Document ID: 32014D0883

KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 11 päivänä helmikuuta 2014,
toimenpiteestä SA.35388 (13/C) (ex 13/NN ja ex 12/N) - Puola - Gdynia-Kosakowon lentoaseman muuttaminen
(tiedoksiannettu numerolla C(2014) 759)
(Ainoastaan puolankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2014/883/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (1),
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Oikeusvarmuuteen liittyvistä syistä Puola ilmoitti komissiolle 7 päivänä syyskuuta 2012 päivätyllä kirjeellä suunnitellusta rahoituksesta, jolla on tarkoitus muuttaa Gdynian lähellä Puolan pohjoisosassa sijaitseva sotilaslentoasema siviili-ilmailuun käytettäväksi lentoasemaksi. Toimenpide kirjattiin valtiontukiasiaksi numerolla SA.35388.
(2)
Komissio pyysi 7 päivänä marraskuuta 2012 ja 6 päivänä helmikuuta 2013 päivätyillä kirjeillä lisätietoja ilmoitetusta toimenpiteestä. Puola toimitti lisätietoja 7 päivänä joulukuuta 2012 ja 15 päivänä maaliskuuta 2013. Komission ja Puolan välinen kokous järjestettiin 17 päivänä huhtikuuta 2013. Puola vahvisti kokouksessa, että ilmoitettu rahoitus oli jo myönnetty peruuttamattomasti.
(3)
Komissio ilmoitti Puolalle 15 päivänä toukokuuta 2013 päivätyllä kirjeellä siirtävänsä asian ilmoittamatta jätettyjen tukien rekisteriin (tunnuksella NN), koska suurin osa komissiolle ilmoitetusta rahoituksesta oli jo myönnetty peruuttamattomasti. Puola toimitti lisätietoja 16 päivänä toukokuuta 2013 päivätyllä kirjeellä.
(4)
Komissio ilmoitti Puolalle 10 päivänä heinäkuuta 2013 päivätyllä kirjeellä päätöksestään, jäljempänä ’menettelyn aloittamista koskeva päätös’, aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) (2) 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely, joka koskee Gdynian kaupungin, jäljempänä ’Gdynia’, ja Kosakowon kunnan, jäljempänä ’Kosakowo’, yhtiölle Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o., jäljempänä ’Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiö’, myöntämää rahoitusta. Puola esitti huomautuksensa menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä 6 päivänä elokuuta 2013.
(5)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (3). Komissio kehotti asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa toimenpiteestä kuukauden kuluessa päätöksen julkaisemisesta.
(6)
Komissio ei saanut asianomaisilta osapuolilta huomautuksia. Puolalle ilmoitettiin asiasta 9 päivänä lokakuuta 2013 päivätyllä kirjeellä.
(7)
Komissio pyysi lisätietoja 30 päivänä lokakuuta 2013 päivätyllä kirjeellä. Puola toimitti lisätietoja 4 päivänä marraskuuta 2013 ja 15 päivänä marraskuuta 2013 päivätyillä kirjeillä. Komission ja Puolan välinen kokous järjestettiin 26 päivänä marraskuuta 2013. Puola toimitti lisätietoja 3 päivänä joulukuuta 2013 ja 2 päivänä tammikuuta 2014 päivätyillä kirjeillä.
2. TOIMENPITEEN KUVAUS JA MENETTELYN ALOITTAMISEN SYYT
2.1 TUTKINNAN TAUSTA
(8)
Asia koskee Pommerin voivodikunnassa Gdynian kaupungin ja Kosakowon kunnan välisellä rajalla 25 kilometrin päässä Gdanskin lentoasemasta sijaitsevan uuden siviili-ilmailuun käytettävän lentoaseman rahoitusta (4). Uuden lentoaseman omistaa ja sitä ylläpitää vastaisuudessa Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiö, jäljempänä myös ’lentoaseman pitäjä’ tai ’Gdynian lentoasema’. Lentoaseman pitäjä on kokonaan Gdynian ja Kosakowon kuntien omistuksessa.
(9)
Investointihankkeen tavoitteena on luoda Kosakowossa sijaitsevan sotilaslentoaseman infrastruktuuriin perustuva Pommerin voivodikunnan toinen lentoasema (5). Uutta lentoasemaa käytettäisiin lähinnä yleisilmailussa (esimerkiksi yksityislentokoneet, purjelentokoneet/pien- ja urheilulentokoneet) sekä halpalentoyhtiöiden ja tilauslentoyhtiöiden toiminnassa. Ilmoituksen tekohetkellä lentoaseman odotettiin aloittavan toimintansa vuoden 2014 alussa. PricewaterhouseCoopersin, jäljempänä ’PWC’, vuonna 2012 laatimassa raportissa esitetään seuraavat ennusteet ensimmäisten toimintavuosien matkustajamääristä: vuonna 2014 noin […], vuonna 2017 noin […], vuonna 2020 noin […] ja vuonna 2028 noin […].
(10)
Hanke sai alkunsa huhtikuussa 2005, jolloin useat alueelliset viranomaiset, puolustusministeriö ja Gdanskin lentoaseman edustajat (6) tekivät aiesopimuksen Kosakowossa sijaitsevan sotilaslentoaseman infrastruktuuriin perustuvan uuden lentoaseman luomisesta Pommerin voivodikunnan alueelle. Heinäkuussa 2007 Gdynian ja Kosakowon paikallisviranomaiset perustivat Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiön. Joulukuussa 2009 Gdynia ja Kosakowo saivat liikenneministeriön suostumuksen siihen, että Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiö olisi vastedes vastuussa uudesta lentoasemasta. Tämän perusteella Puolan hallitus siirsi 9 päivänä syyskuuta 2010 tehdyn sopimuksen mukaisesti sotilaslentoaseman 254 hehtaarin alueen Kosakowolle 30 vuoden ajaksi; Kosakowo vuokrasi tämän jälkeen maan Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiölle samaksi ajanjaksoksi.
Investointihanke
(11)
Koska olemassa olevaa Gdynia-Kosakowon (Gdynia-Oksywie) lentoasemaa oli alun perin käytetty ainoastaan sotilaallisiin tarkoituksiin, uuden lentoaseman pitäjän pitäisi pystyä käyttämään olemassa olevaa infrastruktuuria (kuten 2 500 metriä pitkää kiitotietä, rullausteitä, asematasoa ja suunnistuslaitteita). Muutoshankkeen arvioidut kokonaisinvestointikustannukset ovat nimellisarvoltaan 164,9 miljoonaa Puolan zlotya (41,2 miljoonaa euroa (7)) ja reaaliarvoltaan 148,4 Puolan zlotya (37,1 miljoonaa euroa). Jäljempänä olevassa taulukossa esitetään yleiskatsaus lentoaseman asteittaisesta rakentamisesta, joka on jaettu neljään vaiheeseen. Puolan viranomaisten mukaan kokonaisinvestointikustannuksiin sisältyy myös yleisen edun mukaisiin tehtäviin liittyviä investointeja (8), jotka ovat yhteensä (kaikkien neljän vaiheen osalta) noin […] miljoonaa Puolan zlotya ([…] miljoonaa euroa).
Taulukko 1
Gdynia-Kosakowon lentoasemaan tehtävän investoinnin nimellismääräiset kokonaiskustannukset vuosina 2007-2030
Investointihanke
Kustannukset, Kustannukset,
Puolan zlotya miljoonaa euroa
Vaihe I: 2007 - 2011
[…]
[…]
Valmistelutyöt (esim. tontin raivaus, rakennusten ja puiden poisto) ja toteutettavuustutkimukset, suunnittelu
Vaihe II: 2012 - 2013
[…]
[…]
-
Terminaali (valmistuu kesäkuussa 2013 ja käytetään aluksi yleisilmailuun)
-
Rakennus lentoaseman hallintoa ja palokuntaa varten
-
Asematason uudistaminen
-
Energiainfrastruktuuri, suunnistusvalot ja lentoaseman aita
-
Lentoaseman kunnossapito- ja turvallisuusvälineet
-
Suunnistuslaitteiden säätö
-
Liittymätiet, huoltoasema ja pysäköintialue
Vaihe III: 2014 - 2019
[…]
[…]
-
Suurempia lentokoneita varten tarvittavat investoinnit (esim. Boeing 737 tai Airbus A320), kuten rullaustien laajennus, asematason ja lentoaseman laitteet
-
Muut matkustajien palvelemiseen liittyvät investoinnit (esim. pysäköintialueen laajennus)
Vaihe IV: 2020 - 2030
[…]
[…]
-
Terminaalin laajennus
-
Lentoaseman hallinnon ja palokunnan rakennuksen laajennus
-
Asematasojen, rullausteiden ja pysäköintialueiden laajennus
Investointikustannukset yhteensä
164,90
41,02
Lähde:
Puolan toimittamat tiedot.
Investointihankkeen rahoitus
(12)
Investointihanke rahoitetaan julkisten osakkaiden (Gdynia ja Kosakowo) pääomasijoituksilla. Niillä on tarkoitus kattaa sekä investointikustannukset että lentoaseman toimintakustannukset sen toiminnan alkuvaiheessa (eli vuoden 2019 loppuun asti). Julkiset osakkaat odottavat, että lentoaseman pitäjä alkaa tuottaa voittoa ja pystyy siten rahoittamaan kaiken toimintansa omista tuloistaan vuonna 2020.
(13)
Ennen kuin hankkeesta ilmoitettiin komissiolle (eli ennen 7 päivää syyskuuta 2012), Gdynian lentoaseman julkiset osakkaat olivat sopineet myöntävänsä yhteensä noin 207,48 miljoonaa Puolan zlotya (9) (noin 51,87 miljoonaa euroa) investointihankkeen toteuttamiseen ja lentoaseman ensimmäisten toimintavuosien tappioiden kattamiseen. Gdynian osuus olisi 142,48 miljoonaa Puolan zlotya (noin 35,62 miljoonaa euroa) rahasijoituksina vuosina 2007-2019. Kosakowo teki 0,1 miljoonan Puolan zlotyn (noin 25 000 euron) rahasijoituksen, kun yhtiö perustettiin. Lisäksi Kosakowo sijoittaisi hankkeeseen apporttina 64,9 miljoonaa Puolan zlotya (noin 16,2 miljoonaa euroa) vuosina 2011-2040 muuntamalla osan Gdynian lentoaseman maksettavaksi vuosittain vuokrasopimuksen mukaan tulevasta vuokrasta lentoaseman osakkeiksi (ks. jäljempänä oleva taulukko 2).
Taulukko 2
Investointihankkeen rahoitus pääomankorotuksilla
miljoonaa Puolan zlotya
miljoonaa euroa
Ennen 18. kesäkuuta 2012
Gdynian pääomasijoitukset rahasijoituksina
60,73
15,18
Kosakowon pääomasijoitus rahasijoituksena
0,10
0,03
Kosakowon sijoitus velan muuntamisena osakkeiksi
3,98
1,00
Sijoitukset ennen 18. kesäkuuta 2012 yhteensä
64,81
16,20
Ennakoidut sijoitukset 18. kesäkuuta 2012 jälkeen
Gdynian pääomasijoitukset rahasijoituksina:
81,75
20,44
joista:
vuonna 2013
29,90
7,48
vuonna 2014
[…]
[…]
vuonna 2015
[…]
[…]
vuonna 2016
[…]
[…]
vuonna 2017
[…]
[…]
vuonna 2018
[…]
[…]
vuonna 2019
[…]
[…]
Kosakowon sijoitus velan muuntamisena osakkeiksi:
60,92
15,23
josta:
vuosina 2013-2039 (27 * […] Puolan zlotya)
[…]
[…]
vuonna 2040
[…]
[…]
Ennakoidut sijoitukset 18. kesäkuuta 2012 jälkeen yhteensä
142,67
35,67
Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiön ennakoitu pääoma yhteensä
207,48
51,87
Lähde:
Perustuu Puolan toimittamiin tietoihin.
2.2 SYYT MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN ALOITTAMISEEN JA ALUSTAVA ARVIOINTI
(14)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä käsiteltiin seuraavia kysymyksiä:
-
Ensinnäkin onko investointihankkeen julkinen rahoitus markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaista erityisesti seuraavilta osin: i) periaatteen ajallinen soveltaminen ja soveltamismenetelmä sekä ii) perustuuko Puolan viranomaisten tekemä markkinataloussijoittajaperiaatteen mukainen analyysi, jonka mukaan rahoitus johtaa positiiviseen nettonykyarvoon (10), realistisiin ja luotettaviin oletuksiin;
-
Toiseksi voidaanko Gdynian lentoasemalle myönnetyn toiminta- ja investointituen katsoa soveltuvan sisämarkkinoille.
Markkinataloussijoittajaperiaatteen soveltaminen
(15)
Ensimmäisen kysymyksen osalta komissio suhtautui epäilevästi siihen, voidaanko vuonna 2012 eli sen jälkeen, kun julkiset osakkaat tekivät peruuttamattoman päätöksen rahoittaa lentoaseman muuttamista, tehtyä markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testiä käyttää valtiontuen olemassaolon arviointiin. Tämän vuoksi komissio epäili, oliko vaihtoehtoinen skenaario, jossa investoinnin oletetaan päättyneen vuonna 2012, asianmukainen.
(16)
Kun otetaan huomioon, että Gdynian lentoasemalla on samanlainen liiketoimintamalli (jossa keskitytään halpalentoyhtiöiden ja tilauslentoyhtiöiden toimintaan sekä yleisilmailuun) kuin olemassa olevalla Gdanskin lentoasemalla, jolla on yhä ylimääräistä kapasiteettia ja laajentumissuunnitelmia ja joka sijaitsee vain 25 kilometrin päässä, komissio epäili, perustuuko Gdynian lentoaseman tuloennuste realistisiin oletuksiin erityisesti lentoasemamaksujen tason ja odotetun matkustajaliikenteen tason osalta. Komissio totesi erityisesti, että Gdynian lentoaseman liiketoimintasuunnitelmassa ennakoitu matkustajamaksu on korkeampi kuin Gdanskin lentoasemalla ja muilla vastaavilla Puolan alueellisilla lentoasemilla alennusten/hyvitysten vähentämisen jälkeen perittävä matkustajamaksu.
(17)
Lisäksi komissio epäili, otetaanko liiketoimintasuunnitelmassa huomioon kaikki suunnitellut kannustimet (kuten markkinointituki, hyvitykset tai muut reittien kehittämisen kannustimet), jotka Gdynian lentoasema itse, sen osakkeenomistajat tai muut alueelliset viranomaiset aikovat myöntää lentoyhtiöille niiden houkuttelemiseksi avaamaan uusia reittejä kyseiseltä lentoasemalta.
(18)
Koska yritys ei yleensä kasva nopeammin kuin talous, jossa yritys toimii (BKT:n kasvulla mitattuna), komissio epäili, onko päätearvon laskemiseen käytetty […]:n liikevaihdon kasvu asianmukainen (11). Esitetty epäilys vaikuttaa suoraan investointihankkeen kannattavuuden arviointiin, koska uuden lentoaseman oman pääoman arvo on positiivinen vain, kun otetaan huomioon vuodelle 2040 laskettu hankkeen päätearvo (kumulatiiviset diskontatut kassavirrat ovat negatiivisia ennustejaksolla 2010-2040).
(19)
Tämän vuoksi komissio katsoi, että investointihankkeelle myönnetystä julkisesta rahoituksesta koituu valikoivaa taloudellista etua Gdynian lentoaseman pitäjälle. Julkinen rahoitus myös myönnettiin valtion varoista, ja se on valtion toteuttama toimenpide. Lisäksi rahoitus vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua ja jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Koska kaikki valtiontuelle määritellyt kumulatiiviset perusteet täyttyivät, komissio katsoi julkisen rahoituksen olevan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
Tuen soveltuvuus sisämarkkinoille
(20)
Toisen kysymyksen osalta komissio suhtautui epäilevästi siihen, voidaanko Gdynian lentoasemalle myönnetyn investointi- ja toimintatuen katsoa soveltuvan sisämarkkinoille.
(21)
Investointituen osalta komissio epäili, täyttääkö tuki kaikki vuonna 2005 annetuissa lentoliikenteen suuntaviivoissa (12) vahvistetut lentoasemien investointituen soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevat perusteet. Komissio epäili erityisesti, vastaako kyseinen investointi jotakin selkeästi määriteltyä yleishyödyllistä tavoitetta, onko infrastruktuuri tarpeen ja oikeasuhteinen ja ovatko sen käyttöön liittyvät odotukset tyydyttävät keskipitkällä aikavälillä. Lisäksi komissio epäili, onko vaikutus kaupan kehitykseen yhteisen edun mukainen.
(22)
Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiölle sen ensimmäisten toimintavuosien aikaisten liiketappioiden rahoittamisen muodossa annettavan toimintatuen osalta komissio epäili, voidaanko tällaiseen tukeen soveltaa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaista poikkeusta. Komissio epäili erityisesti, voitaisiinko toimintatuen katsoa soveltuvan sisämarkkinoille vuosille 2007-2013 annettujen alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen mukaisesti (13).
3. PUOLAN HUOMAUTUKSET
3.1 MARKKINATALOUSSIJOITTAJAPERIAATTEEN SOVELTAMINEN JA VALTIONTUEN OLEMASSAOLO
(23)
Puola katsoo edelleen, että Gdynian lentoasemalle myönnetty julkinen rahoitus on markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaista ja ettei se siten ole valtiontukea. Tässä yhteydessä Puola viittaa investointia varten vuosina 2010-2012 tehtyihin markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testeihin. Puola toteaa, että kaikkien testien tulosten mukaan rahoitus johtaa positiiviseen nettonykyarvoon ja sisäiseen tuottoprosenttiin (14), joka on pääoman kustannusta suurempi.
3.1.1 Päätöksentekoprosessi ja markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testin metodologinen asianmukaisuus
(24)
Puolan viranomaisten mukaan keskustelut ja työ Gdynia-Kosakowon sotilaslentoaseman muuttamiseksi siviili-ilmailuun käytettäväksi lentoasemaksi alkoivat jo vuonna 2005. Tuolloin mukana oli muita osapuolia (kuten Gdanskin lentoasema). Lisäksi Puola selittää, että Gdynia ja Kosakowo perustivat vuonna 2007 Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiön, joka on sittemmin vastannut investoinnista.
(25)
Menettelyjen aikana Puola toimitti kolme PWC:n tekemää markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testiä. Ensimmäinen (16 päivänä heinäkuuta 2010 päivätty) testi, jäljempänä ’vuoden 2010 tutkimus’, tehtiin heinäkuussa 2010. PWC päivitti testin myöhemmin kahdesti: ensimmäisen kerran toukokuussa 2011 (päivätty 13 päivänä toukokuuta 2011, jäljempänä ’vuoden 2011 tutkimuspäivitys’ tai ’vuoden 2011 tutkimus’) ja toisen kerran heinäkuussa 2012 (päivätty 13 päivänä heinäkuuta 2012, jäljempänä ’vuoden 2012 tutkimuspäivitys’ tai ’vuoden 2012 tutkimus’). Päivitykset sisältävät uusia ennusteita matkustajaliikenteestä, hankkeen laajuuden muutoksia, investointikustannusten muutoksia sekä muutoksia metodologiassa ja nettonykyarvolaskelmien peruslähtötiedoissa (kuten beeta ja diskonttokorko). Marraskuussa 2013 Puola toimitti lisätietoja, joiden mukaan uudet tulolähteet (eli polttoainemyynti ja suunnistuspalvelujen tarjoaminen) parantaisivat hankkeen nettonykyarvoa. Menettelyn aloittamista koskevan päätöksen tekohetkellä Puola oli toimittanut vain vuoden 2012 tutkimuspäivityksen.
