Document ID: 32011D0098

DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 28 de octubre de 2009
relativa a la ayuda estatal C 16/08 (ex NN 105/05 y NN 35/07) concedida por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte - Subvenciones a CalMac y NorthLink para servicios de transporte marítimo en Escocia
[notificada con el número C(2009) 8117]
(El texto en lengua inglesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2011/98/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
Por carta de 19 de diciembre de 2003, el Reino Unido informó a la Comisión de los pasos que el Ejecutivo escocés tenía intención de dar con el fin de adaptar los servicios de transbordador escoceses a la forma de entender dicho Ejecutivo la reglamentación europea en materia de ayudas estatales al transporte marítimo.
(2)
Por cartas de 19 de abril de 2004 y 30 de junio de 2004, el Reino Unido informó a la Comisión de la intención del Ejecutivo escocés de realizar dos concursos públicos para la adjudicación de contratos para la prestación de servicios de transporte a las islas septentrionales y occidentales.
(3)
Desde entonces, la Comisión ha recibido varias quejas oficiales y comentarios oficiosos de partes interesadas en relación con supuestas ayudas estatales incompatibles concedidas a las empresas que operan dichos servicios de transporte (2).
(4)
A raíz de dichas quejas, la Comisión envió varias solicitudes de información adicional al Reino Unido, de conformidad con el artículo 5 del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 (actualmente artículo 88) del Tratado CE (3) (en lo sucesivo denominado «el Reglamento de procedimiento»), que obtuvieron respuesta.
(5)
El 16 de abril de 2008, la Comisión decidió incoar el procedimiento de investigación formal relativo a las medidas de ayuda estatal relacionadas con NorthLink Ferries Limited, Cowal Ferries Limited y CalMac Ferries Limited (4).
(6)
El 16 de julio de 2008, el Reino Unido envió sus observaciones como respuesta a la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal. Por cartas de 22 de diciembre de 2008 y 2 de febrero de 2009, el Reino Unido facilitó información adicional.
(7)
La Comisión recibió observaciones de varias partes interesadas tras la publicación de la Decisión de incoar el procedimiento de investigación formal. Se pidió al Reino Unido que respondiese a dichas observaciones.
(8)
Los días 11, 12 y 13 de diciembre de 2008, la Comisión se reunió con representantes de diversas partes interesadas: NorthLink Ferries Limited, Cowal Ferries Limited, CalMac Ferries Limited, Pentland Ferries, Western Ferries (Clyde) Limited, Orkney County Council, Argyll and Bute Council, Inverclyde Council, Scottish Ministers and Scottish Executive y Peer Pressure Group.
(9)
Basándose en la información adicional recibida durante el procedimiento de investigación formal, la Comisión concluyó que una parte del régimen constituía una ayuda existente. En consecuencia, decidió iniciar, paralelamente al procedimiento de investigación formal, el procedimiento de cooperación previsto en virtud del artículo 17 del Reglamento de procedimiento.
(10)
El 17 de marzo de 2009, la Comisión se reunió con representantes del Reino Unido. En esta reunión, de acuerdo con el artículo 17 del Reglamento de procedimiento, la Comisión informó al Estado miembro que consideraba que una parte del régimen constituía ayuda existente y expresó su conclusión preliminar de que algunos aspectos del régimen habían dejado de ser compatibles con el mercado común. Las autoridades del Estado miembro tuvieron oportunidad de presentar sus observaciones a esta conclusión preliminar tanto durante la reunión como posteriormente por escrito.
(11)
El 23 de marzo de 2009, la Comisión solicitó información adicional al Reino Unido. Dicha información fue facilitada el 15 de mayo de 2009 y el 3 de julio de 2009.
2. DESCRIPCIÓN
(12)
El asunto se refiere a la prestación de servicios regulares de transbordador y de transporte marítimo entre Escocia y las islas situadas al Oeste y al Norte de la costa de Escocia (islas occidentales y septentrionales). En la actualidad, estos servicios se prestan sobre todo en el marco de contratos de servicio público (5) y los operadores obtienen una compensación por sus prestaciones.
(13)
Habida cuenta de que los marcos jurídicos que regulan los servicios públicos prestados en las islas occidentales y septentrionales son diferentes y de que los beneficiarios son personas jurídicas independientes, las rutas de las islas occidentales y de las islas septentrionales se tratan en apartados separados en el resto de la presente Decisión.
2.1. ISLAS OCCIDENTALES
2.1.1. RUTAS MARÍTIMAS
(14)
Las rutas de transbordador existentes en las islas occidentales escocesas figuran en el mapa 1.
Mapa 1
Rutas marítimas en Escocia Occidental
2.1.2. OPERADORES
2.1.2.1. CalMac Ferries Ltd.
(15)
En los años cincuenta, los servicios de transporte marítimo de pasajeros, correo y mercancías de las islas occidentales (6) estuvieron dominados por dos empresas públicas: Caledonian Steam Packet Company Ltd y David MacBrayne Ltd.
(16)
En 1973, Caledonian Steam Packet Company Ltd se fusionó con una parte de David MacBrayne Ltd para constituir Caledonian MacBrayne Ltd. La nueva compañía se encargaba de la mayor parte de los servicios regulares de transporte marítimo del Firth of Clyde y de las Highlands e islas occidentales.
(17)
Antes de 2006, Caledonian MacBrayne Ltd era una empresa de propiedad totalmente estatal, bajo la responsabilidad del Ministro para Escocia y, tras la transferencia de competencias de 1999, pasó a ser propiedad del Ejecutivo escocés.
(18)
En octubre de 2006, Caledonian MacBrayne Ltd fue reestructurada para separar su función de propietaria de buques y de activos en tierra de su función de operadora de transbordadores. La nueva estructura figura en el gráfico 1.
Gráfico 1
Estructura de propiedad actual
(19)
Las operaciones del servicio de transbordadores se transfirieron a dos nuevas empresas, CalMac Ferries Ltd y Cowal Ferries Ltd, que fueron creadas como dos filiales de propiedad exclusiva de David MacBrayne Ltd. Esta última había sido anteriormente una empresa inactiva perteneciente al Ejecutivo escocés.
(20)
CalMac Ferries Ltd se hizo cargo de los servicios a las Hébridas, junto con dos filiales de propiedad exclusiva: Caledonian MacBrayne Crewing (Guernsey) Ltd y Caledonian MacBrayne HR (UK) Ltd, que dan empleo respectivamente al personal de a bordo y al personal de tierra.
(21)
Cowal Ferries Ltd se hizo cargo de los servicios en el Clyde.
(22)
Paralelamente, Caledonian Maritime Assets Ltd (en lo sucesivo denominada «CMAL») conservó la propiedad de los buques y muelles que se utilizan para la explotación de los servicios de transbordadores del Clyde y de las Hébridas.
(23)
En virtud de los nuevos acuerdos, CMAL arrienda los buques y muelles a CalMac Ferries Ltd y Cowal Ferries Ltd. También es propietaria y operadora de las instalaciones portuarias en casi la mitad de los 50 puntos de destino a los que dan servicio CalMac Ferries Ltd y Cowal Ferries Ltd. CMAL está directa e íntegramente participada por el Ejecutivo escocés.
(24)
En la actualidad, CalMac Ferries Ltd tiene en alquiler una flota de 29 buques pertenecientes a CMAL para prestar servicios de transporte marítimo de pasajeros, vehículos y carga en las islas de la costa occidental de Escocia y en el estuario del río Clyde. Otros dos buques siguen utilizándose para otros fletes.
(25)
Cowal Ferries Ltd también fleta sus tres buques de la CMAL.
(26)
Dado que las diversas empresas arriba citadas pertenecen al mismo grupo y para mayor simplicidad, en el resto de la presente Decisión la denominación «CalMac» se utilizará indistintamente para referirse tanto a las empresas propiedad de David MacBrayne Ltd como, en el período anterior a la reestructuración, a Caledonian MacBrayne Ltd, Caledonian Steam Packet Company Ltd y David MacBrayne Ltd.
(27)
La red en la que presta servicio CalMac comprende actualmente 26 rutas. Por lo que respecta únicamente a CalMac Ferries Ltd, en el ejercicio que finalizó el 31 de marzo de 2006, esta empresa transportó en dichas rutas 5,3 millones de pasajeros, 1,1 millones de automóviles, 94 000 vehículos comerciales y 14 000 autocares.
2.1.2.2. Western Ferries Ltd
(28)
CalMac no tiene prácticamente competencia en las rutas que cubre. Su único competidor, Western Ferries Ltd, opera únicamente en el estuario del Clyde, entre Gourock, situado en la parte alta del Firth of Clyde, y Dunoon, situado en la península de Cowal de Escocia, tal como se muestra en el mapa 2.
Mapa 2
Rutas marítimas en el estuario del Clyde
(29)
La empresa Western Ferries comenzó a explotar la ruta Gourock-Dunoon en 1973. Actualmente dispone de cuatro buques para vehículos y pasajeros que realizan varios servicios diarios y que representan cerca del 88 % del tráfico de vehículos, el 86 % del tráfico de mercancías y el 68 % del tráfico de pasajeros (7).
2.1.3. OBLIGACIONES DE SERVICIO PÚBLICO
(30)
El marco jurídico general que autoriza la ayuda financiera para la prestación de servicios de transporte de transbordador en Escocia es la Highlands and Islands Shipping Services Act (ley de servicios de transporte marítimos de las Highlands y las islas), de 1960 (8), modificada por el artículo 70 de la Transport (Scotland) Act [ley del transporte (Escocia)], de 2001 (9) y por el artículo 45 de la Transport (Scotland) Act [ley del transporte (Escocia)], de 2005 (10). Este marco jurídico fue complementado mediante «compromisos» por el Ministro con el acuerdo de CalMac (11).
(31)
El marco jurídico es muy general. Se limita a indicar que las autoridades escocesas pueden pagar anticipos mediante subvenciones o préstamos a personas para fines relacionados con los transportes. No especifica con detalle las condiciones para el pago de dichos anticipos. El compromiso de 1995 contempla subvenciones y préstamos a CalMac para la prestación de servicios de transporte marítimo con el fin de mantener o mejorar las condiciones económicas o sociales en las Highlands y en las islas. Las subvenciones de los ingresos se destinan a cubrir los déficits de explotación mientras que las subvenciones de capital y los préstamos se destinan a fines de inversión, tales como la adquisición de buques y obras en los muelles y puertos.
(32)
Todos los detalles del servicio público, como por ejemplo las rutas con derecho a ayuda, la regularidad, las frecuencias, las capacidades, los precios de los billetes y las cantidades de las subvenciones, fueron decididos por las autoridades escocesas, que se los comunicaban a CalMac mediante cartas anuales.
(33)
En octubre de 2006, el último compromiso de 1995 dejó de estar vigente con la reestructuración de CalMac. No se firmaron nuevos compromisos desde entonces hasta septiembre de 2007, fecha en que entró en vigor el actual contrato de servicio público de 2007.
(34)
Desde septiembre de 2007, CalMac viene prestando servicios de transporte por transbordador dentro del contrato de servicio público de 2007, a raíz de que su oferta resultara elegida en un procedimiento de licitación pública (12) (V-Ships, que era el otro licitador, se retiró posteriormente del proceso). El contrato de servicio público de 2007 cubre todas las rutas operadas hasta entonces por CalMac, a excepción de Gourock-Dunoon, y detalla las obligaciones de servicio público que deben cumplirse. Los servicios incluyen el transporte de pasajeros, vehículos y mercancías. Los buques utilizados para prestar los servicios se alquilan a CMAL, la empresa creada en octubre de 2006 y cuya única actividad es la propiedad y alquiler de dichos buques.
(35)
En 2005-2006 se lanzó una licitación pública para la ruta Gourock-Dunoon, en busca de operadores para realizar un servicio sin restricciones y sin subvenciones. Tres empresas manifestaron interés en la fase inicial (Western Ferries, CalMac y V-Ships), aunque finalmente ninguna empresa presentó ofertas.
(36)
Hasta la entrada en vigor del contrato de servicio público de 2007, la compensación por la explotación de la ruta Gourock-Dunoon no se diferenciaba de la compensación pagada por las demás rutas, puesto que se realizaba un único pago en bloque, sin una asignación obligatoria a cada ruta. Desde que entró en vigor el contrato de servicio público de 2007, CalMac recibe por separado la subvención por la ruta Gourock-Dunoon.
(37)
Las obligaciones de servicio público para dicha ruta y su compensación correspondiente son únicamente para el transporte de pasajeros, ya que los vehículos comerciales están excluidos. Sin embargo, CalMac tiene libertad para prestar servicios de transporte para vehículos comerciales en condiciones puramente comerciales.
(38)
Como la ruta Gourock-Dunoon fue excluida del contrato de servicio público de 2007, la base jurídica para la compensación relativa a esta ruta sigue siendo la Highlands and Islands Shipping Services Act de 1960, modificada por el artículo 70 de la «Transport (Scotland) Act» de 2001 y por el artículo 45 de la Transport (Scotland) Act de 2005.
(39)
En todos estos años ha habido una continuidad considerable en las rutas operadas por CalMac en las islas occidentales. Con todo, las autoridades escocesas han decidido hacer algunos cambios, como por ejemplo cerrar una ruta a raíz de la apertura de un puente, añadir nuevos servicios en las rutas existentes e incrementar las frecuencias. Las capacidades se han incrementado en general mediante la sustitución de buques viejos por otros nuevos, casi siempre de mayor capacidad que el buque al que sustituían (13). En general, las tarifas han aumentado conforme a la inflación (14).
(40)
CalMac ha recibido hasta el momento los siguientes pagos de las autoridades escocesas en relación con estas obligaciones de servicio público:
Cuadro 1
Dinero público concedido a CalMac desde 1995
(en millones GBP)
Subvenciones de déficit
Subvenciones/préstamos de capital (15)
Total
1995/1996
8,3
8,5
16,8
1996/1997
11,7
2,3
14,0
1997/1998
10,5
9,9
20,4
1998/1999
14,4
11,9
26,4
1999/2000
15,0
9,7
24,7
2000/2001
19,0
6,5
25,5
2001/2002
20,4
1,8
22,2
2002/2003
18,9
7,7
26,6
2003/2004
25,9
2,8
28,7
2004/2005
25,1
8,8
33,9
2005/2006
31,4
6,2
37,6
2006/2007
34,2
9,9
44,1
2007/2008
40,5
4,9
45,3
(41)
Por lo que respecta a la ruta Gourock-Dunoon, el Reino Unido ha facilitado información financiera que muestra el volumen de negocios neto de las actividades de servicio público (principalmente transporte de pasajeros) y de las actividades comerciales (principalmente servicio de vehículos) realizadas por CalMac desde el ejercicio financiero 2002/2003:
Cuadro 2
Cuenta de pérdidas y ganancias de las actividades de servicio público y comerciales de CalMac en la ruta Gourock-Dunoon desde el ejercicio 2002/2003
(en millones GBP)
Actividades de servicio público
Actividades comerciales
Total
Ingresos
Gastos
Beneficios/pérdidas
Ingresos
Gastos
Beneficios/pérdidas
Beneficios/pérdidas
2002/2003
0,7
-3,1
-2,4
1,0
-0,5
0,5
-1,9
2003/2004
0,7
-3,4
-2,7
0,8
-0,5
0,3
-2,4
2004/2005
0,8
-3,4
-2,7
1,0
-0,5
0,5
-2,2
2005/2006
0,9
-3,8
-2,9
0,9
-0,5
0,4
-2,5
2006/2007
0,9
-3,7
-2,8
1,0
-0,5
0,4
-2,4
2007/2008
0,9
-3,7
-2,7
1,0
-0,5
0,5
-2,3
(42)
Las cantidades que figuran en el cuadro 2 proceden de un ejercicio de contabilidad analítica basado en las cuentas reglamentarias. Los ingresos comerciales proceden fundamentalmente de los ingresos por vehículos y de los ingresos de los correspondientes pasajeros (16). Los ingresos de servicio público proceden sobre todo de los pasajeros de a pie. Por lo que respecta a los gastos, los costes comunes tales como gastos de personal, de los buques y de la terminal relativos a los buques mixtos para pasajeros y vehículos se reparten de acuerdo con el uso medio de la capacidad del buque para los vehículos y los pasajeros de a pie.
(43)
El auditor de la compañía (KPMG LLP) ha efectuado procedimientos estipulados de común acuerdo sobre la metodología, los datos contables y el contenido del estado. No se encontraron diferencias significativas entre las cantidades recogidas en el cuadro 2 anterior y en los libros y registros subyacentes de CalMac.
2.2. ISLAS SEPTENTRIONALES
2.2.1. RUTAS MARÍTIMAS
(44)
Las rutas de transbordador existentes en las islas septentrionales escocesas (archipiélagos de las Órcadas y de las Shetland) figuran en el mapa 3.
Mapa 3
Rutas marítimas en Escocia Septentrional
2.2.2. OPERADORES
2.2.2.1. NorthLink
(45)
NorthLink Orkney and Shetland Ferries Ltd (en lo sucesivo «NorthLink 1») se fundó en 2000 como empresa mixta participada al 50 % por el Royal Bank of Scotland, uno de los principales bancos del Reino Unido, y CalMac.
(46)
Entre 2002 y 2006, NorthLink 1 explotó dos rutas con un contrato de servicio público: una ruta triangular entre Aberdeen (Escocia continental), Kirkwall (Órcadas) y Lerwick (Shetland) y una ruta más corta entre Scrabster (Escocia continental) y Stromness (Órcadas), a través del estrecho de Pentland (Pentland Firth).
(47)
El tráfico marítimo total anual de pasajeros en esas dos rutas se aproxima a los 300 000 pasajeros.
(48)
En 2006 se creó una nueva empresa: NorthLink Ferries Ltd (en lo sucesivo, «NorthLink 2») como filial al 100 % de CalMac (que a su vez es propiedad del Gobierno escocés). NorthLink 2 se hizo cargo de la explotación de las dos rutas de las islas septentrionales y de la mayor parte de los activos y del personal de NorthLink 1 en 2006. Opera en virtud de un contrato de servicio público firmado el 6 de julio de 2006 y válido hasta 2012.
(49)
NorthLink 2 explota actualmente dos buques combinados de pasajeros, vehículos y carga y dos buques para carga y ganado.
(50)
NorthLink 1 existe aún pero es básicamente una empresa inactiva, sin actividades regulares y con pocos activos.
2.2.2.2. P&O Ferries
(51)
Entre 1997 y 2002, P&O Ferries explotó las dos rutas posteriormente cubiertas por NorthLink 1 y 2 en virtud de un contrato de servicio público. P&O Ferries ha dejado de explotar dichas rutas.
2.2.2.3. Pentland Ferries
(52)
Desde 2001, Pentland Ferries opera un servicio diario en la ruta que une Gill’s Bay, en la Escocia continental, y St. Margaret's Hope, en las islas Órcadas. Pentland Ferries explota dos servicios de pasajeros, vehículos y carga y en la actualidad transporta cerca del 80 % del total de cargamentos de ganado y mercancías peligrosas entre la Escocia continental y las islas Órcadas.
2.2.2.4. Streamline Shipping
(53)
Desde 1984, Streamline Shipping opera un servicio bisemanal de carga en contenedores entre Aberdeen y Lerwick, utilizando buques alquilados de carga y descarga por elevación o su propio buque portacontenedores. En 1987 también comenzó a prestar servicios de carga en contenedores entre Aberdeen y Kirkwall en las Órcadas, utilizando buques alquilados de carga load on/load off (en lo sucesivo, «lo-lo»).
(54)
A mediados de 2008, Streamline Shipping obtuvo del Ejecutivo escocés un contrato de carga para el transporte de mercancías a las islas septentrionales.
2.2.2.5. John O'Groats Ferries
(55)
Desde 1971, John O'Groats Ferries explota un servicio de transbordador de pasajeros para turistas desde John O'Groats en la Escocia continental hasta Burwick en las Órcadas. John O'Groats Ferries solo presta su servicio entre mayo y finales de septiembre.
2.2.2.6. Norse Islands Ferries
(56)
Entre septiembre de 2002 y junio de 2003, Norse Islands Ferries explotó un buque, y ocasionalmente dos, únicamente de carga, entre la Escocia continental y las islas Shetland. Norse Islands Ferries ya no opera en dicha ruta.
2.2.3. OBLIGACIONES DE SERVICIO PÚBLICO
(57)
Dos rutas de las islas septentrionales han estado sujetas a obligaciones de servicio público: la ruta triangular entre Aberdeen (Escocia continental), Kirkwall (Órcadas) y Lerwick (Shetland) y la ruta más corta entre Scrabster (Escocia continental) y Stromness (Órcadas).
(58)
Dichas rutas fueron objeto de tres licitaciones, que dieron lugar a tres contratos de servicios públicos entre las autoridades escocesas y tres operadores: P&O Ferries entre 1997 y 2002, NorthLink 1 entre 2002 y 2006 y NorthLink 2 desde 2006 hasta 2012. En las dos primeras licitaciones, las obligaciones de servicio público cubrían únicamente el transporte de pasajeros (el transporte de mercancías no estaba subvencionado aunque tampoco estaba prohibido). Sin embargo, el contrato de 2006 a 2012 también incluye una obligación de servicio público para transporte de mercancías, con un límite establecido.
