Document ID: 32002D0344

Kommissionens beslut
av den 23 oktober 2001
om bristen på omfattande och oberoende tillsyn av avgifter och tekniska villkor som La Poste tillämpar på företag som hanterar massbrev för att dessa skall få tillträde till tjänster som omfattas av postmonopolet
[delgivet med nr K(2001) 3186]
(Text av betydelse för EES)
(Endast den franska texten är giltig)
(2002/344/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskaperna, särskilt artikel 86.3 i detta,
efter att i skrivelser av den 27 oktober 1999 och den 30 november 1999 ha givit de franska myndigheterna och La Poste tillfälle att yttra sig om kommissionens invändningar angående den franska postlagstiftningen i fråga om tjänster för förberedelse av postförsändelser, och
av följande skäl:
1. SAKFÖRHÅLLANDE
1.1 Berörda tjänster
(1) Detta beslut gäller uteslutande de relationer som La Poste (nedan kallad posten) har med sina affärspartner i form av företag som hanterar massbrev på de marknader med verksamhet som föregår postens huvudverksamhet, basposttjänsterna. Dessa affärspartner inom sektorn för hantering av massbrev kan sägas vara både
- kunder, eftersom de ersätter de avsändare som ger dem i uppdrag att lämna deras försändelser till posten,
- dels postens leverantörer, eftersom de utför vissa tjänster i stället för det offentliga företaget i ledet före den verksamhet som ligger inom postens monopol.
Hantering av massbrev är en verksamhet där försändelser förbereds innan posten tar hand om dem som ett led i de tjänster som omfattas av postmonopolet. Hantering av massbrev innebär i sig att monopoltjänsterna måste utnyttjas. Rent begreppsmässigt, och även som arbetet i praktiken är överlappande(1), samlar begreppet "hantering av massbrev" två olika verksamhetstyper(2) som vanligtvis samma företag utför i en löpande kedja av tjänster.
1.1.1 Tjänsterna för avsändarnas/postkundernas räkning
(2) För det första kan hantering av massbrev omfatta en tjänst för en avsändares räkning. I detta fall består den av att förbereda försändelser, dvs. tryckning, kuvertering eller plastning, etikettering, adressering och frankering samt insamling, sortering och inlämning av försändelserna på postkontoren.
(3) Dessa aktiviteter för kundernas räkning skulle kunna bekrivas som "intern posthantering" för storföretagens räkning(3). I kommissiones meddelande om tillämpningen av konkurrensreglerna inom postsektorn och om utvärderingen av vissa statliga åtgärder i samband med posttjänster(4) noteras bland annat följande: "de större företagens postavdelningar sköts numera ofta av mellanhänder, som förbereder och försorterar posten innan den överlämnas till postoperatören för slutbefordran". De företag för hantering av massbrev som utför detta skall jämställas med oberoende "mellanhänder" mellan avsändarna och posten. De måste enbart ersätta posten för portot.
(4) De arbetsmoment som utförs för avsändarnas räkning ger i stora drag upphov till två allmänt kombinerade betalningssätt:
- Direkt ersättning för förpackning av postförsändelser, tillhandahållande av adressetiketter etc.
- Ersättning för massbrevsföretagens mellanhandsroll samt tillgång till vinsten av att få tillgång till förmånliga porton. Massbrevsföretagen får använda sig av postens produktavtal (i synnerhet produktavtalet Postimpact) med förmånliga portotabeller (t.ex. 1,68 franska franc per kuvert för 20000 Postimpact-försändelser, i stället för 2,70 för massförsändelser enligt Ecoplis). I stora drag betalar företagen alltså postens mest förmånliga porto och tillgodogör sig mellanskillnaden genom att fakturera avsändarna ett högre pris än det totala belopp för portot som de i praktiken betalt.
1.1.2 Det förberedelsearbete som utförs i postens ställe
(5) För det andra kan hantering av massbrev omfatta tjänster som utförs i postens ställe. Denna verksamhet består i förberedelser av posten, förpackning av försändelserna i postsäckar som uppfyller vissa krav, mer eller mindre noggrann försortering efter destination och inlämning av försändelserna på de postkontor som posten valt för detta ändamål. I detta system är företagen som hanterar massbrev leverantörer till posten. Genom att lägga ut visst förberedelsearbete gör posten besparingar och effektivitetsvinter(5).
Sedan 1990 ersätter posten massbrevsföretagen direkt via en ersättning per tusen (rémunération au mille), dvs. på grundval av inlämningsvolymerna, för det förberedelsearbete som utförts för postens räkning, inom ramen för s.k. tekniska avtal. Ersättningen varierar i huvudsak efter kriterier såsom kvaliteten på inlämningen och noggrannheten i sorteringen. Bland de tekniska avtalen är de s.k. förberedelseavtalen(6) särskilt viktiga: till skillnad från de andra tekniska avtalen kan leverantören sortera försändelserna efter olika sorter och med liten volym, och på så sätt få betalt på basis av kvalitet (medan gällande volymgränser främst gör att enbart identiska försändelser i stor mängd ersätts på basis av kvalitet). Det bör noteras att endast de massbrevsföretag som har ett produktavtal får ingå ett tekniskt avtal med posten, och att de måste uppnå en viss mängd inlämnade försändelser.
1.2 Företag som hanterar massbrev
(6) I vid bemärkelse(7) uppgick omsättningen på marknaden för hantering av massbrev (mätt i aktörernas omsättning) under 1998 till 6,4 miljarder franska franc(8), uppdelat enligt följande:
- 3,5 miljarder franska franc omsätts av företagen för hantering av massbrev.
- 2 miljarder franska franc omsätts av företag som framställer massbrev med laserskrivare.
- 0,9 miljarder franska franc omsätts av paketspecialister.
Företagen för hantering av massbrev är i huvudsak inriktade på förpackning av försändelser samt utförandet av de förberedelser som posten annars gjort (se punkterna 1.1.1 och 1.1.2). I marginell utsträckning erbjuder även vissa av företagen tjänster i form av datorstödd trycksaksproduktion (desktop publishing - dtp) (se nedan), uthyrning av adressregister, leverans av kuvert etc. Efter huvudaktivitet kan man urskilja tre grupper: företag som förbereder post, de som packar i buntar och de som sorterar.
Företag som framställer massutskick med laserskrivare är i högre grad specialiserade på dtp, dvs. framställning av tjänsteförsändelser från data i elektronisk form för stora postkunders räkning. Dessa företag utövar denna verksamhet som komplement till själva hanteringen av massbrev(9).
Paketverksamhet är en särskild form av postbefordran som gäller paket och ofta innefattar närliggande aktiviteter (orderhantering, lagring etc.). Denna verksamhet och tillhörande företag berörs inte av detta beslut.
Denna grova indelning ger bara en förenklad bild av en mer komplex verklighet. I realiteten erbjuder många företag som hanterar massbrev ett mer eller mindre brett utbud av tjänster som i högre eller lägre grad är inriktade på vissa marknadssegment, och som sammanför tjänster från de tre verksamhetsområdena ovan. Man kan alltså fördjupa analysen genom att vidareindela dessa företag i fler underkategorier på basis av verksamhetens innehåll och företagens kundprofil(10).
(7) På den franska marknaden för hantering av massbrev är följande företag verksamma: dels en grupp privata och oberoende företag, såsom medlemmarna i SNELPD, som erbjuder tjänster för hantering av massbrev till alla stora postkunder, dels La Poste, den franska posten, som erbjuder sådana tjänster antingen direkt eller indirekt genom vissa dotterbolag.
(8) De privata företagen som hanterar massbrev och de oberoende lasertryckföretagen är i allmänhet små och medelstora företag. I genomsnitt är omsättningen cirka 15 miljoner franska franc. Det handlar alltså om en ganska koncentrerad bransch, där de tjugo största företagen står för cirka 55 % av den totala omsättningen.
(9) Den franska posten och några av dess dotterbolag erbjuder sina affärskunder tjänster som direkt konkurrerar med de tjänster som de beskrivna massbrevsföretagen erbjuder.
(10) Posten erbjuder alltså tjänster i form av frankering, paketering och befordran inom postnätet(11), framför allt med Carré Pro-enheterna som mellanhand, vilka finns på mer än 400 postkontor. Även om det är svårt att dela upp siffrorna, uppskattar posten att omsättningen för Carré Pro var cirka 227 miljoner franska franc för 1999(12).
