Document ID: 32011D0528

DECISÃO DA COMISSÃO
de 8 de Março de 2011
relativa ao auxílio estatal C 24/09 (ex N 446/08) - Auxílio estatal para empresas com utilização intensiva de energia, Lei da electricidade verde, Áustria
[notificada com o número C(2011) 1363]
(Apenas faz fé o texto em língua alemã)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2011/528/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Em 27 de Junho de 2008, a Áustria deu a conhecer mediante uma notificação prévia a sua intenção de alterar a Lei austríaca da electricidade verde (Ökostromgesetz, em seguida, «lei») que a Comissão tinha aprovado na sua anterior redacção como auxílio compatível com o mercado interno em 2006 (2). Em 4 de Setembro de 2008, a Áustria notificou uma nova versão da lei, que constitui o objecto da presente Decisão da Comissão.
(2)
Por carta de 28 de Outubro de 2008, a Comissão solicitou informações complementares. Depois de nova carta, a Áustria enviou a informação complementar por carta de 22 de Dezembro de 2008. Na sequência de uma reunião com representantes da Áustria em 11 de Fevereiro de 2009, a Comissão solicitou novas informações por carta datada de 19 de Fevereiro de 2009. A Áustria forneceu essas informações em carta de 17 de Março de 2009. Por carta de 8 de Maio de 2009, a Comissão pediu informações suplementares, as quais lhe foram comunicadas pela Áustria por cartas de 9 e 19 de Junho de 2009.
(3)
Em 9 de Julho de 2008, a Comissão recebeu uma denúncia da Câmara Federal do Trabalho (Bundesarbeitskammer) austríaca relacionada com uma medida da lei a favor das empresas com utilização intensiva de energia.
(4)
Em 22 de Julho de 2009, a Comissão adoptou uma decisão híbrida, que aprova medidas a favor dos produtores de electricidade verde: a Comissão considerou essas medidas compatíveis com o Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente (a seguir «Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente»/«Enquadramento») (3), mas decidiu dar início a um procedimento formal para examinar o mecanismo de isenção da lei destinado a empresas com utilização intensiva de energia (4).
(5)
Por carta de 23 de Julho de 2009, a Comissão informou a Áustria desta decisão e pediu-lhe que lhe transmitisse todas as informações necessárias para avaliar a medida.
(6)
A Comissão publicou a sua decisão no Jornal Oficial da União Europeia (5) e convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre a medida.
(7)
Por carta de 19 de Agosto de 2009, a Áustria solicitou uma prorrogação do prazo, que a Comissão autorizou mediante carta de 9 de Setembro de 2009. Por fim, em 8 de Outubro de 2009, a Áustria enviou as suas observações.
(8)
Entretanto, mediante carta de 7 de Outubro de 2009, a Câmara Federal do Trabalho austríaca apresentou observações relativas à medida a favor das empresas com utilização intensiva de energia. A Comissão pediu à Áustria para comentar essas observações. A Áustria comentou-as em 23 de Dezembro de 2009 e apresentou informações complementares em 23 de Abril de 2010.
(9)
Por cartas de 21 de Junho de 2010 e 19 de Julho de 2010, a Comissão solicitou à Áustria informações adicionais, que lhe foram transmitidas a 13 de Setembro de 2010. A pedido da Áustria, realizou-se uma reunião entre a Comissão e representantes da Áustria, em 9 de Julho de 2010.
(10)
Por carta de 24 de Novembro de 2010, a Áustria destacou a importância da lei relativa à electricidade verde para o país e pediu que se tomasse uma decisão sobre o assunto até inícios de Dezembro de 2010. A Comissão respondeu a esta carta em 7 de Dezembro de 2010. Em 9 de Dezembro de 2010, efectuou-se uma nova reunião com representantes da Áustria.
(11)
Por carta de 30 de Dezembro de 2010, a Áustria retomou os argumentos a favor da medida que já tinha exposto durante o procedimento e solicitou à Comissão que aprovasse o mecanismo de isenção para empresas com utilização intensiva de energia. A Comissão respondeu a esta carta em 25 de Janeiro de 2011.
2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DA MEDIDA
(12)
A Comissão aprovou com a sua decisão de 22 de Julho de 2009 a versão alterada da lei, à excepção do § 22c, que inclui o mecanismo de isenção para empresas com utilização intensiva de energia. Por isso, a descrição limita-se a este mecanismo.
2.1. Descrição do mecanismo de isenção para empresas com utilização intensiva de energia
(13)
Segundo a secção 3 da lei, a Áustria outorga a uma ou várias empresas uma concessão para executar as tarefas do centro de liquidação da electricidade verde (Ökostromabwicklungstelle). O concessionário é responsável, em particular, por comprar electricidade verde aos produtores a um preço fixo e vendê-la às empresas de distribuição de electricidade a um preço fixo. As empresas distribuidoras de electricidade são obrigadas a comprar uma percentagem da sua oferta total ao centro de liquidação da electricidade verde, percentagem que corresponde à percentagem média de electricidade verde no mix eléctrico total da Áustria.
(14)
Recentemente, a Áustria outorgou uma concessão para todo o país ao Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (OeMAG) como único centro de liquidação de electricidade verde. O OeMAG é uma sociedade anónima de direito privado auditada por um revisor oficial de contas. O Ministério Federal austríaco da Economia e do Trabalho e a entidade reguladora austríaca da energia E-Control GmbH asseguram a supervisão do OeMAG. Os elementos decisivos para executar a medida a favor das empresas com utilização intensiva de energia (como, por exemplo, as modalidades de fornecimento da electricidade aos distribuidores, o preço que devem pagar estes distribuidores e a contribuição do consumidor final) são previamente fixados pelas autoridades austríacas através de uma lei ou de um decreto. Eventuais litígios entre as empresas participantes resolver-se-ão num tribunal comum e não por procedimento administrativo.
(15)
O OeMAG é uma sociedade anónima propriedade de empresas que actuam como operadoras de redes de transporte de energia, bancos e empresas industriais. Enquanto a Verbund-APG possui 24,4 % das acções, a VKW Netz AG, a TIWAG Netz AG, a CISMO GmbH, o Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), o Investkreditbank AG e a Smart Technologies têm cada uma 12,6 % das acções do OeMAG. A Verbund-APG é uma filial a 100 % da Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft); desta, 51 % são propriedade da República da Áustria. A VKW Netz AG pertence à Illwerke AG, em que, por sua vez, 95,5 % são propriedade do Land de Vorarlberg. A TIWAG Netz AG é propriedade da TIWAG AG, que, por sua vez, é propriedade a 100 % do Land de Tirol. A CISMO GmbH é propriedade do banco Oesterreichische Kontrollbank AG bem como de operadores de redes de transportes de energia e de empresas de electricidade e de gás. O banco Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) é propriedade de bancos austríacos. O banco Investkredit Bank AG é basicamente propriedade dos Volksbanken. A Smart Technologies é propriedade da Siemens. Portanto, as acções do OeMAG repartem-se entre 49,6 % para os accionistas sob controlo público e 50,4 % para os accionistas privados. A Comissão não dispõe de dados que indiquem que os accionistas sob controlo público possam exercer um controlo ou, pelo menos, um controlo conjunto sobre o OeMAG.
(16)
De acordo com um mecanismo do § 22c, n.o 1, da lei, as empresas com utilização intensiva de energia podem solicitar aos seus fornecedores de electricidade que não lhes forneçam electricidade ecológica. Para isso, as empresas com utilização intensiva de energia devem provar que cumprem as condições seguintes:
a)
Devem ter direito ao reembolso em conformidade com a Energieabgabevergütungsgesetz (lei de bonificação fiscal da energia), e
b)
Os custos da electricidade verde deverão ser de, pelo menos, 0,5 % do valor líquido da sua produção.
A isenção é concedida, a pedido, pela autoridade reguladora austríaca da energia Energie-Control GmbH.
(17)
Se a isenção for concedida, as empresas de distribuição de electricidade ficam proibidas por lei de cobrar a estes grandes consumidores de electricidade os custos adicionais da electricidade verde.
(18)
O § 22c, n.o 5, da lei estabelece a este respeito que os contratos entre os distribuidores de electricidade e os utentes finais grandes consumidores de electricidade devem prever obrigatoriamente que os distribuidores de electricidade não distribuam a estes utentes finais electricidade verde procedente dos centros de liquidação de electricidade verde e que não lhes repercutam os custos da dita electricidade verde. Serão nulas as cláusulas que disponham o contrário (6).
(19)
Se se conceder a uma empresa com utilização intensiva de energia a isenção da obrigação de compra, a mesma deverá pagar ao OeMAG uma compensação de 0,5 % do valor líquido da sua produção no ano de calendário precedente, em conformidade com o § 22c, n.o 2, da lei.
2.2. Resumo da decisão de início do procedimento
(20)
A Áustria assinalou na sua notificação que o mecanismo de isenção devia ser avaliado independentemente do regime geral de auxílios a favor dos produtores de electricidade verde, já que se referia unicamente à «relação contratual privada» entre empresas com utilização intensiva de energia e distribuidores de electricidade. A Áustria argumentava que a isenção não representava um auxílio estatal e que, ainda que o fosse, seria compatível com o capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente, por analogia.
(21)
No entanto, já na sua decisão de iniciar o procedimento, a Comissão chegou à conclusão de que, no que respeita à questão da existência de auxílio, a «isenção» do mecanismo de financiamento não se podia avaliar independentemente do próprio mecanismo de financiamento. A Comissão considerou que uma «excepção» (isenção) faz sempre parte, por definição, da «regra» e que o mecanismo de isenção faz parte integrante do regime geral e que portanto deve avaliar-se nos termos da legislação em matéria de auxílios estatais. Além disso, segundo a legislação, os distribuidores de electricidade com um grande número de clientes isentos podem solicitar uma isenção do pagamento de tarifas reguladas, do que se depreende que o regime pode provocar também perdas directas para o OeMAG, reforçando assim a conclusão de que se trata de auxílio estatal (7).
(22)
A Comissão manifestou dúvidas a respeito da compatibilidade do mecanismo de isenções com as regras em matéria de auxílios estatais. Por estes motivos, a Comissão decidiu dar início a um procedimento formal de investigação relativo ao mecanismo.
(23)
Na pendência de uma decisão final da Comissão, a Áustria concedeu os benefícios do mecanismo de isenção (8) baseando-se na possibilidade prevista no quadro temporário de conceder auxílios de montante até 500 000 EUR no período de 1 de Janeiro de 2008 a 31 de Dezembro de 2010 (9). A Comissão aprovou o regime «Quantidades limitadas de auxílio compatível com o mercado comum em conformidade com o quadro temporário comunitário» («Österreichregelung Kleinbeihilfen») (N 47a/09) (10). O regime pode aplicar-se a empresas que não se encontravam em dificuldades em 1 de Julho de 2008 e aplica-se a todos os sectores económicos, com excepção da pesca e da produção primária de produtos agrícolas. Mais de 2 000 empresas beneficiaram da medida.
3. COMENTÁRIOS DA ÁUSTRIA
(24)
Como já ocorreu nos procedimentos de notificação prévia e de notificação, a Áustria mantém o seu ponto de vista de que a medida a favor das empresas com utilização intensiva de energia não constitui um auxílio estatal, por a medida não implicar a utilização de recursos estatais e não ser selectiva.
(25)
Mas, mesmo que o mecanismo de isenções constituísse um auxílio estatal, a Áustria considera que podia, de qualquer modo, ser declarado compatível com o mercado interno, por analogia com o capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente, com o artigo 25.o do Regulamento (CE) n.o 800/2008 da Comissão, de 6 de Agosto de 2008, que declara certas categorias de auxílios compatíveis com o mercado comum, em aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado (Regulamento geral de isenção por categoria) (11) (RGIC) e com o artigo 17.o da Directiva 2003/96/CE do Conselho, de 27 de Outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade (12) (Directiva tributação da energia).
