Document ID: 31999D0695

DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 15 de septiembre de 1999
relativa a un procedimiento con arreglo al artículo 81 del Tratado CE y al artículo 53 del Acuerdo EEE
(Asunto IV/36.748 - REIMS II)
[notificada con el número C(1999) 2596]
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(1999/695/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo,
Visto el Reglamento n° 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, Primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado(1), cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n° 1216/1999(2), y en particular, sus artículos 6 y 8,
Vista la solicitud de declaración negativa y la notificación de exención presentada el 31 de octubre de 1997 con arreglo a los artículos 2 y 4 del Reglamento n° 17 y las notificaciones suplementarias presentadas el 12 de enero, el 2 de febrero y el 28 de septiembre de 1998,
Visto el resumen de la solicitud y la notificación publicada con arreglo al apartado 3 del artículo 19 del Reglamento n° 17(3),
Tras consultar al Comité consultivo de acuerdos y posiciones dominantes,
Considerando lo siguiente:
A. HECHOS
I. INTRODUCCIÓN
(1) El 31 de octubre de 1997, la Comisión recibió la notificación, en virtud del Reglamento n° 17, de un acuerdo sobre gastos terminales entre operadores postales (en lo sucesivo, denominado "el acuerdo REIMS II") a fin de obtener una declaración negativa o una exención con arreglo al apartado 3 del artículo 81 del Tratado CE. A raíz de la adhesión de otros operadores postales al acuerdo, la información contenida en dicha notificación fue completada y adaptada mediante cartas de l2 de enero y 2 febrero de 1998 respectivamente. Por último, por carta de 28 de septiembre de 1998 se notificó a la Comisión un primer acuerdo adicional. En una carta de 30 de julio de 1998, las partes han aclarado que su solicitud se basaba también en las normas relevantes del Acuerdo EEE (artículo 53).
II. LAS PARTES
(2) En la fecha de notificación, eran trece los operadores postales públicos (en lo sucesivo denominados "los OPP") signatarios del acuerdo REIMS II. Desde entonces, otros tres operadores lo han suscrito. Actualmente las partes signatarias son los OPP de todos los Estados miembros de la Comunidad salvo el de los Países Bajos, así como los de Noruega e Islandia: Post und Telekom (Austria), La Poste/De Post (Bélgica), Post Danmark (Dinamarca), Suomen Posti Oy/Posten Finland Ab (Finlandia), La Poste (Francia), Deutsche Post (Alemania), Hellenic Post - ELTA (Grecia), Islandspóstur (Islandia), An Post (Irlanda), Poste Italiane (Italia), Entreprise des Postes & Télécommunications (Luxemburgo), Posten Norge BA (Noruega), CTT Correios de Portugal (Portugal), Correos y Telégrafos (España), Posten AB (Suecia) y The Post Office (Reino Unido). Las partes son los operadores postales que han venido prestando tradicionalmente los servicios de correos en sus respectivos países.
(3) Hasta el momento, únicamente dos Estados miembros de la Comunidad (Suecia y Finlandia) han liberalizado plenamente el sector. Los OPP de los demás países signatarios del acuerdo disponen, en virtud de su legislación nacional, de un área reservada en la que gozan de derechos exclusivos para la prestación de servicios de correos. La Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio(4), ("Directiva Postal"), establece en los apartados 1 y 2 de su artículo 7:
"1. En la medida en que sea necesario para el mantenimiento del servicio universal, los servicios que los Estados miembros podrán reservar al proveedor o los proveedores del servicio universal serán la recogida, la clasificación, el transporte y la distribución de los envíos de correspondencia interna, tanto si se trata de distribución urgente como si no, cuyo precio sea inferior a cinco veces la tarifa pública de un envío de correspondencia de la primera escala de pesos de la categoría normalizada más rápida, cuando ésta exista, siempre que su peso sea inferior a 350 g. En el caso de los servicios postales gratuitos destinados a las personas invidentes o de visión reducida, se podrán autorizar excepciones a los límites de peso y precio.
2. En la medida en que sea necesario para el mantenimiento del servicio universal, el correo transfronterizo y la publicidad directa podrán seguir formando parte del sector reservado, con las limitaciones de precios y pesos establecidas en el apartado 1.".
Por tanto, al menos una parte del servicio postal (en particular, los servicios de correo exprés) está abierta a la competencia en todos los países mencionados. Cada una de las partes es, con diferencia, el operador postal más importante de su país. Algunas de ellas tienen un volumen de negocios enorme. Por ejemplo, en 1997, el principal de estos operadores, Deutsche Post AG, alcanzó un volumen de negocios de 27136 millones de marcos alemanes (13874 millones de euros).
III. LOS MERCADOS RELEVANTES
(4) El acuerdo notificado afecta a los mercados de correo normal (frente al exprés) transfronterizo entre los países de que se trata, es decir, el correo enviado de uno a otro de ellos. En particular, el acuerdo abarca todos los envíos postales de cartas tal como se definen en el artículo 8 del Convenio UPU (véase el considerando 7) con excepción de los denominados "sacos M"(5). Esta definición comprende envíos que, por lo general, pesan como máximo 2 kg(6). Según un estudio recientemente encargado por la Comisión(7), el mercado del correo transfronterizo de la Comunidad en 1996 registró 5500 millones de envíos de cartas, con un valor estimado entre 1000 y 1200 millones de ecus (65 % del total del mercado transfronterizo). La importancia del correo transfronterizo varía según los países. En los Estados miembros pequeños, normalmente la cuota del correo transfronterizo en el mercado postal global es mayor que en los Estados miembros más grandes. Por término medio, se calcula que el correo transfronterizo constituye un porcentaje muy inferior al 10 % del mercado postal global(8) de la Comunidad.
(5) El mercado relevante puede dividirse a su vez en el mercado del correo transfronterizo en que los OPP y las empresas privadas recogen el correo de los clientes en el país de origen para repartirlo en otros países, y en el submercado del correo transfronterizo entrante en el que los OPP ofrecen servicios de distribución del correo transfronterizo a OPP y empresas postales privadas.
(6) Por razones históricas (entre otras, la existencia de monopolios nacionales), el correo transfronterizo ha sido tradicionalmente un ámbito de los OPP. Pero han entrado en el mercado empresas privadas que tratan el correo transfronterizo mediante reenvío. Este término describe las actividades de empresas que recogen correo en el país A y lo transportan al país B, donde se introduce en el circuito postal habitual. Se distingue tradicionalmente entre tres categorías de servicios de reenvío(9): "reenvío ABC" (en el que el destinatario final del envío reside en el país C), "reenvío ABB" (en el que el destinatario final del envío reside en el país B) y "reenvío ABA" (en el que el destinatario final del envío reside en el país A). Algunos de los OPP prestan también servicios de reenvío.
IV. ANTECEDENTES
1. Gastos terminales
(7) Prácticamente todos los países del mundo forman parte de la Unión Postal Universal (en lo sucesivo denominada "UPU") fundada en 1874. La UPU celebra un congreso cada cinco años en el que se revisa el Convenio Postal Universal (en lo sucesivo denominado "el Convenio UPU"), que constituye el marco jurídico en el que se inscriben las relaciones operativas entre las administraciones de correos. En virtud de dicho Convenio, los miembros de la UPU acuerdan prestar un servicio nacional de entrega del correo transfronterizo entrante.
(8) Antes de 1969, las administraciones postales no procedían directamente a la compensación recíproca por el reparto del correo internacional, ya que se daba por supuesto que cada envío postal generaba una respuesta, y que de esta forma, en líneas generales, el tráfico se equilibraba. Esta suposición quedó invalidada a medida que fueron surgiendo desequilibrios.
(9) A fin de hacer frente a esta situación de desequilibrio, la UPU creó en 1969 un sistema de remuneración de los costes de tratamiento y entrega del correo transfronterizo en el país de destino. Las tarifas abonadas por la prestación de dichos servicios se conocen generalmente como "gastos terminales". El método consistía en fijar una tarifa por kilo idéntica para todos los operadores afectados. Este sistema no resultó satisfactorio, ya que no reflejaba con exactitud las estructuras de costes de los operadores individuales. Además, al no tener en cuenta el coste real de la entrega, el método estaba viciado de raíz, puesto que es más barato entregar un envío de un kilo de peso que cincuenta cartas de 20 gramos cada una.
(10) Los fallos del sistema llevaron a las administraciones postales de varios países europeos a plantearse la adopción de una fórmula diferente en el marco de la "European Conference of Postal and Telecommunications Administrations" (CEPT), un grupo integrado a su vez en la UPU. Las discusiones en el seno de este organismo tuvieron como resultado la adopción en 1987 del denominado "sistema CEPT", un método según el cual la remuneración que debía abonarse se componía de dos elementos: una tarifa por unidad [fijada finalmente en 0,147 DEG(10)] y otra por kilo (1,491 DEG). Aplicando este método, el envío de una carta de tamaño normal(11) generaba unos gastos terminales que ascendían a 0,205 euros. En comparación con el nivel de remuneración obtenido aplicando el sistema UPU, el sistema CEPT elevaba considerablemente el coste del correo. No obstante, este último sistema seguía sin reflejar los costes reales de las entregas en el país de destino.