(11) Postens dotterbolag som är verksamma inom hantering av massbrev och som främst berörs av detta beslut är Datapost, Mikros och Dynapost. Verksamheten inom Datapost, ett företag som grundades 1994 och som är specialiserat på dtp, motsvarar vad lasertryckföretagen gör. Datapost erbjuder bl.a. ren datorstödd trycksaksproduktion (datoriserad sortering och produktion, tryckning osv.), men även kuvertering, paketering och inlämning av försändelser till posten. Företaget har ca 165 anställda och över 250 kunder. Omsättningen har tredubblats mellan 1996 och 1999: från 32 miljoner franc till 107 miljoner franc. Datapost hade stora rörelseförluster åtminstone fram till 1999. I november 2000 köpte posten(13) företaget Mikros(14), en annan viktig aktör inom dtp och distribution. Köpet ledde till att det skapades ett nytt "gemensamt område", där Mikros och Datapost sammanfördes. Dotterbolaget Dynapost sysslar med företags interna posthantering, men samlar även in, frankerar och sorterar post(15). Företaget hade ca 500 anställda och en omsättning på 275 miljoner franc för 1999.
(12) Posten har inte bestridit att företaget självt eller de beskrivna dotterbolagen tillhandahåller tjänster för hantering av massbrev(16), både som leverantörer till posten och kunder till dess nät som omfattas av monopol(17). Totalt sett har posten - antingen genom sina egna produkter eller med Datapost och Mikros som mellanhänder - minst 10 % av marknaden för massbrevshantering och datastödd trycksaksproduktion(18).
(13) Företagen som hanterar massbrev erbjuder alltså sina kunder tjänster i konkurrens med posten och dess dotterbolag. Med tanke på den franska postens monopol är dessa företag - i sina två roller som kunder till postnätet respektive som leverantör av tjänster till det offentliga företaget - tvingade att godta de ekonomiska och tekniska villkor som posten fastställt för att ta emot den post massbrevsföretagen hanterar. Företagen kan alltså inte kringgå posten som partner, om de skall kunna slutföra de tjänster de utför för sina kunder.
1.3 Tillämpliga lagar och bestämmelser
1.3.1 Principerna som styr postens relationer med dess kunder och affärspartner samt deras tillsyn
(14) I lagen av den 2 juli 1990 om organisationen av den offentliga post- och telekommunikationstjänsten(19) (nedan kallad 1990 års lag) samt den franska postens instruktioner, som godkändes genom föreskrift nr 90-1214 av den 29 december 1990(20), fastställs villkoren för det offentliga företagets tillhandahållande av sina tjänster samt de regler som styr relationerna med såväl postens kunder som dess affärspartner.
(15) I artikel 25 i 1990 års lag föreskrivs rent generellt att postens relationer med dess kunder, leverantörer och tredje man "regleras i allmän lag". I artikel 23 i postens instruktioner bekräftas att "postens relationer med kunderna regleras i avtal enligt allmän lag".
(16) När det mer specifikt gäller relationerna till kunderna skall posten enligt artikel 23.2 i instruktionerna fastställa "leveransvillkoren för dess varor och tjänster". I samma artikel finns tillägget att "posten får ingå avtal vars villkor fastställs genom ömsesidig överenskommelse på grundval av en särskild kostnadsberäkning". Under dessa förhållanden ställs ytterligare ett krav på posten, nämligen att göra åtskillnad mellan monopolomfattade och konkurrensutsatta inslag i den service som erbjuds: "I detta fall skall posten då företaget tillhandahåller en service som innehåller både tjänster enligt exklusiva rättigheter och konkurrensutsatta tjänster göra åtskillnad i ovtalet mellan dessa två kategorier av tjänster i fråga om deras tillhandahållande och fakturering."
(17) I artikel 22 i instruktionerna anges möjliga sätt att "öppna nätet" för kunderna. Posten kan alltså dels på sitt eget verksamhetsområde, dels utanför detta område "göra nätet tillgängligt för sina dotterbolag. Detta skall göras inom ramen för konventioner, där villkoren för ersättning till posten fastställs; [och] genom att ingå distributions- eller leverantörsavtal med andra partner. Ministern med ansvar för post och telekommunikation skall underrättas om ingångna konventioner."
(18) De villkor som tillämpas på användarna fastställs inte i instruktionerna. De franska myndigheterna har emellertid uppmärksammat kommissionen(21) på de bestämmelser i instruktionerna, där det fastställs allmänna regler om vilken grad av frihet som posten tillåts i sina kundrelationer när det gäller avgifter och avtal. Utifrån de bestämmelser som de franska myndigheterna tagit upp kan två fall urskiljas:
- Enligt artikel 33.1 b i instruktionerna skall det offentliga företagets förslag till avgifter överlämnas till post- och telekommunikationsministern och ekonomi- och finansministern för godkännande, då de berörda tjänsterna faller under postens exklusiva rättigheter. Enligt artikel 4 i instruktionerna skall posten på samma sätt då det skall ingå standardavtal med kunderna som ett led i utförandet av tjänster som faller inom de exklusiva rättigheterna överlämna dessa avtal till post- och telekommunikationsministern för godkännande.
- Enligt artikel 33.1 c och 33.2 a i instruktionerna fastställer posten däremot fritt avgifterna för de konkurrensutsatta tjänsterna, oberoende av om de ingår i den samhällsomfattande tjänsten eller inte. Avgifterna överlämnas till de behöriga ministrarna enbart i informationssyfte. När det gäller konkurrensutsatta tjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna tillämpas den allmänna principen om kostnadstäckning(22), men i den franska lagstiftningen specificeras inte vilka konsekvenser som denna princip leder till och inte heller hur man kontrollerar att principen tillämpas(23).
(19) Vad beträffar relationerna till leverantörerna, och i synnerhet ersättningsvillkoren, fastställs inte några detaljregler i postens instruktioner. I artikel 27 i 1990 års lag fastställs enbart att "förfarandena för ingående och tillsyn av ett offentligt bolags upphandlingar fastställs av dess styrelse inom ramen för de bestämmelser som fastställs på detta område i instruktionerna (...)". Denna artikel tillämpas alltså endast på avtalsförhållanden inom ramen för de entreprenadavtal som det offentliga bolaget ingår.
(20) Med beaktande av de ovan beskrivna reglerna och de franska myndigheternas förklaringar, och om man tillämpar de begreppsmässiga distinktionerna i avsnitt 1 i detta beslut, är tillsynen av posten i fråga om dess relationer med företagen som hanterar massbrev begränsad till vad som beskrivs nedan.
Då distributörerna jämställs med kundernas användning av postnätet tillämpas följande avgifter för tillgång till nätet:
- Avgifter som är underställda ett godkännande av behörig minister, då tjänsten är en monopoltjänst (såsom är fallet med avgifterna för Postimpact(24) och avgifterna för lettre och Ecopli(25),
- Avgifter som översänds till behörig minister endast i informationssyfte, då tjänsten är konkurrensutsatt (vilket är fallet med avgifterna för Catalogue eller Coliéco till exempel).
När massbrevsföretagen jämställs med postens leverantörer meddelas berörda ministrar avgifterna - till exempel "ersättning per tusen" - enbart för kännedom(26).
Mot bakgrund av de franska myndigheternas förklaringar verkar det inte som om tillsynen i något fall omfattar de tekniska specifikationerna eller de aspekter som inte rör avgifterna i relationerna mellan posten och massbrevsföretagen.
(21) Enligt den franska lagstiftningen skall posten själv fastställa avtalsvillkoren med sina affärspartner med hjälp av civilrättsliga instrument. Den frihet som beviljas posten begränsas därför endast i vissa väl avgränsade fall. Det område som staten kan övervaka är begränsat och omfattar dessutom enbart avgiftsaspekterna.
(22) Under dessa förhållanden kan posten utan någon som helst tillsyn själv fastställa en rad tekniska specifikationer som har avgörande inverkan på massbrevsföretagens tillgång till nätet. Posten fastställer på så sätt standarden för försändelsernas utformning och närmare bestämmelser för inlämning av post (typ av förpackningsmaterial, inlämnad minimivolym osv.) som måste uppfyllas för att man skall omfattas av vissa specifika villkor. Dessa villkor publiceras i form av "instruktioner" i postens bulletin.
(23) Att postens "regler" för att utöva denna möjlighet benämns som "avtalenliga" i den franska lagstiftningen ändrar på inget sätt det faktum att det faktiskt är posten som har initiativrätten och som fastställer den definitiva utformningen av reglerna. Denna benämning påverkar inte heller den inverkan som dessa åtgärder har på de från posten oberoende företagens tillgång till postnätet och till monopoltjänsterna, och därför inte heller på villkoren för att utöva verksamheten att hantera massbrev.
1.3.2 Statliga myndigheter med ansvar för tillsynen av posten
(24) Den franska reglerna ger post- och telekommunikationsministern tillsammans med ekonomi- och finansministern det dubbla uppdraget att lägga fast postens policy och övervaka att posten följer de tillämpliga reglerna och respekterar konkurrenslagstiftningen. I praktiken är post- och telekommunikationsministern samma person som ekonomi- och finansministern (nedan kallad ministern)(27).
