Document ID: 32010D0012

DECISÃO DA COMISSÃO
de 5 de Janeiro de 2010
que isenta certos serviços financeiros do sector postal em Itália da aplicação da Directiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos sectores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais
[notificada com o número C(2009) 10382]
(Apenas faz fé o texto em língua italiana)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2010/12/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia,
Tendo em conta a Directiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos sectores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais (1), nomeadamente o artigo 30.o, n.os 4 e 6,
Tendo em conta os quatro pedidos apresentados pela República Italiana, por correio electrónico, em 8 de Julho de 2009,
Após consulta do Comité Consultivo dos Contratos Públicos,
Considerando o seguinte:
I. OS FACTOS
(1)
Em 8 de Julho de 2009, a Comissão recebeu quatro pedidos da República Italiana ao abrigo do artigo 30.o, n.o 4, da Directiva 2004/17/CE, que lhe foram transmitidos por correio electrónico. Por correio electrónico de 24 de Setembro de 2009, a Comissão solicitou informações suplementares, que foram fornecidas pelas autoridades italianas, também por correio electrónico, em 16 de Outubro de 2009, após uma prorrogação do período inicialmente previsto para o efeito.
(2)
Os pedidos apresentados pela República Italiana em nome da Poste Italiane S.p.A. (a seguir designada «Poste») dizem respeito a vários serviços financeiros fornecidos pela empresa. Por sua vez, cada um dos quatro pedidos ao abrigo do artigo 30.o, n.o 4, diz respeito a diferentes serviços financeiros, agrupados em quatro categorias diferentes. Nos pedidos, estes serviços são descritos do seguinte modo:
a)
Recolha de poupanças do público através de uma conta corrente (a seguir designada «poupanças»);
b)
Empréstimos em nome de bancos ou de intermediários financeiros autorizados (a seguir designados «financiamentos»). De acordo com a descrição, este grupo de serviços abrangeria designadamente a actuação da Poste na qualidade de distribuidora por conta de terceiros de:
-
financiamentos (em particular créditos hipotecários e outros empréstimos),
-
crédito ao consumo,
-
locação financeira;
c)
Serviços e actividades de investimento (a seguir designados «investimentos»); Para além da custódia e gestão dos instrumentos financeiros, este grupo de serviços é descrito como cobrindo a fase a jusante (distribuição) para:
-
a colocação de instrumentos financeiros (em especial obrigações), e
-
a colocação de produtos complementares de reforma e de produtos financeiros ou de seguros (em especial planos individuais de poupança reforma);
d)
Serviços de pagamento e de transferência de fundos (a seguir designados «pagamentos»). De acordo com a descrição, este grupo de serviços engloba duas categorias distintas, nomeadamente:
-
serviços de pagamento, definidos como abrangendo os serviços associados aos cartões de crédito e aos cartões de débito, e
-
serviços de transferência de fundos, incluindo transferências internacionais através do sistema Eurogiro ou de ordens de pagamento internacionais, e transferências de fundos no território italiano através de transferência postal.
(3)
O pedido é acompanhado por duas resoluções de uma autoridade nacional independente, a Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (autoridade italiana de supervisão dos contratos públicos). Na sua resolução final, de 12 de Novembro de 2008, essa autoridade salientou que, caso se verificasse que o artigo 30.o, n.o 1, seria aplicável a algum dos ou a todos os serviços em causa, seria necessário prever medidas específicas de supervisão de modo a garantir que as regras comunitárias em matéria de contratos públicos continuem a ser aplicadas, na medida do necessário, a todos os contratos celebrados pela Poste com vista à realização de actividades diferentes daquelas em relação às quais se conclua pela necessidade de aplicar o artigo 30.o, n.o 1. A resolução conclui portanto que a Poste deverá adoptar medidas adequadas para separar os procedimentos contratuais consoante as actividades a que se destinam.
