Document ID: 32010D0012

KOMISJONI OTSUS,
5. jaanuar 2010,
teatavate Itaalia postisektori finantsteenuste väljajätmise kohta Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2004/17/EÜ (millega kooskõlastatakse vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate ostjate hankemenetlused) kohaldamisalast
(teatavaks tehtud numbri K(2009) 10382 all)
(Ainult itaaliakeelne tekst on autentne)
(EMPs kohaldatav tekst)
(2010/12/EL)
EUROOPA KOMISJON,
võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut,
võttes arvesse Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiivi 2004/17/EÜ, millega kooskõlastatakse vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate ostjate hankemenetlused, (1) eriti selle artikli 30 lõikeid 4 ja 6,
võttes arvesse Itaalia Vabariigi 8. juulil 2009. aastal e-postiga esitatud nelja taotlust,
olles konsulteerinud riigihankelepingute nõuandekomiteega
ning arvestades järgmist:
I. ASJAOLUD
(1)
Komisjon sai 8. juulil 2009 Itaalia Vabariigilt e-postiga neli direktiivi 2004/17/EÜ artikli 30 lõike 4 kohast taotlust. Komisjon palus 24. septembril 2009. aastal e-postiga täiendavat teavet, mille Itaalia ametiasutused pärast esialgse tähtaja pikendamist saatsid e-postiga 16. oktoobril 2009.
(2)
Itaalia Vabariigi poolt Poste Italiane S.p.A (edaspidi „Poste”) nimel saadetud taotlused käsitlevad Poste osutatavaid eri finantsteenuseid. Kõik neli artikli 30 lõike 4 kohast taotlust käsitlevad eri finantsteenuseid, mis on jagatud nelja eri rühma. Taotlustes kirjeldatakse järgmisi teenuseid.
a)
Hoiuste kogumine üldsuselt arvelduskonto kaudu (edaspidi „hoiused”).
b)
Laenu andmine pankade ja akrediteeritud finantsvahendajate nimel (edaspidi „rahastamine”). Nagu kirjeldatud, hõlmab kõnealune teenuste rühm eelkõige Poste tegevust kolmanda isiku turustajana:
-
laenu andmine (eelkõige hüpoteegid ja laenud);
-
tarbijakrediit ning
-
kapitalirent.
c)
Investeerimisteenused ja -tegevus (edaspidi „investeeringud”). Lisaks finantsinstrumentide hoiule võtmisele ja haldamisele hõlmab see teenuste rühm järgmiste finantstoodete turustamist:
-
finantsinstrumentide (eelkõige võlakirjad) pakkumine ning
-
täiendavate pensioni- ja finants-/kindlustustoodete (eelkõige erapensionikindlustuslepingute) pakkumine.
d)
Makse- ja arveldusteenused (edaspidi „maksed”). Nagu kirjeldatud, hõlmab kõnealune teenuste rühm kahte erinevat kategooriat:
-
makseteenused, mis hõlmavad krediitkaardi- ja deebetkaarditeenuseid, ning
-
arveldusteenused, sealhulgas rahaliste vahendite rahvusvaheline ülekandmine Eurogiro süsteemi kaudu või rahvusvahelise rahakaardiga ning rahaliste vahendite ülekandmine Itaalias postirahakaardiga.
(3)
Taotlusele on lisatud sõltumatu riikliku ametiasutuse (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, Itaalia riigihankelepingute järelevalveasutus) kaks resolutsiooni. Oma 12. novembri 2008. aasta lõppresolutsioonis rõhutas järelevalveasutus, et juhul, kui taotlustes käsitletud kõigi või teatavate teenuste suhtes peetakse asjakohaseks kohaldada artikli 30 lõiget 1, tuleks võtta teatavaid järelevalvemeetmeid tagamaks, et riigihankealaseid ühenduse õigusakte kohaldataks jätkuvalt nõuetekohaselt kõigi riigihangete suhtes, mida Poste korraldab tegevuse puhul, mis ei ole tegevus, mille suhtes peetakse asjakohaseks kohaldada artikli 30 lõiget 1. Seega järeldatakse resolutsioonis, et Poste peaks võtma asjakohaseid meetmeid, et eraldada riigihanked vastavalt kavandatud tegevusele.