(26)
Lisäksi Puola selittää Gdynian lentoaseman rahoitusta koskevan Gdynian ja Kosakowon hankkeen aikataulua. Tässä suhteessa Puola korostaa, että investointiprosessi voidaan jakaa kahteen hankkeen toteutusvaiheeseen:
i) Ensimmäinen vaihe (2007-2009) käsitti uuden lentoaseman perustamista koskevat valmistelutyöt ja toteutettavuustutkimukset (tämä liittyy taulukossa 1 kuvailtuun vaiheeseen 1)
(27)
Puola selittää, että ensimmäisessä vaiheessa Gdynian ja Kosakowon perustama yhtiö huolehti valmistelutehtävistä (esimerkiksi investoinnin yleissuunnitelman, lentoaseman pitäjän aseman saamiseksi tarvittavien asiakirjojen, investoinnin ympäristövaikutuksia koskevan kertomuksen ja suunnitteluasiakirjojen laatiminen).
(28)
Puola katsoo, ettei ensimmäisessä vaiheessa tehty merkittäviä pääomasijoituksia ja että lentoaseman pitäjälle myönnetty julkinen rahoitus oli vähämerkityksistä tukea (15) koskevien sääntöjen mukaista. Puola toteaa, että yhtiöön ennen 26 päivää kesäkuuta 2009 tehdyt pääomasijoitukset olivat yhteensä 1,691 miljoonaa Puolan zlotya (noin 423 000 euroa).
ii) Toinen vaihe (vuodesta 2010 lähtien) koski lentoaseman varsinaista muuttamista (tämä liittyy taulukossa 1 kuvailtuihin vaiheisiin II-IV)
(29)
Puola selittää edelleen, että ensimmäinen, valmisteleva vaihe päättyi vuonna 2010, jolloin sekä yleissuunnitelma (16) että vuonna 2010 tehty ensimmäinen Gdynian lentoasemaa koskeva markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testi saatettiin päätökseen. Puola huomauttaa, että vuoden 2010 tutkimus osoitti, että kyseisten kahden paikallisviranomaisen investointi toteutettaisiin markkinaehdoin (eli se ei olisi valtiontukea), ja sen avulla osakkeenomistajat korottaisivat yhtiön osakepääoman 6,05 miljoonaan Puolan zlotyyn (noin 1,5 miljoonaan euroon).
(30)
Vuoden 2010 tutkimuksessa investointihankkeen nettonykyarvo lasketaan vapaa kassavirta yritykselle -mallilla (free cash flow to the firm, FCFF) (17). Laskelma perustuu oletukseen, että kaikki investointisuunnitelman mukaiset pääomasijoitukset tehdään investointihankkeen toteuttamiseksi (18). Tätä arvonmääritysmenetelmää käytetään laskettaessa kaikkien yrityksen pääomaa hallussaan pitävien (sekä oman pääoman haltijoiden että joukkovelkakirjojen haltijoiden) ennustejakson aikana saamia kassavirtoja. Kassavirtaennusteet diskontataan keskimääräisellä pääomakustannuksella (weighted average cost of capital, WACC) (19), jolloin saadaan ennustejakson aikainen yrityksen diskontattu kassavirta. Tämän jälkeen lasketaan päätearvo jatkuvan kasvun mallilla (perpetuity growth model, jossa oletuksena on viimeisimmän ennustejakson vapaaseen kassavirtaan perustuva tasainen kasvu). Nettonykyarvo perustuu ennustejakson diskontatun kassavirran ja päätearvon summaan. Tässä tapauksessa vuoden 2010 tutkimuksessa esitetään kassavirtaennusteet ajanjaksolle 2010-2040 käyttämällä […] prosentin keskimääräistä pääomakustannusta (20). Näitä syöttötietoja käyttämällä tutkimuksessa saatiin ajanjakson 2010-2040 diskontatuksi kassavirraksi -[…] miljoonaa Puolan zlotya (-[…] miljoonaa euroa) ja (diskontatuksi) päätearvoksi noin […] miljoonaa Puolan zlotya ([…] miljoonaa euroa) (21). Koko hankkeen arvioitu päätearvo on siten […] miljoonaa Puolan zlotya (eli […] miljoonaa euroa).
(31)
Jäljempänä olevassa kaaviossa (ks. kaavio 1) kuvataan ennustejakson 2010-2040 odotettu kumulatiivinen diskontattu kassavirta vuoden 2010 tutkimuksen laskelmien mukaisesti.
Kaavio 1
Kumulatiivinen (reaalinen) diskontattu kassavirta (Puolan zlotya)
(…)
(32)
Puolan viranomaisten mukaan yhtiön oma pääoma korotettiin 6,052 miljoonaan Puolan zlotyyn (noin 1,5 miljoonaan euroon) 29 päivänä heinäkuuta 2010. Puola lisää samalla, että osakkeenomistajat alkoivat valmistella komissiolle lähetettävää ilmoitusta, joka oli tarkoitus esittää ainoastaan oikeusvarmuuteen liittyvistä syistä, vaikka markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testi osoitti, ettei investointi ollut valtiontukea.
(33)
Puola selittää edelleen, että uusi markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testi tehtiin toukokuussa 2011. Puola toteaa, että tämä testi oli vuoden 2010 tutkimuksen päivitys, joka tehtiin ottaen huomioon valmistelujen edistyminen sekä investointisuunnitelmaa, sen aikataulua ja rahoitusta koskevien aiempaa tarkempien tietojen saatavuus. Puola selittää, että vuoden 2010 tutkimuksen ja vuoden 2011 tutkimuksen laatimisen välisenä aikana:
-
osakkeenomistajat tekivät 11 päivänä maaliskuuta 2011 sopimuksen siviililentoaseman toiminnan aloittamiseen tehtävän investoinnin rahoitusehdoista. Sopimuksessa Gdynia sitoutui sijoittamaan yhteensä 59 miljoonaa Puolan zlotya vuosina 2011-2013. Kosakowo puolestaan sitoutui sijoittamaan osuutensa apporttina muuntamalla velkaa osakkeiksi (kuten taulukossa 2 esitetään) vuosina 2011-2040;
-
samana päivänä, 11 päivänä maaliskuuta 2011, Gdynian lentokentän muuttamisesta vastaava yhtiö teki Kosakowon kanssa lentoaseman maa-alueesta vuokrasopimuksen (jossa määriteltiin muun muassa vuokrattava maa-alue, vuokranmaksun ehdot ja verotusta koskevat kysymykset);
-
investointisuunnitelmaan sisältyviä investointikustannuksia täsmennettiin ja päivitettiin.
(34)
Puola selittää, että myös vuoden 2011 tutkimuksen mukaan nettonykyarvo on positiivinen. Puola toteaa edelleen, että lentoaseman pitäjän julkiset osakkaat tekivät myöhempiä pääomasijoituksia tämän perusteella. Puola huomauttaa, että yhtiön oma pääoma korotettiin 33,801 miljoonaan Puolan zlotyyn (8,45 miljoonaan euroon) heinäkuussa 2011 ja 64,810 miljoonaan Puolan zlotyyn (16,20 miljoonaan euroon) huhtikuussa 2013.
(35)
Vuoden 2011 tutkimuksessa diskontattu kassavirta laskettiin ennustejakson 2011-2040 diskontatun kassavirran perusteella. Päivitetty diskontattu kassavirta oli (-[…]) miljoonaa Puolan zlotya (-[…] miljoonaa euroa) ja viittasi aiempaa suurempiin tappioihin, kun taas päätearvo laski […] miljoonaan Puolan zlotyyn (noin […] miljoonaan euroon). Nettonykyarvo alennettiin sen vuoksi […] miljoonaan Puolan zlotyyn (eli alle […] miljoonaan euroon). Keskimääräinen pääomakustannus alennettiin […] prosenttiin (22) ja päätearvon laskennassa käytetty tasainen kasvuvauhti […] prosentista […] prosenttiin.
(36)
Puola toteaa, että makrotalouden tilanteen muutos (rahoituskriisi ja talouden hidastuminen) johti hankkeen uudelleenarviointiin vuonna 2012 ja edelleen uuteen markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testiin (eli vuoden 2012 tutkimukseen). Puola toteaa, että aiempien testien olettamuksiin tehtiin seuraavat muutokset vuoden 2012 tutkimusta varten:
-
Gdynian lentoaseman ennustettuja matkustajamääriä pienennettiin.
-
Investoinnin laajuutta pienennettiin vähentämällä investointikustannuksia […] miljoonaa Puolan zlotya ([…] miljoonaa euroa).
-
Ajatuksesta rakentaa pääterminaali (sekä siihen liittyvät tieinfrastruktuuri ja pysäköintialueet) luovuttiin. Sen sijaan päätettiin laajentaa yleisilmailuun käytettävän terminaalin kapasiteettia […] prosenttia toisessa investointivaiheessa.
-
Markkinoilla vallinneen tilanteen tarkistamisen jälkeen turvallisuuteen liittyviä investointikustannuksia oli lisättävä […] miljoonaa Puolan zlotya ([…] miljoonaa euroa).
-
Investoinnin pienentäminen johti aiempaa lyhyempään investoinnin takaisinmaksuaikaan (nimellismääräisesti […] vuotta lyhyempään eli […] vuodesta ja […] kuukaudesta […] vuoteen ja […] kuukauteen).
(37)
Lisäksi Puola toteaa, että aiemmissa testeissä käytettyä menetelmää muutettiin vuoden 2012 tutkimusta varten seuraavasti:
-
Jotta rahoituksen rakenne ja velanhoitokustannukset voitaisiin ottaa aiempaa paremmin huomioon, vapaa kassavirta yritykselle -malli (free cash flow to the firm, jäljempänä ’FCFF-malli’) korvattiin vapaa kassavirta omalle pääomalle -mallilla (free cash flow to equity, jäljempänä ’FCFE-malli’) (23).
-
Rahoitusmarkkinoilla (arvopaperimarkkinoilla) tapahtuneiden muutosten vuoksi riskitön korko ja beeta-kerroin päivitettiin. Lisäksi Euroopan ulkopuoliset yhtiöt poistettiin vertailuanalyyseista. Tämä johti uuteen diskonttokorkoon.
-
Nettonykyarvon laskennassa käytetty diskonttokorko määriteltiin vastaavien yhtiöiden analyysin perusteella. Analyysissa tarkasteltiin sekä lentoasemayhtiöitä että lentoasemapalveluja tarjoavia yhtiöitä (joiden taloudelliset tulokset korreloivat läheisesti lentoasemayhtiöiden tulosten kanssa) (24).
-
Oletuksena oli, että hanke rahoitettaisiin ensisijaisesti osakkeenomistajien varoista ja vasta sitten ulkopuolisista lähteistä (käyttöpääomalainat) ja toiminnan tuloista.
(38)
Diskontattu kassavirta laskettiin vuoden 2012 tutkimuksessa ennustejakson 2012-2030 diskontatun kassavirran perusteella (eli edellisessä tutkimuksessa käytettyä ennustejaksoa lyhennettiin 10 vuotta). Päivitetty diskontattu kassavirta oli (-[…] miljoonaa) Puolan zlotya (noin (-[…]) miljoonaa euroa), kun taas päätearvo kasvoi merkittävästi ja nousi […] miljoonaan Puolan zlotyyn ([…] miljoonaan euroon). Jo tehtyjen investointien pääomitettu arvo ([…] miljoonaa Puolan zlotya) vähennettiin. Vuonna 2012 päivitetty nettonykyarvo oli […] miljoonaa Puolan zlotya (eli […] miljoonaa euroa). Nettonykyarvon laskennassa käytettiin […] prosentin oman pääoman kustannusta (25), ja päätearvon laskennassa käytettyä tasaista kasvuvauhtia alennettiin edelleen […] prosentista […] prosenttiin.
(39)
Puola huomauttaa, että vuoden 2012 tutkimuksen tulokset olivat yhä positiivisia ja johtivat osakkeenomistajien uusiin pääomasijoituksiin. Puola totesi, että yhtiön osakepääoma oli korotettu 91,310 miljoonaan Puolan zlotyyn (22,8 miljoonaan euroon) huhtikuuhun 2013 mennessä eikä se muuttunut enää tämän jälkeen vuonna 2013, kuten taulukossa 3 esitetään.
Taulukko 3
Gdynian ja Kosakowon tekemät Gdynian lentoaseman pitäjän pääomankorotukset
Osakkeiden rekisteröintiä koskevan päätöksen päivämäärä
Pääoman korottamista koskevan päätöksen päivämäärä
Osakkeen¬ omistajan nimi
Päätöksen kohde
Osakkeiden arvo
Osake¬ pääoma
Kumulatiivine n osuus kaikista vuoden 2013 loppuun mennessä tehdyistä pääoman- korotuksista
(miljoonaa Puolan zlotya)
(miljoonaa Puolan zlotya)
28.8.2007
23.7.2007
Gdynia
uusien osakkeiden luominen
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
uusien osakkeiden luominen
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdynia
uusien osakkeiden luominen
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
uusien osakkeiden luominen
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdynia
uusien osakkeiden luominen
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
404 Gdynian kunnan omistamaa osaketta mitätöitiin ilman korvausta osakkeenomistajalle
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
uusien osakkeiden luominen
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdynia
uusien osakkeiden luominen
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdynia
uusien osakkeiden luominen
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
uusien osakkeiden luominen
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdynia
uusien osakkeiden luominen
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
uusien osakkeiden luominen
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdynia
uusien osakkeiden luominen
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
uusien osakkeiden luominen
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdynia
uusien osakkeiden luominen
20,031
91,310
100,00 %
Lähde:
Puolan toimittamat tiedot.
(40)
Puola toteaa yhteenvetona, että vaikka paikallisviranomaiset aloittivat Gdynian lentoaseman muuttamiseen liittyvät valmistelut jo vuonna 2005, hanke sai lopullisen muotonsa vasta yleissuunnitelman ja ensimmäisen markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testin laatimisen yhteydessä eli vuonna 2010. Puola selittää, että hankkeen alussa tehtyjä oletuksia tarkistettiin huomattavasti ulkoisissa olosuhteissa tapahtuneiden muutosten vuoksi. Puola esittää, että julkisten osakkaiden lopullinen päätös hankkeen toteuttamisesta ja lopullisesta muodosta tehtiin vuonna 2012. Puola korostaa myös, että markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testin kaikki kolme versiota vahvistivat hankkeen kannattavuuden ja osoittivat, että markkinaolosuhteissa toimiva sijoittaja olisi toteuttanut hankkeen.
(41)
Vaihtoehtoisesta skenaariosta Puola esittää, että kansallisen lainsäädännön mukaan Kosakowolla oli oikeus käyttää maata, jolla Gdynian lentoasema sijaitsee, vain uuden siviililentoaseman perustamiseen. Tässä suhteessa Puola selittää, että lentoaseman alue vuokrattiin Kosakowolle 30 vuodeksi. Puola toteaa, että vuokrasopimuksen mukaan Kosakowo voi vuokrata alueen vain yhteisölle, joka perustaa siviililentoaseman ja/tai pitää siviililentoasemaa. Puolan mukaan valtio olisi voinut ottaa alueen takaisin, jos Kosakowo ei olisi vuokrannut sitä lentoaseman perustamiseen kuuden kuukauden kuluessa, jos sitä olisi käytetty muihin tarkoituksiin tai jos lentoasema ei olisi aloittanut toimintaansa kolmen vuoden kuluessa. Koska skenaario, jossa Gdynian lentoaseman aluetta käytettäisiin / alue vuokrattaisiin muuhun kuin ilmailuun, ei ollut mahdollinen, sitä ei voitu käyttää vaihtoehtoisena skenaariona.
3.1.2 Vuoden 2012 tutkimuksen tärkeimpien oletusten luotettavuus
Liikennemäärä- ja tuloennusteet
(42)
Puola selittää, että suunnitellut lentoasemamaksut perustuvat julkisesti saatavilla oleviin muiden lentoasemien hinnastoihin, jotta nykyisiä markkinoita ei häiritä, mutta samalla varmistetaan hankkeen asianmukainen kannattavuus ennustetun matkustajaliikennemäärän perusteella. Puolan mukaan maksut eivät poikkea merkittävästi pienten lentoasemien perimistä vakiomaksuista. Erityisesti kaksi hiljattain Modlinissa ja Lublinissa avattua alueellista lentoasemaa perivät vakiolentoasemamaksuja, jotka ovat samanlaisia kuin markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testissä Gdynian lentoasemalle ennakoidut maksut.
(43)
Vastauksena komission huomautukseen, että Gdynian lentoasemalle ennakoidut maksut (25 Puolan zlotya (5,25 euroa) lähtevää matkustajaa kohti kahtena ensimmäisenä vuonna ja 40 Puolan zlotya (10 euroa) sen jälkeen) ovat korkeampia kuin Gdanskin lentoasemalla perittävät maksut, joista on vähennetty alennukset (24 Puolan zlotya (5 euroa) lähtevää matkustajaa kohti kansainvälisellä reitillä vähintään kaksi kertaa viikossa liikennöivälle halpalentoyhtiön alukselle ja 12,5 Puolan zlotya (3,1 euroa) kotimaan reiteillä), Puola toteaa, että liiketoimintasuunnitelmassa esitetty maksujen taso vastaa koko ennustejakson (2014-2030) keskiarvoa, ottaen huomioon, että Gdanskin lentoasemalla perittävät maksut odotettavasti nousevat pitkällä aikavälillä, kun lentoaseman palvelutaso paranee.
(44)
Lisäksi Puola huomauttaa, että hankkeen voittomarginaali, tarkistettu (hieman suurempi) ilmaliikenteen ennuste ja tiettyjen toimintakustannusten jakaminen puolustusvoimien kanssa tarkoittavat sitä, että Gdynian lentoaseman pitäisi pystyä pitämään matkustajamaksut alhaisempina pidemmän ajanjakson ajan (alempia maksuja voitaisiin periä vuoden 2021 loppuun asti) ja silti nettonykyarvo pysyisi positiivisena julkisille osakkaille.
(45)
Puola esittää myös, että (maaliskuussa 2013) päivitetyssä Pommerin liikenne-ennusteessa oletettu liikennemäärä on suurempi kuin vuoden 2012 tutkimuksessa. Tuoreimpien lukujen mukaan Gdynian lentoaseman matkustajamäärä olisi 1 149 978 vuonna 2030 eikä 1 083 746. Koko Pommerin alueella matkustajamäärien ennustetaan kasvavan 7,8 miljoonasta niin, että määrä vuonna 2030 on 9 miljoonaa.
(46)
Puolan näkemyksen mukaan nämä luvut vahvistavat, että Gdanskin ja Gdynian lentoasemat voivat olla ja toimia yhdessä Pommerin markkinoilla kannattavasti. Puola katsoo, että vaikka Gdanskin lentoasemaa laajennettaisiin suunniteltuun 7 miljoonan matkustajan kapasiteettiin, Pommerin kehittyvillä ilmailumarkkinoilla on yhä tilaa toiselle pienelle alueelliselle lentoasemalle (jonka kapasiteetti on miljoona matkustajaa), joka täydentäisi Gdanskin lentoaseman tarjoamia palveluja.
Taulukko 4
Vuoden 2012 tutkimuksen mukaisten Gdynian lentoaseman liikennemääräennusteiden ja päivitettyjen liikennemääräennusteiden (maaliskuu 2013) vertailu
Vuosi
Kaupallinen liikenne
Kaupallinen liikenne
Yleisilmailu
Matkustajia (tuhatta)
Nousuja ja laskuja
Nousuja ja laskuja
Vuoden 2012 tutkimuksen ennuste
Päivitetty ennuste
Vuoden 2012 tutkimuksen ennuste
Päivitetty ennuste
Vuoden 2012 tutkimuksen ennuste
Päivitetty ennuste
Yhteensä
Yhteensä
Yhteensä
Yhteensä
Yhteensä
Yhteensä
2009
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2010
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2011
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2012
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2013
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2014
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2015
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2016
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2017
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2018
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2019
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2020
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2021
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2022
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2023
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2024
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2025
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2026
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2027
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2028
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2029
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2030
1 083 746
1 149 978
(…)
(…)
(…)
(…)
Lähde:
Puolan toimittamat tiedot.
