Document ID: 31999D0379

DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 11 de noviembre de 1998
relativa a una medida de ayuda en favor del astillero INMA SpA prevista por la Ley italiana n° 132/94
[notificada con el número C(1998) 3584]
(El texto en lengua italiana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(1999/379/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el primer párrafo del apartado 2 de su artículo 93,
Tras haber invitado a los interesados a presentarle sus observaciones y habida cuenta de las mismas,
Considerando lo que sigue:
I
Por carta de 27 de mayo de 1997, registrada en la Comisión el 3 de junio de 1997, el Gobierno italiano notificó a la Comisión un proyecto de ayuda complementaria al astillero INMA correspondiente a dos contratos de transformación de paquebotes. Tras esta notificación se celebró una reunión entre los servicios de la Dirección General IV y funcionarios del Ministerio de Transportes y de Navegación y las autoridades italianas enviaron una nota el 8 de julio de dicho año.
En 1994, el astillero italiano INMA, situado en La Spezia, celebró dos contratos de transformación de paquebotes. El primero, fechado el 19 de agosto, correspondía al buque Regal Voyager, propiedad del armador St. Thomas Cruises Limited (Bahamas) y ascendía a unos 20000 millones de liras italianas y, el segundo, de 4 de octubre del mismo año, correspondía al Sally Albatros, del armador finlandés Sally AB, por un importe de 93000 millones de liras italianas aproximadamente. Ambos contratos se han beneficiado ya, respectivamente, de un porcentaje de ayuda del 4,5 %, con arreglo al límite máximo fijado en 1994 por la Comisión con respecto a las ayudas para la transformación de buques. Dichas ayudas también fueron objeto de una notificación a la Comisión en el marco del seguimiento de las ayudas a la construcción naval previsto en el artículo 11 de la Directiva 90/684/CEE del Consejo(1), cuya última modificación la constituye la Directiva 94/73/CE(2), cuya última aplicación fue prorrogada por el Reglamento (CE) n° 3094/95 del Consejo(3), cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n° 2600/97(4).
Ambos armadores recurrieron al mismo agente, Simonship AB, para negociar los contratos, y éste procedió al lanzamiento de una amplia licitación entre los astilleros europeos de dentro y fuera de la Comunidad. Los astilleros comunitarios con los que Simonship AB entró en contacto fueron:
- Alemania, HDW y Lloyd Werf Bremerhaven,
- Dinamarca, Reparationsvaerftet,
- España, Astilleros Españoles,
- Italia, INMA, Fincantieri, y T. Mariotti,
- los Países Bajos, Wiltonfijenoord Drydock,
- Portugal, LISNAVE y Estaleiros Navais de Viana do Castelo.
Asimismo, se mantuvieron contactos con dos astilleros finlandeses y dos polacos.
Durante las negociaciones, la dirección del astillero recibió varias cartas de Simonship, el agente, en las que se comunicaba que los astilleros finlandeses y suecos estaban presentando a los armadores ofertas más ventajosas, por lo que INMA remitió una solicitud a las autoridades italianas a fin de obtener un porcentaje de ayuda del 9 %.
La solicitud de un incremento del porcentaje de ayuda para los dos contratos en cuestión se basa en el apartado 5 del artículo 4 del Decreto Ley n° 564/93, posteriormente convertido en la Ley n° 132/94. Dicho artículo establece que, en caso de que una empresa compita con otra u otras de países no pertenecientes a la Unión Europea para la obtención de un contrato de transformación naval, el Ministerio, previa autorización de la Comisión de las Comunidades Europeas, podrá incrementar el porcentaje de la ayuda previsto en el apartado 1 (que es del 4,5 %) sin rebasar, no obstante, el porcentaje previsto en el apartado 1 del artículo 3 (o sea, el 9 %), siempre que la empresa demuestre que dicho incremento del porcentaje de la ayuda es necesario para compensar la competencia extracomunitaria y obtener el pedido.
