Document ID: 32002D0344

Decisión de la Comisión
de 23 de octubre de 2001
relativa a la ausencia de control exhaustivo e independiente de las condiciones tarifarias y técnicas aplicadas por La Poste a las empresas de preparación de correo para acceder a sus servicios reservados
[notificada con el número C(2001) 3186]
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(El texto en lengua francesa es el único auténtico)
(2002/344/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el apartado 3 de su artículo 86,
Después de haber ofrecido a las autoridades y a la empresa francesa La Poste, en sendas cartas de 27 de octubre de 1999 y 30 de noviembre de 1999, la oportunidad de dar a conocer su punto de vista en relación con los cargos formulados por la Comisión con respecto a la legislación postal francesa en materia de servicios de preparación de correo,
Considerando lo siguiente:
1. HECHOS
1.1. Servicios afectados
(1) La presente Decisión se refiere exclusivamente a las relaciones que mantiene La Poste con sus socios comerciales de las empresas de preparación de correo que intervienen en mercados anteriores a su actividad principal, los servicios postales básicos. Estos socios comerciales del sector de la preparación de correo pueden considerarse a la vez:
- usuarios, en la medida en que se sustituyen a los remitentes de correo que les confian el depósito de sus envíos en La Poste, y
- proveedores de La Poste, en la medida en que sustituyen al operador público en la realización de determinadas prestaciones, en una fase anterior a las operaciones que entran dentro de su ámbito reservado.
La actividad de preparación de correo siempre precede a la fase en que La Poste se hace cargo de éste en el marco de las prestaciones que le corresponden dentro de su ámbito reservado. La naturaleza misma de la actividad de preparación del correo implica el recurso a los servicios del ámbito reservado. Desde un punto de vista conceptual, y aunque en la práctica las prestaciones estén imbricadas(1) en una serie de servicios que en muchos casos ofrecen las mismas empresas, la expresión "preparación del correo" abarca dos tipos de actividades diferentes(2).
1.1.1. Prestaciones por cuenta de remitentes de correo
(2) En primer lugar, la preparación de correo puede consistir en una prestación en beneficio de un remitente de correo. En este caso, la actividad consiste en acondicionar envíos (impresión, introducción en sobres o empaquetado, etiquetado, direccionamiento y franqueo), recogerlos, agruparlos, clasificarlos y depositarlos en las oficinas de La Poste.
(3) Este tipo de actividades por cuenta de clientes remitentes podría calificarse de "servicio interno de correo" por cuenta de grandes empresas(3). En la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de las normas de competencia al servicio postal y sobre la evaluación de determinadas medidas estatales relativas a los servicios postales(4), se observa, por ejemplo, que "en la actualidad, el correo interno de las grandes empresas es a menudo gestionado por intermediarios, que preparan y efectúan una clasificación previa del correo antes de enviarlo al operador postal para su distribución final". Las empresas de preparación de correo que ejercen esta actividad pueden asimilarse a "intermediarios" independientes entre los remitentes y La Poste, y a ellas corresponde el pago del franqueo a La Poste.
(4) Estas actividades por cuenta de remitentes dan lugar, esquemáticamente, a dos métodos de remuneración generalmente combinados:
- una remuneración directa pagada por las prestaciones de acondicionamiento del correo, suministro de ficheros de direcciones, etc.,
- una remuneración del papel de intermediación desempeñado por los preparadores de correo y del beneficio de tarifas de franqueo preferentes; los preparadores de correo tienen acceso a los contratos productos de La Poste (en particular, al contrato "Postimpact") que dan acceso a unas tarifas preferentes (por ejemplo, 1,68 francos franceses por sobre para 20000 envíos Postimpact, en vez de 2,7 francos franceses para los envíos masivos "Ecoplis"). Simplificando, pagan el franqueo a La Poste aprovechando las tarifas preferentes vigentes, y se cobran facturando a los remitentes un precio superior al importe total del franqueo efectivamente abonado a La Poste.
1.1.2. Trabajos preparatorios efectuados en lugar de La Poste
(5) En segundo lugar, la preparación de correo puede englobar prestaciones realizadas en sustitución de La Poste. Esta actividad consiste en operaciones de preparación de correo, acondicionamiento de envíos en sacas postales cumpliendo determinadas normas, clasificación más o menos elaborada y depósito de los envíos en las oficinas de La Poste que ésta disponga al efecto. Así pues, las empresas de preparación de correo actúan como proveedores de La Poste. Ésta, al dejar que se externalicen ciertas tareas preparatorias, ahorra en procesos y gana en eficacia(5).
Desde 1990, La Poste remunera a los preparadores de correo con una remuneración por volumen (rémunération au mille), es decir, en función del volumen de los depósitos, para los trabajos preparatorios realizados por su cuenta, en el marco de los llamados "contratos técnicos". La remuneración varía esencialmente en función de criterios de calidad de los depósitos y del mayor o menor grado de clasificación efectuada. Entre estos contratos técnicos, el llamado contrato de preparación(6) ocupa un lugar estratégico: a diferencia de los demás contratos técnicos, permite al proveedor de servicios agrupar envíos de diferente tipo y escaso volumen y obtener así una remuneración cualitativa (mientras que los umbrales de volumen impuestos reservan, en principio, la remuneración cualitativa para envíos idénticos e importantes). Hay que tener en cuenta que sólo pueden suscribir contratos técnicos las empresas de preparación que también están vinculadas a La Poste por un contrato producto que exige el depósito de un número mínimo de sobres.
1.2. Las empresas de preparación de correo
(6) Se estima que, en 1998, el volumen de negocios (medido por el volumen de negocios de todos los agentes que intervienen en la preparación de correo) del mercado de la preparación de correo, en sentido lato(7), ascendió a 6400 millones de francos franceses(8), desglosados como sigue:
- 3500 millones de francos franceses facturados por los preparadores de correo propiamente dichos,
- 2000 millones de francos franceses realizados por laseristas,
- 900000 millones de francos franceses facturados por los especialistas del empaquetado.
Los servicios de los preparadores de correo consisten sobre todo en el acondicionamiento de envíos y en los trabajos preparatorios para La Poste descritos en los epígrafes 1.1.1 y 1.1.2. De manera más marginal, algunos preparadores de correo proponen también servicios de autoedición (véase más adelante), alquiler de ficheros de direcciones, suministro de sobres, etc. Se distinguen principalmente, según la actividad dominante, los preparadores-acondicionadores, los preparadores-centralizadores y los preparadores-clasificadores.
Por otra parte, los preparadores-laseristas están especializados en la autoedición, es decir, la edición de correo de gestión a partir de datos informáticos por cuenta de grandes remitentes. Estos preparadores-laseristas ejercen esta actividad de autoedición además de las actividades de preparación de correo propiamente dichas(9).
El empaquetado es una actividad de preparación específica que se ocupa de los paquetes y que incluye a menudo prestaciones conexas (gestión de pedidos, almacenamiento, etc.). La presente Decisión no afecta a esta actividad ni a esta empresas.
La tipología sumaria que se ha presentado aquí no es más que un reflejo simplificado de una realidad más compleja. En la prática, muchas empresas de preparación de correo ofrecen una gama más o menos amplia de servicios centrados en determinados segmentos del mercado e incluyen prestaciones que engloban las tres actividades antes mencionadas. Así, se podría afinar el análisis agrupando a las empresas de preparación de correo en múltiples subcategorías, en función de las características de su actividad y de las de su clientela(10).
(7) En el mercado francés de preparación de correo operan, por una parte, empresas de preparación de correo privadas e independientes, como las integradas en el SNELPD, que ofrecen servicios de preparación a cualquier gran remitente de correo y, por otra parte, La Poste, que ofrece servicios de preparación directa o indirectamente, a través de una serie de filiales.
(8) Las empresas de preparación de correo privadas y los laseristas independientes son, por lo general, pequeñas o medianas empresas con un volumen de negocios medio algo superior a 15 millones de francos franceses. Se trata sin embargo de un sector bastante concentrado, ya que las veinte empresas más importantes representan alrededor del 55 % del volumen de negocios total.
(9) La Poste y algunas de sus filiales ofrecen a sus clientes profesionales prestaciones que entran directamente en competencia con los servicios ofrecidos por las empresas de preparación antes descritas.
(10) La Poste ofrece servicios de franqueo, acondicionamiente y depósito en el circuito postal(11), especialmente por medio de las unidades Carré Pro implantadas en más de 400 oficinas de correos. La Poste estima que el volumen de negocios de los Carré Pro era de 227 millones de francos franceses aproximadamente en 1999, aunque resulta dificil individualizarlo(12).
