Document ID: 32002D0901

Decisión de la Comisión
de 19 de junio de 2002
relativa a la ayuda estatal concedida por los Países Bajos en favor de las operaciones realizadas por remolcadores neerlandeses en puertos marítimos y vías navegables interiores de la Comunidad
[notificada con el número C(2002) 2158]
(El texto en lengua neerlandesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2002/901/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el primer párrafo del apartado 2 de su artículo 88,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,
Visto el Reglamento (CE) n° 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE(1),
Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, de conformidad con las citadas disposiciones(2) y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1) En una denuncia presentada el 17 de abril de 2000, la Comisión fue informada de que los Países Bajos habrían concedido una ayuda estatal ilegal, en relación con el impuesto sobre el tonelaje, a las operaciones de remolque en puertos y vías navegables interiores de la Comunidad. Otras tres partes(3) expresaron su preocupación a este respecto, y una de ellas presentó una denuncia formal.
(2) Por carta de 12 de septiembre de 2000, la Comisión remitió a las autoridades neerlandesas una serie de cuestiones preliminares, que se debatieron en una reunión y fueron objeto de una respuesta oficial por carta de 8 de noviembre de 2000, rectificada mediante corrigendum ese mismo día.
(3) Por otro lado, el denunciante que interpuso la queja de 17 de abril de 2000 proporcionó numerosos datos complementarios que dieron lugar a varias reuniones entre el denunciante y los servicios de la Comisión.
(4) Como consecuencia de una carta enviada por Alemania el 18 de enero de 2001, se celebró una reunión con las autoridades alemanas a este respecto el 29 de marzo de 2001.
(5) Sobre la base de la información disponible, los servicios de la Comisión se reunieron con las autoridades neerlandesas el 19 de abril de 2001.
(6) Mediante carta de 11 de julio de 2001, la Comisión informó a los Países Bajos de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE en relación con dicha ayuda.
(7) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(4). La Comisión invitó a las partes interesadas a presentarle sus observaciones.
(8) La Comisión recibió las primeras observaciones del Gobierno neerlandés y las de otras 51 partes interesadas. Estas últimas fueron transmitidas a los Países Bajos, dándoles la posibilidad de comentarlas. Las autoridades neerlandesas enviaron sus observaciones mediante carta de 18 de abril de 2002, registrada el 22 de abril de 2002 (A/57255).
2. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA AYUDA
2.1. Decisiones de la Comisión en los asuntos N 394/88, N 384/91, N 738/95, NN 89/97 y N 8/98
(9) Por carta de 23 de agosto de 1988, los Países Bajos notificaron por primera vez a la Comisión una ventaja fiscal para reforzar la posición competitiva de la flota neerlandesa, refiriéndose a una Comunicación de la Comisión al Consejo de 1995 relativa a una política comunitaria común en el ámbito del transporte marítimo. Esa medida fue autorizada por la Comisión mediante carta de 2 de diciembre de 1988.
(10) El 12 de diciembre de 1994, la Comisión decidió no formular objeciones a una reducción del impuesto sobre la renta y de las cotizaciones de seguridad social del 19 % y del 5 %, respectivamente ("ventaja fiscal") (asunto N 384/91).
(11) Por carta de 12 de abril de 1996 [SG(96) D/3852], la Comisión informó a los Países Bajos de su decisión de no formular objeciones a una reducción adicional del impuesto sobre la renta y de las cotizaciones a la seguridad social del 38 % y del 10 %, respectivamente ("ventaja fiscal"), ni a la introducción de un "impuesto sobre el tonelaje" (asunto N 738/95).
(12) Como se anunciaba en su carta de 12 de abril de 1996, mencionada en el considerando 11, la Comisión volvió a evaluar y a autorizar el impuesto sobre el tonelaje e informó de ello a los Países Bajos mediante carta de 31 de julio de 1997 [SG(97) D/6453] (asunto NN 89/97).
(13) Por carta de 20 de mayo de 1998 [SG(98) D/4032], la Comisión informó a los Países Bajos de su decisión de no formular objeciones a un aumento de la ayuda del 38 % al 40 % con arreglo a la ventaja fiscal aprobada en el asunto N 738/95.
2.2. Ventaja fiscal e impuesto sobre el tonelaje
(14) La "ventaja fiscal" prevé una reducción del impuesto sobre la renta y de las cotizaciones de seguridad social de la gente de mar comunitaria que normalmente corren a cargo del empleador. Dicha medida tiene por objeto mejorar la competitividad de la flota mercante neerlandesa.
(15) El "impuesto sobre el tonelaje" es una medida facultativa que afecta a la fiscalidad de las compañías navieras. En este contexto, los beneficios obtenidos de las actividades de transporte marítimo se determinan aplicando una tasa normal basada en el tonelaje de los buques de la empresa marítima correspondiente, independientemente de los beneficios o de los costes asociados reales. Dicha medida va dirigida asimismo a reforzar la competitividad de la flota mercante neerlandesa.
(16) Ninguna de las decisiones de la Comisión relativas a los asuntos N 738/95 y NN 89/97 (ampliación del impuesto sobre el tonelaje, véase más abajo) se refiere a las operaciones de remolque en general o a los remolcadores en particular.
