Document ID: 31999D0831

DECISÃO DA COMISSÃO
de 26 de Outubro de 1999
relativa às disposições nacionais notificadas pelo Reino dos Países Baixos referentes à limitação da comercialização e do uso do pentaclorofenol (PCP)
[notificada com o número C(1999) 3419]
(Apenas faz fé o texto em língua neerlandesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(1999/831/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 6 do seu artigo 95.o,
Considerando:
I. FACTOS
1. Legislação comunitária: Directiva 91/173/CEE
(1) A Directiva 76/769/CEE do Conselho, de 27 de Julho de 1976, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros respeitantes à limitação da colocação no mercado e da utilização de algumas substâncias e preparações perigosas(1), com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 1999/77/CE(2), prevê a proibição e a restrição do uso de determinadas substâncias e preparações perigosas. A Directiva 76/769/CEE é alterada regularmente com o objectivo de incluir no seu anexo substâncias adicionais perigosas para a saúde e o ambiente.
(2) A Directiva 91/173/CEE(3), que altera pela nona vez a Directiva 76/769/CEE, harmoniza a colocação no mercado e a utilização de pentaclorofenol (adiante designado PCP), seus sais e ésteres. A Directiva 91/173/CEE proíbe a colocação no mercado e a utilização em substâncias e preparações de pentaclorofenol, seus sais e ésteres numa concentração igual ou superior a 0,1 %, em massa.
(3) Prevêem-se, todavia, quatro derrogações à referida proibição. A utilização de pentaclorofenol e seus compostos em utilizações industriais é permitida nos seguintes casos:
a) Tratamento de madeira. Todavia, a madeira tratada não pode ser utilizada no interior de edifícios, no fabrico de recipientes para culturas nem em embalagens que possam entrar em contacto com produtos destinados ao consumo humano e/ou animal;
b) Impregnação de fibras e têxteis pesados não destinados ao vestuário nem a utilizações decorativas;
c) Agente de síntese e/ou de transformação em processos industriais,
d) Tratamento in situ de edifícios com interesse histórico e cultural (a autorizar, caso a caso, pelo Estado-Membro em causa), no tratamento de madeiras e alvenarias infectadas por fungos xilófagos.
Em qualquer caso, o PCP ou as preparações que o contenham utilizados no âmbito das derrogações supracitadas devem possuir um teor total de hexaclorodibenzoparadioxina (H6CDD) inferior a 4 ppm (partes por milhão). As substâncias e preparações em causa apenas podem ser colocadas no mercado em embalagens de capacidade não inferior a 20 litros, não podem ser vendidas ao público em geral e, além das exigências em matéria de rotulagem estabelecidas por outras disposições comunitárias, a sua rotulagem deve incluir a menção "Apenas para uso industrial e profissional".
(4) De acordo com a directiva, as referidas derrogações deveriam ser reexaminadas em função da evolução dos conhecimentos e das técnicas, o mais tardar três anos após a data de aplicação da mesma. A primeira revisão da directiva foi efectuada em 1995. O debate então realizado no âmbito do grupo de trabalho relativo à limitação da comercialização e do uso de substâncias e preparações perigosas levou à conclusão de que não era oportuno alterar a Directiva 76/769/CEE no que respeita ao PCP, uma vez que, de acordo com o grupo de trabalho, a avaliação de possíveis produtos alternativos não havia produzido resultados concludentes, sendo necessária uma análise mais aprofundada.
(5) A análise foi concluída em 1998, no âmbito da segunda revisão da directiva, que levou à adopção da Directiva 1999/51/CE da Comissão(4), que, nomeadamente, adapta ao progresso técnico as disposições respeitantes ao PCP, bem como aos seus sais e ésteres. Em conformidade com as disposições alteradas, o PCP, seus sais e ésteres não podem ser colocados no mercado nem utilizados em substâncias e preparações numa concentração ponderal igual ou superior a 0,1 %. Tal facto equivale a proibir o uso de substâncias e preparações às quais tenham sido adicionados intencionalmente PCP, seus sais e ésteres. As novas disposições são aplicáveis a partir de 1 de Setembro de 2000. Mediante uma derrogação, a França, a Irlanda, Portugal, a Espanha e o Reino Unido podem continuar a aplicar a legislação anterior até 31 de Dezembro de 2008.
2. Disposições nacionais
(6) O quadro legal dos Países Baixos referente ao PCP é estabelecido por quatro diplomas: a lei relativa aos pesticidas (Bestrijdingsmiddelenwet) de 1962(5), o capítulo IX ("Madeira e cortiça") do regulamento relativo à embalagem e aos bens de consumo (Regeling Verpakkingen en gebruiksartikelen) de 1980(6), o decreto (Besluit) de 18 de Agosto de 1992, nos termos do artigo 24.o da lei relativa às substâncias perigosas (Wet milieugevaarlijke stoffen) de 1992(7), e o regulamento relativo ao pentaclorofenol nos termos da lei das mercadorias (Warenwetregeling pentachloorfenol), de 11 de Fevereiro de 1994(8).
