Document ID: 32003D0612

Entscheidung der Kommission
vom 3. Juni 2003
über Darlehen für den Erwerb von Fangquoten auf den Shetlandinseln(Vereinigtes Königreich)
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2003) 1687)
(Nur der englische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2003/612/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2 erster Unterabsatz,
gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags(1), insbesondere auf Artikel 14,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß Artikel 88 Absatz 2 erster Unterabsatz EG-Vertrag,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1) Im Februar 1999 wurde die Kommission von einem Mitglied des Europäischen Parlaments auf eine Regelung über den Erwerb von Fangquoten hingewiesen, nachstehend "Regelung" genannt, an der die Behörden der Shetlandinseln beteiligt waren. Mit Schreiben vom 25. März 1999 hat die Kommission die Behörden des Vereinigten Königreichs, nachstehend "britische Behörden" genannt, aufgefordert, Angaben zu dieser Regelung zu machen. Nach erneuter Erinnerung ging mit Datum vom 9. August 1999 ein Antwortschreiben der britischen Behörden ein.
(2) Die Kommission hat mit Schreiben vom 1. September 1999, 12. April 2000 und 22. Juni 2000 weitere Auskünfte erbeten. Die britischen Behörden haben diese Auskünfte mit Schreiben vom 6. März 2000, 16. Mai 2000, 17. Oktober 2000 und 8. Dezember 2000 erteilt.
(3) Die Kommission hat das Vereinigte Königreich mit Schreiben vom 28. November 2001 von ihrem Beschluss in Kenntnis gesetzt, das förmliche Untersuchungsverfahren gemäß Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten. Nachdem die Frist zur Stellungnahme in gegenseitigem Einvernehmen verlängert worden war, was die Kommission den britischen Behörden mit Schreiben vom 20. Dezember 2001 bestätigte, übermittelte das Vereinigte Königreich seine Bemerkungen hierzu mit Schreiben vom 6. Februar und 8. März 2002.
(4) Der Beschluss der Kommission, das förmliche Untersuchungsverfahren einzuleiten, wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften vom 12. Februar 2002 veröffentlicht(2). Die Kommission hat alle Beteiligten zur Stellungnahme aufgefordert. Stellungnahmen gingen von der Scottish Fishermen's Organisation Ltd (Schreiben vom 27. Februar und 18. März 2002), von Mrs Sheryll Murray aus Torpoint, Cornwall (Schreiben vom 7. März 2002), von der Aberdeen Fish Producers' Organisation Ltd (Schreiben vom 11. März 2002) und vom Shetland Development Trust (Schreiben vom 12. März 2002) ein. Sämtliche Stellungnahmen wurden gemäß Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 an die britischen Behörden weitergeleitet, um diesen Gelegenheit zu geben, sich hierzu gegenüber der Kommission zu äußern. Die britischen Behörden antworteten mit Schreiben vom 3. Mai 2002, in dem im Wesentlichen gesagt wird, dass die aufgeworfenen Fragen bereits in früheren Antworten behandelt worden seien.
(5) Mit Schreiben vom 7. August 2002 forderte die Kommission Unterlagen an, auf die im Schreiben des Shetland Development Trust vom 12. März 2002 hingewiesen worden war. Diese Unterlagen gingen am 27. August 2002 ein.
II. FAKTEN
(6) Die nationalen Fangquoten werden im Vereinigten Königreich auf drei Gruppen von Fischern aufgeteilt: i) den "Sektor", in dem Erzeugerorganisationen im Namen ihrer Mitglieder mit Schiffen über 10 m Länge vertreten sind; ii) den "Nichtsektor", der Fischer mit Schiffen über 10 m Länge umfasst, die nicht Mitglied in einer Erzeugerorganisation sind; iii) die "Flotte der Schiffe unter 10 m Länge".
(7) Die Quoten werden jährlich anhand von Produktionsbelegen (Fangerträge der einzelnen Schiffe über einen bestimmten Zeitraum) auf die drei Gruppen aufgeteilt. Vor 1999 beruhten die Produktionsbelege auf den Fangmengen, die Fischereifahrzeuge in den drei Jahren unmittelbar vor dem betreffenden Quotenjahr getätigt hatten. Seit 1. Januar 1999 dagegen stützen sich die Produktionsbelege auf den Zeitraum 1994 bis 1996. Dieses System wird als "feste Quotenzuteilung" (fixed quota allocation - FQA) bezeichnet; eine FAQ-Einheit entspricht einer Einheit von 100 kg in den Produktionsbelegen, auf deren Grundlage die jährlichen Quoten zugeteilt werden.
(8) Die Produktionsbelege oder FAQ-Einheiten können unter bestimmten Bedingungen von einem Schiff an ein anderes verkauft werden. Mit dieser Regelung steht das Vereinigte Königreich weitgehend allein da. Mit Ausnahme der Niederlande, in denen es eine Regelung individuell übertragbarer Quoten gibt, sind Fangquoten oder die Produktionsbelege, die den Anspruch auf diese Quoten begründen, gewöhnlich nicht übertragbar. Im Vereinigten Königreich ist aufgrund dieser Regelung ein Markt für Produktionsbelege entstanden. Die Käufer können andere Fischer oder Erzeugerorganisationen sein.
(9) Da sich die Produktionsbelege auf die Fangmengen der Fischereifahrzeuge zwischen 1994 und 1996 gründen und nicht länger jährlich neu berechnet werden, sind die Fischer nicht verpflichtet, die Quoten, auf die sie laut Produktionsbeleg Anspruch haben, vollständig abzufischen; sie können ihre Produktionsbelege folglich unangetastet aufbewahren. Sie können sie ganz oder teilweise an andere Fischer oder Erzeugerorganisationen verpachten. Ebenso können Fischer oder Erzeugerorganisationen, die Produktionsbelege gekauft haben, diese verpachten.
(10) In diesem Zusammenhang ist die Entscheidung der Behörden der Shetlandinseln von 1998 zu sehen, die Regelung zu verabschieden. Den britischen Behörden zufolge wurde diese Quotenkaufregelung eingeführt, um Quoten für die Fischereifahrzeuge des von der Fischerei abhängigen Gebiets der Shetlandinseln zu sichern, da die Shetland-Flotte aufgrund immer höherer Kosten große Mühe hatte, Finanzierungsquellen für den Kauf von Quoten zu finden, und auch, weil Quoten immaterielle Vermögenswerte sind, die nicht immer als Sicherheit anerkannt werden.
(11) An der Regelung beteiligt sind:
- der Shetland Islands Council (SIC);
- der Shetland Development Trust (SDT), ein discretionary trust, d. h. mit uneingeschränkter Ermessensbefugnis. Der SDT wurde zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung der Shetlandinseln eingesetzt und operiert mit Mitteln aus dem SIC. Trustverwalter sind die Mitglieder des SIC sowie zwei unabhängige Treuhänder. Hauptfinanzierungsquelle ist der vom SIC eingerichtete und verwaltete Reservefonds; in diesen Reservefonds fließen die Gewinne des SIC-Hafenbetriebs;
- die Shetland Leasing and Property Ltd (SLAP), eine auf Gewinn ausgerichtete Handelsgesellschaft mit beschränkter Haftung. Die Gesellschaftsanteile sind vollständig im Besitz des Shetland Islands Council Charitable Trust (SICCT), dessen Verwalter ebenfalls die Mitglieder des SIC sowie zwei weitere Personen sind. Die Mittel dieses Trusts stammen von Ölgesellschaften;
- die Shetland Fish Producers' Organisation Ltd (SFPO), eine Erzeugerorganisation im Sinne des Gemeinschaftsrechts(3).
(12) Die Quotenkaufregelung funktioniert wie folgt: Zur Unterstützung der SLAP beim Erwerb von Produktionsbelegen hat der SDT 1998 für die SLAP ein Darlehen in Höhe von 2 Mio. GBP zu einem Zinssatz in Höhe des Entgelts aufgenommen, das die SLAP von der SFPO für die Verpachtung von Quoten an Fischer fordert (durchschnittlich 9 %). Die Produktionsbelege wurden in den Jahren 1998 und 1999 erworben. Die Kosten hierfür beliefen sich auf insgesamt 2 Mio. GBP.