(4)
Além disso, o pedido é igualmente acompanhado por um parecer emitido por uma autoridade nacional independente, a Autorità garante della concorrenza e del mercato (autoridade da concorrência italiana). Salienta a abertura do sector financeiro italiano em geral, com mais de 800 bancos, mais de 80 grupos bancários e mais de 170 empresas no sector dos seguros, das quais 68 prestam serviços exclusivamente no ramo vida, 77 exclusivamente no ramo não-vida e 17 em ambos os ramos. O sector seria também caracterizado por graus de concentração relativamente reduzidos, na medida em que as quotas de mercado combinadas dos cinco maiores grupos representavam, em 2007, cerca de 51,5 % no sector bancário e cerca de 53 % no que se refere a todos os tipos de seguro de vida. Nas suas observações gerais, a autoridade salienta também o facto de que a Poste fornece os seus serviços financeiros através de uma rede de distribuição baseada na sua actividade postal, rede essa que é muito vasta e não pode ser comparada com a de qualquer outro operador. Com efeito, a rede da Poste inclui cerca de 14 000 estações de correios (2), enquanto que a rede do principal grupo bancário que opera em Itália se resume a pouco mais de 6 000 balcões.
(5)
Com base na sua experiência na área das fusões no sector bancário, a autoridade apresentou observações pormenorizadas sobre os vários serviços abrangidos pelo pedido, tendo concluído que: «O procedimento iniciado pela Poste Italiane diz respeito a uma vasta gama de actividades inerentes aos sectores bancário, segurador e da gestão de poupanças. No que respeita a esses sectores, onde se pode considerar que o acesso não é limitado, a autoridade da concorrência constatou as características típicas dos mercados abertos […] Nesse contexto, a Poste Italiane é, por seu lado, vista como um operador particular, tanto em virtude das disposições normativas que regem os serviços da BancoPosta como em virtude dos clientes que serve. Essa posição é confirmada pelas conclusões precedentes da autoridade, de acordo com os quais a Poste Italiane nunca foi totalmente equiparada quer a bancos, quer a outros intermediários financeiros que operam nos mercados em causa. Os serviços da BancoPosta foram, no seu todo, considerados complementares e próximos dos serviços prestados pelos bancos, não os substituindo […] apesar da natureza específica da Poste Italiane, a conclusão é que a prestação de serviços bancários, financeiros e de seguros em Itália pode ser considerada como tendo lugar num contexto de mercado sem limitações de acesso, com diversos operadores e onde os graus de concentração são comparáveis com as médias europeias.»
(6)
Contudo, a autoridade da concorrência de Itália lançou entretanto um procedimento contra a Poste Italiane S.p.A. por abuso de posição dominante na área dos pagamentos, mais especificamente no que respeita à transferência de créditos através de contas postais. Os compromissos assumidos pela Poste Italiane com vista a solucionar esta questão estão a ser discutidos com a autoridade da concorrência (3).
II. QUADRO NORMATIVO
(7)
Deve ser salientado que, em conformidade com o artigo 6.o, n.o 2, alínea c), da Directiva 2004/17/CE, a prestação de serviços financeiros, tal como definida no quarto travessão da referida alínea, só é abrangida por essa directiva na medida em que tais serviços sejam prestados por entidades que também prestam serviços postais na acepção da alínea b) da mesma disposição. A Poste é a única entidade contratante em Itália que oferece os serviços aqui em causa.
(8)
O artigo 30.o da Directiva 2004/17/CE estabelece que os contratos destinados a permitir a realização de uma das actividades referidas na directiva não estão abrangidos pela mesma se, no Estado-Membro em que a actividade se realiza, esta última estiver directamente exposta à concorrência em mercados de acesso não limitado. A exposição directa à concorrência é avaliada com base em critérios objectivos, tomando em consideração as características específicas do sector em causa. O acesso a um mercado é considerado não limitado se o Estado-Membro tiver transposto e aplicado a legislação comunitária pertinente, abrindo total ou parcialmente à concorrência um determinado sector. Em relação aos domínios para os quais o anexo XI da directiva não refere qualquer legislação comunitária relevante, como acontece para os serviços aqui em causa, o artigo 30.o, n.o 3, segundo parágrafo, determina que «[…] deve ser demonstrado que o acesso ao mercado em causa é livre de facto e de direito».
