Document ID: 32002D0224

Beschikking van de Commissie
van 19 september 2001
betreffende de steun die Italië aan Enichem SpA heeft verleend
(kennisgeving geschied onder nummer C(2001) 2902)
(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2002/224/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken(1),
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1) Op 16 maart 1994 heeft de Commissie besloten de procedure van artikel 93, lid 2 (thans artikel 88, lid 2) in te leiden(2) ten aanzien van de twee kapitaalinjecties die ENI SpA (hierna: "ENI") had uitgevoerd ten faveure van Enichem SpA (hierna: "Enichem"), een onderneming die onder haar zeggenschap stond; de eerste kapitaalinjectie van 1000 miljard ITL vond plaats in oktober 1992, de tweede van 794 miljard ITL in december 1993 (hierna samen "de eerste twee kapitaalinjecties" te noemen). Bij schrijven van 16 maart 1994 bracht de Commissie haar besluit tot inleiding van de procedure ter kennis van de Italiaanse regering, met het verzoek daarover opmerkingen te maken en ook alle inlichtingen te verstrekken die noodzakelijk waren om de betrokken kapitaalinjecties te beoordelen.
(2) Bij schrijven van 18 mei 1994 heeft de Italiaanse regering de gevraagde opmerkingen gemaakt; terzelfder tijd meldde zij een herstructureringsplan aan dat Enichem in de periode 1994-1997 ten uitvoer zou leggen. In het kader van dit plan hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie in kennis gesteld van een nieuwe kapitaalinjectie van 3000 miljard ITL die ENI ten faveure van Enichem zou uitvoeren. Deze kapitaalinjectie was op 29 juni 1994 door de aandeelhouders van Enichem goedgekeurd en diende plaats te vinden binnen de drie maanden volgend op de beschikking van de Commissie (hierna: "de derde kapitaalinjectie").
(3) In daaropvolgende correspondentie en tijdens bijeenkomsten hebben de vertegenwoordigers van de Italiaanse autoriteiten en van Enichem aan de Commissie nadere gegevens verstrekt over het herstructureringsplan voor de periode 1994-1997, alsmede een beschrijving van de herstructureringsmaatregelen die Enichem in de periode 1991-1993 had genomen.
(4) Op 27 juli 1994 heeft de Commissie een besluit goedgekeurd tot beëindiging van de op 16 maart 1994 ingeleide procedure (hierna: "het besluit van 27 juli 1994"). In dat besluit werden de eerste twee kapitaalinjecties verenigbaar verklaard met de gemeenschappelijke markt, terwijl voor de derde kapitaalinjectie het onderzoek werd stopgezet met de vaststelling dat het geen overheidssteun betrof.
(5) Het besluit van de Commissie tot beëindiging van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakt(3).
(6) In januari 1995 heeft BP Chemicals Ltd (hierna: "BP") bij het Gerecht van eerste aanleg (hierna: "het Gerecht") een verzoekschrift ingediend tot inleiding van een procedure tot nietigverklaring van het besluit van 27 juli 1994.
(7) Bij zijn arrest van 15 september 1998 in zaak T-11/95(4) heeft het Gerecht het besluit van 27 juli 1994 nietig verklaard wat betreft het gedeelte waarin het vooronderzoek naar de derde kapitaalinjectie van 3000 miljard ITL afgesloten werd. Het Gerecht concludeerde in het bijzonder dat "de Commissie, die haar eerste onderzoek van de derde kapitaalinjectie op grond van artikel 93, lid 3, van het Verdrag heeft beëindigd, hoewel zij de moeilijkheden met betrekking tot de vraag of deze kapitaalinjectie een steunmaatregel van de staat was, niet kon oplossen, en niet heeft onderzocht of deze verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt, verzoeksters rechten als belanghebbende in de zin van artikel 93, lid 2, van het Verdrag heeft geschonden"(5).
(8) Daarnaast heeft het Gerecht het beroep afgewezen dat BP had ingesteld ten aanzien van het besluit van 27 juli 1994 wat betreft het gedeelte waarin de eerste twee kapitaalinjecties aangemerkt werden als overheidssteun die verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag.
(9) Ingevolge voormeld arrest heeft de Commissie op 23 juni 1999 besloten de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag in te leiden ten aanzien van de derde kapitaalinjectie. Dit besluit werd Italië meegedeeld bij schrijven van 19 juli 1999. De Commissie heeft belanghebbenden verzocht hun opmerkingen over de maatregelen in kwestie mee te delen.
(10) De Commissie heeft van belanghebbenden opmerkingen ontvangen en deze voor een reactie aan Italië doorgezonden.
(11) De Italiaanse autoriteiten hebben hun opmerkingen gemaakt bij schrijven van 18 augustus 1999 en hebben tijdens de bijeenkomst van 18 februari 2000 inlichtingen verstrekt.
II. BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN
(12) Enichem is de operationele subgroep chemie van de Italiaanse overheidsholding ENI. Ten tijde van de maatregelen produceerde en verhandelde Enichem een breed scala aan chemische producten. In 1994 was Enichem een financiële maatschappij; zij was in juli 1992 opgericht toen de Italiaanse overheidsholding Ente Nazionale Idrocarburi werd omgevormd tot een naamloze vennootschap. In de periode waarin tot de derde kapitaalinjectie werd besloten, had de Italiaanse regering zeggenschap over het volledige aandelenkapitaal van ENI - via het ministerie van de Schatkist - en benoemde zij ook de raad van bestuur van de onderneming(6).
(13) De economische en financiële positie van Enichem is eind de jaren tachtig snel verslechterd toen de markt voor chemische producten een recessie doormaakte. Zoals blijkt uit tabel 1 heeft de drastische omzetdaling - vooral ingevolge de dalende prijzen van haar producten - in 1992 geleid tot een negatieve nettobedrijfsmarge die resulteerde in een stijging van de nettoverliezen van de onderneming.
