Document ID: 32001D0089

Entscheidung der Kommission
vom 23. Juni 1999
über die bedingte Genehmigung der von Frankreich der Bank Crédit Foncier de France gewährten Beihilfe
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(1999) 2035)
(Nur der französische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2001/89/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf die Artikel 92 und 93,
gestützt auf das EWR-Abkommen, insbesondere auf die Artikel 61 und 62,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den oben genannten Artikeln(1),
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1) Mit Schreiben vom 2 Februar 1996 hatte die Kommission von den französischen Behörden Informationen über die Einrichtung einer Kreditlinie in der Größenordnung von 20 bis 25 Milliarden FRF (Mrd. FRF) bei der Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) zur Deckung des Liquiditätsbedarfs des Finanzinstituts mit Sonderaufgaben Crédit Foncier de France (CFF) angefordert. Die französischen Behörden antworteten der Kommission mit zwei Schreiben vom 29. Februar bzw. vom 21. März 1996, mit denen sie ihr einen Teil der angeforderten Unterlagen übermittelten und sie darüber informierten, dass der neue Präsident der CFF demnächst einen Umstrukturierungsplan für die Bank vorlegen würde.
(2) Mit Schreiben vom 17. April 1996 forderte die Kommission von den französischen Behörden weitere Informationen an, die noch für die Analyse der öffentlichen Fördermaßnahmen zugunsten der Bank erforderlich waren. Am 29. April wurde in einer Pressemitteilung des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft eine Unterstützung für das in Schwierigkeiten befindliche Finanzinstitut angekündigt; der Staat verpflichtete sich, die Darlehen der CFF zu garantieren und ihren Solvabilitätskoeffizienten wiederherzustellen.
(3) Da nach Auffassung der Kommission bestimmte zur Unterstützung der CFF vorgesehene Maßnahmen staatliche Beihilfeelemente im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag enthalten könnten und daher in diesem Stadium und auf der Grundlage der seinerzeit verfügbaren Informationen nicht als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt werden konnten, eröffnete die Kommission das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag. Gleichzeitig forderte die Kommission von den französischen Behörden weitere Erläuterungen zu den beabsichtigten Unterstützungsmaßnahmen an.
(4) Die von den französischen Behörden vorgesehene Lösung für die Schwierigkeiten der CFF beruhte zunächst auf der Durchführung eines Sanierungsplans, der die Konzentration der Geschäftstätigkeit der Gruppe auf das mittel- und langfristige Immobilienkreditgeschäft und ihre Umstrukturierung vorsah, und auf dem Anschluss an einen Partner. Der neue Anteilseigner sollte dank seines Rating eine Senkung der Neufinanzierungskosten sowie die Wiederauffuellung der Eigenmittel ermöglichen. Nach der Ernennung eines neuen Präsidenten betrieb die Bank eine gezielte Politik des Abstoßens von Vermögenswerten und der Aufgabe von nichtstrategischen Beteiligungen. Mit den Gewerkschaften wurde eine Vereinbarung ausgehandelt, die das freiwillige Ausscheiden von 600 Mitarbeitern beinhaltete, um die Beschäftigtenzahl der CFF bis Ende 1997 auf 2400 zurückzuführen.
(5) Da die Suche nach einem Aufkäufer zunächst erfolglos blieb, beschlossen die französischen Behörden zwecks Erleichterung einer Übernahme die Verstaatlichung der CFF. Die Verstaatlichung sollte im Rahmen eines Projektes der französischen Regierung unter der Bezeichnung "Arthuis-Plan" erfolgen, das der Kommission am 26. Juli 1996 mitgeteilt wurde und das die Abwicklung der CFF und die Neugründung einer öffentlich-rechtlichen Einrichtung, der Caisse Nationale du Crédit Foncier de France (CNCF), vorsah. Der Crédit Immobilier de France (CIF) sollte die Filialen der CFF, das Management der Kreditbestände und einen Teil der Mitarbeiter übernehmen. Die CNCF sollte vom Staat mit 2,5-2,6 Mrd. FRF ausgestattet werden, um sämtliche von der CDC übernommenen Anleihetitel mit Grundpfandrecht zurücknehmen zu können, und sollte mit der Perspektive einer langfristigen Abwicklung in etwa zehn Jahren die Sicherheit der Verbindlichkeiten der CFF und die Beitreibung der Immobiliarkredite gewährleisten. Nachdem die Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) am 9. September 1996 im Auftrag des Staates ein öffentliches Übernahmeangebot gemacht hatte, hielt sie 90,6 % des Kapitals der CFF, 1,3 % entfielen auf den Sparfonds der Belegschaft der CFF, 1,2 % auf die Pensionskasse der Angestellten der CFF und 6,9 % auf sonstige Aktionäre. Aufgrund der starken Vorbehalte des Personals gegenüber der CIF wurde das Projekt dann von der neuen Regierung, die die Amtsgeschäfte im Juni 1996 übernahm, aufgegeben. Statt dessen wurde eine einfache Veräußerung des CFF an einen Käufer vorgesehen.
(6) Da die Kommission nicht alle angeforderten Informationen erhalten hatte, übermittelte sie den französischen Behörden am 9. Juli 1997 ein weiteres Schreiben. Der Finanzminister teilte der Kommission daraufhin in seiner Antwort vom 17. Oktober 1997 mit, dass die CFF die Suche nach einem Referenzaktionär im Einvernehmen mit dem Staat der Bank Deutsche Morgan Grenfell übertragen hatte, die Präsentationsmaterial erarbeitet und Schreiben sowie Präsentationsunterlagen an potentielle Interessenten mit mindestens 10 Mrd. FRF konsolidiertem Eigenkapital verschickt hatte. Die Transaktion sollte sich auf die von der CDC gehaltenen CFF-Anteile beziehen und vorzugsweise den gesamten Konsolidierungskreis umfassen, doch konnten auch Teilangebote sowie gemeinsame Angebote mit Dritten gemacht werden, um auf jeden Fall eine Privatisierung zu erreichen. Mit Schreiben vom 21. November 1997 forderte die Kommission Angaben zu dem vorgesehenen Anschlussverfahren und insbesondere den Bericht der Deutschen Morgan Grenfell an. Die Kommission nahm am 18. Dezember 1997 Einsicht in den Bericht und ersuchte nach dessen Prüfung mit Schreiben vom 26. Januar 1998 um ergänzende Informationen über alle eventuellen weiteren Unterstützungsmaßnahmen des Staates zugunsten der CFF im Verlaufe des Veräußerungsprozesses.
(7) Laut Presseberichten bekundeten mehrere am kommerziellen Netz des CFF interessierte Bewerber ihr Interesse an der Übernahme des Finanzinstituts (genannt wurden GE Capital, die Gruppe Azur-GMF, die französische Post, die Sparkassen sowie die US-amerikanischen Unternehmen General Electric und General Motors). Die offensichtlich bevorzugte Lösung bestand in der Bildung einer Verhandlungsrunde mit Minderheitsbeteiligungen am Kapital der CFF um einen industriellen Betreiber mit einem sehr guten Rating. Die Einsicht in die Finanzunterlagen der Bankgruppe (data rooms) durch die erfolgversprechendsten Bewerber fand im Zeitraum vom 19. Januar 1998 bis 30. April 1998 statt. Im September 1998 beendete die französische Regierung nach mehreren Monaten die Verhandlungen mit dem einzigen Kandidaten für die Übernahme der Bank, dem amerikanischen Konsortium GMAC-Bass. Der Grund dafür bestand in der fehlenden Bereitschaft des Käufers, die gesamte CFF zu sanieren, und im Umfang der von GMAC-Bass verlangten Garantien. Laut Pressemeldungen befürchtete GMAC-Bass nämlich, dass es im Falle der Übernahme der gesamten Bilanzsumme (seinerzeit etwa 310 Mrd. FRF) ohne jegliche staatliche Garantie von den Rating-Agenturen herabgestuft würde. Deshalb forderten die Käufer vom Staat, die Bilanzsumme der CFF zu teilen und den gesamten Bestand an staatliche garantierten Obligationen selbst zu behalten.
(8) Nach dem erfolglosen Abbruch der Verhandlungen mit GMAC über die Übernahme der CFF teilte die französische Regierung der Kommission mit Schreiben vom 18. September 1998 die Einleitung eines neuen Verfahrens zur endgültigen Lösung des Falles CFF an. Der neue Plan, der der Kommission mit Schreiben vom 24. Dezember 1998 notifiziert und am 23. März 1999 im vollen Wortlaut mit allen technischen Anhängen übermittelt wurde, lief in drei Phasen ab: finanzielle Umstrukturierung, Neufinanzierung durch den Staat über die CDC und Einleitung eines neuen Verfahrens zum Anschluss an einen Partner.
(9) Am 24. März 1999 kündigte die französische Regierung die Neufinanzierung der Bank durch den Staat mit einem Hoechstbetrag von 1,85 Mrd. FRF in Form eines zum Geldmarktzinssatz verzinsten Aktionärsvorschusses an. Des weiteren erklärten die französischen Behörden, dass sie den Anschluss der Bank bis Ende 1999 durchführen wollten. Insbesondere kündigte der Direktor des Schatzamtes mit Schreiben vom 11. Mai 1999 an, dass die Veräußerung des Anteils der CDC an der CFF (90,5 % des Kapitals und der Aktionärsvorschuss von 1,85 Mrd. FRF) im Rahmen eines offenen, transparenten und nichtdiskriminierenden Ausschreibungsverfahrens auf der Grundlage eines Lastenheftes erfolgen werde.
2. BESCHREIBUNG
2.1. Die Bankgruppe Crédit Foncier de France
(10) Die CFF ist eine mittelgroße Bankgruppe, die Ende 1994 eine Gesamtbilanzsumme von 377 Mrd. FRF aufwies und 3400 Mitarbeiter beschäftigte. Sie bestand aus 52 im Finanzbereich, im sozialen Wohnungsbau sowie im Immobiliengeschäft tätigen Gesellschaften. Zu ihrem inländischen Netz von 145 ständigen bzw. zeitweiligen Zweigstellen kamen noch Niederlassungen in Frankreich und im Ausland (Vereinigtes Königreich, Spanien, Italien, Niederlande) hinzu.
(11) Die CFF ist ein Finanzinstitut mit Sonderaufgaben im Sinne des Bankgesetzes von 1984. Demgemäß obliegen ihr verschiedene von den französischen Behörden als gemeinwirtschaftlich betrachtete Aufgaben wie die Ausreichung bestimmter geförderter Darlehen für den sozialen Wohnungsbau (prêts locatifs aidés: PLA), die Organisation des Hypothekenmarktes und die Zahlung der Bausparprämien an die Kreditinstitute im Rahmen der Bausparpläne und -konten. Die wichtigste gemeinwirtschaftliche Aufgabe bestand in der Ausreichung von bezuschussten Darlehen zum Erwerb von Wohneigentum (PAP) für den Kauf einer Erstwohnung. Der Staat zahlte der CFF Subventionen für die Ausreichung von zinsgünstigen Darlehen. In diesem Bereich entfielen auf die CFF 75 % der Darlehnsausreichungen und 100 % der Finanzierung. Diese Aufgabe endete am 1. Oktober 1995 mit der vollständigen Reform der Finanzierung des Erwerbs von Wohneigentum.
(12) Nach der Entscheidung der französischen Regierung, im Oktober 1995 die Gewährung neuer PAP einzustellen, und nach der Umgestaltung der PLA im Oktober 1996 ging das gesamte Darlehensvolumen des geförderten Sektors stark zurück (- 85 % im Zeitraum 1994-1996). Die CFF muss noch den Bestand an vorhandenen bezuschussten Darlehen verwalten, der sich in Zuge der planmäßigen bzw. vorgezogenen Rückzahlungen verringert. Die wettbewerbsorientierte Tätigkeit der CFF, die im allgemeinen gewinnbringender, aber auch riskanter ist und vorher begrenzt war, hat in den letzten Jahren immer mehr zugenommen, um den Rückgang der gemeinwirtschaftlichen Aufgaben auszugleichen.
