Document ID: 32000D0480

Decisão da Comissão
de 8 de Julho de 1999
relativa aos auxílios concedidos pela França ao grupo Crédit agricole a título da recolha e conservação dos depósitos dos notários nos municípios rurais
[notificada com o número C(1999) 2147]
(O texto em língua francesa é o único que faz fé)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2000/480/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,
Tendo em conta o acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o n.o 1, alínea a), do seu artigo 62.o,
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações, em conformidade com os referidos artigos,
Considerando o seguinte:
I
PROCEDIMENTO
(1) Por carta de 22 de Janeiro de 1998, a Comissão informou as autoridades francesas do início de um procedimento ao abrigo do n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, relativo aos benefícios concedidos pelo Estado francês ao Crédit agricole em virtude da concessão de direitos reservados a esta instituição sobre os depósitos dos notários nos municípios rurais. A decisão de dar início ao procedimento surgiu na sequência de uma queixa apresentada pela Association française des banques (AFB) e pela Chambre syndicale des banques populaires (CSBP) em relação aos direitos concedidos pelo Estado francês ao Crédit agricole.
(2) As autoridades francesas responderam à Comissão por carta de 9 de Abril de 1998, apresentando um processo de resposta às perguntas colocadas na carta de comunicação do início do procedimento e anunciando que tinham a intenção de suprimir os direitos de recolha dos depósitos dos notários concedidos ao Crédit agricole a partir de meados de 1998. Na sequência da publicação da comunicação relativa ao início do procedimento no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(1), o Crédit agricole enviou à Comissão, em 5 de Junho de 1998, uma carta apresentando argumentos que se destinavam a evitar a qualificação de auxílios estatais no que diz respeito às medidas visadas pela decisão de dar início ao procedimento. Em 22 de Setembro de 1998, a Comissão enviou uma carta às autoridades francesas solicitando informações complementares em relação às respostas de 9 de Abril. As autoridades francesas responderam a este pedido de informações por carta de 7 de Janeiro de 1999. A Comissão enviou em 25 de Janeiro uma nova carta solicitando às autoridades francesas uma confirmação da anunciada supressão dos direitos concedidos ao Crédit agricole. As autoridades francesas comunicaram por carta de 28 de Abril de 1999 as medidas que tencionavam tomar com vista a suprimir os direitos concedidos ao Crédit agricole a partir de 1 de Abril de 2000.
II
O CRÉDIT AGRICOLE - DESCRIÇÃO DO MECANISMO DO DEPÓSITO DOS NOTÁRIOS
(3) Antes da fusão da Société Générale e do Paribas, anunciada em Fevereiro de 1999, o grupo Crédit agricole era o principal grupo bancário francês e o quinto grupo bancário europeu(2). Trata-se de um agrupamento de sociedades mútuas, tendo as primeiras sido criadas no final do século XIX para responder às necessidades financeiras dos agricultores. A Caisse nationale du crédit agricole (CNCA), encarregada da gestão dos adiantamentos entre as caixas, foi criada pelo Estado em 1926. A CNCA foi privatizada em 1988 e o grupo é, a partir dessa data, uma instituição totalmente privada, pertencendo 91 % do seu capital às caixas regionais do grupo e 9 % aos seus empregados. As caixas regionais pertencem, por sua vez, às caixas locais, que agrupam cerca de cinco milhões de associados. O grupo evoluiu no sentido de um grande banco de depósitos e universal. Em finais de 1997, dispunha de uma rede de cerca de 8200 agências e de 9200 "pontos verdes", serviços delegados a comerciantes que asseguram as operações simples. No meio rural, o Crédit agricole representa cerca de 33 % dos balcões, ou seja, muito mais do que os três principais bancos da AFB reunidos.
(4) O grupo Crédit agricole continua a desempenhar um papel essencial no financiamento da agricultura, mas a sua clientela diversificou-se amplamente, passando a incluir outras categorias socioprofissionais da população e outros sectores da economia. O Crédit agricole teve até 1990 o monopólio da distribuição de empréstimos bonificados à agricultura, data em que essa distribuição foi aberta à concorrência bancária.
(5) Os notários, embora exercendo uma actividade de profissão liberal, são agentes sujeitos a regras precisas estabelecidas pelos poderes públicos. Em especial, não podem ser depositários dos montantes pagos pela sua clientela respeitantes a transacções decorrentes de actos notariais: o Estado impõe que os notários depositem esses montantes em determinadas instituições de que estabeleceu uma lista exaustiva. Estes fundos, temporariamente detidos pelos notários, provêm principalmente de sucessões, transacções imobiliárias, constituição de empresas e o pagamento de trespasses. Aquando do início do procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, a Comissão, com base nas informações de que dispunha apresentadas pelos autores da queixa e pelas autoridades francesas, indicou que o Estado tinha fixado em 1972 (por decreto de 25 de Agosto) a lista das instituições habilitadas a recolher e conservar os depósitos de menos de três meses, entre as quais estava a Caisse des dépôts et consignations (CDC), o serviço dos cheques postais e as caixas de crédito agrícola (para os municípios com menos de 5000 habitantes). Em 1973, o Estado habilitou as caixas de crédito agrícola a receberem os fundos detidos pelos notários nos municípios com menos de 30000 habitantes(3).
(6) Estes fundos são objecto de uma remuneração sob forma de uma comissão(4) de 1 % (paga ao notário). Tal como a Comissão sublinhou igualmente no início do presente procedimento, este acesso a um recurso financeiro barato não teve, até 1990, qualquer contrapartida do Crédit agricole. Em 1990 foi criado um "Fonds d'allégement des charges financières des agriculteurs" (FAC) (mediante convenção entre o Estado e o Crédit agricole, de 26 de Setembro de 1990), para o qual o Crédit agricole aceitou contribuir com um montante até 500 milhões de francos franceses em 1991 e 1992, 600 milhões em 1993 e 500 milhões em 1994 e 1995. Em 1996 foi concluído um acordo entre os poderes públicos e o Crédit agricole relativo à renovação desta contribuição para o FAC num montante até mil milhões de francos franceses para os anos 1996-1999. O FAC é alimentado pelas caixas regionais do Crédit agricole, em proporção dos recursos gerados pela gestão dos depósitos dos notários. Este fundo concede bonificações de juros (nomeadamente aos jovens agricultores), bem como empréstimos ditos de consolidação, e financia remissões de dívidas, nomeadamente para facilitar cessações de actividade. O Crédit agricole gere, segundo estes critérios, a utilização dos fundos do FAC.