(7) A legislação estabelecida pela lei relativa aos pesticidas de 1962 e a respectiva decisão executória relativa à composição, classificação, embalagem e rotulagem das substâncias (Beschikking samenstelling, indeling, verpakking en etikettering bestrijdingsmiddelen, a seguir denominada decisão SIVEB)(9), adoptada em 22 de Fevereiro de 1980, com alterações posteriores, prevê a proibição geral das substâncias em causa associada a um sistema de licenças com apreciação caso a caso. A Bestrijdingsmiddelenwet abrange as substâncias utilizadas como pesticidas para uso agrícola e não agrícola [n.o 1, alínea f), do artigo 1.o] que não podem ser fornecidas, possuídas, armazenadas, comercializadas ou utilizadas nos Países Baixos, salvo em casos específicos referidos na lei (n.o 1 do artigo 2.o). O n.o 1 do artigo 3.o define as condições gerais que uma substância deve satisfazer para a obtenção de uma licença (nomeadamente ausência de efeitos nocivos na saúde humana, nas águas subterrâneas e no ambiente).
(8) A decisão SIVEB (que tem a forma de despacho ministerial), estabelece os teores máximos admissíveis dos agentes activos das substâncias abrangidas pela Bestrijdingsmiddelenwet, constituindo a base para a concessão pelo ministro competente de licenças para a utilização das mesmas. No que respeita ao PCP, a decisão SIVEB estabelece um teor máximo aplicável e determinadas impurezas, designadamente o hexaclorobenzo (1g/kg), as hexaclorodibenzoparadioxinas (10 mg/kg = 10 ppm), as heptaclorodibenzoparadioxinas (100 mg/kg), o triclorofenol (1g/kg) e os dibenzofuranos clorados (500 mg/kg). Todas a licenças concedidas para o tratamento de madeira com produtos contendo PCP expiraram em 1989. A última licença para o tratamento de têxteis expirou em 1992.
(9) O Regeling Verpakkingen en gebruiksartikelen de 1980 estabelece, nomeadamente, que na produção de madeira e cortiça para embalagens e bens de consumo devem utilizar-se as substâncias incluídas no anexo do decreto relativo à embalagem e aos bens de consumo (Verpakkingen- en gebruiksartikelenbesluit)(10). Apenas podem utilizar-se matérias-primas ou adjuvantes conformes ao anexo. O PCP, seus sais e ésteres não são incluídos no referido anexo, pelo que não podem ser utilizados.
(10) O decreto de 18 de Agosto de 1992 que aplica o artigo 24.o da Wet milieugevaarlijke stoffen de 1992, proíbe, de modo geral, a comercialização e o uso, para quaisquer fins, de PCP, bem como dos seus sais e ésteres, em concentrações superiores a 0,1 %. Prevêem-se derrogações para utilização como intermediários em processos industriais confinados, na condição de não ocorrerem emissões, e de o teor de hexaclorodibenzoparadioxina ser inferior a 4 ppm, bem como para fins de investigação laboratorial. O diploma em causa estabelece também a proibição total da venda a consumidores privados, a capacidade mínima de 20 litros para os recipientes que contenham os produtos em causa e a aposição, no rótulo, da menção "Apenas para uso industrial e profissional".
(11) A Warenwetregeling pentachloorfenol de 1994 estipula que os produtos tratados com PCP que contenham mais de 5 mg/kg do mesmo não podem ser colocados no mercado nos Países Baixos.
3. Comparação entre as disposições nacionais e a Directiva 91/173/CEE
(12) A comparação da legislação comunitária com as disposições neerlandesas permite concluir que estas últimas apenas são mais restritivas num único aspecto essencial, designadamente a colocação no mercado e utilização de substâncias e preparações que contêm PCP, seus sais e ésteres, para o tratamento de madeira e a impregnação de fibras e têxteis pesados, permitidos pela directiva comunitária mas não pela legislação neerlandesa.
(13) Por outro lado, as disposições neerlandesas são potencialmente menos restritivas que a directiva comunitária, uma vez que a Bestrijdingsmiddelenwet de 1962 não define os tipos de utilização para os quais podem conceder-se licenças de uso. São as próprias licenças que especificam as utilizações possíveis. As autoridades neerlandesas podem, pois, autorizar o uso de PCP para aplicações não permitidas pela Directiva 91/173/CEE. Além disso, o teor-limite de hexaclorodibenzoparadioxina no PCP estabelecido pela Bestrijdingsmiddelenwet é de 10 ppm, superior ao valor-limite de 4 ppm estabelecido pela directiva comunitária, pelo que, teoricamente, os Países Baixos podem autorizar produtos com teores da referida ordem.
(14) Como referido supra, as disposições da Directiva 76/769/CEE respeitantes ao PCP foram alteradas pela Directiva 1999/51/CE, sendo aplicáveis nos Países Baixos a partir de 1 de Setembro de 2000. A legislação neerlandesa, relativamente à qual foi solicitada uma derrogação no âmbito do n.o 4 do antigo artigo 100.oA do Tratado, é conforme às novas disposições comunitárias.
II. PROCEDIMENTO
(15) A Directiva 91/173/CEE foi adoptada em 21 de Março de 1991. Os Estados-Membros deviam adoptar as disposições nacionais necessárias para dar cumprimento à directiva, o mais tardar, em 1 de Julho de 1992 (n.o 2 do artigo 2.o).
