Document ID: 32003D0442

Decisão da Comissão
de 11 de Dezembro de 2002
relativa à parte do regime que adapta o sistema fiscal nacional às especificidades da Região Autónoma dos Açores referente à vertente das reduções das taxas do imposto sobre o rendimento
[notificada com o número C(2002) 4487]
(Apenas faz fé o texto em língua portuguesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2003/442/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2 do seu artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o n.o 1, alínea a), do seu artigo 62.o,
Após ter convidado os interessados a apresentarem as suas observações, nos termos dos referidos artigos(1), e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1) Pela carta n.o 18, de 5 de Janeiro de 2000, da Representação Permanente de Portugal, registada na Comissão em 10 de Janeiro de 2000, as Autoridades portuguesas notificaram à Comissão um regime que adapta o sistema fiscal nacional às especificidades da Região Autónoma dos Açores. Uma vez que a notificação foi efectuada tardiamente, em resposta a um pedido de informações dos serviços da Comissão constante da carta D/65111, de 7 de Dezembro de 1999, dirigida à Representação Permanente de Portugal, feito na sequência de artigos que surgiram na imprensa, e que o regime em questão teria entrado em vigor antes de ser autorizado pela Comissão, o mesmo foi inscrito no registo dos auxílios não notificados.
(2) Pelas cartas D/51013 de 6 de Março de 2000, D/53849 de 17 de Julho de 2000 e D/50739 de 19 de Fevereiro de 2001, bem como pelas cartas de insistência D/52933 de 19 de Julho de 2001 e D/54133 de 9 de Outubro de 2001 dirigidas à Representação Permanente de Portugal, os serviços da Comissão solicitaram informações complementares. Pelas cartas n.o 488 de 2 de Maio de 2000, n.o 548 de 16 de Maio de 2000, n.o 871 de 22 de Agosto de 2000, n.o 1864 de 13 de Junho de 2001, n.o 2827 de 25 de Setembro de 2001 e n.o 44 de 9 de Janeiro de 2002 da sua Representação Permanente, registadas na Comissão, respectivamente, em 3 de Maio de 2000, 18 de Maio de 2000, 23 de Agosto de 2000, 19 de Junho de 2001, 1 de Outubro de 2001 e 11 de Janeiro de 2002, as Autoridades portuguesas responderam a esse pedido.
(3) Pela carta SG (2002) D/229609, de 26 de Abril de 2002, a Comissão informou o Governo português que, após ter examinado as informações fornecidas pelas Autoridades portuguesas sobre o regime em questão, decidira, ao abrigo dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE e dos artigos 61.o e 62.o do Acordo EEE, não levantar objecções à parte do regime a que se referem as vertentes de reduções na matéria colectável e de créditos de imposto sobre o rendimento e dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado em relação à vertente do regime referente às reduções das taxas do imposto sobre o rendimento. A Comissão convidou ainda as Autoridades portuguesas a apresentarem as suas observações e a fornecerem quaisquer informações úteis para a avaliação da vertente do regime em questão no prazo de um mês a contar da data de recepção da referida carta.
(4) A decisão da Comissão de não levantar objecções em relação a uma parte do regime que adapta o sistema fiscal nacional às especificidades da Região Autónoma dos Açores, considerando a mesma compatível com o Tratado, e de dar início ao procedimento formal de investigação em relação a outra parte do regime em questão foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(2). Os interessados foram convidados a apresentar as suas observações à Comissão sobre o regime em causa no prazo de um mês a contar da data dessa publicação.
(5) Pela carta n.o 1548, de 30 de Maio de 2002, da Representação Permanente de Portugal, registada na Comissão em 31 de Maio de 2002, as Autoridades portuguesas transmitiram à Comissão as suas próprias observações.
(6) A Comissão recebeu igualmente observações do Governo regional das ilhas Åland (Finlândia). Estas observações foram transmitidas a Portugal pela carta D/53729, de 16 de Julho de 2002, dirigida à sua Representação Permanente, permitindo às Autoridades portuguesas comentá-las. Esses comentários foram recebidos através da carta n.o 2355, de 23 de Agosto de 2002, da Representação Permanente de Portugal, registada na Comissão em 27 de Agosto de 2002.
II. DESCRIÇÃO DOS ELEMENTOS EM RELAÇÃO AOS QUAIS A COMISSÃO DEU INÍCIO AO PROCEDIMENTO
(7) Tendo em conta a Constituição da República Portuguesa, as Regiões dos Açores e da Madeira são Regiões Autónomas que dispõem, nomeadamente, de autonomia administrativa e financeira. Pela Lei n.o 13/98, de 24 de Fevereiro, relativa às finanças das Regiões Autónomas, o Estado português definiu de forma precisa as condições dessa autonomia financeira. Esta lei enuncia os princípios e os objectivos da autonomia financeira regional, prevê a coordenação das finanças das Regiões Autónomas com as finanças do Estado, estabelece o princípio da solidariedade nacional e a obrigação de cooperação entre o Estado e as Regiões Autónomas. Tal lei prevê, em particular, que o imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) e das pessoas colectivas (IRC) constitui uma receita das Regiões Autónomas, nas condições que ela própria determina. Nos termos do artigo 37.o desta lei, as Assembleias Legislativas Regionais são autorizadas, nomeadamente, a diminuir as taxas do imposto sobre o rendimento que aí são aplicáveis, até ao limite de 30 % das taxas previstas pela legislação nacional.
(8) Através do Decreto Legislativo Regional n.o 2/99/A, de 20 de Janeiro de 1999, a Região dos Açores aprovou as modalidades de adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades regionais, em aplicação das competências que lhe estão atribuídas na matéria. Este decreto legislativo produz efeitos desde 1 de Janeiro de 1999 e inclui em especial uma vertente relativa às reduções das taxas do imposto sobre o rendimento.
