Document ID: 32004D0343

Decisión de la Comisión
de 16 de diciembre de 2003
relativa al régimen de ayudas ejecutado por Francia ligadas al salvamento de empresas en crisis
[notificada con el número C(2003) 4636]
(El texto en lengua francesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2004/343/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el primer párrafo del apartado 2 del artículo 88,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, la letra a) del apartado 1 del artículo 62,
Tras haber invitado a los interesados a presentar sus observaciones de conformidad con dichos artículos(1),
Considerando lo que sigue:
I. PROCEDIMIENTO
(1) En el marco de su Comunicación relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas(2) (en adelante: "la Comunicación"), la Comisión procedió a examinar y reexaminar el régimen de ayudas fiscales en vigor en los Estados miembros(3). El presente procedimiento se inscribe en este contexto.
(2) Mediante carta de 12 de septiembre de 2001 (D/53716), la Comisión envió una solicitud de información a Francia relativa a la exención fiscal prevista por el artículo 44 septies del Código General de Impuestos. Esta exención no fue objeto de una notificación previa a su aplicación, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado. Por carta de 19 de septiembre de 2001 (VB/myg n° 2540), las autoridades francesas solicitaron una prórroga de un mes para el envío de la respuesta, que fue concedida por la Comisión el 1 de octubre de 2001 (D/54025). El 29 de noviembre de 2001 la Comisión dirigió un recordatorio (D/54953) con el fin de obtener la información pedida. El 21 de diciembre de 2001 (VB/myg n° 3640) las autoridades francesas sólo comunicaron parte de la información requerida. La Comisión, mediante carta de 15 de marzo de 2002 (D/51147) requirió la información que faltaba, que le fue proporcionada el 15 de abril de 2002 (VB/myg 1116).
(3) Mediante carta de 19 de agosto de 2002 la Comisión incoó el procedimiento formal de examen y la decisión al respecto se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(4). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la medida.
(4) La Comisión no recibió observaciones de interesados. Mediante carta de 10 de septiembre de 2002 las autoridades francesas solicitaron para la presentación de sus observaciones una prórroga suplementaria de veinte días, que fue aceptada por la Comisión. La Comisión recibió las observaciones del Gobierno francés el 16 de diciembre de 2002.
Descripción detallada del régimen
(5) El artículo 44 septies del Código General de Impuestos fue introducido por el artículo 14 A de la Ley de finanzas 1989(5). Este artículo dispone una exención del impuesto de sociedades durante un período de dos años para las empresas creadas para retomar las actividades de empresas industriales en dificultad. Las disposiciones del artículo 44 septies se enmendaron en cinco ocasiones en 1990, 1991, 1992, 1994 y el 2000. Todo indica que las distintas modificaciones contribuyeron a precisar las condiciones de aplicación de la exención fiscal (1991) y a extender su ámbito de aplicación a ramas completas y autónomas de actividad industrial objeto de cesión (1990) así como a empresas en crisis que no fueron objeto de una cesión a requerimiento de un tribunal (1992). La modificación de 1994 sólo se refiere en realidad a las condiciones de aplicación de la Ley n° 85-98, de 25 de enero de 1985, relativa al salvamento y la liquidación judicial de las empresas a las cuales el artículo 44 septies se refería inicialmente. La modificación producida en el 2000 suprimió la referencia a la Ley n° 85-98 antes citada y la sustituyó por una referencia a los artículos del Código de comercio que codificaron esta Ley.
(6) La exención se aplica de pleno derecho cuando el salvamento se refiere a una empresa en dificultad objeto de una cesión ordenada por un tribunal, en el marco de un procedimiento de insolvencia, en aplicación de los artículos L 621-83 y siguientes del Código de comercio.
(7) Esta exención puede también concederse previa autorización del Ministerio del Presupuesto en los tres siguientes casos:
a) cuando no se aplica el procedimiento de salvamento;
b) cuando el salvamento, efectuado en el marco de cesiones ordenadas por el juez de acuerdo con la Ley n° 85-98 antes citada, no se refiere a la totalidad de una empresa sino a ramas completas de actividad industrial;
c) cuando el salvamento se refiere a una o más plantas industriales en dificultad de una empresa industrial que no está en crisis.
(8) Las decisiones del Ministerio sólo afectan a casos referidos a programas industriales de un importe superior a 50 millones de francos franceses libres de impuestos (alrededor de 7,6 millones de euros) o a empresas que realizan un volumen de negocios superior a 1000 millones de francos franceses (unos 150 millones de euros) y cuyo capital sea propiedad en más del 50 % de una empresa cuyo volumen de negocios consolidado supere los 1000 millones de francos franceses. En los otros casos toma la decisión el director de los servicios fiscales del departamento donde la empresa tiene su sede.
(9) La autorización sólo se concede cuando se reúnen todas las condiciones siguientes:
a) el salvamento debe referirse a una empresa, una o más ramas completas y autónomas de actividad o un establecimiento que ejerza una actividad industrial;
b) el estado de dificultad debe probarse, es decir, debe tratarse de una situación financiera que hace inminente el cese de actividad;
c) la nueva empresa debe tener por actividad exclusiva la explotación de la actividad en quiebra asumida y ser creada a tal efecto;
d) el capital de la empresa creada no debe ser detentado, directa o indirectamente, por personas asociadas o que exploten o que hayan poseído indirectamente más del 50 % del capital de la empresa en crisis durante el año anterior al del salvamento;
e) en caso de salvamento de una o varias plantas industriales en crisis de una empresa industrial, la empresa creada para el salvamento debe ser independiente jurídica y económicamente de la empresa cedente.
(10) Finalmente, en virtud de las disposiciones de los artículos 1383 A, 1464 B y 1464 C del Código General de Impuestos, las empresas que se benefician de la exención prevista en el artículo 44 septies pueden también beneficiarse, previo acuerdo de las colectividades locales competentes, de una exención del impuesto profesional y de la contribución territorial durante un período de dos años.
