Document ID: 32004D0165

Decisión de la Comisión
de 27 de noviembre de 2002
relativa al régimen de ayuda aplicado por Alemania - "Programa de consolidación de Turingia"
[notificada con el número C(2002) 4357]
(El texto en lengua alemana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2004/165/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el primer párrafo del apartado 2 de su artículo 88,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,
Tras haber invitado a los demás interesados a presentar sus observaciones de conformidad con el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1) El régimen relativo al programa de consolidación de Turingia (en lo sucesivo, "el régimen de ayuda") entró en vigor el 20 de julio de 1993(1). Como las autoridades de Turingia consideraron que el régimen se atenía a la norma de minimis prevista en las Directrices comunitarias relativas a las ayudas estatales a pequeñas y medianas empresas(2) (en lo sucesivo, "las Directrices PYME") de 1992, no lo notificaron de acuerdo con el apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE.
(2) El 16 de enero de 1996, el régimen fue sustituido por el programa de préstamos de Turingia para las PYME.
(3) La Comisión comunicó a Alemania, con carta SG(99) D/580 de 26 de enero de 1999, su decisión de incoar el procedimiento establecido en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE debido a esta medida.
(4) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(3). La Comisión invitó a los demás interesados a que presentaran sus observaciones sobre la medida en cuestión, pero no recibió observación alguna.
Por carta de 2 de marzo de 1999, Alemania solicitó que se ampliara el plazo para presentar observaciones, concediéndolo la Comisión mediante carta de 11 de marzo de 1999. Alemania transmitió sus observaciones por cartas de 29 de marzo de 1999 y de 19 y 26 de agosto de 1999.
(5) Alemania transmitió sus últimas observaciones en carta de 26 de noviembre de 2001.
2. DESCRIPCIÓN DE LA AYUDA
2.1. Título y base jurídica
(6) Las subvenciones las concedió el Thüringer Aufbaubank por encargo del Ministerio de Economía y Transportes de Turingia sobre la base de los artículos 23, 44 y 44a del reglamento presupuestario del Estado federado de Turingia, en las condiciones establecidas por el régimen del programa de consolidación de Turingia.
2.2. Beneficiarios
(7) El régimen de ayuda está destinado a las pequeñas y medianas empresas (PYME) definidas por los criterios "volumen de negocios" y "trabajadores", pero no por el criterio "independencia" de las Directrices comunitarias sobre las PYME (1992)(4), incluidas las empresas gestionadas por la Treuhandanstalt. El régimen de ayuda cita expresamente en su apartado 3 ("beneficiario de la ayuda") la elegibilidad de la industria alimentaria; los demás sectores sensibles (siderurgia, construcción naval, fibras sintéticas, industria del automóvil, agricultura, pesca y carbón) no están excluidos. En casos excepcionales (por decisión del ministro competente), la ayuda se puede conceder también a empresas cuyo volumen de negocios y número de trabajadores superen los límites indicados en las Directrices PYME.
2.3. Duración
(8) El régimen relativo al programa de consolidación de Turingia entró en vigor, por un plazo indeterminado, el 20 de julio de 1993 y fue sustituido el 16 de enero de 1996 por el programa de préstamos de Turingia a favor de las PYME.
2.4. Objetivos
(9) La ayuda se concede en forma de préstamo bonificado, que el Thüringer Aufbaubank concede a los beneficiarios a través del banco habitual de la empresa y a su riesgo inicial. El banco habitual de la empresa puede beneficiarse de una garantía de hasta el 60 % del importe del préstamo (el régimen de ayuda no prevé prima de garantía alguna). El Thüringer Aufbaubank y el banco de la empresa pueden percibir en concepto de gastos de tramitación hasta un 0,1 % del importe del préstamo.
(10) El régimen de ayuda está destinado a empresas con problemas de tesorería y rentabilidad y debe permitir el reescalonamiento de las obligaciones a corto plazo en tipos de interés bonificados. Queda excluido el reescalonamiento a cargo del Thüringer Aufbaubank.
(11) Los préstamos de consolidación se conceden previa presentación por parte de la empresa de un plan de reestructuración global coherente que permita, habida cuenta del préstamo de consolidación, restablecer de forma duradera su viabilidad. Este plan debe contemplar las necesidades de la empresa, sus problemas de tesorería y rentabilidad así como la contribución del beneficiario y de su banco habitual.
(12) Los préstamos se conceden con un tipo de interés entre el 5 y el 8 % por un plazo entre tres y doce años, con un período de carencia de dos o tres años. El ministro competente puede autorizar excepciones a estas condiciones.
2.5. Intensidad
(13) El apartado 5 del régimen de ayuda ("Tipo, alcance e intensidad de la subvención") señala expresamente que se trata de ayudas de minimis.
(14) Según el texto del régimen, el cálculo del importe de ayuda resultante de los tipos bonificados se efectúa sobre la base de la diferencia entre el tipo de interés real y un tipo de referencia estimado. No se tienen en cuenta el elemento de ayuda resultante de la garantía ni el hecho de que las empresas beneficiarias tengan riesgos particulares. Si bien no hay prevista una limitación directa del importe del préstamo, el importe de la ayuda concedida a la empresa (sólo el elemento de ayuda resultante de la bonificación de intereses) no puede superar el límite fijado por la norma de minimis de las Directrices comunitarias sobre las PYME.
(15) Según una carta de Alemania de 7 de diciembre de 1998, entre 1993 y 1996 se concedieron en total 741 préstamos por un importe de 312,4 millones de DEM, de los que unos 80 préstamos se destinaron a la industria alimentaria.
