Document ID: 32011D0346

DECISÃO DA COMISSÃO
de 20 de Julho de 2010
relativa ao auxílio estatal C 33/09 (ex NN 57/09, CP 191/09) executado por Portugal sob a forma de uma garantia estatal a favor do BPP
[notificada com o número C(2010) 4932]
(Apenas faz fé o texto em língua portuguesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2011/346/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado os interessados directos a apresentar as suas observações nos termos das referidas disposições (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
(1)
A presente decisão diz respeito a um auxílio estatal concedido por Portugal sob a forma de uma garantia estatal a favor do Banco Privado Português (a seguir denominado «BPP»).
1. ASPECTOS PROCEDIMENTAIS
(2)
Em 13 de Março de 2009, a Comissão aprovou por decisão (2) (a seguir designada «decisão relativa ao auxílio de emergência») uma garantia estatal de um empréstimo de 450 milhões de EUR, concedido ao BPP por seis bancos portugueses em 5 de Dezembro de 2008. A medida foi autorizada com base no artigo 87.o, n.o 3, alínea b), do Tratado CE [actualmente artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE], por um período de seis meses, no pressuposto do cumprimento do compromisso assumido pelas Autoridades portuguesas de apresentar um plano de reestruturação no prazo de seis meses (isto é, até 5 de Junho de 2009).
(3)
Em 15 de Julho de 2009, a Comissão convidou as Autoridades portuguesas a apresentarem com urgência o plano de reestruturação do BPP. Dado que o plano solicitado não foi apresentado, a Comissão enviou, em 6 de Outubro de 2009, um ofício de insistência, em conformidade com o artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (3).
(4)
Em 10 de Novembro de 2009, a Comissão deu início a um procedimento formal de investigação relativamente à alegada medida de auxílio estatal. Na mesma decisão, a Comissão emitiu uma injunção para a prestação de informações, solicitando a Portugal a apresentação do plano de reestruturação até 22 de Dezembro de 2009.
(5)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia de 6 de Março de 2010 (4). A Comissão convidou os interessados directos a apresentar observações sobre a medida de auxílio. Foram apresentadas observações, por carta de 6 de Abril de 2010, por um terceiro interessado, que desejou manter o anonimato.
(6)
A Comissão solicitou informações a Portugal, por ofício de 12 de Março de 2010, à qual este país respondeu por ofício de 13 de Abril de 2010, cuja recepção foi registada em 14 de Abril de 2010.
(7)
As observações dos interessados directos foram transmitidas a Portugal por ofício de 15 de Abril de 2010. Portugal respondeu a essas observações por ofício de 13 de Maio de 2010, cuja recepção foi registada em 14 de Maio de 2010.
(8)
Em 29 de Abril de 2010, a Comissão solicitou informações adicionais que Portugal forneceu por ofício de 13 de Maio de 2010. Portugal forneceu novas informações em 15 e 21 de Junho de 2010.
2. O BENEFICIÁRIO E A MEDIDA
2.1. O beneficiário
(9)
O BPP é uma instituição financeira com sede em Portugal, que presta serviços de private banking, corporate advisor e private equity. A clientela do BPP é constituída por depositantes particulares e institucionais, incluindo cinco caixas de crédito agrícola mútuo, uma caixa económica, vários fundos de pensões, companhias de seguros e outros. O BPP desenvolve actividades em Portugal, em Espanha e, em menor grau, no Brasil e na África do Sul.
(10)
As acções do BPP não estão cotadas na bolsa de valores e, por conseguinte, não é possível seguir o seu valor de mercado. Em 30 de Junho de 2008, o total dos activos inscritos no balanço do BPP elevavam-se a 2,9 mil milhões de EUR, o que representava menos de 1 % do total dos activos do sector bancário português. O BPP é detido a 100 % pelo grupo Privado Holding SGPS (sociedade gestora de participações sociais) S.A. Em 30 de Junho de 2008, a maioria das acções desta sociedade gestora de participações sociais (51,5 %) era detida por 12 accionistas. Em 2009, o grupo Privado Holding tinha 187 empregados, 148 dos quais a trabalhar no BPP.
2.2. Dificuldades financeiras do banco
(11)
Segundo as Autoridades portuguesas, o BPP desenvolveu dificuldades de liquidez devido à deterioração da situação económica mundial, que reduziu significativamente a sua capacidade em matéria de gestão da liquidez.
(12)
Em 24 de Novembro de 2008, o BPP informou o Banco Central de português («Banco de Portugal») de que corria o risco de não estar em condições de satisfazer as suas obrigações em matéria de pagamentos. O BPP foi então autorizado a suspender todos os seus pagamentos a partir de 1 de Dezembro de 2008.
(13)
Em 5 de Dezembro de 2008, o BPP recebeu um empréstimo de 450 milhões de EUR, acompanhado de uma garantia do Estado, nas condições seguidamente descritas. O empréstimo e a garantia cobrem apenas as responsabilidades do passivo do BPP registadas no balanço à data de 24 de Novembro de 2008 e o empréstimo só seria utilizado para reembolsar depositantes e outros credores, não podendo cobrir as dívidas de outras entidades do grupo.
2.3. A medida de auxílio de emergência
(14)
Em 5 de Dezembro de 2008, o BPP assinou um contrato de empréstimo (a seguir designado «contrato de empréstimo»), acompanhado de uma garantia estatal, num montante de 450 milhões de EUR, com seis importantes bancos portugueses (Banco Comercial Português, S.A., Caixa Geral de Depósitos, S.A., Banco Espírito Santo, S.A., Banco BPI, S.A., Banco Santander Totta, S.A., Caixa Central - Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo CRL, a seguir designado «sindicato bancário»). O empréstimo foi concedido por um período de seis meses, renovável até dois anos, com uma taxa de juro equivalente à taxa Euribor + 100 pontos de base. A remuneração do empréstimo foi calculada com base no custo do financiamento para os bancos credores à data da operação.
