Document ID: 32012D0321

DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 25 de enero de 2012
relativa a la medida SA.14588 (C 20/09) ejecutada por Bélgica en favor de De Post - La Poste (actualmente «bpost»)
[notificada con el número C(2012) 178]
(Los textos en lenguas francesa y neerlandesa son los únicos auténticos)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2012/321/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero (1),
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados a que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos, y teniendo en cuenta dichas observaciones (2),
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
1.1. DECISIÓN DE LA COMISIÓN DE 2003 ANULADA POR EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
(1)
El 3 de diciembre de 2002, las autoridades belgas notificaron (3) a la Comisión una ampliación de capital en favor del operador postal belga De Post - La Poste (en lo sucesivo, «DPLP», actualmente «bpost (4)»). Tras un examen preliminar, la Comisión decidió, el 23 de julio de 2003 (5), no plantear objeciones respecto a la medida notificada. En su Decisión, la Comisión estableció que la aportación de capitales, así como otras medidas en favor de DPLP observadas en la investigación preliminar, no habían supuesto una compensación excesiva de los costes netos soportados por la empresa en la ejecución de sus misiones de servicio público de 1992 a 2002.
(2)
El 27 de noviembre de 2003, la decisión de la Comisión fue impugnada ante el Tribunal de Primera Instancia por Deutsche Post AG y su filial belga, DHL International (6). El 10 de febrero de 2009, el Tribunal de Primera Instancia anuló la Decisión de la Comisión, al concluir que esta había decidido no plantear objeciones a pesar de la existencia de graves dificultades que hubieran debido inducirla a incoar un procedimiento de investigación formal.
(3)
En abril de 2009, Bélgica presentó un recurso (7) (C-148/2009) ante el Tribunal de Justicia contra la anulación por el Tribunal de Primera Instancia de la Decisión de la Comisión, de 23 de julio de 2003, de no plantear objeciones.
(4)
El 22 de septiembre de 2011, el Tribunal de Justicia desestimó el recurso de casación interpuesto por Bélgica, considerando que el Tribunal de Primera Instancia anuló con razón la Decisión de la Comisión de 2003.
1.2. DENUNCIA RELATIVA A LA AYUDA A LA DISTRIBUCIÓN DE LA PRENSA
(5)
En 2005, una serie de empresas privadas belgas de distribución de prensa (8) presentaron una denuncia, en virtud de las normas relativas tanto a los cárteles como a las ayudas estatales, contra un acuerdo de distribución de la prensa celebrado entre las autoridades belgas y DPLP. Dicho acuerdo encomienda a DPLP la misión de servicio público de distribución de la prensa en toda Bélgica y fija las tarifas de dicho servicio, así como la compensación a la que tiene derecho DPLP debido a los costes adicionales que implica el desempeño de esa misión. La denuncia afecta sobre todo a las tarifas de los servicios propuestos por DPLP que, según afirman los denunciantes, son tan bajas que excluyen cualquier intento de competencia.
(6)
Por lo que se refiere a las normas aplicables a las ayudas estatales, los servicios de la Comisión desestimaron la denuncia, puesto que el examen preliminar permitió comprobar que no hubo compensación excesiva de los costes netos adicionales inducidos por dicho servicio público. No obstante, en mayo de 2009, los denunciantes impugnaron esta posición preliminar, facilitaron información adicional y solicitaron a la Comisión que llevara a cabo una investigación pormenorizada.
1.3. CUARTO «CONTRATO DE GESTIÓN» (2005-2010)
(7)
El examen de la denuncia relativa a la compensación concedida por la distribución de la prensa permitió a la Comisión descubrir que, en 2005, Bélgica había celebrado con DPLP un «contrato de gestión», no notificado, que preveía el pago de una compensación por la prestación de servicios de interés económico general (SIEG). Por consiguiente, la Comisión incoó un procedimiento de oficio (9) y envió una solicitud de información a Bélgica en abril de 2007.
(8)
En diciembre de 2007, las autoridades belgas respondieron que consideraban que la compensación del SIEG no constituía ayuda estatal, puesto que se cumplían cada una de las cuatro condiciones enunciadas en la sentencia Altmark (10). Más tarde, remitieron información sobre el cuarto contrato de gestión y, más concretamente, sobre el sistema de contabilidad analítica utilizado a efectos del cálculo de la compensación abonada por el Estado.
(9)
Posteriormente, las medidas contempladas en el procedimiento de oficio y las denuncias se incluyeron en el procedimiento formal de investigación C20/09, incoado el 23 de julio de 2009.
1.4. DECISIÓN DE INCOACIÓN
(10)
Teniendo en cuenta la anulación de la Decisión de la Comisión de 23 de julio de 2003 por el Tribunal de Primera Instancia, y tras haber examinado la información facilitada por las autoridades belgas sobre las medidas en cuestión, la Comisión decidió, el 13 de julio de 2009, incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108, apartado 2, del TFUE (11).
(11)
La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea. La Comisión emplazó a los interesados a que le formularan sus observaciones.
1.5. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES BELGAS RELATIVAS A LA DECISIÓN DE INCOACIÓN
(12)
Las autoridades belgas remitieron sus observaciones el 13 de agosto de 2009 y las completaron con otras observaciones el 10 de septiembre de 2009, el 12 de octubre de 2009, el 23 de abril de 2010, el 26 de abril de 2010, el 19 de octubre de 2010, el 19 de noviembre de 2010, el 21 de diciembre de 2010, el 18 de enero de 2011, el 17 de febrero de 2011, el 2 de marzo de 2011, el 29 de marzo de 2011, el 11 de abril de 2011, el 10 de mayo de 2011, el 27 de mayo de 2011, el 14 de junio de 2011, el 10 de agosto de 2011, el 26 de agosto de 2011, el 7 de octubre de 2011, el 14 de diciembre de 2011, el 19 de diciembre de 2011, el 20 de diciembre de 2011 y el 26 de diciembre de 2011. Dichas autoridades indicaron que habían interpuesto un recurso de casación el 22 de abril de 2009 contra la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 10 de febrero de 2009 y aportaron precisiones relativas a la compensación de servicio público y demás medidas ad hoc en favor de DPLP.
1.6. OBSERVACIONES DE TERCEROS REFERENTES A LA DECISIÓN DE INCOACIÓN Y OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES BELGAS SOBRE LAS OBSERVACIONES FORMULADAS POR TERCEROS
(13)
Deutsche Post AG y DHL Internacional N.V./S.A presentaron observaciones el 28 de agosto de 2009.
(14)
La Vlaamse Federatie van Persverspreiders (en lo sucesivo, «VFP», la Federación Flamenca de Difusores de Prensa) y Prodipresse («Unión de Profesionales de la Difusión de Prensa») presentaron sus observaciones el 28 de agosto de 2009.
(15)
El Belgische Distributiedienst B.V.B.A (en lo sucesivo, «el BD», un competidor de DPLP en el mercado de la distribución de prensa) presentó sus observaciones el 28 de agosto de 2009.
(16)
La Association belge des éditeurs de quotidiens A.S.B.L (Asociación Belga de Editores de Periódicos), presentó sus observaciones el 28 de agosto de 2009.
2. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA AYUDA
2.1. ESTATUTO JURÍDICO Y ACTIVIDADES DE DPLP
(17)
La Poste belga era un organismo estatal («Régie des Postes») hasta 1992, año en que se constituyó como entidad jurídica independiente («entreprise publique autonome»). En 2000, cambió su estatuto jurídico para convertirse en una «sociedad anónima de Derecho público».
(18)
En 2010, DPLP realizó un producto de explotación de 2 318 millones EUR y un beneficio de explotación de 319 millones EUR. A finales de 2010, tenía una plantilla de 33 616 empleados. Como comparación, en 2002 contaba con 42 000 trabajadores. Los gastos de personal representan el 65 % de sus gastos de funcionamiento totales.
(19)
El inversor privado CVC Capital Partners posee una participación minoritaria del 50 % menos una parte. El Estado belga es accionista mayoritario.
2.2. RESUMEN DE LAS MEDIDAS PÚBLICAS EN CUESTIÓN
2.2.1. Misiones de servicio público durante el período 1992-2010
(20)
DPLP ha desempeñado misiones de servicio público en virtud de la ley de servicios postales (12) y de cuatro contratos de gestión sucesivos durante todo el período contemplado por la investigación, es decir, desde 1992 hasta 2010.
2.2.1.1. Obligaciones de servicio público establecidas en los contratos de gestión
(21)
Los contratos de gestión establecen las normas y modalidades de ejecución de las tareas desempeñadas por DPLP en el marco de la ejecución de sus actividades de interés público y fijan la intervención financiera del Estado belga.
(22)
Desde su constitución en 1992, DPLP ha firmado con el Estado belga cuatro contratos de gestión, que abarcan los períodos siguientes (13):
1)
primer contrato: del 14.9.1992 al 31.12.1996;
2)
segundo contrato: del 1.1.1997 al 23.9.2002;
3)
tercer contrato: del 24.9.2002 al 23.9.2005;
4)
cuarto contrato: del 24.9.2005 al 23.9.2010; contrato prorrogado a la espera del nuevo contrato.
(23)
Los contratos de gestión establecen la lista de misiones de servicio público. Las misiones de servicio público previstas por el Estado belga en el actual contrato de gestión son las siguientes (14):
Servicios postales
i)
Servicio postal universal
ii)
Distribución de periódicos
iii)
Distribución de prensa no diaria
iv)
Distribución de impresos electorales
v)
Tarifas especiales para las asociaciones sin ánimo de lucro
vi)
Envíos de cartas sujetos al régimen de franquicia postal (correspondencia real y demás correspondencia especial)
vii)
Servicios postales internacionales
viii)
Paquetes internacionales
Servicios financieros
ix)
Recepción de depósitos en efectivo en una cuenta corriente postal
x)
Emisión de giros postales
xi)
Pago a domicilio de las pensiones de jubilación o de supervivencia y de las asignaciones de las personas con discapacidad
xii)
Pago de los certificados de participación en las elecciones
xiii)
Contabilización de los fondos y títulos de las multas de tráfico
xiv)
Servicios relativos a los permisos de pesca
Venta de sellos de correos
xv)
Venta de sellos de correos
Otros servicios públicos
xvi)
Papel social del cartero
xvii)
Información adecuada al público
xviii)
Impresión y entrega de correo electrónico
xix)
Servicios de certificación de los mensajes
xx)
Prestaciones realizadas para los contables del Estado
xxi)
Venta de timbres fiscales y de timbres para el pago de multas
xxii)
Cooperación en la distribución de paquetes de papeletas de voto
2.2.2. Medidas públicas a las que afecta la investigación
(24)
De 1992 a 2010, DPLP contó con ayuda pública en forma de diversas medidas:
1)
asunción de las pensiones de jubilación: a raíz de la reforma del sistema de pensiones llevada a cabo en 1997, el Estado liberó a DPLP de sus compromisos acumulados en concepto de pensiones de jubilación por un importe de 3 800 millones EUR;
2)
compensación anual del coste de ejecución de las obligaciones de servicio público (15), por un importe total de 5 200 millones EUR en el período 1992-2010;
3)
aportaciones de capital: dos en 1997 (62 millones EUR), una en 2003 (297,5 millones EUR) y una en 2006 (40 millones EUR);
4)
exenciones fiscales: exención del impuesto de sociedades, del impuesto sobre los bienes inmuebles y otros impuestos indirectos y locales;
5)
transferencia de inmuebles: en 1992, se transfirieron a DPLP 63 inmuebles de un valor de 112,2 millones EUR;
6)
garantía concedida por el Estado en 2004, contra una prima de 0,25 %, para un préstamo de 100 millones EUR.
2.2.2.1. Asunción de las pensiones de jubilación
(25)
En 1992, la Régie des Postes se transformó por ley en una empresa pública autónoma (EPA) denominada «De Post-La Poste». En su condición de sucesor legal de la Régie des Postes, DPLP se hizo cargo del activo y del personal de aquella. Este cambio supuso una ruptura importante en lo que se refiere al modelo de empresa:
1)
al contrario que la Régie des Postes, gestionada por el Ministro competente y bajo su autoridad y dirección, a DPLP la gestionaba ahora su Consejo de Administración y su Comité de Gestión, conservando el Gobierno únicamente una facultad de tutela a efectos del cumplimiento de la ley y del contrato de gestión (16);
2)
DPLP era, en principio, responsable de su propio equilibrio financiero, mientras que el presupuesto anual de la Régie des Postes lo establecía, hasta entonces, el Ministro competente, que lo presentaba a la aprobación del Parlamento en un anexo del presupuesto de su propio Ministerio.
(26)
En 1992, DPLP asumió a 43 747 funcionarios, así como la protección jurídica de la que estos gozaban en materia de seguridad de empleo, de pensión y de remuneración (artículo 33 de la Ley de 21 de marzo de 1991).
(27)
En 2008, DPLP empleaba aún a unos 23 500 agentes estatutarios (cuyo estatuto era similar al de los funcionarios), lo que representaba casi dos tercios de todo su personal, tal como se indica a continuación.
Cuadro 1
Regímenes laborales en DPLP
(28)
Entre 1972 y 1996, las pensiones de jubilación se pagaron en virtud de un régimen por reparto. Según este sistema, DPLP reembolsaba al Estado el importe de las pensiones abonadas por este a los antiguos funcionarios jubilados (17) por los derechos de jubilación que habían acumulado desde 1972, año durante el cual la Poste belga se convirtió en una entidad contable separada dentro del Estado (Régie des Postes).
(29)
Nada cambió en el sistema de financiación de las pensiones de jubilación hasta la reforma de las pensiones en 1997. Dicha reforma consistió en ajustar el sistema de pensiones del primer pilar aplicable al personal estatutario de DPLP con el del sector privado: a partir de 1997, DPLP tuvo que abonar a la ONSS (Oficina Nacional de Seguridad Social) una contribución para pensiones que representaba el 8,86 % de los salarios.
(30)
Paralelamente, el Estado aceptó hacerse cargo de las obligaciones de pensión acumuladas por DPLP, que ascendían a 3 800 millones EUR.
2.2.2.2. Compensación anual del coste de ejecución de las obligaciones de servicio público
(31)
Cada contrato establecía el pago de una compensación anual por el Estado por la ejecución de las misiones de servicio público contempladas en el contrato.
(32)
En los tres primeros contratos, la compensación se establecía sobre la base de la diferencia efectiva entre los gastos y los ingresos de las misiones de servicio público. El cuarto contrato de gestión prevé el pago de una compensación fija calculada sobre la base de la diferencia prevista entre el coste soportado por DPLP y los ingresos generados por los usuarios de los servicios públicos, compensación que, no obstante, está sometida a un límite máximo definido en los contratos de gestión (18).
(33)
Los servicios públicos por los que, de conformidad con el actual contrato de gestión (19), DPLP tiene derecho a recibir una compensación del Estado son los siguientes:
Servicios postales
ii)
Distribución de periódicos
iii)
Distribución de prensa no diaria
iv)
Distribución de impresos electorales
v)
Tarifas especiales para las asociaciones sin ánimo de lucro
vi)
Envíos de cartas sujetos al régimen de franquicia postal (correspondencia real y demás correspondencia especial)
Servicios financieros
ix)
Recepción de depósitos en efectivo en una cuenta corriente postal
x)
Emisión de giros postales
xi)
Pago a domicilio de las pensiones de jubilación o supervivencia y de las asignaciones a las personas con discapacidad
xiii)
Contabilización de los fondos y títulos de las multas de tráfico
xiv)
Servicios relativos a los permisos de pesca
Venta de sellos de correos
xv)
Venta de sellos de correos
Otros servicios públicos
xvi)
Papel social del cartero
xx)
Prestaciones realizadas para los contables del Estado
xxi)
Venta de timbres fiscales y de timbres para el pago de multas
(34)
Cabe señalar que el servicio postal universal no puede dar lugar a una compensación con arreglo a los tres últimos contratos de gestión (20). Aunque la distribución de la prensa pueda inscribirse, en general, en el marco del servicio universal, de conformidad con la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio (21), las misiones específicas (distribución de periódicos y prensa no diaria) que deben dar lugar a una compensación con arreglo a los contratos de gestión fueron definidas por las autoridades belgas según criterios que los distinguen del servicio postal universal. Esos criterios son: 1) los objetivos de la misión, que van más allá de los objetivos del servicio universal; 2) las condiciones específicas establecidas en los citados contratos, y 3) las disposiciones específicas en materia de tarificación, que difieren de los aplicables a la tarificación del servicio universal.
(35)
Objetivos de la misión: las autoridades belgas consideran que es particularmente importante garantizar una amplia distribución de la prensa escrita en todo el territorio belga para aumentar el nivel de información y la diversidad de opiniones y fomentar la participación del público en el debate político.
(36)
El contrato fija condiciones de explotación precisas: el servicio específico de distribución de la prensa, impuesto a DPLP y que da lugar a una compensación, va más allá del servicio de distribución clásica incluido en el servicio universal. Está sujeto a una serie de condiciones estrictas en cuanto a la calidad y los resultados, que afectan a la hora de la distribución (por ejemplo, la distribución antes de las 7h30), la frecuencia, las opciones de distribución para los editores, la flexibilidad concedida a los editores en lo que se refiere al volumen, así como la continuidad del servicio (incluida una definición estricta de los casos de fuerza mayor).
(37)
Tarificación específica: las tarifas de la misión de distribución de la prensa que dan lugar a una compensación se definen en el marco de negociaciones tripartitas (Estado belga/DPLP/sector de la prensa) y no necesitan recibir la aprobación de la autoridad reguladora, al contrario que las tarifas del servicio público universal. Mientras que las tarifas de servicio público universal se basan en los costes, las tarifas de la misión específica de distribución de la prensa que dan lugar a una compensación son claramente inferiores, a fin de permitir la realización de los objetivos que persigue.
(38)
Los servicios públicos mencionados en el considerando 33 pueden beneficiarse de una compensación de servicio público. Las compensaciones de servicio público abonadas realmente para cada ejercicio son las siguientes:
Primer contrato de gestión
Año
Importe (en EUR)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Segundo contrato de gestión
Año
Importe (en EUR)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Tercer contrato de gestión
Año
Importe (en EUR)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Cuarto contrato de gestión
Año
Importe (en EUR)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Aportaciones de capital
(39)
Capital aportado en 1997: DPLP recibió dos aportaciones de capital, no notificadas, por un importe total de 62 millones EUR. No obstante, las autoridades belgas indicaron posteriormente que esos fondos constituían en realidad compensaciones de servicio público diferidas, que no se habían abonado en su momento a DPLP.
(40)
Capital aportado en 2003: las autoridades belgas procedieron a una aportación de capital en favor de DPLP por valor de 297,5 millones EUR. En su opinión, la aportación se realizó en condiciones aceptables para un inversor privado que operara en las condiciones normales de una economía de mercado; así pues, de conformidad con el principio del inversor privado en una economía de mercado, no constituiría ayuda estatal.
(41)
Capital aportado en 2006: las autoridades belgas llevaron a cabo una nueva aportación de capital por valor de 40 millones EUR. En su opinión, dicha aportación se ajustaba al principio del inversor privado en una economía de mercado, al haber sido efectuada en las mismas condiciones que se aplican a los inversores privados (pari passu).
2.2.2.4. Exenciones fiscales
(42)
Hasta el 31 de diciembre de 2005, DPLP se benefició de la exención del impuesto de sociedades.
(43)
Durante el período cubierto por la investigación, DPLP se benefició de una exención de la contribución territorial sobre los inmuebles utilizados en el marco de la ejecución de servicios públicos, equivalente a una ventaja de […] (23) a […] EUR anuales. Si se hubiera pagado ese impuesto, los costes de los productos (servicio público y productos comerciales) que utilizaban dichos inmuebles habrían sido proporcionalmente más elevados.
(44)
DPLP disfruta también de la exención de otros impuestos indirectos y locales. Las autoridades belgas no pueden estimar el valor exacto de esta ventaja, pero indican que esta medida entra en el ámbito de aplicación de las normas de minimis.
(45)
Las exenciones fiscales son anteriores a la entrada en vigor del Tratado CE en 1958 y se han mantenido sin grandes modificaciones. Si bien se puso fin a la exención del impuesto de sociedades el 31 de diciembre de 2005, las dos últimas medidas siguen vigentes.
2.2.2.5. Transferencia de inmuebles
(46)
En 1992, el Estado belga transfirió 63 inmuebles a DPLP (24), sin contrapartida. DPLP los utilizaba ya, incluso si legalmente pertenecían al Estado. El valor total de estos bienes se estimó en 112,2 millones EUR (25). Dichos inmuebles eran distintos de los activos iniciales, a los que se sumaban, que se habían disociado de los bienes de propiedad estatal cuando la Poste se convirtió en un organismo estatal («la Régie des Postes») distinto en 1971. La Régie des Postes poseía ya legalmente los activos que habían sido asentados en su balance. En cambio, estos inmuebles adicionales transferidos en 1992 tenían por objetivo compensar la carga de las pensiones de jubilación, que seguía recayendo en DPLP en el momento en que esta cambió su estatuto de organismo estatal por el de empresa pública autónoma.
(47)
Las autoridades belgas alegan que la transferencia de estos inmuebles se inscribía únicamente en el marco de una reorganización interna de los bienes pertenecientes al Estado y no constituía una ventaja. Según ellas, estos inmuebles ya eran utilizados por La Poste belga antes de que esta se convirtiera en DPLP en 1992 (y, por lo tanto, eran ya utilizados por la Régie des Postes).
2.2.2.6. Garantía del Estado
(48)
A DPLP se le concedió la posibilidad de solicitar una garantía pública para sus empréstitos contra una prima del 0,25 %.
(49)
Durante el período contemplado por la investigación, solo se recurrió a esa garantía una sola vez, para un préstamo de 100 millones EUR concedido por el Banco Europeo de Inversiones (BEI). El acuerdo firmado entre DPLP y el BEI el 22 de diciembre de 2004 permitía a DPLP utilizar la línea de crédito del BEI hasta el 10 de junio de 2008. Haciendo uso de esa posibilidad, DPLP solicitó un importe de 100 millones EUR el 8 de noviembre de 2007, importe que recibió efectivamente el 5 de diciembre de 2007. DPLP se comprometió a reembolsar el préstamo en 11 tramos anuales iguales de 9,09 millones EUR, aproximadamente. El primer tramo debe ser abonado el 5 de diciembre de 2012 y el último el 5 de diciembre de 2022. Los intereses se pagan trimestralmente (5 de diciembre, 5 de marzo, 5 de junio y 5 de septiembre). El tipo de interés se calcula sobre la base del tipo Euribor a tres meses, menos 37 puntos básicos.
