Document ID: 32008D0741

KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 11 päivänä syyskuuta 2008,
vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdan soveltamatta jättämisestä sähkön tuotantoon ja tukkukauppaan Puolassa
(tiedoksiannettu numerolla K(2008) 4805)
(Ainoastaan puolankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2008/741/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen,
ottaa huomioon vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31 päivänä maaliskuuta 2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY (1) ja erityisesti sen 30 artiklan 4 ja 6 kohdan,
ottaa huomioon pyynnön, jonka Puolan tasavalta toimitti kirjeellä, joka vastaanotettiin 19 päivänä toukokuuta 2008,
on kuullut julkisia hankintoja käsittelevää neuvoa-antavaa komiteaa,
sekä katsoo seuraavaa:
I TAUSTATIEDOT
(1)
Komissio vastaanotti 19 päivänä toukokuuta 2008 Puolalta kirjeen, joka sisälsi direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun pyynnön. Komissio pyysi 11 päivänä heinäkuuta 2008 sähköpostitse lisätietoja, jotka Puolan viranomaiset toimittivat vastaukselle asetetun määräajan jälkeen 28 päivänä heinäkuuta 2008 sähköpostitse.
(2)
Puolan tasavallan pyyntö koskee sähkön tuotantoa ja tukkukauppaa.
(3)
Pyynnön on esittänyt ja siten vahvistanut riippumaton kansallinen viranomainen, Urzędu Regulacji Energetyki (Puolan sähkömarkkinoiden sääntelyvirasto).
II OIKEUDELLINEN KEHYS
(4)
Direktiivin 2004/17/EY 30 artiklassa säädetään, ettei direktiiviä sovelleta hankintasopimuksiin, jotka tehdään jonkin direktiivissä tarkoitetun toiminnon suorittamiseksi, jos toimintoon siinä jäsenvaltiossa, jossa se toteutetaan, kohdistuu suoraa kilpailua markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu. Sitä, kohdistuuko johonkin toimintoon suoraa kilpailua, arvioidaan puolueettomin perustein ja asianomaisen alan erityispiirteet huomioon ottaen. Markkinoille pääsyä pidetään rajoittamattomana, jos jäsenvaltio on pannut täytäntöön ne yhteisön lainsäädännön säännökset, jotka avaavat tietyn alan tai sen osan kilpailulle, ja soveltaa niitä. Kyseinen lainsäädäntö on lueteltu direktiivin 2004/17/EY liitteessä XI, jossa viitataan sähköalan osalta sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 19 päivänä joulukuuta 1996 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 96/92/EY (2). Direktiivi 96/92/EY on korvattu sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 96/92/EY kumoamisesta 26 päivänä kesäkuuta 2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/54/EY (3), jossa edellytetään entistä laajempaa markkinoiden avoimuutta.
(5)
Puolassa on pantu täytäntöön ja sovellettu sekä direktiiviä 96/92/EY että direktiiviä 2003/54/EY ja siten päätetty eriyttää siirto- ja jakeluverkot oikeudellisesti ja organisatorisesti; pienimmät jakeluyritykset on vapautettu edellä mainitusta eriyttämisestä, mutta niiltä vaaditaan edelleen tilinpidon eriyttämistä, jos niillä on alle 100 000 asiakasta tai jos ne tekevät toimituksia sähköjärjestelmiin, joiden kulutus oli alle 3 TWh vuonna 1996. Jakeluverkonhaltijoiden odotetaan kuitenkin toimivan julkisessa omistuksessa olevissa vertikaalisesti integroiduissa yhtiöissä ainakin vuoden 2008 ajan. Tästä syystä ja 30 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti olisi katsottava, ettei markkinoille pääsyä ole rajoitettu.
(6)
Sitä, kohdistuuko toimintoon suoraa kilpailua, olisi arvioitava useiden tekijöiden perusteella, joista yksikään ei ole ratkaiseva sellaisenaan. Tässä päätöksessä tarkoitettujen markkinoiden yhteydessä olisi otettava huomioon tärkeimpien toimijoiden markkinaosuudet tietyillä markkinoilla. Lisäksi olisi otettava huomioon kyseisten markkinoiden keskittyminen. Kyseisten markkinoiden piirteiden vuoksi olisi otettava huomioon myös muita perusteita, kuten tasemarkkinoiden toiminta, hintakilpailu ja sähköntoimittajaa vaihtaneiden asiakkaiden määrä.
(7)
Tämä päätös ei rajoita kilpailusääntöjen soveltamista.
