Document ID: 32010D0605

ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ
της 26ης Ιανουαρίου 2010
σχετικά με την κρατική ενίσχυση C 56/07 (πρώην E 15/05) που χορήγησε η Γαλλία στην επιχείρηση La Poste
[κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό Ε(2010) 133]
(Το κείμενο στη γαλλική γλώσσα είναι το μόνο αυθεντικό)
(Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ)
(2010/605/ΕΕ)
Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ,
Έχοντας υπόψη:
τη συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (1), και ιδίως το άρθρο 108 παράγραφος 2 πρώτο εδάφιο,
τη συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο, και ιδίως το άρθρο 62, παράγραφος 1 στοιχείο α),
Αφού κάλεσε τα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σύμφωνα με τις διατάξεις των προαναφερθέντων άρθρων (2),
Εκτιμώντας τα ακόλουθα:
1. ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ
(1)
Στις 21 Δεκεμβρίου 2005, η Επιτροπή ενέκρινε τη μεταβίβαση των τραπεζικών και χρηματοπιστωτικών δραστηριοτήτων της επιχείρησης La Poste στη θυγατρική της La Banque Postale (3). Στην απόφασή της, η Επιτροπή επισήμανε ότι το ζήτημα της απεριόριστης εγγύησης από το κράτος στην επιχείρηση La Poste θα αποτελούσε αντικείμενο χωριστής διαδικασίας.
(2)
Στις 21 Φεβρουαρίου 2006, σύμφωνα με το άρθρο 17 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 659/1999 (4) του Συμβουλίου σχετικά με τον καθορισμό λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου 108 της συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής «διαδικαστικός κανονισμός»), η Επιτροπή ενημέρωσε τις γαλλικές αρχές για τα προκαταρκτικά συμπεράσματά της όσον αφορά την ύπαρξη απεριόριστης εγγύησης η οποία απορρέει από το καθεστώς της La Poste και η οποία συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ και τις κάλεσε να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους. Εφόσον αυτή η εικαζόμενη απεριόριστη εγγύηση του κράτους ήταν σε ισχύ ήδη πριν από την 1η Ιανουαρίου 1958, η Επιτροπή εφάρμοσε τους διαδικαστικούς κανόνες σχετικά με τις υφιστάμενες ενισχύσεις, σύμφωνα με το άρθρο 1 στοιχείο β) του προαναφερθέντος διαδικαστικού κανονισμού (5).
(3)
Η Επιτροπή έλαβε την απάντηση των γαλλικών αρχών στις 24 Απριλίου 2006.
(4)
Στις 4 Οκτωβρίου 2006, σύμφωνα με το άρθρο 18 του διαδικαστικού κανονισμού, η Επιτροπή κάλεσε τη Γαλλία να καταργήσει το αργότερο έως τις 31 Δεκεμβρίου 2008 την εγγύηση που λαμβάνει για όλες τις υποχρεώσεις της η La Poste βάσει του καθεστώτος της.
(5)
Στις 6 Δεκεμβρίου 2006, η Επιτροπή έλαβε υπόμνημα των γαλλικών αρχών που αμφισβητούσε τα συμπεράσματα τα οποία διατύπωνε η Επιτροπή στην επιστολή της 4ης Οκτωβρίου 2006.
(6)
Μετά από συνεδρίαση με τις αρμόδιες υπηρεσίες ανταγωνισμού της Επιτροπής (στο εξής «ΓΔ Ανταγωνισμού»), με επιστολή της 16ης Ιανουαρίου 2007, οι γαλλικές αρχές υπέβαλαν στην Επιτροπή σχέδιο τροποποίησης του διατάγματος εφαρμογής του νόμου αριθ. 80-539 της 16ης Ιουλίου 1980 σχετικά με την επιβολή προστίμων στον διοικητικό τομέα και την εκτέλεση των αποφάσεων από νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου (6) (στο εξής «νόμος της 16ης Ιουλίου»), δηλαδή το διάταγμα αριθ. 81-501 της 12ης Μαΐου 1981 για την εφαρμογή του νόμου της 16ης Ιουλίου 1980 σχετικά με την επιβολή προστίμων στον διοικητικό τομέα και την εκτέλεση των αποφάσεων από νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου (7) (στο εξής «το διάταγμα της 12ης Μαΐου 1981»).
(7)
Ικανοποιώντας αίτημα της Επιτροπής για διευκρινίσεις, οι γαλλικές αρχές κοινοποίησαν υπόμνημα, που παρελήφθη την 1η Φεβρουαρίου 2007, το οποίο εξηγούσε την κατάσταση των πιστωτών της La Poste σε περίπτωση που η εταιρεία αντιμετώπιζε οικονομικές δυσκολίες.
(8)
Με υπόμνημα της 19ης Μαρτίου 2007, οι γαλλικές αρχές υπέβαλαν συμπληρωματική πρόταση με την οποία δεσμεύονταν από κοινού με τη La Poste να αναγράφουν σε κάθε σύμβαση χρηματοδότησης και σε ενημερωτικό φυλλάδιο προσφοράς της La Poste ότι δεν υφίσταται εγγύηση.
(9)
Με επιστολή της 29ης Νοεμβρίου 2007, η Επιτροπή ενημέρωσε τη Γαλλία για την απόφασή της να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 108 παράγραφος 2 της ΣΔΕΕ για το εν λόγω μέτρο (στο εξής «απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας»).
(10)
Η απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας δημοσιεύτηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (8). Η Επιτροπή κάλεσε τα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σχετικά με το εν λόγω μέτρο.
(11)
Η Επιτροπή δεν έλαβε παρατηρήσεις για το θέμα από τα ενδιαφερόμενα μέρη.
(12)
Η Επιτροπή έλαβε τις παρατηρήσεις της Γαλλίας με επιστολή τής 23ης Ιανουαρίου 2008.
(13)
Η Επιτροπή δημοσίευσε στον διαδικτυακό τόπο της ΓΔ Ανταγωνισμού πρόσκληση υποβολής προσφορών για τη σύνταξη μελέτης σχετικά με την απεριόριστη εγγύηση της Γαλλικής Δημοκρατίας στην εταιρεία La Poste. Ελήφθησαν τέσσερις προσφορές πριν τη λήξη της προθεσμίας στις 21 Απριλίου 2008. Η μελέτη ανατέθηκε στην κα Sophie Nicinski, καθηγήτρια δημοσίου δικαίου στο Πανεπιστήμιο, κάτοχο τίτλου διδάκτορος Νομικής και συντάκτη δημοσιεύσεων σχετικών με το θέμα της εγγύησης του κράτους σε βιομηχανικά και εμπορικά δημόσια ιδρύματα. Η εμπειρογνώμονας (στο εξής «εμπειρογνώμονας της Επιτροπής») υπέβαλε την έκθεσή της στις 17 Νοεμβρίου 2008.
(14)
Μετά τη δημοσίευση στον τύπο πληροφοριών σχετικά με την έκδοση από τη γαλλική κυβέρνηση νομοσχεδίου για την αλλαγή του καθεστώτος της La Poste, η Επιτροπή ρώτησε τις γαλλικές αρχές, στις 20 Ιουλίου 2009, εάν δέχονταν να αναλάβουν δέσμευση για τη μετατροπή της La Poste σε ανώνυμη εταιρεία που θα υπόκειται στις δικαστικές διαδικασίες εξυγίανσης και εκκαθάρισης δημοσίων επιχειρήσεων. Με την ίδια επιστολή, η Επιτροπή διαβίβασε στις γαλλικές αρχές την έκθεση του εμπειρογνώμονά της.
(15)
Με υπόμνημα που διαβιβάστηκε στις 31 Ιουλίου 2009, η Γαλλία ενημέρωσε την Επιτροπή ότι το υπουργικό Συμβούλιο της 29ης Ιουλίου 2009 ενέκρινε νομοσχέδιο σχετικά με τη La Poste και τις ταχυδρομικές υπηρεσίες, το οποίο καθόριζε τη μετατροπή της La Poste σε ανώνυμη εταιρεία την 1η Ιανουαρίου 2010. Οι γαλλικές αρχές ανέφεραν, εξάλλου, ότι θα υπέβαλαν τις παρατηρήσεις τους για την έκθεση του εμπειρογνώμονα της Επιτροπής.
(16)
Μετά από δύο έγγραφες υπομνήσεις της Επιτροπής της 9ης Σεπτεμβρίου και της 6ης Οκτωβρίου 2009, η Γαλλία υπέβαλε, με υπόμνημα της 27ης Οκτωβρίου 2009, τις παρατηρήσεις της σχετικά με την έκθεση του εμπειρογνώμονα της Επιτροπής και διαβίβασε γνώμη του κ. Guy Carcassonne, καθηγητού νομικής του Πανεπιστημίου (στο εξής «εμπειρογνώμονας των γαλλικών αρχών»).
(17)
Στις 11 Δεκεμβρίου 2009 υποβλήθηκε τροποποίηση του νομοσχεδίου σχετικά με την εταιρεία La Poste και τις ταχυδρομικές υπηρεσίες, η οποία μετέθετε την ημερομηνία μετατροπής της La Poste σε ανώνυμη εταιρεία στο Μάρτιο του 2010.
2. ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΟΥ ΜΕΤΡΟΥ
(18)
Ο νόμος υπ’ αριθμόν 90-568 της 2ας Ιουλίου 1990 σχετικά με την οργάνωση της δημόσιας υπηρεσίας ταχυδρομείων και την France Télécom (9) (στο εξής «νόμος της 2ας Ιουλίου 1990») μετέτρεψε την πρώην Γενική Διεύθυνση ταχυδρομείων και επικοινωνιών σε δύο νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου: στην επιχείρηση La Poste και την επιχείρηση France Télécom.
(19)
Ορισμένα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου δεν έχουν χαρακτηριστεί από το νόμο ως δημόσιοι οργανισμοί διοικητικού χαρακτήρα (ΕΡΑ) ή δημόσιοι οργανισμοί βιομηχανικού και εμπορικού χαρακτήρα (EPIC) (10). Το ίδιο συνέβη και με τη La Poste. Στην απόφασή του της 18ης Ιανουαρίου 2001 (2ο πολιτικό τμήμα) (11), το Cour de Cassation (Ανώτατο Ακυρωτικό Δικαστήριο) έκρινε, ωστόσο, ότι η La Poste εξομοιούται με έναν EPIC (12). Οι νομικές συνέπειες του καθεστώτος της La Poste είναι οι ακόλουθες:
2.1. ΑΝΕΦΑΡΜΟΣΤΟ ΤΩΝ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΩΝ ΑΦΕΡΕΓΓΥΟΤΗΤΑΣ ΚΑΙ ΠΤΩΧΕΥΣΗΣ ΣΤΗΝ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΗ LA POSTE
(20)
Το άρθρο 1 του νόμου της 2ας Ιουλίου 1990 χαρακτήρισε την La Poste νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου. Ωστόσο, στη Γαλλία, τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου δεν υπάγονται στο κοινό δίκαιο για τα θέματα δικαστικού διακανονισμού και εκκαθάρισης προβληματικών επιχειρήσεων.
(21)
Ο αποκλεισμός της εφαρμογής των διαδικασιών αφερεγγυότητας και πτώχευσης στα νομικά πρόσωπα απορρέει από τη γενική αρχή του ακατάσχετου των περιουσιακών στοιχείων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου που αναγνωρίζεται στη γαλλική νομολογία από τα τέλη του 19ου αιώνα, και ιδίως από το Cour de Cassation (13).
(22)
Ακόμη, το άρθρο 2 του νόμου αριθ. 85-98 της 25ης Ιανουαρίου 1985 σχετικά με τη δικαστική εξυγίανση και εκκαθάριση των επιχειρήσεων (14) (στο εξής «ο νόμος της 25ης Ιανουαρίου 1985»), που ορίζει το πεδίο εφαρμογής των διαδικασιών δικαστικής εξυγίανσης και εκκαθάρισης κοινού δικαίου στη Γαλλία, το οποίο έγινε άρθρο 620-2 του εμπορικού κώδικα, ορίζει: «Η δικαστική εξυγίανση και εκκαθάριση εφαρμόζονται σε κάθε εμπορική επιχείρηση, κάθε πρόσωπο εγγεγραμμένο στο répertoire des métiers, σε κάθε γεωργό και σε κάθε νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου». Από το γράμμα αυτού του νόμου καθώς και από την ερμηνεία του από τα γαλλικά δικαστήρια (15) συνάγεται ότι οι δικαστικές διαδικασίες του κοινού δικαίου δεν εφαρμόζονται στα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου.
2.2. ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΣΤΗΝ ΠΕΡΙΠΤΩΣΗ ΤΗΣ LA POSTE ΤΟΥ ΝΟΜΟΥ ΤΗΣ 16ΗΣ ΙΟΥΛΙΟΥ 1980 ΚΑΙ ΤΗΣ ΑΡΧΗΣ ΤΗΣ ΤΕΛΙΚΗΣ ΕΥΘΥΝΗΣ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ ΓΙΑ ΤΙΣ ΟΦΕΙΛΕΣ ΝΟΜΙΚΩΝ ΠΡΟΣΩΠΩΝ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ
(23)
Ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980 εφαρμόζεται στην επιχείρηση La Poste, η οποία χαρακτηρίστηκε νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου από το νόμο της 2ας Ιουλίου 1990.
(24)
Η παράγραφος ΙΙ του πρώτου άρθρου του νόμου της 16ης Ιουλίου 1980 ορίζει: «όταν μια δικαστική απόφαση με ισχύ δεδικασμένου έχει καταδικάσει έναν οργανισμό τοπικής αυτοδιοίκησης ή ένα δημόσιο οργανισμό να καταβάλει ένα χρηματικό ποσό το ύψος του οποίου ορίζεται στην ίδια την απόφαση, για το ποσό αυτό πρέπει να εκδοθεί εντολή πληρωμής εντός δύο μηνών από την κοινοποίηση της δικαστικής απόφασης. Εάν δεν εκδοθεί εντολή πληρωμής εντός αυτής της προθεσμίας, ο αντιπρόσωπος του κράτους στο οικείο διοικητικό διαμέρισμα ή στην εποπτεύουσα αρχή εκδίδει αυτεπάγγελτα εντολή πληρωμής. Σε περίπτωση ανεπάρκειας πιστώσεων, ο αντιπρόσωπος του κράτους στην αρμόδια υπηρεσία ή την εποπτεύουσα αρχή απευθύνει όχληση στον οργανισμό αυτοδιοίκησης ή τον δημόσιο οργανισμό να συγκεντρώσει τους απαραίτητους πόρους· εάν το όργανο λήψης αποφάσεων του οργανισμού δεν αποδεσμεύσει ή δεν συγκεντρώσει αυτούς τους πόρους, ο αντιπρόσωπος του κράτους στην αρμόδια υπηρεσία ή την εποπτεύουσα αρχή «y pourvoit» και, εάν είναι απαραίτητο, προβαίνει αυτεπάγγελτα σε εντολή πληρωμής».
(25)
Το εδάφιο 4 του άρθρου 3 παράγραφος 1 του διατάγματος της 12ης Μαΐου 1981 ορίζει ότι «όταν η όχληση δεν παράγει αποτέλεσμα με μέχρι τη λήξη αυτών των προθεσμιών (16), ο αντιπρόσωπος του κράτους ή η εποπτεύουσα αρχή προβαίνει στην εγγραφή της δαπάνης στον προϋπολογισμό του οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης ή του υπερήμερου δημόσιου οργανισμού. Αποδεσμεύσει, εάν είναι απαραίτητο, τους απαραίτητους πόρους είτε μειώνοντας τις πιστώσεις που διατίθενται για άλλες δαπάνες και δεν έχουν ακόμη αναλωθεί, είτε αυξάνοντας τους πόρους». Τέλος, το εδάφιο 5 του άρθρου 3 παράγραφος 1 του ίδιου διατάγματος προβλέπει ότι «εάν, εντός προθεσμίας οκτώ ημερών από την κοινοποίηση της εγγραφής της πίστωσης, ο οργανισμός τοπικής αυτοδιοίκησης ή ο δημόσιος οργανισμός δεν προβεί στην εντολή πληρωμής του οφειλόμενου ποσού, ο αντιπρόσωπος του κράτους ή η αρμόδια εποπτεύουσα αρχή το πράττει αυτεπάγγελτα εντός προθεσμίας εντός μηνός».
(26)
Το προαναφερθέν διάταγμα της 12ης Μαΐου 1981 καταργήθηκε και αντικαταστάθηκε από το διάταγμα αριθ. 2008-479 της 20ής Μαΐου 2008 σχετικά με την εκτέλεση των χρηματικών ποινών που επιβάλλονται σε δημόσιους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης. Εντούτοις, το άρθρο 10 του νέου διατάγματος ενσωματώνει τους όρους των εδαφίων 4 και 5 του άρθρου 3 παράγραφος 1 του διατάγματος της 12ης Μαΐου 1981 (17). Δεν τροποποιεί, συνεπώς, ουσιαστικά το μέτρο.
(27)
Εξάλλου, η εγκύκλιος της 16ης Οκτωβρίου 1989 (18) προβλέπει ότι: «σε περίπτωση ανεπάρκειας ή έλλειψης πιστώσεων, κατάσταση που προβλέπεται στο δεύτερο εδάφιο του σημείου ΙΙ του άρθρου 1 του νόμου της 16ης Ιουλίου 1980, ο διατάκτης οφείλει επίσης, πριν από τη λήξη της προθεσμίας τεσσάρων μηνών, να ενημερώσει τον πιστωτή με συστημένη επιστολή έναντι απόδειξης παραλαβής, διευκρινίζοντας το ποσό που θα ζητηθεί αργότερα. Η εντολή πληρωμής θα αφορά το συνολικό ποσό της οφειλής, σε περίπτωση παντελούς έλλειψης πιστώσεων, ή το υπόλοιπο, σε περίπτωση ανεπάρκειας πιστώσεων».
(28)
Από το σύνολο αυτών των διατάξεων συνάγεται ότι ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980 και οι εκτελεστικές διατάξεις του αποσκοπούν αποκλειστικά στην εκτέλεση των δικαστικών αποφάσεων με ισχύ δεδικασμένου οι οποίες καταδικάζουν είτε το κράτος, είτε έναν οργανισμό τοπικής αυτοδιοίκησης είτε ένα δημόσιο οργανισμό να καταβάλει ένα χρηματικό ποσό. Δεν καθορίζουν διαδικασία εξυγίανσης η εκκαθάρισης.
(29)
Ακόμη, ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980 και οι εκτελεστικές διατάξεις του ορίζουν ρητά το κράτος ως αρμόδια αρχή για την είσπραξη των οφειλών των δημόσιων οργανισμών. Το κράτος διαθέτει σημαντικά προνόμια: αφενός, την εντολή πληρωμής και, αφετέρου, τη δημιουργία επαρκών πόρων. Για το λόγο αυτό πρέπει να εξεταστεί σε ποιο βαθμό οι δυνατότητες αποζημίωσης που διαθέτουν οι πιστωτές με την εφαρμογή της ευθύνης του κράτους σε περίπτωση αδυναμίας πληρωμής της επιχείρησης La Poste θα μπορούσαν να εξομοιωθούν με μια μορφή εγγύησης.
(30)
Εκτός από τα δύο ανωτέρω στοιχεία (αποκλεισμός της δυνατότητας εφαρμογής των διαδικασιών αφερεγγυότητας και εφαρμογής του νόμου της 16ης Ιουλίου 1980), η Επιτροπή έκρινε, στην απόφασή της για την κίνηση της διαδικασίας, ότι οι διατάξεις που εφαρμόζονται σε ορισμένους EPIC θα μπορούσαν επίσης να εφαρμοστούν και στην La Poste:
2.3. ΜΕΤΑΒΙΒΑΣΗ ΤΩΝ ΥΠΟΧΡΕΩΣΕΩΝ ΕΝΟΣ ΕΚΚΑΘΑΡΙΣΘΕΝΤΟΣ EPIC ΣΕ ΕΝΑΝ ΑΛΛΟ ΔΗΜΟΣΙΟ ΟΡΓΑΝΙΣΜΟ Ή ΣΤΟ ΚΡΑΤΟΣ
(31)
Η κωδικοποιητική οδηγία αριθ. 02-060-M95 της 18ης Ιουλίου 2002 σχετικά με τη δημοσιονομική και λογιστική ρύθμιση των δημόσιων οργανισμών βιομηχανικού και εμπορικού χαρακτήρα (19) (στο εξής «κωδικοποιητική οδηγία») προβλέπει ότι υπάρχουν δύο πιθανότητες σε περίπτωση κλεισίματος μιας EPIC η οποία διαθέτει όργανο είσπραξης δημοσίων εσόδων:
-
είτε ένας νέος δημόσιος οργανισμός υποκαθιστά τον παλαιό EPIC και αποκτά τα περιουσιακά στοιχεία, τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις του,
-
είτε μια νομοθετική πράξη κηρύσσει τη διάλυση του δημόσιου οργανισμού· σε αυτή την περίπτωση, «η πράξη εκκαθάρισης του οργανισμού μπορεί να ορίσει τον φορέα στον οποίο θα περιέλθει το υπόλοιπο, κατά κανόνα το κράτος» (20).
(32)
Ο οδηγός για τη δημοσιονομική οργάνωση της σύστασης, μετατροπής και κατάργησης εθνικών δημόσιων οργανισμών και των ενώσεων δημοσίου συμφέροντος της 14ης Νοεμβρίου 2006 (στο εξής «ο οδηγός δημοσιονομικής οργάνωσης», που είναι διαθέσιμος στον διαδικτυακό τόπο του Υπουργείου Οικονομικών ορίζει (21): «Η πράξη κατάργησης του οργανισμού πρέπει να προβλέπει ρητά τη μεταβίβαση των δικαιωμάτων, των περιουσιακών στοιχείων και υποχρεώσεων του υπό κατάργηση οργανισμού στον φορέα που θα αναλάβει τη δραστηριότητα ή την περιουσία του (δηλαδή σε ένα δημόσιο οργανισμό ή το κράτος)» … «Γενικότερα, πρέπει να προβλεφθεί ότι ο νέος οργανισμός υποκαθιστά τα νομικά πρόσωπα τη δραστηριότητα των οποίων αναλαμβάνει ως προς τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που απορρέουν από συμβάσεις οι οποίες έχουν συναφθεί για την εκπλήρωση των αποστολών που του έχουν ανατεθεί».
(33)
Αν και οι διατάξεις της κωδικοποιητικής οδηγίας και του οδηγού δημοσιονομικής οργάνωσης εφαρμόζονται μόνο στους EPIC που διαθέτουν όργανο είσπραξης δημοσίων εσόδων, από ορισμένα στοιχεία συνάγεται επίσης ότι σε περίπτωση κλεισίματος ενός EPIC ο οποίος δεν διαθέτει όργανο είσπραξης δημοσίων εσόδων, τα χρέη του μεταβιβάζονται στο κράτος ή σε έναν άλλο δημόσιο οργανισμό.
(34)
Έτσι, η επιχείρηση Charbonnages de France δημοσίευσε στις υποσημειώσεις των οικονομικών λογαριασμών της στις 31 Δεκεμβρίου 2008 ότι όλα τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις ενός EPIC πρέπει, σε περίπτωση κλεισίματος να μεταβιβάζονται είτε σε ένα άλλο νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, είτε στην ίδια τη γαλλική κυβέρνηση και οι όροι και οι προϋποθέσεις αυτής της μεταβίβασης πρέπει να προσδιορίζονται στο νόμο για το κλείσιμο του εν λόγω EPIC. Η διάταξη αυτή δεν περιορίζεται μόνο στους EPIC οι οποίοι διαθέτουν όργανο είσπραξης δημοσίων εσόδων· εξάλλου, η ίδια η Charbonnages de France είναι ένας EPIC χωρίς όργανο είσπραξης δημοσίων εσόδων.
(35)
Εξάλλου, σύμφωνα με ορισμένους οργανισμούς αξιολόγησης της πιστοληπτικής ικανότητας, σε περίπτωση λύσης της ERAP (22), αν και η ERAP είναι επίσης EPIC χωρίς όργανο είσπραξης δημοσίων εσόδων, το υπόλοιπο του χρέους της και των στοιχείων ενεργητικού της θα μεταβιβάζονταν επίσης στο κράτος. Σύμφωνα με τον οίκο Fitch (23), «ως EPIC, η ERAP δεν υπόκειται στις διαδικασίες εκκαθάρισης. Είναι δυνατόν να διαλυθεί μόνο με νομοθετική πράξη και, σε αυτή την περίπτωση, το υπόλοιπο της οφειλής της και των στοιχείων ενεργητικού της θα μεταβιβαστούν στο κράτος». Κατά τον οίκο Moody’s (24), «το πρωτοδικείο που ορίζει τις διαδικασίες δικαστικής εκκαθάρισης δεν μπορεί να επιβάλει αναδιαρθρώσεις της ERAP. Έτσι, σε περίπτωση λύσης της εταιρείας, τα στοιχεία ενεργητικού/παθητικού της θα μεταβιβάζονταν στην αρμόδια αρχή για τη σύστασή της, δηλαδή στο ίδιο το κράτος».
(36)
Με βάση τα ανωτέρω, αν και η La Poste δεν διαθέτει όργανο είσπραξης δημοσίων εσόδων (25), πρέπει να εξεταστεί αν, σε περίπτωση εκκαθάρισής της, εφαρμόζεται σε αυτήν η αρχή της μεταβίβασης των χρεών στο κράτος ή σε ένα άλλο νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, λαμβανομένης υπόψη της εξομοίωσής της με έναν EPIC. Ως εκ τούτου, ο πιστωτής θα είχε την εγγύηση ότι δεν θα χάσει την απαίτησή του και θα μπορούσε να αρκεστεί σε ένα μικρότερο επιτόκιο ή να δεχτεί ευνοϊκότερους όρους και προθεσμίες πληρωμής απ’ ό,τι εάν δεν υπήρχε αυτή η εγγύηση. Κατά συνέπεια, μια τέτοια μεταβίβαση θα είχε τα ίδια αποτελέσματα με μια εγγύηση.
2.4. ΠΡΟΣΒΑΣΗ ΣΤΟΥΣ ΛΟΓΑΡΙΑΣΜΟΥΣ ΤΟΥ ΔΗΜΟΣΙΟΥ
(37)
Σύμφωνα πάντοτε με την Fitch (26), «η ρευστότητα της ERAP είναι εγγυημένη με την άμεση πρόσβασή της στους λογαριασμούς προκαταβολών του Δημοσίου». Εφόσον η ERAP είναι EPIC, πρέπει να εξεταστεί τι πρόσβαση θα μπορούσε να έχει η La Poste στους λογαριασμούς προκαταβολών του Δημοσίου.
3. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΚΑΙ ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΩΝ ΓΑΛΛΙΚΩΝ ΑΡΧΩΝ
(38)
Μετά την έκδοση της απόφασης για την κίνηση της διαδικασίας, οι γαλλικές αρχές κοινοποίησαν τις παρατηρήσεις και τις προτάσεις τους στην Επιτροπή, με επιστολή της 23ης Ιανουαρίου 2008. Η επιστολή αυτή συμπληρώνει τις παρατηρήσεις και τις προτάσεις που διατυπώθηκαν στις προηγούμενες επιστολές των γαλλικών αρχών (27) και συνοψίζονται στην απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας.
3.1. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΓΑΛΛΙΚΩΝ ΑΡΧΩΝ
(39)
Οι γαλλικές αρχές αμφισβητούν, αφενός, την ύπαρξη εγγύησης και, αφετέρου, την ύπαρξη πλεονεκτήματος για την επιχείρηση La Poste.
3.1.1. ΑΠΟΥΣΙΑ ΕΓΓΥΗΣΗΣ
(40)
Κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, αφενός οι δημόσιοι οργανισμοί δεν επωφελούνται από καμία αυτόματη εγγύηση λόγω του καθεστώτος τους (Α) και αφετέρου, το σκεπτικό της Επιτροπής στην απόφασή της για την κίνηση της διαδικασίας είναι λανθασμένο (Β).
A. Οι δημόσιοι οργανισμοί δεν ωφελούνται από καμία αυτόματη εγγύηση λόγω του καθεστώτος τους
(28).
(41)
Καταρχάς, καμία νομοθετική πράξη ούτε απόφαση θεσπίζει την αρχή ότι το κράτος παρέχει εξ ορισμού απεριόριστη εγγύηση για τα χρέη των EPIC.
(42)
Δεύτερον, η νομολογία έχει αποφανθεί ότι δεν υφίστανται εγγυήσεις. Συγκεκριμένα, στην απόφασή του σχετικά με την Société de l’hôtel d’Albe (29) το Συμβούλιο Επικρατείας έκρινε ότι «ο εθνικός οργανισμός τουρισμού που διαθέτει νομική προσωπικότητα και δημοσιονομική αυτονομία […] ήταν δημόσιος οργανισμός και, ως εκ τούτου, το κράτος δεν θα μπορούσε να θεωρηθεί υποχρεωμένο να εξοφλήσει τα χρέη που συνήψε αυτός ο οργανισμός· κατά συνέπεια, δικαίως το Υπουργείο Δημοσίων Έργων αρνήθηκε να ικανοποιήσει την απαίτηση του [πιστωτή]». Το ίδιο επιχείρημα θα μπορούσε να διατυπωθεί και όσον αφορά τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης στις δύο αποφάσεις του Συμβουλίου Επικρατείας στην υπόθεση Campoloro (30).
(43)
Τρίτον, ο οργανικός νόμος της 1ης Αυγούστου 2001 σχετικά με το νόμο του προϋπολογισμού (31) (στο εξής «LOLF») προβλέπει ότι μια εγγύηση μπορεί να δημιουργηθεί μόνο με διάταξη στο νόμο του προϋπολογισμού (32). Συνεπώς, σύμφωνα με τον εμπειρογνώμονα των γαλλικών αρχών (33), από τότε που τέθηκε πλήρως σε ισχύ ο νόμος του προϋπολογισμού την 1η Ιανουαρίου 2005, δεν ήταν δυνατό να χορηγηθεί νόμιμα καμία έμμεση εγγύηση. Δεν παρέχεται λοιπόν καμία έμμεση εγγύηση για τα χρέη που συνήψε η La Poste μετά την 1η Ιανουαρίου 2005. Όσον αφορά τα χρέη που συνάφθηκαν πριν από την 1η Ιανουαρίου 2005, ο εμπειρογνώμονας των γαλλικών αρχών εκτιμά ότι, ελλείψει δικαστικής απόφασης, δεν είναι δυνατό να κριθεί αν θα μπορούσε να αποκλεισθεί η ακυρότητα των έμμεσων εγγυήσεων που παρέχονταν πριν την 1η Ιανουαρίου 2005, η χορήγηση των οποίων δεν επιτρεπόταν ρητά με διάταξη του νόμου του προϋπολογισμού, λαμβάνοντας ως νομική βάση τον σεβασμό των συνταγματικά κατοχυρωμένων δικαιωμάτων των πιστωτών.
(44)
Τέταρτον, εάν οι EPIC επωφελούνταν από εγγύηση του κράτους, η αλλαγή του καθεστώτος τους θα απαιτούσε τη θέσπιση μέτρων διασφάλισης των δικαιωμάτων των πιστωτών. Ποτέ, ωστόσο, δεν έχει τεθεί σε εφαρμογή ένας τέτοιος μηχανισμός. Αντίθετα, κατά τη μετατροπή την 1η Ιανουαρίου 1991 της Διοίκησης των ταχυδρομείων και των υπηρεσιών τηλεπικοινωνιών σε αυτόνομο νομικό πρόσωπο (La Poste), το κράτος, με την απόφαση της 31ης Δεκεμβρίου 1990, χορήγησε ρητή εγγύηση για τα χρέη που συνάφθηκαν πριν από τις 31 Δεκεμβρίου 1990 και μεταβιβάστηκαν στην La Poste. Αυτό δεν θα ήταν απαραίτητο, εάν η La Poste, ως οργανισμός που εξομοιώνεται με EPIC, ελάμβανε βάσει του καθεστώτος της εγγύηση του κράτους. Θεσπίστηκαν επίσης και διάφορες νομικές και κανονιστικές διατάξεις για την παροχή της εγγύησης του κράτους σε ορισμένες δραστηριότητες της ERAP και του γαλλικού αναπτυξιακού οργανισμού, που είναι δύο EPIC.
(45)
Τέλος, οι γαλλικές αρχές παραπέμπουν σε άρθρο (34) του κ. Labetoulle, πρώην προέδρου του τμήματος διαφορών του Συμβουλίου Επικρατείας. Κατά τον κ. Labetoulle, «δεν υπάρχει βάσει του δικαίου κανένας αυτοματισμός όσον αφορά τη χορήγηση, το όφελος και την έκταση αυτής της εγγύησης [μιας εγγύησης του κράτους που θα εφαρμοζόταν αυτοδικαίως στους κρατικούς οργανισμούς]».
B. Το σκεπτικό της Επιτροπής σχετικά με την ύπαρξη εγγύησης είναι λανθασμένο
(35)
α) Η εξόφληση των ατομικών απαιτήσεων δεν είναι εγγυημένη
1. Ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980 δεν θα μπορούσε να συνιστά εγγύηση
(46)
Σύμφωνα με τις γαλλικές αρχές (36), ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980 προσδίδει στην εποπτεύουσα αρχή εξουσία υποκατάστασης του οργάνου διοίκησης του νομικού προσώπου το οποίο υποκαθιστά. Ως προς αυτό, η εποπτεύουσα αρχή μπορεί να ασκεί μόνο τις αρμοδιότητες του εν λόγω οργάνου διοίκησης, οι οποίες δεν περιλαμβάνουν τη δυνατότητα ανάληψης από τον προϋπολογισμό του κράτους. Ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980 δεν προέβλεπε λοιπόν υποχρέωση του κράτους να αναλαμβάνει υποχρέωση από ίδιους πόρους του.
(47)
Βάσει αυτής της ερμηνείας, οι γαλλικές αρχές παραπέμπουν στις νομοπαρασκευαστικές εργασίες του νόμου της 16ης Ιουλίου 1980. Κατά τις συζητήσεις εκείνες, η κυβέρνηση ήταν αντίθετη με τις τροποποιήσεις που θα υποχρέωναν το κράτος να καταβάλει έκτακτη επιχορήγηση σε έναν οργανισμό τοπικής αυτοδιοίκησης και περιφερειακής διοίκησης ο οποίος δεν θα διέθετε επαρκείς πόρους για την εκτέλεση μιας δικαστικής απόφασης.
(48)
Οι γαλλικές αρχές παραπέμπουν επίσης και σε επιστημονικά νομικά άρθρα (37). Τα άρθρα αυτά υποστηρίζουν ότι η διατύπωση «y pourvoit» (επιλαμβάνεται) που αναφέρεται στο άρθρο 1 του νόμου της 16ης Ιουλίου 1980 παραπέμπει σε εξουσία «υποκατάστασης» βάσει της οποίας «καταρχήν ο υποκαθιστών διαθέτει τις ίδιες αρμοδιότητες με τον υποκαθιστάμενο», ενώ η χορήγηση έκτακτης επιχορήγησης είναι «εκτός του πεδίου της εξουσίας υποκατάστασης» και, κατά συνέπεια, δεν προβλέπεται από το νόμο της 16ης Ιουλίου 1980.
(49)
Τέλος, οι γαλλικές αρχές παραθέτουν τις αποφάσεις του Συμβουλίου Επικρατείας της 10ης Νοεμβρίου 1999 (38) και της 18ης Νοεμβρίου 2005 (39) σχετικά με την υπόθεση Campoloro. Το Συμβούλιο Επικρατείας έκρινε ότι η χρηματοδοτική υποκατάσταση του υπερήμερου οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης από το κράτος δεν περιλαμβάνεται στον κατάλογο των υποχρεώσεων που επέβαλε ο νόμος της 16ης Ιουνίου 1980. Εξάλλου, εξετάζοντας αν έπρεπε να θεμελιωθεί η ευθύνη του κράτους μόνο με βάση την ύπαρξη αμέλειας, και κατά μείζονα λόγο βαρείας, το Συμβούλιο Επικρατείας απέκλεισε εξ ορισμού κάθε μορφή «αυτόματης» ευθύνης και, κατά συνέπεια, κάθε μορφή εγγύησης.
2. Δεν είναι δυνατό να θεμελιωθεί η αντικειμενική ευθύνη του κράτους με μόνη αιτιολογία την ανεπάρκεια στοιχείων ενεργητικού
(50)
Εξάλλου, οι γαλλικές αρχές ισχυρίζονται ότι οι υπό αυστηρές προϋποθέσεις δυνατότητες αποζημίωσης των πιστωτών των δημόσιων οργανισμών που παρέχει η στοιχειοθέτηση της ευθύνης δεν θα μπορούσε να εξομοιωθεί με μορφή εγγύησης. Η εγγύηση προϋποθέτει ότι ο εγγυητής αποδέχεται την ύπαρξη εγγύησης. Η παραδοχή μιας αμέλειας ή, σε περίπτωση αντικειμενικής ευθύνης, των συνεπειών μιας ίδιας πράξης, δεν συνεπάγεται την ύπαρξη εγγύησης.
(51)
Στη συνέχεια, οι γαλλικές αρχές υποστηρίζουν ότι σε καμία περίπτωση δεν είναι δυνατόν να στοιχειοθετηθεί η ευθύνη του κράτους με τη μόνη αιτιολογία ότι ο Νομάρχης ή η εποπτεύουσα αρχή δεν μπόρεσε να λάβει κανένα μέτρο που θα επέτρεπε την εξόφληση της οφειλής εξαιτίας της οικονομικής κατάστασης και της κατάστασης των περιουσιακών στοιχείων του οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης ή του δημόσιου οργανισμού.
(52)
Καταρχήν, όσον αφορά την αμέλεια, και κατά μείζονα λόγο τη βαριά αμέλεια, η παράλειψη του Νομάρχη ή της εποπτεύουσας αρχής να ασκήσει τις αρμοδιότητές του σε περίπτωση που κανένα μέτρο δεν μπορεί να επιτρέψει την εξόφληση της οφειλής από τον οργανισμό τοπικής αυτοδιοίκησης ή τον δημόσιο οργανισμό δεν θα συνιστούσε από μόνη της αμέλεια.
(53)
Όσον αφορά την αντικειμενική ευθύνη, αυτή αποκλείεται τουλάχιστον από δύο στοιχεία:
-
Πρώτον, η ευθύνη του προσώπου από το οποίο ζητείται η αποζημίωση είναι δυνατό να στοιχειοθετηθεί μόνο εάν το γεγονός (συμπεριλαμβανομένης της παράλειψης) που του καταλογίζεται αποτέλεσε την άμεση αιτία της ζημίας. Όμως, σε περίπτωση ανεπάρκειας των στοιχείων ενεργητικού, η ζημία την οποία υφίσταται ο πιστωτής δεν θα μπορούσε να αποδοθεί στην πράξη ή την παράλειψη της διοικητικής αρχής, αλλά στην αφερεγγυότητα του οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης ή του δημόσιου οργανισμού.
-
Δεύτερον, η αντικειμενική ευθύνη απορρέει από την αρχή της ίσης μεταχείρισης έναντι των επιβαρύνσεων του δημοσίου. Όμως, κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, στην προκειμένη περίπτωση, είναι δύσκολο να προσδιοριστεί κατά πόσο η ζημία που υπέστη ο πιστωτής είναι αποτέλεσμα παραβίασης της αρχής της ίσης μεταχείρισης έναντι των επιβαρύνσεων του δημοσίου. Πράγματι, σε αντίθεση με την υπόθεση Coutéas που αποτέλεσε αντικείμενο νομολογίας (40), στην παρούσα περίπτωση καμία αρχή του κράτους δεν θα αποφάσιζε να μην εκτελέσει την απόφαση του δικαστηρίου για λόγους γενικούς συμφέροντος. Στην εξεταζόμενη υπόθεση, η δημόσια αρχή θα ευρίσκονταν σε πρακτική αδυναμία να λάβει μέτρα που θα επέτρεπαν την εκτέλεση της δικαστικής απόφασης και την αποζημίωση των πιστωτών και όχι σε αδυναμία που υπαγορεύεται από λόγους γενικού συμφέροντος. Κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, η επίκληση της ευθύνης για παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχείρισης έναντι των επιβαρύνσεων του δημοσίου δεν μπορεί να βασίζεται μόνο στη διαπίστωση της αφερεγγυότητας. Αναφορικά με το επιχείρημα που διατύπωσε η Επιτροπή στην αιτιολογική σκέψη 59 της απόφασής της για την κίνηση της διαδικασίας σύμφωνα με το οποίο «εάν ο αντιπρόσωπος του κράτους υποστήριζε ότι υπάρχει συνέχεια της δημόσιας υπηρεσίας ως προς το δικαίωμα του πιστωτή να αποζημιωθεί, αυτό δεν θα απέκλειε τη δυνατότητα να τεκμηριωθεί η αντικειμενική ευθύνη του κράτους», οι γαλλικές αρχές αναγνωρίζουν ότι η απαίτηση της συνέχειας της δημόσιας υπηρεσίας επιβάλλεται στον αντιπρόσωπο του κράτους κατά την εκτέλεση της διαδικασίας που θεσπίστηκε με το νόμο της 16ης Ιουλίου 1980. Εντούτοις, σύμφωνα με τις γαλλικές αρχές, ακόμα και αν ο δικαστής διέτασσε την αποζημίωση του πιστωτή, η απόφαση αυτή θα έφερνε τον πιστωτή στην κατάσταση στην οποία θα βρισκόταν με βάση το κοινό δίκαιο, εφόσον, σε αυτή την περίπτωση, το υπό εξέταση περιουσιακό στοιχείο θα εκχωρούνταν και οι πιστωτές θα εισέπρατταν το ποσό που θα τους αντιστοιχούσε. Συνεπώς, δεν θα υπήρχε κανένα προνόμιο για τον πιστωτή.