(9) As reduções da taxa do imposto supramencionado são automaticamente aplicáveis a todos os agentes económicos (pessoas singulares e colectivas) e, segundo as Autoridades portuguesas, teriam por objectivo, nomeadamente, permitir às empresas instaladas na Região Autónoma dos Açores ultrapassarem as desvantagens estruturais decorrentes da sua localização numa região insular e ultraperiférica. A este título, todos os sujeitos passivos do imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) e das pessoas colectivas (IRC) na Região dos Açores beneficiam de reduções das taxas do imposto que podem atingir 20 % para o IRS (15 % em 1999) e 30 % para o IRC. O custo orçamental desta medida é considerado pelas Autoridades portuguesas, com base na perda de receitas fiscais que daí resulta, em cerca de 26,25 milhões de euros por ano.
(10) Tendo em conta as características desta vertente do regime que adapta o sistema fiscal nacional às especificidades da Região Autónoma dos Açores, a Comissão observou, em primeiro lugar, que as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional(3) consagram o princípio geral da proibição de auxílios regionais destinados a reduzir as despesas correntes das empresas (auxílios ao funcionamento), admitindo porém excepções nas regiões que beneficiam da derrogação prevista no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado, "se se justificarem em função do seu contributo para o desenvolvimento regional e da sua natureza e se o seu nível for proporcional às deficiências que se destinam a atenuar" (ponto 4.15). Estes mesmos princípios e condições foram reiterados pela Comissão nos pontos 32 e 33 da sua comunicação sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas(4).
(11) Neste contexto, a Comissão observou ainda que as orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional especificam no entanto que, nas regiões ultraperiféricas que beneficiam das derrogações previstas no n.o 3, alíneas a) e c), do artigo 87.o "podem ser autorizados auxílios que não sejam simultaneamente degressivos e limitados no tempo, na medida em que contribuam para compensar os custos adicionais do exercício da actividade económica inerentes aos factores enunciados no n.o 2 do artigo 299.o do Tratado, cuja persistência e conjugação prejudicam gravemente o desenvolvimento destas regiões (afastamento, insularidade, pequena superfície, relevo e clima difíceis, dependência económica em relação a um pequeno número de produtos)" (ponto 4.16.2). Nos termos do disposto nessas mesmas orientações, "compete ao Estado-Membro avaliar a importância dos custos adicionais e demonstrar a sua correlação com os factores enunciados no n.o 2 do artigo 299.o". Finalmente, "os auxílios previstos devem justificar-se pelo seu contributo para o desenvolvimento regional e pela sua natureza" e "o seu nível deve ser proporcional aos custos adicionais que visam compensar".
(12) Tendo em vista demonstrar a conformidade das reduções das taxas do imposto sobre o rendimento com as condições estabelecidas nas orientações em matéria de auxílios ao funcionamento, as Autoridades portuguesas procederam em primeiro lugar à análise de um certo número de indicadores financeiros relativos a uma amostragem de 1083 empresas sujeitas ao imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas (IRC), das quais 100 situadas nos Açores. Em relação a todos os indicadores utilizados (rendibilidade das vendas, autonomia financeira, solvabilidade total e rendibilidade dos capitais próprios), as empresas situadas nos Açores apresentaram valores substancialmente inferiores aos das empresas situadas na parte continental de Portugal (segundo o método de ponderação utilizado, esta diferença variaria entre 29,2 % e 76,15 %).
(13) Além disso, as Autoridades portuguesas apresentaram à Comissão, nomeadamente, um estudo econométrico baseado em dados relativos a 1997, relativamente à mesma amostragem de empresas. Nos termos da regressão efectuada para o efeito, os lucros das referidas empresas seriam explicados pelo valor acrescentado per capita (considerado como indicador do nível de desenvolvimento tecnológico e da qualificação dos recursos humanos), pelo número de trabalhadores (enquanto indicador da dimensão de cada entidade), pelo sector de actividade e pela localização das empresas em causa. Em especial, e após correcção dos resultados por procedimentos de selecção de amostra que visam tomar em consideração o efeito da presença na amostra de empresas que registam prejuízos, afigurar-se-ia que os lucros das empresas localizadas nos Açores são, em média, e ceteris paribus, inferiores em 33,6 % aos lucros realizados pelas outras empresas. Na medida em que tal diferença aparentemente não seria inteiramente explicada pelos custos acrescidos de transporte com que se confrontariam as empresas dos Açores quando têm de se abastecer de matérias-primas ou escoar a sua produção, as Autoridades portuguesas consideraram que tal decorreria do conjunto dos factores específicos à natureza ultraperiférica da região. Nestas circunstâncias, as Autoridades portuguesas consideraram, em especial, que as reduções das taxas do imposto supramencionadas se justificariam tendo em conta os custos adicionais do exercício da actividade económica inerentes aos factores identificados no n.o 2 do artigo 299.o do Tratado e que o seu nível seria proporcional a esses custos.
