Document ID: 32003D0469

Decisión de la Comisión
de 27 de noviembre de 2002
relativa al régimen de ayuda aplicado por Alemania "Programa de capital circulante de Turingia"
[notificada con el número C(2003) 4359]
(El texto en lengua alemana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2003/469/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y, en particular, el primer párrafo del apartado 2 de su artículo 88,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,
Tras haber invitado a los demás interesados a presentar sus observaciones de conformidad con el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1) En el año 1993 entró en vigor el régimen relativo al programa de capital circulante de Turingia (en lo sucesivo, "el régimen de ayuda") de 20 de julio de 1993(1). En opinión de las autoridades del Estado federado el régimen se atenía a la norma de minimis prevista en las Directrices comunitarias relativas a las ayudas estatales a pequeñas y medianas empresas (en lo sucesivo, "las Directrices PYME") de 1992(2) y no lo notificaron de acuerdo con el apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE.
(2) A consecuencia de un artículo de prensa sobre este programa de préstamos, en cuyo marco es manifiesto que una serie de empresas sin suficientes garantías obtuvo préstamos en condiciones favorables para financiar los bienes de inventario, la Comisión pidió a Alemania, por carta GD IV/D 3761 de 2 de mayo de 1994, información para poder verificar si este régimen de ayuda era compatible con el mercado común. Por carta de 31 de mayo de 1994 Alemania transmitió la siguiente información: el programa de capital circulante de Turingia, de 20 de julio de 1993, era de aplicación a pequeñas y medianas empresas (tal como se definen en las Directrices PYME de 1992 para tales empresas) en situación económicamente saneada, pero que debido a su pequeño tamaño, carencia de garantías bancarias y a la situación general del mercado de capitales, tenían dificultades para encontrar financiación externa. Las empresas en crisis no podían beneficiarse de estas ayudas, pero podían solicitar subvenciones dentro de otros regímenes autorizados. Además, el régimen se había concebido como un programa de minimis de conformidad con las normas de minimis de las Directrices comunitarias sobre las PYME (1992).
(3) Alemania se sumó a la valoración de las autoridades de Turingia, según las cuales el régimen de ayuda no estaba sujeto a la obligación de notificación prevista en el apartado 3 del artículo 88 del tratado CE.
(4) En respuesta a una solicitud de información de la Comisión de 29 de mayo de 1995, Alemania remitió, por carta de 27 de junio de 1995, una copia del régimen de ayuda relativo al programa de capital circulante.
(5) En el marco del procedimiento C 85/98 (ex NN 106/98 aplicación incorrecta de la norma de minimis en el marco del programa de consolidación del Estado federado de Turingia de 20 de julio de 1993) Alemania confirmó mediante carta de 8 de junio de 1998 que el régimen de ayuda en cuestión había expirado el 16 de enero de 1996. Por carta de 7 de diciembre de 1998 Alemania envió información sobre la ejecución del régimen y las empresas beneficiarias, de la cual dedujo la Comisión que también habían disfrutado de subvenciones empresas de los sectores sensibles (productos del anexo I del Tratado CE). Además, también se desprendía de la información que algunas empresas en crisis, que habían obtenido, el mismo año o el año precedente, ayudas en el marco de regímenes autorizados a favor de empresas en crisis, también habían recibido ayudas del régimen de que se trata. Esta suposición se vio confirmada por una carta de Alemania de 29 de enero de 1999 de la que se desprendía que algunos beneficiarios del régimen en cuestión también habían recibido ayudas del programa de consolidación de 20 de julio de 1993, cuya aplicación incorrecta es objeto del procedimiento C 85/98.
(6) La Comisión comunicó a Alemania, por carta SG(99) D/3539 de 18 de mayo de 1999, su decisión de incoar el procedimiento establecido en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE debido a esta medida.
(7) La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(3). La Comisión invitó a los demás interesados a que presentaran sus observaciones sobre la medida en cuestión, pero no recibió observación alguna.
Las observaciones de Alemania se dieron a conocer por cartas de 24 de junio de 1999 y de 19 de agosto de 1999.
(8) Alemania transmitió sus últimas observaciones por carta de 26 de noviembre de 2001.
2. DESCRIPCIÓN DE LA AYUDA
2.1. Título y base jurídica
(9) Las subvenciones las concedió el Thüringer Aufbaubank por encargo del Ministerio de economía y transportes de Turingia sobre la base de los artículos 23, 44 y 44 bis del reglamento presupuestario del Estado federado de Turingia, en las condiciones establecidas por el régimen del programa de capital circulante de Turingia.
2.2. Beneficiarios
(10) El régimen de ayuda está destinado a las pequeñas y medianas empresas (PYME) definidas por los criterios "volumen de negocios" y "número de empleados", pero no por el criterio "independencia" de las directrices comunitarias sobre las PYME, a las empresas recién creadas, management-buy-outs y management-buy-ins, y reprivatizaciones, dándose preferencia a los proyectos de consolidación. El régimen de ayuda cita expresamente en su apartado 3 ("beneficiario de la ayuda") la elegibilidad de la industria alimentaria, a la que pueden concernir las actividades enumeradas en el anexo I del Tratado CE, así como otras. Los demás sectores sensibles (siderurgia, construcción naval, fibras sintéticas, industria del automóvil, agricultura, pesca y carbón) no están expresamente excluidos. En casos excepcionales (por decisión del ministro correspondiente) también se pueden conceder ayudas a favor de empresas cuyo volumen de negocios y número de empleados superen los límites establecidos en las directrices PYME.
2.3. Duración
(11) El régimen relativo al programa de capital circulante del Estado federado de Turingia entró en vigor, por un plazo indeterminado, el 20 de julio de 1993 y fue sustituido el 16 de enero de 1996 por el programa de préstamos de Turingia a favor de las pequeñas y medianas empresas.