Toimintakustannukset (lentoyhtiöille annettavat kannustimet, lentoaseman sotilaskäyttöön liittyvät kustannukset)
(47)
Puola selittää, että markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testissä otetaan huomioon lentoaseman markkinointi- ja myynninedistämistoimenpiteet arvioitaessa
i)
toimintakustannuksia, jotka arvioidaan Puolan kaikkien suurimpien lentoasemien saatavilla olevien tilinpäätösten perusteella
ii)
lajeittain muita kustannuksia, jotka arvioidaan Gdynian lentoasemalle varovaisesti korkean tason mukaan ottaen huomioon muiden lentoasemien vastaavat kustannukset.
(48)
Lisäksi Puola toteaa, että markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testissä oletettiin, että sijoittaja vastaisi kaikista toimintakustannuksista, joten siinä ei otettu huomioon, että lentoaseman sotilaskäyttäjä osallistuu toimintakustannuksiin. Puola esittää, että yhteisen infrastruktuurin toimintakustannusten jaon oletettiin olevan […] siviili- ja sotilaslentojen määrän mukaan. Puola selittää myös, että uudistamis- ja rakentamiskustannukset ovat […]. Puola korostaa, että lentoaseman yhteistä käyttöä koskevien sääntöjen hyväksyminen (sotilaskäyttäjän ja lentoaseman välistä muodollista sopimusta ei ole vielä tehty) vähentää kolmannen osapuolen tarjoamien palvelujen kustannuksia ja palkkakustannuksia vähintään […]. Puolan mukaan tämän tekijän huomioon ottaminen markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testeissä johtaisi hankkeen parempaan ennakoituun kannattavuuteen.
Pitkän aikavälin kasvu
(49)
Puola selittää, että markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testissä käytetty […] prosentin kasvu viittaa päätearvoon nimellismääräisenä.
(50)
Puola toteaa myös, että […] prosentin kasvu on yhtä suuri kuin Puolan kansallisen keskuspankin päätöksentekoelimen rahapolitiikkaneuvoston (Rada Polityki Pieniężnej, Monetary Policy Council) Puolalle asettama inflaatiotavoite. Puola toteaa, että Kansainvälisen valuuttarahaston heinäkuussa 2013 julkaiseman tuoreimman ennusteen mukaan Puolan BKT kasvaa 2,2 prosenttia vuonna 2014, 3 prosenttia vuonna 2015, 3,3 vuonna 2017 ja 3,8 prosenttia vuonna 2018.
Marraskuussa 2013 tehty päivitys
(51)
Marraskuussa 2013 Puola ilmoitti, että lentoaseman pitäjä oli saanut Puolan tulliviranomaisilta ja Puolan sähkömarkkinoiden sääntelyvirastolta (Urząd Regulacji Energetyki) hallinnolliset päätökset, joiden nojalla lentoaseman pitäjällä on oikeus myydä polttoainetta suoraan ilma-aluksille. Lentoaseman pitäjän harjoittama polttoainemyynti olisi lisätulonlähde ja parantaisi liiketoimintasuunnitelmassa esitettyä taloudellista tulosta.
(52)
Puolan mukaan kaikissa tähän mennessä tehdyissä markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testeissä oletettiin, että polttoainemyynnistä vastaa ulkopuolinen toimija. Lentoaseman pitäjän harjoittama polttoainemyynti nostaisi yhtiön voittomarginaalia tästä toiminnasta […] Puolan zlotysta ([…] eurosta) litralta (kun polttoaineen myy ulkopuolinen toimija) […] Puolan zlotyyn ([…] euroon) litralta (kun polttoaineen myy suoraan lentoaseman pitäjä).
(53)
Puolan näkemyksen mukaan tämä lisätulo parantaisi vuoden 2012 päivityksessä esitettyä tulosta. Puola huomauttaa, että hankeen nettonykyarvon odotetaan siten kasvavan […] miljoonasta Puolan zlotysta ([…] miljoonasta eurosta) […] miljoonaan Puolan zlotyyn ([…] miljoonaan euroon). Puola selittää edelleen, että sisäinen tuottoprosentti nousisi […] prosentista […] prosenttiin.
(54)
Puola esittää, että lisätulon ansiosta voitaisiin vaihtoehtoisesti pitää lentoyhtiöiltä perittävät lentoasemamaksut alemmalla tasolla pitkällä aikavälillä.
(55)
Puola vahvistaa, että varovainen lähestymistapa oli estänyt lentoaseman omaan lukuun tehtävän polttoainemyynnin huomioon ottamisen markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testeissä. Testien tekoajankohtana lentoaseman pitäjällä ei ollut myyntiin tarvittavia lupia tai takeita siitä, että luvat olisi mahdollista saada.
(56)
Lisäksi Puola toteaa, että yhtiö aikoo tarjota lentoyhtiöille suunnistuspalveluja (Puolan lennonvarmistuspalveluviraston (Polska Agencja Żeglugi Powietrznej, Polish Air Navigation Services Agency) tarjoamien palvelujen sijaan. Puola huomauttaa, että lentoyhtiöiden maksamaa terminaalimaksua (joka nyt maksetaan virastolle) voitaisiin tämän ansiosta alentaa ja Gdynian lentokentästä voitaisiin tehdä siten lentoyhtiöiden kannalta houkuttelevampi. Lentoaseman pitäjä pystyisi siten tarjoamaan lentoyhtiöille naapurilentoasemien lentoasemamaksuja kilpailukykyisemmät maksut.
3.2 TUEN SOVELTUVUUTTA SISÄMARKKINOILLE KOSKEVA ARVIOINTI
3.2.1 Investointituki
(57)
Puolan mukaan kaikki vuonna 2005 annetuissa lentoliikenteen suuntaviivoissa vahvistetut lentoasemien investointituen soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevat perusteet täyttyvät.
Hanke vastaa selkeästi määriteltyä yleishyödyllistä tavoitetta
(58)
Puola esittää, että Gdynian lentoaseman muuttaminen osana Pommerin liikennejärjestelmää optimoi käytettävissä olevan infrastruktuurin käytön ja vaikuttaa myönteisesti aluekehitykseen erityisesti lentoaseman tarjoamien työpaikkojen lisääntymisen, ilmailumarkkinoiden toimitusketjusta saatavien tulojen ja matkailun kehityksen ansiosta.
(59)
Puola viittaa vuosia 2007-2020 koskevaan Pommerin seutuliikenteen kehitysstrategiaan, joka perustuu alueen lentoliikenne-ennusteisiin ja jossa todetaan, että on tarpeen luoda keskenään tiiviissä yhteistyössä toimivien lentoasemien keskus, jotta voidaan vastata kolmen kaupungin alueen (obszar Trójmiasta, Tricity area) väestön tarpeisiin (26).
(60)
Puolan mukaan tärkeimmät perusteet lentoasemien keskuksen rakentamiseksi kolmen kaupungin alueelle ovat: lentoliikenteen lisääntyminen Puolassa, riittämättömät mahdollisuudet lisätä Gdanskin lentoaseman kapasiteettia ja kaupunkialueen ulottuminen lähes 60 kilometrin etäisyydelle asti (tai yli 100 kilometrin etäisyydelle asti, jos Tczewin ja Wejherowon kaupungit otetaan mukaan alueeseen). Puola esittää, että vaikka Gdanskin lentoaseman kapasiteetti on nykyisin noin 5 miljoonaa matkustajaa, joidenkin lentoliikenne-ennusteiden mukaan lentoaseman mahdollinen matkustajaliikenne voi olla yli 6 miljoonaa matkustajaa vuonna 2035. Toisaalta Puola esitti huomautuksissaan, että ympäristörajoitteet ja asuntojen rakentaminen Gdanskin lentoaseman lähellä rajoittavat mahdollisuuksia laajentaa lentoasemaa lisää. Toisaalta Puola vetosi 6 päivänä joulukuuta 2012 esittämissään huomautuksissa Gdanskin lentoaseman yleissuunnitelmaan ja esitti, ettei Gdanskin lentoaseman laajentamista koskevia rajoitteita ole.
(61)
Puola toteaa, että myös lentoturvallisuus edellyttää lentoasemien keskuksen rakentamista kolmen kaupungin alueelle, jolloin Gdynian lentoasema toimisi varalentoasemana (laskeutuminen Gdynian lentoasemalle on mahdollista noin 80 prosentissa tapauksista, joissa pilven alaraja ja näkyvyys estävät laskeutumisen Gdanskin lentoasemalle).
(62)
Lopuksi Puola esittää, että Gdynian lentoaseman kehittäminen vastaa Puolan ilmailuinfrastruktuurin kehittämistä koskevia kansallisten ja alueellisten strategia-asiakirjojen tavoitteita. Puola selittää, että Gdynian lentoaseman kehittämisen odotetaan vaikuttavan myönteisesti Pommerin kehitykseen ja olemassa olevan sotilasinfrastruktuurin käyttöön ja että lentoasema täydentää Gdanskin lentoaseman tarjoamia palveluja.
Infrastruktuurin tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus
(63)
Puola esittää, että infrastruktuuri on tarpeen ja oikeasuhteinen määriteltyyn tavoitteeseen nähden, kun otetaan huomioon lentoaseman toiminnan pienimuotoisuus (1,55 prosentin osuus Puolan ilmailumarkkinoista vuonna 2030), matkustajamääräennusteet, jotka ylittävät Gdanskin lentoaseman laajentumiskapasiteetin, alueen houkuttelevuus matkailukohteena ja ennustettu Pommerin nopea kehitys.
(64)
Puola painottaa Gdynian sotilaslentoaseman strategista asemaa alueella ja toteaa, että olemassa olevan infrastruktuurin käyttäminen minimoi investointikustannukset ja maksimoi aluekehitykseen kohdistuvan myönteisen vaikutuksen.
(65)
Puola huomauttaa myös, että kustannukset on minimoitu ja investoinnin tehokkuutta parannettu teknisillä ratkaisuilla, kuten rakentamalla yleisilmailuterminaali sekä yleisilmailua että matkustajaliikennettä varten, sijoittamalla valtaosa lentoasemapalveluista (rajavartijat, tulli, poliisi, palokunta, johto) samaan rakennukseen ja mukauttamalla olemassa olevia rakennuksia niiden käytön optimoimiseksi. Lisäksi infrastruktuurin toimintakustannukset jaetaan puolustusvoimien kanssa.
Tyydyttävät käyttöön liittyvät odotukset keskipitkällä aikavälillä
(66)
Puola huomauttaa, että Gdynian lentoaseman käyttöön liittyvät odotukset ovat tyydyttävät keskipitkällä aikavälillä seuraavista syistä: BKT:n kasvu, jonka odotetaan Pommerissa ylittävän Puolan ja EU:n keskimääräisen kasvun, alueen houkuttelevuus matkailukohteena, alueen asema ulkomaisten sijoitusten keskuksena ja ennustettu lentoliikenteen kasvu.
(67)
Puola korostaa, että myös suunniteltu yhteistyö Gdanskin lentoaseman kanssa ja näiden kahden lentoaseman tarjoamat toisiaan täydentävät palvelut (Gdynian lentoasema palvelee pääasiassa yleisilmailuliikennettä) parantavat Gdynian lentoaseman käyttöön liittyviä odotuksia keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä.
(68)
Puola selittää edelleen, että lentoasema aikoo lisäksi kehittää lentoaseman alueella ilmailuun liittyviä erikoistuneita toimia, kuten yksinkertaisten varaosien tuotantoa, ilma-alusten osien korjausta tai muiden osien/tuotteiden tuotantoa juuri haluttuna ajankohtana toimitettuina.
(69)
Puola viittaa liikepankin allekirjoittamaan aiesopimukseen, joka osoittaa, että pankki on halukas aloittamaan neuvottelut Gdynian lentoaseman investoinnin rahoittamisesta, lisätodisteena hankkeen houkuttelevuudesta.
Vaikutus kaupan kehitykseen tavalla, joka on ristiriidassa yhteisen edun kanssa
(70)
Koska Gdynian lentoaseman markkinaosuus tulee olemaan pieni (lentoasema palvelee alle miljoonaa matkustajaa vuodessa), Puola katsoo, ettei hanke vaikuta kaupan kehitykseen tavalla, joka on ristiriidassa yhteisen edun kanssa. Kun otetaan huomioon lentoliikenteen ennustettu kasvu, Puola odottaa Gdanskin ja Gdynian lentoasemien muodostavan yhteistyössä toimivan ilmailun keskuksen, joka palvelee Pommerin kolmen kaupungin aluetta ja tarjoaa toisiaan täydentäviä palveluja.
(71)
Puola korostaa, että Gdynian lentoasemasta ei tule Gdanskin lentoaseman kilpailijaa, sillä Gdynian lentoasema keskittyy tarjoamaan palveluja yleisilmailun alalla (huolto-, korjaus- ja tarkastuspalvelut, lentokoulu) ja tekemään yhteistyötä Gdynian merisataman kanssa.
(72)
Puola esittää edelleen, että Gdynian lentoaseman tilaus- ja halpalentoliikenne ei tapahdu Gdanskin lentoaseman kustannuksella vaan perustuu vaurauden ja liikkuvuuden kokonaiskasvuun. Puola huomauttaa, että Gdanskin lentoaseman kasvunopeus ja sen palveleman lentotoiminnan luonne johtavat tämän lentoaseman käsittelemien lentojen määrän rajoittamiseen ennemmin tai myöhemmin. Puola toteaa, että nämä päätelmät esitetään Gdanskin Lech Wałęsa -lentoaseman laajennushankkeen ympäristövaikutusten arviointikertomuksessa.
(73)
Puola selittää, että investointi Gdynian lentoasemaan voi rajoittaa mahdollisesta Gdanskin lentoaseman toiminnan rajoittumisesta aiheutuvia taloudellisia ja sosiaalisia kustannuksia. Puola huomauttaa, että kun osa lentoliikenteestä siirretään Gdanskin lentoasemalta Gdynian lentoasemalle, molempien lentoasemien kapasiteettia voidaan käyttää entistä paremmin.
Tuen tarpeellisuus ja kannustava vaikutus
(74)
Puola esittää, ettei yhtiö olisi toteuttanut hanketta ilman julkista rahoitusta. Puola toteaa, että tuki rajoitettiin välttämättömään ja että hankkeen kustannuksia vähennettiin ja optimoitiin käyttämällä olemassa olevaa sotilasinfrastruktuuria.
(75)
Gdynian lentoasemaan tehdyt pääomasijoitukset ovat Puolan näkemyksen mukaan tarpeellisia ja ne on rajattu välttämättömään, mistä ovat osoituksena
i)
hankkeen sisäinen tuottoprosentti, joka on […] prosenttia ja vain hieman korkeampi kuin diskonttokorko (oman pääoman kustannus), joka on […] prosenttia (vuoden 2012 tutkimuksen perusteella);
ii)
talousennusteessa ennustettu tarve ottaa käyttöpääomalaina lentoaseman toiminnan rahoittamiseksi, koska yhtiö voi muuten menettää maksuvalmiutensa;
iii)
se, että kokonaisrahoitus omasta pääomasta on pienempi kuin kokonaispääomamenot (omalla pääomalla katetun rahoituksen osuus on alle […] ennustejakson kokonaiskassamenoista, joihin sisältyvät myös kokonaispääomamenot).
(76)
Puola selittää edelleen tukitoimenpiteen oikeasuhteisuutta vertaamalla toimenpiteen julkista rahoitusta (reaaliarvoltaan noin 148 miljoonaa Puolan zlotya) täysin uuden investoinnin (Lublin-Świdnikin lentoasema, jonka nettorakennuskustannukset olivat noin 420 miljoonaa Puolan zlotya) rahoitukseen ja sotilaslentoasemaan perustuvan investoinnin rahoitukseen (Varsova-Modlinin lentoasema, jonka rakentaminen on tähän mennessä maksanut lähes 454 miljoonaa Puolan zlotya).
3.2.2 Toimintatuki
(77)
Puola esittää, että hanke täyttää soveltuvuusperiaatteet, jotka on asetettu SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan kattamalle toimintatuelle alueellisia valtiontukia koskevissa suuntaviivoissa. Puola katsoo, että hankkeelle myönnetty toimintatuki
i)
on tarkoitettu etukäteen määritellyn menokokonaisuuden rahoittamiseen;
ii)
on rajattu välttämättömään ja myönnetään väliaikaisesti (toimintakustannuksien tukea myönnetään siinä määrin ja siksi ajaksi, joka tarvitaan lentoaseman käynnistämiseksi eli vuoden 2018 loppuun asti):
iii)
on asteittain vähenevää ja vähenee siten, että tuki on […] prosenttia pääomamenoista vuonna 2013 ja […] prosenttia vuonna 2018;
iv)
on suunniteltu niin, että se vastaa hankkeen aluekehitystavoitteita ja lieventää olemassa olevia rajoitteita. Kun otetaan huomioon tuen määrä suhteessa niihin suotuisiin vaikutuksiin, joita tuella on Pommerin kehitykseen, Puola esittää, että tuen on katsottava olevan oikeasuhteista.
(78)
Puola korostaa myös, että tuki on tarkoitettu pienelle lentoasemalle, jonka enimmäiskapasiteetti on miljoona matkustajaa vuodessa. Tämä tarkoittaa sitä, että kilpailun vääristymisen ja yhteisen edun vastaisen vaikutuksen vaara on erittäin vähäinen, erityisesti kun otetaan huomioon Gdynian ja Gdanskin lentoasemien välinen suunniteltu yhteistyö ja niiden yhteistyön toistensa toimintaa täydentävä luonne.
(79)
Lisäksi Puola huomauttaa, että yhteistyö, josta neuvotellaan parhaillaan lentoaseman sotilaskäyttäjän kanssa, ja tämän osallistuminen lentoaseman toimintakustannuksiin vähentävät yhtiön tappioita ja toimintakustannuksia.
4. ASIANOMAISTEN OSAPUOLTEN HUOMAUTUKSET
(80)
Komissio ei ole saanut huomautuksia asianomaisilta osapuolilta julkaistuaan päätöksensä aloittaa SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely, joka koskee Gdynian ja Kosakowon Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiölle myöntämää rahoitusta.
5. ARVIOINTI
5.1 VALTIONTUEN OLEMASSAOLO
(81)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
(82)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa vahvistetut arviointiperusteet ovat kumulatiivisia. Sen määrittämiseksi, onko toimenpide SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, on tutkittava, täyttyvätkö kaikki seuraavat edellytykset. Taloudellinen tuki
i)
on valtion myöntämää tukea tai myönnetään valtion varoista;
ii)
suosii tiettyjä yrityksiä tai tuotannonaloja;
iii)
vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua; ja
iv)
vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
5.1.1 Taloudellinen toiminta ja yrityksen käsite
(83)
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission on ensin tutkittava, onko Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiö SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu yritys. Yrityksen käsite kattaa kaikki taloudellista toimintaa harjoittavat yksiköt riippumatta niiden oikeudellisesta muodosta ja rahoitustavasta (27). Taloudellista toimintaa on kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan tietyillä markkinoilla (28).
(84)
Asiassa Leipzig-Hallen lentoasema antamassaan tuomiossa unionin tuomioistuin vahvisti, että lentoaseman toiminnan harjoittaminen kaupallisiin tarkoituksiin ja lentoasemien infrastruktuurin rakentaminen ovat taloudellista toimintaa (29). Kun lentoaseman pitäjä harjoittaa taloudellista toimintaa tarjoamalla lentoasemapalveluja korvausta vastaan, lentoaseman pitäjä katsotaan oikeudellisesta muodostaan tai rahoitustavastaan riippumatta SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi yritykseksi, ja sopimuksessa vahvistettuja valtiontukisääntöjä voidaan siten soveltaa valtion lentoaseman pitäjälle myöntämiin tai valtion varoista myönnettyihin etuihin (30).
