Document ID: 32001D0723

Decisão da Comissão
de 18 de Julho de 2001
relativa à recapitalização da companhia Alitalia
[notificada com o número C(2001) 2349]
(Apenas faz fé o texto em língua italiana)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2001/723/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o n.o 1, alínea a), do seu artigo 62.o, bem como o seu Protocolo 27,
Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE(1),
Tendo notificado as partes interessadas, nos termos do disposto nos artigos supramencionados, a apresentarem as suas observações e tendo em conta as observações recebidas,
Considerando o seguinte:
FACTOS
(1) Pela Decisão 97/789/CE(2) ("a decisão de 1997"), a Comissão autorizou as autoridades italianas a conceder à companhia italiana Alitalia Linee Aeree Italiane SpA ("Alitalia") um auxílio de Estado à reestruturação num montante de 2,75 biliões de liras italianas (ITL). O auxílio acompanhava um plano de reestruturação ("o plano") que chegou ao seu termo em 31 de Dezembro de 2000. Os artigos 1.o, 2.o e 3.o da referida decisão dispõem o seguinte: "Artigo 1.o
O auxílio concedido pelo Estado italiano à companhia 'Alitalia Linee Aeree Italiane SpA' ('Alitalia') sob a forma de uma dotação de capital de um montante total de 2,75 biliões de ITL), que visa garantir a reestruturação da companhia em conformidade com o plano comunicado à Comissão em 29 de Julho de 1996 e adaptado em 26 de Junho de 1997, é considerado compatível com o mercado comum e com o Acordo EEE, nos termos do n.o 3, alínea c), do artigo 92.o do Tratado CE e do n.o 3, alínea c), do artigo 61.o do Acordo EEE, sujeito ao cumprimento, por parte das autoridades italianas, dos seus compromissos, nomeadamente:
1. De adoptar um comportamento normal de accionista face à Alitalia, de permitir a gestão desta apenas segundo os princípios comerciais e de não se imiscuir na sua gestão por questões que não as estritamente ligadas ao estatuto de accionista do Estado italiano;
2. De não conceder à Alitalia qualquer nova dotação de capital, nem outros auxílios sob qualquer outra forma, incluindo sob a forma de garantia de empréstimos;
3. Que prevêem que o auxílio seja exclusivamente utilizado pela Alitalia, até 31 de Dezembro de 2000, para fins de reestruturação da companhia e não para a aquisição de novas participações noutras transportadoras aéreas;
4. De não privilegiar de forma alguma a Alitalia relativamente às outras companhias comunitárias, nomeadamente em matéria de atribuição de direitos de tráfego (incluindo para os países terceiros do Espaço Económico Europeu), de distribuição de faixas horárias, de assistência em escala e de acesso às instalações aeroportuárias, na medida em que um tratamento preferencial seria contrário ao direito comunitário. O Estado italiano confirma, em especial, que não aplicará qualquer disposição contrária ao direito comunitário e garante que:
a) Dará imediatamente início e concluirá, o mais tardar até 31 de Dezembro de 1998, o processo de revisão da Convenção n.o 4372, de 15 de Abril de 1992, aprovada pelo decreto de 16 de Abril de 1992 (convenção), a fim de harmonizar esta convenção com a regulamentação comunitária, nomeadamente no que diz respeito ao 'direito de prioridade', à 'interferência governamental', à 'compatibilidade com os regulamentos de liberalização dos transportes aéreos' e aos 'privilégios aeroportuários';
b) Se verificou já uma revisão 'de facto' da convenção relativamente aos referidos pontos, na sequência de uma troca de correspondência com a Alitalia com base no artigo 50.o da convenção, segundo a qual esta apenas se aplica na medida em que seja compatível com o direito comunitário;
c) A Alitalia renuncia ao direito de prioridade decorrente do artigo 3.o da referida convenção;
d) Nos aeroportos italianos coordenados ou totalmente coordenados, designará, antes do início da estação de Inverno de 1997/1998, um coordenador sem qualquer ligação com a Alitalia e que actue com total independência face a esta última.
5. Que prevêem que, até 31 de Dezembro de 2000, as capacidades oferecidas pelas aeronaves exploradas pela Alitalia ou por outras transportadoras de uma forma que comporte um risco comercial para a Alitalia [acordos de locação com tripulação, de reserva de lugares em bloco (block-space) de empresas comuns, etc.] não excederão os seguintes limites:
a) O número de lugares disponíveis não ultrapassará os 28985, dos quais 26350 para a frota própria da Alitalia;
b) O crescimento do número de lugares-quilómetros oferecidos em cada ano civil
- no interior do Espaço Económico Europeu, com exclusão da Itália e
- no interior da Itália,
não ultrapassará 2,7 %, ficando assente que não será autorizado qualquer crescimento caso o crescimento dos mercados correspondentes se mantenha inferior a 2,7 %. No entanto, caso a taxa de crescimento dos mercados correspondentes ultrapasse os 5 %, a oferta poderá ser aumentada, a um nível superior a 2,7 %, da percentagem do crescimento superior a 5 %.
6. Que prevêem que a Alitalia disporá de uma contabilidade analítica que permita determinar, a breve prazo e relativamente a cada ligação, um rácio de rentabilidade definido como a relação entre o conjunto das receitas e o conjunto dos custos (custo total igual à soma dos custos variáveis e dos custos fixos) aferentes à ligação.
7. Que prevêem que, até 31 de Dezembro de 2000, a Alitalia se abstenha de propor tarifas inferiores às propostas pelos seus concorrentes relativamente a uma oferta equivalente nas ligações por si exploradas.
8. Que prevêem que a Alitalia cederá a sua participação na Malev, o mais tardar até [...](3).
9. Que prevêem que a Alitalia completará a execução do seu plano de reestruturação, comunicado à Comissão em 29 de Julho de 1996 e adaptado em 26 de Junho de 1997, em especial no que diz respeito à satisfação dos objectivos de produtividade, rentabilidade e saneamento financeiro referidos na parte VI.