(14) A este respeito, a Comissão observou contudo que o estudo acima referido continuava a não lhe permitir, nessa fase, verificar se as reduções das taxas do imposto acima mencionadas se justificavam em função do seu contributo para o desenvolvimento regional e da sua natureza e se o seu nível era proporcional aos custos adicionais que pretendiam compensar. Com efeito, a Comissão salientou em especial e a título provisório, três limitações eventuais do modelo utilizado pelas Autoridades portuguesas:
- em primeiro lugar, é provável que o efeito da localização das empresas sobre os lucros seja variável em função do seu sector de actividade. Nesse caso, cuja pertinência é sublinhada nomeadamente pela "nova geografia económica" tendo em conta a importância das relações interempresas no que diz respeito ao acesso a economias de escala, seria provavelmente preferível proceder à estimativa de vários modelos independentes,
- em segundo lugar, não se afigura possível excluir a priori que a regressão utilizada seja sobreajustada. Com efeito, o valor acrescentado por trabalhador poderia ser ele próprio uma função do número de trabalhadores, do sector de actividade e da localização das empresas em causa; ora, das informações transmitidas pelas Autoridades portuguesas relativamente a este aspecto, não decorria claramente se tinham sido efectuados todos os testes exigidos para tomar em consideração uma eventual multicolinearidade das variáveis exógenas (ou de uma hipotética heterocedasticidade do modelo),
- finalmente, não figura nenhuma empresa do sector financeiro entre as empresas utilizadas na amostra de base. Ora, o facto de não serem tidas em conta instituições bancárias e companhias de seguros (que constituem o essencial do sector financeiro da Região dos Açores) seria, em princípio, susceptível de limitar de maneira significativa o alcance dos resultados obtidos.
(15) Nestas circunstâncias, a Comissão considerou, a título provisório, que as Autoridades portuguesas não lhe tinham fornecido elementos suficientes para provar que as reduções das taxas do imposto eram, pela sua natureza e nível, susceptíveis de atenuar os problemas específicos da Região dos Açores, em especial no que diz respeito às actividades móveis (nomeadamente serviços financeiros e empresas do tipo "serviços intragrupo" ou "centro de coordenação"), relativamente às quais a existência de desvantagens regionais reais só tem uma incidência muito limitada quando se trata de decidir a sua localização. Por conseguinte, a Comissão não pôde considerar, nesta fase, que as reduções das taxas do imposto sobre o rendimento supramencionadas eram, neste contexto, compatíveis com as disposições relevantes das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional, o que a levou a duvidar da sua compatibilidade com o Tratado.
(16) Por conseguinte, a Comissão interrogou-se, nessa fase, em especial sobre a conformidade das referidas reduções das taxas do imposto com os critérios de orientação e de proporcionalidade especificados na sua comunicação sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas e, nomeadamente, no seu ponto 33, segundo o qual "é discutível se existem desvantagens regionais reais envolvidas em actividades para as quais os custos adicionais que implicam têm pouca importância, como por exemplo os custos adicionais de transporte para as actividades ligadas às finanças, que favorecem a evasão fiscal". Com efeito, visto que continuavam a faltar elementos quantificados que permitissem calcular objectivamente o nível dos custos adicionais com que as sociedades financeiras sujeitas a imposto na Região dos Açores se veriam confrontadas, a Comissão também não estava em condições, nessa fase, de considerar que tais reduções das taxas do imposto eram, nesse aspecto, compatíveis com as disposições relevantes das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional.
III. OBSERVAÇÕES APRESENTADAS PELAS AUTORIDADES PORTUGUESAS
(17) As observações apresentadas pelas Autoridades portuguesas no âmbito do procedimento formal de investigação em questão limitam-se em geral a justificar, através de exemplos retirados da literatura económica recente, a metodologia utilizada no estudo econométrico apresentado à Comissão. Por um lado, assinalam que a insuficiência generalizada de dados estatísticos fiáveis sobre as variáveis relevantes limitaria sensivelmente a escolha das amostras disponíveis para proceder a este tipo de regressões e que, tendo em conta este facto, a estimativa de modelos sectoriais independentes conduziria apenas a resultados pouco significativos. Por outro lado, especificam que a hipótese de multicolinearidade pode ser excluída tendo em conta os próprios resultados e os níveis de importância estatística dos parâmetros da regressão efectuada e consideram que qualquer omissão de uma ou outra variável exógena, e nomeadamente do valor acrescentado por trabalhador, teria por efeito enviesar os resultados obtidos (ommited variable bias), bem como reduzir significativamente o seu grau de fiabilidade.
(18) No que diz respeito à ausência de empresas do sector financeiro entre as empresas da amostra de base, as Autoridades portuguesas limitam-se contudo a justificar essa ausência por falta de dados estatísticos relativos ao sector, reconhecendo por isso que em relação a tais actividades não lhes seria possível demonstrar de maneira rigorosa que as reduções das taxas do imposto em questão seriam, pela sua natureza e nível, susceptíveis de resolver os problemas específicos da Região dos Açores.
(19) Ainda que estando persuadidas de que os operadores do sector financeiro também seriam afectados pelas desvantagens associadas à sua localização na Região dos Açores, tendo em conta nomeadamente o alcance essencialmente regional das suas actividades, as Autoridades portuguesas declararam estar dispostas a proceder aos ajustamentos legislativos necessários para garantir a conformidade das reduções das taxas do imposto acima referidas com as regras aplicáveis aos auxílios estatais, nomeadamente excluindo as actividades financeiras do seu âmbito de aplicação. Neste contexto, indicaram por outro lado que, uma vez que tais figuras não existem na ordem jurídica portuguesa, as actividades do tipo "serviços intragrupo" (centros de coordenação, de tesouraria e de distribuição) estariam excluídas de facto do benefício desta medida.
IV. OBSERVAÇÕES DOS INTERESSADOS E COMENTÁRIOS DAS AUTORIDADES PORTUGUESAS
(20) O Governo regional das ilhas Åland constituiu-se como parte interessada ao abrigo da autonomia constitucional de que esta região finlandesa beneficia, nomeadamente em certos domínios fiscais. A este respeito, o Governo das ilhas Åland considera que a especificidade geográfica de uma medida fiscal não basta para que a mesma seja considerada como auxílio estatal, desde que tal medida seja implementada por uma região autónoma (considerada como circunscrição fiscal de pleno direito), em aplicação das suas competências próprias na matéria, e seja aplicada indistintamente a todas as empresas instaladas nessa região, sem incluir qualquer especificidade material. Assim, as reduções das taxas do imposto sobre o rendimento implementadas pela Região dos Açores com o propósito de adaptar o sistema fiscal nacional às especificidades regionais deviam ser consideradas, de acordo com o Governo das ilhas Åland, como uma medida geral.
