Document ID: 32008D0448

DÉCISION DE LA COMMISSION
du 23 mai 2008
relative aux dispositions nationales notifiées par le Danemark concernant l’adjonction de nitrites à certains produits à base de viande
[notifiée sous le numéro C(2008) 2168]
(Le texte en langue danoise est le seul faisant foi.)
(2008/448/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 95, paragraphe 6,
considérant ce qui suit:
I. FAITS ET PROCÉDURE
(1)
Par lettre du 21 novembre 2007 parvenue à la Commission le 23 novembre 2007, la représentation permanente du Royaume de Danemark auprès de l’Union européenne a notifié à la Commission ses dispositions nationales concernant l’adjonction de nitrites à certains produits à base de viande, en application de l’article 95, paragraphe 4, du traité instituant la Communauté européenne. Le Royaume de Danemark estime nécessaire de maintenir ces dispositions malgré l’adoption de la directive 2006/52/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 modifiant la directive 95/2/CE concernant les additifs alimentaires autres que les colorants et les édulcorants et la directive 94/35/CE concernant les édulcorants destinés à être employés dans les denrées alimentaires (1), et n’a pas l’intention de transposer la directive 2006/52/CE en droit interne en ce qui concerne l’addition de nitrites aux produits à base de viande.
1. LÉGISLATION COMMUNAUTAIRE
1.1. ARTICLE 95, PARAGRAPHES 4 ET 6, DU TRAITE CE
(2)
Selon l’article 95, paragraphe 4, du traité CE, «[s]i, après l’adoption par le Conseil ou par la Commission d’une mesure d’harmonisation, un État membre estime nécessaire de maintenir des dispositions nationales justifiées par des exigences importantes visées à l’article 30 ou relatives à la protection de l’environnement ou du milieu de travail, il les notifie à la Commission, en indiquant les raisons de leur maintien».
(3)
Aux termes de l’article 95, paragraphe 6, du traité CE, la Commission approuve ou rejette, dans un délai de six mois après la notification, les dispositions nationales en cause après avoir vérifié si elles sont ou non un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre États membres et si elles constituent ou non une entrave au fonctionnement du marché intérieur.
1.2. LA DIRECTIVE 2006/52/CE
(4)
Selon les principes généraux de la directive 89/107/CEE du Conseil du 21 décembre 1988 relative au rapprochement des législations des États membres concernant les additifs pouvant être employés dans les denrées destinées à l’alimentation humaine (2), l’approbation d’un additif alimentaire est subordonnée à l’existence d’un besoin technologique suffisant, à son caractère acceptable pour la santé et à la condition que son utilisation n’induise pas le consommateur en erreur.
(5)
Les nitrites sont utilisés dans la viande et les produits à base de viande depuis plusieurs décennies, notamment pour garantir, conjointement avec d’autres facteurs, la conservation et la sécurité microbiologique des produits à base de viande, en particulier des produits de charcuterie et de salaison, en empêchant entre autres la multiplication de la bactérie Clostridium botulinum, responsable du botulisme, maladie potentiellement mortelle. D’un autre côté, il est reconnu que la présence de nitrites dans les produits à base de viande peut conduire à la formation de nitrosamines, dont l’effet cancérigène est avéré. La législation dans ce domaine doit donc trouver un juste équilibre tenant compte à la fois du risque de formation de nitrosamines dû à la présence de nitrites dans les produits à base de viande et des effets protecteurs des nitrites contre la multiplication des bactéries, en particulier celles responsables du botulisme.
(6)
Dans sa rédaction initiale, la directive 95/2/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 février 1995 concernant les additifs alimentaires autres que les colorants et les édulcorants (3) fixait des doses résiduelles maximales de nitrites et de nitrates pour différents produits à base de viande, ainsi que des «doses indicatives d’incorporation». L’annexe I, point 3) c), de la directive 2006/52/CE modifie l’annexe III, partie C, de la directive 95/2/CE en ce qui concerne les additifs E 249 (nitrite de potassium) et E 250 (nitrite de sodium).
(7)
La directive 2006/52/CE adopte une approche différente en fixant comme règle générale des doses maximales de nitrite de potassium (E 249) et de nitrite de sodium (E 250) pouvant être ajoutées durant la fabrication. Pour les produits à base de viande en général, la dose maximale ajoutée est de 150 mg/kg, et elle est de 100 mg/kg pour les produits à base de viande stérilisés. Pour un petit nombre de produits à base de viande saumurés de manière traditionnelle dans des États membres spécifiques, la dose maximale est de 180 mg/kg.