Al incorporar esta disposición en la Ley, el legislador italiano se hacía eco de una declaración de la Comisión recogida en las actas de la sesión del Consejo n° 1450, de 26 de noviembre de 1990, en la que se adoptó la Directiva 90/684/CEE, que dispone que en caso de que un Estado miembro pruebe que sus astilleros están compitiendo con los de países no comunitarios por la construcción de buques especializados de pequeñas dimensiones cuyo coste sea inferior a 10 millones de ecus o por la transformación de buques, cualquiera que sea su valor contractual, la Comisión, una vez recibida la oportuna notificación previa por parte del Estado miembro, podría autorizar la concesión de una ayuda a la producción vinculada al contrato por un importe que podría alcanzar el límite máximo definido en el apartado 1 del artículo 4.
II
El análisis en profundidad de la información facilitada por las autoridades de su país ha llevado a la Comisión a formular las consideraciones que se exponen a continuación.
En primer lugar, la Comisión se pregunta si las autoridades italianas han interpretado correctamente el concepto de "oportuna notificación previa" que figura en la declaración recogida en las actas del Consejo de 1990. En efecto, cualquier medida de ayuda que no responda a los criterios fijados en el apartado 3 del artículo 92 del Tratado CE sólo podrá ser autorizada por la Comisión en la medida en que no falsee o amenace con falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones. En principio, el análisis de este criterio debe realizarse antes de que la ayuda produzca sus efectos; ahora bien, en los dos casos citados, tal como lo demuestran los hechos y el análisis que se efectúa a continuación, el astillero actuó como si la ayuda fuese ya una realidad, y, por lo tanto, las autoridades italianas, al remitir su notificación tres años después de la celebración de los contratos, parecen haber considerado que la autorización de la Comisión se limitaría a permitir la liberación de los fondos.
En efecto, al analizar cronológicamente los hechos tal como se recogen en la notificación, puede observarse que el astillero INMA presentó sus solicitudes de aplicación de una excepción en virtud de lo dispuesto en el apartado 5 del artículo 4 de la Ley italiana n° 132/94 el 1 de septiembre de 1994 para el contrato "Regal Voyager", firmado el 19 de agosto, y el 11 de octubre de 1994 para el contrato "Sally Albatros", firmado el 4 de octubre. Así pues, las dos solicitudes fueron posteriores a la celebración de los contratos, cuyos precios, según el análisis de los datos disponibles, se fijaron dando por supuesto un incremento del porcentaje de ayuda.
Con este proceder, el astillero estaba haciendo caso omiso de la ley, puesto que, con arreglo a ella, el Ministerio sólo puede conceder el incremento previa autorización de la Comisión. Al adelantarse a esta autorización, justificándola exclusivamente con las cartas acuciantes del agente encargado de la negociación de los contratos, el astillero estaba obviando el análisis detallado de la situación del mercado por parte de la Comisión necesario para la eventual autorización de las mencionadas excepciones, que, en ningún caso, puede considerarse automática por el hecho de que parezcan reunirse todas las condiciones. En efecto, en su declaración en las actas del Consejo, la Comisión precisó que podría autorizar un incremento del porcentaje de ayuda y el empleo del condicional hace patente que la excepción sólo puede concederse en casos excepcionales y a condición de que la Comisión tenga la certeza de que ningún otro astillero comunitario resulta perjudicado.
La forma de proceder del astillero parece tanto más premeditada cuanto que, desde el 20 de junio de 1994, o sea, dos meses antes de la firma del primer contrato, estaba en posesión de la lista de los astilleros comunitarios invitados a presentar ofertas. La buena reputación de dichos astilleros, perfectamente capacitados para pujar en dicho contrato, es una prueba de que existía una auténtica situación de competencia entre astilleros comunitarios, y, teniendo en cuenta la información en poder de INMA, la Comisión habría podido efectuar un examen de la situación aplicando el procedimiento previsto en el apartado 5 del artículo 4 de la Directiva 90/684/CEE. Al no haberse efectuado tal examen, puede incluso considerarse que, dando por supuesta la concesión de la ayuda, INMA estaba falseando de entrada la competencia puesto que los demás astilleros no habían tenido la posibilidad de licitar contando con un porcentaje de ayuda del 9 %.
