Document ID: 32006D0217

DÉCISION DE LA COMMISSION
du 19 mai 2004
concernant les mesures prises par le Danemark en faveur de TV2/Danmark
[notifiée sous le numéro C(2004) 1814]
(Le texte en langue danoise est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2005/217/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir mis les intéressés en demeure de présenter leurs observations en vertu des dispositions précitées (1), et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
(1)
Lorsque le traité d'Amsterdam est entré en vigueur, le 1er mai 1999, un protocole sur le système de radiodiffusion publique dans les États membres y a été ajouté («le protocole»).
(2)
Par lettre du 5 avril 2000, la Commission a été saisie d'une plainte émanant du radiodiffuseur commercial danois SBS Broadcasting SA/TvDanmark («TvDanmark») au sujet du financement par l'État du radiodiffuseur public danois TV2/DANMARK («TV2»). Une réunion avec la plaignante s'est tenue le 3 mai 2000. Par lettres des 28 février 2001, 3 mai 2001 et 11 décembre 2001, la plaignante a fourni des renseignements complémentaires.
(3)
Le 15 novembre 2001, la Commission a publié une communication concernant l'application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d'État (2). Cette communication établit les principes et les méthodes applicables aux fins de l'appréciation de la compatibilité du financement des organismes publics de radiodiffusion par l'État avec le traité.
(4)
Par lettre du 5 juin 2002, les services de la Commission ont adressé une demande de renseignements aux autorités danoises, qui y ont répondu par lettre du 10 juillet 2002. Deux réunions se sont tenues avec ces autorités les 25 octobre 2002 et 19 novembre 2002. Ces dernières ont fourni des renseignements complémentaires par lettres du 19 novembre 2002 et du 3 décembre 2002.
(5)
Par lettre du 24 janvier 2003, la Commission a informé le Danemark qu'elle avait décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE à l'égard du financement par l'État du radiodiffuseur public danois TV2.
(6)
La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne du 14 mars 2003 (3). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur les mesures en cause.
(7)
La Commission a reçu des observations des autorités danoises par lettre du 24 mars 2003. Elle en a également reçu de plusieurs parties intéressées. TvDanmark a présenté des observations par lettre du 14 avril 2003. L'Association des télévisions commerciales européennes (ACT) a présenté ces observations par lettre du 14 avril 2003. Les radiodiffuseurs commerciaux Antena 3 TV et Gestevisión Telecinco en ont présenté le 16 avril 2003. La chaîne commerciale TV3 l'a fait pour sa part par lettre du 14 avril 2003. La Commission a transmis ses observations au Danemark, qui les a commentées par lettre du 12 septembre 2003.
(8)
La Commission a reçu un complément d'informations de la plaignante par lettres des 15 décembre 2003 et 6 janvier 2004. Elle s'est réunie avec la plaignante le 17 décembre 2003 afin de clarifier les renseignements fournis dans sa lettre du 15 décembre 2003. La Commission a transmis ces renseignements au gouvernement danois, qui les a commentés par lettre du 15 mars 2004. Une réunion s'est tenue entre les autorités danoises et la Commission le 9 février 2004.
(9)
Conformément à la décision d'ouvrir une enquête formelle, la présente décision porte sur la période 1995-2002.
II. DESCRIPTION
1. Contexte national
a) Le marché danois de la radiodiffusion
(10)
Il existe au Danemark deux radiodiffuseurs publics: Danmarks Radio (ci-après «DR») et TV2. La société DR est financée presque totalement par les ressources tirées de la redevance. La société TV2 est financée pour partie par des ressources tirées de la redevance, mais également par des recettes publicitaires.
(11)
TV2 a été établie en 1986 (4) comme une institution autonome indépendante financée par des prêts publics. Elle a commencé à émettre le 1er octobre 1988. Elle diffuse la chaîne terrestre TV2 et a également lancé la chaîne par satellite TV2 Zulu en 2000. Fin 2002, TV2 Zulu, une chaîne de service public, a été convertie en chaîne commerciale à péage. En outre, huit stations ont été autorisées par les pouvoirs publics en tant que stations régionales de TV2. TV2 doit diffuser leurs programmes sur sa chaîne terrestre nationale.
(12)
Outre les radiodiffuseurs publics, deux radiodiffuseurs commerciaux, TvDanmark et TV3/3+, sont présents sur l'ensemble du marché danois de la télévision. Les radiodiffuseurs commerciaux sont en concurrence avec TV2 sur le marché national de la publicité télévisuelle. TvDanmark, qui appartient à SBS Broadcasting SA, diffuse deux chaînes au Danemark. Depuis 1997, elle diffuse TvDanmark2 par un réseau de dix chaînes commerciales locales et depuis 2000, elle diffuse une chaîne par satellite titulaire d'une licence britannique, TvDanmark1. Les chaînes par satellite TV3 et 3+ ont démarré leurs émissions en 1992. Elles appartiennent au groupe Modern Times Group (MTG).
b) Régime juridique
(13)
La mission de service public pendant la période examinée, 1995-2002, est définie dans les versions successives de la loi sur la radiodiffusion (5).
(14)
La mission de TV2 consiste à produire et à diffuser des programmes de télévision nationaux et régionaux. Cette diffusion peut se faire par des installations radio, notamment par satellite ou par câble. C'est le ministre de la culture qui fixe les règles en matière d'obligations de service public de TV2 (6).
(15)
L'ensemble de la plateforme de programmes de TV2 est considéré comme de service public (7). Aux termes de l'article 6a, paragraphe 1, de la loi sur la radiodiffusion, «l'ensemble de l'activité de service public doit assurer à la population danoise, par la télévision, la radio, internet, etc., une vaste gamme de programmes et de services comprenant les nouvelles, l'information générale, l'éducation, l'art et le divertissement. L'offre doit viser la qualité, l'universalité et la diversité. La programmation doit s'inspirer dans une mesure déterminante du principe de la liberté d'information et d'expression (...). Il y a lieu en outre de mettre l'accent en particulier sur la langue et la culture danoises».
(16)
On en trouve une autre définition dans les statuts de TV2 (8). Ceux-ci précisent les obligations de radiodiffusion de TV2 en ce qui concerne l'art et la culture, la production cinématographique danoise, l'utilisation des nouvelles technologies (notamment afin d'améliorer l'accès des handicapés aux programmes) et les programmes pour les enfants, les jeunes et les minorités ethniques. TV2 est également tenue de diffuser les messages d'alerte à la population.
(17)
Aux termes de l'article 6a, paragraphe 3, de la loi sur la radiodiffusion, «l'activité de service public de TV2 est financée par la part de la redevance, les recettes publicitaires de TV2 ainsi que d'autres recettes (...) revenant à TV2».
(18)
Le chapitre 5 de la loi sur la radiodiffusion fait obligation aux chaînes de télévision commerciales d'émettre sur un territoire dépassant une seule région locale. Le chapitre 6 est applicable à la radio et à la télévision locales. Ces dispositions régissent principalement l'obtention d'une autorisation. Les conditions en matière de programmes imposées aux titulaires d'une autorisation sont établies dans l'arrêté no 874 sur les programmes européens et l'arrêté no 1349 sur la radio et la télévision locales (9). Selon ces arrêtés, les stations de réseau titulaires d'une autorisation de radiodiffusion télévisuelle locale doivent diffuser des programmes locaux au moins une heure par jour et produire une partie importante de leurs programmes en danois ou pour un public danois. Comme TV3, 3+ et la première chaîne de TvDanmark sont diffusées aux termes d'une autorisation britannique, ces règles ne s'appliquent qu'à TvDanmark2.
c) L'activité commerciale de TV2
(19)
Après avoir obtenu une autorisation spéciale à cet effet le 1er janvier 1997 (10), TV2 s'est livrée à diverses activités commerciales, qui peuvent comporter l'utilisation d'installations techniques, l'établissement de nouvelles sociétés ou l'injection de capitaux dans des sociétés existantes. Pendant la période visée par l'enquête, ces activités ont inclus notamment la publicité, la vente de programmes, la location de pylônes, le marchandisage, les activités internet, la revente de droits sportifs, etc.
(20)
Depuis janvier 2001, TV2 a l'obligation de tenir une comptabilité séparée pour ses activités de service public et «les autres activités», si ces dernières dépassent 5 % du chiffre d'affaires total et 3 millions DKK par an (arrêté no 740). Selon l'arrêté en vigueur, il y a lieu de comptabiliser intégralement les coûts; les prix des services et des produits ne relevant pas du service public doivent être aux conditions du marché; et les transferts de capitaux entre l'activité de service public et d'autres activités doivent se faire selon le principe de l'investisseur en économie de marché et ne peuvent englober de ressources tirées de la redevance (11).
2. Les mesures en cause
a) Ressources tirées de la redevance
(21)
Durant la période considérée, TV2 a reçu 4 067,7 millions DKK de ressources tirées de la redevance.
(22)
Le ministre de la culture fixe par an ou pour plusieurs années le montant de la redevance due par les détenteurs d'appareils de radio et de télévision (12). Cette redevance est perçue par DR et, sous réserve de la décision du ministre de la culture, les ressources qui en sont tirées sont alors réparties entre DR et TV2 conformément à un accord sur les médias conclu avec le Parlement danois.
(23)
Le ministre de la culture fixe la naissance et la cessation de l'obligation de payer la redevance, les dates de paiement et de collecte, les pénalités de retard, etc. En cas de retard de paiement, le montant est productif d'intérêts conformément à la loi sur les intérêts. Les redevances et charges dues peuvent être collectées par le Finansstyrelsen. Elles peuvent notamment être perçues par saisie sur salaire de l'intéressé, conformément aux règles régissant la perception des impôts personnels de la loi sur l'imposition à la source.
