Document ID: 32000D0628

Beschikking van de Commissie
van 11 april 2000
betreffende de door Italië ten uitvoer gelegde steunregeling ten gunste van Centrale del Latte di Roma
(kennisgeving geschied onder nummer C(2000) 1173)
(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)
(2000/628/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 88, lid 2,
Gelet op Verordening (EG) nr. 1255/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten(1), inzonderheid op artikel 37,
Na de belanghebben overeenkomstig het genoemde artikel te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken(2) en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I
PROCEDURE
(1) Op 4 december 1996 heeft de Commissie een klacht ontvangen over het besluit van de gemeenteraad van Rome van 8 juli 1996 om Azienda Comunale Centrale del Latte (ACCL) door middel van een onderhandse procedure te privatiseren. In de klacht werd bovendien vermeld dat ACCL in de periode 1992-1994 belangrijke exploitatieverliezen (156,6 miljard ITL) geleden heeft, die door de gemeente Rome zijn gedekt. Volgens de klager moeten de voornoemde verrichtingen worden aangemerkt als staatssteun aan ACCL, die onverenigbaar is met de mededingingsvoorschriften van het Verdrag.
(2) Bij brief van 25 maart 1997 heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten om aanvullende inlichtingen over de beweerde staatssteun verzocht. Bij brief van 25 juli 1997, geregistreerd op 31 juli 1997, heeft de Permanente Vertegenwoordiging van Italië bij de Europese Unie deze aanvullende inlichtingen verstrekt.
(3) Aangezien de Commissie met betrekking tot de delging van de schulden van ACCL of de privatisering van dit bedrijf geen melding van staatssteun overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het Verdrag had ontvangen, heeft zij besloten dit dossier in het register van niet-aangemelde steunmaatregelen op te nemen onder nummer NN 185/97.
(4) Bij brief SG(98) D/3692 van 8 mei 1998 heeft de Commissie Italië in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag ten aanzien van de steun met betrekking tot de dekking van de exploitatieverliezen van ACCL, de steun voor de melkveehouders in Lazio, de privatisering van ACCL en de eventuele steun aan de koper van het geprivatiseerde bedrijf. Het dossier is geregistreerd onder nummer C 28/98.
(5) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(3) bekendgemaakt. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregel kenbaar te maken.
(6) De Italiaanse autoriteiten hebben hun opmerkingen bij brief van 6 juli 1998, geregistreerd op 7 juli 1998, en bij brief van 26 juli 1998, geregistreerd op 28 juli 1998, aan de Commissie kenbaar gemaakt. In antwoord op een daaropvolgende brief van de Commissie van 21 september 1999 heeft Italië aanvullende inlichtingen verstrekt bij brief van 13 januari 2000, geregistreerd op 19 januari 2000.
(7) De Commissie heeft van de overige belanghebbenden geen opmerkingen terzake ontvangen.
II
BESCHRIJVING
(8) ACCL is op 10 december 1992 opgericht om verpakte verse melk en aanverwante producten (room, yoghurt, UHV-melk) te produceren en te verkopen. Het ging daarbij om een openbare dienst, d.w.z. dat alle exploitatieverliezen door de gemeente Rome gedekt zouden worden. ACCL was derhalve geen privaatrechtelijke vennootschap, maar slechts een afzonderlijk boekhoudkundig onderdeel van de gemeente Rome.
(9) ACCL kocht verse melk van plaatselijke producenten, die na behandeling of verwerking verpakt werd voor verkoop onder de merknaam "Centrale del Latte". Daarnaast produceerde ACCL UHV-melk en yoghurt. De producten waren uitsluitend voor de plaatselijke markt (Rome en omgeving) bestemd, die echter van behoorlijke omvang is (ongeveer 4 miljoen verbruikers).
(10) Aanvankelijk heeft ACCL zich hoofdzakelijk toegelegd op verse melk, die bijna 100 % van de totale omzet uitmaakte. Dit percentage is mettertijd gedaald doordat het bedrijf daarnaast ook andere melk- en zuivelproducten ging bereiden. In 1996 had verse melk een aandeel van 85 % in de totale omzet. Tegelijkertijd nam het aandeel van nevenproducten (zoals yoghurt en UHV-melk) toe. In 1994 waren deze namelijk slechts goed voor 6 % van de ontvangsten, maar in de eerste helft van 1995 werd als gevolg van de ingebruikneming van een productielijn tweemaal zoveel yoghurt verkocht. In 1996 is de afzet van UHV-melk door het aanboren van nieuwe markten met 129 % toegenomen. In dat jaar is ook de verkoop van yoghurt en verse room met respectievelijk 45,3 % en 34,8 % gestegen. Ofschoon het aandeel van ACCL in de plaatselijke markt voor zijn hoofdproduct, verse melk, voortdurend teruggelopen was, bedroeg het bij de privatisering toch nog steeds 60 %. Voor de overige producten was zijn marktaandeel onbeduidend (bijvoorbeeld 1-2 % voor UHV-melk).
(11) Reeds van het begin af aan was ACCL een onderneming in moeilijkheden met telkenjare opnieuw negatieve bedrijfsresultaten. De belangrijkste oorzaken van de economische en financiële problemen leken gelegen te zijn in de overcapaciteit van het productieapparaat en de daarmee gepaard gaande sterke onderbenutting ervan. De personeelskosten waren hoog en de werknemers hadden niet de nodige specialistische vaardigheden om het bedrijf marktgericht te laten functioneren. Het gevolg was dat de omzet en de productiviteit per werknemer maar half zo hoog waren als gemiddeld in de sector. Bovendien had het bedrijf te kampen met managementproblemen en een hoge mate van arbeidsonrust.
Dekking van exploitatieverliezen
(12) Sinds 1992 bedroeg de jaarlijkse omzet van het bedrijf ongeveer 170 miljard ITL, waarbij in 1992 een nettoverlies van 45,3 miljard ITL en in 1993 van 30,7 miljard ITL werd geleden. Het verlies liep in 1994 op tot 75,6 miljard ITL als gevolg van de afvloeiingsregeling voor het personeel (schrapping van 141 banen) en andere buitengewone verliezen. In 1995 bedroeg het totale verlies 30 miljard ITL, in 1996 33,5 miljard ITL (inclusief de buitengewone verliezen ten bedrage van 23,7 miljard ITL in de betrokken jaren). Voor 1997(4) zou het exploitatieverlies naar schatting 17,664 miljard ITL bedragen.
(13) Overeenkomstig artikel 23, lid 6, van wet nr. 142 van 8 juni 1990 betreffende plaatselijke autonomie (ordinamento delle autonomie locali) heeft de gemeente Rome jaarlijks al deze exploitatieverliezen gedragen. De Commissie heeft derhalve berekend dat op de datum waarop de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag is ingeleid, voor de periode 1992-1997 een bedrag van in totaal 215,1 miljard ITL voor schulddelging uitgegeven is.
(14) Bij de inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag is de Commissie ervan uitgegaan dat de door de gemeente Rome verleende steun in de vorm van het delgen van de schulden van ACCL, moet worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag. Deze steun kan de mededinging vervalsen, aangezien het gaat om de dekking van exploitatieverliezen van een bedrijf dat werkzaam is in een sector (melk en zuivelproducten) waarin sprake is van een omvangrijk handelsverkeer tussen de lidstaten.
(15) Wat de grond van de zaak betreft, was de Commissie van mening dat het om steun voor de bedrijfsvoering ging, die normaliter strijdig wordt geacht met de artikelen 87, 88 en 89 van het Verdrag en die als zodanig geen bijdrage levert tot de ontwikkeling van de sector of regio(5).
(16) Volgens de Commissie zou ACCL wegens de "structurele" aard van de exploitatieverliezen beschouwd kunnen worden als een "onderneming in moeilijkheden" in de zin van de desbetreffende communautaire richtsnoeren die bij de inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van toepassing waren(6). De Commissie heeft in aanmerking genomen dat het dekken van deze verliezen noodzakelijkerwijze uitgaven zou omvatten die zouden kunnen samenhangen met een herstructureringsprogramma (uitgaven voor de inkrimping van het personeelsbestand, voor investeringen en voor omschakeling van de productie). De Commissie was echter van mening dat in dit geval twee van de drie hoofdvoorwaarden die in de richtsnoeren voor goedkeuring van herstructureringssteun worden gesteld, namelijk vermijding van buitensporige vervalsing van de mededinging en steun in verhouding tot de kosten en baten van de herstructurering, niet waren vervuld.
(17) Volgens de Commissie viel de steun onder artikel 87, lid 1, van het Verdrag en kwam hij niet in aanmerking voor de in de leden 2 en 3 van dat artikel bedoelde uitzonderingen.
