Document ID: 32000D0620

Decisione della Commissione
del 22 dicembre 1999
concernente il regime di aiuti C 1/99 (ex NN 133/98)/aiuti di Stato a favore dei locatari di immobili non residenziali situati nella zona Customs House Docks di Dublino
[notificata con il numero C(1999) 5206]
(Il testo in lingua inglese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2000/620/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati, conformemente agli articoli succitati, a presentare osservazioni(1) e tenuto conto delle medesime,
considerando quanto segue:
I
PROCEDIMENTO
(1) La Commissione è venuta a conoscenza del regime di aiuti di Stato in oggetto nell'esaminare il regime di aiuti notificato con N 267/98, concernente incentivi fiscali in un sito di 12 acri nella zona Customs House Docks di Dublino (CHDA).
(2) Nel 1986 la Commissione aveva approvato il regime di aiuti al risanamento urbano denominato "Incentivi in favore dello sviluppo di talune aree urbane" [N 56/86, lettera alle autorità irlandesi SG (86) D/10282 del 19 settembre 1986] il quale disponeva un pacchetto di incentivi fiscali a favore dei proprietari e dei locatari degli edifici situati su un terreno di 27 acri nella zona CHDA (il sito "originale"). Su richiesta della Commissione, le autorità irlandesi, con lettera del 28 giugno 1990, comunicarono di aver prorogato la data di scadenza ed esteso l'ambito geografico del regime in questione. All'epoca la Commissione non ha reagito a tale comunicazione.
(3) Le autorità irlandesi hanno successivamente modificato il regime mediante le leggi finanziarie 1992-1994 e 1995 senza notificare le modifiche alla Commissione. Tuttavia, con lettera del 30 gennaio 1998 esse hanno notificato alla Commissione un regime di aiuti che istituisce lo stesso pacchetto di incentivi per un terreno di 12 acri situato nella CHDA. Con lettera dell'8 maggio 1998 le autorità irlandesi hanno comunicato di aver ritirato dalla notifica gli sgravi previsti in favore dei locatari. Con lettera del 20 ottobre 1998 esse hanno annunciato che malgrado tale ritiro, gli sgravi fiscali in questione potevano essere accordati legalmente giacché, si sosteneva, essi rientravano nell'autorizzazione accordata dalla Commissione nel 1986 in ordine al primo regime di aiuti al risanamento urbano (N 56/86).
(4) Con lettera datata 9 febbraio 1999 la Commissione ha informato l'Irlanda della decisione di avviare il procedimento previsto dall'articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE nei confronti degli incentivi fiscali accordati ai locatari in virtù delle leggi finanziarie 1992-1994 e 1995.
(5) La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee(2). La Commissione ha invitato i terzi interessati a presentarle le loro osservazioni sugli aiuti in questione.
(6) Le autorità irlandesi hanno inviato le loro osservazioni alla Commissione con lettera del 9 marzo 1999. Con lettera del 27 luglio 1999 l'Irlanda ha informato la Commissione che nessun aiuto era stato accordato dopo il 2 dicembre 1998 e che non sarebbero stati accordati ulteriori aiuti nell'ambito di tale regime, che aveva preso fine a tale data. Con lettera del 22 novembre 1999 l'Irlanda ha comunicato alla Commissione che avrebbe modificato il regime.
(7) Alla Commissione sono inoltre pervenute osservazioni da parte dei seguenti terzi interessati: la Irish Business and Employers Confederation (IBEC), A & L Goodbody, la Camera di commercio di Dublino e KPMG Chartered Accountants. La Commissione ha trasmesso dette osservazioni all'Irlanda onde permetterle di reagire al riguardo.
II
DESCRIZIONE DEGLI AIUTI
(8) Gli aiuti oggetto del presente procedimento sono incentivi fiscali in favore dei locatari di immobili non residenziali, più precisamente:
- "abbattimento fiscale pari al doppio dell'affitto", nel senso che ai fini fiscali, si considera che l'impresa paghi il doppio dell'affitto annuo effettivo. In linea di principio lo sgravio è accordato sul reddito commerciale per 10 anni,
- "riduzione delle imposte locali", consistente in uno sgravio in linea di principio decennale dell'imposta locale sulla proprietà immobiliare.
(9) La zona geografica in questione comprende due siti nell'ambito della CHDA, in particolare un sito di 27 acri, stabilito nel 1986 e un sito di 12 acri stabilito successivamente.
(10) I beneficiari dell'aiuto sono società di locazione che stipulano contratti di locazione in relazione ad edifici non residenziali situati nella CHDA. Il regime non è destinato ad un settore specifico, non esclude dal novero dei beneficiari le società internazionali di servizi finanziari e non si applica a settori industriali soggetti a norme e discipline comunitarie specifiche, compresi quelli soggetti al trattato CECA, la cantieristica, i trasporti, la pesca e l'agricoltura nonché i settori della trasformazione e commercializzazione di prodotti agricoli [come indicato nei relativi orientamenti(3)].
(11) I contratti di locazione ammessi a beneficiare del regime sono contratti a lungo termine (almeno 15 anni nel sito di 27 acri e 25 anni con un caso di 14 anni nel sito di 12 acri).
(12) L'obiettivo del regime consiste nel promuovere lo sviluppo regionale accordando incentivi alle società affinché operino in quest'area che è stata per lungo tempo una delle zone più depresse e pericolose di Dublino. Da notare che tutta l'Irlanda può beneficiare, fino al 31 dicembre 1999, in quanto regione assistita a norma dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), del trattato CE, di aiuti nazionali a finalità regionale nonché, in quanto regione obiettivo 1, dei finanziamenti dei fondi strutturali.