(7) No início do presente procedimento, a Comissão considerou que a concessão ao Crédit agricole de direitos reservados de recolha e conservação dos depósitos dos notários:
- falseava a concorrência numa medida susceptível de afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros da Comunidade,
- conferia ao Crédit agricole um benefício que não teria obtido em condições normais de mercado, e
- mobilizava recursos do Estado.
(8) Nesta base, a Comissão considerou que as medidas em questão podiam conter importantes elementos de auxílio estatal na acepção do artigo 87.o do Tratado. Com base nas informações então na sua posse, a Comissão tinha considerado que os auxílios eventualmente confirmados seriam auxílios novos na acepção do Tratado e que por conseguinte era conveniente dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado para examinar tais medidas.
(9) Os argumentos dos queixosos (a AFB e a CSBP) foram apresentados na comunicação de início do presente procedimento(5).
III
OBSERVAÇÕES DOS INTERESSADOS
(10) Com excepção das observações do Crédit agricole, a Comissão não recebeu, no âmbito do presente procedimento, quaisquer outras observações de terceiros interessados.
(11) O Crédit agricole, tal como as autoridades francesas:
- sublinhou que as caixas de crédito agrícola tinham sido autorizadas a recolher os depósitos de fundos dos notários desde 1930 e que não poderia beneficiar na circunstância de direitos exclusivos, visto que a CDC e os serviços de cheques postais estão autorizados a recolher estes depósitos em todo o território nacional, incluindo nas zonas rurais,
- alegou que os depósitos dos notários não poderiam ser considerados como recursos estatais e que, portanto, não podiam dar origem a auxílios estatais abrangidos pelo artigo 87.o,
- sublinhou as missões de serviço público dos notários e os condicionalismos regulamentares associados a este regime;
- indicou que as despesas de gestão relativas aos depósitos dos notários eram de cerca de 1,77 % do montante,
- realçou a limitação das condições de crédito a curto prazo à agricultura a que esteve sujeito até Fevereiro de 1997, considerando que tal imposição constitui uma contrapartida dos depósitos dos notários,
- lembrou a criação do FAC, ao qual afectou 3,9 mil milhões de francos desde a sua constituição em 1990, financiados em percentagem dos recursos dos depósitos dos notários e que por esta razão constitui uma contrapartida para os depósitos dos notários,
- contestou qualquer incidência sobre o comércio entre os Estados-Membros, devido ao carácter rural de proximidade das relações de clientela mobilizadas e dos montantes pouco elevados em causa, que representam uma percentagem ínfima do total dos depósitos em França.
(12) O Crédit agricole sublinhou que eram apenas as caixas regionais que beneficiavam dos depósitos dos notários. Alegou que a Comissão, ao considerar no início do procedimento o conjunto da rede formada pelas caixas regionais e pela CNCA como sendo a eventual entidade económica beneficiária dos auxílios associados ao mecanismo dos depósitos dos notários tinha cometido um erro de facto e de direito. O Crédit agricole sublinhou o seu fraco desenvolvimento internacional e considerou que os fundos dos depósitos dos notários não podiam em qualquer caso financiar o seu desenvolvimento internacional, que é o da CNCA, quando são as caixas regionais do grupo as beneficiárias dos depósitos dos notários. Indicou que os recursos monetários, de que fazem parte os depósitos dos notários, só estão inscritos no balanço das caixas regionais. É verdade que os excedentes das caixas regionais, que incluem os depósitos dos notários, são colocados na CNCA, mas em condições de mercado, sem que esta obtenha qualquer lucro.
(13) O Crédit agricole contestou que o facto de o Estado registar, em razão da renúncia a qualquer remuneração dos depósitos dos notários, um lucro cessante correspondente aos recursos que poderia obter através do mecanismo em questão, possa constituir um auxílio, na medida em que as intervenções do Estado são numerosas e que uma obrigação de remuneração deste tipo poria em causa o carácter discricionário das intervenções económicas do Estado, que lhe é reconhecido pelo direito nacional, bem como pelo princípio da natureza não comercial dos actos administrativos. O Crédit agricole contestou igualmente que exista no direito comunitário uma obrigação de pagar os direitos concedidos pelo Estado ao Crédit agricole.
(14) O Crédit agricole defendeu que, tendo em conta as exigências associadas a este regime, qualquer que fosse a lista de instituições financeiras elegíveis para os depósitos dos notários, seria de qualquer forma nela incluído pelos poderes públicos.
(15) O Crédit agricole sublinhou que o acórdão do Conselho de Estado francês, de 27 de Março de 1997, tinha considerado as disposições dos depósitos dos notários não só compatíveis com o artigo 82.o, mas também com o artigo 86.o do Tratado e que não poderiam, portanto, ser consideradas incompatíveis com o artigo 87.o do Tratado. O Crédit agricole considerou, nomeadamente, que os bancos membros da AFB só puderam passar a oferecer uma garantia comparável à do Crédit agricole após a adopção de um regulamento da AFB, de 8 de Fevereiro de 1994, que prevê que os depósitos dos notários serão reembolsados integralmente em caso de incumprimento de um dos bancos AFB.