Tabel 1 - Economische en financiële resultaten van Enichem in de periode 1990-1992
RUIMTE VOOR DE TABEL
(14) Enichem heeft op deze moeilijkheden op de markt gereageerd door een uitgebreid herstructureringsplan door te voeren waarmee zij haar industriële positie op de chemiemarkt wilde herdefiniëren na de negatieve evolutie die het bedrijf in de voorgaande jaren doorgemaakt had - met als doel opnieuw te komen tot een gezonde financiële en industriële positie.
(15) Een van de herstructureringsmaatregelen was het op 1 oktober 1992 door ENI genomen besluit om nieuw kapitaal in te brengen in Enichem. Onmiddellijk vond een eerste kapitaalinjectie van 1000 miljard ITL plaats, terwijl de tweede kapitaalinjectie (794 miljard ITL) plaatsvond in december 1993 ("de eerste twee kapitaalinjecties"). Het besluit van de Commissie van 16 maart 1994 tot inleiding van de formele onderzoekprocedure betrof ook deze eerste twee kapitaalinjecties die niet bij de Commissie waren aangemeld.
(16) Zoals de Commissie in haar besluit van 27 juli 1994 aangaf, behelsden deze herstructureringsmaatregelen omvangrijke sluitingen van installaties en capaciteitsinkrimpingen. Deze zijn opgenomen in tabel 2.
Tabel 2 - Sluitingen van installaties van Enichem 1991-1993
RUIMTE VOOR DE TABEL
(17) Door deze sluitingen, gecombineerd met andere interne afslankingsmaatregelen, is het personeelsbestand van Enichem in de periode 1991-1993 gekrompen met circa 7000 eenheden.
(18) De onderneming nam zich voor om activiteiten die niet tot haar kernactiviteiten behoorden, via verkoop of liquidatie af te stoten, met als dubbel doel terugtrekking uit verliesgevende productiesectoren en gedeeltelijke financiering van het herstructureringsprogramma uit de opbrengsten van de afgestoten activa (vooral de verkoop van enkele zeer winstgevende dochterondernemingen, hoofdzakelijk in de sector vezels en detergenten).
(19) Ondanks deze herstructureringsmaatregelen werd de onderneming geconfronteerd met toenemende problemen op de markt als gevolg van de verslechterende toestand van de petrochemische sector in de periode 1992-1993. In 1992 kreeg de grote meerderheid van de petrochemische ondernemingen te maken met een aanzienlijke verslechtering van de bedrijfsresultaten. Door een instorting van de prijzen leed het merendeel van de grote ondernemingen in 1992 en 1993 exploitatietekorten.
(20) Omdat de marktsituatie in de petrochemische sector slechter geworden was dan in Enichems plannen voorzien was, werkte de onderneming, aansluitend bij de reeds genomen herstructureringsmaatregelen, een aanvullend bedrijfsplan uit voor de periode 1994-1997, met daarin diepgaandere kostenbesparingen met het oog op het herstel van een solide levensvatbaarheid en een gezonde financiële positie.
(21) In het kader van de lopende procedure hebben de Italiaanse autoriteiten Enichems aanvullende bedrijfsplan aan de Commissie voorgelegd en hebben ze bij schrijven van 6 juni 1994 de desbetreffende financiële details meegedeeld, waaronder een herkapitalisering ten bedrage van 3000 miljard ITL ("derde kapitaalinjectie").
(22) Het nieuwe plan was geconcentreerd op drie hoofddoelstellingen: herstel van een evenwichtige financiële structuur, sterkere concentratie op de kernactiviteiten van de onderneming en een verdere verbetering van de kostenstructuur van de bedrijfsvoering.
(23) Enichem besloot niet alleen zich toe leggen op basischemicaliën, polymeren en elastomeren - activiteiten die alle een strategische band hebben met de energieactiviteiten van ENI - maar ook haar kostenstructuur drastisch te verbeteren door een optimalisering van productie en logistiek, het afbouwen van overcapaciteit en de rationalisering van organisatie- en commerciële structuren.
(24) In het kader van het aanvullende plan voorzag Enichem voor 1994-1995 verdere desinvesteringen ten belope van 2500 miljard ITL, een verlaging van het bedrijfskapitaal met 1142 miljard ITL, een vermindering van de investeringen met circa 170 miljard ITL per jaar (een daling met 30 % ten opzichte van 1993) en een vermindering van de uitgaven voor onderzoek en ontwikkeling met circa 76 miljard ITL per jaar. Door verdere rationalisering en sluitingen zouden de vaste kosten van de onderneming tegen eind 1997 met 1384 miljard ITL gedaald moeten zijn. Terzelfder tijd moest het personeelsbestand van Enichem verder ingekrompen worden met circa 16600 eenheden om de kosten verder te verlagen.
(25) Wat de concentratie op de kernactiviteiten betreft, moest Enichem zich in hoofdzaak concentreren op basischemicaliën, polymeren en elastomeren. Bij de desinvesteringen zou het gaan om: activiteiten in de polyethyleensector en andere downstreamactiviteiten in de sector kunststoffen, PET, fijnchemicaliën, bepaalde kleinere activiteiten op het gebied van elastomeren (in hoofdzaak nitril en polychlorpreen), vezels (acryl, polyester en non-wovens) en detergenten.
(26) Met deze nieuwe maatregelen zou het aandeel van de vaste kosten moeten dalen van 32,6 % in 1994 tot 22,9 % in 1997, terwijl het aandeel van het bedrijfskapitaal moest dalen van 25,2 % in 1994 tot 16,8 % in 1997. Op basis daarvan ging Enichem ervan uit dat zij in 1997 weer winst zou maken en dat haar schuldenlast, financiële lasten en rendement weer op een niveau zouden komen dat vergelijkbaar was met dat van haar voornaamste concurrenten.
(27) Deze verdere desinvesteringen en sluitingen van fabrieken moesten resulteren in een bijkomende, belangrijke inkrimping van de productiecapaciteit van Enichem, aangezien alle in tabel 3 genoemde installaties verkocht moesten worden of definitief gesloten.
