Document ID: 31999D0695

KOMMISSIONENS BESLUT
av den 15 september 1999
om ett förfarande enligt artikel 81 i EG-fördraget och artikel 53 i EES-avtalet
(Ärende nr IV/36.748 - Reims II)
[delgivet med nr K(1999) 2596]
(Text av betydelse för EES)
(1999/695/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,
med beaktande av Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,
med beaktande av rådets förordning nr 17 av den 6 februari 1962, första förordningen om tillämpning av fördragets artiklar 85 och 86(1), senast ändrad genom förordning (EG) nr 1216/1999(2), särskilt artiklarna 6 och 8 i denna,
med beaktande av den ansökan om icke-ingripandebesked och anmälan för undantag som inkom den 31 oktober 1997 i enlighet med artiklarna 2 och 4 i förordning nr 17 och de kompletterande anmälningar som inkom den 12 januari 1998, 2 februari 1998 och 28 september 1998,
efter att i enlighet med artikel 19.3 i förordning nr 17 ha offentliggjort(3) ansökan och anmälan i sammandrag,
efter att ha samrått med Rådgivande kommittén för kartell- och monopolfrågor, och
av följande skäl:
A. SAKFÖRHÅLLANDE
I. INLEDNING
1. Den 31 oktober 1997 anmäldes ett avtal om terminalavgifter mellan postoperatörer (Reims II-avtalet) till kommissionen i enlighet med förordning nr 17. Syftet var att erhålla ett icke-ingripandebesked eller beviljas ett undantag enligt artikel 81.3 i EG-fördraget. Sedan ytterligare postoperatörer anslutit sig till avtalet kompletterades och ändrades uppgifterna i anmälan i brev av den 12 januari 1998 och den 2 februari 1998. Ett första tilläggsavtal anmäldes till kommissionen i ett brev av den 28 september 1998. I ett brev av den 30 juli 1998 förtydligade parterna att anmälan också baseras på de relevanta bestämmelserna i EES-avtalet (artikel 53).
II. PARTERNA
2. Vid tiden för anmälan hade tretton offentliga postoperatörer undertecknat Reims II-avtalet. Sedan dess har ytterligare tre offentliga postoperatörer undertecknat avtalet. Parterna till avtalet är nu de offentliga postoperatörerna i alla gemenskapens medlemsstater utom Nederländerna samt de offentliga postoperatörerna i Norge och Island: Post und Telekom Austria AG, La Poste/De Post (Belgien), Post Danmark, Suomen Posti Oy/Posten Finland Ab, La Poste (Frankrike), Deutsche Post AG, Hellenic Posts ELTA, Íslandspóstur hf, An Post (Irland), Poste Italiane SpA, Entreprise des Postes & Telecommunications (Luxemburg), Posten Norge BA, CTT Correios de Portugal, Correos y Telégrafos (Spanien), Posten AB (Sverige) och The Post Office (Förenade kungariket). Parterna har tidigare varit monopoloperatörer i respektive land.
3. Hittills har endast två av gemenskapens medlemsstater (Sverige och Finland) avreglerat postsektorn fullständigt. De offentliga postoperatörerna i de andra länderna har enligt nationell lagstiftning monopol på vissa posttjänster. I artikel 7.1 och 7.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna(4) ("postdirektivet") anges följande:
"1. I den utsträckning som är nödvändig för att säkerställa att de samhällsomfattande tjänsterna upprätthålls skall de tjänster som varje medlemsstat får låta omfattas av monopol för den eller dem som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster vara insamling, sortering, transport och överlämnande av inrikes brevförsändelser, vare sig det gäller ilförsändelser eller inte, vilkas pris är lägre än fem gånger den allmänna avgiften för en brevförsändelse av första viktklassen inom den snabbaste normalkategorin, om en sådan finns, såvida de väger mindre än 350 g. När det gäller den kostnadsfria posttjänsten för blinda och synskadade personer får undantag från vikt- och prisbegränsningar tillåtas.
2. I den utsträckning som är nödvändig för att säkerställa att de samhällsomfattande tjänsterna upprätthålls får gränsöverskridande post och direktreklam fortsättningsvis omfattas av monopol inom de pris- och viktgränser som föreskrivs i punkt 1."
I alla de berörda länderna är därmed åtminstone vissa posttjänster (i synnerhet expressbudtjänster) konkurrensutsatta.Var och en av parterna är den utan jämförelse största postoperatören i sitt hemland. Vissa av parterna har en mycket stor omsättning. Den största av operatörerna, Deutsche Post AG, hade till exempel en omsättning på 27,136 miljarder tyska mark (13,874 miljarder euro) under 1997.
III. DE BERÖRDA MARKNADERNA
4. Det anmälda avtalet gäller marknaderna för normal utrikespost (i motsats till expresspost) mellan de berörda länderna, dvs. post som skickas från ett av dessa länder till ett annat. Avtalet omfattar alla brevförsändelser enligt definitionen i artikel 8 i Världspostkonventionen (se skäl 7) med undantag för s.k. "M-säckar"(5). Definitionen omfattar försändelser som i regel väger upp till två kg(6). Enligt en undersökning som kommissionen nyligen lät göra(7) består marknaden för utrikespost inom gemenskapen av 5,5 miljoner brevförsändelser (1996) till ett värde av omkring 1-1,2 miljarder ecu (65 % av den sammanlagda marknaden för utrikespost). Utrikespostens omfattning varierar från land till land. I mindre medlemsstater står utrikesposten ofta för en större andel av den sammanlagda postmarknaden än i större medlemsstater. Utrikespostens andel av den sammanlagda postmarknaden i gemenskapen beräknas i genomsnitt ligga något under 10 %(8).
5. Den relevanta marknaden kan delas upp ytterligare i marknaden för utrikespost, på vilken offentliga postoperatörer och privata företag samlar in post från kunder i ursprungslandet för utdelning i andra länder, och en undermarknad för inkommande utrikespost, på vilken de offentliga postoperatörerna delar ut utrikespost för andra offentliga postoperatörers och privata företags räkning.
6. Av historiska skäl (bland annat förekomsten av nationella monopol) har utrikespost hört till de offentliga postoperatörernas område. Privata företag har dock gått in på marknaden för utrikespost via remail. Remail avser den verksamhet som bedrivs av ett företag som samlar in post i land A och transporterar den till land B, där posten slussas in i det vanliga postflödet. Man brukar skilja mellan tre kategorier av remailtjänster(9): "ABC-remail" (där slutmottagaren bor i land C), "ABB-remail" (där slutmottagaren bor i land B) och "ABA-remail" (där slutmottagaren bor i land A). Vissa av de offentliga postoperatörerna tillhandahåller också remailtjänster.
IV. BAKGRUND
1. Terminalavgifter
7. Nästan alla stater i världen är medlemmar i Världspostunionen som grundades 1874. Världspostunionen håller en kongress vart femte år då Världspostkonventionen som utgör ramen för de operativa samarbetet mellan de olika postverken granskas. Medlemmarna i Världspostunionen har enligt Världspostkonventionen beslutat att dela ut inkommande utrikespost.
8. Före år 1969 förekom ingen direkt kompensation mellan postverken för utdelning av internationell post, eftersom det antogs att varje postförsändelse gav upphov till en svarsförsändelse, vilket ledde till en allmän jämvikt i posttrafiken. Detta antagande om en rådande jämvikt rubbades emellertid allteftersom obalanser uppstod.
9. Världspostunionen reagerade på denna utveckling genom att år 1969 införa ett system för att ersätta destinationslandet för dess kostnader för hantering och utdelning av inkommande utrikespost. De avgifter som skall betalas för dessa tjänster kallas i regel "terminalavgifter". Den metod som användes bestod av en fast taxa per kilogram som var den samma för alla berörda postoperatörer. Detta system var otillfredsställande, eftersom det inte i tillräcklig mån speglade de enskilda operatörernas kostnadsstrukturer. Metoden var dessutom felaktig i sig, eftersom den inte beaktade den faktiska kostnaden för utdelning, då det är billigare att dela ut en postförsändelse som väger 1 kg än femtio brev som väger 20 g vardera.
10. Systemets brister ledde till att flera europeiska postverk utarbetade en annan metod inom ramen för Europeiska post- och telesammanslutningen ("CEPT"), en underavdelning inom Världspostunionen. Dessa diskussioner ledde 1987 fram till ett nytt system ("CEPT-systemet") enligt vilket ersättningen bestod av två delar, en försändelsetaxa (slutligen 0,147 SDR(10)) och en kilotaxa (slutligen 1,491 SDR). För ett standardbrev(11) innebär detta terminalavgifter på 0,205 euro. CEPT-systemet ledde till avsevärda höjningar för de flesta postförsändelser jämfört med den tidigare ersättningen enligt Världspostunionens system. Inte heller CEPT-systemet återspeglade emellertid de faktiska kostnaderna för utdelning i destinationslandet.