(11) En 1993, a raíz de una denuncia presentada por la International Express Carriers Conference (IECC), la Comisión emitió un pliego de cargos en el que exponía su idea de que el sistema CEPT infringía el apartado 1 del artículo 81 del Tratado, ya que fijaba una tarifa uniforme para la entrega del correo internacional entrante. La Comisión consideraba asimismo que no era aplicable el apartado 3 del artículo 81 puesto que los gastos terminales acordados no se basaban en los costes. En este contexto, la Comisión manifestó que, en su opinión, el método de cálculo de los gastos terminales debía basarse plenamente en los costes o al menos tratar de ajustarse a ellos al máximo, por ejemplo, calculando los gastos terminales como porcentaje de las tarifas nacionales en el país de destino. No obstante, a la vista de una serie de acontecimientos que se produjeron posteriormente (y que se describen en los considerandos siguientes) la Comisión optó por no emitir una decisión de prohibición en relación con el caso. Este planteamiento de la Comisión fue respaldado por el Tribunal de Primera Instancia en su Sentencia de 16 de septiembre de 1998 en el asunto T-110/95: IECC contra Comisión(12).
2. El primer acuerdo REIMS (REIMS I)
(12) El 2 de junio de 1995, catorce operadores postales públicos (en lo sucesivo denominados "los OPP") firmaban el acuerdo para la remuneración de entregas obligatorias de envíos transfronterizos (en lo sucesivo denominado "el acuerdo REIMS I") que posteriormente fue modificado y firmado de nuevo por dieciséis OPP el 13 de diciembre de 1995. Las partes signatarias del acuerdo eran los OPP de todos los Estados miembros de la Comunidad a excepción de España, así como los de Noruega e Islandia. En diciembre de 1995 se presentó ante la Comisión una solicitud de declaración negativa o de exención(13).
(13) Con el acuerdo REIMS I, los gastos terminales se vinculaban por vez primera a las tarifas nacionales a escala europea(14). Dichos gastos se incrementaban progresivamente cada año hasta alcanzar una cifra equivalente al 80 % de las tarifas nacionales, tomando como punto de partida la remuneración que se pagaba en virtud del sistema CEPT. El aumento sería del 15 % en 1997 y 1998 y del 20 % en 1999 y 2000(15). Con el último aumento, que se realizaría en 2001, los gastos terminales alcanzarían el tope fijado (es decir, el 80 % de las tarifas nacionales). Dichos incrementos estaban estrechamente vinculados a la introducción de mejoras específicas en la calidad del servicio. Cualquier operador postal que no hubiera alcanzado los objetivos de mejora no estaría autorizado incrementar sus gastos terminales.
(14) La validez del acuerdo REIMS I se supeditó a la condición de que el OPP de España se adhiriera a él el 31 de mayo de 1997, a más tardar. Como dicha condición no se cumplió, el acuerdo REIMS I expiró el 30 de septiembre de 1997.
V. EL ACUERDO REIMS II
1. Miembros
(15) Pueden adherirse al Acuerdo todos los operadores públicos y privados de un servicio postal obligatorio de distribución postal, siempre que estén obligados a prestar este servicio a las demás partes o accedan a hacerlo.
2. Contenido del acuerdo
a) Finalidad
(16) Según las partes, los principales objetivos del acuerdo REIMS II son: 1) ofrecer a las partes una retribución justa por la distribución del correo transfronterizo que refleje con mayor precisión los costes reales de entrega de cada una de las partes, y 2) mejorar la calidad del servicio de correo transfronterizo.
b) Gastos terminales
a) Principio
(17) El acuerdo REIMS II vincula los gastos terminales a las tarifas de correos nacionales en el país de destino y a la calidad del servicio prestado por el operador postal que distribuye el correo. El acuerdo prevé que los gastos terminales se irán incrementado a lo largo de un período transitorio hasta representar en el año 2001 el 80 %, como máximo, de las tarifas nacionales (sujeto a penalizaciones en caso de que no se cumpla el requisito de calidad del servicio).
(18) Las partes reconocen que, en la actualidad, no se hallan en condiciones de probar que la cifra del 80 % de las tarifas nacionales refleja los costes de distribución del correo transfronterizo entrante y explican que ello se debe a las diferencias entre los costes en que incurren las partes por separado y a la inexistencia de un sistema de contabilidad que permita calcular con exactitud el coste de un servicio determinado. Sin embargo, las partes sostienen que la cifra fijada refleja con bastante fidelidad los costes actualmente soportados por los operadores. A fin de fundamentar sus conclusiones al respecto, las partes han facilitado datos relativos a una serie de operadores.
b) Utilización de las tarifas nacionales como referencia
(19) Las tarifas nacionales suelen establecer diferencias por escalones de peso (por ejemplo, 20, 50 y 100 g en el caso de las cartas). En virtud del acuerdo, para el cálculo de los gastos terminales, estas tarifas se transforman, de acuerdo con una estructura estándar, en las llamadas tarifas lineales. De esta forma, el acuerdo distingue tres categorías:
Cartas de hasta un formato C5 y un peso máximo de 100 gramos
Envíos planos de hasta un formato C4 y un peso máximo de 500 gramos
Paquetes de cualquier formato dentro de los límites de peso y tamaño de la Unión Postal Universal.
(20) Un solo ejemplo bastará para ilustrar este planteamiento. Según la estructura estándar aplicada en el acuerdo, 1 tonelada (o, más exactamente, 999,9 kg) de correspondencia incluye 68336 envíos, de los cuales el 83,01 % son cartas de hasta 20 g de peso, el 15,71 % cartas de entre 20 y 50 g y el 1,28 % cartas de entre 50 y 100 g. Así pues, en promedio, una carta pesa 14,63 g. Para los envíos planos y paquetes se han facilitado cifras y cálculos parecidos. Las tarifas lineales se calculan basándose en esta estructura estándar.
(21) Los cambios introducidos en las tarifas nacionales sólo se tendrán en cuenta a efectos del cálculo de los gastos terminales cuando se hayan notificado el 1 de septiembre del año anterior a aquél del cálculo.
c) Niveles de gastos terminales
(22) El acuerdo distingue cuatro niveles de gastos terminales:
- Nivel 1: correo prioritario en sacos mixtos (o sea, que pueden contener cartas, envíos planos o paquetes). Los gastos terminales para este tipo de correo representarán finalmente el 80 % de las tarifas nacionales, sin incluir el impuesto sobre el valor añadido (IVA)(16).
- Nivel 2: el OPP receptor podrá aplicar descuentos al nivel 1 de remuneración, basándose en el trabajo de reparto y preparación del correo (por ejemplo, su clasificación previa atendiendo a su formato o destino). Se podrán aplicar los mismos descuentos a todos los OPP remitentes a condición de que cumplan los mismos requisitos. Cada una de las partes deberá informar al IPC(17) de las tasas y condiciones de descuento, a más tardar, el 31 de diciembre de 1998.
- Nivel 3: todas las partes estarán obligadas a garantizarse el mutuo acceso a las "tarifas nacionales de aplicación general" (tales como las aplicables a los envíos masivos de publicidad directa, los impresos o las publicaciones periódicas) en el país de entrega. Este nivel de remuneración (que normalmente será inferior a los demás niveles) es particularmente importante habida cuenta del ingente volumen de envíos comerciales transfronterizos.
- Correo no prioritario: el correo considerado "no prioritario" estará sujeto a gastos terminales que serán inferiores en un 10 % a los gastos del correo de nivel 1(18).
(23) Los gastos terminales que tienen derecho a percibir cada una de las partes no podrán ser en ningún caso (y tras deducir las penalizaciones) inferiores a los cobrados en aplicación del sistema CEPT o al 80 % de las tarifas nacionales (tomando como referencia el que tenga como resultado cifras más bajas).
d) Período transitorio
(24) A lo largo del período transitorio, los gastos terminales deberían incrementarse (pues estarán sujetos a penalizaciones en caso de incumplimiento del objetivo de calidad del servicio) con arreglo al siguiente calendario siguiente:
1997: Nivel del CEPT más un 15 %(19),
1998: 55 % de las tarifas nacionales,
1999: 65 % de las tarifas nacionales,
2000: 70 % de las tarifas nacionales,
2001: 80 % de las tarifas nacionales.
(25) El objeto del período transitorio es permitir a los operadores postales y a sus clientes adaptarse al nuevo sistema y evitar una perturbación del mercado debida a un incremento repentino y acusado de las tarifas del correo transfronterizo saliente.
