Document ID: 32005D0406

DECISÃO DA COMISSÃO
de 15 de Outubro de 2003
relativa a medidas pontuais aplicadas por Portugal a favor da RTP
[notificada com o número C(2003) 3526]
(O texto em língua portuguesa é o único que faz fé)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2005/406/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o n.o 1, alínea a), do artigo 62.o,
Após ter convidado os interessados directos a apresentarem as suas observações nos termos dos referidos artigos (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCESSO
(1)
Através de três denúncias de 1993, 1996 e 1997, apresentadas pela empresa privada de televisão SIC, a Comissão foi informada de que Portugal tinha aplicado uma série de medidas pontuais e medidas de compensação anuais a favor da empresa pública de televisão RTP.
(2)
Por ofício de 15 de Novembro de 2001, a Comissão informou as autoridades portuguesas de que tinha decidido dar início ao processo previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE em relação a um conjunto de medidas pontuais a favor da RTP.
(3)
A decisão da Comissão de dar início ao processo foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (2). A Comissão convidou os interessados directos a apresentarem as suas observações.
(4)
A Comissão recebeu observações das autoridades portuguesas por ofícios de 28 e 31 de Janeiro de 2002, tendo posteriormente recebido observações de outros interessados.
(5)
Por cartas de 8 de Fevereiro e 9 de Maio de 2002 foram recebidas observações da SIC, autora da denúncia, por carta de 8 de Maio de 2002 da empresa privada de televisão TVI, por carta de 9 de Maio de 2002 da Associação Europeia dos Operadores Privados de Televisão (ACT) e, por carta de 12 de Junho de 2002, da empresa privada de televisão italiana Mediaset. Em 16 de Maio e 4 de Agosto de 2003, a Comissão recebeu novas cartas da SIC sobre esta matéria.
(6)
A Comissão transmitiu as observações recebidas às autoridades portuguesas, que reagiram por ofício de 25 de Março de 2003. Por ofício de 29 de Julho de 2003, as autoridades portuguesas responderam às perguntas suplementares que lhes foram formuladas pela Comissão.
(7)
A presente decisão abordará exclusivamente as medidas pontuais objecto da decisão de início de processo. Por conseguinte, a presente decisão centra-se na relação financeira entre a RTP e o Estado português no período compreendido entre 1992 e 1998.
(8)
À semelhança da decisão de início de processo, a presente decisão não aborda as questões relativas à qualificação jurídica e à compatibilidade com o Tratado das «indemnizações compensatórias» anuais concedidas à RTP. Uma vez que tais questões levam à consideração primária de que se trataum auxílio existente, estão a ser tratadas em processo separado, nos termos do artigo 17.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho (3).
(9)
No entanto, a fim de ter uma visão completa das relações financeiras entre o Estado português e a RTP no período abrangido pela presente investigação, a Comissão deve ter em conta não só as medidas pontuais mas também o apoio financeiro concedido à RTP através de «indemnizações compensatórias» anuais. Por conseguinte, na presente decisão a Comissão só fará referência às «indemnizações compensatórias» anuais na medida do necessário, a fim de esclarecer a sua posição sobre as medidas pontuais.
II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DAS MEDIDAS EM QUESTÃO
(10)
As «indemnizaçõescompensatórias» anuais constituem o principal mecanismo para compensar a RTP. No período compreendido entre 1992 e 1998, a RTP recebeu 66 495 milhões de escudos para cobrir os custos decorrentes das suas obrigações de serviço público. O fundamento jurídico da referida compensação encontra-se no artigo 5.o da Lei n.o 21/92 (4).
(11)
O quadro 1 apresenta uma distribuição das indemnizações compensatórias anuais concedidas à RTP no período abrangido pela presente decisão.
Quadro 1
Montante das indemnizações compensatórias anuais de 1992 a 1998
(em milhões de escudos)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
Fonte: Resoluções do Conselho de Ministros n.os 18/92, 21/93, 19/94, 25-A/95, 97/96, 83/97 e 1/99.
(12)
Aquando da sua transformação em sociedade anónima, a RTP beneficiou da isenção do pagamento de taxas e emolumentos relativos ao registo de criação da sociedade, no montante de 33 milhões de escudos. Normalmente, de acordo com o direito português, a constituição de uma empresa ou a alteração dos seus estatutos ou da própria empresa estão sujeitas ao pagamento de taxas e emolumentos.
(13)
O n.o 1 do artigo 11.o da Lei n.o 21/92 constitui o fundamento jurídico da referida isenção e estabelece o seguinte:
«São aprovados os estatutos da RTP SA (…), os quais não carecem de redução a escritura pública, devendo os respectivos registos ser feitos oficiosamente, sem taxas ou emolumentos, com base no Diário da República em que sejam publicados»
.
(14)
O disposto no n.o 1 do artigo 11.o decorre da Lei n.o 84/88. O artigo 1.o desta lei estabelece que as empresas públicas, ainda que nacionalizadas, podem, mediante decreto-lei, ser transformadas em sociedades anónimas. O decreto-lei constituiu o acto que aprovou os estatutos de sociedade anónima, sendo título suficiente para todos os actos de registo necessários (5).
(15)
Por outro lado, por força do n.o 2 do artigo 11.o da Lei n.o 21/92, todos os actos directamente ligados à modificação da natureza jurídica da sociedade estão isentos de quaisquer outras taxas ou emolumentos relativos à inscrição.
(16)
O disposto no n.o 2 do artigo 11.o da Lei n.o 21/92 decorre do estatuído no Decreto-Lei n.o 404/90 (6). Com base no artigo 1.o deste diploma, às empresas que, até 31 de Dezembro de 1993, procedessem a actos de cooperação ou de concentração podia ser concedida isenção da sisa relativa à transmissão dos imóveis necessários à concentração ou à cooperação, bem como dos emolumentos e de outros encargos legais que se mostrassem devidos pela prática de tais actos.
(17)
Com a abertura do mercado português da televisão, foi decidido proceder ao destaque do património da RTP da rede afecta ao transporte e difusão do sinal televisivo, para constituir uma nova entidade, a «Teledifusora de Portugal» (TDP), com um capital de 5 400 milhões de escudos (7). O valor da nova entidade foi estabelecido por duas instituições independentes, o Banco Nacional Ultramarino (BNU) e o Banco Português de Investimento (BPI) (8).
(18)
Em 1993, o Estado pagou à RTP a aquisição que lhe fez da rede de teledifusão TDP, no montante de 5 400 milhões de escudos (valor resultante de uma avaliação independente), que correspondia ao valor dos activos que tinham sido transferidos (9).
(19)
A seguir será apresentada uma panorâmica do contexto em que os acordos foram celebrados. Será descrita a evolução da propriedade da Portugal Telecom, bem como as taxas cobradas e os acordos estabelecidos com a RTP.
(20)
Entre 1991 e 1994 a rede portuguesa de teledifusão foi propriedade da empresa pública TDP SA. Desde 1994, a rede é propriedade da Portugal Telecom, empresa surgida da operação de fusão da Telecom Portugal SA, da Telefones de Lisboa e Porto SA e da TDP SA. Após a criação da Portugal Telecom, o Estado reduziu periodicamente a sua participação na sociedade. Em 1995 foram vendidos 26,3 % através de uma oferta pública de venda. Uma segunda parte foi vendida em hasta pública, em Junho de 1996, reduzindo para 51 % a participação do Estado. Em meados de 1997 a participação do Estado baixou para 25 % e em meados de 1999 para 10,5 %. Actualmente a empresa está privatizada (10).
(21)
A Lei n.o 58/90 determina expressamente que pode ser retirada a licença a operadores privados em caso de não pagamento atempado da taxa da rede de teledifusão (11).
(22)
Não houve qualquer diferença nas taxas aplicadas pelo operador da rede à RTP e aos operadores privados de televisão. De facto, é legalmente proibido estabelecer diferenças de taxas entre o operador público RTP e os privados que utilizem a rede (12). Até 1997, o nível das taxas aplicadas pelo operador de rede baseou-se nos parâmetros legalmente estabelecidos (13). Em 1997 foi celebrado um acordo entre o Instituto para os Meios de Comunicação Social, a Direcção-Geral do Comércio e Concorrência e a Portugal Telecom que fixou os preços máximos aplicáveis pela Portugal Telecom relativamente à distribuição do sinal de televisão.
(23)
A RTP tinha de pagar uma taxa anual ao proprietário da rede de teledifusão pela sua utilização (14). A RTP sempre contestou o nível das taxas pagas, na medida em que a taxa anual era igual a mais de metade do valor da rede, à data da sua transferência. Embora a RTP tenha incluído no seu passivo todos os custos da rede de teledifusão, incluindo os juros de mora, não pagou atempadamente as taxas devidas.
(24)
A rede é indispensável para a RTP transmitir os seus programas. Por outro lado, a RTP é um dos utilizadores principais da rede (além da SIC, um operador comercial).
(25)
No período compreendido entre 1992 e 1998, o operador da rede aceitou pagamentos em atraso das taxas devidas pela RTP, tendo sido celebrados vários acordos entre a RTP e a Portugal Telecom sobre o reescalonamento da dívida (15). Ainda depois de 1998 foram concluídos entre as duas empresas acordos de reescalonamento da dívida. Num acordo de 31 de Maio de 2001 foi consolidada a dívida acumulada da RTP à Portugal Telecom, incluindo o montante dos juros sobre os pagamentos diferidos. Nessa altura as duas empresas concluíram um acordo segundo o qual a dívida total seria paga em dez prestações semestrais, efectuando-se os pagamentos em 30 de Junho e 30 de Dezembro de cada ano.
(26)
Em 3 de Julho de 2003 a ANACOM, entidade actualmente responsável pelas regras relativas à fixação de preços da rede de difusão do sinal televisivo, decidiu que a Portugal Telecom tinha de reduzir os seus preços de 2002, a partir de Janeiro de 2003, numa percentagem de 14 % mais um adicional de 1,2 %.
(27)
No quadro da concessão do serviço público de telecomunicações, a Portugal Telecom é obrigada a fornecer o serviço de distribuição e de radiodifusão de sinais de telecomunicações. A obrigação de serviço universal da Portugal Telecom, cuja margem beneficiária negativa pode ser compensada pelo Estado, não inclui o fornecimento de um serviço de distribuição de sinal de televisão à RTP (16).
(28)
A RTP tinha uma dívida à segurança social no valor de 2 189 milhões de escudos, relativa ao período 1983-1989, decorrente do não pagamento das suas contribuições a esta instituição. A dívida tem origem num conflito de interpretação entre a RTP e a Segurança Social no que respeita às contribuições para a Segurança Social relativamente às horas extraordinárias dos seus empregados e às remunerações de artistas.
(29)
A interpretação da segurança social baseava-se no artigo 2.o, alínea e), do Decreto Regulamentar n.o 12/83, de 12 de Fevereiro. A fim de evitar processos judiciais, os dois interessados concluíram um acordo, nos termos do qual a segurança social renunciava ao pagamento dos juros de mora e aceitava o pagamento reescalonado da dívida. Após o acordo sobre o diferendo jurídico o Decreto Regulamentar não foi nunca revogado.
(30)
Em 6 de Maio de 1993, um despacho conjunto do ministro das Finanças e do ministro da Segurança Social autorizou formalmente o reescalonamento da dívida em 120 prestações mensais e extinguiu coimas e juros num montante de 1 206 milhões de escudos.