2.6. Acumulación
(16) Las ayudas públicas que ya hayan sido concedidas al prestatario deben notificarse al presentar la solicitud.
2.7. Motivos para la incoación del procedimiento
(17) Los motivos para incoar el procedimiento residen en el hecho de que el régimen de ayuda estaba también destinado a empresas en crisis y no tenía en cuenta, al aplicar la regla de minimis, el cálculo del importe de ayuda resultante de la garantía y de los riesgos particulares de las empresas beneficiarias. La Comisión estima que, en la medida en que el régimen se destinaba también a empresas en crisis o se superaban los umbrales de minimis, se debían aplicar las disposiciones de las Directrices comunitarias correspondientes.
(18) Por otra parte, el régimen no excluía los sectores sensibles, aunque no se aplique a estos sectores la regla de minimis al ser objeto de disposiciones especiales.
(19) Por todas estas razones, la Comisión ha considerado que el régimen de ayuda así como los casos de aplicación en los que se han superado los umbrales de minimis o los ámbitos de aplicación de la regla de minimis debían considerarse ayudas estatales con arreglo al apartado 1 del artículo 87 del tratado CE (antiguo apartado 1 del artículo 92 del tratado CE) y que se habían ejecutado o concedido ilegalmente.
(20) Tal como se desprende de los objetivos y de la formulación del régimen de ayuda, éste estaba concebido para empresas en crisis. Alemania ha negado esta interpretación y ha argumentado que los préstamos se concedieron por los bancos habituales de las empresas con su riesgo inicial y que, una vez deducida la garantía del 60 %, todavía soportaban un riesgo del 40 %. En opinión de Alemania, este riesgo residual no podía estar avalado por otra garantía. Normalmente los bancos no están dispuestos a conceder préstamos a empresas en crisis sin suficientes avales y garantías bancarias.
(21) Este argumento no puede considerarse válido por las razones siguientes:
a) el régimen no excluye a las empresas en crisis. En un caso similar en condiciones idénticas (programa de préstamos de Turingia a favor de las PYME) se ha visto que las empresas en crisis también han recibido este tipo de ayudas;
b) el régimen permite un reescalonamiento de las obligaciones de empresas en crisis con su banco habitual u otras instituciones financieras. La Comisión considera que con el reescalonamiento de las deudas de las empresas en crisis, en algunos casos el régimen también podría reducir considerablemente los riesgos a los que estaban inicialmente expuestos los bancos.
(22) Por este motivo considera la Comisión que el régimen de ayuda estaba destinado a las empresas en crisis y que debería examinarse de acuerdo con las disposiciones correspondientes.
(23) Cuando se trate del salvamento de empresas en crisis (el régimen no excluye formalmente esta posibilidad, aunque no parece que pueda ser muy realista) hay que constatar que la política aplicada hasta ahora en este ámbito exige, para que sean compatibles con el mercado común, que las ayudas al salvamento se limiten a las formas de ayuda de los préstamos públicos en las condiciones del mercado o de la garantía estatal para los créditos privados. Esta condición no se cumplía en el presente caso, ya que los préstamos estaban bonificados.
(24) En la medida en que existía la posibilidad de conceder ayudas de salvamento, la Comisión albergaba dudas sobre la compatibilidad del régimen con el mercado común.
(25) En la medida en que el régimen estaba destinado a la reestructuración de empresas en crisis, cabe señalar que la práctica constante de la Comisión en materia de compatibilidad muestra que, esencialmente, deben cumplirse las condiciones siguientes:
a) presentación y ejecución de un plan de reestructuración que permita restablecer la viabilidad de la empresa a largo plazo;
b) limitación del importe de la ayuda al mínimo necesario;
c) contribución apropiada de la empresa beneficiaria y sus socios;
d) respeto de las normas especiales de aplicación a los sectores sensibles, lo que incluye la notificación individual de las ayudas;
e) notificación individual de las ayudas a favor de grandes empresas;
f) las ayudas a la reestructuración sólo pueden concederse una vez, salvo en situaciones excepcionales imprevisibles de las que no pueda hacerse responsable a la empresa.
(26) El régimen no preveía la notificación individual de las ayudas a grandes empresas, ni la prohibición de repetir las ayudas concedidas para la reestructuración, ni normas específicas para los sectores sensibles o que se limitara el importe de la ayuda al estricto mínimo necesario para alcanzar el objetivo perseguido.
(27) Por lo que respecta a la concesión de ayudas a la reestructuración, la Comisión albergaba dudas sobre la compatibilidad del régimen con el mercado común.
3. COMENTARIOS DE ALEMANIA
(28) Contrariamente a lo que se indica en la decisión de incoación del procedimiento, Alemania cifra en 485 el número de préstamos de consolidación concedidos de 1993 a 1995, por un total de 112,2 millones de EUR. Añade que la cifra de 741 préstamos indicada en la decisión de incoación del procedimiento incluye 248 préstamos suplementarios concedidos en 1996 dentro del programa de préstamos de Turingia a favor de las PYME. Este programa es objeto del procedimiento C 87/98 (ex NN 137/98).
(29) Alemania confirma la exposición de la Comisión al declarar que la bonificación de intereses ha sido el único elemento de ayuda que se ha tenido en cuenta al calcular el importe de la ayuda. El motivo sería que "de 1993 a principios de 1996 las autoridades alemanas ignoraban que, en el caso de las empresas en crisis, había que tener en cuenta el elemento de ayuda de la garantía".