3. DESCRIPCIÓN DE LOS MOTIVOS QUE CONDUJERON A LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO EN 2009
(50)
Basándose en la sentencia Altmark (26), la Comisión consideró que las compensaciones de servicio público abonadas desde 1992, así como las exenciones fiscales, las aportaciones de capital, la garantía del Estado y la transferencia de inmuebles anteriormente mencionados, podían constituir ayuda con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(51)
Las ayudas estatales consistentes en compensaciones de los costes relativos a las obligaciones de servicio universal pueden declararse compatibles en virtud del artículo 106, apartado 2, del TFUE si son necesarias para la ejecución de dichos servicios y no afectan al desarrollo de los intercambios en forma contraria al interés de la Unión Europea.
(52)
En la decisión de incoación de 2009, la Comisión se preguntaba sobre la necesidad y la proporcionalidad de las medidas de ayuda concedidas a DPLP a efectos del desempeño de sus misiones de servicio público.
(53)
Por lo que se refiere al cálculo de la compensación excesiva en virtud del artículo 106, apartado 2, del TFUE, la Comisión consideró que se habían tenido en cuenta el conjunto de ingresos y costes por las obligaciones de servicio público, asegurándose de que no hubiera compensación excesiva por las misiones de servicio público. A efectos de dicho cálculo, conviene comprobar la solidez de la metodología contable utilizada para determinar los costes imputables a los servicios de interés económico general, así como tener en cuenta el conjunto de los costes netos del servicio público y de las ayudas adicionales concedidas, cualquiera que sea su forma.
(54)
Respecto a la financiación por el Estado de las pensiones de los funcionarios, la Comisión se preguntaba en qué medida el hecho de quedar liberada de sus obligaciones en materia de pensiones de jubilación situaba a DPLP en una situación comparable a la de sus competidores en lo que se refiere a las cotizaciones a la seguridad social.
(55)
Con arreglo al enfoque adoptado por la Comisión en su Decisión sobre la financiación pública del coste de las pensiones de los funcionarios que trabajaban para La Poste francesa (27), era preciso examinar si la medida era compatible con el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE y, a tal efecto, determinar en qué medida los costes de seguridad social abonados por DPLP tras haber quedado liberada de esas obligaciones eran comparables a los soportados por sus competidores.
4. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
4.1. OBSERVACIONES DE VFP Y DE PRODIPRESSE
(56)
El 28 de agosto de 2009, VFP y Prodipresse comunicaron sus observaciones sobre el sistema de distribución de la prensa aplicado por DPLP.
(57)
Con arreglo a la denuncia que habían presentado anteriormente, VFP y Prodipresse subrayaron los falseamientos de la competencia resultantes de las tarifas poco elevadas que aplicaba DPLP para la distribución de la prensa, que impedían toda competencia de otros operadores del mercado.
(58)
VFP y Prodipresse indicaron que los precios aplicados por DPLP se fijaban en negociaciones tripartitas entre DPLP, los editores y el Estado. En su opinión, las pérdidas sufridas por DPLP debidas a sus precios inferiores a los del mercado son compensadas por el Estado en el marco de la compensación por los SIEG. Si bien DPLP es la beneficiaria directa de esa ayuda, también los editores de periódicos se benefician de ella de manera indirecta.
(59)
VFP y Prodipresse consideran que DPLP podría disfrutar de una compensación excesiva por el sistema de distribución de la prensa, compensación excesiva que esta utilizaría para financiar sus otras actividades.
4.2. OBSERVACIONES DE LA ASOCIACIÓN BELGA DE EDITORES DE PERIÓDICOS
(60)
El 28 de agosto de 2009, la Asociación Belga de Editores de Periódicos remitió sus observaciones. Con tal motivo, destacó la importancia, para la democracia y la igualdad, de un sistema eficaz de distribución de periódicos en todo el territorio belga, a precios razonables y uniformes, que permita que los abonados reciban temprano sus periódicos.
4.3. OBSERVACIONES DE DEUTSCHE POST AG Y DHL INTERNATIONAL
(61)
El 28 de agosto de 2009, Deutsche Post AG y DHL International presentaron sus observaciones, en las que insistían en la necesidad de examinar la asunción de obligaciones de DPLP en materia de pensiones y, en particular, de asegurarse de la conformidad de esta medida con la práctica anterior, controlar la conformidad con el mercado de las aportaciones de capital, comprobar que la distribución de costes se ajustaba a la sentencia Chronopost y, por último, examinar la transferencia de inmuebles.
4.4. OBSERVACIONES DE BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
El 28 de agosto de 2009, Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA (en lo sucesivo, «BD»), que forma parte del grupo TNT, comunicó sus observaciones. BD es un competidor de DPLP y, en particular, de su filial responsable de la distribución de prensa, Deltamedia, en el mercado de la distribución de periódicos y prensa no diaria. De acuerdo con la denuncia que había presentado anteriormente, BD destacó que DPLP aplicaba precios inferiores a sus costes en lo que se refiere a la distribución de periódicos. Las pérdidas sufridas por DPLP eran financiadas, según ella, por las subvenciones públicas. Los precios bajos dificultaban cualquier competencia con DPLP.
(63)
Según BD, DPLP habría infringido la Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios (28), así como el artículo 7 de la Directiva 97/67/CE. BD albergaba también dudas sobre la existencia de una ayuda en virtud del artículo 107, apartado 1, del TFUE y sobre la compatibilidad de la compensación de los costes de los SIEG en virtud del artículo 106, apartado 2, del TFUE.
(64)
BD se preguntaba si la distribución de periódicos podía calificarse de SIEG, dado que, en la mayoría de los Estados miembros, dicha actividad está abierta a la competencia, sin intervención del operador postal.
(65)
BD se preguntaba también si una subvención reservada exclusivamente al operador postal constituía el medio más adecuado de apoyar la distribución de periódicos en vez de prestar ayuda a los editores, que podrían conseguir entonces los servicios de distribución en el mercado libre, lo que permitiría que compitieran distintos prestadores.
(66)
BD se preguntaba sobre la necesidad de los costes, incluso si se aprobaba la misión de distribución de periódicos encomendada a DPLP. Según BD, DPLP incurre en costes mucho más elevados que los de los demás operadores, lo que aumenta el nivel de subvenciones necesario. En este sentido, las subvenciones no serían proporcionadas, ni estarían justificadas.
(67)
Por último, BD estima que los costes de DPLP asumidos por el Estado podrían incluir costes de inversión que no serían necesarios para la prestación del SIEG, dado que DPLP podría haber utilizado infraestructuras creadas para otros servicios. Asimismo, las campañas de promoción en favor de productos comerciales podrían haber sido financiadas con la subvención pública.
5. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES BELGAS
5.1. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES BELGAS SOBRE LA ASUNCIÓN DE LAS PENSIONES DE JUBILACIÓN
(68)
Las autoridades belgas alegan que, de acuerdo con el enfoque seguido en la sentencia Combus (29), la asunción de los compromisos en materia de pensiones de jubilación no constituye una ayuda estatal, dado que libera a La Poste belga de una carga anormal, no de una carga que normalmente recae en el presupuesto de una empresa.
(69)
Dicha carga anormal se derivaría de los costes salariales más elevados del personal estatutario y de la falta de flexibilidad en el plano operativo, que impide a DPLP reducir en la medida que desearía el número de funcionarios entre su personal.
(70)
Las autoridades belgas señalan tres causas de la falta de flexibilidad:
1)
la seguridad de empleo de los funcionarios;
2)
la falta de movilidad interna;
3)
la falta de acceso al paro temporal.
(71)
Seguridad de empleo de los funcionarios: DPLP alega que su personal estatutario es contratado de facto por un período indefinido. DPLP no está en condiciones de poner fin a los contratos de su personal estatutario, excepto por motivo grave o malos resultados recurrentes. Incluso en tal caso, el procedimiento de despido está sujeto a requisitos especialmente gravosos.
(72)
Además, el Consejo de Estado (jurisdicción administrativa belga competente para el personal estatutario, mientras que el personal contractual es competencia de los tribunales de trabajo) se ha mostrado propenso a favorecer al personal estatutario fijando una norma estricta a efectos del establecimiento de un «motivo válido». De ello se desprende que DPLP no está en condiciones de despedir a su personal estatutario, ya sea individualmente o de forma colectiva, por razones económicas o técnicas.
(73)
Por consiguiente, la rescisión de un contrato de trabajo no constituye un instrumento de gestión que permita reconfigurar la composición del personal en función de las necesidades operativas reales. Asimismo, la imposibilidad de efectuar despidos por motivos económicos limita considerablemente los medios de que dispone DPLP para resolver problemas tales como la escasa movilidad o los salarios y las ventajas del personal estatutario, más elevados que los habituales en el mercado. Además, el personal estatutario no está habilitado para solicitar una transferencia automática a la administración pública y DPLP no puede imponer dicha transferencia.
(74)
Esto significa que la reducción del personal estatutario se limita fundamentalmente a los ceses voluntarios, poco numerosos, y a las bajas naturales.
(75)
Falta de movilidad interna: aparte de la imposibilidad de DPLP de reducir el personal estatutario en los ámbitos en que la demanda de servicios ha disminuido, las posibilidades de que dispone para reasignar su personal estatutario en su organización, habida cuenta de sus necesidades, están sujetas a estrictas limitaciones.
(76)
Elementos como la pertenencia lingüística, las cualificaciones, la antigüedad y la clasificación funcional hacen que DPLP sea en gran medida incapaz de reasignar a su personal que trabaja en ámbitos en los que disminuyen las necesidades de personal, por ejemplo debido a la disminución del correo tradicional, a sectores con escasez de personal debido, entre otras cosas, a las vacantes por jubilación o al aumento de la demanda.
(77)
En otras palabras, debido a la rigidez del «Estatuto», DPLP es en gran medida incapaz de reasignar al personal estatutario en función de sus necesidades o de compensar un desequilibrio entre los ámbitos de actividad en los que sobra personal y aquellos en los que falta. Paradójicamente, para satisfacer las necesidades observadas en los sectores en los que falta personal, DPLP debe contratar personal temporal o contractual, manteniendo al mismo tiempo a su personal estatutario excedentario en los sectores con demasiado personal.
(78)
Falta de acceso al paro temporal: además, DPLP no puede enviar a su personal estatutario al paro temporal («paro económico»), como pueden hacer los operadores del sector privado cuando escasea el trabajo.
(79)
Costes salariales más elevados: cuando la Régie des Postes se convirtió en una empresa pública autónoma en 1992 y pasó a llamarse DPLP, el personal estatutario disfrutaba de unos salarios y unas ventajas mucho más elevados que el personal contractual del sector privado. Desde 1992, los aumentos salariales automáticos en función de la antigüedad y el importante poder de negociación de los sindicatos han contribuido a mantener los salarios y las ventajas en esos niveles comparativamente más altos.
(80)
Además de unos salarios y unas ventajas superiores a los que percibe el personal contractual, los agentes estatutarios disfrutan de 4 a 11 días de vacaciones remuneradas adicionales (30), lo que aumenta los costes soportados por DPLP. Estos elementos que caracterizan al personal estatutario han dificultado la gestión por parte de DPLP del coste unitario del personal estatutario, sensiblemente superior al de los agentes contractuales del sector privado.
(81)
Desde que DPLP se hizo cargo del personal estatutario de la Régie des Postes en 1992, sus directivos han reconocido que ese personal, con sus costes salariales más elevados y su rigidez operativa, constituye una desventaja estructural cada vez más difícil de soportar según iba avanzando la liberalización del mercado postal. Por lo tanto, DPLP dejó de contratar agentes estatutarios en 1998. Las bajas naturales, debidas básicamente a las jubilaciones, han conducido a una disminución del personal, en términos absolutos, que pasó a 23 538 personas en 2008.
(82)
Dado que la reducción del personal estatutario depende principalmente de la tasa de bajas naturales en el contexto de la actual pirámide de edad, su progresión ha sido lenta y, con toda probabilidad, seguirá siéndolo hasta 2030, es decir, mucho después de la plena liberalización del mercado postal, como muestra el cuadro siguiente.
Cuadro 2
Evolución del personal estatutario de DPLP
(83)
Así pues, las autoridades belgas consideran que el personal estatutario de DPLP representa una grave desventaja en los planos operativo y de los costes frente a los operadores privados y que el Estado ha liberado a DPLP de una carga anormal que no soportan sus competidores.
(84)
Según ellas, la medida no constituye ayuda estatal y la línea de conducta adoptada por la Comisión en la Decisión de incoación, de acuerdo con anteriores asuntos relativos a regímenes de pensiones [EDF (31), La Poste (Francia) (32), Royal Mail (33)], no sería, pues, necesaria en el caso de DPLP.
(85)
No obstante, las autoridades belgas alegan que la posible aplicación de dicho método a DPLP llevaría a concluir que la parte de los costes de seguridad social, en porcentaje de los costes salariales, soportada por DPLP, equivale a la de sus competidores.
5.2. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES BELGAS SOBRE LA COMPENSACIÓN ANUAL DE LOS COSTES DE SERVICIO PÚBLICO
(86)
Las autoridades belgas remitieron los datos contables (34) de DPLP y expusieron los principios de contabilidad analítica aplicados por DPLP.
(87)
Alegan, en primer lugar, que la compensación de servicio público abonada anualmente no constituye ayuda, en la medida en que se ajusta a la jurisprudencia Altmark.
(88)
Alegan también que, si la compensación por servicio público constituyera ayuda, es compatible, pues no representa una compensación excesiva de los costes netos soportados por DPLP en el marco de la ejecución de sus misiones de servicio público. Los cálculos presentados por las autoridades belgas ponen de manifiesto, según ellas, una compensación insuficiente de los costes soportados por DPLP.
(89)
Por último, las autoridades belgas indican que algunas de las medidas constituyen ayuda existente. Véase, a este respecto, la sección sobre ayudas existentes [considerandos 6.3.2 y siguientes).
5.3. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES BELGAS SOBRE LAS APORTACIONES DE CAPITAL
5.3.1. Capital aportado en 1997
(90)
En una carta dirigida a la Comisión el 12 de agosto de 2009, las autoridades belgas indican que se deben considerar las aportaciones de capital realizadas en 1997, por un importe total de 62 millones EUR, como compensación diferida por obligaciones de servicio público.
5.3.2. Capital aportado en 2003 y 2006
(91)
Según las autoridades belgas, las ampliaciones de capital realizadas en 2003 y 2006 se basaban en un plan estratégico (35), cuyo objetivo último era mejorar la competitividad y la rentabilidad de la empresa en el contexto de la liberalización progresiva del mercado postal.
(92)
Dicho plan estratégico perseguía dos objetivos principales:
1)
mejorar la productividad a fin de garantizar la competitividad y la rentabilidad en un entorno de mercado más liberalizado;
2)
hacer evolucionar a DPLP hacia una lógica de mercado, abriendo su capital a los inversores privados, es decir, conseguir y mantener los niveles de rendimiento requeridos para atraer a inversores privados y liberar el potencial de rentabilidad de la empresa.
(93)
Capital aportado en 2003: según las autoridades belgas, la ampliación de capital de 2003 tenía por objetivo reforzar los fondos propios de DPLP, habida cuenta de los importantes compromisos financieros que había contraído con vistas sobre todo a la construcción de cuatro nuevos centros de clasificación y a la modernización de un centro existente, a la optimización de los turnos de distribución del correo y a la automatización.
(94)
Además, las autoridades belgas alegaron que los fondos inyectados cubrían también gastos de personal derivados de la disminución del número de empleados debida a un régimen de jubilación anticipada, a la reducción del tiempo de trabajo y al aumento de los salarios de los nuevos miembros del personal.
(95)
Dichas medidas habrían aportado garantías razonables de una mayor rentabilidad en el período 2003-2007 que respondía a las necesidades de los inversores privados. Así pues, cuando decidió efectuar una inversión de capital, el Estado belga, como único accionista de DPLP en 2003, habría actuado guiado por perspectivas de rentabilidad, dentro de una lógica que respetaba plenamente el principio del inversor privado en una economía de mercado.
(96)
El 5 de agosto de 2009, las autoridades belgas alegaron además que las previsiones de rentabilidad mostraban que la aportación de capital se había efectuado en condiciones conformes al principio del inversor en una economía de mercado, dado que el rendimiento previsto superaba el que un inversor privado habría exigido. Esas previsiones no eran poco realistas, puesto que la rentabilidad efectiva obtenida entre 2003 y 2008 fue claramente superior a la rentabilidad prevista.
(97)
Las autoridades belgas precisaron que la aportación de capital de 2003 y la anulación, en 2005, de los créditos del Estado en las cuentas de DPLP no estaban relacionadas en modo alguno. Dicha anulación, efectuada en otro momento, constituía una operación contable normal, dado que el Estado había indicado claramente que esos créditos no iban a pagarse a DPLP. Los importes finales anulados en el marco del saneamiento del balance de 2005 diferían de los importes de la aportación de capital de 2003 y de las pérdidas acumuladas a finales de 2002.
(98)
Capital aportado en 2006: las autoridades belgas alegan que la aportación se ajusta al principio del inversor privado en una economía de mercado, ya que se efectuó en condiciones equivalentes (pari passu) a las aplicadas para un inversor privado, es decir, Post Invest Europe SA, que invirtió 300 millones EUR. El Estado y el inversor privado adquirieron nuevas acciones, lo que permitió al nuevo inversor obtener 50 % de las acciones menos una parte, conservando el Estado el 50 % de las acciones más una parte (36).
(99)
Para determinar el precio de las nuevas acciones emitidas, el banco de inversión al que se dirigieron las autoridades belgas consideró que el valor total de DPLP estaba comprendido entre […] y […] EUR. El Estado consideró finalmente que el valor del conjunto de la empresa, antes de las aportaciones de capital, era de […] EUR. Las autoridades belgas reconocen que los resultados posteriores de DPLP fueron superiores a las hipótesis formuladas en el momento de la estimación.
(100)
La ejecución del plan estratégico permitió, según las autoridades belgas, hacer de DPLP uno de los operadores más eficaces de Europa. DPLP habría realizado notables progresos de rentabilidad, eficiencia (37) y calidad manteniendo a un nivel razonable los precios facturados a los clientes.
5.4. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES BELGAS SOBRE LAS EXENCIONES FISCALES
(101)
En su declaración de 12 de agosto de 2009, las autoridades belgas admiten que DPLP no estaba sujeta al régimen del impuesto de sociedades, sino a un impuesto sobre los beneficios (es decir, el impuesto de las personas jurídicas) hasta el 27 de diciembre de 2005. Alegan, sin embargo, que durante el período 2003-2005, DPLP no se benefició de ese régimen fiscal: en efecto, si hubiera estado sujeta al impuesto de sociedades, hubiera podido transferir las pérdidas registradas en el pasado y, por lo tanto, no habría debido pagar el impuesto de sociedades durante ese período.
(102)
Alegan además que, durante el período 2003-2005, DPLP tuvo que pagar 2 millones EUR de impuestos sobre sus beneficios.
(103)
A partir del ejercicio 2006, DPLP tuvo que pagar el impuesto de sociedades sin poder transferir sus pérdidas anteriores. Las autoridades belgas evalúan el crédito fiscal sacrificado en dicha fecha en 51,87 millones EUR.
(104)
De ello concluyen, pues, que DPLP no obtuvo ningún beneficio neto de la exención del impuesto de sociedades antes de 2006.
(105)
Las autoridades belgas precisan que DPLP disfruta de la exención del impuesto sobre las rentas obtenidas de los bienes inmuebles utilizados para la ‘prestación de un servicio de interés público.
(106)
Dichas autoridades estimaron la ventaja neta percibida por DPLP, que, según ellas, solo representa una parte limitada de los costes adicionales que soporta, habida cuenta de su obligación de mantener una red postal caracterizada por una densidad territorial estrictamente definida, obligación que no ha sido objeto de ninguna otra compensación.
(107)
Las autoridades belgas explican que DPLP goza de ciertas exenciones de impuestos indirectos y locales. Afirman que tales exenciones tienen una incidencia neta de minimis.
5.5. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES BELGAS SOBRE LA TRANSFERENCIA DE INMUEBLES
(108)
En su declaración de 12 de agosto de 2009, las autoridades belgas confirmaron que, en el momento de su transformación en empresa pública autónoma, se transfirieron a DPLP cierto número de edificios. Dichos edificios eran ya utilizados por DPLP desde 1971 y eran necesarios para el cumplimiento de su misión de servicio postal.
(109)
Las autoridades belgas alegan que la transferencia de esos inmuebles no confirió ventaja alguna a DPLP, dado que esta los utilizaba ya en el marco de su misión de servicio público. En otras palabras, solo se trataba, según ellas, de una reorganización de bienes públicos.
5.6. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES BELGAS SOBRE LA GARANTÍA DE LOS EMPRÉSTITOS POR EL ESTADO
(110)
En su declaración de 12 de agosto de 2009, las autoridades belgas alegaron que DPLP no disfruta automáticamente de una garantía del Estado para sus empréstitos. Si DPLP solicitara dicha garantía, debería recibir el aval de las autoridades belgas y abonar una prima anual del 0,25 % al Tesoro Público.
(111)
Durante el período considerado, DPLP solo recurrió una vez a la garantía pública.
(112)
Las autoridades belgas consideran que una prima del 0,25 % es adecuada, habida cuenta de la situación financiera de DPLP y de la escasa probabilidad de impago por parte de DPLP. Consideran, por otra parte, que los tipos concedidos por el mercado para un préstamo similar sin garantía del Estado habrían sido hasta 40 puntos básicos más elevados.
5.7. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES BELGAS SOBRE LAS OBSERVACIONES FORMULADAS POR LOS INTERESADOS
(113)
En su declaración de 12 de octubre de 2009, las autoridades belgas alegan que únicamente las declaraciones de BD y de FVP/Prodipresse contienen elementos determinantes. Tales elementos se refieren, en particular, a la distribución temprana de periódicos y prensa no diaria.
