Document ID: 32002D0753

Kommissionens beslutning
af 19. juni 2002
om Forbundsrepublikken Tysklands foranstaltninger til fordel for Deutsche Post AG
(meddelt under nummer K(2002) 2144)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2002/753/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler(1), under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1) Ved brev af 17. august 1999 underrettede Kommissionen forbundsregeringen om sin beslutning om at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, vedrørende en række statslige foranstaltninger til fordel for Deutsche Bundespost Postdienst ("DB-Postdienst"), som i 1995 blev omdannet til Deutsche Post AG ("DPAG").
(2) I beslutningen om at indlede proceduren gav Kommissionen udtryk for en formodning om, at den kompensation, som DB-Postdienst og senere DPAG har modtaget fra staten for at udføre tjenesteydelser af almindelig interesse, muligvis overstiger de specifikke nettomeromkostninger, som opstår for DB-Postdienst og DPAG ved udførelsen af disse tjenester. Konkret meddelte Kommissionen, at den ville undersøge følgende påståede støtteforanstaltninger:
(3) Finansieringen af erhvervelsen af Postbank AG i 1998: I beslutningen om at indlede proceduren henvises til, at en klager har gjort gældende, at DPAG angiveligt overtog Postbank AG i 1998 fra den tyske stat gennem modregning af købsprisen i et krav, som DPAG tilsyneladende havde mod staten. Efter klagerens opfattelse bør der sættes spørgsmålstegn ved eksistensen af dette krav, da et sådant krav mod staten ikke fremgår af DPAG's balance. Kommissionen fremførte i beslutningen om at indlede proceduren, at en erhvervelse gennem modregning af købsprisen i et ikke-eksisterende krav eller et krav, hvis eksistens der i det mindste herskede tvivl om, i sidste instans udgjorde midler, som kunne sidestilles med en statsstøtte.
(4) Finansiering af Post-Unterstützungskasse (pensionsfond for posttjenestemænd): I 1999 overtog staten Post-Unterstützungskasses underskud, som på dette tidspunkt udgjorde ca. 8 mia. DEM. Underskuddet skyldtes en førtidspensionsordning, som DPAG havde indført i 1995, og på grundlag af hvilken 25 % af posttjenestemændene gik på førtidspension.
(5) Mulige statsgarantier til dækning af det tidligere Deutsche Bundesposts gæld: I beslutningen om at indlede proceduren tages den betænkelighed op, som nogle klagere havde givet udtryk for med hensyn til, at den tyske stat i henhold til § 40, stk. 6, i PostVerfG kunne hæfte for alle gældsforpligtelser, som var til stede indtil det tidspunkt, hvor det tidligere Deutsche Bundespost blev opdelt i tre indbyrdes uafhængige statsvirksomheder - Deutsche Bundespost Postdienst, Deutsche Bundespost Telekom og Deutsche Bundespost Postbank.
(6) Omstændighederne i forbindelse med DB-Postdiensts omdannelse fra en statslig forvaltning til aktieselskabet DPAG: I beslutningen om at indlede proceduren henvises til klager, hvorefter DB-Postdienst som led i omdannelsen til aktieselskabet DPAG i 1995 skal have fået tilført flere midler, end det ubetinget havde været nødvendigt til opfyldelsen af forpligtelsen til at udføre offentlig tjeneste.
(7) Økonomisk eller administrativ støtte fra staten til DPAG: United Parcel Service ("UPS") og Bundesverband Internationaler Express- und Kurierdienste e.V. ("BIEK") gjorde gældende, at DPAG anvendte indtægter fra det rentable brevmonopol eller andre aktiver, som var overdraget af staten, til at finansiere en salgsstrategi, som ikke dækkede omkostningerne, i forbindelse med pakketjenesterne, der udføres i konkurrence med private udbydere. Efter klagernes opfattelse havde DPAG ikke kunnet finansiere en manglende dækning af omkostningerne ved pakketjenesterne uden krydssubsidiering fra det lovbestemte eneretsområde eller andre former for offentlig støtte. UPS har påstået, at en virksomhed, som opererer på grundlag af rentabilitetskriterier, ikke er i stand til at udføre pakketjenester, så omkostningerne er dækket ind, og samtidig forblive konkurrencedygtig i forhold til DPAG. I beslutningen om at indlede proceduren anmodede Kommissionen i betragtning af disse klager Tyskland om udførligt at redegøre for, i hvilken form DB-Postdienst (indtil 1995) og DPAG (efter 1995) modtog økonomisk eller administrativ støtte fra staten.
(8) Beslutningen om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(2). Ved brev af 16. september 1999 (registreret den 6. oktober 1999) redegjorde Tyskland for sin holdning og fremsendte de oplysninger, der var anmodet om.
(9) I tilknytning til offentliggørelsen modtog Kommissionen bemærkninger fra 14 interesserede parter. Disse bemærkninger blev videresendt til forbundsregeringen ved brev af 15. december 1999 med anmodning om eventuelle kommentarer. De tyske myndigheder svarede ved brev af 1. februar 2000 (registreret den 2. februar 2000).
(10) Efter anmodning fra Kommissionen fremlagde Tyskland den 18. december 2001 yderligere oplysninger fra forbundsregeringen om kompensationsordningen i henhold til § 37, stk. 3, i Postverfassungsgesetz ("PostVerfG")(3). Der blev modtaget bemærkninger den 31. januar og den 13. februar 2002.
(11) I en parallel procedure i henhold til EF-traktatens artikel 82 vedtog Kommissionen den 20. marts 2001 beslutning 2001/354/EF(4), hvorefter DPAG har overtrådt EF-traktatens artikel 82, idet virksomheden inden for pakketjenester til postordresektoren har indrømmet kunder en specialtakst på den betingelse, at kunden forpligter sig til at lade DPAG befordre hele sit behov i forbindelse med pakker eller en så stor procentdel heraf som muligt. Desuden har DPAG ifølge denne beslutning også overtrådt EF-traktatens artikel 82 ved at tilbyde pakketjenester til postordresektoren til priser under de ydelsesspecifikke meromkostninger.
II. BEMÆRKNINGER FRA TYSKLAND
A. Erhvervelse af Postbank AG
(12) Med hensyn til erhvervelsen af Postbank AG fremlagde Tyskland dokumenter, hvoraf det ifølge Tyskland i tilstrækkelig grad fremgår, at købsprisen i modsætning til påstandene ikke blev modregnet i et ikke-eksisterende krav, men rent faktisk betalt til de tyske myndigheder af DPAG(5). Desuden fremlagde de tyske myndigheder materiale vedrørende Postbank AG's økonomiske værdi - efter DPAG's opfattelse - og dennes overensstemmelse med købsprisen. Efter de tyske myndigheders opfattelse blev Postbank derfor erhvervet uden nogen form for statsstøtte.
B. Finansiering af Post-Unterstützungskasse
(13) Ifølge Tyskland har staten kun bidraget med så meget til pensionskassen, som er nødvendigt for at opveje en objektiv ulempe for DPAG, som staten er ansvarlig for. Blandt statens særlige forpligtelser over for sine tjenestemænd hører også finansieringen af førtidspensioneringen af tjenestemænd, der var ansat inden DPAG's omdannelse til et aktieselskab. DPAG er blevet omfattet af finansieringen af en pensionskasse for disse statstjenestemænd, hvorved der ville være opstået atypiske særlige omkostninger for virksomheden. Gennem overtagelsen af pensionsforpligtelserne er den objektive ulempe for DPAG, som staten er ansvarlig for, kun til dels blevet opvejet. Efter Tysklands opfattelse er statens bidrag til Post-Unterstützungskasse derfor ikke forbundet med en fordel for DPAG, og konkurrencevilkårene eller samhandelen fordrejes heller ikke som følge af denne foranstaltning.
C. § 40, stk. 6, i PostVerfG
(14) Tyskland fremsendte Kommissionen lovbestemmelserne i forbindelse med det tidligere statsejede Deutsche Bundesposts gæld. Der er tale om følgende bestemmelser:
- § 2, stk. 2, i PostVerfG: Herefter hæfter forbundsstaten kun for Deutsche Bundesposts gæld med den særlige formue, Sondervermögen Deutsche Bundespost.
- § 40, stk. 6, i PostVerfG: Ifølge denne bestemmelse er Deutsche Bundesposts gældsbeviser ligestillet med forbundsstatens gældsbeviser. Forbundsregeringen har gjort gældende, at forbundsstaten var ansvarlig for Deutsche Bundesposts gældsbeviser(6), da denne virksomhed udgjorde en særlig formue, der var integreret i den statslige forvaltning(7). I henhold til § 2, stk. 2, i PostUmwG var dette ansvar dog begrænset til den særlige formue, Sondervermögen Deutsche Bundespost.
- § 2, stk. 4, i Postumwandlungsgesetz ("PostUmwG")(8): Også ifølge denne bestemmelse er forbundsstatens ansvar for den gæld, der eksisterede indtil det tidspunkt, hvor de tre nyoprettede aktieselskaber blev anmeldt til handelsregistret, begrænset til den særlige formue, Sondervermögen Deutsche Bundespost, og dens tre efterfølgere.
D. Omdannelse af DB-Postdienst til DPAG
(15) Tyskland fremsendte Kommissionen den gældende bestemmelse i forbindelse med overdragelsen af formuen fra den tidligere virksomhed DB-Postdienst til det nye aktieselskab DPAG. I henhold til § 2, stk. 1, i PostUmwG er de nyanmeldte aktieselskaber DTAG, DPAG og Deutsche Postbank AG efterfølgere til de tre dele af den særlige formue, DB-Postdienst, DB-Telekom og DB-Postbank. Bestemmelsen fastsætter endvidere, at anvendelsen er afgørende for fordelingen af aktiverne, og at ejendomsretten til fast ejendom, som anvendes af to virksomheder, overgår til den virksomhed, der hovedsagelig anvender den.
E. Kompensation i henhold til § 37, stk. 3, i PostVerfG
(16) Som svar på anmodningen i punkt 80 og 81 i beslutningen om procedurens indledning om at fremlægge udførlige oplysninger om enhver økonomisk eller administrativ støtte, som staten havde ydet til DB-Postdienst eller DPAG, gjorde forbundsregeringen i brev af 16. september 1999 og 25. april 2000 udførligt rede for den kompensation mellem Deutsche Bundesposts efterfølgere, der er fastsat i henhold til artikel 37, stk. 3, i PostVerfG(9).
(17) Forbundsregeringen forklarede baggrunden for § 37, stk. 3, i PostVerfG på følgende måde:
- Indtil den 1. juli 1989 var Deutsche Bundespost en ren statsvirksomhed. Den 1. juli 1989 overgik forbundspostmyndighedens erhvervsaktiviteter i henhold til § 1, stk. 2, i PostVerfG til tre forskellige enheder: DB-Postdienst, DB-Telekom og DB-Postbank(10). DB-Postdienst overtog udførelsen af alle posttjenester, som Deutsche Bundespost hidtil havde udført(11).
- I 1989 blev DB-Postdienst og DB-Telekom således adskilt. Den kompensation, som imidlertid er mulig i henhold til § 37, stk. 3, er begrundet i princippet om økonomisk enhed mellem de enkelte dele af den særlige formue, som Deutsche Bundespost omfattede(12). Økonomisk enhed indebærer, at hver af det tidligere Deutsche Bundesposts tre efterfølgere, der som følge af forpligtelsen til at udgøre offentlig tjeneste ikke kan dække sine udgifter ved hjælp af egne indtægter, har krav på en økonomisk kompensation fra en anden efterfølger, som opnår overskud. Formålet med den kompensationsordning, der er fastsat i § 37, stk. 3, i PostVerfG, var således at sikre, at posttjenestens finansielle situation er afbalanceret efter adskillelsen fra telekommunikationsområdet.