Durata del regime
(13) Si osserva che il piano iniziale di risanamento urbano, incluse le modifiche comunicate nel 1990, scadeva il 24 gennaio 1993 (data limite entro la quale devono essere state sostenute le spese ammesse a beneficiare dei contributi in conto capitale accordati ai proprietari di immobili). Alla stessa data doveva scadere anche il termine fissato per la stipula dei contratti di locazione che davano diritto ai locatari di beneficiare degli incentivi fiscali.
(14) Le leggi finanziarie del 1992-1994 hanno prorogato il termine suddetto al 24 gennaio 1997 e aggiunto la seguente clausola specifica:"è ammesso, ai fini dell'abbattimento fiscale pari al doppio dell'affitto, un contratto di locazione stipulato non oltre due anni dalla scadenza del regime di incentivi fiscali."
Questa clausola si applica quando non siano stati stipulati contratti di locazione prima o nel corso dei lavori di costruzione, per cui l'edificio completato è privo di locatari.
(15) In virtù di tale clausola il termine per la stipula dei contratti di locazione ammissibili all'agevolazione in questione è stato esteso sino al 24 gennaio 1999. La legge finanziaria del 1995 ha prorogato, a sua volta, al 24 gennaio 1999 la data di scadenza del regime per cui, in virtù della clausola speciale succitata, il termine fissato per l'ammissibilità dei contratti di locazione alle agevolazioni in esame è stato esteso al 24 gennaio 2001.
(16) Con lettera del 27 luglio 1999 l'Irlanda ha informato la Commissione che il regime era stato modificato e che ora la sua scadenza era stata fissata al 2 dicembre 1998. Inoltre nel corso del procedimento l'Irlanda ha comunicato alla Commissione che avrebbe modificato il regime. Il regime modificato prevede che i due sgravi fiscali siano ammessi solo fino al 31 dicembre 2003 (ciò significa che sarà possibile usufruire degli sgravi solo per affitti ed imposte dovuti fino al 31 dicembre 2003) a meno che non vengano soddisfatte determinate condizioni. Le condizioni sono le seguenti: a) la costruzione dell'edificio deve essere stata completata prima del 1o aprile 1998 o b) la costruzione dell'edificio deve essere cominciata prima del 1o aprile 1998 e l'occupazione da parte del locatario dell'edificio terminato deve essere cominciata prima del 9 febbraio 1999. Qualora venga rispettata una delle due condizioni i due sgravi fiscali continueranno ad essere applicabili fino alla data di scadenza prevista. Questa decisione si limita alla valutazione della compatibilità del regime modificato con il mercato comune.
Motivi per avviare il procedimento
a) Illegittimità dell'aiuto
(17) Le modifiche non notificate del regime iniziale, operate tramite le leggi finanziarie 1992-1994 e 1995, hanno prorogato di un notevole lasso di tempo la data di scadenza del regime, il termine utile per la stipula dei contratti di locazione e quindi la cessazione della possibilità di fruire dell'abbattimento del doppio dell'affitto e della riduzione delle imposte locali. Secondo la Commissione queste modifiche non costituiscono mere disposizioni di attuazione e, benché non alterino la natura dell'aiuto, modificano sostanzialmente il regime; esse avrebbero pertanto dovuto essere notificate ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE in base al quale "alla Commissione sono comunicati in tempo utile, perché presenti le sue osservazioni i progetti diretti a modificare aiuti".
b) Dubbi sulla compatibilità dell'aiuto
(18) Nella decisione di avviare il procedimento la Commissione ha sostenuto che l'abbattimento fiscale pari al doppio dell'affitto e la riduzione delle imposte locali costituiscono un aiuto al funzionamento in quanto rappresentano uno sgravio dei normali oneri fiscali di una società.
(19) All'aiuto in questione non può applicarsi nessuna delle deroghe di cui all'articolo 87, paragrafo 2, né di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE. L'unica deroga all'applicazione dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE sarebbe quella prevista all'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), del trattato CE (aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni in cui il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione). Tale deroga può essere ammessa innanzitutto perché l'Irlanda, nella sua totalità, può beneficiare a titolo di zona assistita di aiuti di Stato a finalità regionale in base a tale articolo e, in secondo luogo, poiché - in conformità alla comunicazione della Commissione del 1988 sul metodo di applicazione dell'articolo 92 (attualmente articolo 87), paragrafo 3, lettere a) e c) agli aiuti regionali(4) e più specificamente del punto 6 della medesima concernente le categorie di aiuti destinati a promuovere lo sviluppo regionale nelle aree ex articolo 87, paragrafo 3, lettera a) - la Commissione può, mediante deroga, autorizzare taluni aiuti al funzionamento nelle regioni dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), a determinate condizioni che devono essere dimostrate dallo Stato membro. In particolare l'aiuto deve
- essere limitato nel tempo e destinato a superare gli svantaggi strutturali delle imprese situate nelle regioni dell'articolo 89, paragrafo 3, lettera a),
- essere destinato a promuovere uno sviluppo durevole ed equilibrato dell'attività economica e non condurre, a livello comunitario, a un'eccessiva capacità settoriale tale da far sì che il problema settoriale risultante per la Comunità sia più grave del problema regionale originale; in questo contesto è opportuno un approccio settoriale e in particolare si impone l'osservanza delle norme, direttive e linee direttrici comunitarie applicabili a certi settori industriali (siderurgia, cantieri navali, fibre sintetiche e abbigliamento) e agricoli, nonché ad alcune imprese industriali di trasformazione di prodotti agricoli,
- essere concesso in osservanza delle norme specifiche che disciplinano la concessione degli aiuti alle imprese in difficoltà.
Inoltre gli Stati membri devono inviare alla Commissione una relazione annuale da cui risulti la spesa globale (o le minori entrate in caso di agevolazioni fiscali e riduzioni in materia di previdenza sociale) per ogni tipo di aiuto e la menzione dei settori interessati. Sono infine esclusi gli aiuti destinati a promuovere le esportazioni verso altri Stati membri.
