Document ID: 32001D0834

Kommissionens beslutning
af 18. juli 2001
om den statsstøtte, som Italien har ydet havnesektoren
(meddelt under nummer K(2001) 2346)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2001/834/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93(1), særlig artikel 14,
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med ovennævnte artikler(2) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1) Omlægning af havnesektoren i Italien har været i gang siden 1983 og har nødvendiggjort en tilbundsgående strukturel reform som følge af afskaffelsen af den tidligere gældende ordning. Den tidligere ordning var baseret på tildeling af eneret til havnevirksomheder og til havneselskaber og -grupper, der udelukkende bestod af arbejdstagere med italiensk nationalitet, der af De Europæiske Fællesskabers Domstol blev erklæret i modstrid med EF-traktaten, da den i anmodningen om præjudiciel afgørelse afsagde dom af 10. december 1991(3), den såkaldte "Porto di Genova"-dom.
(2) l medfør af nævnte dom har de italienske myndigheder udstedt en række lovbestemmelser, der skulle bringe havneordningen i overensstemmelse med fællesskabsretten. Kommissionen har gennemgået disse bestemmelsers overensstemmelse med traktatens artikel 82 og 86 i forbindelse med overtrædelsessag 99/2048 (tidligere 92/2221)(4).
(3) De forskellige love til omlægning af havnesektoren har i årenes løb udvirket en betydelig mængde statsstøtte, der især var tiltænkt som hjælp til førtidspensionering af overskydende havnearbejdere, til at tilpasse sektorens specifikke socialsikringsordning til den obligatoriske sikringsordning for arbejdstagere i Italien og til at sikre dækning af de driftsunderskud, som havnevirksomhederne, -selskaberne og -grupperne havde lidt.
(4) Kommissionen har to gange indledt proceduren vedrørende traktatens artikel 88, stk. 2, hvad angår den pågældende støtte. Denne endelige beslutning, der er baseret på traktatens artikel 88, behandler samlet de to procedurer, eftersom de begge vedrører statsstøtte med samme formål til den italienske havnesektor.
SAGC27/93(TIDLIGERENN103/92)
(5) Med brev af 25. maj 1992 anmeldte Italien et udkast til lovdekret(5), siden omsat til lov nr. 428 af 5. november 1992(6), om støtte til havnevirksomheder og havnegrupper og -selskaber. Der blev senere fremsendt yderligere oplysninger med brev af 31. juli 1992 og af 15. januar 1993. Kommissionen, der var blevet bekendt med, at størstedelen af støtten allerede var udbetalt, erklærede derefter den pågældende foranstaltning "ikke anmeldt støtte". Der blev efterfølgende ydet støtte til havnevirksomheder og havneselskaber og -grupper gennem følgende love: lov nr. 236 af 19. juli 1993(7); lov nr. 84 af 28. januar 1994(8), lov nr. 343 af 8. august 1995(9) og lov nr. 647 af 23. december 1996(10).
(6) Italien har givet Kommissionen yderligere oplysninger med brev af 16. februar 1994, 16. og 20. januar 1995, 31. marts 1995, 22. og 24. maj 1995, 13. juni 1995, 14. juli 1995, 23. august 1995, 6. september 1995, 5. og 19. oktober 1995, 21. december 1995, 26. februar 1996, 30. juli 1996, 2. marts 1996, 14. maj 1996, 30. juli 1996, 8. august 1996, 7. oktober 1996, 10. januar 1997, 17. januar 1997, 27. marts 1997 og 6. maj 1997.
(7) Der har været afholdt talrige møder mellem Kommissionen og de italienske myndigheder på følgende datoer: 17. juni 1992, 4. marts 1993, 5. og 6. april 1993, 5. og 11. juni 1993, 4. oktober 1993, 18. januar 1994, 8. juni 1994, 5. maj 1995, 23. november 1995, 12. december 1995, 30. januar 1996, 17. april 1996, 19. juli 1996, 5. og 6. december 1996, 12. marts 1997, 4. juni 1997, 11. december 1997 og 18. februar 1998.
(8) Med brev af 3. september 1993 og af 23. juni 1996 meddelte Kommissionen Italien, at den havde besluttet at indlede, og henholdsvis udvide, proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2 (nu artikel 88, stk. 2), med hensyn til de i betragtning 5 anførte foranstaltninger. De ovennævnte beslutninger blev med en opfordring til alle berørte parter om at fremsætte deres bemærkninger behørigt offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(11).
SAGC81/98(TIDLIGEREN421/97)
(9) Med brev af 27. maj 1997 anmeldte de italienske myndigheder til Kommissionen den støtte, der var fastsat i et nyt udkast til lovdekret(12) vedrørende andre bestemmelser til fordel for havne, der efterfølgende blev omsat til lov nr. 30 af 27. februar 1998(13). Med brev af 27. november 1997, 11. marts, 28. maj, 10. juni, 17. juli og 17. november 1998, gav Italien Kommissionen supplerende oplysninger. Den 11. december 1997, 24. juli og 23. september 1998 fandt der møder sted mellem Kommissionen og de italienske myndigheder.
(10) Med brev af 21. januar 1999 meddelte Kommissionen Italien, at den bl.a. havde besluttet at indlede proceduren i traktatens artikel 88, stk. 2, med hensyn til den støtte, der var udbetalt til havnevirksomhederne og havneselskaber og -grupper, at forbeholde sig sin endelige stilling i forbindelse med den offentlige støtte, der var givet havnemyndighederne, og at den ville indhente yderligere oplysninger om de offentlige foranstaltninger til programmet for udgravning i havnene.
(11) Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(14). I beslutningen opfordredes de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger med hensyn til støtteforanstaltningerne.
(12) Med brev af 21. april 1999 bad Kommissionen Italien om at give yderligere oplysninger, der delvis blev givet med brev af 1. juni, 28. september og 25. oktober 1999. Den 17. september og 26. november 1999 fandt der møder sted mellem Kommissionen og de italienske myndigheder.
PÅLÆG OM MEDDELELSE AF OPLYSNINGER
(13) En mere tilbundsgående gennemgang af oplysningerne fra de italienske myndigheder har gjort Kommissionen endnu mere perpleks hvad angår statsstøtten til havnesektoren, og i særdeleshed, hvordan støttebeløbene er blevet fastsat, og hvem der modtog dem.
(14) Den 12. juli 2000 bad Kommissionen Italien om at sende alle nødvendige oplysninger, for at den kunne vurdere, om foranstaltningerne til fordel for den italienske havnesektor var forenelige med det fælles marked. Der blev navnlig bedt om yderligere oplysninger angående den samlede offentlige støtte til havnevirksomhederne og havneselskaber og -grupper i medfør af lov nr. 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 og 30/98 (jf. betragtning 5 og 9 i denne beslutning) og de kriterier, der blev lagt til grund for uddelingen af den pågældende støtte. Oplysningerne skulle være forelagt for Kommissionen inden en måned fra beslutningens meddelelse. Den italienske regering, som modtog beslutningen den 14. august 2000, bad om udsættelse af fristen med en måned, hvilket Kommissionen accepterede.
(15) Italien besvarede pålægget om oplysninger med brev af 12. oktober 2000 fra ministeriet for transport og søfart. Brevets indhold blev drøftet af Kommissionen og de italienske myndigheder på et møde den 25. oktober 2000.
(16) Som følge af Kommissionens indgriben over for de italienske myndigheder, har Italien ændret sin havnelovgivning og bragt den i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen (jf. betragtning 25 i denne beslutning). Kommissionen besluttede følgelig den 23. maj 2001 at afslutte overtrædelsesprocedure 99/2048 (jf. betragtning 2).
II. BESKRIVELSE AF STØTTEN
FAKTISKE OMSTÆNDIGHEDER OG FORSKRIFTSGRUNDLAG
(17) Den støtte, Italien har givet, vedrører håndtering af varer af enhver art i alle italienske havne. Ved havnearbejde forstås de i artikel 16, stk. 1, i lov nr. 84/94 anførte former for virksomhed: lastning, losning, omladning, oplagring og håndtering generelt af alle typer gods i det hele taget.