Tabel 3: Desinvesteringen van Enichem met het oog op herstructurering (1994-1997)
RUIMTE VOOR DE TABEL
(28) In totaal moesten de herstructureringsmaatregelen die gepland waren in samenhang met het aanvullende plan, een additionele capaciteitsinkrimping opleveren van naar raming minstens 2083 Kt/jaar(7) - tegenover de 1152 Kt die behaald werden in de periode 1991-1993 (zie tabel 2). Wat de zogenaamde "kernactiviteiten" betreft, gaf het plan aan dat er vormen van samenwerking met andere producenten moesten worden uitgewerkt, met als doel de technische kloof te dichten waar Enichem voor bepaalde sectoren tegen aankeek. Ten slotte heeft Enichem 50 % van haar polymeeractiviteiten overgedragen aan Union Carbide in het kader van een gemeenschappelijke onderneming met deze laatste, om zodoende deze activiteit op de markt te herpositioneren.
(29) Dankzij voornoemde maatregelen moest de herstructurering van Enichem de onderneming opnieuw een gezond rendement opleveren vanaf 1997, terwijl in 1995 de kasstroom uit de bedrijfsuitoefening al positief zou zijn; dit alles volgens de ramingen uit tabel 4.
Tabel 4: Bedrijfsresultaten Enichem voor 1994-1997 - prognoses
RUIMTE VOOR DE TABEL
III. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(30) In haar opmerkingen betoogt BP dat de Commissie geen geldige redenen had om de derde kapitaalinjectie te scheiden van de eerste twee en dat bijgevolg deze drie maatregelen moeten worden beschouwd als één geheel. Met name voert zij aan dat de derde maatregel nodig was om de onderneming attractief te maken voor particuliere ondernemingen; ook zou die maatregel te nauw bij de eerste twee kapitaalinjecties aansluiten om hem aan te kunnen merken als een afzonderlijke operatie. De drie kapitaalinjecties, beschouwd als één geheel, leverden op de totale investering onvoldoende rendement op voor een particuliere investeerder, zodat ze tezamen als overheidssteun moeten worden beschouwd.
(31) Voorts betoogt BP dat, zelfs in de aanname dat de derde operatie geïsoleerd dient te worden beschouwd, het rendement van de investering niet volstond om er een rendabele investering van te maken. BP betwist enkele hypothesen en berekeningen die de Commissie gebruikte zowel in haar besluit van 27 juli 1994 als in de aan het Gerecht overgelegde documenten. Allereerst betwist zij dat de discounted net profit-methode (hierna: "de DNP-methode") algemeen erkend is. Ten tweede betwist zij bepaalde van de hypothesen die de Commissie gebruikte bij de berekeningen van het rendement, zowel wat betreft de DNP-methode als de discounted cash flow-methode (hierna: "de DCF-methode").
(32) Met name houdt BP staande: i) dat de Commissie de effecten van de terugbetaling van de schulden verkeerd heeft berekend, door ook de kasstroom die bestemd was voor de terugbetaling van de schulden van Enichem, als rendement te beschouwen; ii) dat de Commissie bij de berekening van het rendement de initiële boekwaarde van Enichem heeft meegerekend, hetgeen niet zou stroken met de gebruikte DCF-methode, en ten slotte iii) dat de aan Enichem toegekende restwaarde overdreven was.
(33) BP betoogt dus dat de derde kapitaalinjectie - zodra is komen vast te staan dat het hier overheidssteun betreft - moet worden getoetst aan de kaderregeling voor herstructureringssteun, met bijzondere aandacht voor de capaciteitsinkrimping die in verhouding zou moeten staan tot de omvang van de steun.
(34) De regering van het Verenigd Koninkrijk betoogt in haar opmerkingen in de eerste plaats dat de derde kapitaalinjectie niet kan worden onderscheiden van de eerste twee omdat zij onmiddellijk nadien plaatsvond, omdat de drie kapitaalinjecties alle deel uitmaakten van één continu herstructureringsproces, en omdat Enichem daarzonder niet had kunnen overleven. Ten tweede betoogt zij dat, zelfs indien de derde kapitaalinjectie op zich wordt beschouwd, deze operatie niet had voldaan aan het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie.
(35) Volgens de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk was de financiële situatie van Enichem op het tijdstip van de derde kapitaalinjectie niet solide, hetgeen blijkt uit het feit dat het enige alternatief voor de kapitaalinjectie het faillissement van de onderneming was. Voorts hield de kapitaalinjectie niet uitsluitend verband met de noodzaak nieuwe investeringen uit te voeren, maar was zij ook nodig als dekking voor de kosten die de onderneming maakte voor de herstructurering.
(36) Bijgevolg stelt de regering van het Verenigd Koninkrijk zich op het standpunt van BP dat de derde kapitaalinjectie - evenals de eerste twee kapitaalinjecties - moet worden aangemerkt als overheidssteun en moet worden getoetst aan de terzake geldende richtsnoeren en kaderregelingen.
IV. OPMERKINGEN VAN ITALIË
(37) In haar antwoord betoogt de Italiaanse regering ten aanzien van de derde kapitaalinjectie: i) dat de door ENI bij Enichem ingebrachte middelen niet als overheidsmiddelen moeten worden beschouwd omdat het gaat om middelen die gegenereerd werden door de activiteiten van de onderneming, en niet om door de overheid uitgekeerde middelen; ii) dat de middelen werden verstrekt in omstandigheden die acceptabel geweest waren voor een particuliere investeerder die onder normale omstandigheden handelt in een markteconomie, en iii) dat, wanneer de middelen als overheidssteun beschouwd zouden moeten worden, het in ieder geval overheidssteun betreft die verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 3, onder c).
(38) Wat punt i) betreft, moeten volgens de Italiaanse autoriteiten de door ENI bij Enichem ingebrachte middelen niet als overheidsmiddelen worden beschouwd. Volgens de Italiaanse autoriteiten heeft ENI in 1985 voor het laatst een kapitaalinjectie van de overheid gekregen. Sindsdien heeft ENI van de overheid geen enkele kapitaalverhoging gekregen.
