Document ID: 32009D0150

DECISÃO DA COMISSÃO
de 25 de Janeiro de 2006
relativa ao auxílio estatal C 54/03 (ex N 194/02) que a República Federal da Alemanha prevê aplicar no que se refere a um mecanismo de reembolso acompanhado da introdução de um sistema de portagens para veículos pesados de mercadorias nas auto-estradas alemãs
[notificada com o número C(2006) 89]
(Apenas faz fé o texto em língua alemã)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2009/150/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o n.o 1, alínea a), do artigo 62.o,
Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 88.o do Tratado CE (1),
Tendo convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações nos termos das disposições supracitadas (2) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Por carta de 6 de Março de 2002, recebida na Comissão (DG TREN) em 12 de Março de 2002 [A(02)54606], e por carta de 7 de Março de 2002, registada em 7 de Março de 2002 [A(02)54445], o Ministério dos Transportes, dos Edifícios e da Habitação da República Federal da Alemanha informou a Comissão de que o Governo alemão tencionava introduzir um sistema de reembolso das portagens acompanhado da introdução de uma imposição, baseada na quilometragem, aplicada aos veículos pesados de mercadorias pela utilização das auto-estradas. Por carta de 21 de Março de 2002 [D(02)1080], o Secretariado-Geral da Comissão acusou a recepção da carta da Alemanha e registou a notificação do projecto de lei com o número N 194/02.
(2)
Por carta de 23 de Julho de 2003, registada com o número C 54/03, a Comissão informou a República Federal da Alemanha da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE relativamente ao auxílio em questão.
(3)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (3). A Comissão convidou os terceiros interessados a apresentarem as suas observações.
(4)
As autoridades alemãs responderam às questões levantadas pela Comissão através de duas comunicações, ambas com data de 22 de Agosto de 2003, registadas em 1 de Setembro de 2003 [A(03)/28354].
(5)
A Comissão recebeu ainda 12 observações de outras partes interessadas e transmitiu-as à República Federal da Alemanha, a quem foi dada a oportunidade de se pronunciar; a Comissão recebeu os comentários da Alemanha por carta de 7 de Novembro de 2003, registada em 13 de Novembro de 2003 [A(03)34681].
(6)
A Comissão recebeu informações adicionais das autoridades alemãs, transmitidas em 23 de Outubro de 2003, registadas em 27 de Outubro de 2003 [A(03)33102], em 23 de Dezembro de 2003, registadas em 26 de Dezembro de 2003 [A(03)38579], em 1 de Julho de 2004, registadas em 6 de Julho de 2004 [A(04)24123], em 2 de Dezembro de 2004, registadas na mesma data, em 25 de Janeiro de 2005, registadas em 28 de Janeiro de 2005, em 14 de Julho de 2005, registadas em 28 de Julho de 2005 [A(05)19151] e em 11 de Novembro de 2005, registadas em 14 de Novembro de 2005 [A(05)32154].
2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DO AUXÍLIO
2.1. Sistema de reembolso das portagens
(7)
A partir de 1 de Janeiro de 2005, as autoridades alemãs introduziram uma imposição, baseada na quilometragem, aplicada aos veículos pesados de mercadorias pela utilização das auto-estradas e fixaram a taxa de portagem média em 12,4 cênts/km. Comunicaram à Comissão a sua intenção de aumentar no futuro próximo a taxa para 15 cênts/km e, ao mesmo tempo, introduzir um sistema de reembolso das portagens (adiante denominado SRP), a fim de compensar (parcialmente) as transportadoras rodoviárias de mercadorias pelo aumento dos encargos totais. Este reembolso, efectuado num único pagamento anual, eleva-se a um máximo de 2,6 cênts/km. Contudo, o reembolso da portagem depende do pagamento de um determinado montante de impostos especiais sobre o consumo de combustíveis adquiridos na Alemanha, que deverá ser demonstrado mediante a apresentação dos documentos correspondentes. Contra a apresentação de provas do pagamento de 8,6 cênts do imposto especial sobre o consumo de combustíveis pago na Alemanha, serão reembolsados 2,6 cênts/km.
2.2. Objectivo da medida de auxílio
(8)
O objectivo da medida consiste em fixar a taxa de portagem por quilómetro tendo devidamente em conta outros pagamentos especificamente ligados ao tráfego efectuados pelas transportadoras rodoviárias de mercadorias sujeitas ao pagamento de portagem no território regido pela legislação alemã. A medida tem em conta que a maioria dos utentes já contribui para cobrir os custos de infra-estruturas mediante o pagamento de impostos (imposto anual sobre os veículos, imposto sobre os combustíveis) e tem por objectivo o reembolso de uma parte destas contribuições aos utentes que, para além dos encargos existentes, pagam também agora portagens. A partir de 1 de Janeiro de 2005, a portagem foi fixada a uma taxa de 12,4 cênts/km. O aumento actualmente pretendido de 2,6 cênts/km para alcançar o montante médio de 15 cênts/km servirá, do ponto de vista das autoridades alemãs, para cobrir inteiramente os custos de construção, desenvolvimento e exploração das infraestruturas correspondentes na acepção da Directiva Eurovinheta (4), em particular o artigo 7.o, n.os 9 e 10 (5). A fim de compensar parcialmente o aumento dos custos totais suportados pelas transportadoras rodoviárias de mercadorias pela utilização das infra-estruturas, as autoridades alemãs propõem introduzir simultaneamente um sistema de reembolso.
2.3. Montante do auxílio
(9)
O reembolso da portagem de 2,6 cênts/km é o resultado do cálculo que se segue, por sua vez baseado numa decisão das autoridades alemãs de estabelecer uma compensação de 600 milhões EUR: considerando que os veículos (de 12 toneladas no mínimo) percorrem anualmente 22,7 mil milhões de quilómetros no total, uma portagem de 1 cent/km gera uma receita de 227 milhões EUR por ano. Supondo que o consumo é de 30 litros/100 km e o imposto especial sobre o consumo de 0,01 EUR por litro de combustível, 1 cent do imposto especial produz uma receita de aproximadamente 68 milhões EUR por ano (6). Uma portagem de 1cent/km é, por conseguinte, equivalente a cerca de 3,3 cents de impostos especiais sobre o consumo (7) por litro para produzir a mesma receita. A decisão de reembolsar 600 milhões EUR supõe, por conseguinte, o reembolso de aproximadamente 2,6 cênts do custo da portagem por km (8). Para ter direito a este reembolso, é necessário apresentar prova de pagamento do imposto especial sobre o consumo no valor de 8,6 cênts (9) por litro.
(10)
A partir do momento em que se considera que o montante global de redução previsto pelo sistema de reembolso das portagens é de 600 milhões de euros por ano, esta compensação corresponde a uma redução de aproximadamente 17,6 % das receitas de portagem, que ascendem a cerca de 3,4 mil milhões EUR por ano.
2.4. Duração
(11)
O SRP não tem uma duração limitada. Contudo, as autoridades alemãs indicaram que, se a Comissão impusesse esta condição, poderiam alterar o diploma legal e introduzir um sistema com duração limitada.
2.5. Beneficiários
(12)
Os beneficiários do SRP serão todas as transportadoras rodoviárias de mercadorias ou proprietários de camiões que percorrem as auto-estradas alemãs com veículos de pelo menos 12 toneladas, independentemente da sua nacionalidade ou domicílio. Contudo, o reembolso da portagem depende do pagamento de impostos especiais sobre o consumo de combustível adquirido na Alemanha.
2.6. Base jurídica
(13)
O SRP baseia-se no artigo 1.o da Lei sobre a imposição, baseada na quilometragem, aplicada aos veículos pesados de mercadorias pela utilização das auto-estradas, adoptada pelo Governo em 22 de Março de 2002 (a seguir denominada «a Lei»). A Lei foi assinada em 5 de Abril de 2002 e publicada no Jornal Oficial Federal (Bundesgesetzblatt) em 11 de Abril de 2002 (10).
(14)
A secção 3, n.o 2 do artigo 1.o, da Lei autoriza o Governo a fixar a taxa de portagem por quilómetro mediante diploma legal, com o consentimento do Bundesrat, tendo em conta o número de eixos e as classes de emissão dos veículos. A secção 3, n.o 3, autoriza o Governo alemão a fixar a taxa de portagem por quilómetro tendo devidamente em conta outros pagamentos especificamente ligados ao tráfego efectuados pelas partes sujeitas à portagem no território regido pela Lei, mediante diploma legal.
(15)
No que respeita ao SRP, o Governo federal da Alemanha propôs a introdução de uma nova secção no actual «Diploma legal sobre a determinação da taxa de portagem para veículos pesados de mercadorias», com data de 24 de Junho de 2003 (11). A proposta baseia-se na secção 3, n.o 3 do artigo 1.o, da Lei. O Governo alemão confirmou que o diploma legal apenas será alterado se a Comissão tomar uma decisão favorável relativamente ao SRP.