(18) Bij de toetsing aan de richtsnoeren inzake staatssteun moest er volgens de Commissie in dit geval ook rekening mee gehouden worden dat de schulden van het bedrijf werden gedelgd in het kader van een regeling voor openbare diensten. De gemeente Rome had namelijk via een publiekrechtelijke vennootschap (azienda speciale) het beheer over de ophaling, behandeling, verwerking en verkoop van melk voor menselijke consumptie. Doordat het een openbare dienst betrof, was de gemeente Rome derhalve verplicht de zogenaamde maatschappelijke kosten van deze onderneming te dragen.
(19) Overeenkomstig artikel 86, lid 2, van het Verdrag vallen de ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang onder de regels van het Verdrag, met name onder de mededingingsregels, voorzover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert. Uit de beschikbare inlichtingen blijkt niet dat de werkzaamheden van ACCL van een zodanig specifieke aard zijn dat een eventuele afwijking van het bepaalde in artikel 86, lid 2, van het Verdrag gerechtvaardigd zou zijn(7).
(20) Bovendien was de Commissie van mening dat bedrijven die zich bezighouden met de productie en afzet van in bijlage I bij het Verdrag genoemde producten die onder een gemeenschappelijke marktordening vallen, niet aangemerkt kunnen worden als ondernemingen die belast zijn met het beheer van diensten van algemeen economisch belang in de zin van artikel 86, lid 2. De gemeenschappelijke markt voor melk en zuivelproducten (en voor andere onder een gemeenschappelijke marktordening vallende producten) kan niet naar behoren functioneren als de staat in de markt ingrijpt via ondernemingen die andere doelstellingen dan economische doelmatigheid nastreven.
(21) De Commissie kwam derhalve tot de slotsom dat de artikelen 87 en 88 van het Verdrag onverkort van toepassing zijn op de door de gemeente Rome verleende steun in de vorm van het delgen van de schulden van ACCL.
Steun voor melkproducenten in Lazio
(22) Ondersteuning van de plaatselijke melkproducenten was een van de beweegredenen om ACCL als publiekrechtelijke onderneming op te richten. Uit de beschikbare inlichtingen bij de inleiding van de procedure van artikel 88, lid 3, had ACCL met de melkveehouderscoöperaties in Lazio leveringscontracten tegen voor de producenten gunstige prijzen gesloten voor grotere hoeveelheden melk dan het bedrijf op een open markt zou kunnen verkopen. Volgens bepaalde inlichtingen zou de Italiaanse overheid bovendien verlangd hebben dat ACCL in probleemgebieden de melk tegen hogere prijzen aankocht.
(23) Overeenkomstig de bepalingen van de gemeenschappelijke marktordening wordt de melkprijs door de markt bepaald. In zulke omstandigheden moet de door de verwerkingsbedrijven geboden prijs een weerspiegeling zijn van vraag en aanbod en van het commerciële beleid en de financiële soliditeit van het betrokken bedrijf. Aangezien ACCL elk jaar een aanzienlijk exploitatieverlies leed, ziet het ernaar uit dat het bedrijf de hoge prijzen en de gegarandeerde afzet voor plaatselijke producenten uitsluitend kon handhaven omdat het een openbare dienst was waarvan de schulden jaarlijks door de staat werden gedelgd.
(24) De Commissie was dan ook van oordeel dat de toekenning van de status van openbare dienst aan ACCL en de overheidsfinanciering van de aankoop van melk tegen gunstige prijzen aangemerkt moeten worden als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, aan de melkveehouders in Lazio. Om de reeds in verband met de dekking van de exploitatieverliezen van ACCL aangehaalde redenen achtte de Commissie de steun onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Bovendien wou het de Commissie voorkomen dat de steun mogelijk strijdig was met de bepalingen van de gemeenschappelijke marktordening voor melk en zuivelproducten(8).
(25) Doordat de Commissie nog vragen had over de wijze waarop de steun werd toegekend en over de steunbedragen, heeft zij de Italiaanse autoriteiten verzocht haar alle informatie te verstrekken die nuttig is om het totale steunbedrag te kunnen berekenen dat de Italiaanse staat sedert de oprichting van ACCL in 1992 aan de melkveehouders in Lazio heeft toegekend. Meer in het bijzonder heeft de Commissie verzocht om gegevens over de leveringen door de melkveehouders uit Lazio, over de door ACCL betaalde prijzen en over de gemiddelde prijzen of, zo mogelijk, de door andere marktdeelnemers betaalde prijzen, alsmede om toezending van alle voorschriften terzake.
Privatisering van ACCL
(26) In 1995 is de gemeente Rome met de procedure voor privatisering van ACCL begonnen. In november 1995 heeft zij een adviseur (JP Morgan) gekozen, die opdracht kreeg een bedrijfsplan op te stellen. Einde maart 1996 heeft de adviseur een evaluatie van het bedrijf voorgelegd en een verkoopprocedure voorgesteld.
(27) Op 8 juli 1996 heeft de gemeenteraad van Rome besloten van de publiekrechtelijke onderneming ACCL een privaatrechtelijke maatschappij op aandelen (SpA) te maken. In het besluit werd ook vastgelegd dat de verkoop zou plaatsvinden door middel van rechtstreekse onderhandelingen met inachtneming van bepaalde richtsnoeren in verband met de controle van de overheid op de procedure en de bescherming van de belangen van de werknemers en plaatselijke melkveehouders. Door dit besluit gingen de activa van ACCL naar Centrale del Latte di Roma, SpA met een maatschappelijk kapitaal van 200 miljoen ITL, waarvan de gemeente Rome 95 % bezat en de maatschappij Risorse per Roma, SpA - die volledig eigendom van de gemeente Rome was - de overige 5 %. De privatisering zou plaatsvinden via verhoging van het eigen vermogen door de koper(s). De passiva van Azienda Speciale Centrale del Latte bleven deel uitmaken van het vermogen van die onderneming, die geliquideerd zou worden.
(28) In het kader van de verkoopprocedure is in twee van de belangrijkste Italiaanse kranten op 2 en 3 oktober 1996 een advertentie verschenen waarin belangstellenden werden opgeroepen om deel te nemen in het kapitaal van Centrale del Latte, SpA. De adviseur heeft binnen de vastgestelde termijn 25 voorstellen ontvangen van afzonderlijke ondernemingen en joint ventures. Op 30 december 1996 heeft de adviseur alle gegadigden verzocht een bod te doen. De adviseur ontving vier volledige biedingen en stelde voor rechtstreekse onderhandelingen met de vier gegadigden te beginnen. Van 5 maart tot en met 6 mei 1997 voerde de adviseur een laatste reeks besprekingen met de overgebleven kandidaten.
(29) Intussen was op 22 mei 1997 de waarde van het bedrijf geschat door een onafhankelijke deskundige die was aangewezen door de voorzitter van de rechtbank van Rome (overeenkomstig artikel 2343 van het Italiaanse burgerlijk wetboek). Volgens deze deskundige bedroeg de economische waarde van Centrale del Latte di Roma, SpA 75,272 miljard ITL.
(30) Na de laatste onderhandelingsronde heeft de adviseur de gemeente Rome een verslag voorgelegd waarin werd aanbevolen Centrale del Latte di Roma, SpA aan maatschappij A*(9) te verkopen, omdat deze maatschappij het gunstigste bod had uitgebracht. Deze maatschappij bood namelijk 75,472 miljard ITL voor 75 % van de aandelen van Centrale del Latte di Roma, SpA en 106,6 miljard ITL voor het volledige kapitaal. Het bod van de concurrenten was veel lager: maatschappij B* bood 55,105 miljard ITL, maatschappij C* 43,944 miljard ITL en maatschappij D* 37,5 miljard ITL, telkens voor 75 % van de aandelen van Centrale del Latte di Roma, SpA. Wat de 20 % aandelen betreft die bestemd was voor de plaatselijke producenten van verse melk, heeft de gemeente Rome besloten dat voor deze producenten dezelfde prijsvoorwaarden zouden gelden als voor de koper van de 75 % aandelen. Bovendien was in het verslag van de adviseur het volgende vermeld:
- het bod van maatschappij A* omvat een bedrijfsplan dat voorziet in investeringen ten bedrage van 59,409 miljard ITL in de volgende vijf jaar (21,003 miljard ITL voor modernisering en 38,406 miljard voor marketing); de concurrenten stellen voor dezelfde periode een lager investeringsbedrag voor: maatschappij B* 58,014 miljard ITL, maatschappij C* 55,405 miljard ITL en maatschappij D* 41,345 miljard ITL;
- maatschappij A* wil de volgende vijf jaar 200 van de 392 arbeidsplaatsen behouden; maatschappij B* 300, maatschappij C* 256 en maatschappij D* 142;
- maatschappij A* verbindt zich ertoe ten minste 80 % van de benodigde grondstof te betrekken van de melkproducenten in Lazio (een van de maatschappijen is niet bereid een dergelijke toezegging te doen); bovendien zegt de maatschappij ook toe dat de onderneming op de huidige vestigingsplaats in Rome zal blijven.