(24)
Jusqu'en 1997, TV2 obtenait la totalité de ses revenus par l'intermédiaire du fonds TV2, une entité indépendante créée par l'État, dans le but de fournir des revenus à TV2. Il existait alors une autre entité indépendante, TV2 Reklame A/S, qui vendait de l'espace publicitaire de TV2 et qui était chargée, conformément à la loi, de transférer les recettes qui en étaient tirées au fonds TV2. Les ressources tirées de la redevance ainsi que de la publicité étaient alors transférées à TV2, conformément à la décision du ministre de la culture. Depuis 1997, TV2 reçoit directement de DR sa part des recettes tirées de la redevance.
b) Transferts ad hoc du fonds TV2 et du fonds radio (Radiofonden)
(25)
Outre les recettes tirées de la redevance, TV2 a reçu, en 1997, 58 millions DKK du fonds radio pour son engagement accru dans la production cinématographique danoise. La même année, TV2 a reçu du fonds TV2 167 millions DKK pour investir dans la numérisation de ses systèmes de production et 50 millions DKK pour couvrir ses coûts de fonctionnement.
c) Exonération de l'impôt sur les sociétés
(26)
TV2 bénéficie de plus d'une exonération de l'impôt sur les sociétés conformément à la loi sur les sociétés. L'avantage correspondant pour TV2 pour la période considérée s'élève à 159,4 millions DKK. En janvier 2001, l'État danois a institué un régime devant neutraliser les effets de l'exonération fiscale sur les activités commerciales de TV2. TV2 a dû transférer 30 % du bénéfice annuel tiré de ses autres activités à son activité de service public. Ce taux correspond au taux général de l'impôt sur les sociétés institué au Danemark en 2000.
d) Exemption du paiement des intérêts et du remboursement du capital des prêts d'établissement
(27)
Le coût d'établissement et le déficit d'exploitation de TV2 pendant sa phase de démarrage ont été financés par des prêts de l'État. D'après les premiers contrats sur les prêts, TV2 devait verser un intérêt sur le capital, qu'il devait rembourser en totalité. Or, pendant toute la période considérée, TV2 a été exemptée du paiement des intérêts et jouit d'un moratoire pour le remboursement. L'avantage constitué par les prêts d'établissement et de fonctionnement exemptés d'intérêts et de remboursements pour la période considérée est égal à 341,8 millions DKK.
e) Garantie de l'État pour les prêts de fonctionnement
(28)
Jusqu'à fin 1996, le gouvernement a fourni des garanties pour les emprunts contractés par le fonds TV2 afin de financer son fonctionnement. Le montant des prêts garantis a été transféré à TV2 lors de la liquidation du fonds. L'avantage que cette garantie représente pour TV2 est de 9,8 millions DKK.
f) Redevances dues pour la fréquence de transmission nationale et l'autorisation d'émettre sur des fréquences locales en réseau
(29)
Le Danemark a accès à trois fréquences de transmission terrestre nationales qui sont réservées aux sociétés publiques de télévision. La première est réservée à TV2, l'autre à DR et une troisième à la télévision numérique.
(30)
TV2 acquitte une redevance pour l'utilisation de la fréquence réservée à couverture nationale à IT- og Telestyrelsen, un organisme public relevant du ministère de la science, de la technologie et du développement (13). Le montant de cette redevance est fixé dans la loi de finance. Pendant la période examinée, TV2 a acquitté de 2 à 4 millions DKK par an à titre de redevance pour la fréquence. Comme l'autre fréquence est attribuée à l'autre société publique de télévision et que la troisième n'a en fait pas été utilisée, les redevances acquittées par TV2 ne peuvent être comparées à ce qu'une société de télévision commerciale aurait dû payer pour un tel actif.
(31)
Le Danemark dispose également de fréquences à couverture purement régionale. En 1997, les autorités danoises ont prévu la possibilité de relier les fréquences régionales afin d'obtenir une couverture plus large (réseau) (14). Pendant la période 1998-2001, toutes les chaînes de télévision locales commerciales titulaires d'une licence d'émission en réseau devaient acquitter une redevance annuelle à l'État (15). Les activités régionales de TV2 n'étaient pas soumises à la redevance, car elles sont émises dans des «fenêtres» de la fréquence nationale de TV2. La société commerciale TvDanmark est la seule qui ait acquitté cette redevance pour sa deuxième chaîne. Le total des redevances acquittées par TvDanmark s'élève à 85 millions DKK.
g) Obligation de diffuser
(32)
Tous les propriétaires d'antennes communes ont l'obligation de diffuser les programmes de service public de TV2 sur ces installations.
3. Motifs de l'ouverture de la procédure
(33)
Après examen préliminaire, la Commission a constaté que les mesures en cause, à l'exception de l'obligation de diffuser, constituent des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
(34)
La Commission a exprimé des doutes sur la compatibilité de ces mesures avec le traité parce que le financement par l'État dépassait le coût net du service public de TV2 et aurait donc pu être utilisé pour le subventionnement croisé des activités commerciales de TV2. La Commission a conclu, à l'issue de l'examen préliminaire, que certaines des activités commerciales de TV2 étaient déficitaires et qu'elle vérifierait dans la procédure formelle d'examen si le comportement de TV2 à l'égard de ses activités commerciales déficitaires était conforme à celui d'un opérateur normal en économie de marché.
(35)
La Commission a de surcroît exprimé des doutes sur le comportement éventuellement anticoncurrentiel de TV2 sur le marché de la publicité. Ainsi qu'il est dit dans la communication de la Commission concernant l'application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d'État, «dans la mesure où l'aide d'État couvrira des profits moins élevés, les radiodiffuseurs de service public pourraient être incités à faire baisser les prix sur le marché de la publicité ou d'autres activités ne relevant pas du service public, de façon à réduire les recettes de leurs concurrents. Un tel comportement de la part d'un radiodiffuseur de service public, s'il pouvait être prouvé, ne pourrait pas être considéré comme relevant de la mission de service public confiée à ce radiodiffuseur. Lorsqu'un radiodiffuseur de service public réduit le prix de ses activités ne relevant pas du service public à un niveau inférieur à ce qui est nécessaire pour couvrir l'ensemble des coûts de l'activité prise séparément, qu'un opérateur commercial efficace se trouvant dans une situation semblable devrait normalement couvrir, on peut considérer que l'on se trouve en présence d'une compensation qui va au-delà de ce qui aurait été strictement nécessaire à l'accomplissement de sa mission de service public et d'une pratique “affectant les échanges et la concurrence dans une mesure contraire à l'intérêt commun et donc enfreignant le protocole”.»
III. OBSERVATIONS DES TIERS INTÉRESSÉS
(36)
TvDanmark considère que la fourniture par l'État d'une fréquence de transmission nationale constitue une aide puisque l'État renonce aux revenus produits par cet actif rare. Les concurrents n'ont qu'une pénétration de 77 % au maximum. TvDanmark fait observer que le fait que la redevance pour le réseau n'a été perçue qu'auprès de TVDanmark2 et non des stations locales de TV2, pourtant dans la même situation économique et commerciale, constitue une aide d'État en faveur de ces stations locales. D'après ACT, Antena 3 TV et Telecinco, selon le principe communautaire de neutralité au sujet des moyens de retransmission, la redevance doit être imposée à tout type de réseau.
(37)
ACT, Antena 3 TV et Telecinco ont fait remarquer, au sujet de l'exonération de l'impôt sur les sociétés, que l'obligation de transférer 30 % du profit réalisé sur les activités commerciales aux activités de service public de TV2 ne saurait être considérée comme équivalant au versement de l'impôt sur les sociétés à l'État puisqu'elle fausse la concurrence sur le marché de la télévision.
(38)
En ce qui concerne la définition de la mission de service public, CT, Antena 3 TV et Telecinco soulignent que la définition qualitative et extensive de l'activité de télévision de service public de TV2 ne peut êre considérée comme légitime, car elle ne se distingue pas de celle des opérateurs commerciaux. Ces sociétés font valoir que l'État ne peut imposer aux radiodiffuseurs publics et privés les mêmes obligations et ne considérer formellement comme une mission de service public que les obligations qu'elle impose au secteur public. ACT souligne que la Commission ne doit pas adopter une interprétation réaliste, mais fonctionnelle du principe autonome de droit communautaire établi à l'article 86, paragraphe 2, du traité. D'après TvDanmark, le cas de TV Zulu illustre cette erreur manifeste. Lorsque TV2 Zulu, chaîne de service public, a été convertie en chaîne commerciale, la programmation n'a pas changé substantiellement.
(39)
ACT fait observer que la condition du mandat n'est remplie que lorsqu'il existe un mécanisme juridique pour faire respecter l'obligation de service public, qui permet concrètement de contraindre l'organisme public à s'acquitter de la mission qui lui est impartie. D'après ACT, cette condition n'est pas remplie dans le cas d'espèce.
(40)
En ce qui concerne la proportionnalité, ACT propose que la Commission examine si le coût net de chaque obligation de service public équivaut au coût qu'un investisseur privé normal supporterait pour fournir le même service.
(41)
TvDanmark fait observer que dans son calcul de la surcompensation, la Commission devrait tenir compte de l'avantage qui résulte pour TV2 de l'exonération de l'impôt sur les sociétés, des prêts exemptés d'intérêts et de remboursement, de la garantie publique sur les crédits de fonctionnement et de la fréquence de transmission gratuite, puisque tous ces éléments confèrent un avantage injustifié à TV2 par rapport aux radiodiffuseurs commerciaux.
(42)
TvDanmark fait valoir que les fluctuations des recettes de la publicité télévisuelle sont limitées et ne justifient pas la constitution d'un capital pour TV2. Les fluctuations de ses recettes de 13 % pendant la période 1998-2002 ont correspondu à la récession économique générale. TV2 est moins vulnérable que ses concurrents aux fluctuations des recettes publicitaires puisque c'est elle qui impose les prix.
(43)
En ce qui concerne le marché de la publicité, TV2 affirme que les pratiques de prix de TV2 ne permettent pas aux radiodiffuseurs commerciaux de récupérer leurs coûts propres. TvDanmark doit fixer le prix de ses TRP à un niveau inférieur de 30 % à 40 % à celui de TV2 pour être acceptée sur le marché (les TRP ou GRP de TV2 ont une valeur plus élevée en raison de la meilleure couverture) (16). Eu égard à la position unique de TV2 en ce qui concerne notamment la couverture et le budget de programmation, un annonceur va toujours lui confier une partie de son budget publicitaire pour obtenir une incidence maximale, par le nombre de contacts, la portée et/ou la fréquence maximale pour un budget donné. TvDanmark a fourni des chiffres démontrant que ses activités ont été déficitaires à partir de 1997-2002 et fait valoir que la concurrence déloyale de TV2 empêche TvDanmark de produire des recettes suffisantes et donc de financer de meilleurs programmes pour attirer des annonceurs.
(44)
Les remises de TV2 sont d'un ordre tel que les clients qui achètent des spots publicitaires à TV2, dont la portée est nationale, obtiennent souvent des prix moins élevés s'ils achètent également de l'espace publicitaire chez TV2 Zulu (groupage). Les prix de la publicité au Danemark se situent à un niveau inférieur de 40 % à 50 % aux prix pratiqués dans des pays comparables tels que la Norvège et la Suède, ce qui s'explique par les formules spéciales 1: 1 et 1: 2 de TV2. TvDanmark a également produit dans le cadre de ses observations une analyse des prix du marché danois de la publicité télévisuelle, rédigée par Copenhagen Economics. Ce rapport, qui compare les prix moyens et marginaux sur les marchés, conclut que la concurrence ne joue que sur la demande résiduelle et que, par conséquent, une comparaison doit se fonder sur les prix marginaux. TvDanmark a fourni en outre des données comparatives des prix de TV2 et de ceux d'autres médias et d'autres pays.
