Document ID: 32009D0972

ODLOČBA KOMISIJE
z dne 17. junija 2009
o shemi pomoči C 41/06 (ex N 318/A/04), ki jo namerava izvajati Danska za povračilo za davek na CO2 pri porabi goriva v industriji, ki se ureja s kvotami
(notificirano pod dokumentarno številko C(2009) 4517)
(Besedilo v danskem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
(2009/972/ES)
KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI JE -
ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti in zlasti prvega pododstavka člena 88(2) Pogodbe,
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
po pozivu vsem zainteresiranim strankam, naj predložijo svoje pripombe v skladu s prvim pododstavkom člena 88(2) (1), navedenim zgoraj, in ob upoštevanju teh pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
1. POSTOPEK
(1)
Z dopisom z dne 20. julija 2004, ki ga je Komisija evidentirala 22. julija 2004 (SG/A/7988), so danski organi obvestili Komisijo o ukrepu, opisanem v nadaljevanju.
(2)
Z dopisoma z dne 13. septembra 2004 in 14. decembra 2004 je Komisija zaprosila za dodatna pojasnila, ki jih je prejela z dopisom z dne 14. oktobra 2004, evidentiranim 18. oktobra 2004 (A/37970), in dopisom z dne 15. marca 2005, evidentiranim 15. marca 2005 (SG/A/2724).
(3)
Po sestanku z Generalnim direktoratom za konkurenco ter Generalnim direktoratom za davke in carinsko unijo dne 27. aprila 2005 so danski organi zaprosili za več časa, da bi dopolnili svoj dopis z dne 12. maja 2005, evidentiran 17. maja 2005 (A/33975).
(4)
Po nekaj spremembah ukrepa so o zadevi nadalje razpravljali na sestankih predstavnikov Komisije in danskih organov dne 12. oktobra 2005, 15. decembra 2005 in 21. februarja 2006.
(5)
Z dopisom z dne 10. julija 2006, evidentiranim 11. julija 2006 (A/35577), so danski organi Komisiji sporočili, da štejejo obvestilo za popolno, in zaprosili Komisijo, da nadaljuje s predhodnim pregledom ukrepa v obliki, v kateri je bil predstavljen na sestanku dne 12. oktobra 2005.
(6)
Z dopisom z dne 26. septembra 2006 je Komisija sporočila Danski, da bo glede ukrepa sprožila postopek v skladu s členom 88(2) Pogodbe ES.
(7)
Odločitev Komisije, da bo sprožila formalni postopek preiskave, je bila objavljena v Uradnem listu Evropske unije (2). Komisija je pozvala vse zainteresirane stranke, naj predložijo svoje pripombe glede predlaganega ukrepa.
(8)
Z dopisom z dne 24. novembra 2006, evidentiranim 27. novembra 2006 (A/39579), so danski organi predložili svoje pripombe glede pričetka postopka.
(9)
Komisija je prejela pripombe od naslednjih tretjih strank: švedske vlade (8. decembra 2006, A/40067), Novo Nordisk (8. decembra 2006, A/40027), Novozymes (11. decembra 2006, A/40089) in Dansk Industri (12. decembra 2006, A/40147). Posredovala jih je danskim organom in jim dala možnost odgovora. Pripombe danske vlade so bile prejete z dopisom z dne 5. februarja 2007, evidentiranim istega dne (A/31115).
(10)
12. septembra 2007 je potekalo srečanje med kabinetom Neelie Kroes in danskim davčnim ministrom Kristianom Jensenom. Na srečanju je bilo dogovorjeno, da se pred sprejetjem odločbe o predlagani davčni olajšavi počaka na sprejetje novih smernic Skupnosti o državni pomoči za varstvo okolja.
(11)
Z dopisom z dne 14. maja 2008 je Komisija zaprosila za informacije glede pravil v zvezi z oprostitvijo okoljskih dajatev v skladu z novimi smernicami Skupnosti o državni pomoči za varstvo okolja (3). Danska je odgovorila z dopisom z dne 22. julija 2008 (A/15183) z dodatkom (A/15244).
(12)
Zahtevek za informacije in odgovor sta bila posredovana tretjim strankam, ki so predložile pripombe glede pričetka formalnega postopka preiskave. Po predložitvi tretjim strankam so bile prejete pripombe Dansk Industri (6. oktobra 2008, A/20427), Novo Nordisk (7. oktobra 2008, A/20550), Novozymes (8. oktobra 2008, A/20739) in švedske vlade (15. oktobra 2008, A/21433).
2. PODROBEN OPIS UKREPA
2.1 Ozadje
(13)
Na Danskem je bil davek na emisije CO2 uveden leta 1992 in se zaračuna za energente in električno energijo. Davek je izražen v obliki davka na potrošnjo in trenutno znaša 90 DKK na tono ustvarjenega CO2. Cilj davka na CO2 je predvsem preprečevanje emisij CO2. Davčna stopnja za vsako gorivo je povezana z deležem ogljika, ki ga vsebuje energent (4). Poleg tega se od leta 1977 pobira davek na energijo.
(14)
Davek na energijo navadna gospodinjstva in nekateri deli storitvenega sektorja plačajo v celoti, medtem ko so vsa druga podjetja, zavezanci za DDV, v celoti oproščeni davka. Davek na CO2 navadna gospodinjstva in nekateri deli storitvenega sektorja plačajo v celoti, medtem ko za druga podjetja, zavezance za DDV, velja posebni davek od dejavnosti. Ta tako imenovani davek od dejavnosti je Komisija odobrila novembra 2005 (5). Za energijo, porabljeno pri določenih „težkih procesih“ (6), se podjetjem odobri nadaljnje znižanje splošnega davka od dejavnosti. Nižjo davčno stopnjo za te procese je Komisija nazadnje odobrila septembra 2005 (7). Odobritev je temeljila na dejstvu, da so upravičenci še vedno plačevali davek na CO2 zaradi upoštevanja najnižjih ravni obdavčitve v Skupnosti, določenih v Direktivi Sveta 2003/96/ES z dne 27. oktobra 2003 o prestrukturiranju okvira Skupnosti za obdavčitev energentov in električne energije (8) (v nadaljnjem besedilu: Direktiva o obdavčitvi energije). Poleg tega so nekatera energetsko intenzivna podjetja z dansko vlado sklenila prostovoljne sporazume o varčevanju z energijo. Kot nadomestilo za dosego ciljev v okviru teh sporazumov se jim odobri nadaljnje znižanje davka na CO2, ki ga je Komisija nazadnje odobrila aprila 2003 (9).