(16) Por carta datada de 21 de Janeiro de 1992, o representante permanente dos Países Baixos informou a Comissão de que os Países Baixos consideravam necessário manter em vigor ou adoptar, em conformidade com o n.o 4 do antigo artigo 100.oA do Tratado CE, disposições nacionais mais restritivas referentes à utilização de PCP no tratamento de madeira e na impregnação de fibras e têxteis pesados [ponto 23, alíneas a) e b), do anexo da Directiva 91/173/CEE], tendo em vista a protecção do ambiente e da saúde pública. Por carta datada de 30 de Março de 1992, o representante permanente dos Países Baixos notificou o projecto de Warenwetregeling pentachloorfenol, que proíbe a comercialização e o uso de produtos tratados com PCP, solicitando uma confirmação, no âmbito do n.o 4 do antigo artigo 100.oA, para adoptar a legislação em causa.
(17) Por carta datada de 27 de Abril de 1992, complementada por uma carta datada de 26 de Junho de 1992, a Comissão consultou os restantes Estados-Membros sobre o pedido neerlandês no sentido de aplicar ao PCP disposições nacionais mais restritivas, tendo respondido sete Estados-Membros. A Irlanda, a Dinamarca e a Alemanha apoiaram o pedido, enquanto que a França, a Espanha, a Grécia e Portugal se manifestaram contra o mesmo.
(18) A Irlanda informou a Comissão de que não tem objecções de fundo ao pedido apresentado pelas autoridades neerlandesas.
(19) A Dinamarca apoia o pedido dos Países Baixos e concorda com a avaliação neerlandesa de que o PCP é nocivo para o homem e para o ambiente. Para a Dinamarca, a proibição total do PCP constitui a única solução aceitável. A Dinamarca reserva-se também o direito de aplicar disposições nacionais mais estritas.
(20) Em apoio da posição neerlandesa, a Alemanha reportou-se ao seu próprio pedido no âmbito do n.o 4 do antigo artigo 100.oA.
(21) Por seu turno, a França contestou o pedido neerlandês. De acordo com a avaliação efectuada pelas autoridades francesas, a justificação apresentada pelas autoridades neerlandesas é insuficiente, as disposições nacionais não respeitam o princípio da proporcionalidade e as consequências económicas no funcionamento do mercado interno e no comércio com países terceiros são consideráveis.
(22) A Espanha considera que as restrições impostas pela Directiva 91/173/CEE são suficientes para garantir a protecção do ambiente e da saúde dos consumidores. A aprovação do pedido neerlandês criaria um desequilíbrio prejudicial à realização do mercado interno. A Espanha considera que a revisão global da directiva constitui a solução mais adequada ao problema.
(23) A Grécia considera que a Directiva 91/173/CEE deve ser devidamente aplicada por todos os Estados-Membros, uma vez que os efeitos no mercado interno das medidas nacionais previstas são consideráveis. As referidas medidas apenas são justificadas caso se prove que o grau de protecção do ambiente e dos consumidores proporcionado pela directiva não é adequado.
(24) Portugal considera que as medidas nacionais propostas pelos Países Baixos não são conformes ao princípio da proporcionalidade, na medida em que as limitações previstas na directiva foram consideradas necessárias em virtude da inexistência de alternativas mais seguras e de idêntica eficácia. Portugal opõe-se à concessão de uma derrogação aos Países Baixos, uma vez que as autoridades neerlandesas não apresentaram qualquer argumento desconhecido aquando da adopoção da directiva.
(25) Por carta datada de 23 de Setembro de 1993, a Comissão informou as autoridades neerlandesas de que, na sua opinião, o projecto da Warenwetregeling pentachloorfenol notificado pelos Países Baixos em 30 de Março de 1992 não se incluía no domínio de harmonização estabelecido pela Directiva 91/173/CEE, uma vez que abrangia exclusivamente produtos tratados com PCP. Por carta datada de 4 de Março de 1994, os Países Baixos refutaram a referida interpretação. Todavia, no seu acórdão de 1 de Outubro de 1998, o Tribunal de Justiça confirmou a posição da Comissão, referindo que "o n.o 1 do artigo 1.o da Directiva 76/769/CEE, alterada pela Directiva 91/173/CEE, não se aplica aos produtos tratados com PCP, seus sais e ésteres ou com uma preparação realizada a partir desta substância, ficando os Estados-Membros, em princípio, livres de fixar valores-limite autónomos para tais produtos"(11).
(26) Por carta datada de 8 de Novembro de 1995, a Comissão informou as autoridades neerlandesas de que, no que respeita à notificação de 21 de Janeiro de 1992, a Comissão pretendia efectuar uma avaliação dos riscos para o homem e o ambiente decorrentes da utilização de PCP e respectivos produtos alternativos. A avaliação deveria ser concluída em 1998, podendo, se necessário, conduzir à adaptação da directiva comunitária. Nas circunstâncias em causa, a Comissão não considerou oportuno adoptar uma decisão final sobre a notificação apresentada pelos Países Baixos.
(27) O processo de revisão foi concluído em 1998, levando à adaptação das disposições da Directiva 76/769/CEE referentes ao PCP através da Directiva 1999/51/CE (ver capítulo I supra). Esta última directiva eliminou o princípio da derrogação aplicável ao tratamento de madeira e de têxteis originalmente incluído na directiva comunitária.
(28) Em 1 de Maio de 1999 entrou em vigor o Tratado de Amesterdão, assinado em 2 de Outubro de 1997, que altera o Tratado da União Europeia, os Tratados que instituem as Comunidades Europeias e determinados actos conexos. Por carta datada de 22 de Setembro de 1999, o Secretariado-Geral da Comissão informou as autoridades neerlandesas de que a sua notificação referente à colocação no mercado e utilização de PCP seria analisada no contexto das novas disposições do Tratado.