(30) En la medida en que se concedieron préstamos de consolidación a sectores sensibles, Alemania considera que los préstamos correspondientes al régimen de que se trata se concedieron de conformidad con las Directrices PYME en vigor en ese momento. En su opinión, las disposiciones especiales de la normativa relativa a las ayudas estatales a la inversión en el sector de la transformación y comercialización de productos agrícolas de 1996(5) no empezaron a aplicarse hasta 1998. En virtud de la Decisión de la Comisión de 20 de mayo de 1998 relativa a las ayudas estatales para la transformación y comercialización de productos agrícolas que podrían concederse por Alemania con base en los regímenes de ayudas regionales existentes(6), las Directrices no habrían entrado en vigor hasta 1998, de forma que no había normas específicas para las ayudas en el sector de la alimentación, bebidas y tabaco en el período 1993-1995 y este sector sensible no debía tenerse en cuenta al conceder préstamos.
(31) Alemania rebate el punto de vista de la Comisión de que el reescalonamiento de las deudas de las empresas en crisis puede reducir el riesgo propio de los bancos habituales. Al contrario, el riesgo del 40 % asumido por el banco habitual constituía un verdadero riesgo propio. Si un préstamo de este tipo concedido por el banco habitual a su riesgo inicial se hubiera transmitido a otro banco privado, el reescalonamiento de los compromisos de crédito existentes del banco habitual por el Thüringer Aufbaubank sólo hubiera sido posible sin su garantía. Por el contrario, el reescalonamiento de los compromisos de crédito del banco habitual hubiera quedado excluido con la garantía del Thüringer Aufbaubank.
(32) Alemania admite en sus observaciones que el programa de consolidación de Turingia estaba destinado tanto a empresas sanas como a empresas en crisis. Pero mientras el importe de ayuda de un préstamo, incluidas otras eventuales ayudas de minimis, se mantuviera por debajo del umbral de la norma de minimis, el régimen de ayudas sería conforme a esta norma.
(33) Alemania remitió a la Comisión, mediante cartas de 26 de agosto de 1999 y de 26 de noviembre de 2001, listas con los préstamos de consolidación concedidos de 1993 a 1995. De estas listas exhaustivas se desprende que en 1994 se concedieron tres préstamos a empresas en crisis y en 1995, nueve. Además, las listas muestran que en 1994 y 1995 sólo se concedieron dos préstamos cada año a empresas del sector sensible de la agricultura, si bien según la carta de Alemania de 7 de diciembre de 1998 se habrían concedido unos 80 préstamos a empresas de la industria alimentaria. Los documentos presentados por Alemania no permiten saber los criterios según los cuales se han definido el sector sensible de la agricultura y las empresas en crisis.
4. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA
4.1. Existencia de ayuda estatal
(34) Aunque todas las ayudas financieras a las empresas modifican en alguna medida las condiciones de competencia, no todas las ayudas tienen efectos sensibles sobre los intercambios y la competencia en los Estados miembros. En este contexto quedan excluidas de la obligación de notificación en virtud del apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE las ayudas que no superen un importe máximo absoluto y que como ayudas de minimis no entren en el campo de aplicación del apartado 1 del artículo 87 del tratado CE.
(35) Las Directrices PYME del año 1992(7) fueron las que establecieron por vez primera la definición de lo que debe entenderse, según la Comisión, por ayudas de minimis. En el apartado 3.2 se fija el ámbito de aplicación de la norma de minimis a un importe de 50000 EUR por empresa en un período de tres años respecto a ciertas grandes categorías de gastos (por ejemplo, inversiones, formación). De esta forma, las ayudas únicas hasta 50000 EUR por determinada categoría de gastos, así como los regímenes de ayuda según los cuales las ayudas otorgadas a las empresas por una categoría determinada de gastos por un período de tres años se limitaban a ese importe, ya no estaban sujetos a la notificación previa prevista en el apartado 3 del artículo 88 (antiguo apartado 3 del artículo 93) del Tratado CE. Sí que había, sin embargo, la condición de que la notificación individual o el régimen de ayuda debía incluir la condición expresa de que cualquier ayuda suplementaria concedida a la misma empresa, eventualmente para el mismo tipo de gasto procedente de otras fuentes o en virtud de otros regímenes, no debía superar 50000 EUR. El apartado 3.2 precisa que la regla de minimis no se aplica en los sectores sensibles (siderurgia, construcción naval, fibras sintéticas, industria del automóvil, agricultura, pesca, transporte y minería del carbón).
(36) En la Comunicación de la Comisión sobre las ayudas de minimis de 1996(8) se modificó la regla de minimis de las Directrices comunitarias sobre las PYME de 1992. El importe máximo total de la ayuda de minimis se fijó en 100000 EUR para un período de tres años a partir del momento en que se concediera la primera ayuda de minimis. Este importe cubría todos los tipos de ayudas públicas concedidas como ayudas de minimis y no afectaba a la posibilidad de que el beneficiario obtuviera otras ayudas sobre la base de regímenes aprobados por la Comisión.
(37) Estaban excluidos de esta regla los sectores correspondientes al Tratado CECA, la construcción naval, el sector del transporte y las ayudas para los gastos relativos al sector agrícola o la pesca.
(38) El artículo 1 del Reglamento (CE) n° 69/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de minimis(9) amplía el ámbito de aplicación de la regla de minimis a todos los sectores, a excepción del sector del transporte y de las actividades relativas a la fabricación, transformación o comercialización de los productos enumerados en el anexo I del Tratado. Tampoco se aplica el Reglamento a las ayudas relativas a las actividades ligadas a la exportación, es decir, las ayudas directamente vinculadas a las cantidades exportadas, a la creación y al funcionamiento de una red de distribución o a otros gastos corrientes vinculados a la actividad exportadora. Por último, se excluyen del ámbito de aplicación del Reglamento las ayudas que dependen de la utilización de productos nacionales frente a productos de importación.