(21) As observações apresentadas pelo Governo regional das ilhas Åland foram partilhadas pelas Autoridades portuguesas nos comentários que transmitiram à Comissão a esse respeito. Neste contexto, recordaram nomeadamente que a Região dos Açores, no quadro da Constituição portuguesa, é uma região autónoma que dispõe de autonomia administrativa e financeira e consideram que, na medida em que as modalidades de adaptação do sistema fiscal nacional foram aprovadas por esta região em aplicação das suas competências próprias na matéria, as reduções das taxas do imposto acima referidas deveriam ser consideradas como uma medida geral que releva da política fiscal nacional.
V. APRECIAÇÃO
(22) A Comissão examinou as observações apresentadas tanto pelas Autoridades portuguesas como pelos interessados no âmbito do procedimento formal de investigação em questão.
(23) No que diz respeito à natureza das reduções das taxas do imposto em análise, que de acordo com as observações apresentadas pelo Governo regional das ilhas Åland e os comentários subsequentes das Autoridades portuguesas deviam ser consideradas como uma medida geral, a Comissão lembra em especial os quatro critérios da definição de um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado. Em primeiro lugar, a medida em questão deve dar aos seus beneficiários uma vantagem que reduza os encargos que normalmente oneram o seu orçamento. Em segundo lugar, tal vantagem deve ser concedida pelo Estado ou através de recursos estatais, independentemente da sua forma. Em terceiro lugar, a medida em causa deve afectar a concorrência e as trocas comerciais entre os Estados-Membros. Por último, tal medida deve ser específica ou selectiva, no sentido de que favorece certas empresas ou produções.
(24) Tendo em conta os critérios de definição de um auxílio estatal acima citados, a Comissão salienta em especial que:
- tal como sublinhado no ponto 9 da sua comunicação sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas, "esta vantagem pode ser concedida através de uma redução da carga fiscal da empresa sob diversas formas, designadamente (...) uma redução total ou parcial do montante do imposto". Na medida em que as reduções das taxas do imposto em análise se aplicam a empresas, proporcionam portanto uma vantagem que reduz os encargos que oneram normalmente os seus orçamentos,
- a concessão de uma redução de imposto implica uma perda de receitas fiscais, que nos termos do ponto 10 da comunicação sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas "é equivalente ao consumo de recursos estatais na forma de despesas fiscais". Na medida em que este princípio é aplicável igualmente no caso de auxílios atribuídos por entidades regionais e locais dos Estados-Membros(5), as reduções das taxas do imposto em análise são concedidas mediante recursos estatais, ou seja, recursos que no sistema das finanças públicas portuguesas são afectados à Região Autónoma dos Açores,
- o critério de a concorrência e as trocas comerciais entre Estados-Membros serem afectadas pressupõe que o beneficiário da medida exerce uma actividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico ou do seu modo de financiamento. De acordo com uma jurisprudência constante, esta condição da afectação das trocas comerciais encontra-se preenchida, dado que as empresas beneficiárias exercem uma actividade económica que é objecto de comércio entre os Estados-Membros, sem que nem a importância relativamente diminuta de um auxílio(6), nem a dimensão modesta do beneficiário ou a sua quota muito reduzida no mercado comunitário, nem mesmo a ausência de actividades de exportação do beneficiário ou o facto de a empresa exportar a quase totalidade da sua produção para fora da Comunidade(7) alterem esta conclusão. Tendo em conta a extensão do seu âmbito de aplicação sectorial e na medida em que pelo menos uma parte das empresas em causa exercerá uma actividade que é objecto de trocas comerciais entre os Estados-Membros, é este o caso das reduções do imposto em análise,
- tal como se recorda no ponto 17 da comunicação sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas, "a prática decisória da Comissão até ao momento revela que apenas as medidas cujo âmbito abrange a totalidade do território do Estado escapam ao critério de especificidade estabelecido no n.o 1 do artigo 87.o" e "o próprio Tratado qualifica como auxílios as medidas destinadas a promover o desenvolvimento económico de uma região"(8). Ainda que essas medidas se apliquem automaticamente a todos os operadores económicos sujeitos a imposto na Região dos Açores, sem introduzir qualquer diferença de tratamento a favor de um ou mais sectores de actividade, as reduções das taxas do imposto acima referidas "destinam-se, com efeito, exclusivamente a empresas situadas numa determinada região do Estado-Membro em questão e constituem para essas empresas uma vantagem, da qual não podem beneficiar as empresas que querem realizar operações económicas análogas noutras zonas desse Estado"(9). No caso presente, as reduções das taxas do imposto acima mencionadas favorecem de facto as empresas tributadas na Região dos Açores, em comparação com todas as outras empresas portuguesas.
(25) As Autoridades portuguesas e o interveniente contestam que a medida seja selectiva, ou seja, que a mesma favoreça "certas empresas ou certas produções". Admitem que os benefícios fiscais em questão não se aplicam a todas as empresas portuguesas, mas apenas às empresas que exercem a sua actividade numa parte do território português, o que os torna territorialmente selectivos. Alegam, no entanto, que se deve fazer uma distinção entre os casos em que o Estado concede benefícios fiscais com âmbito limitado a uma parte do território nacional e os casos em que esses benefícios são concedidos por uma autoridade territorial infra-estatal para a parte do território que releva da sua competência. Os primeiros seriam selectivos, pelo facto de o seu âmbito ser limitado a uma parte das empresas submetidas à jurisdição do Estado, enquanto os segundos seriam medidas gerais, visto que são aplicáveis a todas as empresas sujeitas à jurisdição da autoridade regional.