(31) Op 26 juni 1997 heeft de gemeente Rome besloten 75 % van de aandelen van Centrale del Latte di Roma, SpA aan maatschappij A* te verkopen voor in totaal 75,472 miljard ITL. De overige 25 % van de aandelen is later aan de maatschappij verkocht, zodat de verkoopprijs in totaal 106,6 miljard ITL bedroeg.
(32) Naar vaste gewoonte oordeelt de Commissie dat er bij de privatisering van een openbare dienst geen sprake is van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, wanneer aan de volgende voorwaarden is voldaan:
- de verkoop vindt plaats via een open, doorzichtige en niet aan voorwaarden gebonden biedprocedure of daarmee gelijk te stellen procedure;
- er wordt ingegaan op het gunstigste bod;
- alle gegadigden beschikken over voldoende tijd en informatie om de te koop aangeboden activa naar behoren te kunnen evalueren voordat zij hun bod doen(10).
(33) De Commissie merkt op dat de gemeente Rome besloten heeft geen openbare inschrijving te organiseren. Dit lijkt een bewuste keuze te zijn geweest om de continuïteit van de productie, de afname van melk van plaatselijke producenten en de stabiliteit van het bedrijf veilig te stellen. De Commissie wijst er met name op dat de advertentie slechts in twee landelijke dagbladen verschenen is. De Commissie kan niet uitsluiten dat andere Europese ondernemingen belangstelling hadden voor de privatisering van het bedrijf, zodat zij van mening is dat deze aanpak wellicht onvoldoende was om een ruime deelname van buitenlandse ondernemingen te garanderen.
(34) Wat de informatieverstrekking zelf betreft, is de Commissie tot de slotsom gekomen dat bij de privatiseringsprocedure aan potentiële kopers voldoende tijd en informatie met het oog op hun bod gegeven is.
(35) Wat het aannemen van het voordeligste bod betreft, heeft de Commissie er nota van genomen dat de winnende kandidaat een bedrag heeft geboden ( 106,6 miljard ITL) dat veel hoger was dan dat van de concurrenten. Zijn bod was ook veel hoger dan de door een onafhankelijke deskundige geschatte waarde van het bedrijf (75,272 miljard ITL), en daarnaast heeft hij nog een aantal kostbare toezeggingen gedaan.
(36) Hoewel het bedrijf aan de hoogste bieder verkocht is voor een prijs die aanzienlijk hoger is dan de geschatte waarde ervan, kan er volgens de Commissie toch sprake geweest zijn van staatssteun wanneer de door de particuliere investeerder betaalde prijs lager was dan die welke hij zonder de bovengenoemde verbintenissen betaald zou hebben. De marktwaarde van het bedrijf is volgens de Commissie veeleer de prijs die de particuliere investeerder betaald zou hebben wanneer van alle verkoopsvoorwaarden, en meer in het bijzonder die betreffende het behoud van een bepaald aantal arbeidsplaatsen en het betrekken van grondstoffen van de plaatselijke producenten, zou worden afgezien.
(37) Op grond van de bovenstaande overwegingen kon de Commissie op grond van de toen beschikbare inlichtingen niet uitsluiten dat via de privatiseringsprocedure steun aan de kopers van het bedrijf is verleend.
(38) De Commissie heeft niet alleen nagegaan of er via de privatiseringsprocedure steun aan de koper is verleend, maar heeft ook het effect van de gunstige verkoopsvoorwaarden voor de melkproducenten in Lazio onderzocht. De Commissie heeft opgemerkt dat de gegadigden zich ertoe moesten verbinden gedurende vijf jaar ten minste 80 % (of een ander percentage naar gelang van de geldende voorschriften) van hun grondstoffen te betrekken van melkveehouders in Lazio, en daarvoor een prijs te betalen die in overeenstemming met de marktprijs was.
(39) Voor een bedrijf dat hoofdzakelijk verse melk produceert, is de afstand tot de grondstofleveranciers van invloed op productie en afzet. In dit opzicht hebben de melkproducenten uit Lazio een "natuurlijk" concurrentievoordeel boven andere melkveehouders in Italië en de Europese Unie. Als dit concurrentievoordeel niet voldoende was om andere nadelen te compenseren, moest de Commissie aannemen dat de producenten in Lazio over het algemeen minder efficiënt zijn dan de andere producenten in de Europese Unie. Daarom leek de verplichting om minstens 80 % van de grondstof van melkveehouders uit Lazio te betrekken, erop te wijzen dat het bedrijf dit onder normale marktomstandigheden niet zou doen.
(40) Bovendien was het de Commissie niet duidelijk wat bedoeld werd met de mogelijkheid om die 80 % te verlagen tot een ander in de geldende regelgeving voorgeschreven percentage. In de gemeenschappelijke marktordening komt een dergelijke bepaling niet voor. De Commissie heeft de Italiaanse autoriteiten verzocht haar de nodige inlichtingen voor de beoordeling van deze bepaling te verschaffen en haar de eventueel terzake geldende voorschriften mee te delen.
(41) De aan de koper opgelegde voorwaarde om ten minste 80 % van zijn grondstoffen van plaatselijke producenten te betrekken, komt neer op een voorkeursbehandeling die als staatssteun aan die producenten moet worden aangemerkt en in strijd is met de betrokken gemeenschappelijke marktordening.
III
OPMERKINGEN VAN ITALIË
(42) De Italiaanse autoriteiten hebben hun opmerkingen bij brieven van 6 juli 1998, 26 juli 1998 en 13 januari 2000 kenbaar gemaakt.
Dekking van exploitatieverliezen
(43) Italië vecht de berekening van de Commissie aan volgens welke in totaal 215,1 miljard ITL bijgepast zou zijn, en ook het feit dat zij hiervoor de periode 1992-1997 als grondslag heeft genomen. In de eerste plaats zou 1992 niet meegerekend mogen worden omdat ACCL pas in december 1992 is opgericht, terwijl ook voor ogen moet worden gehouden dat de uitgaven voor 1997 grotendeels door de liquidatie beïnvloed zijn. Daarnaast wordt opgemerkt dat een belangrijk deel van de totale verliezen (99,25 miljard ITL) met eigen middelen van ACCL gedekt is en 5 miljard ITL ongedekt bleef. Bijgevolg is Italië van oordeel dat de totale in de periode 1993-1996 gedekte som slechts 96,654 miljard ITL bedroeg.
(44) Volgens de Italiaanse autoriteiten heeft de gemeente Rome de schulden van ACCL voor haar rekening genomen om de levensvatbaarheid van de onderneming met het oog op de privatisering ervan te herstellen. Bijgevolg heeft de gemeente gehandeld als particuliere investeerder in markteconomische omstandigheden.
(45) De Italiaanse autoriteiten wijzen erop dat het handelsverkeer niet door de maatregelen beïnvloed werd. ACCL was namelijk hoofdzakelijk werkzaam op de markt voor verse melk, die op grond van wettelijke voorschriften voor de afzet van het product (hoogstens vier dagen na de verpakkingsdatum) in de praktijk slechts in tamelijk dicht bij het productiegebied gelegen plaatsen kan worden verkocht. In Italië is de markt voor verse melk derhalve een typisch regionale markt zonder handelsverkeer met de overige lidstaten, behalve in een aantal gebieden van Noord-Italië.
(46) In verband met de bewering van de Commissie dat de schulddelging als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag moet worden aangemerkt, voert Italië aan dat de in artikel 87, lid 3, onder c), bepaalde uitzondering van toepassing is, omdat de steun in overeenstemming is met de communautaire richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden(11).
(47) Volgens Italië was de steun voor ACCL volledig in overeenstemming met de geldende richtsnoeren, omdat hij verleend is in het kader van een herstructureringsplan om de levensvatbaarheid van de onderneming te herstellen, zonder buitensporige vervalsing van de mededinging en met inachtneming van de verhouding tussen kosten en baten.
(48) ACCL was een onderneming in moeilijkheden in de zin van de terzake geldende richtsnoeren. Volgens de Italiaanse autoriteiten is dit een onloochenbaar feit wanneer men de jaarlijkse exploitatieverliezen in aanmerking neemt.