III. AVALIAÇÃO
1. Normas aplicáveis
(29) O Tratado de Amesterdão alterou substancialmente o disposto no antigo artigo 100.oA do Tratado que institui a Comunidade Europeia, substituindo os n.os 3, 4 e 5 do mesmo pelos novos n.os 3 a 10. Devido à renumeração de todos os artigos, o artigo alterado tornou-se o artigo 95.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia.
(30) O Tratado de Amesterdão não inclui disposições transitórias específicas sobre as normas aplicáveis às notificações efectuadas antes da sua entrada em vigor, como é o caso da notificação neerlandesa objecto da presente decisão.
(31) Na ausência de disposições específicas referentes à sua prorrogação, consideram-se revogadas as anteriores disposições do n.o 4 do artigo 100.oA do Tratado CE a partir da data de entrada em vigor das novas disposições (1 de Maio de 1999). As novas disposições do Tratado são aplicáveis imediatamente, a partir da referida data, às notificações objecto da presente análise.
2. Análise da admissibilidade
(32) A notificação apresentada pelas autoridades neerlandesas em 21 de Janeiro de 1992 tem por objectivo obter a autorização para manter disposições nacionais incompatíveis com a Directiva 91/173/CEE, que constitui a medida de harmonização adoptada com base no antigo artigo 100.oA (actual artigo 95.o) do Tratado CE.
(33) O n.o 4 do artigo 95.o do Tratado estipula o seguinte: "Se, após adopção de uma medida de harmonização pelo Conselho ou pela Comissão, um Estado-Membro considerar necessário manter disposições nacionais justificadas por exigências importantes a que se refere o artigo 30.o ou relativas à protecção do meio de trabalho ou do ambiente, notificará a Comissão dessas medidas, bem como das razões que motivam a sua manutenção.".
(34) A Directiva 91/173/CEE foi adoptada em 21 de Março de 1991. Os Estados-Membros deveriam pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à mesma antes de 1 de Julho de 1992. Os Países Baixos notificaram em 21 de Janeiro 1992, ou seja, antes da data prevista para a aplicação das disposições nacionais de transposição da directiva, as disposições do seu direito nacional que pretendiam manter.
(35) As disposições neerlandesas em causa, incluídas na Bestrijdingsmiddelenwet, foram adoptadas em 1962, Todas as licenças para aplicação de PCP no tratamento de madeira expiraram antes de 1989. Em 26 de Maio de 1989 foi decidido que a última licença para o tratamento de têxteis com um éster de PCP expiraria em 1 de Julho de 1992. Deste modo, a legislação mais restritiva respeitante ao uso de PCP para o tratamento de madeira e têxteis foi adoptada antes da Directiva 91/173/CEE (21 de Março de 1991).
(36) Deste modo, pode perfeitamente considerar-se que, no caso em questão, são cumpridas as condições estabelecidas no n.o 4 do artigo 95.o do Tratado, que estipulam que as disposições nacionais que um Estado-Membro pretenda manter em vigor, por derrogação, após entrada em vigor de uma medida de harmonização comunitária devem ter sido adoptadas antes da medida de harmonização em causa.
(37) Além disso, as autoridades neerlandesas notificaram em 30 de Março de 1992 o projecto da Warenwetregeling pentachloorfenol, solicitando uma confirmação, no âmbito do n.o 4 do antigo artigo 100.oA, para adoptar o diploma em causa. O diploma foi adoptado em 11 de Fevereiro de 1994. Todavia, como referido no capítulo anterior, as disposições do mesmo não se incluem no âmbito de harmonização da Directiva 91/173/CEE, não sendo, portanto, abrangidas pela presente decisão.
(38) Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que o pedido do Reino dos Países Baixos para a concessão de uma derrogação à Directiva 91/173/CEE, notificado em 21 de Janeiro de 1992 no âmbito do n.o 4 do antigo artigo 100.oA, é admissível no âmbito do n.o 4 do artigo 95.o do Tratado CE.
3. Avaliação quanto ao fundo
(39) Em conformidade com o disposto no artigo 95.o do Tratado, a Comissão deve assegurar o cumprimento de todas as condições que permitam a um Estado-Membro aproveitar as possibilidades de derrogação estabelecidas no mesmo artigo. A Comissão deve, nomeadamente, verificar se as disposições notificadas pelo Estado-Membro se justificam à luz das necessidades de protecção referidas no artigo 30.o, ou por motivos ligados ao ambiente ou ao ambiente de trabalho. Além disso, nos casos em que considere as medidas justificadas, a Comissão deve verificar se as mesmas não constituem uma discriminação arbitrária ou uma restrição dissimulada ao comércio entre os Estados-Membros, ou um obstáculo ao funcionamento do mercado interno (n.o 6 do artigo 95.o).
(40) As autoridades neerlandesas basearam o seu pedido na necessidade de protecção da saúde humana e do ambiente. De modo a fundamentar o seu pedido apresentado em 21 de Janeiro de 1992, as referidas autoridades apresentaram uma breve análise dos efeitos do PCP na saúde e no ambiente, acompanhada de resumos da legislação nacional em vigor e em projecto, na forma de notas explicativas, bem como o texto de algumas perguntas parlamentares e respectivas respostas relativas à comercialização e ao uso de PCP. Na sequência de numerosos contactos com os serviços da Comissão e de modo a fundamentar o seu pedido de derrogação à Directiva 91/173/CEE, o Governo neerlandês apresentou, por carta datada de 26 de Abril de 1994, cinco estudos adicionais(12).
