Document ID: 32009D0150

KOMMISSIONENS BESLUT
av den 25 januari 2006
om det statliga stöd C 54/03 (f.d. N 194/02) som Förbundsrepubliken Tyskland planerar att införa med avseende på en ersättningsmekanism som är knuten till införandet av ett avgiftssystem för tunga godsfordon på tyska motorvägar
[delgivet med nr K(2006) 89]
(Endast den tyska texten är giltigt)
(Text av betydelse för EES)
(2009/150/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 88.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
med beaktande av rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 (1) om tillämpningsföreskrifter för artikel 88 i fördraget,
efter att i enlighet med nämnda artikel/artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (2), och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
Genom en skrivelse av den 6 mars 2002, som kommissionen (GD TREN) mottog den 12 mars 2002 (A(02)54606), och en skrivelse av den 7 mars 2002, registrerad den 7 mars 2002 (A(02)54445), underrättade Förbundsrepubliken Tysklands förbundsministerium för transport, byggnation och bostadsfrågor kommissionen om förbundsregeringens avsikt att införa ett system för avgiftsersättning i samband med införandet av en kilometerbaserad motorvägsavgift för tunga godsfordon. Genom en skrivelse av den 21 mars 2002 (D(02)1080) bekräftade kommissionens generalsekretariat mottagandet av Tysklands skrivelse och registrerade anmälan av lagförslaget under nr N 194/02.
(2)
Genom en skrivelse av den 23 juli 2003, registrerad under nr C 54/03, underrättade kommissionen Förbundsrepubliken Tyskland om sitt beslut om att inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 i EG-fördraget avseende detta stöd.
(3)
Kommissionens beslut om att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (3). Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med sina synpunkter på stödåtgärden i fråga.
(4)
Genom två skrivelser av den 22 augusti 2003, registrerade den 1 september 2003 (A(03)/28354), svarade de tyska myndigheterna på de frågor som kommissionen tagit upp.
(5)
Kommissionen har dessutom mottagit tolv synpunkter från berörda parter. Den har översänt dessa synpunkter till Förbundsrepubliken Tyskland som givits tillfälle att bemöta dem. Tysklands kommentarer mottogs i en skrivelse av den 7 november 2003, registrerad den 13 november 2003 (A(03)34681).
(6)
Genom skrivelse av den 23 oktober 2003, registrerad den 27 oktober 2003 (A(03)33102), av den 23 december 2003, registrerad den 26 december 2003 (A(03)38579), av den 1 juli 2004, registrerad den 6 juli 2004 (A(04)24123), den 2 december 2004, registrerad samma dag, av den 25 januari 2005, registrerad den 28 januari 2005, av den 14 juli 2005, registrerad den 28 juli 2005 (A(05)19151) och av den 11 november 2005, registrerad den 14 november 2005 (A(05)32154), mottog kommissionen ytterligare upplysningar från de tyska myndigheterna.
2. DETALJERAD BESKRIVNING AV STÖDET
2.1 Systemet för avgiftsersättning
(7)
Den 1 januari 2005 införde de tyska myndigheterna en kilometerbaserad motorvägsavgift för tunga godsfordon och fastställde den genomsnittliga avgiften till 12,4 cent/km. De har underrättat kommissionen om sin avsikt att höja denna avgift till 15 cent/km samtidigt som de inför ett system för avgiftsersättning för att (delvis) kompensera åkarna för ökningen av deras totala avgiftsbörda. Detta system för avgiftsersättning innebär att en årlig engångsersättning på högst 2,6 cent/km betalas ut. Avgiftsersättningen betalas emellertid endast ut om en viss punktskatt på bränsle betalats i Tyskland, vilket ska bevisas genom att lägga fram tillämpliga dokument. Mot uppvisande av bevis på att 8,6 cent punktskatt betalats på bränsle som köpts i Tyskland kommer en ersättning på 2,6 cent/km att betalas ut.
2.2 Stödåtgärdens syfte
(8)
Syftet med åtgärden är att fastställa kilometeravgiften med tillräcklig hänsyn tagen till andra trafikspecifika betalningar som erläggs av åkare som är avgiftspliktiga inom det tyska rättsområdet. Åtgärden beaktar att de flesta av användarna redan bidrar till att täcka infrastrukturkostnaderna genom skattebetalningar (årlig fordonsskatt, bränsleskatt), och syftar till att betala tillbaka en del av dessa bidrag till de användare som, utöver de befintliga avgifterna, nu även betalar motorvägsavgifter. Avgiften har sedan den 1 januari 2005 uppgått till 12,4 cent/km. Den höjning med 2,6 cent/km som nu planeras för att nå den genomsnittliga avgiften på 15 cent/km kommer, enligt de tyska myndigheterna, fullt ut att täcka kostnaderna för uppbyggnad, utveckling och drift av relevant infrastruktur i enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/62/EG av den 17 juni 1999 om avgifter på tunga godsfordon för användningen av vissa infrastrukturer (Eurovinjettdirektivet) (4), särskilt artikel 7.9 och 7.10 (5). Eftersom åkarnas totala infrastrukturavgifter ökar planerar de tyska myndigheterna att samtidigt införa ett ersättningssystem som en delvis kompensation.
2.3 Stödnivå
(9)
Avgiftsersättningen på 2,6 cent/km är ett resultat av följande beräkning som grundas på de tyska myndigheternas beslut att kompensera 600 miljoner euro: Om man utgår från en körsträcka på totalt 22,7 miljarder km per år (fordon på minst 12 ton), ger en avgift på 1 cent/km avgiftsintäkter på 227 miljoner euro per år. Om man utgår från en förbrukning på 30 liter/100 km och 0,01 euro i punktskatt per liter bränsle, ger 1 cent i punktskatt punktskattsintäkter på omkring 68 miljoner euro per år (6). En avgift på 1 cent/km motsvarar följaktligen omkring 3,3 cent i punktskatt (7) per liter för att generera samma intäkt. Beslutet att kompensera 600 miljoner euro ger därför en ersättning på omkring 2,6 cent av vägavgiften per km (8). För att vara berättigad till denna ersättning måste bevis på betalning av punktskatter på 8,6 cent (9) per liter uppvisas.
(10)
Eftersom den totala budgeten för den kompensationsåtgärd som planeras inom systemet för avgiftsersättning kommer att vara 600 miljoner euro per år, motsvarar detta en minskning med omkring 17,6 % av avgiftsintäkterna på cirka 3,4 miljarder euro per år.
2.4 Varaktighet
(11)
Det föreslagna systemet för avgiftsersättning är inte tidsbegränsat. De tyska myndigheterna har emellertid angett att om detta skulle vara ett villkor som åläggs av kommissionen kan de ändra förordningen och införa ett tidsbegränsat system.
2.5 Stödmottagare
(12)
Stödmottagarna inom ramen för systemet för avgiftsersättning kommer att omfatta alla åkare eller lastbilsägare, oavsett deras nationalitet eller bosättning, som använder tyska motorvägar med fordon på minst 12 ton. För att få rätt till avgiftsersättningen måste emellertid punktskatt ha betalats på bränsle som köpts i Tyskland.
2.6 Rättslig grund
(13)
Systemet för avgiftsersättning grundas på artikel 1 i ”Lagen om införande av en kilometerbaserad motorvägsavgift för tunga godsfordon” som regeringen antog den 22 mars 2002 (nedan kallad lagen). Lagen undertecknades den 5 april 2002 och offentliggjordes i den tyska författningssamlingen Bundesgesetzblatt den 11 april 2002 (10).
(14)
Avsnitt 3, punkt 2 i artikel 1 i lagen ger förbundsregeringen befogenhet att genom en förordning fastställa kilometeravgiftens storlek efter samtycke från förbundsrådet och med differentiering efter fordonens axelantal och utsläppsklass. Avsnitt 3, punkt 3 ger vidare den tyska regeringen befogenhet att i förordningen fastställa kilometeravgiften med lämpligt hänsyn till andra trafikspecifika avgifter som avgiftspliktiga åkare betalar inom lagens tillämpningsområde.
