Document ID: 32002D0753

Kommissionens beslut
av den 19 juni 2002
om Förbundsrepubliken Tysklands åtgärder till fördel för Deutsche Post AG
[delgivet med nr K(2002) 2144]
(Endast den tyska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2002/753/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 88.2 första stycket,
med beaktande av fördraget om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter uppmaning till berörda parter att lämna synpunkter enligt ovan nämnda artiklar(1), med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
I. FÖRFARANDE
(1) I en skrivelse av den 17 augusti 1999 meddelade kommissionen den tyska regeringen att den inlett förfarandet enligt artikel 88.2 i EG-fördraget på grund av flera statliga åtgärder till fördel för Deutsche Bundespost Postdienst (DB-Postdienst), som 1995 omvandlats till Deutsche Post AG (DPAG).
(2) I sitt beslut att inleda förfarandet uttalade kommissionen sin förmodan att den statliga kompensation som DB-Postdienst och därefter DPAG fått för tillhandahållande av tjänster av allmänt intresse eventuellt överstiger de specifika merkostnader som DB-Postdienst och DPAG åsamkas när de utför dessa tjänster. Kommissionen meddelade närmare bestämt att följande förmodade stödåtgärder skulle undersökas:
(3) Finansieringen av förvärvet av Postbank AG 1998: I beslutet att inleda förfarandet hänvisas till en klagandes förmodan, enligt vilken DPAG 1998 förvärvat Postbank AG av tyska staten genom kvittning av köpesumman mot en fordran som DPAG påstods ha gentemot staten. Enligt den klagande fanns det anledning att betvivla att denna fordran förelegat, eftersom någon sådan fordran gentemot staten inte fanns med i DPAG:s bokslut. I sitt beslut att inleda förfarandet hävdade kommissionen att förvärv genom kvittning av köpesumman mot en icke existerande fordran eller mot en fordran vars existens åtminstone ifrågasätts, är ett bidrag som kan jämställas med statligt stöd.
(4) Finansieringen av Post-Unterstützungskasse (pensionsfond för posttjänstemän): 1999 övertog staten underskottet i Post-Unterstützungskasse, vilket då uppgick till närmare 8 miljarder tyska mark. Anledningen till underskottet var ett förtidspensionssystem som skapats av DPAG 1995, enligt vilket 25 % av posttjänstemännen förtidspensionerades.
(5) Eventuellt beviljande av statliga garantier för att täcka före detta Deutsche Bundesposts skulder: I beslutet att inleda förfarandet togs några klagandes farhågor upp, enligt vilka den tyska staten i enlighet med § 40.6 i Postverfassungsgesetz (postlagen) kunde ansvara för samtliga skulder fram till den tidpunkt då före detta Deutsche Bundespost delades upp i tre av varandra oberoende statliga företag - Deutsche Bundespost Postdienst, Deutsche Bundespost Telekom och Deutsche Bundespost Postbank.
(6) Omständigheterna kring omvandlingen av DB-Postdienst från statlig förvaltning till Aktiengesellschaft DPAG: I beslutet att inleda förfarandet hänvisas till klagomål, enligt vilka DB-Postdienst i samband med omvandlingen till Aktiengesellschaft DPAG år 1995 skall ha tillförts ett större kapital än som skulle ha varit absolut nödvändigt för att fullgöra de allmännyttiga skyldigheterna.
(7) Ekonomiskt eller administrativt statligt stöd till DPAG: United Parcel Service (UPS) och Bundesverband Internationaler Express- und Kurierdienste e.V. (BIEK) hävdade att DPAG använder inkomster från sitt vinstgivande brevmonopol eller andra tillgångar som tillskjutits från staten för att finansiera en icke kostnadstäckande försäljningsstrategi för postpakettjänsterna som tillhandahålls i konkurrens med privata företag. Enligt de klagande skulle DPAG inte ha kunnat finansiera de icke täckta kostnaderna för postpakettjänster utan korssubventioner från det lagstadgade monopolområdet eller andra former av statligt stöd. UPS hävdar att ett företag som arbetar enligt lönsamhetskriterier inte kan tillhandahålla postpakettjänster som bär sina egna kostnader och därvid förbli konkurrenskraftiga i förhållande till DPAG. I sitt beslut att inleda förfarandet uppmanade kommissionen, mot bakgrund av dessa klagomål, Tyskland att utförligt förklara i vilken form DB-Postdienst (till och med 1995) respektive DPAG (efter 1995) tagit emot ekonomiskt eller administrativt stöd från staten.
(8) Beslutet att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning(2). I en skrivelse av den 16 september 1999 (ankomststämpel 6 oktober 1999) klargjorde Tyskland sin ståndpunkt och lämnade de begärda upplysningarna.
(9) Efter offentliggörandet inkom 14 yttranden till kommissionen, vilka tillsammans med en skrivelse av den 15 december 1999 vidarebefordrades till den tyska regeringen, för att denna skulle få tillfälle att yttra sig. De tyska myndigheterna svarade i en skrivelse av den 1 februari 2000 (ankomststämpel 2 februari 2000).
(10) Den 18 december 2001 presenterade Tyskland, på kommissionens begäran, ytterligare redogörelser från den tyska regeringen angående systemet med ekonomisk ersättning enligt § 37.3 i Postverfassungsgesetz(3). Kommentarerna inkom den 31 januari och den 13 februari 2002.
(11) I ett parallellt förfarande enligt artikel 82 i EG-fördraget utfärdade kommissionen den 20 mars 2001 beslut 2001/354/EG(4), enligt vilket DPAG brutit mot artikel 82 i EG-fördraget genom att inom området pakettjänster åt postorderföretag bara lämna specialpris åt kunder som förbundit sig att i gengäld sända hela sin volym av paket eller en så hög procentsats som möjligt av denna via DPAG. Dessutom hade DPAG enligt detta beslut också brutit mot artikel 82 i EG-fördraget genom att erbjuda postpakettjänster åt postorderföretag till priser som låg under de tjänstespecifika tilläggskostnaderna.
II. TYSKLANDS KOMMENTARER
A. Förvärvet av Postbank AG
(12) I samband med förvärvet av Postbank AG presenterade Tyskland dokument som enligt Tyskland utgör tillräckligt bevis för att köpesumman, trots vad som påståtts, inte hade kvittats mot en icke existerande fordran utan faktiskt betalats av DPAG till de tyska myndigheterna(5). Dessutom presenterade de tyska myndigheterna dokument som visade vilket ekonomiskt värde Postbank AG hade ur DPAG:s synvinkel och att detta motsvarade köpesumman. Enligt de tyska myndigheterna skedde förvärvet av Postbank därför utan något som helst statligt stöd.
B. Finansieringen av Post-Unterstützungskasse
(13) Tyskland uppger att staten endast bidragit till pensionskassan med så mycket som varit nödvändigt för att kompensera en objektiv nackdel för DPAG som staten var ansvarig för. Det uppgavs också höra till statens absoluta skyldigheter gentemot dess tjänstemän att finansiera förtidspensionering av tjänstemän som anställts innan DPAG omvandlades till aktiebolag. DPAG hade fått finansiera en pensionskassa för dessa statstjänstemän, vilket åsamkat företaget onormala särskilda kostnader. Genom att pensionsåtagandena tagits över av staten hade de objektiva nackdelarna för DPAG, som staten var ansvarig för, bara kompenserats till en del. Enligt Tyskland är statens bidrag till Post-Unterstützungskasse inte förknippad med någon fördel för DPAG, och konkurrensen eller handeln snedvrids inte heller.
C. § 40.6 i Postverfassungsgesetz
(14) Tyskland har översänt de rättsföreskrifter till kommissionen, vilka reglerar före detta statliga Deutsche Bundesposts skulder. Det gäller följande rättsliga bestämmelser:
- § 2.2 i Postverfassungsgesetz: Enligt denna ansvarar staten bara för Deutsche Bundesposts skulder med enheten Deutsche Bundespost.
- § 40.6 i Postverfassungsgesetz: Denna bestämmelse innebär att Deutsche Bundesposts skuldbrev är jämställda med statens skuldbrev. Den tyska regeringen hävdar att staten var ansvarig för Deutsche Bundesposts skuldbrev(6), eftersom denna var en enhet som var integrerad i den statliga förvaltningen(7). Enligt § 2.2 i Postumwandlungsgesetz var detta ansvar dock begränsat till enheten Deutsche Bundespost.
- § 2.4 i Postumwandlungsgesetz (lagen om omvandling av posten)(8): Även enligt denna bestämmelse är statens garanti för befintliga skulder fram till tidpunkten för registreringen i handelsregistret av de nya aktiebolagen begränsad till enheten Deutsche Bundespost och dess tre rättsliga efterföljare.
D. Omvandlingen av DB-Postdienst till DPAG
(15) Tyskland har till kommissionen översänt den tillämpliga rättsföreskrift som reglerar överföringen av tillgångar från före detta DB-Postdienst till det nya aktiebolaget DPAG. Enligt § 2.1 i Postumwandlungsgesetz är de nyregistrerade aktiebolagen DTAG, DPAG och Deutsche Postbank AG rättsliga efterföljare till de tre divisionerna DB-Postdienst, DB-Telekom och DB-Postbank. Föreskriften innebär vidare att det är användningen som är utslagsgivande för uppdelningen av tillgångarna och att äganderätten övergår till huvudanvändaren, om fastigheter används av två företag.
E. Ekonomisk ersättning enligt § 37.3 i Postverfassungsgesetz
(16) I punkterna 80 och 81 i beslutet om inledande av förfarande uppmanades den tyska regeringen att lämna utförlig information om allt ekonomiskt eller administrativt stöd som beviljats DB-Postdienst eller DPAG från statligt håll, och som svar redogjorde den tyska regeringen i sina meddelanden av den 16 september 1999 och den 25 april 2000 i detalj för den enligt artikel 37.3 i Postverfassungsgestz(9) föreskrivna ekonomiska utjämningen mellan Deutsche Bundesposts rättsliga efterföljare.
(17) Den tyska regeringen förklarade bakgrunden till § 37.3 i Postverfassungsgesetz på följande sätt:
- Fram till den 1 juli 1989 var Deutsche Bundespost ett rent statligt företag. Den 1 juli 1989 övergick den tyska postmyndighetens affärsuppgifter enligt § 1.2 i Postverfassungsgesetz till tre olika juridiska personer: DB-Postdienst, DB- Telekom och DB-Postbank(10). DB-Postdienst åtog sig att utföra samtliga posttjänster som Deutsche Bundespost dittills tillhandahållit(11).
- 1989 skildes följaktligen DB-Postdienst och DB-Telekom från varandra. Den ekonomiska kompensationen som ändå är möjlig enligt § 37.3 kan försvaras med principen om att divisionerna som uppstått ur Deutsche Bundespost skall vara ekonomiskt enhetliga(12). Ekonomisk enhetlighet innebär att var och en av före detta Deutsche Bundesposts tre rättsliga efterföljare som inte genom egen avkastning kan täcka sina kostnader för de allmännyttiga skyldigheter som den ålagts, har rätt till ekonomisk ersättning från någon av de andra rättsliga efterföljarna som går med vinst. Syftet med systemet för ekonomisk kompensation som föreskrivs i § 37.3 i Postverfassungsgesetz var alltså att säkerställa ett balanserat ekonomiskt läge för postoperatören efter det att den skilts från Telekommunikationsområdet.