10. De apresentação à Comissão, até ao fim do mês de Março de 1998, Março de 1999, Março de 2000 e Março de 2001, de um relatório anual sobre o adiantamento do plano de reestruturação, sobre a situação económica e financeira da Alitalia e sobre o respeito das presentes condições. O relatório incluirá uma descrição (tipologia e identidade dos co-contratantes) dos acordos de cooperação comercial ou operacional assinados pela Alitalia durante o exercício concluído. A Comissão mandará verificar, caso aplicável, as informações contidas em cada relatório por um consultor independente escolhido pela Comissão após consulta das autoridades italianas.
Artigo 2.o
O pagamento de uma segunda prestação no montante de 0,5 bilião de liras e de uma terceira prestação de 0,25 bilião de liras está sujeito ao cumprimento dos compromissos referidos no artigo 1.o, bem como à efectiva concretização do plano de reestruturação e dos resultados previstos, nomeadamente no que diz respeito aos rácios de custos e de produtividade definidos na parte VI.
Com uma antecedência mínima de 10 semanas relativamente à disponibilização das segunda e terceira prestações previstas para Maio de 1998 e Maio de 1999 respectivamente, as autoridades italianas apresentarão à Comissão um relatório, a fim de permitir a esta formular observações com o apoio de um consultor escolhido pela Comissão após consulta às autoridades italianas. As prestações não serão pagas caso não sejam atingidos os objectivos do plano de reestruturação ou caso não sejam respeitados os compromissos assumidos.
Artigo 3.o
Os compromissos e condições enunciados no artigo 1.o dizem respeito tanto à Alitalia como à Alitalia TEAM, SpA.".
(2) A decisão de 1997 foi recorrida perante o Tribunal de primeira instância pela Alitalia, parte recorrente no processo T-296/97. Com o acórdão de 12 de Dezembro de 2000, o TPI pronunciou-se sobre esse recurso anulando a decisão de 1997. As conclusões extraídas pelo TPI na sua fundamentação são as seguintes (n.o 171): "Tendo em conta a falta de fundamentação reconhecida no n.o 137 supra e os erros manifestos de apreciação reconhecidos nos n.o 150 e 169 supra, há que acolher os pedidos da recorrente e anular a decisão recorrida, sem que haja necessidade de conhecer ainda dos outros argumentos relativos ao primeiro fundamento e dos outros fundamentos da petição.".
(3) As três razões para a anulação da referida decisão dizem todas respeito à segunda parte do primeiro fundamento de recurso invocado pela Alitalia. Este primeiro fundamento diz respeito à aplicação errada do critério do investidor privado em economia de mercado. Com efeito, a Alitalia sustentou perante o Tribunal que a Comissão, na decisão de 1997, tinha classificado erradamente de auxílio de Estado a concessão de capital de 2,75 biliões de (ITL) efectuada pela IRI, empresa estatal italiana gestora de participações sociais, a favor da Alitalia. O fundamento dividia-se em três partes. Na primeira parte, rejeitada pelo TPI no n.o 94 do acórdão, a recorrente Alitalia sustentava que o investimento do IRI respeitava, de per si, o critério do investidor privado na medida em que participam no seu capital investidores privados. Na segunda parte, a Alitalia sustentava que a Comissão cometera erros de apreciação no cálculo da taxa mínima e da taxa de rendimento interno, que constituem uma violação do n.o 1 do artigo 92.o do Tratado e do princípio da igualdade de tratamento e, além disso, que a Comissão não tinha fundamentado suficientemente a sua decisão a este respeito. Na terceira parte, que o Tribunal não tomou em consideração, a Alitalia criticava a abordagem puramente matemática adoptada pela Comissão para aplicar o critério do investidor privado.
(4) No exame da segunda parte do primeiro fundamento de recurso, o Tribunal começou por descrever o método aplicado pela Comissão na decisão de 1997 para avaliar se o investimento do IRI satisfaz o critério do investidor privado, método que consiste em comparar a taxa de rendimento interno do projecto com a taxa mínima que exigiria um investidor privado, e declarou que o método aplicado pela Comissão na decisão recorrida não é criticável enquanto tal (n.o 99 da fundamentação). Em seguida, depois de rejeitar as críticas da Alitalia quanto aos elementos sobre os quais a Comissão e os seus consultores se basearam para estabelecer a taxa mínima (n.os 115 e 123 do acórdão), o Tribunal concluiu que a decisão de 1997 estava inquinada por:
- falta de fundamentação medida em que retém para o investimento do IRI a mesma taxa mínima que a determinada na Decisão 96/278/CE da Comissão(4), a seguir denominada "decisão Iberia" (n.o 137 da fundamentação),
- erro manifesto de apreciação "ao considerar, na base dos fundamentos avançados na decisão recorrida, que os custos de insolvência relativos aos empréstimos concedidos pela Cofiri deviam ser excluídos do cálculo da taxa interna" (n.o 150),
- erro manifesto de apreciação "ao considerar que as modificações introduzidas no plano de reestruturação em Junho de 1997, que, segundo confessou, reduziam ainda os riscos inerentes a esse plano e melhoravam a rentabilidade da empresa, não tinham qualquer incidência no cálculo da taxa mínima e da taxa interna e, portanto, na apreciação do ponto de saber se o investimento do IRI satisfazia o critério do investidor privado" (n.o 169 do acórdão).
(5) Mais concretamente, no que respeita em primeiro lugar, à falta de fundamentação a que se refere o n.o 137 do acórdão, o Tribunal recorda as considerações que levaram a Comissão a fixar a taxa mínima em 30 % na decisão Iberia e sublinha que "a decisão Iberia tinha manifestamente vocação para constituir um precedente para o cálculo da taxa mínima, no caso em apreço" (n.o 130 do acórdão), considerando que à data em que foi adoptada a decisão de 1997 esta constituía a única decisão em que a Comissão havia já aplicado o critério da comparação entre a taxa interna e a taxa mínima, a fim de examinar se um investimento numa companhia aérea cumpria o critério do investidor privado. O Tribunal considera também que, nestas circunstâncias, a Comissão tinha a obrigação de responder, na decisão de 1997, ao argumento invocado pela Alitalia durante todo o procedimento administrativo, segundo o qual a sua situação não era comparável à da Iberia tal como se descreve na decisão correspondente e que, consequentemente, não se lhe podia aplicar a elevada taxa mínima fixada nessa decisão. O Tribunal examina seguidamente de forma pormenorizada algumas particularidades da situação da Alitalia, que a Comissão teve em conta na decisão de 1997 e que a Alitalia sublinhara para distinguir a sua situação em relação à da companhia Iberia. O Tribunal conclui que "a Comissão (..) não explicou, na decisão recorrida, porque é que julgava necessário aplicar ao investimento do IRI a mesma taxa mínima de 30 % que tinha retido na decisão Iberia, quando as declarações feitas na decisão recorrida levam a pensar, nomeadamente, que vários factores de risco conduziram a Comissão, na decisão Iberia, a fixar a taxa mínima a esse nível 'muito elevado e bastante superior às taxas apuradas no mercado' não estavam presentes ou estavam-no em menor medida no caso Alitalia (...)" (n.o 136 do acórdão).
