Document ID: 31999D0316

DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 27 aprile 1999
relativa all'applicazione dell'articolo 9 della direttiva 96/67/CE del Consiglio all'aeroporto di Berlino Tegel (Berliner Flughafen GmbH)
[notificata con il numero C(1999) 1066]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(1999/316/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea,
visto la direttiva 96/67/CE del Consiglio, del 15 ottobre 1996, relativa all'accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità(1), in particolare l'articolo 9, paragrafo 5,
vista la domanda di approvazione della decisione delle autorità tedesche del 26 gennaio 1999 e dopo aver consultato le citate autorità,
sentito il comitato consultivo,
considerando quanto segue:
I. L'AMBITO DI APPLICAZIONE DELLA DEROGA NOTIFICATA DAL GOVERNO DELLA REPUBBLICA FEDERALE DI GERMANIA
1. La notifica delle autorità tedesche
(1) Con lettera del 28 gennaio 1999, protocollata dalla Commissione il 29 gennaio, le autorità tedesche hanno chiesto l'approvazione della decisione del governo della Repubblica federale di Germania del 26 gennaio 1999 che prevede una deroga a favore dell'aeroporto di Berlino Tegel (Berliner Flughafen GmbH) intesa a:
- vietare l'esercizio dell'autoassistenza,
- e riservare all'aeroporto di Berlino Tegel (Berliner Flughafen GmbH) la prestazione di servizi a terzi,
per le categorie di servizi di cui ai punti 3, 4 (limitatamente alla movimentazione fisica delle merci e della corrispondenza tra l'aerostazione e l'aereo sia in arrivo che in partenza e in transito) ed ai punti 5.4 e 5.6 dell'allegato della direttiva.
Tale deroga è concessa ai sensi dell'articolo 9, paragrafo 1, lettere b) e d), della direttiva fino al 31 dicembre 2000.
(2) A norma dell'articolo 9, paragrafo 3 della direttiva, la Commissione ha pubblicato un estratto della decisione notificata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee(2) del 6 marzo 1999, invitando i soggetti interessati a presentare le loro osservazioni.
(3) A norma dell'articolo 9, paragrafo 5 della direttiva, la Commissione ha consultato il governo tedesco sul progetto di valutazione della Commissione il 22 e 24 marzo 1999.
Fondamento della deroga
(4) Le norme generali relative all'accesso al mercato dell'assistenza a terra sono definite agli articoli 6 e 7 della direttiva. Esse affermano il principio della più ampia liberalizzazione possibile per la maggior parte delle categorie di servizi di assistenza a terra. Per un aeroporto con un volume di traffico come quello di Berlino Tegel, la direttiva prevede il riconoscimento del diritto all'esercizio dell'autoassistenza a decorrere dal 1o gennaio 1998 e l'apertura del mercato dell'assistenza a terzi a partire dal 1o gennaio 1999. Tuttavia, a causa della situazione e della funzione particolare di un aeroporto, segnatamente dei problemi di sicurezza tecnica e di sicurezza pubblica, ma anche di spazio e di capacità, che possono caratterizzare alcuni settori nella maggioranza degli aeroporti, la direttiva non impone una liberalizzazione totale del mercato, ma prevede un'apertura minima tanto in materia di autoassistenza che di assistenza a terzi per quattro categorie di servizi forniti sulla pista, vale a dire in una zona particolarmente delicata dell'aeroporto. Tali categorie riguardano le operazioni in pista, l'assistenza bagagli, l'assistenza carburante e talune operazioni di assistenza merci e posta.
(5) L'articolo 9 della direttiva 96/67/CE del Consiglio ha tenuto conto anche del fatto che, in alcuni casi specifici, gravi problemi di spazio e di capacità possono impedire l'apertura del mercato al livello previsto. In tali casi, è ammessa l'introduzione di deroghe per un tempo limitato al fine di consentire all'aeroporto di risolvere tali difficoltà. Tali deroghe rivestono comunque un carattere eccezionale e non hanno l'obiettivo generale di garantire agli aeroporti un periodo di adeguamento supplementare oltre a quello già previsto all'articolo 1 della direttiva.
(6) Una deroga può essere concessa esclusivamente a causa di limiti specifici di spazio e di capacità. È in base a tale motivazione che le autorità tedesche hanno concesso la suddetta deroga, prevista dal paragrafo 3 del provvedimento tedesco "Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften" del 10 dicembre 1997(3) ("Regolamento sulla prestazione dei servizi a terra negli aeroporti e recante modifica di altre prescrizioni in materia di trasporto aereo") che recepisce la direttiva 96/67/CE nel diritto interno.
2. La situazione relativa all'assistenza presso l'aeroporto di Berlino Tegel
2.1. Descrizione dell'aeroporto
(7) Fino al 1990, l'aeroporto di Berlino Tegel serviva la zona ovest della città, l'aeroporto di Schönefeld serviva la zona est, mentre quello di Tempelhof era principalmente riservato alle operazioni militari. Dopo la riunificazione, Tegel è divenuto il principale aeroporto berlinese. Tuttavia, l'aumento stimato del traffico aereo su Berlino pari a circa il 24 % nel periodo 1996-2002, obbligherà non solo a mantenere in esercizio i tre aeroporti con una riapertura dell'aeroporto di Tempelhof al traffico civile almeno in un primo tempo, ma comporterà altresì problemi di capacità per l'aeroporto di Tegel, che è il più richiesto dai vettori sia per le sue infrastrutture esistenti che per la vicinanza alla città.
(8) L'incremento della domanda, unitamente ai problemi connessi ad un utilizzo scarsamente efficace della pista ed ai tempi troppo lunghi delle coincidenze che ne conseguono, hanno indotto la società che gestisce gli aeroporti berlinesi (BFG) ed i suoi partner a decidere di costruire il nuovo Aeroporto internazionale di Brandeburgo, sul sito attuale di Schönefeld, che è il solo a non essere gravato da carenze di spazio e vincoli ambientali. Tuttavia, in attesa della realizzazione del nuovo aeroporto, sarà l'aeroporto di Tegel, che nel 1997 ha gestito un flusso di circa 9 milioni di passeggeri, a dover accogliere la maggior parte del traffico. Infatti, la chiusura programmata dell'aeroporto di Tempelhof nel 2001-2002, costringerà Tegel a riassorbire gran parte di questo traffico fino al 2007, data in cui sarà messo in funzione il nuovo aeroporto.