(45)
TV3 a affirmé qu'elle devait accorder des réductions très importantes pour ses créneaux publicitaires pour se faire accepter sur le marché parce que TV2 offrait une réduction marginale supplémentaire sur le solde des budgets consacrés par les annonceurs à la publicité télévisuelle, si ce montant était également placé chez TV2.
IV. OBSERVATIONS DU DANEMARK
(46)
Se référant à l'arrêt rendu dans l'affaire PreussenElektra (17), le gouvernement danois se demande si les ressources tirées de la redevance accordée à TV2 doivent bien être considérées comme des ressources d'État au sens de l'article 87 CE.
(47)
Les autorités danoises estiment que les fréquences de transmission pour TV2 ne constituent pas un avantage puisque les chaînes de télévision locales disposent également de fréquences de transmission réservées. Par conséquent, TV2 n'a pas bénéficié d'un traitement spécial. Comme les autres chaînes, TV2 a acquitté une redevance pour l'utilisation de la fréquence.
(48)
En ce qui concerne le mandat, les autorités font observer que l'article 86, paragraphe 2, CE n'oblige pas à établir un système de contrôle spécial du respect de l'obligation de service public. De surcroît, le système de contrôle en vigueur au Danemark est suffisant pour éviter la surcompensation ou les subventions croisées. La Cour des comptes (Rigsrevisionen) a effectué un contrôle administratif et financier des comptes de TV2.
(49)
En ce qui concerne la proportionnalité, les autorités danoises constatent que l'apport de 167 millions DKK du fonds TV2 a été consacré à la numérisation du réseau de télévision. Par conséquent, cet apport ne peut être considéré comme du capital propre disponible.
(50)
En ce qui concerne l'exonération de l'impôt sur les sociétés, les autorités danoises affirment que le bénéfice tiré des activités commerciales était assez limité et que la méthode choisie pour neutraliser l'exonération fiscale dont TV2 jouit pour les activités commerciales empêche ces dernières d'obtenir de ce fait un avantage économique et a le même effet économique.
(51)
Les autorités danoises sont d'accord avec la Commission qui a estimé, dans son appréciation provisoire, que le financement par l'État dépassait le coût net de service public. Cependant, le Danemark fait observer que même si la compensation dépasse le coût supplémentaire net des obligations de service public de TV2, il ne saurait s'agir de ressources d'État pour les raisons qui suivent:
(52)
Le bénéfice ne peut être considéré comme une surcompensation; il reflète simplement un taux de rendement raisonnable par rapport au chiffre d'affaires de TV2. De surcroît, le capital était nécessaire comme tampon en cas de chute brusque des recettes publicitaires, et TV2 n'a pas le droit de contracter des emprunts dépassant 4 % de son chiffre d'affaires annuel. De plus, l'État a agi conformément au principe de «l'investisseur privé en économie de marché» puisque le capital actuel de TV2 ne dépasse pas le montant qu'un investisseur normal en économie de marché aurait injecté. Ce bénéfice n'est pas contraire au traité dans la mesure où il ne sert pas à financer les activités commerciales de TV2 par des subventions croisées.
(53)
En ce qui concerne le comportement de TV2 sur le marché publicitaire, les autorités danoises déclarent qu'elle a constamment fixé ses prix de manière à maximaliser ses recettes. Les prix sont fixés purement et simplement en fonction de l'offre et de la demande. Ils sont fixés annuellement sur la base des estimations établies par la division publicité de TV2 de la part d'audience commerciale (de 21 à 50 ans), de la programmation, de la conjoncture et de la situation de la concurrence sur le marché. Les coûts d'exploitation de TV2 ne sont pas un facteur de l'estimation, pas plus que le montant de la redevance.
(54)
TV2 pratique le prix le plus élevé sur le marché danois, et on ne saurait donc affirmer qu'elle baisse artificiellement les prix, ce qui produirait un besoin accru de financement public.
(55)
Les autorités danoises ont produit un rapport élaboré par RBB Economics sur la concurrence sur le marché danois de la publicité télévisuelle. Ce rapport conclut que les prix moyens nets pratiqués par TV2 sont en fait plus élevés que ceux de ses concurrents et que les différences dans les barèmes publicitaires appliqués par TV2 et TvDanmarks s'expliquent par leurs rapports de force en ce qui concerne la programmation et la capacité d'attirer du public.
V. APPRÉCIATION JURIDIQUE
1. Aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1
(56)
Pour établir si les mesures décrites ci-dessus constituent des aides au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, la Commission doit vérifier si:
-
elles sont accordées par l'État ou au moyen de ressources d'État,
-
elles peuvent fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions,
-
elles affectent les échanges entre États membres.
a) Ressources d'État
(57)
En ce qui concerne les ressources tirées de la redevance, il convient d'observer d'abord que jusqu'en 1997, TV2 les recevait directement du Fonds TV2, lui-même établi et contrôlé par l'État. Après 1997, elle les a reçues de DR, qui collecte la redevance auprès des détenteurs d'appareils de radio et de télévision.
(58)
Dans ce contexte, il convient de rappeler que conformément à la jurisprudence (18) de la Cour de justice et à la pratique décisionnelle de la Commission (19), les ressources financières doivent être considérées comme des ressources d'État si elles se trouvent constamment sous le contrôle des autorités publiques et sont par conséquent disponibles pour les autorités publiques compétentes.
(59)
Tout d'abord, il n'existe pas en l'occurrence de lien contractuel entre TV2 et les personnes qui acquittent la redevance. C'est DR, institution publique contrôlée par l'État, qui perçoit la redevance auprès des détenteurs d'appareils de radio et de télévision et en transfère les ressources à TV2. En deuxième lieu, la part de la redevance revenant à TV2 est fixée par le ministre de la culture. Par conséquent, c'est une autorité publique qui décide en dernière analyse de la partie de la redevance à attribuer à TV2. Troisièmement, si des mesures coercitives doivent être prises pour percevoir la redevance, c'est là encore l'État qui intervient en vertu des règles régissant la collecte des impôts et autres créances publiques. Pour ces raisons, les ressources tirées de la redevance à accorder à TV2 sont à tout moment soumises au contrôle des autorités publiques et doivent par conséquent être considérées comme des ressources d'État.
(60)
En dépit des affirmations des autorités danoises, la Commission considère que, pour les raisons qui précèdent, la présente affaire ne saurait être comparée à l'affaire PreussenElektra (20).
(61)
Le transfert ad hoc de ressources du Fonds radio à TV2 englobe les recettes de la redevance mises à la disposition de TV2 selon une décision de l'État. Il en va de même du transfert ad hoc de ressources du Fonds TV2 lors de sa liquidation, comme les ressources du Fonds TV2 n'ont été mises à la disposition de TV2 qu'à la suite d'une décision de l'État. Comme ces ressources restent sous un contrôle public et sont disponibles pour les autorités nationales compétentes, elles doivent être considérées comme des ressources d'État.
(62)
L'exonération de l'impôt sur les sociétés implique l'utilisation de ressources d'État, car une perte de recettes fiscales équivaut à la consommation de ressources d'État sous la forme de dépenses fiscales (21).
(63)
Les prêts sans intérêts et non remboursables accordés à TV2 sont accordés directement par l'État sur le budget de l'État. En renonçant aux intérêts et au remboursement de ces prêts, l'État perd des recettes, et il est donc manifeste que ces fonds constituent des ressources d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1. De surcroît, c'est l'État danois qui garantit les prêts de fonctionnement. Une garantie de l'État présente l'avantage de faire supporter par l'État le risque associé à la garantie. Cette prise de risque devrait normalement être rémunérée par une prime appropriée. Lorsque l'État y renonce, il y a à la fois avantage pour l'entreprise et ponction sur les ressources publiques (22).
(64)
L'État a réservé à TV2 une fréquence de transmission de portée nationale, pour laquelle elle acquitte une redevance à un organisme public. Celle-ci a varié entre 2 et 4 millions DKK pendant la période examinée.
(65)
Faute de base de comparaison avec la redevance payée pour la fréquence nationale, celle-ci ne peut être comparée qu'à la redevance due pour obtenir l'autorisation d'atteindre une population plus étendue par l'établissement d'un réseau. La redevance due par TV2 pour la fréquence nationale est nettement inférieure à la redevance de réseau que doit acquitter TvDanmark et qui a varié entre 5 millions DKK en 1997 et 30 millions DKK en 2001, bien que le réseau de fréquences régionales de TvDanmark n'atteigne qu'un taux de couverture de 77 %. Par conséquent, TV2 a pu atteindre une part plus importante de la population danoise à un prix moins élevé.
(66)
La Commission estime par conséquent que la redevance due pour les fréquences ne reflète pas les conditions du marché. En ne réclamant pas les conditions du marché pour cet actif, l'État a renoncé à des recettes fiscales qui devraient aller au budget de l'État.
(67)
En revanche, comme TV2 n'émet pas en réseau, TV2 ne doit pas acquitter la redevance de réseau. Comme l'État n'avait pas le droit de collecter cette redevance auprès d'elle, il n'a pas renoncé à des recettes fiscales devant aller au budget de l'État, et les ressources d'État n'entrent donc pas en jeu.
(68)
De la même façon, la Commission ne relève pas d'élément de ressources d'État dans l'obligation légale faite aux propriétaires d'antennes de relayer des programmes de service public puisque l'État ne perd pas de recettes et ne transfère pas activement de fonds à ces opérateurs. Il s'ensuit que la règle d'accès ne confère pas d'avantage financier sur des ressources d'État à TV2 (23).
b) Les mesures favorisent certaines entreprises et faussent la concurrence
(69)
Il ne fait aucun doute que les recettes tirées de la redevance, les transferts ad hoc du Fonds TV2 et du Fonds Radio, l'exonération de l'impôt sur les sociétés, l'exemption du service des intérêts sur les emprunts, la garantie publique pour les prêts d'exploitation et l'accès à une fréquence nationale à des conditions favorables confèrent à TV2 un avantage économique et financier qui lui épargne les coûts d'exploitation qu'elle devrait normalement supporter sur son budget. Comme TV2 est favorisée par ces mesures par rapport à ses concurrents qui ne reçoivent pas les mêmes montants, ces mesures doivent être considérées comme sélectives et faussant la concurrence au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE. Le Danemark a fait valoir que ces mesures indemnisaient TV2 pour le coût net de l'obligation de service public qui lui est conférée conformément aux principes établis par la Cour de justice dans l'affaire Altmark (24).