(39) Voor de kapitalisering van Enichem heeft ENI middelen gebruikt die afkomstig zijn van haar eigen renderende activiteiten, zoals de productie en distributie van petroleum. Bijgevolg kunnen de kwestieuze middelen niet worden aangemerkt als overheidsmiddelen in de zin van artikel 87.
(40) Wat punt ii) betreft, voeren de Italiaanse autoriteiten aan dat Enichem met de derde kapitaalinjectie heeft gehandeld als een normale particuliere investeerder in vergelijkbare omstandigheden gedaan zou hebben. Volgens hen had de geplande operatie een voldoende rendement op de investering moeten opleveren. Ze wijzen er ook op dat in het licht van de resultaten die Enichem daadwerkelijk behaalde tijdens de periode waarop het plan betrekking had, gebleken is dat die prognoses voorzichtig waren.
(41) Voorts betogen de Italiaanse autoriteiten dat ENI de middelen bij Enichem heeft ingebracht om de waarde van haar belang in de onder haar zeggenschap staande onderneming veilig te stellen en om de waarde van de onderneming te maximaliseren in het vooruitzicht van de eerste fase van de privatisering (die plaatsvond in november 1995).
(42) Wat punt iii) betreft, betogen de Italiaanse autoriteiten dat, indien de Commissie die maatregelen als overheidssteun zou aanmerken, deze in aanmerking komen voor de afwijking uit artikel 87, lid 3, onder c), omdat ze bedoeld waren voor de herstructurering van een onderneming in moeilijkheden.
(43) Volgens de Italiaanse autoriteiten voldeed het aan de Commissie voorgelegde herstructureringsplan aan de voorwaarden om de steun verenigbaar te verklaren met de gemeenschappelijke markt. Met name is het duidelijk dat het plan Enichem de garanties bood dat op basis van voorzichtige marktprognoses haar rendement zou worden hersteld; dat het plan gebaseerd was op interne herstructureringsmaatregelen, en dat het in verhouding stond tot de ermee nagestreefde doelstellingen. De Italiaanse autoriteiten wijzen er voorts op dat economische en financiële prognoses die in het plan worden gehanteerd, ruim overtroffen werden door de reële resultaten die veel positiever zijn gebleken dan verwacht was.
V. BEOORDELING VAN DE MAATREGELEN ALS OVERHEIDSSTEUN
(44) Om uit te maken of een overheidsmaatregel steun vormt in de zin van artikel 87, lid 1, onderzoekt de Commissie:
- of deze wordt toegekend door de overheid of uit overheidsmiddelen;
- of hij door begunstiging van bepaalde ondernemingen de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen, en
- of hij het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
De vraag of er sprake is van overheidsmiddelen
(45) De Commissie is van oordeel dat het argument van de Italiaanse autoriteiten als zouden de aan Enichem verstrekte middelen geen overheidsmiddelen vormen omdat ze door ENI werden ingebracht uit haar eigen middelen, niet kan worden aanvaard.
(46) De Commissie doet opmerken dat de hier te onderzoeken kapitaalinjectie werd toegekend door ENI, een onderneming die ten tijde van de betrokken maatregel volledig toebehoorde aan het ministerie van de Schatkist. De regering benoemde de raad van bestuur van de onderneming, die op zijn beurt de directie van Enichem aanstelde.
(47) Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie mag voor het bepalen of steun aangemerkt kan worden als overheidssteun in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag (thans artikel 87, lid 1), geen onderscheid worden gemaakt tussen de gevallen waarin de steun rechtstreeks door de overheid wordt verleend, en die waarin de steun wordt verleend door van overheidswege ingestelde of aangewezen publiek- of privaatrechtelijke beheersorganen(8).
(48) Voorts zou een geringer rendement van de investeringen van ENI in Enichem geresulteerd hebben in een geringer rendement van de investering van de overheid in ENI. Een en ander impliceert dat, zelfs indien de door ENI in Enichem ingebrachte middelen niet rechtstreeks afkomstig zijn van de overheidsbegroting, toch aangenomen mag worden dat het overheidsmiddelen betreft omdat de overheid af zou hebben gezien van een opbrengst of een vermogensaanwas door toe te staan dat een van haar beheersorganen (ENI) geen passend rendement behaalde met een investering in een onderneming die onder zijn zeggenschap stond (Enichem).
(49) Mitsdien vormen de middelen waarvan sprake in de onderhavige beschikking, volgens de Commissie overheidsmiddelen in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.
Begunstiging van bepaalde ondernemingen
(50) Volgens de Commissie dient een door de overheid toegekende maatregel waarmee - onder diverse vormen - de lasten die normaliter op een onderneming drukken worden verlicht, aangemerkt te worden als overheidssteun in de zin van artikel 87.
(51) In het geval van kapitalisaties dient de Commissie na te gaan of de overheid de middelen inbrengt in overeenstemming met het optreden van een particuliere investeerder die handelt onder de normale omstandigheden van een markteconomie. Worden de middelen ingebracht onder voorwaarden welke verschillen van degene waaronder een particuliere ondernemer die actief is in een markteconomie, zulks zou doen, dan is er sprake van een economisch voordeel voor de begunstigde onderneming, die daarvan immers gebruik kan maken voor de financiering van uitgaven en investeringen zonder een beroep te moeten doen op kredieten van financiële instellingen of een adequate vergoeding te moeten betalen voor de verkregen middelen.
(52) Kapitaalverhogingen zijn normale gebeurtenissen in het leven van een onderneming, omdat ze moeten dienen voor het financieren van de groei en de investeringen van de onderneming zelf. Daarom zou de aanname dat bij iedere kapitaalverhoging van een overheidsbedrijf sprake is van overheidssteun, de overheidsbedrijven in een positie brengen die, vanuit het oogpunt van de mededinging, minder gunstig is dan die van particuliere ondernemingen, hetgeen in tegenspraak zou zijn met artikel 295 van het Verdrag.