(15)
Segundo as Autoridades portuguesas, sem uma garantia estatal nenhum mutuante estaria disposto a financiar o BPP a uma taxa razoável, dada a gravidade da sua situação financeira. A garantia do Estado que acompanhou o empréstimo foi concedida em conformidade com a Lei n.o 112/97, ou seja, fora do âmbito do regime português de garantias (Lei 60-A/2008), aprovado pela Comissão em 29 de Outubro de 2008 (5). Em especial, as Autoridades portuguesas afirmaram que o regime geral de garantias, reservado aos bancos solventes, não constituiria um quadro adequado para a intervenção estatal a favor do BPP, devido à crescente deterioração financeira do banco e aos riscos específicos relacionados com esta operação.
(16)
A remuneração da garantia do Estado foi estabelecida em 20 pontos de base, tendo em conta as contragarantias apresentadas pelo BPP.
(17)
As contragarantias são as seguintes: i) Direito de garantia prioritária relativamente a diversos activos, especificados no contrato celebrado entre Portugal, o BPP e o Banco de Portugal; e ii) Primeira hipoteca relativamente a activos imobiliários propriedade do BPP. Estas contragarantias tinham um valor estimado pelas Autoridades portuguesas em cerca de 672 milhões de EUR aquando da assinatura do contrato de empréstimo e do acordo de garantia (6). A prestação de contragarantias é regida por um acordo celebrado entre a Direcção-Geral do Tesouro, o BPP e o Banco de Portugal, no qual este último foi nomeado entidade de custódia e gestão das contragarantias, em nome da Direcção-Geral do Tesouro. Segundo as Autoridades portuguesas, o Estado português tem, em conformidade com o direito nacional, direitos de privilégio e de prioridade sobre as contragarantias.
(18)
Durante o período vigência do empréstimo coberto pela garantia do Estado, o BPP compromete-se a não vender ou dar em garantia os seus activos actuais ou futuros ou ainda a deles dispor de outra forma.
(19)
No contexto da análise, pela Comissão, da medida de auxílio de emergência, Portugal comprometeu-se a apresentar um plano de reestruturação do BPP no prazo de seis meses a contar da intervenção estatal (ou seja, até 5 de Junho de 2009).
(20)
Na sua decisão de 13 de Março de 2009, a Comissão aprovou a medida por um período de seis meses a contar da data de concessão da garantia do Estado, ou seja, até 5 de Junho de 2009. A Comissão considerou igualmente que a apresentação do plano de reestruturação até 5 de Junho de 2009 era necessário dado o nível de remuneração excepcionalmente baixo.
(21)
A fim de prorrogar a validade da garantia para além do período inicial de 6 meses, as Autoridades portuguesas comprometeram-se a apresentar uma notificação específica à Comissão.
(22)
Portugal não cumpriu os compromissos acima referidos.
2.4. Prorrogação da medida de auxílio de emergência
(23)
Por mensagem de correio electrónico de 23 de Junho de 2009, Portugal informou a Comissão de que tinha tomado a decisão de prorrogar a garantia do Estado por um período adicional de seis meses (Despacho n.o 13364-A/2009 do Ministério das Finanças, de 5 de Junho de 2009). Contudo, Portugal não notificou a prorrogação nem solicitou a aprovação da Comissão.
(24)
Uma vez que a decisão da Comissão apenas aprovara este auxílio até 5 de Junho de 2009, o auxílio de emergência tornou-se ilegal a partir de 6 de Junho de 2009.
(25)
Em 24 de Abril de 2009, os administradores do BPP apresentaram um plano de reestruturação ao Banco de Portugal.
(26)
Por ofício de 5 de Junho de 2009, as Autoridades portuguesas explicaram à Comissão que o atraso na apresentação do plano de reestruturação do BPP se devia ao facto de o Plano de Recuperação e Saneamento proposto pelo BPP não ter sido aceite pelo Banco de Portugal.
(27)
Em 9 de Junho de 2009, o Ministério das Finanças e da Administração Pública publicou um documento entitulado «Esclarecimento do Ministério das Finanças e da Administração Pública - Decisão relativa ao Banco Privado Português» (doravante «documento de 9 de Junho de 2009») onde se afirmava que o Plano de Recuperação e Saneamento apresentado em 24 de Abril de 2009 pelo BPP ao Banco de Portugal propunha, nomeadamente, uma operação de recapitalização com uma contribuição do Estado de entre 150 milhões e 200 milhões de EUR sob a forma de acções ordinárias, acções preferenciais e prestações suplementares sem qualquer remuneração. Este plano não foi aceite, pois considerou-se que este não se enquadrava nem «nas regras do regime de recapitalização, constantes da Lei 63-A/2008, nem nas orientações sobre a matéria definidas ao nível da União Europeia, tendo em vista assegurar o respeito pelas regras comunitárias da concorrência, dado que estamos perante um cenário de ajudas de Estado».
(28)
O documento de 9 de Junho de 2009 referia ainda que um grande número de clientes do BPP colocou as suas poupanças sob a gestão do banco, que as aplicou na aquisição de instrumentos financeiros distribuídos por várias dezenas de sociedades veículos sedeadas em jurisdições «offshore». Apesar dos riscos inerentes a estas aplicações (aplicações de «Retorno Absoluto»), o BPP assegurava uma taxa de remuneração e garantia, na maturidade, a totalidade do capital investido por estes clientes. A existência desta garantia nunca foi comunicada às autoridades de supervisão, nem foi sequer assumida e registada pelo banco no seu balanço. Ao esconder esta responsabilidade, evitou-se que os accionistas do banco tivessem de injectar mais capital, para cumprir as exigências legais e regulamentares aplicáveis. Além disso, de acordo com o documento de 9 de Junho de 2009, a acção inspectiva da Comissão do Mercado de Valores Mobiliários portuguesa e do Banco de Portugal detectou irregularidades graves que consubstanciam a prática de crimes no âmbito do BPP.