(70)
Les interventions étatiques représentant la contrepartie des coûts supplémentaires d'un service d'intérêt économique général ne sont pas considérées comme des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE si cette compensation est calculée de manière à empêcher l'octroi d'un avantage réel à l'entreprise considérée. Dans l'arrêt Altmark, la Cour a estimé qu'à cet effet, quatre conditions devaient être réunies:
-
premièrement, l'entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l'exécution d'obligations de service public, et ces obligations doivent être clairement définies,
-
deuxièmement, les paramètres sur la base desquels sera calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente, afin d'éviter qu'elle comporte un avantage économique susceptible de favoriser l'entreprise bénéficiaire par rapport à des entreprises concurrentes,
-
troisièmement, la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable relatif à l'exécution de ces obligations. Le respect d'une telle condition est indispensable afin de garantir que n'est accordé à l'entreprise bénéficiaire aucun avantage qui fausse ou menace de fausser la concurrence en renforçant la position concurrentielle de cette entreprise,
-
quatrièmement, lorsque le choix de l'entreprise à charger de l'exécution d'obligations de service public, dans un cas concret, n'est pas effectué dans le cadre d'une procédure de marché public permettant de sélectionner le candidat capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable relatif à l'exécution de ces obligations.
(71)
Si l'on laisse de côté pour le moment la question de savoir si TV2 est une entreprise chargée de services d'intérêt économique général, la Commission considère qu'en l'espèce, au moins les deuxième et quatrième conditions susmentionnées ne sont pas remplies. Tout d'abord, les paramètres sur la base desquels la compensation est calculée ne sont pas établis préalablement de façon objective et transparente. La compensation est fixée dans un accord sur les médias conclu pour quatre ans, et il n'y a pas de budget annuel public établissant un lien entre la compensation et la production. De surcroît, TV2 jouit d'un certain nombre d'avantages qui ne sont pas transparents (exonération fiscale, exemption du paiement d'intérêts, etc.). Deuxièmement, TV2 n'a pas été désignée comme radiodiffuseur de service public à l'issue d'un appel d'offres, et aucune analyse n'a été effectuée pour vérifier si le niveau de compensation était déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de production afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises aurait supporté pour exécuter ces obligations en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable relatif à l'exécution de ces obligations.
(72)
Ainsi qu'il est indiqué aux considérants 10 à 12, TV2 est en concurrence avec d'autres radiodiffuseurs publics et privés sur le marché de la télévision. Comme TV2 est favorisée par ces mesures par rapport à ses concurrents qui ne reçoivent pas les mêmes ressources, ces aides doivent être considérées comme sélectives et de nature à fausser la concurrence au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
c) Effet sur les échanges entre États membres
(73)
Les mesures prises par les États relèvent de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres. C'est toujours le cas lorsque les activités en cause font l'objet d'un commerce dans la Communauté.
(74)
La Cour de justice a donné une interprétation extensive de cette notion. Le fait que l'entreprise en cause n'exporte pas n'exclut donc pas un effet sur le commerce. Lorsqu'un État membre octroie une aide à une entreprise, la production intérieure peut s'en trouver maintenue ou augmentée, avec cette conséquence que les chances des autres entreprises de s'établir sur le marché en sont diminuées. L'aide permet ainsi à l'entreprise bénéficiaire de conserver une part de marché que les concurrents d'autres États membres auraient sinon pu conquérir (25).
(75)
Au point 18 de sa communication sur la radiodiffusion, la Commission, invoquant la jurisprudence de la Cour de justice, indique que «le financement des organismes publics de radiodiffusion par l'État influence les échanges entre États membres. C'est à l'évidence le cas en ce qui concerne l'acquisition et la vente de droits de diffusion, qui se font souvent à l'échelon international. La publicité également, dans le cas des radiodiffuseurs publics autorisés à vendre des espaces publicitaires, a une incidence transfrontalière, notamment dans les zones linguistiques homogènes qui s'étendent de part et d'autre des frontières nationales. De plus, la structure de l'actionnariat des radiodiffuseurs commerciaux peut s'étendre à plusieurs États membres».
(76)
Dans le cas d'espèce, le radiodiffuseur TV2 est lui-même présent sur le marché international puisqu'il échange des programmes de télévision par l'intermédiaire de l'Union européenne de radiodiffusion et participe au système Eurovision (26). TV2 est en concurrence directe avec des radiodiffuseurs commerciaux actifs sur le marché international de la radiodiffusion, et la structure de l'actionnariat est internationale. Selon la jurisprudence de la Cour de justice, lorsqu'une aide renforce la position d'une entreprise par rapport à d'autres entreprises concurrentes dans les échanges intracommunautaires, ces derniers doivent être considérés comme influencés par l'aide (27). Les ressources financières mises à la disposition de TV2 lui ont conféré un avantage dans la concurrence pour l'acquisition de droits audiovisuels et l'investissement dans les programmes qui peuvent ensuite être vendus. De surcroît, les aides ont placé TV2 dans une situation favorable par rapport à ses concurrents de l'Union européenne en compromettant leurs chances de s'établir au Danemark. Par conséquent, la Commission conclut que les mesures prises en faveur de TV2 affectent les échanges entre États membres au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
d) Conclusion
(77)
Comme toutes les conditions de l'article 87, paragraphe 1, sont remplies et qu'au moins deux des conditions établies par la Cour de justice dans l'arrêt Altmark ne le sont pas, la Commission conclut que les mesures financières accordées à TV2 doivent être considérées comme des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1.
(78)
Comme TV2 a commencé à émettre en 1989, toutes les mesures accordées à TV2 l'ont été après l'adhésion du Danemark à l'Union européenne. C'est la raison pour laquelle les mesures en cause, et notamment la redevance, constituent des aides d'État nouvelles et non des aides existantes au sens de l'article 88, paragraphe 1, du traité CE.
2. Compatibilité de l'aide au regard de l'article 86, paragraphe 2, du traité CE
(79)
Aux termes de l'article 86, paragraphe 2, du traité CE, «les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général ou présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises aux règles du présent traité, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté».
(80)
Conformément à la jurisprudence constante de la Cour de justice, l'article 86 du traité CE peut permettre une dérogation à l'interdiction des aides d'État en ce qui concerne les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général. Dans l'arrêt Altmark, la Cour reconnaît indirectement que les aides d'État accordées afin de compenser les coûts exposés pour l'exécution d'obligations de service public pourront être considérées comme compatibles avec le marché commun si elles remplissent les conditions établies à l'article 86, paragraphe 2, du traité CE (28).
(81)
Conformément à la jurisprudence constante de la Cour de justice (29), l'article 86 du traité CE constitue une dérogation qui doit être interprétée restrictivement. La Cour a précisé que pour qu'une mesure puisse bénéficier d'une dérogation, il est indispensable que toutes les conditions suivantes soient remplies:
-
le service en question doit être un service d'intérêt économique général et être défini clairement comme tel par l'État membre,
-
l'entreprise en cause doit être explicitement chargée par un État membre de fournir ce service,
-
l'application des règles de concurrence du traité doit faire échec à l'accomplissement de la mission impartie à l'entreprise, et le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de la Communauté.
(82)
La communication sur la radiodiffusion fixe les principes et les méthodes que la Commission entend appliquer afin d'assurer le respect des conditions énoncées ci-dessus. Elle doit par conséquent examiner dans l'affaire en cause:
-
si l'activité télévisuelle de TV2 est clairement et précisément définie par les autorités danoises comme un service d'intérêt économique général (définition),
-
si TV2 est officiellement chargée par les autorités danoises de la gestion d'un tel service (mandat),
-
si le financement public ne dépasse pas le coût net de ce service public, tenant compte également des autres recettes directes ou indirectes tirées du service public (proportionnalité).
a) Définition
(83)
Ainsi qu'il est indiqué au point 33 de la communication sur la radiodiffusion, la définition de la mission de service public d'un radiodiffuseur public incombe aux États membres. Compte tenu du caractère particulier du secteur de la radiodiffusion, la Commission considère qu'une définition «large» confiant à un organisme de radiodiffusion donné la mission de fournir une programmation équilibrée et variée en application de son mandat peut être considérée, compte tenu des dispositions interprétatives du protocole, comme légitime au regard de l'article 86, paragraphe 2, du traité CE. Cette définition viserait à la fois à assurer la satisfaction des besoins démocratiques, sociaux et culturels de la société et à garantir le pluralisme, y compris la diversité culturelle et linguistique. Le rôle de la Commission se borne à contrôler si la définition de service public ne contient pas d'erreur manifeste.
(84)
Aux termes de la loi, TV2 a le devoir, en tant qu'organisme public de radiodiffusion, «d'assurer à la population danoise, par la télévision, la radio, internet, etc., une vaste gamme de programmes et de services comprenant les nouvelles, l'information générale, l'éducation, l'art et le divertissement». Ainsi qu'il est indiqué au considérant 15, l'activité de service public est précisée dans les statuts de TV2 ainsi que dans la loi sur la radiodiffusion.
(85)
Même si l'obligation en matière de télévision de TV2 est définie sur le plan qualitatif et assez largement, la Commission estime qu'une définition aussi «large» de sa mission est conforme à la communication sur la radiodiffusion.
(86)
La Commission considère aussi que l'obligation faite à TV2 de soutenir la production cinématographique danoise relève du service public de télévision, étant donné que TV2 diffuse ultérieurement les films dans lesquels cette société a acquis des droits de distribution sur la chaîne de service public.
(87)
La Commission ne peut faire siennes les observations formulées par les parties intéressées selon lesquelles la mission de service public de TV2 ne saurait être considérée comme un service d'intérêt économique général parce qu'elle ne se distingue pas des obligations liées à l'autorisation d'émettre auxquelles sont soumis les opérateurs commerciaux. La Commission pense qu'il convient de faire une distinction entre les conditions d'autorisation auxquelles une société privée de télévision doit satisfaire au nom de l'intérêt général et l'attribution par l'État de tâches d'intérêt général à une entreprise privée (30). Il est évident que TV2 a l'obligation expresse, aux termes de la loi, d'assurer une mission de télévision de service public. En outre, les concurrents de TV2, TV3 et 3+, ainsi que TvDanmark1, exercent tous leurs activités conformément à une autorisation d'émission britannique. Par conséquent, la réglementation danoise ne s'applique pas à ces chaînes. Seule TvDanmark2 est affectée par la réglementation danoise. Il convient en outre d'observer qu'il n'est pas rare que des obligations correspondant à celles qui sont imposées aux chaînes en réseau au Danemark soient appliquées dans d'autres pays pour faire en sorte que certaines conditions minimales en matière d'éthique et de moralité publique soient remplies. Il est évident que les obligations détaillées fixées dans les statuts de TV2 vont au-delà de ces conditions minimales.
(88)
Outre l'obligation de diffuser des programmes de service public ayant un contenu bien précis par la radio et la télévision, la définition du service public pour TV2 prévoit en outre des obligations de fournir d'autres services par internet, etc., comprenant les nouvelles, l'information générale, l'éducation, l'art et le divertissement.
(89)
Les services de la société de l'information sont d'une autre nature que les services télévisés, mais ainsi qu'il est indiqué au point 34 de la communication sur la radiodiffusion, «la mission de service public peut englober certains services qui ne sont pas des “programmes” au sens traditionnel du terme, par exemple des services d'information en ligne, dans la mesure où ils visent à satisfaire - compte tenu également du développement et de la diversification des activités de l'ère numérique - les mêmes besoins démocratiques, sociaux et culturels de la société».