(16) Além disso, o Crédit agricole considerou que a Comissão tinha confundido o auxílio hipotético e o benefício do auxílio. Sublinhou, nomeadamente, que na sua avaliação do benefício obtido pelo Crédit agricole da recolha e conservação dos depósitos dos notários, a Comissão não tinha tido em conta a quota de mercado "natural" do Crédit agricole em França nas zonas rurais (em caso de abertura do regime a todos os bancos), nem a quota de mercado de que o Crédit agricole está actualmente privado nas zonas urbanas. O Crédit agricole, tendo em conta a quota de mercado natural que considera ter relativamente aos depósitos dos notários, em caso de abertura do regime, calculou em 12,1 mil milhões de francos o montante que seria depositado junto do banco e, portanto, atendendo ao montante de 21 mil milhões de francos correspondente a 1996, é apenas de cerca de 9 mil milhões de francos o montante adicional recolhido por força dos direitos reservados de que beneficiava. Considerou que este montante era negligenciável em relação ao montante global dos bancos.
(17) O Crédit agricole considerou que, dadas as obrigações de controlo às quais está sujeita a contabilidade dos notários, era incompatível com o objectivo de segurança do sistema instituído que os depósitos dos notários pudessem ser efectuados junto de instituições situadas no estrangeiro.
(18) Por fim, o Crédit Agricole considerou que o apoio à agricultura sob forma de uma bonificação de empréstimos a curto prazo era justificada pelo cumprimento de missões de interesse geral.
IV
OBSERVAÇÕES DA FRANÇA
(19) Por carta enviada à Comissão em 9 de Abril de 1998, as autoridades francesas apresentaram as suas observações em resposta às questões colocadas pela Comissão aquando do início do presente procedimento.
a) Origem dos direitos concedidos ao Crédit agricole
(20) As autoridades francesas indicaram, na sua carta de 9 de Abril de 1998, que a possibilidade concedida ao Crédit agricole de recolher e conservar os depósitos dos notários a menos de três meses tinha origem num regulamento de 9 de Março de 1953, sem limitação dos depósitos dos notários. Segundo as autoridades francesas, as decisões posteriores adoptadas por decreto do ministro da Justiça de 25 de Agosto de 1972, a que foi feito um aditamento em 7 de Junho de 1973, tinham tido por efeito criar uma restrição em relação à situação anterior, limitando estes direitos aos depósitos a menos de três meses nas zonas rurais.
(21) Dado que a Comissão solicitou, por carta de 22 de Setembro de 1998, os documentos justificativos que permitiam comprovar que os direitos reservados concedidos ao Crédit agricole eram anteriores à entrada em vigor do Tratado, as autoridades francesas enviaram à Comissão em 7 de Janeiro de 1999:
- uma cópia do decreto do ministro da Justiça, de 9 de Março de 1953, em que se recordava que os fundos dos notários denominados "livres" (com excepção dos fundos a mais de três meses que deveriam ser depositados na CDC) podiam, com base numa circular anterior a 1930, ser depositados em várias instituições, entre as quais as caixas de crédito agrícola,
- uma cópia de uma circular da Chancelaria, de 24 de Dezembro de 1930, que demonstra que o Crédit agricole fazia já parte, desde 1924, das instituições elegíveis para os depósitos dos notários.
b) Motivos e objectivos que conduziram o Estado francês a criar e manter os direitos, de recolha e conservação dos depósitos dos notários
(22) As autoridades francesas consideraram que o regime de direitos em questão era motivado por três razões: a especificidade da profissão de notário e a necessidade de organizar o seu controlo de forma eficaz; a acessibilidade do serviço bancário para os notários das zonas rurais; e a segurança absoluta dos fundos recolhidos. As autoridades recordaram que os notários exercem uma actividade de natureza pública no quadro de uma actividade liberal. Sublinharam, nomeadamente, que os notários são sujeitos a um controlo especial e que a contabilidade dos notários tinha sido qualificada de escritura pública pelo Tribunal de Cassação francês num acórdão de 19 de Novembro de 1914. Em segundo lugar, as autoridades francesas puseram em evidência a implantação geográfica do Crédit agricole no meio rural, onde é de longe a primeira rede bancária em França, ainda hoje com cerca de 34 % dos balcões; dos balcões permanentes do Crédit agricole, 64 % estão situados no meio rural. Em terceiro lugar, as autoridades sublinharam a segurança concedida pelo Crédit agricole aos depósitos dos notários, baseada num sistema de garantia preventivo sem limite máximo que assenta na solidariedade de todas as caixas regionais e da CNCA, de forma que o jogo das garantias internas ao grupo torna improvável uma situação de incumprimento das caixas regionais, estando desta forma os fundos dos notários integralmente garantidos.
(23) As autoridades francesas observaram igualmente, tal como a Comissão no início da abertura do presente procedimento, que a criação em 1990 de um fundo de redução dos encargos financeiros dos agricultores (FAC - fonds d'allégement des charges financières des agriculteurs) constitui, segundo elas, uma "contrapartida" do regime dos depósitos dos notários. As dotações deste fundo efectuadas pelo Crédit agricole, a partir do produto dos depósitos dos notários, foram de 3,6 mil milhões de francos de 1990 a 1999, às quais se adicionam 300 milhões de francos igualmente gerados pelos depósitos dos notários em benefício do regime nacional das calamidades agrícolas.
c) Evolução do montante
(24) As autoridades francesas apresentaram um mapa recapitulativo dos montantes dos depósitos dos notários junto do Crédit agricole desde 1973, que comprova que o montante oscilou, de 1973 a 1997, entre 15,6 e 25,4 mil milhões de francos (reportados a francos de 1997) e que, abstraindo dos ciclos da conjuntura económica, este montante se manteve bastante estável durante este período. Em 1997, era de 19,6 mil milhões de francos (valor médio).
d) Custo de gestão dos depósitos dos notários
(25) Em resposta à questão colocada pela Comissão no início do presente procedimento sobre os custos de gestão dos depósitos dos notários, as autoridades francesas indicaram que esses custos foram, em 1997, da ordem de 1,77 % do montante. Segundo estas, este custo desagregar-se-ia da seguinte forma:
i) 0,29 % associado ao custo de gestão das operações de depósito e das operações consagradas aos meios de pagamento, como qualquer conta de profissionais;
ii) 1,49 % associado aos sobrecustos respeitantes às características especiais de gestão das contas dos notários, sendo:
- 0,11 % a título de sobrecusto associado a certas operações específicas,
- 0,96 % associado à exclusão das regras habituais sobre os movimentos,
- 0,42 % de encargos específicos com pessoal.