(114)
Las autoridades belgas alegan que, en contra de lo que señala BD, la adjudicación de la prestación de los servicios postales no reservados (como la distribución de la prensa) no entra en el ámbito de aplicación de la normativa de la UE sobre contratación pública (Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (38)).
(115)
Aducen además que la distribución de periódicos y prensa no diaria, que constituye un servicio de interés económico general, no infringe la legislación de la Unión sobre la liberalización del mercado postal.
(116)
Las autoridades belgas indican también que esa adjudicación no es una decisión arbitraria. Según ellas, DPLP es la única empresa que puede cumplir las condiciones y obligaciones impuestas al proveedor de este tipo de servicios.
(117)
Las autoridades belgas afirman que, en contra de lo que alega BD, DPLP no disfrutó durante el período 2002-2008 de una compensación excesiva de los costes vinculados a la ejecución del servicio de distribución de periódicos y prensa no diaria.
(118)
No comparten la opinión de FVP/Prodipresse, según la cual DPLP ha exagerado sus inversiones y costes adicionales vinculados a la ampliación de la cobertura nacional avanzada, aumentándola de 82 a 100 %. Dado que el 18 % afecta principalmente a las regiones alejadas, los gastos de personal de DPLP aumentaron de forma no proporcional y DPLP tuvo que adquirir vehículos de transporte para largas distancias, caracterizados por unos costes de amortización elevados.
(119)
Por último, las autoridades belgas alegan que los costes de su campaña publicitaria no se tuvieron en cuenta al calcular la compensación que DPLP recibió del Estado por la distribución avanzada de la prensa.
(120)
BD indica que, manifiestamente, DPLP no resulta eficiente en relación con los costes. Las autoridades belgas refutan dicho argumento, destacando que no tiene plenamente en cuenta los elevados costes adicionales vinculados a la distribución avanzada de la prensa y que olvida los importantes esfuerzos realizados por DPLP para controlar sus costes y aumentar su productividad.
(121)
Según BD, los costes de Deltamedia son inferiores a los de DPLP. Según las autoridades belgas, esta situación es imputable a los siguientes elementos:
a)
Deltamedia no ofrece una cobertura nacional;
b)
Deltamedia trabaja con distribuidores independientes;
c)
el servicio prestado por Deltamedia es más sencillo, ya que solo trabaja con un número limitado de editores asociados a un solo grupo de prensa;
d)
los editores entregan los periódicos inmediatamente en los puntos de distribución.
5.8. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES BELGAS SOBRE LA AYUDA EXISTENTE
(122)
En su declaración de 21 de diciembre de 2010, las autoridades belgas indican que algunas de las medidas a las que afecta la investigación constituyen ayudas existentes.
(123)
En primer lugar, las autoridades belgas alegan que las exenciones fiscales de las que gozaba DPLP son anteriores a la adhesión de Bélgica a la Unión Europea y, por lo tanto, constituyen ayudas existentes.
(124)
En segundo lugar, las autoridades belgas argumentan que la subvención anual abonada a DPLP data de antes de 1999, es decir, de antes de la liberalización del mercado postal y, por lo tanto, constituye una ayuda existente. Asimismo, en caso de que constituyeran ayudas estatales, las aportaciones de capital realizadas antes de 1999 no deberían considerarse como ayudas existentes.
(125)
En tercer lugar, las autoridades belgas sostienen que, debido al plazo de prescripción de diez años, todas las medidas adoptadas antes del 13 de julio de 1999 (10 años antes de la incoación del procedimiento de investigación formal en el presente asunto) constituyen ayudas existentes, dado que la anterior anulación por el Tribunal de Primera Instancia habría implicado también la anulación de todos los actos de investigación anteriores de la Comisión. Por el contrario, alegan que, dado que la Comisión inició su primer acto de investigación en diciembre de 2002, no procede incluir en la investigación las medidas aplicadas antes de diciembre de 1992. Esto afectaría a la transferencia de inmuebles y a la primera subvención anual abonada en 1992.
6. EVALUACIÓN
6.1. OBSERVACIONES PRELIMINARES SOBRE EL SISTEMA DE CONTABILIDAD ANALÍTICA DE DPLP
(126)
El artículo 14 de la Directiva 97/67/CE, modificada por la Directiva 2008/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de febrero de 2008, por la que se modifica la Directiva 97/67/CE en relación con la plena realización del mercado interior de servicios postales comunitarios (39) (la Tercera Directiva Postal) exige que los operadores postales lleven una contabilidad analítica que establezca una clara distinción entre, por una parte, los servicios y productos que forman parte del servicio universal y, por otra, los servicios y productos que no forman parte del mismo. Su contabilidad deberá asignar directamente los costes directos de los productos y asignar directa o indirectamente los costes comunes y, en particular, imputar de manera conveniente los costes comunes necesarios para prestar tanto servicios universales como no universales. La contabilidad analítica de DPLP consiste en un método de contabilidad por actividades (CPA), que imputa todos los gastos de funcionamiento, hasta el nivel del resultado antes de intereses e impuestos (EBIT), a los diferentes productos, de conformidad con el método de asignación completa de los costes (FDC). La contabilidad analítica cubre el conjunto de los costes de explotación y de las entidades organizativas de DPLP. En 2009, los productos comerciales representaban el […] % del volumen de negocios de DPLP, frente al […] % de los productos vinculados al servicio público.
(127)
El método de contabilidad analítica consta de tres niveles: los recursos, las actividades y los productos. Tiene por objeto determinar la parte de los costes imputables a cada producto.
(128)
Los costes se dividen en 398 tipos de costes diferentes y 3 954 centros de responsabilidad. A efectos contables, estos se agrupan en 34 grupos de recursos y 108 grupos de códigos. Existen 986 actividades diferentes.
(129)
Los costes de los recursos se imputan a las actividades en función de su naturaleza: los «recursos directos» se asocian directamente a una actividad específica, mientras que los «recursos indirectos» contribuyen a varias actividades y se imputan mediante claves de reparto que reflejan el grado de utilización de los recursos en cuestión para cada actividad. Por último, la contribución global a la actividad incluye los gastos generales que no pueden imputarse a actividades específicas; estos gastos se imputan, pues, por igual a todos los productos sobre la base del precio de coste incrementado.
(130)
Las 986 actividades diferentes forman los elementos constitutivos de la cadena de valor de cada producto. Una parte de los costes relativos a una actividad determinada se asigna a los productos en función del uso de la actividad en cuestión en cada producto. Los costes de las actividades no operativas se asignan en primer lugar a actividades de explotación que contribuyen directamente a los productos.
(131)
En la última fase del proceso, los costes de las actividades se imputan finalmente a cada producto según una clave de reparto que se basa generalmente en el volumen. En otras palabras, todos los productos que utilizan una actividad se contabilizan con una parte de los costes de esa actividad proporcional al volumen de utilización de esta.
(132)
La Comisión considera que el método de contabilidad analítica actualmente aplicado por DPLP es satisfactorio, dado que asigna correctamente todos los costes con un nivel de adecuación suficiente. No obstante, la Comisión observa que DPLP ha puesto a punto este método progresivamente, por lo que cabe pensar que los datos contables que datan del principio del período cubierto por la investigación, aunque sean globalmente fiables, no son tan detallados como los del sistema contable actual.
(133)
En marzo de 2011, las autoridades belgas presentaron a la Comisión una modificación retroactiva del método de contabilidad analítica de DPLP con vistas a un reparto diferente de determinados costes entre actividades comerciales y actividades de servicio público. La modificación prevista por las autoridades belgas afecta a la última fase de la asignación de costes cuando los productos se contabilizan con costes proporcionales a su volumen de utilización de cada actividad.
(134)
La modificación cambia el método de asignación de los gastos de explotación a los productos que DPLP aplicaba hasta ahora. A raíz de dicha modificación, algunos costes relacionados con los productos comerciales pasarían al ámbito de los servicios públicos, lo que ampliaría la base de los costes de los servicios públicos. Debido a ello, se atribuirían a los servicios públicos […] EUR anuales de media de costes actualmente imputados a los productos comerciales. Los demás aspectos de la metodología de contabilidad analítica seguirían siendo los mismos.
(135)
Las autoridades belgas indican que, por su propia naturaleza, los costes de determinadas actividades se fijan a cierto nivel, determinado por las necesidades del servicio público. En otras palabras, los costes de esas actividades utilizadas con fines de servicio público permanecerían inalterados aunque no las utilizara ningún producto comercial. En la medida en que un producto comercial no ha causado la actividad en cuestión, el producto no debería soportar el coste de explotación relacionado con esa actividad aunque la utilice.
(136)
Aun cuando las autoridades belgas alegan que el método revisado es compatible con la Directiva 97/67/CE, con la sentencia Chronopost (40) y con el Marco comunitario sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público (41) (en lo sucesivo, «el Marco sobre los SIEG»), dado que asigna a los productos los costes directamente imputables y una parte de los costes comunes y que refleja mejor los costes reales derivados de las obligaciones de servicio público, la Comisión considera que esta nueva argumentación no puede aceptarse por razones formales, económicas y jurídicas.
(137)
Desde un punto de vista formal, el método propuesto no se utiliza de hecho en la contabilidad interna de DPLP, sino que consiste más bien en una modificación a posteriori de datos anteriores. El método revisado no ha recibido el refrendo de la autoridad reguladora como base de tarificación y tampoco lo utiliza el Estado a efectos del cálculo de la compensación de los SIEG. El método revisado parece, pues, una presentación teórica elaborada a efectos del presente procedimiento en materia de ayudas estatales. Desde un punto de vista económico, no cabe suponer, en lo que respecta a la fijación del precio de la transferencia efectuada a nivel interno, que no se impute a los productos comerciales una parte de los costes de los recursos que utilizan (según este método, por ejemplo, los productos comerciales no contribuirían a los costes de los turnos de reparto de los carteros, aunque estos distribuyan también productos comerciales). Por último, en términos jurídicos, dicha modificación no parece ajustarse a lo dispuesto en el artículo 14, apartado 3, letra b), inciso iv), de la Directiva 97/67/CE, a la sentencia Chronopost (42) ni al Marco sobre los SIEG de 2005 (43), todos los cuales exigen que los costes comunes se imputen de manera apropiada a las actividades comerciales.
(138)
La Comisión no basará pues su evaluación en las cuentas modificadas, sino en los datos de contabilidad analítica validados, de conformidad con la Directiva 97/67/CE, por el Institut Belge des Services Postaux et des Télécommunications (el IBPT, la autoridad reguladora del sector postal belga (44)), que fueron comunicados previamente y que se basan en el método de contabilidad analítica oficialmente aplicado por DPLP.
6.2. EVALUACIÓN DE LA ASUNCIÓN DE LAS PENSIONES DE JUBILACIÓN
6.2.1. Existencia de ayuda con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE
(139)
El artículo 107, apartado 1, del TFUE dispone que «salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
(140)
Para que una medida constituya ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE, deben darse las cuatro condiciones acumulativas siguientes:
i)
que la medida otorgue una ventaja al beneficiario,
ii)
que falsee o amenace falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas,
iii)
que constituya una intervención del Estado o mediante fondos estatales,
iv)
que pueda afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
6.2.1.1. Ventaja y selectividad
(141)
Basándose en el planteamiento de la sentencia Combus (45), las autoridades belgas alegan que los compromisos en materia de pensiones constituían una carga anormal que los competidores no tenían que financiar y que, por lo tanto, su asunción por el Estado no constituye ayuda.
(142)
Básicamente, alegan que, debido a la falta de flexibilidad que caracteriza al Estatuto del personal estatutario, DPLP no podía reducir la parte representada por esta categoría de personal, aunque sea mucho más costosa que la hipotética plantilla compuesta de empleados con contratos menos ventajosos.
(143)
Conviene ante todo recordar de modo general que la sentencia Combus no ha sido confirmada por el Tribunal de Justicia. Por el contrario, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia contradice la hipótesis según la cual la compensación de una desventaja estructural excluye cualquier calificación como ayuda. Así, de la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia se desprende que la existencia de ayuda debe evaluarse teniendo en cuenta los efectos y no las causas o los objetivos de la intervención estatal (46). El Tribunal de Justicia declaró también que el concepto de ayuda abarca las ventajas concedidas por las autoridades públicas que, bajo distintas formas, reducen las cargas que gravan normalmente el presupuesto de una empresa (47).
(144)
Además, el Tribunal de Justicia indicó que los costes de remuneración de los empleados gravan, por su naturaleza, el presupuesto de las empresas, independientemente de si tales costes se derivan o no de obligaciones legales o de acuerdos colectivos (48). A este respecto, el Tribunal estableció que el hecho de que las medidas estatales tengan por objeto compensar sobrecostes no les permite eludir la calificación de ayuda (49).
(145)
Cabe, además, observar que el contexto competitivo en el que se inscribía Combus era diferente al de DPLP. Combus debía realizar su actividad de transporte sobre una base comercial y operar en el mercado en condiciones de competencia comparables a las de las empresas de autobuses privadas. Tras un procedimiento de licitación, las empresas de transporte público ceden su actividad de transporte en autobús a empresas privadas y públicas. Conforme a las normas sobre adjudicación de contratos, estos se adjudican a la «oferta económicamente más ventajosa», independientemente de la naturaleza privada o pública del licitador. Durante todo el período al que afecta la presente evaluación, DPLP disfrutó de un amplio monopolio en el que las presiones económicas se ejercían de forma totalmente diferente. Además, a diferencia del asunto Combus, Bélgica no adoptó, en este caso, ninguna disposición legal destinada a suprimir o modificar el régimen especial de empleo de los funcionarios que trabajan para DPLP o el modo en que adquieren sus derechos a pensión.
(146)
Por consiguiente, la Comisión considera que las diferencias objetivas entre el asunto Combus y el presente asunto justifican en este caso una conclusión diferente.
(147)
Para valorar si las medidas en cuestión contienen elementos de ayuda estatal, conviene determinar si dichas medidas ofrecen una ventaja económica a DPLP, en la medida en que le permitan evitar sufragar costes que normalmente deberían haber gravado los recursos financieros propios, impidiendo así que las fuerzas presentes en el mercado produzcan su efecto normal. Una ayuda consiste en una reducción de las cargas que normalmente recaen en el presupuesto de las empresas, habida cuenta de la naturaleza o de la estructura del sistema de cargas en cuestión. Inversamente, sería posible definir un concepto de «carga especial», que consistiría en una carga adicional con relación a estas cargas normales. La eliminación de tal carga especial mediante una disposición legal no concedería una ventaja al beneficiario y, por lo tanto, no constituiría ayuda estatal.
(148)
A semejanza de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de análisis de selectividad, que implica una comparación con un marco de referencia para evaluar la conformidad o no con la «naturaleza y la estructura del sistema» de un tratamiento diferenciado de determinadas empresas y producciones, en una situación normal de mercado desde el punto de vista estructural, la calificación de carga «normal» o «especial» implica definir un marco de referencia o punto de comparación, con el objetivo de identificar empresas que estén en una situación jurídica y real comparable con respecto al objetivo que persiguen las medidas en cuestión.
(149)
Sin embargo, no parece posible establecer un punto de comparación exógeno que permita definir una contribución «normal» soportada por las empresas que se encuentren en una situación jurídica y real comparable a la de DPLP respecto al objetivo perseguido por la medida en cuestión. En particular, los competidores de DPLP son empresas de Derecho privado que desarrollan sus actividades en mercados competitivos, mientras que DPLP disfrutó de un monopolio legal durante el período al que se refiere la evaluación, antes de la plena liberalización que se produjo en 2011.
(150)
Para determinar la existencia de una ventaja con arreglo al artículo 107, apartado 1, del Tratado, la Comisión debe, pues, examinar la situación de DPLP y comparar las cotizaciones sociales antes y después de la asunción de las pensiones de jubilación.
(151)
Desde la Ley de 6 de julio de 1971 y hasta la reforma de las pensiones de 1997, DPLP soportó todos los costes de las pensiones de jubilación y de las cargas sociales de sus funcionarios. En tales circunstancias, la Comisión considera que esos costes forman parte de los gastos normales que DPLP debía financiar con cargo a sus recursos propios, habida cuenta de su posición jurídica y real en el mercado postal belga.
(152)
Como la asunción de las pensiones de jubilación que tuvo lugar en 1997 y que es objeto de la investigación permitió a DPLP no soportar costes que, normalmente, habría debido financiar con cargo a sus recursos propios, las medidas en cuestión confieren al operador una ventaja a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado.
(153)
Dicha ventaja es selectiva, puesto que solo afecta a DPLP.
6.2.1.2. Fondos estatales
(154)
La asunción de las pensiones de jubilación fue financiada por el Estado, que asumió las competencias de DPLP en materia de pensiones.
(155)
Dado que el Estado paga directamente las pensiones del personal jubilado de DPLP con cargo a su propio presupuesto, se ha recurrido, manifiestamente, a recursos estatales.
6.2.1.3. Falseamiento de la competencia y de los intercambios entre Estados miembros
(156)
Las medidas anteriormente expuestas pueden afectar a los intercambios entre Estados miembros, dado que DPLP está presente en mercados abiertos a la competencia, como los servicios de entrega de paquetes, que se caracterizan por ser objeto de grandes intercambios transfronterizos. En el mercado de la paquetería, DPLP se enfrenta a la competencia de empresas que operan en otros Estados miembros, como UPS, FedEx o TNT Express. DPLP desarrolla también actividades en el mercado de la distribución de la prensa, en el que operan o pueden operar empresas de otros Estados miembros. La distribución de paquetes nunca ha estado totalmente reservada a DPLP, y otras empresas proponían ya algunos servicios de distribución de paquetes (50) u otros servicios postales específicos a principios de los años noventa (51). Además, DPLP está presente en el mercado de los sectores financieros (cuentas corrientes, cuentas de ahorro y servicios de pago), donde se enfrenta a la competencia de operadores que ofrecen productos financieros, tales como bancos y operadores financieros. Las cuentas corrientes y de ahorro postales, utilizadas tanto con fines de pago como de ahorro, compiten con las cuentas corrientes y de ahorro bancarias. El sector bancario estaba ya abierto a la competencia antes de 1992 y se caracterizaba por amplios intercambios entre los Estados miembros. Antes de 1992, se instalaron en Bélgica bancos de diferentes Estados miembros: en efecto, en aquella época, Bélgica contaba con más de 70 instituciones financieras extranjeras en su territorio (52).
(157)
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, es evidente que toda medida estatal que confiera a DPLP una ventaja económica puede afectar a los intercambios entre Estados miembros.
(158)
Por las razones que se exponen en los considerandos 141 a 157, la Comisión considera que la asunción de las pensiones de jubilación constituye una ayuda a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
6.2.2. Valoración de la compatibilidad de la asunción de las pensiones de jubilación con el mercado interior con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c)
(159)
En el marco de la reforma de las pensiones de 1997, el reembolso por DPLP al Estado del coste neto anual de las pensiones de jubilación fue sustituido por una contribución liberatoria que ajustaba los costes de las pensiones soportados por DPLP con los de sus competidores. Sin esa reforma, el nivel de los costes de las pensiones habría seguido aumentando considerablemente en los años siguientes, debido principalmente al deterioro del cociente entre funcionarios activos (contribuyentes) y funcionarios no activos (beneficiarios) tras la decisión de DPLP de no contratar más funcionarios.
(160)
Dado que, evidentemente, las excepciones previstas en el artículo 107, apartado 2, y en el artículo 107, apartado 3, letras a) y b), del TFUE no son de aplicación y que Bélgica no ha invocado el artículo 106, apartado 2, del TFUE en apoyo de la compatibilidad de la asunción de las pensiones de jubilación en favor de DPLP, la Comisión examinará si dicha asunción puede declararse compatible en virtud del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, que dispone que las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o determinadas regiones económicas pueden considerarse compatibles con el mercado interior siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.
(161)
La Comisión examinará en primer lugar en qué medida la asunción de la totalidad de los costes de las pensiones de jubilación cumple un objetivo de interés común y es necesaria a tal efecto, antes de examinar la proporcionalidad de dicha medida y de sopesar los efectos positivos y negativos de la ayuda.
6.2.2.1. La liberalización del sector postal constituye un objetivo de interés común.
(162)
El derecho de la Unión ha fomentado una liberalización cada vez mayor del sector postal desde 1992 con la adopción del Libro Verde, que dio lugar posteriormente a la adopción de tres Directivas, a saber: i) la Directiva 97/67/CE, ii) la Directiva 2002/39/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 10 de junio de 2002, por la que se modifica la Directiva 97/67/CE con el fin de proseguir la apertura a la competencia de los servicios postales de la Comunidad (53) y iii) la Directiva 2008/6/CE. También se reconoce que la liberalización de los mercados postales en la UE tiene un papel importante que desempeñar en la estrategia de Lisboa a favor del crecimiento y el empleo.
(163)
Por consiguiente, es importante no solo garantizar la prestación de los servicios postales de base, tal como implica el concepto de obligación de servicio universal, sino también crear condiciones de competencia homogéneas para el operador histórico, los competidores ya presentes y los nuevos operadores.
(164)
Ya en la Decisión relativa a La Poste francesa, la Comisión reconoció que la implantación de condiciones iguales en materia de cotizaciones a la seguridad social del operador histórico y de sus competidores era una condición clave para una competencia equitativa en el sector postal. Consideraba que la asunción de las obligaciones de financiación de las pensiones de los funcionarios de la Poste francesa era compatible con el mercado interior, dado que las subvenciones públicas garantizaban unos tipos de cotizaciones sociales iguales para La Poste francesa y sus competidores. La Comisión se propone seguir en este caso la misma lógica utilizada en el capítulo 6.3 de esa Decisión, que debe considerarse aplicable en este caso concreto en la medida en que sea pertinente.
6.2.2.2. Necesidad de la asunción de las pensiones de jubilación
(165)
La Comisión considera que la transformación de DPLP en 1992 era necesaria para fomentar la competencia en el mercado postal: en efecto, dicha medida puso a DPLP y a sus competidores en pie de igualdad por lo que se refiere a la forma jurídica (suprimiendo, de este modo, la garantía ilimitada de que DPLP disfrutaba hasta entonces como entidad pública).
(166)
Sin embargo, ni el Estado belga ni la Régie des Postes habían acumulado reservas que correspondieran a los compromisos acumulados en concepto de pensiones de jubilación. En el momento de su constitución en 1992, DPLP continuó asumiendo las obligaciones en materia de pensiones, pero en su contabilidad no se consignó activo alguno que correspondiera a su cobertura.