(13) Bis 1994 war die Mehrheit des Aktienkapitals der CFF stark gestreut (59 %); der Rest unterlag der Kontrolle einer Gruppe nationaler (Caisse des Dépôts et Consignations, Assurances Générales de France und andere Institute mit ca. 15 % des Kapitals) und ausländischer institutioneller Anteilseigner (UBS Asset Management, Templeton Global Investors und anderer Institute mit ca. 22 % des Kapitals). Das Personal der CFF hielt ca. 3 % des Kapitals. Die CFF stand jedoch unter dem beherrschenden Einfluss des Staates, der den Präsidenten und die Vizepräsidenten der Bank benennt. Der Staat ist auch in der Aktionärsversammlung vertreten und benennt einen der drei Bilanzprüfer mit der Aufgabe, auf die strikte Einhaltung der Satzung zu achten. Der Staat wird ferner durch einen stellvertretenden Regierungskommissar vertreten. Die CFF unterliegt aufgrund ihrer Rechtsstellung neben den üblichen Prüfungen für Aktiengesellschaften, die Gelder auf dem öffentlichen Kapitalmarkt aufnehmen, noch zusätzlichen staatlichen Kontrollen.
2.2. Beschreibung der staatlichen Intervention
(14) Im Unterschied zu Geschäftsbanken betreibt die CFF nicht die herkömmliche Tätigkeit der Entgegennahme von Einlagen, sondern finanziert sich über auf nationalen und internationalen Märkten aufgelegte Obligationsanleihen, die von den wichtigsten internationalen Rating-Agenturen bewertet werten. Die Immobilienkrise der 90er Jahre, der Wegfall der bezuschussten PAP-Darlehen, für welche die CFF quasi das Monopol besaß, und vor allem die bereits eingetretenen bzw. vorhersehbaren Verluste führten zu einer Rückstufung auf "Baa1" durch "Moody's" und auf A1(2) durch "Standard & Poor's" (S & P) und bewirkte eine Verteuerung der Mittelbeschaffung, sodass der Rückgriff auf die Kapitalmärkte nicht mehr möglich war, ohne die Rentabilität des Instituts zu beeinträchtigen.
(15) Anfang 1996 wurde die Refinanzierung der Bank durch eine von der CDC für einen Zeitraum von 18 Monaten eingeräumte Kreditlinie von 20 Mrd. FRF, erweiterbar bis 25 Mrd. FRF, gesichert, die es der Bank ermöglichte, ihre Liquiditätskrise zu überwinden. Der Jahresabschluss für das Geschäftsjahr 1995 wies einen äußert hohen Verlust auf (10,8 Mrd. FRF), der auf 13,6 Mrd. FRF Rückstellungen zurückzuführen war, die im wesentlichen durch die unzulängliche Risikopolitik und das Fehlen einer strikten Risikokontrolle im Kreditgeschäft auf dem wettbewerbsorientierten Immobiliensektor bedingt waren. Die Eigenmittel des Konzerns lagen mit 2,4 Mrd. FRF im Negativbereich. Auf der außerordentlichen Hauptversammlung vom 28. Juni 1996 wurde das Gesellschaftskapital durch Herabstufung des Nennwertes der Aktien von 200 auf 25 FRF auf 943 Mrd. FRF reduziert.
(16) Da der vorgeschriebene Solvabilitätskoeffizient auf 0,5 gesunken war, musste das Überleben des Instituts durch den Staat selbst gewährleistet werden, der sich einschaltete, um die Verbindlichkeiten und die künftige Solvabilität der CFF zu garantieren. Zu den vom französischen Staat vorgesehenen Maßnahmen gehörten insbesondere:
1. eine Kreditlinie der Caisse des depôts et consignations (100 % staatlich) von 20 Mrd. FRF, erweiterbar auf 25 Mrd. FRF, für einen Zeitraum von 18 Monaten;
2. eine staatliche Garantie, dass alle fälligen Verbindlichkeiten (Kapital und Zinsen) der CFF bedient werden;
3. die Verpflichtung des Staates, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, damit die CFF ihre Geschäftstätigkeit unter Beachtung der geltenden bankenaufsichtsrechtlichen Vorschriften weiter ausüben kann.
3. STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
(17) Im Rahmen dieses Verfahrens sind der Kommission keine Stellungnahmen zugegangen.
4. STELLUNGNAHMENBRINGUNGEN FRANKREICHS
(18) Bezüglich der Bedingungen des der CFF von der CDC gewährten Darlehens führten die französischen Behörden mehrere Argumente an, die darauf hinausliefen, dass diese Maßnahme dringlicher und vorübergehender Art sei und dass die Bedingungen für das Darlehen der CDC aufgrund seiner begrenzten Dauer und der progressiven Staffelung der Zinssätze einen dissuatorischen Charakter aufwies.
(19) Hinsichtlich der Laufzeit unterstrichen die französischen Behörden, dass das Darlehen acht Monate nach seiner Gewährung vollständig und endgültig zurückgezahlt war. Als Sicherheit für das Darlehen waren der CDC eine Reihe von Kommunaldarlehen mit einer Gesamthöhe von 27,8 Mrd. FRF gestellt worden(3), die eine Laufzeit von über zwei Jahren aufwiesen und von guter Qualität waren, d. h. die keine Zahlungsrückstände und keine Streitfallrisiken aufwiesen. Was schließlich den Zinssatz betraf, so lag die effektive Durchschnittsmarge, die von 27 Basispunkten im Februar auf 41 Basispunkte im August stieg, bei 31 Basispunkten und damit über den auf dem Interbankmarkt verzeichneten Werten.
(20) Die französischen Behörden vertraten die Auffassung, dass der in der Pressemitteilung vom 26. Juli 1996 erwähnten Verpflichtung des Ministeriums für Wirtschaft und Finanzen vom 29. April 1996, dass alle fällig werdenden Verbindlichkeiten der CFF gezahlt würden, nicht der rechtliche Wert einer tatsächlichen staatlichen Garantie zukomme, da zum einen keine technischen und rechtlichen Modalitäten festgelegt worden seien und zum anderen, wenn es sich um eine tatsächliche staatliche Garantie gehandelt hätte, eine solche Verpflichtung in einem Finanzgesetz hätte festgehalten werden müssen. Folglich handele es sich eher um eine politische Verpflichtung zur Beobachtung der Lage der CFF und zur Beruhigung der Finanzmärkte.
(21) Des weiteren legten die französischen Behörden dar, dass eine förmliche staatliche Garantie nur für einen Teil der Obligationsanleihen, d. h. für die vor dem 1. Januar 1991 aufgelegten Devisenanleihen, bestehe. Diese Garantie war in den 70er Jahren für Anleihen öffentlicher Unternehmen und Finanzinstituten mit Sonderaufgaben gegeben worden, um die Finanzierung der Zahlungsbilanz vor dem Hintergrund einer hohen Inflationsrate und einer Devisenkontrolle zu gewährleisten. Sie war von der französischen Regierung am 18. Januar 1991 aufgrund einer verbesserten Inflationsbeherrschung und der größeren Stabilität des französischen Franc eingestellt worden, so dass für die von der CFF nach dem 18. Januar 1991 aufgelegten Anleihen keine förmliche Garantie des Staates oder einer öffentlichen Körperschaft gelte.
(22) Was die Garantien des Staates für Aktiva der CFF betrifft, so ist die öffentliche Garantie für deren Hypothekendarlehen im Bereich der Wohnungsbaufinanzierung durch ein Gesetz vom 31. Dezember 1950 vorgesehen: Die Bedingungen für diese Garantie sind vertraglich zwischen dem Staat und der CFF nach Modalitäten festgelegt, die gewährleisten, dass die staatliche Garantie nur einen begrenzten Charakter aufweist (sie bezieht sich ausschließlich auf 50 % des Wertes der hypothekarisch belasteten Immobilie (60 % seit 1991) und nur in Anspruch genommen werden kann, wenn die Nettosumme aus der Inanspruchnahme der Hypothek zur Deckung der normalerweise vom Darlehensnehmer aufzubringenden Verbindlichkeit nicht ausreicht. Seit 1991 sieht der Vertrag auch eine "Beteiligung" der CFF an der optimalen Funktionsweise des Garantiefonds für die geförderten Darlehen vor.
(23) Mit Schreiben vom 16. April 1999 forderte die Kommission von den französischen Behörden Aufklärung darüber, warum die Bankenaufsichtsbehörde nicht die unverzügliche Aufstockung der Eigenmittel der CFF gefordert hat. In ihrem Antwortschreiben vom 30. April 1999 legten die französischen Behörden dar, dass ihnen nichts über die Gründe der Bankenaufsichtsbehörde bekannt sei, dass sie aber annehmen, dass diese wohl die aktive Suche nach einem Käufer bei gleichzeitiger Sanierung des Finanzinstituts einer Abwicklung vorgezogen habe.
5. BEWERTUNG DER BETREFFENDEN BEIHILFEMASSNAHMEN
5.1. Charakter der Maßnahmen als staatliche Beihilfen
(24) Bei ihrer Beurteilung der staatlichen Interventionen wendet die Kommission im Allgemeinen das Prinzip des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers im Sinne ihrer Mitteilung über die öffentlichen Unternehmen(4) an. In dieser Mitteilung wird dargelegt, dass eine staatliche Beihilfe in einer Transaktion dann vorliegt, wenn ein vergleichbarer privater Anleger, der unter marktwirtschaftlichen Bedingungen handelt, diese nicht vorgenommen hätte.
5.1.1. Die Kreditlinie seitens der CDC
(25) Gemäß einem am 23. Januar 1996 unterzeichneten Protokoll gewährte die CDC bis zum 31. März 1997 einen Liquiditätskredit durch Eröffnung eines erneuerbaren Kredits, der durch Übertragung von Kommunaldarlehen gesichert wurde. Die durch die CDC für eine Dauer von 18 Monaten eingeräumte Kreditlinie von 20 Mrd. FRF bis zu einem Hoechstbetrag von 25 Mrd. FRF wurde zwischen dem 31. Januar und dem 30. August 1996 durchschnittlich mit 7,9 Mrd. FRF in Anspruch genommen, wobei die höchste Ausleihung mit 12,4 Mrd. FRF am 2. April 1996 zu verzeichnen war, dem Datum, an dem sie zurückgezahlt wurde. Was die Bedingungen für diese Kreditlinie betraf, so lag die effektive Durchschnittsspanne 0,31 Basispunkte über dem in den Darlehensbedingungen festgelegten Referenzzinssatz und stieg von 0,27 Basispunkten im Februar auf 0,41 Basispunkte im August 1996.
(26) Die Kreditlinie sollte die Liquidität der CFF in einer Übergangsphase stützen, in der sie nicht mehr in der Lage war, zu marktüblichen Bedingungen Geld auf den Finanzmärkten aufzunehmen. So wurden Anfang 1996 und in der zweiten Januarwoche 1996 die Obligationsemissionen der CFF auf zehn Jahre am Sekundärmarkt mit einer Rekordspanne von annähernd 200 Basispunkten (also 2 Zinspunkten) über den Renditen der staatlichen Anleihen mit gleicher Laufzeit notiert. Angesichts der verschlechterten Finanzlage der CFF war nur der Staat bereit, ohne unmittelbar Aktionär zu sein, die CFF über die CDC, ein - wie hier anzumerken ist - staatliches Kreditinstitut mit einer Beteiligung von seinerzeit ca. 4 % an der CFF, zu unterstützen, während die privaten Aktionäre zunächst jegliche Unterstützung verweigerten.
(27) Um zu beurteilen, ob die von der CDC eingeräumte Kreditlinie eine staatliche Beihilfe darstellt, ist sie mit den anderen Darlehen zu vergleichen, die üblicherweise auf dem Markt von Bankinstituten gewährt werden. Insbesondere ist zu prüfen:
a) ob andere private Kreditinstitute eine solche Kreditlinie gewährt hätten, und
b) ob die Bedingungen (Laufzeit, Zinssatz und Garantien), zu denen das Darlehen gewährt wurde, mit den marktüblichen Bedingungen übereinstimmten.
