Document ID: 32009D0402

DECISÃO DA COMISSÃO
de 28 de Janeiro de 2009
relativa aos «planos de campanha» no sector das frutas e dos produtos hortícolas executados pela França [C 29/05 (ex NN 57/05)]
[notificada com o número C(2009) 203]
(Apenas faz fé o texto em língua francesa)
(2009/402/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 88.o,
Após ter concedido às partes interessadas, nos termos do n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 88.o, um prazo para apresentarem as suas observações e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Na sequência de uma denúncia, a Comissão enviou, em 31 de Julho de 2002, uma carta à França a fim de solicitar informações sobre auxílios nacionais não notificados no sector das frutas e produtos hortícolas, que a França estaria a pagar desde há vários anos no contexto de dispositivos designados «planos de campanha», «planos estratégicos» ou «planos conjunturais» (a seguir designados «planos de campanha»).
(2)
Em 21 de Outubro de 2002, foi realizada uma reunião entre as autoridades francesas e os serviços da Comissão.
(3)
Por carta de 26 de Dezembro de 2002, registada em 2 de Janeiro de 2003, a França forneceu informações que confirmam a concessão destes auxílios até 2002.
(4)
Por carta de 16 de Abril de 2003, a Comissão solicitou à França que lhe fornecesse um inventário completo dos auxílios concedidos ao abrigo dos «planos de campanha», repartidos por medida e por produção, incluindo o montante do auxílio destinado a cada medida e a duração exacta dos regimes. Por carta de 30 de Abril de 2003, a França solicitou uma prorrogação do prazo de resposta ao pedido de informações da Comissão. Por carta de 22 de Julho de 2003, registada em 25 de Julho de 2003, a França transmitiu informações relativas à natureza das acções financiadas, incluindo quadros que indicam a repartição das dotações públicas afectadas às diferentes produções para o período compreendido entre 1998 e 2002.
(5)
A medida foi em seguida incluída no registo dos auxílios não notificados com o número NN 57/05.
(6)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (1). A Comissão convidou os outros Estados-Membros e as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre os auxílios em causa.
(7)
Por carta de 5 de Agosto de 2005, registada em 9 de Agosto de 2005, a França solicitou um prazo suplementar de resposta. A França apresentou as suas observações por carta de 4 de Outubro de 2005, registada em 6 de Outubro de 2005.
(8)
Por carta de 22 de Outubro de 2005, registada em 24 de Outubro de 2005, a Comissão recebeu observações de um terceiro interessado, a Fédération des Comités Economiques Agricoles, associada ao sector de produção das frutas e produtos hortícolas (a seguir denominada FEDECOM), e que reúne os Comités económicos agrícolas e as federações especializadas em frutas e produtos hortícolas. Estas observações foram enviadas às autoridades francesas por carta de 1 de Dezembro de 2005. As autoridades francesas responderam por carta de 28 de Dezembro de 2005, na qual deram o seu acordo à transmissão das cartas de 26 de Dezembro de 2002 e de 22 de Julho de 2003 à FEDECOM. Na mesma carta, as autoridades francesas apresentaram um rectificativo dos quadros financeiros anteriormente comunicados. Por carta de 18 de Janeiro de 2006, as referidas cartas foram transmitidas à FEDECOM.
II. DESCRIÇÃO
(9)
Na sequência de uma denúncia anónima, a Comissão ficou na posse de numerosos documentos que atestam a existência, em França, de auxílios estatais concedidos no sector das frutas e produtos hortícolas. A denúncia indica que terão sido atribuídos fundos públicos do Office National Interprofessionnel des Fruits, des Légumes et de l’Horticulture (a seguir designado ONIFLHOR) aos produtores, por intermédio dos comités económicos agrícolas, para a realização de acções de apoio do mercado das frutas e produtos hortícolas.
1. Acções de apoio do mercado das frutas e produtos hortícolas
1.1. Comités económicos agrícolas - composição, missão e modalidades de financiamento
(10)
Os comités económicos agrícolas reúnem os agrupamentos de produtores agrícolas de um determinado sector. São instituídos pela lei francesa (2) e regulados pelas disposições do artigo 552.o-1 e seguintes do Código Rural.
(11)
A missão dos comités económicos é estabelecer normas comuns para os seus membros, a fim de harmonizar as regras especiais de produção, comercialização, preços e colocação no mercado dos produtos (3).
(12)
Embora constituídos como associação de direito privado, os comités devem ser autorizados pelo Ministro da Agricultura e são estreitamente supervisionados pelos poderes públicos. Nomeadamente, o prefeito da região da sede do comité assiste a todas as reuniões deliberativas dos órgãos e aprova todas as deliberações.
(13)
Para assegurar as despesas de funcionamento, os comités económicos cobram junto dos agrupamentos de produtores um direito de inscrição e quotizações baseadas no valor da produção comercializada (4). Estas quotizações são obrigatórias para as partes em causa exclusivamente em virtude do contrato celebrado entre os membros e o comité (quotizações contratuais).