(41) A Comissão encomendou um estudo a um consultor externo com o objectivo de analisar a situação nos Países Baixos no domínio da poluição por dioxinas e furanos, bem como da utilização de PCP(13). Utilizaram-se também os resultados de outros estudos encomendados pela Comissão no âmbito de pedidos de derrogação idênticos apresentados pela Alemanha e Dinamarca. Além disso, no âmbito do processo de revisão das disposições da Directiva 91/173/CEE, a Comissão elaborou um relatório sobre a aplicação da directiva e as alternativas ao PCP(14), encomendando a consultores externos a realização de outros estudos sobre os riscos apresentados pelo PCP(15) e os eventuais produtos alternativos ao mesmo para o tratamento de madeira e de têxteis(16). A Comissão consultou o Comité Científico da Toxicidade, da Ecotoxicidade e do Ambiente com base no último estudo efectuado sobre os riscos apresentados pelo PCP. O comité adoptou o seu parecer em 27 de Novembro de 1998.
(42) Deve sublinhar-se que, de acordo com o calendário estabelecido pelo n.o 6 do artigo 95.o do Tratado, inexistente no âmbito do n.o 4 do antigo artigo 100.oA, em conformidade com o qual o pedido dos Países Baixos foi notificado, os consideráveis esforços efectuados pela Comissão para recolher elementos adicionais justificativos da manutenção das disposições nacionais neerlandesas em vigor não podem constituir um precedente para o futuro. Ao analisar se as medidas nacionais notificadas no âmbito do n.o 4 do artigo 95.o se justificam por razões de força maior, a Comissão deve tomar como base os motivos apresentados pelo Estado-Membro para justificar a manutenção das suas disposições nacionais. De acordo com as disposições do Tratado, isto significa que a responsabilidade de provar que as medidas se justificam incumbe ao Estado-Membro em causa. Tendo em conta o procedimento estabelecido no artigo 95.o, a Comissão deve, em princípio, limitar-se a analisar a importância dos elementos apresentados pelo Estado-Membro requerente, não adoptando iniciativas para procurar possíveis justificações.
3.1. Justificação com base nos motivos de força maior
3.1.1. PCP - Informações de carácter geral
(43) O PCP é uma substância sintética considerada nociva para o homem e o ambiente. A sua classificação e a rotulagem encontram-se harmonizadas a nível comunitário, em conformidade com a Directiva 67/548/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1967, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes à classificação, embalagem e rotulagem das substâncias perigosas(17), com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 1999/33/CE(18). O PCP é:
- classificado como cancerígeno da categoria 3, ou seja, nocivo para o homem em virtude dos seus possíveis efeitos cancerígenos que as informações disponíveis não permitem todavia avaliar de um modo satisfatório. Existem informações provenientes de estudos adequados com animais que são, porém, insuficientes para determinar a classificação na categoria 2 de cancerígenos. A substância é rotulada com a frase de risco "R40: possibilidades de efeitos irreversíveis",
- classificado como muito tóxico por inalação e rotulado "R26: muito tóxico por inalação",
- classificado como tóxico por contacto com a pele e por ingestão e rotulado "R24/25: tóxico em contacto com a pele e por ingestão",
- classificado como irritante para os olhos, vias respiratórias e pele e rotulado "R36/37/38: irritante para os olhos, vias respiratórias e pele",
- classificado como perigoso para o ambiente e rotulado "R50/53: muito tóxico para os organismos aquáticos, podendo causar efeitos nefastos a longo prazo no ambiente aquático".
(44) Na sua qualidade de composto orgânico halogenado, o PCP foi incluído na lista I da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade(19), alterada pela Directiva 91/692/CEE(20). A referida lista abrange substâncias seleccionadas essencialmente em virtude da sua toxicidade, persistência e bio-acumulação.
(45) Tendo em vista eliminar a poluição dos diversos componentes do meio aquático que poderiam ser afectados pela descarga de PCP, a Directiva 86/280/CEE do Conselho, de 12 de Junho de 1986, relativa aos valores-limite e aos objectivos de qualidade para as descargas de certas substâncias perigosas incluídas na lista I do anexo da Directiva 76/464/CEE(21), estabelece valores-limite aplicáveis às referidas descargas.
(46) O pentaclorofenol contém impurezas perigosas, nomeadamente um teor de policlorodibenzodioxinas que pode ascender a 0,1 % e um teor de fenoxifenóis policlorados compreendido entre 1 % e 5 %. O PCP e as referidas impurezas contribuem para a emissão diária de dioxinas para o ambiente. A emissão de dioxinas resulta da exposição à luz solar e da incineração, no fim da sua vida útil, de produtos tratados com PCP. O PCP contido nas lamas de depuração constitui também uma fonte de dioxinas.
(47) O PCP é utilizado como:
- agente de preservação de madeira (acção fungicida e agente anit-"azulado"),
- agente de impregnação de têxteis industriais (acção fungicida),
- bactericida nas indústrias de curtumes e pasta de papel,
- moluscida no tratamento de águas industriais, nomeadamente águas de refrigeração, e, por vezes,
- agente de esterilização.
(48) Em virtude da sua toxicidade, o PCP é objecto de diversas restrições em mais de 30 países.