(25) När det gäller avgiftsärenden fastställs ministerns behörighet i postens instruktioner. Förordningar om ekonomi-, finans- och industriministeriets organisation kompletterar beskrivningen av vilka avdelningar som ingår i ministeriets behörighet.
(26) I artikel 4 i föreskrift nr 93.1272 av den 1 december 1993(28) anges att generaldirektoratet för industri, informationsteknik och post (DiGITIP) "utarbetar regeringens politik på post- och telekommunikationsområdet och övervakar genomförandet". I samma artikel görs tillägget att DiGITIP "på post- och telekommunikationsområdet övervakar (...) att sund konkurrens råder mellan de olika ekonomiska aktörerna". Slutligen anges i artikeln att DiGITIP i samarbete med finansavdelningen har i uppdrag att övervaka statens ägarandel i posten: "Tillsammans med finansavdelningen skall DiGITIP utarbeta och genomföra den politik som förs med avseende på posten och andra industriföretag inom dess behörighetsområde i vilka staten är delägare"(29).
(27) I artikel 6 i ovannämnda föreskrift fastställs att inom DiGITIP har avdelningen för post och telekommunikation "tillsynsansvaret för posten". I artikel 4 i beslut av den 2 november 1998 om organisationen av DiGITIP(30) preciseras att inom avdelningen för post och telekommunikation har underavdelningen för postverksamhet "tillsynsansvaret för posten". Denna underavdelning har i synnerhet "det ekonomiska och finansiella tillsynsansvaret, bl.a. för utarbetande av public service-avtalet, ekonomiska analyser, anpassning av kostnadsbokföringen, serviceutbud, avgiftssättning, kvalitet på servicen, förhållande till konsumenter och postens partner (...)". En annan underavdelning inom samma postavdelning, nämligen underavdelningen för reglering och internationella frågor, är däremot enligt det ovannämnda beslutet ansvarig för att "utarbeta, följa upp och genomföra lagar och föreskrifter avseende postverksamheten". Med hjälp av dessa bestämmelser kan man avgöra var inom ministeriet ansvaret för analyser och föreskrifter i postfrågor ligger. Beslutanderätten ligger hos ministern, men även hos generaldirektören för industri, informationsteknik och post genom en permanent fullmakt från ministern(31).
(28) De franska myndigheterna har beskrivit för kommissionen hur regelverket tillämpas i praktiken. Vad beträffar avgifter angav de att utövandet av tillsynsansvaret resulterar i en gemensam intervention från postens avdelningar och generaldirektoratet för konkurrens(32). Mer generellt när det gäller tillsynsansvaret bekräftade de franska myndigheterna att statens kontrollmakt inte helt och hållet tillfaller DiGITIP, utan att budgetdirektionen och finansavdelningen även ingriper aktivt. I praktiken ligger uppgifterna som följer av ministerns tillsynsansvar på DiGITIP, budgetdirektionen, direktionen för statskassan samt generaldirektoratet för konkurrens, konsumtion och bedrägeribekämpning. Dessa avdelningar, som lyder under samma minister, utövar alltså både tillsyn och ekonomiskt och finansiellt tillsynsansvar.
(29) Det framgår tydligt av den franska lagstiftningen att ministern med ansvar för tillsynen över posten har möjlighet att ingripa i postens riktlinjer med stöd i uppdraget om ekonomiskt och finansiellt ansvar(33). Däremot fastställs inte i den franska lagstiftningen några institutionella regler som garanterar att det ekonomiska och finansiella ansvaret, å ena sidan, och tillsynen av posten, å andra, kan utövas helt oberoende av varandra till följd av en adekvat uppdelning av de två uppgifterna.
1.4 Klagomålet
(30) Den 30 juni 1998 lämnade Syndicat National des Entreprises de Logistiques de Publicité Directe (nedan kallad SNELPD) ett klagomål riktat mot den franska staten i fråga om postens verksamhet avseende hantering av massbrev. SNELPD (Nationella förbundet för logistikföretag inom direktreklam) är en branschorganisation enligt fransk lag som, i enlighet med sina stadgar, representerar sina medlemmars intressen. Medlemmarna är företag som hanterar massbrev. SNELPD har 62 medlemsföretag, vilket är merparten av de företag som är verksamma på marknaden.
(31) Klaganden hävdar att posten beviljar rabatter till sina direktkunder och de egna dotterbolagen som sysslar med hantering av massbrev, men att de inte erbjuds massbrevsföretagen. Dessutom hävdar klaganden att posten fastställer villkor som, även om de formellt tillämpas utan åtskillnad, missgynnar konkurrenterna till posten och dess dotterbolag. Enligt klaganden skulle villkoren såsom den kvantitet post som krävs för att man skall få tillgång till de fördelaktiga portotabellerna vara fastställd på en nivå som i praktiken utesluter de små massbrevsföretagen. Exempelvis hävdar klaganden att den tröskel på tre miljoner försändelser som krävs för att få ingå de tekniska avtalen för kvalitet och presentation(34) inte skulle bygga på kostnadsbesparingar för posten, utan skulle ha fastställts på ett godtyckligt sätt för att begränsa antalet berättigade massbrevsföretag.
(32) Enligt klaganden är dessutom posten mindre sträng vid kontrollen av villkoren för inlämning av försändelser för sina dotterbolag än för konkurrenterna. Enligt SNELPD tillämpar posten standarder som i sig inte är diskriminerande på ett diskriminerande sätt. I detta sammanhang räknar SNELPD upp flera fall, där postens dotterbolag inte följt reglerna för antalet inlämnade försändelser, format, presentation, tider, plats för inlämning och vilket innehåll som krävs, men där de ändå erhållit portorabatter.
(33) Enligt klaganden skulle sådana metoder ingå i en strategi för att stänga ute konkurrenterna eller åtminstone begränsa konkurrensen. Man riktar bl.a. uppmärksamheten på ett dokument från posten, Challenge Dynatop(35), där följande hävdas: "...Genom utvecklingen av tjänster i tidigare led... bör det vara möjligt att hindra konkurrenterna från att etablera sig och detta skulle till och med kunna öka våra marknadsandelar i fråga om såväl portoprodukter som strategiska produkter". I fråga om dtp citerar SNELPD en utredning som gjordes för postens räkning om stora postkunder, vilken genomfördes en kort tid innan dotterbolaget Datapost(36) bildades. Enligt denna utredning "gäller det att få till stånd en snabb och massiv marknadspenetration". Enligt klaganden visar dokument av detta slag att postens mål verkligen är att främja sina egna dotterbolag och sin egen verksamhet på områdena hantering av massbrev och datorstödd trycksaksproduktion.
(34) Slutligen åberopar klaganden det faktum att postens monopol på marknaderna i senare led gör att företaget ensidigt kan genomdriva avtalsvillkor som förbinder dess kunder och ekonomiska partner såsom företag som hanterar massbrev. Enligt SNELPD fastställer posten ensidigt normerna för hur försändelserna skall se ut och villkoren för inlämning av försändelser (typ av förpackningsmaterial, minimivolym vid inlämning etc.) som offentliggörs i form av "instruktioner" i postens bulletin.
(35) Enligt klagomålet kan posten dock med stöd i det obalanserade ekonomiska maktförhållande som skapas av den franska lagstiftningen ålägga sina konkurrenter regler samt reglera deras verksamhet, trots att posten inte har någon regleringsmakt enligt nationell rätt. Sammanfattningsvis anser klaganden att den franska staten har kränkt gemenskapsrätten och i synnerhet
1. artiklarna 86 och 82 i EG-fördraget i jämförelse, dels genom att ha antagit och bibehållit en lagstiftning som ger posten (offentligt bolag som genom lagen tilldelats postmonopol) rätt att själv fastställa villkoren för distributionsföretagens tillgång till dess nät för monopoltjänster, trots att bolaget självt är verksamt på marknaden för hantering av massbrev, dels genom att ha beviljat posten exklusiva rättigheter, vars utövande i sig kan leda till missbruk av dominerande ställning,
2. artiklarna 86, 10 och 82 i EG-fördraget i jämförelse genom att inte ha ingripit för att stoppa postens faktiska missbruk av en dominerande ställning på marknaden för hantering av massbrev.
(36) Den klagande uppmanar kommissionen att ålägga den franska staten
1. att garantera företagen som hanterar massbrev tillgång till postens nät på villkor som är förenliga med principen om likabehandling av ekonomiska aktörer, och
2. att ge en av posten oberoende myndighet befogenhet att reglera villkor för massbrevsföretagens tillträde till postens nät och ge denna oberoende myndighet befogenhet att tillämpa och övervaka denna lagstiftning eller att i annat fall göra så att posten direkt eller indirekt inte kan tillhandahålla tjänster för hantering av massbrev.