(26) A Comissão considera, em primeiro lugar, que o elemento de selectividade no conceito de auxílio assenta numa comparação entre o tratamento vantajoso concedido a certas empresas e aquele que se aplica a outras empresas que se encontram no mesmo quadro de referência. A determinação desse quadro assume uma importância acrescida no caso das medidas fiscais já que a própria existência de uma vantagem não pode ser estabelecida senão em relação a uma tributação definida como normal. Em princípio, resulta simultaneamente da economia do Tratado, que visa os auxílios concedidos pelo Estado ou através de recursos do Estado, e do papel fundamental que desempenham, na definição do ambiente político e económico em que as empresas operam, as autoridades centrais dos Estados-Membros, graças às medidas que tomam, aos serviços que prestam e, eventualmente, às transferências financeiras que operam, que o quadro em que se deve proceder a tal comparação é o espaço económico do Estado-Membro. A este respeito, o próprio texto do Tratado, que classifica como auxílios estatais susceptíveis de serem declarados compatíveis as medidas destinadas "a promover o desenvolvimento económico de uma região" [n.o 3, alíneas a) e c), do artigo 87.o], indica que os benefícios cujo alcance se limita a uma parte do território do Estado sujeito à disciplina dos auxílios são susceptíveis de constituir benefícios selectivos. É evidente que se o contexto de referência para apreciar a selectividade territorial de uma medida fosse o território onde ela se aplica, as medidas que beneficiassem o conjunto das empresas situadas nesse território passariam por definição a ser medidas gerais. A prática constante da Comissão, confirmada pelo Tribunal de Justiça, consiste, pelo contrário, em classificar como auxílios os regimes fiscais aplicáveis em determinadas regiões ou territórios e que são favoráveis em comparação com o regime geral de um Estado-Membro(10).
(27) Em segundo lugar, a tese das Autoridades portuguesas segundo a qual os benefícios com um alcance territorial limitado passariam a ser medidas gerais na região em causa pelo simples facto de não terem sido instituídas pela autoridade central, mas sim pela autoridade regional e de se aplicarem em todo o território sujeito à jurisdição da região é inconciliável com o conceito de auxílio. Este conceito é objectivo, englobando todas as intervenções que, sob formas diversas, diminuem os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma ou de várias empresas, independentemente da sua finalidade, da sua justificação, do seu objectivo e do estatuto da autoridade pública que as institui ou cujo orçamento suporta o encargo. Uma distinção baseada unicamente na entidade que decide da medida retiraria qualquer efeito útil ao artigo 87.o do Tratado, que pretende abranger as medidas em questão exclusivamente em função dos seus efeitos sobre a concorrência e sobre as trocas comunitárias(11). Portanto, tais intervenções não podem ser tratadas diferentemente das medidas que têm os mesmos objectivos, que recorrem aos mesmos meios e que produzem os mesmos efeitos nas trocas comerciais e na concorrência, de acordo apenas com o critério formal do grau de autonomia da autoridade infra-estatal que a institui. De acordo com as conclusões acima citadas do advogado-geral Saggio nos processos apensos C-400/97, C-401/97 e C-402/97, "o facto de as medidas em questão serem tomadas pelas colectividades territoriais dotadas de competência exclusiva nos termos do direito nacional é na realidade (...) uma circunstância puramente formal, que não basta para justificar o tratamento preferencial reservado às empresas que relevam do âmbito de aplicação das "normas forales". Se assim não fosse, o Estado poderia facilmente evitar a aplicação, numa parte do seu território, das disposições comunitárias em matéria de auxílios de Estado, muito simplesmente introduzindo modificações na repartição interna das competências em certos domínios, de forma a invocar assim, para um determinado território, a natureza 'geral' da medida em questão".
(28) Cabe constatar que, no caso vertente, o legislador nacional começou por habilitar o legislador regional a conceder as reduções do imposto em causa; num segundo momento, o legislador regional, com base nesta habilitação, instituiu efectivamente as referidas reduções. Tal mecanismo produz os mesmos efeitos que no caso de os benefícios serem concedidas directamente pelas autoridades nacionais, como já aconteceu no passado em relação a outros regimes de auxílios a favor de empresas situadas nos Açores(12).
(29) A Comissão salienta, com efeito, que a utilização de um critério puramente institucional para diferenciar os "auxílios" das "medidas gerais" conduziria inevitavelmente a diferenças de tratamento na aplicação da disciplina dos auxílios aos Estados-Membros, consoante estes tivessem adoptado um modelo centralizado ou descentralizado de repartição das competências fiscais (ou outras, por exemplo em matéria de segurança social). De acordo com a tese das Autoridades portuguesas, os Estados-Membros cuja organização administrativa interna permitisse a certas autoridades territoriais de nível inferior ao Estado estabelecer modulações do sistema fiscal geral sob a forma de benefícios fiscais aplicáveis às empresas que operassem nas respectivas regiões escapariam, em relação a essas regiões e a essas medidas, à disciplina dos auxílios.