As autoridades francesas consideraram que este custo apresentava uma tendência para baixar a longo prazo, em razão dos ganhos de produtividade do Crédit agricole, em relação ao conjunto das suas actividades e em relação a estas em especial. Por esta razão, este custo teria sido mais elevado no passado.
e) A limitação pelo Crédit agricole do custo de financiamento a curto prazo da agricultura
(26) Para além da dotação recente do FAC, as autoridades consideraram na sua carta de 9 de Abril de 1998 que os produtos líquidos da gestão dos depósitos dos notários rurais no Crédit agricole eram consagrados desde o início a limitar os custos do financiamento a curto prazo da agricultura. Estes financiamentos eram concedidos, até 1981, a taxas determinadas por decreto dos ministros da Agricultura e da Economia. Estas taxas foram em seguida fixadas pelo CNCA num intervalo de flutuação de +- 30 % da taxa média mensal do mercado monetário. Esta regulamentação, em que se baseia a limitação das taxas a curto prazo, só recentemente, segundo as autoridades francesas, foi suprimida por um decreto de 3 de Fevereiro de 1997. As autoridades sublinharam que o contexto de taxas pouco elevadas de que beneficiava a economia francesa tinha desde então reduzido o interesse de um dispositivo protector específico para a agricultura.
f) Custo médio do recurso ao Crédit agricole
(27) Em resposta a um pedido da Comissão no início do presente procedimento, as autoridades francesas apresentaram dados quantificados que demonstram que, na década passada, o custo médio do recurso ao Crédit agricole tinha passado de [...] %(6), em 1987, para [...] %(7), em 1996, e que se tinha mantido sempre dentro deste intervalo de flutuação.
g) Utilização das dotações do FAC
(28) As autoridades francesas, na sua carta à Comissão de 9 de Abril de 1998, apresentaram um certo número de precisões sobre as dotações anuais ao FAC e sobre a sua utilização.
(29) Indicaram que as dotações ao FAC e a sua utilização desde a sua origem tinham sido as seguintes:
QUADRO 1
Dotações e intervenções do FAC
POSIÇÃO NUMA TABELA
(30) As autoridades francesas indicaram que estas intervenções diziam respeito, por um lado, à reestruturação da dívida dos agricultores clientes do Crédit agricole e que outra parte do FAC era afectada a acções específicas, em especial dotações a favor do fundo nacional de garantia das calamidades agrícolas ("Fonds national de garantie des calamités agricoles"). Sublinharam ainda que a definição das prioridades do FAC era objecto anualmente de um acordo entre o Crédit agricole e o Estado. As autoridades consideraram que estavam associadas a este dispositivo missões de interesse geral a favor da agricultura e que os beneficiários do FAC eram os agricultores clientes do Crédit agricole e não este último. Justificaram estas intervenções pelo facto de o Crédit agricole ser credor de cerca de 80 % da dívida bancária dos agricultores. Por outro lado, as autoridades francesas sublinharam que tinham sido criados fundos orçamentais com a mesma finalidade nos outros bancos que beneficiam de uma dotação anual de 20 milhões de francos.
(31) As autoridades francesas consideraram que as intervenções do FAC não constituíram, para o Crédit agricole, um substituto da sua política de provisionamento, na medida em que os créditos de cobrança duvidosa e litigiosos das caixas regionais de crédito agrícola só tinham beneficiado de 15 % a 19 % das dotações do FAC, consoante os anos, e que 10 % das intervenções tinham sido feitas sob forma de remissão das dívidas, tendo o essencial sido distribuído em função da situação dos diferentes sectores de produção e do estabelecimento de jovens agricultores. O montante do auxílio médio por agricultor (cerca de 6000 francos franceses) é modesto e, segundo as autoridades francesas, tem uma finalidade social.
h) Observações gerais sobre o regime de depósitos dos notários
(32) As autoridades francesas contestaram o carácter de recurso estatal dos depósitos dos notários e a distorção da concorrência posta em evidência pela Comissão no início do presente procedimento. Em especial, as autoridades francesas contestaram qualquer quebra de receitas estatais em relação a este regime, tendo em conta o carácter não comercial dos actos administrativos. Por esta razão, contestaram qualquer elemento de auxílio relativamente ao regime de direitos reservados dos depósitos dos notários. A título subsidiário, as autoridades francesas consideraram que este regime não é susceptível de afectar as trocas intracomunitárias.
(33) Por outro lado, as autoridades francesas consideraram que o regime dos depósitos dos notários tinha sido criado para preservar, nas zonas rurais, os imperativos de interesse geral ligados nomeadamente à profissão notarial.
(34) Por fim, as autoridades francesas recordaram o acórdão do Conselho de Estado francês, de 27 de Março de 1997, segundo o qual a regulamentação do depósito dos notários não era contrária ao artigo 82.o do Tratado.
i) Previsão da evolução do regime do depósito dos notários
(35) Na sua carta de 9 de Abril de 1998, as autoridades francesas anunciaram à Comissão que estava previsto um reexame, antes do Verão de 1998, do regime do depósito dos notários, que consistia em centralizar apenas junto da Caisse des dépôts et consignations a integralidade da conservação dos depósitos dos notários, qualquer que seja o seu prazo: desta forma, o Crédit agricole perderia o benefício financeiro resultante do produto da recolha dos depósitos dos notários (ver, no ponto 61, os compromissos assumidos pelas autoridades francesas na sua carta de 28 de Abril de 1998).