(11) Las autoridades francesas comunicaron información relativa al tamaño de algunos de los beneficiarios de las medidas (cuadro 1) y al importe de la ayuda concedida entre 1997 y 1999 (cuadro 2). Estos datos sólo se refieren a casos en que una autorización fue concedida por el Ministerio o la administración fiscal y no a casos en que el beneficio del régimen se aplicó automáticamente.
Cuadro 1
SITIO PARA UN CUADRO
Cuadro 2
SITIO PARA UN CUADRO
Motivos que conducen a incoar el procedimiento
(12) Al incoar formalmente el procedimiento la Comisión consideró que la exención fiscal concedida a empresas que reactivan empresas en crisis podría constituir una ayuda incluida en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado. La Comisión había destacado al término de su análisis preliminar, en particular, que el régimen en cuestión otorgaba una ventaja a sus beneficiarios eximiéndolos de cargas que incumben normalmente al presupuesto de las empresas francesas, es decir el impuesto de sociedades, la contribución territorial y el impuesto profesional, lo que implica una disminución de ingresos fiscales. La Comisión expresó sus dudas en cuanto a la compatibilidad de la medida con las Directrices sobre ayudas en favor de empresas en crisis y las relativas a ayudas de finalidad regional.
Comentarios de Francia
(13) Mediante carta de 13 de diciembre de 2002, las autoridades francesas comunicaron sus observaciones a la Comisión. Según ellas, las disposiciones no constituyen una ayuda estatal según lo dispuesto en el artículo 87 del Tratado. Sin embargo, si se considerasen como tales, las autoridades francesas estiman que el régimen se ajusta a las Directrices de la Comisión sobre ayudas de salvamento y reestructuración de empresas en crisis.
(14) Según las autoridades francesas, la exención prevista por el artículo 44 septies del Código General de Impuestos no puede asimilarse a una ayuda estatal porque puede beneficiar a todas las nuevas empresas resultantes de un salvamento de activos independientemente de su sector de actividad. Las autoridades francesas facilitan información sobre los sectores a los que pertenecen los beneficiarios de la exención, que incluyen en especial a astilleros, automóvil, sociedades de cartera, imprentas, cuero, papeleras, químicas y producción de equipos de telecomunicaciones. Para las autoridades francesas la exención no constituye una derogación al régimen fiscal general.
(15) Acerca de la exención de contribuciones profesionales y territoriales, las autoridades francesas afirman que no está reservada a algunas empresas. Justifican la necesidad de una decisión de las colectividades locales por la autonomía financiera de éstas que, precisan, no disponen de ningún margen discrecional para aplicar las exenciones. Estas exenciones son aplicables a todas las empresas establecidas en su territorio.
(16) El Gobierno francés alega que las exenciones pueden considerarse como neutras desde el punto de vista de los intercambios intracomunitarios por dos razones principales: a causa de su naturaleza temporal y debido al bajo nivel de la ayuda con relación a los costes de salvamento de una empresa en crisis.
(17) En el supuesto de que la Comisión deseara examinar las medidas a la luz de las Directrices sobre ayudas de salvamento y reestructuración de empresas en crisis, las autoridades francesas presentan una serie de argumentos. En primer lugar, destacan que la concesión de exenciones siempre se supeditó a la existencia de un programa de reestructuración, cuya viabilidad es apreciada por el juez encargado de la administración judicial o por los servicios fiscales que autorizan las exenciones. El plan debe también garantizar que las exenciones concedidas no superan el mínimo necesario para apoyar a la empresa durante el período de reestructuración. En segundo lugar, las autoridades francesas alegan que la limitación a dos años de la exención hace la medida insuficiente para cubrir el conjunto de las necesidades de financiación de la nueva empresa.
Evaluación de la ayuda
(18) La presente Decisión se refiere al régimen como tal y no examina las ayudas concedidas en cada caso concreto. Sin embargo, en algunos casos la Comisión decidió examinar algunas categorías de casos concretos que podrían merecer una valoración particular.
(19) Después de haber considerado las observaciones de las autoridades francesas, la Comisión mantiene el punto de vista expresado al incoarse el procedimiento el 19 de agosto de 2002, es decir, que el régimen constituye ayuda estatal según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado.
(20) La Comisión considera que las medidas previstas en el artículo 44 septies del Código General de Impuestos cumplen acumulativamente los criterios previstos en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado.
Ventaja
(21) En primer lugar, la medida otorga una ventaja. La Comisión, basándose en la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, considera en su práctica que el concepto de ayuda engloba no sólo prestaciones positivas sino también intervenciones que, bajo distintas formas, reducen las cargas que debe soportar normalmente el presupuesto de una empresa(6). El artículo 44 septies exonera del impuesto de sociedades los beneficios obtenidos durante los dos años que siguen a la creación de una nueva empresa que reactiva a una empresa en crisis. La medida constituye, contrariamente a lo que afirman las autoridades francesas, una derogación al régimen general de la fiscalidad francesa, que estipula el sometimiento a este impuesto de todas las "personas jurídicas que realizan una explotación u operaciones de carácter lucrativo"(7). Por consiguiente, el impuesto de sociedades es definitivamente una carga que incumbe normalmente a las empresas francesas y la exención otorga a las sociedades recientemente creadas para el salvamento de empresas en crisis un coste sufragado por sus competidoras(8) y les otorga así una ventaja. Como lo destaca el punto 9 de la Comunicación, una exención fiscal constituye una forma de ventaja.