3.1.2. Posição dos Países Baixos
(49) Na sua notificação de 21 de Janeiro de 1992, as autoridades neerlandesas motivaram as medidas nacionais mais estritas em razões de força maior ligadas à protecção do ambiente e da saúde humana.
(50) De acordo com as autoridades neerlandesas, o PCP (incluindo os seus ésteres e sais) é dificilmente degradável no ambiente, sendo tóxico para o homem e para os organismos presentes no ambiente aquático. O PCP apresenta uma mobilidade apreciável e é dispersível em todos os meios ambientais.
(51) O PCP acumula-se no tecido adiposo e, consequentemente, na cadeia alimentar. Os seus ésteres e sais decompõem-se em PCP, apresentando, por isso, efeitos similares. O PCP, seus sais e ésteres são contaminados por dibenzodioxinas e dibenzofuranos clorados. Estes últimos formam-se também na sequência da incineração de resíduos que contêm PCP. Deste modo, a utilização de PCP constitui uma fonte significativa de poluição ambiental com dibenzodioxinas e dibenzofuranos clorados.
(52) As autoridades neerlandesas sublinham que os perigos apresentados pelo PCP para o ambeinte aquático eram já reconhecidos a nível europeu em 1976: a Directiva 76/464/CEE estipula que devem utilizar-se as melhores tecnologias disponíveis para evitar emissões de PCP para as águas de superfície.
(53) A alínea c) do anexo 1B da declaração final da terceira Conferência do Mar do Norte classifica o PCP como substância cuja utilização em pesticidas deve ser estritamente limitada ou proibida.
(54) As autoridades neerlandesas salientam também que, no que respeita à água para consumo humano, é considerada inaceitável a presença nas águas subterrâneas e de superfície de teores de PCP superiores a 0,1 pg/l. Neste contexto, as referidas autoridades invocam a poluição do Reno e do Mosa, utilizados para a captação de água para consumo humano nos Países Baixos. Devem, pois, evitar-se as emissões de quantidades mensuráveis de PCP para a água, o solo e a atmosfera, mediante a sua substituição, em todos os casos, por outras substâncias.
(55) As emissões para a atmosfera (48 toneladas/ano), provenientes, na sua maioria, de madeira tratada, constituíram a principal forma de emissão de PCP em 1992. Foram fixadas pelo solo e pela água cerca de 14 toneladas de PCP atmosférico/ano, das quais 11,5 toneladas de PCP proveniente de madeira tratada.
(56) A preservação de madeira constituía a principal utilização de PCP, tendo sido proibida em 1989, ano em que não foram renovadas as licenças necessárias. No período compreendido entre 1984 e 1987, anterior à referida proibição, o consumo exibira um decréscimo de 300 toneladas/ano para 0,2 toneladas/ano. O PCP, que nunca foi produzido nos Países Baixos, foi utilizado, em menor escala, em colas, têxteis, curtumes, corantes, papel e fluidos de refrigeração.
(57) Por carta datada de 6 de Fevereiro de 1995, as autoridades neerlandesas apresentaram à Comissão cálculos relativos às emissões de dioxinas, de acordo com os quais, pressupondo a manutenção da proibição em vigor, a utilização de PCP no passado constituirá, em 2000, a principal fonte de emissões de dioxinas (20 g num total de 58 g provenientes de todas as fontes, incluindo a incineração de resíduos). A autorização do uso de PCP deterioraria a situação.
3.1.3. Avaliação da posição dos Países Baixos
(58) Tendo em conta o referido no capítulo anterior, verifica-se que as autoridades neerlandesas baseiam o seu pedido de derrogação exclusivamente em argumentos ligados aos efeitos gerais na saúde e no ambiente do PCP e das respectivas impurezas. As referidas autoridades não invocam a existência nos Países Baixos de uma situação específica relativamente aos restantes Estados-Membros, que necessitaria da adopção de medidas nacionais mais restritivas.
(59) O estudo encomendado pela Comissão a um consultor externo(22) confirma os factos referidos, concluindo que, contrariamente ao caso da Alemanha, não se registam nos Países Baixos circunstâncias especiais. As medidas nacionais neerlandesas não são justificadas por uma necessidade específica de protecção da saúde humana, uma vez que as doses de exposição ao PCP nos Países Baixos eram bastante inferiores às doses diárias admissíveis. A análise da documentação adicional apresentada pelas autoridades neerlandesas confirmou tal facto.
(60) O estudo contesta os argumenos utilizados pelas autoridades neerlandesas no que respeita à protecção do ambiente: o PCP é volátil, degradável por via fotoquímica e biodegradável, não sendo, por isso, persistente(23). O PCP é excretado na urina e nas fezes por todos os animais, não se acumulando no tecido adiposo e na cadeia alimentar. O estudo salienta também que os níveis de poluição do ambiente aquático referidos nos documentos apresentados pelas autoridades neerlandesas(24) são bastante inferiores aos valores-limite aceitáveis. O estudo não observou qualquer correlação entre as concentrações de dioxinas e furanos no ambiente ou no leite materno, por um lado, e a utilização de PCP nos Países Baixos, por outro. Não se registaram também problemas de carácter mais geral (não existe tradição de fabrico de PCP e a sua utilização é bastante limitada).