(18) Dengang der blev afsagt dom i sagen om Genova havn(15), var markedet for havnearbejder, omfattet af søfartsloven, i Italien kendetegnet ved et dobbelt monopol:
- For det første havde havnevirksomhederne (der som regel var under havnemyndighedernes kontrol) monopol på at tilrettelægge havnearbejdet. Disse virksomheder havde fået overdraget eneret til at udføre havnearbejde; da der i praksis fandtes forskellige virksomheder med koncession på retten i hver havn, var sådanne rettigheder systematisk begrænsede til en bestemt del af markedet (forskellige typer af gods, containere, ferske produkter osv.), der berettiger til at konkludere, at denne ret i virkeligheden var en eneret (på det pågældende marked); disse virksomheder måtte imidlertid ikke anvende egen arbejdskraft til at udføre havnearbejde.
- For det andet havde havneselskaberne og -grupperne monopol på at udføre havnearbejderne: I hver havn havde en sammenslutning af arbejdstagere, der udgjorde et havneselskab eller en havnegruppe, eneret til at levere (til de virksomheder, som ovenstående led omhandlede) den nødvendige arbejdskraft til at udføre de pågældende havnearbejder.
- Det var desuden forbudt, at skibe anvendte egen besætning til at losse og laste gods.
(19) Ifølge den italienske sociallovgivning(16), var havnearbejdstagerne senere tilsluttet en særlig socialordning, der var forskellig fra den obligatoriske ordning for arbejdstagere, der blev forvaltet af Istituto nazionale di previdenza sociale (INPS), den italienske statsanstalt for social sikring. Den gældende ordning for havneselskaber var baseret på en gensidig forsikringsfond, hvortil havneselskaberne og -grupperne betalte bidrag. Den sociale sikring, som denne ordning sikrede havnearbejderne, omfattede rettigheder og forpligtelser, som ikke svarede til dem, der var fastsat i den obligatoriske socialsikringsordning for arbejdstagere i Italien(17).
(20) I forbindelse med "Porto di Genova"-dommen undersøgte Domstolen nøje spørgsmålet omkring havnearbejde i forbindelse med almene varer i Genova havn og udtalte, at de pågældende havnevirksomheder havde et lovligt monopol på en væsentlig andel af det fælles marked (med henvisning til både tilrettelæggelsen og udførelsen af havnearbejder).
(21) Domstolen konkluderede derfor, at havnevirksomhederne, som i henhold til de pågældende nationale bestemmelser havde fået indrømmet eksklusive rettigheder, derved var foranlediget til enten at kræve betaling for ikke ønskede tjenesteydelser, fakturere uforholdsmæssigt høje priser (overtrædelser, der er omfattet af artikel 82, litra a)) eller vægre sig ved at indføre moderne teknologi (hvilket medfører, at den tekniske udvikling begrænses, jf. artikel 82, litra b)) med deraf følgende højere omkostninger i forbindelse med arbejdet og længere tid til at udføre det, eller også at yde prisnedsættelse til visse brugere og udligne dem ved at forhøje de priser, der faktureres andre brugere(18) (hvilket er i strid med artikel 82, litra c)).
Overtrædelsesprocedure
(22) Efter Porto di Genova-dommen sendte Kommissionen, da det viste sig, at Italien ikke havde ændret sin lovgivning, den 31. juli 1992 den italienske regering en åbningsskrivelse i medfør af traktatens artikel 90 (nu artikel 86), stk. 3, med pålæg om at meddele, hvilke foranstaltninger Italien havde til hensigt at træffe desangående.
(23) Som svar på Kommissionens brev vedtog den italienske regering efterfølgende et lovdekret, ændret otte gange og omsat til lov nr. 84/94 om reform af havnelovgivningen, derefter et yderligere lovdekret om ændring af sidstnævnte lov, der er blevet ændret omkring 15 gange, sidste gang den 21. oktober 1996, omsat til lov nr. 647/96 (jf. betragtning 5).
(24) Den 7. maj 1997 sendte Kommissionen den italienske regering endnu en advarsel, fordi den italienske havnelovgivning, som anført ovenfor, stadig ikke var i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen. Med beslutning 97/744/EF(19), fastslog Kommissionen, at nogle af bestemmelserne i lov nr. 84/94 ikke var i overensstemmelse med traktatens artikel 86, stk. 3, og artikel 82(20).
(25) Den italienske regering har efterfølgende vedtaget en række bestemmelser for at bringe sig i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen på havneområdet. De nye rammebestemmelser for havnevirksomhed i Italien blev suppleret med lov nr. 186 af 30. juni 2000(21), der fjernede de sidste rester af monopol, som blev givet havnevirksomheder og havneselskaber og -grupper. Den 6. februar 2001 vedtog de italienske myndigheder gennemførelsesbestemmelserne for nævnte lov(22). Med ikrafttrædelsen af disse bestemmelser har Kommissionen besluttet at afslutte overtrædelsesproceduren.
Den økonomiske baggrund
(26) Ved udgangen af 1980'erne befandt den italienske havnesektor sig i vanskeligheder. Den led på den ene side af overskydende arbejdskraft i sektoren (over 21000 arbejdstagere), og på den anden side led den særlig hårdt under den internationale krise, der havde ramt søfartssektoren. Havnevirksomhedernes og havneselskabernes indtjening rakte ikke til at opretholde beskæftigelsen med de fremherskende arbejdsintensive forhold. Havnearbejdersammenslutningernes og havnevirksomhedernes økonomiske situation blev yderligere forværret i 1991, da Domstolen i den såkaldte Porto di Genova-dom fastslog, at den italienske havnelovgivning var uforenelig med traktaten. Begge forhold, den økonomiske krise og kravet om en lovreform, førte i 1992 den italienske regering til at iværksætte en tilbundsgående reform af havnesektoren, der er af vital betydning for den italienske økonomi.
(27) I henhold til den italienske søfartslov var havnevirksomheder og -grupper gensidige selskaber (arbejdskooperativer), der havde til opgave at give medlemmerne arbejde til lige løn uden afkast på kapitalen. Den beskyttelse, de blev garanteret, og den eneret, der er omhandlet under betragtning 18, gjorde det muligt for havnevirksomhederne og havneselskaberne at forfølge målet med høje beskæftigelsesniveauer frem for rent kommercielle mål med deraf følgende arbejdsfrie perioder for et stort antal arbejdere, hvis omkostninger blev dækket af virksomhederne.
(28) Tilstedeværelsen af et så stort antal arbejdstagere, der alle var medlemmer af havneselskaberne og havnegrupperne, var en hindring for indførelse af egentlig konkurrence i sektoren. En ren og skær afskaffelse af havnevirksomhedernes og havnegruppernes eneret kunne ikke løse problemet.
STØTTEFORANSTALTNINGEN
(29) I forbindelse med havnesektorens strukturreform har den italienske regering ydet intensiv støtte for at dække havneselskabernes og havnegruppernes tab, mindske antallet af havnearbejdere, der direkte arbejder i havnene, og betale disse arbejdstageres bidrag og socialsikringsydelser.
(30) De støtteforanstaltninger, der blev undersøgt i forbindelse med statsstøtteprocedurerne i sag C 27/93 og C 81/98, var led i de love, der skulle åbne havnesektoren for konkurrence. De italienske myndigheder har forklaret, at disse foranstaltninger blev vedtaget i forbindelse med reformen af havnesektoren, og at de var nødvendige for at undgå, at de italienske havne gik fallit som følge af ophævelsen af de gamle lovbestemmelser.
(31) De italienske myndigheder har desuden påstået, at i den periode, hvor støtten blev udbetalt, var havnevirksomhederne og havneselskaberne endnu ikke privatretlige virksomheder, men kooperativer ifølge den italienske civilret, der ikke forfulgte kommercielle mål og udgjorde gensidige selskaber. Omdannelsen af havnevirksomheder, havneselskaber og -grupper blev først fuldendt i 1995. I det omfang, omdannelsen på det tidspunkt endnu ikke havde fundet sted, påstår de italienske myndigheder, at havnevirksomhederne, -selskaberne og -grupperne ikke skal anses som virksomheder efter traktatens artikel 87, stk. 1.