β) […] (41)
1. Το ανεφάρμοστο της διαδικασίας εξυγίανσης και εκκαθάρισης κοινού δικαίου στα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου δεν αποκλείει τη δυνατότητα πτώχευσης ενός EPIC ή εφαρμογής διαδικασίας πτώχευσης σε αυτήν
(54)
Κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, η Επιτροπή βασίζει την ανάλυσή της στην ανακοίνωση του 2000 σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις υπό μορφή εγγυήσεων (42), και συγκεκριμένα στο σημείο 2.13, το οποίο ορίζει ότι «Η Επιτροπή θεωρεί επίσης ως ενίσχυση με τη μορφή εγγύησης τους ευνοϊκότερους όρους χρηματοδότησης που εξασφαλίζουν επιχειρήσεις των οποίων το νομικό καθεστώς αποκλείει την πτώχευση ή άλλες διαδικασίες αφερεγγυότητας ή προβλέπει ρητώς την παροχή κρατικής ενίσχυσης ή την κάλυψη ζημιών από το κράτος».
(55)
Επισημαίνοντας ότι οι διατάξεις της συνθήκης υπερισχύουν της ανακοίνωσης του 2000 για τις κρατικές ενισχύσεις με μορφή εγγυήσεων, οι γαλλικές αρχές αναφέρουν δύο στοιχεία τα οποία, κατά την άποψή τους, δεν επιτρέπουν την εφαρμογή της εν λόγω ανακοίνωσης στην προκειμένη περίπτωση:
-
η ανακοίνωση του 2000 σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις με μορφή εγγυήσεων δίνει έμφαση στο γεγονός ότι η ενδεχόμενη ενίσχυση απορρέει από «ευνοϊκότερους όρους χρηματοδότησης» που θα αποδίδονταν στον αποκλεισμό της δυνατότητας εφαρμογής μιας διαδικασίας πτώχευσης· όμως, η Επιτροπή δεν απέδειξε την ύπαρξη «ευνοϊκότερων όρων χρηματοδότησης»,
-
η ανακοίνωση του 2000 σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις με μορφή εγγυήσεων αφορά την περίπτωση κατά την οποία το νομικό καθεστώς αποκλείει κάθε διαδικασία πτώχευσης ή αφερεγγυότητας και όχι μια ειδική διαδικασία· ωστόσο, η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι η επιχείρηση La Poste δεν μπορεί να πτωχεύσει ούτε ότι δεν υπάρχει καμία δυνατότητα διαδικασίας αφερεγγυότητας.
(56)
Όμως, κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, ο νόμος της 25ης Ιανουαρίου 1985 είναι μόνο ένας νόμος διαδικασίας. Το γεγονός ότι οι EPIC δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δεν σημαίνει ότι ένας EPIC δεν μπορεί να βρεθεί σε κατάσταση παύσης πληρωμών, ούτε ότι ο νόμος αυτός απαγορεύει την εφαρμογή μιας ad hoc διαδικασίας εξυγίανσης, εκκαθάρισης η πτώχευσης σε αυτό τον EPIC.
2. Η εφαρμογή της «διαδικασίας» που θέσπισε ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980 δεν παρέχει στον πιστωτή κανένα επιπλέον προνόμιο σε σχέση με τη συλλογική διαδικασία του κοινού δικαίου
(57)
Αφού ανέλυσαν την αιτιολογική σκέψη 68 της απόφασης για την κίνηση της διαδικασίας, οι γαλλικές αρχές συμπέραναν ότι η Επιτροπή χρησιμοποιεί δύο κριτήρια για να αξιολογήσει εάν η εφαρμογή μιας ειδικής διαδικασίας σε περίπτωση αφερεγγυότητας προσδίδει πλεονέκτημα στην επιχείρηση η οποία υπάγεται σε αυτή τη διαδικασία σε σχέση με τις επιχειρήσεις οι οποίες υπάγονται στο εμπορικό δίκαιο:
-
ένα κριτήριο δημοσιότητας: η διαδικασία η οποία θα ακολουθούνταν σε περίπτωση αφερεγγυότητας της La Poste θα έπρεπε να προσδιοριστεί και να δημοσιοποιηθεί,
-
ένα κριτήριο ισοδυναμίας: η διαδικασία αυτή θα έπρεπε να είναι είτε μια διαδικασία ιδιωτικού δικαίου είτε μια διαδικασία που δεν παρέχει στους πιστωτές της La Poste δικαιώματα τα οποία υπερέχουν των δικαιωμάτων τα οποία θα είχαν εάν εφαρμοζόταν το εμπορικό δίκαιο.
(58)
Αν και οι γαλλικές αρχές αμφισβητούν την αναγκαιότητα εφαρμογής αυτών των δύο κριτηρίων (43), εφόσον τα κριτήρια αυτά θεωρούνται απαραίτητα και επαρκή από την Επιτροπή, τα έλαβαν υπόψη τους για να εξετάσουν εάν η εφαρμογή των διατάξεων του νόμου της 16ης Ιουλίου 1980 παρέχει πλεονέκτημα στους πιστωτές των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου έναντι των πιστωτών των επιχειρήσεων οι οποίες υπάγονται στις συλλογικές διαδικασίες κοινού δικαίου.
(59)
Όσον αφορά το κριτήριο της δημοσιότητας, οι γαλλικές αρχές θεωρούν ότι δικαίως οι οργανισμοί αξιολόγησης κρίνουν ότι η διαδικασία που θέσπισε ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980 εφαρμόζεται στην περίπτωση αφερεγγυότητας ενός EPIC, όπως αυτό αποδεικνύεται από τις αξιολογήσεις των οργανισμών τους οποίους αναφέρει η Επιτροπή στην περίπτωση της ERAP.
(60)
Όσον αφορά το κριτήριο της ισοδυναμίας, οι γαλλικές αρχές κάνουν διάκριση ανάμεσα στην περίπτωση εφαρμογής της απαίτησης να υπάρχει συνέχεια της δημόσιας υπηρεσίας και στην περίπτωση μη εφαρμογής αυτής της απαίτησης.
i) ανάλυση της «διαδικασίας» που θεσπίστηκε με το νόμο της 16ης Ιουλίου 1980 υπό το πρίσμα του κριτηρίου της ισοδυναμίας - χωρίς απαίτηση συνέχειας της δημόσιας υπηρεσίας
(61)
Σύμφωνα με τις γαλλικές αρχές, σε περίπτωση αδυναμίας της La Poste να εξοφλήσει τα χρέη της και αν δεν εφαρμοζόταν καμία απαίτηση συνέχειας της δημόσιας υπηρεσίας, θα ακολουθούνταν η ακόλουθη διαδικασία: στην απίθανη περίπτωση μιας αποδεδειγμένης οικονομικής δυσκολίας και πριν ανακύψει κατάσταση ανεπάρκειας στοιχείων ενεργητικού, η επιχείρηση θα αναγκαζόταν σε ένα πρώτο στάδιο να ξεκινήσει διαπραγματεύσεις με τους πιστωτές της με στόχο να θέσει σε εφαρμογή ένα σχέδιο εξυγίανσης του παθητικού. Σε ένα δεύτερο στάδιο, εάν το σχέδιο αυτό δεν κρινόταν ικανοποιητικό ή εάν δεν επέτρεπε την αποκατάσταση των οικονομικών δυσκολιών και ελλείψει νέας συμφωνίας με τους πιστωτές, οι πιστωτές, ή ορισμένοι από αυτούς, θα μπορούσαν να προσφύγουν στον αρμόδιο δικαστή για να επιδιώξουν την καταδίκη του οφειλέτη και, κατά συνέπεια, την αναγνώριση της απαίτησής τους. Θα εφαρμοζόταν δηλαδή η διαδικασία που θεσπίστηκε με το νόμο της 16ης Ιουλίου 1980, βάσει της οποίας θα μπορούσε, ενδεχομένως, η εποπτεύουσα αρχή να υποκαταστήσει τη διοίκηση της La Poste για να λάβει τις αποφάσεις που είναι αναγκαίες για την πληρωμή των οφειλών της από τους πόρους του οργανισμού. Εάν η διαδικασία που θεσπίστηκε με το νόμο της 16ης Ιουνίου 1980 κατέληγε στην ανεπάρκεια στοιχείων ενεργητικού της La Poste και εάν η εποπτεύουσα αρχή βρισκόταν σε κατάσταση ουσιαστικής αδυναμίας, εφόσον δεν θα είχε πλέον κανένα περιουσιακό στοιχείο να εκχωρήσει, να δημιουργήσει τους απαραίτητους πόρους για την εξόφληση του οφειλόμενου ποσού, η προβλεπόμενη από το νόμο της 16ης Ιουλίου 1980 διαδικασία θα τερματιζόταν.
(62)
Κατά συνέπεια, σύμφωνα με τις γαλλικές αρχές, σε περίπτωση που δεν εφαρμόζεται καμία απαίτηση δημόσιας υπηρεσίας, η εφαρμογή της «διαδικασίας» που θεσπίστηκε με το νόμο της 16ης Ιουλίου 1980 θα μπορούσε να επιφέρει τη ρευστοποίηση του συνόλου των στοιχείων ενεργητικού της La Poste, αλλά, σε περίπτωση ανεπάρκειας περιουσιακών στοιχείων, η διαδικασία αυτή δεν θα επέτρεπε να ικανοποιηθούν όλοι οι πιστωτές της La Poste. Με την ολοκλήρωση της διαδικασίας, όλοι οι πιστωτές μιας επιχείρησης που υπάγεται στο νόμο της 16ης Ιουλίου 1980 θα αποζημιώνονταν με το ίδιο ποσό το οποίο θα ελάμβαναν οι πιστωτές μιας επιχείρησης που υπάγεται στο εμπορικό δίκαιο, δηλαδή το ποσό που λαμβάνεται από τη ρευστοποίηση των περιουσιακών στοιχείων.
(63)
Η διαδικασία αυτή θα διέφερε από τη διαδικασία που εφαρμόζεται στο εμπορικό δίκαιο μόνο ως προς δύο στοιχεία:
-
την απουσία συνολικής αντιμετώπισης των πιστωτών: σε αντίθεση με τη διαδικασία ιδιωτικού δικαίου κατά την οποία οι απαιτήσεις αντιμετωπίζονται συνολικά και οι πιστωτές ικανοποιούνται κατά φθίνουσα τάξη προνομιακής θέσης και κατ’ αναλογία προς τα διαθέσιμα ποσά, η διαδικασία που θέσπισε ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980 διαφέρει ως προς το γεγονός ότι μόνο αν ο πιστωτής ασκήσει αγωγή μπορεί να διατηρήσει τα δικαιώματά του. Η λογική του νόμου της 16ης Ιουλίου 1980 βασίζεται στην «αρχή της εξυπηρέτησης κατά σειρά προτεραιότητας»,
-
ο αντιπρόσωπος του κράτους είναι αυτός που ασκεί, υπό τον έλεγχο του διοικητικού δικαστή (έλεγχος της βαριάς αμέλειας, όπως θεσπίστηκε από το Συμβούλιο Επικρατείας στην απόφαση Campoloro του Νοεμβρίου 2005), καθήκοντα ισοδύναμα με αυτά του εκκαθαριστή και του αναγκαστικού διαχειριστή.
(64)
Οι γαλλικές αρχές θεωρούν ότι, με το πέρας της διαδικασίας, οι πιστωτές δεν θα διέθεταν άλλα ένδικα μέσα. Πράγματι, κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, η ευθύνη του κράτους μπορεί να τεκμηριωθεί μόνο με βάση την ανεπάρκεια των στοιχείων ενεργητικού. Ακόμη, στη διαδικασία ιδιωτικού δικαίου, οι πιστωτές «δεν ανακτούν το δικαίωμα της ατομικής προσφυγής», πλην εξαιρέσεων, μετά τη δικαστική εκκαθάριση (44).
ii) Ανάλυση της διαδικασίας που θέσπισε ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980 με βάση το κριτήριο της ισοδυναμίας, λαμβανομένης υπόψη της απαίτησης να υπάρχει συνέχεια της δημόσιας υπηρεσίας
(65)
Σε περίπτωση που πρέπει να διασφαλιστεί η συνέχεια της δημόσιας υπηρεσίας, οι γαλλικές αρχές παραδέχονται ότι ο αντιπρόσωπος του κράτους, ασκώντας τις εξουσίες που του παρέχει ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980, θα μπορούσε να αποφασίσει να μην εκχωρήσει ορισμένα στοιχεία ενεργητικού που είναι απαραίτητα για την εκπλήρωση της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας. Η μη εκχώρηση ορισμένων περιουσιακών στοιχείων, λόγω της απαίτησης για συνέχεια της δημόσιας υπηρεσίας, θα είχε ως αποτέλεσμα, εάν το κράτος δεν κατέβαλε αποζημίωση, να ρευστοποιηθούν λιγότερα περιουσιακά στοιχεία και να μειωθούν τα ποσά που θα μπορούσαν να ανακτήσουν οι πιστωτές. Η διαδικασία δεν θα παρείχε στους πιστωτές της La Poste δικαιώματα που υπερισχύουν των δικαιωμάτων τα οποία θα είχαν σε περίπτωση εφαρμογής του εμπορικού δικαίου. Σύμφωνα με τις γαλλικές αρχές, το κριτήριο της ισοδυναμίας που έθεσε η Επιτροπή θα ικανοποιούνταν κατά μείζονα λόγο.
(66)
Οι γαλλικές αρχές, παραδέχονται, ωστόσο, ότι σε αυτή την περίπτωση θα μπορούσε να γίνει επίκληση της αντικειμενικής ευθύνης του κράτους, με αποτέλεσμα να αποζημιωθούν οι πιστωτές μέχρι το ποσό της ζημίας την οποία υπέστησαν, δηλαδή το πολύ κατά την αγοραία αξία των περιουσιακών στοιχείων τα οποία νομίμως ο αντιπρόσωπος του κράτους αποφάσισε να μην εκχωρήσει. Σύμφωνα με τις γαλλικές αρχές, αυτή η ενδεχόμενη αποζημίωση θα είχε ως μοναδικό αποτέλεσμα να περιέλθει ο πιστωτής στην κατάσταση η οποία θα προέκυπτε με την εφαρμογή του κοινού δικαίου και δεν θα μπορούσε να του παράσχει, όσον αφορά το κριτήριο της ισοδυναμίας, περισσότερα δικαιώματα από αυτά που θα είχε βάσει του κοινού δικαίου.
(67)
Οι γαλλικές αρχές συμπεραίνουν ότι η διαδικασία που θέσπισε ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980 τηρεί τα κριτήρια ισοδυναμίας και δημοσιότητας που όρισε η Επιτροπή, τα οποία είναι επαρκή για να αποκλεισθεί η ύπαρξη πλεονεκτήματος. Θεωρούν ότι δεν δικαιολογείται, συνεπώς, το να υπαχθεί άμεσα η La Poste στην επαχθή και περίπλοκη διαδικασία κοινού δικαίου.
3. Οι νομοθετικές πράξεις που παρέθεσε η Επιτροπή σχετικά με το μέλλον των υποχρεώσεων μετά την εξάντληση των πόρων του ιδρύματος δεν εφαρμόζονται στην περίπτωση της La Poste
(68)
Κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, οι νομοθετικές πράξεις που ανέφερε η Επιτροπή στην απόφασή της για την κίνηση της διαδικασίας, ιδίως στην αιτιολογική σκέψη 69, δεν μπορούν ούτε να εφαρμοστούν ούτε να προσαρμοστούν στην La Poste.
3.1.2. ΑΠΟΥΣΙΑ ΠΛΕΟΝΕΚΤΗΜΑΤΟΣ
(69)
Σύμφωνα με τις γαλλικές αρχές, η ανάλυση της Επιτροπής σχετικά με την ύπαρξη επιλεκτικού πλεονεκτήματος αναπτύσσεται από δύο οπτικές γωνίες:
-
ενός διάλληλου συλλογισμού που βασίζεται στην ανακοίνωση του 2010 σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις με μορφή εγγυήσεων,
-
μιας ανάλυσης της εικαζόμενης επίπτωσης του υπό εξέταση μέτρου στους οργανισμούς αξιολόγησης.
A. Η ανακοίνωση της Επιτροπής του 2000 σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις με μορφή εγγυήσεων δεν επιτρέπει να εξαχθεί το συμπέρασμα ότι υπάρχει πλεονέκτημα στην εξεταζόμενη περίπτωση.
(70)
Οι γαλλικές αρχές θεωρούν ότι στην αιτιολογική σκέψη 77 της απόφασης για την κίνηση της διαδικασίας, η Επιτροπή διαπράττει σφάλμα ερμηνείας του σημείου 2.1.3 της ανακοίνωσης του 2000 για τις κρατικές ενισχύσεις με μορφή εγγυήσεων. Κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, το σημείο 2.1.3 σημαίνει ότι, όταν το νομικό καθεστώς μιας επιχείρησης αποκλείει τη δυνατότητα διαδικασίας πτώχευσης ή αφερεγγυότητας, εάν η επιχείρηση αυτή υπάγεται σε ευνοϊκότερους όρους χρηματοδότησης, οι όροι αυτοί συνιστούν ενίσχυση με μορφή εγγύησης. Κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, από πουθενά δεν συνάγεται στο σημείο 2.1.3 της ανακοίνωσης της Επιτροπής του 2000 σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις με μορφή εγγυήσεων ότι η Επιτροπή θεωρεί το γεγονός πως το νομικό καθεστώς μιας επιχείρησης αποκλείει τη δυνατότητα διαδικασίας πτώχευσης οδηγεί αναγκαστικά στο συμπέρασμα ότι η επιχείρηση αυτή επωφελείται από ευνοϊκότερους όρους χρηματοδότησης.
(71)
Εξάλλου, οι γαλλικές αρχές θεωρούν ότι η La Poste δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του σημείου 2.1.3 της ανακοίνωσης της Επιτροπής του 2000 σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις με μορφή εγγυήσεων, διότι η ανακοίνωση αυτή αφορά την περίπτωση κατά την οποία το νομικό καθεστώς αποκλείει κάθε διαδικασία πτώχευσης ή αφερεγγυότητας και όχι μια ειδική διαδικασία. Όμως, κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι η La Poste δεν μπορούσε να πτωχεύσει ούτε ότι δεν ήταν δυνατό να εφαρμοστεί καμία διαδικασία αφερεγγυότητας.
B. Μη καταλογισμός και απουσία κρατικών πόρων
(72)
Στην αιτιολογική σκέψη 79 της απόφασης για την κίνηση της διαδικασίας, η Επιτροπή υπενθυμίζει την επιρροή που ασκούν οι οργανισμοί αξιολόγησης στους όρους δανειοληψίας από τις επιχειρήσεις.
(73)
Αφού επισήμαναν τις αδυναμίες των οργανισμών αξιολόγησης, οι γαλλικές αρχές ισχυρίζονται ότι, όταν η θέση την οποία υποστηρίζει ένας οργανισμός αξιολόγησης δεν τεκμηριώνεται με ακριβή ανάλυση του ισχύοντος νομικού καθεστώτος, δεν μπορεί να αποτελέσει πλεονέκτημα καταλογιστέο στο κράτος, το οποίο θα μπορούσε να συνιστά κρατική ενίσχυση. Εξάλλου, ακόμη και αν η εκτίμηση αυτή παρείχε στην πράξη σε έναν EPIC δυνατότητα προνομιακής πρόσβασης σε πιστώσεις, αυτό δεν θα του παρείχε κατά το νόμο και εκ των πραγμάτων καμία πρόσβαση σε κρατικούς πόρους, στοιχείο που είναι απαραίτητο για να χαρακτηριστεί ως κρατική ενίσχυση.
(74)
Οι γαλλικές αρχές προσθέτουν ότι οι αναλύσεις των οργανισμών αξιολόγησης δεν εντάσσονται σε ένα αντικειμενικό νομικό πλαίσιο, αλλά βασίζονται σε υποκειμενική εκτίμηση του ποια θα ήταν η στήριξη του κράτους σε περίπτωση που η εξεταζόμενη επιχείρηση βρισκόταν σε δυσχερή θέση.
Γ. Διαλληλία του συλλογισμού
(75)
Κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, ο συλλογισμός της Επιτροπής είναι διάλληλος:
-
η Επιτροπή βασίστηκε κατά κύριο λόγο στους ισχυρισμούς των οργανισμών αξιολόγησης για να αποδείξει την ύπαρξη οικονομικού πλεονεκτήματος,
-
η αγορά και οι οργανισμοί αξιολόγησης διαπίστωσαν την απουσία εγγύησης του κράτους στη La Poste, αλλά συνέχισαν να εκφράζουν αμφιβολία που οφειλόταν στη θέση την οποία διατύπωσε η Επιτροπή.
Δ. Απουσία επιπτώσεων στην αξιολόγηση της La Poste
(76)
Κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, η απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας δεν αποδεικνύει ότι η πιστοληπτική ικανότητα της La Poste θα ήταν υψηλότερη λόγω μιας εικαζόμενης απεριόριστης εγγύησης του κράτους.
α) Η μέθοδος των οργανισμών αξιολόγησης δεν είναι αρκετή για να αποδείξει οποιοδήποτε επίπτωση.
(77)
Οι γαλλικές αρχές διατυπώνουν διάφορες παρατηρήσεις όσον αφορά τη μελέτη του οίκου Standard and Poor’s με τίτλο «Influence of Government Support on Ratings» (επίπτωση της κυβερνητικής στήριξης στις αξιολογήσεις), την οποία παραθέτει η Επιτροπή στην αιτιολογική σκέψη 80 της απόφασης για την κίνηση της διαδικασίας. Στη μελέτη αυτή, η Standard and Poor’s κάνει διάκριση ανάμεσα σε διάφορες κατηγορίες «government supported postal companies» (ενισχυόμενες από το κράτος επιχειρήσεις ταχυδρομικών υπηρεσιών)· η κατάταξη καθορίζει τη μέθοδο που εφάρμοσε η Standard and Poor’s για την αξιολόγηση της εν λόγω επιχείρησης.
(78)
Οι γαλλικές αρχές αναφέρουν ότι η κατάταξη στην κατηγορία 1 (45) αντιστοιχεί σε γενικά κριτήρια, όπως η φύση της δραστηριότητας ή το οικονομικό και κοινωνικό περιβάλλον, αλλά δεν κάνει αναφορά στο καθεστώς της αξιολογούμενης επιχείρησης.
(79)
Οι γαλλικές αρχές επισημαίνουν ότι, στις 22 Νοεμβρίου 2004, τα γαλλικά ταχυδρομεία και τα ιταλικά ταχυδρομεία κατατάχθηκαν στην κατηγορία 2 (46). Από το έγγραφο της Standard and Poor’s συνάγουν ότι οι οικονομικές επιδόσεις της Poste Italiane δεν δικαιολογούν την αξιολόγηση των ιταλικών ταχυδρομείων. Κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, η αξιολόγηση των ιταλικών ταχυδρομείων επηρεάζεται από την αξιολόγηση του ιδιοκτήτη τους, αν και η Poste Italiane έχει καθεστώς SpA κοινού δικαίου.
(80)
Οι γαλλικές αρχές αναφέρουν ότι η Standard and Poor’s κατέταξε τελικά την La Poste στην κατηγορία 3 (47). Σύμφωνα με τις γαλλικές αρχές, οι σημαντικές μεταρρυθμίσεις που πραγματοποιήθηκαν από τα τέλη του 2004 οδήγησαν σταδιακά την Standard and Poor’s να κατατάξει την La Poste σε αυτή την τρίτη κατηγορία. Οι γαλλικές αρχές συνάγουν από αυτό ότι δεν είναι δυνατό να θεωρηθεί ότι η αξιολόγηση της La Poste αποδίδεται μόνο στο καθεστώς της ή σε οποιοδήποτε μηχανισμό εγγυήσεων του κράτους και ότι η αξιολόγηση αυτή θα μπορούσε να συνιστά κρατική ενίσχυση.
(81)
Οι γαλλικές αρχές παραδέχονται, ωστόσο, ότι η μελέτη της Standard and Poor’s του 2004 έθιγε το ζήτημα του καθεστώτος της La Poste. Οι γαλλικές αρχές βεβαιώνουν, ωστόσο, ότι οι επαφές που πραγματοποιήθηκαν έκτοτε με τη Standard and Poor’s συνέβαλαν στο να διασαφηνιστεί το ζήτημα. Οι γαλλικές αρχές ενημέρωσαν επίσης τον οίκο Fitch ότι δεν υπήρχε καμία εγγύηση του κράτους προς τη La Poste, με αποτέλεσμα ο εν λόγω οργανισμός αξιολόγησης να επανεξετάσει το ζήτημα.
β) Αποτελεί σύνηθες φαινόμενο του ιδιωτικού τομέα η αξιολόγηση μιας θυγατρικής εταιρείας να συνδέεται με την αξιολόγηση της μητρικής εταιρείας
(82)
Σύμφωνα με τις γαλλικές αρχές, η επίδραση της παρουσίας ενός μετόχου πλειοψηφίας και σταθερού, την οποία ανέφεραν οι οργανισμοί αξιολόγησης στην περίπτωση της Poste Italiane, ανεξάρτητα από οποιοδήποτε ιδιαίτερο χαρακτηριστικό του καθεστώτος, είναι συνήθης στις περιπτώσεις των ιδιωτικών ομίλων. Οι γαλλικές αρχές παραθέτουν ως παραδείγματα ένα δελτίο τύπου της Standard and Poor’s της 3ης Δεκεμβρίου 2003 σχετικά με την AGF (48), ένα δελτίο τύπου σχετικά με την Volkswagen Bank GmbH (49) και ένα δελτίο τύπου σχετικά με την VWFS (50). Κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, η προσέγγιση αυτού του τύπου δεν συνιστά κατά κανένα τρόπο ιδιαιτερότητα του δημόσιου τομέα.
γ) Η αξιολόγηση της La Poste δεν θα άλλαζε σε περίπτωση μεταβολής του καθεστώτος
(83)
Μέσω της ανάλυσης της αξιολόγησης της La Poste από την Standard and Poor’s, οι γαλλικές αρχές προσπαθούν να αποδείξουν ότι η αξιολόγηση αυτή δεν εξαρτάται από το καθεστώς της La Poste.
(84)
Πρώτον, οι γαλλικές αρχές αναφέρουν ότι, τη στιγμή που διατύπωναν τις παρατηρήσεις τους, η Standard and Poor’s κατέτασσε την La Poste στην κατηγορία ΑΑ- με σταθερή προοπτική. Η Standard and Poor’s απέδωσε την υποβάθμιση στην αναμενόμενη επιδείνωση της χρηματοοικονομικής διάρθρωσης του ομίλου λόγω της καταβολής από την La Poste ποσού 2 δισεκατ. ευρώ για τη μεταρρύθμιση του συστήματος χρηματοδότησης των συντάξεων των υπαλλήλων και στη «μεγαλύτερη αυτονομία της La Poste έναντι του μετόχου της». Σύμφωνα με τις γαλλικές αρχές, η υποβάθμιση αυτή, η οποία δεν ήταν αποτέλεσμα κάποιας αλλαγής του καθεστώτος της La Poste, δεν θα μπορούσε να εξηγηθεί, εάν η αξιολόγηση της La Poste βασιζόταν μόνο στο καθεστώς της.
(85)
Δεύτερον, παρά τη διευκρίνιση (51) της Standard and Poor’s στην ανακοίνωση της 3ης Απριλίου 2007, η οποία μνημονεύεται στην αιτιολογική σκέψη 84 της απόφασης για την κίνηση της διαδικασίας, οι γαλλικές αρχές δεν μπορούν να αντιληφθούν πώς ήταν δυνατό, εάν η La Poste είχε την εγγύηση του κράτους, να αξιολογηθεί με βαθμολογία κατά 3 βαθμίδες (notches) (ήτοι 3 crans ή 3 μονάδες) χαμηλότερη από αυτήν του κράτους. Παρομοίως, εάν οι οργανισμοί αξιολόγησης θεωρούσαν ότι οι διατάξεις του νόμου της 16ης Ιουλίου 1980 θέσπισαν προς όφελος των πιστωτών των νομικών προσώπων ένα μηχανισμό ισοδύναμο με εγγύηση του κράτους, οι γαλλικές αρχές αδυνατούν να κατανοήσουν γιατί οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης και περιφερειακής διοίκησης βαθμολογούνται με BBB + όταν η βαθμολογία του κράτους είναι AAA.
(86)
Τρίτον, οι γαλλικές αρχές επισημαίνουν ότι η αξιολόγηση της Standard and Poor’s της 3ης Απριλίου 2007 βασίζεται σε μια απαρίθμηση των ισχυρών στοιχείων και των αδυναμιών της επιχείρησης, χωρίς να αναφέρεται στο καθεστώς της επιχείρησης. Τα δύο στοιχεία που αναφέρει η Standard and Poor’s για να στηρίξει την αξιολόγησή της, δηλαδή η οικονομική σημασία των αποστολών δημόσιας υπηρεσίας της La Poste και η «strong shareholder backing» (ισχυρή στήριξη από τους μετόχους), αποτελούν στοιχεία άσχετα με το καθεστώς της La Poste. Πράγματι, κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, ο όρος «strong shareholder backing» δεν θα μπορούσε να υποδηλώνει χρηματοδοτική στήριξη αντίθετη με το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αλλά το ενδιαφέρον που εκδηλώνει για την ανάπτυξη της La Poste το κράτος σε συνθήκες «at arm’s length» (52) (συνθήκες ελεύθερου ανταγωνισμού). Από τα ανωτέρω, οι γαλλικές αρχές συνάγουν το συμπέρασμα ότι το καθεστώς της επιχείρησης δεν αποτελεί βασικό στοιχείο της αξιολόγησης.
(87)
Τέταρτον, οι γαλλικές αρχές υπενθυμίζουν ότι στην ίδια ανακοίνωση της 3ης Απριλίου 2007, ο οργανισμός αξιολόγησης διευκρινίζει ότι εξακολουθεί να εφαρμόζει μια μεθοδολογία top down η οποία επιτρέπει την κατάταξη μιας επιχείρησης μέχρι και δύο κατηγορίες χαμηλότερα από αυτήν του κράτους. Κατά τον οργανισμό αξιολόγησης, η μεθοδολογία αυτή δικαιολογείται από το γεγονός ότι το κράτος θα παρέμενε μεσοπρόθεσμα κάτοχος του 100 % των μετοχών της La Poste. Οι γαλλικές αρχές εξάγουν το συμπέρασμα ότι η μέθοδος αυτή δεν δικαιολογείται κατά κανένα τρόπο από το καθεστώς της La Poste. Τέλος, βασιζόμενες σε αναφορά της Standard and Poor’s (53), οι γαλλικές αρχές υποστηρίζουν ότι αυτό που οδήγησε την Standard and Poor’s να εφαρμόσει μια μεθοδολογία bottom up για την La Poste δεν είναι η αλλαγή του καθεστώτος της επιχείρησης, αλλά το άνοιγμα του μετοχικού κεφαλαίου. Προσθέτουν ότι αυτή η αλλαγή μεθοδολογίας δεν συνεπάγεται αναγκαστικά και αλλαγή της αξιολόγησης, λαμβανομένης υπόψη της βελτίωσης των θεμελιωδών μεγεθών της La Poste.
(88)
Πέμπτον, οι γαλλικές αρχές υπενθυμίζουν ότι η προοπτική που όρισε ο οργανισμός αξιολόγησης είναι σταθερή, παρά το γεγονός ότι η Επιτροπή έχει κινήσει διαδικασία για την απεριόριστη εγγύηση του κράτους προς όφελος της εταιρείας La Poste λόγω του καθεστώτος της. Όμως, εάν το καθεστώς επηρέαζε τη φερεγγυότητα της επιχείρησης, η προοπτική της μεταβολής του θα έπρεπε να μεταφραστεί σε αρνητική και όχι σε σταθερή προοπτική. Εξάλλου, η Standard and Poor’s αποδίδει τη σταθερή προοπτική στο γεγονός ότι το κράτος θα παραμείνει μέτοχος της επιχείρησης κατά 100 % κατά τα δύο επόμενα έτη και αυτό παρά την πιθανή μεταβολή καθεστώτος. Βασιζόμενες σε μια άλλη παρατήρηση της Standard and Poor’s (54), οι γαλλικές αρχές συμπεραίνουν ότι αυτό που λαμβάνει υπόψη η Standard and Poor’s για να καθορίσει την εξέλιξη της βαθμολόγησης είναι η ίδια η επίδοση της επιχείρησης και η δυνατότητα αλλαγής της κατάστασης του μετοχολογίου και όχι μια πιθανή μεταβολή του καθεστώτος της.
(89)
Έκτον, παραθέτοντας ένα άλλο απόσπασμα της ανακοίνωσης της Standard and Poor’s του 2007 (55), οι γαλλικές αρχές επισημαίνουν ότι ο οργανισμός αξιολόγησης δεν λαμβάνει υπόψη τον ισχυρισμό της Επιτροπής ότι το καθεστώ της επιχείρησης θα είχε ως επακόλουθο τη βλτίωση των συνθηκών χρηματοδότησης της La Poste. Με βάση την παρατήρηση της Standard and Poor’s σύμφωνα με την οποία: «Οι αξιολογήσεις της La Poste δεν επηρεάστηκαν από αυτή τη σύσταση, εφόσον θεωρούμε ότι μια αλλαγή του καθεστώτος της La Poste δεν θα είχε αναγκαστικά ως αποτέλεσμα τη μείωση της ισχυς στήριξης από το κράτος στην οποία βασίζονται οι αξιολογήσεις της La Poste και η οποία έχει επαναβεβαιωθεί από πρόσφατες αποφάσεις της κυβέρνησης» (56), οι γαλλικές αρχές συμπεραίνουν ότι το καθεστώς της La Poste δεν επηρέασε την αξιολόγησή της.
Ε. Απουσία επίπτωσης στους όρους χρηματοδότησης της La Poste
(90)
Τέλος, οι γαλλικές αρχές εξετάζουν τους πραγματικούς όρους χρηματοδότησης της La Poste για να προσδιορίσουν αν αυτοί επηρεάζονται από μια υποτιθέμενη εγγύηση του κράτους.
(91)
Σύμφωνα με τις γαλλικές αρχές, τόσο η ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την ύπαρξη της υποτιθέμενης εγγύησης, του υποτιθέμενου ασυμβίβαστού της με το δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της συνακόλουθης μελλοντικής κατάργησής της, όσο και οι διαψεύσεις των γαλλικών αρχών στους οργανισμούς αξιολόγησης και στον τύπο ότι υπάρχει εγγύηση δεν είχαν καμία επίπτωση στους όρους χρηματοδότησης της La Poste. Έτσι, η La Poste εξέδωσε, τον Οκτώβριο του 2006, ομολογιακά δάνεια 1,8 δις ευρώ διαφορετικής διάρκειας, επτά και δεκαπέντε ετών, αμέσως μόλις η Επιτροπή ανακοίνωσε τη σύστασή της να ληφθούν τα κατάλληλα μέτρα. Η La Poste ανέφερε τη σύσταση αυτή στο ενημερωτικό φυλλάδιο και προσδιόρισε, κατά τις διασκέψεις με τους επενδυτές, ότι δεν είχε την εγγύηση του κράτους. Μετά την έκδοση του δανείου, το κόστος χρηματοδότησης της La Poste δεν άλλαξε σημαντικά (57). Οι δύο εκδόσεις καλύφθηκαν σε μεγάλο βαθμό με εγγραφές από ευρωπαίους επενδυτές με τα συνήθη χαρακτηριστικά για τη La Poste, δηλαδή επενδυτές που διατηρούν τα ομόλογά τους μέχρι τη λήξη. Οι γαλλικές αρχές συνάγουν ότι η ανακοίνωση της Επιτροπής που ζητούσε την κατάργηση της υποτιθέμενης εγγύησης και η σχετική δημοσιότητα όσον αφορά τη θέση του κράτους σε αυτό το ζήτημα δεν επηρέασαν τους όρους χρηματοδότησης της La Poste στην αγορά ομολόγων. Οι αγορές θεώρησαν πράγματι ότι οι όροι χρηματοδότησης της La Poste δεν βασίζονται στην ύπαρξη καμίας de jure ή de facto εγγύησης.
(92)
Οι γαλλικές αρχές καταλήγουν στο συμπέρασμα ότι:
-
η ανυση της Επιτροπής στην απόφασή της για την κίνηση της διαδικασίας είναι εσφαλμένη. Η επιχείρηση La Poste δεν απολαμβάνει στην πράξη καμία εγγύηση του κράτους,
-
η Επιτροπή δεν απέδειξε την ύπαρξη πλεονεκτήματος υπέρ της La Poste που να απορρέει από το καθεστώς της,
-
η Επιτροπή δεν απέδειξε, κατά συνέπεια, την ύπαρξη ενίσχυσης υπέρ της La Poste.
3.2. ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΩΝ ΓΑΛΛΙΚΩΝ ΑΡΧΩΝ
(93)
Για να μην έχει η Επιτροπή καμία αμφιβολία, οι γαλλικές αρχές δήλωσαν ότι ήταν έτοιμες, εάν η Επιτροπή δεχόταν να περατώσει τη διαδικασία με την έκδοση απόφασης που να δηλώνει ότι δεν υφίσταται ενίσχυση, σύμφωνα με το άρθρο 7 παράγραφος 2 του διαδικαστικού κανονισμού, να θέσουν σε εφαρμογή τα ακόλουθα μέτρα:
-
διευκρίνιση του διατάγματος εφαρμογής του νόμου της 16ης Ιουλίου 1980,
-
την προσθήκη αναφοράς που να διευκρινίζει την απουσία εγγύησης στις συμβάσεις της La Poste που αφορούν πίστωση,
-
διάταξη μεταβίβασης από την La Poste στο κράτος ενός ενδεχόμενου αρνητικού αποτελέσματος στο spread που θα συνδεόταν με τη μη υπαγωγή της La Poste στις συλλογικές διαδικασίες κοινού δικαίου.
3.2.1. ΔΙΕΥΚΡΙΝΙΣΗ ΤΟΥ ΔΙΑΤΑΓΜΑΤΟΣ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΤΟΥ ΝΟΜΟΥ ΤΗΣ 16ΗΣ ΙΟΥΛΙΟΥ 1980
(94)
Σύμφωνα με τις γαλλικές αρχές, το διάταγμα δεν τροποποιεί την ουσία των εν λόγω διατάξεων, αλλά μόνο διασαφηνίζει την ερμηνεία τους. Έτσι, προτείνουν την τροποποίηση του διατάγματος εφαρμογής του νόμου (58). Η τροποποίηση θα αφορά το τέταρτο εδάφιο του άρθρου 3 παράγραφος 1 του διατάγματος που οργανώνει την παραχωρηθείσα εποπτική εξουσία στο Νομάρχη ή στην εποπτεύουσα αρχή. Η τροποποίηση θα συμβάλει στο να αρθεί κάθε αμφιβολία από την πλευρά της Επιτροπής όσον αφορά το νόημα της έκφρασης «y pourvoit». Προτείνεται συνεπώς να διευκρινισθεί ότι ο αντιπρόσωπος του κράτους ή η αρμόδια εποπτεύουσα αρχή αποδεσμεύει τους πόρους στον προϋπολογισμό του οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης ή του δημόσιου οργανισμού.