(13) Es existiert ein Vertrag zwischen der SLAP und der SFPO vom 1. September 1998. Nach diesem Vertrag regelt die SFPO im Namen der SLAP sowohl den Erwerb als auch die Verpachtung von Produktionsbelegen. Dieser Vertrag enthält folgende Klauseln:
- "SFPO legt SLAP Empfehlungen über Produktionsbelege oder Quoten vor, die SFPO nach eigener Einschätzung im Namen von SLAP erwerben sollte ..." (Paragraph 2.1);
- "Mit Zahlung des Kaufpreises ... und Erwerb des betreffenden Produktionsbelegs im Namen von SLAP geht besagter Produktionsbeleg uneingeschränkt... in das Eigentum von SLAP über und SFPO tritt hiermit das Eigentum und alle Rechte am Produktionsbeleg bedingungslos an SLAP ab, so dass diese uneingeschränkt bei SLAP liegen; soweit der Produktionsbeleg nicht tatsächlich, wie zuvor beschrieben, auf SLAP übergeht, verwaltet SFPO das Vermögen des Trusts treuhänderisch zugunsten von SLAP" (Paragraph 2.4);
- "SFPO... ist befugt, auf sämtliche Pachteinnahmen eine Verwaltungsgebühr zu erheben." (Paragraph 5);
- "SFPO verpachtet den Produktionsbeleg ganz oder teilweise nur im Rahmen eines Pachtvertrags, dessen Bestimmungen zuvor von SLAP genehmigt worden sind, und Pachtverträge werden nur mit Parteien geschlossen, die Mitglied von SFPO oder Mitglied einer Erzeugerorganisation sind" (Paragraph 3.9);
- "Bei der Entscheidung, an wen der Produktionsbeleg verpachtet wird, beachtet SFPO folgende Rangfolge für den Abschluss von Pachtverträgen: i) neu niedergelassenen und aktiv in der Fischwirtschaft Shetlands tätigen Personen, Partnerschaften oder Gesellschaften ist gegenüber bereits etablierten Personen oder Partnerschaften in der Fischwirtschaft Shetlands der Vorzug zu geben, ii) Personen, Partnerschaften oder Gesellschaften, die mit einem Hafenkennzeichen Shetlands registrierte Fischereifahrzeuge besitzen und aktiv einsetzen, ist Vorzug zu geben, iii) bereits in der Fischwirtschaft Shetlands etablierten und aktiv tätigen Personen, Partnerschaften oder Gesellschaften ist gegenüber Erzeugerorganisationen Vorzug zu geben" (Paragraph 3.10);
- "SFPO bemüht sich nach besten Kräften, für Zahlungen, die von SLAP geleistet wurden, mittels Pachteinnahmen einen Mindestnettoertrag (d. h. nach Abzug der Verwaltungsgebühr) von 9 % jährlich zu erzielen..." (Paragraph 3.14).
(14) Demnach war die SFPO, die die Produktionsbelege verwaltet, nach der Regelung befugt, zur Deckung ihrer laufenden Kosten 1 % aufzuschlagen; die durchschnittliche Mindestpacht musste damit 10 % betragen, um 9 % Ertrag zu erzielen. In ihrem Schreiben vom 17. Oktober 2000 allerdings informierten die britischen Behörden die Kommission, dass diese Pachtkosten mit Beschluss des SFPO-Vorstands vom 30. Januar 1999 für SFPO-Mitglieder durch eine Zusatzabgabe auf die übliche Mitgliedsgebühr ersetzt worden war. Diese übliche Mitgliedsgebühr beläuft sich auf 1 % des Bruttogewinns des Schiffes; die Zusatzabgabe betrug zu Beginn der Regelung 4 % und wurde ab Oktober 1999 auf bis zu 5 % angehoben. Die Höhe der Zusatzabgabe hängt davon ab, in welchem Umfang ein Schiff Quoten von den zugeteilten Quoten im Rahmen des nach der Regelung erworbenen Produktionsbelegs pachtet. Eine Abgabe von 5 % zahlen Schiffe ohne eigenen Produktionsbeleg, und für Schiffe mit unvollständigem Produktionsbeleg verringert sich die Abgabe schrittweise, wobei dieser unvollständige Produktionsbeleg anhand der üblichen Mitgliederkriterien für Produktionsbelege gemessen wird.
(15) Nach Angaben der britischen Behörden wurde für die im Rahmen der Regelung erworbenen Produktionsbelege (2 Mio. GBP) der Mindestertrag von 9 % für die SLAP erzielt, indem Quoten an Schiffe verpachtet wurden, die nicht Mitglied der SFPO waren. 1999 wurden auf diese Weise 77 % des Mindestertrags erzielt.
Gründe für die Einleitung des förmlichen Untersuchungsverfahrens
(16) Nach Ansicht der Kommission wurde das der SLAP vom SDT gewährte Darlehen für den Erwerb von Produktionsbelegen unter Vorzugsbedingungen eingeräumt, was insbesondere damit erklärt werden kann, dass Schiffseigner zu den üblichen Bedingungen kein Geld leihen konnten, weil Produktionsbelege nicht als Sicherheit anerkannt werden. Außerdem hat die Regelung zur Folge, dass die Pachtkosten für die im Rahmen der erworbenen Produktionsbelege zugeteilten Quoten niedriger ausfielen als die üblichen Pachtkosten unter normalen Marktbedingungen. Über das System der Zusatzabgabe galten für Schiffe von SFPO-Mitgliedern günstigere Bedingungen als für Schiffe von Nichtmitgliedern. Die Kommission kam hierauf zu dem Schluss, dass die Regelung den begünstigten Fischereibetrieben einen wirtschaftlichen Vorteil einräumt.
(17) Da die Regelung aus dem Jahr 1998 stammt, wurde sie anhand der Leitlinien für die Prüfung einzelstaatlicher Beihilfen im Fischerei- und Aquakultursektor von 1997(4) beurteilt. Die Kommission ist der Ansicht, dass Quoten und Produktionsbelege per se Verbrauchsgüter sind; selbst wenn sie erworben werden können, verlieren sie theoretisch am Ende des Kalenderjahres jeden Wert. Beihilfen für ihren Erwerb kommen daher einer Beihilfe zu den laufenden Kosten für den Betrieb der begünstigten Schiffe gleich. Da Betriebskosten im Fischereisektor nur unter ganz bestimmten Umständen unterstützt werden dürfen, die im vorliegenden Fall nicht gegeben waren, schien die Beihilfe nicht mit dem gemeinsamen Markt vereinbar. Außerdem konnte die Regelung nach Ansicht der Kommission nicht als eine von Unternehmen der Fischwirtschaft selbst durchgeführte Aktion angesehen werden, deren Förderung nach Ziffer 2.7 der Leitlinien zulässig wäre, da die hiermit erzielte Sicherung von Produktionsbelegen unter Ausschaltung des freien Spiels der Marktkräfte im vorhandenen Wirtschaftskontext eine Protektion darstellt und nicht zur Verwirklichung der Ziele der gemeinsamen Fischereipolitik beiträgt.
III. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
Scottish Fishermen's Organisation Ltd (SFO)
(18) Die Scottish Fishermen's Organisation Ltd (SFO) begrüßt die Entscheidung der Kommission zur Einleitung des förmlichen Untersuchungsverfahrens und vertritt die Ansicht, dass die Regelung per se eine Ungleichbehandlung mit sich bringt und gegen die Bestimmungen für staatliche Beihilfen verstößt. Sie glaubt, dass die Regelung von den lokalen Behörden und nicht von der Erzeugerorganisation finanziert wurde, weil keine Bank die Mittel für solche Ankäufe bewilligt hätte, und dies nicht nur, weil Produktionsbelege immaterielle Vermögenswerte darstellen, sondern auch, weil die Vermögenslage der lokalen Erzeugerorganisation ein Darlehen in Höhe von 2 Mio. GBP nicht gerechtfertigt hätte. Die SFO ist an Geldinstitute herangetreten, um Quotenkäufe zu finanzieren, aber sie wäre gezwungen gewesen, ihre Vermögenswerte hypothekarisch zu belasten oder das Geld tatsächlich vom Betriebskapital abzuziehen. Somit ist klar, dass die lokalen Behörden der Shetlandinseln die lokalen Fischer in eine wirtschaftlich vorteilhafte Position versetzten.