III ARVIOINTI
(8)
Puolan toimittama pyyntö koskee sähkön tuotantoa ja tukkukauppaa Puolassa.
(9)
Puolan pyynnön mukaan asianomaiset maantieteelliset markkinat kattavat Puolan alueen. Markkinat ovat yhtenäiset, eikä mikään estä myymästä yhdellä alueella tuotettua sähköä toiselle alueelle (suurin osa sähköntuotantolaitoksista sijaitsee Etelä-Puolassa, ja eteläpuolalaista sähköä myydään kaikkialle Puolaan). Puolan vuoden 2007 toimintakertomuksen (4) mukaan rakenteellisia pullonkauloja esiintyi vuonna 2006 Saksan, Tšekin ja Slovakian vastaisilla rajoilla. Vuonna 2006 Puolasta vietiin 9,74 prosenttia sähkön kokonaistuotannosta ja Puolaan tuotiin määrä, joka vastasi 2,94:ää prosenttia kokonaistuotannosta (nettovienti oli siis 6,8 prosenttia vuoden 2006 kokonaistuotannosta). Vuoden 2007 toimintakertomuksessa todetaan, että tärkein sähkönkauppaan liittyvä kysymys on Puolan verkon rajallinen siirtokapasiteetti, mikä aiheuttaa pullonkauloja rajayhdysjohdoissa. Tämä johtuu pääasiassa suurista markkinapaineista, joita aiheuttavat sähkön huomattavat hintaerot toisaalta Puolan ja toisaalta Saksan, Tšekin ja Ruotsin välillä. Näin ollen Puolan tasavallan alueen olisi katsottava muodostavan markkinat, joiden osalta on arvioitava direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdassa säädettyjä edellytyksiä.
(10)
Komissio toteaa tiedonannossaan neuvostolle ja Euroopan parlamentille - Raportti edistymisestä kaasun ja sähkön sisämarkkinoiden luomisessa (5) - jäljempänä ”raportti 2005”, että ”ala on monien maiden markkinoilla erittäin keskittynyttä, mikä estää todellisen kilpailun” (6). Komissio katsoo, että sähköntuotannon alalla ”yksi kansallisten markkinoiden kilpailuastetta kuvaavista indikaattoreista on kolmen suurimman tuottajan kokonaismarkkinaosuus” (7). Puolan viranomaisten mukaan vuonna 2006 kolmen suurimman sähköntuottajan kokonaismarkkinaosuus oli 44,2 prosenttia saatavilla olevasta kapasiteetista ja 52,3 prosenttia bruttotuotannosta (8). Puolan viranomaisilta 28 päivänä heinäkuuta 2008 saadusta vastauksesta ilmenee, että vuonna 2007 kokonaismarkkinaosuus nousi 51,7 prosenttiin saatavilla olevasta kapasiteetista ja 58 prosenttiin bruttotuotannosta (9). Puolan viranomaisten mukaan kolmen suurimman tukkumarkkinatoimijan kokonaismarkkinaosuus oli 48,1 prosenttia vuonna 2006 ja 55,4 prosenttia vuonna 2007 (10). On huomattava, että Puolan viranomaisten esittämät luvut osoittavat, että kummankin alan kolmen suurimman toimijan kokonaismarkkinaosuudet kasvoivat selkeästi vuodesta 2006 vuoteen 2007. Ala on keskittyneempää Puolassa kuin Yhdistyneessä kuningaskunnassa (39 prosenttia, ks. komission päätökset 2006/211/EY (11) ja 2007/141/EY (12). Alan keskittymisaste on Puolassa sama (tai hieman korkeampi) kuin Itävallassa (52,2 prosenttia, ks. komission päätös 2008/585/EY (13), ja alhaisempi kuin Suomessa (73,6 prosenttia, ks. komission päätös 2006/422/EY (14) ja Ruotsissa (86,7 prosenttia, ks. komission päätös 2007/706/EY (15). Kaikissa näissä kolmessa tapauksessa keskittymisastetta kuitenkin ”kompensoi” markkinoilla vallitseva kilpailupaine, joka on seurausta siitä, että sähköä on mahdollista tuoda muualta (16). Kuten edellä johdanto-osan 9 kappaleessa todetaan, järjestelmässä on pullonkauloja ja siirtokapasiteetti on rajallinen, joten tuonti on alle 3 prosenttia sähkön kokonaistuotannosta Puolassa, kun taas esimerkiksi Itävallassa tuontisähkön määrä oli noin neljännes (17) kokonaistarpeesta (18), erityisesti perussähkön tuotannossa (19). Puolan energia-alan sääntelyviraston johtajan antamassa asiakirjassa (20) todetaan lisäksi, että sähköntuotantoteollisuuden nykyinen rakenne ja keskittymisaste ovat ensisijaisesti tulosta valtion omistamien sähköyhtiöiden horisontaalisesta konsolidoinnista ja sitä seuranneesta vertikaalisesta konsolidoinnista. Konsolidointi, josta on aiheutunut haittoja kilpailuolosuhteille kotimaan markkinoilla, tulee jatkossakin vaikuttamaan huomattavasti kilpailun kehittymiseen tukkumarkkinoilla. Keskittymisastetta ei siksi voida pitää osoituksena siitä, että sähkön tuotantoon ja tukkumarkkinoihin kohdistuu suoraa kilpailua.