V
APRECIAÇÃO DAS MEDIDAS DE AUXÍLIO VISADAS
V.1. Carácter de auxílio estatal das medidas em exame
a) A empresa beneficiária das medidas em questão
(36) O Crédit agricole, na sua resposta ao início do presente procedimento, considerou que a Comissão tinha cometido um erro de facto e de direito, equiparando todas as entidades do grupo Crédit agricole a um único e mesmo beneficiário, o Crédit agricole.
(37) A Comissão salienta que:
- o grupo Crédit agricole, apesar das formas específicas que lhe confere o seu estatuto mutualista, nomeadamente a nível local, e da autonomia de gestão de que parece beneficiar cada caixa do Crédit agricole, é, apesar de tudo, uma entidade económica que forma um todo coerente, constituindo, segundo o relatório de 1997 do Crédit agricole, um grupo unido e descentralizado, assente numa estrutura a três níveis (caixas locais, caixas regionais e caixa nacional) e dispondo, por isso, de uma capacidade financeira que deve ser analisada globalmente. O relatório anual de 1997 salienta que a comunidade de interesses que liga as caixas locais, as caixas regionais e a caixa nacional leva o Crédit agricole a apresentar mapas financeiros representativos da sua situação económica, comparáveis às contas consolidadas dos outros grandes grupos bancários. Assim, a Comissão não tem qualquer dúvida tal como os interlocutores e parceiros do Crédit agricole e os mercados financeiros, que o Crédit agricole reveste todas as formas jurídicas e económicas que permitem defini-lo como uma empresa. Foi com base na contabilidade consolidada, que apresentava um balanço consolidado de 2,514 mil milhões de francos franceses em 31 de Dezembro de 1997, que foi estabelecida a notação concedida pelas agências de notação de risco: em 31 de Dezembro de 1997, a notação de risco do grupo consolidado era de AA (Standard & Poor's) e Aal (Moody's). A notação do risco de um grupo e, em especial, de uma instituição financeira determina as suas condições de acesso aos mercados financeiros e é, portanto, um elemento fundamental da formação dos seus custos, susceptível de colocar esse grupo ou instituição numa posição mais ou menos favorável em relação à concorrência das empresas do mesmo sector,
- o Crédit agricole, no âmbito do presente procedimento, apresentou um documento único de observações, entregue pelo director-geral da Fédération nationale de crédit agricole e pelo director-geral adjunto da CNCA. Esta resposta é apresentada em nome do Crédit agricole; se a CNCA considera que não estava abrangida pelo presente procedimento, a Comissão não percebe por que razão considerou necessário apresentar observações de defesa comuns e solidárias com as da Fédération nationale de crédit agricole,
- as autoridades francesas sublinharam que uma das razões pelas quais o Crédit agricole tinha sido considerado elegível para a recolha dos depósitos dos notários era a segurança proporcionada pela garantia solidária do conjunto das caixas regionais e da CNCA.
(38) Com base nestes elementos, que qualificam incontestavelmente o grupo Crédit agricole como uma empresa, a Comissão não tem qualquer razão para alterar a apreciação que tinha realizado no momento do início do presente procedimento, em relação ao beneficiário dos direitos reservados dos depósitos dos notários, isto é, o Crédit agricole como grupo [ver o acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias proferido no processo 383/82, Intermills(8)]. A questão da distribuição interna no grupo das vantagens obtidas com os direitos reservados sobre os depósitos dos notários é um aspecto de interesse secundário, no qual a Comissão não pretende envolver-se no quadro do presente procedimento.
b) Carácter de recursos estatais dos fundos recolhidos pelos notários
(39) Tal como as autoridades francesas observaram, os notários são agentes públicos, cuja profissão é estritamente regulamentada pelos poderes públicos. As autoridades francesas recordaram nomeadamente jurisprudência do Tribunal de Cassação que equipara a contabilidade notarial, estritamente regulamentada, a uma escritura pública. Com base neste argumento, as autoridades francesas concluíram na sua carta de 9 de Abril de 1998 que o conjunto das disposições regulamentares em vigor demonstrava que "os montantes depositados pelos notários não são montantes comuns. A regulamentação dos depósitos dos notários não pode, consequentemente, ser examinada apenas à luz das regras relativas à profissão bancária, devendo igualmente ser examinada em função de considerações de interesse público". Está plenamente demonstrado, com base nas informações apresentadas pelas autoridades francesas no âmbito do presente procedimento, que é com base em actos formais do poder público que o Crédit agricole foi por diversas vezes confirmado como elegível, segundo condições bem definidas, para recolher os depósitos dos notários.
(40) A Comissão pode assim confirmar plenamente, tal como o tinha feito no início do presente procedimento, que:
- a intervenção do Estado em condições discricionárias, através da concessão dos direitos reservados em questão, confere ao Crédit agricole recursos que daí resultam de forma directa,
- o Estado exerce um controlo sobre a afectação dos recursos constituídos pelos depósitos obrigatórios dos notários, que são agentes públicos sujeitos à autoridade pública.
(41) Consequentemente, convém concluir, com base nos elementos anteriormente apresentados, que o mecanismo dos depósitos dos notários mobiliza recursos que devem ser qualificados como recursos estatais. O facto de as autoridades francesas terem sublinhado que a jurisprudência citada do Tribunal de Cassação francês equiparava a contabilidade notarial a uma escritura pública confirma esta análise.
(42) No âmbito do presente procedimento, as autoridades francesas apresentaram elementos que consideravam constituir uma contrapartida relativamente ao produto obtido pelo Crédit agricole sobre os depósitos dos notários e que anulavam os benefícios associados ao carácter quase gratuito dos depósitos dos notários para o Crédit agricole. Estes elementos não demonstram que o mecanismo em questão não mobiliza recursos estatais.
c) Benefício para o Crédit agricole e carácter de auxílio das medidas em questão
(43) Tal como foi recordado pela Comissão no início do presente procedimento, o conceito de auxílio não se limita a abranger prestações positivas, como os próprios subsídios, compreende também intervenções que, de formas diversas, aliviam os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa, pelo que têm a mesma natureza e efeitos idênticos [ver acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-387-92, Banco Exterior de España(9)].