(20) La succitata, comunicazione del 1988 riconosce che "nelle fasi iniziali dello sviluppo delle regioni [ex articolo 87, paragrafo 3, lettera a)] la salvaguardia degli investimenti esistenti eventualmente a breve e medio termine, può costituire la condizione sine qua non per attirare nuovi investimenti che contribuiscano a loro volta allo sviluppo regione". Considerando che nel 1994 le regioni interessate non si trovavano più nelle fasi iniziali di sviluppo e che l'aiuto al funzionamento, concesso tramite incentivi fiscali ai locatari di immobili, è di durata decennale, è ragionevole chiedersi, a questo punto, se le successive estensioni geografiche e temporali di un regime con effetti di notevole durata siano conformi con la posizione adottata nella comunicazione del 1988.
(21) In tale contesto la Commissione ha espresso i suoi dubbi, in una decisione di avvio del procedimento ex articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE, sulla compatibilità con il mercato comune degli incentivi fiscali accordati ai locatari di immobili in virtù delle leggi finanziarie 1992-1994 e 1995(5).
III
OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ IRLANDESI
(22) Nelle loro osservazioni scritte le autorità irlandesi hanno avanzato i tre argomenti seguenti:
(23) L'aiuto contestato non è illegale (NN), ma rientra nell'autorizzazione del regime di risamento urbano del 1986(N 56/86). La risposta delle autorità irlandesi mira a dimostrare che, senza le proroghe del regime iniziale, non sarebbe stato possibile conseguire risultati sotto il profilo dello sviluppo urbano. Pertanto le autorità ritengono che tali proroghe sono "disposizioni di attuazione essenziali" del regime nel 1986 e non, come sostiene la Commissione, modifiche sostanziali apportate al regime originario per le quali è richiesta una notifica.
(24) L'abbattimento fiscale pari al doppio dell'affitto e la riduzione delle imposte locali in favore dei locatari degli immobili non costituiscono aiuti al funzionamento. Le autorità insistono sulla ratio del "pacchetto": sono necessari incentivi sia per i proprietari che per i locatari al fine di attrarre investimenti nelle zone depresse in questione. Pertanto l'intero pacchetto costituisce un aiuto agli investimenti. In base a questo ragionamento, la Commissione aveva approvato questa serie di agevolazioni nel 1986 senza specificare se l'aiuto costituisse un aiuto all'investimento o al funzionamento. La Commissione non ha contestato questo ragionamento fino a di recente, ossia fino al dicembre 1997, quando ha approvato come aiuto agli investimenti lo stesso pacchetto di agevolazioni per diverse zone industriali in Irlanda.
(25) Gli sgravi in favore dei locatari, anche se dovessero essere considerati aiuti al funzionamento, sarebbero comunque compatibili con le norme applicabili in materia. Le autorità osservano che gli aiuti concessi nei siti rispettivamente di 27 e 12 acri soddisfano le condizioni stabilite negli orientamenti del 1988 per poter beneficiare di aiuti regionali di funzionamento. Più precisamente:
(26) Gli incentivi sono di durata limitata.
Incentivi al superamento di handicap strutturali delle imprese
(27) Gli incentivi fiscali in esame erano specificamente destinati a superare gli svantaggi strutturali delle imprese operanti nella zona in questione.
(28) L'argomentazione addotta a questo proposito va intesa nell'ottica di una politica di sviluppo regionale destinata ad un'area ammessa a beneficiare della deroga dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), del trattato CE, nonché nel contesto di una politica di sviluppo urbano mirata ed integrata (sostenuta anche da altri azioni comunitarie, tra cui l'iniziativa URBAN). Per motivi inerenti alle condizioni del sito, l'handicap strutturale delle imprese beneficiarie degli aiuti deriva dalla loro ubicazione.
(29) Le autorità forniscono una descrizione storica e una documentazione fotografica del processo di risanamento urbano. In particolare:
(30) Il primo piano di risanamento urbano è stato approvato nel 1986 al fine di recuperare le vecchie aree portuali ormai inutilizzate in seguito al trasferimento delle installazioni portuali in una nuova località. Dato il calo costante dell'occupazione portuale, la zona era ormai sottoutilizzata e abbandonata e soffriva, fin dagli anni '70 e '80, di gravi problemi sociali, in particolare un tasso elevato di disoccupazione con conseguenti problemi di povertà, delinquenza e vandalismo. In quegli anni lo sviluppo commerciale e residenziale della città si era concentrato prevalentemente sulla riva sud, più alla moda, del fiume Liffey, continuando una tendenza che si andava consolidando. L'assenza di domanda di locazioni in quelle zone, dissuadeva i costruttori dal rischio di operare in quella area. Questo atteggiamento sfavorevole al CHDA era anche alimentato dal fatto che la zona era adiacente ad un complesso residenziale dell'amministrazione locale (Sheriff Street) sinonimo di povertà, droga, criminalità e vandalismo.
a) Il periodo tra il 1986 e il 1991
(31) Alla Customs House Docks Development Company era stato assegnato, in seguito a gara internazionale, l'appalto per lo sviluppo della CHDA. Il progetto CHDA vincente prevedeva la costruzione di uffici, appartamenti, parcheggi, installazioni alberghiere, spazi per attività culturali, commerciali (al dettaglio) e ricreative.
(32) Nel 1987 si è riconosciuto che lo sviluppo della CHDA doveva fungere da catalizzatore per lo sviluppo dei siti adiacenti. Il 23 maggio 1988 il sito di 12 acri è stato prescelto quale zona cuscinetto tra le nuove costruzioni e la parte orientale della CHDA, in particolare il complesso residenziale di Sheriff Street, per contrastarne il crescente degrado. Le autorità irlandesi hanno fornito prove irrefutabili (lettera dell'11 giugno 1999) attestanti che la scelta del sito era specificata nell'allegato alla comunicazione del 1990 inviata alla Commissione concernente le modifiche del piano iniziale.