(18) Tyskland har kort sagt fremført, at DB-Postdienst og senere DPAG hvert år havde kolossale tab på det område, der ikke er omfattet af eneret, alene på grund af udførelsen af postaktiviteter af almindelig interesse(13). Til dækning af posttjenestens store underskud, som efter forbundsregeringens opfattelse alene skyldes udførelsen af posttjenester af almindelig interesse, er der i henhold til § 37, stk. 3 og 4, i PostVerfG fastsat en kompensation mellem Deutsche Bundesposts tre efterfølgere. § 37, stk. 3 og 4, i PostVerfG har følgende ordlyd: "3. Der foretages en økonomisk kompensation mellem virksomhederne, såfremt en af virksomhederne, navnlig som følge af overholdelsen af principperne i § 4, stk. 1(14), ikke er i stand til at dække udgifterne ved hjælp af egne indtægter. Kompensationen opføres også som indtægter i forretningsplanerne under hensyntagen til overførte overskud eller underskud.
4. Der kan foretages en kompensation (...) mellem virksomhederne i henhold til stk. 3 fra monopoltjenester til fordel for konkurrenceudsatte tjenester. Såfremt andre virksomheders muligheder for at konkurrere på et marked påvirkes uden saglig grund som følge af en vedvarende mærkbar manglende dækning af omkostningerne på det konkurrenceudsatte område, træffer forbundsministeren for postvæsen og telekommunikation efter aftale med forbundsøkonomiministeren (...) de nødvendige foranstaltninger til afhjælpning heraf."
(19) Tyskland har ikke bestridt, at DB-Telekom i henhold til § 37, stk. 3, dækkede underskud for DB-Postdienst på [...](15) mio. DEM i perioden 1990-1994(16). På grund af en udestående kompensation var DB-Telekom nødt til ved omdannelsen af de tre virksomheder til aktieselskaber at bidrage med yderligere [...] mio. DEM til det nye aktieselskab DPAG's aktiekapital. Ifølge de tyske myndigheder blev denne sidste udestående kompensation ydet ved modregning i henhold til § 7, andet punktum, i PostUmwG(17).
(20) Som bekræftet af Tyskland i yderligere oplysninger af 25. april 2000 og 31. januar 2002 ydede henholdsvis DB-Telekom og DTAG i perioden 1990-1995 henholdsvis DB-Postdienst og DPAG en kompensation på i alt [...] mio. DEM. Det bestrides ikke, at denne kompensation mellem to forskellige virksomheder kan tilskrives staten, da den var lovbestemt i henhold til § 37, stk. 3, i PostVerfG. Forbundsregeringen har imidlertid gjort gældende, at den kompensation, der er fastsat i henhold til § 37, stk. 3, i PostVerfG, var uomgængelig nødvendig for udførelsen af offentlig tjeneste under økonomisk forsvarlige vilkår.
F. Omfanget af de infrastrukturomkostninger, der kan henføres til dør til dør-pakketjenester
(21) På grundlag af klagerne fra UPS og BIEK vedrører den foreliggende beslutning omkostningsdækningen i forbindelse med de konkurrenceudsatte dør til dør-pakketjenester(18). Kommissionens undersøgelse var derfor koncentreret om DPAG's omkostningsdækning inden for de to vigtigste dør til dør-pakketjenester, der er åbne for konkurrence: befordring af pakker mellem erhvervskunder (erhvervskundesegment eller "B-to-B"-segment) og dør til dør-pakketjenester til postordresektoren, som sender varer, der er bestilt via katalog eller elektronisk (postordresegment eller "B-to-C"-segment)(19).
(22) Dør til dør-aktiviteterne afvikles af DPAG via logistiknettet på fragtpostområdet ("Sparte Frachtpost"), som omfatter 33 indleverings- og bestemmelsespostcentre samt 476 omdelingscentre. Den samme infrastruktur anvendes også til de tjenester i forbindelse med indleverede pakker, som DPAG skal udføre for enhver posthuskunde som følge af forpligtelsen til at udføre offentlig tjeneste(20). Den infrastruktur, der oprindeligt blev opbygget og stillet til rådighed til udførelse af tjenesteydelser af almindelig interesse, anvender DPAG i det mindste til dels også i forbindelse med de konkurrenceudsatte dør til dør-pakketjenester.
(23) DPAG's logistiksystem i forbindelse med dør til dør-pakkerne omfatter seks arbejdsgange: 1) indsamling hos kunden, 2) stationær håndtering i indleveringspostcentret, 3) fjerntransport mellem indleverings- og bestemmelsespostcentret, 4) stationær håndtering i bestemmelsespostcentret, 5) regional befordring mellem postcenter og de lokale omdelingscentre, og 6) udlevering til modtageren.
(24) I brev af 25. april 2002 fremlagde forbundsregeringen oplysninger om omkostningerne i forbindelse med de enkelte arbejdsgange, der er nødvendige for udførelsen af dør til dør-pakketjenesterne som led i DPAG's nuværende infrastruktur. Oplysningerne vedrører perioden 1994-1999. De supplerer og korrigerer til dels en tidligere undersøgelse af 12. marts 2002 om omkostningerne ved et "effektivt logistiknet" til driften af en dør til dør-pakkeinfrastruktur(21). Kommissionen havde sat spørgsmålstegn ved denne model, da den var baseret på antagelser, som aldrig var forsøgt omsat i praksis.
(25) Det viste sig nødvendigt at fremlægge nyt datamateriale vedrørende omkostningerne ved en dør til dør-infrastruktur, da de undersøgelser af 12. marts 2002, der i første omgang blev fremlagt, var baseret på en teoretisk model, som beror på arbejdshypoteser - såsom en fuldstændig udlicitering af alle håndteringsfaser til en lang række specialiserede tredjeparter - som aldrig var forsøgt afprøvet i praksis. På grundlag af sådanne arbejdshypoteser er det derfor ikke muligt at fastslå de faktiske omkostninger, der i realiteten er forbundet med opretholdelsen af en dør til dør-infrastruktur. En meningsgivende undersøgelse af minimumsomkostningerne ved en dør til dør-infrastruktur forudsætter, at der foreligger oplysninger om en infrastruktur, der er afprøvet i virkeligheden og rent faktisk anvendt. Den oprindelige undersøgelse var ikke baseret på sådanne faktiske undersøgelser. Forfatteren havde begrænset sig til at vise, at en dør til dør-infrastruktur under visse betingelser og på grundlag af visse hypoteser kan opretholdes til meget lave omkostninger.
1. Indsamling
(26) B-to-B-segment: I forbindelse med erhvervskunder, hvis daglige mængde overstiger 20 pakker, gennemføres en særskilt B-to-B-indsamling af store mængder(22). En sådan særskilt indsamling hos firmaer omfatter i gennemsnit [...]km(23). B-to-B-indsamlingsture gennemføres fem dage om ugen (= 250 indsamlingsdage pr. år(24)). I modsætning til sine oprindelige oplysninger af 12. marts 2002(25) har Tyskland gjort det klart, at indsamlingen af store mængder udelukkende gennemføres med henblik på indsamling af pakker hos erhvervskunder. I modsætning til den oprindelige undersøgelse blev de indsamlingsture, der specifikt vedrørte B-to-B-tjenesterne, gennemført adskilt fra såvel udbringningen til firmaer som indsamlingen af returforsendelser for postordresektoren. De adskilte B-to-B-indsamlingsture kan derfor driftsmæssigt uden undtagelse henføres til B-to-B-tjenesterne(26). Formlen til beregning af de årlige omkostninger, der kan henføres til indsamlingsturene i B-to-B-segmentet, lyder derfor: omkostninger pr. indsamlingstur × antal dagligt gennemførte indsamlingsture × 250 indsamlingsdage pr. år. For perioden 1994-1999 fremkommer således følgende resultat:
1994: [...] DEM pr. tur(27) × [...] henførbare indsamlingsture(28) × 250 indsamlingsdage = [...] mio. DEM + [...] DEM pr. tur(29) × [...] henførbare indsamlingsture × 250 indsamlingsdage = [...] mio. DEM.
1995: [...] DEM pr. tur × [...] henførbare indsamlingsture × 250 indsamlingsdage = [...] mio. DEM + [...] DEM pr. tur × [...] henførbare indsamlingsture × 250 indsamlingsdage = [...] mio. DEM.
1996: [...] DEM pr. tur × [...] henførbare indsamlingsture × 250 indsamlingsdage = [...] mio. DEM + [...] DEM pr. tur × [...] henførbare indsamlingsture × 250 indsamlingsdage = [...] mio. DEM.
1997: [...] DEM pr. tur × [...] henførbare indsamlingsture × 250 indsamlingsdage = [...] mio. DEM + [...] DEM pr. tur × [...] henførbare indsamlingsture × 250 indsamlingsdage = [...] mio. DEM.
1998: [...] DEM pr. tur × [...] henførbare indsamlingsture × 250 indsamlingsdage = [...] mio. DEM + [...] DEM pr. tur × [...] henførbare indsamlingsture × 250 indsamlingsdage = [...] mio. DEM.
1999: [...] DEM pr. tur × [...] henførbare indsamlingsture × 250 indsamlingsdage = [...] mio. DEM + [...] DEM pr. tur × [...] henførbare indsamlingsture × 250 indsamlingsdage = [...] mio. DEM.
(27) Postordresegment: Alle postordrepakker og returforsendelser indsamles hos kunden og transporteres direkte til indleveringspostcentret. En indsamlingstur i forbindelse med postordrepakker omfatter i gennemsnit [...] km(30). Indsamlingen gennemføres fem dage om ugen ( = 250 indsamlingsdage pr. år(31)). Da indsamlingen af pakker hos postordrevirksomhederne gennemføres ved hjælp af særskilte ture, kan de dermed forbundne omkostninger fuldstændig henføres til disse pakketjenester(32). I denne forbindelse lyder formlen til beregning af de årlige omkostninger, der kan henføres til indsamlingsturene i postordresegmentet, derfor ligeledes: omkostninger pr. tur × antal dagligt gennemførte ture × 250 indsamlingsdage. For perioden 1994-1999 fremkommer således følgende resultat:
1994: [...] DEM pr. tur(33) × [...] henførbare indsamlingsture(34) × 250 indsamlingsdage = [...] mio. DEM.
1995: [...] DEM pr. tur × [...] henførbare indsamlingsture × 250 indsamlingsdage = [...] mio. DEM.
1996: [...] DEM pr. tur × [...] henførbare indsamlingsture × 250 indsamlingsdage = [...] mio. DEM.
1997: [...] DEM pr. tur × [...] henførbare indsamlingsture × 250 indsamlingsdage = [...] mio. DEM.
1998: [...] DEM pr. tur × [...] henførbare indsamlingsture × 250 indsamlingsdage = [...] mio. DEM.
1999: [...] DEM pr. tur × [...] henførbare indsamlingsture × 250 indsamlingsdage = [...] mio. DEM.
2. Stationær håndtering i indleverings- og bestemmelsespostcentret
(28) Håndteringen i indleveringspostcentret omfatter frankering og sortering af pakker til den videre transport til bestemmelsespostcentret(35). B-to-B-pakker er ikke forsorterede og skal derfor alle underkastes en stationær håndtering i indleveringspostcentret(36). Heroverfor er som nævnt ca. [...] % af alle postordrepakker forsorteret og transporteres direkte til bestemmelsespostcentret. I forbindelse med disse bortfalder den stationære håndtering i indleveringspostcentret således. Det samme gælder for kataloger, da de forsorteres af kunden efter bestemmelsespostcenter. I bestemmelsespostcentret sorteres pakkerne og katalogerne elektronisk efter udbringningsdistrikt. Efterfølgende læsses de i rullecontainere og transporteres videre til de forskellige regionale omdelingscentre. Ca. [...] % af pakkerne forbliver i udbringningsdistrikterne i de områder, som indleveringspostcentrene dækker(37), og behøver derfor ikke at blive underkastet en stationær håndtering i bestemmelsespostcentret.