(15)
När det gäller systemet för avgiftsersättning har den tyska förbundsregeringen föreslagit att ett nytt avsnitt ska införas i den befintliga förordningen om fastställande av avgiften för tunga godsfordon av den 24 juni 2003 (11). Förslaget grundas på artikel 1, avsnitt 3, punkt 3 i lagen. Den tyska regeringen har bekräftat att förordningen endast kommer att ändras om kommissionen fattar ett positivt beslut om systemet för avgiftsersättning.
2.7 Tekniska aspekter på beviset för att punktskatter på bränsle har betalats
(16)
Beviset för att punktskatter på bränsle betalats i Tyskland är avgörande för tillämpningen av systemet för avgiftsersättning. Detta bevis på betalning av punktskatter kommer att utgöras av bensinkvitton eller bensinkreditkortskvitton från Tyskland, i varje fall med angivande av registreringsnumret på det tankade avgiftspliktiga fordonet. Beviset för att punktskatter på bränsle betalats i Tyskland ska också vara förenligt med den aktuella versionen av lagen om skatt på mineraloljor av den 21 december 1992 (12).
(17)
Avgiften ska endast minskas mot uppvisande av beviset för att avgifter och punktskatter har erlagts under samma kalenderår. Den totala avgiftsersättningen under ett kalenderår (avgiftstillgodohavande) räknas normalt av mot den avgiftsskuld som uppstår för det avgiftspliktiga fordonet under det följande året. En avgiftspliktig part måste - senast den 31 mars följande år - lämna in en begäran om avgiftsersättning för ett särskilt fordon till Ämbetsverket för godstransporter, som är det organ som ansvarar för tillämpningen av lagen och för övervakning och hantering av överträdelser.
(18)
Om emellertid avgiftstillgodohavandet inte kan räknas av mot en avgiftsskuld under det följande året, kommer det att betalas ut på begäran. Denna begäran måste lämnas in till Ämbetsverket för godstransporter senast den 31 mars följande år.
2.8 Skäl till att förfarandet inleddes
(19)
Den 23 juli 2003 inledde kommissionen det formella undersökningsförfarandet på följande grunder:
a)
Kommissionen uttryckte betänkligheter över nödvändigheten att ersätta den avgift som ursprungligen fastställdes med ett system med högre avgifter i kombination med avgiftsersättning. Tyskland ombads därför att lägga fram alla argument som uppvägde den högre administrativa bördan jämfört med det ursprungliga system som tillämpats från dagen för dess införande.
b)
Kommissionen tvivlade också på att åtgärden i praktiken inte skulle diskriminera utländska åkare. De tyska myndigheterna ombads därför att lägga fram all nödvändig information om varför åtgärden skulle betraktas som icke-diskriminerande.
c)
Kommissionen uttryckte även ett behov av att klargöra ersättningssystemets miljöeffekter, eftersom en negativ miljöeffekt skulle kunna strida mot det gemensamma intresset. Kommissionen uppmanade följaktligen Tyskland att lämna ytterligare information om detta.
d)
Kommissionen kunde vid den här tidpunkten inte heller dra slutsatsen att avgiftssystemet som sådant uppfyller alla villkor i direktiv 1999/62/EG och att det är förenligt med artikel 28 i EG-fördraget.
e)
Vidare kritiserade kommissionen vid den här tidpunkten bristen på information om den relevanta rättsliga grunden för att införa ett eventuellt system för avgiftsersättning och bad därför de tyska myndigheterna att förse kommissionen med exempelvis ett nytt förslag till förordning på grundval av artikel 1, avsnitt 3, punkt 3 i lagen.
f)
Slutligen behövde kommissionen ytterligare förtydliganden huruvida systemet med avgiftsreducering omfattades av det formella förfarande som fastställs i artikel 8.4 i direktiv 92/81/EEG av den 19 oktober 1992 om harmonisering av strukturerna för punktskatter på mineraloljor (13). De tyska myndigheterna ombads därför att förklara varför stödsystemet inte anmälts i enlighet med förfarandet i direktiv 92/81/EEG.
3. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(20)
Inom ramen för inledandet av det formella förfarandet har kommissionen mottagit tolv bidrag från tredje parter, varav tio från nationella eller europeiska organisationer (14) och två från medlemsstater (15). Av dessa bidrag anförs skäl mot åtgärden i tio bidrag medan det i två bidrag läggs fram argument för stödordningen (16).
3.1 Argument mot ersättningsåtgärden
3.1.1 Diskriminering av utländska åkare i praktiken
3.1.1.1 Diskriminering av utländska åkare till följd av skillnader i nivåerna på punktskatter i medlemsstater (17)
(21)
Ett stort antal berörda parter hävdar att skillnaderna i nivåerna på punktskatter i medlemsstaterna innebär att ersättningssystemet i praktiken inte kommer att fungera rättvist oberoende av åkares nationalitet. Framför allt verkar ersättningssystemet vara diskriminerande i praktiken eftersom icke-tyska åkare inte kommer att tanka i Tyskland på grund av de höga punktskatterna på bränsle i Tyskland och därför inte gynnas av systemet för avgiftsersättning.
3.1.1.2 Diskriminering av utländska åkare eftersom åtgärden, sedd som en reducering av skatten för användningen av infrastrukturen (vägavgift), gynnar tyska företag (18)
(22)
Vidare hävdades att åtgärden, sedd som en reducering av skatten för användningen av infrastrukturen, gynnar tyska åkare eftersom - än en gång - utländska åkare inte kommer att tanka i Tyskland på grund av den höga punktskatten på bränsle. Följaktligen kommer utländska åkare att betala en högre infrastrukturavgift (dvs. hela beloppet) än tyska åkare som gynnas av ett sådant ersättningssystem och i praktiken betalar en ”reducerad” infrastrukturavgift.
3.1.1.3 Diskriminering av utländska åkare eftersom åtgärden leder till en delvis kompensation av prisskillnaden på bränsle mellan Tyskland och andra länder (19)
(23)
Vissa berörda parter anger att stödåtgärden skulle innebära att tyska åkare skulle kunna sänka priserna på godstransporter. Detta skulle missgynna företag som transporterar gods längre sträckor. Följaktligen kommer stödåtgärden att indirekt diskriminera icke-tyska åkare.
3.1.1.4 Diskriminering av utländska åkare eftersom de måste bidra i orimligt hög utsträckning till harmoniseringen av skatten på mineraloljor (20)
(24)
Vidare hävdar tredje parter att den höjning av avgiften från 12,4 cent/km till 15 cent/km som blir nödvändig för att finansiera kompensationsåtgärden kommer att finansieras av alla åkare, även av dem som inte kommer att gynnas av avgiftsersättningen. Icke-tyska åkare måste därför acceptera högre avgifter för att finansiera den harmonisering av skatten på mineraloljor som de tyska myndigheterna planerar. Eftersom berörda parter inte tycker att detta är motiverat, finner de åtgärden diskriminerande.
3.1.1.5 Diskriminering av utländska bensinstationer, särskilt i regioner som gränsar till tyskt territorium (21)
(25)
Berörda parter hävdar att systemet för avgiftsersättning inte skapar några incitament för att förbättra transportinfrastrukturen, utan snarare uppmuntrar till att tanka i Tyskland. Ersättningssystemet kommer följaktligen att gynna tyska bensinstationer till nackdel för bensinstationer utanför Tyskland. Ersättningsåtgärden har därför även en diskriminerande effekt gentemot utländska bensinstationer.
3.1.1.6 Diskriminering av andra medlemsstater eftersom de kommer att förlora skatteintäkter (22)
(26)
En annan följd är dessutom enligt berörda parter att andra medlemsstater, t.ex. i angränsande regioner, kommer att förlora skatteintäkter eftersom köpet av bränsle kommer att minska inom deras territorier.
3.1.1.7 Diskriminering av fordon på mindre än 12 ton eftersom ersättningen i praktiken leder till en sänkning av skatten på mineraloljor (23)
(27)
Sedd som en indirekt reducering av punktskatter hävdar vissa berörda parter att åtgärden diskriminerar de bränslekonsumenter som använder tyska motorvägar med fordon på mindre än 12 ton.