(33) I lavori di costruzione nel sito di 27 acri sono iniziati nel giugno 1988.
b) Il periodo tra il 1991 e il 1994
(34) Alla fine del 1991, era stato terminato solo il 34 % dell'intero piano di sviluppo proposto sul sito di 27 acri. Tra il 1991 e il 1994 non vi era stata alcuna evoluzione a causa della crisi economica (guerra del Golfo, recessione economica, crisi monetaria 1992-1993, tassi di interesse elevati e calo senza precedenti del mercato immobiliare irlandese). A differenza della zona meridionale più affermata, le banche commerciali non erano in grado di garantire il finanziamento di progetti.
c) Il periodo tra il 1994 e il 1997
(35) Alla fine di maggio 1995 soltanto il 38 % del sito di 27 acri era stato interamente costruito. La proroga degli incentivi fiscali consentì di portare a termine il 60 % dei lavori entro la fine di quel triennio. Tuttavia, le difficoltà relative al sito di 12 acri persistevano e inoltre ponevano un problema di immagine e di sicurezza per i progetti presentati riguardanti il sito di 27 acri.
d) Il periodo successivo al 1997
(36) Soltanto quando lo sviluppo immobiliare del sito di 27 acri era in fase ormai avanzata, è stato possibile prendere in considerazione lo sviluppo immobiliare di quello di 12 acri. Le autorità citano pareri di professionisti i quali sostengono che i mantenimento degli incentivi fiscali era stata una condizione sine qua non perché continuassero i lavori di costruzione. Anche la demolizione e la ricostruzione del complesso residenziale di Sheriff Street, grazie agli incentivi fiscali a fini residenziali, hanno favorito la rivoluzione culturale che era necessaria per permettere di ubicare spazi commerciali ed uffici nella parte più depressa del centro di Dublino.
(37) Gli esperti citati dalle autorità irlandesi confermano che è estremamente improbabile pensare che dei locatari si sarebbero insediati per operare nella CHDA, anziché in altre zone più attraenti della città, se non avessero potuto contare su incentivi fiscali. Inoltre, nelle loro osservazioni e nella documentazione allegata, le autorità irlandesi sostengono che l'esistenza di impegni preliminari o di contratti di locazione era importante sia per gli investitori immobiliari che per le banche ai fini della concessione di mutui.
(38) Gli incentivi offerti erano destinati ad attenuare gli svantaggi strutturali delle imprese operanti in questa zona, giacché contribuivano a migliorarne la situazione.
Sviluppo durevole ed equilibrato
(39) Gli incentivi fiscali avevano lo scopo di promuovere un equilibrio durevole ed equilibrato dell'attività economica nella CHDA e non quello di creare sovraccapacità settoriale.
(40) Il carattere durevole dei risultati conseguiti costituisce un obiettivo prioritario del regime in causa. Nelle loro osservazioni le autorità irlandesi insistono sul fatto che tutti gli sgravi fiscali (abbattimento fiscale pari al doppio dell'affitto, riduzione delle imposte locali e detrazioni per ammortamento) sono combinati e strutturati in modo tale da vincolare sia i proprietari che i locatari di immobili alla zona in questione sulla base di impegni a lungo termine (ad esempio le detrazioni per ammortamento sono decurtate in caso di vendita dell'immobile da parte del proprietario prima dello scadere del 14o anno). Senza l'abbattimento pari al doppio dell'affitto e la riduzione delle imposte locali di durata decennale non sarebbe stato possibile convincere i locatari ad impegnarsi a risiedere nella zona per un lungo periodo. Grazie a quest'impegno la zona ha potuto fruire del tempo necessario per affermarsi e diventare una zona interessante sotto il profilo commerciale.
(41) Quanto al carattere equilibrato dello sviluppo, le autorità dimostrano che gli incentivi nella CHDA, senza essere finalizzati a settori specifici, sono stati accordati nel quadro di un piano integrato e più ampio di sviluppo della zona, che è coordinato da un'unica autorità e che abbina con successo sviluppo imprenditoriale e sviluppo residenziale.
(42) Il regime non ha creato sovraccapacità settoriali a livello comunitario.
(43) Sono state rispettate le normative specifiche applicabili in materia di aiuti di Stato in determinati settori ed alle imprese in difficoltà.
(44) Gli incentivi in questione non hanno mai avuto come obiettivo di promuovere le esportazioni verso altri Stati membri.
(45) Dato che gli incentivi in esame non sono mai stati descritti dalla Commissione come configuranti aiuti al funzionamento, le autorità irlandesi non hanno inviato relazioni annuali, benché abbiano provveduto alla regolare pubblicazione di comunicazioni (ad esempio bandi di gara nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee serie "C") relative allo sviluppo del sito. Le autorità hanno comunque fornito, nell'ambito del presente procedimento d'indagine, tutte le informazioni richieste su tutti i progetti realizzati nella CHDA.
(46) Inoltre le autorità hanno sottolineato che l'abbattimento fiscale pari al doppio dell'affitto e la riduzione delle imposte locali per i locatari di immobili non residenziali non sono stati inclusi nel nuovo piano di risanamento urbano (N 563/98) né nel piano pilota di rinnovamento rurale (N 564/98), né in quello relativo ad una zona industriale adiacente l'aeroporto regionale di Cork (N 204/99).
(47) Nella lettera di avvio del procedimento ex articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE, Commissione aveva inoltre obiettato che le successive proroghe del regime di aiuti al funzionamento di lunga durata potevano protrarne gli effetti oltre "le fasi iniziali di sviluppo". A questo proposito le autorità irlandesi hanno fatto presente la lentezza del processo di sviluppo della CHDA, visto che, finora la parte completata rappresenta soltanto il 13 % dell'area urbana depressa situata nella zona dei Docklands.