(4)
Taotlusele on lisatud ka sõltumatu riikliku ametiasutuse Autorità garante della concorrenza e del mercato (Itaalia konkurentsiasutus) arvamus. Selles rõhutatakse Itaalia finantssektori üldist avatust, pidades silmas, et Itaalias tegutseb üle 800 panga ja üle 80 pangakontserni ning kindlustussektoris tegutseb üle 170 ettevõtja, kellest 68 on ainult elukindlustuse, 77 ainult kahjukindlustuse ja 17 nii elu- kui ka kahjukindlustuse aktiivsed pakkujad. Sektorit iseloomustab ka suhteliselt madal kontsentratsiooni määr, pidades silmas, et viie suurima kontserni turuosa moodustas 2007. aastal kokku ligikaudu 51,5 % pangandussektoris ja ligikaudu 53 % elukindlustussektoris. Üldmärkustes osutab asutus asjaolule, et Poste osutab finantsteenuseid „postiteenustel põhineva turustusvõrgu kaudu, mis on väga laiaulatuslik ega ole võrreldav ühegi teise ettevõtja turustusvõrguga. Turustusvõrk koosneb ligikaudu 14 000 postkontorist, (2) samas kui Itaalias tegutseval suurimal pangakontsernil on pisut rohkem kui 6 000 filiaalist koosnev võrgustik.”
(5)
Tuginedes pankade ühinemise valdkonnas saadud kogemustele, koostas asutus üksikasjalikud märkused taotluses käsitletud eri teenuste kohta ja järeldas järgmist: „Poste Italiane algatatud menetlus käsitleb erinevaid pangandus-, kindlustus- ja hoiuste haldamise sektori tegevusi. Kõnealustes sektorites on piiramatu juurdepääs turule ja konkurentsiasutuse arvates avatud turule tüüpilised omadused. Seda kinnitavad ka konkurentsiasutuse eelmised otsused, mille kohaselt ei ole Poste Italiane kunagi täielikult samastunud kõnealustel turgudel tegutsevate pankade või muude finantsvahendajatega. BancoPosta teenuseid on üldiselt käsitatud täiendavatena ja pangateenustega sarnanevatena, mitte pangateenuseid asendavatena […] hoolimata Poste Italiane eripärast võib väita, et pangandus-, finants- ja kindlustusteenuseid osutatakse Itaalias turgudel, kuhu juurdepääs ei ole piiratud ja kus tegutsevad eri ettevõtjad, kusjuures turu kontsentratsioon on võrreldav Euroopa keskmisega.”
(6)
Sellest hoolimata on Itaalia konkurentsiasutus algatanud Poste Italiane S.p.A. menetluse domineeriva seisundi kuritarvitamise kohta maksete valdkonnas, täpsemalt postiteenistuse arvelduskontode kaudu tehtavate ülekannete osas. Kõnealuse küsimuse lahendamiseks Poste Italiane võetavad meetmed on praegu konkurentsiasutuses arutusel (3).
II. ÕIGUSRAAMISTIK
(7)
Tuleks meenutada, et vastavalt direktiivi 2004/17/EÜ artikli 6 lõike 2 punktile c on punkti c neljandas taandes määratletud finantsteenuste osutamine hõlmatud kõnealuse direktiiviga ainult sel määral, kuivõrd selliseid teenuseid osutavad üksused, mis osutavad ka postiteenuseid kõnealuse lõike punkti b tähenduses. Poste on Itaalias ainus ostja, kes osutab kõnealuseid teenuseid.
(8)
Direktiivi 2004/17/EÜ artiklis 30 on sätestatud, et direktiivis käsitletud tegevuse võimaldamiseks sõlmitud lepingute suhtes ei kohaldata kõnealust direktiivi, kui liikmesriigis, kus tegevus toimub, on see tegevus otseselt avatud konkurentsile turgudel, millele juurdepääs ei ole piiratud. Otsest avatust konkurentsile hinnatakse objektiivsete kriteeriumide põhjal, võttes arvesse asjaomase sektori erijooni. Juurdepääsu ei peeta piiratuks, kui liikmesriik on rakendanud asjakohased ühenduse õigusaktid, mis avavad asjaomase sektori või osa sellest konkurentsile, ning kohaldab neid. Kui direktiivi XI lisas ei ole loetletud ühtegi asjakohast ühenduse õigusakti (kõnealuseid teenuseid käsitlevaid õigusakte ei ole), on artikli 30 lõike 3 teise lõiguga ette nähtud, et „on vaja tõendada, et juurdepääs kõnealusele turule on vaba nii de facto kui ka de jure”.
