Document ID: 32010D0357

DECISÃO DA COMISSÃO
de 2 de Dezembro de 2009
relativa ao auxílio estatal C 39/08 (ex N 148/08) que a Roménia tenciona conceder para formação a favor da Ford Craiova
[notificada com o número C(2009) 9350]
(Apenas faz fé o texto em língua romena)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2010/357/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) e, nomeadamente, o seu artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o seu artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações, em conformidade com as disposições supramencionadas (1),
Considerando que:
1. PROCEDIMENTO
(1)
A Roménia notificou à Comissão, por carta de 1 de Abril de 2008, a sua intenção de conceder um auxílio individual ad hoc à formação no montante de 57 milhões de EUR, a favor do fabricante de veículos automóveis Ford Romania SA, localizado em Craiova.
(2)
Por carta de 10 de Setembro de 2008, a Comissão informou a Roménia da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 88.o, n.o 2, do Tratado CE (actualmente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo do Tratado TFUE) (2), relativamente ao auxílio notificado e convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações (3).
(3)
A Roménia apresentou observações por carta de 7 de Novembro de 2008. Em 18 e 19 de Novembro de 2008, realizou-se uma reunião da Comissão com as autoridades romenas e representantes da Ford, nas instalações da unidade de produção de Craiova.
(4)
Por carta de 26 de Novembro de 2008, a Comissão aceitou o pedido do beneficiário de prorrogação do prazo para a apresentação das suas observações. A Ford apresentou as suas observações por carta de 18 de Dezembro de 2008. Essas observações foram transmitidas à Roménia por carta de 9 de Março de 2009.
(5)
A Comissão solicitou informações complementares por cartas de 6 de Março e de 23 de Junho de 2009. As autoridades romenas responderam em 2 de Abril e 22 de Julho de 2009, respectivamente.
(6)
A Comissão não recebeu observações de partes interessadas.
2. DESCRIÇÃO DO PROJECTO
(7)
O beneficiário do auxílio é a Ford Romania SA, filial da Ford Motor Company, que adquiriu em 12 de Setembro de 2007 à agência romena de privatização AVAS as unidades de produção e as actividades anteriormente exploradas pela SC Automobile Craiova SA e pela SC Daewoo Automobile SA Romania (a seguir designada «Ford Craiova»).
(8)
Por decisão de 27 de Fevereiro de 2008, a Comissão concluiu que o acordo de privatização envolvia um auxílio incompatível e exigiu a recuperação de 27 milhões de EUR (4). Esse montante foi reembolsado com juros em 27 de Junho de 2008.
(9)
A Ford adquiriu a fábrica de automóveis de Craiova para iniciar a partir de 2009 a produção de dois novos tipos de veículos (o B-MAV, um pequeno modelo multifuncional, e o ISV, um veículo ligeiro com capacidade de transporte de mercadorias e/ou passageiros) e, a partir de 2011, de uma nova geração de motores de baixo teor de emissões de CO2. Este projecto implicava a criação de duas novas linhas de produção, com um investimento global estimado em 675 milhões de EUR. Nos termos do acordo de privatização, a Ford comprometia-se a manter os 3 900 postos de trabalho existentes e a criar até ao fim de 2012 novos postos de trabalho, até atingir um total de 9 000 trabalhadores.
(10)
A fábrica de Craiova está sediada numa região desfavorecida, elegível para auxílios estatais nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE. Por decisão de 30 de Abril 2008, a Comissão aprovou um auxílio regional no montante de 143 milhões de EUR a favor da Ford Craiova, correspondente à intensidade máxima de auxílio autorizada a favor de um grande projecto de investimento desta dimensão numa região elegível para uma intensidade máxima de auxílio de 50 % dos custos de investimento elegíveis (5).
(11)
O auxílio notificado apoia um programa de formação global de cinco anos que a Ford tenciona ministrar aos trabalhadores actuais (3 900) e futuros (9 000 no total) da fábrica de automóveis de Craiova. Os custos totais do programa de formação são estimados em 185,5 milhões de EUR (6), dos quais 128,5 milhões de EUR constituirão o contributo da Ford e 57 milhões de EUR serão fornecidos pela Roménia sob a forma de um auxílio à formação.
(12)
O programa de formação tem uma estrutura bidimensional.
(13)
Na dimensão vertical, o programa é constituído por vários tipos de formação. O primeiro tipo corresponde à formação exigida pelo direito da UE/direito romeno e/ou necessária ao funcionamento eficiente da unidade de produção, que pode ser definida como «formação específica adaptada à empresa». Este tipo de formação não é elegível para auxílio e os respectivos custos, estimados em 29,7 milhões de EUR, são suportados integralmente pela Ford. Os outros tipos de formação são os seguintes: formação que só poderia ser prestada parcialmente na ausência do auxílio (ou seja, um máximo de 40 % do conteúdo total do curso); formação que não poderia ser prestada na ausência do auxílio; e formação relacionada com a selecção das categorias de trabalhadores.
(14)
Na dimensão horizontal, são disponibilizados no âmbito do programa 269 cursos, agrupados em quatro temas/blocos de formação principais:
-
Segurança: 79 cursos destinados a promover uma cultura de segurança no local de trabalho. Estes cursos estão divididos em quatro subtemas principais: segurança básica no local de trabalho; utilização segura das máquinas e equipamento de protecção pessoal; segurança dos peões; identificação e prevenção dos perigos/riscos. Todos os cursos consistem numa introdução a que se segue uma componente de formação comportamental aprofundada. 61 dos 79 cursos deste bloco destinam-se a operários e pessoal directivo, ao passo que 18 cursos se dirigem especificamente a esta última categoria profissional.
A formação que deve ser prestada pela empresa em cumprimento das normas de segurança internas da empresa e para satisfazer os requisitos da legislação da UE e romena não é considerada elegível para auxílio (7). Os custos elegíveis deste bloco ascendem a 17,57 milhões de EUR, relativamente aos quais pode ser solicitado auxílio no montante máximo de 8,43 milhões de EUR.
-
Competências de base: 59 cursos destinam-se a apoiar o desenvolvimento pessoal dos trabalhadores, dotando-os de competências de carácter geral. Estes cursos estão agrupados de acordo com os seguintes subtemas: língua romena para trabalhadores expatriados; competências de liderança para supervisores/capatazes; noções e competências básicas de TI; conhecimentos de língua inglesa para os trabalhadores locais; competências de literacia e numeracia; competências básicas de liderança para todas as categorias de trabalhadores; formação aprofundada em TI; formação individualizada e aprofundada destinada a trabalhadores seleccionados que deverão actuar como «modelos de comportamento». Nomeadamente, 14 destes cursos dirigem-se simultaneamente a operários e pessoal directivo (8), ao passo que 45 cursos se dirigem exclusivamente a esta última categoria profissional.
Os custos estimados dos cursos considerados não elegíveis para auxílio serão suportados exclusivamente pela Ford (9). Os custos deste bloco ascendem a 93,13 milhões de EUR, relativamente aos quais pode ser solicitado auxílio no montante de 46,56 milhões de EUR. Nomeadamente, os cursos de literacia e numeracia, que serão disponibilizados tanto a operários, como a pessoal directivo, estão orçamentados em cerca de 22,5 milhões de EUR cada um.
-
Princípios de gestão: 73 cursos destinados a familiarizar os trabalhadores com as práticas de gestão actuais, a nível europeu e global. Parte dos cursos incluídos neste bloco, ou seja, 20 (10), dirigem-se a operários e pessoal directivo (chefes de equipa, supervisores, pessoal especializado e chefias). Os restantes cursos dirigem-se apenas a estas últimas categorias profissionais. Três áreas de formação deste bloco, ou seja, sistemas de TI da Ford, processos de gestão da Ford e processos de controlo interno da Ford, incluem cursos que são necessários para um funcionamento eficiente da unidade de produção e que, portanto, não são elegíveis para auxílio. Os restantes cursos são classificados como formação facultativa ou complementar e têm por objectivo dotar os trabalhadores de um nível de experiência e de competências mais elevado. Estas áreas de formação complementar abrangem temas de carácter geral, tais como: competências de gestão de projecto; competências funcionais (RH, compras, finanças); Seis Sigma (melhoria da qualidade); formação complementar individualizada para trabalhadores seleccionados que deverão actuar como «modelos de comportamento».
Os custos elegíveis totais deste bloco de formação são estimados em cerca de 8 milhões de EUR, dos quais 4 milhões de EUR constituirão o contributo da Ford e os restantes 4 milhões de EUR serão disponibilizados através do auxílio. Os custos da formação específica adaptada à empresa ministrada no âmbito deste bloco serão suportados integralmente pela empresa (11).
-
Competências industriais: 58 cursos destinados a conferir, no seu conjunto, um nível de competências industriais que vai além do necessário para o desempenho das tarefas profissionais, preparando os trabalhadores para darem resposta aos desafios da utilização de novas tecnologias num ambiente industrial em geral. Dois destes cursos, ou seja, montagem de motores e simulação de fabrico, são adaptados especificamente à empresa e, portanto, não são elegíveis para auxílio. Os restantes cursos são classificados como formação facultativa/complementar, abrangendo diferentes aspectos de temas gerais de electricidade/mecânica e de manutenção geral. A maior parte dos cursos incluídos neste bloco dirigem-se igualmente a operários e pessoal directivo (12).
Os custos elegíveis totais deste bloco de formação são estimados em cerca de 39,1 milhões de EUR, dos quais cerca de 18,9 milhões de EUR serão suportados pela Ford e cerca de 18,2 milhões de EUR serão elegíveis a título de auxílio.
(15)
A parte do programa de formação adaptado especificamente à empresa, que será financiado na totalidade pela Ford, tem custos estimados em 29,73 milhões de EUR (13). No que se refere à formação complementar considerada elegível para auxílio, a repartição dos custos elegíveis entre os blocos do programa de formação e a contribuição da Ford é indicada no quadro que se segue (em milhões de EUR).
Segurança
Competências de base
Princípios de gestão
Competências industriais
Total
Custos elegíveis para uma formação geral
16,17
93,13
7,94
36,67
153,91
Custos elegíveis para uma formação específica
1,49
-
0,16
0,24
1,89
Auxílio à formação geral
8,08
46,56
3,97
18,33
76,94
Auxílio à formação específica
0,37
-
0,03
0,06
0,46
Total dos custos
8,45
46,56
4,00
18,39
77,44
Contribuição da Ford
9,2
46,56
4,08
18,50
78,39
Os valores totais do auxílio e da contribuição da Ford indicados supra são valores nominais. A Roménia e a Ford sublinham que a empresa decidiu solicitar um montante máximo de auxílio de 57 milhões de EUR. A diferença entre o montante total do auxílio para o qual o programa seria elegível e o montante solicitado de 57 milhões de EUR é coberto pela empresa através da sua contribuição própria, que se eleva assim a 98,8 milhões de EUR.
(16)
O número total de dias de formação a ministrar no âmbito da parte do programa que consiste em formação específica adaptada à empresa, que não é elegível para auxílio, é de cerca de 200 000, ao longo de um período de cinco anos, e o número total de dias de formação a ministrar no âmbito da parte elegível do programa é de cerca de 800 000, ao longo de um período de cinco anos. Por consequência, os 9 000 trabalhadores receberão em média e no total 111 dias de formação cada um, distribuídos ao longo de um período de cinco anos. A Roménia e a Ford apresentaram também elementos que provam que a maior parte dos formadores que participarão no programa (perto de 90 %) serão recrutados em centros externos de formação especializada e que grande parte da formação não será prestada na fábrica, mas sim em instalações exteriores (ver no que a este ponto se refere o considerando 18 infra, onde são indicados os custos de deslocação elegíveis de formadores e formandos).