2.2.3.1. El contrato de servicio público de 1997 con P&O Ferries
(59)
Las autoridades escocesas lanzaron un procedimiento abierto de licitación en junio de 1995 para las rutas Aberdeen-Kirkwall-Lerwick y Scrabster-Stromness. Decidieron no autorizar a CalMac a participar en la licitación.
(60)
La licitación hizo que el Ejecutivo escocés adjudicase el contrato a P&O Ferries. De conformidad con el contrato de servicio público, se pagaría a P&O Ferries una subvención anual, sujeta a «acuerdos de recuperación de fondos» destinados a restringir posibles beneficios, en caso de que las ganancias de la empresa superasen las previsiones. P&O Ferries recibió 55 millones de libras esterlinas (GBP) de las autoridades escocesas entre 1997 y 2002 (17) para la ejecución del contrato.
(61)
Conforme al contrato de servicio público, la subvención se limitaba a los pasajeros, automóviles acompañados y vehículos asociados, como autocaravanas y motocicletas.
2.2.3.2. El contrato de servicio público de 2000 con NorthLink 1
(62)
En 1998, el Ejecutivo escocés lanzó un nuevo procedimiento de licitación para un contrato de servicio público en las rutas Aberdeen-Kirkwall-Lerwick y Scrabster-Stromness para el período 2002-2007.
(63)
Aunque el pliego de condiciones del servicio de la licitación pública indicaba que los operadores tendrían que proporcionar capacidad para el transporte de mercancías, este elemento del servicio estaba previsto que fuera explotado sobre una base comercial, es decir, sin subvención. Correspondía a los licitadores determinar el nivel exacto de los servicios de mercancías que iban a prestar, aunque la capacidad había de ser suficiente para transportar como mínimo los niveles prestados por P&O Ferries en ese momento, incluidos unos incrementos razonables para el crecimiento estimado de la demanda.
(64)
La licitación pública especificaba la configuración de la ruta y el número mínimo de salidas requeridas, pero los licitadores tenían que proponer los horarios detallados. Otro requisito era que el adjudicatario de la licitación fijase de común acuerdo con el Ejecutivo escocés el plan tarifario y que se publicasen las tarifas máximas. Estaba previsto que las tarifas iniciales no se fijarían muy por encima de las vigentes.
(65)
En noviembre de 1998, trece operadores de transporte marítimo manifestaron interés en la licitación. Fueron seleccionados seis operadores de transbordadores, tres de los cuales presentaron ofertas en junio de 1999: SERCO Denholm, P&O Ferries y NorthLink 1.
(66)
El Ejecutivo escocés descartó la oferta de SERCO Denholm porque era la oferta más alta y también porque consideró inaceptable la solicitud del licitador de que se le permitiera vender sus buques o transferir los alquileres en curso al Ejecutivo escocés al término del contrato.
(67)
En septiembre de 2000, el Ejecutivo escocés adjudicó la licitación a NorthLink 1. La oferta de NorthLink 1 para la subvención básica de 45,7 millones GBP para el contrato de cinco años era inferior en 14 millones GBP a la oferta de P&O Ferries. Los costes estimados de NorthLink 1 eran superiores a los de P&O Ferries, pero calculaba que generaría casi 8 millones GBP más en ingresos por pasajeros y 13 millones GBP más procedentes de superávit de carga porque partía de supuestos más elevados en cuanto al crecimiento del tráfico. NorthLink 1 también estaba dispuesto a aceptar un beneficio menor del contrato que P&O Ferries.
(68)
El contrato entre NorthLink 1 y el Ejecutivo escocés se firmó en diciembre del 2000. Tras la adjudicación del contrato, NorthLink 1 encargó tres transbordadores nuevos de pasajeros y vehículos y adquirió de segunda mano un buque de mercancías especializado.
(69)
En principio se había calculado que el nuevo operador tendría tiempo de encargar y construir nuevos buques que estarían listos para comenzar a funcionar en abril de 2002. Sin embargo, NorthLink 1 no estuvo en condiciones de comenzar la explotación hasta el 1 de octubre de 2002. Debido a este retraso, el Ejecutivo escocés prorrogó seis meses el contrato de servicio público con P&O Ferries.
(70)
Los cálculos de gastos e ingresos que NorthLink 1 había presentado con su oferta resultaron ser excesivamente optimistas. P&O Ferries había sido el único operador que ofrecía un servicio roll on/roll off (en lo sucesivo «ro-ro») para pasajeros, vehículos y mercancías entre la Escocia continental y las islas septentrionales entre 1997 y 2002. En sus cálculos, NorthLink 1 había dado por sentado que disfrutaría también del monopolio en el tráfico ro-ro.
(71)
Sin embargo, dicha suposición no se materializó. En la primavera de 2001, un nuevo operador, Pentland Ferries, comenzó a prestar servicios desde la Escocia continental a las islas Órcadas y progresivamente se fue haciendo con una parte sustancial del mercado del transporte de pasajeros, vehículos y mercancías a las Órcadas.
(72)
En julio de 2002, un consorcio de tres transportistas de mercancías por carretera (18) anunciaron que participarían en una nueva empresa de transbordadores, Norse Island Ferries, como reacción a las tarifas de carga anunciadas por NorthLink 1 en 2001, que ellos consideraban demasiado elevadas comparadas con las anteriormente ofrecidas por P&O Ferries. A principios de septiembre de 2002, Norse Island Ferries comenzó a ofrecer un servicio diario de transporte de mercancías ro-ro entre las islas Shetland y la Escocia continental y, en los primeros meses de dicha actividad, pareció realizar una gran parte del mercado de transporte de mercancías.
(73)
Tras el anuncio en 2001 del nuevo servicio de transporte de mercancías ofrecido por Pentland Ferries, NorthLink 1 solicitó celebrar conversaciones con el Ejecutivo escocés acerca del impacto de este nuevo competidor sobre su situación financiera. NorthLink 1 puso a disposición del Ejecutivo escocés su plan de empresa para que este pudiera examinar el impacto de la competencia sobre la viabilidad de la compañía. Basándose en este plan, NorthLink 1 calculaba en un principio un beneficio total en el período de vigencia del contrato de 14,9 millones GBP. El cambio de circunstancias convirtió esta cifra en una previsión de pérdidas de 16,4 millones GBP, lo que suscitó serias dudas sobre la solvencia del contratista y su capacidad de ejecutar el contrato. De acuerdo con el Reino Unido, el principal factor para ello era la competencia de Norse Island Ferries, a la que podía achacarse más de 25,5 millones del balance negativo de31,3 millones GBP en las cuentas de la empresa.
(74)
La competencia en el mercado del transporte de mercancías de las Shetland por parte de Norse Islands Ferries finalizó a principios de junio de 2003, a raíz de la decisión de dicha empresa de interrumpir sus actividades. Esto ofrecía la posibilidad a NorthLink 1 de volver a pasar a una base viable. Así pues, el Ejecutivo escocés decidió seguir financiando a NorthLink 1 según lo dispuesto en el contrato de servicio público, creyendo que el cese de actividades de Norse Island Ferries bastaría para que el contrato pudiera llegar a su fecha de vencimiento.
(75)
Sin embargo, en el verano de 2003, pocos meses después de comenzar sus operaciones, NorthLink 1 informó al Ejecutivo escocés de que no podría seguir cumpliendo sus obligaciones contractuales durante el período restante de vigencia del contrato de servicio público, es decir, hasta finales de septiembre de 2007.
(76)
El Ejecutivo escocés revisó la situación financiera de la empresa, con la ayuda de contables independientes, y concluyó que NorthLink 1 estaba próxima a la insolvencia.
(77)
De acuerdo con el Ejecutivo escocés, si no se pagaban a NorthLink 1 subvenciones adicionales, se corría el riesgo de que, si se interpusiera contra la empresa algún procedimiento de insolvencia oficial (lo que podría haber hecho una serie de acreedores), los servicios esenciales se vieran interrumpidos. El futuro a largo plazo de las obligaciones de servicio público dependería de la voluntad del administrador judicial designado para gestionar la empresa. El administrador judicial no estaría vinculado mediante ninguna obligación contractual de la empresa y, por lo tanto, no estaría obligado a prestar el servicio subvencionado.
(78)
El 8 de abril del 2004, el Ejecutivo escocés anunció, tras entablar contactos con los servicios de la Comisión, su intención de volver a convocar la licitación del servicio y publicó un anuncio en el Diario Oficial de la Unión Europea en relación con dicha licitación. Paralelamente a este nuevo procedimiento de licitación, que se describirá más adelante, el Ejecutivo escocés adoptó una serie de medidas para garantizar la continuidad de los servicios esenciales entre tanto.
2.2.3.3. Nota modificativa de 2004 con NorthLink 1
(79)
El 29 de septiembre de 2004, el Ejecutivo escocés firmó con NorthLink 1 una revisión de las disposiciones de financiación, por medio de una nota modificativa (Minute of Amendment, en lo sucesivo, «MoA») al contrato de servicio público. Dicha MoA contemplaba un sistema de financiación del déficit, que garantizaba que NorthLink 1 podría continuar sus servicios hasta el traspaso del contrato y mantener el nivel especificado en su pliego de condiciones. La MoA estipulaba asimismo que determinados activos, arrendados o propios a NorthLink 1, podrían ponerse a disposición con ocasión de la próxima licitación pública, con carácter discrecional y a un valor de mercado estimado, para los licitadores que deseasen utilizarlos para prestar los servicios en el marco del futuro contrato. Con vistas a mantener el control del presupuesto durante dicho período, la MoA incluía medidas que controlaban la capacidad de NorthLink 1 de rebasar los límites de un presupuesto convenido sin la aprobación del Ejecutivo escocés.
(80)
Por otra parte, la MoA contemplaba «incentivos» limitados de entre 1,5 y 2 millones GBP anuales, partiendo de la base de que se alcanzarían o superarían una serie de objetivos exigentes en cuanto a prestaciones de servicios, costes e ingresos. Un primer elemento del incentivo se abonaría a condición de que se cumplieran plenamente una serie de objetivos de puntualidad, fiabilidad y otras prestaciones de servicios. Ese elemento se concibió para sustituir y mejorar el sistema de sanciones derivadas del resultado que figuraban en el acuerdo original. Un segundo elemento se pagaría como contrapartida de las economías de costes/ganancias en ingresos en comparación con un presupuesto de referencia que habrían aprobado los contables independientes del Ejecutivo escocés.
(81)
En agosto de 2005, el auditor general para Escocia solicitó a Audit Scotland que examinase el nuevo contrato de servicio público concedido a NorthLink 1. Audit Scotland es un organismo oficial constituido en abril de 2000 en virtud de la Public Finance and Accountability (Scotland) Act [ley de hacienda pública y rendición de cuentas (Escocia)], de 2000 (19), para prestar servicios al auditor general. Su misión es garantizar que el Ejecutivo escocés rinda cuentas debidamente del uso adecuado, eficiente y eficaz de los fondos públicos.
(82)
De acuerdo con el informe publicado por Audit Scotland (20) en diciembre de 2005, NorthLink 1 recibió del Ejecutivo escocés 71 millones GBP durante los tres primeros años del contrato de servicio público, en el período comprendido entre octubre de 2002 y finales de septiembre de 2005, mientras que la compensación fijada en virtud del contrato se limitaba a 50,3 millones GBP. El informe establece el siguiente desglose de los 71 millones GBP recibidos:
a)
33,6 millones GBP de compensación de base en virtud del contrato original;
b)
16,7 millones GBP de otros pagos previstos conforme a lo dispuesto en el contrato original;
c)
18,2 millones GBP de financiación adicional para mantener la prestación de servicios, y
d)
2,5 millones GBP para liquidar en un solo plazo algunos alquileres utilizados por NorthLink 1.
(83)
De acuerdo con la información facilitada por las autoridades del Reino Unido, el Ejecutivo escocés concedió otra subvención de 21,6 millones GBP a NorthLink 1 entre septiembre de 2005 y el traspaso del contrato a su sucesor el 6 de julio de 2006.
(84)
El Reino Unido ha facilitado información financiera que muestra el volumen de negocios neto de las actividades de servicio público (principalmente transporte de pasajeros) y de las actividades comerciales (principalmente transporte de mercancías) realizadas por NorthLink 1 desde el ejercicio financiero 2002/2003 hasta el ejercicio financiero 2005/2006:
Cuadro 3
Cuenta de pérdidas y ganancias de las actividades de servicio público y comerciales de NorthLink 1 desde 2002/2003 a 2005/2006
(en millones GBP)
Actividades de servicio público
Actividades comerciales
Total
Ingresos
Gastos
Beneficios/pérdidas
Ingresos
Gastos
Beneficios/pérdidas
Beneficios/pérdidas
2002/2003
26,7
-28,3
-1,7
7,7
-7,3
0,5
-1,2
2003/2004
38,0
-35,5
2,5
10,5
-10,0
0,5
3,0
2004/2005
33,8
-34,6
-0,8
10,3
-10,1
0,1
-0,7
2005/2006 (21)
31,1
-30,2
0,9
7,4
-7,2
0,2
1,1
(85)
Las cantidades que figuran en el cuadro 3 proceden de un ejercicio de contabilidad analítica basado en las cuentas reglamentarias. Los ingresos comerciales corresponden a los ingresos por el transporte de mercancías y ganado (22). Los ingresos de servicio público comprenden la financiación del Gobierno y los ingresos procedentes de la venta de billetes. Por lo que respecta a los gastos, los costes comunes, como los derechos de puerto, gastos de la terminal y gastos administrativos, se dividen de acuerdo con el peso relativo de las actividades de servicio público y de las actividades comerciales en dichos costes.
(86)
El auditor de la compañía (KPMG LLP) ha efectuado procedimientos estipulados de común acuerdo sobre la metodología, los datos contables y el contenido del estado. No se encontraron diferencias significativas entre las cantidades recogidas en el cuadro 3 anterior y los libros y registros subyacentes de NorthLink 1.
2.2.3.4. El contrato de servicio público de 2006 con NorthLink 2
(87)
En marzo de 2004, el Reino Unido informó a la Comisión sobre la intención del Ejecutivo escocés de volver a convocar lo antes posible una licitación para el contrato de servicio público.
(88)
El 8 de abril de 2004, el Ejecutivo escocés anunció públicamente su intención de volver a convocar la licitación del servicio y publicó un anuncio en el Diario Oficial de la Unión Europea en relación con la licitación del servicio. El 27 de mayo de 2004, publicó un proyecto de pliego de condiciones del servicio para la licitación como parte del procedimiento de consulta.
(89)
A diferencia de la licitación de 2000, la nueva convocatoria de licitación (23) introducía las obligaciones de servicio público en los servicios de transporte de mercancías. El adjudicatario tendría que prestar un servicio global de transporte de mercancías ro-ro, que incluyera transporte de ganado y mercancías peligrosas, y estaba obligado a realizar una salida adicional durante la semana para transportar mercancías en el servicio de Kirkwall a Aberdeen. Los niveles tarifarios de 2005 fueron la base para 2006, estando autorizada la indización conforme al índice de precios al consumo. Los niveles tarifarios para el transporte de mercancías generales tuvieron que reducirse en las rutas Aberdeen/Kirkwall/Lerwick en ambas direcciones, casi un 19 % en la ruta de Kirkwall a Aberdeen y un 25 % en la ruta de las islas Shetland.
(90)
NorthLink 1 poseía activos que eran relevantes para la explotación del contrato, como hardware, recambios y equipamientos de los buques, equipamiento portuario, equipamiento de oficina, diversos vagones y trailers para ganado, etc. También tenía contratos de arrendamiento en vigor para un buque de transporte de mercancías, vehículos remolcadores y un sistema de emisión de billetes. Estos activos y disposiciones contractuales se pusieron a disposición de todos los licitadores sobre la base del valor de mercado estimado.
(91)
El 19 de julio de 2005, el Ejecutivo escocés invitó a tres empresas seleccionadas a licitar. Posteriormente, el 30 de noviembre de 2005 se presentaron dos ofertas y la tercera empresa se retiró del procedimiento en octubre de 2005. El 9 de marzo de 2006 el Ejecutivo escocés anunció la adjudicación a la mejor oferta: CalMac.
(92)
Se creó una nueva empresa, NorthLink 2, como filial al 100 % de CalMac (a su vez propiedad de las autoridades escocesas) para que explotará el contrato de servicio público concedido a CalMac, que se firmó el 6 de julio de 2006. El contrato de servicio público cubría el período de 2006 a 2012. NorthLink 2 se hizo cargo de la explotación de las dos rutas de las islas septentrionales y de la mayor parte de los activos y del personal de NorthLink 1.
(93)
Según el Reino Unido, todos los activos de NorthLink 1 que NorthLink 2 deseaba fueron comprados por esta segunda empresa a precios de mercado reales o estimados.
(94)
NorthLink 2 ha recibido las siguientes ayudas de las autoridades escocesas en relación con el contrato de servicio público de 2006:
Cuadro 4
Dinero público concedido a NorthLink 2 desde 2006
(en millones GBP)
Subvenciones de déficit
Subvenciones de capital
Total
2006/2007 (24)
21,8
1,3
23,1
2007/2008 (25)
28,0
2,0
30,0
(95)
NorthLink 2 no ha llevado a cabo ninguna actividad fuera del ámbito del contrato de servicio público de 2006 (se incluye el transporte de ganado y mercancías). Por consiguiente, todas sus actividades se consideran obligaciones de servicio público. El Reino Unido ha facilitado información financiera que muestra el volumen de negocios neto de las actividades desempeñadas por NorthLink 2 desde el ejercicio contractual 2006/2007. A título indicativo, se ha facilitado un desglose por conceptos de estos resultados entre mercancías y pasajeros (y automóviles acompañados):
Cuadro 5
Cuenta de pérdidas y ganancias de las actividades de servicio público de NorthLink 2 en 2006/2007 y 2007/2008 (26)
(en millones GBP)
Pasajeros y vehículos acompañados
Mercancías
Total
Ingresos
Gastos
Beneficios/pérdidas
Ingresos
Gastos
Beneficios/pérdidas
Beneficios/pérdidas
2006/2007
38,3
-37,5
0,8
12,1
-11,8
0,3
1,1
2007/2008
39,7
-38,6
1,0
10,9
-10,6
0,3
1,3
(96)
Las cantidades que figuran en el cuadro 5 proceden de un ejercicio de contabilidad analítica basado en las cuentas reglamentarias.
(97)
El auditor de la compañía (KPMG LLP) ha efectuado procedimientos estipulados de común acuerdo sobre la metodología, los datos contables y el contenido del estado. No se encontraron diferencias significativas entre las cantidades recogidas en el cuadro 5 anterior y los libros y registros subyacentes de NorthLink 2.
2.2.4. TARIFAS DE TRANSPORTE
(98)
El cuadro 6 muestra las tarifas aplicadas para el transporte de mercancías desde el 1 de enero de 2000 por el operador del contrato de servicio público (transporte ro-ro) y por Streamline Shipping (transporte lo-lo).
Cuadro 6
Comparación de las tarifas del transporte de mercancías por metro lineal entre el operador del contrato de servicio público y Streamline Shipping (27)
(en GBP)
Año
Operador del contrato de servicio público
Streamline Shipping (28)
Shetland
Órcadas
Shetland
Órcadas
2000 (tarifas P&O Ferries)
43,70
37,90
37,05
31,62
2002 (tarifas indicativas de NorthLink 1)
44,00
36,00
2002/2003 (tarifas de NorthLink 1)
36,00
25,50
33,69
29,40
2004 (tarifas de NorthLink 1)
38,50
27,50
34,87
28,86
2005 (tarifas de NorthLink 1)
39,45
28,20
33,24
30,29
2006 (tarifas de NorthLink 1)
40,60
29,00
40,43
32,07
Julio de 2006 (tarifas de NorthLink 2)
30,60
23,50
40,43
32,07
(99)
Streamline Shipping argumenta, en base a los datos publicados, que NorthLink 1 y NorthLink 2 han reducido los precios de carga hasta un nivel que no es sostenible para Streamline Shipping y que ello ha sido posible únicamente debido a las subvenciones recibidas por el operador del servicio público para el transporte de pasajeros.
(100)
El Reino Unido señala que la comparación ilustrada en el cuadro 6 es potencialmente engañosa, ya que Streamline Shipping no cobra por metro lineal (29). Afirman que los servicios lo-lo y ro-ro representan diferentes segmentos del mercado del transporte de mercancías a las islas septentrionales, aunque puedan producirse algunas duplicaciones al utilizar ambos servicios. En la explotación del transporte lo-lo el tiempo de entrega tiende a ser menos importante, solo se ofertan dos servicios semanales y la carga suele ser de menos valor. Por esta razón el Reino Unido afirma que cualquier comparación entre ambos servicios es artificial y que es difícil extraer conclusiones de este tipo de comparación.