(30) A Comissão considera que se não fossem sujeitas à mesma disciplina medidas completamente semelhantes nos seus objectivos, na sua técnica e nos seus efeitos, tal seria contrário à igualdade de tratamento e criaria graves distorções no funcionamento do mercado comum. A aplicação da disciplina dos auxílios a benefícios fiscais de alcance regional deve corresponder a critérios objectivos e não pode ser condicionada por um elemento puramente institucional, como é a aplicação, num determinado momento, de uma autonomia fiscal mais ou menos intensa a favor de uma autoridade infra-estatal com um alcance territorial mais ou menos alargado. A generalização desta técnica conduziria à quebra da igualdade na aplicação da disciplina dos auxílios estatais e por conseguinte à sua ineficácia.
(31) Na prática da Comissão, a autonomia fiscal da autoridade regional que concede os benefícios nunca foi considerada como um elemento que permitisse excluir a qualificação de auxílios. Na Decisão 93/337/CEE, o reconhecimento de que "as instituições competentes de cada uma das três províncias bascas podem, mediante certas condições, manter, estabelecer e regulamentar o regime fiscal do seu território", não impediu a Comissão de concluir que os benefícios fiscais em questão criados pelas três províncias estavam abrangidos pelo n.o 1 do artigo 87.o e de os declarar incompatíveis por não respeitarem as disciplinas, nomeadamente, dos auxílios regionais e sectoriais(13). Em decisões ulteriores relativas a regimes de auxílios fiscais implementados por autoridades fiscais dotadas de autonomia, a Comissão, embora considerando que as medidas examinadas constituíam auxílios devido à sua selectividade material, deixou expressamente em aberto a possibilidade de examinar a sua selectividade territorial(14). Assim sendo, convém igualmente notar que a presente decisão não diz respeito a um mecanismo que permita ao conjunto das colectividades locais de determinado nível (regiões, concelhos ou outras) instituir e cobrar impostos locais, sem qualquer relação com a fiscalidade nacional. Pelo contrário, trata-se, no caso vertente, de uma redução aplicável unicamente nos Açores da taxa de imposto fixada pela legislação nacional e aplicável na parte continental de Portugal. Nestas circunstâncias, é evidente que a medida adoptada pelas autoridades regionais constitui uma derrogação ao sistema fiscal nacional.
(32) Por último, a Comissão salienta que a qualificação destas medidas como auxílios não põe em causa a autonomia fiscal das regiões, tal como definida na Constituição Portuguesa e aplicada pelo legislador português em 1998 e pelo legislador regional em 1999. Visa apenas assegurar que, nos casos em que tais regiões exercem a sua autonomia através de reduções do montante de um imposto cobrado a nível nacional, os benefícios fiscais assim concedidos respeitem a disciplina comunitária dos auxílios regionais e os outros enquadramentos aplicáveis numa base de igualdade em todo o território comunitário e não presume por isso da compatibilidade destes benefícios com o mercado comum.
(33) De resto, a Comissão nota igualmente que não está em condições de considerar que as reduções das taxas do imposto acima mencionadas se justificam pela natureza ou pela economia do sistema fiscal português, nem que as mesmas são, pela sua racionalidade económica, necessárias ou funcionais em relação à eficácia desse sistema. Em especial, na medida em que estas reduções não resultam da aplicação de princípios como a proporcionalidade ou a progressividade fiscal, favorecendo pelo contrário empresas localizadas numa região específica, independentemente da sua situação financeira, os objectivos de desenvolvimento regional que lhes são atribuídos não podem ser considerados como inerentes ao referido sistema fiscal português.
(34) Tendo em conta o que precede, bem como as características da parte do regime que adapta o sistema fiscal nacional às especificidades da Região Autónoma dos Açores e que é objecto do procedimento formal de investigação acima referido, a Comissão considera portanto que as reduções das taxas do imposto sobre o rendimento em questão são auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE e do n.o 1 do artigo 61.o do Acordo EEE. Trata-se, com efeito, de auxílios atribuídos através de recursos estatais que, uma vez que as referidas reduções das taxas do imposto se aplicam a empresas, são susceptíveis de afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros e ameaçam falsear a concorrência, favorecendo certas empresas.
(35) Nestas circunstâncias, e tendo em conta o facto de se tratar de auxílios que teriam um carácter continuado e que, segundo as Autoridades portuguesas, teriam por objectivo ultrapassar as desvantagens estruturais permanentes decorrentes do carácter insular da Região dos Açores e do seu afastamento dos centros económicos continentais, mediante uma redução das despesas correntes das empresas, a Comissão considera em especial que os auxílios em questão constituem auxílios ao funcionamento que, apesar de concedidos numa região ultraperiférica que até ao final de 2006 é inteiramente elegível na acepção do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado e do n.o 3, alínea a), do artigo 61.o do Acordo EEE, não têm duração limitada no tempo nem têm assegurada a sua degressividade. Assim, tais auxílios só podem ser autorizados se se destinarem a reduzir os custos adicionais do exercício da actividade económica inerentes às desvantagens enunciadas no n.o 2 do artigo 299.o do Tratado, no respeito das condições estabelecidas pelas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional em matéria de auxílios ao funcionamento e, nomeadamente, no seu ponto 4.16.2.
(36) A este respeito, a Comissão observa, em primeiro lugar, que a Região dos Açores é constituída por nove ilhas afastadas cerca de 1500 km do território continental mais próximo e com uma superfície total que ultrapassa ligeiramente os 2300 km2, o que, segundo as Autoridades portuguesas e devido ao carácter reduzido dos mercados regionais, limitaria consideravelmente as possibilidades de obtenção das economias de escala que permitiriam às empresas regionais atingirem os níveis de competitividade necessários, provocando simultaneamente custos adicionais importantes em matéria de produção e acesso aos mercados. Além disso, tendo em conta nomeadamente o nível reduzido de desenvolvimento atingido pela Região (o PIB por habitante era de 52,6 % da média comunitária em 1998-2000), esta encontra-se efectivamente entre as menos desenvolvidas da União Europeia.