(167)
Así pues, el pago de las pensiones de jubilación habría constituido progresivamente una carga demasiado pesada para DPLP, dado que muchos funcionarios se aproximaban a la edad de jubilación. Si bien se adoptaron ciertas medidas (mejora de la productividad, reducción progresiva del personal gracias a las bajas naturales e indexación de los salarios) para mejorar esa situación, ello no habría bastado para establecer un equilibrio sostenible de las finanzas de DPLP (véase el cuadro 3 siguiente).
(168)
Esto se debe en particular al hecho de que la transformación en una empresa de Derecho privado implicaba también que DPLP no contratara a más funcionarios sino solo a agentes contractuales (sujetos a un contrato de empleo general y a las disposiciones del Derecho del trabajo). Así pues, después de 1997, DPLP hubiera debido financiar con cargo a sus ingresos propios tanto los gastos de las pensiones de los funcionarios jubilados como las cotizaciones sociales relacionadas con el seguro de las pensiones de sus agentes contractuales activos.
(169)
La tendencia negativa de los flujos de tesorería de DPLP iba a agravarse a lo largo de los años, ya que los pagos de las pensiones más elevadas iban a superar los ingresos generados por sus actividades (véase el cuadro 3).
Cuadro 3
Simulaciones de los flujos de tesoreíra de DPLP realizadas por las autoridades belgas en 1996
(170)
Es indudable que DPLP habría tenido que hacer frente a unos costes mucho mayores si hubiera tenido que financiar las pensiones del conjunto de sus funcionarios jubilados con cargo a sus fondos propios después de 1997. Es obvio que, sin la ayuda, el paso del estatuto jurídico de administración pública al de empresa privada se habría visto comprometido.
(171)
Además, una refinanciación completa de los costes de las pensiones mediante un aumento de los ingresos procedentes del correo regulado habría conducido a unas tarifas de los envíos muy elevadas y a una disminución potencialmente muy importante del número de cartas enviadas, de modo que la oferta de servicios de correo universal se habría visto comprometida.
(172)
Por otra parte, la Comisión considera que las citadas medidas se adaptan al objetivo del interés comunitario que persiguen. Ningún otro instrumento habría podido abordar la cuestión de un modo más eficaz. En los sectores que cuentan con un SIEG, hubieran podido concederse compensaciones de servicio público, por supuesto, pero tal enfoque no sería sostenible a largo plazo debido a la naturaleza estructural propia del problema.
(173)
Habida cuenta de los objetivos de liberalización de los mercados postales, consistente, en particular, en garantizar una oferta de servicios postales universales de buena calidad a precios asequibles, así como del objetivo de fomentar una competencia leal, la asunción de las pensiones de jubilación constituía una medida necesaria.
6.2.2.3. Proporcionalidad de la asunción de las pensiones de jubilación
(174)
La decisión relativa a La Poste francesa expone la evaluación por la Comisión de la proporcionalidad de las medidas de ayuda relacionadas con la asunción de los costes de las pensiones soportados por los operadores históricos del sector postal que siguen empleando a funcionarios en condiciones acordadas en el momento en que se encontraban en situación de monopolio. La proporcionalidad debe valorarse teniendo en cuenta la implantación de condiciones equitativas en los mercados abiertos a la competencia (correo, paquetes y servicios financieros, por ejemplo). El operador histórico debe pagar a la seguridad social unos tipos de cotización idénticos a los de sus competidores.
(175)
Dado que el personal contractual de DPLP se encuentra, en el plano jurídico, en la misma situación que los trabajadores de cualquier empresa privada, al contrario que el personal estatutario, que goza de un estatuto similar al de los funcionarios, la comparación de las cotizaciones sociales pagadas por DPLP por cada categoría de empleados permite comprobar si esta respeta, desde que quedó liberada de las pensiones de jubilación, la condición relativa al pago de un tipo de cotización social idéntico al de sus competidores.
(176)
El siguiente cuadro recapitulativo presenta de forma detallada los costes de seguridad social abonados por DPLP por su personal estatutario y contractual:
Costes de seguridad social soportados y abonados por DPLP
Personal estatutario
Personal contractual
Contribución de DPLP al sistema de seguridad social, incluido el 8,86 % para las pensiones de jubilación
[…] %
[…] %
Costes directamente sufragados por DPLP
[…] %
[…] %
Enfermedad y discapacidad
[…] %
[…] %
Complementos familiares
[…] %
-
Contribución al pago de compensaciones (54)
[…] %
Reducción estructural (55)
[…] %
CONTRIBUCIÓN DEL EMPLEADOR en total
[…] %
[…] %
CONTRIBUCIONES DE LOS TRABAJADORES
[…] %
[…] %
Contribución del trabajador al sistema general de seguridad social
[…] %
[…] %
(177)
Como muestra el cuadro anterior, el nivel de la contribución de DPLP al sistema de seguridad social belga (porcentaje nominal de los costes salariales) es claramente inferior al de la contribución de los operadores privados ([…] %, frente al […] %).
(178)
No obstante, si se contabilizan los costes sufragados directamente por el empresario a efectos de la comparación de los tipos efectivos de cotizaciones sociales, los dos porcentajes son prácticamente idénticos e incluso ligeramente superiores para el personal estatutario de DPLP […] %, frente al […] %).
(179)
Cabe observar, asimismo, que las cotizaciones abonadas por los trabajadores son prácticamente idénticas en los dos casos ([…] %, frente al […] %).
(180)
El tipo nominal de contribución a la seguridad social menos elevado que DPLP paga por su personal estatutario se debe a la exención de determinadas cuotas de la seguridad social que no se aplican a los trabajadores que gozan del estatuto de funcionarios (enfermedad profesional, desempleo y accidente de trabajo, por ejemplo). Sin embargo, la propia DPLP sufraga directamente el coste de las cotizaciones que gozan de la exención en razón del estatuto específico de su personal estatutario. Este enfoque implica unos altos costes directos para DPLP.
(181)
Por lo que se refiere a la contribución de los propios trabajadores, que debe también tenerse en cuenta, dado que los empleados deben abonarla con cargo al salario que les paga el empleador (contribución que, por lo tanto, representa también un coste para este), es algo más elevada para el personal estatutario que para el personal contractual.
(182)
Las autoridades belgas y DPLP facilitaron información que demuestra que las cotizaciones directas se mantuvieron globalmente estables a lo largo del tiempo.
(183)
Aunque los costes directos soportados directamente por DPLP ([…] %) no equivalen en sentido estricto a cotizaciones sociales, debe tenerse en cuenta que esos costes no son costes voluntarios, sino que se derivan directamente del estatuto particular de los trabajadores estatutarios y que, por tanto, fueron impuestos a DPLP. Parece, pues, lógico asimilarlos a otros costes de seguridad social obligatorios desde el punto de vista de su origen y su finalidad.
(184)
Por consiguiente, conviene tener en cuenta esos costes directos para el cálculo de las cotizaciones sociales efectivas de DPLP. El tipo total de las cotizaciones sociales resultante sería ligeramente más elevado para el personal estatutario de DPLP ([…] %) que para el personal de empresas del sector privado ([…] %).
6.2.2.4. Criterio para ponderar la asunción de las pensiones de jubilación
(185)
La reforma del régimen de jubilación aplicable a DPLP supuso un importante avance en la adaptación de la empresa a la liberalización progresiva y con vistas a la liberalización completa del mercado postal belga, que desempeña un papel importante en el marco de la estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo.
(186)
En la Decisión sobre La Poste, la Comisión indicó que la liberalización del sector postal podría verse dificultada si no se aprobaban proyectos de reforma de las pensiones (comparable a la adoptada en Bélgica).
(187)
La Comisión considera también que, aun cuando no afectan a un régimen especial por lo que se refiere a las prestaciones abonadas a los pensionistas, las medidas en cuestión permiten convertir en duradero un mecanismo de financiación que la evolución histórica había convertido en caduco. Considera que estas medidas se inscriben en el marco más general de la reforma de los sistemas de jubilación de los Estados miembros, reforma deseada tanto por el Consejo como por la Comisión.
(188)
Los efectos negativos de la medida parecen limitados, dado que, habida cuenta del pasado de DPLP y de sus actividades, queda claro que una gran parte de sus compromisos en materia de pensiones están relacionados con actividades en el sector reservado, donde el falseamiento de la competencia es, por su propia naturaleza, limitado.
(189)
La medida en cuestión podría permitir en teoría que DPLP conservara una posición dominante. No obstante, la Comisión considera que ese riesgo es pequeño porque las medidas se limitan a ajustar las contribuciones pagadas por DPLP con las de sus competidores.
(190)
De lo anterior se desprende que las repercusiones negativas de la ayuda concedida a DPLP son limitadas, con respecto a sus efectos positivos.
(191)
Dado que las medidas se limitan a lo estrictamente necesario para el establecimiento de condiciones iguales por lo que se refiere a las cotizaciones sociales y ponen fin a un falseamiento de la competencia que lastraba a DPLP, no alteran las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.
(192)
Por consiguiente, la Comisión considera que la medida de asunción de las pensiones de jubilación adoptada en 1997 puede considerarse ayuda compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, dado que DPLP no tiene ventaja sobre otros operadores en lo que se refiere a los costes de seguridad social de su personal estatutario.
6.3. EVALUACIÓN DE LA COMPENSACIÓN DE SERVICIO PÚBLICO Y DE OTRAS MEDIDAS
6.3.1. Existencia de ayuda en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE
6.3.1.1. Ventaja y carácter selectivo
(193)
Por lo que se refiere a la compensación de los costes de servicio público, la sentencia Altmark (56) define los criterios que una intervención pública debe cumplir para poder considerarse una compensación de las obligaciones de servicio público y eludir la calificación de ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(194)
En este caso, estos criterios, y más concretamente el cuarto, no se cumplen: la elección de DPLP no se llevó a cabo en el marco de un procedimiento de contratación pública. Además, las autoridades belgas no han demostrado que el nivel de la compensación se determinara sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y dotada de medios adecuados, habría soportado para ejecutar las obligaciones de servicio público que se le solicitan y la Comisión no dispone de ninguna indicación o información que induzca a considerar que se cumple el cuarto criterio.
(195)
Dado que las compensaciones anuales solo beneficiaron a una empresa y que pusieron recursos suplementarios a disposición de esa empresa, la medida confirió una ventaja selectiva a DPLP.
(196)
Capital aportado en 1997: las autoridades belgas reconocieron que las aportaciones de capital realizadas en 1997 por valor de 62 millones EUR constituían en realidad el pago diferido de una compensación de SIEG que se debía por el año 1996. Así pues, esas aportaciones deben valorarse sobre las mismas bases que las compensaciones anuales. Puesto que no se cumplen las distintas condiciones establecidas en la sentencia Altmark, la medida confirió una ventaja selectiva a DPLP.
(197)
Capital aportado en 2003: las autoridades belgas declararon que la aportación de capital efectuada en 2003 (297,5 millones EUR) respetaba el principio del inversor en una economía de mercado y que, por consiguiente, no constituía ayuda estatal. En su opinión, esa aportación tenía por objetivo reforzar los fondos propios de DPLP con vistas a la construcción y la modernización de los centros de clasificación, a la optimización de los turnos de reparto del correo y a la automatización. Los fondos inyectados pretendían también cubrir los gastos de personal derivados de la disminución del número de empleados relacionada con un régimen de jubilación anticipada, de la reducción del tiempo de trabajo y del aumento de los salarios ofrecidos a los nuevos miembros del personal.
(198)
Para demostrar que esa aportación de capital se ajusta al principio del inversor en una economía de mercado, las autoridades belgas realizaron previsiones de rentabilidad en el marco de su plan estratégico que dieron lugar a un nivel de rentabilidad superior al coste de capital que exigiría un inversor privado.
(199)
Las proyecciones y el cálculo de los beneficios realizados por las autoridades belgas tienen un carácter prospectivo, son muy detalladas y se ajusten al método que utilizaría un inversor privado:
1)
la rentabilidad se calculó utilizando el método de los flujos de tesorería futuros actualizados, que tiene en cuenta el crecimiento futuro de la empresa y la capacidad de las inversiones para generar beneficios y flujos de tesorería para sus accionistas;
2)
se contemplaron tres hipótesis diferentes: una optimista, una pesimista y otra más probable, finalmente elegida para la evaluación de la fiabilidad de las previsiones;
3)
las previsiones indicaban un aumento del margen de beneficio al […] % en 2007 (véase el cuadro 4) y una tasa interna de rentabilidad prevista de […] % durante el período 2003-2012 (véase el cuadro 5), es decir, una tasa superior al del […] % indicado por un experto independiente (Banco Degroof) como margen de beneficio que los inversores privados del sector postal considerarían apropiado.
Cuadro 4
Previsiones ex ante de beneficios en el período 2003-2007 realizadas por las autoridades belgas
[…]
Fuente: Autoridades belgas.
Cuadro 5
Cálculo de la tasa interna de rentabilidad ex ante efectuado por las autoridades belgas en la hipótesis más probable
[…]
Fuente: Autoridades belgas.
(200)
Cabe también señalar que la solidez de las previsiones quedó globalmente validada por los resultados financieros obtenidos durante los años siguientes (véase el cuadro 6). Gracias a ese aumento de rentabilidad, DPLP empezó a repartir dividendos a partir de 2007.
Cuadro 6
Beneficios ex post en el período 2003-2007
[…]
Fuente: Autoridades belgas.
(201)
Los resultados registrados en un período de diez años se ajustan también a las previsiones de 2003, dado que se espera que la tasa interna de rentabilidad ex post sea del […] %, alcanzando un nivel superior al […] % previsto en 2003.
(202)
Aunque el rendimiento de la inversión realizada por el Estado belga parece suficiente para confirmar que dicha inversión cumple el principio del inversor privado en una economía de mercado, hay que señalar que los ingresos esperados, que sirven de base a la valoración de esa rentabilidad, incluían ayudas estatales y, en particular, las compensaciones anuales abonadas a DPLP.
(203)
No obstante, esas medidas de ayuda estatal persiguen objetivos manifiestamente distintos y no tienen ningún vínculo cronológico con la aportación de capital realizada en 2003.
(204)
Además, la incertidumbre que puede derivarse, para un inversor privado, de la ayuda no notificada en favor de DPLP se vio atenuada por la autorización formal de la aportación de capital concedida por la Comisión en su Decisión de 2003. En el momento de la realización de la inversión, cualquier inversor privado con buenas perspectivas de rendimiento hubiera corrido probablemente el riesgo de realizar esa inversión tras la adopción de la Decisión favorable de la Comisión, incluso si tal Decisión no tenía aún carácter definitivo. Para tomar esta decisión, un inversor privado no habría esperado varios años, es decir, hasta la fecha de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia y del Tribunal de Justicia. Por lo tanto, la posterior anulación de esa Decisión constituye un hecho que no era previsible en el momento en que se realizó la inversión, pero que, sin duda, parecía poco probable, dado que las decisiones de la Comisión se consideran legales mientras no han sido anuladas.
(205)
Por consiguiente, la Comisión opina que la aportación de capital efectuada en 2003 puede considerarse conforme con el principio del inversor privado en una economía de mercado y que no constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(206)
Capital aportado en 2006: las autoridades belgas declararon que la aportación de capital efectuada en 2006 (por un importe de 40 millones EUR) respetaba el principio del inversor en una economía de mercado y que, por consiguiente, no constituía ayuda estatal.
(207)
La aportación se realizó en las mismas condiciones que se aplican a un inversor privado: el aumento de capital de DPLP fue suscrito por el Estado (por valor de 40 millones EUR) y por Post Invest Europe (por valor de 300 millones EUR), a un precio por acción equivalente (pari passu). Post Invest Europe era en aquel momento un inversor externo que no tenía ningún vínculo con DPLP o con el Estado belga.
(208)
Además, el precio de emisión de las acciones se estableció correctamente. Para determinar el precio de las nuevas acciones emitidas, el banco de inversión al que recurrieron las autoridades belgas consideró que el valor total de DPLP estaba comprendido entre […] y […] EUR. Finalmente, el Estado fijó el valor del conjunto de la empresa, antes de las aportaciones de capital, en […] EUR. Las hipótesis referentes al nivel de rendimiento y de riesgo sobre la base de un plan de empresa común se basaban como tales en consideraciones referentes a la optimización de los beneficios a largo plazo. Los resultados registrados posteriormente por DPLP tras la ampliación de capital de 2006 (véase infra) avalan también la solidez de las hipótesis y los parámetros que se tomaron en consideración en el momento de la decisión de inversión.
Cuadro 7
Resultados de DPLP entre 2006 y 2010
[…]
Fuente: Autoridades belgas.
(209)
La Comisión considera que la aportación de capital efectuada en 2006 por un importe de 40 millones EUR se ajusta claramente al comportamiento de un inversor en una economía de mercado y, por lo tanto, no constituye ayuda estatal.
(210)
La exención del impuesto de sociedades, aunque puede conferir una ventaja a DPLP debido a una posible reducción del importe del impuesto que, en caso contrario, habría debido pagar, no concedió ninguna ventaja concreta: en efecto, de 1992 a 2005, año en que se suprimió esa exención, el resultado acumulado de DPLP después de impuestos fue negativo. Si bien, algunos años, su resultado neto fue positivo, el crédito fiscal que se habría aplazado de un año a otro habría permitido a DPLP no pagar el impuesto, incluso si hubiera estado sujeta al régimen del impuesto de sociedades. Por lo tanto, esa exención no se examinará más a fondo en la presente Decisión.
(211)
Por el contrario, las exenciones del impuesto sobre bienes inmuebles y del impuesto local ponen a DPLP en una situación más favorable que la de las demás empresas, puesto que la liberan de obligaciones que, normalmente, habría tenido que respetar. Por consiguiente, le confieren una ventaja selectiva.
(212)
Las autoridades belgas alegaron que la transferencia de inmuebles se derivaba de una reorganización interna de los bienes pertenecientes al Estado, pues DPLP pertenecía entonces íntegramente al Estado. Sin embargo, la transferencia de inmuebles puso a disposición de DPLP nuevos activos que anteriormente pertenecían al Estado. DPLP utilizaba ya entonces esos edificios, que pertenecían al Estado, pero no era su propietaria legal. La transferencia del título legal de propiedad otorgó a DPLP, empresa distinta del Estado, los derechos de propiedad de los inmuebles. DPLP obtuvo, pues, recursos suplementarios respecto a la situación anterior a la transferencia. Esta medida le concedió, pues, una ventaja selectiva.
(213)
Sin la garantía del Estado, DPLP no habría podido obtener un préstamo en las mismas condiciones. Las autoridades belgas consideraron que los tipos del mercado habrían sido hasta 40 puntos básicos más elevados, mientras que la prima abonada al Estado era de 25 puntos básicos.
(214)
Según la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía (57) [punto 3.2, letra d)], «la asunción de riesgo debe compensarse normalmente con una prima adecuada sobre el importe garantizado o contragarantizado. Si el precio pagado por la garantía es, como mínimo, tan elevado como la correspondiente referencia para la prima de la garantía que pueda encontrarse en los mercados financieros, la garantía no incluye ayuda. Si no puede hallarse en los mercados financieros la correspondiente referencia para la prima de la garantía, el coste financiero total del préstamo garantizado, incluidos los tipos de interés del préstamo y la prima de garantía, deberá compararse con el precio de mercado de un préstamo similar no garantizado». Dado que la prima no parece ajustarse al mercado, la garantía del Estado permitió a DPLP obtener financiación a un coste inferior al que hubiera debido, en principio, asumir.
(215)
En consecuencia, la medida concede una ventaja selectiva a DPLP, que equivale a la diferencia entre el tipo de interés que DPLP habría tenido que pagar si no hubiera contado con la garantía del Estado y el tipo de interés efectivo más la prima abonada por la garantía. La ventaja era, cada año, de quince puntos básicos sobre el saldo vivo en capital. La ventaja puede estimarse en 1,5 millones EUR a lo largo de la duración del préstamo.
6.3.1.2. Existencia de recursos estatales
(216)
La compensación anual de los SIEG se financió con cargo al presupuesto del Estado belga con arreglo a los contratos de gestión sucesivos celebrados entre DPLP y el Estado belga. Según la información comunicada por las autoridades belgas, las aportaciones de capital realizadas en 1997 representan, de facto, una compensación de SIEG y, por consiguiente, se incluyen en esta parte de la Decisión.
(217)
Las exenciones fiscales provocaron una disminución de los ingresos fiscales del Estado debido a la reducción de los ingresos que este hubiera obtenido sin dichas exenciones. Por lo tanto, implica una transferencia de fondos del Estado, consistente en una pérdida de ingresos fiscales para el Estado belga.
(218)
Los inmuebles transferidos a DPLP pertenecían anteriormente al Estado. Este cedió su propiedad a DPLP, reduciendo de este modo sus propios activos y aumentando los de DPLP. Por consiguiente, la medida constituye una transferencia de fondos estatales.
(219)
La garantía relativa al préstamo fue concedida por el Estado, que asumió los riesgos en su propio presupuesto, sin contrapartida; por consiguiente, se trata de fondos estatales en forma de condonación de ingresos.
(220)
Los ingresos generados por los servicios de distribución de correo no constituyen ingresos estatales, de acuerdo con la sentencia Preussen Elektra (58), dado que los precios pagados por los usuarios se financian con cargo a sus fondos propios, que escapan al control del Estado.
(221)
No obstante, a efectos de la evaluación de la compatibilidad, esos ingresos se comparan directamente con la prestación de un servicio de interés general en el sector postal y, por tanto, deben tomarse en consideración, de conformidad con el punto 17 del Marco comunitario sobre los SIEG y con el artículo 7 de la Directiva 97/67/CE, a efectos de la determinación de la necesidad y de la proporcionalidad de la compensación.
6.3.1.3. Falseamiento de la competencia y de los intercambios entre Estados miembros
(222)
Las medidas pueden afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros por las mismas razones que se exponen en el considerando 156.
6.3.1.4. Resumen de las medidas de ayuda
(223)
Por las razones expuestas en los considerandos 193 a 222, las siguientes medidas constituyen ayudas estatales a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE:
a)
compensación anual de SIEG (1992-2010);
b)
aportaciones de capital realizadas en 1997;
c)
exención del impuesto sobre los bienes inmuebles (1992-2005);
d)
transferencia de inmuebles en 1992;
e)
garantía concedida por el Estado en 2004.