(26) Para el período hasta finales de 1999, los gastos terminales se calcularán basándose en las tarifas nacionales aplicadas a más tardar a 1 de septiembre de 1997. Así pues, no se tendrán en cuenta los incrementos que se hayan producido o puedan producirse desde entonces(20).
e) Calidad del servicio
(27) El acuerdo REIMS II introduce un sistema de normas de calidad del servicio para el correo del nivel 1 (y del nivel 2) a fin de mejorar su calidad. Dichas normas se definen como el porcentaje del correo transfronterizo entrante (procedente de un OPP determinado) que debe entregarse en el plazo de un día hábil a partir del de su llegada ("día D") en la oficina de intercambio del OPP receptor(21), siempre que haya llegado allí antes de la hora límite de llegada ("Latest Arrival Time", LAT), la hora crítica de entrada ("Critical Entry Time", CET) y/o la hora crítica de etiquetado ("Critical Tag Time" CTT)(22). Así, por ejemplo, una norma de calidad del 80 % D+1 significa que el 80 % del correo que entra en un determinado país llegará a su destino final en el plazo de un día hábil. Será el IPC quien fije las normas de determinación de la hora límite de llegada (y otros dos plazos, el CET y el CTT), previa consulta a las partes(23).
(28) Los resultados obtenidos por cada una de las partes en la entrega del correo transfronterizo entrante se mide con unos sistemas de diagnóstico creados por el IPC. La medición ya ha comenzado. Las primeras cifras disponibles son las de 1997.
(29) A fin de establecer las normas de calidad del servicio, las partes han sido divididas en tres grupos. Según las mismas, está división se ha realizado teniendo en cuenta factores geográficos y demográficos. El grupo C lo componen los OPP de España y Grecia(24). El grupo B incluye a Alemania, Francia, Italia, Portugal y el Reino Unido y todos los países restantes forman parte del grupo A. En 1998, el grupo A debe alcanzar el 90 % del D+1, el grupo B el 85 % y el grupo C el 80 %. Los objetivos de los respectivos grupos para los años 1999 y 2000 son del 95, el 90 y el 85 %.
(30) Las normas de calidad del servicio y la composición de los grupos se revisarán y renegociarán antes del 31 de diciembre de 2000.
(31) En los casos en que no se alcancen las normas fijadas, se aplicará un sistema de penalizaciones (curva de penalización)(25). El nivel de los gastos terminales se reducirá respectivamente en un 1,5 % (cuando los resultados efectivos obtenidos se sitúen entre el 90 y el 100 % del objetivo fijado) y en un 3,5 % (cuando el resultado efectivo obtenido se sitúe entre el 80 y el 90 % del objetivo fijado) por cada punto porcentual inferior a la norma de calidad del servicio fijada como objetivo para el OPP correspondiente(26). En el peor de los casos (o sea, cuando el resultado logrado efectivamente por el OPP no sea superior al 80 % del objetivo) estas penalizaciones reducirán los gastos terminales que el OPP tiene derecho a percibir en un 50 %.
f) Normas transitorias específicas para los OPP de Grecia, Italia, España y Portugal
(32) Se han previsto disposiciones especiales para algunas de las partes destinadas a facilitar su transición al nuevo sistema de gastos terminales. Dichas disposiciones tienen por objeto el correo remitido desde o hacia Grecia, España e Italia. No obstante, los OPP mencionados pueden poner fin en cualquier momento a las disposiciones transitorias y adherirse al régimen normal de gastos terminales. Existe asimismo una disposición específica para las postales enviadas desde Portugal.
1) Grecia
1.1. Correo saliente
(33) En 1998, los gastos terminales para el correo prioritario debían equivaler al 40 % de las tarifas nacionales. Este porcentaje debía ir incrementándose y pasar a un 45 % en 1999, a un 50 % en 2000, a un 60 % en 2001, a un 70 % en 2002 y por último, a un 80 % en 2003. En caso de que, aplicando dichas normas, el OPP de Grecia tuviera que pagar unos gastos terminales superiores a los abonados por las partes no sujetas a las disposiciones transitorias, la cifra a pagar por el primero se limitaría a los gastos terminales que pagan efectivamente dichas partes.
1.2. Correo entrante
(34) En cuanto al correo recibido, se fijan objetivos de calidad del servicio que se irán elevando progresivamente y que, de lograrse, provocarán un aumento de los gastos terminales que las demás partes están obligadas a abonar al OPP griego. El objetivo de calidad del servicio fijado para 1998 era del 50 % y de alcanzarse se traduciría en un aumento de los gastos terminales del 7 %. Las cifras respectivas de los objetivos de calidad del servicio (y del aumento de los gastos terminales que llevan aparejado) son las siguientes: un 60 % (con un 10 % de aumento) en 1999, un 70 % (con un 15 % de aumento) en 2000, un 80 % (con un 15 % de aumento) en 2001 y un 85 % (con un 20 % de aumento) en 2002. En 2003, si el OPP griego consigue mantener el estándar de calidad del servicio del año precedente (85 %), los gastos terminales deberían haber aumentado hasta alcanzar el 80 % de las tarifas nacionales.
2) España
2.1. Correo saliente
(35) Los gastos terminales para el correo prioritario y las tarjetas postales se incrementarán en un porcentaje que se irá fijando cada año, partiendo de la actual tarifa CEPT para 1998(27). Siempre que los OPP receptores cumplan los objetivos de calidad del servicio, los gastos terminales que España estará obligada a abonarles aumentarán un 10 % en 1999 y en 2000, y un 15 % en 2001, 2002 y 2003 respectivamente. Dichos aumentos no deberán conducir a una situación en la que los gastos terminales abonados por España al OPP correspondiente sean superiores a los pagados por las partes no sujetas a las disposiciones transitorias. De 2004 en adelante, estos gastos terminales se incrementarán en un tercio de la diferencia restante entre el nivel alcanzado en 2003 y el nivel definitivo de los gastos con arreglo al acuerdo REIMS II (es decir, el 80 % de las tarifas nacionales). Por consiguiente, el nivel normal de gastos terminales se alcanzará en 2006.
2.2. Correo entrante
(36) Por el correo prioritario entrante, el OPP español cobrará la actual tarifa CEPT, siempre que dicha tarifa sea superior al 80 % de la tarifa nacional interurbana en España.
3) Italia
3.1. Correo saliente
(37) Por lo que respecta al correo prioritario y a las tarjetas postales, los gastos terminales que el OPP italiano deberá pagar a las demás partes se incrementarán anualmente, siempre que los operadores receptores cumplan los objetivos de calidad del servicio. El incremento anual debía ser de un 15 % en 1998 y de un 20 % en 1999 y en 2000. En caso de que el OPP receptor no cumpla plenamente los objetivos pero mejore en cierta medida la calidad del servicio(28), el incremento quedaría limitado a un 5 % en 1998 y a un 7 % en 1999 y 2000. Dichos aumentos no deberán conducir a una situación en la que los gastos terminales abonados por Italia al OPP correspondiente sean superiores a los pagados por las partes no sujetas a las disposiciones transitorias. El 1 de enero de 2001 se procederá a un último aumento que situará los gastos terminales abonables por el OPP italiano en el nivel definitivo previsto por el acuerdo REIMS II (o sea, el 80 % de las tarifas nacionales).
3.2. Correo entrante
(38) Las normas previstas anteriormente para el correo saliente son asimismo válidas para el correo procedente de las demás partes.
4) Sistema de limitación
(39) Se ha previsto un sistema denominado de "limitación" a fin de garantizar que los OPP de Grecia, España e Italia no abusen de las ventajas que brinda el régimen de disposiciones transitorias descrito en el considerando anterior. Con arreglo a este sistema de limitación, el correo remitido a las demás partes signatarias del acuerdo REIMS II se divide en tres categorías: postales, flujo habitual y flujo adicional. Las postales no están sujetas al sistema de limitación. Así pues, pueden acogerse a la reducción de los gastos terminales prevista en las disposiciones transitorias para los OPP mencionados. El flujo habitual incluye el volumen corriente de los envíos restantes y asimismo, un incremento anual del 5 % (tasa de crecimiento natural)(29). El flujo habitual también se acoge a gastos terminales reducidos. El flujo adicional se define como el volumen de correo (excepto las postales) que rebasa el volumen del flujo habitual (una vez añadida la tasa de crecimiento natural). Este último volumen de correo queda sujeto a los gastos terminales normales que los OPP receptores tienen derecho a cobrar en virtud de lo dispuesto en el acuerdo REIMS II.