2.7. Aspectos técnicos da prova de pagamento dos impostos especiais sobre o consumo
(16)
O elemento principal para a aplicação do SRP é a prova de pagamento dos impostos especiais sobre o consumo na Alemanha. A prova de pagamento consiste na apresentação de recibos das estações de serviço ou dos talões dos cartões de crédito para as despesas de combustível efectuadas na Alemanha, devendo ser sempre indicado o número de matrícula do veículo reabastecido de combustível e sujeito a portagem. A prova de pagamento dos impostos especiais sobre o consumo de combustível na Alemanha deve estar igualmente em conformidade com a versão em vigor da Lei sobre o imposto especial de consumo aplicado aos óleos minerais de 21 de Dezembro de 1992 (12).
(17)
O preço da portagem apenas poderá ser reduzido se se provar que o pagamento da portagem e do imposto especial sobre o consumo foi efectuado durante o mesmo ano civil. O montante total de reembolso da portagem acumulado num determinado ano civil (crédito de portagens) é em geral deduzido das portagens devidas pelo veículo sujeito às portagens no decurso do ano seguinte. A parte sujeita a portagem deve apresentar - o mais tardar até 31 de Março do ano seguinte - o pedido de reembolso da portagem para um determinado veículo ao organismo federal do transporte de mercadorias, responsável pela aplicação da Lei e respectivo controlo, bem como pelo seguimento a dar às infracções.
(18)
Contudo, se o crédito de portagens não puder ser deduzido das portagens devidas do ano seguinte, será reembolsado mediante pedido. Este deve ser apresentado o mais tardar até 31 de Março do ano seguinte ao organismo federal do transporte de mercadorias.
2.8. Motivos para dar início ao procedimento
(19)
Em 23 de Julho de 2003, a Comissão deu início ao procedimento formal de investigação pelas seguintes razões:
a)
A Comissão expressou as suas dúvidas no que respeita à necessidade de realizar a substituição prevista da taxa de portagem inicialmente fixada por um sistema de taxas mais elevadas combinadas com o reembolso. Por conseguinte, foi solicitado à Alemanha que apresentasse todos os argumentos que possam justificar a maior sobrecarga administrativa em relação ao sistema inicialmente aplicado a partir da sua data de introdução;
b)
A Comissão expressou igualmente as suas dúvidas sobre se a medida não conduziria a uma discriminação de facto contra as transportadoras rodoviárias de mercadorias estrangeiras. Foi solicitado às autoridades alemãs que facultassem todas as informações que permitam estabelecer que a medida em questão não é discriminatória;
c)
Além disso, a Comissão expressou a necessidade de esclarecer o impacto ambiental do sistema de reembolso, uma vez que um efeito ambiental negativo pode ser contrário ao interesse comum. A Comissão convidou, por conseguinte, a Alemanha a facultar informações complementares sobre esta questão;
d)
A Comissão não pôde igualmente concluir ainda que o sistema de portagens é conforme com as condições estabelecidas na Directiva 1999/62/CE e cumpre as disposições do artigo 28.o do Tratado CE;
e)
Além disso, nessa ocasião, a Comissão criticou a falta de informações sobre a base jurídica pertinente para a aplicação de um eventual sistema de reembolso das portagens, tendo por conseguinte solicitado às autoridades alemãs a apresentação, nomeadamente, de um novo projecto do diploma legal com base na secção 3, n.o 3 do artigo 1.o, da Lei;
f)
Por último, uma vez que a Comissão necessitava de esclarecimentos suplementares para decidir se o sistema de redução da portagem é abrangido pelo procedimento formal previsto no n.o 4 do artigo 8.o da Directiva 92/81/CEE do Conselho (13), de 19 de Dezembro de 1992, relativa à harmonização das estruturas do imposto especial sobre o consumo de óleos minerais, foi solicitado às autoridades alemãs que explicassem a razão por que o regime de auxílio não foi notificado em conformidade com o procedimento previsto na Directiva 92/81/CEE.
3. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(20)
No âmbito do início formal do procedimento, a Comissão recebeu 12 observações de terceiros, dez das quais provenientes de associações nacionais ou europeias (14) e duas de Estados-Membros (15). Dez contribuições argumentam contra a medida e duas contribuições desenvolvem argumentos que defendem o regime de auxílio (16).
3.1. Argumentos contra a medida de reembolso
3.1.1. Discriminação de facto das transportadoras rodoviárias de mercadorias estrangeiras
3.1.1.1. Discriminação das transportadoras rodoviárias de mercadorias estrangeiras devido às diferenças no nível dos impostos especiais sobre o consumo nos Estados-Membros (17)
(21)
Um grande número das partes interessadas argumenta que o sistema de reembolso não será aplicado de forma equitativa, independentemente da nacionalidade das transportadoras rodoviárias de mercadorias, devido às diferenças do nível dos impostos especiais sobre o consumo nos Estados-Membros. Em particular, o sistema de reembolso parece ser discriminatório de facto, dado que as transportadoras rodoviárias de mercadorias não alemãs não se abastecem de combustível na Alemanha devido aos elevados impostos especiais sobre o consumo de combustível neste país, razão pela qual não beneficiarão do SRP.
3.1.1.2. Discriminação das transportadoras rodoviárias de mercadorias estrangeiras, uma vez que a medida, considerada como uma redução do imposto pela utilização de infra-estruturas (portagem), favorece as empresas alemãs (18)
(22)
Foi igualmente apresentado o argumento de que a medida, considerada como uma redução do imposto pela utilização de infra-estruturas, favorece as transportadoras rodoviárias de mercadorias alemãs uma vez que, novamente, as transportadoras rodoviárias de mercadorias estrangeiras não se abastecerão de combustível na Alemanha devido aos elevados impostos especiais sobre o consumo de combustível. Consequentemente, as transportadoras rodoviárias de mercadorias estrangeiras pagarão uma taxa de utilização das infra-estruturas mais elevada (ou seja, o montante integral) do que as transportadoras rodoviárias de mercadorias alemãs às quais, ao beneficiarem do sistema de reembolso, será aplicada uma redução de facto da taxa de utilização das infra-estruturas.
3.1.1.3. Discriminação das transportadoras rodoviárias de mercadorias estrangeiras devido ao facto de a medida resultar numa compensação parcial da diferença do preço do combustível entre a Alemanha e outros países (19)
(23)
Algumas partes interessadas especificam que, como consequência da medida de auxílio, as transportadoras rodoviárias de mercadorias alemãs poderão reduzir o nível de preços do transporte de mercadorias. Esta situação irá criar uma desvantagem para as empresas que efectuam o transporte de mercadorias de longo curso. Por conseguinte, a medida de auxílio discriminará indirectamente as transportadoras rodoviárias de mercadorias não alemãs.
3.1.1.4. Discriminação das transportadoras rodoviárias de mercadorias estrangeiras devido ao facto de terem de contribuir excessivamente para a harmonização do imposto especial de consumo aplicado aos óleos minerais (20)
(24)
Além disso, os terceiros argumentam que o aumento da portagem de 12,4 cêntimos/km para 15 cêntimos/km, necessário para financiar a medida de compensação, será financiado por todas as transportadoras rodoviárias de mercadorias, incluindo as que não beneficiarão do reembolso da portagem. Por conseguinte, as transportadoras rodoviárias de mercadorias não alemãs terão de aceitar taxas de portagem mais elevadas destinadas a financiar a harmonização do imposto especial de consumo aplicado aos óleos minerais prevista pelas autoridades alemãs. Uma vez que as partes interessadas consideram que tal não se justifica, concluem que a medida é discriminatória.
3.1.1.5. Discriminação das estações de serviço estrangeiras, em particular nas regiões limítrofes do território alemão (21)
(25)
As partes interessadas argumentam que o SRP não incentiva a melhoria das infra-estruturas de transportes, mas constitui um incentivo ao abastecimento de combustível na Alemanha. Consequentemente, o sistema de reembolso favorecerá as estações de serviço alemãs em detrimento das não alemãs. Por conseguinte, a medida de reembolso tem igualmente um efeito discriminatório no que respeita às estações de serviço estrangeiras.
3.1.1.6. Discriminação de outros Estados-Membros, devido o facto de sofrerem perdas em termos de receitas fiscais (22)
(26)
Por conseguinte, outro argumento apresentado pelas partes interessadas é que outros Estados-Membros, por exemplo em regiões limítrofes, perderão receitas fiscais devido à diminuição da compra de combustíveis nos seus territórios.