(39) De conformidad con el artículo 2 del citado Reglamento, el importe total de las ayudas de minimis concedidas a la misma empresa no puede superar 100000 EUR en un período de tres años. Este límite se aplica a todas las ayudas cualquiera que sea su forma u objetivo.
(40) Dado que el Reglamento (CE) n° 69/2001 no entró en vigor hasta el 2 de febrero de 2001, mientras que el régimen en cuestión estuvo vigente del 20 de julio de 1993 al 16 de enero de 1996, se plantea la cuestión de saber si para su Decisión la Comisión puede aplicar retrospectivamente dicho Reglamento a las ayudas financieras concedidas antes de su entrada en vigor o si debe aplicar la regla de minimis de las Directrices comunitarias sobre las PYME de 1992 en vigor en dicho período (consecutio legis).
(41) El Reglamento (CE) n° 69/2001 de la Comisión no precisa si se aplica a la evaluación de las ayudas concedidas antes de su entrada en vigor. En cambio no excluye su aplicación a casos anteriores sujetos al mecanismo de control previsto en su artículo 3. La Comisión estima que a falta de otro texto explícito, debe aplicarse el Reglamento (CE) n° 69/2001 a las ayudas de minimis concedidas antes de su entrada en vigor. Por una parte, en la medida en que dicho Reglamento excluye de la obligación de notificarlas a determinada categoría de medidas, constituye una norma de derecho de los procedimientos, por lo que debería ser directamente aplicable a los procedimientos en curso. Por otra parte, la aplicación directa del Reglamento (CE) n° 69/2001 concuerda con sus objetivos fundamentales de simplificar los procedimientos y de descentralización. Sólo para las ayudas que no corresponden al ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001, y que por lo tanto no pueden quedar exentas en virtud del mismo, la Comisión podrá recurrir a las normas en vigor en el momento de la concesión de la ayuda. Como el Reglamento (CE) n° 69/2001 es básicamente más generoso que las normas de minimis que le precedieron y como estas normas son aplicables en cualquier caso en la medida en que la ayuda no esté exenta en virtud del Reglamento (CE) n° 69/2001, se tendrá razonablemente en cuenta el principio general de la confianza legítima y el de la seguridad jurídica. Desde el punto de vista económico, la Comisión estima que una medida financiera que, en virtud del reglamento (CE) n° 69/2001 hoy en vigor, no puede calificarse de "ayuda" en un mercado integrado, en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE, no habría podido constituir en el pasado "ayuda" en un mercado menos integrado. Por consiguiente, la Comisión proseguirá examinando las medidas financieras a la luz del Reglamento (CE) n° 69/2001, lo que no excluye la posibilidad de aplicar las normas que estaban en vigor en el momento de ejecución de las medidas, siempre que no estuvieran exentas en virtud del Reglamento (CE) n° 69/2001.
(42) Por consiguiente, la incoación del procedimiento se refiere tanto al régimen de ayudas como a los casos de aplicación que no entran en el campo de aplicación sectorial del Reglamento (CE) n° 69/2001 u otras normas de minimis, o a los casos que entran en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001 u otras normas de minimis anteriores pertinentes, pero en los que se ha franqueado el umbral de minimis por la acumulación con otras ayudas.
(43) Las ayudas destinadas al sector de los transportes así como a las actividades relativas a la fabricación, transformación o comercialización de las mercancías contempladas en el anexo I del Tratado CE quedan excluidas de entrada del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001 y de la regla de minimis anterior.
(44) Por consiguiente, la Comisión estima que todos los préstamos de consolidación concedidos a empresas de la industria alimentaria salen del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001 y de la norma de minimis anterior pertinente cuando tienen por objeto la fabricación de productos del anexo I del Tratado CE, ya que, en ese caso, pertenecen al sector sensible de agricultura.
(45) El argumento de Alemania de que las disposiciones especiales de la normativa relativa a las ayudas estatales a la inversión en el sector de la transformación y comercialización de productos agrícolas de 1996 no entraron en vigor hasta 1998 no tiene relevancia en el presente caso ya que esta normativa concreta no influyó en el ámbito de aplicación de la norma de minimis(10).
(46) La Comisión estima que el ámbito de aplicación restante del Reglamento (CE) n° 69/2001 o de la norma de minimis anterior pertinente ha podido franquearse por el hecho de que el límite máximo fijado en estos textos podía superarse por no tenerse en cuenta el elemento de ayuda de la garantía o debido a las modalidades de cálculo de este elemento de ayuda al conceder los préstamos. El régimen de ayuda no garantiza en modo alguno que se hayan respetado en cada caso el umbral de minimis de 100000 EUR por un período de tres años, de acuerdo con el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento (CE) n° 69/2001, o las reglas anteriores. Ello en especial cuando el régimen se aplica a las empresas en crisis, con el elevado riesgo de incumplimiento que llevan aparejado.
(47) Por lo que respecta a los beneficiarios del régimen, en opinión de la Comisión se trata exclusivamente o por lo menos en gran parte, de empresas en crisis.
(48) Para poder distinguir una empresa en crisis de una empresa sana, la Comisión ha introducido en el apartado 2.1 de las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis(11) de 1994 ("Directrices de 1994") una explicación del concepto de empresa en crisis. Esta definición de empresa en crisis confirma en lo esencial la práctica decisoria de la Comisión de los años precedentes, como figura en el octavo informe de la Comisión sobre la política de la competencia de 1979 (apartados 227 a 229)(12).