(11) Las filiales de La Poste que operan en el sector de preparación de correo a que se refiere la presente decisión son principalmente Datapost, Mikros y Dynapost. La actividad de Datapost, empresa creada en 1994 y especializada en la autoedición, coincide en parte con la de los preparadores-laseristas. Datapost ofrece sobre todo servicios de autoedición pura (clasificación y preparación informática de la producción, impresión, etc.), pero también introduce en sobres, acondiciona y deposita los envíos en La Poste. Esta empresa cuenta con alrededor de 165 empleados y más de 250 clientes. Su volumen de negocios se triplicó entre 1996 y 1999, pasando de 32 millones de francos franceses a 107 millones. Datapost sufrió importantes pérdidas de explotación hasta 1999, por lo menos. En noviembre de 2000, La Poste adquirió(13) la sociedad Mikros(14), otro operador importante de autoedición y preparación de correo. Esta adquisición fue seguida de la creación de un "polo común" que unía Mikros y Datapost. Por su parte, la filial Dynapost interviene en la gestión del correo interno de las empresas pero también presta servicios de recogida, franqueo y clasificación(15). Tiene alrededor de 500 asalariados y registró un volumen de negocios de 275 millones de francos franceses en 1999.
(12) La Poste no ha negado que ella misma o sus filiales realicen actividades de preparación de correo(16), tanto en calidad de proveedores de La Poste como en calidad de usuarios de su red monopolística(17). En total, La Poste, tanto por sus propios productos como por medio de Datapost y Mikros, por una parte, y de Dynapost, por otra, representaría al menos un 10 % del mercado de la preparación de correo y de la autoedición(18).
(13) Así pues, los servicios propuestos a los remitentes por las empresas de preparación de correo compiten con La Poste y sus filiales. Ahora bien, habida cuenta del monopolio postal de que goza La Poste, los preparadores de correo, en su doble calidad de usuarios de la red postal y de proveedores de servicios al operador público, tienen que aceptar necesariamente las condiciones financieras y técnicas fijadas por La Poste para la recepción del correo que procesan. En efecto, La Poste es un socio ineludible de los preparadores de correo para que éstos puedan ofrecer sus servicios a sus clientes.
1.3. El dispositivo legislativo y reglamentario aplicable
1.3.1. Principios que rigen las relaciones de La Poste con sus usuarios y socios comerciales y el control de las mismas
(14) La Ley de 2 de julio de 1990 relativa a la organización del servicio público de correos y telecomunicaciones(19) (en lo sucesivo, "la Ley de 1990") así como el pliego de condiciones de La Poste, aprobado por el Decreto n° 90-1214, de 29 de diciembre de 1990(20), establecen las condiciones de prestación de los servicios ofrecidos por el operador público y el régimen aplicable a las relaciones que mantiene tanto con sus usuarios como con sus socios comerciales.
(15) El artículo 25 de la Ley de 1990 dispone, con carácter general, que las relaciones de La Poste con sus usuarios, proveedores y con terceros se rigen por las normas de Derecho común. El artículo 23 del pliego de condiciones de La Poste confirma que las relaciones de La Poste con los usuarios se rigen por contratos de Derecho común.
(16) Por lo que se refiere más concretamente a las relaciones con los usuarios, según el apartado 2 del artículo 23 de su pliego de condiciones, corresponde a La Poste definir las condiciones de suministro de sus productos y servicios. El mismo artículo añade que La Poste puede celebrar contratos cuyas condiciones se fijarán de común acuerdo sobre la base de un presupuesto concreto. En este supuesto, La Poste tiene, además, la obligación de distinguir entre los elementos reservados y competitivos de los servicios ofrecidos: "Dans ce cas, lorsque La Poste fournit un service comprenant à la fois des prestations sous droits exclusifs et des prestations soumises à la concurrence, le contrat distingue les deux catégories de prestations quant à leur fourniture et à leur facturation." ("En este caso, cuando La Poste presta un servicio que incluye a la vez prestaciones sujetas a derechos exclusivos y prestaciones abiertas a la competencia, el contrato distingue las dos categorías de prestaciones por cuanto respecta al suministro y a la facturación de las mismas").
(17) El artículo 22 del mismo pliego de condiciones enuncia las modalidades posibles de "apertura de la red" a los usuarios. Así pues, La Poste puede, bien en su área de actividad, bien fuera de ésta: "- abrir a sus filiales el acceso a su red. Esta puesta a disposición se realiza en el marco de convenios que especifican, en particular, las condiciones de remuneración de La Poste: y - celebrar acuerdos de distribución o prestación de servicios con otros socios". El Ministro responsable de correos y telecomunicaciones debe ser informado de los convenios celebrados.
(18) Las condiciones aplicadas a los usuarios no figuran en el pliego de condiciones. Sin embargo, las autoridades francesas Ilamaron la atención de la Comisión(21) sobre las disposiciones del pliego de condiciones que establecen normas generales relativas al margen de libertad de que dispone La Poste en materia de tarifas y contratos en las relaciones con sus usuarios. Las disposiciones mencionadas por las autoridades francesas permiten distinguir dos situaciones:
- Cuando los servicios en cuestión entran en el ámbito exclusivo de La Poste, según la letra b) del apartado 1 del artículo 33 del pliego de condiciones, las tarifas ofrecidas por el operador público deben presentarse a los Ministros de correos y telecomunicaciones y de economía y finanzas para su aprobación. De la misma manera, según el artículo 4 del pliego de condiciones, cuando La Poste celebra contratos tipo con usuarios en el marco de los servicios de su competencia exclusiva, estos contratos tipo deben ser aprobados por el Ministro de correos y telecomunicaciones.
- En cambio, según la letra c) del apartado 1 del artículo 33, la letra a) del apartado 2 del artículo 33 de su pliego de condiciones, La Poste fija libremente las tarifas de sus servicios ofrecidos en régimen de competencia, estén o no incluidos en el servicio universal. Estas tarifas se comunican solamente a los Ministros competentes a título informativo. Por lo que se refiere a los servicios abiertos a la competencia que entran en el ámbito del servicio universal, se aplica el principio general de aproximación al coste(22), pero la normativa francesa no especifica las consecuencias que conlleva este principio ni cómo se controla su cumplimiento(23).
(19) Por lo que se refiere a las relaciones con proveedores y, en particular, las condiciones de remuneración de éstos, el pliego de condiciones de La Poste no establece ninguna norma específica. El artículo 27 de la Ley de 1990, por su parte, sólo dispone que los procedimientos de celebración y control de los contratos de cada operador público son establecidos por su consejo de administración, en el marco de las disposiciones previstas al respecto en el pliego de condiciones ("les procédures de conclusion et de contrôle des marchés de chaque exploitant public sont fixées par son conseil d'administration, dans le cadre des dispositions prévues en la matière par le cahier des charges [...]"). Por lo tanto, este artículo solamente se aplica a las relaciones contractuales establecidas en el marco de contratos de suministro celebrados por el operador público.
(20) Habida cuenta del dispositivo reglamentario citado y de las explicaciones recabadas de las autoridades francesas, y si se aplican las distinciones conceptuales mencionadas en el epígrafe 1 de la presente Decisión, el grado de control a que está sujeta La Poste en sus relaciones con las empresas de preparación de correo puede resumirse de la siguiente forma:
Cuando los preparadores de correo pueden asimilarse a usuarios de la red de La Poste, las tarifas de acceso a la misma que se les aplican
- están sujetas a la aprobación de los Ministros competentes cuando el servicio en cuestión entra en el ámbito del monopolio por ejemplo, las tarifas de la gama "Postimpact"(24) y las tarifas "carta" y "Ecopli"(25),
- o simplemente son comunicadas a los Ministros competentes para su información cuando el servicio en cuestión se ofrece en condiciones de competencia (por ejemplo, las tarifas de la gama "Catálogos" o "Coliéco").
Cuando los preparadores de correo se asimilan a proveedores de La Poste, las tarifas en cuestión, como por ejemplo la remunération au mille, se comunican a los Ministros competentes simplemente a título informativo(26).
Según las explicaciones dadas por las autoridades francesas, el control nunca se aplica a las normas técnicas ni a los aspectos no tarifarios de las relaciones entre La Poste y las empresas de preparación de correo.
(21) Así pues, la normativa francesa encarga a La Poste que fije ella misma las condiciones contractuales con sus socios comerciales por medio de instrumentos jurídicos de derecho privado. Sólo limita esa libertad concedida a La Poste en casos muy concretos. El alcance de los controles efectuados por el Estado es limitado y se ocupa únicamente de cuestiones estrictamente tarifarias.
(22) Por consiguiente, La Poste puede fijar por sí misma, sin ningún control, toda una serie de normas técnicas que inciden de forma decisiva en el acceso de las empresas de preparación de correo a su red. Por tanto, La Poste fija las normas de presentación del correo y las modalidades de depósito de las preparaciones postales (tipo de continentes utilizados, volumen mínimo de los depósitos, etc.) que deben cumplirse para beneficiarse de condiciones específicas. Estas condiciones se publican en forma de "instrucciones" en el Bulletin de La Poste.