(95)
Με την ανωτέρω τροποποίηση, η διάταξη του διατάγματος θα είχε ως εξής:
«Όταν η όχληση δεν αποφέρει αποτέλεσμα μέχρι τη λήξη αυτών των προθεσμιών, ο αντιπρόσωπος του κράτους ή η αρμόδια εποπτεύουσα αρχή προβαίνει στην εγγραφή της δαπάνης στον προϋπολογισμό του υπερήμερου οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης ή του δημόσιου οργανισμού. Αποδεσμεύει, εάν χρειαστεί, τους απαραίτητους πόρους στο εσωτερικό του προϋπολογισμού του φορέα τοπικής αυτοδιοίκησης ή του δημόσιου οργανισμού είτε μειώνοντας τις πιστώσεις που έχουν διατεθεί σε άλλες δαπάνες και δεν έχουν ακόμη αναλωθεί, είτε αυξάνοντας τους πόρους» (υπογράμμιση των συντακτών).
(96)
Κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, η πρόταση αυτή, σε συνδυασμό με τις παρατηρήσεις και τα επιστημονικά άρθρα που κοινοποιήθηκαν κατά τις συζητήσεις πριν εκδοθεί η απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας, αποκλείει, στο πλαίσιο της διαδικασίας που θεσπίστηκε με το νόμο της 16ης Ιουλίου 1980, τη δυνατότητα του Νομάρχη ή του αντιπροσώπου του κράτους να αυξήσει τους πόρους του οικείου οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης ή του δημόσιου οργανισμού με κρατική επιχορήγηση ή εισφορά δημοσίων πόρων.
3.2.2. ΠΡΟΣΘΗΚΗ ΜΙΑΣ ΑΝΑΦΟΡΑΣ ΠΟΥ ΝΑ ΔΙΕΥΚΡΙΝΙΖΕΙ ΤΗΝ ΑΠΟΥΣΙΑ ΕΓΓΥΗΣΗΣ ΣΤΙΣ ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ ΤΗΣ LA POSTE ΓΙΑ ΤΗ ΣΥΝΑΨΗ ΔΑΝΕΙΟΥ
A. Η αρχική πρόταση των γαλλικών αρχών
(97)
Στην αιτιολογική σκέψη 59 της απόφασης για την κίνηση της διαδικασίας, η Επιτροπή θεωρεί ότι η πρόταση των γαλλικών αρχών για την τροποποίηση του διατάγματος εφαρμογής του νόμου της 16ης Ιουλίου 1980«δεν επιτρέπει να αποκλεισθεί, σε περίπτωση εξάντλησης των πόρων της La Poste, τη δυνατότητα του πιστωτή η απαίτηση του οποίου δεν ικανοποιείται στο πλαίσιο της εφαρμογής του νόμου του 1980 να προσφύγει στη δικαιοσύνη για να θεμελιώσει την ευθύνη του κράτους με το επιχείρημα της παραβίασης της αρχής της ίσης μεταχείρισης έναντι των επιβαρύνσεων του δημοσίου».
(98)
Αν και οι γαλλικές αρχές αμφισβητούν ότι μπορεί να θεμελιωθεί η ευθύνη του κράτους με αποκλειστικό επιχείρημα την αφερεγγυότητα της La Poste, για να αρθούν οι αμφιβολίες της Επιτροπής, οι γαλλικές αρχές υποβάλουν πρόταση που βασίζεται στην εξαίρεση του αποδεχθέντος κινδύνου. Η εξαίρεση αυτή, που εφαρμόζεται εξίσου στο καθεστώς της υποκειμενικής ευθύνης αλλά και της αντικειμενικής ευθύνης του κράτους, βασίζεται στην αρχή ότι η ζημία που απορρέει από μια κατάσταση στην οποία έχει εκτεθεί εις γνώση του το θύμα δεν του παρέχει δικαίωμα αποζημίωσης (βλέπε αποφάσεις του Συμβουλίου Επικρατείας στις υποθέσεις Sille (59) και Meunier (60).
(99)
Ως εκ τούτου, για να διασφαλίσουν την εφαρμογή αυτής της εξαίρεσης, οι γαλλικές αρχές προτείνουν να δοθεί επίσημη διαβεβαίωση στους πιστωτές της La Poste ότι η πίστωσή τους δεν τυγχάνει της εγγύησης του κράτους και ότι, σε περίπτωση αφερεγγυότητας, το κράτος δεν έχει υποχρέωση να υποκαταστήσει χρηματοδοτικά την επιχείρηση για την εξόφληση της απαίτησης. Μια τέτοια πληροφόρηση δεν είναι αντίθετη με το νόμο, εφόσον ο νόμος την προβλέπει μόνο σε περίπτωση αφερεγγυότητας της La Poste, το κράτος οφείλει να υποκαταστήσει χρηματοδοτικά την επιχείρηση για την εξόφληση των χρεών της.
(100)
Πέρα από τη διασαφήνιση του διατάγματος εφαρμογής του νόμου της 16ης Ιουλίου 1980, οι γαλλικές αρχές αναλαμβάνουν, συνεπώς, τη δέσμευση, από κοινού με την επιχείρηση La Poste, να υπάρχει για κάθε πράξη η ακόλουθη αναφορά στη σύμβαση χρηματοδότησης (για κάθε μέσο που καλύπτεται από μια σύμβαση):
«Η έκδοση/το πρόγραμμα/το δάνειο δεν τυγχάνουν καμίας απολύτως εγγύησης, άμεσης ή έμμεσης εκ μέρους του κράτους. Σε περίπτωση αφερεγγυότητας, το κράτος δεν υποχρεούται να υποκαταστήσει χρηματοδοτικά την La Poste για την εξόφληση της οφειλής».
B. Οι αμφιβολίες που διατύπωσε η Επιτροπή στην απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας
(101)
Στην αιτιολογική σκέψη 61 της απόφασης για την κίνηση της διαδικασίας, η Επιτροπή εκφράζει τις ακόλουθες αμφιβολίες σχετικά με την προαναφερθείσα πρόταση των γαλλικών αρχών:
-
η εξαίρεση αναληφθέντος κινδύνου είναι κανόνας που έχει θεσπιστεί από τη νομολογία η οποία θα μπορούσε να μεταβληθεί,
-
«η πρόταση αυτή, που απορρέει από τις θεμελιώδεις αρχές του δημοσίου δικαίου, από πράξεις του παράγωγου δικαίου, φαίνεται ατελής, διότι τα μέσα αυτά θα μπορούσαν να ακυρωθούν αρκετά εύκολα σε περίπτωση σύγκρουσης»,
-
τέλος, οι οφειλές της La Poste δεν είναι μόνο οικονομικές αλλά και εμπορικές ή άλλης φύσεως· όμως, αυτές οι περιπτώσεις δεν αντιμετωπίζονται από τη συμπληρωματική πρόταση των γαλλικών αρχών.
Γ. Στοιχεία που προσκόμισαν οι γαλλικές αρχές για να διασκεδάσουν αυτές τις αμφιβολίες
(102)
Όπως αναφέρθηκε ανωτέρω, κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, η αντικειμενική ευθύνη του κράτους δεν θα μπορούσε να θεμελιωθεί μόνο με βάση την ανεπάρκεια στοιχείων ενεργητικού της La Poste, εφόσον η θεμελίωση της ευθύνης του κράτους προϋποθέτει την ύπαρξη απόφασης του κράτους να πράξει ή να μη πράξει κάτι, ενώ στην προκειμένη περίπτωση υπάρχει πρακτική αδυναμία δράσης. Συνεπώς, η πρόταση των γαλλικών αρχών έχει αξία μόνο ως συμπληρωματικό μέτρο διευκρίνισης προς τους πιστωτές, εφόσον η πρόταση επιτρέπει, κατά τα λοιπά, χάρη στην εξαίρεση του αναληφθέντος κινδύνου, να αποκλειστεί κάθε κίνδυνος θεμελίωσης της αντικειμενικής ευθύνης του κράτους.
(103)
Κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, με την πρώτη αντίρρησή της η Επιτροπή είναι σα να υποστηρίζει ότι, ακόμη και αν το εσωτερικό δίκαιο ενός κράτους μέλους δεν περιέχει σχετική διάταξη, και μόνο ο κίνδυνος μεταστροφής της νομολογίας, δηλαδή αλλαγή του εσωτερικού δικαίου, θα ήταν αρκετός για να αποτελέσει τη βάση μιας κρατικής ενίσχυσης. Οι γαλλικές αρχές αμφισβητούν αυτή τη συλλογιστική. Κατά την άποψή τους, η εξαίρεση του αναληφθέντος κινδύνου συνιστά γενική αρχή του δημόσιου δικαίου που έχει επιβεβαιωθεί επανειλημμένα από τη νομολογία, δεν έχει αμφισβητηθεί ποτέ και έχει αναλυθεί σε μεγάλο βαθμό. Η Επιτροπή δεν θα μπορούσε να βασίσει ένα ενδεχόμενο μέτρο ενίσχυσης στην ενδεχόμενη μεταβολή του δικαίου, η οποία στην προκειμένη περίπτωση είναι τελείως απίθανη.
(104)
Η δεύτερη αντίρρηση της Επιτροπής αφορά το γεγονός ότι πρόκειται για μέσα παράγωγου δικαίου που θα μπορούσαν να ακυρωθούν εύκολα σε περίπτωση σύγκρουσης. Αναμφίβολα, ο νόμος και ο κανονισμός υπερισχύουν μιας σύμβασης. Όμως, για να έχει η αντίρρηση της Επιτροπής πραγματικό έρεισμα, θα έπρεπε ακόμα να βασίζεται σε ένα σημαντικότερο νομοθετικό κείμενο. Όμως, κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, η αντίρρηση της Επιτροπής σε αυτό το σημείο δεν έχει κανένα έρεισμα.
(105)
Αντίθετα, οι γαλλικές αρχές παραδέχονται ότι είναι λογική η τρίτη αντίρρηση που συνίσταται στη διαπίστωση ότι οι εκδόσεις ομολόγων δεν είναι τα μόνα μέσα που δημιουργούν απαιτήσεις, έστω και αν είναι περιορισμένης έκτασης στην περίπτωση της La Poste, εφόσον το χρηματοοικονομικό χρέος αποτελεί τη βασική οφειλή της La Poste και είναι κατά κύριο λόγο ομολογιακού χαρακτήρα.
Δ. Επέκταση της πρότασης
(106)
Οι γαλλικές αρχές διευκρίνισαν, λοιπόν, ότι είναι έτοιμες, εάν η Επιτροπή τερματίσει την επίσημη διαδικασία έρευνας με την έκδοση απόφασης ότι δεν υφίσταται ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 7 παράγραφος 2 του διαδικαστικού κανονισμού, να επεκτείνουν την πρόταση τους να αναγράφεται η απουσία εγγύησης σε όλες τις συμβάσεις που συνεπάγονται δημιουργία απαίτησης. Σύμφωνα με τις γαλλικές αρχές, η επέκταση αυτή θα απέκλειε κάθε κίνδυνο θεμελίωσης της αντικειμενικής ευθύνης του κράτους που θα βασίζεται αποκλειστικά στην αφερεγγυότητα της La Poste. Εξάλλου, η περίπτωση θεμελίωσης της αντικειμενικής ευθύνης του κράτους λόγω απόφασης της εποπτεύουσας αρχής να μην εκχωρήσει στοιχεία ενεργητικού που είναι απαραίτητα για τη συνέχιση της δημόσιας υπηρεσίας θα είχε μόνο ως αποτέλεσμα να περιέλθουν οι πιστωτές της La Poste στην κατάσταση στην οποία θα ευρίσκονταν ως πιστωτές μιας ανώνυμης εταιρείας.
Ε. Εκτίμηση από τις γαλλικές αρχές του χαρακτηρισμού των μέτρων ως ενίσχυσης μετά την υποβολή των προτάσεών τους
(107)
Κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, τα δύο ανωτέρω προταθέντα μέτρα θα επέτρεπαν να διευκρινιστούν τα δικαιώματα των πιστωτών της La Poste. Κατά συνέπεια, οι γαλλικές αρχές δεν θα μπορούσαν να θεωρηθούν, όπως έκρινε η Επιτροπή στην αιτιολογική σκέψη 74 της απόφασής της για την κίνηση της διαδικασίας, «υπεύθυνες για τις προσδοκίες που δημιουργήθηκαν στους πιστωτές της La Poste όσον αφορά την ύπαρξη εγγύησης» και ότι συντηρούν σκόπιμα μια «θολή νομική κατάσταση» που θα μπορούσε να έχει ως αποτέλεσμα την «υποχρέωση του κράτους να εξοφλήσει τις οφειλές της La Poste σε περίπτωση που αυτή δεν θα ήταν πλέον σε θέση να τηρήσει τις δεσμεύσεις της».
(108)
Πράγματι, κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, αφενός, η μη υπαγωγή της La Poste στις συλλογικές διαδικασίες κοινού δικαίου και η υπαγωγή της στις διατάξεις του νόμου της 16ης Ιουλίου 1980 δεν επιτρέπουν να εξαχθεί το συμπέρασμα ότι υπάρχει εγγύηση του κράτους. Αφετέρου, τα προταθέντα μέτρα διασαφήνισης επιτρέπουν να αποκλειστεί κάθε ευθύνη του κράτους για την εικαζόμενη πεποίθηση της αγοράς ότι υπάρχει μια τέτοια εγγύηση.
(109)
Υπό αυτές τις συνθήκες, δεν θα μπορούσε να αποδοθεί στο κράτος καμία ενδεχόμενη επίπτωση. Δεν τηρείται συνεπώς το κριτήριο του καταλογισμού, σε αντίθεση με τον ισχυρισμό της Επιτροπής στην αιτιολογική σκέψη 76 της απόφασης για την κίνηση της διαδικασίας.
(110)
Παρομοίως, η αιτιολογική σκέψη 75 της απόφασης για την κίνηση της διαδικασίας, στην οποία η Επιτροπή αναφέρεται στην ανακοίνωσή της του 2000 σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις με μορφή εγγυήσεων, η οποία προβλήθηκε για να δικαιολογήσει την παρουσία κρατικών πόρων, δεν ευσταθεί πλέον, εφόσον κανένα πραγματικό περιστατικό δεν στοιχειοθετεί την ύπαρξη εγγύησης του κράτους.
3.2.3. ΔΙΑΤΑΞΗ ΕΠΑΝΕΚΧΩΡΗΣΗΣ
(111)
Για να συμπληρωθεί η προταθείσα λύση, οι γαλλικές αρχές θα ήταν έτοιμες να εξετάσουν μαζί με την Επιτροπή την ακόλουθη προσέγγιση.
(112)
Η προταθείσα προσέγγιση προκύπτει από την ανάλυση της θέσης της Επιτροπής στο σημείο 2.1.3 της ανακοίνωσής της του 2000 σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις υπό μορφή εγγυήσεων: «Η Επιτροπή θεωρεί ότι συνιστούν επίσης ενίσχυση με μορφή εγγύησης οι ευνοϊκότεροι όροι χρηματοδότησης των επιχειρήσεων το νομικό καθεστώς των οποίων αποκλείει το ενδεχόμενο μιας διαδικασίας πτώχευσης ή αφερεγγυότητας ή προβλέπει ρητά μια εγγύηση του κράτους ή ανάληψη των ζημιών από το κράτος». Ακόμη, στην αιτιολογική σκέψη 114 της απόφασής της για την κίνηση της διαδικασίας, η Επιτροπή αναφέρει ότι θεωρεί προβληματικό το γεγονός πως «η Γαλλία δεν λαμβάνει όλα τα κατάλληλα μέτρα για να αποφευχθεί το ενδεχόμενο το καθεστώς αυτό να παράγει οικονομικό όφελος υπέρ μιας επιχείρησης η οποία λειτουργεί σε ανταγωνιστικές αγορές».
(113)
Οι γαλλικές αρχές αμφισβητούν τη δυνατότητα εφαρμογής της παραγράφου 2.1.3 της ανακοίνωσης της Επιτροπής του 2000 σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις με μορφή εγγυήσεων στην περίπτωση της La Poste και υποστηρίζουν ότι η Επιτροπή δεν μπόρεσε να αποδείξει ότι μη υπαγωγή της La Poste στις συλλογικές διαδικασίες ιδιωτικού δικαίου συνεπάγεται ευνοϊκότερους όρους χρηματοδότησης.
(114)
Εντούτοις, οι γαλλικές αρχές πρότειναν στην Επιτροπή να μελετήσουν από κοινού την εφαρμογή ενός μηχανισμού επανεκχώρησης από τη La Poste στο κράτος, μέχρι το τελευταίο ευρώ, ενδεχόμενης αρνητικής επίπτωσης στο πιστωτικό περιθώριο η οποία θα συνδεόταν με τη μη υπαγωγή της La Poste στις συλλογικές διαδικασίες κοινού δικαίου, σύμφωνα με μια μέθοδο υπολογισμού που θα έχει την έγκριση της Επιτροπής και θα υπόκειται σε έλεγχο. Κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, η εφαρμογή μιας τέτοιας μεθόδου θα συμπλήρωνε τις προαναφερθείσες προτάσεις διασαφήνισης, έτσι ώστε να τεθεί τέρμα στο μύθο ότι υπάρχει εγγύηση του κράτους, αποκλείοντας οριστικά κάθε κίνδυνο ενίσχυσης.
4. ΕΚΤΙΜΗΣΗ ΤΗΣ ΕΝΙΣΧΥΣΗΣ
4.1. ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΜΟΣ ΩΣ ΕΝΙΣΧΥΣΗ
(115)
Το άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ ορίζει: «Ενισχύσεις που χορηγούνται υπό οποιαδήποτε μορφή από τα κράτη ή με κρατικούς πόρους και που νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό διά της ευνοϊκής μεταχείρισης ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής είναι ασυμβίβαστες με την κοινή αγορά, κατά το μέτρο που επηρεάζουν τις μεταξύ των κρατών μελών συναλλαγές, εκτός αν η παρούσα συνθήκη ορίζει διαφορετικά».
4.1.1. ΥΠΑΡΞΗ ΑΠΕΡΙΟΡΙΣΤΗΣ ΕΓΓΥΗΣΗΣ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ: ΠΑΡΟΥΣΙΑ ΚΡΑΤΙΚΩΝ ΠΟΡΩΝ
(116)
Όπως προσδιορίστηκε στην αιτιολογική σκέψη 56 της απόφασης για την κίνηση διαδικασίας, η La Poste, χάρη στο καθεστώς νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου που εξομοιώνεται με έναν EPIC, επωφελείται από μια ειδική νομική κατάσταση όσον αφορά τόσο την εξόφληση των πιστωτών της όσο και τη διατήρηση της ύπαρξής της σε περίπτωση αφερεγγυότητας.
(117)
Καταρχάς, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι η La Poste δεν υπάγεται στις διατάξεις του κοινού δικαίου περί εξυγίανσης και εκκαθάρισης προβληματικών επιχειρήσεων (61). Οι γαλλικές αρχές δεν αμφισβητούν αυτό το στοιχείο, αλλά αρνούνται ότι υπάρχει οποιοσδήποτε μηχανισμός ισοδύναμος με κρατική εγγύηση προς όφελος της La Poste. Όμως, σύμφωνα με την τέταρτη περίπτωση του δεύτερου εδαφίου του σημείου 1.2 της ανακοίνωσης της Επιτροπής του 2008 σχετικά με την εφαρμογή των άρθρων 107 και 108 της ΣΛΕΕ στις κρατικές ενισχύσεις με μορφή εγγυήσεων (στο εξής «η ανακοίνωση του 2008 για τις εγγυήσεις») (62), οι ευνοϊκότεροι όροι χρηματοδότησης που λαμβάνουν οι επιχειρήσεις η νομική μορφή των οποίων αποκλείει την πτώχευση ή άλλες διαδικασίες αφερεγγυότητας ή προβλέπει ρητά την παροχή κρατικής εγγύησης ή την κάλυψη ζημιών από το κράτος θεωρούνται ενισχύσεις υπό μορφή εγγυήσεων. Πρέπει, συνεπώς, να εξεταστούν τα επιχειρήματα των γαλλικών αρχών που προσπαθούν να αποδείξουν ότι δεν υπάρχει καμία κρατική εγγύηση.
A. Εγγύηση για την εξόφληση ατομικών απαιτήσεων
(118)
Για να διαπιστωθεί αν υπάρχει εγγύηση των ατομικών απαιτήσεων, πρέπει καταρχάς να εξεταστεί αν η εγγύηση αυτή αποκλείεται από τις νομοθετικές πράξεις ή από τη νομολογία, όπως υποστηρίζουν οι γαλλικές αρχές (α).
(119)
Η Επιτροπή θα εξετάσει στη συνέχεια τη διαδικασία που θα ακολουθούσε ένας πιστωτής της La Poste για την ικανοποίηση της απαίτησής του σε περίπτωση κατά την οποία η La Poste θα αντιμετώπιζε οικονομική δυσκολία και δεν θα μπορούσε να εξοφλήσει τις οφειλές της (β). Η Επιτροπή θα προσδιορίσει αν με την ακολουθούμενη διαδικασία ο πιστωτής της La Poste βρίσκεται σε κατάσταση παρόμοια με αυτήν του πιστωτή μιας επιχείρησης η οποία υπάγεται στο εμπορικό δίκαιο.
α) Αντίθετα με τα όσα ισχυρίζονται οι γαλλικές αρχές, το γαλλικό δίκαιο αποδέχεται την ύπαρξη έμμεσων εγγυήσεων και ειδικότερα την ύπαρξη εγγύησης του κράτους λόγω του καθεστώτος ενός δημόσιου οργανισμού.
1. Εξέταση των επιχειρημάτων των γαλλικών αρχών (63)
(120)
Καταρχάς, οι γαλλικές αρχές ισχυρίζονται ότι κανένα νομοθετικό κείμενο και καμία απόφαση δεν θεσπίζει την αρχή βάσει της οποίας το κράτος εγγυάται τις οφειλές των EPIC.
(121)
Η Επιτροπή παρατηρεί ότι το γεγονός ότι δεν υπάρχει νομοθετικό κείμενο ή απόφαση που να ορίζει ρητά την παροχή εγγύησης του κράτους στους EPIC, όπως εξάλλου δεν υπάρχει και κείμενο ή απόφαση που να αποκλείει ρητά οποιαδήποτε εγγύηση του κράτους υπέρ των EPIC, δεν αποκλείει την ύπαρξη έμμεσης εγγύησης.
(122)
Δεύτερον, κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, η νομολογία αποφάνθηκε ότι δεν υφίστανται εγγυήσεις, ιδίως με την απόφαση στην υπόθεση της Société de l’hôtel d’Albe (64) και στην υπόθεση Campoloro (65).
(123)
Όπως επισήμανε ο εμπειρογνώμονάς της, η Επιτροπή παρατηρεί ότι στην απόφαση στην υπόθεση Société de l’hôtel d’Albe, το Συμβούλιο Επικρατείας αρνήθηκε μόνο να δικαιώσει την αίτηση του πιστωτή η οποία απευθύνθηκε απευθείας στο Υπουργείο Δημοσίων Έργων. Η ενεργοποίηση μιας εγγύησης προϋποθέτει μια κατάσταση αφερεγγυότητας. Η εν λόγω απόφαση δεν αφορά τη συγκεκριμένη κατάσταση ενεργοποίησης της εγγύησης. Ένας μηχανισμός εγγύησης δεν σημαίνει ότι το κράτος είναι υποχρεωμένο να εξοφλήσει την οφειλή ενός δημόσιου οργανισμού μόνο με απλή αίτηση του πιστωτή.
(124)
Η ανάλυση της Επιτροπής στην υπόθεση Camporolo παρουσιάζεται στο τμήμα 4.1.1.A.β)3o) της παρούσας απόφασης. Όπως θα αποδειχθεί, από την υπόθεση Camporolo συνάγεται το αντίθετο, ότι το καθεστώς ευθύνης του κράτους στην εφαρμογή της διαδικασίας είσπραξης των οφειλών δημόσιων οργανισμών έχει όλα τα χαρακτηριστικά ενός μηχανισμού εγγυήσεων.
(125)
Τρίτον, ο εμπειρογνώμονας των γαλλικών αρχών υποστηρίζει ότι δεν είναι δυνατό να δοθεί έμμεση εγγύηση για τα χρέη που συνήψε η La Poste από τότε που τέθηκε σε ισχύ ο LOLF, την 1η Ιανουαρίου 2005. Όσον αφορά τα χρέη που συνήψε πριν την 1η Ιανουαρίου 2005 και η διάρκεια των οποίων παρατεινόταν μετά από την ημερομηνία εκείνη, ο εμπειρογνώμονας των γαλλικών αρχών αναγνωρίζει ότι υπάρχουν δύο δυνητικές καταστάσεις:
-
στην πρώτη περίπτωση, οι λόγοι συνταγματικού χαρακτήρα (ιδίως η ίση μεταχείριση έναντι των επιβαρύνσεων του δημοσίου και το δικαίωμα ιδιοκτησίας) που ώθησαν το Συνταγματικό Συμβούλιο (66) να αποκλείσει την ακυρότητα των εγγυήσεων η χορήγηση των οποίων δεν επιτρεπόταν ρητά από το νόμο του προϋπολογισμού ισχύουν τόσο για τις έμμεσες όσο και για τις άμεσες εγγυήσεις: κατά συνέπεια, σε περίπτωση που υπήρχε έμμεση εγγύηση για τις οφειλές της La Poste, η απουσία έγκρισης αυτής της εγγύησης στο νόμο του προϋπολογισμού δεν θα συνεπαγόταν την ακυρότητά της για τις οφειλές που συνήψε η La Poste πριν από την 1η Ιανουαρίου 2005,
-
στη δεύτερη περίπτωση, οι δικαιούχοι μιας υποτιθέμενης έμμεσης εγγύησης δεν θα μπορούσαν να διεκδικήσουν τόσο αδιαμφισβήτητα και καθοριστικά δικαιώματα· ως εκ τούτου, σε περίπτωση που υπήρχε έμμεση εγγύηση για τις οφειλές της La Poste, η απουσία έγκρισης αυτής της εγγύησης στο νόμο του προϋπολογισμού θα συνεπαγόταν την ακυρότητά της και για τα χρέη που συνάφθηκαν πριν την 1η Ιανουαρίου 2005.
(126)
Η Επιτροπή επισημαίνει ότι ο εμπειρογνώμονας των γαλλικών αρχών παραδέχεται πως δεν είναι βέβαιο ότι η απουσία έγκρισης μιας έμμεσης εγγύησης στο νόμο του προϋπολογισμού συνεπάγεται την ακυρότητα της εγγύησης για χρέη που συνάφθηκαν πριν από την 1η Ιανουαρίου 2005. Από μια ακόμη βασικότερη οπτική γωνία, η Επιτροπή θεωρεί ότι, για να κριθεί αν ο LOLF κατέστησε ή όχι άκυρη την έμμεση εγγύηση που παρείχε το κράτος στην La Poste, αυτό που έχει σημασία είναι από πότε η La Poste ελάμβανε αυτή την έμμεση εγγύηση και όχι οι ημερομηνίες δέσμευσης για τις οφειλές που συνήψε η La Poste. Πράγματι, η εξεταζόμενη εγγύηση είναι μια εγγύηση που συνδέει το κράτος και τη La Poste (οι πιστωτές της La Poste είναι μόνο οι έμμεσοι δικαιούχοι). Εξάλλου, η εγγύηση αφορά όχι μόνο την εξόφληση των ατομικών απαιτήσεων (βλέπε τμήμα 4.1.1Α της παρούσας απόφασης), αλλά και τη συνέχιση της ύπαρξης της La Poste ή/και των υποχρεώσεών της (βλέπε τμήμα 4.1.1.Β της παρούσας απόφασης). Εφόσον η έμμεση εγγύηση του κράτους υπέρ της La Poste υπήρχε πριν τη 1η Ιανουαρίου 2005, η Επιτροπή θεωρεί ότι δεν ευσταθεί το επιχείρημα ότι δεν είναι δυνατό να υπάρξει έμμεση εγγύηση μετά την 1η Ιανουαρίου 2005.
(127)
Στην αιτιολογική σκέψη 110 της απόφασης της 25ης Ιουλίου 2001 σχετικά με τον LOLF (67), το Συνταγματικό Συμβούλιο διευκρίνισε ότι οι εγγυήσεις οι οποίες είχαν χορηγηθεί πριν τεθεί σε ισχύ ο LOLF και δεν έχουν καταγραφεί δεν έχουν καταστεί άκυρες. Σύμφωνα με τον εμπειρογνώμονα της Επιτροπής, το επιχείρημα αυτό ισχύει απόλυτα και για την ύπαρξη έμμεσων εγγυήσεων που συνδέονται με το καθεστώς των δημόσιων οργανισμών, οι οποίες δεν έχουν ακόμα καταγραφεί αλλά εξακολουθούν να είναι έγκυρες.
(128)
Ο εμπειρογνώμονας των γαλλικών αρχών εκφράζει, παρ’ όλα αυτά, αμφιβολίες αν οι λόγοι που οδήγησαν το Συνταγματικό Συμβούλιο να αποκλείσει την ακυρότητα των εγγυήσεων η χορήγηση των οποίων δεν είχε προβλεφθεί στο νόμο του προϋπολογισμού ισχύουν τόσο για τις έμμεσες όσο και για τις άμεσες απαιτήσεις. Κατά την άποψή του, οι δικαιούχοι μιας υποτιθέμενης έμμεσης εγγύησης δεν θα μπορούσαν να διεκδικήσουν τόσο αδιαμφισβήτητα και καθοριστικά δικαιώματα με αυτά που παρέχει μια ρητή εγγύηση.
(129)
Πέρα από το γεγονός ότι το επιχείρημα του εμπειρογνώμονα των γαλλικών αρχών περιορίζεται στη διατύπωση αμφιβολιών και, κατ’ επέκταση, δεν είναι καθοριστικό, η Επιτροπή επισημαίνει ότι από κανένα στοιχείο της αιτιολογικής σκέψης 110 δεν συνάγεται ότι μόνο οι ρητές εγγυήσεις δεν καθίστανται άκυρες. Αλλά ούτε και το άρθρο 61 του LOLF, στο οποίο αναφέρεται η αιτιολογική σκέψη, περιορίζεται μόνο στις ρητές εγγυήσεις. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θεωρεί ότι η γνώμη του Συνταγματικού Συμβουλίου ότι η ενδεχόμενη απουσία έγκρισης στο νόμο του προϋπολογισμού δεν θα μπορούσε να αποτελέσει λόγο ακυρότητας μιας εγγύησης ισχύει τόσο για τις έμμεσες εγγυήσεις όσο και για τις ρητές εγγυήσεις. Ακόμη, η Επιτροπή θεωρεί ότι η απουσία έγκρισης στο νόμο του προϋπολογισμού της έμμεσης εγγύησης που παρέχει το κράτος στην La Poste δεν την καθιστά άκυρη.
(130)
Εξάλλου, όπως ανέφερε ο εμπειρογνώμονας της Επιτροπής, το πεδίο εφαρμογής της υποχρέωσης να αναγράφονται σε νόμο του προϋπολογισμού οι εγγυήσεις του κράτους περιορίζεται στην «παροχή» αυτών των εγγυήσεων. Το γεγονός της παροχής μιας εγγύησης καλύπτει τις περιπτώσεις κατά τις οποίες το κράτος αποφασίζει, εκδηλώνοντας ρητά τη βούλησή του, να παράσχει την εγγύησή του σε έναν οργανισμό ή σε μια πράξη. Το πεδίο εφαρμογής της υποχρέωσης να εγγράφονται οι εγγυήσεις σε νόμο του προϋπολογισμού δεν καλύπτει, συνεπώς, τις εγγυήσεις που δημιουργούνται από ένα καθεστώς ή μια υποχρέωση βάσει νομολογίας, οι οποίες χαρακτηρίζονται από τον έμμεσο και αυτόματο χαρακτήρα τους. Οι εγγυήσεις αυτής της δεύτερης κατηγορίας δεν ρυθμίζονται με απόφαση του κράτους, αλλά από το γεγονός ότι το κράτος τοποθετείται σε ένα προϋφιστάμενο νομικό πλαίσιο που έχει ως επακόλουθο την εγγύηση. Εφόσον η ύπαρξη αυτής της δεύτερης κατηγορίας εγγυήσεων δεν εντάσσεται στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 34 του LOLF, η νομολογία σχετικά με τις εγγυήσεις που παρέχουν οι παραχωρησιούχοι καλύπτει την περίοδο μετά το 2001. Εξηγεί επίσης ότι, όταν το κράτος είναι μέτοχος ή συνεταίρος μιας εταιρείας ή μιας ένωσης για την οποία ο εμπορικός κώδικας δεν περιορίζει την εγγύηση των οφειλών, δεν είναι υποχρεωμένο κάθε φορά να το προσδιορίζει σε ένα νόμο του προϋπολογισμού.
(131)
Η Επιτροπή κρίνει ότι το επιχείρημα των γαλλικών αρχών που βασίζεται στον LOLF δεν είναι πειστικό και πως το γεγονός ότι κανένας νόμος του προϋπολογισμού δεν ορίζει ότι το κράτος παρέχει την εγγύησή του στη La Poste λόγω του καθεστώτος της δεν αποκλείει την ύπαρξη μιας τέτοιας εγγύησης. Σε κάθε περίπτωση, η Επιτροπή επισημαίνει ότι δεν δεσμεύεται από τον χαρακτηρισμό του μέτρου από τη γαλλική νομοθεσία ως εγγύηση ούτε από το γεγονός ότι πρόκειται για μια εγγύηση που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του LOLF. Κατά την άποψη της Επιτροπής, ο χαρακτηρισμός αυτού του μέτρου είναι συναφής μόνο σε σχέση με το κοινοτικό δίκαιο και ιδίως με βάση την ανακοίνωση για τις εγγυήσεις. Η Επιτροπή επισημαίνει ότι το κοινοτικό δίκαιο αναγνωρίζει την ύπαρξη μιας έμμεσης εγγύησης, όταν ένα κράτος μέλος είναι από νομική άποψη υποχρεωμένο να εξοφλήσει την οφειλή ενός άλλου προσώπου σε περίπτωση αδυναμίας αυτού το πρόσωπο (68).
(132)
Τέταρτο, σύμφωνα με τις γαλλικές αρχές, εάν οι EPIC ελάμβαναν εγγύηση του κράτους, για να αλλάξει το καθεστώς τους θα ήταν απαραίτητη η εφαρμογή μέτρων εγγυήσεων που θα αποσκοπούσαν στη διατήρηση των δικαιωμάτων των πιστωτών που δημιουργήθηκαν πριν από τη μετατροπή του νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου. Το γεγονός ότι δεν τέθηκε ποτέ σε λειτουργία ένας τέτοιος μηχανισμός (βλέπε ιδίως τη μετατροπή της France Télécom, της Gaz de France, της EDF και της ADP) (69) αποδεικνύει ότι δεν υπήρχε καμία εγγύηση.
(133)
Όπως εξηγεί ο εμπειρογνώμονας της Επιτροπής, ο ισχυρισμός αυτός είναι προϊόν μιας πολύ διασταλτικής ερμηνείας της συνταγματικής προστασίας του δικαιώματος ιδιοκτησίας. Σύμφωνα με το επιχείρημα των γαλλικών αρχών, η προστασία του δικαιώματος της ιδιοκτησίας θα απαιτούσε τη διατήρηση κάθε απαίτησης. Εφόσον η συνταγματική προστασία του δικαιώματος της ιδιοκτησίας δεν αφορά μόνο την περίπτωση που το δικαίωμα αυτό εξαρτάται από ένα νομικό πρόσωπο, η ερμηνεία αυτή θα σήμαινε ότι, σε περίπτωση που συνέβαινε κάτι στο βίο οποιασδήποτε εταιρείας, οι απαιτήσεις θα έπρεπε να προστατεύονται εάν «τίθεται σε κίνδυνο» από τη σημειωθείσα εξέλιξη. Όμως, καμία διάταξη στο παρόν στάδιο εξελίξεως του γαλλικού θετικού δικαίου δεν διατηρεί τις απαιτήσεις. Αν στη συνέχεια έπρεπε να περιοριστεί το επιχείρημα στις περιπτώσεις των απαιτήσεων που είναι εγγυημένες από το κράτος, αυτό θα σήμαινε ότι ένα δικαίωμα ιδιοκτησίας που ήταν αρχικά εγγυημένο από το κράτος θα έπρεπε να τυγχάνει μεγαλύτερης συνταγματικής προστασίας έναντι των άλλων δικαιωμάτων ιδιοκτησίας. Όμως, αυτό δε συνάγεται από πουθενά. Τέλος, η απαίτηση είναι ατομικό δικαίωμα που δεν μπορεί να συγχέεται με το δικαίωμα ιδιοκτησίας, το οποίο είναι κατ’ εξοχήν εμπράγματο δικαίωμα. Δεν τίθεται ζήτημα επέκτασης της αυξημένης προστασίας της οποίας τυγχάνουν τα εμπράγματα δικαιώματα στα ενοχικά δικαιώματα.
(134)
Η Επιτροπή κρίνει ότι το δικαίωμα ιδιοκτησίας δεν απαιτεί την πρόβλεψη ειδικού μέτρου για τη διασφάλιση των δικαιωμάτων των πιστωτών κατά τη μετατροπή ενός EPIC σε εταιρεία υπαγόμενη στις διαδικασίες δικαστικής εξυγίανσης και εκκαθάρισης. Κατά συνέπεια, η απουσία παρόμοιων μέτρων δεν συνιστά ένδειξη της ύπαρξης έμμεσης εγγύησης.
(135)
Κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, σε αντίθεση με την προηγούμενη κατάσταση, δεν θα ήταν απαραίτητο να παρασχεθεί ρητή εγγύηση στις οφειλές που συνήψε η διοίκηση των ταχυδρομείων και τηλεπικοινωνιών που μεταβιβάστηκαν στην La Poste, εάν αυτή είχε λάβει κρατική εγγύηση βάσει του καθεστώτος. Αυτό συνέβη, ωστόσο, με απόφαση της 31ης Δεκεμβρίου 1990.
(136)
Η Επιτροπή επισημαίνει ότι το γεγονός ότι οι γαλλικές αρχές αποφάσισαν να παράσχουν ρητή εγγύηση δεν αποδεικνύει ότι δεν υπήρχε έμμεση εγγύηση. Το ίδιο σκεπτικό ισχύει και για το επιχείρημα των γαλλικών αρχών σχετικά με την εγγύηση που παρείχε το κράτος σε ορισμένες δραστηριότητες της ERAP και της Agence Française du Développement. Το γεγονός ότι το κράτος αποφάσισε, υπό ορισμένες περιπτώσεις, να παράσχει τη ρητή εγγύησή του, ακόμη και αν υπήρχε ήδη έμμεση εγγύηση, θα μπορούσε να αποδοθεί κυρίως σε λόγους διαφάνειας και της βούλησης του κράτους να αυξήσει την ασφάλεια δικαίου υπέρ των πιστωτών. Πράγματι, όπως επιβεβαιώνει ο εμπειρογνώμονας των γαλλικών αρχών, «οι δικαιούχοι μιας υποτιθέμενης έμμεσης εγγύησης δεν θα μπορούσαν να διεκδικήσουν τόσο αδιαμφισβήτητα και καθοριστικά δικαιώματα με αυτά που απορρέουν από μια ρητή εγγύηση».
(137)
Τέλος, οι γαλλικές αρχές παραθέτουν άρθρο (70) του κ. Labetoulle, πρώην προέδρου του τμήματος διαφορών του Συμβουλίου Επικρατείας. Το άρθρο αυτό θα εξεταστεί, όπως και η απόφαση της υπόθεσης Campoloro, στο τμήμα της παρούσας απόφασης σχετικά με τη θεμελίωση της ευθύνης του κράτους (71).
(138)
Η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι:
-
αφενός, σε αντίθεση με τους ισχυρισμούς των γαλλικών αρχών, κανένα νομοθετικό κείμενο και καμία απόφαση δεν αποκλείει την ύπαρξη εγγύησης του κράτους προς όφελος της La Poste,
-
αφετέρου, το γεγονός ότι κανένα νομοθετικά κείμενο δεν προβλέπει ρητά αυτή την εγγύηση δεν αποκλείει την ύπαρξη έμμεσης εγγύησης.
2. Η ύπαρξη έμμεσων εγγυήσεων που συνδέονται με το καθεστώς δημόσιου οργανισμού επιβεβαιώνεται από υπόμνημα του γαλλικού Συμβουλίου Επικρατείας
(139)
Η ύπαρξη μιας έμμεσης εγγύησης που συνδέεται με το καθεστώς δημόσιου οργανισμού επιβεβαιώνεται από υπόμνημα του Συμβουλίου Επικρατείας του 1995 για την υπόθεση Crédit Lyonnais, το οποίο έχει ήδη μνημονευθεί στην απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας (72). Στο υπόμνημα αυτό, το Συμβούλιο Επικρατείας τεκμηρίωσε την ύπαρξη έμμεσης εγγύησης μόνο με βάση τον χαρακτήρα δημόσιου ιδρύματος του οργανισμού: «Στην περίπτωση του νομοσχεδίου σχετικά με τη συμμετοχή του κράτους στα σχέδια εξυγίανσης της Crédit Lyonnais και του Comptoir des Entrepreneurs, το Συμβούλιο Επικρατείας […] έκρινε ότι η εγγύηση που παρείχε το κράτος σε αυτόν τον οργανισμό απορρέει, χωρίς να υπάρχει ρητή νομοθετική διάταξη, από τον ίδιο τον χαρακτήρα δημόσιου οργανισμού» (73).