2.5. A situação dos produtos de investimento de Retorno Absoluto
(29)
No documento de 9 de Junho de 2009, as Autoridades portuguesas afirmaram ainda que estavam a tentar identificar, junto das autoridades de supervisão, uma solução que minimizasse eventuais perdas dos clientes do BPP detentores de aplicações de «Retorno Absoluto» que vêem em risco o seu investimento. A solução prevista pelo Governo teria, nomeadamente, as seguintes características: 1. criação de um novo instrumento financeiro, representativo da actual carteira de Retorno Absoluto indirecto, para substituir as actuais posições dos investidores; 2. o instrumento financeiro seria emitido e gerido por uma entidade independente do BPP, cuja propriedade e gestão pertenceria a instituições bancárias nacionais.
2.6. O procedimento formal de investigação e a segunda prorrogação da medida de auxílio de emergência
(30)
Em 15 de Julho de 2009, a Comissão convidou as Autoridades portuguesas a apresentar de imediato o plano de reestruturação do BPP, mesmo a título provisório, recordando que o auxílio de emergência se tornou ilegal a partir de 6 de Junho de 2009.
(31)
Uma vez que o plano solicitado não foi apresentado, a Comissão enviou um ofício de insistência datada de 6 de Outubro de 2009 nos termos do artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 659/1999.
(32)
Em 10 de Novembro de 2009, a Comissão iniciou um procedimento formal de investigação relativamente à alegada medida de auxílio estatal. Na mesma decisão, a Comissão emitiu uma injunção para a prestação de informações, exigindo a Portugal a apresentação do plano de reestruturação até 22 de Dezembro de 2009.
(33)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (7). A Comissão convidou os interessados directos a apresentar observações sobre a medida de auxílio.
(34)
Em 3 de Dezembro de 2009, as Autoridades portuguesas informaram a Comissão de que a garantia estatal seria prorrogada por mais seis meses. De acordo com estas autoridades, o Estado foi forçado a renovar a garantia, uma vez que uma perturbação imediata da actividade do BPP comprometeria claramente a solução em estudo nesse momento. Uma vez que era evidente que o BPP não estava em condições de honrar o empréstimo, os bancos que tinham garantido esse empréstimo ao BPP acordaram numa prorrogação do seu período de vigência por mais seis meses, sem alterar as condições em vigor e sem um financiamento adicional na condição de a correspondente garantia estatal também ser prorrogada.
(35)
Consequentemente, em 5 de Dezembro de 2009, a garantia estatal foi prorrogada por mais seis meses. A prorrogação não foi notificada à Comissão: as Autoridades portuguesas apenas informaram esta instituição de que a garantia do empréstimo seria prorrogada.
(36)
Em 25 de Fevereiro de 2010, as Autoridades portuguesas enviaram um ofício explicando os vectores em que o governo considerava dever assentar uma solução para os problemas gerados pelo BPP a uma parte significativa dos seus clientes, nomeadamente os investidores no produto de investimento de Retorno Absoluto.
(37)
No mesmo ofício, as Autoridades portuguesas informaram a Comissão de que, em 11 de Dezembro de 2009, o governo tinha decidido:
i)
a constituição de um fundo especial de investimento, fechado, não harmonizado (Fundo Especial de Investimento - FEI), composto pelo património (activos e passivos brutos) detidos no produto de investimento de Retorno Absoluto, com as seguintes características: a) gestão passiva do Fundo Especial de Investimento; b) unidades de participação subscritas em espécie; c) prazo de quatro anos, prorrogável até um limite máximo de 10 anos, mediante decisão favorável da Assembleia de Participantes (1 UP = 1 voto); d) adesão voluntária dos clientes,
ii)
a renovação da garantia estatal sobre o empréstimo de 450 milhões de EUR até à constituição do Fundo Especial de Investimento,
iii)
o accionamento do Fundo de Garantia de Depósitos (FGD), que assegura o reembolso integral dos saldos credores das contas em numerário de cada depositante, no caso de o valor não exceder 100 000 EUR; e do Sistema de Indemnização aos Investidores (SII), que assegura uma indemnização até um máximo de 25 000 EUR por investidor, nos termos previstos pela lei, e que não envolve quaisquer recursos estatais,
iv)
a atribuição de uma cobertura assegurada de até 250 000 EUR aos clientes aderentes ao FEI, desde que abrangidos pelos critérios de FGD e do SII; assim, a diferença negativa, se existir, entre os recebimentos do cliente - a título de reembolso pelo FGD e pelo SII e de pagamentos pelo FEI - e o valor nominal do seu investimento, até ao limite de 250 000 EUR, à data de 24 de Novembro de 2008, é assegurada pelo Estado.
(38)
O compromisso assumido pelo Estado português face aos investidores do FEI, tal como decorre do seu ordenamento jurídico, só será aplicável à data de extinção do Fundo, isto é, quatro anos após a sua constituição - 30 de Março de 2014 (8).
(39)
Em 1 de Fevereiro 2010, a Comissão do Mercado de Valores Mobiliários (CMVM) concedeu autorização para a constituição do FEI, com as características acima identificadas, sendo a Privado Fundos - Sociedade Gestora de Fundos de Investimento, S. A. a responsável pela gestão do Fundo e o Banif - Banco de Investimento, S.A o depositário do Fundo.