(31)
As normas permissivas de pagamento em condições de excepção de dívidas da segurança social constam do Decreto-Lei n.o 411/91. De acordo com o n.o 1 do seu artigo 2.o, é necessário que a autorização seja indispensável para assegurar a viabilidade da empresa devedora. As referidas condições de excepção podem ser aplicadas com base, nomeadamente, no facto, como prevê a alínea d), de a empresa endividada «ter sido objecto de ocupação, autogestão ou intervenção do Estado».
(32)
Em 1994, a RTP emitiu obrigações no valor total de 5 000 milhões de escudos. No entanto, de acordo com o prospecto desta emissão obrigacionista, era a própria RTP que garantia o reembolso do empréstimo através das suas receitas.
(33)
Em 18 de Setembro de 1996 foi concluído entre a RTP e o ministério da Cultura um protocolo de apoio ao cinema que precisa as obrigações da RTP em termos de apoio à produção cinematográfica. As disposições do protocolo não estipulam qualquer financiamento ad-hoc específico à RTP relativamente à sua obrigação de apoiar o sector cinematográfico.
(34)
A RTP realizou um estudo sobre as possibilidades de reestruturação da empresa em 1996-2000 que não se traduziu em qualquer compromisso financeiro por parte do estado.
(35)
Entre 1994 e 1997, o estado aumentou anualmente o capital da RTP. O quadro a seguir apresenta uma panorâmica dos vários aumentos de capital, que ascendem a 46 800 milhões de escudos.
Quadro 2
Aumentos de capital da RTP no período entre 1994 e 1997
(em milhões de escudos)
Ano
1994
1995
1996
1997
Aumento de capital
10 000
12 800
10 000
14 000
Capital em 31 de Dezembro
22 708
35 508
45 508
59 508
Fonte: Balanços da RTP.
(36)
Os contratos de serviço público celebrados entre o Estado português e a RTP prevêem a participação do estado nos investimentos realizados pela RTP, de preferência sob a forma de aumentos de capital (17).
(37)
Em Dezembro de 1998 foi celebrado um contrato de empréstimo «subordinado» entre o Fundo de Regularização da Dívida Pública e a RTP. O contrato estabelecia as condições de um empréstimo do Fundo à RTP no valor de 20 000 milhões de escudos, destinado a aumentar o capital da empresa.
(38)
O Fundo de Regularização da Dívida Pública é gerido pelo Instituto de Gestão do Crédito Público. O Instituto de Gestão do Crédito Público é responsável pela gestão da dívida do Estado português e pela execução do programa central de empréstimos, de acordo com a lei que regula o regime da dívida pública do estado (18) e as orientações fixadas pelo governo. O Instituto de Gestão de Crédito Público é tutelado pelo ministério das Finanças (19).
(39)
A partir da data em que a verba foi colocada à disposição, o empréstimo à RTP ficou sujeito ao pagamento de juros anuais à taxa Lisbor a 12 meses, calculados na primeira data de cada período, majorados de 20 pontos de base (20).
(40)
Segundo o contrato, o empréstimo deve ser reembolsado até 31 de Dezembro de 2003, podendo ser prorrogado de comum acordo por um ou dois anos. A RTP não pagou juros sobre o empréstimo, uma vez que o contrato determina que os juros devidos e relativos às quatro primeiras prestações anuais devem ser capitalizados (21).
(41)
O contrato celebrado entre o Fundo de Estabilização da Dívida Pública e a RTP foi elaborado de acordo com as orientações fixadas num despacho conjunto dos secretários de estado da Comunicação Social, do Tesouro e das Finanças de 17 de Dezembro de 1998.
(42)
A empresa pública de televisão RTP foi criada por um diploma de 15 de Dezembro de 1955, na sequência da decisão estatal de criar uma empresa pública a que seria atribuída uma concessão para a prestação do serviço público de televisão (22).
(43)
Até aos anos 80 a RTP tinha uma posição de monopólio no mercado televisivo. Na década de 90 começou a enfrentar a concorrência das empresas privadas de televisão SIC e TVI a que o Estado deu licenças de exploração, em Fevereiro de 1992, para lançarem um terceiro e quarto canais, respectivamente (23).
(44)
Os estatutos da RTP de 1992, constantes da Lei n.o 21/92 (a seguir Lei n.o 21/92) transformaram esta empresa numa sociedade anónima (24).
(45)
A RTP desenvolve simultaneamente actividades comerciais e de serviço público de televisão. A sociedade pode prosseguir legalmente quaisquer outras actividades, comerciais ou industriais, relacionadas com a actividade de televisão (25).
(46)
As actividades comerciais da RTP são desenvolvidas através de participação financeira noutras empresas, juridicamente distintas da RTP e que possuem uma estrutura e um sistema de contabilidade próprios.
(47)
Tal como se pode observar no quadro a seguir, a RTP registou perdas no período em análise. Em 1996, a sua situação financeira deteriorou-se a ponto de os capitais próprios líquidos se tornarem negativos.
Quadro 3
Dados económicos e financeiros da RTP para o período 1993-1998
(em milhões de escudos)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Lucros (prejuízos) líquidos
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Capitais próprios líquidos
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Activos
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Dívidas financeiras (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Fonte: Contas financeiras da RTP.
(48)
A RTP deve assegurar a prestação de serviço público de televisão. A definição, atribuição e financiamento desse serviço é regulado por vários diplomas legais.
(49)
A Lei n.o 58/90, que regula o exercício da actividade da televisão, estabeleceu as normas aplicáveis aos operadores privados, estatuindo simultaneamente a obrigação do Estado de garantir um serviço público de televisão (27). A Lei n.o 21/92 no que respeita aos estatutos da RTP, determina as principais obrigações do serviço público e o seu financiamento.
(50)
Os serviços públicos e respectivo financiamento são descritos mais em pormenor em dois contratos de serviço público assinados entre a RTP e o Estado português (28).
(51)
O artigo 4.o da Lei n.o 21/92 estabelece que deve ser concluído um contrato de concessão entre o Estado e a RTP e determina as principais obrigações de serviço público a cumprir no quadro desse contrato. O n.o 2 do artigo 4.o estabelece os princípios gerais a observar pela RTP no exercício da sua actividade de concessionária (29). O n.o 3 do artigo 4.o discrimina as obrigações de serviço público de televisão (30).
(52)
Os contratos de serviço público confirmam as obrigações de serviço público da RTP. Em primeiro lugar, a RTP está sujeita a obrigações gerais e a obrigações sobre os conteúdos dos programas (31). A RTP deve prestar um serviço público de televisão, no qual deve difundir dois canais e fornecer à população de Portugal continental uma cobertura geral. O primeiro canal possui um carácter mais geral e deve proporcionar uma programação mais generalista. O segundo deve dirigir-se sobretudo a audiências específicas e apresentar programas de carácter cultural, educativo e científico. Um dos canais deve cobrir as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira.
(53)
Em segundo lugar, os contratos impõem obrigações específicas de programação à RTP (32). São estabelecidas normas sobre a qualidade dos programas (pluralismo, imparcialidade da informação, etc.) e o conteúdo dos programas (primeiras obras de ficção, desporto, programas infantis, produção e cultura portuguesas, notícias nacionais e programas de divertimento). A RTP deve ceder tempo de emissão a entidades determinadas, apoiar o cinema e as demais formas de produção e expressão audiovisuais, promover a produção de programas educativos ou formativos, assegurar o intercâmbio de programas com as Regiões Autónomas e promover a cooperação com outros organismos que, no espaço da União Europeia, prestem serviço público de televisão. Por outro lado, a RTP tem de cumprir obrigações específicasde programação relativas à cooperação internacional. Por exemplo, a RTP tem de produzir e emitir programas para as comunidades portuguesas no estrangeiro e para os países africanos de língua oficial portuguesa e Macau. A RTP tem de assegurar o funcionamento da RTP Madeira e da RTP Açores, assim como manter os seus centros de produção e delegações no estrangeiro.
(54)
Em terceiro lugar, os contratos impõem obrigações específicasà RTP. Por exemplo, a RTP deve manter arquivos audiovisuais, introduzir inovações técnicas nos seus equipamentos e actividades, apoiar a Fundação do Teatro Nacional de S. Carlos e prestar outros serviços a precisar pontualmente.
(55)
O artigo 5.o da Lei n.o 58/90 atribuiu à RTP a concessão do serviço público de televisão por um período de 15 anos, renovável por um novo período de 15 anos, que cobre as frequências correspondentes ao primeiro e segundo canais. O artigo 4.o da Lei n.o 21/92 sublinha que a RTP é a concessionária do serviço público de televisão. A cláusula 1.a dos contratos de serviço público confirma que a RTP é a prestadora do serviço público de televisão (33).
(56)
Os contratos de serviço público prevêem um Conselho de Opinião (34), composto por representantes dos vários sectores da opinião pública, que pode intervir para verificar se a RTP cumpre as suas obrigações gerais e específicas de serviço público de televisão.
(57)
A RTP deve apresentar anualmente ao ministro das Finanças um plano de actividades e um orçamento relativos ao serviço público para o ano seguinte, acompanhados de pareceres emitidos pelo Gabinete de Auditoria e pelo Conselho de Opinião da empresa. Além disso, deve apresentar um relatório das obrigações de serviço público do ano anterior, acompanhado de um parecer do Gabinete de Auditoria (35).
(58)
O ministro das Finanças e o membro do governo responsável pela área da comunicação social devem verificar o cumprimento dos contratos de serviço público. A Inspecção-Geral de Finanças deve controlar o plano financeiro. Por outro lado, deve proceder-se anualmente a uma auditoria externa, a realizar por uma empresa especializada (36).
(59)
O novo contrato de serviço público prevê igualmente sanções a aplicar pelo estado no caso de incumprimento do contrato que poderão consistir em multas, apreensões, resgate e rescisão do próprio contrato de concessão.
(60)
O artigo 5.o da Lei n.o 21/92 confere à RTP o direito de receber uma indemnização compensatória por parte do Estado pela prestação de serviço público. Este direito é confirmado pelo contrato de serviço público.
(61)
Para além do sistema de indemnizações compensatórias anuais, os contratos de serviço público prevêem igualmente:
-
o pagamento de serviços específicos previstos em acordos de prestação de serviços assinados ou a assinar pela administração pública e pela RTP (37),
-
a participação do estado em todos os investimentos a realizar pela RTP, especialmente os relativos às infra-estruturas necessárias ao funcionamento dos centros de produção e emissão das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, aos arquivos audiovisuais, às emissões internacionais da RTP e outros que, por condicionalismos tecnológicos, a concessionária seja obrigada a fazer (38).
(62)
A determinação dos custos e das receitas relativos às obrigações de serviço público elegíveis para efeitos de indemnização compensatória à RTP é feita com base num sistema de contabilidade analítica de custos. Os contratos precisam os critérios para o cálculo dos custos que podem ser considerados relativos a cada obrigação de serviço público (39).
(63)
No quadro deste sistema de contabilidade analítica de custos, a RTP distribui os custos e as receitas (por exemplo, custos de pessoal e de material) por um número determinado de actividades (gestão da programação, custos directos e indirectos de programação, custos de difusão, custos de emissão, custos de comercialização e custos gerais).
(64)
Os custos directos das várias actividades dividem-se entre os diferentes objectos de custos (por exemplo, RTP-1, RTP-2, RTPi e RTP África). Os custos indirectos são atribuídos aos objectos de custos com base em critérios analíticos coerentes (por exemplo, o número de horas de emissão) (40).