(8)
Cette approche est conforme aux avis formulés par le comité scientifique de l’alimentation humaine (ci-après le «CSAH») en 1990 (4) et en 1995 (5), et par l’Autorité européenne de sécurité des aliments (ci-après l’«EFSA») le 26 novembre 2003 (6), selon lesquels la dose de nitrite incorporée, plutôt que la dose résiduelle, contribue à l’activité inhibitrice exercée sur le C. botulinum, et qui recommandent de remplacer les «doses indicatives d’incorporation» par des «doses maximales d’incorporation». Elle tient également compte de l’arrêt rendu par la Cour dans l’affaire C-3/00, Danemark/Commission, relative à une demande précédente du Danemark présentée au titre de l’article 95, paragraphe 4, du traité CE, dans lequel la Cour avait jugé que, en rejetant la demande du Danemark concernant l’emploi des nitrites dans les produits à base de viande, la Commission n’avait pas suffisamment pris en compte les avis du CSAH de 1990 et de 1995, qui mettent en doute le caractère approprié des doses de nitrites autorisées par la directive 95/2/CE (7).
(9)
Par dérogation à la règle générale, la directive 2006/52/CE contient des doses résiduelles maximales pour certains produits à base de viande spécifiques, saumurés selon des méthodes de fabrication traditionnelles. Des doses résiduelles maximales de 50 mg/kg, 100 mg/kg et 175 mg/kg s’appliquent à différents groupes de ces produits: par exemple 175 mg/kg pour les produits Wiltshire bacon, dry cured bacon et les produits similaires, et 100 mg/kg pour le Wiltshire ham et les produits similaires. Des doses résiduelles maximales ont été définies pour ces produits dans la mesure où il n’est pas possible de contrôler la dose de sels incorporés absorbée par la viande, compte tenu du procédé de fabrication employé. Le procédé de fabrication de ces produits spécifiques est décrit dans la directive, afin de permettre l’identification de «produits similaires» et de faire clairement apparaître quels sont les produits couverts par les différentes doses maximales. Le tableau ci-dessous contient les doses maximales établies par la directive 2006/52/CE (8):
No E
Nom
Denrées alimentaires
Dose maximale pouvant être ajoutée durant la fabrication
(exprimée en NaNO3)
Dose maximale résiduelle
(exprimée en NaNO3)
E 249
Nitrite de potassium (x)
Produits à base de viande
150 mg/kg
E 250
Nitrite de sodium (x)
Produits à base de viande stérilisés (Fo 3,00) (y)
100 mg/kg
Produits à base de viande traditionnels, saumurés par immersion (1):
Wiltshire bacon (1.1);
Entremeada, entrecosto, chispe, orelheira et cabeça (salgados)
175 mg/kg
Toucinho fumado (1.2);
et produits similaires
Wiltshire ham (1.1);
100 mg/kg
et produits similaires
Rohschinken, nassgepökelt (1.6);
50 mg/kg
et produits similaires
Cured tongue (1.3)
50 mg/kg
Produits à base de viande traditionnels, traités en salaison sèche (2):
Dry cured bacon (2.1);
175 mg/kg
et produits similaires
Dry cured ham (2.1);
100 mg/kg
Jamón curado, paleta curada, lomo embuchado y cecina (2.2);
Presunto, Presunto da Pá et Paio do Lombo (2.3);
et produits similaires
Rohschinken, trockengepökelt (2.5);
50 mg/kg
et produits similaires
Autres produits à base de viande saumurés de manière traditionnelle (3):
Vysočina
180 mg/kg
Selský salám
Turistický trvanlivý salám
Poličan
Herkules
Lovecký salám
Dunajská klobása
Paprikáš (3.5);
et produits similaires
Rohschinken, trocken-/nassgepökelt (3.1);
50 mg/kg
et produits similaires
Jellied veal and brisket (3.2)
(10)
Ainsi que le recommandent les avis afférents du CSAH et de l’EFSA, la directive 2006/52/CE est fondée sur la définition de doses maximales ajoutées et respecte les fourchettes définies dans ces avis scientifiques en spécifiant que les produits à base de viande stérilisés peuvent contenir jusqu’à 100 mg/kg de nitrites, et que les autres produits à base de viande peuvent en contenir 150 mg/kg. Étant donné la variété des produits à base de viande (saumurés) et des méthodes de fabrication employées dans la Communauté, le législateur européen a estimé qu’il n’était pour l’heure pas possible de spécifier un niveau de nitrites approprié pour chaque produit.
(11)
Les dérogations à la règle des doses maximales ajoutées ont un caractère limité. Elles s’appliquent à des produits spécifiques fabriqués traditionnellement dans certains États membres, pour lesquels il n’est pas possible de contrôler la dose de sels incorporés absorbée par la viande, compte tenu du procédé de fabrication employé pour ces produits. Les produits traditionnels auxquels elles s’appliquent sont notamment définis par une description de leur méthode de fabrication.
(12)
La directive 2006/52/CE devait être transposée par les États membres le 15 février 2008 au plus tard, afin d’autoriser la commercialisation et l’emploi des produits conformes aux exigences de cette directive à cette date, et d’interdire la commercialisation et l’emploi des produits non conformes le 15 août 2008 au plus tard.
2. DISPOSITIONS NATIONALES NOTIFIÉES
(13)
Les dispositions nationales notifiées par le Danemark sont le règlement no 22 du 11 janvier 2005 relatif aux additifs alimentaires (Bekendtgørelse nr 22 af 11.1.2005 om tilsætningsstoffer til fødevarer) et la liste positive des additifs alimentaires autorisés adoptée par le Danemark (Liste over tilladte tilsætningsstoffer til fødevarer, «Positivlisten»).