3.1. Recursos estatais e imputabilidade
(26)
No que respeita aos recursos estatais, a Áustria considera que a lei é análoga à Lei alemã das energias renováveis (Erneuerbare-Energien-Gesetz), que em sua opinião não implica a utilização de recursos estatais. A Áustria remete a este propósito para o acórdão do Tribunal de Justiça no processo PreussenElektra (13).
(27)
A Áustria considera que os mecanismos de isenção estabelecidos pela lei austríaca relativa à electricidade verde e pela lei alemã de energias renováveis partilham as seguintes características:
a)
Em ambos os sistemas, o custo adicional decorrente da tarifa de aquisição garantida é suportado pelos fornecedores de electricidade, que têm de comprar uma certa proporção de energias renováveis a preço fixo;
b)
Em ambos os sistemas, os fornecedores de electricidade não são obrigados a comprar electricidade ecológica para os seus clientes que estão dispensados da obrigação de adquirir tal electricidade ecológica;
c)
Em ambos os sistemas, existe a obrigação de comprar electricidade verde aos produtores para os intervenientes no mercado que não actuam como serviço público; estes participantes no mercado estão autorizados por lei a transferir os custos adicionais aos fornecedores de electricidade, fixando a lei as correspondentes obrigações de compra e os preços;
d)
Em ambos os sistemas, o regulador deve verificar que não existe qualquer compensação excessiva de uma empresa que tem uma obrigação de comprar a electricidade verde aos produtores.
(28)
Nos pontos 42 a 48 da decisão de início do procedimento, a Comissão explicou em detalhe a razão e em que circunstâncias a medida em apreciação é comparável à medida examinada pelo Tribunal de Justiça no processo Essent (14). A Áustria contesta estas conclusões pelas seguintes razões:
a)
O OeMAG não é uma entidade designada pelo Estado para efeitos de cobrança de taxas. A este respeito, a Áustria faz referência de novo à Alemanha, onde, em sua opinião, os operadores da rede desempenham exactamente o mesmo papel que o OeMAG.
b)
O OeMAG é uma empresa privada, e não um organismo de direito público, como os organismos que deram lugar aos acórdãos nos processos Air France (15) e Salvat Père (16). Neste contexto, a Áustria assinala que o Estado não tem competência para nomear os membros do órgão de administração ou do conselho fiscal nem o direito de veto sobre as decisões do OeMAG. O Estado também não tem competência para assumir as tarefas do OeMAG.
c)
Eventuais litígios que envolvam o OeMAG são da competência dos tribunais comuns.
d)
O único controlo público a que o OeMAG está sujeito é uma auditoria ex post por parte do Tribunal de Contas austríaco.
e)
O Orçamento do Estado não cobre quaisquer perdas sofridas pelo OeMAG. O papel das entidades públicas é limitado a fixar os preços de compra e de venda de electricidade verde. Por conseguinte, não existem quaisquer encargos para o orçamento do Estado do tipo indicado nos processos Sloman Neptun (17) e Pearle (18).
f)
A E-Control GmbH não goza de qualquer poder discricionário para conceder uma isenção ao abrigo do § 22c da lei.
g)
O montante total que os fornecedores de electricidade pagam ao OeMAG não é afectado pelo mecanismo de isenções. Apenas muda a repartição do montante global entre as diferentes categorias de consumidores finais de electricidade.
3.2. Selectividade
(29)
A Áustria alega que a isenção para as empresas com utilização intensiva de energia não constitui um auxílio estatal, porque não é selectiva.
(30)
As empresas com utilização intensiva de energia estão isentas apenas parcialmente do financiamento do fomento dos produtores de electricidade verde. Têm de pagar uma compensação de 0,5 % do valor líquido da sua produção directamente ao OeMAG e, assim, continuar a contribuir para o financiamento do fomento da produção de electricidade verde.
(31)
Invocando o acórdão Adria-Wien Pipeline (19), a Áustria alega que a medida não está limitada de jure a certos sectores da economia, nem é selectiva de facto. Mas, ainda que existisse selectividade prima facie, esta estaria justificada em qualquer caso pela lógica do sistema.
(32)
Selectividade de jure: Segundo a lei, os beneficiários não se limitam a determinados sectores da economia ou às empresas com uma determinada dimensão, nem estão previstos quaisquer outros critérios selectivos. Em apoio da sua tese, a Áustria alega que nada na jurisprudência sugere que o teste de «selectividade» necessário para os auxílios estatais é satisfeito pelo simples facto de se estabelecer um determinado valor líquido de produção. Além disso, a Áustria salienta que a medida não se restringe a determinados sectores da economia ou às empresas com uma determinada dimensão, nem prevê quaisquer outros critérios selectivos, e destaca que, com base no regime temporário, a medida afecta 19 sectores económicos diferentes e cerca de 2 300 empresas. Por conseguinte, a medida não é selectiva de jure.
(33)
Selectividade de facto: De acordo com a Áustria, o elevado número de sectores económicos e empresas afectadas pelo mecanismo de isenção e o facto de a medida não prever limitações a determinados sectores económicos, a empresas de uma determinada dimensão ou outros critérios selectivos, provam que a medida é de facto uma medida geral. A Áustria alega que esta posição é igualmente apoiada pelo processo Adria-Wien Pipeline. A Áustria assinala que neste processo o Tribunal de Justiça examinou um reembolso parcial de um imposto sobre a energia que foi concedido a empresas cujos impostos sobre a energia excediam 0,35 % do valor líquido da sua produção. O Tribunal de Justiça proferiu o seguinte: «[…] medidas nacionais que prevêem um reembolso parcial dos impostos sobre a energia incidentes sobre o gás natural e a energia eléctrica não constituem auxílios concedidos pelos Estados na acepção do artigo 92.o do Tratado CE (actualmente artigo 107.o TFUE), […], quando se apliquem a todas as empresas situadas no território nacional, independentemente do objecto da sua actividade» (20).
(34)
Justificação baseada na lógica do sistema: No que respeita à estrutura do mecanismo de refinanciamento e de isenção, a Áustria constata que a diferenciação do financiamento se estabelece por analogia com outros sistemas financiados por impostos ou contribuições. Dado que esta diferenciação tem em conta a capacidade das empresas de suportar encargos adicionais, está em conformidade com a lógica do sistema e, por conseguinte, não constitui um auxílio estatal. A Áustria considera que a Comissão também adoptou este ponto de vista em duas anteriores decisões relativas a auxílios estatais (21).
(35)
A Áustria salienta, além disso, que o mecanismo de isenção não prejudica os benefícios ambientais proporcionados pela lei, uma vez que o montante de auxílio disponível para fomentar a produção de electricidade verde não é reduzido. Só reduzindo os custos ambientais para certas empresas se pode estabelecer um mecanismo de financiamento sustentável para a electricidade verde, que é necessário para garantir o fomento das fontes de energia renováveis.
3.3. Compatibilidade
(36)
No que respeita à compatibilidade, a Áustria sustenta que o capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente pode aplicar-se ao mecanismo de isenção por analogia.
(37)
O capítulo 4 do Enquadramento (pontos 151 a 159) estabelece requisitos para os auxílios estatais concedidos sob forma de reduções ou isenções de impostos ambientais. Prevê dois tipos de verificações: os auxílios em forma de reduções ou isenções fiscais no caso de impostos ambientais harmonizados de acordo com o direito comunitário consideram-se compatíveis com o mercado interno se os beneficiários do auxílio pagarem, pelo menos, o nível mínimo comunitário de tributação estabelecido na Directiva relativa à tributação da energia (22). Se a medida prevê reduções ou isenções fiscais no caso de impostos ambientais harmonizados que superam este nível mínimo de tributação, ou reduções ou isenções no caso de impostos ambientais não harmonizados, os Estados-Membros devem fornecer informações pormenorizadas sobre a necessidade e proporcionalidade da medida.
(38)
Neste contexto, a Áustria propõe uma aplicação por analogia do capítulo 4 do Enquadramento, que diz respeito aos auxílios sob forma de reduções ou isenções dos impostos ambientais. Segundo os argumentos da Áustria, a medida pode ser avaliada por analogia, designadamente, com as disposições relativas aos impostos ambientais harmonizados. Nesta base jurídica, o mecanismo de isenção poderia ser considerado compatível, desde que as empresas em questão continuem a pagar o nível mínimo de tributação fixado pela Directiva relativa à tributação da energia, ou seja, 0,5 EUR/MWh, o que já seria o caso. Daí decorre que a isenção adicional do sistema de tarifas de aquisição sob a forma de isenção parcial da contribuição para o seu financiamento poderia ser considerada compatível com o mercado interno, uma vez que a contribuição restante para financiar o fomento da produção de electricidade verde continua a funcionar como um suplemento ao imposto mínimo sobre a electricidade.
(39)
A Áustria considera que o mecanismo de isenção leva, pelo menos indirectamente, a um nível mais elevado de protecção ambiental. Neste contexto, o mecanismo de isenção seria necessário a fim de tornar possível um aumento geral do montante que os consumidores de electricidade pagam pela electricidade renovável.
(40)
A Áustria apoia este argumento comparando o texto do ponto 152 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente e o artigo 25.o do Regulamento geral de isenção por categorias (RGIC) (23). Depois de comparar o texto do RGIC em várias versões linguísticas, as autoridades austríacas chegaram à conclusão de que o artigo 25.o do RGIC tem um âmbito de aplicação mais amplo do que o ponto 152 do enquadramento: enquanto, de acordo com o ponto 152 do enquadramento, as reduções fiscais aplicáveis aos impostos ambientais supõem a existência de impostos sobre a energia totalmente harmonizados, do artigo 25.o do RGIC conclui-se que essas reduções fiscais ambientais - como as reduções da tributação sobre a electricidade nos termos da Directiva sobre a tributação da energia - já estão isentas se cumprem as condições desta directiva (Directiva 2003/96/CE). Daí se depreende que os requisitos estabelecidos na Directiva sobre a tributação da energia para as reduções fiscais estão incluídos no mecanismo de isenção para as empresas com utilização intensiva de energia. A lógica, as avaliações e os elementos normativos da Directiva sobre a tributação da energia e das disposições que fazem referência a esta directiva, como o artigo 25.o do RGIC seriam, portanto, aplicáveis ao mecanismo de isenção proposto. Tanto o mecanismo de isenção como o sistema austríaco de tributação do custo do consumo de electricidade cumpririam, portanto, as condições da Directiva relativa à tributação da energia, pelo que se justificam nos termos do artigo 25.o do RGIC, ou seriam compatíveis com o mercado interno por analogia com esse artigo (24).
(41)
Neste contexto, a Áustria recorda que durante a preparação do capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente houve reacções críticas por parte de Estados-Membros. Além disso, a Áustria faz referência ao «Joint paper on the revision of the Community guidelines on State aid for environmental protection and Energy Tax Directive» de 7.12.2006 (25). Neste Joint paper (documento conjunto) assinalava-se claramente que os Estados-Membros precisavam de flexibilidade para poderem efectuar diferenciações oportunas. As isenções ou taxas diferenciadas também faziam parte da natureza e da lógica dos impostos e contribuições ambientais. Por isso, os Estados-Membros estavam a favor de uma interpretação ampla do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente e do RGIC.
(42)
Por último, a Áustria descreve pormenorizadamente que noutros Estados-Membros se aplicam sistemas similares e destaca que a lei se pode comparar, em larga medida, com a Lei alemã sobre energias renováveis (Erneuerbare-Energien-Gesetz, EEG). Como as empresas austríacas com utilização intensiva de energia competem com empresas de outros Estados-Membros (p. ex. Alemanha) e de países terceiros, o mecanismo de isenção seria essencial para evitar estar em desvantagem na concorrência internacional.
4. OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS
(43)
Depois do início do procedimento formal de investigação, a Câmara Federal do Trabalho austríaca apresentou as suas observações. A Câmara Federal do Trabalho, que conta com 3,2 milhões de membros, considera que o sistema de financiamento da lei inclui um auxílio estatal. Também não partilha a opinião da Áustria sobre a compatibilidade do mecanismo de isenção a favor dos grandes consumidores de electricidade com as disposições em matéria de auxílios estatais. A Câmara Federal do Trabalho sublinha que este mecanismo suporia um encargo adicional para as pequenas e médias empresas (PME) e as famílias, que estariam obrigadas a pagar os custos adicionais da electricidade verde sem serem os principais consumidores. Esta situação provocaria uma distorção da concorrência à custa das PME.
(44)
Nas suas observações, a Câmara Federal do Trabalho refere-se à decisão da Comissão de 4 de Julho de 2006 (26), na qual a Comissão já considerou que as tarifas de aquisição constituíam um auxílio estatal. Uma vez que o quadro jurídico que rege as tarifas de aquisição não mudou desde então, a Câmara defendeu que o sistema de apoio previsto na lei na sua versão de 2008 continua a constituir um auxílio estatal. Por isso, a Câmara admirou-se como pode a Áustria defender agora uma posição diferente da que tinha expressado quando notificou a anterior versão da lei.
(45)
A Câmara não partilha a opinião da Áustria de que a isenção de grandes consumidores da obrigação de compra, tal como se prevê na lei, deveria ser considerada ao mesmo nível que o limite máximo de impostos sobre a energia. Invocando uma anterior decisão da Comissão que aprovava um limite máximo dos impostos sobre a energia, a Áustria solicitava também agora a aprovação do mecanismo de isenção para grandes consumidores de electricidade, o que não era admissível. Todavia, a Câmara Federal do Trabalho considera que esta analogia é inadmissível.
(46)
Assim, o limite máximo dos impostos sobre a energia representaria um auxílio fiscal, visando, pelo menos indirectamente, uma melhoria da protecção do ambiente, enquanto a isenção da obrigação de compra para as empresas com utilização intensiva de energia não se pode incluir no Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente, visto que carece de objectivos de carácter ambiental.
(47)
Como a lei regula especialmente a isenção dessa obrigação de compra pelos grandes consumidores, esta disposição não pode ser considerada como isenção ou redução de impostos ambientais na acepção do capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente.
(48)
Ainda que o capítulo 4 pudesse ser aplicado por analogia, o mecanismo de isenção não seria compatível com as respectivas disposições, pelas seguintes razões: a medida não foi limitada a um período de 10 anos. Além disso, o possível aumento dos custos de produção das actividades económicas afectadas (tais como as indústrias do papel e do aço) poderia ser transmitido aos consumidores, já que a elasticidade dos preços é suficientemente grande na actual situação do mercado. Portanto, o mecanismo de isenção não cumpriria o requisito do ponto 158, alínea c), do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente.
(49)
Por outro lado, a isenção também não seria proporcionada, já que os consumidores com utilização intensiva de energia não seriam obrigados a consumir electricidade verde, pelo que atrasar-se-ia a adaptação das energias alternativas aos preços de mercado. Além disso, as PME e as famílias teriam de pagar sozinhas os custos adicionais de produção de electricidade verde, embora consumam apenas pequenos volumes de energia. Consequentemente, também não se cumpriria o requisito previsto no ponto 159, alínea a), do Enquadramento.
(50)
Não existiriam acordos na acepção do ponto 159, alínea c), do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente, com base nos quais os grandes consumidores de energia se comprometessem a concretizar os objectivos almejados pela lei. Por último, o mecanismo de isenção a favor dos grandes consumidores não contribuiria para a eficiência energética ou para uma utilização da energia amiga do ambiente, mas, pelo contrário, excluiria esses consumidores de qualquer participação nos esforços para alcançar os objectivos ambientais no âmbito da UE.
(51)
Na opinião da Câmara Federal do Trabalho, as disposições do § 22 da lei constituiriam um auxílio ao funcionamento sui generis, que não entraria no âmbito de aplicação do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente, porque delas não se depreende nenhum benefício para o ambiente. Uma vez que este auxílio não estaria limitado no tempo nem estaria programado para diminuir progressivamente, e com o tempo conduziria a uma distorção da concorrência sobretudo à custa das PME, na opinião da Câmara Federal do Trabalho não deveria ser autorizado.
5. APRECIAÇÃO DA MEDIDA
(52)
A Comissão apreciou a medida notificada com base nos artigos 107.o e seguintes do TFUE e nos artigos 61.o e seguintes do Acordo EEE (27).
(53)
Em primeiro lugar, a Comissão assinala que a legislação notificada contém duas medidas distintas, as quais já foram avaliadas no âmbito do direito em matéria de auxílios estatais na decisão da Comissão de início do procedimento de 22 de Julho de 2009 (28). Por um lado, a lei estabelece um auxílio sob a forma de tarifas de aquisição em benefício dos produtores de electricidade verde. Por outro, a lei inclui uma disposição nos termos da qual as empresas com utilização intensiva de energia podem - em determinadas condições - ficar (parcialmente) isentas da obrigação de pagar a tarifa de alimentação. Na sua decisão de 22 de Julho de 2009, a Comissão autorizou as tarifas de alimentação a favor de produtores de electricidade verde como um auxílio estatal compatível com o mercado interno, mas, ao mesmo tempo, a Comissão expressou dúvidas sobre a compatibilidade do mecanismo de isenção com as normas em matéria de auxílios estatais e, em consequência, deu início a um procedimento formal de investigação sobre esta parte da lei. Na sua decisão de 22 de Julho de 2009, a Comissão autorizou a ajuda aos produtores de electricidade verde como auxílio estatal compatível com o mercado interno, mas não adoptou nenhuma posição definitiva sobre a questão de saber se a isenção das empresas com utilização intensiva de energia da obrigação de compra constituía um auxílio estatal e, em caso afirmativo, se este mecanismo de isenção era compatível com as normas dos auxílios estatais. Estas questões foram examinadas no procedimento formal de investigação que precedeu a presente decisão. No entanto, como se explica mais adiante, a classificação dos fundos distribuídos aos produtores de electricidade verde através do OeMAG como recursos estatais na decisão de 22 de Julho de 2009 é importante para determinar a presença de recursos estatais no mecanismo que isenta de contribuição as empresas com utilização intensiva de energia.
5.1. Presença de auxílios estatais
(54)
Uma medida constitui um auxílio estatal abrangido pelo artigo 107.o, n.o 1, do TFUE quando 1) se outorgue ao beneficiário da ajuda uma vantagem através da medida, 2) a medida seja financiada pelo Estado ou por recursos estatais, 3) sejam favorecidas pela medida certas empresas ou certas produções e 4) a medida possa afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros e falseie ou ameace falsear a concorrência no mercado interno.
5.1.1. Vantagem
(55)
Quando a possível vantagem resulta de uma isenção ou de uma isenção parcial da taxa de regulação, a única questão a determinar é se, no quadro de um dado regime jurídico, uma medida estatal é susceptível de favorecer certas empresas ou certas produções, na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, relativamente a outras empresas que se encontrem numa situação factual e jurídica comparável à luz do objectivo prosseguido pela medida em causa (29).
(56)
No presente caso, o objectivo da medida em questão consiste em obter receitas provenientes de consumidores de electricidade para financiar a produção de electricidade verde. As empresas com utilização intensiva de energia encontram-se de facto e de jure na mesma situação que os demais consumidores de electricidade, já que todos consomem electricidade e adquirem-na junto dos fornecedores de electricidade, que, por sua vez, são obrigados a comprar uma certa quantidade de electricidade verde a um preço fixo estabelecido pela lei ou por um regulamento (Verrechnungspreis - preço de transferência). Na ausência de mecanismo de isenção, as empresas com utilização intensiva de energia teriam de pagar aos seus fornecedores de electricidade os custos adicionais da electricidade verde como figuram na sua conta de electricidade. É assim que os fornecedores de electricidade repercutem os custos adicionais derivados da sua obrigação de adquirir electricidade verde ao centro de liquidação de electricidade verde. Ao mesmo tempo, outros consumidores de electricidade que se encontram na mesma situação jurídica e factual, visto que todos adquirem electricidade, não beneficiam desta possibilidade. Por esta razão, o mecanismo de isenção favorece as empresas com utilização intensiva de energia relativamente a todos os outros consumidores de electricidade.
(57)
No entanto, com base na isenção concedida por E-Control GmbH, as empresas com utilização intensiva de energia têm o direito de solicitar que não lhes seja fornecida electricidade verde, e os fornecedores de electricidade estão proibidos, por lei, de repercutir nas empresas isentas os custos em que incorrerem com a sua obrigação de adquirir electricidade verde ao centro de liquidação de electricidade verde. Em contrapartida, as empresas com utilização intensiva de energia pagam o equivalente a 0,5 % do valor líquido da sua produção ao centro de liquidação.
(58)
Por esta razão, o mecanismo de isenção tem o efeito de limitar, a partir de um determinado nível, a contribuição das empresas com utilização intensiva de energia para os rendimentos do centro de liquidação de electricidade verde. Portanto, de acordo com a legislação, estão isentas de um encargo que teriam de suportar em condições normais de mercado. Por conseguinte, o mecanismo de isenção confere uma vantagem às empresas que são elegíveis para dele beneficiar.
(59)
Segundo as indicações da Áustria, a poupança pode elevar-se a um total de 44 milhões de EUR por ano (30). A medida representa, portanto, uma vantagem para estas empresas com utilização intensiva de energia.
5.1.2. Recursos estatais e imputabilidade
Segundo jurisprudência constante, uma vantagem só pode ser qualificada de auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, caso seja concedida directa ou indirectamente através de recursos estatais e a utilização desses recursos seja imputável ao Estado (31).
(60)
A este respeito, a Áustria apresentou um duplo argumento. Em primeiro lugar, os fundos sob o controlo do OeMAG não são imputáveis aos recursos estatais. Em segundo lugar, mesmo que os fundos sob controlo do OeMAG fossem imputáveis ao Estado, a redução das receitas do OeMAG devido ao mecanismo de isenção não suporia uma redução dos recursos estatais, porque não há participação do Estado abaixo do nível do OeMAG (ou seja, ao dos consumidores com utilização intensiva de energia e distribuidores de electricidade).
(61)
A Comissão constata que o mecanismo de isenção para as empresas com utilização intensiva de energia diminui as receitas do centro de liquidação de electricidade verde, o OeMAG, já que os fornecedores de electricidade não estão obrigados a comprar electricidade verde para as empresas com utilização intensiva de energia às quais foi concedida uma isenção, e os pagamentos directos destas empresas ao OeMAG são inferiores às contribuições que o OeMAG receberia se as ditas empresas não estivessem isentas.
(62)
Por isso, a Comissão tem de determinar se os recursos que, com base na lei, são controlados pelo centro de liquidação de electricidade verde, o OeMAG, constituem recursos estatais. Se for esse o caso, a medida em apreço implica uma redução nas receitas do Estado, sendo, por conseguinte, financiada pelos recursos estatais.
(63)
No processo Essent (32), o Estado tinha confiado à SEP, uma empresa propriedade de diversos produtores de electricidade dos Países Baixos, uma obrigação de serviço económico de interesse geral: a de cobrar um suplemento tarifário imposto aos utentes da rede eléctrica. Segundo a legislação, a SEP só podia usar as receitas procedentes desta imposição para os fins estabelecidos na lei, ou seja, a compensação dos custos irrecuperáveis que a liberalização do mercado da electricidade tinha gerado nas empresas de electricidade.