(14)
Além disso, os comités económicos agrícolas aprovados podem elaborar regras especiais de produção e de comercialização e solicitar a extensão da sua aplicação a todos os produtores da sua circunscrição territorial. Essa extensão é levada a efeito mediante deliberação do Ministro da Agricultura. A decisão de extensão implica a obrigação de os produtores independentes pagarem quotizações aos comités, as denominadas quotizações de extensão das regras.
1.2. «Planos de campanha»
(15)
Oito comités económicos agrícolas (Rhône-Méditerranée, Grand Sud-Ouest, Corse, Val de Loire, Nord, Nord-Est, Bretagne e Normandie) beneficiaram durante muitos anos de fundos públicos, fornecidos pelo ONIFLHOR e utilizados para o financiamento de dispositivos de auxílios designados «planos de campanha», que incluíram acções nos mercados intra e extracomunitários, destinadas a facilitar a comercialização de produtos agrícolas franceses, sobretudo em período de crise.
(16)
De acordo com os autores da denúncia, a instauração destes dispositivos é anterior à reforma da OCM das frutas e produtos hortícolas de 1996. A França garantiu que desde 1 Janeiro de 2003 não foi financiada qualquer acção no âmbito destes dispositivos.
(17)
No que diz respeito à natureza exacta das acções, na sua carta de 26 de Dezembro de 2002 as autoridades francesas explicaram que as mesmas se destinavam a prevenir ou, em caso de crise, a minimizar os efeitos dos excedentes momentâneos da oferta em relação à procura, agindo a três níveis: mercados externos, mercado interno e transformação.
(18)
Nos mercados externos, o objectivo consistia em manter as partes de mercado dos produtos franceses, permitindo aos exportadores posicionar-se nos mercados estratégicos e fazer face à concorrência nos preços.
(19)
No mercado interno, as acções financiadas tinham por objectivo desbloquear o mercado, quer propondo preços mais atractivos quer destruindo uma parte das colheitas em excesso ou orientando-a para a transformação. As autoridades francesas mencionam igualmente acções de armazenagem temporária de produtos em caso de saturação do mercado, assim como um apoio destinado a permitir às empresas de transformação melhorar as condições de mercado para os produtos frescos.
(20)
A carta das autoridades francesas de 22 de Julho de 2003 inclui quadros com os valores dos montantes de auxílio público afectados às medidas de «transformação», «desbloqueamento», «qualidade», «contratualização», «mercados externos» e «armazenagem».
(21)
Os documentos e informações de que a Comissão dispõe fornecem indicações mais precisas, embora limitadas a certos produtos, sobre a natureza das acções susceptíveis de terem sido financiadas no âmbito dos «planos de campanha».
(22)
Por exemplo, no que toca à produção de maçãs, uma carta recebida pela Comissão em Abril de 2002 faz referência a um auxílio à exportação para fora da Comunidade que teria sido concedido a título de auxílio à promoção. A medida consistiria, na realidade na concessão de descontos ao comprador, pagos pelas autoridades francesas por caixa de maçãs comprada. Além disso, de acordo com outros documentos, o comité económico das frutas e produtos hortícolas da bacia Rhône Méditerranée (BRM) terá financiado em 2000 acções como «custos de produção», «preços de venda», «política de transformação», «exportação estrutural», «desenvolvimento da exportação», «exportação durante um pico de produção», «mercados emergentes», «valorização do mercado interno». Nos sectores do pêssego e da nectarina afigura-se que estes auxílios foram atribuídos com base na quantidade produzida.
(23)
Certos documentos na posse da Comissão indicam que as autoridades francesas estavam informadas sobre a natureza duvidosa destas acções em relação ao direito comunitário. Elas próprias qualificavam estas acções de «largamente anticomunitárias» e assinalavam a «ameaça de obrigar os produtores a reembolsarem as somas pagas indevidamente» (5). Uma acta do BRM recorda também «o carácter confidencial dos planos estratégicos e a necessidade de discrição tendo em conta o princípio anticomunitário dos mesmos» (6).
1.3. Mecanismos de financiamento
(24)
Na carta de 26 de Dezembro de 2002, a França explicou que o financiamento das acções foi assegurado pelos sectores em causa numa percentagem de 30 % ou 50 %, sendo o restante financiado pelas autoridades públicas.
(25)
A FEDECOM explicou pormenorizadamente o mecanismo de financiamento dos «planos de campanha», bem como o papel desempenhado pelos comités. Estas explicações não foram contestadas pela França.
(26)
Segundo a FEDECOM, as medidas a aplicar eram determinadas exclusivamente pelo ONIFLHOR, sendo os comités económicos obrigados a aplicá-las. Para cada campanha e espécie vegetal, o ONIFLHOR tomava uma decisão sobre as medidas a realizar e encarregava a secção nacional em causa da sua execução. O ONIFLHOR decidia também as somas atribuídas ao plano em causa, bem como o montante das quotizações a fornecer pelos comités económicos.