(29) Ifølge Tyskland er en infrastruktur med 33 postcentre uomgængeligt nødvendig for en landsdækkende 24-timers dør til dør-befordring(38). Kapitalomkostningerne til oprettelsen af de 33 postcentre skal derfor henregnes til de tidsfølsomme 24-timers udbringninger. Da dør til dør-pakkerne imidlertid udgør mindre end den samlede mængde forsendelser, der rent faktisk håndteres i DPAG's postcentre, er det efter de tyske myndigheders opfattelse kun en formindsket udgave af de nuværende postcentre, der må henføres til dør til dør-pakketjenesterne(39). Det samme gælder for driftsomkostningerne og kapitalomkostningerne til anlæg og maskiner i de 33 postcentre (lineære afskrivninger og kalkulatoriske renter af den bundne kapital). Omkostningerne i forbindelse med anlæg og maskiner, vedligeholdelse og materiale til et postcenter i formindsket udgave udgjorde i perioden 1994-1999 årligt [...] mio. DEM(40). Driften af 33 postcentre i formindsket udgave var således årligt forbundet med henførbare omkostninger på [...] mio. DEM(41).
(30) Omdelingscentrene kan ifølge forbundsregeringen derimod tilpasses til de pågældende forsendelsesmængder eller antallet af udleveringsture som led i den almindelige udbringning, der er nødvendige til håndtering af en bestemt forsendelsesmængde(42). Af de i alt 476 omdelingscentre, som blev drevet af DPAG i perioden 1994-1999, var der til sikring af dør til dør-pakketjenester på grundlag af forsendelsesmængden(43) behov for følgende antal omdelingscentre, som havde været forbundet med følgende udgifter:
1994: [...] omdelingscentre(44), som er forbundet med udgifter på [...] mio. DEM(45), plus omkostningerne i forbindelse med postcentrene på [...] mio. DEM = [...] mio. DEM.
1995: [...] omdelingscentre; omkostninger: [...] mio. DEM, plus omkostningerne i forbindelse med postcentrene på [...] mio. DEM = [...] mio. DEM.
1996: [...] omdelingscentre; omkostninger: [...] mio. DEM, plus omkostningerne i forbindelse med postcentrene på [...] mio. DEM = [...] mio. DEM.
1997: [...] omdelingscentre; omkostninger: [...] mio. DEM, plus omkostningerne i forbindelse med postcentrene på [...] mio. DEM = [...] mio. DEM.
1998: [...] omdelingscentre; omkostninger: [...] mio. DEM, plus omkostningerne i forbindelse med postcentrene på [...] mio. DEM = [...] mio. DEM.
1999: [...] omdelingscentre; omkostninger: [...] mio. DEM, plus omkostningerne i forbindelse med postcentrene på [...] mio. DEM = [...] mio. DEM.
(31) Personaleomkostningerne i indleverings- og bestemmelsespostcentrene kan ifølge forbundsregeringen fordeles mellem de pågældende mængder pakker, der skal håndteres. De personelle ressourcer, der er nødvendige til de enkelte håndteringsfaser i indleverings- og bestemmelsespostcentrene, kan således direkte relateres til mængden af dør til dør-pakketjenester. Det samme gælder for de mandetimer, der er behov for til håndteringen af pakker i omdelingscentrene. Nedenstående beregning af omkostningerne er baseret på DPAG's oplysninger vedrørende de årlige mandetimer, der er nødvendige til håndteringen af den af DPAG beregnede årlige mængde dør til dør-pakker(46). Den timeløn, der er lagt til grund, er baseret på oplysninger fra forbundsregeringen(47). De samlede personaleomkostninger i forbindelse med de enkelte håndteringstrin er beregnet på følgende måde: mandetimer til den stationære håndtering i indleveringscentret × timeløn, mandetimer til den stationære håndtering i bestemmelsespostcentret × timeløn + mandetimer til håndteringen i omdelingscentrene × timeløn. For perioden 1994-1999 fremkommer således følgende resultat:
1994: [...] timer (indleveringspostcenter)(48) + [...] timer (bestemmelsespostcenter)(49) + [...] timer (håndtering i omdelingscentrene)(50) × [...] DEM (timeløn)(51) = [...] mio. DEM + [...] mio. DEM + [...] mio. DEM = [...] mio. DEM;
1995: [...] timer + [...] timer + [...] timer × [...] DEM (timeløn) = [...] mio. DEM + [...] mio. DEM + [...] mio. DEM = [...] mio. DEM;
1996: [...] timer + [...] timer + [...] timer × [...] DEM (timeløn) = [...] mio. DEM + [...] mio. DEM + [...] mio. DEM = [...] mio. DEM;
1997: [...] timer + [...] timer + [...] timer × [...] DEM (timeløn) = [...] mio. DEM + [...] mio. DEM + [...] mio. DEM = [...] mio. DEM;
1998: [...] timer + [...] timer + [...] timer × [...] DEM (timeløn) = [...] mio. DEM + [...] mio. DEM + [...] mio. DEM = [...] mio. DEM;
1999: [...] timer + [...] timer + [...] timer × [...] DEM (timeløn) = [...] mio. DEM + [...] mio. DEM + [...] mio. DEM = [...] mio. DEM.
3. Fjerntransport
(32) Fjerntransport omfatter den daglige transport af forsendelser mellem de 33 indleverings- og bestemmelsespostcentre(52). Den gennemsnitlige afstand mellem de 33 indleverings- og bestemmelsespostcentre udgør [...] km(53). Alle transporter af denne art har været udliciteret siden 1994(54). Til fjerntransporten anvendes to containere (dvs. en lastvogn plus anhænger)(55). For at sikre en landsdækkende befordring i den tilstræbte 24-timers-takt skal der gennemføres mindst én nattur mellem hvert postcenter; dette resulterer i 32 ture fra hvert indleveringspostcenter til de øvrige bestemmelsespostcentre (dvs. mindst 32 × 33 = 1056 ture dagligt)(56). Fjerntransporten gennemføres fem dage om ugen (= 250 natture årligt)(57). Dette betyder, at personale-, drifts- og kapitalomkostningerne for 264000 årlige fjernture (1056 × 250) kan henføres til dør til dør-tjenesterne(58). De årlige omkostninger, der skal henføres til fjernturene i B-to-B-segmentet, kan således beregnes på grundlag af prisen pr. tur × 264000 årlige fjernture. For perioden 1994-1999 fremkommer således følgende omkostninger, der kan henføres til dør til dør-tjenesterne:
1994: [...] DEM pr. tur(59) × 264000 årlige fjernture = [...] mio. DEM/år.
1995: [...] DEM pr. tur × 264000 årlige fjernture = [...] mio. DEM/år.
1996: [...] DEM pr. tur × 264000 årlige fjernture = [...] mio. DEM/år.
1997: [...] DEM pr. tur × 264000 årlige fjernture = [...] mio. DEM/år.
1998: [...] DEM pr. tur × 264000 årlige fjernture = [...] mio. DEM/år.
1999: [...] DEM pr. tur × 264000 årlige fjernture = [...] mio. DEM/år.
(33) Foruden de natlige fjernture finder der også en direkte indsamling af forsendelserne sted hos de tre største postordrevirksomheder. Ifølge skøn fra DPAG blev mellem [...] (1990) og [...] % (1999) af postordrepakkerne indsamlet hos kunden og transporteret direkte til bestemmelsespostcentret(60). Desuden bliver [...] % af returforsendelserne til postordresektoren udbragt direkte(61). Som i forbindelse med de direkte udleveringer i B-to-B-segmentet gennemføres den direkte indsamling hos postordrevirksomhederne også med en lastvogn plus anhænger (to containere). Omkostningerne ved udlicitering af den direkte indsamling hos postordrevirksomhederne er dermed lige så store som omkostningerne ved befordringen af forsendelser mellem erhvervskunder som led i fjerntransport(62). Den direkte indsamling finder sted fem dage om ugen. Ifølge forbundsregeringens oplysninger kan nedenstående antal ture og omkostninger henføres til postordresegmentet i perioden 1994-1999:
1994: [...] DEM pr. tur(63) × [...] henførbare fjernture pr. år(64) = [...] mio. DEM;
1995: [...] DEM pr. tur × [...] henførbare fjernture pr. år = [...] mio. DEM;
1996: [...] DEM pr. tur × [...] henførbare fjernture pr. år = [...] mio. DEM;
1997: [...] DEM pr. tur × [...] henførbare fjernture pr. år = [...] mio. DEM;
1998: [...] DEM pr. tur × [...] henførbare fjernture pr. år = [...] mio. DEM;
1999: [...] DEM pr. tur × [...] henførbare fjernture pr. år = [...] mio. DEM.
4. Regionaltransport
(34) Regionaltransport omfatter ture på gennemsnitlig [...] km(65) mellem de enkelte bestemmelsespostcentre og omdelingscentre. Regionaltransporten gennemføres seks dage om ugen (= 303 arbejdsdage)(66). Et givet omdelingscenter forbindes gennemsnitligt med et bestemmelsespostcenter med fem daglige ture. Som anført i nr. 30 ovenfor anslår forbundsregeringen, at et vist antal af de i alt 476 omdelingscentre, som drives af DPAG, kan henføres til dør til dør-pakketjenesterne(67). Gennem den indirekte forbindelse til en anden omkostningskategori (omdelingscentre) kan et tilsvarende antal ture til omdelingscentrene derfor henføres til dør til dør-pakketjenesterne. De ture inden for regionaltransport, der kan henføres til de konkurrenceudsatte dør til dør-pakketjenester, fremkommer således på grundlag af de daglige ture, som pr. omdelingscenter kan henføres til dør til dør-pakketjenesterne, × 303 arbejdsdage × det samlede antal omdelingscentre, der kan henføres dør til dør-pakketjenesterne. For perioden 1994-1999 fremkommer således følgende resultat:
1994: [...] daglige ture(68) × 303 arbejdsdage = [...] årlige ture pr. omdelingscenter × [...] henførbare omdelingscentre(69) = [...] henførbare ture pr. år × [...] DEM(70) pr. tur = [...] mio. DEM.
1995: [...] daglige ture × 303 arbejdsdage = [...] årlige ture pr. omdelingscenter × [...] henførbare omdelingscentre = [...] henførbare ture pr. år × [...] DEM pr. tur = [...] mio. DEM.
1996: [...] daglige ture × 303 arbejdsdage = [...] årlige ture pr. omdelingscenter × [...] henførbare omdelingscentre = [...] henførbare ture pr. år × [...] DEM pr. tur = [...] mio. DEM.
1997: [...] daglige ture × 303 arbejdsdage = [...] årlige ture pr. omdelingscenter × [...] henførbare omdelingscentre = [...] henførbare ture pr. år × [...] DEM pr. tur = [...] mio. DEM.
1998: [...] daglige ture × 303 arbejdsdage = [...] årlige ture pr. omdelingscenter × [...] henførbare omdelingscentre = [...] henførbare ture pr. år × [...] DEM pr. tur = [...] mio. DEM.
1999: [...] daglige ture × 303 arbejdsdage = [...] daglige ture pr. omdelingscenter × [...] henførbare omdelingscentre = [...] henførbare ture pr. år × [...] DEM pr. tur = [...] mio. DEM.
5. Udlevering
(35) Med hensyn til de omhandlede dør til dør-pakketjenester sondrer DPAG mellem tre forskellige udleveringsformer: 1) udbringning til firmaer for kunder, hvis daglige udbringningsmængde udgør en rullecontainer, som er forsorteret efter individuelle stormodtagere(71), 2) udbringning af returforsendelser for postordresektoren, og 3) almindelig udbringning med fælles udlevering af postordrepakker og de B-to-B-pakker, som ikke udleveres som led i udbringningen til firmaer.
(36) Udbringning til firmaer: Udbringning til firmaer omfatter udbringning af pakker i enkelte rullecontainere. En container indeholder udelukkende pakker til en bestemt adressat(72). Ca. [...] % af B-to-B-pakkerne udleveres som led i udbringningen til firmaer. De resterende [...] % udleveres sammen med B-to-C-pakker som led i den almindelige udbringning(73). Formlen til beregning af den rene udbringning til firmaer lyder således: Omkostninger ved udbringningsturen × antal daglige ture × 250 udbringningsdage pr. år. For perioden 1994-1999 fremkommer således følgende resultat:
1994: [...] DEM pr. tur(74) × [...] henførbare udbringningsture(75) × 250 udbringningsdage = [...] mio. DEM.