2.2. L'assistenza a terra nell'aeroporto
(9) Alla data della decisione delle autorità tedesche, su 59 servizi di assistenza 54 erano già aperti alla concorrenza: si tratta, in particolare, di tutti i servizi in aerostazione più taluni servizi in pista come il servizio di ristorazione e il rifornimento di cherosene. Tali servizi comportano complessivamente l'intervento di 28 operatori. La deroga si riferisce ad alcuni servizi in pista che dal 1998 sono forniti esclusivamente da una controllata della BLAS (Berlin Lufthansa Airport Services) società in cui l'aeroporto detiene una partecipazione di maggioranza. Si tratta dell'assistenza bagagli (punto 3 dell'allegato alla direttiva), delle operazioni di caricamento, scaricamento e di trasporto tra l'aerostazione e l'aereo (punto 5.4), dell'assistenza all'avviamento dell'aereo (punto 5.6), e delle operazioni di assistenza merci e posta (punto 4).
II. LE DIFFICOLTÀ ADDOTTE DALLE AUTORITÀ TEDESCHE
(10) La decisione delle autoritàAa tedesche si basa sull'impossibilità di aprire il mercato relativamente alle citate operazioni per accogliere un operatore supplementare per via delle carenze di spazio e di capacità a livello della pista, sia che si tratti di un prestatore di servizi, sia che si tratti di un utente interessato a praticare l'autoassistenza.
1. I problemi di capacità
(11) La capacità di Berlino Tegel era stata fissata, al momento della sua costruzione, a 5,5 milioni di passeggeri. Tuttavia, dal 1990, il gestore dell'aeroporto si trova a far fronte ad un carico superiore del 60 % circa alla capacità a causa del rapido incremento del traffico passeggeri - 8,4 milioni di passeggeri - e del traffico merci: 24000 tonnellate nel 1996, a seguito di un incremento dell'80 % in dieci anni. In seguito ad un tale sviluppo, l'aeroporto che si trova nell'impossibilità di espandersi oltre il perimetro attuale e la cui parte nord è riservata all'uso militare, ha parzialmente supplito alle carenze di capacità con la creazione di nuove posizioni, l'installazione di banchi check-in supplementari, e la costruzione di locali per il personale e di parcheggi, al punto che oggi tutti gli spazi di riserva sono stati utilizzati completamente ed è impossibile aumentare le attività di assistenza nelle infrastrutture esistenti. L'aeroporto è utilizzato al limite della sua capacità. Tale limite, stimato a 18 partenze e arrivi all'ora per via dei problemi di assistenza, viene già oltrepassato diverse volte al giorno. Le previsioni di traffico evidenziano un aumento del numero di movimenti annui da 118000 nel 1996 a 125000 nel 2000. Allo stesso tempo, il numero di passeggeri dovrebbe passare da 8 a 10,2 milioni.
(12) L'utilizzo di tutta la capacità di assistenza impone, secondo le autorità tedesche, una cooperazione completa fra le diverse attività, soprattutto in pista. Inoltre, per ovviare alle carenze di capacità occorre spesso cambiare repentinamente le modalità di prestazione dei servizi di assistenza. Di fatto, l'aumento negli ultimi anni del numero di prestatori di determinati servizi in pista (ristorazione, carburante) non ha fatto che acuire le difficoltà di gestione del traffico sulle aree.
2. La carenza di spazio
A. Collocazione delle attrezzature
(13) Su 14500 m2 disponibili per le operazioni di assistenza, 10100 m2 possono effettivamente servire per la collocazione delle attrezzature e, secondo le autorità tedesche, tale spazio sarebbe interamente utilizzato. I restanti 4400 m2 consistono in zone operative accanto agli aeromobili che non possono essere assegnate ad un operatore particolare. Inoltre, la loro forma triangolare rende più difficoltoso il loro utilizzo.
(14) Il fabbisogno attuale di spazio a livello della pista è di 10700 m2 per l'insieme degli operatori (escludendo lo spazio necessario per le attrezzature invernali, che non sono collocate in appositi spazi, ma sono ripartite nelle officine e in vari altri luoghi); di tale superficie, 8000 m2 sono assegnati a BLAS e 2700 m2 agli altri operatori. Si stima dunque che la carenza di spazio attuale sia pari a 600 m2.
B. Il trattamento dei bagagli
(15) Il sistema attuale di trattamento dei bagagli è costituito da 9 sale di smistamento bagagli (7 adiacenti al terminal stesso e 2 nel prolungamento di questo) non comunicanti tra di loro. Le suddette sale, la cui superficie rispettiva è compresa fra i 300 ed i 450 m2, servono i voli sia degli aeromobili collegati mediante passerella situati davanti a ciascuna sala, sia degli aeromobili in posizione remota (remotesensing positions). Ognuna delle sale adiacenti al terminal è provvista di un nastro trasportatore "arrivi" e di due nastri "partenze". Le due sale supplementari si avvalgono di un sistema a doppio nastro continuo. Ogni sala di smistamento bagagli è fornita di locali per il personale. Secondo le autorità tedesche, la mancanza di spazio in queste sale impedisce di aumentare il numero degli operatori e solo il monopolio del servizio permette un servizio adeguato dei voli e il rispetto dei tempi delle coincidenze. Le dimensioni dei locali non permetterebbero, secondo la documentazione fornita, il parcheggio di tutti i carrelli vuoti in attesa e mancherebbe spazio per il flusso dei carrelli nel caso in cui diversi voli venissero serviti allo stesso tempo. Inoltre, la corrispondenza delle sale di smistamento bagagli a specifiche posizioni munite di passerella impedirebbe la distribuzione dei bagagli in sale diverse assegnate ai vari prestatori di servizi. Una distribuzione così concepita avrebbe ripercussioni negative sul funzionamento dell'aeroporto.