11. Efter ett klagomål från de internationella kurirföretagens organisation (IECC) utfärdade kommissionen 1993 ett meddelande om invändningar i vilket man ansåg att CEPT-systemet stred mot artikel 81.1 i EG-fördraget, eftersom systemet innebar att en enhetstaxa för utdelning av inkommande internationell post fastställdes. Kommissionen ansåg också att artikel 81.3 inte var tilllämplig, eftersom de avtalade terminalavgifterna inte var kostnadsbaserade. Kommissionen uttryckte i samband med detta åsikten att metoden för att beräkna terminalavgifter bör vara fullkomligt kostnadsbaserad eller åtminstone inbegripa en mer exakt uppskattning av kostnaderna, till exempel genom att beräkna terminalavgifter som en procentandel av inrikestaxan i destinationslandet. Med tanke på ärendets senare utveckling (som kommer att beskrivas i följande punkter) beslutade kommissionen emellertid att inte fatta beslut om förbud. Kommissionens strategi stöddes av förstainstansrätten i dess dom av den 16 september 1998 i mål T-110/95 (IECC mot kommissionen)(12).
2. Det första Reims-avtalet (Reims I)
12. Den 2 juni 1995 ingick fjorton offentliga postoperatörer ett avtal om ersättning för obligatorisk utdelning av inkommande utrikespost ("Reims I-avtalet") som i reviderad form undertecknades av sexton offentliga postoperatörer den 13 december 1995. Bland parterna fanns de offentliga postoperatörerna i alla gemenskapens medlemsstater utom Spanien samt de offentliga postoperatörerna i Norge och Island. En ansökan om icke-ingripandebesked eller undantag inkom till kommissionen i december 1995(13).
13. Genom Reims I-avtalet skulle terminalavgifterna för första gången ha kopplats till inrikestaxorna på europeisk nivå(14). Terminalavgifterna skulle höjas till 80 % av inrikestaxan i årliga steg och utgå från den ersättning som betalades enligt CEPT-systemet. Höjningen skulle ha varit 15 % för 1997 och 1998 och 20 % för 1999 och 2000(15). En sista höjning år 2001 skulle ha fört upp terminalavgifterna till den slutliga nivån (dvs. 80 % av inrikestaxan). Dessa höjningar var direkt sammanbundna med specifika förbättringar av tjänstekvaliteten. En postoperatör som inte uppfyllde de fastställda målen fick inte lov att höja sina terminalavgifter.
14. Reims I-avtalets giltighet förbands med villkoret att den spanska offentliga postoperatören skulle ansluta sig till det senast den 31 maj 1997. Eftersom detta villkor inte uppfylldes upphörde Reims I-avtalet att gälla den 30 september 1997.
V. REIMS II-AVTALET
1. Anslutning till avtalet
15. Alla offentliga och privata postoperatörer som tillhandahåller obligatoriska samhällsomfattande posttjänster kan ansluta sig till avtalet, förutsatt att de är skyldiga eller förbinder sig att tillhandahålla dessa tjänster till de andra parterna.
2. Avtalets innehåll
a) Syfte
16. Enligt parterna är det huvudsakliga syftet med Reims II-avtalet att 1) ge parterna rättvis ersättning för utdelning av inkommande utrikespost, dvs. en ersättning som bättre kompenserar parternas faktiska kostnader för hantering av sådan post, och 2) att förbättra kvaliteten på de tjänster som avser utrikespost.
b) Terminalavgifter
aa) Princip
17. Genom Reims II-avtalet kopplas terminalavgifterna till inrikestaxan i destinationslandet och till den tjänstekvalitet som tillhandahålls av den postoperatör som delar ut posten. Enligt avtalet skall terminalavgifterna höjas under en övergångsperiod tills de uppgår till högst 80 % av inrikestaxan år 2001 (straffavgifter kommer att tas ut enligt en stigande skala om kvalitetsmålet inte uppnås).
18. Parterna erkänner att de för närvarande inte kan bevisa att 80 % av inrikestaxan motsvarar kostnaden för utdelning av inkommande utrikespost. De hävdar att detta beror på skillnaderna mellan de kostnader som de enskilda parterna får vidkännas samt på att det inte finns något kostnadsredovisningssystem som de kan använda för att beräkna den exakta kostnaden för en viss tjänst. Parterna vidhåller emellertid att den valda siffran är en tillräckligt pålitlig uppskattning av de kostnader som operatörerna faktiskt ådrar sig. I detta sammanhang inlämnades uppgifter för flera operatörer för att ge stöd för parternas slutsats.
bb) Inrikestaxan som referensvärde
19. I inrikestaxan skiljer man vanligen mellan olika viktsatser (t.ex. 20, 50 och 100 g för brev). Dessa olika taxenivåer omvandlas enligt avtalet utifrån en standardstruktur till så kallade linjära taxor så att terminalavgifterna kan beräknas. I avtalet görs åtskillnad mellan tre format, nämligen
brev upp till C5-format och med en högsta vikt på 100 gram,
platta paket upp till C4-format och med en högsta vikt på 500 gram,
övriga paket i alla former upp till Världspostunionens vikt- och storleksbegränsningar.
20. Ett exempel är tillräckligt för att illustrera denna metod. Enligt den standardstruktur som användes i avtalet består 1 ton brevpost (eller, mer exakt, 999,9 kg) av 68336 försändelser varav 83,01 % är brev med en vikt på upp till 20 g, 15,71 % brev med en vikt på 20-50 g och 1,28 % brev med en vikt på 50-100 g. Ett genomsnittsbrev väger således 14,63 g. Liknande siffror och beräkningar finns för platta paket och övriga paket. Linjära taxor beräknas utifrån denna standardstruktur.
21. Ändringar i inrikestaxan kommer endast att beaktas för att beräkna terminalavgifter om de har anmälts senast den 1 september under närmast föregående år.
cc) Terminalavgifternas nivåer
22. I avtalet skiljer man mellan följande fyra olika ersättningsnivåer för terminalavgifter:
- Ersättningsnivå 1: A-postförsändelser som lämnas i blandade säckar (som kan innehålla brev, platta paket och övriga paket). Terminalavgifterna för sådana försändelser kommer slutligen att uppgå till 80 % av inrikestaxan, exklusive mervärdesskatt(16).
- Ersättningsnivå 2: Den mottagande offentliga postoperatören kan lämna rabatter på ersättningsnivå 1 baserat på arbetsdelning/postförberedelser (t.ex. genom att posten är sorterad i förhand med avseende på format eller destination). Samma rabatter måste lämnas till alla sändande offentliga postoperatörer när förutsättningarna är desamma. Parterna måste informera IPC(17) före den 31 december 1998 om nivåerna och villkoren för sådana rabatter.
- Ersättningsnivå 3: Alla parter åläggs att erbjuda varandra de "allmänt tillgängliga inrikestaxorna" (såsom taxor för massbrev vid förmedling av direktreklam, trycksaker och tidskrifter) i utdelningslandet. Denna ersättningsnivå (som normalt sett kommer att vara lägre än de övriga nivåerna) är särskilt viktig för den stora mängden affärspost från utlandet.
- B-post: Särskilda terminalavgifter kommer att tillämpas på B-post. Dessa terminalavgifter är 10 % lägre än avgifterna för post enligt ersättningsnivå 1(18).
23. De terminalavgifter som en part är berättigad till får (efter det att straffavgifter har tagits ut) aldrig vara lägre än terminalavgifterna enligt CEPT-systemet, förutom i de länder där 80 % av den mottagande offentliga postoperatörens inrikestaxa ger en lägre avgift än CEPT-avgiften. I dessa länder får terminalavgifterna aldrig vara lägre än 80 % av inrikestaxan.
dd) Övergångsperiod
24. Terminalavgifterna skall under en övergångsperiod höjas enligt följande (straffavgifter kommer att tas ut enligt stigande skala om kvalitetsmålet inte uppnås):
1997: CEPT-nivå + 15 %(19)
1998: 55 % av inrikestaxan
1999: 65 % av inrikestaxan
2000: 70 % av inrikestaxan
2001: 80 % av inrikestaxan
25. Syftet med övergångsperioden är att göra det möjligt för postoperatörer och deras kunder att anpassa sig till det nya systemet och att undvika att det uppstår störningar på marknaden till följd av plötsliga och kraftiga taxehöjningar för utgående utrikespost.