2.4. Objetivos
(12) El régimen de ayuda está destinado a empresas que no disponen de garantías bancarias suficientes y no están en situación de pagar los elevados intereses de los préstamos a corto plazo, poniéndoles a su disposición préstamos a tipos de interés bonificados para la financiación del capital circulante. Según el apartado 1 del régimen ("objeto de la ayuda") "se debe prestar apoyo a las pequeñas y medianas empresas cuando se constituyan o consoliden, especialmente con el fin de eliminar los riesgos para la explotación de la empresa y el mantenimiento de sus puestos de trabajo".
(13) Las ayudas se conceden en forma de préstamos bonificados que el Thüringer Aufbaubank transmite a través del banco de la empresa correspondiente, que se hace cargo del riesgo inicial. Este puede disfrutar de un aval de garantía del 60 % del importe del préstamo, a cuyo efecto el régimen no prevé prima de garantía alguna. El Thüringer Aufbaubank y el banco de la empresa pueden percibir en concepto de gastos de tramitación hasta un 0,1 % del importe del préstamo.
(14) Queda excluido el reescalonamiento a cargo del Thüringer Aufbaubank.
(15) Los préstamos se concedieron a un tipo de interés entre el 5 % y el 8 % por un plazo prorrogable de tres años. El ministro competente del Estado federado puede autorizar otras modalidades.
2.5. Intensidad
(16) El apartado 5 del régimen de ayuda ("Tipo, alcance e intensidad de la subvención") se refiere expresamente al carácter de minimis del régimen y a las normas correspondientes de las Directrices comunitarias sobre las PYME de 1992.
(17) El régimen de ayuda prevé que el elemento de ayuda del préstamo bonificado se calcule sobre la diferencia entre el tipo de interés real del préstamo y el tipo de referencia vigente. Aunque no está previsto expresamente un límite máximo del importe del préstamo, la ayuda que pueden solicitar las empresas para el mismo fin en el espacio de 36 meses (es decir, el elemento de ayuda resultante de la bonificación de intereses) no debe superar el límite máximo fijado por la regla de minimis de las Directrices comunitarias sobre las PYME de 1992(4). El elemento de ayuda de la garantía no se ha tenido en cuenta.
(18) Según la documentación presentada por Alemania en el procedimiento preliminar, los préstamos concedidos entre 1993 y 1996 representan un importe total de 202 millones de marcos alemanes (DEM) por un total de 460 préstamos, de los cuales unos 20 corresponden a la industria alimentaria. En dos casos por lo menos (Thuro Back Südthüringer Backwaren y Bergner & Weiser GmbH), empresas que habían obtenido el mismo año o el año precedente ayudas en virtud de un régimen autorizado a favor de empresas en crisis, se han beneficiado de estos préstamos.
2.6. Acumulación
(19) El régimen no incluye disposiciones relativas a la acumulación.
2.7. Motivos para la incoación del procedimiento
(20) La Comisión ha incoado el procedimiento por la aplicación del régimen a empresas que actúan en sectores sensibles y a empresas en crisis. En cambio, no ha planteado objeciones sobre la aplicación del régimen a favor de empresas sanas que operan fuera de los sectores sensibles.
(21) La Comisión ha motivado su decisión como sigue.
(22) Dado que los sectores sensibles no estaban excluidos del régimen, se trataba de una aplicación incorrecta de la regla de minimis de las Directrices comunitarias sobre las PYME de 1992. Efectivamente, según el punto 3.2 de dichas Directrices esta regla no se aplica a las ayudas a las empresas que operan en los sectores objeto de disposiciones especiales. Dado que el régimen de ayuda se aplicó a uno de dichos sectores, la Comisión ha debido considerarlo como una ayuda no notificada.
(23) Debido a las características especiales de los sectores sensibles, las medidas en cuestión representaron ayudas estatales a favor de empresas en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del tratado CE y el artículo 61 del Acuerdo EEE. Las ayudas han permitido a empresas, que tenían difícil acceder al mercado de capitales, contratar préstamos para financiar capital circulante en condiciones preferenciales y mantener sus actividades e incluso ampliarlas. La Comisión considera, en consecuencia, que las medidas podían influir en la competencia.
(24) En la medida en que los préstamos se concedieron a empresas sanas de sectores sensibles, la Comisión tuvo dudas respecto a la compatibilidad del programa de capital circulante de Turingia con las disposiciones sobre ayuda regional vigentes.
(25) Los préstamos a favor de empresas sanas de los sectores sensibles representan ayudas de funcionamiento que la Comisión ha debido examinar a la luz de las disposiciones sobre ayuda regional vigentes. Según la práctica habitual de la Comisión, estas ayudas deben cumplir los criterios siguientes:
a) deben tener un límite temporal y ser decrecientes;
b) sólo pueden concederse en las regiones asistidas contempladas en la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE;
c) deben quedar excluidos los sectores sensibles.
(26) En la decisión de incoación del procedimiento, la Comisión ha considerado que el régimen no preveía que fuera decreciente y que los sectores sensibles no quedaban excluidos de su aplicación.
(27) De la información de Alemania se desprende que en dos casos por lo menos el régimen había beneficiado a empresas en crisis según la definición de las Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis de 1994(5) ("Directrices de 1994"). Según el texto del régimen las empresas en crisis no estaban excluidas del ámbito de aplicación. Por consiguiente, la Comisión consideró que el régimen se aplicaba parcialmente también a las empresas en crisis.
(28) Los préstamos bonificados vinculados a una garantía del Thüringer Aufbaubank concedidos a empresas en crisis podían superar los umbrales de minimis. Al calcular dichos umbrales habría que haber tenido en cuenta el elemento de ayuda constituido por la garantía y las dificultades particulares de las empresas beneficiarias. El elemento de ayuda de la garantía debe reflejar el riesgo particular que presenta una empresa en crisis y puede alcanzar el importe total del préstamo garantizado.