(19) Die SFO weist auch darauf hin, dass es die Intervention der shetlandischen Behörden war, die den drastischen Anstieg der Quotenpreise und die Quotenmarktentwicklung ausgelöst hat. Außerdem ist sie der Überzeugung, dass die Auflage, über Pachteinnahmen eine Mindestnettoverzinsung von 9 % jährlich zu garantieren, keine rechtsverbindliche Verpflichtung darstellt; in der Fischwirtschaft wird vielfach die Meinung vertreten, dass das Darlehen von 2 Mio. GBP zinsfrei gewährt wurde und früher oder später abgeschrieben wird.
(20) Die SFO vertritt die Meinung, dass es von Anfang an Ziel der Regelung war, die Fischer der Shetlandinseln zu begünstigen. Es gab Anfragen, ob auch Fischer des Festlandes der shetlandischen Erzeugerorganisationen beitreten könnten, aber bis heute wurde kein Schiff von außerhalb der Shetlandinseln aufgenommen; für die SFO ist dies ein klarer Beweis, dass das Darlehen nur zur Förderung der shetlandischen Fischer gewährt wurde. Außerdem wurden, wenn Quoten an nicht auf den Shetlandinseln ansässige Fischer vergeben wurden, diese zu den herrschenden Marktsätzen verpachtet, die damit automatisch höher ausfielen als die erforderliche Rate für einen Ertrag von 10 %. Praktisch haben damit Fischer außerhalb der Shetlandinseln zulasten der eigenen Wettbewerbsfähigkeit die shetlandischen Fischer subventioniert, indem sie höhere Preise gezahlt und hierdurch die Organisation der Shetlandinseln unterstützt haben, die vorgegebene 10%-Grenze zu erreichen. Für den Erwerb von Kabeljauquoten zum Beispiel dürfte die SFPO Preise zwischen 1000 GBP und 2000 GBP je Tonne gezahlt haben, so dass eine Pachtgebühr von höchstens 200 GBP ausgereicht hätte, um der Forderung nach einem Ertrag von 10 % zu genügen. Der normale Preis für gepachtete Kabeljauquoten dagegen lag im Jahr 2001 bei mindestens 350 GBP je Tonne und in der besagten Region sogar bei 450 GBP je Tonne.
(21) Dies verzerrt eindeutig den Wettbewerb. Da der geforderte Ertrag auf verpachtete Quoten durch den Wegfall marktwirtschaftlicher Überlegungen beträchtlich niedriger ausfällt als auf dem britischen Festland, stellt die Regelung eindeutig eine Beihilfe zur Senkung der Betriebskosten der beteiligten Schiffe dar. Und tatsächlich hat die Regelung, wie die SFO feststellt, bei der Flotte der Shetlandinseln zu einem deutlichen Anstieg der Fangkapazitäten geführt.
Aberdeen Fish Producers' Organisation Ltd (AFPO)
(22) Die AFPO erklärt in ihrem Schreiben, dass sie es für angezeigt hält, der Kommission ihre Erfahrungen mit dem Quotenmarkt mitzuteilen. Soweit sie die Lage überblickt, kontaktieren Fischer, die am Verkauf ihres Quotenanspruchs interessiert sind, automatisch die Erzeugerorganisation der Shetlandinseln. Eines ihrer Mitglieder hatte der AFPO angeboten, seinen Quotenanspruch 2001 in der Nordsee und vor der Westküste mittels fünf zinsfreier Jahreszahlungen zu erwerben, aber der AFPO fehlten die entsprechenden Finanzmittel und daraufhin waren diese Fangrechte innerhalb weniger Tage an die Shetlandinseln verkauft. Außerdem schreibt die AFPO, dass sie auf Anfragen beim örtlichen Stadtrat, ob ihr zinsverbilligte Darlehen für den Erwerb von Quotenansprüchen gewährt werden könnten, zur Antwort erhielt, dass eine solche Unterstützung gegen das Gemeinschaftsrecht verstoßen würde.
Mrs Sherryl Murray, Torpoint, Cornwall
(23) Mrs Murray ist Mitglied des Cornwall County Council und teilt mit, dass in dieser Kreisverwaltung im Januar 2001 eine ähnliche Regelung erörtert worden ist. Ihrer Ansicht nach ist es, da das Vereinigte Königreich seine Quoten nach eigenem Ermessen verwalten kann, durchaus zulässig, wenn lokale Behörden Mittel bereitstellen, um die örtliche Fischwirtschaft zu schützen. Sie nimmt ferner zu der Festsetzung der jedem britischen Schiff zur Verfügung stehenden Fangmöglichkeiten Stellung, die der gemeinsamen Marktorganisation für Fischereierzeugnisse zuwiderlaufen müsste, wenn die Regelung selbst im Widerspruch zur gemeinsamen Marktorganisation steht.
Shetland Development Trust (SDT)
(24) Der SDT macht in seinem Schreiben Angaben zu den an der Regelung beteiligten Körperschaften, ihrer Stellung, ihren Zielen und ihren Aufgaben.
(25) Der SDT wurde 1997 mit dem Ziel gegründet, Mittel des in den frühen 1980er Jahren eingerichteten Reservefonds in lokale Unternehmen zu investieren. In diesen Reservefonds fließen die Gewinne des inzwischen rentabel arbeitenden Hafenbetriebs Sullom Voe. Der Trust hat die Aufgabe, lokale Unternehmen der Shetlandinseln zu unterstützen. Dem SDT zufolge lässt sich dieser Trust nach schottischem Recht als öffentlicher Trust beschreiben, aber nicht in dem Sinne, dass er Aufgaben der öffentlichen Hand wahrnimmt, sondern weil die möglichen Begünstigten geografisch an die Shetlandinseln gebunden sind. Die private Finanzierungsquelle jedoch und die Rechenschaftspflicht gegenüber privaten Begünstigten und Dritten sind Hinweis darauf, dass der Trust unabhängig und nach freiem Ermessen tätig wird. Das Darlehen des SDT an die SLAP für den Erwerb von Quoten ist folglich eine private Transaktion, die nicht als staatliche Beihilfe ausgelegt werden kann. Der SDT verweist auf eine kürzlich erlassene Entscheidung der Generaldirektion Landwirtschaft der Europäischen Kommission, wonach Mittel aus einem ähnlichen Fonds, der vom Orkney Islands Council unterhalten wird, als private Beitragsleistungen angesehen werden können.
(26) Der SICCT als einziger Anteilseigner der SLAP wurde 1976 gegründet. Seine erste Aufgabe bestand darin, Ausgleichszahlungen an die Shetlandinseln, zu denen sich die Ölindustrie freiwillig verpflichtet hatte, entgegenzunehmen und zu verwalten. Die Ölgesellschaften waren diese Verpflichtung zunächst bis zum 31. August 2000 eingegangen; danach wurden die Zahlungen eingestellt. In dem Schreiben wird bekräftigt, dass der SICCT sowohl ein gemeinnütziger als auch ein öffentlicher Trust ist, wobei wie im Falle des SDT die Bezeichnung "öffentlicher Trust" nicht so zu verstehen ist, dass Aufgaben der öffentlichen Hand wahrgenommen werden, sondern lediglich darauf verwiesen wird, dass etwaige Begünstigte geografisch an die Shetlandinseln gebunden sind. Das Schreiben des SDT nimmt auch auf Vorhaben Bezug, die vom Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE) im Rahmen des Ziel-1-Programms "Highlands and Islands" 1994-1996 genehmigt wurden und bei denen Finanzbeiträge der SLAP als private Zuwendungen angesehen wurden. In einem Merkblatt, das dem Schreiben beilag und das von der schottischen Regionalverwaltung (Scottish Executive) als Hilfe für die Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 des Rates über Gemeinschaftsmaßnahmen zur Verbesserung und Anpassung der Strukturen im Bereich der Fischerei und Aquakultur(5) herausgegeben wurde, heißt es überdies unmissverständlich, dass Zuschüsse und Darlehen des SICCT nicht als staatliche Zuschüsse angerechnet werden, was bedeutet, dass sie als private Zuwendung gelten.