(17)
Os custos do programa de formação foram estimados com base nos custos semelhantes incorridos pela Ford com a formação ministrada na sua fábrica de Dagenham (Reino Unido), que foram ajustados para ter em conta os níveis de custos na Roménia, com base em previsões iniciais (dados de 2008, ajustados tendo em conta as taxas de inflação previstas para os anos seguintes). Foram assim estimados os seguintes custos por dia de formação e por formando (não incluindo os salários dos formandos):
Categorias de custos elegíveis
Formação geral
Formação específica
Orientação e aconselhamento
[…] (14) EUR
[…] EUR
Remuneração do formador (2 dias)
[…] EUR
[…] EUR
Despesas de deslocação do formador
[…] EUR
[…] EUR
Despesas de deslocação dos formandos
[…] EUR
[…] EUR
Amortização das ferramentas e equipamentos
[…] EUR
[…] EUR
Aluguer/amortização das instalações de formação
[…] EUR
[…] EUR
Materiais de formação
[…] EUR
[…] EUR
Total
181,00 EUR
265,00 EUR
(18)
Os custos elegíveis apresentados para este programa (que abrange no total 9 000 trabalhadores e que deverão ser cobertos ao longo de um período de quatro anos) são indicados infra (valores nominais, em milhões de EUR):
Auxílio à formação geral
Auxílio à formação específica
Total
Custos dos formadores
[45-50]
[0,5-1,0]
[45-50]
Despesas de deslocação dos formadores
[10-15]
[0-0,5]
[10-15]
Despesas de deslocação dos formandos
[0-5]
[0-0,5]
[-0-5]
Outras despesas Artigo 4.o, n.o 7, alínea c)
[10-15]
[0-0,5]
[10-15]
Amortização
[0-5]
[0-0,5]
[0-5]
Instalações de formação
[5-10]
[0-0,5]
[5-10]
Orientação e aconselhamento
[25-30]
[0-0,5]
[25-30]
Custos dos formadores internos
[0-5]
[0-0,5]
[0-5]
Compensação salarial para os formandos
[40-45]
[0-0,5]
[40-45]
Custos elegíveis, à exclusão da compensação salarial
[110-115]
[1-2]
[115-120]
Auxílio máximo
76,96
0,47
77,44
Contribuição da Ford
76,96
1,42
78,39
(19)
O auxílio consiste numa subvenção directa de 57 milhões de EUR concedida à Ford Craiova durante um período de cinco anos. O auxílio é proposto em apoio de um projecto de formação cujos custos globais são estimados em 185,5 milhões de EUR (valor nominal), dos quais 155,8 milhões de EUR são considerados elegíveis para auxílio à formação. A maior parte das despesas elegíveis, ou seja, 153,93 milhões de EUR, relaciona-se com formação geral. Só 1,88 milhões de EUR dos custos elegíveis estão ligados a formação específica. Relativamente a este projecto, a Roménia candidatou-se a uma intensidade de auxílio de 50 % para as medidas de formação geral e de 25 % para as medidas de formação específica. Por conseguinte, o projecto é elegível para um auxílio à formação geral no montante de 76,96 milhões de EUR e para um auxílio à formação específica no montante de 0,47 milhões de EUR, o que perfaz um montante total de auxílio de 77,44 milhões de EUR. Porém, o beneficiário optou por limitar o auxílio estatal a 57 milhões de EUR (ver também considerando 15 supra).
(20)
A Roménia defende que, dado que seria pouco realista prever ex ante o custo exacto por curso de formação de um programa que terá a duração prevista de cinco anos, é necessário que o beneficiário do auxílio disponha de alguma flexibilidade, que lhe permita reafectar o auxílio entre os diferentes custos elegíveis, quando os custos efectivos diferem dos custos normalizados estimados. Esta flexibilidade deverá permitir que o beneficiário optimize o programa de formação ao longo da respectiva execução, respeitando simultaneamente o âmbito da formação e o volume total e as intensidades do auxílio.
(21)
A Roménia propunha também na sua apresentação de Julho de 2009 que o auxílio fosse pago adiantadamente ao beneficiário, a intervalos a determinar de acordo com este último (por exemplo, trimestralmente), com base nos pedidos de pagamento. As despesas efectivamente incorridas durante o exercício seriam depois objecto de uma auditoria por parte dos auditores internos do beneficiário e os pagamentos do auxílio seriam ajustados anualmente aos limites máximos de intensidade aplicáveis. As regras e condições de pagamento do auxílio seriam estipuladas através de um acto legislativo romeno.
3. DECISÃO DE DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO NOS TERMOS DO ARTIGO 82.o, N.o 2, DO TRATADO CE
(22)
Na sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação de 10 de Setembro de 2008, a Comissão manifestava dúvidas relativamente aos seguintes aspectos: justificação do auxílio, efeito de incentivo/necessidade do auxílio, cumulação do auxílio regional e do auxílio à formação e conformidade com o denominado «princípio de Deggendorf» (todos estes aspectos são analisados seguidamente).
(23)
As questões colocadas pela Comissão eram, nomeadamente, as seguintes: (i) se uma parte da formação declarada elegível para auxílio não necessitaria de qualquer modo de ser prestada pela Ford, pelo menos aos efectivos existentes, para permitir o funcionamento de uma unidade de produção que introduzia tecnologias de fabrico avançadas; (ii) se partes da formação ministrada pela empresa no âmbito do bloco de segurança não seriam obrigatórias ao abrigo de regulamentação de segurança da UE e romena. Se assim fosse, o auxílio não seria compatível com o mercado interno nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c) do TFUE, uma vez que estaria a subsidiar formação que seria ministrada de qualquer modo e que, por consequência, não estaria a «facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas».
(24)
A Comissão duvidava de que partes da formação proposta para os futuros trabalhadores se justificasse, uma vez que a Ford tinha possibilidade de recrutar novos trabalhadores qualificados.
(25)
Na decisão de dar início ao procedimento era colocada a questão de saber se partes da formação proposta se não destinariam na realidade a fazer face a desvantagens regionais intangíveis, sob a forma de uma escassez de competências da mão-de-obra existente, que eram já compensadas pelo auxílio ao investimento com finalidade regional concedido à empresa em 2008 (15).
(26)
De acordo com uma jurisprudência constante (16), não pode ser autorizado o pagamento de um novo auxílio enquanto não tiver sido recuperado na totalidade um auxílio incompatível concedido anteriormente. À data do início do procedimento formal de investigação, as autoridades romenas não tinham provado que o auxílio ligado à privatização da fábrica de Craiova, declarado incompatível com o Tratado CE (actualmente o TFUE) pela Comissão em 27 de Fevereiro de 2008 (17), tivesse sido recuperado na totalidade.
4. OBSERVAÇÕES DA ROMÉNIA
(27)
Na sequência do início do procedimento de investigação, a Roménia apresentou observações relativas: i) à base jurídica de apreciação da compatibilidade do auxílio com o Tratado; ii) ao efeito de incentivo do auxílio; iii) à conformidade com o denominado princípio de Deggendorf.
(28)
A Roménia alega que, em conformidade com o princípio da segurança jurídica, o auxílio devia ser apreciado de acordo com os critérios em vigor à data da notificação (Abril de 2008). Nessa data era ainda aplicável o Regulamento n.o 68/2001 relativo aos auxílios à formação (18), pois o Regulamento geral de isenção por categoria (19) (a seguir designado «Regulamento de isenção por categoria») foi publicado em 9 de Agosto de 2008 e entrou em vigor no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação.
(29)
A Roménia considera que os critérios de apreciação previstos no Regulamento geral de isenção por categoria são em parte diferentes dos do Regulamento (CE) n.o 68/2001. Sublinha também que, para efeitos de notificação, tinha tido em conta as intensidades máximas de 50 % para os auxílios à formação geral e de 25 % para os auxílios à formação específica previstas no Regulamento n.o 68/2001, ao passo que o Regulamento de isenção por categoria autoriza intensidades de 60 % para a formação geral e de 25 % para a formação específica.
(30)
A Roménia é também de opinião que, a partir das duas decisões Ford Genk (20) e GM Antuérpia (21), a Comissão adoptou uma abordagem rígida de apreciação do critério do efeito de incentivo que não é compatível com a abordagem global da Comissão em matéria de auxílios à formação e com os objectivos da Estratégia de Lisboa.
(31)
Necessidade. A Roménia alega essencialmente que, na ausência do auxílio, a empresa disponibilizaria um programa de formação menos ambicioso, optando por prestar aos seus trabalhadores a formação estritamente necessária para o funcionamento da unidade de produção (que representa cerca de 17 % do programa proposto e cujos custos serão suportados integralmente pela empresa) e muito menos formação complementar.
(32)
Alega que a Ford poderia manter em funcionamento a fábrica de Craiova sem prestar a formação complementar elegível para o auxílio, pois os trabalhadores existentes tinham experiência de fabrico de automóveis e a nova tecnologia a utilizar na fábrica prevê um processo de «aprendizagem através da prática» que foi aplicado com êxito noutras instalações da Ford em que não foi prestada essa formação complementar.
(33)
A Roménia apresenta também explicações pormenorizadas no que se refere à distinção entre os cursos que são necessários ao funcionamento da fábrica (que serão financiados integralmente pela empresa) e os cursos complementares («úteis, mas não indispensáveis») de cada um dos blocos de formação.
(34)
Segurança: a maior parte dos cursos ministrados no âmbito dos quatro subtemas propostos (segurança básica no local de trabalho, utilização segura das máquinas e equipamento de protecção pessoal, segurança dos peões e detecção e prevenção dos perigos/riscos) são considerados necessários para criar uma cultura de segurança no local de trabalho. Parte desses cursos serão ministrados para satisfazer obrigações decorrentes da regulamentação de segurança da UE e romena e outra parte destina-se a cumprir as normas de segurança interna das fábricas da Ford. No que se refere a esta última parte, a Roménia explica que a Ford aplica normas de segurança interna que vão além dos requisitos mínimos legais. Seja como for, os dois cursos de segurança exigidos por lei e os que correspondem à política de segurança interna da empresa não são considerados elegíveis para auxílio. Os respectivos custos serão suportados na totalidade pela empresa. A formação complementar de segurança para a qual é solicitado auxílio no montante de 3,2 milhões de EUR consiste em acompanhamento individual destinado a promover a sensibilização para a segurança e a mudança de comportamentos e formação individualizada dirigida a trabalhadores seleccionados para actuarem como modelos de comportamento. Estes tipos de formação aprofundada, sendo embora úteis para os trabalhadores, não são indispensáveis para a empresa.