26. Fram till utgången av 1999 kommer terminalavgifterna att beräknas utifrån de inrikestaxor som gällde senast den 1 september 1997. Höjningar som skett senare (eller som kommer att ske) beaktas därför inte(20).
ee) Tjänsternas kvalitet
27. Genom Reims II-avtalet införs ett system med kvalitetsstandarder för post enligt ersättningsnivå 1 (och ersättningsnivå 2) för att förbättra tjänsternas kvalitet. Standarderna uttrycks som den procentandel av inkommande utrikespost (från en viss offentlig postoperatör) som skall delas ut inom en arbetsdag ("D") efter det att posten har anlänt till mottagarpartens utväxlingskontor(21) under förutsättning att posten har anlänt före Latest Arrival Time (LAT), Critical Entry Time (CET) eller Critical Tag Time (CTT)(22). En kvalitetsstandard på exempelvis 80 % D + 1 innebär att 80 % av den post som kommer till ett givet land skall nå den slutliga bestämmelseorten inom en arbetsdag. Reglerna för hur LAT, CET och CTT skall fastställas utformas av IPC efter samråd med parterna. Enligt uppgift från parterna har endast regler för LA fastställts(23).
28. De enskilda parternas resultat (med avseende på utdelningen av inkommande utrikespost) mäts genom diagnostiska system som inrättats av IPC. Dessa mätningar har redan inletts. De äldsta tillgängliga siffrorna är från 1997.
29. Parterna har delats in i tre grupper för att fastställa kvalitetsstandarder. Enligt parterna har denna uppdelning skett på grundval av geografiska och demografiska förhållanden. I grupp C ingår de grekiska(24) och spanska offentliga postoperatörerna. I grupp B ingår de offentliga postoperatörerna från Tyskland, Frankrike, Italien, Portugal och Förenade kungariket. Alla andra parter ingår i grupp A. Under 1998 skulle grupp A uppnå 90 %, grupp B 85 % och grupp C 80 % D + 1. Målen för 1999 och 2000 är 95 %, 90 % respektive 85 %.
30. Gruppindelningen och kvalitetsstandarderna skall ses över och omförhandlas före den 31 december 2000.
31. Ett system med straffavgifter (straffavgiftskurva) tillämpas om de fastställda kvalitetsstandarderna inte uppfylls(25). Nivån på de terminalavgifter som annars skulle betalas sänks med 1,5 % (när det faktiska resultatet uppgår till mellan 90 och 100 % av det fastställda målet) respektive 3,5 % (när det uppnådda resultatet uppgår till mellan 80 % och 90 % av det fastställda målet) för varje procentenhet som den berörda offentliga postoperatören inte lyckas uppfylla den erforderliga kvalitetsstandarden(26). Dessa straffavgifter kommer i värsta fall (dvs. om den berörda offentliga postoperatörens faktiska resultat endast uppgår till 80 % av målet) att halvera de terminalavgifter som en offentlig postoperatör är berättigad till.
ff) Särskilda övergångsbestämmelser för de offentliga postoperatörerna i Grekland, Italien, Spanien och Portugal
32. Särskilda bestämmelser tillämpas för vissa parter för att underlätta övergången till det nya systemet för terminalavgifter. Dessa bestämmelser gäller för post som skickas till och från Grekland, Spanien och Italien. De berörda offentliga postoperatörerna kan emellertid säga upp övergångsbestämmelserna och ansluta sig till det normala systemet för terminalavgifter. Det finns också en särskild bestämmelse för vykort som skickas från Portugal.
1) Grekland
1.1 Utgående post
33. Terminalavgifterna för A-post skulle uppgå till 40 % av inrikestaxan under 1998. Ersättningsnivån skulle höjas till 45 % under 1999, till 50 % under 2000, till 60 % under 2001, till 70 % under 2002 för att slutligen uppgå till 80 % under 2003. Om dessa övergångsbestämmelser skulle ha lett till högre terminalavgifter för den grekiska offentliga postoperatören än för de parter som inte omfattas av bestämmelserna, skulle den grekiska offentliga postoperatören ha fått betala samma terminalavgifterna som de andra parterna.
1.2 Inkommande post
34. För inkommande post har progressivt ökande kvalitetsmål fastställts som, om de uppfylls, kommer att medföra att de terminalavgifter som andra parter betalar till den grekiska offentliga postoperatören höjs. Kvalitetsmålet för 1998 var 50 % vilket, om det hade uppnåtts, skulle ha medfört att terminalavgifterna höjdes med 7 %. Motsvarande siffror för kvalitetsmålen (och höjningarna av terminalavgifterna) är 60 % (10 %) för 1999, 70 % (15 %) för 2000, 80 % (15 %) för 2001 och 85 % (20 %) för 2002. Under 2003 kommer terminalavgifterna att höjas till 80 % av inrikestaxan om den grekiska offentliga postoperatören lyckas upprätthålla kvalitetsstandarden från föregående år (85 %).
2) Spanien
2.1 Utgående post
35. Terminalavgifterna för A-post och vykort kommer att höjas årligen med angivna nivåer, med början i den nuvarande CEPT-nivån för 1998(27). Om de mottagande offentliga postoperatörernas kvalitetsmål uppnås, kommer de terminalavgifter som dessa har rätt att ta ut av den spanska offentliga postoperatören att höjas med 10 % under både 1999 och 2000, samt med 15 % under 2001, 2002 respektive 2003. Dessa höjningar får inte leda till terminalavgifter som är högre än de terminalavgifter som skall betalas till den berörda offentliga postoperatören av parter som inte omfattas av dessa övergångsbestämmelser. Från och med 2004 kommer dessa terminalavgifter att höjas med en tredjedel av den återstående skillnaden mellan nivån för 2003 och den slutliga nivån för terminalavgifter enligt Reims II-avtalet (dvs. 80 % av inrikestaxan). Den normala nivån för terminalavgifter kommer därför att nås under 2006.
2.2 Inkommande post
36. Den spanska offentliga postoperatören kommer att betalas den nuvarande CEPT-nivån för inkommande A-post så länge denna nivå är högre än 80 % av den spanska inrikestaxan för försändelser mellan städer.
3) Italien
3.1 Utgående post
37. De terminalavgifter för A-post och vykort som den italienska offentliga postoperatören betalar till de andra partema kommer att höjas årligen under förutsättning att de mottagande operatörerna uppnår de relevanta kvalitetsmålen. De årliga höjningarna kommer att vara 15 % under 1998 och 20 % under 1999 och 2000. Om de mottagande offentliga postoperatörerna inte uppnår sina kvalitetsmål men ändå i viss mån förbättrar sin tjänstekvalitet(28) kommer höjningen att begränsas till 5 % under 1998 och 7 % under 1999 och 2000. Dessa höjningar får inte leda till terminalavgifter som är högre än de terminalavgifter som skall betalas till den berörda offentliga postoperatören av parter som inte omfattas av dessa övergångsbestämmelser. En slutlig höjning den 1 januari 2001 kommer att föra upp de terminalavgifter som den italienska offentliga postoperatören skall betala till den slutliga nivån för terminalavgifter enligt Reims II-avtalet (dvs. 80 % av inrikestaxan).
3.2 Inkommande post
38. De regler för utgående post som beskrivs ovan kommer också att gälla inkommande post från övriga parter.
4) Taksystem
39. Ett så kallat taksystem har utarbetats för att säkerställa att de offentliga postoperatörerna i Grekland, Spanien och Italien inte missbrukar de förmåner som tilldelats dem enligt de övergångsbestämmelser som beskrivs ovan. Enligt detta system delas det utgående postflödet till de övriga Reims II-partema upp i tre kategorier: vykort, standardflöde och nya flöden. "Vykort" omfattas inte av taksystemet. De kan således komma i fråga för de lägre terminalavgifter som fastställts för dessa offentliga postoperatörer i övergångsbestämmelserna. "Standardflödet" består av den befintliga volymen av all annan post än vykort. Det ökas årligen med 5 % ("den inneboende tillväxttakten")(29) och omfattas också av de lägre terminalavgifterna. "Nya flöden" definieras som den postvolym (exklusive vykort) som överstiger standardvolymen (inklusive den inneboende tillväxttakten). Denna postvolym kommer att omfattas av de normala terminalavgifter som mottagande offentliga postoperatörer är berättigade till enligt Reims II-avtalet.
40. Taksystemet kommer inte att tillämpas för post mellan de länder som har övergångsavtal, dvs. Grekland, Spanien och Italien.
c) Artiklarna 25 och 49.4 i Världspostkonventionen
41. I artikel 25 i Världspostkonventionen finns bestämmelser om hantering av inrikespost som skickats från ett annat land (remail). I artikel 49.4 behandlas terminalavgifter för inkommande massbrev. Parterna kommer inte längre att sinsemellan tillämpa artiklarna 25 och 49.4 i Världspostkonventionen efter övergångstidens utgång.
d) Varaktighet
42. Avtalet ingås på obestämd tid. En part kan emellertid när som helst säga upp avtalet. Uppsägningen träder i kraft vid slutet av det första hela kalenderåret efter anmälan. Om särskilda omständigheter föreligger kan en part säga upp avtalet med sex månaders varsel.
e) Förhållandet till andra avtal
43. I det genom tilläggsavtalet ändrade Reims II-avtalet fastställs att det står partema fritt att sinsemellan sluta bilaterala eller multilaterala avtal om terminalavgifter i vilka andra villkor och i synnerhet andra nivåer för terminalavgifter kan fastställas. Om en part ingår ett avtal om lägre terminalavgifter med en annan part (eller andra parter) är denna part skyldig (med beaktande av reglerna om påföljder och de särskilda övergångsreglerna som beskrivs i skälen 32-40) att tillämpa dessa terminalavgifter för alla parter vid motsvarande transaktioner.