3.1.1.7. Discriminação de veículos de menos de 12 toneladas uma vez que o reembolso produz, de facto, o efeito de uma redução do imposto especial de consumo aplicado aos óleos minerais (23)
(27)
Algumas das partes interessadas consideram a medida como uma redução indirecta dos impostos especiais sobre o consumo, argumentando que é discriminatória contra os consumidores de combustíveis que utilizam as auto-estradas alemãs com veículos de menos de 12 toneladas.
3.1.1.8. Uma diferença da carga fiscal não pode, por si, justificar a concessão de um auxílio estatal (24)
(28)
Um argumento adicional apresentado por terceiros está ligado a uma decisão do Tribunal sobre um regime de auxílio italiano que consistia num regime de créditos fiscais a favor das transportadoras rodoviárias de mercadorias italianas, no qual se previam efectuar pagamentos compensatórios a empresas de transportes estabelecidas noutros Estados-Membros, em função do consumo estimado de gasóleo necessário para a distância coberta em território italiano. O Tribunal confirmou a decisão da Comissão segundo a qual a República Italiana se via obrigada a recuperar o auxílio concedido. Por conseguinte, as partes interessadas argumentam, em analogia com o caso italiano, que uma diferença da carga fiscal para os óleos minerais não justifica, por si, a concessão de auxílios estatais (25).
3.1.2. Discriminação das transportadoras rodoviárias de mercadorias estrangeiras devido a mecanismos de reembolso específicos ou a sobrecarga administrativa (26)
(29)
Em primeiro lugar, o reembolso, ao que parece, não está ligado à utilização real de auto-estradas na Alemanha, uma vez que os mecanismos de reembolso, de acordo com terceiros, aceitarão os recibos de todas as estações de serviço, independentemente do facto de o veículo ter utilizado auto-estradas alemãs ou outras estradas. Este facto irá favorecer principalmente as transportadoras rodoviárias de mercadorias alemãs com uma frota mista de veículos com pesos superiores e inferiores a 12 toneladas.
(30)
Em segundo lugar, os terceiros argumentam que a medida cria um efeito discriminatório porque o reembolso total da portagem acumulado num ano civil pode ser deduzido das portagens devidas do ano seguinte. Este mecanismo de pagamento favorece as transportadoras rodoviárias de mercadorias alemãs em comparação com outras transportadoras rodoviárias de mercadorias que possam utilizar auto-estradas alemãs apenas ocasionalmente.
(31)
Em terceiro lugar, as partes interessadas argumentam que a medida não é compatível com a Directiva 1999/62/CE, uma vez que o sistema de reembolso cria obstáculos linguísticos e administrativos e terá como resultado que muitos utentes, em particular utentes ocasionais estrangeiros, acabarão por não reivindicar o reembolso.
(32)
Finalmente, as partes interessadas referem-se a alguns aspectos práticos do sistema de portagens [como a falta de unidades de bordo (OBU), etc.], que, na sua opinião, têm igualmente um impacto indirecto na própria medida de auxílio.
3.1.3. Violação da Directiva 92/81/CEE do Conselho relativa à harmonização das estruturas do imposto especial sobre o consumo de óleos minerais (27)
(33)
Diversos terceiros argumentam que, uma vez que o sistema de reembolso tem como resultado uma redução indirecta dos impostos especiais sobre o consumo, se verifica uma violação da Directiva 92/81/CEE se não forem respeitadas as regras processuais específicas, nomeadamente o procedimento de notificação previsto no n.o 4 do artigo 8.o (28).
3.1.4. Efeitos negativos no ambiente (29)
(34)
É de mencionar também que uma parte interessada argumenta que a medida favorece o consumo de combustível, tendo em conta que o montante do reembolso depende directamente da quantidade de combustível consumida. Consequentemente, a medida é contra os interesses da Comunidade.
3.1.5. Argumentos adicionais relacionados com o sistema de portagens
(35)
Além disso, todas as partes interessadas que argumentam contra a medida de auxílio criticam o sistema de portagens, tal como está concebido, sem por vezes distinguir claramente a portagem do SRP. No que se refere à portagem, as partes interessadas apresentaram os seguintes argumentos principais.
(36)
O facto de aplicar uma portagem mais elevada unicamente aos veículos de pelo menos 12 toneladas é discriminatório, uma vez que impõe o seu pagamento principalmente ao transporte de mercadorias internacional e favorece indirectamente o transporte, principalmente nacional, de mercadorias em veículos de menos de 12 toneladas (30). A este respeito, as partes interessadas referiram-se a diversos processos judiciais (31).
(37)
De acordo com as partes interessadas, o sistema de portagens constitui uma violação à Directiva 1999/62/CE, nomeadamente ao disposto no n.o 4 do artigo 7.o, uma vez que a portagem é considerada discriminatória com base na nacionalidade da transportadora ou na origem ou destino do veículo (32).
(38)
As dificuldades práticas (33) do sistema de portagens criam uma desvantagem para as transportadoras rodoviárias de mercadorias não alemãs. A falta das alternativas eficientes para a instalação de OBU constitui igualmente uma violação ao disposto no n.o 5 do artigo 7.o da Directiva 1999/62/CE.
(39)
As partes interessadas expressaram igualmente as suas dúvidas quanto ao montante da portagem e quanto ao seu cumprimento do n.o 9 do artigo 7.o da Directiva Eurovinheta (34). Dado que os custos de construção das auto-estradas alemãs parecem estar em grande parte amortizados, o cálculo dos custos deveria referir-se principalmente aos custos de exploração e de desenvolvimento da rede de infra-estruturas em causa. Além disso, argumenta-se que o sistema de portagens é discriminatório devido ao facto de que a portagem será cobrada a 100 % aos veículos pesados de mercadorias de pelo menos 12 toneladas, embora - de acordo com as informações facultadas pelas autoridades alemãs - estes originem apenas 45 % dos custos. A isenção dos veículos privados para uso turístico parece ser igualmente discriminatória. Além disso, afirma-se que a taxa média de portagem de 12,4 cêntimos/km parece ser demasiado elevada. Deduz-se que a Alemanha utiliza a taxa de portagem mais elevada para efectuar subvenções cruzadas a outros modos de transporte, o que violaria o princípio dos «utilizadores-pagadores» e o n.o 2 do artigo 9.o da Directiva 1992/62/CE.
(40)
Argumenta-se ainda que o sistema de portagens alemão, ao que parece, está em contradição com o disposto no considerando 17 da Directiva 1999/62/CE, uma vez que criará barreiras artificiais, falseará a concorrência na Europa e se afastará de um modelo europeu harmonizado de tarifação das infra-estruturas, que garante a interoperabilidade.
(41)
A lei alemã que introduz a nova portagem parece igualmente ser discriminatória em detrimento das transportadoras rodoviárias de mercadorias não alemãs no que respeita às classes de emissões dos veículos.
(42)
Finalmente, argumenta-se que o sistema de portagens viola outras disposições do Tratado, nomeadamente os artigos 28.o, 97.o, 90.o e 92.o (35).
3.2. Argumentos a favor do sistema de reembolso
(43)
Os argumentos seguintes defendem que o auxílio é necessário, do interesse da Comunidade e respeita o princípio da proporcionalidade: o livro branco da Comissão sobre política dos transportes (36), assim como o artigo 7.o-B do novo projecto da directiva Eurovinheta (37), permitem ambos uma compensação fiscal para os utentes sujeitos a um encargo pela utilização das infra-estruturas a fim de evitar um aumento global dos impostos. A própria medida não reduz o imposto especial de consumo aplicado aos óleos minerais. O imposto especial sobre o consumo está a servir apenas como referência para calcular o reembolso da portagem. Além disso, é possível demonstrar que a receita do imposto aplicado aos óleos minerais na Alemanha está a diminuir devido à diminuição da compra de combustíveis na Alemanha. O sistema de reembolso é por conseguinte considerado como uma medida necessária para manter a proporção do aumento global de encargos, o que é igualmente no interesse da Comunidade.
(44)
A medida de auxílio respeita claramente o princípio da não discriminação, uma vez que as transportadoras rodoviárias de mercadorias alemãs e não alemãs podem ambas beneficiar da medida de auxílio. Na opinião da parte interessada, qualquer discriminação que exista resulta da inactividade do Conselho, onde a questão da harmonização está pendente desde 1985. Devido à falta de harmonização no domínio dos impostos especiais sobre o consumo, o SRP contribuiria apenas para neutralizar as desvantagens encontradas pelas transportadoras rodoviárias de mercadorias alemãs. A este respeito, pode demonstrar-se que a proporção alemã da tonelagem transfronteiriça de mercadorias transportadas por estrada tem vindo a diminuir continuamente, de 39,0 % em 1985 para 21,6 % em 2002. Além disso, o transporte rodoviário transfronteiriço de mercadorias está a tornar-se cada vez mais dominante: em 2015, mais de metade do volume total de tráfego nas auto-estradas alemãs dever-se-á ao comércio transfronteiriço de mercadorias. É igualmente afirmado que apenas existiria discriminação se as transportadoras rodoviárias de mercadorias que não tenham a sua sede social na Alemanha suportassem despesas mais elevadas ou fossem submetidas a uma sobrecarga administrativa mais pesada para obterem o reembolso, em comparação com as transportadoras rodoviárias de mercadorias alemãs, o que não é o caso.