3.1.1.8 En skillnad i skattebördan kan inte i sig motivera att statligt stöd beviljas (24)
(28)
Ett annat argument som lades fram av tredje parter är kopplat till ett domstolsbeslut om en italiensk stödordning som omfattade ett system med skattekrediter för italienska åkare och en kompensation till vägtransportföretag som är etablerade i andra medlemsstater i förhållande till den beräknade förbrukningen av diesel under den sträcka som tillryggalades i Italien. Domstolen bekräftade kommissionens beslut genom vilket Italienska republiken ålades att återkräva det beviljade stödet. Berörda parter hävdar därför, i likhet med det italienska ärendet, att en skillnad i skattebördan för mineralolja inte i sig kan motivera att statligt stöd beviljas (25).
3.1.2 Diskriminering av utländska åkare till följd av särskilda ersättningsmekanismer eller administrativ börda (26)
(29)
För det första är ersättningen, av allt att döma, inte kopplad till den faktiska användningen av motorvägar i Tyskland. Detta eftersom ersättningsmekanismerna enligt tredje parter kommer att godkänna alla bensinkvitton oavsett om fordonet använde tyska motorvägar eller andra vägar. Detta kommer i huvudsak att gynna tyska åkare med en blandad fordonsflotta som består av fordon på under och över 12 ton.
(30)
För det andra hävdar tredje parter att åtgärden medför diskriminering eftersom den totala avgiftsersättningen under ett kalenderår kan räknas av mot den avgiftsskuld som uppstår under det följande året. Denna utbetalningsmekanism gynnar tyska åkare jämfört med icke-tyska åkare som kanske endast använder tyska motorvägar i enstaka fall.
(31)
För det tredje hävdar berörda parter att åtgärden inte är förenlig med direktiv 1999/62/EG eftersom ersättningssystemet ger upphov till språkliga och administrativa hinder och kommer att innebära att många utländska väganvändare, särskilt de som endast använder motorvägarna någon enstaka gång, inte kommer att begära någon ersättning.
(32)
Slutligen hänvisar berörda parter till vissa praktiska aspekter av avgiftssystemet (t.ex. avsaknaden av installerade OBU-enheter (avgiftsräknare), etc.) vilket enligt dem även har en indirekt verkan på själva stödåtgärden.
3.1.3 Överträdelse av direktiv 92/81/EEG om harmonisering av strukturerna för punktskatter på mineraloljor (27)
(33)
Flera tredje parter hävdar att eftersom ersättningssystemet leder till en indirekt nedsättning av punktskatter strider detta mot direktiv 92/81/EEG om särskilda förfaranderegler, t.ex. artikel 8.4 om anmälningsförfarande, inte iakttas (28).
3.1.4 Negativa miljöeffekter (29)
(34)
Det bör även nämnas att en berörd part hävdar att åtgärden uppmuntrar till en ökad bränsleförbrukning eftersom ersättningsbeloppet är direkt kopplat till den mängd bränsle som förbrukas. Följaktligen skulle åtgärden strida mot det gemensamma intresset.
3.1.5 Ytterligare argument som avser avgiftssystemet
(35)
Vidare kritiserar alla berörda parter som anför skäl mot stödåtgärden avgiftssystemet som sådant, utan att alltid tydligt skilja mellan vägavgiften och systemet för avgiftsersättning. Med avseende på avgiften framförde berörda parter följande huvudargument:
(36)
Det faktum att den höjda avgiften endast tas ut på fordon på minst 12 ton är diskriminerande eftersom detta främst belastar internationell godstransport och indirekt gynnar den huvudsakligen nationella godstransporten med fordon på mindre än 12 ton (30). I detta avseende hänvisade berörda parter till flera domstolsärenden (31).
(37)
Enligt berörda parter strider avgiftssystemet mot direktiv 1999/62/EG, särskilt artikel 7.4, eftersom avgiften anses vara diskriminerande på grund av åkarens nationalitet eller fordonets ursprung eller destination (32).
(38)
De praktiska problemen (33) i samband med avgiftssystemet missgynnar icke-tyska åkare. Avsaknaden av faktiska alternativ för installationen av en OBU-enhet strider även mot artikel 7.5 i direktiv 1999/62/EG.
(39)
Berörda parter uttryckte också betänkligheter avseende avgiftens storlek och dess förenlighet med artikel 7.9 i Eurovinjettdirektivet (34). Eftersom kostnaderna för byggandet av de tyska motorvägarna till största delen verkar vara nedskrivna, bör beräkningen av kostnaderna huvudsakligen avse drifts- och utvecklingskostnaderna för det berörda infrastrukturnätet. Dessutom hävdas att avgiftssystemet är diskriminerande eftersom avgiftsplikten uppgår till 100 % för tunga godsfordon på minst 12 ton trots att de - enligt information från de tyska myndigheterna - endast står för 45 % av kostnaderna. Undantaget för privata fordon avsedda för turism förefaller också vara diskriminerande. Vidare anges att den genomsnittliga avgiften på 12,4 cent/km förefaller vara för hög. Tyskland tycks använda den högre avgiften för att korssubventionera andra transportslag, vilket skulle strida mot både principen ”användaren betalar” och artikel 9.2 i direktiv 1999/62/EG.
(40)
Vidare hävdas att det tyska avgiftssystemet, av allt att döma, strider mot skäl 17 i direktiv 1999/62/EG eftersom det kommer att skapa konstgjorda hinder, snedvrida konkurrensen inom Europa och avleda från ett harmoniserat europeiskt system för avgiftsbeläggning av infrastruktur som garanterar driftskompatibilitet.
(41)
Den tyska lag genom vilken den nya avgiften införs förefaller även diskriminera icke-tyska åkare med avseende på fordons utsläppsklasser.
(42)
Slutligen hävdas att avgiftssystemet strider mot andra bestämmelser i fördraget, däribland artiklarna 28, 97, 90 och 92 (35).
3.2 Argument för ersättningssystemet
(43)
Genom att lägga fram följande argument hävdas att stödet är nödvändigt, ligger i gemenskapens intresse och iakttar proportionalitetsprincipen: Kommissionens vitbok om transportpolitiken (36) och artikel 7b i det nya förslaget till Eurovinjettdirektivet (37) tillåter båda en skattekompensation till väganvändare som måste erlägga avgifter för att använda infrastrukturen, i syfte att undvika att den totala skattebördan ökar. Åtgärden i sig reducerar inte skatten på mineraloljor. Punktskatten tjänar endast som en referens för att beräkna avgiftsersättningen. Dessutom kan det påvisas att intäkterna från skatten på mineraloljor i Tyskland minskar till följd av en nedgång i köpet av bränsle i Tyskland. Ersättningssystemet betraktas därför som en nödvändig åtgärd för att hålla den totala avgiftsökningen proportionell, vilket också ligger i gemenskapens intresse.
(44)
Stödåtgärden uppfyller klart principen om icke-diskriminering eftersom både tyska och icke-tyska åkare kan gynnas av stödåtgärden. Enligt berörda parter härrör varje eventuell diskriminering från passiviteten inom rådet, där harmoniseringsfrågan varit vilande sedan 1985. Till följd av denna brist på harmonisering av punktskatter skulle systemet för avgiftsersättning endast bidra till att neutralisera nackdelarna för tyska åkare. I detta sammanhang kan det påvisas att den tyska andelen av tonnaget för gränsöverskridande godstransporter har minskat oavbrutet från 39,0 % under 1985 till 21,6 % under 2002. Dessutom dominerar gränsöverskridande godstransporter allt mer: Under 2015 kommer mer än hälften av den totala trafikvolymen på de tyska motorvägarna att utgöras av gränsöverskridande varuhandel. Vidare sägs att det endast skulle vara tal om diskriminering om åkare som inte hade sitt säte i Tyskland skulle vara tvungna att betala högre kostnader eller bära en tyngre administrativ börda för att erhålla ersättning än tyska åkare, vilket inte är fallet.
(45)
Vidare konstaterade tredje parter att stödåtgärden inte orsakar någon snedvridning av konkurrensen eftersom kompensationen på 600 miljoner euro per år endast motsvarar 17,6 % av de ytterligare infrastrukturkostnaderna.