(37) Parallellt lämnade den klagande den 25 februari 1998 in ett klagomål till Conseil français de la concurrence (det franska konkurrensrådet) mot posten avseende överträdelse av artikel 8 i den franska regleringsförordningen nr 86-1243 av den 1 december 1986 om fri prissättning och konkurrensen samt artikel 82 i EG-fördraget. I detta klagomål påtalas metoder för korssubventionering mellan posten och dess företag som hanterar massbrev, hänvisning och omdirigering av kunder, paketerbjudanden och priser som ligger långt från marknadspriserna, diskriminerande priser och villkor, priser som är omotiverat höga och otillåten utökning av en dominerande ställning. En kopia av detta klagomål bifogades det klagomål som lämnades till kommissionen.
(38) I en skrivelse av den 25 september 1998 meddelade kommissionen de franska myndigheterna texten till klagomålet från SNELPD. Kommissionen har även skickat texten till posten i en skrivelse av den 26 oktober 1998.
1.5 Synpunkter från de franska myndigheterna och från det berörda företaget
(39) De franska myndigheterna bemötte det ovannämnda klagomålet i en skrivelse av den 26 november 1998. De påminner i första hand om det tillämpliga regelverket. När det gäller förhållandet mellan posten och dess tillsynsmyndighet anser myndigheterna att principen om en strukturell fördelning av uppdraget som lagstiftare och som driftsansvarig finns sedan 1 januari 1991, då posten bildades som fristående enhet. De franska myndigheterna bekräftar att den franska staten inte har delegerat någon regleringsmakt till posten och att den klagande inte kan åberopa postens instruktioner för att styrka en sådan delegering(37). De franska myndigheterna preciserar att posten endast kan utarbeta standardavtal och att det inte finns något lagstiftande inslag i dessa avtal(38).
(40) I sitt svar av den 18 december 1998 bestrider posten först och främst vissa fakta i klagomålet(39). Därefter bestrider företaget att det kan betraktas som en regleringsmyndighet, eftersom dess avgifter (och i detta fall de beviljade rabatterna) utvärderas av tillsynsmyndigheten, då de faller under monopolet(40). Posten gör även gällande att det enligt det partneravtal mellan posten och massbrevsföretagen som var i kraft då klagomålet inlämnades fanns ett förfarande för erkännande av "Qualité de Routeur Premier de Publicité Correspondance Messagerie". Detta erkännande krävdes för att ett företag skulle tilldelas ett tekniskt avtal(41). Posten specificerar dessutom att det inte var posten som ensidigt fattade beslut om detta erkännande, utan beslutet togs av en partssammansatt kommitté bestående av tre representanter för massbrevsföretagen och en oberoende person. Dessutom togs även ärenden rörande postens dotterbolag upp i denna kommitté. Posten hävdar dessutom att SNELPD inte har lagt fram något dokument som kan styrka klagomålet. Bolaget tillägger att den klagande verkar blanda samman postens legala monopol med regleringsmakten(42) och att det i realiteten är det rättsliga monopolet i sig som den klagande ifrågasätter. Enligt posten råder hos den klagande en begreppsförvirring mellan en dominerande ställning och missbruk av en sådan, och den klagande visar inte på något sätt att missbruk verkligen förekommer. Posten bestrider inte direkt att det skulle finnas en intressekonflikt inom posten såsom den klagande hävdar, men anser dock att endast det faktum att företaget är verksamt på marknaden för hantering av massbrev inte i sig utgör missbruk av en dominerande ställning(43).
(41) I en skrivelse av den 27 oktober 1999 uppmanar kommissionen de franska myndigheterna att inkomma med sina synpunkter på att bestämmelserna i den franska lagstiftningen eventuellt är oförenliga med gemenskapsrätten. I detta hänseende framförde kommissionen reservationer i fråga om att det saknas en helt självständig regleringsmyndighet med befogenhet att kontrollera avtalsförhållandena mellan posten och företagen för hantering av massbrev. Enligt kommissionen skulle avsaknaden av en sådan oberoende myndighet inverka menligt på dessa företags verksamhet. Posten skulle i själva verket enligt kommissionen ha möjlighet att fritt besluta om villkoren för tillgång till dess nät, trots att posten direkt eller indirekt var verksam inom hantering av massbrev; dessutom var den statliga myndighet med ansvar för tillsynen över posten inte skild från den som ansvarade för att lägga fast dess allmänna politik, vilket väckte frågan om opartiskhet.
(42) I den formella underrättelsen meddelades också att kommissionen kunde komma att anta ett beslut på grundval av artikel 86.3 i EG-fördraget, om kommissionens tolkning skulle visa sig stämma. En kopia av den formella underrättelsen skickades till posten den 30 november 1999.
(43) Genom en skrivelse av den 4 februari 2000 lämnade de franska myndigheterna sina synpunkter. I denna bestred de franska myndigheterna vissa punkter i den ovannämnda underrättelsen. De påpekade att kommissionen i sin tolkning av kravet på oberoende i regleringen av posten verkade gå längre än gemenskapsrättens bestämmelser på postområdet(44). I sitt svar beskrev de franska myndigheterna dessutom ministerns roll i tillsynen av posten och det tillsynsansvar som dennes avdelningar utövade. De gjorde gällande att ministerns avdelningar inte ingrep i företagets löpande verksamhet eller affärspolicy. Enligt de franska myndigheterna var det i stället så att den tillsynsansvarige ministerns uppgift "i huvudsak är att se till att företaget sköter uppdraget att verka i allmänhetens tjänst och att övervaka det sociala området, i synnerhet vad gäller sammanhållningen mellan olika personalgrupper". De beskrev även i detalj i public service-avtalet och rollen för den regeringsföreträdare som ingick i det offentliga bolagets styrelse. De angav åtgärderna för tillsyn av postens beslut om avgifter såsom de definieras i postens instruktioner. Slutligen aviserade de franska myndigheterna lagstiftningsåtgärder "för att lugna kommissionen", bl.a. tillsättningen av en ombudsman för den allmänna postservicen och noggrannare tillsyn av de avtal posten ingår.
(44) I ett brev av den 16 februari 2000 besvarade posten de frågor kommissionen tagit upp. Till sitt svar bifogade posten en konsultutredning om förhållandet mellan posten och företagen som hanterar massbrev(45). Syftet med denna utredning är att visa att posten av ekonomiska och finansiella skäl inte skulle ha något objektivt intresse av att dessa företag hamnar i svårigheter. I undersökningen återges den historiska bakgrunden till förhållandet mellan posten och företagen i branschen, och det framgår att anledningen till att vissa klausuler i de avtal som ingicks 1999 verkade vara hårdare än förut var en önskan från postens sida att åtgärda vissa brister i bestämmelserna från 1995 som massbrevsföretagen skulle ha utnyttjat till sin fördel.
(45) Den 9 mars 2001 skickade kommissionen en ny skrivelse till Frankrike i dubbelt syfte, nämligen dels att förhöra sig om hur arbetet med de åtgärder som aviserats i februari 2000 framskred, dels att underrätta de franska myndigheterna om de nya fakta som klaganden inkommit med i slutet av år 2000. Det gällde i synnerhet den försvagade ekonomiska ställningen för företagen som hanterar massbrev, vilket skulle vara resultatet av vissa förändringar som posten gjort i reglerna för de tekniska avtalen och för produktavtalen.
(46) De franska myndigheterna svarade i en skrivelse av den 17 juli 2001. I svaret kommenteras de uppgifter som kommissionen tog upp. Myndigheterna redogör även för skälen till att de åtgärder som aviserades i början av 2000 inte hade kunnat vidtas och bifogar ett förslag till föreskrift om en postombudsman som enligt myndigheterna skulle lösa de problem som kommissionen påtalat. Dessutom informerar de kommissionen om att Conseil supérieur des postes et télécommunications (rådet för post och telekommunikation) har ombetts yttra sig över lagförslaget den 21 juni 2001 och myndigheterna uttrycker sin förhoppning att ombudsmannen och dennes personal kan tillsättas före 2002.
2. JURIDISK BEDÖMNING
(47) Enligt artikel 86.1 i EG-fördraget skall medlemsstaterna beträffande offentliga företag och företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter inte vidta och inte heller behålla någon åtgärd som strider mot reglerna i fördraget, i synnerhet konkurrensreglerna. Enligt denna bestämmelse är det förbjudet för medlemsstaterna att genom lagar och andra författningar se till att de offentliga företag och de företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter hamnar i ett läge som dessa företag inte skulle kunna hamna i genom självständigt agerande utan att bryta mot artikel 82(46). Då kommissionen kartlägger statliga åtgärder som vidtas eller behålls i strid med artikel 86.1 jämförd med artikel 82, skall kommissionen utfärda lämpliga beslut till medlemsstaterna enligt artikel 86.3 i fördraget.