Sag C 27/93
(32) Beslutningen i 1993 om at indlede proceduren i traktatens artikel 88, stk. 2, vedrørte støtteforanstaltningen i artikel 1, stk. 2, i lov nr. 428/92(23). Det drejede sig om 60000 mio. ITL, der skulle dække havneselskabernes driftstab pr. 31. december 1991, 90000 mio. ITL til at afvikle forvaltningsfonden og 33000 mio. ITL til dækning af bistandsydelser til havnearbejderne. Den direkte støtte til afvikling af havnearbejdernes forvaltningsfond og dækning af bistandsydelserne blev godkendt af Kommissionen på betingelse af, at beløbene fastsat i loven ikke på nogen måde blev overskredet, og at socialsikringsordningen i havnene blev integreret i den obligatoriske nationale sikringsordning for arbejdstagere(24).
(33) Uden forudgående anmeldelse ydede den italienske regering i mellemtiden havnesektoren en finansiel støtte af størrelsesordenen 8510 mio. ITL med lov nr. 236/93(25) og 22000 mio. ITL med lov nr. 84/94(26) for ydelserne fra "Cassa integrazione guadagni" (CIG - en supplerende arbejdsløshedsunderstøttelse).
(34) Da det fremgik, at de italienske myndigheder havde givet yderligere støtte, besluttede Kommissionen i 1996 at udvide den allerede indledte procedure for ligeledes at omfatte den støtte, der blev givet senere, og som omfattede(27):
- 400 mia. ITL til at støtte omdannelsen af havnevirksomheder og -selskaber (300 mia. til førtidspensionering af en del af personalet og 100 mia. til at udligne underskuddet pr. 31. december 1994) i medfør af lov nr. 343/95(28), og
- 1740 mia. ITL til førtidspensionering af 1050 ansatte (900 ansatte i havneselskaber og -grupper og 150 ansatte i havnemyndighederne) samt forskellige andre sociale støttebeløb i medfør af lov nr. 647/96(29).
Sag C 81/98
(35) Denne procedure vedrører de senere offentlige indgreb, som Kommissionen i henhold til traktatens artikel 88, stk. 3, blev underrettet om (jf. betragtning 9 i denne beslutning), der skulle dække havnevirksomhedernes og -selskabernes driftstab såvel som støtte en del af deres personaleudgifter, der for størstedelens vedkommende bestod af førtidspensionering.
(36) Beslutningen om at indlede proceduren i traktatens artikel 88, stk. 2, vedrørte de støtteforanstaltninger, der var fastsat i artikel 8 og 9 i lov nr. 30/98(30). Hvad angår artikel 8 har Kommissionen ikke betragtet de offentlige finansieringer på 9000 mio. ITL til Piombino kommune, 20000 mio. til Genovas havnemyndigheder og støtten til Anconas havnemyndigheder til infrastruktur som statsstøtte, fordi modtagerne ikke er virksomheder ifølge traktatens artikel 87, stk. 1.
(37) Hvad angår artikel 9 i lov nr. 30/98 har Kommissionen indledt overtrædelsesproceduren med hensyn til den nye støtte, der er ydet havnevirksomhederne og -selskaberne. Den forbeholder sig sin holdning til den støtte, der er givet til havnemyndighederne til pensionering af personalet, og har udbedt sig yderligere oplysninger om de 120000 mio. ITL, der er ydet enkelte havne til udgravningsprogrammer.
(38) I løbet af de ovennævnte procedurer har Kommissionen gentagne gange bedt de italienske myndigheder om at give den detaljerede oplysninger om modtagerne og formålet med støtten såvel som de nøjagtige beløb, der er givet til de forskellige formål. Kommissionen har ligeledes bedt de italienske myndigheder om at give oplysninger om diverse foranstaltninger, der er iværksat i forbindelse med reformen af havnesektoren, og navnlig den omstruktureringsplan, der ligger til grund for den pågældende reform, for at undersøge, om hele reformprocessens støtteforanstaltninger er forenelige med det fælles marked.
(39) Som svar på Kommissionens anmodninger om en fuldstændig og detaljeret beskrivelse af reformen og de foranstaltninger, der er vedtaget til gennemførelse heraf, har de italienske myndigheder i første omgang kun givet fragmentariske og ufuldstændige oplysninger. Der blev i april 1998 tilsendt Kommissionen en finansieringsudredning vedrørende fem større italienske havne (La Spezia, Ravenna, Livorno, Trieste og Venezia)(31) som indeholdt nogle oplysninger om perioden 1993-1996. Af udredningen fremgik, at disse havne på det økonomiske plan havde givet triste resultater, og at de økonomiske forhold i talrige havnevirksomheder, -selskaber og -grupper på det tidspunkt gav årsag til bekymring. Udredningen indeholdt imidlertid ikke nogen oplysninger om havnevirksomhedernes og -selskabernes forventninger med hensyn til økonomisk/finansiel lønsomhed og heller ingen oplysninger om forholdene i Genova havn, der er den største italienske havn.
(40) En anden udredning, der blev sendt Kommissionen den 1. juni 1999, gav yderligere oplysninger om 1997 og 1998, og for første gang oplysninger om Genova havn. Efterfølgende ankom et tredje dokument, der ajourførte de økonomiske udsigter for de seks største italienske havne (Ravenna, La Spezia, Trieste, Livorno, Venezia og Genova) indtil år 2001. Denne udredning var ledsaget af en udtalelse fra Ernst & Young.
(41) Med hensyn til havnevirksomheder og -selskaber i de andre italienske havne(32), som havde modtaget støtte, var der kun få oplysninger og der manglede fuldstændig en samlet beskrivelse af de foranstaltninger, der var planlagt i forbindelse med reformen.
Pålæg om meddelelse af oplysninger og resultatet heraf
(42) Den 12. oktober 2000 svarede de italienske myndigheder på det pålæg om at forelægge oplysninger, de havde modtaget den 12. juli 2000. De oplysninger, de denne gang gav, gjorde det muligt at kaste lys over arten og helheden af nogle de data, der tidligere ikke var klare. På basis af disse oplysninger rådes der nu over et analytisk billede af de forskellige støtteforanstaltninger, der rent faktisk er givet til forskellige modtagere og til forskellige formål i hver af de love, der er under undersøgelse.
(43) Det står nu navnlig klart, at de forskellige støtteforanstaltninger i disse love ikke kun er blevet givet til havnevirksomheder, havneselskaber og -grupper, men også til havnemyndigheder og søfartssektoren. I sagerne C 27/93 og C 81/98 er ikke kun støtten til havnevirksomhederne, havneselskaberne og -grupperne taget i betragtning, men også havnemyndighederne.
(44) I de følgende tabeller er anført de støttebeløb, der var formodning om på det tidspunkt, hvor der blev udstedt pålæg om forelæggelse af oplysninger, og de støttebeløb, der rent faktisk blev udbetalt, opført efter støttekategori og modtager.
Tabel 1
Støtteforanstaltninger til fordel for havnesektoren i Italien - de støttebeløb, der formodedes på det tidspunkt, hvor der blev udstedt pålæg om at forlægge oplysninger
TABELPOSITION
Tabel 2
(oplysninger forelagt efter pålægget)
Støtteforanstaltninger til fordel for havnesektoren i Italien - de støttebeløb, der effektivt blev udbetalt (sammenfattede data)
TABELPOSITION
Tabel 3
(oplysninger forelagt efter pålægget)
Støtteforanstaltninger til fordel for havnesektoren i Italien - de støttebeløb, der effektivt blev udbetalt, anført efter modtagerkategori (sammenfattede data)
TABELPOSITION
(45) Kommissionen kunne efter pålægget om at forelægge oplysninger fastslå, at den støtte, der var fastsat i forskellige godkendte love på området, ikke kun blev givet til havnevirksomheder og havneselskaber, men også til havnemyndigheder og andre i søfartssektoren. Samlet beløb den støtte, der blev givet til havnevirksomheder, -selskaber og -grupper samt havnearbejdere fra 1992 til 1998, sig til 1350048 mio. ITL, hvilket ligger betydeligt under den af Kommissionen oprindeligt foretagne vurdering (2518510 mio. ITL). Støtten blev givet for at sikre havnearbejdernes forsikringsmæssige og sociale ydelser (233174 mio. ITL), for at mindske antallet af beskæftigede (863846 mio. ITL) og for at dække havnevirksomhedernes og -gruppernes driftstab (253028 mio. ITL).