6.3.2. Ayuda existente con arreglo al artículo 108, apartado 1, del TFUE
(224)
Algunas de las medidas examinadas en el presente asunto podrían considerarse ayudas existentes con arreglo al artículo 108, apartado 1, del TFUE.
6.3.2.1. Exenciones del impuesto de sociedades y del impuesto sobre los bienes inmuebles
(225)
Las exenciones del impuesto de sociedades y del impuesto sobre los bienes inmuebles benefició a DPLP cuando esta era todavía una administración pública es decir antes de 1971, y son anteriores a la adhesión de Bélgica a la CEE. Desde entonces, no se han modificado. Estas medidas constituyen, por tanto, ayudas existentes.
(226)
La exención del impuesto de sociedades se suprimió en 2005, mientras que sigue aplicándose la exención del impuesto sobre los bienes inmuebles.
6.3.2.2. Liberalización del mercado postal
(227)
Según las autoridades belgas, todas las medidas anteriores a la liberalización de los mercados postales, en 1999, deberían considerarse ayudas existentes. Sin embargo, las medidas en cuestión beneficiaron a todas las actividades de DPLP, presente en mercados competitivos (como los mercados de distribución de paquetes y de servicios financieros) mucho antes de la entrada en vigor de la Directiva 97/67/CE en 1999. Por consiguiente, de conformidad con la sentencia Alzetta (59), no puede considerarse que dicha ayuda se convierte en una ayuda existente debido a la evolución del mercado interior: puede considerarse ayuda existente para un determinado beneficiario en la medida en que este ejerciera su actividad exclusivamente en mercados que no estaban abiertos a la competencia cuando se ejecutó la ayuda.
(228)
Por lo tanto, la Comisión no puede aceptar este argumento.
6.3.2.3. Plazo de prescripción de diez años
(229)
Tampoco puede aceptarse el argumento de que el plazo de prescripción de diez años debería correr a partir de la incoación del presente procedimiento de investigación formal, en 2009. La sentencia dictada por el Tribunal de Primera Instancia en 2009 no anuló todos los actos de investigación anteriores. Solo dio a entender que esos actos deberían haber incitado a la Comisión a incoar un procedimiento de investigación formal (60).
(230)
Por el contrario, dado que la Comisión llevó a cabo su primer acto de investigación el 23 de diciembre de 2002, cuando remitió la primera solicitud de información a las autoridades belgas, las medidas aplicadas antes del 23 de diciembre de 1992 deben considerarse ayudas existentes.
6.3.3. Compatibilidad de la compensación de los SIEG con el artículo 106, apartado 2, del TFUE
(231)
La compatibilidad de la compensación de los SIEG se valora con respecto al artículo 106, apartado 2, del TFUE y al Marco sobre los referidos servicios. El Marco comunitario sobre los SIEG es aplicable a partir de su entrada en vigor, el 29 de noviembre de 2005. Dado que consiste, básicamente, en una codificación de normas que ya existían antes de su entrada en vigor, se hará también referencia a aquellas cuando se valoren las medidas anteriores a su entrada en vigor.
6.3.3.1. Marco de evaluación establecido sobre la base del mandato que confieren los contratos de gestión
(232)
En sus observaciones, las autoridades belgas y DPLP se opusieron enérgicamente a que, de acuerdo con el enfoque adoptado en ocasiones anteriores para evaluar otros asuntos sobre ayudas concedidas ilegalmente, la Comisión procediera a un análisis global de toda la ayuda concedida a DPLP a lo largo de todo el período, lo que supone que esa ayuda financió indistintamente todas las misiones de servicio público encomendadas a la empresa. Las autoridades belgas y DPLP alegaron que, en este caso concreto, en contra de lo que puede observarse en otros asuntos, los contratos de gestión que celebraron delimitan de forma estricta el ámbito de las actividades de DPLP que iban a disfrutar de una ayuda, así como los importes de ayuda a que podían aspirar dichas actividades (61).
(233)
La Comisión considera que los contratos de gestión en cuestión definen de manera rigurosa los derechos y obligaciones respectivos del Estado y del beneficiario de la ayuda, al fijar los parámetros de la compensación a la que este puede aspirar por las actividades específicas enumeradas y durante los períodos indicados en ellos. Por consiguiente, la Comisión basará su evaluación en las disposiciones de los diversos contratos de gestión.
(234)
Los SIEG respecto de los cuales tiene que valorarse la compatibilidad de la ayuda se definen en los mandatos establecidos por el Estado miembro. Las misiones de servicio público que DPLP debe llevar a cabo se le encomiendan mediante los sucesivos actos administrativos por los que se aprueban los contratos de gestión que firma con el Estado cada cinco años, aproximadamente. Dichos contratos desarrollan y completan las disposiciones de la Ley nacional de servicios postales.
(235)
Cada contrato de gestión sucesivo constituye un mandato distinto que describe las misiones de servicio público que deberá desempeñar DPLP y fija la duración del mandato, así como los parámetros sobre cuya base se calcula la compensación que debe abonar el Estado. Los contratos de gestión especifican las actividades que se tienen en cuenta para calcular el importe de la compensación financiera concedida por el Estado.
(236)
La compatibilidad de las medidas de ayuda debe evaluarse con arreglo al artículo 106, apartado 2, del TFUE, dado que la compensación se concedió para financiar los gastos ocasionados por la realización de misiones de servicio público. La compensación sería compatible si no compensa de modo excesivo los costes adicionales soportados por DPLP en el ejercicio de las misiones de servicio público que le encomiendan los contratos de gestión, incluido un beneficio razonable. Cualquier compensación excesiva deberá ser recuperada.
(237)
El marco de evaluación de la compensación excesiva incluye los SIEG por los que prevén una compensación las disposiciones de los sucesivos contratos de gestión.
(238)
Es importante señalar que las disposiciones de los sucesivos contratos de gestión presentan ciertas diferencias. Por consiguiente, la compensación excesiva se calculará sobre la base de los parámetros específicos definidos en cada uno de ellos.
(239)
En el primer contrato de gestión (1992-1996), la compensación de los SIEG abarca todos los servicios públicos. Las disposiciones de ese primer contrato de gestión no reparten la compensación entre los distintos servicios públicos en función de que puedan optar o no a una compensación en virtud de dicho contrato.
(240)
Por consiguiente, cabe considerar que la compensación prevista en ese contrato cubre los costes suplementarios derivados del cumplimiento del conjunto de las obligaciones de servicio público, sin distinción. El control de la posible compensación excesiva en este período se referirá, pues, a todas las medidas de servicio público: al servicio postal universal (obligación de servicio universal/OSU), a la distribución de la prensa y a otras misiones encomendadas a DPLP.
(241)
A diferencia del primer contrato de gestión, los contratos de gestión segundo, tercero y cuarto reservan las ayudas a determinados SIEG definidos en los mismos. Los SIEG que pueden tener derecho a una compensación son: la distribución de periódicos y prensa no diaria, así como los demás servicios públicos enumerados en el considerando 33. Las cláusulas que determinan los servicios que reciben ayuda figuran en el artículo 7 del segundo contrato de gestión, en el artículo 15 del tercer contrato de gestión y en los artículos 12 y 13 del cuarto contrato de gestión.
(242)
El servicio postal universal, en cambio, no goza de ninguna compensación en virtud de los contratos de gestión, con excepción del primero.
(243)
Los costes y los ingresos relativos al servicio postal universal no se tienen, pues, en cuenta en el cálculo de la compensación excesiva, con excepción, en su caso, del superávit de beneficios procedentes del sector reservado (62).
6.3.3.2. Cálculo de la compensación excesiva
(244)
Dadas las diferencias entre los mandatos de servicio público mencionadas en los considerandos 239 a 243, la posible compensación excesiva se calculará de manera distinta en el caso del primer contrato de gestión y en el de los tres contratos de gestión posteriores.
(245)
Además de cubrir los costes ocasionados por el cumplimiento de las obligaciones de servicio público, el Marco comunitario sobre los SIEG prevé también la compensación de un tipo de remuneración razonable (63).
(246)
El punto 18 del Marco comunitario sobre los SIEG establece que por beneficio razonable «se debe entender un tipo de remuneración de los fondos propios que tenga en cuenta el riesgo, o la inexistencia del mismo, soportado por la empresa a causa de la intervención del Estado, en particular, si este último concede derechos exclusivos o especiales. Normalmente, dicho tipo no debe superar el tipo medio registrado en el sector interesado durante los últimos años. En aquellos sectores en los que no existe una empresa comparable a la que tiene encomendada la explotación del servicio de interés económico general, puede hacerse una comparación con las empresas sitas en otros Estados miembros o, en caso necesario, con empresas de otros sectores, siempre que se tengan en cuenta las características particulares de cada sector. Para determinar el beneficio razonable, el Estado miembro puede introducir criterios incentivadores, en función, concretamente, de la calidad del servicio prestado y de los incrementos de la eficiencia productiva.».
(247)
El nivel pertinente de beneficio razonable debe, pues, elegirse teniendo en cuenta distintos parámetros y, en particular, el tipo medio para el sector en cuestión, el riesgo asociado a las actividades de la empresa y, en su caso, los criterios incentivadores en función de la empresa en cuestión.
(248)
Para establecer un nivel de beneficio razonable, la Comisión se ha basado en varios informes de expertos, que se exponen con detalle a continuación. Sobre la base de esos informes y del nivel de riesgo de cada contrato de gestión, la Comisión ha definido una serie de niveles de beneficio razonable para DPLP referentes, por una parte, a la distribución del correo y, por otra, a la distribución de prensa para cada uno de los cuatro contratos de gestión. Los citados informes tienen en común que intentan definir grupos de empresas suficientemente comparables desde el punto de vista de sus actividades y del perfil de riesgo con respecto al operador postal histórico en cuestión y establecer un nivel de beneficio de referencia de este último basado en los beneficios observados en esas empresas comparables.
(249)
En lo que respecta, en particular, al riesgo, la Comisión desea subrayar que, durante todo el período examinado, DPLP se enfrentó a una competencia escasa o inexistente en la gran mayoría de sus actividades, bien porque disfrutaba de un monopolio legalmente protegido (este se aplica a la mayoría de los servicios de distribución de correo) bien porque ocupaba una posición dominante caracterizada por cuotas de mercado muy elevadas y por barreras a la entrada creadas por la subvención de precios por debajo de los costes (la distribución de prensa, por ejemplo). Según la Comisión, este aspecto debe tenerse en cuenta en todas las evaluaciones comparativas efectuadas con empresas que, al tiempo que prestaban servicios similares a los de DPLP, debían operar en un entorno competitivo.
(250)
Además, el grado de exposición al riesgo de un operador postal histórico depende esencialmente de las características del mecanismo regulador establecido por los poderes públicos.
(251)
Por lo que se refiere a la distribución del correo, sector en el que la obligación de servicio universal de DPLP se financiaba predominantemente gracias a los precios de los sellos (64), la Comisión considera que el riesgo es significativamente diferente dependiendo de que la autoridad de regulación adaptara con mayor o menor frecuencia los precios de los sellos (por ejemplo, al comienzo de cada año o, simplemente, cada vez que fuera necesario) para cubrir los costes netos de la obligación de servicio universal de manera constante o de que los precios de los sellos (65) se fijaran de antemano para un largo período (por ejemplo, cuatro o cinco años) en el marco de un contrato a largo plazo (66). El primer modo de regulación de precios tiende a representar un riesgo bastante bajo para la empresa en cuestión, puesto que los precios de los sellos se adaptarán con cierta frecuencia a fin de mantener un equilibrio financiero constante entre los ingresos y los costes. Este tipo de regulación protege los márgenes de beneficio de la empresa contra la incertidumbre. El segundo método supone un riesgo mayor, ya que expone al operador a las consecuencias de las variaciones de los costes e ingresos durante un período prolongado.
(252)
Del mismo modo, por lo que se refiere a la distribución de prensa (obligación de servicio universal financiada mediante compensaciones financieras), la diferencia es importante según la compensación se base en costes netos efectivos (costes netos en los que se haya incurrido realmente) o en costes netos previstos durante un largo período. Así, una compensación abonada en forma de importe a tanto alzado para cubrir los costes netos esperados durante un largo período en el futuro expone al operador a cualquier variación de ingresos y gastos. El operador se enfrentará entonces a un riesgo más elevado que en caso de compensación íntegra sobre la base de los costes e ingresos determinados a posteriori.
(253)
Cuando el contrato que vincula al operador y a los poderes públicos es tal que el servicio público implica cierto grado de riesgo, por ejemplo, porque expone al operador histórico a variaciones importantes de ingresos y gastos, el beneficio razonable al que tiene derecho el operador histórico deberá ser proporcional al nivel de riesgo. Por el contrario, si el contrato entre el operador histórico y los poderes públicos es tal que el servicio público no implica un riesgo sustancial, el beneficio razonable autorizado deberá también ser modesto.
(254)
Además, la Comisión observa que el nivel de riesgo asumido por la empresa y el nivel de las compensaciones a los que tiene derecho esta por las mejoras de eficiencia están estrechamente vinculados. Así, los poderes públicos pueden definir de antemano un nivel de compensación fija que prevea e integre las mejoras de eficiencia que la empresa tendría normalmente que realizar a lo largo de todo el mandato. Al exponer a la empresa a cualquier variación de ingresos y gastos, el contrato la incita a ser más eficaz y a mejorar su rentabilidad. Paralelamente, le hace correr un riesgo mayor. En cierta medida, riesgo e incitación a la eficiencia van, pues, unidos. Del mismo modo, un precio límite máximo definido a priori para un largo período incita normalmente a una mayor eficiencia, pero es más arriesgado para la empresa afectada.
(255)
Para examinar la cuestión del tipo de beneficio razonable de DPLP, la Comisión se basa en varios informes de expertos:
(256)
Informe WIK: en el marco del asunto C 36/07, un procedimiento de ayuda estatal relacionado con el operador postal alemán Deutsche Post AG (en lo sucesivo, «DP»), la Comisión solicitó a WIK Consult que realizara un estudio sobre el nivel adecuado de beneficio razonable para los operadores postales históricos (67) (en lo sucesivo, el «informe WIK»). Los aspectos pertinentes del informe WIK se comunicaron a Bélgica el 25 de marzo de 2010 y el 7 de febrero de 2011. La Comisión recibió las observaciones de Bélgica sobre el informe WIK el 23 de abril de 2010 y el 1 de marzo de 2011.
(257)
Informe Deloitte: el 23 de abril de 2010, la Comisión recibió un informe realizado por la empresa Deloitte (68) (en lo sucesivo, el «informe Deloitte») en el que esta daba su opinión sobre el nivel de beneficio razonable que debía fijarse para los servicios universales de DP. Este informe se remitió a Bélgica el 9 de diciembre de 2011. La Comisión recibió las observaciones de Bélgica sobre el informe Deloitte el 26 de diciembre de 2011.
(258)
Informe CRA: el 1 de marzo de 2011, Bélgica presentó un informe de Charles Rivers Associates (69) (en lo sucesivo, «CRA») que pone en tela de juicio el informe WIK.
(259)
En este informe, WIK define un beneficio razonable de referencia para DP. Concretamente, WIK evalúa las misiones y el riesgo de DP y concluye que esta asume principalmente misiones de rutina y se enfrenta a un riesgo empresarial limitado (70). Sobre la base de este análisis, WIK selecciona las empresas que sirven de comparación, es decir, determina la composición de los grupos de referencia que permitirán deducir el beneficio razonable de referencia. En general, WIK subraya que el procedimiento de evaluación adoptado se vale de los principios de la metodología tipo utilizada para los valores de referencia de la rentabilidad en los precios de transferencia (71). Dicha metodología no solo se aplica en los reglamentos nacionales en materia de precios de transferencia sino también en los principios de la OCDE en materia de precios de transferencia (en lo sucesivo, «los principios de la OCDE») (72).
(260)
WIK utiliza varios instrumentos de medición de la rentabilidad y distingue entre tasa interna de rentabilidad (IRR), basada en los flujos de tesorería y considerada el instrumento de medición teóricamente correcto de la rentabilidad de una actividad, así como otros indicadores extraídos de los datos contables (tasa de remuneración), como la rentabilidad de los fondos invertidos (ROCE), la rentabilidad de los fondos propios (ROE), la rentabilidad sobre activos (ROA) y el rendimiento por ventas (ROS) (73). Tal como se explica en el capítulo 5 del informe, WIK propone utilizar en ese caso el ROS como indicador de la rentabilidad. Una de las ventajas de este instrumento es que solo depende de los datos contables sobre los beneficios (EBIT (74)) y sobre las ventas, dos partidas fácilmente observables en la contabilidad de la empresa. Además, el recurso al ROS evita la estimación y la asignación de activos entre distintos servicios, lo que resultaría necesario con un indicador de referencia basado en capitales, como la ROE y la ROCE, y constituye normalmente una tarea difícil. WIK señala también que un indicador de referencia basado en el ROS es aconsejable si las empresas que se utiliza para la comparación y la empresa sujeta al estudio comparativo pertenecen a la misma rama o al mismo sector industrial, lo que garantizará la homogeneidad de la estructura del EBIT y de las ventas.
(261)
Por lo que se refiere a la composición del grupo de referencia, WIK concluye que es preciso encontrar un equilibrio entre la comparabilidad de las empresas incluidas en la muestra y el tamaño de dicha muestra. WIK se opone a la inclusión en la muestra de operadores postales históricos europeos, ya que sus precios fueron regulados en un mercado que estaba cerrado a la competencia en la mayoría de los países durante el período examinado. Por la misma razón, el número de empresas que compiten directamente con los operadores postales históricos es bastante limitado. Se trata principalmente de empresas de menor tamaño. Para obtener un grupo equilibrado de empresas comparables, WIK incluye tanto a los competidores directos en los mercados nacionales y los grandes operadores multinacionales, como las empresas internacionales de paquetes exprés (UPS, DHL, FedEx), que ejercen actividades más arriesgadas y de mayor intensidad de capital que un operador postal histórico presente en un mercado nacional protegido.
(262)
Respecto a la cuestión del compromiso entre la comparabilidad y el tamaño de la muestra, WIK prevé tres grupos de referencia: i) el grupo de referencia I, o sector restringido de la paquetería, que incluye empresas que operan principalmente como proveedores de servicios de paquetería (10 empresas, consideradas altamente comparables a los prestadores del servicio postal universal); ii) el grupo de referencia II, o sector ampliado de la paquetería, que incluye empresas cuya actividad principal puede abarcar otros servicios, como los servicios de correo (26 empresas con un nivel de comparabilidad algo inferior) y iii) el grupo de referencia III, que incluye también empresas del sector del transporte terrestre (1 163 empresas que presentan una comparabilidad inferior) (75). Según WIK, este enfoque refuerza la validez estadística del estudio comparativo final.
(263)
Uno de los criterios de selección aplicados a todos los grupos de referencia se refiere al tamaño de la empresa; únicamente se tienen en cuenta las empresas cuyos ingresos superan los 3 millones EUR (76). Por lo que se refiere al período cubierto por los datos, solo se disponía de datos fiables del período 1998-2007, utilizándose interpolaciones retroactivas para el período 1990-1997 (77).
(264)
Además, WIK recurre al análisis adoptado en los precios de transferencia basándose en el concepto de rango intercuartílico (78) para mitigar el efecto de los valores extremos y definir un nivel de beneficio razonable.
(265)
WIK obtienen los siguientes resultados para el período 1998-2007:
a)
grupo de referencia I: percentil 25 igual a - 0,42 %, percentil 75 igual a 6,72 % y mediana (percentil 50) igual a 3,86 %;
b)
grupo de referencia II: percentil 25 igual a 0,45 %, percentil 75 igual a 6,77 % y mediana (percentil 50) igual a 3,48 %;
c)
grupo de referencia III: percentil 25 igual a 0,64 %, percentil 75 igual a 5,57 % y mediana (percentil 50) igual a 2,59 %.
(266)
WIK concluye que el sector ampliado de la paquetería, o grupo de referencia II, es el grupo de referencia más apropiado, ya que los resultados obtenidos son relativamente estables en el tiempo respecto al otro grupo de referencia (sector restringido de la paquetería) y porque este sector está más próximo funcionalmente a las actividades de correo y de paquetería que el otro grupo de referencia (sector del transporte terrestre).
(267)
WIK realiza otro ajuste para obtener un límite superior del beneficio razonable de DP basado en el análisis del riesgo empresarial asumido por la empresa en relación con el grupo de referencia. Sobre esta base, WIK propone como límite superior del beneficio razonable de DP el valor de 3,48 % correspondiente al ROS mediano del grupo de referencia II. Al elegir la mediana en vez del percentil 75 como valor superior del beneficio razonable, WIK quiere reflejar el hecho de que las empresas de la muestra asumen un riesgo mayor que los operadores postales históricos porque no disfrutan de ningún derecho especial.
(268)
Las autoridades belgas consideraron que la metodología utilizada en el informe WIK era incorrecta y presentaron varios documentos (cartas, tomas de posición e informes) los días 23 de abril de 2010 y 1 de marzo, 14 de junio, 5 de agosto, 10 de agosto, 14 de diciembre y 19 de diciembre de 2011, rechazando el planteamiento del informe WIK y presentando su propio método de estimación de un beneficio razonable de referencia.
(269)
En una toma de posición enviada el 5 de agosto de 2011, las autoridades belgas alegaron, en resumen, que la muestra utilizada en el informe WIK no era representativa de la actividad, el tamaño, el perfil de riesgo y el período de referencia. Bélgica sostiene, pues, que es muy difícil legitimar la muestra sobre la base de los criterios expuestos en el punto 18 del Marco comunitario sobre los SIEG.
(270)
En la misma toma de posición, Bélgica argumenta también que sería lógico distinguir entre los márgenes de beneficio de las actividades que presentan niveles de riesgo significativamente diferentes: si la distribución de la prensa y la del correo son actividades con un perfil de riesgo distinto, las autoridades belgas alegan que, en tal caso, convendría utilizar distintos niveles de beneficio razonable.