(29) En consecuencia, la aplicación del régimen de ayuda a empresas en crisis sólo reflejaba una aplicación insuficiente de las disposiciones de minimis. Salvo cuando la suma del préstamo y las demás ayudas que debían tenerse en cuenta a causa de las disposiciones relativas a la acumulación no superaba el umbral de minimis. Sin embargo, en la presente forma de aplicación el programa de capital circulante de Turingia debía considerarse como régimen de ayuda no notificado.
(30) Los préstamos pusieron a disposición de las empresas medios financieros que les permitieron evitar su eliminación del mercado. En caso de que la empresa quedara eliminada del mercado, bien los excesos de capacidades se verían reducidos, bien las cuotas de mercado libres serían ocupadas por los competidores que, en ambos casos, podrían haber mejorado su rentabilidad. El régimen de ayuda no excluía la concesión de préstamos a empresas que participaran en el comercio intracomunitario. Por esta razón, había que constatar que las ayudas financieras objeto del presente procedimiento pueden afectar a los intercambios entre Estados miembros.
(31) Los préstamos de capital circulante concedidos por el Thüringer Aufbaubank a empresas en crisis constituían pues ayudas estatales con arreglo al apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE y el apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE por lo que debían valorarse según las Directrices correspondientes.
(32) En la medida en que el régimen tiene como objetivo el salvamento de una empresa en crisis, las Directrices correspondientes prevén que para que puedan ser compatibles, las ayudas de salvamento deben concederse en forma de préstamo público en condiciones de mercado o en forma de garantía pública para préstamos del sector privado. Esta condición no se cumplía en el presente caso, ya que los préstamos estaban bonificados. Además las disposiciones prevén la notificación individual de las ayudas a grandes empresas y a las empresas activas en sectores sensibles. Sin embargo, el régimen en cuestión no excluye las ayudas a grandes empresas y se aplicó a un sector sensible.
(33) En la medida en que el régimen tenía como finalidad la reestructuración de empresas en crisis, hay que constatar que las líneas directrices [cuya última confirmación ha venido de las Directrices comunitarias sobre ayudas de estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis de 1999(6)] debían cumplir las siguientes condiciones para que se les pudiera considerar compatibles:
a) presentación y ejecución de un plan de reestructuración que permita restablecer la viabilidad de la empresa a largo plazo;
b) limitación del importe de la ayuda al mínimo estrictamente necesario para alcanzar este objetivo;
c) contribución apropiada de la empresa beneficiaria y sus socios;
d) respeto de las normas especiales de aplicación a los sectores sensibles, lo que requiere básicamente la notificación individual;
e) notificación individual de las ayudas a favor de grandes empresas;
f) prohibición de repetir la concesión de las ayudas a la reestructuración excepto en casos excepcionales imprevisibles y de los que no puede responsabilizarse a la empresa.
(34) El régimen de que se trata no prevé la notificación individual de las ayudas a favor de las grandes empresas ni la prohibición de repetir las ayudas concedidas para la reestructuración.
3. COMENTARIOS DE ALEMANIA
(35) En sus observaciones, Alemania cifra en 365 los préstamos concedidos dentro del programa de capital circulante, por un importe total de 81,6 millones EUR. La diferencia respecto a las cifras indicadas en la decisión de incoación del procedimiento se explica porque éstas también estaban incluidas en los préstamos de capital circulante del programa de préstamos de Turingia de 1996. El programa de préstamos de Turingia es objeto del procedimiento C 87/98 (ex NN 137/98).
(36) Según las declaraciones de Alemania, las cifras indicadas en la decisión de incoación del procedimiento respecto a las empresas Thuro Back Südthüringer Backwaren y Bergner & Weiser GmbH no corresponden a la realidad, ya que ninguna de las dos se ha beneficiado de préstamo alguno para su capital circulante procedente del programa de préstamos de capital circulante de Turingia.
(37) Alemania sostiene que el programa de capital circulante de Turingia no era aplicable a empresas en crisis. Si bien es cierto que el régimen no excluye explícitamente a las empresas en crisis y que de un total de 365 préstamos sólo tres fueron para dichas empresas, no lo es menos que su apertura a empresas en crisis no estaba contemplado ni previsto. El programa de capital circulante de Turingia debe considerarse conjuntamente con el programa de consolidación de este mismo Estado federado (procedimiento C 85/98, ex NN 106/98). Mientras que el ámbito de aplicación del programa de consolidación incluye explícitamente a las empresas en crisis, no era ese el caso del programa de capital circulante.
(38) Además, el elevado riesgo de los bancos habituales de las empresas les exigía verificar en buena y debida forma la solvencia del prestatario y limitar el riesgo de crédito.
(39) Según las indicaciones de Alemania, el cálculo del umbral de minimis se efectuó exclusivamente a partir del elemento de ayuda de la bonificación de intereses resultante de la diferencia entre el tipo de interés real para el prestatario final y el tipo de interés de referencia. En la ejecución del programa de capital circulante no se tuvo en cuenta el elemento de ayuda de la garantía, ya que "de 1993 a principios de 1996, las autoridades alemanas no sabían que había que tener en cuenta el elemento de ayuda vinculado a la garantía". Esta situación no cambió hasta la carta de la Comisión D/54570 de 11 de noviembre de 1998.
(40) En la medida en que afecta a los sectores sensibles, Alemania sostiene que la ayuda a las empresas de dichos sectores quedaba excluida por la mención que figura en el apartado 5 del régimen del programa de capital circulante de Turingia. En el apartado 5 del régimen se indica explícitamente que "los préstamos (...) se conceden de acuerdo con las Directrices comunitarias relativas a las ayudas estatales a pequeñas y medianas empresas (DO C 213 de 19.8.1992, p. 2)". Con esta mención eran directamente aplicables las disposiciones relativas a los sectores sensibles, quedando formalmente excluido el apoyo a los mismos.