(101)
NorthLink 1 indicó en diciembre de 2001, antes de ejecutar el contrato de servicio público, que cobraría 44,00 GBP y 36,00 GBP por metro lineal para los trailers con destino a las Shetland y las Órcadas respectivamente. Dichas tarifas estaban justificadas por el hecho de que NorthLink 1 necesitaba aplicar una tarifa que fuese al mismo tiempo sostenible desde el punto de vista comercial y aceptable para el mercado. También se señaló que dichas tarifas permanecerían fijas durante cinco años. NorthLink 1 declaró que no podría «mantener una situación en la que nosotros [NorthLink 1] transportamos los trailers gratis o por muy poco dinero». Al mismo tiempo, NorthLink 1 puso de manifiesto que sus actividades de transporte de mercancías no estaban subvencionadas.
(102)
Según Streamline Shipping, NorthLink 1 respondió a la competencia que le hacían Streamline Shipping y Norse Island Ferries introduciendo en 2002, al principio de su contrato, importantes reducciones (36,00 GBP y 25,50 GBP por metro lineal para los trailers hacia las islas Shetland y las islas Órcadas, respectivamente) en unos precios que NorthLink 1 había señalado anteriormente como comercialmente sostenibles. Streamline Shipping y Norse Island Ferries sospechan que NorthLink 1 realizaba sus servicios de transporte de mercancías a precios por debajo del coste.
(103)
NorthLink 1 introdujo tarifas reducidas específicas en diciembre de 2003:
a)
una tarifa especial para los trailers vacíos;
b)
una tarifa fija especial de 200 GBP para las mercancías sin tiempo de entrega determinado transportadas entre Aberdeen y Kirkwall (la denominada Sunday Special), y
c)
un plan de descuentos para el tráfico comercial que contempla rebajas de hasta el 10 %, determinadas según el nivel de metros de rodaje elegibles transportados cada mes.
(104)
Desde que NorthLink 2 comenzó en julio de 2006 a ejecutar el tercer contrato de servicio público, parece ser que se ha incrementado aún más la presión comercial ejercida sobre Streamline Shipping. De acuerdo con Streamline Shipping, el entonces Ministro de Transporte anunció, cuando adjudicó a NorthLink 2 el nuevo contrato de servicio público, que las tarifas para el transporte de mercancías de Aberdeen a las islas Shetland se reducirían en un 25 % y a las islas Órcadas en un 19 %. Esto solo era posible, según Streamline Shipping, gracias a un incremento de la subvención anual a NorthLink 2.
(105)
Siempre según Streamline Shipping, en julio de 2006 las tarifas normales aplicadas por NorthLink 2 eran de 30,60 GBP por metro lineal para las islas Shetland y de 23,50 GBP por metro lineal para las Órcadas. Estas tarifas han de compararse con las 40,43 GBP por metro lineal para las Shetland y las 32,07 GBP por metro lineal para las Órcadas aplicadas por Streamline Shipping. Además, presuntamente seguían existiendo las reducciones para los trailers vacíos y la «Sunday Special», con reducciones de las tarifas ofertadas por NorthLink 2 de hasta el 73 %.
(106)
Streamline Shipping argumenta que, aunque en el pasado intentó competir reduciendo las tarifas, la magnitud de las reducciones que NorthLink 2 concedía a sus clientes hicieron que esta estrategia ya no fuera posible. Streamline Shipping estima que, para cubrir sus costes, tiene que aplicar tarifas que sean equivalentes a 36,67 GBP por metro lineal. Dicha tarifa es más alta que las tarifas que oferta actualmente NorthLink 2.
(107)
Pentland Ferries argumenta que NorthLink 2 ha estado practicando un programa de descuentos para los residentes de las islas Órcadas denominado «amigos y familiares» que está teniendo un efecto muy perjudicial para el servicio competidor que presta Pentland Ferries, especialmente desde que comenzó a funcionar el nuevo catamarán de Pentland Ferries, llamado Pentalina, en marzo de 2009. En particular, se afirma que en 2008/2009 NorthLink ha ido ampliando este descuento a un gran número de «amigos y familiares», reduciendo efectivamente de esta forma los precios de los viajes de los pasajeros de forma generalizada y perjudicando al servicio competidor ofertado por Pentland Ferries.
(108)
El programa de descuento consiste en que los habitantes de las islas designan hasta un máximo de seis familias de parientes y amigos, residentes fuera de las Órcadas y de las Shetland, que tienen derecho a recibir un descuento del 30 % en su viaje con NorthLink (30).
(109)
Las autoridades del Reino Unido explicaron que este programa de descuento, que solo está disponible en temporada baja y media, benefició únicamente a 4 952 pasajeros en 2008. Puesto que NorthLink 2 transportó a 295 913 pasajeros en 2008, el programa de descuento corresponde únicamente al 1,6 % de los transportes realizados por NorthLink 2. Los ingresos totales obtenidos de este programa (incluyendo todos los pasajeros y automóviles que pueden acogerse al mismo) en 2008 ascendió a cerca de 95 000 GBP que, en comparación con los ingresos totales por venta de billetes en 2008 de NorthLink 2 de casi 20 millones GBP, supone menos del 0,5 % de los ingresos totales. Las autoridades del Reino Unido argumentan que un programa de descuentos que es de tan pequeña escala es improbable que tenga un efecto significativo en los intereses comerciales de Pentland Ferries.
(110)
Las tarifas publicadas para los pasajeros de NorthLink 2 (Scrabster-Stromness) y Pentland Ferries (Gill's Bay - St Margaret's Hope) son actualmente las siguientes (31):
Cuadro 7
Comparación de las tarifas de pasajeros publicadas entre el operador del contrato de servicio público y Pentland Feries
(en GBP)
NorthLink 2
Pentland Ferries
Baja (32)
Media (33)
Alta (34)
Hasta el 31.3.2009
1.4.2009-31.10.2009
VIAJEROS
Ida adulto
13,80
15,00
16,10
10,00
13,00
Ida niño (5-15 años)
6,90
7,50
8,10
5,00
6,00
Bebé (0-4 años) (35)
GRATIS
VEHÍCULOS
Automóvil y autocaravana ( 6 m)
43,60
44,80
48,20
25,00
30,00
Motocicleta
13,20
15,00
16,70
10,00
11,00
(111)
Una parte interesada argumentó también que NorthLink 2 ofrece alojamiento en régimen de Bed&Breakfast en las Órcadas (cuando el buque está amarrado durante la noche) como actividad comercial a precios por debajo del coste y que esto está afectando a los proveedores del servicio de Bed&Breakfast de los hoteles.
2.3. RAZONES POR LAS QUE SE INCOÓ EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL
2.3.1. ISLAS OCCIDENTALES (WESTERN ISLANDS)
2.3.1.1. Existencia de ayuda estatal
(112)
En relación con las ayudas estatales pagadas a CalMac hasta la firma del contrato de 2007, en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal la Comisión manifestó sus dudas acerca de que dichos pagos cumpliesen los criterios establecidos en el asunto Altmark (36) y por consiguiente no se ajustasen al concepto de ayuda estatal de conformidad con el artículo 87, apartado 1, del Tratado.
(113)
En particular, las dudas de la Comisión se referían a si: las obligaciones de servicio público impuestas a CalMac habían sido claramente definidas; los parámetros para el cálculo de la compensación se habían establecido previamente a la imposición de las obligaciones de servicio público de forma objetiva y transparente; había habido un exceso de compensación de los gastos ocasionados a CalMac por la ejecución de las obligaciones de servicio público; el nivel de compensación necesario había sido calculado sobre la base de un análisis de los costes en que hubiere incurrido por la ejecución de dichas obligaciones una empresa media y bien gestionada, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable.
(114)
La Comisión llegó a la conclusión preliminar de que los pagos pertinentes a CalMac hasta la firma del contrato de 2007 podrían implicar una ventaja y de esta forma constituir una ayuda estatal conforme a lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
(115)
Por lo que respecta al contrato de servicio público de 2007 con CalMac, la Comisión no tenía suficiente información para extraer conclusiones preliminares sobre la existencia de ayuda estatal y solicitó a las autoridades del Reino Unido que facilitasen la información necesaria.
(116)
La Comisión observó que algunas partes interesadas opinaban que la agrupación de todas las rutas, a excepción de la ruta entre Gourock y Dunoon, supuso una limitación importante e indebida de la competencia durante la licitación, ya que solo CalMac presuntamente era capaz de presentar una oferta que abarcase todo el grupo de rutas. Asimismo, la Comisión planteó la cuestión de si la condición de la licitación de que el adjudicatario tuviese que alquilar los buques de CMAL podría haber supuesto una ventaja para CalMac.
(117)
Si tal hubiera sido el caso, la Comisión consideraría que el contrato no había sido adjudicado mediante un procedimiento de contratación pública verdaderamente abierto y no discriminatorio. Esto hubiera podido dar lugar a una situación en que las autoridades escocesas habrían pagado por los pertinentes requisitos de servicio público una compensación más alta de lo necesario, y por lo tanto a la existencia de una ayuda estatal conforme a lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado.
2.3.1.2. Compatibilidad con el mercado común
(118)
En la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión consideró que el artículo 86, apartado 2, del Tratado parecía ser la base jurídica adecuada para evaluar la compatibilidad de la medida con el mercado común (37).
(119)
La Comisión Europea expresó sus dudas acerca del cumplimiento de las condiciones de su Decisión relativa a la aplicación de las disposiciones del artículo 86, apartado 2, del Tratado CE a las ayudas estatales en forma de compensación por servicio público concedidas a algunas empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general (en lo sucesivo, «Decisión SIEG») (38).
(120)
Con el fin de ser compatibles en virtud del artículo 86, apartado 2, del Tratado, los servicios subvencionados tienen que corresponder a genuinos y legítimos servicios de interés económico general (en lo sucesivo, «SIEG»), deben ser atribuidos de forma adecuada al beneficiario y la compensación no debe provocar efectos desproporcionados en la competencia y en los intercambios comerciales.
(121)
En la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión adoptó la posición preliminar de que los servicios encargados a CalMac eran SIEG legítimos aunque, por falta de pruebas, no estaba en condiciones de evaluar si el acto de atribución era adecuado y si la ayuda concedida a CalMac era proporcional a su objetivo y, por consiguiente, de evaluar si la posible ayuda estatal era compatible con el mercado común.
2.3.2. ISLAS SEPTENTRIONALES
2.3.2.1. Existencia de ayuda estatal
(122)
La Comisión adoptó la conclusión preliminar de que era poco probable que la financiación de NorthLink 1 en virtud de la MoA cumpliese el cuarto criterio Altmark, que exige que el nivel de la compensación necesaria se haya calculado sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media y bien gestionada habría soportado para ejecutar estas obligaciones. Así pues, era probable que los pagos en cuestión constituyesen una ayuda estatal conforme al artículo 87, apartado 1, del Tratado.
(123)
En relación con NorthLink 2, la Comisión pidió aclaraciones relativas a la transferencia de los activos de NorthLink 1 y a la conformidad del contrato de 2006 con las cuatro condiciones Altmark. Por consiguiente, no se excluía la presencia de una ayuda estatal.
2.3.2.2. Compatibilidad con el mercado común
(124)
En su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, la Comisión no pudo identificar una base de compatibilidad para la posible ayuda estatal a NorthLink 2 a través de una potencial transferencia de los activos de NorthLink 1 por debajo del precio del mercado.
(125)
En relación con la posible ayuda estatal concedida a NorthLink 1 en virtud del contrato de 2000 y la MoA y a NorthLink 2 en virtud del contrato de 2006, los servicios prestados por dichas empresas podrían considerarse legítimos SIEG y los actos de atribución podrían considerarse adecuados. Por el contrario, por falta de pruebas suficientes, caben dudas de si la posible ayuda estatal concedida a NorthLink 1 y NorthLink 2 fue proporcional a su objetivo declarado.
3. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
(126)
Durante el plazo estipulado por el artículo 6, apartado 1, del Reglamento de procedimiento, la Comisión recibió observaciones remitidas por varios interesados. De conformidad con el artículo 6, apartado 2, del Reglamento de procedimiento, las autoridades del Reino Unido tuvieron la posibilidad de responder a las observaciones recibidas de los interesados dentro de dicho plazo. Manifestaron sus opiniones los siguientes interesados: la Federación Europea de los Trabajadores del Transporte, el Sr. James Knight de TSL Contractors Limited, Western Ferries, el Sr. John Rose, Streamline Shipping, el Profesor Dr. Alfred J. Baird de Napier University, Pedersen Consulting, los Sres. James Knight y Andy Knight (en nombre de Isle of Mull Ferry Company Limited), McGill's Bus Service Limited y otras dos partes que solicitaron que su identidad y el contenido de su presentación mantuvieran su carácter confidencial.
(127)
Las observaciones de Streamline Shipping son semejantes a las que formuló en su denuncia de julio de 2004. Streamline Shipping considera que la crisis financiera de NorthLink 1 fue un resultado directo de la estrategia de dicha empresa para perjudicar a sus competidores, en un primer momento Norse Island Ferries y posteriormente Streamline Shipping, reduciendo drásticamente las tarifas para el transporte de mercancías hasta niveles sin precedentes. Fue dicha estrategia la que impulsó al Gobierno a inyectar fondos por encima del nivel necesario para el cumplimiento de las obligaciones de servicio público. Citan el informe del auditor general de diciembre de 2005, en el que se afirma que «el nivel de gastos de flete y la competencia resultante de Norse Island Ferries fue uno de los factores clave que contribuyeron a los problemas financieros de NorthLink 1» y que «aunque el objetivo del fletamento de un buque (de carga) adicional era garantizar que había suficiente capacidad para satisfacer la demanda, esto creó una situación por la cual la capacidad de carga en realidad superaba a la demanda. Los costes añadidos por la explotación de otro buque más superaron los ingresos adicionales que generaba y se añadieron a los problemas de flujo de tesorería».
(128)
En relación con NorthLink 2, Streamline Shipping argumenta que sus buques están infrautilizados. Alegan que la reducción anunciada de las tarifas comerciales en un 25 % para Shetland y en un 19 % para las Órcadas en comparación con las tarifas aplicadas por NorthLink 1 ha perjudicado gravemente a Streamline Shipping.
(129)
Western Ferries reiteró su preocupación acerca de las subvenciones pagadas a CalMac para la explotación de la ruta Gourock-Dunoon. Western Ferries considera que esta ruta es comercialmente viable, como demuestra su propia explotación rentable. También considera que no se cumplen las condiciones Altmark, ya que el nivel de la subvención es superior a lo que sería necesario respecto a un servicio únicamente de pasajeros que utilice un buque solo de pasajeros (superávit estimado en 1,3 millones GBP). Sostiene también que la ayuda se está utilizando para subvencionar el servicio de vehículos, por ejemplo manteniendo inalterados los precios del transporte de vehículos frente a la subida de los precios del combustible (en 2009 CalMac aumentó sus precios solo un 3,8 %, es decir, un 1 % por debajo de la inflación). Además, a diferencia de las redes de NorthLink y CalMac, esta ruta no ha sido objeto de una licitación pública y por lo tanto no cumple las exigencias de la UE. Por otro lado, Western Ferries considera que la reciente licitación para la red de CalMac fue excesivamente prescriptiva y que no está justificada la agrupación de todas las rutas. En tales condiciones, solo CalMac pudo licitar.
(130)
Por lo que respecta a la transparencia financiera de CalMac, se afirma que el coste notificado de la ruta Gourock-Dunoon (4,2 millones GBP en el ejercicio que concluyó en marzo de 2008) subestima el coste real del servicio completo porque no refleja el compromiso en concepto de pensiones relativo a su tripulación correspondiente, no existe transparencia en las cargas entre empresas para las funciones de domicilio social compartidas y los costes diarios de alquiler del buque de servicio están notablemente infravalorados. No existen pruebas de que el Gobierno escocés haya supervisado activamente la posible subvención cruzada de la parte de vehículos.
(131)
Western Ferries considera que, a diferencia de lo que sucede con NorthLink, existe ya una oferta comercial suficiente para pasajeros, automóviles y mercancías. De cara al el futuro, no hay razón para subvencionar los vehículos gracias al servicio existente de Western Ferries.
(132)
La Federación Europea de los Trabajadores del Transporte manifestó su decepción por que sea necesario revisar una vez más los servicios esenciales prestados por CalMac y NorthLink. Hicieron hincapié en la necesidad de un servicio público estable, que esté legítimamente definido de acuerdo con el Reglamento (CEE) no 3577/92 del Consejo, de 7 de diciembre de 1992, por el se aplica el principio de libre prestación de servicios a los transportes marítimos dentro de los Estados miembros (39) (en lo sucesivo, «el Reglamento de cabotaje marítimo»).
(133)
Una parte interesada manifestó su preocupación respecto a la dependencia de un proveedor gubernamental cuya situación de monopolio es impuesta mediante la canalización de la ayuda estatal. Esta parte considera que el procedimiento de licitación para las rutas operadas por CalMac fue definido de forma restrictiva y no puede considerarse una licitación pública. La parte interesada reclama la desagrupación de las rutas objeto de la licitación.
(134)
El Sr. James Knight estima que CalMac no ofrece un servicio a la altura del precio que cobra y que los servicios que presta actualmente CalMac deberían traspasarse a proveedores privados eficientes. Presenta posibles planes alternativos para reducir las subvenciones necesarias para explotar las rutas e incrementar los incentivos para la innovación y la rentabilidad.
(135)
Otra parte interesada considera que la restricción en la frecuencia impuesta a CalMac por las autoridades del Reino Unido en la ruta Gourock-Dunoon constituye de hecho una ayuda estatal a Western Ferries, falsea gravemente la competencia y refuerza la posición dominante de Western Ferries. Por otro lado, esta parte considera que la ayuda estatal que se concede a CalMac es como contrapartida de una auténtica misión de servicio público.
(136)
El Sr. John Rose considera que la licitación para los contratos de NorthLink 1 y NorthLink 2 no fue conforme a la normativa de la UE. También sostiene que la ruta Gourock-Dunoon no puede considerarse servicio esencial ya que existe una carretera alternativa y que una empresa privada de transbordadores ya presta un servicio mejor sin subvenciones.
(137)
El profesor Alfred Baird presentó estudios que señalan que la eficiencia de la explotación de NorthLink podría mejorarse mediante una mejor composición de la flota, que el creciente papel del Estado en el mercado de los transbordadores escoceses va en contra de la política y tendencias de la UE y que, en general, no es ni necesario ni conveniente que el Estado explote los servicios de transporte marítimo.
(138)
McGill's Bus Service considera que no es necesario un servicio subvencionado para los pasajeros de a pie entre Gourock y Dunoon, puesto que ellos ya prestan el mismo servicio sobre una base comercial.
(139)
Pedersen Consulting sostiene que el procedimiento de licitación para las islas occidentales fue tan complicado y tan caro que solamente CalMac fue capaz de hacer frente a dicho procedimiento. Por lo que respecta a la ruta Gourock-Dunoon, Pedersen Consulting considera que no tiene sentido mantener un servicio de transporte de vehículos subvencionado puesto que Western Ferries ya transporta con beneficios casi el 90 % del total del tráfico de vehículos. Sin embargo, una conexión de pasajeros directa con la cabecera de la línea de ferrocarril de Gourock podría tener sentido como operación de transporte público. En relación con NorthLink, argumenta que el procedimiento de licitación fue totalmente inadecuado y su resultado fue un servicio ineficaz, mientras que Pentland Ferries presta ya un servicio no subvencionado y rentable. La ruta Stromness-Scrabster podría fácilmente dejarse casi sin utilizar, ahorrando así el dinero del contribuyente.
4. OBSERVACIONES DEL REINO UNIDO SOBRE LA DECISIÓN DE INCOAR EL PROCEDIMIENTO Y SOBRE LAS OBSERVACIONES RECIBIDAS DE LOS INTERESADOS
(140)
En su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, la Comisión expresó sus dudas sobre si la condición de que el candidato seleccionado en el procedimiento de licitación que resultó en el contrato de servicio público de 2007 entre las autoridades del Reino Unido y CalMac tuviera que alquilar los buques de CMAL podría haber constituido una ventaja para CalMac.
(141)
Las autoridades del Reino Unido creen que no hubo ninguna ventaja en esta disposición para CalMac o CMAL. Antes al contrario, consideran que el hecho de que una flota totalmente conforme a las normas capaz de cumplir las necesidades de la ruta ya estuviera disponible al principio del contrato era una ventaja para otros licitadores, reducía los obstáculos para que se presentasen licitadores potenciales y creaba condiciones de igualdad en el procedimiento de licitación.
(142)
Las autoridades del Reino Unido remitían a la Comunicación de la Comisión sobre la interpretación del Reglamento de cabotaje marítimo (40) (sección 5.3.2.1) que establece que «en caso de que las propias autoridades de los Estados miembros sean propietarias de buques o dispongan de ellos de algún otro modo, dichos buques podrán ponerse a disposición de todos los operadores potenciales en condiciones idénticas y no discriminatorias». Las autoridades del Reino Unido consideran que hubiera sido prácticamente imposible para un único operador disponer de una flota nueva de buques conformes para dar servicio a todas las rutas y mantener los enlaces con las poblaciones de islas remotas a tiempo para el comienzo del período de contrato.
(143)
En la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, la Comisión también se cuestionaba si la agrupación de todas las rutas de las islas occidentales en la licitación pública de 2006, a excepción de Gourock-Dunoon, habría restringido de forma indebida y significativa la competencia durante la licitación, como alegaban algunos interesados.