(49) Met het oog op de toekomstige privatisering van het bedrijf heeft een groep deskundigen een in de periode 1995-1997 uit te voeren herstructureringsplan ("bedrijfsplan" genoemd) opgesteld om de onderneming aan te passen en de levensvatbaarheid ervan te herstellen en om de productie en de afzetmogelijkheden te verbeteren. Het bedrijfsplan zou in drie opeenvolgende fasen worden uitgevoerd: herstructurering in 1995, consolidering in 1996 en diversificatie van de productie in 1997.
(50) Het plan omvatte maatregelen voor interne herstructurering met het oog op het financieel-economische herstel van ACCL op langere termijn. De belangrijkste maatregelen waren:
- het drukken van de algemene kosten en van de industriële kosten;
- een forse inkrimping van het personeelsbestand (van 610 werknemers in 1993 tot 402 in 1997);
- vervangingsinvesteringen (10 miljard ITL) om, zonder capaciteitsverhoging, de productie doeltreffender te maken en de milieuoverlast te verminderen;
- herstructurering en verbetering van de doeltreffendheid van het distributieapparaat;
- omschakeling op producten met een grotere toegevoegde waarde (UHV-melk, speciale melk, yoghurt, vruchtensap, enz.).
(51) Deze maatregelen voor interne herstructurering waren geëigend om binnen een realistische termijn de levensvatbaarheid van het bedrijf te herstellen en zodoende opnieuw tot een gezonde financiële situatie te komen. De uitvoering van het herstructureringsplan heeft de bedrijfsresultaten gunstig beïnvloed (1,5 miljard ITL winst volgens de balans voor 1998).
(52) Wat het voorkomen van concurrentieverstoringen betreft, wijzen de Italiaanse autoriteiten erop dat de steun uitsluitend verband hield met het herstel van de levensvatbaarheid van ACCL, zonder dat de positie van de concurrenten daardoor ongunstig beïnvloed werd. Alle doorgevoerde maatregelen hebben uitsluitend tot gevolg gehad dat het personeelsbestand aanzienlijk ingekrompen is, de productie efficiënter verloopt en het aanbod gediversifieerd is, zodat nu producten met een grotere toegevoegde waarde bereid worden. Italië staaft deze bewering door te verwijzen naar de Italiaanse antitrustautoriteiten, die de overname van ACCL aan de artikelen 81 en 82 van het Verdrag getoetst hebben en tot de slotsom gekomen zijn dat de steun voor het bedrijf de concurrentie op de zuivelmarkt niet geschaad heeft. Bovendien heeft ACCL geen agressieve verkooppolitiek gevoerd noch aan klantenbinding gedaan.
(53) De Italiaanse autoriteiten voegen daaraan toe dat het herstructureringsplan in verhouding tot het doel stond, namelijk om ACCL aan de hoogste bieder te verkopen, en ook dat ACCL met de eigen middelen (44 miljard ITL) in belangrijke mate tot de herstructurering bijgedragen heeft. Bovendien merkt Italië op dat de kosten nog veel hoger waren geweest wanneer de gemeente Rome besloten zou hebben het bedrijf te liquideren.
(54) Volgens de Italiaanse autoriteiten wordt de deugdelijkheid van het herstructureringsproces bewezen door de particuliere koper die na de overname van het bedrijf het bedrijfsplan volgens de uitgestippelde lijn verder uitgevoerd heeft.
(55) De Commissie is van oordeel dat de steun niet onder artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag valt, maar Italië merkt op dat de begunstigde onderneming het in liquidatie verkerende ACCL was en niet Centrale del Latte di Roma, SpA. Volgens de Italiaanse autoriteiten is de verkoop geheel volgens de marktvoorwaarden verlopen en hebben Centrale del Latte di Roma, SpA en de koper geen voordeel van de eerder verleende steun gehad. De steun moet derhalve teruggevorderd worden van ACCL en niet van Centrale del Latte di Roma, SpA.
Steun voor de melkveehouders in Lazio
(56) De Italiaanse autoriteiten beweren dat ACCL de plaatselijke producenten voor de geleverde melk nooit een prijs betaald heeft die boven de marktprijs lag en evenmin van hen meer melk heeft afgenomen dan hij nodig had. Wat de aan de producenten betaalde prijzen betreft, wijst Italië erop dat ACCL zich gehouden heeft aan het bepaalde in wet nr. 88 van 16 maart 1988 betreffende de sectorovereenkomsten en de teelt- en verkoopcontracten voor landbouwproducten.
(57) Ter staving van deze bewering heeft Italië de door ACCL betaalde prijzen meegedeeld en deze vergeleken met de door particuliere melkfabrieken in de regio Lazio betaalde prijzen.
RUIMTE VOOR DE TABEL
(58) Ten aanzien van de door ACCL aangekochte hoeveelheid grondstof verklaart Italië dat deze aankoop plaatsvond overeenkomstig de met de producentenorganisaties gesloten leveringscontracten. Italië heeft gegevens verstrekt waaruit moest blijken dat de totale door ACCL aangekochte hoeveelheid melk in de periode 1993-1997 voortdurend afgenomen is en dat de verhouding tussen de bereide hoeveelheid producten en de geleverde hoeveelheid melk in die periode constant gebleven is (90-93 %).
Privatisering van ACCL
(59) De privatisering van ACCL is volgens de Italiaanse autoriteiten doorgevoerd overeenkomstig wet nr. 474/94 betreffende de verkoop van openbaar eigendom, dat, volgens deze wet, door middel van rechtstreekse onderhandelingen mag worden verkocht. Volgens de Italiaanse autoriteiten bestaat er op grond van de Gemeenschapsvoorschriften geen verplichting in dergelijke gevallen een openbare inschrijving te houden, maar de doorzichtigheid van de procedure wordt daardoor niet in het gedrang gebracht.
(60) Voor de privatisering is de adviseur ingeschakeld, die uitgekozen is volgens de procedure van Richtlijn 92/50/EEG van de Raad van 18 juni 1992 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor dienstverlening(12). Als adviseur werd JP Morgan, een zakenbank van internationaal aanzien, uitgekozen.
(61) De Italiaanse autoriteiten zijn van mening dat de aankondiging van de privatisering van ACCL in twee landelijke kranten ruim voldoende was om hieraan de nodige ruchtbaarheid te geven. Dit blijkt uit het feit dat de adviseur 25 voorstellen ontvangen heeft. Italië blijft erbij dat niet in de buitenlandse pers geadverteerd behoefde te worden, omdat ervan uitgegaan werd dat wegens de bijzondere kenmerken van de markt voor verse melk en de met de privatisering verband houdende aspecten uitsluitend Italiaanse bedrijven en reeds in Italië werkzame buitenlandse ondernemingen voor deze privatisering belangstelling zouden hebben. Volgens de Italiaanse autoriteiten is het uitgesloten dat nog niet in Italië gevestigde marktdeelnemers belangstelling zouden tonen en is het niet aannemelijk dat eventuele buitenlandse marktdeelnemers die overwegen zich in Italië te vestigen, niet regelmatig het belangrijkste financiële dagblad, waarin een van de advertenties verschenen is, zouden lezen.
(62) Wat de toewijzing aan de hoogste bieder betreft, verwijzen de Italiaanse autoriteiten naar het besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag, waarin de Commissie het volgende verklaart: "Wat het aannemen van het hoogste bod betreft, heeft de Commissie er nota van genomen dat de winnende kandidaat een bedrag heeft geboden (106,6 miljard ITL) dat veel hoger was dan de biedingen van zijn concurrenten. Zijn bod was ook veel hoger dan de waarde van het bedrijf zoals geraamd door een onafhankelijke deskundige (75,272 miljard ITL), terwijl hij daarnaast nog een aantal kostbare toezeggingen heeft gedaan.". Volgens de Italiaanse autoriteiten is deze verklaring, samen met de open en doorzichtige biedingsprocedure, ruim voldoende om te waarborgen dat aan de koper geen steun verleend is in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.
(63) De bewering van de Commissie dat, hoewel ACCL aan de hoogste bieder verkocht is voor een prijs die aanzienlijk hoger is dan de geschatte waarde, er toch sprake van staatssteun geweest kan zijn als de door de particuliere investeerder betaalde prijs lager was dan het geval zou zijn geweest als de bovenvermelde verbintenissen niet nodig waren geweest, berust volgens de Italiaanse autoriteiten op louter abstracte en speculatieve overwegingen, die in de praktijk niet in het minst van belang zijn.
(64) Ten slotte zijn de Italiaanse autoriteiten van oordeel dat het algemene beginsel volgens welk een privatisering niet gepaard mag gaan met bepaalde voorwaarden, niet altijd en overal geldt. De opgelegde voorwaarden kunnen wel degelijk verenigbaar zijn met de handelwijze van een particuliere investeerder in een markteconomie (Italië haalt het voorbeeld aan van de verkoop van Rolls Royce tussen twee particuliere ondernemingen).