(14)
Le règlement no 22 pose comme principe que seuls les additifs contenus dans une liste positive peuvent être utilisés pour les denrées alimentaires, dans des conditions spécifiques et avec les objectifs et les restrictions spécifiés (9). Il prévoit également que, sauf indication contraire, les valeurs maximales définies dans la liste positive correspondent aux doses maximales d’additif autorisées pour une denrée alimentaire dans la forme sous laquelle celle-ci est vendue (10). Par conséquent, seules les denrées alimentaires qui sont conformes aux exigences du règlement no 22 et de la liste positive peuvent être vendues sur le marché danois. La liste positive établie par l’administration vétérinaire et alimentaire danoise sur la base du règlement no 22 établit quels sont les additifs pouvant être utilisés pour les différentes denrées alimentaires, et les quantités autorisées. La version notifiée est applicable depuis le 29 janvier 2005.
(15)
S’agissant de l’usage des nitrites E 249 et E 250 dans la viande et les produits à base de viande, la liste positive établie par le Danemark indique exclusivement des doses d’adjonction et indique les quantités maximales suivantes:
Denrées alimentaires
Montant de nitrites ajoutés (mg/kg)
8.2.1.
Produits à base de viande non traités par la chaleur faits à partir de morceaux entiers de viande, y compris les tranches de produits (en général)
60
Bacon du type Wiltshire et coupes s’y rapportant, y compris le jambon salé
150
8.2.2.
Produits à base de viande soumis à un traitement thermique faits à partir de morceaux entiers de viande, y compris les tranches de produits (en général)
60
Rullepølse (saucisse de viande roulée)
100
Produits entièrement ou semi-préservés, bacon de type Wiltshire et coupes s’y rapportant, y compris le jambon salé
150
8.3.1.
Produits à base de viande non traités par la chaleur faits à partir de viande hachée, y compris les tranches de produits (en général)
60
Salamis fermentés
100
Produits à base de viande non traités par la chaleur faits à partir de viande hachée entièrement ou semi-préservés
150
8.3.2.
Produits à base de viande soumis à un traitement thermique faits à partir de viande hachée
60
Boules de viande et pâté de foie (kødboller and leverpostej)
0
Produits à base de viande soumis à un traitement thermique faits à partir de viande hachée entièrement ou semi-préservés
150
(16)
Il apparaît donc que la limite de 60 mg/kg (11) s’applique à de nombreux types de produits à base de viande, tandis que les doses maximales correspondantes dans la directive 2006/52/CE sont de 100 ou 150 mg/kg. Pour certaines saucisses, le maximum accepté au Danemark est de 100 mg/kg. Pour les produits entièrement ou semi-préservés, y compris le «bacon de type Wiltshire et les coupes s’y rapportant», le maximum est de 150 mg/kg.
3. PROCÉDURE
(17)
Le 17 août 2007, la Commission a reçu une première communication du Royaume de Danemark, datée du 14 août 2007, dans laquelle le Danemark critiquait différents aspects de la directive 2006/52/CE et informait la Commission qu’il n’entendait pas transposer celle-ci s’agissant des nitrites dans les produits à base de viande. Toutefois, le Danemark ne notifiait pas les dispositions nationales qu’il souhaitait maintenir. Par lettre du 13 novembre 2007, la Commission en a fait l’observation au gouvernement danois. Par lettre du 21 novembre 2007, parvenue à la Commission le 23 novembre 2007, la représentation permanente du Royaume de Danemark auprès de l’Union européenne a notifié à la Commission les dispositions nationales concernées. Le Danemark a étayé sa demande dans un courrier en date du 22 novembre 2007, reçu par la Commission le 27 novembre 2007 et contenant un rapport de l’Institut national de l’alimentation du 30 octobre 2007.
(18)
Par lettre du 21 décembre 2007, la Commission a accusé réception de la notification et a informé le gouvernement danois que la période de six mois prévue pour l’examen de la notification, en vertu de l’article 95, paragraphe 6, du traité débutait le 24 novembre 2007, c’est-à-dire le lendemain de sa réception.
(19)
Par lettre du 31 mars 2008, le Danemark a fourni des données sur la consommation de produits à base de viande au Danemark.
(20)
Par lettre du 31 janvier 2008, la Commission a informé les autres États membres et les États de l’AELE de cette notification et leur a accordé un délai de trente jours pour formuler d’éventuelles observations. Elle a également publié un avis relatif à cette notification au Journal officiel de l’Union européenne (12) en vue d’informer les autres parties intéressées des dispositions nationales que le Danemark entendait maintenir, ainsi que des raisons invoquées à cet effet. La Commission a reçu des commentaires de l’Estonie, de la France, de la Hongrie et de la Norvège (13).
-
L’Estonie souligne que, au regard des effets restrictifs de la législation danoise sur les échanges commerciaux, il est essentiel que ces restrictions soient justifiées d’un point de vue scientifique.