2.3. Ámbito pertinente de las notificaciones
(17) Las notificaciones y la información remitidas por las autoridades neerlandesas en los asuntos mencionados en la sección 2.2 se refieren claramente a las operaciones de transporte efectuadas (principalmente) en el mar e incluyen otras explicaciones, según las cuales las operaciones de remolque efectuadas principalmente en el mar reunirían las condiciones necesarias para aplicar la ventaja fiscal y el impuesto sobre el tonelaje.
(18) Cabe señalar que la ley fiscal notificada a la Comisión en este contexto se denomina Belastingwetten in het belang van de zeescheepvaart (Ley fiscal relativa a la navegación marítima). A continuación se pone de manifiesto cómo la información suministrada en las notificaciones relativas a los asuntos arriba mencionados se centra exclusivamente en las actividades de transporte efectuadas en el mar.
2.3.1. Notificación relativa al asunto N 384/91
(19) La primera notificación en este contexto se refiere al asunto N 384/91, que se aprobó en 1995. Según la Ley(5) notificada, se entiende por "buque de navegación marítima un buque al que se le ha concedido un certificado de registro con arreglo al apartado 1 del artículo 3 de la Zeebrievenwet (Ley relativa a los certificados de registro), [...] que efectúa sus actividades en el mar en el marco de una empresa comercial o que se destina a actividades de remolque o salvamento en el mar y que presta tales servicios a buques marítimos, con excepción de los buques utilizados para servicios de pilotaje".
(20) Según la nota explicativa de ese artículo (página 11), el buque de navegación marítima tiene que efectuar sus actividades en el mar en el marco de una compañía naviera o destinarse y utilizarse para operaciones de remolque o salvamento de buques marítimos. Se considera que un buque marítimo utilizado tanto en el mar como en vías navegables interiores presta sus servicios en el mar si su actividad principal se efectúa en el mar.
2.3.2. Notificación relativa al asunto N 738/95
(21) Según la notificación de las autoridades neerlandesas, el único cambio introducido en la Ley de 1995 con respecto a la "ventaja fiscal" -entre los asuntos N 348/91 y N 738/95- fue el importe de la ayuda. La definición de "buque de navegación marítima" siguió siendo la misma como base para el asunto N 738/95.
(22) Esto se aplica asimismo al aumento de la intensidad de la ayuda entre la ventaja fiscal autorizada con arreglo al asunto N 738/95 y el asunto N 8/98, en el que no hubo ningún cambio excepto el aumento de la intensidad.
(23) El apartado 2 del artículo 8c de la Ley relativa al impuesto sobre la renta de 1964, modificada por la Ley notificada como asunto N 738/95(6), establece lo siguiente: "A los fines del presente artículo [relativo al impuesto sobre el tonelaje], los beneficios del transporte marítimo se considerarán beneficios obtenidos de la utilización de un buque para el transporte de mercancías o pasajeros en el tráfico marítimo internacional [...] así como los beneficios obtenidos de la utilización de un buque para operaciones de remolque o prestación de asistencia general en el mar a los buques antes mencionados".
(24) En la exposición de motivos sobre la Ley modificada a que se hace referencia en el considerando 23, se proporciona la siguiente interpretación del apartado 2 del artículo 8c(7): "A efectos de la base del impuesto sobre el tonelaje, los beneficios del transporte marítimo se consideran beneficios obtenidos de la utilización de un buque para el transporte de mercancías o pasajeros en el tráfico marítimo internacional [...] así como los beneficios obtenidos de la utilización de un buque para operaciones de remolque o prestación de asistencia general en el mar a buques".
(25) La exposición de motivos incluye asimismo el apartado siguiente: "Tráfico marítimo internacional: teniendo en cuenta las definiciones que figuran en el artículo 50 de la Ley del impuesto sobre la renta de 1964 y en el artículo 19 de la Ley del impuesto de sociedades de 1969, a efectos de la disposición considerada, se entiende por tráfico marítimo internacional el tráfico entre un puerto neerlandés y un puerto extranjero y el tráfico entre dos puertos extranjeros. Esta definición no cubre el tráfico entre dos puertos neerlandeses ni el transporte asociado del puerto a la terminal o del puerto al destinatario. El buque debe utilizarse en el mar para el transporte de mercancías o pasajeros. A los fines de estas disposiciones, se considera que un buque utilizado para operaciones en el mar o en vías navegables interiores presta sus servicios en el mar si la actividad principal se efectúa en el mar".
(26) Por último, se indica lo siguiente: "Remolque y prestación de asistencia general: además, a efectos de la base del impuesto sobre el tonelaje, se tienen en cuenta los buques destinados a utilizarse en operaciones de remolque o asistencia general a buques en el mar".
2.3.3. Información relativa al asunto NN 89/97
(27) La documentación facilitada para la renovación de la autorización del impuesto sobre el tonelaje se centra esencialmente en la eficacia de la medida y no incluye ninguna condición suplementaria de idoneidad para la ayuda.
2.3.4. Notificación relativa al asunto N 8/98
(28) La ayuda notificada en el asunto N 8/98 se refiere a un aumento de la intensidad de la ayuda con respecto a la "ventaja fiscal" notificada en el asunto N 738/95 (del 38 % al 40 %).
2.4. Razones para incoar el procedimiento
(29) La Comisión inició un procedimiento de investigación formal con respecto al asunto C 56/01 teniendo en cuenta que no había autorizado, ni en los asuntos N 738/95 y NN 89/97 ni en ninguna otra decisión afín(8), una ayuda estatal al transporte marítimo en favor de las operaciones realizadas por remolcadores neerlandeses en puertos y vías navegables interiores de la Comunidad.