VI. ÄNDRINGAR OCH FÖRTYDLIGANDEN EFTER ANMÄLAN
44. Efter sin preliminära granskning av avtalet pekade kommissionen på flera inslag som den ansåg måste ändras, anpassas eller förtydligas innan avtalet kunde godkännas.
45. Parterna utarbetade då det första tilläggsavtalet till Reims II-avtalet. Den 22 september 1998 undertecknade elva av de sexton Reims II-parterna detta tilläggsavtal. De återstående fem Reims II-parterna undertecknade avtalet vid ett senare tillfälle(30). I tilläggsavtalet finns följande ändringar och förtydliganden:
1. Kopplingen mellan terminalavgifter och tjänsternas kvalitet
46. Enligt det Reims II-avtal som ursprungligen anmäldes kunde terminalavgifterna höjas även om den offentliga postoperatörens tjänstekvalitet faktiskt försämrades. I det ändrade avtalet införs principen att terminalavgifterna inte kommer att höjas under övergångsperioden om postoperatörens tjänstekvalitet försämras. För att kunna avgöra detta jämförs tjänstekvaliteten för ett givet år med den genomsnittliga tjänstekvaliteten för denna part under föregående år, med början med 1997. Det kommer inte att finnas utrymme för tolkningar. Denna regel gäller inte de offentliga postoperatörer för vilka det finns övergångsbestämmelser. Regeln kommer naturligtvis inte heller att tillämpas om en offentlig postoperatörs tjänstekvalitet försämras, men fortfarande uppfyller den standard som fastställts i avtalet. Terminalavgifterna kan också höjas om (och i den utsträckning) det kan påvisas att försämringen av en parts tjänstekvalitet har förorsakats av särskilda åtgärder som denna part har vidtagit för att förbättra sitt utdelningssystem och kvalitetsförsämringen endast är tillfällig. Det slutliga beslutet om huruvida dessa villkor är uppfyllda fattas av kommissionen eller av en expert som kommissionen utser.
47. Slutligen kommer de parter som inte uppfyller sina kvalitetsmål för 1998 undantagsvis få lov att höja sina terminalavgifter med 15 % över CEPT-nivån (men inte mer än 55 % av inrikestaxorna) om de uppfyllde sina kvalitetsmål under 1997.
2. Ersättningsnivå 3
48. Parterna har förtydligat att de enligt Reims II-avtalet är juridiskt förpliktigade att erbjuda varandra tillträde till ersättningsnivå 3. För att underlätta detta kommer parterna i den utsträckning det är möjligt att lätta på inhemska bestämmelser för övriga parter när dessa bestämmelser inte är berättigade och när de i praktiken kan stänga ute de övriga parterna från dessa inrikestaxor. I de fall där de inhemska bestämmelserna har fastställts av staten kommer parterna att i samarbete med de berörda nationella myndigheterna göra sitt yttersta för att upphäva dessa.
49. Alla taxor och villkor som berör tillträde till ersättningsnivå 3 kommer att finnas tillgängliga för alla parter genom en databas som administreras av IPC. Parterna har åtagit sig att omedelbart uppdatera denna databas när deras taxor och villkor ändras.
3. Försenad, förkommen och skadad post
50. Parterna har infört bestämmelser om försenad, förkommen och skadad post enligt vilka ett lämpligt system för att hantera och analysera klagomål kommer att införas, inklusive ett mottagningsbevis för varje klagomål och standardiserade tidsfrister för att bemöta sådana klagomål. Kundbemötande och tillgång till sådana tjänster kommer att förbättras, till exempel genom införande av ett 020-nummer för klagomål och genom samarbete med konsumentorganisationer.
4. Kostnadsredovisningssystem som är öppna för insyn och årsrapporter
51. Parterna åtar sig att efterleva de skyldigheter som kommissionen kommer att ålägga dem. Dessa skyldigheter är att i enlighet med artikel 14 i postdirektivet före utgången av 1999 införa ett kostnadsredovisningssystem som är öppet för insyn, att tillhandahålla årsrapporter om utvecklingen för de internationella och inhemska taxorna, kostnaderna och postflödet över gränserna, inklusive uppgifter om tillträde enligt ersättningsnivå 3.
5. Övrigt
52. Parterna har dessutom beslutat att vinnlägga sig om att förhandla fram kvalitetsstandarder och ett straffavgiftssystem för B-post. För 1998 och 1999 kommer referensstandarden att vara D + 3 eller en parts redan etablerade standard (dock aldrig mer än D + 4). Slutligen har parterna samtyckt till att bemöda sig om att tillhandahålla en tjänstestandard för utrikespost som motsvarar vissa bestämda standarder som fastställs i tilläggsavtalet.
VII. SYNPUNKTER FRÅN TREDJE PARTER OCH KOMMISSIONENS STÄLLNINGSTAGANDE
53. Den 1 december 1998 offentliggjorde kommissionen ett tillkännagivande(31) i Europeiska gemenskapernas officiella tidning enligt artikel 19.3 i förordning nr 17, i vilket den ingående beskrev det anmälda avtalet och uppgav att den avsåg att ställa sig positiv till avtalet.
54. Kommissionen fick sammanlagt 35 svar. Endast två av de tredje parter som lämnade synpunkter rekommenderade att Reims II-avtalet skulle godkännas. Alla andra var mer eller mindre kritiska till avtalet. Till kritikerna hörde The Post Office i Förenade kungariket, som är en av parterna i Reims II-avtalet. Denna offentliga postoperatör har dock sedan dess förklarat att man efter parternas kompromiss i fråga om övergångsperiodens längd (se skäl 61) fortsätter att stödja avtalet. De viktigaste synpunkterna sammanfattas i följande punkter.
55. Den viktigaste invändningen gällde de tillfälliga konsekvenserna av ett undantag för avtalet. Enligt den tidtabell som anges i Reims II-avtalet skulle terminalavgifterna höjas till högst 65 % av inrikestaxan år 1999 och till den slutliga nivån 80 % den 1 januari 2001. Många tredje parter hävdade att en sådan retroaktiv effekt (som vissa av dem kallar det) skulle få allvarliga negativa konsekvenser för kunderna. Framför allt hävdar man att den nuvarande tidtabellen leder till att övergångsperioden blir mycket kortare än två år och medför stora prishöjningar under en kort tidsperiod. De flesta av dem som framförde sådana invändningar hävdade att den fyraåriga övergångsperiod som ursprungligen planerades i Reims II-avtalet bör bibehållas och att denna period inte bör börja löpa innan kommissionen har godkänt avtalet.
56. Flera tredje parter hävdade att terminalavgifterna inte är kostnads- utan taxebaserade och ifrågasatte om siffran 80 % av inrikestaxan verkligen motsvarar kostnaderna.
57. Flera tredje parter ansåg att det ännu inte var tillräckligt klart vilka villkor som skall uppfyllas för att få tillträde till ersättningsnivå 3. Man framförde farhågor om att det i avsaknad av kvalitetsstandarder (och straffavgifter) för sådana posttjänster inte skulle finnas något incitament att ge god service.
58. Flera tredje parter ansåg att det bör finnas kvalitetsstandarder även för änd-till-ändtransporter (och straffavgifter som avser utgående post) och inte enbart för den offentliga postoperatör som tar emot och delar ut utrikesposten. Vissa tredje parter ansåg att standarderna bör gälla även B-post och post enligt ersättningsnivå 3. Det undantag som hade beviljats parterna (enligt vilket terminalavgifterna under vissa speciella omständigheter skulle kunna höjas även om tjänsternas kvalitet försämrades) ansågs vara farligt och kunna leda till missbruk. Många tredje parter ansåg att systemet för att mäta tjänstekvaliteten måste övervakas noga. Man påpekade framför allt att det var lätt att uppnå "skenbara" förbättringar av tjänstekvaliteten genom att flytta fram den LAT då post måste ha anlänt till den mottagande offentliga postoperatören. Samma regler bör därför gälla för alla berörda parter och tillämpas under hela avtalets löptid. Kvaliteten måste mätas på ett självständigt och noggrant sätt som ger ett rättvisande resultat.