(53) Wel kan er sprake zijn van een inbreuk op het beginsel van een gelijke behandeling van overheids- en particuliere bedrijven in gevallen waarin de overheidsbedrijven kapitaalinjecties krijgen tegen voorwaarden die gunstiger zijn dan die welke voor particuliere bedrijven gelden. Om die reden heeft de Commissie het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie uitgewerkt, dat het mogelijk moet maken te beoordelen of de overheid financiële middelen inbrengt in omstandigheden die voor een particuliere investeerder niet aanvaardbaar zouden zijn(9). Dergelijke beoordeling moet plaatsvinden op basis van de inlichtingen waarover de Commissie beschikt op het tijdstip dat de operatie plaatsvindt.
(54) Vooraleer tot dergelijke beoordeling over te gaan dient te worden benadrukt dat het Gerecht in zijn arrest van 15 september 1998 (punt 179) de conclusie had getrokken dat er "ernstige aanwijzingen waren om aan te nemen, dat de drie kapitaalinjecties (...) in feite moesten worden beschouwd als een reeks onderling verbonden inbrengen van kapitaal in het kader van een continu herstructureringsproces dat in 1992 was begonnen". Bovendien was de Commissie niet in staat de berekeningen over te leggen die zij gebruikt had om te concluderen dat de derde kapitaalinjectie in overeenstemming was met het beginsel van een particuliere investeerder in een markteconomie (punten 191-193 van het arrest). Bijgevolg kon "de Commissie na een eerste onderzoek (...) niet alle moeilijkheden overwinnen in verband met de vraag of de derde kapitaalinjectie" al dan niet overheidssteun vormde (punt 197 van het arrest).
(55) In het onderhavige geval bestaat er geen twijfel ten aanzien van de aard van de steun die vervat is in de eerste twee kapitaalinjecties, wier verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt werd onderzocht in het besluit van 27 juli 1994. De vergoeding van de investering die beide kapitaalinjecties vormden, was ontoereikend om te voldoen aan het criterium van de particuliere investeerder in een markteconomie. In haar besluit van 27 juli 1994 heeft de Commissie evenwel geoordeeld dat deze maatregelen steun vormden die met de gemeenschappelijke markt verenigbaar was in het licht van de herstructureringsmaatregelen die in de periode 1991-1993 doorgevoerd werden. Het Gerecht heeft dat deel van het besluit niet vernietigd en dus moet of kan de Commissie die beoordeling niet herzien.
(56) In de bijzondere omstandigheden van de onderhavige zaak kan de Commissie, zich daarbij voegend naar de aanwijzingen van het Gerecht, ervan uitgaan dat de derde kapitaalinjectie plaatsvond in het kader van één continu herstructureringsproces. Dit impliceert dat de Commissie deze derde kapitaalinjectie moet beoordelen volgens dezelfde criteria die werden gehanteerd bij de beoordeling van de eerste twee kapitaalinjecties. Een en ander betekent dat de Commissie zich ervan moet vergewissen of de herstructureringsmaatregelen, waarmee geen rekening werd gehouden bij het onderzoek van de eerste twee kapitaalinjecties, van die aard zijn dat artikel 87, lid 3, onder c), van toepassing is op de derde kapitaalinjectie.
Beïnvloeding van het intracommunautaire handelsverkeer
(57) Voor chemische producten is er een belangrijk handelsverkeer tussen lidstaten. Ten tijde van de derde kapitaalinjectie (1994) was Enichem de belangrijkste Italiaanse chemieonderneming en behoorde zij tot de eerste tien chemieproducenten in Europa; voor diverse chemische producten bekleedde zij in West-Europa de positie van marktleider. Volgens de geconsolideerde gegevens over 1992 werd 43,1 % van de totale productie van Enichem (voor een waarde van 4300 miljard ITL) geëxporteerd naar andere Europese landen.
(58) Gezien de omvang van de onderneming en het belang van het handelsverkeer tussen lidstaten wat betreft chemische producten, mag worden geconcludeerd dat de maatregel het handelsverkeer tussen lidstaten beïnvloedt(10).
VI. VERENIGBAARHEID MET DE GEMEENSCHAPPELIJKE MARKT
(59) Om de derde kapitaalinjectie op grond van artikel 87, lid 3, onder c), te beoordelen als onderdeel van een algemeen herstructureringsprogramma dat bedoeld was voor het herstel van de levensvatbaarheid van Enichem, dient de Commissie gebruik te maken van de criteria voor herstructureringssteun zoals die ten tijde van de aanmelding van die kapitaalinjectie (1994) van kracht waren(11). Het betreft hier de criteria die voorkomen in de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden(12) (hierna: "de kaderregeling"). Volgens die kaderregeling kan de Commissie de maatregelen die bedoeld zijn voor de herstructurering van een onderneming in moeilijkheden, enkel goedkeuren indien voldaan is aan de volgende voorwaarden:
i) de maatregelen moeten de levensvatbaarheid van de onderneming op lange termijn herstellen;
ii) buitensporige vervalsing van de mededinging moet worden vermeden;
iii) de maatregelen moeten in verhouding staan tot de kosten en baten van de herstructurering en beperkt blijven tot het strikt noodzakelijke minimum;
iv) het herstructureringsplan moet volledig ten uitvoer worden uitgelegd, en
v) de tenuitvoerlegging van het herstructureringsplan moet door de Commissie worden gecontroleerd.
(60) Enkel wanneer aan al deze voorwaarden voldaan is, kan de Commissie besluiten dat de effecten van de steun niet strijdig zijn met het belang van de Gemeenschap, en kan zij de steun goedkeuren op grond van artikel 87, lid 3, onder c). Met name betogen de regering van het Verenigd Koninkrijk en BP in hun opmerkingen dat de beoordeling van voorwaarde ii) verder uitgediept dient te worden wat betreft de tegenprestaties.