(65)
O sistema de distribuição de custos possui as seguintes características:
-
no âmbito dos contratos de serviço público, apenas os custos de exploração líquidos podem ser compensados de acordo com o método descrito nos contratos. Os encargos financeiros, as despesas extraordinárias e as provisões não directamente relacionados com uma actividade estão excluídos da compensação (41),
-
a fim de calcular os custos líquidos de exploração reembolsáveis, a RTP deve deduzir as receitas de exploração relativas a cada obrigação de serviço público dos custos de exploração,
-
no âmbito do anterior contrato de serviço público não era possível qualquer compensação pela obrigação geral de serviço público de explorar a RTP1 e a RTP2 e cobrir as Regiões Autónomas através de um dos canais (42),
-
no âmbito do novo contrato de serviço público, os custos de exploração da RTP 1 e da RTP 2 podem ser objecto de indemnizações compensatórias, não sendo possível qualquer compensação suplementar no caso de os custos de exploração líquidos efectivos da RTP 1 e RTP 2 se revelarem superiores aos previstos (43).
(66)
A RTP apresentou o custo líquido de prestação do serviço público nos relatórios anuais relativos ao serviço público, de acordo com o método de cálculo dos custos acima descrito. O quadro a seguir apresenta uma panorâmica dos custos por actividade de serviço público que permitem receber uma indemnização compensatória.
Quadro 4
Custos líquidos comunicados e reembolsáveis pela prestação do serviço público
(em milhões de escudos)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Teletexto
112,9
86,8
Exploração da RTP Internacional
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP África
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Emissão directa da RTP 1 para a Madeira e os Açores
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Arquivos audiovisuais
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Cooperação com os países africanos de língua oficial portuguesa
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Diferencial de cobertura
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Delegações/correspondentes
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Fundação do Teatro Nacional de S. Carlos
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Apoio ao Cinema
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Exploração dos centros autónomos regionais
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Emissão para entidades específicas
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Sport TV (44)
- 440,0
Custos líquidos da exploração da RTP-1
16 946,1
11 916,6
Custos líquidos de exploração da RTP-2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Custos líquidos totais de exploração
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Fonte: Informação das Autoridades portuguesas e relatórios sobre o serviço público.
(67)
O quadro a seguir apresenta uma panorâmica dos investimentos da RTP em equipamentos para as actividades de serviço público. Apresenta simultaneamente os investimentos reais em actividades de serviço público, tal como figuram nas contas financeiras anuais, e os investimentos comunicados nos relatórios sobre o serviço público. Como se pode observar, os investimentos efectivos em actividades de serviço público foram superiores aos investimentos que figuram nos contratos de serviço público.
Quadro 5
Investimentos em actividades de serviço público
(em milhões de escudos)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Total
Contas financeiras
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Relatórios sobre serviço público
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Diferença
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
- 73,6
5 315,1
Fonte: Contas financeiras da RTP e relatórios sobre o serviço público.
(68)
O objectivo das medidas era compensar a RTP pelas obrigações de serviço público impostas à empresa e financiar os seus investimentos.
(69)
Em Portugal, o operador de serviço público não foi escolhido na sequência de um processo em que todas as empresas interessadas tivessem tido a oportunidade de apresentar o montante da indemnização compensatória de que teriam carecido para explorarem uma concessão de serviço público de televisão. A RTP foi designada pelo governo para prestar o serviço público de televisão.
(70)
Desde 1992 operadores públicos e privados estão presentes no mercado português de televisão. Para além da RTP, os operadores privados SIC e TVI têm licenças de exploração de canais de televisão. A SIC foi o primeiro operador privado a iniciar as suas actividades de radiodifusão em 6 de Outubro de 1992. As medidas a favor da RTP poderão ter o efeito de falsear a concorrência no mercado português da televisão.
(71)
A Comissão deu início ao processo na sequência de um acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 2000 (45). Este acórdão anulou a decisão da Comissão de 1996 (46).
(72)
Por outro lado, tendo em conta o tempo necessário a uma primeira apreciação e as dúvidas quanto à proporcionalidade do financiamento dos custos reembolsáveis do serviço público da RTP, a Comissão deu início a um processo em relação às denúncias apresentadas pela SIC em 1996 e 1997. As medidas em causa dizem respeito ao pagamento pelo Estado da transferência da rede de teledifusão, a uma emissão de obrigações, ao apoio ao cinema, ao plano de reestruturação para 1996-2000, a injecções de capital de 1994 a 1997 e a um empréstimo.
(73)
Ao iniciar o processo de investigação, a Comissão manifestou as suas dúvidas, tendo em conta os custos totais reembolsáveis pela prestação de serviço público da RTP no período 1992-1998, se havia excesso de compensação por parte do Estado português à RTP em relação aos custos líquidos do serviço público.
III. OBSERVAÇÕES DOS INTERESSADOS DIRECTOS
(74)
Na sequência do início da investigação, vários interessados directos apresentaram as suas observações sobre as medidas. Segue-se uma panorâmica das observações pertinentes dos referidos interessados directos, ordenadas por medida.
(75)
A SIC e a TVI argumentaram que a isenção do pagamento de taxas e emolumentos relativos ao registo constitui uma excepção às regras aplicáveis a qualquer alteração dos estatutos de uma sociedade. A SIC observou que o âmbito de aplicação da medida não se limita à constituição da RTP. Com base no n.o 2 do artigo 11.o dos seus estatutos, a RTP beneficia de uma isenção geral de taxas de emolumentos sobre qualquer tipo de inscrição e registo.
(76)
A TVI referiu que a RTP beneficiou igualmente da isenção do pagamento dos custos associados à publicação da escritura.
(77)
No que diz respeito às facilidades de pagamento da taxa de utilização da rede de teledifusão, os interessados directos declararam que devia ser esclarecido se foram aplicados juros e a que taxa e se foram efectuados pagamentos à Portugal Telecom. Além disso, deviam igualmente ser prestados esclarecimentos sobre a actual dívida da RTP à Portugal Telecom.
(78)
A SIC e a TVI apresentaram observações sobre o reescalonamento da dívida à segurança social. Afirmaram que a RTP foi autorizada a amortizar as suas dívidas à segurança social em condições diferentes das aplicáveis a outras empresas ao abrigo do Decreto-Lei n.o 411/91. A ACT destacou o papel central do estado no acordo.
(79)
Em relação à venda da rede de teledifusão, a ACT e a TVI observaram que devia proceder-se a uma análise económica e contabilística do valor patrimonial da nova sociedade criada, a TDP, a fim de determinar se havia um excesso de compensação. Sobre esta questão, a Mediaset e a ACT declararam que a rede de teledifusão foi constituída graças a financiamento estatal e não pelo próprio operador. Por conseguinte, interrogam-se se a compensação à RTP por estes activos estatais se justifica.
(80)
No que diz respeito à emissão de obrigações, a SIC sublinhou que, tendo em conta a situação financeira da RTP, a emissão só foi aceite no mercado porque o proprietário a 100 % era o estado. Além disso, a Mediaset observou que a Comissão devia, na sua análise, examinar a substância da garantia em vez da sua forma.
(81)
Quanto ao Protocolo de apoio ao cinema, a SIC observou que o estado se comprometeu a compensar anualmente os custos relativos à obrigação de serviço público que incluem a promoção do cinema, financiando assim duplamente a RTP pelo mesmo conceito. A TVI referiu terem sido assinados protocolos semelhantes com os operadores privados mas só a RTP beneficia de apoio estatal. Por outro lado, a TVI argumentou que o Protocolo de apoio ao cinema de 1996 foi substituído em 2000, estabelecendo que a RTP deve co-financiar na qualidade de co-produtor, todos os projectos de filme que beneficiem de apoio financeiro através do ICAM (Instituto do Cinema, Audiovisual e Multimedia). Relativamente a esta questão, a Mediaset observou que, na medida em que as condições de financiamento exigem que o operador público participe em co-produções com produtores independentes, importa assegurar que a participação não confira uma vantagem indirecta ao operador público nas suas relações com tais produtores cinematográficos.
(82)
No que diz respeito às injecções de capital no período de 1994 a 1997, a SIC, a ACT, a Mediaset e a TVI referiram que nenhum accionista razoável teria aumentado o capital de uma sociedade com as características da RTP. Essas injecções de capital foram feitas numa empresa caracterizada por um grave défice, sem um plano de reestruturação coerente que previsse o restabelecimento da sua viabilidade.
(83)
A SIC tabém diz que nenhuma instituição financeira teria aprovado um empréstimo à RTP, dada a sua situação de falência técnica em 1996.
(84)
A Mediaset e a ACT solicitaram maior incidência, no decurso da investigação, na supervisão independente da prestação do serviço público. As empresas privadas de televisão SIC e TVI disseram que a Comissão devia concluir que as medidas eram auxílios estatais incompatíveis, dado que os recursos públicos concedidos à RTP são desproporcionados.
IV. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES PORTUGUESAS
(85)
Em relação à isenção das taxas e emolumentos relativos ao registo, as autoridades portuguesas referiram que, na medida em que não era necessária escritura pública para formalizar o acto da transformação da empresa pública em sociedade anónima, não existia qualquer fundamento para a cobrança dessas taxas e emolumentos.
(86)
No que diz respeito às observações da SIC sobre o n.o 2 do artigo 11.o da Lei n.o 21/92, as autoridades portuguesas referiram que o legislador português não concedeu às empresas públicas benefícios fiscais específicos no caso da conversão de sociedades ou de operações de restruturação. A isenção baseou-se no Decreto-Lei n.o 404/90.
(87)
Quanto aos atrasos nos pagamentos devidos pela utilização da rede, as autoridades portuguesas afirmam que o reescalonamento da dívida pela Portugal Telecom constitui uma estratégia comum nas relações comerciais entre credor e devedor e não resultou da intervenção do estado.
(88)
As autoridades portuguesas afirmam que os antecedentes do acordo inicial entre a segurança social e a RTP sobre o reescalonamento da dívida e a renúncia a juros e coimas têm origem num conflito jurídico sobre a constitucionalidade do Decreto Regulamentar n.o 12/83, que regula a base de incidência das contribuições para a segurança social em relação à remuneração pela prestação de trabalho extraordinário. O acordo de regularização da dívida reconheceu a interpretação da RTP de que a remuneração não estava sujeita a contribuições para a segurança social, que era confirmada por um especialista em Fiscalidade.
(89)
Em segundo lugar, as autoridades portuguesas afirmam que a autorização formal deste acordo pelo governo não conferiu uma vantagem financeira específica à RTP em relação a outras empresas em circunstâncias semelhantes nos termos do Decreto-Lei n.o 411/91. As autoridades portuguesas afirmam que a derrogação do n.o 1, alínea d), do artigo 2.o se aplica à RTP, uma vez que a empresa foi objecto de intervenção estatal e passou por diferentes vicissitudes no quadro da gestão de uma Comissão Administrativa nomeada pelo governo em 1977 (47). Segundo as autoridades portuguesas, o carácter geral é sublinhado pelo facto de, com base na mesma lei, ter sido estabelecido um acordo com um dos interessados directos.
(90)
No que se refere ao pagamento da transferência da rede de teledifusão em 1993, as autoridades portuguesas referiram que o financiamento estava directamente ligado ao processo de divisão e venda da rede de transporte e difusão de sinais de televisão. O estado adquiriu a TDP à RTP e o seu pagamento foi efectuado através de um aumento de capital da RTP exactamente no mesmo montante do valor dos activos que foram transferidos e, por conseguinte, não se trata de um auxílio estatal.