(6) Os factores de risco a que faz referência o Tribunal na frase supracitada estão ligados aos seguintes aspectos:
- a realização parcial do programa de adaptação e o atraso na redução de efectivos,
- as dificuldades de carácter social, prejudiciais para a imagem da companhia e para a possibilidade de realizar efectivamente os esperados aumentos de produtividade,
- o baixo nível de produtividade, bem como a necessidade de prever, com os interlocutores sociais, um novo plano de redução dos custos,
- as dúvidas no que respeita à escolha dos futuros parceiros externos,
- as incertezas quanto aos efeitos da liberalização do sector do transporte aéreo e da assistência em terra sobre a rentabilidade a longo prazo.
(7) No que respeita, em segundo lugar, ao erro manifesto de apreciação constatado no n.o 150 do acórdão, o Tribunal, após citar a parte da decisão de 1997 relativa aos custos de insolvência, recorda em primeiro lugar que "não é contestado que a maior parte da injecção de capital de 1 bilião de ITL efectuada em 1996 serviu para reembolsar ao IRI empréstimos de um montante de cerca de 0,9 bilião de ITL e que essa operação pode ser considerada como uma conversão de empréstimos em capital" (n.o 145 do acórdão). O Tribunal considera que tal conversão encaixa perfeitamente num dos objectivos do plano de reestruturação da recorrente, que era reduzir o rácio "dívidas/fundos próprios". O TPI rejeita, pois, o argumento da Comissão, segundo o qual a conversão em capital traria apenas uma vantagem imediata, bem como o argumento relativo à eventual natureza de auxílio de Estado dos empréstimos concedidos pela Cofiri à Alitalia. No que respeita a este segundo argumento, o Tribunal precisa que a decisão de 1997 não avança esse fundamento e que o mesmo não é confirmado pelos elementos fornecidos pelos consultores da Comissão. Por fim, o Tribunal sublinha que o raciocínio da Comissão relativo aos custos de insolvência é circular; com efeito, para apreciar se um investidor privado poderia ter sido levado a efectuar um investimento no valor de 2,75 biliões de ITL no capital da Alitalia, a Comissão baseia-se na premissa de que um investidor privado não faria o investimento em questão (n.o 149 do acórdão).
(8) No que respeita, em terceiro lugar, ao erro manifesto de apreciação a que se refere o n.o 169 do acórdão, o Tribunal começa por afirmar que "a Comissão não reavaliou a taxa mínima e a taxa interna na base da última versão do plano de reestruturação" da Alitalia (n.o 162) e, por conseguinte, rejeita toda a argumentação da Comissão que se reporta a eventos que ocorreram após a adopção da decisão de 1997. O Tribunal recorda seguidamente que o método aplicado pela Comissão a fim de avaliar se o investimento do IRI satisfaz o critério do investidor privado consiste em comparar a taxa interna com a taxa mínima do investimento e salienta que as últimas melhorias introduzidas no plano de reestruturação em Junho de 1997 "são susceptíveis de aumentar a taxa interna (rentabilidade acrescida) e de fazer descer a taxa mínima (riscos reduzidos)" (n.o 167). O Tribunal conclui que "a Comissão deveria ter reavaliado a taxa mínima e a taxa interna na base da última versão do plano de reestruturação para poder apreciar correctamente se o investimento do IRI satisfaz o critério do investidor privado" (n.o 168 do acórdão).
(9) Note-se também que o Tribunal rejeitou o argumento da Alitalia baseado no alegado erro de cálculo da taxa interna, devido ao facto de a Comissão a ter obrigado a tomar a seu cargo os custos da reforma antecipada de 700 assalariados. O Tribunal observa que nem a apreciação jurídica nem o articulado da decisão de 1997 contêm qualquer sinal da decisão de a recorrente suportar esses custos, uma vez que a Comissão dá conta unicamente disso na parte narrativa da decisão recorrida. O Tribunal considera que com o arresto do montante relativo à reforma antecipada, em Julho de 1997, esse compromisso se tornou irrevogável, razão pela qual a Comissão devia "verificar se o investimento satisfazia o critério do investidor privado tendo em conta essa nova realidade" (n.o 154 do acórdão).
(10) Para poder dar plena resposta às exigências impostas pelo acórdão do Tribunal, a Comissão chamou um perito independente, a firma Ernst & Young, que já a assistira nos anos 1996 e 1997 no processo Alitalia, antes da adopção da decisão de 1997, e cuja qualidade de trabalho nunca foi posta em dúvida pelo Tribunal. O trabalho do perito consistiu principalmente em fornecer à Comissão todos os elementos que lhe permitissem, no caso em apreço, proceder a uma nova aplicação do princípio do investidor em condições de economia de mercado e, nomeadamente, proceder a um cálculo da taxa de rendimento interno da injecção de capital ou a uma avaliação da taxa mínima exigida que tenham em conta a fundamentação do referido acórdão do TPI. A decisão de recorrer à firma Ernst & Young para levar a bom fim estes trabalhos impôs-se naturalmente à Comissão, na medida em que se tratava da única capaz de fornecer rapidamente a assistência procurada tendo em conta o seu conhecimento da situação da Alitalia em 1996 e 1997 e da complexidade das técnicas e avaliações financeiras necessárias. O perito entregou o seu relatório em 1 de Junho de 2001. Importa sublinhar que o perito designado fornece à Comissão uma assistência de natureza exclusivamente técnica e não pode, como é evidente, substituir de modo algum esta última no exercício do poder discricional de decidir, com base nos elementos de facto de que dispõe, se existe ou não uma ajuda.