(40) El sistema de limitación no se aplicará al correo intercambiado entre los países sujetos a las disposiciones transitorias, es decir entre Grecia, España e Italia.
c) Artículo 25 y apartado 4 del artículo 49 del Convenio UPU
(41) El artículo 25 del Convenio UPU incluye una serie de disposiciones sobre el tratamiento del correo nacional franqueado en el extranjero (reenvíos). El apartado 4 de su artículo 49 se refiere a la aplicación de los gastos terminales a los envíos masivos entrantes. Una vez finalizado el período transitorio, estos artículos no serán de aplicación entre las partes.
d) Plazos
(42) El acuerdo tiene un período de vigencia indefinido. No obstante, cualquiera de las partes tendrá derecho a retirarse de él en todo momento. La retirada se hará efectiva al final del primer año completo natural siguiente a su notificación. En circunstancias especiales, las partes podrán retirarse del acuerdo notificándolo con seis meses de antelación.
e) Relación con otros acuerdos
(43) El acuerdo REIMS II modificado por el acuerdo adicional establece que las partes son libres de celebrar entre sí acuerdos bilaterales o multilaterales sobre gastos terminales en los que podrán fijarse condiciones distintas y, en particular, otros niveles de gastos terminales. Cuando una parte acuerde con otra u otras gastos terminales inferiores, estará obligada (con sujeción a las normas sobre sanciones y las normas transitorias especiales descritas en los considerandos 32 a 40) a aplicar los mismos gastos terminales a todas las demás siempre que el volumen de las operaciones sea equivalente.
VI. MODIFICACIONES Y PUNTUALIZACIONES TRAS LA NOTIFICACIÓN
(44) Tras un examen preliminar del acuerdo, la Comisión señaló a las partes varios aspectos que, en su opinión, requerían una modificación, adaptación o aclaración antes de considerar la posibilidad de adoptar una actitud favorable con respecto al mismo.
(45) Acto seguido, las partes elaboraron un primer acuerdo adicional al acuerdo REIMS II (en lo sucesivo denominado "el acuerdo adicional"). Dicho acuerdo adicional fue firmado el 22 de septiembre de 1998 por once de las dieciséis partes signatarias del acuerdo REIMS II. Los otros cinco signatarios del acuerdo REIMS II firmaron el acuerdo adicional posteriormente(30). Dicho acuerdo adicional incluye los siguientes cambios y puntualizaciones:
1. Vinculación de los gastos terminales a la calidad del servicio
(46) En los términos en que se había notificado inicialmente, el acuerdo REIMS II permitía incrementar los gastos terminales aunque, de hecho, la calidad del servicio prestado por el OPP correspondiente hubiese empeorado. En su versión modificada, el acuerdo establece el principio de que durante el período transitorio no se procederá a ningún aumento de los gastos terminales si se reduce la calidad del servicio prestado por la parte en cuestión. A fin de determinar si así es, la calidad del servicio obtenida en un año determinado se compara con el promedio de calidad obtenido en años anteriores, a partir de 1997. La norma no se aplica a los OPP que se acogen a las disposiciones transitorias. Evidentemente, tampoco será de aplicación si la calidad del servicio de un OPP empeora pero sigue cumpliendo el estándar principal fijado por el acuerdo. Los gastos terminales podrán incrementarse asimismo siempre (y en la medida en) que pueda demostrarse que el deterioro de la calidad del servicio de una de las partes se debe a los esfuerzos realizados por la misma a fin de mejorar su sistema de entrega y sólo tiene carácter temporal. En ultimo lugar, corresponderá a la Comisión decidir si se cumplen dichas condiciones, tarea para cuya realización podrá designar a un experto.
(47) Por último, como norma especial, las partes que en 1998 no cumplieran sus objetivos de calidad del servicio serían autorizadas con carácter excepcional a incrementar sus gastos terminales en un 15 % por encima del nivel CEPT (pero sin superar el 55 % de las tarifas nacionales) siempre que hubieran cumplido tales objetivos en 1997.
2. Nivel 3
(48) Las partes han puntualizado que, en virtud del acuerdo REIMS II, están legalmente obligadas a garantizarse el mutuo acceso en el nivel 3. Con objeto de facilitar dicho acceso, las partes, en la medida de sus atribuciones, flexibilizarán las disposiciones nacionales en beneficio de las demás cuando dichas normas no se justifiquen y puedan impedirles disfrutar de las tarifas nacionales. Cuando las normas nacionales hayan sido establecidas por el Estado, las partes harán todo lo posible para eliminarlas en cooperación con las autoridades nacionales competentes.
(49) Todas las tarifas y condiciones correspondientes al acceso al nivel 3 estarán a disposición de las partes en una base de datos gestionada por el IPC. Las partes se han comprometido a actualizar la base de datos en cuanto modifiquen sus tarifas y condiciones.
3. Correo retrasado, perdido o deteriorado
(50) Las partes han establecido disposiciones sobre el correo retrasado, perdido o deteriorado en virtud de las cuales se crea un sistema específico de tramitación y examen de las quejas que incluye el acuse de recibo de cada una de ellas y unos plazos oficiales para darles respuesta. Así pues, se mejoran los servicios al cliente y el acceso a los mismos, por ejemplo, mediante la creación de un "número gratuito" para las quejas y la colaboración con las organizaciones de consumidores.
4. Transparencia contable e informes anuales
(51) Las partes se comprometen a respetar las obligaciones que les impone la Comisión, en virtud de las cuales, a finales de 1999, deberán haber establecido un sistema transparente de contabilidad de los costes tal como lo exige el artículo 14 de la Directiva Postal y presentar informes anuales sobre la evolución de los costes y tarifas nacionales e internacionales y sobre el desarrollo de los flujos transfronterizos, así como información sobre el acceso al nivel 3.
5. Cuestiones adicionales
(52) Las partes han acordado asimismo hacer todo lo posible por negociar las normas de calidad del servicio y un sistema de penalizaciones para el correo no prioritario. Para 1998 y 1999 el estándar aplicado será el D+3 o el ya establecido por una parte (pero, en cualquier caso, con una duración no superior a D+4). Por último, las partes acuerdan hacer todo lo que esté en su mano a fin de crear para el correo transfronterizo saliente un servicio que se atenga a determinadas normas establecidas en el acuerdo adicional.
VII. COMENTARIOS DE TERCERAS PARTES Y REACCIÓN DE LA COMISIÓN
(53) El 1 de diciembre de 1998, la Comisión publicó una Comunicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(31) con arreglo al apartado 3 del artículo 19 del Reglamento n° 17 en la que figuran los detalles del acuerdo notificado, indicando que tenía la intención de adoptar una decisión favorable con respecto al acuerdo.
(54) En total la Comisión recibió 35 respuestas. Sólo dos de los terceros que formularon observaciones recomendaron que el acuerdo REIMS II se autorizara. Todos los demás, en mayor o menor medida, eran reticentes al acuerdo. Entre éstos se encontraba el Post Office británico, una de las partes en el Acuerdo REIMS II. Sin embargo, este OPP ha aclarado entretanto que visto el compromiso alcanzado por las partes sobre la duración del período transitorio (véase el considerando 61) sigue apoyando el Acuerdo. Las principales observaciones se resumen en los apartados siguientes.
(55) La principal objeción se refería a las consecuencias temporales de una exención del acuerdo. Con arreglo al calendario previsto en el acuerdo REIMS II, los gastos terminales debían incrementarse hasta un 65 % de las tarifas nacionales en 1999 y alcanzar el importe final del 80 % el l de enero de 2001. Un número considerable de terceros opinaron que tal efecto retroactivo (como algunos lo llaman) sería muy perjudicial para la clientela. En particular, objetaban que el presente calendario acortaría el período transitorio a mucho menos de dos años e implicaría aumentos de precio significativos durante un corto período de tiempo. Muchos de los que formularon alegaciones a este respecto mantenían que debía mantenerse el período transitorio de cuatro años originalmente previsto por el acuerdo REIMS II y que dicho período sólo debería empezar cuando la Comisión hubiera autorizado el acuerdo.
(56) Según algunas observaciones, los gastos terminales no se basaban en los costes, sino en las tarifas, y cuestionaban que la cifra del 80 % de las tarifas nacionales reflejara fielmente los costes.
(57) Varias terceras partes alegaron que los requisitos que hay que cumplir para conceder el acceso al nivel 3 aún no estaban suficientemente claros. Preocupaba que a falta de normas (y sanciones) relativas a la calidad del servicio para dicho correo no hubiera incentivos para prestar un buen servicio.
(58) Algunos terceros alegaron que debía haber normas de calidad del servicio para el transporte de extremo a extremo (y sanciones en relación con el correo saliente) y no sólo normas para los OPP que reciben y reparten el correo transfronterizo. Algunos observadores comentaron que las normas también deberían aplicarse al correo no prioritario y al correo del nivel 3. La excepción otorgada a las partes (según las cuales los costes terminales pueden aumentarse en determinadas circunstancias específicas aunque se deteriore la calidad del servicio) se consideraba peligrosa y proclive al abuso. Un número considerable de terceras partes sostenía que el sistema para evaluar la calidad del servicio alcanzada tenía que controlarse cuidadosamente. En particular, se señaló que las mejoras "aparentes" en la calidad del servicio podrían lograrse fácilmente adelantando la hora límite de llegada del correo al OPP receptor. Por tanto, las normas relevantes debían ser uniformes para todas las partes afectadas y aplicarse durante toda la vigencia del acuerdo. La evaluación real debía llevarse a cabo de manera independiente, precisa y representativa.