(30) Esa decisión de la Comisión se basaba, entre otras cosas, en la información facilitada por las autoridades neerlandesas (carta de 8 de noviembre de 2000), según la cual determinadas operaciones de remolque, arriba mencionadas, se habían beneficiado o podían beneficiarse de una ayuda al transporte marítimo en el marco de los asuntos N 738/95 y NN 89/97.
(31) En la decisión C 56/01, la ayuda en cuestión (operaciones de remolque en los puertos o en sus inmediaciones y en vías navegables interiores de la Comunidad) se calificó, por tanto, como una nueva ayuda, considerada a priori incompatible con el Tratado. Se solicitó además a los Países Bajos que suspendieran el pago de la ayuda con objeto de limitar el daño potencial causado a los competidores por tales subvenciones ilegales.
3. OBSERVACIONES DE LAS PARTES INTERESADAS
(32) En el transcurso del procedimiento, la Comisión recibió: a) las primeras observaciones de los Países Bajos, b) observaciones de otras 51 partes interesadas y c) comentarios de los Países Bajos sobre estas últimas observaciones.
3.1. Primeras observaciones de los Países Bajos
(33) Los Países Bajos respondieron a la apertura del procedimiento en el asunto C 56/01 mediante carta de 7 de agosto de 2001. Básicamente, las autoridades neerlandesas disienten de la decisión de la Comisión de calificar las subvenciones mencionadas como una "nueva" ayuda, considerando que: a) la ventaja fiscal y el impuesto sobre el tonelaje habían sido aprobados o nuevamente autorizados mediante decisiones de la Comisión; b) la notificación del asunto N 738/95 preveía que el impuesto sobre el tonelaje se aplicase a los buques utilizados para servicios de remolque o asistencia a buques marítimos (la idoneidad para acogerse a la ayuda debía basarse en la construcción y equipamiento de remolcadores y no necesariamente en el hecho de que sus actividades se efectuasen en el mar); c) la carta de 8 de noviembre de 2000, citada en el considerando 30, reitera simplemente este punto.
(34) Las autoridades neerlandesas señalan además que los servicios de remolque en vías navegables interiores se efectúan en zonas distintas de los puertos marítimos y que tales remolcadores no son aptos para ejercer su actividad en el mar. El Derecho marítimo se aplica a los remolcadores a partir del momento en que prestan asistencia a un buque de navegación marítima, independientemente del lugar en que se preste la asistencia, lo que no ocurre con los remolcadores de navegación interior.
(35) Se alega asimismo que la reciente retirada de un operador de remolcadores neerlandés del puerto de Hamburgo demuestra que los regímenes fiscales no constituyen un factor determinante desde el punto de vista de la competitividad. Las autoridades neerlandesas señalan también que otros países aplican el mismo régimen fiscal que los Países Bajos.
3.2. Observaciones de otras 51 partes interesadas
(36) A continuación se resumen las aportaciones de otras 51 partes interesadas, agrupadas por tipos de observaciones.
(37) Las partes:
1. Arnold Ritscher; 2. Bremer Rhederverein; 3. Freie Hansestadt Bremen; 4. Freie und Hansestadt Hamburg; 5. Handelskammer Hamburg; 6. Johanssen & Son; 7. [...](9); 8. Rhenus AG & Co; 9. Ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland; 10. Unternehmensverband Hafen; 11. Hamburg Unterweser Reederei GmbH; 12. Verband Deutscher Reeder; 13. Wirtschaftsverband Weser; 14. Zentralverband der Deutschen Seehafenbetriebe; 15 y 16 (identidad confidencial)
presentaron sus observaciones, que pueden resumirse como sigue(10):
(38) Se afirma que los beneficiarios neerlandeses de la ayuda disponen de una ventaja competitiva significativa (argumentos respaldados por un estudio realizado por Price Waterhouse Cooper (PWC) y presentado por el Gobierno alemán), lo que les permite ocupar una posición sólida en el mercado alemán de servicios portuarios de remolque. Esta situación se traduce en ventas de activos y pérdidas de empleos en empresas alemanas. La ayuda favorece no sólo a las empresas neerlandesas de remolque sino también a los puertos de los Países Bajos. Además, la ayuda no puede ser conforme a las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al transporte marítimo cuando se aplica al tráfico nacional en vías navegables interiores y/o puertos, y no está relacionada con la competencia entre registros comunitarios y no comunitarios. Por consiguiente, la ayuda debe recuperarse.
(39) White & Case, en nombre de una empresa alemana de remolcadores (parte 17), presentó las observaciones siguientes. En resumen, White & Case alega, entre otras cosas, que hay que establecer una distinción entre operaciones de remolque en (alta) mar y en puertos, dado que representan mercados diferentes con contratos de diversa duración y a menudo gestionados por entidades distintas de una misma empresa. Básicamente no existe competencia entre remolcadores portuarios de pabellón comunitario y de terceros países. No obstante, los operadores neerlandeses de remolque portuario se benefician de una ventaja competitiva con respecto a sus homólogos comunitarios, dado que perciben una ayuda ilegal que les permite adoptar un comportamiento agresivo en el mercado.