(15)
V skladu z Direktivo 2003/87/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. oktobra 2003 o vzpostavitvi sistema za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti in o spremembi Direktive Sveta 96/61/ES (10) (v nadaljnjem besedilu: Direktiva o trgovanju z emisijami), je sistem EU za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov (v nadaljnjem besedilu: EU ETS) začel veljati 1. januarja 2005. Posledično mora imeti upravljavec naprave, opredeljene v navedeni direktivi, pravice do emisij toplogrednih plinov. Pravice se upravljavcu brezplačno dodelijo na začetku vsakega obdobja trgovanja ali pa jih upravljavec kupi na dražbi in/ali trgu. V prvem obdobju trgovanja (od 1.1.2005 do 31.12.2007) so morale države članice brezplačno dodeliti vsaj 95 % pravic. Danska se je odločila, da bo preostalih 5 % pravic ponudila na odprtih dražbah. V drugem obdobju trgovanja (od 1.1.2008 do 31.12.2012) so imele države članice možnost, da na dražbi ponudijo 10 % pravic. Danska se je odločila, da bo vse pravice dodelila brezplačno (11).
2.2 Priglašena shema
(16)
V skladu s priglašeno shemo danski organi predlagajo, da naj bi bila vsa energetsko intenzivna podjetja (12) v sistemu EU za trgovanje z emisijami popolnoma oproščena davka na CO2 (s povračilom). Druga podjetja v sistemu EU ETS bi morala plačati davek na CO2, ki ustreza 50 % najnižjih ravni obdavčitve. Po mnenju danskih organov so vsa podjetja, ki jih trenutno ureja sistem EU ETS, energetsko intenzivna, kakor so opredeljena v Direktivi o obdavčitvi energije. Posledično bi bila poraba goriv celotnega procesa v industriji, ki ga ureja sistem EU ETS, upravičena do vračila davka na CO2 v celoti, če bi bil priglašeni ukrep odobren.
(17)
Priglašena oprostitev velja samo za goriva (izdelke iz mineralnih olj, plin in premog), ki jih uporabljajo podjetja v sistemu EU ETS. Ne vključuje porabe električne energije in ogrevanja ter se, poleg tega, ne nanaša na gorivo, uporabljeno za gretje prostora in toplo vodo.
(18)
Zakonska podlaga za predlagano oprostitev je Zakon št. 464 z dne 9. junija 2004.
(19)
Za vse industrijske dejavnosti, ki jih zajema Direktiva za trgovanje z emisijami, razen proizvodnje električne energije in ogrevanja, je predlagana delna ali popolna oprostitev davka na CO2 za zgoraj opisano porabo goriv. Predvideno število upravičencev je okrog 85 proizvodnih procesov v približno 120 proizvodnih enotah.
(20)
Danski organi so ocenili, da bi bila letna izguba davčnega prihodka zaradi tega ukrepa približno 30 milijonov DKK (približno 4 milijone EUR). Vendar pa v dopisu z dne 22. julija 2008 danski organi navajajo, da bo proračun sheme nižji od te ocene.
(21)
Danski organi so zakonsko podlago za predlagano shemo sprejeli leta 2004, vendar so zagotovili, da bodo shemo izvajali samo, če jo Komisija odobri. V tem primeru bo veljala od 1. januarja 2005. Trajanje sheme ni omejeno, vendar so se danski organi obvezali, da bodo to shemo, če bo odobrena, po 10 letih ponovno priglasili.
3. RAZLOGI ZA SPROŽITEV FORMALNEGA POSTOPKA PREISKAVE IZ ČLENA 88(2)
(22)
V odločitvi o sprožitvi formalnega postopka preiskave je Komisija ugotovila, da se ukrep financira iz državnih virov. Velja samo za podjetja v sistemu EU ETS in ta podjetja oprošča stroškov, ki bi jih običajno morala poravnati iz svojih operativnih proračunov, torej daje ukrep tem podjetjem ekonomsko prednost. Komisija je podvomila, da narava in struktura davčnega sistema upravičujeta selektivnost ukrepa. Upravičenci so dejavni na trgih, ki so odprti za konkurenco in trgovanje med državami članicami. Ukrep lahko torej izkrivlja konkurenco in vpliva na trgovino na notranjem trgu. Zato je Komisija menila, da lahko ta ukrep pomeni državno pomoč.
(23)
Komisija se je spraševala, ali bi bil ukrep lahko združljiv s tedaj veljavnimi smernicami Skupnosti o državni pomoči za varstvo okolja (13) (EAG 2001), saj bi bili davki, ki bi jih podjetja plačala glede na predlagano shemo, pod najnižjimi ravnmi iz Direktive o obdavčitvi energije, ne da bi se upravičenci prostovoljno obvezali ali dogovorili za sprejetje ukrepov, ki presegajo izpolnitev usklajenih obveznosti EU.