(85)
Tässä suhteessa komissio toteaa, että lentoaseman pitäjä Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiö aikoo harjoittaa tässä päätöksessä tarkasteltavana olevan infrastruktuurin toimintaa kaupallisiin tarkoituksiin. Koska lentoaseman pitäjä veloittaa vastaisuudessa käyttäjiä infrastruktuurin käytöstä, infrastruktuuria on pidettävä kaupallisesti hyödynnettävänä. Näin ollen kyseistä infrastruktuuria hyödyntävä yksikkö on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu yritys.
(86)
Kaikki lentoaseman pitäjän toiminta ei kuitenkaan välttämättä ole taloudellista toimintaa (31).
(87)
Unionin tuomioistuin (32) on todennut, että toiminta, joka kuuluu tavallisesti julkista valtaa käyttävän valtion vastuulle, ei ole luonteeltaan taloudellista eikä siten kuulu valtiontukisääntöjen soveltamisalaan. Tällaiseen toimintaan kuuluvat ilmailun turvaaminen, lennonjohto, poliisi, tulli jne. Tällaiseen toimintaan annetun tuen tulee rajoittua ainoastaan toiminnasta aiheutuvien kustannusten kattamiseen, eikä sitä saa siirtää muun taloudellisen toiminnan hyväksi (33).
(88)
Siksi yleisen edun mukaisten palvelujen piiriin kuuluvan toiminnan tai tähän toimintaan suoraan liittyvän infrastruktuurin rahoitus ei yleensä ole valtiontukea (34). Lentoasemalla sellaisen toiminnan kuin lennonjohto, poliisi, tulli, palokunta ja toiminta, joka on tarpeen siviili-ilmailun turvaamiseksi siihen kohdistuvilta laittomilta teoilta, sekä tällaisen toiminnan harjoittamiseen tarvittaviin infrastruktuuriin ja laitteisiin liittyvien investointien ei yleensä katsota olevan luonteeltaan taloudellista toimintaa (35).
(89)
Taloudellisen toiminnan harjoittamiseen läheisesti liittyvän muun kuin taloudellisen toiminnan julkinen rahoittaminen ei kuitenkaan saa aiheuttaa perusteetonta syrjintää lentoyhtiöiden ja lentoasemien pitäjien välillä. Itse asiassa vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on kyse edusta silloin, kun viranomaiset vapauttavat yritykset kustannuksista, jotka ovat olennainen osa niiden taloudellista toimintaa (36). Sen vuoksi jos tietyssä oikeusjärjestelmässä on tavanomaista, että lentoyhtiöiden tai lentoaseman pitäjien on vastattava tiettyjen palvelujen kustannuksista, kun taas joidenkin lentoyhtiöiden tai lentoaseman pitäjien, jotka tarjoavat samoja palveluja samojen viranomaisten puolesta, ei tarvitse vastata kyseisistä kustannuksista, jälkimmäiset lentoyhtiöt tai lentoaseman pitäjät voivat saada etua, vaikka palvelut katsottaisiinkin muuksi kuin taloudelliseksi toiminnaksi. Siksi lentoaseman pitäjään sovellettavan oikeuskehyksen analyysi on tarpeen, jotta voidaan arvioida, edellytetäänkö kyseisessä oikeuskehyksessä lentoaseman pitäjien tai lentoyhtiöiden vastaavan jonkin sellaisen toiminnan kustannuksista, joka ei ole taloudellista toimintaa, mutta joka on olennainen osa niiden taloudellisen toiminnan harjoittamista.
(90)
Vaikka johdanto-osan 88 kappaleessa esitetyn toiminnan voidaan katsoa olevan luonteeltaan muuta kuin taloudellista toimintaa, komissio huomauttaa, että Puolan lainsäädännössä (37) velvoitetaan lentoaseman pitäjiä rahoittamaan tämän toiminnan harjoittamiseen tarvittavat rakennelmat ja laitteet omista varoistaan.
(91)
Siksi komissio katsoo, että Gdynian lentoaseman pitäjälle edellä mainittuja rakennelmia ja laitteita varten myönnetty julkinen rahoitus vapauttaa sen kustannuksista, jotka ovat olennainen osa sen taloudellista toimintaa (ks. 5.1.3 jakso). Komissio toteaa näin ollen, että näitä rakennelmia ja laitteita varten annettu pääoma olisi otettava huomioon kyseisen investoinnin kannattavuutta laskettaessa. Tässä yhteydessä komissio soveltaa lähestymistapaa, jota Puola perustellusti noudatti markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testeissä.
5.1.2 Valtion varat ja valtion toimenpide
(92)
Tuen käsitteeseen kuuluu kaikentyyppinen suosiminen, joka rahoitetaan suoraan tai välillisesti valtion varoista joko valtion itsensä tai valtion valtuuttamien laitosten toimesta (38). SEUT-sopimuksen 107 artiklassa tarkoitettua valtiontukea tarkasteltaessa paikallisviranomaisten varat ovat valtion varoja (39). Esillä olevassa asiassa Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiöön sijoitettu pääoma on peräisin kahden paikallisviranomaisen, Gdynian ja Kosakowon, talousarvioista. Näin ollen komissio katsoo, että näiden mukana olevien kahden kunnan varat ovat valtion varoja.
(93)
Tästä syystä komissio katsoo, että investoinnit rahoitetaan valtion varoista ja että kyse on valtion toteuttamasta toimenpiteestä.
5.1.3 Taloudellinen etu
(94)
Komissio huomauttaa Puolan esittävän toisaalta, että pääomasijoitukset ovat markkinasijoittajaperiaatteen mukaisia, ja katsovan toisaalta, että tuki soveltuu sisämarkkinoille, koska lentoaseman pitäjä ei olisi tehnyt investointia ilman julkista rahoitusta.
(95)
Sen määrittelemiseksi, aiheuttaako tässä asiassa käsiteltävänä oleva toimenpide Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiölle etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa markkinaolosuhteissa, komission on verrattava lentoaseman pitäjän julkisten osakkaiden käyttäytymistä sellaisen markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan käyttäytymiseen, jonka käyttäytymistä ohjaavat pidemmän aikavälin kannattavuusnäkymät (40).
(96)
Lentoaseman sijaintialueen talouteen kohdistuvat myönteiset vaikutukset olisi jätettävä arvioinnissa huomiotta, sillä unionin tuomioistuin on todennut, että markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testiä sovellettaessa on pyrittävä ratkaisemaan kysymys, olisiko ”yksityinen sijoittaja, joka perustaa toimintansa odotettavissa olevaan tuottoon jättäen kaikki yhteiskunnalliset sekä aluepoliittiset ja alakohtaiset näkökannat huomioon ottamatta, tehnyt tällaisen pääomasijoituksen samanlaisissa olosuhteissa” (41).
(97)
Puola esittää, että käsiteltävänä olevat toimenpiteet eivät aiheuta taloudellista etua Gdynian lentoasemalle, koska ne ovat markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisia. Kuten 3.1 jaksossa kuvailtiin, Puola toimitti tämän tueksi kolme PWC:n tekemää markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testiä (42). Marraskuussa 2013 Puola toimitti lisätietoja, joiden mukaan uudet tulolähteet (eli polttoainemyynti ja suunnistuspalvelujen tarjoaminen), parantaisivat hankkeen nettonykyarvoa. Menettelyn aloittamista koskevan päätöksen tekohetkellä Puola oli toimittanut vain vuoden 2012 tutkimuspäivityksen.
(98)
Siitä huolimatta, että vuonna 2011 tehty osakkaiden sopimus velvoitti Gdynian ja Kosakowon osallistumaan investointihankkeen rahoitukseen rahasijoitusten ja apporttien muodossa vuoteen 2040 asti, Puola esittää, että ainoastaan vuoden 2012 tutkimuspäivitys ja myöhemmät tiedot lisätulovirroista ovat merkityksellisiä arvioitaessa, soveltuvatko pääomasijoitukset sisämarkkinoille.
(99)
Asiassa Stardust Marine yhteisöjen tuomioistuin totesi seuraavaa: ”Sen tutkimiseksi, vastasiko valtion toiminta markkinataloudessa järkevästi toimivan sijoittajan toimintaa, valtion toiminnan taloudellista järkevyyttä on arvioitava ottaen huomioon rahoitustukien myöntämishetkellä vallinneet olosuhteet, ja on siis syytä jättää tekemättä arviointeja, jotka perustuvat myöhemmin vallinneeseen tilanteeseen” (43).
(100)
Lisäksi unionin tuomioistuin vahvisti asiassa EDF antamassaan tuomiossa, että ”[…] kyseisen edun myöntämisen jälkeen laaditut taloudelliset arviot, kyseisen jäsenvaltion toteuttaman sijoituksen todellisen tuottavuuden toteaminen jälkikäteen tai myöhemmät perustelut tosiasiallisesti valitusta toimintatavasta eivät riitä osoittamaan sitä, että tämä jäsenvaltio olisi ennen edun myöntämistä tai samanaikaisesti sen kanssa tehnyt tällaisen päätöksen osakkeenomistajan ominaisuudessaan” (44).
(101)
Voidakseen soveltaa markkinataloussijoittajaperiaatetta komission on otettava huomioon entisen sotilaslentoaseman muuttamista siviililentoasemaksi koskevien yksittäisten päätösten tekohetkellä vallinneet olosuhteet. Lisäksi komission on käytettävä arviointinsa perustana tietoja ja oletuksia, jotka olivat julkisten osakkaiden käytettävissä investointihankkeen rahoitusjärjestelyjä koskevien päätösten tekohetkellä.
(102)
Komissio katsoo, että vuoden 2010 tutkimus on ensimmäinen merkityksellinen analyysi määriteltäessä sitä, toimivatko Gdynian ja Kosakowon kunnat kuten yksityinen sijoittaja olisi toiminut. Itse asiassa sitä, onko valtion tukitoimenpide markkinaolosuhteiden mukainen, olisi arvioitava ennakkoarvioinnin perusteella ottaen huomioon tiedot, jotka olivat käytettävissä investoinnista päätettäessä.
(103)
Komissio huomauttaa, että kyseistä investointihanketta koskevia tutkimuksia ja valmistelutöitä tehtiin vuoteen 2010 asti. Näitä olivat esimerkiksi investointihankkeen yleissuunnitelma, ympäristökertomus, yleisilmailuun käytettävän terminaalin suunnitteluasiakirjat, hallintorakennuksen ja paloaseman suunnitteluasiakirjat, ilmailua koskevat asiakirjat ja muut tutkimukset. Vuoden 2010 loppuun mennessä näiden tutkimusten kustannukset olivat […] miljoonaa Puolan zlotya ([…] euroa) (45). Tämä osoittaa, että sijoittajat tekivät Gdynian lentoaseman kehittämistä koskevan päätöksensä ennen vuotta 2010. Gdynia ja Kosakowo toteuttivat alustavia toimenpiteitä hankkeen toteuttamiseksi (ks. edellä oleva johdanto-osan 10 kappale), ja hanketta varten tehtiin erityisiä tutkimuksia.
(104)
Kuten Puola toteaa, lentoaseman pitäjän julkiset osakkaat saattoivat vuonna 2010 päätökseen kyseisen investointihankkeen valmistelut. Samana vuonna julkiset osakkaat korottivat yhtiön osakepääoman 6,05 miljoonaan Puolan zlotyyn (noin 1,5 miljoonaan euroon) investointihankkeen toteuttamiseksi. Tärkeimmät investoinnit käyttöomaisuuteen (kuten yleisilmailuun käytettävän terminaalin rakentaminen) piti suunnitelman mukaan aloittaa vuonna 2011, mutta ne aloitettiin vasta vuonna 2012. Komissio katsoo, että yksityinen sijoittaja olisi tuolloin arvioinut hankkeen odotetun kannattavuuden. Jos tuottoprosentti ei olisi ollut investointisuunnitelman mukaan hyväksyttävä tai jos investointisuunnitelma olisi perustunut kyseenalaisiin oletuksiin, yksityinen sijoittaja ei olisi aloittanut suunnitelman toteuttamista eikä olisi käyttänyt siihen enää enempää varoja edellä olevassa johdanto-osan kappaleessa mainittuihin valmistelutöihin jo käytettyjen varojen lisäksi.
a) Pääomasijoitukset
(105)
Pääomasijoituksista komissio toteaa, että ensimmäisestä merkittävästä 4,4 miljoonan Puolan zlotyn pääomasijoituksesta päätettiin 29 päivänä heinäkuuta 2010 (jolloin silloinen 1,7 miljoonan Puolan zlotyn pääoma lähes nelinkertaistettiin) heti 16 päivänä heinäkuuta 2010 päivätyn vuoden 2010 tutkimuksen valmistumisen jälkeen. Lisäksi (johdanto-osan 33 kappaleessa mainittu) sopimus (vuoteen 2040 asti tehtävistä) lisäpääomasijoituksista muutoshankkeen rahoittamiseksi tehtiin maaliskuussa 2011 (jo ennen toisen, 13 päivänä toukokuuta 2011 päivätyn markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testin valmistumista). Samaan aikaan tehtiin lisäksi toimintasopimus lentoaseman sotilaskäyttäjän kanssa (7 päivänä maaliskuuta 2011) ja yhtiön maa-aluetta koskeva vuokrasopimus (joka mainitaan edellä johdanto-osan 33 kappaleessa, 11 päivänä maaliskuuta 2011).
(106)
Lisäksi komissio korostaa, että Puola vahvisti, että 29 päivänä heinäkuuta 2010 päätetty pääomasijoitus perustui vuoden 2010 tutkimukseen sisältyvään hankkeen taloudelliseen arviointiin. Tämän vuoksi on selvää, että julkiset osakkaat olivat tässä vaiheessa päättäneet osallistua kyseiseen investointihankkeeseen, joka oli tarkoitus toteuttaa 30 vuoden aikana. Vaikka yksityisen sijoittajan on mahdollista muuttaa investointisuunnitelmaa muuttuvien olosuhteiden vuoksi sen toteuttamisen aikana, on selvää, että yksityinen sijoittaja olisi arvioinut kyseisen investointihankkeen kannattavuutta jo vuonna 2010 ennen kuin olisi alkanut sijoittaa siihen huomattavasti varoja.
(107)
Siihen mennessä, kun markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testi päivitettiin ensimmäisen kerran vuonna 2011, julkiset osakkaat olivat sijoittaneet yhtiöön jo 6,05 miljoonaa Puolan zlotya (ks. taulukko 3). Yhtiö oli jo vuokrannut lentoasemaa varten maan Kosakowolta (Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiön ja Kosakowon välinen vuokrasopimus tehtiin 11 päivänä maaliskuuta 2011) ja tehnyt myös toimintasopimuksen lentoaseman sotilaskäyttäjän kanssa (7 päivänä maaliskuuta 2011). Lisäksi osakkaat tekivät 11 päivänä maaliskuuta 2011 sopimuksen vuoteen 2040 asti tehtävistä yhtiön pääomankorotuksista (46). Siihen mennessä, kun markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testin toinen päivitys valmistui heinäkuussa 2012, julkiset osakkaat olivat sijoittaneet yhteensä 64,810 miljoonaa Puolan zlotya (eli noin 70 prosenttia kaikesta sijoitetusta pääomasta). Komissio korostaa, että vuoden 2011 ja 2012 tutkimukset ovat kiistatta muutoksia alkuperäiseen investointisuunnitelmaan, jonka perusteella alkuperäinen päätös sotilaslentoaseman muutoshankkeeseen osallistumisesta tehtiin. Vaikka vuonna 2010 tehdyn ensimmäisen markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testin jälkeen tehtiin suurempia pääomasijoituksia, niitä ei voida tarkastella erillään.
b) Pääomamenot
(108)
Käyttöomaisuuteen tehtävät investoinnit jaetaan vuoden 2012 tutkimuksessa neljään vaiheeseen. Investointihankkeen ensimmäinen vaihe käsitti suunnittelutyön sekä lisäksi tontin raivaamisen (puiden ja pensaiden poisto, lentokonehallien purku ja maan tasoitus). Nämä kustannukset syntyivät vuonna 2011 ja olivat yhteensä […] miljoonaa Puolan zlotya […] euroa). Hankkeen toinen vaihe, joka käsittää yleisilmailuun käytettävän terminaalin, hallintorakennuksen ja paloaseman rakentamisen, oli jo alkanut vuonna 2012. Hankkeen toinen vaihe on pääomamenojen kannalta tärkein, sillä sen osuus nimellismääräisistä pääomamenoista on […] prosenttia vuosina 2012-2013. Puolan toimittamien tietojen mukaan pääomamenot olivat vuonna 2012 yhteensä […] miljoonaa Puolan zlotya (josta yli puolet käytettiin jo ennen vuoden 2012 tutkimuspäivityksen aloittamista). Jäljempänä olevassa kaaviossa (kaavio 2) esitetään (nimellismääräiset) pääomamenot investointivaiheittain vuoden 2012 tutkimuksen mukaisesti.
Kaavio 2
Pääomamenot investointivaiheittain (vuoden 2012 tutkimus)
(…)
(109)
Johdanto-osan 103 ja 108 kappaleen huomioon ottaen komissio katsoo, ettei vuoden 2011 tutkimusta eikä vuoden 2012 tutkimusta tehty muutoshankkeen rahoittamista koskevan tärkeimmän päätöksen tekohetkellä eikä julkisten osakkaiden käytettävissä tuolloin olleiden tietojen perusteella. Komissio ei myöskään voi ottaa suunniteltuja lisätulonlähteitä jälkeenpäin huomioon marraskuussa 2013 toimitettujen tietojen perusteella perusteina julkisten osakkaiden vuosina 2010 ja 2011 tekemille päätöksille.
(110)
Tämän vuoksi komissio katsoo, että sen arvioimiseksi, vastasiko Gdynian ja Kosakowon toiminta markkinataloudessa järkevästi toimivan sijoittajan toimintaa, komission on käytettävä arviointinsa perustana ensisijaisesti vuoden 2010 tutkimusta ja jätettävä huomiotta myöhempi kehitys ja tiedot, jotka eivät olleet julkisten osakkaiden käytettävissä kyseisen investointihankkeen toteuttamista koskevan päätöksen tekohetkellä.
(111)
Toisaalta vuoden 2011 tutkimuksessa ja vuoden 2012 tutkimuksessa arvioitiin vain muutoksia, jotka oli tehty investointihankkeeseen osallistumista koskevaan alkuperäiseen päätökseen, joka tehtiin vuonna 2010 vuoden 2010 tutkimuksen perusteella. Itse asiassa vuoden 2012 tutkimuksessa todetaan, että useiden investointien (kuten yleisilmailuun käytettävän terminaalin, hallintorakennuksen ja sähköjärjestelmän) toteuttaminen oli jo edennyt pitkälle. Nämä kaksi myöhempää tutkimusta osoittavat, että osakkaiden käyttäytymistä ohjasi markkinakehitys ja että ne sopeuttivat hankkeen laajuutta sen mukaisesti (joko suurentaen tai pienentäen investointeja investoinnin tyypin mukaan). Nämä muutokset olivat kuitenkin vähäpätöisiä verrattuna kokonaispäätökseen muuttaa sotilastukikohta siviililentoasemaksi. Jäljempänä olevassa kaaviossa (kaavio 3) esitetään pääomamenot vuoden 2010, 2011 ja 2012 tutkimusten mukaan (vuoden 2010 reaaliarvossa ilmaistuna). Vaikka investointien ajoitusta ja laajuutta päivitettiin sekä vuonna 2011 että vuonna 2012, luvut osoittavat, että muutokset eivät olleet huomattavia hankkeen kokonaislaajuuteen verrattuna. Vuonna 2010 reaalimääräisten pääomamenojen arvioitiin olevan noin […] miljoonaa Puolan zlotya ja tämä luku kasvoi […] noin […] miljoonaan Puolan zlotyyn sekä vuonna 2011 että vuonna 2012 (eli […] prosenttia lähes 20 vuoden investointiajan kuluessa).