(9)
Seoses finantsteenustega tuleks meenutada, et ühenduse tasandil on vastu võetud mahukas õigusaktide kogum, et liberaliseerida asutamist ja teenuste osutamist kõnealuses sektoris. Lisaks on komisjon Postega seotud riigiabi juhtude käsitlemisel juba leidnud, et „pangandussektor on juba mitmeid aastaid konkurentsile avatud. Konkurents, millele pandi algus juba EÜ asutamislepingus sätestatud kapitali vaba liikumisega, on turu järkjärgulise liberaliseerimise käigus tugevnenud” (4). Seepärast võib artikli 30 lõike 3 kohast turule vaba juurdepääsu tingimust pidada täidetuks.
(10)
Konkreetse turu otsest avatust konkurentsile tuleks hinnata eri kriteeriumide alusel, millest ükski ei ole iseenesest otsustav. Käesolevas otsuses käsitletavate turgude puhul tuleb ühe kriteeriumina arvesse võtta peamiste turuosaliste turuosa. Teine kriteerium on kõnealuste turgude kontsentreeritus. Kuna käesolevas otsuses käsitletavate tegevuste suhtes kehtivad tingimused on erinevad, tuleks konkurentsiolukorra käsitlemisel arvesse võtta eri turgude erinevaid olukordi.
(11)
Ehkki teatavatel juhtudel võidakse ette näha turu kitsamaid määratlusi, võib asjaomase turu täpse määratluse jätta käesoleva otsuse puhul lahtiseks, sest mitmeid Poste taotluses loetletud teenuseid käsitletakse sellises ulatuses, et analüüsi tulemus jääb samaks olenemata sellest, kas lähtutakse kitsast või laiemast määratlusest.
(12)
Käesolev otsus ei piira konkurentsieeskirjade kohaldamist.
III. HINDAMINE
(13)
Nagu märgitud eespool põhjenduses 5, on Itaalia konkurentsiasutus käsitlenud mitmeid pankade või muude finantseerimisasutuste ühinemisi (5) Itaalias ja jõudnud seisukohale, et postiteenistuse arvelduskontode kaudu osutatavad Poste finantsteenused pigem „täiendavad” kui „asendavad” teenuseid, mida pangad osutavad eri pangakontode kaudu. Seda tegevust tuleb käsitleda siiski selles kontekstis, kas ja kuivõrd suudab Poste suurendada konkurentsisurvet pankadele (6). Itaalia konkurentsiameti poolt või tema tellimusel läbi viidud üksikasjalik analüüs osutas, et enamik pangakontot omavaid kliente (7) ei soovi kõnealust kontot sulgeda ega postiteenistuse arvelduskontot avada. 2005. aastal oli rohkem kui 28 miljonil (juriidilisel või füüsilisel) isikul ainult pangakonto, rohkem kui 3 miljonil isikul oli nii pangakonto kui ka postiteenistuse arvelduskonto ja vähem kui 2,3 miljonil isikul oli ainult postiteenistuse arvelduskonto. Samuti tuleb märkida, et ainult postiteenistuse arvelduskontot omavate isikute arv suurenes vähem kui nende isikute arv, kellel on nii postiteenistuse arvelduskonto kui ka pangakonto. Seda võib peamiselt põhjendada Poste suhtes kehtestatud õiguslike piirangutega ja asjaoluga, et postiteenistuse arvelduskonto kaudu osutatakse piiratud teenustevalikut. Laiemat teenuste valikut vajavad kliendid seega ei ole eriti huvitatud üleminekust postiteenistuse arvelduskontole, mis ei võimalda laiemat teenustevalikut (8). Kõige sagedamini nimetatud põhjendus kahte liiki kontode kasutamise kohta oli seotud „võimalusega aeg-ajalt valida kõige praktilisem/lihtsam ja majanduslikult kõige soodsam lahendus”.