(40) Por lo que respecta a la cuestión específica de los tipos de remolcadores que reunirían las condiciones necesarias para acceder a la ayuda, White & Case aduce que, incluso si se utilizan criterios técnicos para determinar la idoneidad para acogerse a la ayuda, ello no significa necesariamente que un remolcador marítimo que realiza sobre todo servicios portuarios puede beneficiarse de la ayuda, ya que ello sería contrario al principio jurídico señalado en repetidas ocasiones según el cual las actividades para acogerse a la ayuda deben efectuarse principalmente en el mar. White & Case se remite a asuntos sometidos a los tribunales neerlandeses en los que el Gobierno (autoridades fiscales) alegaba que los servicios de remolque portuario no reunían las condiciones necesarias para optar a la ayuda en cuestión, argumento que fue rechazado por el Tribunal nacional que consideró que dichos servicios sí podían incluirse.
(41) Además, la ayuda al transporte marítimo concedida en favor de las operaciones de remolque portuario debe considerarse una nueva ayuda, esencialmente desde la notificación de 1995 y, como mínimo, desde el 5 de enero de 1999, fecha en la que las autoridades neerlandesas acordaron adaptar toda la legislación precedente a las "nuevas" Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al transporte marítimo. Ello está respaldado por el argumento de que cualquier duda con respecto a un texto notificado va en detrimento del Estado miembro notificador, dado que es el responsable de la exhaustividad y claridad del contenido de la notificación. En este sentido, el Estado miembro debe considerarse garante de la seguridad jurídica. Dicha ayuda es asimismo contraria a las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al transporte marítimo, que se centra en aspectos de competencia entre registros comunitarios y no comunitarios, mientras que el remolque portuario no está sujeto a ese tipo de competencia. A la luz de lo que precede y en ausencia de expectativas legítimas por parte de los Países Bajos, White & Case concluye que la Comisión debería recuperar todas las ayudas ilegales de las que se beneficiaron los operadores considerados, incluso en el ámbito de regímenes anteriores a la notificación de 1995.
(42) Las empresas
18) Birger Gran; 19) Hual; 20) Hydro Belgium SA; 21) Krogstads Shippings; 22) Minerva Marine Inc; 23) Mitsui OSK. Shipping (Europe) Ltd; 24) NYK Bulkship (Europe) Ltd; 25) Rotterdam Municipal Port Management; 26) Sanko Kisen (Europe) BV; 27) Simpson, Spence & Young Ltd; 28) Stolt-Nielsen Transportation Group BV; 29) Thenamaris (Ships Management) Inc; 30) Vopak; y 31) Wallenius Wilhelmsen
presentaron sus observaciones, que pueden resumirse como sigue(11):
(43) Las empresas subrayan que dicha ayuda fue aprobada por la Comisión, que cualquier intento de interferir en un mercado bien regulado, pero libre, tendría consecuencias graves, que un mercado puede considerarse verdaderamente libre sólo cuando es un mercado abierto al que pueden acceder las empresas libremente, que el acceso de empresas neerlandesas al mercado alemán de servicios de remolque está en consonancia con el principio de la libre prestación de servicios, previsto en una propuesta legislativa de la Comisión relativa a las actividades portuarias, y que sólo una situación de libre mercado podría garantizar una relación más eficaz entre precio, calidad y resultados. Así, este tipo de mercado funcionará de manera que se mantengan unos niveles de calidad y seguridad elevados, así como unos precios competitivos a largo plazo.
(44) Las empresas
32) Cape Reefers; 33) Coerclerici Armatori; 34) Maritime Services Aleuropa GmbH; 35) Pan Ocean Shipping Co Ltd; y 36) Polsteam (Benelux)
presentaron sus observaciones, que pueden resumirse como sigue(12):
(45) Tales empresas alegan que la ayuda en cuestión fue aprobada y, por tanto, se ajusta a las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en el ámbito del transporte marítimo. Por consiguiente, los propietarios de remolcadores de un Estado miembro pueden competir, al mismo nivel de precios, con los propietarios de remolcadores que ejercen sus actividades con arreglo a registros de libre matrícula, pero con normas de calidad y seguridad más elevadas.
(46) La denuncia que ha dado lugar a este asunto se basa simplemente en el hecho de que una empresa alemana de servicios de remolque no puede beneficiarse de ventajas fiscales similares a las existentes en los Países Bajos dado que, al parecer, Alemania se niega a aplicar ese tipo de régimen fiscal.
(47) El criterio del denunciante, según el cual las operaciones de remolque pueden optar a la ayuda o no dependiendo del lugar en el que se efectúan, es demasiado limitado y no refleja la realidad económica y práctica. La única distinción pertinente es la establecida con arreglo a las características técnicas de los diferentes tipos de remolcadores.
(48) Una actitud proteccionista en favor del mercado alemán de servicios de remolque tendrá como resultado una menor competencia y unas tarifas de servicio más elevadas.
(49) El mercado de los servicios de remolque es internacional con competencia entre puertos internacionales.
(50) Las empresas
37. Kotug Europe BV; 38. Kotug Schleppreederei GmbH; 39. Adriaan Kooren BV; 40. Bais Maritiem BV; 41. Belgische Redersvereniging; 42. Corus Services; 43. Multraship BV; 44. Nissan Carrier Europe BV; 45. Scheepvaart & Industrie Vereniging Noordzeekanaalgebied; 46. Koninklijke Vereniging van Nederlandse Reders; 47. Smit International NV; 48. Unie van Redding- en Sleepdienst in Nederland BV; 49. Wagenborg Sleepdienst BV; 50. Wijsmuller Marine Service BV; 51. Zeeland Seaports
presentaron sus observaciones, que pueden resumirse como sigue(13):
(51) Se alega que la ayuda constituye una "ayuda existente", ya que la Comisión la aprobó. La ayuda existente no puede recuperarse. El hecho de considerar la ayuda aprobada una "nueva ayuda" constituye una violación del principio de las expectativas legítimas y de la seguridad jurídica. La ayuda aprobada es compatible con los objetivos de las normas sobre ayudas estatales al transporte marítimo, es decir, crear condiciones equitativas para todas las compañías navieras sujetas a competencia internacional.