(112)
Pääkohdiltaan tässä asiassa on siis kyse siitä, että komission on arvioitava samojen julkisten osakkaiden tekemiä investointipäätöksiä, jotka on tehty lyhyen ajanjakson kuluessa, jonka aikana ei ole tapahtunut ennalta arvaamattomia tapahtumia, ja jotka koskevat periaatteessa saman investointihankkeen toteuttamista. Näin ollen vuoden 2011 ja 2012 tutkimuspäivitykset eivät voi muuttaa investointipäätöstä, joka ei ollut markkinataloussijoittajaperiaatteen mukainen päätöksentekohetkellä, järkeväksi investointipäätökseksi. Päivitykset voisivat korkeintaan osoittaa, että Puolan viranomaisten toiminta vastasi yksityisen sijoittajan käyttäytymistä, ainoastaan siinä tapauksessa, että ne osoittaisivat, että sijoittamalla lisävaroja hanke voisi tuottaa tuoton, joka olisi riittävä korvaus pääomasta, joka oli sijoitettu tai sijoitettaisiin hankkeeseen (tai joka korvaisi asianmukaisesti kyseisen pääoman, kun otetaan huomioon riski, että aiemmin saatu sääntöjenvastainen tuki olisi maksettava takaisin).
Kaavio 3
Pääomamenot (tuhatta Puolan zlotya) vuosien 2010, 2011 ja 2012 tutkimusten ennusteiden mukaan (vuoden 2010 reaaliarvossa ilmaistuna)
(…)
Markkinataloussijoittajaperiaatteen soveltaminen vuoden 2010 tutkimuksen perusteella
(113)
Puolan toimittama vuoden 2010 tutkimus perustuu liiketoimintasuunnitelmaan, jossa ennustetaan pääomasijoittajien vuosina 2010-2040 saamat vastaiset kassavirrat. Tutkimuksen tekoajankohtana Puola odotti, että lentoasema alkaisi palvella yleisilmailuliikennettä vuonna 2011, tilauslentoliikennettä vuonna 2013 ja halpalentoyhtiöitä vuonna 2015. Tällöin lentoaseman matkustajamäärä kasvaisi tasaisesti, eli vuonna 2013 matkustajia olisi […], vuonna 2024 lähes […] miljoonaa ja vuonna 2040 yhteensä 1,753 miljoonaa (kuten jäljempänä olevassa taulukossa 5 esitetään).
Taulukko 5
Vuoden 2010 tutkimuksessa käytetyt Gdynian lentoaseman liikennemääräennusteet (tuhatta matkustajaa)
Odotettu matkustajamäärien kehitys (vuoden 2010 tutkimus)
Vuosi
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Matkustajien määrä
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Vuoden 2010 tutkimuksen mukaan yhtiö olisi kannattava EBITDA:n (earnings before interest, taxes, depreciation and amortisation; tulos ennen korkoja, veroja, poistoja ja kuoletuksia) tasolla vuodesta 2018 alkaen. Vuosittainen diskontattu kassavirta olisi positiivinen vuodesta 2020 alkaen, kuten jäljempänä olevassa kaaviossa (kaavio 4) esitetään. Kumulatiivisesti tarkasteltuna (eli kun lasketaan vuosittain yhteen aiempien vuosien kassavirrat) diskontatun kokonaiskassavirran koko ajanjaksolta 2010-2040 odotetaan kuitenkin olevan negatiivinen (kuten kaaviossa 4 esitetään). Toisin sanoen vuodesta 2018 alkaen syntyvien positiivisten kassavirtojen odotetaan olevan niin pieniä, etteivät ne riitä kattamaan alkuvaiheen investointikausien selvästi negatiivisia kassavirtoja.
Kaavio 4
Diskontattu kassavirta tuhansina Puolan zlotyina (vuoden 2010 tutkimus)
(…)
Lähde:
Perustuu vuoden 2010 tutkimukseen.
(115)
Vuoden 2040 jälkeen lentoaseman pitäjän odotettiin kasvavan ikuisesti vapaan kassavirran tasaisella kasvunopeudella, joka olisi […] prosenttia. Puola laski lentoaseman pitäjän päätearvon vuodelle 2040 tämän oletuksen mukaisesti. Diskontattu päätearvo on […] miljoonaa Puolan zlotya.
(116)
Vuoden 2010 tutkimuksen mukaan rahoitus johtaa oman pääoman positiiviseen arvoon (47), joka on […] miljoonaa Puolan zlotya (eli noin […] miljoonaa euroa). Lisäksi investointihankkeen […] prosentin sisäinen tuottoprosentti on korkeampi kuin lentoaseman pitäjän ennustettu pääomakustannus ([…] prosenttia).
(117)
Komissio toteaa, että Gdynian lentoaseman pitäjän vastaisten kassavirtojen tärkein osatekijä ovat odotetut tulot, jotka riippuvat matkustajamääristä ja lentoyhtiöiltä perittävien lentoasemamaksujen tasosta. Vuoden 2010 tutkimuksessa halpalentoyhtiöiden lennoista ja tilauslennoista saatavien tulojen (matkustaja-, laskeutumis- ja paikoitusmaksut) osuus on [80-90] prosenttia kaikista tuloista vuonna 2040 ja keskimäärin [80-90] prosenttia kaikista tuloista koko arviointikauden aikana eli vuosina 2010-2040. Komissio toteaa, että tämä on ristiriidassa Puolan toteamusten kanssa, joiden mukaan Gdynian lentoaseman toiminta täydentäisi Gdanskin lentoaseman toimintaa, koska Gdynia keskittyisi yleisilmailuliikenteen palvelemiseen. Itse asiassa halpalentoyhtiöiden lennot ja tilauslennot ovat tärkein tulolähde useimpina ennusteen kattamina vuosina, kuten edellä esitetyt tiedot osoittavat. Kuten jäljempänä selitetään tarkemmin, myös suurin osa Gdanskin lentoaseman tuloista tulee kuitenkin halpalentoyhtiöiden lennoista ja tilauslennoista (ks. johdanto-osan 121 kappale).
(118)
Matkustajien ja lentoyhtiöiden aiheuttaman kysynnän yhteydessä komissio huomauttaa, että Gdynian lentoasemalla olisi sama vaikutusalue kuin Gdanskin lentoasemalla, joka sijaitsee vain noin 25 kilometrin päässä Gdynian lentoasemasta. Gdanskin lentoasemaa laajennettiin vuonna 2012 palvelemaan jopa 5:tä miljoonaa matkustajaa, ja lisälaajennus jopa 7 miljoonan matkustajan palvelemiseksi on suunnitteilla vuodeksi 2015. Tämä laajennusaikataulu oli jo julkistettu vuonna 2010 eli vuoden 2010 tutkimuksen tekoajankohtana (48). Lisäksi julkisesta rahoituksesta Gdanskin lentoaseman kapasiteetin laajentamiseksi 5 miljoonaan matkustajaan ilmoitettiin myös komissiolle 24 päivänä syyskuuta 2008 valtiontukiasiana nro N 472/08, ja komissio hyväksyi rahoituksen 5 päivänä helmikuuta 2009 (49).
(119)
Puola ilmoitti komissiolle, että Gdanskin lentoasemalle vuonna 2010 laaditussa yleissuunnitelmassa (50) varaudutaan kiitotien, asematasojen ja muun lentoasemainfrastruktuurin laajennukseen, jonka ansiosta Gdanskin lentoasema pystyisi tulevaisuudessa käsittelemään yli 10 miljoonaa matkustajaa vuodessa.
(120)
Komissio huomauttaa lisäksi, että vuonna 2010 Gdanskin lentoasema käsitteli 2,2 miljoonaa matkustajaa (eli se käytti 45 prosenttia kapasiteetistaan, kun mukaan lasketaan rakenteilla oleva kapasiteetti). Gdanskin lentoasemalle tehdyn ennusteen mukaan käytettävissä olevasta kapasiteetista vain 50-60 prosenttia on käytössä vuoteen 2020 mennessä (51). Näissä ennusteissa ei oteta huomioon Gdynian lentoaseman toiminnan aloittamista (eli oletuksena on, että kaikki vaikutusalueen kysyntä tyydytetään Gdanskin lentoaseman palvelujen avulla). Komissio toteaa, että Gdanskin lentoasema pystyy tyydyttämään alueen kysynnän pitkään eli ainakin vuoteen 2030 asti, vaikka oletuksena olisi matkustajaliikenteen dynaaminen kasvu.
(121)
Kuten edellä on todettu, Gdynian lentoasemalle laaditussa vuoden 2010 tutkimuksessa odotetaan, että suurin osa lentoaseman tuloista (keskimäärin [80-90] prosenttia koko ajanjaksona 2012-2040) tulee halpa- ja tilauslentoyhtiöiltä. Tässä yhteydessä komissio toteaa, että myös Gdanskin lentoasema palvelee pääasiassa halpa- ja tilauslentoyhtiöiden liikennettä. Vuonna 2010 halpalentoyhtiöiden lentojen ja tilauslentojen osuus oli 72 prosenttia kaikista Gdanskin lentoaseman käsittelemistä matkustajista (52).
(122)
Kun otetaan huomioon, että aivan lähellä Gdynian lentoasemaa sijaitsee toinen asemansa vakiinnuttanut ja ruuhkaton lentoasema, jolla on samanlainen liiketoimintamalli ja pitkällä aikavälillä merkittävästi ylimääräistä kapasiteettia, komissio katsoo, että Gdynian lentoaseman pitäjän kyky houkutella liikennettä ja matkustajia riippuu pitkälti lentoyhtiöille tarjottavien lentoasemamaksujen tasosta, erityisesti lähimpien kilpailijoiden maksuihin verrattuna.
(123)
Tässä yhteydessä komissio huomauttaa, että vuoden 2010 tutkimuksessa ennakoitu matkustajamaksu on tilauslennoille ja halpalentoyhtiöiden lennoille 25 Puolan zlotya/matkustaja (6,25 euroa) vuoteen 2014 asti ja 40 Puolan zlotya/matkustaja (10 euroa) vuodesta 2015 alkaen (vuoteen 2040 asti). Laskeutumismaksuksi saman luokan lennoille asetettiin 25 Puolan zlotya/tonni (6,25 euroa) koko ajanjakson ajaksi (keskimääräisen suurimman sallitun lentoonlähtöpainon oletettiin olevan 70 tonnia), kun taas paikoitusmaksun arvioitiin olevan 4 Puolan zlotya/24 h/tonni (1,0 euroa) (kun keskimääräinen suurin sallittu lentoonlähtöpaino on 70 tonnia). Vuoden 2010 tutkimuksen mukaan hinnat asetettiin tasolle, joka vastasi muiden alueellisten lentoasemien hintatasoa tutkimuksen tekoajankohtana. Gdynian lentoaseman hinnat asetettiin myös olettaen, ettei Gdanskin lentoasema kilpaile Gdynian lentoaseman kanssa.
(124)
Komissio toteaa myös, että Gdanskin lentoaseman 31 päivästä joulukuuta 2008 alkaen noudattamassa hinnastossa vakiomatkustajamaksu on 48 Puolan zlotya/matkustaja (12,0 euroa), vakiolaskeutumismaksu yli kaksi tonnia painavalle lentoalukselle (myös kaikille tilaus- ja halpalentokoneille) 25 Puolan zlotya/tonni (6,25 euroa) ja paikoitusmaksu 4,5 Puolan zlotya/24 h/tonni (1,25 euroa).
(125)
Komissio toteaa kuitenkin, että Gdanskin lentoaseman hinnasto käsittää myös erilaisia alennuksia ja hyvityksiä, jotka koskevat muun muassa halpalentoyhtiöiden lentoja. Gdanskin lentoasema tarjoaa 24 Puolan zlotyn/matkustaja (6 euroa) alennetun matkustajamaksun kaikille uusille yhteyksille (1 päivästä tammikuuta 2004 lähtien) ja kaikille lentovuorojen tihennyksille, kun lentokoneen suurin sallittu lentoonlähtöpaino on 50-100 tonnia (esimerkiksi Airbus A320- ja Boeing 737 -koneet ja muut halpalentoyhtiöiden käyttämät lentokoneet). Myös tällaisilta yhteyksiltä perittävää laskeutumismaksua alennetaan 50 prosenttia (eli maksu on 12,5 Puolan zlotya/tonni). Paikoitusmaksua ei peritä ollenkaan, jos yhteydellä on vuoroja vähintään kuusi viikossa. Lisäksi vakiomatkustajamaksusta vähennetään lähtevien matkustajien osalta ensin 23 Puolan zlotya kaikilla kotimaan reittilennoilla. Tämän jälkeen sovelletaan asianmukaista alennusta. Komissio katsoo, että ottaen huomioon Gdanskin lentoasemalla myönnettävät alennukset ja hyvitykset Gdynian lentoaseman ennakoidut keskimääräiset lentoasemamaksut olivat merkittävästi korkeampia kuin asemansa vakiinnuttaneella naapurilentoasemalla perittävät maksut.
(126)
Soveltamalla kyseisiä lentoasemamaksuja Gdynian lentoasema ei pysty uutena toimijana houkuttelemaan merkittävästi liikennettä, kun samalla vaikutusalueella on asemansa vakiinnuttanut lentoasema, jolla on ylimääräistä kapasiteettia ja joka soveltaa alhaisempia nettomaksuja uusiin yhteyksiin ja vuorojaan tihentäviin olemassa oleviin yhteyksiin. Komissio toteaa myös, että Gdanskin lentoaseman hinnaston mukaan alennettuja maksuja sovelletaan 31 päivään joulukuuta 2028 asti. Koska vuoden 2010 tutkimuksessa (joka perustuu lentoaseman pitäjän silloiseen liiketoimintasuunnitelmaan) pidetään lentoasemamaksuja lentoaseman pitäjän päätulonlähteenä, komissio katsoo tämän ratkaisun todistavan, ettei vuoden 2010 tutkimus ole riittävän luotettava ja uskottava osoittamaan, että yksityinen sijoittaja olisi toteuttanut kyseisen investointihankkeen.
(127)
Kun otetaan huomioon, että sekä Gdynian lentoasema että Gdanskin lentoasema keskittyisivät pääasiassa halpa- ja tilauslentoyhtiöiden palvelemiseen, että Gdanskin lentoasema ei käytä koko kapasiteettiaan, että todelliset maksut ovat alhaisempia kuin Gdynian liiketoimintasuunnitelmassa oletetut maksut ja että lentoasemat sijaitsevat hyvin lähellä toisiaan, komissio katsoo vääräksi myös sen olettamuksen, ettei näiden kahden lentoaseman välillä olisi hintakilpailua.
(128)
Lisäksi komissio toteaa, että vuoden 2010 tutkimuksen tekoajankohtana Bydgoszczin lentoaseman (joka sijaitsee 196 kilometrin eli 2 tunnin ja 19 minuutin automatkan päässä Gdynian lentoasemasta) ja Szczecinin lentoaseman (joka sijaitsee 296 kilometrin eli 4 tunnin ja 24 minuutin automatkan päässä Gdynian lentoasemasta) eli toiseksi ja kolmanneksi lähimpänä Puolassa sijaitsevien alueellisten lentoasemien perimät nettomaksut (vakiomaksut, joista on vähennetty sovellettavat alennukset) olivat merkittävästi alhaisempia (53).
(129)
Edellä esitetyn perusteella ja ottaen huomioon toisen ruuhkattoman ja samanlaista liiketoimintamallia toteuttavan lentoaseman läheisyyden komissio katsoo, että vuoden 2010 tutkimuksessa ennakoidut lentoasemamaksut, jotka ovat korkeampia kuin Gdanskin lentoaseman ja muiden lähellä sijaitsevien alueellisten lentoasemien perimät maksut, ovat epärealistisia. Lisäksi ottaen huomioon Gdynian lentoaseman kilpailutilanteen komissio katsoo, että vuoden 2010 tutkimuksen liikennemääräennusteet perustuvat epärealistisiin oletuksiin.
(130)
On myös pantava merkille, ettei vuoden 2010 tutkimus käsittänyt herkkyysanalyysia eikä mitään arviota lopputuloksen todennäköisyyksistä (kuten parhaimman mahdollisen tilanteen, pahimman mahdollisen tilanteen ja perustilanteen skenaarioita). Komissio toteaa tämän vuoksi, että vuoden 2010 tutkimuksessa esitettävä skenaario näyttää perustuvan liian optimistisiin matkustajaliikenteen kehitystä ja maksujen tasoa koskeviin oletuksiin.
(131)
Komissio toteaa, että vain […] prosentinkin vähennys halpalentoyhtiöiden liikenteeseen ja tilauslentoliikenteeseen liittyvistä matkustajamaksuista saatuihin vuotuisiin tuloihin (ennustejaksolla 2010-2040) johtaa julkisten osakkaiden oman pääoman negatiiviseen arvoon. Tällainen tulojen supistuminen voisi tapahtua, jos maksut ovat alhaisempia ja/tai liikenne vähäisempää kuin on oletettu. Tässä suhteessa on syytä panna merkille, että vuoden 2010 tutkimukseen käytetyssä liiketoimintasuunnitelmassa esitettävät lentoasemamaksut ovat jo […] prosenttia korkeampia kuin Gdanskin lentoaseman perimät maksut (54). Tässä tilanteessa on hyvin epätodennäköistä, että Gdynian lentoasema pystyisi houkuttelemaan liikennettä myöntämättä merkittäviä alennuksia liiketoimintasuunnitelmassa esitettävään 40 Puolan zlotyn (10 euron) maksuun. Nettonykyarvon suuri herkkyys näennäisen vähäiselle lentoasemamaksujen alenemiselle (joka perustuu realistisiin oletuksiin) antaa merkittävää aihetta epäillä alkuperäisen liiketoimintasuunnitelman uskottavuutta.
(132)
Vaikka vuoden 2010 tutkimus perustui tekoajankohtana saatavilla oleviin liikennemääräennusteisiin eikä jälkikäteen käytettävissä olevia tietoja pitäisi käyttää tutkimuksen suoraan arviointiin, komissio panee silti merkille, missä määrin ennusteet olivat ylioptimistisia. Itse asiassa vuoden 2010 ja vuoden 2012 liikennemääräennusteiden vertailu osoittaa, että niiden välillä on merkittäviä eroja. Hankkeen aloittamisen lykkäämisen lisäksi ”positiivisen EBITDA:n” kauden ajan liikennemääräennusteita alennettiin […]-[…] prosenttia jokaisen vuoden osalta. Näin merkittävä korjaus vain kahden vuoden jälkeen ja ilman merkittävää olosuhteiden muutosta merkitsee hyödyllistä alkuperäisten oletusten järkevyyden tarkistamista. Korjaus osoittaa myös, että komission tekemät herkkyystarkistukset (jotka ovat korjaukseen verrattuna vähäisiä) ovat erityisen paljonpuhuvia hankkeen kannattavuutta tukevien oletusten epärealistisuuden osalta.
Taulukko 6
Vuoden 2010 tutkimuksessa ja vuoden 2012 tutkimuspäivityksessä käytettyjen liikennemääräennusteiden vertailu
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Matkustajien kok.määrä - 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Matkustajien kok.määrä - 2012
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Ero(%)
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Matkustajien kok.määrä - 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Matkustajien kok.määrä - 2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Ero (%)
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Lisäherkkyystestit viittaavat siihen, että hankkeesta tulisi kannattamaton, jos kokonaistulot olisivat vuosittain vain […] prosenttia pienemmät koko ennustejakson ajan tai jos tulot olisivat […] prosenttia pienemmät ja toimintakustannukset […] prosenttia suuremmat. Hankkeen kannattavuus on siis erittäin herkkä perusoletusten vähäisille muutoksille. Komissio katsoo, että tällaiset muutokset ovat vähäisiä peräkkäisiin markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testeihin tehtyihin muutoksiin verrattuna.