Bei der Beurteilung dieser Faktoren sind auch die besonderen Umstände, die zum Zeitpunkt der Darlehensgewährung vorlagen, zu berücksichtigen, in Sonderheit die finanzielle Lage, in der sich die CFF Anfang 1996 befand.
(28) Hinsichtlich der Lage, in der sich die CFF zum damaligen Zeitpunkt befand, ist zunächst festzustellen, dass angesichts der Abhängigkeit der CFF von den Kapitalmärkten zur Finanzierung ihrer Geschäftstätigkeiten die Bank bei der Bestimmung des Passivsatzes ihrer Anleihen auch von der Bewertung ihrer finanziellen Solidität durch die Rating-Agenturen abhing. Diese hatten die Bewertung der CFF schon seit 1993 zurückgestuft, doch 1995 verschlechterte sich die Lage drastisch, als Moody's die finanzielle Solidität der CFF als unsicher einstufte. Diese Bewertung wurde im Januar 1996 nochmals herabgestuft (auf E+), was einer "sehr geringen finanziellen Solidität" entspricht. Allerdings blieb das langfristige Rating, das am wichtigsten ist, da es nicht nur die Bonität, sondern auch die Unterstützung und Deckung durch andere Akteure (insbesondere seitens staatlicher Stellen) berücksichtigt, relativ hoch ("Baa1"), woraus hervorgeht, dass der Markt mit einer staatlichen Stützungsmaßnahme für die CFF rechnete.
(29) Wenn ein Kreditinstitut dem beherrschenden Einfluss und dem Schutz des Staates unterliegt, wie dies bei der CFF der Fall war, äußert sich dies in einer anomalen Entwicklung seines Rating. Selbst wenn sich ein Institut in großen finanziellen und wirtschaftlichen Schwierigkeiten befindet, ist festzustellen, dass das Rating seiner Anleihen sich nicht verschlechtert, wenn der Staat eine Kontrolle in irgendeiner Form über diese Unternehmen ausübt. Aus diesem Grund hat die Agentur Moody's das Rating der finanziellen Solidität entwickelt, mit dem die eigene Finanzierungskraft eines Kreditinstituts ohne jegliche Berücksichtigung potentieller Unterstützung bewertet wird(5). Die Entwicklung des Rating der CFF ist in dieser Hinsicht bezeichnend. Das Rating der finanziellen Solidität der Bank wurde trotz der Intervention des Staates zur Stützung der Bank im Zeitraum Januar bis April 1996 von Moody's im Zeitraum vom 30. August 1995 bis 1. Mai 1996 von C+ auf E (den niedrigsten Wert überhaupt) herabgestuft. Das Anfang 1996 auf Baa1 festgesetzte Rating der langfristigen Verbindlichkeiten veränderte die Agentur dagegen nicht, sondern veränderte nach der Erklärung der Regierung von Ende April lediglich seine Einschätzung der Entwicklungsperspektive von negativ in positiv.
(30) Im Rahmen des Verfahrens bewertete die Kommission die von den französischen Behörden übermittelten Informationen, insbesondere die Angaben zur Laufzeit, zu den Garantien und Zinssätzen der Kreditlinie.
(31) Die Kommission stellte fest, dass die CFF die Nutzung der Kreditlinie aufgrund der Bedingungen, die durch die Erhöhung des Basiszinssatzes in Abhängigkeit von den Abständen der Ausleihungen immer ungünstiger wurden und somit eine Inanspruchnahme über das strikte Minimum hinaus abgeraten sein ließen, auf lediglich acht Monate beschränkt hatte(6). Die CFF hatte diese Ruhepause benutzt, um rasch Lösungen für das Problem seiner Verbindlichkeiten auf dem Markt herbeizuführen und um sein Aktiv-Passiv-Management zu verbessern. Das Darlehen hatte somit während einer begrenzten Dauer und mit einem begrenzten Betrag eine Stützung des Finanzinstituts in einem kritischen Zeitraum seiner finanziellen Umstrukturierung bewirkt.
(32) Zu den Garantien für das Darlehen hatte die Kommission zusätzliche Auskünfte angefordert, um die Sicherheit der von der CFF an Gebietskörperschaften ausgereichten Darlehen, die der CDC als Garantie geboten worden waren, besser einschätzen zu können. Die Kommission konnte feststellen, dass der Gesamtwert der als Garantie gebotenen Darlehen über dem Gesamtbetrag des Kredits der CDC lag(7) und dass bei der Übertragung nur Darlehen an mutterländische Gebietskörperschaften mit mehr als zwei Jahren Laufzeit ohne Zahlungsrückstände und Streitrisiken einbezogen wurden.
(33) Die der CDC gebotene Garantie entspricht den üblichen Bankgepflogenheiten und der normalen Vertragspraxis. Nach den üblichen Gepflogenheiten im Banksenktor wird als Garantie eine höhere Kreditsumme als die Darlehenssumme verlangt, wobei die Differenz als zusätzliche Sicherheit für den Gläubiger für das statistische Risiko einer unzureichenden Erfuellung der Verbindlichkeiten betrachtet wird. Des weiteren müssen die gegebenen Sicherheiten sich um so leichter und sicherer einlösen lassen, je risikoreicher das Darlehen ist. Angesichts ihrer hohen Qualität können die der CDC von der CFF als Sicherheit gestellten Aktiva trotz des besonders hohen Risikos, das normalerweise mit einem Darlehen an eine in Schwierigkeiten befindliche Bank wie der CFF zum damaligen Zeitpunkt verbunden ist, als angemessen betrachtet werden.
(34) Hinsichtlich der von der CDC für das betrachtete Darlehen in Anwendung gebrachten Zinssätze stellt die Kommission fest, dass auf die durchschnittliche französische Interbankrate ein Spread verlangt wurde. Ein solcher Zinssatz ist Instituten mit den günstigsten Risiken vorbehalten. Die Höhe des in Abhängigkeit vom Risikograd des Kreditnehmers bestimmten Spread, das Vorhandensein von penalisierenden Elementen in Abhängigkeit von der Höhe der Inanspruchnahme und der Laufzeit der Kreditlinie sind Faktoren, anhand derer sich beurteilen lässt, ob die von der CFF geforderten Zinssätze den Bankgepflogenheiten entsprechen oder ob sie im Gegenteil Vergünstigungen enthalten und gegebenenfalls als nicht vereinbar mit den Wettbewerbsregeln zu betrachten sind. Da die Gesamtkreditkosten aufgrund des angewendeten Spread für die CFF um etwa 2 Mrd. FRF höher lagen als bei Anwendung des Interbankreferenzsatzes und die Vertragsbedingungen penalisierende Elemente enthielten, die eine faktische Umwandlung der Kreditlinie in eine Langzeitfinanzierung ausschlossen, kann davon ausgegangen werden, dass die Bedingungen hinsichtlich des Zinssatzes mit den banküblichen Praktiken übereinstimmten.
(35) Letztlich konnte die Kommission somit feststellen, dass die Bedingungen für die der CFF von der CDC eingeräumte Kreditlinie mit der banküblichen Praxis für ein Darlehen in der Risikokategorie, die der CFF im Januar 1996 entsprach, übereinstimmten und penalisierende Elemente aufwiesen, um das Institut zu veranlassen, umgehend nach anderen, kostengünstigeren Finanzquellen zu suchen und seinen Liquiditätsmangel so rasch wie möglich zu beheben, insbesondere durch die Veräußerung von Forderungen aus seinem Bestand an Darlehen an Gebietskörperschaften. In Anbetracht dieser Faktoren stellt die Kreditlinie keine Beihilfe dar.
5.1.2. Die staatliche Garantie für die Verbindlichkeiten der CFF
(36) Am 29. April 1996 ließen die französischen Behörden verlautbaren, dass die CFF das Jahr 1995 mit einem Verlust von 10,8 Mrd. FRF abgeschlossen hatte, was mit über 2 Milliarden negativen Eigenmitteln zu einer dramatischen Verschlechterung ihrer Lage führte. Am gleichen Tag erklärte das Ministerium für Wirtschaft und Finanzen in einer Pressemeldung, dass der Staat die Bedienung aller fälligen Verbindlichkeiten der CFF in Form von Wertpapieren (Kapital und Zinsen) garantiere. Zu diesem Zeitpunkt bezog sich die Garantie auf etwa 260 Mrd. FRF Anleihen der CFF.
(37) Einige Monate später wurde die Garantie bestätigt. In der Pressemeldung vom 26. Juli 1996 verlautbarte der Minister, dass "sich der Staat daher aufgrund der Lage des Kreditinstituts veranlasst sieht, gemäß der am 29. April 1996 übernommenen Verpflichtung im Interesse der öffentlichen Finanzen, der Mitarbeiter des Crédit Foncier de France, der Obligations- und Aktieninhaber sowie des Finanzplatzes Paris zu intervenieren". Die für die Öffentlichkeit bestimmte Erklärung des Ministers sollte die Gegenkontrahenten der CFF beruhigen, die angesichts der bedeutenden finanziellen Schwierigkeiten ihres Schuldners ernsthaft über die Qualität seiner Verbindlichkeiten besorgt waren. Da die CFF auch stark auf den internationalen Märkten aktiv war, handelte es sich dabei zu einem Großteil um ausländische Investoren. Die Erklärung des Ministers enthielt jedoch keinerlei Festlegungen zu den zeitlichen Grenzen oder zu der Garantiesumme und auch nicht zu ihrer Vergütung.
(38) Da nach Auffassung der Kommission die für sämtliche Verbindlichkeiten der CFF geltende staatliche Garantie eine Umstrukturierungsbeihilfe darstellen konnte, hatte sie um weitere Angaben zu den staatlichen Garantien und zu jeder sonstigen staatlichen Unterstützung, in deren Genuss die CFF möglicherweise gekommen war, ersucht.
(39) Die Kommission bewertete die Hinweise der französischen Behörden zu der Garantie für die Passiva des Kreditinstituts; sie ist jedoch nicht der Meinung, dass die Erklärung des Ministers wie von den französischen Behörden dargelegt als bloße politische Verpflichtung ohne präzise Rechtswirkung angesehen werden kann. Die vorgebrachten Argumente berücksichtigen die substantielle Tragweite einer solchen Erklärung des für Wirtschaft und Finanzen zuständigen Ministers nicht in ausreichender Weise.
(40) Wenn nicht nur die angestrebten Ziele, sondern - wie vom Gerichtshof betont - vorrangig die Auswirkungen(8) der staatlichen Unterstützungsmaßnahmen betrachtet werden, muss geschlussfolgert werden, dass die fragliche Erklärung, indem sie die Schuldner hinsichtlich der Qualität ihrer Kredite beruhigte, dazu führte, dass Forderungen nach Rückzahlung der CFF-Papiere während einer ernsthaften Liquiditätskrise, als das Institut nicht in der Lage war, sich auf dem Markt zu normalen Bedingungen zu finanzieren, vermieden wurden. Die Kommission ist der Auffassung, dass die Erklärung zudem noch folgende Auswirkungen hatte. Erstens wurde vermieden, dass die CFF die Kreditlinie bei der CDC für außerordentlichen Transaktionen aufgrund möglicher Forderungen nach Rückzahlung von Krediten durch über die finanzielle Lage der Bank beunruhigte Gläubiger in Anspruch nehmen musste, wodurch Gelder abgezogen worden wären, die dann nicht mehr für die wirtschaftliche und finanzielle Sanierung der Bank zur Verfügung gestanden hätten. Zweitens ermöglichte sie dem Management der Bank, den Umstrukturierungsplan aufgrund der durch die staatliche Unterstützung beruhigten Lage auf lange Sicht zu konzipieren und dann umzusetzen. Und weiterhin versetzte sie die Bank in die Lage, die Zustimmung der Aufsichtsbehörde für eine Fortsetzung ihres Geschäftsbetriebs trotz eines ungenügenden Solvabilitätskoeffizienten zu erhalten.