(52) El número de remolcadores neerlandeses que pueden considerarse remolcadores marítimos sigue siendo inferior al 10 % y no todos recurren a tales medidas.
(53) Los puertos disponen ahora de una estructura de mercado abierta, en la que prestan servicios remolcadores que enarbolan pabellón no comunitario. Dada la liberalización de los mercados, resulta perfectamente legítimo que los remolcadores que prestan asistencia a buques marítimos en puertos estén cubiertos por el acuerdo. Por consiguiente, deben crearse las mismas condiciones de igualdad tanto en los puertos como fuera de ellos. No debería utilizarse un criterio meramente geográfico, en particular el ámbito de actividad, para excluir a remolcadores que reúnen las condiciones de navegabilidad y disponen de una tripulación con la titulación necesaria para trabajar a bordo de buques marítimos. No obstante, si se suprime la ayuda estatal a los remolcadores, las tarifas subirán. Tales medidas de ayudas garantizan las normas de calidad y reducen las desventajas comparativas en relación con los remolcadores que prestan servicios con arreglo a registros de libre matrícula y cuya tripulación percibe salarios más bajos.
(54) Las observaciones especifican que debería evitarse una orden de restitución. Una solicitud de adaptación de la normativa existente a las nuevas normas debería prever un margen de tiempo suficiente para ajustar los acuerdos comerciales actuales a las nuevas disposiciones.
4. COMENTARIOS DE LOS PAÍSES BAJOS SOBRE LAS OBSERVACIONES DE LAS OTRAS 51 PARTES INTERESADAS
(55) Por carta de 18 de abril de 2002, los Países Bajos remitieron sus observaciones que pueden resumirse como sigue:
(56) Las autoridades de los Países Bajos aducen que la contribución de la ayuda al éxito de las actividades neerlandesas en puertos alemanes es limitada. Al mismo tiempo, la medida es eficaz ya que proporciona empleo a gente de mar comunitaria y refuerza las compañías navieras de la Unión Europea. Otros operadores comunitarios de servicios de remolque pueden beneficiarse asimismo de ayudas fiscales para ser más competitivos a escala internacional.
(57) Las autoridades de los Países Bajos alegan asimismo que la prestación de servicios de remolque a buques marítimos debe ser coherente con las Directrices comunitarias, independientemente del lugar en que se efectúe el servicio. Si no pudieran beneficiarse de la ayuda, las compañías/operaciones de remolque portuario de la Comunidad estarían en desventaja desde el punto de vista internacional. El hecho de que Alemania haya optado por no permitir la aplicación de sus ventajas fiscales en Alemania, sino únicamente en puertos extranjeros, no puede utilizarse como argumento contra las ventajas fiscales neerlandesas aplicadas en puertos alemanes. Las autoridades neerlandesas discrepan del argumento de White & Case, según el cual las operaciones de remolque tienen que efectuarse en el mar para poder beneficiarse de la ventaja fiscal, o de las conclusiones del estudio de PWC sobre el alcance de tal ventaja. Los Países Bajos observan que es muy común que la gestión de los diferentes tipos de servicios, como el remolque marítimo o portuario, la realicen empresas distintas. Asimismo, afirman que los remolcadores prestan de 3 a 4 servicios diarios, unas veces en puerto y otras en el mar, por lo que nunca podrán satisfacer el criterio "principalmente en el mar".
(58) Las autoridades de los Países Bajos presentaron además un informe de JBR sobre la situación del mercado, en el que se afirma que el acceso de Kotug al mercado alemán de servicios de remolque se debe esencialmente a su estrategia y experiencia. Tras la entrada de empresas neerlandesas en el citado mercado, disminuyeron los precios y ascendió la calidad. Se aduce asimismo que las compañías alemanas subestimaron las consecuencias de la competencia y tardaron en reaccionar.
(59) Según un segundo informe de Loyens & Loeff, presentado por los Países Bajos, el informe de PWC, enviado por el Gobierno alemán, parte de supuestos erróneos y no se basa en la situación del mercado local.
5. EVALUACIÓN DE LA AYUDA
5.1. Existencia de la ayuda de conformidad con el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE
(60) En virtud del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE "serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones".
(61) La subvención concedida por las autoridades de los Países Bajos, mediante recursos estatales, en favor de las operaciones realizadas por remolcadores neerlandeses en puertos y vías navegables interiores de la Comunidad beneficia a ciertas empresas, ya que la medida se refiere a operaciones específicas de remolque(14). Las subvenciones concedidas en este contexto amenazan falsear la competencia y podrían afectar a los intercambios entre Estados miembros, ya que tales actividades pueden realizarlas compañías registradas en un país distinto de aquel en el que se presta el servicio(15). Por estas razones, las subvenciones concedidas a las operaciones de remolque en puertos y vías navegables interiores constituye una ayuda estatal con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado.