(144)
Las autoridades del Reino Unido consideran que el hecho de licitar estas rutas como un solo paquete estaba justificado por diversos motivos: maximizaba la rentabilidad de la inversión del Ejecutivo escocés; facilitaba la provisión de buques de relevo en caso de fallo en la red; evitaba que las rutas más rentables fueran elegidas en detrimento de las demás; facilitaba la gestión, y mejoraba la seguridad de la flota y su mantenimiento; y evitaba las cargas y costes administrativos adicionales de realizar múltiples licitaciones.
(145)
De conformidad con la Comunicación de la Comisión sobre la interpretación del Reglamento de cabotaje marítimo (sección 5.5.3), «los Estados miembros suelen preferir agrupar en un solo paquete las rutas de servicio público con destino y procedencia en diversas islas para generar economías de escala y atraer operadores. Los paquetes, como tales, no son contrarios al Derecho comunitario, en la medida en que no resultan discriminatorios. El tamaño más apropiado de los paquetes debe decidirse en función de la mejor sinergia para responder a las necesidades esenciales de transporte».
(146)
En la decisión de incoar el procedimiento formal investigación, la Comisión también planteó la cuestión de si la transferencia de determinados activos (41) por un valor de 1,55 millones GBP de NorthLink 1 a NorthLink 2 se había realizado por debajo del precio de mercado, en cuyo caso posiblemente habría constituido una ayuda estatal a NorthLink 2.
(147)
Las autoridades del Reino Unido sostienen que la posibilidad de adquirir activos de NorthLink 1 ya estaba prevista en la documentación de la licitación y que, por consiguiente, todos los licitadores habían tenido igual acceso a dichos activos en las mismas condiciones. Durante el proceso de licitación se pasó información a los dos licitadores seleccionados acerca de los precios de los activos en venta. Con todo, no había obligación de adquirir los activos, puesto que los licitadores podían preferir aportar sus propias soluciones.
(148)
Se permitió a todos los licitadores inspeccionar los buques y los equipamientos y los demás activos. El valor de los activos más significativos (buque, tractores «tugmaster» y marca «NorthLink» por un valor de 1,3 millones GBP) fue establecido mediante tasaciones independientes. Los activos restantes, por un valor de 0,25 millones GBP, se tasaron en base a estimaciones de mercado.
(149)
En relación con la posible aplicación de la Decisión SIEG (42), las autoridades del Reino Unido consideran que la mayor parte de las rutas del Clyde y de las Hébridas y en la red de NorthLink parecen estar cubiertas por la Decisión SIEG. Únicamente cuatro de las rutas operadas por CalMac y NorthLink no cumplen los criterios umbral y estas rutas deberían ser evaluadas directamente conforme a lo dispuesto en el artículo 86, apartado 2, del Tratado CE.
(150)
Las autoridades del Reino Unido consideran que los contratos de servicio público con CalMac y NorthLink constituyen actos de atribución adecuados, que especifican en detalle el carácter y la duración de las obligaciones de servicio público, las empresas y los territorios afectados, el carácter de cualquier derecho exclusivo o especial asignado a las empresas, los parámetros para calcular, controlar y revisar la compensación y las disposiciones para evitar y reembolsar cualquier compensación excesiva.
(151)
Además, CalMac y NorthLink están obligados a llevar contabilidades separadas para sus actividades SIEG y sus actividades de otro tipo, solo los costes relativos a actividades SIEG pueden ser objeto de compensación (todos los costes variables incurridos en la prestación del SIEG, una contribución proporcionada de los costes fijos comunes a las actividades SIEG y a las demás y un beneficio razonable) y se han implantado procedimientos adecuados de información y seguimiento.
(152)
En relación con la ruta Gourock-Dunoon, las autoridades del Reino Unido reconocen que puede ser cuestionable si el servicio prestado por CalMac constituye un SIEG legítimo, ya que un operador del sector privado opera en una ruta contigua sin subvención. Sin embargo, opinan que el servicio de Western Ferries es considerado por muchos habitantes de la zona complementario y útil, pero no un sustituto eficaz del servicio de CalMac entre el centro de una ciudad y el centro de la otra ciudad.
(153)
Las autoridades del Reino Unido informaron a la Comisión de que, tras el fracaso del procedimiento de licitación realizado en 2006 para la ruta de Gourock-Dunoon, tienen intención de convocar una nueva licitación pública abierta, transparente y no discriminatoria, para un contrato de servicio público para dicha ruta con las siguientes características:
a)
el contrato de servicio público cubrirá un servicio de transbordador de centro de la ciudad a centro de la ciudad mediante un contrato de servicio público de seis años;
b)
la licitación dejará un margen para una subvención para explotar esta ruta (a diferencia de la licitación anterior);
c)
las actuales restricciones de horario serán suprimidas;
d)
la subvención solo cubrirá el tráfico de pasajeros;
e)
el adjudicatario estará autorizado a prestar un servicio comercial de transporte de vehículos sin restricciones, sujeto a las medidas de contabilidad adecuadas y a un control de auditoría para impedir la subvención cruzada entre el servicio de pasajeros y el servicio comercial de vehículos;
f)
el adjudicatario tendrá libertad para aportar sus propias soluciones de buques, en sustitución de los buques viejos que operan en la ruta en la actualidad.
(154)
Las autoridades del Reino Unido tienen intención de adquirir los buques de sustitución a través de CMAL, que posteriormente los arrendará al operador al que se haya adjudicado el contrato de servicio público. Las autoridades del Reino Unido consideran que este SIEG está justificado por varios motivos relacionados con la frecuencia, conveniencia del servicio, duración total del viaje, integración con otros medios de transporte y fiabilidad del servicio, entre otros.
5. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA
5.1. EXISTENCIA DE AYUDA ESTATAL
5.1.1. CRITERIOS CON ARREGLO AL ARTÍCULO 87, APARTADO 1, DEL TRATADO CE
(155)
De conformidad con el artículo 87, apartado 1, del Tratado, «serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
(156)
Los criterios que figuran en el artículo 87, apartado 1, del Tratado son acumulativos. Por consiguiente, con el fin de determinar si las cantidades pagadas a CalMac, NorthLink 1 y NorthLink 2 anteriormente descritas constituyen ayudas estatales en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado, es preciso determinar si la ayuda financiera:
-
implica una pérdida de recursos estatales imputable al Estado,
-
ofrece una ventaja selectiva a determinadas empresas o a la producción de determinados productos,
-
falsea o amenaza con falsear la competencia, y
-
afecta a los intercambios comerciales entre los Estados miembros.
(157)
Las diversas ayudas arriba descritas han sido otorgadas a través de recursos estatales y son imputables al Estado miembro en cuestión. Así pues, se cumple el primer criterio previsto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado.
(158)
Los pagos pertinentes, en forma de subvenciones de déficit o subvenciones/créditos de capital, solo se hacen a determinadas empresas específicas. Por ello, son selectivos.
(159)
La financiación regular de CalMac y NorthLink 1 y NorthLink 2 reduce los costes de operación que dichas empresas hubieran tenido que sufragar en condiciones normales y les proporciona una ventaja económica en comparación con otras empresas que financian sus actividades en base únicamente a ingresos comerciales. No obstante, con el fin de establecer que existe una ventaja capaz de constituir una ayuda estatal en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado, la Comisión debe evaluar si se cumplen las «condiciones Altmark» (43).
(160)
El mercado de las rutas de cabotaje marítimo está totalmente liberalizado desde la entrada en vigor del Reglamento de cabotaje marítimo, es decir, desde el 1 de enero de 1993. Si una ventaja ha sido concedida a cualquiera de dichas empresas teniendo en cuenta los criterios Altmark, esta ventaja podría falsear la competencia y afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. Así pues, se cumplirían también el tercer y el cuarto criterio del artículo 87, apartado 1, del Tratado.
(161)
La Comisión confirma también su valoración inicial de que los pagos realizados a CalMac y NorthLink 1 y NorthLink 2 no son coherentes con el comportamiento que un inversor privado tendría en condiciones de mercado normales. Así pues, dichos pagos no pueden ser considerados exentos de ayuda estatal sobre la base del principio del inversor en una economía de mercado.
(162)
La venta de activos que tuvo lugar durante el paso de los contratos de NorthLink 1 a NorthLink 2 no contenía elementos de ayuda estatal. Todos los activos pertenecientes a NorthLink 1 que eran relevantes para la explotación de los servicios de transbordador se pusieron a disposición de todos los licitadores durante la licitación 2004-2005 (véase el considerando 85 anterior). La venta, que ascendió a casi 1,5 millones GBP para el total de los activos, se realizó sobre la base del precio real de mercado o del precio de mercado estimado, dependiendo de los activos. Como estos activos se pusieron a disposición de todos los licitadores al mismo precio y como dichos precios correspondían al precio de mercado de los bienes, su venta no implicó el uso de recursos estatales y no concedió ninguna ventaja económica selectiva a ninguna empresa. Así pues, está excluida la existencia de elementos de ayuda estatal en la venta de activos.
(163)
En la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, la Comisión se preguntaba si los tipos aplicados a algunos préstamos anticipados a CalMac eran coherentes con el principio del inversor en una economía de mercado y, por consiguiente, si constituían ayudas estatales.
(164)
Esto habría sido importante para determinar si CalMac había gozado de un exceso de compensación por el cumplimiento de sus obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta todas las fuentes de financiación pública. Sin embargo, ya que en el caso de CalMac el régimen de ayuda es un régimen de ayuda existente y que su compatibilidad solo tiene que ser evaluada de cara al futuro (véase el punto 5.2 más adelante), no es necesario que la Comisión siga evaluando el carácter de ayuda estatal de estos préstamos puesto que solo se refieren al pasado.
5.1.2. CRITERIOS ALTMARK
(165)
Tal como se menciona en el considerando 111, con el fin de establecer que existe una ventaja capaz de constituir una ayuda estatal en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado, la Comisión debe evaluar si se cumplen las «condiciones Altmark».
(166)
De acuerdo con la jurisprudencia del asunto Altmark, la compensación por las obligaciones o contratos de servicio público no favorece a los beneficiarios, en cuyo caso no entra en el ámbito de la prohibición contemplada en el artículo 87, apartado 1, del Tratado, cuando se cumplen todas y cada una de las siguientes cuatro condiciones:
-
la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público y estas deben haberse definido claramente (en lo sucesivo, «Altmark 1»),
-
los parámetros para el cálculo de la compensación deben haberse establecido previamente de forma objetiva y transparente (en lo sucesivo, «Altmark 2»),
-
la compensación no puede superar el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones (en lo sucesivo, «Altmark 3»), y
-
cuando la elección de la empresa encargada de ejecutar obligaciones de servicio público no se ha realizado en el marco de un procedimiento de contratación pública, el nivel de la compensación necesaria se debe haber calculado sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada, hubiera soportado para ejecutar estas obligaciones, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones (en lo sucesivo, «Altmark 4»).
5.1.2.1. CalMac
(167)
En el caso de CalMac, hay dos fases diferentes según se indica en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal: una primera fase anterior al contrato de 2007 en la que las obligaciones de servicio público fueron atribuidas directamente a CalMac sin una licitación pública previa mediante «compromisos» y en la que todas las condiciones de la prestación de servicio público se especificaban en cartas anuales que CalMac recibía de las autoridades escocesas; y una segunda fase posterior al contrato de 2007, adjudicado tras un procedimiento de licitación pública en el que se detallaban las obligaciones de servicio público. Es preciso hacer una distinción con la situación de la ruta Gourock-Dunoon, ya que esta ruta fue excluida del contrato de 2007 y las condiciones de las obligaciones de servicio público siguen estando especificadas en cartas anuales enviadas a CalMac por las autoridades escocesas.
a) Antes del contrato de 2007
(168)
Tal como se indica en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, existe una pequeña duda de que antes del contrato de 2007 la compensación por las obligaciones de servicio público impuestas a CalMac no cumpliera todos los criterios Altmark. Las obligaciones de servicio público no estaban claramente definidas en un acto jurídico. Además, las especificaciones de las obligaciones de servicio público, como los puertos a los que había que dar servicio, la regularidad, la continuidad y la frecuencia, no estaban claramente establecidas en un acto formal. Los parámetros para establecer la compensación no habían sido determinados de antemano de forma transparente y el nivel de la compensación no se había calculado sobre la base de un análisis de los costes de una empresa media. Por lo tanto, la valoración inicial de la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal queda confirmada.
(169)
Puesto que la compensación por la explotación de la ruta Gourock-Dunoon todavía se realiza sobre esta base, la valoración citada también es aplicable a dicha ruta.
b) Después del contrato de 2007
Altmark 1 - Obligaciones de servicio público claramente definidas
(170)
En este sector en concreto existe un Reglamento por el que se especifican los elementos que deben figurar en una definición adecuada de las obligaciones de servicio público. El cumplimiento del criterio Altmark 1, por lo tanto, debe ser valorado en relación con el artículo 4 del Reglamento de cabotaje marítimo, que establece las especificaciones que deben formar parte de la definición de las obligaciones de servicio público, a saber: los puertos a los que se debe prestar el servicio, la regularidad, la continuidad, la frecuencia, la capacidad de prestación del servicio, las tarifas aplicadas y la tripulación de los buques.
(171)
El contrato de 2007 cumple dicha condición claramente con la definición pormenorizada de todos estos parámetros. No se incluyen cifras concretas sobre la tripulación de los buques en la documentación de la licitación, pero los requisitos, por ejemplo en lo relativo a la normativa sobre protección del empleo y calidad del servicio, dejan poco margen para discrepancias importantes en cuanto a la tripulación de los buques.
(172)
El contrato de servicio público también tiene una duración razonable (seis años) en consonancia con las Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado al transporte marítimo (en lo sucesivo, «las Directrices marítimas») (44).
Altmark 2 - Establecimiento previo, objetivo y transparente de los parámetros para la compensación
(173)
En el contexto de la evaluación Altmark, la segunda condición exige que los parámetros para la compensación estén claramente establecidos previamente de forma objetiva, teniendo en cuenta todas las variables (por ejemplo, costes de los combustibles, inversiones en nuevos buques, etc.).
(174)
Por una parte, antes de que las obligaciones de servicio público comenzaran a ejecutarse, los parámetros para la compensación eran bastante claros. Eran iguales a los costes previstos por los licitadores, que los habían tenido que calcular en detalle, más un nivel acordado de margen de beneficio menos los ingresos previstos como resultado de la explotación del servicio de transbordadores. Existe una cláusula de recuperación de fondos que estipula que si se supera el margen de beneficio acordado, la subvención se reducirá en consonancia. Dicho cálculo se hace para cada uno de los seis años del contrato antes de que comience el contrato (en lo sucesivo, «la hipótesis de base»). El contrato de servicio público prevé una serie de eventos excepcionales que pueden dar lugar a una revisión de la cuantía de la compensación (por ejemplo, obras en el puerto no previstas, nuevo buque, incrementos de los salarios, etc.).
(175)
Por otra parte, al final de cada año del contrato, la hipótesis de base será revisada para reflejar la experiencia real del año transcurrido. La hipótesis de base también podrá ser revisada durante un año dado en circunstancias excepcionales. La compensación podrá incrementarse o reducirse varias veces durante el período del contrato. La revisión de la hipótesis de base se hará a propuesta del operador (CalMac) y deberá ser aprobada por el Ejecutivo escocés. Existe también la posibilidad de remitir el asunto a un experto en caso de desacuerdo. Aunque el contrato de servicio público contiene algunas indicaciones sobre la manera en que debe ajustarse la compensación en el caso de determinadas circunstancias imprevistas, no se conocen con antelación los parámetros exactos de dichos ajustes. La cuantía de la compensación se ajustará preferiblemente a través de un procedimiento de arbitraje bilateral entre las autoridades escocesas y CalMac, posiblemente con la intervención de un experto. Los criterios utilizados en este procedimiento de arbitraje no se establecen por anticipado de forma objetiva para todos los eventos posibles. Dicho procedimiento de arbitraje da lugar a una falta de transparencia en la determinación de los parámetros de compensación. También introduce un riesgo de variación en la compensación que se concede cada año que no depende de criterios transparentes, predeterminados ni objetivos.
(176)
Por consiguiente, la Comisión no puede establecer, sin ningún género de duda razonable, que se cumple la condición Altmark 2.
Altmark 3 - Inexistencia de compensación excesiva (incluido el beneficio razonable)
(177)
Tal como se indica en la sección anterior, los parámetros para la compensación están en general claramente establecidos, con excepción de los criterios utilizados en el procedimiento de arbitraje previsto en determinadas circunstancias. Aunque algunos parámetros de la compensación no están definidos con exactitud con antelación, la Comisión considera que el procedimiento existente para revisar la cuantía de la compensación en tales circunstancias es adecuado para garantizar que no se producirá un exceso de compensación. Esto se debe a que la posible compensación adicional se basará en los costes reales ocasionados. De esta forma, se cumple la condición Altmark 3 (véase también la sección 5.3.3.3 siguiente).
Altmark 4 - Procedimiento de licitación - En caso de que no haya licitación, los costes son calculados tomando como referencia una empresa media
(178)
En el caso que nos ocupa, las obligaciones de servicio público se atribuyeron después de un procedimiento de licitación pública.
(179)
En primer lugar es necesario valorar si la licitación fue correcta en su concepción, equitativa, abierta y transparente. En caso contrario, el coste para el Estado podría ser superior al mínimo necesario para ejecutar las obligaciones de servicio público.
(180)
Las principales cuestiones planteadas por los interesados en este sentido fueron la agrupación en un paquete de todas las rutas en la licitación, con la excepción de Gourock-Dunoon, y la exigencia de que el adjudicatario utilizase los buques de CMAL.
(181)
Por lo que respecta a la agrupación de las rutas, se argumentó que este hecho excluyó en realidad a competidores, puesto que CalMac, que ya prestaba todos los servicios, fue el único licitador capaz de presentar una oferta para todo el paquete de rutas.
(182)
Sin embargo, hubo un segundo licitador (V-Ships) que presentó una oferta para todo el paquete. V-Ships posteriormente se retiró del proceso argumentando que la condición de que tenían que utilizarse los buques de CMAL impedía la innovación y la flexibilidad en los servicios que se iban a prestar.
(183)
La zona geográfica que cubren las 26 rutas es bastante homogénea: todas las rutas son relativamente cortas (máximo aproximado de 100 km) y los puertos utilizados están relativamente concentrados (en un radio de unos 250 km de Escocia continental).
(184)
Las autoridades del Reino Unido presentaron argumentos plausibles que justificaban la agrupación de las 26 rutas.
(185)
Argumentaron que la agrupación garantiza una máxima flexibilidad de la flota para un mejor servicio de la red. Por ejemplo, en caso de avería de un buque, el suministro inmediato de un buque de sustitución es crucial para garantizar la fiabilidad de los servicios esenciales. Los buques de sustitución son también necesarios en caso de malas condiciones meteorológicas, cuando los buques tienen que someterse a labores de mantenimiento o cuando hay una necesidad inesperada de una mayor capacidad. En la actualidad, CalMac puede organizar muchas veces la prestación de un buque de sustitución gestionando una serie de movimientos secuenciales de los buques entre las rutas. Sería más difícil garantizar la continuidad de los servicios y la optimización de la capacidad si hubiera diversos operadores dando servicio en la red.
(186)
Además, la agrupación de todas las rutas incrementa la integración de la red haciendo que sea más fácil combinar los aspectos de seguridad, calidad y medioambientales de las operaciones de buques y puertos y garantiza que las normas se apliquen de forma uniforme en toda la red. La Oficina Regional para Escocia e Irlanda de la Agencia Marítima y de Guardacostas del Reino Unido (United Kingdom's Maritime & Coastguard Agency Regional Office for Scotland and Ireland) ha manifestado sin lugar a dudas que la fragmentación de la red podría no ser la forma más eficiente de garantizar la continuación de servicios seguros y fiables.
(187)
Además, la agrupación produce economías de escala, en particular en la venta de billetes y en la comercialización y apoya el transporte integrado permitiendo a los clientes realizar reservas en diferentes rutas en una única transacción. El mismo argumento es aplicable a la promoción del turismo.
(188)
Puede alegarse que, con el fin de minimizar los costes, cada ruta debería ser licitada por separado. Sin embargo, la Comisión reconoce que los costes y cargas administrativos de este tipo de licitación individual (26 licitaciones individuales) podría resultar demasiado elevado.
(189)
Podría estudiarse también una solución a medio camino, como la agrupación únicamente de algunas rutas, pero sería especulativo predecir si el resultado de dicha licitación en términos de coste global para el presupuesto público sería más elevado o más bajo que el coste real resultante de la licitación agrupada.
(190)
La Comunicación de la Comisión sobre la interpretación del Reglamento de cabotaje marítimo (sección 5.5.3), estipula que «los Estados miembros suelen preferir agrupar en un solo paquete las rutas de servicio público con destino y procedencia en diversas islas para generar economías de escala y atraer operadores. Los paquetes, como tales, no son contrarios al Derecho comunitario, en la medida en que no resultan discriminatorios. El tamaño más apropiado de los paquetes debe decidirse en función de la mejor sinergia para responder a las necesidades esenciales de transporte».