(22) Por otra parte, los artículos 1383 A, 1464 B y 1464 C del Código General de Impuestos prevén que las empresas beneficiarias de la exención del impuesto de sociedades prevista en el artículo 44 septies puedan también beneficiarse, previo acuerdo de las colectividades locales competentes, de una exención del impuesto profesional y de la contribución territorial durante un período de dos años. Estas exenciones constituyen también una ventaja en la medida en que las empresas francesas soportan normalmente estas cargas.
Recursos estatales
(23) En segundo lugar, la medida debe financiarse por medio de fondos del Estado. El punto 10 de la Comunicación recuerda que una disminución de ingresos fiscales equivale al consumo de fondos estatales en forma de gastos fiscales. Al exonerar a estas nuevas empresas del impuesto sobre el beneficio de las sociedades y de las contribuciones territoriales y profesionales, las autoridades francesas (tanto la administración central como las colectividades territoriales) renuncian a ingresos que constituyen recursos estatales. Así, las autoridades francesas estimaron, para los años 1997 en 1999, que la exención del impuesto de sociedades había implicado por sí sola un coste de alrededor de 200 millones de euros. La medida se concede pues mediante fondos estatales.
Efecto sobre los intercambios intracomunitarios
(24) En tercer lugar, la medida debe afectar a los intercambios intracomunitarios y falsear la competencia, o amenazar con falsearla. Según la información comunicada por las autoridades francesas, las empresas beneficiarias de estas medidas pertenecen a sectores de actividad muy diferentes, varios de los cuales están expuestos a una viva competencia a escala comunitaria, en particular los astilleros, el automóvil, la química, el papel o el textil. Contrariamente a lo que afirman las autoridades francesas, la Comisión no piensa que estas medidas sean neutras desde el punto de vista de los intercambios intracomunitarios debido a su carácter temporal o a su escaso importe con relación a los costes de salvamento de una empresa en crisis. Dos argumentos ratifican este punto de vista: por una parte, como lo destaca la Comunicación y de acuerdo con una jurisprudencia reiterada(9), el importe relativamente pequeño de una ayuda no modifica su naturaleza(10); por otra parte, la ayuda concedida a las empresas recientemente creadas sigue siendo una ayuda que afecta a los intercambios intracomunitarios aunque puede autorizarse en algunos casos. Por estas razones la Comisión considera que la medida en cuestión, en particular si se aplica a determinados sectores sujetos a una fuerte competencia, como ocurre en este caso concreto(11), afecta a los intercambios intracomunitarios y falsa o amenaza con falsear la competencia.
Selectividad de la ayuda
(25) Finalmente, la medida debe ser selectiva. Las medidas en cuestión sólo se aplican a empresas recientemente creadas para retomar la actividad industrial de empresas en crisis. Las condiciones que deben reunir para beneficiarse de las exenciones son muy estrictas y sólo las nuevas empresas que se hacen cargo de la empresa en quiebra en el marco de un procedimiento de insolvencia o que obtienen la autorización del Ministerio de Hacienda o de las colectividades locales pueden beneficiarse. Las autoridades francesas mantienen que la medida se refiere a todos los sectores. En su decisión de incoar el procedimiento la Comisión, no obstante, tuvo en cuenta que el beneficio de la medida se limitaba expresa y únicamente al sector industrial, excluyendo así al de servicios que, como la Comisión observó en su decisión de incoar el procedimiento, representa en Francia el 70 % del PIB y un 65 % del empleo. Este elemento ya permite considerar que la medida es selectiva(12). Ciertamente, de la información comunicada posteriormente por las autoridades francesas resulta que al menos una sociedad de cartera y dos empresas de asesoramiento también se beneficiaron de la exención del impuesto pese a no pertenecer al sector industrial. Sin embargo la existencia de tales casos no puede demostrar que las medidas se abrían en las mismas condiciones a las empresas que no ejercían actividades industriales. En cualquier caso, incluso suponiendo que todos los sectores de actividad puedan beneficiarse de las disposiciones del artículo 44 septies, éstas no se extienden a todas las empresas mientras que la norma general en Francia obliga a todas las empresas a pagar el impuesto de sociedades, el impuesto profesional y la contribución territorial. Como lo confirmó el Tribunal de Primera Instancia(13), el simple hecho de que una ventaja se limite a empresas recientemente creadas excluye a las otras y debe ser considerada pues como selectiva. Este es aún más el caso en la medida en que estas empresas de reciente creación deben por otro lado cumplir otras condiciones para beneficiarse de la exención, como retomar la actividad industrial de una empresa en dificultad y la independencia con relación a asociados, explotadores o accionistas mayoritarios anteriores o, según el caso, a la empresa cedente. El carácter selectivo de la medida está confirmado además por el número relativamente limitado de empresas beneficiarias de la medida previa autorización, solamente 263 entre 1991 y 2002, en comparación con el número de empresas sujetas a los impuestos en cuestión e incluso con el número de empresas creadas en Francia durante este período.
(26) Las autoridades francesas no presentaron ningún argumento relativo a la justificación de esta medida por la naturaleza o la economía del sistema fiscal francés. La Comisión considera que esta justificación no puede alegarse en este caso.
(27) En cambio, la Comisión considera que las colectividades locales no ejercen un poder discrecional al conceder exenciones de las contribuciones profesionales y territoriales a las nuevas empresas que reactivan actividades en crisis. Sobre la base de la información proporcionada por las autoridades francesas, todo indica claramente que la concesión de la exención por las autoridades locales vale para toda nueva empresa creada para retomar las actividades de una empresa en crisis establecida en su territorio. No obstante este hecho no modifica de ningún modo la conclusión relativa al carácter selectivo de las exenciones. Aunque estas exenciones de contribuciones profesionales y territoriales no se conceden individualmente, sigue siendo cierto que, como mencionó anteriormente, se aplican a un grupo particular de empresas, es decir las que satisfacen los criterios estrictos definidos por el artículo 44 septies del Código General de Impuestos.