IV
OSSERVAZIONI FORMULATE DAGLI INTERESSATI
(48) Le osservazioni formulate dagli interessati possono essere riassunte come segue:
(49) Gli incentivi o non costituiscono aiuti di Stato oppure sono aiuti esentati in virtù dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE, in quanto lo Stato si limita a ricompensare in maniera ragionevole gli "occupanti" del rischio (che diversamente avrebbe dovuto accollarsi lo Stato) di sviluppare la zona. Alla Customs House Docks Authority (e all'ente subentratole, la Dublin Docklands Development Authority) è stata affidata la missione di servizio pubblico di sviluppare i siti in questione. Gli occupanti del sito, sostanzialmente svolgono in joint venture con l'Authority suddetta, alcuni dei compiti assegnati a quest'ultima dallo Stato. L'aiuto è ammissibile alla luce dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE in quanto è necessario per garantire la gestione di un servizio di interesse economico generale.
(50) Le misure in questione non costituiscono aiuti illegali in quanto rappresentano una modifica "irrilevante" di un regime esistente, che è stato approvato dalla Commissione in virtù dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), del trattato CE nel 1986. Le estensioni geografiche non alterano sostanzialmente le condizioni in base alle quali detta autorizzazione è stata accordata. Inoltre, l'estensione geografica al sito di 12 acri era stata approvata dalla Commissione nel 1990. Le proroghe sono state decise al fine di facilitare il conseguimento dell'obiettivo del piano di risanamento urbano che progrediva molto lentamente.
(51) Le misure in questione non rientrano nell'ambito dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, in quanto non incidono sugli scambi intracomunitari e in quanto gli aiuti di cui hanno fruito i singoli beneficiari non eccedono i livelli de minimis.
(52) Qualora si considerasse che ricada nell'ambito dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, l'aiuto in esame può beneficiare della deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), del trattato CE a titolo di aiuto regionale agli investimenti. Oltre a segnalare che l'area in questione può beneficiare di aiuti regionali, l'interessato sottolinea nelle sue osservazioni la situazione di sottoccupazione, la lentezza del processo di sviluppo e l'assoluta necessità di reperire locatari e di mantenerne l'insediamento.
(53) Anche se dovesse essere considerato come un aiuto al funzionamento, il regime in questione è compatibile con il mercato comune in quanto soddisfa le condizioni stabilite nella comunicazione del 1988 relativa all'applicazione dell'articolo 87, paragrafo 3, agli aiuti regionali, per quanto concerne la concessione di aiuti in regioni ex articolo 87, paragrafo 3, lettera a).
(54) Si sono suscitate legittime aspettative tra i beneficiari installatisi nella zona i quali anno adottato ogni precauzione per accertarsi direttamente della legittimità dell'aiuto; un locatario del sito "originario" vi aveva trasferito le proprie attività nel totale convincimento e con la piena aspettativa che si sarebbe sviluppata l'intera CHDA.
(55) Si chiede inoltre come la Commissione possa concludere che il regime è incompatibile con il mercato comune senza aver esaminato incentivi analoghi al risanamento urbano in altri Stati membri. Si sostiene che detti incentivi sono molto frequenti e sono una caratteristica dei programmi dell'iniziativa URBAN.
V
VALUTAZIONE DELL'AIUTO
V.1. Aiuto di Stato
(56) Dopo aver considerato il parere espresso dalle autorità irlandesi nonché gli argomenti addotti dalle parti, la Commissione ribadisce la sua posizione, espressa nella lettera indirizzata alle autorità irlandesi di avvio del procedimento ex articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE, e cioè che il regime di aiuto in esame costituisce un aiuto di Stato al funzionamento, illegale ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
(57) La Commissione ritiene che le misure in questione comportino la concessione di un aiuto da parte di uno Stato membro o mediante risorse statali. L'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE fa riferimento agli aiuti concessi "sotto qualsiasi forma". Gli aiuti concessi sotto forma di esenzioni fiscali (quali la riduzione delle imposte locali) o di altre disposizioni fiscali (come l'abbattimento fiscale pari al doppio dell'affitto) richiedono risorse statali, nella misura in cui lo Stato membro rinuncia a un'entrata fiscale o alla possibilità di percepire un'entrata fiscale che normalmente incasserebbe. Ciò è vero a prescindere dal fatto che l'aiuto in questione venga erogato dal governo centrale dello Stato membro o da enti locali o istituti appartenenti a tale Stato. La Commissione ritiene che detto aiuto falsi o minacci di falsare in modo evidente la concorrenza, favorendo le imprese che ne beneficiano rispetto ad altre imprese situate nello stesso Stato membro che non ricevono detto aiuto. Inoltre, data l'ampiezza delle condizioni del regime, non si può escludere che l'aiuto possa pregiudicare il commercio tra Stati membri. Ciò è confermato dalle informazioni di cui dispone la Commissione relativamente alle attività di alcuni dei singoli beneficiari. In particolare la Commissione ritiene, ad esempio, che gli aiuti alle imprese che operano nel settore dei servizi finanziari (e nei settori collegati o simili) possano in linea di principio pregiudicare il commercio tra Stati membri. In primo luogo il settore dei servizi finanziari, in cui la legislazione comunitaria ha operato una notevole liberalizzazione, è al centro di un considerevole volume di scambi intracomunitari e può essere toccato in misura profonda dall'introduzione dell'euro. In secondo luogo le imprese di servizi finanziari sono sempre più mobili e l'esistenza di un aiuto di Stato può rappresentare un fattore importante per le imprese ai fini della loro valutazione del luogo più conveniente in cui svolgere le proprie attività. Analogamente, nel settore alberghiero, ad esempio, a prescindere dal mercato geografico che una determinata struttura può servire, vi è sempre la possibilità che imprese situate in altri Stati membri desiderino stabilirsi in tali mercati, ma che l'esistenza dell'aiuto di Stato funga da impedimento o disincentivo. Anche in tali casi la Commissione ritiene che non si possa escludere che gli scambi tra Stati membri siano pregiudicati.