(46)
Slutligen hävdas att åtgärden inte kan anses utgöra statligt stöd eftersom det i punkt 13 i kommissionen meddelande (98/C 384/03) (38) sägs att skatteåtgärder är allmänna åtgärder som inte utgör statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget
4. KOMMENTARER FRÅN FÖRBUNDSREPUBLIKEN TYSKLAND
(47)
Enligt den tyska regeringen medför inte åtgärden någon direkt diskriminering eftersom ersättningen görs tillgänglig för alla åkare, oavsett deras nationalitet eller bosättning. Åtgärden är inte heller diskriminerande i praktiken. För det första hävdar de att det finns en direkt koppling mellan den nya avgiften för användningen av tyska motorvägar och bränsleförbrukningen som än en gång är direkt kopplad till nivån på punktskatter på bränsle. Enligt den tyska regeringen finns det en skälig grund att knyta avgiftsreduceringen till betalningen av punktskatter eftersom båda betalningarna kan betraktas som ett bidrag till infrastrukturkostnaden. Dessutom förutser åtgärden inte några trösklar, t.ex. en minsta vägavgift eller en minsta transportvolym. Vidare är beslutet om man vill tanka i eller utanför Tyskland ett rent ekonomiskt beslut som kommer att tas av såväl tyska som icke-tyska åkare. Alla åkare kommer att tanka där de anser det ekonomiskt fördelaktigt. Med andra ord, beslutet om var man tankar påverkas främst av bränslepriset. I detta avseende hävdar de tyska myndigheterna att i Tyskland är både storleken på den punktskatt som ingår i bränslepriset och bränslepriset i sig bland de högsta i EU:s medlemsstater.
(48)
De tyska myndigheterna konstaterar vidare att åtgärden är fullt förenlig med territorialprincipen.
(49)
De tyska myndigheterna bestrider argumentet att systemet för avgiftsersättning kan ses som en reducering av skatten för användningen av infrastruktur och därför skulle diskriminera utländska åkare. Enligt de tyska myndigheterna kommer ersättningen att betalas ut till både tyska och icke-tyska åkare. Systemet för avgiftsersättning kommer att leda till en situation där båda dessa kategorier kommer att bidra till finansieringen av tyska motorvägar i proportion till deras användning av infrastrukturen.
(50)
När det gäller argumentet om en delvis kompensation av prisskillnaden på bränsle mellan Tyskland och andra länder anser de tyska myndigheterna inte att utländska åkare diskrimineras. De håller med om att det kan vara billigare att tanka utanför tyskt territorium än att tanka i Tyskland, även efter beaktande av ersättningsbeloppet. Denna kalkyl kommer emellertid att göras av både tyska och icke-tyska åkare. Enligt de tyska myndigheterna utnyttjar mer än 80 % av de tyska åkarna lägre bränslepriser i andra länder. Eftersom tyska åkare i allmänhet redan lider av mycket höga punktskatter som missgynnar deras konkurrensställning, kommer de emellertid inte att kunna sänka sina priser på godstransporter mer än någon annan åkare som utnyttjar åtgärden. Stödåtgärden skulle därför endast leda till att den snedvridning av konkurrensen som orsakas av de mycket höga punktskatterna i Tyskland minskar, och kommer inte att leda till några fördelar för tyska åkare som gör det möjligt för dem att sänka prisnivån för godstransporter.
(51)
De tyska myndigheterna hävdar att avgiftshöjningen är berättigad utan hänsyn till systemet för avgiftsersättning, eftersom kompensationsåtgärden inte bara kommer att gynna tyska åkare utan även icke-tyska åkare. Samtidigt som icke-tyska åkare kommer att behöva betala högre avgifter gynnas de följaktligen av systemet för avgiftsersättning som kommer att förhindra ett orimligt bidrag från icke-tyska åkare till harmoniseringen av skatter på mineraloljor.
(52)
Berörda parter hävdar att ersättningssystemet kommer att gynna tyska bensinstationer till nackdel för bensinstationer utanför Tyskland. De tyska myndigheterna gör emellertid gällande att de befintliga skillnaderna i skatten på mineraloljor mellan medlemsstaterna redan har lett till s.k. bränsleturism, särskilt med grannländer. Åtgärder som bidrar till att minska dessa skillnader - som t.ex. systemet för avgiftsersättning - bör också bidra till att minska denna bränsleturism. Enligt de tyska myndigheterna är det därför inte stödåtgärden som kommer att diskriminera utländska bensinstationer. Tvärtom kommer stödåtgärden endast att medföra att utländska bensinstationer gynnas mindre jämfört med i dagsläget.
(53)
Tredje parter hävdar att en effekt av stödåtgärden är att andra medlemsstater, t.ex. i angränsande regioner, kommer att förlora skatteintäkter till följd av en minskad bränsleförsäljning. De tyska myndigheterna hävdar emellertid att åtgärder som leder till en minskad ”bränsleturism” är berättigade, även om detta skulle medföra lägre skatteintäkter i angränsande regioner.
(54)
De tyska myndigheterna hävdar vidare att åtgärden inte diskriminerar de bränslekonsumenter som använder tyska motorvägar med fordon på mindre än 12 ton. Enligt de tyska myndigheterna är det uppenbart att ersättningen endast betalas ut på villkor att avgiften för fordon på över 12 ton erläggs. Ersättningen kan därför inte betraktas utan den övergripande effekten av en nettobörda för dessa fordon. Eftersom de på det hela taget kommer att debiteras mer än de får tillbaka är det svårt att hävda att ersättningen i sig gynnar dessa fordon på över 12 ton eller, med andra ord, diskriminerar fordon på mindre än 12 ton till följd av en i praktiken diskriminerande effekt av en reducering av skatten på mineraloljor. Enligt de tyska myndigheterna kan följaktligen ersättningen inte diskriminera fordon på mindre än 12 ton eftersom de inte omfattas av det nya avgiftssystemet.
(55)
När det gäller argumentet att en skillnad i skattebördan i sig inte kan motivera att stöd beviljas konstaterar de tyska myndigheterna att det italienska ärende som tredje parter citerar i detta sammanhang inte är relevant för det tyska ärendet eftersom de allmänna ramarna och villkoren inte är desamma. De hävdar att tidigare har en stor del av infrastrukturkostnaderna i Tyskland finansierats genom punktskatt på bränsle. Tunga godsfordon som använder förbundsstatliga motorvägar betalar nu ett dubbelt bidrag till infrastrukturkostnaderna i form av punktskatter på bränsle och vägavgiften. Systemet för avgiftsersättning beaktar de bidrag till infrastrukturkostnaderna som redan betalats i Tyskland och kommer därför endast att kompensera åkare för en dubbel betalning med hänsyn till en rättvis debitering av infrastrukturkostnaderna.
(56)
De tyska myndigheterna hävdar vidare att ersättningssystemet inte förutser en mekanism som skulle göra det möjligt att godkänna alla lämpliga bränslekvitton, oavsett om fordonet använt tyska motorvägar eller andra vägar. Tvärtom bekräftar Tyskland att kvittona endast kommer att godtas om registreringsnumret på det avgiftspliktiga fordon som tankats anges på kvittot. De tyska myndigheterna kan följaktligen utesluta att åtgärden skulle gynna tyska åkare med en blandad fordonsflotta som består av fordon på under och över 12 ton, vilket har hävdats av berörda parter.
(57)
Tyskland hävdar även att eftersom betalningsmekanismen är densamma för alla användare av tyska motorvägar är det oklart varför systemet skulle diskriminera icke-tyska åkare som kanske endast använder motorvägarna någon enstaka gång. Det totala avgiftsersättningsbelopp som ackumulerats under ett kalenderår kan räknas av mot avgiftsskulden under det följande året.
(58)
De tyska myndigheterna konstaterar att åtgärden inte strider mot direktiv 1999/62/EG eftersom de administrativa hindren för icke-tyska åkare inte anses vara högre än för tyska åkare. Enligt de tyska myndigheterna kommer standardformulär att finnas tillgängliga på ett lämpligt antal EU-språk och den information som efterfrågas kommer främst att bestå av siffror, vilket innebär att det kommer att vara enkelt för utländska åkare att utnyttja ersättningssystemet. Den administrativa bördan för att bevara kvitton upp till ett år är jämförbar med andra förfaranden som t.ex. återbetalning av moms. Det kan också visas att i många fall måste kvitton bevaras fram till årets slut även av andra skäl, t.ex. företagsrevisioner som utförs av nationella skattemyndigheter. Tyskland drar därför slutsatsen att ersättningssystemet inte skapar några administrativa hinder eller praktiska bördor som skulle leda till en diskriminering av icke-tyska åkare.