(41) Según indica Alemania, no se ha concedido ningún préstamo a empresas de los sectores sensibles contemplados en el apartado 1.6 de las Directrices comunitarias sobre las PYME de 1992.
(42) Además, según Alemania, las disposiciones especiales de la normativa relativa a las ayudas estatales a la inversión en el sector de la transformación y comercialización de productos agrícolas de 1996(7) no entraron en vigor hasta 1998, en aplicación de la Decisión 1999/183/CE de la Comisión, de 20 de mayo de 1998, relativa a las ayudas estatales para la transformación y comercialización de productos agrícolas que podrían concederse por Alemania con base en los regímenes de ayudas regionales existentes(8). Por consiguiente, no hubo normas especiales durante el período 1993-1996.
(43) De los 365 préstamos de capital circulante confirmados, sólo cinco se habrían concedido a empresas del sector de la alimentación, bebidas y tabaco.
(44) Según Alemania, la aplicación del régimen de ayuda a empresas que no eran pequeñas ni medianas respetaba la regla de minimis de las directrices PYME de 1992.
(45) Alemania ha remitido a la Comisión una lista en forma de cuadro de los préstamos de capital circulante concedidos de 1993 a 1995. De esta lista se desprende que de los 365 préstamos concedidos, tres se destinaron a empresas en crisis. Además, el cuadro muestra que sólo cinco préstamos se han concedido a empresas del sector sensible de la agricultura, mientras que según una carta de Alemania de 29 de enero de 1999 se habían concedido unos 20 préstamos a empresas de la industria alimentaria.
(46) Los documentos transmitidos por Alemania no permiten saber cuáles han sido los criterios para definir el sector sensible de la agricultura o las empresas en crisis.
4. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA
4.1. Existencia de ayuda estatal
(47) Aunque todas las ayudas financieras a las empresas modifican en alguna medida las condiciones de competencia, no todas las ayudas tienen efectos sensibles sobre los intercambios y la competencia en los Estados miembros. En este contexto quedan excluidas de la obligación de notificación en virtud del apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE las ayudas que no superen un importe máximo absoluto y que como ayudas de minimis no entren en el campo de aplicación del apartado 1 del artículo 87 del tratado CE.
(48) Las Directrices PYME(9) fueron las que establecieron por vez primera la definición de lo que debe entenderse, según la Comisión, por ayudas de minimis. En el punto 3.2 se fija el ámbito de aplicación de la norma de minimis a un importe de 50000 ECU por empresa en un período de tres años respecto a ciertas grandes categorías de gastos (por ejemplo inversiones, formación). De esta forma, las ayudas únicas hasta 50000 ECU por determinada categoría de gastos, así como los regímenes de ayuda según los cuales las ayudas otorgadas a las empresas por una categoría determinada de gastos por un período de tres años se limitaban a ese importe, ya no estaban sujetos a la notificación previa prevista en el apartado 3 del artículo 88 (antiguo apartado 3 del artículo 93) del Tratado CE. Sí que había, sin embargo, la condición de que la notificación individual o el régimen de ayuda debía incluir la condición expresa de que cualquier ayuda suplementaria concedida a la misma empresa, eventualmente para el mismo tipo de gasto procedente de otras fuentes o en virtud de otros regímenes, no debía superar 50000 ECU. El punto 3.2 precisa que la regla de minimis no se aplica en los sectores sensibles (siderurgia, construcción naval, fibras sintéticas, industria del automóvil, agricultura, pesca, transporte y minería del carbón).
(49) En la Comunicación de la Comisión sobre las ayudas de minimis de 1996(10) se modificó la regla de minimis de las Directrices comunitarias sobre las PYME de 1992. El importe máximo total de la ayuda de minimis se fijó en 100000 ECU para un período de tres años a partir del momento en que se concediera la primera ayuda de minimis. Este importe cubría todos los tipos de ayudas públicas concedidas como ayudas de minimis y no afectaba a la posibilidad de que el beneficiario obtuviera otras ayudas sobre la base de regímenes aprobados por la Comisión.
(50) Estaban excluidos de esta regla los sectores correspondientes al Tratado CECA, la construcción naval, el sector del transporte y las ayudas para los gastos relativos al sector agrícola o la pesca.
(51) El artículo 1 del Reglamento (CE) n° 69/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis(11) amplía el ámbito de aplicación de la regla de minimis a todos los sectores, a excepción del sector del transporte y de las actividades relativas a la fabricación, transformación o comercialización de los productos enumerados en el anexo I del Tratado. Tampoco se aplica el Reglamento a las ayudas relativas a las actividades ligadas a la exportación, es decir, las ayudas directamente vinculadas a las cantidades exportadas, a la creación y al funcionamiento de una red de distribución o a otros gastos corrientes vinculados a la actividad exportadora. Por último, se excluyen del ámbito de aplicación del Reglamento las ayudas que dependen de la utilización de productos nacionales frente a productos de importación.
(52) De conformidad con el artículo 2 del citado Reglamento, el importe total de las ayudas de minimis concedidas a la misma empresa no puede superar 100000 EUR en un período de tres años. Este límite se aplica a todas las ayudas cualquiera que sea su forma u objetivo.
(53) Dado que el Reglamento (CE) n° 69/2001 no entró en vigor hasta el 2 de febrero de 2001, mientras que el régimen en cuestión estuvo vigente del 20 de julio de 1993 al 16 de enero de 1996, se plantea la cuestión de saber si para su Decisión la Comisión puede aplicar retrospectivamente dicho Reglamento a las ayudas financieras concedidas antes de su entrada en vigor o si debe aplicar la regla de minimis de las Directrices comunitarias sobre las PYME de 1992 en vigor en dicho período (consecutio legis).