(40)
O FEI foi constituído em 30 de Março de 2010.
(41)
Em 16 de Abril de 2010, o Banco de Portugal emitiu um comunicado a informar de que a licença bancária do BPP tinha sido revogada por decisão de 15 de Abril de 2010, dada a impossibilidade de reestruturar ou recapitalizar o banco. Em 22 de Abril de 2010, o Banco de Portugal solicitou ao tribunal competente (Tribunal de Comércio de Lisboa) a liquidação do BPP, tendo apresentado em simultâneo uma proposta de designação de uma comissão liquidatária. A liquidação do BPP segue as regras portuguesas em matéria de liquidação aplicáveis especificamente às instituições bancárias. As Autoridades portuguesas consideram que as diferentes diligências legais estabelecidas pela legislação relevante implicam que a liquidação poderá demorar aproximadamente um ano.
(42)
Em 13 de Maio de 2010, as Autoridades portuguesas comunicaram à Comissão que, com base no contrato de empréstimo (9), a garantia foi accionada pelo sindicato bancário, tendo sido executada a 7 de Maio de 2010, tendo Portugal reembolsado os 450 milhões de EUR aos seis bancos. O Estado português declarou que já tinha tomado as medidas necessárias para exercer os seus direitos de credor privilegiado e prioritário sobre as contragarantias associadas à garantia por si prestada, tendo reclamado os seus direitos junto do tribunal competente (10).
3. DECISÃO DA COMISSÃO NO ÂMBITO DO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO
(43)
Na sua decisão de 10 de Novembro de 2009 de início do procedimento formal de investigação, a Comissão formulou a sua apreciação preliminar e assinalou as dúvidas quanto à compatibilidade das medidas em exame com o mercado interno. As questões eram as seguintes:
-
a remuneração da garantia era inferior ao nível normalmente requerido pela Comunicação relativa aos bancos (11). A Comissão tinha dúvidas de que a remuneração fosse adequada em função do risco. A Comissão só autorizou essa remuneração com base no compromisso apresentado por Portugal de apresentar um plano de reestruturação que compensasse adequadamente, a longo prazo, esta vantagem,
-
o facto de não ter sido apresentado um plano de reestruturação apesar de Portugal ter sido formalmente solicitado a apresentá-lo por ofício de 6 de Outubro de 2009,
-
a prorrogação da garantia (em 5 de Junho de 2009), para além dos seis meses inicialmente aprovados pela Comissão.
4. OBSERVAÇÕES DE PORTUGAL
(44)
Nas suas observações relativamente ao início do procedimento formal de investigação, as Autoridades portuguesas afirmaram que não ignoram o compromisso que assumiram perante a Comissão de entregar um plano de reestruturação do BPP. Contudo, de acordo com o seu documento de 13 de Abril de 2010, a responsabilidade pela apresentação do plano de reestruturação (aprovado pelo Banco de Portugal) competia, em última instância, ao BPP, cabendo ao Estado português tão-só a transmissão à Comissão de tal plano. As Autoridades portuguesas só não apresentaram o plano de reestruturação à Comissão pelo facto de o plano apresentado pelo BPP não ter sido aprovado pelo Banco de Portugal. A injunção estabelecida na Decisão da Comissão de 10 de Novembro de 2009 não podia, pois, ser cumprida, pesem embora os esforços políticos do Estado Português para que efectivamente o BPP cumprisse com as suas obrigações perante o Banco de Portugal, o Estado e, em última análise e reflexamente, a Comissão.
(45)
No que diz respeito ao auxílio estatal ao BPP, Portugal entende que tal auxílio era e é compatível com o mercado interno, por força do disposto no artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE, na medida em que foi concedido para garantir a estabilidade do sistema financeiro nacional, à semelhança do que aconteceu no contexto europeu.
(46)
No que se refere às prorrogações da garantia estatal de 450 milhões de EUR, Portugal afirma que não consubstanciaram um novo auxílio, na medida em que se mantém inalterada a situação que conduziu à aprovação da medida de auxílio por parte da Comissão. A garantia estatal, por duas vezes prorrogada, permaneceu inalterada nas suas condições: i) não se verificou um reforço do valor do empréstimo; ii) não foram introduzidas alterações nas obrigações pelas quais este empréstimo responde (12); iii) em conformidade com o contrato de garantia, esta expira apenas trinta dias após a data do último reembolso de capital e pagamento de juros e a Comissão tinha conhecimento de que o contrato de empréstimo tinha a duração de dois anos (13).
(47)
Quanto à não notificação das prorrogações da garantia estatal, as Autoridades portuguesas defendem que a renovação do contrato de empréstimo não dependia sequer do Estado Português, mas sim da decisão do sindicato bancário e do BPP, e que a não prorrogação da garantia teria tido as mesmas repercussões negativas para o sistema financeiro português que justificaram plenamente a aprovação por parte da Comissão da medida de auxílio estatal. Além disso, Portugal considera que as renovações da garantia eram automáticas, de acordo com o contrato que regulava o acordo de empréstimo, sendo não obstante formalizadas por razões de segurança jurídica face ao sindicato de bancário.