(61) Wat voorwaarde i) betreft, was het aanvullende plan uit 1994 duidelijk geschikt om binnen een redelijk tijdsbestek Enichems levensvatbaarheid voor de lange termijn te herstellen. Het herstructureringsplan van 1994 was gebaseerd op een nauwkeurige beoordeling van de positie van Enichem op de markt en binnen het ENI-concern, alsmede op een gedetailleerd onderzoek van Enichems sterke en zwakke punten in de diverse productiesectoren. Zoals supra al aangegeven werd, moest het herstel van de levensvatbaarheid in hoofdzaak verwezenlijkt worden via interne herstructureringsmaatregelen - met andere woorden via een drastische inkrimping van Enichems productiecapaciteit (te bereiken door de sluiting van installaties, het afstoten van dochterondernemingen, het zich toeleggen op rendabele kernactiviteiten), via sterke verlaging van vaste en variabele kosten (te bereiken door forse personeelsinkrimpingen, door een vermindering van het aantal productievestigingen, door een vereenvoudiging van de interne organisatiestructuur enz.) en door de financiële structuur van de onderneming opnieuw in evenwicht te brengen. Voorts heeft de Commissie, zoals zij al aangegeven had in haar besluit tot inleiding van de procedure(13), de ramingen die als basis dienden voor het herstructureringsplan van 1994, getoetst aan de toenmalige prognoses voor de marktevolutie. Daarbij kwam zij tot de bevinding dat het om voorzichtige, realistische en redelijke prognoses ging. De hypothesen over de externe factoren die van invloed waren op de herstructurering, waren algemeen erkend en pasten in de gemiddelde marktverwachtingen.
(62) De herstructurering, gebaseerd als ze was op bijzonder voorzichtige prognoses, was erop gericht een solide rendement te herstellen al vanaf 1997 en om vanaf dat tijdstip een solide economische en financiële situatie te behouden. Enichem zou vanaf 1997 voor het eerst weer winst moeten maken. Het bedrijfsresultaat moest stijgen van 500 miljard ITL eind 1993 tot 1100 miljard ITL eind 1997. De vaste kosten moesten evolueren van 3229 miljard ITL eind 1993 naar circa 1845 miljard ITL eind 1997. De kasstroom uit de bedrijfsuitoefening moest toenemen van - 836 miljard ITL eind 1993 tot + 780 miljard eind 1997, terwijl de algemene kasstroom moest evolueren van - 1636 miljard ITL eind 1993 naar + 404 miljard ITL in 1997. De netto financiële schulden moesten dalen van 8578 miljard ITL eind 1993 tot 3492 miljard ITL in 1997, terwijl de ratio schuld/eigen vermogen moest evolueren van 2,9 eind 1993 tot 1,3 in 1997. Voorts dient te worden onderstreept dat de verwachte resultaten moesten worden behaald in het kader van een omzetdaling van Enichem. Dit element bevestigt dat de herstructurering in hoofdzaak gebaseerd was op interne maatregelen zonder dat Enichem kunstmatige middelen verstrekt werden om een agressief expansiebeleid te voeren. Ten slotte wezen redelijke, gunstige prognoses die de Commissie werden voorgelegd, er op dat herstel van de levensvatbaarheid van Enichem ook de periode na 1997 betrof.
(63) Zoals eerder opgemerkt is, strookten de economische vooruitzichten op basis van de prognoses met algemeen erkende vooruitzichten of waren ze zelfs voorzichtiger. Een en ander werd bevestigd door het feit dat in 1995, toen de marktsituatie verbeterde, de herstructurering veel doeltreffender is gebleken dan voorzien. In werkelijkheid heeft Enichem betere resultaten behaald dan in het plan voorzien was. Deze elementen waren nog niet bekend toen de herstructurering gepland werd en mogen in beginsel niet worden gebruikt om uit te maken of het met dat plan mogelijk was de levensvatbaarheid van Enichem te herstellen. Niettemin bevestigen deze elementen dat het plan gebaseerd was op redelijke markthypothesen en dat de herstructurering substantieel en doeltreffend ten uitvoer werd gelegd. Daarentegen kan, in het licht van de door Enichem genomen herstructureringsmaatregelen en de daarmee behaalde economische resultaten, niet worden verklaard dat het herstructureringsproces van Enichem niet bedoeld was om de levensvatbaarheid van de onderneming voor de lange termijn te herstellen.
(64) Ten slotte moet nog worden herhaald dat noch de regering van het Verenigd Koninkrijk noch BP, die beide opmerkingen hebben gemaakt in het kader van de onderhavige procedure, het uiteindelijke doel van het herstructureringsproces - het herstel van de levensvatbaarheid van Enichem op lange termijn - wezenlijk hebben betwist. Integendeel, ze hebben benadrukt dat aan een dergelijk proces een capaciteitsinkrimping verbonden moest zijn.
(65) Bijgevolg kan worden geconcludeerd dat redelijkerwijs te voorzien viel dat de diverse herstructureringsmaatregelen en de kapitaalinjecties ten faveure van Enichem de levensvatbaarheid van de onderneming zouden herstellen, hetgeen daadwerkelijk ook is gebeurd. Bijgevolg is voldaan aan voorwaarde i) van de kaderregeling.
(66) Volgens voorwaarde ii) moeten buitensporige mededingingsdistorsies worden vermeden. In theorie resulteert alle door de overheid aan een onderneming verleende steun in een buitensporige verstoring van de vrije concurrentie, aangezien de begunstigde onderneming in een economische positie geplaatst wordt die gunstiger is dan die van haar concurrenten. In dit verband moet worden benadrukt dat de toekenning van de steun wordt gecompenseerd door een capaciteitsinkrimping.