(18) Kort uttryckt hävdar Tyskland att DB-Postdienst och senare DPAG årligen noterar enorma förluster enbart på grund av de i det allmännas intresse tillhandahållna posttjänsterna inom området som inte omfattas av monopol(13). För att täcka de stora förlusterna hos postoperatören, vilka enligt den tyska regeringen enbart beror på att posttjänster utförs i det allmännas intresse, föreskrivs en ekonomisk utjämning mellan Deutsche Bundesposts tre rättsliga efterföljare i enlighet med punkterna 3 och 4 i § 37 och 4 i Postverfassungsgesetz. Punkterna 3 och 4 i § 37 i Postverfassungsgesetz har följande ordalydelse: "3. En ekonomisk utjämning mellan företagen skall genomföras om ett av företagen, i synnerhet till följd av att det följer principerna i § 4.1(14), inte kan täcka kostnaderna med egen avkastning. Den ekonomiska kompensationen skall också tas med som en intäkt i den ekonomiska planeringen med hänsyn tagen till balanserad vinst eller förlust.
4. En utjämning (...) mellan företagen enligt punkt 3 från intäkter av monopoltjänster till fördel för konkurrensutsatta tjänster är tillåten. Om andra företags konkurrensmöjligheter på en marknad försämras utan saklig grund genom ett ihållande påtagligt underskott inom det konkurrensutsatta området, vidtar förbundsministern för post- och Telekommunikation i samråd med förbundsministern för ekonomiska frågor (...) erforderliga åtgärder för att undanröja försämringen."
(19) Tyskland bestrider inte att DB-Telekom mellan 1990 och 1994 i enlighet med § 37.3 kompenserade DB-Postdiensts förluster med ett belopp på [...](15) miljoner mark(16). På grund av ännu utestående kompensationsbetalningar fick DB-Telekom bidra med ytterligare [...] miljoner mark till det nya aktiebolaget DPAG:s aktiekapital när de tre företagen omvandlades till aktiebolag. Enligt de tyska myndigheterna gjordes denna sista ännu utestående kompensationsbetalning genom clearing enligt § 7 andra meningen i Postumwandlungsgesetz(17).
(20) Såsom Tyskland bekräftat i ytterligare redogörelser den 25 april 2000 och den 31 januari 2002 betalade DB-Telekom resp. DTAG mellan 1990 och 1995 kompensation till DB-Postdienst resp. DPAG på sammanlagt [...] miljoner mark. Det bestrids inte att denna ekonomiska utjämning mellan de två olika företagen kan tillskrivas staten, eftersom den enligt § 37.3 i Postverfassungsgesetz var reglerad i lag. Den tyska regeringen hävdar dock att kompensationsbetalningarna som föreskrivs enligt § 37.3 i Postverfassungsgesetz för tillhandahållande av allmännyttiga tjänster var nödvändiga under ekonomiskt balanserade förhållanden.
F. Infrastrukturkostnader som kan hänföras till pakettjänster från dörr till dörr
(21) Enligt klagomålen från UPS och BIEK gäller det föreliggande beslutet kostnadstäckningen inom området pakettjänster från dörr till dörr som tillhandahålls under konkurrens(18). Kommissionens undersökning koncentrerades därför på DPAG:s kostnadstäckning i samband med de båda viktigaste pakettjänsterna från dörr till dörr som är konkurrensutsatta, nämligen paketbefordran mellan företagskunder (företagskundssegmentet eller B-to-B-segmentet (Business-to-Business) och pakettjänster från dörr till dörr på uppdrag av postorderföretag, som sänder varor som beställts per katalog eller på elektronisk väg (postordersegmentet B-to-C-segment)(19).
(22) Försändelserna från dörr till dörr hanterar DPAG i avdelningen "Frachtposts" (fraktpost) logistiknät, dit 33 inlämnings- och destinationsterminaler och 476 utlämningsställen hör. Samma infrastruktur utnyttjas också för tjänster för utlämning av paket på postkontor, som DPAG måste utföra åt alla postkontorskunder inom ramen för sina allmännyttiga skyldigheter(20). Infrastrukturen som ursprungligen byggts upp och bevarats för att tillhandahålla allmännyttiga tjänster utnyttjar DPAG åtminstone till en del också för de konkurrensutsatta pakettjänsterna från dörr till dörr.
(23) I DPAG:s logistiksystem hanteras dörr-till-dörr-paketen i sex processteg: 1) avhämtning hos kunden, 2) stationär hantering på inlämningsterminalen, 3) befordran med fjärrtransport mellan inlämnings- och destinationsterminalen, 4) stationär hantering på destinationsterminalen, 5) regional befordran mellan fraktterminal och lokala utlämningsställen, och 6) utlämning till mottagaren.
(24) I sin skrivelse av den 25 april 2002 lämnade den tyska regeringen uppgifter om kostnaderna för de olika stegen i hanteringen som krävs för att tillhandahålla pakettjänster från dörr till dörr inom ramen för den DPAG:s nuvarande infrastruktur. Uppgifterna gäller för perioden 1994 till 1999. De kompletterar och korrigerar delvis en tidigare studie från den 12 mars 2002 beträffande kostnaderna för ett "effektivt logistiknät" för en infrastruktur för paket från dörr till dörr(21). Kommissionen hade ifrågasatt denna modell, eftersom den var baserad på antaganden som man aldrig försökt omsätta i praktiken.
(25) Det visade sig vara nödvändigt att presentera nytt datamaterial beträffande kostnaderna för en infrastruktur för befordran från dörr till dörr, eftersom de först inlämnade uppgifterna från den 12 mars 2002 var baserade på en teoretisk modell som bygger på arbetshypoteser som aldrig prövats i praktiken, som till exempel att alla steg i hanteringen skulle läggas ut på en mängd specialiserade utomstående företag. Genom sådana arbetshypoteser går det därför inte att fastställa de faktiska kostnader som i realiteten är förknippade med upprätthållandet av en infrastruktur för befordran från dörr till dörr. För en tillförlitlig undersökning av minimikostnaderna för en infrastruktur för befordran från dörr till dörr krävs information om en i praktiken utprovad och faktiskt tillämpad infrastruktur. Den ursprungliga studien var inte baserad på sådana faktiska undersökningar. Författaren hade begränsat sig till att visa att en infrastruktur för befordran från dörr till dörr kan upprätthållas till mycket låga kostnader under vissa villkor och med hjälp av vissa hypoteser.
1. Avhämtning
(26) B-to-B-segmentet: För företagskunder med mer än 20 paket per dag sker en separat avhämtning av stora volymer B-to-B(22). En sådan separat företagstur omfattar i genomsnitt [...] km(23). B-to-B-avhämtningsturer görs fem dagar i veckan (= 250 avhämtningsdagar per år(24)). Tvärt emot sina ursprungliga uppgifter från den 12 mars 2002(25) klargjorde Tyskland att avhämtningen av stora volymer endast görs för att hämta paket hos företagskunder. Till skillnad från vad som angetts i den ursprungliga studien gjordes avhämtningsturerna för B-to-B-tjänster skilt från både företagsutdelning och avhämtning av returförsändelser för postorderföretag. Därmed skall de separata B-to-B-avhämtningsturerna utan undantag hänföras till B-to-B-tjänsterna(26). Formeln för beräkning av de årliga kostnader som skall hänföras till avhämtningsturerna i B-to-B-segmentet är därför: kostnaden per avhämtningstur × antalet dagligen utförda avhämtningsturer × 250 avhämtningsdagar per år. Resultatet för perioden 1994 till 1999 blir därmed följande:
1994: [...] mark per tur(27) × [...] hänförbara avhämtningsturer(28) × 250 avhämtningsdagar = [...] miljoner mark + [...] mark per tur(29) × [...] hänförbara avhämtningsturer × 250 avhämtningsdagar = [...] miljoner mark.
1995: [...] mark per tur × [...] hänförbara avhämtningsturer × 250 avhämtningsdagar = [...] miljoner mark + [...] mark per tur × [...] hänförbara avhämtningsturer × 250 avhämtningsdagar = [...] miljoner mark.
1996: [...] mark per tur × [...] hänförbara avhämtningsturer × 250 avhämtningsdagar = [...] miljoner mark + [...] mark per tur × [...] hänförbara avhämtningsturer × 250 avhämtningsdagar = [...] miljoner mark.
1997: [...] mark per tur × [...] hänförbara avhämtningsturer × 250 avhämtningsdagar = [...] miljoner mark + [...] mark per tur × [...] hänförbara avhämtningsturer × 250 avhämtningsdagar = [...] miljoner mark.
1998: [...] mark per tur × [...] hänförbara avhämtningsturer × 250 avhämtningsdagar = [...] miljoner mark + [...] mark per tur × [...] hänförbara avhämtningsturer × 250 avhämtningsdagar = [...] miljoner mark.
1999: [...] mark per tur × [...] hänförbara avhämtningsturer × 250 avhämtningsdagar = [...] miljoner mark + [...] mark per tur × [...] hänförbara avhämtningsturer × 250 avhämtningsdagar = [...] miljoner DEM.
(27) Postordersegmentet: Samtliga postorderpaket och returförsändelser avhämtas hos kunden och befordras direkt till inlämningsterminalen. En avhämtningstur för postorderpaket omfattar i genomsnitt [...] km(30). Avhämtningen sker fem dagar i veckan (= 250 avhämtningsdagar per år(31)). Eftersom avhämtningen av paket för postorderföretag utförs på separata turer, kan kostnaderna i samband med dessa helt hänföras till dessa postpakettjänster(32). Även här är formeln för beräkning av de årliga kostnader som kan hänföras till avhämtningsturerna inom postordersegmentet därför: Kostnaden per tur × antalet dagligen utförda turer × 250 avhämtningsdagar. Resultatet för åren 1994 till 1999 blir därmed:
1994: [...] mark per tur(33) × [...] hänförbara avhämtningsturer(34) × 250 avhämtningsdagar = [...] miljoner mark.
1995: [...] mark per tur × [...] hänförbara avhämtningsturer × 250 avhämtningsdagar = [...] miljoner mark.
1996: [...] mark per tur × [...] hänförbara avhämtningsturer × 250 avhämtningsdagar = [...] miljoner mark.
1997: [...] mark per tur × [...] hänförbara avhämtningsturer × 250 avhämtningsdagar = [...] miljoner mark.
1998: [...] mark per tur × [...] hänförbara avhämtningsturer × 250 avhämtningsdagar = [...] miljoner mark.
1999: [...] mark per tur × [...] hänförbara avhämtningsturer × 250 avhämtningdagar = [...] miljoner mark.
2. Stationär hantering på inlämnings- och destinationsterminalen
(28) I hanteringen på inlämningsterminalen ingår kodifiering och sortering av paketen för vidaretransport till destinationsterminalen(35). B-to-B-paket är inte försorterade och kräver därför alla stationär hantering på inlämningsterminalen(36). Däremot är, såsom redan nämnts, cirka [...] % av alla postorderpaket försorterade och befordras direkt till destinationsterminalen. För dessa behövs därför ingen stationär hantering på inlämningsterminalen. Detsamma gäller för kataloger, eftersom kunden försorterar dem efter destinationsterminaler. På destinationsterminalen sorteras paketen och katalogerna på elektronisk väg efter utdelningsdistrikt. Därefter lastas de i rullcontainrar och vidarebefordras till de olika regionala utlämningsställena. Cirka [...] % av paketen stannar i utdelningsdistrikten i områdena där destinationsterminalerna befinner sig(37) och kräver därför ingen stationär hantering på inlämningsterminalen.