(140)
Η Επιτροπή ζήτησε επανειλημμένα από τις γαλλικές αρχές να της διαβιβάσουν ολόκληρο το κείμενο αυτού του υπομνήματος.
(141)
Οι γαλλικές αρχές απάντησαν (74) ότι το εν λόγω υπόμνημα, το οποίο δεν συντάχθηκε με αίτηση της κυβέρνησης, δεν έλαβε μορφή επίσημου εγγράφου. Σύμφωνα με τις γαλλικές αρχές, η ύπαρξη του υπομνήματος που αναφέρει η Επιτροπή αναφέρεται σε μία μόνο φράση της ετήσιας έκθεσης.
(142)
Εξάλλου, σύμφωνα με τις γαλλικές αρχές, η γνώμη αυτή δεν θα μπορούσε να αφορά τη La Poste, διότι εφαρμόζεται σε ένα δημόσιο οργανισμό με όργανο είσπραξης δημοσίων εσόδων, που συστάθηκε για να διασφαλιστεί η διαχείριση της στήριξης του κράτους στην εξυγίανση της Crédit Lyonnais, υπήρχε πριν την έκδοση του οργανικού νόμου της 1ης Αυγούστου 2001 σχετικά με τους νόμους του προϋπολογισμού (LOLF) και η εφαρμογή του θα ήταν αντίθετη με τη μετέπειτα νομολογία του Συμβουλίου Επικρατείας.
(143)
Η Επιτροπή δηλώνει ότι η ερμηνεία των γαλλικών αρχών, σύμφωνα με την οποία η γνώμη του Συμβουλίου Επικρατείας δεν εφαρμόζεται στην La Poste, είναι αντίθετη με την ίδια τη γνώμη. Πράγματι, στην εν λόγω γνώμη, το Συμβούλιο Επικρατείας δεν κάνει την παραμικρή αναφορά στην αποστολή του ιδρύματος. Εξάλλου, αναφέρεται στον χαρακτήρα δημόσιου οργανισμού και όχι στον χαρακτήρα των δημόσιων ιδρυμάτων με όργανο είσπραξης δημοσίων εσόδων. Εξάλλου, οι γαλλικές αρχές δεν εξηγούν γιατί αυτή η γνώμη εφαρμόζεται μόνο στα δημόσια ιδρύματα με όργανο είσπραξης δημοσίων εσόδων.
(144)
Όσον αφορά τα επιχειρήματα των γαλλικών αρχών ότι η γνώμη αυτή δεν εφαρμόζεται διότι είναι προγενέστερη του LOLF και αντίθετη με τη μεταγενέστερη νομολογία του Συμβουλίου Επικρατείας, η Επιτροπή απέδειξε προηγουμένως ότι ο LOLF δεν εμποδίζει την ύπαρξη μιας έμμεσης εγγύησης του κράτους προς όφελος της La Poste.
(145)
Η Επιτροπή θεωρεί, λοιπόν, ότι η γνώμη του Συμβουλίου Επικρατείας εφαρμόζεται στη La Poste και ότι αυτό παραδέχεται την ύπαρξη κρατικής εγγύησης που απορρέει από το δημόσιο χαρακτήρα ενός οργανισμού.
(146)
Εξάλλου, η ύπαρξη έμμεσων εγγυήσεων που απορρέουν από μια διοικητική ή νομοθετική πράξη η οποία «παράγει και συνεπάγεται δημοσιονομικές συνέπειες για το κράτος» επιβεβαιώνεται από το υπόμνημα του Υπουργείου Οικονομίας, Οικονομικών και Βιομηχανίας της 22ας Ιουνίου 2003 με θέμα την «καταγραφή των μηχανισμών έμμεσων ή ρητών εγγυήσεων που παρέχει το κράτος». Το υπόμνημα αυτό αποδεικνύει ότι η εγγύηση του κράτους μπορεί να απορρέει από τελείως διαφορετικού χαρακτήρα νομικές πράξεις (75).
(147)
Η Επιτροπή δηλώνει επίσης ότι σε επεξηγηματικό σημείωμα που προσαρτήθηκε στο εν λόγω υπόμνημα, και συγκεκριμένα στο μέρος 3 με τίτλο «η εμπειρία από την απαίτηση εγγυήσεων και η νομολογία του Συμβουλίου επέτρεψαν να εντοπιστούν ορισμένες περιπτώσεις έμμεσων εγγυήσεων οι οποίες θα πρέπει να προσδιοριστούν», οι γαλλικές αρχές αναφέρουν ότι «Ορισμένες νομικές μορφές εταιρειών συνεπάγονται εξ ορισμού την ευθύνη των μετόχων τους, ιδίως οι sociétés en nom collectif (SNC) (ομόρρυθμες εταιρείες) και οι groupement momentané d’enterprises (GIE) (προσωρινές κοινοπραξίες επιχειρήσεων). Στην περίπτωση αυτών των δύο μορφών, οι τρίτοι στρέφονται συστηματικά κατά του κράτους μετόχου. Το ίδιο ισχύει και με τη σύσταση δημόσιων οργανισμών και ορισμένων συμμετοχών σε ανώνυμες εταιρείες». Έτσι, οι ίδιες οι γαλλικές αρχές υπενθυμίζουν ότι η σύσταση ενός δημόσιου οργανισμού συνεπάγεται έμμεση εγγύηση του κράτους προς όφελος των πιστωτών αυτού του ιδρύματος.
β) Ο πιστωτής της La Poste διασφαλίζεται ότι η πίστωσή του θα εξοφληθεί
(148)
Η Επιτροπή θα εξετάσει τη διαδικασία που ακολουθεί ένας πιστωτής της La Poste για την ικανοποίηση της απαίτησής του σε περίπτωση που η La Poste θα αντιμετώπιζε οικονομική δυσκολία και δεν θα μπορούσε να εξοφλήσει τις οφειλές της. Η Επιτροπή θα διαπιστώσει αν με τη λήξη μιας προκαθορισμένης διαδικασίας που έχει δημοσιοποιηθεί, ο πιστωτής της La Poste είναι σε συγκρίσιμη θέση με τον πιστωτή μιας επιχείρησης που υπάγεται στο εμπορικό δίκαιο.
(149)
Η εξέταση αυτή θα αποδείξει ότι:
-
τα παραδοσιακά εμπόδια για την εξόφληση μιας οφειλής ενός οργανισμού ιδιωτικού δικαίου δεν υπάρχουν στην περίπτωση των δημόσιων οργανισμών (1),
-
η διαδικασία είσπραξης οφειλών δημόσιων οργανισμών οι οποίοι έχουν καταδικαστεί με δικαστική απόφαση βάσει του νόμου της 16ης Ιουλίου 1980 δεν συνεπάγεται σε καμία περίπτωση την παραγραφή της οφειλής,
-
το καθεστώς της ευθύνης του κράτους στην εφαρμογή της διαδικασίας είσπραξης οφειλών των δημόσιων οργανισμών παρουσιάζει όλα τα χαρακτηριστικά ενός μηχανισμού εγγυήσεων (3),
-
ακόμη και αν δεν ικανοποιηθεί, ο πιστωτής μπορεί να επικαλεστεί θεμιτή πλάνη του όταν χορήγησε την πίστωση ότι θα εξοφλούνταν σε κάθε περίπτωση (4).
1. Τα παραδοσιακά εμπόδια για την εξόφληση μιας οφειλής ενός οργανισμού ιδιωτικού δικαίου δεν υφίσταται στην περίπτωση των δημόσιων οργανισμών
(150)
Όπως διευκρινίστηκε στην περιγραφή του μέτρου, η La Poste δεν υπόκειται στο κοινό δίκαιο όσον αφορά τη δικαστική εξυγίανση και εκκαθάριση προβληματικών επιχειρήσεων. Ο πιστωτής της La Poste δεν διατρέχει, λοιπόν, κίνδυνο να διαγραφεί η απαίτησή του εξαιτίας της ενεργοποίησης μιας δικαστικής διαδικασίας εκκαθάρισης (76) ούτε της μερικής μόνο εξόφλησης της αρχικής του απαίτησης κατά την ολοκλήρωση της δικαστικής διαδικασίας εξυγίανσης ή εκκαθάρισης κοινού δικαίου.
(151)
Εξάλλου, όπως επισήμανε ο εμπειρογνώμονας της Επιτροπής, η νομική προσωπικότητα της εταιρείας La Poste δεν εμποδίζει την ύπαρξη εγγύησης του γαλλικού κράτους. Πράγματι, εάν υπάρχουν εμπορικές επιχειρήσεις, όπως οι ανώνυμες εταιρείες (ΑΕ) και οι εταιρείες περιορισμένης ευθύνης (ΕΠΕ), όπου οι συνεταίροι δεν είναι υποχρεωμένοι να εξοφλούν τις οφειλές της εταιρείας στην οποία συμμετέχουν, υπάρχουν αντιθέτως πολλές κατηγορίες εταιρειών ή νομικών προσώπων με εμπορική δραστηριότητα στις οποίες οι συνεταίροι εξοφλούν τις οφειλές της συσταθείσας εταιρείας. Το ίδιο ισχύει και για τις ομόρρυθμες εταιρείες, τους ομίλους οικονομικού σκοπού και τις αστικές εταιρείες. Δεν υπάρχει συνεπώς ρητή αρχή του κοινού δικαίου σε θέματα εγγυήσεων των οφειλών από τους συνεταίρους. Δεν είναι συνεπώς δυνατόν να προβληθεί ο ισχυρισμός ότι, ελλείψει νομοθετικής ρύθμισης, εφαρμόζεται η αρχή της απουσίας εγγυήσεων έναντι των οφειλών και των ζημιών. Η ανεξαρτησία που παραχωρείται από μια νομική προσωπικότητα, όπως και η ύπαρξη ίδιων περιουσιακών στοιχείων, δεν συνιστά, κατά το γαλλικό δίκαιο, κριτήριο που επιτρέπει να καθοριστεί το καθεστώς εγγυήσεων για τις οφειλές που συνάπτει ένα νομικό πρόσωπο. Από τις ανωτέρω εκτιμήσεις μπορεί επίσης να συναχθεί ότι τίποτα δεν εμποδίζει το νομοθέτη να προβλέψει ότι ένα δημόσιο ίδρυμα μπορεί να συσταθεί από ένα νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου το οποίο θα μπορούσε να επιβαρυνθεί μόνο με τις ζημίες μέχρι το ποσό της αρχικής εισφοράς του ή του αρχικού κονδυλίου.
(152)
Ο εμπειρογνώμονας της Επιτροπής συμπλήρωσε το συλλογισμό αναζητώντας την ύπαρξη μιας αρχής (έμμεσης) κοινού δικαίου σε θέματα εγγυήσεων των χρεών, όταν οι εταίροι ή τα μέλη μιας εταιρείας δεν εντάσσονται σε πλαίσιο καθορισμένο από το νομοθέτη και βρήκε την απάντηση στα άρθρα 1871 και επόμενα του αστικού κώδικα. Τα άρθρα αυτά εξετάζουν τους εταίρους που δεν έχουν καταχωρήσει την εταιρεία τους. Το άρθρο 1871-1 του αστικού κώδικα προβλέπει τον ακόλουθο μηχανισμό: «εάν δεν προβλέπεται μια διαφορετική οργάνωση, οι σχέσεις ανάμεσα στους εταίρους διέπονται είτε από τις διατάξεις που εφαρμόζονται στις αστικές εταιρείες, εάν η εταιρεία έχει αστικό χαρακτήρα, είτε, εάν έχει εμπορικό χαρακτήρα, από τις διατάξεις που εφαρμόζονται στις ομόρρυθμες εταιρείες». Όπως όμως διευκρινίστηκε ανωτέρω, οι αστικές εταιρείες και οι ομόρρυθμες εταιρείες ανήκαν στα νομικά πρόσωπα τα μέλη των οποίων οφείλουν να ικανοποιούν απεριόριστα τις οφειλές. Ο εμπειρογνώμονας της Επιτροπής συμπεραίνει κατά συνέπεια, ότι, εάν έπρεπε να εξαχθεί μια αρχή δημοσίου δικαίου, αυτή θα ήταν η αρχή της εγγύησης των οφειλών των νομικών προσώπων που έχουν συσταθεί.
(153)
Στο υπόμνημά τους της 27ης Οκτωβρίου 2009, οι γαλλικές αρχές αμφισβητούν αυτό το συμπέρασμα. Το συμπέρασμα δεν βασίζεται κατά την άποψή τους σε κανένα νομοθετικό κείμενο, εφόσον η αναφορά στο άρθρο 1871-1 του αστικού κώδικα αφορά τις «σχέσεις μεταξύ εταίρων» και όχι έναντι τρίτων. Υπάρχει, συνεπώς, απουσία νομικής πρόβλεψης που δεν επιτρέπει να συναχθεί η ύπαρξη εγγύησης, εκτός αν παραβιαστούν τα δικαιώματα της άμυνας κατά το γαλλικό δίκαιο και το δίκαιο της Ένωσης.
(154)
Η Επιτροπή παρατηρεί εντούτοις ότι το άρθρο 1872-1 του αστικού κώδικα ορίζει ότι κάθε εταίρος μιας μη εγγεγραμμένης στο μητρώο εταιρείας συναλλάσσεται στο όνομά του και είναι ο μόνος υπεύθυνος έναντι τρίτων. Κάθε εταίρος έχει απεριόριστη ευθύνη για τις οφειλές που έχει συνάψει. Η Επιτροπή δεν συνάγει ασφαλώς μόνο από αυτό το στοιχείο ότι το κράτος είναι υπεύθυνο για τις οφειλές της La Poste, αλλά θεωρεί ότι το επιχείρημα του εμπειρογνώμονά της ότι, εάν πρέπει να εξαχθεί μια αρχή κοινού δικαίου, αυτή θα ήταν ότι η εγγύηση δεν ακυρώνεται από το επιχείρημα που προβάλλουν οι γαλλικές αρχές. Εξάλλου, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι στο επεξηγηματικό σημείωμα που προσαρτήθηκε στο υπόμνημα του Υπουργείου Οικονομίας, Οικονομικών και Βιομηχανίας της 22ας Ιουλίου 2003 (77), οι ίδιες οι γαλλικές αρχές παραλληλίζουν την ευθύνη του εταίρου μιας ομόρρυθμης εταιρείας με την ευθύνη του κράτους για τους δημόσιους οργανισμούς.
(155)
Σχετικά με την ουσία των ανωτέρω στοιχείων, η Επιτροπή συμπεραίνει ότι:
-
σε αντίθεση με τους πιστωτές των επιχειρήσεων που υπάγονται στο εμπορικό δίκαιο, οι πιστωτές της La Poste (δεδομένου ότι αυτή δεν υπάγεται στις διατάξεις του κοινού δικαίου περί δικαστικής εξυγίανσης και εκκαθάρισης προβληματικών επιχειρήσεων) δεν αντιμετωπίζουν τον κίνδυνο πλήρους ή μερικής έκπτωσης των απαιτήσεών τους μετά από δικαστική διαδικασία εκκαθάρισης,
-
η νομική προσωπικότητα της La Poste δεν εμποδίζει την παροχή εγγύησης του κράτους στην La Poste,
-
ελλείψει ρητού περιορισμού της ευθύνης του κράτους έναντι της La Poste, οι πιστωτές της La Poste μπορούν εύλογα να βασιστούν στην αρχή ότι το κράτος καλύπτει τις οφειλές της La Poste, αν και η La Poste διαθέτει νομική προσωπικότητα.
2. Η διαδικασία είσπραξης των οφειλών των δημόσιων οργανισμών που έχουν καταδικαστεί με δικαστική απόφαση βάσει του νόμου της 16ης Ιουλίου 1980, κατά κανένα τρόπο δεν συνεπάγεται την εξάλειψη του χρέους
(156)
Η Επιτροπή θα εξετάσει στη συνέχεια τη διαδικασία είσπραξης των οφειλών των δημόσιων οργανισμών που έχουν καταδικαστεί με δικαστική απόφαση, για να προσδιορίσει αν η διαδικασία αυτή μπορεί να οδηγήσει σε εξάλειψη της απαίτησης έναντι της La Poste με αποτέλεσμα για τον πιστωτή παρόμοιο με το αποτέλεσμα της εφαρμογής δικαστικών διαδικασιών, όπως ισχυρίζονται οι γαλλικές αρχές. Η διαδικασία αυτή καθορίστηκε με το νόμο της 16ης Ιουλίου 1980 και με διάφορες εκτελεστικές διατάξεις (78) που αναφέρονται στο τμήμα της παρούσας απόφασης σχετικά με την περιγραφή του μέτρου.
i) Ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980 παρέχει στο κράτος σημαντικά προνόμια: την αυτεπάγγελτη έκδοση εντολής πληρωμής και τη σύσταση επαρκών πόρων
(157)
Όπως προσδιορίστηκε στην περιγραφή του μέτρου, ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980 ορίζει ότι: «εάν το όργανο λήψης αποφάσεων του οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης ή του δημόσιου οργανισμού δεν έχει συγκεντρώσει ή δημιουργήσει πόρους, […] η εποπτεύουσα αρχή επιλαμβάνεται και προβαίνει, εάν παραστεί ανάγκη, σε αυτεπάγγελτη εντολή πληρωμής». Ακόμη, το διάταγμα της 12ης Μαΐου 1981, το οποίο δεν τροποποιήθηκε ως προς αυτό το σημείο από το διάταγμα του 2008, προσδιορίζει ότι ο αντιπρόσωπος του κράτους ή η αρμόδια εποπτεύουσα αρχή «αποδεσμεύει, εάν χρειαστεί, τους αναγκαίους πόρους είτε μειώνοντας τις πιστώσεις που διατέθηκαν σε άλλες δαπάνες και δεν έχουν ακόμη αναλωθεί, είτε αυξάνοντας τους πόρους».
(158)
Ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980 και τα μέτρα εφαρμογής του ορίζουν, συνεπώς, το κράτος ως αρμόδια αρχή για την είσπραξη των οφειλών των δημόσιων οργανισμών. Ακόμη, παρέχουν στο κράτος σημαντικά προνόμια: την αυτεπάγγελτη εντολή πληρωμής και τη δημιουργία επαρκών πόρων.
(159)
Οι γαλλικές αρχές αντικρούουν την άποψη ότι οι εν λόγω πόροι θα μπορούσαν να είναι οι πόροι του κράτους. Όπως αναφέρεται στο τμήμα σχετικά με τις παρατηρήσεις του κράτους μέλους (79), οι γαλλικές αρχές υποστηρίζουν πράγματι ότι ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980 παρέχει στην εποπτεύουσα αρχή αποκλειστικά εξουσία υποκατάστασης. Ως εκ τούτου, η εποπτεύουσα αρχή θα μπορούσε να ασκήσει μόνο αρμοδιότητες εκτελεστικού οργάνου που δεν περιλαμβάνουν τη δυνατότητα χρησιμοποίησης πόρων του κρατικού προϋπολογισμού. Για να στηρίξουν αυτή την ερμηνεία παραπέμπουν στις νομοπαρασκευαστικές εργασίες του νόμου της 16ης Ιουλίου 1980, σε θεωρητικά άρθρα και στις αποφάσεις του Συμβουλίου Επικρατείας σχετικά με την υπόθεση Campoloro. Οι γαλλικές αρχές αναγνωρίζουν, ωστόσο, ότι ο νόμος του 1980 δεν απαγορεύει καταρχήν τη χρηματοδοτική παρέμβαση του κράτους για τη στήριξη του εν λόγω προσώπου δημοσίου δικαίου.
(160)
Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι τα κείμενα δεν προβλέπουν ρητά την υποχρέωση του κράτους να καταβάλει έκτακτη επιχορήγηση σε ένα δημόσιο οργανισμό, εάν αυτός αντιμετωπίζει οικονομική δυσκολία. Αυτό σε καμία περίπτωση δεν ακυρώνει την απόδειξη της ύπαρξης έμμεσης εγγύησης.
(161)
Η Επιτροπή αναγνωρίζει επίσης ότι οι προς αποδέσμευση πόροι είναι καταρχάς ίδιοι πόροι του οικείου οργανισμού. Αυτό δεν αποκλείει τη διαπίστωση ότι, όταν εξαντληθούν οι ίδιοι πόροι, μόνο κρατικοί πόροι μπορούν να διατεθούν για την εξόφληση των οφειλών του οφειλέτη δημόσιου οργανισμού (80). Η διαπίστωση αυτή είναι σύμφωνη με το γεγονός ότι ένας μηχανισμός εγγυήσεων έχει επικουρικό χαρακτήρα, εφόσον συγκεντρώνονται πρώτα οι πόροι του οφειλέτη, πριν από τους πόρους του εγγυητή του.
ii) Ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980 και τα μέτρα εφαρμογής του δεν προβλέπουν διαδικασία λύσης και εκκαθάρισης με εξάλειψη των υποχρεώσεων· η κατάσταση ανεπάρκειας ρευστότητας καλύπτεται ή είναι μόνο προσωρινή.
(162)
Η Επιτροπή θα εξετάσει στη συνέχεια την ερμηνεία των γαλλικών αρχών σύμφωνα με την οποία, μετά το πέρας της διαδικασίας η οποία ορίστηκε με το νόμο της 16ης Ιουλίου 1980, η απαίτηση ορισμένων πιστωτών μπορεί να εκπέσει χωρίς αυτοί να έχουν δυνατότητα προσφυγής (81) και ότι η κατάστασή τους θα ισοδυναμούσε με την κατάσταση των πιστωτών των επιχειρήσεων οι οποίες υπόκεινται στις δικαστικές διαδικασίες.
(163)
Ο εμπειρογνώμονας της Επιτροπής (82) αναφέρει ότι ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980 και το διάταγμα εφαρμογής του επιχειρούν να αποδείξουν ότι υπάρχουν δύο μόνο εναλλακτικές δυνατότητες σε περίπτωση ανεπάρκειας πιστώσεων: είτε η εποπτεύουσα αρχή αποδεσμεύει τους αναγκαίους πόρους, είτε αναβάλλεται η πληρωμή. Δεν υπάρχει η παραμικρή ένδειξη ότι, σε περίπτωση παρατεταμένης ανεπάρκειας ρευστότητας, η διαδικασία θα σταματούσε.
(164)
Πράγματι, αν και η κατάσταση ανεπάρκειας πιστώσεων προβλέπεται από το νόμο της 16ης Ιουλίου 1980 και τα μέτρα εφαρμογής του, η κατάσταση αυτή θεωρείται μόνο προσωρινή, σε αναμονή της δημιουργίας πρόσθετων πόρων, που είναι και η μόνη έκβαση η οποία προβλέπεται από τα νομοθετικά κείμενα. Σε καμία περίπτωση δεν προβλέπεται ότι αυτή η σύσταση συμπληρωματικών πόρων είναι αδύνατη ή ανεπαρκής. Μετά από αυτό το στάδιο της δημιουργίας πόρων, τα κείμενα αναφέρουν ότι η αρμόδια αρχή προβαίνει αυτεπάγγελτα σε εντολή πληρωμής. Η προαναφερθείσα εγκύκλιος του 1981 είναι ακόμη ακριβέστερη όσον αφορά την ανεπάρκεια πιστώσεων, τονίζοντας τον αναγκαστικά προσωρινό χαρακτήρα της, εφόσον, σε αυτή την περίπτωση, πρέπει να αναφερθεί στον πιστωτή το υπόλοιπο για το οποίο θα εκδοθεί εντολή πληρωμής αργότερα. Κατά την άποψη του εμπειρογνώμονα της Επιτροπής, «με την ανάγνωση των νομοθετικών κειμένων, οι πιστωτές μπορούν να έχουν τη βεβαιότητα ότι, εάν η απαίτησή τους δεν ικανοποιηθεί άμεσα, θα ικανοποιηθεί αργότερα».
(165)
Εξάλλου, ο εμπειρογνώμονας της Επιτροπής σωστά επισημαίνει ότι η προβλεπόμενη από το γαλλικό δίκαιο διαδικασία είναι αποκλειστικά διαδικασία είσπραξης απαιτήσεων, εξαιρώντας τη διαδικασία εκκαθάρισης. Όσον αφορά τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου, η κατάσταση παύσης πληρωμών ορίζεται από το νομοθετικά κείμενα που αφορούν την εκκαθάριση. Έτσι, ο κίνδυνος παύσης πληρωμών μπορεί να ενεργοποιήσει τη διαδικασία διασφάλισης (83) και η δικαστική εκκαθάριση αναφέρεται ρητά ως η συνέπεια μιας παύσης των πληρωμών (84). Αντίθετα, όσον αφορά τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου γενικά και τους δημόσιους οργανισμούς ειδικότερα, με το να αποσιωπά την κατάσταση παύσης πληρωμών και με το να μη τη συνδέει καθόλου με τη διαδικασία εκκαθάρισης, ο νομοθέτης και η ρυθμιστική αρχή αφήνουν τους πιστωτές να εννοήσουν ότι οι απαιτήσεις τους θα ικανοποιηθούν απεριόριστα, εάν χρειαστεί από ένα τρίτο όπως το κράτος.
(166)
Τέλος, ο εμπειρογνώμονας της Επιτροπής επισημαίνει ότι η μεταρρύθμιση του 2008, η οποία πραγματοποιήθηκε μετά την έκδοση της απόφασης για την κίνηση της διαδικασίας, δεν ώθησε τις γαλλικές αρχές να προσδιορίσουν αν οι πόροι που θα αποδεσμεύονται πρέπει να είναι ίδιοι πόροι του δημόσιου οργανισμού και ότι δεν θα συνίσταται σε κρατικούς πόρους. Μια τέτοια διευκρίνιση θα μπορούσε, ωστόσο, να αποτελέσει ένα ισχυρό σήμα προς τους πιστωτές, σε μια περίοδο κατά την οποία οι διαδικασίες που έθετε σε κίνηση η Επιτροπή συνέδεαν ρητά μια εγγύηση του κράτους με την έλλειψη νομικής πρόβλεψης. Το γεγονός ότι δεν προέβησαν στην επιβεβλημένη διασαφήνιση τροφοδοτεί τον ισχυρισμό ότι το γαλλικό κράτος δεν επιθυμεί να διαψεύσει ότι είναι πιθανό να διαθέσει το ίδιο τους απαραίτητους πόρους.
(167)
Στο υπόμνημά τους της 27ης Οκτωβρίου 2009, οι γαλλικές αρχές υποστηρίζουν ότι ο ισχυρισμός του εμπειρογνώμονα της Επιτροπής ότι «με την ανάγνωση των νομοθετικών κειμένων οι πιστωτές μπορούν να έχουν τη βεβαιότητα ότι, εάν δεν εξοφληθούν άμεσα, η απαίτησή τους θα ικανοποιηθεί αργότερα» βασίζεται σε μεροληπτική ανάγνωση των κειμένων τα οποία, πέραν του ότι δεν αποτελούν νομοθετικές ρυθμίσεις (είναι εγκύκλιοι) δεν ορίζουν κατά κανένα τρόπο δυνατότητα ενδεχόμενης υποκατάστασης των πόρων ενός δημόσιου οργανισμού με κρατικούς πόρους. Τίποτα δεν θα απαγόρευε να εμφανιστούν αδρανείς δημόσιοι οργανισμοί οι πιστωτές των οποίων δεν θα μπορούσαν να επιτύχουν την εξόφληση των απαιτήσεών τους. Οι γαλλικές αρχές θεωρούν, εξάλλου, ότι οι δημόσιοι οργανισμοί θα μπορούσαν να μην εξοφλήσουν την οφειλή τους, χωρίς ωστόσο να βρεθούν αυτομάτως σε κατάσταση παύσης πληρωμών.
(168)
Η Επιτροπή εξετάζει στη συνέχεια αν είναι δυνατό από νομική άποψη ένας δημόσιος οργανισμός που έχει καταδικαστεί με δικαστική απόφαση που έχει ισχύ δεδικασμένου να καταβάλει ένα χρηματικό ποσό είτε να περιέλθει σε αδράνεια και να μην ικανοποιηθεί ποτέ η απαίτηση, όπως υποστηρίζουν οι γαλλικές αρχές. Οι διατάξεις του νόμου της 16ης Ιουλίου 1980 και οι εκτελεστικές διατάξεις του είναι δεσμευτικές για το κράτος. Στη λιγότερο ευνοϊκή περίπτωση για τον πιστωτή, τα κείμενα αυτά υποχρεώνουν το κράτος να αναφέρει στον πιστωτή το υπόλοιπο για το οποίο θα εκδοθεί εντολή πληρωμής σε μεταγενέστερο στάδιο. Εάν υποθέσουμε ότι δεν ακολουθεί καμία εξόφληση, ο πιστωτής έχει πάντοτε τη δυνατότητα (το σημείο θα αναλυθεί στο τμήμα 3 της παρούσας απόφασης) να θεμελιώσει την ευθύνη του κράτους. Υπό αυτούς τους όρους, η θεωρητική υπόθεση της αδράνειας δεν θα οδηγούσε σε καμία περίπτωση στην εξάλειψη της οφειλής. Εξάλλου, οι γαλλικές αρχές δεν παρέθεσαν καμία συγκεκριμένη περίπτωση που να παρουσιάστηκε αυτή η κατάσταση.
(169)
Σχετικά με το βάσιμο αυτών των στοιχείων, η Επιτροπή συμπεραίνει ότι:
-
η ειδική διαδικασία που ορίζει ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980 και οι εκτελεστικές διατάξεις του είναι μόνο μια διαδικασία είσπραξης απαιτήσεων που αποκλείει τη διαδικασία εκκαθάρισης· μετά το πέρας της διαδικασίας αυτής η απαίτηση δεν καταπίπτει, ενώ με την περάτωση της διαδικασίας εκκαθάρισης, η δικαστική απόφαση περαίωσης λόγω ανεπάρκειας στοιχείων ενεργητικού χωρίς την επιβολή ποινής απαγορεύει στους πιστωτές να συνεχίζουν τις αγωγές·
-
ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980 και οι εκτελεστικές διατάξεις του, που προβλέπουν τη χρονική μετάθεση της εντολής πληρωμής και δεν προβλέπουν σε καμία στιγμή την κατάσταση παύσης πληρωμών, αφήνουν τους πιστωτές να εικάσουν ότι υπάρχουν ή ότι θα υπάρχουν πάντα οι απαραίτητοι πόροι για την ικανοποίηση της απαίτησης έναντι του νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου·
-
εξυπακούεται ότι η κατάσταση ανεπάρκειας ρευστότητας καλύπτεται, εάν χρειαστεί, από το κράτος ή είναι μόνο προσωρινή. Αντίθετα, καμία διαδικασία εκκαθάρισης δεν προβλέπει τη δυνατότητα να καταστεί ένας τρίτος υπεύθυνος για τις οφειλές του αφερέγγυου νομικού προσώπου, εκτός εάν πρόκειται προφανώς για έναν εγγυητή ή μια εταιρεία απεριόριστης ευθύνης.
iii) Η έκτακτη επιχορήγηση του κράτους για να μπορέσει ο δημόσιος οργανισμός να τηρήσει τις υποχρεώσεις του είναι δυνατό να προβλεφθεί και προβλέπεται πράγματι από ορισμένες νομοθετικές πράξεις.
(170)
Ως προς αυτό, ο εμπειρογνώμονας της Επιτροπής ανέφερε ότι:
α) […] (41)
(171)
Αν και δεν είναι απαραίτητη αυτή η απόδειξη για να τεκμηριωθεί ο χαρακτηρισμός της εγγύησης ως κρατική ενίσχυση που απορρέει από το καθεστώς της La Poste, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι οι ίδιοι πόροι που μπορεί να συγκεντρώσει η εταιρεία αυτή σε περίπτωση ανεπάρκειας ρευστότητας είναι περιορισμένοι. Πράγματι, τόσο η εκχώρηση περιουσιακών στοιχείων (85) όσο και οι αυξήσεις των τιμολογίων για την παροχή καθολικής ταχυδρομικής υπηρεσίας (86) υπόκεινται στον αυστηρό έλεγχο του Γάλλου νομοθέτη. Η δυσκολία συγκέντρωσης πρόσθετων ίδιων πόρων για την εξόφληση οφειλών επιτείνει την ανάγκη παρέμβασης του κράτους σε περίπτωση ανεπάρκειας ρευστότητας. Σύμφωνα με το μηχανισμό των συγκοινωνούντων δοχείων, η αδυναμία συγκέντρωσης πόρων από την εκχώρηση περιουσιακών στοιχείων αυξάνει τη συχνότητα της προσφυγής σε άλλους μηχανισμούς εγγύησης (προκαταβολές, αναζήτηση ευθύνης του κράτους κ.λπ.). Δεύτερον, η θέσπιση ενός καθεστώτος προστασίας των περιουσιακών στοιχείων από το νομοθέτη θα μπορούσε να τροφοδοτήσει τη διαμάχη σχετικά με την αντικειμενική ευθύνη του κράτους σε ενδεχόμενη αδυναμία πληρωμής της La Poste (87).
(172)
Στο υπόμνημα της 27ης Οκτωβρίου 2009, οι γαλλικές αρχές αμφισβητούν ότι «είναι αδύνατο» να συγκεντρωθούν οι ίδιοι πόροι για τη La Poste:
-
όσον αφορά την εκχώρηση των περιουσιακών στοιχείων, το κράτος έχει τη διακριτική ευχέρεια να εκτιμήσει αν θεωρεί ένα περιουσιακό στοιχείο «απολύτως απαραίτητο» ή όχι για την εκτέλεση της δημόσιας υπηρεσίας· εξάλλου, ακόμη και αν αντιτίθεται σε μια τέτοια εκχώρηση, αυτό ουδόλως συνεπάγεται ότι πρέπει να χορηγήσει αποζημίωση με μηχανισμούς εγγύησης· τέλος, στην πράξη, το κράτος δεν αντιτάχθηκε ποτέ σε μια εκχώρηση περιουσιακών στοιχείων βάσει του άρθρου 23 του νόμου της 2ας Ιουλίου 1990, το οποίο κατέστη άνευ αντικειμένου μετά την εκχώρηση, το 2005, από την La Poste του συνόλου σχεδόν της ακίνητης περιουσίας της (συμπεριλαμβανομένων των ταχυδρομικών καταστημάτων) σε μια θυγατρική η οποία δεν υπάγεται σε αυτό το καθεστώς της προηγούμενης έγκρισης,
-
όσον αφορά την αύξηση των τιμολογίων παροχής της καθολικής ταχυδρομικής υπηρεσίας, οι γαλλικές αρχές αναφέρουν ότι η ARCEP δεν καθορίζει τις τιμές, αλλά μια ανώτατη τιμή (price cap) μόνο για τις δραστηριότητες της La Poste που υπόκεινται σε ρύθμιση· κάτω από αυτή την τιμή, οι τιμές της La Poste διαμορφώνονται ελεύθερα (με εξαίρεση την τιμή του γραμματοσήμου που καθορίζεται με απόφαση του αρμόδιου υπουργού για τα ταχυδρομεία στο πλαίσιο της τήρησης της ανώτατης τιμής)· μπορεί, εξάλλου, να θεωρηθεί ότι η ARCEP δύσκολα θα μπορούσε να αρνηθεί μια αύξηση των τιμών η οποία θα ήταν απολύτως απαραίτητη για την επιβίωση της επιχείρησης και των αποστολών δημόσιας υπηρεσίας τις οποίες παρέχει· τέλος, αυτή η ανώτατη τιμή αφορά μόνο τον τομέα που υπόκειται σε ρύθμιση, ο οποίος αντιπροσωπεύει ποσοστό κατώτερο του ήμισυ του αποτελέσματος εκμετάλλευσης του ομίλου La Poste.
(173)
Η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη τις διευκρινίσεις που έδωσαν οι γαλλικές αρχές και διατυπώνει δύο παρατηρήσεις:
-
οι γαλλικές αρχές υποστηρίζουν ότι, ακόμη και αν το κράτος ήταν αντίθετο σε μια εκχώρηση, αυτό δεν θα συνεπαγόταν κατά κανένα τρόπο μια εγγύηση. Εντούτοις, έχουν αναγνωρίσει (ακόμη και αν αμφισβητούν ότι η La Poste μπορεί να αποκομίσει από αυτήν πλεονέκτημα) ότι η απαίτηση της συνέχειας της δημόσιας υπηρεσίας επιβάλλεται στον αντιπρόσωπο του κράτους κατά την εκτέλεση της διαδικασίας που θεσπίστηκε με το νόμο της 16ης Ιουλίου 1980 (88), γεγονός που θα μπορούσε να τεκμηριώσει την αντικειμενική ευθύνη του κράτους για παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχείρισης σε σχέση με τις επιβαρύνσεις του δημοσίου, πς αποδεικνύεται στη συνέχεια (89),
-
εφόσον ένας πιστωτής της La Poste δεν θα μπορούσε να απευθυνθεί σε μια άλλη εταιρεία του ομίλου La Poste για την εξόφληση της απαίτησής του, πρέπει να εξεταστεί το μερίδιο του τομέα που υπόκειται σε ρύθμιση και του αποκλειστικού τομέα στον κύκλο εργασιών της La Poste και όχι στον κύκλο εργασιών του ομίλου La Poste. Δεδομένου του πεδίου εφαρμογής της ρύθμισης στη Γαλλία (90), είναι σαφές ότι οι δραστηριότητες που υπόκεινται σε ρύθμιση αντιπροσωπεύουν το σημαντικότερο μέρος των δραστηριοτήτων του δημόσιου οργανισμού La Poste. Η τιμολόγηση ενός μεγάλου μέρους των δραστηριοτήτων της La Poste υπόκειται, συνεπώς, σε μια ανώτατη τιμή· επιπλέον, οι τιμές των προστατευόμενων υπηρεσιών καθορίζονται με υπουργικό διάταγμα.
β) ορισμένες αποστολές και προγράμματα του κρατικού προϋπολογισμού θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν για την εξόφληση των οφειλών ενός δημόσιου οργανισμού
(174)
Ο εμπειρογνώμονας της Επιτροπής εντόπισε τα ακόλουθα προγράμματα:
-
το πρόγραμμα αριθ. 823, προκαταβολές σε οργανισμούς ανεξάρτητους από το κράτος που διαχειρίζονται δημόσιες υπηρεσίες: στόχος του είναι «να επιτραπεί στο κράτος να χορηγεί προκαταβολές σε διάφορους οργανισμούς, ανεξάρτητους από το κράτος, που διαχειρίζονται δημόσιες υπηρεσίες» (91). «Στόχος των προκαταβολών αυτών είναι να αντιμετωπίζονται επείγουσες καταστάσεις, είτε αυτές αφορούν τη διασφάλιση της συνέχειας της δράσης του δημοσίου ή την επείγουσα εφαρμογή κάποιου μέτρου. Επιτρέπουν επίσης την προσωρινή κάλυψη μιας απρόβλεπτης ταμειακής ανάγκης η οποία θα καλυφθεί αργότερα σε μόνιμη βάση από ένα σταθερό πόρο. Επιτρέπουν συνεπώς να αποτραπεί μια χρηματοδότηση από τράπεζα ή από την αγορά και, ταυτόχρονα, να προλαμβάνεται ο μεγάλος κατακερματισμός του χρέους των δημόσιων υπηρεσιών ή η αύξηση των επιβαρύνσεων από τόκους»,
-
η αποστολή «Χρηματοδοτικές συμμετοχές του κράτους» περιέχει και δύο προγράμματα με τίτλους «Κεφαλαιακές πράξεις που ενδιαφέρουν τις χρηματοδοτικές συμμετοχές του κράτους» (πρόγραμμα αριθ. 731) και «Ελάφρυνση δανειακών υποχρεώσεων του κράτους και των δημόσιων οργανισμών» (πρόγραμμα αριθ. 732). Στο εσωτερικό αυτού του προγράμματος, η δράση υπ’ αριθ. 01 αφορά τις «αυξήσεις κεφαλαίου, εισφορές ιδίων κεφαλαίων, προκαταβολές μετόχων και εξομοιούμενα δάνεια».
(175)
Τα κεφάλαια που διατίθενται γι’ αυτές τις προκαταβολές είναι σημαντικά. Στο πλαίσιο του προγράμματος αριθ. 731, έχει προβλεφθεί ρητά αποθεματικό 85 εκατ. ευρώ. Οι πιστώσεις πληρωμών της δράσης αριθ. 1 του προγράμματος αριθ. 732 ανέρχονται σε 760 εκατ. ευρώ. Οι πιστώσεις πληρωμών του προγράμματος αριθ. 823 ανέρχονται σε 50 εκατ. ευρώ.