(28) En conclusión, todos los elementos constitutivos del concepto de ayuda estatal están presentes, por lo que las medidas en cuestión constituyen un régimen de ayuda estatal según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado.
De minimis
(29) Las ventajas no se limitan en su importe y el régimen no puede por lo tanto considerarse como de minimis. Sin embargo, no se puede excluir que en algunos casos concretos las ventajas se hayan concedido de acuerdo con las condiciones previstas por la normativa comunitaria sobre ayudas de minimis.
(30) En las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales a las pequeñas y medianas empresas, adoptadas por la Comisión el 20 de mayo de 1992(14) (en lo sucesivo "Directrices PYME") se estableció por primera vez una definición de lo que se entiende por ayudas de minimis. El punto 3.2 fija el ámbito de aplicación de la norma de minimis a un importe de ayuda de 50000 euros por empresa durante un período de tres años para algunas grandes categorías de gastos (inversiones, formación). Por lo tanto, las ayudas únicas de 50000 euros para una categoría dada de gastos así como los regímenes de ayudas con arreglo a los cuales se pagaban las ayudas a las empresas para una categoría dada de gastos durante un período de tres años se limitaban a este importe y ya no estaban sometidas a la notificación previa prevista en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado (antiguo artículo 93). Había sin embargo una condición: que la notificación individual o el régimen de ayudas debía incluir una condición expresa de que una eventual ayuda suplementaria concedida a la misma empresa para el mismo tipo de gasto procedente de otras fuentes o con arreglo a otros regímenes no debería sobrepasar 50000 euros. El punto 3.2 precisa que la norma de minimis no se aplica a los sectores sensibles (siderurgia, construcción naval, fibras sintéticas, automóvil, agricultura, pesca, transportes e industria del carbón).
(31) La comunicación de la Comisión de 1996 relativa a las ayudas de minimis(15) modificó la norma de minimis de las Directrices PYME. El importe máximo total de ayuda de minimis se elevó a 100000 euros durante un período de tres años a partir de la concesión de la primera ayuda de minimis. Este importe cubrirá todo tipo de ayudas públicas otorgadas en concepto de ayuda de minimis, sin afectar a la posibilidad del beneficiario de obtener otras ayudas en el marco de regímenes aprobados por la Comisión. Esta norma no se aplicaba a los sectores cubiertos por el Tratado CECA, a la construcción naval, a los transportes y a las ayudas concedidas para gastos relativos al sector agrícola o pesquero.
(32) El artículo 1 del Reglamento (CE) n° 69/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis(16), extiende el ámbito de aplicación a todos los sectores, a excepción del sector del transporte y las actividades de producción, transformación o comercialización de los productos que figuran en el anexo I del Tratado; las ayudas a actividades relacionadas con la exportación, especialmente las directamente vinculadas a las cantidades exportadas; las ayudas al establecimiento y explotación de una red de distribución o las ayudas a otros gastos corrientes vinculados a la actividad exportadora; y a las ayudas que dependen de que se prime la utilización de productos nacionales en detrimento de los importados. Con arreglo al artículo 2 de este Reglamento, el importe total de las ayudas de minimis concedidas a cualquier empresa no deberá exceder de 100000 euros en un período de tres años. Este límite se aplicará independientemente de la forma de la ayuda o del objetivo perseguido.
(33) De acuerdo con la interpretación de la Comisión(17), el examen de medidas no notificadas, incluso previas a la entrada en vigor del Reglamento (CE) n° 69/2001, debe efectuarse respetando dicho Reglamento, a reserva de aplicar las normas vigentes en el momento de la ejecución de las ayudas, siempre que éstas no estén exentas en virtud del Reglamento (CE) n° 69/2001.
(34) Por lo tanto los casos de aplicación de estas medidas no constituyen ayudas estatales cuando cumplen las condiciones previstas por el Reglamento (CE) n° 69/2001 o, en su defecto, las normas de minimis en vigor cuando se concedieron las ventajas.
Compatibilidad
Generalidades
(35) Al constituir la medida un régimen de ayudas con arreglo al apartado 1 del artículo 87, su compatibilidad debe apreciarse sobre la base de las derogaciones previstas en los apartados 2 y 3 del mismo artículo.
(36) Las derogaciones previstas por el apartado 2 del artículo 87, y por las letras b), d) y e) de apartado 3 no son manifiestamente aplicables y no han sido alegadas por las autoridades francesas. En cambio conviene examinar las derogaciones ligadas al desarrollo de determinadas regiones o sectores, previstas en las letras a) y c) del apartado 3. Con respecto a las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo de determinados sectores, habida cuenta de la naturaleza de las medidas en cuestión, los únicos criterios pertinentes son los que se refieren a las ayudas de salvamento y a la reestructuración de empresas en crisis y los que afectan a las ayudas en favor de las PYME.
(37) Por lo tanto, tal como se anuncia en la decisión de incoación del procedimiento formal de examen, la Comisión tiene que analizar la medida con respecto a las Directrices comunitarias sobre salvamento y reestructuración de empresas en crisis, así como las aplicables a las ayudas de finalidad regional. En aplicación de la Comunicación de la Comisión sobre la determinación de las normas aplicables a la evaluación de las ayudas estatales ilegales(18), la medida debe examinarse con arreglo a las Directrices vigentes en el momento de la concesión de las ayudas. La Comisión debe también examinar las ayudas en cuestión con respecto a las normas aplicables a las ayudas en favor de las PYME. A este respecto, las normas aplicables son en primer lugar las del Reglamento de exención vigente y, sólo con carácter subsidiario, convendrá aplicar las comunicaciones en vigor en el momento de concesión de la ayuda(19).