1995: [...] DEM pr. tur × [...] henførbare udbringningsture × 250 udbringningsdage = [...] mio. DEM.
1996: [...] DEM pr. tur × [...] henførbare udbringningsture × 250 udbringningsdage = [...] mio. DEM.
1997: [...] DEM pr. tur × [...] henførbare udbringningsture × 250 udbringningsdage = [...] mio. DEM.
1998: [...] DEM pr. tur × [...] henførbare udbringningsture × 250 udbringningsdage = [...] mio. DEM.
1999: [...] DEM pr. tur × [...] henførbare udbringningsture × 250 udbringningsdage = [...] mio. DEM.
(37) Udbringning af returforsendelser: Returpakker er forsendelser fra postordrekunder, som sendes tilbage af modtageren. Returforsendelser afhentes på bestemte indsamlingssteder ("postbutikker") og sendes samlet tilbage til den pågældende postordrevirksomhed fem dage om ugen (= 250 udbringningsdage pr. år)(76). [...] % af returforsendelserne udleveres som led i en specifik udbringning af returforsendelser(77), mens resten som tidligere nævnt udbringes som led i direkte indsamling. En udbringning af returforsendelser omfatter gennemsnitlig ca. [...] km(78) og er således forbundet med [...] % af omkostningerne ved en indsamlingstur for postordresektoren på [...] km(79). De årlige omkostninger, der kan henføres til udbringningen af returforsendelser, fremkommer derfor på grundlag af omkostningerne pr. tur × de ture, der kan henføres til udbringningen af returforsendelser × 250 udbringningsdage. For perioden 1994-1999 fremkommer således følgende omkostninger ved udbringning af returforsendelser:
1994: [...] DEM pr. tur(80) × [...] henførbare daglige ture(81) × 250 udbringningsdage(82) = [...] mio. DEM.
1995: [...] DEM pr. tur × [...] henførbare daglige ture × 250 udbringningsdage = [...] mio. DEM.
1996: [...] DEM pr. tur × [...] henførbare daglige ture × 250 udbringningsdage = [...] mio. DEM.
1997: [...] DEM pr. tur × [...] henførbare daglige ture × 250 udbringningsdage = [...] mio. DEM.
1998: [...] DEM pr. tur × [...] henførbare daglige ture × 250 udbringningsdage = [...] mio. DEM.
1999: [...] DEM pr. tur × [...] henførbare daglige ture × 250 udbringningsdage = [...] mio. DEM.
(38) Almindelig udbringning: Ifølge forbundsregeringens skøn udbringer DPAG pr. almindelig udbringningstur gennemsnitlig [...] pakker (mandag: [...] pakker, tirsdag: [...] pakker, onsdag: [...] pakker, torsdag: [...] pakker, fredag: [...] pakker og lørdag: [...] pakker)(83). Gennemsnittet på [...] pakker pr. tur fremkommer på grundlag af DPAG's seks udbringningsdage om ugen, hvilket på årsbasis svarer til 303 udbringningsdage(84). Ifølge de officielle oplysninger tager en udleveringstur gennemsnitlig [...] timer (mandag-fredag, lørdag [...] timer)(85). På grundlag af disse oplysninger kan udleveringsturene til B-to-B-segmentet i driftsmæssig henseende henføres efter følgende formel: årlig mængde B-to-B-forsendelser, der udleveres som led i den almindelige udbringning(86), divideret med 303 udbringningsdage pr. år divideret med [...] pakker pr. tur = antal daglige ture, der kan henføres til B-to-B-segmentet. For perioden 1994-1999 fremkommer på dette grundlag følgende omkostninger:
1994: [...] mio - [...] mio. (udbringning til firmaer) = [...] mio. divideret med 303 udbringningsdage divideret med [...] pakker pr. tur = [...] henførbare ture × [...] DEM(87) pr. tur × 303 udbringningsdage = [...] mio. DEM.
1995: [...] mio - [...] mio. (udbringning til firmaer) = [...] mio. divideret med 303 udbringningsdage divideret med [...] pakker pr. tur = [...] henførbare ture × [...] DEM pr. tur × 303 udbringningsdage = [...] mio. DEM.
1996: [...] mio - [...] mio. (udbringning til firmaer) = [...] mio. divideret med 303 udbringningsdage divideret med [...] pakker pr. tur = [...] henførbare ture × [...] DEM(88) pr. tur × 303 udbringningsdage = [...] mio. DEM.
1997: [...] mio - [...] mio. (udbringning til firmaer) = [...] mio. divideret med 303 udbringningsdage divideret med [...] pakker pr. tur = [...] henførbare ture × [...] DEM pr. tur × 303 udbringningsdage = [...] mio. DEM.
1998: [...] mio - [...] mio. (udbringning til firmaer) = [...] mio. divideret med 303 udbringningsdage divideret med [...] pakker pr. tur = [...] henførbare ture × [...] DEM pr. tur × 303 udbringningsdage = [...] mio. DEM.
1999: [...] mio - [...] mio. (udbringning til firmaer) = [...] mio. divideret med 303 udbringningsdage divideret med [...] pakker pr. tur = [...] henførbare ture × [...] DEM pr. tur × 303 udbringningsdage = [...] mio. DEM.
(39) Antallet af udleveringsture, der kan henføres til postordresegmentet, blev beregnet efter samme beregningsmetode. Ved beregningen af den forsendelsesmængde, som postordresektoren tegner sig for, skal der tages hensyn til, at ca. [...] % af alle postordrepakker ifølge DPAG's skøn ikke kan udleveres ved første udbringningsforsøg som følge af, at den private modtager ikke er hjemme(89), hvorfor der må foretages endnu et udbringningsforsøg. Ved en analog anvendelse af ovennævnte beregningsmetode fremkommer følgende resultat:
1994: [...] mio.(90) + [...] mio. for det andet udbringningsforsøg = [...] mio. divideret med 303 udbringningsdage divideret med [...] pakker pr. tur = [...] henførbare ture × [...] DEM pr. tur × 303 udbringningsdage = [...] mio. DEM.
1995: [...] mio. + [...] mio. for det andet udbringningsforsøg = [...] mio. divideret med 303 udbringningsdage divideret med [...] pakker pr. tur = [...] henførbare ture × [...] DEM pr. tur × 303 udbringningsdage = [...] mio. DEM.
1996: [...] mio. + [...] mio. for det andet udbringningsforsøg = [...] mio. divideret med 303 udbringningsdage divideret med [...] pakker pr. tur = [...] henførbare ture × [...] DEM pr. tur × 303 udbringningsdage = [...] mio. DEM.
1997: [...] mio. + [...] mio. for det andet udbringningsforsøg = [...] mio. divideret med 303 udbringningsdage divideret med [...] pakker pr. tur = [...] henførbare ture × [...] DEM pr. tur × 303 udbringningsdage = [...] mio. DEM.
1998: [...] mio. + [...] mio. for det andet udbringningsforsøg = [...] mio. divideret med 303 udbringningsdage divideret med [...] pakker pr. tur = [...] henførbare ture × [...] DEM pr. tur × 303 udbringningsdage = [...] mio. DEM.
1999: [...] mio. + [...] mio. for det andet udbringningsforsøg = [...] mio. divideret med 303 udbringningsdage divideret med [...] pakker pr. tur = [...] henførbare ture × [...] DEM pr. tur × 303 udbringningsdage = [...] mio. DEM.
G. Omfanget af DPAG's forpligtelse til at udføre offentlig tjeneste på pakkeområdet
(40) Endelig har Tyskland fremlagt en række generelle oplysninger vedrørende 1) omfanget af DPAG's forpligtelse til at udføre offentlig tjeneste på pakkeområdet, og 2) de gamle forpligtelser, som DPAG har overtaget som tidligere statsvirksomhed.
(41) DPAG's forpligtelse til at udføre offentlig tjeneste omfattede ifølge forbundsregeringen indsamling, håndtering, befordring og udbringning af alle postpakker med en vægt på indtil 20 kg. Denne tjeneste skulle tilbydes i hele landet til ensartede takster efter princippet om ensartede takster inden for ét og samme område. I henhold til § 2, stk. 2, nr. 3, i Postdienst-Pflichtleistungsverordnung(91) ("PPfLV") fra 1994 kunne DPAG - uanset den lovbestemte ensartede takst - yde rabatter til visse kunder, som selv forfrankerede og forsorterede eller havde et vist minimum af forsendelser, men dette fritog imidlertid ikke DPAG for forpligtelsen til fortsat at befordre alle pakker, der blev indleveret på posthuset, til den ensartede takst, uanset om kunden benyttede posthusene til sin privat- eller forretningspost. Ifølge forbundsregeringen havde alle kunder, som blev ydet rabatter, fordi de forsorterede eller indleverede et vist minimum, fortsat ret til via posthusene at gøre brug af tjenester til ensartede takser i hele landet, der er omfattet af befordringspligten(92). Erhvervskunder blev således ikke i strid med bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF af 15. december 1997 om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af disse tjenesters kvalitet(93) på nogen måde udelukket fra at kunne gøre brug af tjenester, der var omfattet af befordringspligten(94).
H. De gamle forpligtelser, som DPAG har overtaget som tidligere statsvirksomhed
(42) Tyskland har fremført, at DPAG's samlede omkostninger til driften af fragtpostområdet, der er anført i beslutningen om at indlede proceduren, er blevet øget som følge af en række gamle forpligtelser, som alle står i forbindelse med DPAG's forpligtelse til at udføre tjenester af almindelig økonomisk interesse. På grund af de forpligtelser, som DPAG tidligere har været og på nuværende tidspunkt er underlagt, er DPAG's omkostninger større, end det havde været tilfældet, hvis tjenesterne var udført under normale markedsvilkår. For at fastslå, om DPAG dækker omkostningerne ved udbringningen af indenlandsk pakkepost, må den indtjening, der opnås i forbindelse med disse tjenester, efter Tysklands opfattelse ikke sammenholdes med DPAG's samlede omkostninger, men de hypotetiske omkostninger - korrigeret for de gamle forpligtelser - som DPAG skulle afholde, hvis virksomheden kunne udføre pakketjenesterne under normale markedsvilkår(95). De gamle forpligtelser afspejler således forskellen med omkostningerne for udførelsen af pakketjenester under normale markedsvilkår og de særlige omkostninger, som kun opstår for DPAG i forbindelse med udførelsen af disse tjenester(96).
(43) Ved en normal udførelse af pakketjenester ville DPAG ikke skulle afholde en række særlige omkostninger, f.eks. 1) grundlønninger, der ligger over det normale niveau på markedet, 2) byggelån til ansatte til renter under markedssatserne, 3) godtgørelser, 4) overskydende personale (aflønning af tjenestemænd uden egentligt arbejdsområde), 5) tabt investeringsstøtte til de nye tyske delstater, 6) ikke-fradragsberettiget merværdiafgift (da DPAG's postaktiviteter er fritaget for merværdiafgift), 7) omkostninger til civilbeskyttelse og virksomhedssikkerhed, 8) atypiske kapitalomkostninger, 9) omkostninger i forbindelse med en usædvanlig form for fremskyndet afskrivning, 10) omkostninger ved posthuse i egendrift i stedet for betaling til postbutikker, 11) i forhold til konkurrenter udbringes færre forsendelser, hver gang postbilen standser(97), 12) lørdagsudbringning, 13) genforeningsomkostninger 14) ineffektiv fragtlogistik i de nye delstater, 15) paralleldrift af to logistiksystemer i overgangsfasen mellem 1994 og 1995.