(191)
Habida cuenta de que el marco jurídico permite explícitamente la agrupación de las rutas y de que los argumentos presentados por las autoridades del Reino Unido son razonables, no puede concluirse que la agrupación de las rutas sea una condición innecesariamente injusta de la licitación pública ni que incremente inevitablemente el coste para el Estado por la ejecución de las obligaciones de servicio público.
(192)
El requisito de que el adjudicatario de la licitación utilice los activos de CMAL es una condición razonable de la licitación, teniendo en cuenta que las autoridades escocesas tenían un interés claro en usar los buques ya disponibles en lugar de tener que mantenerlos inutilizados o de tener que deshacerse de estos activos. La Comunicación sobre la interpretación del Reglamento de cabotaje marítimo (sección 5.3.2.1) contempla lo siguiente: «En caso de que las propias autoridades de los Estados Miembros sean propietarias de buques o dispongan de ellos de algún otro modo, dichos buques podrán ponerse a disposición de todos los operadores potenciales en condiciones idénticas y no discriminatorias». Además, es una condición neutral para los licitadores, puesto que cualquier licitador pagaría el mismo precio por el uso de los mismos buques. Aunque este requisito es legítimo, podría dar lugar a un incremento en el coste del servicio. De hecho, no puede excluirse que, si los licitadores tuvieran libertad para presentar soluciones alternativas respecto a los buques, esto podría dar lugar a unos menores costes netos globales de las obligaciones de servicio público.
(193)
Además, dadas las características específicas de los buques necesarias para explotar las rutas de las islas occidentales escocesas, sería difícil que un único operador tuviera una flota nueva de buques conformes capaces de dar servicio a todas las rutas y de mantener las conexiones con las poblaciones de las islas remotas a tiempo para el comienzo del período del contrato.
(194)
CalMac tuvo una ventaja competitiva en la licitación, puesto que ya daba servicio a las rutas, pero sería erróneo concluir que debido a dicha ventaja la licitación estaba indebidamente hecha a medida y excluía de facto a otros licitadores (45).
(195)
Por consiguiente, la conclusión es que el procedimiento de licitación fue llevado a cabo de forma adecuada y que fue abierto, no discriminatorio y transparente.
(196)
Tal como se mencionaba anteriormente, los parámetros para calcular la compensación han de ser revisados como mínimo una vez al año. Dicha revisión, en algunos casos, es el resultado de un procedimiento de arbitraje entre el operador y las autoridades escocesas. Por consiguiente, existe el riesgo de que el Estado tenga que facilitar más (o menos) fondos al operador que los de la compensación prevista en su licitación.
(197)
Si la convocatoria de licitación hubiera exigido a los licitadores que se comprometiesen con una compensación predeterminada durante los seis años del contrato, asumiendo ellos todos los riesgos, el Estado no habría incurrido en ningún riesgo y teóricamente se habrían minimizado los costes. Sin embargo, no puede excluirse que, si los licitadores hubieran tenido que asumir todos los riesgos de la operación, no habría habido empresas dispuestas a licitar ni que las ofertas de los licitadores habrían sido mucho más elevadas para tener en cuenta en el precio el riesgo añadido.
(198)
No se puede concluir, sin ningún género de duda razonable, que se cumpla la condición Altmark 4.
(199)
Dado que no se puede establecer, sin ningún género de duda razonable, que se cumplan los criterios Altmark 2 y 4, se considera que el contrato de servicio público con CalMac incluye elementos de ayuda estatal.
5.1.2.2. NorthLink
a) NorthLink 1 (2002-2006)
Altmark 1 - Obligaciones de servicio público claramente definidas
(200)
Tal como se ha expuesto en el considerando 170 anterior, en este sector en concreto existe un Reglamento que especifica qué elementos deben figurar en una definición adecuada de obligaciones de servicio público. El cumplimiento del criterio Altmark 1, por consiguiente, debe ser valorado en relación con el artículo 4 del Reglamento de cabotaje marítimo.
(201)
Es evidente que la convocatoria de licitación cumplió dicha condición con la definición pormenorizada de todos los parámetros mencionados en el Reglamento del cabotaje marítimo, es decir, los puertos a los que se debe prestar el servicio, la regularidad, la continuidad, la frecuencia, la capacidad de prestación del servicio, las tarifas aplicadas y la tripulación de los buques. Esto lo confirma el informe de Audit Scotland de diciembre de 2005.
(202)
El contrato de servicio público también tenía una duración inferior a los seis años recomendados por las Directrices marítimas.
Altmark 2 - Establecimiento previo, objetivo y transparente de los parámetros para la compensación
(203)
Por una parte, antes de que las obligaciones de servicio público comenzaran a ejecutarse, los parámetros para la compensación estaban bastante claros. Eran iguales a los costes previstos por los licitadores, que los habían tenido que calcular en detalle, más un nivel acordado de margen de beneficio, menos los ingresos previstos como resultado de la explotación del servicio de transbordadores. Había una cláusula de recuperación de fondos que estipulaba que si se superaba el margen de beneficio acordado, los beneficios adicionales se compartirían con el Ejecutivo escocés. La mayoría de los riesgos económicos/financieros habían de ser asumidos por el adjudicatario (riesgo de que los costes superaran las estimaciones, riesgo de caída de la demanda, riesgo de inflación, etc.).
(204)
Por otra parte, algunos riesgos eran asumidos por el Ejecutivo escocés o eran compartidos por las partes, en particular el riesgo de cambios en las políticas (de la UE o nacionales) y los riesgos legislativos (modificaciones de la ley del impuesto sobre sociedades, por ejemplo). El contrato exigía también al Ejecutivo escocés que pagase subvenciones adicionales a NorthLink 1 en caso de que su remuneración en capital fuera inferior a un cierto porcentaje o si otros factores ajenos a su control afectaban a este ingreso (por ejemplo, incremento de los precios de los combustibles en más de un 10 %). A raíz de las dificultades financieras que experimentó NorthLink 1 en 2003 se realizaron pagos adicionales y en 2004 se firmó la MoA, que preveía pagos mensuales a NorthLink 1 y la posibilidad de pagos adicionales en función de los resultados financieros de NorthLink 1.
(205)
Las posibilidades de financiación adicional que superara el nivel de compensación previsto en el contrato original no se habían establecido en base a parámetros determinados de antemano, objetivos y transparentes, como demuestra la necesidad posterior de aportar fondos adicionales fuera del campo de aplicación del contrato de servicio público. En cualquier caso, las posibilidades de financiación adicional en virtud de la MoA y los pagos adicionales realizados a NorthLink 1 como consecuencia de sus dificultades financieras no estaban basados en parámetros objetivos y transparentes.
(206)
Por consiguiente, no puede concluirse, sin ningún género de duda razonable, que se cumpla la condición Altmark 2.
Altmark 3 - Inexistencia de compensación excesiva (incluido el beneficio razonable)
(207)
Tal como se indica en la sección anterior, los parámetros para la compensación estaban en general claramente establecidos, con excepción de los criterios utilizados en el procedimiento de arbitraje previsto en determinadas circunstancias. Aunque algunos parámetros de la compensación no estaban exactamente definidos con antelación, el procedimiento instaurado para revisar la cuantía de la compensación en dichas circunstancias era adecuado para garantizar que no se produciría un exceso de compensación. Así pues, el contrato de servicio público de NorthLink 1 respetaba la condición Altmark 3.
Altmark 4 - Licitación pública - En caso de que no haya licitación, costes calculados tomando como referencia una empresa media
(208)
Al igual que en el caso de CalMac analizado anteriormente (véase el considerando 178 anterior), las obligaciones de servicio público de NorthLink 1 se atribuyeron tras un procedimiento de licitación pública.
(209)
Por consiguiente, es necesario valorar si la licitación fue correcta en su concepción, equitativa, abierta y transparente. En caso contrario, el coste para el Estado podría ser superior al mínimo necesario para ejecutar las obligaciones de servicio público.
(210)
El procedimiento de licitación cubría dos rutas (26 rutas en el caso de CalMac antes analizado - véanse los considerandos 183 a 191). Por consiguiente, la cuestión del agrupamiento es menos importante en el caso de NorthLink 1 y NorthLink 2 que en el caso de CalMac. Por las mismas razones antes invocadas en relación con CalMac, la Comisión no considera que esa agrupación de las dos rutas en un solo paquete ponga en entredicho el carácter abierto, no discriminatorio y transparente de la licitación.
(211)
Sin embargo, las subvenciones concedidas a NorthLink 1 en virtud de la MoA, que superaron el nivel de compensación previsto en el contrato original, no fueron el resultado de una licitación pública y no habían sido determinadas sobre la base de un análisis de los costes de una empresa media. En realidad, al introducir un sistema nuevo de financiación del déficit durante la aplicación del contrato, la MoA alteraba de hecho el carácter y el alcance de la licitación original, afectando de esta forma a su transparencia en relación con el modo en que se había presentado a los licitadores potenciales.
(212)
Por consiguiente, no se puede establecer, sin ningún género de duda razonable, que se cumpla la condición Altmark 4.
(213)
Dado que no se puede establecer, sin ningún género de duda razonable, que se cumplan los criterios Altmark 2 y 4, se considera que el contrato de servicio público con NorthLink 1 incluye elementos de ayuda estatal.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
Altmark 1 - Obligaciones de servicio público claramente definidas
(214)
Tal como se ha expuesto anteriormente, en este sector en concreto existe un Reglamento que especifica qué elementos deben figurar en una definición adecuada de obligaciones de servicio público. El cumplimiento del criterio Altmark 1, por consiguiente, debe ser valorado en relación con el artículo 4 del Reglamento de cabotaje marítimo.
(215)
Es evidente que la convocatoria de licitación cumplió dicha condición con la definición pormenorizada de todos parámetros referidos en el Reglamento del cabotaje marítimo, es decir, los puertos a los que se debe prestar el servicio, la regularidad, la continuidad, la frecuencia, la capacidad de prestación del servicio, las tarifas aplicadas y la tripulación de los buques.
(216)
El contrato de servicio público también tiene una duración razonable (seis años) en cumplimiento de las Directrices marítimas.
Altmark 2 - Establecimiento previo, objetivo y transparente de los parámetros para la compensación
(217)
Por una parte, antes de que las obligaciones de servicio público comenzaran a ejecutarse, los parámetros para la compensación estaban bastante claros. Eran iguales a los costes previstos por los licitadores, que los habían tenido que calcular en detalle, más un nivel acordado de margen de beneficio, menos los ingresos previstos como resultado de la explotación del servicio de transbordadores. Hay una cláusula de recuperación de fondos que estipula que si se supera el margen de beneficio acordado, los beneficios adicionales se compartirán con el Ejecutivo escocés. En este segundo contrato con NorthLink 2, hay más riesgos a cargo del Ejecutivo escocés o compartidos entre las partes (riesgos meteorológicos, riesgos de inflación, riesgo de caídas de la demanda, cambios en la política de transporte, etc.).
(218)
Por otra parte, y al igual que sucedía con el contrato de servicio público de 2007 con CalMac, las cuantías de las subvenciones han de ser revisadas anualmente sobre la base de los resultados reales del año anterior. El operador presentará un proyecto de hipótesis de base provisional revisada que posteriormente habrá de ser aprobada por las autoridades escocesas. En caso de conflicto se recurrirá a un experto para que ejerza un arbitraje. Aunque el contrato de servicio público contiene algunas indicaciones sobre la manera en que debe ajustarse la compensación en caso de determinadas circunstancias imprevistas, los parámetros exactos de dichos ajustes no se conocen con antelación. La cuantía de la compensación se ajustará de preferencia a través de un procedimiento de arbitraje bilateral entre las autoridades escocesas y NorthLink 2, posiblemente con la intervención de un experto. La Comisión observa que los criterios utilizados en este procedimiento de arbitraje no se han establecido por anticipado de forma objetiva para todos los eventos posibles. Dicho procedimiento de arbitraje da lugar a una falta de transparencia en la determinación de los parámetros de compensación. También introduce un riesgo de variación en la compensación concedida cada año que no depende de criterios transparentes, predeterminados y objetivos. Por consiguiente, no puede establecerse, sin ningún género de duda razonable, que se cumpla la condición Altmark 2.
Altmark 3 - Inexistencia de compensación excesiva (incluido el beneficio razonable)
(219)
Tal como se indica en la sección anterior, los parámetros para la compensación están en general claramente establecidos, con excepción de los criterios utilizados en el procedimiento de arbitraje previsto en determinadas circunstancias. Aunque algunos parámetros de la compensación no están exactamente definidos con antelación, el procedimiento instaurado para revisar la cuantía de la compensación en dichas circunstancias es adecuado para garantizar que no se producirá un exceso de compensación. Esto se debe a que la posible compensación adicional se basará en los costes reales ocasionados. De esta forma, se cumple la condición Altmark 3 (véase también la sección 5.3.4.2.b siguiente).
Altmark 4 - Licitación pública - En caso de que no haya licitación, costes calculados tomando como referencia una empresa media
(220)
En el caso que nos ocupa, las obligaciones de servicio público se atribuyeron después de un procedimiento de licitación pública.
(221)
En primer lugar es necesario valorar si la licitación fue correcta en su concepción, equitativa, abierta y transparente. En caso contrario, el coste para el Estado podría ser superior al mínimo necesario para ejecutar las obligaciones de servicio público.
(222)
Al igual que con NorthLink 1, la agrupación de las dos rutas pone en entredicho el carácter abierto, no discriminatorio y transparente de la licitación.
(223)
Al igual que con CalMac, el requisito de que el adjudicatario de la licitación utilice los buques de NorthLink 1 es una condición razonable de la licitación, teniendo en cuenta que el Ejecutivo escocés tenía un interés claro en utilizar buques ya disponibles en vez de tener que mantenerlos sin utilizar o de tener que deshacerse de estos activos. Además, es una condición neutra para los licitadores, puesto que cualquier licitador pagaría el mismo precio por el uso de los mismos buques. Aunque este requisito es legítimo, podría dar lugar a un coste más elevado del servicio. De hecho, no puede excluirse que, si los licitadores tuvieran libertad para presentar soluciones alternativas respecto a los buques, esto podría dar lugar a unos menores costes netos globales de las obligaciones de servicio público.
(224)
Por dichas razones y de acuerdo con la valoración anterior en relación con CalMac (46), la Comisión no puede establecer, sin ningún género de duda razonable, que se cumpla el criterio Altmark 4.
(225)
Dado que no se puede establecer, sin ningún género de duda razonable, que se cumplan los criterios Altmark 2 y 4, se considera que el contrato de servicio público con NorthLink 2 incluye elementos de ayuda estatal.
5.2. NATURALEZA DE LA AYUDA
5.2.1. GENERALIDADES
(226)
Una vez establecido que los pagos concedidos a CalMac, NorthLink 1 y NorthLink 2 constituyen ayudas estatales en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado, la Comisión debe evaluar si dicha ayuda estatal es existente o si constituye una nueva ayuda. En este sentido, cabe señalar que, cuando inició el procedimiento de investigación formal, la Comisión no abordó la cuestión de si la ayuda debía considerarse ayuda nueva o ayuda existente.
(227)
Como se ha mencionado anteriormente (47), en el transcurso del procedimiento de investigación formal se hizo evidente, sin embargo, que parte de la ayuda podría considerarse ayuda existente a la vista de la fecha de entrada en vigor de las disposiciones legales que establecen la ayuda. En consecuencia, la Comisión decidió iniciar, paralelamente al procedimiento de investigación formal, el procedimiento de cooperación previsto en virtud del artículo 17 del Reglamento de procedimiento.
(228)
En caso de ayuda estatal existente, la Comisión solo tiene que verificar su compatibilidad en el momento actual y recomendar posibles cambios para el futuro. Por el contrario, en caso de nueva ayuda, la Comisión tiene que verificar su compatibilidad con el mercado común también en el pasado.
(229)
En virtud del artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento de procedimiento modificado, se entiende por ayuda existente: «i) sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 144 y 172 del Acta de adhesión de Austria, Finlandia y Suecia, en el punto 3 del anexo IV y en el apéndice de dicho anexo del Acta de adhesión de la República Checa, Estonia, Chipre, Letonia, Lituania, Hungría, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia, y en el punto 2 y la letra b) del punto 3 del anexo V y en el apéndice de dicho anexo del Acta de adhesión de Bulgaria y Rumanía, toda ayuda que existiese antes de la entrada en vigor del Tratado en el Estado miembro respectivo, es decir, los regímenes de ayuda y las ayudas individuales que se hubieran llevado a efecto con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado y sigan siendo aplicables con posterioridad a la misma».
(230)
De conformidad con el artículo 4, apartado 1, del Reglamento (CE) no 794/2004 de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento(CE) no 659/1999 del Consejo por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (48) (en lo sucesivo, «el Reglamento de aplicación»), «se entenderá por modificación de una ayuda existente cualquier cambio que no constituya una modificación de naturaleza puramente formal o administrativa sin repercusiones para la evaluación de la compatibilidad de la medida de ayuda con el mercado común».
(231)
Según la jurisprudencia consolidada (49), no toda modificación de una ayuda existente debe considerarse una transformación de la ayuda existente en nueva ayuda. En tal caso, el Tribunal de Primera Instancia sostuvo que, «solo en el supuesto de que la modificación afecte al régimen inicial en su propia esencia resulta dicho régimen transformado en un régimen de ayudas nuevas. Pues bien, no existe una tal modificación sustancial cuando el elemento nuevo puede disociarse claramente del régimen inicial».
(232)
El Tribunal de Primera Instancia también aclaró que «una ayuda solo puede ser calificada de novedad o de modificación conforme a las disposiciones que la establecen, sus modalidades y sus límites» (50). Cuando las disposiciones jurídicas pertinentes no han sido modificadas en lo relativo al carácter de la ventaja o a las actividades de los beneficiarios, no existe nueva ayuda.
(233)
Por consiguiente, debe evaluarse, tomando como referencia el marco jurídico y la evolución del régimen, si se han producido cambios sustanciales desde la adhesión del Reino Unido a la UE en 1973 que implicarían una nueva ayuda. La jurisprudencia hace referencia a cambios en la naturaleza de la ventaja, el objetivo perseguido, el beneficiario o la fuente de financiación.
(234)
Debe también evaluarse si las modificaciones realizadas posteriormente pueden disociarse de la medida inicial o si los cambios no disociables afectan a la verdadera sustancia del marco jurídico original, es decir, la naturaleza de la ventaja o la fuente de financiación, el objetivo o la base jurídica de la ayuda, los beneficiarios o el alcance de las actividades de los beneficiarios, de forma tal que el conjunto de la medida se haya convertido en una nueva ayuda.
5.2.2. CALMAC
(235)
CalMac viene prestando servicios de transporte por transbordador en las islas occidentales escocesas desde mucho antes de la adhesión del Reino Unido a la Comunidad Europea, en 1973.
(236)
La base jurídica original de las subvenciones era el artículo 2, apartado 1, de la «Highlands and Islands Shipping Services Act» (Ley de servicios de navegación de los Highlands y las Islas) de 1960, que permitía a los ministros escoceses (51) conceder subvenciones/créditos a las personas que prestasen servicios públicos de transporte marítimo. El artículo 2, apartados 3 y 4, de la Ley estipulaba que había que recurrir a un «compromiso» (que en la práctica adoptaba la forma de una norma derivada) cuando dicha subvención/crédito superase las 10 000 GBP y que cualquier «compromiso» de ese tipo tenía que ser aprobado por el Parlamento escocés (52).
(237)
El artículo 45, apartado 1, de la Transport (Scotland) Act de 2005, que entró en vigor el 10 de octubre de 2005, derogó dichas disposiciones de la ley de 1960, pero el apartado 2 de ese mismo artículo estipulaba que cualquier «compromiso» que hubiese entrado en vigor antes del 10 de octubre de 2005 continuaría estando vigente. Esto significaba que el «compromiso» de fecha 7 de abril de 1995 por el que se confiaban las obligaciones de servicio público a CalMac continuó teniendo efecto después de la entrada en vigor de la ley de 2005.
(238)
Desde el 1 de octubre de 2006, en que tuvo lugar la reestructuración del grupo CalMac y se creó una nueva entidad legal para explotar la ruta Gourock-Dunoon, la compensación por las obligaciones de servicio público en esta ruta se basa en el artículo 70, apartado 1, de la Transport (Scotland) Act de 2001, modificada por la Transport (Scotland) Act de 2005.
(239)
Hasta el 1 de octubre de 1997, en que entró en vigor el contrato para los servicios de transbordador de Clyde y las Hébridas, las obligaciones de servicio público se especificaban en cartas anuales enviadas a CalMac por los ministros escoceses (regularidad, frecuencias, capacidades, precios de los billetes e importe de las subvenciones).
(240)
Desde el 1 de octubre de 2007, las especificaciones de las obligaciones de servicio público forman parte del contrato de servicio público resultante de un procedimiento de licitación pública, excepto en el caso de la ruta Gourock-Dunoon.
(241)
En lo que respecta a la ruta Gourock-Dunoon, desde el 1 de octubre de 2007 las especificaciones para la subvención han sido determinadas por vía administrativa sobre la base de la aprobación de los ministros escoceses de los planes financieros anuales de la empresa y del seguimiento a lo largo del año, por parte del Gobierno escocés, de los requisitos en materia de déficit real.