(49) El concepto de empresa en crisis se define en las Directrices de 1994 como una empresa "incapaz de recuperarse por sus propios medios, recaudando los fondos que necesita entre los accionistas o mediante un préstamo. Los síntomas típicos son una rentabilidad decreciente o un aumento de las pérdidas, un volumen de negocios en descenso, existencias crecientes, un exceso de capacidad productiva, un flujo de tesorería decreciente, un aumento de las deudas, unos gastos financieros crecientes y un valor reducido de su activo neto. En casos extremos, la empresa puede haberse declarado insolvente o haber sido liquidada".
(50) Según el texto del apartado 1 ("objeto de la ayuda"), el régimen se dirigía a las empresas que tenían problemas de tesorería y rentabilidad debido a su difícil situación financiera y de resultados. La Comisión interpreta que esta formulación indica que se podía tratar también de empresas que necesitaban recuperarse, que respondían a la definición de empresas en dificultades.
(51) Alemania afirmó que, en caso de que se constituyera una garantía, el riesgo del banco habitual habría sido del 40 % y que quedaba excluido que este riesgo pudiera ser objeto de una garantía de origen público diferente. Para el prestamista el riesgo propio del banco habitual de la empresa presentaba cierto interés porque permitía verificar convenientemente la solvencia del prestatario con el fin de limitar el riesgo de impago.
(52) Este argumento no es una prueba convincente de que no se haya aplicado el programa de consolidación a las empresas en crisis. Según su redacción, el régimen de ayuda tenía precisamente por objeto conceder a las empresas que tenían dificultades financieras préstamos de consolidación y garantías para préstamos. Aunque la probabilidad de que el beneficiario fuera efectivamente una empresa en crisis se haya visto reducida al quedar el riesgo a cargo del banco habitual, no es menos cierto que el texto del régimen de ayuda no excluye en forma alguna la aplicación del mismo a estas empresas.
(53) La Comisión opina más bien que ha podido ser favorable para el banco habitual de la empresa, especialmente en el caso de empresas en crisis, participar en la concesión de préstamos del régimen, ya que la concesión de préstamos de consolidación ha permitido mejorar globalmente el flujo de tesorería de la empresa beneficiaria y reducir el riesgo de impago de los préstamos concedidos anteriormente por el banco habitual. De hecho puede ser razonable desde el punto de vista económico para un banco reducir un riesgo elevado de impago de antiguos préstamos aportando a la empresa nuevos fondos para su reestructuración. Esto es especialmente aplicable en los casos en los que el riesgo lo asume parcialmente el Estado.
(54) Por último, Alemania ha enviado listas exhaustivas de las ayudas confirmadas o pagadas en virtud del régimen que demuestran que se han beneficiado de ellas empresas en crisis; Alemania ha admitido también en sus observaciones que el programa de consolidación de Turingia estaba destinado tanto a empresas sanas como a empresas en crisis.
(55) El elemento de ayuda que constituye la garantía hubiera debido tenerse en cuenta al calcular el importe de ayuda de los préstamos, habida cuenta de los riesgos de incumplimiento que presentan las empresas en crisis.
(56) El hecho de que, en sus observaciones, Alemania señale que las autoridades alemanas no sabían de 1993 a principios de 1996 que había que tener en cuenta al calcular el importe de la ayuda el elemento de ayuda vinculado a la garantía y a los riesgos particulares de la concesión de préstamos a las empresas en crisis no cambia en nada esta valoración.
(57) La Comisión no puede compartir esta postura dado que en 1989 ya había enviado una carta a los Estados miembros para indicarles que, en su opinión, todas las garantías asumidas por el Estado entraban en el campo de aplicación del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE(13). Al constituir las garantías para las empresas con dificultades de tesorería, las autoridades alemanas hubieran tenido, como mínimo, que plantearse dudas sobre el carácter de ayuda de las medidas incluidas en el régimen y deberían haberlas notificado a la Comisión con el tiempo suficiente para que ésta hubiera podido expresar su opinión al respecto.
(58) Según la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía(14), el equivalente subvención de una garantía de préstamo para un año concreto puede calcularse de las siguientes maneras:
a) igual que el equivalente subvención de un préstamo a bajo interés; la bonificación de intereses siendo igual a la diferencia entre el tipo de mercado y el tipo obtenido gracias a la garantía del Estado tras deducir las eventuales primas;
b) como la diferencia entre el importe garantizado pendiente, multiplicado por el factor de riesgo (probabilidad de incumplimiento) y las primas pagadas, es decir: (importe garantizado × riesgo) - prima;
c) con ayuda de otro método objetivo y generalmente aceptado.
(59) La Comisión confirma así la tesis que defiende desde hace tiempo, que si la probabilidad de suspensión de pagos del beneficiario del préstamo es manifiestamente muy elevada en el momento de la decisión de conceder el préstamo, el importe de la ayuda puede llegar al de la suma efectivamente cubierta por la garantía.
(60) Por otra parte, el elemento de ayuda de la garantía puede llevar a que se supere el límite de minimis incluso en el caso de empresas sanas.
(61) En opinión de la Comisión, el régimen de ayuda y los casos en los que se ha aplicado constituyen ayudas en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE, siempre que no entren en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001, o aun entrando, superen el umbral de minimis. Lo mismo cabe decir de la otra norma de minimis que estaba en vigor en el momento en que se hicieron efectivas las ayudas.