(64)
O Tribunal de Justiça considerou que as imposições cobradas pela SEP constituíam um recurso estatal, visto que estavam reunidas as seguintes condições:
a)
O suplemento tarifário constituía uma imposição a empresas privadas mediante um acto emanado de autoridades públicas (n.o 47 e n.o 66 do acórdão).
b)
O Estado tinha confiado à SEP a gestão de um serviço económico de interesse geral, a saber, a cobrança da imposição (n.o 68).
c)
A SEP não tinha qualquer possibilidade de utilizar o produto da imposição cobrada para fins diferentes dos previstos na lei e estava sujeita a um controlo rigoroso no que respeita ao cumprimento da sua função (n.o 69).
(65)
O acórdão deixava claro que o processo PreussenElektra não era comparável, já que no caso alemão, examinado pelo Tribunal de Justiça, «[…] as empresas não eram mandatadas Estado para gerir recursos estatais, mas estavam vinculadas por uma obrigação de compra através dos seus recursos financeiros próprios» (33). Por conseguinte, na sua decisão de início do procedimento, de 22 de Julho de 2009, a Comissão observou que, no caso em questão, o OeMAG tinha sido criado e licenciado pelo Estado austríaco e que lhe fora confiada, com base nos respectivos estatutos, a tarefa de administrar os recursos necessários para apoiar a electricidade verde. A Comissão concluiu, assim, que o facto de o OeMAG ser uma entidade privada não é suficiente para considerar que a medida não implica um auxílio estatal. Em particular, a Comissão constatou que a medida notificada não é comparável com o regime PreussenElektra. Enquanto no processo PreussenElektra estava apenas em questão a regulação da relação comercial entre empresas privadas sem a intervenção de um organismo intermédio, a lei austríaca da electricidade verde encarrega o OeMAG de obter e distribuir os fundos destinados a apoiar a produção de electricidade verde.
(66)
O Tribunal de Justiça distingue igualmente o processo Essent dos processos Pearle e PreussenElektra. No processo Pearle, os fundos cobrados por um organismo profissional não foram utilizados para uma política decidida pelas autoridades públicas, mas sim para uma campanha publicitária privada, ao passo que, no caso da PreussenElektra, as empresas de fornecimento de electricidade privadas sujeitas à obrigação de comprar electricidade de fontes renováveis a um preço fixo utilizavam os seus recursos próprios, e não as receitas de uma imposição que tivessem cobrado em nome do Estado (n.o 72 a 74).
(67)
Por conseguinte, no presente caso, a Comissão deve verificar se o OeMAG foi encarregado pelo Estado da cobrança e gestão de uma imposição, como a SEP, ou se utiliza os seus recursos próprios, como no caso da PreussenElektra (34).
(68)
Existência de uma imposição: Em primeiro lugar, a Comissão tem de determinar se os fundos recolhidos pelo OeMAG constituem uma imposição. A Comissão observa que os § 10 e § 19 da lei obrigam os fornecedores de electricidade a comprar uma determinada quantidade de electricidade verde a preço superior ao do mercado, denominado Verrechnungspreis - preço de transferência. Nos termos do § 22b da lei, o nível do preço de transferência é fixado anualmente pelo Ministro federal da Economia e do Trabalho; o § 22b da lei fixa valores por defeito. Por esta razão, a diferença entre o preço de mercado da electricidade e o preço de transferência, que é fixado por um acto de uma autoridade pública, constitui uma imposição sobre a electricidade. No presente caso, a imposição não é paga a outros intervenientes no mercado que realizam actividades comerciais normais, como acontecia no caso da PreussenElektra, o que levou o Tribunal de Justiça a considerar que não estavam envolvidos recursos estatais. No presente caso, os pagamentos são feitos a uma entidade encarregada especialmente da cobrança e distribuição destes recursos exclusivamente para fins de interesse público.
(69)
Designação de um organismo privado para a cobrança e administração da imposição: A lei estabelece que esta imposição seja cobrada, não pelo Estado, mas sim por uma entidade jurídica detentora de uma concessão para actuar como centro de liquidação para a electricidade verde. Actualmente, o OeMAG é detentor de uma concessão como centro de liquidação para todo o território da Áustria. Esta concessão confere ao OeMAG a obrigação de serviço económico de interesse geral de cobrar uma imposição sob a forma de um preço de transferência a todos os fornecedores de electricidade.
(70)
Os fornecedores de electricidade podem repercutir essa imposição nos consumidores de electricidade e, de um ponto de vista económico, é de presumir que geralmente o façam. No entanto, a lei proíbe-os de repercutir a imposição nas empresas com utilização intensiva de energia que tenham sido isentadas, nos termos do § 22c da lei, da obrigação de comprar electricidade verde.
(71)
A Comissão conclui, pois, que o OeMAG foi encarregado pelo Estado de prestar um serviço económico de interesse geral, designadamente a cobrança e administração da imposição.
(72)
Controlo dos fundos e utilização dos mesmos para fins especificados por lei: A Comissão constata que, nos termos do § 23 da lei, o OeMAG deve administrar as receitas do preço de transferência a partir de uma conta bancária específica. Os fundos depositados nesta conta só podem ser utilizados para a compra de electricidade verde. O OeMAG deve disponibilizar, a qualquer momento, todos os documentos relacionados com a conta ao Ministério Federal da Economia e do Trabalho e ao Tribunal de Contas austríacos. Independentemente da estrutura accionista do OeMAG, o § 15 da lei exige também que o Tribunal de Contas efectue auditorias ex post a este organismo.
(73)
A Comissão conclui, portanto, que o OeMAG deve utilizar os fundos para uma finalidade fixada por lei e que o Estado exerce um controlo rigoroso sobre a utilização dos fundos.
(74)
Pelos motivos expostos, a Comissão conclui que, em consonância com os casos Essent e Steinike, as verbas cobradas e administradas pelo OeMAG constituem recursos estatais.
(75)
A Áustria apresentou numerosos argumentos para explicar por que motivo a situação do OeMAG é comparável à do caso PreussenElektra e não do Essent. Nos considerandos seguintes demonstrar-se-á que estes argumentos não resistem a um exame rigoroso.
(76)
Em primeiro lugar, a Comissão observa que a Áustria comparou a lei da electricidade verde com a lei alemã das energias renováveis, na sua versão anterior e na redacção actual, tendo citado o acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de Março de 2001 no processo PreussenElektra (35). Esta comparação não é, porém, relevante no presente caso. Na presente decisão, a Comissão examina só a medida proposta e não a legislação alemã ou outra legislação comparável, uma vez que cada caso deve ser avaliado em função de suas próprias circunstâncias. De qualquer modo, há que assinalar, no que se refere aos argumentos apresentados, que a legislação austríaca é muito diferente da lei alemã avaliada no processo PreussenElektra. No acórdão PreussenElektra, o Tribunal de Justiça considerou que só as vantagens concedidas directamente pelo Estado ou por um organismo privado designado ou criado pelo Estado poderiam envolver fundos estatais. Em seguida, o Tribunal de Justiça concluiu que a obrigação de compra imposta aos fornecedores de electricidade privados não pressupõe uma transferência directa ou indirecta de recursos estatais. O regime notificado no presente caso não é, pois, idêntico ao regime examinado no processo PreussenElektra. Tal como se explica na decisão de dar início ao procedimento, de 22 de Julho de 2009, a Comissão constatou que o sistema austríaco inclui fundos imputáveis ao Estado. A Comissão constatou, em particular, que o sistema austríaco difere do alemão na medida em que prevê um organismo intermédio designado pelo Estado (p. ex. o OeMAG) e que o Estado supervisiona e controla a cobrança e distribuição dos recursos administrados por este organismo. Além disso, a Comissão constatou que o sistema austríaco pode permitir também pagamentos directos do Estado ao OeMAG.
(77)
Quanto à lei alemã das energias renováveis, há que assinalar que esta não é objecto da presente notificação e que a Comissão ainda não avaliou esta medida, pelo que não vai entrar em detalhes sobre a suposta analogia entre a lei da electricidade verde e a actual lei das energias renováveis.
(78)
A Áustria alega, além disso, que o OeMAG é uma empresa privada e não um organismo de direito público, como as sociedades que foram debatidas nos acórdãos Air France e Salvat Père. As autoridades austríacas só podem exercer um controlo sobre o OeMAG através da verificação ex post das suas contas e mediante a retirada da concessão.
(79)
A Comissão assinala a este respeito, remetendo para o processo Essent, que o facto de o Estado designar um organismo público ou um organismo privado para a cobrança e administração das receitas de uma imposição é irrelevante. Das conclusões do Tribunal de Justiça não se depreende se a SEP era uma entidade pública ou privada, pelo que este facto não é relevante para a avaliação. Esta conclusão está em conformidade com o n.o 106 das conclusões do advogado-geral Mengozzi no processo Essent e com o acórdão do Tribunal de Justiça no processo Steinike (36).
(80)
A circunstância de o OeMAG ser uma empresa sob controlo privado não exclui, portanto, a presença de recursos estatais. A questão determinante consiste em saber se foi designado pelo Estado para cobrar e gerir uma imposição.
(81)
A Áustria argumenta ainda que o orçamento do Estado não suporta quaisquer eventuais perdas do OeMAG e que o papel das autoridades públicas está limitado à fixação dos preços de compra e venda da electricidade verde. Não existem, por conseguinte, quaisquer encargos para o orçamento do Estado do tipo invocado nos processos Sloman Neptun e Pearle.
(82)
A este respeito, a Comissão sublinha que, como se demonstrou no processo Essent, as verbas ao dispor de uma entidade privada que tenha sido designada pelo Estado para a cobrança e administração de uma imposição constituem um recurso estatal. Por conseguinte, uma redução do nível da imposição paga por determinadas empresas a ela sujeitas é suficiente para representar um ónus para o Estado.
(83)
Em relação ao argumento da Áustria de que a E-Control não dispõe de qualquer poder discricionário para isentar da obrigação de compra as empresas com utilização intensiva de energia, a Comissão assinala que, tal como explicou o advogado geral Mengozzi no n.o 109 das suas conclusões no processo Essent, para avaliar se determinados fundos constituem recursos estatais é irrelevante que o organismo designado pelo Estado para cobrar e administrar a imposição disponha ou não de margem de apreciação.
(84)
Quanto ao último argumento da Áustria, a saber, que o montante total pago pelos fornecedores de electricidade ao OeMAG não é afectado pelo mecanismo de isenção, que só modifica a distribuição do montante total entre as diferentes categorias de consumidores finais, a Comissão observa que o facto de as perdas de receitas estatais serem compensadas por um aumento das receitas estatais provenientes de outras fontes também não é relevante no que respeita à utilização de recursos estatais. É bem mais decisivo o facto de uma empresa beneficiar de uma vantagem e de esta vantagem conduzir a uma diminuição das receitas estatais procedentes dessa empresa. É evidente que o Estado, em última instância, terá de encontrar outras fontes de receitas para compensar a redução.
(85)
A Comissão conclui que os factos do presente caso correspondem aos factos examinados nos processos Essent e Steinike; estão reunidos todos os critérios estabelecidos em ambos os processos para a presença de recursos estatais. Consequentemente, a presente medida é financiada com recursos estatais.
(86)
A utilização dos fundos controlados pelo OeMAG é regulada pela lei da electricidade verde. Por conseguinte, a utilização desses fundos pode ser imputada ao Estado.
(87)
Concluiu-se do que ficou exposto que o mecanismo de isenção implica perdas de recursos estatais e que estas são imputáveis ao Estado.
5.1.3. Selectividade da medida
(88)
A Comissão recorda que a medida pode, em teoria, parecer neutra, tanto no que respeita às empresas como aos sectores económicos, e no entanto ser selectiva na prática.