(44) Por outro lado, a Comissão tinha também sublinhado aquando do início do presente procedimento, que pelo facto de renunciar a qualquer remuneração do depósito dos notários (com excepção da comissão de 1 % ao notário), o Estado deixava de obter recursos que poderia ter obtido através do mecanismo em questão. Com efeito, se esta operação tivesse sido definida segundo as condições comerciais normais, o Estado teria podido usufruir, desde o princípio, de uma remuneração sobre os depósitos em questão. Teria podido igualmente impor um preço (a taxa de juro sobre os depósitos) que fosse revisto regularmente, a fim de ter em conta a evolução das taxas de juro e os ganhos de produtividade realizados no sector bancário e nas instituições elegíveis para o mecanismo em questão. Esta revisão teria podido beneficiar da concorrência entre as diferentes instituições bancárias com vista a seleccionar as mais competitivas, sob reserva de satisfazerem um mínimo de condições prudenciais, a fim de garantirem a segurança dos depósitos, de forma que as receitas provenientes de uma percentagem sobre os juros recebidas pelo Estado teriam podido ser aumentadas.
(45) A remuneração dos recursos bancários dos depósitos suplementares que o Crédit agricole recebe graças aos direitos reservados que lhe são concedidos pelo Estado seria seguramente um encargo que oneraria normalmente o orçamento de uma empresa bancária, se estes recursos fossem afectados ao Crédit agricole de forma concorrencial, por exemplo sob a forma de um concurso público reservado aos bancos. Ora, o Crédit agricole não remunera a conservação dos depósitos dos notários e limita-se a pagar aos notários uma comissão de 1 % do montante recolhido. Antes da abertura do presente procedimento, as autoridades francesas tinham justificado esta não remuneração pela proibição, segundo a lei francesa, dos empréstimos remunerados a menos de um mês. Todavia, as mesmas autoridades não justificaram, no âmbito do presente procedimento, por que razão é que uma parte significativa, estimada pelas autoridades francesas numa carta de 3 de Abril de 1997 em cerca de 50 %, do montante dos depósitos dos notários no Crédit agricole tem um prazo entre um e três meses (os depósitos que excedem três meses não são conservados no Crédit agricole, sendo reafectados junto da Caisse des dépôts et consignations), não estando sujeitos a qualquer remuneração. Deste facto resulta que a concessão de direitos de recolha e de conservação sobre os depósitos dos notários, nestas condições de quase gratuitidade, constitui uma derrogação às condições normais de mercado que se aplicariam à recolha destes recursos.
(46) No âmbito do presente procedimento, a Comissão perguntou à França qual era o custo médio dos recursos do Crédit agricole e as autoridades francesas informaram que esse custo tinha sido nomeadamente de [...] %, em 1987, e de [...] %, em 1996. Todavia, os custos médios dos recursos do Crédit agricole pareciam incluir os recursos remunerados, como os empréstimos a longo prazo, e os recursos gratuitos, como os depósitos dos particulares. Para determinar o elemento de auxílio associado aos empréstimos, isto é, a redução dos encargos do Crédit agricole em relação às condições normais de mercado, convém fazer um cálculo, não em relação ao custo médio, mas ao custo marginal. Para esse efeito, convém assim notar que as taxas de juro a curto prazo em França eram, em 1987, de 8,3 % e, em 1996, de 3,9 %(10). Assim, não existe qualquer dúvida que a concessão ao Crédit agricole dos recursos quase-gratuitos (com excepção da comissão de 1 % ao notário) reduz os encargos que seriam normalmente imputados à conta de exploração de um banco e tem um efeito equivalente a um subsídio.
(47) Consequentemente, pode concluir-se que as medidas em questão são auxílios estatais, com a natureza de auxílios ao funcionamento, visto que reduzem os encargos normais de exploração do banco.
d) Efeito de distorção dos auxílios
(48) Os auxílios ao funcionamento têm um efeito de distorção elevado, porque têm um impacto directo nos resultados das empresas auxiliadas e permite-lhes, quer manter custos de exploração mais elevados do que os seus concorrentes sem serem penalizadas, apesar da sua falta de competitividade, quer realizar maiores lucros e aumentar desta forma as suas capacidades financeiras. Estes auxílios têm um efeito de distorção ainda maior quando são permanentes, num contexto de concorrência forte e quando as margens das empresas concorrentes são reduzidas.
(49) Ora, os dados de que dispõe a Comissão demonstram que, durante a década de 90, a concorrência bancária aumentou e as margens de juro dos bancos diminuíram sistematicamente(11). Além disso, a situação dos bancos franceses afigura-se vulnerável: obtiveram nos últimos anos uma das rendibilidades mais fracas de toda a Comunidade (ver quadro 2) e só recentemente é que reequilibraram as suas contas, em 1998/1999. Num contexto de forte concorrência, que se traduz por uma erosão das margens de juro e de rendibilidade, os auxílios ao funcionamento a uma instituição de crédito têm incontestavelmente um efeito de distorção particularmente elevado. Esta tendência recente tem grandes probabilidades de se manter nos próximos anos: segundo o Banco Central Europeu, a União Económica e Monetária (UEM) irá criar um contexto mais concorrencial e exercer maior pressão sobre a rendibilidade dos bancos(12). A UEM irá acelerar a integração do sector a nível europeu, nomeadamente através de operações transfronteiras(13).