(44) Disse gamle forpligtelser er efter forbundsregeringens opfattelse bl.a. resultatet af en medlemsstats politiske beslutninger med hensyn til, hvordan en forpligtelse til at udføre offentlig tjeneste skal opfyldes. Da der mangler relevante bestemmelser på fællesskabsplan, har Kommissionen ikke kompetence til at træffe afgørelse om størrelsen af omkostningerne ved udførelsen af tjenester af almindelig interesse eller rimeligheden af de politiske beslutninger, som de nationale regeringer træffer i denne henseende(98). Forbundsregeringen er af den opfattelse, at DPAG ville opnå overskud på fragtpostområdet, hvis dette område kunne drives under normale markedsvilkår uden de nævnte særlige omkostninger.
(45) Selv hvis Kommissionen skulle indtage det standpunkt, at alle pakketjenester, der udføres ved hjælp af denne infrastruktur, på nuværende tidspunkt langtfra kan betragtes som tjenester af almindelig interesse, må de gamle forpligtelser - ifølge forbundsregeringens afsluttende argumentation - alligevel anses som "strandede investeringsomkostninger" for tjenester, som på tidspunktet for planlægningen af den nuværende infrastruktur i 1990 entydigt var af almindelig interesse(99).
III. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(46) De to klagere og tolv andre interesserede parter reagerede på opfordringen til at fremsætte bemærkninger i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 2.
(47) Efter UPS' opfattelse er de pakketjenester af almindelig interesse, som udføres af DPAG, overskudsgivende. Den manglende dækning af omkostningerne, der er fastslået i beslutningen om at indlede proceduren, står i forbindelse med udførelsen af dør til dør-pakketjenester, som ikke afvikles via posthusene. Statsstøtte til dækning af tab på dette erhvervsområde kan ikke begrundes under henvisning til EF-traktatens artikel 86, stk. 2. Omfanget af de gamle forpligtelser, som forbundsregeringen har henvist til, er desuden overdrevent. UPS betvivler, at DPAG's lønninger virkelig ligger over det normale lønniveau blandt konkurrenterne. Omkostningerne i forbindelse med førtidspensionering er ingen gammel forpligtelse, der er usædvanlig på markedet, men derimod omkostninger, som skal afholdes af den enkelte virksomhed selv. UPS udbringer ligeledes i givet fald pakker om lørdagen. Endvidere bør de gamle forpligtelser afvejes i forhold til den faste ejendom og de kapitaloverførsler, som DPAG fik overdraget af staten netop som kompensation herfor i forbindelse med omdannelsen til et aktieselskab i 1995.
(48) BIEK, foreningen af private udbydere af kurer- og eksprestjenester, er af den opfattelse, at posttjenestens og DPAG's tab alene står i forbindelse med dør til dør-aktiviteterne. Disse tab blev krydssubsidieret ved hjælp af overførsler fra Deutsche Telekoms telefonmonopol. I henhold til § 7 i PostUmwG har DTAG således været tvunget til at give afkald på regreskrav mod DPAG på ca. 5,4 mia. DEM.
(49) De omkostnings- og resultatopgørelser, som forbundsregeringen har fremlagt, viser efter BIEK's opfattelse ikke de faktiske omkostninger ved driften af en fragtposttjeneste under normale markedsvilkår. Forbundsregeringens oplysninger beror på en regnskabsmæssig "top-down"-fordeling af den samlede virksomheds omkostninger på fragtpostområdet, som ikke afspejler det faktiske forbrug af ressourcer. BIEK forelagde derfor en procesorienteret omkostnings- og resultatvurdering af DPAG's pakketjeneste, som på grundlag af en "bottom-up"-analyse viser de faktiske omkostninger, der er nødvendige for driften af en fragtposttjeneste af DPAG's størrelse. Denne omkostningsberegning er ifølge egne oplysninger foretaget "bottom up" via de for driften nødvendige arbejdsgange og vurderer de faktiske omkostninger ved hjælp af standardværdier, mængder og normale markedsomkostninger i forbindelse med personale og materiel. Denne analyse skal vise de rene omkostninger, der er nødvendige for driften, og som er fri for eventuelle gamle forpligtelser, overskydende personale eller andre historisk betingende merudgifter(100).
(50) Den omkostnings- og resultatvurdering, som BIEK har fremlagt, når til den konklusion, at DPAG's indtægter inden for pakketjenester til erhvervskunder ligger langt under de omkostninger, der er nødvendige for driften på dette område. Mens dør til dør-området opviser tab, er der endog opnået overskud i forbindelse med indleverede pakker. Tabet på fragtpostområdet står derfor udelukkende i forbindelse med til dør til dør-pakketjenesterne. Ifølge BIEK's undersøgelse skyldes tabet inden for dør til dør-pakketjenester den driftsstruktur, som DPAG's fragtpostområde har(101), da der også uanset de såkaldte gamle forpligtelser ville være et tab, hvis den nuværende driftsstruktur og prisfastsættelse blev fastholdt. På grundlag af den procesorienterede omkostnings- og resultatvurdering er det efter BIEK's opfattelse godtgjort, at tabene inden for dør til dør-pakketjenesterne ikke skyldes gamle forpligtelser eller politiske krav, men DPAG's aggressive prisstrategi på dette område(102).
(51) I en supplerende undersøgelse af 7. februar 2002 har BIEK beregnet den betaling for arbejdsgangene på B-to-B- og postordreområdet, der er sædvanlig under normale markedsvilkår. I disse undersøgelser har BIEK defineret de relevante håndteringsfaser for dør til dør-pakketjenester til B-to-B-området og gennemført en rundspørge til virksomhederne German Parcel, DPD og UPS vedrørende de omkostninger, som under normale markedsvilkår kan forventes i forbindelse med disse håndteringsfaser i værditilvækstkæden. Der blev foretaget en rundspørge til virksomhederne DPD, Hermes Versandservice og UPS vedrørende de omkostninger, der opstår under normale markedsvilkår ved driften af en dør til dør-infrastruktur til postordresektoren. På grundlag af fastsatte mængder og tids- og lønstandarder, der er gængse for branchen, blev omkostningerne fordelt på de enkelte arbejdsgange for på passende vis at afspejle det faktiske forbrug af ressourcer (arbejdstimer, materiale- og kapitalomkostninger).
(52) Endvidere har BIEK udtrykt tvivl med hensyn til eksistensen af visse af de gamle forpligtelser, som Tyskland har gjort gældende. En sammenligning mellem grundlønningerne viser, at DPAG's grundlønninger under ingen omstændigheder er højere end sammenlignelige ansattes lønninger hos konkurrenterne. Ifølge BIEK ligger navnlig DPAG's grundlønninger inden for pakkeudbringning i nogle regioner endog under timebetalingen inden for transportsektoren. Den yderligere udbringning om lørdagen udgør ingen ulempe, men er en tvingende nødvendighed for at kunne forblive konkurrencedygtig på postordreområdet.
(53) Efter BIEK's opfattelse havde overdragelsen af fast ejendom til DPAG i 1995 bl.a. til formål at dække gamle forpligtelser, men ikke at kompensere for omkostninger, der er nødvendige for driften. Anvendelsen af indtægterne fra salget af jord, bygninger eller boliger, der ikke var nødvendige for driften, til andre formål end dækningen af de gamle forpligtelser, såsom navnlig udbygningen af fragtposttjenesten og erhvervelsen af andre virksomheder, udgør en støtte til DPAG. For at sikre en konkurrencemæssig neutralitet er det en absolut betingelse, at der sker en organisatorisk og juridisk adskillelse af pakketjenesten fra brevtjenesten.
(54) Bundesverband Spedition und Logistik e.V. ("BSL") er af den opfattelse, at DPAG's fragtposttjeneste har været overdimensioneret i forhold til den efterspørgsel, der kan forventes. DPAG har derfor forsøgt at opnå et yderligere salg via priser, hvormed det ikke ville have været muligt for private konkurrenter, som driver virksomhed på normale markedsvilkår, at opnå en tilstrækkelig omkostningsdækning. Efter BSL's opfattelse kan hverken DPAG eller en virksomhed, der opererer under normale markedsvilkår, med det prisniveau, som DPAG har anvendt, dække omkostningerne ved de enkelte pakketjenester ved hjælp af indtægter.
(55) Den nederlandske virksomhedssammenslutning Transport en Logistiek Nederland ("TLN") mener, at ingen privat udbyder af pakketjenester kan overleve på et marked, hvor statsvirksomheder yder støtte til pakketjenester, der er åbne for konkurrence. TLN er af den opfattelse, at konkurrenceudsatte aktiviteter bør udføres organisatorisk og juridisk adskilt fra de posttjenester af almindelig interesse, som støttes ved hjælp af statsmidler.
(56) European Express Organisation ("EEO") er af den opfattelse, at en virksomhed, der opererer under normale markedsvilkår, ikke havde haft nogen interesse i at opretholde en tabsgivende pakketjeneste i en periode på 15 år. Uden en troværdig saneringsplan vil opretholdelsen af fragtpostområdet fordreje konkurrencevilkårene. EEO finder endvidere, at DPAG burde have anvendt provenuet fra salget af fast ejendom til at sanere fragtpostområdet i stedet for at erhverve virksomheder inden for international fragt og logistik.
(57) Efter Federal Express' opfattelse bør Kommissionen indledningsvis fastlægge den nødvendige standard, hvorefter pakketjenester, der er åbne for konkurrence, kan være modtager af ulovlig støtte. Efter Federal Express' opfattelse havde staten i forbindelse med investeringerne i DPAG's nye fragtpostinfrastruktur ingen tilstrækkelig sikker forventning om en passende forrentning. Federal Express betvivler eksistensen og det faktiske omfang af de gamle forpligtelser, som Tyskland har gjort gældende.
(58) En anden tredjepart, som anmoder om fuld anonymitet, har anført, at DPAG modtager statsmidler, som overstiger de omkostninger, der er forbundet med udførelsen af den offentlige opgave. Denne "overkompensation" giver DPAG de økonomiske midler til at kunne forfølge en aggressiv prisstrategi inden for de konkurrenceudsatte pakketjenester. Ingen konkurrent, der driver virksomhed under normale markedsvilkår, kan tillade sig en sådan prisstrategi. "Overkompensationen" påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne i betragtning af det stigende antal pakketjenester, der udføres på tværs af grænserne.
(59) Efter German Parcels opfattelse råder DPAG over næsten ubegrænsede midler, som virksomheden har anvendt og fortsat anvender til at udbygge sit fragtpostnet. I modsætning til konkurrenterne kan DPAG ekspandere på dette område uden hensyntagen til de omkostninger, der er nødvendige hertil. Det er heller ikke korrekt, at konkurrenter ingen interesse har i privatkundemarkedet. En lang række tjenesteydere, herunder også German Parcel, tilbyder pakketjenester til privatkunder. German Parcel henviser til sit "Paketshop-Konzept", som i mellemtiden omfatter over 1000 indleveringssteder for privatkunder. Det har imidlertid hidtil været vanskeligt for German Parcel at vinde postordresektoren som kunde, da langt de fleste postordrevirksomheder har indgået langsigtede leveringsaftaler med DPAG og derudover er bundet til DPAG via mængde- og rabataftaler.
(60) German Parcel har ligeledes givet udtryk for tvivl med hensyn til eksistensen og omfanget af de gamle forpligtelser, som forbundsregeringen har gjort gældende. Den lave stopfaktor (antal udleverede pakker, hver gang postbilen standser) skyldes således ikke DPAG's forsyningspligtydelser, da under 9 % af pakkerne indleveres på posthusene. En stopfaktor, der eventuelt er lavere end konkurrenternes, beror på DPAG's virksomhedsbeslutning om så vidt muligt at betjene hele postordresektoren. På den anden side er stophyppigheden (antal stop pr. gade) gunstigere hos DPAG end hos private konkurrenter på grund af den større mængde. Desuden kan DPAG udnytte fordelen ved at have et omdelingsnet for breve til en kombineret omdeling af pakker og breve i landdistrikter. På grund af brevmonopolet har ingen konkurrent denne fordel. Desuden er det ikke kun DPAG, der tilbyder udbringning om lørdagen, men navnlig også med jævne mellemrum Hermes Versand AG. På grund af den store andel af pakketjenester til postordresektoren er lørdagsudbringning under alle omstændigheder nødvendig i driftsmæssig henseende. Med den rigtige organisation er det muligt at foretage udbringning om lørdagen uden meromkostninger.