(48)
Por outro lado, de acordo com as Autoridades portuguesas, as prorrogações (ainda que consubstanciassem um novo auxílio) não conferem uma vantagem económica, porque o BPP não estava, na prática, em actividade, pelo menos, desde dia 1 de Dezembro de 2008. Consequentemente, a medida, com ou sem prorrogações, não «proporcionou uma vantagem económica ao BPP nem reforçou a sua posição em relação aos seus concorrentes pela simples razão de que o BPP já não operava no mercado e, consequentemente, não se encontra assim em concorrência com outros bancos» (14). Portugal considera, por conseguinte, que a medida não afectou a concorrência nem as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(49)
Nos seus comentários às observações de terceiros interessados (ver abaixo), as Autoridades portuguesas afirmaram que o empréstimo de 450 milhões de EUR foi utilizado de forma transparente a fim de evitar um contágio sistémico e para fazer face ao passivo do BPP registado no Balanço à data de 24 de Novembro de 2008.
(50)
As autoridades portuguesas observam igualmente que Portugal exercerá os seus direitos sobre as contragarantias correlacionadas com a garantia no âmbito do processo de liquidação do BPP. Tendo em conta o seu estatuto de credor privilegiado do BPP, Portugal está confiante de que estará em condições de recuperar na íntegra o montante de 450 milhões de EUR que desembolsou a favor dos bancos credores. A este respeito, as Autoridades portuguesas observam que, em 7 de Maio de 2010, o valor das contragarantias era superior em mais de 20 % ao montante total do empréstimo garantido.
(51)
No que diz respeito ao compromisso do Estado de compensar as perdas até 250 000 EUR dos titulares de contas de Retorno Absoluto que aderiram ao FEI, Portugal considera que este compromisso não consubstancia um auxílio estatal na medida em que: i) não implica a transferência de qualquer recurso estatal para a sociedade gestora do FEI ou para qualquer outra organização activa no mercado; ii) é um mecanismo regular e aceite numa lógica alargada do sistema de indemnização dos investidores; iii) não implica qualquer vantagem económica para os investidores, aos quais se dirige genericamente e em termos exclusivos, em cumprimento das exigências legais, nacionais e europeias, nem qualquer distorção concorrencial no mercado e nas relações entre os Estados-Membros.
(52)
Além disso, Portugal entende que os pagamentos efectivos, realizados aos clientes do FEI na sequência deste compromisso, serão mínimos, se não mesmo nulos. As Autoridades portuguesas consideram que o seguro de 250 000 EUR constitui uma medida destinada a dar confiança aos clientes do FEI, que no entanto não conduzirá a um desembolso efectivo na maior parte dos cenários. No âmbito de um cenário conservador, baseado na hipótese de os activos do FEI se deteriorarem para valores inferiores ao de Outubro de 2009, nos próximos quatro anos, Portugal calcula que o nível máximo de desembolso por cliente será de aproximadamente 68 000 EUR. De acordo com cenários mais favoráveis, não existirá mesmo qualquer desembolso.
5. OBSERVAÇÕES DE OUTROS INTERESSADOS DIRECTOS
(53)
Na sequência do parágrafo 6.o da decisão da Comissão de dar início a um procedimento formal de investigação de 10 de Novembro de 2009, a Comissão recebeu observações, em 6 de Abril de 2010, de terceiros interessados devidamente identificados que desejavam manter o anonimato. Nas suas observações sobre o início do procedimento formal de investigação, os terceiros interessados sublinharam que nenhuma das condições com base nas quais foi concedida a garantia estatal do empréstimo (uma duração máxima de seis meses e a apresentação de um plano de estruturação) tinha sido respeitada. Consequentemente, de acordo com as observações apresentadas, o auxílio era ilegal e a Comissão devia intimar Portugal a interromper a garantia. Além disso, o montante de 450 milhões de EUR, em vez de ter sido utilizado para reestruturar o banco, tinha sido utilizado para reembolsar certos clientes do BPP, penalizando todos os outros.
6. APRECIAÇÃO
6.1. Classificação das medidas como auxílio estatal
(54)
O artigo 107.o, n.o 1, do TFUE estabelece o seguinte:
«Salvo disposição em contrário dos Tratados, são incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.»
(55)
Para que o artigo 107.o, n.o 1, do TFUE seja aplicável, é necessário que exista uma medida de auxílio imputável ao Estado, que seja concedida mediante recursos estatais, que afecte as trocas comerciais entre os Estados-Membros e falseie a concorrência no mercado interno, conferindo uma vantagem selectiva a certas empresas.
6.1.1. A garantia estatal sobre o empréstimo de 450 milhões de EUR
(56)
A Comissão recorda que já ficou estabelecido na decisão relativa ao auxílio de emergência de 13 de Março de 2009 que a garantia estatal constituía um auxílio estatal (15). A medida é financiada através de recursos estatais na medida em que consiste numa garantia estatal concedida por Portugal. Com efeito, o reembolso realizado pelo Estado português ao sindicato bancário em 13 de Maio de 2010 (ver considerando 42) demonstra claramente que foram utilizados recursos estatais.
(57)
Tal com ficou igualmente estabelecido na decisão relativa ao auxílio de emergência de 13 de Maio de 2009 (16), a garantia estatal permitiu que o BPP obtivesse melhores condições financeiras para o empréstimo realizado do que as que normalmente obteriam no mercado outras empresas em situações equivalentes, num cenário improvável, admitido pelas Autoridades portuguesas, de tais empréstimos serem sequer disponibilizados. Neste sentido, a decisão relativa ao auxílio de emergência tinha já estabelecido que a remuneração de 20 pontos de base era bastante inferior ao nível decorrente da aplicação da Recomendação do Banco Central Europeu de 20 de Outubro 2008. Apesar do elevado nível das garantias reais, a Comissão concluiu que a remuneração da garantia estatal era consideravelmente inferior ao que seria geralmente considerado adequado para bancos em dificuldade. A referida remuneração só foi considerada adequada para a fase de emergência, na condição da apresentação de um plano de restruturação antes de 5 de Junho de 2009.
