Document ID: 32001D0371

Kommissionens beslutning
af 21. december 2000
om den fritagelse for mineralafgifter efter gødningsloven, som Nederlandene påtænker at indrømme
(meddelt under nummer K(2000) 4404)
(Kun den nederlandske udgave er autentisk)
(2001/371/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med denne artikel(1), og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1) Ved brev af 7. oktober 1999, indgået den 13. oktober 1999, gav Nederlandene Kommissionen meddelelse om nogle fritagelser for de mineralafgifter, som blev indført ved gødningsloven. Ved brev af 10. januar 2000, indgået den 12. januar 2000, blev der givet yderligere oplysninger.
(2) Ved brev af 20. marts 2000 underrettede Kommissionen Nederlandene om sin beslutning om at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, vedrørende de foreslåede fritagelser for mineralafgifter.
(3) Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til støtteforanstaltningen.
(4) Kommissionen har ikke modtaget bemærkninger fra interesserede parter.
(5) Ved brev af 17. maj 2000 gav de nederlandske myndigheder yderligere oplysninger.
II. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(6) Ifølge ordningen i gødningslovens kapitel IV kræves der et obligatorisk bogføringssystem for mineraler på de enkelte bedrifter, og der fastsættes lofter over fosfat- og nitratudledninger i miljøet pr. bedrift. Hvis udledningerne overstiger disse maksimumsmængder, skal der betales afgifter for disse mængder. Afgifterne opkræves kun, hvis den samlede mængde fosfat og kvælstof, der tilføres en bedrift, minus den samlede mængde mineraler, der fjernes, i et kalenderår overstiger normerne for tilladt udvaskning af fosfat og kvælstof i miljøet (såkaldte "udvaskningsnormer"). Hvis en bedrift træffer effektive foranstaltninger, f.eks. fjerner gødning, som ikke må spredes på markerne, skal den ikke betale afgifter.
(7) Ifølge den foreslåede foranstaltning er små bedrifter ("hobbylandbrug") og havecentre helt fritaget for de mineralafgifter, der er fastsat i gødningsloven. Gartneribrug, der dyrker afgrøder i væksthuse eller på vækstmedium, er delvis fritaget.
A. FRITAGELSE AF SMÅ BEDRIFTER (HOBBYLANDBRUG)
(8) Ifølge gødningslovens artikel 38 er bl.a. ekstensive husdyrbrug i forvejen fritaget, fordi loven tager sigte på bedrifter med de største miljørisici, og den kategori tilhører ekstensive husdyrbrug principielt ikke.
(9) Grunden til, at små, ekstensive husdyrbrug (hobbylandbrug) fritages, er, at de måske ikke alle opfylder de formelle krav i gødningslovens artikel 38. Tanken bag fritagelsen er, at sådanne bedrifters produktion af husdyrgødning er så begrænset, at den nemt kan bortskaffes. Fritagelsen gælder for bedrifter, der i gennemsnit ikke har mere end tre storkreaturer(3) og tre ha landbrugsjord i et kalenderår, og som ikke anvender husdyrgødning eller anden organisk gødning. Hobbylandbrug er også fritaget for den afgift, som skal dække myndighedernes omkostninger ved gennemførelsen af gødningsloven.
B. FRITAGELSE AF GARTNERIBRUG
(10) Gartneribrug, der dyrker afgrøder i væksthus (i det følgende benævnt "gartneribrug på jord") eller på vækstmedium (i det følgende benævnt "gartneribrug på vækstmedium"), er delvis fritaget. Grunden hertil er, at der i afgiftsordningen ikke tages hensyn til de særlige forhold, der gør sig gældende for gartneribrug på jord og gartneribrug på vækstmedium.
(11) Ifølge ordningen kan højst 460 kg fosfat og 800 kg kvælstof pr. hektar vækstmedium eller driftsbygning, der rent faktisk anvendes til gartneribrug, fritages for afgift.
(12) Ifølge gødningslovens artikel 54 er kunstgødning midlertidigt fritaget med hensyn til bestemmelse af fosforindholdet. Der gælder derfor en tilsvarende fritagelse for gartneribrug.
C. FRITAGELSE AF HAVECENTRE
(13) Havecentre får leveret gødning for at videresælge den til private. De er fritaget for mineralafgifterne. Desuden gælder det administrative krav om, at der skal udfærdiges et bevis for levering af husdyrgødning eller organisk gødning, ikke for havecentre som sælgere og privatpersoner som købere.