(41) Es ist darauf zu verweisen, dass die Bankenaufsichtsbehörde der CFF gestattet hatte, während eines längeren Zeitraums mit einem Solvabilitätskoeffizienten zu arbeiten, der deutlich unter dem nach den gemeinschaftlichen bankenaufsichtsrechtlichen Vorschriften lag. Die Regierung hatte sich zwar verpflichtet, den Solvabilitätskoeffizienten wieder auf die vorgeschriebene Höhe zu bringen, doch wurde die diesbezügliche staatliche Intervention erst im März 1999 angekündigt. Bei ihrer Genehmigung zur Fortführung der Geschäftstätigkeit der CFF im Gegensatz zu den bankenaufsichtsrechtlichen Vorschriften hatte die Aufsichtsbehörde höchstwahrscheinlich die bevorstehende Kapitalerneuerung durch die Regierung als unzureichend angesehen, aber berücksichtigt, dass in dem Fall, dass sich die schwierige Situation der CFF weiter verschlechtern sollte, die vom Minister angekündigte staatliche Garantie zum Tragen kommen würde.
(42) Indirekt wird die heikle Lage, in der sich die Aufsichtsbehörde aufgrund der Unsicherheit der Kapitalerneuerung der CFF durch den Staat befand, dadurch bestätigt, dass die Aufsichtsbehörde offensichtlich 1997 die CDC, die seit dem öffentlichen Kaufangebot Ende 1996 über 90 % des Kapitals der CFF hielt, aufgefordert hatte, der CFF neues Kapital zuzuführen, um die aufsichtsrechtlichen Kennwerte wieder herzustellen. Die CDC soll darauf jedoch erwidert haben, dass ihre Intervention zugunsten der CFF auf die Bereitstellung der Kreditlinie beschränkt sei und sie die Kontrolle der CFF lediglich im Auftrag des Staates ausübe, und es daher abgelehnt haben, der Bank neue Ressourcen zur erforderlichen Auffuellung ihrer Eigenmittel zuzuführen.
(43) Obwohl die Verpflichtung des Staates keine förmliche Festlegung der technischen Modalitäten enthielt, folgten dennoch konkrete Maßnahmen zur Unterstützung der CFF durch den Staat, der das Institut über die CDC förmlich seiner Kontrolle unterstellte. Nach der Erklärung vom 29. April 1996 und deren Bestätigung am 26. Juli 1996 erwarb die CDC, die der CFF bereits im Januar ein Dringlichkeitsdarlehen gewährt hatte, im Oktober 1996 auf dem Markt im Auftrag des Staates 90,6 % des Kreditinstituts zu einem Preis, der zum damaligen Zeitpunkt weit höher als der Marktpreis war: Bis zum Zeitpunkt der Bekanntgabe des öffentlichen Kaufangebots zu 70 FRF pro Aktie hatte die Notierung der CFF zwischen 29 und 40 FRF geschwankt, während ein Erwerber für die Gesellschaft gesucht wurde. Die Übernahme der Kontrolle der CFF durch ein Bankinstitut des Schatzamtes, auch wenn sie im Hinblick auf eine künftige Veräußerung an einen Erwerber nur zeitlich begrenzt war, bestätigte somit in den Augen der Öffentlichkeit die Absicht des Staates, das Überleben des Kreditinstituts zu sichern.
(44) Die Kommission ist der Meinung, dass die Erklärung des Ministers vom April 1996, auch wenn es ihr an juristischer Förmlichkeit mangelte, wesentliche Auswirkungen zeitigte und somit als einer Garantie gleichwertig zu betrachten ist und daher nach dem Kriterium des marktwirtschaftlich handelnden privaten Investors im Sinne ihrer am 13. November 1993 an die Mitgliedstaaten gerichteten Mitteilung(9) bewertet werden muss.
(45) Bei Anwendung des Kriteriums des marktwirtschaftlich handelnden privaten Anlegers auf den Fall staatlicher Garantien zwecks Prüfung des Vorliegens von Beihilfeelementen sind die Garantiebedingungen mit denen zu vergleichen, die der Begünstigte zum Zeitpunkt des Beschlusses zur Gewährung der Unterstützungsmaßnahmen auf dem Markt erhalten hätte und die normalerweise von der Bewertung der finanziellen Situation der begünstigten Gesellschaft und ihrer künftigen Entwicklung abhängig sind. Insbesondere ist im Fall einer staatlichen Unterstützung in Form einer Garantieübernahme zu prüfen, ob deren Inanspruchnahme an spezifische Bedingungen gebunden ist. Ein Beihilfeelement liegt insbesondere dann vor, wenn die Garantie die Verbindlichkeiten eines Unternehmens abdeckt und keine zeitliche oder quantitative Begrenzung für ihre Nutzung durch den Begünstigten vorgesehen ist und/oder wenn die Vergütung nicht den normalerweise auf dem Markt für ähnliche Geschäftsvorgänge üblichen Bedingungen entspricht.
(46) Im vorliegenden Fall stellt die Kommission fest, dass sowohl die Laufzeit als auch die Höhe der Garantie unbegrenzt sind und dass keinerlei Vergütung vorgesehen war. Die allgemeine Erklärung des Ministers deckte sämtliche Passiva des Instituts in Form von Wertpapieren ohne nähere Angaben zu deren Art und Höhe ab; insbesondere enthielt sie keinen Hinweis darauf, ob es sich nur um die Verbindlichkeiten in Form von Wertpapieren handelte oder auch um weitere Verbindlichkeiten wie nachrangige Schulden.
(47) Im gegebenen Fall hätte die Garantie, dass alle fälligen Verbindlichkeiten der CFF bedient werden, alle Arten von Verbindlichkeiten abgedeckt. Wenn es sich nur um die "Verbindlichkeiten in Form von Wertpapieren" der Bilanz 1995 gehandelt hätte, wären davon nahezu 268 Mrd. FRF betroffen gewesen, anderenfalls wären die nachrangigen Darlehen und die nachrangigen Wertpapiere im Werte von 9,2 Mrd. FRF noch hinzugekommen. Auf der Grundlage der von den französischen Behörden gemachten näheren Angaben zum bestehenden Verfahren der statutarischen Anschlüsse geht die Kommission bei der Bestimmung der Höhe der staatlichen Beihilfe davon aus, dass die staatliche Garantie sich nicht auf den Nennbetrag aller Verbindlichkeiten der CFF in Form von Wertpapieren bezieht, da nach dem besonderen Statut der Grundkreditinstitute vorgesehen ist, dass die von diesen Instituten ausgereichten Darlehen ein spezielles Vorrecht genießen, das durch das Gesetz vom 28. Februar 1852 festgelegt und durch das Gesetz vom 4. Januar 1993 bestätigt wurde, in dem ein Verhältnis zwischen Finanzierungen und Darlehen bestimmt ist, nach dem der Bestand an statutarischen Darlehen stets mindestens dem der garantierten Finanzierungen entsprechen muss. Ist dies nicht mehr der Fall, muss ein Grundkreditinstitut eigene Obligationen aufkaufen, um diese Vorgabe wieder zu erfuellen. Den Verbindlichkeiten aus Darlehen wird in bestimmtem Maß der Werte der Grundstücke, auf die die Gläubiger eine erstrangige Hypothek besitzen, zugeschrieben: Der Betrag der Grundschulddarlehen entspricht ursprünglich mindestens 62 % des Wertes der Grundstücke oder ist alternativ entweder von einer kommunalen Garantie oder einem speziellen vorgeschriebenen Verfahren gedeckt. Angesichts des beschriebenen Verfahrens würde somit bei Hypothekarobligationen die staatliche Garantie das Vorrecht an den Immobilien bzw. die kommunale Garantie ergänzen, durch die sich das Liquiditätsniveau der Forderungen der CFF verbessert. Die Gläubiger der CFF sind somit sicher, dass ihre Forderungen zum Fälligkeitsdatum zurückgezahlt werden, ohne dass sie rechtlich vorgehen müssen, um die Hypothekengarantie in Anspruch nehmen zu können. Wenn des weiteren der Staat die Garantie einlösen müsste, würde er aufgrund des Hypothekenvorrechts mit hoher Wahrscheinlichkeit einen Großteil der gezahlten Summe wiedererlangen können. Dies trifft nicht auf die vorstehend bezifferten nachrangigen Verbindlichkeiten zu, für die aufgrund ihres Charakters keinerlei Vorrecht gilt und deren Beitreibbarkeit kaum höher als die der Eigenmittel ist.
(48) Schlussfolgernd ist daher hinsichtlich der Garantiebedingungen festzustellen, dass weder eine Begrenzung der Laufzeit noch irgendeine Vergütung oder Gegenleistung für den Staat vorgesehen war. Des Weiteren war, wie vorstehend bereits dargelegt, die Lage des Finanzinstituts zum Zeitpunkt der Gewährung der Garantie so schlecht, dass eine Garantie zu ähnlichen Bedingungen von einem marktwirtschaftlich handelnden privaten Anleger nicht erhältlich gewesen wäre und somit nur der Staat bereit war, Unterstützung zu gewähren. Bei der staatlichen Garantie handelt es sich demzufolge um eine staatliche Beihilfe. Sie ermöglichte der Bank, ihren Geschäftsbetrieb nahezu drei Jahre unter Bedingungen fortzusetzen, unter denen normalerweise jedem anderen Kreditinstitut eine solche Genehmigung zur Fortführung seiner Bank- und Finanztätigkeiten verweigert worden wäre.
(49) Zur Bestimmung der Beihilfe kann der Preis geschätzt werden, den die CFF für eine solche Garantie auf dem Markt hätte zahlen müssen. Dazu ist die Wahrscheinlichkeit der Rückzahlung eines Finanzinstruments (Darlehen, Obligation, Garantie) mit ähnlichen Merkmalen wie die der CFF gewährte staatliche Garantie und insbesondere mit unbegrenzter Laufzeit, die Rückzahlungswahrscheinlichkeit der Hypothekendarlehen sowie die theoretische Konkurswahrscheinlichkeit von Kreditinstituten mit einem Rating wie die CFF zum Zeitpunkt der Garantiegewährung (Moody's: Baa1, S & P: A1) zu ermitteln. Mittels dieser Wahrscheinlichkeit kann dann zusammen mit den vorstehend beschriebenen Faktoren der Spread berechnet werden, der zu dem Zinssatz ohne Risiko für ein vergleichbares Bankprodukt aufzuschlagen ist. Daraus ergibt sich eine Vergütung von 14,6 Mrd. FRF, die der Staat für seine Intervention in diesem Fall hätte verlangen können.
(50) Die staatliche Garantie für die Verbindlichkeiten der CFF stellt ebenfalls eine indirekte Unterstützungsmaßnahme für die Gläubiger der Bank dar. Nach der Entscheidung des Staates, alle Anleihen der CFF zu garantieren, stieg der Wert der Kredite der Gläubiger aufgrund der durch die staatliche Garantie gegebenen höheren Rückzahlungssicherheit. Die Anleihen der CFF bestehen zum größten Teil aus Obligationen, deren Besitz anonym ist und deren Übertragung ohne Schriftform erfolgen kann.
5.1.3. Die Verpflichtung des Staates hinsichtlich der Einhaltung der bankenaufsichtsrechtlichen Vorschriften durch die CFF
(51) Die Pressemitteilung des Ministeriums für Finanzen und Wirtschaft vom 29. April 1996 enthielt neben der öffentlichen Garantie für die Verbindlichkeiten des Kreditinstituts eine weitere Verpflichtung des französischen Staates hinsichtlich der Einhaltung der bankenaufsichtsrechtlichen Vorschriften durch die CFF. Wie bereits in den Ausführungen zur Verpflichtung hinsichtlich der Verbindlichkeiten unterstrichen, handelte es sich um eine Erklärung, die zur Beruhigung der Partner von CFF gedacht war. Insbesondere ging es in diesem Fall darum, das Vertrauen der Angestellten der Bank wiederherzustellen, die hinsichtlich deren Zukunft beunruhigt waren und am 22. März 1996 bereits das im Gesetz vom 1. März 1984 zur Verhinderung von Konkursen vorgesehene Warnungsrecht wahrgenommen hatten.