IV. STELLUNGNAHMEN AUS DEM VEREINIGTEN KÖNIGREICH
(27) In seiner ersten Antwort vom 6. Februar 2002 leitete das Vereinigte Königreich die Stellungnahme des SDT in einem Schreiben an die schottische Regionalverwaltung vom 31. Januar 2002 weiter, einschließlich Anlagen zu diesem Schreiben und Unterlagen, die dem Schreiben der britischen Behörden an die Kommission vom 17. Oktober 2000 beigefügt waren. In seiner zweiten Antwort vom 8. März 2002 übermittelte das Vereinigte Königreich seine eigene Stellungnahme mit der Anmerkung, diese könnte ebenfalls als Stellungnahmen Beteiligter gemäß der Aufforderung im Amtsblatt vom 12. Februar 2002 gewertet werden.
Stellungnahme des Shetland Development Trust (SDT)
(28) Der SDT unterstreicht, dass er Gelder zu marktüblichen Zinssätzen in eine von der SLAP entworfene Quotenkaufregelung investiere; Hauptzweck sei es, der SLAP einen finanziellen Gewinn zu garantieren und gleichzeitig der Fangflotte Zugang zu Quoten unter marktüblichen Bedingungen einzuräumen. Die Regelung würde die einheimischen Fischer nicht bevorzugen; jeder Beteiligte müsse an die SLAP denselben Betrag zahlen.
(29) In den Anlagen zu seinem Schreiben erläutert der SDT die Funktionsweise der Regelung, sowohl für Schiffe, die der SFPO angehören (über eine Extraabgabe zusätzlich zu der normalen Mitgliedsgebühr(6)) als auch für alle anderen Schiffe. In einem beigefügten Faltblatt wird ein Kostenvergleich aufgestellt für den Fall, dass ein Schiff a) seine gesamte Quote zu marktüblichen Sätzen außerhalb der Shetlandinseln pachtet oder b) seine Quote über die SFPO und das System der Zusatzabgabe pachtet; hiernach würden Schiffe im Rahmen des Abgabensystems pro Jahr tatsächlich etwas mehr zahlen, als wenn sie ihre Quoten auf dem freien Markt erwerben würden. Verglichen werden die Kosten eines Ringwadenkutters mit 22 m Länge, der Mitglied der SFPO ist und seinen Produktionsbeleg hier eingebracht hat und im Jahr 1999 einen Umsatz von 385000 GBP verzeichnete. Laut Vergleich hätte dieses Schiff mit der Zusatzabgabe jährlich 2,2 % mehr bezahlt, als wenn es seine Fangmengen auf dem freien Markt gepachtet hätte. Der SDT zitiert ferner den nach seiner Ansicht keineswegs einmaligen Fall, bei dem am 2. Juni 1999 232 t Schellfisch an eine englische Erzeugerorganisation verpachtet wurden, die Schellfischmengen der SFPO dann aber im September knapp wurden, so dass den eigenen Mitgliedern nur noch eine äußerst geringe Quote zugestanden werden konnte; in diesem Fall waren die Fischer der Shetlandinseln gegenüber anderen britischen Fischern sogar benachteiligt.
Stellungnahme des Vereinigten Königreichs
(30) Das Vereinigte Königreich macht geltend, dass der SDT eine private Einrichtung sei. Es weist entschieden zurück, dass schon die Tatsache, dass die Mitglieder des SIC ex officio Treuhänder des SDT sind, nahe legt, dass Maßnahmen des SDT als Maßnahmen einer öffentlichen Stelle angesehen werden sollten. Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs konnte der SDT als Initiator der Regelung berechtigterweise davon ausgehen, dass es sich hierbei nicht um eine staatliche Beihilferegelung handelt.
(31) Das Vereinigte Königreich weist darauf hin, dass es bei Einführung der Regelung bereits Kreditgeschäfte für den Erwerb von Fangquoten gegeben hat. Der beigefügten Kopie eines Schreibens der Royal Bank of Scotland vom 7. März 2002 an die SFPO lässt sich entnehmen, dass der Zinssatz für eine Kreditaufnahme im Namen der SFPO zwischen dem 5. November 1998 und Ende 1998 über 2 % höher lag als der Leitzins der Bank. Der Darlehensvertrag zwischen dem SDT und der SLAP mit einem Zinssatz von 9 % wurde im November 1998 geschlossen, als der Leitzins 6,75 % betrug. Deshalb könne, so die Meinung des Vereinigten Königreichs, bei dem Darlehen des SDT an die SLAP vom November 1998 kein Beihilfeaspekt festgestellt werden.
(32) Das Vereinigte Königreich unterbreitet eine Kostenvergleichstabelle für den Fall, dass Schiffe Quoten direkt pachten und bezahlen oder aber die Pacht über einen prozentualen Anteil am Umsatz verrechnet wird. Die drei angeführten Beispiele (ein Ringwaden-Holzkutter von 24 m Länge, ein Stahltrawler mit doppeltem Geschirr von 18,25 m Länge und ein Stahltrawler von 24 m Länge) lassen den Schluss zu, dass von einer Bevorteilung der Schiffe, deren Gebühren über den Umsatz berechnet werden, nicht die Rede sein kann; nach den vorgelegten Zahlen hätten sie über das Abgabesystem pro Jahr sogar etwas mehr bezahlt, als wenn sie ihre Quoten auf dem freien Markt gepachtet hätten.
(33) Das Vereinigte Königreich räumt jedoch ein, dass die zwei unterschiedlichen Gebührenregelungen die Beurteilung, ob den SFPO-Mitgliedern eine Vorzugsbehandlung zuteil wurde, erschwert haben könnten. Die SFPO habe deshalb bereits erste Schritte zur Einführung eines Systems unternommen, bei dem die Pachtgebühren für SFPO-Schiffe nach derselben Methode berechnet werden, wie für Schiffe, die nicht Mitglied einer Erzeugerorganisation sind, nämlich auf der Grundlage eines festen Preises je Tonne. Dass die Pachtgebühren keine Vorzugsbehandlung darstellen, belegt nach Ansicht des Vereinigten Königreichs auch ein Vergleich mit den Gebühren, die im selben Zeitraum von anderen Quotenverpächtern erhoben wurden. Folglich hat die Regelung den Wettbewerb nicht verfälscht oder zu verfälschen gedroht und fällt damit nicht unter Artikel 87 EG-Vertrag. Außerdem ist das Vereinigte Königreich der Auffassung, dass die von Zeit zu Zeit in den "Fishing News" veröffentlichten Quotenpachtkosten nicht als zulässiger Richtwert herangezogen werden können; in so großen Abständen veröffentlichte Zahlen spiegeln die aktuelle Lage dieses sich schnell wandelnden Marktes nicht korrekt wider.
(34) Nach Auffassung des Vereinigten Königreichs müssten für die Feststellung der Kommission, dass es einen Handel zwischen Mitgliedstaaten gibt und dieser beeinträchtigt wird, Fangmöglichkeiten die Handelsware sein und nicht Fisch. Da aber britische Fangmöglichkeiten per Definition nicht mit anderen Mitgliedstaaten gehandelt werden können, fällt die Regelung nicht unter Artikel 87 EG-Vertrag.
(35) Nach Meinung des Vereinigten Königreichs sollten Produktionsbelege und Quotenansprüche als Vermögenswerte angesehen werden. Private Geldgeber betrachten erworbene Produktionsbelege inzwischen als Sicherheit. Produktionsbelege werden in den Jahresabschlüssen zahlreicher Schiffe als Rechnungsposten geführt, und feste Quotenübertragungen werden von der britischen Zoll- und Verbrauchssteuerbehörde bei der Berechnung der Steuern auf Veräußerungsgewinne und entsprechender Abzüge für reinvestierte Gewinne als Anlagegut angesehen. Das Vereinigte Königreich hält die Auslegung der Kommission, dass FQA-Einheiten eine Rohware darstellen, für falsch; auch wenn die hiervon abhängigen Fangquoten jedes Jahr unterschiedlich hoch ausfallen können, machen die FQA-Einheiten selbst doch einen festen Anteil an den verfügbaren Fangmöglichkeiten aus. Gewährte Zuschüsse sollten auf dieser Grundlage nicht als Betriebsbeihilfen eingestuft werden; sie sind vielmehr Investitionsbeihilfen gleichzusetzen. Deshalb schlägt das Vereinigte Königreich vor, dass etwaige Beihilfen von Fall zu Fall nach Ziffer 1.2 der Leitlinien geprüft werden sollten.