(271)
Además, las autoridades belgas afirman que las actividades de DPLP han conseguido mejoras de productividad y la Comisión debería tenerlo en cuenta al definir el tipo de remuneración razonable, según lo previsto en el punto 18 del Marco comunitario sobre los SIEG. Las autoridades belgas señalan que DPLP se convirtió en rentable tras numerosas reformas y después de haber sido, durante mucho tiempo, deficitaria. Los costes de DPLP se redujeron, en particular gracias al cierre de oficinas de correos. La participación del 50 % en poder de inversores privados desde 2006 ha hecho aparecer una nueva cultura basada en la eficiencia. Según las autoridades belgas, tales mejoras de eficiencia deben tenerse en cuenta al determinar el tipo de remuneración razonable que podrá concederse a DPLP.
(272)
El 1 de marzo de 2011, las autoridades belgas enviaron a la Comisión un informe, elaborado por Charles River Associates (CRA) que examina con ojo crítico el informe WIK y propone un método alternativo para evaluar el beneficio razonable de DPLP.
(273)
Por lo que se refiere a la composición de la muestra, CRA alega que las tres muestras de WIK incluyen a muchas empresas de pequeño tamaño cuyos perfiles de riesgo no son comparables al de un gran operador postal. CRA rechaza, pues, las conclusiones de WIK, afirmando que la prestación de servicios de envío de correspondencia por el operador postal histórico en cuestión implica un riesgo bajo y que las empresas incluidas en los grupos de referencia permiten efectuar comparaciones adecuadas.
(274)
CRA llama especialmente la atención sobre la correlación entre la estructura de costes de una empresa (desde el punto de vista de la proporción de costes fijos y variables) y el riesgo comercial que corre. CRA alega que un operador postal con una obligación de servicio universal se enfrenta a unos costes fijos más importantes y está, pues, más expuesto a un descenso de la demanda que una empresa cuyos costes fijos son más bajos. Además, CRA subraya la diferencia de ROS entre las pequeñas y las grandes empresas de los grupos de WIK, lo que implica, a su juicio, la existencia de diferencias sistemáticas entre las pequeñas empresas de paquetería y las empresas más grandes, como UPS y FedEx, que podrían explicarse por la diferente estructura de costes (79).
(275)
CRA analiza también con más detalle las características de algunas de las pequeñas empresas de paquetería incluidas en la muestra del grupo de referencia I de WIK y concluye que su perfil de riesgo no es comparable al de un gran operador postal. CRA considera asimismo que no es adecuado aumentar el tamaño de la muestra, que ya es difícilmente comparable, añadiendo empresas aún menos comparables.
(276)
CRA rechaza el argumento de WIK según el cual los operadores postales históricos europeos no deben ser incluidos en la muestra, ya que sus beneficios no los determinó la competencia, sino la regulación de los precios, con el riesgo de que esos operadores postales históricos, gracias a esa regulación de los precios, hayan podido realizar beneficios excesivos. CRA alega que, al rechazar a otros operadores postales históricos a efectos de la comparación, WIK se basa en la hipótesis teórica de que dichos operadores históricos habrían podido aplicar unos precios excesivos, pero sin aportar pruebas empíricas que apoyen su suposición. A este respecto, CRA subraya que, teniendo en cuenta los mecanismos de regulación de los precios aplicados en varios Estados miembros, como la fijación de un límite máximo de precios, los elevados beneficios observados se deberían más a las mejoras de productividad que a los precios elevados (80).
(277)
CRA alega que el método natural para calcular el margen de beneficio razonable de DPLP por sus obligaciones de servicio público sería basarse en los datos disponibles sobre los márgenes de beneficio de las actividades de correo de los operadores postales de Europa occidental. Es tanto más natural cuanto que los servicios públicos en cuestión son fundamentalmente servicios de envío de correspondencia y que los datos sobre los márgenes de beneficio de las operaciones vinculadas al correo de los demás operadores postales de Europa occidental son directamente accesibles y no revelan ninguna regulación de los precios demasiado benigna.
(278)
CRA alega, en particular, que el análisis debería basarse en los márgenes EBIT (ROS) obtenidos en las actividades de correo de los operadores postales de Europa occidental que comuniquen información sectorial sobre los márgenes EBIT de sus actividades de correo o (si no se comunica tal información) sobre los márgenes EBIT globales de los operadores postales de Europa occidental que obtengan más del 75 % de sus ingresos de los servicios de correo. CRA excluye de la muestra a los operadores de Europa oriental a causa de su relativa ineficacia frente a los operadores postales de Europa occidental.
(279)
Por consiguiente, el análisis de CRA se basa en una muestra de 11 operadores postales de Europa occidental durante el período 2002-2009 (73 observaciones en total). El ROS medio de la muestra es del […] %, la mediana es del […] % y el percentil 75 es igual al […] % (81). CRA calcula también la media truncada ([…] %) y la media según el método de Winsor ([…] %), que, al igual que la mediana, no se ven afectadas por los valores extremos (82).
(280)
Por lo que se refiere a la definición de un valor de referencia para el margen de beneficio razonable, CRA alega que la utilización de valores medios plantea problemas metodológicos. CRA explica que, debido a las variaciones de los márgenes de beneficio observados en la muestra, el umbral crítico que define una rentabilidad excesiva debería ser superior a la media o a cualquier otra medida de tendencia central y podría, por ejemplo, ser igual al percentil 75. Según CRA, tal enfoque coincidiría con la metodología utilizada en las investigaciones sobre los precios de transferencia, que consiste en basarse en un rango (por ejemplo, un rango intercuartílico o en otros percentiles.
(281)
El 14 de diciembre de 2011, las autoridades belgas presentaron a la Comisión un documento en el que se recoge la posición de DPLP sobre los riesgos que corren los operadores postales y en el que proponen una metodología destinada a desarrollar una herramienta de medición de la prima de riesgo que, sumada al rendimiento por ventas sin riesgo, daría un nivel razonable de ROS.
(282)
El documento no explica cómo podría definirse en el presente caso el rendimiento por ventas sin riesgo (expresado en términos de ROS) y no se pronuncia claramente sobre lo que debería ser exactamente el ROS razonable sobre la base de la metodología propuesta. El análisis insiste más en la evaluación de los distintos riesgos y en el cálculo de una prima de riesgo que refleje todos los tipos de riesgo.
(283)
Las autoridades belgas resaltan en particular tres grandes categorías de riesgo -el riesgo sectorial, el riesgo vinculado al servicio y el riesgo contractual- y los tipos habituales de riesgo, en cada categoría, a los que están expuestos los operadores postales. La metodología de evaluación de la prima de riesgo prevé: i) la definición de una «prima de riesgo máximo» (83); ii) la división del período considerado en períodos contractuales, a fin de delimitar mejor los riesgos relacionados con cada contrato; iii) la utilización de una escala simple para evaluar cada riesgo en cada período contractual (escaso, medio o elevado); iv) la conversión de las notas atribuidas a cada riesgo en una nota global para cada una de las tres principales categorías de riesgo, y v) la conversión de las notas globales en primas de riesgo, cuya suma dé la prima de riesgo total.
(284)
Además, ofrece ejemplos para demostrar que DPLP incurre en riesgos superiores a la media. Por ejemplo, las autoridades belgas sostienen que DPLP se enfrenta a un mayor riesgo relacionado con los volúmenes porque obtiene del correo una parte más importante de sus ingresos y porque presenta una mayor rigidez de los costes debido a una proporción de los costes fijos superior a la media. Otro tipo de riesgo para DPLP que considera más elevado es el riesgo relacionado con la seguridad. Según el análisis, ello se debe a que DPLP es uno de los pocos operadores postales europeos que distribuye a domicilio los importes de las pensiones de jubilación en metálico.
(285)
Sobre la base de la evaluación de los diferentes riesgos, las autoridades belgas concluyen que el cuarto contrato de gestión presenta un alto nivel de los tres tipos de riesgo, mientras que los contratos primero, segundo y tercero se caracterizan por un nivel medio de riesgo (la única excepción es el riesgo sectorial, que se considera escaso en el caso del primer contrato). Las autoridades belgas dan otros ejemplos de cómo convertir en prima de riesgo la clasificación anterior de los diferentes riesgos, basándose en valores diferentes para la «prima de riesgo máximo».
(286)
El informe Deloitte mencionado en el considerando 257 coincide con el informe WIK en varios puntos:
1)
ambos utilizan la misma metodología de búsqueda de empresas comparables desde el punto de vista de las funciones y del riesgo en las bases de datos financieras;
2)
ambos proponen utilizar el ROS como medida de referencia más pertinente para establecer el beneficio de referencia (debido a la falta de datos y a las diferencias de trato contable entre las distintas empresas);
3)
por último, los prestadores del servicio postal universal quedan excluidos del grupo de empresas comparables, ya que operan fundamentalmente en mercados regulados y gozan de derechos exclusivos.
(287)
Por lo que se refiere al grupo de empresas comparables, la principal diferencia entre el informe WIK y el informe Deloitte radica en el tamaño de las empresas. Deloitte solo incluye en su muestra a empresas cuyos ingresos anuales son superiores a 100 millones EUR (84). Esta restricción se explica por su análisis de las características específicas de las actividades relacionadas con la prestación de servicio universal y con los riesgos comerciales y de mercado correspondientes (85).
(288)
Deloitte considera, en particular, que las empresas del sector postal y de paquetería que explotan grandes y complejas redes de recogida y distribución pueden compararse razonablemente a DP. Habida cuenta de las economías de escala, alcance y densidad que prevalecen en las redes postales y de la cuota importante de los costes de explotación en comparación con los costes del capital, así como de los riesgos conexos (como el riesgo vinculado a los volúmenes o el riesgo de sustitución por el correo electrónico), las grandes empresas multiproducto del sector postal y de la paquetería se prestan mejor a la comparación que las pequeñas empresas de correo. Las empresas de transporte de mercancías y de logística podrían también -en menor medida- entrar en la comparación, ya que utilizan los mismos activos.
(289)
Para ilustrar la importancia que reviste el tamaño de las empresas, Deloitte compara su muestra con la del grupo de referencia II de WIK. Deloitte señala que el ROS medio en la muestra WIK difiere sensiblemente entre los grupos de empresas de distinto tamaño (que se deduce del número de empleados) (86). Deloitte alega que, por el contrario, en su muestra (basada en empresas más grandes) no hay ninguna relación estrecha entre el tamaño y el ROS.
(290)
Al término del proceso de selección de la muestra, Deloitte basa su análisis en 7 empresas postales y de paquetería, 18 empresas de logística y 19 empresas de transporte de mercancías. Por lo que se refiere al sector postal y de paquetería, el pequeño grupo de siete empresas comparables incluye a grandes operadores multinacionales de paquetes exprés como UPS, FedEx y TNT Express, así como algunos otros operadores postales procedentes principalmente de los Estados Unidos y del Reino Unido (87). En principio, el conjunto de datos abarca el período 1990-2007, si bien los datos de los primeros años son muy limitados y Deloitte considera, por tanto, que los resultados referentes a esos años son menos fiables (88).
(291)
Deloitte estudia además las ventajas e inconvenientes de varios otros instrumentos de medición de la rentabilidad. Rechaza la utilización en este caso de la IRR, debido a las dificultades prácticas relacionadas con la obtención de datos adecuados sobre los flujos de tesorería. Rechaza también la utilización de la ROCE o de la ROE debido, por ejemplo, a diferencias entre empresas en materia de tratamiento contable de los costes y de estructura del capital (esta última es importante para la ROE). La ROA se considera también inadecuada, ya que se centra en el total de activos. Deloitte propone, pues, optar por el ROS, pero subraya que, dado que este no mide directamente la rentabilidad del capital, podrá utilizarse con fines de estudio comparativo siempre que las empresas comparadas presenten una intensidad de capital similar.
(292)
No obstante, Deloitte calcula la ROCE (así como la ROCE a valor del mercado y la ROA), de una pequeña submuestra de seis empresas, pero concluye que la horquilla y la variación de la ROCE podrían reflejar diversos factores, lo que exige una interpretación prudente y afecta a su utilidad como indicador de referencia. Entre esos factores, Deloitte destaca la importancia de la intensidad de capital. Deloitte alega que, desde el punto de vista de la intensidad del capital, el servicio universal de DP es más próximo, por ejemplo, al de UPS y FedEx que al de operadores de transporte de mercancías como Kuehne&Nagel o Wincanton.
(293)
Deloitte destaca también las importantes diferencias de rentabilidad de las empresas a lo largo del tiempo, así como en los distintos sectores y entre estos. Estas diferencias, según Deloitte, justificarían el recurso a unas horquillas de beneficio razonable, antes que a un valor medio único. Este enfoque sería también conveniente habida cuenta de la necesidad de no penalizar los resultados superiores a la media obtenidos gracias a las mejoras de eficiencia.
(294)
Los resultados recogidos por Deloitte, por sector y en todos los sectores, se resumen en el cuadro 22 de su informe. Por ejemplo:
a)
en el caso del sector postal y de la paquetería, en el período 1998-2007, la media de los ROS medios anuales es del 8,1 %, la media de los ROS medianos anuales del 7,4 %, la media de los percentiles 25 anuales es del 4,8 % y la media de los percentiles 75 anuales es del 12 %;
b)
en el conjunto de los sectores y en el período 1990-2007, la media de los ROS medios anuales es del 6 %, la media de los ROS medianos anuales es del 5,4 %, la media de los percentiles 25 anuales es del 3,6 % y la media de percentiles 75 anuales es del 8,1 % (89).
(295)
Como indicador de referencia, Deloitte propone un valor basado en la media de los ROS medios anuales igual a 7,9 % (90); para reflejar la diferencia observada de los ROS, Deloitte deduce igualmente una horquilla para el ROS razonable basado en los rangos intercuartílicos anuales (91).
(296)
Elegir una buena muestra de empresas comparables con los operadores postales históricos es una tarea compleja. Es evidente que hay que prestar la máxima atención a la elección de un grupo de empresas que puedan servir de referencia para las actividades comerciales y para el riesgo.
(297)
Los informes WIK y Deloitte tienen en común que se centran en las empresas mercantiles con actividades comparables a las de DPLP, excluyendo al mismo tiempo a los operadores postales históricos de la muestra de comparación. CRA, en cambio, utiliza una muestra de comparación compuesta únicamente de otros operadores postales históricos europeos.
(298)
La Comisión comparte la opinión de WIK y Deloitte según la cual los beneficios de los operadores postales históricos (utilizados por CRA en su estudio comparativo) no se deben a condiciones de mercado normales, sino que se derivan en gran medida de las opciones de otros Estados miembros en materia de regulación. Por lo tanto, podrían, no reflejar adecuadamente la retribución de referencia. Al mismo tiempo, dado que la muestra de CRA se refiere a los operadores postales históricos de otros países europeos, parece constituir la muestra de empresas que más se aproximan a DPLP. Por consiguiente, la Comisión considera que conviene tener plenamente en cuenta la muestra de CRA, en particular, para comprobar mediante cotejo los niveles de referencia del beneficio razonable (ROS) definidos sobre la base de los informes WIK y Deloitte.
(299)
Tanto el informe WIK como el informe Deloitte reconocen que conviene disponer de una muestra de magnitud suficiente para extraer conclusiones significativas a efectos del estudio comparativo. A tal fin, se basan en una muestra (relativamente) limitada de empresas del sector postal y de la paquetería y en muestras más amplias que incluyen a empresas de los sectores de la logística y del transporte de mercancías. La Comisión reconoce que es importante disponer de una muestra de tamaño suficiente para fines estadísticos. Por lo que se refiere a la posición de CRA a este respecto, que niega la utilidad de un aumento del tamaño de la muestra añadiendo empresas menos comparables, la Comisión considera que las muestras más amplias utilizadas por WIK y, en particular, por Deloitte, sobre la base de los métodos de selección de muestras adoptados, son lo suficientemente comparables para servir de grupos de referencia significativos para evaluar el beneficio de DPLP.
(300)
El informe WIK intenta definir un ROS de referencia sobre la base de tres grupos constituidos a efectos de comparación. No obstante, la Comisión considera también que el informe WIK puede criticarse en dos puntos distintos aunque relacionados (92): i) su recurso a muestras que también incluyen a un gran número de empresas más pequeñas que, evidentemente, no son comparables a operadores postales históricos tales como DPLP (93), y ii) las hipótesis de WIK sobre el nivel de riesgo al que se enfrenta el operador postal objeto de la investigación.
(301)
La Comisión considera que la escala de actividades, así como la estructura de los costes de los operadores postales históricos como DPLP (junto al tipo de mecanismo de regulación existente) son elementos esenciales para la evaluación del estudio comparativo de los niveles de beneficio.
(302)
En primer lugar, si los costes fijos son elevados (y si afectan, por ejemplo, a los costes del capital o a otros costes fijos relacionados con la red), las empresas más grandes se benefician más de las economías de escala y de densidad que las pequeñas. Comparando el ROS medio de las grandes y pequeñas empresas de la muestra WIK, el informe Deloitte-II consigue demostrar que el ROS medio aumenta con el tamaño de las empresas (medido según el número de empleados) (94). En efecto, el valor medio del primer cuartil (Q1) es muy bajo en las tres muestras WIK (por ejemplo, es solo del 0,75 % en la muestra WIK II en el período 1998-2007) (95), lo que podría reflejar una cierta sobrerrepresentación de las empresas (más pequeñas) que sufren pérdidas y luchan por mantenerse en el mercado. Al incluir tantas pequeñas empresas en sus muestras (incluso en su muestra principal del grupo de referencia II), WIK quizá haya subestimado el ROS de referencia que se aplicaría más bien a empresas más grandes y mejor establecidas como DP o DPLP.
(303)
En segundo lugar, aunque WIK mencione, con razón, el bajo perfil de riesgo del operador debido al carácter monopolístico de sus actividades, no parece tener suficientemente en cuenta los costes fijos importantes (con respecto a los costes variables) inducidos por la obligación de servicio universal, ni la evolución del perfil de riesgo que habrían podrían provocar las modificaciones del régimen normativo que ha conocido el operador a lo largo del tiempo, en particular entre los distintos períodos de regulación (por ejemplo, en el caso de DPLP, los diferentes contratos de gestión).
(304)
La parte de costes fijos puede no solo ser elevada debido a la alta intensidad de capital de una empresa (una de las explicaciones corrientes del nivel elevado de los costes fijos), sino también porque esta no podrá adaptar sus costes globales habida cuenta de su obligación (relacionada con la obligación de servicio universal) de mantener una amplia red de distribución y porque es incapaz de reducir los costes del trabajo debido a los contratos de trabajo vigentes. La gran proporción de costes fijos (96) pone aún más en cuestión la inclusión de las pequeñas empresas cuya estructura de costes (el ratio costes fijos/costes variables) parece diferir de manera significativa (97).
(305)
Tal como se indica en la introducción, la Comisión considera también que el grado de exposición al riesgo de un operador postal histórico depende en gran parte de las características del mecanismo regulador establecido por los poderes públicos para financiar la obligación de servicio universal. El paso a un sistema de limitación de los precios a más largo plazo, en el caso del precio de los sellos (como el que conoció DPLP en 2006), implica, en particular, un aumento significativo de la importancia del riesgo vinculado a los volúmenes. La existencia de tal riesgo pone seriamente en tela de juicio la hipótesis de WIK sobre el riesgo intrínsicamente escaso de las actividades de DPLP, al menos en el período caracterizado por un sistema de limitación de los precios.
(306)
Habida cuenta de los argumentos presentados en los considerandos 286 a 295, la Comisión considera que, para la evaluación del beneficio de DPLP, las muestras Deloitte constituyen una mejora respecto a las muestras de WIK, puesto que se limitan a las empresas con un tamaño mínimo mayor (volumen anual de negocios superior a los 100 millones EUR).
(307)
No obstante, cabe al mismo tiempo señalar que, en diversos aspectos, el enfoque de Deloitte presenta también algunas deficiencias potenciales y sus conclusiones deben interpretarse con prudencia.
(308)
Las muestras de Deloitte parecen, en particular, incluir muchas empresas cuya intensidad de capital es superior a la que se aplica a los operadores de correo (98). Desde un punto de vista metodológico, la utilización del ROS como instrumento de evaluación del beneficio requiere una muestra comparativa de empresas con niveles similares de intensidad del capital (definida en este caso como el ratio capital/ventas). La hipótesis de trabajo es que las empresas con el mismo ROS tendrán una rentabilidad del capital invertido (ROCE (99)) inversamente proporcional a su ratio capital/ventas. Por consiguiente, el recurso al ROS como indicador de referencia de la rentabilidad requiere una cantidad de capital idéntico de las empresas que figuran en el grupo de referencia. Aunque es difícil obtener estimaciones fiables de la intensidad de capital (100), parece que las actividades de distribución del correo y de la prensa presentan una intensidad de capital menor que las actividades de paquetería exprés de las grandes multinacionales como UPS, TNT, FedEx y DHL (101). Por lo tanto, puede que el indicador de beneficio razonable establecido sobre la base de las muestras Deloitte sobreestime el beneficio de referencia que convendría aplicar a empresas con la misma estructura de capital que DPLP (102).
(309)
Habida cuenta de las numerosas incertidumbres que caracterizan a este ejercicio de evaluación, la Comisión considera que es preciso definir una horquilla razonable de ROS sobre la base de las estimaciones de Deloitte del ROS mediano para la muestra más amplia de todos los sectores (5,4 %), así como el ROS mediano para la muestra de empresas que operan en el sector postal y de paquetería (7,4 %) (103). La horquilla así obtenida [5,4 %-7,4 %] constituye, según la Comisión, una «horquilla por defecto» del beneficio razonable, al menos por lo que se refiere a los períodos en los que DPLP se enfrentaba a un grado significativo de riesgo, teniendo en cuenta el contrato de compensación en vigor, y en los que se le concedían importantes incentivos para mejorar su eficacia (104).
(310)
La Comisión considera que la horquilla [5,4 %-7,4 %] es adecuada como valor por defecto, tanto para las actividades de distribución de correo de DPLP como para sus actividades de distribución de la prensa, dado que se trata de actividades estrechamente vinculadas con características comerciales muy similares.
(311)
Es cierto que DPLP tuvo que enfrentarse a una competencia escasa o inexistente en los ámbitos de actividad correspondientes (distribución de correo y de prensa). Sobre esta base, cabe preguntarse si conviene evaluar su beneficio sobre la base del beneficio mediano de las muestras de empresas que se enfrentan a una competencia real y si, para una empresa en la posición de DPLP, no bastaría un valor de referencia más restrictivo (es decir, más bajo), como el cuartil inferior (percentil 25). No obstante, la Comisión considera que dicho enfoque no reconocería suficientemente la existencia de una variación importante de los niveles de beneficio, tanto entre las empresas como en el tiempo. Además, convendría evitar cualquier supresión injustificada de las posibles mejoras de eficiencia imponiendo un límite máximo tan estricto al ROS obtenido a posteriori por la empresa.