(89)
A Áustria alega que o mecanismo de isenção não constitui um auxílio estatal, visto que não é selectivo mas sim uma medida geral, acessível a todas as empresas e sectores. Em primeiro lugar, a Áustria argumenta que o limiar de 0,5 % previsto no regime notificado não impõe limitações relacionadas com o sector industrial ou a dimensão das empresas, ou quaisquer outros critérios selectivos (37). Em segundo lugar, a Áustria assinala que a medida abrange 2 300 empresas de 19 sectores económicos diferentes, o que mostraria que, na realidade, a medida está aberta a todas as empresas e sectores económicos.
(90)
Uma medida é selectiva se favorecer apenas certas empresas ou a produção de determinados bens. Não é selectiva se se aplicar a todas as empresas situadas no território nacional, independentemente do seu sector de actividade.
(91)
No que se refere ao primeiro argumento, a Comissão constata que o limiar de 0,5 % não é suficiente para classificar o regime notificado como uma medida geral. A Comissão constata, pelo contrário, que em resultado deste limiar nem todas as empresas situadas no território nacional podem beneficiar da medida notificada.
(92)
A Áustria alegou que a medida notificada está reservada às empresas cujos custos aumentem em mais de 0,5 % do respectivo valor líquido de produção devido à sua contribuição para a promoção da electricidade verde. A Comissão observa que estas condições são muito semelhantes aos requisitos da definição de «empresa com utilização intensiva de energia» constante do artigo 17.o, n.o 1, alínea a), da directiva relativa à tributação da energia (38). No entanto, a Áustria argumenta que o limiar de 0,5 % não é suficiente para qualificar a medida notificada como uma medida selectiva. Do ponto de vista da Áustria, esta conclusão é corroborada pelo acórdão do Tribunal de Justiça no processo Adria-Wien pipeline. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça pronunciou-se sobre um reembolso parcial de impostos sobre a energia que era concedido às empresas quando os impostos excediam 0,35 % do valor líquido da sua produção. O Tribunal de Justiça declarou que: «[…] medidas nacionais que prevêem um reembolso parcial dos impostos sobre a energia incidentes sobre o gás natural e a energia eléctrica não constituem auxílios estatais na acepção do artigo 92.o do Tratado CE (actualmente artigo 107.o TFUE) quando se apliquem a todas as empresas situadas no território nacional, independentemente do objecto da sua actividade» (39).
(93)
No entanto, a Comissão considera que esse acórdão não exclui a possibilidade da existência de selectividade no que diz respeito ao limiar de 0,5 % no caso em apreço. A Comissão observa que o referido acórdão tinha por objecto um pedido de decisão prejudicial apresentado por um órgão jurisdicional austríaco, relativo ao regime de bonificação fiscal da energia. O Tribunal austríaco apresentou duas questões. Em primeiro lugar, perguntou se a bonificação fiscal devia ser considerada selectiva no âmbito regime em questão, uma vez que era concedida apenas a empresas que produziam bens corpóreos. Em segundo lugar, colocou a questão, hipotética, de saber como deveria avaliar uma bonificação fiscal aplicada a todas as empresas, independentemente da respectiva actividade, sem estar limitada a empresas cuja actividade principal fosse a produção de bens corpóreos.
(94)
Relativamente à primeira questão, o Tribunal considerou que a restrição da bonificação fiscal às empresas produtoras de bens corpóreos tornava a medida selectiva. Dado o carácter hipotético da segunda questão, relativa à avaliação de uma bonificação fiscal acessível a todos os sectores da economia, o Tribunal de Justiça respondeu em termos muito gerais. Observou, designadamente, que uma medida é selectiva se favorecer determinadas empresas ou a produção de determinados bens e não é selectiva se se aplicar a todas as empresas no território nacional, sem distinção (40). O Tribunal concluiu que as medidas nacionais não constituem auxílios estatais «quando se apliquem a todas as empresas no território nacional, independentemente da sua actividade» (41). O Tribunal não deu qualquer indicação sobre se uma medida sujeita a um limiar de 0,35 % deve ser considerada aplicável a todas as empresas. Este aspecto foi salientado pelo advogado-geral F. Jacobs nas conclusões apresentadas num subsequente processo do Tribunal: «[…] o efeito do limiar de 0,35 % não (foi) analisado pelo Tribunal de Justiça no acórdão Adria-Wien Pipeline» (42). O Tribunal não teve de decidir se o mecanismo de isenção enquanto tal (isto é, sem a restrição a empresas cuja actividade principal é a produção de bens corpóreos) era selectivo de facto. Deste modo, o Tribunal não excluiu a possibilidade de o limiar de 0,35 % ser selectivo se tivesse como efeito de facto a não aplicação da medida a todas as empresas no território nacional.
(95)
A Comissão considera, pelo contrário, que o Tribunal deu algumas indicações de que um tal limiar pode ser selectivo mesmo se a medida for aplicável a uma série de sectores diferentes. Com efeito, na sua resposta à segunda questão o Tribunal afirmou, em especial, que nem o número elevado de empresas beneficiárias nem a diversidade e importância dos sectores a que as empresas pertencem permitem considerar uma iniciativa estatal como medida geral de política económica (43). A Comissão observa igualmente que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, muitas medidas que não são sectoriais podem ser consideradas selectivas se não forem concedidas, de facto, a todas as empresas no território nacional (44). Depreende-se, pois, que mesmo as medidas concedidas a todos os sectores podem ser consideradas selectivas quando não são, de facto, concedidas a todas as empresas no território em causa.
(96)
Este ponto de vista é igualmente expresso numa decisão da Comissão relativa ao regime austríaco de bonificação fiscal da energia (45). Na sequência do acórdão do Tribunal de Justiça anteriormente referido, a Áustria alargou a medida de modo a permitir que as empresas de todos os sectores pudessem requerer a redução da taxa de energia. Na sua apreciação do regime alterado, a Comissão concluiu que a medida continuava a ser selectiva porque, embora a bonificação fosse formalmente aplicável a todas as empresas, na prática só poderiam beneficiar da medida as empresas com um elevado consumo de energia em relação ao valor líquido da sua produção (46). A Comissão concluiu que este regime constituía um auxílio estatal ilegal (por não ser notificado) que não era compatível com o mercado interno (47).
(97)
Os efeitos da decisão da Comissão conduziram posteriormente um tribunal administrativo austríaco a apresentar ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial (48). As questões apresentadas pelo tribunal austríaco referiam-se ao alcance dos efeitos da ilegalidade da bonificação fiscal, e o Tribunal de Justiça não voltou a examinar a questão da selectividade. Este aspecto foi todavia debatido pelo advogado-geral. Nas suas conclusões, este observou: «[…] como salienta a Comissão, a concessão de reembolsos apenas para as empresas de prestação de serviços (para além das empresas de produção) que não tenham sido excluídas pelo limiar de 0,35 % corresponderia simplesmente a alargar o número dos beneficiários do auxílio. Contudo, isso não privaria o auxílio dos seus efeitos enquanto tal, uma vez que permaneceria o critério da selectividade» (49). O advogado-geral também considerou que «[…] o raciocínio da Comissão na sua decisão de 2004 é convincente quanto à natureza selectiva do limiar de 0,35 % no regime alterado […]» (50).
(98)
A Comissão conclui, com base no que precede, que o limiar de 0,5 % em questão no presente caso é um critério de selecção que restringe o benefício da medida notificada às empresas com utilização intensiva de energia e exclui as empresas que não sejam grandes consumidoras de energia. Independentemente do número de sectores abrangidos pela medida, a existência do limiar implica que nem todas as empresas no território nacional poderão beneficiar da medida notificada. Consequentemente, o limiar torna a medida notificada selectiva.
(99)
A Comissão observa, além disso, que só podem beneficiar do mecanismo de isenção examinado na presente decisão as empresas às quais é concedida uma redução fiscal nos termos da lei austríaca de bonificação fiscal da energia que foi objecto da decisão da Comissão relativa ao auxílio estatal C-33/2003. Por conseguinte, a argumentação da Comissão na referida decisão aplica-se, mutatis mutandis, ao caso em apreço.
(100)
No que respeita à segunda linha de argumentação apresentada pela Áustria, a Comissão considera que a medida notificada é selectiva também porque, na prática, se concentra essencialmente num número reduzido de empresas que desenvolvem actividades de produção de determinados produtos intensivos em energia. De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, uma medida tem de ser analisada não por referência aos seus motivos ou objectivos mas sim em função dos seus efeitos (51). Isto significa que, mesmo quando, em termos formais, uma medida seja aplicável a todos os sectores e a todas as empresas, poderá ser considerada selectiva se não estiver acessível de facto a todas as empresas no território nacional. O Tribunal de Justiça considerou que «nem o número elevado de empresas beneficiárias nem a diversidade e a importância dos sectores industriais a que as empresas pertencem permitem considerar que [o regime] constitui […] uma medida geral de política económica» (52).
(101)
Na sua investigação, a Comissão verificou que o regime notificado se concentra principalmente num número muito reduzido de empresas, na sua maior parte dedicadas à produção de mercadorias. Neste contexto, a Áustria apresentou, em 9 de Setembro de 2010, dados recolhidos com base no regime tal como actualmente aplicado, ou seja, com intensidades de auxílio inferiores ao limiar de notificação. De acordo com esses dados, só cerca de 2 000 das 300 000 empresas da Áustria requereram a aplicação do regime (ou seja, menos de 1 % de todas as empresas austríacas). Além disso, aproximadamente 66 % das verbas concedidas no âmbito do regime foram atribuídas a empresas activas na «produção de mercadorias» (53). A Comissão observa ainda que, se a Áustria aumentasse a intensidade do auxílio para valores superiores aos limiares de minimis, abaixo dos quais o regime é agora provisoriamente aplicado, a medida concentrar-se-ia muito provavelmente ainda mais nas empresas activas na produção de mercadorias. A demonstrá-lo está o facto de que, com base nas informações fornecidas pela Áustria, só 12 empresas poderiam beneficiar de intensidades de auxílio mais elevadas do que ao abrigo da versão do regime actualmente aplicada, e que apenas duas destas empresas operam no sector dos transportes, ao passo que 10 estão envolvidas na produção de mercadorias (54).
(102)
A Comissão conclui do que ficou exposto que o regime notificado poucas ou nenhumas vantagens trará para a maior parte dos sectores da economia austríaca e que os benefícios reverterão principalmente para as empresas activas num dos ramos económicos, o da produção de mercadorias. Independentemente do número de sectores em que as empresas poderiam beneficiar da medida, esta concentra-se essencialmente nas empresas que desenvolvem actividades de produção de mercadorias e deve, por conseguinte, ser considerada selectiva de facto.
(103)
A Comissão conclui do que precede que o mecanismo de isenção notificado é selectivo, uma vez que prevê um limiar de 0,5 % através do qual a medida fica reservada às empresas com utilização intensiva de energia, e pelo facto de estas empresas operarem essencialmente na produção de mercadorias.
(104)
A Comissão observa que, mesmo que uma medida tenha um carácter selectivo, não preenche a condição de selectividade quando se justificar pela natureza ou pela economia geral do sistema em que se integra (55). Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, incumbe ao Estado-Membro demonstrar que assim é (56).
(105)
Segundo o Tribunal, deve estabelecer-se uma distinção entre, por um lado, os objectivos de um dado regime fiscal, que lhe são exteriores, e, por outro, os mecanismos inerentes ao próprio sistema fiscal, que são necessários para a realização de tais objectivos. Apenas estes mecanismos podem ser justificados pela natureza ou pela economia geral do sistema fiscal em que a medida se integra (57). Os objectivos extrínsecos têm de ser considerados na fase da apreciação da compatibilidade (58).