(29) För heltäckande befordran från dörr till dörr med 24 timmars intervall är enligt Tyskland en infrastruktur med 33 fraktterminaler absolut nödvändig(38). Kapitalkostnaderna för att uppföra de 33 fraktterminalerna kan därför hänföras till de tidskritiska utdelningarna med 24 timmars intervall. Eftersom paketen som befordras från dörr till dörr emellertid var något färre än den totala mängden försändelser som faktiskt hanteras på DPAG:s fraktterminaler, får enligt de tyska myndigheterna bara en förminskad version av de nuvarande fraktterminalerna hänföras till pakettjänsterna för befordran från dörr till dörr(39). Detsamma uppges gälla för driftskostnaderna och kapitalkostnaderna för anläggningar och maskiner på de 33 fraktterminalerna (linjära avskrivningar och beräknad ränta på det bundna kapitalet). Kostnaderna för anläggningar och maskiner, underhåll och material för en fraktterminal i förminskad version uppgick mellan 1994 och 1999 till [...] miljoner mark per år(40). Driften av 33 fraktterminaler i förminskad version har följaktligen gett hänförbara kostnader på [...] miljoner mark(41).
(30) Utlämningsställena däremot kan enligt den tyska regeringen anpassas till volymen försändelser och till antalet utdelningsturer som krävs för att hantera en viss volym försändelser i den normala utdelningen(42). Av de totalt 476 utlämningsställena som drivits av DPAG mellan 1994 och 1999 hade följande antal utlämningsställen krävts för att tillhandahålla pakettjänster från dörr till dörr på grundval av volymen försändelser(43), vilket skulle ha gett följande utgifter:
1994: [...] utlämningsställen(44), som totalt ger utgifter på [...] miljoner mark(45), plus kostnader för fraktterminaler på [...] miljoner mark = [...] miljoner mark.
1995: [...] utlämningsställen; kostnad: [...] miljoner mark, plus kostnader för fraktterminaler på [...] miljoner mark = [...] miljoner mark.
1996: [...] utlämningsställen; kostnad: [...] miljoner mark, plus kostnader för fraktterminaler på [...] miljoner mark = [...] miljoner mark.
1997: [...] utlämningsställen; kostnad: [...] miljoner mark, plus kostnader för fraktterminaler på [...] miljoner mark = [...] miljoner mark.
1998: [...] utlämningsställen; kostnad: [...] miljoner mark, plus kostnader för fraktterminaler på [...] miljoner mark = [...] miljoner mark.
1999: [...] utlämningsställen; kostnad: [...] miljoner mark, plus kostnader för fraktterminaler på [...] miljoner mark = [...] miljoner mark.
(31) Personalkostnaderna på inlämnings- och destinationsterminalerna kan enligt den tyska regeringen fördelas på volymen paket som skall hanteras. Personalresurserna som krävs för de olika stegen i hanteringen på inlämnings- och destinationsterminalerna kan följaktligen sättas i direkt relation till volymen pakettjänster från dörr till dörr. Detsamma gäller för antalet persontimmar som behövs för hanteringen av paketen på utlämningsställena. Nedanstående kostnadsberäkning är baserad på DPAG:s uppgifter om antalet persontimmar per år som krävs för hantering av dess beräknade årliga volym paket för befordran från dörr till dörr(46). Timlönerna som lagts till grund är baserade på den tyska regeringens uppgifter(47). De totala personalkostnaderna för de enskilda stegen i hanteringen har beräknats enligt följande: Antalet persontimmar för stationär hantering på inlämningsterminalen × timlönen, antalet persontimmar för stationär hantering på destinationsterminalen × timlönen + antalet persontimmar för hantering på utlämningsställena × timlönen. Resultatet för åren 1994 till 1999 blir därmed följande:
1994: [...] tim. (inlämningsterminal)(48) + [...] tim. (destinationsterminal)(49) + [...] tim. (hantering på utlämningsställena)(50) × [...] mark (timlön)(51) = [...] miljoner mark + [...] miljoner mark + [...] miljoner mark = [...] miljoner mark.
1995: [...] tim. + [...] tim. + [...] tim. × [...] mark (timlön) = [...] miljoner mark + [...] miljoner mark + [...] miljoner mark = [...] miljoner mark.
1996: [...] tim. + [...] tim. + [...] tim. × [...] mark (timlön) = [...] miljoner mark + [...] miljoner mark + [...] miljoner mark = [...] miljoner mark.
1997: [...] tim. + [...] tim. + [...] tim. × [...] mark (timlön) = [...] miljoner mark + [...] miljoner mark + [...] miljoner mark = [...] miljoner mark.
1998: [...] tim. + [...] tim. + [...] tim. × [...] mark (timlön) = [...] miljoner mark + [...] miljoner mark + [...] miljoner mark = [...] miljoner mark.
1999: [...] tim. + [...] tim. + [...] tim. × [...] mark (timlön) = [...] miljoner mark + [...] miljoner mark + [...] miljoner mark = [...] miljoner mark.
3. Fjärrtransporter
(32) I fjärrtransporterna ingår daglig transport av försändelser mellan de 33 inlämnings- och destinationsterminalerna(52). Det genomsnittliga avståndet mellan de 33 inlämnings- och destinationsterminalerna är [...] km(53). Sedan 1994 är alla transporter av detta slag utlagda på andra företag(54). För fjärrtransporterna används två containrar (dvs. en lastbil plus släpvagn)(55). För att säkerställa heltäckande försörjning med de eftersträvade 24-timmarsintervallen måste man köra minst en tur på natten mellan alla fraktterminaler, vilket för varje inlämningsterminal ger 32 förbindelser med de övriga destinationsterminalerna (dvs. minst 32 × 33 = 1056 turer per dag)(56). Befordran med fjärrtransporter sker fem dagar i veckan (= 250 turer nattetid per år)(57). Detta innebär att personal-, drifts- och kapitalkostnaderna för 264000 fjärrtransporter per år (1056 × 250) kan hänföras till tjänsterna från dörr till dörr(58). Kostnaderna per år som kan hänföras till fjärrtransporterna i B-to-B-segmentet kan följaktligen beräknas genom priset per tur × 264000 fjärrtransporter om året. För perioden 1994 till 1999 blir därmed kostnaderna som kan hänföras till tjänsterna från dörr till dörr följande:
1994: [...] mark per tur(59) × 264000 fjärrtransporter om året = [...] miljoner mark/år.
1995: [...] mark per tur × 264000 fjärrtransporter om året = [...] miljoner mark/år.
1996: [...] mark per tur × 264000 fjärrtransporter om året = [...] miljoner mark/år.
1997: [...] mark per tur × 264000 fjärrtransporter om året = [...] miljoner mark/år.
1998: [...] mark per tur × 264000 fjärrtransporter om året = [...] miljoner mark/år.
1999: [...] mark per tur × 264000 fjärrtransporter om året = [...] miljoner mark/år.
(33) Utöver fjärrtransporterna nattetid utförs också direkttransport av försändelser för de tre största postorderföretagen. Enligt DPAG:s uppskattningar hämtas mellan [...] % (1990) och [...] % (1999) av postorderpaketen hos kunden och transporteras direkt till destinationsterminalen(60). Dessutom delas [...] % av returförsändelserna för postorderföretagen ut genom direktutlämning(61). Liksom vid direktutlämning i B-to-B-segmentet sker också direkttransport för postorderföretag med en lastbil plus släpvagn (två containrar). Kostnaderna för att lägga ut direkttransporterna för postorderföretag på andra företag är alltså exakt lika höga som kostnaderna för att befordra försändelser mellan företagskunder med fjärrtransporter(62). Direkttransporterna äger rum fem dagar i veckan. Enligt den tyska regeringen kan följande antal turer och följande kostnader hänföras till postordersegmentet mellan 1994 och 1999:
1994: [...] mark per tur(63) × [...] hänförbara fjärrtransporter per år(64) = [...] miljoner mark.
1995: [...] mark per tur × [...] hänförbara fjärrtransporter per år = [...] miljoner mark.
1996: [...] mark per tur × [...] hänförbara fjärrtransporter per år = [...] miljoner mark.
1997: [...] mark per tur × [...] hänförbara fjärrtransporter per år = [...] miljoner mark.
1998: [...] mark per tur × [...] hänförbara fjärrtransporter per år = [...] miljoner mark.
1999: [...] mark per tur × [...] hänförbara fjärrtransporter per år = [...] miljoner mark.
4. Regionala transporter
(34) De regionala transporterna omfattar i genomsnitt [...] km(65) mellan de olika destinationsterminalerna och utlämningsställena. Befordran med regional transport äger rum sex dagar i veckan (= 303 arbetsdagar)(66). Ett visst utlämningsställe har i genomsnitt kontakt med en destinationsterminal genom fem turer per dag. Såsom förklarats under skäl 30 bedömer den tyska regeringen att ett visst antal av de sammanlagt 476 utlämningsställena som drivs av DPAG kan hänföras till pakettjänsterna från dörr till dörr(67). Genom indirekt koppling till en annan kostnadskategori (utlämningsställen) kan alltså motsvarande antal turer till utlämningsställena hänföras till pakettjänsterna från dörr till dörr. Turerna med regionala transporter som kan hänföras till de konkurrensutsatta pakettjänsterna från dörr till dörr beräknas följaktligen med hjälp av antalet turer per dag som kan hänföras till pakettjänsterna från dörr till dörr per utlämningsställe × 303 arbetsdagar × totala antalet utlämningsställen som kan hänföras till pakettjänsterna från dörr till dörr. För perioden 1994 till 1999 blir kostnaderna därmed följande:
1994: [...] turer per dag(68) × 303 arbetsdagar = [...] turer per dag per utlämningsställe × [...] hänförbara utlämningsställen(69) = [...] hänförbara turer per år × [...] mark(70) per tur = [...] miljoner mark.
1995: [...] turer per dag × 303 arbetsdagar = [...] turer per dag per utlämningsställe × [...] hänförbara utlämningsställen = [...] hänförbara turer per år × [...] mark per tur = [...] miljoner mark.
1996: [...] turer per dag × 303 arbetsdagar = [...] turer per dag per utlämningsställe × [...] hänförbara utlämningsställen = [...] hänförbara turer per år × [...] mark per tur = [...] miljoner mark.
1997: [...] turer per dag × 303 arbetsdagar = [...] turer per dag per utlämningsställe × [...] hänförbara utlämningsställen = [...] hänförbara turer per år × [...] mark per tur = [...] miljoner mark.
1998: [...] turer per dag × 303 arbetsdagar = [...] turer per dag per utlämningsställe × [...] hänförbara utlämningsställen = [...] hänförbara turer per år × [...] mark per tur = [...] miljoner mark.
1999: [...] turer per dag × 303 arbetsdagar = [...] turer per dag per utlämningsställe × [...] hänförbara utlämningsställen = [...] hänförbara turer per år × [...] mark per tur = [...] miljoner mark.
5. Utdelning
(35) När det gäller pakettjänsterna från dörr till dörr som diskuteras här skiljer DPAG mellan tre olika typer av utdelning: 1) utdelning till företagskunder vars dagliga utdelningsvolym är en rullcontainer som försorterats efter enskilda stora mottagare(71), 2) utdelning av returförsändelser för postorderföretag och 3) normal utdelning för gemensam utlämning av postorderpaket och B-to-B-paket som inte delas ut genom utdelning till företag.
(36) Utdelning till företag: I utdelning till företag ingår utdelning av paket i enskilda rullcontainrar. En container innehåller uteslutande paket till en bestämd adressat(72). Cirka [...] % av B-to-B-paketen delas ut genom utdelning till företag. Återstående [...] % lämnas ut tillsammans med B-to-C-paket genom normal utdelning(73). Formeln för beräkning av ren utdelning till företag lyder: Kostnaden för utdelningsturen × antalet turer per dag × 250 utdelningsdagar per år. Resultatet för perioden 1994 till 1999 blir därmed följande:
1994: [...] mark per tur(74) × [...] hänförbara utdelningsturer(75) × 250 utdelningsdagar = [...] miljoner mark.