APRECIAÇÃO JURÍDICA
(11) Na acepção do artigo 233.o do Tratado, "a instituição ou as instituições de que emana o acto anulado, ou cuja abstenção tenha sido declarada contrária ao presente Tratado, devem tomar as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal de Justiça".
(12) Esta disposição foi objecto da seguinte clarificação pelo Tribunal: "A instituição cujo acto foi anulado pelo Tribunal deve, para respeitar e dar pleno cumprimento ao acórdão, observar não só a parte dispositiva, mas também a fundamentação que a ela conduziu e que constitui o seu apoio necessário, na medida em que é indispensável para determinar o sentido exacto de quanto se diz na parte dispositiva. Efectivamente, é a fundamentação que, por um lado, identifica a disposição concreta considerada ilegítima e, por outro, revela as razões específicas da ilegitimidade declarada na parte dispositiva e que a instituição em causa deve ter em conta ao substituir o acto anulado"(5). O Tribunal sublinhou também que compete à instituição de que emana o acto anulado determinar as medidas implicadas pela execução de um acórdão de anulação(6).
(13) No caso em apreço, para ter em devida conta o acórdão do Tribunal, a Comissão tem o dever de adoptar uma nova decisão que inclua a fundamentação do ponto no qual o Tribunal constatou haver falta de fundamentação e que corrija os dois erros manifestos de apreciação identificados pelo Tribunal.
(14) No que se refere ao procedimento a seguir antes da decisão, o artigo 233.o não impõe à Comissão a obrigação de reabrir, no caso presente, o procedimento que conduziu à decisão de 1997 e de percorrer de novo todas as fases do procedimento de adopção de uma nova decisão. A este respeito, há que distinguir entre a falta de fundamentação - que constitui um vício de forma - e os dois erros manifestos de apreciação, que constituem vícios de fundo. No que respeita à falta de fundamentação, de acordo com repetida jurisprudência, quando o acto anulado se baseia num vício de forma ou de processo, a instituição de que emana o acto pode reiniciar o processo a partir da fase em que o vício se manifestou(7). Por exemplo, a Comissão adoptou a decisão, de 22 de Julho de 1998, relativa ao aumento - notificado - do capital da Air France sem reiniciar o processo(8). Quanto aos dois erros manifestos de apreciação, a Comissão considera que não há necessidade alguma de reiniciar o processo, por duas razões; em primeiro lugar, a presente decisão deve basear-se nos elementos de facto que existiam no momento em que foi adoptada a decisão de 1997(9) e, em segundo lugar, os dois erros apontados pelo Tribunal dizem apenas respeito à avaliação de factos cuja existência não é contestada. Além disso, o acórdão do Tribunal indica muito claramente as correcções que deve efectuar a Comissão sobre os dois pontos em questão, delimitados com grande precisão pelo Tribunal. A Comissão dispõe assim de conhecimentos completos sobre os factos e sobre a técnica financeira relativos aos dois pontos em questão, na medida necessária a satisfazer as exigências do Tribunal, e não vê utilidade em convidar os Estados-Membros ou as partes terceiras interessadas a apresentar observações. Recorde-se também que os Estados-Membros e as outras partes interessadas já tiveram ocasião de manifestar o seu ponto de vista ao longo do processo administrativo que precedeu a adopção da decisão de 1997 e que, portanto, foram respeitados os seus direitos processuais. Nestas condições, a Comissão dispõe de todos os elementos que lhe permitem adoptar uma nova decisão sem necessidade de reiniciar o processo previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado.
Critério do investidor em economia de mercado
(15) A título preliminar, a Comissão deseja recordar que publicou, no contexto da abertura do mercado interno dos transportes aéreos à concorrência, uma comunicação relativa às orientações para a aplicação dos ex-artigos 92.o e 93.o do Tratado CE e do artigo 61.o do Acordo EEE aos auxílios de Estado no sector da aviação(10). A aplicação que a Comissão tenciona fazer do princípio do investidor em economia de mercado é explicada em todo o pormenor nos pontos 27 a 31 da comunicação. Este princípio ou critério constitui de facto um teste que, aplicado a uma dada medida, permite apurar se esta traz vantagem para o seu beneficiário e este pode ser considerado "favorecido" na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado. O teste baseia-se na definição objectiva de auxílio de Estado que figura no Tratado e - ao contrário da apreciação que a Comissão deve fazer da compatibilidade de um auxílio na acepção do n.o 3 do artigo 87.o do Tratado - a sua aplicação por parte da Comissão é obrigatória e não discricional. O princípio do investidor em economia de mercado tem sido, aliás, aplicado sistematicamente pela Comissão ao examinar os auxílios à reestruturação concedidos às companhias Sabena em 1991(11), Iberia em 1992(12), Aer Lingus em 1993(13), TAP(14), Air France(15) e Olympic Airways(16) em 1994. Contudo, em todos estes casos a existência de um auxílio de Estado não era seriamente contestada pelos Estados-Membros em causa. Ao examinar a injecção de capital a favor da companhia Iberia em 1996, a Comissão, sempre no âmbito da aplicação do princípio do investidor em economia de mercado, teve de recorrer a um método sofisticado de análise financeira que utiliza, nomeadamente, a taxa [de rendimento] mínimo ("hurdle rate") que exigiria do seu rendimento um investidor que actue segundo princípios comerciais. Foi este o método de análise que a Comissão aplicou igualmente no caso da injecção de capital de 2,75 biliões de ITL de que beneficiou a Alitalia e que foi objecto da decisão de 1997, posteriormente anulada.
(16) As razões que levaram à anulação da decisão de 1997 estão exclusivamente ligadas à aplicação errada do critério do investidor privado em economia de mercado, pelo que é necessário aplicar novamente este critério sem cometer os erros sancionados pelo Tribunal de Primeira Instância.