(45)
Os terceiros indicaram igualmente que a medida de auxílio não origina uma distorção da concorrência tendo em conta que a compensação de 600 milhões de euros por ano corresponde apenas a 17,6 % dos custos adicionais da taxa de utilização das infra-estruturas.
(46)
Por último, é apresentado o argumento de que a medida não pode ser considerada um auxílio estatal, uma vez que, de acordo com o ponto 13 da Comunicação da Comissão 98/C 384/03 (38), as medidas fiscais são medidas gerais que não constituem auxílio estatal nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
4. COMENTÁRIOS DA REPÚBLICA FEDERAL DA ALEMANHA
(47)
Do ponto de vista do Governo alemão, a medida não origina uma discriminação directa, uma vez que o reembolso está à disposição de todas as transportadoras rodoviárias de mercadorias, independentemente da sua nacionalidade ou domicílio. A medida não resulta também numa discriminação de facto. Primeiro, argumentam que há uma ligação directa entre o novo encargo pela utilização das auto-estradas alemãs e o consumo de combustível, que, por sua vez, está directamente ligado ao montante dos impostos especiais sobre o consumo de combustíveis. Na sua opinião, a relação entre a redução da portagem, por um lado, e o pagamento de impostos especiais sobre o consumo, por outro, justifica-se razoavelmente, dado que ambos os pagamentos podem ser considerados como uma contribuição para o custo das infra-estruturas. Além disso, a medida não prevê quaisquer limiares, por exemplo um valor mínimo de portagem ou um volume mínimo de mercadoria transportada. Além disso, a decisão de reabastecimento em combustível na Alemanha ou não é uma decisão puramente económica, que será tomada tanto pelas transportadoras rodoviárias de mercadorias alemãs como pelas transportadoras rodoviárias de mercadorias não alemãs. As transportadoras rodoviárias de mercadorias abastecer-se-ão nos locais onde possam obter um benefício económico. Por outras palavras, a decisão relativa ao local de abastecimento é principalmente influenciada pelo preço do combustível. As autoridades alemãs argumentam a este respeito que, na Alemanha, tanto a parte do imposto especial sobre o consumo no preço de venda do combustível como o próprio preço de venda se contam entre os mais elevados dos Estados-Membros da UE.
(48)
As autoridades alemãs notam igualmente que a medida está inteiramente em conformidade com o princípio da territorialidade.
(49)
As autoridades alemãs contestam o argumento de que o SRP pode ser considerado como uma redução do imposto pela utilização das infra-estruturas e que, nesse sentido, discriminaria as transportadoras rodoviárias de mercadorias estrangeiras. Do ponto de vista das autoridades alemãs, o reembolso será pago às transportadoras rodoviárias de mercadorias alemãs e às transportadoras rodoviárias de mercadorias não alemãs. O SRP terá como resultado que ambas as categorias contribuirão para financiar as auto-estradas alemãs proporcionalmente à sua utilização das infra-estruturas.
(50)
No que respeita ao argumento de uma compensação parcial da diferença de preços de combustível entre a Alemanha e outros países, as autoridades alemãs não consideram haver uma discriminação contra as transportadoras rodoviárias de mercadorias estrangeiras. Concordam que o abastecimento em combustível fora do território alemão pode ser mais barato do que na Alemanha, mesmo depois de se ter tido em conta o montante do reembolso. Contudo, este cálculo será feito tanto pelas transportadoras alemãs como não alemãs. De acordo com as autoridades alemãs, mais de 80 % das transportadoras rodoviárias de mercadorias alemãs beneficiam de preços de combustível inferiores noutros países. Contudo, dado que as transportadoras rodoviárias de mercadorias alemãs suportam já, em geral, um nível muito elevado de impostos especiais sobre o consumo, que cria uma situação de desvantagem na sua posição concorrencial, não poderão reduzir o nível de preços no transporte de mercadorias mais do que as outras transportadoras rodoviárias de mercadorias que beneficiam da medida. O efeito da medida de auxílio consistiria apenas, por conseguinte, numa distorção reduzida da concorrência causada pelo nível muito elevado dos impostos especiais sobre o consumo na Alemanha, mas não criará qualquer vantagem para as transportadoras rodoviárias de mercadorias alemãs que lhes permita reduzir o nível de preços do transporte de mercadorias.
(51)
As autoridades alemãs argumentam que o aumento da portagem se justifica apesar do SRP, dado que não serão unicamente as transportadoras rodoviárias de mercadorias alemãs a beneficiar da medida de compensação, mas também as transportadoras rodoviárias de mercadorias não alemãs. Por conseguinte, as transportadoras rodoviárias de mercadorias não alemãs terão de pagar taxas de portagem mais elevadas mas beneficiarão do SRP, o que lhes evitará pagar uma contribuição excessiva para a harmonização do imposto especial de consumo aplicado aos óleos minerais.
(52)
As partes interessadas argumentam que o sistema de reembolso favorecerá as estações de serviço alemãs em detrimento das não alemãs. As autoridades alemãs, por seu lado, argumentam que as diferenças existentes no imposto aplicado aos óleos minerais entre os Estados-Membros já têm como consequência a criação do denominado «turismo de combustível», em particular em relação aos países vizinhos. As medidas que ajudam a reduzir estas diferenças - tais como o SRP - deveriam igualmente ajudar a reduzir o «turismo de combustível». De acordo com as autoridades alemãs, não é, por conseguinte, a medida de auxílio que discriminará as estações de serviço estrangeiras. Pelo contrário, a medida de auxílio apenas resultará no facto de as estações de serviço estrangeiras virem a ser menos favorecidas do que actualmente.
(53)
Os terceiros argumentam que, como consequência da medida de auxílio, outros Estados-Membros, nomeadamente em regiões limítrofes, sofrerão uma redução das receitas fiscais devido à diminuição da compra de combustível. No entanto, as autoridades alemãs argumentam que as medidas que originarem uma redução do «turismo de combustível» se justificam mesmo que este facto origine receitas fiscais inferiores nas regiões limítrofes.
(54)
As autoridades alemãs argumentam igualmente que a medida não é discriminatória dos consumidores de combustível que utilizam as auto-estradas alemãs com veículos de menos de 12 toneladas. De acordo com as autoridades alemãs, é evidente que o reembolso apenas será efectuado se a portagem aplicada aos camiões com mais de 12 toneladas for paga. Por conseguinte, o reembolso não pode ser apreciado sem ter em conta o efeito global de um encargo líquido para estes camiões. Uma vez que, no cômputo geral, estes pagarão um montante mais elevado do que o do reembolso, é difícil argumentar que o reembolso favorece os veículos com mais de 12 toneladas, ou, por outras palavras, discrimina veículos de menos de 12 toneladas devido a um possível efeito discriminatório de facto de uma redução do imposto especial sobre o consumo de óleos minerais. Por conseguinte, do ponto de vista das autoridades alemãs, o reembolso não pode discriminar veículos de menos de 12 toneladas, uma vez que estes não estão sujeitos ao novo sistema de portagens.
(55)
No que respeita ao argumento de que uma diferença do encargo fiscal não pode, por si, justificar a concessão do auxílio, as autoridades alemãs indicam que o caso italiano citado por terceiros não é pertinente para o caso alemão uma vez que o enquadramento e as condições gerais não são as mesmas. Argumentam que, no passado, uma grande parte dos custos das infra-estruturas na Alemanha foram financiados através dos impostos especiais sobre o consumo de combustíveis. Os veículos pesados de mercadorias que utilizam as auto-estradas federais estão actualmente a pagar uma contribuição dupla para os custos das infra-estruturas, sob a forma de impostos especiais sobre o consumo de combustível e sob a forma de portagem. O SRP tem em conta as contribuições para os custos das infra-estruturas já pagas na Alemanha e, por conseguinte, compensará apenas as transportadoras rodoviárias de mercadorias por um pagamento duplo no intuito de estabelecer uma tarifação justa pelos custos das infra-estruturas.
(56)
As autoridades alemãs argumentam igualmente que o sistema de reembolso não prevê um mecanismo que permita a aceitação de todos os recibos correspondentes das estações de serviço, independentemente do facto de o veículo ter utilizado as auto-estradas alemãs ou outras estradas. Pelo contrário, a Alemanha volta a confirmar que os recibos apenas são aceites se o talão indicar o número de matrícula do veículo reabastecido sujeito à portagem. Por conseguinte, as autoridades alemãs podem excluir que a medida favoreceria as transportadoras rodoviárias de mercadorias alemãs com uma frota de veículos mista de menos ou mais de 12 toneladas, como foi argumentado pelas partes interessadas.