(23) Aunque en Derecho francés las "normas" adoptadas por La Poste en el ejercicio de esta facultad se califiquen de "contractuales", son normas que se fijan por iniciativa de La Poste y cuya forma determina ella misma. Esta calificación tampoco afecta a la incidencia que estas medidas tienen en el acceso de las empresas independientes de La Poste a la red postal y a los servicios reservados y, en consecuencia, en las condiciones en que se ejerce la actividad de preparación de correo.
1.3.2. Las autoridades públicas responsables del control de La Poste
(24) La normativa francesa confiere conjuntamente al Ministro responsable de correos y telecomunicaciones y al Ministro de economía y finanzas, una doble misión de definición de la política de La Poste y de control del cumplimiento de la normativa aplicable y del Derecho de la competencia por parte de La Poste. Ahora bien, en la práctica, resulta que el Ministro de Correos y Telecomunicaciones es el mismo que el de Economía y Finanzas (en lo sucesivo, "el Ministro")(27).
(25) En materia de tarifas, la competencia del Ministro se deriva de las disposiciones del pliego de condiciones de La Poste antes descritas. Los textos reglamentarios relativos a la organización del Ministerio de Economía, Finanzas e Industria completan la descripción de las atribuciones de los servicios sometidos a su autoridad.
(26) El artículo 4 del Decreto n° 93.1272, de 1 de diciembre de 1993(28), dispone que la Dirección general de industria, tecnologías de la información y correos (DiGITIP) elabora la política del Gobierno en materia de correos y telecomunicaciones y vela por su aplicación. El mismo artículo establece que esta Dirección general vela en los sectores de correos y telecomunicaciones por el respeto de una competencia leal entre los distintos operadores económicos. Por último, este artículo indica que la DiGITIP vela, en colaboración con la Dirección del Tesoro, por los activos que posee el Estado en La Poste: "Avec la direction du Trésor, elle élabore et met en oeuvre la politique menée à l'égard de La Poste et des entreprises industrielles de sa compétence dans lesquelles l'État détient une participation"(29).
(27) El artículo 6 del citado Decreto dispone que dentro de la DiGITIP, el servicio de correos y telecomunicaciones "ejerce la tutela sobre La Poste". El artículo 4 del Decreto de 2 de noviembre de 1998, por el que se fija la organización de la DiGITIP(30) precisa, por su parte, que dentro del servicio de correos y telecomunicaciones, la subdirección de las actividades postales "ejerce la tutela sobre La Poste". Concretamente, dicha subdirección "assure la tutelle économique et financière, notamment la préparation du contrat de plan, analyses économiques, adaptation de la comptabilité analytique, offre de service, tarification, qualité de service, relations avec les consommateurs et les partenaires de l'activité postale [...]" ("Ejerce la tutela económica y financiera, en particular, haciéndose cargo de la preparación del contrato de planificación, los análisis económicos, la adaptación de la contabilidad analítica, la oferta del servicio, la tarificación, la calidad del servicio, las relaciones con los consumidores y los socios de la actividad postal"). Por otra parte, según el Decreto antes citado, dentro del propio servicio de correos, la subdirección de reglamentación y asuntos internacionales se encarga de la elaboración, seguimiento y aplicación de la normativa y de la regulación de las actividades postales. Estas disposiciones permiten localizar dentro del Ministerio las competencias de análisis e instrucción sobre los asuntos postales. El poder de decisión es potestad del Ministro y del Director General de Industria, tecnologías de la información y correos por delegación permanente de aquél(31).
(28) Las autoridades francesas facilitaron a la Comisión una descripción de la aplicación práctica de este dispositivo reglamentario. A este respecto especificaron que en materia de tarifas, el ejercicio de la tutela implica una intervención conjunta del servicio de correos y de la Dirección General de Competencia(32). Desde un punto de vista más general, afirmaron que, en materia de tutela, la facultad de control del Estado no se confia en exclusiva a los servicios de la DiGITIP, sino que la dirección de presupuesto y la dirección del Tesoro también desempeñan un papel activo. En la práctica, el ejercicio de las funciones de tutela atribuidas al Ministro corresponden, por lo tanto, a la DiGITIP, la Dirección de presupuesto, la Dirección del Tesoro y la Dirección General de competencia, consumo y represión del fraude. Por consiguiente, estos servicios, que se encuentran bajo la autoridad jerárquica de un mismo Ministro, ejercen a la vez funciones de control y funciones de tutela económica y financiera.
(29) Así pues, según se desprende claramente de la normativa francesa, el Ministro responsable del control de La Poste tiene la posibilidad de intervenir en las orientaciones de ésta, en el marco de su misión de tutela económica y financiera(33). En cambio, la normativa francesa no prevé un dispositivo institucional que permita garantizar, mediante una separación adecuada de las funciones, que las misiones de tutela económica y financiera, por una parte, y las de control de La Poste, por otra parte, se ejerzan con total independencia una de otra.
1.4. La denuncia
(30) El 30 de junio de 1998, el "Syndicat National des Entreprises de Logistiques de Publicité Directe" (en lo sucesivo "el SNELPD" presentó una denuncia contra el Estado francés, relativa a la actividad de preparación de correo de La Poste. El SNELPD es un sindicato profesional de Derecho francés que, por sus estatutos, vela por los intereses de sus miembros, a saber, empresas de preparación de correo. El SNELPD agrupa a 62 empresas, es decir la gran mayoría de las que están presentes en este mercado.
(31) El denunciante alega que La Poste concede descuentos a sus clientes directos y a sus propias filiales que operan en el sector de la preparación de correo y que no los ofrece, en cambio, a los preparadores de correo. Además, afirma que La Poste fija condiciones que, aunque formalmente no establecen distinciones para su aplicación, ponen en situación de desventaja a los competidores de La Poste y de sus filiales. Según el denunciante, las condiciones aplicables, por ejemplo, al volumen de correo exigido para obtener tarifas favorables, fijan niveles que excluyen de hecho a las pequeñas empresas de preparación de correo. Por ejemplo, el demandante aduce que el límite máximo de 3 millones de envíos exigidos para poder optar a los llamados contratos técnicos de calidad y presentación(34) con La Poste no se basa en una reducción del coste para La Poste, sino que se ha fijado de forma arbitraria, de manera que limita el número de preparadores de correo que pueden acogerse a ese dispositivo.
(32) Además, según el denunciante, La Poste lleva un control menos riguroso de la aplicación de las condiciones de depósito de los envíos de sus filiales que de las empresas competidoras de éstas. Según el denunciante, las normas que no son intrínsecamente discriminatorias son aplicadas de manera discriminatoria por La Poste. En este contexto, la denuncia cita numerosos ejemplos de casos en los que las filiales de La Poste no han respetado las normas relativas a los volúmenes de depósito, el formato, la presentación, los horarios, los lugares de depósito y la naturaleza del mensaje exigido, obteniendo sin embargo descuentos.
(33) Según el denunciante, estas prácticas se enmarcan en una estrategia de exclusión o, cuando menos, de restricción de la competencia. Llama la atención, en particular, sobre un documento de La Poste titulado "Challenge Dynatop"(35), según el cual "... Le développement de prestations amont [...] doit permettre d'éviter l'installation de concurrents et même favoriser le développement de nos parts de marché aussi bien pour les produits d'affranchissements que pour les produits stratégiques" ("El desarrollo de prestaciones en fases previas [...] debe permitir evitar la entrada de competidores y propiciar incluso la ampliación de nuestras cuotas de mercado tanto para los productos de franqueo como para los productos estratégicos"). En lo que se refiere más específicamente al sector de la autoedición, cita además un estudio sobre los grandes remitentes de correo por cuenta de La Poste, realizado poco antes de crearse la filial Datapost(36). Según dicho estudio, se trata de organizar una penetración rápida y masiva en el mercado. El denunciante sostiene que este tipo de documentos demuestran que el objetivo de La Poste es realmente el de favorecer a sus propias filiales y actividades en el sector de la preparación de correo y de la autoedición.
(34) Por último, el denunciante alega que el monopolio de La Poste en el mercado posterior le permite imponer unilateralmente las condiciones de los contratos que la vinculan a sus usuarios y socios económicos tales como los preparadores de correo. Según el denunciante, La Poste fija de manera unilateral las normas de presentación del correo y las modalidades de depósito de las preparaciones postales (tipos de continentes utilizados, volumen mínimo de los depósitos, etc.), publicadas en forma de "instrucciones" en el Boletín de La Poste.