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La France souligne que les nitrites sont un puissant inhibiteur de la prolifération de certaines bactéries telles que le Clostridium botulinum et qu’ils sont donc importants pour la prévention des intoxications alimentaires et irremplaçables dans les produits à base de viande. De son point de vue, la directive 2006/52/CE est fondée sur l’avis de l’EFSA du 26 novembre 2003 et limite dans toute la mesure du possible la concentration de nitrosamines tout en garantissant la sécurité microbiologique. Ainsi que le recommande l’EFSA, elle réglemente les doses ajoutées et ne fait référence à des doses résiduelles maximales qu’à titre exceptionnel, et uniquement dans les cas où il n’est pas possible de fixer des doses d’adjonction maximales. Une nouvelle analyse ne devrait être lancée qu’une fois disponibles les résultats des études menées dans les États membres sur la consommation d’additifs sur la base des nouvelles règles.
-
La Hongrie, tout en se déclarant favorable à une réduction de l’exposition aux nitrites et aux nitrosamines par tous les moyens possibles, souligne la nécessité de réglementer de manière appropriée les niveaux de nitrites dans toute l’Union européenne, y compris pour les produits à base de viande saumurés selon des procédés traditionnels, qui peuvent différer des produits danois et chez lesquels l’adjonction de doses de nitrites plus élevées peut être justifiée. Elle s’interroge sur l’affirmation du Danemark selon laquelle la transposition de la directive 2006/52/CE pourrait multiplier par 2,3 ou 2,4 l’absorption de nitrites au Danemark, étant donné que les producteurs sont tenus d’appliquer des doses inférieures au maximum autorisé s’ils sont en mesure de garantir la sécurité microbiologique exigée. La culture européenne serait selon elle appauvrie si les produits à base de viande saumurés selon des méthodes traditionnelles devaient disparaître du marché.
-
La Norvège considère que la mesure danoise est justifiée par des exigences importantes visées à l’article 30. De son point de vue, cette mesure est destinée à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine sur la base d’opinions scientifiques et ne constitue pas une discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce. Elle estime que l’entrave au fonctionnement du marché intérieur qu’elle entraîne est nécessaire et proportionnée. La Norvège partage l’opinion du Danemark selon laquelle, s’agissant des nitrites dans les produits à base de viande, la directive 2006/52/CE ne reflète pas complètement les avis scientifiques en ce qu’elle ne garantit pas l’application du niveau de nitrites le plus bas nécessaire pour obtenir l’effet souhaité et l’application de doses résiduelles pour un certain nombre de produits à base de viande.
4. DEMANDE ADRESSÉE À L’EFSA
(21)
Par lettre du 10 mars 2008, la direction générale de la santé et de la protection des consommateurs a demandé à l’EFSA de se prononcer sur la question de savoir si les avis précédents du CSAH, formulés en 1990 et en 1995, et son avis de 2003 étaient toujours valables à la lumière des informations présentées par le Danemark. Dans sa réponse du 28 mars 2008, l’EFSA a conclu que les avis précédents émis par elle et le CSAH étaient toujours valables à la lumière desdites informations.
(22)
S’agissant des effets des nitrites/nitrates sur la sécurité microbiologique des produits à base de viande, l’EFSA renvoie à l’avis de son groupe scientifique sur les risques biologiques du 26 novembre 2003. Dans cet avis, il était indiqué que plusieurs facteurs contribuent à la sécurité des produits à base de viande (processus de cuisson, concentration de sel, activité de l’eau etc.), et que la dose de nitrite incorporée est importante pour la sécurité microbiologique, ce qui explique pourquoi il y a lieu de contrôler les doses incorporées (plutôt que la quantité résiduelle). L’EFSA a également indiqué que le groupe scientifique sur les risques biologiques partageait l’avis du comité scientifique pour l’alimentation humaine (CSAH) selon lequel 50 à 100 mg de nitrites ajoutés par kg de viande peuvent être suffisants pour de nombreux produits alors que dans d’autres produits, notamment ceux qui ont une faible teneur en sel et une longue durée de conservation, il est nécessaire d’ajouter entre 50 et 150 mg/kg de nitrites pour empêcher la croissance de C. botulinum.
II. APPRÉCIATION
1. RECEVABILITÉ
(23)
Selon l’article 95, paragraphes 4 et 6, du traité CE, un État membre peut, après l’adoption d’une mesure d’harmonisation, maintenir des dispositions nationales justifiées par des exigences importantes visées à l’article 30, ou bien relatives à la protection de l’environnement ou du milieu de travail, s’il notifie ces dispositions nationales à la Commission et si celle-ci approuve leur application.
(24)
La notification danoise concerne des dispositions nationales qui dérogent à celles de l’annexe I, point 3) c), de la directive 2006/52/CE modifiant l’annexe III, partie C, de la directive 95/2/CE en ce qui concerne les additifs E 249 et E 250. Les dispositions danoises actuellement en vigueur existaient déjà lorsque la directive 2006/52/CE a été adoptée.