C. Locali riservati al personale
(16) La carenza di spazio riguarda anche i locali a disposizione del personale, che attualmente sono pieni in conseguenza dell'aumento del traffico e del numero dei prestatori di servizi. Le autorità tedesche ritengono che sia impossibile predisporne di nuovi a breve termine a causa dei problemi amministrativi che la costruzione di detti locali potrebbe comportare. D'altro canto, per accordi con la direzione, gli addetti alle operazioni di assistenza bagagli usufruiscono, per le pause di lavoro, di locali attigui alle sale di smistamento bagagli, mentre locali nuovi potrebbero essere costruiti solo in punti più distanti.
(17) Per la chiusura dell'aeroporto di Tempelhof, prevista nel 2001-2002, l'aeroporto di Schönefeld dovrebbe raggiungere in tale periodo i limiti di capacità. D'altra parte, la preferenza dei vettori per Tegel dovrebbe portare ad un incremento del traffico di questo aeroporto del 20 % da qui al 2002, con 10,2 milioni di passeggeri all'anno. Le autorità aeroportuali prevedono di dover far fronte a problemi di capacità sia nell'aerostazione, che sulla pista. Sulla pista, si ritiene che i metri quadri mancanti siano 700, il che fa salire la carenza complessiva a 1300 m2, e ciò solo in base all'aumento del traffico, senza tener conto delle conseguenze che potrebbero derivare dall'ingresso di un operatore supplementare.
3. Conseguenze dell'ingresso di nuovi operatori
(18) Secondo la documentazione fornita, l'ingresso di nuovi operatori comporterebbe un aumento dello spazio necessario in conseguenza dell'aumento delle attrezzature necessarie per le ore di punta di ogni operatore.
(19) Le autorità tedesche ritengono che gli effetti dipenderanno sia dal numero dei nuovi operatori, che dal volume e dalla struttura della loro attività e dalla loro politica commerciale.
(20) Gli studi condotti per conto dell'aeroporto tendono a dimostrare che ipotizzando l'ingresso di due nuovi operatori (prestatori di servizi o utenti che praticano l'autoassistenza) che operino secondo la stessa strategia attualmente seguita dal monopolista, ed assumendo una ripartizione del traffico fra Lufthansa per il primo operatore, British Airways e la controllata Deutsche BA per il secondo, e le compagnie restanti, per il terzo, il fabbisogno di spazio per la sistemazione delle attrezzature supplementari sarebbe pari a 3500 m2. La carenza complessiva di spazio ammonterebbe così a 4100 m2 e arriverebbe a 4800 m2 a partire dal 2000, a causa delle necessità create dall'aumento del traffico. Tuttavia, dai documenti complementari forniti dalle autorità aeroportuali, gli spazi richiesti per le attrezzature da taluni prestatori sembrerebbero molti di più, tanto che la superficie in oggetto sarebbe in media intorno ai 6500 m2.
(21) Secondo le autorità tedesche, detti studi non hanno sufficientemente tenuto conto dell'impatto che avrebbe l'ingresso di nuovi operatori sul mercato del monopolista, e dunque della diminuzione di attrezzature e personale di quest'ultimo, e dunque delle sue necessità di spazi. Tuttavia, esse ritengono che in ragione della carenza già esistente di 600 m2, non sarà possibile reperire lo spazio sufficiente per l'ingresso di un nuovo operatore.
(22) La documentazione fornita evidenzia inoltre una situazione critica per quanto riguarda la circolazione sul piazzale dell'aeroporto, che sarà molto difficile da coordinare con l'aumento del numero di operatori, considerato che l'aeroporto è già al limite della sua capacità. L'aumento del traffico, dovuto oltre che al numero, anche alla varietà delle attrezzature, imporrà una riorganizzazione delle corsie che avrà ripercussioni sulla capacità dell'aeroporto stesso, comportando ritardi considerevoli che si stima nell'ordine del 32 % nel 2002, a fronte dell'attuale 12 %.
(23) Lo studio evidenzia un incremento del traffico sul piazzale tra il 20 ed il 50 % con l'ingresso di un solo operatore; tale aumento potrebbe arrivare fino al 140-160 % al punto di incrocio a nord, comportando gravi problemi di sicurezza.
(24) Tuttavia, l'aeroporto dichiara essere pronto a consentire l'ingresso di un altro operatore, purché ciò incida solo minimamente sulla capacità di spazio e di circolazione sulla pista.
III. LE OSSERVAZIONI DEI SOGGETTI INTERESSATI
(25) A norma dell'articolo 9, paragrafo 3, della direttiva, i soggetti interessati sono stati invitati a presentare le loro osservazioni in merito alla notifica delle autorità tedesche. Le varie compagnie che hanno espresso la loro opinione insistono innanzi tutto sul fatto che l'aeroporto, benché a conoscenza da diversi anni degli obblighi a lui incombenti in virtù della direttiva, non ha preso nessuna misura intesa a prevenire i disagi addotti e permettere l'apertura del mercato.
(26) Sarebbe possibile ovviare all'attuale carenza di 600 m2 addotta dall'aeroporto senza problemi, e nuovi spazi potrebbero essere ricavati mediante l'ottimizzazione delle superfici esistenti. In particolar modo si propone di spostare le attrezzature invernali che potranno essere sistemate in locali più distanti dall'aeroporto, liberando così spazi a livello delle posizioni da 51 a 56 nella parte ovest. Inoltre, le varie compagnie ritengono che l'aeroporto non abbia tenuto conto della perdita di mercato del monopolista in seguito all'ingresso di un nuovo operatore.
(27) Per quanto riguarda le previsioni sul volume di traffico, queste sarebbero sovradimensionate, come dimostrano le ultime tendenze, e la capacità occorrente deve dunque essere rivista verso il basso. A livello del trasporto e del trattamento dei bagagli, considerata la possibilità attuale di gestire tre voli simultaneamente nelle sale di smistamento bagagli, non dovrebbero esserci problemi per l'ammissione di un secondo prestatore di servizi, tenuto conto dello spazio esistente in ogni sala di smistamento e del fatto che il numero di carrelli è proporzionale al numero dei voli e non a quello dei prestatori. L'organizzazione in questo settore non presenterebbe alcun problema, poiché continuerà ad essere di competenza dell'aeroporto. Il problema dello spazio, sia a livello della pista che per quanto riguarda il trattamento dei bagagli, risiederebbe innanzi tutto, secondo le compagnie interpellate, nella cattiva gestione dello spazio stesso e nella cattiva organizzazione.