(24)
Komisija je preverila, ali bi bila morebitna pomoč lahko združljiva s skupnim trgom v skladu s členom 87(3)(c) Pogodbe ES na podlagi domnevne potrebe po odpravi dvojne ureditve. V zvezi s tem je Komisija poudarila, da se nacionalni davki na CO2 obračunajo na nacionalni ravni obdavčitve energije zaradi izpolnjevanja Direktive o obdavčitvi energije. Zato bi lahko predlagana davčna olajšava izkrivljala konkurenco na notranjem trgu, saj bi povečala diferencirano obdavčitev na področju, na katerem je bila davčna uskladitev izvedena na ravni Skupnosti. Nadalje bi lahko bila v nasprotju z načelom „onesnaževalec plača“ za zagotavljanje olajšave davka na CO2 vsem podjetjem v sistemu EU ETS, saj bi vključevala podjetja, ki brezplačno dobijo pravice do emisij. Komisija je pozvala Dansko, naj predloži informacije o mehanizmu ter s tem zagotovi, da se obstoj in količina morebitne dodatne obremenitve na davek na CO2 določita za vsako podjetje, kakor tudi, da bodo imela korist od oprostitve davkov samo podjetja, ki so dejansko občutila posledice zaradi te obremenitve. Komisija je ugotovila, da je lahko odobritev oprostitve samo tistim podjetjem, ki morajo kupiti dodatne pravice, v nasprotju z okoljsko logiko, saj lahko pomeni dajanje prednosti podjetjem, ki niso zmanjšala svojega onesnaževanja.
4. PRIPOMBE ZAINTERESIRANIH STRANK
(25)
Švedski organi so izjavili, da bi morala Komisija izvesti celovito, tako gospodarsko kot pravno, analizo priglašene davčne olajšave. Sklicevali so se na argumente, podane v njihovi priglasitvi podobnega primera (14), za katerega je Komisija prav tako začela formalni postopek preiskave.
(26)
Dansk Industri je trdil, da bi moralo biti opredeljeno, prvič, da ukrep ne pomeni državne pomoči, in drugič, da je združljiv s členom 87(3)(c) Pogodbe ES. V zvezi s tem je treba upoštevati, da mora Dansk Industri plačati davek na CO2, davek na energijo, davek na SO2 in dodatek k ceni, ki ga Energinet.dk ureja in razdeli med proizvajalce okolju prijazne električne energije. Zato danska podjetja za porabo energije plačajo veliko več kot njihovi evropski in mednarodni konkurenti.
(27)
Po besedah Novo Nordisk A/S bo njihov letni prihranek pri davku na podlagi predlaganega ukrepa 200 000 DKK. Podjetje trdi, da takšen prihranek ne bo mogel izkrivljati konkurence, še zlasti ker morajo po sistemu stopenj zniževanja emisij porabiti približno 400 000 DKK, da bi dosegli nižje emisije CO2. Sklicujejo se na pravila de minimis, ki jim dovoljujejo prejem pomoči do 200 000 EUR (pribl. 1,5 milijonov DKK) v obdobju treh let. Glede skladnosti z Direktivo o obdavčitvi energije Novo Nordisk navaja dejstvo, da uporabljajo energijo iz kombinirane proizvodnje električne in toplotne energije, zaradi česar bi jim lahko bila dovoljena oprostitev ali zmanjšanje davka v skladu s členom 15(1)(c) Direktive. Poleg tega so energetsko intenzivno podjetje in stroški, ki jih imajo zaradi svoje porabe energije (zadevni davek in stroški za zmanjšanje emisij CO2), so skupno višji od najnižjih stopenj Skupnosti. Novo Nordisk se je nato skliceval na točko 7 preambule Direktive za obdavčitev energije, ki navaja, da je lahko obdavčitev energije eden izmed instrumentov za dosego ciljev Kjotskega protokola (tj. enakih ciljev kot pri sistemu EU ETS), in zaključuje, da v tem primeru obstajajo dvojni predpisi. Nenazadnje je Novo Nordisk v zvezi s predlogom Komisije o oceni morebitne obremenitve za vsako podjetje izpostavil, da bi tak pristop pomenil resne težave pri razporeditvi v pravo obdobje itd., med drugim zato, ker ni nujno, da obdobje nakupa pravic izraža tudi obdobje, ko je energija porabljena.
(28)
Novozymes A/S je pripomnil, da v povezavi s proizvodnjo encimov proizvaja tudi električno energijo in toploto v industrijskih toplarnah-elektrarnah. Njegova proizvodnja se šteje za težki proces, kar pomeni, da je podjetje dolžno plačati davek med 3 in 25 DKK na tono CO2 porabljenega goriva. Vključeno je tudi v sistem EU ETS. Pripombe Novozymes so enake tistim, ki jih je podal Novo Nordisk.
5. PRIPOMBE DANSKE
(29)
S sklicevanjem na sodbo Sodišča z dne 16. maja 2000 v zadevi C-83/98 P (Francija proti Ladbroke Racing Ltd in Komisiji (15)) danski organi trdijo, da v zadevnem primeru ni selektivne prednosti. Sodišče je v več zadevah ugotovilo (16), da če je shema splošnega gospodarsko-političnega ali socialno-političnega značaja in ne daje prednosti določenim dejavnostim ali poslovnim sektorjem, ne sodi v področje člena 87(1) Pogodbe ES. V sodbi Adria-Wien je oprostitev davka na energijo podjetjem za proizvodnjo blaga zagotovila ekonomsko prednost v primerjavi s podjetji iz storitvenega sektorja, kljub dejstvu, da so tudi podjetja iz storitvenega sektorja sorazmerno veliki porabniki energije. Danski organi trdijo, da zadevna shema ne daje prednosti določeni skupini podjetij, temveč vključuje davčno olajšavo za vsa podjetja v enakem pravnem in dejanskem položaju (17). Zato danski organi menijo, da predlagana shema ne sodi v področje člena 87(1) Pogodbe ES.
(30)
Poleg tega se sklicujejo na sklep Sodišča v zadevi Adria-Wien, da shema, ki z veliko verjetnostjo daje prednost prejemniku, vendar je upravičena z naravo ali strukturo sistema, ne izpolnjuje merila selektivnosti. V zadevnem primeru, po uvedbi sistema EU ETS, danski organi menijo, da davek nima več okoljske vrednosti. Ker namen davka ne more biti več izpolnjen ali je zmanjšan, je v logiki in naravi davčnega sistema, da zadevna podjetja oprosti davka.