(62) En la medida en que se destinaba a empresa en crisis, el régimen permitía que las empresas beneficiarias obtuvieran medios financieros de un banco privado, mientras que su situación financiera no les hubiera dado acceso al apoyo de establecimientos financieros privados en sus condiciones de crédito habituales. Estos medios financieros han permitido a las empresas beneficiarias evitar que las eliminaran del mercado. En caso de que la empresa quedara eliminada del mercado, bien los excesos de capacidades se verían reducidos, bien las cuotas de mercado libres serían ocupadas por los competidores que, en ambos casos, podrían mejorar su rentabilidad. Los préstamos de consolidación no excluyen la concesión de préstamos a empresas que fabriquen productos o presten servicios que sean objeto de intercambios intracomunitarios. Por esta razón, hay que constatar que las ayudas financieras objeto del presente procedimiento pueden afectar a los intercambios entre Estados miembros.
(63) Incluso las empresas sanas no recibirían estos medios financieros en las condiciones propuestas y podrían por lo tanto mejorar su posición de mercado en el mercado común respecto a sus competidores gracias a los préstamos de capital circulante concedidos. Esto ocurre especialmente con las empresas sanas activas en los sectores sensibles. Los mercados de los sectores sensibles comunitarios se caracterizan por su exceso de capacidades. Las ventajas financieras que los préstamos de consolidación han proporcionado a estas empresas específicas ha tenido como consecuencia reforzar su posición frente a sus competidores, lo que ha podido influir en los intercambios entre los Estados miembros.
(64) Por consiguiente, el régimen ha podido falsear, o amenazar con falsear, la competencia.
(65) Por esta razón, la Comisión concluye que el régimen y su aplicación constituyen ayudas en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del tratado CE a favor de empresas que participan en los intercambios intracomunitarios.
(66) A la vista de las observaciones de Alemania, la Comisión estima que la banca privada, como prestamista, no se ha beneficiado de la concesión de los préstamos de consolidación de forma que pueda falsear la competencia.
(67) En su Comunicación sobre la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de Estado otorgadas en forma de garantía, la Comisión considera que si se concede una garantía estatal a un préstamo u otra obligación financiera ya contraídos sin que las modalidades de este préstamo u obligación se hayan adaptado convenientemente, o si un préstamo avalado se utiliza para reembolsar otro préstamo no avalado a la misma institución de crédito, es posible que el prestamista se beneficie también de una ayuda, en la medida en que el préstamo es más seguro.
(68) Si bien según la redacción del régimen de ayuda (apartado 1), los problemas de tesorería de las empresas deben resolverse por un reescalonamiento de las obligaciones a corto plazo en préstamos a tipos de interés bonificados, Alemania ha indicado en sus observaciones que el reescalonamiento de los compromisos de crédito en curso del banco habitual por el Thüringer Aufbaubank sólo se podía llevar acabo sin su garantía. Esto significa que el Thüringer Aufbaubank no podía constituir a posteriori una garantía para un crédito ya concedido o para otro compromiso financiero ya suscrito, o bien que un préstamo con garantía no podía servir para reembolsar a la misma institución de crédito un préstamo sin garantía.
(69) Dado que se excluyó que los compromisos de crédito en curso del banco habitual de la empresa puedan reescalonarse con la garantía del Thüringer Aufbaubank, ningún tipo de ayuda para el prestamista se desprende del régimen de ayudas. El hecho de que la estabilización de una empresa en crisis beneficie a todos los acreedores de ésta, es consecuencia normal de las ayudas y no constituye en sí una ayuda a favor de éstos en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE.
4.2. Legalidad de la ayuda
(70) La Comisión constata que Alemania ha concedido la ayuda en infracción de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE.
4.3. Compatibilidad de la ayuda con el mercado común en caso de que se haya superado el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001 o de cualquier otra norma de minimis pertinente
(71) Al examinar el régimen de ayuda, la Comisión constata que está destinado tanto a empresas sanas como a empresas en crisis.
(72) Cuando las ayudas se han concedido a empresas en crisis se trataría de ayudas de acompañamiento a la reestructuración o ayudas al salvamento en la terminología del octavo informe de la Comisión de las Comunidades Europeas sobre la política de competencia de 1979 y las Directrices de 1994(15), confirmadas por las Directrices de 1999(16).
(73) Cuando las ayudas se han concedido a empresas sanas, se trataría de ayudas al funcionamiento con arreglo a la Comunicación de la Comisión sobre los regímenes de ayudas de finalidad regional de 1979(17) y de la Comunicación de la Comisión sobre el método de aplicación de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 a las ayudas regionales de 1988(18). Estas Comunicaciones han sido confirmadas por las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional del año 1998(19).
(74) Posteriormente se examina la compatibilidad del régimen con las disposiciones aplicables en cada caso(20).
(75) Por lo que respecta a la reestructuración de empresas en crisis hay que constatar que, según la práctica de la Comisión y las Directrices de 1994, la compatibilidad de la ayuda con el mercado común quedaba subordinada básicamente a los siguientes criterios:
a) presentación y ejecución de un plan de reestructuración que permita restablecer la viabilidad de la empresa a largo plazo;
b) contribución apropiada de la empresa beneficiaria y sus socios;
c) limitación del importe de la ayuda al mínimo necesario;
d) respeto de las normas especiales de aplicación a los sectores sensibles, lo que incluye la notificación individual de las ayudas;
e) notificación individual de las ayudas a favor de grandes empresas;
f) las ayudas a la reestructuración sólo pueden concederse una vez, salvo en situaciones excepcionales imprevisibles de las que no pueda hacerse responsable a la empresa.
(76) De acuerdo con el régimen de ayuda, los préstamos de consolidación se conceden previa presentación por parte de la empresa de un plan de reestructuración global coherente que permita, habida cuenta del préstamo de consolidación, restablecer de forma duradera su viabilidad. Este plan debe contemplar las necesidades de la empresa, sus problemas de tesorería y rentabilidad así como la contribución del beneficiario y de su banco habitual. Si el plan responde a las condiciones indicadas, el régimen de ayuda satisface los dos primeros criterios indicados.