2.1 Det berörda företaget
(48) Posten är ett offentligt företag i den mening som avses i artikel 86.1 i EG-fördraget. Det är dels ett offentligt företag, dels innehar det med stöd i lagen ett monopol på vissa posttjänster (som fastställs i artikel L.2 stycke 2 i lagtextsamling för post och telekommunikationer [Code des postes et des télécommunications], nedan kallad basposttjänster).
(49) Den franska posten är ett offentligt företag av industriellt och affärsdrivande slag och grundades genom lag nr 90-568 av den 2 juli 1990(47) (nedan kallad 1990 års lag). Från lagstiftaren har företaget fått beteckningen fristående företag enligt offentlig rätt, en rättslig benämning sui generis. Posten är en juridisk person och juridiskt fristående från staten. Ansvarig regeringsledamot är post- och telekommunikationsministern(48). Posten har som mål att garantera den offentliga servicen i fråga om inrikes och utrikes post. Hela kapitalet härstammar från en överföring av de statliga tillgångar som tidigare tillhörde post- och televerket.
(50) Enligt lagen skall postens allmänna politik bestämmas och genomföras av dess styrelse "inom de ramar som regeringen lägger fast"(49). Ordföranden för postens styrelse och flertalet av styrelsemedlemmarna utnämns genom dekret. Regeringsföreträdaren har endast en rådgivande röst och framför regeringens ståndpunkter i styrelsen och har framför allt rätt att sammankalla styrelsen. Företaget La Poste är alltså ett offentligt företag i den mening som avses i artikel 86.1 i fördraget.
(51) En del av postens handlingar måste dock godkännas av post- och telekommunikationsministern och av ekonomiministern. Så är framför allt fallet när det gäller beslut om avgifter för de tjänster som tillhandahålls inom postmonopolet, då dotterbolag grundas eller då posten investerar i andra företag till ett belopp som överstiger ett visst tröskelvärde.
(52) Dessutom skall posten garantera den offentliga servicen för inrikes och utrikes post. I detta avseende innehar posten ett postmonopol enligt artikel L.2 stycke 2 i lagtextsamlingen för post- och telelagstiftningen. Detta monopol omfattar inte tjänster för hantering av massbrev. Enligt artikel L.2 stycke 2 i post- och telelagstiftningen förbehålls befordran av brev, paket och handlingar som väger högst 350 gram posten och posten får exklusiva rättigheter enligt vad som avses i artikel 86.1 i fördraget.
2.2 Berörda statliga interventioner
(53) Tillämpliga lagar och föreskrifter har beskrivits i detalj. Detta beslut syftar på artikel 25 i 1990 års lag samt artiklarna 22, 23 och 33 i postens instruktioner. I dessa artiklar fastställs dels vilken grad av frihet posten har att fastställa villkoren för tillgång till dess nät samt graden av frihet i relationen till kunderna, dels närmare föreskrifter för och avgränsningar i ministerns tillsyn av postens beslut om avgifter. Beslutet gäller även artiklarna 4 och 6 i dekret nr 93-1272 i dess ändrade lydelse och artikel 4 i det tidigare nämnda beslut av den 2 november 1998, där man anger vem inom ekonomi-, finans- och industriministeriet som har befogenhet när det gäller reglering, tillsyn respektive ekonomiskt och finansiellt tillsynsansvar på postområdet.
2.3 Berörda marknader
2.3.1 Marknaden för hantering av massbrev eller marknaden för förberedande posttjänster
(54) Den marknad som berörs av de statliga interventionerna är marknaden för hantering av massbrev från det franska territoriet. De tjänster för hantering av massbrev som beskrivs i punkt 1.2 utgör en marknad med tjänster som föregår de tjänster som omfattas av postens monopol. I processen för behandling av postförsändelser utgör dessa tjänster en hel serie tjänster som infogas mellan avsändarens beslut om vad ett meddelande skall innehålla och postens omhändertagande av postförsändelsen som ett led i de tjänster som omfattas av monopol.
(55) Rent konkret rör det sig om en rad arbetsmoment som görs före insamlingen, alltså arbetsmomenten innan postförsändelsen kommer in i den del av postnätet, där tjänsterna inom monopolet utförs(50). Massbrevsföretagens verksamhet i fråga om insamling och sortering före avlämning vid postnätets insamlingsställen inkräktar inte på något sätt på postens monopolområde.
(56) För enkelhetens skull kan man beteckna alla dessa tjänster förberedelsetjänster.
2.3.2 Marknaden för bastjänster eller marknaden för "senareledstjänster" - postens monopoltjänster
(57) Posten innehar ett postmonopol med stöd i artikel L.2, stycke 2 i post- och telelagstiftningen(51). Monopolet omfattar "inrikes och utrikes befordran av brevförsändelser, även expressförsändelser och direktreklam, med en vikt av högst 350 gram och vars pris är fem gånger lägre än det porto som tillämpas på en brevförsändelse i första viktklassen i den snabbaste normalkategorin" samt rekommenderade försändelser som föreskrivs i lagar eller föreskrifter.
(58) Detta monopol omfattar inte förberedelser av post före själva transporten och distributionen, dvs. förpackning, insamling och sortering av post som överlämnas till posten. Hantering av massbrev kan alltså utföras av andra företag än posten. Till allra största del(52) förutsätter dock utförandet av dessa tjänster tillgång till de tjänster som omfattas av monopolet, så att den post som massbrevsföretagen tar om hand kan befordras och distribueras och att det därigenom kan garanteras att de tjänster som postkunderna kräver slutförs.
(59) Inom ramen för detta beslut skall alltså den marknad för bastjänster som omfattas av monopolet anses vara en nära förbunden marknad som ligger i ett senare led än den beskrivna marknaden.
2.4 Dominerande ställning
(60) Enligt fast rättspraxis kan ett företag som innehar ett monopol med stöd i lagen på en väsentlig del av den gemensamma marknaden anses inneha en dominerande ställning enligt artikel 82 i EG-fördraget(53). En medlemsstats territorium utgör vanligen en väsentlig del av den gemensamma marknaden(54).
(61) Det framgår av ovanstående att posten innehar en dominerande ställning i den mening som avses i artikel 82 i fördraget(55) på grund av sitt lagliga monopol på basposttjänsterna.
2.5 Överträdelser av konkurrensreglerna
2.5.1 Intressekonflikten inom posten
(62) Enligt artikel 86.1 i EG-fördraget skall medlemsstaterna beträffande företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter inte vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot reglerna i detta fördrag, i synnerhet reglerna i artiklarna 12 och 81-89.
(63) Europeiska gemenskapernas domstol har i detta avseende fastställt att en åtgärd genom vilken en medlemsstat ger ett företag verksamt på marknaden befogenhet att fastställa de regler som dess konkurrenter måste följa, leder till en snedvridning av konkurrensen och att den strider mot principen om lika möjligheter för olika ekonomiska aktörer(56). Den ekonomiska makt som innehavaren av de exklusiva rättigheterna har över de andra företag som är verksamma på marknaderna för förberedelsetjänster skapar en intressekonflikt. Posten drivs att direkt eller indirekt främja sina egna dotterbolag på bekostnad av konkurrenterna på marknaden för förberedelsetjänster. Ett sådant beteende lockar till missbruk enligt artikel 82.
(64) I domen av den 13 december 1991 i mål C-18/88, Régie des télégraphes et des téléphones (RTT) mot GB-INNO BM SA(57), fastställer domstolen att intressekonflikten är ett missbruk i sig. I detta mål uttalar sig domstolen om ett regelverk som tillät en dominerande teleoperatör som även saluförde telefonapparater att typgodkänna konkurrenternas telefonapparater. Domstolen angav följande: "ett system med icke snedvridna konkurrensförhållanden i fördragets mening kan bara garanteras om lika möjligheter tillförsäkras de rörelsedrivande företagen. Att anförtro ett företag som saluför terminalutrustning uppgiften att upprätta specifikationerna för denna utrustning och utfärda typgodkännande för utrustningen är liktydigt med att bemyndiga företaget att efter eget gottfinnande betstämma vilken terminalutrustning som får anslutas till det allmänt tillgängliga nätet och därigenom ge detta företag uppenbar fördel framför konkurrenterna (...)"(58).