(31)
Tako dovoljenja sistema EU ETS kot davek na CO2 sta stroškovno učinkovita tržna instrumenta z namenom zmanjšanja emisij CO2 pri porabi energije. Oba instrumenta vodita do povečanja mejnih stroškov porabe energije, četudi so pravice dodeljene brezplačno. Pravice in davki se izražajo v višjih proizvodnih stroških. Skupne emisije CO2 so omejene na skupno število pravic. Če zato eno podjetje, na primer zaradi davkov, zmanjša svoje emisije, to omogoči drugim podjetjem, da svoje emisije povečajo. Zaradi dvojnih predpisov davek torej ni več stroškovno učinkovit usmerjevalni instrument. Nima nobenega dodatnega okoljskega učinka, ampak pomeni dodatno finančno breme za zadevna podjetja. Zato danski organi menijo, da je zadevna shema v naravi in logiki davčnega sistema.
(32)
Prvič, danski organi izpostavljajo, da so EAG 2001 tako imenovani nezavezujoči pravni akti, ki vsebujejo merila za oceno državne pomoči s strani Komisije. V času priglasitve in odločitve Komisije o sprožitvi formalnega postopka preiskave v skladu s členom 88(2) Pogodbe ES je EAG 2001 vsebovala ustrezne veljavne smernice. Teh smernic ni mogoče šteti za ustrezna merila pri oceni shem, kot je ta, saj so začele veljati več kot dve leti pred sprejetjem Direktive za trgovanje z emisijami in Direktive o obdavčitvi energije. Zato danski organi menijo, da je razlaga Komisije glede prostovoljnih sporazumov in obvez iz točke 51(1)(a) prestroga, še zlasti ker drugi odstavek te točke navaja, da določbe veljajo tudi v primerih, ko za davčno olajšavo v državi članici veljajo pogoji, ki imajo enak učinek kot sporazumi ali obveze iz prostovoljnih sporazumov. Danski organi menijo, da sistem EU ETS dosega enake učinke, kot bi bili doseženi s prostovoljnimi sporazumi ali davkom na CO2.
(33)
Če shema po mnenju Komisije ni združljiva z EAG 2001, danski organi menijo, da se lahko neposredno odobri na podlagi člena 87(3)(c) Pogodbe ES, saj so se razmere od sprejetja Direktive o obdavčitvi energije in sistema EU ETS bistveno spremenile, za zadevna podjetja pa zdaj veljajo dvojni predpisi.
(34)
Danska se je sklicevala na delovni dokument Komisije (18), sestavljen v okviru sprejetja Direktive o obdavčitvi energije. V tem dokumentu je Komisija navedla, da oprostitev davka na CO2, odobrena podjetjem, za katera bi veljal sistem Skupnosti za trgovanje s pravicami do emisije, morda ne bo pomenila državne pomoči, saj bi lahko uvedba davka na CO2 in zgornjih mej emisij vodila do oblike dvojne obdavčitve, ki se ji je treba izogniti. Poleg tega se je Svet v svojem zapisniku (19) v zvezi z Direktivo na podlagi predloga Komisije zavezal, da bo podrobneje pregledal davčne ukrepe, ki bodo spremljali uvedbo sistema EU ETS, predvsem da se izogne primerom dvojne obdavčitve.
(35)
V odločitvi o sprožitvi formalnega postopka preiskave je Komisija pozvala danske organe, naj predložijo informacije, iz katerih je razvidno, da bo shema vodila do izpolnitve okoljskih ciljev ali povečane energijske zmogljivosti v približno enaki meri, kot če bi bile upoštevane najnižje stopnje Skupnosti. Danski organi trdijo, da so bile te informacije razvidne že iz njihove primerjave med cenami pravic in najnižjimi stopnjami Skupnosti. V času pripomb s strani Danske je bila cena pravic 13 EUR na tono CO2, najnižje stopnje Skupnosti pa so v EUR znašale 1,55 EUR na tono CO2 za premog in koks, 6,66 za plinsko olje in 2,64 za zemeljski plin. Cena pravice za CO2, ki znaša 13 EUR na tono CO2, torej ustvari precej večjo ekonomsko spodbudo za zmanjšanje emisij kot davek. V skladu z danskim državnim načrtom razdelitve pravic za obdobje 2005-2007 so danski industriji, ki se ureja s kvotami, dodeljene pravice na ravni, ki je 7,1 % nižja od ravni emisij CO2 v običajnih razmerah (vključno z davki in prostovoljnimi sporazumi) za enako obdobje.
6. OCENA PREDLAGANEGA UKREPA
6.1 Obstoj državne pomoči
(36)
Po členu 87(1) Pogodbe ES je državna pomoč ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki z dajanjem prednosti nekaterim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco, nezdružljiva s skupnim trgom, če prizadene trgovino med državami članicami.
(37)
Predlagani ukrep prinaša izgubo prihodka države, zaradi česar ga Danska financira z državnimi sredstvi. Upravičenci so dejavni na trgih, na katerih sta konkurenca in trgovanje med državami članicami, zaradi česar bi lahko ukrep izkrivljal konkurenco in vplival na trgovanje med državami članicami. Da bi ugotovili, ali predlagani ukrep sodi v člen 87(1), se je treba vprašati, ali upravičencem zagotavlja selektivno ekonomsko prednost.
(38)
Danski organi trdijo, da predlagana davčna olajšava upravičencem ne zagotavlja selektivne prednosti, saj pokriva vsa podjetja, ki so v enakem dejanskem in pravnem položaju, torej tista, za katera veljajo dvojni predpisi. Vendar če bi predvidevali, da gre za primer selektivne prednosti, danski organi menijo, da to opravičujeta narava in struktura sistema. To je zato, ker imata davek na CO2 in sistem EU ETS enak cilj, tj. zmanjšanje emisij CO2. Od uvedbe sistema EU ETS davek na CO2 nima več nobene okoljske vrednosti. Za podjetja, vključena v sistem EU ETS, davek na CO2 ni učinkovit instrument za celostno zmanjšanje emisij CO2, ampak le dodatna gospodarska obremenitev.