(28) Relativamente allo spazio destinato al personale, si ammette che sarebbe problematico accogliere tutto il personale di un altro operatore. Tuttavia, il ricorso a strutture leggere, oppure la locazione di aree all'esterno del perimetro dell'aeroporto potrebbe risolvere il problema per i nuovi prestatori di servizi, mentre quelli già presenti nell'aeroporto non ne avrebbero necessariamente bisogno. In generale, le compagnie che hanno espresso la loro opinione stimano che la situazione dell'aeroporto di Berlino Tegel, a prescindere dall'entità dell'aumento del traffico, rischia di deteriorarsi nei prossimi anni, ma che tale processo non dipende dalla presenza di un solo o di molteplici prestatori di servizi sulla pista.
IV. VALUTAZIONE DELLA DEROGA IN BASE ALLE DISPOSIZIONI DELLA DIRETTIVA 96/67/CE
1. Le norme vigenti in materia di assistenza
1.1. Le possibilità di limitare l'accesso al mercato
(29) La direttiva 96/67/CE del Consiglio prevede un'apertura differenziata del mercato in funzione delle modalità di prestazione dei servizi di assistenza (autoassistenza o prestazione a terzi) e del volume di traffico dell'aeroporto.
(30) I principi generali sull'esercizio dell'assistenza per le categorie di servizi indicate dalle autorità tedesche sono definiti all'articolo 6, paragrafo 2, e dall'articolo 7, paragrafo 2, della direttiva. Tali principi sono stati recepiti nelle disposizioni dell'articolo 3, paragrafo 2, del provvedimento tedesco che attua la direttiva. Ai sensi delle disposizioni della direttiva, gli Stati membri possono riservare l'esercizio dell'autoassistenza ad almeno due utenti. Questi ultimi devono essere scelti in base a criteri pertinenti, obiettivi, trasparenti e non discriminatori. Per la selezione dei prestatori di servizi dev'essere indetta una gara d'appalto. Conseguentemente, in applicazione dell'allegato 5 del provvedimento "Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlichter Vorschriften"(4) del 10 dicembre 1997 che recepisce la direttiva nel diritto tedesco, l'aeroporto di Berlino Tegel è tenuto ad aprire il mercato dell'assistenza a terzi ad un altro prestatore di servizi, e dovrà altresì permettere l'esercizio dell'autoassistenza a due utenti per quelle attività per cui è consentito limitare il numero di prestatori o utenti a norma degli articoli 6.2 e 7.2 della direttiva.
(31) Tuttavia, laddove per difficoltà specifiche di spazio o di capacità disponibili, specialmente in funzione della congestione e del coefficiente di utilizzazione delle superfici, risulti impossibile autorizzare l'esercizio del diritto all'autoassistenza o la prestazione di assistenza a terzi ai livelli previsti dalla direttiva, lo Stato membro di cui trattasi può, a norma dell'articolo 9, paragrafo 1, lettere b) e d), ammettere un solo operatore a prestare assistenza a terzi e vietare o limitare a un solo utente l'esercizio del diritto all'autoassistenza.
Tuttavia, a norma dell'articolo 9, paragrafo 2, una simile deroga deve:
- specificare la categoria o le categorie di servizi cui si applica la deroga ed i vincoli specifici di spazio o di capacità disponibile che la giustificano;
- essere accompagnata da un piano di misure adeguate mirante a superare detti vincoli.
Inoltre, sempre a norma dell'articolo 9, paragrafo 2, la deroga non deve:
- pregiudicare indebitamente gli obiettivi della direttiva;
- dar luogo a distorsioni della concorrenza;
- essere più ampia del necessario.
(32) Come ricordato dalla Commissione nelle sue decisioni del 14 gennaio 1998, relative agli aeroporti di Francoforte e Düsseldorf(5), l'obiettivo principale della direttiva è la liberalizzazione dei servizi di assistenza a terra. Le limitazioni imposte a terzi costituiscono restrizioni alla libera prestazione di servizi da parte di tali soggetti. Per analogia con le misure statali che limitano la libera prestazione di servizi(6), le misure suscettibili di precludere o di vietare la libera iniziativa dei prestatori di servizi - o come nel caso di specie quella degli utenti che intendono praticare per conto proprio i servizi in questione - anche se si applicano indistintamente ai prestatori o utenti nazionali e a quelli di altri Stati membri, devono essere giustificate da esigenze imperative di interesse pubblico che non siano di natura economica e devono inoltre essere proporzionate agli obiettivi perseguiti.
1.2. Procedura
(33) Le autorità tedesche si sono impegnate a subordinare l'entrata in vigore della decisione di deroga alla decisione della Commissione.
(34) Come nel caso delle due decisioni relative agli aeroporti di Francoforte e Düsseldorf(7), la Commissione deve basare la sua valutazione sui punti seguenti:
- la sussistenza e l'entità delle difficoltà addotte a motivazione della deroga e l'impossibilità dell'apertura del mercato al livello previsto dalla direttiva; a questo proposito possono essere presi in considerazione solo i problemi di spazio e/o di capacità;
- un piano di misure adeguate mirante a superare le difficoltà addotte, credibile, non subordinato a condizioni e che contenga un calendario di attuazione di tali misure;
- la conformità ai criteri di cui all'articolo 9, paragrafo 2, della direttiva, relativi al rispetto degli obiettivi della stessa, all'assenza di distorsioni della concorrenza e alla portata della misura.
(35) L'introduzione di una deroga non ha quindi l'obiettivo generale di concedere agli aeroporti un periodo di adeguamento più lungo di quello già previsto dall'articolo 1 della direttiva, ma deve consentire agli aeroporti di superare le difficoltà particolari che possono emergere al momento dell'apertura del mercato. Ogni deroga deve pertanto essere esaminata in funzione delle particolari difficoltà addotte a motivazione dell'impossibilità di aprire il mercato entro i termini previsti. Inoltre, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, qualsiasi eccezione deve essere interpretata restrittivamente e la portata di una deroga deve essere determinata tenendo conto delle finalità della misura in questione(8).