(176)
Σε περίπτωση οικονομικής δυσχέρειας της La Poste, το κράτος θα μπορούσε να συνεισφέρει σε αυτά τα προγράμματα για να βοηθήσει τη La Poste. Πράγματι, κανένα κείμενο δεν περιορίζει τις δυνατότητες χορήγησης προκαταβολών στους EPIC που ασκούν οικονομική δραστηριότητα στο πλαίσιο του ανταγωνισμού.
(177)
Στο υπόμνημά τους της 27ης Οκτωβρίου 2009, οι γαλλικές αρχές διευκρινίζουν ότι ουδέποτε αμφισβήτησαν πως οι δημόσιοι οργανισμοί μπορούν να λάβουν άμεσες προκαταβολές από το κράτος αλλά αυτό δεν σημαίνει ότι οι δημόσιοι οργανισμοί έχουν δικαίωμα ανάληψης από τον προϋπολογισμό του κράτους. Όπως ανέφερε ο εμπειρογνώμονας της Επιτροπής, το σύστημα των προκαταβολών μετόχων μπορεί να εφαρμόζεται σε όλες τις χρηματοδοτικές συμμετοχές του κράτους, ανεξάρτητα από τη νομική μορφή τους, γεγονός που απαγορεύει να εξαχθεί οποιοδήποτε συμπέρασμα μόνο για τους EPIC· εξάλλου, και σε αντίθεση με τα όσα υποστηρίζει ο εμπειρογνώμονας της Επιτροπής, οι προκαταβολές αυτές λαμβάνουν πλήρως υπόψη τους κοινοτικούς περιορισμούς, εφόσον εντάσσονται σε μια λογική ενήμερου επενδυτή.
(178)
Η Επιτροπή συμπεραίνει ότι:
-
τα γαλλικά νομοθετικά κείμενα επιτρέπουν, ακόμη και ενθαρρύνουν το κράτος να διαθέτει κεφάλαια στους δημόσιους οργανισμούς κατά προτίμηση με κλασικά τραπεζικά δάνεια, σε περίπτωση ανεπάρκειας ρευστότητας· η πρόσβαση σε αυτούς τους πόρους δεν υπόκειται σε κανένα όρο εκ των προτέρων τήρησης των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων· οι εισφορές μπορούν να συνιστούν τους «συμπληρωματικούς πόρους» που προβλέπει ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980,
-
τα κείμενα αυτά είναι γνωστά στους πιστωτές, οι οποίοι μπορούν συνεπώς βάσιμα να θεωρούν ότι η εποπτεύουσα αρχή θα μπορέσει να βρει τους απαραίτητους πόρους για να ικανοποιήσει την απαίτησή τους,
-
η La Poste δεν διαθέτει συνεπώς τραβηκτικά δικαιώματα επί αυτών των πόρων.
(179)
Εκτιμώντας τα ακόλουθα:
-
ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980 και τα μέτρα εφαρμογής του δεν προβλέπουν διαδικασία λύσης και εκκαθάρισ με απώλεια των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων,
-
ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980 και τα μέτρα εφαρμογής του δεν προβλέπουν τη δυνατότητα αποδέσμευσης των πόρων,
-
τα δημοσιονομικά έγγραφα δείχνουν ότι οι EPIC μπορούν να λαμβάνουν έκτακτες προκαταβολές σε περίπτωση επείγουσας ταμειακής ανάγκης,
η Επιτροπή θεωρεί ότι είναι ελάχιστα πιθανό το ενδεχόμενο να μην μπορέσει ο πιστωτής να εξασφαλίσει την ικανοποίηση της απαίτησής του με τν εφαρμογή των διαδικασιών που προβλέπει ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980.
(180)
Αντίθετα, η Επιτροπή δεν έχει προσδιορίσει άμεση πρόσβαση των δημόσιων οργανισμών στους λογαριασμούς του Δημόσιου Ταμείου, όπου με τον όρο «άμεση πρόσβαση» εννοείται η δυνατότητα ενός EPIC να λάβει ο ίδιος την απόφαση να αντλήσει απευθείας κεφάλαια που ανήκουν στο κράτος και έχουν τεθεί στη διάθεσή του, χωρίς να είναι απαραίτητη η παρέμβαση του κράτους.
iv) Η πρόταση των γαλλικών αρχών να διασαφηνιστεί το διάταγμα εφαρμογής του νόμου της 16ης Ιουλίου 1980 είναι ανεπαρκής
(181)
Η Επιτροπή επισημαίνει εξαρχής ότι οι γαλλικές αρχές δεν έχουν τροποποιήσει το νόμο της 16ης Ιουλίου 1980 ο οποίος θα αναλυθεί στο παρόν τμήμα. Κατά συνέπεια, η εξέταση από την Επιτροπή της ύπαρξης μιας εγγύησης υπέρ της La Poste πρέπει αναγκαστικά να βασίζεται στο θετικό δικαίωμα και όχι στον επαρκή ή μη χαρακτήρα των προτάσεων των γαλλικών αρχών, που ποτέ δεν θεσπίστηκαν, και αποσκοπούν στον αποκλεισμό οποιασδήποτε εγγύησης. Εξυπακούεται ότι η ανάλυση της Επιτροπής που περιέχεται στο παρόν τμήμα έχει ως βασικό στόχο την πλήρη περιγραφή της διαδικασίας που διεξήχθη ενώπιον της Επιτροπής.
(182)
Για να διαπιστωθεί ότι οι πόροι τους οποίους αποδέσμευσε η εποπτεύουσα αρχή μπορούν να προέρχονται μόνο από τους πόρους του οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης ή του δημόσιου οργανισμού, οι γαλλικές αρχές πρότειναν να τροποποιηθεί το διάταγμα εφαρμογής του νόμου της 16ης Ιουλίου 1980 ως εξής: «Όταν η όχληση δεν αποφέρει αποτέλεσμα μέχρι τη λήξη των εν λόγω προθεσμιών, ο εκπρόσωπος του κράτους ή η αρμόδια εποπτεύουσα αρχή προβαίνει στην εγγραφή της δαπάνης στον προϋπολογισμό του οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης ή του υπερήμερου δημόσιου ιδρύματος. Αποδεσμεύει, εάν χρειαστεί, τους απαραίτητους πόρους στον προϋπολογισμό του οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης ή του δημόσιου οργανισμού, είτε μειώνοντας τις πιστώσεις που έχουν διατεθεί σε άλλες δαπάνες και δεν έχουν αναλωθεί είτε αυξάνοντας τους πόρους» (επισήμανση της σύνταξης).
(183)
Εντούτοις, η Επιτροπή δηλώνει, όπως και στην αιτιολογική σκέψη 58 της απόφασης για την κίνηση της διαδικασίας, ότι τα νομοθετικά κείμενα, ούτε στη σημερινή τους έκδοση ούτε στην τροποποιημένη έκδοση με βάση την πρόταση των γαλλικών αρχών, δεν αποκλείουν τη δυνατότητα αποδέσμευσης των πόρων με αύξηση των πόρων που καθίσταται εκ των προτέρων δυνατή είτε με επιχορήγηση είτε με εισφορά δημόσιων πόρων.
(184)
Η Επιτροπή θα εξετάσει στο σημείο αυτό τα ένδικα μέσα που θα είχε στη διάθεσή του ο πιστωτής στην απίθανη περίπτωση κατά την οποία η διαδικασία που ορίζει ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980 δεν θα επέτρεπε την εξόφλησή του. Η Επιτροπή θα εξετάσει κυρίως το καθεστώς ευθύνης του κράτους, για να προσδιορίσει αν παρουσιάζει τα χαρακτηριστικά ενός μηχανισμού εγγυήσεων.
3. Το καθεστώς ευθύνης του κράτους στην εφαρμογή της διαδικασίας είσπραξης των οφειλών των δημόσιων οργανισμών παρουσιάζει τα χαρακτηριστικά ενός μηχανισμού εγγυήσεων
(185)
Κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, δεν είναι δυνατόν να θεμελιωθεί καταρχήν ούτε υποκειμενική ούτε αντικειμενική ευθύνη του κράτους (92). Ωστόσο, οι γαλλικές αρχές αναγνωρίζουν ότι, εάν υπήρχε απαίτηση συνέχειας της δημόσιας υπηρεσίας και αν η απαίτηση αυτή επιβαλλόταν στον αντιπρόσωπο του κράτους κατά την εκτέλεση της διαδικασίας που όρισε ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980, θα μπορούσε ο δικαστής να διατάξει την αποζημίωση του πιστωτή. Όμως, σε αυτή την περίπτωση, η αποζημίωση θα είχε ως μόνο αποτέλεσμα το να περιέλθει ο πιστωτής στην κατάσταση στην οποία θα βρισκόταν με βάση το κοινό δίκαιο· άρα, ο πιστωτής δεν θα επωφελούνταν από κανένα πλεονέκτημα.
(186)
Η Επιτροπή επισημαίνει, ωστόσο ότι, με βάση το κοινό δίκαιο, οι πιστωτές, και σε κάθε περίπτωση οι εγχειρόγραφοι πιστωτές, δεν ανακτούν κατά κανόνα το σύνολο της απαίτησής τους. Εξάλλου, οι οφειλές μιας επιχείρησης που βρίσκεται σε διαδικασία εκκαθάρισης δεν εξοφλούνται από ένα τρίτο, όπως συμβαίνει στην προκειμένη περίπτωση.
(187)
Οι γαλλικές αρχές υποστηρίζουν επίσης ότι σε καμία περίπτωση δεν θα μπορούσαν να εξομοιωθούν με μορφή εγγύησης οι δυνατότητες αποζημίωσης που έχουν στη διάθεσή τους οι πιστωτές για τη θεμελίωση της ευθύνης.
(188)
Η Επιτροπή θεωρεί εντούτοις, όπως θα αποδείξει, ότι η στοιχειοθέτηση της ευθύνης του κράτους (υποκειμενικής ή αντικειμενικής) στην εφαρμογή της διαδικασίας είσπραξης των οφειλών των δημόσιων οργανισμών που διέπονται από το νόμο της 16ης Ιουλίου 1980 ισοδυναμεί με μηχανισμό εγγυήσεων για τους σκοπούς του κοινοτικού δικαίου, διότι εξασφαλίζει στους πιστωτές την εξόφληση της απαίτησής τους υποχρεώνοντας το κράτος μέλος να εξοφλήσει την οφειλή σε περίπτωση αδυναμίας πληρωμής της La Poste. Επιπλέον, η απόφαση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων (ΕΔΑΔ) στην υπόθεση Campoloro τείνει να καθιερώσει μια αυτόματη εγγύηση. Αν και είχαν τη δυνατότητα να το πράξουν, οι γαλλικές αρχές δεν περιόρισαν αυτούς τους μηχανισμούς ευθύνης ή εγγυήσεων.
i) Η προηγούμενη νομολογία: εκδήλωση της ιδιαιτερότητας του καθεστώτος που θέσπισε η υπόθεση Campoloro
(189)
Όπως υποστηρίζει ο εμπειρογνώμονας της Επιτροπής, όταν ένας πιστωτής ενός νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου που υπάγεται στο νόμο της 16ης Ιουλίου 1980 επιδίωκε να στοιχειοθετήσει ευθύνη του κράτους λόγω χρήσης των προνομίων που προέβλεπε ο νόμος αυτός, πριν από την υπόθεση Campoloro (που εξετάζεται ανωτέρω), ο διοικητικός δικαστής έκανε διάκριση ανάμεσα σε δύο ζημίες. Αφενός, ο πιστωτής υφίστατο ζημία εξαιτίας της μη ικανοποίησης της απαίτησής του, ζημία η οποία ήταν απόρροια της κατάστασης αφερεγγυότητας του οφειλέτη. Ακόμη, ο πιστωτής μπορούσε να υποστεί χωριστή ζημία εξαιτίας των παραλείψεων κατά την εφαρμογή των προνομίων του κράτους (καθυστέρηση, κακοπιστία, άρνηση κίνησης των διαδικασιών, μερική ενεργοποίηση των διαδικασιών κ.λπ.). Η αποτίμηση αυτής της δεύτερης ζημίας δεν βασιζόταν στο ποσό της οφειλής, αλλά στην εκτίμηση του κόστους μιας καθυστέρησης ή μιας άρνησης να γίνει χρήση των προνομίων που παρέχει ο νόμος. Αυτή την αντιμετώπιση υιοθέτησε το Cour admistratif d’appel της Λυών στην υπόθεση Campoloro (93).
ii) Η απόφαση του Συμβουλίου Επικρατείας του 2005 στην υπόθεση Campoloro
(190)
Σύμφωνα με τον εμπειρογνώμονα της Επιτροπής, η απόφαση του Συμβουλίου Επικρατείας στην υπόθεση Campoloro σηματοδοτεί μια πρώτη καμπή από την άποψη ότι η μία από τις υποθέσεις τις οποίες προβλέπει δεν είναι μια καθαυτό περίπτωση ευθύνης, αλλά λειτουργεί ως μηχανισμός εγγυήσεων.
(191)
Πρέπει να υπενθυμίσουμε καταρχάς την αιτιολογική σκέψη επί της αρχής της απόφασης του Συμβουλίου Επικρατείας της 17ης Νοεμβρίου 2005 στην υπόθεση Société fermière de Campoloro, αριθ. 271898:
«εκτιμώντας ότι, με τις διατάξεις αυτές, πρόθεση του νομοθέτη ήταν να δώσει στον αντιπρόσωπο του κράτους, σε περίπτωση αδυναμίας ενός φορέα τοπικής αυτοδιοίκησης, να εξασφαλίσει την εκτέλεση μιας δικαστικής απόφασης με ισχύ δεδικασμένου, και κατόπιν οχλήσεως, την εξουσία να υποκαταστήσει τα όργανα αυτού του οργανισμού για να αποδεσμεύσει ή να δημιουργήσει τους πόρους για την πλήρη εκτέλεση αυτής της δικαστικής απόφασης· ότι για το σκοπό αυτό, ο αντιπρόσωπος του κράτους οφείλει να λάβει, υπό τον έλεγχο του δικαστή, τα απαραίτητα μέτρα, λαμβάνοντας υπόψη την κατάσταση του φορέα περιφερειακής διοίκησης και των απαιτήσεων γενικού συμφέροντος· ότι τα μέτρα αυτά περιλαμβάνουν τη δυνατότητα να προβεί στην πώληση περιουσιακών στοιχειών που ανήκουν στον φορέα περιφερειακής διοίκησης, όταν αυτά δεν είναι απολύτως απαραίτητα για την ορθή λειτουργία των δημόσιων υπηρεσιών για τις οποίες είναι υπεύθυνος· ότι, εάν ο νομάρχης παραλείπει ή αμελεί να κάνει χρήση των προνομίων που του έχει αναθέσει ο νόμος, ο πιστωτής του φορέα περιφερειακής διοίκησης έχει δικαίωμα να στραφεί κατά του κράτους σε περίπτωση βαριάς αμέλειας κατά την άσκηση της εποπτικής εξουσίας· ότι σε περίπτωση, που δεδομένης της κατάστασης του φορέα περιφερειακής διοίκησης, και ιδίως της ανεπάρκειας των στοιχείων ενεργητικού του, ή για λόγους γενικού συμφέροντος, ο νομάρχης αρνήθηκε νόμιμα να λάβει ορισμένα μέτρα για να εξασφαλίσει την πλήρη εκτέλεση της δικαστικής απόφασης, η ζημία που προκύπτει για τον πιστωτή του φορέα περιφερειακής διοίκησης μπορεί να θεμελιώσει την ευθύνη της δημόσιας αρχής, εάν η ζημία αυτή έχει ασυνήθη και ειδικό χαρακτήρα».
(192)
Το Συμβούλιο Επικρατείας έθεσε με τον τρόπο αυτό σε εφαρμογή ένα μηχανισμό διπλής ενεργοποίησης.
(193)
Πρώτον, οργανώνει ένα καθεστώς ευθύνης του κράτους που βασίζεται αποκλειστικά στην ανεπάρκεια κατά τη χρήση των εξουσιών που θέσπισε ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980 και τα μέτρα εφαρμογής του. Πρόκειται για καθεστώς ευθύνης λόγω βαριάς αμέλειας. Η επιλογή της βαριάς αμέλειας δικαιολογείται από τη βούληση να μην γίνει αυτόματη μεταβίβαση του χρέους του οφειλέτη φορέα στο κράτος. Σύμφωνα με έναν ενημερωμένο σχολιαστή (94), «εάν ο νομάρχης λάβει μέτρα για να αποδεσμεύσει συμπληρωματικούς πόρους, αλλά τα μέτρα αποδειχθούν ανεπαρκή σε σχέση με το μέγεθος της οφειλής της κοινότητας, είναι πιθανό ο δικαστής να κρίνει ότι δεν διαπράχθηκε καμία βαριά αμέλεια». Στην περίπτωση αυτή, η ευθύνη για βαριά αμέλεια είναι «κλασική» και δεν λειτουργεί ως μηχανισμός εγγύησης σε περίπτωση αφερεγγυότητας του οφειλέτη οργανισμού, εφόσον δεν μπορεί να αντισταθμίσει μόνο την κατάσταση αφερεγγυότητας.
(194)
Δεύτερον, η απόφαση προβλέπει τη στοιχειοθέτηση αντικειμενικής ευθύνης σε δύο περιπτώσεις.
(195)
Σύμφωνα με την πρώτη υπόθεση «λόγω απαιτήσεων δημοσίου συμφέροντος, ο νομάρχης αρνήθηκε νόμιμα να λάβει ορισμένα μέτρα για να εξασφαλίσει την πλήρη εκτέλεση της δικαστικής απόφασης». Αυτή είναι μια κλασική περίπτωση παράλειψης της διοίκησης που αιτιολογείται από ένα λόγο γενικού συμφέροντος, η οποία στοιχειοθετεί την ευθύνη της για παραβίαση της αρχής της ίσης μεταχείρισης έναντι των επιβαρύνσεων του δημοσίου. Ο οφειλέτης θεωρητικά δεν είναι αφερέγγυος, αλλά το κράτος αποφασίζει να μην εξαντλήσει τη δυνατότητα εξεύρεσης πόρων που διαθέτει επικαλούμενο λόγο γενικού συμφέροντος. Στην κατάσταση αυτή δεν φαίνεται να υπάρχει μηχανισμός εγγύησης, διότι η ζημία για τον πιστωτή απορρέει από απόφαση του κράτους και όχι από την οικονομική κατάσταση φερεγγυότητας του οφειλέτη. Εντούτοις, οι συνέπειες είναι ταυτόσημες με αυτές ενός μηχανισμού εγγύησης.
(196)
Αντίθετα, η δεύτερη περίπτωση αντικειμενικής ευθύνης είναι πλησιέστερη προς τον μηχανισμό εγγυήσεων. Το Συμβούλιο Επικρατείας έκρινε ότι «σε περίπτωση που, σε σχέση με την κατάσταση του οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης, κυρίως της ανεπάρκειας των περιουσιακών στοιχειών του, … ο νομάρχης αρνείται νόμιμα να λάβει ορισμένα μέτρα για να εξασφαλίσει την πλήρη εκτέλεση της δικαστικής απόφασης, η ζημία του πιστωτή του φορέα τοπικής αυτοδιοίκησης μπορεί να στοιχειοθετήσει την ευθύνη της δημόσιας αρχής, εάν αυτή η ζημία έχει ασυνήθη και ειδικό χαρακτήρα». Επισημαίνεται ότι η γενεσιουργός αιτία της ευθύνης είναι αποκλειστικά η οικονομική κατάσταση του οφειλέτη οργανισμού. Η επιλογή ενός καθεστώτος αντικειμενικής ευθύνης ελαφρύνει το βάρος της αποδείξεως που βαραίνει τον πιστωτή, εφόσον αυτός οφείλει απλώς να αποδείξει τη γενεσιουργό αιτία, την αιτιώδη συνάφεια και τη ζημία.
(197)
Πάντοτε, κατά την άποψη του εμπειρογνώμονα της Επιτροπής, υπάρχουν δύο ομοιότητες ανάμεσα σε αυτό το καθεστώς ευθύνης και σε ένα καθεστώς εγγυήσεων. Καταρχάς, η γενεσιουργός αιτία δεν αποδίδεται αντικειμενικά στο κράτος, εφόσον πρόκειται για την κατάσταση του οφειλέτη οργανισμού: αυτό το καθεστώς ευθύνης βασίζεται στο ίδιο γεγονός με αυτό του μηχανισμού εγγυήσεων, δηλαδή στην αφερεγγυότητα του οφειλέτη. Δεύτερον, η ζημία στην οποία αναφέρεται το Συμβούλιο Επικρατείας, ελλείψει κάθε άλλης ένδειξης, φαίνεται ότι είναι η μη εξόφληση της ίδιας της οφειλής, γεγονός που ενεργοποιεί επίσης την εγγύηση.
(198)
Ασφαλώς, το Συμβούλιο Επικρατείας περιορίζει την τεκμηρίωση της ευθύνης του κράτους στις ασυνήθεις και ειδικές ζημίες. Ο εμπειρογνώμονας της Επιτροπής πιστεύει ότι η διαπίστωση του ασυνήθη χαρακτήρα μπορεί να γίνει διά της εις άτοπον απαγωγής. Είτε η οφειλή είναι μικρής σημασίας και εύλογα μπορεί να θεωρηθεί ότι δεν θα θέσει ένα δημόσιο οργανισμό (ιδίως τη La Poste) σε κατάσταση αφερεγγυότητας, είτε η οφειλή είναι πολύ μεγάλη και, κατά συνέπεια, συνάγεται ο ασυνήθης χαρακτήρας της ζημίας. Όσον αφορά τον ειδικό χαρακτήρα της ζημίας, μπορούμε να υποθέσουμε ότι δεν είναι πολλοί οι πιστωτές των δημόσιων οργανισμών με σημαντικό χρέος. Κατά συνέπεια, το όριο που θέσπισε η απόφαση του Συμβουλίου Επικρατείας δεν είναι πράγματι όριο σε βαθμό που θα μπορούσε να υποθέσει κανείς ότι θα αφορά πραγματικά μόνο την κατάσταση των σημαντικών πιστωτών, για την οποία θα υπάρχει πάντοτε ασυνήθιστα σοβαρή ζημία.
(199)
Αυτή είναι εξάλλου η ερμηνεία που επιλέγουν οι εγκυρότερες αναλύσεις. Έτσι, σύμφωνα με την παρατήρηση του P. Bon (προαναφέρθηκε), «σε αυτό το ενδεχόμενο που αντιστοιχεί κατά τα φαινόμενα στην προκειμένη περίπτωση, λαμβανομένης υπόψη της απόλυτης δυσαναλογίας ανάμεσα στη χρηματική ποινή που επέβαλε ο δικαστής στην κοινότητα και το μικρό μέγεθος των πόρων αυτής της κοινότητας, ο νομάρχης βρίσκεται, κατά κάποιο τρόπο, σε αδιέξοδο, εφόσον είναι αμφίβολο αν θα μπορέσει να συγκεντρώσει επαρκείς πόρους που θα επιτρέψουν την κοινότητα να εξοφλήσει πλήρως την οφειλή της. Ασφαλώς η αρχή της ίσης μεταχείρισης απαιτεί οι δύο προσφεύγουσες εταιρείες, μετά από τόσα έτη, να αποζημιωθούν».»Μετατρέπει το κράτος σε αναγκαστικό εγγυητή των ζημιογόνων συνεπειών αυτής της ανεπάρκειας [της κοινότητας]». Σύμφωνα με τον εμπειρογνώμονα της Επιτροπής, ο σωστός όρος δεν είναι «εγγυητής» αλλά «αναγκαστικός εγγυητής».
(200)
Στις παρατηρήσεις τους για την υπόθεση Société fermière de Campoloro, (95) οι C. Landais και F. Lenica, υπεύθυνοι της υπηρεσίας τεκμηρίωσης του Συμβουλίου Επικρατείας την εποχή που εκδόθηκε η απόφαση, επισημαίνουν την ιδιαιτερότητα αυτής της δεύτερης υπόθεσης και αρνούνται να υιοθετήσουν την ερμηνεία ότι αυτή μεταβιβάζει στο κράτος το βάρος των οφειλών των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Όμως, ο εμπειρογνώμονας της Επιτροπής επισημαίνει ότι η ερμηνεία της απόφασης πρέπει να εξεταστεί με βάση τη διατύπωση της απόφασης. Η κατάληξη της παρατήρησης είναι, εξάλλου, αποκαλυπτική: οι σχολιαστές προβλέπουν ένα δάνειο ή έκτακτη επιχορήγηση. Κατά συνέπεια, παρατηρείται ότι εκείνοι που αρνούνται να εξομοιώσουν το καθεστώς της αναληφθείσας ευθύνης με μηχανισμό εγγύησης τελικά επικαλούνται άλλα στοιχεία του μηχανισμού εγγυήσεων (επιχορήγηση).
(201)
Ο εμπειρογνώμονας της Επιτροπής απορρίπτει επίσης την εκτίμηση του D. Labetoulle στο άρθρο του σχετικά με την αντικειμενική ευθύνη κατά το διοικητικό δίκαιο (96), στο οποίο παραπέμπουν οι παρατηρήσεις της γαλλικής κυβέρνησης. Ο εν λόγω συντάκτης θεωρεί πως το Συμβούλιο της Επικρατείας στην υπόθεση Campoloro έκρινε ότι μόνο η νόμιμη απόφαση του νομάρχη «είναι ικανή να θεμελιώσει την ευθύνη του κράτους». Εξ αυτού συνάγει ότι δεν υφίσταται κανένας αυτοματισμός. Κατά τον εμπειρογνώμονα της Επιτροπής, δεν είναι δυνατό να υιοθετηθεί αυτή η ερμηνεία. Πράγματι, στην απόφασή του το Συμβούλιο Επικρατείας αποφαίνεται ότι η απόφαση του νομάρχη μπορεί να θεμελιώσει την ευθύνη του κράτους «εάν [η ζημία] έχει ασυνήθη και ειδικό χαρακτήρα». Η αβεβαιότητα δεν έγκειται στην αρχή της ύπαρξης ευθύνης και της θεμελίωσής της, εάν συντρέχουν τα συστατικά στοιχεία της, αλλά στην ύπαρξη μιας ζημίας η οποία πρέπει να έχει ορισμένα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά. Όμως, όπως έχουμε δει, αν η ζημία είναι ειδική και ασυνήθης, τίποτα δεν εμποδίζει τη θεμελίωση της ευθύνης. Κατά συνέπεια, υπάρχει αυτοματισμός στο επίπεδο της ίδιας της αρχής της στοιχειοθέτησης μιας ευθύνης η οποία παρουσιάζει όλα τα χαρακτηριστικά μιας εγγύησης.
(202)
Τέλος, ο εμπειρογνώμονας της Επιτροπής δηλώνει ότι κανένας σχολιαστής της απόφασης Campoloro δεν θεωρεί ότι είναι δυνατό να μην εξοφληθεί η οφειλή.
(203)
Ο σύμβουλος της Επιτροπής συμπεραίνει ότι η εν λόγω απόφαση του Συμβουλίου Επικρατείας στην υπόθεση Campoloro θέσπισε ένα καθεστώς ευθύνης που παρουσιάζει τα χαρακτηριστικά ενός μηχανισμού εγγυήσεων.
iii) Η διευθέτηση της υπόθεσης Campoloro από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων (ΕΔΑΔ)
(204)
Το ΕΔΑΔ, στην απόφαση της 6ης Δεκεμβρίου 2006, Société de gestion du port de Campoloro et Société fermière de Campoloro c/France (97), έκρινε την υπόθεση Campoloro επιβάλλοντας στο κράτος να εξοφλήσει το σύνολο των οφειλών της Commune de Santa-Maria-Poggio στις προσφεύγουσες εταιρείες. Από την υπόθεση συνάγεται ότι η ανάληψη της ευθύνης από το γαλλικό κράτος, σε αυτή την υπόθεση, λειτουργεί ως έμμεση εγγύηση για το παθητικό των δημόσιων αρχών και δεν συνδέεται με κανένα όρο ζημίας.
(205)
Ενώπιον του Δικαστηρίου, οι γαλλικές αρχές προσπαθούσαν να στηριχθούν, αφενός, στην απουσία γενεσιουργού αιτίας που να αποδίδεται στο κράτος και, αφετέρου, στην έλλειψη εγγύησης του κράτους έναντι των δημόσιων αρχών με νομική προσωπικότητα. Διαβάζουμε «[η γαλλική κυβέρνηση] θεωρεί ότι η καθυστέρηση της πλήρους εκτέλεσης των δικαστικών αποφάσεων οφείλεται αποκλειστικά σε αντικειμενικούς λόγους που συνίστανται στην ουσιαστική αδυναμία του οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης να αποδεσμεύσει τους επαρκείς πόρους»· «Η κυβέρνηση υποστηρίζει, συνεπώς, ότι η μη εκτέλεση των αποφάσεων που έχουν εκδοθεί δεν οφείλεται σε εκούσια παράλειψη των εθνικών αρχών, του κράτους ή του οργανισμού αυτοδιοίκησης. Η έλλειψη πιστώσεων δεν είναι πρόφαση, αλλά πραγματικότητα που οφείλεται στην αφερεγγυότητα του οφειλέτη νομικού προσώπου»· «Η μη εξόφληση της οφειλής οφείλεται αποκλειστικά σε χρηματοοικονομικές δυσκολίες του οργανισμού αυτοδιοίκησης και ο χαρακτήρας των περιστάσεων αυτών δεν φαίνεται να είναι τέτοιος που να απαλλάσσει τον φορέα της αυτοδιοίκησης από τις υποχρεώσεις του ούτε να μεταβιβάζει το βάρος της οφειλής στο κράτος (ΣΕ, κοινότητα Batz sur Mer, 25 Σεπτεμβρίου 1970). Το εσωτερικό δίκαιο δεν παρέχει καμία νομική βάση για υποκατάσταση της κοινότητας από το κράτος για τη ρύθμιση των αποζημιώσεων. Η υποκατάσταση αυτή δεν θα μπορούσε ακόμη να βασίζεται στο άρθρο 6 παράγραφος 1 της σύμβασης, εφόσον μια τέτοια λύση θα ήταν αντίθετη με την ίδια την έννοια της νομικής προσωπικότητα, η οποία προϋποθέτει ανεξαρτησία, ξεχωριστή περιουσία». Ενώ η γαλλική κυβέρνηση προσπαθούσε να καταδείξει τις διαφορές, οι οποίες αποδείχθηκαν ανωτέρω, ανάμεσα στο καθεστώς ευθύνης και το μηχανισμό εγγυήσεων, το Δικαστήριο δεν αποδέχτηκε τελικά αυτά τα επιχειρήματα.
(206)
Για να ολοκληρωθούν οι αποδείξεις, πρέπει επίσης να παρουσιαστούν τα επιχειρήματα των εναγόντων που υιοθέτησε τελικά το Δικαστήριο:
«Έτσι, το εσωτερικό δίκαιο δεν προβλέπει κανένα μηχανισμό επίλυσης για να αντιμετωπιστεί η κατάσταση παύσης πληρωμών από την κοινότητα»· «Το κράτος δεν θα μπορούσε να απαλλαγεί από την υποχρέωσή του να εκτελεί τις δικαστικές αποφάσεις, επικαλούμενο την έλλειψη πιστώσεων ή την αυτονομία των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης την οποία δεν μπόρεσε να εγγυηθεί μέχρι σήμερα, εφόσον η κοινότητα δεν είναι σε θέση να εξοφλήσει τις οφειλές της. Οι ενάγουσες καταγγέλλουν, κατά συνέπεια, την ανικανότητα του κράτους να λάβει θετικά μέτρα που θα επέτρεπαν στην κοινότητα να υλοποιήσει την υποχρέωση της». «Οι ενάγουσες διαπιστώνουν ότι το Συμβούλιο Επικρατείας, στην απόφασή του της 18ης Νοεμβρίου 2005, έκρινε ότι πρόθεση του νομοθέτη ήταν να παράσχει στον αντιπρόσωπο του κράτους, σε περίπτωση αδυναμίας ενός οργανισμού αυτοδιοίκησης να εγγυηθεί την εκτέλεση μιας δικαστικής απόφασης, την εξουσία να υποκαταστήσει τα όργανα αυτού του φορέα αυτοδιοίκησης, ώστε να αποδεσμεύσει ή να δημιουργήσει τους πόρους που θα επέτρεπαν την πλήρη εκτέλεση της εν λόγω δικαστικής απόφασης. Στη αυτές ακριβώς τις ελλείψεις του γαλλικού κράτους βασίζονται οι ενάγουσες και ζητούν να διαπιστωθεί η παραβίαση του άρθρου 6 παράγραφος 1 και να καταβληθεί αποζημίωση, εφόσον αυτό δεν βρίσκεται κατά κανένα τρόπο σε αντίθεση με την ίδια την έννοια του νομικής προσωπικότητας ούτε και με τις έννοιες της ανεξαρτησίας και της διάκρισης των περιουσιακών στοιχείων».
(207)
Το Δικαστήριο διαπίστωσε τελικά παραβίαση του άρθρου 6 παράγραφος 1 της Ευρωπαϊκής σύμβασης για τα Δικαιώματα του Ανθρώπου, ιδίως με το επιχείρημα ότι: «Πρέπει, συνεπώς, οι αποφάσεις αυτές να είναι εκτελεστές· το Δικαστήριο επισημαίνει ότι μια κρατική αρχή δεν μπορεί να επικαλεστεί έλλειψη πόρων για να μην εξοφλήσει μια οφειλή η οποία βασίζεται σε δικαστική απόφαση (προμνημονευθείσα απόφαση Bourdov, παράγραφος 30)».
(208)
Το Δικαστήριο διαπίστωσε επίσης παράβαση του άρθρου 1 του πρωτοκόλλου αριθ. 1 της Ευρωπαϊκής σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου: «Η αδυναμία στην οποία περιήλθαν οι ενδιαφερόμενοι να επιτύχουν την εκτέλεση αυτών των δικαστικών αποφάσεων συνιστά παρέμβαση στο δικαίωμα ιδιοκτησίας τους που εμπίπτει στην πρώτη φράση του πρώτου εδαφίου του άρθρου 1 του πρωτοκόλλου αριθ. 1. Η κυβέρνηση δεν έδωσε καμία εξήγηση γι’ αυτή την παρέμβαση και το Δικαστήριο κρίνει ότι η έλλειψη πόρων δεν θα μπορούσε να δικαιολογήσει μια τέτοια παράλειψη (αυτόθι)». «Συνολικά, το Δικαστήριο κρίνει ότι οι ενάγουσες εταιρείες υπέστησαν και εξακολουθούν να υφίστανται ειδική και υπέρμετρη επιβάρυνση εξαιτίας της μη καταβολής των ποσών που έπρεπε να λάβουν κατ’ εκτέλεση των προαναφερθεισών δικαστικών αποφάσεων της 10ης Ιουλίου 1992. Ως εκ τούτου, υπήρξε παραβίαση του άρθρου 1 του πρωτοκόλλου αριθ. 1». Τέλος, το Δικαστήριο επιβάρυνε το κράτος με το σύνολο των οφειλών των οφειλετών οργανισμών αυτοδιοίκησης: «Με βάση τα ανωτέρω, το Δικαστήριο κρίνει ότι το εναγόμενο κράτος οφείλει να εξασφαλίσει να καταβληθούν στους ενάγοντες ή, κατά περίπτωση, στους δικαιούχους τους, οι οφειλές τις οποίες δικαιούνται από την έκδοση των αποφάσεων του διοικητικού πρωτοδικείου της Bastia της 10ης Ιουλίου 1992 (αυτόθι), έντοκες, μέχρι την ημερομηνία έκδοσης της παρούσας απόφασης».
(209)
Από την ανωτέρω νομολογία, ο εμπειρογνώμονας της Επιτροπής συνάγει ότι το κράτος πρέπει να καλύπτει τις οφειλές των δημόσιων αρχών.
(210)
Κατά την άποψη της Επιτροπής, προκύπτουν τρία σημαντικά στοιχεία:
-
η ευθύνη λειτουργεί ως έμμεση εγγύηση. Αφενός, το γαλλικό κράτος καταδικάστηκε να καταβάλει το σύνολο της οφειλής χωρίς να γίνει κανένας διαχωρισμός ανάμεσα στο ποσό που θα μπορούσε να αποδοθεί στην κατάσταση αφερεγγυότητας του οφειλέτη δημόσιου οργανισμού αυτοδιοίκησης και σε ενδεχόμενες ελλείψεις που καταλογίζονται στο κράτος. Πρέπει να υπογραμμιστεί η χρησιμοποιηθείσα ορολογία, διότι το Δικαστήριο δεν αναφέρει ενδεχόμενη ευθύνη του κράτους, αλλά κρίνει ότι το κράτος οφείλει «να εξασφαλίσει» την πληρωμή. Η διατύπωση αυτή συνεπάγεται περισσότερο εγγύηση παρά ευθύνη. Επιπλέον, το Δικαστήριο δεν αναζητεί σε καμία στιγμή μια γενεσιουργό αιτία που να καταλογίζεται στο κράτος και εξετάζει αποκλειστικά στην κατάσταση αφερεγγυότητας του οφειλέτη. Τέλος, το Δικαστήριο προέβη τελικά σε μια καθολική μεταβίβαση στο κράτος της οφειλής των καταδικασθέντων οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης. Αυτά τα στοιχεία τείνουν να αποδείξουν ότι το υπό εξέταση καθεστώς ευθύνης λειτουργεί στην πραγματικότητα ως εγγυητικός μηχανισμός. Επισημαίνεται, ωστόσο, ότι οι ενάγουσες πρέπει καταρχάς να επιτύχουν την έκδοση δικαστικής απόφασης που να αναγνωρίζει την απαίτησή τους. Εξάλλου, η εγγύηση αυτή είναι έμμεση, διότι δεν εγγράφεται σε καμία νομοθετική πράξη. Αυτό αποδεικνύει ότι ένας δικαστικός μηχανισμός εσωτερικού δικαίου μπορεί να εκληφθεί ως έμμεση εγγύηση·
-
ωστόσο, η ευθύνη αυτή καλύπτει τις οφειλές των δημόσιων αρχών που διαθέτουν νομική προσωπικότητα. Η γαλλική κυβέρνηση επικαλέστηκε ρητά την ύπαρξη νομικής προσωπικότητας και ίδιων περιουσιακών στοιχείων για να αντιταχθεί στη στοιχειοθέτηση της ευθύνης του γαλλικού κράτους. Το επιχείρημα αυτό απορρίφθηκε από το Δικαστήριο·
-
το πεδίο εφαρμογής της εγγύησης του κράτους εκτείνεται στις δημόσιες αρχές που την υλοποιούν. Η εγγύηση συνδέεται, συνεπώς, στενά με το καθεστώς προσώπου δημοσίου δικαίου του οφειλέτη.
(211)
Πρέπει να υπενθυμιστεί ότι η λύση που επέλεξε το ΕΔΑΔ στην υπόθεση Campoloro δεν είναι μεμονωμένη, αλλά εντάσσεται σε μια πάγια τάση της νομολογίας. Έτσι, στην απόφασή του της 13ης Μαΐου 1980 στην υπόθεση Artico κατά Ιταλίας (98), το ΕΔΑΔ αποφάνθηκε ότι, όταν μία αδυναμία πληρωμής καταλογίζεται σε ένα άλλο πρόσωπο εκτός από το κράτος, το κράτος, οφειλέτης της προβλεπόμενης στο άρθρο 6 παράγραφος 1 εγγύησης, οφείλει να δράσει κατά τρόπο που να ικανοποιηθεί πραγματικά το δικαίωμα του ενάγοντα το οποίο είναι αναγνωρισμένο από το εν λόγω άρθρο. Στην απόφαση της 19ης Μαρτίου 1997 στην υπόθεση Bourdov κατά Ρωσίας, αριθ. 59498/00, το Δικαστήριο αποφάνθηκε επίσης ότι «μια κρατική αρχή δεν θα μπορούσε να προφασιστεί την έλλειψη πιστώσεων για να μην εξοφλήσει την οφειλή της».
iv) Εξέταση των παρατηρήσεων των γαλλικών αρχών
α) Παρατήρηση σχετικά με τη διαφορά ανάμεσα σε οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης και περιφερειακής διοίκησης και σε δημόσιους οργανισμούς
(212)
Σύμφωνα με τις γαλλικές αρχές (99), τα επιχειρήματα του εμπειρογνώμονα της Επιτροπής δεν είναι καθόλου πειστικά και περιορίζονται στο να αναιρέσουν διάφορες ερμηνείες της απόφασης Campoloro· κυρίως, δεν κάνουν διάκριση ανάμεσα στους δημόσιους οργανισμούς και τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, μολονότι η διάκριση αυτή είναι ζωτικής σημασίας για να απαντηθεί η ερώτηση αν μπορεί να μείνει απλήρωτη μια απαίτηση. Οι γαλλικές αρχές επαναλαμβάνουν στο σημείο αυτό τη γνώμη του συμβούλου τους. Αυτός αμφισβητεί την πρόταση των συλλογισμών της Επιτροπής που βασίζονται στη νομολογία Campoloro: ο συλλογισμός της Επιτροπής βασίζεται στην εξομοίωση των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των δημόσιων οργανισμών που έχουν το κοινό χαρακτηριστικό ότι είναι νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου χωριστά από το κράτος. Όμως, αυτοί οι δύο τύποι νομικών προσώπων δεν έχουν το ίδιο συνταγματικό καθεστώς. Η ύπαρξη των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης είναι συνταγματική επιταγή και το κράτος έχει υποχρέωση να διασφαλίζει την επιβίωσή τους. Οι EPIC δεν έχουν κατά κανένα τρόπο το ίδιο συνταγματικό καθεστώς και μπορούν να πάψουν να υφίστανται. Ως εκ τούτου, η απόφαση στην υπόθεση Campoloro που αφορά τις περιπτώσεις αδυναμίας πληρωμής των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης δεν είναι δυνατό να εφαρμοστεί στην περίπτωση των δημόσιων οργανισμών.