(14)
Käesoleva otsuse eesmärk on teha kindlaks, kas Poste osutatavad teenused on avatud konkurentsile (vaba juurdepääsuga turgudel) sel määral, et ka direktiivis 2004/17/EÜ sätestatud üksikasjalikke hankelepinguid käsitlevate eeskirjadega seotud korra kohaldamiseta on tagatud, et käesolevas otsuses käsitletud tegevuste puhul vajalikud Poste riigihanked korraldatakse läbipaistval, mittediskrimineerival viisil, mis tugineb kriteeriumidel, mis võimaldavad teha kindlaks majanduslikult kõige soodsama pakkumise. Seepärast tuleb uurida, kas pangad suudavad pakkuda Postele konkurentsisurvet.
(15)
Eespool põhjenduses 13 esitatud asjaolud, eelkõige asjaolu, et Poste kliendile võib pangakonto avamine muuta kättesaadavaks uued teenused või vähemalt anda rohkem valikuvõimalusi, kui teenuseid pakutakse mõlemat liiki kontode kaudu, näivad osutavat, et pangad pakuvad Postele tõepoolest konkurentsisurvet. Sellele osutatakse ka komisjoni 26. septembri 2006. aasta otsuses K(2006) 4207 (lõplik), (9) milles komisjon, käsitledes Poste konkurentsiolukorda finantsteenuste turul, märkis selgesõnaliselt, et „postiteenistuse arveldusarved konkureerivad panga arveldusarvetega kohtades, kus nii pankadel kui PI-l on väljundid” (10). Tuleb siiski märkida, et riigiabi valdkonnas analüüsitakse turgu väga üldiselt, st turgusid ei määratleta ja konkreetseid turu-uuringuid ei tehta. Seepärast ei viida läbi sellist turu-uuringut, nagu teeb komisjon monopolivastaste otsuste puhul.
(16)
Seepärast tuleb artikli 30 kohaldamisel ja ilma, et see piiraks konkurentsieeskirjade kohaldamist, võtta arvesse pankade ja muude finantseerimisasutuste osutatavaid teenuseid, et teha kindlaks, kas Poste on otseselt avatud konkurentsile hoiustamisteenuste osutamisel.
(17)
Geograafiliselt on hoiuste turud jaotunud piirkonniti ja Poste turuosa on eri piirkondades erinev. Vastavalt viimastele kättesaadavatele andmetele, mille Itaalia ametiasutused esitasid 16. oktoobril 2009, ulatub Poste turuosa 1,4 protsendist Trentino Alto Adige piirkonnas kuni 11,8 protsendini Molise piirkonnas. Kättesaadavate andmete kohaselt oli Poste turuosa kogu riigis 2006. aastal 5,6 % ja järgnevatel aastatel on see jäänud samaks või isegi pisut vähenenud. Võttes arvesse kõnealuse turu kontsentreeritust, kus kahe suurima konkurendi turuosa kokku riigi tasandil oli 2008. aastal ligikaudu 44,7 %, tuleks neid tegureid pidada konkurentsile otsese avatuse märgiks.
(18)
Kõnealusesse rühma kuuluvad teenused hõlmavad laenu andmist, st (kolmanda isiku) hüpoteegid ja laenud, tarbijakrediit ja kapitalirent. Võttes arvesse Poste suhtes kehtestatud õiguslikke piiranguid (ei tohi anda laene üldsusele), tegutseb Poste peamiselt vahendajana, kes pakub kõnealuseid teenuseid pankade ja akrediteeritud finantsvahendajate nimel. Poste tegutseb oma allüksuse BancoPosta kaudu „peamiselt jaepanganduse ja finantsteenuste jaeturul ning ainult väga osaliselt äriteenuste ja avaliku halduse turul”.