5.2. Fundamento jurídico de la evaluación
(62) Las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al transporte marítimo(16) (en lo sucesivo, "las Directrices") precisan el tipo de ayudas al transporte marítimo que pueden considerarse compatibles con el mercado común.
(63) Reglamento (CE) n° 659/1999.
5.3. Ayuda "ilegal" (ayuda no notificada)
(64) Dado que las autoridades de los Países Bajos confirmaron la concesión de la ayuda en cuestión, debe aclararse si dicha ayuda fue notificada o si constituye una ayuda ilegal.
5.3.1. Alcance de las notificaciones
(65) En la notificación e información presentadas sobre los asuntos N 738/95 y NN 89/97, los Países Bajos notificaron regímenes de ayudas centrados casi exclusivamente en actividades efectuadas en el mar. Esto resulta evidente del análisis del alcance general y de los diferentes elementos de los regímenes notificados, resumidos anteriormente. La única excepción con respecto a la condición de que las actividades deben efectuarse en el mar es que un buque, utilizado tanto en el mar como en los puertos o en vías navegables interiores, se considera utilizado para actividades en el mar si éste constituye el núcleo central de sus actividades.
(66) Cabe señalar que la Ley notificada en el asunto N 738/95 se titula Wijziging van enige belastingwetten in het belang van de zeescheepvaart (Enmienda a ciertas disposiciones fiscales relativas a la navegación marítima).
(67) Los elementos generales y específicos notificados por los Países Bajos no contienen nada que hubiera podido inducir a la Comisión a dudar en cuanto al hecho de que la ayuda fuera a destinarse sólo a los buques de navegación marítima que ejercen sus actividades exclusivamente o, cuando menos predominantemente, en el mar.
(68) La información que viene a continuación se hizo patente como resultado del recurso interpuesto por los Países Bajos contra la decisión de la Comisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88. Una frase de la exposición de motivos sobre la normativa aprobada por la Comisión en el asunto N 384/91, tal como fue presentada por el Gobierno de los Países Bajos al Parlamento neerlandés, aclaraba, a fin de evitar malentendidos, que los remolcadores idóneos y autorizados para realizar operaciones de remolque en el mar no tienen necesariamente que efectuar tales actividades en el mar para beneficiarse de la ayuda. No obstante, esta frase no figuraba en la versión de la exposición de motivos presentada a la Comisión. Por consiguiente, es evidente que la Comisión no fue debidamente informada por los Países Bajos de su plan de conceder la ayuda también en esos casos.
5.3.2. Interpretación realizada en los Países Bajos: Gobierno contra Tribunal
(69) En relación con el argumento aducido por las autoridades de los Países Bajos, según el cual la notificación del asunto N 738/95 contenía una indicación de que los remolcadores podían beneficiarse de la ayuda en cuestión sobre la base de criterios técnicos y no del lugar en el que se efectuaran las actividades, la Comisión observa que ésta no fue la posición defendida oficialmente por el Gobierno de los Países Bajos ante los tribunales neerlandeses.
Durante el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88, la Comisión tuvo conocimiento de la información siguiente: la aplicación de los regímenes de ayudas (es decir, la legislación neerlandesa), aprobada por la Comisión para las actividades efectuadas en puertos y vías navegables interiores fue objeto de litigio en los tribunales de los Países Bajos. En dicho litigio, las autoridades neerlandesas defendieron la posición de que la ayuda no era aplicable si los buques considerados no se utilizaban, o se utilizaban de manera insignificante, en el mar(17). De hecho, en uno de tales asuntos, las autoridades neerlandesas apelaron incluso al Tribunal Supremo de los Países Bajos, defendiendo esa posición. Parece que el Tribunal Supremo se impuso al Gobierno y dictaminó que los servicios portuarios de remolque podían optar a la ayuda(18).
(70) Lo que precede demuestra que las mismas autoridades neerlandesas defendían oficialmente que la ayuda no debía aplicarse a las situaciones objeto de la presente decisión. Además, nunca informaron a la Comisión de los resultados de las sentencias de los tribunales de los Países Bajos y ni siquiera los mencionaron en el curso de los procedimientos previstos en el apartado 2 del artículo 88.
De ello se deduce que a) la interpretación a escala nacional de la normativa neerlandesa pertinente se modificó sin informar a la Comisión y b) el Gobierno neerlandés notificó claramente una ayuda que en un principio no pretendía incluir los servicios de remolque portuario. La observación antes mencionada (véase el considerando 68) de la exposición de motivos sobre la normativa, que podría indicar un cambio de posición, no se incluyó en el texto notificado a la Comisión(19).
(71) A la luz de lo que precede, la Comisión concluye a este respecto que las autoridades de los Países Bajos no le han notificado la ayuda en favor de las operaciones de remolque en los puertos y en sus proximidades, así como en las vías navegables interiores de la Comunidad y que, por tanto, tal ayuda no ha sido aprobada por la Comisión.
5.4. Clasificación de la ayuda como "nueva ayuda"
(72) Debe aclararse, asimismo, si esa ayuda constituye una ayuda "existente" o "nueva" de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 del Reglamento (CE) n° 659/1999.