(242)
A la luz de lo anterior, la Comisión opina que está claro que el objetivo del régimen de ayudas ha permanecido inalterado desde el comienzo del régimen. Dicho objetivo es prestar servicios de transporte por transbordador entre las islas escocesas.
(243)
La evolución de la base jurídica del régimen no cambió sustancialmente la naturaleza de la ventaja concedida a CalMac desde 1973. CalMac ha estado recibiendo ininterrumpidamente subvenciones de déficit, subvenciones de capital y créditos (para infraestructura de muelles y puertos y para buques). La fuente de dicha financiación tampoco ha cambiado, ya que todos los fondos siguen procediendo del presupuesto nacional.
(244)
Ha habido incrementos regulares en la cuantía de la compensación anual. Dichos incrementos, sin embargo, no deben considerarse una nueva ayuda. De acuerdo con la sentencia del Tribunal de Justicia (53)«[…] el establecimiento de una nueva ayuda o la modificación de una ayuda existente no pueden apreciarse cuando la ayuda haya sido prevista por disposiciones legales anteriores que no se hayan modificado, según su importancia o, en particular, según su importe económico en cada momento de la vida de la empresa».
(245)
La Comisión opina que los crecientes importes de las ayudas son la consecuencia de que el proveedor del servicio público tiene mayores necesidades financieras para cumplir su misión de servicio público, aunque las obligaciones de servicio público, los acuerdos de financiación y las enmiendas a las disposiciones legales para la compensación no han sufrido cambios sustanciales.
(246)
El beneficiario de la medida ha sido el mismo desde el principio del régimen. Aunque CalMac pasó por un proceso de restructuración en 2006, siempre ha sido el único beneficiario de esa ayuda y siempre ha sido una empresa de propiedad totalmente pública. En 2006 sus buques y sus activos en tierra se separaron de su función de operadora de transbordadores. Este cambio no puede considerarse como una modificación de los beneficiarios del régimen, ya que las dos entidades jurídicas separadas siguen siendo los únicos coadyuvantes en el régimen de compensación. Esta separación jurídica es un cambio de índole técnica que no da lugar a un cambio sustancial del beneficiario de la ayuda.
(247)
Del mismo modo, la atribución de las operaciones en las Hébridas y Clyde a dos entidades jurídicas separadas (CalMac Ferries Ltd y Cowal Ferries Ltd, dos filiales al 100 % de David MacBrayne Ltd), debe considerarse un cambio de índole técnica que no da lugar a una modificación sustancial del beneficiario de la ayuda.
(248)
Ha habido algunas adaptaciones en lo que respecta al conjunto del servicio y de las rutas operadas por CalMac. Se añadieron algunos servicios nuevos y otros se suprimieron. Una de estas adaptaciones, por ejemplo, se debió a la apertura de un nuevo puente que hizo innecesario el servicio existente. La Comisión considera que se trata de cambios técnicos destinados a adaptar la oferta de servicio público a las necesidades de la población. Dichas adaptaciones no alteran el objetivo general del régimen. Las obligaciones de servicio público están definidas como un conjunto y ajustes técnicos limitados en las rutas operadas no cambian sustancialmente la esencia del régimen.
(249)
Por las razones que acabamos de exponer, la Comisión ha llegado a la conclusión de que el régimen de ayudas relativo a CalMac constituye una ayuda existente (54) y ha iniciado el procedimiento de cooperación contemplado en el artículo 17 del Reglamento de procedimiento en paralelo con el procedimiento de investigación formal. La Comisión informó al Estado miembro de esta conclusión y expresó su conclusión preliminar de que algunos aspectos del régimen habían dejado de ser compatibles con el mercado común. Se dio a las autoridades del Estado miembro la oportunidad de presentar sus observaciones a esta conclusión preliminar.
(250)
Puesto que el régimen de ayudas en favor de CalMac es una ayuda existente, su compatibilidad debe evaluarse exclusivamente tomando como referencia la situación actual (55) y la Comisión no tiene obligación de evaluar la compatibilidad de la ayuda concedida a CalMac en el pasado.
5.2.3. NORTHLINK
(251)
Es evidente que los pagos realizados a NorthLink 1 en virtud del contrato de servicio público para la explotación de las rutas en las islas septentrionales en el período 2002-2006 y en virtud de la MoA constituye una nueva ayuda, ya que NorthLink 1 no desempeñaba ninguna actividad de servicio público en dichas rutas antes de 2002.
(252)
Del mismo modo, los pagos realizados a NorthLink 2 constituyen una nueva ayuda, independientemente de la cuestión de si NorthLink 1 y NorthLink 2 deben considerarse beneficiarios por separado o de si NorthLink 2 debe ser considerado una simple continuación de NorthLink 1.
(253)
Por consiguiente, toda la ayuda pagada desde 2002 a NorthLink 1 y a NorthLink 2 debe ser considerada nueva ayuda.
(254)
La compatibilidad del régimen de ayudas con el mercado común debe, por lo tanto, ser evaluada para el período que comienza en 2002.
5.3. COMPATIBILIDAD
5.3.1. APLICABILIDAD DEL ARTÍCULO 86, APARTADO 2, DEL TRATADO
(255)
El artículo 86, apartado 2, del Tratado es la base jurídica para evaluar la ayuda concedida a CalMac, NorthLink 1 y NorthLink 2.
(256)
En virtud del artículo 86, apartado 2, del Tratado, es preciso evaluar si:
-
los servicios de transbordador en Escocia constituyen SIEG y están claramente definidos como tales por las autoridades del Reino Unido (definición) (56),
-
CalMac, NorthLink 1 y NorthLink 2 han sido encargados explícitamente por el Estado miembro de la prestación de dicho servicio y serán objeto de supervisión en cuanto al cumplimiento de sus tareas (encargo y supervisión),
-
la financiación es proporcionada al coste neto de la prestación del servicio público, teniendo también en cuenta otros ingresos directos o indirectos derivados del servicio público, y no da lugar a falseamientos innecesarios de la competencia ni afecta a los intercambios comerciales (proporcionalidad).
5.3.2. APLICABILIDAD DEL MARCO SIEG (57) /DECISIÓN SIEG (58)
(257)
A partir de su entrada en vigor, la Decisión SIEG dispensa de la exigencia de notificación de la compensación pública por el desempeño de servicios de interés económico general en determinadas condiciones. El Marco SIEG establece las condiciones para la compatibilidad de las medidas sujetas a la exigencia de notificación a partir de su entrada en vigor.
(258)
El Marco SIEG excluye explícitamente el sector del transporte en su punto 3 y por consiguiente no es aplicable en el caso que nos ocupa. No obstante, los principios de interpretación formulados en él pueden ser útiles para evaluar la compatibilidad de las medidas que se analizan, dado el contexto de aplicación general del artículo 86, apartado 2, del Tratado (59).
(259)
La Decisión SIEG no excluye el transporte marítimo y aéreo. En la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, se planteó la posible aplicación de la Decisión SIEG y la Comisión expresó la posición preliminar de que no parecía ser aplicable en el caso que nos ocupa.
(260)
Hay dos excepciones al requisito de notificación del artículo 2 de la Decisión SIEG que pueden ser relevantes en el presente caso:
«a)
compensaciones por servicio público concedidas a las empresas cuyo volumen de negocios anual, antes de impuestos e incluidas todas las actividades, no hubiere alcanzado los 100 millones EUR durante los dos ejercicios anteriores al de la concesión del carácter de servicio de interés económico general, y que reciban una compensación anual por el servicio en cuestión inferior a 30 millones EUR»;
«c)
compensaciones por servicio público a conexiones aéreas o marítimas con islas en las que el tráfico medio anual durante los dos ejercicios económicos anteriores a aquel en el que se atribuyó el carácter de servicio de interés económico general no hubiere superado los 300 000 pasajeros».
(261)
La cuestión de cuál entidad debería ser considerada para la aplicación de la condición a) citada (CalMac, NorthLink 1 y NorthLink 2 por separado o en conjunto) se planteó en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal.
(262)
La Comisión observa que tanto CalMac como NorthLink 2 reciben actualmente más de 30 millones EUR cada una al año en compensación por la explotación de las respectivas rutas marítimas (60). Por consiguiente, no se cumple la condición a).
(263)
Por lo que respecta a NorthLink 2, los últimos datos disponibles muestran un tráfico de 301 000 en 2004/2005 para las dos rutas explotadas. En el caso de CalMac, las cifras son mucho más elevadas. Por consiguiente, tampoco se cumple la condición c).
(264)
En conclusión, la Comisión confirma su evaluación preliminar de que la Decisión SIEG no es aplicable en el caso que nos ocupa.
5.3.3. AYUDA EXISTENTE CONCEDIDA A CALMAC
5.3.3.1. Definición
a) Hébridas y Clyde (a excepción de Gourock-Dunoon)
(265)
Tal como se mencionó anteriormente (véase la sección 5.2), solo la situación actual es relevante para la evaluación de la compatibilidad de la ayuda concedida a CalMac, puesto que se trata de una ayuda existente. Así pues, solo las disposiciones del contrato de servicio público de 2007 tienen que ser evaluadas para todas las rutas, excepto para Gourock-Dunoon, que está excluida de este contrato. De acuerdo con el procedimiento de cooperación contemplado en el artículo 88, apartado 1, del Tratado, la Comisión ha obtenido del Reino Unido toda la información necesaria para la revisión del régimen de ayuda existente.
(266)
La valoración realizada arriba en relación con el cumplimiento del criterio Altmark 1 es aplicable aquí también. El contrato de servicio público de 2007, que siguió a un procedimiento de licitación pública abierto y transparente, es conforme al artículo 4 del Reglamento de cabotaje marítimo, que establece las especificaciones que deben figurar en la definición, a saber: los puertos a los que se debe prestar el servicio, la regularidad, la continuidad, la frecuencia, la capacidad de prestación del servicio, las tarifas aplicadas y la tripulación de los buques.
(267)
El contrato de servicio público establece que las obligaciones impuestas al operador no deben impedirle utilizar los buques para cualquier otra finalidad siempre y cuando la obligación de prestar SIEG se haya cumplido y se siga cumpliendo. En la práctica, esto permite al operador, por ejemplo, transportar vehículos comerciales, que es una actividad fuera del ámbito de sus cometidos de servicio público. Dicha condición no constituye de forma alguna un error manifiesto en la definición de los SIEG atribuidos a CalMac, ya que se refiere a actividades fuera del ámbito de la definición de los SIEG que pueden ser realizadas por CalMac en términos comerciales (sin subvenciones del Estado).
b) Gourock-Dunoon
(268)
Como la ruta Gourock-Dunoon fue excluida del contrato de servicio público de 2007, la base jurídica para la compensación relativa a esta ruta sigue siendo la Highlands and Islands Shipping Services Act de 1960, modificada por el artículo 70 de la «Transport (Scotland) Act» de 2001 y por el artículo 45 de la Transport (Scotland) Act de 2005.
(269)
Las obligaciones de servicio público para esta ruta y la correspondiente compensación se refieren únicamente al transporte de pasajeros, ya que los vehículos comerciales están excluidos. Sin embargo, CalMac tiene libertad para prestar servicios de transporte para vehículos comerciales en condiciones puramente comerciales.
(270)
La definición de las obligaciones de servicio público no se ajusta al artículo 4 del Reglamento de cabotaje marítimo. En efecto, las características básicas de servicio público, tales como los puertos a los que se debe prestar el servicio, la regularidad, la continuidad, la frecuencia, la capacidad de prestación del servicio, las tarifas aplicadas y la tripulación de los buques, no están formalmente definidas en un acto jurídico.
(271)
Algunas partes interesadas han argumentado que la definición de las obligaciones de servicio público en la ruta Gourock-Dunoon constituye un error manifiesto, en referencia a un servicio competidor. En efecto, existe otra empresa (Western Ferries) que presta los mismos servicios de transporte (pasajeros, vehículos y mercancías) en una ruta semejante que da servicio aproximadamente a los mismos lugares, aunque con origen y destino en puntos diferentes. McGill's Buses (un operador de autobuses local) ha introducido un servicio de autobuses de enlace que lleva a los pasajeros de a pie directamente desde el centro de la ciudad de Dunoon hasta el servicio de Western Ferries y después deposita a los pasajeros en el centro de la ciudad de Glasgow pasando por Gourock.
(272)
El Reino Unido ha presentado información plausible sobre la adecuación de un SIEG para el transporte de pasajeros en esta ruta. Aunque reconocen que McGill's Buses y Western Ferries efectivamente proporcionan un servicio «directo» para los pasajeros de a pie en un número muy limitado de travesías, sus características en lo relativo a frecuencia, comodidad, hora del viaje, integración del transporte, fiabilidad y facilidad de acceso para los pasajeros hacen que no sean sustituibles por el servicio prestado por CalMac. Así pues, existe una justificación económica y social innegable para el apoyo público a un servicio de pasajeros de centro de la ciudad a centro de la otra ciudad.
(273)
El servicio de CalMac ofrece una mayor frecuencia: 18 viajes de ida y vuelta durante la semana frente a los 8 viajes de ida y vuelta (sobre todo en horas punta) que ofrece McGill’s Buses y además este último no tiene servicio los domingos. El tiempo global de viaje es menor en el caso del servicio de CalMac, especialmente fuera de las horas punta (a veces los viajes del servicio de McGill’s Buses tienen una duración hasta un 50 % superior). El servicio de CalMac también está estrechamente integrado con el enlace por ferrocarril con Glasgow, a diferencia de los horarios de Western Ferries. Asimismo, el servicio de CalMac es menos susceptible de retrasos e interrupciones del servicio que el servicio competidor de autobús-ferry-autobús (es decir, que la fiabilidad y duración de este servicio competidor pueden verse afectadas por averías mecánicas de autobuses o retrasos causados por congestión del tráfico u obras en la carretera).
(274)
La propia Western Ferries reconoce que «el futuro para cualquier servicio subvencionado a Dunoon solo puede ser la continuación de las obligaciones de servicio público solo para pasajeros, prestadas por uno o más buques únicamente de pasajeros». Actualmente, Western Ferries representa el 68 % del transporte de pasajeros, mientras que representa el 86-88 % del tráfico comercial y de vehículos. Esto demuestra que CalMac desempeña un papel importante en el tráfico de pasajeros, y menos importante en el tráfico de vehículos comerciales y de automóviles.
(275)
La función de la Comisión, en virtud del artículo 86, apartado 2, del Tratado CE, tiene que limitarse a comprobar errores manifiestos en la definición de los SIEG. Aunque existe otro servicio competidor para el tráfico de pasajeros en la misma ruta, este otro servicio no puede sustituir al servicio de CalMac y las características distintivas del último no justifican la conclusión de que haya habido un error manifiesto en la definición de las obligaciones de servicio público.
(276)
Otra cuestión conexa planteada por Western Ferries es el hecho de que se permita a CalMac operar buques que combinan transporte de vehículos y pasajeros en esta ruta, aunque las obligaciones de servicio público únicamente cubren el tráfico de pasajeros. Western Ferries afirma que esto da lugar a subvenciones cruzadas y a competencia desleal y que, por consiguiente, las obligaciones de servicio público deberían cumplirse sobre la base de un buque únicamente de pasajeros.
(277)
En virtud del artículo 86, apartado 2, del Tratado CE, esto no puede considerarse un error manifiesto en la definición de los SIEG. Los operadores encargados de la gestión de obligaciones de servicio público también pueden desarrollar actividades comerciales no subvencionadas. Cuando realizan actividades comerciales, tienen que cumplir ciertos requisitos, tales como la separación de las contabilidades, una asignación adecuada de costes comunes y la ausencia de subvenciones cruzadas entre los dos tipos de actividades.
(278)
Siempre que dichos requisitos se cumplan en el caso que nos ocupa, la Comisión no puede imponer que los SIEG se presten mediante un buque únicamente de pasajeros. Es innegable en el caso que se examina que las actividades comerciales y de servicio público están muy estrechamente vinculadas (los mismos buques prestan simultáneamente el servicio público y los servicios comerciales) y la mayor parte de los costes se comparten. Esto indica la necesidad de mantener una vigilancia especial en relación con la separación de las contabilidades y el mecanismo de asignación de costes (61). Sin embargo, no quiere decir que haya un error manifiesto en la definición del servicio público.
(279)
En conclusión, la definición de las obligaciones de servicio público no se ajusta al artículo 4 del Reglamento de cabotaje marítimo. En efecto, las características básicas del servicio público, tales como los puertos a los que se debe prestar el servicio, la regularidad, la continuidad, la frecuencia, la capacidad de prestación del servicio, las tarifas aplicadas y la tripulación de los buques, no están formalmente definidas en un acto jurídico. Por lo tanto, la definición actual de SIEG para la operación de la ruta Gourock-Dunoon constituye un error manifiesto.
(280)
No obstante, en principio es posible en el futuro definir legítimamente un SIEG para el transporte de pasajeros en esta ruta, incluida la posibilidad de que el proveedor desempeñe actividades comerciales sobre la base de un buque combinado de pasajeros y vehículos. Esto, per se, no constituiría un error manifiesto siempre y cuando sus características estén exactamente definidas en un acto jurídico.
(281)
Tal como se ha mencionado anteriormente, el Reino Unido informó a la Comisión de que lanzarían una nueva licitación pública, abierta, transparente y no discriminatoria para un contrato de servicio público únicamente de pasajeros en esta ruta, como aplicación de una medida apropiada.
(282)
Así pues, corresponde al Reino Unido garantizar que esta licitación pública incluya una definición adecuada de las obligaciones de servicio público que sea compatible con el artículo 86, apartado 2, del Tratado. La Comisión supervisará la correcta aplicación de la medida apropiada, aceptada por el Reino Unido.
5.3.3.2. Atribución
a) Hébridas y Clyde (a excepción de Gourock-Dunoon)
(283)
Parece evidente que la prestación del servicio público en cuestión ha sido explícitamente atribuida a CalMac. El contrato de servicio público de 2007 incluye indicaciones precisas sobre los servicios que CalMac tiene que prestar y sobre la forma en que puede modificarse el ámbito de aplicación de la función de servicio público.
(284)
El contrato de servicio público incluye también disposiciones sobre el control de la ejecución del servicio público mediante la imposición de información pormenorizada regular de CalMac al Ejecutivo acerca de la operación de las rutas. Existen indicadores de rendimiento que se evalúan periódicamente, por ejemplo. Si no se cumplen los niveles de rendimiento, la subvención podrá reducirse en consonancia.
b) Gourock-Dunoon
(285)
En el caso de la ruta Gourock-Dunoon, la Comisión considera que la atribución de la operación de dicha ruta a CalMac no ha sido realizada adecuadamente. En efecto, aparte del hecho de que el SIEG no está en bien definido en la actualidad, no existen disposiciones jurídicas claras que establezcan las condiciones en las cuales CalMac tiene que prestar este SIEG. Tampoco existen disposiciones claras para el cálculo de la compensación o de los indicadores de rendimiento que podrían afectar a la subvención anual, por ejemplo. Así pues, actualmente la atribución de esta ruta a CalMac no es lo bastante clara ni completa.
(286)
Corresponde a las autoridades del Reino Unido asegurarse de que, en el contexto de la nueva licitación pública para un contrato de servicio público únicamente de pasajeros para esta ruta, las obligaciones de servicio público sean claramente atribuidas al adjudicatario.
5.3.3.3. Proporcionalidad
a) Hébridas y Clyde (a excepción de Gourock-Dunoon)
(287)
Como la ayuda estatal concedida hasta ahora a CalMac se considera una ayuda existente, la Comisión no necesita evaluar si ha habido un exceso de compensación de las obligaciones de servicio público de CalMac en el pasado. Por lo tanto, la evaluación ha de ser prospectiva. Debe evaluarse exclusivamente si las disposiciones del contrato de servicio público de 2007 ofrecen suficientes garantías para evitar un exceso de compensación y un posible comportamiento anticompetitivo por parte de CalMac.
(288)
Tal como se ha mencionado anteriormente (62), la licitación pública se realizó de forma abierta y transparente.
(289)
Las disposiciones del contrato de servicio público son apropiadas para evitar un exceso de compensación por el desempeño de las obligaciones de servicio público. La compensación se limita a los costes operativos menos los ingresos de explotación (incluido un beneficio razonable). Los costes que pueden optar la compensación también están claramente definidos en el contrato de servicio público.
(290)
Existe un mecanismo de recuperación de fondos que devolverá la mayor parte de cualquier posible exceso de compensación a las autoridades escocesas. Únicamente no se devuelve una pequeña cantidad. Por ejemplo, si el exceso de compensación asciende a un millón de GBP, CalMac solo conservará 275 000 GBP. En caso de un exceso de compensación de 10 millones GBP, CalMac solo conservará 725 000 GBP. La finalidad de este sistema es crear un incentivo para que CalMac reduzca costes y sea más eficiente. Estas cantidades son muy limitadas y son conformes a la definición de «beneficio razonable» recogida en el Marco SIEG (en su punto 18) (63). Aunque el Marco SIEG no es aplicable en el presente caso, la Comisión considera que las cuantías del posible exceso de compensación que CalMac podría conservar son muy limitadas y proporcionales respecto a las cuantías de la compensación.