(65) In de tweede plaats wijst Italië erop dat de Commissie niet aan de hand van gefundeerde gegevens kan bewijzen dat de bij de privatisering opgelegde voorwaarden de marktwaarde van het bedrijf enigermate, laat staan in belangrijke mate beïnvloed heeft. Bij de bepaling van de marktwaarde zijn al deze voorwaarden buiten beschouwing gelaten en uiteindelijk is een prijs betaald die 29 % boven de geschatte waarde lag. Bovendien wijst Italië erop dat de door de koper geboden eindprijs (106,6 miljard ITL) gelijk was aan die van een andere bieder, die echter niet bereid was deze voorwaarden te aanvaarden.
(66) De Italiaanse autoriteiten verklaren dat er geen enkele reden is om artikel 87, lid 1, van het Verdrag toe te passen en dat volgens hen de koper geen voordeel uit de privatisering gehaald heeft.
(67) Subsidiair voeren de Italiaanse autoriteiten aan dat, zelfs wanneer er volgens de Commissie in het kader van de privatisering sprake is van steun voor de koper, deze maatregel onder artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag valt omdat de steun ervoor bestemd is om de privatisering te bevorderen en als zodanig ervoor bestemd is om de concurrentieverstoringen weg te werken die meestal door openbare diensten veroorzaakt worden.
(68) Met betrekking tot de bepaling volgens welke de koper van de Centrale del Latte di Roma, SpA minstens 80 % van de grondstof van plaatselijke melkveehouders moet betrekken, voert Italië aan dat deze voorwaarde geen staatssteun inhoudt, omdat daarin ook bepaald is dat de melk tegen marktvoorwaarden aangekocht moet worden.
IV
BEOORDELING
Toepassing van artikel 87, lid 1, van het Verdrag
(69) Op grond van artikel 87, lid 1, van het Verdrag zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm dan ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(70) In artikel 37(13) van Verordening (EG) nr. 1255/1999 is bepaald dat de artikelen 87, 88 en 89 van het Verdrag, behoudens andersluidende bepalingen in deze verordening, van toepassing zijn op de productie van en de handel in de in artikel 1 van die verordening bedoelde producten. Dit artikel geldt voor bijna alle producten van ACCL (verse melk, UHV-melk, yoghurt en andere zuivelproducten).
(71) Derhalve zijn de artikelen 87, 88 en 89 van het Verdrag onverkort van toepassing op de door de gemeente Rome aan ACCL verleende steun. Om te bepalen of er sprake is van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag heeft de Commissie drie maatregelen afzonderlijk onderzocht, namelijk het dekken van de exploitatieverliezen, de steun voor de melkproducenten in Lazio en de privatisering.
Dekking van exploitatieverliezen
(72) De Commissie aanvaardt de argumenten van de Italiaanse autoriteiten, volgens welke de schulddelging in totaal 96,6 miljard ITL bedraagt: in de eerste plaats worden de jaren 1992 (oprichting van ACCL in december 1992) en 1997 (verkoop van de onderneming in juni 1997) buiten beschouwing gelaten; daarnaast neemt de Commissie ook aan dat een belangrijk deel van de schuld van ACCL met eigen middelen gedekt is (99,25 miljard ITL) en dat een schuld van 5 miljard ITL nooit bijgepast werd.
(73) Bijgevolg heeft de gemeente Rome in de periode 1993-1996 de exploitatieverliezen van ACCL stelselmatig gedekt tot een totaalbedrag van 96,6 miljard ITL. Zodoende is met overheidsmiddelen (de gemeente Rome is een openbare instantie) steun toegekend aan een bepaald levensmiddelenbedrijf, dat daardoor onmiskenbaar een onrechtmatig economisch en financieel voordeel verkregen heeft ten opzichte van zijn concurrenten in Italië en in de overige lidstaten die deze steun niet ontvangen hebben.
(74) De betrokken maatregelen beïnvloeden wel degelijk de handel tussen de lidstaten: in de zuivelsector bereikt deze handel namelijk een aanzienlijke omvang. In 1998 is in Italië 4,34 miljoen ton melk uit de overige lidstaten ingevoerd, terwijl de uitvoer van Italië naar de overige EU-landen in totaal 20391 ton bedroeg. In datzelfde jaar bedroeg de productiewaarde van melk in Italië 4,2 miljard ECU, terwijl deze voor de gehele Europese Unie 38,5 miljard ECU beliep(14).
(75) De Gemeenschap beschikt niet over specifieke gegevens over de handel in verse melk, het belangrijkste product van ACCL. Het marktaandeel van ACCL in 1997 voor dit product op de markt van Rome bedroeg in 1997 60 %. Italië beweert echter dat de betrokken steunmaatregelen het handelsverkeer tussen de lidstaten niet hebben kunnen beïnvloeden wegens de bijzondere kenmerken van de markt voor verse melk (beperkte houdbaarheid en regionaal begrensde afzetmogelijkheid).
(76) De Commissie is echter van oordeel dat de markt die in het voorliggende geval in aanmerking genomen moet worden, die van de gehele Europese Unie is: deze omvat alle soorten melk die potentieel of daadwerkelijk met de verse melk van ACCL concurreren, alsmede de markt van producten die bij de verbruiker de plaats van verse melk kunnen innemen (meer in het bijzonder UHV-melk). Bovendien kan volgens het Hof van Justitie aan een onderneming verleende steun ook het handelsverkeer tussen de lidstaten beïnvloeden en de concurrentie vervalsen, wanneer haar producten met die uit andere lidstaten concurreren, zelfs wanneer die onderneming niet uitvoert. Ook wanneer er geen sprake is van een te grote productiecapaciteit in de betrokken sector, kan een dergelijke situatie zich voordoen. Wanneer een lidstaat namelijk steun aan een onderneming verleent, dan kan de binnenlandse productie daardoor op peil blijven of zelfs verhoogd worden, zodat in andere lidstaten gevestigde ondernemingen minder kans hebben om hun eigen producten naar de betrokken lidstaat uit te voeren. Derhalve kan een dergelijke steun de handel tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden en de concurrentie vervalsen(15).
(77) De Commissie concludeert derhalve dat de bijpassing van de exploitatieverliezen van ACCL onder het in artikel 87, lid 1, van het Verdrag bedoelde verbod vallen.
Steun voor de melkveehouders in Lazio
(78) Bij de inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag was de Commissie op grond van de klacht over de aan de plaatselijke producenten betaalde hogere prijzen en de levering van te grote hoeveelheden melk, van mening dat de exploitatie van ACCL als openbare dienst waarvan de exploitatieverliezen jaarlijks bijgepast zouden worden, als staatssteun voor de melkveehouders in Lazio moet worden aangemerkt.
(79) Volgens de Italiaanse autoriteiten bestond er voor ACCL geen wettelijke verplichting om melk van de producenten in Lazio te betrekken. Bovendien merkt de Commissie op dat ACCL zich in het verleden gehouden heeft aan de in het kader van de sectorovereenkomsten vastgestelde melkprijs. Uit een aantal aan de Commissie meegedeelde cijfergegevens blijkt duidelijk dat de door ACCL betaalde prijzen systematisch beneden de door een grote particuliere zuivelfabriek betaalde prijzen lagen. Tegelijk blijkt uit de gegevens dat de aangekochte hoeveelheden steeds op de door ACCL bereide hoeveelheid producten afgestemd waren.
(80) Op grond van de door de Italiaanse autoriteiten verstrekte inlichtingen en omdat niet bewezen is dat een prijspolitiek werd gevoerd die de melkveehouders in Lazio begunstigde, concludeert de Commissie derhalve dat de werkzaamheden van ACCL in de periode 1993-1997 geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag voor de melkveehouders in Lazio inhielden.
Privatisering van ACCL
(81) Bij de inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag achtte de Commissie het op grond van de toen beschikbare inlichtingen niet uitgesloten dat in het raam van de privatisering steun aan de koper is verleend.
(82) De bedenkingen van de Commissie waren tweeërlei. In de eerste plaats is de privatisering van ACCL slechts in twee landelijke dagbladen aangekondigd, terwijl niet kon worden uitgesloten dat ook andere bedrijven buiten Italië hiervoor belangstelling konden hebben. Ten tweede is het bedrijf weliswaar verkocht aan de hoogste bieder voor een prijs die beduidend hoger was dan de geschatte waarde, maar daarbij moest de koper bepaalde verbintenissen aangaan. Er kan sprake zijn van staatssteun, wanneer de door de particuliere investeerder betaalde prijs lager was dan die welke hij betaald had zonder deze verbintenissen, meer in het bijzonder die welke betrekking hadden op het aanhouden van een bepaald aantal arbeidsplaatsen en de aankoop van melk bij de plaatselijke producenten.