(59) Se alegó que el sistema relativo al correo retrasado, perdido o deteriorado previsto en el acuerdo no era de momento una solución adecuada ni práctica. Un sistema armonizado (con un sistema estándar de control) sería preferible.
(60) Varias terceras partes expresaron preocupación por la permanencia del OPP neerlandés al margen del acuerdo. Aducían que esto produciría una discriminación (puesto que el OPP neerlandés pagaría gastos terminales diferentes). También les preocupaba que las partes en el acuerdo REIMS en lo sucesivo trataran prioritariamente el correo procedente de dichas partes, lo que podría originar un deterioro de la calidad del correo procedente de terceras partes.
(61) Tras examinar estos comentarios, la Comisión llegó a la conclusión de que el período transitorio debía prorrogarse para evitar los efectos negativos temidos por las terceras partes. También concluyó que el incremento final al 80 % de las tarifas nacionales no se aceptaría hasta tener suficiente información para dilucidar si este aumento era necesario para ajustar los gastos terminales a los costes. Las partes fueron debidamente informadas. En una reunión de 4 de marzo de 1999, las partes comunicaron a la Comisión que aceptaban las motivaciones del enfoque de la Comisión. Anunciaron que empezarían a aplicar el Acuerdo el 1 de abril de 1999 y que los gastos terminales para 1999 se aumentarían a un máximo del 55 % de las tarifas nacionales. También aceptaron que la duración de la posible exención se limitara al período que finaliza el 31 de diciembre de 2001, es decir, antes de que tenga lugar el incremento final al 80 % de las tarifas nacionales.
B. VALORACIÓN JURÍDICA
I. APARTADO 1 DEL ARTÍCULO 81 DEL TRATADO CE Y APARTADO 1 DEL ARTÍCULO 53 DEL ACUERDO EEE
1. Acuerdo entre empresas
(62) Con independencia de su forma jurídica específica, todas las partes en el acuerdo REIMS II efectúan una actividad económica y, por tanto, son empresas en el sentido de las normas de competencia del Tratado CE(32). Así, el acuerdo REIMS II está comprendido en el apartado 1 del artículo 81 del Tratado CE y en el apartado 1 del artículo 53 del Acuerdo EEE.
2. Restricción de la competencia
a) Fijación de los precios
(63) El acuerdo fija los gastos terminales que las partes deben pagarse mutuamente en el mercado por el correo transfronterizo entrante. Estos gastos terminales son el precio que el OPP del país de origen paga al OPP del país de destino por el servicio de reparto del correo transfronterizo. Por tanto, debe considerarse un acuerdo de fijación de los precios en el sentido del apartado 1 del artículo 83 del Tratado CE y del apartado 1 del artículo 53 del Acuerdo EEE.
(64) Es cierto que el acuerdo REIMS II no fija los importes concretos que hay que pagar, sino que sólo establece un porcentaje. Sin embargo, como este porcentaje está vinculado a las tarifas nacionales, el acuerdo da lugar a una fijación de precios. Es cierto que las partes siguen siendo libres para establecer sus propias tarifas nacionales. Por tanto, en teoría podrían modificar los gastos terminales abonables con arreglo al acuerdo REIMS II alterando estas tarifas nacionales. Sin embargo, para Ia mayoría de los OPP, el correo transfronterizo tiene una importancia limitada comparado con el volumen del correo nacional. Además, en muchos Estados miembros cualquier modificación de las tarifas nacionales está sujeta a la aprobación del órgano regulador nacional. Por tanto, es muy probable que el nivel de las tarifas nacionales se rija principalmente por consideraciones nacionales. Al fijar, mediante un acuerdo entre las propias partes, los gastos terminales como un porcentaje de las tarifas nacionales, las partes eliminan o reducen su libertad para determinar el nivel de remuneración por el reparto del correo transfronterizo entrante.
(65) Hay que reconocer que el acuerdo REIMS II es un acuerdo de fijación de precios de inusuales características. Afecta al precio de un servicio (reparto en el país de destino) que necesita el OPP en el país de origen para asegurar que el correo alcanza a su destinatario y que este OPP no puede (o todavía no puede) prestar por si mismo(33). Como es evidente que un operador postal tiene derecho a recibir una remuneración por repartir el correo procedente de otro país, está claro que es necesario algún tipo de acuerdo para determinar el nivel de esta remuneración. Sin embargo, esto podría lograrse celebrando un acuerdo bilateral con el OPP del país del que se envía el correo en el que las dos partes convengan los gastos terminales que hay que pagar. Esta estrategia daría lugar a una red de acuerdos bilaterales con contenidos no necesariamente idénticos(34). El acuerdo REIMS II fija de manera uniforme los gastos terminales para todas las partes en un determinado porcentaje de las tarifas nacionales. Es cierto que el acuerdo (en su versión modificada por el acuerdo adicional) permite expresamente a las partes celebrar entre ellas acuerdos bilaterales o multilaterales sobre gastos terminales. Pero es poco probable que recurran a esta posibilidad ya que la celebración del acuerdo REIMS II desincentiva la conclusión de acuerdos separados por las partes. La Comisión sólo tiene noticia de uno de estos acuerdos bilaterales o multilaterales entre partes en el acuerdo REIMS II, a saber, el acuerdo Nórdico, que se celebró mucho antes de que el acuerdo REIMS II viera la luz, lo que viene a confirmar lo dicho. Hay que señalar que ninguna otra parte en el acuerdo REIMS II se ha adherido al anterior. Por consiguiente, la Comisión concluye que, a pesar de la cláusula específica que permite los acuerdos bilaterales o multilaterales entre las partes, en la práctica el acuerdo REIMS II desincentiva en gran medida la celebración de tales acuerdos, que podrían dar lugar a tarifas diferentes y quizá más favorables desde el punto de vista del consumidor.
(66) Habida cuenta de que las partes en el acuerdo REIMS II se hacen cargo de la mayor parte del correo transfronterizo entre sus respectivos países, la restricción de competencia detectada debe considerarse apreciable.
b) Miembros restringidos
(67) La pertenencia al acuerdo REIMS II está limitada a los operadores postales (privados o públicos) que presten un servicio universal obligatorio. Cabría interpretar que esto impide a otros operadores beneficiarse de las mismas tarifas que las partes en el acuerdo REIMS II. Sin embargo, nada en él impide que las partes celebren acuerdos idénticos o similares con terceros sobre los gastos terminales. Por tanto, el requisito para ser parte en el acuerdo REIMS II no parece constituir una restricción de la competencia.
3. Efectos sobre el comercio
(68) El acuerdo REIMS II se refiere a la remuneración de los servicios de correo transfronterizo entrante entre OPP por lo que, por definición, surte un efecto sobre el comercio entre los Estados miembros y sobre el comercio entre las partes contratantes en el sentido del acuerdo EEE. Vista la importancia de las partes en el acuerdo REIMS II en los mercados de correo transfronterizo entrante entre sus respectivos países, este efecto debe considerarse apreciable. En este contexto, hay que tener presente que los clientes comerciales generan la mayor parte del correo transfronterizo y que este correo en general está vinculado al comercio entre los Estados miembros. Aunque el aumento de los gastos terminales no implica necesariamente un aumento en las tarifas generales, estas tarifas probablemente aumenten, al menos para ciertos tipos de correo. Un aumento de las tarifas del correo internacional tiene un claro efecto negativo sobre el comercio entre los Estados miembros.
II. APARTADO 3 DEL ARTÍCULO 81 DEL TRATADO CE Y APARTADO 3 DEL ARTÍCULO 53 DEL ACUERDO EEE
1. Mejora de la distribución de los productos/fomento del progreso técnico o económico
(69) Está claro que los niveles de gastos terminales del CEPT con frecuencia daban lugar a que la remuneración del reparto del correo transfronterizo no cubriera los costes. La consecuencia de esto era que el déficit generado por el correo transfronterizo entrante tenía que ser cubierto por el OPP con los beneficios obtenidos de la prestación de servicios de correo nacionales o de servicios de correo transfronterizo saliente. Esta subsidiarización cruzada es insostenible a largo plazo, en particular, a la vista de la creciente liberalización del sector postal. No hay duda de que los operadores postales tienen derecho a percibir una remuneración por el reparto del correo transfronterizo que cubra los costes generados por esta actividad. Acercarse a un sistema basado en los costes lleva a una posición financiera más segura y, por tanto, permite a los operadores postales mantener y mejorar este servicio. Ésta es una ventaja que puede considerarse una mejora en la prestación de los servicios afectados requerida por el apartado 3 del artículo 81 del Tratado CE y el apartado 3 del artículo 53 del Acuerdo EEE.