(35) Según la denuncia, en virtud del desequilibrio de poder económico creado por la normativa francesa, La Poste tiene la facultad de imponer normas a sus competidores y de regular su actividad, a pesar de carecer de poder reglamentario con arreglo al Derecho interno. En conclusión, el denunciante considera que el Estado francés ha infringido el Derecho comunitario y, en especial:
1) por una parte, los artículos 86 y 82 combinados del Tratado CE, adoptando y manteniendo en vigor una legislación que autoriza a La Poste (operador público al que la ley otorga el monopolio postal) a fijar por sí misma las condiciones de acceso de las empresas de preparación de correo a su red de servicios reservados, cuando ella misma opera en el sector de la preparación de correo y, por otra parte, concediendo a La Poste derechos exclusivos cuyo ejercicio puede implicar un abuso de posición dominante,
2) por otra parte, los artículos 86, 10 y 82 combinados del Tratado CE, absteniéndose de intervenir para poner fin a los abusos de posición dominante efectivamente cometidos por La Poste en el mercado de la preparación de correo.
(36) El denunciante pidió a la Comisión que instara al Estado francés a:
1) garantizar el acceso de las empresas de preparación de correo a la red de La Poste en condiciones conformes al principio de igualdad entre agentes económicos, y
2) conferir a una autoridad independiente de La Poste el poder de regular las condiciones de acceso de las empresas de preparación de correo a la red de la Poste y a conferir a dicha autoridad independiente las facultades de aplicación y control de esta normativa o, en su defecto, a tomar las medidas pertinentes para que La Poste no pueda prestar, directa o indirectamente, servicios de preparación de correo.
(37) Por otro lado, el 25 de febrero de 1998, el denunciante presentó una denuncia contra La Poste ante el Consejo francés de la competencia por infracción del artículo 8 de la Ordenanza francesa n° 86-1243, de 1 de diciembre de 1986, relativa a la libertad de precios y de competencia y del artículo 82 del Tratado CE. La denuncia planteada contra La Poste se refiere a prácticas de subvenciones cruzadas de La Poste con sus filiales de preparación de correo, de captación y sustracción de clientela, ofertas globales y precios alejados del mercado, precios y condiciones discriminatorios, precios depredadores y extensión abusiva de posición dominante. Se adjuntó una copia de esta denuncia a la denuncia presentada ante la Comisión.
(38) Mediante carta de 25 de septiembre de 1998, la Comisión comunicó a las autoridades francesas el texto de la denuncia del SNELPD. También remitió este texto a La Poste por carta de 26 de octubre de 1998.
1.5. Observaciones del Gobierno francés y de la empresa en cuestión
(39) Las autoridades francesas respondieron a la citada comunicación por carta de 26 de noviembre de 1998. En primer término, recuerdan el marco reglamentario aplicable. Por lo que se refiere a las relaciones entre La Poste y su administración tutelar, consideran que el principio de separación estructural de las funciones de regulador y operador existe desde el 1 de enero de 1991, fecha en que La Poste se constituyó en entidad autónoma. Las autoridades francesas afirman que el Estado francés no confirió delegación de poder reglamentaria alguna a La Poste y que el denunciante no puede invocar el pliego de condiciones de la Poste para justificar dicha delegación(37). Las autoridades francesas señalan que La Poste solamente elaboró contratos tipo y que la naturaleza de estos contratos no les confiere ningún carácter reglamentario(38).
(40) Por su parte, en su respuesta del 18 de diciembre de 1998, La Poste cuestiona en primer lugar algunas afirmaciones fácticas contenidas en la denuncia(39). Cuestiona asimismo que pueda ser considerada como autoridad reglamentaria, dado que sus tarifas (y en este caso los descuentos concedidos) se someten a la apreciación de su autoridad tutelar cuando entran en el ámbito sujeto a monopolio(40). La Poste alega, por otra parte, que el contrato de colaboración de La Poste con los preparadores de correo vigente cuando se presentó la denuncia preveía un procedimiento de reconocimiento de calidad ("Qualité de Routeur Premier de Publicité Correspondance Messagerie"). Dicho reconocimiento de calidad era imprescindible para acceder a un contrato técnico(41). La Poste aclara que no era ella la que otorgaba esa calidad de forma unilateral, sino una comisión paritaria, compuesta de tres representantes de los preparadores de correo y de una persona independiente, y que las filiales de La Poste también habían sido examinadas por dicha Comisión. Por otra parte, La Poste afirma que el SNELPD no ha presentado ningún documento que pueda justificar la denuncia presentada. Añade que el denunciante parece confundir la concesión del monopolio legal a La Poste con la concesión de un poder reglamentario(42), y que lo que realmente cuestiona el denunciante es la existencia del monopolio legal. Además según ella, el denunciante confunde la posición dominante con el abuso de la misma, sin demostrar de ninguna manera la realización material del abuso. Aunque no pone directamente en entredicho la existencia de un conflicto de intereses mencionada por el denunciante, La Poste considera, por último, que el simple hecho de que ofrezca servicios en el mercado de la preparación de correo no es en sí constitutivo de un abuso de posición dominante(43).
(41) Por carta de 27 de octubre de 1999, la Comisión invitó a las autoridades francesas a presentar sus comentarios sobre la posible incompatibilidad de las disposiciones del marco legislativo y reglamentario francés con el Derecho comunitario. A este respecto la Comisión emitió reservas sobre la falta de una autoridad reglamentaria verdaderamente independiente con facultad para controlar las relaciones contractuales entre La Poste y las empresas de preparación de correo. Según la Comisión, la ausencia de una autoridad independiente podía perjudicar la actividad de las empresas de preparación de correo. En efecto, según la Comisión, La Poste tenía la facultad de fijar libremente las condiciones de acceso a su red al tiempo que operaba directa o indirectamente en el sector de la preparación de correo. Además, la autoridad pública responsable del control de La Poste era la misma que la encargada de definir su política general, lo cual planteaba un problema de neutralidad.
(42) El escrito de requerimiento anunciaba, por otra parte, que si la interpretación de la Comisión se confirmaba, ésta podría adoptar una decisión con arreglo al apartado 3 del artículo 86 del Tratado. El 30 de noviembre de 1999 se envió una copia del escrito de requerimiento a La Poste.
(43) Por carta del 4 de febrero de 2000, las autoridades francesas comunicaron sus observaciones. En dicha carta, las autoridades francesas cuestionaban algunos elementos de la carta antes citada. Indicaron que la interpretación de la Comisión respecto al requisito de independencia del control de La Poste parecía excederse de las disposiciones del Derecho comunitario sectorial aplicable al sector postal(44). En su respuesta, las autoridades francesas describían, por otra parte, el papel del Ministro en el control de La Poste y la naturaleza de la tutela ejercida por sus servicios. A este respecto, señalaban que, en su opinión, los servicios del Ministro no intervenían de ninguna manera en la gestión corriente de la entidad ni en su política comercial. Antes al contrario, según las autoridades francesas, el papel del Ministro en materia de tutela se refiere básicamente al respeto de la misión de servicio público y al sector social, especialmente en lo que se refiere a la unidad del personal. Las autoridades francesas expusieron, además, la consistencia del contrato plan y el papel del comisario del Gobierno en el Consejo de administración del operador público. Especificaron las modalidades de control de las decisiones de La Poste en materia de tarifas, según lo dispuesto en el pliego de condiciones de La Poste. Por último, las autoridades francesas anunciaban medidas reglamentarias para "tranquilizar" a la Comisión, en particular, la institución de un mediador del servicio universal postal y una intensificación del control de los contratos celebrados por La Poste.
(44) Mediante carta de 16 de febrero de 2000, La Poste contestó a las preguntas formuladas por la Comisión. Adjuntó a su respuesta un estudio realizado por un consultor sobre las relaciones entre La Poste y los preparadores de correo(45). Uno de los objetivos de dicho estudio es demostrar que La Poste, por motivos económicos y financieros, no tiene objetivamente ningún interés en poner trabas a las empresas de preparación de correo. Además, describe la evolución de las relaciones entre La Poste y las empresas del sector, explicando que el aparente endurecimiento de algunas cláusulas de los contratos celebrados en 1999, con respecto al régimen anterior respondía al deseo de La Poste de remediar las imperfecciones del dispositivo establecido en 1995 que había beneficiado a las empresas de preparación de correo.
(45) El 9 de marzo de 2001, la Comisión envió un nuevo escrito a Francia con el doble objetivo de recabar información respecto de las medidas anunciadas en febrero de 2000 y de poner en conocimiento de las autoridades francesas una serie de datos proporcionados por los denunciantes a finales del año 2000, referidos, en particular, al debilitamiento económico de las empresas de preparación de correo ocasionado, supuestamente, por una serie de cambios introducidos por La Poste en el régimen de los contratos técnicos y de los contratos productos.