(83) Italië heeft het door de Commissie bij de inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, ingenomen standpunt aangevochten en is van mening dat er bij de privatisering geen sprake was van aan de koper verleende staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.
(84) Wat meer in het bijzonder de punten betreft waartegen de Commissie bedenkingen had, blijven de Italiaanse autoriteiten erbij dat de geplaatste advertenties meer dan voldoende waren om een ruim publiek over de privatisering te informeren, hetgeen blijkt uit het feit dat 25 voorstellen ontvangen zijn. Bovendien acht Italië de redenering volgens welke de aan de privatisering verbonden voorwaarden enig effect op de marktwaarde van het bedrijf gehad hebben, abstract en speculatief en zijn er geen objectieve elementen waaruit blijkt dat de prijs door deze voorwaarden beïnvloed is. Bijgevolg voert Italië aan dat hierbij geen overheidsmiddelen in het geding waren.
(85) Bij het voorafgaande onderzoek van de steunmaatregel heeft de Commissie uitsluitend verwezen naar haar vaste gedragslijn ten aanzien van de verkoop van eigendom door de overheid (zie overweging 32). In dit stadium is de Commissie van mening dat het voorafgaande onderzoek moet worden aangevuld door een beoordeling van de privatisering in het kader van de mededeling van de Commissie betreffende staatssteunelementen bij de verkoop van gronden en gebouwen door openbare instanties(16).
(86) Volgens deze mededeling is er geen sprake van staatssteun wanneer de verkoop van gronden en gebouwen plaatsvindt via een open, voldoende bekendgemaakte onvoorwaardelijke biedprocedure. Deze bepaling is echter in dit geval niet van toepassing, omdat aan de verkoop van de onderneming voorwaarden verbonden waren.
(87) In die mededeling zijn ook voorschriften opgenomen aan de hand waarvan kan worden uitgemaakt of er sprake is van staatssteun bij verkoop zonder onvoorwaardelijke biedprocedure. In dat geval moet vóór de verkooponderhandelingen de marktwaarde van het eigendom door een onafhankelijke taxateur worden bepaald. Een afwijking van ten hoogste 5 % van deze geschatte waarde kan in overeenstemming met de marktvoorwaarden worden geacht. Bovendien kunnen in het algemeen belang aan de verkoop speciale voorwaarden worden verbonden in verband met de gronden en gebouwen, doch niet in verband met de koper of diens economische activiteit, voorzover iedere potentiële koper in beginsel verplicht en in staat is aan deze voorwaarden te voldoen.
(88) Blijkens deze mededeling zijn de lidstaten niet verplicht openbaar eigendom via een formele biedprocedure te verkopen noch het bepaalde in de richtlijnen inzake openbare inschrijvingen bij een dergelijke verkoop toe te passen. Bijgevolg is de verkoop van openbaar eigendom, ongeacht het feit of daaraan al dan niet metterdaad ruime bekendheid gegeven is, via rechtstreekse onderhandelingen aanvaardbaar in het kader van het Gemeenschapsrecht.
(89) Wat de verkoopprijs van de onderneming betreft, eist de Commissie bij een verkoop zonder formele biedprocedure gewoonlijk slechts dat de verkoopprijs aan de door een onafhankelijke taxateur geschatte marktwaarde van de activa beantwoordt.
(90) In de eerste plaats dient te worden opgemerkt dat reeds vóór de eindfase van de onderhandelingen in de zin van artikel 2343 van het Italiaanse burgerlijk wetboek een onafhankelijke schatting plaatsgevonden heeft. De door de voorzitter van de rechtbank van Rome aangewezen deskundige had de totale waarde van Centrale del Latte di Roma, SpA op 75,272 miljard ITL geraamd. De Commissie merkt op dat de onderneming aan de hoogste bieder verkocht is. Zijn bod (106,6 miljard ITL) lag 29 % boven de door de taxateur geschatte marktwaarde van de onderneming.
(91) Met betrekking tot de verkoopvoorwaarden merkt de Commissie in de eerste plaats op dat de verkoop van openbaar eigendom onder bepaalde voorwaarden in overeenstemming met het Gemeenschapsrecht is, wanneer deze voorwaarden niet discriminerend zijn ten aanzien van de koper. Bij de betrokken verkoop zijn alle voorwaarden (behoud van arbeidsplaatsen, opstelling van een bedrijfsplan, verbintenis om minstens 80 % van de grondstoffen van de plaatselijke melkveehouders te betrekken en het bedrijf gedurende vijf jaar op zijn huidige vestigingsplaats te laten) inderdaad niet discriminerend ten aanzien van de koper. Ook is de Commissie van mening dat een aantal van deze voorwaarden de reële marktprijs van de onderneming kan beïnvloeden. De Commissie heeft er nota van genomen dat de koper inzake het behoud van de werkgelegenheid toegezegd heeft slechts 200 van de 392 huidige personeelsleden aan te houden. Rekening houdend met de overige offertes en de raming in het bedrijfsplan lijkt dit aantal geschikt te zijn voor het normaal functioneren van het bedrijf. De koper heeft zich er ook toe verbonden een totaalbedrag van 59,409 miljard ITL in het bedrijf te investeren, hetgeen meer is dan de andere gegadigden hebben voorgesteld. De overige voorwaarden lijken tot doel te hebben gehad de voortzetting van het productiemodel van de onderneming te garanderen. Daarom is de Commissie het eens met de Italiaanse autoriteiten dat het effect van die voorwaarden geneutraliseerd kan worden door het feit dat het bod van de winnende kandidaat veel hoger was (42 %) dan de door de onafhankelijke deskundige geschatte waarde van de onderneming.
(92) Bijgevolg vervalt het oorspronkelijke bezwaar van de Commissie dat er bij de privatisering mogelijk staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag was toegekend.
(93) Op grond van de bovengenoemde conclusie acht de Commissie een verdere toetsing van de verkoopvoorwaarden aan de artikelen 87, 88 en 89 van het Verdrag niet langer noodzakelijk.
Eventuele uitzonderingen in de zin van artikel 87 van het Verdrag
(94) De Commissie is bij haar beoordeling tot de slotsom gekomen dat de toekenning van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag slechts aangetoond kan worden voor één van de drie aspecten die zij in aanmerking genomen heeft om de procedure van artikel 88, lid 2, in te leiden, namelijk het dekken van de exploitatieverliezen van ACCL.
(95) Het in artikel 87, lid 1, vastgestelde verbod om staatssteun toe te kennen is echter niet onvoorwaardelijk. Gezien de aard en de doelstellingen van de onderzochte steunmaatregelen zijn de in lid 2 van dat artikel bedoelde uitzonderingen hier duidelijk niet van toepassing. Italië heeft zich bij deze maatregelen overigens niet op artikel 87, lid 2, van het Verdrag beroepen.
(96) In artikel 87, lid 3, worden de steunmaatregelen vermeld die als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd. Of deze inderdaad met het Verdrag verenigbaar zijn, moet vanuit het standpunt van de Gemeenschap en niet vanuit dat van een bepaalde lidstaat worden onderzocht. Terwille van het goed functioneren van de gemeenschappelijke markt moeten de uitzonderingen op het verbod tot toekenning van staatssteun restrictief worden opgevat.
(97) Artikel 87, lid 3, onder a), is hier duidelijk niet van toepassing, omdat de steunmaatregel niet ten doel heeft de economische ontwikkeling te bevorderen van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst.
(98) Wat de in artikel 87, lid 3, onder b), bepaalde uitzondering betreft, moet worden opgemerkt dat de steun niet ten doel heeft de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen en er evenmin op gericht is een ernstige verstoring in de Italiaanse economie op te heffen.
(99) De maatregel is ook niet bedoeld of ervoor geschikt om de doelstellingen van artikel 87, lid 3, onder d), te bereiken.
(100) Op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag kunnen steunmaatregelen die de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën vergemakkelijken, als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
(101) Ten aanzien van de procedure merkt de Commissie op dat ACCL van einde 1992 tot en met de verkoop midden 1997 als openbare dienst gefunctioneerd heeft, waarvan de eventuele exploitatieverliezen door de gemeente Rome werden gedekt. Inhoudelijk beschouwt de Commissie de dekking van exploitatieverliezen normaliter als steun voor de bedrijfsvoering die geen bijdrage levert tot de ontwikkeling van de sector of de regio(17).