(67) In die zin betogen zowel de regering van het Verenigd Koninkrijk als BP dat, wanneer de derde kapitaalinjectie aangemerkt wordt als overheidssteun, de capaciteitsinkrimpingen waarop de Commissie haar besluit van 27 juli 1994 heeft gebaseerd, niet langer zouden volstaan om te voldoen aan voorwaarde ii). Zoals aangegeven wordt in de opmerkingen van BP, moesten, aangezien de derde kapitaalinjectie bijna dubbel zo groot was als de eerste twee, ook de voordelen van de herstructurering nagenoeg verdubbeld worden. In haar besluit van 27 juli 1994 is de Commissie inderdaad bij haar beoordeling vertrokken van het uitgangspunt dat alleen de eerste twee kapitaalinjecties overheidssteun vormden, en heeft zij geoordeeld dat de capaciteitsinkrimpingen in verhouding stonden tot het steunbedrag dat in die kapitaalinjecties vervat was. Wanneer nu ook de derde kapitaalinjectie als steun aangemerkt wordt, zouden de door Enichem in het herstructureringsplan aangegeven sluitingen niet langer volstaan om te voldoen aan voormeld criterium.
(68) In de onderhavige zaak moesten, zoals bleek in het besluit van 27 juli 1994, de eerste twee kapitaalinjecties dienen voor het wegwerken van de productiecapaciteit en de sluiting van de in het oorspronkelijke herstructureringsplan genoemde installaties die in het besluit van 27 juli 1994 vermeld zijn en die in tabel 2 van de onderhavige beschikking te vinden zijn.
(69) De Commissie heeft geoordeeld dat de uit die sluitingen resulterende capaciteitsinkrimping evenredig is aan de steun die Enichem via de beide kapitaalinjecties kreeg. Zij was namelijk van mening dat een capaciteitsinkrimping van in totaal 1152 Kt/jaar (zie tabel 2), gecombineerd met een personeelsinkrimping van circa 7000 eenheden (waarvan 2100 rechtstreeks verband houden met de sluiting van de aangegeven installaties), volstonden om, wat de eerste twee kapitaalinjecties betreft, te voldoen aan voorwaarde ii) van de kaderregeling. Voorts dient erop gewezen te worden dat geen van de belanghebbenden betwist heeft dat de capaciteitsinkrimping evenredig was aan het steunbedrag dat middels de eerste twee kapitaalinjecties werd toegekend.
(70) De Commissie wijst erop dat de derde kapitaalinjectie verband hield met vergelijkbare herstructureringsmaatregelen die Enichem moest doorvoeren op het gebied van capaciteitsinkrimping en kostenbesparingen. Dit blijkt duidelijk wanneer de vergelijking wordt gemaakt tussen de capaciteitsinkrimping en sluitingen die in de periode 1991-1993 doorgevoerd moesten worden in verband met de eerste twee kapitaalinjecties (zie tabel 2), met de capaciteitsinkrimping en de sluitingen van installaties die in de periode 1994-1997 doorgevoerd moesten worden in verband met de derde kapitaalinjectie (zie tabel 3). In werkelijkheid is het zo dat Enichem in het eerste geval, in ruil voor een kapitaalinjectie van in totaal 1794 miljard ITL, een capaciteitsinkrimping van circa 1152 Kt/jaar moest doorvoeren. In het tweede geval was Enichem, in ruil voor een kapitaalinjectie van 3000 miljard ITL (minder dan het dubbel van de eerste twee), voornemens een capaciteitsinkrimping door te voeren die waarschijnlijk het dubbel bedroeg van de capaciteitsinkrimping die in verband met de eerste twee kapitaalinjecties gepland was.
(71) Zoals eerder opgemerkt werd, was het plan voor 1994-1997 gericht op de afstoting van downstream-polyethyleenactiviteiten, PET, fijnchemicaliën, bepaalde minder belangrijke activiteiten op het gebied van elastomeren (in hoofdzaak nitril en polychloropreen), vezels (acryl, polyester en non-wovens) en detergenten. In totaal zou Enichem met deze desinvesteringen een capaciteitsinkrimping van minstens 2083 Kt/jaar moeten behalen, hetgeen overeenkomt met iets minder dan het dubbel van de capaciteitsinkrimping die verband hield met de eerste twee kapitaalinjecties. In dit cijfer zijn echter niet de te sluiten installaties opgenomen, waarvan de capaciteit de Commissie niet bekend was (zie tabel 3). Indien rekening wordt gehouden met de sluiting van die installaties, dan is het zeer waarschijnlijk dat de totale capaciteitsinkrimping beduidend hoger ligt dan het dubbel van hetgeen in het eerste plan voorzien was.
(72) Hetzelfde geldt voor de initiatieven die moesten worden genomen inzake verlaging van de vaste kosten, en met name de personeelsuitgaven. Ook deze maatregel kan worden beschouwd als evenredig aan het bedrag van de nieuwe herkapitalisering. De eerste twee kapitaalinjecties moesten namelijk vergezeld gaan van een personeelsinkrimping met circa 7000 eenheden. Aan de derde kapitaalinjectie was een personeelsinkrimping met circa 16000 eenheden gekoppeld, hetgeen weliswaar minder is dan het dubbel van het totaal voor de eerste twee kapitaalinjecties.
(73) Rekening houdend met dit alles, komt de Commissie tot de conclusie dat de herstructurering van Enichem niet resulteerde in buitensporige mededingingsdistorsies, zodat voldaan is aan voorwaarde ii) van de kaderregeling.
(74) Volgens voorwaarde iii) moet de steun in verhouding staan tot de kosten en de baten van herstructurering: om de overheidssteun verenigbaar te kunnen verklaren moet hij beperkt blijven tot het voor het herstel van de levensvatbaarheid strikt noodzakelijke minimum, en mag hij niet worden gebruikt voor een expansie van de productie, tenzij voorzover zulks nodig is om de onderneming opnieuw rendabel te maken.