(27)
As medidas eram financiadas a partir de um fundo operacional gerido pelos comités económicos. Este fundo funcionava com base nos mesmos princípios que os aplicáveis às ajudas comunitárias previstas no artigo 15.o do Regulamento (CE) 2200/96 do Conselho, de 28 de Outubro de 1996, que estabelece a organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas (7), na medida em que era parcialmente alimentado por fundos públicos e parcialmente por contribuições financeiras dos produtores associados (designadas contribuições sectoriais), com base nas quantidades ou no valor das frutas e dos produtos hortícolas comercializados. As contribuições sectoriais não eram compostas de quotizações de extensão de regras, pelo que não eram obrigatórias por força de um decreto ministerial.
(28)
As contribuições sectoriais eram solicitadas pelos comités económicos agrícolas e o ONIFLHOR pagava-as a partir de fundos públicos. No entanto, as organizações de produtores tinham a possibilidade de não aderir à iniciativa. O não pagamento das contribuições sectoriais equivalia a uma recusa de receber os auxílios ONIFLHOR. Neste caso, o auxílio público ficava bloqueado ao nível do comité económico e o ONIFLHOR solicitava posteriormente o seu reembolso. Com efeito, certas organizações de produtores, por exemplo, Rambertfruits e Vallée de l’Eyrieux, recusaram pagar as contribuições sectoriais e não beneficiaram, por conseguinte, dos auxílios ao abrigo dos «planos de campanha».
1.4. Montante dos auxílios
(29)
O quadro abaixo apresenta um resumo dos montantes pagos, em euros, pelo ONIFLHOR ao abrigo dos «planos de campanha», de 1992 a 2002 (8), repartidos por ano e por acções. No entanto, para os anos 1992 e 1993, apenas o montante global do auxílio figura no quadro, tendo a França explicado que os arquivos do ONIFLHOR já não permitiam, relativamente a estes dois anos, fornecer uma discriminação detalhada.
(em EUR)
Transformação
Desbloqueamento:
Qualidade
Contratualização
Mercados externos
Armazenamento
Total
1992
29 081 983,81
1993
18 639 480,39
1994
3 476 338,03
7 476 623,78
7 344 395,76
141 027,37
7 681 356,49
370 770,47
26 490 511,90
1995
6 355 889,01
10 693 311,73
3 359 858,02
109 049,43
15 738 316,68
745 034,23
37 001 459,10
1996
6 806 740,88
16 777 570,17
5 808 577,08
297 302,41
16 024 793,42
467 681,24
46 182 665,21
1997
5 727 385,57
9 219 002,49
4 197 657,27
210 767,17
12 928 391,98
348 239,42
32 631 443,91
1998
5 108 432,83
10 714 426,52
3 225 588,91
235 250,96
8 060 847,76
221 905,32
27 566 452,29
1999
13 025 113,13
11 885 479,12
5 496 144,68
193 162,59
18 580 942,06
1 211 975,20
50 392 816,78
2000
9 472 914,30
8 748 331,16
5 601 928,08
648 258,44
11 496 657,37
787 112,53
36 755 201,88
2001
7 661 016,28
0
735 689,69
1 121 848,94
2 891 108,02
287 509,69
18 763 119,48
2002
6 568 162,59
0
3 686 121,77
37 869,61
3 623 285,33
783 323,81
14 698 762,81
2. Argumentos apresentados pela Comissão no âmbito do início do procedimento de investigação
(30)
A Comissão deu início ao procedimento de investigação previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado porque tinha sérias dúvidas quanto à compatibilidade destes auxílios com o mercado comum e considerava, à primeira vista, que estes deviam ser qualificadas de meros auxílios ao funcionamento. Além disso, estas medidas são susceptíveis de interferir seriamente com os mecanismos da organização comum de mercado no sector das frutas e dos produtos hortícolas.
III. OBSERVAÇÕES APRESENTADAS POR TERCEIROS
(31)
O autor da denúncia não transmitiu observações no quadro do procedimento formal de investigação.
(32)
O FEDECOM transmitiu um documento que descreve a composição e as modalidades de financiamento destes comités, bem como o papel desempenhado pelos mesmos no âmbito dos «planos de campanha».
(33)
A França não contestou a veracidade destes factos.
(34)
Com base nas informações fornecidas (que figuram nas secções 1 e 3 do documento referido no ponto 32), o FEDECOM defende que:
(35)
Os comités económicos agrícolas não foram beneficiários das verbas atribuídas no âmbito dos «planos de campanha». Os comités limitaram-se a receber os fundos e a reparti-los em seguida pelos destinatários (as organizações de produtores e, através destas, os produtores do sector).
(36)
O pagamento da «contribuição sectorial» era um acto voluntário das organizações de produtores, cujo princípio estava sujeito à aprovação das secções nacionais em causa, que se pronunciaram de acordo com um processo democrático. Nenhum texto obrigava as organizações de produtores a solicitar o benefício de uma ajuda comunitária. Por conseguinte, segundo o FEDECOM, as contribuições sectoriais não podem ser consideradas recursos do Estado, dada a sua natureza privada e voluntária.