Ayudas de salvamento y reestructuración de empresas en crisis
(38) Por lo que se refiere a las normas relativas a las ayudas de salvamento y reestructuración de empresas en crisis, tres series de disposiciones son aplicables en el caso presente, puesto que la medida, adoptada en 1989, está aún en vigor. Se trata de los puntos 227, 228 y 177 del octavo informe de la Comisión sobre la política de competencia de 1979, de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis de 1994(20), y de las nuevas Directrices publicadas en 1999(21).
(39) A este respecto las autoridades francesas avanzan un argumento "subsidiario" para justificar las medidas sobre la base de las Directrices: destacan que la aplicación de la exención siempre se supedita a la existencia de un programa de reestructuración conveniente, aprobado por el juez en caso de procedimiento judicial o por las autoridades fiscales, cuando un procedimiento judicial no es necesario.
(40) Con carácter preliminar conviene observar que podrían beneficiarse de las medidas en cuestión empresas que no corresponderían al concepto comunitario de empresa en crisis. Incluso a falta de una definición expresa, las Directrices de 1994(22) y 1999(23) enuncian criterios y características típicos de estas empresas que corresponden, esencialmente, a los aplicados anteriormente. Por otro lado, el mecanismo mismo de la ayuda en forma de exención del impuesto de sociedades presupone que el beneficiario puede lograr beneficios en los dos años siguientes al de salvamento pero no está claro que una empresa que genera beneficios con tal rapidez pueda ser asimilada a una empresa en crisis.
(41) Por lo que se refiere al período previo a 1994 conviene destacar en primer lugar que las medidas nacionales no pueden autorizarse como ayudas de salvamento ya que deben, según el octavo informe de la Comisión sobre la política de competencia, consistir en ayudas de tesorería en forma de garantía de crédito o de créditos reembolsables a un tipo equivalente al de mercado, limitarse a lo estrictamente necesario a la continuidad del funcionamiento de la empresa, sólo ser desembolsadas para el período necesario (por regla general seis meses) a la adopción de las medidas de salvamento y no desequilibrar la situación industrial en otros Estados miembros. Estas condiciones no son cumplidas manifiestamente por las medidas en cuestión.
(42) En cuanto a las ayudas a la reestructuración, el informe exige la presentación de un programa de reestructuración sólido capaz de restablecer la viabilidad de la actividad. La intensidad y el importe de la ayuda no deben exceder el mínimo necesario para apoyar a la empresa durante el período de reestructuración y deben ser limitadas y ser reducidas progresivamente. El informe hace hincapié también en la necesidad de reducir al mínimo las distorsiones de competencia que pueden resultar de este tipo de ayuda, en particular en los sectores más sensibles.
(43) Estas condiciones tampoco son cumplidas por las medidas en cuestión. Por lo que se refiere al programa de reestructuración en el marco de un procedimiento judicial, el artículo L 621-85 del Código de Comercio francés enumera las condiciones que deben satisfacer todas las ofertas de salvamento de la empresa (o rama de actividad) en crisis para ser aprobadas por el juez. Estas ofertas deben obligatoriamente indicar previsiones de actividad y financiación, el precio de cesión y las modalidades de pago, el nivel y perspectivas de empleo justificados por la actividad en cuestión, las garantías suscritas para garantizar la ejecución de la oferta y las previsiones de cesión de activos durante los dos años siguientes a la cesión. Según este Código, los criterios determinantes son el mantenimiento del empleo y las garantías de pago de los acreedores. Así pues, contrariamente a lo que exigen las normas sobre ayudas estatales a la reestructuración de empresas en crisis enunciadas en el octavo informe de la Comisión sobre la política de competencia, no se tiene en cuenta el efecto de la ayuda sobre las condiciones de competencia. Ni la situación del mercado, ni el impacto sobre los competidores, ni la posible existencia de otras ayudas se tienen en cuenta en el marco del procedimiento judicial. Del mismo modo, cuando la evaluación del programa de reestructuración corresponde a los servicios fiscales, el único factor tenido en cuenta es la capacidad del programa para garantizar un mantenimiento duradero de la actividad y los aspectos de competencia están completamente ausentes. Además la intensidad de la ayuda no se limita a lo estrictamente necesario ni se reduce progresivamente, como lo exigen las normas antes citadas. Así pues, el importe de la ayuda dependerá solamente de la capacidad de la empresa para generar beneficios y cuanto mayores sean éstos mayor será el importe de la ayuda.
(44) Con respecto al período incluido entre 1994 y 1999, las Directrices comunitarias de 1994 contienen esencialmente las mismas normas sobre ayudas de salvamento que el octavo informe sobre política de competencia. Por lo tanto, la medida en cuestión no puede declararse compatible en aplicación de estas normas, por las razones ya enunciadas en el considerando 41.
(45) En cuanto a las ayudas a la reestructuración, las Directrices de 1994 contienen el mismo principio de prevención de distorsiones de competencia indebidas que las normas enunciadas en el octavo informe de competencia. Estas Directrices exigen por otro lado limitar la ayuda al mínimo estrictamente necesario y el respeto de las normas específicas de aplicación relativas a los sectores sensibles, que no se respetan en este caso concreto, tal como se expone en el considerando 43.
(46) Un régimen de ayudas a las empresas en crisis podría, en algunas condiciones, justificarse sobre la base de las Directrices de 1994 si la medida sólo beneficiara a las PYME. El punto 3.2.4 de estas Directrices define a las PYME como empresas de 250 empleados como máximo, volumen de negocios no superior a 20 millones de ecus (o un balance general no superior a 10 millones) y con una participación no superior al 25 % del capital en manos de otras empresas que no sean PYME. Pero según la información comunicada por las autoridades francesas, no existe ninguna limitación del beneficio con respecto a las grandes empresas y al menos cinco empresas de este tipo se beneficiaron de la medida en el marco del procedimiento de autorización. Del mismo modo, todas las autorizaciones concedidas por el Ministerio de Hacienda deben referirse a empresas cuyo volumen de negocios es superior a 150 millones de euros. Ateniéndose a los criterios de las Directrices de 1994, tales empresas nunca habrían podido ser incluidas en el régimen de ayudas y la ayuda de la que se beneficiaron debería haber sido objeto de una notificación individual (punto 4.2).