(52) Da jedoch die unabdingbare Grundbedingung für die Fortsetzung des Geschäftsbetriebs einer Bank eine ausreichende Ausstattung mit Eigenmitteln ist, beinhaltete die Erklärung des Ministers die Bereitschaftserklärung, die erforderlichen Finanzmittel für das Überleben und die weitere Existenzfähigkeit des Kreditinstituts zur Verfügung zu stellen. Zum Zeitpunkt der Ministererklärung war der Eigenmittelbedarf der CFF sehr hoch, da der Solvabilitätskoeffizient aufgrund der umfangreichen Verluste auf 0,5 % gesunken war. Zum Zeitpunkt der Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag war die wertmäßige Bestimmung dieser eventuellen staatlichen Intervention aufgrund mangelnder Informationen nicht möglich. Die Presse hatte seinerzeit von einem Mindestbedarf an Kernkapital von 8 Mrd. FRF gesprochen, um einen Solvabilitätskoeffizienten von 8 % zu erreichen.
(53) Aufgrund der Richtlinie 89/647/EWG des Rates vom 18. Dezember 1989 über einen Solvabilitätskoeffizienten für Kreditinstitute(10), zuletzt geändert durch die Richtlinie 92/30/EWG(11), müssen die Bankenaufsichtsbehörden dafür sorgen, dass eine Bank, deren Solvabilitätskoeffizient unter 8 % fällt, die erforderlichen Maßnahmen ergreift, um die erforderliche Eigenmittelausstattung so rasch wie möglich durch Neufinanzierung oder durch den Abbau ihrer Verpflichtungen wiederherzustellen, da ihr anderenfalls die Banklizenz entzogen wird und sie ihren Geschäftsbetrieb einstellen muss. Wie bereits in anderen Entscheidungen der Kommission im Bankenbereich dargelegt, stellen solche Neufinanzierungsvorgänge Beihilfen dar, wenn sie nicht vom Staat als Aktionär zu den normalen Marktbedingungen gewährt werden, auch wenn ihre Gesamthöhe unter den Kosten für eine eventuelle Abwicklung der unterstützten Bank liegt. Die Forderung nach einer Mindestsolvabilität stellt eines der Kriterien für die Lebensfähigkeit einer Bank dar und sichert gleichzeitig gleiche Wettbewerbsbedingungen, da die Banken theoretisch stets ihre Verpflichtungen verringern können, um die Vorgaben zur Solvabilität zu erfuellen, und damit ihre Eigenmittel nicht erhöhen müssen.
(54) Da die Möglichkeit einer Abwicklung immer gegeben ist, stellt eine solche Neufinanzierung eine Beihilfe dar, wenn sie nicht zu marktüblichen Bedingungen erfolgt, die hinsichtlich ihrer Vergütung auch für einen marktwirtschaftlich handelnden Anleger akzeptabel wären. Zum Vergleich des Handelns des Staates mit dem eines marktwirtschaftlich handelnden Anlegers ist bei der Ermittlung der Beihilfehöhe von einer Gegenüberstellung der Kosten der Transaktion und ihres ordnungsgemäß aktualisierten Wertes auszugehen.
(55) Seit 1996 war es der CFF auch durch Umbuchungen und Veräußerung von Immobilienwerten nicht möglich, die aufsichtsrechtlichen Vorgaben ohne Neufinanzierungsmaßnahmen einzuhalten. Mit Schreiben vom 24. März 1999 informierte der Minister für Finanzen und Wirtschaft die Kommission, dass auf der Grundlage des Rechnungsabschlusses für das Geschäftsjahr 1998 ein Neufinanzierungsbetrag von 1,85 Mrd. FRF festgestellt worden war. Die Neufinanzierung sollte durch einen Aktionärsvorschuss der CDC zu einem Geldmarktzinssatz erfolgen. Zum Zeitpunkt der Veräußerung der CFF sollte dieser Vorschuss übernommen und vom Käufer als Kapital konsolidiert werden. Allerdings setzt ein auf 1,85 Mrd. FRF begrenzter Neufinanzierungsbetrag eine noch nicht durchgeführte Dekonsolidierung der Tochtergesellschaft Crédit Logement (CLog) und die Einhaltung des von der Bankenaufsichtsbehörde vorgegebenen Ziels einer Kernkapitalquote (Tier 1) von mindestens 6 % für die CFF voraus.
(56) Die Entwicklung des Geschäftsfeldes CLog aufgrund einer Belebung des Wohnungsmarktes und der starken Entwicklung des Bereichs der Darlehen mit Bürgschaft bewirkte ein starkes Ansteigen der gewichteten CLog-Bestände, die die CFF angesichts ihrer hohen Beteiligung (71 %) insgesamt bei ihren Abschlüssen konsolidiert. Die CLog-Kredite sind wirtschaftlich risikoreicher und unterliegen daher einer höheren vorgeschriebenen Risikogewichtung und setzen einen höheren Eigenmittelbedarf der CFF voraus. In ihrem Schreiben von 24. Dezember 1998 informierten die französischen Behörden die Kommission von der Einleitung von Gesprächen mit den anderen Aktionären von CLog über eine Verringerung der CLog-Beteiligung der CFF von 71 % auf unter 20 %, um in den kommenden Monaten den Eigenmittelbedarf der CFF(12) herabzusetzen. Auf der Grundlage der von den französischen Behörden übermittelten Informationen schätzt die Kommission, dass der Eigenmittelbedarf der CFF je nach den verschiedenen Annahmen für die von der Aufsichtsbehörde geforderte Kernkapitalquote und der angesetzten Höhe der CLog-Beteiligung der CFF zwischen 1357 Mrd. und 5914 Mrd. FRF liegt.
Tabelle 1 - Kapitalbedarf der Crédit Foncier de France
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(57) Ausgehend von den verfügbaren Informationen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Verpflichtung des Staates hinsichtlich der Einhaltung der aufsichtsrechtlichen Vorschriften eine Beihilfe ist, deren Vereinbarkeit in Abhängigkeit von den Umstrukturierungsmaßnahmen der CFF zu beurteilen ist. Die Kommission geht bei der Beurteilung von der Annahme einer auf 1,85 Mrd. FRF begrenzten Kapitalerhöhung (1996 aktualisiert 1,4 Mrd. FRF) aus, wie von den französischen Behörden notifiziert, und setzt voraus, dass die Verringerung der CLog-Beteiligung der CFF dazu ausreichend ist (siehe Tabelle 1).
(58) Zusammengefasst beläuft sich die CFF gewährte Beihilfe gemäß folgender Übersicht insgesamt auf 16 Mrd. FRF.
Tabelle 2 - Überblick über die Beihilfen (aktualisiert per 31.12.1996)
PLATZ FÜR EINE TABELLE
5.2. Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten
(59) Die Liberalisierung der Finanzdienstleistungen und die Integration der Finanzmärkte bewirken, dass der innergemeinschaftliche Handel auf Wettbewerbsverzerrungen zunehmend empfindlich reagiert.
5.2.1. Wettbewerbsverzerrungen
(60) Eine Beihilfe an eine Bankengruppe wie die CFF, die Darlehen und andere Finanzdienstleistungen für Unternehmen anbietet und Einlagen von einem umfangreichen Kundenkreis entgegennimmt, ist geeignet, den Wettbewerb mit anderen Kreditinstituten zu verfälschen. Beihilfen für stark anfällige Institute haben äußerst negative Auswirkungen und verstärken den Druck auf die Erträge des Sektors. Beihilfen stellen eine Belohnung der Ineffizienz dar und stehen im Gegensatz zur Marktdisziplin. Durch den Schutz des Staates aufgrund dessen Bereitschaft, Kreditinstitute im Falle von Schwierigkeiten zu unterstützen, entfällt der Anreiz für die Gläubiger, das Verhalten ihrer Schuldner zu kontrollieren. Die Institute sind dann nicht mehr der Kontrolle und den Sanktionen des Marktes unterworfen. Ein solcher Schutz ist nicht nur unberechtigt und zu weitgehend, sondern begünstigt auch ein schlechtes Management der Kreditinstitute.
(61) In Bezug auf die Beschaffung der einzusetzenden Finanzmittel - ein Bereich, in dem ebenfalls ein starker Wettbewerb herrscht - ist die durch die Beihilfe bewirkte Wettbewerbsverzerrung beträchtlich, da die CFF als bedeutender Kreditnehmer auf den internationalen Finanzmärkten auftritt. Die gewährte staatliche Garantie hat der CFF einen bedeutenden Wettbewerbsvorteil in diesem Sektor verschafft.
5.2.2. Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten
(62) Es ist darauf zu verweisen, dass die Kreditinstitute ihre hauptsächlich aus Mittelbeschaffung und Darlehensgewährung bestehenden Leistungen zwar grundsätzlich frei und ohne grenzüberschreitenden Hindernisse anbieten können, doch bei der Ausweitung ihrer Tätigkeiten auf das Ausland auf Hindernisse stoßen.
(63) Diese Hindernisse stehen oft mit der örtlichen Verwurzelung der nationalen Banken im Zusammenhang, wodurch sich der Marktzutritt für ausländische Mitbewerber aufwendiger gestaltet. Da die Schaffung des Binnenmarktes den Banken die Möglichkeit eröffnet hat, ihre Dienstleistungen auch in den anderen Mitgliedstaaten anzubieten, ist jede Beihilfe für eine internationale oder nationale Bank geeignet, diese Möglichkeiten zu beeinträchtigen.
(64) Beihilfen, mit denen das Überleben von - selbst lokalen - Banken gesichert werden soll, die anderenfalls aufgrund ihrer geringeren Rentabilität und schwachen Wettbewerbsfähigkeit vom Markt verschwunden wären, bergen daher die Gefahr, den Wettbewerb im Gemeinschaftsmaßstab zu verfälschen, da sie den Zutritt ausländischer Banken zum französischen Markt erschweren.
(65) Ohne die betreffenden Beihilfen hätte die CFF wahrscheinlich liquidiert werden müssen. In diesem Fall hätten die Vermögenswerte der CFF von ausländischen Mitbewerbern, die in Frankreich stärker kommerziell präsent sein wollen, aufgekauft werden können. Die Kunden der CFF hätten sich an eine andere - gegebenenfalls aus einem anderen Mitgliedstaat stammende - Bank wenden müssen.
(66) Folglich ist davon auszugehen, dass die der CFF gewährten Beihilfen unter Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag fallen, da sie den Wettbewerb in einem Maße verfälschen, das den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigen kann.
5.3. Prüfung der Vereinbarkeit der Beihilfen an die Crédit Foncier mit dem EG-Vertrag
(67) Nach der Bewertung des Beihilfegehaltes der zugunsten der CFF ergriffenen finanziellen Maßnahmen, ist nunmehr zu prüfen, ob diese als mit dem Gemeinsamen Markt im Sinne von Artikel 87 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag vereinbar gelten können.
(68) Im vorliegenden Fall ist zunächst zu bedenken, dass es sich weder um Beihilfen sozialer Art an einzelne Verbraucher noch um Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung bestimmter französischer Regionen handelt. Ebensowenig handelt es sich um eine Beihilfe zur Behebung einer schwerwiegenden wirtschaftlichen Störung, da sie dazu dient, die Schwierigkeiten eines einzigen Begünstigten, der CFF, und nicht aller Unternehmen des Sektors zu beheben.
(69) Die Kommission ist der Auffassung, dass die Probleme der CFF nicht auf eine allgemeine Bankenkrise in Frankreich zurückzuführen sind, obwohl sich nicht nur die CFF, sondern auch verschiedene andere Banken, insbesondere öffentliche Banken, in Schwierigkeiten befinden. Die Ursachen für die Verluste liegen vielmehr bei der CFF selbst und dürften weitgehend mit einer unzulänglichen Kreditpolitik und dem Fehlen einer strikten Risikokontrolle in dem von ihren Tochtergesellschaften durchgeführten Kreditgeschäft auf dem wettbewerbsorientierten Immobiliensektor zusammenhängen. Folglich können die gewährten Beihilfen auch nicht als im gemeinsamen europäischen Interesse liegend angesehen werden.