(25)
Le règlement no 22 et la liste positive du Danemark contiennent des dispositions plus restrictives que la directive 2006/52/CE concernant l’emploi des nitrites dans la viande et les produits à base de viande, dans la mesure où ils fixent des doses d’adjonction maximales inférieures à celles prévues par la directive 2006/52/CE pour plusieurs types de produits (60 mg/kg dans de nombreux cas) et où ils n’autorisent pas, contrairement à la directive 2006/52/CE, la mise sur le marché de certains produits à base de viande traditionnels sur la base de doses résiduelles maximales.
(26)
Conformément à l’article 95, paragraphe 4, du traité, le Danemark a accompagné sa notification d’une description des raisons afférentes à une ou plusieurs des exigences importantes visées à l’article 30 ou relatives à la protection de l’environnement ou du milieu de travail, en l’occurrence la protection de la santé et de la vie des personnes. La position danoise est expliquée de manière plus détaillée dans un rapport de l’Institut danois de l’alimentation du 30 octobre 2007, soumis le 27 novembre 2007, ainsi que dans d’autres documents mentionnés aux considérants 17 et 19 ci-dessus.
(27)
À la lumière de ce qui précède, la Commission considère que la demande présentée par le Danemark aux fins d’obtenir l’autorisation de maintenir ses dispositions nationales quant à l’emploi des nitrites dans la viande et les produits à base de viande est recevable au titre de l’article 95, paragraphe 4, du traité CE.
2. APPRÉCIATION DU BIEN-FONDÉ
(28)
Conformément à l’article 95, paragraphe 4, et paragraphe 6, premier alinéa, du traité CE, la Commission doit vérifier que toutes les conditions permettant à un État membre de maintenir ses dispositions nationales en dérogeant à une mesure d’harmonisation communautaire prévue par ledit article sont remplies.
(29)
En particulier, la Commission doit examiner si les dispositions nationales sont ou non justifiées par des exigences importantes visées à l’article 30 du traité CE ou si elles sont relatives à la protection de l’environnement ou du milieu de travail, et si elles ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif légitime poursuivi. En outre, lorsque la Commission considère que la disposition nationale remplit les conditions précitées, elle doit vérifier, conformément à l’article 95, paragraphe 6, si les dispositions nationales sont ou non un moyen de discrimination arbitraire ou une restriction déguisée dans le commerce entre États membres, et si elles constituent ou non une entrave au fonctionnement du marché intérieur.
(30)
Il convient d’observer que, dans le cadre du délai qui lui est imparti à l’article 95, paragraphe 6, du traité CE, la Commission, lorsqu’elle examine si les mesures nationales notifiées au titre de l’article 95, paragraphe 4, dudit traité sont justifiées, doit se fonder sur les «raisons» avancées par l’État membre auteur de la notification. Cela signifie que, conformément aux dispositions du traité, c’est à l’État membre sollicitant l’autorisation de maintenir des mesures nationales qu’il incombe de prouver que ces mesures sont justifiées. Compte tenu du cadre procédural défini à l’article 95, paragraphes 4 et 6, du traité CE, et en particulier du délai strict dans lequel une décision doit être adoptée, la Commission doit normalement se limiter à examiner la pertinence des éléments qui sont présentés par l’État membre demandeur, sans devoir chercher elle-même d’éventuelles raisons ou justifications.
(31)
Cependant, quand la Commission est en possession d’informations à la lumière desquelles un réexamen de la mesure d’harmonisation communautaire à laquelle dérogent les dispositions nationales notifiées pourrait se révéler nécessaire, elle peut en tenir compte dans l’évaluation des dispositions nationales en question.
2.1. LA POSITION DU DANEMARK
(32)
Le Royaume de Danemark affirme que sa législation garantit un niveau plus élevé de protection de la santé et de la vie des personnes, en ce qu’elle fixe des doses d’adjonction maximales moins élevées que les niveaux prévus par la directive 2006/52/CE pour les additifs E 249 (nitrite de potassium) et E 250 (nitrite de sodium), et qu’elle n’autorise pas la mise sur le marché de produits à base de viande traditionnels pour lesquels des doses d’incorporation ne peuvent être établies. Le Danemark considère que ses dispositions sont pleinement conformes aux recommandations formulées par le comité scientifique de l’alimentation humaine (CSAH) en 1990 et en 1995, ainsi qu’à l’avis de l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) en date du 26 novembre 2003, au motif qu’elles ne contiennent pas d’exceptions au principe consistant à établir des «doses ajoutées» maximales plutôt que des doses résiduelles, et qu’elles définissent des quantités maximales plus différenciées en fonction des différents groupes de produits carnés.
(33)
Le Danemark reconnaît que, à certains égards, la directive 2006/52/CE est conforme aux recommandations scientifiques du CSAH et de l’EFSA, notamment quand, à la différence de la directive 95/2/CE dans sa version originale, elle prévoit des «doses d’adjonction maximales» au lieu de doses résiduelles et de «doses ajoutées indicatives». Il critique toutefois le fait qu’il existe des exceptions à ce principe, qui ont pour résultat que plusieurs produits à base de viande fabriqués de manière traditionnelle sont toujours réglementés sur la base de doses résiduelles, et considère qu’il peut en résulter un risque pour la santé humaine. Il souligne que la concentration de nitrites résiduels est un indicateur très peu fiable de la quantité de nitrites ajoutée et renvoie à des études ayant montré que les valeurs résiduelles peuvent même masquer des adjonctions de nitrites extrêmement importantes, conduisant à une formation élevée imprévisible de composés N-nitroso.