(17) Recorde-se, a título preliminar, que o Tribunal rejeitou a argumentação da Alitalia segundo a qual a participação de investidores privados na recapitalização seria, em si mesma, a prova de que essa operação respeita o critério do investidor privado (n.o 92 do acórdão) e que, por conseguinte, na ausência de uma participação substancial de investidores privados na operação, a Comissão deve recorrer a uma abordagem teórica. A este respeito, o Tribunal confirmou a validade do método adoptado pela Comissão, que consiste em comparar o montante do investimento feito pelo IRI para o valor dos futuros fluxos de tesouraria (cash-flows) esperados do projecto, valor actualizado utilizando a taxa mínima ("hurdle rate") que exigiria um investidor privado (n.os 99 e 100 do acórdão). Este método equivale a comparar a taxa de rendimento interno da operação com a taxa mínima exigida pelo investidor privado. Consequentemente, a nova análise que a Comissão tem o dever de efectuar diz apenas respeito à determinação da taxa de rendimento interno da operação e da taxa mínima exigida pelo investidor privado.
(18) A fim de corrigir o erro manifesto de apreciação sancionado pelo TPI com a anulação da decisão de 1997, a análise a efectuar deve ter em devida conta as últimas alterações introduzidas no plano de reestruturação da Alitalia em Junho de 1997. Com efeito, pressionada pelas autoridades italianas que solicitavam a adopção de uma decisão da Comissão antes do fim do mês de Julho de 1997 (e que, por outro lado, tinham reconhecido a existência de elementos de auxílio de Estado), a Comissão, antes de adoptar a decisão de 1997, não tinha considerado útil proceder a um novo cálculo da taxa de rendimento interno nem a uma nova avaliação da taxa mínima que tivessem em conta as mais recentes alterações introduzidas no plano de reestruturação. É certo também que estas últimas alterações pareciam de pouca importância quando comparadas com as alterações introduzidas no plano em Fevereiro de 1997 e que tinham sido tomadas em devida conta.
(19) Em primeiro lugar, no que respeita à taxa de rendimento interno, recorde-se que a taxa de rendimento interno de uma operação financeira é a taxa de actualização que iguala o valor efectivo do investimento efectuado com o das receitas que o mesmo investimento vai gerar. No presente caso, as futuras receitas a ter em conta são as esperadas até ao fim de 2000, ano em que o plano chega ao fim. Além disso, a empresa dispõe de projecções financeiras válidas até essa data, que é por um lado suficientemente afastada no tempo para permitir que o aumento do capital em questão produza todos os efeitos no âmbito da reestruturação e, por outro lado, suficientemente próxima para reduzir as incertezas inerentes à fiabilidade das projecções. As receitas geradas pela Alitalia incluem, principalmente, a mais-valia realizada pela companhia até 2000 e os dividendos pagos pela Alitalia ao IRI até 2000.
(20) Além disso, como declarou o Tribunal no acórdão de 12 de Dezembro de 2000, é necessário incluir no cálculo do rendimento esperado os custos de insolvência que o IRI deveria suportar em caso de liquidação da Alitalia e que seriam, em grande parte, representados pela perda dos empréstimos a curto prazo concedidos à Alitalia pela empresa Cofiri, filial do IRI, antes de Junho de 1996. No presente caso, convém proceder a essa inclusão, uma vez que a Comissão não demonstrou que a concessão dos empréstimos em causa constituía já em si mesma um auxílio de Estado. Para o IRI, a ausência de reembolso destes empréstimos a curto prazo no caso de cessação da actividade da Alitalia constitui uma perda de fluxo de tesouraria. Contudo, o montante total dos custos da insolvência não é, como afirmam as autoridades italianas nas suas comunicações à Comissão de 29 de Julho e de 9 de Setembro de 1996, superior a 1 bilião de liras mas sim de cerca de 0,75 bilião de liras. Com efeito, o relatório apresentado pelo perito em 18 de Junho de 1997 revela que o montante indicado pelas autoridades italianas sobrestima o risco de perdas sobre os títulos a vencer a curto prazo, subestima - pelo contrário - o valor venal da frota Alitalia, sobreavalia os custos de liquidação e não tem em conta os avanços já pagos pela Alitalia para a aquisição de novos aparelhos. O valor de 0,75 bilião de liras para o conjunto dos custos de insolvência foi, aliás, aceite pela Alitalia na réplica datada de 29 de Março de 1997 e depositada junto do Tribunal no quadro da instrução do processo T-296/97.
(21) A mais-valia adquirida pela companhia Alitalia em 2000 em relação ao valor de 1997, data em que se procedeu à injecção de capital que é objecto da presente decisão, é na verdade igual ao valor da participação do ERI na empresa em 2000, dado que em 1997 foi nulo o valor da Alitalia, de acordo com o parecer dos peritos consultados quer pela Comissão quer pela própria companhia. Além disso, mantém-se a incerteza quanto à percentagem da participação do IRI no capital da Alitalia até 2000, e também no ano 2000, dado o desconhecimento em 1997 do regime fiscal aplicável à transferência de acções da Alitalia em benefício dos seus assalariados no momento em que se realizaria a transferência. Assim, a percentagem da participação do IRI no capital da Alitalia no ano 2000 é, respectivamente, de 79 % ou 86 % conforme o regime fiscal aplicado. O valor da participação do IRI no capital da Alitalia e o montante dos dividendos recebidos variam naturalmente em função destas duas percentagens. Em contrapartida, não existe qualquer incerteza quanto à tomada a cargo por parte da Alitalia dos custos de reforma antecipada, na medida em que o Tribunal não levantou objecção à abordagem da Comissão que regista a tomada a cargo desses custos (n.o 153 do acórdão). O compromisso da Alitalia no sentido de suportar esses custos tornou-se irrevogável em Julho de 1997, razão pela qual é necessário ter em conta esta circunstância no cálculo a efectuar (n.os 1154 e 156 do acórdão).