(14) For havecentre, der samtidig driver gartneribrug, gælder den delvise fritagelse, som også gælder for gartneribrug.
D. KOMMISSIONENS BEGRUNDELSE FOR AT HAVE BESLUTTET AT INDLEDE PROCEDUREN
(15) Selv om de nederlandske myndigheder mener, at afgiftsfritagelserne er begrundet i "systemets karakter eller forvaltning" som omhandlet i meddelelse fra Kommissionen om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne(4) (i det følgende benævnt "meddelelse om direkte beskatning"), og at der derfor ikke er tale om støtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1, har de anmeldt ordningen til Kommissionen til undersøgelse.
(16) Ifølge punkt 23 i meddelelse om direkte beskatning betyder den differentiering, der er forbundet med visse foranstaltninger, ikke nødvendigvis, at de må betragtes som statsstøtte. Dette er tilfældet bl.a. ved foranstaltninger, hvis økonomiske begrundelse gør dem nødvendige eller funktionelle i forhold til skattesystemets effektivitet. Medlemsstaten skal imidlertid kunne give en sådan begrundelse.
(17) De nederlandske myndigheder har givet følgende begrundelse:
(18) Med hensyn til hobbylandbrug: Formålet med den mineralafgiftsordning, der er fastsat i gødningsloven, i det følgende benævnt "Minas-ordningen", er at regulere udledningen i miljøet af fosfat og kvælstof på bedriftsniveau. Minas-ordningen har ikke private, der kun holder nogle få dyr, som målgruppe, fordi der ikke er tale om en landbrugsbedrift og heller ikke om nogen større miljørisiko. Er der tale om en person, der kun holder nogle få dyr, men som også kun har ganske lidt jord, kan det være, at vedkommende ikke overholder den grænse på 2,5 storkreaturer pr. hektar, der er fastsat i lovens artikel 38, og dermed ikke kan blive fritaget for mineralafgifter. For at undgå, at private med ikke erhvervsmæssigt husdyrhold skal betale afgifter, fritager den foreslåede foranstaltning såkaldte hobbylandbrug. Grænsen for ikke erhvervsmæssigt husdyrhold er fastsat til højst tre storkreaturer uanset areal.
(19) Med hensyn til gartneribrug og havecentre, der driver gartneribrug: Normerne på 460 kg fosfat og 800 kg kvælstof for gartneribrug og havecentre, der driver gartneribrug, er baseret på undersøgelsesresultater fra "Proefstation voor de Bloemisterij en Glasgroenten" (forskningscenter for blomsterdyrkning og væksthusdyrkning af grøntsager) vedrørende væksthusafgrøders fosfat- og kvælstofoptagelse. Deraf fremgår det, at væksthusafgrøders optagelse er på gennemsnitligt 460 kg fosfat og 800 kg kvælstof om året. Optagelsen er altså meget større end, når afgrøderne dyrkes på friland. Dette er også logisk i betragtning af, at produktionen ved væksthusdyrkning er otte gange så stor som ved dyrkning på friland. Ved at fosfat- og kvælstofnormerne bringes i overensstemmelse med fosfat- og kvælstofoptagelsen, undgås det, at bedrifterne med urette kommer til at betale afgifter. Dette er da også grunden til, at disse normer er højere end dem, der er fastsat for jordbrugsbedrifter, og normerne i Rådets direktiv 91/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget(5) (i det følgende benævnt "nitratdirektivet").
(20) Med hensyn til havecentre, der får leveret gødning for at videresælge den til private, er den leverede mængde gødning i sidste ende identisk med den solgte mængde.
(21) Kommissionen har ikke fundet denne forklaring fyldestgørende til at kunne konkludere, at de forskellige fritagelser er begrundet i ordningens karakter eller økonomi.
(22) Ifølge gødningslovens artikel 38 er ekstensive husdyrbrug fritaget. Nogle hobbylandbrug kan uanset deres begrænsede størrelse være økonomiske aktører. Der gøres opmærksom på, at der i landbrugssektoren ikke gælder nogen de minimis-regel(6). At indrømme hobbylandbrugere, som ikke opfylder de formelle betingelser for fritagelse, en yderligere fritagelse, synes ikke begrundet i systemets karakter eller forvaltning. Endvidere forekommer det ikke på sin plads nu at anvende kriteriet tre storkreaturer (uanset arealet, men under alle omstændigheder under tre hektar), når den almindelige fritagelse i artikel 38 er baseret på kriteriet 2,5 storkreaturer (pr. ha).