(106)
A Áustria considera que a diferenciação dos montantes introduzida pelo § 22c da lei visa tomar em conta as diferentes capacidades das empresas de suportar imposições suplementares. A Áustria considera ainda que o mecanismo de isenção não compromete os benefícios ambientais previstos pela lei da electricidade verde, uma vez que o montante de auxílio disponível para apoiar a produção de electricidade verde não é reduzido. A Áustria entende que apenas através da redução dos custos ambientais de determinadas empresas será possível estabelecer um mecanismo de financiamento sustentável para a electricidade verde, que é necessário a fim de assegurar o apoio às fontes de energia renováveis.
(107)
A Comissão observa, neste contexto, que o objectivo intrínseco do sistema estabelecido com o preço de transferência consiste em aumentar as receitas para efeitos específicos da promoção das energias renováveis. O mecanismo de isenção, porém, tem como objectivo melhorar a competitividade das empresas com utilização intensiva de energia, ao reduzir o preço que estas têm de pagar pela electricidade, e reforçar, deste modo, a aceitação do sistema baseado no preço de transferência. Este objectivo é extrínseco à lógica e à economia geral do sistema.
(108)
O Tribunal de Justiça considerou que a prossecução de um tal objectivo extrínseco não pode ser invocada para justificar uma medida por referência à natureza ou à economia geral do sistema fiscal (59). Esta questão só pode ser analisada no âmbito da verificação da compatibilidade (60).
(109)
A Áustria invoca duas decisões sobre auxílios estatais para sustentar o ponto de vista de que o mecanismo de isenção é justificado pela lógica e pela economia geral do sistema; porém, a Comissão observa que nestas decisões a situação é diferente. O auxílio estatal N 271/06, respeitante a disposições fiscais dinamarquesas sobre o calor excedentário, não procura melhorar a competitividade mas antes assegurar a neutralidade do tratamento fiscal de todos os produtos energéticos. O auxílio estatal N 860/06, respeitante a isenções do imposto alemão sobre a energia para produtos energéticos de dupla utilização, baseava-se no princípio de que os produtos energéticos devem ser tributáveis apenas quando são utilizados para aquecimento ou combustível.
(110)
Daqui resulta que a isenção notificada, aplicável às indústrias com utilização intensiva de energia, não é justificada pela natureza ou pela economia geral do sistema em que se integra.
(111)
A Comissão conclui, por conseguinte, que a medida notificada preenche a condição de selectividade, uma vez que é selectiva de facto e não é justificada pela natureza e pela economia geral do sistema.
5.1.4. Distorção da concorrência e impacto nas trocas comerciais
(112)
Os beneficiários da medida, que no entender da Comissão constitui um auxílio ao funcionamento, realizam na sua maioria actividades de produção de mercadorias com utilização intensiva de energia, como metal ou produtos de papel (61). Nestes sectores existem trocas comerciais entre os Estados-Membros, e as empresas estão em concorrência com empresas de outros Estados-Membros. Por conseguinte, a medida em causa é susceptível de falsear a concorrência e afectar o comércio no mercado interno.
5.1.5. Conclusão
(113)
A Comissão conclui que o mecanismo de isenção constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFEU, porque tem por efeito uma redução de recursos estatais que confere uma vantagem selectiva a empresas com utilização intensiva de energia. Por conseguinte, a medida é susceptível de afectar o comércio entre os Estados-Membros e falsear a concorrência no mercado interno.
5.2. Legalidade do auxílio
(114)
A Áustria comprometeu-se a não aplicar o regime de auxílio antes da aprovação da Comissão Europeia. A Áustria notificou a medida antes da sua aplicação, respeitando assim as obrigações que lhe incumbem nos termos do artigo 108.o, n.o 3, do TFUE (62).
5.3. Apreciação da compatibilidade do auxílio com o mercado interno
(115)
Ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, do TFUE, a Comissão pode declarar os auxílios estatais compatíveis com o mercado interno. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça o ónus da prova para demonstrar que uma medida é compatível recai sobre o Estado-Membro (63).
(116)
A Comissão dispõe de um amplo poder de apreciação para declarar auxílios estatais compatíveis com o mercado interno com base no artigo 107.o, n.o 3, do TFUE (64). No exercício do seu poder de apreciação, a Comissão publicou orientações e comunicações nas quais estabelece os critérios para declarar certos tipos de auxílios compatíveis com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, do TFUE. Segundo jurisprudência constante, a Comissão está obrigada a observar as orientações e comunicações que publica no domínio do controlo dos auxílios estatais, desde que não se afastem das disposições do TFUE e sejam aceites pelos Estados-Membros (65).
(117)
Por isso, antes de mais nada, deve verificar-se se o auxílio notificado entra no âmbito de aplicação de um ou mais conjuntos de orientações ou comunicações e se pode ser declarado compatível com o mercado interno, na medida em que satisfaz os critérios de compatibilidade que nelas se estabelecem.
(118)
A Áustria alega que o auxílio notificado é abrangido pelo âmbito do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente (66), ou que o Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente é aplicável por analogia. Além disso, a Áustria alega também que o auxílio é abrangido pelo âmbito de aplicação do Regulamento geral de isenção por categoria (67).
(119)
No entanto, existem situações claramente definidas em que podem ser concedidos auxílios ao funcionamento. Em especial, os auxílios ao funcionamento sob a forma de reduções de impostos podem ser concedidos, em determinadas circunstâncias, com base no capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente (68) ou do artigo 25.o do Regulamento geral de isenção por categoria (69). Em certas condições, os auxílios podem igualmente ser avaliados directamente nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
5.3.1. Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente
(120)
O âmbito de aplicação do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente define-se da seguinte forma (70):
«(58)
O presente enquadramento aplica-se aos auxílios estatais a favor do ambiente e a sua aplicação respeitará as outras políticas comunitárias relativas aos auxílios estatais, as outras disposições do Tratado que institui a Comunidade Europeia e do Tratado da União Europeia e a legislação adoptada ao abrigo desses tratados.
(59)
O presente enquadramento aplica-se aos auxílios estatais destinados a apoiar a protecção do ambiente em todos os sectores regidos pelo Tratado CE. Aplica-se igualmente aos sectores objecto de regras comunitárias específicas em matéria de auxílios estatais (sectores siderúrgico, da construção naval, dos veículos automóveis, das fibras sintéticas, dos transportes, do carvão, da agricultura e das pescas), salvo disposição em contrário dessas regras específicas.».
(121)
O ponto 70(1) do Enquadramento define «protecção do ambiente» como «qualquer medida destinada a sanar ou impedir danos ao meio físico ou aos recursos naturais provocados pelas próprias actividades do beneficiário, a reduzir o risco desses danos ou a incentivar uma utilização mais racional dos recursos naturais, nomeadamente através de medidas de poupança de energia e da utilização de fontes de energia renováveis». Do ponto 151 do Enquadramento depreende-se que as medidas que contribuam, pelo menos indirectamente, para uma melhoria significativa da protecção do ambiente entram no âmbito de aplicação do mesmo Enquadramento.
(122)
A Áustria considera que o mecanismo de isenção contribui, pelo menos indirectamente, para a protecção do ambiente, por duas razões: em primeiro lugar, o mecanismo é uma condição prévia necessária para garantir o apoio político para um incremento do preço de transferência para um nível superior, o que é necessário para financiar uma maior produção de electricidade a partir de energias renováveis e, por outro lado, aumenta o preço do consumo eléctrico, o que incentiva a fazer um uso mais eficiente da energia.
(123)
No que se refere ao primeiro argumento, a Comissão assinala que não existe necessariamente uma relação entre o preço de transferência e o incremento do nível de produção de electricidade a partir de energias renováveis. Por força da Directiva 2009/28/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Abril de 2009, relativa à promoção da utilização de energia proveniente de fontes renováveis que altera e subsequentemente revoga as Directivas 2001/77/CE e 2003/30/CE («Directiva energias renováveis») (71), a Áustria tem a obrigação de aumentar a produção de electricidade a partir de fontes renováveis. No entanto, tem a liberdade para decidir como o vai financiar. Poderia, por exemplo, utilizar as receitas fiscais. Por isso, o mecanismo de isenção não é necessário para aumentar a produção de electricidade a partir de fontes renováveis.
(124)
No que se refere ao segundo argumento, a Comissão observa que o mecanismo de isenção funciona como um limite máximo. O preço médio da electricidade pago pelas empresas com utilização intensiva de energia reduz-se com cada kilowatt/hora suplementar que consomem acima do limiar. Em vez de fomentar a eficiência energética, o mecanismo de isenção contribui efectivamente para reduzir essa eficiência.
(125)
Portanto, a Comissão chega à conclusão que o mecanismo de isenção não entra no âmbito de aplicação do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente.
(126)
Ainda que a medida entrasse no âmbito de aplicação do Enquadramento - o que não ocorre no presente caso -, a Comissão constata que não podia ser declarada compatível com o mercado interno, uma vez que não cumpre os requisitos do capítulo 4 do Enquadramento.
(127)
No capítulo 4 do Enquadramento distingue-se, em relação com a compatibilidade, entre impostos ambientais objecto de harmonização a nível comunitário e os que não são objecto de harmonização. A imposição parafiscal representada pelo preço de transferência não é um imposto ambiental objecto de harmonização a nível da União. A Comissão assinala a este respeito que na Directiva energias renováveis se estabelecem objectivos obrigatórios em relação às energias renováveis, mas permite-se aos Estados-Membros decidirem como alcançar esses objectivos.
(128)
Por conseguinte, o mecanismo de isenção deveria ser apreciado de acordo com as regras aplicáveis aos impostos ambientais não harmonizados segundo o capítulo 4 do Enquadramento (72).
(129)
De acordo com essas disposições, o Estado-Membro em causa tem de fornecer as informações sobre os sectores económicos respectivos ou as categorias de beneficiários abrangidos pelas isenções ou reduções, sobre a situação dos principais beneficiários em cada sector relevante e sobre a forma como a tributação pode contribuir para a protecção do ambiente. Os sectores isentos devem ser correctamente descritos, devendo ser apresentada uma lista dos maiores beneficiários no que respeita a cada sector (atendendo nomeadamente ao volume de negócios, às quotas de mercado e ao montante da matéria colectável) (73). Com base nessas informações, a Comissão tem de examinar se as reduções ou isenções dos impostos ambientais são necessárias e proporcionais. No que se refere à necessidade, a selecção dos beneficiários deve basear-se em critérios objectivos e transparentes, o imposto ambiental antes da redução deve conduzir a um aumento substancial dos custos de produção que não pode ser repercutido nos clientes sem implicar reduções significativas a nível das vendas (74). No que respeita à proporcionalidade do auxílio, o correspondente Estado-Membro deverá demonstrar que cada beneficiário individual paga uma proporção do nível fiscal nacional que equivale em larga medida ao seu desempenho ambiental, que paga, pelo menos, 20 % do imposto nacional, salvo se puder ser justificada uma taxa inferior, e que as reduções ou isenções estão sujeitas à celebração de acordos para alcançar objectivos em matéria de protecção do ambiente (75).
(130)
No entanto, a Comissão constata que, apesar de várias solicitações da Comissão, a Áustria não prestou essas informações (76). Por conseguinte, a Comissão não pôde examinar se o auxílio é necessário e proporcionado ou o modo como pode contribuir para a protecção do ambiente.
5.3.2. Analogia com o capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente
(131)
Tendo em conta que o mecanismo de isenção notificado não contribui, nem sequer indirectamente, para a protecção do ambiente, a Comissão examinou se podia aprovar o mecanismo de isenção por analogia com o capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente.