(37)
Segundo o FEDECOM, as medidas executadas no âmbito dos «planos de campanha» não constituem auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, já que o critério do financiamento através de recursos estatais não é preenchido no caso vertente.
IV. OBSERVAÇÕES APRESENTADAS PELA FRANÇA
(38)
Por carta de 4 de Outubro de 2005, as autoridades francesas apresentaram as suas observações sobre a decisão da Comissão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado relativamente ao auxílio notificado.
(39)
A França não apresentou esclarecimentos quanto à natureza exacta das medidas financiadas no âmbito dos «planos de campanha» e também não contestou a análise preliminar da Comissão relativa à incompatibilidade destes auxílios com o mercado comum face à legislação comunitária.
(40)
No entanto, no que respeita à natureza das contribuições profissionais afectadas ao financiamento dos «planos de campanha», a França indicou que as mesmas constituíam a contrapartida dos sectores em causa para as acções financiadas no âmbito dos «planos de campanha» e não beneficiavam da extensão das regras tal como previsto no artigo 18.o do Regulamento (CE) n.o 2200/96 que estabelece a organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas. De acordo com as autoridades francesas, tratava-se de contribuições voluntárias não estabelecidas pelos poderes públicos e de que os comités económicos podiam dispor livremente. Não tinham carácter obrigatório. A França conclui que estas contribuições não podem ser assimiladas a recursos estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(41)
A França apresentou um quadro com os montantes das dotações para os «planos de campanha», provenientes do orçamento ONIFLHOR para os anos de 1994 a 2002, repartidos por produção e por medida (ver acima). Estes montantes não incluem as «contribuições sectoriais» pagas pelo sector. Um rectificativo deste quadro, relativo a 2002, foi transmitido à Comissão por carta de 28 de Dezembro de 2005.
V. APRECIAÇÃO
(42)
A Comissão constata que os artigos 92.o, 93.o e 94.o do Tratado (actuais artigos 87.o, 88.o e 89.o) se aplicavam à produção e ao comércio de frutas e produtos hortícolas, por força do artigo 31.o do Regulamento (CEE) n.o 1035/72 do Conselho, de 18 de Maio de 1972, que estabelece a organização comum de mercado no sector das frutas e produtos hortícolas (9), e do artigo 43.o do Regulamento (CE) n.o 2200/96, aplicáveis aquando da concessão dos auxílios.
1. Existência de auxílio nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE
(43)
O n.o 1 do artigo 87.o do Tratado estipula o seguinte: «Salvo disposição em contrário do presente Tratado, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.».
(44)
Para que uma medida seja abrangida pelo âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, deve preencher cumulativamente as quatro condições seguintes: 1) ser financiada pelo Estado ou por intermédio de recursos estatais e ser imputável ao Estado; 2) ser relativa, de maneira selectiva, a certas empresas ou sectores de produção; 3) comportar uma vantagem económica para as empresas beneficiárias; 4) afectar o comércio intracomunitário e falsear ou ameaçar falsear a concorrência.
(45)
Em primeiro lugar, importa referir que as medidas realizadas no âmbito dos «planos de campanha» beneficiaram de maneira exclusiva (selectiva) os produtores de frutas e produtos hortícolas dos departamentos franceses em causa.
(46)
No que diz respeito à definição dos beneficiários, convém ter em conta os efeitos do auxílio para determinar quem são os beneficiários. Os beneficiários dos auxílios são os que tiveram o seu benefício efectivo (10) e que viram a sua situação concorrencial melhorar na sequência da concessão do auxílio.
(47)
No caso vertente, resulta da própria natureza das acções empreendidas no âmbito dos «planos de campanha» (ver pontos 17 e seguintes da presente decisão) que estas se destinavam a facilitar o escoamento da produção francesa, permitindo aos produtores beneficiar de um preço de venda (ou de uma remuneração ligada à venda) superior ao custo real praticado pelo comprador da mercadoria. Afigura-se, por conseguinte, que os produtores são os beneficiários finais destes auxílios.
(48)
Contudo resulta também das explicações dadas pela FEDECOM e não contestadas pelas autoridades francesas que os fundos utilizados no âmbito dos planos de campanha foram inicialmente repartidos pelos comités económicos agrícolas entre as organizações de produtores que tivessem aderido à iniciativa dos planos de campanha e tivessem pago as contribuições sectoriais, sendo o benefício destes auxílios posteriormente transferido para os produtores pelas organizações profissionais.
(49)
Ora, a Comissão observa que as organizações de produtores podem assumir diferentes formas jurídicas em virtude do artigo L 551-1 do Code Rural, que correspondem a relações sociais mais ou menos estreitas entre os membros destas organizações. Não pode ser também excluído, em certos casos excepcionais, que o benefício do auxílio não foi transferido pela organização de produtores aos seus membros, de modo que, nestes casos muito particulares, o beneficiário final do auxílio será a organização de produtores.