(57)
A Alemanha argumenta igualmente que dado que o mecanismo de pagamento é o mesmo para todos os utentes das auto-estradas alemãs, não é clara a razão por que o sistema haveria de discriminar as transportadoras rodoviárias de mercadorias não alemãs que apenas podem utilizar auto-estradas ocasionalmente. O reembolso total da portagem acumulado num determinado ano civil pode ser deduzido da portagem devida no ano seguinte.
(58)
As autoridades alemãs notam que a medida não é contrária ao disposto na Directiva 1999/62/CE, uma vez que consideram que os obstáculos administrativos para as transportadoras rodoviárias de mercadorias não alemãs não são maiores do que para as transportadoras rodoviárias de mercadorias alemãs. De acordo com as autoridades de mercadorias alemãs, serão disponibilizados formulários normalizados em número suficiente de línguas da UE e as informações solicitadas consistirão principalmente em dados quantificados, para facilitar às transportadoras rodoviárias de mercadorias estrangeiras o acesso ao sistema de reembolso. A sobrecarga administrativa de manter comprovativos durante um ano corresponde a outros procedimentos, nomeadamente o reembolso do IVA. É igualmente possível demonstrar que, em muitos casos, os comprovativos têm de ser mantidos até ao fim do ano igualmente por outras razões, por exemplo auditorias da empresa pelas administrações fiscais nacionais. Por conseguinte, a Alemanha conclui que o sistema de reembolso não cria obstáculos administrativos nem constitui uma sobrecarga prática capazes de originar uma discriminação contra as transportadoras rodoviárias de mercadorias não alemãs.
(59)
No que se refere às críticas ao SRP, tais como o número insuficiente de OBU, que poderia ter um impacto indirecto na própria medida de auxílio, as autoridades alemãs insistem que os aspectos práticos da portagem não têm qualquer influência no SRP.
(60)
As autoridades alemãs não consideram que haja violação do n.o 4 do artigo 8.o da Directiva 92/81/CEE, uma vez que a medida apenas reduz o nível da taxa de portagem e não tem como objectivo reduzir o imposto especial de consumo aplicado aos óleos minerais como estipulado nesta directiva.
(61)
No que respeita ao efeito da medida no ambiente, a Alemanha contesta o argumento de que a medida de auxílio favoreceria o consumo de combustível e, por conseguinte, produziria efeitos negativos no ambiente. De acordo com as autoridades alemãs, um cálculo simples mostra que um aumento no consumo de combustível com vista a obter um reembolso mais elevado é contrário a toda a lógica económica. Um consumo mais elevado significaria que os veículos circulam durante mais tempo do que o necessário, o que acarretaria um aumento em termos de tempo de condução e custos de pessoal.
(62)
No que respeita à medida relativa à portagem, as autoridades alemãs notam antes de mais que todos os argumentos apresentados não estão abrangidos pelo actual procedimento de auxílio estatal, devendo, por conseguinte, manter-se fora do âmbito da presente decisão. Além disso, a Alemanha declara que o sistema de portagens foi introduzido depois de resolvidos todos os problemas técnicos, de tal forma que a discriminação por motivos de nacionalidade ou de entrave ao fluxo de tráfego foi excluída.
(63)
Em resumo, as autoridades alemãs respondem aos argumentos principais apresentados pelos terceiros do seguinte modo:
-
Em primeiro lugar, a portagem não é discriminatória, uma vez que a decisão de encher o depósito na Alemanha, ou não, é uma decisão puramente económica, que será tomada tanto pelas transportadoras rodoviárias de mercadorias alemãs como pelas transportadoras rodoviárias de mercadorias não alemãs. A relação entre a redução da portagem, por um lado, e o pagamento de impostos especiais sobre o consumo, por outro, justifica-se razoavelmente, dado que os veículos pesados de mercadorias que utilizam as auto-estradas federais pagam actualmente uma contribuição dupla para os custos das infra-estruturas, sob a forma de impostos especiais sobre o consumo de combustível e sob a forma de portagem. O SRP tem em conta as contribuições para os custos das infra-estruturas já pagas na Alemanha e evitará um duplo pagamento. A portagem cumpre o disposto no n.o 4 do artigo 7.o da Directiva 1999/62/CE, uma vez que não discrimina as transportadoras rodoviárias de mercadorias em função da nacionalidade;
-
Em segundo lugar, a portagem não é discriminatória pelo simples facto de ser unicamente cobrada aos veículos de pelo menos 12 toneladas. O limiar de 12 toneladas tem um fundamento razoável e segue a definição de veículos estabelecida no artigo 2.o, alínea d), da Directiva 1999/62/CE. Além disso, a portagem não favorece as transportadoras rodoviárias de mercadorias alemãs, uma vez que não é possível demonstrar que estas, quando efectuam transportes internacionais, ficam em situação de vantagem ao utilizarem uma frota mista de veículos de mais e menos de 12 toneladas, em comparação com as transportadoras rodoviárias de mercadorias não alemãs, permitindo-lhes repartir os encargos da portagem pelo conjunto da frota de uma empresa. A portagem é calculada de forma a respeitar o disposto no n.o 9 do artigo 7.o da Directiva 1999/62/CE, uma vez que a portagem média ponderada está relacionada com os custos de construção, exploração e desenvolvimento da rede de infra-estruturas em causa;
-
Em terceiro lugar, o novo sistema de portagens respeitará o disposto no n.o 5 do artigo 7.o da Directiva 1999/62/CE, uma vez que um número suficiente de OBU, assim como outros mecanismos de pagamento (nomeadamente terminais e internet) asseguram o pagamento da portagem e permitem o escoamento fluido do tráfego;
-
Em quarto lugar, a medida de portagem não viola o disposto no n.o 2 do artigo 9.o da Directiva 1999/62/CE, uma vez que não impede os Estados-Membros de consagrar uma parte das receitas da portagem ao desenvolvimento harmonioso das redes de transportes;
-
Em quinto lugar, as autoridades alemãs notam que o sistema de portagens não se afastará de um modelo europeu harmonizado de tarifação das infra-estruturas, que garante a interoperabilidade, e por conseguinte não contraria o considerando 17 da Directiva 1999/62/CE;
-
Em sexto lugar, as autoridades alemãs notam que os requisitos administrativos para a classificação das classes de emissões dos veículos estrangeiros não são discriminatórios, uma vez que se limitam às medidas necessárias para classificar esses veículos;
-
Por último, as autoridades alemãs notam igualmente que o sistema de portagem não viola qualquer disposição do Tratado, nomeadamente os artigos 28.o, 90.o, 92.o e 97.o
5. AVALIAÇÃO DO AUXÍLIO
5.1. Existência de auxílio nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE
(64)
O n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE estipula que «são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(65)
A Comissão considera que o reembolso da portagem, que pode ser solicitado ao organismo federal do transporte de mercadorias - parte da administração nacional -, diz respeito a fundos estatais e implica uma perda de recursos estatais. A medida, por si, proporciona às empresas de transportes rodoviários uma vantagem selectiva relativamente às suas concorrentes, dado que recebem uma compensação pelos encargos de utilização das infra-estruturas que, em princípio, deveriam suportar. O SRP não pode ser considerado uma medida geral, visto que é unicamente aplicável a empresas que utilizam veículos de pelo menos 12 toneladas, sujeitos a portagem, e apenas na medida em que estas puderem apresentar elementos de prova de que pagaram o imposto especial sobre o consumo na Alemanha. Além disso, uma vez que o acesso ao mercado do transporte rodoviário de mercadorias foi totalmente aberto a operadores comunitários (39), pode supor-se que o auxílio financeiro estatal, que favorece certas empresas que efectuam o transporte rodoviário e, mais em geral, o transporte rodoviário em detrimento de outros modos de transporte, afectará o comércio entre os Estados-Membros. Este auxílio financeiro falseia ou ameaça falsear a concorrência e afecta por conseguinte o comércio entre os Estados-Membros.
(66)
Com base nestas considerações, a Comissão constata que o SRP notificado constitui um auxílio nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
5.2. Compatibilidade do auxílio
5.2.1. Disponibilidade de uma base jurídica relevante
(67)
Na altura em que iniciou o procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE, a Comissão não estava na posse de quaisquer textos jurídicos relativos à introdução do SRP. No entanto, as autoridades alemãs apresentaram, em 22 de Agosto de 2003, a base jurídica relevante, pelo que a Comissão já dispõe das informações necessárias.