(22) A fim de determinar o valor da Alitalia no fim de 2000 e, a partir desse valor, o da participação do IRI na companhia nessa data, a Comissão adoptou uma abordagem comparável à adoptada no processo Iberia(17), que consiste em multiplicar o fluxo de tesouraria estimado da Alitalia em ano típico posterior ao ano 2000 por um coeficiente que actualize todos os futuros fluxos de tesouraria. Subtraindo ao valor do activo assim calculado o montante do endividamento do ano 2000, obtém-se o valor dos capitais próprios nessa data. O coeficiente multiplicador aplicado ao benefício em ano típico é determinado em função da taxa de crescimento médio do fluxo de tesouraria em todos os anos seguintes a 2000 ou da taxa de actualização escolhida para o ano 2000. Esta última taxa não é senão o custo médio ponderado do capital para a Alitalia nessa data, o que representa 9,53 %, média ponderada do custo estimado do seu endividamento (7,2 %) e do custo dos capitais próprios (14 %) avaliado recorrendo ao "Capital Asset Pricing Model". Neste ponto, é necessário sublinhar que o custo médio ponderado do capital assim definido não tem em conta de outro modo o risco específico da Alitalia. Quanto à taxa de crescimento médio anual do fluxo de tesouraria da companhia após o ano 2000, parece razoável fixa-lo em 4,5 % (liras correntes). Este valor é determinado a partir da taxa de crescimento a longo prazo da economia, do multiplicador dessa taxa específico para o sector do transporte aéreo, da evolução esperada das receitas unitárias e da taxa de inflação. O valor da participação do IRI na Alitalia em Dezembro de 2000 eleva-se respectivamente a 4,206 ou 4,330 biliões de liras conforme o regime fiscal que será aplicado.
(23) Com base nestes dados, a taxa de rendimento interno do investimento de 2,75 biliões de liras no capital da Alitalia em 1997 é, para o IRI, de 25,2 % ou 26,1 %, em função das duas hipóteses fiscais acima referidas.
(24) Em segundo lugar, no que respeita à determinação da taxa mínima ("hurdle rate") que seria exigida por um investidor que actue segundo as leis de mercado para proceder a uma tal operação financeira (dotação de capital) convém sublinhar, a título preliminar, que essa decisão, embora possa ter em conta factos objectivos, não se baseia de modo algum num cálculo matemático preciso mas é fruto de uma apreciação baseada na experiência. Apesar da sua natureza empírica, é possível fazer uma estimativa mais ou menos precisa do valor da "hurdle rate" já que, face a uma dada situação, os organismos e os grandes investidores financeiros procedem de forma empírica e todos chegam em geral a conclusões semelhantes.
(25) No presente caso, com base nas informações à sua disposição, e em especial no relatório do perito, a Comissão considera que a taxa mínima se situa em torno dos 30 %, tendo em conta a importância do montante em questão e sobretudo os riscos inerentes à operação. Esta taxa - de, pelo menos, 30 % - tem efectivamente em conta a possibilidade de o plano de reestruturação não ter o desenvolvimento previsto e o rendimento efectivo do investimento acabar por ser afinal sensivelmente inferior. De resto, a taxa só pode ser superior ao custo dos capitais próprios se este último não tiver em conta todos os riscos relativos à companhia. Ora, apesar dos melhoramentos resultantes das adaptações introduzidas no plano em Fevereiro e Junho de 1997 e notificadas à Comissão em 26 de Junho de 1997, a Alitalia é uma empresa cujo risco específico continua a ser muito elevado. Recorde-se, neste contexto, que:
- em geral, no sector do transporte aéreo as margens são tradicionalmente reduzidas e a volatilidade dos lucros e das perdas é reduzida,
- desde o fim dos anos oitenta, apesar do melhoramento da conjuntura a partir de 1994, as contas da Alitalia nunca apresentaram resultados significativamente positivos. Pelo contrário, a companhia registou resultados negativos num montante de 24000 milhões de liras em 1996, primeiro exercício de aplicação do plano de reestruturação, em lugar do resultado positivo previsto de 70000 milhões. É certo que na carta enviada à Comissão em 15 de Abril de 1997, a Alitalia forneceu uma estimativa dos seus resultados para o primeiro trimestre de 1997 que permite concluir que o processo de recuperação da empresa é mais forte que o previsto no plano de reestruturação; note-se porém que, por um lado, estes resultados se baseiam em dados provisórios não revistos e, por outro, que um só semestre é um período demasiado curto para se poderem tirar conclusões significativas,
- a companhia encontra-se numa situação financeira extremamente difícil e precária. Só a injecção de capital de 1 bilião de liras em Junho de 1996 lhe permitiu evitar a falência, visto que no início de 1996 os fundos próprios estavam praticamente reduzidos a zero e o endividamento atingia níveis elevados. Tendo em conta as dimensões da companhia e a importância do investimento previsto, uma situação financeira tão desequilibrada é um factor que, só por si, pode desencorajar um investidor que actue segundo as leis da economia de mercado.
(26) Existem também outros factores de risco que tornam aleatória a correcta realização do plano, a rentabilidade da companhia a longo prazo e as projecções financeiras para 2000 em que se baseia o cálculo da taxa de rendimento do aumento de capital; esses factores de risco suplementares são os seguintes:
- o plano baseia-se em hipóteses optimistas quanto à evolução da produtividade, custos operacionais, coeficientes de ocupação e receitas unitárias da companhia,
- o relançamento previsto da companhia está em grande parte subordinado à entrada em serviço do centro aeroportuário de Malpensa a partir de 1998. Contudo, a concorrência poderia também beneficiar do desenvolvimento do aeroporto de Malpensa, já que as faixas horárias disponíveis serão muito mais numerosas que no aeroporto de Linate, já completamente saturado. Note-se também que o aeroporto de Malpensa se encontra a 55 quilómetros do centro de Milão e que nenhuma estrutura aeroportuária europeia se encontra a tão grande distância do centro da aglomeração por ela servida. Na realidade, as potencialidades reais da nova infra-estrutura e as modalidades de entrada em serviço do "hub" continuam a ser em parte desconhecidas,
- o mercado interno italiano, principal mercado da Alitalia, só foi efectivamente liberalizado no fim de 1999 e subsistem grandes incertezas quanto à forma como a Alitalia - que beneficiava até então de uma situação de monopólio - poderá fazer face à concorrência. A este respeito, devemos sublinhar que o défice operacional em 1996 tem origem numa baixa muito sensível das receitas unitárias da companhia,
- os custos unitários da Alitalia continuam superiores aos dos seus principais concorrentes na Comunidade, o que se deve principalmente ao custo elevado da mão-de-obra, ao passo que as receitas unitárias são inferiores às dos mesmos concorrentes,
- a companhia foi cenário de graves conflitos sociais em 1995 e 1996, antes da adopção do plano. Existem também incertezas quanto à reacção do pessoal face às medidas suplementares para reduzir os custos e melhorar a produtividade que poderão ser propostas nos próximos anos. De um modo geral, há o risco de vir a ser difícil gerir a transição da "cultura de empresa" - de uma empresa pública em situação de monopólio - para uma cultura de companhia que funciona sem tutela pública em economia de mercado.