(50)
Em segundo lugar, os produtores em questão beneficiaram de uma vantagem económica sob forma de financiamento de diferentes acções de apoio ao mercado. Esta vantagem melhorou a sua posição concorrencial. De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a melhoria da posição de concorrência de uma empresa, induzida por um auxílio estatal, concretiza geralmente uma distorção de concorrência em relação às empresas concorrentes que não beneficiam de um apoio da mesma natureza (11).
(51)
Em terceiro lugar, aquando da concessão dos auxílios, o sector das frutas e produtos hortícolas estava plenamente aberto à concorrência e caracterizava-se por um comércio intracomunitário intenso (12). A existência de uma organização comum de mercado no sector confirma, de resto, a importância do comércio intracomunitário de frutas e produtos hortícolas, bem como a vontade de garantir condições de concorrência não falseadas no mercado comum. As medidas em questão, que se destinavam a manipular os preços e as quantidades comercializadas, afectavam os intercâmbios e falseavam a concorrência. No que diz respeito às medidas que visam os mercados extracomunitários, a jurisprudência do Tribunal indica que, tendo em conta a interdependência entre os mercados em que operam os operadores comunitários, não é excluído que um auxílio possa falsear a concorrência intracomunitária mediante o reforço da posição concorrencial dos operadores, ainda que beneficie produtos para exportação fora da Comunidade (13). Por conseguinte, os critérios relativos à afectação dos intercâmbios e à distorção da concorrência estão plenamente preenchidos.
(52)
Em quarto lugar, no que diz respeito ao critério de financiamento pelo Estado através de recursos estatais, convém realizar uma análise exaustiva que incida, designadamente, nos argumentos do Estado francês e da FEDECOM relativos à natureza de recursos estatais das contribuições do sector.
(53)
Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal, para que uma vantagem possa ser qualificada de auxílio estatal, é necessário em primeiro lugar que seja concedida directa ou indirectamente através de recursos estatais e, em segundo lugar, que seja imputável ao Estado (14).
(54)
A Comissão constata que o ONIFLHOR é um organismo público. Por conseguinte, os contributos financeiros do ONIFLHOR aos «planos de campanha» constituem manifestamente recursos estatais. As medidas realizadas no âmbito dos planos são, além disso, imputáveis ao Estado, uma vez que era o ONIFLHOR que, relativamente a cada campanha, estabelecia as medidas a tomar, encarregava a secção nacional em causa da sua execução e tomava decisões sobre as verbas atribuídas e o montante das contribuições do sector.
(55)
Face à jurisprudência do Tribunal (15), a Comissão considera que o facto de uma medida tomada por uma autoridade pública ser parcialmente financiada por contribuições cobradas às empresas em causa não lhe retira o carácter de auxílio, uma vez que depende das modalidades e dos efeitos do regime. O carácter obrigatório ou voluntário destas contribuições não interfere na aplicação deste princípio. Por conseguinte, a alegação da FEDECOM segundo a qual as medidas executadas no âmbito dos «planos de campanha» não seriam auxílios devido à natureza privada das contribuições do sector deve ser rejeitada.
(56)
A Comissão observa, assim, que as medidas executadas no âmbito dos «planos de campanha» eram financiadas pelo Estado ou através de recursos estatais, sendo imputáveis ao Estado.
(57)
No entanto, a Comissão decidiu verificar se a eventual aplicabilidade, ao caso em apreço, da jurisprudência recente do Tribunal em matéria de recursos estatais não punha novamente em causa este raciocínio. Convém, para o efeito, recordar resumidamente as considerações principais do Tribunal no processo Pearle (16). No seu acórdão, o Tribunal indica que a receita de uma contribuição obrigatória para todas as empresas de um determinado sector de actividade, cobrada por um órgão intermediário público, não pode ser considerada como recurso estatal se forem preenchidas as quatro condições cumulativas seguintes: a) as acções financiadas pelas contribuições obrigatórias são determinadas pelo sector em causa; b) o financiamento provém a 100 % das contribuições das empresas do sector; c) as contribuições são afectadas obrigatoriamente ao financiamento da medida, sem possibilidade de o Estado intervir para determinar ou modificar a utilização destes recursos; d) os sujeitos que pagam as contribuições são também os beneficiários da medida.
(58)
No caso vertente, o financiamento não provinha a 100 % das contribuições das empresas do sector. Obviamente, os critérios do caso Pearle não são reunidos. No entanto, convém notar que, no acórdão Pearle, o Tribunal deliberou sobre outra situação de facto e com um objectivo diferente. O Tribunal pretendeu, nomeadamente, identificar critérios que permitissem estabelecer em que circunstâncias o papel desempenhado pelo Estado na instituição de uma medida inteiramente financiada pelo sector beneficiário é de tal forma marginal que se considera que a referida medida não preenche todos os critérios do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(59)
No caso vertente, o papel do Estado era obviamente central em todas as fases da execução dos planos (desde a selecção das medidas até ao seu co-financiamento). As duas situações (o presente caso e o caso do acórdão Pearle) são, por conseguinte, dificilmente comparáveis.