(77) Tampoco figura en la redacción del régimen la prohibición de conceder repetidamente ayudas a la reestructuración ni que se limite el importe de la ayuda al estricto mínimo necesario para alcanzar el objetivo. Alemania no comunicó si se habían tenido en cuenta estos criterios al conceder las ayudas financieras.
(78) El régimen de ayuda no preveía la notificación individual de las ayudas a favor de grandes empresas ni que se tuvieran en cuenta normas especiales para los sectores sensibles.
(79) Por esta razón la Comisión estima que en la medida en que el régimen de ayuda prevé ayudas a la reestructuración a favor de empresas en crisis, estas ayudas no son compatibles con el mercado común.
(80) Cuando se trate del salvamento de empresas en crisis hay que constatar que la política en este ámbito exige, para que sean compatibles, que las ayudas al salvamento se limiten a las formas de ayuda de los préstamos públicos en las condiciones del mercado o de la garantía estatal para los créditos privados. Esta condición no se cumplía en el presente caso, ya que los préstamos estaban bonificados.
(81) En la medida en que las ayudas al salvamento se han concedido en virtud del régimen en cuestión, no son compatibles con el mercado común.
(82) Si los préstamos se han concedido a favor de empresas sanas, representan ayudas de funcionamiento que la Comisión ha debido examinar a la luz de las disposiciones sobre ayuda regional vigentes.
(83) El Estado federado de Turingia es una región asistida según la letra a) del apartado 3 del artículo 87 [antes letra a) del apartado 3 del artículo 92] del Tratado CE. Las Comunicaciones de la Comisión sobre los regímenes de ayudas regionales de 1979 y 1988(21) preveían efectivamente que, habida cuenta de las dificultades especiales de estas regiones, la Comisión podía autorizar excepcionalmente ciertas ayudas al funcionamiento, pero bajo las siguientes condiciones:
a) la ayuda debía tener límite temporal y permitir superar las situaciones estructurales desfavorables de las empresas de las regiones contempladas en la letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado CE;
b) la ayuda debía contribuir a un desarrollo económico duradero y equilibrado y no producir un exceso de capacidades sectoriales en la Comunidad, para evitar que los problemas sectoriales se agravaran frente a las dificultades regionales iniciales; en este contexto era preciso llevar a cabo una actuación sectorial que tuviera en cuenta las normas y Directrices comunitarias para determinados sectores industriales (siderurgia, construcción naval, fibras sintéticas, textiles y prendas de vestir) y agrarios así como las disposiciones relativas a las empresas comerciales de transformación de productos agrícolas; estas normas y Directrices comunitarias se oponen a la concesión de ayudas al funcionamiento de los sectores en cuestión;
c) las ayudas debían concederse respetando las normas aplicables a las ayudas a empresas en crisis;
d) además, en los años noventa la Comisión desarrolló una práctica según la cual las ayudas debían ser decrecientes.
(84) La duración del régimen no tenía límite temporal. El 16 de enero de 1996, el régimen fue sustituido por el programa de préstamos de Turingia. Este programa de préstamos de 1996 expiró el 1 de junio de 1999(22). La Comisión concluye que el régimen de ayuda en cuestión finalizó el 31 de mayo de 1999.
(85) El objeto del régimen consistía en facilitar a las empresas ya privatizadas o a las que se habían creado en las nuevas condiciones de economía de mercado la plena participación en el mercado interior en una región que se caracterizaba por el importante retraso en su desarrollo. La práctica de la Comisión exigía, sin embargo, que la ayuda contribuyera a un desarrollo económico equilibrado y que no condujera a un exceso de capacidades sectoriales. De esta forma, los sectores sensibles quedaban excluidos de la concesión de ayudas de funcionamiento.
(86) El régimen no contemplaba que las ayudas fueran decrecientes. Esto, sin embargo, no suponía la incompatibilidad de las medidas, ya que esta obligación no tuvo todos sus efectos durante el período de validez del régimen y en los primeros años que siguieron a la reunificación alemana, la Comisión, en su práctica decisoria respecto a Alemania del Este, se abstuvo con frecuencia de insistir en que se respetara el carácter decreciente debido a la incierta situación del desarrollo.
(87) En la medida en que el régimen de ayuda permitió la concesión de ayudas a empresas sanas de sectores no sensibles, estas ayudas de funcionamiento correspondieron a la práctica de la Comisión durante el período de validez y eran compatibles con el mercado común.
(88) En la medida en que las ayudas constituyen ayudas de funcionamiento concedidas a empresas sanas de los sectores sensibles, son incompatibles con el mercado común, ya las normas y Directrices comunitarias relativas a los sectores sensibles prohiben la concesión de ayudas de funcionamiento a empresas sanas.
(89) La Comisión estima que las excepciones del apartado 2 del artículo 87 del tratado CE no son de aplicación en el presente caso ya que el régimen de ayuda no persigue ninguno de los objetivos que se contemplan en él. Además, Alemania tampoco ha planteado estas excepciones en el presente asunto(23).
(90) La Comisión ha llegado a la conclusión de que, excepto las disposiciones sobre ayudas de Estado de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis, ninguna de las disposiciones especiales relativas a las ayudas con finalidad horizontal de conformidad con la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del tratado CE era aplicable al régimen de ayuda, ya que este no persigue ninguno de sus fines específicos y Alemania tampoco ha afirmado que ese fuera el caso.