(61) Vereinigung Deutscher Kraftwagenspediteure eG ("VDK") er af den opfattelse, at DPAG ikke har et gennemsigtigt omkostningsfordelingssystem, som gør det muligt at udlede de faktiske omkostninger og indtægter i forbindelse med bestemte aktivitetsområder.
(62) Ifølge beregninger foretaget af den tyske sammenslutning af postbrugere, Deutscher Verband für Post und Telekommunikation e.V. ("DVPT"), udgør DPAG's overskud inden for brevmonopolet mindst 1,7 mia. DEM. Da virksomheden DPAG generelt har opnået et resultat i balance eller i givet fald kun minimale overskud, er der tale om en betydelig intern krydssubsidiering. DVPT sætter desuden spørgsmålstegn ved, om den kompensation for forpligtelsen til offentlig tjeneste, som staten derudover har ydet, står i rimeligt forhold til de faktiske meromkostninger, der er forbundet med den offentlige opgave, navnlig da omfanget af tjenester i forbindelse med indleverede pakker er lavere end de 23 %, der er anført i beslutningen om at indlede proceduren. I virkeligheden er disse meromkostninger i forbindelse med indleverede pakker imidlertid væsentligt lavere, da disse tegner sig for en betydelig mindre andel af den samlede mængde, end forbundsregeringen har anført. Overførslen af statsmidler bør under disse omstændigheder reduceres væsentligt.
(63) UK Post Office ("Post Office") er af den opfattelse, at en overdragelse af fast ejendom eller overdragelsen af andre aktiver til en offentlig posttjeneste udgør statsstøtte. Dette gælder også for overdragelsen af sådanne aktiver fra en statslig institution til en anden, så længe disse aktiver ikke i driftsmæssig henseende er nødvendige til at udføre tjenester af almindelig interesse. Overtagelsen af meromkostninger i forbindelse med en førtidspensionering af 25 % af DPAG's tjenestemænd udgør ligeledes støtte. Efter Post Offices opfattelse skulle denne personalenedskæring have været finansieret ved hjælp af indtægter fra salget af driftsaktiver. Under alle omstændigheder er overdragelsen af fast ejendom for indirekte til at kunne betragtes som kompensation for meromkostningerne i forbindelse med tjenesteydelser af almindelig interesse som omhandlet i EF-traktatens artikel 86, stk. 2. Gamle forpligtelser kunne i givet fald i det enkelte tilfælde have været finansieret ved hjælp af salgsprovenuet fra fast ejendom.
IV. RETLIG VURDERING
(64) Statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller produktioner, er uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. De omhandlede statslige foranstaltninger til fordel for DPAG udgør statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, hvis 1) DPAG begunstiges herved, 2) denne begunstigelse blev finansieret ved hjælp af statsmidler, 3) begunstigelsen fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene, og 4) påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(65) Som led i den retlige vurdering behandles indledningsvis argumenterne vedrørende erhvervelsen af Postbank AG. De tyske myndigheder har under proceduren fremlagt tilstrækkelig dokumentation for, at købsprisen i modsætning til klagernes antagelser ikke blev modregnet i et ikke-eksisterende krav, men rent faktisk blev betalt til de tyske myndigheder af DPAG. De tyske myndigheder har i denne forbindelse fremlagt en kopi af købsaftalen og bevis for betalingen. Desuden fremlagde de tyske myndigheder materiale, som dokumenterer, at købsprisen svarede til den økonomiske værdi, som Postbank havde for DPAG. Postbank blev derfor erhvervet uden nogen form for statsstøtte.
A. Begunstigelse
(66) I henhold til dom afsagt af De Europæiske Fællesskabers Domstol den 22. november 2001 i sag C-53/00 (ACOSS)(103) kan en statslig finansiering af tjenesteydelser af almindelig interesse tildele modtageren en økonomisk fordel som omhandlet i EF-traktatens 87, stk. 1. Såfremt den statslige finansiering imidlertid ikke overstiger de faktiske merudgifter(104) i forbindelse med udførelsen af disse tjenester af almindelig interesse, udgør statens kompensation ingen fordel i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, men skal betragtes som et passende vederlag for opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste(105).
(67) Det står således de tyske myndigheder frit for ved hjælp af statstilskud, som f.eks. det her nævnte bidrag til Post-Unterstützungskasse, statsgarantier eller overdragelsen af fast ejendom og kapital at kompensere for de nettomeromkostninger, der faktisk er forbundet med opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste. I den forbindelse skal de tyske myndigheder imidlertid sørge for, at statstilskuddene er begrænset til at kompensere for de nettomeromkostninger, der faktisk opstår som følge af opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste. Skulle der blive kompenseret for nettomeromkostninger, som har andre årsager, giver statens kompensation i forbindelse med disse nettomeromkostninger modtageren en økonomisk fordel.
(68) På baggrund af Kommissionens forespørgsel af 10. marts 2000 om DPAG's eventuelle overskud i perioden 1990-1998 inden for de tjenester, der ikke er omfattet af eneret, anførte forbundsregeringen i brev af 24. marts 2000 (s. 10), at DPAG i 1998 opnåede et overskud på [...] mio. DEM inden for de konkurrenceudsatte tjenester. På den anden side fremlagde de tyske myndigheder tal, hvorefter de samlede pakketjenester i perioden 1990-1998 opviste et underskud på [...] mio. DEM(106) og avis- og bladudbringningsområdet et underskud på [...] mio. DEM(107). For begge områder udgjorde det samlede underskud således [...] mio. DEM. Indtægter fra konkurrenceudsatte områder var således ikke tilstrækkelige til at dække underskuddet inden for pakketjenester(108).
(69) Efter forbundsregeringens opfattelse er der en uadskillelig årsagsforbindelse mellem det samlede underskud på fragtpostområdet på [...] mio. DEM og opfyldelsen af politiske krav med hensyn til omfang og gennemførelse af forpligtelsen til offentlig tjeneste på dette område(109). Efter Tysklands opfattelse er den ensartede takst til en overkommelig pris, der er fastsat i den almindelige interesse, årsagen til, at pakketjenester i perioden 1990-1998 ikke opnåede økonomisk ligevægt og var forbundet med nettomeromkostninger. Desuden har forbundsregeringen henvist til 15 såkaldte "gamle forpligtelser"(110), som gjorde det klart, hvorfor DPAG ikke drev virksomhed under normale markedsvilkår. Forbundsregeringen er som nævnt af den opfattelse, at den specifikke yderligere byrde, der er forbundet med opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste, skal defineres og beregnes som forskellen mellem de særlige omkostninger, der opstår for DPAG som tidligere statsforvaltning i forbindelse med udførelsen af disse tjenester, og konkurrenternes normale omkostninger ved tilsvarende tjenesteydelser(111).
(70) I lyset af Domstolens ovennævnte dom af 22. november 2001 skal det underskud, der opstår som følge af opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste, imidlertid vises og beregnes i form af nettomeromkostningerne i forbindelse med tjenesterne af almindelig interesse. Dette kræver indledningsvis en præcis afgrænsning af omfanget af disse tjenesteydelser af almindelig interesse, og de nettomeromkostninger, der er forbundet hermed.
(71) Med hensyn til pakketjenester indeholder førnævnte PPfLV af 12. januar 1994 præcise krav med hensyn til ydelserne, dvs. arten af de pakker, der skal befordres i offentlighedens interesse, og prisfastsættelsen. I henhold til førnævnte PPfLV skulle den daværende virksomhed DB-Postdienst og fra 1995 DPAG opfylde to væsentlige krav: 1) befordring af såkaldte "småforsendelser" som omhandlet i forordningen skulle udføres som en infrastrukturtjenesteydelse, der er i offentlighedens interesse(112), og 2) i henhold til § 1, stk. 1, i PPfLV var Deutsche Bundespost Postdienst forpligtet til at befordre småforsendelser som omhandlet i § 2 i hele landet til ensartede takster efter princippet om ensartede takster inden for ét og samme område. Den takst, der blev anset som overkommelig, blev fastsat ved bekendtgørelse(113).
(72) I betragtning af et betydeligt underskud på fragtpostområdet på i alt [...] mio. DEM skal det derfor dernæst undersøges, om alle nettomeromkostninger, som staten ydede kompensation for, står i direkte forbindelse med DPAG's præcist definerede lovbestemte forpligtelse. Såfremt overførslen af statsmidler i sidste instans gør det muligt for fragtpostområdet også at dække nettomeromkostninger, som ikke har nogen årsagsforbindelse med opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste, har DPAG opnået en fordel i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Under disse omstændigheder foreligger således ikke den ækvivalens mellem den statsligt finansierede kompensation og nettomeromkostningerne i forbindelse med forpligtelsen til offentlig tjeneste, som kræves ifølge retspraksis(114). Under disse omstændigheder er kompensationen fra staten nemlig ikke ydet som følge af særlige byrder, som specifikt skyldes opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste(115).
(73) En undersøgelse af de infrastrukturomkostninger, som specifikt kan tilskrives udførelsen af konkurrenceudsatte dør til dør-pakketjenester (herefter "dør til dør-infrastrukturomkostningerne")(116), har imidlertid vist, at udførelsen af disse konkurrenceudsatte pakketjenester for DPAG var forbundet med nettomeromkostninger, som klart kan beregnes og ikke har nogen årsagsforbindelse med opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste, befordringspligten under overholdelse af den ensartede takst til en overkommelig pris(117). Der kan i den foreliggende sag konkret sættes tal på omfanget af disse nettomeromkostninger, som ikke beror på befordringspligten under overholdelse af den ensartede takst til en overkommelig pris. Et vist minimum af DPAG's nettomeromkostninger er derfor uden sammenhæng med opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste.
(74) Kommissionens undersøgelser med hensyn til DPAG's prispolitik inden for dør til dør-pakketjenesterne har vist, at der inden for disse tjenester har været betydelige tab, som ikke skyldes overholdelsen af de ensartede takster, men en aggressiv rabatpolitik, som medfører priser under de ensartede takster for kunder, der aftager dør til dør-pakketjenester(118). Som følge af denne rabatpolitik ligger DPAG's indtjening inden for dør til dør-pakketjenesterne betydeligt under dør til dør-infrastrukturomkostningerne. Der er imidlertid ingen årsagsforbindelse mellem disse nettomeromkostninger og DPAG's forpligtelse til offentlig tjeneste, da: 1) der ingen forpligtelse var til at gå under den lovbestemte ensartede takst til fordel for kunder, der aftager dør til dør-pakketjenester, 2) underskridelsen af den ensartede takst udelukkende skyldes DPAG's bestræbelse på at få eller erobre markedsandele inden for de konkurrenceudsatte dør til dør-pakketjenester, og 3) underskridelsen af den ensartede takst er årsagen til klart identificerbare nettomeromkostninger, som ikke skyldes forpligtelsen til offentlig tjeneste.
1. Ingen lovbestemt forpligtelse til en aggressiv rabatpolitik inden for dør til dør-pakketjenester
(75) I lyset af den skærpede konkurrence inden for dør til dør-pakketjenesterne har DB-Postdienst siden den 1. februar 1994 haft mulighed for - men ikke været forpligtet til - at indrømme de kunder rabatter, som enten selv udførte opgaver eller indleverede et vist minimum til DPAG(119). I henhold til § 2, stk. 2, nr. 3, i PPfLV af 12. januar 1994 kunne DB-Postdienst og senere DPAG på grundlag af visse opgaver, som udføres af kunderne selv, eller indlevering af et vist minimum yde kunder rabatter under den ensartede takst, der er fastsat i § 1, stk. 1, i PPfLV, hvis kunden enten selv udfører sorteringen eller indleverer et vist minimum(120). Såfremt kunden ikke opfylder betingelserne i § 2, stk. 2, nr. 3, opkræves den ensartede takst, der er fastsat i § 1, stk. 1, i PPfLV.