59. Det hävdades att systemet för försenad, förkommen och skadad post vare sig var lämpligt eller praktiskt. Ett harmoniserat system (med ett standardiserat övervakningssystem) skulle vara att föredra.
60. Flera tredje parter var bekymrade över att den nederländska offentliga postoperatören skulle stå utanför avtalet. Man hävdade att detta skulle leda till diskriminering (eftersom den nederländska offentliga postoperatören skulle betala andra terminalavgifter). Det fanns också farhågor om att parterna i Reims II-avtalet i framtiden först skulle ta hand om varandras post, vilket skulle kunna leda till en sämre tjänstekvalitet för post från tredje parter.
61. Efter att ha granskat dessa synpunkter drog kommissionen slutsatsen att övergångsperioden måste förlängas för att undvika de negativa konsekvenser som befaras av tredje parter. Kommissionen konstaterade också att den slutliga höjningen till 80 % av inrikestaxan inte bör godkännas innan kommissionen fått tillräckligt med uppgifter för att kunna bedöma om höjningen är nödvändig för att terminalavgifterna skall motsvara kostnaderna. Parterna underrättades om detta. Vid ett möte den 4 mars 1999 medgav parterna att det fanns grund för de farhågor som låg bakom kommissionens resonemang. De uppgav att de skulle börja tillämpa avtalet den 1 april 1999 och att terminalavgifterna för 1999 skulle höjas till högst 55 % av inrikestaxan. De godtog också att ett eventuellt undantag endast skulle gälla fram till den 31 december 2001, dvs. innan den slutliga höjningen till 80 % av inrikestaxan genomförs.
B. RÄTTSLIG BEDÖMNING
I. ARTIKEL 81.1 I EG-FÖRDRAGET OCH ARTIKEL 53.1 I EES-AVTALET
1. Avtal mellan företag
62. Oberoende av sin specifika juridiska form bedriver alla parterna i Reims II-avtalet en ekonomisk verksamhet och de måste därför betraktas som företag enligt EG-fördragets konkurrensregler(32). Reims II-avtalet är därför ett avtal i den mening som avses i artikel 81.1 i EG-fördraget och artikel 53.1 i EES-avtalet.
2. Konkurrensbegränsningar
a) Fastställande av priser
63. I avtalet fastställs de terminalavgifter som parterna skall betala till varandra på marknaden för inkommande utrikespost. Dessa terminalavgifter utgör det pris som ursprungslandet betalar den offentliga postoperatören i destinationslandet för tillhandahållandet av tjänsten utdelning av utrikespost. Därför skall detta avtal betraktas som ett avtal i vilket försäljningspriserna fastställs i enlighet med artikel 81.1 i EG-fördraget och artikel 53.1 i EES-avtalet.
64. I Reims II-avtalet fastställs inte de faktiska belopp som skall betalas, utan endast en procentsats. Eftersom denna procentsats är kopplad till inrikestaxan, leder avtalet till att priserna fastställs. Parterna kan dock fritt fastställa sina inrikestaxor. Teoretiskt sett skulle de därmed kunna ändra de terminalavgifter som skall betalas enligt Reims II-avtalet genom att ändra inrikestaxorna. För de flesta offentliga postoperatörerna har dock utrikesposten en begränsad omfattning jämfört med inrikesposten. I många medlemsstater skall dessutom en ändring av inrikestaxan godkännas av det nationella tillsynsorganet. Inrikestaxans storlek bestäms därför med stor sannolikhet främst av nationella hänsyn. Genom att i avtalet fastställa att terminalavgifterna skall utgöra en viss procent av inrikestaxan har parterna således givit upp eller inskränkt sin rätt att fastställa ersättningsnivån för utdelning av inkommande utrikespost.
65. Det måste erkännas att Reims II-avtalet har inslag som är ovanliga i ett avtal om fastställande av priser. Avtalet gäller priset på en tjänst (utdelning i destinationslandet) som den offentliga postoperatören i ursprungslandet behöver för att kunna garantera att posten når fram till adressaten och som denna offentliga postoperatör (ännu) inte kan utföra själv(33). Det är självklart att en postoperatör har rätt att få ersättning för utdelning av inkommande utrikespost och det krävs därför någon form av överenskommelse för att avgöra hur stor denna ersättning skall vara. Detta skulle dock kunna uppnås genom att denna postoperatör och den offentliga postoperatören i det land från vilket posten skickas ingår ett bilateralt avtal, i vilket de två parterna kommer överens om de terminalavgifter som skall betalas. Detta tillvägagångssätt skulle leda till ett nät av bilaterala avtal, som inte nödvändigtvis skulle ha samma innehåll(34). I Reims II-avtalet fastställs terminalavgifterna till en viss procent av inrikestaxan på ett för alla parterna enhetligt sätt. Det stämmer att det i avtalet (efter ändringarna i tilläggsavtalet) uttryckligen anges att parterna sinsemellan kan ingå bilaterala eller multilaterala avtal om terminalavgifter. Det är dock mycket osannolikt att parterna kommer att utnyttja denna möjlighet, eftersom varje incitament för parterna att sinsemellan ingå separata avtal har försvunnit med Reims II-avtalet. Detta bekräftas av att det enligt vad kommissionen känner till endast finns ett enda sådant bilateralt eller multilateralt avtal mellan vissa av Reims II-parterna, nämligen det nordiska avtalet som ingicks långt innan Reims II-avtalet tillkom. Det är värt att notera att ingen annan Reims II-part förefaller ha anslutit sig till detta avtal. Kommissionen finner därför att Reims II-avtalet, trots den särskilda bestämmelse som tillåter bilaterala eller multilaterala avtal mellan parterna, i praktiken i stor utsträckning minskar incitamentet att ingå sådana avtal, vilka skulle kunna leda till olika och för konsumenterna mer förmånliga taxor.
66. Eftersom Reims II-parterna hanterar större delen av den utrikespost som skickas mellan de berörda länderna, måste det anses vara fråga om en märkbar konkurrensbegränsning.
b) Begränsningar för anslutning till avtalet
67. Endast postoperatörer (privata eller offentliga) som tillhandahåller obligatoriska samhällsomfattande tjänster kan ansluta sig till Reims II-avtalet. Detta kan tolkas som att andra operatörer inte kan få del av samma avgifter som parterna i Reims-II avtalet. Det finns emellertid inte någonting i avtalet som hindrar parterna från att ingå likadana eller liknande avtal om terminalavgifter med tredje part. Villkoret för anslutning till Reims II-avtalet förefaller därför inte utgöra en konkurrensbegränsning.
3. Påverkan på handeln
68. Reims II-avtalet berör offentliga postoperatörers ersättning till varandra för tjänster som avser inkommande utrikespost och avtalet påverkar därför handeln mellan medlemsstaterna och handeln mellan de avtalsslutande parterna enligt EES-avtalet. Eftersom Reims II-parterna har en stor andel av marknaderna för inkommande utrikespost mellan de berörda länderna, måste denna påverkan betraktas som märkbar. I detta sammanhang bör man också komma ihåg att det främst är företagskunder som skickar utrikespost och att posten i allmänhet är knuten till handel mellan medlemsstaterna. Även om höjningen av terminalavgifterna inte nödvändigtvis medför övergripande taxehöjningar, är det sannolikt att utrikestaxorna höjs, åtminstone för vissa typer av post. En höjning av utrikestaxorna påverkar utan tvekan handeln mellan medlemsstaterna negativt.
II. ARTIKEL 81.3 I EG-FÖRDRAGET OCH ARTIKEL 53.3 I EES-AVTALET
1. Förbättrad distribution av varor eller främjande av tekniskt eller ekonomiskt framåtskridande
69. De terminalavgifter som fastställdes inom ramen för Europeiska post- och telesammanslutningen (CEPT) ledde ofta till att ersättningen för utdelning av utrikespost inte täckte kostnaderna. Detta ledde till att de offentliga postoperatörerna fick täcka underskottet från inkommande utrikespost med vinster från tjänster som avsåg inrikespost eller utgående utrikespost. En sådan korssubventionering är ohållbar på lång sikt, framför allt mot bakgrund av den ökande avregleringen av postsektorn. Det råder inget tvivel om att postoperatörerna har rätt att få en ersättning för utdelning av utrikespost som täcker kostnaderna för denna verksamhet. Steget mot ett mer kostnadsbaserat system leder till en stabilare ekonomisk ställning och ger därför postoperatörerna möjlighet att bibehålla och förbättra denna tjänst. Detta är en fördel som kan anses bidra till att förbättra tillhandahållandet av de berörda tjänsterna på det sätt som krävs i artikel 81.3 i EG-fördraget och artikel 53.3 i EES-avtalet.