1995: [...] mark per tur × [...] hänförbara utdelningsturer × 250 utdelningsdagar = [...] miljoner mark.
1996: [...] mark per tur × [...] hänförbara utdelningsturer × 250 utdelningsdagar = [...] miljoner mark.
1997: [...] mark per tur × [...] hänförbara utdelningsturer × 250 utdelningsdagar = [...] miljoner mark.
1998: [...] mark per tur × [...] hänförbara utdelningsturer × 250 utdelningsdagar = [...] miljoner mark.
1999: [...] mark per tur × [...] hänförbara utdelningsturer × 250 utdelningsdagar = [...] miljoner mark.
(37) Utdelning av returförsändelser: Returpaket är postorderkunders försändelser som skickas tillbaka av mottagaren. Returförsändelser avhämtas på bestämda uppsamlingsställen (agenturer) och återsänds i klump fem dagar i veckan (= 250 utdelningsdagar per år) till respektive postorderföretag(76). [...] % av returförsändelserna lämnas ut genom en speciell returutdelning(77), och resten delas såsom nämnts ovan ut med direkttransporter. En genomsnittlig tur för utdelning av returförsändelser omfattar ca [...] km(78) och ger alltså en kostnad som är [...] % av kostnaden för en [...] km lång avhämtningstur för postorderföretag(79). Kostnaderna per år som skall hänföras till utdelning av returförsändelser kan följaktligen beräknas med genom kostnaden per tur × turerna som kan hänföras till utdelningar av returförsändelser × 250 utdelningsdagar. För perioden 1994 till 1999 blir kostnaderna för utdelning av returförsändelser alltså följande:
1994: [...] mark per tur(80) × [...] hänförbara turer per dag(81) × 250 utdelningsdagar(82) = [...] miljoner mark.
1995: [...] mark per tur × [...] hänförbara turer per dag × 250 utdelningsdagar = [...] miljoner mark.
1996: [...] mark per tur × [...] hänförbara turer per dag × 250 utdelningsdagar = [...] miljoner mark.
1997: [...] mark per tur × [...] hänförbara turer per dag × 250 utdelningsdagar = [...] miljoner mark.
1998: [...] mark per tur × [...] hänförbara turer per dag × 250 utdelningsdagar = [...] miljoner mark.
1999: [...] mark per tur × [...] hänförbara turer per dag × 250 utdelningsdagar = [...] miljoner mark.
(38) Normal utdelning: Enligt den tyska regeringens bedömning delar DPAG i genomsnitt ut [...] paket per normal utdelningstur (måndag [...] paket, tisdag [...] paket, onsdag [...] paket, torsdag [...] paket, fredag [...] paket och lördag [...] paket)(83). Genomsnittet på [...] paket per tur får man genom den av DPAG praktiserade sex dagar långa utdelningsveckan, vilket motsvarar 303 utdelningsdagar på ett år(84). Enligt officiella uppgifter tar en utlämningstur i genomsnitt [...] timmar (måndag till fredag, lördagar [...] timmar)(85). Med utgångspunkt i dessa uppgifter kan utlämningsturerna hänföras till B-to-B-segmentet enligt följande formel: volymen B-to-B-försändelser(86) som delas ut genom normal utdelning delat med 303 utdelningsdagar om året delat med [...] paket per tur = antalet turer per dag som skall hänföras till B-to-B-segmentet. Baserat på detta blir kostnaderna för perioden 1994 till 1999 följande:
1994: [...] miljoner - [...] miljoner (utdelning till företag) = [...] miljoner delat med 303 utdelningsdagar delat med [...] paket per tur = [...] hänförbara turer × [...] mark(87) per tur × 303 utdelningsdagar = [...] miljoner mark.
1995: [...] miljoner - [...] miljoner (utdelning till företag) = [...] miljoner delat med 303 utdelningsdagar delat med [...] paket per tur = [...] hänförbara turer × [...] mark per tur × 303 utdelningsdagar = [...] miljoner mark.
1996: [...] miljoner - [...] miljoner (utdelning till företag) = [...] miljoner delat med 303 utdelningsdagar delat med [...] paket per tur = [...] hänförbara turer × [...] mark(88) per tur × 303 utdelningsdagar = [...] miljoner mark.
1997: [...] miljoner - [...] miljoner (utdelning till företag) = [...] miljoner delat med 303 utdelningsdagar delat med [...] paket per tur = [...] hänförbara turer × [...] mark per tur × 303 utdelningsdagar = [...] miljoner mark.
1998: [...] miljoner - [...] miljoner (utdelning till företag) = [...] miljoner delat med 303 utdelningsdagar delat med [...] paket per tur = [...] hänförbara turer × [...] mark per tur × 303 utdelningsdagar = [...] miljoner mark.
1999: [...] miljoner - [...] miljoner (utdelning till företag) = [...] miljoner delat med 303 utdelningsdagar delat med [...] paket per tur = [...] hänförbara turer × [...] mark per tur × 303 utdelningsdagar = [...] miljoner mark.
(39) Antalet utdelningsturer som kan hänföras till postordersegmentet har beräknats enligt samma formel. Vid beräkningen av volymen försändelser som kan hänföras till postorderföretag skall hänsyn tas till att ca [...] % av alla postorderpaket enligt DPAG:s uppskattning inte kan överlämnas vid första utdelningsförsöket på grund av att den private mottagaren inte är där(89), varför ett andra utdelningsförsök måste göras. Om man använder ovanstående formel på samma sätt blir resultatet följande:
1994: [...] miljoner(90) + [...] miljoner för det andra utdelningsförsöket = [...] miljoner delat med 303 utdelningsdagar delat med [...] paket per tur = [...] hänförbara turer × [...] mark per tur × 303 utdelningsdagar = [...] miljoner mark.
1995: [...] miljoner + [...] miljoner för det andra utdelningsförsöket = [...] miljoner delat med 303 utdelningsdagar delat med [...] paket per tur = [...] hänförbara turer × [...] mark per tur × 303 utdelningsdagar = [...] miljoner mark.
1996: [...] miljoner + [...] miljoner för det andra utdelningsförsöket = [...] miljoner delat med 303 utdelningsdagar delat med [...] paket per tur = [...] hänförbara turer × [...] mark per tur × 303 utdelningsdagar = [...] miljoner mark.
1997: [...] miljoner + [...] miljoner för det andra utdelningsförsöket = [...] miljoner delat med 303 utdelningsdagar delat med [...] paket per tur = [...] hänförbara turer × [...] mark per tur × 303 utdelningsdagar = [...] miljoner mark.
1998: [...] miljoner + [...] miljoner för det andra utdelningsförsöket = [...] miljoner delat med 303 utdelningsdagar delat med [...] paket per tur = [...] hänförbara turer × [...] mark per tur × 303 utdelningsdagar = [...] miljoner mark.
1999: [...] miljoner + [...] miljoner för det andra utdelningsförsöket = [...] miljoner delat med 303 utdelningsdagar delat med [...] paket per tur = [...] hänförbara turer × [...] mark per tur × 303 utdelningsdagar = [...] miljoner mark.
G. Omfattningen av DPAG:s allmännyttiga skyldigheter inom paketsektorn
(40) Tyskland har slutligen lämnat några allmänna uppgifter 1) om omfattningen av DPAG:s allmännytta skyldigheter inom paketsektorn och 2) om de gamla åtaganden som DPAG övertagit i egenskap av före detta statligt företag.
(41) I DPAG:s allmännyttiga skyldigheter ingår enligt den tyska regeringen att hämta, handlägga, befordra och dela ut alla postpaket med en vikt på upp till 20 kg. Denna tjänst skulle erbjudas i regionen enligt enhetliga taxor i enlighet med principen om enhetliga geografiska tariffer. Enligt § 2.2 punkt 3 i Postdienst-Pflichtleistungsverordnung(91) (förordning om obligatoriska posttjänster, nedan kallad PPflV) från 1994 kunde DPAG avvika från den i lag föreskrivna enhetliga taxan och lämna rabatt till vissa kunder som själva kodifierade eller försorterade en viss minsta volym försändelser, men detta fritog inte DPAG från dess skyldighet att fortsätta befordra alla paket som hämtas ut på postkontor enligt en enhetlig taxa, oberoende av om kunden utnyttjade denna tjänst över disk för sin privata post eller sin affärspost. Enligt den tyska regeringen hade alla kunder som fick rabatt på grund av att de försorterade paket eller hade en viss minsta inlämningsvolym liksom tidigare rätt att utnyttja den samhällsomfattande tjänsten på postkontoret enligt en taxa som var densamma i hela Tyskland(92). Det hade således inte alls skett något uteslutande av företagskunder från den samhällsomfattande tjänsten som varit i strid mot bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklandet av gemenskapens inre marknad för posttjänster och förbättring av kvaliteten på tjänsterna(93)(94).
H. Gamla åtaganden som DPAG övertagit i egenskap av före detta statligt företag
(42) Tyskland hävdar att DPAG:s totala kostnader för att driva avdelningen "Frachtpost", vilka redovisas i beslutet att inleda förfarandet, skjutit i höjden på grund av en rad gamla åtaganden som samtliga hänger samman med DPAG:s skyldighet att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Till följd av skyldigheterna som tidigare ålagts och nu åläggs DPAG blev dess kostnader högre än vad som skulle ha varit fallet om dessa tjänster hade tillhandahållits under normala marknadsvillkor. För att konstatera om DPAG arbetar kostnadstäckande när det gäller utdelning av postpaket inom Tyskland får enligt Tyskland inte behållningen från dessa tjänster ställas mot DPAG:s totala kostnader, utan mot de för gamla åtaganden korrigerade kostnader som DPAG skulle ha om det kunde tillhandahålla pakettjänsterna under normala marknadsvillkor(95). De "gamla åtagandena" skulle alltså återspegla skillnaden mellan kostnaderna för att tillhandahålla pakettjänster under normala marknadsvillkor och de särskilda kostnader som bara DPAG åsamkas när det tillhandahåller dessa tjänster(96).
(43) Om pakettjänsten hade drivits under normala marknadsvillkor, skulle detta ha inneburit att DPAG inte hade varit tvunget att betala en rad särskilda kostnader, som till exempel 1) grundlöner över den nivå som är vanlig på marknaden, 2) byggnadslån för de anställda med ränta under den nivå som är vanlig på marknaden, 3) avgångsvederlag, 4) personalöverskott (löner till tjänstemän utan egentliga arbetsuppgifter), 5) förlorat investeringsstöd för de nya delstaterna, 6) icke avdragsgill mervärdesskatt (eftersom DPAG:s postverksamhet är befriad från mervärdesskatt), 7) kostnader für civilförsvar och företagssäkerhet, 8) onormala kapitalkostnader, 9) kostnader för en ovanlig form av snabbare avskrivning, 10) kostnader för egen drift av postkontor i stället för ersättning till agenturer, 11) mindre utdelningsvolym per stopp för utdelningsfordonet jämfört med konkurrenterna(97), 12) lördagsutdelning, 13) kostnader i samband med återföreningen, 14) ineffektiv fraktlogistik i de nya delstaterna, 15) två parallella logistiksystem under övergångsfasen mellan 1994 och 1995.
(44) Dessa gamla åtaganden är enligt den tyska regeringen bland annat resultatet av en medlemsstats beslut om på vilket sätt allmännyttiga skyldigheter skall fullgöras. Eftersom det saknas gällande regler på gemenskapsnivå, uppges kommissionen inte ha rätt att fatta beslut om kostnaderna för tjänster som tillhandahålls i det allmännas intresse eller avgöra om politiska beslut som fattas av de nationella regeringarna beträffande dessa tjänster är rimliga(98). Den tyska regeringen anser att avdelningen "Frachtpost" skulle gå med vinst, om DPAG kunde driva avdelningen under normala marknadsvillkor utan de nämnda särskilda kostnaderna.