(19)
Kõnealuseid teenuseid võib omakorda eri viisil jaotada alakategooriatesse vastavalt teguritele nagu laenu võtmise eesmärk (11) või tüüpiline klient (tarbijad, VKEd, suuremad ettevõtted, ametiasutused) jne. Nagu märgitud eespool põhjenduses 11, võib käesoleva otsuse puhul jätta täpse määratluse lahtiseks.
(20)
Olenevalt arvutamise meetodist, ulatus Poste turuosa eralaenude turustamisel 2008. aastal ligikaudu 4,8 (12)-5 protsendini, samas kui kolme suurima konkurendi turuosa eralaenude turul kokku ulatus samal aastal 43,6 protsendini. Kapitalirendi osas oli Poste turuosa 2008. aastal väga väike, ulatudes vaid 0,03 protsendini. Kuigi Poste turuosa hüpoteekide osas on suurem, on see siiski üsna väike, ulatudes 2008. aastal vaid 1,6 protsendini. Käesoleva otsuse puhul tuleb neid tegureid pidada konkurentsile otsese avatuse märgiks.
(21)
Investeerimise valdkonnas tegutseb Poste peamiselt turustajana finantsinstrumentide (eelkõige võlakirjad) pakkumisel ning täiendavate pensioni- ja finants-/kindlustustoodete (eelkõige erapensionikindlustuslepingute) pakkumisel. Kõnealuseid teenuseid saab liigitada mitmel viisil (vastavalt finantsinstrumendi liigile, valitsemisahela astmele (eelnev/järgnev), kliendi tüübile jne). Ka selles osas võib käesoleva otsuse puhul jätta täpse määratluse lahtiseks (vt eespool põhjendus 11).
(22)
Kättesaadava teabe kohaselt on Poste turuosa kõnealustes eri valdkondades erinev, ulatudes suhteliselt piiratud suurusest (19,8 % kogu kaudsest pakkumisest, sealhulgas BancoPosta võlakirjad) ebaoluliseni (investeerimisfondide valdkonnas, kus turuosa 2008. aastal ulatus 0,7 protsendini). Investeerimisfondide valdkonnas on kahe peamise konkurendi turuosa kokku 43,4 %. Investeerimisfondide turustuskanalite osas on konkurentsisurve veelgi tuntavam, pidades silmas, et turustamisel on pankade (13) ja vahendajate (14) turuosa kokku 78,3 %, postkontoritel 0,7 %. Elukindlustuse valdkonnas pakkus Poste 2008. aastal eri laadi kindlustuslepinguid I ja III kindlustusharus ning ei tegutsenud IV, V ja VI harus. Kindlustuslepingute arvu osas ulatus Poste turuosa I haru elukindlustuse puhul 17,03 protsendini, samas kui III harus oli vastav näitaja 19,4 %. Kõikide harude lõikes kokku oli Poste turuosa elukindlustuslepingute arvu osas 2008. aastal 17,5 %. Elukindlustusmaksete kogumise osas (st väärtus) oli Poste turuosa 2008. aastal 10,1 %, pankadel samal aastal aga 43,6 % ja kindlustusagentidel 23,8 %. Käesoleva otsuse puhul tuleb neid tegureid pidada konkurentsile otsese avatuse märgiks.
(23)
Kõnealused makseteenused hõlmavad krediitkaardi- (sealhulgas tagasimaksega krediitkaardid), deebetkaardi- ja ettemaksekaarditeenuseid. Õiguslike piirangute tõttu tegutseb Poste krediitkaartide turul vahendajana, kes pakub teiste turuosaliste kaarte, kusjuures kõnealuste teiste osaliste kanda jääb ka maksejõuetusrisk. Samas võib Poste välja anda deebetkaarte (Postamat) ja ettemaksekaarte. Esitatud teabe kohaselt ulatus Poste turuosa (mõõdetuna väärtuse põhjal) krediitkaartide turul 2008. aastal 0,8 protsendini (15). Poste turuosa oli deebetkaartide turul 16,74 %, mis moodustab 44,6 % kogu Itaalia maksekaartide sektorist. Deebetkaartide sektori ülejäänud osa hõlmab panga deebetkaarte, millega saab maksta müügikohtades. Eelkõige ettemaksekaartide osas on Postel alates PostePay kaardi turuletoomisest 2003. aasta novembris küllaltki oluline turuosa (vähenes 59,8 %-lt 2007. aastal 56,5 %-le 2008. aastal). Seevastu suurenes samal ajavahemikul kahe suurima konkurendi turuosa kokku 15,7 %-lt 20,4 %-le ning kolme suurima konkurendi turuosa kokku suurenes 18,8 %-lt 2007. aastal 24,6 %-le 2008. aastal. Kuigi Poste turuosa kõnealusel turul, mis moodustab 9,7 % kogu Itaalia maksekaartide sektorist, on jätkuvalt suur, ulatub kolme suurima konkurendi turuosa (mis on kasvamas) kokku pisut vähem kui pooleni Poste turuosast ning sel tasemel suudavad nad pakkuda Postele piisavat konkurentsisurvet (16). Käesoleva otsuse puhul tuleb neid tegureid pidada konkurentsile otsese avatuse märgiks krediit-, deebet- ja ettemaksekaardi sektoris.