(23) Hvad angår fritagelsen af gartneribrug forekommer det med hensyn til "systemets karakter eller forvaltning" rimeligt at sidestille jorden eller vækstmediet i driftsbygningen med landbrugsjord og så anvende de samme inputnormer. En normal anvendelse af in- og outputordningen vil derfor sikre lige behandling og dermed ikke udgøre statsstøtte. I det foreliggende tilfælde synes de mængder, der kan tilføres, dog at være meget større (460 kg fosfat pr. ha og 800 kg kvælstof pr. ha). Derfor synes der heller ikke i denne henseende at være nogen grund til at indrømme gartneribruget den foreslåede fritagelse.
(24) Fritagelsen af havecentre, der får leveret gødning for at videresælge den til private, kan betragtes som værende i overensstemmelse med "systemets karakter eller forvaltning", fordi den leverede mængde gødning i princippet svarer til den solgte mængde, og havecentret ikke selv udleder gødning i miljøet. Set ud fra det synspunkt er der ikke tale om støtte. Hvad angår havecentre, der selv driver gartneribrug, synes der imidlertid ikke at være nogen grund til at indrømme den foreslåede fritagelse, for så vidt som den samme ordning gælder for både gartneribrug på jord og gartneribrug på vækstmedium.
(25) Endelig nærer Kommissionen tvivl om, hvorvidt den nederlandske gødningslov og mineralafgiftsordningen er forenelige med nitratdirektivet. Den har sendt de nederlandske myndigheder en åbningsskrivelse, som de nederlandske myndigheder har besvaret, og som nu er ved at blive undersøgt yderligere. Mineralafgiftsordningen, på grundlag af hvilken bedrifterne fortsat kan overskride nitratdirektivets normer, såfremt de betaler afgifter, er måske uforenelig med nitratdirektivet. Det forhold, at landbrugerne kan overskride normerne, mod at de betaler en afgift, giver måske ikke tilstrækkelige garantier for, at normerne overholdes. De såkaldte udvaskningsnormer er stadig højere end normerne i nitratdirektivet, uden at der betales afgifter. Gødningslovens artikel 38 fritager allerede ekstensive husdyrbrug, for hvilke der fastsættes en maksimal mængde gødning, som må udbringes hvert kalenderår, udtrykt i kg fosfat i stedet for kvælstof som foreskrevet i nitratdirektivet, og denne mængde overskrider den maksimumsmængde, som er fastsat i direktivet. Indrømmes der yderligere fritagelser, kan denne situation blive forværret.
(26) Hvis hobbylandbrug fritages, ville der endvidere ikke være nogen regel, der garanterer, at normen i nitratdirektivet (170 kg N/ha/år) bliver overholdt. Nitratdirektivet indeholder ingen de minimis-undtagelse for små bedrifter. De nederlandske myndigheder har ikke påvist, at sådanne hobbylandbrug nødvendigvis overholder nitratdirektivets normer.
(27) Desuden ligger den tilladte mængde kvælstof for havecentre og gartneribrug langt over nitratdirektivets normer (170 kg kvælstof/ha - for en periode på fire år tillades der som undtagelse en maksimumsmængde på 210 kg). I mangel af oplysninger om nitratudvaskningen i vandet og i betragtning af, at den tilladte mængde kvælstof ligger langt over nitratdirektivets normer, har Kommissionen sin tvivl med hensyn til, hvilke følger de foreslåede fritagelser får for miljøet.
(28) Derfor har Kommissionen indledt proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2.
III. BEMÆRKNINGER FRA DE NEDERLANDSKE MYNDIGHEDER
(29) Ved brev af 17. maj 2000 til Franz Fischler fremsatte den nederlandske minister for landbrug, naturforvaltning og fiskeri argumenter for, at Kommissionens udtalelse ved indledningen af proceduren skulle tages op på ny. Ved brev af 3. juli 2000 bekræftede de nederlandske myndigheder, at dette brev skal betragtes som Nederlandenes officielle fremsættelse af bemærkninger som svar på indledningen af proceduren efter artikel 6, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999(7).
(30) De nederlandske myndigheders oplysninger er sammenfattet i det følgende.