(9)
No que respeita aos serviços financeiros, cabe aqui recordar que já foi adoptado a nível comunitário um grande número de normas legislativas que visam a liberalização do estabelecimento e da prestação de serviços nesse sector. Por outro lado, a Comissão já constatou, no contexto de diversos casos de auxílios estatais relativos à Poste, que o sector bancário está aberto à concorrência desde longa data. A progressiva liberalização aumentou a concorrência que terá igualmente resultado da livre circulação de capitais prevista no Tratado CE (4). Pode portanto assumir-se que se encontra cumprida a condição prevista no artigo 30.o, n.o 3, relativa à liberdade de acesso ao mercado.
(10)
A exposição directa à concorrência num determinado mercado deve ser avaliada com base em vários indicadores, nenhum dos quais é, por si só, decisivo. No caso dos mercados a que se refere a presente decisão, a quota de mercado dos principais intervenientes num determinado mercado constitui um critério a ter em conta. Outro critério é o grau de concentração nesses mercados. Na medida em que as condições variam consoante as actividades a que se refere a presente decisão, a análise da situação concorrencial deve ter em conta as diferentes situações vigentes nos diferentes mercados.
(11)
Embora, em certos casos, possam ser previstas definições mais restritivas do mercado, a definição precisa do mercado pertinente pode ser deixada em aberto para efeitos da presente decisão quanto a alguns serviços constantes do pedido apresentado pela Poste, na medida em que o resultado da análise permaneça o mesmo, quer se baseie numa definição restritiva, quer numa definição mais lata.
(12)
A presente decisão em nada prejudica a aplicação das regras em matéria de concorrência.
III. AVALIAÇÃO
(13)
Como já foi referido no considerando 5, a autoridade italiana da concorrência analisou diversas fusões (5) entre bancos ou outras instituições financeiras em Itália, tendo concluído que os serviços financeiros prestados pela Poste no quadro das suas contas postais eram «complementares» e «não substituem» os serviços prestados pelos bancos por intermédio das diferentes formas de contas bancárias. Esta prática deve, contudo, ser vista no seu contexto próprio, nomeadamente uma análise das possibilidades de que a Poste dispõe para impor uma pressão concorrencial sobre os bancos (6). A análise pormenorizada levada a cabo pela autoridade italiana da concorrência, ou a pedido dessa autoridade, mostra que a grande maioria dos clientes de contas bancárias (7) não colocaria a possibilidade de fechar essas contas e abrir uma conta postal. Assim, em 2005, mais de 28 milhões de pessoas (singulares ou colectivas) apenas dispunham de uma conta bancária, mais de 3 milhões dispunham de uma conta bancária e de uma conta postal e menos de 2,3 milhões dispunham apenas de uma conta postal. Cabe aqui notar também que o número de pessoas que dispunham apenas de uma conta postal estaria a aumentar a um ritmo inferior ao número de pessoas com os dois tipos de conta. Estes factos poderão ser explicados, em grande medida, pelas condicionantes normativas impostas ao funcionamento da Poste e ao facto, daí decorrente, de que a sua oferta de serviços associados à conta é mais limitada. Os clientes cujas necessidades incluem uma grande variedade de serviços manifestaram portanto reticências em considerar a passagem para uma conta postal que não lhes ofereceria a gama de serviços a que estavam habituados (8). A razão mais frequentemente apontada para ter os dois tipos de conta é a possibilidade de escolher, de vez em quando, os meios mais práticos/simples e/ou mais vantajosos/económicos.