(91)
Quanto à emissão de obrigações acompanhada de uma garantia estatal, as autoridades portuguesas defendem que este empréstimo do accionista não implicou qualquer garantia pelo Estado português, tal como demonstrado pelos documentos técnicos relativos a esta questão.
(92)
Relativamente ao protocolo de apoio ao cinema, as autoridades portuguesas referiram que o protocolo de 1996 esclarece e estabelece as modalidades da obrigação de serviço público da RTP no sentido de apoiar e promover a produção cinematográfica. Em virtude do protocolo, a RTP devia co-financiar «projectos objecto de apoio financeiro» que tinham sido pré-seleccionados pela entidade estatal responsável. De acordo com as autoridades portuguesas, os termos do protocolo celebrado com a RTP não eram comparáveis aos estabelecidos com a SIC e a TVI, uma vez que a RTP estava obrigada a co-financiar obras cinematográficas cujo interesse televisivo podia ser reduzido ou mesmo inexistente. De qualquer modo, o valor do subsídio concedido pela RTP era, em geral, muito superior ao valor médio dos direitos de emissão das obras adequadas para transmissão televisiva.
(93)
No que diz respeito ao plano de reestruturação para 1996-2000, as autoridades portuguesas informam que o plano nunca passou do estudo preliminar e, por conseguinte, não constituiu a base para qualquer forma de intervenção financeira do estado junto da RTP.
(94)
Quanto ao empréstimo, as autoridades portuguesas referiram que as condições técnicas associadas ao empréstimo estabeleciam que a operação financeira estava sujeita a juros calculados segundo os critérios de mercado.
(95)
Por outro lado, as autoridades portuguesas argumentaram que as injecções de capital no período 1994-1998 constituíram um instrumento para financiar os custos relativos à prestação do serviço público de televisão juntamente com o pagamento das indemnizações compensatórias.
(96)
De acordo com as autoridades portuguesas, o modelo de financiamento escolhido para compensar a RTP dos custos de serviço público revelou-se inadequado e deu origem a défices comerciais. Em primeiro lugar, as indemnizações compensatórias foram sempre calculadas abaixo das necessidades reais de financiamento do serviço público de televisão. Segundo, essas indemnizações foram pagas sistematicamente em atraso pelo Estado português. Por isso a RTP era obrigada a recorrer ao financiamento bancário para fazer face às suas despesas de funcionamento e não podia incluir os encargos com juros e de amortização no cálculo dos custos relativos ao serviço público. Em terceiro lugar, a RTP tinha de pagar IVA ao estado sobre as indemnizações compensatórias, o que diminuía o seu montante líquido.
(97)
As autoridades portuguesas afirmam que a isenção de taxas e emolumentos: i) as facilidades de pagamento da taxa de utilização da rede de teledifusão; ii) o reescalonamento da dívida à segurança social; iii) o pagamento da transferência da rede de teledifusão; iv) o protocolo de apoio ao cinema; v) e o empréstimo obtido pela RTP em 1998; vi) não são abrangidos pela noção de auxílio estatal. No que diz respeito à compatibilidade das outras medidas, as autoridades portuguesas defendem que devem ser consideradas como compensação pelos custos de serviço público e, por conseguinte, não devem ser consideradas auxílio estatal (48) ou, em alternativa, a sua compatibilidade com a legislação comunitária deve ser apreciada à luz do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE.
(98)
No que se refere ao cálculo do excesso de compensação, as autoridades portuguesas declararam o seguinte:
-
a inclusão, em 1996, dos custos de exploração da RTP2 como custos de serviço público reembolsáveis baseia-se no contrato de serviço público de 1996, segundo o qual a indemnização compensatória relativa aos custos de exploração da RTP-2, nos termos do contrato, tinha efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1996 (49),
-
empréstimo de 20 000 milhões de escudos não deve ser considerado como uma indemnização compensatória, uma vez que foi concedido em condições de mercado,
-
os aumentos de capital destinaram-se igualmente a financiar investimentos e não apenas a compensações financeiras para custos reembolsáveis de serviço público. A obrigação do estado, enquanto accionista, de participar no financiamento de investimentos considerados necessários consta dos contratos de serviço público de 1993 e de 1996 (50),
-
as indemnizações compensatórias estavam sujeitas ao pagamento de IVA, pelo que o valor líquido recebido pela RTP foi inferior,
-
nos termos do contrato de serviço público de 1996, os custos de serviço público só eram reembolsáveis até à dotação orçamental prevista.
(99)
Tendo em conta o exposto, as autoridades portuguesas concluem que a compensação financeira a favor da RTP pela sua obrigação de serviço público não deve ser considerada excessiva ou inadequada.
V. APRECIAÇÃO DA MEDIDA/AUXÍLIO
(100)
Para determinar se as medidas constituem um auxílio nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, a Comissão tem de apreciar se as medidas a favor da RTP:
-
são concedidas pelo estado ou são provenientes de recursos estatais,
-
são susceptíveis de falsear a concorrência,
-
favorecem certas empresas ou a produção de certos bens,
-
afectam as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(101)
Estão envolvidos recursos públicos na isenção de encargos notariais e de registo, dado uma perda de receitas fiscais ser equivalente ao consumo de recursos estatais na forma de despesas fiscais (51).
(102)
A Comissão salienta o seguinte quanto ao envolvimento de recursos públicos na aceitação pelo operador da rede de radiodifusão dos pagamentos em atraso da RTP pela utilização da rede de radiodifusão. Aceitando o não pagamento da taxa de utilização da rede e respectivos juros, o que resultou na acumulação de dívidas ao longo do período em investigação, o operador da rede renunciou efectivamente a receitas e poderá ter tido de contrair empréstimos no mercado a fim de financiar as suas operações.
(103)
Tendo em conta que a Portugal Telecom foi privatizada de modo gradual ao longo do período em investigação, a Comissão tem de distinguir o período durante o qual o estado teve uma participação maioritária na Portugal Telecom do período em que o estado passou a ter uma participação minoritária.
(104)
No que respeita ao período posterior a meados de 1997, a Comissão considera que qualquer perda de receitas da Portugal Telecom não pode ser considerada «recursos públicos», dado que a participação estatal na Portugal Telecom estava limitada a 25 %, foi reduzida ainda mais em anos subsequentes e outros accionistas principais tinham participações na empresa (52). Além disso, tal como pode ser verificado no considerando 27, a Portugal Telecom não podia receber uma compensação estatal por eventuais perdas resultantes da aceitação de pagamentos em atraso por parte da RTP. Por conseguinte, a Comissão conclui que, após meados de 1997, não estavam em causa recursos estatais.
(105)
No que respeita ao período anterior a meados de 1997: no período anterior a meados de 1997, o estado controlava a Portugal Telecom, dado que tinha uma participação maioritária na empresa. Por conseguinte, qualquer perda de receitas resultante da aceitação de pagamentos em atraso referentes ao período anterior a meados de 1997 deve ser considerada «recursos públicos» (53).
(106)
Em primeiro lugar, a Comissão deve apreciar se o comportamento do operador da rede antes de meados de 1997 conduziu a uma perda de recursos estatais. Com efeito, ao conceder facilidades de pagamento, o operador da rede agiu como um credor público para com a RTP. Por conseguinte, o seu comportamento deve ser comparado ao de um credor público ou privado que procura recuperar somas que lhe são devidas e que conclui, para esse efeito, acordos com o devedor, em virtude dos quais as dívidas acumuladas serão escalonadas ou fraccionadas com vista a facilitar o seu reembolso (54). Os juros normalmente aplicáveis a esse tipo de créditos, os juros de mora, destinam-se a reparar o prejuízo sofrido pelo credor em virtude da mora no cumprimento pelo devedor das suas obrigações. A taxa de juros de mora aplicada pelo credor público deve ser igual à taxa que um credor privado aplicaria em circunstâncias análogas (55).
(107)
Na sequência do início do processo e das observações apresentadas por terceiros, as autoridades portuguesas não forneceram informações suficientes quanto à taxa de juro aplicada pelo operador público da rede, nem quanto à taxa de referência do mercado. Por conseguinte, a Comissão não pode excluir que as taxas de juro aplicadas pela Portugal Telecom antes de meados de 1997 constituam uma perda de recursos estatais.
(108)
Em segundo lugar, a Comissão não tem apenas de apreciar se a medida envolve recursos estatais, mas tem igualmente de determinar se as autoridades públicas estiveram efectivamente implicadas na adopção da medida (56).
(109)
Não foi contestado que o estado, antes de meados de 1997, podia controlar a Portugal Telecom e exercer uma influência dominante sobre as suas operações, dado que tinha mais de 50 % das acções da empresa.
(110)
No decurso da sua investigação, a Comissão não determinou quaisquer indícios de que as autoridades portuguesas estivessem efectivamente implicadas na adopção dos acordos relativos à aceitação do reembolso da dívida em atraso por parte do operador da rede de radiodifusão (57).
(111)
Tal como pode ser observado no considerando 22, o estado regulou as tarifas e o serviço de difusão do sinal de televisão que o operador da rede tinha de prestar como parte do seu contrato de concessão concluído com o estado. No entanto, as disposições legais não previam qualquer distinção entre os serviços e tarifas que o operador da rede tinha de oferecer à empresa pública de televisão RTP e aos operadores privados de televisão. Nem, de igual modo, o operador da rede tinha de prestar um serviço universal obrigatório à RTP em termos de serviço de rede de radiodifusão.
(112)
Por conseguinte, a Comissão não está de acordo com os interessados directos que argumentam que foram objecto de discriminação, dado que a lei da televisão só previa a perda da licença de radiodifusão para operadores privados que não pagassem dentro dos prazos a taxa de utilização da rede. Embora a lei só previsse as consequências do não pagamento eventual por parte de operadores privados, a Portugal Telecom não estava sujeita à obrigação de prestar os seus serviços à RTP, independentemente de a RTP pagar ou não as taxas.
(113)
Por outro lado, o operador da rede não estava integrado nas estruturas da administração pública, dado ter sido criado, de acordo com o Direito das Sociedades, como uma sociedade anónima.
(114)
As autoridades portuguesas afirmaram expressamente que as autoridades públicas não intervieram, directa ou indirectamente, na aceitação dos pagamentos em atraso pela Portugal Telecom. De igual modo, não foram apresentadas indicações por parte de terceiros que indiciassem o envolvimento do estado na medida.
(115)
Por último, tal como se verifica pelo considerando 25, o comportamento do operador da rede antes e depois de meados de 1997 não se alterou. Depois de meados de 1997 o operador da rede continuou a concluir acordos com a RTP sobre o pagamento das taxas. Na verdade, a principal razão destes acordos parece ter sido um diferendo quanto ao nível da taxa anual, conjugado com a interdependência das duas empresas. Este facto parece ser sublinhado pela decisão da ANACOM de 2003, segundo a qual a Portugal Telecom teve de reduzir consideravelmente os seus preços.
(116)
Tendo em conta os argumentos apresentados nos pontos anteriores, a Comissão conclui que não tem quaisquer indicações de o operador da rede ter de aceitar os pagamentos em atraso por imposição das autoridades públicas. Não há igualmente quaisquer outras indicações sugerindo que as autoridades públicas estiveram envolvidas na adopção da medida (58). Além disso, foram concluídos acordos semelhantes depois de a empresa ser claramente privatizada. Por conseguinte, a medida não pode ser considerada imputável ao estado e, deste modo, não conduziu a uma perda de recursos estatais.