(39)
Komisija navaja, da je bilo v sodbi Adria-Wien (20) ugotovljeno, da je „treba zgolj ugotoviti, ali državni ukrep v okviru določene pravne ureditve daje prednost posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga v smislu člena 92(1) Pogodbe v primerjavi z drugimi podjetji, ki so glede na cilj zadevnega ukrepa v primerljivem dejanskem in pravnem položaju“. Obstaja novejša sodna praksa (21) o razlagi prednosti in selektivnosti. Gibraltarska sodba je ponudila standardno analizo državne pomoči za davčne primere (22). Sodišče prve stopnje je menilo, da bi morala takšna analiza vsebovati: (1) identifikacijo referenčnega sistema, (2) določitev odstopanja od tega referenčnega sistema in (3) možnost utemeljitve odstopanja zaradi narave ali strukture sistema.
(40)
Glede opredelitve selektivne prednosti mora Komisija torej najprej določiti referenčni sistem. V zadevnem primeru Komisija meni, da je v skladu s standardno analizo referenčni sistem obstoječi splošni sistem obdavčitve energije (vključno z vsemi davki, zaračunanimi za porabo vsakega energetskega proizvoda, na primer davkom na CO2 in davkom na elektriko). To je skladno s členom 4(2) Direktive o obdavčitvi energije, na podlagi katere se lahko vsi posredni davki na enak energetski proizvod seštejejo za namene izpolnitve najnižjih ravni obdavčitev Skupnosti. Poleg tega je Danska leta 2004 prikazala oba davka skupaj kot del nacionalnega sistema obdavčitve energije, da bi dokazala skladnost z Direktivo o obdavčitvi energije in za namene državne pomoči upravičila oprostitev obdavčitve davka na elektriko (23). Z oprostitvijo upravičencev finančnih bremen, ki bi bila sicer del njihovih proizvodnih stroškov, shema očitno daje prednost upravičencem v primerjavi s podjetji, za katera ne velja oprostitev, in tako odstopa od referenčnega sistema. Danski organi trdijo, da bi analiza o selektivni prednosti morala upoštevati, da so upravičenci obremenjeni zaradi sistema EU ETS. Komisija ugotavlja, da ima sistem obdavčitve energije le delno enak cilj kot sistem EU ETS. Medtem ko se sistem EU ETS osredotoča samo na znižanje emisij CO2, ima sistem obdavčitve energije tudi druge cilje, kot sta na primer spodbujanje energijske učinkovitosti in pobiranje prihodka za državo. Poleg tega so v delovanju sistema obdavčitve in sistema pravic bistvene razlike (sistem EU ETS na primer ne izraža vedno dejanskih stroškov, ki bi jih moral upravičenec plačati za vsako porabljeno enoto energije). V teh okoliščinah se Komisija ne strinja s stališčem Danske, da bi bilo treba davek na CO2 skupaj s sistemom EU ETS obravnavati kot referenčni sistem.
(41)
V sodbi NOx je Sodišče prve stopnje ugotovilo, da ni bilo selektivnosti, saj je bila prednost (dodelitev brezplačnih pravic za emisije) zagotovljena samo podjetjem, ki so imela obveznosti v okviru iste shema, in zato ni bilo mogoče šteti, da so v enakem pravnem in dejanskem položaju kot podjetja, ki niso bila v shemi (24). Komisija meni, da je položaj v zadevi NOx drugačen kot v zadevnem primeru. V zadevi NOx je bila prednost (tj. brezplačne pravice za trgovanje z NOx) dodeljena upravičencem, ki so spadali pod zgornje meje istega sistema. V zadevnem primeru pa je predlagana oprostitev davka na CO2, ki ga plačujejo vsi porabniki energije. Razlog za oprostitev bi bil, da upravičenci sodijo v drug (nedavčni) sistem. Stališče Komisije je, da je ta primer bolj podoben zgoraj omenjeni sodbi Adria-Wien, v kateri je Sodišče razsodilo, da je dejansko obstaja selektivna prednost, saj je oprostitev davka na energijo dajala prednost nekaterim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga v primerjavi z ostalimi podjetji, ki so bila glede na cilj zadevnega ukrepa v primerljivem pravnem in dejanskem položaju.
(42)
V skladu z obvestilom Komisije o uporabi pravil državnih pomoči za ukrepe, povezane z neposredno obdavčitvijo podjetij (25), se davčni ukrepi povsem tehnične narave (kot je preprečevanje dvojne obdavčitve) načeloma štejejo za splošne ukrepe (26). Kot že navedeno, obstajajo med davkom in sistemom EU ETS pomembne razlike. Slednjega torej v smislu obvestila ni mogoče šteti za obdavčitev.
(43)
Zato Komisija meni, da davčna oprostitev kot taka zagotavlja selektivne prednosti v smislu člena 87(1) Pogodbe ES.
(44)
Glede logike sistema Komisija ponovno ugotavlja, da ima sistem obdavčitve energije le delno enak cilj kot sistem EU ETS. V tem primeru je referenčni sistem sistem obdavčitve energije. Logika tega sistema je, da se obdavči vsak porabljen energetski proizvod in predlagana oprostitev davka ni v skladu s to logiko. V zvezi s tem Danska trdi, da dvojni predpisi povečajo mejne stroške podjetja, ne da bi zmanjšali skupne emisije CO2. Po mnenju Komisije je ta argument pomemben samo glede skladnosti morebitne državne pomoči, zlasti v povezavi s sorazmernostjo državne pomoči. To je zato, ker učinki sistema EU ETS niso del referenčnega sistema za opredelitev državne pomoči. Četudi bi Komisija vključila sistem EU ETS v referenčni sistem, predlagana oprostitev davka na CO2 ne bi zajela vseh dejavnosti, pri katerih nastajajo emisije, in ustreznih obveznosti za predajo pravic v skladu s sistemom EU ETS (27). To bi odstopalo od splošne logike, na katero se sklicuje Danska, olajšava pa tako ne bi bila v celoti skladna z logiko sistema.