(132)
Segundo a Áustria, o mecanismo de isenção pode ser examinado por analogia com as disposições em matéria de reduções fiscais para os impostos energéticos objecto de harmonização estabelecidas nos pontos 152 e 153 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente. A este respeito, a Comissão recorda que no capítulo 4 do Enquadramento se prevêem dois tipos de exame das reduções de impostos ambientais, que podem conduzir a duas conclusões diferentes. Em primeiro lugar, o capítulo 4 estabelece disposições para as reduções dos impostos energéticos objecto de harmonização nos termos da Directiva relativa à tributação da energia, que podem ser declaradas compatíveis com o mercado interno, sem uma análise complementar, desde que cumpram a taxa mínima de imposto estabelecida na Directiva relativa à tributação da energia. Em segundo lugar, o capítulo 4 estabelece disposições específicas para examinar as reduções dos impostos ambientais que não foram objecto de harmonização, assim como as reduções dos impostos sobre a energia objecto de harmonização situados abaixo dos níveis mínimos da taxa estabelecida na Directiva relativa à tributação da energia. Em qualquer destes casos, o Estado-Membro tem, entre outras coisas, de fornecer informações pormenorizadas sobre a necessidade e a proporcionalidade da medida. A Áustria argumenta que a Comissão podia aprovar o mecanismo de isenção para imposições parafiscais com base no facto de que as empresas beneficiárias pagam, pelo menos, os custos mínimos do imposto austríaco sobre a energia.
(133)
A Comissão constata que não há precedentes na sua prática decisória nem na jurisprudência dos Tribunais europeus em que as regras para examinar os impostos sobre a energia harmonizados nos termos do capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente se aplicassem por analogia com as imposições parafiscais.
(134)
De acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, uma norma da legislação da União pode ser aplicada por analogia, se estiverem reunidas ambas as condições seguintes: em primeiro lugar, as regras aplicáveis ao caso devem ser muito semelhantes às que se procurou aplicar por analogia. Em segundo lugar, as regras aplicáveis ao caso devem conter uma omissão que seja incompatível com um princípio geral da legislação da União Europeia e que possa ser solucionada por analogia (77). Tendo em conta estas condições, a Comissão constata que as analogias só se aplicam em circunstâncias excepcionais na legislação da UE.
(135)
Em primeiro lugar, as regras aplicáveis ao caso devem ser muito semelhantes às que se procurou aplicar por analogia. Uma vez que o capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente prevê a isenção ou a redução dos impostos ambientais, as regras que regem as imposições notificadas nos termos da lei relativa à electricidade verde devem ser semelhantes às aplicáveis aos impostos ambientais.
No entanto, a Comissão considera que a posição legal no que respeita aos impostos ambientais segundo a legislação da UE não é comparável à posição legal das imposições parafiscais nos termos dessa mesma legislação. Enquanto a legislação da UE não prevê regras específicas no que diz respeito às imposições parafiscais, prevê regras específicas em matéria de impostos ambientais. Essas regras incluem, designadamente, os níveis mínimos de tributação estabelecidos pela Directiva relativa à tributação da energia, bem como as excepções a esses níveis mínimos que se concedem de acordo com o disposto no capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente e no artigo 25.o do Regulamento geral de isenção por categoria. No que respeita às imposições parafiscais, a Comissão constata que não há regras sobre isenções ou reduções nem sobre níveis mínimos.
(136)
Assim, a Comissão conclui que as imposições parafiscais estabelecidas nos termos do regime austríaco não estão sujeitas a regras que possam ser semelhantes às que se aplicam aos impostos ambientais por força da legislação da UE.
(137)
Em segundo lugar, as regras aplicáveis ao caso devem conter uma omissão que seja incompatível com um princípio geral da legislação da União Europeia e que possa ser solucionada por analogia.
(138)
No entanto, as medidas que não entrem no âmbito de aplicação do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente podem ser examinadas na acepção do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE. Por isso, a Comissão não pôde encontrar no Enquadramento nenhuma «lacuna» deste tipo que possa justificar o exame da medida notificada aplicando a analogia. Esta conclusão aplica-se aos dois casos, às analogias com impostos objecto de harmonização e com impostos não objecto de harmonização.
(139)
Além disso, a ausência de regras relativas às isenções de imposições parafiscais não se pode resolver em nenhum caso por analogia com as regras que regem as reduções dos impostos ambientais por força da legislação da UE. Além disso, a Comissão constata que uma aplicação por analogia das regras sobre reduções dos impostos sobre a energia harmonizados às imposições parafiscais não harmonizadas suporia também que as empresas poderiam cumprir os níveis mínimos de tributação estabelecidos na Directiva relativa à tributação da energia, através do pagamento de tais imposições parafiscais. Tal abordagem não está, portanto, de acordo com o sentido da Directiva relativa à tributação da energia. A Comissão considera que as taxas mínimas da Directiva relativa à tributação da energia foram estabelecidas unicamente com vista à sua aplicação no âmbito do regime fiscal harmonizado sobre a energia. A sua utilização como um parâmetro de referência fora do âmbito harmonizado corresponderia a uma aplicação que não estava prevista. As taxas mínimas não foram claramente estabelecidas com o objectivo de definir o encargo total que as empresas com utilização intensiva de energia deveriam suportar como resultado das medidas regulatórias sobre o ambiente, como as que decorrem, especialmente, de mecanismos de financiamento para tarifas de alimentação. Tal abordagem ignoraria também o facto de que a política no âmbito dos auxílios estatais aceita uma forma de proceder benevolente relativamente às isenções fiscais acima de um nível mínimo harmonizado, porque a igualdade das condições de concorrência é garantida, pelo menos em certa medida, pelo cumprimento das taxas mínimas, que são aplicáveis em todos os Estados-Membros. Todavia, este argumento não se aplica aos encargos decorrentes de regimes de tarifas de alimentação não harmonizados, em que os desvios das contribuições normalizadas podem provocar distorções na concorrência.
(140)
Daqui resulta que a ausência de regras sobre a redução das imposições parafiscais não constitui uma omissão que seja incompatível com um princípio geral da legislação da UE e que pudesse ser solucionada por analogia com as regras existentes sobre reduções de impostos sobre a energia harmonizados.
(141)
Em qualquer caso, ainda que pudessem aplicar-se essas regras por analogia, o mecanismo de isenção não poderia ser considerado compatível pelas razões expostas nos considerandos 129 a 133.
(142)
A Comissão conclui do exposto que não pode estabelecer uma analogia entre o mecanismo de isenção notificado e as regras para avaliar as reduções dos impostos sobre a energia harmonizados previstas no capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente e que, portanto, não pode aprovar o mecanismo de isenção com base em tal analogia.
5.3.3. Analogia com o artigo 25.o do Regulamento geral de isenção por categoria (RGIC)
(143)
A Comissão examinou também se podia aprovar o mecanismo de isenção por analogia com o artigo 25.o do RGIC.
(144)
A Áustria considera que as diferenças entre a redacção do capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente e a do artigo 25.o do Regulamento geral de isenção por categoria deixam uma certa margem de manobra para uma aprovação da medida por analogia com o artigo 25.o do Regulamento. A Áustria argumenta que no ponto 152 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente se estabelece o seguinte:
«A fim de serem aprovadas nos termos do artigo 87.o do Tratado CE, as reduções ou isenções dos impostos ambientais, nomeadamente os impostos objecto de harmonização nos termos da Directiva 2003/96/CE, devem ser compatíveis com a legislação comunitária aplicável neste domínio e observar os limites e condições nela estabelecidos.».
(145)
Contudo, no artigo 25.o do Regulamento geral de isenção por categoria pode ler-se:
«Os regimes de auxílios no domínio do ambiente sob a forma de reduções dos impostos ambientais que satisfaçam as condições enunciadas na Directiva 2003/96/CE são compatíveis com o mercado comum na acepção do n.o 3 do artigo 87.o do Tratado e isentos do requisito de notificação previsto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado, desde que preencham as condições estabelecidas nos n.os 2 e 3 do presente artigo» (78).
(146)
Desta redacção, a Áustria concluiu que o artigo 25.o do RGIC pode ser de âmbito mais vasto do que o ponto 152 do Enquadramento. A Áustria argumentou que enquanto o ponto 152 do Enquadramento só pode ser aplicável aos impostos harmonizados pela Directiva relativa à tributação da energia, o artigo 25.o do RGIC exige apenas que o mecanismo de isenção cumpra os níveis mínimos de tributação estabelecidos na Directiva relativa à tributação da energia, mesmo que não se trate de uma tributação da energia objecto de harmonização. Do ponto de vista da Áustria, o artigo 25.o do Regulamento poderia, por conseguinte, ser aplicado à redução dos impostos ambientais não harmonizados, que poderiam ser declarados compatíveis com o mercado interno, desde que o sistema geral de tributação cumpra os níveis mínimos de tributação da energia. Apesar de a Áustria reconhecer que as contribuições pagas por força da lei relativa à electricidade verde não são impostos (79), alega que o mecanismo de isenção notificado poderia ser examinado e aprovado por analogia com a disposição sobre os impostos ambientais no artigo 25.o do RGIC.
(147)
Na perspectiva da Comissão, porém, não há margem para uma analogia com o artigo 25.o do RGIC. Em primeiro lugar, as regras aplicáveis ao caso não são muito semelhantes às que se procurou aplicar por analogia. O texto do artigo 25.o do RGIC indica claramente que o disposto apenas se aplica a impostos ambientais harmonizados por força da Directiva relativa à tributação da energia. Nesta acepção, a classificação como um imposto sobre a energia é uma «condição» para a aplicação do artigo 25.o do RGIC. Esta interpretação é também apoiada pelo facto de que resulta da lógica do sistema do RGIC que o mesmo não pode ter um âmbito de aplicação mais vasto do que o Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente a que se refere. Por isso, o artigo 25.o do RGIC aplica-se claramente apenas aos impostos sobre a energia harmonizados pela Directiva relativa à tributação da energia. Como já se explicou antes, as contribuições pagas por força da lei relativa à electricidade verde não são impostos ambientais e as disposições da Directiva relativa à tributação da energia não são aplicáveis a essas contribuições. Daí decorre que as regras que regem os impostos sobre a energia não são comparáveis com as regras aplicáveis às tarifas de alimentação austríacas. Em segundo lugar, as regras aplicáveis ao caso não contêm uma omissão que seja incompatível com um princípio geral da legislação da União Europeia e que possa ser solucionada por analogia. As reduções fiscais ou outras medidas semelhantes que não estão cobertas pelo RGIC não são por si mesmas incompatíveis com a legislação da UE, apenas têm de respeitar a obrigação geral de notificação em conformidade com o artigo 108.o do TFUE. Podem, então, ser avaliadas e consideradas compatíveis com o mercado interno ao abrigo do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente, ou, se o Enquadramento não for aplicável, directamente nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE. Daqui se depreende que as regras aplicáveis à avaliação do regime de auxílio austríaco não contêm uma omissão incompatível com a legislação da UE.
(148)
Do exposto, a Comissão conclui que não pode estabelecer uma analogia entre as contribuições pagas por força da lei relativa à electricidade verde e os impostos sobre a energia harmonizados referidos no artigo 25.o do RGIC e que, por conseguinte, a Comissão não pode aprovar o mecanismo de isenção com base numa tal analogia.
5.3.4. Compatibilidade nos termos do artigo 107,o, n.o 3, alínea c), do TFUE
(149)
A Comissão constata que a Áustria não alegou que o mecanismo de isenção pode ser declarado compatível directamente com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE. Dado que é ao Estado-Membro que compete apresentar quaisquer argumentos para estabelecer a compatibilidade do auxílio (80) e demonstrar que as condições aplicáveis são respeitadas, só por esse motivo, a Áustria não pode fazer valer este argumento como base de compatibilidade.
(150)
Contudo, a Comissão examinou se podia considerar o mecanismo de isenção compatível com base neste fundamento jurídico.