(35)
Competências de base: este bloco de formação destina-se a apoiar o desenvolvimento pessoal dos indivíduos, estando muito pouco relacionado com o desempenho das tarefas profissionais. Uma boa parte da formação prestada no âmbito deste bloco relaciona-se com competências gerais de TI, formação em língua inglesa, competências de literacia e numeracia, etc. Por exemplo, a formação no domínio da formação linguística e numérica destina-se a colmatar lacunas que se verificam em adultos de todas as partes do mundo que trabalham em sectores industriais, independentemente do seu nível de instrução. A formação em literacia e numeracia não é indispensável para o desempenho das tarefas profissionais, pois a tecnologia utilizada na fábrica baseia-se em sistemas «Visual Factory» que transmitem instruções de trabalho simplificadas, através de painéis visuais. A formação no domínio da literacia e da numeracia destina-se a aumentar a capacidade dos trabalhadores para formularem ideias/conceitos e para os comunicarem fluentemente, bem como para interpretarem em termos quantitativos alterações do ambiente circundante. Este bloco inclui igualmente formação destinada a conferir competências básicas de liderança a trabalhadores de todos os níveis. A Roménia alega que essas competências beneficiam todas as categorias de trabalhadores, independentemente do seu nível de instrução. Este tipo de formação beneficia principalmente os trabalhadores, melhorando a sua qualidade de vida e produzindo simultaneamente efeitos positivos para a região e a sociedade em geral.
(36)
Princípios de gestão: o objectivo global deste bloco de formação consiste em conferir competências gerais de gestão e funcionais avançadas. No âmbito de três áreas de formação são conferidas competências de gestão específicas, adaptadas à empresa (sistemas específicos de TI da Ford, processos de gestão da Ford, processos de controlo interno da Ford), sendo os custos dessa formação suportados integralmente pela empresa. A formação complementar confere competências que podem ser transferidas em grande medida para outras empresas ou sectores, incidindo em temas gerais como competências de gestão de projecto, recursos humanos, compras, finanças, Seis Sigma (metodologia de redução dos erros em processos repetitivos que é aplicada em muitos sectores industriais) e formação individualizada de trabalhadores que devem actuar como modelos de comportamento, que beneficia também inegavelmente a empresa, na medida em que melhora o ambiente de trabalho, contribuindo para nivelar as hierarquias, mas que beneficia principalmente os próprios formandos, reforçando a sua atractividade no mercado de trabalho. Foi solicitado para este bloco de formação um auxílio no montante máximo de 4,33 milhões de EUR.
(37)
Competências industriais: este bloco inclui também formação que vai além do necessário para o desempenho das tarefas profissionais. Os cursos que são necessários para a execução das tarefas normais de produção, ou seja, manobra e manutenção de um empilhador mecânico, robótica e automação, serão financiados integralmente pela empresa. Será prestada formação complementar em duas áreas: competências múltiplas em electricidade e mecânica (que melhoram a empregabilidade dos trabalhadores, mas que não são necessárias para o desempenho das tarefas profissionais), e em manutenção geral (em profundidade), automação e robótica. Nos dois casos, os trabalhadores aprendem a trabalhar com outras máquinas de alta tecnologia além das que utilizam no posto de trabalho que ocupam. Este bloco de formação é considerado elegível para auxílio no montante máximo de 18,9 milhões de EUR.
(38)
Por outro lado, a Roménia considera que o efeito de incentivo do auxílio proposto deve ser apreciado tendo em conta a totalidade do programa de formação, e não considerando separadamente cada um dos temas de formação ou dos cursos individuais. A apreciação individual dos temas e/ou cursos de formação, não inseridos no seu contexto global, é susceptível de produzir resultados distorcidos. Essa apreciação individual não teria em conta o valor acrescentado do programa de formação no seu conjunto, que é superior à simples soma dos benefícios derivados da formação sobre temas específicos.
(39)
Justificação. No que se refere à justificação da formação a prestar aos novos trabalhadores, a Roménia estabelece uma distinção entre a questão da capacidade (incontestável) da empresa para recrutar novos trabalhadores qualificados e a questão da justificação da formação complementar no caso desses trabalhadores. A formação complementar confere competências gerais que não são necessárias para o desempenho das tarefas profissionais e, portanto, justifica-se e é vantajosa para todas as categorias de trabalhadores, independentemente da sua formação.
(40)
Desvantagens regionais intangíveis. No que se refere à questão de determinar se o auxílio à formação proposto compensa desvantagens regionais intangíveis, sob a forma de uma escassez de competências, que eram já compensadas pelo auxílio regional, a Roménia alega que as medidas de auxílio ao investimento com finalidade regional e de auxílio à formação têm objectivos diferentes (abordando, portanto, problemas diferentes) e cobrem custos elegíveis diferentes. O objectivo do auxílio ao investimento com finalidade regional consiste em apoiar investimentos em regiões desfavorecidas da UE, ao passo que o do auxílio à formação consiste em corrigir o subinvestimento em formação, um fenómeno que pode ser observado em toda a UE. Além disso, a «distribuição» dos benefícios do auxílio regional é contrária à dos benefícios do auxílio à formação: ao passo que o primeiro beneficia principalmente o investidor, o segundo beneficia principalmente os trabalhadores.
(41)
A Roménia sublinha também que a desvantagem regional intangível resultante da escassez de competências a nível local não constitui um dos critérios de selecção das regiões desfavorecidas da UE - esses critérios são os níveis do PIB per capita, as taxas de desemprego, a densidade demográfica, etc. Por outro lado, a Comissão aprovou já anteriormente auxílios à formação baseados inter alia no argumento de que contribuiriam para superar a desvantagem competitiva resultante do baixo nível de competências da mão-de-obra local [Webasto (22), Vauxhall Motors (23)].
(42)
Além do mais, a posição de que os projectos que receberam auxílio ao investimento com finalidade regional não devem beneficiar de auxílio à formação penalizará implicitamente as regiões desfavorecidas da União, ao ser-lhes recusada a possibilidade de prestar apoio a projectos de formação.
(43)
A Roménia apresentou documentação demonstrando que o auxílio à privatização incompatível, no montante de 27 milhões de EUR (24), e os juros acumulados foram reembolsados pela Ford Motor Company em 27 de Junho de 2008. Por consequência, a Roménia considera que o auxílio notificado é conforme com o denominado princípio de Deggendorf.
5. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(44)
A Ford apresentou observações em 18 de Dezembro de 2008, em apoio dos factos e argumentos apresentados pela Roménia e acrescentando argumentos suplementares relativos ao efeito de incentivo do auxílio proposto.
(45)
A Ford salienta que uma parte considerável deste programa global de formação é financiada pelos seus recursos próprios - um máximo de 128,5 milhões de EUR do custo total estimado de 185,5 milhões de EUR para a totalidade do projecto. Além disso, a formação que é legalmente exigida e/ou necessária para o funcionamento da fábrica não foi considerada elegível para auxílio e é financiada integralmente pela empresa. A parte da formação específica adaptada à empresa, com um custo estimado em cerca de 29,7 milhões de EUR, tinha já começado a ser ministrada à mão-de-obra existente em 2009.
(46)
Relativamente aos eventuais efeitos de distorção da concorrência do auxílio, a Ford sublinha que a maior parte do programa é de formação geral, de que os trabalhadores são os principais beneficiários e que só indirectamente beneficiará a empresa. Por consequência, os efeitos de distorção da concorrência do auxílio à formação serão apenas secundários e indirectos. A Ford considera que, por consequência, as considerações relacionadas com o impacto do auxílio na perspectiva da «estrutura dos mercados relevantes» e das «características do sector ou da indústria» não são pertinentes no que se refere à formação geral, pois a produção projectada e a capacidade técnica como tal não serão alteradas. Em contrapartida, a formação específica pode aumentar directamente a produtividade da empresa e, portanto, afectar a sua posição no mercado. Porém, a formação específica representa apenas uma pequena parte da formação complementar proposta.
(47)
No que se refere à questão de determinar se uma parte da formação notificada como sendo elegível para auxílio não teria sido prestada de qualquer modo para assegurar o cumprimento das normas internas de segurança da empresa, a Ford sublinha que esse raciocínio poderá estar na origem de distorções que contribuirão para reduzir o rigor das normas de segurança: se só as empresas com normas de segurança pouco rigorosas pudessem beneficiar de auxílios à formação, as empresas serão dissuadidas de impor normas de segurança mais rigorosas. Por consequência, a Ford pergunta se o auxílio proposto à formação que deverá ser concedido de qualquer modo ao beneficiário não deverá ser determinado através da aplicação de critérios objectivos aplicáveis a todas as empresas do sector, e não por referência às normas internas de segurança da empresa. Além do mais, através deste projecto de investimento a Ford será em 2012 o maior empregador industrial da Roménia. Os investimentos deste tipo têm uma função de «farol» da economia e o Governo romeno apoia os planos da Ford de transformar a unidade de produção de Craiova numa referência para outros empregadores e para os novos investidores.
(48)
A Ford sublinha também que, de um modo mais geral, a formação complementar considerada elegível para auxílio não é necessária para o funcionamento da unidade de produção, atendendo ao sistema de «lean manufacturing» (produção optimizada) aplicado actualmente no grupo Ford. Os construtores automóveis evoluíram ao longo do tempo da «produção em massa» para a «produção optimizada», uma evolução que implica essencialmente uma mudança de comportamento, no sentido de conferir mais poderes a todos os níveis da organização interna. A parte não elegível do programa de formação seria suficiente para induzir essa mudança de comportamento.
(49)
A Ford apoia os argumentos apresentados pela Roménia para contestar a ideia de uma possível sobreposição entre o auxílio regional ao investimento e o auxílio à formação no que se refere às desvantagens regionais intangíveis, sob a forma de falta de competências, e considera também que os níveis de competência e de instrução existentes numa região não devem ser tidos em conta na apreciação quando uma medida proposta de auxílio à formação tem externalidades positivas.
(50)
A Ford apresenta uma comparação entre o programa de formação ministrado na sua fábrica de São Petersburgo e o programa que se propõe executar na fábrica de Craiova. O objectivo da comparação consiste em demonstrar que uma fábrica da Ford pode funcionar eficientemente com um programa de formação menos ambicioso do que o que é proposto para a fábrica de Craiova e que, por consequência, o auxílio à formação complementar previsto para a fábrica de Craiova tem um efeito de incentivo.
(51)
A Ford considera que a comparação entre os dois projectos de formação é pertinente, pelas seguintes razões:
-
Produção: em São Petersburgo, a Ford adquiriu uma fábrica que produzia anteriormente grandes motores para a construção naval e a indústria de defesa, ao passo que a fábrica de Craiova produzia anteriormente veículos automóveis. Na fábrica de São Petersburgo, a Ford produz apenas os veículos (a partir de 2002, variantes do modelo Ford Focus II e a partir de 2009, o modelo Ford Mondeo), ao passo que em Craiova serão produzidos os veículos e os motores. Na fábrica de São Petersburgo não existe uma oficina de prensagem, ao contrário do que acontece na de Craiova. Apesar destas diferenças, a Ford considera que, à partida, as condições existentes nas fábricas de Craiova e de São Petersburgo são comparáveis, porque as duas fábricas foram adquiridas para introduzir novas linhas de produção de veículos automóveis. É utilizado nas duas fábricas o mesmo «Sistema de Produção Ford» e as etapas de produção são comparáveis, inclusive em termos do necessário nível de competências da mão-de-obra.
-
Mão-de-obra: em São Petersburgo, a Ford não conservou a mão-de-obra existente. Os novos trabalhadores recrutados eram em média mais novos, mais qualificados e menos experientes do que os da fábrica de Craiova. Apesar destas diferenças, a Ford considera que a mão-de-obra das duas fábricas à partida era comparável, pois nem uma nem outra estavam habituadas a trabalhar nas condições de uma economia de mercado, uma situação inicial que se reflectia, por exemplo, numa cultura de segurança diferente da dos trabalhadores ocidentais, e ambas tinham pouca ou nenhuma experiência de gestão e funcionamento de uma empresa multinacional (independentemente dos seus níveis de instrução).