(58)
Ao contrário das outras instituições do sector bancário que não beneficiaram de uma garantia estatal, o BPP obteve uma vantagem económica, na medida em que a remuneração cobrada pela garantia estatal era claramente inferior ao nível de mercado.
(59)
O argumento apresentado pelas Autoridades portuguesas, segundo o qual o BPP deixou de operar no mercado desde 1 de Dezembro de 2008, não pode ser aceite. Dado que a licença bancária do BPP só foi revogada pelo Banco de Portugal em 15 de Abril de 2010, o BPP poderia ter entrado, ou reentrado, no mercado num prazo curto. Com efeito, foram apresentados planos de recuperação do BPP entre Dezembro de 2008 e Abril de 2009, demonstrando a potencialidade de o banco continuar a exercer uma actividade económica em virtude da medida de emergência. Tendo em conta as actividades do BPP e a sua posição nos mercados financeiros nacionais e internacionais, esta vantagem é susceptível de afectar a concorrência e o comércio entre os Estados-Membros, nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Só a partir de 15 de Abril de 2010, com a revogação da licença bancária, o BPP perdeu qualquer possibilidade de reentrar no mercado e de afectar potencialmente a concorrência e o comércio entre os Estados-Membros.
(60)
Com base nas considerações acima expostas, a Comissão conclui que a garantia estatal conferiu uma vantagem económica ao BPP, através da utilização de recursos estatais imputáveis a Portugal. Esta vantagem é susceptível de afectar a concorrência e o comércio entre Estados-Membros nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. Consequentemente, a medida constitui um auxílio estatal.
6.1.2. A garantia de 250 000 EUR concedida aos clientes do FEI
(61)
Tal como acima descrito, os beneficiários desta medida são os clientes do BPP que investiram nos produtos de Retorno Absoluto e que optaram por aderir ao FEI. Sem a solução aplicada por Portugal, os clientes do FEI arriscar-se-iam a não ser reembolsados ou, mais provavelmente, a ser reembolsados num montante inferior do que ao abrigo da garantia. As estimativas elaboradas por Portugal mostram que é provável que o seu retorno, enquanto clientes do FEI, será mais elevado por força da garantia. Consequentemente, os clientes do FEI beneficiaram de uma vantagem com a tomada desta medida.
(62)
Contudo, o simples depósito de fundos não constitui necessariamente uma actividade comercial na acepção das regras em matéria de auxílios estatais e, com efeito, de acordo com o documento apresentado por Portugal, a maioria dos aderentes ao FEI são particulares que não constituem empresas. Contudo, na medida em que os montantes do FEI cobertos por uma garantia estatal beneficiarem empresas, tal facto pode constituir um auxílio estatal.
(63)
No entanto, os dados apresentados por Portugal mostram claramente que o desembolso do Estado será bem inferior ao limiar de minimis de 200 000 EUR durante um período de três anos (17), se se tiver em conta a cobertura fornecida pelo Sistema de Indemnização aos Investidores e pelo Fundo de Garantia de Depósitos, bem como os valores prováveis que os investidores recuperarão dos activos subjacentes, de acordo com um cenário prudente.
6.2. Compatibilidade ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE
6.2.1. A garantia estatal sobre o empréstimo de 450 milhões de EUR
(64)
Portugal observa que o elemento de auxílio deve ser apreciado à luz do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE. A referida disposição permite que a Comissão declare um auxílio compatível com o mercado interno se se destinar a sanar «uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro». A Comissão recorda que o Tribunal Geral sublinhou que o artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE deve ser aplicado de forma restritiva e deve sanar uma perturbação do conjunto da economia de um Estado-Membro (18).
(65)
A Comissão já reconheceu que a actual crise dos mercados financeiros pode criar uma perturbação grave na economia de um Estado-Membro e que as medidas de suporte aos bancos podem ser consideradas aptas a remediar tal perturbação. Esta análise foi confirmada pela Comunicação relativa aos bancos (19), a Comunicação sobre a Recapitalização dos bancos (20), a Comunicação sobre Activos Depreciados (21) e a Comunicação relativa à Restruturação dos bancos (22). Como tal, o artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE pode, nas presentes circunstâncias, servir de base jurídica para as medidas de auxílio adoptadas para combater esta crise sistémica. No que especificamente se refere à situação da economia portuguesa, esta é também a base legal adequada para as várias decisões da Comissão de aprovação das medidas implementadas pelas Autoridades portuguesas para o combate à crise financeira, por exemplo, as decisões de aprovação e subsequente prorrogação do regime de recapitalização das instituições de crédito em Portugal, a última das quais em Março de 2010 (23).
(66)
No que respeita ao caso em apreço, a Comissão observa igualmente que, na sua decisão que aprovou o auxílio de emergência, apreciou da aplicabilidade do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), do TFUE e concluiu que essa disposição se aplicava pois o incumprimento por parte do BPP das suas obrigações financeiras poderia ter repercussões negativas no sector financeiro português (ver considerandos 33 a 45 da decisão relativa ao auxílio de emergência).
(67)
Não obstante o facto de não ter apresentado o plano de reestruturação, e apesar dos vários pedidos e mesmo da emissão de uma injunção para prestação de informações, tal como descrito nos considerandos 30 a 32, Portugal prorrogou a garantia em duas ocasiões sem prévia notificação e aprovação da Comissão.
(68)
Os argumentos das Autoridades portuguesas, segundo os quais, a Comissão tinha conhecimento de que a garantia podia, de acordo com o contrato, ser prestada durante dois anos e que não existe qualquer alteração material à garantia estatal não podem ser aceites. A decisão relativa ao auxílio de emergência vincula os efeitos da aprovação da garantia estatal ao cumprimento do compromisso apresentado pelas Autoridades portuguesas de apresentar o plano de reestruturação no prazo seis meses. Este compromisso não foi cumprido pelas autoridades portuguesas.