(90)
Dans le cas d'espèce, la Commission observe que TV2 a exploité une page internet dans le cadre de sa mission de service public. Celle-ci lui permet d'informer les consommateurs sur ses programmes de télévision de service public. TV2 a en outre exploité une page internet commerciale offrant des jeux, etc.
(91)
La Commission reconnaît que celles des pages de TV2 qui servent exclusivement à informer les utilisateurs sur ses programmes de télévision de service public relèvent de sa mission de service public. Par conséquent, l'exploitation de cette page dans le cadre des obligations de service public ne constitue pas une erreur manifeste.
(92)
Le service internet commercial de TV2 doit au contraire être considéré comme une activité purement commerciale, car il offre des produits interactifs pour répondre à une demande individuelle, telle que les jeux et les chambres de dialogue, qui ne se distinguent pas des produits commerciaux analogues. Comme ces services ne doivent pas satisfaire les mêmes besoins démocratiques, sociaux et culturels de la société, ils ne sauraient constituer des services d'intérêt économique général au sens de l'article 86, paragraphe 2, du traité CE. Les autorités danoises ont d'ailleurs elles-mêmes considéré que ces activités sortaient du cadre de l'activité de service public de TV2.
b) Mandat
(93)
Pour pouvoir bénéficier de la disposition d'exception prévue à l'article 86, paragraphe 2, du traité CE, la mission de service public doit avoir été conférée à TV2 par un acte officiel. La Commission observe que les articles 6a et 6b de la loi sur la radiodiffusion, ainsi que les statuts de TV2, lui confèrent officiellement une mission de télévision de service public. Cependant, comme la définition de la loi n'établit pas avec suffisamment de clarté quelles sont les autres activités qui peuvent être menées dans le cadre du service public, il est nécessaire qu'un mandat préalable soit officiellement accordé pour toute activité supplémentaire que TV2 souhaite lancer à titre de service public. La Commission constate qu'au cours de la période examinée, TV2 n'a pas offert d'autres services de ce genre outre son activité de télévision de service public. Ainsi, la page internet offrant les jeux constituait un service commercial, tandis que la page internet qui servait uniquement à informer les consommateurs sur les programmes de télévision de service public de TV2 peut être considérée comme relevant de la mission de télévision de service public parce qu'elle ne peut être séparée de la télévision. La Commission conclut par conséquent que la mission de service public a été correctement conférée à TV2 au cours de la période examinée.
(94)
Ainsi qu'il est indiqué aux points 41 à 43 de la communication sur la radiodiffusion, il ne suffit pas que l'organisme public de télévision soit officiellement chargé de fournir un service public. Il convient aussi que ce service public soit effectivement fourni selon les modalités définies dans l'acte officiel par lequel il lui a été confié. Comme la Commission ne peut pas apprécier le respect des normes de qualité éventuelles, il est souhaitable de trouver une autorité de contrôle adéquate, et il appartient à l'État membre de choisir le mécanisme garantissant un contrôle efficace, à condition qu'il soit indépendant de l'entreprise mandatée.
(95)
La Commission observe à cet égard que la Cour des comptes (Rigsrevisionen) a effectué en 2000 un contrôle spécial du contenu et de la nature de la mission de service public de TV2 ainsi que du respect pratique de ces obligations. Cette enquête n'a pas permis de déceler de manquement de TV2 à l'égard de ses obligations de service public. Entre 2001 et 2002, il existait en outre un Conseil de service public qui devait veiller à ce que TV2 respecte ses obligations de service public, mais ce conseil n'a jamais émis le moindre rapport à ce sujet au cours de sa brève existence. La Commission n'a pas non plus relevé d'indications selon lesquelles TV2 n'aurait pas respecté ses obligations ou aurait exercé ses activités d'une manière telle que celles-ci ne pourraient plus être considérées comme un service d'intérêt économique général au sens de l'article 86, paragraphe 2, du traité CE.
(96)
Eu égard à l'accord sur les médias conclu le 3 juin 2002, TV2 ne doit plus produire de budget ou de comptes annuels pour le service public. Le gouvernement passera en lieu et place un contrat de service public avec TV2, qui lui impose l'obligation de présenter chaque année un rapport sur le respect des obligations fixées dans le contrat de service public. Ces rapports annuels doivent être présentés et approuvés par l'organisme de contrôle Radio- og tv-nævnet.
(97)
En ce qui concerne le contrôle financier de l'activité de télévision de service public, la Commission observe que pendant toute la période examinée, la Cour des comptes a contrôlé les comptes de TV2. Le contrôle était à la fois de nature financière et administrative, bien que l'organisme de contrôle n'ait pas le pouvoir d'empêcher une surcompensation des coûts de service public de TV2.
(98)
La Commission est en revanche habilitée à examiner s'il y a eu surcompensation. Elle constate que la directive sur la transparence a été transposée au Danemark. Elle a du reste reçu des données suffisamment transparentes des autorités danoises pour pouvoir apprécier si le financement public a dépassé le coût supplémentaire de l'accomplissement de la mission de service public.
c) Proportionnalité
(99)
Conformément à la directive sur la transparence (31), les États membres doivent veiller à la séparation comptable entre les activités de service public et les autres. Les produits et les charges doivent être imputés correctement aux différentes activités sur la base de principes comptables bien définis et objectifs.
(100)
La Commission estime que dans le secteur de la radiodiffusion, la séparation des comptes peut ne pas être aisée, voire être totalement impossible, en ce qui concerne les charges, lorsque les intrants sont communs pour des activités différentes. Dans ce secteur, les États membres peuvent considérer que la totalité de la programmation des organismes de radiodiffusion est couverte par la mission de service public, tout en permettant qu'elle soit exploitée commercialement (32).
(101)
Les aides d'État accordées à titre de compensation pour l'exécution d'une obligation de service public ne sauraient dépasser les coûts nets de cette obligation. En calculant les coûts nets, il y a également lieu de tenir compte d'autres recettes directes ou indirectes de la mission de service public. Pour examiner la proportionnalité de l'aide, il faudra donc tenir compte du bénéfice net de l'exploitation de l'activité de service public.
(102)
Il peut de surcroît y avoir des distorsions du marché qui ne sont pas nécessaires pour l'accomplissement de la mission de service public. Ainsi, un radiodiffuseur de service public, dans la mesure où l'aide d'État couvrira des profits moins élevés, pourrait être incité à faire baisser les prix sur le marché de la publicité ou d'autres activités ne relevant pas du service public, de façon à réduire les recettes de ses concurrents. La Commission considère par conséquent que lorsqu'un radiodiffuseur de service public réduit le prix de ses activités ne relevant pas du service public à un niveau inférieur à ce qui est nécessaire pour couvrir l'ensemble des coûts de l'activité prise séparément qu'un opérateur commercial efficace se trouvant dans une situation comparable devrait normalement couvrir, tout indique qu'il y a surcompensation des obligations de service public.
(103)
L'appréciation de la proportionnalité que la Commission doit effectuer englobe donc deux aspects. D'une part, elle doit calculer le coût net de la mission de service public confiée à TV2 et vérifier si ce coût a fait l'objet d'une surcompensation. D'autre part, elle doit examiner tous les renseignements disponibles selon lesquels TV2 aurait fait baisser les prix sur les marchés commerciaux, tels que le marché de la publicité, de façon à réduire les recettes de ses concurrents.
i) Coûts nets de l'obligation de service public - Y a-t-il eu surcompensation?
(104)
Pour trancher la question de la proportionnalité, la Commission doit d'abord déterminer le coût de la prestation du service d'intérêt économique général. Comme TV2 exerce également des activités commerciales, cette société doit tenir des comptes séparés pour ses différentes activités. Depuis 2001, TV2 a l'obligation légale de tenir des comptes séparés pour ses activités de service public et ses activités commerciales.
(105)
Par ailleurs, en calculant les coûts nets, la Commission doit déduire des coûts bruts de service public tous les bénéfices nets tirés de l'exploitation commerciale de l'activité de service public. En l'espèce, les autorités danoises ont fourni des chiffres conformes à la méthode décrite au point 56 de la communication sur la radiodiffusion pour les résultats des activités commerciales et des activités de service public de TV2. Ces chiffres montrent que la plupart des activités commerciales de TV2 ont les mêmes intrants que les activités de service public (33). Il n'a donc pas été possible de procéder à une imputation correcte des coûts pour les activités commerciales. Dans ce cas, la Commission déduit les recettes nettes de l'exploitation commerciale pour obtenir les coûts nets des activités de service public. Les activités commerciales internet sont les seules qui puissent être considérées comme séparées de l'activité de service public. Les pertes subies par TV2 pour ses activités commerciales internet depuis le début, en 1997, s'élèvent à 11,3 millions DKK.
(106)
Enfin, la Commission doit vérifier si l'ensemble des mesures prises par l'État ne représente pas une somme dépassant les coûts nets du service d'intérêt économique général.
(107)
Par conséquent, dans le cas d'espèce, la Commission a déduit les recettes tirées de l'activité de service public (recettes publicitaires et autres recettes commerciales) des coûts bruts de l'activité de service public pour obtenir les coûts nets de service public. Le financement au comptant accordé par l'État a ensuite été déduit des coûts nets de service public. Ce calcul est présenté dans le tableau 1 ci-après.
Tableau 1
Coûts de service public et mesures de compensation 1995-2002 sur la base des comptes
(en millions DKK)
Année
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
Coût brut du service public
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investissement dans la numérisation (34)
0
0
0
0
-10,3
- 4
-56,7
-23,9
-94,9
Recettes publicitaires nettes
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Autres recettes
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Coût net du service public
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Redevance/Fonds TV2
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Transfert à la liquidation du Fonds radio
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Transfert à la liquidation du Fonds TV2
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Différence (coût net - compensation publique)
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
(108)
Ainsi qu'il ressort du tableau ci-dessus, le financement dépasse les coûts à raison de 628,2 millions DKK (84,4 millions EUR).
(109)
La Commission relève que selon TvDanmark, les autres mesures prises en faveur de TV2, telles que l'exemption du paiement des intérêts et de l'impôt, ainsi que l'accès à une fréquence nationale à des conditions favorables, doivent elles aussi être prises en considération pour apprécier la surcompensation. Ces avantages sont résumés dans le tableau 2 ci-après.