(54) El Reglamento (CE) n° 69/2001 de la Comisión no precisa si se aplica a la evaluación de las ayudas concedidas antes de su entrada en vigor. En cambio no excluye su aplicación a casos anteriores sujetos al mecanismo de control previsto en su artículo 3. La Comisión estima que a falta de otro texto explícito, debe aplicarse el Reglamento (CE) n° 69/2001 a las ayudas de minimis concedidas antes de su entrada en vigor. Por una parte, en la medida en que dicho Reglamento excluye de la obligación de notificarlas a determinada categoría de medidas, constituye una norma de derecho de los procedimientos, por lo que debería ser directamente aplicable a los procedimientos en curso. Por otra parte, la aplicación directa del Reglamento (CE) n° 69/2001 concuerda con sus objetivos fundamentales de simplificar los procedimientos y de descentralización. Sólo para las ayudas que no corresponden al ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001, y que por lo tanto no pueden quedar exentas en virtud del mismo, la Comisión podrá recurrir a las normas en vigor en el momento de la concesión de la ayuda. Como el Reglamento (CE) n° 69/2001 es básicamente más generoso que las normas de minimis que le precedieron y como estas normas son aplicables en cualquier caso en la medida en que la ayuda no esté exenta en virtud del Reglamento (CE) n° 69/2001, se tendrá razonablemente en cuenta el principio general de la confianza legítima y el de la seguridad jurídica. Desde el punto de vista económico, la Comisión estima que una medida financiera que, en virtud del reglamento (CE) n° 69/2001 hoy en vigor, no puede calificarse de "ayuda" en un mercado integrado, en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE, no habría podido constituir en el pasado "ayuda" en un mercado menos integrado. Por consiguiente, la Comisión proseguirá examinando las medidas financieras a la luz del Reglamento (CE) n° 69/2001, lo que no excluye la posibilidad de aplicar las normas que estaban en vigor en el momento de ejecución de las medidas, siempre que no estuvieran exentas en virtud del Reglamento (CE) n° 69/2001.
(55) Por consiguiente, la incoación del procedimiento se refiere tanto al régimen de ayudas como a los casos de aplicación que no entran en el campo de aplicación sectorial del Reglamento (CE) n° 69/2001 u otras normas de minimis, o a los casos que entran en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001 u otras normas anteriores pertinentes, pero en los que se ha franqueado el umbral de minimis por la acumulación con otras ayudas.
(56) Las ayudas destinadas a las actividades relativas a la fabricación, transformación o comercialización de las mercancías contempladas en el anexo I del Tratado CE quedan excluidas de entrada del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001.
(57) Por consiguiente, la Comisión estima que todos los préstamos de capital circulante concedidos a empresas de la industria alimentaria salen del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001 y de la norma de minimis anterior pertinente cuando tienen por objeto la fabricación de productos del anexo I del Tratado CE ya que, en ese caso, pertenecen al sector sensible de agricultura.
(58) El argumento de Alemania de que las disposiciones especiales de la normativa relativa a las ayudas estatales a la inversión en el sector de la transformación y comercialización de productos agrícolas de 1996 no entraron en vigor hasta 1998 no tiene relevancia en el presente caso ya que esta normativa concreta no influyó en el ámbito de aplicación de la norma de minimis(12).
(59) La Comisión estima que el ámbito de aplicación restante del Reglamento (CE) n° 69/2001 o de otras normas de minimis anteriores pertinentes ha podido franquearse por el hecho de que el límite máximo fijado en estos textos podía superarse por no tenerse en cuenta el elemento de ayuda de la garantía o debido a las modalidades de cálculo de este elemento de ayuda al conceder los préstamos. El régimen de ayuda no garantiza que el límite de minimis se haya respetado en todos los casos. Ello en especial cuando el régimen se aplica a las empresas en crisis, con el elevado riesgo de incumplimiento que llevan aparejado.
(60) Por lo que respecta a los beneficiarios del régimen, en opinión de la Comisión se trata, por lo menos en gran parte, de empresas en crisis.
(61) Para poder distinguir una empresa en crisis de una empresa sana, la Comisión ha introducido en el punto 2.1 de las Directrices de 1994(13) una explicación del concepto de empresa en crisis. Esta definición de empresa en crisis confirma en lo esencial la práctica decisoria de la Comisión de los años precedentes, como figura en el Octavo informe de la Comisión sobre la política de competencia de 1979 (puntos 227 a 229)(14).
(62) El concepto de empresa en crisis se define en las directrices de 1994 como una empresa "incapaz de recuperarse por sus propios medios, recaudando los fondos que necesita entre los accionistas o mediante un préstamo". "Los síntomas típicos son una rentabilidad decreciente o un aumento de las pérdidas, un volumen de negocios en descenso, existencias crecientes, un exceso de capacidad productiva, un flujo de tesorería decreciente, un aumento de las deudas, unos gastos financieros crecientes y un valor reducido de su activo neto. En casos extremos, la empresa puede haberse declarado insolvente o haber sido liquidada".
(63) Según el texto del apartado 3 ("beneficiario de la ayuda") del régimen de ayuda, éste está destinado a la creación de empresas, management-buy-outs y management-buy-ins, y reprivatizaciones, dándose prioridad a las solicitudes relativas a medidas de consolidación. La Comisión estima que la inclusión de las empresas que debían consolidarse indica que también las que necesitaban recuperarse y respondían a la definición de empresa en crisis podían beneficiarse de préstamos de capital circulante bonificados.
(64) Argumenta Alemania que el programa de capital circulante de Turingia debe considerarse globalmente con el programa de consolidación de Turingia. Mientras que el ámbito de aplicación del programa de consolidación incluye explícitamente a las empresas en crisis, no era ese el caso del programa de capital circulante. Para valorar el contenido del régimen no debe tenerse en cuenta la redacción del texto aisladamente, sino que hay que hay que introducir el programa de consolidación en el examen y determinar el ámbito de aplicación del programa de capital circulante considerando los dos regímenes globalmente. De esta forma se constataría que el programa de capital circulante no ha sido de aplicación a empresas en crisis.