70. Den största fördel som avtalet förväntas medföra är att kvaliteten på tjänster som avser utrikespost förbättras avsevärt. Detta gäller särskilt den mottagande operatören, dvs. den offentliga postoperatör som delar ut posten. Genom att höjningarna av terminalavgifterna knyts till förbättrad tjänstekvalitet ger Reims II-avtalet parterna ett starkt incitament att förbättra sitt resultat. Den mottagande operatören kan inte begära högre terminalavgifter från de andra parterna om operatören inte har uppnått avtalets ambitiösa kvalitetsmål. Om målen inte uppnås tillämpas straffavgifter, vilket kan leda till betydligt lägre terminalavgifter för en viss part. Den mottagande operatörens incitament att förbättra kvaliteten förminskas inte av att den tjänstekvalitet som parterna uppnår mäts årligen. Detta innebär inte att incitamentet att förbättra tjänstekvaliteten skjuts på framtiden, utan är i stället det mest ändamålsenliga sättet att se till att de terminalavgifter som skall betalas under ett visst år motsvarar den tjänstekvalitet som uppnåtts under det året.
71. För att kunna fastställa mål för tjänstekvaliteten har parterna(35) skapat olika grupper för vilka olika tröskelvärden gäller. Eftersom avtalet innehåller särskilda övergångsbestämmelser för alla de offentliga postoperatörerna i grupp C, finns det i praktiken bara två grupper, A och B. De offentliga postoperatörerna i grupp A skall uppnå en något högre tjänstekvalitet än operatörerna i grupp B. Parterna har dock förklarat att åtskillnaden bygger på demografiska och geografiska kriterier på så sätt att grupp A består av parter från relativt små länder eller länder där en stor del av befolkningen är koncentrerad till ett relativt litet område. Även om denna uppdelning (som enligt avtalet snart skall utvärderas) förefaller vara resultatet av en kompromiss mellan parterna, tycks den inte vara godtycklig. I alla händelser måste man komma ihåg att även det mål som fastställts för de offentliga postoperatörerna i grupp B (90 % D + 1 år 1999) är högt. Åtskillnaden påverkar därför inte incitamentet att förbättra tjänstekvaliteten.
72. De särskilda övergångsbestämmelserna för vissa av parterna bygger också på principen att höjningar av terminalavgifterna är knutna till förbättrad tjänstekvalitet. Med hänsyn till de berörda offentliga postoperatörernas speciella problem anser kommissionen inte att det finns anledning till invändningar, trots att övergångsbestämmelserna medger att terminalavgifterna höjs långsammare (och därmed indirekt att tjänstekvaliteten förbättras långsammare).
73. Det stämmer att Reims II-avtalets koppling mellan höjda terminalavgifter och en förbättrad tjänstekvalitet i stor utsträckning är beroende av metoden för att mäta tjänstekvaliteten. Såsom vissa tredje parter har påpekat i sina synpunkter, är det viktigt att se till att metoden fungerar väl. Kommissionen uppmärksammades på risken att en "förbättrad" tjänstekvalitet kan uppnås genom att man helt enkelt flyttar fram den tidpunkt då den post som skall delas ut måste ha nått den mottagande operatören. Kommissionen undersökte därför om det finns risk för att detta verkligen skulle kunna ske och fann att parterna endast har fastställt bestämmelser för LAT(36), som kan vara tidigast kl. 16.00 för huvudutväxlingskontoren och kl. 15.00 för flygpostenheterna. Parterna har som svar på en fråga från kommissionen bekräftat att all post som ankommer före LAT kommer att anses ha anlänt i tid enligt Reims-II avtalet, oberoende av om den CET och/eller CTT som vissa av parterna eventuellt tillämpar har iakttagits.
74. Det stämmer att parterna inte har kommit överens om några bestämda kvalitetsmål för post enligt ersättningsnivå 3. Själva förutsättningen för tillträde till ersättningsnivå 3 är dock att sådan post i allt väsentligt behandlas som inrikespost. Om det finns kvalitetsmål för tjänster som avser inrikespost, kommer dessa mål att gälla även inkommande utrikespost.
75. Avtalet kommer också att förbättra tjänstekvaliteten för utrikesposten som helhet. Enligt artikel 3.8 i Reims II-avtalet (införd genom tilläggsavtalet) skall de sändande operatörerna vinnlägga sig om att garantera utgående A-post en tjänstekvalitet som motsvarar de standarder som fastställs i bilaga 7 till avtalet. Enligt dessa bestämmelser strävar parterna efter en standard på 85 % D + 1 till år 2002, dvs. 85 % av den utgående A-posten till utlandet skall ankomma till den mottagande operatörens utväxlingskontor inom en dag efter det att den postats(37).
76. Slutsatsen att Reims II-avtalet kan väntas leda till avsevärda förbättringar för utrikesposten påverkas inte av att vissa offentliga postoperatörer från EU- och EES-länderna (eller från andra länder) inte deltar i avtalet. Eftersom den offentliga postoperatören i Nederländerna har beslutat att inte ansluta sig till de andra parterna, kommer avtalet naturligtvis inte att vara tillämpligt på utrikespost som skickas mellan Nederländerna och Reims II-parterna. Detta hindrar dock inte att avtalet sannolikt kommer att ha positiva effekter för utrikespost som skickas mellan parterna i Reims II-avtalet.
2. Fördelar för konsumenterna
77. De förbättringar som beskrivs ovan (framför allt den förbättrade tjänstekvaliteten för utrikespost) innebär fördelar även för konsumenterna. Av de skäl som beskrivs i följande punkter anser kommissionen att avtalet kommer att tillförsäkra konsumenterna en skälig andel av den vinst som uppnås.
78. Det förefaller sannolikt att åtminstone vissa operatörer till följd av Reims II-avtalet kommer att få betala mycket högre terminalavgifter. Det är sannolikt att detta åtminstone i vissa av de berörda länderna också kommer att leda till prishöjningar för utrikespost. Av de uppgifter som kommissionen samlat in under sin granskning av avtalet kan man emellertid dra slutsatsen att dessa eventuella höjningar av flera skäl inte kommer att hindra konsumenterna från att få en skälig andel av den vinst som avtalet väntas leda till.
79. Om höjningen av terminalavgifterna leder till avgifter som ligger närmare de faktiska kostnaderna för att dela ut posten, kommer avtalet att leda till en minskning av den korssubventionering som krävs med dagens system. Eftersom avsändarna av inrikespost eller utgående utrikespost då inte längre (eller åtminstone i mindre utsträckning) behöver bidra till kostnaderna för inkommande utrikespost, kan de offentliga postoperatörerna i lämpliga fall anpassa inrikestaxan och taxan för utgående utrikespost.
80. Eftersom kommissionen har insisterat på att terminalavgifterna inte skall kunna höjas utan att tjänstekvaliteten förbättras, kommer alla höjningar av utrikestaxorna att åtföljas av förbättrad tjänstekvalitet. Konsumenterna kan förväntas få en skälig andel av vinsten om tjänstekvaliteten förbättras, såvida inte taxehöjningarna är överdrivet stora. Som angavs ovan kan terminalavgifterna i ett enda undantagsfall höjas även om tjänstekvaliteten försämras. Detta kan ske om försämringen a) kan visas bero på särskilda insatser för att snabba upp utdelningen, b) endast är tillfällig, och c) har orsakats enbart av de särskilda insatserna. Ett exempel på en sådan situation kan vara att man tar i bruk en ny sorteringscentral, vilket tillfälligt kan påverka tjänstekvaliteten. De berörda kriterierna måste under alla förhållanden tolkas strikt. Såsom parterna har kommit överens om i tilläggsavtalet, är det dessutom kommissionen (eller en oberoende expert som kommissionen utser) som skall fatta ett slutligt beslut om huruvida villkoren är uppfyllda. Under dessa omständigheter anser kommissionen att undantaget inte äventyrar principen om att höjda terminalavgifter förutsätter en förbättrad tjänstekvalitet.
81. Kommissionen har begärt att parterna skriftligen skall redogöra för alla höjningar av utrikestaxorna som de avser eller räknar med att göra före utgången av 2001. Av parternas svar kan man dra slutsatsen att höjningarna i genomsnitt kommer att vara av blygsam storlek. Naturligtvis kommer kommissionen också att noggrant övervaka utvecklingen på detta område. För att kunna göra detta kommer parterna i detta beslut att åläggas en skyldighet att lämna rapporter(38). Kommissionen kommer vid behov att utnyttja sina befogenheter enligt artikel 82 i EG-fördraget, om en Reims-II part höjer priserna till en nivå som förefaller överdriven och inte tycks vara motiverad av kostnaderna.