(65) Som svar på RTT:s argumentation anger domstolen dessutom(59) att det faktum att RTT inte i praktiken missbrukat sin ställning inte kunde åberopas som försvar av regelverket i fråga.
(66) Domstolens resonemang i målet RTT mot GB-INNO-BM är tillämplig i detta fall. Posten har monopol på befordran av brev och paket som väger högst 350 gram. Därför är posten en obligatorisk partner för de massbrevsföretag som måste utnyttja dess monopoltjänster. Posten kan alltså ålägga dessa företag avtalsklausuler som innehåller villkor för avgifter och tekniska standarder som är ensidigt fastställda trots att det i vissa fall framstår som om samråd hållits med de berörda parterna. Framför allt styrs de tekniska standarder som villkorar tillgången till specialavgifter av "instruktioner" som posten fastställt och som publiceras i Bulletin Officiel de La Poste.
(67) I syfte att visa att posten i praktiken inte godtyckligt kan fastställa tillträdesvillkoren till näten, har posten framhållit(60) det ömsesidiga och jämbördiga inslaget i tilldelningen av benämningen "Qualité de Routeur Premier de Publicité Correspondance Messagerie" som sedan 1994 var en förutsättning för att företagen skall få ingå postens tekniska avtal. Kommissionen konstaterar att detta förfarande för erkännande inte löste den intressekonflikt som identifierats i det här fallet. Missbruket ligger inte i att posten på något sätt skulle ha nekat någon tillträde till nätet, utan i att företaget fastställer de ekonomiska och tekniska villkor som företagen som hanterar massbrev erbjuds(61).
(68) De franska myndigheterna vidhåller att posten är föremål för statens tillsyn, vilket skulle kringskära dess frihet i avtals- och avgiftsärenden. Vad beträffar utövandet av tillsynen av de avtal, tekniska villkor och avgiftsvillkor som innehavaren av postmonopolet lägger fast, påpekar myndigheterna att vissa av postens avgiftsbeslut granskas och godkänns av ministern.
(69) Kommissionen observerar dock att i realiteten omfattas postens avtalsfrihet bara till viss del av för- eller efterhandskontroller från ministerns sida. När det gäller de tjänster och avgifter som detta beslut avser är det område där ministern kan ingripa i praktiken begränsat och kontrollintensiteten mycket varierande. Med tanke på de regler som åsyftas i detta beslut och de franska myndigheternas förklaringar(62) måste man i praktiken urskilja tre situationer för de avtal och avgifter som intresserar företag som hanterar massbrev, beroende på om de anser sig vara kunder som använder sig av postnätet eller leverantörer till företaget. För det första godkänns avgifterna i "produktavtalen" av ministern, i den mån som de gäller de tjänster som omfattas av monopolet, såsom Postimpact(63). För det andra, när det däremot gäller de avtal där massbrevsföretagen betraktar sig som leverantörer, i synnerhet de "tekniska avtalen", kontrolleras dessa inte alls av ministern, eftersom de gäller tjänster som inte omfattas av postmonopolet. För det tredje omfattas de standarder och tekniska villkor - och mer generellt de icke-tariffära delarna i postens avtalserbjudanden och som för massbrevsföretagens del innehåller lika viktiga faktorer för deras driftsvillkor - inte av någon kontroll, oberoende av om tjänsterna omfattas av monopolet eller inte(64).
(70) Kommissionen anser att eftersom den franska staten endast tillåter ett enda företag att tillhandahålla posttjänster inom monopolet och eftersom den låter det företaget besluta om sina tekniska och ekonomiska relationer med de affärspartner som är beroende av de tjänster som omfattas av monopolet, utan en grundlig tillsyn av vad dessa relationer omfattar, befinner sig detta företag i en intressekonflikt eftersom det är exklusiv partner till sina egna konkurrenter på de marknader som ligger före dess monopol i produktionsledet. Posten har alltså, till följd av det obalanserade ekonomiska maktförhållande som skapas av de franska reglerna, befogenhet att de facto ålägga sina konkurrenter regler samt reglera deras verksamhet, även utan att ha regleringsmakt enligt nationell nationell lagstiftning(65). Posten är dessutom direkt och med sina dotterbolag som mellanhand verksam på marknaden för hantering av massbrev. Närvaron på denna marknad leder till en intressekonflikt för företaget, eftersom posten till följd av denna situation är benägen att direkt eller indirekt främja sina egna dotterbolag och därmed lockas till att missbruka sin dominerande ställning.
(71) I svaret på kommissionens formella underrättelse bestred de franska myndigheterna inte kommissionens analys av postens intressekonflikt. De har däremot aviserat egna åtgärder i syfte att komma till rätta med de problem kommissionens påpekat.
(72) I en skrivelse av den 17 juli 2001 översände de franska myndigheterna till kommissionen i informationssyfte ett förslag till dekret(66) om tillsättningen av en ombudsman för de samhällsomfattande posttjänsterna (nedan kallad ombudsmannen), där "en snabb tillsättning" utlovades. Även om detta förslag ännu inte har införts i den franska rättsordningen vid tiden för detta beslut, är det viktigt att granska de franska myndigheternas föreslagna lösningar.
(73) Enligt de franska myndigheterna skulle tillsättningen av en ombudsman resultera i en mer långtgående tillsyn av posten på det område som detta beslut avser. I föreskriften fastställs alltså uttryckligen möjligheten för ombudsmannen att ingripa i hur standardavtal mellan posten och de organisationer som företräder homogena yrkesgrupper inledningsvis utformas och även i påföljande ändringar och i avtalens slutliga tillämpning, på begäran antingen av någon av partnerna eller av ministern. Ombudsmannen skall inte enbart yttra sig om avgiftsaspekter, utan även om "lämpligheten och proportionaliteten i de tekniska krav" som fastställs i avtalen och mer allmänt om respektive parts skyldigheter. I slutet av ett tvistemål skulle ombudsmannen avge ett motiverat yttrande som vidarebefordras till ministern och intresserade parter och som skulle kunna offentliggöras.
(74) För fallet i fråga och för den aktuella lagstiftningssituationen, skulle detta lagförslag innebära flera stora steg framåt. För det första skulle det ge företagen som hanterar massbrev rätt att överklaga de tekniska och ekonomiska villkor som posten fastställt. För det andra skulle det vara möjligt att göra ett sådant överklagande efter det att avtalen börjat tillämpas, vilket innebär en efterhandsgranskning av avtalen och deras tillämpning. Enligt de nuvarande reglerna är däremot den offentliga myndighetens befogenhet att ingripa i relationerna mellan posten och de berörda företagen begränsade till ett förhandsgodkännande. För det tredje skulle lagförslaget uttryckligen utöka räckvidden för tillsynen av posten till att omfatta de icke-tariffära avtalsdelarna.
(75) I den lydelse som förslaget om en ombudsman för de samhällsomfattande posttjänsterna skickades till kommissionen åtgärdas emellertid endast delvis de problem som framförts ovan. Att ombudsmannen utreder ett ärende är bara av verkligt intresse för den rättssökande, om detta följs av ett beslut som fattas av ett organ skilt från parterna. Enligt det aktuella förslaget får inte någon myndighet som är skild från posten någon beslutanderätt eller rätt till föreläggande som är större än den gällande, begränsade(67) rätt som tillfaller den statliga tillsynsmyndigheten enligt de gällande reglerna. I praktiken kan följaktligen en tolkning av förslaget om en ombudsman tillsammans med de gällande reglerna leda till att man kan urskilja följande tre möjliga situationer, som stakar ut gränserna för hur effektiv rätten att vända sig till ombudsmannen skulle vara för postens affärspartner samt tillsynens omfattning:
1. Ärendet hänskjuts till ombudsmannen på förhand, före ministerns godkännande, och gäller tjänster som omfattas av monopolet(68).
2. Ärendet hänskjuts till ombudsmannen i efterhand, innan avtalet börjar tillämpas, men gäller de tjänster som inte omfattas av monopolet(69).
3. Ärendet hänskjuts till ombudsmannen i efterhand, efter det att avtalet börjat tillämpas, och kan gälla både monopoltjänster och konkurrensutsatta tjänster(70).
I det första fallet med avgifter och avtal som överlämnas till ministern för godkännande, är förslaget om ombudsmannen ett steg framåt jämfört med dagsläget, eftersom en rättssökande som bundits av ett avtal kan vända sig till ombudsmannen i slutet av förfarandet. I andra eller tredje fallet däremot skulle massbrevsföretagen visserligen ha möjlighet att vända sig till ombudsmannen, men förfarandet avbryts efter det att ombudsmannen avgivit sitt yttrande, då det inte finns någon statlig myndighet med befogenhet att avgöra en tvist mellan posten och företagen i fråga om tjänster som inte omfattas av postens exklusiva rättigheter eller som inträffar efter godkännandet(71). Om en tvist uppstår mellan posten och ett företag vid utformningen eller ändringen av ett tekniskt avtal(72) och även om man vänder sig till ombudsmannen finns det inga garantier för att förfarandet avslutas och att det slutliga beslutet fattas av en enhet skild från posten(73).