(65) Este argumento no es una prueba convincente de que no se haya aplicado el programa de capital circulante a las empresas en crisis. Según la formulación del texto, la finalidad del régimen era precisamente ayudar a las empresas en el momento de su creación o su consolidación, principalmente para eliminar los riesgos para la explotación de la empresa y el mantenimiento de sus puestos de trabajo. Además, se debían tratar prioritariamente las solicitudes relativas a las medidas de consolidación.
(66) Alemania sostiene además que el riesgo propio del banco habitual de la empresa permitía verificar la solvencia del prestatario.
(67) De hecho, aunque la probabilidad de que el beneficiario fuera efectivamente una empresa en crisis se haya visto reducida al quedar el riesgo a cargo del banco habitual, no es menos cierto que el texto del régimen de ayuda no excluye en forma alguna la aplicación del mismo a estas empresas. La Comisión opina más bien que ha podido ser favorable para el banco habitual de la empresa, especialmente en el caso de empresas en crisis, participar en la concesión de préstamos del régimen, ya que la concesión de préstamos de capital circulante ha permitido mejorar globalmente el flujo de tesorería de la empresa beneficiaria y reducir el riesgo de impago de los préstamos concedidos anteriormente por el banco habitual. De hecho puede ser razonable desde el punto de vista económico para un banco reducir un riesgo elevado de impago de antiguos préstamos aportando a la empresa nuevos fondos para su reestructuración. Esto es especialmente aplicable en los casos en los que el riesgo lo asume parcialmente el Estado.
(68) Por último, Alemania ha enviado listas exhaustivas de las ayudas confirmadas o pagadas en virtud del régimen que demuestran que se han beneficiado de ellas empresas en crisis; también Alemania ha admitido en sus observaciones que algunas empresas en crisis se habían beneficiado del programa de capital circulante de Turingia.
(69) El elemento de ayuda que constituye la garantía hubiera debido tenerse en cuenta al calcular el importe de ayuda de los préstamos, habida cuenta de los riesgos de incumplimiento que presentan las empresas en crisis.
(70) El hecho de que, en sus observaciones, Alemania señale que las autoridades alemanas no sabían de 1993 a principios de 1996 que había que tener en cuenta al calcular el importe de la ayuda el elemento de ayuda vinculado a la garantía y a los riesgos particulares de la concesión de préstamos a las empresas en crisis no cambia en nada esta valoración. La Comisión no puede compartir esta postura dado que en 1989 ya había enviado una carta a los Estados miembros para indicarles que, en su opinión, todas las garantías asumidas por el Estado entraban en el campo de aplicación del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE(15). Al constituir las garantías para las empresas con dificultades de tesorería, las autoridades alemanas hubieran tenido, como mínimo, que plantearse dudas sobre el carácter de ayuda de las medidas incluidas en el régimen y deberían haberlas notificado a la Comisión con el tiempo suficiente para que ésta hubiera podido expresar su opinión al respecto.
(71) Según la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía(16), el equivalente subvención de una garantía de préstamo para un año concreto puede calcularse de las maneras siguientes:
a) igual que el equivalente subvención de un préstamo a bajo interés; la bonificación de intereses siendo igual a la diferencia entre el tipo de mercado y el tipo obtenido gracias a la garantía del Estado tras deducir las eventuales primas;
b) como la diferencia entre el importe garantizado pendiente, multiplicado por el factor de riesgo (probabilidad de incumplimiento) y las primas pagadas, es decir: (importe garantizado x riesgo) - prima;
c) con ayuda de otro método objetivo y generalmente aceptado.
(72) La Comisión confirma así la tesis que defiende desde hace tiempo, que si la probabilidad de suspensión de pagos del beneficiario del préstamo es manifiestamente muy elevada en el momento de la decisión de conceder el préstamo, el importe de la ayuda puede llegar al de la suma efectivamente cubierta por la garantía.
(73) Por otra parte, el elemento de ayuda de la garantía puede llevar a que se supere el límite de minimis incluso en el caso de empresas sanas.
(74) En opinión de la Comisión, el régimen de ayuda y los casos en los que se ha aplicado constituyen ayudas en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE, siempre que no entren en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001, o aún entrando, superen el umbral de minimis. Lo mismo cabe decir de la otra norma de minimis que estaba en vigor en el momento en que se hicieron efectivas las ayudas.
(75) En la medida en que se destina a empresa en crisis, el régimen ha permitido a las empresas beneficiarias obtener medios financieros de un banco privado, mientras que su situación financiera no les hubiera dado acceso al apoyo de establecimientos financieros privados en condiciones de crédito habituales.
(76) Estos medios financieros permitieron a las empresas beneficiarias evitar que las eliminaran del mercado o mejorar su situación en él. En caso de que la empresa quedara eliminada del mercado, bien los excesos de capacidades se verían reducidos, bien las cuotas de mercado libres serían ocupadas por los competidores que, en ambos casos, podrían mejorar su rentabilidad. Los préstamos no excluyen la concesión de préstamos a empresas que fabriquen productos o presten servicios que sean objeto de intercambios intracomunitarios. Por esta razón, hay que constatar que las ayudas financieras objeto del presente procedimiento pueden afectar a los intercambios entre Estados miembros.
(77) Incluso las empresas sanas no recibirían estos medios financieros en las condiciones propuestas y podrían por lo tanto mejorar su posición de mercado en el mercado común respecto a sus competidores gracias a los préstamos de capital circulante concedidos. Esto ocurre especialmente con las empresas sanas activas en los sectores sensibles. Los mercados de los sectores sensibles se caracterizan por su exceso de capacidades. Las ventajas financieras que los préstamos de consolidación han proporcionado a estas empresas específicas ha tenido como consecuencia reforzar su posición frente a sus competidores, lo que ha podido influir en los intercambios entre los Estados miembros.
(78) Por consiguiente, el régimen ha podido falsear, o amenazar con falsear, la competencia.