Tableau 2
Avantages estimés de l'exonération fiscale, du non-paiement des intérêts et de la fréquence d'émission
(en millions DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
Exonération de l'impôt sur les sociétés
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Intérêts courus sur le prêt d'établissement
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Garantie de l'État pour le prêt de fonctionnement
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Redevance pour la fréquence d'émission (35)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Total
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(110)
La Commission admet que ces mesures doivent elles aussi être prises en considération dans le cas d'espèce. Toutefois, pour la détermination de la surcompensation, elles ne doivent pas entrer dans le calcul du tableau 1. Conformément à la position qu'elle avait adoptée dans l'affaire RAI (36), ces avantages supplémentaires peuvent être considérés comme des coûts de compensation qui auraient sinon dû être financés. Aux fins de l'appréciation de la proportionnalité du financement par l'État des coûts de la mission de service public, ces avantages supplémentaires ne doivent donc pas être inclus, car si ces coûts avaient dû être supportés, il s'en serait suivi une augmentation correspondante des coûts de démarrage de la mission de service public impartie à TV2. Pour le résultat net, il n'y aurait pas de différence, mais le cas échéant, il y aurait lieu de veiller à ce que ces avantages ne soient allés qu'à la mission de service public et non aux activités commerciales. Cette question est examinée aux considérants 128 à 130.
(111)
Le gouvernement danois avance des arguments pour justifier ce dépassement du financement. Il fait valoir d'abord qu'il était nécessaire de constituer un capital pour permettre à TV2 de résister aux variations des recettes publicitaires et assurer donc l'accomplissement de la mission de service public qui lui était impartie. Par ailleurs, il estime que ce surplus reflète un rendement raisonnable de l'activité de TV2 et que TV2 a agi comme un investisseur en économie de marché en constituant des fonds propres puisqu'il était nécessaire d'optimaliser sa structure en capital.
(112)
À titre de premier argument, les autorités danoises affirment que le capital était nécessaire pour absorber les variations éventuelles des recettes publicitaires. À cet égard, les autorités danoises font valoir que la Cour des comptes a indiqué dans son rapport de 1996 que TV2 devait constituer des fonds propres afin d'être en mesure de faire face aux variations des recettes publicitaires.
(113)
La Commission admet que les entreprises peuvent avoir besoin d'une réserve de cette nature pour pouvoir remplir leur mission de service public. Toutefois, cette réserve doit être constituée dans un but précis et être régularisée à des dates fixes, auxquelles la surcompensation une fois déterminée devra être remboursée. Ce procédé permet d'éviter qu'une activité de télévision de service public n'obtienne un avantage injustifié. La Commission remarque qu'en l'espèce, il ne s'agissait pas de constituer des réserves spécifiques, mais d'accumuler des fonds propres. Or, les fonds propres peuvent être utilisés dans n'importe quel but et n'ont pas besoin d'être affectés à l'accomplissement d'une mission de service public.
(114)
Les autorités danoises font valoir en outre, à titre d'exemple, que TV2 n'aurait pu supporter les baisses brutales de recettes publicitaires telles que celles enregistrées en 1999. Cette année-là, TV2 a subi une chute des recettes publicitaires de 104 millions DKK, soit 9,3 % par rapport à l'année précédente. La Commission relève toutefois que les recettes tirées de la licence ont augmenté la même année de 57 millions DKK, soit 16 % par rapport à l'année précédente. TV2 a de plus diminué ses coûts de programmes, comme toute société de télévision commerciale serait contrainte de le faire en cas de baisse des revenus. Dans l'ensemble, le bénéfice annuel de TV2 a diminué, mais la société était toujours rentable et n'a dû faire appel à ses réserves à aucun moment. Par conséquent, en pratique, TV2 n'a même pas eu besoin du capital constitué.
(115)
La Commission estime par conséquent que la marge bénéficiaire obtenue n'a pas été nécessaire pour permettre à TV2 de fonctionner efficacement. En outre, pour pouvoir absorber les baisses de recettes publicitaires, il aurait été utile de constituer une réserve transparente sans laisser les bénéfices s'accumuler dans l'entreprise. Par conséquent, la Commission ne saurait recevoir le premier argument des autorités danoises.
(116)
Les autorités danoises arguent en outre qu'elles ont réinvesti les bénéfices annuels de TV2 en tant qu'actionnaire de cette société et que ces bénéfices reflètent un rendement raisonnable de son activité.
(117)
Conformément à une jurisprudence constante, la Commission doit déterminer si un investisseur privé de taille comparable à celle d'organes administratifs du secteur public aurait normalement fourni des injections de capital comparables (37).
(118)
La Commission relève tout d'abord que c'est l'État danois qui a décidé d'établir TV2 en lui accordant des prêts au lieu de fonds propres. Depuis, l'État lui a également accordé des prêts de fonctionnement. Comme le Danemark est seul actionnaire dans cette entreprise, c'est l'État danois qui est à la fois le premier et le dernier créancier qui serait désintéressé en cas de faillite. Par conséquent, du point de vue de l'investisseur, l'État danois pourrait chercher à obtenir le meilleur rendement possible de son investissement, en exigeant une rémunération sous forme soit d'intérêts d'un prêt, soit de rendement d'une injection de capital.
(119)
La Commission constate que pendant toute la période examinée, le Danemark a renoncé au paiement d'intérêts et au remboursement du prêt. TV2 a donc pu constituer ses fonds propres, et la société a bien profité de ce mécanisme, ce qui a produit un surplus de capital considérable qui n'était pas destiné à une affectation précise. De surcroît, l'État danois n'a pas exigé d'intérêts sur le capital constitué. En réalité, il n'a donc pas perçu le rendement normal de son investissement que l'actionnaire d'une société ou un créancier chercherait normalement à obtenir.
(120)
Les autorités danoises n'ont de surcroît pas justifié en quoi il serait raisonnable sur le plan purement stratégique de réinvestir les bénéfices dans TV2 au lieu d'exiger une rémunération sous forme d'intérêts ou de rendement. Normalement, un investisseur ne prendrait une telle décision que s'il considère que le réinvestissement va augmenter la valeur de son investissement initial. Dans le cas d'espèce, les autorités danoises n'ont pas fait savoir qu'il existait un plan d'exploitation ou une stratégie commerciale claire et bien développée montrant que tel était bien le cas. On ne relève pas d'autres indications selon lesquelles TV2 entend développer ses activités afin de produire cette valeur ajoutée.
(121)
La Commission observe que le Fonds TV2 a été liquidé en 1997 et que TV2 a le droit de conserver les bénéfices. Elle ne saurait admettre que la décision du ministre de la culture d'accorder à TV2 une liberté financière plus grande puisse s'assimiler à une décision expresse prise par l'État en tant qu'investisseur de commencer à réinvestir des bénéfices éventuels dans TV2.
(122)
La Commission considère par conséquent qu'en l'espèce, il n'y a pas eu d'investisseur pour toucher un rendement et qu'il n'est donc pas non plus nécessaire de tenir compte d'un rendement quelconque du capital en calculant les coûts nets de TV2.
(123)
La Commission ne saurait accepter les critères utilisés par les autorités danoises pour démontrer qu'elles ont agi comme un investisseur privé lorsqu'elles ont réinvesti les bénéfices annuels dans TV2. Elles utilisent le rendement du chiffre d'affaires comme critère d'appréciation des résultats de TV2. Dans le cas d'espèce, il convient de souligner que le gouvernement danois agit d'emblée comme financier de TV2 puisqu'il met à sa disposition des ressources importantes pour couvrir une partie de ses frais de fonctionnement. L'importance de ces fonds a un effet direct sur les résultats que TV2 est capable de produire. Il est douteux qu'une analyse de chiffres clés ne soit d'aucune utilité dans les affaires où l'État agit à la fois en tant que financier et investisseur. Comme le montant du financement public ne dépend pas des coûts, de tels chiffres clés pourraient toujours être améliorés simplement en augmentant l'apport de fonds publics. Cependant, comme le surfinancement entraîne normalement des inefficacités qui signifient une ponction importante sur les ressources de l'État, il n'est nullement certain que le financement plus élevé améliore d'autant les résultats.
(124)
Par conséquent, la Commission ne saurait considérer que les autorités danoises ont agi comme un investisseur privé en économie de marché, ni qu'elles ont examiné prudemment, sur la base d'une analyse approfondie, quel investissement aurait maximalisé le rendement. En outre, le bénéfice n'a pas été injecté dans les fonds propres de TV2 dans des conditions transparentes sur la base d'une décision expresse et dans un but précis suivant les règles sur les apports de capital. Ainsi qu'on l'a vu plus haut, les autorités danoises n'ont pas exigé de rendement de leur investissement, et la décision de l'État danois de réinvestir le bénéfice annuel dans TV2 ne se fondait sur aucune stratégie d'investisseur en économie de marché.
(125)
La seule exception est l'apport de capital visant un investissement dans la numérisation de l'appareil de production de TV2. La Commission constate que selon les autorités danoises, ce capital ne peut être considéré comme du capital disponible. D'après les comptes annuels de TV2 pour 1997, l'accord sur les médias prévoyait que TV2 devait numériser son appareil de production avant fin 2000. Un montant de 300 millions DKK a été attribué à la numérisation à la fois de TV2 et des chaînes régionales. En 1997, 167 millions DKK ont été transférés à TV2 à cet effet. Par conséquent, la Commission reconnaît que le transfert était fondé sur une décision claire et avait un but précis.
(126)
Or, cette réserve n'a finalement été utilisée que partiellement conformément à la décision prise. À la fin de l'an 2000, lorsque la numérisation aurait dû être achevée, TV2 n'avait investi que 14,3 millions des 167 millions DKK prévus. À l'expiration de la période examinée, la somme effectivement investie dans la numérisation n'était que de 95 millions DKK. Avec effet au 1er janvier 2003, les 72 millions DKK restants de cette réserve ont été libérés et ensuite mis à la disposition de TV2 pour être affectés à l'usage qu'elle souhaite. La Commission estime par conséquent que le reste, qui est en fait comparable à toute autre source de financement au comptant des dépenses courantes de TV2, peut entraîner une surcompensation. Elle a donc inclus ce solde dans le calcul de la surcompensation, ainsi qu'il est indiqué plus haut.
(127)
Eu égard aux considérations qui précèdent, la Commission conclut dans la première partie de son appréciation de la proportionnalité que TV2 a en fait obtenu une surcompensation de 628,2 millions DKK (84,3 millions EUR).
(128)
Comme il est expliqué dans l'introduction, TV2 exerce également un certain nombre d'activités commerciales, assez marginales par rapport à l'ensemble de ses activités. Le coût de ses activités commerciales a été comptabilisé selon la méthode présentée dans la communication sur la radiodiffusion, et par conséquent, il ne s'agit pas d'une répartition intégrale des coûts. Quant à l'avantage que TV2 tire de l'accès à la fréquence de transmission, la Commission observe que celui-ci est lié à la mission de service public. Elle constate également que les coûts de financement (avantage lié aux intérêts) peuvent être totalement attribués à l'activité de service public, conformément à la communication sur la radiodiffusion.