(45) Även om kommissionen skulle hävda att långt ifrån alla pakettjänster som tillhandahålls genom denna infrastruktur, enligt vad som gäller idag, kan räknas som tjänster som tillhandahålls i det allmännas intresse, så måste ändå, enligt den tyska regeringens avslutande argumentering, de gamla åtagandena betraktas som "förlorade investeringskostnader" för tjänster som år 1990, då den nuvarande infrastrukturen planerades, entydigt hade tillhandahållits i det allmännas intresse(99).
III. SYNPUNKTER FRÅN TREDJE PART
(46) De båda klagande och ytterligare tolv utomstående svarade på uppmaningen att inkomma med synpunkter enligt artikel 88.2 i EG-fördraget.
(47) Enligt UPS är postpakettjänster som DPAG tillhandahåller i det allmännas intresse vinstbringande. Underskottet som konstaterats i beslutet att inleda förfarandet uppgavs bero på pakettjänsterna från dörr till dörr som inte hanteras på postkontor. Statligt stöd för att täcka förlusterna inom denna näringssektor kunde inte försvaras med hänvisning till artikel 86.2 i EG-fördraget. Vidare var omfattningen av de gamla åtaganden som den tyska regeringen redovisat överdrivna. UPS ifrågasätter om lönerna inom DPAG verkligen ligger över den lönenivå som är normal inom den konkurrensutsatta sektorn. Kostnaderna för förtidspensionering är inte något gammalt åtagande som är onormalt på marknaden, utan kostnader som varje företag självt måste bära. Även UPS delar i enskilda fall ut paket på lördagar. Vidare skulle de gamla åtagandena uppvägas av den fasta egendomen och kapitalöverföringarna som staten 1995, just som kompensation för dessa åtaganden, beviljade DPAG i samband med omvandlingen till aktiebolag.
(48) Enligt BIEK, sammanslutningen av privata leverantörer av kurir- och expresstjänster, beror förlusterna för posttjänsten och DPAG enbart på verksamheten med försändelser från dörr till dörr. Dessa förluster korssubventionerades ur överföringar från Deutsche Telekoms telefonmonopol. Så tvingades DTAG enligt § 7 i Postumwandlungsgesetz att avstå från subrogation mot DPAG med ett belopp på cirka 5,4 miljarder mark.
(49) De faktiska kostnaderna för att driva en frakttjänst under normala marknadsvillkor framgår enligt BIEK inte av de kostnads- och resultatberäkningar som den tyska regeringen presenterat. Den tyska regeringens uppgifter bygger på att hela företagets kostnader skulle hänföras till avdelningen "Frachtpost" enligt "top-down"-metoden, vilket inte ger en korrekt bild av den faktiska förbrukningen av resurser. BIEK lämnade därför in en processorienterad kostnads- och resultatbedömning av DPAG:s pakettjänst där de faktiska kostnader som är nödvändiga för att driva en frakttjänst av DPAG:s omfattning beräknas på basis av en "bottom-up"-analys. Denna kostnadsberäkning görs enligt BIEK "bottom-up" via de processteg som behövs för driften och bedömer de faktiska kostnaderna för dessa med hjälp av standardtider, kvantiteter och på marknaden normala kostnader för personal och utrustning. Genom denna analys skall de kostnader beräknas som är nödvändiga enbart för driften och där inga eventuella gamla åtaganden, personalöverskott eller andra historiskt betingade merkostnader ingår(100).
(50) I kostnads- och resultatbedömningen som BIEK lämnat in kommer man fram till att DPAG:s intäkter inom området pakettjänster för företagskunder är betydligt lägre än de kostnader som behövs för driften inom detta område. Medan området försändelser från dörr till dörr går med förlust, går området med paket som lämnas ut på postkontor till och med med vinst. Därmed skall avdelningen "Frachtposts" förluster uteslutande hänföras till pakettjänster från dörr till dörr. Enligt utlåtandet från BIEK beror förlusten inom området pakettjänster från dörr till dörr på affärsstrukturen hos DPAG:s avdelning "Frachtpost"(101), för om den nuvarande affärsstrukturen och prissättningen bibehölls, skulle det ändå uppstå en förlust, oberoende av de så kallade gamla åtagandena. På basis av den processorienterade kostnads- och resultatbedömningen står det enligt BIEK fast att förlusterna inom området pakettjänster från dörr till dörr inte har sin grund i gamla åtaganden eller politiska förutsättningar, utan i DPAG:s aggressiva prisstrategi inom detta område(102).
(51) I en kompletterande studie från den 7 februari 2002 har BIEK undersökt den vanliga ersättningen under normala marknadsvillkor för processerna inom affärstyperna B-to-B och postorderhandel. I dessa undersökningar har BIEK definierat de relevanta hanteringsstegen för pakettjänster från dörr till dörr inom området B-to-B och gjort en enkät vid företagen German Parcel, DPD och UPS beträffande kostnaderna som kan förväntas under normala marknadsvillkor för dessa hanteringssteg i värdekedjan. Vid företagen DPD, Hermes Versandservice och UPS gjordes en enkät om vilka kostnaderna blir under normala marknadsvillkor, om man driver en infrastruktur för försändelser från dörr till dörr för postorderföretag. Med utgångspunkt från givna volymer och den i branschen vanliga tids- och lönestandarden fördelade man kostnaderna på de enskilda processtegen, för att få en adekvat bild av den faktiska resursförbrukningen (arbetstimmar, material- och kapitalkostnader).
(52) Vidare betvivlar BIEK att vissa gamla åtaganden som Tyskland gjort gällande verkligen existerar. En jämförelse av grundlönerna visar att DPAG:s grundlöner inte alls är högre än lönerna för jämförbara anställda hos konkurrenterna. Enligt BIEK:s uppgifter är särskilt DPAG:s grundlöner inom området paketutdelning till och med lägre än timlönerna i transportbranschen i vissa regioner. Den extra utdelningen på lördagar är ingen nackdel, utan ett nödvändigt krav för att förbli konkurrenskraftig inom området postorderhandel.
(53) Enligt BIEK skulle överföringen av fast egendom till DPAG år 1995 bland annat användas för att täcka kostnaderna för gamla åtaganden, men inte för att kompensera kostnader som är nödvändiga för driften. Att använda intäkterna från försäljning av för driften icke nödvändiga tomter, byggnader eller bostäder för andra ändamål än för att täcka kostnaderna för de gamla åtagandena, i synnerhet användning för utökning av frakttjänsten och förvärv av ytterligare företag, är detsamma som en stödåtgärd till förmån för DPAG. För att upprätta konkurrensneutralitet är det ofrånkomligt att pakettjänsten skiljs organisatoriskt och rättsligt från brevtjänsten.
(54) Bundesverband Spedition und Logistik e.V. (nedan kallat BSL) anser att DPAG:s frakttjänst varit överdimensionerad med hänsyn till förväntad efterfrågan. Därför försökte DPAG uppnå ytterligare omsättning via priser med vilka privata konkurrenter som arbetar under normala marknadsvillkor inte skulle ha kunnat få tillräcklig täckning för sina kostnader. Med den prisnivå som DPAG tillämpar kan enligt BSL varken DPAG eller företag som arbetar under normala marknadsvillkor täcka kostnaderna för de enskilda pakettjänsterna genom intäkter.
(55) Den nederländska företagssammanslutningen Transport en Logistiek Nederland (nedan kallad TLN) anser att ingen privat tillhandahållare av pakettjänster kan överleva på en marknad där statliga företag med hjälp av stödåtgärder gynnar pakettjänster som är öppna för fri konkurrens. TLN anser att konkurrensaktiviteter skall skiljas organisatoriskt och rättsligt från posttjänster som stöds med statliga medel.
(56) European Express Organisation (nedan kallat EEO) anser att det för ett företag som arbetar under normala marknadsvillkor inte är intressant att upprätthålla en förlustbringande pakettjänst under en period på 15 år. Om avdelningen "Frachtpost" bibehålls utan ett trovärdigt saneringskoncept snedvrids konkurrensen. Vidare anser EEO att DPAG borde ha använt intäkter från försäljningen av fast egendom för att sanera "Frachtpost" i stället för att förvärva företag inom området internationell frakt och logistik.
(57) Federal Express anser att kommissionen först borde definiera den erforderliga standard enligt vilken pakettjänster som är öppna för konkurrens skulle kunna vara mottagare av otillåtet stöd. Enligt Federal Express hade staten inga tillräckligt säkra förväntningar på en rimlig avkastning när investeringarna i DPAG:s nya infrastruktur för "Frachtpost" gjordes. Federal Express betvivlar att de gamla åtaganden som Tyskland gjort gällande existerar och ifrågasätter deras faktiska omfattning.
(58) Ytterligare en tredje part, som begärt konfidentiell behandling, hävdar att DPAG i högre grad avlönas med statliga medel än som motsvarar kostnaderna i samband med dess fullgörande av de allmännyttiga skyldigheterna. Denna "överkompensation" ger DPAG finansiella medel att tillämpa en aggressiv prisstrategi inom området konkurrensutsatta pakettjänster. Ingen konkurrent som arbetar under normala marknadsvillkor kan tillåta sig en sådan prisstrategi. "Överkompensationen" påverkar handeln mellan medlemsstaterna, eftersom på pakettjänsterna i allt större omfattning tillhandahålls över gränserna.
(59) Enligt German Parcel har DPAG i det närmaste obegränsade medel, som det har använt och fortsätter att använda för att utöka sitt fraktnät. Till skillnad från konkurrenterna kan DPAG utforma sin expansion inom detta område utan hänsyn till de för detta nödvändiga kostnaderna. Dessutom stämmer det inte att konkurrenterna inte skulle vara intresserade av marknaden för privata kunder. Många tillhandahållare av tjänster, däribland också German Parcel, erbjuder pakettjänster för privata kunder. German Parcel hänvisar till sitt "Paket-Shop-koncept", som numera omfattar över 1000 inlämningsställen för privata kunder. Hittills har det har det dock varit svårt för German Parcel att få beställningar från postorderföretagen, eftersom de allra flesta postorderföretagen har träffat långfristiga leveransavtal med DPAG och dessutom är bundna till DPAG genom avtal om volymer och rabatter.
(60) German Parcel betvivlar också att de gamla åtagandena som den tyska regeringen anför verkligen existerar och ifrågasätter deras omfattning. Den låga stoppfaktorn (antalet paket som lämnas ut per stopp för utdelningsfordonet) är till exempel inte en följd av DPAG:s obligatoriska tjänster, för mindre än 9 % av paketen lämnas in på postkontor. En jämfört med konkurrenterna eventuell lägre stoppfaktor förklaras med DPAG:s affärsmässiga beslut att om möjligt betjäna hela postorderhandeln. Å andra sidan är stopptätheten (antalet stopp per gata) mer fördelaktig hos DPAG än hos privata konkurrenter på grund av den större volymen. Dessutom kan DPAG utnyttja fördelen med ett befintligt utdelningsnät för brev genom samordnad utdelning av paket och brev på landsbygden. Denna fördel har inte någon konkurrent på grund av brevmonopolet. Dessutom erbjuder inte bara DPAG lördagsutdelning, utan i synnerhet Hermes Versand AG erbjuder sådan regelbundet. På grund av den stora andelen pakettjänster för postorderföretag är lördagsutdelning i alla fall nödvändig av driftmässiga skäl. Om lördagsutdelning organiseras på rätt sätt, går det att klara av den utan extra kostnader.