(117)
No que diz respeito ao reescalonamento das dívidas à segurança social, bem como à renúncia aos juros relativos aos pagamentos em atraso, a Comissão considera que a segurança social não pode ser considerada uma empresa. Não exerce uma actividade económica, sendo antes um organismo público com a função de gerir o sistema da segurança social (59). Por outro lado, a autorização para o reescalonamento da dívida não foi dada pela própria segurança social, mas sim com base num despacho conjunto dos secretários de estado das Finanças e da Segurança Social e do secretário de estado adjunto do Ministro Adjunto. Com esta autorização, o estado renunciou efectivamente à obtenção de receitas, dado que normalmente teria recebido 1 206 milhões de escudos de juros relativos à dívida pendente. Por conseguinte, é evidente que se encontram envolvidos recursos estatais e que a medida é imputável ao estado.
(118)
Os aumentos de capital concedidos à RTP e os pagamentos pela rede de teledifusão foram injectados directamente pelo Estado a partir do orçamento público. Por conseguinte, é evidente que estes fundos constituem recursos estatais, nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(119)
A Comissão não pode concordar com as autoridades portuguesas de que não estão envolvidos recursos estatais no empréstimo. Deve lembrar que o conceito de recursos estatais inclui igualmente vantagens concedidas por organismos designados ou criados pelo estado para esse efeito (60). O contrato de empréstimo foi concluído entre a RTP e o Fundo de Regularização da Dívida Pública, um fundo gerido pelo Instituto de Gestão do Crédito Público. Um diploma legal determina que o Instituto é tutelado pelo ministro das Finanças (61). Por conseguinte, pode concluir-se que os fundos concedidos pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública devem ser considerados recursos estatais.
(120)
Por outro lado, a medida pode ser considerada directamente imputável ao Estado português, dado que foi um despacho conjunto, de 17 de Dezembro de 1998, dos secretários de estado da Comunicação Social, do Tesouro e das Finanças que estabeleceu as condições do contrato.
(121)
Não foram recebidas quaisquer informações comprovativas de que a emissão de obrigações da RTP fosse acompanhada de uma garantia estatal. De acordo com o prospecto técnico da emissão de obrigações, a RTP garantia o serviço da dívida. Na altura da emissão, a RTP não possuía um estatuto legal de que resultasse uma garantia implícita do Estado. Em 1992 a empresa foi convertida de empresa pública em sociedade anónima pela Lei n.o 21/92. Por conseguinte, a Comissão considera que a emissão de obrigações foi realizada em condições de mercado e que o Estado não renunciou à obtenção de receitas. Deste modo, não estão envolvidos quaisquer recursos estatais. Contrariamente ao alegado por terceiros, a Comissão considera que o facto de a RTP ser propriedade do Estado não afecta esta conclusão, dada a neutralidade do Tratado CE quanto à propriedade pública ou privada (62).
(122)
No que diz respeito ao protocolo de apoio ao cinema de Setembro de 1996, a Comissão não pode concordar com as observações de terceiros de que a RTP recebeu financiamento adicional com base no protocolo. Este protocolo especificava pormenorizadamente o modo como a RTP devia assegurar a sua obrigação de serviço público de apoio à produção cinematográfica (63), não prevendo no entanto qualquer compensação financeira adicional à RTP. A compensação financeira relativa às obrigações da RTP em matéria de produção cinematográfica já era possível no sistema geral de indemnizações compensatórias, de acordo com a Lei n.o 21/92 (64). Por conseguinte, o protocolo não pode ser considerado uma medida distinta de financiamento pontual. Deste modo, o protocolo por si só não conduz a uma perda de recursos estatais, dado o estado não conceder quaisquer recursos financeiros adicionais à RTP com base no referido Protocolo.
(123)
O plano de reestruturação de 1996-2000 constituiu apenas, aparentemente, um estudo preliminar realizado pela RTP sem qualquer compromisso financeiro por parte do Estado português. Por conseguinte, a Comissão considera que não estão envolvidos quaisquer recursos estatais. Relativamente a esta questão não foram apresentados por terceiros quaisquer novos elementos.
(124)
Com base nas observações tecidas anteriormente, pode, por conseguinte, concluir-se que o protocolo de apoio ao cinema, o plano de restruturação de 1996-2000, os atrasos de pagamentos pela utilização da rede de radiodifusão e a emissão de obrigações não constituem auxílios estatais, dado não estarem envolvidos quaisquer recursos estatais.
(125)
No que diz respeito à isenção de encargos notariais e de registo, a Comissão deve determinar se a medida conferiu uma isenção fiscal geral à RTP e se era aplicada especificamente à RTP (e, alternativamente, apenas a empresas públicas) e não a empresas privadas. Além disso, a Comissão deve determinar se a RTP obteve uma vantagem adicional pelo facto de não ter pago qualquer custo relacionado com a publicação da escritura e se a RTP foi igualmente isenta dos encargos de registo relativos a todos os outros activos, nos termos do n.o 2 do artigo 11.o da Lei n.o 21/92.
(126)
Em primeiro lugar, a Comissão considera que o objectivo do mencionado artigo 11.o era dispensar a RTP dos encargos de registo ou análogos relacionados directamente com a alteração dos seus estatutos. Enquanto o seu n.o 1 diz respeito ao dever fundamental de registo dos estatutos no Registo Nacional de Pessoas Colectivas, o n.o 2 refere-se a outros actos de registo exigidos relacionados directamente com a alteração da situação jurídica da empresa (isto é, registo de bens corpóreos ou incorpóreos, etc.). Com efeito, as informações provenientes das autoridades portuguesas mostram que a RTP não beneficia de uma isenção geral dos encargos de registo, dado ter pago, em várias ocasiões, encargos notariais e de registo relacionados com alterações na empresa, após a sua conversão em sociedade anónima (65). Por conseguinte, a Comissão não concorda com as observações interessados directos no sentido de que a RTP beneficiou de uma isenção geral dos encargos notariais e de registo.
(127)
Em segundo lugar, a Comissão concorda com as autoridades portuguesas em que o n.o 1 do artigo 11.o da Lei n.o 21/92, com base no qual a RTP foi isenta do pagamento de encargos notariais e de registo, não lhe confere uma vantagem específica. Reafirma apenas a aplicação da Lei n.o 84/88 ao caso específico da RTP, de acordo com a qual as empresas públicas, mediante Decreto-Lei, podiam ser transformadas em sociedades anónimas, devendo o Decreto-Lei que operava a transformação aprovar os estatutos da sociedade anónima e constituir título suficiente para todos os actos de registo necessários.
(128)
O tratamento diferente das empresas públicas cujo estatuto legal é transformado em sociedade anónima decorre da lógica interna do sistema e não lhes confere uma vantagem específica, dado estarem ausentes os factores que motivam os encargos. É necessária a prática de actos notariais com o fim de certificar os documentos que criam ou alteram uma empresa, de modo a conferir-lhes valor legal. No entanto, afigura-se que tais actos são supérfluos relativamente às empresas cujo estatuto legal tenha passado a ser o de sociedade anónima com base num acto legislativo, dado esse acto já possuir o necessário valor legal.
(129)
O raciocínio que cabe relativamente aos encargos de registo vale também no que respeita aos custos de publicação. No âmbito das suas responsabilidades como autoridade pública, o estado tem de publicar as alterações introduzidas na legislação no Diário da República. Dado que a Lei n.o 21/92, que aprova os novos estatutos da RTP, já fora publicada pelo estado, era desnecessário impor à RTP outras exigências em matéria de publicação a que, todavia, podiam estar sujeitas as empresas privadas. O Diário da República contém a totalidade dos estatutos da RTP, o que, por conseguinte, correspondeu ao seu registo, com produção de efeitos em matéria de informação de terceiros.
(130)
Em terceiro lugar, a Comissão concorda com as autoridades portuguesas em que o n.o 2 do artigo 11.o da Lei n.o 21/92, segundo o qual a RTP estava isenta do pagamento de outras taxas de registo relacionadas directamente com a alteração do estatuto legal da empresa, não confere uma vantagem específica à RTP. O n.o 2 do artigo 11.o da Lei n.o 21/92 limita-se a confirmar a aplicação do artigo 1.o do Decreto-Lei n.o 404/90, segundo o qual pode ser concedida às empresas isenção da sisa relativa à transmissão de imóveis necessários à concentração ou à cooperação, bem como dos emolumentos e de outros encargos legais devidos pela prática daqueles actos. O Decreto-Lei n.o 404/90 aplicava-se a todas as empresas que procedessem a actos de cooperação ou de concentração até 31 de Dezembro de 1993. A isenção do pagamento de outras taxas de registo concedida à RTP não lhe concede uma vantagem específica, sendo aplicável a todas as empresas na mesma situação.
(131)
Após ter apreciado as observações de terceiros e das autoridades portuguesas, a Comissão conclui que o acordo inicial entre a segurança social e a RTP não pode ser considerado um comportamento típico de um operador privado. O litígio dizia respeito à questão de saber se a interpretação de determinadas normas de segurança social, tal como estabelecidas no Decreto Regulamentar n.o 12/83, era juridicamente correcta. Esse acordo confirmou a interpretação da RTP na matéria, apoiada pelo parecer de um especialista em Fiscalidade que chegou à conclusão de que o Decreto Regulamentar era inconstitucional. No entanto, na sequência do acordo o Decreto Regulamentar não foi revogado. Por conseguinte, tem de se concluir que a medida foi aplicada selectivamente à RTP, sem alterar a aplicação da interpretação das referidas normas de Segurança Social a outras empresas.
(132)
Por outro lado, a Comissão não pode concordar com as autoridades portuguesas em que a autorização do reescalonamento da dívida e da renúncia às coimas e aos juros foi concedida no quadro de um sistema geral aplicável a todas as empresas em situação análoga, com base no Decreto-Lei n.o 411/91, e que por isso não concedeu uma vantagem específica à RTP.
(133)
O objecto da presente decisão consiste em determinar se a aplicação deste regime à RTP foi selectiva, sem presumir do seu carácter selectivo ou geral.
(134)
A fim de provar que o reescalonamento é indispensável para assegurar a viabilidade da empresa, o Decreto-Lei n.o 411/91 exige a elaboração de um estudo económico-financeiro. A RTP nunca elaborou tal estudo de viabilidade, nos termos do n.o 3 do artigo 2.o do Decreto-Lei n.o 411/91.
(135)
Além disso, a condição prevista no n.o 1, alínea d), do artigo 2.o não era aplicável à RTP, dado a regularização da dívida não ter ocorrido na sequência de uma intervenção estatal. A Comissão não concorda com as autoridades portuguesas que alegam que o historial da intervenção estatal afectou o funcionamento da empresa devedora e que a RTP era regida por regras legais aquando da intervenção estatal. Embora a RTP estivesse sujeita a um regime de gestão específico em 1977 (66), este regime chegou ao seu termo com a adopção dos estatutos da RTP de 1980, enquanto a dívida para com a segurança social se acumulou no período 1983-1989. A Comissão considera que a autorização de regularização da dívida concedida à RTP não pode ser considerada no quadro de um regime geral, de acordo com o Decreto-Lei n.o 411/91, dado que a RTP não satisfazia os critérios estabelecidos nessa lei de autorização de regularização das dívidas. Por conseguinte, a medida foi aplicada à RTP de forma selectiva.