(134)
Komission tekemät herkkyystarkistukset vaikuttavat sitäkin perustellummilta, kun otetaan huomioon, että alle vuoden kuluttua vuoden 2010 tutkimuksesta Puolan viranomaiset saivat päivitetyn analyysin, joka osoitti, että hankkeen nettonykyarvo olisi merkittävästi pienempi eli vain […] miljoonaa Puolan zlotya (noin […] euroa). Hankkeen nettonykyarvoa pienennettiin toukokuussa 2011 tästä syystä […] prosenttia alkuperäiseen hankkeeseen verrattuna.
(135)
Komissio huomauttaa lisäksi, että vuoden 2010 tutkimuksen positiiviset tulokset riippuvat myös suurelta osin hankkeen päätearvosta liiketoimintasuunnitelman kattaman ajanjakson lopussa (eli vuonna 2040). Itse asiassa yhtiön diskontattu kassavirta ajanjaksolta 2010-2040 on negatiivinen eli (-[…]) miljoonaa Puolan zlotya. Diskontattu päätearvo 30 päivänä kesäkuuta 2010 on […] miljoonaa Puolan zlotya.
(136)
Päätearvo perustuu oletukseen, että hankkeen kassavirran vuosittainen kasvu vuoden 2040 jälkeen olisi […] prosenttia. Vakiokäytännön mukaan yrityksen kasvunopeuden ei pitäisi olla suurempi kuin sen talouden kasvunopeus, jossa yritys toimii (BKT:n kasvuna ilmaistuna). Itse asiassa päätearvo lasketaan ajankohtana, jona yrityksen odotetaan olevan täysin kehittynyt ja jolloin yrityksen nopean kasvun vaihe on jo ohi. Koska talouden odotetaan käsittävän nopeasti kasvavia yrityksiä ja tasaisesti kasvavia yrityksiä, täysin kehittyneiden yritysten kasvunopeuden odotetaan siksi olevan pienempi kuin koko talouden keskimääräinen kasvunopeus. Puola ei ilmoittanut huomautuksissaan, minkä perusteella se valitsi pitkän aikavälin kasvuksi […] prosenttia, mutta selitti, että kyse on nimellisestä kasvusta. Komissio totesi Kansainväliseltä valuuttarahastolta (IMF) saatavissa olevien tietojen perusteella, että vuoden 2010 alussa käytettävissä olleet Puolan reaalisen BKT:n kasvun ennusteet osoittivat, että Puolan talouden nimellinen kasvu vaihtelisi vuodelle 2011 ennustetusta 5,6 prosentista vuodelle 2015 ennustettuun 6,6 prosenttiin. Kun inflaatio olisi suunnilleen 2,5 prosenttia, reaalisen BKT:n voitaisiin odottaa kasvavan 4 prosenttia. Näin ollen […] prosentin nimellisen kasvun valitsemista Gdynian lentoaseman kasvunopeudeksi voitaisiin ensi näkemältä pitää kyseisenä ajankohtana käytettävissä olevien tietojen ja sen vakiokäytännön mukaisena, että valitaan talouden kasvunopeutta pienempi kasvunopeus. Valitsemalla inflaatiota (jonka vauhdiksi huhtikuussa 2010 arvioitiin 2,5 prosenttia) suurempi pitkän aikavälin kasvunopeus liiketoimintasuunnitelmassa kuitenkin oletettiin, että lentoaseman kasvu jatkuisi joka vuosi myös vuoden 2040 jälkeen.
Taulukko 7
IMF:ltä huhtikuussa 2010 saatavissa olleet BKT:tä ja inflaatiota koskevat tiedot ja ennusteet
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
% BKT:n kasvu (kiinteät hinnat)
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
% BKT:n kasvu (käyvät hinnat)
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
% Inflaatio
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Lähde:
Kansainvälinen valuuttarahasto, World Economic Outlook Database, huhtikuu 2010 (ladattu osoitteesta http://www.imf.org/external/data.htm).
(137)
Lisäksi komissio toteaa, että tässä tapauksessa, kun otetaan huomioon erityisen pitkä ennustejakso ja sen päivän kaukaisuus, jota varten päätearvo laskettiin, asianmukaisimman kasvunopeuden määrittäminen on erityisen monimutkaista ja epävarmuus sitäkin suurempi. Itse asiassa BKT:n kasvuennusteita laaditaan harvoin viittä vuotta pidemmäksi ajanjaksoksi, kun taas tässä tapauksessa mallilla oli ennustettava lentoasemalle 30 toimintavuoden jälkeinen perusteltu kasvunopeus. Tämä osoittaa, että järkevästi toimiva sijoittaja olisi tehnyt herkkyystestejä.
(138)
Tässä suhteessa on syytä panna merkille, että alkuperäisen liiketoimintasuunnitelman myöhemmissä päivityksissä tasaisen kasvun nopeutta vähennettiin […] prosentista […] prosenttiin. Puola ei kuitenkaan ole antanut selkeää selitystä vähennykselle. Päätearvo on paitsi oletetun jatkuvan tasaisen kasvunopeuden funktio myös tasaisen kasvun ajalta odotettujen ennustettujen tuottojen funktio. Komissio teki herkkyystestejä, jotka vahvistivat, että vuoden 2010 tutkimuksen päätelmä on erittäin herkkä perusolettamusten pienille ja realistisille muutoksille. Ensinnäkin tasaisen kasvun nopeus, jolla vuoden 2010 liiketoimintasuunnitelma johtaa negatiiviseen nettonykyarvoon on noin […] prosenttia. Jos kuitenkin oletetaan, että tulot ovat vain […] prosenttia ennustettua pienemmät, tasaisen kasvun nopeus, jolla hankkeesta tulee kannattamaton, on […] prosenttia.
(139)
Tässä tapauksessa päätearvon laskemiseen käytetty tasaisen kasvun malli edellyttää myös oletusten tekemistä siitä ajankohdasta, jolloin yritys alkaa kasvaa tasaisella nopeudella, jota se kykenee pitämään yllä jatkuvasti. Vuoden 2010 tutkimuksessa täksi ajankohdaksi oli määritelty vuosi 2040, jolloin ennustejakso oli 30 vuotta (2010-2040). Vuoden 2012 tutkimuspäivityksessä ennustejakso lyhennettiin 18 vuodeksi (2012-2030), joten päätearvo laskettiin vuodelle 2030. Jos samaa ajanjaksoa sovelletaan vuoden 2010 tutkimukseen, nettonykyarvosta tulee negatiivinen.
(140)
Komissio toteaa myös, että vuoden 2012 tutkimuksessa mainitaan erityisesti, että järkevästi toimiva sijoittaja olisi ottanut huomioon sen, että hankkeesta tulee kannattava vasta erityisen pitkän ajanjakson jälkeen. (Ks. vuoden 2012 tutkimuksen kohta 4.10.1.2, jossa todetaan, että ”nettonykyarvon positiivinen tulos osoittaa, että Gdynia-Kosakowon lentoasemaan sijoittaminen voi olla mielenkiintoinen toimi potentiaalisille sijoittajille. Ennen päätösten tekemistä sijoittajien on kuitenkin otettava huomioon myös infrastruktuuri-investointihankkeille tyypillinen pitkä sijoitushorisontti.”)
(141)
Komissio toteaa, että vuonna 2010, jolloin ensimmäinen markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testi tehtiin, liiketoimintasuunnitelmassa ja nettonykyarvolaskelmissa otettiin huomioon kaikki pääomamenot, myös yleisen edun mukaisiin tehtäviin (esimerkiksi palokunta, turvallisuus ja tulli) liittyvät menot. Komissio toteaa, että tämä lähestymistapa vaikuttaa oikealta, koska tällaiset menot liittyvät olennaisena osana lentoaseman rakentamiseen ja toimintaan (ja lisäävät siten hankkeen kustannuksia).
(142)
Komissio on kuitenkin arvioinut hankkeen kannattavuutta vuoden 2010 tutkimuksen perusteella myös ilman yleisen edun mukaisiin tehtäviin liittyviä pääomamenoja.
(143)
Puolan toimittamista tiedoista ei ole mahdollista määritellä tarkkaan, mikä osa pääomamenoista ja toimintakustannuksista johtuu yleisen edun mukaisista tehtävistä. Komissio toteaa, että vuoden 2012 tutkimuspäivityksessä Puola on ilmoittanut erikseen yleisen edun mukaisiin tehtäviin liittyvät investoinnit. Näin ei kuitenkaan tehty vuoden 2010 tutkimuksessa. Komissio laski siitä huolimatta nettonykyarvon uudelleen jättämällä laskelman ulkopuolelle tunnistettavissa olevia pääomamenoeriä, jotka liittyvät selvästi yleisen edun mukaisiin tehtäviin. Komissio laski nettonykyarvon uudelleen jättämällä laskelman ulkopuolelle erityisesti seuraavat pääomamenot: ”Paloautot ja palontorjuntavälineet”, ”Lentoaseman aita ja valvonta” sekä ”Lentoaseman vartijoiden välineet”, jotka olivat yhteensä […] miljoonaa Puolan zlotya (nimellismääräisenä).
(144)
Jos vuoden 2010 tutkimuksen laskelmista poistetaan yleisen edun mukaisiin tehtäviin liittyvät menot, diskontattu kassavirta kasvaa noin (-[…]) miljoonaan Puolan zlotyyn (tai toisin sanoen odotettu diskontattu tappio ajanjaksolta 2010-2040 pienenee […] miljoonaa Puolan zlotya eli (-[…]) miljoonasta Puolan zlotysta (-[…]) miljoonaan Puolan zlotyyn). Koska päätearvoa ei muuteta (ja se on […] miljoonaa Puolan zlotya), hankkeen nettonykyarvo kasvaa […] miljoonasta Puolan zlotysta […] miljoonaan Puolan zlotyyn (eli […] miljoonasta eurosta noin […] miljoonaan euroon).
(145)
Tehdyt lisäherkkyystestit osoittavat, että nettonykyarvosta tulee negatiivinen, jos tehdään seuraavat muutokset: […] prosentin vähennys kokonaistuloihin, […] prosentin vähennys lentoasemamaksuista saataviin tuloihin tai […] prosenttia korkeammista kustannuksista johtuva […] prosentin vähennys kokonaistuloihin (kaikki vuositasolla). Kun otetaan huomioon lentoasemamaksuja koskevat erittäin epärealistiset oletukset ([…] prosenttia korkeammat kuin Gdanskin lentoasemalla (55)) ja liian optimistiset liikennemääräennusteet (tarkistetut ennusteet, jotka ovat […]-[…] prosenttia alhaisempia kuin alun perin ennakoidut), nämä herkkyystestit viittaavat siihen, että hieman realistisemmat oletukset johtavat päätelmään, ettei hanke olisi kannattava.
(146)
Kun vuoden 2010 tutkimukseen sisältyvät tunnistettavissa olevat yleisen edun mukaisiin tehtäviin liittyvät menot jätetään laskelman ulkopuolelle, herkkyystestit viittaavat siihen, että nettonykyarvosta tulisi negatiivinen, jos halpalentoyhtiöiltä perittävistä lentoasemamaksuista saatavat odotetut tulot (alentamatta tilauslennoista perittäviä lentoasemamaksuja) vähenisivät […] prosenttia vuodessa, kun tilauslennoista saatavat tulot, kaikki muut tulot, toimintakustannukset ja pääomamenot olisivat liiketoimintasuunnitelmassa ennustettujen mukaisia (ottaen huomioon, että halpalentoyhtiöiltä perittävistä maksuista saatavia tuloja alkaa kertyä vuonna 2017 ja että ne lisääntyvät vähitellen ajan myötä).
(147)
Lisäksi on syytä muistaa, että hanke on kannattava vain päätearvon perusteella (eli lentoasemalle vuodelle 2040 lasketun arvon perusteella, kun oletetaan kassavirran kasvavan jatkuvasti tasaisesti […] prosenttia vuodessa). Vuoteen 2040 asti hankkeen kassavirta on negatiivinen.
(148)
Näin ollen vaikka hankkeen kannattavuutta arvioidaan vuoden 2010 tutkimuksen perusteella jättämällä huomiotta yleisen edun mukaisiin tehtäviin liittyvät pääomamenot, ei voida päätellä selvästi, että yksityinen sijoittaja olisi tehnyt kyseisen investoinnin.
Yhteenveto ja päätelmä
(149)
Gdynian lentoaseman muuttaminen on merkittävä investointi ja synnyttää pitkään negatiivisia kassavirtoja. Liiketoimintasuunnitelma osoittaakin, että ennustejakson 2010-2040 kumulatiivinen diskontattu kassavirta on negatiivinen (-[…] miljoonaa Puolan zlotya eli -[…] miljoonaa euroa). Liiketoimintasuunnitelman mukaan hanke johtaa positiivisiin lukuihin vain vuodelle 2040 ja sen jälkeiselle ajalle lasketun diskontatun päätearvon ansiosta, joka on […] miljoonaa Puolan zlotya, kun oletetaan, että lentoaseman nimellinen kasvu vuosittain ja ikuisesti ennustejakson jälkeen olisi […] prosenttia. Tällaiseen pitkäaikaiseen hankkeeseen liittyvistä merkittävistä epävarmuustekijöistä huolimatta liiketoimintasuunnitelma ei sisällä herkkyysanalyysia ja poikkeaa siten analyysista, jonka järkevästi toimiva sijoittaja olisi tehnyt tällaista hanketta varten.
(150)
Lisäksi komission tarkastelussa todettiin, että liiketoimintasuunnitelma perustuu oletuksiin, jotka ovat optimistisia ja epärealistisia, kun otetaan huomioon, että Gdynian lentoaseman lähellä sijaitsee Gdanskin lentoasema, jolla on samanlainen liiketoimintamalli, ylimääräistä kapasiteettia ja laajentumissuunnitelmia. Useat herkkyystestit osoittavat, että hankkeen nettonykyarvosta tulee negatiivinen, jos perustana oleviin oletuksiin tehdään vähäisiä ja realistisia muutoksia.
(151)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, ettei yksityinen sijoittaja olisi päättänyt ryhtyä kyseiseen sijoitushankkeeseen vuoden 2010 tutkimuksen perusteella. Gdynian ja Kosakowon kuntien tekemä päätös aiheuttaa siksi lentoaseman pitäjälle taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa markkinaolosuhteissa.
Markkinataloussijoittajaperiaatteen soveltaminen vuoden 2011 tutkimuksen ja vuoden 2012 tutkimuspäivityksen perusteella
(152)
Vuonna 2011 ja 2012 tehtyjen markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testien (ja niiden varojen, jotka Puolan mukaan sijoitettiin lentoaseman pitäjään näiden testien jälkeen) perusteella komissio katsoo, että testien jälkeisiin pääomasijoituksiin oli sitouduttu jo 11 päivänä maaliskuuta 2011 tehdyssä osakkaiden sopimuksessa (ks. edellä oleva johdanto-osan 33 kappale) eli ennen vuoden 2011 ja vuoden 2012 tutkimusten tekemistä. Näin ollen ajankohtana, jona vuoden 2011 ja vuoden 2012 tutkimukset tehtiin, osakkaiden investointipäätökset oli jo tehty, vaikka ne toteutettiinkin vasta myöhemmin. Komissio katsoo kuitenkin, ettei vuoden 2011 ja vuoden 2012 tutkimusten jälkeen tehtyjä pääomasijoituksia voida pitää itsenäisinä erikseen tehtyinä investointipäätöksinä, koska sijoitukset koskevat samaa investointihanketta, jota julkiset osakkaat alkoivat toteuttaa viimeistään vuonna 2010, ja koska sijoitukset ovat pelkkiä mukautuksia tai muutoksia alkuperäiseen hankkeeseen.
(153)
Näin ollen komissio katsoo, kuten edellä jo todettiin, että tutkimukset voisivat osoittaa, että Puolan toiminta vastasi yksityisen sijoittajan käyttäytymistä ainoastaan siinä tapauksessa, että ne osoittaisivat, että lisävaroja sijoittamalla hankkeesta saataisiin asianmukainen tuotto jo sijoitetulle ja myöhemmin sijoitettavalle pääomalle (tai saataisiin asianmukainen tuotto tälle pääomalle silloinkin, kun otetaan huomioon se riski, että aiemmin saatu sääntöjenvastainen tuki olisi maksettava takaisin).
(154)
Tutkimukset eivät kuitenkaan osoita mitään tällaista, vaan vaikuttavat epäluotettavilta jäljempänä esitettävistä syistä.
Markkinataloussijoittajaperiaatteen soveltaminen vuoden 2011 tutkimuspäivityksen perusteella
(155)
Markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testi päivitettiin ensimmäisen kerran toukokuussa 2011. Vaikka tämän tutkimuksen tekemisen jälkeen tehtyihin pääomasijoituksiin sitouduttiin ennen toukokuuta 2011 (ks. edellä oleva johdanto-osan 33 kappale), komissio arvioi myös tähän taloudelliseen tutkimukseen sisältyvien tietojen perusteella, voidaanko pääomasijoitusten katsoa vastaavan markkinataloudessa toimivan yksityisen sijoittajan toimintaa. Vuoden 2011 tutkimuksessa hankkeesta saatavat tulot pidettiin ennallaan, mutta pääomamenoja lisättiin (ks. kaavio 3, jossa esitetään kumulatiiviset investointimenot vuoden 2010 reaaliarvossa ilmaistuna). Tutkimuksessa otetaan huomioon myös aiemmat pääomasijoitukset ja jo toteutuneet pääomamenot. Keskimääräistä pääomakustannusta pienennettiin hieman ([…] prosentista […] prosenttiin) ja pitkän aikavälin kasvunopeutta vähennettiin […] prosentista […] prosenttiin. Nämä päivitykset johtivat merkittävästi pienempään nettonykyarvoon, joka oli […] miljoonaa Puolan zlotya (noin […] euroa). Vähennys johtui suuremmista tappioista (ajanjakson 2011-2030 diskontattu kassavirta olisi -[…] miljoonaa Puolan zlotya), ja päätearvo pienenisi hieman eli […] miljoonaan Puolan zlotyyn.
(156)
Näin ollen komissio toteaa, ettei Gdynian ja Kosakowon kuntien päätös rahoittaa Gdynia-Kosakowon (Gdynia-Oksywie) sotilaslentoaseman muuttamista siviililentoasemaksi ole markkinataloussijoittajaperiaatteen mukainen myöskään vuoden 2011 tutkimuspäivityksen perusteella ja että päätös aiheuttaa siksi lentoaseman pitäjälle taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa markkinaolosuhteissa.
Markkinataloussijoittajaperiaatteen soveltaminen vuoden 2012 tutkimuspäivityksen perusteella
(157)
Puola katsoo, että komission olisi arvioitava markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisuutta vuoden 2012 tutkimuksen perusteella. Tähän väitteeseen vastaamiseksi komissio arvioi myös kyseiseen taloudelliseen tutkimukseen sisältyvien tietojen perusteella, voidaanko pääomasijoitusten katsoa vastaavan markkinataloudessa toimivan yksityisen sijoittajan toimintaa, vaikka tämän tutkimuksen tekemisen jälkeen tehtyihin pääomasijoituksiin sitouduttiinkin jo aiemmin (ks. edellä oleva johdanto-osan 33 kappale).