(61) Enligt Vereinigung Deutscher Kraftwagenspediteure eG (nedan kallat VDK) har DPAG inget transparent taxesystem som gör det möjligt att dra slutsatser om de faktiska kostnaderna och intäkterna för bestämda affärsområden.
(62) Enligt beräkningar gjorda av postkundernas sammanslutning, Deutscher Verband für Post und Telekommunikation e.V. (nedan kallad DVPT), uppgår DPAG:s vinst inom brevmonopolet till minst 1,7 miljarder mark. Eftersom företaget DPAG totalt sett redovisar ett balanserat resultat eller på sin höjd bara en obetydlig vinst, är den interna korssubventioneringen avsevärd. Vidare ifrågasätter DVPT om den statliga ekonomiska kompensation som sker därutöver för allmännyttiga skyldigheter står i proportion till de faktiska merkostnaderna för den allmännyttiga uppgiften, i synnerhet som volymen pakettjänster över disk är mindre än de 23 % som är angivna i beslutet att inleda förfarandet. I själva verket är dessa merkostnader inom området paket som lämnas ut på postkontor emellertid avsevärt lägre, eftersom de utgör en avsevärt mindre andel av den totala volymen än som angetts av den tyska regeringen. Under dessa omständigheter borde det statliga tillskottet av medel reduceras avsevärt.
(63) Enligt UK Post Office (nedan kallat Post Office) är överföring av fast egendom eller andra tillgångar till en offentlig postoperatör en statlig stödåtgärd. Detta gäller även överföring av sådana tillgångar från en statlig institution till en annan, så länge som dessa tillgångar inte är nödvändiga i affärshänseende för att tillhandahålla tjänster i det allmännas intresse. Att stå för merkostnaden för förtidspensionering av 25 % av DPAG:s tjänstemän är också en form av statligt stöd. Enligt Post Office borde denna personalminskning ha finansierats genom inkomster från försäljning av företagets tillgångar. I varje fall är överlåtande av fast egendom allt för indirekt för att kunna gälla som kompensation för merkostnaderna i samband med de allmännyttiga tjänsterna i den mening som avses i artikel 86.2 i EG-fördraget. Gamla åtaganden skulle på sin höjd ha fått finansieras genom intäkter från försäljning av fast egendom i enstaka fall.
IV. RÄTTSLIG BEDÖMNING
(64) Statligt stöd eller stöd som beviljats med statliga medel, oavsett vilket, och som genom gynnandet av vissa företag eller produktionsgrenar snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen är oförenliga med den gemensamma marknaden, om de påverkar handeln mellan medlemsstaterna. De ovan nämnda statliga åtgärderna till fördel för DPAG är statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget, om 1) DPAG gynnas genom detta, 2) detta gynnande finansierats genom statliga medel och 3) gynnandet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och 4) påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
(65) I den rättsliga bedömningen skall först argumenten vad gäller förvärvet av Postbank AG behandlas. I förfarandet har de tyska myndigheterna kunnat lämna tillräckliga bevis för att köpesumman, tvärtemot de klagandes antaganden, inte kvittats mot en icke existerande fordran, utan faktiskt betalats av DPAG till de tyska myndigheterna. De tyska myndigheterna presenterade i detta sammanhang en kopia av köpeavtalet och ett betalningsbevis. Dessutom presenterade de tyska myndigheterna dokument som visar att köpesumman motsvarade det ekonomiska värde som Postbank hade för DPAG. Förvärvet av Postbank skedde därför utan något statligt stöd.
A. Gynnande
(66) Enligt dom avkunnad av Europeiska gemenskapernas domstol den 22 november 2001 i mål C-53/00 (ACOSS)(103) kan statlig finansiering av allmännyttiga tjänster ge mottagaren en ekonomisk fördel i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget. Om den statliga finansieringen emellertid inte överstiger de faktiska extra kostnaderna(104) för dessa tjänster som skall tillhandahållas i det allmännas intresse, är den statliga kompensationen ingen fördel i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget, utan den skall ses som en rimlig ersättning för fullgörande av allmännyttiga skyldigheter(105).
(67) Det står således de tyska myndigheterna fritt att genom statliga bidrag, som till exempel det här nämnda bidraget till Post-Unterstützungskasse, statliga garantier eller överföringen av fast egendom och kapital, kompensera de merkostnader som faktiskt är förknippade med fullgörandet av de allmännyttiga skyldigheterna. Här måste de tyska myndigheterna dock observera att de statliga bidragen skall begränsas till att kompensera merkostnaderna som uppfyllandet av de allmännyttiga skyldigheterna faktiskt orsakar. Om kompensation ges för merkostnader som har andra orsaker gynnas mottagaren genom den statliga kompensationen för dessa merkostnader.
(68) Som svar på kommissionens förfrågan av den 10 mars 2000 beträffande DPAG:s eventuella vinst under perioden 1990 till 1998 inom området tjänster som inte omfattas av monopol uppger den tyska regeringen i sitt meddelande av den 24 mars 2000, s. 10, att DPAG år 1998 hade fått ett överskott på [...] miljoner mark från konkurrensutsatta tjänster. Å andra sidan presenterade de tyska myndigheterna siffror, enligt vilka hela området pakettjänster under perioden 1990 till och med 1998 uppvisar en förlust på [...] miljoner mark(106) och området tidnings- och tidskriftsutdelning en förlust på [...] miljoner mark(107). Enligt detta var det totala underskottet för båda områdena [...] miljoner mark. Intäkterna från de konkurrensutsatta områdena räckte således inte till för att kompensera underskottet inom området pakettjänster(108).
(69) Enligt den tyska regeringens uppfattning har hela underskottet inom fraktområdet på [...] miljoner mark ett oskiljaktigt kausalt samband med uppfyllandet av politiska förutsättningar vad gäller omfattningen av de allmännyttiga skyldigheterna inom detta område och fullgörandet av dessa(109). Enligt Tyskland är den i det allmännas intresse fastslagna överkomliga enhetliga taxan anledningen till att pakettjänsterna under perioden 1990 till 1998 inte nått ekonomisk jämvikt och orsakat merkostnader. Dessutom hänvisar den tyska regeringen till femton så kallade gamla åtaganden(110), som visar varför DPAG inte arbetat under normala marknadsvillkor. Såsom nämnts ovan anser den tyska regeringen att den specifika extra belastningen, som är förknippad med fullgörandet av de allmännyttiga skyldigheterna, skall definieras och beräknas som skillnaden mellan de särskilda kostnader som DPAG åsamkas i egenskap av före detta statlig förvaltning när det tillhandahåller dessa tjänster, och de kostnader som är normala för likartade tjänster som tillhandahålls under konkurrens(111).
(70) Mot bakgrund av det ovan nämnda avgörandet som träffats av Europeiska gemenskapernas domstol den 22 november 2001 skall dock underskottet till följd av de allmännyttiga skyldigheterna redovisas och beräknas som merkostnader för tjänsterna som skall tillhandahållas i det allmännas intresse. Detta kräver till att börja med att man exakt definierar vilken omfattning dessa allmännyttiga tjänster har och vilken merkostnad de ger.
(71) För området pakettjänster innehåller den ovan nämnda PPflV av den 12 januari 1994 exakta bestämmelser beträffande tjänsterna, dvs. vilken typ av paket som skall befordras i det allmännas intresse och prissättningen. Enligt denna måste före detta DB-Postdienst och från och med 1995 DPAG uppfylla två väsentliga kriterier: 1) Befordran av så kallade småförsändelser i den mening som avses i förordningen måste utföras som en allmännyttig infrastrukturtjänst(112) och 2) enligt § 1.1 i PPflV var Deutsche Bundespost Postdienst skyldigt att i regionen erbjuda befordran av småförsändelser i den mening som avses i § 2 till enhetligt pris enligt principen om enhetliga geografiska tariffer. Vilket pris som ansågs vara överkomligt fastslogs genom rättslig förordning(113).
(72) Mot bakgrund av det avsevärda underskottet inom fraktområdet på totalt [...] miljoner mark skall det alltså prövas i ytterligare ett steg huruvida samtliga merkostnader som kompenserats av staten har ett direkt samband med DPAG:s exakt definierade lagstadgade uppdrag. Om tillskottet av statliga medel när allt kommer omkring gör det möjligt för fraktsektorn att täcka även sådana merkostnader som inte har något orsakssamband med uppfyllandet av allmännyttiga skyldigheter, har DPAG en fördel i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget. Under dessa villkor råder nämligen inte den ekvivalens mellan den statligt finansierade kompensationen och merkostnaderna för det allmännyttiga uppdraget som fordras enligt rättspraxis(114). För under dessa villkor motsvaras kompensationen från staten inte av några särskilda belastningar som har specifikt med uppfyllandet av allmännyttiga skyldigheter att göra(115).
(73) En undersökning av de kostnader för infrastruktur som uppkommer speciellt genom tillhandahållande av konkurrensutsatta pakettjänster från dörr till dörr (nedan kallade kostnader för infrastruktur från dörr till dörr)(116) har dock visat att tillhandahållandet av dessa konkurrensutsatta pakettjänster varit förknippat med merkostnader för DPAG som klart kan anges och som inte har något orsakssamband med uppfyllandet av allmännyttiga skyldigheter, det vill säga skyldighet att befordra försändelser enligt en överkomlig enhetlig taxa(117). Dessa merkostnader som inte beror på skyldighet att befordra försändelser enligt en överkomlig enhetlig taxa kan i det här fallet anges med ett konkret belopp. Därmed föreligger ett minsta antal merkostnader för DPAG som inte har något samband med fullgörandet av allmännyttiga skyldigheter.
(74) Kommissionens undersökningar beträffande DPAG:s prissättning inom området pakettjänster från dörr till dörr har visat att man inom området pakettjänster från dörr till dörr gjort avsevärda förluster, som inte beror på att man tillämpar en enhetlig taxa, utan på en aggressiv rabattpolitik som leder till priser under den enhetliga taxan för kunder med pakettransport från dörr till dörr(118). På grund av denna rabattpolitik är DPAG:s intäkter inom området pakettjänster från dörr till dörr betydligt lägre än kostnaderna för infrastruktur från dörr till dörr. Det finns dock inget kausalt samband mellan dessa merkostnader och DPAG:s allmännyttiga skyldigheter, för 1) man var inte skyldig att underskrida den lagstadgade enhetliga taxan till förmån för kunder med pakettransporter från dörr till dörr, 2) den enhetliga taxan underskreds uteslutande på grund av DPAG:s strävan efter att få eller erövra marknadsandelar inom området konkurrensutsatta pakettjänster från dörr till dörr och 3) underskridandet av den enhetliga taxan orsakar klart identifierbara merkostnader som inte beror på allmännyttiga skyldigheter.
1. Ingen lagstadgad skyldighet att lämna kraftiga rabatter inom området pakettjänster från dörr till dörr
(75) Mot bakgrund av den skärpta konkurrensen inom området pakettjänster från dörr till dörr hade DB-Postdienst sedan den 1 februari 1994 möjlighet - men inte skyldighet - att lämna rabatt till kunder som antingen utförde prestationer i förväg eller lämnade in en viss minsta volym till DPAG(119). Enligt § 2.2 punkt 3 i PPflV av den 12 januari 1994 kunde DB-Postdienst och senare DPAG på grund av vissa tidigare prestationer eller minsta inlämningsvolymer lämna rabatt som låg under den i § 1.1 i PPflV fastställda enhetliga avgiften, om kunden antingen själv sorterade eller lämnade in en minsta volym(120). Om kunden inte uppfyllde villkoren enligt § 2.2 punkt 3, togs den i § 1.1 i PPflV föreskrivna enhetliga avgiften ut.