(136)
Por outro lado, ao permitir o reescalonamento da dívida, o estado deveria ter agido como um credor público ou privado que procura recuperar somas que lhe são devidas e que conclui, para esse efeito, acordos de reescalonamento para facilitar o seu pagamento (67). A taxa de juros de mora aplicada pelo estado devia ser igual à taxa que um credor privado aplicaria em circunstâncias idênticas. A Comissão considera que um credor privado que intentasse uma acção judicial para recuperar a dívida obteria pelo menos a taxa de juro legal. Consequentemente, as autoridades portuguesas, não exigindo o pagamento de juro, apesar da existência de mecanismos de execução, não agiram como um credor privado teria feito para maximizar a taxa de juro. Além disso, a dívida à segurança social acumulou-se em 1983-1989 e a sua reprogramação teve lugar apenas em 1993. Em tais condições, um credor privado não teria permitido uma acumulação similar de dívidas em atraso durante um tão longo período sem dar início a um processo de recuperação. Por conseguinte, afigura-se que tal medida conferiu uma vantagem específica à RTP.
(137)
No que diz respeito aos pagamentos pela transferência relativa à rede de difusão e transporte do sinal televisivo, a Comissão não pode ter em conta as observações de terceiros que questionam o cálculo do valor da rede de radiodifusão. A Comissão já tinha concluído, na sua decisão de 2 de Outubro de 1996, relativa ao financiamento da RTP, que o preço pago pelo Estado à RTP pela rede correspondia ao valor de mercado e não constituía um auxílio estatal (68). Esta conclusão não foi contestada pela SIC perante o Tribunal de Primeira Instância (69).
(138)
Por outro lado, a Comissão não concorda com as observações que alegam que a compensação não é justificada, devido ao facto de a rede de difusão e transporte do sinal televisivo ter sido construída com financiamento do Estado. A Comissão considera que a função do Estado como investidor não deve ser confundida com a sua função de autoridade pública. Embora o Estado fosse proprietário de 100 % da RTP e se tivesse tornado proprietário de 100 % da TDP, por razões de transparência as duas empresas eram jurídica e financeiramente independentes. A rede fazia parte dos activos da RTP. Por conseguinte, a compensação concedida pelo Estado à empresa pública RTP ao valor de mercado pela rede que tinha decidido cindir dos activos da RTP não concede qualquer vantagem financeira a esta empresa, dado a compensação corresponder ao valor efectivo desses activos. Por conseguinte, a medida não concede qualquer vantagem à RTP, não constituindo um auxílio estatal nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(139)
Após ter apreciado as observações de terceiros e das autoridades portuguesas, a Comissão conclui que os aumentos de capital concedidos em 1994-1997 proporcionaram uma vantagem financeira à RTP. Tal como pode ser observado no quadro 3, tendo em conta a débil situação financeira da RTP aquando da realização dos aumentos de capital, nenhum investidor privado teria injectado capitais na empresa, dado que não se podia esperar qualquer rendibilidade normal da empresa num prazo razoável. Com efeito, apesar das injecções de capital, a situação financeira da RTP deteriorou-se. Nem as autoridades portuguesas, nem terceiros, alegaram que o Estado português agiu como um investidor privado aquando da injecção de capital na empresa.
(140)
A Comissão não concorda com as autoridades portuguesas quanto ao facto de o empréstimo concedido em 1998 corresponder às condições de mercado. A fim de não constituir auxílio estatal, as condições associadas a um empréstimo (a garantia relativa ao empréstimo e a taxa de juro) devem reflectir o risco intrínseco de uma operação de empréstimo a uma empresa (70). O risco e, subsequentemente, a taxa de juro são superiores quando uma empresa se encontra numa situação económico-financeira com um grau de solidez inferior ao que uma instituição financeira exigiria para efeitos de concessão de empréstimos.
(141)
Tal como pode ser observado no quadro 3, na altura em que o empréstimo foi concluído a RTP encontrava-se em graves dificuldades financeiras, na medida em que as dívidas excediam o valor dos activos da empresa e a situação líquida era negativa. Deste modo, a empresa estava tecnicamente falida.
(142)
Em primeiro lugar, deve referir-se que o empréstimo consistiu num empréstimo «subordinado», ou seja, não tem qualquer garantia baseada em activos e, em caso de falência da empresa, a sua posição em termos de ordenamento para efeitos de reembolso situa-se atrás de todos os credores, mas à frente dos accionistas. A ausência de uma garantia adequada baseada em activos constitui neste empréstimo uma indicação clara de que não foi concedido em condições de mercado e que esteve envolvido um auxílio. Tendo em conta a situação de falência técnica da RTP aquando da concessão do empréstimo, nenhuma instituição financeira teria concedido um empréstimo subordinado à empresa, dado serem muito reduzidas as perspectivas de reembolso do empréstimo por parte da RTP. Com efeito, o empréstimo não foi concedido por uma instituição financeira privada, mas sim pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública.
(143)
Em segundo lugar, pode alegar-se que a taxa de juro aplicada ao empréstimo não reflecte claramente o seu risco intrínseco. Não só se encontra abaixo da taxa de referência que a Comissão normalmente utiliza para calcular o elemento de auxílio contido em regimes de bonificação de juros (71) mas um operador de mercado normal exigiria igualmente, para além de garantias seguras, uma taxa de juro que compensasse esse risco elevado de não reembolso.
(144)
Dado que a situação financeira da RTP era de tal ordem que não podia obter um empréstimo «subordinado» em condições normais, o empréstimo equivale efectivamente ao pagamento de uma subvenção e constitui uma vantagem para a RTP.
(145)
Tendo em conta o que antecede, a Comissão considera que o reescalonamento da dívida à segurança social, as injecções de capital de 1994-1997 e o empréstimo concedido em 1998 proporcionaram uma vantagem económico-financeira em comparação com os concorrentes que não receberam os mesmos fundos.
(146)
O mercado televisivo português foi aberto à concorrência o mais tardar em 1992, portanto havia concorrentes no mercado no período em que a RTP foi objecto das diferentes medidas. Em Fevereiro de 1992 foram concedidas licenças de radiodifusão às empresas privadas de televisão SIC e TVI e, em Outubro de 1992, a SIC começou a emitir em Portugal.
(147)
A Comissão não concorda com a posição das autoridades portuguesas no sentido de que o acordo relativo à dívida à segurança social não estaria abrangido pelo conceito de auxílio estatal, dado a própria dívida ter sido criada antes da abertura à concorrência do mercado português de radiodifusão. A vantagem financeira foi concedida à RTP em Maio de 1993, na sequência da abertura à concorrência do mercado de radiodifusão, sendo, por conseguinte, susceptível de ter proporcionado uma vantagem económica à RTP.
(148)
Tendo em conta o exposto, a Comissão conclui que as medidas concedidas pelo Estado teriam podido proporcionar uma vantagem económico-financeira à RTP em comparação com os concorrentes que não receberam os mesmos fundos e, deste modo, falsear a concorrência nos termos do n.o 1 do artigo 87.o
(149)
As medidas estatais são abrangidas pelo disposto no n.o 1 do artigo 87.o na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros. É o que acontece sempre que as actividades em causa forem objecto de comércio intracomunitário. No quadro do presente processo, a RTP, a empresa beneficiária, desenvolve actividades no mercado internacional. Com efeito, através da UER (União das Televisões Públicas Europeias) troca programas de televisão e participa no sistema da Eurovisão (72). Além disso, a RTP encontra-se em concorrência directa com empresas privadas de radiodifusão que desenvolvem actividades no mercado internacional de radiodifusão e que têm uma estrutura de propriedade internacional (73).
(150)
Por conseguinte, pode concluir-se que as medidas concedidas à RTP afectaram as trocas comerciais entre Estados-Membros, nos termos do n.o 1 do artigo 87.o
(151)
Tendo em conta o exposto, tem de se concluir que, para além de eventuais obrigações de serviço público impostos à RTP, estão envolvidos auxílios estatais, nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, nas seguintes medidas: o reescalonamento da dívida para com a segurança social, as injecções de capital do período de 1994 a 1997 e o empréstimo concedido em 1998.
(152)
No entanto, tal como mencionado anteriormente, foi confiado à RTP uma obrigação de serviço público de radiodifusão. O Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, no quadro do acórdão Altmark, declarou que as medidas estatais que compensam o custo do serviço público não são abrangidas pelo conceito de auxílio estatal, de acordo com o n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, quando são satisfeitas em simultâneo as seguintes quatro condições (74):
-
a empresa beneficiária deve efectivamente ser incumbida do cumprimento de obrigações de serviço público e essas obrigações devem estar claramente definidas,
-
os parâmetros com base nos quais será calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objectiva e transparente,
-
a compensação não pode ultrapassar o que é necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as receitas obtidas, assim como um lucro razoável pela execução destas obrigações,
-
quando a escolha da empresa não seja efectuada através de um processo de concurso público, o nível da compensação necessária deve ser determinado com base na análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada teria suportado para cumprir estas obrigações.
(153)
Deixando de parte a primeira e terceira condições, as medidas pontuais mencionadas no considerando 151 não parecem preencher a segunda e quarta condições do acórdão Altmark pelas razões a seguir referidas.
(154)
É evidente que o financiamento concedido por meio do acordo com a segurança social e o empréstimo não faziam parte de um sistema de compensação com parâmetros estabelecidos previamente de forma objectiva e transparente (segunda condição). Pelo contrário, basearam-se em decisões pontuais imputáveis ao Estado.
(155)
Além disso, tal como afirmado no considerando 61, o contrato de serviço público previa uma possibilidade específica de financiamento de investimentos em equipamento para as actividades de serviço público, com base em injecções de capital. Os contratos de serviço público não limitam os investimentos aos serviços públicos, nem definem claramente as condições e os limites da participação estatal, prevendo apenas a eventualidade de o Estado participar nos investimentos da RTP na qualidade de accionista. Por conseguinte, a Comissão considera que também as injecções de capital não podem ser apreciadas no âmbito de um sistema de compensações com parâmetros estabelecidos previamente de forma objectiva e transparente.
(156)
Por outro lado, é evidente que a RTP não foi seleccionada por meio de um concurso público que garantisse o mínimo custo possível. Não há indicações de que o montante dos pagamentos pontuais fosse determinado com base numa análise dos custos suportados por uma empresa média (quarta condição).
(157)
Tendo em conta o exposto, é evidente que no presente caso não estão preenchidas todas as condições do acórdão Altmark. Por conseguinte, as medidas mencionadas no considerando 151 devem ser consideradas como auxílios estatais nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(158)
O Tribunal de Justiça tem julgado sistematicamente que o artigo 86.o pode permite isenções à proibição de auxílios estatais a empresas encarregadas da prestação de serviços de interesse económico geral (SIEG). O acórdão Altmark confirmou implicitamente que os auxílios estatais que compensam os custos suportados por uma empresa para prestar SIEG podem ser considerados compatíveis com o mercado comum caso respeitem as condições previstas no n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE (75).
(159)
O Tribunal de Justiça esclareceu que para uma medida beneficiar dessa isenção é necessário que estejam preenchidos cumulativamente os princípios da definição, atribuição e proporcionalidade. A Comissão considera que, respeitados estes princípios, o desenvolvimento das trocas comerciais não é afectado em medida contrária aos interesses da Comunidade.