(27) As últimas alterações que as autoridades italianas introduziram no plano em Junho de 1997 - transmitidas oficialmente à Comissão em 26 de Junho - não são de molde a invalidar o cálculo do valor da "hurdle rate". Para além da decisão das autoridades italianas de fazer suportar pela Alitalia o custo da reforma antecipada do pessoal, essas alterações incluem também a redução, a um ritmo mais rápido do que previsto, das despesas da empresa mediante a aceleração da transferência do pessoal da Alitalia para a Alitalia Team, uma redução de 2,8 a 2,75 biliões de liras do montante total da injecção de capital, e a cessão da participação da Alitalia na companhia húngara Malev e em seis aeroportos regionais italianos. Estas alterações reduzem incontestavelmente os riscos inerentes à operação e aumentam a rentabilidade da injecção de capital mas não deixam de ser marginais e revelam-se muito menos incisivas que as primeiras alterações introduzidas no plano de reestruturação pelas autoridades italianas em Fevereiro de 1997. Com efeito, as alterações de Junho de 1997 têm um efeito limitado nos principais resultados do plano e nos dividendos esperados pelos accionistas. Com base nas projecções financeiras actualizadas em função destas últimas alterações, os seus efeitos podem ser resumidos do seguinte modo:
POSIÇÃO NUMA TABELA
(28) Importa acrescentar, a este respeito, que nem o endividamento da Alitalia nem o rácio endividamento/fundos próprios (gearing ratio) se alteram de forma significativa em 2000. Ora, do ponto de vista do investidor, são precisamente estes últimos dados que assumem uma importância essencial para medir os riscos que representa o financiamento da operação. Por esse motivo, as alterações introduzidas no plano de reestruturação em Junho de 1997 são de interesse praticamente nulo para a apreciação de um investidor que seja guiado apenas por critérios comerciais, dada a persistência dos riscos ligados à operação e já aqui descritos.
(29) Em contrapartida, as alterações introduzidas pelas autoridades italianas no plano de Junho de 1997 e, sobretudo, em Fevereiro de 1997 permitem concluir - tal como o fez a Comissão na parte VIII da decisão de 1997 - que o plano de reestruturação possui os elementos necessários para permitir que a Alitalia venha a ser - num prazo razoável - uma empresa viável no contexto económico em que deverá funcionar, tendo em conta nomeadamente que o plano de reestruturação assim alterado se baseia em hipóteses de crescimento mais prudentes que as inicialmente comunicadas à Comissão em 29 de Julho de 1996. A este propósito, recorde-se que a rentabilidade económico-financeira a longo prazo da empresa difere da rentabilidade esperada por um investidor.
(30) A taxa de 30 % estabelecida no caso da Alitalia é idêntica à fixada pela Comissão no quadro do processo Iberia que - como justamente sublinhou o Tribunal - é destinado a constituir um precedente. Neste contexto, a Comissão considera que os riscos inerentes à injecção de capital de que beneficiou a Alitalia em Julho de 1997 são pelo menos tão elevados como os inerentes à injecção de capital de que beneficiou a Iberia em Janeiro de 1996. Efectivamente, embora as situações específicas da Alitalia e da Iberia não sejam exactamente idênticas, as duas empresas apresentam características semelhantes: têm dimensões comparáveis, com um volume de negócios de cerca de 4 mil milhões de euros em 1995, exercem a sua actividade no mesmo sector económico e num contexto comunitário de progressiva liberalização, possuem um mercado interno que não é geograficamente central na Europa e registaram perdas sistemáticas nos anos anteriores à injecção de capital. Além disso, no momento em que esta injecção de capital é colocada à sua disposição, tanto a Iberia como a Alitalia se encontram numa situação financeira extremamente difícil, caracterizada por um forte endividamento e por fundos próprios praticamente nulos. O montante das respectivas injecções de capital é, contudo, sensivelmente diferente: 1420 milhões de euros no caso da Alitalia e 522 milhões de euros no caso da Iberia, aumentando para o investidor os riscos inerentes à operação de recapitalização da Alitalia.
(31) Prosseguindo a comparação dos dois planos de reestruturação notificados à Comissão pela Alitalia e a Iberia, observa-se que a produtividade da Iberia é inferior à da Alitalia e que a companhia espanhola é afectada pelas incertezas inerentes aos efeitos da liberalização do mercado de assistência em terra em Espanha, país em que está fortemente presente. Contudo, a assistência em terra representa apenas 13 % do volume de negócios da Iberia, e esta percentagem ainda é menor se se considerar o grupo no seu conjunto. Além disso, os factores de risco inerentes à situação da Iberia são amplamente contrabalançados aos olhos de um possível investidor pela dupla incerteza que representam para a Alitalia as condições do seu desenvolvimento em Malpensa (parte essencial do plano) e os efeitos da liberalização do mercado interno italiano da aviação civil. Efectivamente, o mercado interno espanhol da aviação civil foi liberalizado vários anos antes do mercado interno italiano e já era possível em 1996 apreciar os seus efeitos na Iberia, ao passo que os efeitos da abertura do mercado interno italiano na Alitalia eram ainda muito aleatórios em 1997. Acrescente-se ainda que a Iberia ocupa uma situação privilegiada no mercado dos transportes entre a Europa e a América Latina, enquanto que a Alitalia não dispõe de uma vantagem comparável. Um outro elemento que pode aproximar as duas companhias aos olhos do investidor é a situação social. O investidor poderia provavelmente observar que, em ambos os casos, os parceiros sociais se comprometeram a aceitar, em certa medida, melhoramentos da produtividade e uma diminuição dos custos de produção, mas teria também em conta, sobretudo, os conflitos sociais que caracterizaram a vida das duas companhias aéreas nos anos anteriores à injecção de capital, bem como a necessidade que ambas têm de transformar a sua cultura de empresa, adaptando às novas condições do mercado empresas públicas que estiveram durante muito tempo em situação de monopólio. Note-se também que, em ambos os casos, subsistem dúvidas quanto à existência e modalidades de intervenção dos futuros parceiros externos, ainda por escolher.