(11)
Tasemarkkinoiden toimintaa olisi pidettävä lisäindikaattorina, vaikka se onkin vain pieni osa kaikesta jäsenvaltiossa tuotetusta ja/tai kulutetusta sähköstä. ”Ne markkinoiden toimijat, jotka eivät pysty helposti sovittamaan sähköntuotantoaan asiakaskuntansa tarpeisiin, saattavat joutua kärsimään hintaerosta siirtoverkko-operaattorin myymän tasesähkön ja sen ostaman ylituotannon välillä. Nämä siirtoverkko-operaattorin hinnat ovat joko sääntelyelimen määräämiä tai vaihtoehtoisesti käytetään markkinoihin perustuvaa mekanismia, jolloin hinta määräytyy niiden tarjousten mukaan, joita muut tuottajat tekevät oman tuotantonsa säätelemiseksi ylös- tai alaspäin. Markkinoiden pienille toimijoille pahinta on se, että siirtoverkko-operaattorin osto- ja myyntihinnan välinen ero kasvaa suureksi. Näin tapahtuu monissa jäsenvaltioissa, ja se on omiaan estämään kilpailun kehittymistä. Suuri ero hintojen välillä voi olla merkki riittämättömästä kilpailusta tasesähkömarkkinoilla, joita saattaa hallita vain yksi tai kaksi päätuottajaa.” (21) Vaikka siirtoverkko-operaattorin osto- ja myyntihinnan välillä on suhteellisen pieni ero (22), Puolan tasemarkkinat ja niiden keskeiset ominaispiirteet - erityisesti intra-day-markkinoiden puuttuminen tai se, ettei käytettävissä ole korvaavia markkinajärjestelmiä, sekä tietyt tasekustannuksiin liittyvät seikat - osoittavat, että nykyinen siirtopalvelujen hintarakenne, jonka perusteella kaikki asiakkaat vastaavat tase- ja ylikuormituksenhallintakustannuksista, ei anna markkinatoimijoille asianmukaista taloudellista viestiä (23). Puolan tasemarkkinoiden toimintaa ei siksi voida pitää lisäosoituksena siitä, että sähkön tuotantoon ja tukkukauppaan kohdistuu suoraa kilpailua.
(12)
Kun otetaan huomioon kyseessä olevan tuotteen (sähkön) ominaispiirteet ja sopivien korvaavien tuotteiden tai palveluiden vähäisyys tai niiden puuttuminen, hintakilpailulla ja hintojen muodostumisella on suurempi merkitys arvioitaessa sähkömarkkinoiden kilpailutilannetta. Kun tarkastellaan suuria teollisuuden (loppu)käyttäjiä, jotka kaikkein todennäköisimmin hankkivat sähkönsä suoraan sähköntoimittajilta, jotka ovat samalla sähköntuottajia, toimittajaa vaihtavien asiakkaiden määrä voi olla hintakilpailun mittari ja siten välillisesti ”luonnollinen kilpailun tehokkuuden mittari. Jos vaihtajia on vähän, markkinoiden toimivuudessa on todennäköisesti ongelmia, joskaan ei pidä jättää huomiotta niitä etuja, joita jo mahdollisuus neuvotella sopimus uudelleen tavanomaisen toimittajan kanssa tuo muassaan” (24). Lisäksi ”säänneltyjen loppukäyttäjähintojen olemassaolo on selvästikin ratkaisevaa asiakkaiden käyttäytymiselle. (…) Vaikka sääntelyn säilyttäminen voi olla perusteltua siirtymävaiheessa, se aiheuttaa yhä enemmän vääristymiä investointitarpeen tullessa ajankohtaiseksi” (25).