(34)
Le Danemark souligne également que les nitrosamines, dont la formation dépend de la présence de nitrites dans les produits à base de viande, sont génotoxiques et cancérigènes, et que pour cette raison leur utilisation ne devrait être autorisée que dans des quantités absolument nécessaires. Il considère que les doses d’adjonction maximales prévues par la directive 2006/52/CE sont trop élevées pour la santé et qu’aucun besoin technologique justifiant de telles valeurs n’a été démontré. Il affirme que, à la lumière des avis fournis par les organismes scientifiques communautaires, l’inhibition de la croissance de Clostridium botulinum pourrait être obtenue par des limites situées entre 50 et 150 mg/kg et définies pour les différentes catégories de produits à base de viande en fonction de besoins scientifiquement démontrés.
(35)
Étant donné qu’environ 90 % des produits à base de viande saumurés consommés au Danemark sont des produits auxquels une dose maximale de 60 mg/kg de nitrites ajoutés s’applique actuellement, le Danemark indique que la transposition de la directive et l’introduction d’une limite générale de 150 mg/kg pour tous les produits de viande saumurés pourraient conduire à une multiplication de l’absorption de nitrites dans ce pays par un facteur de 2,3 à 2,4, ce qui pourrait conduire à une augmentation correspondante de l’ingestion de nitrosamines préformées.
(36)
Le Danemark souligne que, bien qu’autorisant l’adjonction de doses de nitrites moins élevées, ses règles mises en place depuis de nombreuses années ont prouvé leur efficacité dans la prévention du botulisme. Le gouvernement danois indique que ces règles n’ont jamais causé de problèmes de conservation des produits concernés et que, comparé à d’autres États membres, le Danemark connaît un taux très bas d’intoxications alimentaires dues à des saucisses. Il affirme qu’il présente moins de cas de botulisme que la plupart des autres États membres. Selon le bulletin européen sur les maladies transmissibles «Eurosurveillance» de janvier 1999, numéro spécial sur le botulisme en Europe, le botulisme est très rare au Danemark. L’institution de surveillance sanitaire danoise, le «Statens Serum Institut», déclare sur son site internet que, depuis 1980, seuls cinq cas de botulisme se sont déclarés dans la population danoise, et qu’aucun n’était dû à la consommation de produits à base de viande.
(37)
Le Danemark soutient en outre que ses dispositions sur les nitrites ne constituent pas une entrave au commerce et avance à cet effet des chiffres qui montrent que des produits à base de viande ont été importés en provenance d’autres États membres et que ces importations ont même augmenté au cours des dernières années.
(38)
En résumé, le Danemark juge légitime de réduire le risque pour la santé humaine lié à l’exposition aux nitrosamines en allant au-delà des exigences de la directive 2006/52/CE et en maintenant l’application de sa législation.
2.2. ÉVALUATION DE LA POSITION DANOISE
2.2.1. Justification par des exigences importantes visées à l’article 30 du traité
(39)
S’agissant de l’exposition aux nitrites et de la formation possible de nitrosamines dans les produits à base de viande, la législation danoise vise un niveau plus élevé de protection de la santé et de la vie des personnes, en spécifiant des doses d’adjonction maximales moins élevées pour de nombreux produits à base de viande, et en n’autorisant pas la mise sur le marché de produits pour lesquels seules des doses résiduelles maximales peuvent être établies.
(40)
Pour évaluer si la législation danoise est effectivement adéquate et nécessaire pour atteindre cet objectif, il convient de prendre en compte un certain nombre de facteurs. Il convient en particulier de trouver un juste équilibre entre deux risques pour la santé, l’un dû à la présence de nitrosamines dans les produits à base de viande, l’autre lié à la sécurité microbiologique desdits produits. Plus qu’un simple besoin technologique, ce dernier représente un problème de santé à part entière, d’une importance capitale. S’il est reconnu que les doses de nitrites dans les produits à base de viande doivent être limitées, des niveaux moins élevés de ces substances dans la viande ne conduisent pas automatiquement à une meilleure protection de la santé humaine. La dose de nitrites la plus appropriée dépend de plusieurs facteurs, reconnus par les avis afférents du CSAH et de l’EFSA, tels que l’ajout de sel, l’humidité, le pH, la durée de conservation du produit, l’hygiène, le contrôle de la température, etc.
(41)
À la lumière des considérations qui précèdent et de celles exposées aux considérants 9 et 10 ci-dessus, la Commission considère que, en principe, la directive 2006/52/CE apporte une réponse adéquate au défi consistant à concilier deux risques antagoniques pour la santé, compte tenu de la diversité des produits à base de viande existant dans la Communauté.