(76) Enligt de officiella övervägandena vad gäller PPflV är, enligt § 2.2 punkt 3 i denna, de småförsändelser slutligen undantagna från den allmänna transportskyldigheten, för vilka specialvillkor träffas inom ramen för särskilda överenskommelser med vissa kunder - t.ex. självbetjäningskunder eller kunder med samarbetsavtal(121). Enligt de officiella övervägandena kan dessa företagskunder undantas från transportskyldigheten, eftersom det rått en fungerande konkurrens inom detta område, vilken gör transportskyldigheten överflödig(122).
(77) Självbetjäningskunder är kunder som inte lämnar in paketen på postkontor. Ett villkor för att utnyttja självbetjäningssystemet är att kunden lämnar in minst 10000 paket som frankerats genom egen pakethantering(123). DPAG hämtar de frankerade och försorterade paketen direkt hos kunden på B-to-B-avhämtningsturer. Paketprodukten som erbjuds till särskilda priser säljer DPAG under benämningen egen pakethantering.
(78) Samarbetet med avsändare är ett samarbete med DPAG som innefattar mer än den egna pakethanteringen för viktiga kunder med transporter från dörr till dörr, de så kallade samarbetsparterna. DPAG överlåter här sortering, kodifiering och lastning åt en avsändare genom samarbetsavtal och kommer överens om en ekonomisk kompensation för dessa föregående prestationer(124). För postorderföretag erbjuder DPAG dessutom särskilda rabatter för utdelning av icke tidskritiska kataloger (tunga reklamutskick)(125).
(79) Det förelåg dock ingen lagstadgad skyldighet att lämna rabatt till de så kallade självbetjäningskunderna eller samarbetsparterna - marknadssegment som enligt den tyska regeringens officiella överväganden beträffande PPflV skall hänföras till företagskunderna - med följden att de priser som dessa skulle betala låg långt under den enhetliga taxa som ansågs vara överkomlig för alla övriga postkunder(126). Enligt den tyska regeringen görs det nämligen ingen åtskillnad vad gäller gynnad kundkrets för allmännyttiga skyldigheter.
(80) Enligt de tillämpbara inhemska bestämmelserna var DPAG:s frihet att bevilja rabatt underkastad formella hinder. Enligt §37.4 i Postverfassungsgesetz fick inte andra företags konkurrensmöjligheter på en marknad hämmas utan saklig grund genom ett ihållande och märkbart underskott inom det konkurrensutsatta området. Enligt § 20.2 i Postverfassungsgesetz får DPAG:s priser inte innehålla rabatter som genom inslag av missbruk påverkar andra företags möjligheter att konkurrera på en marknad för posttjänster(127). Av dessa bestämmelser framgår att rabatter som DPAG lämnar på konkurrensutsatta marknader inte får påverka andra företags möjligheter att konkurrera(128).
(81) Under dessa omständigheter fanns det ingen lagstadgad skyldighet enligt vilken DPAG var tvunget att i samband med pakettjänster för självbetjäningskunder och samarbetspartners avstå från en kostnadstäckning som skulle ha varit helt nödvändig för ett företag som arbetar under normala marknadsvillkor.
2. De faktiska skälen till rabattpolitiken
(82) I sin presentation för styrelsen den 21 februari 1991(129), konstaterar före detta DB-Postdienst att företaget totalt sett befinner sig på en konkurrensutsatt marknad inom området pakettjänster från dörr till dörr. Denna marknad kännetecknas av stark tillväxt och ökande kundkrav. De konkurrenter som i allt större omfattning hade kommit in på denna marknad sedan mitten av 70-talet hade förstått att framställa produkter som uppfyllde kraven på befordringstid, säkerhet och pris(130). Konkurrenterna hade uppnått hög kundtillfredsställelse och hade goda utsikter att växa ytterligare. Före detta Bundesposts produkter var klart underlägsna när det gällde att tillfredsställa kundernas behov. Detta visar sig framför allt vid en jämförelse av befordringsstiderna(131).
(83) Till följd av denna utveckling förlorade före detta Bundespost hela tiden marknadsandelar, medan de privata operatörerna vann nya marknadsandelar(132). Om konkurrensen ökat ytterligare, skulle före detta Bundesposts marknadsposition ha varit ännu mer hotad. Inom området pakettjänster 24 timmar från dörr till dörr skulle framför allt två av huvudkonkurrenterna, DPD och UPS stadigt ha ökat sin marknadsandel. Om marknadsutvecklingen förblev oförändrad skulle man kunna förutse tidpunkten då före detta Bundespost skulle förlora sin ledande ställning på marknaden för pakettjänster. En ännu större förlust av marknadsandelar kunde förväntas mot denna bakgrund med ökad konkurrens, och denna kunde för närvarande bara stoppas genom konkurrenternas kapacitetsbegränsningar och före detta Bundesposts särskilt fördelaktiga priser i det nedre viktområdet(133). I detta sammanhang medger före detta Bundespost att frakttjänsten kännetecknas av avsevärda förluster, medan konkurrenterna genererar vinst genom effektivare produkter. Mot intäkterna på i genomsnitt [...] mark per försändelse står en kostnad per styck på [...] mark. Enligt ett uttalande i presentationen för styrelsen: "Deutsche Bundespost förlorar i genomsnitt [...] mark på varje försändelse(134)."
(84) De största farhågorna gällde följaktligen de stagnerande volymerna och förlusten av marknadsandelar. Före detta Bundespost såg sin marknadsposition och ledande ställning på marknaden hotade(135). Genom kravanpassade produkter ökade konkurrenterna stadigt sina marknadsandelar till före detta Bundesposts nackdel.
(85) Den verkliga bakgrunden till den aggressiva rabattpolitiken inom området pakettjänster 24 timmar från dörr till dörr i anslutning till moderniseringen av "Frachtpost" framgår av de olika presentationer för styrelse och ledning som Tyskland framlagt. Denna politik var inte inriktad på det allmännas bästa eller på att hålla överkomliga priser utan syftade till att behålla DPAG:s marknadsposition inom området pakettjänster från dörr till dörr. Under dessa villkor har merkostnaderna som kan tillskrivas denna rabattpolitik inget orsakssamband med tillhandahållandet av allmännyttiga tjänster.
3. Beräkning av merkostnader som har sin grund i rabattpolitiken inom området pakettjänster från dörr till dörr
(86) De merkostnader som föranleds av DPAG:s rabattpolitik inom området pakettjänster från dörr till dörr och som därmed inte har något orsakssamband med vad som är stadgat i lag för DB-Postdienst och DPAG, kan anges klart genom en jämförelse mellan de intäkter som skulle ha varit absolut nödvändiga på medellång sikt för ett under normala marknadsvillkor arbetande företag, för att det skulle kunna fortsätta tillhandahålla tjänsterna, och de intäkter som faktiskt accepterades av DPAG. Utan motsvarande lagstadgade skyldighet skulle ett under normala marknadsvillkor arbetande företag inte ha något ekonomiskt egenintresse av att fortsätta med pakettjänster från dörr till dörr, vilka inte kan förväntas ge några intäkter på medellång sikt som åtminstone täcker kostnaderna för den specifika infrastrukturen från dörr till dörr. Ett under normala marknadsvillkor arbetande företag skulle vara tvunget att på medellång sikt som minst eftersträva intäkter som åtminstone täcker de specifika kostnaderna för infrastrukturen från dörr till dörr.
(87) Om ett företag får intäkter genom paktettjänsterna från dörr till dörr som är lägre än de specifika kostnaderna för infrastrukturen från dörr till dörr, innebär varje försäljning en förlust som innefattar de övriga driftskostnaderna och åtminstone en del av infrastrukturkostnaderna som är nödvändiga för pakettjänster från dörr till dörr. Detta betyder att varje ytterligare försäljning under dessa villkor överhuvudtaget inte ger något täckningsbidrag till företagets övriga driftskostnader, utöver förlusten genom åtminstone en del av kostnaderna för infrastrukturen som är direkt avsedd för pakettjänsterna från dörr till dörr. Såsom nämnts är en sådan prispolitik oförenlig med det ekonomiska egenintresset på medellång sikt(136). Inget privat företag som är underkastat marknadskrafterna skulle behålla pakettjänsterna från dörr till dörr under dessa villkor, för genom rabattpolitiken som tillämpas ackumuleras årliga underskott, och detta leder till för stor skuldsättning på medellång sikt, om ingen ekonomisk kompensation ges. Företag som är underkastat marknadskrafterna skulle således eftersträva ett pris som åtminstone är högre än kostnaderna för den rena infrastrukturen från dörr till dörr.
(88) Den exakta analysen som utfördes av kommissionen på grundval av kostnadsuppgifterna som lämnats in av den tyska regeringen(137) visade att intäkterna inom området pakettjänster från dörr till dörr genomgående inte räckte till för att täcka kostnaderna för de delar av infrastrukturen som var avsedda enbart för dessa tjänster(138). Detta resultat gäller för perioden 1994 till och med 1998. Inte förrän 1999 bröts detta ihållande underskott, och man fick intäkter som var tillräckliga för att åtminstone täcka kostnaderna för infrastrukturen från dörr till dörr. Det som kommissionen kommit fram till sammanfattas i nedanstående tabell:
Tabell 1
Kostnader för infrastruktur från dörr till dörr
Plats för tabell
(89) De privata företagens möjligheter att konkurrera inom området pakettjänster från dörr till dörr påverkades 1994 till 1998 under dessa villkor(139). Dessa företag, som arbetar under normala marknadsvillkor, var nämligen till skillnad från DPAG tvungna att under den aktuella perioden åtminstone täcka de för pakettjänster från dörr till dörr oundgängliga infrastrukturkostnaderna genom intäkter inom detta område.
(90) DPAG:s rabattpolitik kan inte heller försvaras med tanke på artikel 12 i direktiv 97/67/EG, enligt vilken det inom området postpakettjänster krävs ett pris som är överkomligt för alla postkunder. Bestämmelserna om en överkomlig enhetlig taxa enligt direktiv 97/67/EG tvingar nämligen inte DPAG att lämna rabatter till vissa kunder i B-to-B- och postordersegmentet som ligger betydligt under den i lag föreskrivna enhetliga taxan(140). Detta gäller framför allt om de rabatterade priserna inte anpassas efter de faktiska kostnaderna för pakettjänster från dörr till dörr(141).
(91) Om man betraktar DPAG:s kostnads- och intäktsberäkning för åren 1994 till 1998, visar det sig att intäkterna inom området pakettjänster för postorderföretag låg mellan [...] mark (1994) och [...] mark (1998) per försändelse(142). Behållningen per styck i B-to-B-området var mellan [...] mark (1994) och [...] mark (1998)(143). Därmed ligger priserna för de båda viktigaste tjänsterna från dörr till dörr klart under den enhetliga taxa som räknas som överkomlig för det billigaste postkontorspaketet i den lägsta viktklassen(144). Av tabell 1 framgår att de specifika genomsnittliga styckekostnaderna för infrastrukturen från dörr till dörr var mellan [...] mark (1994) och [...] mark (1998). Täckningen av de specifika infrastrukturkostnaderna från dörr till dörr uteslöt således inte en kostnadsorienterad rabattpolitik som låg under den enhetliga taxan. Redan med en något mera måttfull rabattpolitik inom området pakettjänster för postorderföretag (för just här är intäkterna genomgående lägre än de specifika genomsnittliga kostnaderna(145)) skulle DPAG utan svårighet ha kunnat 1) täcka de specifika kostnaderna för infrastrukturen från dörr till dörr genom intäkter och 2) erbjuda postorderföretagen pakettjänster långt under den överkomliga enhetliga taxan.