(46) Denne endelige beslutning i sagerne C 27/93 og C 81/98 vedrører udelukkende de foranstaltninger, der indebar finansiel støtte til de havnevirksomheder, havneselskaber og -grupper, som havnearbejderne var medlemmer af indtil 1994, og de enkelte havnearbejdere efter denne dato. Den skaber ikke præcedens for andre tiltag, som Kommissionen allerede har truffet eller måtte træffe, med hensyn til finansieringer til havnemyndigheder eller modtagere i søfartssektoren.
III. DE BERØRTE PARTERS BEMÆRKNINGER
Sag C 27/93
(47) Som følge af Kommissionens beslutning i 1996 om at udvide proceduren indledt i 1993 fremsatte den tyske regering sine bemærkninger i brev af 12. december 1996. Den tyske regering finder, at støtte af betydeligt omfang og gentagne støtteforanstaltninger fra medlemsstaternes side til omstrukturering af havnesektoren i virkeligheden bør underkastes en grundig undersøgelse af Kommissionen i lyset af traktatens artikel 87. Samtidig finder den, at offentlig støtte til foranstaltninger af social art og til finansiering af havneinfrastrukturer ikke bør anses som statsstøtte, hvorimod finansiering af de overordnede strukturer skal anses for statsstøtte.
(48) Kommissionen sendte Italien den tyske regerings bemærkninger med brev af 16. april 1997. Den italienske regering svarede ved brev af 13. maj 1997.
Sag C 81/98
(49) Efter Kommissionens beslutning om at indlede proceduren forelagde den tyske sammenslutning af havnevirksomheder (Zentralverbund der Deutschen Seehafenbetriebe - ZDS) sine bemærkninger med brev af 12. maj 1999. Ifølge ZDS er de aktiviteter, som havnemyndighederne udførte, og som er bestemmende for afgørelsen af, om disse skal betragtes som virksomheder i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, ikke klare. Samtidig gav ZDS udtrykt for sin støtte til Kommissionens beslutning om at indlede overtrædelsesproceduren med hensyn til den støtte, der er udbetalt til havnevirksomheder, -selskaber og -grupper.
(50) Kommissionen sendte Italien ZDS's bemærkninger med brev af 27. maj 1999. Den italienske regering svarede ved brev af 28. juli 1999.
IV. VURDERING AF STØTTEN
A) KAN TRAKTATENS ARTIKEL 87, STK. 1, ANVENDES?
(51) I henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(52) De love, som de italienske myndigheder vedtog efterhånden til støtte for den strukturelle reform af havnesektorer, udløste en række støtteforanstaltninger, i forbindelse med hvilke Kommissionen to gange har indledt proceduren i traktatens artikel 88, stk. 2.
(53) Kommissionen nærer alvorlig tvivl om arten af og foreneligheden med artikel 87, stk. 1, af støtten fastsat ved lov nr. 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 og 30/98 af følgende årsager:
- Støtten er finansieret med statsmidler, dvs. direkte af staten (regering, regioner, kommuner) eller indirekte gennem den ekstraordinære arbejdsløshedskasse eller "Casa estiva di Dovadola" (jf. betragtning 74 i denne beslutning) eller "Fondo di gestione" (forvaltningsfonden) (jf. betragtning 81), eller gennem betalinger fra private organer, der er underlagt staten; disse udgør dog udgifter på statsbudgettet.
- Den ydede støtte har en selektiv karakter, da den begunstiger bestemte tjenester i de havneselskaber og -grupper, der arbejder i de italienske havne. Inden for håndtering (dvs. lastning/losning og oplagring) af gods konkurrerer virksomhederne mod hinanden indbyrdes, både i samme havn og i andre havne.
- I medfør af Porto di Genova-dommen blev det nødvendigt at give private godshåndteringsselskaber tilladelse til at arbejde i de italienske havne i konkurrence med havnevirksomhederne, -selskaberne og grupperne. Den af staten udbetalte støtte fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen til fordel for disse havnevirksomheder og -grupper. Alt efter godsets endelige destination er det ofte muligt at vælge mellem forskellige havne med hensyn til lastning og losning af gods, der transporteres af skibe. Heraf følger, at havnevirksomhederne, -selskaberne og -grupperne i de pågældende havne - herunder dem, der arbejder i de største italienske havne med international trafik - i praksis og størrelse er de virksomheder, der konkurrerer på godshåndteringsmarkedet med andre havneoperatører, der arbejder i andre havne, såvel italienske som fællesskabshavne. Set fra denne vinkel har støtten indflydelse på samhandlen medlemsstaterne imellem.
(54) Hvis det desuden medgives, at havnevirksomhederne, -selskaberne og -grupperne på det tidspunkt, hvor støtten ydes, ikke skulle klare sig mod en betydelig konkurrence fra tredjevirksomheder, mener Kommissionen(33), at den pågældende støtte sandsynligvis har haft indvirkning på havnearbejdets pris. Som Domstolen har fremført, er konkurrenceforvridning på grund af meromkostninger i forbindelse med losningen iboende, fordi de med virkning på varernes pris påvirker indførslen og dermed handelen mellem medlemsstater(34).
Havnevirksomhedernes, -selskabernes og -gruppernes juridiske status
(55) Uafhængig af den faktiske juridiske status, som havnevirksomheder, -selskaber og -grupper, der ved at yde arbejdskraft havde en funktion i fuldførelsen af havnevirksomhedernes aktiviteter, skal det huskes, at enhver fysisk eller juridisk person, der udøver økonomisk aktivitet af kommerciel art, skal betragtes som en virksomhed i henhold til Fællesskabets konkurrenceregler(35). Følgelig er det argument, som de italienske myndigheder fremførte, ifølge hvilket statsstøttereglerne ikke skulle gælde for havnevirksomheder, -selskaber og -grupper, ikke gyldigt og kan ikke godtages.
(56) De italienske myndigheder påkalder sig en undtagelse fra anvendelse af konkurrencereglerne på grund af havnevirksomhedernes og -gruppernes særlige juridiske status. Det er klart, at undtagelsen fra traktatens artikel 86, stk. 2, ikke kan anvendes i dette tilfælde, eftersom havnevirksomheder, -selskaber og/eller -grupper ikke har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Deres aktiviteter er ikke af en specifik karakter i forhold til andres aktiviteter i erhvervslivet(36).
(57) Domstolen har ligeledes statueret, at "Begrebet arbejdstager i traktatens artikel 48 forudsætter, at en person i en vis periode præsterer ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger. Det ændrer intet herved, at arbejdstageren - samtidig med at befinde sig i et underordnelsesforhold til virksomheden - er knyttet til de andre arbejdstagere i kraft af en sammenslutning"(37).
(58) Det bør understreges, at arbejdstagerne - medlemmer af havnevirksomheder og -grupper - ydede det pågældende arbejde for havnevirksomhederne og under deres ledelse. Ifølge Domstolens retspraksis skal de pågældende arbejdstagere dog anses som "arbejdstagere" i henhold til traktatens artikel 39(38). Havnearbejdere som sådanne udgør ikke "virksomheder" i henhold til Fællesskabets konkurrenceregler. Uden at foregribe havnevirksomheders og -gruppers nøjagtige natur skal der mindes om, at havnearbejderne også selv om de betragtes kollektivt i et givent havneområde ikke kan betragtes som værende en virksomhed(39).
Støttekategorier
(59) Formålene med støtteforanstaltningerne var følgende:
- garantere havnearbejderne en passende socialsikring
- reducere antallet af aktive havnearbejdere i sektoren, og
- afvikle gæld og udligne de tab, som havnevirksomhederne, -selskaberne og -grupperne havde haft.
I alle tilfælde har Domstolens retspraksis til stadighed vist, at traktatens artikel 87, stk. 1, ikke skelner mellem statsstøtte på grund af dens hensigt eller målsætninger, men definerer sådanne foranstaltninger udelukkende ud fra deres virkninger.