(61) Todavia, as disposições da Directiva 91/173/CEE incluem a exigência de reanalisar as derrogações à proibição geral do uso de PCP, seus sais e ésteres em função da evolução dos conhecimentos e das técnicas. A directiva comunitária prevê a concessão de derrogações à proibição apenas nos casos em que não seja fácil encontrar alternativas adequadas e mais seguras aquando da adopção da mesma. Em termos globais, os riscos para o homem e para o ambiente decorrentes do PCP foram perfeitamente identificados e analisados à luz dos conhecimentos disponíveis.
(62) A Comissão iniciou em 1994 um programa de revisão respeitante à avaliação dos riscos associados à utilização de produtos alternativos ao PCP, com o objectivo de reforçar as restrições adoptadas na Directiva 91/173/CEE no sentido de uma proibição total(25). O programa foi concluído em 1998 e permitiu concluir a existência de produtos alternativos menos nocivos.
(63) Além disso, na seu parecer emitido em 27 de Novembro de 1998 com base no volume considerável de informações disponíveis, bem como no estudo efectuado pelo ERM(26), o Comité Científico da Toxicidade, da Ecotoxicidade e do Ambiente concluiu que, em algumas áreas, se continua a observar a exposição do homem após a cessação do uso de PCP. Não existem ainda técnicas adequadas de depuração dos solos contaminados. Podem observar-se riscos para o ambiente aquático decorrentes do PCP e das substâncias associadas, nomeadamente em zonas sensíveis, devidas à emissão pontual de PCP para o ambiente.
(64) À luz da revisão e avaliação aprofundadas das alternativas efectuadas no período 1994-1998, a Comissão e os Estados-Membros, no seu empenho para atingir um nível elevado de protecção da saúde e do ambiente, consideraram necessário adoptar, no âmbito da Directiva 1999/51/CE, medidas comunitárias equivalentes às disposições neerlandesas. Os Estados-Membros adoptarão as referidas disposições a partir de Janeiro de 2000.
(65) As restrições ao uso de PCP na legislação neerlandesa são consideradas proporcionais ao objectivo previsto, uma vez que as excepções à proibição do PCP estabelecida pela Directiva 91/173/CEE não são aceitáveis caso seja garantido um nível suficiente de protecção da saúde humana e do ambiente. Conclui-se, pois, que, embora não existam nos Países Baixos circunstâncias específicas relativamente aos restantes Estados-Membros, podem considerar-se justificadas as medidas nacionais mais restritivas.
3.2. Ausência de discriminação arbitrária
(66) O n.o 6 do artigo 95.o obriga a Comissão a verificar que as disposições nacionais não constituem uma discriminação arbitrária. Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a ausência de discriminação significa que não deve conferir-se diferente tratamento a situações similares nem tratamento similar a situações diversas.
(67) As disposições neerlandesas são aplicáveis sem distinção a todos os produtos, quer sejam produzidos nos Países Baixos quer sejam importados de outros Estados-Membros. Não existem, pois, provas de que a legislação neerlandesa tenha sido utilizada como meio de discriminação arbitrária entre operadores económicos na Comunidade.
3.3. Ausência de restrições dissimuladas ao comércio
(68) O estabelecimento de medidas nacionais mais restritas em matéria de limitação do comércio e do uso de produtos, em derrogação do disposto numa directiva comunitária, constitui, em geral, um entrave ao comércio, uma vez que impede a colocação no mercado do Estado-Membro em causa de produtos que podem ser legalmente colocados no mercado no resto da Comunidade. O conceito expresso no n.o 6 do artigo 95.o tem por objectivo evitar restrições baseadas na aplicação indevida dos critérios referidos no n.o 4, que constituem, na realidade, medidas económicas adoptadas com a finalidade de impedir a importação de produtos de outros Estados-Membros, de modo a proteger de forma indirecta a produção nacional.
(69) A Comissão solicitou a realização de um estudo(27) com o objectivo de analisar os efeitos no comércio e na competitividade da manutenção pelos Países Baixos das suas disposições nacionais mais restritivas. No âmbito do estudo recolheram-se informações referentes ao volume e ao valor das trocas comerciais com os restantes Estados-Membros afectados, bem como ao eventual interesse dos Países Baixos em utilizar as suas normas nacionais para promover a utilização, a nível interno, de produtos alternativos ao PCP e aos produtos que o contêm.
(70) De acordo com o referido estudo, não são fabricados PCP ou seus derivados em nenhum dos Estados-Membros da Comunidade Europeia. Os produtos alternativos para o tratamento de madeira e têxteis, produzidos nos Países Baixos ou em outros Estados-Membros, devem ser autorizados no âmbito dos mesmos diplomas legais que o PCP. Não existem nos Países Baixos quaisquer benefícios directos para os produtores de produtos alternativos decorrentes da legislação nacional na matéria.
(71) Foi já estabelecido que existem preocupações legítimas no que respeita à saúde humana decorrentes da utilização de PCP e madeira tratada com o mesmo. Além disso, as disposições nacionais aplicáveis ao PCP inserem-se numa política mais vasta no domínio das dioxinas e furanos. Deste modo, não existem provas de que a protecção da saúde humana e do ambiente não constituem os verdadeiros objectivos da manutenção da legislação nacional em vigor.
(72) Em termos globais, a Comissão considera não existirem provas de restrições dissimuladas ao comércio entre os Estados-Membros decorrentes da legislação neerlandesa relativa ao PCP.