82. I avtalet finns ett inslag som avsevärt bör minska de negativa ekonomiska följderna för kunderna, nämligen möjligheten att få tillträde till ersättningsnivå 3. De terminalavgifter som fastställs enligt avtalet bygger på inrikestaxan för A-post, men genom ersättningsnivå 3 kan man få tillträde till lägre inrikestaxor. Om den sändande offentliga postoperatören begär tillträde till ersättningsnivå 3, skall utrikesposten behandlas på samma sätt som inrikespost. Denna möjlighet är av stor betydelse för massbrev, men också till exempel för tidningar. Det är uppenbart att man lätt kan försvåra eller till och med hindra ett sådant tillträde genom att ställa orimliga villkor. Om man till exempel som villkor för tillträde till ersättningsnivå 3 för tidningar ställer att den berörda försändelsen skall vara tryckt i destinationsmedlemsstaten, kan publikationer från andra medlemsstater inte få sådant tillträde. På kommissionens uttryckliga begäran har parterna därför gått med på att göra allt som står i deras makt för att avlägsna sådana hinder. Med tanke på att det är viktigt för kunderna att få tillträde till ersättningsnivå 3, förefaller det nödvändigt att som villkor för att bevilja undantag i detta ärende ställa att tillträde till ersättningsnivå 3 ges på ett tillfredsställande sätt(39).
83. Kommissionen delar många tredje parters uppfattning att den ursprungliga tidtabell som fastställs i Reims II-avtalet skulle ha kunnat leda till stora höjningar av terminalavgifterna på kort tid på grund av den försening som har uppstått. Detta skulle ha kunnat få mycket allvarliga negativa konsekvenser för konsumenternas intressen. Kommissionen insisterade därför på att övergångsperioden skjuts upp ett år, vilket säkerställts genom att det är ett villkor för det nuvarande undantaget(40). Terminalavgifterna kommer därför inte att nå den slutliga nivån förrän den 1 januari 2002. Kommissionen insisterade också på att undantagsperioden avslutas innan den slutliga nivån uppnås. Kommissionen anser att detta är en rimlig ekonomisk kompromiss som bör garantera att konsumenternas intressen skyddas.
84. De bestämmelser om försenad, förkommen och skadad post som införs genom tilläggsavtalet skall också bidra till att konsumenterna får en skälig andel av vinsten. Även om det system som införs genom avtalet kan förbättras, är det åtminstone för en del av de berörda länderna ett viktigt steg mot att skydda konsumenternas rättigheter.
85. Att avtalet endast gäller utrikespost som skickas mellan parterna påverkar inte denna slutsats. Ingenting i avtalet hindrar att parterna behandlar utrikespost från tredje part lika snabbt som utrikespost från Reims II-parterna.
3. Nödvändighet
86. För att en konkurrensbegränsning skall kunna komma i fråga för ett undantag enligt artikel 81.3 i EG-fördraget och artikel 53.3 i EES-avtalet måste den vara nödvändig för att uppnå de aktuella målen. Detta förutsätter att de terminalavgifter som parterna kommer överens om verkligen motsvarar den mottagande operatörens kostnader för att dela ut utrikespost. I Reims II-avtalet finns inte någon direkt koppling mellan terminalavgifterna och de faktiska kostnaderna, utan terminalavgifterna anges som en viss procent av inrikestaxan. Detta beror främst på att det ännu inte finns tillräckligt tillförlitliga uppgifter om de kostnader som de berörda parterna ådrar sig. De flesta av parterna håller fortfarande på att inrätta lämpliga kostnadsredovisningssystem. Eftersom det inte finns tillförlitliga uppgifter om kostnaderna, förefaller principen att koppla terminalavgifterna till inrikestaxan godtagbar (och har faktiskt föreslagits av kommissionen). Även om inrikestaxorna tidigare i viss utsträckning har påverkats av politiska hänsyn, är de den lämpligaste måttstocken för att beräkna de faktiska kostnaderna för utdelning.
87. Kommissionen anser att parterna under nuvarande förhållanden inte kan uppnå sina mål utan att ingå ett avtal där terminalavgifterna fastställs till en viss procent av inrikestaxan (om man bortser från de särskilda övergångsbestämmelserna för vissa av parterna) på samma villkor för alla parter. Som framgår av sammanfattningen av bakgrunden i avsnitt A(41), har arbetet med Reims II-avtalet tagit lång tid och krävt stora ansträngningar. Sedan CEPT-avtalet antogs för mer än tio år sedan tycks endast ett avtal om terminalavgifter ha ingåtts mellan vissa av parterna i detta avtal. Det är betecknande att även detta avtal (det nordiska avtalet) är ett multilateralt avtal. Till skillnad från teleoperatörerna har de offentliga postoperatörerna sällan slutit bilaterala avtal om terminalavgifter. Kommissionen anser att även om parterna kunde ha slutit bilaterala eller multilaterala avtal om terminalavgifter, är det osannolikt att sådana förhandlingar lika snabbt och effektivt skulle ha gett de vinster som det nu aktuella avtalet förväntas ge.
88. Även om kommissionen godtar att Reims II-avtalet är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen, måste den kontrollera att den nivå man kommit överens om är rimlig. Parterna har inte lämnat övertygande bevis för att terminalavgifterna måste fastställas till 80 % av inrikestaxan. Tvärtom har parterna medgivit att siffran 80 % endast är en uppskattning. Det har dock inte visats att denna siffra är en tillräckligt noggrann uppskattning av kostnaderna. Kommissionen godtar emellertid att terminalavgifterna hittills i allmänhet har varit för låga, vilket inneburit att operatörerna inte har fått täckning för utdelningskostnaderna. Med hänsyn till detta anser kommissionen att den bästa lösningen är att tillåta höjda terminalavgifter, men samtidigt se till att den slutliga höjningen till 80 % av inrikestaxan inte kan genomföras innan kommissionen har fått möjlighet att granska frågan på nytt på grundval av faktisk kostnadsredovisning. Genom att begränsa undantaget till den period som löper ut den 31 december 2001 kommer kommissionen att kunna bedöma om den föreslagna slutliga höjningen är lämplig innan den genomförs. Enligt detta beslut får terminalavgifterna därför inte överstiga 70 % av inrikestaxan. Denna nivå förefaller inte orimlig(42).
89. Medlemsstaterna är enligt artikel 14 i postdirektivet skyldiga att se till att lämpliga kostnadsredovisningssystem införs senast två år efter det att direktivet trätt i kraft, dvs. senast den 10 februari 2000. Det finns dock inga garantier för att tillräckligt tillförlitliga siffror som bör omfatta åtminstone ett kalenderår kommer att vara tillgängliga under andra halvåret 2001, då kommissionen sannolikt kommer att ombes att förlänga undantaget och godkänna höjningen till 80 % av inrikestaxan. I alla händelser är postdirektivet bindande endast för gemenskapens medlemsstater och inte för Island och Norge. Det förefaller därför nödvändigt att som ett villkor för undantaget ställa att parterna inför ett lämpligt kostnadsredovisningssystem före utgången av 1999(43).
4. Konkurrensen sätts inte ur spel
90. Genom att terminalavgifterna kopplas till inrikestaxan och den slutliga nivån sätts till 80 % av denna kan Reims II-avtalet förväntas leda till en mycket stor minskning av sådan remail som syftar till att vinna på prisskillnader. Det vore emellertid fel att hävda att detta sätter konkurrensen ur spel, eftersom införandet av ett kostnadsbaserat ersättningssystem leder till att normala konkurrensvillkor återinförs.
III. ARTIKEL 86.2 I EG-FÖRDRAGET OCH ARTIKEL 59.2 I EES-AVTALET
91. Enligt artikel 86.2 i EG-fördraget och artikel 59.2 i EES-avtalet skall företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse vara underkastade konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som har tilldelats dem fullgörs.
92. Parterna hävdar att Reims II-avtalet är nödvändigt för att uppnå en kostnadsbaserad ersättning för utdelning av internationell post, som finansierar den samhällsomfattande tjänst som parterna är skyldiga att tillhandahålla. Parterna anser att en strikt tillämpning av konkurrensreglerna kan äventyra deras ekonomiska stabilitet och hindra fullgörandet av den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som de har anförtrotts. Parterna har dock inte lämnat några bevis som möjliggör slutsatsen att tillämpningen av artikel 81 i EG-fördraget och artikel 53 i EES-avtalet på Reims II-avtalet om tjänster som avser utrikespost (som i snitt utgör en liten andel av den post som parterna hanterar) skulle äventyra deras ekonomiska stabilitet. Inte heller har de visat att tillämpningen av dessa artiklar (inklusive punkt 3) hindrar fullgörandet av den särskilda tjänst som de har anförtrotts. I alla händelser måste man komma ihåg att artikel 86.2 i EG-fördraget utgör ett undantag och därför måste tolkas strikt(44). Detta gäller även för artikel 59.2 i EES-avtalet.