(58) La Commissione non può accettare la tesi secondo cui, anche supponendo che lo Stato membro si limiti a fornire una ragionevole ricompensa ai beneficiari per aver accettato di adottare un comportamento che non solo giova loro direttamente ma realizza anche uno degli obiettivi di politica dello Stato membro (e della Comunità), si evince che non si è in presenza di un aiuto di Stato. Siffatta applicazione dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE può essere corretta in taluni casi in cui lo Stato membro acquista direttamente, ad esempio, terreni, beni, titoli o servizi a scopo di consumo. Essa non è tuttavia corretta quando, come nel caso di specie, lo Stato provoca un comportamento volto al conseguimento di obiettivi di politica più generali come quelli indicati nell'articolo 87, paragrafo 2, nell'articolo 87, paragrafo 3 o nell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE. Qualsiasi altro approccio rischierebbe di privare l'articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE della sua efficacia. La presentazione delle disposizioni in esame come un "trasferimento di rischio" da parte dello Stato membro non modifica quest'opinione ma la riconferma. Pertanto, la valutazione della compatibilità o meno della sovvenzione con il mercato comune non deve essere effettuata nell'ambito dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE ma dell'articolo 87, paragrafo 3, del trattato CE e, se del caso, dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE(6).
V.2. Il regime non configura un aiuto esistente
(59) L'Irlanda e alcune delle parti interessate hanno sostenuto che il regime in esame costituisce un regime di aiuto esistente o che le concessioni di singoli aiuti in questione rientrano in un regime di aiuto esistente. La Commissione osserva che tale argomentazione non riguarda le condizioni sostanziali del singolo aiuto in relazione al regime nel quale si sostiene esso rientri. Il problema è puramente temporale, inoltre non vi sono divergenze di opinioni sui fatti. Non viene messa in discussione la data in cui è scaduto il regime di aiuti precedentemente autorizzato dalla Commissione così come non vi è disaccordo sulle date in cui sono stati concessi i singoli aiuti. Non viene contestato neppure il fatto che i singoli aiuti sono stati concessi dopo la scadenza del periodo di validità del regime autorizzato originariamente dalla Commissione. Infine non viene messo in discussione il fatto che il nuovo regime (o l'allargamento del regime originario) non è stato notificato alla Commissione che non lo ha mai autorizzato. L'argomentazione sostenuta dall'Irlanda e da alcune delle parti interessate è essenzialmente una questione di principio, secondo cui la Commissione non necessita di ulteriori informazioni fattuali per prendere la sua decisione.
(60) Quando la Commissione approva un regime di aiuto che viene istituito per un periodo di tempo prestabilito, il regime è autorizzato solo fino alla data specificata. Se viene introdotto un nuovo regime per il periodo successivo a tale data o se il regime esistente viene modificato prolungandone il periodo di validità o, ancora, se vengono concessi nuovi aiuti singoli, si è in presenza di un nuovo aiuto che non rientra nell'autorizzazione originaria della Commissione. Questo nuovo aiuto deve essere notificato alla Commissione in conformità all'articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE. La Commissione non può considerare tali misure come un aiuto esistente.
(61) La Commissione ritiene che, in linea di massima, qualsiasi modifica di un regime esistente debba essere notificata. In ogni caso la Commissione non ritiene che la proroga di un regime di aiuto possa, in generale, essere definita di scarsa importanza, tanto meno nel caso in esame, in cui la proroga riguarda numerosi anni. La Commissione non ritiene neppure che le modifiche di elementi essenziali di un regime, che si tratti di norme sostanziali, della portata territoriale o dell'applicazione temporale, possano essere considerate misure di applicazione. Neppure considerazioni di ordine pratico, ivi compresa l'affermazione che la proroga ha contributo di fatto alla realizzazione dell'obiettivo originario del regime, esimono la Commissione dall'obbligo di applicare le relative disposizioni del trattato(7).
(62) In considerazione di quanto sopra esposto la Commissione conferma la sua posizione secondo cui il regime di aiuto in esame non è un aiuto esistente e i singoli aiuti in questione non rientrano nei regimi di aiuti esistenti.
V.3. Mancata notifica
(63) La Commissione ricorda il disposto dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE conformemente al quale alla Commissione sono comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare aiuti. La Commissione osserva con rammarico che, nella fattispecie, l'Irlanda è venuta meno a tale obbligo.
(64) La Commissione ricorda inoltre che le imprese beneficiarie di aiuti di Stato concessi m assenza di notifica e giudicati incompatibili con il mercato comune dalla Commissione non hanno la facoltà di far valere il principio di diritto comunitario del legittimo affidamento per giustificare la mancata restituzione degli aiuti. Tali considerazioni sono comunque non pertinenti avendo la Commissione stabilito che il regime, quale modificato dall'Irlanda, è compatibile con il mercato comune.
V.4. De minimis
(65) La Commissione fa presente che questa decisione riguarda il regime e non le singole misure di attuazione dello stesso in relazione ad imprese specifiche e che è possibile che alcune di tali misure costituiscano aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, ed altre no. Questa decisione non riguarda eventuali misure statali che non costituiscono aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. Tali misure possono continuare ad essere applicate senza che siano violate le norme in materia di aiuti di Stato. La Commissione sottolinea, in particolare, il fatto che le misure che rispettano la regola de minimis(8) non rientrano nel campo d'applicazione dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. Qualora uno Stato membro nutra dei dubbi sull'applicabilità o meno, in un caso specifico, dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, gli compete notificare alla Commissione il caso specifico.