(76) Ifølge den officielle begrundelse til PPfLV er de småforsendelser, hvor der som led i særlige aftaler med visse kunder - f.eks. "Selbstbucher" eller kunder med samarbejdskontrakter - indgås særlige ordninger, i henhold til § 2, stk. 2, nr. 3, i sidste instans ikke omfattet af den almindelige befordringspligt(121). Ifølge den officielle begrundelse behøver befordringspligten ikke at gælde for disse erhvervskunder, da der er en effektiv konkurrence på dette område, hvilket gør en forpligtelse til befordring overflødig(122).
(77) Selbstbucher (selvfrankerende postkunder) er kunder, som ikke indleverer pakker på posthuset. Betingelsen for at deltage i selvfrankeringsordningen er, at der indleveres mindst 10000 selvfrankerede pakker(123). DPAG afhenter de frankerede og forsorterede pakker direkte hos kunden som led i B-to-B-indsamlingsture. Pakkeproduktet, som tilbydes til særlige priser, udbydes af DPAG under navnet selbsgebuchtes Paket (selvfrankeret pakke).
(78) Samarbejdet med afsendere giver vigtige kunder af dør til dør-tjenester, de såkaldte samarbejdspartnere, mulighed for et samarbejde med DPAG, som omfatter mere end selvfrankeringsordningen. I den forbindelse overdrager DPAG på grundlag af en samarbejdskontrakt sorterings-, frankerings- og lastningsopgaver til en afsender og aftaler en økonomisk godtgørelse for disse opgaver(124). DPAG tilbyder desuden postordrevirksomheder særlige rabatter i forbindelse med distributionen af kataloger, som ikke er tidsfølsomme (Infopost Schwer)(125).
(79) Der var imidlertid ingen lovbestemt forpligtelse til at indrømme de såkaldte selvfrankerende postkunder eller samarbejdspartnere - markedsområder, som ifølge forbundsregeringens officielle begrundelse til PPfLV skal henføres til erhvervskunderne - rabatter, med det resultat, at de priser, som de skulle betale, lå langt under den ensartede takst, som blev betragtet som overkommelig for alle andre postkunder(126). Efter forbundsregeringens opfattelse differentierer forpligtelsen til offentlig tjeneste nemlig ikke med hensyn til den begunstigede kundekreds.
(80) I overensstemmelse med de gældende nationale bestemmelser var DPAG's frihed til at indrømme rabatter underlagt lovbestemte begrænsninger. I henhold § 37, stk. 4, i PostVerfG måtte andre virksomheders muligheder for at konkurrere på et marked ikke uden saglig grund påvirkes som følge af en vedvarende og mærkbar manglende omkostningsdækning på det konkurrenceudsatte område. I henhold til § 20, stk. 2, i PostG må DPAG's priser ikke indeholde rabatter, som uberettiget påvirker andre virksomheders muligheder for at konkurrere på et marked for posttjenester(127). Disse bestemmelser gør det klart, at rabatter, som ydes af DPAG på konkurrenceudsatte markeder, ikke må påvirke andre virksomheders muligheder for at konkurrere(128).
(81) Under disse omstændigheder havde DPAG ingen lovbestemt forpligtelse til i forbindelse med pakketjenester til selvfrankerende postkunder og samarbejdspartere at give afkald på en omkostningsdækning, som havde været uomgængelig nødvendig for en virksomhed, der opererer under normale markedsvilkår.
2. Den faktiske baggrund for rabatpolitikken
(82) I bestyrelsesforslaget af 21. februar 1991(129) konstaterede det daværende DB-Postdienst, at der inden for dør til dør-pakketjenester generelt var tale om et konkurrenceudsat marked. Dette marked var kendetegnet ved en stærk vækst og stigende krav fra kundernes side. De konkurrenter, som stigende i grad var kommet ind på markedet siden midten af 1970'erne, havde været i stand til at tilvejebringe produkter, der opfyldte kravene med hensyn til befordringstid, sikkerhed og pris(130). Konkurrenter opnåede en stor kundetilfredshed og havde gode udsigter til en yderligere vækst. Det daværende Deutsche Bundesposts produkter var klart underlegne med hensyn til at tilfredsstille kundernes behov. Dette fremgik navnlig af en sammenligning af befordringstiden(131).
(83) Som resultat af denne udvikling mistede det daværende Deutsche Bundespost til stadighed markedsandele, mens de private udbydere vandt nye markedsandele(132). Med en stadig større konkurrenceintensitet var Bundesposts markedsstilling i stigende grad truet. Inden for 24-timers dør til dør-pakketjenester ville navnlig to af de væsentligste konkurrenter, DPD og UPS, kontinuerligt øge deres markedsandel. Med en uændret udvikling på markedet kunne det tidspunkt forudses, hvor det daværende Deutsche Bundespost ville miste sin førerposition på markedet for pakketjenester. Et endnu større tab af markedsandele, der kunne forventes på baggrund af en skærpet konkurrence, blev på daværende tidspunkt kun forsinket som følge af kapacitetsbegrænsninger hos konkurrenterne og Bundesposts særligt fordelagtige priser inden for de lavere vægtsatser(133). I denne forbindelse erkendte det daværende Deutsche Bundespost, at fragtposttjenesten var kendetegnet ved betydelige tab, mens konkurrenterne opnåede overskud med mere effektive produkter. Over for gennemsnitlige indtægter på [...] DEM pr. forsendelse var der omkostninger på [...] DEM pr. enhed. Følgende var anført i bestyrelsesforslaget: "I forbindelse med hver forsendelse har Deutsche Bundespost i gennemsnit et tab på [...] DEM(134)."
(84) Det væsentligste spørgsmål var dermed problemet med en stagnerende forsendelsesmængde og tabet af markedsandele. Det daværende Deutsche Bundespost anså sin markedsstilling eller førerposition på markedet for at være truet(135). Ved hjælp af produkter, der opfyldte kundernes behov, øgede konkurrenter til stadighed deres markedsandele til skade for Bundespost.
(85) Af de forskellige bestyrelses- og direktionsforslag, som Tyskland har fremlagt, fremgår den faktiske baggrund for den aggressive rabatpolitik, som er blevet fulgt i forbindelse med 24-timers dør til dør-pakketjenesterne i tilknytning til moderniseringen af fragtpostområdet. Denne politik var ikke tilrettelagt ud fra hensynet til almenhedens interesse eller overholdelsen af overkommelige priser, men tog sigte på at opretholde DPAG's markedsstilling inden for dør til dør-pakketjenesterne. Under disse omstændigheder har de nettomeromkostninger, som kan tilskrives denne rabatpolitik, ingen årsagsforbindelse med udførelsen af tjenesteydelser af almindelig interesse.
3. Beregning af de nettomeromkostninger, som skyldes rabatpolitikken inden for dør til dør-pakketjenesterne
(86) De nettomeromkostninger, som skyldes DPAG's rabatpolitik inden for dør til dør-pakketjenesterne og dermed ikke har nogen årsagsforbindelse med DB-Postdiensts og DPAG's lovbestemte forpligtelser, kan entydigt beregnes på grundlag af en sammenligning mellem den indtjening, som en virksomhed, der opererer under normale markedsvilkår, ubetinget havde krævet på mellemlang sigt for fortsat at udføre disse tjenester, og den indtjening, som DPAG rent faktisk accepterede. En virksomhed, der opererer under normale markedsvilkår, ville uden et tilsvarende lovkrav ikke selv have en økonomisk interesse i fortsat at udføre dør til dør-pakketjenester, som ikke på mellemlang sigt giver løfte om en indtjening, der i det mindste dækker de specifikke dør til dør-infrastrukturomkostninger. En virksomhed, der opererer under normale markedsvilkår, ville være tvunget til på mellemlang sigt at tilstræbe en indtjening, der i det mindste dækker de specifikke dør til dør-infrastrukturomkostninger.
(87) Opnår en virksomhed med dør til dør-pakketjenester indtægter under de specifikke dør til dør-infrastrukturomkostninger, betyder hvert salg et tab, som omfatter de øvrige driftsomkostninger og i det mindste en del af de infrastrukturomkostninger, der er nødvendige i forbindelse med dør til dør-pakketjenesterne. Dette betyder, at ethvert yderligere salg under disse omstændigheder - foruden tabet af i det mindste en del af omkostningerne ved den infrastruktur, der umiddelbart er bestemt til dør til dør-pakketjenesterne - overhovedet ikke yder et dækningsbidrag til virksomhedens resterende driftsomkostninger. En sådan prispolitik er som nævnt på mellemlang sigt(136) ikke forenelig med virksomhedens egen økonomiske interesse. Ingen privat virksomhed, som er underlagt markedslovene, ville bibeholde dør til dør-pakketjenesterne under disse betingelser, da den førte rabatpolitik kumulerer årlige underskud og på mellemlang sigt - uden en tilsvarende finansiel kompensation - fører til insolvens. En virksomhed, der er underlagt markedslovene, ville således tilstræbe en pris, der i det mindste ligger over omkostningerne ved den rene dør til dør-infrastruktur.
(88) Det fremgik af den analyse, som Kommissionen gennemførte på grundlag af de omkostningsdata, som den tyske regering har fremlagt(137), at indtægterne inden for dør til dør-pakketjenesterne generelt var utilstrækkelige til at dække omkostningerne ved de dele af infrastrukturen, som alene var bestemt til disse tjenester(138). Dette undersøgelsesresultat dækker perioden 1994-1998. Denne fortsatte manglende dækning blev for første gang brudt i 1999, og der blev opnået indtægter, som var tilstrækkelige til i det mindste at dække dør til dør-infrastrukturomkostningerne. Kommissionens konklusioner er sammenfattet i nedenstående figur:
Figur 1
Dør til dør-infrastrukturomkostninger
TABELPOSITION
(89) Under disse omstændigheder var private virksomheders muligheder for at konkurrere inden for dør til dør-pakketjenester påvirket i perioden 1994-1998(139). Disse virksomheder, som opererer under normale markedsvilkår, var nemlig i modsætning til DPAG tvunget til i den relevante periode i det mindste at dække omkostningerne ved den infrastruktur, der ubetinget er nødvendig til dør til dør-pakketjenester, ved hjælp af indtægter på dette område.
(90) DPAG's rabatpolitik kan heller ikke begrundes under henvisning til artikel 12 i direktiv 97/67/EF, som inden for pakketjenester kræver en pris, der er overkommelig for alle postbrugere. Kravet om en ensartet takst til en overkommelig pris i henhold til direktiv 97/67/EF tvinger ikke DPAG til at yde visse kunder i B-to-B- og postordresegmentet rabatter væsentligt under den lovbestemte ensartede takst(140). Dette gælder navnlig, når priserne som led i en rabatpolitik ikke står i forhold til de faktiske omkostninger ved dør til dør-pakketjenesterne(141).
(91) Betragter man DPAG's resultatopgørelse for perioden 1994-1998 fremgår det, at indtægterne inden for pakketjenester til postordresektoren udgjorde mellem [...] DEM (1994) og [...] DEM (1998) pr. forsendelse(142). Indtægterne pr. enhed på B-to-B-området udgjorde mellem [...] DEM (1994) og [...] DEM (1998)(143). Dermed ligger priserne for de to vigtigste dør til dør-tjenester markant under den ensartede takst for den billigste indleverede pakke på laveste vægtsats, der betragtes som overkommelig(144). Det fremgår af figur 1, at de specifikke gennemsnitsomkostninger pr. enhed i forbindelse med dør til dør-infrastrukturen udgjorde mellem [...] DEM (1994) og [...] DEM (1998). En dækning af de specifikke dør til dør-infrastrukturomkostninger udelukkede dermed ikke en omkostningsbaseret rabatpolitik under den ensartede takst. Allerede en blot lidt mere moderat rabatpolitik inden for pakketjenester til postordresektoren (netop her ligger indtægterne nemlig helt igennem under de specifikke gennemsnitsomkostninger pr. enhed(145)) havde uden vanskeligheder gjort det muligt for DPAG 1) at dække de specifikke dør til dør-infrastrukturomkostninger ved hjælp af indtægter, og 2) tilbyde postordresektoren pakketjenester langt under den overkommelige ensartede takst.