(52)
A estrutura do programa de formação ministrado na fábrica de São Petersburgo era semelhante à do que é proposto para a fábrica de Craiova. Porém, na fábrica de São Petersburgo a Ford prestou apenas a formação mínima necessária e os membros do pessoal directivo receberam mais formação do que os operários. A produção foi iniciada em 2002, com os níveis mínimos de formação necessários para satisfazer os requisitos de qualidade e segurança da Ford.
(53)
A Ford efectuou uma simulação do programa de formação de São Petersburgo, aplicando-o aos 9 000 trabalhadores da fábrica de Craiova. A conclusão foi que um programa de formação do tipo do de São Petersburgo representaria apenas no total cerca de 26 % da formação que a empresa se propõe ministrar na fábrica de Craiova. Mais especificamente, esse programa prestaria apenas os seguintes níveis de formação, em comparação com o programa proposto para a fábrica de Craiova: 57 % em segurança, 2 % em competências de base, 30 % em princípios de gestão e 47 % em competências industriais.
6. APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO
6.1. Existência de auxílio
(54)
A medida notificada pela Roménia a favor da Ford Craiova satisfaz as condições cumulativas de elegibilidade para auxílio estatal, na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE. A medida consiste numa subvenção directa financiada pelo Estado romeno e proveniente de recursos públicos. A medida é também selectiva, na medida em que envolve apoio financeiro individual ad hoc a um único beneficiário, a Ford Craiova. O beneficiário retirará uma vantagem da medida, que o alivia de parte dos custos do programa de formação proposto. A medida falseia a concorrência, favorecendo a empresa beneficiária em comparação com os concorrentes que não recebem auxílios para o mesmo efeito. Finalmente, afecta as trocas comerciais entre os Estados-Membros, pois o beneficiário e os seus concorrentes comercializam os seus produtos principalmente na UE, mas também no EEE e no mercado mundial.
6.2. Base jurídica da apreciação
(55)
A Roménia solicita a aprovação do auxílio ao abrigo das regras aplicáveis à data da notificação (Abril de 2008). Mais especificamente, a Roménia sustenta que: i) a compatibilidade do auxílio proposto com o Tratado deve ser apreciada em função dos critérios previstos no Regulamento (CE) n.o 68/2001 (25), que estava em vigor à data da notificação; ii) a Comissão não deve aplicar retroactivamente o Regulamento geral de isenção por categoria (que foi publicado em 9 de Agosto de 2008 e entrou em vigor vinte dias depois) (26); e a um nível mais geral, que (iii) a aplicação excessivamente rigorosa do critério do efeito de incentivo que foi iniciada em decisões como as dos processos Ford Genk (27) e GM Antuérpia (28) não é coerente com a abordagem global adoptada pela Comissão em relação aos auxílios à formação.
(56)
No acórdão Freistaat Sachsen/Comissão (29), o Tribunal de Justiça clarificou as questões relacionadas com a aplicação rationae temporis das regras relativas aos auxílios estatais para efeitos de apreciação da compatibilidade das medidas de auxílio notificadas. O Tribunal estabeleceu que para efeitos de apreciação da compatibilidade, a Comissão deve aplicar as regras, os princípios e os critérios vigentes na data em que a Comissão adopta a sua decisão, que podem ser considerados melhor adaptados ao contexto concorrencial (30). Neste sentido, o Tribunal acrescenta que «[…] a notificação por um Estado-Membro de um auxílio ou de um regime de auxílios programados não gera uma situação jurídica definitivamente constituída que obrigue a Comissão a pronunciar-se sobre a sua compatibilidade com o mercado comum aplicando as regras vigentes à data em que esta notificação foi efectuada. Pelo contrário, incumbe à Comissão aplicar as regras em vigor no momento em que se pronuncia, pois são estas as únicas em função das quais se deve apreciar a legalidade da sua decisão» (31).
(57)
O Tribunal estabelece também que quando a apreciação da compatibilidade é efectuada ao abrigo de novas regras, a Comissão deve solicitar aos interessados que se pronunciem acerca da compatibilidade desse auxílio com estas regras. Nomeadamente, esta obrigação processual só não existirá se o novo regime jurídico não implicar uma alteração significativa face ao que estava anteriormente em vigor (32).
(58)
Decorre do exposto que a Comissão deve apreciar a compatibilidade do auxílio com o TFUE à luz das regras e dos critérios aplicáveis à data da sua decisão. Um auxílio individual à formação que não satisfaz as condições de isenção deve ser apreciado directamente com base no artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, que determina que «os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum», podem ser considerados compatíveis com o TFUE. O Regulamento (CE) n.o 68/2001 relativo aos auxílios à formação (33) foi substituído pelo Regulamento de isenção por categoria (34) vinte dias após a sua publicação, em 9 de Agosto de 2009. Nos termos dos vigésimo nono e trigésimo segundo considerandos e do artigo 6.o, n.o 1, alínea g), do Regulamento de isenção por categoria, os auxílios individuais à formação de montante superior a 2 milhões de EUR por projecto, concedidos quer numa base ad hoc quer ao abrigo de um regime, devem ser apreciados individualmente pela Comissão, em conformidade com os critérios previstos nos instrumentos aplicáveis da União. Para tal a Comissão deve basear-se na Comunicação (35) que estabelece os critérios de análise da compatibilidade de auxílios estatais à formação sujeitos a notificação individual (a seguir designada «Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação»), publicada em 11 de Agosto de 2009 e que entrou em vigor no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação.
(59)
Em suma, em conformidade com os princípios Freistaat Sachsen, a Comissão deve apreciar a compatibilidade do auxílio notificado ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, na perspectiva do Regulamento de isenção por categoria e com base nos critérios de apreciação dos auxílios sujeitos a notificação individual especificados na Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação.
(60)
A Comissão considera que a apreciação do auxílio notificado em conformidade com as regras e critérios resultantes do disposto no Regulamento de isenção por categoria e na Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação não infringe os direitos processuais das partes interessadas (ver considerando 57). Nos termos do acórdão Freistaat Sachsen, a Comissão só deve solicitar aos interessados que se pronunciem acerca da aplicação das novas regras ao auxílio notificado caso as novas regras impliquem uma alteração significativa face ao que estava anteriormente em vigor.
(61)
A este respeito, a Comissão sublinha que na decisão de dar início ao procedimento formal de investigação de Setembro de 2008 informara que o auxílio seria apreciado por referência ao Regulamento de isenção por categoria. As partes interessadas tiveram assim oportunidade de apresentar observações sobre a apreciação do auxílio notificado por referência ao Regulamento de isenção por categoria. Efectivamente, nas suas observações de Novembro de 2008 a Roménia invocou argumentos contra a aplicação do Regulamento de isenção por categoria ao caso em apreço. A Roménia alegava, nomeadamente, que os critérios de apreciação resultantes no disposto no Regulamento de isenção por categoria são parcialmente diferentes dos que eram aplicáveis anteriormente, nos termos do Regulamento (CE) n.o 68/2001, nomeadamente no que se refere à intensidade máxima de auxílio autorizada para a formação geral, que aumentou de 50 % dos custos elegíveis, ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 68/2001, para 60 % dos custos elegíveis, ao abrigo do Regulamento de isenção por categoria (36).
(62)
A Comissão considera também que a Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação não implica uma alteração significativa da apreciação do auxílio no sentido do acórdão Freistaat Sachsen (37). A Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação codifica e reforça os princípios e critérios que presidem há muito ao controlo dos auxílios estatais da UE, tais como a justificação relacionada com as insuficiências do mercado e as externalidades positivas, a distinção entre formação geral e específica, o auxílio como instrumento político adequado, o critério do efeito de incentivo, o princípio da proporcionalidade, a análise das distorções da concorrência que poderão ser causadas pelo auxílio.
(63)
A Roménia e o beneficiário parecem estar especialmente preocupados com a alegada interpretação e aplicação excessivamente rigorosas do critério do efeito de incentivo na apreciação do auxílio à formação. A Comissão considera, porém, que a formulação do critério do efeito de incentivo na Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação não pode ser considerada como uma alteração significativa das regras de apreciação. As decisões Ford Genk (38) e GM Antuérpia (39), que a Roménia invoca como exemplos de uma interpretação excessivamente rigorosa do critério do efeito de incentivo, são anteriores à data da notificação. O critério do efeito de incentivo não era referido explicitamente no Regulamento (CE) n.o 68/2001, se bem que esse critério seja inerente à apreciação da compatibilidade de qualquer medida de auxílio, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE, e esteja implícito no raciocínio relativo às potencialidades do auxílio para corrigir as imperfeições do mercado, tal como consta dos décimo e décimo primeiro considerandos do regulamento. O Enquadramento dos auxílios à formação (40) anterior, de 1998, confirmara já que o critério do efeito de incentivo era um dos principais pilares da apreciação da compatibilidade deste tipo de auxílios (41). Além disso, no decurso da investigação a Roménia e o beneficiário apresentaram explicações pormenorizadas sobre o efeito de incentivo do auxílio proposto, no que se refere à sua necessidade e adequação, sobre a distinção entre as partes de carácter geral e específico da formação «elegível» proposta e sobre as potencialidades (alegadamente limitadas) de distorção da concorrência do auxílio.
(64)
À luz do que precede, a Comissão conclui que estão satisfeitas as condições de apreciação do auxílio ao abrigo dos critérios resultantes do disposto na Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação e no Regulamento de isenção por categoria e que os direitos processuais das partes interessadas são salvaguardados. A Comissão observa também que no decurso do procedimento formal de investigação não recebeu observações de outras partes interessadas (concorrentes do beneficiário, etc.).
6.3. Compatibilidade do auxílio com o TFUE
(65)
A Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação define os critérios de apreciação da compatibilidade com o TFUE dos auxílios à formação de montante superior a 2 milhões de EUR concedidos a empresas individuais, quer numa base ad hoc quer ao abrigo de um regime. A apreciação da compatibilidade dessas medidas implica uma avaliação comparativa dos efeitos positivos do auxílio proposto e das suas consequências negativas, a fim de avaliar se os primeiros se sobrepõem às segundas.
(66)
Os efeitos positivos do auxílio proposto serão avaliados no que se refere aos seguintes aspectos: i) potencialidades do auxílio proposto para corrigir deficiências específicas do mercado e para gerar externalidades positivas (justificação); ii) o auxílio como instrumento político adequado; iii) o efeito de incentivo e a necessidade do auxílio; e iv) se o montante do auxílio se limita ao mínimo necessário para atingir o seu objectivo (proporcionalidade). Os efeitos negativos do auxílio serão avaliados em termos das suas potencialidades de distorção da concorrência e das trocas comerciais entre os Estados-Membros, em função das características do auxílio e do(s) mercado(s) relevante(s).