(46) Las autoridades francesas respondieron mediante carta de 17 de julio de 2001. En su carta, comentaron los elementos de hecho planteados por la Comisión. Expusieron, por otra parte, las razones que impidieron llevar a la práctica el dispositivo previsto a principios del año 2000 y adjuntaron a su respuesta un proyecto de decreto relativo a la institución de un mediador postal que, en su opinión, permitiría resolver las dificultades evidenciadas por la Comisión. Informaron asimismo a la Comisión de que se había solicitado el dictamen del Consejo superior de correos y telecomunicaciones sobre el proyecto de decreto el 21 de junio de 2001, y expresaron su deseo de que el mediador y sus equipos estuvieran operativos antes del año 2002.
2. FUNDAMENTOS DE DERECHO
(47) El apartado 1 del artículo 86 del Tratado dispone que los Estados miembros no adoptarán ni mantendrán, respecto de las empresas públicas y aquellas empresas a las que concedan derechos especiales o exclusivos, ninguna medida contraria, especialmente, a las normas del Tratado en materia de competencia. Esta disposición del Tratado prohíbe a los Estados miembros colocar, mediante disposiciones legislativas, reglamentarias o administrativas, a una empresa pública o a una empresa que disfruta de derechos exclusivos y a aquellas a las que conceden derechos en una situación que, de haber resultado de un comportamiento autónomo de la empresa, constituiría una infracción del artículo 82(46). Cuando la Comisión comprueba que se han adoptado o mantenido disposiciones estatales infringiendo el apartado 1 del artículo 86, en relación con el artículo 82, el apartado 3 del artículo 86 del Tratado le autoriza a dirigir a los Estados miembros las decisiones apropiadas.
2.1. La empresa en cuestión
(48) El servicio de correos francés, La Poste, es una empresa pública, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 86 del Tratado. En efecto, por una parte, es un establecimiento público y, por otra, disfruta del monopolio legal de determinados servicios postales (en virtud del apartado 2 del artículo L2 del Código de correos y telecomunicaciones; en lo sucesivo, "el servicio postal básico").
(49) La Poste, es un establecimiento público de carácter industrial y comercial instituido por la Ley n° 90-658 de 9 de julio de 1990(47) (en lo sucesivo "la Ley de 1990"). El legislador califica La Poste de operador autónomo de Derecho público, incluido en la categoría jurídica sui generis. Tiene personalidad jurídica y es jurídicamente independiente del Estado. Está, no obstante, bajo la tutela del Ministro responsable de correos y telecomunicaciones(48). La Poste tiene por objeto garantizar el servicio público de correo interior e internacional. La totalidad de su capital procede de la transferencia de los activos estatales antes encomendados a la administración de correos y telecomunicaciones.
(50) La Ley establece que la política general de La Poste debe ser definida y dirigida por su consejo de administración en el marco de las orientaciones fijadas por el Gobierno(49). El director del consejo de administración de La Poste y la mayoría de sus miembros son nombrados por decreto. Además, el Gobierno nombra a un comisario que le representa con carácter consultivo en el consejo de administración y que tiene la facultad de convocar una reunión del consejo. La empresa La Poste es, por lo tanto, una empresa pública, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 86 del Tratado.
(51) Por otra parte, determinados actos de La Poste deben ser autorizados o aprobados por el Ministro de Correos y Telecomunicaciones y por el Ministro de Economía: éste es el caso, por ejemplo, de las tarifas fijadas para los servicios prestados en el marco del monopolio postal, la creación de filiales o la adquisición de participaciones por parte de La Poste por encima de un determinado límite.
(52) Además, La Poste tiene la misión de garantizar el servicio público de correo interior e internacional. A este respecto, disfruta del monopolio postal, en virtud del apartado 2 del artículo L2 del Código de correos y telecomunicaciones. Dicho monopolio no incluye los servicios de preparación de correo. El apartado 2 del artículo L2 del Código de correos y telecomunicaciones, que reserva a La Poste el transporte de cartas, paquetes y envíos de hasta 350 gramos, confiere a ésta derechos exclusivos a efectos de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 86 del Tratado.
2.2. Las medidas estatales en cuestión
(53) Ya se han examinado los pormenores del dispositivo reglamentario aplicable. La presente Decisión se refiere al artículo 25 de la Ley de 1990 y a los artículos 22, 23 y 33 del pliego de condiciones de La Poste, que establecen, por una parte, el grado de libertad concedido a La Poste para definir las condiciones de acceso a su red y las relaciones con sus usuarios y que, por otra parte, fijan las modalidades y los límites de la intervención del Ministro en el control de las decisiones de La Poste en materia de tarifas. Se refiere asimismo a los artículos 4 y 6 del Decreto n° 93-1272 modificado y al artículo 4 del Decreto de 2 de noviembre de 1998 antes citado, que establecen el reparto de las competencias de reglamentación, control y tutela económica y financiera en materia postal dentro del Ministerio de Economía, Finanzas e Industria.
2.3. Mercados afectados
2.3.1. El mercado de la preparación de correo o mercado "anterior" de servicios
(54) El mercado afectado por las medidas estatales consideradas es el de las prestaciones de preparación de envíos postales desde del territorio francés. Los servicios de preparación de correo descritos en el epígrafe 1.2 constituyen un mercado anterior a los servicios del sector reservado de La Poste. Estos servicios constituyen un conjunto de prestaciones que se insertan, en el proceso de tratamiento de envíos postales, entre la definición de un mensaje por parte del remitente de correo y la asunción del envío postal por La Poste en el marco de los servicios reservados.
(55) Concretamente, se trata de un conjunto de operaciones que se efectúan antes de la recogida, es decir, que preceden a la entrada del envío de correspondencia en la parte de la red postal que realiza las operaciones incluidas en el sector reservado(50). Las actividades de recogida y clasificación de los preparadores de correo previas al depósito en los puntos de acceso de la red postal no interfieren en el sector reservado de La Poste.
(56) Para simplificar, el conjunto de estos servicios pueden calificarse de prestaciones "anteriores".
2.3.2. El mercado del servicio postal básico o mercado "posterior" de servicios, sector reservado de La Poste
(57) La Poste disfruta del monopolio postal, en virtud del apartado 2 del artículo L2 del Código de correos y telecomunicaciones(51). El ámbito del monopolio abarca los servicios nacionales y transfronterizos de envíos de correspondencia, por correo urgente o normal, incluida la publicidad por correo de un peso inferior a 350 gramos y cuyo precio sea inferior al resultado de multiplicar por cinco la tarifa aplicable a un envío de correspondencia del primer escalón de peso de la categoría normalizada más rápida, así como el servicio de envíos certificados prescritos por disposición legal o reglamentaria.
(58) Este monopolio no se extiende a la preparación de correo previa al transporte ni a la distribución propiamente dichas, es decir el acondicionamiento, la recogida y la clasificación del correo entregado a La Poste. Por consiguiente, los servicios de preparación de correo pueden ser prestados por empresas distintas de La Poste. No obstante, en la inmensa mayoría de los casos(52), ello supone el acceso a los servicios pertinentes del monopolio postal para que el correo encomendado a los preparadores de correo pueda ser enviado y distribuido, cumplimentando las prestaciones demandadas por los remitentes.
(59) En consecuencia, en el marco de la presente Decisión, el mercado del servicio postal básico bajo monopolio de La Poste debe considerarse un mercado conexo posterior al mercado descrito.
2.4. Posición dominante
(60) Según jurisprudencia reiterada, puede considerarse que una empresa que disfruta de un monopolio legal en una parte sustancial del mercado común ocupa una posición dominante en el sentido del artículo 86 del Tratado CE(53). El territorio de un Estado miembro puede constituir una parte sustancial del mercado común(54).
(61) De lo anterior se desprende que La Poste ocupa una posición dominante a efectos de lo dispuesto en el artículo 82 del Tratado(55) en razón de su monopolio legal en el mencionado servicio postal básico.
2.5. Infracciones de las normas de competencia
2.5.1. Conflicto de intereses por parte de La Poste
(62) El apartado 1 del artículo 86 del Tratado dispone que los Estados miembros no adoptarán ni mantendrán, respecto de las empresas públicas y aquellas empresas a las que concedan derechos especiales o exclusivos, ninguna medida contraria a las normas del Tratado, especialmente las previstas en los artículos 12 y 81 a 89, ambos inclusive.
(63) El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha reconocido a este respecto que una medida mediante la cual un Estado miembro encomienda a una empresa presente en un mercado el poder de establecer normas a las que deben ajustarse sus competidores, tiene como resultado el falseamiento de la competencia y la violación del principio de igualdad de oportunidades entre los distintos operadores económicos(56). El poder económico conferido al titular de un derecho exclusivo sobre las demás empresas que operan en los mercados anteriores da lugar a un conflicto de intereses. La Poste se ve inducida a favorecer directa o indirectamente a sus propias filiales en detrimento de sus competidores en el mercado anterior. Este comportamiento conduce a abusos a efectos de lo dispuesto en el artículo 82.