(70) La principal ventaja que cabe esperar del acuerdo es una considerable mejora de la calidad de los servicios de correo transfronterizo. Esto queda particularmente patente en relación con el operador receptor, es decir, el OPP que reparte el correo. Al vincular los aumentos de los gastos terminales a las mejoras en la calidad del servicio, el acuerdo REIMS II supone un fuerte incentivo para que las partes mejoren su rendimiento. El operador receptor sólo podrá exigir gastos terminales superiores a las demás partes si consigue lograr los ambiciosos objetivos de calidad del servicio establecidos en el acuerdo. Si los objetivos no se cumplen, se aplicarán sanciones que pueden reducir considerablemente los gastos terminales a que la parte tiene derecho. Por tanto, el incentivo creado para que el operador receptor mejore su calidad no se ve afectado por el hecho de que la calidad del servicio lograda por las partes se evalúe sobre una base anual. Lejos de posponer el incentivo de mejora de calidad de los servicios postales, es el método más lógico para asegurar que los gastos terminales que hay que pagar por un año determinado coinciden con la calidad del servicio lograda durante ese año.
(71) Con el fin de establecer objetivos de calidad del servicio, las partes(35) han creado diferentes grupos a los que se aplican diferentes umbrales. Como el acuerdo establece medidas transitorias especiales para todos los OPP del grupo C, en realidad sólo quedan dos grupos: A y B. La calidad del servicio que el OPP del grupo A debe lograr es algo superior al objetivo correspondiente para las partes del grupo B. Sin embargo, las partes han explicado que esta distinción se basa en criterios demográficos y geográficos, dado que el grupo A se compone de partes procedentes de países que son comparativamente pequeños o que tienen una gran parte de su población concentrada en una zona comparativamente pequeña. Aunque esta división (que, según el acuerdo, se revisará en el futuro) fue en último término el resultado de un compromiso entre las partes, no parece haber sido trazada de manera arbitraria. En cualquier caso, hay que recordar que incluso el objetivo establecido para los OPP del grupo B (90 % D+1 en 1999) es alto. Por tanto, la distinción no afecta al incentivo de aumentar la calidad del servicio.
(72) Las normas transitorias específicas para algunas de las partes también se basan en el principio de que los aumentos de los gastos terminales están vinculados a una mejora en la calidad del servicio. A la vista de los problemas particulares a que se enfrentan los OPP afectados, la Comisión considera que el hecho de que estas normas transitorias prevean un aumento más lento de los gastos terminales (y por tanto, indirectamente, de la calidad del servicio) no parece objetable.
(73) Es cierto que el vínculo entre los aumentos de los gastos terminales y una mejora en la calidad del servicio establecido en el acuerdo REIMS II es tributario del sistema para evaluar la calidad del servicio. Como alguna de las terceras partes ha señalado en sus observaciones, es importante asegurar que el sistema funciona correctamente. Se llamó la atención de la Comisión sobre el riesgo de que una "mejora" de la calidad del servicio pueda producirse simplemente adelantando la hora a la que el correo que hay que repartir llegue al operador receptor. Por tanto, la Comisión ha examinado si este riesgo podría materializarse. Encontró que las partes sólo han establecido normas en relación con la LAT(36), que no puede ser antes de las 16.00 horas para las principales oficinas de intercambio y las 15.00 horas para las unidades de correo aéreo. En respuesta a una pregunta de la Comisión, las partes han confirmado que todo correo que se ajuste a la LAT se considerará que ha llegado a tiempo a efectos del acuerdo REIMS II, con independencia de que este correo también se haya ajustado a la hora CET y/o a la hora CTT que algunas de las partes puedan aplicar.
(74) Es cierto que no se han acordado objetivos específicos de calidad del servicio en relación con el correo para el que se usa el acceso al nivel 3. Sin embargo, la esencia misma del acceso a nivel 3 es que dicho correo se trata, a todos los efectos, como correo nacional. Los objetivos de calidad del servicio para el correo nacional serán, por tanto, igualmente aplicables al correo transfronterizo entrante correspondiente.
(75) El acuerdo también contribuirá a mejorar la calidad global del correo transfronterizo. El apartado 8 del artículo 3 del acuerdo REIMS II (introducido por el acuerdo adicional) obliga a los operadores expedidores a hacer lo posible para permitir que la calidad del servicio del correo prioritario saliente se ajuste a las normas establecidas en el Anexo 7. Con arreglo a estas disposiciones, las partes se proponen alcanzar un estándar del 85 % D+1 en 2002, o lo que es lo mismo, el 85 % del correo transfronterizo prioritario saliente debería llegar a las oficinas de intercambio del operador receptor un día después de haber sido enviado(37).
(76) La conclusión según la cual cabe esperar que el acuerdo REIMS II produzca considerables mejoras en el correo transfronterizo no se ve afectada por el hecho de que no todos los OPP de la Unión Europea y del Espacio Económico Europeo (o de otros países) participen en él. Como la administración de correos neerlandesa ha decidido no unirse a las demás partes, evidentemente el acuerdo no se aplicará al correo transfronterizo intercambiado entre los Países Bajos y las partes en el acuerdo REIMS II. Sin embargo, esto no altera el hecho de que el acuerdo puede producir beneficios en el correo transfronterizo intercambiado entre las partes en el acuerdo REIMS II.
2. Beneficios para los consumidores
(77) Las mejoras antes descritas (y en particular, la mayor calidad del servicio del correo transfronterizo) también beneficiarán a los consumidores. Por los motivos expuestos en los considerandos siguientes, la Comisión considera que el acuerdo repercutirá sobre los consumidores una gran parte de los beneficios que obtenga.
(78) Parece probable que, como consecuencia del acuerdo REIMS II, al menos algunos operadores paguen gastos terminales sustancialmente superiores. Como resultado, cabe esperar un aumento de los precios del correo transfronterizo, al menos en algunos de los países de que se trata. Sin embargo, sobre la base de la información recabada por la Comisión durante el examen, puede concluirse que estos posibles aumentos no impedirán a los consumidores recibir una gran parte de los beneficios que el Acuerdo debe producir, por una serie de razones.
(79) En primer lugar, en la medida en que los aumentos de los gastos terminales acerquen el nivel de los gastos terminales a los costes reales del reparto del correo, el acuerdo implicará simplemente una reducción de la subsidiarización cruzada que necesariamente se produce en la situación actual. Como los usuarios del correo nacional o del correo transfronterizo saliente ya no tendrán que contribuir al coste del correo transfronterizo entrante (o, al menos, contribuirán en menor medida), el OPP podrá ajustar las tarifas del correo nacional y del correo transfronterizo saliente como corresponda.
(80) En segundo lugar, dado que la Comisión ha insistido en que sólo pueden aumentarse los gastos terminales si mejora la calidad del servicio, cualquier aumento en las tarifas del correo transfronterizo se vería acompañado de mejoras en el servicio prestado. Cabe esperar que los consumidores saldrán considerablemente beneficiados si la calidad del servicio mejora, siempre que el aumento en las tarifas no sea excesivo. Como se ha dicho antes, sólo en un caso excepcional pueden aumentarse los gastos terminales aunque se deteriore la calidad del servicio: es cuando dicho deterioro: a) pueda demostrarse que se debe a esfuerzos especiales realizados para acelerar el reparto, b) tenga sólo carácter temporal y c) sólo haya sido causado por dichos esfuerzos. Un ejemplo de tal situación podría ser la instalación de un nuevo centro de clasificación, que temporalmente podría afectar a la calidad del servicio. Está claro que los criterios relevantes siempre deberán interpretarse en sentido estricto. Por otra parte, como las partes acordaron en el acuerdo adicional, la decisión final de si se reúnen estos requisitos seguirá correspondiendo a la Comisión (o a un experto independiente designado por ella). En estas circunstancias, la Comisión considera que esta excepción no hace peligrar el principio de que los aumentos de los gastos terminales presuponen una mejora de la calidad del servicio.
(81) En tercer lugar, la Comisión ha requerido a las partes que especifiquen por escrito todo aumento de sus tarifas en el correo transfronterizo que tengan la intención de introducir hasta finales de 2001. Cabe concluir de la respuesta de las partes que los aumentos serán en promedio modestos. Por otra parte, la Comisión por supuesto controlará de cerca la evolución en la materia. Para poder hacerlo, en la presente Decisión se impone a las partes la obligación de informar(38). La Comisión hará uso de las facultades que le concede el artículo 82 del Tratado CE si una parte en el acuerdo REIMS II introduce un aumento de precios excesivo y no justificado por los costes.