(291)
Además, el margen de beneficio previsto en el contrato de servicio público procede de un procedimiento de licitación competitivo y de ese modo está garantizado que dicho margen se ha fijado a un nivel razonable.
(292)
Existe también una cláusula en el contrato de servicio público que garantiza que, en caso de que el proveedor del servicio público reciba más ayudas públicas de otras fuentes, la subvención conforme a los términos del contrato se reducirá en consonancia.
(293)
En conclusión, el contrato de servicio público contiene salvaguardias suficientes contra el exceso de compensación por el desempeño de las obligaciones de servicio público.
(294)
Aparte de la cuestión del exceso de compensación, la Comisión también ha evaluado, a la luz de las quejas recibidas sobre este aspecto, si el contrato de servicio público contiene suficientes salvaguardias para impedir un comportamiento anticompetitivo por parte de CalMac que pudiera causar falseamiento indebido de la competencia. Esto sucedería, por ejemplo, si CalMac estuviera en condiciones de bajar de forma sistemática sus precios por debajo de los precios de sus competidores, echándolos de esta forma del mercado.
(295)
En este contexto, es preciso subrayar que actualmente no hay ninguna competencia en esas rutas. Por otra parte, el contrato de servicio público establece condiciones estrictas para la tarificación de los billetes. Incluye el programa de los precios para 2007/2008 e impone la consulta de las autoridades escocesas en caso de revisión de los precios. En particular, CalMac infringiría las disposiciones del contrato de servicio público si decidiera de forma unilateral e injustificable reducir los precios para echar a los competidores existentes fuera del mercado o para cerrar la entrada de competidores potenciales. Además, CalMac no puede reclamar ninguna compensación adicional por ninguna reducción en los ingresos derivada de descuentos o reducciones en los precios establecidos en el programa de tarifas publicado. Esto evita también un posible comportamiento anticompetitivo en materia de precios.
(296)
Otro posible falseamiento del mercado podría producirse si el proveedor del servicio público, actuando por su cuenta, pudiera modificar o incrementar su oferta de servicio público de forma significativa, por ejemplo añadiendo nuevas rutas o aumentando de forma significativa las frecuencias. Si CalMac pudiera optar automáticamente a una nueva compensación por estos servicios añadidos, esto podría provocar un falseamiento injustificado de la competencia más allá de lo que puede aceptarse razonablemente como contrapartida por el cumplimiento de las obligaciones de servicio público.
(297)
El contrato de servicio público contempla explícitamente la consulta previa y la aprobación de los ministros escoceses antes de que se realice cualquier ajuste importante en los horarios y frecuencias publicados o en los servicios convenidos.
(298)
Existen también disposiciones específicas en el contrato de servicio público que prohíben al proveedor del servicio público la subvención cruzada entre sus actividades de servicio público y las que no son de servicio público y que exigen que todas las transacciones que realicen entre sí CalMac y sus filiales se lleven a cabo en condiciones equitativas.
(299)
Casi todas las actividades de CalMac entran en el ámbito del contrato de servicio público. Sin embargo, con el fin de garantizar la transparencia, han de llevarse contabilidades separadas para sus actividades de servicio público y sus actividades no de servicio público o comerciales, conforme a lo dispuesto en la Directiva de la transparencia (64).
(300)
Conforme a lo dispuesto en el contrato de servicio público, CalMac tiene que informar, con periodicidad anual, de los costes reales realizados con la prestación de los cometidos de servicio público. Dicha «Declaración de resultados reales» distingue los costes del servicio público del resto de las actividades de CalMac. Por lo tanto, está garantizado que la cuantía de los fondos públicos asignados a CalMac y el uso de dichos fondos se distinguen claramente del resto de las actividades de CalMac. El contrato de servicio público establece explícitamente la necesidad de mantener sistemas de contabilidad claros, separados y transparentes para la financiación y explotación de las actividades de servicio público.
(301)
Con el fin de garantizar que los costes realizados en el desempeño de las actividades de servicio público se distinguen claramente de los costes correspondientes al resto de las actividades, es necesario también establecer un sistema adecuado para repartir los costes que sean comunes a ambos tipos de actividades.
(302)
El contrato de servicio público detalla todos los costes que son admisibles para la compensación. Aparte de la subvención de déficits, que está destinada a cubrir todos los costes operativos asociados con la explotación del servicio público (es decir, costes de alquiler de los buques de CMAL, costes del personal embarcado, combustible, derechos de tráfico de la terminal, expedición de billetes, seguros, etc.), están previstos suplementos para aumentos inesperados del coste del combustible y para gastos de inversión (es decir, adquisición de activos para la provisión de actividades de servicio público, obras portuarias para el mismo fin, etc.). Todos los costes cubiertos por la subvención del déficit están cuantificados con precisión en la hipótesis de base y las condiciones para aplicar y para determinar los suplementos potenciales de combustible y los suplementos de capital están definidos en detalle en el contrato de servicio público.
(303)
Por lo tanto, el contrato de servicio público es suficientemente claro en lo relativo al reparto de los costes entre las actividades de servicio público y las actividades que no son de servicio público.
(304)
De acuerdo con su práctica habitual en relación con los regímenes de ayuda existentes, la Comisión continuará controlando las actividades de CalMac y, en particular, la asignación adecuada de los costes, la prevención de la subvención cruzada y la transparencia total en relación con la separación de las contabilidades.
(305)
La Comisión observa positivamente en este contexto que las autoridades del Reino Unido tienen intención de realizar una consulta pública a las partes interesadas cada vez que se introduzcan cambios sustanciales en las obligaciones de servicio público de CalMac para las rutas de las Hébridas y Clyde. También exigirán a CalMac que presente contabilidades separadas auditadas de beneficios y pérdidas para las actividades de servicio público y para las actividades comerciales a partir del ejercicio 2009-2010 y tienen intención de incluir dichas exigencias en todos los futuros contratos de servicio público para los servicios de transbordador en las Hébridas y Clyde.
b) Gourock-Dunoon
(306)
Western Ferries afirmaba que un servicio exclusivamente de pasajeros basado en un buque solo de pasajeros ahorraría dinero de los contribuyentes al reducir la cuantía de la subvención anual a CalMac. Sin embargo, el artículo 86, apartado 2, del Tratado no exige que el Estado miembro elija la forma más eficiente desde el punto de vista del coste para prestar el servicio público.
(307)
En el caso de la ruta Gourock-Dunoon, no existen disposiciones claras para evitar el exceso de compensación, ni salvaguardias explícitas contra el comportamiento anticompetitivo o las subvenciones cruzadas ni exigencias formales para la separación de la contabilidad ni disposiciones en materia de asignación de costes.
(308)
Así pues, por lo que respecta a la ruta Gourock-Dunoon, no existen suficientes garantías de que la ayuda sea proporcional a las obligaciones de servicio público de CalMac y de que, por lo tanto, sean necesarias medidas apropiadas para que la ayuda sea compatible en el futuro.
(309)
Las autoridades del Reino Unido aceptaron, como medida apropiada, organizar un procedimiento de licitación pública. En el contexto del régimen de ayuda existente para esta ruta, la Comisión considera que, a la hora de aplicar el procedimiento de licitación pública, las autoridades del Reino Unido tienen que garantizar que dicha licitación para un contrato de servicio público exclusivamente para pasajeros para la ruta Gourock-Dunoon incluya disposiciones claras que eviten el exceso de compensación y salvaguardias explícitas contra el comportamiento anticompetitivo y las subvenciones cruzadas, incluida la obligación de consultar públicamente a las partes interesadas sobre los cambios importantes en el cometido de servicio público. Es necesario también una exigencia formal para la separación de las contabilidades y disposiciones adecuadas para la asignación de los costes.
(310)
La Comisión también observa positivamente en este contexto que las autoridades del Reino Unido tienen intención de realizar una consulta pública a las partes interesadas cada vez que se introduzcan cambios sustanciales en las obligaciones de servicio público de CalMac para la ruta Gourock-Dunoon. También exigirán a CalMac que presente cuentas separadas y auditadas de beneficios y pérdidas correspondientes a las actividades de servicio público y a las actividades comerciales a partir del ejercicio 2009-2010 y tienen intención de incluir dichas exigencias en todos los futuros contratos de servicio público para los servicios de transbordador de la ruta Gourock-Dunoon.
5.3.3.4. Conclusión sobre la parte relativa a la ayuda existente
a) Hébridas y Clyde (a excepción de Gourock-Dunoon)
(311)
El SIEG para la explotación de las rutas del Clyde y las Hébridas, con la excepción de Gourock-Dunoon, está bien definido y ha sido atribuido debidamente a CalMac. Existen salvaguardias suficientes para garantizar que la compensación concedida a CalMac es proporcional a sus obligaciones de servicio público. Así pues, la ayuda estatal concedida a CalMac para la explotación de dichas rutas es compatible con el artículo 86, apartado 2, del Tratado CE.
b) Gourock-Dunoon
(312)
El servicio público para la explotación de la ruta Gourock-Dunoon no está suficientemente bien definido y no ha sido atribuido de forma suficientemente precisa y transparente. Las salvaguardias que existen son insuficientes para garantizar que la compensación concedida a CalMac sea proporcional a sus obligaciones de servicio público. Así pues, la ayuda estatal concedida a CalMac para la explotación de la ruta Gourock-Dunoon no es compatible con el artículo 86, apartado 2, del Tratado CE.
(313)
La Comisión toma nota de que las autoridades del Reino Unido, en virtud del procedimiento de cooperación previsto para los regímenes de ayudas existentes, han aceptado, como medida apropiada, lanzar una nueva licitación pública, abierta, transparente y no discriminatoria, para un contrato de servicio público únicamente de pasajeros para esta ruta, de acuerdo con los criterios arriba descritos. De conformidad con el artículo 19 del Reglamento de procedimiento, la aceptación por parte del Estado miembro de las medidas propuestas le obligará a aplicarlas.
(314)
Con el fin de garantizar la compatibilidad del servicio público para esta ruta con el artículo 86, apartado 2, del Tratado CE, es necesario que la aplicación se realice de acuerdo con los siguientes requisitos: la licitación y el contrato de servicio público posterior deberán lanzarse dentro de un plazo razonable; deberán incluir una definición clara y precisa de las obligaciones de servicio público; deberán contemplar una atribución plena y detallada del proveedor del servicio público; deberán incluir salvaguardias adecuadas para evitar el exceso de compensación, las subvenciones cruzadas y el comportamiento anticompetitivo (incluida la obligación de realizar una consulta pública de las partes interesadas acerca de los principales cambios en el cometido de servicio público) e incluir disposiciones claras sobre la asignación de costes y la separación de las contabilidades.
(315)
Por las razones arriba citadas, es preciso concluir, de conformidad con el artículo 18 del Reglamento de procedimiento, que la ayuda existente para esta ruta ha dejado de ser compatible con el mercado común. En virtud del artículo 18 del Reglamento de procedimiento, las medidas apropiadas citadas anteriormente y su correcta aplicación deberán garantizar la compatibilidad futura de la ayuda con el Derecho comunitario.
(316)
Mediante carta de 15 de mayo de 2009, las autoridades del Reino Unido se han comprometido a iniciar los procedimientos necesarios para lanzar una licitación pública para esta ruta antes de finales de 2009, aceptando de esta forma las medidas apropiadas propuestas. El contrato de servicio público posterior debería entrar en vigor antes de finales de junio de 2011.
(317)
En este contexto, la Comisión toma nota de que las autoridades del Reino Unido tienen intención de realizar una consulta pública de las partes interesadas cada vez que se introduzcan cambios sustanciales en las obligaciones de servicio público de CalMac para la ruta Gourock-Dunoon. También exigirán a CalMac que presente cuentas separadas y auditadas de beneficios y pérdidas correspondientes a las actividades de servicio público y a las actividades comerciales a partir del ejercicio 2009-2010 y tienen intención de incluir dichas exigencias en todos los futuros contratos de servicio público para los servicios de transbordador de la ruta Gourock-Dunoon.
(318)
A la vista de lo expuesto, y de conformidad con el artículo 19 del Reglamento de procedimiento, la Comisión toma nota de la aceptación de las medidas apropiadas por las autoridades del Reino Unido y considera que, siempre que se apliquen correctamente las medidas apropiadas anteriormente descritas, el régimen será conforme con el artículo 86, apartado 2, del Tratado. Así pues, la compatibilidad del régimen con el Tratado CE está sujeta a la verificación por parte de la Comisión de que las medidas apropiadas aceptadas por las autoridades del Reino Unido han sido llevadas a efecto fiel y debidamente por el Estado miembro.
(319)
La Comisión seguirá de cerca la aplicación de las medidas apropiadas descritas más arriba y solicita a las autoridades del Reino Unido que la informen regularmente de todos los pasos que se den en el proceso de aplicación.
(320)
La Comisión se reserva el derecho de seguir evaluando el régimen de ayuda existente en virtud del artículo 88, apartado 1, del Tratado CE y de proponer nuevas medidas apropiadas requeridas por el desarrollo progresivo o el funcionamiento del mercado común.
5.3.4. NORTHLINK
5.3.4.1. Definición
a) NorthLink 1 (2002-2006)
(321)
Tal como se ha dicho anteriormente (véase la sección 5.2.3), la ayuda concedida a NorthLink 1 y NorthLink 2 constituye nueva ayuda. Por consiguiente, aparte de evaluar la situación actual, la Comisión también ha de evaluar la compatibilidad de la medida puesto que el primer contrato de servicio público fue firmado con NorthLink 1.
(322)
Las disposiciones pertinentes para evaluar si los cometidos de servicio público de NorthLink 1 se definieron adecuadamente figuran en el artículo 4 del Reglamento de cabotaje marítimo, que establece las especificaciones que deben formar parte de la definición, a saber: los puertos a los que se debe prestar el servicio, la regularidad, la continuidad, la frecuencia, la capacidad de prestación del servicio, las tarifas aplicadas y la tripulación de los buques.
(323)
Está bastante claro que el contrato de servicio público que cubre el período 2002-2006 cumple este criterio, ya que define en detalle todos estos parámetros. La convocatoria de licitación especificaba, en particular: la configuración de la ruta y el número mínimo de salidas, el requisito de la capacidad para transportar mercancías (aunque no estaban sujetas a subvención) y ganado, los requisitos de capacidad mínima (como mínimo iguales a los que ofrecían ya P&O Ferries) y las tarifas iniciales, que no podían superar significativamente las cobradas por P&O Ferries.
(324)
Este contrato de servicio público también tenía una duración razonable (menos de seis años) en consonancia con la interpretación que hace la Comisión del Reglamento de cabotaje marítimo.
(325)
La MoA, que fue firmada en 2004 a raíz de las dificultades económicas de NorthLink 1 en 2003, contemplaba básicamente una financiación adicional del déficit y no modificó de forma significativa la definición de las obligaciones de servicio público ya existentes.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
(326)
Tal como se indicaba ya en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, la Comisión considera que los cometidos de servicio público atribuidos a NorthLink 2 corresponden a legítimos SIEG.
(327)
Al igual que ocurre con el anterior contrato de servicio público celebrado con NorthLink 1, es evidente que el segundo contrato de servicio público con NorthLink 2 también define claramente todos los parámetros para las obligaciones de servicio público de conformidad con el artículo 4 del Reglamento de cabotaje marítimo. La convocatoria de licitación especificaba, en particular: la configuración de la ruta y el número mínimo de salidas, el requisito de la capacidad «ro-ro» para transportar mercancías (que en este caso podían optar también a una subvención) y ganado, los requisitos de capacidad mínima (al menos iguales a los que ofrecía ya NorthLink 1) y las tarifas iniciales, que no podían superar significativamente las cobradas por NorthLink 1.
(328)
Al igual que el contrato anterior con NorthLink 1, este contrato de servicio público también tenía una duración razonable (seis años), en consonancia con la interpretación de la Comisión del Reglamento de cabotaje marítimo.
5.3.4.2. Atribución
a) NorthLink 1 (2002-2006)
(329)
Parece evidente que la prestación del servicio público en cuestión para el período 2002-2006 fue explícitamente atribuida a NorthLink 1. El contrato de servicio público incluía indicaciones precisas sobre los servicios que NorthLink 1 tenía que prestar y sobre la forma en que podría modificarse el ámbito de aplicación del cometido de servicio público.
(330)
El Grupo de Transporte del Ejecutivo escocés supervisó los resultados de NorthLink 1 comparándolos con los términos del contrato original y del contrato revisado. NorthLink 1 presentó informes de resultados periódicos a dicho organismo.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
(331)
Al igual que sucede con NorthLink 1, parece evidente que la prestación del servicio público en cuestión para el período 2006-2012 fue explícitamente atribuida a NorthLink 2. El contrato de servicio público incluye indicaciones precisas sobre los servicios que NorthLink 2 tiene que prestar y sobre la forma en que puede modificarse el ámbito de aplicación del cometido de servicio público.
(332)
El contrato de servicio público incluye también disposiciones claras sobre el control de la ejecución del servicio público mediante la obligación de que NorthLink 2 presente regularmente información pormenorizada a las autoridades escocesas acerca de la explotación. Existen indicadores de rendimiento que se evalúan regularmente, por ejemplo. Si no se cumplen los niveles de rendimiento, la subvención podrá reducirse en consonancia.
5.3.4.3. Proporcionalidad
a) NorthLink 1 (2002-2006)
(333)
A diferencia de las subvenciones concedidas a CalMac, que constituyen ayuda existente (véase la sección 5.2.2), la ayuda concedida a NorthLink 1 y NorthLink 2 constituye nueva ayuda. Por consiguiente, no basta con que la Comisión evalúe si las disposiciones del actual contrato de servicio público (que cubre el período 2006-2012) ofrecen garantías suficientes para evitar el exceso de compensación y un posible comportamiento anticompetitivo por parte del proveedor del servicio público. También es necesario evaluar si ha habido algún exceso de compensación de las obligaciones de servicio público de NorthLink desde 2002 y si el proveedor del servicio público ha tenido algún tipo de comportamiento anticompetitivo que pueda haber elevado el coste del cumplimiento de sus obligaciones de servicio público hasta un punto que no fuera proporcional al objetivo perseguido por los contratos de servicio público.
(334)
No obstante, es preciso subrayar que la evaluación de la compatibilidad se limita a comprobar si existe un exceso de compensación y un posible comportamiento anticompetitivo y no se ocupa de la cuestión de la relación coste-eficiencia o minimización de costes, a diferencia de la evaluación de la existencia de ayuda estatal en virtud de la condición Altmark 4. Al evaluar la compatibilidad con el artículo 86, apartado 2, del Tratado, no corresponde a la Comisión comprobar si el servicio público podría haberse prestado de forma más eficiente.
(335)
Tal como figura en el cuadro 3 anterior, los resultados netos de las actividades de servicio público de NorthLink 1 fueron positivos en algunos ejercicios (2003/2004 y 2005/2006) y negativos en otros (2002/2003 y 2004/2005). El resultado global de las actividades de servicio público de NorthLink 1 durante el período en que explotó las rutas de las islas septentrionales (2002-2006) fue positivo por una cuantía de 0,9 millones GBP. Dicha cuantía corresponde a un exceso de financiación pública medio anual de 0,2 millones GBP.
(336)
Es preciso señalar, en primer lugar, que los datos facilitados por las autoridades del Reino Unido proceden de un ejercicio de contabilidad analítica basado en las cuentas reglamentarias. Dichos resultados han sido validados por un auditor externo independiente en relación con la metodología utilizada, los datos contables y el contenido del estado. No se encontraron diferencias significativas entre las cuantías comunicadas y los libros y registros subyacentes de NorthLink 1. Estos datos se han establecido adecuadamente y son plausibles (65).
(337)
El exceso de financiación pública medio anual de 0,2 millones GBP es muy limitado si se compara con la compensación pública media anual concedida a NorthLink 1, de aproximadamente 23,2 millones GBP (66), y representa solo cerca del 0,9 % de dicha cantidad.
(338)
La Comisión acepta el principio de que la compensación pagada a las empresas a las que se han atribuido SIEG «no puede superar lo necesario para cubrir los costes derivados del cumplimiento de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los correspondientes ingresos, así como un beneficio razonable por el desempeño de estas obligaciones» (67). El beneficio razonable se define como «un tipo de remuneración de los fondos propios que tenga en cuenta el riesgo, o la inexistencia del mismo, soportado por la empresa a causa de la intervención del Estado […]». En el caso que nos ocupa, el margen de beneficio medio anual de cerca del 0,6 % de ingresos de servicio público (68) es muy limitado y puede ser aceptado como razonable a la vista de los riesgos que entraña para NorthLink 1 el desempeño de sus obligaciones de servicio público. Es preciso señalar en particular que estos beneficios muy limitados de NorthLink 1 obedecen a un procedimiento de licitación competitivo para el contrato de servicio público y por ello tuvieron que mantenerse a un nivel mínimo de acuerdo con las condiciones del mercado.
(339)
Por lo tanto, NorthLink 1 no ha sido compensada en exceso por el desempeño de sus cometidos de servicio público durante el período en que explotó las rutas de las islas septentrionales.