(45)
Komisija zato meni, da narava in struktura davčnega sistema nista upravičila selektivnost predlaganega ukrepa.
(46)
Opredelitev priglašenega ukrepa kot državno pomoč je v skladu z ustaljeno prakso Komisije, po kateri oprostitve ali zmanjšanje okoljskih dajatev sodijo med državno pomoč. Komisija je za državno pomoč štela zlasti sheme, v katerih so bile uvedene oprostitve davka na CO2 za podjetja, ki sodijo v sistem EU ETS (28).
(47)
Komisija zato zaključuje, da priglašeni ukrep pomeni državno pomoč v smislu člena 87(1) Pogodbe ES.
6.2 Združljivost s členom 87(3)(c) Pogodbe ES
(48)
Od sprejetja odločitve za sprožitev formalnega postopka so bile sprejete nove smernice Skupnosti o državni pomoči za varstvo okolja (EAG 2008) (3). V skladu s točko 204 EAG 2008 bo Komisija uporabila nove smernice za vse priglašene ukrepe pomoči, v zvezi s katerimi se mora odločati, četudi so bile sheme priglašene pred njihovo objavo. Vendar pa točka 68 EAG 2008 navaja, da v času priprave smernic Komisija še ni imela dovolj izkušenj glede ocenjevanja združljivosti zmanjšanja okoljskih davkov v primerih, ko zadevna podjetja sodelujejo v shemah trgovanja s pravicami, zato je bilo v času sprejetja EAG 2008 prezgodaj za določitev splošnih smernic v zvezi s tem. Ocenjevanje takih primerov bo torej potekalo v skladu s členom 87(3)(c) Pogodbe ES. Pri ocenjevanju okoljskih primerov, ki ne sodijo v EAG, Komisija običajno upošteva merila, določena v smernicah. V tem primeru obstajajo merila za ocenjevanje zmanjšanja in oprostitve davkov na energijo, zaradi česar bi bilo nedosledno, če se ne bi vsaj upoštevala, zlasti pri ocenjevanju, ali je pomoč potrebna in sorazmerna.
(49)
Prvič, Komisija mora pri ocenjevanju združljivosti državne pomoči s Pogodbo ES upoštevati pozitiven učinek zadevnega ukrepa pomoči pri doseganju cilja skupnega interesa (na primer višjo stopnjo varstva okolja) glede na morebitne negativne stranske učinke na trgovino in konkurenco. V tem primeru je težko ugotoviti, ali uvedba nove sheme zagotavlja okoljsko korist. Medtem ko so cilji sistema EU ETS in davka na CO2 doseči višjo stopnjo varstva okolja, je cilj oprostitve davka kot take razbremeniti podjetja davčne obremenitve. Učinek predlaganega ukrepa je torej, da upravičenci dobijo konkurenčno prednost, katere same po sebi ni mogoče šteti za cilj skupnega interesa. Vendar pa to ne izključuje neposredne okoljske koristi na podlagi dejstva, da zmanjšanje omogoča uvedbo ali ohranjanje davčnih stopenj, ki so višje od najnižjih stopenj Skupnosti za ostala podjetja (29).
(50)
Drugič, točka 152 EAG 2008 navaja, da morajo biti za odobritev v skladu s členom 87 Pogodbe ES zmanjšanja in oprostitve usklajenih davkov združljivi z ustrezno zakonodajo Skupnosti. Zahteva v zvezi z direktivami o davkih je bila potrjena tudi v sodni praksi s sodbo Sodišča prve stopnje z dne 27. septembra 2001 v zadevi T-184/97, BP Chemicals proti Komisiji (30). V takih primerih, ki se nanašajo na oprostitev davka na CO2, to pomeni predvsem upoštevanje Direktive o obdavčitvi energije. V skladu s to direktivo morajo davčne stopnje upoštevati določeno najnižjo raven Skupnosti za vsak energetski proizvod in električno energijo. Najnižje ravni so določene v Prilogi I Direktive. Kot že navedeno, so lahko v skladu s členom 4(2) Direktive o obdavčitvi energije najnižje ravni dosežene s seštevkom vseh obračunanih stroškov v zvezi s posrednimi davki (razen za DDV), izračunanimi neposredno ali posredno na količino energetskih proizvodov in električne energije v času porabe. V skladu s členom 17(4) iste direktive podjetja, ki imajo korist od stopnje obdavčitve, ki je nižja od najnižjih stopenj Skupnosti, sklenejo sporazume, sodelujejo v shemah trgovanja s pravicami ali sklenejo enakovreden sporazum, ki vodi do izpolnitve okoljskih ciljev v približno enaki meri, kot če bi upoštevali najnižje stopnje Skupnosti. V odločitvi o sprožitvi formalnega postopka preiskave je Komisija pozvala Dansko, naj predloži nadaljnje informacije, ki bi podprle njeno trditev, da ima sistem EU ETS približno enak učinek kot davek. Danska ni predložila dodatnih informacij s tem v zvezi. Glede na cene pravic v sistemu EU ETS v primerjavi z najnižjimi ravnmi Skupnosti ni mogoče izključiti, da so učinki sistema EU ETS približno enakovredni tistim, ki bi bili doseženi z davkom na CO2 (31).