(213)
Η Επιτροπή θα εξετάσει στη συνέχεια αν τα συμπεράσματα που εξήγαγε ο εμπειρογνώμονάς της από τις αποφάσεις τις οποίες εξέδωσαν στην υπόθεση Campoloro το ΕΔΑΔ και το Συμβούλιο Επικρατείας μπορούν να τεθούν υπό αμφισβήτηση λόγω της διαφοράς ως προς το συνταγματικό καθεστώς μεταξύ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των δημόσιων οργανισμών.
(214)
Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η απόφαση του ΕΔΑΔ δεν βασίζεται στην ανάγκη διατήρησης της ύπαρξης του οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης, αλλά στη διατήρηση των δικαιωμάτων του πιστωτή, δηλαδή το δικαίωμά του για μια δίκαιη δίκη (άρθρο 6 παράγραφος 1 της Ευρωπαϊκής σύμβασης Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων) και η προστασία της ιδιοκτησίας του (άρθρο 1 του πρωτοκόλλου αριθ. 1): ότι, ανεξάρτητα από το αν ο οφειλέτης είναι ένας δημόσιος οργανισμός ή ένας φορέας τοπικής αυτοδιοίκησης, τα δικαιώματα του πιστωτή παραβιάζονται με τον ίδιο τρόπο.
(215)
Όσον αφορά την απόφαση του Συμβουλίου Επικρατείας, πρέπει να γίνει διάκριση ανάμεσα στα διάφορα καθεστώτα ευθύνης:
-
το καθεστώς ευθύνης λόγω βαριάς αμέλειας βασίζεται σε παράλειψη του κράτους να κάνει χρήση των προνομίων που του απένειμε ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980: είναι, συνεπώς, ανεξάρτητο από τη φύση του οφειλέτη: οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης ή δημόσιου οργανισμού,
-
το καθεστώς αντικειμενικής ευθύνης, από την πλευρά του, βασίζεται σε δύο υποθέσεις:
α)
Σύμφωνα με την πρώτη υπόθεση, ο νομάρχης αρνείται να λάβει ορισμένα μέτρα για λόγους αναγκών δημοσίου συμφέροντος: οι λόγοι αυτοί θα μπορούσαν να είναι η ανάγκη να διατηρηθεί η ύπαρξη του οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης, αλλά και να διατηρηθεί η αποστολή δημόσιας υπηρεσίας. Ο σύμβουλος των γαλλικών αρχών επισημαίνει ότι η απαίτηση συνέχειας αφορά μόνο την υπηρεσία και όχι το φορέα που τη διαχειρίζεται. Επίσης, βραχυπρόθεσμα, σε αναμονή μιας ενδεχόμενης μεταβίβασης της αποστολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας σε έναν οργανισμό που θα ήταν σε θέση να την αναλάβει, η διατήρηση της συνέχειας της δημόσιας υπηρεσίας μπορεί να συνάγεται υποχρέωση του νομάρχη να λαμβάνει ορισμένα μέτρα, όπως η διατήρηση περιουσιακών στοιχείων που είναι απαραίτητα για την εκπλήρωση της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας ή η αύξηση των πόρων για την εξόφληση της οφειλής. Οι γαλλικές αρχές αναγνωρίζουν, εξάλλου, ότι η απαίτηση συνέχειας της δημόσιας υπηρεσίας επιβάλλεται στον αντιπρόσωπο του κράτους κατά την εκτέλεση της διαδικασίας που θέσπισε ο νόμος της 17ης Ιουλίου 1980.
β)
Σύμφωνα με τη δεύτερη υπόθεση, μπορεί να γίνεται επίκληση του καθεστώτος αντικειμενικής ευθύνης «σε περίπτωση που, λαμβανομένης υπόψη της κατάστασης του οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης, και ιδίως της ανεπάρκειας των περιουσιακών στοιχείων του, … ο νομάρχης δικαίως αρνείται να λάβει ορισμένα μέτρα για να εξασφαλίσει την πλήρη εκτέλεση της δικαστικής απόφασης, η ζημία που προκύπτει για τον πιστωτή του οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης μπορεί να θεμελιώσει την ευθύνη της δημόσιας αρχής, εάν η ζημία αυτή έχει ασυνήθη και ειδικό χαρακτήρα». Όπως αναφέρθηκε νωρίτερα, η γενεσιουργός αιτία της ευθύνης είναι αποκλειστικά η οικονομική κατάσταση του οφειλέτη οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης. Ο οργανισμός αυτός μπορεί, επίσης, να είναι τόσο ένας δημόσιος οργανισμός όσο και ένας οργανισμός τοπικής αυτοδιοίκησης.
(216)
Εν κατακλείδι, η Επιτροπή θεωρεί ότι η διαφορά ως προς το συνταγματικό καθεστώς μεταξύ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των δημόσιων οργανισμών δεν ακυρώνει τα συμπεράσματα που εξήγαγε ο εμπειρογνώμονας της Επιτροπής από την απόφαση στην υπόθεση Campoloro. Επιπλέον, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η επιχειρηματολογία των γαλλικών αρχών έχει στόχο να αμφισβητήσει τη συνάφεια της υπόθεσης Campoloro με την εξεταζόμενη υπόθεση που δεν αφορά έναν οργανισμό τοπικής αυτοδιοίκησης, ενώ οι ίδιες οι γαλλικές αρχές επικαλέστηκαν πρώτες την απόφαση Campoloro για να υποστηρίξουν τη θέση τους.
β) Παρατήρηση σχετικά με την έλλειψη βάσης για τη θεμελίωση της ευθύνης του κράτους
(217)
Εξάλλου, οι γαλλικές αρχές αδυνατούν να κατανοήσουν σε ποια βάση θα μπορούσε να θεμελιωθεί η αντικειμενική ευθύνη του κράτους σε περίπτωση αδυναμίας ενός δημόσιου οργανισμού, εφόσον η ευθύνη του κράτους σε αυτό το πλαίσιο είναι δυνατό να θεμελιωθεί μόνο εάν η πράξη (ή η παράλειψη) που του καταλογίζεται ήταν η άμεση αιτία της ζημίας, στοιχείο που δεν συντρέχει στην παρούσα περίπτωση.
(218)
Η Επιτροπή διαπιστώνει, εντούτοις, ότι η απόφαση του Συμβουλίου Επικρατείας και η απόφαση του ΕΔΑΔ ορίζουν με σαφήνεια ότι μπορεί να θεμελιωθεί η αντικειμενική ευθύνη του κράτους.
γ) Παρατήρηση σχετικά με την απουσία ασυνήθους και ειδικής ζημίας
(219)
Τέλος, οι γαλλικές αρχές αδυνατούν να αντιληφθούν γιατί ο δικαστής έκρινε τη ζημία «ειδική», ενώ αυτή αφορούσε όλους τους πιστωτές του ιδρύματος, ή «ασυνήθη», εφόσον οι πιστωτές δέχθηκαν να χορηγήσουν δάνειο σε μια επιχείρηση που βρισκόταν σε επισφαλή οικονομική κατάσταση.
(220)
Η Επιτροπή παρατηρεί ότι η ύπαρξη ασυνήθους και ειδικής ζημίας συνιστά πράγματι περιορισμό της θεμελίωσης της ευθύνης του κράτους σύμφωνα με τη νομολογία του Συμβουλίου Επικρατείας. Οι γαλλικές αρχές αμφισβητούν ότι υπήρξε ασυνήθης ζημία, εφόσον οι πιστωτές δέχθηκαν να χορηγήσουν πίστωση σε μια επιχείρηση σε επισφαλή οικονομική κατάσταση. Ως προς αυτό, η Επιτροπή παρατηρεί ότι το επιχείρημα αυτό προϋποθέτει ότι δεν υπάρχει εγγύηση (και ότι οι πιστωτές θεωρούν ότι δεν υπάρχει), ενώ από την ανωτέρω ανάλυση έχει αποδειχθεί το αντίθετο. Πράγματι, εάν οι πιστωτές έχουν την πεποίθηση ότι υπάρχει εγγύηση, η οικονομική κατάσταση του ιδρύματος έχει πολύ λιγότερο καθοριστική σημασία για την απόφαση του κάθε πιστωτή να χορηγήσει πίστωση στον εν λόγω οργανισμό καθώς και κατά τη διαπραγμάτευση των όρων αυτής της πίστωσης. Εξάλλου, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι η πίστωση χορηγήθηκε σε περίοδο που ο δημόσιος οργανισμός δεν βρισκόταν σε κίνδυνο και λογικά ο πιστωτής δεν μπορούσε να γνωρίζει τις οικονομικές δυσκολίες του. Σε κάθε περίπτωση, η έννοια της ασυνήθους ζημίας πρέπει να εξεταστεί ανεξάρτητα από την ερώτηση αν ο οργανισμός αντιμετώπιζε ή όχι οικονομικές δυσκολίες, ακόμη και πέραν από την ερώτηση αν τη ζημία την υπέστησαν όλοι ή ένας πιστωτής. Σύμφωνα με τη νομολογία σχετικά με την αντικειμενική διοικητική ευθύνη (100), ο όρος «ασυνήθης και ειδική ζημία» θεωρείται ότι αναφέρεται στο γενικό συμφέρον. Για να θεωρηθεί ως ασυνήθης και ειδική, η ζημία πρέπει να είναι δυσανάλογα μεγάλη γι’ αυτόν που την υφίσταται σε σχέση με το επιδιωκόμενο γενικό συμφέρον. Από αυτά η Επιτροπή συνάγει ότι ο ασυνήθης και ειδικός χαρακτήρας της ζημίας αποτελεί χωρίς καμία αμφιβολία ένα μέσο για να αποφεύγεται η ικανοποίηση ορισμένων απαιτήσεων, αλλά όσο μεγαλύτερη είναι η οφειλή τόσο περισσότερο περιορίζεται η δυνατότητα χρήσης αυτού του μέσου. Τέλος, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι η ύπαρξη ασυνήθους και ειδικής ζημίας δεν είναι όρος που έχει επιβληθεί από τη νομολογία του ΕΔΑΔ. Κατά συνέπεια, κάθε πιστωτής μπορεί καταρχήν να λάβει αποζημίωση του κράτους που καλύπτει την οφειλή του κατά το πέρας μιας δικαστικής διαδικασίας.
v) Η έλλειψη περιορισμού της ευθύνης ή/και της εγγύησης του κράτους
(221)
Η Επιτροπή επισημαίνει ότι, με βάση τα ανωτέρω, τίποτα δεν εμποδίζει το νομοθέτη να προβλέψει, όπως έχει πράξει για ορισμένες εταιρείες, ότι το κράτος ικανοποιεί τις οφειλές των EPIC μόνο μέχρι του ποσού της αρχικής εισφοράς (ή χορήγησής) του. Συγκεκριμένα, τίποτα δεν εμποδίζει το νομοθέτη να προβλέψει περιορισμό της ευθύνης ή απλά να ορίσει ότι το κράτος μέτοχος μπορεί να είναι υπεύθυνο για την οφειλή ενός EPIC μόνο σε περίπτωση αμέλειας ή για άλλο λόγο πέρα από την απλή αφερεγγυότητα του EPIC, γεγονός που θα του καταλογιζόταν ατομικά και θα αποτελούσε την αιτία μιας συγκεκριμένης ζημίας. Κατά συνέπεια, ο νομοθέτης έχει τη δυνατότητα να εμποδίσει την παροχή εγγύησης από το κράτος στους EPIC και να περιορίσει την ευθύνη του κράτους για τις ζημίες που υφίστανται οι πιστωτές. Όμως, οι γαλλικές αρχές δεν έδωσαν αυτές τις διευκρινίσεις.
vi) Συμπέρασμα της Επιτροπής
(222)
Από τα ανωτέρω σημεία i) έως v) η Επιτροπή συνάγει ότι, με βάση παρόν στάδιο εξελίξεως του γαλλικού δικαίου, ένας πιστωτής, η απαίτηση του οποίου δεν ικανοποιείται με τη χρήση των διαδικασιών που όρισε ο νόμος της 16ης Ιουλίου 1980, μπορεί να εισπράξει το συνολικό ποσό της μη ικανοποιηθείσας απαίτησής του επικαλούμενος σε τελική ανάλυση την ευθύνη του κράτους, σε αντίθεση με τα ισχύοντα κατά τη διαδικασία εκκαθάρισης κοινού δικαίου, κατά την οποία η ικανοποίηση του πιστωτή περιορίζεται ανάλογα με την αξία των διαθέσιμων στοιχείων ενεργητικού. Η ευθύνη του κράτους χαρακτηρίζεται ως εγγύηση. Δεν υπόκειται σε κανένα περιορισμό από κανένα κείμενο της γαλλικής νομοθεσίας. Συνδέεται με το καθεστώς νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου του οφειλέτη οργανισμού.
vii) Ανάλυση της γαλλικής πρότασης σχετικά με τη ρήτρα στις συμβάσεις
(223)
Οι γαλλικές αρχές θα ήταν έτοιμες, εάν η Επιτροπή εξέδιδε απόφαση ότι δεν υφίσταται ενίσχυση, να επεκτείνουν την πρότασή τους να αναγράφεται η απουσία εγγύησης σε όλες τις συμβάσεις που συνεπάγονται μια απαίτηση. Κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, η επέκταση αυτή θα επέτρεπε να εξαλειφθεί κάθε κίνδυνος στοιχειοθέτησης της αντικειμενικής ευθύνης του κράτους που βασίζεται αποκλειστικά στην αφερεγγυότητα της La Poste.
(224)
Η Επιτροπή θα ήθελε να υπενθυμίσει εξαρχής ότι η παρατήρηση που διατυπώθηκε στην αιτιολογική σκέψη 181 εφαρμόζεται προφανώς στο παρόν τμήμα της παρούσας απόφασης. Εξάλλου, όπως αναφέρεται στην απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι πρόκειται για μέτρο που μπορεί να περιορίσει τις δυνατότητες να ικανοποιηθεί με δικαστική αγωγή η απαίτηση ενός οφειλέτη ο οποίος έχει υπογράψει παρόμοια σύμβαση. Διατηρεί ωστόσο αμφιβολίες σχετικά με τη μονιμότητα αυτής της λύσης, εφόσον η εξαίρεση λόγω αναληφθέντος κινδύνου είναι ένας κανόνας που καθιερώθηκε από τη νομολογία ο οποίος θα μπορούσε να αλλάξει ανά πάσα στιγμή (το ενδεχόμενο μεταστροφής της νομολογίας πρέπει να αποκλείεται όλο και λιγότερο, εφόσον η νομολογία τείνει να επεκτείνει το καθεστώς αντικειμενικής ευθύνης του κράτους). Απαντώντας στις παρατηρήσεις των γαλλικών αρχών, η Επιτροπή επισημαίνει ότι οι προηγούμενες παρατηρήσεις δεν την οδηγούν στο να αρνηθεί κάθε επίπτωση στην πρόταση των γαλλικών αρχών, αλλά να επισημάνει την ανασφάλεια του νομικού πλαισίου που απορρέει από αυτήν.
(225)
Εξάλλου, η Επιτροπή θεωρεί την πρόταση των γαλλικών αρχών ανεπαρκή, διότι η εγγύηση του κράτους θα μπορούσε να αφορά κάθε τύπο ευθύνης, περιλαμβάνοντας κυρίως την εξωσυμβατική ευθύνη και την ποινική ευθύνη, οι οποίες παρουσιάζουν από αυτή την άποψη τα ίδια χαρακτηριστικά: είναι αδύνατο να προβλεφθεί εκ των προτέρων σε σύμβαση ότι το κράτος δεν δεσμεύεται έναντι των οφειλετών από τις οφειλές της La Poste. Σε γενικούς όρους, η La Poste μπορεί να καταστεί οφειλέτης έναντι ενός τρίτου με διαφορετικούς νομικούς μηχανισμούς, γεγονός που θα συνεπαγόταν την εγγύηση του κράτους σε περίπτωση αδυναμίας πληρωμής. Ενδεικτικά αναφέρουμε ότι, εάν η La Poste συγχωνευόταν με μια άλλη επιχείρηση (έναν άλλο δημόσιο οργανισμό), θα μεταβιβάζονταν σε αυτήν τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις της άλλης επιχείρησης. Εάν, στη συνέχεια, έπρεπε να εξοφλήσει οφειλές αυτής της επιχείρησης έναντι ενός τρίτου, καμία σύμβαση και κανένα νομικό έγγραφο δεν θα μπορούσε να προβλέψει ότι το κράτος δεν είναι υποχρεωμένο να εξοφλήσει τις οφειλές της La Poste έναντι των πιστωτών της επιχείρησης την οποία εξαγόρασε, εφόσον κανένας δεν θα μπορούσε να το προβλέψει. Έτσι, μέσω ενός μηχανισμού μετατροπής (συγχώνευση, απορρόφηση) ορισμένων επιχειρήσεων στο εσωτερικό ενός δημόσιου φορέα, η La Poste μπορεί να καταστεί οφειλέτης για ορισμένα χρέη έναντι τρίτων, χωρίς να είναι δυνατό να προβλεφθεί με σύμβαση περιορισμός της εγγύησης του κράτους. Η προσθήκη μιας τέτοιας ρήτρας στις «συμβάσεις» με τους «πιστωτές» είναι, συνεπώς, ανεπαρκής, διότι δεν καλύπτει όλα τα ενδεχόμενα. Μια τέτοια διατύπωση μπορεί να αφήσει σε ένα πρώτο στάδιο να μην προσδιοριστούν απαιτήσεις τρίτων. Είναι επαρκής μόνο μια πράξη γενικής ισχύος που θα όριζε ότι το κράτος δεν είναι εγγυητής της La Poste και η οποία θα εφαρμοζόταν σε κάθε κατάσταση και έναντι όλων.
(226)
Τέλος, σε περίπτωση που οι προτάσεις των γαλλικών αρχών απέκλειαν κάθε δυνατότητα ενός πιστωτή της La Poste να θεμελιώσει την ευθύνη του κράτους για να εξασφαλίσει την εξόφληση της απαίτησής του (υπόθεση η οποία, σύμφωνα με την Επιτροπή, δεν έχει επαληθευθεί), οι προτάσεις αυτές δεν επιτρέπουν να προσδιοριστεί με σαφήνεια τι θα συνέβαινε σε περίπτωση αφερεγγυότητας της La Poste. Πράγματι, ένας πιστωτής της La Poste του οποίου η απαίτηση δεν θα μπορούσε να ικανοποιηθεί, εάν ζητούσε την ικανοποίηση της ατομικής απαίτησής του, θα μπορούσε πάντοτε να ελπίζει ότι η απαίτησή του θα εξοφληθεί στο πλαίσιο μιας συνολικής εξυγίανσης της La Poste με χρηματοδότηση του κράτους, όπως θα αποδειχθεί αργότερα στην παρούσα απόφαση.
4. Ακόμη και αν δεν ικανοποιηθεί, ο πιστωτής μπορεί να επιτύχει την παραγωγή έννομων αποτελεσμάτων λόγω της εύλογης πλάνης του, όταν αποφάσισε να χορηγήσει πίστωση, ότι αυτή θα εξοφλούνταν σε κάθε περίπτωση.
(227)
Η χρησιμοποίηση της θεωρίας του ευλογοφανούς (101) επιτρέπει την επιβεβαίωση των αποδεικτικών στοιχείων. Πράγματι, ακόμη και αν γινόταν αποδεκτός ο ισχυρισμός των γαλλικών αρχών ότι δεν υφίσταται απεριόριστη εγγύηση υπέρ της La Poste λόγω του καθεστώτος της, επιχείρημα το οποίο η Επιτροπή απορρίπτει, τα στοιχεία που αναλύθηκαν ανωτέρω οδηγούν εύλογα τους πιστωτές στην πεποίθηση ότι η εγγύηση υπάρχει παρ’ όλα αυτά. Η θεωρία του ευλογοφανούς ενισχύει το αποτέλεσμα της σύγκλισης ενός συνόλου δεικτών.
(228)
Οι βασικοί συναφείς δείκτες σε σχέση με τη θεωρία του ευλογοφανούς είναι οι ακόλουθοι:
-
όσον αφορά την εγγύηση του κράτους στους EPIC, διάφορες πράξεις (νόμος της 16ης Ιουλίου 1980 και οι διατάξεις εφαρμογής του) ή επίσημα έγγραφα (δημοσιονομικά έγγραφα) επιτρέπουν στον πιστωτή να πιστεύει ότι το κράτος θα αναλαμβάνει τις οφειλές των EPIC σε περίπτωση ανεπάρκειας ρευστότητας ή ότι θα θεμελιωθεί η ευθύνη του κράτους,
-
η μη διασαφήνιση της νομοθεσίας μετά την υπόθεση Campoloro και οι πρώτες διαδικασίες που κίνησε η Επιτροπή σχετικά με το καθεστώς των EPIC τροφοδοτεί επίσης την εμπιστοσύνη των πιστωτών στην ύπαρξη ενός μηχανισμού εγγυήσεων,
-
η απουσία σαφούς αναφοράς των αποτελεσμάτων μιας κατάστασης παύσης πληρωμών ενός EPIC συνηγορεί επίσης προς αυτήν την κατεύθυνση,
-
η αντίδραση των οργανισμών αξιολόγησης εντάσσεται επίσης σε αυτό το πλαίσιο, από την άποψη ότι οι τρίτοι, δικαίως ή αδίκως, προσδίδουν σημασία στο καθεστώς του οφειλέτη για να του αποστείλουν χρεωστικό σημείωμα ο ρόλος του οποίου είναι καθοριστικός σε θέματα χρηματοδότησης. Αυτό θα αποδειχθεί στο τμήμα 4.1.2.α) της παρούσας απόφασης).
(229)
Σύμφωνα με τα συμπεράσματα του εμπειρογνώμονά της, η Επιτροπή κρίνει ότι ακόμη και αν, στην υπόθεση που υποστηρίζουν οι γαλλικές αρχές, θα ήταν σφάλμα του πιστωτή να θεωρεί ότι το κράτος είναι υποχρεωμένο να εγγυηθεί τις οφειλές των δημόσιων οργανισμών και ειδικότερα της La Poste, το σφάλμα του θα ήταν δικαιολογημένο με βάση τα προαναφερθέντα στοιχεία και θα μπορούσε να έχει έννομο αποτέλεσμα. Εάν, κατ’ εξαίρεση, ο πιστωτής δεν κατόρθωνε να ικανοποιηθεί η απαίτησή του, θα είχε παρ’ όλα αυτά τη διαβεβαίωση ότι σε καμία περίπτωση δεν θα μπορούσε αυτή να καταπέσει.
B. Εγγύηση για τη συνέχιση της ύπαρξης της La Poste ή/και των υποχρεώσεών της
(230)
Όπως θα αποδειχθεί, ακόμη και αν, σε εύλογη προθεσμία και μετά από την εφαρμογή των διαδικασιών που περιγράφονται στο προηγούμενο τμήμα, ο πιστωτής, δεν κατόρθωνε να εξασφαλίσει την ικανοποίηση της απαίτησής του, διατηρεί τη βεβαιότητα ότι αυτή δεν θα εξαλειφθεί. Όταν μια εταιρεία ιδιωτικού δικαίου παύει να υφίσταται, τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις της είναι πιθανόν να εξαφανιστούν με αυτήν. Η διαδικασία εκκαθάρισης επιχειρήσεων δεν παρέχει καμία διαβεβαίωση ικανοποίησης των απαιτήσεων. Η κατάσταση με τους δημόσιους οργανισμούς είναι διαφορετική. Όπως αποδείχθηκε ανωτέρω, δεν υπάρχει καμία διαδικασία λύσης και εκκαθάρισης των δημόσιων οργανισμών σε κατάσταση παύσης πληρωμής με διαγραφή των οφειλών τους. Σε περίπτωση κλεισίματος με απόφαση της δημόσιας αρχής, αν και αυτό δεν προβλέπεται ρητά από καμία νομοθετική πράξη, η πρακτική και ορισμένες θεμελιώδεις αρχές του διοικητικού δικαίου τείνουν να καταδείξουν ότι τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις των δημόσιων οργανισμών που παύουν να υφίστανται με αυτή τη μορφή μεταβιβάζονται πάντοτε σε μια άλλη εταιρεία και, εάν δεν συμβεί αυτό, στο κράτος. Δεν υπάρχει λύση και εκκαθάριση του δημόσιου οργανισμού με τη βούληση της δημόσιας αρχής με διαγραφή των δικαιωμάτων και υποχρεώσεών του. Ως εκ τούτου, κάθε πιστωτής είναι βέβαιος ότι μπορεί να επικαλεστεί το δικαίωμα που απορρέει από την πίστωσή του έναντι ενός άλλου οργανισμού και ότι η απαίτησή του δεν θα διαγραφεί.
(231)
Η απόδειξη αυτή βασίζεται στην πρακτική μελέτη των οργανικών εξελίξεων που επηρεάζουν τους δημόσιους οργανισμούς. Από τη μελέτη του εμπειρογνώμονα της Επιτροπής συνάγεται ότι οι οφειλές των δημόσιων οργανισμών μεταβιβάζονται πάντοτε σε ένα άλλο νομικό πρόσωπο το οποίο δεν μπορεί να τις αρνηθεί.
(232)
Ο εμπειρογνώμονας της Επιτροπής έκανε διάκριση ανάμεσα σε τρεις αιτίες λύσης και εκκαθάρισης των δημόσιων οργανισμών (102): τη λήξη της θητείας (1), την εξάλειψη της αποστολής (2) και, τη συνηθέστερη περίπτωση, τη μεταβίβαση της αποστολής που συνεπάγεται αναγκαστικά μεταβίβαση των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων (3).
α) Λήξη της εντολής των δημόσιων οργανισμών
(233)
Η περίπτωση λήξης της εντολής δημόσιων οργανισμών παρουσιάζεται σπάνια. Το μόνο παράδειγμα (103) που εντόπισε ο εμπειρογνώμονας της Επιτροπής δείχνει ότι τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις του δημόσιου οργανισμού και ιδίως οι οφειλές του (οι οποίες αναφέρονται ρητά) μεταβιβάζονται σε άλλα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου.
β) Η λύση και εκκαθάριση δημόσιων οργανισμών με εξάλειψη της αποστολής τους
(234)
Η εξάλειψη της αποστολής της δημόσιας επιχείρησης συνεπάγεται σχεδόν πάντοτε την προηγούμενη εξάλειψη μιας αποστολής δημόσιας υπηρεσίας. Αυτό σημαίνει ότι οι δημόσιες αρχές δεν επιθυμούν να αποδίδεται σε μια δραστηριότητα αποστολή γενικού συμφέροντος την οποία επιθυμούν να αναλάβουν ή να διασφαλίσουν. Υπάρχει μάλλον τάση να ορίζονται ως δημόσια υπηρεσία περισσότερες δραστηριότητες. Αυτό εξηγεί το γεγονός ότι το εύρος αυτού του φαινομένου είναι πολύ περιορισμένο.
(235)
Πρέπει ωστόσο να διαχωριστεί η περίπτωση των δημόσιων επιχειρήσεων που δεν εκμεταλλεύονται αποστολή δημόσιας υπηρεσίας, η λύση και εκκαθάριση των οποίων με εξάλειψη της αποστολής τους δεν συνεπάγεται την προηγούμενη εξάλειψη μιας αποστολής δημόσιας υπηρεσίας. Η La Poste δεν εντάσσεται σε αυτή την τελευταία κατηγορία. Όμως, ακόμα και σε αυτή την περίπτωση, η πρακτική δείχνει ότι τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις αυτών των οργανισμών μεταβιβάζονται συστηματικά σε μια άλλη νομική οντότητα δημοσίου δικαίου, συνήθως στο ίδιο το κράτος, όπως συνάγεται από τις πολυάριθμες νομοθετικές πράξεις και τα παραδείγματα που εντόπισε ο εμπειρογνώμονας της Επιτροπής (104) με βάση τη μελέτη του S. Carpi-Petit (105).
γ) Η μεταβίβαση της αποστολής που συνεπάγεται μεταβίβαση των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων
(236)
Η μεταβίβαση της αποστολής μιας δημόσιας επιχείρησης σε μια άλλη οντότητα που συνεπάγεται μεταβίβαση των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων είναι η συνηθέστερη περίπτωση. Η αρχή της συνέχειας της δημόσιας υπηρεσίας συνεπάγεται μεταβίβαση των περιουσιακών στοιχείων που διατίθενται για την εκπλήρωση της αποστολής και, κατά συνέπεια, μεταβίβαση των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων.
(237)
Εκ των ανωτέρω προκύπτει μια θεμελιώδης αρχή: όταν υφίσταται η αποστολή, οι οφειλές της παλιάς δημόσιας επιχείρησης μεταβιβάζονται στον οργανισμό στον οποίο μεταβιβάζεται και η αποστολή.
(238)
Τις περισσότερες φορές (106), η μεταβίβαση της αποστολής γίνεται σε έναν μόνο οργανισμ, το οποίο συεπάγεται ότι τα περιουσιακά στοιχεία μεταβιβάζονται εξ ολοκλήρου χωρίς διανομή. Η ίδια αρχή ισχύει και στις περιπτώσεις μεταβίβασης των περιουσιακών στοιχείων σε ένα πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου (107).
(239)
Υπάρχουν επίσης περιπτώσεις διανομής περιουσιακών στοιχείων, αλλά και σε αυτή την περίπτωση παρατηρείται συνέχεια των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων των δημόσιων επιχειρήσεων.
(240)
Το διάταγμα αριθ. 74-947 της 14ης Νοεμβρίου 1974, σχετικά με τη μεταβίβαση στο Institut de l’audiovisuel των περιουσιακών στοιχείων, δικαιωμάτων και υποχρεώσεων της ORTF, αποδεικνύει την ύπαρξη μιας αρχής ορισμού ενός διάδοχου οργανισμού «ερήμην»: άρθρο 1 «τα στοιχεία ενεργητικού, τα δικαιώματα και υποχρεώσεις του γαλλικού ραδιοτηλεοπτικού οργανισμού που δεν θα μεταβιβαστούν […] στο δημόσιο οργανισμό μεταδόσεων ή σε μια από τις θυγατρικές που θα συστήσει αυτός, θα μπορούν να μεταβιβαστούν στο ίδρυμα οπτικοακουστικών μέσων από την 1η Ιανουαρίου 1975 με απόφαση του πρωθυπουργού».
(241)
Οι περιπτώσεις μεταβίβασης των περιουσιακών στοιχείων σε διαφορετικά στάδια επιβεβαιώνουν την προαναφερθείσα τάση (108).
(242)
Όταν μια δημόσια επιχείρηση μετατρέπεται σε ανώνυμη εταιρεία, υπάρχουν διάφορες μέθοδοι «μετατροπής»:
-
η λύση με κατάργηση: η απλούστερη περίπτωση είναι η λύση με κατάργηση, με διάλυση του δημόσιου οργανισμού·
-
η λύση με υποκατάσταση: η λύση με υποκατάσταση, σύμφωνα με τη διατύπωση του B. Plessix (109), είναι «η κατάργηση της δημόσιας υπηρεσίας που συνοδεύεται με τη δημιουργία ενός νέου νομικού προσώπου στο οποίο ανατίθεται η καταστατική αποστολή με την οποία ήταν επιφορτισμένη η εκκαθαρισθείσα επιχείρηση. Με άλλους όρους, ένα νέο νομικό πρόσωπο αναλαμβάνει τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις της διαλυθείσας δημόσιας επιχείρησης· ένα νέο νομικό πρόσωπο αναλαμβάνει τις αποστολές της καταργηθείσας επιχείρησης».
-
η μετατροπή χωρίς κατάργηση: η μετατροπή χωρίς κατάργηση, ή χωρίς λύση, είναι μια λειτουργία που έγκειται στην οργάνωση της συνέχειας της μεταβολής της νομικής προσωπικότητας.
(243)
Ο νομοθέτης, τα τελευταία έτη ευνοεί τη μετατροπή χωρίς λύση και εκκαθάριση. Κατά τις πρώτες μετατροπές, και κυρίως για την France Télécom, ο νομοθέτης ορίζει κατάργηση του EPIC, στη συνέχεια μεταβιβάζει το σύνολο των περιουσιακών του στοιχείων, δικαιωμάτων και υποχρεώσεων σε ένα νέο νομικό πρόσωπο με τη μορφή εταιρείας ιδιωτικού δικαίου (110). Στη συνέχεια, με τις επόμενες πράξεις, ο νομοθέτης ορίζει απλώς τη μεταβολή της νομικής μορφής χωρίς σύσταση νέου νομικού προσώπου. Στην περίπτωση αυτή δεν υπάρχει ούτε μεταβίβαση των στοιχείων ενεργητικού, δικαιωμάτων και υποχρεώσεων του EPIC, ούτε παύση δραστηριητας, αλλά οργάνωση μιας νομικς συνέχειας από το νομοθέτη, όπως συνάγεται από τους όρους του άρθρου 25 του διατάγματος αριθ. 2004-803 της 9ης Αυγούστου 2004, σχετικά με τη δημόσια υπηρεσία Ηλεκτρισμού και Φυσικού Αερίου και με τις επιχειρήσεις ηλεκτρισμού και φυσικού αερίου: «η μετατροπή σε εταιρείες Electricité de France και Gaz de France δεν συνεπάγεται τη δημιουργία νέων νομικών προσώπων ούτε παύση δραστηριότητας. Τα στοιχεία ενεργητικού, τα δικαιώματα, οι υποχρεώσεις, οι συμβάσεις και άδειες λειτουργίας πάσης φύσεως των εταιρειών Electricité de France και Gaz de France, στη Γαλλία και εκτός Γαλλίας, είναι αυτά που έχουν οι δημόσιοι οργανισμοί τη στιγμή της μετατροπής της νομικής μορφής τους. Η μετατροπή αυτή δεν επιτρέπει καμία αμφισβήτηση αυτών των στοιχείων ενεργητικού, δικαιωμάτων, υποχρεώσεων, συμβάσεων και αδειών, και κυρίως, δεν έχει καμία επίπτωση στις συμβάσεις που έχουν συνάψει με τρίτους η Electricité de France και η Gaz de France […]. Οι εργασίες που απαιτούνται γι’ αυτή τη μετατροπή δεν υπόκεινται σε είσπραξη δασμών, επιβαρύνσεων ή φόρων» (111).
(244)
Σύμφωνα με την άποψη του εμπειρογνώμονά της, η Επιτροπή συμπεραίνει ότι η ανάλυση των διαφόρων υποθέσεων λύσης και εκκαθάρισης δημόσιων επιχειρήσεων οδηγεί στην εξαγωγή των ακόλουθων συμπερασμάτων:
-
εάν δεν υπάρχει γενικό νομικό καθεστώς που να διέπει τη λύση και εκκαθάριση δημόσιων επιχειρήσεων, η εμπειρία δείχνει ότι η νομοθετική πράξη προβλέπει πάντοτε μεταβίβαση των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων του προς διάλυση οργανισμού είτε στο κράτος είτε στην οντότητα στην οποία μεταβιβάζεται η αποστολή του. Εξ όσων γνωρίζει η Επιτροπή, δεν υπάρχει καμία πράξη που να διαπιστώνει την εξάλειψη των οφειλών,
-
τα στοιχεία που μεταβιβάζονται είναι τα «δικαιώματα και υποχρεώσεις» ενώ ο όρος υποχρεώσεις αναφέρεται με βεβαιότητα στις οφειλές. Ορισμένες πράξεις χρησιμοποιούν τον ασαφέστερο όρο «περιουσία». Σύμφωνα με το λεξικό νομικών όρων (112), η περιουσία είναι ένα «σύνολο των στοιχείων ενεργητικού και των υποχρεώσεων ενός προσώπου (δηλαδή τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις του αποτιμημένα σε χρήμα», διατύπωση που περιλαμβάνει επίσης τις οφειλές. Το μόνο παράδειγμα καθαρής λύσης και εκκαθάρισης μιας δημόσιας επιχείρησης αφορά σε κάθε περίπτωση τη μεταβίβαση των ίδιων των «οφειλών»,
-
ακόμα και στην περίπτωση της κατάργηση της αποστολής, στην πράξη, τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις του οργανισμού μεταβιβάζονται σε έναν άλλο οργανισμό,
-
η περιγραφόμενη πρακτική είναι σύμφωνη με την κωδικοποιητική οδηγία αριθ. 02-060-M95 της 18ης Ιουλίου 2002 και τον Οδηγό για τη χρηματοοικονομική οργάνωση της σύστασης, μετατροπής και κατάργησης δημόσιων οργανισμών. Ακόμη και αν τα κείμενα αυτά αφορούν ιδρύματα που διαθέτουν όργανο είσπραξης δημοσίων εσόδων, κάτι το οποίο δεν ισχύει στην περίπτωση της La Poste, επιβεβαιώνουν εντούτοις αυτό που συνάγεται από την πράξη, δηλαδή ότι τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις ενός εκκαθαρισθέντος EPIC μεταβιβάζονται είτε στο κράτος είτε στο νομικό πρόσωπο που αναλαμβάνει την αποστολή του οργανισμού.
(245)
Η Επιτροπή κρίνει ότι από την ανωτέρω ανάλυση συνάγεται ότι ο πιστωτής ενός παρόμοιου δημόσιου οργανισμού μπορεί να έχει τη βεβαιότητα ότι η απαίτησή του δεν θα διαγραφεί με τη λύση και εκκαθάριση του οργανισμού.
(246)
Η αποδεικτική διαδικασία δεν θα είναι πλήρης, εάν δεν εξεταστεί το ερώτημα αν, όπως συμβαίνει με τις μεταβιβάσεις στο ιδιωτικό δίκαιο, ο κληρονόμος μπορεί να αρνηθεί τη μεταβίβαση, ιδίως αν οι οφειλές είναι υπερβολικά μεγάλες. Φαίνεται ότι η δυνατότητα άρνησης της μεταβίβασης στο διοικητικό δίκαιο είναι πολύ περιορισμένη.
(247)
Κατά τον S. Carpi-Petit (113): «σε αντίθεση με το αστικό δίκαιο που παρέχει τη δυνατότητα επιλογής σε όλους τους κληρονόμους, η δυνατότητα επιλογής δεν αποτελεί γενική αρχή του διοικητικού κληρονομικού δικαίου. Παρέχεται μόνο σε ορισμένους κληρονόμους, σε συνάρτηση με τη φύση της υλοποιούμενης πράξης. Έτσι, οι μεταβιβάσεις που είναι αποτέλεσμα καθαρών εκκαθαρίσεων και λύσεων δεν είναι προαιρετικές. Όσον αφορά τις μεταβιβάσεις που είναι αποτέλεσμα αντικαταστάσεων, ο προαιρετικός χαρακτήρας τους εξαρτάται από το αν προϋφίσταται του κληρονομούμενου». Όσον αφορά την καθαρή λύση και εκκαθάριση με κατάργηση, ο S. Carpi-Petit συμπεραίνει από την εξαντλητική μελέτη του ότι «η απουσία δυνατότητας επιλογής προς όφελος του κράτους εφαρμόζεται επίσης και στο διοικητικό δίκαιο. Αυτό σημαίνει ότι, όσον αφορά την ύπαρξη ή την απουσία του δικαιώματος επιλογής, η απλούστερη υπόθεση είναι ασφαλώς αυτή της παύσης λειτουργίας ενός δημόσιου οργανισμού χωρίς μεταβίβαση της αποστολής του. Σε αυτή την περίπτωση, πράγματι, ο διάδοχος είναι πάντοτε το κράτος. Εάν αρνηθεί τα εναπομείναντα περιουσιακά στοιχεία του διαλυθέντος δημόσιου οργανισμού, αυτά αναγκαστικά μένουν χωρίς ιδιοκτήτη, το οποίο αποκλείεται. Εξάλλου, δεν είναι δυνατό να καταλογιστεί ο φόρος κληρονομιάς σε άλλη περιουσία. Έτσι, δεν υπάρχει δυνατότητα επιλογής στην περίπτωση της καθαρής κατάργησης ενός δημόσιου οργανισμού».