(151)
Nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, «os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas» podem ser considerados compatíveis com o mercado interno «quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum». Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a Comissão pode declarar um auxílio estatal compatível com o mercado interno se esse auxílio contribui para a realização de um objectivo de interesse comum (81), é necessário para a consecução desse objectivo (82), e não altera desfavoravelmente as condições comerciais de forma contrária ao interesse comum.
(152)
De igual modo, é prática corrente da Comissão (83) considerar que certas medidas podem ser declaradas compatíveis directamente nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE se forem necessárias e proporcionais e se os efeitos positivos para o objectivo comum compensarem os efeitos negativos sobre a concorrência e o comércio. A este respeito, a Comissão considera que é apropriado colocar as seguintes perguntas:
1.
A medida de auxílio tem um objectivo de interesse comum claramente definido?
2.
O instrumento de auxílio foi bem concebido por forma a concretizar o objectivo de interesse comum? Mais especificamente:
a)
A medida de auxílio é um instrumento adequado e necessário, ou existem outros instrumentos mais adequados?
b)
O auxílio tem um efeito de incentivo, isto é, o auxílio altera o comportamento das empresas?
c)
O auxílio é proporcionado, isto é, pode a mesma alteração de comportamento ser obtida com um nível de auxílio inferior?
3.
As distorções da concorrência e o efeito sobre as trocas comerciais são limitados, de tal forma que o balanço geral é positivo?
(153)
Segundo dados da Áustria, o principal objectivo da medida é a protecção do ambiente. No entanto, tal como ficou demonstrado supra nos considerandos 126 a 129, o mecanismo de isenção não contribui para a protecção do ambiente.
(154)
Além disso, o efeito ambiental da medida devia ser atingido através de um aumento generalizado das tarifas de alimentação que, na opinião da Áustria, não seria possível sem garantir a competitividade das empresas com utilização intensiva de energia através do mecanismo de isenção notificado. As autoridades austríacas reconhecem, ainda, nas suas observações, que o objectivo do mecanismo de isenção é melhorar a competitividade das empresas com utilização intensiva de energia na Áustria em relação aos seus concorrentes de outros Estados-Membros. Na sua prática decisória, a Comissão nunca aceitou que esse tipo de auxílios contribui para um objectivo de interesse comum.
(155)
A única excepção a esta prática é o capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente. Mas, mesmo no caso de a Comissão aceitar uma redução de um imposto ambiental, exige que seja pago um nível mínimo de imposto. Tal significa que a contribuição total para as receitas fiscais globais das empresas que beneficiam da redução fiscal continua a aumentar, com cada unidade de poluição. Todavia, no caso em apreço, a situação é diferente. A contribuição fica limitada a 0,5 % do valor líquido da produção. As unidades adicionais de poluição deixam de estar sujeitas a imposições parafiscais. Tal significa que a contribuição por unidade de poluição resultante diminui com cada unidade adicional. Por conseguinte, em vez de fomentar a eficiência dos recursos, o sistema constitui um incentivo para o consumo de recursos adicionais.
(156)
Consequentemente, a Comissão considera que o auxílio não contribui para um objectivo de interesse comum.
(157)
A Comissão constata que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, «[…] os auxílios ao funcionamento, ou seja, os auxílios que visam libertar uma empresa dos custos que ela mesma deveria normalmente suportar no âmbito da sua gestão corrente ou das suas actividades normais, não são abrangidos, em princípio, pelo âmbito de aplicação do artigo 92.o, n.o 3, [actualmente, artigo 107.o, n.o 3, do TFUE] […]» (84). Além disso, o Tribunal considerou que «Com efeito, segundo a jurisprudência, estes auxílios, em princípio, falseiam as condições de concorrência nos sectores em que são concedidos, sem, apesar disso, serem capazes, pela sua própria natureza, de atingir um dos objectivos fixados pelas disposições derrogatórias já referidas» (85). No caso em apreço, a Comissão considera que o mecanismo de isenção constitui um auxílio ao funcionamento, porque alivia os beneficiários de parte dos seus custos de aquisição de electricidade, que, normalmente, teriam de suportar na sua gestão corrente.
(158)
Por isso, a Comissão considera que os auxílios ao funcionamento não são, em caso algum, um instrumento político adequado para realizar esse objectivo, mesmo que a melhoria da competitividade fosse um objectivo de interesse comum.
(159)
No que respeita aos impostos ambientais, a Comissão aceitou uma excepção limitada a este princípio, mas com um determinado objectivo em mente. As reduções e isenções dos impostos ambientais no que se refere a certos sectores ou categorias de empresas podem ser aprovadas em conformidade com o capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente, se tornarem possível a adopção de impostos mais elevados aplicáveis a outras empresas, resultando assim numa melhoria global da internalização de custos e no nível de protecção do ambiente. Daí que a Comissão considere que este tipo de auxílio pode ser necessário para tratar as externalidades negativas de forma indirecta, ao facilitar a introdução ou a manutenção de impostos ambientais relativamente elevados a nível nacional.
(160)
No entanto, a Comissão considera que as contribuições para apoiar a electricidade verde, das quais as empresas beneficiárias estariam isentas ao abrigo do regime notificado, não constituem um imposto ambiental na acepção dos pontos 70, n.o 14, e 151 do Enquadramento. Os impostos são imposições que são pagas para o orçamento geral do Estado. As contribuições das quais as empresas beneficiárias devem ficar isentas ao abrigo do regime notificado não são pagas para o orçamento geral do Estado. Ao contrário, são exclusivamente utilizadas para financiar as contribuições para o OeMAG, que apoia os produtores de electricidade verde através de tarifas de alimentação. Por conseguinte, estas contribuições não constituem um imposto ambiental.
(161)
A Comissão considera que se deve interpretar restritivamente a possibilidade de uma excepção à regra geral de incompatibilidade dos auxílios ao funcionamento que consta do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente. Como excepção, o capítulo 4 do Enquadramento deveria, por isso, limitar-se aos impostos ambientais.
(162)
Além disso, tal como já foi explicado, a Comissão verifica que a aplicação do capítulo 4 do Enquadramento a imposições parafiscais contradiria os objectivos dessa regulamentação e da Directiva relativa à tributação da energia no que se refere aos impostos sobre a energia harmonizados. Tal abordagem poderia também conduzir à aplicação geral dessas disposições às imposições parafiscais no âmbito da protecção do ambiente (por exemplo, imposições parafiscais sobre resíduos ou semelhantes). Uma aplicação tão vasta vai além do âmbito de aplicação e dos objectivos do capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente.
(163)
Consequentemente, a Comissão considera que os auxílios ao funcionamento sob a forma de reduções das imposições parafiscais não são um instrumento adequado para melhorar a protecção do ambiente. A Comissão constata que ainda nunca aplicou as condições do capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente a outros tipos de encargos e imposições parafiscais.
(164)
A Comissão observa, ainda, que o volume de um imposto ambiental, mesmo que apenas se aplique a taxa reduzida, é directamente proporcional ao nível de poluição criada pela empresa em questão. Mesmo que se aplique uma taxa reduzida, o imposto ambiental continua a representar para as empresas um incentivo para usar eficientemente os recursos. Porém, no caso em apreço, a contribuição é limitada a um determinado nível. As unidades de poluição que excedam esse nível já não são tributadas. Por causa do mecanismo de isenção, a imposição parafiscal perde qualquer efeito de incentivo para um comportamento eficiente com os recursos.
(165)
Na hipótese de os auxílios ao funcionamento sob a forma de reduções das imposições parafiscais serem reconhecidos como instrumento político adequado, a Comissão considera, além disso, que para examinar a necessidade e a proporcionalidade deste tipo de auxílios ao funcionamento seria necessário fazer uma análise comparável ao exame das reduções dos impostos ambientais não harmonizados nos termos do capítulo 4 do Enquadramento dos auxílios a favor do ambiente (86), dado que a análise de impostos ambientais não harmonizados ao abrigo do capítulo 4 reflecte os princípios gerais do exame económico nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
(166)
De acordo com essas disposições, o Estado-Membro em causa tem de fornecer as informações sobre os sectores económicos ou as categorias de beneficiários abrangidos pelas isenções ou reduções, sobre a situação dos principais beneficiários em cada sector relevante e sobre a forma como a tributação pode contribuir para a protecção do ambiente. Os sectores isentos devem ser correctamente descritos, devendo ser apresentada uma lista dos maiores beneficiários no que respeita a cada sector (atendendo nomeadamente ao volume de negócios, às quotas de mercado e ao montante da matéria colectável) (87). Com base nessas informações, a Comissão tem de examinar se as reduções ou isenções dos impostos ambientais são necessárias e proporcionais. No que se refere à necessidade, a selecção dos beneficiários deve basear-se em critérios objectivos e transparentes, o imposto ambiental antes da redução deve conduzir a um aumento substancial dos custos de produção que não pode ser repercutido nos clientes sem implicar reduções significativas a nível das vendas (88). No que respeita à proporcionalidade do auxílio, o correspondente Estado-Membro deverá demonstrar que cada beneficiário individual paga uma proporção do nível fiscal nacional que equivale em larga medida ao seu desempenho ambiental, que paga, pelo menos, 20 % do imposto nacional, salvo se puder ser justificada uma taxa inferior, e que as reduções ou isenções estão sujeitas à celebração de acordos para alcançar objectivos em matéria de protecção do ambiente (89).
(167)
No entanto, a Comissão constata que, apesar de várias solicitações da Comissão, a Áustria não prestou essas informações (90). Por conseguinte, a Comissão não pôde examinar se o auxílio era necessário e proporcionado, ou o modo como pode contribuir para a protecção do ambiente.
(168)
Por último, a Áustria também não conseguiu demonstrar que o mecanismo de isenção teria qualquer efeito de incentivo.
(169)
A Comissão assinala que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, os auxílios ao funcionamento deste tipo são susceptíveis de falsear a concorrência e de afectar as trocas comerciais (91). No caso presente, o efeito de distorção da concorrência é agravado pelo facto de as empresas elegíveis para o mecanismo de isenção já beneficiarem de auxílios ao funcionamento sob a forma de reduções de impostos na tributação da energia. A concessão de um segundo auxílio ao funcionamento que, além disso, não é limitado no tempo, conduziria a distorções da concorrência e afectaria as trocas comerciais de forma contrária ao interesse comum.
(170)
Por isso, a Comissão conclui que o mecanismo de isenção não pode ser considerado compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
5.4. Conclusão
(171)
Tendo em conta o exposto, a Comissão examinou tanto o regime de auxílios para os produtores de electricidade verde como o mecanismo de isenção para as empresas com utilização intensiva de energia. No que respeita ao regime de auxílios para os produtores de electricidade verde, a Comissão assinala que, na sua decisão de 22 de Julho de 2009, considerou esta medida como um auxílio estatal compatível com o mercado interno. No que se refere ao mecanismo de isenção, objecto do procedimento formal de investigação, a Comissão constata que também esta medida constitui um auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. No entanto, a Comissão considera que o mecanismo de isenção representa um puro auxílio ao funcionamento, que não é elegível para qualquer das excepções previstas no TFUE relativamente à proibição geral de auxílios estatais.
Tendo em conta todos os elementos factuais apresentados à Comissão, esta conclui que o auxílio estatal que a Áustria prevê conceder às empresas com utilização intensiva de energia deve ser considerado incompatível com o mercado interno,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio estatal sob a forma de uma isenção parcial da obrigação de comprar electricidade verde que a Áustria prevê conceder às empresas com utilização intensiva de energia é incompatível com o mercado interno.
Em consequência, este auxílio não pode ser concedido.
Artigo 2.o
No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, a República da Áustria informará a Comissão das medidas tomadas para lhe dar cumprimento.
Artigo 3.o
A República da Áustria é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 8 de Março de 2011.

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