(82) En cuarto lugar, el propio acuerdo prevé una posibilidad que debería reducir considerablemente el impacto económico negativo que puede afectar a los clientes, es decir, el acceso al nivel 3. Mientras que el nivel de los gastos terminales establecido con arreglo al acuerdo se basa en las tarifas nacionales para el correo prioritario, el acceso al nivel 3 permite la posibilidad de beneficiarse de tarifas domésticas reducidas. El correo transfronterizo para el que el OPP expedidor solicite dicho acceso debe tratarse exactamente igual que el correo nacional. Esta posibilidad es especialmente útil para el correo masivo, pero también para envíos como periódicos. Es evidente que dicho acceso podría fácilmente obstaculizarse o incluso evitarse imponiendo requisitos inapropiados. Por ejemplo, condicionar la posibilidad de que los periódicos accedan al nivel 3 a que se impriman en el Estado miembro de destino imposibilitaría el acceso de publicaciones de otros Estados. A petición expresa de la Comisión, las partes han acordado suprimir dichos obstáculos en lo que de ellas dependa. Parece necesario, a la vista de la importancia para los consumidores del acceso al nivel 3, someter la concesión de la presente exención a que se posibilite satisfactoriamente el acceso al nivel 3(39).
(83) En quinto lugar, la Comisión comparte el punto de vista expresado por un gran número de terceros, según el cual, habida cuenta del retraso ocurrido, el calendario original previsto por el acuerdo REIMS II podría haber resultado en un aumento considerable de los gastos terminales en un breve período de tiempo. Esto podría haber tenido efectos muy negativos sobre los intereses de los consumidores. Por tanto, la Comisión ha insistido en que el período transitorio se retrase un año. La presente exención está sujeta a este requisito(40). Por consiguiente, el nivel definitivo de gastos terminales previsto por las partes no se alcanzará antes del 1 de enero de 2002. Por otra parte, la Comisión ha insistido en que el período de exención termine antes de que se alcance este nivel definitivo de los gastos terminales. En opinión de la Comisión, esto supone un compromiso razonable que debería asegurar la protección de los intereses de los consumidores.
(84) Las disposiciones sobre el correo retrasado, perdido o deteriorado introducidas por el acuerdo adicional también contribuirán a repercutir una parte considerable de los beneficios sobre los consumidores. Aunque es cierto que las medidas introducidas pueden mejorarse, para algunos países al menos suponen un paso importante hacia la protección de los derechos de los consumidores.
(85) El hecho de que el acuerdo sólo se aplica al correo transfronterizo entre las partes no enerva la anterior conclusión. Nada en el acuerdo impide a las partes tratar el correo transfronterizo enviado por terceros de la misma manera expeditiva que el correo transfronterizo recibido de las partes en el acuerdo REIMS II.
3. Indispensabilidad
(86) Para acogerse a una exención con arreglo al apartado 3 del artículo 81 del Tratado CE y el apartado 3 del artículo 53 del Acuerdo EEE, la restricción de competencia debe ser indispensable para alcanzar los objetivos. Esto implica que el nivel de gastos terminales acordado por las partes debe realmente reflejar los costes que el reparto del correo transfronterizo genera al operador distribuidor. El acuerdo REIMS II establece un vínculo directo entre gastos terminales y costes reales, pero expresa los gastos terminales en forma de porcentaje de las tarifas nacionales. Esto se debe principalmente al hecho de que hasta la fecha no se dispone de suficiente información fiable sobre los costes generados a las partes afectadas. La mayoría de las partes aún están en la fase de establecer sistemas adecuados de contabilidad de los costes. A falta de información fiable sobre los costes, el principio de vincular los gastos terminales a las tarifas nacionales parece aceptable (y, de hecho, ha sido sugerido por la Comisión). Aunque las tarifas que se cobran por los servicios nacionales se han visto en el pasado inevitablemente influidas en cierta medida por consideraciones políticas, constituyen el criterio más lógico para estimar los costes de reparto.
(87) La Comisión opina que, en las presentes circunstancias, la celebración de un acuerdo que fije los gastos terminales en un porcentaje uniforme de las tarifas nacionales y (si no se tienen en cuenta las medidas transitorias especiales acordadas para algunas de las partes) en las mismas condiciones para todas las partes es indispensable para obtener los beneficios perseguidos por ellas. Como muestra el resumen de los antecedentes en la sección A(41), el proceso de redacción del acuerdo REIMS II ha sido prolongado y laborioso. Desde el acuerdo CEPT adoptado hace más de una década, sólo parece haberse celebrado otro acuerdo sobre gastos terminales entre algunas de las partes en el presente acuerdo. Resulta significativo que este otro acuerdo (el acuerdo nórdico) también sea multilateral. A diferencia de los operadores en el sector de las telecomunicaciones, los OPP en el sector postal raramente han recurrido a los acuerdos bilaterales para fijar gastos terminales. La Comisión considera que aunque las partes podrían haber celebrado acuerdos bilaterales o multilaterales sobre gastos terminales, no parece probable que dichas negociaciones hubieran permitido lograr los beneficios que cabe esperar producirá el actual acuerdo de manera tan rápida y eficiente.
(88) Sin embargo, aunque la Comisión acepta que la celebración del acuerdo REIMS II puede considerarse indispensable para lograr los objetivos perseguidos, hay que comprobar que el presente nivel acordado es apropiado. Las partes no han presentado pruebas convincentes que permitan concluir que los gastos terminales deben fijarse en el 80 % de las tarifas nacionales. Al contrario, las partes han admitido que dicha cifra es una mera aproximación, pero no se ha demostrado su suficiente precisión en cuanto a los costes. Por otra parte, la Comisión acepta que el nivel de los gastos terminales hasta la fecha ha sido generalmente demasiado bajo y no ha permitido a los operadores cubrir los gastos de reparto. A la vista de estas circunstancias, la Comisión considera que la solución más razonable es permitir aumentos en los gastos terminales pero asegurando que el aumento definitivo al 80 % de las tarifas nacionales sólo pueda tener lugar una vez la Comisión haya tenido la posibilidad de reexaminar la cuestión disponiendo de datos contables apropiados sobre los costes. Limitar la exención al período que expira el 31 de diciembre de 2001 permitirá a la Comisión verificar si el aumento definitivo propuesto es apropiado antes de su aplicación. Por tanto, el nivel máximo de gastos terminales permitido con arreglo a la presente Decisión no excederá del 70 % de las tarifas nacionales, lo que parece apropiado(42).
(89) El artículo 14 de la Directiva Postal obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para establecer sistemas de contabilidad adecuados en el plazo de dos años a partir de la entrada en vigor de la Directiva, es decir, el 10 de febrero de 2000 a más tardar. Sin embargo, no hay garantías de que haya cifras disponibles suficientemente fiables, que deberían abarcar al menos un año de calendario completo, en la segunda mitad de 2001, cuando es probable que se pida a la Comisión que extienda la presente exención y autorice el aumento al 80 % de las tarifas nacionales. En todo caso, la Directiva Postal sólo es vinculante para los Estados miembros de la Unión Europea, y no para Islandia y Noruega. Por tanto, resulta necesario condicionar la presente exención a que las partes introduzcan un sistema de contabilidad adecuado antes del final de 1999(43).
4. Eliminación de la competencia
(90) Relacionado los gastos terminales a las tarifas nacionales y estableciendo su nivel definitivo al 80 % de las mismas, cabe esperar que el acuerdo REIMS II reduzca en gran medida el reenvío basado en el arbitraje. No obstante, sería inapropiado considerar que esto es una eliminación de la competencia dado que el establecimiento de un sistema de remuneración basado en los costes sólo restauraría las condiciones de competencia normales.
III. APARTADO 2 DEL ARTÍCULO 86 DEL TRATADO CE Y APARTADO 2 DEL ARTÍCULO 59 DEL ACUERDO EEE
(91) Con arreglo al apartado 2 del artículo 86 del Tratado CE y al apartado 2 del artículo 59 del Acuerdo EEE, las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general quedarán sometidas a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada.
(92) Las partes alegan que el acuerdo REIMS II es necesario para lograr una remuneración basada en los costes del reparto del correo internacional que financie la obligación de servicio universal que las partes tienen que llevar a cabo. En opinión de las partes, una aplicación estricta de las normas de competencia pondría en peligro su equilibrio económico y obstruiría la prestación del servicio de interés económico general que se les ha asignado. No obstante, las partes no han aportado ninguna prueba que demuestre que la aplicación del artículo 81 del Tratado CE o del artículo 53 del Acuerdo EEE al acuerdo REIMS II sobre servicios postales transfronterizos (que constituyen una pequeña proporción del correo manipulado por las partes) ponga en peligro su equilibrio económico. Tampoco han probado que la aplicación de dichas disposiciones (incluido su apartado 3) obstruya la realización de las tareas particulares que se les asignan. En todo caso, hay que tener presente que el apartado 2 del artículo 86 del Tratado CE constituye una excepción y, por tanto, debe interpretarse en sentido estricto(44). Los mismo cabe decir del apartado 2 del artículo 59 del Acuerdo EEE.