(248)
Όσον αφορά τις περιπτώσεις υποκατάστασης της αποστολής «υπάρχουν δύο τύποι υποκατάστασης στο διοικητικό κληρονομικό δίκαιο. Στην πρώτη περίπτωση, δημιουργείται επί τούτου το νομικό πρόσωπο που υποκαθιστά το φυσικό πρόσωπο -κληρονομούμενο. Είναι λοιπόν ο καθολικός διάδοχος της κληρονομιάς. Κατά συνέπεια, είναι φυσικό να μην έχει δυνατότητα επιλογής».
(249)
Ο εμπειρογνώμονας της Επιτροπής δηλώνει ότι, όσον αφορά την καθαρή κατάργηση δημόσιων οργανισμών και εξάλειψη της αποστολής τους, στο συλλογισμό αυτό θα μπορούσε να αντιταχθεί το επιχείρημα ότι η αδυναμία του κράτους να αρνηθεί τα περιουσιακά στοιχεία δεν σημαίνει αναγκαστικά αδυναμία να αρνηθεί τις οφειλές. Φαίνεται, ωστόσο, ότι, προκειμένου περί νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, η δυνατότητα άρνησης μιας κληρονομιάς βασίζεται κυρίως στο καθεστώς νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου των δημόσιων οργανισμών και όχι στην αδυναμία να μείνουν περιουσιακά στοιχεία χωρίς ιδιοκτήτη.
(250)
Σύμφωνα με την άποψη του εμπειρογνώμονά της, η Επιτροπή συμπεραίνει ότι οι οφειλές των δημόσιων οργανισμών στην πράξη μεταβιβάζονται πάντοτε σε ένα άλλο νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου σε περίπτωση λύσης και εκκαθάρισης του δημόσιου οργανισμού ο οποίος ασκούσε την αποστολή. Οι πιστωτές αυτών των δημόσιων οργανισμών, όπως η La Poste, ως εκ τούτου, διαβεβαιώνονται ότι οι μη εξοφληθείσες απαιτήσεις τους δεν διαγράφονται.
Γ. Συμπέρασμα ως προς την ύπαρξη κρατικής εγγύησης προς όφελος της La Poste
(251)
Όσον αφορά το βάσιμο των στοιχείων που προσκομίστηκαν για να αποδειχθεί η ύπαρξη εγγύησης για την εξόφληση των ατομικών οφειλών και τη συνέχιση της ύπαρξης των υποχρεώσεων της La Poste, η Επιτροπή συμπεραίνει ότι:
-
οι πιστωτές της La Poste δεν αντιμετωπίζουν τα συνήθη εμπόδια που παρατηρούνται στο ιδιωτικό δίκαιο και στο δημόσιο δίκαιο τα οποία μπορούν να ανακύψουν για την ικανοποίηση μιας απαίτησης,
-
οι πιστωτές της La Poste μπορούν να χρησιμοποιήσουν για την είσπραξη των απαιτήσεών τους ειδικές διαδικασίες που επιτρέπουν στο κράτος να αναγκάσει τον οφειλέτη οργανισμό να εξοφλήσει την οφειλή του και επιτρέπουν, κατά περίπτωση, στο κράτος να αυξήσει τους πόρους της La Poste για την εξόφληση της οφειλής της,
-
σε κανένα σημείο το γαλλικό δίκαιο δεν παρέχει στους πιστωτές της La Poste τη δυνατότητα να θεωρήσουν ότι η La Poste θα μπορούσε να βρεθεί σε τελική κατάσταση ανεπάρκειας ρευστότητας,
-
σε περίπτωση ανεπάρκειας ρευστότητας, τα έγγραφα του προϋπολογισμού υποδηλώνουν ότι το κράτος θα μπορούσε να χορηγήσει έκτακτη επιχορήγηση στους οργανισμούς του δημόσιου τομέα, στους οποίους ανήκει και η La Poste,
-
εάν από τις προαναφερθείσες διαδικασίες ο πιστωτής δεν ικανοποιηθεί, μπορεί να στοιχειοθετήσει την ευθύνη του κράτους για να εξασφαλίσει την ολική εξόφληση της απαίτησής του,
-
εάν οι προαναφερόμενες ενέργειες είναι απαραίτητο να κλιμακωθούν σε διάρκεια χρόνου, ο πιστωτής είναι βέβαιος ότι η απαίτησή του δεν θα διαγραφεί, ακόμη και αν η La Poste υποστεί μια οργανωτική αλλαγή, όπως αποδεικνύει η πράξη.
(252)
Οι ιδιαιτερότητες αυτές είναι εγγενείς του καθεστώτος δημόσιας υπηρεσίας της La Poste.
(253)
Οι ανωτέρω διαδικασίες δείχνουν ότι το κράτος διαδραματίζει ρόλο έσχατου εγγυητή. Εύλογα μπορεί συνεπώς να εξαχθεί το συμπέρασμα ότι η La Poste ωφελείται από μια απεριόριστη εγγύηση του γαλλικού κράτους λόγω του καθεστώτος δημόσιου οργανισμού.
(254)
Η απεριόριστη εγγύηση του κράτους υπέρ της La Poste συνεπάγεται μεταβίβαση πόρων του κράτους σύμφωνα με το σημείο 2.1 της ανακοίνωσης του 2008 σχετικά με τις εγγυήσεις (114). Πράγματι, η La Poste δεν καταβάλλει καμία προμήθεια γι’ αυτή την εγγύηση και το κράτος παραιτείται από την αμοιβή η οποία συνήθως παρέχεται για τις εγγυήσεις. Από την άλλη πλευρά, η εγγύηση δημιουργεί κίνδυνο δυνητικής και μελλοντικής χρησιμοποίησης πόρων του κράτους το οποίο θα μπορούσε να υποχρεωθεί να εξοφλήσει τις οφειλές της La Poste (115).
(255)
Τέλος, η απεριόριστη εγγύηση του κράτους προς τη La Poste καταλογίζεται στο κράτος, διότι είναι αποτέλεσμα συνδυασμού του καθεστώτος δημόσιου οργανισμού της La Poste, των αρχών του εθνικού δικαίου και των διατάξεων νομοθετικών πράξεων, δηλαδή του νόμου της 25ης Ιανουαρίου 1985, που μετατράπηκε σε εμπορικό κώδικα, και του νόμου της 16ης Ιουλίου 1983 και των μέτρων εφαρμογής του.
4.1.2. ΥΠΑΡΞΗ ΕΠΙΛΕΚΤΙΚΟΥ ΠΛΕΟΝΕΚΤΗΜΑΤΟΣ
(256)
Η εγγύηση είναι ένα καθοριστικό στοιχείο της στήριξης του κράτους, χάρη στην οποία η La Poste επωφελείται από ευνοϊκότερους όρους πίστωσης σε σχέση με αυτούς που θα ελάμβανε αν κρινόταν αποκλειστικά με βάση τα ίδια προσόντα α). Δεδομένου του απεριόριστου χαρακτήρα της εγγύησης, δεν είναι δυνατό να υπολογιστεί το ποσό της προμήθειας που θα έπρεπε να καταβάλει η La Poste στο κράτος, γεγονός που δεν επιτρέπει την εφαρμογή της διάταξης επανεκχώρησης που προτάθηκε από τις γαλλικές αρχές β). Οι ευνοϊκότεροι όροι χρηματοδότησης που εξασφάλισε η La Poste χάρη στην έμμεση εγγύηση του κράτους συνιστούν επιλεκτικό πλεονέκτημα γ).
α) Η εγγύηση είναι καθοριστικό στοιχείο της στήριξης του κράτους, χάρη στην οποία η La Poste επωφελείται από ευνοϊκότερους όρους χρηματοδότησης σε σχέση με αυτούς που θα ελάμβανε εάν κρινόταν αποκλειστικά βάσει ιδίων προσόντων.
1. Οι όροι πίστωσης καθορίζονται κυρίως με βάση την αξιολόγηση της πιστοληπτικής ικανότητας
(257)
Οι όροι της πίστωσης καθορίζονται κυρίως με βάση την αξιολόγηση της πιστοληπτικής ικανότητας (116): όσο υποβαθμίζεται η θέση μιας επιχείρησης εξαιτίας ενός αυξημένου κινδύνου αφερεγγυότητας, τόσο υψηλότερη είναι και η αμοιβή που απαιτεί ο επενδυτής. Αντίθετα, μια επιχείρηση με πολύ χαμηλό κίνδυνο αφερεγγυότητας μπορεί να δανειστεί με ευνοϊκότατους όρους.
2. Σε αντίθεση με τον ισχυρισμό των γαλλικών αρχών, οι οργανισμοί αξιολόγησης της πιστοληπτικής ικανότητας θεωρούν ότι η εγγύηση είναι ένα καθοριστικό στοιχείο της στήριξης του κράτους στη La Poste, χάρη στην οποία η La Poste λαμβάνει καλύτερη αξιολόγηση από αυτήν που θα ελάμβανε εάν κρινόταν αποκλειστικά με ίδια προσόντα.
i) Η εγγύηση ως καθοριστικό στοιχείο της στήριξης του κράτους στη La Poste επηρεάζει την αξιολόγηση της πιστοληπτικής ικανότητας της La Poste
α) Αναλύσεις των οίκων αξιολόγησης της πιστοληπτικής ικανότητας (117) όσον αφορά την ύπαρξη εγγύησης του κράτους στη La Poste
(258)
Σε μελέτη σχετικά με τον τρόπο που η στήριξη του κράτους επηρεάζει τις αξιολογήσεις των φορέων παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών, της 22ας Νοεμβρίου 2004, η Standard and Poor’s αναφέρει ότι το νομικό καθεστώς της La Poste, που της εξασφαλίζει μια τελική κρατική εγγύηση, παρέχει στις υποχρεώσεις της La Poste μια τελική εγγύηση της Γαλλικής Δημοκρατίας (118).
(259)
Στις 3 Απριλίου 2007, η Standard and Poor’s a επιβεβαίωσε το συμπέρασμά της ότι το καθεστώς δημόσιου οργανισμού παρέχει στη La Poste τελική εγγύηση του γαλλικού κράτους, έστω και αν η εγγύηση αυτή δεν είναι άμεση και ρητή, γεγονός που αποτυπώνεται στη διαφορετική βαθμολογία της La Poste και του γαλλικού κράτους (119).
(260)
Από την πλευρά της, η Fitch, ένας άλλος σημαντικότατος οίκος αξιολόγησης, υπενθύμισε στις 31 Μαρτίου 2006, όταν επιβεβαίωσε τη βαθμολογία ΑΑΑ που δόθηκε στη La Poste, ότι η La Poste είναι ένας όμιλος του δημοσίου που επωφελείται από την εγγύηση του γαλλικού κράτους.
(261)
Η Fitch υποβάθμισε, εντούτοις, στις 17 Απριλίου 2008 τη βαθμολογία της La Poste σε ΑΑ, βασίζοντας την απόφασή της στο γεγονός ότι «το καθεστώς δημόσιας υπηρεσίας της La Poste δεν δικαιολογεί πλέον η βαθμολογία της να ευθυγραμμίζεται αυτόματα με αυτήν του κράτους» αν και η Fitch αναφέρει ότι «δεν προϋποθέτει την ύπαρξη έμμεσης εγγύησης εκ μέρους του κράτους» επιβεβαιώνει ωστόσο ότι «η καταστατική υποχρέωση του κράτους να αναλάβει τις υποχρεώσεις της La Poste εξακολουθεί να υφίσταται». Ως προς αυτό, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι, από την άποψη του δικαίου της Ένωσης, ελάχιστη σημασία έχει αν η υποχρέωση του κράτους να ικανοποιήσει τις οφειλές της La Poste απορρέει από αυτό που ονομάζεται εγγύηση με βάση το εθνικό δίκαιο ή μια απλή καταστατική υποχρέωση. Πράγματι, και στις δύο περιπτώσεις, υπάρχει εγγύηση του κράτους με βάση το δίκαιο της Ένωσης [βλέπε την ανακοίνωση του 2008 σχετικά με τις εγγυήσεις, η οποία εξηγεί ότι οι εγγυήσεις του δημοσίου μπορεί να συνδέονται με τη νομική μορφή της ίδιας της επιχείρησης και να συνεπάγονται κάλυψη των ζημιών από το κράτος (120)].
(262)
Στις 4 Σεπτεμβρίου 2009, η Fitch ανέφερε (121): «Παρ’ όλα αυτά, όπως είχε αναφέρει κατά την υποβάθμιση της LP από «AAA» σε «AA» το 2008, ο οργανισμός αξιολόγησης δεν αναγνωρίζει την ύπαρξη έμμεσης εγγύησης κράτους στην LP όσον αφορά τη ρευστότητα. Πράγματι, από το 2006, οι μηχανισμοί ενίσχυσης του κράτους είναι δυνατόν να ενεργοποιηθούν μόνο αν οι ανάγκες ρευστότητας είναι σύμφωνες με τους ευρωπαϊκούς κανόνες ανταγωνισμού. Ως εκ τούτου, το καθεστώς δημόσιας επιχείρησης της LP δεν δικαιολογεί πλέον την αυτόματη ευθυγράμμιση της βαθμολογίας της με αυτήν του κράτους. Έτσι, η πρόσβαση στις προκαταβολές του Δημόσιου Ταμείου σε περίπτωση κρίσης ρευστότητας δεν είναι πλέον εξασφαλισμένη, στοιχείο που μπορεί να αναβάλει σημαντικά τη στήριξη του κράτους σε περίπτωση ανάγκης». Η Fitch θεωρεί συνεπώς ότι η εγγύηση σε θέματα ρευστότητας δεν είναι δυνατόν να ενεργοποιηθεί από το 2006, διότι δεν είναι σύμφωνη με τους ευρωπαϊκούς κανόνες ανταγωνισμού. Αυτό επιβεβαιώνει ότι ο εν λόγω οίκος αξιολόγησης θεωρεί ότι πριν από αυτή την ημερομηνία υπήρχε τέτοια εγγύηση και μπορούσε να ενεργοποιηθεί. Η Fitch προσδίδει καθοριστική σημασία στην επιστολή της Επιτροπής της 26ης Φεβρουαρίου 2006 που ενημέρωνε τη Γαλλία για τα προκαταρκτικά συμπεράσματά της ως προς την ύπαρξη απεριόριστης εγγύησης του κράτους (122). Εντούτοις, η Fitch δεν λαμβάνει υπόψη το γεγονός ότι η Επιτροπή, με εκείνη την επιστολή, χαρακτήρισε την εγγύηση ως υφιστάμενη ενίσχυση και ότι η επιστολή της 26ης Φεβρουαρίου 2006 δεν περιέχει καμία προκαταρκτική και μη δεσμευτική αξιολόγηση όσον αφορά την ύπαρξη αυτής της εγγύησης, στοιχείο που δεν εμποδίζει κατά κανένα τρόπο την παροχή της εγγύησης, εάν παραστεί ανάγκη. Έτσι, εάν υπήρχε εγγύηση πριν το 2006, η επιστολή της Επιτροπής της 26ης Φεβρουαρίου 2006 δεν ακυρώνει την ύπαρξη ούτε τη δυνατότητα ενεργοποίησης της εγγύησης. Αυτό θα ήταν δυνατό μόνο με την κατάργηση της ίδιας της εγγύησης είτε από τη Γαλλία είτε από την Επιτροπή με νομοθετική πράξη που θα είχε δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα. Εν κατακλείδι, ακόμη και αν λανθασμένα η Fitch θεωρεί ότι η επιστολή της Επιτροπής συνεπάγεται ακύρωση της εγγύησης, η Fitch εξακολουθεί, ωστόσο, να αναγνωρίζει «το επίπεδο της έκτακτης στήριξης που μπορεί να λάβει η LP από τον εντολέα της καθώς και τη μεγάλη πιθανότητα να της παρασχεθεί η στήριξη σε περίπτωση ανάγκης».
β) Η εγγύηση ως καθοριστικό στοιχείο της στήριξης του κράτους επηρεάζει την αξιολόγηση της πιστοληπτικής ικανότητας της La Poste
(263)
Από την εξέταση των αναλύσεων και μεθοδολογιών της Standard and Poor’s και της Fitch συνάγεται ότι η εγγύηση, ως καθοριστικό στοιχείο της στήριξης του κράτους, επηρεάζει τη διαβάθμιση της πιστοληπτικής ικανότητας.
- Μεθοδολογία της Standard and Poor’s (S & P)
(264)
Στην προαναφερθείσα μελέτη σχετικά με το πόσο η ενίσχυση του κράτους επηρεάζει τις αξιολογήσεις των φορέων ταχυδρομικών υπηρεσιών, η S & P εξηγεί ότι επιλέγει τη μέθοδο που θα χρησιμοποιήσει για να βαθμολογήσει ένα ταχυδρομικό φορέα σε συνάρτηση με τον εκτιμώμενο βαθμό της στήριξης αυτού του φορέα από το κράτος. Η S & P κάνει διάκριση ανάμεσα στους φορείς ταχυδρομικών υπηρεσιών που λαμβάνουν τη στήριξη του κράτους (όπως τα γαλλικά ταχυδρομεία και τα ιταλικά ταχυδρομεία) και σε αυτούς που δεν λαμβάνουν καμία ενίσχυση του κράτους (όπως η Deutsche Post και TNT). Στο εσωτερικό της κατηγορίας των ταχυδρομικών φορέων που λαμβάνουν ενίσχυση του κράτους, η S & P διακρίνει τρεις επιμέρους κατηγορίες:
-
τις επιχειρήσεις η αξιολόγηση των οποίων ταυτίζεται με αυτήν του κράτους μετόχου· σε αυτή την κατηγορία ανήκουν οι επιχειρήσεις με μεγάλο βαθμό ένταξης στους μηχανισμούς της κεντρικής διοίκησης, οι οποίες κατά πάσα πιθανότητα δεν θα ιδιωτικοποιηθούν· σε αυτή την κατηγορία δεν ανήκει κανένας φορέας ταχυδρομικών υπηρεσιών·
-
τις επιχειρήσεις η βαθμολογία των οποίων λαμβάνεται με υποβάθμιση της αξιολόγησης του κράτους μετόχου (μέχρι δύο κατηγορίες, δηλαδή 6 notches): πρόκειται για επιχειρήσεις οι οποίες, αν και διαθέτουν λειτουργική αυτονομία, είναι οργανισμοί που βασίζονται στην κρατική πολιτική και λαμβάνουν ουσιαστική άμεση ή έμμεση χρηματοδοτική ενίσχυση, ακόμη και αν υπάρχει υψηλός βαθμός αβεβαιότητας ως προς το επίπεδο και την ταχύτητα χορήγησης αυτής της ενίσχυσης (123). Η La Poste κατατασσόταν σε αυτή την κατηγορία, τουλάχιστον μέχρι τη στιγμή που δημοσιεύτηκε η μελέτη·
-
τις επιχειρήσεις η αξιολόγηση των οποίων βασίζεται στα ίδια προσόντα της επιχείρησης και αναβαθμίζεται σε συνάρτηση με το βαθμό στήριξης από το κράτος. Η κατάταξη σε αυτή την κατηγορία προϋποθέτει ότι ο φορέας ταχυδρομικών υπηρεσιών λαμβάνει ενίσχυση του κράτους, αλλά μάλλον υπό μορφή πολιτικών, ρυθμίσεων ή πιθανής παρέμβασης σε περίπτωση επείγουσας ανάγκης, και όχι με μορφή άμεσης τακτικής οικονομικής επιχορήγησης.
(265)
Στην ίδια μελέτη, η S & P εξηγεί ότι αξιολογεί τη στήριξη που παρέχει το κράτος στον ταχυδρομικό φορέα (δηλαδή τη μεθοδολογία που χρησιμοποιεί για να καθορίσει τη βαθμολογία του εν λόγω φορέα και, κατά συνέπεια, in fine την κατάταξη) σε συνάρτηση με τέσσερις συντελεστές με την ακόλουθη σειρά: το καθεστώς του φορέα, την πιθανότητα ιδιωτικοποίησής του, τη διακυβέρνησή του και το καθεστώς ρύθμισης. Όσον αφορά το καθεστώς, η S & P παραθέτει ακριβώς την περίπτωση των γαλλικών ταχυδρομείων, επισημαίνοντας την «εξαιρετικά ισχυρή» στήριξη του κράτους και προσθέτοντας αμέσως μετά ότι η La Poste λαμβάνει την τελική εγγύηση του γαλλικού κράτους (124).
(266)
Η S & P τονίζει λοιπόν την «εξαιρετικά ισχυρή» στήριξη που παρέχει το γαλλικό κράτος στη La Poste με την ύπαρξη μιας τελικής κρατικής εγγύησης. Από αυτή την εξαιρετικά ισχυρή στήριξη, η S & P συνάγει το συμπέρασμα ότι η αξιολόγηση της La Poste μπορεί να καθοριστεί με βάση τη μείωση της βαθμολογίας της γαλλικής δημοκρατίας το πολύ κατά τρεις κατηγορίες, δηλαδή κατά 6 notches. Πράγματι, η βαθμολογία της S & P για τη La Poste, αν και σταδιακά μειώνεται, δεν ήταν ποτέ κατώτερη κατά περισσότερο από 4 notches από τη βαθμολογία της Γαλλικής Δημοκρατίας (AAA) (125).
(267)
Από τα ανωτέρω η Επιτροπή συνάγει ότι η εγγύηση του κράτους προς τη La Poste αποτελεί θεμελιώδες στοιχείο για την εκτίμηση της S & P σύμφωνα με την οποία η La Poste λαμβάνει «εξαιρετικά ισχυρή στήριξη» από το κράτος. Όμως, εξαιτίας αυτής της «εξαιρετικά ισχυρής» στήριξης, η S & P εφαρμόζει στην La Poste μεθοδολογία top-down. Εάν η S & P εφάρμοζε μια μεθοδολογία bottom-up, ή στη χειρότερη εκδοχή, δεν αύξανε καθόλου τη βαθμολογία της La Poste λόγω της στήριξης του κράτους, όπως συμβαίνει στην περίπτωση της Deutsche Post και της TNT, η βαθμολογία της La Poste θα ήταν κατώτερη από τη βαθμολογία την οποία έχει σήμερα. Πράγματι, στη μελέτη σχετικά με τον τρόπο που επηρεάζει η στήριξη του κράτους την αξιολόγηση των φορέων ταχυδρομικών υπηρεσιών, η S & P εκτιμά ότι οι εμπορικές και χρηματοοικονομικές επιδόσεις της Deutsche Poste και της TNT είναι καλύτερες από αυτές της La Poste. Παρ’ όλα αυτά, οι αξιολογήσεις της Deutsche Post και της TNT, που αναφέρονται στη μελέτη της S & P, είναι κατώτερες από αυτές της La Poste. Εάν η La Poste αξιολογούνταν με βάση τα ίδια προσόντα της, η βαθμολογία της θα ήταν κατώτερη από αυτή που έχει σήμερα χάρη στην εξαιρετικά ισχυρή στήριξη του κράτους, την οποία η S & P αποδίδει στην ύπαρξη της τελικής εγγύησης του κράτους.
- Τελευταίες αξιολογήσεις
(268)
Στην αξιολόγηση της La Poste της 3ης Απριλίου 2007, η S & P αναφέρει τη μεταβολή της κεφαλαιακής διάρθρωσης που συνεπάγεται αλλαγή του καθεστώτος και απώλεια της εγγύησης ως στοιχείο που ελήφθη υπόψη στην αξιολόγησή της (126). Η S & P προσδιορίζει ότι λαμβάνει ήδη υπόψη την πιθανή μεταβολή αυτών των τριών στοιχείων (κεφαλαιακή διάρθρωση, νομικό καθεστώς και εγγύηση). Σε αναμονή αυτής της μεταβολής, η S & P συνεχίζει να εφαρμόζει μεθοδολογία top-down. Όπως αποδείχθηκε στην προηγούμενη παράγραφο, όμως, και χάρη σε αυτή τη μεθοδολογία, η La Poste μπορεί να λάβει και λαμβάνει καλύτερη αξιολόγηση από αυτήν που θα ελάμβανε, εάν η αξιολόγηση βασιζόταν στα ίδια προσόντα της.
(269)
Η Επιτροπή παραδέχεται, εντούτοις, ότι στην ίδια ανάλυση της 3ης Απριλίου 2007, η S & P επισημαίνει ότι η αξιολόγηση της La Poste δεν επηρεάστηκε από τη σύσταση της Επιτροπής, διότι η S & P θεωρεί ότι μια μεταβολή στο καθεστώς της La Poste δεν αντανακλά αναγκαστικά μείωση της στήριξης του κράτους στην οποία βασίζεται η αξιολόγηση της La Poste και ότι η στήριξη αυτή αποδείχθηκε με πρόσφατες αποφάσεις της κυβέρνησης (127). Η Επιτροπή αναφέρει ότι η S & P έλαβε υπόψη και άλλα στοιχεία πέρα από την εγγύηση για να καταλήξει στο συμπέρασμα ότι η La Poste έχει την ισχυρή στήριξη του κράτους, η οποία δικαιολογεί την εφαρμογή μιας μεθοδολογίας top-down. Τα στοιχεία αυτά μπορούν να αντισταθμίσουν τις πιέσεις που ασκούνται στο καθεστώς της La Poste και ωθούν την S & P να προβλέψει μεταβολή του καθεστώτος και κατάργηση της εγγύησης μακροπρόθεσμα. Εντούτοις, η S & P θεωρεί την εγγύηση καθοριστικό στοιχείο της στήριξης του κράτους, γεγονός που επηρεάζει την αξιολόγηση.
(270)
Στην αξιολόγηση της 21ης Ιανουαρίου 2009, που έγινε μετά την αναγγελία της 18ης Σεπτεμβρίου 2008 από τον Πρόεδρο της Γαλλικής Δημοκρατίας ενός νομοσχεδίου για τη μετατροπή της La Poste σε ανώνυμη εταιρεία, η S & P υποβάθμισε τη θέση της La Poste σε A + με αρνητική προοπτική. Η αρνητική προοπτική δικαιολογούνταν από την πιθανή μεταβολή εντός των δύο επόμενων ετών του νομικού μορφής και του ιδιοκτησιακού καθεστώτος της επιχείρησης (128). Κατά την S & P, οι πρωτοβουλίες αυτές θα μπορούσαν να περιορίσουν τις δυνατότητες του κράτους να χορηγεί στην επιχείρηση έκτακτη ενίσχυση σε περίπτωση ανάγκης. Και στην περίπτωση αυτή το νομικό καθεστώς, με το οποίο συνδέεται η ενίσχυση, αναφέρεται ως ένδειξη της ισχυρής στήριξης που παρέχει το κράτος στη La Poste.
- Αξιολογήσεις της Fitch
(271)
Η Fitch στήριξε την αξιολόγηση ΑΑΑ που παρείχε στη La Poste μέχρι τις 17 Απριλίου 2008 στο γεγονός ότι η La Poste είναι όμιλος του δημοσίου που λαμβάνει εγγύηση του γαλλικού κράτους.
(272)
Στις 4 Οκτωβρίου 2006, ημέρα κατά την οποία η Επιτροπή ζήτησε από τη Γαλλία να θέσει τέρμα στην απεριόριστη εγγύηση που παρέχει στη La Poste ως νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, ο οργανισμός αξιολόγησης Fitch αναθεώρησε προς τα κάτω την αξιολόγησή του (από ΑΑΑ σταθερή σε ΑΑΑ αρνητική) με το επιχείρημα ότι πρέπει να ερμηνεύσει «τη σύσταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ως το πρώτο απτό δείγμα πίεσης στο νομικό καθεστώς της La Poste και, κατά συνέπεια, στις αξιολογήσεις της». Αυτή η υποβάθμιση της αξιολόγησης, καθώς και η αιτιολογία που παρέθεσε η Fitch, καταδεικνύει τη σχέση ανάμεσα στο καθεστώς της επιχείρησης και την εγγύηση την οποία λαμβάνει, αφενός, και την αξιολόγηση της Fitch αφετέρου.
(273)
Στις 17 Απριλίου 2008, η Fitch υποβάθμισε την αξιολόγηση σε ΑΑ. Η Fitch εξακολουθεί, ωστόσο, να εφαρμόζει μια μεθοδολογία top-down, την οποία δικαιολογεί με το γεγονός ότι η La Poste ανήκει στον δημόσιο τομέα. Όπως αναφέρθηκε ανωτέρω, η Fitch βάσισε την απόφασή της στο γεγονός ότι «το καθεστώς δημόσιας επιχείρησης της La Poste δεν δικαιολογεί πλέον οι αξιολογήσεις της να ευθυγραμμίζονται αυτόματα με αυτές του κράτους». Η Fitch εξηγεί ότι οι αξιολογήσεις της La Poste βασίζονται στο εξής στη σχέση στήριξης μεταξύ της μητρικής εταιρείας, στην προκειμένη περίπτωση το κράτος, και της θυγατρικής της, της La Poste. Η Fitch χρησιμοποιεί προς το παρόν επίσης τη μεθοδολογία top-down: η αξιολόγηση της La Poste δεν είναι πλέον η ίδια με αυτήν του κράτους αλλά, λαμβανομένης υπόψη της ισχυρής στήριξης που παρέχει το κράτος στη La Poste, η καταστατική υποχρέωση του οποίου να αναλάβει τις υποχρεώσεις της La Poste συνιστά καθοριστικό στοιχείο, η αξιολόγηση της La Poste είναι απόρροια της αξιολόγησης του κράτους και δεν βασίζεται μόνο στην οικονομική κατάσταση της επιχείρησης. Η μέθοδος αυτή, όπως και η βαθμολογία, επιβεβαιώθηκαν από την αξιολόγηση της 4ης Σεπτεμβρίου 2009.
- Συμπέρασμα
(274)
Από τις προηγούμενες αναλύσεις η Επιτροπή συμπεραίνει ότι η Fitch λάμβανε υπόψη την τελική εγγύηση που παρέχει το κράτος στην La Poste λόγω του καθεστώτος της τουλάχιστον μέχρι το 2008 και η S & P τη θεωρούσε καθοριστικό στοιχείο της στήριξης που παρέχει το κράτος στη La Poste. Λόγω αυτής ακριβώς της στήριξης οι οίκοι αξιολόγησης επέλεξαν μια μεθοδολογία top-down, η οποία εξασφάλιζε στην La Poste υψηλότερη βαθμολογία από αυτήν που θα ελάμβανε, εάν αξιολογούνταν αποκλειστικά με βάση τα ίδια προσόντα της. Η Επιτροπή θεωρεί, συνεπώς, ότι η εγγύηση συνιστά ή αποτέλεσε κρίσιμο στοιχείο της αξιολόγησης της La Poste, ακόμη και αν αυτό δεν είναι το μοναδικό στοιχείο. Όμως, στο βαθμό που η Fitch και S & P είναι δύο σημαντικοί οργανισμοί αξιολόγησης και είναι αποδεδειγμένο ότι η αγορά λαμβάνει υπόψη την αξιολόγησή τους να αποφασίσει πόση πίστωση θα χορηγήσει σε μια επιχείρηση, μια καλύτερη αξιολόγηση από αυτούς τους οργανισμούς (από τον ένα ή και από τους δύο) από αυτήν που θα ελάμβανε χωρίς την εγγύηση μπορεί να αποφέρει πλεονέκτημα για τη La Poste το οποίο δεν θα είχε υπό τις φυσιολογικές συνθήκες της αγοράς.
ii) Αντίκρουση των επιχειρημάτων των γαλλικών αρχών
α) Ο καθοριστικός χαρακτήρας της ύπαρξης μιας έμμεσης εγγύησης για την αξιολόγηση των επιχειρήσεων που υπάγονται στις διατάξεις του νόμου του 1980 δεν αναιρείται από τη διαπίστωση ότι η βαθμολογία τους μπορεί να είναι χαμηλότερη από αυτήν του κράτους
(275)
Οι γαλλικές αρχές αμφισβητούν την οικονομική επίπτωση των διατάξεων του νόμου της 16ης Ιουλίου 1980, υποστηρίζοντας ότι, εάν οι οργανισμοί αξιολόγησης θεωρούσαν ότι οι διατάξεις του νόμου της 16ης Ιουλίου 1980 συνιστούν προς όφελος των πιστωτών των εξεταζόμενων νομικών προσώπων μηχανισμό που εξομοιώνεται με εγγύηση του κράτους, δύσκολα γίνεται κατανοητό πώς οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης είναι δυνατόν να βαθμολογούνται με BBB + ή AA-. Εξάλλου, οι γαλλικές αρχές αδυνατούν να κατανοήσουν πώς, εάν ελάμβανε την εγγύηση του κράτους, η La Poste θα μπορούσε να λάβει βαθμολόγηση κατώτερη από αυτή του κράτους (129).
(276)
Ως προς αυτό, η Επιτροπή παραπέμπει στην ανάλυση της S & P της 22ας Νοεμβρίου 2004 σχετικά με τον τρόπο που η στήριξη του κράτους επηρεάζει την αξιολόγηση των φορέων ταχυδρομικών υπηρεσιών, στην ανάλυση της 14ης Ιουνίου 2006 σχετικά με την αξιολόγηση των επιχειρήσεων που είναι συνδεδεμένες με το κράτος (130) καθώς και στη μελέτη του 2007 για τη La Poste. Σύμφωνα με αυτές τις αναλύσεις, η έννοια μιας επιχείρησης που τυγχάνει της ισχυρής στήριξης του κράτους είναι απόρροια της αξιολόγησης που λαμβάνει το κράτος. Εντούτοις, μπορεί να υποβαθμιστεί κατά δύο κατηγορίες (ή κατά 6 notches) στο μέτρο που οι χρηματοοικονομικοί δεσμοί ανάμεσα στην εν λόγω επιχείρηση και το κράτος ενδέχεται να μεταβληθούν μεσοπρόθεσμα ή μακροπρόθεσμα (131). Η χαμηλότερη βαθμολογία της La Poste από αυτήν του κράτους μπορεί, συνεπώς, να αποδοθεί στο γεγονός ότι η S & P προβλέπει μείωση της στήριξης που παρέχει το κράτος κατά τα επόμενα έτη, στοιχείο που αποδεικνύει ότι η στήριξη του κράτους, καθοριστικό συστατικό της οποίας είναι η εγγύηση, επιτρέπει στη La Poste να λαμβάνει καλύτερη βαθμολογία από αυτή που θα ελάμβανε υπό διαφορετικές συνθήκες.
(277)
Η S & P προσθέτει ότι το 1991, η La Poste έγινε αυτόνομη εταιρεία δημοσίου δικαίου με καθεστώς δημόσιου οργανισμού, γεγονός που διασφαλίζει για τη La Poste μια τελική εγγύηση του κράτους όσον αφορά τις υποχρεώσεις της, αλλά όχι μια άμεση και ρητή εγγύηση, όπως αποτυπώνει και η διαφορετική αξιολόγηση μεταξύ της La Poste και της Γαλλικής Δημοκρατίας (132). Έτσι, αν και η S & P υποβάθμισε την αξιολόγηση της La Poste σε σχέση με αυτήν του κράτους, η S & P θεωρεί σαφέστατα ότι η La Poste επωφελείται από έμμεση εγγύηση του κράτους λόγω του καθεστώτος δημόσιας επιχείρησης και αυτό έχει άμεση επίπτωση στη μέθοδο αξιολόγησης του οργανισμού.
(278)
Οι παραπάνω αιτιολογήσεις εξηγούν γιατί η S & P αποφάσισε να διαφοροποιήσει την αξιολόγηση της La Poste από αυτήν του κράτους. Εντούτοις, η Επιτροπή δεν είναι υποχρεωμένη να λάβει θέση σχετικά με την ανάλυση των αιτίων που εξηγούν τη διαφορετική αξιολόγηση μεταξύ του κράτους και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, εφόσον το ζήτημα αυτό δεν αποτελεί αντικείμενο της παρούσας έρευνας.
β) Οι γαλλικές αρχές καταλήγουν σε λανθασμένα συμπεράσματα, διότι δεν λαμβάνουν υπόψη ότι «τα λοιπά δεδομένα είναι αμετάβλητα»
(279)
Κατά την άποψη των γαλλικών αρχών, οι αναλύσεις των οργανισμών αξιολόγησης δεν βασίζονται σε νομική ανάλυση, αλλά σε υποκειμενική εκτίμηση της στήριξης του κράτους, εάν η La Poste αντιμετώπιζε δυσκολίες. Για να τεκμηριώσουν αυτό το επιχείρημα, οι γαλλικές αρχές παραπέμπουν στην ανάλυση της S & P της 3ης Απριλίου 2007. Όπως διευκρινίστηκε ανωτέρω, η S & P αναφέρει ότι, μετά την επιστολή της Επιτροπής που συνιστούσε να τερματιστεί η εγγύηση, η αξιολόγηση της La Poste παρέμεινε αμετάβλητη, διότι η S & P θεωρεί ότι μια αλλαγή του καθεστώτος της La Poste δεν αντανακλά αναγκαστικά μείωση της ισχυρής στήριξης του κράτους στην οποία βασίζεται η αξιολόγηση της La Poste και η οποία έχει επιβεβαιωθεί από τις πρόσφατες αποφάσεις της κυβέρνησης (133).
(280)
Η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι η S & P έλαβε υπόψη και άλλα στοιχεία εκτός από την εγγύηση, εφόσον κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η La Poste επωφελείται από την ισχυρή στήριξη του κράτους που δικαιολογεί την εφαρμογή μιας μεθόδου top-down. Στην παρούσα περίπτωση, οι πρόσφατες αποφάσεις της κυβέρνησης και ιδίως η επίλυση του ζητήματος της χρηματοδότησης των συντάξεων των μονίμων υπαλλήλων, η διατήρηση των αποκλειστικών υπηρεσιών της La Poste, η στήριξη της διανομής του βιβλιαρίου Α και η αύξηση των ταχυδρομικών τελών (τα οποία αποτελούν εξάλλου πράξεις δημόσιας αρχής, αν όχι εξ ολοκλήρου κρατικές ενισχύσεις), αντιστάθμισαν την επίπτωση της επιστολής ελέγχου της Επιτροπής. Αυτό δεν σημαίνει ότι οι οργανισμοί αξιολόγησης δεν λαμβάνουν υπόψη την επιστολή ελέγχου της Επιτροπής και γενικότερα τις πιέσεις που ασκούνται για την αλλαγή του καθεστώτος της La Poste και, κατά συνέπεια, στην εγγύηση την οποία λαμβάνει η La Poste. Ασφαλώς, οι πιέσεις αυτές λαμβάνονται υπόψη και αναλύονται ως εξασθένιση της στήριξης που θα μπορούσε να παράσχει το κράτος στη La Poste: συνεπώς επηρεάζουν την αξιολόγηση. Αυτός είναι εξάλλου και ο λόγος για τον οποίο στις 4 Οκτωβρίου 2006, όταν η Επιτροπή ζήτησε από τη Γαλλία να θέσει τέρμα στην απεριόριστη εγγύηση που λαμβάνει η La Poste ως νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου, ο οίκος αξιολόγησης Fitch αναθεώρησε προς τα κάτω τη βαθμολογία της (από ΑΑΑ σταθερό σε ΑΑΑ αρνητικό), με την αιτιολογία ότι πρέπει να ερμηνευθεί «η σύσταση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής ως το πρώτο απτό δείγμα πίεσης στο νομικό καθεστώς της La Poste και, κατά συνέπεια, στις αξιολογήσεις της», γεγονός που επιβεβαιώνει ότι το νομικό καθεστώς είναι καθοριστικό στοιχείο.
(281)
Για να καταδείξει την ανάγκη να βασίζεται το σκεπτικό στο ότι τα λοιπά δεδομένα παραμένουν αμετάβλητα, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι η S & P, στην ίδια ανακοίνωση του 2007, διευκρίνισε επίσης ότι ενδεχόμενη μεταβολή του ιδιοκτησιακού καθεστώτος της La Poste (και κατά συνέπεια απώλεια της εγγύησης) θα την οδηγούσε στο να μεταβάλει τη μέθοδο αξιολόγησής της, αλλά η μεταβολή αυτή δεν θα προκαλούσε αναγκαστικά μεταβολή της βαθμολογίας της La Poste, δεδομένης της αναμενόμενης βελτίωσης της κατάστασης της La Poste κατά τα επόμενα έτη (134). Αυτό φαίνεται να επιβεβαιώνει ότι, εάν δεν υπήρχε αυτό το καθεστώς, για να διατηρήσει την ίδια βαθμολογία η La Poste θα έπρεπε να βελτιώσει την εσωτερική της κατάσταση. Αντίθετα, σε περίπτωση που η εσωτερική κατάσταση της La Poste παρέμενε αμετάβλητη, η αποδυνάμωση της στήριξης που παρέχει το κράτος στη La Poste θα είχε ως αποτέλεσμα την υποβάθμιση της βαθμολόγησης αυτής της εταιρείας (135).