B. Statliga medel
(92) Enligt domstolens rättspraxis skall finansiella medel klassificeras som statliga medel i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget, om medlen befunnit sig under statlig kontroll innan de överförts till mottagaren(146). För det andra framgår det av domstolens rättspraxis att artikel 87.1 gäller alla likvida medel som myndigheterna faktiskt kan använda för att stödja företag, och det är inte relevant om dessa medel permanent ingår bland statens tillgångar(147). Staten har rätt att kontrollera anslagen som betalades till Pensions- Unterstützungskasse. Likaså utövar staten direkt kontroll över Deutsche Bundesposts skuldbrev. Också divisionen DB-Postdienst, som övergått till DPAG, stod under direkt kontroll av staten.
(93) Inte minst genom den lagliga föreskrivna finansiella överföringen enligt § 37.3 i Postverfassungsgesetz stod också de finansiella medel som DB-Telekom skulle uppbringa under direkt kontroll av staten, för medlen som överfördes stod till de ansvariga nationella myndigheternas förfogande genom reglering i lag, för att ekonomiskt stödja DB-Postdienst och senare DPAG. Därutöver fick staten vid tidpunkten i fråga (1991 till 1995 var DB-Telekom inte börsnoterat) bära hela den ekonomiska förlusten i samband med de förlorade bidragen till DB-Postdienst. Överföringarna är enligt kommissionen ett förlorat bidrag, eftersom den ekonomiska situationen för Deutsche Bundespost Postdienst var sådan att någon normal avkastning i form av utdelning eller värdetillväxt inte var att vänta för staten. Detta framgår enbart av det faktum att de förlorade bidragen helt och hållet användes för att kompensera förlusten för Deutschen Bundespost Postdienst och från och med 1995 för DPAG.
(94) Överföringarna skall tillskrivas staten, eftersom de enligt § 37.3 i Postverfassungsgesetz var påbjudna i lag.
(95) Det skall avslutningsvis påpekas att gemenskapsrätten enligt domstolens rättspraxis inte kan tillåta att man kringgår föreskrifterna om statligt stöd enbart genom att skapa oberoende inrättningar som får i uppgift att fördela stödet(148). Om inte bestämmelsen i § 37.3 i Postverfassungsgesetz hade funnits, skulle staten ha varit tvungen att stödja Deutsche Bundespost Postdienst och DPAG med allmänna budgetmedel.
C. Snedvridning av konkurrensen
(96) Sedan 1976 tillhandahåller företag i Tyskland olika pakettjänster, huvudsakligen inom området 24 timmars service med avhämtning vid dörren, så kallad service från dörr till dörr. Mot bakgrund av att DPAG:s marknadsposition var akut hotad genom att konkurrenter tog sig in på området från dörr till dörr påbörjade DPAG från och med 1990 moderniseringen av avdelningen "Frachtpost". I detta sammanhang har den tyska regeringen inkommit med en rad presentationer för styrelsen, förslag till ledningen beträffande beslut samt projektbeskrivningar, av vilka syftet med och konceptet för denna modernisering framgår(149). Dessa underlag visar alla att både DPAG och dess konkurrenter på transportmarknaden kommer att koncentrera sina ansträngningar på den tidskritiska 24-timmarsservicen med avhämtning(150).
(97) Trots att DPAG:s infrastruktur för postfrakt moderniserats kunde privata operatörer, särskilt Deutsche Paket Dienst (DPD), UPS och German Parcel, från 1990 till och med 1999 utöka sin marknadsposition ytterligare inom området tidskritisk pakettjänst 24 timmar från dörr till dörr i B-to-B-segmentet. UPS marknadsandelar ökade från 16 % till 20 %, DPD förbättrades från 17 % till 30 % och German Parcel klättrade från 4 % till 13 % av marknaden. Under denna period minskade DPAG:s marknadsandel från [...] % till [...] %(151).
(98) Under hela den granskade perioden förblev DPAG å andra sidan den enda operatör som är värd att nämna när det gäller heltäckande paket- och katalogutdelning som fyllde postorderhandelns speciella behov(152). Varken UPS eller de andra konkurrenterna inom B-to-B-befordran, DPD eller German Parcel, kunde etablera sig i någon nämnvärd omfattning inom pakettjänst för postorderföretag. Den enda alternativa infrastrukturen som fungerade för hantering av pakettjänster för posterföretag i någon nämnvärd omfattning drevs av Hermes Versand Service (Hermes), ett dotterbolag till det största tyska postorderföretaget, Otto Versand AG. Fram till 1999 delade dock Hermes enbart ut paket för Otto Versand. DPAG:s marknadsandel vad gäller volymen inom området pakettjänster för postorderföretag låg stabilt på över 85 % under hela den period som det finns uppgifter för (1990 till 1999)(153).
(99) Utvecklingen av marknaden för paket- och katalogutdelning för postorderföretag visar att det ihållande påtagliga underskottet inom detta område varaktigt påverkat konkurrensmöjligheterna för andra företag som lyckats etablera sig inom området pakettjänster från dörr till dörr i B-to-B-sektorn. Konkurrenter som arbetade under normala marknadsvillkor måste till skillnad från DPAG på medellång sikt täcka alla kostnader för en infrastruktur från dörr till dörr genom motsvarande intäkter. Även inom området B-to-B pakettjänster kan det emellertid antas att de privata konkurrenterna skulle ha fått högre tillväxt om DPAG hade tillämpat en rabattpolitik som var anpassad efter de faktiska kostnaderna för en infrastruktur från dörr till dörr(154).
D. Påverkan av handeln mellan medlemsstater
(100) Genom att åtminstone de posttjänster som är öppna för konkurrens successivt har liberaliserats ökar konkurrensen allt mer mellan postoperatörerna inom gemenskapen. Redan nu kännetecknas de konkurrensutsatta postmarknaderna av ett antal multinationella företag som UPS, Federal Express och nederländska Paket- und Logistikanbieters TNT, som säljer sin posttjänster i flera medlemsstater. Om DPAG:s ställning på konkurrensutsatta postmarknader förstärks genom en fördel som beviljats av Tyskland, måste denna handel inom gemenskapen anses ha påverkats av denna fördel(155). I det här fallet framgår detta enbart av det faktum att DPAG:s stärkta position inom området konkurrensutsatta pakettjänster från dörr till dörr varaktigt tycks kunna bromsa fortsatt etablering på den tyska marknaden. DPAG:s marknadsposition förstärks genom tillskottet av statliga medel i konkurrens med andra operatörer utanför Tyskland. Eftersom postföretag i andra medlemsstater emellertid också vill etablera sig i Tyskland, försvåras tillträdet till den tyska marknaden för paket från dörr till dörr av DPAG:s förstärkta position. Det står därför fast att det statliga stödet till DPAG snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
E. Förenlighet med den gemensamma marknaden
(101) Statligt stöd är i princip oförenligt med den gemensamma marknaden, om det inte faller under undantagen i artikel 87.2 och 87.3 och artikel 86.2 i fördraget.
(102) Inget av undantagen i artikel 87.2 i EG-fördraget kan tillämpas på det stöd som DPAG beviljas i det här fallet. Detta stöd är varken stöd av social karaktär, som beviljas till enskilda konsumenter, eller stöd för att avhjälpa skador efter naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser, eller stöd som beviljas till enskilda områden i Förbundsrepubliken Tyskland.
(103) Undantagen i artikel 87.3 i EG-fördraget kan inte heller tillämpas på detta stöd. Stödet avser nämligen varken att främja viktiga projekt av gemensamt europeiskt intresse eller avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi i den mening som avses i artikel 87.3 b i EG-fördraget. Stödet avser inte heller att främja kultur och bevara kulturarvet i enlighet med artikel 87.3 d i ovan nämnda punkt. Det kan inte heller tolkas som stöd för regionala ändamål i den mening som avses i artikel 87.3 a eller artikel 87.3 c i EG-fördraget, eftersom det inte syftar till att utveckla vissa näringsgrenar och inte ingår i någon sektorsövergripande stödordning där samtliga företag inom de berörda näringsgrenarna i området beviljas stöd (beträffande detta se gemenskapens riktlinjer för statligt stöd för regionala ändamål(156)). Det kan inte heller betraktas som stöd som syftar till att främja utvecklingen av viss näringsverksamhet i den mening som avses i artikel 87.3 c i EG-fördraget, eftersom stödet syftar till att täcka driftskostnaderna för de konkurrensutsatta pakettjänsterna från dörr till dörr och inte ingår en övergripande plan för att göra det understödda företaget ekonomiskt och finansiellt effektivt så att det inte skall behöva något nytt stöd.
(104) Enligt artikel 86.2 i EG-fördraget skall "företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse ... omfattas av reglerna i fördraget, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse."
(105) Eftersom DPAG inom området konkurrensutsatta pakettjänster från dörr till dörr har merkostnader på 1118,7 miljoner mark, som inte har något samband med vad som är stadgat i lag för DPAG, kan detta belopp inte betraktas som en belastning som faktiskt uppkommit genom de allmännyttiga skyldigheterna. Enligt rättspraxis kan emellertid en fördel som överstiger merkostnaderna för det allmännyttiga uppdraget inte betraktas som nödvändig för att fullgöra en allmännyttig skyldighet(157).
(106) Därutöver står det fast att merkostnaderna inte uppkommit till fördel för postkunderna i allmänhet utan för de så kallade självbetjäningskunderna eller samarbetsparterna, ett konkurrensutsatt kundsegment. Det står också fast att DPAG:s rabattpolitik till fördel för detta konkurrensutsatta kundsegment inte varit i enlighet med det allmännas intresse enligt nationell lagstiftning. Under dessa villkor kan merkostnaderna på 1118,7 miljoner mark inte ha sin grund i fullgörande av allmännyttiga skyldigheter.
V. SLUTSATS
(107) Om den statliga kompensationen för merkostnader på grund av en rabattpolitik leder till att de kostnader som i normala fall är förknippade med tillhandahållande av konkurrensutsatta pakettjänster från dörr till dörr minskar, är detta en fördel i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget. Merkostnaderna till ett belopp på 1118,7 miljoner mark inom området konkurrensutsatta pakettjänster från dörr till dörr har inte uppkommit genom fullgörandet av en allmännyttig skyldighet. Tillskjutandet av statliga medel för att kompensera denna del av underskottet inom området som är öppet för konkurrens är en relevant konkurrensfördel för DPAG. Till skillnad från konkurrenterna var DPAG därmed befriat från kravet att täcka alla infrastrukturkostnader som var specifikt förknippade med tillhandahållande av tjänster från dörr till dörr. Denna fördel och stödet som är oförenligt med den gemensamma marknaden motsvarar 1118,7 miljoner mark.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Det statliga stöd på 572 miljoner euro (1118,7 miljoner mark) som Tyskland har beviljat till förmån för Deutsche Post AG är oförenligt med den gemensamma marknaden.
Artikel 2
1. Tyskland skall vidta nödvändiga åtgärder för att avskaffa och återkräva det stöd som avses i artikel 1 och som olagligen utbetalats till stödmottagaren.
2. Återkravet skall ske i enlighet med förfarandena i nationell lagstiftning. Till beloppet skall läggas ränta som beräknas på grundval av den referensränta som används vid beräkningen av bidragsekvivalenten inom ramen för regionalstöd och löper från och med den dag då stödet mottagits av stödmottagaren till dess att det faktiskt återbetalas.
Artikel 3
Tyskland skall inom två månader från dagen för delgivning av detta beslut underrätta kommissionen om de åtgärder som har vidtagits för att följa beslutet.
Artikel 4
Detta beslut riktar sig till Förbundsrepubliken Tyskland.
Utfärdat i Bryssel den 19 juni 2002.

Labels: 4
19
3
12
18