(36) In Zeiten stark zurückgehender Fischbestände ermöglichte die Regelung den Erwerb und die Zusammenlegung von Produktionsbelegen. Eine solche Zusammenfassung kann als Rationalisierungsmaßnahme angesehen werden, da die so zustande gekommene Quote zu Markpreisen Fischern zur Verfügung gestellt wurde, deren Ansprüche auf Fangmengen durch die Dezimierung der Fischbestände gesunken waren. Damit wurde die Entwicklung wirtschaftlich lebensfähiger Fischereibetriebe gesichert. Die Regelung hat folglich die Anpassung des Sektors an die neue Lage beschleunigt. Das Ergebnis dieser begrenzten Intervention war schlicht, dass einige kleinere Fischer in stark von der Fischerei abhängigen Gebieten mit wenigen wirtschaftlichen Alternativen ihren Beruf weiter ausüben können. Dies dürfte als im Einklang mit der sozioökonomischen Dimension der gemeinsamen Fischereipolitik im Sinne von Artikel 159 EG-Vertrag verstanden werden.
(37) Schließlich erklärt das Vereinigte Königreich, für den Fall, dass die Kommission eine negative Entscheidung erlässt, noch seine Bereitschaft, die Regelung wie gefordert zu ändern, damit sie mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist. Die Kommission wird jedoch eindringlich gebeten, auf die Wiedereinziehung etwaiger Beträge von Fischern, die ihrer Ansicht nach von der Regelung profitiert haben, zu verzichten.
V. WÜRDIGUNG
A. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe
(38) Gemäß Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag sind "soweit in diesem Vertrag nicht etwas anderes bestimmt ist (...) staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen". Vier Voraussetzungen müssen erfuellt sein, um eine Maßnahme als staatliche Beihilfe einzustufen: Erstens muss die Maßnahme dem oder den begünstigten Unternehmen einen Vorteil einräumen; zweitens muss die Beihilfe vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt werden, drittens muss sie durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und viertens muss sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
Begünstigung bestimmter Unternehmen
(39) Den britischen Behörden zufolge wurde die Regelung eingeführt, weil die Shetland-Flotte aufgrund der eskalierenden Kosten Mühe hatte, private Finanzierungsquellen für den Kauf von Quoten zu finden. Mit den erworbenen Produktionsbelegen konnten die Schiffe der Shetland-Flotte auf Quoten fischen, die ihnen sonst nicht zugestanden hätten. Auf den ersten Blick hat die Regelung diese Schiffe folglich in die Lage versetzt, ihre Produktion zu steigern, was anders nicht möglich gewesen wäre. Da eine Beihilfe vorliegt, wenn eine Intervention gleich welcher Art bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigt, ist zu vermuten, dass die Regelung eine Beihilferegelung für Fischer darstellt, an die Quoten verpachtet werden. Und wenn eine Beihilfe vorliegt, hat die Regelung diesen Fischern einen Vorteil eingeräumt.
(40) Nach Aussagen des Vereinigten Königreichs sowie der über die britischen Behörden übermittelten Angaben des SDT haben die beiden unterschiedlichen Abrechnungsregelungen für die Pachtgebühren die Fischer, die Mitglied der SFPO sind, nicht bevorteilt(7).
(41) Nach Ansicht der Kommission sind die vorgelegten Zahlen nicht korrekt. Im Fall des 22-m-Ringwadenkutters, der vom SDT angeführt wird(8), heißt es, dass dieser auf dem freien Markt für gepachtete Quoten 10680 GBP hätte zahlen müssen, im Rahmen der Zusatzabgabenregelung dagegen 19250 GBP. Dieser Betrag wurde für Quoten in einer Gesamthöhe von 350 Tonnen für verschiedene Arten errechnet, bei einem Pachtpreis von 34 GBP je Tonne Schellfisch, 13 GBP je Tonne Wittling, 38 GBP je Tonne Kabeljau, 11 GBP je Tonne Seelachs, 61 GBP je Tonne Seeteufel und 63 GBP je Tonne "Sonstige". Dass ein solches Schiff eine Gesamtmenge von 350 Tonnen benötigt, um das ganze Jahr über fischen zu können, erscheint angemessen. Aus den Kopien der Rechnungen jedoch, die Schiffen ohne Mitgliedschaft in der SFPO für die gepachteten Quoten ausgestellt wurden(9), geht hervor, dass die wirklichen Pachtpreise nahezu das Zehnfache der im Beispiel des 22-m-Ringwadenkutters genannten Preise betrugen, nämlich 300 GBP im April 2000, 260 GBP im Juni 2000 und 300 GBP im Juli 2000 je Tonne Schellfisch sowie 450 GBP im Juli 2000 je Tonne Seeteufel. Die in den "Fishing News" veröffentlichten Preise sind ähnlich hoch: 350 GBP je Tonne Schellfisch im April 2000, 250 GBP je Tonne Kabeljau im Juni und Juli 2000 und 400 GBP je Tonne Seeteufel im Juli 2000(10). Folglich sind die vorgelegten Zahlen nicht korrekt; sie belegen keineswegs, dass der SFPO als Mitglieder angehörende Schiffe für gepachtete Quoten im Rahmen der Zusatzabgabenregelung mehr als die üblichen Marktpreise bezahlt haben, wie das Vereinigte Königreich behauptet; sie belegen vielmehr, dass SFPO-Mitglieder - wenn man die echten Pachtpreise zugrunde legt (d. h. das Zehnfache der angegebenen Preise) - sehr viel weniger zahlen mussten als Nichtmitglieder; so hätte die Gesamtpacht für alle Quoten des 22-m-Ringwadenkutters bei Nichtmitgliedschaft in der SFPO nicht 10680 GBP, sondern 106800 GBP gekostet und damit ein Vielfaches der Pachtkosten im Rahmen der Zusatzabgabenregelung (19250 GBP).
(42) Ähnlich beanstandet werden können die übrigen Zahlen, die das Vereinigte Königreich anführt. Auch in dem Faltblatt(11), in dem auf ein Schiff mit einer benötigten Quote von 365 t verschiedenen Arten Bezug genommen wird und in dem die finanziellen Belastungen verglichen werden, wenn das Schiff a) seine Quoten außerhalb der Shetlandinseln zu herrschenden Marktpreisen pachtet oder b) seine Quoten über die SFPO mittels der Abgabenregelung pachtet, sind die angegebenen Pachtpreise ungenau: Mit Ausnahme von Schellfisch, für den der angegebene Pachtpreis korrekt sein könnte, auch wenn er niedriger ausfällt als der oben genannte Preis (240 GBP je Tonne), sind die übrigen Preise nicht zuverlässig (10 GBP je Tonne Kabeljau, 70 GBP je Tonne Seelachs, 10 GBP je Tonne Wittling, 10 GBP je Tonne Seeteufel und 10 GBP je Tonne gemischte Arten). Ebenso ungenau sind die Zahlenangaben in der Tabelle, die dem Schreiben des Vereinigten Königreichs vom 8. März 2002 beilag; 1999 betrugen die Pachtpreise für Schellfisch ebenso wie für Kabeljau 200 GBP, aber 10 GBP je Tonne Wittling, 10 GBP je Tonne Seeteufel und 10 GBP je Tonne "Sonstige". In Anbetracht der Ungenauigkeit der vorgelegten Zahlen ist das Vereinigte Königreich den Nachweis schuldig geblieben, dass die Fischer, die Quoten nach der Zusatzabgabenregelung erhalten, nicht begünstigt werden; das Fehlen eines solchen Nachweises legt vielmehr die Vermutung nahe, dass diesen Fischern sehr wohl ein Vorteil eingeräumt wurde.