IV. DURACIÓN DE LA EXENCIÓN; CONDICIONES Y OBLIGACIONES
(93) Con arreglo al artículo 8 del Reglamento n° 17, la decisión de aplicación del apartado 3 del artículo 81 del Tratado CE será otorgada para un período de tiempo determinado y podrá conllevar condiciones y cargas.
1. Duración de la exención
(94) Normalmente el período de exención cubre como mínimo el tiempo necesario para que el acuerdo surta plenos efectos. En el presente caso, la Comisión ha concluido que, excepcionalmente, el período de exención deberá finalizar antes de que se aplique el incremento definitivo de los gastos terminales (del 70 al 80 % de las tarifas nacionales). La razón es que mientras la Comisión en general está de acuerdo en que los gastos terminales deben incrementarse a un nivel que cubra los costes del servicio prestado, de momento no hay suficientes pruebas de que esto signifique que los gastos terminales deban incrementarse al 80 % de las tarifas nacionales. Dado que esta falta de pruebas se debe principalmente a que la mayoría de las partes todavía no disponen de un sistema de contabilidad suficientemente preciso y fiable, parece razonable posponer el aumento definitivo hasta que dichos datos estén disponibles y la Comisión haya podido examinarlos. Por tanto, la exención se limitará al período comprendido entre la fecha de aplicación, es decir, el 1 de abril de 1999, y el 31 de diciembre de 2001.
2. Condiciones
a) Aplicación del acuerdo
(95) Como se ha explicado anteriormente(45), la Comisión consideró que era necesario modificar el calendario originalmente previsto por las partes y retrasar el período transitorio un año para evitar en la medida de lo posible las repercusiones inmediatas negativas sobre las tarifas. Las partes aceptaron(46) y propusieron el 1 de abril de 1999 como fecha de aplicación de su acuerdo. Como esto no se refleja en el tenor actual del acuerdo, es necesario someter la presente Decisión a una condición al efecto. Por tanto, los gastos terminales alcanzarán un máximo del 55 % de las tarifas nacionales para el resto de 1999. Este máximo será del 65 % en 2000 y del 70 % en 2001. Las partes deberán modificar en consecuencia, cuanto antes su acuerdo a más tardar cuando deba procederse a la liquidación definitiva de los gastos terminales devengados en 1999.
b) Acceso al nivel 3
(96) El acceso al nivel 3 será de considerable importancia para el consumidor. Puede asumirse con seguridad que el correo masivo y otros tipos de correo comercial constituyen la parte más importante del correo transfronterizo. Permitir que dicho correo de los OPP expedidores se beneficie de las tarifas nacionales de los operadores distribuidores será, por tanto, un paso esencial para compensar los efectos negativos del acuerdo. El apartado 6 del artículo 2 del acuerdo obliga a todas las partes a conceder dicho acceso al nivel 3(47). Con el fin de facilitar este acceso, las partes están obligadas a flexibilizar los requisitos nacionales para otras partes cuando estas normas no se justifiquen y puedan obstaculizar en la práctica el acceso de otras partes a las tarifas nacionales y, cuando no dependa de ellas, a hacer lo posible para que las autoridades nacionales competentes supriman estas normas. Con el fin de garantizar que las partes cumplan este requisito y se concedan mutuamente el acceso efectivo al nivel 3, es necesario someter la decisión de exención a una condición al efecto.
3. Obligaciones
a) Sistemas de contabilidad de costes
(97) Para poder verificar si el nivel de gastos terminales acordados por las partes refleja realmente los costes verdaderos del reparto del correo transfronterizo, la Comisión necesita disponer de datos fiables y precisos sobre los costes. Por tanto, procede obligar a las partes a introducir, antes de finales de 1999, un sistema de contabilidad de los costes transparente que asegure que todos los elementos significativos de los costes puedan identificarse, cuantificarse, compararse y controlarse. Esta obligación deberá garantizar que las partes introduzcan ya en 1999 un sistema de contabilidad de los costes apropiado, como lo define el artículo 14 de la Directiva Postal.
b) Informes anuales
(98) Con el fin de permitir que la Comisión aprecie si el acuerdo funciona satisfactoriamente y, en particular, si las condiciones antes impuestas se cumplen, las partes deberán presentar informes anuales sobre la evolución de las tarifas nacionales, las tarifas de correo transfronterizo y los costes, y sobre el desarrollo de los flujos del tráfico transfronterizo no más tarde del 31 de marzo de cada año. Estos informes incluirán información sobre la aplicación del acceso al nivel 3 (con ejemplos de contratos celebrados bajo las condiciones del nivel 3 con operadores de otros países y de contratos comparables celebrados con clientes nacionales). Por las mismas razones, las partes deberán informar a la Comisión de la modificación efectuada para atenerse al requisito establecido en el considerando 95 en cuanto se firme la modificación,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
De conformidad con el apartado 3 del artículo 81 del Tratado CE y el apartado 3 del artículo 53 del Acuerdo EEE, se declaran inaplicables las disposiciones del apartado 1 del artículo 81 del Tratado CE y del apartado 1 del artículo 53 del Acuerdo EEE al acuerdo REIMS II sobre gastos terminales, en su versión modificada por el acuerdo adicional para el período comprendido entre el 1 de abril de 1999 y el 31 de diciembre de 2001.
Artículo 2
La exención prevista en el artículo 1 quedará sujeta a las condiciones y obligaciones siguientes:
1) Condiciones
a) El acuerdo no se aplicará antes del 1 de abril de 1999. El período transitorio previsto en el acuerdo se pospone para garantizar que los gastos terminales no sobrepasen el 55 % de las tarifas nacionales durante lo que queda de 1999, el 65 % de las tarifas nacionales en 2000 y el 70 % de las tarifas nacionales en 2001. Las partes deberán modificar, en consecuencia, cuanto antes su acuerdo a más tardar cuando deba procederse a la liquidación definitiva de los gastos terminales devengados en 1999.
b) Las partes tomarán todas las medidas necesarias para garantizarse mutuamente el acceso efectivo al nivel 3. Con el fin de facilitar este acceso, las partes flexibilizarán los requisitos nacionales para otras partes cuando estas normas no se justifiquen y puedan obstaculizar en la práctica el acceso de otras partes a las tarifas nacionales y, cuando no dependa de ellas, harán lo posible para que las autoridades nacionales competentes supriman estas normas.
2) Obligaciones
a) Las partes introducirán antes de finales de 1999 un sistema de contabilidad de los costes de conformidad con la Directiva 97/67/CE que asegure que todos los elementos significativos de los costes puedan identificarse, cuantificarse, compararse y controlarse.
b) Las partes presentarán informes anuales sobre la evolución de las tarifas nacionales, las tarifas de correo transfronterizo y los costes, y sobre el desarrollo de los flujos del tráfico transfronterizo a más tardar el 31 de marzo de cada año. Estos informes incluirán información sobre la aplicación del acceso al nivel 3 (con ejemplos de contratos celebrados bajo las condiciones del nivel 3 con operadores de otros países y de contratos comparables celebrados con clientes nacionales). Las partes informarán a la Comisión de la modificación efectuada para atenerse al requisito establecido en la letra a) del punto 1 en cuanto se firme la modificación.
Artículo 3
Los destinatarios de la presente Decisión serán:
Post und Telekom Austria AG Postgasse 8 A - 1011 Wien
Post Danmark Tietgensgade 37 DK - 1566 Kobenhavn V
Suomen Posti Oy/Posten Finland Ab Mannerheiminaukio 1A P.O. Box 102 FIN - 00011 Posti
La Poste 4, Quai du Point du Jour F - 92777 Boulogne Billancourt Cedex
Deutsche Post AG
Generaldirektion
Heinrich-von-Stephan-Straße 1 D - 53175 Bonn
Hellenic Post-ELTA Apellou 1 GR - 101 88 Athens
Islandspóstur IS - 150 Reikjavik
Poste Italiane SpA Viale Europa, 190 I - 00144 Roma
Entreprise des Postes & Télécommunications 8A, avenue Monterey L - 2020 Luxembourg
Posten Norge BA P.O. Box 1181 Sentrum N - 0107 Oslo
CTT Correios de Portugal, S.A. Rua de S. José, 20 P - 1166 Lisboa Codex
Correos y Telégrafos c/Aduana 29 E - 28070 Madrid
The Post Office
Royal Mail International Headquarters
49 Featherstone Street Londres EC1Y 8SY United Kingdom
La Poste/De Post Centre Monnaie/Muntcentrum B - 1000 Bruxelles/Brussel
Posten AB Vasagatan 7 SE - 105 00 Estockholm
An Post
General Post Office
O'Connell Street Dublin 1 Ireland
Hecho en Bruselas, el 15 de septiembre de 1999.

Labels: 13
12
3
15