Por consiguiente, por carta de 18 de agosto de 1997, la Comisión informó al Gobierno italiano de su Decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado con respecto a la solicitud de un incremento del porcentaje de ayuda para la transformación de los buques Regal Voyager y Sally Albatros en el astillero INMA.
III
En el marco de dicho procedimiento, la Comisión invitó al Gobierno italiano a presentarle sus observaciones; los demás Estados miembros y terceros interesados fueron informados mediante la publicación de la Decisión de incoación de procedimiento en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(5).
Las autoridades italianas remitieron sus observaciones por carta de 17 de octubre de 1997.
Tras la publicación de la Decisión, el astillero interesado y Dinamarca presentaron sus observaciones a la Comisión, respectivamente, mediante un dictamen jurídico (carta de 12 de enero de 1998) y a través de la Representación Permanente (carta de 2 de enero de 1998).
En sus observaciones, Dinamarca sostiene que la Decisión de incoación del procedimiento decidida por la Comisión está plenamente justificada.
Por carta de 4 de febrero de 1998, la Comisión remitió sus observaciones a las autoridades italianas.
IV
En sus observaciones, tanto las autoridades italianas como el astillero afectado insisten ante todo en que la ayuda complementaria aún no ha sido concedida, y que se han respetado las normas sobre notificación confirmadas por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, por lo que no se ha producido una infracción a la obligación de notificación previa de la ayuda.
Así pues, habida cuenta de que la ayuda aún no ha sido abonada, no existe infracción y, lo que es más, el astillero ha asumido el riesgo de que se le deniegue el incremento de la ayuda. Por lo tanto, en el presente caso, no se causa ningún perjuicio a la competencia. Además, la Directiva 90/684/CEE no establece expresamente que los proyectos de ayuda deban notificarse antes de celebrarse el contrato.
El hecho de que la solicitud de incremento de la ayuda se haya notificado tres años después de la celebración del contrato es irrelevante y sólo demuestra, por el contrario, que las autoridades italianas han realizado un examen en profundidad sobre el cumplimiento de los requisitos de hecho y de derecho que justifican la concesión de la ayuda: la Oficina Técnica del Ministerio de Transportes y de Navegación ha evaluado los precios contractuales presentados por INMA considerándolos oportunos y ha verificado la existencia de astilleros no comunitarios interesados en el pedido; tras concluir positivamente dicho examen, las autoridades italianas han comunicado sus resultados a la Comisión situando en su contexto la solicitud de autorización de la concesión. Durante el período del examen no se ha concedido ayuda alguna por lo que, en caso de que la Comisión no llegara a dar su autorización, la empresa se vería obligada a ejecutar el pedido sin la ayuda complementaria del Estado.
Ambas partes reprochan a la Comisión el no haberse preocupado de realizar un análisis en profundidad y haberse limitado a detectar una posible alteración de la competencia. A este respecto, las autoridades italianas consideran que sólo se puede hablar de falseamiento de la competencia a partir del momento en que la ayuda se abona realmente y que en el presente caso la Comisión no ha demostrado por qué el hecho de abonar la ayuda tres años después de celebrarse el contrato puede falsear la competencia en el mercado en el momento de su firma.
Por último, las autoridades italianas plantean objeciones al recurso al apartado 5 del artículo 4 de la Directiva 90/684/CEE que la Comisión habría podido invocar de haberse efectuado la notificación antes de la firma del contrato, ya que en caso de aplicación de la excepción analizada no hay ningún texto ni declaración que lo prevea.