(47) Por lo que se refiere a las PYME, en el punto 3.2.4 de las Directrices de 1994 la Comisión indica que, habida cuenta del efecto negativo limitado de estas ayudas sobre la competencia, la Comisión no exige que la ayuda de reestructuración en favor de las PYME responda a condiciones tan estrictas como las aplicadas a las grandes empresas por lo que se refiere a la reducción de capacidad y al empleo. Sin embargo el punto 4.1 indica que los regímenes de ayudas en favor de las PYME, para poder aceptarse, deben determinar con claridad que empresas pueden acogerse a las ayudas, las circunstancias en las que se puede conceder la ayuda y el importe máximo disponible. Además, el punto 3.2.2. exige la presentación de un plan destinado a restablecer la competitividad de la empresa en un período de tiempo resultante principalmente de medidas internas. El plan debe tener en cuenta las posibles consecuencias desfavorables para los competidores y prever una ayuda proporcionada a los costes y beneficios de la reestructuración. Por su parte, la medida francesa no fija límite para el importe de la ayuda. La definición de las empresas susceptibles de beneficiarse sólo es relativa puesto que corresponde al juez o a los servicios fiscales dar el visto bueno a las nuevas empresas que retoman las actividades en crisis para que se beneficien de la exención. Pero, como ya se indicó, ni el juez ni la administración fiscal tienen en cuenta las cuestiones de competencia. Los programas de reestructuración se aprueban sobre la base de criterios de estabilidad y viabilidad y no se evalúa el impacto en la competencia. Por lo tanto el régimen de ayudas concedidas entre 1994 y 1999 a PYME recientemente creadas sobre la base del artículo 44 septies no se ajusta a las exigencias de las Directrices de 1994 sobre ayudas estatales de salvamento y reestructuración de empresas en crisis.
(48) Finalmente, por lo que se refiere al período incluido entre 1999 y hoy, el punto 3.1 de las Directrices de 1999 limita la forma, duración e importe de las ayudas de salvamento y exige que no existan efectos graves que desborden a otros Estados miembros. Por las razones enunciadas en el considerando 41, el régimen francés no cumple manifiestamente estas condiciones.
(49) En cuanto a las ayudas a la reestructuración, el punto 3.2.2 de las Directrices de 1999 impone, en particular, adoptar medidas para mitigar, en lo posible, las consecuencias negativas de la ayuda para los competidores y limitar la ayuda a lo estrictamente necesario para permitir la reestructuración, en función de las disponibilidades financieras de la empresa, de sus accionistas o del grupo del que forme parte. Un régimen como el que nos ocupa no tiene en cuenta ninguno de los efectos de la ayuda y que determina el importe solamente en función de los impuestos debido a que no puede aprobarse sobre esta base, como ya se explicó en los considerandos 43 y 47.
(50) Por lo que toca a la posibilidad de aprobar regímenes de ayudas a la reestructuración de las PYME, prevista en el punto 4 de las Directrices de 1999, basta con constatar que el régimen francés no se reserva a estas empresas y que, incluso para las PYME, no garantiza que el importe de la ayuda se circunscriba al estrictamente necesario, como lo exige la letra c) del punto 4.4 de dichas Directrices.
(51) Por lo demás, el punto 7 de las Directrices de 1999 dispone expresamente que una empresa recientemente creada no puede beneficiarse de ayudas de salvamento y reestructuración cuando la nueva empresa resulte de la liquidación de una empresa previa o se limite a retomar sus activos. Sólo puede beneficiarse en caso de creación por una empresa de una filial solamente con el fin de recibir activos y, eventualmente, su pasivo. Ahora bien, según la información comunicada por las autoridades francesas, la ventaja fiscal se concede solamente a las empresas que tienen por objeto exclusivo la reactivación de actividades en crisis y que precisamente se crearon a tal efecto, sin limitarse únicamente a la hipótesis de la creación de una filial como vehículo de salvamento. Además, las personas que poseían anteriormente, directa o indirectamente, el capital de la empresa en crisis no pueden poseer más del 50 % de la nueva entidad, que debe ser jurídica y económicamente independiente de la empresa cedente. Por lo tanto, las exenciones fiscales concedidas después de 1999 de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 septies del Código General de Impuestos no podrían justificarse sobre la base de las Directrices de 1999 sobre ayudas de salvamento y reestructuración.
Ayudas de finalidad regional
(52) En segundo lugar conviene examinar la medida a la luz de las disposiciones sobre ayudas de finalidad regional. Los textos pertinentes para este examen son, en primer lugar, la Comunicación de la Comisión sobre las ayudas de finalidad regional de 1979(24) para el período que va de 1991 a 1998, y luego las Directrices sobre las ayudas de finalidad regional de 1998(25), para el período que va desde 1998 hasta hoy.
(53) La Comunicación de 1979 prevé en el inciso i) del punto 18 de su anexo que "Podrá ser considerada asimismo como inversión inicial una inversión de capital fijo realizada en forma de reactivación de un establecimiento cerrado o que habría cerrado sin dicha reactivación.".
(54) Se desprende de esta Comunicación que las ayudas a la inversión inicial podrían autorizarse en los límites fijados en su punto 2. Así, por lo que se refiere a Francia, un límite máximo del 75 % de equivalente neto de subvención de la inversión inicial se aplicaba a los departamentos de ultramar. En la parte del territorio francés que recibe la prima de desarrollo regional(26), la Comunicación autorizaba ayudas de una intensidad diferenciada según las regiones.