(73) Por lo que respecta al período posterior al 12 de septiembre de 1990 (véase el considerando 74), la subvención no puede clasificarse como una "ayuda existente" con arreglo a la letra b) del artículo 1 del Reglamento (CE) n° 659/1999 por las razones siguientes:
a) la ayuda no se llevó a efecto antes de la entrada en vigor del Tratado;
b) la ayuda no fue autorizada por la Comisión;
c) la subvención no fue debidamente notificada y, por tanto, tras un análisis preliminar de la Comisión, no fue considerada una ayuda, una ayuda compatible o una ayuda que hubiera sido objeto de un procedimiento de investigación formal en los períodos previstos. Por consiguiente, no puede considerarse autorizada por la Comisión;
d) la subvención no se convirtió en una ayuda estatal por la evolución del mercado común o como consecuencia de la liberalización del sector en virtud de la legislación comunitaria.
(74) Es posible que la ayuda se haya estado concediendo durante más de diez años antes de que la Comisión solicitara información a las autoridades neerlandesas (carta de 12 de septiembre de 2000) a remolcadores que no prestan servicios principalmente en el mar. En este sentido, y a la luz del inciso iv) de la letra b) del artículo 1 del Reglamento (CE) n° 659/1999, dicha ayuda debería considerarse una ayuda existente y no restituible.
(75) La ayuda concedida después del 12 de septiembre de 1999 a remolcadores que no ejercen su actividad principal en el mar constituye una "nueva ayuda", como prevé la letra c) del artículo 1 del Reglamento (CE) n° 659/1999, que cubre toda ayuda, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales, que no sea ayuda existente, incluidas las modificaciones de ayudas existentes. En concreto, teniendo en cuenta la interpretación proporcionada por el Gobierno de los Países Bajos al Parlamento neerlandés y/o las sentencias de los tribunales neerlandeses, el régimen de ayudas presentado a la Comisión fue modificado, en la práctica, sin que la Comisión fuera informada de ello.
5.5. Compatibilidad de la ayuda
(76) Las Directrices se centran esencialmente en las medidas destinadas a preservar y mejorar la competitividad del sector del transporte marítimo frente a compañías y registros no comunitarios, procurando limitar al máximo las distorsiones de la competencia.
5.5.1. Transporte marítimo
(77) Al debatir la filosofía subyacente a la política comunitaria en el ámbito del transporte marítimo, las Directrices(20) se remiten al Reglamento (CEE) n° 4055/86 del Consejo(21) y al Reglamento (CEE) n° 3577/92 del Consejo(22), que definen los servicios de transporte marítimo como "el transporte por mar de pasajeros o de mercancías"(23) (subrayado de la Comisión).
5.5.2. Remolque en alta mar
(78) Las operaciones de remolque en alta mar se caracterizan generalmente por el hecho de que el único responsable es el operador del remolque, dado que el objeto remolcado (un buque, una plataforma petrolífera o un casco vacío) es inerte e incapaz de ejercer una influencia sobre la maniobra. Por consiguiente, puede considerarse que tales actividades constituyen transporte de mercancías (y quizá de personas) por mar. Según la normativa comunitaria a que hacen referencia las Directrices, puede aducirse por tanto que el remolque en alta mar debe calificarse como actividad de "transporte marítimo".
5.5.3. Remolque portuario
(79) Es evidente que el remolque portuario no entra dentro de esas definiciones, ya que no tiene lugar en el mar. Además, las Directrices se limitan claramente a aprobar ayudas con objeto de mejorar la posición competitiva de las flotas de los Estados miembros en el mercado internacional del transporte marítimo. Las ayudas estatales a las operaciones de remolque portuario no se corresponden con dicha política.
5.5.4. Normas sobre ayudas estatales para las operaciones de remolque portuario y transporte marítimo
(80) Las Directrices "cubren todas las ayudas a los transportes marítimos concedidas por los Estados miembros de la CE o por medio de recursos públicos".
Asimismo, dado que la denuncia que dio lugar al presente procedimiento puso de manifiesto que los Estados miembros podían conceder ayudas a las operaciones de remolque portuario, la Comisión comenzó a recordar explícitamente a los Estados miembros, en diversas decisiones, que las Directrices no prevén en ningún caso que las ayudas estatales al remolque portuario sean compatibles con el mercado común. En la decisión relativa al impuesto sobre el tonelaje del Reino Unido (asunto N 790/99)(24), se excluyen expresamente los servicios comerciales prestados a terceros en zonas portuarias, tales como el remolque de buques en los puertos.
En una decisión relativa a Bélgica (asunto N 142/2000)(25), se evaluó la aplicación de una ventaja fiscal, entre otras cosas, por lo que respecta a las operaciones de remolque. En esa decisión, la Comisión autorizó la ventaja fiscal para las operaciones de remolque en el mar, pero la excluyó para las operaciones de remolque portuario.
(81) A la luz del análisis precedente, del que se concluye que las operaciones de remolque efectuadas en los puertos y vías navegables interiores de la Comunidad no pueden considerarse transporte marítimo de conformidad con el Reglamento (CEE) n° 4055/86 y el Reglamento (CEE) n° 3577/92, y teniendo en cuenta las decisiones arriba mencionadas, la Comisión concluye que no pueden autorizarse ayudas estatales en el ámbito del transporte marítimo para servicios de remolque en puertos y vías navegables de la Comunidad.
5.5.5. Incompatibilidad con otras disposiciones del Tratado
(82) Debe evaluarse asimismo si las ayudas estatales de transporte marítimo para servicios de remolque en puertos y vías navegables de la Comunidad son compatibles con las demás disposiciones del Tratado.
(83) Si bien la ayuda entra en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 87 del Tratado, debe determinarse también si se le pueden aplicar exenciones o excepciones con arreglo a los apartados 2 y 3 del artículo 87 o al apartado 2 del artículo 86 del Tratado.