(36) La presente deroga deve essere dunque esaminata alla luce delle considerazioni sopra esposte.
(37) A norma dell'articolo 9, paragrafo 4, della direttiva, la Commissione ha effettuato un esame approfondito delle carenze di spazio e di capacità addotte, dell'adeguatezza della decisione adottata dalle autorità tedesche rispetto a tali carenze e delle misure proposte per superarle. Nella sua valutazione, la Commissione si è basata sulla documentazione fornita dalle autorità tedesche come pure su un sopralluogo effettuato all'aeroporto di Berlino Tegel, nonché sulla perizia tecnica effettuata su sua richiesta dalla società Aerotec. La Commissione ha infine tenuto conto delle osservazioni presentate dall'aeroporto e dal governo tedesco sull'analisi della Commissione, e più particolarmente delle osservazioni relative ai vincoli di spazio nei locali di riposo del personale, adiacenti ai locali per lo smistamento dei bagagli. Le autorità tedesche ritengono che la Commissione abbia sottovalutato il problema, e confermano la propria posizione relativamente all'impossibilità di accogliere un secondo prestatore di servizi nei locali adibiti allo smistamento dei bagagli. Contestano infine la stima della Commissione quanto allo spazio di cui avrebbe bisogno un secondo prestatore, valutato a 1200 m2.
2. Esame delle difficoltà addotte dalle autorità tedesche
2.1. Disponibilità di spazio
A. Spazio per la collocazione delle attrezzature
(38) Per quanto riguarda le posizioni collegate mediante passerella, sia la disposizione delle posizioni stesse che il loro impiego per vari tipi di aeromobili mostrano che l'utilizzo di questa area ai fini dello stazionamento del materiale di assistenza è ottimale, e che non è possibile liberare spazio supplementare. Tuttavia, nel sopralluogo presso gli impianti dell'aeroporto si è rilevato che un elevato numero di veicoli privati era parcheggiato nelle adiacenze del terminal e delle sale di smistamento bagagli. Difficilmente potrà essere obiettato che tali veicoli devono essere impiegati a fini operativi, come la supervisione delle operazioni in pista, poiché la neve che quel giorno era caduta ha mostrato chiaramente che i suddetti veicoli non erano stati spostati per almeno 5 ore - fra le ore 10 e le ore 15 - dopo l'ultima precipitazione di neve, vale a dire per la maggior parte della giornata lavorativa. Il parcheggio dei carrelli portabagagli in attesa sembrerebbe perciò possibile in questa area.
(39) Ciò vale anche per gli impianti per l'assistenza merci e posta: i mezzi di assistenza parcheggiati in questo spazio non erano stati usati almeno fra le 10 e le 15. D'altra parte quando la Commissione ha proceduto al sopralluogo degli impianti e della pista nel pomeriggio non sono stati rilevati movimenti e non è stato prestato servizio di assistenza ad aerei. Poiché però le autorità aeroportuali hanno dichiarato che le attrezzature erano in uso, vale a dire che le attrezzature ivi stazionate erano destinate all'assistenza merci e non all'assistenza passeggeri (trasporto dei bagagli), si può dedurre che in quel momento di assoluta calma tutte le attrezzature impiegate per l'assistenza merci e posta sono ferme. Di fatto, l'ispezione delle aree di deposito delle attrezzature ha mostrato che non più della metà dello spazio era utilizzata.
(40) La perizia svolta per conto della Commissione, il confronto con situazioni analoghe in altri aeroporti, e le norme e pratiche raccomandate dall'Organizzazione dell'aviazione civile internazionale (ICAO) contraddicono la relazione che sostiene che lo spazio sul piazzale aeromobili è insufficiente. Tali norme e pratiche definiscono, infatti, gli spazi e le aree che devono essere lasciati liberi per le esigenze di sicurezza e quelli che possono essere occupati dalle attrezzature sulle posizioni di imbarco a seconda del tipo di aeromobili. Le norme suddette mostrano che, per quanto riguarda le posizioni TIPO (posizioni che richiedono la presenza di mezzi per lo spostamento degli aeromobili alla partenza), e tenuto conto della categoria delle posizioni di imbarco in questo punto, una superficie di 200 m2 circa potrebbe essere liberata da ambo i lati della prua dell'aereo. Prendendo in considerazione semplicemente 2 delle 6 posizioni esistenti in questo punto dell'aeroporto, una superficie di 800 m2 circa potrebbe rendersi così disponibile senza infrangere le norme di sicurezza stabilite dall'ICAO. È da tener presente che l'aeroporto conta in totale più di 20 posizioni remote TIPO cui si potrebbero applicare le suddette disposizioni. Non sembrerebbe quindi impossibile ricavare spazi grazie ad una gestione rigorosa delle operazioni in pista, che presuppone una chiara configurazione delle posizioni ed un uso razionale degli spazi e dei movimenti intorno all'aeromobile.
(41) La mancanza di spazio nel piazzale per la collocazione dei mezzi di assistenza di un secondo operatore non è stata dunque dimostrata dalle autorità tedesche.
B. Il trasporto dei bagagli
(42) Il trasporto dei bagagli fra l'aereo ed il terminal non sembra presentare problemi particolari. Le sale di smistamento bagagli situate al livello zero del terminal sono 7, più 2 sale aggiuntive dotate di un sistema a doppio nastro che serve allo stesso tempo gli arrivi e le partenze. Le 7 sale sono invece provviste di due nastri trasportatori per le partenze e di un nastro per gli arrivi. La superficie di ognuna di queste sale varia fra i 300 ed i 450 m2. Occorre rilevare che tutte le sale di smistamento - ad eccezione di quelle provviste di doppio nastro utilizzate unicamente per le posizioni remote - sono adibite al trattamento dei bagagli delle due posizioni munite di passerella situate di fronte ad esse, come pure di talune posizioni remote. Di conseguenza, il tempo di trasporto fra la posizione munita di passerella ed il sistema stesso è molto breve, e comporta quindi una rapida rotazione ed una necessità di carrelli piuttosto limitata.