(75) Volgens het voorgelegde herstructureringsplan diende de derde kapitaalverhoging om de financiële positie van Enichem te verbeteren en de ratio schuld/eigen vermogen te verlagen. Indien het bedrag van het ingebrachte kapitaal buitensporig was, zou Enichem in staat gesteld zijn een agressief commercieel beleid te financieren, dankzij de extra-middelen die haar door haar aandeelhouder ter beschikking gesteld waren. Evenwel dient aan te worden getekend dat in het plan niet voorzien was dat de financiële schulden van Enichem in de bewuste periode tot nul zouden worden herleid, hetgeen overdreven ware geweest. In het plan was juist voorzien in een verlaging van de schuldenlast van Enichem van 8600 miljard ITL in 1993 tot 3500 miljard ITL in 1997, met een ratio schuld/eigen vermogen van 0,57.
(76) De schuldverlaging moest tot stand worden gebracht dankzij de kapitaalverhoging, maar ook via de opbrengsten van de afgestoten activa die eind 1995 reeds zo'n 2500 miljard ITL beliepen, en via de intern gegenereerde kasstroom. Dankzij al deze middelen moest de ratio schuld/eigen vermogen uitkomen op 0,57, hetgeen beschouwd kan worden als een normale en veilige ratio voor de bedrijfstak waarin de onderneming actief was. Dit niveau kan geenszins als te laag worden beschouwd, aangezien Enichem nog steeds aanzienlijke financiële lasten moet betalen.
(77) Bijgevolg is de Commissie van oordeel dat de toegekende steun Enichem geen buitensporige liquide middelen ter beschikking heeft gesteld die geen verband hielden met het herstructureringsproces en konden bijdragen tot de financiering van agressieve commerciële of financiële operaties welke voor de herstructurering niet noodzakelijk waren. Integendeel, in het plan werd voorzien in een inkrimping van omzet, productiecapaciteit, investeringen en O& O-uitgaven. Deze conclusie is trouwens impliciet vervat in de opmerking van BP dat de volledige kasstroom die Enichem in de periode 1994-1998 genereerde, bestemd was voor het verlagen van de schuldenlast en niet voor de financiering van andere investeringen. Die opmerking impliceert ook dat BP, op basis van de door haar uitgevoerde economische analyse, zich bewust was van het feit dat de kapitaalinjectie Enichem niet de voor het voeren van een expansief commercieel beleid noodzakelijke financiële middelen had kunnen verstrekken.
(78) Wat betreft de stelling van BP als zou Enichem onmiddellijk na de goedkeuring van de steun met Union Carbide een gemeenschappelijke onderneming hebben opgericht en zodoende de voorwaarde van criterium iii) hebben geschonden, merkt de Commissie op dat de gemeenschappelijke onderneming actief was in de productie van polymeren, wat in het herstructureringsplan precies als een van Enichems kernactiviteiten wordt genoemd. In die zin moet de gemeenschappelijke onderneming worden beschouwd als intrinsiek aan het herstructureringsplan zelf, en niet als een maatregel waarmee de capaciteit wordt uitgebreid. Aangezien de productie van polymeren te beschouwen is als een van Enichems kernactiviteiten, heeft de onderneming gekozen voor een strategie om haar efficiency te verhogen - een gemeenschappelijke onderneming oprichten met een partner die belangrijke technologische voordelen kon inbrengen, zonder haar totale capaciteit uit te breiden en tegelijk haar eigen efficiency verbeteren.
(79) Bijgevolg is de oprichting van de gemeenschappelijke onderneming niet in strijd met voorwaarde iii).
(80) Om aan voorwaarde iii) te voldoen, is het voorts nodig dat de begunstigde onderneming een belangrijke bijdrage levert tot de financiering van de herstructurering. Zoals in deel II werd uiteengezet, was er in het aan de derde kapitaalinjectie gekoppelde herstructureringsplan voorzien dat in de periode 1994-1995 installaties werden gesloten en belangrijke desinvesteringen zouden plaatsvinden voor zo'n 2500 miljard ITL, of meer dan 80 % van het bedrag van de kapitaalinjectie. Bovendien zou Enichem haar eigen herstructurering ook gefinancierd hebben met de kasstroom uit de bedrijfsuitoefening, die, zoals eerder aangegeven, naar verwachting niet onaanzienlijk zou zijn. In het licht van het vorenstaande is de Commissie van mening dat het herstructureringsplan van Enichem een belangrijke bijdrage van de onderneming bevatte tot de kosten van de eigen herstructurering van de onderneming, in overeenstemming met het vereiste van de betrokken kaderregeling.
(81) Gelet op het voorgaande is de Commissie van oordeel dat het herstructureringsplan van Enichem een belangrijke bijdrage van de onderneming bevatte in de kosten van haar eigen herstructurering, in overeenstemming met voorwaarde iii) van de kaderregeling.
(82) Wat voorwaarden iv) en v) betreft, deze zijn in de onderhavige zaak niet relevant omdat het onderzoek van de Commissie plaatsvond op het tijdstip dat de herstructureringsoperaties al afgerond waren. De Commissie mag er dus mee volstaan na te gaan of het herstructureringsplan ook daadwerkelijk ten uitvoer gelegd werd. Op basis van de inlichtingen waarover de Commissie beschikt, kan zij verklaren dat het herstructureringsplan van 1994 in wezen is uitgevoerd binnen de vastgestelde termijnen, zoals blijkt uit het daadwerkelijk door Enichem behaalde resultaat en uit de huidige economische situatie van de onderneming.
(83) Mitsdien is de Commissie van oordeel dat, aangezien voldaan is aan alle voorwaarden uit de kaderregeling, de steunelementen die in de herstructurering van Enichem vervat zijn, verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 3, onder c).
VII. CONCLUSIE
(84) Op basis van het vorenstaande is de Commissie van oordeel dat de kapitalisering van 3000 miljard ITL die ENI ten faveure van Enichem doorvoerde, verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 3, onder c),
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De overheidssteun die vervat is in de kapitalisering van 3000 miljard ITL die ENI in 1994 ten faveure van Enichem SpA doorvoerde, is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 3, onder c).
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot de Italiaanse Republiek.
Gedaan te Brussel, 19 september 2001.

Labels: 1
4
19
5
18
15