(32) Por fim, convém sublinhar que uma taxa de rendimento de 30 % ao ano, embora elevada, pode ser historicamente verificada ex post no sector do transporte aéreo e em comparação com empresas que passaram por situações semelhantes à da Alitalia em 1996 e 1997. Por exemplo, várias companhias americanas de entre as mais destacadas enfrentaram graves dificuldades na primeira metade dos anos noventa antes de passarem a produzir lucros importantes já em 1995 e de assistirem, ao mesmo tempo, a uma considerável revalorização empresarial. O exemplo mais marcante desta situação é a companhia Continental Airlines, que de 1990 a 1993 beneficiou das disposições do capítulo 11 da lei americana sobre falências e na qual a Air Partners e a Air Canada investiram 450 milhões de dólares dos Estados Unidos em Novembro de 1992. Com o êxito dos planos de reestruturação da empresa, nomeadamente do "Go Forward Plan", a cotação das acções da companhia aumentou 15 vezes entre Dezembro de 1994 e Maio de 1998, remunerando os investidores com um rendimento anual sensivelmente superior a 30 % durante esse período. Em Novembro de 1998, a Air Partners revendeu por 430 milhões de dólares a participação na Continental Airlines - que havia adquirido por 55 milhões de dólares - o que corresponde para este investimento, mesmo sem contar os eventuais dividendos, a um rendimento anual de mais de 40 % num período de seis anos.
(33) Por último, a Comissão considera que a taxa anual de rendimento mínimo (hurdle rate) que exigiria um investidor, que actue com base nas leis de mercado, para realizar nas presentes circunstâncias uma injecção de capital de 2,75 biliões de liras a favor da Alitalia, é superior à taxa de rendimento interno desta operação, tal como é definida no considerando 23 supra. Esta conclusão é, aliás, confirmada pelo facto de nenhum investidor privado ter aceitado participar na operação.
(34) Convém, pois, sublinhar que a maior parte do aumento do capital (2 dos 2,75 biliões de liras previstos) devia ser paga no Verão de 1997, no início da aplicação do plano. Esta circunstância aumenta os riscos específicos da operação, já que, numa situação deste tipo, um investidor privado teria tendência para, numa primeira fase, entrar apenas com o capital mínimo necessário para assegurar a sobrevivência da empresa, só pagando o saldo de capital à medida que se manifestem sinais tangíveis e duradouros de recuperação.
CONCLUSÃO
(35) As considerações anteriores satisfazem as exigências do Tribunal e correspondem aos três motivos de anulação por ele indicados. Em primeiro lugar, foi corrigido o erro manifesto de apreciação ao decidir não contabilizar os custos de insolvência, dado que esses custos passam a ser considerados fluxos de tesouraria positivos (ver, a este respeito o considerando 20). Em segundo lugar, foi corrigido o erro manifesto de apreciação ao decidir não ter em conta, no cálculo da taxa de rendimento interno e na apreciação da taxa mínima, as últimas alterações introduzidas no plano em Junho de 1997, tendo essas modificações sido devidamente incorporadas no novo cálculo da taxa de rendimento interno e na nova apreciação que a Comissão efectuou da taxa mínima (ver, respectivamente, considerandos 19 a 23 e 24 a 32). Em terceiro lugar, a presente decisão corresponde à exigência de fundamentar adequadamente o ponto em que a decisão de 1997 estava contaminada por falta de fundamentação. Trata-se da determinação da taxa mínima, dado que o conjunto dos elementos que levaram a Comissão a estabelecer o nível dessa taxa mínima em 30 %, comparável ao aplicado no caso da Iberia, foram pormenorizadamente esclarecidos (ver considerandos 24 a 32). A presente fundamentação explicita também - de forma clara e inequívoca - o raciocínio da Comissão, a fim de permitir que o juiz comunitário exerça o seu controlo jurisdicional e que os interessados conheçam, para fins de defesa dos seus direitos, os motivos da apreciação feita pela Comissão.
(36) Quanto à restante fundamentação da presente decisão, nomeadamente no que toca à compatibilidade do auxílio, a Comissão remete para os pontos relativos da fundamentação da decisão de 1997, que devem ser considerados parte integrante da presente decisão, sem que seja necessário reproduzi-los na íntegra.
(37) A Comissão observa também que a anulação da decisão de 1997 privou de fundamento jurídico a decisão por ela adoptada em 3 de Junho de 1998 relativa ao pagamento da segunda prestação do auxílio à reestruturação da Alitalia. Importa, pois, não levantar nova oposição ao pagamento da referida prestação. A este respeito, a Comissão remete para a fundamentação da carta enviada às autoridades italianas em 16 de Junho de 1998(18), que deve igualmente ser considerada parte integrante da presente decisão,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio concedido pela Itália à companhia Alitalia Linee Aeree Italiane SpA, sob a forma de uma dotação de capital num montante total de 2,75 biliões de liras italianas, a efectuar em três prestações, destinado a assegurar a reestruturação da companhia em conformidade com o plano comunicado à Comissão em 29 de Julho de 1996 e adaptado em 26 de Junho de 1997, é compatível com o mercado comum e com o Acordo EEE em virtude do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado e do n.o 3, alínea c), do artigo 61.o do Acordo EEE, sujeito ao cumprimento dos compromissos e condições previstos nos artigos 1.o, 2.o e 3.o da Decisão 97/789/CE, reproduzidos no considerando 1 da presente decisão.
Artigo 2.o
A Comissão não se opõe ao pagamento da segunda prestação da dotação de capital à companhia Alitalia Linee Aeree Italiane SpA.
Artigo 3.o
A República Italiana é destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 18 de Julho de 2001.

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