(43) Lo spazio attribuito ed il sistema di circolazione a senso unico all'interno di ogni sala del terminal, permette, tenuto conto di sistemi analoghi esistenti in altri aeroporti, di ammettere un secondo operatore. Infatti, la perizia eseguita dalla Commissione rivela che a Berlino Tegel i carrelli in attesa sono sistemati all'interno del sistema. Di fatto, come è stato precisato nella decisione della Commissione relativa all'aeroporto di Colonia/Bonn(9), il numero di carrelli necessari all'interno del sistema dipende dal numero di voli da gestire in un determinato momento e non dal numero di operatori presenti. Spetta all'autorità aeroportuale stabilire in modo adeguato e non discriminatorio il numero di carrelli necessari all'assistenza delle operazioni di trasporto. Gli spazi all'esterno, e soprattutto una parte di quelli a fianco del terminal attualmente riservati al parcheggio di vetture private, di cui è fatto riferimento sopra, possono ospitare i carrelli in attesa.
(44) Allo stesso modo, il traffico all'interno delle sale di smistamento permette, senza problemi particolari, di ammettere un secondo operatore per il trasporto dei bagagli. Lo scaricamento dei bagagli non dura che pochi minuti, soprattutto per via della prossimità delle posizioni munite di passerella e non sembra impedire il servizio simultaneo dei voli in partenza ed in arrivo. D'altro canto, in base ai calendari dei voli, non è stata dimostrata l'impossibilità di servire due arrivi ed una partenza allo stesso tempo. Se confrontato con altri aeroporti dotati di un sistema analogo, come Heathrow, lo spazio all'interno della sala di smistamento - ed in particolare la corsia di circolazione al centro - così come il sistema di circolazione a senso unico, non impediscono la presenza di due, o addirittura tre trattori appartenenti a due imprese diverse che trainino carrelli simultaneamente. Non sussistono problemi di spazio tali da obbligare a spostare uno dei carrelli per farne passare altri.
C. Le altre operazioni in pista
(45) Nella relazione fornita dalle autorità tedesche non viene fatto alcun riferimento particolare alle altre operazioni in pista. Viene ribadito che lo spazio sul piazzale è sufficiente per il parcheggio dei mezzi di un secondo operatore. Per quanto riguarda il trasporto dei passeggeri in autobus verso le posizioni remote, il parcheggio di detti autobus in prossimità del terminal non sembra indispensabile, in quanto tali veicoli, come avviene in numerosi aeroporti come Londra-Heathrow, possono essere spostati rapidamente sul piazzale e possono restare in attesa o essere parcheggiati in aree più distanti, specialmente in prossimità delle posizioni remote.
(46) È evidente che, nella misura del possibile, lo spazio per il materiale e le operazioni di assistenza deve essere reperito principalmente in prossimità degli aerei o dei terminal, a seconda del tipo di operazione. Tuttavia, non si tratta che di una priorità. La direttiva precisa che lo Stato membro è tenuto a dimostrare l'impossibilità di un'apertura del mercato a livelli previsti. Lo Stato membro deve dimostrare la mancanza dello spazio necessario per assicurare la sistemazione del materiale e le operazioni previste senza dover espressamente fissare criteri di qualità per ogni collocazione. Nella fattispecie, tali materiali potrebbero essere sistemati nelle adiacenze delle posizioni 33, 34 e 35, dove le autorità aeroportuali hanno già previsto di liberare spazio. Tale sistema può in certi casi determinare difficoltà di gestione ma non determina comunque l'impossibilità di un'apertura. Saranno poi i soggetti interessati a decidere se, alla luce delle difficoltà che potranno eventualmente incontrare nell'esercizio delle proprie attività, sia o meno conveniente insediarsi nell'aeroporto.
D. I locali a disposizione del personale
(47) Dalla documentazione fornita dalle autorità tedesche si evince che le sale adibite al personale sono attigue ad ognuna delle sale di smistamento bagagli. Si tratta di almeno 7 (sette) sale di superficie pressoché analoga a quella delle sale di smistamento. La superficie riservata al personale si avvicina dunque ad un minimo di 1800 - 2000 m2. Le autorità tedesche hanno peraltro precisato che le suddette sale sono utilizzate non solo dall'attuale monopolista dei servizi, ma anche da altri prestatori e utenti che espletano taluni servizi di assistenza in aeroporto e d'altro canto, a causa della lontananza di certe sale dalle rispettive aree operative (site al lato opposto del terminal), gli addetti al trattamento bagagli delle sale di smistamento lontane fanno la loro pausa sul posto, con il consenso della direzione dell'aeroporto.
(48) Tuttavia, anche considerando che le suddette sale sono destinate al personale addetto a tutti i servizi di assistenza, si può arguire che, alla luce della normativa che regola le dimensioni e la gestione delle sale di ricreazione, lo spazio nel terminal permetterebbe di accogliere il personale necessario per il trattamento e il trasporto bagagli di un secondo prestatore, trattandosi del personale che per la sua funzione opera più vicino alle sale suddette. In questo spazio però non sarebbe possibile ammettere altro personale.
(49) Per quanto riguarda l'accoglimento del personale preposto alle operazioni di trasporto passeggeri, non è stata dimostrata l'impossibilità di poter disporre di strutture temporanee di tipo Algeco nei pressi di alcune aree remote, soprattutto delle posizioni 33, 34 e 35 in cui le autorità aeroportuali prevedono di allestire nuovi spazi per l'assistenza. Converrà quindi al potenziale prestatore di servizi interessato informarsi sulle difficoltà legate di esercizio della propria attività e ripartire il personale in funzione di esse.
Quanto sopra esposto vale anche per il trasporto dell'equipaggio.
(50) Se per le operazioni relative al trasporto dei passeggeri e dell'equipaggio non occorre che il personale addetto si trovi nell'immediata vicinanza del terminal o delle rispettive aree operative, una distanza eccessiva sarebbe invece più problematica per le attività di caricamento e scaricamento dell'aereo e la mancanza di spazio in prossimità non consentirebbe di ammettere un secondo operatore in pista.