(79) Por esta razón, la Comisión concluye que el régimen y su aplicación constituyen ayudas en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del tratado CE a favor de empresas que participan en los intercambios intracomunitarios.
4.2. Legalidad de la ayuda
(80) La Comisión constata que Alemania ha concedido la ayuda en infracción de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE.
4.3. Compatibilidad de la ayuda con el mercado común en caso de que se haya superado el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001 o de cualquier otra norma de minimis pertinente
(81) Al examinar el régimen de ayuda, la Comisión constata que está destinado tanto a empresas sanas como empresas en crisis.
(82) Cuando las ayudas se han concedido a empresas en crisis se trataría de ayudas de acompañamiento a la reestructuración o ayudas al salvamento en la terminología del Octavo informe de la Comisión de las Comunidades Europeas sobre la política de competencia de 1979 y las Directrices de 1994(17), confirmadas por las Directrices de 1999(18).
(83) Cuando las ayudas se han concedido a empresas sanas, se trataría de ayudas al funcionamiento con arreglo a la Comunicación de la Comisión sobre los regímenes de ayudas de finalidad regional de 1979(19) y de la Comunicación de la Comisión sobre el método de aplicación de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 a las ayudas regionales de 1988(20). Estas Comunicaciones han sido confirmadas por las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional del año 1998(21).
(84) Posteriormente se examina la compatibilidad del régimen con las disposiciones aplicables en cada caso(22).
(85) Por lo que respecta a la reestructuración de empresas en crisis hay que constatar que, según la práctica de la Comisión y las Directrices de 1994, la compatibilidad de la ayuda con el mercado común quedaba subordinada básicamente a los criterios siguientes:
a) presentación y ejecución de un plan de reestructuración que permita restablecer la viabilidad de la empresa a largo plazo;
b) contribución apropiada de la empresa beneficiaria y sus socios;
c) limitación del importe de la ayuda al mínimo necesario;
d) respeto de las normas especiales de aplicación a los sectores sensibles, lo que incluye la notificación individual de las ayudas;
e) notificación individual de las ayudas a favor de grandes empresas;
f) las ayudas a la reestructuración sólo pueden concederse una vez, salvo en situaciones excepcionales imprevisibles de las que no pueda hacerse responsable a la empresa.
(86) Según el régimen de ayuda, la única condición para la concesión de los medios era que el banco habitual que presentara la solicitud contribuyera de forma apropiada a los fondos de capital circulante con sus propios recursos.
(87) En cambio, el régimen de ayuda no preveía la presentación de un plan de reestructuración coherente que, habida cuenta del préstamo de capital circulante, permitiera esperar un restablecimiento duradero de la viabilidad de la empresa.
(88) Tampoco figura en la redacción del régimen la prohibición de conceder repetidamente ayudas a la reestructuración ni que se limite el importe de la ayuda al estricto mínimo necesario para alcanzar el objetivo. Alemania no comunicó si se habían tenido en cuenta estos criterios al conceder las ayudas financieras.
(89) El régimen de ayuda no preveía la notificación individual de las ayudas a favor de grandes empresas ni que se tuvieran en cuenta normas especiales para los sectores sensibles.
(90) Por esta razón la Comisión estima que en la medida en que el régimen de ayuda prevé ayudas a la reestructuración a favor de empresas en crisis, estas ayudas no son compatibles con el mercado común.
(91) Cuando se trate del salvamento de empresas en crisis hay que constatar que la política en este ámbito exige, para que sean compatibles, que las ayudas al salvamento se limiten a las formas de ayuda de los préstamos públicos en las condiciones del mercado o de la garantía estatal para los créditos privados. Esta condición no se cumplía en el presente caso, ya que los préstamos estaban bonificados.
(92) En la medida en que las ayudas al salvamento se han concedido en virtud del régimen en cuestión, no son compatibles con el mercado común.
(93) Si los préstamos se han concedido a favor de empresas sanas de los sectores sensibles, representan ayudas de funcionamiento que la Comisión ha debido examinar a la luz de las disposiciones sobre ayuda regional vigentes.
(94) El Estado federado de Turingia es una región asistida según la letra a) del apartado 3 del artículo 87 (antes letra a) del apartado 3 del artículo 92) del Tratado CE. Las Comunicaciones de la Comisión sobre los regímenes de ayudas regionales de 1979 y 1988(23) preveían efectivamente que, habida cuenta de las dificultades especiales de estas regiones, la Comisión podía autorizar excepcionalmente ciertas ayudas al funcionamiento, pero bajo determinadas condiciones.
(95) Una condición imprescindible para la concesión de una ayuda al funcionamiento era que la ayuda debía contribuir a un desarrollo económico duradero y equilibrado y no producir un exceso de capacidades sectoriales a nivel comunitario, para evitar que los problemas sectoriales a nivel comunitario no se agravaran frente a las dificultades regionales iniciales. En este contexto era preciso llevar a cabo una actuación sectorial que tuviera en cuenta las normas y Directrices comunitarias para determinados sectores industriales (siderurgia, construcción naval, fibras sintéticas, textiles y prendas de vestir) y agrarios así como las disposiciones relativas a las empresas comerciales de transformación de productos agrícolas. Estas normas y Directrices comunitarias se oponen a la concesión de ayudas al funcionamiento de los sectores en cuestión.
(96) En la medida en que las ayudas constituyen ayudas al funcionamiento concedidas a empresas sanas de los sectores sensibles, son incompatibles con el mercado común, ya antes de la concesión de la ayuda deberían haberse observado las normas y directrices comunitarias relativas a los sectores sensibles, que prohíben la concesión de ayudas al funcionamiento a las empresas sanas.
(97) La Comisión estima que las excepciones del apartado 2 del artículo 87 del tratado CE no son de aplicación en el presente caso ya que el régimen de ayuda no persigue ninguno de los objetivos que se contemplan en él. Además, Alemania tampoco ha planteado estas excepciones en el presente caso(24).