(67)
Nos termos dos pontos 5 a 11 da Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação, o auxílio será considerado justificado se o Estado-Membro demonstrar que contribui para corrigir um subinvestimento em formação - uma deficiência de mercado que pode ser observada em toda a UE. As empresas têm frequentemente relutância em investir na formação dos seus trabalhadores a menos que essa formação produza benefícios palpáveis e imediatos para a empresa ou que de qualquer modo seja necessária ao funcionamento eficiente da empresa. Porém, a formação pode também produzir benefícios para a economia e a sociedade em geral, nomeadamente se as competências adquiridas pelos trabalhadores puderem ser transferidas para outros locais de trabalho ou produzirem efeitos positivos para a sociedade. Em princípio, as empresas são menos susceptíveis de investir em formação quando os benefícios imediatos dessa formação para a empresa não são superiores aos efeitos positivos para a sociedade. Em suma, o auxílio é justificado pelas suas potencialidades para corrigir uma deficiência de mercado específica, ou seja, o subinvestimento em formação, que estão associadas às externalidades positivas da formação.
(68)
A fim de determinar se o auxílio é justificados pelas suas potencialidades para corrigir um subinvestimento em formação, a Comissão começará por analisar a natureza da formação proposta, ou seja, se a formação é geral ou específica, na acepção do artigo 38.o do Regulamento de isenção por categoria, ou se é uma combinação desses dois tipos de formação. A distinção entre formação geral e específica é importante, pois a formação geral em princípio gera mais externalidades positivas do que a formação específica, que beneficia principalmente a própria empresa. Por consequência, os auxílios à formação geral serão considerados mais justificados do que os auxílios à formação específica, na medida em que incentivam as empresas a efectuarem esse tipo de investimento.
(69)
O artigo 38.o, n.o 1, do Regulamento de isenção por categoria define a formação específica como «a formação que pressupõe um ensino directo e principalmente vocacionado para a posição actual ou futura do trabalhador na empresa e que confere competências que não são, ou apenas o são numa medida limitada, transferíveis para outra empresa ou para outro domínio de actividade profissional». A formação geral é definida no artigo 38.o, n.o 2, do Regulamento de isenção por categoria como «a formação que pressupõe um ensino não vocacionado exclusiva ou principalmente para a posição actual ou futura do trabalhador na empresa beneficiária, conferindo competências em grande medida transferíveis para outras empresas ou para outros domínios de actividade profissional». Se bem que os dois tipos de formação beneficiem em certa medida a própria empresa, que em qualquer dos casos obterá benefícios associados ao facto de dispor de uma mão-de-obra mais qualificada, a distinção essencial entre formação geral e formação específica reside no grau de «transferibilidade» das competências adquiridas através da formação.
(70)
No artigo 38.o, n.o 2, alíneas a) e b), do Regulamento de isenção por categoria e, respectivamente, no ponto 9.2. da Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação são enumerados a título de exemplo factores que podem ser considerados como indicações de que a formação é de natureza geral. Esses factores incluem os seguintes: i) as acções de formação são organizadas conjuntamente por empresas independentes ou são acções de formação em que se podem inscrever trabalhadores de diferentes empresas; ii) as acções de formação são certificadas, conferem um diploma reconhecido ou são validadas pelas autoridades ou instituições públicas; iii) as acções de formação são dirigidas às categorias de trabalhadores que se caracterizam por uma elevada rotação, na empresa e no sector em causa; iv) a formação pode ser valiosa para o trabalhador para além do seu emprego actual (tarefas futuras noutra empresa, vida social, bem-estar, etc.).
(71)
A Comissão observa, em primeiro lugar, que a Roménia e a Ford demonstraram convincentemente o quarto indicador do ponto 9.2. da Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação, ou seja, que a formação complementar «elegível para auxílio» a prestar será valiosa para os trabalhadores para além do seu emprego actual. Nomeadamente, a Roménia e a Ford demonstraram que a formação complementar a prestar confere competências transferíveis que serão valiosas para os trabalhadores em tarefas futuras noutra empresa, contribuirão para o seu bem-estar, melhorarão a sua qualidade de vida e a sua empregabilidade noutras empresas ou noutros sectores e, o que não é menos importante, gerarão efeitos positivos para a economia e a sociedade em geral, nomeadamente a nível de uma região desfavorecida e assistida, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE.
(72)
Por conseguinte, a Roménia propunha a concessão de um auxílio sob a forma de apoio a um projecto de formação no âmbito do qual a maior parte da despesa considerada elegível está associada a formação geral. Nos custos totais de 185,5 milhões de EUR, orçamentados para todo o projecto de formação, 113,7 milhões de EUR são considerados custos elegíveis de formação geral (à exclusão da compensação salarial) e só 1,5 milhões de EUR são considerados custos elegíveis de formação específica (à exclusão da compensação salarial) (ver considerando 15). Mais especificamente, a formação «específica» complementar a ministrar no âmbito dos blocos de segurança, princípios de gestão e competências industriais é quase exclusivamente de carácter geral, ao passo que a formação complementar ministrada no âmbito do bloco de competências de base é exclusivamente de carácter geral (ver considerando 14, mas também considerandos 34 a 37).
(73)
A Comissão considera que a Roménia e a Ford estabeleceram uma distinção satisfatoriamente fundamentada entre as partes gerais e específicas do programa de formação. Nomeadamente, a Roménia e a Ford demonstraram que a formação complementar de carácter geral «elegível» a prestar no âmbito dos quatro blocos de formação principais confere competências que serão valiosas para os trabalhadores para além do seu emprego actual na fábrica de Craiova, competências que são «transferíveis», na acepção da Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação e do Regulamento de isenção por categoria. A Roménia demonstra que a formação complementar a ser prestada no âmbito do bloco de competências de base se destina a apoiar o desenvolvimento pessoal dos indivíduos e tem muito pouco a ver com o desempenho efectivo das tarefas profissionais (ver considerando 35). A formação prestada no âmbito deste bloco confere conhecimentos gerais (por exemplo, competências gerais de TI, formação em língua inglesa, competências de literacia e numeracia) que beneficiam todas as categorias de trabalhadores, independentemente das suas habilitações. Por exemplo, a formação personalizada no domínio da literacia e da numeracia melhorarão a capacidade de comunicação e transmissão de conceitos e ideias de trabalhadores com diferentes níveis de instrução, bem como a sua capacidade de interpretação em termos quantitativos de alterações do ambiente circundante. O bloco inclui também formação personalizada no domínio da capacidade de liderança, dirigida a trabalhadores de todas as categorias. Essas competências beneficiam principalmente os próprios trabalhadores, melhorando a sua qualidade de vida e gerando externalidades positivas para a economia e a sociedade em geral. Estas externalidades positivas far-se-ão sentir particularmente a nível da região onde se situa a fábrica de Craiova, que é uma região desfavorecida e assistida da União, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE.
(74)
A formação complementar de carácter geral a prestar no âmbito do bloco de princípios de gestão conferirá competências gerais transferíveis em grande medida para outras empresas ou outros sectores industriais, sobre temas de carácter geral como competências de gestão de projectos, recursos humanos, compras, finanças, Seis Sigma (metodologia de redução dos erros em processos repetitivos que é aplicada em muitos sectores industriais) (ver considerando 36). Essas competências gerais contribuirão para reforçar a atractividade dos trabalhadores no mercado de trabalho. A formação complementar de carácter geral a prestar no âmbito do bloco de competências industriais abrangerá igualmente duas vastas áreas: melhoria das competências em electricidade e mecânica, que contribuirá para aumentar a empregabilidade dos trabalhadores, e formação (aprofundada) em manutenção, automação e robótica. Nos dois casos, os trabalhadores aprendem a trabalhar com outros tipos de máquinas além das que utilizam no posto de trabalho que ocupam e, como tal, as competências conferidas são transferíveis.
(75)
No caso do bloco de formação em segurança (ver considerando 34), a formação complementar elegível a prestar, que consistirá em parte em formação geral e em parte em formação específica, consiste em acompanhamento individual destinado a promover a sensibilização para a segurança e uma mudança de comportamento relacionada com a segurança. Dado que a formação complementar de carácter geral no domínio da segurança confere competências que são úteis para os trabalhadores para além do desempenho das tarefas do seu emprego actual e de que poderão beneficiar num local de trabalho diferente e inclusive na sua vida pessoal, pode considerar-se que essa formação gera o tipo de externalidades positivas associadas à formação geral.
(76)
A Comissão conclui, portanto, que a Roménia e a Ford demonstraram de modo satisfatório que as competências conferidas pela formação complementar de carácter geral serão valiosas para os trabalhadores para além do seu emprego actual, possivelmente em tarefas futuras, na sua vida social e para o seu bem-estar, na acepção do ponto 9.2, alínea d), da Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação. Esta conclusão é reforçada pelas provas apresentadas pela Ford e pela Roménia (ver considerando 16), que demonstram que grande parte dos formadores que participam no programa (cerca de 90 %) serão formadores externos de centros de formação especializados e que uma parte importante da formação será prestada em instalações exteriores à fábrica (ver também no que a este ponto se refere as despesas de deslocação elegíveis de formadores e formandos, no considerando 18 da decisão).
(77)
Por outro lado, a Comissão deve observar que os outros indicadores de «transferibilidade» enumerados a título de exemplo no artigo 38.o, n.o 2, alíneas a) e b) do Regulamento de isenção por categoria e no ponto 9.2, alíneas a), b) e c), da Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação não parecem ter sido satisfeitos no caso em apreço. Nomeadamente, o projecto de formação é organizado por uma única empresa e não está aberto à participação de trabalhadores de outras empresas. A Roménia e a Ford não apresentaram informações sobre se a formação será certificada. Uma vez que a maior parte da formação será provavelmente ministrada por formadores seleccionados de empresas privadas, não é provável que os formandos possam receber diplomas/certificados reconhecidos ou validados pelas autoridades públicas. As partes interessadas não apresentaram informações sobre o grau de mobilidade dos trabalhadores para outras empresas e/ou sectores. A Comissão considera, portanto, que a transferibilidade das competências adquiridas deverá ser reforçada pela atribuição aos formandos de certificados de frequência da formação. Embora esta condição só por si não seja suficiente para satisfazer o previsto no ponto 9.2, alínea b), da Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação, contribuirá para reforçar o cumprimento do requisito de transferibilidade, na fase de execução. Esta questão é abordada no artigo 2.o, n.o 5, da presente decisão. A Comissão considera que o quarto indicador do ponto 9.2, alínea d), da Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação é satisfeito. À luz do que precede, a Comissão conclui que é satisfeito o requisito de transferibilidade no que se refere à formação complementar de carácter geral proposta.
(78)
Na sua decisão de dar início à investigação, a Comissão duvidava que partes da formação complementar «elegível» fossem efectivamente necessárias para futuros trabalhadores, nomeadamente tendo em conta que o beneficiário tinha oportunidade de recrutar pessoal com mais habilitações. Esta dúvida foi dissipada pelas considerações anteriores relativas à transferibilidade da formação complementar de carácter geral proposta e às suas potencialidades para gerar externalidades positivas numa região assistida e para a economia e a sociedade em geral.
(79)
À luz do que precede, considera-se que foi satisfeito o critério da justificação.
(80)
Nos termos dos pontos 10 e 11 da Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação, a Comissão deve apreciar se o auxílio estatal é o instrumento político mais adequado para promover a formação do tipo que é proposto. Para tal a Comissão deve ter em conta as alternativas ao auxílio consideradas pela Roménia, tais como o apoio à prestação de formação através do sistema educativo regional ou o apoio prestado a trabalhadores individuais para que recebam formação num contexto diferente, no exterior da empresa.