(160)
A comunicação da Comissão relativa à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais ao serviço público de radiodifusão (76) explica como estes princípios se aplicam ao sector da radiodifusão. De acordo com esta Comunicação, a Comissão tem de apreciar se (77):
-
as actividades da RTP correspondem a obrigações de serviço público, definidas claramente enquanto tal pelo Estado-Membro (definição),
-
foi oficialmente confiada pelas autoridades portuguesas à RTP a prestação desse serviço (atribuição),
-
financiamento é proporcional ao custo líquido da prestação de serviço público.
(161)
Tal como afirmado no protocolo de Amesterdão (78) e na comunicação relativa à radiodifusão (79), compete aos Estados-Membros a definição das atribuições de serviço público da empresa de radiodifusão de serviço público. No sector da radiodifusão, o papel da Comissão encontra-se limitado à verificação da existência de qualquer eventual erro manifesto na definição de serviço público. Tal erro constituiria um abuso da definição de serviço público.
(162)
Dada a natureza específica do sector da radiodifusão, a Comissão considera legítima uma definição que confira a um determinado organismo de radiodifusão a função de fornecer uma programação equilibrada e variada, em conformidade com as disposições interpretativas do Protocolo (80). Tal definição será coerente com o objectivo de atender às necessidades democráticas, sociais e culturais de uma sociedade específica.
(163)
Tal como descrito nos considerandos 51 e 52, por força da Lei n.o 21/92 e dos contratos de serviço público, a RTP está obrigada, a título de serviço público geral de televisão, a garantir a difusão de dois canais com cobertura geral. Enquanto o primeiro canal tem de oferecer uma programação mais generalista, o segundo canal tem de visar audiências mais específicas. Por outro lado, tal como descrito nos considerandos 53 e 54, a Lei n.o 21/92 e os contratos de serviço público estabelecem de modo mais pormenorizado obrigações para a RTP relativas ao conteúdo dos programas, à cooperação internacional e a algumas outras obrigaçõesespecíficas.
(164)
Embora a definição do serviço público de radiodifusão da RTP seja de natureza qualitativa e bastante lata, em conformidade com as disposições interpretativas do Protocolo de Amesterdão, a Comissão considera legítima tal definição «lata» (81). Por conseguinte, a Comissão considera legítima a definição geral do serviço público da RTP de difusão de dois canais de televisão de cobertura nacional, um de carácter mais genérico e o outro mais centrado em audiências específicas. Pode considerar-se que taldefinição satisfaz as necessidades democráticas, sociais e culturais da sociedade portuguesa.
(165)
A Comissão considera igualmente legítimas as obrigações que determinam pormenorizadamente o modo como a RTP deve assegurar a obrigação geral de serviço público de radiodifusão. Com efeito, também se pode considerar que estas obrigações, de acordo com a redacção do Protocolo de Amesterdão, satisfazem as necessidades democráticas, sociais e culturais da sociedade portuguesa.
(166)
Embora a Comissão considere legítima a missão de serviço público da RTP, deve no entanto verificar se esta definição contém ou não quaisquer erros manifestos.
(167)
Tendo em conta o considerando 45 da Directiva Televisão sem Fronteiras, a Comissão pode aceitar que a definição de serviço público das empresas de radiodifusão de serviço público inclua a obrigação de contribuir de forma substancial para o investimento na produção audiovisual europeia, na medida em que os direitos cinematográficos daí resultantes possibilitem a sua emissão na televisão de serviço público (82).
(168)
A Comissão considera que a obrigação imposta à RTP de apoio ao cinema é abrangida pelo âmbito do serviço público de radiodifusão, dado que a RTP procede subsequentemente à difusão na televisão de serviço público dos filmes relativamente aos quais adquiriu os direitos de distribuição.
(169)
Por conseguinte, a Comissão não pode concordar com as observações apresentadas pelos interessados directos de que a obrigação da RTP relativa ao cinema e o respectivo financiamento sejam discriminatórios. Os interessados directos alegaram que as empresas privadas de radiodifusão concluíram igualmente protocolos de apoio ao cinema com as autoridades portuguesas, relativamente aos quais não se prevê qualquer indemnização compensatória. A Comissão considera que tem de ser efectuada uma distinção entre os acordos voluntários concluídos entre o Estado e as empresas privadas de radiodifusão relativamente ao apoio ao cinema e as obrigações de serviço público de radiodifusão impostas à RTP para emitir produções cinematográficas e para as financiar. É evidente que foi expressamente confiada à RTP uma função de serviço público de apoio a certas produções cinematográficas que são subsequentemente emitidas como programas de televisão do serviço público, enquanto às empresas privadas de radiodifusão não foi confiada tal função de serviço público. Na verdade, a RTP torna-se um instrumento utilizado pelo Estado para apoiar o cinema. As eventuais vantagens dadas pela RTP ao cinema poderão constituir auxílios estatais e deverão ser apreciadas como tal. A presente decisão não prejudica a eventual apreciação de possíveis vantagens concedidas a produtores cinematográficos.
(170)
Tendo em conta o que antecede, a Comissão conclui que o co-financiamento pela RTP de produções cinematográficas portuguesas que são emitidas nos canais de serviço público pode ser considerado como uma obrigação eespecífica legítima, necessária para a satisfação da obrigação geral de serviço público de radiodifusão da RTP. Por conseguinte, estaobrigação não constitui um erro manifesto.
(171)
No entanto a Comissão considera que a obrigaçãolegal imposta à RTP de prestar outros serviços a especificar numa base ad-hoc (83) não é suficientemente precisa para permitir à Comissão apreciar antecipadamente e com um grau suficiente de segurança jurídica se tais serviços podem ser considerados serviço público. Embora a Comissão considere que os «outros serviços a especificar» não estão claramente definidos, observa que não foram efectuados quaisquer pagamentos ao abrigo desta disposição durante o período em investigação (84).
(172)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que as actividades da RTP, tal como descritas na Lei n.o 21/92 e novamente definidas nos contratos de serviço público, constituem obrigações de serviço público claramente definidas. Embora a obrigação de prestar «outros serviços a especificar numa base ad-hoc» não seja suficientemente precisa para se poder concluir antecipadamente que todos os serviços prestados neste âmbito podem ser considerados serviços públicos, não foram concedidos quaisquer pagamentos ao abrigo desta disposição no período entre 1992 e 1998.
(173)
Em segundo lugar, a Comissão tem de apreciar se asobrigações de serviço público foram confiadas ao beneficiário do financiamento.
(174)
De acordo com a Comunicação relativa à radiodifusão, a Comissão tem de verificar se as atribuições de serviço público foram confiadas à RTP através de um acto oficial (85).
(175)
Tal como pode ser observado no considerando 55, as obrigações de serviço público foram claramente confiadas à RTP com base em várias leis e contratos: artigo 5.o da Lei n.o 58/90, n.o 1 do artigo 4.o e artigo 5.o da Lei n.o 21/92 e cláusula 1.a dos contratos de serviço público.
(176)
A Comissão não recebeu quaisquer observações dos interessados directos ou do Governo português no sentido de que o serviço público não tenha sido suficientemente confiado à RTP através de um acto oficial. De acordo com a Comunicação relativa à radiodifusão e tendo em conta as leis e contratos mencionados anteriormente, a Comissão conclui que não há qualquer dúvida quanto ao facto de a RTP ter de assegurar as obrigações de serviço público de televisão e, por conseguinte, a atribuição do serviço público foi oficialmente confiada à RTP.
(177)
Não apenas o serviço público tinha de ser confiado à RTP através de um acto oficial, como tem também de se assegurar que o serviço público é prestado tal como previsto. Como já foi observado nos considerandos 56 a 59, foram estabelecidos diferentes mecanismos de controlo para assegurar que a RTP desempenha a obrigação de serviço público tal como previsto.
(178)
Em primeiro lugar, a RTP tinha de apresentar relatórios relativos às obrigações de serviço público e planos acompanhados de pareceres emitidos pelo Gabinete de Auditoria. Com efeito, a RTP elaborou relatórios relativos às obrigações de serviço público no período entre 1992 e 1998, que descreviam o cumprimento de cada uma das obrigações de serviço público e identificavam os custos de cada uma dessas obrigações com base num sistema de contabilidade analítica.
(179)
Em segundo lugar, o ministro das Finanças e o membro do Governo responsável pela comunicação social verificavam o cumprimento do contrato de serviço público e a Inspecção-Geral das Finanças procedia à auditoria do plano financeiro.
(180)
Em terceiro lugar, tinha de ser realizada uma auditoria externa anual. A Comissão não pode concordar com a SIC de que os custos de serviço público, tal como apresentados pelas autoridades portuguesas, e os dados relativos à RTP incluídos nos seus contratos de serviço público e nas contas anuais não são fiáveis e, por conseguinte, não podiam ser suficientemente controlados. A Comissão salienta que um revisor oficial de contas efectuou uma auditoria anual, no período entre 1992 e 1998, das contas financeiras da RTP. Além disso, embora os relatórios relativos às obrigações de serviço público nem sempre tenham sido acompanhados de um relatório de auditoria, as regras estritas do sistema de contabilidade de custos asseguravam que os custos de cada uma das obrigações de serviço público elegíveis para indemnizações compensatórias podiam ser identificados e correctamente controlados.
(181)
Com base no que antecede, é evidente que foram realizadas acções de controlo a três níveis diferentes: pelo Gabinete de Auditoria a nível interno, pelos órgãos estatais responsáveis e por uma empresa de auditoria externa. Embora se afigure que não foi realizada uma auditoria externa sistemática dos relatórios de serviço público, o sistema descrito assegurava que era prestado tal como previsto. Por conseguinte, a Comissão conclui que existia um mecanismo eficaz no período entre 1992 e 1998 que assegurava a efectiva supervisão do cumprimento das obrigações de serviço público da RTP.
(182)
O terceiro critério que a Comissão tem de apreciar consiste em determinar se o financiamento é proporcional ao custo líquido do serviço público.
(183)
Na Comunicação relativa à radiodifusão a Comissão descreveu os critérios com base nos quais tenciona apreciar a proporcionalidade do financiamento estatal, exigindo que o auxílio estatal não ultrapasse os custos líquidos das funções de serviço público e que não se verifiquem distorções no mercado que não sejam necessárias ao preenchimento de funções de serviço público (86).
(184)
Em primeiro lugar, para se determinar correctamente o custo das actividades de serviço público, a Comunicação relativa à radiodifusão requer uma distribuição adequada dos custos e das receitas entre o serviço público e as actividades comerciais.
(185)
Tal como descrito nos considerandos 62 a 64, os contratos de serviço público definem o método de afectação dos custos e das receitas que a RTP tem de aplicar. No presente caso, a Comissão tem, em princípio, as suas funções facilitadas, devido ao facto de a RTP ter aplicado um sistema de contabilidade analítica, que permite a quantificação dos custos elegíveis incorridos pela empresa para a realização de cada uma das suas funções reembolsáveis de serviço público.
(186)
Com base neste sistema, cada rubrica elegível de despesas, uma é afectada a uma actividade e, subsequentemente, dividida pelas diferentes funções reembolsáveis de serviço público da RTP com base em princípios contabilísticos objectivos.
(187)
Dado que as receitas decorrentes de cada uma das funções reembolsáveis de serviço público são deduzidas dos custos de exploração, o sistema garante que as indemnizações compensatórias anuais são limitadas ao custo líquido de cada uma das obrigações de serviço público (ver considerando 65).
(188)
Tendo em conta o que antecede, a Comissão concluiu que os parâmetros destinados a determinar o custo são, em princípio, estabelecidos de modo objectivo e transparente.