(76) Under dessa förhållanden och med beaktande av den lucka i förslaget till föreskrift som beskrivs i skäl 75, skulle de franska myndigheternas förslag inte räcka till för att förebygga risken för intressekonflikter inom det offentliga företaget i det här fallet.
2.5.2 Bristen på opartiskhet i ministerns tillsyn av posten
(77) Ett regelverk, där det inte fastställs någon oberoende tillsynsmyndighet som garanterar tillräcklig opartiskhet gentemot ett offentligt bolag som befinner sig i en intressekonflikt, strider mot artikel 86.1 i EG-fördraget jämförd med artikel 82 i samma fördrag. Att det inte finns någon myndighet som ställer sådana garantier leder till överträdelser av artikel 82 i fördraget, då staten inte på ett effektivt sätt övervakar beteendet hos den dominerande operatören med exklusiva rättigheter på de marknader som finns tidigare i produktionsledet och som inte omfattas av den exklusiva rätten och där operatören med den exklusiva rätten själv är verksam.
(78) Då ett offentligt företag riskerar att hamna i en intressekonflikt, är det statens ansvar att se till att det finns ett effektivt tillsynssystem så att alla aktörer åter har lika möjligheter. Detta är slutsatsen i domstolens resonemang i domen i GB-INNO-BM- fallet: "uppätthållandet av en effektiv konkurrens kräver att upprättandet av de tekniska specifikationerna, övervakningen av deras tillämpning och utfärdandet av typgodkännanden tilldelas ett organ som är oberoende av de offentliga eller privata företag som saluför konkurrerande varor eller tjänster"(74).
(79) Kommissionen har bekräftat tillämpningen av denna princip inom postsektorn. Man har då dragit slutsatsen att det är nödvändigt att medlemsstaterna ger befogenheten att övervaka postoperatörerna till en myndighet som är oberoende av den offentliga operatören eller den operatör som givits särskilda eller exklusiva rättigheter eller alla organisationer som är knutna till sådan operatörer. Kommissionen har i synnerhet framhållit att medlemsstaterna inte får anförtro denna tillsyn till postoperatören själv "eller till något organ som är knutet (juridiskt, administrativt eller strukturellt) till denna operatör"(75).
(80) I skrivelsen av den 27 oktober 1999 påpekade kommissionen att tillsynsuppdraget och uppdraget att lägga upp postens policy såsom offentligt företag utförs inom samma ministerium. Kommissionen drog slutsatsen att det fanns en intressekonflikt inom ministeriet(76).
(81) I svarsskrivelsen från den 7 februari 2000 framförde de franska myndigheterna en rad klargöranden om banden mellan ministeriet och posten, och om vad tillsynsuppdraget och kontrollen av avgifterna innebär. Enligt de franska myndigheterna innebär tillsynsansvaret och public service-avtalet att det offentliga företagets allmänna mål fastställs, vilket inte innebär att ministeriet lägger sig i postens affärspolicy, och ännu mindre i något ställningstagande i fråga om hantering av massbrev. I slutet av genomgången dras slutsatsen att den franska lagstiftningen säkerställer en lämplig åtskillnad mellan regleringsfunktionen och driften av postverksamheten. Ministern och dennes avdelningar är juridiskt, funktionellt och strukturellt skilda från posten.
(82) Kommissionen noterar dessa förklaringar, men kan inte helt godta en sådan analys. Även om det finns en åtskillnad såsom de franska myndigheterna hävdar, är denna inte enligt gällande bestämmelser en garanti för odiskutabel opartiskhet i utövandet av tillsyn av förhållandet mellan den offentliga operatören och företagen som hanterar massbrev. De franska myndigheterna påpekar dessutom själva att "budgetdirektionen och finansdirektionen som ansvarar för förvaltningen av statens tillgångar är (...) aktiva"vid fastställandet av postens mål(77). Samma statliga myndighet som ansvarar för tillsynen av posten är alltså uppenbarligen även ansvarig för företagets lönsamhet och finansiella status. Det faktum att dessa behörighetsuppdrag samtidigt vilar på flera avdelningar inom samma förvaltning under samma ministers ansvar är inte på något sätt tillräckligt för att påvisa tillsynens oberoende. Dessutom ansvarar postavdelningen inom DiGITIP både för att reglera och att utöva det ekonomiska och finansiella ansvaret(78). Då ministern utövar sitt tillsynsansvar för posten - och i synnerhet tillsynen av företagets avtal och avgifter - finns det risk för att denne blir påverkad av överväganden i fråga om statens ekonomiska intressen som ligger långt från de rättviseaspekter som borde gälla vid tillsynen av relationerna mellan posten och dess kunder och affärspartner. Det är därför uppenbart att enligt gällande franska lagstiftning kan ministern inte anses vara en myndighetsperson som tjänar som garant för oberoende i tillsynen av posten.
(83) Mot bakgrund av det gällande regelverket konstaterar kommissionen att separationen av det ekonomiska och finansiella ansvaret och regleringsfunktionen såsom de beskrivs av de franska myndigheterna inte är av sådant slag att den kan garantera tillräcklig opartiskhet och oberoende i tillsynen av relationerna mellan posten och massbrevsföretagen. Under dessa förhållanden är den offentliga myndigheten - som själv befinner sig i intressekonflikt - inte i stånd att utöva en så effektiv tillsyn av posten att man förtar effekten av den intressekonflikt som tidigare identifierats inom den offentliga postoperatören.
(84) I sin skrivelse av den 17 juli 2001 hävdar de franska myndigheterna att man inom en nära framtid kommer att lösa frågan om opartiskhet i tillsynen genom tillsättningen av en ombudsman vid ministerns sida. I dekretet fastställs vissa lösningar för ombudsmannen som syftar till att garantera dennes oberoende. Ombudsmannen skall utses i form av föreskrift på förslag från ministern bland tre föreslagna namn som i sin tur föreslås av ordföranden för kommissionen för den offentliga post- och telekommunikationsverksamheten, och utnämningen är oåterkallelig på fem år utan möjlighet till förlängning. Ombudsmannen kommer att förfoga över egna resurser och budgetanslag och kommer inte att ha ministeriets avdelningar som chefsmyndighet. Behörighet att fatta beslut (särskilt när det gäller förhandsgodkännanden) kommer även fortsättningsvis att ligga hos ministern, då ombudsmannen endast har rådgivande befogenheter. Men ombudsmannens yttrande kommer att vara motiverade och offentliggöras, vilket gör att det kommer att bli svårt för ministern att utan objektiva skäl avvika från ombudsmannens rekommendation.
(85) Kommissionen noterar att förslaget existerar och att en ombudsman som skall arbeta jämsides med ministern och som skall förses med vissa utredningsbefogenheter, resurser och garantier för ett stadgeenligt oberoende skall tillsättas, vilket speglar en önskan att skapa vissa inslag av oberoende, öppenhet och effektivitet i tillsynsmyndighetens utövande av tillsynen på det område som detta beslut omfattar. I detta avseende kan möjligheten att offentliggöra de motiverade yttrandena få särskild betydelse då tvister eller problem skall lösas, t.ex. sådana som den klagande redogjort för i detta fall. När det gäller detta specifika klagomål skulle denna möjlighet motverka den partiskhet som skulle kunna leda till en skönsmässig bedömning från ministerns sida.
(86) Lösningen på intressekonflikten inom myndigheten med ansvar för tillsyn och reglering inom postsektorn skulle emellertid förutsätta att ombudsmannen är fullständigt oberoende visavi den offentliga postoperatören. I detta avseende konstaterar kommissionen att förslaget i sin nuvarande utformning inte innehåller någon bestämmelse som säkerställer ett tillräckligt avstånd mellan ombudsmannen och dennes medarbetare och den offentliga postoperatören(79). Därför skulle tillsättningen av en ombudsman kunna visa sig vara otillräcklig för att garantera ett tillräckligt oberoende från tillsynsmyndigheten, trots de befogenheter som ombudsmannen skulle få enligt den planerade föreskriften.
2.5.3 Möjlig effekt av intressekonflikten på postens handlande
(87) Intressekonflikten utgör i sig ett missbruk. Det är inte nödvändigt att vänta på att företaget i fråga verkligen missbrukar situationen för att överträdelsen skall gå att påvisa. Det är tillräckligt att lagstiftningen i sig gör att företaget hamnar i en situation där det kan fås att missbruka en situation, om det är av intresse för företaget att göra detta. Att den dubbla intressekonflikt som beskrivs ovan skapats och upprätthållits måste alltså i sig självt anses stå i strid mot artikel 86.1, jämförd med artikel 82 i fördraget, även om ett uppenbart missbruk inte föreligger(80).