(64) Así, en la sentencia dictada el 13 de diciembre de 1991 en el asunto C-18/88: GB-INNO-BM(57), el Tribunal declaró que el conflicto de intereses constituye de por sí un abuso. En este asunto, el Tribunal tuvo que pronunciarse sobre una normativa que confería al operador de telefonía dominante, el cual también comercializaba aparatos telefónicos, el derecho de homologar los aparatos telefónicos de sus competidores. El Tribunal de Justicia declaró que un sistema de competencia como el previsto por el Tratado tan sólo será posible si se garantiza la igualdad de oportunidades entre los diferentes agentes económicos. Encomendar a una empresa que comercializa aparatos terminales la tarea de formalizar especificaciones y de homologar dichos aparatos equivale a conferirle el poder de determinar, por su cuenta, qué aparatos pueden conectarse a la red pública y a concederle así una ventaja evidente sobre sus competidores(58).
(65) En respuesta a la argumentación de RTT, el Tribunal indicó(59) asimismo que el hecho de que RTT no hubiera cometido abusos no podía invocarse para justificar la normativa en cuestión.
(66) El planteamiento del Tribunal en la sentencia GB-INNO-BM es aplicable al caso que nos ocupa. La Poste disfruta del monopolio del transporte del correo y los paquetes de peso no superior a 350 gramos. Como tal es un "socio obligado" para las empresas del sector de la preparación de correo que tienen que recurrir a sus servicios reservados. Está, por tanto, en condiciones de imponer a los preparadores de correo estas cláusulas contractuales que contienen condiciones tarifarias y normas técnicas unilateralmente definidas por ella, a pesar de que, en algunos casos, parezca haber habido una concertación con los socios interesados. Concretamente, las normas técnicas que condicionan el acceso a las tarifas especiales se rigen por "instrucciones" de La Poste, que se publican en el Boletín Oficial de La Poste.
(67) La Poste mencionó(60) el carácter paritario de la atribución de la distinción "Qualité de Routeur Premier de Publicité Correspondance Messagerie" que, desde 1994, condicionaba el acceso a los contratos técnicos de La Poste, para demostrar que en la práctica no podía fijar arbitrariamente las condiciones de acceso a su red. La Comisión observa que este procedimiento de reconocimiento no permite resolver el conflicto de intereses que se plantea en el caso presente. En efecto, el abuso en cuestión no radica en la denegación de acceso, sino en la determinación de las condiciones financieras y técnicas ofrecidas a las empresas de preparación de correo(61).
(68) Por su parte, las autoridades francesas mantienen que La Poste está sometida al control del Estado, el cual limita su libertad en materia contractual y tarifaria. Por lo que se refiere a las modalidades de control de los contratos, las condiciones técnicas y las tarifas establecidas por el titular del monopolio postal, recuerdan que determinadas decisiones de La Poste en materia de tarifas han de ser examinadas y autorizadas por el Ministro.
(69) La Comisión observa sin embargo que, en realidad, la libertad contractual de que goza La Poste no está, ni con mucho, sujeta a un control exhaustivo ex ante o ex post del Ministro. En lo que se refiere a las prestaciones y tarifas objeto de la presente Decisión, el ámbito de intervención posible del Ministro es, en realidad, limitado y la intensidad de los controles es muy variable. Habida cuenta de los elementos de la normativa a que se refiere la presente Decisión y de las explicaciones facilitadas por las autoridades francesas(62), es preciso distinguir en la práctica tres situaciones de contratos y tarifas que interesan a los preparadores de correo, en función de que se consideren usuarios de la red de La Poste o proveedores de la misma. En primer lugar, el Ministro aprueba las tarifas de los "contratos productos", en la medida en que se refieran a prestaciones incluidas en el ámbito reservado al monopolio postal, como, por ejemplo, "Postimpact"(63). En segundo lugar, en cambio, los contratos en los que los preparadores de correo se consideran proveedores, especialmente, los "contratos técnicos", quedan totalmente fuera del control del Ministro, ya que se refieren a prestaciones que no entran en el ámbito del monopolio postal. Por último, las normas y condiciones técnicas y, en general, los componentes no tarifarios de las ofertas contractuales de La Poste, que también presentan para las empresas de preparación de correo elementos determinantes en lo que se refiere a las condiciones operativas, no están sometidos a ningún control, cualesquiera que sean las prestaciones a que se refieran y tengan o no relación con el ámbito reservado de La Poste(64).
(70) La Comisión considera que cuando el Estado francés autoriza a una sola empresa a prestar los servicios postales reservados y deja que esta empresa determine sus relaciones técnicas y tarifarias con socios comerciales tributarios de prestaciones que entran en el ámbito reservado, sin un control exhaustivo del ámbito de dichas relaciones, esa empresa se encuentra en una situación de conflicto de intereses, al convertirse en el socio exclusivo de sus propios competidores en mercados anteriores a su ámbito reservado. En virtud del desequilibrio de poder económico creado por la normativa francesa, La Poste tiene, en efecto, la facultad de imponer de hecho normas a sus competidores y de regular su actividad, aun careciendo de poder reglamentario con arreglo al Derecho interno(65). Ahora bien, La Poste también está presente en el mercado de la preparación de correo, sea directamente o a través de sus filiales. Esta presencia en el mercado de la preparación de correo da lugar a un conflicto de intereses, toda vez que esa acumulación lleva a La Poste a favorecer directa o indirectamente a sus propias filiales y la induce a abusar de su posición dominante.
(71) En su respuesta al escrito de requerimiento de la Comisión, las autoridades francesas no cuestionaron el análisis de la Comisión respecto a la situación de conflicto de intereses por parte de La Poste. Anunciaron, en cambio, medidas que podían disipar la preocupación manifestada a este respecto por la Comisión.
(72) Por carta de 17 de julio de 2001, las autoridades francesas comunicaron a la Comisión, a título informativo, un proyecto de decreto(66) relativo a la creación de un mediador para el servicio postal universal (en adelante, "el mediador") que, según prometieron, estaría operativo "rápidamente". Aunque este proyecto aún no se ha incorporado al ordenamiento jurídico francés en la fecha de la presente Decisión, es importante examinar el tipo de soluciones previstas por las autoridades francesas.
(73) Según éstas, la creación del mediador se traduciría en un mayor control sobre La Poste en el ámbito objeto de la presente Decisión. El Decreto prevería explícitamente la posibilidad de intervención de este mediador en la elaboración, las subsiguientes modificaciones y la aplicación de los contratos tipo que vinculan a La Poste con organizaciones representativas de categorías homogéneas de profesionales, a instancia de una de las partes o del Ministro. El mediador no sólo se pronunciaría sobre los aspectos estrictamente tarifarios, sino también sobre la adecuación y proporcionalidad de las condiciones técnicas impuestas en los contratos y, en general, sobre las obligaciones respectivas de las partes contratantes. Al término de un procedimiento contradictorio, el mediador emitiría un dictamen, que podría hacer público, y lo comunicaría al Ministro y a las partes interesadas.
(74) En relación con este caso concreto y dada la situación normativa existente, el proyecto de Decreto permitiría mejoras importantes en varios aspectos. En primer lugar, brindaría a los preparadores de correo un derecho de recurso contra las condiciones técnicas y tarifarias establecidas por La Poste. En segundo lugar, admitiría la posibilidad de que estos recursos se plantearan después de la entrada en vigor de los contratos en cuestión y, en consecuencia, la de un examen a posteriori de los mismos y de su aplicación, mientras que en el dispositivo actual el poder de intervención de la autoridad pública en las relaciones entre La Poste y los preparadores de correo se limita a una autorización ex ante. En tercer lugar, el proyecto de decreto ampliaría explícitamente el alcance de los controles ejercidos sobre La Poste a los elementos de estos contratos independientes de las tarifas.
(75) No obstante, en la versión presentada a la Comisión, el proyecto de mediador del servicio universal postal sólo responde parcialmente a las preocupaciones formuladas anteriormente. La instrucción de un asunto por el mediador sólo tiene verdadero interés para la parte demandante si va seguida de una decisión pronunciada por una entidad independiente de las partes. Ahora bien, dicho proyecto no confiere a ninguna autoridad independiente de La Poste poder de decisión o conminación alguno que exceda del limitado(67) poder que actualmente otorga el marco normativo a la autoridad de control estatal. Por lo tanto, en la práctica, la interpretación combinada de las disposiciones del proyecto de mediador y de la normativa existente llevaría a distinguir tres situaciones posibles, que condicionarían la eficacia del derecho de recurso reconocido a los socios comerciales de La Poste y el alcance de los controles efectuados:
1) bien se recurre al mediador ex ante, esto es, antes de la autorización ministerial, en relación con prestaciones incluidas en el ámbito reservado de La Poste(68),
2) bien se recurre al mediador ex ante, esto es, antes de la entrada en vigor del contrato en cuestión, pero en relación con prestaciones no incluidas en el ámbito reservado de La Poste(69),
3) o bien, se recurre al mediador ex post, esto es, después de la entrada en vigor del contrato en cuestión, sea para prestaciones del ámbito reservado o no reservado de La Poste(70).