QUADRO 2
Taxa de rendibilidade dos fundos próprios
(lucros líquidos sobre os fundos próprios)
POSIÇÃO NUMA TABELA
(50) Além disso, o Crédit agricole é uma empresa rendível, tendo realizado importantes lucros nos últimos anos. Os auxílios em questão (a menos que sejam compensados por sobrecustos equivalentes; ver a seguir), que não eram indispensáveis para essa realização de lucros, permitiram portanto aumentar os seus lucros e acumular capitais próprios suplementares com os lucros não distribuídos. Ora, no sector bancário, o condicionalismo da solvabilidade introduzido pela Directiva 89/647/CEE do Conselho, de 18 Dezembro de 1989, relativa a um rácio de solvabilidade das instituições de crédito(14) (o núcleo essencial de fundos próprios é fixado num mínimo de 4 % dos activos ponderados e os fundos próprios, em sentido lato, devem representar no mínimo 8 %), introduziu uma obrigação que limita as capacidades de crescimento das instituições de crédito. Na realidade, esta restrição de capitalização existe a médio e longo prazo para todo o tipo de empresas, mas no sector bancário exerce-se de forma permanente e imediata, é directamente quantificável e não pode, devido a condicionalismos prudenciais, ser ultrapassada temporariamente no quadro de uma estratégia de crescimento seguida por uma instituição de crédito. Uma instituição de crédito que satisfaça estritamente a condicionante de solvabilidade não dispõe de margem de crescimento, enquanto não estiver em condições de atrair novos capitais próprios ou de fazer aumentar os seus capitais próprios para um nível de lucro significativo. De forma que uma instituição ineficaz vê o seu crescimento "travado" muito directamente, enquanto um banco que realiza lucros importantes dispõe de uma margem de crescimento em relação à sua rendibilidade.
(51) Da condicionante de solvabilidade decorre que é possível realizar uma estimativa convencional muito indicativa da distorção da concorrência no caso de auxílios a instituições de crédito. Se os auxílios têm por efeito directo ou indirecto um aumento de fundos próprios, então a distorção da concorrência pode ser apreciada em termos de activos ponderados. Um auxílio ao funcionamento de mil milhões de francos, que se traduz num aumento dos lucros, depois de impostos, de 0,6 mil milhões de francos(15), supondo que estes lucros não sejam distribuídos, mas sim afectados ao aumento de fundos próprios do banco, permite aumentar os activos ponderados no seu balanço (tendo em conta a condicionante de solvabilidade regulamentar de 4 % a 8 %) e portanto o seu nível de actividade. Esta operação traduz-se por uma distorção de concorrência potencial, medida em termos de activos ponderados, da ordem de 7,5 a 15 mil milhões de francos (sem o auxílio em questão o banco não teria podido aumentar os seus activos ponderados). Esta relação demonstra o efeito de alavanca considerável dos auxílios no sector financeiro. Estes fundos próprios podem igualmente contribuir para que a instituição beneficiária do auxílio adquira participações minoritárias ou maioritárias noutras empresas. O presidente do Crédit agricole, interrogado por um órgão da imprensa financeira(16), declarou, em Fevereiro de 1999, que dos fundos próprios de 140 mil milhões de francos que o Crédit agricole possui, um terço estava disponível para novas operações.
(52) Por conseguinte, deve concluir-se que os auxílios concedidos pela França ao Crédit agricole, tendo em conta o seu carácter de auxílios ao funcionamento, a situação económica do sector bancário na Europa, a fraca rendibilidade dos bancos franceses e a condicionante de solvabilidade específica do sector bancário, têm um efeito de distorção inegável sobre a concorrência no sector financeiro.
V.2. Efeito sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros
(53) A Comissão registou os argumentos das autoridades francesas e do Crédit agricole que contestam a existência de efeitos sobre as trocas comunitárias provocados pelo presente regime. Devem ser tomados em consideração os elementos seguintes.
(54) Em primeiro lugar, visto que a Comissão examina os possíveis efeitos destes auxílios a nível global do grupo Crédit agricole, convém examinar as actividades internacionais e, em especial, europeias do grupo. Segundo o relatório anual do Crédit agricole relativo ao ano de 1997, o banco dotou-se, em 1997, de meios para se tornar num banco de primeira categoria para a clientela em geral e para a actividade internacional. As suas operações com a clientela nos Estados-Membros (fora de França) representaram 37,9 mil milhões de francos em 1997, ou seja, um montante certamente muito reduzido relativamente às operações de clientela (cerca de 3 %), mas não negligenciável, tendo em conta a dimensão do grupo, que era, no final de 1997, o mais importante grupo bancário francês e um dos principais(17) da Europa. O banco sublinha, nomeadamente, que em 1997, com a criação de uma nova filial, a Indocam, se dotou de um instrumento cujo objectivo consiste em entrar no pelotão da frente dos gestores de activos europeus. O banco prossegue uma política activa de desenvolvimento na Europa e tomou parte activa na criação do segundo banco italiano, o Banco Intesa - surgido da fusão do Banco Ambrosiano Veneto e da Cariplo - de que o Crédit agricole possui 30 %, sendo o primeiro accionista. Além disso, detém 20 % do grupo do Banco Espírito Santo em Portugal. O Crédit agricole dispõe de estabelecimentos na Comunidade em Lisboa, Madrid, Bilbau, Gibraltar, Barcelona, Luxemburgo, Londres, Hamburgo, Francoforte, Estocolmo, Oslo, Helsínquia e Pireu. O grupo assinala, no seu relatório anual para 1997, que permanecerá atento às oportunidades que se poderão apresentar, a fim de reforçar a sua posição no mercado europeu da banca de retalho. A sua solidez confere-lhe os meios para este desenvolvimento. Esta evolução internacional do Crédit agricole requer movimentos de capitais que permitam, por exemplo, a aquisição de participação em. instituições como o Banco Intesa ou o Banco Espírito Santo e afectam portanto as trocas entre os Estados-Membros. Além disso, o banco de negócios do grupo, o Crédit agricole - Indosuez, é um dos principais bancos de negócios franceses e realiza grande parte da sua actividade no estrangeiro.