(60)
Por seu turno, o Tribunal de Primeira Instância deliberou recentemente sobre o papel determinante desempenhado pelo Estado francês num outro regime de auxílios no sector agrícola e que levou o Tribunal a considerar que as receitas de uma contribuição sectorial constituíam recursos estatais, entre outras razões porque exigiram a adopção de um acto da autoridade pública para produzir efeitos (17).
(61)
No caso vertente, a principal escolha que se oferecia às organizações de produtores era aderir ou não à iniciativa do Estado. Caso decidissem não aderir, os produtores em causa perdiam o benefício dos fundos atribuídos aos planos de campanha pelo ONIFLHOR, o que constituía um forte estímulo a aderir a esta iniciativa.
(62)
Perante as considerações acima desenvolvidas, a Comissão constata que uma análise à luz dos quatro critérios do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado permite estabelecer, de forma inequívoca, a natureza de auxílio estatal das medidas ligadas aos «planos de campanha».
2. Ilegalidade dos auxílios
(63)
A Comissão constata que as autoridades francesas não a notificaram dos dispositivos que instauraram os auxílios em apreço, como o exige o n.o 3 do artigo 88.o do Tratado. Por conseguinte, as medidas constituem auxílios ilegais na acepção da alínea f) do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (18).
(64)
Importa notar que a análise da Comissão incide unicamente no período com início em 31 de Julho de 1992 até ao presente, e isto em virtude do artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999, segundo o qual o prazo de prescrição em matéria de recuperação dos auxílios é de 10 anos. Caso a Comissão conclua que os auxílios ilegais em causa são incompatíveis, não poderia ordenar a sua recuperação para o período prescrito. O período de prescrição pode ser interrompido por qualquer medida tomada pela Comissão em relação ao auxílio ilegal. No caso vertente, o prazo de prescrição foi interrompido por uma carta da Comissão à França, de 31 de Julho de 2002. O período anterior a 31 de Julho de 1992 não foi, por conseguinte, tido em conta pela Comissão.
3. Apreciação da compatibilidade dos auxílios
(65)
O artigo 87.o do Tratado abre, contudo, algumas excepções ao princípio geral da incompatibilidade dos auxílios estatais com o Tratado.
(66)
A Comissão observa, em primeiro lugar, que as autoridades francesas não apresentaram nenhum argumento que demonstre a compatibilidade dos auxílios em causa com o mercado comum.
(67)
Em seguida, é necessário referir que algumas das derrogações previstas pelo Tratado não são manifestamente aplicáveis no caso em apreço, nomeadamente as previstas no n.o 2 do artigo 87.o, que visam designadamente os auxílios de carácter social, os auxílios destinados a remediar os danos causados pelas calamidades naturais e os auxílios ligados à reunificação da Alemanha. O mesmo se aplica às derrogações previstas no n.o 3, alíneas a), b) e d), artigo 87.o do Tratado, já que os auxílios em questão não se destinavam a promover o desenvolvimento económico de regiões cujo nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego, nem se destinavam a fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum, ou a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro, nem tinham por objectivo promover a cultura e a conservação do património.
(68)
A única derrogação potencialmente aplicável neste caso é a prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o, que prevê que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum. Para poder beneficiar da derrogação visada na alínea mencionada, os auxílios devem ser conformes com as regras comunitárias aplicáveis em matéria de auxílios estatais.
3.1. Determinação das orientações aplicáveis aos auxílios ilegais
(69)
De acordo com a Comunicação da Comissão relativa à determinação das regras aplicáveis à apreciação dos auxílios estatais concedidos ilegalmente (19), qualquer auxílio ilegal na acepção da alínea f) do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 deve ser apreciado à luz das regras e orientações em vigor no momento da sua concessão.
(70)
Assim, os auxílios concedidos entre 1 de Janeiro de 2000 e 31 de Dezembro de 2002 (data em que os auxílios cessaram) devem ser examinados à luz das regras incluídas nas Orientações comunitárias para os auxílios estatais no sector agrícola (20). Em contrapartida, qualquer auxílio concedido antes da mesma data deverá ser apreciado em conformidade com as disposições e a prática aplicáveis antes de 1 de Janeiro de 2000.
3.2. Incompatibilidade dos auxílios
(71)
De acordo com as informações de que a Comissão dispõe, os «planos de campanha» previam medidas destinadas a fazer face a crises causadas por um excesso de oferta de produtos franceses no mercado comunitário, nomeadamente através da subvenção dos preços de venda, de subvenções à armazenagem ou à destruição de uma parte da colheita, bem como incentivos financeiros à transformação do produto fresco. Nos mercados fora de União Europeia, as subvenções à exportação teriam igualmente contribuído para o escoamento dos produtos franceses excedentários e podiam reforçar a posição concorrencial dos operadores. Estes auxílios parecem ter sido concedidos com base no preço e na quantidade produzida.