(102) Italië beweert echter dat deze steun in aanmerking komt voor de in artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag bepaalde uitzondering, omdat hij in overeenstemming is met de communautaire richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden(18). Aanvankelijk heeft de Commissie de betrokken voorschriften beoordeeld aan de hand van de communautaire richtsnoeren die van kracht waren in de periode waarin de steun is toegekend en waarin de procedure van artikel 87, lid 2, van het Verdrag is ingeleid. De nieuwe, aangepaste versie van deze richtsnoeren is midden 1999 vastgelegd(19). Overeenkomstig punt 7.5, onder b), van die nieuwe richtsnoeren onderzoekt de Commissie alle vóór de inwerkingtreding hiervan toegekende reddings- en herstructureringssteun op zijn verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt op de grondslag van de ten tijde van de toekenning van de steun geldende richtsnoeren.
(103) Aangezien ACCL elk jaar verlies leed, viel zij onder het begrip "onderneming in moeilijkheden" in de zin van punt 2.1 van de toenmalige richtsnoeren.
(104) Volgens de Commissie is het delgen van de schulden door de gemeente Rome echter niet in overeenstemming met de algemene doelstelling van de reddingssteun voor ondernemingen, die er uitsluitend op gericht is die ondernemingen een korte adempauze te geven, waarin naar een oplossing op lange termijn wordt gezocht. Reddingssteun moet, om te worden goedgekeurd:
- bestaan in kassteun in de vorm van een kredietgarantie of af te lossen kredieten tegen een rente gelijk aan de marktrente;
- zich qua bedrag beperken tot het strikt noodzakelijke voor de voortzetting van de exploitatie van een onderneming (bijvoorbeeld dekking van de loonkosten, lopende leveringen);
- alleen worden uitgekeerd voor de periode (over het algemeen niet langer dan zes maanden) die noodzakelijk is voor de vaststelling van de noodzakelijke en mogelijke herstelmaatregelen;
- worden gerechtvaardigd door dringende sociale redenen en niet ten gevolge hebben dat de situatie van de industrie of de landbouwsector in andere lidstaten uit het evenwicht wordt gebracht;
- in beginsel eenmalig zijn.
(105) De bovenbedoelde jaarlijkse schulddelgingen omvatten geen terugbetaling met een rentepercentage dat gelijk is aan de marktrente en zijn niet eenmalig. Bijgevolg voldoen zij niet aan de voorwaarden die zijn vastgesteld in de communautaire richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden.
(106) In het kader van de desbetreffende richtsnoeren kan herstructureringssteun uitsluitend worden goedgekeurd wanneer aan de volgende algemene voorwaarden is voldaan:
a) Herstel van de levensvatbaarheid
Elk herstructureringsplan moet de levensvatbaarheid op lange termijn van de onderneming binnen een redelijk tijdsbestek herstellen op grond van realistische veronderstellingen betreffende de toekomstige bedrijfsomstandigheden. De verbetering van de levensvatbaarheid moet voornamelijk tot stand komen door middel van interne maatregelen en mag alleen op externe factoren berusten indien de veronderstellingen inzake de marktontwikkeling algemeen worden aanvaard. Om aan het criterium van de levensvatbaarheid te voldoen, moet de onderneming na uitvoering van het herstructureringsplan in staat worden geacht alle kosten met inbegrip van afschrijvingen en financiële lasten te dekken en een minimale kapitaalopbrengst te behalen, zodat zij op eigen kracht op de markt kan concurreren.
b) Voorkoming van ongerechtvaardigde vervalsing van de mededinging
Maatregelen moeten worden genomen om nadelige gevolgen voor concurrenten zoveel mogelijk te beperken. Wanneer uit een objectieve beoordeling van vraag en aanbod blijkt dat er een structureel overschot aan productiecapaciteit bestaat, moet het herstructureringsplan, evenredig met de hoogte van het ontvangen steunbedrag, bijdragen tot de herstructurering van de bedrijfstak op de relevante markt in de Gemeenschap door een onomkeerbare vermindering of sluiting van productiecapaciteit.
c) Steun in verhouding tot de kosten en baten van de herstructurering
Het bedrag en de intensiteit van de steun moeten tot het voor de uitvoering van de herstructurering strikt noodzakelijke minimum worden beperkt en in verhouding staan tot de voordelen die daarvan voor de Gemeenschap worden verwacht. Derhalve moeten de begunstigden met eigen middelen of via externe commerciële financiering een belangrijke bijdrage leveren aan het herstructureringsplan. Om mededingingsvervalsing zoveel mogelijk te beperken, moet de steun in een zodanige vorm worden verleend dat de onderneming niet de beschikking krijgt over extra middelen die zouden kunnen worden gebruikt voor agressieve, marktverstorende activiteiten.
d) Volledige uitvoering van het herstructureringsplan en inachtneming van de voorwaarden
De onderneming moet het door de Commissie goedgekeurde herstructureringsplan volledig uitvoeren en alle andere in de beschikking van de Commissie opgelegde verplichtingen nakomen.
e) Controle en jaarlijks verslag
Regelmatig moet aan de hand van gedetailleerde verslagen op de toekenning van de herstructureringssteun worden toegezien.
(107) In het algemeen dient te worden opgemerkt dat er geen duidelijk verband bestaat tussen de dekking van de verliezen volgens een voor openbare diensten geldende regeling en eventuele herstructureringsmaatregelen binnen het bedrijf. De delging van de schulden vond reeds vanaf 1992 plaats, terwijl eerst in 1995 met de uitvoering van het herstructureringsplan (het zogenaamde "bedrijfsplan 1995-1997") begonnen werd.
(108) Wat het herstel van de levensvatbaarheid binnen een redelijk tijdsbestek betreft, omvat het bedrijfsplan de volgende maatregelen:
- verlaging van de industriële kosten met 5,6 % door een doelmatiger industriële verwerking;
- verlaging van de algemene productiekosten met 37,5 %, vooral door een inkrimping van het personeelsbestand en besparing op de algemene beheerskosten. Volgens het bedrijfsplan moesten ongeveer 200 arbeidsplaatsen worden geschrapt (streefcijfer 280 in 1997 tegenover 488 werknemers voor de uitvoering van het plan). De bedrijfskosten zouden daardoor jaarlijks met ongeveer 15 miljard ITL afnemen;
- uitvoering van een plan om tot en met 1997 jaarlijks 9,8 miljard ITL te investeren, vooral met het oog op de aanpassing van de bestaande productielijnen, en meer in het bijzonder die voor UHV-melk;
- het bedrijfsplan had een omschakeling van de productie ten doel. De verkoop van zuivelproducten moest met in totaal 6 % stijgen. Dit percentage omvatte wel een daling van de productie van verse melk met 5 %, die echter ruimschoots gecompenseerd werd door een aanzienlijke stijging van de productie van andere melkproducten: room (+ 60 %), yoghurt en UHV-melk (+ 300 %). Einde 1997 zou de omzet van het bedrijf met 37 % toegenomen moeten zijn;
- herstructurering van het inefficiënt geachte distributieapparaat en uitstippeling van een nieuwe verkooppolitiek.
(109) Het bedrijfsplan van ACCL omvat een belangrijk pakket interne maatregelen die als herstructureringsplan in de zin van de communautaire richtsnoeren kunnen worden aangemerkt. Met dit plan werd echter al bij het begin niet aangestuurd op het daadwerkelijke herstel van de levensvatbaarheid van het bedrijf in de zin van de richtsnoeren, waardoor de onderneming namelijk in staat zou zijn alle kosten te dekken en een voldoende kapitaalopbrengst te hebben, maar wel op een verbetering van de nettobedrijfsuitkomsten (van - 13 miljard ITL in 1995 tot - 5,9 miljard ITL in 1997), waardoor uitsluitend de grondslag voor latere winst zou worden gelegd. Ook al heeft het bedrijf na de privatisering in 1998 inderdaad positieve bedrijfsresultaten geboekt (+ 1,5 miljard ITL), is de Commissie van mening dat het nieuwe bedrijf door de verkoop niet langer als onderneming in moeilijkheden kan worden aangemerkt (zie overweging 125 en punt 7 van de nieuwe communautaire richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden(20). Bovendien lijkt de in dat jaar geboekte winst toe te schrijven te zijn aan de uitvoering van een later maatregelenpakket. De bedrijfsresultaten voor 1997 daarentegen zijn door een aantal buitengewone kosten in verband met de liquidatie van ACCL duidelijk negatief (- 57,1 miljard ITL), hetgeen laat vermoeden - en ook door Italië bevestigd is - dat het bedrijfsplan niet volledig ten uitvoer is gelegd. Bijgevolg is volgens de Commissie niet voldaan aan de eerste voorwaarde van de richtsnoeren voor herstructureringssteun.