(37) Por outro lado, face aos resultados do estudo que lhe foi transmitido, bem como às observações apresentadas pelas Autoridades portuguesas a este respeito no âmbito do procedimento formal de investigação e relativamente às empresas que operam fora do sector financeiro, a Comissão observa igualmente que:
- tendo em conta a dificuldade de calcular de forma objectiva a incidência de cada um dos factores mencionados no n.o 2 do artigo 299.o do Tratado sobre o acréscimo de custos da actividade económica e na medida em que as reduções das taxas de imposto acima referidas não se aplicam apenas a um ou mais sectores específicos, mas abrangem o conjunto da economia regional, pareceria aceitável, em princípio, proceder à sua avaliação em termos abstractos. As Autoridades portuguesas teriam assim demonstrado a existência do conjunto dos referidos custos adicionais, quantificando de forma indirecta a sua importância,
- uma redução de 30 % da taxa de IRC permitiria reduzir simultaneamente a desvantagem das empresas situadas nos Açores, tal como quantificado pelo nível dos seus lucros, em 9,3 pontos percentuais (de 33,6 % para 24,3 %). Uma vez que a compensação dos custos adicionais associados à natureza ultraperiférica da Região seria, por conseguinte, limitada a cerca de 27,7 % do seu valor absoluto e tendo em conta o facto de que tal redução devia permitir às empresas beneficiárias melhorarem a sua situação financeira, libertando os meios necessários para prosseguirem as suas actividades em condições menos difíceis, os auxílios previstos seriam assim justificados em função da sua contribuição para o desenvolvimento regional,
- em termos médios e atendendo ao valor médio do montante de IRC pago pelas empresas tributadas na Região durante os últimos cinco anos, (23500 euros, segundo as Autoridades portuguesas) a vantagem que cada empresa retiraria desta redução da taxa do IRC não ultrapassaria 7050 euros por ano. Este montante devia ser ainda inferior no caso das pequenas empresas sujeitas ao imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS), o que permitiria considerar que o nível de tais vantagens é proporcional aos custos adicionais que pretendem compensar.
(38) Na medida em que as reduções das taxas do imposto sobre o rendimento são aplicáveis a empresas que operam fora do sector financeiro e tendo em conta o compromisso assumido pelas Autoridades portuguesas de notificarem à Comissão, em tempo útil, qualquer aplicação eventual do regime que adapta o sistema fiscal nacional às especificidades da Região Autónoma dos Açores para além de 31 de Dezembro de 2006 (data que corresponde ao final do período de validade do mapa dos auxílios estatais com finalidade regional), o que permitirá às Autoridades portuguesas provar, e à Comissão constatar, a eficácia real das actuais reduções das taxas do imposto em matéria de desenvolvimento regional, tendo em vista uma reavaliação da sua pertinência no que diz respeito à situação da Região, a Comissão pode portanto considerar que a concessão destes auxílios será efectuada em conformidade com as condições estabelecidas no ponto 4.16.2 das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional. Por conseguinte, na medida em que as referidas reduções das taxas do imposto serão aplicáveis a empresas que operam fora do sector financeiro, a Comissão pode igualmente considerar os auxílios acima mencionados como compatíveis com o mercado comum ao abrigo da derrogação prevista no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado.
(39) Em contrapartida, no que se refere à aplicação das reduções das taxas do imposto sobre o rendimento a empresas que operam no sector financeiro, a Comissão verifica que as mesmas não se justificam em função do seu contributo para o desenvolvimento regional e que o seu nível não é proporcional às deficiências que visariam atenuar. Assim, uma vez que continuam a faltar elementos quantificados que permitam medir objectivamente o nível dos custos adicionais com que se defrontam as sociedades financeiras sujeitas a imposto na Região dos Açores, a Comissão não pode considerar que a aplicação de tais reduções é compatível com as disposições relevantes das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional. Por conseguinte, na medida em que as referidas reduções das taxas do imposto são aplicáveis a empresas que operam no sector financeiro, a Comissão também não pode considerar os auxílios acima referidos como compatíveis com o mercado comum ao abrigo da derrogação constante do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado.
(40) Do mesmo modo, na medida em que as reduções das taxas do imposto sobre o rendimento se aplicam a empresas que operam no sector financeiro, a Comissão não pode considerar os referidos auxílios como compatíveis com qualquer outra derrogação prevista pelo Tratado. Por um lado, tendo em conta a sua natureza de auxílios ao funcionamento, não se pode considerar que tais auxílios se destinam a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, sem alterar as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum [n.o 3, alínea c), do artigo 87.o]. Por outro lado, não são auxílios de carácter social concedidos a consumidores individuais [n.o 2, alínea a), do artigo 87.o], não se destinam a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários [n.o 2, alínea b), do artigo 87.o], não são atribuídos à economia de certas regiões da República Federal da Alemanha afectadas pela divisão da Alemanha [n.o 2, alínea c), do artigo 87.o], não se destinam a fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu ou a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro [n.o 3, alínea b), do artigo 87.o], não se destinam a promover a cultura e a conservação do património [n.o 3, alínea d), do artigo 87.o] e não dizem respeito a outras categorias de auxílios determinadas pelo Conselho [n.o 3, alínea e), do artigo 87.o].