5.2.2 Comentários gerais sobre a portagem
(68)
A introdução de um encargo para o utente baseado na distância, destinado a recuperar os custos das infra-estruturas, é um dos elementos-chave da política comum de transportes da CE:
-
Em primeiro lugar, a introdução proposta de uma portagem está em consonância com a orientação da Comissão, contida no livro branco sobre a política europeia de transportes (40), de uma estrutura de tarifação mais relacionada com os custos. O livro branco contém um capítulo referente à tarifação progressiva da utilização das infra-estruturas. A União Europeia é composta actualmente de uma Europa de portagens, em que os utentes têm de pagar em auto-estradas com portagem, uma Europa de «eurovinhetas» pagas por veículos pesados de mercadorias em toda a rede e uma Europa em que não se paga qualquer encargo. Esta situação pode ser melhorada;
-
Em segundo lugar, a substituição dos direitos de utilização actualmente cobrados aos veículos pesados de mercadorias por um sistema de portagens poderia originar uma repartição mais justa dos custos das infra-estruturas, uma vez que uma parte considerável dos custos de construção, manutenção e exploração das auto-estradas é causada por veículos pesados de mercadorias;
-
Em terceiro lugar, a portagem servirá um dos objectivos da Comunidade, tal como mencionado no artigo 2.o do Tratado CE, que consiste em promover um «elevado nível de protecção e de melhoria da qualidade do ambiente»;
-
Finalmente, considerando a medida global, o mesmo parece aplicar-se às vantagens potenciais resultantes da transferência do tráfego de mercadorias da estrada para outros modos de transporte mais respeitadores do ambiente. A mudança de um direito de utilização baseado no tempo para um direito baseado na quilometragem significa que as distâncias mais curtas se tornam mais baratas e as distâncias mais longas mais caras. Este resultado não só responde à necessidade de fazer os utentes suportarem uma parte mais equitativa das despesas de infra-estrutura, mas tem igualmente em conta o facto de que os modos de transporte menos poluentes (caminho-de-ferro e vias navegáveis) constituem uma alternativa ao transporte rodoviário apenas em itinerários mais longos.
(69)
O Governo federal alemão tem como objectivo que os utentes suportem uma parte mais realista das despesas rodoviárias. O objectivo declarado do sistema de portagens é conseguir que os utentes paguem o preço das infra-estruturas, e o preço de 15 cênts/km é considerado pela Alemanha como o montante que «cobrirá inteiramente os custos de construção, desenvolvimento e exploração das infra-estruturas relevantes na acepção da Directiva 1999/62/CE (Eurovinheta)». Mas este facto está em sintonia com o aumento do encargo para o sector do transporte rodoviário de mercadorias. Em vez dos 460 milhões EUR cobrados na Alemanha a título do sistema da Eurovinheta (em 2002), as transportadoras terão de pagar custos de infra-estruturas no montante aproximado de 3,4 mil milhões EUR. Embora, de acordo com a proposta notificada das autoridades alemãs, pudesse ser concedida uma compensação de 600 milhões EUR, o encargo total para as transportadoras rodoviárias de mercadorias continua a aumentar, dado que esta compensação apenas cobriria 17 % dos encargos totais com portagens de 3,4 mil milhões EUR.
5.2.3. Não-aplicação do n.o 1 do artigo 19.o da Directiva 2003/96/CE (41)
(70)
A Comissão nota que a compra de combustível e o pagamento de impostos especiais sobre o consumo pelos veículos que respondem às condições exigidas na Alemanha entram no método de cálculo do reembolso da portagem.
(71)
Existe uma distinção legal clara entre a cobrança de impostos especiais sobre o consumo e a cobrança de uma portagem aos veículos pesados de mercadorias pela utilização das infra-estruturas. Os dois sistemas têm por base actos jurídicos diferentes, nomeadamente a Directiva relativa aos impostos especiais de consumo [92/12/CE (42) e 2003/96/CE] e a Directiva 1999/62/CE (Eurovinheta).
(72)
O Tribunal reconheceu a diferença entre portagem e outras imposições relativas à utilização de estradas, por um lado, e impostos, por outro (lado). De acordo com a jurisprudência, a portagem não está qualificada como um imposto, mas como um pagamento pela utilização de um serviço. O mesmo raciocínio aplica-se a outras imposições pela utilização de estradas devido à ligação directa entre a imposição e as infra-estruturas que podem ser utilizadas (43). Com base nesta jurisprudência e tomando em consideração que o imposto especial sobre o consumo apenas serve como referência para calcular o reembolso e que existe uma distinção clara entre os fluxos financeiros dos impostos especiais sobre o consumo, por um lado, e o pagamento e reembolso da portagem, por outro, a Comissão considera que o actual reembolso da portagem não pode ser qualificado simultaneamente como um reembolso dos impostos especiais sobre o consumo. Tal qualificação resultaria numa situação em que o reembolso seria abrangido por dois quadros jurídicos diferentes, o que violaria o princípio da segurança jurídica.
(73)
O facto de o reembolso estar ligado aos pagamentos de impostos especiais sobre o consumo não pode alterar a qualificação legal do reembolso, especialmente tendo em conta que os dois fluxos financeiros não estão ligados. Se tal fosse o caso, qualquer nova condição que fosse acrescentada, por exemplo a limitação do reembolso a um certo tipo de camião, acarretaria o risco de alterar a qualificação legal e, consequentemente, o quadro jurídico, o que violaria o princípio da segurança jurídica.
(74)
Deve igualmente indicar-se que não há uma conexão fiscal entre a taxa de portagem e o imposto especial sobre o consumo de gasóleo. Cada um tem a sua própria fonte (a utilização da auto-estrada, por um lado, e o consumo do óleo mineral, por outro). As receitas da portagem serão inteiramente utilizadas para cobrir os custos de construção, exploração e melhoria das infra-estruturas, contrariamente às receitas do imposto especial sobre o consumo de gasóleo. O reembolso é, de modo geral, deduzido do montante da portagem devida, ou é pago através dos recursos cobrados com base nas portagens.
(75)
Tendo em conta o que precede, a Comissão concluiu que não é aplicável o n.o 1 do artigo 19.o da Directiva 2003/96/CE que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade, que substitui o n.o 4 do artigo 8.o da Directiva 92/81/CEE (44). Consequentemente, as autoridades alemãs não têm de notificar a medida de auxílio a título do procedimento previsto no n.o 1 do artigo 19.o da Directiva 2003/96/CE.
5.2.4. Avaliação da compatibilidade com o mercado comum
(76)
Em conformidade com o artigo 73.o do Tratado CE, são compatíveis com o Tratado os auxílios que vão ao encontro das necessidades de coordenação dos transportes.
(77)
O Regulamento (CEE) n.o 1107/70 do Conselho, de 4 de Junho de 1970, relativo aos auxílios concedidos no domínio dos transportes ferroviários (45), rodoviários e por via navegável aplica o artigo 73.o do Tratado e estabelece isenções específicas para os auxílios, que se considera irem ao encontro das necessidades de coordenação dos transportes. Em particular, o n.o 1, alínea b), do artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 1107/70 estipula que Estados-Membros podem, até à entrada em vigor de uma regulamentação comum em matéria de imputação dos custos de infra-estruturas, conceder auxílios a empresas que suportam encargos relativos à infra-estrutura que utilizam, enquanto outras empresas não suportam tais encargos.
(78)
De acordo com a prática da Comissão em matéria de gestão das questões de auxílios estatais, devem ser cumpridos três requisitos para que o auxílio vá de encontro às necessidades de coordenação dos transportes na acepção do artigo 73.o do Tratado CE (46) e satisfaça os requisitos previstos no n.o 1, alínea b), do artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 1107/70:
a)
O auxílio é necessário para permitir a realização da medida no interesse da Comunidade e respeita o princípio da proporcionalidade;
b)
O auxílio é concedido em condições não discriminatórias;
c)
O auxílio não dá origem a distorções da concorrência de maneira que contrarie o interesse comum.
(79)
Em relação ao princípio da não discriminação, a Comissão considera que todos os auxílios são, por definição, selectivos. Se uma medida não for qualificada como selectiva, não é uma medida de auxílio na acepção do artigo 87.o do Tratado CE. Se a medida tiver sido qualificada como auxílio, a Comissão deve avaliar a sua compatibilidade com o mercado comum. A jurisprudência e a prática da Comissão sempre distinguiram claramente entre esta selectividade inerente a qualquer auxílio, o que significa uma desvantagem para alguns operadores em relação a outros que operam num Estado-Membro, e as possíveis discriminações baseadas directa ou indirectamente na nacionalidade ou no estabelecimento no Estado-Membro em questão (47). Este tipo de discriminações não é compatível com o direito comunitário e não pode ser aprovado a título das regras relativas aos auxílios estatais.