(42)
D’un autre côté, la Commission se doit d’évaluer les choix spécifiques faits par le législateur danois et l’expérience acquise avec des règles qui sont en vigueur depuis une période considérable. Par les chiffres qu’il a communiqués sur la fréquence des intoxications alimentaires et, en particulier, sur le botulisme, le Danemark a démontré qu’il a jusqu’à présent obtenu des résultats satisfaisants grâce à sa législation. Ces données montrent que les doses maximales spécifiées dans la législation danoise semblent avoir été suffisantes pour garantir la sécurité microbiologique des produits à base de viande actuellement fabriqués au Danemark et des méthodes de production qui y sont utilisées.
(43)
La Commission note que la législation danoise est compatible avec les avis pertinents des organismes scientifiques de la Communauté. Elle est fondée sur une réglementation des valeurs maximales ajoutées et respecte la fourchette des doses de nitrites ajoutés indiquées dans ces avis, à savoir de 50 à 150 mg/kg. Par comparaison avec la directive, le Danemark a également établi des doses d’adjonction maximales plus spécifiques pour des groupes particuliers de produits à base de viande, à la lumière des types de produits carnés et des méthodes de fabrication en usage au Danemark.
(44)
De plus, il convient de faire remarquer que, selon les informations fournies par le Danemark, la plus grande partie des produits à base de viande consommés par la population danoise, soit environ 90 %, sont des produits pour lesquels il existe actuellement une limite de 60 mg/kg, qu’il faudrait remplacer par une limite de 100 ou 150 mg/kg. Étant donné que les producteurs danois, tout comme ceux des autres États membres, ne seraient pas obligés d’élever les doses de nitrites actuellement ajoutées à leurs produits aux niveaux maximaux prévus par la directive 2006/52/CE, il est peu probable que l’exposition actuelle de la population danoise aux nitrites dans les produits à base de viande augmente dans les proportions suggérées par le Danemark, et soit multipliée par un facteur de 2,3 à 2,4. Une augmentation de l’exposition actuelle de la population danoise aux nitrites ne peut toutefois être exclue.
(45)
Sur la base des informations actuellement disponibles, la Commission considère que la demande de maintien de mesures plus strictes que celles contenues dans la directive 2006/52/CE peut temporairement être acceptée pour des raisons de protection de la santé publique au Danemark.
2.2.2. Absence de discrimination arbitraire et de restriction déguisée dans le commerce entre États membres ou d’entrave au fonctionnement du marché intérieur
2.2.2.1. Absence de discrimination arbitraire
(46)
L’article 95, paragraphe 6, du traité oblige la Commission à vérifier que les mesures envisagées ne constituent pas un moyen de discrimination arbitraire. Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, pour qu’il y ait absence de discrimination, il faut que des situations similaires ne soient pas traitées de manière différente et que des situations différentes ne soient pas traitées de manière identique.
(47)
Les règles nationales danoises s’appliquent tant aux produits nationaux qu’aux produits fabriqués dans d’autres États membres. En l’absence d’éléments prouvant le contraire, il peut donc être conclu que les dispositions nationales ne sont pas un moyen de discrimination arbitraire.
2.2.2.2. Absence de restriction déguisée dans le commerce
(48)
Des mesures nationales qui restreignent l’utilisation de produits plus qu’une directive communautaire constituent normalement une entrave au commerce, dans la mesure où des produits légalement mis sur le marché et utilisés dans le reste de la Communauté, en raison de l’interdiction dont est frappée leur utilisation, ne sont pas censés être mis sur le marché dans l’État membre considéré. Les conditions préalables fixées à l’article 95, paragraphe 6, du traité CE sont destinées à empêcher que des restrictions fondées sur les critères exposés aux paragraphes 4 et 5 dudit article soient appliquées pour des raisons injustifiées et constituent en fait des mesures économiques s’opposant à l’importation de produits d’autres États membres, c’est-à-dire un moyen de protéger indirectement la production nationale.
(49)
Étant donné que les règles danoises plus strictes concernant l’adjonction de nitrites aux produits à base de viande s’imposent également aux acteurs économiques fondés dans d’autres États membres, dans un espace par ailleurs harmonisé, elles sont susceptibles de constituer une restriction déguisée du commerce ou une entrave au fonctionnement du marché intérieur. Il est toutefois reconnu que l’article 95, paragraphe 6, du traité CE doit être lu en ce sens que seules des mesures nationales constituant une entrave disproportionnée au marché intérieur ne sauraient être approuvées. De ce point de vue, le Danemark a soumis des chiffres qui indiquent que des produits à base de viande ont été importés en provenance d’autres États membres malgré la législation danoise, et que ces importations ont même augmenté au cours des dernières années.
(50)
En l’absence d’éléments laissant à penser que les dispositions nationales sont en fait une mesure destinée à protéger la production nationale, il est permis de conclure qu’elles ne constituent pas une restriction déguisée dans le commerce entre États membres.