γ) Τα επιχειρήματα των γαλλικών αρχών που προσπαθούν να αποδείξουν ότι το καθεστώς της La Poste και η συνακόλουθη εγγύηση δεν είναι τα μόνα στοιχεία που λαμβάνουν υπόψη οι οργανισμοί αξιολόγησης, ουδόλως ακυρώνουν την απόδειξη εκ μέρους της Επιτροπής
(282)
ΟΙ περισσότερες παρατηρήσεις των γαλλικών αρχών που αποσκοπούν στο να αποδείξουν ότι «η εγγύηση δεν έχει καμία επίπτωση στην αξιολόγηση της La Poste» (136) έχουν ως μόνο αποτέλεσμα ότι τελικά αποδεικνύουν ότι η εγγύηση δεν είναι το μόνο στοιχείο που λαμβάνουν υπόψη οι οργανισμοί αξιολόγησης. Όμως, αυτό το έχει αποδεχθεί η Επιτροπή. Αυτό ουδόλως ακυρώνει τη διαπίστωση ότι οι οργανισμοί αξιολόγησης λαμβάνουν υπόψη την εγγύηση για να καθορίσουν την αξιολόγηση των φορέων ταχυδρομικών υπηρεσιών. Εξάλλου, οι γαλλικές αρχές δεν επιχειρηματολογούν με βάση το ότι τα λοιπά δεδομένα παραμένουν αμετάβλητα.
- Επιχειρήματα των γαλλικών αρχών που βασίζονται στις απόψεις των οργανισμών αξιολόγησης των ταχυδρομικών επιχειρήσεων
(283)
Οι γαλλικές αρχές εξετάζουν τη μεθοδολογία που χρησιμοποιούν οι οργανισμοί αξιολόγησης με βάση το υπόμνημα της S & P σχετικά με τον τρόπο με τον οποίο η στήριξη του κράτους επηρεάζει την αξιολόγηση των ταχυδρομικών φορέων (137). Επισημαίνουν ότι στην κατάταξη που περιγράφει η S & P, η υπαγωγή στην κατηγορία 1 αντιστοιχεί σε γενικά κριτήρια, αλλά δεν αναφέρεται στο καθεστώς του αξιολογούμενου φορέα. Οι γαλλικές αρχές εξάγουν το συμπέρασμα ότι το καθεστώς δεν αποτελεί σημαντικό στοιχείο της ανάλυσης των οργανισμών αξιολόγησης.
(284)
Η Επιτροπή αντικρούει αυτή την ανάλυση και δηλώνει ότι η S & P σαφώς προσδιορίζει ότι το καθεστώς των επιχειρήσεων είναι ένα από τα κρίσιμα στοιχεία για να αξιολογήσει την ένταση της ενίσχυσης που παρέχει το κράτος (βλέπε αιτιολογικές σκέψεις 264 έως 267 για τη μεθοδολογία της S & P).
(285)
Εξάλλου, οι γαλλικές αρχές επισημαίνουν ότι η S & P κατέταξε τα ιταλικά ταχυδρομεία στην ίδια κατηγορία με αυτήν της La Poste, αν και είχαν καθεστώς ιδιωτικού δικαίου και χρηματοοικονομικές επιδόσεις που δεν δικαιολογούν την κατάταξη σε αυτή την κατηγορία (138).
(286)
Η διαπίστωση ότι ένας οργανισμός αξιολόγησης μπορεί να θεωρήσει ότι ένας ταχυδρομικός φορέας με καθεστώς ιδιωτικού δικαίου, στην προκειμένη περίπτωση η Poste Italiane, λαμβάνει ισχυρή ενίσχυση του κράτους και να τον κατατάξει στην ίδια κατηγορία με την La Poste ουδόλως ακυρώνει την απόδειξη εκ μέρους της Επιτροπής που αποσκοπεί στο να καταδείξει ότι οι οργανισμοί αξιολόγησης λαμβάνουν υπόψη την ύπαρξη εγγύησης λόγω του καθεστώτος της La Poste. Πράγματι, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι οι φορείς ταχυδρομικών υπηρεσιών, όπως Poste Italiane, μπορούν να καταταγούν στην ίδια κατηγορία με τη La Poste χωρίς να λαμβάνουν εγγύηση, εφόσον άλλα στοιχεία μαρτυρούν ότι οι υπηρεσίες αυτές έχουν επίσης την ισχυρή στήριξη του κράτους. Για να αποδειχθεί ότι η εγγύηση δεν έχει καμία επίπτωση στην αξιολόγηση, θα έπρεπε να αποδειχθεί ότι τα διάφορα στοιχεία που λαμβάνουν υπόψη οι οργανισμοί αξιολόγησης για να εκτιμήσουν τη στήριξη του κράτους ήταν απόλυτα συγκρίσιμα στην περίπτωση της Poste Italiane και της La Poste και ότι η μόνη διαφορά που υπάρχει ανάμεσα στις δύο επιχειρήσεις είναι η ύπαρξη μιας εγγύησης προς όφελος της La Poste. Με άλλους όρους, για να έχει νόημα η σύγκριση, είναι απαραίτητο να διαπιστωθεί ότι «τα λοιπά στοιχεία παραμένουν αμετάβλητα», κάτι το οποίο δεν έχουν αποδείξει οι γαλλικές αρχές.
(287)
Εξάλλου, ακόμη και αν οι γαλλικές αρχές αποδείκνυαν ότι τα δεδομένα της Poste Italiane και της La Poste είναι συγκρίσιμα, με εξαίρεση την ύπαρξη μιας εγγύησης προς όφελος των γαλλικών ταχυδρομείων - (πράγμα το οποίο δεν έχει αποδειχθεί), επισημαίνεται ότι η S & P έχει κάνει σε κάθε περίπτωση διαφορετική αξιολόγηση όσον αφορά τον βαθμό στήριξης που παρέχουν το ιταλικό κράτος και το γαλλικό κράτος στους φορείς ταχυδρομικών υπηρεσιών τους. Πράγματι, η S & P θεωρεί ότι η δυνητική στήριξη που παρέχει το ιταλικό κράτος στην Poste Italiane είναι «ισχυρή», ενώ η στήριξη που παρέχει το γαλλικό κράτος στη La Poste είναι «άκρως ισχυρή» (139). Η Επιτροπή δεν αποκλείει ότι πρέπει να εξεταστεί κατά πόσο αυτή η διαφορετική αξιολόγηση επηρεάζεται από το μέγεθος της εγγύησης, την ύπαρξη της οποίας υπενθύμισε η S & P στην ίδια ανακοίνωση αμέσως μετά την εκτίμηση ότι η La Poste λαμβάνει άκρως ισχυρή στήριξη του κράτους (140). Σε κάθε περίπτωση, δεν είναι απαραίτητο να εξαχθεί συμπέρασμα για τους λόγους για τους οποίους η επιχείρηση Poste Italiane κατετάγη μια δεδομένη στιγμή στην ίδια κατηγορία με αυτή της La Poste. Πράγματι, αφενός, η παρούσα διαδικασία δεν εξετάζει αυτές τις αιτίες. Από την άλλη, το πλήθος των στοιχείων που πρέπει να συνεκτιμήσουν οι οργανισμοί αξιολόγησης δεν επιτρέπει να εξαχθεί συμπέρασμα ως προς την ειδική επίπτωση που έχει η παρουσία ή μη μιας τελικής εγγύησης του κράτους στην αξιολόγηση.
- Επιχειρήματα που εξάγουν οι γαλλικές αρχές από τις αξιολογήσεις του ιδιωτικού τομέα
(288)
Οι γαλλικές αρχές υπενθυμίζουν ότι «υπάρχουν άπειρα παραδείγματα στον ιδιωτικό τομέα όπου η αξιολόγηση μιας θυγατρικής συνδέεται με αυτήν της μητρικής εταιρείας». Καταλήγουν στο συμπέρασμα ότι αυτός ο τύπος προσέγγισης δεν αποτελεί ιδιαιτερότητα του δημόσιου χαρακτήρα.
(289)
Η Επιτροπή δεν αμφισβητεί ότι η αξιολόγηση μιας θυγατρικής μπορεί να συνδέεται με την αξιολόγηση της μητρικής εταιρείας, περιλαμβανομένου του ιδιωτικού τομέα, και ιδίως με το βαθμό στήριξης που εκτιμάται ότι η μητρική εταιρεία προτίθεται να παράσχει στη θυγατρική της, η οποία ενδεχομένως μπορεί να εκδηλωθεί με ανάληψη δέσμευσης να της παράσχει εγγύηση. Το επιχείρημα αυτό απλώς επιβεβαιώνει την ανάλυση της Επιτροπής. Δείχνει, πράγματι, ότι το καθεστώς δημόσιας επιχείρησης, όπως και η εγγύηση που απορρέει από αυτό, είναι στοιχείο που αποδεικνύει τη στήριξη του κράτους την οποία έλαβαν υπόψη οι οργανισμοί κατά την αξιολόγηση της La Poste.
- Επιχειρήματα των γαλλικών αρχών από την αξιολόγηση της La Poste
(290)
Οι γαλλικές αρχές επισημαίνουν επίσης ότι, το 2005, η S & P υποβάθμισε τη βαθμολογία της La Poste σε AA- σε συνδυασμό με σταθερή προοπτική, χωρίς να έχει μεταβληθεί το καθεστώς της επιχείρησης. Οι γαλλικές αρχές πιστεύουν ότι η αξιολόγηση της La Poste δεν είναι απόρροια του καθεστώτος της (141). Οι γαλλικές αρχές αναφέρουν επίσης ότι η αξιολόγηση της La Poste από την S & P της 3ης Απριλίου 2007 και τα δύο στοιχεία που ανέφερε η S & P για να στηρίξει την αξιολόγηση είναι η οικονομική σημασία των αποστολών δημόσιας υπηρεσίας και η «strong shareholding backing» (ισχυρή στήριξη των μετόχων) και όχι το καθεστώς της επιχείρησης (142).
(291)
Όπως προαναφέρθηκε, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι η ύπαρξη μιας εγγύησης δεν είναι το μοναδικό στοιχείο που λαμβάνουν υπόψη οι οργανισμοί αξιολόγησης, όταν αξιολογούν το βαθμό στήριξης που προτίθενται να παράσχουν οι δημόσιες αρχές σε μια επιχείρηση που αντιμετωπίζει δυσκολίες. Με βάση τη μελέτη της S & P για τον τρόπο με τον οποίο η στήριξη της κυβέρνησης επηρεάζει τις αξιολογήσεις των φορέων παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών (143), η Επιτροπή απέδειξε, ωστόσο, ότι η ύπαρξη εγγύησης λαμβάνεται υπόψη από τους οργανισμούς αξιολόγησης ως καθοριστικό στοιχείο της στήριξης που παρέχει το κράτος στη La Poste.
(292)
Ως προς αυτό, η Επιτροπή αμφισβητεί την ανάλυση των γαλλικών αρχών σύμφωνα με την οποία η «strong shareholder backing» (ισχυρή στήριξη από το μέτοχο) που αναφέρει η S & P στην αξιολόγηση της 3ης Απριλίου 2007 δεν συνδέεται με το ζήτημα του δημόσιου καθεστώτος και της εγγύησης. Πράγματι, από τη μελέτη της επίπτωσης που έχει η στήριξη του κράτους στην αξιολόγηση των ταχυδρομικών φορέων συνάγεται ότι το καθεστώς της επιχείρησης και η εγγύηση είναι καθοριστικά στοιχεία για να αξιολογηθεί η ενίσχυση που παρέχει το κράτος στη La Poste.
(293)
Η Επιτροπή αμφισβητεί επίσης τον τρόπο με τον οποίο ερμηνεύουν οι γαλλικές αρχές την αξιολόγηση του Απριλίου 2007, ότι δηλαδή η S & P επέλεξε μια μέθοδο «top-down» αποκλειστικά με βάση την υπόθεση ότι η La Poste θα παρέμενε μεσοπρόθεσμα μέτοχος της La Poste κατά 100 %, χωρίς να και ότι δεν έλαβε στο παραμικρό υπόψη το καθεστώς δημόσιας επιχείρησης της La Poste και την εγγύηση που συνδέεται με αυτό. Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι μια «πιθανή μεταβολή της κεφαλαιακής διάρθρωσης», η οποία σύμφωνα με τους όρους της S & P θα προκαλούσε απώλεια του καθεστώτος δημόσιας υπηρεσίας και της εγγύησης που παρέχεται σε αυτό το καθεστώς, ελήφθη ρητά υπόψη από την S & P στην αξιολόγησή της (144). Είναι συνεπώς σαφές ότι, για S & P, αυτό που έχει σημασία δεν είναι μόνο η μεταβολή της κεφαλαιακής διάρθρωσης, αλλά και οι συνέπειες (απώλεια του δημόσιου χαρακτήρα και της εγγύησης), εφόσον η μεταβολή της κεφαλαιακής διάρθρωσης αποτελεί το τελευταίο βήμα για περισσότερη αυτονόμηση της La Poste από το κράτος.
3. Οι πραγματικοί όροι χρηματοδότησης της La Poste
(294)
Οι γαλλικές αρχές υποστηρίζουν ότι η ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την ύπαρξη εγγύησης και τη μελλοντική κατάργησή της δεν είχαν καμία επίπτωση στους όρους χρηματοδότησης της La Poste. Πράγματι, η La Poste έλαβε κατά την έκδοση ομολογιακού δανείου τον Οκτώβριο του 2006, αμέσως μόλις η Επιτροπή εξέδωσε τη σύστασή της για τη λήψη των απαραίτητων μέτρων, πιστωτικό περιθώριο στο mid swap (145) 12 μονάδων βάσης για τα 15ετή ομόλογα και 4 μονάδων βάσης για τα 7ετή ομόλογα. Η προηγούμενη έκδοση ομολόγου, το 2004, αφορούσε 15ετές ομόλογο και πραγματοποιήθηκε με πιστωτικό περιθώριο 8 μονάδων βάσης στο mid swap. Οι γαλλικές αρχές συμπεραίνουν ότι οι όροι χρηματοδότησης της La Poste δεν βασίζονται στην ύπαρξη de jure ή de facto εγγύησης.
(295)
Η Επιτροπή θεωρεί πως το συμπέρασμα των γαλλικών αρχών ότι η ανακοίνωση της Επιτροπής δεν είχε καμία επίπτωση στους όρους χρηματοδότησης είναι αβάσιμη, εφόσον, αντίθετα, διαπιστώνει επιδείνωση του spread το οποίο αυξήθηκε από 8 σε 12 μονάδες βάσης.
(296)
Εξάλλου, ακόμη και αν το spread μειωνόταν, το οποίο δεν συμβαίνει, η Επιτροπή έχει αμφιβολίες για τα συμπεράσματα που θα μπορούσαν να εξαχθούν για το αν η ανακοίνωση της Επιτροπής επηρέασε το κόστος χρηματοδότησης της La Poste, εφόσον οι επενδυτές λαμβάνουν υπόψη και άλλα στοιχεία, όπως παραδείγματος χάρη η χρηματοοικονομική διάρθρωση η οποία μεταβλήθηκε από το 2004 έως το 2006.
(297)
Εξάλλου, ακόμη και αν οι όροι χρηματοδότησης πριν και μετά την ανακοίνωση της Επιτροπής ήταν ταυτόσημοι ή εάν η διαφορά δεν ήταν σημαντική, αυτό ουδόλως θα αποδείκνυε ότι η εγγύηση δεν επηρέασε τους όρους χρηματοδότησης. Πράγματι, όταν οι γαλλικές αρχές πραγματοποίησαν την προαναφερθείσα έκδοση, η εγγύηση προς όφελος της La Poste είχε ήδη χαρακτηριστεί ως υφιστάμενη ενίσχυση. Εξακολουθούσε, συνεπώς, να ισχύει και κάλυπτε τις εκδόσεις ομολόγων. Η εγγύηση καθίσταται παράνομη ενίσχυση, κατά περίπτωση, μόνο από την ημερομηνία κατάργησής της η οποία ορίζεται στην παρούσα απόφαση.
(298)
Τέλος, εφόσον η Επιτροπή απέδειξε ότι η εγγύηση που απορρέει από το καθεστώς της La Poste είναι πιθανό να παρέχει πλεονέκτημα σε αυτήν, διότι επηρεάζει θετικά την αξιολόγησή της, η Επιτροπή θεωρεί ότι δεν υποχρεούται να αποδείξει τα συγκεκριμένα αποτελέσματα που είχε η εν λόγω ενίσχυση στο παρελθόν. Πράγματι, αποτελεί πάγια αρχή του καθεστώτος των κρατικών ενισχύσεων ότι η Επιτροπή δεν υποχρεούται να αποδεικνύει τις πραγματικές επιπτώσεις των ενισχύσεων, διότι σε αυτή την περίπτωση τα κράτη μέλη τα οποία δεν κοινοποιούν τις ενισχύσεις θα ήταν σε πλεονεκτική θέση έναντι εκείνων που τις κοινοποιούν (146). Όντως, η κοινοποίηση μιας απεριόριστης εγγύησης από ένα κράτος μέλος θα είχε ως επακόλουθο την απαγόρευση του μέτρου και μόνο εξαιτίας των δυνητικών επιπτώσεών του, ενώ ένα κράτος μέλος το οποίο δεν θα την κοινοποιούσε θα μπορούσε να υπερασπίσει το μέτρο με συγκεκριμένα επιχειρήματα αποδεικνύοντας ότι η εγγύηση δεν απέφερε πλεονεκτήματα στο δικαιούχο της. Εξάλλου, όπως συμβαίνει και με τα νέα μέτρα, η Επιτροπή πρέπει να αξιολογεί το συμβιβάσιμο των υφισταμένων μέτρων με τους κανόνες της συνθήκης για το μέλλον και δεν οφείλει αναγκαστικά να αποδείξει ότι το εν λόγω μέτρο παρήγαγε στο παρελθόν αποτελέσματα ασυμβίβαστα με τη συνθήκη (147). Εξάλλου, η Επιτροπή δεν μπορεί να διατάξει την ανάκτηση των πλεονεκτημάτων που ενδεχομένως έχουν ήδη παραχωρηθεί με μια υφιστάμενη ενίσχυση. Κατά συνέπεια, δεν υφίσταται ούτε υποχρέωση να αποδειχθούν οι συγκεκριμένες επιπτώσεις της εγγύησης στους όρους χρηματοδότησης.
β) Δεδομένου του απεριόριστου χαρακτήρα της εγγύησης, δεν είναι δυνατόν να υπολογιστεί το ποσό της προμήθειας που όφειλε η La Poste να καταβάλει στο κράτος, γεγονός που καθιστά ανεφάρμοστη την προταθείσα από τις γαλλικές αρχές διάταξη επανεκχώρησης
(299)
Με βάση τα ανωτέρω, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η ενίσχυση υπέρ της La Poste είναι απεριόριστη όσον αφορά τη διάρκεια, το ποσό και την έκταση και δεν χορηγείται αμοιβή γι’ αυτή. Επιπλέον, καλύπτει ταυτόχρονα τις δραστηριότητες καθολικών ταχυδρομικών υπηρεσιών και τις δραστηριότητες που υπόκεινται στον ανταγωνισμό. Η Επιτροπή θεωρεί, λαμβανομένου υπόψη του απεριόριστου χαρακτήρα της ενίσχυσης του κράτους στη La Poste και σύμφωνα με την πρακτική της Επιτροπής κατά τη λήψη αποφάσεων (148), δεν είναι δυνατόν να υπολογιστεί το ποσό της προμήθειας που όφειλε η La Poste να καταβάλει στο κράτος για τη χορήγηση αυτής της απεριόριστης εγγύησης. Πράγματι, για κάθε εγγύηση, η ενίσχυση χορηγείται τη στιγμή κατά την οποία παρέχεται η εγγύηση. Στην περίπτωση μιας απεριόριστης εγγύησης, η οποία μπορεί δυνητικά να καλύπτει όλες τις οφειλές της επιχείρησης και για απροσδιόριστο χρονικό διάστημα, είναι αδύνατο να προσδιοριστεί εκ των προτέρων το ποσό της ενίσχυσης που χορηγείται τη στιγμή της παροχής της εγγύησης και, κατά συνέπεια, να υπολογιστεί μια επαρκής προμήθεια (149). Αυτό καθιστά ανεφάρμοστη την προταθείσα από τις γαλλικές αρχές διάταξη επανεκχώρησης.
γ) Οι ευνοϊκότεροι όροι χρηματοδότησης της La Poste χάρη στην έμμεση εγγύηση του κράτους συνιστούν επιλεκτικό πλεονέκτημα
(300)
Το πλεονέκτημα είναι επιλεκτικό, εφόσον οι ανταγωνιστές της La Poste δεν ωφελούνται από αυτό: οι ανταγωνιστές της La Poste υπόκεινται πράγματι στις δικαστικές διαδικασίες εξυγίνσης και κκαθάρισης· δεν τυγχάνουν της απεριόριστης εγγύησης του κράτους που συνδέεται με το καθεστώς δημόσιας επιχείρησης.
4.1.3. ΝΟΘΕΥΗ ΤΟΥ ΑΝΤΑΓΩΝΙΣΜΟΥ ΚΑΙ ΕΠΙΔΡΑΣΗ ΣΤΙΣ ΣΥΝΑΛΛΑΓΕΣ
(301)
Το εξεταζόμενο μέτρο μπορεί να οδηγήσει σε μείωση του κόστους λειτουργίας της La Poste, με αποτέλεσμα να ευνοηθεί η La Poste κι, κατά συνέπεια, να νοθεύσει τον ανταγωνισμό κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ. Εξάλλου, επειδή οι τομείς στους οποίους δραστηριοποιείται η La Poste, ιδίως η διανομή δεμάτων, φυλλαδίων χωρίς ονομαστικό παραλήπτη και επιστολών η διανομή των οποίων δεν είναι αποκλειστικό δικαίωμα της La Poste, είναι σε μεγάλο βαθμό ανοικτοί στις ενδοκοινοτικές συναλλαγές, τα μέτρα αυτά θα μπορούσαν να έχουν δυσμενή επίπτωση στις επιχειρήσεις που αναπτύσσουν ή θα ήθελαν να αναπτύξουν μια παρόμοια οικονομική δραστηριότητα στη Γαλλία. Ως προς αυτό, πρέπει να επισημανθεί ότι, κατ’ εφαρμογή της οδηγίας 97/67/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 15ης Δεκεμβρίου 1997 σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς κοινοτικών ταχυδρομικών υπηρεσιών και τη βελτίωση της ποιότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών, όπως τροποποιήθηκε από τις οδηγίες 2002/39/ΕΚ και 2008/6/ΕΚ (150) (στο εξής «οδηγία για τις ταχυδρομικές υπηρεσίες»), όλες οι ταχυδρομικές υπηρεσίες πρέπει να υπαχθούν στον ανταγωνισμό στη Γαλλία το αργότερο την 1η Ιανουαρίου 2011. Υπό αυτούς τους όρους, η ύπαρξη μιας απεριόριστης εγγύησης του κράτους υπέρ της La Poste μπορεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό και να επηρεάσει τις συναλλαγές κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ.
4.1.4. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ ΟΣΟΝ ΑΦΟΡΑ ΤΟΝ ΧΑΡΑΚΤΉΡΑ ΕΝΙΣΧΥΣΗΣ ΤΟΥ ΜΕΤΡΟΥ
(302)
Η εγγύηση του κράτους προς όφελος της La Poste, που είναι απόρροια του καθεστώτος δημόσιας επιχείρησης, συνεπάγεται λοιπόν μεταβίβαση κρατικών πόρων που καταλογίζεται στο κράτος και νοθεύει ή απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό και τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών μέσω της ευνοϊκής μεταχείρισης της La Poste. Η Επιτροπή κρίνει ότι η εγγύηση αυτή συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ.
4.2. ΤΟ ΣΥΜΒΙΒΑΣΙΜΟ
(303)
Δεδομένου ότι το υπό εξέταση μέτρο εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, είναι απαραίτητο να εξεταστεί αν η Επιτροπή μπορεί να κρίνει το μέτρο αυτό συμβιβάσιμο βάσει των εξαιρέσεων που προβλέπονται στα άρθρα 107 παράγραφοι 2 και 3 και 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ.
(304)
Κατά τα φαινόμενα, η απεριόριστη εγγύηση του κράτους στη La Poste δεν πληροί κανέναν από τους όρους εφαρμογής των εξαιρέσεων του άρθρου 107 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι το εξεταζόμενο μέτρο δεν επιδιώκει κανέναν από τους στόχους τους οποίους αφορούν οι εν λόγω εξαιρέσεις.
(305)
Βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο α) της ΣΛΕΕ, ένα μέτρο μπορεί να θεωρηθεί συμβιβάσιμο με την κοινή αγορά όταν επιδιώκει την προώθηση της οικονομικής ανάπτυξης περιοχών της Κοινότητας με ασυνήθιστα χαμηλό βιοτικό επίπεδο ή σοβαρή υποαπασχόληση. Δεδομένου ότι η απεριόριστη εγγύηση του κράτους στη La Poste είναι ένα ατομικό μέτρο που εφαρμόζεται επιλεκτικά και δεν επιδιώκει κανένα στόχο περιφερειακής ανάπτυξης, ότι έχει απεριόριστη χρονική διάρκεια, δεν συνδέεται με καμία επένδυση και δεν έχει φθίνοντα χαρακτήρα, δεν εφαρμόζεται η εξαίρεση του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο α) της ΣΛΕΕ.
(306)
Όσον αφορά τις εξαιρέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχεία β) και δ) της ΣΛΕΕ, η εν λόγω ενίσχυση δεν αποσκοπεί στην υλοποίηση ενός σημαντικού σχεδίου ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος ούτε στην άρση μιας σοβαρής διαταραχής της γαλλικής οικονομίας. Η απεριόριστη εγγύηση του κράτους προς όφελος της La Poste δεν αποσκοπεί ούτε και στην προώθηση του πολιτισμού και τη διατήρηση της πολιτιστικής κληρονομιάς.
(307)
Η εξαίρεση που προβλέπεται στο άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ ορίζει ότι μια ενίσχυση μπορεί να θεωρηθεί συμβιβάσιμη, εάν αποσκοπεί στην προώθηση της ανάπτυξης ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων ή ορισμένων περιοχών οικονομικών δραστηριοτήτων, εφόσον δεν αλλοιώνει τους όρους των συναλλαγών με τρόπο αντίθετο προς το κοινό συμφέρον. Η απεριόριστη εγγύηση του κράτους υπέρ της La Poste δεν αφορά ούτε επένδυση, ούτε τη δημιουργία θέσεων απασχόλησης και συνιστά, κατά συνέπεια, λειτουργική και άνευ όρων ενίσχυση. Σύμφωνα με την πρακτική της κατά τη λήψη αποφάσεων, η Επιτροπή δεν μπορεί να θεωρήσει ότι η ενίσχυση αυτή έχει στόχο να διευκολύνει την ανάπτυξη ορισμένων δραστηριοτήτων ή ορισμένων περιοχών οικονομικών δραστηριοτήτων.
(308)
Τέλος, η απεριόριστη εγγύηση του κράτους στη La Poste δεν είναι δυνατόν να θεωρηθεί συμβιβάσιμη βάσει του άρθρου 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ. Η εξαίρεση αυτή προβλέπει ότι οι επιχειρήσεις που είναι επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος ή έχουν χαρακτήρα δημοσιονομικού μονοπωλίου υπόκεινται στους κανόνες των συνθηκών, ιδίως στους κανόνες ανταγωνισμού, κατά το μέτρο που η εφαρμογή των κανόνων αυτών δεν εμποδίζει νομικά ή πραγματικά την εκπλήρωση της ιδιαίτερης αποστολής που τους έχει ανατεθεί. Η ανάπτυξη των συναλλαγών δεν πρέπει να επηρεάζεται σε βαθμό αντίθετο προς το συμφέρον της Ένωσης.
(309)
Η γαλλική νομοθεσία έχει αναθέσει στη La Poste υποχρεώσεις δημόσιας υπηρεσίας. Ως εκ τούτου, ο φορέας ταχυδρομικών υπηρεσιών θα μπορούσε να λάβει οικονομική αντιστάθμιση ή να απολαμβάνει ορισμένα προνόμια κατά παρέκκλιση ορισμένων κανόνων δικαίου γενικής εφαρμογής. Εντούτοις, τα εν λόγω χρηματοδοτικά μέτρα ή προνόμια πρέπει να περιορίζονται στο επίπεδο που είναι απαραίτητο για την αντιστάθμιση των πρόσθετων δαπανών που θα συνεπάγονταν για τη La Poste η εκπλήρωση των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας.
(310)
Ο κοινοτικός μηχανισμός των κρατικών ενισχύσεων υπό μορφή αντιστάθμισης για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας καθορίζει τους όρους με τους οποίους η Επιτροπή θεωρεί μια τέτοια αντιστάθμιση συμβιβάσιμη με το άρθρο 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ. Συγκεκριμένα, η χορηγούμενη αντιστάθμιση δεν μπορεί να υπερβαίνει τις δαπάνες για την παροχή της δημόσιας υπηρεσίας, λαμβανομένων υπόψη των σχετικών εσόδων καθώς και ενός ευλόγου περιθωρίου κέρδους για την εκτέλεση αυτών των υποχρεώσεων.
(311)
Στην προκειμένη περίπτωση, μια τέτοια ανάλυση θα προϋπέθετε αποτίμηση της απεριόριστης εγγύησης του κράτους στη La Poste με τις τιμές της αγοράς, έτσι ώστε να επαληθεύεται ότι η αξία της δεν υπερβαίνει το καθαρό κόστος παροχής των καθολικών ταχυδρομικών υπηρεσιών. Εάν ληφθεί, ωστόσο, υπόψη ότι η εν λόγω εγγύηση είναι απεριόριστη, είναι αδύνατο να πραγματοποιηθεί αυτή η ανάλυση, γεγονός που αποκλείει την εφαρμογή της εξαίρεσης η οποία προβλέπεται στο άρθρο 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ.
(312)
Εξάλλου, ακόμη και αν θα ήταν εφικτή μια τέτοια αποτίμηση, αυτή θα μπορούσε να εφαρμοστεί μόνο στις δραστηριότητες οι οποίες καλύπτονται από την αποστολή παροχής «καθολικής ταχυδρομικής υπηρεσίας». Όμως, η απεριόριστη εγγύηση του κράτους με την παρούσα μορφή της καλύπτει όλες τις δραστηριότητες της La Poste, συμπεριλαμβανομένων των δραστηριοτήτων οι οποίες δεν καλύπτονται από την αποστολή παροχής «καθολικής ταχυδρομικής υπηρεσίας».
(313)
Η Επιτροπή θεωρεί ότι η ανάπτυξη των συναλλαγών επηρεάζεται εξαιτίας αυτού του γεγονότος κατά τρόπο αντίθετο προς το συμφέρον της Ένωσης.
(314)
Εξάλλου, η Γαλλία δεν έχει επικαλεστεί στοιχεία που να αποδεικνύουν το συμβιβάσιμο του μέτρου με τα άρθρα 107 παράγραφος 2 ή 3 ή 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ, αλλά περιορίστηκε στο να αμφισβητήσει την ύπαρξη της εγγύησης. Κατά συνέπεια, δεν απέδειξε το συμβιβάσιμο της ενίσχυσης, μολονότι, βάσει της νομολογίας, φέρει το βάρος της αποδείξεως.
(315)
Εν κατακλείδι, το υπό εξέταση μέτρο, ακόμη και τροποποιημένο σύμφωνα με τις γαλλικές προτάσεις σχετικά με τη διασαφήνιση του εκτελεστικού διατάγματος του νόμου του 1980 και την προσθήκη μιας περιοριστικής ρήτρας στις συμβάσεις της La Poste που αφορούν μια απαίτηση, συνιστά υφιστάμενη κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 1 στοιχείο β) του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 659/1999 και, σύμφωνα με την πρακτική της Επιτροπής κατά τη λήψη αποφάσεων που αφορούν τη χορήγηση απεριόριστων εγγυήσεων του κράτους σε επιχειρήσεις που αναπτύσσουν οικονομικές δραστηριότητες (151), η ενίσχυση αυτή δεν πληροί κανέναν από τους όρους εφαρμογής των προβλεπόμενων από τη ΣΛΕΕ εξαιρέσεων. Κατά συνέπεια, η προαναφερθείσα απεριόριστη εγγύηση του κράτους είναι ασυμβίβαστη με την εσωτερική αγορά.
4.3. ΟΥΔΕΤΕΡΟΤΗΤΑ ΟΣΟΝ ΑΦΟΡΑ ΤΟ ΚΑΘΕΣΤΩΣ ΤΗΣ ΙΔΙΟΚΤΗΣΙΑΣ
(316)
Με αυτό το συμπέρασμα, η Επιτροπή ουδόλως αμφισβητεί την ιδιοκτησία του κράτους στη La Poste, ούτε αμφισβητεί το καθεστώς νομικού προσώπου δημοσίου δικαίου καθαυτό. Η Επιτροπή απλά θεωρεί προβληματική την εγγύηση η οποία απορρέει από αυτό το καθεστώς για τη La Poste, με βάση το τρέχον στάδιο εξελίξεως του γαλλικού δικαίου.
(317)
Σύμφωνα με το άρθρο 345 της ΣΛΕΕ, η Ένωση είναι ουδέτερη όσον αφορά το καθεστώς της ιδιοκτησίας στα κράτη μέλη και καμία διάταξη της συνθήκης δεν εμποδίζει ένα κράτος να κατέχει (εξ ολοκλήρου ή εν μέρει) επιχειρήσεις. Έτσι, οι κανόνες ανταγωνισμού πρέπει να εφαρμόζονται κατά τον ίδιο τρόπο και στις ιδιωτικές και στις δημόσιες επιχειρήσεις. Η εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού δεν μπορεί να συνιστά ούτε πλεονέκτημα ούτε μειονέκτημα για κανένα από αυτούς τους δύο τύπους επιχειρήσεων. Στην παρούσα περίπτωση, η εγγύηση δεν προκύπτει από το ιδιοκτησιακό καθεστώς αλλά από τη νομική μορφή της επιχείρησης. Τα κράτη μέλη μπορούν να επιλέγουν ελεύθερα τη νομική μορφή των επιχειρήσεων, οφείλουν, ωστόσο, κατά την επιλογή τους, να τηρούν τους κανόνες ανταγωνισμού της συνθήκης. Συγκεκριμένα το γεγονός ότι η εγγύηση του κράτους συνδέεται αυτόματα με ένα ειδικό νομικό καθεστώς δεν εμποδίζει από μόνο του να συνιστά η εν λόγω εγγύηση κρατική ενίσχυση βάσει των διατάξεων του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, εάν πληρούνται οι εφαρμοστέοι όροι (152). Το συμπέρασμα αυτό δεν επηρεάζεται από το άρθρο 345 της ΣΛΕΕ. Αντίθετα, σε συνθήκες ανταγωνισμού, η αρχή της ουδετερότητας συνεπάγεται την κατάργηση κάθε αδικαιολόγητου πλεονεκτήματος προς όφελος των δημόσιων επιχειρήσεων σε βάρος των ιδιωτικών ανταγωνιστριών τους. Ενδεικτικά αναφέρουμε ότι η Επιτροπή αολούθησε την ίδια ακριβώς προσέγγιση στην περίπτωση των δημόσιων πιστωτικών ιδρυμάτων στη Γερμανία (153) και στην υπόθεση της EDF (154).
4.4. ΤΟ ΝΟΜΟΣΧΕΔΙΟ ΠΟΥ ΑΦΟΡΑ ΤΗ LA POSTE ΚΑΙ ΤΙΣ ΤΑΧΥΔΡΟΜΙΚΕΣ ΥΠΗΡΕΣΙΕΣ
(318)
Στην επιστολή τους της 31ης Ιουλίου 2009, οι γαλλικές αρχές κοινοποίησαν στην Επιτροπή το νομοσχέδιο που αφορά τη La Poste και τις ταχυδρομικές υπηρεσίες, το οποίο εγκρίθηκε από το υπουργικό συμβούλιο της 29ης Ιουλίου 2009 και ορίζει τη μετατροπή της La Poste σε ανώνυμη εταιρεία την 1η Ιανουαρίου 2010.
(319)
Στη συνέχεια εγκρίθηκε τροπολογία αυτού του νομοσχεδίου με την οποία μετατέθηκε η ημερομηνία μετατροπής της La Poste σε ανώνυμη εταιρεία για τον Μάρτιο του 2010.
(320)
Το δεύτερο εδάφιο του πρώτου άρθρου του τροποποιημένου νομοσχεδίου, το οποίο τροποποιεί το νόμο αριθ. 90-568 της 2ας Ιουλίου 1990 σχετικά με την οργάνωση της δημόσιας υπηρεσίας της La Poste και της France Télécom, ορίζει ότι: «Το νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου La Poste μετατρέπεται από την 1η Μαρτίου 2010 σε ανώνυμη εταιρεία με την επωνυμία La Poste […]».
(321)
Οι γαλλικές αρχές διευκρίνισαν ότι η μετατροπή της La Poste σε ανώνυμη εταιρεία θα έχει ως αποτέλεσμα την υπαγωγή της στο κοινό δίκαιο που εφαρμόζεται στις επιχειρήσεις υπό δικαστική εξυγίανση ή εκκαθάριση.
(322)
Η Επιτροπή συμφωνεί ότι με την πραγματική μετατροπή της La Poste σε ανώνυμη εταιρεία, όπως προβλέπει το νομοσχέδιο που διαβίβασαν οι γαλλικές αρχές, θα καταργηθεί η απεριόριστη εγγύηση υπέρ της La Poste. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η μετατροπή αυτή συνιστά σωστό μέτρο για την κατάργηση, σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο, της κρατικής ενίσχυσης που λαμβάνει σήμερα η La Poste.
(323)
Η ψήφιση του νομοσχεδίου από το Κοινοβούλιο προβλέπεται να πραγματοποιηθεί τον Ιανουάριο 2010. Στις 4 Οκτωβρίου 2006, σύμφωνα με το άρθρο 18 του διαδικαστικού κανονισμού, η Επιτροπή είχε ζητήσει να καταργηθεί η απεριόριστη εγγύηση το αργότερο έως τις 31 Δεκεμβρίου 2008. Λαμβάνοντας, ωστόσο, υπόψη τις περιστάσεις της παρούσας υπόθεσης και το γεγονός ότι οι συζητήσεις με τις γαλλικές αρχές παρατάθηκαν μέχρι τον Οκτώβριο του 2009 καθώς και το χρόνο που είναι απαραίτητος για να εγκριθούν οι νομοθετικές πράξεις οι οποίες θα θέτουν τέρμα σε αυτή την εγγύηση, η Επιτροπή θεωρεί ότι είναι λογικό να ζητήσει από τις γαλλικές αρχές την πραγματική κατάργηση της απεριόριστης εγγύησης το αργότερο μέχρι τις 31 Μαρτίου 2010,
ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΑΠΟΦΑΣΗ:
Άρθρο 1
Η χορηγούμενη από τη Γαλλία απεριόριστη εγγύηση στη La Poste συνιστά κρατική ενίσχυση ασυμβίβαστη με την εσωτερική αγορά. Η Γαλλία οφείλει να καταργήσει αυτή την ενίσχυση το αργότερο έως τις 31 Μαρτίου 2010.
Άρθρο 2
Η Επιτροπή θεωρεί ότι η πραγματική μετατροπή της La Poste σε ανώνυμη εταιρεία θα καταργήσει εκ των πραγμάτων την απεριόριστη εγγύηση την οποία λαμβάνει. Η πραγματική κατάργηση αυτής της απεριόριστης εγγύησης το αργότερο στις 31 Μαρτίου 2010 συνιστά κατάλληλο μέτρο για την εξάλειψη, σύμφωνα με το δίκαιο της Ένωσης, της διαπιστωθείσας στο άρθρο 1 κρατικής ενίσχυσης.
Άρθρο 3
Εντός δύο μηνών από την κοινοποίηση της παρούσας απόφασης, η Γαλλία διαβιβάζει στην Επιτροπή αναλυτική περιγραφή των μέτρων που έχουν ήδη ληφθεί και αυτών που προβλέπονται για τη συμμόρφωση με την παρούσα απόφαση.
Άρθρο 4
Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στη Γαλλική Δημοκρατία.
Βρυξέλλες, 26 Ιανουαρίου 2010.

Labels: 2
4
19
12
18