(312)
La Comisión considera también que, en el presente caso, resulta inadecuado basarse en medidas que vayan más allá de la mediana, como el tercer cuartil (105). Dado que el enfoque adoptado define ya una horquilla entre diferentes muestras, el valor añadido de recurrir, con fines estadísticos, a horquillas situadas a ambos lados de la mediana en las muestras (el rango intercuartílico comúnmente utilizado en los precios de transferencia) parece un tanto limitado (106). Así pues, la Comisión tiene en cuenta la variación de la mediana en los distintos grupos de referencia, en vez de la variación en torno a la mediana en una muestra concreta (107).
(313)
Pero sobre todo, dado que el sector del correo de DPLP presenta una menor intensidad de capital que los operadores de paquetería exprés (108), cabe pensar que utilizar la mediana de esta última muestra ofrece en sí cierto margen de maniobra que permite delimitar la variación de los niveles de beneficio en torno a la mediana de las empresas que presentan una intensidad de capital menor, como DPLP, y recompensar suficientemente, en su caso, las mejoras de eficiencia.
(314)
Pueden llevarse a cabo varias comprobaciones cruzadas de coherencia comparando la horquilla por defecto mencionada en el considerando 308 con otras estimaciones disponibles del beneficio razonable. Tal como se indica al comienzo de la presente subsección, es útil proceder a una comprobación cruzada con el ROS mediano del informe CRA, que es del […] % (109). El ROS mediano calculado sobre la base de la muestra del grupo de referencia II de WIK, limitado a las empresas cuyo volumen de negocios es superior a 100 millones, ofrece un ROS del 7,1 %. La Comisión concluye que estas cifras se sitúan dentro de la horquilla [5,4 %-7,4 %], lo que refuerza la afirmación de que esta horquilla puede considerarse razonable.
(315)
En términos generales, la Comisión llega, pues, a la conclusión de que un margen por defecto comprendido en una horquilla del [5,4 %-7,4 %] parece constituir un margen de referencia adecuado para el beneficio, al menos en los períodos durante los cuales DPLP se enfrentaba a un grado significativo de riesgo y en los que se le concedían importantes incentivos para mejorar su eficiencia.
(316)
En general, la Comisión considera que si el contrato entre el operador histórico y los poderes públicos es tal que el servicio público está vinculado a un grado significativo de riesgo, el beneficio razonable concedido al operador histórico deberá ser proporcional al nivel de riesgo. Por el contrario, si el contrato implica poco riesgo, el nivel de beneficio razonable deberá ser bajo.
(317)
En la sección anterior, la Comisión ha explicado su enfoque para definir una horquilla por defecto de beneficio razonable del [5,4 %-7,4 %], que se considera adecuada para los contratos con un perfil de riesgo significativo. Es difícil cuantificar el valor de referencia adecuado en términos de horquilla de ROS razonable en caso de bajo riesgo, pero está claro que dicha horquilla de ROS debe situarse a la izquierda de la distribución en la muestra de los niveles de beneficio observados. La Comisión considera que, en este sentido, está justificada la adopción de una horquilla de beneficio razonable basada en el primer cuartil (percentil 25) en vez de en la mediana.
(318)
El recurso al percentil 25 como valor de referencia para los contratos de escaso riesgo da una horquilla de ROS razonable del [3,6 %-4,8 %] sobre la base de las distintas muestras de Deloitte.
(319)
También en este caso, la comparación con los resultados de CRA sobre los operadores postales históricos puede constituir otra comprobación cruzada útil. La media del percentil 25 anual calculado por la Comisión es igual al […] %. La Comisión concluye que esta cifra está incluida en la horquilla [3,6 %-4,8 %], lo que refuerza la afirmación de que esta horquilla puede considerarse razonable.
(320)
En términos generales, la Comisión llega, pues, a la conclusión de que un margen por defecto comprendido en una horquilla del [3,6 %-4,8 %] parece constituir un margen de referencia adecuado del beneficio en los períodos durante los cuales DPLP se enfrentó a un bajo nivel de riesgo.
(321)
Tal como se ha explicado en la introducción de la presente sección, el riesgo soportado por DPLP depende del mecanismo de compensación aplicado por Bélgica. Dicho mecanismo está previsto en los distintos contratos de gestión celebrados entre DPLP y el Estado belga y varía a lo largo del tiempo. Es, pues, razonable tener en cuenta diferentes horquillas de «ROS razonable» según el mecanismo de compensación existente, que determina el nivel de riesgo al que se enfrenta DPLP así como la medida en que se incentiva a DPLP para que mejore su productividad.
(322)
En este contexto, la Comisión desea subrayar que la caracterización del riesgo en los contratos no depende de la mera presencia del riesgo en los contratos de gestión de DPLP, ni siquiera del nivel absoluto de riesgo, sino de la medida en que el riesgo sea superior o inferior al que corren las empresas que figuran en los mismos grupos de muestras. Lo mismo cabe decir de la intensidad de los incentivos a DPLP para mejorar su eficiencia. Dado que estos grupos de muestras se componen de empresas que operan en un entorno competitivo, normalmente se enfrentan a un riesgo importante y a fuertes incentivos para ser más eficientes.
(323)
La Comisión considera que el cuarto contrato de gestión (2006-2010) establece claramente mecanismos que incluyen compromisos a largo plazo sobre los precios y la financiación basados en parámetros ex ante. Esto se aplica a las actividades de DPLP relativas tanto a la distribución del correo como de la prensa.
(324)
Más concretamente, en lo que se refiere a la distribución de la prensa, el artículo 9 del cuarto contrato de gestión prevé que durante la vigencia del contrato (período normal de 5 años), la media ponderada de las tarifas por la prestación de servicios pertenecientes al ámbito «de los pequeños usuarios» no aumentará más rápidamente de lo que autorice un mecanismo de limitación de los precios basado en el «indice-santé» (un índice específico de precios al consumo) y una prima de calidad que refleje el porcentaje del correo individual distribuido a tiempo. Según la Comisión, fijar de este modo las tarifas para todo el período del contrato presenta todas las características de un contrato incentivador, lo que expone a la empresa a un nivel de riesgo significativo.
(325)
Por lo que se refiere a la distribución de la prensa, el artículo 2 del cuarto contrato de gestión especifica que durante el período del contrato, las tarifas de distribución de prensa no podrán aumentar más rápidamente que el «indice-santé». Para cubrir los costes netos de distribución de la prensa, habida cuenta de las eficiencias proyectadas, el artículo 13, apartado 2, fija la compensación anual a la que tendrá derecho DPLP en 290 613 000 EUR (importe ajustado para tener en cuenta la inflación) (110). El artículo 13, apartado 5, establece que, si cambian el contenido y las condiciones del SIEG o si se produce un cambio significativo en los costes que DPLP no pueda controlar, las partes examinarán si el importe de la compensación debe adaptarse a dicho cambio. Tal adaptación requiere una decisión del Consejo de Ministros. La Comisión reconoce que esta cláusula podría interpretarse como una cláusula de salvaguardia que introduce en el contrato determinados elementos ex post (que protegen a DPLP contra el riesgo). No obstante, la Comisión considera que los términos empleados por los poderes públicos son suficientemente vagos y que, por lo tanto, DPLP no puede contar con su utilización. En general, la Comisión considera que las disposiciones adoptadas respecto a las actividades de DPLP relacionadas con la distribución de prensa suponen un compromiso a largo plazo en cuanto al nivel de compensación.
(326)
Por lo tanto, según la Comisión, no puede considerarse que el cuarto contrato de gestión (2006-2010) conduzca a un bajo riesgo sino más bien a un grado significativo de riesgo. En general, la horquilla por defecto del [5,4 %-7,4 %] parece adecuada para los dos tipos de actividad previstos en el cuarto contrato de gestión.
(327)
Por el contrario, los contratos de gestión anteriores (hasta 2005) parecían basarse en gran parte en mecanismos de precios y de compensación que implicaban un bajo nivel de riesgo para DPLP.
(328)
Por lo que se refiere a la fijación del precio de los sellos, la Comisión observa que los tres primeros contratos de gestión no aplican ningún mecanismo de limitación de los precios del tipo utilizado en el cuarto contrato de gestión (que incluye un compromiso a largo plazo sobre los precios). Dichos contratos contemplan más bien, de manera bastante general, unos precios basados en los costes reales, establecidos sobre la base de principios contables adecuados (111).
(329)
Del mismo modo, por lo que se refiere a la distribución de la prensa, la Comisión observa que los tres primeros contratos de gestión no prevén ningún presupuesto global que abarque el período del contrato de manera similar al cuarto contrato de gestión (112). Hacen más bien referencia a las compensaciones sobre la base de los costes reales (113). La Comisión constata que el segundo contrato define además un límite máximo global para la compensación pero los montantes compensatorios reales observados durante el período parecen cuestionar el carácter vinculante del límite máximo (114). El primer contrato de gestión también fijaba una dotación anual (compensación), pero la Comisión observa que, al mismo tiempo, no establecía un límite máximo a largo plazo para las tarifas de distribución de la prensa.
(330)
La Comisión opina, por tanto, que la horquilla del [3,6 %-4,8 %], que se consideraba razonable si no había riesgo significativo relacionado con el contrato, debe aplicarse tanto a la distribución de prensa como a la distribución del correo en el período correspondiente a los tres primeros contratos de gestión.
(331)
La Comisión observa que, en el documento que presentaron el 14 de diciembre de 2011, las autoridades belgas proponen también un enfoque basado en los contratos. Aunque la metodología propuesta plantea varias cuestiones relativas a los factores de riesgo y al modo en que se ponderan (115), un análisis por período contractual que clasifique básicamente el riesgo asumido por DPLP según una escala de tres niveles (bajo, normal y elevado) se ajusta globalmente al planteamiento adoptado por la Comisión. En conjunto, la clasificación pertinente de los contratos realizada por DPLP en función del riesgo parece coherente con el análisis de la Comisión, dado que las autoridades belgas consideran también que el cuarto contrato implica globalmente un mayor nivel de riesgo que los tres primeros.
(332)
La Comisión ha llegado a la conclusión de que la horquilla por defecto del rendimiento por ventas (ROS) comprendida entre el [5,4 %-7,4 %] constituye una horquilla de referencia adecuada para establecer el beneficio razonable en los períodos en los que DPLP debía enfrentarse a un riesgo significativo y tener en cuenta los fuertes incentivos para mejorar la eficiencia.
(333)
La Comisión concluye también que una horquilla de ROS comprendida entre el [3,6 %-4,8 %] constituye una horquilla de referencia adecuada para establecer el beneficio razonable en los períodos en los que DPLP no corría ningún riesgo significativo.
(334)
Con el fin de tener en cuenta los esfuerzos que, según las autoridades belgas, realizó DPLP para conseguir mejorar su eficiencia, la Comisión decidió dar muestras de prudencia utilizando los límites superiores de ambas horquillas para establecer el beneficio razonable que debía incluirse en los costes de los servicios públicos. Este enfoque se pone también de manifiesto en el informe Deloitte (véase el considerando 292) según el cual el recurso a las horquillas sería oportuno habida cuenta de la necesidad de no penalizar a los resultados superiores a la media obtenidos gracias a las mejoras de eficiencia.
(335)
La Comisión considera que los tres primeros contratos de gestión (1992-1996, 1997-2002 y 2003-2005) presentan un riesgo escaso y que puede aplicarse un nivel de beneficio razonable correspondiente a un ROS del 4,8 % tanto a la distribución del correo como de la prensa. En cambio, considera que el cuarto contrato de gestión (2006-2010) conlleva un riesgo mucho más elevado, de modo que puede aplicarse un nivel de beneficio razonable correspondiente a un ROS del 7,4 % tanto a la distribución del correo como de la prensa.
(336)
El primer contrato de gestión especifica que la compensación anual abonada por el Estado está destinada al conjunto de las misiones de servicio público.
(337)
La posible compensación excesiva debe, pues, calcularse sumando la totalidad de los costes e ingresos de todas las misiones de servicio público.
(338)
La compensación anual abonada por el Estado por las misiones de servicio público debe incluirse en los ingresos. Las compensaciones anuales recibidas por DPLP en virtud del primer contrato de gestión representan un importe total de 1 500 millones EUR.
(339)
Además, deberán tenerse en cuenta las medidas de ayuda que figuran a continuación:
Transferencia de inmuebles
(340)
El primer contrato de gestión preveía también una transferencia de inmuebles del Estado a DPLP. Dicha transferencia de la propiedad de inmuebles por valor de 112,2 millones EUR, por la que no se abonó contrapartida alguna, debe incluirse en los ingresos de DPLP a efectos del cálculo de la compensación excesiva durante el período cubierto por el primer contrato de gestión. DPLP no había pagado ninguna contrapartida al Estado por el uso de los edificios durante el período que precedió a la transferencia.
(341)
En 1997, el Estado pagó a DPLP 62 millones EUR, que esta contabilizó como aportación de capital. Las autoridades belgas admitieron posteriormente que esta transferencia correspondía al pago diferido del saldo de la compensación anual previsto para 1996 por el primer contrato de gestión.
(342)
El importe en cuestión no había sido abonado a tiempo a DPLP en 1996, de modo que la compensación del Estado era inferior al importe anual previsto en el contrato de gestión para el año en cuestión.
(343)
A efectos de control de la compensación excesiva, el pago de 62 millones EUR se incluye en la compensación de los SIEG del período cubierto por el primer contrato de gestión.
(344)
El cálculo de la compensación excesiva en virtud del primer contrato de gestión puede resumirse como sigue:
-
Costes netos (costes - ingresos) del conjunto de misiones de servicio público, incluida la obligación de servicio universal (OSU)
-
Beneficio razonable autorizado por los SIEG
+
Compensaciones anuales por los SIEG
+
Transferencia de inmuebles
+
Aportación de capital de 1997
=
Compensación excesiva
(345)
En el caso de los tres contratos de gestión siguientes, el cálculo de la compensación excesiva solo tendrá en cuenta los costes y los ingresos de los SIEG que, en virtud de las disposiciones de dichos contratos, podían ser objeto de una compensación de servicio público. Los costes e ingresos correspondientes a los demás SIEG que, de conformidad con las disposiciones de los contratos de gestión, no podían optar a una ayuda, no se tendrán en cuenta. El servicio postal universal no forma parte de las actividades beneficiarias de una ayuda, por lo que su coste neto potencial no se tendrá en cuenta y deberá ser financiado íntegramente por DPLP con cargo a sus recursos propios con arreglo al mandato de servicio público establecido en los contratos de gestión. Las actividades que, con arreglo a los contratos de gestión, se benefician del importe de compensación que en ellos se establece engloban, en particular, la distribución de la prensa (periódicos y prensa no diaria) y los demás servicios públicos enumerados en el considerando 33.
(346)
Debido a las tarifas poco elevadas practicadas para la distribución de la prensa, los SIEG que se benefician de una ayuda sufren pérdidas, en general.
(347)
Puesto que la posible compensación excesiva de un servicio determinado puede utilizarse para financiar los costes netos ocasionados por otras misiones de servicio público insuficientemente compensadas, se sumarán a efectos del cálculo todos los costes e ingresos relativos a los SIEG que pueden optar a una ayuda en virtud de los contratos de gestión.
(348)
Las compensaciones anuales recibidas por DPLP en virtud de los tres contratos de gestión representan un importe total de 3 500 millones EUR.
(349)
Además de las compensaciones previstas en los contratos de gestión, DPLP disfrutó, durante el período cubierto por la investigación, de derechos exclusivos concedidos por el Estado para la prestación de servicios postales reservados. Aunque los posibles excedentes netos procedentes de este sector reservado no constituyen fondos estatales a efectos del control de las ayudas estatales y, por tanto, no pueden ser objeto de una orden de recuperación en caso de compensación excesiva, pueden y deben tenerse en cuenta, en el marco de la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales, al evaluar la necesidad y la proporcionalidad de cualquier otra ayuda pública concedida a dicho operador en concepto de compensación por servicios públicos. Por consiguiente, al evaluar la compatibilidad de la compensación concedida a DPLP en virtud de los diversos contratos de gestión con arreglo al artículo 106, apartado 2, del TFUE, los beneficios excesivos realizados por el operador postal belga en este sector reservado se deducirán de los costes de los SIEG que pudieran tener derecho a una compensación de servicio público en virtud de las disposiciones de los citados contratos.
(350)
Conviene señalar a este respecto que este principio está recogido en el Marco comunitario sobre los SIEG, que estipula que «si la empresa en cuestión dispone de derechos exclusivos o especiales vinculados a otro servicio de interés económico general que genera beneficios superiores al beneficio razonable, o si se beneficia de otras ventajas concedidas por el Estado, se deberán tener en cuenta, independientemente de su calificación con arreglo al artículo 87 del Tratado CE, y se añadirán a sus ingresos» (116). Este principio refleja la condición de necesidad y proporcionalidad inherentes al artículo 106, apartado 2, del TFUE. En efecto, la ayuda abonada por un SIEG además de los beneficios excesivos que resulten de un derecho exclusivo o especial concedido al operador y que baste por sí sola para cubrir los costes de otro SIEG, no es necesaria para la prestación de dicho SIEG. El operador que realiza esos beneficios excesivos está recibiendo ya una ayuda pública que le permite prestar el SIEG en condiciones de equilibrio económico, de modo que una compensación adicional no es necesaria.
(351)
Por consiguiente, todo beneficio excesivo en el sector reservado derivado del derecho exclusivo concedido deberá tenerse en cuenta para evaluar la necesidad de las compensaciones de SIEG concedidas a DPLP.
(352)
Por lo tanto, todo beneficio generado por el sector reservado (OSU R) que supere el nivel de beneficio razonable debe tenerse en cuenta al analizar la compensación excesiva de los SIEG.
(353)
No obstante, dado que el sector reservado se destina ante todo a financiar el servicio universal, cualquier pérdida registrada en otros ámbitos del servicio universal reduce la contribución del sector reservado a los costes de los demás SIEG conexos.
(354)
Además, para determinar el beneficio excesivo realmente generado por el sector reservado, es necesario tener en cuenta los costes inducidos por la obligación de servicio universal, pero que son sufragados por actividades que quedan fuera del ámbito del servicio universal. Con arreglo a la sentencia Chronopost, los costes de la red minorista se distribuyen en la contabilidad analítica de DPLP entre las actividades que deben recurrir a la red, lo que incluye productos del servicio universal, aunque no exclusivamente. Más concretamente, la obligación impuesta a DPLP de mantener una red minorista de cierta magnitud y densidad para prestar un servicio postal universal de un nivel de calidad suficiente definido por las autoridades belgas provoca pérdidas en las actividades comerciales no incluidas en el ámbito del servicio universal, ya que, con arreglo a la citada sentencia, una parte de los costes de la red minorista se imputa a los productos comerciales que utilizan la red minorista.
(355)
Obligaciones de mantenimiento de una red impuestas por los contratos de gestión: las obligaciones impuestas por el Estado afectan a la densidad y al tipo de puntos de servicio postal (oficinas de correo y/o puntos postales [«points poste»]) que constituyen la red minorista. Tales obligaciones se definen en los sucesivos contratos de gestión. Así, el cuarto contrato de gestión (2005-2010) establece:
a)
la obligación general de mantener una red que permita la prestación del servicio universal y otros servicios públicos encomendados a DPLP (117);
b)
la obligación de mantener al menos 1 300 puntos de servicio postal (oficinas de correos y puntos postales) (118);
c)
la obligación de mantener un mínimo de 589 oficinas de correos;
d)
además, la distancia máxima por carretera entre cada punto de servicio postal que ofrezca una gama básica de servicios y una oficina de correos que ofrezca una gama completa de servicios no podrá exceder de 10 km.
(356)
Las autoridades belgas consideran que los requisitos especiales en cuanto al número y al tipo de puntos de servicio postal que componen la red minorista de DPLP constituyen una obligación específica de presencia territorial impuesta por el Estado que va más allá de los requisitos vinculados a la obligación de servicio universal (OSU). Sobre esta base, Bélgica considera que todos los costes netos correspondientes a esta obligación específica de presencia territorial deben ser compensados por el Estado.
(357)
Cuantificación de las obligaciones de mantenimiento de una red: para determinar los costes netos que supone para DPLP la obligación de mantener una red minorista con al menos 1 300 puntos de servicio postal con un mínimo de 589 oficinas de correos, las autoridades belgas han comparado la red minorista real, cuya densidad y cuyo tipo de puntos de servicio postal son impuestos por el Estado, con una red minorista hipotética que DPLP explotaría si no debiera tener en cuenta esas obligaciones específicas. En otras palabras, esa red minorista hipotética es la que DPLP habría optado por explotar en condiciones comerciales si el Estado no le impusiera obligaciones de servicio público.
(358)
Las autoridades belgas consideran que esta red hipotética constaría exclusivamente de puntos postales. Las oficinas de correos desaparecerían. No obstante, para poder continuar sirviendo al mismo volumen total de clientes, DPLP debería aumentar notablemente el número de puntos postales.
Comparación entre la red minorista actual de DPLP y una red hipotética si no existieran las obligaciones impuestas por el Estado
Número total de puntos de servicio postal
Oficinas de correos (a) + puntos postales (b)
(a)
Número de oficinas de correos
(puntos de servicio postal especiales, gestionados por la propia DPLP)
(b)
Número de puntos postales
(puntos de servicio situados en los locales de terceros)
Red minorista real de DPLP (finales de 2009)
1 401 =
713 +
688
Red minorista hipotética si no existieran las obligaciones impuestas por el Estado (según las autoridades belgas)
[…] =
[…] +
[…]
Obligación de red minorista impuesta por el Estado
Mínimo 1 300
Mínimo 589
Ninguna obligación
(359)
Como se desprende del cuadro anterior, la red minorista real de DPLP cumple los requisitos del Estado: el número total de puntos de servicio postal y el número de oficinas de correos son superiores al nivel requerido. En cambio, la red hipotética que DPLP explotaría si fuera autorizada a elegir su red minorista sobre la base de consideraciones puramente comerciales sería muy diferente: el número total de puntos de servicio postal aumentaría, pero las oficinas de correos gestionadas por DPLP desaparecerían.