(43) Bestätigt wird ein solcher Vorteil durch die Tatsache, dass die SFPO, wie die britischen Behörden in ihrem Schreiben vom 6. März 2000 ausführen, den geforderten Mindestertrag von 9 % für SLAP im Jahr 1998 zu 100 % durch die Verpachtung von Quoten an Schiffe ohne SFPO-Mitgliedschaft decken konnte. Demnach erzielte die SFPO Einkünfte völlig unabhängig von den Quoten, die sie über die Zusatzabgabenregelung an Schiffe ihrer Mitglieder verpachtet hat. Die Regelung wirkte damit 1998 wie eine Beihilfe, die die Schiffe der SFPO-Mitglieder begünstigt. 1999 wurden 77 % der geforderten 9 % durch Quoten gedeckt, die an Schiffe ohne SFPO-Mitgliedschaft verpachtet wurden. Wenn den SFPO-Mitgliedern keine günstigeren Bedingungen eingeräumt wurden, müsste damit der Anteil an Quoten, die im Rahmen der Regelung erworben und an Nichtmitglieder der SFPO verpachtet wurden, über 77 % betragen und der Anteil der an Mitglieder verpachteten Quoten unter 23 %. Der Kommission ist der Anteil der an SFPO-Mitglieder und Nichtmitglieder verpachteten Quoten nicht bekannt. Da die Regelung jedoch eingeführt wurde, um SFPO-Schiffen Quoten zu sichern, geht die Kommission davon aus, dass der Anteil der an SFPO-Mitglieder verpachteten Quoten sicherlich über 23 % lag und damit im Jahr 1999 eine Beihilfe vorlag, die diese Mitglieder begünstigte.
(44) In den Genuss dieser Regelung kommen Fischer, die nicht die Möglichkeit hatten, für den Erwerb von Produktionsbelegen Geld zu leihen. Aufgrund der Regelung konnten sie auf Quoten fischen, auf die sie anders keinen Anspruch gehabt hätten. Mit Hilfe der erworbenen Produktionsbelege war es ihnen möglich, ihre Produktion unter Bedingungen zu steigern, die anderenfalls nicht eingetreten wären. Die Regelung hat diesen Fischern aufgrund ihres selektiven Charakters einen Vorteil eingeräumt.
(45) Im Rahmen ihrer ersten Prüfung hat die Kommission auch aufgrund des Satzes, zu dem das Darlehen des SDT an die SLAP für den Erwerb von Produktionsbelegen verzinst wird (9 %), Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit der Regelung mit dem Gemeinsamen Markt geäußert. Unter Hinweis auf ihre Mitteilung über die Methode zur Festsetzung der Referenz- und Abzinsungssätze(12) muss nach Ansicht der Kommission, da der Referenzsatz 1998 im Vereinigten Königreich 7,77 % betrug und die Produktionsbelege nach den der Kommission vorliegenden Angaben nicht als Sicherheiten anerkannt wurden, der Zinssatz um eine Prämie von 4 % erhöht werden. Der Satz von 9 % ist folglich nicht 7,77 %, sondern 11,77 % gegenüberzustellen. Die Kommission ist daher zunächst davon ausgegangen, dass für den Erwerb der Produktionsbelege ein Zuschuss von 2,77 % gewährt wurde. Unter Berücksichtigung der nachgereichten Informationen(13) jedoch, denen zufolge der Zinssatz der Royal Bank of Scotland für diesen Kauf 2 % über dem Leitzins der Bank lag, sowie der Tatsache, dass sich der Markt für Produktionsbelege noch in den Anfängen befand, kann die Kommission akzeptieren, dass ein Zinssatz von 9 % keine staatliche Beihilfe bedeutet. Folglich entsteht der SLAP oder der SFPO, wenn sie im Namen der SLAP den Erwerb von Produktionsbelegen betreibt, kein Vorteil.
Staatliche Mittel
(46) Nach Ansicht des Vereinigten Königreichs ist der SDT als private Einrichtung einzustufen(14). Dies genügt jedoch nicht als Beweis, dass keine staatliche Beihilfe vorliegt. Nach Artikel 87 EG-Vertrag ist von einer Beihilfe die Rede, wenn diese vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt wird. Folglich kann eine staatliche Beihilfe auch dann gegeben sein, wenn eine Beihilfemaßnahme von einer als privat einzustufenden Einrichtung durchgeführt wird. Der private oder öffentliche Charakter des SDT spielt mithin für die Prüfung der Kommission keine Rolle. Entscheidend sind die Herkunft der Mittel, die Art ihrer Verwendung und ihre Auswirkungen auf den Wettbewerb, um eine Maßnahme als staatliche Beihilfemaßnahme einzustufen.
(47) Die Regelung wurde eingeführt, nachdem der SDT für die SLAP ein Darlehen von 2 Mio. GBP aufgenommen hatte. Der SDT bezieht Mittel aus dem vom Shetland Islands Council (SIC) eingerichteten Reservefonds. Die Ausstattung dieses Reservefonds wiederum beruht auf einem Vertrag, den der SIC am 12. Juli 1974 mit Ölgesellschaften geschlossen hat, die die Hafeneinrichtungen von Sullom Voe nutzen. Diesem Vertrag zufolge zahlen diese Gesellschaften Gebühren "im Zusammenhang mit der Einfuhr von Rohöl und als Entschädigung für hierdurch verursachte Störungen". Dieser Vertrag verpflichtet den SIC, die notwendige Hafeninfrastruktur zu schaffen. Der Vertrag enthält eine Schiedsklausel zur Beilegung etwaiger Streitigkeiten zwischen den Parteien. Es existiert ein weiterer Vertrag vom 15. März 1978 zwischen dem SIC und denselben Ölgesellschaften über die Bereitstellung von Lade-/Löschbrücken und ihre Wartung.
(48) Der Vertrag von 1974 ließe sich mit einem zwischen zwei Unternehmen geschlossenen Vertrag vergleichen, da der SIC sich einverstanden erklärt, gegen entsprechende Gebühren der Ölgesellschaften "Lade- und Löschbrücken sowie geeignete Hafeneinrichtungen bereitzustellen". Da der EG-Vertrag gemäß Artikel 295 die Eigentumsordnung in den verschiedenen Mitgliedstaaten unberührt lässt, kann eine Behörde als Privatunternehmen agieren. Auf den ersten Blick könnte der SIC daher, soweit er mit der Verwaltung der Hafeneinrichtungen betraut ist, in dieser Funktion als Privatunternehmen eingestuft werden und die Einkünfte wären Privateinkünfte.
(49) Andererseits jedoch stellte die Kommission Folgendes fest: Zum einen waren die die nach diesem Vertrag gezahlten Gebühren auch "eine Entschädigung für Störungen", nämlich Störungen, von denen alle Anwohner der Shetlandinseln betroffen waren, und zum anderen gibt es eine Überschneidung mit dem Vertrag aus dem Jahr 1978, da es in beiden Verträgen um Lade-/Löschbrücken geht. Die der Kommission übersandten Unterlagen geben keinen Aufschluss darüber, wie diese Überschneidung zu verstehen ist. Dennoch merkt die Kommission an, dass das Vereinigte Königreich in seiner Übermittlung vom 23. August 2002 den Vertrag von 1974 als "Disturbance Agreement" (Vertrag über Beeinträchtigungen) beigelegt hat. Dieser Vertrag scheint also speziell auf die durch Ölgesellschaften verursachten Störungen Bezug zu nehmen; dies deckt sich mit der Aussage des Vereinigten Königreichs in seinem Schreiben vom 6. März 2000: "Die Ölgesellschaften haben dem Shetland Island Council im Hinblick auf die Störungen, die durch die Nutzung der Inseln und ihrer Ressourcen verursacht worden sind, eine Zuwendung zu gemeinnützigen Zwecken zukommen lassen" (Randnummer 5). Indem er diese Gelder entgegennimmt, die direkt mit den der Bevölkerung der Shetlandinseln zugemuteten Störungen und nicht mit der Bereitstellung der notwendigen Hafeneinrichtungen zusammenhängen, handelt der SIC nicht als Privatunternehmen unter marktüblichen Bedingungen. Er handelt im allgemeinen Interesse der von diesen Störungen betroffenen Bevölkerung.