B. Statsmidler
(92) Ifølge Domstolens praksis skal økonomiske midler betragtes som statsmidler som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1, hvis midlerne inden overdragelsen til modtageren var kontrolleret af staten(146). For det andet fremgår det af Domstolens praksis, at artikel 87, stk. 1, omfatter alle økonomiske midler, som myndighederne faktisk kan anvende til at støtte virksomheder, uden at det har nogen betydning, om disse midler permanent er en del af statens formue(147). Staten kontrollerer de budgetmidler, ved hjælp af hvilke bidraget til Pensions-Unterstützungskasse blev ydet. Staten kontrollerer ligeledes umiddelbart Deutsche Bundesposts gældsbeviser. Også den del af den særlige formue (Sondervermögen), som udgjorde DB-Postdienst og blev overdraget til DPAG, blev umiddelbart kontrolleret af staten.
(93) Ikke mindst på grundlag af den lovbestemte økonomiske overførsel i henhold til § 37, stk. 3, i PostVerfG var de økonomiske midler, som skulle tilvejebringes hertil af DB-Telekom, også umiddelbart kontrolleret af staten, da midlerne til den økonomiske overførsel i henhold til lovgivningen stod til rådighed for de ansvarlige nationale myndigheder med henblik på at støtte DB-Postdienst og senere DPAG økonomisk. Derudover indestod staten på det pågældende tidspunkt - DB-Telekom var i perioden 1991-1995 ikke børsnoteret - fuldt ud for den økonomiske byrde, der var forbundet med tilskuddene til DB-Postdienst. Overførslerne udgør efter Kommissionens opfattelse et tilskud, da Deutsche Bundespost Postdiensts økonomiske situation var af en sådan art, at staten ikke kunne forvente en normal forrentning i form af dividende eller værditilvækst. Dette fremgår alene af den kendsgerning, at alle tilskuddene havde til formål at dække tab hos Deutsche Bundespost Postdienst og fra 1995 hos DPAG.
(94) Overførslerne skal tilregnes staten, da de var lovbestemte i henhold til § 37, stk. 3, i PostVerfG.
(95) Det bemærkes afslutningsvis, at det ifølge Domstolens praksis ikke bør være muligt efter fællesskabsretten at omgå statsstøttereglerne blot ved at oprette selvstændige institutioner, som foretager støttetildelingen(148). Uden bestemmelsen i § 37, stk. 3, i PostVerfG havde staten været nødt til at yde støtten til Deutsche Bundespost Postdienst og DPAG ved hjælp af almindelige budgetmidler.
C. Fordrejning af konkurrencevilkårene
(96) Siden 1976 har virksomheder i Tyskland udført forskellige erhvervspakketjenester, hovedsagelig inden for 24-timers service med indsamling på adressen, de såkaldte dør til dør-aktiviteter. I betragtning af den akutte trussel mod DPAG's markedsstilling, som det øgede antal konkurrenter på dør til dør-området udgjorde, påbegyndte DPAG fra 1990 en modernisering af fragtpostområdet. I denne forbindelse har forbundsregeringen fremlagt en række bestyrelsesforslag, beslutningsforslag til direktionen og projektbeskrivelser, hvoraf den overordnede målsætning og driftskonceptet i forbindelse med denne modernisering fremgår(149). I dette materiale når man samstemmende til den konklusion, at DPAG såvel som konkurrenterne vil koncentrere indsatsen på fragtpostmarkedet om den tidsfølsomme 24-timers service med indsamling(150).
(97) Trods moderniseringen af DPAG's infrastruktur på fragtpostområdet kunne private udbydere, navnlig Deutsche Paket Dienst (DPD), UPS eller German Parcel, i perioden 1990-1999 yderligere udbygge deres markedsstilling inden for de tidsfølsomme 24-timers dør til dør-pakketjenester i B-to-B-segmentet. UPS' markedsandele steg fra 16 % til 20 %, DPD opnåede en forbedring fra 17 % til 30 %, og German Parcel øgede sin markedsandel fra 4 % til 13 %. I denne periode faldt DPAG's markedsandel fra [...] % til [...] %(151).
(98) På den anden side har DPAG i hele den betragtede periode fortsat været den eneste betydelige virksomhed inden for landsdækkende udbringning af pakker og kataloger, som var i overensstemmelse med postordresektorens specifikke behov(152). Hverken UPS eller de andre konkurrenter inden for B-to-B-aktiviteterne, DPD eller German Parcel, var i stand til at etablere sig inden for pakketjenester til postordresektoren i nævneværdigt omfang. Den eneste alternative infrastruktur, som i nævneværdigt omfang var aktiv inden for afvikling af pakketjenester til postordresektoren, blev drevet af Hermes Versand Service ("Hermes"), et datterselskab af den største tyske postordrevirksomhed, Otto Versand AG. Indtil 1999 befordrede Hermes imidlertid udelukkende pakker for Otto Versand. DPAG's mængdemæssige markedsandel inden for pakketjenester til postordresektoren lå i hele den periode, som der er forelagt tal for (1990-1999), stabilt på over 85 %(153).
(99) Udviklingen på markedet for befordring af pakker og kataloger for postordresektoren viser, at den vedvarende mærkbare manglende dækning af omkostningerne på dette område i væsentlig grad har påvirket de muligheder, som andre virksomheder, for hvem det er lykkedes at etablere sig inden for dør til dør-pakketjenesterne til B-to-B-området, har for at konkurrere. I modsætning til DPAG er konkurrenter, der driver virksomhed under normale markedsvilkår, på mellemlang sigt nødt dække alle omkostninger ved en sådan dør til dør-infrastruktur ved hjælp af tilsvarende indtægter. Men også inden for B-to-B-erhvervspakketjenester kan det antages, at private konkurrenter havde opnået større tilvækstrater, hvis DPAG havde ført en rabatpolitik, der var baseret på de faktiske dør til dør-infrastrukturomkostninger(154).
D. Påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(100) Som følge af den igangværende liberalisering af i det mindste de posttjenester, der er åbne for konkurrence, øges konkurrencen mellem postvirksomheder i Fællesskabet. Allerede på nuværende tidspunkt er de konkurrenceudsatte postmarkeder kendetegnet ved en række multinationale virksomheder såsom UPS, Federal Express eller den nederlandske pakke- og logistikudbyder TNT, som udbyder posttjenester i flere medlemsstater. Såfremt en fordel, som Tyskland har indrømmet DPAG, styrker DPAG's stilling på postmarkeder, der er åbne for konkurrence, må denne samhandel mellem medlemsstaterne anses for at være påvirket af denne fordel(155). Dette fremgår i den foreliggende sag alene af den kendsgerning, at styrkelsen af DPAG inden for de konkurrenceudsatte dør til dør-pakketjenester forekommer vedvarende egnet til at bremse en yderligere indtrængen på det tyske marked. DPAG's markedsstilling styrkes som følge af overførslen af statsmidler i konkurrence med andre udbydere uden for Tyskland. Da postvirksomheder fra andre medlemsstater imidlertid også ønsker at komme ind på markedet i Tyskland, vanskeliggør denne styrkelse af DPAG adgangen til det tyske marked for dør til dør-pakker. Det hersker således ingen tvivl om, at statens støtte til DPAG fordrejer konkurrencevilkårene og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
E. Forenelighed med fællesmarkedet
(101) Statsstøtte er principielt uforenelig med fællesmarkedet, medmindre den er omfattet af en af de undtagelsesbestemmelser, der er omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 2 og 3, og artikel 86, stk. 2.
(102) Den støtte, som er ydet til DPAG i den foreliggende sag, er ikke omfattet af nogen af undtagelsesbestemmelserne i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 2, da der ikke er tale om støtte af social karakter til enkelte forbrugere og heller ikke om støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder, og ej heller om støtteforanstaltninger for økonomien i visse af Forbundsrepublikken Tysklands områder.
(103) Denne støtte er heller ikke omfattet af en af undtagelsesbestemmelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 3. Den pågældende støtte har således ikke til formål at fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi i henhold til i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra b), og har ej heller til formål at fremme kulturen og bevarelse af kulturarven i henhold til litra d) i nævnte stykke. Den kan heller ikke betegnes som støtte med regionalt sigte i henhold til i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra a) eller c), da den ikke har til formål at fremme udviklingen af visse erhvervsgrene og ikke indgår i en støtteordning, der gælder for flere sektorer, og som i et givet område er åben for alle virksomheder i de pågældende sektorer (se retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte(156)). Den kan heller ikke betragtes som støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), da der er tale om støtte, der har til formål at dække driftsomkostningerne i forbindelse med konkurrenceudsatte dør til dør-pakketjenester, og som ikke indgår i en overordnet plan, der har til formål at genoprette virksomhedens økonomiske og finansielle rentabilitet, uden at der bliver behov for yderligere støtte.
(104) I henhold til EF-traktatens artikel 86, stk. 2, er "virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, [...] underkastet denne traktats bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse."
(105) Da DPAG inden for de konkurrenceudsatte dør til dør-pakketjenester har nettomeromkostninger på 1118,7 DEM, som ikke står i forbindelse med de lovbestemte krav til DPAG, kan dette beløb ikke anses for at være en byrde, der faktisk skyldes forpligtelsen til offentlig tjeneste. Ifølge retspraksis kan en fordel, der overstiger nettomeromkostningerne i forbindelse forpligtelsen til offentlig tjeneste, imidlertid ikke betragtes som værende nødvendig for at opfylde forpligtelsen til offentlig tjeneste(157).
(106) Det står endvidere fast, at nettomeromkostningerne ikke generelt kom de almindelige postbrugere til gode, men de såkaldte selvfrankerende postkunder eller samarbejdspartnere, et erhvervskundesegment. Der hersker desuden ingen tvivl om, at DPAG's rabatpolitik til fordel for dette erhvervskundesegment i henhold til national ret ikke var i den almindelige interesse. Under disse omstændigheder kan nettomeromkostninger på 1118,7 mio. DEM ikke bero på opfyldelsen af en forpligtelse til offentlig tjeneste.
V. KONKLUSION
(107) For så vidt som den kompensation, som staten har ydet for nettomeromkostninger i forbindelse med en rabatpolitik, medfører en nedsættelse af de omkostninger, der normalt er forbundet med udførelsen af konkurrenceudsatte dør til dør-pakketjenester, udgør dette en fordel i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Nettomeromkostninger på 1118,7 mio. DEM i forbindelse med konkurrenceudsatte dør til dør-pakketjenester skyldes ikke opfyldelsen af en forpligtelse til offentlig tjeneste. Overførslen af statsmidler til dækning af denne del af den manglende dækning af omkostningerne udgør en fordel, der er relevant for DPAG i konkurrencen. I modsætning til konkurrenterne var det dermed ikke nødvendigt for DPAG ved hjælp af indtægter at dække alle infrastrukturomkostninger, der specifikt var forbundet med udførelsen af dør til dør-tjenester. Denne fordel og den støtte, der er uforenelig med fællesmarkedet, udgør 1118,7 mio. DEM -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den statsstøtte på 572 mio. EUR (1118,7 mio. DEM), som Tyskland har ydet til Deutsche Post AG, er uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 2
1. Tyskland træffer alle nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge den i artikel 1 omhandlede støtte, som allerede ulovligt er udbetalt til støttemodtageren.
2. Tilbagesøgningen skal ske uophørligt og i overensstemmelse med national lovgivning, hvis denne giver mulighed for at efterkomme beslutningen hurtigt og effektivt. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, den blev udbetalt til støttemodtageren, og indtil den er blevet tilbagebetalt. Renterne beregnes på basis af den referencesats, der anvendes til at beregne subventionsækvivalenten for regionalstøtte.
Artikel 3
Tyskland underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 19. juni 2002.

Labels: 4
19
3
12
18