(59)
När det gäller den kritik som framförts mot systemet för avgiftsersättning, t.ex. att det otillräckliga antalet OBU-enheter indirekt kan påverka själva stödåtgärden, hävdar de tyska myndigheterna att de praktiska aspekterna av avgiften inte på något sätt påverkar systemet för avgiftsersättning.
(60)
De tyska myndigheterna anser inte att artikel 8.4 i direktiv 92/81/EEG överträds eftersom åtgärden endast reducerar nivån på avgiften och inte syftar till en nedsättning av punktskatten på mineraloljor enligt vad som föreskrivs i direktivet.
(61)
När det gäller åtgärdens miljöeffekter bestrider Tyskland argumentet att stödåtgärden skulle uppmuntra till en ökad bränsleförbrukning och därmed få negativa miljöeffekter. Enligt de tyska myndigheterna visar en enkel uträkning att en ökning av bränsleförbrukningen i syfte att erhålla en högre ersättning strider mot all ekonomisk logik. En högre förbrukning skulle innebära att fordonen kör längre än vad som är nödvändigt, vilket skulle öka tidsåtgången och personalkostnaderna.
(62)
När det gäller avgiftsåtgärden konstaterar de tyska myndigheterna först och främst att inte alla argument som lagts fram rörande detta omfattas av det aktuella förfarandet om statligt stöd och därför bör hållas utanför räckvidden för detta beslut. Dessutom klargör Tyskland att avgiftssystemet infördes först sedan alla tekniska problem hade lösts vilket innebär att diskriminering på grund av nationalitet eller otillbörliga hinder för trafikflöden har uteslutits.
(63)
De tyska myndigheterna besvarade således de huvudargument som framfördes av tredje parter på följande sätt:
-
För det första är avgiften inte diskriminerande eftersom beslutet om man vill tanka i eller utanför Tyskland är ett rent ekonomiskt beslut som måste tas av såväl tyska som icke-tyska åkare. Det finns en skälig grund att knyta avgiftsreduceringen till betalningen av punktskatter eftersom tunga godsfordon som använder förbundsstatliga motorvägar nu betalar ett dubbelt bidrag till infrastrukturkostnaderna i form av punktskatter på bränsle och vägavgiften. Systemet för avgiftsersättning beaktar de bidrag till infrastrukturkostnaderna som redan betalas i Tyskland och kommer att undvika en dubbel betalning. Avgiften iakttar artikel 7.4 i direktiv 1999/62/EG eftersom avgiften inte diskriminerar någon åkare på grund av nationalitet.
-
För det andra är avgiften inte diskriminerande bara för att den endast omfattar fordon på minst 12 ton. Gränsen på 12 ton är motiverad på rimliga grunder och följer den definition på fordon som fastställs i artikel 2 d i direktiv 1999/62/EG. Avgiften gynnar inte heller tyska åkare eftersom det inte kan påvisas att tyska åkare som bedriver internationell transportverksamhet har en fördel jämfört med icke-tyska åkare av att använda en blandad fordonsflotta som består av fordon på under och över 12 ton, som tillåter dem att delvis kompensera avgiftsbördan inom företagets flotta. Avgiften är beräknad på ett sätt som iakttar artikel 7.9 i direktiv 1999/62/EG eftersom den viktade genomsnittliga avgiften är relaterad till kostnaderna för uppbyggnad, drift och utveckling av det berörda infrastrukturnätet.
-
För det tredje kommer det nya avgiftssystemet att iaktta artikel 7.5 i direktiv 1999/62/EG eftersom ett tillräckligt antal OBU-enheter, samt andra betalningsmekanismer (t.ex. terminaler och Internet) säkerställer att avgiften drivs in på ett sådant sätt att det orsakar så lite hinder som möjligt för trafikflödet.
-
För det fjärde strider avgiftsåtgärden inte mot artikel 9.2 i direktiv 1999/62/EG eftersom den inte hindrar medlemsstaterna från att använda en viss procentdel av avgiften för att bidra till en balanserad utveckling av transportnätet.
-
För det femte konstaterar de tyska myndigheterna att avgiftssystemet inte kommer att avleda från ett harmoniserat europeiskt system för avgiftsbeläggning av infrastruktur som garanterar driftskompatibilitet, och strider därför inte mot skäl 17 i direktiv 1999/62/EG.
-
För det sjätte konstaterar de tyska myndigheterna att de administrativa kraven för klassificeringen av utsläppsklasserna för utländska fordon inte är diskriminerande eftersom den är begränsad till de nödvändiga steg som krävs för att klassificera dessa fordon.
-
Slutligen konstaterar de tyska myndigheterna även att avgiftssystemet inte strider mot några bestämmelser i fördraget, som t.ex. artiklarna 28, 90, 92 och 97.
5. BEDÖMNING AV STÖDET
5.1 Förekomst av stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget
(64)
Enligt artikel 87.1 i EG-fördraget är ”stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”.
(65)
Kommissionen anser att avgiftsersättningen, som kan begäras från Ämbetsverket för godstransporter - som är en del av den nationella administrationen - rör statliga medel och innebär en förlust av statliga medel. Åtgärden i sig ger enskilda vägtransportföretag en selektiv fördel på bekostnad av konkurrenterna eftersom de erhåller kompensation för de avgifter för användningen av infrastruktur som de själva förväntas bära. Systemet för avgiftsersättning kan inte betraktas som en allmän åtgärd eftersom det endast är tillämpligt på företag som använder avgiftspliktiga fordon på minst 12 ton och endast om och i den omfattning de kan uppvisa bevis på att de har betalat punktskatter i Tyskland. Eftersom tillträdet till marknaden för godstransporter på väg helt har öppnats upp för operatörer i gemenskapen (39) kan det dessutom antas att offentligt ekonomiskt stöd som gynnar vissa vägtransportföretag och, mer allmänt, vägtransporter över andra transportsätt, kommer att påverka handeln mellan medlemsstaterna. Allt sådant ekonomiskt stöd snedvrider eller hotar därför att snedvrida konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
(66)
På grundval av dessa överväganden anser kommissionen att det anmälda systemet för avgiftsersättning utgör stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget.
5.2 Stödets förenlighet
5.2.1 Tillgång till den relevanta rättsliga grunden
(67)
Vid den tidpunkt då kommissionen inledde det förfarande som fastställs i artikel 88.2 i EG-fördraget hade den inte tillgång till några lagtexter avseende införandet av systemet för avgiftsersättning. Den 22 augusti 2003 tillhandahöll emellertid de tyska myndigheterna den relevanta rättsliga grunden. Denna brist på information föreligger därför inte längre.
5.2.2 Allmänna synpunkter på vägavgiften
(68)
Att införa en kilometerbaserad vägavgift för att täcka infrastrukturkostnaderna är en nyckelfaktor i EG:s gemensamma transportpolitik:
-
För det första är förslaget att införa avgiften förenligt med det resonemang om en mer kostnadsrelaterad prisstruktur som kommissionen för i vitboken om den gemensamma transportpolitiken (40). Vitboken innehåller ett kapitel om en gradvis avgiftsbeläggning av infrastrukturanvändningen. Inom Europeiska unionen samexisterar i dag ett vägtullarnas Europa, bestående av vägtullar för trafikanter på vissa motorvägar, ett Eurovinjetternas Europa, bestående av avgifter för tunga lastbilar i form av så kallade Eurovinjetter som ger innehavaren rätt att utnyttja hela nätet, samt ett avgiftsfritt Europa, där resenärerna inte behöver erlägga någon avgift alls. Denna situation kan förbättras.
-
Om man för det andra skulle ersätta de vägavgifter som för närvarande tas ut för tunga godsfordon med ett avgiftssystem skulle detta leda till en rättvisare fördelning av infrastrukturkostnader eftersom en stor del av kostnaden för uppbyggnad, underhåll och drift av motorvägar uppstår till följd av tunga godsfordon.