(13)
Uusimpien saatavilla olevien tietojen mukaan Puolan suurista ja erittäin suurista teollisuuden asiakkaista 15,84 prosenttia vaihtaa sähköntoimittajaa (26), mikä on noin 7,6 prosenttia kokonaistoimituksista (27). Tämä on nähtävä aiemmissa päätöksissä esitettyjen lukujen valossa: sähköntoimittajaa vaihtaneiden suurten ja erittäin suurten teollisuuden asiakkaiden osuus vaihteli yli 75 prosentin (Suomea koskeva päätös 2006/422/EY) ja 41,5 prosentin (Itävaltaa koskeva päätös 2008/585/EY) välillä. Lisäksi Puolassa säännellään edelleen kotitalousasiakkaiden loppukäyttäjähintoja, ja operaattoreiden on ilmoitettava sääntelyviranomaiselle, millaisia hintoja ne haluavat soveltaa. Näin ollen Puolan tilanne ei ole tyydyttävä, kun otetaan huomioon sähköntoimittajaa vaihtavien suurten ja erittäin suurten teollisuuden (loppu)käyttäjien määrä (28) ja loppukäyttäjähintojen sääntely, eikä sitä voida pitää osoituksena siitä, että toimintoon kohdistuu suoraa kilpailua.
(14)
Sähkön tuotannon ja tukkukaupan tilanne Puolassa voidaan kiteyttää seuraavasti: kolmen suurimman tuottajan ja tukkumyyjän markkinaosuudet ovat suhteellisen suuret, eikä tätä tilannetta tasapainota tuontisähkön helppo saatavuus; kuten johdanto-osan 11 kappaleessa todetaan, tasemarkkinoiden toiminta ei ole riittävän tehokasta, eikä sitä siksi voida pitää osoituksena siitä, että alaan kohdistuu suoraa kilpailua; lisäksi sähköntoimittajaa vaihtavien asiakkaiden määrä on pieni ja loppukäyttäjähintoja valvotaan tietyissä asiakasryhmissä.
(15)
Puolan energia-alan kokonaiskontekstia ei voida jättää vaille huomiota. Tästä syystä komissio suosittelee suosituksessaan neuvoston suositukseksi jäsenvaltioiden ja yhteisön talouspolitiikan laajojen suuntaviivojen tarkistamisesta vuonna 2008 ja jäsenvaltioiden työllisyyspolitiikkojen täytäntöönpanosta (29), että Puola ”parantaa verkkotoimialojen kilpailun puitteita, muun muassa sääntelyviranomaisten roolia tarkistamalla, ja tehostaa energiamarkkinoiden vapauttamista” (30), mikä myös on osoitus siitä, ettei sähkön tuotantoon ja tukkukauppaan Puolassa (vielä) kohdistu täysimääräistä kilpailua.
IV PÄÄTELMÄT
(16)
Johdanto-osan 9-15 kappaleessa tarkasteltujen seikkojen perusteella olisi todettava, ettei sähkön tuotantoon ja tukkukauppaan Puolassa tällä hetkellä kohdistu suoraa kilpailua. Siksi direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta sopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa tällaisen toiminnan harjoittaminen Puolassa. Näin ollen direktiiviä 2004/17/EY sovelletaan edelleenkin hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa sähkön tuottaminen ja tukkukauppa Puolassa, ja suunnittelukilpailuihin, joita järjestetään tällaisen toiminnan harjoittamiseksi Puolassa.
(17)
Tämä päätös perustuu touko-heinäkuun 2008 oikeudelliseen ja tosiasialliseen tilanteeseen, siten kuin se on esitetty Puolan tasavallan toimittamissa tiedoissa tai julkaistu Puolan viranomaisten hallinnoimilla verkkosivuilla, esitetty raportissa 2005 ja sen teknisessä liitteessä, tiedonannossa 2007 ja valmisteluasiakirjassa 2007 sekä loppuraportissa. Päätöstä voidaan tarkistaa, jos oikeudellinen tai tosiasiallinen tilanne muuttuu merkittävästi niin, että direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdan soveltamisen edellytykset täyttyvät,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta sähkön tuotantoon ja tukkukauppaan Puolassa. Näin ollen direktiiviä 2004/17/EY sovelletaan edelleen hankintayksiköiden myöntämiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa tällaisen toiminnan harjoittaminen Puolassa.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Puolan tasavallalle.
Tehty Brysselissä 11 päivänä syyskuuta 2008.

Labels: 4
3
14
18