(24)
Nagu märgitud eespool põhjenduse 2 punktis d, hõlmab taotlus ka arveldusteenuseid. Kättesaadava teabe kohaselt ulatus Poste turuosa rahakaartide ja panga maksekorralduste osas 2008. aastal 16 protsendini. Käimas on arutelud, et edendada panga maksekorralduste ja rahakaartide koostalitlusvõimet ja konkurentsi. Kättesaadav teave ei hõlma Poste turuosa rahvusvaheliste rahakaartide turul, kuna võrreldavat statistikat pangasüsteemis tehtavate rahvusvaheliste arveldustehingute kohta on raske saada. Võttes arvesse, et rahvusvaheliste rahakaartide osakaal rahakaartide ja panga maksekorralduste koguarvus on pisut üle 2 %, võib seda käesoleva otsuse puhul käsitada ebaolulisena, pidades lisaks silmas piiriüleste arveldustehingute ulatuslikumaid liberaliseerimisalgatusi, nagu ühtne euromaksete piirkond. Seepärast tuleb neid tegureid pidada arveldusteenuste turu konkurentsile otsese avatuse märgiks.
IV. JÄRELDUSED
(25)
Võttes arvesse põhjendustes 13-24 käsitletud tegureid, tuleb direktiivi 2004/17/EÜ artikli 30 lõike 1 kohast konkurentsile otsese avatuse tingimust pidada Itaalia puhul täidetuks järgmiste teenuste osas:
a)
hoiuste kogumine üldsuselt arvelduskonto kaudu;
b)
laenu andmine pankade ja akrediteeritud finantsvahendajate nimel;
c)
investeerimisteenused ja -tegevus;
d)
makse- ja arveldusteenused.
(26)
Kuna turule piiramatu juurdepääsu tingimus on samuti täidetud, ei tuleks direktiivi 2004/17/EÜ kohaldada ostjate sõlmitud lepingute suhtes, mille eesmärk on võimaldada Itaalias põhjenduse 25 punktides a-d loetletud teenuste osutamist, ega ideekonkursside korraldamise suhtes kõnealuseks tegevuseks Itaalias.
(27)
Käesolev otsus lähtub 2009. aasta juulist oktoobrini kehtinud õiguslikust ja tegelikust olukorrast, nagu seda on kirjeldatud Itaalia Vabariigi esitatud teabes. Otsuse võib läbi vaadata, kui õigusliku või tegeliku olukorra olulise muutumise tõttu ei ole direktiivi 2004/17/EÜ artikli 30 lõike 1 kohaldamise tingimused enam täidetud,
ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:
Artikkel 1
Direktiivi 2004/17/EÜ ei kohaldata lepingute suhtes, mille on sõlminud ostjad ja mille eesmärk on võimaldada järgmiste teenuste osutamist Itaalias:
a)
hoiuste kogumine üldsuselt arvelduskonto kaudu;
b)
laenu andmine pankade ja akrediteeritud finantsvahendajate nimel;
c)
investeerimisteenused ja -tegevus;
d)
makse- ja arveldusteenused.
Artikkel 2
Käesolev otsus on adresseeritud Itaalia Vabariigile.
Brüssel, 5. jaanuar 2010

Labels: 3
2
18
15