-
För det tredje kommer avgiften att främja ett av gemenskapens mål enligt artikel 2 i EG-fördraget, nämligen att främja en ”hög nivå i fråga om miljöskydd och förbättring av miljöns kvalitet”.
-
Slutligen, med hänsyn till den övergripande åtgärden, förefaller detsamma gälla för de potentiella fördelar som kan uppstå genom att varutransporter flyttas bort från vägarna till mer miljövänliga transportsätt. Ändringen från en tidsbaserad motorvägsavgift till en kilometerbaserad avgift innebär att korta sträckor blir billigare och långa sträckor dyrare. Detta uppfyller inte bara behovet att låta användarna bära en rättvis del av infrastrukturkostnaderna, utan tar även hänsyn till det faktum att mindre miljöförorenande transportsätt (tåg och vattenvägar) endast utgör ett alternativ till vägtransport på längre sträckor.
(69)
Den tyska förbundsregeringen strävar efter att användarna ska bära en mer realistisk andel av vägkostnaderna. Det uttalade målet för avgiftssystemet är att låta användarna betala priset för infrastrukturen, och priset på 15 cent/km uppskattas av Tyskland som det belopp som ”helt täcker kostnaderna för uppbyggnad, utveckling och drift av den relevanta infrastrukturen i enlighet med direktiv 1999/62/EG (Eurovinjett)”. Det leder emellertid samtidigt till en ökad börda för åkerinäringen. I stället för de 460 miljoner euro som uppbärs i Tyskland under Eurovinjettsystemet (under 2002) måste åkarna betala infrastrukturkostnader på omkring 3,4 miljarder euro. Trots den kompensation på 600 miljoner euro som skulle beviljas enligt det anmälda förslaget från de tyska myndigheterna, ökar den totala kostnaden för åkarna eftersom denna kompensation endast skulle täcka 17 % av de totala avgifterna på 3,4 miljarder euro.
5.2.3 Artikel 19.1 i direktiv 2003/96/EG (41) är inte tillämpligt
(70)
Kommissionen konstaterar att köpet av bränsle och betalningen av punktskatter av berättigade fordon i Tyskland erbjuder en mekanism för att beräkna avgiftsersättningen.
(71)
Det föreligger en tydlig juridisk skillnad mellan uppbörden av punktskatter och uppbörden av avgifter för tunga godsfordon för användningen av infrastruktur. Dessa två system grundas på olika rättsakter, nämligen punktskattedirektivet (92/12/EEG (42) och 2003/96/EG) och direktiv 1999/62/EG (Eurovinjett).
(72)
Domstolen har erkänt skillnaden mellan vägtullar och andra avgifter för användning av vägar å ena sidan, och skatter å andra sidan. Enligt domstolens rättspraxis kan vägavgifter inte kvalificeras som en skatt, utan som en betalning för utnyttjandet av en tjänst. Samma resonemang gäller för andra avgifter för användningen av vägar till följd av det direkta sambandet mellan uppbörden och den infrastruktur som kan användas (43). På grundval av denna rättspraxis och med hänsyn till att punktskatten endast tjänar som en referens för att beräkna ersättningen och att det föreligger en tydlig skillnad mellan de finansiella flödena av punktskatter å ena sidan och betalningen av avgifter och avgiftsersättningen å andra sidan, anser kommissionen att den aktuella avgiftsersättningen inte samtidigt kan kvalificeras som en ersättning av punktskatterna. En sådan kvalificering skulle leda till en situation där ersättningen skulle omfattas av två olika rättsliga ramar vilket skulle strida mot principen om rättssäkerhet.
(73)
Det faktum att ersättningen är knuten till betalningen av punktskatter kan inte ändra ersättningens rättsliga kvalificering, särskilt inte eftersom de två finansiella flödena inte är kopplade. Om detta var fallet skulle varje nytt villkor som skulle läggas till, t.ex. en begränsning av ersättningen för en viss typ av lastbil, riskera att ändra den rättsliga kvalificeringen och, till följd av detta, den rättsliga ramen, vilket skulle strida mot principen om rättssäkerhet.
(74)
Det bör också påpekas att det inte föreligger någon fiskal koppling mellan vägavgiften och punktskatten på gasolja. De har var och en sin egen källa (användningen av motorvägen å ena sidan och förbrukningen av mineralolja å andra sidan). Avgiftsintäkterna kommer fullt ut att användas för att täcka kostnaderna för uppbyggnad, utnyttjande och förbättring av infrastrukturen, i motsats till intäkterna från punkskatten på gasolja. Ersättningen dras i allmänhet av från det avgiftsbelopp som ska betalas eller så återbetalas den från de medel som uppburits på grundval av avgifterna.
(75)
Med beaktande av ovanstående drar kommissionen slutsatsen att artikel 19.1 i direktiv 2003/96/EG om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet som ersätter artikel 8.4 i direktiv 92/81/EEG inte är tillämplig (44). De tyska myndigheterna behöver följaktligen inte anmäla stödåtgärden inom ramen för det förfarande som fastställs i artikel 19.1 i direktiv 2003/96/EG.
5.2.4 Bedömning av stödets förenlighet med den gemensamma marknaden
(76)
Enligt artikel 73 i EG-fördraget är stöd som tillgodoser behovet av samordning av landtransporter förenliga med fördraget.
(77)
Genom rådets förordning (EEG) nr 1107/70 av den 4 juni 1970 om stöd till transporter på järnväg, väg och inre vattenvägar (45) genomförs artikel 73 i fördraget och fastställs särskilda undantag för stödåtgärder som anses vara nödvändiga för att samordna inlandstransporter. I artikel 3.1 b i förordning (EEG) nr 1107/70 föreskrivs särskilt att medlemsstaterna kan, tills gemensamma regler för fördelning av infrastrukturkostnader trätt i kraft, bevilja stöd till företag som måste bära kostnader för den infrastruktur de använder, medan andra företag inte drabbas av liknande kostnader.
(78)
För att stödet ska uppfylla kraven på samordning av transporter enligt artikel 73 i EG-fördraget (46) och de villkor som fastställs i artikel 3.1 b i förordning (EEG) nr 1107/70 ska, enligt kommissionens praxis vid behandling av ärenden om statligt stöd, följande tre krav vara uppfyllda:
a)
Stödet ska vara nödvändigt för förverkligandet av åtgärden i gemenskapens intresse och under iakttagande av proportionalitetsprincipen.
b)
Stödet ska beviljas på icke-diskriminerande villkor.
c)
Stödet får inte ge upphov till en snedvridning av konkurrensen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.
(79)
När det gäller principen om icke-diskriminering anser kommissionen att allt stöd per definition är selektivt. Om en åtgärd inte är kvalificerad som selektiv är den inte en stödåtgärd enligt artikel 87 i EG-fördraget. Om åtgärden har kvalificerats som ett stöd bör kommissionen bedöma förenligheten med den gemensamma marknaden. Domstolens rättspraxis och kommissionens praxis har alltid gjort en tydlig åtskillnad mellan denna selektivitet som är inneboende i allt stöd, och som innebär en nackdel för vissa företag jämfört med andra som är verksamma i en medlemsstat, och en eventuell diskriminering som direkt eller indirekt grundas på nationalitet eller etablering i medlemsstaten i fråga (47). Det senare är inte förenligt med gemenskapsrätten och kan inte godkännas enligt reglerna om beviljande av statligt stöd.
(80)
Enligt domstolens fasta rättspraxis föreligger en diskriminering särskilt vid olika behandling av lika situationer som medför en nackdel för vissa företag jämfört med andra, utan att en sådan särbehandling är motiverad med hänsyn till att det föreligger icke obetydliga objektiva skillnader. Eftersom företag som inte är etablerade på ett visst territorium befinner sig i en helt annan situation med avseende på territoriet än de företag som är etablerade där, går det inte att säga att en mekanism som gör det svårare för dem att få tillgång till stöd strider mot principen om icke-diskriminering (48).