(70) Es kann lediglich die in Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) vorgesehene Ausnahme in Erwägung gezogen werden. Die Vereinbarkeit der in Frage stehenden Beihilfen ist nach den besonderen Regeln für Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen zu beurteilen(13). Nach dem für Unternehmen in Schwierigkeiten geltenden allgemeinen Grundsatz ist die Vereinbarkeit einer Beihilfe an mehrere Auflagen gebunden, die insbesondere bei Umstrukturierungsbeihilfen Folgendes umfassen:
1. die vollständige Umsetzung eines auf realistischen Annahmen beruhenden Umstrukturierungsplanes, der die Wiederherstellung der erforderlichen Mindestrentabilität des eingesetzten Kapitals in einer angemessenen Frist ermöglicht und somit die langfristige Existenzfähigkeit des Unternehmens zu gewährleistet;
2. die Erbringung ausreichender Gegenleistungen zur Ausgleichung der wettbewerbsverzerrenden Wirkung, sodass angenommen werden kann, dass die Beihilfe dem gemeinsamen Interesse nicht zuwiderläuft;
3. die Verhältnismäßigkeit der Beihilfe gegenüber den angestrebten Zielen und die Begrenzung ihrer Höhe auf das für die Umstrukturierung erforderliche Mindestmaß, sodass der Sanierungsaufwand möglichst weitgehend vom Unternehmen selbst getragen wird;
4. die vollständige Durchführung des Umstrukturierungsplans und die Erfuellung aller weiteren in der endgültigen Entscheidung der Kommission vorgesehenen Vorgaben;
5. die Durchführung eines Verfahrens zur Kontrolle der vorstehenden Vorgabe.
Gemäß dem Gemeinschaftsrahmen für Umstrukturierungsbeihilfen vertritt die Kommission die Auffassung, dass solche Beihilfen in der Regel nur einmal erforderlich sein sollten.
5.3.1.1. Die Existenzfähigkeit des Unternehmens
(71) In einem Schreiben vom 21. März 1996 informierten die französischen Behörden die Kommission, dass der neue Präsident der CFF einen Plan für Umstrukturierung und strategische Vermögensneuordnung vorbereite, der die Sanierung der Bank und die Wiederherstellung der Rentabilität im Hinblick auf den Anschluss der Bank an einen Partner ermöglichen sollte. Der Plan sah zunächst keine Erhöhung des Kapitals der Bank durch den Staat vor, der hoffte, dass die in diesem Plan vorgesehenen Maßnahmen ausreichend seien, um die Erwirtschaftung der notwendigen Ressourcen für die Neufinanzierung der CFF zu ermöglichen.
(72) Während der Suche nach einem Referenzaktionär leitete die CFF - verstärkt seit 1996 - einen internen Umstrukturierungsprozess ein, der die Konzentration der Tätigkeit auf ihr Kerngeschäft - die Vergabe von Miet- und Eigentumswohnungskrediten insbesondere an Privatleute - zum Ziel hatte. Die Unternehmensstrategie ging von fünf Geschäftsfeldern aus, auf deren Grundlage eine neue Organisationsstruktur konzipiert wurde. Im Zuge der Umstrukturierung wurde das Organigramm durch die Zusammenführung von gleichartigen Tätigkeiten zwecks besserer Durchschaubarkeit und Erzielung von Skaleneffekten straffer gestaltet.
(73) Die kommerzielle Tätigkeit stand für das Personal und die Direktion der CFF an erster Stelle, was zu bedeutenden Ergebnissen im wettbewerbsorientierten Darlehensgeschäft führte, dessen Umfang zwischen 1995 und 1998 von 6,1 Mrd. FRF auf 11,5 Mrd. FRF stieg. Dank der Anstrengungen des kommerziellen Netzes konnte die CFF Marktanteile im ihrem herkömmlichen Geschäftsbereich, den reglementierten Darlehen, gewinnen. Die kommerziellen Methoden wurden durch Einführung von Verkaufsschulungen Anfang 1998 verbessert.
(74) Die Politik der Umstrukturierung und der Veräußerung von Aktiva im Rahmen der Konzentration auf das Kerngeschäft trug gleichzeitig auch zu einer ausgeglicheneren Liquiditätssituation der Gruppe und zu einer Wiederauffuellung der Eigenmittel bei. 1996 veräußerte das Kreditinstitut nicht strategische Aktiva und Beteiligungen für 23 Mrd. FRF und schloss Verbriefungen und direkte Abtretungen von Forderungen an Gebietskörperschaften für insgesamt 22 Mrd. FRF ab, davon 11 Mrd. durch Verbriefungen. Durch diese Geschäfte konnte in erster Linie der Vorschuss an die CDC zurückgezahlt werden, und nach Einführung von Aktiv-Passiv-Managementinstrumenten brauchte seit der Krise vom Januar 1996 zur Kapitalbeschaffung nicht mehr auf den Kapitalmarkt zurückgegriffen werden.
(75) Die Liquiditätslage ist nunmehr weitgehend positiv, und zwar nicht nur dank der umfangreichen Abtretungen von Kommunaldarlehen und der Veräußerung von weiteren Aktiva, sondern vor allem durch die vorzeitigen Rückzahlungen durch die Kundschaft aufgrund der sinkenden Marktzinsen. 1996 fanden vorzeitige Rückzahlungen bei fast allen Beständen statt, was 26 Mrd. FRF ergab, zu denen die 9 Mrd. FRF vertragliche Tilgungen sowie 21 Mrd. FRF aus der Abtretung von Kommunaldarlehen hinzukamen. Dadurch konnte die Kreditgewährung und die Rückzahlung der fälligen Papiere und sonstigen Verbindlichkeiten gewährleistet und der Bestand an Wertpapieren auf 10 Mrd. FRF erhöht werden. Da auch in den Geschäftsjahren 1997 und 1998 hohe vorzeitige Rückzahlungen geleistet wurden, konnte die CFF allen ihren Verpflichtungen bis 1999 nachkommen und dabei gleichzeitig die im Unternehmensplan vorgesehene Kreditgewährung sicherstellen; die Bank kann zur Kapitalbeschaffung gegebenenfalls auf Verbriefungen oder auf die Mobilisierung des Obligationsbestandes zurückgreifen.
(76) Was die Entwicklung der ungewissen Forderungen und der Rückstellungen angeht, so ist der Gesamtbestand an ungewissen Krediten parallel zum Rückgang der Gesamtkredite zurückgegangen. Die Rückstellungen für ungewisse Forderungen wurden zwischen 1995 und 1998 von 9,7 Mrd. FRF auf 5,2 Mrd. FRF zurückgeführt, was Ausdruck einer deutlichen Verbesserung der strengen Risikoauswahlpolitik ist, die für die Kreditvergabe der Bank (Risikomanagement) als direkte Konsequenz der Konzentration der Aktivitäten auf Sektoren mit geringem Risiko (Wohnungsbaukredit) eingeführt wurde. Hinsichtlich des Systems zur Kontrolle der Risiken und der Verpflichtungen der Tochtergesellschaften hat die CFF erkannt, dass generell zwar Managementkontrollinstrumente existierten, doch dass sie qualitativ und quantitativ nicht den Anforderungen eines modernen Managements entsprachen; insbesondere nicht während der Zeit der Diversifizierung des Instituts. Daher war die Bank von 1996 an bemüht, die Kontrolle der Mutterfirma über die Tochtergesellschaften zu verbessern. So ist ein Konzernausschuss errichtet worden, der ständig darauf achtet, dass die Strategie der Tochtergesellschaften mit der der Muttergesellschaft übereinstimmt, und der auch die Prüfung gemeinsamer Probleme ermöglicht. Im Rahmen der Kontrolle der Tochtergesellschaften werden deren Ergebnisse und die wichtigsten finanziellen Indikatoren zur Liquiditätssituation quartalsweise erfasst und die prognostizierten Jahresergebnisse aktualisiert. Die Berichterstattung wird ergänzt durch die Erfassung der Ergebnisse der Geschäftstätigkeit. Im Bereich der Risikokontrolle gibt es zwei Ausschüsse, von denen einer für die Zustimmung zu Engagements der Tochtergesellschaften gegenüber Einrichtungen außerhalb der Bankengruppe, deren Gesamthöhe über 5 Mrd. FRF liegt, zuständig ist, während der andere sich mit großen Risiken befasst, deren kumulierter Betrag pro Kunde im Maßstab der Gruppe 5 Mrd. FRF erreicht bzw. übersteigt.
(77) Die folgende Tabelle zeigt die Entwicklung der Bilanzen der CFF-Gruppe im Zeitraum 1995-1998.
Tabelle 3 - Konsolidierte Bilanzen der CFF-Gruppe
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(78) Seit 1996 wurden die Margen nach den Zielen des Geschäftsplans verbessert. Die größten Anstrengungen wurden hinsichtlich der Strukturkosten unternommen, um die Struktur an das verringerte Volumen der Geschäftstätigkeit anzupassen. Zwischen 1995 und 1998 wurden etwa 30 % der Stellen abgebaut (Verringerung von 3287 Vollzeitstellen auf 2371), wodurch sich die Personalkosten um 25 % verringerten. Die Betriebsaufwendungen insgesamt sanken im gleichen Zeitraum um 22 %. Seit dem außerordentlich hohen Verlust im Jahr 1995 konnte die Gruppe Gewinne erwirtschaften, die trotz ihres bescheidenen Ausmaßes eine Verbesserung der konsolidierten Eigenmittel bewirkten. So konnte die Verringerung des Nettobankergebnisses aufgrund des (im Geschäftsplan vorgesehenen) Absinkens der Gesamtzinsspanne nicht nur durch die Reduzierung des allgemeinen Betriebsaufwandes, sondern auch durch die Mehrerlöse bei der Veräußerung der an Gebietskörperschaften vergebenen Darlehen und der Verringerung der Wertberichtigungen bei den Forderungen und finanziellen Anlagewerten (dank einer besseren Risikoverwaltung) sowie der Tilgungen und Rückstellungen ausgeglichen werden.
(79) Aus der folgenden Tabelle geht die Entwicklung der konsolidierten Ergebnisse der CFF-Gruppe hervor.
Tabelle 4 - Gewinn- und Verlustrechnung der Gruppe CFF
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(80) Die Zweckdienlichkeit des vom Unternehmen durchgeführten Umstrukturierungsplans, in dessen Rahmen durch Sanierungsmaßnahmen die erforderlichen liquiden Mittel für die Finanzierung während der schwierigen Periode erwirtschaftet werden konnten, und die dadurch ermöglichte Wiederherstellung der Rentabilität reichten jedoch nicht aus, um den Solvabilitätskoeffizienten des Unternehmens wieder auf den erforderlichen Wert zu bringen. Obwohl die französischen Behörden zunächst verlauten ließen, dass sie trotz der Verpflichtung der Regierung keine vorherige Neufinanzierung der CFF und keine sonstige Stützungsmaßnahme für die CFF wünschten, liess der Umfang der erreichten Gewinne eine Neuauffuellung der Eigenmittel, wie sie nach den gemeinschaftlichen bankenaufsichtsrechtlichen Vorschriften erforderlich war, nicht zu. Die Auffuellung der Eigenmittel sollte daher durch den Käufer der Bank im Rahmen von deren Veräußerung erfolgen.
Tabelle 5 - Eigenmittel der CFF-Gruppe
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(81) Im September 1998 wurden indessen die Verhandlungen mit dem potentiellen Käufer für die Bank, dem amerikanischen Konsortium GMAC-Bass, wegen dessen Weigerung, die gesamte CFF zu übernehmen, abgebrochen. Nach Pressemeldungen befürchtete GMAC-Bass bei einer Übernahme der Gesamtbilanz der CFF (seinerzeit etwa 310 Mrd. FRF) ohne staatliche Garantie eine Herabstufung seiner Bewertung durch die Rating-Agenturen. Er hatte deshalb vom Staat verlangt, die Bilanzsumme der CFF zu teilen und den gesamten Bestand an staatlich garantierten Obligationen auf eigene Rechnung zu behalten.