(360)
Realidad de la obligación de mantenimiento de una red: conviene precisar que la obligación que el Estado impone a DPLP no está claramente establecida.
(361)
En primer lugar, la red que mantiene realmente DPLP es más importante que lo que exige el Estado. Tanto el número total de puntos de servicio postal como el número de oficinas de correo son superiores al mínimo exigido por el Estado, lo que puede dar a entender que las obligaciones que debe cumplir DPLP no suponen una carga para ella, pues mantiene por propia voluntad una red del tamaño actual.
(362)
Las autoridades belgas explican este excedente de oficinas de correo por la condición de la distancia de 10 km., por la necesidad de disponer de un margen de seguridad para hacer frente a los cierres imprevistos de puntos postales y por su intención de aumentar el número mínimo exigido de oficinas de correo a 650 en el próximo contrato de gestión, por lo que sería contraproducente ajustarse al número actualmente establecido cerrando oficinas de correos para abrirlas de nuevo al cabo de cierto tiempo. Las autoridades belgas alegan que estas son las razones por las que DPLP no ha podido reducir más el número de oficinas de correos para aproximarlo al mínimo exigido de 589. Según ellas, a pesar del superávit nominal de puntos de servicio postal, la configuración actual de la red, que cuenta con 713 oficinas de correos, está dictada, de hecho, por las exigencias del Estado.
(363)
En segundo lugar, el método elegido por las autoridades belgas se basa en la extrapolación retroactiva de los costes de la red minorista de 2009 a 1992. Este tipo de extrapolación plantea inevitablemente dudas metodológicas. El modelo comercial de los puntos postales no está necesariamente disponible desde 1992. Además, en el pasado, el personal de DPLP se componía básicamente de agentes estatutarios cuyos costes salariales eran muy rígidos. Los puntos postales no son gestionados por el personal de DPLP, por lo que los agentes estatutarios que ya no hubieran sido destinados a las oficinas de correos habrían continuado siendo remunerados por DPLP. Es, pues, poco probable que el cierre potencial de oficinas de correos al principio del período que abarca la investigación pudiera implicar una disminución directa de los costes salariales. En cambio, este tipo de ahorro hubiera podido lograrse, en cierta medida, en 2009, dado que el personal contaba entonces con más contractuales. Habida cuenta de la transición gradual hacia un personal con un estatuto menos rígido y de las sucesivas mejoras del sistema de contabilidad analítica, puede considerarse que los datos contables relativos a los ejercicios más recientes están exentos de ese tipo de distorsión. No obstante, dado que hay más de 20 000 funcionarios que siguen trabajando para bpost y que no pueden ser destinados a los puntos postales ni ser despedidos, la sustitución de todas las oficinas de correos por los puntos de servicio postal sigue siendo, aún hoy, una opción teórica y poco realista.
(364)
No obstante, las autoridades belgas subrayan que, en el pasado, los costes potenciales de despido hubieran quedado compensados por el ahorro en los costes de explotación y por la venta de los edificios que han quedado desfasados. Por lo que se refiere a la fiabilidad de los datos relativos al período 1992-2002, las autoridades belgas afirman que, de hecho, los costes de la red minorista probablemente fueron infravalorados, ya que algunos elementos que hubieran podido considerarse como costes de red se agruparon en otros centros de costes. Por consiguiente, las deficiencias del método de extrapolación retroactiva quedarían paliadas por la prudencia de las demás hipótesis utilizadas por las autoridades belgas para calcular los costes de los ejercicios anteriores.
(365)
Existencia de una obligación específica de presencia territorial: aun admitiendo la existencia de una obligación de mantener una red, la alegación de las autoridades belgas según la cual dicha obligación va acompañada de una misión específica de presencia territorial no parece justificada. En efecto, los contratos de gestión no incluyen disposiciones específicas que establezcan una verdadera obligación de presencia territorial que se diferencie y vaya más allá de las exigencias relacionadas con las obligaciones de servicio universal y demás obligaciones de servicio público. Por el contrario, los contratos de gestión celebrados entre DPLP y el Estado belga precisan que la obligación de mantenimiento de una red tiene como único objetivo garantizar el servicio universal y los demás SIEG (distribución de periódicos y revistas, cuentas y giros postales, etc.) y los costes de red necesarios a tal efecto están, a priori, ya contabilizados en las cuentas de estos distintos servicios (119). Además, los contratos de gestión no prevén ningún mecanismo para compensar los costes de una obligación de presencia territorial. La Comisión señala que la obligación de definir previamente los parámetros para calcular la compensación se introdujo en el Marco comunitario sobre los SIEG de 2005 y que la compensación excesiva comprobada de los costes de SIEG soportados por DPLP corresponde al período posterior a 2005 (véase el considerando 386).
(366)
Cabe señalar que, de conformidad con el artículo 3 de la Directiva 97/67/CE, los Estados miembros deben imponer a sus operadores postales históricos la obligación de prestar un servicio universal de un nivel de calidad adecuado, especialmente por lo que se refiere a la cobertura geográfica. Esta cobertura territorial, que existe en el presente asunto que afecta a Bélgica, es solo uno de los múltiples aspectos de la obligación de servicio universal. En los contratos de gestión que encomiendan la misión de servicio universal a DPLP, la Comisión no observa mención alguna a una misión suplementaria que obligue al operador postal histórico a mantener una red más importante, con más oficinas de las que exige la cobertura territorial requerida por la obligación de servicio público y otros servicios públicos afines y que responda a una lógica de cohesión o desarrollo territorial. Es indudable que cada oficina de correos que explota DPLP para garantizar el servicio universal contribuye a la cohesión territorial (120), pero, desde un punto de vista jurídico, la obligación de mantener esa oficina de correos está vinculada a la necesidad de garantizar un servicio postal universal y otros servicios afines de calidad suficiente. En virtud de la jurisprudencia aplicable, para poder invocar una misión territorial complementaria, sería preciso que se hubiera encomendado a DPLP la misión específica y claramente definida de mantener un número de oficinas superior al que el servicio universal exige que tenga la red postal. Ese mandato debería precisar las obligaciones, los costes resultantes y el sistema de financiación de los costes netos de la misión territorial suplementaria.
(367)
La Comisión no encuentra ninguno de estos elementos en los contratos de gestión celebrados entre el Estado y DPLP. Las autoridades belgas y DPLP intentan de hecho justificar a posteriori y de manera artificial la existencia de una misión territorial específica alegando que la cobertura territorial establecida en los contratos de gestión tiene una doble razón de ser: es el resultado tanto de la obligación de servicio universal como de una supuesta misión territorial que va más allá de la obligación de servicio universal. No obstante, los contratos correspondientes no contienen ninguna disposición sobre una supuesta misión territorial específica que obligue a DPLP a mantener una red más importante que la prevista a efectos de la prestación del servicio universal.
(368)
Cabe señalar que el carácter artificial de las alegaciones de las autoridades belgas y de DPLP se desprende también de su propio razonamiento. Para reducir el nivel de una posible compensación excesiva, las autoridades belgas pretenden que la Comisión considere como costes generados por una misión territorial suplementaria que va más allá de la obligación de servicio universal la diferencia entre el coste real de una oficina de correos plenamente operativa y el de un hipotético punto postal que la sustituiría. Este razonamiento no se basa en una hipotética red más importante que mantendría DPLP para alcanzar objetivos territoriales. Se limita a destacar los gastos adicionales ocasionados por la cobertura del servicio universal, que, con arreglo a los contratos de gestión, no da lugar a ninguna ayuda. Esta falta de objetivo territorial se confirma por el hecho de que las autoridades belgas deberían aumentar considerablemente el número de puntos postales para prestar el servicio universal, ya que es imposible garantizarlo con el mismo número de puntos postales.
(369)
No obstante, cabe observar que, aun cuando no es posible aceptar la alegación de las autoridades belgas que invocan una obligación real y específica de presencia territorial, la obligación impuesta por el Estado belga, que exige el mantenimiento de una red que permita garantizar el servicio universal y los demás servicios públicos, no afecta únicamente a estos servicios, sino que implica también costes adicionales para los servicios comerciales.
(370)
Según la contabilidad por actividades, y de acuerdo con la sentencia Chronopost, todas las actividades que utilizan la red minorista contribuyen a sus costes comunes, según se explica en el considerando 354. Por consiguiente, todos los productos, incluidos los productos comerciales, contribuyen a los costes de red. Los costes derivados de la obligación, impuesta por el Estado, de mantener oficinas de correos recaen en los productos comerciales, que parecen generar pérdidas constantemente aun cuando se venden al precio de mercado. DPLP ofrece sus servicios comerciales a través de la red porque financian una parte de los costes fijos de esta y contribuyen así, indirectamente, al servicio universal.
(371)
Desde un punto de vista económico, parece coherente, al evaluar la compensación excesiva de DPLP, tener en cuenta las pérdidas registradas por los productos comerciales, que están inducidas por las obligaciones de servicio universal y otros servicios públicos. Si bien a DPLP le interesa económicamente utilizar la red minorista para vender sus productos comerciales, ello tiene como consecuencia, desde el punto de vista de la contabilidad analítica, que una parte de los costes de red que, de otro modo, se imputaría al servicio público, se imputa a los productos comerciales que, por ese motivo, parecen deficitarios.
(372)
Por consiguiente, el cálculo de la compensación excesiva en el presente caso puede resumirse del modo siguiente:
-
Coste neto (costes-ingresos) de los SIEG
-
Beneficio razonable autorizado para los SIEG
+
Compensaciones anuales de los SIEG
+
Beneficios excesivos suplementarios procedentes del sector reservado del servicio universal (después de la financiación del servicio universal, incluido el sobrecoste de mantenimiento de la red que induce en los servicios comerciales)
=
Compensación excesiva
(373)
La compatibilidad de la aportación de capital de 1997 debe valorarse en el marco de la evaluación de la compatibilidad de las compensaciones anuales de los SIEG, ya que no se trata de una recapitalización independiente, sino de un pago relacionado con la compensación concedida por las misiones de servicio público del período 1992-1996.
(374)
La aportación de capital de 2003 no constituye ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE, por lo que la cuestión de la compatibilidad de la ayuda no se plantea.
(375)
La aportación de capital de 2006 no constituye ayuda estatal con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE, por lo que la cuestión de la compatibilidad de la ayuda no se plantea.
(376)
Cabe señalar que la garantía del Estado no aparece en el contrato de gestión como compensación de las obligaciones de servicio público, de modo que su compatibilidad no puede valorarse a la luz del artículo 106, apartado 2, del TFUE. Dado que las autoridades belgas no han indicado ninguna otra base en la que basarse para establecer la compatibilidad y que la Comisión tampoco ha encontrado ninguna, la medida constituye una ayuda de funcionamiento incompatible con el mercado interior y, por lo tanto, debe ser recuperada.
(377)
Tal como ya se ha indicado, la exención del impuesto de sociedades no ha conferido ninguna ventaja a DPLP y no constituye, pues, ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
(378)
Las exenciones del impuesto sobre los bienes inmuebles y de los impuestos locales constituyen ayudas estatales con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE, pero deben considerarse ayudas existentes, ya que fueron aprobadas antes de la entrada en vigor del Tratado. Por otra parte, cabe señalar que estas medidas fiscales no figuran en los contratos de gestión como compensación de las obligaciones de servicio público.
(379)
Por consiguiente, las exenciones fiscales no afectan al cálculo de la compensación excesiva, que se basa en los costes efectivamente soportados por DPLP (que incluyen ya los efectos de estas exenciones fiscales).
(380)
Las exenciones fiscales se tratarán, pues, en el marco de un procedimiento distinto sobre las ayudas existentes, de conformidad con los artículos 17, 18 y 19 del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (121).
6.3.3.3. Cálculo del importe de la compensación excesiva
(381)
El importe de la compensación excesiva puede calcularse sobre la base de la evaluación expuesta en la subsección 6.3.3.2. Con arreglo al mecanismo de financiación del servicio público establecido por las autoridades belgas en los contratos de gestión, la compensación excesiva se calculará por separado para cada período de mandato.
Primer contrato de gestión: 1992-1996
(En miles EUR)
-
Costes netos del servicio público
:
-
[…]
-
Costes de red inducidos
:
-
[…]
-
Beneficio razonable autorizado
:
-
[…]
(rendimiento por ventas del 4,8 %)
+
Compensaciones abonadas por el Estado
:
+
[…]
+
Aportación de capital (1997)
:
+
62 000
(compensación SIEG diferida)
+
Transferencia de inmuebles
:
+
112 209
=
Compensación excesiva
=
[…]
Segundo contrato de gestión: 1997-2002
Cálculo de los beneficios excesivos suplementarios procedentes del sector reservado del servicio universal (OSU R)
(En miles EUR)
+
Beneficios excesivos OSU R
:
+
[…]
(Beneficios OSU R que superan el rendimiento por ventas del 4,8 %)
Costes de red ocasionados por la OSU
:
[…]
Coste neto OSU NR
:
[…]
(OSU NR con pérdidas)
Beneficio razonable OSU NR
:
[…]
(rendimiento por ventas del 4,8 %)
=
Costes del servicio universal que deben ser financiados por el sector reservado
=
[…]
Beneficios excesivos suplementarios generados por el sector reservado y que reducen los costes netos de los SIEG
=
[…]
Cálculo de la compensación excesiva:
(En miles EUR)
-
Costes netos del servicio público
:
-
[…]
-
Beneficio razonable autorizado
:
-
[…]
(rendimiento por ventas del 4,8 %)
+
Compensaciones abonadas por el Estado
:
+
1 286 461
+
Beneficios excesivos suplementarios OSU R:
+
[…]
=
Compensación excesiva:
=
[…]
Tercer contrato de gestión: 2003-2005
Cálculo de los beneficios excesivos suplementarios procedentes del sector reservado del servicio universal (OSU R)
(En miles EUR)
+
Beneficios excesivos OSU R
:
+
[…]
(beneficios OSU R superiores a un rendimiento por ventas del 4,8 %)
Costes de red ocasionados por la OSU
:
[…]
Coste neto OSU NR
:
-
[…]
(OSU NR beneficiaria)
Beneficio razonable OSU
:
[…]
(rendimiento por ventas del 4,8 %)
=
Costes ocasionados por la OSU que deban ser financiados por el sector reservado
=
[…]
(sin pérdidas que deban financiarse)
Beneficios excesivos suplementarios generados por el sector reservado y que reducen los costes netos de los SIEG
=
[…]
Cálculo de la compensación excesiva:
(En miles EUR)
-
Costes netos del servicio público
:
-
[…]
-
Beneficio razonable autorizado
:
-
[…]
(rendimiento por ventas del 4,8 %)
+
Compensaciones abonadas por el Estado
:
+
677 985
+
Beneficios excesivos suplementarios OSU R
:
+
[…]
=
Compensación excesiva
=
[…]
Cuarto contrato de gestión: 2006-2010
Cálculo de los beneficios excesivos suplementarios procedentes del sector reservado del servicio universal (OSU R)
(En miles EUR)
+
Beneficio excesivo OSU R
:
+
[…]
(beneficios OSU R superior a un rendimiento por ventas de 7,4 %)
Costes de red inducidos por la OSU
:
[…]
Coste neto OSU NR
:
[…]
(OSU NR beneficiaria)
Beneficio razonable OSU
:
[…]
(rendimiento por ventas de 7,4 %)
=
Costes ocasionados por la OSU que deben ser financiados por el sector reservado
=
[…]
(sin pérdidas que deban financiarse)
Beneficios excesivos suplementarios generados por el sector reservado que reducen los costes netos de los SIEG
=
[…]
Cálculo de la compensación excesiva:
(En miles EUR)
-
Costes netos del servicio público:
:
-
[…]
-
Beneficio razonable autorizado
:
-
[…]
(rendimiento por ventas del 7,4 %)
+
Compensaciones abonadas por el Estado
:
+
1 568 787
+
Beneficios excesivos suplementarios OSU R
:
+
[…]
=
Compensación excesiva
=
[…]
Otras medidas
Garantía del Estado
(En miles EUR)
Garantía concedida por el Estado en 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Según lo acordado con las autoridades belgas (122), el método «más objetivo y equilibrado» para definir el intervalo de tiempo que debe tenerse en cuenta para calcular la compensación excesiva global en el presente caso es el enfoque «contrato por contrato». La Comisión no ve ninguna objeción en aceptar la solicitud de las autoridades belgas. En efecto, este método ofrece una mayor previsibilidad y seguridad jurídica a las partes y tiende así a reducir el riesgo de compensación excesiva. Cada período se evaluará, pues, por separado y no se transferirá ninguna compensación excesiva o compensación insuficiente de un ejercicio a otro.
(383)
No obstante, las autoridades belgas alegan que, antes de la entrada en vigor del Marco comunitario sobre los SIEG de 2005, la Comisión aplicaba, de manera constante, un método global de cálculo de la compensación insuficiente o la compensación excesiva. Sobre esta base, las autoridades belgas solicitaron específicamente que se agruparan los años anteriores a 2005 (123) para el cálculo global de la falta de compensación o de la compensación excesiva.
(384)
La Comisión observa que, al haberse constatado la existencia de una falta de compensación en el caso de los tres contratos de gestión aplicables antes de 2005, el hecho de agrupar todos los años no tendría ninguna consecuencia sobre el importe de la compensación excesiva que debe recuperarse.
(385)
Además, la Comisión señala que, desde la aprobación del Marco sobre los SIEG de 2005, los «parámetros aplicados al cálculo, control y revisión de la compensación» deben estar realmente definidos en el acto o actos por los que se encomienda el mandato (124). Dado que el cuarto contrato de gestión no estipulaba compensación alguna por ninguno de los costes soportados fuera de su período de validez (2006-2010), la falta de compensación observada en períodos no cubiertos por el contrato no podrá ser compensada con una posible compensación excesiva abonada a DPLP.
(386)
La Comisión concluye que DPLP recibió una compensación excesiva por un importe de 415 millones EUR por el desempeño de su misión de servicio público, especialmente durante el período de aplicación del cuarto contrato de gestión. La compensación excesiva constituye una ayuda incompatible, por lo que debe ser recuperada.
7. CONCLUSIÓN
(387)
La asunción de las pensiones de jubilación, las transferencias públicas anuales, las transferencias de inmuebles, la aportación de capital de 1997, las exenciones fiscales y la garantía del Estado constituyen medidas de ayuda a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, porque eximieron a DPLP de costes que las empresas privadas deben normalmente asumir.
(388)
Las aportaciones de capital de 2003 y 2006 no constituyen ayudas a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE, ya que el Estado actuó con arreglo al principio del inversor en una economía de mercado.
(389)
La Comisión constata que Bélgica ejecutó ilegalmente las medidas, infringiendo lo dispuesto en el artículo 108, apartado 2, del TFUE, con excepción de la aportación de capital de 2003, que fue debidamente notificada a la Comisión antes de ser ejecutada, y de las exenciones fiscales, que constituyen ayudas existentes.
(390)
La asunción de las pensiones de jubilación no puso a DPLP en una situación más favorable que la de sus competidores en lo que se refiere a las cotizaciones a la seguridad social. Así pues, la medida puede ser declarada compatible con el artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.
(391)
Las compensaciones anuales concedidas en el marco del cuarto contrato de gestión constituyen ayudas incompatibles con el artículo 106, apartado 2, del TFUE en la medida en que hubo compensación excesiva para DPLP.
(392)
La garantía concedida por el Estado es una ayuda incompatible.
(393)
La exención del impuesto sobre los bienes inmuebles y la exención de los impuestos locales constituyen ayudas existentes y se tratarán por separado en el marco de un procedimiento relativo a las ayudas existentes, de conformidad con los artículos 17, 18 y 19 del Reglamento (CE) no 659/1999.
(394)
Con arreglo al punto 5 del Marco comunitario sobre los SIEG, la presente Decisión se adopta sin perjuicio de las disposiciones de la Unión vigentes sobre contratos públicos y competencia.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal en forma de asunción de las pensiones de jubilación, concedida a De Post-La Poste (DPLP, actualmente bpost) y ejecutada por Bélgica, es compatible con el mercado interior a tenor del artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Artículo 2
La ayuda estatal en forma de compensación de los costes de servicio público concedida a De Post-La Poste (DPLP, actualmente bpost) y ejecutada ilegalmente por Bélgica, violando lo dispuesto en el artículo 108, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, es incompatible con el mercado interior.
Artículo 3
Los capitales aportados a De Post-La Poste (DPLP, actualmente bpost) por Bélgica en 2003 y 2006 no constituyen ayuda a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Artículo 4
La ayuda estatal en forma de garantía del Estado concedida a De Post-La Poste (DPLP, actualmente bpost) y ejecutada ilegalmente por Bélgica, infringiendo el artículo 108, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, es incompatible con el mercado interior.
Artículo 5
1. Bélgica recuperará las ayudas incompatibles concedidas en el marco de las medidas contempladas en los artículos 2 y 4.
2. Los importes que deben recuperarse devengarán intereses desde la fecha en que se pusieron a disposición del beneficiario hasta su recuperación efectiva.
3. Los intereses se calcularán sobre una base compuesta de conformidad con el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004 de la Comisión (125) y con el Reglamento (CE) no 271/2008 que modifica el Reglamento (CE) no 794/2004.
4. Bélgica anulará todos los pagos pendientes de las ayudas concedidas en el marco de las medidas contempladas en los artículos 2 y 4, a partir de la fecha de adopción de la presente Decisión.
Artículo 6
1. La recuperación de las ayudas concedidas en el marco de las medidas contempladas en los artículos 2 y 4 será inmediata y efectiva.
2. Bélgica garantizará que la presente Decisión se aplique en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de su notificación.
Artículo 7
1. En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Bélgica remitirá la siguiente información a la Comisión:
a)
el importe total (principal e intereses) que debe recuperarse del beneficiario;
b)
una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;
c)
los documentos que demuestren que se ha ordenado al beneficiario que reembolse la ayuda.
2. Bélgica mantendrá informada a la Comisión del avance de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión hasta la completa recuperación de las ayudas concedidas en el marco de las medidas contempladas en los artículos 2 y 4. Remitirá inmediatamente, a petición de la Comisión, cualquier información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para dar cumplimiento a la presente Decisión. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya recuperados del beneficiario.
Artículo 8
El destinatario de la presente Decisión es el Reino de Bélgica.
Hecho en Bruselas, el 25 de enero de 2012.

Labels: 2
4
19
12
18