(55) Posteriormente, aunque el límite aplicable en los departamentos de ultramar quedó fijado en el 75 %, las regiones seleccionables y los límites aplicables en el territorio metropolitano fueron definidos por el mapa de primas a la ordenación del territorio aprobado por la Decisión 85/18/CEE de la Comisión, de 10 de octubre de 1984, relativa a la delimitación de las zonas que pueden beneficiarse del régimen de la prima de ordenación del territorio en Francia(27), y por sus modificaciones posteriores(28).
(56) En este caso concreto, siempre que la exención del impuesto de sociedades sea directamente aplicable porque la cesión del establecimiento se produce en el marco de un procedimiento de insolvencia, se puede efectivamente considerar que el establecimiento habría cerrado si no se hubiera reactivado. Lo mismo sucede cuando la exención es concedida por la administración fiscal, puesto que una de las condiciones exigidas para obtener su autorización es que la situación financiera de la empresa haga inminente el cese de actividad. Por lo tanto las disposiciones de la Comunicación de 1979 parecen aplicables en este caso.
(57) Por lo tanto la Comisión considera que es posible declarar compatible con el Tratado las ayudas concedidas antes de la entrada en vigor de la Comunicación de 1998, hasta el límite de las intensidades aplicables en la región y en el momento en que se concedieron, incrementadas, cuando proceda, con la prima prevista para las ayudas en favor de las PYME(29).
(58) Por lo que se refiere a las Directrices de 1998, su punto 4.4 califica de inversión inicial la reactivación de un establecimiento que cerró o habría cerrado sin esta reactivación, salvo si el establecimiento pertenece a una empresa en crisis. Esta última excepción fue suprimida por el punto 7.1 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y reestructuración de empresas en crisis de 1999. Por las razones ya mencionadas anteriormente, la Comisión considera que se trata efectivamente de una reactivación de establecimiento que cerró o habría cerrado sin esta reactivación. Por otra parte, incluso para el período de marzo a octubre de 1998, durante el cual la excepción antes citada era aplicable, la medida constituye una exención fiscal que beneficia solamente a la nueva empresa que reactiva la actividad y no se puede deducir que concedería una ventaja a una empresa en crisis que cede la actividad.
(59) Las Directrices de 1998 prevén, en el punto 4.10, una obligación de supeditar las ayudas a la inversión inicial al mantenimiento de la inversión en cuestión por un período mínimo de cinco años.
(60) En este caso concreto no se puede excluir, en algunos casos particulares, que las exenciones cubran una parte del precio de salvamento de un establecimiento o de algunos activos (como terrenos, edificios, fábrica o máquinas) como una ayuda compatible, a reserva del mantenimiento de la inversión por un período mínimo de cinco años. Esta última condición, que no es requerida expresamente por el artículo 44 septies, sin embargo habría podido cumplirse en algunas situaciones particulares.
(61) Finalmente, según el punto 4.8 de las Directrices, la intensidad de la ayuda debe diferir según la naturaleza de las regiones ayudadas. Para el período 2000-2006, las regiones seleccionables y los límites de intensidad aplicables en Francia resultan del mapa de ayudas de finalidad regional aprobado por decisión de la Comisión de 13 de marzo de 2000 en el asunto N 45/2000. El régimen objeto de la presente Decisión no prevé ninguna limitación de la intensidad de las ayudas en forma de ventaja fiscal. Sin embargo, procede considerar que las ayudas concedidas de conformidad con este régimen son compatibles con el mercado común siempre que se hayan concedido a empresas situadas en regiones seleccionables, hasta un total de la intensidad autorizada en estas regiones y a condición de que la inversión se haya mantenido por un período mínimo de cinco años.
Ayudas en favor de las PYME
(62) En tercer lugar, en cuanto a las normas aplicables a las ayudas en favor de las PYME, conviene tener en cuenta inmediatamente que las medidas francesas no se limitan a las PYME y que, por lo tanto, el régimen no podría declararse compatible a este respecto.
(63) Sin embargo, en algunos casos concretos las ayudas podrían resultar conformes a las condiciones enunciadas por el Reglamento (CE) n° 70/2001 o, en su defecto, a los textos previos relativos a ayudas en favor de las PYME(30).
(64) El artículo 4 del Reglamento (CE) n° 70/2001 declara compatibles, dispensándolas de las obligaciones de notificación, las ayudas a la inversión en activos materiales e inmateriales en pequeñas empresas, hasta un total de una intensidad del 15 % o, para empresas medianas, del 7,5 %, a condición de cumplir las condiciones que enuncia. De conformidad con lo dispuesto en la letra c) del artículo 2 de ese Reglamento, una inversión en capital fijo realizada bajo la forma de adquisición de un establecimiento cerrado o que habría cerrado de no haber sido adquirido debe considerarse como una inversión en activos materiales.
(65) Por las razones enunciadas en el considerando 55, la Comisión considera que el régimen francés se aplica a casos de reactivación de un establecimiento que cerró o habría cerrado sin esta reactivación. Por consiguiente, las ayudas concedidas a PYME de conformidad con este régimen son compatibles con el mercado común en la medida en que cumplan las otras condiciones previstas por el Reglamento (CE) n° 70/2001.
(66) Las condiciones previstas por las Directrices de 1992 y 1996 no son más favorables las del Reglamento (CE) n° 70/2001, por lo que no es necesario analizarlas con más detalle.
Conclusión sobre la compatibilidad
(67) Considerado en su conjunto, el régimen es incompatible con el mercado común. Sin embargo, pueden declararse compatibles con el mercado común las ayudas concedidas de conformidad con este régimen que cumplan los criterios previstos en la Comunicación de 1979 sobre regímenes de ayudas de finalidad regional y en las Directrices de 1998 sobre ayudas de finalidad regional, así como las ayudas concedidas de acuerdo con el Reglamento (CE) n° 70/2001.