(81)
A Roménia alegou que o projecto de formação se baseará quase exclusivamente em formadores externos, a recrutar com o apoio de uma empresa especializada ou de empresas privadas estrangeiras especializadas. A Comissão considera que as alternativas de prestação (pelo menos parcial) da formação prevista recorrendo a estabelecimentos de ensino público locais não foram exploradas de modo satisfatório. Não obstante, a Comissão aceita o argumento da Roménia de que um programa de formação global como o que é proposto para a fábrica de Craiova obtém valor acrescentado através das sinergias que serão geradas entre os diferentes tipos de formação programada, que vão além da mera soma do valor dos cursos de formação individuais sobre temas específicos.
(82)
Conclui-se, portanto, que o critério da adequação é também satisfeito.
(83)
Nos termos do ponto 12 da Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação, deve ser demonstrado que o auxílio proposto terá um efeito de incentivo, contribuindo para uma alteração do comportamento do beneficiário, de modo a que este preste um maior número de acções de formação e/ou de melhor qualidade do que seria o caso na ausência do auxílio. A conformidade com o critério do efeito de incentivo é condição sine qua non de aprovação do auxílio (vigésimo oitavo considerando do Regulamento geral de isenção por categoria).
(84)
O efeito de incentivo do auxílio é identificado através de uma análise contrafactual, ou seja, comparando os níveis de formação previstos com e sem o auxílio, respectivamente (ponto 13 da Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação).
(85)
A fim de demonstrar o efeito de incentivo do auxílio proposto, a Ford apresentou uma comparação entre o programa de formação ministrado aos trabalhadores da sua fábrica de automóveis de São Petersburgo e o que era proposto para a fábrica de Craiova. No caso do programa de formação de São Petersburgo, a empresa não tinha recebido auxílios. A estrutura do programa de formação ministrado era semelhante à do projecto de formação proposto para a fábrica de Craiova, embora o âmbito do programa e o grau de complexidade do conteúdo fossem diferentes. Em São Petersburgo, a empresa prestava apenas os níveis mínimos de formação necessários para satisfazer os requisitos de qualidade e segurança da produção da Ford. A Ford alega que, comparativamente, o programa de São Petersburgo prestava apenas os seguintes níveis de formação, em comparação com o programa proposto para a fábrica de Craiova: 57 % em segurança, 2 % em competências de base, 30 % em princípios de gestão e 47 % em competências industriais.
(86)
A Comissão é de opinião que a comparação entre os programas de formação de São Petersburgo e de Craiova não é totalmente convincente, pois as condições e as características da produção das duas fábricas à partida não são comparáveis. Em São Petersburgo, a Ford adquiriu uma fábrica que produzia anteriormente grandes motores para a construção naval e a indústria de a defesa, ao passo que a fábrica de Craiova produzia anteriormente veículos automóveis. Em São Petersburgo, a Ford não foi obrigada a conservar a mão-de-obra existente. Por consequência, pôde recrutar novos trabalhadores mais novos e mais qualificados, se bem que menos experientes. A produção da fábrica de Petersburgo era menor do que a que estava projectada para a fábrica de Craiova. Em São Petersburgo, a Ford produz apenas os veículos (a partir de 2002, a fábrica produz os modelos Ford Focus II e Ford Mondeo), ao passo que em Craiova serão produzidos os veículos (modelos multifuncionais B-MAV e ISV) e os motores. Na fábrica de São Petersburgo não existe uma oficina de prensagem, ao contrário do que acontece na de Craiova. Por consequência, a formação que a empresa deve prestar para assegurar o funcionamento eficiente da fábrica e satisfazer as normas regulamentares e internas de segurança e qualidade em princípio seria diferente.
(87)
Não obstante, a Comissão considera que a comparação com São Petersburgo comprova pelo menos o facto de que uma fábrica de automóveis da Ford pode funcionar eficientemente e satisfazer as normas internas de segurança e qualidade da empresa com muito menos formação do que a que é proposta para a fábrica de Craiova. Esta constatação apoia o argumento da Roménia de que, na ausência do auxílio, a empresa se limitaria a ministrar na fábrica de Craiova pouco mais formação do que a necessária para o funcionamento da fábrica (ou seja, a chamada formação específica adaptada à empresa, a que o beneficiário se comprometeu a dedicar 29,7 milhões de EUR dos seus fundos próprios). A Ford especifica, efectivamente, que na ausência do auxílio prestaria apenas a formação específica adaptada à empresa (ou seja, a formação necessária para assegurar o bom funcionamento da nova tecnologia da fábrica e para cumprir as normas internas de segurança e qualidade, que não era considerada elegível para auxílio e cujos custos seriam suportados integralmente pela própria empresa), bem como 40 % dos cursos de formação complementar (enumerados na documentação apresentada em relação com o projecto de formação). A Ford apresentou igualmente estimativas pormenorizadas dos custos, orçamentos, participantes, conteúdo e calendário das acções de formação do programa de formação proposto para a fábrica de Craiova, bem como as informações correspondentes sobre o programa de formação ministrado na fábrica de São Petersburgo - elementos que devem ser verificados pela Comissão ao abrigo do ponto 15, alínea a), da Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação. A empresa apresentou também provas detalhadas que permitem estabelecer a distinção entre os cursos que devem ser ministrados obrigatoriamente, ao abrigo da legislação da UE e/ou romena em vigor - na acepção do ponto 15, alínea b), da Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação. Os custos orçamentados da parte do programa constituída por formação complementar «elegível» são credíveis em comparação com os custos atribuídos à parte do programa constituída por formação específica, adaptada à empresa (não elegível), que fora já iniciado no Verão de 2009. Portanto, considera-se que o critério estabelecido no ponto 15, alínea c), da Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação é também satisfeito.
(88)
Na sua decisão de dar início ao procedimento, a Comissão tinha dúvidas sobre se partes do programa de formação notificadas como sendo elegíveis para auxílio não seriam efectivamente necessárias ao funcionamento da nova tecnologia introduzida na fábrica de Craiova. Nesse caso, o auxílio teria apenas o efeito de cobrir as despesas de funcionamento da empresa, ou seja, os custos que a empresa teria de suportar de qualquer forma e, como tal, não teria um efeito de incentivo. Essa situação seria semelhante às que se verificaram nos processos Ford Genk (42) , GM Antuérpia (43) e DHL Leipzig (44), em que a Comissão concluiu que o auxílio era incompatível com o mercado interno no que se referia às partes do programa de formação relacionadas, por exemplo, com a reestruturação, o lançamento de novos produtos ou a formação obrigatória ao abrigo da regulamentação de segurança. A Comissão concluiu que quando se destina a financiar actividades normais cujos custos deveriam ser suportados de qualquer modo pela própria empresa, o auxílio não tem um verdadeiro efeito de incentivo, limitando-se a subvencionar as despesas de funcionamento do beneficiário e reduzindo os custos que teria normalmente de suportar.
(89)
A Roménia e a Ford sublinham que a formação necessária para o funcionamento da nova tecnologia foi claramente separada da formação complementar de carácter geral, que não é necessária para o desempenho das tarefas profissionais. No âmbito do bloco de princípios de gestão, a empresa financiará integralmente os cursos de formação específica adaptada à empresa ministrados nas áreas dos sistemas específicos de TI da Ford, dos processos de gestão da Ford e dos processos de controlo interno da Ford. No bloco de competências industriais, a empresa financiará também integralmente os cursos de formação específica adaptada à empresa necessários para o desempenho das tarefas profissionais, tais como manobra e manutenção de um empilhador mecânico, robótica e automação. A formação complementar de carácter geral a prestar no âmbito do bloco de competências de base tão-pouco é necessária para o desempenho das tarefas profissionais ou sequer para acompanhar as partes mais especializadas do programa de formação, pois a nova tecnologia utilizada na fábrica baseia-se em instruções visuais facilmente compreensíveis e que podem ser assimiladas num processo de aprendizagem através da prática. A Comissão aceita estes argumentos, que se coadunam com a observação de que a maior parte da formação complementar «elegível» programada confere competências de carácter geral e transferíveis que não estão directamente ligadas ao desempenho das tarefas profissionais. No que a este ponto se refere, a Comissão observa também que a relação entre a formação complementar a prestar e as actividades comerciais do beneficiário (ou seja, a produção de veículos e motores) é menos estreita no caso dos cursos ministrados no âmbito dos blocos de segurança, competências de base e princípios de gestão (ver também considerandos 35 e 36) do que no dos cursos do bloco de competências industriais (ver também considerando 37). Porém, as considerações que precedem relativas à necessidade da formação a prestar no âmbito deste bloco para o beneficiário atenuam esta preocupação, permitindo concluir que a relação entre a formação em competências industriais e a actividade do beneficiário não é de molde a indicar a ausência de um efeito de incentivo na acepção do ponto 15, alínea d), da Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação. Esta conclusão é reforçada pelo facto de que a Roménia e a Ford apresentaram provas que indicam que uma boa parte da formação será prestada em instalações exteriores à fábrica, por formadores externos recrutados em centros externos de formação especializada (ver considerandos 16 e 76), o que constitui mais uma indicação de que a relação entre a formação ministrada e as actividades do beneficiário é menos estreita, na acepção do ponto 15, alínea d), da Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação.
(90)
Por outro lado, a Comissão observa que a Roménia e o beneficiário não apresentaram elementos comprovativos de que o beneficiário não incluirá nos custos elegíveis a parte dos custos adicionais de formação que a empresa pode recuperar, beneficiando directamente das competências adquiridas pelos seus trabalhadores através da formação - como se estabelece no ponto 16, último parágrafo (e na nota 1 correspondente) da Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação. A Comissão reconhece, no entanto, que pode ser difícil quantificar e demonstrar ex ante esses efeitos nas condições específicas do programa de formação proposto no caso em apreço, em que grande parte da formação complementar proposta é de carácter geral e só indirectamente beneficia o beneficiário e a natureza e o conteúdo da formação proposta excluem a possibilidade de que essa formação possa ser ministrada no contexto das tarefas ou funções profissionais desempenhadas pelos trabalhadores. Contudo, a Comissão considera necessário solicitar um compromisso da parte do beneficiário no sentido de que excluirá esses custos dos custos elegíveis declarados no decurso da execução do programa - ver no que a este ponto se refere o artigo 2.o, n.o 6, da presente decisão.
(91)
Na decisão de dar início ao procedimento, a Comissão punha também em dúvida de que partes da formação no domínio da segurança consideradas elegíveis para auxílio não tivessem de ser prestadas pela empresa em consequência da regulamentação da UE ou romena em matéria de segurança ou das normas internas de segurança da empresa. A Roménia e a Ford apresentaram documentação destinada a demonstrar que a formação no domínio da segurança exigida pela regulamentação será financiada na totalidade pela empresa, sendo integrada na formação específica adaptada à empresa que é ministrada no âmbito da parte não elegível do programa de formação. A Ford alega também que o efeito de incentivo do auxílio não deve ser apreciado por referência às normas internas da empresa (neste caso as normas internas de segurança), pois essa abordagem teria um efeito de distorção, incentivando as empresas a reduzirem o rigor das suas normas internas (ou a manterem-no a um nível baixo), a fim de serem consideradas elegíveis para auxílio. A Comissão conclui que esta dúvida foi também resolvida de modo satisfatório.