V
Por lo que respecta a las observaciones de las autoridades italianas y del astillero afectado, primeramente, en virtud de la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 18 de mayo de 1993 en los asuntos acumulados C-356/90 y C-180/91, Bélgica contra Comisión(6), la Comisión alberga serias dudas respecto del valor como fundamento jurídico de la declaración de la Comisión recogida en las actas de la sesión n° 1450 del Consejo de 20 de diciembre de 1990. De hecho, el Tribunal afirma que
"en lo relativo a las ayudas a la producción en favor de la construcción y de la transformación naval, el criterio utilizado es el de que no se rebase el techo máximo común previsto en el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva. Este techo constituye lo que el Consejo ha considerado como punto de equilibrio entre las exigencias contradictorias de la observancia de las normas del mercado común y del mantenimiento de un nivel aceptable de actividad en los astilleros europeos y, por ende, la supervivencia de una industria europea de la construcción naval eficiente y competitiva (sexto considerando de la Directiva):
Resulta, por consiguiente, que la observancia del techo objeto de litigio es el requisito esencial para que una ayuda a la construcción naval pueda considerarse compatible con el mercado común, y que rebasar dicho techo implica ipso facto la incompatibilidad de la ayuda de que se trate.
De todo lo anterior se deduce que, en el presente contexto, el papel de la Comisión se circunscribe a comprobar el cumplimiento del mencionado requisito. Exigir, como mantiene el Gobierno belga, que la Comisión verifique de nuevo, caso por caso, la compatibilidad de las ayudas basándose en los criterios del apartado 1 del artículo 92, no sólo privaría de toda eficacia a la Directiva, sino que resultaría ilógico, puesto que se trata de un régimen excepcional, que presupone que las ayudas consideradas son en principio incompatibles con el mercado común"
(7).
Dicho esto, incluso en el caso de que la declaración recogida en las actas de la sesión n° 1450 del Consejo o la autorización del régimen de ayudas italiano que la aplica se considerasen fundamento jurídico, la Comisión no podría considerar la ayuda compatible con el mercado común.
En efecto, en caso de notificación de una ayuda que supone una excepción a la norma general, la Comisión debe tener la posibilidad de comprobar que la ayuda adicional, aun fundándose en un elemento objetivo que la justifica, en este caso concreto la competencia de astilleros navales no comunitarios, no provoca un falseamiento de la competencia entre astilleros comunitarios incompatible con el mercado común. Cabe subrayar que dicha comprobación es tanto más difícil cuanto que la notificación se produjo tres años después de la firma del contrato. Habida cuenta del número de astilleros comunitarios con los que el agente se había puesto en contacto, la Comisión tiene motivos para suponer que si dichos astilleros hubiesen tenido la posibilidad de presentar ofertas contando con ayudas superiores a las autorizadas normalmente, incluso inferiores al 9 % solicitado por INMA, probablemente hubieran sido tan competitivos como dicho astillero por lo que respecta a la consecución de los pedidos en cuestión.
Por otro lado, las partes interesadas reprochan a la Comisión el no haberse preocupado de analizar los hechos del caso, aunque no han facilitado ningún dato nuevo que permita profundizar en tal análisis. Por el contrario, las autoridades italianas consideran que la Comisión no alberga duda alguna con respecto al cumplimiento de las condiciones exigidas para la aplicación de la excepción puesto que nunca ha hecho referencia a la falta de aclaraciones o de información al respecto. Dicha afirmación tendería a insinuar que la Comisión considera prueba suficiente de la eventual necesidad de conceder una excepción el texto de dos cartas, muy lacónicas, por cierto, con las que el agente invita al astillero a reducir el precio de su oferta a fin de evitar el riesgo de perder los pedidos en beneficio de los astilleros no comunitarios.