(158)
Komissio toteaa, että vuoden 2012 tutkimuspäivityksessä otetaan huomioon aiemmat pääomasijoitukset ja jo toteutuneet pääomamenot. Vuoden 2012 tutkimuspäivitys osoittaa, että Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiölle myönnetty rahoitus johtaa osakkeenomistajien oman pääoman positiiviseen arvoon, joka on […] miljoonaa Puolan zlotya (noin […] miljoonaa euroa). Lisäksi investointihankkeen […] prosentin sisäinen tuottoprosentti on korkeampi kuin lentoaseman pitäjän ennustettu pääomakustannus ([…] prosenttia).
(159)
Vuoden 2012 tutkimuksessa verrataan yhtiön oman pääoman arvoa, kun lisäsijoitukset tehdään tilanteessa, jossa uusi lentoasema aloittaa toimintansa (”perusskenaario”), yhtiön oman pääoman arvoon, kun lisäsijoituksia ei tehdä tilanteessa, jossa investointihanke lopetetaan kesäkuusta 2012 alkaen (”vaihtoehtoinen skenaario”) (56).
(160)
Tässä yhteydessä komissio on jo todennut, että vuoden 2010 jälkeen tehtyjä pääomasijoituksia ei voida tarkastella erillään vuonna 2010 tehdystä alkuperäisestä investointipäätöksestä. Oikea vaihtoehtoinen skenaario vuonna 2010 olisi ollut se, ettei hankkeen toteutusta aloitettaisi. Puolan mukaan vuokrasopimus salli Kosakowon käyttää maata ainoastaan siviililentoasemaa varten. Komissio toteaa, ettei yksityinen sijoittaja olisi alun alkaenkaan tehnyt sellaista sopimusta, jos suunnitelmilla kehittää uusi siviililentoasema alueelle ei näyttäisi olevan realistisia mahdollisuuksia tuottaa voittoa. Vuoden 2012 tutkimuksessa määritelty vaihtoehtoinen skenaario on siten vääristynyt aiemman päätöksen vuoksi, joka ei vastannut yksityisen sijoittajan toimintaa. Toisin sanoen oikea vaihtoehtoinen skenaario vuosina 2010 ja 2012 olisi ollut se, ettei hanketta rakentaa kyseinen siviililentoasema toteutettaisi, koska kaikki Puolan tekemät pääomasijoitukset ja markkinaolosuhteissa toimivan sijoittajan testit koskevat saman investointihankkeen toteutusta.
(161)
Joka tapauksessa komissio huomauttaa, että Puolan toimittamaan vuoden 2012 tutkimukseen sisältyvä perusskenaario perustuu liiketoimintasuunnitelmaan, jossa oletuksena ovat pääomasijoittajille ajanjakson 2012-2030 aikana (eli nopean kasvun aikana) tulevat kassavirrat (57). Arvio tulevista kassavirroista perustuu oletukseen, että lentokenttä aloittaa toimintansa vuonna 2013. Vuoden 2012 tutkimuksen tekoajankohtana Puola odotti, että lentoasema palvelisi noin […] matkustajaa vuonna 2014 ja laajentaisi asteittain toimintaansa […] matkustajaan vuonna 2020 ja noin […] matkustajaan vuonna 2028 (ks. jäljempänä olevassa taulukossa 8 esitettävät matkustajamääräennusteet).
Taulukko 8
Gdynian lentoaseman liikennemääräennusteet (tuhatta matkustajaa)
Odotettu matkustajamäärien kehitys
Vuosi
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Yhteensä
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083,7
(162)
Vuoden 2012 tutkimuspäivityksen mukaan lentoaseman pitäjän odotetaan kasvavan vuoden 2030 jälkeen jatkuvasti tasaisella […]:n kasvunopeudella. Puola laski lentoaseman pitäjän päätearvon vuodelle 2030 tämän oletuksen mukaisesti.
(163)
Komissio toteaa, että samoin kuin vuoden 2010 tutkimuksessa tässäkin tutkimuksessa Gdynian lentoaseman vastaisten kassavirtojen tärkeimpänä osatekijänä ovat odotetut ilmailutulot, jotka riippuvat matkustajamääristä ja lentoyhtiöiltä perittävien lentoasemamaksujen tasosta.
(164)
Puola esittää odotetusta matkustajamäärien kehityksestä, että lentomatkustajaliikenteen kysyntä kasvaa ajan mittaan sekä Puolan BKT:n odotetun kasvun ja alueen kehityksen myötä. Puola on siksi sitä mieltä, että liikennemääräennusteet ovat varovaisia ja että todellisuudessa liikenne voi olla ennustettua vilkkaampaa. Maaliskuussa 2013 tehdyssä alueen liikenne-ennusteiden päivityksessä ennakoidaan Puolan näkemyksen mukaan vuoden 2012 tutkimuspäivityksessä käytettyjä ennusteita vilkkaampaa liikennettä.
(165)
Puola esittää, että liiketoimintasuunnitelmassa ennustetaan, että Gdynian lentoasema käsittelisi alle […] prosenttia alueen matkustajaliikenteestä. Lisäksi Puolan näkemyksen mukaan Pommerin kehittyvillä lentoliikennemarkkinoilla on tilaa pienelle uudelle lentoasemalle, joka täydentää Gdanskin lentoaseman tarjoamia palveluja.
(166)
Lentomatkustajaliikenteen kysynnästä komissio katsoo, että johdanto-osan 118-129 kappaleessa esitetyt perustelut, jotka koskevat Gdynian lentoaseman kilpailua lentoyhtiöistä ja matkustajista Gdanskin lentoaseman kanssa, pätevät myös vuoden 2012 tutkimuspäivityksen arviointiin.
(167)
Komissio huomauttaa erityisesti, että vuoden 2012 tutkimuspäivityksessä esitettävien lentoasemamaksujen taso on sama kuin vuoden 2010 tutkimuksessa. Vuoden 2012 tutkimuspäivityksessä käytetyt maksut eivät Puolan mukaan poikkea merkittävästi muiden pienten lentoasemien Puolassa perimistä vakiomaksuista. Puola selittää, että liiketoimintasuunnitelmassa käytetty maksujen taso on koko liiketoimintasuunnitelmakauden (eli vuosien 2014-2040) keskiarvo, ja olettaa, että pitkällä aikavälillä Gdanskin lentoasemalla perittävien maksujen on noustava, kun lentoaseman palvelujen taso paranee.
(168)
Koska Gdanskin, Bydgoszczin ja Szczecinin lentoasemat sovelsivat vuonna 2012 samoja hintoja (ja samoja alennuksia) kuin vuonna 2010, komission arviointi vuoden 2012 tutkimuksessa Gdynian lentoasemalle käytetystä hintatasosta on sama kuin vuoden 2010 tutkimuksen perusteella tehdyssä arvioinnissa (ks. johdanto-osan 122-129 kappale).
(169)
Komissio katsoo, ettei markkinaolosuhteissa toimiva sijoittaja, jonka käyttäytymistä ohjaavat kannattavuusnäkymät, olisi perustanut kyseistä hanketta koskevaa investointipäätöstä maksujen tasoon, joka on merkittävästi korkeampi kuin muilla Puolan alueellisilla lentoasemilla (58) ja erityisesti Gdanskin lentoasemalla perittävien nettomaksujen taso.
(170)
Komissio toteaa myös, että Puolan tekemä stressitesti osoittaa, että oman pääoman arvosta tulee negatiivinen, jos matkustajamaksu alennetaan […] Puolan zlotyyn. Tässä yhteydessä komissio toteaa, että muilla Puolan alueellisilla lentoasemilla (esimerkiksi Gdanskin, Bydgoszczin, Szczecinin ja Lublinin lentoasemilla) perittäviä maksuja vastaava alennettu lentoasemamaksu johtaisi oman pääoman negatiiviseen arvoon.
(171)
Komissio katsoo lisäksi, ettei markkinaolosuhteissa toimiva sijoittaja asettaisi maksujaan korkeammalle tasolle sen oletuksen perusteella, että Gdanskin lentoaseman perimät maksut nousevat pitkällä aikavälillä. Tässä suhteessa komissio huomauttaa, että Gdanskin lentoaseman hinnastossa ennakoidaan, että alennuksia sovelletaan vuoteen 2028 asti (eli vain kaksi vuotta vuoden 2012 tutkimuspäivitykseen sisältyvän liiketoimintasuunnitelman ajanjaksoa lyhyemmän ajanjakson ajan). Komissio katsoo tämän perusteella, että vaikka Gdanskin lentoaseman perimät lentoasemamaksut nousisivatkin vuoden 2028 jälkeen, liiketoimintasuunnitelman ajanjaksolle (eli vuoteen 2030 asti) ennustetut keskimääräiset lentoasemamaksut pysyvät korkeampina kuin kilpailevan lentoaseman keskimääräiset maksut.
(172)
Puola vahvisti, että vuoden 2012 tutkimuspäivityksessä otetaan huomioon lentoasemalla harjoitettavaan sotilastoimintaan liittyvät toimintakustannukset. Valtion odotetaan hyvittävän nämä kustannukset. Puola vahvisti myös, ettei kustannusten (sekä toiminta- että investointikustannusten) jakamisesta ole vielä päästy muodolliseen sopimukseen Gdynian lentoaseman ja sotilaskäyttäjän välillä.
(173)
Komissio katsoo, että markkinaolosuhteissa toimiva sijoittaja perustaisi arviointinsa vain investointipäätöksen tekohetkellä ennakoitavissa oleviin tuloksiin. Tämän vuoksi komissio katsoo, ettei kustannusten jakamisesta lentoaseman sotilaskäyttäjän kanssa johtuvaa mahdollista kustannusten vähentymistä (sekä vaikutusta lentoaseman kokonaiskustannuksiin ja tuloihin) pitäisi ottaa huomioon arvioitaessa, onko investointi markkinataloussijoittajaperiaatteen mukainen. Itse asiassa vuoden 2012 tutkimuksessa ei ilmaista määrällisesti niitä kustannusten vähennyksiä, jotka lentoaseman pitäjä voisi saada tässä yhteydessä.
(174)
Samoin kuin vuoden 2010 tutkimuksessa tässäkin tutkimuksessa hankkeen diskontattu kokonaiskassavirta ajanjaksolta 2012-2030 on negatiivinen, kuten kaaviossa 5 esitetään. Lentoasema alkaa synnyttää positiivisia kassavirtoja vuonna 2020, mutta pitkä investointiaika merkitsee sitä, että kumulatiivinen diskontattu kassavirta pysyisi negatiivisena ennustejakson ajan.
Kaavio 5
Kumulatiivinen (reaalinen) diskontattu kassavirta vuoden 2012 tutkimuksen mukaan
(…)
(175)
Näin ollen komissio toteaa, ettei Gdynian ja Kosakowon kuntien päätös rahoittaa Gdynian sotilaslentoaseman muuttamista siviililentoasemaksi ole markkinataloussijoittajaperiaatteen mukainen myöskään vuoden 2012 tutkimuspäivityksen perusteella ja että päätös aiheuttaa siksi lentoaseman pitäjälle taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa markkinaolosuhteissa.
Marraskuussa 2013 tehty päivitys
(176)
Komissio katsoo myös, ettei investointisuunnitelmaan tehtyjä muutoksia, joilla pyritään saamaan lisätuloja lentoaseman (eikä ulkopuolisen toimijan) harjoittaman polttoainemyynnin ja tarjoamien suunnistuspalvelujen avulla, pitäisi ottaa huomioon arvioitaessa, onko investointi markkinataloussijoittajaperiaatteen mukainen. Puola vahvisti, että nämä mahdolliset lisätulonlähteet eivät sisältyneet Gdynian lentoasemaa koskeviin vuoden 2010 tutkimukseen, vuoden 2011 tutkimukseen ja vuoden 2012 tutkimuspäivitykseen, koska julkiset osakkaat ja yhtiö eivät kumpikaan olleet tutkimusten tekoajankohtana varmoja siitä, että ne saisivat palvelujen tarjoamiseen tarvittavat toimiluvat ja muut luvat. Koska tarvittavia toimilupia ja muita lupia ei ollut mahdollista saada tutkimusten tekoajankohtana, komissio ei voi ottaa niitä jälkikäteen huomioon.
Päätelmä
(177)
Komissio katsoo, että Gdynian ja Kosakowon kuntien lentoaseman pitäjälle myöntämä julkinen rahoitus ei ole markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaista. Näin ollen komissio katsoo, että käsiteltävänä oleva toimenpide aiheuttaa Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiölle taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa markkinaolosuhteissa.
5.1.4 Tuen valikoivuus
(178)
Jotta toimenpide voidaan määritellä valtiontueksi, toimenpiteen on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaisesti suosittava ”jotakin yritystä tai tuotannonalaa”. Käsiteltävänä olevassa asiassa komissio toteaa, että pääomasijoitukset koskevat ainoastaan Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiötä. Ne ovat siksi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan valikoivia.
5.1.5 Kilpailun vääristyminen ja vaikutus kauppaan
(179)
Kun jäsenvaltion myöntämä tuki vahvistaa yrityksen asemaa sisämarkkinoilla muihin, kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava vaikuttavan sisämarkkinoihin (59). Käsiteltävänä olevan toimenpiteen aiheuttama taloudellinen etu vahvistaa lentoaseman pitäjän taloudellista asemaa, koska lentoaseman pitäjä pystyy aloittamaan liiketoimintansa vastaamatta siihen olennaisena osana liittyvistä investointi- ja toimintakustannuksista.
(180)
Kuten 5.1.1 jaksossa todettiin, lentoaseman pitäminen on taloudellista toimintaa. Kilpailua on toisaalta lentoasemien välillä, kun ne pyrkivät houkuttelemaan lentoyhtiöitä ja vastaavaa lentoliikennettä (matkustajia ja rahtitavaraa), ja toisaalta lentoaseman pitäjien välillä, jotka voivat kilpailla keskenään tietyn lentoaseman hallinnoinnista. Lisäksi komissio korostaa, että eri vaikutusalueilla ja eri jäsenvaltioissa sijaitsevat lentoasemat saattavat kilpailla keskenään houkutellessaan lentoyhtiöitä erityisesti halpalentoyhtiöiden osalta. Komissio toteaa, että Gdynian lentoasema käsittelee noin […] 000 matkustajaa vuoteen 2020 asti ja jopa miljoona matkustajaa vuonna 2030.
(181)
Kuten vuonna 2005 annettujen lentoliikenteen suuntaviivojen 40 kohdassa todetaan, edes pieniä lentoasemia ei ole mahdollista sulkea SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle. Kun otetaan huomioon Gdynian lentoaseman ennustetut liikennemäärät ja sijainti lähellä Gdanskin lentoasemaa (vain 25 kilometrin päässä), komissio katsoo, että myönnetty rahoitus voi vaikuttaa kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(182)
Johdanto-osan 179-181 kappaleessa esitettyjen perustelujen nojalla voidaan todeta, että Gdynian lentoaseman pitäjälle aiheutuva taloudellinen etu vahvistaa sen asemaa kilpailijoihin verrattuna lentoasemapalvelujen tarjoajien keskuudessa unionin markkinoilla. Näin ollen tarkastelun kohteena oleva julkinen rahoitus vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
5.1.5 Päätelmä
(183)
Johdanto-osan 83-182 kappaleessa esitettyjen perustelujen vuoksi komissio katsoo, että Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiöön tehdyt pääomasijoitukset ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Koska rahoitus oli jo asetettu Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiön käyttöön, komissio katsoo lisäksi, ettei Puola ole noudattanut SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdassa asetettua kieltoa (60).
5.2 TUEN SOVELTUVUUS SISÄMARKKINOILLE
(184)
Komissio on tutkinut, voidaanko käsiteltävänä olevan tuen katsoa soveltuvan sisämarkkinoille. Kuten edellä kuvailtiin, tuki koostuu Gdynian lentoaseman toiminnan aloittamiseen liittyvien investointikustannusten ja lentoaseman ensimmäisten toimintavuosien aikaisten liiketappioiden (vuoden 2019 loppuun asti sekä vuoden 2010 että vuoden 2012 tutkimuksen mukaan) rahoittamisesta.
(185)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdassa määrätään poikkeuksista SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa vahvistettuun yleiseen sääntöön, jonka mukaan valtiontuki ei sovellu sisämarkkinoille. Kyseistä tukea voidaan arvioida vain SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella, jonka mukaan sisämarkkinoille soveltuvana voidaan pitää ”tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla”. Vuonna 2005 annetut lentoliikenteen suuntaviivat luovat tässä suhteessa kehyksen sen arvioimiseksi, voidaanko lentoaseman pitäjille myönnettävä tuki julistaa sisämarkkinoille soveltuvaksi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Suuntaviivoissa mainitaan useita perusteita, jotka komission on otettava huomioon.
5.2.1 Investointituki
(186)
Lentoasemien infrastruktuurin rahoitukseen myönnettävä valtiontuki on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaista, jos se täyttää vuonna 2005 annetuissa lentoliikenteen suuntaviivoissa vahvistetut edellytykset:
i)
infrastruktuurin rakentaminen ja käyttö vastaa selkeästi määriteltyä yleishyödyllistä tavoitetta (aluekehitys, liikenneyhteyksien parantaminen jne.);
ii)
infrastruktuuri on tarpeen ja oikeasuhteinen vahvistetun tavoitteen kannalta;
iii)
infrastruktuurin käyttöön liittyvät odotukset ovat tyydyttävät keskipitkällä aikavälillä, erityisesti kun niitä verrataan jo olemassa olevien infrastruktuurien käyttöön;
iv)
kaikilla mahdollisilla käyttäjillä on tasavertainen ja syrjimätön oikeus infrastruktuurin käyttöön; ja
v)
tuki ei vaikuta kaupan kehitykseen tavalla, joka on ristiriidassa unionin etujen kanssa.
(187)
Jotta lentoasemille myönnettävän valtiontuen voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille, sillä samoin kuin kaikilla muillakin valtiontukitoimenpiteillä olisi lisäksi oltava kannustava vaikutus ja sen olisi oltava tarpeellista ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun oikeutettuun päämäärään.
(188)
Puola on sitä mieltä, että Gdynian lentoaseman muutoshankkeen julkinen rahoitus täyttää kaikki vuonna 2005 annetuissa lentoliikenteen suuntaviivoissa vahvistetut perusteet.
i) Infrastruktuurin rakentaminen ja käyttö vastaa selkeästi määriteltyä yleishyödyllistä tavoitetta (aluekehitys, liikenneyhteyksien parantaminen jne.)
(189)
Komissio toteaa, että vain 25 kilometrin päässä suunnitellusta uudesta lentoasemasta sijaitseva Gdanskin lentoasema palvelee jo tehokkaasti Pommerin aluetta.
(190)
Gdanskin lentoasema sijaitsee kolmen kaupungin alueen kehätien vieressä, joka on osa Gdynian, Sopotin ja Gdanskin ohittavaa S6-moottoriliikennetietä ja tarjoaa valtaosalle Pommerin asukkaista hyvät yhteydet lentoasemalle. Uuden lentoaseman rakentaminen ei parantaisi huomattavasti edes Gdynian asukkaiden liikenneyhteyksiä, koska sekä Gdynian että Gdanskin lentoasemat sijaitsevan noin 20-25 minuutin automatkan päässä Gdynian keskustasta.
(191)
Komissio huomauttaa myös, että parhaillaan rakennettavan unionin rakennerahastoista rahoitettavan kolmen kaupungin alueen ratayhteyden (Trójmiejska Kolej Metropolitalna, Tricity Metropolitan Rail) ansiosta sekä Gdanskin että Gdynian asukkaat voivat tulevaisuudessa matkustaa kotikaupunkinsa keskustasta suoraan Gdanskin lentoasemalle noin 25 minuutissa. Rakennettava ratayhteys tarjoaa myös Pommerin muiden alueiden asukkaille suoran tai välillisen ratayhteyden Gdanskin lentoasemalle.