(14)
O objectivo da presente decisão é determinar se os serviços prestados pela Poste estão expostos a um nível de concorrência tal (em mercados onde o acesso não é limitado) que garanta, mesmo na ausência da disciplina resultante das regras pormenorizadas aplicáveis aos contratos públicos definidas pela Directiva 2004/17/CE, que os contratos celebrados pela Poste com vista ao desenvolvimento das actividades aqui em causa o serão de forma transparente e não discriminatória, com base em critérios que permitam à empresa identificar a solução globalmente mais vantajosa em termos económicos. Para tal, será portanto necessário verificar se os bancos dispõem da possibilidade de impor uma pressão concorrencial sobre a Poste.
(15)
Os factos referidos no considerando 13 - em particular, o facto de a opção por uma conta bancária poder oferecer aos clientes da Poste novos serviços ou, pelo menos, mais opções quando utilizam os serviços oferecidos por ambos os tipos de conta - parecem sugerir fortemente que a Poste está efectivamente sujeita a uma pressão concorrencial por parte dos bancos. A mesma conclusão foi retirada no quadro da Decisão C (2006) 4207 final da Comissão, de 26.9.2006 (9), na qual a Comissão declarou explicitamente, em relação à situação concorrencial da Poste no mercado de serviços financeiros, que as contas correntes dos correios concorrem com as contas correntes dos bancos, nos casos em que tanto os bancos quanto os correios dispõem de balcões de retalho (10). No entanto, importa notar que, no domínio dos auxílios estatais, as análises de mercado são levadas a cabo de modo muito geral, no sentido em que os mercados não são definidos e em que não são executados estudos de mercado específicos. Assim, não são organizadas análises dos mercados semelhantes às que a Comissão leva a cabo para efeitos das suas decisões antitrust.
(16)
Em consequência, para efeitos do artigo 30.o e sem prejuízo da aplicação das regras da concorrência, para determinar se a Poste se encontra ou não directamente exposta à concorrência no quadro da sua oferta de serviços de poupança é necessário tomar em consideração os serviços oferecidos pelos bancos e outras instituições financeiras.
(17)
Em termos geográficos, os mercados de recolha de poupanças apresentam uma dimensão regional, com as quotas de mercado da Poste a variarem de uma região para outra. De acordo com a informação disponível mais recente, transmitida pelas autoridades italianas em 16 de Outubro de 2009, as quotas de mercado da Poste vão de 1,4 % na região de Trentino Alto Adige a um máximo regional de 11,8 % na região de Molise. De acordo com os números disponíveis, a quota de mercado da Poste a nível nacional ascendia a 5,6 % em 2006 e parece ter-se mantido a níveis comparáveis ou mesmo ligeiramente inferiores nos anos subsequentes. Considerando o grau de concentração neste mercado, em que os dois maiores concorrentes dispunham, em 2008, de uma quota de mercado agregada estimada em 44,7 % a nível nacional, estes factores devem ser tomados como indicação de exposição directa à concorrência.
(18)
Os serviços em causa no âmbito deste título são descritos como abrangendo as actividades de crédito, ou seja, os créditos hipotecários e outros empréstimos (em nome de terceiros), o crédito ao consumo e a locação financeira. Dadas as condicionantes normativas em que se desenvolvem as actividades da Poste (que não pode conceder crédito ao público), esta opera essencialmente como intermediária, disponibilizando os seus serviços em nome de bancos e de intermediários financeiros acreditados. A Poste, através da sua divisão BancoPosta, opera principalmente junto dos pequenos investidores, a quem presta serviços bancários e financeiros, e só se encontra marginalmente envolvida no mercado da prestação de serviços a grandes investidores e ao sector público.
(19)
Os serviços aqui em causa podem, por sua vez, ser discriminados de diferentes formas, em função de factores como os efeitos para os quais são concedidos empréstimos (11), o cliente-tipo (consumidores, PME, empresas de maior dimensão ou administração pública), etc. Como foi indicado no considerando 11, a definição exacta pode, contudo, ser deixada em aberto para efeitos da presente decisão.