(91) La Comisión estima que las ayudas tampoco tienen por fin promover la realización de proyectos importantes de interés común europeo o poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro. Las ayudas tampoco están destinadas a promover la cultura y la conservación del patrimonio cultural. Por ello, la Comisión concluye que no se pueden aplicar al régimen en cuestión la letra b) del apartado 3 del artículo 87 ni la letra d) del apartado 3 del artículo 87 del tratado CE.
(92) Algunos de los casos de aplicación del régimen de que se trata ya fueron objeto, eventualmente, de otro procedimiento de conformidad con el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE. La presente Decisión no concierne a dichos casos.
5. CONCLUSIÓN
(93) El régimen de ayuda es ilegal. Las ayudas que se salen del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001 o que, si no corresponden a dicho Reglamento, se salen del ámbito de aplicación de las demás normas de minimis pertinentes en vigor en el momento en el que se aplicaron las medidas, se han concedido ilegalmente.
(94) El régimen de ayuda es incompatible con el mercado común desde el momento en que autoriza, en su apartado no de minimis, ayudas de salvamento a bajo interés, permite que se concedan ayudas de reestructuración sin limitarlas al estricto mínimo necesario, no excluye que se repita la concesión de ayudas de reestructuración, no prevé la obligación de que se notifiquen las ayudas de reestructuración a favor de grandes empresas en crisis, no impone la obligación de notificar individualmente en los sectores sensibles y no excluye las ayudas a empresas sanas activas en sectores sensibles.
(95) En consecuencia, la aplicación del régimen fuera del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001 o la correspondiente norma de minimis anterior relativa a empresas en crisis o a la concesión de ayudas de funcionamiento a empresas sanas de los sectores sensibles, es incompatible con el mercado común.
(96) El régimen de ayuda es compatible con el mercado común en la medida en que permite la concesión de ayudas de funcionamiento a empresas sanas fuera de los sectores sensibles.
(97) Según la constante práctica decisoria de la Comisión, los beneficiarios de las ayudas concedidas ilegalmente e incompatibles según el artículo 87 del tratado CE deben devolverlas en la medida en que no estén amparadas por las normas de minimis. Esta práctica ha sido confirmada por el artículo 14 del Reglamento (CE) n° 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE(24). Según el artículo 14 del citado Reglamento, el Estado miembro interesado tomará todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda. Para conocer definitivamente el número de casos a que afecta la recuperación, la Comisión considera que Alemania debe redactar la lista de todas las empresas que no entran en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
El régimen de ayuda relativo al programa consolidación de Turingia (en lo sucesivo, "el régimen de ayuda") constituye una ayuda estatal con arreglo al apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE.
El régimen no constituye una ayuda estatal si las ayudas financieras corresponden al ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001 o, de no ser así, en el de las normas de minimis en vigor en el momento de ejecución de la ayuda y acumuladas con otras ayudas de minimis no superan el umbral de minimis correspondiente del Reglamento (CE) n° 69/2001 u otras normas de minimis pertinentes.
El régimen no constituye una ayuda con arreglo al apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE en la medida en que las ayudas se hayan concedido a favor de empresas que fabriquen productos o presten servicios que no son objeto del comercio intracomunitario.
En la medida en que el régimen entre dentro del apartado 1 del artículo 87, la ayuda concedida es ilegal.
Artículo 2
En la medida en que el régimen prevé ayudas de funcionamiento a favor de empresas sanas activas fuera de los sectores sensibles, es compatible con el mercado común.
Artículo 3
En la medida en que el régimen conceda ayudas de funcionamiento a favor de empresas de los sectores sensibles, es incompatible con el mercado común si entra en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE.
Artículo 4
En la medida en que el régimen prevé ayudas de salvamento y reestructuración a favor de empresas en dificultades, es incompatible con el mercado común si entra en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE.
Artículo 5
La presente Decisión no afecta a los casos de aplicación del régimen de ayuda que ya hayan sido objeto de otro procedimiento de investigación formal o de una decisión formal de la Comisión. Alemania elaborará una lista de las empresas afectadas.
Artículo 6
Alemania adoptará todas las medidas necesarias para recuperar de los beneficiarios las ayudas mencionadas en los artículos 3 y 4, que han sido puestas a su disposición de forma ilegal.
La recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional, siempre que éstos permitan la ejecución inmediata y efectiva de la presente Decisión. La ayuda por recuperar devengará intereses desde la fecha en que estuvo a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación. Los intereses se calcularán sobre la base del tipo de referencia utilizado para el cálculo del equivalente de subvención en el marco de las ayudas regionales.
Artículo 7
En el marco de la ejecución de la presente Decisión, Alemania redactará la lista de las empresas excluidas del ámbito de aplicación sectorial del Reglamento (CE) n° 69/2001 o que, integrando el elemento de ayuda de la garantía y las demás ayudas de minimis concedidas en el período en cuestión, superen el límite máximo previsto por el Reglamento (CE) n° 69/2001.
Alemania redactará, en el marco de la aplicación de la presente Decisión, la lista de todas las empresas en crisis no incluidas en el Reglamento (CE) n° 69/2001 que se hayan beneficiado del régimen en cuestión y precisará los criterios en virtud de los cuales se ha considerado su inclusión en el mismo.
En este contexto Alemania desarrolla un método para determinar el elemento de ayuda de la garantía.
En el marco de la ejecución de la presente Decisión, Alemania elaborará una lista de las empresas que no entran en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n° 69/2001 y se han beneficiado del régimen en cuestión y que fabrican productos o suministran servicios que no son objeto de intercambios intracomunitarios, y precisará sus criterios.
Artículo 8
Alemania informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma.
Artículo 9
El destinatario de la presente Decisión será la República Federal de Alemania.
Hecho en Bruselas, el 27 de noviembre de 2002.

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