(192)
Komissio huomauttaa myös, että Gdanskin lentoaseman nykyinen kapasiteetti on 5 miljoonaa matkustajaa vuodessa, kun taas todelliset matkustajamäärät vuosina 2010-2013 olivat seuraavat: vuonna 2010-2,2 miljoonaa, vuonna 2011-2,5 miljoonaa, vuonna 2012-2,9 miljoonaa, vuonna 2013-2,8 miljoonaa. Lisäksi komissio toteaa, että Gdanskin lentoasemaa laajennetaan parhaillaan käsittelemään 7 miljoonaa matkustajaa vuodessa. Investoinnin on määrä valmistua vuonna 2015.
(193)
Lisäksi Puolan toimittaman, vuoden 2012 tutkimuspäivityksen laatimiseen käytetyn Pommeria koskevan liikenne-ennusteen mukaan alueen kokonaiskysyntä on […] matkustajaa vuodessa […].
Taulukko 9
Pommerin liikennemääräennusteet (miljoonaa matkustajaa)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Komissio huomauttaa myös, että Puolan toimittamien tietojen mukaan Gdanskin lentoaseman yleissuunnitelmassa varaudutaan lentoaseman lisälaajennukseen, jonka ansiosta lentoasema pystyisi käsittelemään yli 10 miljoonaa matkustajaa vuodessa. Tulevaisuudessa saatetaan siis tehdä päätös laajentaa Gdanskin lentoaseman kapasiteettia yli 7 miljoonaan matkustajaan liikenteen kehityksestä riippuen.
(195)
Päivitetty ennuste (laadittu maaliskuussa 2013) osoittaa Puolan mukaan, että vaikutusalueen kysynnän odotetaan olevan vuoden 2012 liikennemääräennusteita suurempaa. Muutettujen ennusteiden mukaan vaikutusalueen kysyntä on noin 9 miljoonaa matkustajaa vuonna 2030. Tämäkin ennuste kuitenkin osoittaa, että Gdanskin lentoasema pystyisi tyydyttämään alueen kysynnän yksin ilman lisäinvestointeja ainakin vuoteen 2025 asti (johdanto-osan 45 kappaleessa kuvailtujen tarkistettujen liikennemääräennusteiden perusteella).
(196)
Lisäksi Puolan toimittamien tietojen mukaan Gdanskin lentoaseman nykyinen kiitotiekapasiteetti on 40-44 nousua/laskua tunnissa, kun taas käyttö on nykyisin keskimäärin 4,7 nousua/laskua tunnissa.
(197)
Komissio huomauttaa Puolan toimittamien tietojen perusteella (ks. johdanto-osan 192-196 kappale edellä), että Gdanskin lentoasema käyttää tulevina vuosina vain noin 50-60 prosenttia kapasiteetistaan. Gdanskin lentoasema pystyy siis pitkään tyydyttämään sekä lentoyhtiöiden että matkustajien aiheuttaman kysynnän, vaikka matkustajamäärät kasvaisivatkin Pommerissa nopeasti.
(198)
Komissio huomauttaa lisäksi, että Gdanskin lentoasema tarjoaa yhteyksiä yli 40 kansalliseen ja kansainväliseen kohteeseen (sekä kahden paikkakunnan välisiä yhteyksiä että yhteyksiä keskuslentoasemiin, kuten Frankfurtiin, Müncheniin, Varsovaan ja Kööpenhaminaan).
(199)
Kuten johdanto-osan 60 kappaleessa mainitaan, Puola esittää toisaalta, että Gdanskin lentoaseman mahdollisuudet laajentaa kapasiteettiaan ovat rajalliset rakentamiseen ja ympäristöön liittyvistä syistä. Toisaalta Puola esittää myös, ettei Gdanskin lentoaseman kapasiteetin laajentamiselle ole mitään rajoitteita. Koska kapasiteetin laajentamisen rajoitteita koskevat lausumat ovat keskenään ristiriitaisia eikä niiden tueksi esitetä mitään todisteita, komissio katsoo, ettei se voi perustaa arviointiaan niiden varaan.
(200)
Kun otetaan huomioon Gdanskin lentoaseman ylimääräinen kapasiteetti, jota ei käytetä täysin vielä pitkän aikavälin kuluessakaan, ja suunnitelmat laajentaa tarvittaessa lentoaseman kapasiteettia pitkällä aikavälillä entisestään, komissio katsoo, ettei toisen lentoaseman perustaminen Pommeriin edistäisi alueen kehitystä. Lisäksi komissio huomauttaa, että yhteydet Pommerin alueelle ovat jo hyvät Gdanskin lentoaseman ansiosta ja ettei uusi lentoasema paranna yhteyksiä alueelle.
(201)
Komissio toteaa myös, että Gdynian lentoaseman liiketoimintamalli viittaa siihen, että lentoasema kilpailisi matkustajista Gdanskin lentoaseman kanssa halpalentojen, tilauslentojen ja yleisilmailun markkinoilla. Lisäksi uuden lentoaseman perustamisella varalentoasemaksi ei voida perustella Gdynian lentoaseman investoinnin laajuutta.
(202)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että Gdynian lentoaseman investointi johtaa alueella infrastruktuurin päällekkäisyyteen, mikä ei vastaa selkeästi määriteltyä yleishyödyllistä tavoitetta.
ii) Infrastruktuuri on tarpeen ja oikeasuhteinen vahvistetun tavoitteen kannalta
(203)
Kuten johdanto-osan 189-202 kappaleessa todetaan, komissio katsoo, että Gdanskin lentoasema palvelee nykyisin ja vastaisuudessa Gdynian lentoaseman vaikutusaluetta tehokkaasti. Lisäksi molemmilla lentoasemilla on samanlainen toimintamalli ja ne keskittyvät pääasiassa halpa- ja tilauslentoihin.
(204)
Koska selkeästi määriteltyä yleishyödyllistä tavoitetta ei ole, komissio katsoo, ettei infrastruktuurin voida katsoa olevan tarpeen eikä oikeasuhteinen yleishyödyllisen tavoitteen kannalta (ks. myös edellä oleva johdanto-osan 202 kappale).
iii) Infrastruktuurin käyttöön liittyvät odotukset ovat tyydyttävät keskipitkällä aikavälillä, erityisesti kun niitä verrataan jo olemassa olevien infrastruktuurien käyttöön
(205)
Kuten i kohdassa todettiin, Gdynian lentoasema on vain 25 kilometrin päässä olemassa olevasta Gdanskin lentoasemasta ja lentoasemilla on sama vaikutusalue ja samanlainen liiketoimintamalli.
(206)
Gdanskin lentoaseman kapasiteetista on nykyisin käytössä alle 60 prosenttia. Kun otetaan huomioon Gdanskin lentoasemalla parhaillaan toteutettavat investoinnit, Gdanskin lentoaseman kapasiteetti riittää tyydyttämään alueen kysynnän ainakin vuosiin 2025-2028 asti käytettävästä ennusteesta riippuen, ja lentoaseman lisälaajennus on mahdollinen.
(207)
Komissio toteaa myös, että Gdynian lentoaseman liiketoimintasuunnitelman mukaan lentoasema saisi noin [80-90] prosenttia tuloistaan palvelemalla halpa- ja tilauslentoyhtiöitä. Tämä tarkoittaa, että se keskittyisi markkinoihin, jotka ovat Gdanskin lentoaseman ydinliiketoimintaa.
(208)
Tässä yhteydessä komissio huomauttaa myös, ettei Puola ole esittänyt mitään todisteita lentoasemien mahdollisesta yhteistyöstä.
(209)
Myöskään suunnitelmat saada tuloja muista ilmailuun ja muuhun kuin ilmailuun liittyvästä toiminnasta (tuotanto ja palvelut) eivät itsessään riittäisi kattamaan Gdynian lentoaseman pitämiseen liittyviä korkeita toimintakustannuksia.
(210)
Näin ollen komissio katsoo, etteivät Gdynian lentoaseman käyttöön liittyvät odotukset ole tyydyttäviä keskipitkällä aikavälillä.
iv) Kaikilla mahdollisilla käyttäjillä on tasavertainen ja syrjimätön oikeus infrastruktuurin käyttöön
(211)
Puola vahvisti, että kaikilla mahdollisilla käyttäjillä olisi tasavertainen ja syrjimätön oikeus lentoasemainfrastruktuurin käyttöön ilman kaupallisesti perusteetonta syrjintää.
v) Tuki ei vaikuta kaupan kehitykseen tavalla, joka on ristiriidassa yhteisen edun kanssa
(212)
Komissio toteaa, ettei Puola ole esittänyt mitään todisteita siitä, että Gdynian ja Gdanskin lentoasemat muodostaisivat keskenään yhteistyötä tekevän ilmailun keskuksen. Loogisesti ajateltuna vaikuttaisi siltä, että lentoasemien olisi itse asiassa kilpailtava keskenään periaatteessa samoista matkustajista.
(213)
Komissio toteaa lisäksi, että Gdynian lentoaseman liiketoimintasuunnitelma (jonka mukaan noin [80-90] prosenttia tuloista tulee halpa- ja tilauslennoista) ja investoinnin laajuus (esimerkiksi terminaali, jonka kapasiteetti on 0,5 miljoonaa matkustajaa vuodessa ja jota on tarkoitus laajentaa tulevaisuudessa) eivät vahvista väitettä, että Gdynian lentoasema keskittyisi yleisilmailuliikenteeseen ja tarjoaisi palveluja vain tai pääasiassa yleisilmailun alalla.
(214)
Kun otetaan huomioon edellä esitetty ja se, että molemmat lentoasemat keskittyisivät halpa- ja tilauslentoihin, komissio katsoo, että tuki on kohdistettu lentoasemalle, joka kilpailisi suoraan toisen samalla vaikutusalueella toimivan lentoaseman kanssa ilman, että alueella olisi lentoasemapalvelujen kysyntää, jota jo olemassa oleva lentoasema ei voisi tyydyttää.
(215)
Näin ollen komissio katsoo, että kyseinen tuki vaikuttaisi kauppaan tavalla, joka on ristiriidassa yhteisen edun kanssa. Tätä päätelmää tukee se, ettei ole yleishyödyllistä tavoitetta, joka tuella pyrittäisiin saavuttamaan.
vi) Tuen tarpeellisuus ja kannustava vaikutus
(216)
Komissio katsoo Puolan toimittamien tietojen perusteella, että investointikustannukset voivat olla alhaisemmat kuin rakennettaessa muita vastaavia alueellisia lentoasemia Puolassa. Tämä johtuu pääasiassa sotilaslentoaseman olemassa olevan infrastruktuurin käytöstä. Lisäksi Puola esittää, että ilman tukea lentoaseman pitäjä ei tekisi investointia.
(217)
Komissio huomauttaa lisäksi, että tämäntyyppisissä investoinneissa kannattavuusrajan saavuttamiseen tarvittava pitkä aika tarkoittaa, että julkinen rahoitus voisi olla tarpeen, jotta tuensaajan käyttäytymistä voidaan muuttaa niin, että tuensaaja jatkaa investointia. Koska investointihankkeen odotettua kannattavuutta ei voida osoittaa (ks. johdanto-osan 177 kappale) eikä markkinaolosuhteissa toimiva sijoittaja ryhtyisi tällaiseen hankkeeseen, on lisäksi itse asiassa todennäköistä, että tuki muuttaa lentoaseman pitäjän käyttäytymistä.
(218)
Koska selkeästi määriteltyä yleishyödyllistä tavoitetta ei ole, komissio toteaa kuitenkin, ettei tuen voida katsoa olevan tarpeellista eikä oikeassa suhteessa tavoitteeseen.
(219)
Komissio katsoo näin ollen, että Gdynian ja Kosakowon Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiölle myöntämä investointituki ei täytä vuonna 2005 annetuissa lentoliikenteen suuntaviivoissa vahvistettuja vaatimuksia ja ettei tuen voida katsoa soveltuvan sisämarkkinoille.
5.2.2 Toimintatuki
(220)
Komissio katsoo, että Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiön liiketappioiden rahoittaminen on toimintatukea, joka vähentää lentoaseman pitäjän juoksevia menoja. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tällainen toimintatuki ei periaatteessa sovellu sisämarkkinoille. Vuonna 2005 annettujen lentoliikenteen suuntaviivojen mukaan lentoasemille myönnetty toimintatuki voidaan katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi vain poikkeuksellisesti ja tiukkojen edellytysten täyttyessä Euroopan köyhimmillä alueilla.
(221)
Komissio toteaa, että Gdynian lentoasema sijaitsee tällaisella alueella, johon sovelletaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan poikkeusta, joten komission on arvioitava, voidaanko kyseistä toimintatukea pitää sisämarkkinoille soveltuvana alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen nojalla.
(222)
Alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen 76 kohdan mukaan toimintatuki voidaan sallia alueilla, joihin sovelletaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan poikkeusta edellyttäen, että seuraavat kumulatiiviset perusteet täyttyvät: i) tuki edistää alueellista kehitystä, myöntäminen on perusteltua tuen laadun vuoksi ja ii) tuen taso on suhteessa niihin haittoihin, joita sillä pyritään lievittämään.
(223)
Puola on sitä mieltä, että toimintatuki on alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen 76 kohdan mukaista (ks. johdanto-osan 77-79 kappale).
(224)
Koska Gdanskin lentoasema palvelee jo Pommerin aluetta eikä uusi lentoasema paranna yhteyksiä alueelle, komissio ei voi katsoa, että tuki edistäisi alueellista kehitystä.
(225)
Komissio toteaa näin ollen, ettei toimintatuen voida katsoa olevan oikeassa suhteessa niihin haittoihin, joita sillä pyritään lievittämään, koska Pommerin alue ei näytä kärsivän liikenneyhteyksiä koskevista haitoista.
(226)
Lisäksi komissio katsoo, että arvioinnin kohteena oleva toimintatuki on osoitettu etukäteen määritellyn menokokonaisuuden rahoittamiseen. Kun otetaan huomioon 5.1.3 jaksossa esitetyt Gdynian lentoaseman liiketoimintasuunnitelmaa sekä ennustettujen tulojen ja kustannusten tasoa koskevat komission arviot, ei voida katsoa, että tuki olisi rajattu välttämättömään tai että se olisi myönnetty väliaikaisesti ja olisi asteittain vähenevää. Erityisesti kun otetaan huomioon lentoaseman pitäjän odotettuun kannattavuuteen liittyvä epävarmuus (ks. valtion tuen olemassaoloa koskeva jakso), tuen väliaikaisuutta ja asteittaista vähenemistä ei voida taata.
(227)
Komissio katsoo joka tapauksessa, että toimintatuen myöntäminen sellaisen investointihankkeen toiminnan varmistamiseksi, jolle on myönnetty sisämarkkinoille soveltumatonta investointitukea, on luonnostaan sisämarkkinoille soveltumatonta.
(228)
Näin ollen komissio katsoo, että Gdynian ja Kosakowon Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiölle myöntämä toimintatuki ei täytä alueellisia valtiontukia koskevissa suuntaviivoissa vahvistettuja soveltuvuusperusteita.
5.2.3 Päätelmä tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille
(229)
Näin ollen komissio katsoo, että Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiölle myönnetty valtiontuki ei sovellu sisämarkkinoille.
(230)
Komissio ei ole löytänyt muuta tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevaa säännöstä, jonka perusteella kyseinen tuki voitaisiin katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi perussopimuksen mukaisesti. Myöskään Puola ei ole vedonnut mihinkään tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevaan säännökseen eikä esittänyt perusteluja, joiden perusteella komissio voisi katsoa tuen soveltuvan sisämarkkinoille.
(231)
Investointituki ja toimintatuki, jotka Puola on myöntänyt tai aikoo myöntää Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiölle, eivät sovellu sisämarkkinoille. Puola on myöntänyt sääntöjenvastaisesti kyseessä olevat tuet, jotka ovat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisia.
6. TAKAISINPERINTÄ
(232)
Kun komissio on todennut, että tuki ei sovellu sisämarkkinoille, sillä on SEUT-sopimuksen ja unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimivalta päättää, että kyseisen valtion on poistettava tuki tai muutettava sitä (61). Tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valtiolle asetetulla velvollisuudella poistaa komission sisämarkkinoille soveltumattomaksi katsoma valtiontuki pyritään palauttamaan aikaisempi tilanne (62). Tuomioistuin on todennut, että tällainen tavoite on saavutettu, kun tuensaaja on palauttanut sääntöjenvastaisesti myönnetyt tuet ja tämän myötä menettänyt markkinoilla kilpailijoihinsa nähden saamansa edun ja kun ennen tuen maksamista vallinnut tilanne on palautettu (63).
(233)
Neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (64) 14 artiklassa säädetään oikeuskäytännön mukaisesti seuraavaa: ”Sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta […].”
(234)
Näin ollen edellä mainittu valtiotuki on maksettava takaisin Puolan viranomaisille siltä osin kuin tuki on jo maksettu tuensaajalle,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
1. Valtiontuki, jonka Puola on myöntänyt Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti 28 päivän elokuuta 2007 ja 17 päivän kesäkuuta 2013 välisenä aikana yhtiölle Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o 91 714 000 Puolan zlotyn pääomasijoituksina, ei sovellu sisämarkkinoille.
2. Valtiontuki, jonka Puola aikoo myöntää yhtiölle Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o 17 päivän kesäkuuta 2013 jälkeen Gdynia-Kosakowon sotilaslentoaseman muuttamiseen siviililentoasemaksi, ei sovellu sisämarkkinoille. Valtiontukea ei saa sen vuoksi myöntää.
2 artikla
1. Puolan on perittävä 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki takaisin tuensaajalta.
2. Takaisinperittävistä summista kertyy korkoa toisessa alakohdassa luetelluista päivämääristä alkaen määrien tosiasialliseen takaisinperintään saakka.
Takaisinperittävät määrät asetettiin tuensaajan käyttöön seuraavina ajankohtina:
a)
50 000 Puolan zlotya 28 päivänä elokuuta 2007;
b)
200 000 Puolan zlotya 4 päivänä maaliskuuta 2008;
c)
500 000 Puolan zlotya 11 päivänä syyskuuta 2008;
d)
1 345 000 Puolan zlotya 28 päivänä heinäkuuta 2009;
e)
4 361 000 Puolan zlotya 8 päivänä joulukuuta 2010;
f)
25 970 000 Puolan zlotya 8 päivänä heinäkuuta 2011;
g)
1 779 000 Puolan zlotya 1 päivänä syyskuuta 2011;
h)
31 009 000 Puolan zlotya 25 päivänä huhtikuuta 2012;
i)
6 469 000 Puolan zlotya 27 päivänä toukokuuta 2013;
j)
20 031 000 Puolan zlotya 17 päivänä kesäkuuta 2013.
3. Korolle on laskettava korkoa komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (65) V luvun mukaisesti.
4. Puolan on peruttava kaikki 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut vielä maksattamattomat tukierät tämän päätöksen tiedoksiantamispäivästä alkaen.
3 artikla
1. Edellä 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki on perittävä takaisin välittömästi ja tosiasiallisesti.
2. Puolan on varmistettava, että tämä päätös pannaan täytäntöön neljän kuukauden kuluessa sen tiedoksi antamisesta.
4 artikla
1. Puolan on toimitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta seuraavat tiedot:
a)
tuensaajalta takaisin perittävä kokonaismäärä (tuki ja siitä perittävä korko);
b)
yksityiskohtainen kuvaus toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi;
c)
asiakirjat, jotka osoittavat, että tuensaaja on määrätty maksamaan tuki takaisin.
2. Puolan on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöön panemiseksi toteutettavien kansallisten toimenpiteiden edistymisestä siihen saakka, kunnes 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tuen takaisinperintä on saatettu loppuun. Puolan on annettava välittömästi komission pyynnöstä tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Puolan on annettava myös tarkat tiedot tuensaajalta jo perityistä tukimääristä ja koroista.
5 artikla
Tämä päätös on osoitettu Puolan tasavallalle.
Tehty Brysselissä 11 päivänä helmikuuta 2014.

Labels: 8
18
19
4