(92)
Nos termos do ponto 16 da Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação, a Comissão deve verificar se o auxílio é necessário e se o montante do auxílio se limita ao mínimo necessário para atingir o seu objectivo. Para tal a Comissão verifica se os custos elegíveis declarados são calculados em conformidade com o artigo 39.o, n.o 4, do Regulamento de isenção por categoria e se se limitam aos custos das actividades de formação que não teriam sido levadas a cabo sem o auxílio, bem como se as intensidades máximas do auxílio estabelecidas no artigo 39.o, n.o 2, do Regulamento de isenção por categoria são respeitadas.
(93)
As categorias de custos elegíveis declaradas pela Roménia para a parte «elegível» do programa de formação complementar (ver considerando 18) satisfazem as condições estipuladas no artigo 39.o, n.o 4, do Regulamento de isenção por categoria e, por consequência, no ponto 16 da Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação. Nomeadamente, a Roménia e o beneficiário apresentaram estimativas de custos separadas para a formação específica adaptada à empresa (não elegível) e para as partes elegíveis de formação geral e específica do programa de formação, respectivamente, neste último caso estabelecendo uma distinção entre as seguintes categorias: custos de pessoal com formadores; despesas de deslocação de formadores e formandos (incluindo o alojamento); amortização de ferramentas e equipamentos utilizados exclusivamente no projecto de formação; orientação e aconselhamento relacionados com o projecto de formação; e compensação salarial dos formandos, limitada às horas/dias de formação previstos. Além disso, a Roménia e a Ford apresentaram explicações pormenorizadas sobre as previsões de custos que estavam na base dos custos considerados para as categorias de despesas elegíveis, relativamente às partes gerais e específicas da formação complementar. A Comissão observa também que foram apresentadas explicações pormenorizadas relativamente ao número aproximado de trabalhadores a que se dirige cada um dos cursos de formação específica (estabelecendo uma distinção entre trabalhadores actuais e futuros e apresentando estimativas separadas para os anos sucessivos de execução do programa), relacionando esses dados com o número estimado de dias/horas de formação a ministrar por curso de formação, por bloco de formação e por ano de execução do programa. A Roménia demonstra também que foram aplicadas no âmbito deste projecto as intensidades máximas de auxílio de 50 % para a formação geral e 25 % para a formação específica, respectivamente. Portanto, a intensidade máximo de auxílio aplicada no caso da formação geral elegível foi inferior à que é autorizada pelo artigo 39.o, n.o 2, alínea a), do Regulamento de isenção por categoria. Além disso, a Roménia demonstra que o montante do auxílio foi limitado efectivamente a 57 milhões de EUR pelo beneficiário, pois ainda que fossem aplicadas aos custos elegíveis estimados as intensidades máximas de auxílio mais restritivas previstas no Regulamento (CE) n.o 68/2001, o projecto teria sido elegível para um auxílio de 76,96 milhões de EUR à formação geral e para um auxílio de 0,47 milhões de EUR à formação específica.
(94)
Na decisão que dá início à investigação, a Comissão interrogava-se sobre se o auxílio à formação proposto (ou pelo menos parte desse auxílio) não estaria a compensar efectivamente desvantagens regionais intangíveis, sob a forma de uma escassez de competências, que eram já compensadas pelo auxílio ao investimento com finalidade regional no montante de 143 milhões de EUR aprovado pela Comissão em Abril de 2008 a favor da Ford Craiova (45).
(95)
Esta questão está relacionada com a do cumprimento das regras relativas à cumulação dos auxílios estabelecidas no artigo 7.o do Regulamento de isenção por categoria. Nos termos do n.o 3 deste artigo, os auxílios à formação não podem ser cumulados com quaisquer outros auxílios que se sobreponham no todo ou em parte se dessa cumulação resultar uma intensidade de auxílio ou um montante de auxílio superior aos níveis máximos fixados para esse tipo de auxílio no artigo 39.o do mesmo regulamento.
(96)
A Roménia demonstrou que o auxílio à formação notificado e o auxílio regional concedido anteriormente não abrangem custos elegíveis sobrepostos. O auxílio regional aprovado em Abril de 2008 relacionava-se com o investimento inicial em despesas elegíveis (máquinas, fábrica, edifícios), em conformidade com o ponto 4.2 das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de 2006 (46). No caso em apreço, as despesas elegíveis notificadas abrangem categorias de despesas completamente diferentes: custos de pessoal com formadores, despesas de deslocação de formadores e formandos, materiais e fornecimentos, amortização dos materiais e ferramentas utilizados na formação, orientação e aconselhamento, compensação salarial para os formandos relacionada exclusivamente com o tempo despendido em formação. A Comissão considera que a Roménia comprovou a distinção entre os custos elegíveis abrangidos pelo auxílio regional prestado e o auxílio à formação proposto para a fábrica de Craiova.
(97)
Uma outra forma de abordar esta questão consiste em indagar se o auxílio à formação se justifica, na medida em que compensa uma desvantagem regional intangível que foi já compensada pelo auxílio regional. A Roménia responde a esta pergunta sublinhando que as medidas de auxílio regional e de auxílio à formação têm objectivos diferentes e cobrem custos elegíveis diferentes. O objectivo do auxílio regional é estimular o investimento nas regiões desfavorecidas da União, ao passo que o auxílio à formação se destina a corrigir o subinvestimento em formação. O auxílio regional beneficia antes de mais nada a empresa beneficiária, ao passo que o auxílio à formação, principalmente se estiver ligado a formação geral, beneficia principalmente os trabalhadores e só secundariamente a empresa. A Roménia sublinha também que as regras da UE relativas aos auxílios estatais não proíbem a cumulação de auxílio regional e auxílio à formação à mesma empresa. Além disso, a Roménia observa também justificadamente que caso as empresas que receberam auxílio regional não fossem autorizadas a receber auxílio à formação, as regiões mais desfavorecidas da união seriam objecto de uma discriminação de facto, ao ser-lhes recusada a possibilidade de prestar auxílio à formação.
(98)
Quando às observações formuladas no ponto 94, a Comissão conclui que, com base nas informações apresentadas, se pode considerar que são satisfeitas as condições de proporcionalidade que resultam do disposto no artigo 39.o, n.o 2, do Regulamento de isenção por categoria (que estabelece as intensidades de auxílio aplicáveis), no artigo 39.o, n.o 4, do mesmo regulamento (que define as categorias de custos elegíveis que podem ser tidas em consideração no cálculo) e no ponto 16 da Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação. Nomeadamente no que se refere aos custos salariais dos formandos, só foram tidos em consideração os custos relacionados com o tempo despendido em formação, cumprindo assim as condições que resultam do disposto no artigo 39.o, n.o 4, alínea f), do Regulamento de isenção por categoria.
(99)
Contudo, a Comissão deve observar que as provas relacionadas com a proporcionalidade, no que se refere a assegurar que o auxílio se limita ao mínimo necessário, apresentadas no presente caso consistem quase exclusivamente em estimativas de custos futuros e projecções de acções futuras. É o caso, por exemplo, no que respeita ao número total de trabalhadores que serão abrangidos pelo projecto de formação proposto, que incluem estimativas de efectivos totais de 9 000 trabalhadores até 2012. O mesmo se aplica às estimativas de custos elegíveis por categorias de despesas, nos termos do artigo 39.o, n.o 4, do Regulamento de isenção por categoria. A Comissão reconhece que se justifica aceitar, para efeitos de um projecto de formação com a magnitude do que está em causa, dirigido a 9 000 trabalhadores, abrangendo mais de 269 cursos diferentes e a ministrar ao longo de um período de cinco anos, que os custos elegíveis considerados necessários só podem ser estimativas baseadas em despesas semelhantes incorridas anteriormente (em projectos de formação ministrados noutras localizações da empresa) que tenham em conta projecções e previsões de custos realistas para a Roménia (ver considerando 20). Porém, não se pode excluir a priori que os custos que serão incorridos efectivamente possam ser inferiores aos custos previstos. Portanto, é necessário introduzir salvaguardas adicionais para assegurar o cumprimento do princípio da proporcionalidade no decurso da execução do projecto. Esta questão é abordada através das condições estabelecidas no artigo 2.o da decisão.
(100)
Nos termos do ponto 17 da Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação, a Comissão deve efectuar uma análise aprofundada das distorções da concorrência que poderão ser causadas pelo auxílio, nos casos em que o auxílio proposto pode estar na origem de uma alteração do comportamento do beneficiário que falseie significativamente a concorrência. O grau de distorção causado pelo auxílio pode variar em função das características do auxílio e dos mercados afectados.
(101)
A Comissão observa que o auxílio proposto se relaciona quase exclusivamente com formação geral, que em princípio, devido à sua natureza, beneficiará principalmente os próprios trabalhadores e só secundariamente o beneficiário (embora este último obtenha os benefícios associados ao facto de passar a dispor de uma mão-de-obra mais qualificada). Pode alegar-se, portanto, que o auxílio não tem um impacto substancial em termos de qualidade ou quantidade da produção ou de preços, efeitos que favoreceriam o beneficiário, em detrimento dos seus concorrentes. Além disso, o cumprimento do princípio da proporcionalidade limitará os efeitos de distorção da concorrência do auxílio.
(102)
Porém, nos termos do ponto 18 da Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação, a selectividade do auxílio, o montante do auxílio e a duração do programa apoiado constituem indicadores da probabilidade de se verificar uma distorção da concorrência e do grau dessa distorção. O auxílio proposto é selectivo (consiste em apoio ad hoc individual a uma grande empresa), o montante do auxílio é excepcionalmente elevado (57 milhões de EUR) e o programa de formação apoiado prolonga-se por um período de mais de cinco anos (que, além disso, coincide com o período de lançamento de dois novos projectos de produção).
(103)
A Comissão está especialmente preocupada com o impacto do montante excepcionalmente elevado do auxílio proposto, 57 milhões de EUR. Auxílios deste montante, nomeadamente se todo o montante for pago à cabeça ao beneficiário, terão efeitos de distorção semelhantes aos de uma subvenção a fundo perdido em numerário. Nesta situação o beneficiário, pelo menos nas fases iniciais de execução do programa, poderá dispor do montante para outros efeitos operacionais além da cobertura dos custos de um programa de formação em curso.
(104)
Uma outra preocupação está associada à possível vantagem financeira que o beneficiário poderá derivar do facto de que o auxílio à formação cobrirá parcialmente a compensação salarial dos trabalhadores relacionada com o tempo despendido na frequência da parte da formação complementar «elegível». De acordo com as informações apresentadas pela Roménia e pela Ford, o projecto de formação proposto implicará em média e no total 111 dias de formação por trabalhador (ou seja, uma média de 22,2 dias de formação por ano), abrangendo a parte do programa de formação específica adaptada à empresa (não elegível) e a parte do programa de formação complementar «elegível».
(105)
A fim de apreciar as potencialidades de distorção da concorrência do auxílio proposto, a Comissão deve ter também em conta as características do sector e a estrutura do(s) mercado(s) relevante(s) para o projecto de formação apoiado. Para analisar estes aspectos, a Comissão baseia-se na análise do mercado de produtos relevante, do mercado geográfico relevante e da quota de mercado efectuada pela Comissão em 2008 para efeitos de apreciação do auxílio regional concedido à Ford Craiova (47), cujas conclusões são comparadas com os dados recentes sobre vendas de automóveis da empresa de consultoria Global Insight (48) e interpretadas no contexto de informações recentes sobre as taxas de utilização da capacidade no sector.