(72)
Estes apoios não estão previstos pelas orientações supracitadas nem por outras regras comunitárias na matéria. Constituem manifestamente auxílios ao funcionamento, cujo objectivo era facilitar o escoamento dos produtos franceses, manipulando o preço de venda ou as quantidades oferecidas nos mercados. Este tipo de intervenções é terminantemente proibido pela regulamentação comunitária em matéria de auxílios estatais.
(73)
Convém recordar que, tal como o considerou o Tribunal de Justiça e o Tribunal de Primeira Instância, os auxílios ao funcionamento, ou seja, os auxílios que visam libertar uma empresa dos custos que ela mesma deveria normalmente suportar no âmbito da sua gestão corrente e das suas actividades normais falseiam, em princípio, as condições de concorrência na medida em que, por um lado, não facilitam o «desenvolvimento» de qualquer sector económico e, por outro, proporcionam ao beneficiário um apoio financeiro artificial que falseia de forma durável o mecanismo da concorrência e afecta as trocas comerciais em medida contrária ao interesse comum (21).
(74)
Em especial, os mercados agrícolas na União Europeia são regulamentados de maneira exaustiva através de organizações comuns de mercado (OCM). As OCM têm por missão, inter alia, assegurar uma concorrência leal entre os operadores do sector em causa no interior da União Europeia. As medidas de apoio ao mercado, como as introduzidas e financiadas pela França, baseadas nos preços e nas quantidades produzidas, são contrárias aos objectivos da OCM das frutas e dos produtos hortícolas, sendo susceptíveis de interferir seriamente no seu funcionamento. No caso vertente, estava em causa a OCM das frutas e dos produtos hortícolas baseada, para o período de 1992-2002, respectivamente nos Regulamentos (CEE) n.o 1035/72 e (CE) n.o 2200/96.
(75)
Tal como foi reiterado pelo Tribunal de Justiça (22), qualquer intervenção de um Estado-Membro nos mecanismos do mercado, fora do que está especificamente previsto no regulamento comunitário, corre o risco de entravar o funcionamento da organização comum de mercado e de criar vantagens injustificadas para certos grupos económicos na Comunidade. Em especial, na sua jurisprudência mais recente (23), o Tribunal recordou uma vez mais que, nos sectores cobertos por uma organização comum de mercado, e, por maioria de razão, quando esta organização se baseia num regime comum de preços, os Estados-Membros já não podem intervir, através de medidas nacionais tomadas unilateralmente, no mecanismo da formação dos preços regulados, na mesma fase de produção, pela organização comum.
(76)
Importa referir que os mecanismos nacionais de auxílios aos preços, como os que estão em causa no caso vertente, comprometem o regime comum dos preços e, de forma mais geral, a finalidade dos mecanismos criados pelos regulamentos comunitários que estabelecem a organização comum de mercado, mesmo quando tenham como objectivo facilitar o escoamento dos produtos nacionais nos mercados terceiros. Com efeito, estes regulamentos englobam igualmente o escoamento dos produtos comunitários nos mercados terceiros e harmonizam a esse respeito as condições de concorrência entre os produtores comunitários.
(77)
À luz das considerações acima expostas, a Comissão conclui que as medidas de auxílios descritas não podem beneficiar de uma derrogação prevista pelo Tratado, na medida em que falseiam a concorrência e não se justificam em relação ao interesse comum.
VI. CONCLUSÃO
(78)
Os auxílios estatais que a França executou sob a forma de «planos de campanha» a favor dos produtores franceses de frutas e produtos hortícolas entre 1992 e 2002 são incompatíveis com o mercado comum.
(79)
A Comissão lamenta que a França tenha executado as referidas medidas em violação do disposto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado.
(80)
Se os auxílios ilegais forem incompatíveis com o mercado comum, o n.o 1 do artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 dispõe que a Comissão decide que o Estado-Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio do beneficiário. O reembolso é necessário para restabelecer a situação anterior, suprimindo todas as vantagens financeiras de que o beneficiário do auxílio ilegal pôde indevidamente beneficiar desde a data da sua concessão.
VII. PROCEDIMENTO DE RECUPERAÇÃO
(81)
Como indicado no ponto 64, o artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 prevê que os poderes da Comissão para recuperar o auxílio ficam sujeitos a um prazo de prescrição de dez anos. O prazo de prescrição começa a contar na data em que o auxílio ilegal tenha sido concedido ao beneficiário quer como auxílio individual, quer no âmbito de um regime de auxílios. O prazo de prescrição é interrompido por quaisquer actos relativos ao auxílio ilegal praticados pela Comissão ou por um Estado-Membro a pedido desta, e cada interrupção inicia uma nova contagem de prazo. Dado que a primeira acção da Comissão teve lugar em 31 de Julho de 2002, no caso em questão a Comissão não pode recuperar qualquer auxílio com data anterior a 31 de Julho de 1992.