Ninguna información apoya esta suposición, y los únicos datos de que dispone la Comisión son los precios contractuales del astillero que según su propia declaración implicaban pérdidas. Al precisar, con motivo de la incoación del procedimiento, que no había podido analizar las condiciones del mercado conforme al procedimiento establecido por el apartado 5 del artículo 4 de la Directiva 90/684/CEE, la Comisión estaba indicando con claridad que albergaba serias dudas sobre la validez de la solicitud. Además, dado que ni las autoridades italianas ni el astillero INMA facilitaban en sus observaciones nuevas cifras que demostraran la absoluta necesidad de duplicar la ayuda a fin de evitar que el pedido fuese adjudicado a astilleros no comunitarios, se confirma la convicción de la Comisión de que al reducir sus precios el astillero no hizo sino ceder al chantaje de los armadores.
Por otro lado, es evidente que la ayuda empieza a producir sus efectos a partir del momento de la firma del contrato ya que, por lo que respecta a las ayudas autorizadas en virtud del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 90/684/CEE, independientemente de cuál sea el momento en que el Estado miembro abone la ayuda al astillero, se aplicará el porcentaje de ayuda en vigor en el momento de la firma del contrato. Además, precisamente en Italia, en repetidas ocasiones, estando en vigor las Directivas sobre ayudas a la construcción naval, los astilleros no han podido recibir las ayudas por falta de fundamento jurídico o por haberse retrasado la actividad parlamentaria o porque los regímenes aún no habían sido autorizados por la Comisión. Dicha situación no ha impedido nunca a los astilleros italianos obtener pedidos contando con el efecto de la ayuda, ya que cuando las leyes entraban en vigor se limitaban a recibir la ayuda sin que ello incidiera en el precio inicialmente establecido.
Por consiguiente, se confirma que el astillero dio por supuesta la concesión de la ayuda y si bien es verdad, como afirman sus abogados, que la empresa asumió cierto riesgo ofreciendo un precio inferior a los costes sin estar segura de obtener la ayuda, por lo que no se produjo un falseamiento de la competencia, la Comisión no tiene ninguna certeza de que si cuando se firmaron los contratos los astilleros comunitarios competidores hubieran realizado su oferta aplicando precios calculados contando con una ayuda del 9 %, no hubieran podido conseguir los pedidos.
Al no haberse podido realizar a tiempo una comprobación semejante, ni tampoco cuando se efectuó la firma del contrato ni en la actualidad, basándose en datos más concretos facilitados por las autoridades italianas, es decir, las cifras relacionadas con las ofertas de los competidores comunitarios y no comunitarios, la Comisión considera que las autoridades italianas no han aportado prueba alguna de que el astillero tuviera que recurrir al incremento del porcentaje de contribución a un 9 % a fin de mantener los contratos en cuestión dentro del ámbito comunitario.
VI
A la luz de todo lo expuesto, la Comisión no puede concluir que la duplicación de la intensidad de la ayuda hasta situarla en un 9 % sea compatible con el mercado común dado que el Gobierno italiano no ha demostrado que los demás astilleros comunitarios competidores de INMA no habrían podido obtener los pedidos contando con una ayuda inferior al 9 %. Por consiguiente, no se puede excluir que el astillero italiano haya obtenido los contratos únicamente porque estaba prevista una ayuda del 9 % que de hecho lo situaba en una situación más ventajosa frente a los demás competidores comunitarios. Así pues, la Comisión no puede autorizar la ayuda suplementaria del 4,5 % para las obras de transformación de los paquebotes Regal Voyager y Sally Albatros en el astillero INMA,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
El incremento del porcentaje de ayuda del 4,5 % del precio contractual en favor de los contratos de transformación de los buques Regal Voyager y Sally Albatros en el astillero INMA SpA, prevista por la Ley n° 132/94 notificada por Italia por carta de 27 de mayo de 1997, es incompatible con el mercado común.
Artículo 2
Italia no queda autorizada a conceder la ayuda prevista en el artículo 1.
Artículo 3
En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Italia informará a la Comisión de las medidas que haya adoptado para darle debido cumplimiento.
Artículo 4
La destinataria de la presente Decisión será la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 11 de noviembre de 1998.

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