(110) Wat de tweede voorwaarde betreft, is in het bedrijfsplan van ACCL voor de periode 1995-1997 niets vermeld over maatregelen om de nadelige gevolgen voor concurrenten zoveel mogelijk te neutraliseren. Bovendien moet de herstructureringssteun in sectoren met een structurele overcapaciteit in de Gemeenschap bijdragen tot de herstructurering van de betrokken sector door onomkeerbare vermindering of sluiting van productiecapaciteit. ACCL was werkzaam in de sector melk en zuivelproducten, een sector met een grote overcapaciteit in de Gemeenschap. Dit blijkt uit de (in de herstructureringsperiode geldende) strenge beperkingen voor investeringen in de betrokken sector met betrekking tot de primaire productie (artikel 6 van Verordening (EG) nr. 950/97 van de Raad van 20 mei 1997 betreffende de verbetering van de doeltreffendheid van de landbouwstructuur(21) en op het gebied van de verwerking en afzet van zuivelproducten (punt 2.3 van de bijlage bij Beschikking 94/173/EG van de Commissie(22). In het bedrijfsplan noch in de opmerkingen van de Italiaanse autoriteiten is sprake van de afbouw van productie- of afzetcapaciteit. Derhalve is de Commissie van mening dat niet voldaan is aan de tweede voorwaarde van de richtsnoeren voor herstructureringssteun.
(111) De derde voorwaarde heeft betrekking op de verhouding tussen het bedrag van de herstructureringssteun en de daarvan verwachte voordelen voor de Gemeenschap. Deze voorwaarde is niet in acht genomen omdat de Commissie op grond van de vorm waarin de steun verleend is (dekking van de exploitatieverliezen), niet kan aannemen dat de steun beperkt gebleven is tot het voor de herstructurering noodzakelijke strikte minimum. Door het schulddelgingssysteem van het bedrijf was er een grotere toevloed van financiële middelen dan hetgeen nodig was voor de herstructurering (zie overweging 107).
(112) Bijgevolg is de Commissie van oordeel dat de steunmaatregel niet in overeenstemming is met de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden.
Toepasselijkheid van artikel 86, lid 2, van het Verdrag
(113) Bij de inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag is de Commissie ervan uitgegaan dat de werkzaamheden van ACCL niet van zodanig specifieke aard waren dat zij aan artikel 86, lid 2, van het Verdrag getoetst moesten worden om eventueel een afwijking van deze bepaling toe te staan(23). Bovendien was de Commissie van mening dat bedrijven die zich bezighouden met de productie en afzet van in bijlage I bij het Verdrag genoemde producten die onder een gemeenschappelijke marktordening vallen, niet aangemerkt kunnen worden als ondernemingen die belast zijn met het beheer van diensten van algemeen economisch belang in de zin van artikel 86, lid 2, van het Verdrag.
(114) De Italiaanse autoriteiten hebben in hun opmerkingen de zienswijze van de Commissie niet aangevochten.
(115) Derhalve blijft de Commissie bij haar standpunt dat artikel 87 lid 2, van het Verdrag niet van toepassing is voor een onderneming die werkzaam is op het gebied van de productie en afzet van melk en zuivelproducten.
V
CONCLUSIES
(116) De Commissie is van mening dat het dekken van de exploitatieverliezen van ACCL in de periode 1992-1997 staatssteun is in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.
(117) Anderzijds is de Commissie van oordeel dat de steunmaatregelen ten behoeve van de melkveehouders in Lazio geen staatssteun zijn in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag. Volgens de Commissie is er bij de privatisering van ACCL evenmin sprake van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.
(118) De Commissie betreurt het feit dat Italië in strijd met artikel 88, lid 3, van het Verdrag de bovenbedoelde steunmaatregelen onwettig ten uitvoer heeft gelegd.
(119) Om de bovengenoemde redenen komt de steun die onder artikel 87, lid 1, van het Verdrag valt, niet in aanmerking voor de in artikel 87, leden 2 en 3, bepaalde uitzonderingen. Deze steun komt ook niet in aanmerking voor een uitzondering op artikel 86, lid 2, en is derhalve onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
(120) De bovengenoemde conclusie loopt niet vooruit op een eventuele toetsing door de Commissie van de betrokken voorschriften van wet nr. 142 van 8 juni 1990 betreffende plaatselijke autonomie aan de artikelen 87, 88 en 89 van het Verdrag.
(121) In gevallen zoals deze, waar niet-aangemelde steun wordt toegekend voordat de Commissie haar definitieve besluit heeft genomen, verhindert het dwingende karakter van de in artikel 88, lid 3, van het Verdrag vastgestelde procedureregels, waarvan het Hof van Justitie de rechtstreekse werking heeft erkend in zijn arresten van 19 juni 1973 (zaak 77/72, Carmine Capolongo tegen Azienda Agricola Maya(24), van 11 december 1973 (zaak 120/73, Gebr. Lorenz GmbH tegen Bondsrepubliek Duitsland(25) en van 22 maart 1977 (zaak 78/76, Steinicke und Weinlig tegen Bondsrepubliek Duitsland(26), dat de betrokken steunmaatregelen met terugwerkende kracht worden gelegaliseerd (arrest van 21 november 1991 in zaak C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires e.a. tegen Frankrijk(27)).
(122) In artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 88 van het EG-Verdrag(28) is bepaald dat, indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun, de Commissie beschikt dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen. Deze terugbetaling is nodig om de vroegere situatie te herstellen door alle financiële voordelen ongedaan te maken die de begunstigde van de onrechtmatig verleende steun heeft genoten sinds de datum waarop deze steun is uitgekeerd.
(123) In artikel 14, lid 2, van Verordening (EG) nr. 659/1999 is bepaald dat de terug te vorderen steun de rente omvat die wordt berekend op basis van een door de Commissie vastgesteld passend percentage. De rente is betaalbaar vanaf de datum waarop de onrechtmatige steun voor de begunstigde beschikbaar was tot de datum van daadwerkelijke terugbetaling van de steun.
(124) De steun moet worden terugbetaald overeenkomstig de procedures van het Italiaanse recht. De betrokken steunbedragen worden vermeerderd met rente die wordt berekend vanaf de datum waarop de steun is verleend tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan. De rente wordt berekend op basis van het marktrentetarief dat wordt gehanteerd voor de berekening van het subsidie-equivalent in het kader van de regionale steun(29).
(125) In dit geval moet ook nader worden aangegeven van wie de steun teruggevorderd moet worden. Van 1992 tot en met 1997 heeft ACCL in totaal 96,6 miljard ITL ontvangen om de exploitatieverliezen te dekken. De gemeente Rome heeft op 8 juli 1996 besloten de activa van ACCL over te dragen aan Centrale del Latte di Roma SpA. De laatstgenoemde onderneming is later tegen normale marktvoorwaarden verkocht, waardoor de overheid het gunstigste financiële resultaat verkregen heeft dat bij een klassieke liquidatie mogelijk was. Daarom is de Commissie van mening dat de betrokken maatregel gelijkgesteld kan worden met een activatransactie ("asset deal") waarbij de Centrale del Latte di Roma SpA slechts als vehikel gefungeerd heeft. Bovendien heeft de koper (een grote particuliere industriegroep) geen voordeel uit de vroeger verleende steun gehaald, omdat de genoemde vennootschap geen rechtspersoonlijkheid meer bezit en derhalve ook niet verplicht is de steun terug te betalen. Bijgevolg moet de steun door ACCL terugbetaald worden.
(126) Deze beschikking doet niets af aan eventuele latere besluiten van de Commissie met betrekking tot de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds van de Landbouw (EOGFL),
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
1. Het dekken van de compensatieverliezen van Azienda Comunale Centrale del Latte di Roma in de periode 1992-1997 is geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag ten behoeve van de melkveehouders in Lazio.
2. De privatisering van Azienda Comunale Centrale del Latte di Roma houdt geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag in.
3. De bepalingen voor het dekken van de exploitatieverliezen van Azienda Comunale Centrale del Latte di Roma in de periode 1992-1997 zijn onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Artikel 2
1. De Italiaanse autoriteiten nemen alle nodige maatregelen om binnen twee maanden na de kennisgeving van deze beschikking de in artikel 1, lid 3, bedoelde en ontwettig ter beschikking gestelde steun van de begunstigden terug te vorderen.
2. De terugvordering vindt plaats volgens de procedure waarin de Italiaanse wetgeving voorziet. De terug te vorderen steun omvat rente vanaf de datum waarop de steun voor de begunstigden beschikbaar was tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling. De rente wordt berekend op grond van de referentierentevoet die wordt gehanteerd voor de berekening van het nettosubsidie-equivalent in het kader van regionale steunregelingen.
Artikel 3
Italië deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking mee welke maatregelen het heeft genomen om hieraan te voldoen.
Artikel 4
Deze beschikking is gericht tot de Italiaanse Republiek.
Gedaan te Brussel, 11 april 2000.

Labels: 4
17
19
11
18