(340)
En la denuncia original de Streamline Shipping, de julio de 2004, se alegaba que NorthLink 1 habría recibido al menos 2 millones GBP fuera del ámbito de los gastos reembolsables relativos a sus obligaciones de servicio público directamente para fletar un buque de carga. Sin embargo, tal como se demuestra más arriba, esto no dio lugar a un exceso de compensación de las obligaciones de servicio público de NorthLink 1.
(341)
En lo que respecta a un posible comportamiento anticompetitivo, los datos de los precios presentados por Streamline Shipping (69) no indican diferencias de precios significativas para el transporte de carga entre NorthLink 1 y Streamline Shipping. En la ruta de las Shetland, los precios de NorthLink 1 son más elevados que los precios de Streamline Shipping en todos los años. En la ruta de las Órcadas, los precios de NorthLink son más bajos que los precios de Streamline Shipping en todos los años (entre el 5 y el 13 %), pero este hecho por sí solo no demuestra ningún comportamiento anticompetitivo. Además, la comparación es posiblemente errónea, ya que las tarifas de carga ro-ro y lo-lo no son directamente comparables, como afirman las autoridades del Reino Unido.
(342)
Por otra parte, la Comisión observa que las actividades comerciales llevadas a cabo por NorthLink 1 fueron rentables de forma autónoma en cada año de operación de NorthLink 1. Esto significa que los precios cobrados por NorthLink 1 en sus actividades comerciales estaban guiados por el mercado y eran compatibles con el comportamiento de un inversor del mercado en busca del máximo beneficio.
(343)
Además, en su informe de diciembre de 2005, en el que analiza el rendimiento de NorthLink 1, Audit Scotland no menciona ningún posible comportamiento anticompetitivo (por ejemplo, bajar los precios por debajo de los de los competidores) como motivo de las dificultades financieras de NorthLink 1. Al contrario, dichas dificultades se atribuyen fundamentalmente a una mayor e inesperada competencia de otras empresas.
(344)
En conclusión, NorthLink 1 no fue compensada en exceso indebidamente por el desempeño de sus obligaciones de servicio público y no hay pruebas de que haya tenido ningún tipo de comportamiento anticompetitivo durante el período en que operó en las rutas de las islas septentrionales. Se concluye que la ayuda estatal concedida a NorthLink 1 fue proporcional a la vista de sus obligaciones de servicio público.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
(345)
En lo que respecta al contrato de servicio público de NorthLink 2, la Comisión tiene la obligación de verificar, por una parte, si ha habido algún exceso de compensación de las obligaciones de servicio público hasta la fecha. También comprobará si ha habido algún posible comportamiento anticompetitivo que haya elevado el coste del cumplimiento de las obligaciones de servicio público hasta un punto que no fuera proporcional al objetivo perseguido por el contrato de servicio público. Por otra parte, la Comisión tiene que comprobar si las actuales disposiciones del contrato de servicio público con NorthLink 2 contienen suficientes salvaguardias para garantizar la proporcionalidad de la ayuda.
(346)
Tal como figura en el cuadro 5, los resultados netos de las actividades de servicio público de NorthLink 2 fueron positivos en los dos primeros años de operación (2006/2007 y 2007/2008). El resultado neto global de las operaciones de NorthLink 2 hasta el momento es positivo por una cuantía de 2,4 millones GBP. Esta cuantía corresponde a un exceso de financiación pública medio anual de 1,2 millones GBP.
(347)
Al igual que en el caso anterior de NorthLink 1, es preciso señalar, en primer lugar, que los datos facilitados por las autoridades del Reino Unido proceden de un ejercicio de contabilidad analítica basado en las cuentas reglamentarias. Dichos resultados han sido validados por un auditor externo independiente en relación con la metodología utilizada, los datos contables y el contenido del estado. No se encontraron diferencias significativas entre las cuantías comunicadas y los libros y registros subyacentes de NorthLink 2. La Comisión considera que estos datos se han establecido adecuadamente y son plausibles (70).
(348)
El exceso de financiación pública medio anual de 1,2 millones GBP es limitado si se compara con la compensación pública media anual concedida a NorthLink 2, de 26,6 millones GBP (71), y representa solo en torno al 4,5 % de dicha cantidad.
(349)
Al igual que en el caso anterior, la Comisión acepta el principio de un beneficio razonable por el desempeño de las obligaciones de servicio público. En el caso que nos ocupa, el margen de beneficio medio anual de cerca del 2,4 % de ingresos de servicio público (72) es limitado y puede ser aceptado como razonable a la vista de los riesgos que entraña para NorthLink 2 el desempeño de sus obligaciones de servicio público. Es preciso señalar en particular que estos beneficios limitados de NorthLink 2 obedecen a un procedimiento de licitación competitivo para el contrato de servicio público y por ello tuvieron que mantenerse a un nivel mínimo de acuerdo con las condiciones del mercado.
(350)
Por lo tanto, la Comisión considera que NorthLink 2 no ha sido compensada en exceso por el desempeño de sus cometidos de servicio público durante el período en que ha estado operando en las rutas de las islas septentrionales hasta el momento.
(351)
En lo que respecta a un posible comportamiento anticompetitivo de NorthLink 2, Streamline Shipping argumentaba que las reducciones de las tarifas de carga del 25 % en la ruta de las Shetland y del 19 % en la de las Órcadas anunciadas al principio del tercer contrato de servicio público, en julio de 2006, estaban penalizando indebidamente a Streamline Shipping y que solo eran posibles gracias a la mayor subvención concedida a NorthLink 2 respecto a la de NorthLink 1.
(352)
Tal como se ha mencionado anteriormente, NorthLink 2 no realiza actividades fuera del ámbito del contrato de servicio público. En particular, a diferencia del contrato de servicio público con NorthLink 1, el contrato entre las autoridades escocesas y NorthLink 2 cubría el transporte de mercancías como una actividad de servicio público. Dicha reducción en las tarifas de carga fue impuesta por las autoridades escocesas como parte de las condiciones de la licitación. Así pues, esta información era pública y los licitadores tuvieron que tenerla en cuenta a la hora de formular sus ofertas.
(353)
NorthLink 2 no ha sido compensado en exceso hasta el momento por sus obligaciones de servicio público. Además, como se muestra en el cuadro 5 anterior, el transporte de mercancías ha sido rentable de forma autónoma en los dos años de operación de NorthLink 2. Esto significa que las tarifas practicadas por NorthLink 2 en sus actividades comerciales respetan las condiciones de mercado y son compatibles con el comportamiento de maximización del beneficio propio de un inversor comercial.
(354)
Además, la Comisión reconoce que las tarifas de carga ro-ro y lo-lo pueden no ser directamente comparables, por las razones expuestas en el considerando 100 anterior.
(355)
Por otra parte, a diferencia de NorthLink 2, Pentland Ferries no publica sus tarifas de carga y en lugar de ello invita a los posibles clientes a que se pongan en contacto con sus oficinas de reserva para pedir un presupuesto y hacer una reserva. Por lo tanto, sería difícil para NorthLink 2 bajar de forma deliberada y sistemática sus precios por debajo de las tarifas de Pentland Ferries.
(356)
También en relación con un posible comportamiento anticompetitivo por parte de NorthLink 2, Pentland Ferries sostenía que NorthLink 2 había estado practicando un régimen de descuentos para los residentes de las Órcadas denominado «amigos y familiares» que estaba teniendo un efecto muy perjudicial en el servicio competidor prestado por Pentland Ferries (73).
(357)
Tal como se demuestra en el cuadro 7, todas las tarifas de base de NorthLink 2 para el transporte de pasajeros y vehículos son más elevadas que las de Pentland Ferries. No hay pruebas públicas que demuestren que Pentland Ferries aplica posibles descuentos, pero incluso dando por hecho que no ofrece ningún descuento, las tarifas cobradas por NorthLink 2, incluido el régimen de descuentos de «amigos y familiares» no son significativamente ni sistemáticamente más bajas que las tarifas cobradas por Pentland Ferries. Además, los descuentos no están disponibles durante la ajetreada temporada alta (julio y agosto). Por otra parte, tal como indican las autoridades del Reino Unido, el régimen de descuentos supone una proporción muy pequeña de los transportes de NorthLink 2 (el 1,6 %) y una proporción todavía menor de los ingresos de NorthLink 2 (el 0,5 %). Los ingresos no percibidos por NorthLink 2 en concepto de venta de billetes como consecuencia de los descuentos (pasando por alto la posible demanda adicional generada por los descuentos) son muy limitados (74). Por último, Pentland Ferries no pudo demostrar con cifras concretas que se haya visto financieramente afectado por este régimen de descuentos. Por consiguiente, la Comisión considera que no hay bases sólidas para alegar un comportamiento anticompetitivo por parte de NorthLink 2 o graves efectos en la competencia por razón de este régimen de descuentos.
(358)
Además, una parte interesada argumentó que NorthLink 2 ofrece alojamiento en régimen de Bed&Breakfast en las Órcadas (mientras que el buque está amarrado durante la noche) como actividad comercial a precios que están por debajo del coste y que esto está afectando a los que ofrecen un servicio de Bed&Breakfast en hoteles (75). Si bien esta cuestión no se suscitó en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, no se ha presentado ninguna prueba concreta de que los precios cobrados por NorthLink 2 por dicho servicio estén por debajo de los costes ni de que dicho servicio esté afectando negativamente a los ingresos de los operadores de Bed&Breakfast en hoteles de la competencia. Además, los precios del alojamiento en los buques y los costes de la prestación de este servicio no pueden compararse directamente con los precios del alojamiento en hoteles y sus respectivos costes. Por consiguiente, la Comisión considera que no hay bases sólidas para alegar un comportamiento anticompetitivo por parte de NorthLink 2 o graves efectos en la competencia por razón de este servicio. En cualquier caso, cualquier posible falseamiento de la competencia no afectaría a los intercambios comerciales entre Estados miembros ya que todo ello se desarrolla en las Órcadas.
(359)
Aparte de evaluar la proporcionalidad de cualquier ayuda en el pasado, la Comisión debe verificar también si las disposiciones del contrato de servicio público ofrecen suficientes garantías de que no va a haber un exceso de compensación ni un posible comportamiento anticompetitivo en el futuro.
(360)
Tal como se ha mencionado anteriormente (76), la licitación pública se realizó de forma abierta y transparente.
(361)
En opinión de la Comisión, las disposiciones del contrato de servicio público son adecuadas para evitar un exceso de compensación para el desempeño de las obligaciones de servicio público. La compensación se limita a los costes operativos (incluido un beneficio razonable) menos los ingresos de explotación. Los costes que pueden optar a la compensación también están claramente definidos en el contrato de servicio público.
(362)
Hay un mecanismo de recuperación de fondos que devolverá la mayor parte de cualquier posible compensación excesiva a las autoridades escocesas. Únicamente no se devuelve una pequeña cantidad. Por ejemplo, si el exceso de compensación es de un millón de GBP, NorthLink 2 solo conservará 275 000 GBP. En caso de un exceso de compensación de 10 millones GBP, NorthLink 2 solo conservará 725 000 GBP. La finalidad de este sistema es crear un incentivo para que NorthLink 2 reduzca costes y sea más eficiente. Estas cantidades son muy limitadas y son conformes a la definición de «beneficio razonable» recogida en el Marco SIEG (en su punto 18) (77). Aunque el Marco SIEG no es aplicable en el caso que estamos analizando, la Comisión considera que las cuantías del posible exceso de compensación que pueda conservar NorthLink 2 son muy limitadas y proporcionales en relación con las cuantías de la compensación.
(363)
Además, el margen de beneficio previsto en el contrato de servicio público procede de un procedimiento de licitación competitivo y por consiguiente está garantizado que dicho margen se haya fijado a un nivel razonable.
(364)
Existe también una cláusula en el contrato de servicio público que garantiza que, en caso de que el proveedor del servicio público reciba más ayudas públicas de otras fuentes, la subvención se reducirá en consecuencia.
(365)
En conclusión, el contrato de servicio público contiene salvaguardias suficientes contra un exceso de compensación para el desempeño de las obligaciones de servicio público.
(366)
Aparte de la cuestión del exceso de compensación, también tiene que evaluarse si el contrato de servicio público contiene suficientes salvaguardias para impedir un comportamiento anticompetitivo por parte de NorthLink 2 que pueda falsear indebidamente la competencia. Esto sucedería, por ejemplo, si NorthLink 2 estuviera en situación de bajar sus precios sistemáticamente por debajo de los precios de sus competidores, echándolos de esta forma del mercado.
(367)
El contrato de servicio público establece condiciones estrictas para la tarificación de los billetes. Impone la consulta de las autoridades escocesas cuando se revisen los precios. En particular, NorthLink 2 infringiría las disposiciones del contrato de servicio público si decidiera de forma unilateral e injustificable reducir los precios para echar a los competidores existentes fuera del mercado o para cerrar la entrada de competidores potenciales. Además, NorthLink 2 no puede reclamar ninguna compensación adicional por ninguna reducción en los ingresos derivada de descuentos o reducciones en los precios establecidos en el programa de tarifas publicado. Esto evita también un posible comportamiento anticompetitivo en materia de precios.
(368)
Otra posibilidad de falseamiento del mercado se produciría si el proveedor del servicio público pudiera, actuando por su cuenta, modificar o incrementar su oferta de servicio público de forma significativa, por ejemplo añadiendo nuevas rutas o aumentando de forma significativa las frecuencias. Si NorthLink 2 tuviera derecho automáticamente a una nueva compensación por estos servicios añadidos, ello podría provocar un falseamiento no justificado de la competencia más allá de lo que pueda aceptarse razonablemente como contrapartida por el cumplimiento de las obligaciones de servicio público.
(369)
El contrato de servicio público contempla explícitamente la consulta previa y la aprobación de los ministros escoceses antes de que se realice cualquier ajuste de importancia en los horarios y frecuencias publicados o en los servicios convenidos.
(370)
Existen también en disposiciones específicas en el contrato de servicio público que prohíben al operador las subvenciones cruzadas entre sus actividades de servicio público y sus demás actividades y que exigen que todas las transacciones realizadas entre NorthLink 2 y sus filiales se realicen en condiciones de independencia.
(371)
Casi todas las actividades de NorthLink 2 entran en el ámbito del contrato de servicio público. Sin embargo, con el fin de garantizar la transparencia, tiene que haber una separación de contabilidades entre sus actividades de servicio público y sus posibles actividades no de servicio público o comerciales de conformidad con las disposiciones de la Directiva de la transparencia.
(372)
Conforme a lo dispuesto en el contrato de servicio público, NorthLink 2 tiene que informar, con periodicidad anual, de los costes reales incurridos en el desempeño de las tareas de servicio público. Esta «declaración de resultados reales» aísla los costes de servicio público del resto de las actividades de NorthLink 2. Por lo tanto, está garantizado que la cuantía de los fondos públicos asignados a NorthLink 2 y el uso de dichos fondos queden claramente distinguidos del resto de las actividades de NorthLink 2. El contrato de servicio público establece explícitamente la necesidad de mantener sistemas de contabilidad claros, separados y transparentes para la financiación y explotación de las actividades de servicio público.
(373)
Con el fin de garantizar que los costes incurridos en el desempeño de las actividades de servicio público queden claramente distinguidos de los costes incurridos con el resto de las actividades, también es necesario establecer un sistema adecuado para asignar los costes que sean comunes a ambos tipos de actividades.
(374)
El contrato de servicio público contiene en detalle todos los costes que son admisibles para la compensación. Aparte de la subvención de déficits, que está destinada a cubrir todos los costes de explotación asociados con la explotación del servicio público (es decir, costes de personal embarcado, combustible, derechos de tráfico de la terminal, expedición de billetes, seguros, etc.), están previstos suplementos para aumentos inesperados del coste del combustible y para gastos de inversión vinculados a la adquisición de activos para la prestación de los servicios convenidos. Todos los costes cubiertos por la subvención del déficit se han cuantificado con precisión en la hipótesis de base y las condiciones para aplicar y para determinar los suplementos de combustible potencial y los suplementos de capital están definidos con detalle en el contrato de servicio público.
(375)
Así pues, el contrato de servicio público es suficientemente claro en lo relativo a la asignación de costes entre las actividades de servicio público y las actividades que no son de servicio público.
(376)
La Comisión observa positivamente en ese contexto que las autoridades del Reino Unido tienen intención de consultar públicamente a las partes interesadas cada vez que se introduzcan cambios sustanciales en las obligaciones de servicio público de NorthLink 2 para las rutas de las islas septentrionales. También exigirán a NorthLink 2 que presente cuentas separadas auditadas de beneficios y pérdidas para las actividades de servicio público y para las actividades comerciales a partir del ejercicio 2009-2010 y tienen intención de incluir dichas exigencias en todos los futuros contratos de servicio público para los servicios de transbordador en las islas septentrionales.
5.3.4.4. Conclusión
a) NorthLink 1 (2002-2006)
(377)
Las obligaciones de servicio público impuestas a NorthLink 1 han sido correctamente definidas y adecuadamente atribuidas. La ayuda estatal concedida a NorthLink 1 durante el período 2002-2006 no ha compensado en exceso a la empresa por la realización de los cometidos de servicio público que le fueron atribuidos. Tampoco hay pruebas suficientes de comportamiento anticompetitivo que haya podido aumentar artificialmente los costes del servicio público, causando de este modo un falseamiento indebido de la competencia.
(378)
Por consiguiente, la ayuda estatal concedida a NorthLink 1 durante el período 2002-2006 es compatible con el artículo 86, apartado 2, del Tratado.
b) NorthLink 2 (2006-2012)
(379)
La ayuda estatal concedida a NorthLink 2 hasta el momento no ha compensado en exceso a la empresa por la realización de los cometidos de servicio público que le fueron atribuidos. Tampoco hay pruebas suficientes de comportamiento anticompetitivo que pueda aumentar artificialmente los costes del servicio público, causando de este modo un falseamiento indebido de la competencia.
(380)
Los SIEG para la explotación de las rutas de las islas septentrionales están bien definidos y han sido debidamente atribuidos a NorthLink 2. Existen salvaguardias suficientes para garantizar que la compensación concedida a NorthLink 2 es proporcional a sus obligaciones de servicio público. Así pues, la ayuda estatal concedida a NorthLink 2 para la explotación de dichas rutas es compatible con el artículo 86, apartado 2, del Tratado CE.
6. CONCLUSIÓN
(381)
En consideración a cuanto precede, se concluye que la ayuda estatal concedida a CalMac para la explotación de todas las rutas de las islas occidentales, a excepción de Gourock-Dunoon, es una ayuda existente que es compatible con el artículo 86, apartado 2, del Tratado.
(382)
Por lo que respecta a la ruta de Gourock-Dunoon, de conformidad con el artículo 19 del Reglamento de procedimiento, la Comisión registra la aceptación, por parte de las autoridades del Reino Unido, de las medidas apropiadas propuestas conforme al artículo 18 del Reglamento de procedimiento y considera que, siempre que se apliquen correctamente las medidas apropiadas descritas más arriba, el régimen de ayudas existente será también compatible con el artículo 86, apartado 2, del Tratado. Se pide al Reino Unido que inicie los procedimientos requeridos para lanzar una licitación pública para dicha ruta antes de finales de 2009. El contrato de servicio público posterior debería entrar en vigor antes de finales de junio de 2011. La aplicación de las medidas apropiadas descritas más arriba será seguida de cerca por la Comisión y se solicita al Reino Unido que informe regularmente a la Comisión de todos los pasos que se den en el proceso de aplicación.
(383)
La Comisión considera que la ayuda estatal concedida a NorthLink 1 y NorthLink 2 para la explotación de las rutas de las islas septentrionales en 2002-2006 y 2007-2009 respectivamente es compatible con el artículo 86, apartado 2, del Tratado.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal existente concedida a CalMac Ferries Ltd en virtud del contrato de servicio público para la prestación de servicios de transbordador en las islas occidentales escocesas (a excepción de la ruta Gourock-Dunoon) es compatible con el artículo 86, apartado 2, del Tratado.
Artículo 2
La ayuda estatal existente concedida a Cowal Ferries Ltd en relación con la explotación de la ruta Gourock-Dunoon es compatible con el artículo 86, apartado 2, del Tratado, a condición de que el Reino Unido acepte aplicar las medidas apropiadas de conformidad con el artículo 19 del Reglamento (CE) no 659/1999.
En particular, el Reino Unido deberá iniciar los procedimientos necesarios para lanzar una licitación pública para la ruta Gourock-Dunoon antes del 31 de diciembre de 2009. El contrato de servicio público posterior debe entrar en vigor antes del 30 de junio de 2011.
Artículo 3
El Reino Unido informará sin demora a la Comisión acerca de los pasos dados para aplicar sus compromisos en relación con la financiación de la ruta Gourock-Dunoon.
Artículo 4
La ayuda estatal concedida a NorthLink Orkney and Shetland Ferries Ltd y a NorthLink Ferries Ltd en virtud de los respectivos contratos públicos de servicio para la prestación de los servicios de transbordador en las islas septentrionales escocesas es compatible con el artículo 86, apartado 2, del Tratado.
Artículo 5
El destinatario de la presente Decisión es el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
Hecho en Bruselas, el 28 de octubre de 2009.

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