(50) Dem Vertrag lässt sich entnehmen, dass die angenommenen Gelder keine wirkliche Schenkung an die betroffene Bevölkerung darstellen. Dieser Vertrag enthält Bestimmungen über die Zahlung von Gebühren, die Überprüfung dieser Zahlungen und die Schlichtung von Streitfällen(15). Diese Vertragsbestimmungen machen deutlich, dass die Verpflichtung zur Zahlung dieser Beträge weit über einen freiwilligen Beitrag hinausgeht. Wenn über den Vertrag neu verhandelt werden kann, dürften auch für den ersten Abschluss Verhandlungen geführt worden sein, in denen jede Partei die eigenen Interessen wahrgenommen hat; die nach diesem Vertrag geleisteten Zahlungen können nicht als echte Zuwendungen angesehen werden. Es handelt sich kaum um einen freiwilligen Abschluss in dem Sinne, dass der Vertrag bloßer Ausdruck der Verständigungsbereitschaft und des Wohlwollens der Ölgesellschaften gegenüber den Shetlandinseln und ihren Bewohnern ist. Diese Gelder können deshalb auch nicht als private Mittel gelten, sondern sie sind öffentliche Gelder. Sie müssen als staatliche Mittel im Sinne des Artikels 87 EG-Vertrag angesehen werden.
(51) Außerdem sind die Treuhänder der zwei an der Regelung beteiligten Trusts (der SDT und der SICCT als Dachorgan der SLAP) nahezu alle Mitglieder des SIC(16) (es gibt lediglich zwei weitere Treuhänder, die nicht Ratsmitglieder sind). Auch wenn die Ratsmitglieder Kraft ihres Amtes als Treuhänder fungieren, bedeutet ihre Ernennung durch den SIC doch, dass Letzterer starken Einfluss auf die Trusts und auf die SLAP sowie auf die ihnen zur Verfügung stehenden Mittel nehmen kann. Es gibt demnach eine Reihe von Anhaltspunkten, dass die Entscheidungen zur Durchführung der Regelung nicht ohne Rücksicht auf die Erfordernisse der Behörde getroffen werden können.
(52) Aus den bisherigen Ausführungen geht klar hervor, dass die für die Regelung verwendeten Mittel dem Staat zugeschrieben werden müssen und staatliche Mittel im Sinne des Artikels 87 EG-Vertrag sind.
(53) Diese Feststellung wird nicht dadurch widerlegt, dass die SLAP-Finanzierung bei der Genehmigung von Vorhaben durch den Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE) im Rahmen des Ziel-1-Programms "Highlands and Islands" 1994-1996 als privater Beitrag angesehen wurde(17); zum einen ist die SLAP eine GmbH und da sie in EFRE-Unterlagen immer als solche bezeichnet wurde, konnte die Kommission nicht vermuten, dass die SLAP aus staatlichen Mitteln finanziert wird; außerdem ließe sich argumentieren, da der EG-Vertrag gemäß Artikel 295 die Eigentumsordnung in den verschiedenen Mitgliedstaaten unberührt lässt, dass die SLAP einen privaten Beitrag zu einem Vorhaben geleistet hat, wenn sie als privater Investor unter normalen marktwirtschaftlichen Bedingungen tätig geworden ist; in diesem Fall stellt sich nicht die Frage nach der Herkunft der Mittel, sondern die Frage, wie der Eigentümer diese Mittel verwendet hat, nämlich als privater Investor oder nicht. Angezweifelt werden kann die Feststellung, dass die Regelung mit staatlichen Mitteln finanziert wurde, auch nicht mit dem Hinweis in einem undatierten Merkblatt zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 4028/86(18), dass SICCT-Mittel keine "staatlichen Zuschüsse" und demnach private Mittel seien; zum einen scheint die Kommission dieses Merkblatt nicht gekannt zu haben und zum anderen konnte sie wie im Falle EFRE und SLAP nicht vermuten, dass der SICCT aus staatlichen Mitteln finanziert wurde.
Verfälschung oder drohende Verfälschung des Wettbewerbs
(54) Die Quoten, die die Fischereibetriebe im Rahmen der Regelung nutzen konnten, haben ihre Stellung gegenüber anderen Fischereibetrieben im Vereinigten Königreich selbst oder in anderen Mitgliedstaaten gestärkt. Sie konnten mehr Erzeugnisse anlanden und verkaufen, als ihnen ohne Rückgriff auf diese Quoten möglich gewesen wäre.
(55) Die Regelung hatte in ihrer Anwendung folglich Auswirkungen auf die Wettbewerbsbedingungen. Mit ihr wurden Fangrechte für Erzeugnisse eingeräumt, die auf dem Gemeinschaftsmarkt verkauft werden. Die erworbenen Produktionsbelege betrafen Fischarten wie Kabeljau, Schellfisch, Seelachs und Wittling, die alle unter die gemeinsame Marktorganisation für Erzeugnisse der Fischerei und der Aquakultur(19) fallen. Somit hat die Regelung den Wettbewerb auf dem Gemeinschaftsmarkt beeinflusst.
(56) Darüber hinaus deutet die SFO (Scottish Fisherman's Organisation) in ihrer Stellungnahme(20) an, dass es die Initiative der shetlandischen Behörden zur Einführung der Regelung war, die den drastischen Anstieg der Quotenpreise ausgelöst hat. Die britischen Behörden haben dieser Behauptung nicht widersprochen.
Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten
(57) Die Beeinträchtigung des Handels kann nicht nur im Hinblick auf die Fangmöglichkeiten beurteilt werden, wie das Vereinigte Königreich es tut(21). Bei der Prüfung einer Beihilferegelung müssen sämtliche Folgen beurteilt werden, die diese Regelung für den Handel innerhalb der Gemeinschaft haben kann. Mithin muss die Regelung auch im Hinblick auf ihre Folgen für den Handel mit den betreffenden Erzeugnissen beurteilt werden, nämlich Erzeugnissen des Fischereisektors, und den Handel mit Erzeugnissen, die mit Fischereierzeugnissen konkurrieren.
(58) Nach den offiziellen Seefischereistatistiken des Vereinigten Königreichs für 1999 und 2000(22) nimmt der Handel mit Fischereierzeugnissen zwischen dem Vereinigten Königreich und den übrigen Mitgliedstaaten einen bedeutenden Platz ein. Im Jahr 2000 wurden fast 500000 t angelandet. Im selben Jahr wurden 365000 t Fisch und Fischerzeugnisse ausgeführt, einschließlich 233000 t in andere Mitgliedstaaten, und fast 550000 t Fisch und Fischzubereitungen eingeführt, einschließlich 133000 t aus anderen Mitgliedstaaten. Diese Zahlen belegen eindeutig den umfangreichen Handel mit Fischereierzeugnissen zwischen dem Vereinigten Königreich und den übrigen Mitgliedstaaten.
(59) Da die Regelung die Stellung der begünstigten Fischereibetriebe gegenüber anderen Fischereibetrieben gestärkt hat, wurde die Stellung dieser anderen Fischereibetriebe zwangsläufig beeinträchtigt. Die Regelung hat den begünstigten Fischereibetrieben einen Marktanteil gesichert, der anderenfalls Konkurrenten offen gestanden hätte. Folglich wurde der Handel zwischen der Shetland-Flotte und Erzeugern aus anderen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.
Schlussfolgerung
(60) Die vier Voraussetzungen zur Einstufung der Regelung als staatliche Beihilfemaßnahme für Fischer im Sinne des Artikels 87 EG-Vertrag sind erfuellt. Da die Regelung den Fischereisektor betrifft, muss sie anhand der Leitlinien für die Prüfung einzelstaatlicher Beihilfen im Fischerei- und Aquakultursektor, nachstehend "Leitlinien" genannt, beurteilt werden. Gemäß Ziffer 3.4 der derzeit gültigen Leitlinien(23) muss sie nach den Leitlinien bewertet werden, die zum Zeitpunkt der Gewährung der Beihilfe in Kraft waren. Folglich wird die Regelung anhand der Leitlinien von 1997(24) geprüft.
(61) Wie bereits ausgeführt(25), stellt andererseits das Darlehen als solches, das der SDT für den Erwerb von Produktionsbelegen gewährt hat, keine staatliche Beihilfe dar.
B. Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt
(62) Die Zweifel der Kommission an der Vereinbarkeit der Regelung mit dem Gemeinsamen Markt gründen sich auf die Annahme, dass Quoten und Produktionsbelege per se Verbrauchsgüter sind. Die nach der Regelung gewährte Beihilfe nimmt daher die Form einer Beihilfe zu den Betriebskosten an. Da Beihilfen dieser Art grundsätzlich nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind und keine annehmbare Begründung vorgelegt wurde, stellte die Kommission die Rechtmäßigkeit der Regelung in Frage.