(129)
Afin de neutraliser l'effet de l'exonération fiscale dont l'activité de service public a bien profité, 30 % du bénéfice produit par les activités commerciales doivent être transférés à l'activité de service public. Or, cela ne se fait que depuis 2001. Par conséquent, la Commission admet qu'il peut y avoir eu des distorsions de concurrence sur le marché de la télévision et que TV2 n'a pas été contrainte de tenir compte de l'impôt sur les sociétés en fixant ses prix commerciaux. Cet avantage ne devrait toutefois pas perdurer parce que la part du transfert correspond au taux d'imposition qui résulte en fait de ce «mécanisme de neutralisation». Cela ne pose pas de problème pour la détermination du montant de la surcompensation passée puisque le revenu total de ces activités commerciales a servi à réduire le coût net du service public.
(130)
TV2 a mené des activités commerciales internet déficitaires. Comme ces dernières ne relèvent pas du service public de télévision, le financement par l'État est impossible. De surcroît, comme TV2 n'a pas exploité d'autres activités d'une manière autonome, il ne tire pas de plus-value des activités commerciales qui puisse couvrir les pertes liées à internet.
ii) Comportement restreignant la concurrence sur les marchés commerciaux
(131)
Comme il est expliqué dans la communication sur la radiodiffusion, la Commission pense qu'un comportement restreignant la concurrence des radiodiffuseurs de service public peut être considéré comme nécessaire à l'accomplissement de leur mission de service public. Au point 58 de la communication de la Commission, il est indiqué: «Dans la mesure où l'aide d'État couvrira des profits moins élevés, les radiodiffuseurs de service public pourraient être incités à faire baisser les prix sur le marché de la publicité ou d'autres activités ne relevant pas du service public, de façon à réduire les recettes de leurs concurrents... Lorsqu'un radiodiffuseur de service public réduit le prix de ses activités ne relevant pas du service public à un niveau inférieur à ce qui est nécessaire pour couvrir l'ensemble des coûts de l'activité prise séparément, qu'un opérateur commercial efficace se trouvant dans une situation semblable devrait normalement couvrir, on peut considérer que l'on se trouve en présence d'une compensation qui va au-delà de ce qui aurait été strictement nécessaire à l'accomplissement de sa mission de service public...»
(132)
TvDanmark a communiqué des renseignements montrant qu'elle n'est pas en mesure de couvrir ses coûts d'exploitation de ses activités de télévision ne relevant pas du service public en pratiquant les prix appliqués par TV2. TvDanmark compare ses coûts aux prix de TRP 21-50 appliqués par TV2.
(133)
Pour considérer cette comparaison comme un élément valable, la Commission doit d'abord vérifier si TvDanmark se trouve dans une situation comparable à celle de TV2 et s'il s'agit d'un opérateur efficace.
(134)
La Commission doit d'abord examiner si TvDanmark se trouve dans une situation comparable à celle de TV2. À cet égard, elle observe d'abord que TV2 a une audience d'environ 35 %, contre environ 15 % pour TvDanmark. De même, en ce qui concerne la publicité, on constate des différences sensibles dans les parts de marché. Celle de TV2 se situe autour de 60 %, tandis que celle de TvDanmark est d'environ 8 %. Le chiffre d'affaires tiré de la publicité a représenté pour TV2 environ cinq fois plus que les recettes que TvDanmark en a tirées. En outre, TV2 est la seule chaîne qui touche 100 % de la population, alors que TvDanmark2 a une couverture de 77 % et TvDanmark1 moins encore. Eu égard aux considérations qui précèdent, TvDanmark ne peut être comparée directement à TV2.
(135)
Par ailleurs, la Commission doit vérifier si TvDanmark est un opérateur efficace sur le marché. Il convient à cet effet de procéder à une analyse de chiffres clés d'usage courant et de comparer les résultats de l'opérateur aux résultats moyens dans l'État membre considéré. Cette analyse doit tenir compte de la taille différente des entreprises et de leur structure de coûts particulière. Cependant, ainsi qu'il est indiqué plus haut, la situation des opérateurs sur le marché danois n'est pas comparable au point de permettre une comparaison directe de chiffres clés fondés sur les résultats comptables. La Commission estime par conséquent qu'il n'est pas utile dans le cas d'espèce d'analyser ces chiffres clés.
(136)
La Commission a donc recouru à des analyses des résultats de TvDanmark et de SBS Broadcasting. Ces données ne lui permettent pas d'établir avec certitude si les pertes subies s'expliquent par les coûts de démarrage élevés de TvDanmark, qu'elle n'a pas encore récupérés, ou si TvDanmark n'est en fait pas un opérateur efficace. En dépit de plusieurs demandes, la Commission n'a pas pu se procurer de données sur la troisième société de télévision, TV3, qui auraient permis une comparaison avec le troisième opérateur présent sur le marché. Elle ne peut donc établir avec certitude si les pertes de TvDanmark sont le résultat du comportement de prix de TV2 ou s'il est dû à d'autres facteurs sur lesquels TvDanmark peut elle-même influer.
(137)
Par conséquent, comme il est impossible d'établir avec certitude si TvDanmark est un opérateur efficace et de procéder à une comparaison directe entre les deux opérateurs, la Commission pense que l'évaluation ci-dessus ne donne pas de résultat déterminant dans le cas d'espèce. Elle a donc procédé à une analyse plus approfondie des prix de TV2 et de données disponibles sur le marché publicitaire afin de pouvoir déterminer si TV2 a agi de façon à maximaliser ses recettes publicitaires pendant la période examinée.
(138)
La Commission a d'abord comparé les prix des deux opérateurs et analysé la politique de prix de TV2. Cette analyse porte sur les années 1998 à 2002 pour lesquelles la plaignante affirme que TV2 a commencé à faire baisser les prix du marché publicitaire. Elle a ensuite analysé les dépenses publicitaires au Danemark par rapport à l'Union européenne, et en particulier aux autres pays scandinaves. Enfin, elle a comparé les prix de contact (38) dans tous les pays scandinaves et dans les autres médias.
(139)
Les autorités de concurrence danoises examinent actuellement le comportement de TV2 sur le marché de la publicité. L'évaluation ci-après ne préjuge pas l'issue de cette appréciation.
(140)
Les parts d'audience et leur composition, le contenu des programmes, les règles sur les heures de passage de la publicité et les mécanismes de financement des chaînes sont autant de facteurs qui affectent la concurrence sur le marché publicitaire. Par conséquent, les prix varient également d'un organisme de télévision à l'autre. Les chaînes vendent aussi une gamme de produits différenciés, dont les prix varient eux aussi (39).
(141)
Les prix calculés par les chaînes contiennent des réductions importantes. Par conséquent, il n'est pas intéressant de comparer les barèmes de la publicité télévisée. Cette forme de publicité s'organise en majorité (à raison d'environ 90 % des annonces diffusées sur le plan national) conformément à des contrats annuels sur la base desquels les chaînes de télévision octroient des rabais annuels. De surcroît, on relève divers autres rabais (pour les nouveaux annonceurs, les créneaux publicitaires moins intéressants, d'autres rabais de quantité, etc.). Ce sont les agences de publicité qui se chargent de la négociation et de l'établissement de ces contrats.
(142)
Afin de permettre une comparaison entre les différentes chaînes, il convient de calculer la moyenne des différents prix appliqués. Le tableau ci-après donne les prix moyens du groupe cible TRP 21-50. Ces prix ont été obtenus en divisant le chiffre d'affaires réalisé par les chaînes en question pour les spots publicitaires nationaux par le nombre de TRP 21-50 réalisés (40):
Tableau 3
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark (EUR)
283
270
252
251
211
TV2 (EUR)
480
409
364
381
325
Différence (EUR)
197
139
112
130
114
CPP de TvDanmark en % du CPP de TV2 (41)
58,9
66,0
69,3
65,9
64,9
CPP moyen de TV2 pour TRP 21-50 pondéré par la couverture ((0,7) (EUR)
336
286
255
267
228
CPP de TvDanmark en % du CPP pondéré de TV2
84,2
94,3
99,0
94,1
92,7
(143)
Selon les données qui précèdent, le prix de TvDanmark pour TRP 21-50 s'est situé à environ 30 % à 40 % au-dessous de celui de TV2. Comme la Commission l'a constaté dans sa décision sur les aides d'État en faveur de France 2 et de France 3, il existe une relation positive entre le nombre de contacts moyens et le prix net moyen par contact sur le marché de la publicité télévisée (42). Une différence de prix entre chaînes de télévision peut donc s'expliquer par le potentiel relatif de création d'audience. Dans de telles situations, il est utile de vérifier si les différences de prix constatées reflètent les conditions du marché.
(144)
Contrairement à ce qui était le cas dans l'affaire française, il suffit dans le cas d'espèce d'analyser les observations présentées par deux opérateurs. Par conséquent, la pente de la régression linéaire sera calculée sur la base des prix de ces deux opérateurs et ne revêtira que peu d'intérêt statistique. Il s'ensuit qu'il est impossible d'en conclure si la pente est juste.
(145)
Afin d'examiner si les écarts de prix constatés entre les deux opérateurs peuvent être considérés comme conformes aux conditions du marché, un facteur de correction a été appliqué afin de neutraliser la position plus forte de TV2 sur le marché. Ce facteur de pondération a été tiré de calculs des agences de publicité et reflète la couverture différente du groupe cible qui peut être atteint par l'achat de 100 TRP 21-50 à TvDanmark et à TV2. TvDanmark se situe en moyenne légèrement au-dessous de 70 % de la couverture de TV2 (à l'achat de 100 TRP 21-50). Si ce facteur est appliqué, les prix se rapprochent, étant entendu que celui de TV2 reste légèrement supérieur à celui de TvDanmark. L'écart de prix reflète donc apparemment les conditions du marché. Ce résultat doit toutefois être considéré avec prudence puisque le facteur de pondération ne saurait rendre compte de toutes les différences entre les chaînes.
(146)
La Commission relève aussi que, selon la plaignante, la concurrence sur le marché de la publicité télévisée ne joue ni sur les listes de prix ni sur les prix moyens GRP ou TRP comme indiqué plus haut. En fait, d'après les déclarations de TvDanmark, les opérateurs se font concurrence sur les prix marginaux. Ces prix seraient dus à la position plus forte de TV2 sur le marché. Pour atteindre leurs objectifs, les annonceurs sont contraints d'acheter un certain nombre de points de couverture exclusivement auprès de TV2. Pour ces unités inframarginales, il n'y aurait pas de concurrence et TV2 réaliserait par conséquent un profit supplémentaire sur celles-ci. De fait, les opérateurs se font concurrence sur les autres points de couverture et donc sur les prix marginaux. TvDanmark fait valoir que ces prix ont été encore inférieurs aux prix moyens donnés dans les tableaux ci-dessus.