(69)
Além disso a existência de uma disposição contratual estipulando a renovação da garantia estatal com base numa decisão do sindicato bancário e do BPP, não pode eximir Portugal das suas obrigações específicas decorrentes dos compromissos que apresentou à Comissão e nos quais a Decisão relativa ao auxílio de emergência e do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE se baseou.
(70)
A posição de Portugal relativamente à obrigação de apresentar um plano de reestruturação, segundo a qual lhe competia apenas a transmissão do plano à Comissão também não pode ter acolhimento à luz dos compromissos nos quais se baseou a Decisão relativa ao auxílio de emergência De qualquer modo, o facto é que o plano de reestruturação não foi apresentado no prazo estabelecido na decisão relativa ao auxílio de emergência, não tendo, por conseguinte, sido cumprida o pressuposto em que se baseou a aprovação da medida de auxílio.
(71)
Daí decorre que a remuneração da garantia foi inferior ao nível normalmente exigido em conformidade com a Comunicação relativa aos bancos para ser considerada um auxílio compatível e que a Comissão só autorizou esse nível de remuneração na decisão relativa ao auxílio de emergência, no pressuposto de Portugal apresentar um plano de reestruturação ou de liquidação que minimizasse adequadamente a distorção da concorrência. Resulta pois que a Comissão conclui, na ausência da apresentação do referido plano até 5 de Junho 2009, que a garantia prestada por Portugal em 5 de Dezembro de 2008, bem como a sua renovação após 5 de Junho 2009, não é compatível com mercado interno.
(72)
Apesar de Portugal não ter apresentado o plano de restruturação do BPP, as Autoridades portuguesas forneceram informações que provam que o processo de liquidação, iniciado em 15 de Abril de 2010 com a revogação da licença bancária do BPP, conduzirá à sua liquidação. Por outro lado, não será concedida qualquer compensação aos accionistas do BPP para além dos eventuais montantes decorrentes do próprio processo de liquidação. Com base nesta informação, a Comissão considera que não existe um risco futuro de distorção da concorrência associado ao BPP. Contudo, esta conclusão não permite dirimir a incompatibilidade da medida concedida por Portugal entre 5 de Dezembro de 2008 e 15 de Abril de 2010.
(73)
A fim de determinar um nível de mercado para os juros do empréstimo, a Comissão baseia a sua análise na Comunicação da Comissão relativa à revisão do método de fixação das taxas de referência e de actualização (24). A Comissão estabelece as taxas de referência que devem reflectir o nível médio das taxas de juro no mercado dos empréstimos a médio e longo prazo, acompanhados das garantias normais. Esta taxa de referência é uma taxa mínima, que pode ser aumentada em situações de risco especial (por exemplo, empresas em dificuldade, ausência das garantias normalmente exigidas pelos bancos, etc.). Em circunstâncias excepcionais, o elemento de auxílio pode corresponder ao montante efectivamente coberto pela garantia.
(74)
A garantia permitiu que o BPP obtivesse condições de financiamento do empréstimo melhores do que as normalmente disponíveis nos mercados financeiros. A Comissão considera que o elemento de auxílio da garantia pode ser calculado como a diferença entre a taxa de juro que o BPP deveria ter pago por um empréstimo em condições de mercado, isto é, sem garantia, e a taxa de juro a que o empréstimo garantido foi efectivamente concedido. Pode considerar-se que essa diferença corresponde ao prémio que um garante teria pedido por essas garantias numa economia de mercado.
(75)
No caso presente, a Comissão considera que sem a garantia, o BPP teria pago uma taxa de juro pelo menos igual à taxa de juro de referência acrescida de 400 pontos de base, pelo facto de ser uma empresa em dificuldades que prestou um elevado nível de contragarantias. A Comissão considera adequada a margem de 400 pontos de base, tendo em conta o elevado nível das garantias reais do empréstimo (ver considerando 17), que aumentou a probabilidade de o mutuante conseguir recuperar pelo menos parte do empréstimo, não obstante a situação muito difícil do BPP. O elemento de auxílio da garantia consiste, por conseguinte, na diferença entre a taxa de juro de referência acrescida de 400 pontos de base e a taxa de juro a que o empréstimo garantido foi concedido (isto é, taxa Euribor + 100 pontos de base), após a dedução do preço efectivamente pago pela garantia, isto é, 20 pontos de base.
(76)
Neste contexto, a Comissão observa igualmente que Portugal declarou que já fez valer as pretensões necessárias para exercer os seus direitos de privilégio e prioridade sobre as contragarantias que detém sobre o BPP e que continuará a fazê-lo até recuperar a totalidade do montante do empréstimo (25). A Comissão considera que Portugal tem a obrigação de agir dessa forma, a fim de dar execução às disposições previstas no acordo de garantia; o não exercício dos seus direitos sobre as contragarantias, a fim de recuperar a totalidade do montante do empréstimo, constituiria um auxílio estatal a favor do BPP.
6.3. A utilização do empréstimo de 450 milhões de EUR pelo BPP
(77)
O terceiro interessado que apresentou observações à decisão da Comissão de dar início a um procedimento formal de investigação alegou que o empréstimo de 450 milhões de EUR, em vez de ter sido utilizado para reestruturar o BPP, foi utilizado para reembolsar certos clientes do banco, penalizando todos os outros. A Comissão recebeu informações das Autoridades portuguesas que mostram que o empréstimo foi utilizado para reembolsar os credores do BPP cujos créditos eram devidos ou cujas linhas de crédito estavam em vias de expirar e que tinham decidido não prorrogar os créditos ou renovar as linhas de crédito. A Comissão não encontrou quaisquer elementos de prova substanciais que comprovassem as alegações do terceiro interessado.