V.5. Compatibilità con il mercato comune
Aiutio al funzionamento
(66) In linea di principio la Commissione non ritiene che il pagamento di imposte periodiche, imposte locali, altri oneri, spese o affitti abbia carattere di investimento. Al contrario la Commissione ritiene che un'impresa attiva in Irlanda dovrebbe normalmente essere soggetta al pagamento delle imposte sul proprio reddito imponibile, calcolato in linea di principio sottraendo i costi dal reddito, senza che alcuna norma speciale aumenti in modo artificiale tali costi (ad esempio calcolando il doppio dell'affitto). In condizioni normali l'impresa dovrebbe anche essere soggetta al pagamento delle imposte locali, delle tasse e dei canoni di locazione. La Commissione ritiene che normalmente l'impresa dovrebbe farsi carico di tali spese nell'ambito della sua gestione corrente o delle sue normali attività. Normalmente tali spese si presentano con periodicità e hanno una durata continua e indefinita. La Commissione è giunta alla conclusione che nel caso in esame l'aiuto ha lo scopo di esentare l'impresa dal pagamento di spese che normalmente sarebbero a suo carico nell'ambito della sua gestione corrente o delle sue normali attività(9). Al riguardo la Commissione ricorda la sua posizione secondo cui gli aiuti al funzionamento assumono la forma di esenzioni fiscali. La Commissione è giunta quindi alla conclusione che tale aiuto non costituisce un aiuto all'investimento ma un aiuto al funzionamento. La Commissione non ritiene che le osservazioni fatte dalle autorità irlandesi sulla situazione di disoccupazione, la lentezza del processo di sviluppo, i rischi assunti dai locatari e l'assoluta necessità di reperire locatari possano modificare le caratteristiche oggettive dell'aiuto. Essa non ritiene neppure che nel caso in questione gli aiuti debbano essere esaminati assieme alle detrazioni per ammortamento concesse ai costruttori in un unico "pacchetto" considerato aiuto agli investimenti. Tale approccio potrebbe attribuire agli aiuti al funzionamento il trattamento più favorevole riservato per gli aiuti agli investimenti, non solo nelle regioni rientranti nella definizione di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), del trattato CE, ma anche nelle regioni di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE. Un tale approccio desterebbe inoltre particolari preoccupazioni nelle regioni per le quali, come nel caso in esame, è imminente la perdita dello status di regioni assistite ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), del trattato CE. Alla luce di tali considerazioni la Commissione riconferma la propria posizione secondo cui le misure in questione costituiscono un aiuto al funzionamento.
Applicazione delle norme fondamentali in materia di aiuti regionali
(67) L'aiuto in questione viene valutato in base alla deroga ex articolo 87, paragrafo 3, lettera a), del trattato CE, l'unica applicabile nella fattispecie con riferimento all'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
(68) La Commissione accoglie gli argomenti addotti dalle autorità irlandesi sulla conformità del presente aiuto al funzionamento con le condizioni fondamentali stabilite nella comunicazione sugli aiuti regionali, in particolare:
(69) L'aiuto è limitato nel tempo.
(70) L'evoluzione del processo di sviluppo del sito, i pareri degli esperti consultati in materia e le osservazioni formulate dai locatari dimostrano che gli svantaggi incontrati dalle imprese intenzionate ad installarsi nella CHDA erano costituiti dalle cattive condizioni del sito e dal timore che la sua reputazione, meritatamente negativa sotto il profilo della sicurezza, si riflettesse sull'immagine dell'impresa. Gli incentivi erano espressamente destinati a superare tale handicap.
(71) Gli incentivi avevano lo scopo di promuovere l'equilibrio durevole ed equilibrato dell'attività economica nella CHDA e non creano sovraccapacità settoriali. Gli incentivi non erano diretti a settori specifici, bensì destinati ad alleviare lo svantaggio strutturale delle imprese attive nella zona in esame, contribuendo in tal modo a migliorarla. Inoltre, l'effetto globale del regime è stato uno sviluppo economico equilibrato nella CHDA, conseguito nell'ambito di un piano integrato, che ha un impatto positivo anche sul settore residenziale.
(72) Sono state rispettate le normative specifiche applicabili agli aiuti di Stato in determinati settori e alle imprese in difficoltà.
(73) Gli incentivi non hanno mai avuto per oggetto di promuovere le esportazioni verso altri Stati membri.
(74) Nel quadro del procedimento ex articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE, le autorità irlandesi hanno pienamente informato la Commissione dell'attuazione data finora al regime.
Occupazione
(75) Una delle parti interessate (ma non lo Stato membro) ha fatto riferimento agli orientamenti in materia di aiuti all'occupazione(10). Dato che la Commissione approva il regime modificato giudicandolo compatibile con il mercato comune, la Commissione ritiene che tali osservazioni non siano più pertinenti.
Effetti dell'aiuto al di là del periodo in cui la regione beneficiaria è considerata un'area assistita
(76) In linea di principio nella sua analisi la Commissione stabilisce come punto d'inizio omento in cui l'aiuto è concesso e non il momento in cui vengono successivamente effettuati i pagamenti. Tuttavia, al fine di valutare la compatibilità di un aiuto con il mercato comune la Commissione tiene conto di tutti i fatti pertinenti che in alcuni casi possono comprendere il momento in cui sono sostenuti i costi per i quali viene concesso l'aiuto e il momento in cui l'aiuto viene erogato. Nella stragrande maggioranza dei casi non sussistono particolari difficoltà. Un problema può sorgere, tuttavia, in particolare nel caso degli aiuti al funzionamento, quando l'aiuto viene concesso in relazione a costi che si prevede matureranno periodicamente in futuro nel corso di un lasso di tempo relativamente lungo e l'aiuto viene anch'esso erogato periodicamente man mano che i costi maturano. È soprattutto problematico il caso in cui il periodo di erogazione supera di gran lunga quello di validità di un quadro normativo esistente e l'aiuto viene erogato successivamente al momento in cui si poteva prevedere con ragionevolezza che il quadro normativo sarebbe mutato in modo significativo. Tali considerazioni valgono ancor più nel caso degli aiuti fiscali, rispetto ai quali la Commissione dà prova di particolare impegno per garantire eque(11) condizioni di concorrenza.