(51)
Danska se je sklicevala na Zeleno knjigo o tržnih instrumentih za namene okoljske politike in z njo povezanih politik (32), ki jo je Komisija predstavila kot izhodišče za revizijo Direktive o obdavčitvi energije (33). S tem v zvezi je treba opozoriti, da je Zelena knjiga dokument, ki odpira razpravo o možnostih politike pred pripravo predlogov, torej ni zavezujoči akt. Komisija v Zeleni knjigi priznava dejstvo, da imata sistem EU ETS in Direktiva o obdavčitvi energije vsaj do določene mere enake cilje, ter izjavlja, da se je treba izogniti prekrivanjem. Ta knjiga v zvezi z obdavčitvijo energije izpostavlja tudi vprašanje več ciljev pri obdavčitvi energije in predlaga delitev obdavčitve energije na dva dela, za CO2 in energijo. Logično je, da del za CO2 ne bi veljal za naprave v sistemu EU ETS. Glede na to, da so na Danskem podjetja v sistemu EU ETS že oproščena davka na energijo, ta v primeru, če bi bil predlagani ukrep sprejet, ne bi plačala nobenih davkov za energijo, porabljeno pri proizvodnih procesih. Zato Komisija meni, da ukrep, ki ga je predlagala Danska, ni v skladu z zamislimi iz navedene zelene knjige.
(52)
Skladno z ustrezno zakonodajo Skupnosti je načelo pravil glede državne pomoči o zmanjšanju in oprostitvi okoljskih dajatev sprejeti primere, v katerih je upoštevana davčna stopnja Skupnosti, in uporabiti strožji pristop v primerih, v katerih upravičenci ne dosegajo konkurenčnih pogojev, določenih z najnižjimi ravnmi. To pomeni, da so lahko davčne oprostitve v primerih, ko so upoštevane najnižje stopnje Skupnosti, odobrene brez nadaljnje analize, medtem ko se davčne oprostitve, ki ne upoštevajo teh najnižjih stopenj, štejejo za posebej izkrivljajoče, zato Komisija podrobno analizira nujnost in sorazmernost takšne pomoči. Pri tej analizi se Komisija zanaša na podatke, ki so jih posredovale države članice.
(53)
V zvezi z nujnostjo pomoči Komisija v skladu s točko 158 EAG 2008 oceni, ali (1) izbira upravičencev temelji na objektivnih in preglednih merilih, ali (2) je prišlo do bistvenega zvišanja proizvodnih stroškov in, če je, ali (3) je to zvišanje mogoče prenesti na potrošnike, ne da bi to vodilo do znatnega znižanja prodaje (to je mogoče dokazati z oceno cenovne prožnosti izdelka, izgubljene prodaje in/ali zmanjšanega dobička zadevnih podjetij ali sektorjev).
(54)
V zadevnem primeru so upravičenci dejansko izbrani na podlagi objektivnih in preglednih meril, tj. sodelovanja v sistemu EU ETS. V zvezi z drugim merilom so, vsaj za zdaj, vsa zadevna podjetja energetsko intenzivna v smislu člena 17(1) Direktive o obdavčitvi energije, zato se lahko to merilo šteje za izpolnjeno. Podatki o zmanjšanju prometa in/ali deležev na trgu zadevnih upravičencev bi bili pomemben kazalec, da je ukrep potreben. Vendar Danska ni predložila teh informacij. Namesto tega je Danska predložila seznam vseh upravičencev s podatki o njihovih emisijah CO2 za leta 2005, 2006 in 2007. Nekateri so svoje emisije v obdobju treh let zmanjšali, ostali pa so jih v tem obdobju povečali. Največji upravičenci so v cementni industriji (kjer je osnova za davek približno 2,8 milijona ton emisij CO2 na leto), industriji sladkorja (0,2 milijona ton na leto) in rafinerijah nafte (0,1 milijona ton na leto). Danska tako ni dokazala, da je vzporedna uporaba dveh sistemov vodila do bistvenega zvišanja proizvodnih stroškov, ki ga ni mogoče prenesti na potrošnike brez znatnega znižanja prodaje.
(55)
Komisija zato ne more skleniti, da je predlagana shema potrebna.
(56)
Glede na vprašanje sorazmernosti mora vsak upravičenec v skladu s točko 159 EAG 2008 izpolniti eno od naslednjih meril: (1) plačati mora del nacionalnih davkov, ki je na splošno enakovreden okoljski učinkovitosti vsakega posameznega upravičenca v primerjavi z učinkovitostjo, povezano z najučinkovitejšo tehniko v EGP. Upravičenci imajo lahko največ koristi od zmanjšanja, ki ustreza zvišanju proizvodnih stroškov zaradi davka, z uporabo najučinkovitejše tehnike, in ki ga ni mogoče prenesti na potrošnike; (2) plačati mora vsaj 20 % nacionalnih davkov, razen če je lahko upravičena nižja stopnja, ali (3) lahko sklene sporazume z državo članico, s čimer se obveže, da bo dosegel okoljske cilje z enakim učinkom, kot bi bili doseženi v skladu s točko 1 ali 2 oziroma bi veljale najnižje stopnje Skupnosti.
(57)
V zadevnem primeru so danski organi odgovorili, da nimajo podatkov o najučinkovitejši tehniki in da predlagani ukrep ne vključuje te zahteve. Drugo merilo ni izpolnjeno in plačevanje 20 % nacionalnega davka bi v njihovem primeru vodilo do veliko višje davčne stopnje, kot znašajo najnižje stopnje Skupnosti. Glede tretjega merila so nekateri upravičenci že sklenili prostovoljne sporazume, v skladu s katerimi lahko plačujejo stopnjo, ki je nižja od najnižjih stopenj Skupnosti. Namen tega ukrepa je, da bi takšne sporazume nadomestil sistem EU ETS. Sistem EU ETS je urejen neodvisno od predlaganega davčnega ukrepa, zato se od Danske ne zahteva dodatno prizadevanje v zameno za predlagano oprostitev davka.