(60) De italienske myndigheder anførte i deres svar på påbuddet, at foreneligheden af lov nr. 428/93, 84/94, 343/95, 647/96 og 30/98 med fællesskabsreglerne for statsstøtte ikke kan undersøges abstrakt, men at der skal tages hensyn til den økonomiske kontekst, der førte til deres udstedelse. Denne kontekst var præget af en strukturel reform af sektoren, der efter processen har ført til gradvis indførelse af større konkurrence på markedet for havnearbejde i Italien.
(61) Under vurderingen af de ovennævnte støtteforanstaltninger har Kommissionen taget hensyn til dette argument. I 1996-beslutningen om at udvide proceduren ifølge artikel 88, stk. 2, i sag C 27/93 havde Kommissionen allerede meddelt den italienske regering, at konkurrenceaspekterne, der var genstand til overtrædelsesproceduren, var nært knyttet til statsstøtten.
FORANSTALTNINGER TIL BESKYTTELSE AF HAVNEARBEJDERNES SOCIALE SIKRING
(62) I forbindelse med de foranstaltninger, der skulle beskytte havnearbejdernes sociale sikring finder Kommissionen(40), at selektive nedsættelser af sociale bidrag, der begunstiger bestemte virksomheder i en medlemsstat, uanset om det selektive aspekt gælder individuelt, regionalt eller sektorielt, udgør for nedsættelsens størrelses vedkommende statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, eller rettere en støtte, der fordrejer konkurrencevilkårene, og som måtte påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(63) På det tidspunkt, hvor den formelle undersøgelse i henhold til traktatens artikel 88, stk. 2, blev indledt, var der kraftige formodninger om, at den samlede undtagelse fra at betale de sociale bidrag, som blev indrømmet havnevirksomheder, -selskaber og -grupper i medfør af lov nr. 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 og 30/98, udgjorde en form for statsstøtte, som er principielt forbudt ifølge traktaten. Generelt mener Kommissionen, at virksomhederne alene skal bære alle de omkostninger, der følger af lovbestemmelser og/eller aftaler indgået af virksomhederne selv med deres arbejdstagere, uafhængig af det forhold, at sådanne bestemmelser eller aftaler vedrører omstrukturering af virksomheden eller andre aspekter, der indebærer bidrag til yderligere social sikring.
(64) Den nævnte undtagelse viste sig desuden at være selektiv, da den ikke blev indrømmet virksomheder i andre sektorer. Denne konklusion blev yderligere forværret af det forhold, at de efterfølgende støtteforanstaltninger blev gennemført uden forudgående anmeldelse til Kommissionen, medens de af de italienske meddelte oplysninger om omstruktureringen af havnevirksomheder, -selskaber og -grupper forekom at være usammenhængende og fragmentariske.
(65) Først efter det formelle pålæg om at give oplysninger den 12. juli 2000 (jf. betragtning 14) har Kommissionen kunnet afgøre den ydede støttes nøjagtige størrelse, bestemme, hvem modtagerne egentlig var, og især tydeliggøre arten af den støtte, der var givet til havnevirksomheder, -selskaber og -grupper og til havnearbejdere. På grundlag af de oplysninger, der blev meddelt som svar på nævnte pålæg, har Kommissionen måttet revidere sin oprindelige holdning(41) i forbindelse med de foranstaltninger, der blev vedtaget for at garantere havnearbejdernes sociale sikring af de grunde, der er anført i følgende betragtning 66-75.
(66) Disse foranstaltninger blev for det første ikke vedtaget for at begunstige hverken havnevirksomhederne eller havneselskaberne og -grupperne som sådan (havneselskaberne og -grupperne blev opløst i 1994), men for at sikre havnearbejdernes sociale sikring. Under den gamle ordning var havnearbejderne ikke omfattet af den nationale sikringsordning (INPS), men havde deres egen gensidige sikringsordning(42), der tilhørte havnearbejdernes eksklusive rettigheder. Denne ordning havde særtræk, der adskilte den fra den nationale INPS, og forvaltningen heraf var fuldstændig uafhængig af INPS.
(67) I 1992 blev fonden, der forvaltede sikringsordningen for arbejdstagerne i havnevirksomhederne, afskaffet. I betragtning af vanskelighederne forbundet med sektorens omstrukturering, og navnlig i betragtning af det høje antal berørte arbejdstagere (over 21000 havnearbejdere, hvoraf 7500 er i arbejde - jf. betragtning 78, tabel 4) såvel som de administrative begrænsninger ved disse arbejdstageres overgang til INPS-ordningen, befandt de italienske myndigheder sig i den umulige situation, det var straks at overføre havnearbejderne til den nationale sikringsordning. Denne overførsel blev forsinket og kompliceret på grund af et tvistemål anlagt af havnevirksomheder, -selskaber og -grupper mod staten.
(68) For det andet har de italienske myndigheder bekræftet, at eftersom havnevirksomhederne er blevet omdannet til kommercielle foretagender, er de blevet tilsluttet den almengældende sociallovgivning for så vidt angår de bidrag, som virksomhederne skal betale i Italien til INPS-ordningens finansiering.
(69) For det tredje var hensigten med de ovennævnte lovbestemmelser at garantere forsikringen og socialsikringen af størstedelen af de arbejdstagere, der indtil 1994 var medlemmer af havneselskaberne og -grupperne, og som efterfølgende forblev aktive i havnesektoren som havnearbejdere uden nogen tilslutning. Disse foranstaltninger har ikke mindsket de nye havnevirksomheders bidragsforpligtelser og har eller ikke reduceret størrelsen af de bidrag, som disse virksomheder skal yde til INPS(43).
(70) De italienske myndigheder har ligeledes bekræftet, at foranstaltningerne havde til formål at dække havnearbejdernes direkte sociale ydelser og andre tillægsydelser, herunder sygdom, ulykke, erhvervssygdomme, arbejdsløshed og pensionerede arbejderes rettigheder. Summen af de udbetalte beløb i henhold til ovennævnte love er blevet fastlagt på basis af de rettigheder og forpligtelser i den obligatoriske socialsikring, som havnearbejderne havde i kraft af den gamle ordning (jf. betragtning 19). Sådanne foranstaltninger skulle dække overgangsperioden fra nedlæggelsen af den gamle sociale sikkerhedsordning og til det tidspunkt, hvor de pågældende havnearbejdere var blevet indlemmet i INPS, uafhængig af deres arbejdsforhold med havnevirksomhederne (jf. betragtning 69, slutningen).
(71) Overgangsordningen for socialsikring indeholdt bestemmelser om, at betaling af de sociale ydelser til havnearbejdere i visse tilfælde skulle foretages direkte af INPS og i andre tilfælde gennem havnevirksomhederne (inden deres omformning i 1995) og havneselskaberne og -grupperne (opløst i 1994), der forudbetalte ydelserne til modtagerne på INPS's vegne og efterfølgende blev refunderet af samme INPS(44).
(72) Endelig udgjorde de foranstaltninger, der skulle garantere havnearbejdernes forsikrings- og socialsikringsdækning, et væsentligt led i omdannelsesprocessen af havnevirksomhedernes og -selskabernes status og modus operandi og skulle til slut muliggøre en gradvis åbning af markedet for konkurrence. Sådanne foranstaltninger var nødvendige, fordi den almene socialsikring ikke omfattede havnearbejderne. Efter ophævelsen af sektorens forældede sociallovgivning har de pågældende foranstaltninger tjent til at garantere havnearbejderne samme sociale sikring, som resten af arbejdstagerne i erhvervslivets øvrige sektorer nyder godt af.
(73) I denne forbindelse skal der mindes om, at arbejdslovgivningen i medlemsstaterne kan omfatte almene socialsikringsordninger, der ikke må betragtes som statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, i det omfang, hvori virksomheden - idet det er staten, der har direkte forbindelser til arbejdstagerne - ikke er direkte involveret(45). Denne konklusion ændrer sig ikke ved, at en organisation, der ikke er det nationale socialsikringsorgan, erstatter arbejdstagernes rettigheder og handlinger(46).