(63) In seiner Antwort weist das Vereinigte Königreich darauf hin, dass "feste Quotenübertragungen von der Zoll- und Verbrauchssteuerbehörde bei der Berechnung von Steuern auf Veräußerungsgewinne und entsprechender Abzüge für reinvestierte Gewinne als Anlagegut eingestuft werden". Nachdem zunächst offiziell erklärt wurde, dass es keinen freien Handel mit Produktionsbelegen gäbe, erkennen die britischen Behörden, wie sich nun doch herausstellt, offiziell an, dass diese Produktionsbelege einen Vermögenswert darstellen. Folglich könnte die Kommission mit Recht denselben Ansatz wählen und den Erwerb von Produktionsbelegen als Investition ansehen.
(64) Doch welche Auslegung korrekt ist, muss die Kommission in diesem Zusammenhang nicht klären. Da bei Fischern der Pachtzeitraum für Quoten maximal ein Jahr betragen kann, zählt die Pacht in jedem Fall zu den Betriebskosten. Eine Beihilfe, die sich auf die Höhe der Pacht auswirkt, ist folglich eine Betriebsbeihilfe.
(65) Nach Ziffer 1.2 vierter Absatz dritter Gedankenstrich der Leitlinien sind Beihilfen, die gewährt werden, ohne dass von dem Begünstigten eine Verpflichtung hinsichtlich der Verwendung verlangt wird, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, es sei denn, sie stehen in unmittelbarem Zusammenhang mit einem Umstrukturierungsplan, der als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen wird. Da die Regelung keinen Zusammenhang mit einem Umstrukturierungsplan im Sinne der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten(26) aufweist, kann sie nicht als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden.
(66) Die britischen Behörden haben ferner angeführt, dass die Regelung, da sie Produktionsbelege zusammenlegt, im Kontext ständig zurückgehender Fischbestände als Rationalisierungsmaßnahme angesehen werden könnte, die die Entwicklung wirtschaftlich lebensfähiger Fischereibetriebe fördert. Da besagte Zusammenlegung aber die SFPO betrifft, die nach der laufenden Analyse nicht als Begünstigte gilt, ist dieses Argument für die Beurteilung dieser Beihilferegelung für Fischer irrelevant.
C. Rückforderung der Beihilfe
(67) Gemäß Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 entscheidet die Kommission in Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen, dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen ergreifen muss, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern. Die Kommission verlangt die Rückforderung der Beihilfe nicht, wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts verstoßen würde.
Der Grundsatz des Vertrauensschutzes ist ein allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts. Die Kommission ist im vorliegenden Fall aus den nachstehend aufgeführten Gründen der Überzeugung, dass dieser Grundsatz eine Rückforderung ausschließt.
Wenngleich kein notwendiger Zusammenhang zwischen den Maßnahmen und Entscheidungen der Kommission bezüglich der Verwendung von Strukturmitteln der Gemeinschaft im Rahmen der Verordnung Nr. 1260/1999(27) und Entscheidungen der Kommission zu staatlichen Beihilfen besteht, ist es beim spezifischen Sachverhalt des vorliegenden Falls möglich, dass über die Kombination einer Reihe von Vorgängen das berechtigte Vertrauen entstanden sein könnte, dass es sich bei den fraglichen Mitteln um private Mittel handelt.
Tatsächlich haben sich sowohl die Regierung des Vereinigten Königreichs als auch die Kommission durchgehend so verhalten, dass im Hinblick auf die Bestimmungen über die Strukturfonds der Gemeinschaft mit Recht angenommen werden konnte, es handle sich um einen privaten Fonds. Selbst wenn, rechtlich gesehen, kein automatischer Zusammenhang zwischen den beiden Vorgängen existiert, könnte dies vonseiten der nationalen Behörden und der Fischer zu der berechtigten Annahme geführt haben, dass die aus einem solchen Fonds gewährten Mittel nicht unter die Vorschriften über staatliche Beihilfen fallen, so dass in dieser Hinsicht ein berechtigtes Vertrauen entstanden ist.
(68) Erstens heißt es in einem Merkblatt der schottischen Regionalverwaltung zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 4028/86 unmissverständlich, dass bewilligte Mittel und Darlehen des Shetland Islands Council Charitable Trust (SICCT) nicht als nationale Zuschüsse gerechnet werden, was den Schluss erlaubt, dass sie als private Beiträge gelten.
Zweitens wurde beim Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE) im Rahmen des Ziel-1-Programms "Highlands and Islands" 1994-1996 der Finanzbeitrag der Shetland Leasing and Property Ltd (SLAP), deren alleiniger Anteilseigner der SICCT ist, als privater Beitrag angesehen.
Drittens war den Behörden der Shetlandinseln in Anbetracht der engen Verbindung zwischen den Orkney- und den Shetlandinseln vermutlich bekannt, dass der parallele Reservefonds der Orkneyinseln (siehe staatliche Beihilfe C- 87/2001) in der Praxis von den britischen Behörden und der Kommission als privater Fonds eingestuft worden ist, so dass im Rahmen der Finanzierung aus dem Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) eine private Kofinanzierung möglich war.
(69) Nach Ansicht der Kommission haben diese Faktoren bei den Behörden Shetlands und den beteiligten Einrichtungen sowie bei den Fischern ein berechtigtes Vertrauen entstehen lassen. Sie konnten annehmen, dass es sich nur um private Mittel handelte, wenn gemeinschaftliche Strukturinterventionen aus dem Fonds kofinanziert wurden. Dies hat sie möglicherweise zu der fälschlichen Annahme verleitet, dass die Bestimmungen des EG-Vertrags über staatliche Beihilfen nicht gelten, auch wenn hier, rechtlich gesehen, kein automatischer Zusammenhang besteht.
(70) Aus diesen Gründen und unter Anwendung von Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 wird, da der Vertrauensschutz ein allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts ist, die Rückforderung der Beihilfe von den begünstigten Fischern nicht verlangt.
(71) Die beteiligten Mittel müssen jedoch, wie in dieser Entscheidung festgestellt wurde, als staatliche Mittel im Sinne der Vorschriften über staatliche Beihilfen angesehen werden. Die Regelung stellt daher eine Betriebsbeihilfe dar, die Jahr für Jahr zugunsten der Fischer gewährt wird, an die jährlich über die Zusatzabgabenregelung Quoten verpachtet werden. Da diese Beihilfe nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist, muss sie eingestellt werden. Sämtliche Bestimmungen, die günstigere Pachtbedingungen einräumen, müssen aufgehoben und durch Bestimmungen ersetzt werden, die belegen, dass die Verpachtung unter normalen Marktbedingungen erfolgt, wie dies bereits bei Schiffen von Nichtmitgliedern der Fall ist. Gleichzeitig muss sichergestellt werden, dass etwaige neue Regelungen keine staatliche Beihilfe zugunsten der SFPO bedeuten.
VI. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(72) Die Kommission stellt fest, dass das Vereinigte Königreich die Beihilferegelung mit der Bezeichnung "Darlehen für den Erwerb von Fangquoten auf den Shetlandinseln" unter Verstoß gegen Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag durchgeführt hat.
(73) Angesichts der Würdigung in Abschnitt V hält die Kommission diese Beihilferegelung, soweit sie die Verpachtung von Quoten an Schiffe von SFPO-Mitgliedern betrifft, für nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar. In Bezug auf das Darlehen des SDT an die SLAP dagegen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass keine staatliche Beihilfe vorliegt -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die Beihilferegelung "Darlehen für den Erwerb von Fangquoten auf den Shetlandinseln", die das Vereinigte Königreich durchgeführt hat, ist nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar.
Das Vereinigte Königreich hebt die in Absatz 1 genannte Beihilferegelung auf.
Artikel 2
Das Vereinigte Königreich teilt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe dieser Entscheidung die Maßnahmen mit, die ergriffen wurden, um der Entscheidung nachzukommen.
Artikel 3
Diese Entscheidung ist an das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland gerichtet.
Brüssel, den 3. Juni 2003

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