2.2.2.3. Absence d’entraves au fonctionnement du marché intérieur
(51)
Cette condition ne peut être interprétée en ce sens qu’elle interdit l’approbation de toute mesure nationale susceptible d’avoir des répercussions sur l’établissement du marché intérieur. En effet, toute mesure nationale dérogeant à une mesure d’harmonisation visant à l’établissement et au fonctionnement du marché intérieur constitue en soi une mesure susceptible d’influer sur le marché intérieur. Par conséquent, afin de préserver l’utilité de la procédure prévue à l’article 95 du traité CE, la notion d’entrave au fonctionnement du marché intérieur doit, dans le contexte du paragraphe 6 dudit article, être comprise comme un effet disproportionné au regard de l’objectif poursuivi.
(52)
Compte tenu des effets bénéfiques sur la santé d’une réduction de l’exposition aux nitrites dans les produits à base de viande invoqués par le gouvernement danois, et du fait que sur la base des chiffres actuellement disponibles le commerce n’en semble pas ou que très peu affecté, la Commission considère que les règles notifiées par le Danemark peuvent être temporairement maintenues pour des raisons liées à la protection de la santé et de la vie des personnes, dans la mesure où elles ne sont pas disproportionnées et ne constituent donc pas une entrave au fonctionnement du marché intérieur au sens de l’article 95, paragraphe 6, du traité CE.
(53)
À la lumière de cette analyse, la Commission considère que la condition liée à l’absence d’entraves au fonctionnement du marché intérieur est remplie.
2.2.3. Limitation dans le temps
(54)
Les conclusions qui précèdent sont fondées sur les informations actuellement disponibles, et en particulier sur des chiffres qui indiquent que le Danemark a su contrôler le botulisme en dépit de quantités maximales de nitrites ajoutées plus basses pour des types particuliers de produits à base de viande, tout en ne perturbant pas le commerce d’une manière disproportionnée.
(55)
Un autre facteur important est le taux de consommation, au Danemark, de produits à base de viande pour lesquels l’application de la directive 2006/52/CE pourrait conduire à une augmentation de l’exposition de la population danoise aux nitrites, et donc aux nitrosamines.
(56)
Étant donné que l’on ne saurait prévoir de manière suffisamment certaine que ces facteurs n’évolueront pas de manière significative avec le temps, la Commission juge approprié de réexaminer la situation au plus tard dans deux ans, sur la base d’informations actualisées.
(57)
Cette période de deux ans permettra au gouvernement danois d’introduire une nouvelle demande en temps utile et de fournir des informations complémentaires pertinentes concernant le fait que les doses fixées dans la directive 2006/52/CE n’offrent pas le niveau de protection requis et représenteraient un risque inacceptable pour la santé humaine.
(58)
Afin de pouvoir fournir ces données, le Danemark devra surveiller en particulier la situation concernant le botulisme, la proportion de produits à base de viande couverts par la limite de 60 mg/kg dans la consommation générale de produits carnés au Danemark, d’autres facteurs de risques liés à des habitudes alimentaires typiques s’il y a lieu, ainsi que les importations de produits à base de viande en provenance d’autres États membres.
(59)
Dans sa nouvelle demande, il devra également pleinement justifier le maintien de sa législation.
(60)
Dans le même temps, la période de deux ans permettra à la Commission de contrôler et d’analyser la transposition de la directive 2006/52/CE dans les États membres, et de réexaminer la directive selon les termes de l’article 95, paragraphe 7, du traité CE, y compris par d’autres consultations avec les États membres et l’EFSA.
(61)
Dans ce contexte, la Commission considère que les dispositions nationales peuvent être approuvées pour une période limitée, dans la mesure spécifiée ci-dessus. Cette approbation doit couvrir le temps requis pour recueillir et évaluer attentivement les informations nécessaires. La Commission estime qu’une période de deux ans à compter de la date de la présente décision doit être prévue à cet effet. La présente décision expirera à l’issue de ladite période.
(62)
Le Danemark demeure tenu de transposer les autres dispositions de la directive 2006/52/CE dans sa législation nationale.
III. CONCLUSION
À la lumière des considérations qui précèdent, et compte tenu des observations des États membres sur la notification soumise par les autorités danoises, la Commission est d’avis que la demande introduite par le Danemark le 23 novembre 2007 en vue de maintenir ses dispositions nationales concernant l’adjonction de nitrites, qui sont plus restrictives que celles de la directive 2006/52/CE, peut être approuvée pour une période de deux ans à compter de la date d’adoption de la présente décision, en attendant que les autorités danoises démontrent que les niveaux fixés dans la directive 2006/52/CE constitueraient un risque inacceptable,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les dispositions nationales relatives à l’adjonction de nitrites à la viande et aux produits à base de viande contenues dans le règlement no 22 du 11 janvier 2005 relatif aux additifs alimentaires (Bekendtgørelse nr 22 af 11.1.2005 om tilsætningsstoffer til fødevarer) et la liste positive danoise des additifs alimentaires autorisés (Liste over tilladte tilsætningsstoffer til fødevarer, «Positivlisten»), que le Royaume de Danemark a notifiées à la Commission par lettre du 21 novembre 2007, conformément à l’article 95, paragraphe 4, du traité CE, sont approuvées.
Article 2
La présente décision expire le 23 mai 2010.
Article 3
Le Royaume de Danemark est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 23 mai 2008.

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