(74) Af de ovenfor anførte grunde mener Kommissionen, at
- de beløb, der blev betalt til at finansiere overgangsordningen for socialsikring i havnesektoren ("Cassa integrazione guadagni straordinaria" og "trattamento di inidoneità al lavoro portuale") for i alt 231920 mio. ITL, og
- de beløb, der blev udbetalt til dækning af sociale udgifter (såsom "Casa di Dovadola" - et feriehjem for arbejdstagere) for i alt 1254 mio. ITL
ikke direkte har begunstiget havnevirksomhederne, og heller ikke havneselskaberne og -grupperne, og virkningerne heraf har hverken fordrejet eller truet med at fordreje konkurrencen i henhold til artikel 87, stk. 1.
(75) Denne holdning er i overensstemmelse med den linje, Kommissionen konstant har fulgt i forbindelse med foranstaltninger af denne art(47). De italienske myndigheder har desuden bekræftet - som Kommissionen bad om i forbindelse med indledning af proceduren - at socialsikringsordningen for havnearbejdere nu endegyldigt var indgået i den almene nationale socialsikringsordning for arbejdstagere.
FORANSTALTNINGER TIL REDUKTION AF ANTALLET AF HAVNEARBEJDERE
(76) Ifølge "Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder"(48) kan medlemsstaternes lovgivning på arbejdsmarkedsområdet omfatte generelle social sikringsordninger, hvorunder der betales fratrædelsespenge og førtidspensioner direkte til de afskedigede medarbejdere. "Hvor sådanne ordninger er generelt anvendelige, dvs. uden sektorbestemte begrænsninger og til enhver medarbejder, der opfylder på forhånd definerede objektive betingelser, betragtes disse ikke som støtte i henhold til artikel 87, stk. 1, til de virksomheder, der gennemfører en omstrukturering. Hvis ordningerne imidlertid benyttes til at støtte omstruktureringen i særlige brancher, kan de udgøre støtte på grund af den selektive måde, de benyttes på" (punkt 3.2.5).
(77) Den støtte, der gives ifølge de love, der undersøges, består af store summer fra de italienske myndigheder til havnevirksomheder, -selskaber og -grupper med det erklærede formål at reducere antallet af økonomisk aktive havnearbejdere, der alle er medlemmer af havneselskaber og -grupper.
(78) De italienske myndigheder berettiger støtten med, at omstruktureringen af havnesektoren har nødvendiggjort en drastisk nedskæring i antallet af havnearbejdere. Fra over 21000 havnearbejdere aktive i 1983, det år, hvor omstruktureringen begyndte, er antallet af aktive havnearbejdere i 1999 faldet til under 4000.
Tabel 4
Udviklingen i antallet af havnearbejdere, der er økonomisk aktive i de italienske havne
TABELPOSITION
(79) Havnevirksomheder, -selskaber og -grupper ville aldrig have kunnet iværksætte den nødvendige reduktion af overskydende arbejdskraft. Havnevirksomhederne og -selskaberne gjorde faktisk stor modstand imod den italienske regerings forsøg på at mindske antallet af arbejdere, og de henvendte sig til retsmyndigheden for at forsøge at blokere disse foranstaltninger.
(80) En reform af denne art falder i tråd med retningslinjerne for Fællesskabets havnepolitik, som det fremgår af grønbogen om søhavne og skibsfartsinfrastruktur(49) og af forslaget til direktiv om havnetjenester(50). Tendensen var at overføre de kommercielle tjenesteydelser omkring godshåndtering fra offentlige virksomheder til private virksomheder, især med henblik på at øge effektiviteten. Med dette for øje er der i adskillige medlemsstater blevet gennemført reformer for at tilpasse havnestrukturerne til de nye krav, der er blevet resultatet af den teknologiske udvikling og den skarpere konkurrence i sektoren.
(81) I forbindelse med de ydelser, der blev udbetalt i forbindelse med tidlig kontraktafslutning (på italiensk "trattamento di fine servizio" (TFS)), har de italienske myndigheder forklaret, at disse udbetalinger var nødvendige for at opfylde de kontraktmæssige forpligtelser for pensionerede havnearbejdere for perioden 1984-989. Disse ydelser skulle betales i medfør af et ministerialcirkulære ved hjælp af midler fra forvaltningsfonden med det formål at dække den pligtige førtidspension. Afvikling af fonden var årsag til en lang strid indledt af havnevirksomheder, -selskaber og -grupper mod fondens likvidatorer og mod den italienske regering. I medfør af en dom afsagt af den nationale domstol blev den italienske regering forpligtet til at udstede lov nr. 647/96, der sætter de nødvendige midler til side til at tilbagebetale de ydelser, de pensionerede arbejdere har ret til. Denne lov udvider til de pågældende arbejdere den ret, der anerkendes i artikel 2120 i den italienske civillov (bestemmelser for ydelser i forbindelse med afslutning af arbejdsforhold), som alle arbejdere har i andre sektorer.
(82) Som det bekræftes i Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder: "Ud over direkte fratrædelsesordninger og førtidspensioner til medarbejderne findes der en række generelle sociale støtteordninger, hvorunder staten dækker udgifterne til de foranstaltninger, virksomheden tilbyder de afskedigede medarbejdere ud over de lovbestemte og kontraktlige forpligtelser". Som allerede nævnt i betragtning 76: "Hvor sådanne ordninger er generelt anvendelige, dvs. uden sektormæssige begrænsninger og til enhver medarbejder, der opfylder på forhånd definerede objektive betingelser, betragtes disse ikke som støtte" i henhold til artikel 87, stk. 1, til de virksomheder, der gennemfører en omstrukturering(51).
(83) Af oplysningerne fra de italienske myndigheder fremgår det, at modtagerne af den støtte, der skulle reducere antallet af havnearbejdere, var havneselskaber og -grupper, som havnearbejderne var medlemmer af indtil 1994, og efter denne dato havnearbejderne selv. Som allerede anført i betragtning 58 udgør havnearbejderne ikke i sig selv "virksomheder" i henhold til Fællesskabets konkurrencebestemmelser. Støtten var ikke tiltænkt havnevirksomhederne, der i den periode, hvor der blev indgået aftaler om TFS, ikke havde arbejdsforhold med havnearbejderne.
(84) Sådanne foranstaltninger blev indført som en undtagelse, eftersom den italienske socialsikringsordning ikke omfattede havnesektoren. Det drejer sig om foranstaltninger, der blev nødvendige på grund af det lovgivningsmæssige hulrum, der opstod med afskaffelsen af den specifikke lovgivning for havnesektoren(52). Selv om disse foranstaltninger ligger uden for socialsikringsordningens anvendelsesområde, blev de vedtaget for at hjælpe en kategori af arbejdstagere, der var ramt af omstruktureringen af en hel erhvervssektor.
(85) Af de ovenfor fremførte grunde mener Kommissionen, at den ifølge de italienske love nr. 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 og 30/98 udbetalte støtte til dækning af de sociale omkostninger i forbindelse med førtidspensionering af havnearbejdere, der var nødvendig på grund af sektorens omstrukturering, ikke skal betragtes som statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1.
STØTTE TIL AFVIKLING AF GÆLD OG TIL UDLIGNING AF HAVNEVIRKSOMHEDERNES, -SELSKABERNES OG -GRUPPERNES TAB
(86) Støtte udbetalt med det formål at afvikle gæld og udligne tab i havnevirksomhedernes kommercielle aktiviteter udgør statsstøtte ifølge traktatens artikel 87, stk. 1.
(87) Denne driftsstøtte har begunstiget havnevirksomhederne, fordi den har mindsket de omkostninger, som virksomheder skal bære i forbindelse med deres normale aktivitet. Af de ovenfor anførte grunde kan disse støtteforanstaltninger også fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
Ulovligt ydet statsstøtte
(88) Den italienske regering anmeldte ikke støtteforanstaltningerne til fordel for havnevirksomhederne og har derved overtrådt traktatens artikel 88, stk. 3. Kommissionen var ikke i stand til at fremsætte egne bemærkninger til de pågældende foranstaltninger, før de blev anvendt i 1992 og derefter.