(84) La ayuda en cuestión no puede considerarse amparada por el apartado 2 del artículo 87 del Tratado, al no tratarse de una ayuda de carácter social concedida a consumidores individuales ni estar destinada a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por los efectos de la división de Alemania.
(85) No obstante, con arreglo a la letra a) del apartado 3 del artículo 87, pueden acogerse a una excepción las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo. La ayuda en cuestión, sin embargo, no fue concedida al amparo de un régimen de ayuda destinado fundamentalmente a la promoción del desarrollo regional. En cualquier caso, incluso si hubiera sido así, la letra a) del apartado 3 del artículo 87 no autoriza ningún régimen de ayudas que, como el presente, no se ajuste a las Directrices comunitarias sobre ayudas a sectores sensibles específicos como el del transporte marítimo.
(86) Por lo que respecta a la posibilidad de excepción prevista en la letra b) del apartado 3 del artículo 87, el régimen de ayudas en cuestión no está destinado a fomentar la realización de un proyecto importante de interés común, ni a poner remedio a una grave perturbación en la economía de los Países Bajos, ni tampoco presenta las características propias de ese tipo de proyectos.
(87) Por lo que respecta a la posibilidad de excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 para las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas, se considera que la ayuda al funcionamiento para servicios de remolque en los puertos y vías navegables interiores de la Comunidad podría alterar las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común y que ninguna disposición comunitaria específica prevé la concesión de subvenciones. En concreto, la situación que dio lugar a la presente decisión pone claramente de manifiesto que la ayuda tiene efectos no deseados sobre la competencia entre empresas de los Estados miembros, sin que la competencia de buques de terceros países lo justifique.
(88) Además, el apartado 2 del artículo 86 del Tratado no se aplicaría al presente caso, dado que la ayuda forma parte de un régimen dirigido a un sector específico que ejerce su actividad, entre otras cosas, en otro Estado miembro y que no parece constituir un servicio de interés económico general. Los Países Bajos tampoco han alegado dicha disposición.
(89) Por consiguiente, la Comisión considera que la ayuda examinada no satisface ninguno de los requisitos relacionados con las excepciones arriba mencionadas y observa que las autoridades neerlandesas no las han alegado en sus contactos con la Comisión.
(90) La Comisión ha comprobado asimismo si, a la luz del apartado 1 del artículo 14 del Reglamento (CE) n° 659/1999, los principios generales del Derecho comunitario podrían justificar que la ayuda no fuera restituida. En ese contexto, ha observado, en particular, que las empresas que se han beneficiado de la ayuda a la hora de ejercer sus operaciones de remolque en puertos alemanes muy probablemente estaban al corriente del hecho de que las autoridades neerlandesas habían defendido, incluso ante el Tribunal Supremo de los Países Bajos, que los regímenes de ayudas autorizados por la Comisión no se destinaban a tales actividades. En cualquier caso, tales empresas podían haber tenido conocimiento de este hecho ya que la información es pública. Además, deberían haber sabido que las Directrices se refieren al transporte marítimo.
6. CONCLUSIONES
(91) La Comisión concluye que las medidas en cuestión constituyen una ayuda estatal con arreglo al apartado 1 del artículo 87 del Tratado y que la ayuda es ilegal, ya que dicha "nueva ayuda" se ha ejecutado sin haber sido notificada de conformidad con el apartado 3 del artículo 88 del Tratado.
(92) La Comisión considera asimismo que la ayuda estatal al transporte marítimo concedida por los Países Bajos en favor de las operaciones realizadas por remolcadores neerlandeses en puertos comunitarios y en sus proximidades, así como en vías navegables interiores de la Comunidad no es conforme a las orientaciones y es incompatible con el artículo 87 del Tratado CE.
(93) Como consecuencia de su incompatibilidad con el Tratado y de conformidad con el artículo 14 del Reglamento (CE) n° 659/1999, la ayuda ilegal concedida por los Países Bajos en favor de las operaciones de remolcadores neerlandeses en puertos comunitarios y en sus proximidades, así como en vías navegables interiores de la Comunidad debe restituirse.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La aplicación de la "ventaja fiscal" y del "impuesto sobre el tonelaje" por los Países Bajos en favor de las operaciones de remolcadores neerlandeses efectuadas principalmente en puertos comunitarios y en sus proximidades, así como en vías navegables interiores de la Comunidad, es decir, no ejercidas principalmente en el mar, es incompatible con el mercado común.
Artículo 2
Los Países Bajos suprimirán los elementos pertinentes del régimen contemplado en el artículo 1.
Artículo 3
1. Los Países Bajos adoptarán todas las medidas necesarias para obtener de sus beneficiarios la restitución de la ayuda contemplada en el artículo 1, que les ha sido concedida ilegalmente. Las ayudas concedidas antes del 12 de septiembre de 1990 no se restituirán.
2. La restitución se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional, siempre que éstos permitan la ejecución inmediata y efectiva de la presente Decisión. La ayuda restituible devengará intereses desde la fecha en que estuvo a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación. Los intereses se calcularán sobre la base del tipo de referencia utilizado para el cálculo del equivalente de subvención en el marco de las ayudas regionales.
Artículo 4
Los Países Bajos informarán a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma.
Artículo 5
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de los Países Bajos.
Hecho en Bruselas, el 19 de junio de 2002.

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