(82) Der von den französischen Behörden am 24. Dezember 1998 vorgelegte neue Plan umfasst drei Phasen: finanzielle Umstrukturierung, Neufinanzierung und Einleitung eines neuen Verfahrens zum Anschluss der Bank an einen stärkeren Partner.
(83) Mit der finanziellen Umstrukturierung sollen die bei dem vorangegangenen Anschlussverfahren festgestellten Schwierigkeiten gelöst werden, insbesondere die Darlehensgarantie, die Probleme in der Führung der Bank (corporate governance), die buchhalterische Transparenz und der wachsende Eigenmittelbedarf. Die Lösung dieser Probleme wurde eingeleitet mit der Gründung einer Tochterfirma für den Grundkreditbereich, durch die Normalisierung der Rechtsstellung der CFF, die Verbesserung der Aussagefähigkeit der Bilanz der CFF und die Verringerung ihrer CLog-Beteiligung.
(84) Die Hypothekarobligationen und die entsprechenden Aktiva werden einer spezialisierten Tochtergesellschaft mit dem Status einer Grundkreditbank (SCF) übertragen. Angesichts der solchen Instituten entsprechenden Qualitätskategorie wird die CFF damit über ein neues sicheres Refinanzierungsinstrument verfügen, sodass die staatliche Garantie beendet werden kann. Die Umsetzung dieses Vorhabens ist von der Zustimmung des französischen Parlaments zu dem für Ende des laufenden Jahres geplanten Gesetz zum Sparwesen und der finanziellen Sicherheit abhängig. Die Kommission sieht diese gesetzlichen Vorschriften sowie die Gründung einer SCF durch die CFF als positiv an, da durch eine solche Organisationsstruktur das Problem der staatlichen Garantie einer endgültigen Lösung zugeführt werden kann.
(85) Die Kommission erachtet die Verringerung der von der CFF gehaltenen Beteiligung an CLog angesichts der Auswirkungen der Konsolidierung der Abschlüsse von CLog auf den Solvabilitätskoeffizienten der Gruppe, wie sie aus Tabelle 1 ersichtlich werden, als sehr bedeutsam.
(86) Nach einem Schreiben des Ministers für Finanzen und Industrie vom 24. März 1999, mit dem die vom Staat für die Neufinanzierung der CFF veranschlagte Summe mitgeteilt wurde, forderte die Kommission Auskünfte an, um das Vorhandensein eines Unternehmensplans zur Vollendung der Sanierung des Instituts und die Begrenzung der vorgesehenen Beihilfe auf das unbedingt erforderliche Minimum überprüfen zu können. Weiterhin sollten Informationen zur Bestätigung der für die Normalisierung des Status der Bank und die Gründung der SCF-Tochtergesellschaft vorgesehenen Daten geliefert werden. Die angeforderten Angaben gingen am 12. Mai 1999 vollständig bei der Kommission ein.
(87) Der neue Plan geht für die künftige Strategie und die voraussichtlichen Ergebnisse der Gruppe von den Ergebnissen des Geschäftsjahres 1998 aus und ist im Hinblick auf die Suche nach einem Käufer konzipiert. Er ist von dem Bemühen geprägt, das Unternehmen in den risikoreichsten Bereichen zu sanieren und den Rückgang des Nettobankergebnisses durch die Suche nach anderen Finanzquellen, mit denen die Verringerung der herkömmlichen Einlagen ausgeglichen werden kann, aufzuhalten. In diesem Plan sind die Grundprobleme des Instituts sowie alle Aspekte der laufenden Führungstätigkeit (Personal, Organisation, kommerzielle Tätigkeit), der strategischen Entwicklung sowie der Finanzstruktur (Eigenmittel, Qualität der Forderungen, Rentabilität, Liquidität) berücksichtigt, um der CFF die Wiedererlangung ihrer Existenzfähigkeit zu ermöglichen.
(88) Der strategische Plan ist auf zwei Ziele ausgerichtet: Vollendung der Konzentration auf das Hypothekenbankgeschäft und die Entwicklung der Produktion von Wohnungsbaukrediten, den Verkauf von Dienstleistungen und den Vertrieb von Sparprodukten. Hinsichtlich des ersten Ziels bestehen die wichtigsten Maßnahmen in der Konzentration auf Kredite für den sozialen Wohnungsbau, in der Umgestaltung des Netzes und der Verstärkung der kommerziellen Funktion. Die CFF will die Umgestaltung auf drei Tätigkeitsfeldern weiterführen: die Vergabe von Krediten zum Erwerb von Wohneigentum und zum Bau von Mietwohnungen insbesondere an Privatleute, ergänzt durch zusätzliche Angebote von Sparprodukten; die Verstärkung des Kreditgeschäfts in Bereichen mit beherrschten Risiken wie Immobiliengewerbe und Sonderkredite; die Entwicklung der Kommerzialisierung von Dienstleistungen mit hoher Wertschöpfung wie Immobiliengutachten, Immobilienverwaltung, sozialer Wohnungssektor und Verwaltung von Immobilienvermögen, worin sie bereits über große Geschäftserfahrung verfügt.
(89) Nach den vorliegenden Unterlagen zu urteilen, erscheint der strategische Plan als angemessen, obgleich er teilweise einen optimistischen Eindruck vermittelt. So ist die Verringerung der Produktion im geförderten Sektor noch nicht ausreichend durch den Ausbau im wettbewerbsorientierten Sektor ausgeglichen, wo die CFF erst über einen bescheidenen Marktanteil verfügt. Die Prognosen für das Wachstums des Marktanteils in dem letztgenannten Sektor scheinen angesichts des im Unternehmensplan erwähnten fehlenden Wachstums des Marktes insgesamt recht optimistisch. Eine solche Umstellung ist für die CFF, die eine tiefe Krise hinter sich hat, nicht einfach und verlangt große Anstrengungen von den Mitarbeitern, die vorher weniger kommerziell orientiert waren.
(90) Zudem kann die Zunahme der Umschuldungen und vorzeitigen Rückzahlungen von Darlehen aufgrund der sinkenden Zinsen und einer verstärkten Politik des Rückkaufs von Darlehen durch Bankennetze, obwohl sich dies zunächst günstig auf die Liquidität der CFF auswirkt, auch zu einer Verringerung des Bankbetriebsergebnisses, insbesondere im geförderten Sektor, der noch immer den Kernbereich des Kreditgeschäfts des Instituts bildet, führen.
(91) Des Weiteren geht aus der Kostenanalyse für die Zeit nach 1999 hervor, dass die Abnahme des Bestandes an Darlehen zum Wohneigentumserwerb und das noch geringe Wachstum des Nettobankergebnisses nicht berücksichtigt sind. Die Entwicklung der Betriebsaufwendungen widerspiegelt nicht den Trend der vergangenen drei Jahre und die Prognosen im Bankensektor allgemein.
5.3.1.2. Die Gegenleistungen
(92) Zunächst ist darauf zu verweisen, dass die CFF ohne die erhaltenen Beihilfen hätte abgewickelt werden müssen. Wie in den Leitlinien der Kommission zu Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen(14) vorgesehen, ist zu prüfen, ob die Lösung gewählt wurde, die die geringsten Wettbewerbsverzerrungen für die Mitbewerber mit sich bringt. Ist eine größere Verzerrung unvermeidlich, sind bedeutende Gegenleistungen erforderlich, die den anderen Akteuren des Sektors zugute kommen, um die negativen Auswirkungen der Beihilfe auszugleichen.
(93) Diesbezüglich ist darauf zu verweisen, dass nach der einschlägigen Gemeinschaftspolitik die Gegenleistungen eine zusätzliche Anstrengung des geförderten Unternehmens zu den unbedingt für seine Sanierung erforderlichen Umstrukturierungsmaßnahmen darstellen müssen. Es muss sich insbesondere um Maßnahmen handeln, die weder direkt mittelbar noch unmittelbar durch staatliche Beihilfen finanziert werden. Wenn keine Kapazitätsverringerungen stattfinden, können die Gegenleistungen in der Veräußerung von Geschäftsfeldern, soweit diese gewinnträchtig sind, oder in der Verringerung der kommerziellen Präsenz des Unternehmens bestehen.
(94) Im Bankensektor besteht aufgrund der in den bankenaufsichtsrechtlichen Vorschriften enthaltenen Solvabilitätsvorgabe (das Kernkapital und die Eigenmittel im weiteren Sinne müssen 4 % bzw. 8 % der risikogewichteten Aktiva betragen) eine Verpflichtung, die die Wachstumsfähigkeit der Kreditinstitute begrenzt. Im Grunde besteht eine solche Kapitalausstattungsforderung mittel- und langfristig absolut gesehen für jede Unternehmungsform, doch im Banksektor besteht sie ständig und unmittelbar. Sie ist konventionell quantifizierbar und kann nicht zeitweilig im Rahmen einer Wachstumsstrategie eines Kreditinstituts gelockert werden. Ein Kreditinstitut, das diese Solvabilitätsvorgabe nicht strikt einhält, verfügt über keinen Wachstumsspielraum, solange es nicht in der Lage ist, neues Eigenkapital anzuziehen oder sein Eigenkapital durch eine beträchtliche Gewinnhöhe zu steigern. Auf diese Weise wird das Wachstum eines ineffizienten Instituts unmittelbar "gezügelt", während eine Bank mit günstiger Gewinnlage über einen Wachstumsspielraum in Übereinstimmung mit ihrer Rentabilität verfügt. Dieser "Zügelungseffekt" gegenüber dem Wachstum der weniger leistungsfähigen Institute aufgrund der Solvabilitätsvorgabe lässt deutlich die Komplementarität zwischen den präventiven bankenaufsichtsrechtlichen Vorschriften und der Wettbewerbspolitik erkennen.
(95) Aus dem vorgegebenen Solvabilitätsstandard ergibt sich, dass im Falle von Beihilfen an Kreditinstitute eine herkömmliche Beurteilung der Wettbewerbsverfälschung möglich ist(15). Wenn die Beihilfen Kapitalzuführungen gleichgesetzt werden können, kann die Wettbewerbsverzerrung über die risikogewichteten Aktiva bestimmt werden. Eine Kapitalzuführung in Höhe von 1 Mio. EUR bzw. eine gleichartige Maßnahme würde einer Bank ermöglichen, die gewichteten Aktiva in ihrer Bilanz zu erhöhen (unter Beachtung des vorgeschriebenen Solvabilitätsstandards von 8 %) und somit auch den Umfang ihrer Geschäftstätigkeit. Diese Maßnahme führt zu einer potentiellen Wettbewerbsverfälschung in Form von Bankgeschäften in der Größenordnung von 12,5 Mio. EUR (ohne die fragliche Beihilfe hätte die Bank die Höhe ihrer risikogewichteten Aktiva nicht um 12,5 Mio. EUR erhöhen können). Ein solches Verhältnis impliziert ebenfalls, dass im Falle einer Beihilfe an ein Kreditinstitut, die dessen Eigenmittel übersteigt, die Wettbewerbsverzerrung größer ist als seine gesamten risikogewichteten Aktiva. Der Zweck der Gegenleistungen besteht in solchen Fällen darin, die so auf herkömmliche Weise nur recht annäherungsweise ermittelte Wettbewerbsverzerrung zu begrenzen.
(96) Im vorliegenden Fall ist hinsichtlich der Auskünfte über die von der Kommission zum Zeitpunkt der Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 geforderten Gegenleistungen der CFF zugunsten der Mitbewerber anzumerken, dass die französischen Behörden Angaben zu den unternommenen Anstrengungen vorgelegt haben. Die Kommission betrachtet die im Unternehmensplan vorgesehene Verringerung des Nettobankergebnisses nicht als Gegenleistung, denn diese ist vielmehr auf die Verringerung des Kreditgeschäfts im geförderten Sektor zurückzuführen, die noch nicht durch eine Ausweitung der Geschäftstätigkeit im wettbewerbsorientierten Sektor ausgeglichen ist.