En el primer caso, por lo que respecta a las tarifas y contratos sujetos a autorización ministerial, el proyecto de mediador representaría una mejora con respecto a la situación actual, puesto que permitiría a un demandante recurrir al mediador y obtener una resolución al término del procedimiento. En el segundo y en el tercer caso, por el contrario, los preparadores de correo podrían recurrir al mediador, pero el procedimiento se interrumpiría con el dictamen que éste emitiera, puesto que no se ha previsto facultar a ninguna autoridad del Estado para resolver un litigio entre La Poste y los preparadores de correo relativo a prestaciones no incluidas en el ámbito de los derechos exclusivos de La Poste o que surja después de la autorización ministerial(71). Así pues, en caso de litigio entre La Poste y los preparadores de correo a la hora de elaborar o modificar los contratos técnicos(72), aunque se recurriera al mediador, no se garantizaría en absoluto la conclusión del procedimiento ni la adopción de una decisión final por parte de una entidad independiente de La Poste(73).
(76) Por consiguiente, y habida cuenta de la deficiencia, descrita en el considerando 75, del dispositivo previsto, el proyecto de las autoridades francesas no permitiría evitar el riesgo de conflicto de intereses por parte del operador público que se plantea en este caso.
2.5.2. Falta de neutralidad en el control de La Poste ejercido por el Ministro
(77) Una normativa que no prevé una autoridad de control independiente que ofrezca garantías de neutralidad suficientes con respecto a una empresa pública en situación de conflicto de intereses infringe las disposiciones del apartado 1 del artículo 86 del Tratado, en relación con su artículo 82. Concretamente, la ausencia de una autoridad que ofrezca tales garantías conduce a infringir el artículo 82 del Tratado cuando el Estado no controla de manera eficaz el comportamiento del operador tradicional que goza de un derecho exclusivo en mercados anteriores, que no son objeto de derechos exclusivos, y en los que está presente el propio titular del derecho exclusivo.
(78) En efecto, cuando una empresa pública se encuentra confrontada al riesgo de un conflicto de intereses, corresponde al Estado garantizar un sistema de control eficaz para restablecer la igualdad de oportunidades entre los operadores. Ésta fue la conclusión del Tribunal en la sentencia GB-INNO-BM: "el mantenimiento de una competencia efectiva exige que la formalización de las especificaciones técnicas, el control de su aplicación, así como la homologación, sean efectuadas por una entidad independiente de las empresas públicas o privadas competidoras que ofrezcan bienes y/o servicios"(74).
(79) La Comisión ha confirmado la aplicación de este principio al sector postal, infiriendo del mismo que era necesario que los Estados miembros encomendaran el control de los operadores postales a una autoridad independiente del operador público o del titular de derechos especiales o exclusivos y de cualquier organismo vinculado a éste. Declaró, en particular, que los Estados miembros no podían encomendar ese control al propio operador postal "o a un organismo que esté relacionado (jurídica, administrativa o estructuralmente) con dicho operador"(75).
(80) En su carta de 27 de octubre de 1999, la Comisión observaba que la función de vigilancia por una parte, y la función de orientación de la política de La Poste como empresa pública, por otra parte, se ejercen dentro del mismo Ministerio. Por ello, concluía que existía una situación de conflicto de intereses dentro de dicho Ministerio(76).
(81) En su respuesta de 7 de febrero de 2000, las autoridades francesas aportaron una serie de datos sobre el tipo de vínculos existentes entre el Ministro y La Poste y sobre el contenido de la función de tutela y control tarifario. Según las autoridades francesas, la autoridad tutelar y el contrato de planificación fijan los objetivos generales del operador público, pero no suponen una intervención del Ministerio en la política comercial de La Poste, y menos aún una toma de posición con respecto a los preparadores de correo. Al término de su exposición, las autoridades francesas declaran en conclusión que la normativa francesa garantiza una separación adecuada de las funciones de reglamentación y de explotación de la actividad postal. Según las autoridades francesas, el Ministro y sus servicios están separados jurídica, funcional y estructuralmente de La Poste.
(82) La Comisión toma nota de estas explicaciones pero no puede suscribir totalmente este análisis. Sea cual sea el grado efectivo de separación que alegan las autoridades francesas, no garantiza, dentro del dispositivo actual, una neutralidad indiscutible en el ejercicio del control de las relaciones del operador público con las empresas de preparación de correo. Las propias autoridades francesas recuerdan, por otra parte, que en la definición de los objetivos establecidos para La Poste, la Dirección de presupuesto y la Dirección del Tesoro encargada de la administración de los activos estatales intervienen de forma activa(77). La misma autoridad del Estado que ejerce el control de La Poste queda encargada, por tanto, de velar por su rentabilidad y su salud financiera. El hecho de que estas competencias se encuentren repartidas entre varias direcciones de una administración sujeta a la autoridad del mismo Ministro no es en absoluto suficiente para demostrar la independencia del control ejercido. Además, dentro de la propia DiGITIP, el servicio de correos tiene una misión de reglamentación a la vez que una misión de tutela económica y financiera(78). Por lo tanto, la tutela del Ministro ejercida sobre La Poste y, en particular, el control de sus contratos y tarifas, puede verse influido por consideraciones de interés financiero del Estado ajenas al objetivo de equidad que debería primar en el control de las relaciones entre La Poste y sus usuarios y socios comerciales. Por consiguiente, queda claro que en el estado actual de la normativa francesa, el Ministro no puede ser considerado como una autoridad que ofrece suficientes garantías de independencia respecto de La Poste para ejercer un control eficaz.
(83) Habida cuenta del marco reglamentario existente, la Comisión observa que la separación entre la función de tutela económica y financiera y la de reglamentación descrita por las autoridades francesas no ofrece suficientes garantías de neutralidad e independencia en el control de las relaciones entre La Poste y las empresas de preparación de correo. Por consiguiente, la autoridad pública, que se encuentra ella misma en una situación de conflicto de intereses, no está en condiciones de ejercer un control eficaz sobre La Poste que garantice la neutralización del conflicto de intereses antes mencionado por parte del operador postal público.
(84) En su carta de 17 de julio de 2001, las autoridades francesas afirman que, en un futuro próximo, la designación de un mediador ante el Ministro permitiría resolver la cuestión de la neutralidad del control. El decreto prevé para el mediador determinadas soluciones encaminadas a garantizar su independencia. El mediador sería nombrado por decreto, de manera irrevocable por cinco años no renovables, a propuesta del Ministro, de entre una triple lista propuesta por el Presidente de la Comisión superior del servicio público de correos y telecomunicaciones; dispondría de medios y créditos presupuestarios propios y no estaría sometido a la autoridad jerárquica de los servicios del Ministerio. El Ministro conservaría el poder de decisión (especialmente, el de autorización) y el mediador dispondría solamente de un poder consultivo. Pero los dictámenes del mediador serían motivados y se harían públicos, de tal modo que el Ministro dificilmente podría apartarse sin motivo objetivo de la decisión recomendada por el mediador.
(85) La Comisión toma nota de la existencia de este proyecto que, al instituir a un mediador ante el ministro, con competencias de investigación, recursos y una serie de garantías de independencia estatutaria, traduce el deseo de crear condiciones de neutralidad, transparencia y eficacia en el control ejercido por la autoridad tutelar en la materia objeto de la presente Decisión. A este respecto, la facultad de publicar dictámenes motivados puede resultar especialmente importante a la hora de resolver litigios y problemas como los planteados por el denunciante en el caso que nos ocupa. En principio, por lo que se refiere al problema específico objeto de la denuncia, dicha facultad podría neutralizar el posible sesgo que pudiera tener una decisión discrecional del Ministro.
(86) La solución del conflicto de intereses en el seno de la autoridad responsable del control y la regulación del sector postal requiere, sin embargo, una total independencia del mediador en relación con el operador postal público. Ahora bien, a este respecto, la Comisión observa que, en su versión actual, el proyecto no incluye una disposición que garantice una separación suficiente entre el mediador y sus colaboradores y el operador postal público(79). Por consiguiente, la institución del mediador podría resultar insuficiente para garantizar una independencia satisfactoria de la autoridad encargada del control, pese a los poderes que le conferiría el decreto previsto.