(51) Il problema dei servizi di assistenza merci e posta è particolare in quanto tali operazioni sono eseguite in una zona distinta dell'aeroporto con apposite attrezzature e impianti, collocati in una sala per il personale addetto a talune operazioni di assistenza merci. La mancanza di posto per personale che necessita di stare vicino alla propria area operativa permette solo l'ingresso di operatori che già dispongano di locali per il personale e non ne abbiano bisogno di nuove. Considerata l'attuale assenza di operatori in questa parte dell'aeroporto, la Commissione ritiene che in ragione sia dello spazio esistente per il materiale che della mancanza di spazio in prossimità delle operazioni per il personale, sia ammissibile il rifiuto di un nuovo operatore, ma non il divieto di autoassistenza per le operazioni merci e posta previsto dalla deroga.
2.2. L'ingresso di nuovi operatori
(52) In generale la Commissione condivide il parere delle autorità tedesche secondo cui lo studio fatto eseguire dall'aeroporto non tiene conto della ripercussione che l'entrata nel mercato di un nuovo operatore potrebbe avere sulle attrezzature dell'attuale monopolista, né del fatto che ulteriori spazi potrebbero così essere liberati.
(53) Tuttavia, la Commissione riconosce che nel caso di un'acquisizione di una quota di mercato relativamente limitata, compresa fra il 10 e il 15 %, come è stato dimostrato da valutazioni in altri aeroporti a favore dei quali è stata concessa una deroga, tale riduzione può essere minima e l'attrezzatura del nuovo operatore può praticamente aggiungersi a quella del monopolista attuale.
(54) Per quanto riguarda lo studio sull'impatto dei nuovi operatori, le stime presentate appaiono ampiamente sovradimensionate.
(55) Prendendo come esempio l'autoassistenza praticata dal più grande vettore dell'aeroporto e sulla base dell'attuale calendario dei voli fornito dall'aeroporto, risulta che le attrezzature necessarie equivarrebbero a circa il 70 % di quelle attualmente utilizzate dall'aeroporto (per una superficie di circa 5600 m2). Partendo dal presupposto che non vi sarebbe proporzionalità fra l'apporto di attrezzature da parte del secondo operatore e la conseguente diminuzione delle attrezzature necessarie - e dunque di spazio - all'attuale monopolista, la perizia eseguita dalla Commissione stima detta diminuzione nella misura del 40 % (ossia 4000 m2). L'incremento netto dei metri quadri necessari sarebbe dunque del 30 % dello spazio attuale, ovvero di 2400 m2. Partendo dagli stessi presupposti, nel caso di ingresso di un operatore con una quota di mercato del 10-15 % - corrispondente alla stima solitamente effettuata dagli studi concernenti altri aeroporti che hanno fruito di deroghe - e assumendo che non ci sarà alcuna riduzione delle attrezzature dell'attuale monopolista, i metri quadri in più occorrenti sarebbero, secondo lo stesso calcolo, 1200. Come sopra accennato(10), nel rispetto delle norme stabilite dall'OACI, una tale superficie potrebbe essere ricavata già attorno a tre o quattro - o eventualmente cinque - delle 20 posizioni TIPO, sulla base della stima di 2000 m2, fornita dalle autorità tedesche. Orbene, un tale fabbisogno di spazi si avrebbe solo nell'estrema e poco probabile ipotesi che anche il nuovo operatore lavori nelle stesse ore di punta.
(56) L'indicazione degli spazi necessari, nell'ipotesi di ingresso di alcune imprese, effettuata dall'aeroporto, si basa sulla tesi secondo cui i nuovi operatori finirebbero per prestare tutti i servizi attualmente forniti dal monopolista, cosa che non appare realistica. Il fabbisogno di 1200 m2 da altri indicato appare perciò più proporzionato e l'analisi ha dimostrato che tale fabbisogno può essere soddisfatto.
(57) Il problema dell'aumento del traffico nei prossimi anni e della conseguente necessità di nuove posizioni e nuovi terminal è riconosciuto dalla Commissione. Tuttavia, le conseguenze dell'ingresso di un nuovo operatore sul numero di movimenti in pista appaiono sovrastimate. Questo incremento dipende innanzi tutto dal numero di movimenti degli aerei che nella fattispecie non supera i diciotto atterraggi e decolli/ora, per cui l'attraversamento delle corsie dalle posizioni remote può essere effettuato senza disagi per il traffico. Si richiede agli operatori particolare attenzione nei periodi di punta, fermo restando che spetta alle autorità aeroportuali fare osservare le regole per la circolazione sulle piste. In numerosi aeroporti europei vi sono molti movimenti intorno ai terminal molto più congestionati e l'attraversamento delle corsie avviene nel rigoroso rispetto delle norme di sicurezza.
Gli spazi disponibili nell'aeroporto permettono quindi di accogliere il materiale di un secondo operatore, sia nello spazio lungo il terminal, o attorno alla testa degli aerei nelle posizioni di imbarco, oppure nelle posizioni remote nel caso delle operazioni di trasporto passeggeri a mezzo bus. L'operatore potenzialmente interessato valuterà la propria convenienza ad operare alla luce dei vincoli di spazio che saranno comunicati conformemente alle disposizioni della direttiva. Tuttavia, lo spazio disponibile per i locali del personale non consente l'ammissione di un nuovo operatore per tutte le operazioni in pista. La concentrazione delle sale adibite al personale nel terminal permette l'apertura ad un secondo operatore limitatamente alle operazioni di trasporto bagagli (e di caricamento e scaricamento dell'aereo), dal momento che i conducenti degli autobus potrebbero utilizzare locali in aree più lontane. Per quanto attiene alle operazioni oggetto della deroga, i principi stabiliti dalla direttiva si possono applicare per un vettore che pratichi l'autoassistenza e che non abbia bisogno di spazi supplementari per il suo personale.
Il quinto considerando della direttiva precisa che "l'apertura dell'accesso al mercato è un provvedimento che deve contribuire alla riduzione dei costi di gestione delle compagnie aeree e al miglioramento della qualità offerta agli utenti". Se la direttiva deve avere un effetto utile è peraltro necessario che tale accesso al mercato sia effettivo. Un'apertura di diritto e non di fatto, come avviene dal primo gennaio 1998 per l'esercizio dell'autoassistenza, arrecherebbe pregiudizio agli obiettivi della direttiva. Un'apertura che contribuisca anche a migliorare i servizi offerti e a ridurre i prezzi pagati da vari utenti, come indicato nel quinto considerando, contribuirebbe invece al conseguimento degli obiettivi della direttiva, permettendo il nascere della concorrenza fra i prestatori di servizi. Dato che per alcune categorie di servizi ragioni di spazio consentono esclusivamente un'apertura limitata ad un unico nuovo operatore, solo l'arrivo di un operatore che presti servizi a terzi permette il conseguimento degli obiettivi di cui sopra.