(80)
A jurisprudência estabelece que a discriminação consiste, designadamente, no tratamento diferenciado de situações comparáveis, implicando uma desvantagem para alguns operadores em relação a outros, sem que essa diferença no tratamento se justifique pela existência de diferenças substanciais, objectivas. Contudo, uma vez que as empresas não estabelecidas num determinado território estão numa posição diferente perante as autoridades relativamente às empresas estabelecidas nesse território, não pode dizer-se que um mecanismo que lhes dificulte o acesso ao auxílio viole o princípio da não discriminação (48).
(81)
No caso vertente, o SRP prevê uma compensação da portagem unicamente mediante a apresentação dos recibos de reabastecimento alemães e de comprovativos do pagamento na Alemanha dos impostos especiais sobre o consumo. Nestas condições, a Comissão não vê qualquer violação do princípio da territorialidade mencionado no considerando 20 da Directiva 1999/62/CE. O SRP impõe as mesmas condições e é acessível a todas as transportadoras rodoviárias de mercadorias, independentemente da sua nacionalidade ou domicílio. A medida não prevê quaisquer limiares, por exemplo um montante mínimo de portagem ou um volume mínimo de transporte. Além disso, não existe obrigação de comprar combustível na Alemanha nem qualquer restrição para o fazer. Por conseguinte, a Comissão considera que não há discriminação directa em virtude da nacionalidade.
(82)
Embora não haja discriminação directa, levanta-se a questão de saber se esta relação origina uma discriminação indirecta de facto, em virtude da nacionalidade. Existe uma diferença de tratamento entre as transportadoras rodoviárias de mercadorias que enchem o depósito na Alemanha e as que o fazem noutro Estado-Membro. Esta diferença é causada pela relação entre o reembolso da portagem e o pagamento de impostos especiais sobre o consumo na Alemanha.
(83)
Se esta diferença no tratamento produzir efeitos diferentes nas transportadoras alemãs, por um lado, e nas transportadoras de outros Estados-Membros, por outro, favorecendo as primeiras, e não reflectir uma diferença objectiva nas respectivas situações, implicará uma violação do princípio da não discriminação. A questão reside, por conseguinte, no facto de a relação entre o reembolso da portagem e o pagamento dos impostos especiais sobre o consumo poder ser justificada por diferenças objectivas. Para responder a esta pergunta, a Comissão irá examinar a forma como esta relação funcionará na prática e que transportadoras beneficiarão do facto.
(84)
Localizadas no centro da Europa, as auto-estradas alemãs já são altamente frequentadas por transportadoras rodoviárias de mercadorias não alemãs. Em 1998, 22,1 % dos veículos pesados de mercadorias nas auto-estradas alemãs não eram alemães, tendo esta percentagem aumentado para 25,5 %, estimados em 2004. Os veículos da UE-25 representam quase 92 % dos veículos pesados de mercadorias não alemães nas auto-estradas alemãs (49).
(85)
Uma vez que os preços do combustível são actualmente mais elevados na Alemanha do que na maioria dos países vizinhos, este facto não incentiva as transportadoras alemãs nem as não alemãs que efectuam transportes internacionais a encher os depósitos na Alemanha.
(86)
A decisão de encher o depósito na Alemanha ou não é uma decisão económica, que será tomada nas mesmas condições tanto pelas transportadoras rodoviárias de mercadorias alemãs como pelas não alemãs. Dentro dos limites do seu itinerário, todas as transportadoras rodoviárias de mercadorias encherão os depósitos onde puderem obter um benefício económico. Depois da introdução do SRP, as transportadoras rodoviárias de mercadorias que encherem os depósitos fora da Alemanha não beneficiarão da compensação, o que poderá ser-lhes vantajoso do ponto de vista económico. Utilizarão a possibilidade de beneficiar do SRP se o preço por quilómetro do combustível alemão, acrescido de uma taxa reduzida de portagem, for inferior ao preço por quilómetro do combustível adquirido fora da Alemanha, acrescido da taxa de portagem integral.
(87)
Na prática, os benefícios do SRP abrangerão principalmente dois grupos de transportadoras (benefícios relativos, uma vez que a portagem será aumentada para uma média de 15 cênts/km) (50):
-
As transportadoras que apenas efectuam o transporte nacional e que são forçadas, do ponto de vista económico, a utilizar as auto-estradas. Estas transportadoras são principalmente alemãs, embora este segmento do mercado esteja aberto a todos os Estados-Membros da UE-15 (cabotagem) e vá sê-lo aos novos Estados-Membros no termo de vigência dos regulamentos transitórios;
-
Todas as transportadoras, alemãs ou não alemãs, que efectuam transportes internacionais de, para ou via países com um nível relativamente elevado de preços de combustível. Esta situação diria respeito, em particular, às transportadoras estabelecidos em França, na Bélgica e nos Países Baixos, grupo de países que efectua 32 % da quilometragem total percorrida por veículos não alemães nas auto-estradas alemãs.
(88)
As próprias autoridades alemãs admitiram nas suas observações que cerca de 20 % das transportadoras rodoviárias de mercadorias alemãs, presumivelmente as que executam as suas actividades principalmente no mercado nacional, e particularmente nas regiões centrais da Alemanha, não tiram partido dos preços de combustível inferiores noutros países. Em contrapartida, as transportadoras estabelecidas noutros Estados-Membros não compram em geral o combustível unicamente ou principalmente na Alemanha, mas noutros Estados-Membros, nomeadamente nos que praticam preços inferiores, mesmo que efectuem parte da sua actividade na Alemanha ou mesmo no mercado local alemão, utilizando assim a liberdade de cabotagem.
(89)
Atendendo ao que precede, a Comissão prevê que, tendo em conta o nível actual de preços do combustível nos Estados-Membros, uma parte considerável dos veículo-quilómetros não alemães (51) nas auto-estradas alemãs não beneficiará do SRP devido à relação entre o SRP e o pagamento dos impostos especiais sobre o consumo na Alemanha. Esta percentagem será, obviamente, inferior no caso das transportadoras rodoviárias de mercadorias alemãs. Além disso, os utentes ocasionais das auto-estradas alemãs, particularmente de outros Estados-Membros, podem abster-se de solicitar o benefício do SRP devido à sobrecarga administrativa implicada, o que os penalizaria ainda mais em comparação com os utentes regulares, particularmente os utentes alemães.
(90)
Nestas circunstâncias, a Comissão sublinha que uma transportadora rodoviária de mercadorias que utilize uma auto-estrada alemã e compre o seu combustível fora da Alemanha está a utilizar as infra-estruturas rodoviárias alemãs exactamente da mesma maneira que uma transportadora rodoviária de mercadorias que encha o depósito na Alemanha. Pode concluir-se, por conseguinte, que a relação entre o reembolso da portagem e o montante dos impostos especiais sobre o consumo pagos na Alemanha, de que resultam níveis de portagem diferentes, não pode ser justificada por diferenças na utilização das auto-estradas alemãs. Como consequência desta relação, algumas transportadoras, principalmente não alemãs, tal como demonstrado nos pontos 86 e 87, terão de pagar uma portagem mais elevada do que as outras, embora transportem as mesmas mercadorias pesadas durante a mesma distância e na mesma auto-estrada. Além disso, o sistema em questão favorecerá o transporte nacional, efectuado em grande medida por transportadoras que compram combustível na Alemanha, relativamente ao transporte entre Estados-Membros, efectuado por transportadoras que comprarão mais frequentemente combustível noutros Estados-Membros, o que constitui outra forma de discriminação proibida pelo direito comunitário (52).
(91)
Estabelecer uma relação entre o reembolso da portagem e o montante dos impostos especiais sobre o consumo pagos na Alemanha pode indicar que o sistema foi concebido como uma compensação para o nível elevado de impostos especiais sobre o consumo de combustível na Alemanha. Contudo, a prática da Comissão e a jurisprudência do Tribunal são muito claras neste ponto: a diferença na carga fiscal não pode, por si, justificar a concessão do auxílio estatal (53). A concessão de um auxílio não pode ser justificada se o auxílio se destinar a compensar alguns operadores nacionais pela sua desvantagem comparativa resultante de diferenças regulamentares ou fiscais, em comparação com outros Estados-Membros. O auxílio estatal não é o instrumento adequado para aplanar, a favor de certos operadores, as diferenças nos níveis de tributação entre os Estados-Membros. Consequentemente, o facto de o nível dos impostos especiais sobre o consumo ser elevado na Alemanha - e, consequentemente, os preços do gasóleo - e de se verificar a necessidade de aliviar uma alegada desvantagem concorrencial para as transportadoras alemãs, não justifica a relação entre o SRP e o pagamento dos impostos especiais sobre o consumo. Além disso, os preços da gasolina são igualmente elevados noutros Estados-Membros e as transportadoras desses Estados-Membros que, por razões geográficas e operacionais, têm menos probabilidades de comprar combustível na Alemanha, não beneficiarão da compensação na mesma medida que as transportadoras alemãs.