(81)
I det föreliggande ärendet kommer - inom ramen för systemet för avgiftsersättning - avgiften endast att kompenseras mot uppvisandet av tyska bensinkvitton och bensinkreditkortskvitton som bevis för att punktskatter har betalats i Tyskland. Kommissionen anser inte att detta villkor strider mot territorialprincipen i skäl 20 i direktiv 1999/62/EG. Systemet för avgiftsersättning inför samma villkor för alla åkare och är tillgängligt för alla åkare, oavsett nationalitet eller bosättning. Åtgärden förutser inte några trösklar, t.ex. en minsta vägavgift eller en minsta transportvolym. Vidare föreligger varken någon skyldighet att köpa bränsle i Tyskland eller någon begränsning för detta. Kommissionen anser därför att det inte föreligger någon direkt diskriminering på grund av nationalitet.
(82)
Även om det inte föreligger någon direkt diskriminering uppstår frågan om detta samband leder till indirekt diskriminering i praktiken på grund av nationalitet. Det föreligger en särbehandling mellan åkare som tankar i Tyskland och åkare som tankar i en annan medlemsstat. Denna särbehandling beror på att avgiftsersättningen är knuten till betalningen av punktskatter i Tyskland.
(83)
Om denna särbehandling har olika verkan på å ena sidan tyska åkare och å andra sidan åkare från andra medlemsstater, som gynnar de förstnämnda över de sistnämnda, och inte speglar en objektiv skillnad i de respektive situationerna, skulle den innebära en överträdelse av principen om icke-diskriminering. Frågan är därför huruvida det faktum att avgiftsersättningen är knuten till betalningen av punktskatter kan motiveras med hänsyn till objektiva skillnader. För att besvara denna fråga kommer kommissionen att börja med att undersöka hur denna koppling kommer att fungera i praktiken och vilka åkare som kommer att gynnas av den.
(84)
De tyska motorvägarna, som ligger i hjärtat av Europa, belastas redan tungt av icke-tyska åkare. Under 1998 var 22,1 % av de tunga godsfordonen på tyska motorvägar icke-tyska, en andel som har ökat till uppskattningsvis 25,5 % under 2004. Fordon från EU-25 står för nästan 92 % av de icke-tyska tunga godsfordonen på de tyska motorvägarna (49).
(85)
Eftersom bränslepriserna för närvarande är högre i Tyskland än i de flesta av dess grannländer, uppmuntrar detta varken tyska eller icke-tyska åkare som bedriver internationell transportverksamhet att tanka Tyskland.
(86)
Beslutet att tanka i eller utanför Tyskland är ett ekonomiskt beslut som kommer att tas på samma villkor av såväl tyska som icke-tyska åkare. Med hänsyn till deras färdväg kommer alla åkare att tanka där de anser det ekonomiskt fördelaktigt. Efter införandet av systemet för avgiftsersättning skulle de åkare som tankar utanför Tyskland inte gynnas av ersättningen, men skulle kunna ha en ekonomisk fördel av att göra det. De kommer att utnyttja möjligheten att dra fördel av systemet för avgiftsersättning om det pris per kilometer som är ett resultat av tyskt bränsle plus en minskad avgift är lägre än det pris per kilometer som är ett resultat av bränsle utanför Tyskland plus hela avgiften.
(87)
I praktiken kommer fördelarna med systemet för avgiftsersättning att främst beröra två grupper av åkare (relativa fördelar eftersom avgiften kommer att höjas till i genomsnitt 15 cent/km) (50):
-
De åkare som endast utför nationella transporter och som av ekonomiska skäl tvingas att använda motorvägarna. Dessa åkare är till övervägande del tyska medborgare, även om detta marknadssegment är öppet för att medlemsstater i EU-15 (cabotage) och kommer att vara öppet för de nya medlemsstaterna efter det att övergångsförordningar löpt ut.
-
Alla åkare, både tyska och icke-tyska, som bedriver internationell transportverksamhet från, till eller genom länder med relativt höga bränslepriser. En sådan situation skulle särskilt beröra åkare som är etablerade i Frankrike, Belgien och Nederländerna, en grupp länder som står för 32 % av alla icke-tyska fordonskilometrar på de tyska motorvägarna.
(88)
De tyska myndigheterna har i sina observationer själva medgett att närmare 20 % av de tyska åkarna, sannolikt de som främst är verksamma på den nationella marknaden och särskilt i regionerna i centrala Tyskland, inte utnyttjar lägre bränslepriser i andra länder. Tvärtom köper åkare som är etablerade i andra medlemsstater i allmänhet inte bara bränsle i eller till övervägande del i Tyskland, utan även i andra medlemsstater, främst de med lägre bränslepriser, även om de utför en del av sin verksamhet i Tyskland eller till och med är verksamma på den tyska lokala marknaden och utnyttjar friheten att utföra cabotagetransporter.
(89)
På grundval av det ovannämnda förutser kommissionen att, med beaktade av den aktuella prisnivån på bränsle i medlemsstaterna, en mycket stor andel icke-tyska fordonskilometrar (51) på de tyska motorvägarna inte kommer att gynnas av systemet för avgiftsersättning eftersom systemet för avgiftsersättning är knutet till betalningen av punktskatter i Tyskland. En sådan procentuell andel kommer naturligtvis att vara lägre i fråga om tyska åkare. Dessutom skulle åkare, särskilt från andra medlemsstater, som endast använder tyska motorvägar någon enstaka gång kanske avstå från att utnyttja systemet för avgiftsersättning på grund av de administrativa bördorna, och skulle därför drabbas ytterligare jämfört med regelbundna användare, särskilt tyska användare.
(90)
Under dessa omständigheter understryker kommissionen att en åkare som använder en tysk motorväg och köper sitt bränsle utanför Tyskland använder den tyska väginfrastrukturen på exakt samma sätt som en åkare som tankar i Tyskland. Det går därför att dra den slutsatsen att den knytning av avgiftsersättningen till betalningen av punktskatter i Tyskland som leder till olika avgiftsnivåer inte kan motiveras av skillnader i användningen av tyska motorvägar. Till följd av denna knytning kommer vissa åkare, främst icke-tyska åkare enligt vad som påvisats i punkterna 86 och 87, att behöva betala en högre avgift än andra trots att de transporterar samma tunga gods samma sträcka på samma motorväg. Dessutom kommer det berörda systemet att gynna nationella transporter, som till största delen utförs av åkare som köper bränsle i Tyskland, i förhållande till transporter mellan medlemsstater, som utförs av åkare som oftare köper bränsle i andra medlemsstater, vilket utgör en annan form av diskriminering som är förbjuden enligt gemenskapsrätten (52).
(91)
Att knyta avgiftsersättningen till betalningen av punktskatter i Tyskland kan tyda på att systemet är tänkt att kompensera för en hög nivå av punktskatter på bränsle i Tyskland. Kommissionens praxis och domstolens rättspraxis är emellertid mycket tydlig på denna punkt: en skillnad i skattebörda kan inte i sig (53) motivera att statligt stöd beviljas. Att bevilja ett stöd kan inte motiveras om stödet är avsett att kompensera vissa nationella företag för deras komparativa nackdel till följd av skillnader i regelsystemen eller skattemässiga skillnader jämfört med andra medlemsstater. Statligt stöd är inte ett lämpligt instrument för att utjämna, till fördel för vissa företag, skillnader i beskattningen mellan medlemsstaterna. Det faktum att punktskatterna - och därmed även dieselpriserna - är högre i Tyskland och det anses finnas ett behov av att mildra en påstådd konkurrensnackdel för tyska åkare, gör det följaktligen inte motiverat att knyta systemet för avgiftsersättning till betalningen av punktskatter. Dessutom är bensinpriserna även höga i andra medlemsstater och åkare från dessa medlemsstater, som av geografiska och operativa skäl troligen inte kommer att köpa bränsle i Tyskland, kommer inte att gynnas av kompensationen i samma utsträckning som tyska åkare.