3. Il piano di misure
(58) In conformità con le disposizioni dell'articolo 9, paragrafo 2, della direttiva, la documentazione fornita dalle autorità tedesche è accompagnata da un piano di misure adeguate mirante a superare i vincoli addotti.
(59) Un piano di ampliamento è stato stabilito dal gestore dell'aeroporto. Quest'ultimo prevede di aumentare la capacità dell'aeroporto costruendo un nuovo terminal ad est del terminal esistente. Sono previste modifiche delle aree di parcheggio attuali, la costruzione di un nuovo piazzale ed il trasferimento dell'entrata principale sul lato est e della torre, al fine di ridurre il sovraccarico attuale dell'incrocio delle corsie sul lato nord.
(60) Tuttavia la decisione definitiva sulla costruzione del nuovo terminal è subordinata al rilascio delle autorizzazioni amministrative prescritte, come pure alla volontà degli investitori nel progetto del futuro aeroporto di Berlino-Brandeburgo.
(61) Come sopra accennato, il piano di misure inteso a superare le difficoltà addotte deve essere credibile, inconfutabile e accompagnato da un calendario di esecuzione. L'incertezza della realizzazione stessa di questo progetto, e a maggior ragione della sua data di esecuzione, impedisce alla Commissione di considerare questo progetto come piano di misure ai sensi dell'articolo 9 della direttiva.
(62) Nondimeno, altri due provvedimenti sono stati presentati dalle autorità tedesche, e segnatamente:
- trasformazione di cinque aree attualmente adibite a prato in aree operative e destinate alla collocazione delle attrezzature di assistenza a terra (aree numerate sul piano allegato alla presente decisione). Tali aree - situate in prossimità delle aree operative - di cui è fatto riferimento sul "Lageplan: Planzustand BZW Aenderung: Alte Beststandplan Nr 62" riferito alla situazione al 6 novembre 1998 - permettono di ricavare una superficie adibita all'assistenza di 6300 m2 per l'autunno 2000, che sarà adibita all'assistenza consentendo così l'ammissione di nuovi operatori ai sensi della direttiva e della normativa nazionale di attuazione relativa agli aeroporti tedeschi;
- la trasformazione dell'edificio che attualmente ospita i servizi di autonoleggio. La misura consiste nella sopraelevazione dell'edificio al fine di liberare il pian terreno per permettere non solo il deposito dei mezzi di assistenza ma anche per risolvere il problema dell'assistenza bagagli.
(63) L'assenza della necessità di una specifica approvazione amministrativa e l'impegno da parte delle autorità tedesche di effettuare detti lavori per conformarsi pienamente alle prescrizioni della direttiva entro il termine di durata della deroga consentono di reputare tali misure rispondenti alla definizione di piano ai sensi dell'articolo 9 della direttiva.
4. Il rispetto dei criteri definiti all'articolo 9, paragrafo 2, della direttiva
(64) L'esistenza di spazi sufficienti per collocare le attrezzature ed il personale di un altro operatore oltre al monopolista attuale per le categorie di servizi contemplate dalla deroga indica che la deroga in esame ha una portata più ampia del necessario. Per contro, la durata fino all'autunno 2000 dei lavori volti a consentire l'apertura del mercato nella misura prevista dalla direttiva e dalla normativa tedesca di attuazione per le categorie di servizi in esame, ossia a due operatori e a due utenti autorizzati ad esercitare l'autoassistenza, induce a ritenere che la durata della deroga non è più ampia del necessario.
V. CONCLUSIONE
(65) Le autorità tedesche non hanno dimostrato l'impossibilità di apertura del mercato ad un secondo operatore per tutte le categorie di servizi contemplate nella deroga. Lo spazio disponibile per la collocazione delle attrezzature e quello riservato al personale sulla pista e nel terminal permette l'apertura del mercato ad un secondo operatore; precludendo viceversa l'ammissione di un vettore all'esercizio dell'autoassistenza per il periodo considerato, per le operazioni di smistamento dei bagagli e di trasporto dei bagagli, dei passeggeri e dell'equipaggio. Di converso, la carenza di infrastrutture idonee in altre parti della pista o del terminal per accogliere il personale costringe l'aeroporto ad aprire l'accesso alle operazioni relative alle merci ed alla posta solamente ad utenti che non abbiano bisogno di locali per il personale ulteriori rispetto a quelli già utilizzati nell'ambito dell'autoassistenza, in questa parte dell'aeroporto. Allo stesso modo, i limiti di spazio sulla pista e l'impossibilità di ricavare spazi supplementari per il personale addetto al caricamento e allo scaricamento, come pure allo spostamento dell'aereo in prossimità delle aree operative giustifica, per queste operazioni, il mantenimento del monopolio nel periodo considerato,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La deroga concessa dalle autorità tedesche a favore dell'aeroporto di Berlino Tegel il 26 gennaio 1999, notificata alla Commissione in data 29 gennaio 1999, è approvata a condizione che la Repubblica federale di Germania vi apporti le seguenti modifiche:
- vietare fino al 31 dicembre 2000 l'esercizio dell'autoassistenza, esclusivamente per le categorie di servizi indicate nell'allegato della direttiva ai punti 3 e 5.4 limitatamente al trasporto dei passeggeri dei bagagli e dell'equipaggio, e al punto 5.6;
- riservare all'aeroporto di Berlino Tegel (Berliner Flughafen GmbH) la prestazione dell'assistenza a terzi fino al 31 dicembre 2000, per le categorie di servizi indicate nell'allegato della direttiva ai punti 4 e 5.4, limitatamente al caricamento ed allo scaricamento dell'aereo, e al punto 5.6.
Articolo 2
La Repubblica federale di Germania notifica alla Commissione la decisione di deroga modificata conformemente all'articolo 1, prima della sua entrata in vigore.
Articolo 3
La Repubblica federale di Germania è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 27 aprile 1999.

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