(20)
Dependendo da forma de cálculo, a quota de mercado da Poste na qualidade de distribuidora de empréstimos pessoais ascendia a cerca de 4,8 (12) - 5 % em 2008, enquanto que a quota de mercado agregada dos seus três principais concorrentes nesse sector ascendia, no mesmo ano, a cerca de 43,6 %. Em termos de locação financeira, a quota de mercado da Poste em 2008 era negligenciável, ascendendo a uns meros 0,03 %. A sua quota de mercado em termos de empréstimos hipotecários, embora mais elevada, pode também ser considerada relativamente negligenciável, já que apenas ascendia a 1,6 % em 2008. Para efeitos da presente decisão, estes factores devem, pois, ser encarados como uma indicação de exposição directa à concorrência.
(21)
No domínio dos investimentos, a Poste exerce principalmente actividades a jusante (distribuição) na colocação de instrumentos financeiros (em, especial obrigações) e de produtos complementares de reforma e produtos financeiros ou de seguros (em especial planos individuais de poupança reforma). Esses serviços podem ser discriminados de diferentes formas (em função do tipo de instrumento financeiro, da fase da cadeia de gestão (a montante/a jusante), do tipo de cliente, etc.). Também aqui a definição exacta poderá ser deixada em aberto para efeitos da presente decisão (ver o considerando 11).
(22)
Na verdade, de acordo com a informação disponível, a quota de mercado da Poste nos diferentes sectores aqui em causa varia de bastante limitada - 19,8 % das receitas indirectas totais, incluindo as obrigações da BancoPosta - a negligenciável, como acontece no sector dos fundos mutualistas, em que essa quota de mercado ascendia, em 2008, a 0,7 %. Neste último sector, as quotas de mercado agregadas dos seus dois principais concorrentes ascendem a 43,4 %; quando se analisam os diferentes canais de distribuição de fundos mutualistas, a pressão concorrencial é ainda maior, já que a sua distribuição por bancos (13) e outros promotores (14) representa uma quota de mercado agregada de 78,3 %, por comparação com os 0,7 % correspondentes à distribuição através das estações de correio. No sector dos seguros de vida, a Poste oferecia em 2008 diferentes tipos de seguro nos ramos I e III e não tinha actividades nos ramos IV, V e VI. Medida em termos de número de apólices, a sua quota de mercado nos seguros de vida do ramo I ascendia a 17,03 %, com o valor correspondente ao ramo III a atingir 19,4 %. Analisando os valores agregados para todos os ramos seguradores, a parte total de mercado da Poste ascendia em 2008 a 17,5 % do número de apólices de seguro de vida. Considerando a receita dos prémios de seguro de vida (ou seja, analisando a questão do ponto de vista do valor), a Poste detinha em 2008 uma quota de mercado de 10,1 %, por comparação com os 43,6 % das receitas recolhidas pelos bancos e com os 23,8 % recolhidas por mediadores no mesmo ano. Para efeitos da presente decisão, estes factores devem, pois, ser encarados como uma indicação de exposição directa à concorrência.