B) STØTTEFORANSTALTNINGERNES FORENELIGHED
(89) Da det blev konstateret, at de foranstaltninger, der havde til hensigt at kompensere for havnevirksomhedernes underskud, udgør statsstøtte ifølge traktatens artikel 87, stk. 1, skal Kommissionen fastslå, om de kan erklæres forenelige med det fælles marked i henhold til traktatens artikel 87, stk. 2 eller 3. Domstolen har fastslået, at traktatens artikel 86, stk. 2, skal fortolkes således, at italienske havnevirksomheder og -selskaber ikke kan antages at være "virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse"(53).
(90) Med henvisning til artikel 87, stk. 2, opfylder støtten hverken betingelserne under litra a), der henviser til støtte af social karakter til enkelte forbrugere, eller dem, der er anført i litra c).
(91) Støtten opfylder end ikke betingelserne for at kunne omfattes af undtagelsen i artikel 87, stk. 2, litra b), fordi omstrukturering af en erhvervssektor, der bl.a. er nødvendig på grund af nogle nationale lovbestemmelsers uoverensstemmelse med fællesskabslovgivningen, ikke kan betragtes som en usædvanlig begivenhed i medfør af disse bestemmelser.
(92) I artikel 87, stk. 3, nævnes andre former for støtte, der kan betragtes som forenelige med fællesmarkedet. Foreneligheden skal imidlertid vurderes fra Fællesskabets synspunkt i sin helhed og ikke med henvisning til en ren national kontekst. For at sikre fællesmarkedets virke og i betragtning af princippet i traktatens artikel 3, litra g), skal undtagelserne i artikel 87, stk. 3, fortolkes restriktivt.
(93) Med henvisning til undtagelserne i artikel 87, stk. 3, litra b) og d), forekommer det indlysende, at den pågældende støtte ikke blev givet til fremme af projekter af fælleseuropæisk interesse og heller ikke til fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven. De italienske myndigheder har heller ikke forsøgt at berettige støtten ved at påkalde sig, at den blev givet for at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den italienske økonomi.
(94) Med hensyn til undtagelsen i artikel 87, stk. 3, litra a), har de italienske myndigheder ikke begrundet støtteforanstaltningerne med det formål at fremme regionaludvikling og heller ikke nævnt regionale uligheder, som støtten til havnesektoren havde kunnet afhjælpe. Følgelig foreligger der i denne sag ikke betingelser, der måtte berettige støtteforanstaltningerne med grundene i artikel 87, stk. 3, litra a), ifølge retningslinjerne for regionalstøtte(54).
(95) Den eneste undtagelse, der eventuelt kunne tages i betragtning, som angivet i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelse, er den, der er anført i artikel 87, stk. 3, litra c), vedrørende "støtte til fremme af udviklingen af [...] visse økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod de fælles interesser".
(96) Støtten til afvikling af gæld og udligning af havnevirksomhedernes underskud blev anset for nødvendig for at sikre omstruktureringen af havnevirksomhederne og for at give dem mulighed for at konkurrere under de nye markedsvilkår, der udløb af reformen af lovgivningen for havnesektoren. Sådan støtte til omstrukturering kan betragtes som forenelig med det fælles marked, hvis de relevante betingelser er opfyldt. Disse betingelser er anført i Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder, der har været gældende siden 1994, og dem, der er anført i Kommissionens ottende beretning om konkurrencepolitikken(55) for den foregående periode. Ifølge disse regler kan støtte til redning af virksomheder kun ydes i det tidsrum (som regel ikke over seks måneder), der er nødvendigt til at udarbejde en saneringsplan, der skal være nødvendig og gennemførlig; støtte til omstrukturering kan kun ydes på basis af en passende omstruktureringsplan.
(97) Selv om de italienske myndigheder konstant påkaldte sig den vanskelige situation, som havnevirksomhederne befandt sig i som følge af reformen af havnelovgivningen (f.eks. afvikling af havneselskaber og -grupper, omfattende overtagelse af gæld på grund af den ineffektive anvendelse af overskydende arbejdskraft), har de aldrig forelagt Kommissionen et reelt omstruktureringsprogram i henhold til de nævnte fællesskabsrammebestemmelser på trods af Kommissionens mange breve og anmodninger om oplysninger, der blev stilet til de italienske myndigheder.
(98) Kommissionen har ikke desto mindre gennemgået oplysningerne fra de italienske myndigheder med henblik på at fastslå, om de opfylder betingelserne til at kunne godkendes som omstruktureringsstøtte. I de af italienske myndigheder forelagte rapporter fremgår det, at ændringerne i havnevirksomhederne hovedsagelig bestod i en strukturel opdeling af aktiviteterne. På basis af de forelagte oplysninger fremgår, at havnevirksomhederne i hver af de fem havne (La Spezia, Ravenna, Livorno, Trieste og Venezia), som den italienske regerings rapporter omhandler (jf. betragtning 40), er blevet opdelt i 2-4 virksomheder, der har fået ansvaret for at forvalte de opløste virksomheders ejendom og yde havnearbejde samt udøve havneaktiviteter. I Genova havn er der ikke blevet foretaget en sådan opdeling. Hvad angår de fem anførte havne er oplysningerne for hver enkelt af de nævnte virksomheder blevet gennemgået enkeltvis. Det skal dog bemærkes, at for at udføre lastning, losning, omladning, oplagring og godshåndtering generelt er det nødvendigt, at alle de opløste virksomheder, der opstod ved omdannelsen af havnevirksomhederne og -grupperne til kommercielle selskaber, til dette formål skal anses som værende en eneste virksomhed. Denne konklusion understøttes af det forhold, at de afledte selskaber kontrolleres af den samme aktiemajoritet, og ifølge de til Kommissionen givne oplysninger svarer kontraktforholdene mellem virksomhederne tydeligvis ikke til normale kommercielle forhold.
(99) Som berettigelse for den driftsstøtte, der blev givet havnevirksomhederne, foretager de italienske myndigheder ud fra oplysninger om de seks vigtigste italienske havne en skelnen mellem to perioder:
- I 1993 og 1994, dvs. før reformen af sektoren, var havnevirksomheder, -selskaber og -grupper stadig offentlige virksomheder, der sørgede for arbejdernes adgang til arbejde i overensstemmelse med den gamle ordnings parametre og metoder. I de år var havnevirksomhedernes, -selskabernes og -gruppernes lønsomhed klart negativ med underskud på over 30000 mio. ITL i nettoresultat. De italienske myndigheder begrunder dækningen af underskud før 1995 med, at det drejede sig om en nødvendig indsats for at give havnevirksomheder, -selskaber og -grupper - når de først var blevet afviklet - en tilstrækkelig lige balance mellem aktiver og passiver, der ville tillade dem at påtage sig nye kommercielle aktiviteter.
- Der skulle i perioden fra 1995 til 1998, hvor havnevirksomheder, -selskaber og -grupper fungerede under den nye ordning som privatretligt selskab, være blevet registreret en gradvis forbedring af produktiviteten og driftsresultaterne, der skulle have givet tegn på, at havnevirksomhederne og -grupperne inden for få år på ny skulle være blevet økonomisk/finansielt effektive(56). De faktuelle oplysninger har derimod påvist, at havnevirksomheder, -selskaber og -grupper fortsat registrerede tab, indtil de italienske myndigheder blev nødt til at udbetale yderligere driftsstøtte for i alt 100000 mio. ITL i 1998.
(100) I korte vendinger kan Kommissionen af de oplysninger vedrørende årene 1993-1998, som de italienske myndigheder har givet for de seks havne, der er blevet nøje gennemgået, drage følgende konklusioner:
- samlet set er driftsresultatet for de selskaber, der fremkom ved omdannelsen af havnevirksomheder og -grupper, tydeligt negativt og er kun blevet begrænset i kraft af de betydelige og vedvarende indsprøjtninger af offentlig støtte. Desuden forekommer tabene særdeles undervurderet, hvis man ser på det reducerede og faktisk faldende finansieringsomkostningsniveau (f.eks. renter på lån) sammenholdt med en forøget forgældning, der også skyldtes ophobede tab.