(31) De nederlandske myndigheder påpeger, at Kommissionen med urette sidestiller de foreslåede foranstaltninger med en afgiftsfritagelse og dermed med tab af skatteprovenu, der udgør statsstøtte. Kommissionen tager ikke højde for afgifternes prohibitive karakter. Formålet med Minas-ordningen er ikke at skabe indkomster for staten, men derimod at regulere brugen af gødning. Ordningen kan altså sammenlignes med bøder, der pålægges ved overtrædelse af strafferetlige bestemmelser. I betragtning af foranstaltningens indhold og formål kan den ikke betragtes som en skatteforanstaltning, hvor fritagelse herfor udgør statsstøtte efter traktatens artikel 87.
(32) Endvidere anfører de nederlandske myndigheder, at de ikke anfægter Kommissionens ret til på grundlag af nitratdirektivet at gøre indsigelse mod normerne i den nederlandske gødningspolitik. Kommissionens indsigelser skal imidlertid behandles inden for rammerne af nitratdirektivet og ikke efter en procedure vedrørende statsstøtte.
(33) Endelig hævder de nederlandske myndigheder uden at anføre yderligere argumenter, at de foreslåede fritagelser begrundes fuldstændigt i Minas-ordningens karakter og formål.
IV. VURDERING
(34) Da der ikke er forelagt yderligere oplysninger, består den tvivl, som fik Kommissionen til at indlede proceduren over for de foreslåede fritagelser, fortsat.
(35) Traktatens artikel 87, stk. 1, fastsætter følgende: "Bortset fra de i denne traktat hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne."
(36) Ifølge den foreliggende ordning yder en medlemsstat støtte til bestemte bedrifter, fordi de bliver fritaget for visse afgifter. At ordningen kan sammenlignes med bøder, der pålægges ved overtrædelse af bestemte strafferetlige bestemmelser, ændrer ikke ved det forhold, at Minas-ordningen opfattes som en afgiftsordning. Undtagelser derfra kan udgøre statsstøtte. Denne støtte kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Der foregår en betydelig handel på tværs af grænserne med levende dyr og gartneriprodukter. Selv om en medlemsstat har indført en bødeordning, kan det endvidere hævdes, at fritagelser for en sådan almengyldig bødeordning alligevel kan betragtes som statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Ifølge EF-Domstolen er støttebegrebet mere generelt end tilskudsbegrebet, fordi det ikke blot omfatter positive ydelser såsom selve tilskuddene, men ligeledes de indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved, uden at være tilskud i ordets egentlige forstand, er af samme art og har samme virkninger(8). Da andre bedrifter pålægges afgifterne (eller "bøderne"), forbedres de fritagne bedrifters konkurrencemæssige stilling. I modsætning til, hvad de nederlandske myndigheder argumenterer, kan det på grundlag af ordningens karakter og formål ikke udelukkes, at det drejer sig om statsstøtte. Også Domstolen og Retten har flere gange bekræftet, at der i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, ikke sondres under hensyn til grundene til eller til hensigten med de statslige interventioner, men bestemmelsen definerer disse i kraft af deres virkninger(9). Virkningerne af den foreliggende foranstaltning består i en fordel for bestemte bedrifter, som fritages for visse afgifter.
(37) De argumenter, som de nederlandske myndigheder fremsatte, før proceduren blev indledt, med hensyn til den ikke-erhvervsmæssige karakter og det forhold, at de såkaldte hobbylandbrug ikke er landbrugsbedrifter(10) (jf. betragtning 18), må også afvises. Den ikke-erhvervsmæssige karakter er en ren påstand. Således svarer f.eks. tre storkreaturer til ca. 250 læggehøner, jf. fodnote 3. Ifølge de foreslåede kriterier har den begunstigede blot kun ganske lidt jord i forhold til antallet af husdyr og opfylder ikke betingelserne for den almindelige fritagelse i henhold til gødningslovens artikel 38 (højst 2,5 storkreaturer pr. hektar). Derfor kan den foreslåede foranstaltning udnyttes af særlige bedrifter med en erhvervsmæssig produktion af produkter i traktatens bilag I, som er eller kan være genstand for handel på tværs af grænserne. Følgelig forekommer foranstaltningen ikke begrundet i systemets karakter eller forvaltning.
(38) De nederlandske myndigheder har ikke fremsat nye argumenter for så vidt angår havecentre og gartneribrug.