(98) La Comisión ha llegado a la conclusión de que, excepto las Directrices sobre las ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis, ninguna de las disposiciones especiales relativas a las ayudas con finalidad horizontal de conformidad con la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del tratado CE era aplicable al régimen de ayuda, ya que este no persigue ninguno de sus fines específicos y Alemania tampoco ha afirmado que ese fuera el caso.
(99) La Comisión estima que las ayudas tampoco tienen por fin promover la realización de proyectos importantes de interés común europeo o poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro. Las ayudas tampoco están destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio cultural. Por ello, la Comisión concluye que no se pueden aplicar al régimen en cuestión la letra b) del apartado 3 del artículo 87 ni la letra d) del apartado 3 del artículo 87 del tratado CE.
(100) Algunos de los casos de aplicación del régimen de que se trata ya fueron objeto, eventualmente, de otro procedimiento de conformidad con el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE. La presente Decisión no concierne a dichos casos.
5. CONCLUSIÓN
(101) El régimen de ayuda es ilegal. Las ayudas que se salen del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001 o que, si no corresponden a dicho Reglamento, se salen del ámbito de aplicación de las demás normas de minimis pertinentes en vigor en el momento en el que se aplicó el régimen, se han concedido ilegalmente.
(102) El régimen de ayuda es incompatible con el mercado común desde el momento en que autoriza, en su apartado no de minimis ayudas de salvamento a bajo interés, permite que se concedan ayudas de reestructuración sin tener en cuenta las condiciones que establece la práctica reiterada de la Comisión, no impone la obligación de notificar individualmente en los sectores sensibles y no excluye las ayudas a empresas sanas activas en sectores sensibles.
(103) En consecuencia, la aplicación del régimen fuera del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001 o las correspondientes normas de minimis anteriores relativas a empresas en crisis o a la concesión de ayudas de funcionamiento a empresas sanas de los sectores sensibles, es incompatible con el mercado común.
(104) Según la constante práctica decisoria de la Comisión, los beneficiarios de las ayudas concedidas ilegalmente e incompatibles según el artículo 87 del tratado CE deben devolverlas en la medida en que no estén amparadas por las normas de minimis. Esta práctica ha sido confirmada por el artículo 14 del Reglamento (CE) n° 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE(25). Según el artículo 14 del citado Reglamento, el Estado miembro interesado tomará todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda. Para conocer definitivamente el número de casos a que afecta la recuperación, la Comisión considera que Alemania debe redactar la lista de todas las empresas que no entran en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
El régimen de ayuda relativo al programa de capital circulante de Turingia (en lo sucesivo "el régimen de ayuda") constituye una ayuda estatal con arreglo al apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE.
El régimen no constituye una ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE cuando las ayudas entran en el ámbito de aplicación de las normas de minimis en vigor en el momento de ejecución de la ayuda y acumuladas con otras ayudas de minimis no superan el umbral de minimis correspondiente del Reglamento (CE) n° 69/2001 u otras normas de minimis pertinentes.
El régimen no constituye una ayuda con arreglo al apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE en la medida en que las ayudas se hayan concedido a favor de empresas que fabriquen productos o presten servicios que no son objeto del comercio intracomunitario.
En la medida en que el régimen entre dentro del apartado 1 del artículo 87, la ayuda concedida es ilegal.
Artículo 2
En la medida en que el régimen prevé ayudas a favor de empresas sanas activas fuera de los sectores sensibles, es compatible con el mercado común.
Artículo 3
En la medida en que el régimen prevea ayudas de salvamento y reestructuración a favor de empresas en dificultades, es incompatible con el mercado común si entra en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE.
Artículo 4
En la medida en que el régimen conceda ayudas de funcionamiento a favor de empresas de los sectores sensibles, es incompatible con el mercado común si entra en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE.
Artículo 5
Alemania adoptará todas las medidas necesarias para recuperar de los beneficiarios las ayudas mencionadas en los artículos 3 y 4, que han sido puestas a su disposición de forma ilegal.
La recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional, siempre que éstos permitan la ejecución inmediata y efectiva de la presente Decisión. La ayuda por recuperar devengará intereses desde la fecha en que estuvo a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación. Los intereses se calcularán sobre la base del tipo de referencia utilizado para el cálculo del equivalente de subvención en el marco de las ayudas regionales.
Artículo 6
La presente Decisión no afecta a los casos de aplicación del régimen de ayuda que ya hayan sido objeto de otro procedimiento de investigación formal o de una Decisión formal de la Comisión. Alemania elaborará una lista de las empresas afectadas.
Artículo 7
En el marco de la ejecución de la presente Decisión, Alemania redactará la lista de las empresas excluidas del ámbito de aplicación sectorial del Reglamento (CE) n° 69/2001 o que, integrando el elemento de ayuda de la garantía y las demás ayudas de minimis concedidas en el período en cuestión, superen el límite máximo previsto por el Reglamento (CE) n° 69/2001.
Alemania redactará, en el marco de la aplicación de la presente Decisión, la lista de todas las empresas en crisis no incluidas en el Reglamento (CE) n° 69/2001 que se hayan beneficiado del régimen en cuestión y precisará los criterios en virtud de los cuales se ha considerado su inclusión en el mismo.
En este contexto Alemania desarrollará un método para determinar el elemento de ayuda de la garantía.
En el marco de la ejecución de la presente Decisión, Alemania elaborará una lista de las empresas que no entran en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001 y se han beneficiado del régimen en cuestión y que fabrican productos o suministran servicios que no son objeto de intercambios intracomunitarios, y precisará sus criterios.
Artículo 8
Alemania informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma.
Artículo 9
El destinatario de la presente Decisión será la República Federal de Alemania.
Hecho en Bruselas, el 27 de noviembre de 2002.

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