(82)
As taxas de juro aplicáveis na recuperação dos auxílios considerados incompatíveis, bem como as regras de execução destas taxas são especificadas no capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão, de 21 de Abril de 2004, relativo à aplicação do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (24), com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 271/2008 da Comissão (25).
(83)
Os auxílios devem ser reembolsados em conformidade com os procedimentos previstos pela legislação francesa, desde que estes permitam a execução imediata e efectiva da presente decisão.
(84)
O auxílio deve ser recuperado junto dos beneficiários do auxílio. Como indicado acima, os beneficiários finais do auxílio são, em princípio, os produtores membros das organizações profissionais que participaram nos planos de campanha. No entanto, em casos excepcionais, é possível que o benefício do auxílio não lhes tenha sido transferido pela organização de produtores. A recuperação do auxílio deve, por conseguinte, efectuar-se junto dos produtores, excepto quando o Estado-Membro puder demonstrar que o auxílio não lhes foi pago pela organização de produtores, devendo neste caso a recuperação efectuar-se junto desta última.
(85)
No que respeita à quantificação do auxílio, a jurisprudência estabelece que a Comissão não deve quantificar exactamente o auxílio a recuperar (26). No caso vertente, resulta da própria natureza das acções empreendidas no âmbito dos «planos de campanha» (ver, nomeadamente, pontos 17 e seguintes da presente decisão) que, no essencial, estas se destinavam a permitir aos produtores beneficiar de um preço de venda (ou de uma remuneração ligada à venda) superior ao custo real praticado pelo comprador da mercadoria. O montante a recuperar corresponde, por conseguinte, à diferença entre estes dois montantes. No caso dos auxílios à destruição de uma parte da colheita, o montante a recuperar consiste na integralidade dos montantes pagos em troca desta destruição. Em certos casos, em especial no caso específico das acções de armazenagem temporária dos produtos, as acções executadas puderam igualmente consistir em aliviar os beneficiários de custos que teriam normalmente suportado (nomeadamente os custos de armazenagem). O montante do auxílio corresponde, neste caso, aos custos que os beneficiários do auxílio não tiveram de suportar.
(86)
Compete à França, no âmbito das suas obrigações comunitárias, proceder à recuperação dos montantes em questão. Na hipótese de a França encontrar dificuldades imprevistas aquando da recuperação, recorda-se que pode submeter à Comissão estes problemas para que sejam apreciados. A Comissão e o Estado-Membro devem, neste caso, em conformidade com o dever de cooperação leal, a que se refere nomeadamente o artigo 10.o do Tratado CE, colaborar de boa fé para superar as dificuldades no pleno respeito das disposições do Tratado e, nomeadamente, as relativas aos auxílios,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
Os auxílios estatais concedidos no âmbito dos «planos de campanha» aos produtores de frutas e produtos hortícolas que a França executou ilegalmente em violação do disposto no n.o 3 do artigo 83.o do Tratado, no período compreendido entre 1992 e 2002, são incompatíveis com o mercado comum.
Artigo 2.o
1. A França deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar dos beneficiários os auxílios incompatíveis referidos no artigo 1.o
2. Os auxílios a recuperar incluirão os juros a partir da data em que foram colocados à disposição dos beneficiários e até à data da sua recuperação.
3. Os juros são calculados numa base composta em conformidade com as disposições previstas no capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004.
4. A recuperação será efectuada imediatamente e segundo os procedimentos do direito nacional, desde que estes permitam a execução imediata e efectiva da presente decisão.
Artigo 3.o
1. A recuperação do auxílio referido no artigo 1.o será imediata e efectiva.
2. A França assegurará a aplicação da presente decisão no prazo de quatro meses a contar da data da respectiva notificação.
Artigo 4.o
1. No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, a França apresenta à Comissão as informações seguintes:
a)
A lista dos beneficiários que receberam um auxílio ao abrigo do regime referido no artigo 1.o e o montante total de auxílio recebido por cada um deles;
b)
O montante total (capital mais juros) a recuperar dos beneficiários;
c)
Uma descrição pormenorizada das medidas já adoptadas ou previstas para dar cumprimento à presente decisão;
d)
Os documentos comprovativos de que os beneficiários foram instados a reembolsar o auxílio.
2. A França informa a Comissão dos progressos alcançados na sequência das medidas nacionais adoptadas para aplicar a presente decisão, até à recuperação total do auxílio referido no artigo 1.o
3. Após o período de dois meses referido no n.o 1, a França apresenta, a simples pedido da Comissão, um relatório relativo às medidas já adoptadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão. Esse relatório incluirá também informações pormenorizadas sobre os montantes dos auxílios e dos juros já recuperados junto dos beneficiários.
Artigo 5.o
A República Francesa é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 28 de Janeiro de 2009.

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