(39) Derfor fastholder Kommissionen de indsigelser, den har fremsat mod den foreslåede delvise fritagelse af gartneribrug og havecentre, der driver gartneribrug. Med hensyn til fritagelsen af gartneribrug er det i tråd med "systemets karakter eller forvaltning" at sidestille jord eller vækstmedium i driftsbygningen med landbrugsjord og så anvende de samme inputnormer. I det foreliggende tilfælde tillades der imidlertid meget større mængder (460 kg fosfat pr. ha og 800 kg kvælstof pr. ha(11)). Der skal først erlægges afgifter, når disse mængder overskrides. Derfor er der ingen grund til at indrømme gartneribrug den foreslåede fritagelse, og de nederlandske myndigheder har heller ikke givet en sådan begrundelse. Hvad angår den delvise fritagelse af havecentre, der selv driver gartneribrug, er der, for så vidt der gælder samme ordning for gartneribrug på jord og gartneribrug på vækstmedium (dvs. med højere tilladte normer for fosfat og kvælstof, hvor der kun skal betales afgifter, når normerne overskrides), heller ingen grund til at indrømme den foreslåede fritagelse. Derfor betragtes foranstaltningen ikke som begrundet i "systemets karakter eller forvaltning".
(40) Fritagelserne er derimod i overensstemmelse med alle betingelserne i punkt 9 til 12 i "meddelelse om direkte beskatning" (som der kan henvises til ved analogi): a) foranstaltningen giver modtagerne en fordel, som mindsker de byrder, der normalt belaster deres budget; b) fordelen ydes af staten (tab af skatteprovenu); c) foranstaltningen kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, hvilket er tilfældet, når modtageren udøver en økonomisk aktivitet, der er genstand for samhandel mellem medlemsstaterne; d) endelig er foranstaltningen specifik eller selektiv.
(41) Denne form for støtte må betragtes som driftsstøtte. Støtten, der udelukkende går ud på at reducere de erhvervsdrivendes normale driftsomkostninger, giver kun modtagerne en tidsbegrænset økonomisk fordel, der ophører, så snart betalingerne indstilles, og kan især fordreje konkurrencevilkårene. En sådan støtte kan derfor ikke betragtes som støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav (artikel 87, stk. 3, litra a)), eller som støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner (artikel 87, stk. 3, litra c)).
(42) Der tillades normalt ikke driftsstøtte (jf. punkt 5.5.1 i EF-rammebestemmelserne for statsstøtte i landbrugssektoren(12)). En sådan støtte kan kun tillades, hvis den er midlertidig og degressiv, hvilket ikke er tilfældet her.
(43) Kommissionen afviser udtrykkeligt det argument, at proceduren vedrørende statsstøtte er blevet brugt eller misbrugt for at håndhæve nitratdirektivet. Undersøgelsen i henhold til EF-traktatens artikel 87 til 89 omfatter en undersøgelse af foreneligheden med anden EF-lovgivning. Det er tydeligt, at en procedure vedrørende statsstøtte aldrig må føre til resultater, der er i strid med traktatens særlige bestemmelser(13), i det foreliggende tilfælde traktatens artikel 174 (tidligere artikel 130 R) og den EF-lovgivning, som vedtages på grundlag heraf (jf. traktatens artikel 87, stk. 1). Endvidere gøres der opmærksom på, at der er indledt en særlig procedure over for Nederlandene for manglende anvendelse af nitratdirektivet(14), hvori Kommissionen på det tidspunkt vurderede, at den nederlandske lovgivning ikke er i overensstemmelse med nitratdirektivet. Under alle omstændigheder har Kommissionen bekræftet sine indsigelser over for den foreslåede skattefordel, uanset om ordningen er forenelig med nitratdirektivet, fordi denne fordel må betragtes som ren driftsstøtte.
V. KONKLUSION
(44) Af ovennævnte grunde er Kommissionen kommet til den konklusion, at de foreslåede afgiftsfritagelser for små bedrifter (hobbylandbrug), gartneribrug og havecentre, der driver gartneribrug, ikke er i Fællesskabets interesse og derfor ikke kan falde ind under undtagelsen i traktatens artikel 87, stk. 3, litra c).
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at den pågældende støtteforanstaltning er uforenelig med fællesmarkedet -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
De afgiftsfritagelser, som Nederlandene i henhold til Minas-ordningen påtænker at indrømme små bedrifter (hobbylandbrug), gartneribrug og havecentre, der driver gartneribrug, er uforenelige med fællesmarkedet. Støtteordningen må derfor ikke gennemføres.
Artikel 2
Nederlandene underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.
Artikel 3
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Nederlandene.
Udfærdiget i Bruxelles, den 21. december 2000.

Labels: 2
18
4
6