7. CONCLUSÃO
(78)
À luz das considerações acima expostas, a Comissão conclui que a garantia estatal conferida ao BPP constitui um auxílio estatal nos termos do artigo 107, n.o 1, do TFUE, que não pode ser declarado compatível com o mercado interno.
8. RECUPERAÇÃO
(79)
Em conformidade com o artigo 14.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 659/1999, nas decisões negativas relativas a auxílios ilegais, a Comissão decidirá que o Estado-Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio do beneficiário. Apenas devem ser recuperados os auxílios incompatíveis com o mercado interno.
(80)
O objectivo da recuperação consiste em restabelecer a situação que existia antes da concessão do auxílio. Tal objectivo é conseguido quando o auxílio incompatível for reembolsado pelo BPP, que desta forma, perde a vantagem de que gozava relativamente aos seus concorrentes no mercado. O montante a recuperar deve permitir eliminar a vantagem económica conferida ao BPP.
(81)
De acordo com o ponto 3.1 da Comunicação da Comissão relativa à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios estatais sob forma de garantias (a seguir designada «Comunicação da Comissão relativa às garantias») (26), no caso de uma garantia particular concedida pelo Estado, o elemento de auxílio deve ser apreciado com base nas condições da garantia e do empréstimo. À luz das graves dificuldades financeiras com que se deparava o BPP no momento em que a garantia foi concedida, era muito pouco provável que esta empresa estivesse em condições de obter um empréstimo bancário no mercado sem a intervenção do Estado.
(82)
Relativamente à quantificação exacta do montante de auxílio, dado que não é possível determinar um preço de mercado adequado para a remuneração da garantia estatal, deve ser definido um valor de referência razoável. Tal como estabelecido no primeiro travessão do ponto 3.2 da Comunicação da Comissão relativa às garantias, «o equivalente-subvenção pecuniário» de uma garantia de empréstimo num determinado ano pode ser calculado da mesma forma que o equivalente-subvenção de um empréstimo em condições favoráveis. Nesse caso, o montante do auxílio pode ser calculado como a diferença entre a taxa de juro de mercado teórica e a taxa de juro obtida graças à garantia estatal, após dedução dos eventuais prémios pagos.
(83)
No caso em apreço, em razão das dificuldades financeiras do BPP e tendo em conta as contragarantias fornecidas, o BPP devia ter pago por um empréstimo em condições de mercado, isto é, sem garantia, a taxa de juro de referência acrescida de um prémio de risco de 400 pontos de base. Consequentemente, o montante de auxílio deve ser calculado como a diferença entre esta taxa de mercado teórica e a taxa de juro a que lhe foi efectivamente concedido o empréstimo garantido (isto é, taxa Euribor + 100 pontos de base), após dedução do preço realmente pago pela garantia, isto é, 20 pontos de base.
(84)
No que respeita ao montante total do próprio empréstimo, de acordo com as Autoridades portuguesas, o Estado português tomou até ao momento todas as medidas e realizou todas as diligências necessárias para exercer os seus direitos de prioridade sobre as contragarantias prestadas pelo BPP (que foram estimados num valor significativamente superior ao valor do empréstimo) (27). A Comissão pressupõe que o Estado português continuará a exercer os seus direitos, obtendo desse modo a recuperação da totalidade do montante do empréstimo no quadro do processo de liquidação, tal como especificou na sua resposta de 15 de Junho de 2010 (28).
(85)
O montante referido no considerando 83 constitui o montante a recuperar, acrescido dos juros efectivamente vencidos sobre esse montante desde a data em que o auxílio foi colocado à disposição do beneficiário (5 de Dezembro de 2008) até à sua recuperação efectiva. Esses juros não podem ser inferiores ao valor calculado em conformidade com o artigo 9.o do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão, de 21 de Abril de 2004, relativo à aplicação do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho (29),
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio estatal inerente à garantia associada a um empréstimo de 450 milhões de EUR, concedido ilegalmente por Portugal a favor do Banco Privado Português, em violação do artigo 108.o, n.o 3, do Tratado sobre o funcionamento da União Europeia, é incompatível com o mercado comum.
Artigo 2.o
1. Portugal procederá à recuperação do auxílio referido no artigo 1.o junto do beneficiário.
2. Os montantes a recuperar vencem juros a partir da data em que foram colocados à disposição do beneficiário e até à data da respectiva recuperação efectiva.
3. Os juros são calculados numa base composta, em conformidade com o disposto no capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004.
Artigo 3.o
1. A recuperação do auxílio referido no artigo 1.o será imediata e efectiva.
2. Portugal assegurará a aplicação da presente decisão no prazo de quatro meses a contar da data da respectiva notificação.
Artigo 4.o
1. No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, Portugal deve fornecer as seguintes informações à Comissão:
a)
O montante total (capital e juros vencidos) a recuperar junto do beneficiário;
b)
Uma descrição pormenorizada das medidas já adoptadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão;
c)
Os documentos que demonstrem que o Estado português exerceu os seus direitos de prioridade sobre as contragarantias oferecidas pelo Banco Privado Português no quadro da garantia prestada.
2. Portugal manterá a Comissão informada sobre a evolução das medidas nacionais adoptadas para aplicar a presente decisão até estar concluída a recuperação do auxílio referido no artigo 1.o. A simples pedido da Comissão, transmitir-lhe-á de imediato informações sobre as medidas já adoptadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão. Fornecerá também informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros a título da recuperação já reembolsados pelo beneficiário.
Artigo 5.o
A República Portuguesa é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 20 de Julho de 2010.

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