(41) Nestas circunstâncias, a Comissão conclui que só a exclusão das empresas que operam no sector financeiro do âmbito de aplicação da parte do regime que adapta o sistema fiscal nacional às especificidades da Região Autónoma dos Açores no que se refere à vertente relativa às reduções das taxas do imposto sobre o rendimento, em conformidade com a disposição manifestada a esse respeito pelas Autoridades portuguesas no âmbito do procedimento formal de investigação, lhe permitirá considerar os auxílios acima referidos como compatíveis com o mercado comum ao abrigo da derrogação constante do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado. Para o efeito, devem considerar-se como empresas que operam no sector financeiro todas as que exercem actividades económicas abrangidas pela secção J da nomenclatura estatística das actividades económicas na Comunidade Europeia (NACE, Rev. 1.1)(15), ou seja, actividades de intermediação financeira (código 65), de seguros (código 66) e auxiliares de intermediação financeira e de seguros (código 67).
(42) Ainda que as Autoridades portuguesas tenham declarado que as actividades do tipo "serviços intragrupo" (actividades cujo fundamento económico é prestar serviços às empresas pertencentes a um mesmo grupo, como centros de coordenação, de tesouraria ou de distribuição) não existem actualmente na ordem jurídica portuguesa, a Comissão, por razões de transparência e de segurança jurídica, declara que no caso de tais actividades, na prática, poderem ser exercidas no âmbito de serviços fornecidos principalmente às empresas (secção K, código 74 da NACE, Rev. 1.1), devem igualmente ser excluídas de jure do benefício dos auxílios acima referidos. Na verdade, uma vez que os seus efeitos sobre a decisão de localização das empresas de um grupo e as suas externalidades sobre a economia local são fracos, a Comissão considera que tais actividades não participam suficientemente no desenvolvimento regional e não podem por isso ser declaradas compatíveis por força do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o, nem a título de outras derrogações previstas pelo Tratado, pelas mesmas razões indicadas a propósito do sector financeiro.
(43) Por último, a Comissão remete para o artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 88.o do Tratado CE(16) e que prevê que qualquer auxílio ilegal poderá ser objecto de recuperação junto do seu beneficiário. O regime de auxílios objecto da presente decisão não é abrangido por qualquer das categorias de auxílios existentes referidas na alínea b) do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999, sem prejuízo da possibilidade que alguns auxílios pagos ao abrigo deste regime constituam auxílios existentes em virtude da situação específica do beneficiário. Tendo em conta que os referidos auxílios foram postos ilegalmente em vigor e que não existe qualquer princípio de direito comunitário que se oponha a isso, os benefícios fiscais de que já terão beneficiado as empresas que operam no sector financeiro, bem como as que relevam das actividades do tipo "serviços intragrupo" (e relativos aos anos de 1999, 2000 e 2001), devem ser recuperados pelas Autoridades portuguesas.
(44) A presente decisão diz respeito ao regime enquanto tal e deve ser executada imediatamente, procedendo-se à recuperação dos auxílios ilegais declarados incompatíveis. A Comissão recorda que uma decisão negativa relativa a um regime de auxílios não prejudica a possibilidade de certas vantagens concedidas ao abrigo desse regime serem consideradas, na totalidade ou em parte, como não sendo auxílios ou serem auxílios compatíveis com o mercado comum, em função do seu valor intrínseco (por exemplo, porque o benefício individual é abrangido pelas regras de minimis ou porque é concedido no quadro de uma decisão futura ou por força de regulamentos de isenção).
VI. CONCLUSÃO
(45) A Comissão verifica que Portugal pôs em execução ilegalmente a parte do regime que adapta o sistema fiscal nacional às especificidades da Região Autónoma dos Açores a que se refere a vertente relativa às reduções das taxas do imposto sobre o rendimento, em violação do disposto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado. Contudo, com base na apreciação que precede e após ter examinado tal regime à luz das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional, a Comissão considera que os auxílios acima referidos satisfazem as condições para poderem ser considerados compatíveis com o mercado comum, ao abrigo das derrogações do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado e do n.o 3, alínea a), do artigo 61.o do Acordo EEE, com excepção dos auxílios atribuídos a favor de empresas que exerçam actividades financeiras ou do tipo "serviços intragrupo" (centros de coordenação, de tesouraria ou de distribuição),
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
A parte do regime que adapta o sistema fiscal nacional às especificidades da Região Autónoma dos Açores a que se refere a vertente relativa às reduções das taxas do imposto sobre o rendimento, posta em execução com base nos artigos 4.o e 5.o do Decreto Legislativo Regional n.o 2/99/A, de 20 de Janeiro de 1999, é compatível com o mercado comum, sob reserva do disposto no artigo 2.o
Artigo 2.o
A parte do regime de auxílios referida no artigo 1.o é incompatível com o mercado comum desde que seja aplicável a empresas que exerçam as actividades financeiras previstas na secção J (códigos 65, 66 e 67) da nomenclatura estatística das actividades económicas na Comunidade Europeia (NACE Rev. 1.1), bem como a empresas que exerçam as actividades previstas na secção K, código 74, da mesma nomenclatura, cujo fundamento económico é prestar serviços a outras empresas pertencentes ao mesmo grupo, como centros de coordenação, de tesouraria ou de distribuição.
Artigo 3.o
1. Portugal deve adoptar as medidas necessárias para recuperar, junto das empresas que exercem as actividades mencionadas no artigo 2.o, os auxílios pagos a título da parte do regime de auxílios referida no artigo 1.o
2. A recuperação deve efectuar-se imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional, desde que estas permitam a execução imediata e efectiva da presente decisão. Os auxílios a recuperar incluem juros a partir da data em que foram colocados à disposição dos beneficiários e até ao momento da sua recuperação. Os juros são calculados com base na taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente-subvenção no âmbito dos auxílios com finalidade regional.
Artigo 4.o
Portugal deve informar a Comissão, num prazo de dois meses a contar da data da notificação da presente decisão, das medidas tomadas para lhe dar cumprimento.
Artigo 5.o
A República Portuguesa é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 11 de Dezembro de 2002.

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