3.4. Ausência de obstáculos ao funcionamento do mercado interno
(73) Esta condição, estabelecida pelo n.o 6, primeiro parágrafo, do artigo 95.o do Tratado CE, não existia no texto do n.o 4 do antigo artigo 100.oA, não podendo ser interpretada como uma proibição de adoptar qualquer medida nacional que afecte a realização do mercado interno. Qualquer medida nacional que constitua uma derrogação a uma medida de harmonização tendo em vista o estabelecimento e funcionamento do mercado interno poderá afectar, em substância, o mercado interno. Por consequência, de modo a manter a utilidade do procedimento de derrogação estabelecido no artigo 95.o do Tratado CE, a Comissão considera que a noção de obstáculo ao funcionamento do mercado interno, no âmbito do n.o 6 do mesmo artigo, deve ser entendida como um efeito desproporcionado em relação ao objectivo previsto.
(74) Não existem produtores de PCP na Comunidade desde o encerramento da última fábrica, situada em França, em 1992. A produção na Alemanha, iniciada em 1978, foi suspensa em 1985. Devido às restrições impostas a nível comunitário e nacional, apenas são utilizadas quantidades consideráveis de PCP para o tratamento de madeira em três Estados-Membros, além de uma pequena quantidade utilizada para o tratamento de têxteis numa aplicação bastante restrita no domínio militar. A utilização de PCP na União Europeia baixou de 8000 toneladas em 1986 para 2000 toneladas em 1994.
(75) A produção mundial de PCP baixou de 26000 toneladas em 1986 para 11000 toneladas em 1994. Os principais produtores localizam-se nos Estados Unidos, na Índia e na China.
(76) As importações para os Países Baixos de PCP para o tratamento de madeira haviam já baixado para cerca de 2 a 4 toneladas em 1987, ou seja, antes do termo da última licença de utilização, além de 37,5 toneladas de laureato de PCP para o tratamento de têxteis. Estes valores representavam já uma fracção bastante reduzida da comercialização total na Comunidade. O estudo encomendado pela Comissão(28) conclui que os efeitos da legislação neerlandesa no mercado são praticamente negligenciáveis.
(77) Além disso, embora as autoridades neerlandesas tenham aplicado a legislação nacional em vez da legislação comunitária desde 12 de Julho de 1992, não se registaram quaisquer queixas por parte de operadores económicos neerlandeses ou outros. Uma vez que a legislação comunitária foi entretanto adaptada ao progresso técnico, deixando, por isso, de existir diferenças entre as legislações neerlandesa e comunitária a partir de 1 de Setembro de 2000, consideram-se reduzidos os efeitos globais no funcionamento do mercado interno.
(78) Tendo em conta o que precede, a Comissão considera não existirem provas de que as disposições neerlandesas objecto da presente decisão constituem um obstáculo desproporcionado ao funcionamento do mercado interno, tendo em conta os objectivos previstos.
IV. CONCLUSÃO
(79) Tendo em conta o referido supra, a Comissão considera que as disposições referentes à utilização de pentaclorofenol notificadas em 21 de Janeiro de 1992 pelo Reino dos Países Baixos, em conformidade com o n.o 4 do antigo artigo 100.oA, e analisadas à luz dos actuais n.os 4 e 6 do artigo 95.o do Tratado CE:
- satisfazem as exigências formais expressas nas referidas disposições e são admissívis,
- podem considerar-se justificadas com base na necessidade de proteger especialmente a saúde humana e o ambiente,
- não constituem uma discriminação arbitária, uma restrição dissimulada ao comércio entre os Estados-Membros nem um obstáculo desproporcionado ao funcionamento do mercado interno.
(80) Por consequência, a Comissão considera que as disposições nacionais notificadas podem ser aprovadas.
(81) De referir que as disposições neerlandesas relativas ao PCP incluem um sistema de licenças que não define de forma clara os domínios de aplicação permitidos. Além disso, o teor-limite de impurezas tais como as hexaclorodibenzoparadioxinas estabelecido pela decisão SIVEB de 1980 é superior ao estabelecido pela directiva comunitária. O n.o 4 do artigo 95.o do Tratado CE apenas permite a manutenção da legislação nacional caso tal se justifique pelos motivos previstos no artigo 30.o ou por motivos ligados à protecção do ambiente e do local de trabalho. Isto significa que não é possível aprovar medidas nacionais que assegurem um nível de protecção inferior ao garantido pela directiva. Deste modo, a legislação nacional neerlandesa apenas pode ser aprovada na medida em que a sua aplicação mostrou que, na prática, todos os produtos contendo PCP aprovados respeitam os limites estabelecidos pela directiva e contêm teores de hexaclorodibenzoparadioxina não superiores a 4 ppm. Uma aplicação diversa da legislação nacional neerlandesa não poderia ser aprovada no âmbito do n.o 4 do artigo 95.o
(82) A presente decisão não prejudica a aplicação pelo Reino dos Países Baixos das disposições da Directiva 1999/51/CE,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
São aprovadas as disposições da Betrijdingsmiddelenwet de 1962, na condição de serem aplicadas de modo que não sejam concedidas no âmbito do artigo 2.o da mesma, licenças não conformes ao disposto na Directiva 91/173/CEE no que respeita às derrogações à proibição do uso de PCP ou ao teor de hexaclorodibenzoparadioxina.
Artigo 2.o
O Reino dos Países Baixos é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 26 de Outubro de 1999.

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