(88) Det är emellertid meningsfullt att i detalj beskriva det beteende som posten skulle kunna eller riskerar att ägna sig åt och som står i strid med artikel 82 i fördraget till följd av den dubbla intressekonflikt som beskrivs ovan.
(89) För det första har posten möjlighet att ålägga sina partner inom hantering av massbrev tekniska och ekonomiska villkor som ligger långt ifrån gällande ekonomiska referensramar. Posten skulle kunna fastställa tekniska och ekonomiska villkor som, även om de rent formellt kan tillämpas utan åtskillnad, i praktiken missgynnar postens och dess dotterbolags konkurrenter. Det finns till exempel inget som styrker att det tröskelvärde som fastställs av posten för att få ingå vissa typer av tekniska avtal eller ersättningen "per tusen" försändelser som beviljas massbrevsföretagen för förberedelsearbeten och sortering, bygger på odiskutabla ekonomiska och tekniska uppgifter (besparingar i bearbetning för posten, stordriftsfördelar, förädlingsvärde etc.). Det finns tvärtom en risk att posten använder sin ställning som ofrånkomlig partner till att föra förhandlingarna efter egen vilja vid utarbetandet av dessa avtal. Följaktligen är det möjligt att de villkor posten lägger fast, även om de inte utåt sett verkar vara diskriminerande, leder till att de konkurrerande massbrevsföretagen eller vissa kategorier av dem hamnar i svårigheter.
(90) Vissa av postens tekniska och ekonomiska beslut från juli 1999 illustrerar vilket handlingsutrymme som det offentliga företaget har och dess potentiella inverkan på de villkor som massbrevsföretagen verkar under. Det är inte nödvändigt för kommissionen att uttala sig om huruvida postens trösklar är adekvata, rättvisa och välgrundade, utan kommissionen nöjer sig med att konstatera att till exempel den plötsliga och stora ökning(81) av det tröskelvärde för den årliga inlämningsvolymen av försändelser som krävs av massbrevsföretagen för att de skall få ingå förberedelseavtalen har uteslutit ungefärligen hälften(82) av de företag som tidigare utnyttjat denna typ av avtal(83), vilket dramatiskt ändrade deras driftsvillkor. Detta beslut påverkade dock inte driftsvillkoren för postens berörda dotterbolag, som för sin del låg över det kritiska tröskelvärdet, med tanke på deras storlek och försäljningsvolym.
(91) Detsamma gäller för den ersättning "per tusen" försändelser som beviljats massbrevsföretagen för vissa förberedelsearbeten och sortering: posten ändrade i juli 1999 de gällande villkoren, vilket ledde till att betalningen till de berörda företagen minskade med 16 %. Denna minskning kompenserades utan tvekan av posten vid årsslutet i form av en specialbonus till massbrevsföretagen. Men initiativet till minskningen i juli 1999, precis som ersättningen vid årsskiftet, visar på storleken på den offentliga operatörens manöverutrymme när det gäller att besluta om de ekonomiska villkoren för tillträde till dess nät. Ersättningen "per tusen" försändelser är långt från neutral för massbrevsföretagens ekonomiska läge, eftersom deras marginaler traditionellt sett är små. Enligt den klagande uppgår denna ersättning till ca 9 % av deras omsättning. Detta innebär att genom att låta denna ersättning variera (exemplet bygger på händelserna 1999) med 16 %, kan posten besluta att påverka 1,5 % av distributionsföretagens omsättning. Denna siffra skall jämföras med slutsatserna i den utredning som GBC gjorde för postens räkning, enligt vilken massbrevsföretagens nettomarginaler varierar mellan 0 och 2 %(84). Bara för att posten ändrar tillträdesvillkoren till nätet för dessa företag, riskerar de alltså att få se sin lönsamhet försämras på ett betydande sätt. De befinner sig följaktligen i ett läge med särskild strukturell utsatthet i förhållande till den offentliga operatören. Varken posten eller dess dotterbolag som sysslar med hantering av massbrev, som har andra inkomstkällor och stöd från en stor koncern(85), är i ett sådant läge av ekonomiskt beroende.
(92) För det andra, vid tillämpningen av de tekniska standarder som beskrivits tidigare kan posten även frestas vara mindre hård mot sina egna dotterbolag och stora postkunder med vilka det har direktkontakt än mot konkurrerande företag som hanterar massbrev. Posten skulle på ett diskriminerande sätt kunna tillämpa standarder som i sig själva inte har några diskriminerande inslag. Klaganden har räknat upp exempel där postens dotterbolag inte har följt regler för kvantiteter, format, presentation, tider och inlämningsställen, eller regler för meddelandetyp, men där de trots allt har kommit i åtnjutande av avtalsenliga rabatter och fått tillgång till förmånliga avgifter. Detta har även postöverstyrelsen kommit fram till(86).
(93) Oberoende av vilka faktorer och vilket ansvar som ligger till grund för postens beteende(87), är det faktum att företaget betett sig så eller möjligheten att det skulle kunna göra det, bevis på den bristande tillsynen av postens fastställande av sina tekniska standarder och avgiftsvillkor samt även deras tillämpning.
2.6 Tillämplighet av artikel 86.2
(94) Enligt artikel 86.2 i fördraget skall företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse vara underkastade konkurrensreglerna i fördraget, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs.
(95) De franska myndigheterna har inte åberopat artikel 86.2. Under alla förhållanden har man inte kunnat styrka vare sig att avskaffandet av intressekonflikter eller undanröjandet av postens potentiellt diskriminerande metoder som är följden därav, skulle kunna hindra fullgörandet av de uppgifter av allmänt ekonomiskt intresse som postoperatören anförtrotts.
2.7 Inverkan på handeln mellan medlemsstaterna
(96) De statliga åtgärder som beskrivs ovan riskerar att påverka handeln mellan medlemsstaterna. De försändelser som hanteras av massbrevsföretagen kan komma från företag med säte i gemenskapens övriga medlemsstater och deras i gränsöverskridande verksamhet kan sålunda påverkas av den snedvridna konkurrensen, precis som verksamhet som bedrivs av massbrevsföretag som är etablerade i andra medlemsstater än Frankrike och som skulle vilja etablera sig eller tillhandahålla sina tjänster där(88).
(97) Sammanfattningsvis kan sägas att posten har monopol på basposttjänsterna och att företaget därmed utgör en oundviklig partner för de företag som hanterar massbrev och som är verksamma på en marknad som ligger tidigare i produktionsledet än basposttjänsterna och där posten och dess dotterbolag också är verksamma. Enligt den franska lagstiftningen har posten möjlighet att fastställa de ekonomiska och tekniska villkor som tillämpas på de företag som hanterar massbrev för att dessa skall få tillträde till postens monopoltjänster. Dessa villkor och förfarandena för att tillämpa dem är endast föremål för en viss tillsyn, som är förbunden med begränsad beslutanderätt. Dessutom utgör den offentliga myndighet som utövar tillsynen ingen garant för tillräckligt oberoende och tillräcklig opartiskhet i förhållande posten. Under dessa förutsättningar har den franska regeringen låtit en situation bestå som försätter posten i ett läge som driver företaget till missbruk i form av diskriminering av konkurrerande företag som hanterar massbrev.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Artikel 25 i den franska lagen nr 90-568 av den 2 juli 1990 och artiklarna 22, 23 och 33 i La Postes instruktioner samt artiklarna 4 och 6 i föreskrift nr 93-1272 av den 1 december 1993 i dess ändrade lydelse och beslut av den 2 november 1998 om DiGITIP:s organisation står i strid med artikel 86.1 i EG-fördraget, jämförd med artikel 82 i samma fördrag, eftersom det enligt dessa bestämmelser endast är möjligt att genomföra en begränsad tillsyn av den icke-diskriminerande karaktären hos de avgifter och tekniska villkor La Poste tillämpar på de företag som hanterar massbrev och eftersom denna partiella tillsyn dessutom utövas av en offentlig myndighet som inte i tillräckligt hög grad är oberoende och opartisk i förhållande till La Poste.
Artikel 2
Frankrike skall inom två månader efter delgivningen av detta beslut underrätta kommissionen om vilka åtgärder som har vidtagits för att åtgärda de överträdelser som anges i artikel 1.
Artikel 3
Detta beslut riktar sig till Republiken Frankrike.
Utfärdat i Bryssel den 23 oktober 2001.

Labels: 2
4
3
12
18
15