2.5.3. Posible traducción del conflicto de intereses en el comportamiento de La Poste
(87) La situación de conflicto de intereses constituye en sí un abuso. No es preciso esperar a que la empresa en cuestión cometa efectivamente un abuso para que se pueda constatar la infracción. Basta en efecto que la empresa, como consecuencia de la normativa misma, se encuentre en una situación que la lleve a cometer un abuso desde el momento en que tenga interés en ello. Por consiguiente, la creación y el mantenimiento del doble conflicto de intereses descrito anteriormente deben considerarse, en sí, contrarios al apartado 1 del artículo 86, en relación con el artículo 82 del Tratado, aunque no se hayan verificado abusos manifiestos(80).
(88) No obstante, no está de más profundizar en el análisis de los comportamientos contrarios al artículo 82 a los que La Poste podría o ha podido verse inducida, por el conflicto de intereses que se ha descrito.
(89) En primer lugar, La Poste tiene la facultad de imponer a sus socios del sector de la preparación de correo condiciones técnicas y financieras no acordes con la referencia económica pertinente. La Poste podría fijar condiciones técnicas y tarifarias que, aunque formalmente se aplicarían indistintamente, en realidad serían desfavorables para los competidores de La Poste y sus filiales. Así, por ejemplo, nada garantiza que los umbrales cuantitativos fijados por La Poste para acceder a determinados tipos de contratos técnicos, o la remuneración au mille concedida a las empresas de preparación y clasificación de correo, tengan un fundamento económico y técnico incuestionable (ahorros en el proceso para La Poste, economías de escala, valor añadido realizado, etc.). Antes al contrario, existe el riesgo de que La Poste aproveche su condición de socio ineludible para llevar las negociaciones de estos contratos a su antojo. Por lo tanto, es posible que las condiciones fijadas por La Poste, aunque en apariencia no sean discriminatorias, planteen dificultades a las empresas de preparación de correo o a algunas de ellas.
(90) Ciertas decisiones técnicas y tarifarias tomadas por La Poste en julio de 1999 ilustran el margen de maniobra de que dispone el operador público y sus posibles efectos en las condiciones en las que operan las empresas de preparación de correo. Sin que sea necesario que se pronuncie sobre la adecuación, equidad y justificación de los umbrales fijados por La Poste, la Comisión se limita a observar, por ejemplo, que el aumento repentino y significativo(81) que se aplicó entonces al mínimo cuantitativo del depósito anual de envíos que permitía a los preparadores de correo suscribir un contrato de preparación excluyó de estos contratos(82) a cerca de la mitad(83) de los preparadores de correo que antes se beneficiaban del mismo, trastornando de esta forma sus condiciones de funcionamiento. Sin embargo, esta decisión no repercutía en las condiciones de funcionamiento de las filiales correspondientes de La Poste que, por sus dimensiones y su volumen de actividad, se mantenían en cualquier caso por encima de ese mínimo.
(91) De la misma forma, por lo que se refiere a la remuneración au mille concedida a los preparadores de correo para ciertas labores de preparación y clasificación, La Poste modificó las condiciones aplicables en julio de 1999, provocando una reducción del 16 % del importe abonado a los preparadores de correo. Es cierto que esta disminución fue finalmente compensada por La Poste a finales de año, al conceder "una bonificación excepcional". Sin embargo, la iniciativa de la disminución de julio de 1999, al igual que la de la compensación a finales de año, ilustran el amplio margen discrecional de que goza el operador público para fijar las condiciones financieras de acceso a su red. Por otra parte, la remuneración au mille no es en absoluto inocua para el equilibrio económico de las empresas de preparación de correo, cuyos márgenes son tradicionalmente limitados. Según el denunciante, dicha remuneración supone aproximadamente el 9 % de su volumen de negocios. Ello significa que al variar (basándose, por ejemplo, en las observaciones de 1999) un 16 % dicha remuneración, La Poste puede decidir sobre el 1,5 % del volumen de negocios de los preparadores de correo. Esta cifra debe contrastarse con las conclusiones del estudio realizado por GBC por cuenta de La Poste, según las cuales los márgenes netos de los preparadores de correo oscilan entre un 0 y un 2 %(84). De esta manera, simplemente con la variación de las condiciones de acceso a la red que impone La Poste, las empresas de preparación de correo pueden experimentar un deterioro significativo de su rentabilidad. Se encuentran, por lo tanto, en una situación de vulnerabilidad especial y estructural respecto al operador público. Ahora bien, ni La Poste ni las filiales suyas que operan en el sector de la preparación de correo, y que disponen de otras fuentes de ingresos y cuentan con el respaldo de un grupo importante(85), se encuentran en una situación de dependencia financiera semejante.
(92) En segundo lugar, al aplicar las normas técnicas antes mencionadas, La Poste también puede verse tentada de ser menos rigurosa con sus propias filiales y con los grandes remitentes de correo, con los que trata directamente, que con las empresas de preparación de correo. En cierta forma, La Poste aplicaría de manera discriminatoria unas normas que, en sí, no lo son. El denunciante citó ejemplos de casos en los que las filiales de La Poste no habían respetado las normas de cantidades, formato, presentación, horarios y lugares de depósito, o las normas relativas a la naturaleza del mensaje, pero en los que obtuvieron descuentos contractuales y tarifas preferentes. Por lo demás, está situación ya había sido reconocida por la dirección general de La Poste(86).
(93) Independientemente de los factores y responsabilidades que dieron lugar a los comportamientos imputados a La Poste(87), su mera existencia, y su probabilidad incluso, demuestran que los controles ejercidos sobre la definición por la misma de las normas técnicas y condiciones tarifarias y sobre su aplicación presentan fallos.
2.6. Aplicabilidad del apartado 2 del artículo 86
(94) Según el apartado 2 del artículo 86 del Tratado, las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general están sometidas a las normas de competencia del Tratado, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada.
(95) Las autoridades francesas no han invocado lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 86. En cualquier caso, no se puede demostrar que la eliminación de las situaciones de conflicto de intereses y de las prácticas potencialmente discriminatorias de La Poste, consecuencia de aquéllas, pueda comprometer el cumplimiento de las misiones de servicio de interés económico general encomendadas al operador postal público.
2.7. Efecto en los intercambios entre Estados miembros
(96) Las medidas estatales que se han descrito pueden afectar al comercio entre Estados miembros. En efecto, los envíos confiados a los preparadores de correo pueden proceder de empresas establecidas en otros Estados de la Comunidad cuyas actividades transfronterizas pueden verse afectadas por la distorsión de la competencia, de la misma manera que podrían verse afectadas las actividades de los preparadores de correo establecidos en Estados miembros distintos de Francia y que deseen establecerse o prestar servicios en este país(88).
(97) En conclusión, La Poste disfruta de un monopolio sobre el servicio postal básico y constituye como tal un socio ineludible para los preparadores de correo que operan en un mercado anterior al servicio postal básico en el que también están presentes La Poste y algunas de sus filiales. Por otra parte, la normativa francesa otorga a La Poste la facultad de fijar las condiciones tarifarias y técnicas aplicables a las empresas de preparación de correo para acceder a sus servicios reservados. Estas condiciones y sus disposiciones de aplicación sólo están sujetas a controles parciales, unido todo ello a un poder de decisión limitado. Además, la autoridad pública que realiza dichos controles no ofrece garantías de independencia y neutralidad suficientes con respecto a La Poste. Por consiguiente, el Gobierno francés ha dejado que se mantuviera una situación de hecho que coloca a La Poste en una situación que le induce a cometer abusos, en forma de discriminaciones contra sus competidores en el sector de la preparación de correo.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
El artículo 25 de la Ley francesa n° 90-568, de 2 de julio de 1990, y los artículos 22, 23 y 33 del pliego de condiciones de La Poste, así como los artículos 4 y 6 del Decreto n° 93-1272, de 1 de diciembre de 1993, en su versión modificada, y el Decreto de 2 de noviembre de 1998 por el que se establece la organización de la DiGITIP, son contrarios al apartado 1 del artículo 86 del Tratado CE, en relación con el artículo 82 del mismo, en la medida en que dichas disposiciones sólo permiten un control limitado del carácter no discriminatorio de las condiciones tarifarias y técnicas aplicadas por La Poste a las empresas de preparación de correo y en la medida en que, además, dicho control parcial es ejercido por una autoridad pública cuya independencia y neutralidad con respecto a La Poste son insuficientes.
Artículo 2
Francia informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas que haya adoptado para poner término a las infracciones contempladas en el artículo 1.
Artículo 3
El destinatario de la presente decisión será la República Francesa.
Hecho en Bruselas, el 23 de octubre de 2001.

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