(189)
No entanto, a Comissão observa que as regras de compensação de custos podem subestimar o custo líquido efectivo do serviço público da RTP e podem conduzir a um subfinanciamento estrutural das necessidades efectivas de financiamento.
(190)
Tal como pode ser observado no considerando 65, de acordo com o método de cálculo de custos definido nos contratos, certos custos do serviço público foram excluídos de pagamento por meio de compensações anuais (87). Além disso, as autoridades portuguesas informaram a Comissão de que embora a RTP tivesse de pagar IVA sobre as indemnizações compensatórias anuais recebidas, não puderam ser tidos em conta os respectivos custos, de acordo com as regras contabilísticas (considerando 96). Por último, nos seus relatórios sobre o serviço público a RTP não incluiu todos os investimentos feitos em equipamento para actividades de serviço público, embora fossem contabilizados nas suas contas financeiras (ver considerando 67).
(191)
Contudo, de acordo com o disposto no Protocolo de Amesterdão, compete aos Estados-Membros organizarem o regime de financiamento das empresas de radiodifusão do serviço público. No presente caso, as autoridades portuguesas decidiram não reembolsar uma parte dos custos incorridos pelo prestador desse serviço para cumprir as suas atribuições.
(192)
No caso em apreço, o Estado não apenas concedeu indemnizações compensatórias anuais à RTP, mas concedeu-lhe igualmente financiamento adicional sob a forma de aumentos de capital, de empréstimos e de um acordo com a segurança social.
(193)
Embora os contratos de serviço público previssem um financiamento estatal com base em indemnizações compensatórias anuais relativamente aos custos de exploração e a possibilidade de aumentos de capital relativamente a investimentos realizados pela RTP, as disposições legais relativas ao serviço público da RTP não previam qualquer financiamento com base em empréstimos e deduções referentes à Segurança Social. Todavia, em conformidade com o ponto 57 da Comunicação relativa à radiodifusão, a Comissão tem de analisar se todas as medidas são proporcionais aos custos líquidos do serviço público. Só então o financiamento da RTP pode ser considerado compatível com o n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE.
(194)
A Comissão considera igualmente que as obrigações de serviço público impostas à RTP, não elegíveis para compensação ao abrigo dos contratos de serviço público, podem efectivamente ser consideradas legítimas e como obrigações de serviço público claramente definidas e impostasformalmente pelo Estado ao prestador do serviço público. Por conseguinte, de acordo com a legislação comunitária, o Estado português pode financiar a totalidade dos custos líquidos do serviço público da RTP.
(195)
Para efeitos da presente decisão não é necessário proceder de novo ao cálculo exacto de todos os custos líquidos efectivos que a RTP incorreu na prestação das suas obrigações de serviço público. É suficiente a demonstração de que o financiamento total do Estado recebido pela RTP no período entre 1992 e 1998 não excedeu os custos suplementares líquidos incorridos pela empresa para o cumprimento das mencionadas funções de serviço público nesse período.
(196)
O quadro 6 apresenta uma panorâmica dos custos de serviço público da RTP (custos de investimento e custos líquidos de exploração), tal como calculados segundo as regras aplicáveis de contabilidade de custos, e das compensações recebidas a título de investimentos e de custos de exploração.
(197)
Em primeiro lugar, apresentam-se os investimentos em equipamento para as actividades de serviço público (tal como já apresentados no quadro 5) e a compensação prevista para financiar investimentos (tal como já apresentada no quadro 2). Em segundo lugar, apresentam-se os custos líquidos de exploração da RTP (tal como já apresentados no quadro 4) e as indemnizações compensatórias previstas para esses custos (tal como já apresentadas no quadro 1). Em último lugar, o quadro apresenta a vantagem proporcionada pelos auxílios pontuais decorrentes do acordo concluído com a segurança social e do empréstimo.
Quadro 6
Síntese das necessidades de financiamento e de compensação do custo líquido de exploração do serviço público, de acordo com as regras contabilísticas
(em milhões de escudos)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Total
Custos de investimento
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Injecções de capital
- 0
- 0
- 10 000,0
- 12 800,0
- 10 000,0
- 14 000,0
- 0
- 46 800,0
Diferença entre os custos de investimento e a compensação
2 632,6
2 102,0
- 7 236,1
- 11 807,3
- 8 519,6
- 9 962,6
6 054,2
- 26 736,8
Custos de exploração do serviço público
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Indemnizações compensatórias
- 6 200,0
- 7 100,0
- 7 145,0
- 7 200,0
- 14 500,0
- 10 350,0
- 14 000,0
- 66 495,0
Segurança Social
-
- 1 206,0
-
-
-
-
-
- 1 206,0
Empréstimos
- 20 000,0
- 20 000,0
Diferença entre os custos de exploração e a compensação
518,2
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
- 3 898,7
28 755,1
Fonte: Relatório financeiro e relatórios sobre o serviço público.
(198)
Tal como já foi salientado, o sistema de indemnizações compensatórias anuais escolhido pelas autoridades portuguesas implicou que os custos efectivos das funções de serviço público asseguradas pela RTP fossem subestimados, tendo o sistema conduzido à acumulação de dívidas. Com o objectivo de manter o equilíbrio financeiro da RTP, numa segunda fase as autoridades utilizaram instrumentos pontuais para financiar os custos da prestação do serviço público da RTP.
(199)
Tal como pode ser observado no quadro 6, a injecção de capital compensou excessivamente os investimentos para o serviço público em 26 736,8 milhões de escudos, enquanto os custos de exploração foram subfinanciados pelas indemnizações compensatórias e pelos outros auxílios pontuais em 28 755,1 milhões de escudos. Com efeito, embora as injecções de capital se destinassem fundamentalmente a financiar os investimentos em equipamento, foram igualmente utilizadas para reembolsar dívidas acumuladas.
(200)
Como pode ser observado no quadro 6, a compensação total foi inferior em 2 018,3 milhões de escudos a parte dos custos líquidos da prestação do serviço público (28 755,1 menos 26 736,8 milhões de escudos). Por conseguinte, a Comissão concluiu que, de acordo com as regras comunitárias, o financiamento total do Estado é proporcional aos custos líquidos do serviço público de exploração da RTP relativamente ao período em investigação.
(201)
A Comissão considera que os fundos recebidos foram provavelmente ainda inferiores aos custos líquidos totais incorridos para a realização das atribuições de serviço público conferidas à RTP pelo Estado, tendo em conta que o Quadro 6 não inclui a totalidade dos custos de serviço público da RTP no período entre 1992 e 1998.
(202)
De acordo com a Comunicação relativa à radiodifusão, a Comissão deve assegurar não apenas que o financiamento do Estado é proporcional aos custos líquidos da prestação de serviço público mas igualmente que não existem distorções do mercado no que diz respeito às actividades comerciais decorrentes das actividades de serviço público, relativamente às quais não é possível uma afectação correcta de custos do lado das receitas e que não são necessárias para efeitos de realização da missão de serviço público. Verificar-se-ia tal distorção no caso de a RTP provocar uma diminuição dos preços da publicidade no mercado, de forma a diminuir as receitas dos concorrentes (88). Nesse caso a RTP não maximizaria as suas receitas comerciais e aumentaria desnecessariamente as necessidades de financiamento estatal. De acordo com a Comunicação relativa à radiodifusão, tal comportamento, se provado, não poderia ser considerado intrínseco às funções de serviço público atribuídas ao organismo de radiodifusão (89).
(203)
Na decisão de início do processo de investigação, a Comissão afirmou que, se tal comportamento fosse provado, tomaria em conta essas distorções e a consequente necessidade de financiamento estatal mais elevado ao apreciar uma eventual sobrecompensação. Nessa fase do processo a Comissão observou que «com base nas informações em poder da Comissão neste momento, não é possível determinar se a RTP incorreu em tal comportamento» (90).
(204)
Na sequência do convite para apresentação de observações aquando do início do processo, a Comissão não recebeu quaisquer observações de concorrentes da RTP que indicassem ou demonstrassem que a RTP tinha um comportamento anticoncorrencial em mercados comerciais, susceptíveis de conduzir a um maior financiamento estatal, incompatível com o Tratado (91).
(205)
Neste contexto, a Comissão considera que não há nada que indicie esse comportamento. Por conseguinte, a Comissão conclui que não se afigura que a RTP tenha incorrido em comportamentos anticoncorrenciais em mercados comerciais, conducentes a uma maior necessidade de financiamento estatal, e que tenha havido uma sobrecompensação em resultado desse comportamento.
(206)
Tendo em conta o que antecede, a Comissão conclui que o acordo com a Segurança Social, as injecções de capital e o empréstimo «subordinado» têm de ser considerados auxílios estatais, nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE. Contudo, o financiamento da RTP com base em auxílios pontuais é compatível com o mercado comum, de acordo com o n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE. O financiamento total é proporcional aos custos líquidos correspondentes a obrigações de serviço público claramente definidas e atribuídas. Por conseguinte, o financiamento estatal não afectou as condições das trocas comerciais nem a concorrência na Comunidade de forma a contrariar o interesse comum, de acordo com o n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE (92).
VI. CONCLUSÃO
(207)
A Comissão considera que Portugal concedeu ilegalmente os auxílios pontuais em causa em infracção ao n.o 3 do artigo 88.o do Tratado. Tal como analisado acima, a Comissão conclui que o acordo com a segurança social celebrado em 1993, as injecções de capital no período entre 1994 e 1997 e o empréstimo de 1998 constituem auxílios estatais, nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE. As medidas são concedidas com base em recursos estatais, ameaçam falsear a concorrência por favorecerem a RTP e afectam as trocas comerciais. Tal como analisado acima, as medidas não preenchem as condições do acórdão Altmark, uma vez que não podem ser consideradas como fazendo parte de um sistema de compensação cujos parâmetros foram estabelecidos previamente de forma objectiva e transparente. Além disso, é evidente que a RTP não foi seleccionada por meio de um concurso público que garantisse o mínimo custo possível e não há indicações de que o montante dos pagamentos pontuais foi determinado com base numa análise dos custos que teriam sido suportados por uma empresa típica.
(208)
A isenção prevista no n.o 2 do artigo 86.o é aplicável às medidas pontuais. Tal como analisado acima, as medidas compensaram obrigações de serviço público claramente definidos e devidamente confiados à RTP. Como se referiu acima, as medidas pontuais são proporcionais aos custos líquidos do serviço público da RTP. As medidas não falseiam a concorrência em medida contrária ao interesse comunitário, dado que são proporcionais ao custo líquido do serviço público prestado pela RTP e que esta empresa não se comportou de forma anticoncorrencial nas suas actividades comerciais.
Tendo em conta as conclusões anteriores, a Comissão,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio estatal que Portugal concedeu à RTP, no montante de 68 006 milhões de escudos, sob a forma de um acordo concluído com a segurança social em 1993, de injecções de capital realizadas no período entre 1994 e 1997 e de um empréstimo em 1998, é compatível com o mercado comum nos termos do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado, dado que não conduziu a qualquer sobrecompensação dos custos líquidos das funções de serviço público confiadas à RTP.
Artigo 2.o
Não constituem auxílio estatal as medidas de isenção de taxas e emolumentos notariais e de registo, pagamento pela transferência da rede de difusão do sinal televisivo, facilidades concedidas para o pagamento da taxa anual relativa à utilização da rede, protocolo de apoio ao cinema, emissão de obrigações e plano de reestruturação para 1996-2000.
Artigo 3.o
Portugal é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 15 de Outubro de 2003.

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