IV. UNDANTAGETS VARAKTIGHET; VILLKOR OCH ÅLÄGGANDEN
93. Enligt artikel 8 i förordning nr 17 skall beslut enligt artikel 81.3 i EG-fördraget ges för en bestämd period och kan förenas med villkor och ålägganden.
1. Undantagets varaktighet
94. Normalt gäller undantaget åtminstone under den tid som krävs för att avtalet skall få full effekt. I detta ärende har kommissionen kommit till slutsatsen att undantagsperioden undantagsvis bör upphöra innan den slutliga höjningen av terminalavgifterna (från 70 till 80 % av inrikestaxan) genomförs. Skälet till detta är att även om kommissionen rent principiellt instämmer i att terminalavgifterna måste höjas till en nivå som täcker kostnaderna för den tjänst som tillhandahålls, så finns det i dag inte tillräckliga bevis för att detta innebär att terminalavgifterna måste höjas till 80 % av inrikestaxan. Eftersom denna brist på bevis främst beror på att de flesta av parterna ännu inte har infört ett tillräckligt tillförlitligt och exakt kostnadsredovisningsssystem, förefaller det inte orimligt att skjuta upp den slutliga höjningen tills sådana uppgifter finns tillgängliga och tills kommissionen har fått tillfälle att bedöma dem. Undantaget begränsas därför till den period som inleds den dag då avtalet träder i kraft, dvs. den 1 april 1999, och som löper ut den 31 december 2001.
2. Villkor
a) Genomförandet av avtalet
95. Som förklaras ovan(45) ansåg kommissionen det nödvändigt att ändra den tidtabell som parterna ursprungligen planerat och skjuta upp övergångsperioden med ett år för att så långt möjligt undvika alla omedelbara, negativa återverkningar på taxorna. Parterna gick med på detta(46) och föreslog att avtalet skulle träda i kraft den 1 april 1999. Eftersom detta inte framgår av den utformning som avtalet har i dag, är det nödvändigt att ställa detta som villkor för detta beslut. Under återstoden av 1999 kommer terminalavgifterna därför att som högst uppgå till 55 % av inrikestaxan, under 2000 till 65 % och under 2001 till 70 % av inrikestaxan. Parterna måste snarast möjligt ändra avtalet i enlighet med detta, dock senast den dag då den slutliga kontoavräkningen av terminalavgifterna för år 1999 skall göras.
b) Tillträde till ersättningsnivå 3
96. Tillträde till ersättningsnivå 3 kommer att vara av avgörande betydelse för konsumenterna. Det råder ingen tvekan om att den största delen av utrikesposten utgörs av massbrev och andra typer av affärspost. Att låta den sändande offentliga postoperatören få del av den mottagande postoperatörens inrikestaxa för sådan post är därför ett viktigt steg mot att uppväga avtalets negativa konsekvenser. Enligt artikel 2.6 i avtalet är alla parter skyldiga att ge tillträde till ersättningsnivå 3(47). För att underlätta detta tillträde är parterna skyldiga att lätta på de inhemska bestämmelserna för andra parter, om bestämmelserna inte är berättigade och i praktiken kan stänga ute andra parter från inrikestaxorna, eller (om det inte står i deras makt att göra detta) att göra sitt yttersta för att tillsammans med de berörda nationella myndigheterna upphäva dessa bestämmelser. Det är nödvändigt att som villkor för beslutet om undantag ställa att parterna följer detta krav och ger varandra tillträde till ersättningsnivå 3.
3. Ålägganden
a) Kostnadsredovisningssystem
97. För att kunna bedöma om de terminalavgifter som parterna har kommit överens om verkligen motsvarar de faktiska kostnaderna för utdelning av utrikespost, måste kommissionen få tillgång till tillförlitliga och korrekta uppgifter om kostnaderna. Det är därför lämpligt att ålägga parterna att före utgången av 1999 införa ett kostnadsredovisningssystem som är öppet för insyn och garanterar att alla viktiga kostnader kan identifieras, kvantifieras, jämföras och kontrolleras. Detta åläggande bör garantera att parterna redan år 1999 inför ett lämpligt kostnadsredovisningssystem enligt artikel 14 i postdirektivet.
b) Årliga rapporter
98. För att kommissionen skall kunna bedöma om avtalet fungerar tillfredställande och framför allt om de ovannämnda villkoren uppfylls, bör parterna lämna årliga rapporter om utvecklingen för inrikes- och utrikestaxorna, kostnaderna och postflödet över gränserna, senast den 31 mars varje år. Dessa rapporter bör innehålla uppgifter om genomförandet av tillträde till ersättningsnivå 3 (bland annat exempel på kontrakt som ingåtts med operatörer från andra länder enligt villkoren för ersättningsnivå 3 och motsvarande kontrakt med inhemska kunder). Av samma skäl bör parterna underrätta kommissionen om den ändring som görs för att uppfylla villkoret i punkt 95, så snart denna ändring har undertecknats.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
I enlighet med artikel 81.3 i EG-fördraget och artikel 53.3 i EES-avtalet förklaras härmed bestämmelserna i artikel 81.1 i EG-fördraget och artikel 53.1 i EES-avtalet ej tillämpliga på Reims II-avtalet om terminalavgifter, ändrat genom tilläggsavtalet, för perioden från och med den 1 april 1999 till och med den 31 december 2001.
Artikel 2
Följande villkor och ålägganden knyts till undantaget i artikel 1:
1) Villkor
a) Avtalet får inte genomföras före den 1 april 1999. Den övergångsperiod som fastställs i avtalet måste skjutas upp för att garantera att terminalavgifterna under återstoden av 1999 höjs till högst 55 % av inrikestaxan och att terminalavgifterna år 2000 höjs till högst 65 % av inrikestaxan och år 2001 till högst 70 % av inrikestaxan. Parterna måste snarast möjligt ändra sitt avtal i enlighet med detta, dock senast den dag då den slutliga kontoavräkningen av terminalavgifterna för år 1999 skall göras.
b) Parterna måste vidta alla nödvändiga åtgärder för att ge varandra tillträde till ersättningsnivå 3. För att underlätta detta tillträde måste parterna lätta på de inhemska bestämmelserna för andra parter, om dessa bestämmelser inte är berättigade och i praktiken kan utestänga andra parter från inrikestaxorna, eller (om det inte ligger i deras makt att göra detta) göra sitt yttersta för att av de berörda nationella myndigheterna utverka att dessa bestämmelser upphävs.
2) Ålägganden
a) Parterna skall i enlighet med direktiv 97/67/EG före utgången av 1999 införa ett kostnadsredovisningsystem som är öppet för insyn och garanterar att alla viktiga kostnader kan identifieras, kvantifieras, jämföras och kontrolleras.
b) Parterna skall lämna årliga rapporter om utvecklingen för inrikes- och utrikestaxorna, kostnaderna och flödet av utrikespost, senast den 31 mars varje år. Dessa rapporter skall innehålla uppgifter om genomförandet av tillträde till ersättningsnivå 3 (bland annat exempel på kontrakt som ingåtts med operatörer från andra länder enligt villkoren för ersättningsnivå 3 och motsvarande kontrakt med inhemska kunder). Parterna skall underrätta kommissionen om den ändring som görs för att uppfylla villkoret i punkt 1 a så snart denna ändring har undertecknats.
Artikel 3
Detta beslut riktar sig till
Post und Telekom Austria AG Postgasse 8 A - 1011 Wien
Post Danmark Tietgensgade 37 DK - 1566 Köpenhamn V
Suomen Posti Oy/Posten Finland Ab
Mannerheiminaukio/Mannerheimplatsen 1A
P.O. Box 102 FIN - 00011 Posti
La Poste 4, Quai du Point du Jour F - 92777 Boulogne Billancourt Cedex
Deutsche Post AG
Generaldirektion
Heinrich-von-Stehpan-Straße 1 D - 53175 Bonn
Hellenic Post-ELTA Apellou 1 GR - 101 88 Aten
Íslandspóstur hf IS - 150 Reykjavik
Poste Italiane SpA Viale Europa, 190 I - 00144 Rom
Entreprise des Postes & Télécommunications 8a, avenue Monterey L - 2020 Luxemburg
Posten Norge BA P.O. Box 1181 Sentrum N - 0107 Oslo
CTT Correios de Portugal, SA Rua de S. José, 20 P - 1166 Lissabon Codex
Correos y Telégrafos c/Aduana 29 E - 28070 Madrid
The Post Office
Royal Mail International Headquarters
49 Featherstone Street UK - London EC1Y 8SY
La Poste/De Post Centre Monnaie/Muntcentrum B - 1000 Bruxelles/Brussel
Posten AB Vasagatan 7 S - 105 00 Stockholm
An Post
General Post Office
O'Connell Street IRL - Dublin 1
Utfärdat i Bryssel den 15 september 1999.

Labels: 13
12
3
15