(23)
Os serviços de pagamento aqui em causa abrangem os cartões de crédito, nomeadamente associados a um crédito de caixa, os cartões de débito e os cartões pré-pagos. As já citadas condicionantes normativas impostas à Poste têm como efeito que, no que respeita aos cartões de crédito, a empresa opera essencialmente na qualidade de intermediária, colocando cartões emitidos por outras entidades que assumem integralmente os riscos de insolvência. Pode, por outro lado, emitir cartões de débito (Postamat) e cartões pré-pagos. De acordo com a informação apresentada, a quota de mercado da Poste, medida em termos de valor, ascendia em 2008 a 0,8 % (15) no que respeita aos cartões de crédito. Olhando para os cartões de débito, a Poste obteve uma parte de 16,74 % neste mercado, que representa 44,6 % da totalidade do sector dos cartões de pagamento em Itália. A parte remanescente do sector dos cartões de débito corresponde aos cartões de débito dos bancos cuja utilização é autorizada para pagamentos nos pontos de venda. No que respeita em particular aos cartões pré-pagos, a Poste alcançou uma quota de mercado bastante substancial desde a introdução do seu cartão PostePay, em Novembro de 2003, e detém actualmente uma quota de mercado que diminuiu de 59,8 % em 2007 para 56,5 % em 2008. Em sentido inverso, durante o mesmo período as quotas de mercado agregadas dos seus dois principais concorrentes aumentaram de 15,7 % para 20,4 %, enquanto que as quotas de mercado agregadas dos três principais concorrentes aumentaram de 18,8 % em 2007 para 24,6 % em 2008. Embora a posição da Poste neste mercado, que representa 9,7 % do total do sector dos cartões de pagamento em Itália, continue a ser forte, as quotas de mercado agregadas (e em crescimento) dos seus três principais concorrentes ascendem a pouco menos de metade desse valor, posição que lhes permite exercer uma pressão concorrencial sobre a empresa (16). Para efeitos da presente decisão, estes factores devem, pois, ser encarados como uma indicação de exposição directa à concorrência no sector dos cartões de crédito, de débito e pré-pagos.
(24)
Tal como foi recordado no considerando 2, alínea d), o pedido abrange também os serviços de transferência de fundos. De acordo com a informação disponível, a quota de mercado da Poste no que respeita às transferências postais e bancárias ascendia, em 2008, a 16 %. Estão em curso discussões com vista a facilitar a interoperabilidade e a concorrência entre as transferências bancárias e postais. No que respeita às ordens de transferência internacionais, a informação disponível não inclui valores específicos quanto às quotas de mercado da Poste, devido a problemas aparentes na obtenção de estatísticas comparáveis quanto a essas ordens junto do sector bancário. No entanto, considerando que o número de ordens de transferência internacionais apenas representa pouco mais de 2 % do número total de ordens de transferência postais e bancárias, pode também considerar-se negligenciável para efeitos da presente decisão, dado também o cada vez maior número de iniciativas de liberalização das transferências internacionais de fundos, nomeadamente no quadro do Espaço Único de Pagamentos em Euros. Estes factores devem, pois, ser considerados como uma indicação de exposição directa à concorrência no domínio das transferências de fundos.
IV. CONCLUSÕES
(25)
Perante os factores analisados nos considerandos 13 a 24, a condição de exposição directa à concorrência constante do artigo 30.o, n.o 1, da Directiva 2004/17/CE deve ser considerada cumprida na Itália no que respeita aos seguintes serviços:
a)
Recolha de poupanças junto do público, através de uma conta corrente;
b)
Empréstimos em nome de bancos e intermediários financeiros acreditados;
c)
Serviços e actividades de investimento;
d)
Serviços de pagamento e de transferência de fundos.
(26)
Uma vez que a condição de acesso ilimitado ao mercado também é considerada cumprida, a Directiva 2004/17/CE não deve ser aplicada quando as entidades competentes adjudicam contratos destinados a permitir a prestação dos serviços constantes das alíneas a) a d) do considerando 25 na Itália, nem quando são organizados concursos de projectos para a realização de tais actividades na Itália.
(27)
A presente decisão baseia-se na situação de direito e de facto existente entre Julho e Outubro de 2009, segundo as informações fornecidas pela República Italiana. A decisão poderá ser revista se a ocorrência de alterações significativas na situação de direito e de facto tiver como resultado que as condições de aplicabilidade do artigo 30.o, n.o 1, da Directiva 2004/17/CE deixem de estar preenchidas,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
A Directiva 2004/17/CE não se aplica aos contratos adjudicados pelas entidades competentes e destinados a permitir a prestação dos seguintes serviços na Itália:
a)
Recolha de poupanças junto do público, através de uma conta corrente;
b)
Empréstimos em nome de bancos e intermediários financeiros acreditados;
c)
Serviços e actividades de investimento;
d)
Serviços de pagamento e de transferência de fundos.
Artigo 2.o
A República Italiana é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 5 de Janeiro de 2010.

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