(55) Em segundo lugar, mesmo supondo que se restrinja o exame do efeito destas medidas ao nível das entidades regionais do grupo, como sugerido pelo Crédit agricole nas suas observações, é conveniente notar que a actividade nacional não é apanágio apenas do CNCA no grupo Crédit agricole. Com efeito, ao contrário do que indica o Crédit agricole nas suas observações, o relatório anual de 1997 do Crédit agricole sublinha que a actividade internacional das caixas regionais fronteiriças desenvolveu-se igualmente durante o ano de 1997. O relatório anual sublinha, nomeadamente, o desenvolvimento da caixa regional dos Pirinéus Gascogne, no País Basco espanhol, na sequência do qual o Bankoa, actualmente detido maioritariamente pelo Crédit agricole, foi incluído no perímetro de consolidação do grupo em 1997. O relatório assinala que esta iniciativa inscreve-se no quadro do desenvolvimento transfronteiras das caixas regionais, que alargam a sua actividade de banca de retalho, de acordo com a CNCA, nos países limítrofes. Assim, esta evolução diz respeito não apenas às actividades de mercado e banco de empresas (corporate banking) do Crédit agricole, mas também às suas actividades de banco de retalho, de que fazem parte os depósitos dos notários.
(56) Afigura-se portanto que o suplemento de recursos, e dos lucros que geram, graças aos depósitos dos notários, contribuiu directamente para financiar o desenvolvimento do Crédit agricole noutros Estados-Membros.
(57) Além disso, o impacto potencial dos direitos concedidos ao Crédit agricole não se limita a estes efeitos sobre a expansão do Crédit agricole noutros Estados-Membros. Como sublinhado pela Comissão aquando do início do presente procedimento, ainda que, em princípio, as instituições de crédito possam exercer a sua actividade sem fronteiras, principalmente baseadas na actividade de aceitação de depósitos e de contracção e concessão de empréstimos no mercado, encontram obstáculos à sua expansão no estrangeiro. Estes obstáculos são frequentemente associados à protecção dos bancos domésticos contra a concorrência, que torna menos vantajosa a entrada no mercado doméstico dos concorrentes estrangeiros. É o que se verifica no caso dos auxílios ao Crédit agricole em questão, que são susceptíveis de tornar o mercado doméstico francês menos aberto à concorrência estrangeira, tanto a nível nacional do CNCA, como a nível regional das caixas. Estes auxílios têm por efeito manter uma forte segmentação nacional de certas actividades de depósitos bancários, que é contrária à abertura do mercado pretendida pelo Tratado, no momento em que as operações transfronteiras se irão multiplicar no sector bancário, tal como indica o Banco Central Europeu. No entanto, este efeito de aumento da integração dos sistemas bancários nacionais continua a depender, como indica o Banco Central Europeu, da supressão de diferenças fiscais e regulamentares entre os Estados-Membros(18).
(58) Consequentemente, deve considerar-se que as medidas em questão são abrangidas pelo n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, visto que constituem auxílios estatais que falseiam a concorrência numa medida susceptível de afectar as trocas comerciais intracomunitárias.
VI
CONCLUSÕES
(59) Os direitos de recolha, a título quase gratuito(19), e de conservação a título gratuito concedidos ao Crédit agricole pelo Estado francês constituem medidas que contêm elementos de auxílios estatais abrangidas pelo n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(60) Na medida em que, com base nas informações novas apresentadas à Comissão no quadro do presente procedimento, se afigura neste momento que os auxílios em questão são auxílios existentes antes da entrada em vigor do Tratado, conclui-se que:
- os auxílios em questão são legais, não sendo exigível qualquer recuperação,
- a Comissão deverá, tal como faz relativamente a qualquer auxílio estatal existente, examinar a sua compatibilidade com o Tratado e, se neste exame se demonstrar a sua incompatibilidade com o interesse comum, examinar eventualmente, em cooperação com o Estado-Membro, as medidas adequadas nos termos do n.o 1 do artigo 88.o do Tratado, quando um auxílio é considerado incompatível com o mercado comum.
(61) Todavia, por carta de 28 de Abril de 1999, as autoridades francesas informaram formalmente a Comissão da sua intenção de suprimir os direitos do Crédit agricole sobre os depósitos dos notários e de centralizar estes depósitos na Caisse des dépôts et consignations, ficando esta caixa encarregada da conservação da globalidade dos depósitos dos notários. O tesouro público será encarregado da recolha destes depósitos nas zonas rurais e urbanas. As autoridades francesas anunciaram que esta medida entraria em vigor em 1 de Janeiro de 2000. A sua execução realizar-se-ia progressivamente no território nacional, devendo estar concluída em 1 de Abril de 2000. As mesmas autoridades comprometeram-se a adoptar as medidas regulamentares necessárias para a alteração do regime dos depósitos dos notários num prazo curto após a presente decisão.
(62) A Comissão regista este compromisso das autoridades francesas e considera este prazo como razoável e, tendo em conta o carácter integral e definitivo da supressão dos direitos de recolha e conservação do Crédit agricole sobre os depósitos dos notários, pode concluir que esta nova medida porá fim aos auxílios ao Crédit agricole abrangidos pelo presente procedimento iniciado nos termos do n.o 2 do artigo 88.o do Tratado. Com base neste compromisso, não se afigura necessário examinar a sua compatibilidade com o Tratado nem dar início ao procedimento previsto no n.o 1 do artigo 88.o do Tratado CE. A Comissão pode, portanto, encerrar o presente procedimento,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. As medidas adoptadas pela França a favor do Crédit agricole a título da recolha e conservação dos depósitos dos notários nos municípios rurais constituem auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
2. As medidas referidas no n.o 1 são auxílios existentes antes da entrada em vigor do Tratado. Dado que a França se comprometeu a suprimi-las o mais tardar até 1 de Abril de 2000, o presente procedimento é encerrado.
Artigo 2.o
A França informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, das medidas adoptadas com vista à supressão, até 1 de Abril de 2000 dos direitos concedidos ao Crédit agricole sobre a recolha e conservação dos depósitos dos notários.
Artigo 3.o
A República Francesa é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 8 de Julho de 1999.

Labels: 2
4
19
18
15