(97) Die Kommission ist jedoch der Auffassung, dass die beträchtliche Reduzierung der Bilanzsumme (von 392 Mrd. FRF per 31. Dezember 1995 auf 296 Mrd. per 31. Dezember 1998, d. h. 25 %) nicht nur als erforderlich für die Existenzfähigkeit der Bank sowie als Ergebnis der gezielten Neuorientierung der Banktätigkeit zu betrachten ist, sondern ebenfalls wesentliche Anstrengungen zur Abschwächung der durch die staatliche Intervention bedingten Wettbewerbsverzerrung widerspiegelt. Diese Anstrengungen stellen insbesondere im Verhältnis zu der in diesem Fall herkömmlicherweise ermittelten Wettbewerbsverzerrung einen sehr beträchtlichen Beitrag dar.
(98) In diesem Zusammenhang betrachtet die Kommission die Entscheidung der CFF, sich von ihrem Auslandsnetz zu trennen, als positiv, wobei sie insbesondere berücksichtigt, dass die Auslandstätigkeit zwar nur einen geringen Umfang aufweist, doch vor der staatlichen Intervention im Aufschwung begriffen war (so war eine Niederlassung in Italien eröffnet worden).
(99) Vergleicht man die Höhe der Beihilfe mit den erbrachten Gegenleistungen, so kommt die Kommission zu der Auffassung, dass die CFF in bedeutendem Umfang zu den Umstrukturierungskosten beigetragen und beträchtliche Gegenleistungen erbracht hat, die zu einer Abschwächung der wettbewerbsverzerrenden Auswirkungen der Beihilfen beitragen.
5.3.1.3. Die Verhältnismäßigkeit der Beihilfen und der Beitrag der Anstalt zur Sanierung
(100) Angesichts der vorstehenden Faktoren ist die Kommission hinsichtlich der Einhaltung der Weiteren im Gemeinschaftsrahmen für Umstrukturierungsbeihilfen vorgesehenen Vorgaben der Auffassung, dass die CFF mit ihren eigenen Mitteln in beträchtlichem Maße zur Umstrukturierung beiträgt.
(101) Obwohl die Sanierung der CFF bereits zu einem Großteil durchgeführt ist, liegen die Eigenmittel immer noch deutlich unter dem von den aufsichtsrechtlichen Vorschriften geforderten Mindestwert. Dieses Problem dürfte mit der vom Staat notifizierten Neufinanzierung (angesichts der Verringerung der CLog-Beteiligung, deren Datum und Modalitäten noch nicht feststellen, auf 1,85 Mrd. FRF begrenzt(16)) gelöst werden. Die Kommission ist der Auffassung, dass die verbleibenden Unsicherheiten hinsichtlich der dauerhaften Existenzfähigkeit der Bank mit dem Anschluss des Instituts beseitigt werden dürften.
(102) Die von der Bank 1998 erreichte Eigenmittelrentabilität, ermittelt auf der Grundlage des Verhältnisses des konsolidierten Ergebnisses zu den konsolidierten Eigenmitteln (unter Berücksichtigung des Aktionärsvorschusses), beläuft sich auf etwa 8,4 %. Dieser Wert, der noch nicht der Durchschnittsrentabilität im Bankensektor und auch nicht den Erwartungen eines privaten Aktionärs entspricht, rechtfertigt einen Anschluss an einen soliden Partner, der im Rahmen der unmittelbar bevorstehenden Privatisierung der Bank zur Stärkung der Existenzfähigkeit des Instituts vorgesehen ist.
(103) Dass die Auffuellung der Eigenmittel und die endgültige Sanierung der Bank einem größeren Partner anvertraut werden, was die Durchführung des Unternehmensplans ermöglichen soll, wirft Probleme hinsichtlich ihrer Veräußerung auf.
(104) Neben der Prüfung der Voraussetzungen für die Vereinbarkeit der betreffenden Beihilfen berücksichtigt die Kommission auch die Privatisierung der Bank. In einem Schreiben vom 12. Mai 1999 verpflichteten sich die französischen Behörden, die CFF bis Dezember 1999 nach einem offenen, transparenten und nichtdiskriminierenden Verfahren zu privatisieren. Die Kommission nimmt diese Verpflichtung zur Kenntnis und verweist darauf, dass sie in ihrem XXIII. Bericht über die Wettbewerbspolitik(17) 1993 die allgemeinen Grundsätze bestätigt hat, die sie bei Privatisierungen zur Ermittlung, ob diese Transaktionen Beihilfeelemente enthalten können, anwendet. Sie ist der Auffassung, dass die Privatisierung eine endgültige Lösung des vorstehend angesprochenen Problems der Corporate Governance ermöglichen sollte und bewirken muss, dass die CFF künftig zur Beschaffung der erforderlichen zusätzlichen Ressourcen ihre privaten Aktionäre und den Markt in Anspruch nimmt.
(105) Im gegenwärtigen Stadium und auf der Grundlage der zur Privatisierung der CFF vorliegenden Angaben, wonach der Käufer hinsichtlich des Preises und des von ihm vorgelegten Unternehmensplans nach marktüblichen Kriterien bestimmt wird, kommt die Kommission zu dem Schluss, dass dieses Verfahren nicht zu der Vermutung zusätzlicher staatlicher Beihilfen Anlass gibt.
(106) Die Kommission berücksichtigt bei der Bewertung der Beihilfen nicht die Summe, die der Staat bei der Privatisierung des Unternehmens realisieren könnte, da gegenwärtig der Verkaufspreis für die CFF noch nicht feststeht und ihr keine Bewertung vorliegt.
6. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(107) Angesichts der vorstehenden Faktoren und auf der Grundlage der vorliegenden Informationen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass der Sanierungsplan der CFF beträchtliche Beihilfeelemente enthält, insbesondere in Form
- einer staatlichen Garantie dahingehend, dass alle fälligen Verbindlichkeiten (Kapital und Zinsen) bedient werden;
- der Verpflichtung des Staates, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, damit die CFF ihre Banktätigkeit unter Einhaltung der geltenden aufsichtsrechtlichen Vorschriften weiter ausüben kann, sowie in Form eines Kapitalvorschusses an die CFF.
(108) Diese Maßnahmen wurden nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag geprüft, um festzustellen, ob sie als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können. Aus den unter den Erwägungsgründen 62 bis 100 dargelegten Gründen ist die Kommission der Auffassung, dass die der CFF gewährten Beihilfen die in den Leitlinien für staatliche Beihilfe zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten vorgesehenen Voraussetzungen erfuellen, insofern die im letzten notifizierten Plan festgelegten Bedingungen eingehalten werden.
(109) Angesichts der Höhe der Beihilfen ist es weiterhin erforderlich, dass die ordnungsgemäße Umsetzung des Plans, insbesondere was die Umstrukturierungsmaßnahmen betrifft, überwacht wird, um zu gewährleisten, dass der der Kommission vorgelegte Sanierungsplan tatsächlich vollständig durchgeführt wird. Die französischen Behörden sind daher gehalten, die Kommission alle sechs Monate ab dem Datum der Genehmigung der vorliegenden Entscheidung über den Stand der Umsetzung des Plans sowie über jede etwaige Abweichung der erzielten Ergebnisse gegenüber den Sollwerten Bericht zu erstatten, bis die Ziele des Umstrukturierungsplans erreicht sind. An dem Plan darf keine Änderung, die zu einer Erhöhung der staatlichen Beihilfen zugunsten der CFF führt, ohne vorherige Zustimmung der Kommission vorgenommen werden.
(110) Die französischen Behörden haben erklärt, dass der Aktionärsvorschuss von 1,85 Mrd. FRF dem unbedingt erforderlichen Mindestbetrag entspricht, der der CFF die Einhaltung der bankenaufsichtsrechtlichen Vorschriften ermöglicht, und dass es Aufgabe des Käufers sein wird, die Eigenmittel der Bank so weit zu erhöhen, dass die langfristige Existenzfähigkeit der Bank gewährleistet ist. Findet keine Privatisierung statt und damit keine Aufstockung der Eigenmittel durch den Käufer, könnte der französische Staat sicherlich gezwungen sein, eine weitere Neufinanzierung des Kreditinstituts vorzunehmen. Die Kommission könnte eine solche Transaktion gegebenenfalls als eine zusätzliche Beihilfe betrachten.
(111) Unter diesen Bedingungen können die fraglichen Beihilfen von dem in Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag und Artikel 61 Absatz 1 EWR-Abkommen vorgesehenen Verbot freigestellt werden, da sie gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag sowie Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) EWR-Abkommen als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die Maßnahmen zur Sanierung, Umstrukturierung und Privatisierung der Bank Crédit Foncier de France, insbesondere die vom Ministerium für Finanzen und Wirtschaft am 29. April 1996 bekanntgegebene staatliche Garantie für die Verbindlichkeiten der Crédit Foncier de France und die von der Caisse des Depôts et Consignations zugunsten der Crédit Foncier vorgenommene Kapitalerhöhung um 1850 Mio. FRF, stellen staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 88 Absatz 1 EG-Vertrag dar. Diese Transaktionen, deren Wert für den Staat auf 16 Mrd. FRF geschätzt wird, werden gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag und Artikel 61 Absatz 3 Buchstabe c) EWR-Abkommen als mit dem Gemeinsamen Markt und mit dem EWR-Abkommen vereinbar erklärt.
Artikel 2
Die Genehmigung der in Artikel 1 genannten Maßnahmen setzt voraus, dass Frankreich folgende Voraussetzungen erfuellt:
a) Gewährleistung der Umsetzung aller in dem der Kommission vorgelegten Umstrukturierungsplan enthaltenen Sanierungsmaßnahmen und Festlegungen;
b) Keine Änderung der im Umstrukturierungsplan vorgesehenen Bedingungen nach Berücksichtigung der in dieser Entscheidung enthaltenen Auflagen ohne vorherige Zustimmung der Kommission;
c) Streichung der Möglichkeit für die Crédit Foncier eines Vortrags der steuerlichen Defizite in Höhe des durch die notifizierte Kapitalerhöhung abgedeckten Steuerverlusts.
Artikel 3
Im Rahmen seiner Mitwirkungspflichten bei der Kontrolle der vorliegenden Entscheidung übermittelt Frankreich der Kommission folgende Dokumente:
a) einen ausführlichen Bericht der französischen Behörden über die Umsetzung der Kommissionsentscheidung, über die Umsetzung des Umstrukturierungsplans und über die Privatisierung des Unternehmens. In diesem Bericht ist insbesondere
- die Existenzfähigkeit der Crédit Foncier unter Darstellung der im einzelnen erreichten Ergebnisse im Vergleich mit den im Plan enthaltenen Sollwerten zu analysieren;
- jede Intervention des Staates zugunsten der Crédit Foncier (in Form von Neufinanzierungen, Finanzierungen, Garantieübernahme u. Ä.) im Einzelnen aufzuführen;
- der Verlauf der Veräußerung der Crédit Foncier im Einzelnen zu analysieren.
Ein solcher Bericht ist ab dem Datum der Notifizierung der Kommissionsentscheidung alle sechs Monate vorzulegen. Der letzte Bericht ist nach der Privatisierung des Unternehmens fällig.
b) die Bilanzen, Gewinn- und Verlustrechnungen sowie die Jahres- und Halbjahresberichte des Verwaltungsrates der Crédit Foncier.
Die Kommission kann die Bewertung dieser Dokumente und die Durchführung des Plans durch Fachaudits fordern. Die französischen Behörden und die Crédit Foncier haben im gegebenen Fall bei der Durchführung dieser Audits mitzuwirken.
Artikel 4
Diese Entscheidung ist an die Französische Republik gerichtet.
Brüssel, den 23. Juni 1999

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