Recuperación y control del reembolso
(68) Las medidas examinadas se introdujeron en 1989. La Comisión solicitó información sobre ellas por primera vez en septiembre de 2001, interrumpiendo así la condición de diez años prevista por el Reglamento (CE) n° 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, relativo a las disposiciones de aplicación del artículo 87 del Tratado(31). Estas exenciones fiscales constituyen una ayuda ilegal al no haber sido notificadas a la Comisión por lo que las ayudas concedidas después de septiembre de 1991 deben ser reembolsadas.
(69) Dado que nunca se notificó, este régimen de ayudas es ilegal. Del mismo modo, son ilegales las ayudas situadas fuera del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001, de las normas de minimis aplicables anteriormente y del Reglamento (CE) n° 70/2001.
(70) En virtud de la práctica constante de toma de decisiones de la Comisión, las ayudas concedidas ilegalmente e incompatibles con el artículo 87 del Tratado deben ser reclamadas a los beneficiarios. Esta práctica fue confirmada por el artículo 14 del Reglamento (CE) n° 659/1999.
(71) Con arreglo a este artículo, el Estado miembro adoptará todas las medidas necesarias para recuperar la ayuda otorgada al beneficiario. Con el fin de establecer el número de casos afectados por la recuperación y en el marco de la leal cooperación entre los Estados miembros y la Comisión, ésta considera que Francia debe elaborar la lista de empresas que salen del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001, de las otras normas de minimis y del Reglamento (CE) n° 70/2001, y que no cumplen los criterios previstos en la Comunicación de 1979 sobre el régimen de ayudas de finalidad regional y por las Directrices de 1998 sobre ayudas de finalidad regional.
Conclusiones
(72) La Comisión constata que Francia ejecutó ilegalmente un régimen de ayudas consistente en exenciones fiscales para empresas que reactivaban empresas en crisis, violando así el apartado 3 del artículo 88 del Tratado. La Comisión considera que este régimen no puede justificarse sobre la base de las Directrices aplicables a las ayudas de salvamento y reestructuración de empresas en crisis ni de las normas aplicables a las ayudas de finalidad regional y que por lo tanto es incompatible con el mercado común.
(73) La Comisión insta a Francia a adoptar todas las medidas necesarias para la devolución por parte de los beneficiarios del régimen de la ayuda, sin perjuicio de los casos regulados por el Reglamento (CE) n° 69/2001 o de otras normas de minimis ni de los casos concretos en que los importes de la ayuda concedida se juzgaron total o parcialmente compatibles en aplicación de la Comunicación de 1979 sobre el régimen de ayudas de finalidad regional, de las Directrices de 1998 sobre ayudas de finalidad regional o del Reglamento (CE) n° 70/2001.
(74) La Comisión pide a Francia que le transmita el formulario adjunto relativo al estado actual del procedimiento de reembolso y que elabore una lista de beneficiarios afectados por dicho reembolso.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
El régimen de ayudas estatales previsto en el artículo 44 septies del Código General de Impuestos (Code général des impôts), en forma de exenciones fiscales en favor de empresas que reactivan empresas en crisis, ejecutado por Francia violando el apartado 3 del artículo 88 del Tratado es incompatible con el mercado común, sin perjuicio de los artículos 2 y 3.
Artículo 2
Las exenciones concedidas de conformidad con el régimen contemplado en el artículo 1 no constituyen ayudas estatales si cumplen las condiciones enunciadas en el Reglamento (CE) n° 69/2001 o las normas de minimis aplicables en el momento de su concesión.
Artículo 3
Las ayudas concedidas de conformidad con el régimen contemplado en el artículo 1 que cumplen las condiciones enunciadas en la Comunicación de 1979 sobre los regímenes de ayudas de finalidad regional, en las Directrices de 1998 sobre las ayudas estatales de finalidad regional o en el Reglamento (CE) n° 70/2001, son compatibles con el mercado común siempre que no sobrepasen las intensidades admisibles.
Artículo 4
Francia deberá suprimir el régimen de ayudas citado en el artículo 1.
Artículo 5
Francia adoptará todas las medidas necesarias para obtener de sus beneficiarios la recuperación de las ayudas concedidas de conformidad con el régimen contemplado en el artículo 1 y distintas de las contempladas en los artículos 2 y 3, que han sido puestas a su disposición ilegalmente.
La recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional, siempre que éstos permitan la ejecución inmediata y efectiva de la presente Decisión. La ayuda recuperable devengará intereses desde la fecha en que estuvo a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación efectiva. Los intereses se calcularán sobre la base del tipo de referencia utilizado para el cálculo del equivalente de subvención de las ayudas regionales, de conformidad con la Comunicación de la Comisión relativa a los tipos de interés aplicables a efectos de la recuperación de ayudas concedidas ilegalmente.
Artículo 6
En el plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, Francia informará a la Comisión de las medidas que adopte para la ejecución de la misma.
Artículo 7
Francia facilitará esta información sobre la base del formulario adjunto y elaborará una lista exhaustiva de las empresas que se beneficiaron de las exenciones concedidas de conformidad con el régimen contemplado en el artículo 1 y de los importes pagados en cada caso.
Francia elaborará una lista de las empresas beneficiarias de las ayudas concedidas de conformidad con el régimen contemplado en el artículo 1 que no cumplen las condiciones estipuladas en el Reglamento (CE) n° 69/2001, en las normas de minimis aplicables en el momento de la concesión de la ayuda, en el Reglamento (CE) n° 70/2001, en la Comunicación de 1979 sobre regímenes de ayudas de finalidad regional o en las Directrices de 1998 sobre ayudas estatales de finalidad regional. Esta lista precisará también los importes de la ayuda recibida por cada empresa.
Artículo 8
El destinatario de la presente Decisión será la República Francesa.
Hecho en Bruselas, el 16 de diciembre de 2003.

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