(106)
O beneficiário do auxílio à formação é uma grande empresa do sector de produção de veículos automóveis. A Ford produzirá na fábrica de Craiova dois novos tipos de veículos: o B-MAV, um pequeno modelo multifuncional construído sobre uma plataforma classificada pela Ford como estando incluída no segmento B de automóveis de passageiros, e o ISV, um pequeno veículo utilitário que pode ser utilizado para efeitos de transporte de passageiros e mercadorias, construído sobre uma plataforma classificada pela Ford como estando incluída no segmento C de automóveis de passageiros. A partir de 2011, será também produzida na fábrica de Craiova uma nova linha de motores de baixo teor de emissões de CO2, que serão incorporados quase exclusivamente em veículos Ford.
(107)
Na decisão de Abril de 2008 relativa ao auxílio regional, a Comissão concluía que, na medida em que os motores eram produtos intermédios a incorporar em veículos Ford, os mercados de produtos e os mercados geográficos relevantes para os motores coincidiam com os mercados definidos para os produtos finais (os veículos). No que se refere aos mercados de produtos e mercados geográficos relevantes para os veículos B-MAV e IVS, devido ao facto de existirem diferentes sistemas de classificação dos segmentos de mercado relevantes, a Comissão teve em conta diferentes definições alternativas dos mercados de produtos. Os veículos produzidos na fábrica de Craiova serão comercializados principalmente nos mercados da UE e do EEE, mas a empresa tenciona também, a seu tempo, exportá-los para outros mercados mundiais. A Comissão estimou as quotas de mercado relevantes para o período de 2007-2012 a nível do EEE e a nível mundial e concluiu que a quota de mercado relevante mais elevada atingida pela Ford foi de 16,8 %, a nível do EEE e em 2007, com tendência a baixar ligeiramente ao longo do tempo, até 2013. As empresas que produzem veículos de características muito semelhantes às dos modelos B-MAV e IVS são a Renault e a Opel e, respectivamente, a Renault, a Citroen, a Fiat e a Volkswagen.
(108)
A indústria automóvel europeia no seu todo caracteriza-se pela sobrecapacidade de produção - em 2007, por exemplo, que foi considerado um bom ano para as vendas de automóveis na Europa, os produtores colocaram no mercado mais 4 milhões de veículos do que os que o mercado tinha capacidade para absorver (49). A ACEA (Associação Europeia de Construtores de Automóveis) refere que o número de registos de novos veículos comerciais ligeiros até às 3,5 t sofreu um decréscimo de 31,4 % na Europa entre Julho de 2008 e Julho de 2009 (50).
(109)
A Comissão é de opinião que as características do sector (nomeadamente a sobrecapacidade) e os mercados relevantes (concorrência intensa entre um pequeno número de grandes produtores) indicam que o auxílio tem potencialidades claras de distorção da concorrência. Porém, estas considerações devem ser equilibradas com a necessidade de incentivar o investimento futuro necessário para assegurar a viabilidade a longo prazo do sector automóvel europeu no seu todo. Na sua Comunicação intitulada «Reagir face à crise na indústria automóvel europeia» (51), a Comissão identificava um leque alargado de medidas de auxílio destinadas a prestar apoio à indústria no contexto da crise actual, que incluíam o auxílio à formação. Recorde-se também que embora o montante do auxílio seja avultado em termos absolutos, representa apenas cerca de um terço dos compromissos financeiros totais com a formação dos trabalhadores da fábrica de Craiova. Por consequência, estas preocupações não constituem em si mesmas um motivo suficiente para recusar o auxílio. Contudo, sugerem que é necessário impor certas condições ao pagamento do auxílio, a fim de assegurar que não disponibilize à Ford liquidez excessiva a curto prazo. Esta questão é abordada através das condições relacionadas com a execução do programa estabelecidas no artigo 2.o da secção final da Decisão.
(110)
A Comissão concluiu que foram demonstrados em grau satisfatório os efeitos positivos do auxílio proposto, em termos de: (i) incentivar o beneficiário a ministrar formação geral complementar do tipo susceptível de gerar efeitos positivos para a economia e a sociedade e, nomeadamente, a nível de uma região assistida, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE, (ii) adequação do auxílio como instrumento político e (iii) efeito de incentivo do auxílio. A Comissão continua a ter algumas dúvidas no que se refere à proporcionalidade do auxílio proposto, com base em estimativas dos custos futuros e em projecções das acções futuras, mas apesar disso conclui que as provas ex ante relativas à proporcionalidade apresentadas no caso em apreço são aceitáveis. Quanto aos efeitos negativos do auxílio, associados às suas potencialidades de distorção da concorrência, a Comissão tem dúvidas, nomeadamente no que se refere ao impacto de um auxílio individual deste montante, tendo em conta, inter alia, as características do sector e dos mercados relevantes. A Comissão considera, porém, que estas preocupações relacionadas com a proporcionalidade e os efeitos de distorção da concorrência podem ser resolvidas através do cumprimento de certas condições respeitantes à execução do programa apoiado, destinadas a assegurar que o auxílio seja pago em prestações periódicas retroactivas, após a apresentação pela Ford de comprovativos dos custos efectivamente incorridos. A Comissão conclui, portanto, que os efeitos positivos do auxílio proposto excedem os seus potenciais efeitos negativos. Esta avaliação global positiva justifica a autorização do auxílio como sendo compatível com o TFUE, nos termos do seu artigo 107.o, n.o 3, alínea c).
(111)
Esta questão foi abordada nos considerandos 96 e 97 da presente decisão. A Comissão concluiu que o auxílio proposto cumpre os requisitos referentes à cumulação dos auxílios que resultam do disposto no artigo 7.o do Regulamento geral de isenção por categoria
(112)
À luz da documentação apresentada pela Roménia para demonstrar que o auxílio incompatível à privatização, no montante de 27 milhões de EUR, e os juros acumulados foram reembolsados pela Ford em 27 de Junho de 2008, a Comissão conclui que o auxílio proposto respeita o denominado princípio de Deggendorf.
7. CONCLUSÃO
(113)
A Comissão conclui que a medida de auxílio à formação notificada pela Roménia a favor da Ford Romania SA, localizada em Craiova, constituída por um auxílio no montante total de 57 milhões de EUR, destinado a apoiar um programa de formação com a duração de cinco anos, abrangendo no total 9 000 trabalhadores da fábrica de Craiova, é compatível com o mercado interno, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea c), do TFUE.
(114)
Atendendo às preocupações relativas à proporcionalidade e aos efeitos potenciais de distorção da concorrência do auxílio que foram expostas nos considerandos 99, 109 e 110 da presente decisão, a Comissão considera necessário e justificado adoptar uma decisão positiva acompanhada de condições, nos termos do artigo 7.o, n.o 4, do Regulamento processual (52). Estas condições destinam-se a garantir a proporcionalidade no decurso da execução do projecto (assegurando que o montante do auxílio se limita ao estritamente necessário para cobrir as despesas elegíveis que foram efectivamente incorridas), limitar as potencialidades de distorção do pagamento antecipado do montante total do auxílio e reforçar a transferibilidade das competências adquiridas pelos trabalhadores através da formação recebida.
(115)
Além disso, tal como proposto pela própria Roménia nos documentos que forneceu em 9 de Julho de 2009 (53), as regras e condições de pagamento do auxílio serão estabelecidas através de um acto legislativo romeno específico.
(116)
Com base no que precede, a Comissão
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio que a Roménia tenciona executar a favor da Ford Romania SA, localizada em Craiova, no montante de 57 milhões de EUR, é compatível com o mercado interno, sob reserva das condições constantes do artigo 2.o
Artigo 2.o
1. O auxílio será pago em prestações periódicas ex post, em intervalos cuja duração será estabelecida por acordo entre a entidade romena que concede o auxílio e o beneficiário, mas que de qualquer modo não será superior a um ano. O montante total dos pagamentos periódicos corresponderá aos custos efectivamente incorridos, tal como declarados pelo beneficiário à entidade romena que concede o auxílio.
2. As autoridades romenas informarão o Conselho romeno da Concorrência, que é responsável pelo controlo da execução desta medida de auxílio, e os serviços competentes da Comissão sobre as condições do acordo concluído relativamente à duração dos intervalos de pagamento ex post.
3. No final de cada ano de execução do programa de formação, o beneficiário apresentará à entidade de controlo romena e à Comissão um relatório pormenorizado de um auditor independente sobre a execução do programa e os custos incorridos no período a que se refere o relatório. O relatório de execução conterá informações pormenorizadas sobre as despesas incorridas e a formação prestada. As categorias de despesas elegíveis de cada um dos blocos de formação serão classificadas no relatório tal como são definidas no artigo 39.o, n.o 4, do Regulamento de isenção por categoria. Serão também enumerados no relatório de execução anual os cursos de formação ministrados no âmbito de cada bloco durante o período a que se refere o relatório, o número de trabalhadores que frequentaram os cursos, diferenciados por categorias de trabalhadores, o número total de dias/horas de formação ministrados por curso e por bloco de formação e o número total de trabalhadores da empresa (efectivos da empresa) no fim de cada ano de execução do programa. O auditor independente será seleccionado por acordo mútuo entre o beneficiário e a entidade de controlo romena.
4. O pagamento das prestações relativas aos anos sucessivos de execução do programa dependerá da aprovação dos relatórios anuais de execução pela entidade de controlo romena e pela Comissão, no prazo de seis semanas a contar da data em que o relatório apresentado foi considerado completo. A ausência de uma resposta dentro do prazo estabelecido será interpretada como uma aprovação tácita do relatório de execução.
5. O beneficiário emitirá certificados de frequência do programa de formação a todos os trabalhadores que participem no programa, quer no fim do programa, quer anualmente (conforme for mais conveniente), enumerando todos os cursos frequentados e o número de dias/horas de formação recebida por curso. Estes certificados de frequência devem ser emitidos de qualquer modo a pedido do trabalhador, se e quando este apresentar um pedido formal de demissão. Os certificados de frequência contribuirão assim para reforçar a transferibilidade das competências adquiridas através da formação prestada.
6. As autoridades romenas transporão as condições estabelecidas nos n.os 1 a 5 supra para um acto legislativo que regulará a execução do programa de formação. Além de reflectir as condições supra-referidas, o acto legislativo estabelecerá condições específicas de garantia do reembolso dos montantes do auxílio pagos nas prestações periódicas anteriores que se verifique serem superiores às despesas incorridas efectivamente e/ou superiores às intensidades de auxílio com base nas quais o auxílio foi aprovado, em função da classificação da formação a prestar como «formação geral» ou «formação específica». O acto legislativo estipulará também a obrigação de o beneficiário excluir dos custos elegíveis declarados os custos que poderá recuperar, beneficiando directamente das competências adquiridas pelos seus trabalhadores através da formação, na acepção do último parágrafo do ponto 16 da Comunicação de 2009 relativa aos auxílios à formação. O acto legislativo será comunicado à Comissão o mais rapidamente possível. O auxílio não poderá ser executado antes da adopção deste acto.
7. A Comissão convida os representantes dos trabalhadores da fábrica de Craiova de Ford a apresentarem no final de cada ano de execução do programa de formação observações escritas sobre o conteúdo dos cursos de formação ministrados e a frequência dos cursos (em termos do número de trabalhadores que frequentam a formação e do tempo despendido em formação).
Artigo 3.o
A Roménia informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, das medidas adoptadas para lhe dar cumprimento.
Artigo 4.o
A Roménia é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 2 de Dezembro de 2009.

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