(58)
Komisija je v odločitvi o sprožitvi formalnega postopka preiskave pozvala Dansko, naj predloži informacije o mehanizmih, ki bi jih danski organi lahko predvideli za zagotovitev, da bodo oprostitve odobrene samo tistim posameznim podjetjem, ki imajo neto stroške zaradi sodelovanja v sistemu EU ETS, in bodo pokrivale samo te neto stroške. Te informacije bi lahko pokazale, ali je pomoč sorazmerna, čeprav bi lahko okoljsko logiko takšnega pristopa postavili pod vprašaj, saj bi imela prednost tista podjetja, ki so morala kupiti pravice za emisije, ker niso zmanjšala onesnaževanja. V vsakem primeru danski organi niso niti dokazali niti zagotovili, da bi bile oprostitve omejene na podjetja, ki so plačala za pravice do emisij (34).
(59)
Posledično danski organi niso dokazali, da je predlagana pomoč sorazmerna.
(60)
Glede izkrivljanja konkurence podjetja na Danskem, ki ne sodijo v sistem EU ETS, kot tudi podjetja v drugih državah članicah upoštevajo konkurenčne pogoje, ki so določeni z najnižjimi stopnjami Skupnosti, ali pa izpolnjujejo pravila, ki jih določa EAG 2008. Zato bi predlagani ukrep povečal konkurenčnost podjetij v sistemu EU ETS, ki delujejo na Danskem, in bi tako po nepotrebnem izkrivljal konkurenco s podjetji v drugih državah članicah.
(61)
V teh okoliščinah Komisija meni, da na podlagi EAG 2008 zadevnega ukrepa ni mogoče šteti za združljivega s členom 87(3)(c) Pogodbe ES.
(62)
Po sprožitvi formalnega postopka preiskave je Komisija prejela pripombe tretjih strank, ki se nanašajo na dejstvo, da so zneski oprostitev ali zmanjšanj v večini primerov pod vrednostmi, določenimi v Uredbi Komisije (ES) št. 1998/2006 z dne 15. decembra 2006 o uporabi členov 87 in 88 Pogodbe ES pri pomoči de minimis (35) (v nadaljnjem besedilu: Uredba o pomoči de minimis). Če bi se danski organi zavezali k zagotavljanju, da se bodo pravila de minimis upoštevala v vseh primerih, bi se za ukrep državne pomoči štelo, da ne izpolnjuje meril iz člena 87(1) in bi lahko bil izveden brez priglasitve Komisiji.
(63)
Kot je Komisija poudarila v svoji odločitvi o sprožitvi formalnega postopka preiskave, bi predlagano shemo lahko razglasili za združljivo s skupnim trgom, če bi bile upoštevane usklajene najnižje ravni iz Direktive o obdavčitvi energije. Prav tako bi bili iz iste odločitve umaknjeni pomisleki Komisije glede načela onesnaževalec plača, če bi upravičenci plačevali najnižje stopnje Skupnosti. Zmanjšanja davka na energijo do najnižjih stopenj Skupnosti so zajeta v členu 25 Uredbe Komisije (ES) št. 800/2008 z dne 6. avgusta 2008 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči za združljive s skupnim trgom z uporabo členov 87 in 88 Pogodbe (Uredba o splošnih skupinskih izjemah (36)), zato jih ni treba priglasiti Komisiji.
(64)
Člen 7(4) Uredbe Komisije št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 93 Pogodbe ES (37) navaja, da lahko Komisija zaključi formalni postopek preiskave s pozitivno odločbo s pogoji, pod katerimi se pomoč lahko šteje za združljivo s skupnim trgom. Združljivost s takšnimi pogoji bo skrbno spremljana.
(65)
Komisija v zadevnem primeru meni, da se pomoč lahko odobri, če upravičenci plačajo vsaj najnižje davčne stopnje Skupnosti, ki veljajo za vsak energetski vir, bodisi v obliki davka na CO2 ali drugega davka na energijo. Vendar pa Komisija ugotavlja, da je v primeru, če oprostitev davka pade pod davčne stopnje Skupnosti, pomoč nezdružljiva s Pogodbo ES in je ni mogoče uveljaviti.
(66)
Pod navedenimi pogoji je poleg tega jasno, da bi priglašena shema upoštevala Direktivo o obdavčitvi energije, zlasti člen 17(1)(a). Vsi upravičenci so energetsko intenzivni v smislu te določbe in upoštevane so najnižje stopnje obdavčitve, določene v Direktivi.
7. SKLEPNE UGOTOVITVE
(67)
Komisija ugotavlja, da predlagana shema „Sprememba davka na CO2 pri porabi goriva v industriji, ki se ureja s kvotami“ pomeni državno pomoč v smislu člena 87(1) Pogodbe ES.
(68)
Pod pogojem, da vsi upravičenci še vedno plačujejo davek na vsak energetski vir, ki upošteva najnižje davčne stopnje Skupnosti, je pomoč razglašena za združljivo s členom 87(3)(c) Pogodbe ES.
(69)
Del predlagane sheme, ki vodi do davčne stopnje, nižje od najnižjih usklajenih stopenj, ni združljiv s Pogodbo ES -
SPREJELA NASLEDNJO ODLOČBO:
Člen 1
Ker predlagana danska shema (Zakon št. 464 z dne 9. junija 2004) ne sodi v področje Uredbe (ES) št. 1998/2006, pomeni državno pomoč, ki je združljiva s skupnim trgom samo pod pogojem, da zadevni upravičenci plačajo davek na svojo porabo energije, ki ustreza vsaj najnižjim stopnjam obdavčitve Skupnosti, določenim v Prilogi I Direktive 2003/96/ES.
Če Danska želi izvajati ukrep pomoči, ga je treba ustrezno spremeniti.
Člen 2
Danska v dveh mesecih po uradnem obvestilu o tej odločbi obvesti Komisijo o ukrepih, ki jih je sprejela za uskladitev s to odločbo.
Člen 3
Ta odločba je naslovljena na Kraljevino Dansko.
V Bruslju, 17. junija 2009

Labels: 4
2
19
14
20
12
18