(92)
O facto de as autoridades alemãs argumentarem que, actualmente, 50 % das receitas provenientes dos impostos especiais sobre o consumo se destinam às infra-estruturas e que o SRP é necessário para evitar que as transportadoras paguem duas vezes pelas infra-estruturas não prejudica esta conclusão. Em primeiro lugar, o destino final das receitas fiscais não é relevante para avaliar se há discriminação entre as transportadoras alemãs e as transportadoras de outros Estados-Membros. A diferença na carga fiscal não pode justificar a concessão de um auxílio, independentemente do destino das receitas fiscais. Em segundo lugar, apenas 50 % das receitas se destinam às infra-estruturas e uma grande parte destes 50 % será utilizada para financiar os custos das infra-estruturas do resto da rede rodoviária alemã, que não exige o pagamento de portagens. Por conseguinte, não pode afirmar-se - como o fazem as autoridades alemãs - que as transportadoras que pagam portagens e impostos especiais sobre o consumo contribuem duplamente para os custos das infra-estruturas, uma vez que as receitas dos impostos especiais sobre o consumo apenas são parcialmente utilizadas para financiar as infra-estruturas que exigem o pagamento de portagens. Consequentemente, o facto de as receitas dos impostos especiais sobre o consumo estarem a ser parcialmente utilizadas para financiar infra-estruturas não pode tampouco justificar a relação entre o reembolso da portagem e o pagamento de impostos especiais sobre o consumo.
(93)
Além disso, é conveniente salientar que o carácter de uma portagem e de um imposto especial sobre o consumo é diferente. A portagem é um pagamento pela utilização de um serviço, enquanto um imposto especial sobre o consumo é uma imposição fiscal. Tal como já indicado no capítulo 5.2.3 da presente decisão, os eventos que dão origem a uma cobrança são diferentes: a utilização da auto-estrada, no caso da portagem, e o consumo de óleo mineral, no caso do imposto especial sobre o consumo.
(94)
Tendo em conta o que precede, a Comissão não encontra uma justificação objectiva para relacionar uma redução de taxas de portagem com o montante dos impostos especiais sobre o consumo pagos em território alemão. Consequentemente, não existe justificação objectiva para apoiar a diferença de tratamento entre as transportadoras que enchem o depósito na Alemanha e as que o enchem fora da Alemanha, uma vez que estão objectivamente na mesma situação.
(95)
À luz destes argumentos, a Comissão conclui que a medida de auxílio não respeita o princípio da não discriminação, uma vez que resulta de uma discriminação de facto das transportadoras rodoviárias de mercadorias estrangeiras e, quanto mais não seja por este motivo, deve ser considerada incompatível com o mercado comum.
(96)
Além disso, a medida de auxílio também não respeita o disposto no n.o 4 do artigo 7.o da Directiva 1999/62/CE, que estipula que as portagens e os direitos de utilização não podem discriminar, directa ou indirectamente, por motivos de nacionalidade da transportadora ou origem ou destino do veículo.
(97)
Esta disposição apenas aplica a um caso particular um princípio geral do direito comunitário e, nomeadamente, da lei dos transportes, ou seja, a proibição de qualquer discriminação baseada na nacionalidade, lugar de estabelecimento ou no ponto de partida ou destino do transporte. Este princípio foi sistematicamente aplicado pelos tribunais comunitários (54), incluindo no caso específico de portagens rodoviárias (55).
(98)
Em conformidade com a jurisprudência assente, decorre claramente do regime geral do Tratado que um procedimento referente à compatibilidade do auxílio estatal com o mercado comum nunca deve produzir um resultado que seja contrário às disposições específicas do Tratado (56). O Tribunal sustentou igualmente que os aspectos relativos ao auxílio que violam as disposições específicas do Tratado, com excepção dos artigos 87.o e 88.o, podem estar tão indissoluvelmente ligados ao objecto do auxílio que é impossível avaliá-los separadamente (57). Pelas razões explicadas anteriormente, a medida em questão violaria o princípio da não discriminação e, em particular, o n.o 4 do artigo 7.o da Directiva 1999/62/CE. O mecanismo de reembolso da portagem é intrinsecamente contrário a este princípio e esta violação está indissoluvelmente ligada à aplicação do mecanismo. Este facto constitui uma razão suplementar para levar a Comissão a declarar o auxílio incompatível com o mercado comum.
(99)
A Comissão recorda às autoridades alemãs que, caso considerem os encargos globais para as transportadoras rodoviárias de mercadorias na Alemanha demasiado elevados, podem alterar, dentro dos limites das medidas de harmonização em vigor a nível comunitário, o imposto sobre veículos ou o nível dos impostos especiais sobre o consumo. Estas medidas são horizontais e gerais e, em princípio, não teriam como consequência uma discriminação directa nem de facto.
(100)
A Comissão considera que não foi demonstrada a necessidade do auxílio. As autoridades alemãs argumentam que a medida deve ser vista à luz da transição que as autoridades alemãs realmente empreenderam, de um sistema de imposição pela utilização das auto-estradas de natureza fiscal para um sistema de direito de utilização baseado na quilometragem. A Comissão compreende o desejo de introduzir medidas transitórias devido ao aumento dos encargos totais para as transportadoras rodoviárias de mercadorias, mas nota que o valor da portagem foi fixado a um nível inferior ao inicialmente previsto, ou seja, em 12,6 cênts/km em vez de 15 cênts/km. Não proceder ao aumento pretendido da taxa da portagem seria uma forma mais óbvia de oferecer uma compensação, num período transitório, do que aumentar a taxa de portagem para 15 cênts/km e, simultaneamente, introduzir o SRP e reembolsar 2,6 cênts/km. Além disso, a taxa inferior actualmente em vigor aplica-se igualmente a todas as transportadoras rodoviárias de mercadorias que utilizam as auto-estradas alemãs e é, por conseguinte, não discriminatória. O reembolso pretendido modificaria este equilíbrio, o que não é necessário para alcançar o objectivo pretendido.
(101)
Além disso, as autoridades alemãs não apresentaram argumentos a favor do SRP que contrabalancem a maior sobrecarga administrativa que as transportadoras rodoviárias de mercadorias teriam de suportar, em virtude da introdução tecnicamente complexa do SRP, por comparação com a simples manutenção de uma taxa de portagem inferior. As transportadoras rodoviárias de mercadorias devem apresentar recibos de estações de serviço ou talões dos cartões de crédito para as despesas de combustível efectuadas na Alemanha, devendo ser sempre indicado o número de matrícula do veículo em causa, e solicitar o reembolso da portagem no prazo de um ano. Esta carga poderá ser particularmente pesada para utentes ocasionais das auto-estradas alemãs, particularmente de outros Estados-Membros. A Comissão recorda às autoridades alemãs que podem aumentar o nível da portagem em qualquer altura, desde que sejam tidas em conta as disposições da Directiva 1999/62/CE no momento em que o considerem necessário.
(102)
Em virtude destes argumentos, a Comissão conclui que a medida de auxílio também não respeita o princípio de necessidade, o que, novamente, constitui uma base suficiente para a declarar incompatível com o mercado comum.
(103)
Tendo em conta as considerações precedentes, a Comissão considera que não é cumprida a última condição do n.o 1, alínea b), do artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 1107/70, segunda a qual um auxílio não deve causar uma distorção da concorrência numa medida contrária ao interesse comum. Tal como explicado anteriormente, o auxílio favorecerá indevidamente as transportadoras alemãs em comparação com as suas concorrentes de outros Estados-Membros, o que é contrário ao correcto funcionamento do mercado comum dos transportes e o próprio princípio da liberdade de prestação de serviços de transportes. Por este motivo também, o auxílio deve ser declarado incompatível com o mercado comum.
(104)
Por último, deve salientar-se que as autoridades alemãs não invocaram quaisquer outros fundamentos jurídicos para justificar a compatibilidade, além do artigo 73.o do Tratado CE. De qualquer modo, a Comissão confirma a sua avaliação preliminar contida no n.o 57 da decisão de dar início ao procedimento formal de investigação: o auxílio não pode ser declarado compatível em conformidade com o n.o 3, alíneas a), b) e c), do artigo 87.o, nem por força de qualquer outra derrogação.
6. CONCLUSÃO
(105)
A Comissão conclui que o SRP é uma medida de auxílio que não reúne as condições fixadas no artigo 73.o do Tratado CE e no n.o 1, alínea b), do artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 1107/70, sendo, por conseguinte, incompatível com o mercado comum,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio que a República Federal da Alemanha prevê aplicar e que tem por base a secção 3, n.o 2 do artigo 1.o, da Lei sobre a imposição, baseada na quilometragem, aplicada aos veículos pesados de mercadorias pela utilização das auto-estradas é incompatível com o mercado comum.
Artigo 2.o
A República Federal da Alemanha é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 25 de Janeiro de 2006.

Labels: 2
8
18