- Selv efter deres omdannelse til kommercielle selskaber fremgår det, at havnevirksomheder, -selskaber og -grupper fortsatte med at føre en højintensiv arbejdskraftpolitik. Arbejdskraftomkostningerne og de sociale ydelser udgør de væsentligste årsager til de konstant negative resultater, virksomhederne havde fra 1995.
- Følgelig viste produktiviteten, målt af forholdet mellem udgifter til anlæg og maskiner i forhold til de indtægter, de giver, en generel negativ tendens for alle de gennemgåede havne. Der bemærkes dog en betydelig stigning i anlæg og maskineri (for størstedelens vedkommende erhvervet med statsstøtte), der ikke opvejes af en tilsvarende stigning i indtægterne.
- Samlet set opererer størstedelen af virksomhederne inden for en finansielt sårbar situation, der begrænser deres kapacitet til at klare løbende forpligtelser med hurtigt tilgængelige midler. Hvad angår de positive fremtidsudsigter, der fremgår af de ovenfor nævnte rapporter, drejer det sig om en hypotese, der hovedsagelig kan tilskrives overoptimistiske vurderinger med hensyn til fremtidig stigning i trafikken (efterspørgsel), dvs. faktorer, der ligger uden for selskabernes påvirkning. Udsigterne med hensyn til trafikudviklingen er i øvrigt ikke blevet bekræftet af andre uafhængige kilder.
(101) I betragtning heraf skal den økonomisk/finansielle effektivitet for størstedelen af virksomhedernes vedkommende, hvorom der foreligger oplysninger, i det mindste anses for noget tvivlsom. Der er ingen gyldig grund til at antage, at den ydede driftsstøtte til disse selskaber har bidraget til at genetablere havnevirksomhedernes økonomiske og finansielle effektivitet på længere sigt.
(102) Det er desuden heller ikke blevet påvist, at de øvrige betingelser anført i Fællesskabets rammebestemmelser for redning af kriseramte virksomheder er blevet opfyldt, navnlig med hensyn til kravet om at undgå unødig konkurrencefordrejning og behovet for støtte. Støtten til gældsafvikling og tabsudligning har simpelthen tjent til at opretholde havnevirksomhedernes status quo. Den har sandsynligvis påvirket konkurrencevilkårene for andre havneoperatører, der forsøgte at komme ind på markedet i de italienske havne. Støttemodtagerne har desuden ikke gjort nogen betydelig indsats for at finansiere en eventuel omstruktureringsplan med egne midler eller midler fra eksterne finansieringskilder.
(103) Derfor konkluderer Kommissionen, at kriterierne i fælleskabsrammebestemmelserne for statsstøtte til redning af kriseramte virksomheder ikke er blevet opfyldt. Driftsstøtten til havnevirksomheder, -selskaber og -grupper ifølge:
- artikel 1, stk. 2, i lov nr. 428/92 på i alt 53028 mio. ITL
- artikel 1, stk. 3, i lov nr. 343/95 på i alt 100000 mio. ITL
- artikel 9, stk. 4, i lov nr. 30/98 på i alt 100000 mio. ITL
er følgelig ikke forenelig med det fælles marked, fordi den ikke opfylder betingelserne for at kunne anvende undtagelsen i traktatens artikel 87, stk. 3, litra c).
V. TILBAGEBETALING AF STØTTEN
(104) Ud fra formodningen om, at der skal genetableres effektiv konkurrence i tilfælde af støtteforanstaltninger, der viser sig at være ulovlige, fordi de er uforenelige med det fælles marked, siger artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999: "I negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren". Følgelig har Kommissionen i dette tilfælde besluttet, at Italien skal kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren.
(105) Uafhængig af de ændringer, der vedrørte støttemodtagerens juridiske status fra 1995 og i tråd med Kommissionens praksis og med Domstolens retspraksis som grundlag skal støtten betales tilbage fra de virksomheder, der rent faktisk har modtaget den. I denne henseende kan ingen national lovgivning stå i vejen for fuldstændig anvendelse af fællesskabslovgivningen(57).
(106) Kommissionen undersøger sammen med den italienske regering, hvordan støtten kan tilbagebetales.
VI. KONKLUSION
(107) De støtteforanstaltninger, der er fastlagt i lov nr. 236/93, 84/94, 343/95, 428/92, 647/96 og 30/98 med det formål at garantere havnearbejdernes forsikringsmæssige og sociale ydelser som følge af ophævelsen af den tidligere socialsikring, betragtes ikke som støtte i medfør af traktatens artikel 87, stk. 1. De samlede beløb, der blev udbetalt i henhold til nævnte love, beløber sig til 233174 mio. ITL. Italien har forsikret om, at havnearbejdernes socialsikringsordning nu svarer til den obligatoriske socialsikringsordning, der gælder for alle arbejdstagere.
(108) Den støtte, der med det formål at sikre førtidspensionering af havnearbejdere blev udbetalt i henhold til lov nr. 343/95, 647/96 og 30/98 mellem 1992 og 1998 i forbindelse med havnesektorens omstrukturering, omfattes ikke af bestemmelserne i traktatens artikel 87, stk. 1. De samlede beløb, der blev udbetalt i henhold til nævnte love, beløber sig til 863846 mio. ITL.
(109) Kommissionen konstaterer, at Italien under overtrædelse af traktatens artikel 88, stk. 3, har udbetalt støtte til afvikling af havnevirksomhedernes gæld og udligning af deres driftstab som følge af omstruktureringen.
(110) Den driftsstøtte, der blev nedfældet i lov nr. 428/92, 343/95 og 30/98 med henblik på at fjerne havnevirksomheders, -selskabers og -gruppers gæld og driftstab, er ikke forenelig med det fælles marked. Til støtte for en streng holdning med hensyn til omfattende og gentagne støtteforanstaltninger til omstrukturering af den pågældende sektor har også Tyskland og den tyske havneunion (ZDS) udtalt sig; deres bemærkninger er anført i betragtning 47-49 i denne beslutning. De samlede beløb, der blev udbetalt i medfør af de pågældende love, beløber sig til 253028 mio. ITL.
(111) Når det fastslås, at den ulovligt ydede støtte er uforenelig med det fælles marked, pålægger Kommissionen den pågældende medlemsstat at kræve støtten tilbagebetalt af modtagerne(58) for at genetablere de bestående forhold, før støtten blev givet. Disse bestemmelser gælder for den støtte, som denne beslutning erklærer uforenelig med det fælles marked, og som skal kræves tilbagebetalt af modtagerne heraf -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Støtten, der beløber sig til 230028 mio. ITL, som Italien har ydet i henhold til lov nr. 428/92, artikel 1, stk. 2, til lov nr. 343/95, artikel 1, stk. 2, litra c), og til lov nr. 30/98, artikel 9, stk. 4, til havnevirksomheder, -selskaber og -grupper i form af direkte støtte til gældsafvikling og tabsdækning i nævnte virksomheder, selskaber og grupper, er uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 2
Den støtte, som Italien i henhold til lov nr. 343/95, 647/96 og 30/98 har ydet i forbindelse med kontraktafslutning og bidrag til førtidspensionering af havnearbejdere, der var medlemmer af havnevirksomheder og -grupper, udgør ikke støtte efter traktatens artikel 87.
Artikel 3
Støtteforanstaltninger i forbindelse med Cassa integrazione guadagni straordinaria i form af engangsydelser til udygtige arbejdstagere og til Casa di soggiorno di Dovadola, som Italien indførte for at garantere dækning af havnearbejdernes forsikringsmæssige og sociale ydelser i henhold til lov nr. 236/96, 84/94, 343/95, 647/96 og 30/98, udgør ikke støtte efter traktatens artikel 87.
Artikel 4
Italien træffer alle nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge den i artikel 1 omhandlede støtte, som allerede ulovligt er udbetalt til støttemodtagerne.
Tilbagesøgningen skal ske i overensstemmelse med national lovgivning.
Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, den blev udbetalt til støttemodtagerne, og indtil den er blevet tilbagebetalt.
Renterne beregnes på basis af den referencesats, der anvendes til at beregne subventionsækvivalenten for regionalstøtte.
Artikel 5
Italien underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.
Artikel 6
Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 18. juli 2001.

Labels: 4
19
8
18
15