(92)
Det faktum att de tyska myndigheterna hävdar att 50 % av intäkterna från punktskatterna för närvarande är öronmärkta för infrastruktur och att systemet för avgiftsersättning behövs för att undvika att åkare måste betala dubbla bidrag till infrastrukturen påverkar inte denna slutsats. För det första, vart skatteintäkter går är inte relevant för att bedöma huruvida det föreligger diskriminering mellan tyska åkare och åkare från andra medlemsstater. Skillnaden i skattebördan kan inte motivera att stöd beviljas, oavsett vart skatteintäkterna går. För det andra är endast 50 % av intäkterna öronmärkta för infrastruktur och av dessa 50 % kommer en stor andel att användas för att finansiera infrastrukturkostnaderna för resten av det tyska vägnätet som inte är avgiftspliktigt. Följaktligen går det inte att hävda - vilket de tyska myndigheterna gjort - att åkare som både betalar avgift och punktskatter betalar ett dubbelt bidrag till infrastrukturkostnaderna, eftersom intäkterna från punktskatterna endast marginellt används för att finansiera den infrastruktur som är avgiftspliktig. Följaktligen kan inte heller det faktum att intäkterna från punktskatterna delvis används för att finansiera infrastruktur motivera att avgiftsersättningen knyts till betalningen av punktskatter.
(93)
Det ska dessutom konstateras att de egenskaper som kännetecknar vägavgifter respektive punktskatter skiljer sig åt. En vägavgift är en betalning för utnyttjandet av en tjänst medan en punktskatt är en skatt. Som redan påpekats i kapitel 5.2.3 i detta beslut skiljer sig de omständigheter som ligger till grund för en uppbörd åt: användningen av motorvägar i fråga om en vägavgift, och förbrukningen av mineraloljan i fråga om punktskatter.
(94)
På grundval av ovanstående ser kommissionen inte någon objektiv grund för att knyta en nedsättning av vägavgifter till de punktskatter som betalats på tyskt territorium. Det finns därför ingen objektiv grund som skulle kunna stödja en särbehandling mellan åkare som tankar i Tyskland och åkare som tankar utanför Tyskland eftersom de rent objektivt befinner sig i samma situation.
(95)
Mot bakgrund av dessa argument drar kommissionen slutsatsen att stödåtgärden inte iakttar principen om icke-diskriminering eftersom åtgärden i praktiken diskriminerar utländska åkare och, redan av detta skäl, måste betraktas som oförenlig med den gemensamma marknaden.
(96)
Stödåtgärden uppfyller inte heller artikel 7.4 i direktiv 1999/62/EG i vilken fastställs att vägtullar och vägavgifter inte får vara diskriminerande, direkt eller indirekt, av skäl som grundar sig på åkarens nationalitet eller fordonets ursprung eller destination.
(97)
Denna bestämmelse ger särskilt uttryck för en allmän gemenskapsrättslig princip och, i synnerhet, en princip i transportlagstiftningen, nämligen förbudet mot all diskriminering på grund av nationalitet, etableringsort eller transportens ursprung eller destination. Denna princip har konsekvent tillämpats av gemenskapens domare (54), inbegripet i det särskilda ärendet om vägtullar (55).
(98)
Enligt domstolens fasta rättspraxis följer det av fördragets allmänna systematik att ett förfarande för att bedöma huruvida statligt stöd är förenligt med den gemensamma marknaden aldrig får leda till ett resultat som strider mot specifika bestämmelser i fördraget (56). Domstolen har dessutom slagit fast att närmare bestämmelser om ett stöd som strider mot andra särskilda bestämmelser i fördraget än artiklarna 87 och 88 kan vara så oupplösligen förbundna med stödets mål att det inte är möjligt att bedöma dem separat (57). Med hänvisning till de ovan anförda skälen skulle den aktuella åtgärden strida mot principen om icke-diskriminering och särskilt mot artikel 7.4 i direktiv 1999/62/EG. Denna överträdelse är inneboende i mekanismen i systemet för avgiftsersättning och är därför oupplösligen kopplad till det. Detta utgör ett ytterligare skäl till varför kommissionen måste förklara stödet oförenligt med den gemensamma marknaden.
(99)
Kommissionen påpekar för de tyska myndigheterna att de, om de anser att de totala avgifterna för åkare i Tyskland är för höga, skulle kunna ändra fordonsskatten eller nivån på punktskatterna, inom gränserna för befintliga harmoniseringsåtgärder på gemenskapsnivå. Detta är horisontella och allmänna åtgärder som i princip varken skulle leda till en direkt eller en faktisk diskriminering.
(100)
Kommissionen anser inte att stödets nödvändighet har bevisats. De tyska myndigheterna hävdar att åtgärden måste ses mot bakgrund av den övergång från en skattebaserad motorvägsavgift till en kilometerbaserad användaravgift som de tyska myndigheterna faktiskt genomför. Kommissionen har förståelse för önskan att införa övergångsåtgärder med tanke på ökningen av de totala avgifterna för åkare, men konstaterar samtidigt att nivån på avgiften har fastställts till en lägre nivå än vad som ursprungligen planerades, dvs. till 12,6 cent/km i stället för 15 cent/km. Att avstå från den planerade ökningen av avgiften skulle vara ett mer rättframt sätt att kompensera under en övergångsperiod i stället för att höja avgiften till 15 cent/km och samtidigt införa ett system för avgiftsersättning och återbetala 2,6 cent/km. Dessutom gäller den befintliga lägre avgiften för alla åkare som använder tyska motorvägar och är därför icke-diskriminerande. Den planerade ersättningen skulle ändra denna balans, vilket inte är nödvändigt för att uppnå det avsedda målet.
(101)
De tyska myndigheterna har dessutom inte lagt fram några argument till förmån för systemet för avgiftsersättning som skulle uppväga den tyngre administrativa börda som uppstår för åkare till följd av det tekniskt komplicerade införandet av systemet för avgiftsersättning jämfört med att helt enkelt behålla den lägre avgiftssatsen. Åkare ska lägga fram bensinkvitton eller bensinkreditkortskvitton från Tyskland, och på vart och ett ange det berörda fordonets registreringsnummer, och varje år skicka in en begäran om ersättning inom den fastställda tidsfristen. En sådan börda kommer sannolikt att slå hårt mot tillfälliga användare av tyska motorvägar, särskilt från andra medlemsstater. Kommissionen påminner de tyska myndigheterna om att de när som helst skulle kunna höja avgiften, under förutsättning att bestämmelserna i direktiv 1999/62/EG beaktas, när de så anser nödvändigt.
(102)
På grundval av dessa argument drar kommissionen slutsatsen att stödåtgärden inte heller iakttar nödvändighetsprincipen, vilket också i sig utgör tillräcklig grund för att förklara den oförenlig med den gemensamma marknaden.
(103)
Mot bakgrund av ovanstående anser kommissionen att det sista villkoret i artikel 3.1 b i förordning (EEG) nr 1107/70 om att stödet inte ska ge upphov till en snedvridning av konkurrensen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset inte heller är uppfyllt. Som förklarats ovan kommer stödet otillbörligt att gynna tyska åkare framför deras konkurrenter från andra medlemsstater, vilket strider mot en väl fungerande gemensam transportmarknad och mot själva principen om frihet att tillhandahålla transporttjänster. Även av detta skäl måste stödet förklaras vara oförenligt med den gemensamma marknaden.
(104)
Slutligen bör det noteras att de tyska myndigheterna inte har åberopat några andra grunder för förenlighet än artikel 73 i EG-fördraget. I vilket fall som helst bekräftar kommissionen sin preliminära bedömning i punkt 57 i beslutet om att inleda det formella granskningsförfarandet: stödet kan inte förklaras vara förenligt med artikel 87.3 a, b och c, eller med något annat undantag.
6. SLUTSATSER
(105)
Kommissionen finner att systemet för avgiftsersättning är en stödåtgärd som inte uppfyller villkoren i artikel 73 i fördraget eller artikel 3.1 b i förordning (EEG) nr 1107/70 och är därför oförenligt med den gemensamma marknaden.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Det statliga stöd som Förbundsrepubliken Tyskland planerar att genomföra och som grundar sig på avsnitt 3, punkt 2 i artikel 1 i ”Lagen om införande av en kilometerbaserad motorvägsavgift för tunga godsfordon” är oförenligt med den gemensamma marknaden.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Förbundsrepubliken Tyskland.
Utfärdat i Bryssel den 25 januari 2006.

Labels: 2
8
18