(77) Tali preoccupazioni possono essere particolarmente fondate nel caso degli aiuti regionali soprattutto quando la regione in questione perde il proprio status di regione assistita o questo viene ad essere modificato con la conseguenza che gli aiuti al funzionamento non possono più essere autorizzati. Eccezionalmente è possibile ritenere che un aiuto al funzionamento contribuisca allo sviluppo regionale nelle regioni di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), a condizione che determinate condizioni continuino ad essere rispettate. Tale aiuto può essere giustificato in considerazione dello svantaggio subito dall'impresa per il fatto di essere ubicata in una regione assistita ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera a) e del contributo allo sviluppo di tale regione che l'impresa fornisce con la sua stessa presenza. Purché sussistano questi due elementi, vale a dire fintantoché la regione continua a rientrare nel campo di applicazione dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), tale aiuto può continuare ad essere giustificato. Tuttavia, non appena la regione cessa di rientrare nel campo di applicazione dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), cessa anche di esistere la giustificazione di tale aiuto al funzionamento. È il carattere continuativo dell'aiuto al funzionamento che induce soprattutto a concludere che, in linea di principio, tale aiuto non dovrebbe essere giustificato quando riguarda costi periodici che continuano a maturare per un periodo significativo dopo che la regione in questione ha perduto lo status di regione assistita ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera a). In caso contrario non verrebbe rispettato il carattere restrittivo e rigido della deroga come eccezione ad una regola generale. Qualsiasi altro approccio metterebbe in discussione l'efficacia dell'elaborazione periodica da parte della Commissione della lista delle regioni assistite per garantire che l'aiuto si concentri nelle regioni che ne hanno maggiormente bisogno.
(78) La Commissione fa inoltre presente che le esenzioni fiscali periodiche di regola configurano un regime dato che gli Stati membri in linea di massima hanno la facoltà di modificare in qualsiasi momento le loro norme fiscali. In quanto regimi di aiuti le esenzioni fiscali periodiche sarebbero soggette alla procedura ex articolo 88, paragrafo 1 del trattato CE. La Commissione ricorda inoltre che per quanto riguarda i regimi di aiuti regionali il suo obiettivo è di limitare il loro periodo di validità a quello delle carte degli aiuti regionali in vigore. Ad esempio la Commissione ha proposto a tal fine opportune misure nel quadro dell'introduzione degli orientamenti per gli aiuti regionali del 1998. In tali casi la Commissione non può accettare che uno Stato membro adotti il semplice espediente di assumere un impegno formale, attraverso un atto amministrativo o un contratto, e che in questo modo quello che è in realtà un regime di aiuto, che potenzialmente rientra nel campo di applicazione dell'articolo 88, paragrafo 1, del trattato CE, possa essere considerato escluso da tale procedimento e non venga sottoposto ad ulteriori indagini. Non si deve permettere che le circostanze ufficiali della concessione dell'aiuto celino gli effetti reali del medesimo.
(79) La Commissione, in considerazione di quanto sopra esposto, delle complesse valutazioni sociali ed economiche che possono rendersi necessarie nonché dell'esigenza di garantire che l'aiuto non pregiudichi le condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse comune, può giudicare disposizioni del genere incompatibili con il mercato comune.
(80) Nel caso in esame è previsto che Dublino, che è una regione assistita ai sensi e articolo 87, paragrafo 3, lettera a), del trattato CE, divenga a partire dal 1o gennaio 2000 una regione assistita ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE. Pertanto a partire da tale data l'Irlanda non potrebbe erogare aiuti regionali sotto forma di aiuti al funzionamento nell'area di Dublino. Nonostante ciò l'Irlanda aveva previsto originariamente di concedere incentivi fiscali periodici (sotto forma di abbattimenti fiscali pari al doppio dell'affitto e riduzioni delle imposte locali) in relazione a costi da fronteggiare normalmente e ad imposte dovute periodicamente per un periodo di circa dieci anni, con la possibilità di prolungare in misura considerevole tale periodo oltre la data in cui Dublino avrà cessato di essere una regione assistita ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera a). In considerazione di quanto sopra esposto e di tutte le circostanze del caso la Commissione non riterrebbe, di regola, una tale misura compatibile con il mercato comune. La Commissione, tuttavia, ha tenuto conto anche del fatto che l'Irlanda ha modificato il regime originario, introducendo, con talune eccezioni, una data di scadenza che è fissata al 31 dicembre 2003. In considerazione di tutte le circostanze specifiche del presente caso e in particolare del fatto che fino alla fine del 1997 la Commissione ha considerato simili misure di aiuto come aiuti all'investimento, la Commissione ritiene che tali disposizioni siano ragionevoli anche sotto il profilo della durata delle norme transitorie che in simili circostanze possono considerarsi compatibili con il mercato comune. La Commissione conclude pertanto che il regime modificato può essere considerato compatibile con il mercato comune.
Articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE
(81) Una delle parti interessate (ma non lo Stato membro) ha invitato la Commissione ad esaminare l'applicabilità dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE, al presente caso. In considerazione del fatto che la Commissione approva il regime modificato in quanto compatibile con il mercato comune, la Commissione ritiene che tali osservazioni non siano più pertinenti.
VI
CONCLUSIONI
(82) La Commissione constata che l'Irlanda ha illegalmente posto in essere l'aiuto in questione in violazione dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato. Tuttavia, dopo aver esaminato il regime modificato (e tenuto conto dell'impegno assunto dall'Irlanda) la Commissione ha concluso che esso può essere considerato compatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), del trattato CE,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il regime di aiuto di Stato modificato che prevede il diritto all'abbattimento fiscale pari al doppio dell'affitto e riduzioni delle imposte locali per i locatari degli edifici siti nell'area considerata della Customs House Docks di Dublino, Irlanda è compatibile con il mercato comune.
Articolo 2
La Repubblica d'Irlanda è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 22 dicembre 1999.

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