(147)
Abstraction faite de la validité de cette affirmation, la Commission considère qu'un tel comportement serait possible eu égard à la forte position que TV2 occupe sur le marché, mais dans le cas d'espèce il s'agit de déterminer, d'après son comportement sur le marché, si effectivement TV2 n'a pas cherché à maximaliser ses revenus. À cet égard, il ne peut être exclu que TV2 ait maintenu ses prix à un faible niveau pour conserver une part de marché élevée, mais cela ne signifie pas pour autant que la société n'ait pas cherché à maximaliser ses recettes.
(148)
Eu égard aux considérations qui précèdent, on peut constater que les prix de TV2 ont été plus élevés que ceux de TvDanmark au cours de la période étudiée, mais il est également évident que le niveau réel des prix a baissé pendant cette période, même si les barèmes ont augmenté. TV2 a nettement relevé le montant des rabais.
(149)
Cependant, une analyse des prix ne permet pas de déterminer si l'évolution des prix a effectivement contribué à réduire le montant total des recettes publicitaires, augmentant ainsi la nécessité du financement public. Pour clarifier ce point, la Commission a analysé la politique de prix de TV2 et ses conséquences pour le total des recettes publicitaires de TV2.
(150)
Comme il est expliqué ci-après, pendant la période examinée, TV2 a relevé et rabaissé les prix à plusieurs reprises (en accordant des rabais plus élevés). Le tableau ci-après présente l'évolution du niveau général des recettes publicitaires de TV2 pour la période 1998-2002 pour laquelle la plaignante affirme que cette société faisait baisser les prix sur le marché danois:
Tableau 4
(en millions DKK)
1998
1999
2000
2001
2002
Recettes publicitaires pour l'ensemble du Danemark
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(151)
En 1997, TV2 a pris la décision stratégique de ne pas augmenter le taux d'utilisation de sa capacité, mais de relever ses prix en 1998. Elle a pratiqué une nouvelle hausse en 1999. Les autorités danoises affirment qu'en 1999, la concurrence était devenue si intense que TV2 a eu des problèmes à cause de la hausse des prix; ses recettes publicitaires ont par conséquent diminué de 10 % par rapport à l'année précédente.
(152)
En 2000, TV2 escomptait un renforcement majeur de la concurrence et n'a donc pas augmenté ses prix. Les prix réels ont également diminué à cause du nouveau système de rabais institué par TV2. De ce fait, TV2 a augmenté le taux d'utilisation de sa capacité de 33 % par rapport à l'année précédente. Cependant, la politique de prix a accru les recettes publicitaires nationales de TV2 à raison de 8,4 %. En 2001, TV2 a une nouvelle fois relevé ses prix. À cause de cette augmentation, les recettes publicitaires et le taux d'utilisation de capacité de TV2 sont retombés au niveau de 1999. En 2002, TV2 a abaissé ses prix et enregistré un recul moins prononcé de son chiffre d'affaires total. Cependant, sur l'ensemble du marché publicitaire, le chiffre d'affaires a accusé une baisse encore plus nette.
(153)
Il ressort de ce qui précède que l'application extensive de rabais a fait baisser le niveau réel des prix. TV2 a pu compenser cette baisse en augmentant l'utilisation de sa capacité. Les concurrents qui ne disposaient pas de la même réserve de capacité n'ont pas pu le faire. Pour pouvoir se maintenir sur le marché, ils ont dû suivre TV2. Les deux années où cette dernière a relevé ses prix ont été marquées par une baisse de son chiffre d'affaires pour la publicité. Lorsque TV2 a baissé ses prix, elle a au contraire pu accroître son chiffre d'affaires total. La Commission conclut par conséquent que les baisses des prix pratiquées par TV2 ont en fait eu pour effet d'améliorer globalement les recettes. La politique de prix de TV2 n'indique donc pas que cette dernière n'ait pas cherché à maximaliser ses revenus.
(154)
Une comparaison entre les prix des opérateurs danois et une analyse de la politique de prix de TV2 n'indique pas que le niveau des prix sur le marché danois de la publicité télévisée ait été trop faible. Ce phénomène pourrait s'expliquer par le fait que TV2 a exploité sa position de force pour exercer une pression à la baisse sur l'ensemble des dépenses de publicité télévisée de manière à les ramener au niveau atteint dans des conditions de concurrence normales.
(155)
Pour élucider cette question, la Commission a analysé des données économiques sur le marché de la publicité dans l'ensemble des pays de l'UE et les a comparées à celles du Danemark. Comme la publicité télévisée danoise se compare le mieux avec d'autres pays nordiques, la Commission a également fait une comparaison entre les données du Danemark et celles d'autres pays nordiques (Finlande, Suède et Norvège) (43). Les chiffres clés des dépenses de la publicité télévisée qui ont été analysées sont: 1) les dépenses de publicité télévisée exprimées en part des dépenses publicitaires totales; 2) les dépenses de publicité télévisée par habitant; 3) les dépenses de publicité télévisée exprimées en ‰ du PIB. Le tableau ci-après donne une présentation de ces chiffres (44):
Tableau 5
Chiffres clés des dépenses de publicité télévisée au Danemark, dans l'UE et dans les autres pays nordiques
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Dépenses de publicité télévisée exprimées en part des dépenses publicitaires totales ( %)
DK
UE
Pays nordiques
27
35
24
29
37
25
29
37
26
30
37
27
28
37
27
27
37
27
27
37
26
Dépenses de publicité télévisée par habitant (en euros)
DK
UE
Pays nordiques
39
37
32
44
40
36
48
45
41
51
49
44
46
53
45
47
60
54
44
58
49
Dépenses de publicité télévisée en ‰ du PIB
DK
UE
Pays nordiques
1,49
2,20
1,45
1,61
2,34
1,51
1,70
2,46
1,62
1,77
2,58
1,72
1,51
2,70
1,66
1,45
2,88
1,73
1,34
2,71
1,55
Source: Observatoire audiovisuel européen, Eurostat.
(156)
Il ressort du tableau que la part de la télévision dans le total des dépenses de publicité au Danemark (27 %) était inférieur à la moyenne de l'UE (37 %). Il en ressort toutefois aussi une ligne de démarcation générale entre le nord et le sud de l'Europe (45). Dans les États membres du sud, les dépenses de publicité télévisée sont nettement supérieures à ce qu'elles sont dans les pays nordiques (46). On retrouve le même phénomène en ce qui concerne les dépenses en part du PIB (47). Les dépenses de publicité télévisée par personne accusent une nette différence selon les États membres (48). Si l'on compare ces chiffres clés pour le nord, il en ressort que le modèle de dépenses danois correspond à celui des autres pays nordiques.
(157)
Eu égard aux considérations qui précèdent, la Commission conclut qu'il n'y a pas de preuve claire et nette de ce que le marché de la publicité télévisée danois eût été systématiquement et constamment déprimé sous l'effet du comportement en matière de prix de TV2.
(158)
La plaignante a également produit des données issues de la comparaison des prix de contact (exprimés en CMP (49) dans différents pays pour un média bien précis et pour plusieurs types de médias dans un pays déterminé. Cette étude compare le coût à supporter pour atteindre mille individus à l'aide d'un message publicitaire, soit dans la presse écrite, soit à la télévision, au Danemark, en Norvège et en Suède (50).
(159)
Ces données montrent que la publicité télévisée n'est pas aussi chère au Danemark qu'en Suède et en Norvège (51), alors que c'est l'inverse pour la presse écrite (52).
(160)
La Commission ne peut toutefois s'assurer de la fiabilité des données fournies et il n'existe pas de données publiées. Puisque ces renseignements sont très limités et ne tiennent pas compte de différences culturelles éventuelles, la Commission ne peut tirer de conclusion valable sur le niveau des prix de contact pour les différents médias dans les pays scandinaves.
(161)
La Commission conclut par conséquent que TV2 avait les prix les plus élevés sur le marché danois pendant la période étudiée puisqu'elle a pu les fixer à un niveau de quinze à quarante fois supérieur à ceux de ses concurrents, selon la taille du groupe cible. À titre de comparaison avec la Suède ou la Norvège, les prix sont d'environ 20 % moins élevés au Danemark.
(162)
Se fondant sur l'analyse exposée ci-dessus, la Commission conclut que du point de vue des aides d'État, il n'existe actuellement pas de preuve manifeste que TV2 n'ait pas cherché à maximaliser ses recettes publicitaires et que ce comportement ait accru le besoin d'un financement public. En tout état de cause, elle estime que toute perte de revenus des activités publicitaires pour TV2 ne dépasse pas le niveau de surcompensation déjà établi.
VI. CONCLUSION
(163)
Pour les raisons exposées ci-dessus, la Commission conclut que l'aide sur laquelle a porté l'enquête a constitué une surcompensation en faveur de TV2 de 628,2 millions DKK (84,3 millions EUR), que ce montant est incompatible avec le marché commun sur la base de l'article 86, paragraphe 2, et qu'il doit donc être récupéré. En ce qui concerne la personne auprès de laquelle ce montant doit être récupéré, la Commission note qu'en décembre 2003, TV2 a changé de statut lors de sa conversion en société anonyme TV2/DANMARK A/S (ci-après dénommée «TV2 A/S») et que le montant intégral de l'avantage a été transféré à cette dernière. Il s'ensuit que le montant total de la surcompensation va actuellement à TV2 A/S et doit être récupéré auprès de cette société. Ce montant a été calculé annuellement sur la base de la situation à la fin de chaque exercice (31 décembre). C'est cette date qui doit être appliquée au calcul des intérêts,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les aides accordées entre 1995 et 2002 à TV2/DANMARK sous forme de redevances et d'autres mesures décrites dans la présente décision sont compatibles avec le marché commun conformément à l'article 86, paragraphe 2, à l'exception d'un montant de 628,2 millions DKK.
Article 2
1. Le Danemark prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer ce montant de 628,2 millions DKK auprès de TV2 A/S.
2. La récupération intervient sans délai et conformément aux dispositions du droit national, pour autant qu'elles permettent l'exécution immédiate et effective de la présente décision.
3. La somme à récupérer inclut des intérêts à partir de la date à laquelle ses différentes parties ont été mises à la disposition de leurs bénéficiaires jusqu'à la date de leur récupération. Ces intérêts sont calculés sur la base du taux de référence applicable la première année où la surcompensation a eu lieu pour la première fois. Pour les années suivantes, tous les montants supplémentaires qui ont constitué une surcompensation pour l'année considérée sont productifs d'intérêts.
4. Le taux d'intérêt perçu en application du paragraphe 3 est calculé selon la méthode fixée aux articles 9 et 11 du règlement (CE) no 794/2004 de la Commission (53)
Article 3
Le Royaume de Danemark informe la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la date de la notification de la présente décision, des mesures prévues et déjà prises pour s'y conformer. Le Royaume de Danemark communique ces renseignements en utilisant la fiche figurant à l'annexe de la présente décision.
Article 4
Le Royaume de Danemark est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 19 mai 2004

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