Document ID: 32009D0972

ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION
vom 17. Juni 2009
über die von Dänemark geplante staatliche Beihilfe Nr. C 41/06 (ex N 318/A/04) zur Erstattung der CO2-Steuer auf den quotengeregelten Brennstoffverbrauch in der Wirtschaft
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2009) 4517)
(Nur der dänische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2009/972/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme nach Maßgabe des vorerwähnten Artikels 88 Absatz 2 Unterabsatz 1 (1) und unter Berücksichtigung der Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Die Kommission erhielt von den dänischen Behörden per Schreiben vom 20. Juli 2004, registriert am 22. Juli 2004 (SG/A/7988), eine Anmeldung der nachstehend beschriebenen Maßnahme.
(2)
Per Schreiben vom 13. September 2004 und 14. Dezember 2004 ersuchte die Kommission um weitere Auskünfte, die per Schreiben vom 14. Oktober 2004 und 15. März 2005, registriert am 18. Oktober 2004 (A/37970) bzw. 15. März 2005 (SG/A/2724), übermittelt wurden.
(3)
Nach einer Besprechung mit der Generaldirektion für Wettbewerb und der Generaldirektion für Steuern und Zollunion am 27. April 2005 baten die dänischen Behörden per Schreiben vom 12. Mai 2005, registriert am 17. Mai 2005 (A/33975), um mehr Zeit, um ihre Anmeldung zu untermauern.
(4)
Nach einigen wenigen Änderungen der Maßnahme wurde die Angelegenheit am 12. Oktober 2005, 15. Dezember 2005 und 21. Februar 2006 erneut in Besprechungen mit Vertretern der Kommission und der dänischen Behörden diskutiert.
(5)
Per Schreiben vom 10. Juli 2006, registriert am 11. Juli 2006 (A/35577), teilten die dänischen Behörden der Kommission mit, dass sie die Anmeldung für vollständig erachteten, und ersuchten die Kommission um Fortsetzung der vorläufigen Prüfung der Maßnahme in der Form, in der sie anlässlich der Besprechung am 12. Oktober 2005 vorgelegt worden war.
(6)
Die Kommission informierte Dänemark per Schreiben vom 26. September 2006 über ihre Entscheidung, im Zusammenhang mit der Maßnahme das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten.
(7)
Die Entscheidung der Kommission über die Einleitung des Prüfverfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (2) veröffentlicht. Die Kommission forderte alle Beteiligten auf, ihre Stellungnahmen zur geplanten Beihilfemaßnahme einzureichen.
(8)
Per Schreiben vom 24. November 2006, registriert am 27. November 2006 (A/39579), gab die dänische Regierung ihre Stellungnahme zur Einleitung des Prüfverfahrens ab.
(9)
Die Kommission erhielt Stellungnahmen von folgenden Beteiligten: der schwedischen Regierung (8. Dezember 2006, A/40067), Novo Nordisk (8. Dezember 2006, A/40027), Novozymes (11. Dezember 2006, A/40089) und Dansk Industri (12. Dezember 2006, A/40147). Diese Stellungnahmen wurden von der Kommission an die dänischen Behörden weitergeleitet, die dazu Stellung nehmen konnten. Die dänische Regierung übermittelte ihre Kommentare zu den Stellungnahmen per Schreiben vom 5. Februar 2007, das am selben Tag registriert wurde (A/31115).
(10)
Am 12. September 2007 fand eine Besprechung zwischen dem Kabinett von Neelie Kroes und dem dänischen Minister für Steuern, Kristian Jensen, statt. Bei dieser Besprechung wurde vereinbart, die Verabschiedung der neuen Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen abzuwarten, ehe eine Entscheidung über die geplante Steuerermäßigung getroffen wird.
(11)
Per Schreiben vom 14. Mai 2008 ersuchte die Kommission unter Verweis auf die neuen Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen (3) um Angaben zu den Vorschriften zur Befreiung von Umweltsteuern. Dänemark antwortete per Schreiben vom 22. Juli 2008 (A/15183) mit Anlage (A/15244).
(12)
Das Auskunftsersuchen sowie die Antwort wurden den Beteiligten mitgeteilt, die zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens Stellung genommen hatten. Nach Information der Beteiligten gingen Stellungnahmen von Dansk Industri (6. Oktober 2008, A/20427), Novo Nordisk (7. Oktober 2008, A/20550), Novozymes (8. Oktober 2008, A/20739) und der schwedischen Regierung (15. Oktober 2008, A/21433) ein.
2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
2.1. Hintergrund
(13)
1992 wurde in Dänemark eine CO2-Steuer auf Energieerzeugnisse und elektrischen Strom eingeführt. Hierbei handelt es sich um eine Verbrauchsteuer, die derzeit 90 DKK pro Tonne freigesetztes CO2 beträgt. Mit der CO2-Steuer soll in erster Linie die Freisetzung von CO2 begrenzt werden. Der Steuersatz für jeden Brennstoff ist vom Kohlenstoffgehalt des Energieerzeugnisses abhängig (4). Außerdem wird seit 1977 eine Energiesteuer erhoben.
(14)
Die Energiesteuer wird von Haushalten und bestimmten Zweigen des Dienstleistungssektors in voller Höhe entrichtet, alle anderen mehrwertsteuerpflichtigen Unternehmen sind von der Steuer in vollem Umfang befreit. Die CO2-Steuer wird von Haushalten und bestimmten Zweigen des Dienstleistungssektors in voller Höhe entrichtet, für alle anderen mehrwertsteuerpflichtigen Unternehmen gilt ein spezieller Unternehmersatz. Dieser sogenannte Unternehmersatz wurde von der Kommission im November 2005 genehmigt (5). Für die Energie, die in bestimmten aufwendigen Verfahren (6) erforderlich ist, wird Unternehmen eine weitere Ermäßigung des allgemeinen Unternehmersatzes gewährt. Der niedrigere Satz für derartige Verfahren wurde im September 2005 von der Kommission genehmigt (7). Die Genehmigung wurde mit dem Umstand begründet, dass Beihilfeempfänger weiterhin eine CO2-Steuer zahlen, um den gemeinschaftlichen Mindeststeuerbeträgen zu entsprechen, die in der Richtlinie 2003/96/EG des Rates vom 27. Oktober 2003 zur Restrukturierung der gemeinschaftlichen Rahmenvorschriften zur Besteuerung von Energieerzeugnissen und elektrischem Strom (8) (nachstehend „Energiebesteuerungsrichtlinie“ genannt) festgesetzt sind. Darüber hinaus sind energieintensive Unternehmen freiwillige Energiesparvereinbarungen mit der dänischen Regierung eingegangen. Erreicht ein Unternehmen die in der Vereinbarung festgelegten Ziele, erhält es als Ausgleich eine weitere Ermäßigung der CO2-Steuer, was von der Kommission im April 2003 genehmigt wurde (9).
(15)
Gemäß Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (10) (nachstehend „ETS-Richtlinie“ genannt) trat das Emissionshandelssystem der Europäischen Union (nachstehend „EU-ETS“ genannt) am 1. Januar 2005 in Kraft. Im Rahmen dieses Systems muss eine Person, die eine unter diese Richtlinie fallende Anlage betreibt (Betreiber), im Besitz von Zertifikaten für Treibhausgasemissionen sein. Die Zertifikate werden dem Betreiber zu Beginn einer jeden Handelsperiode unentgeltlich zugewiesen oder vom Betreiber in einer Auktion und/oder auf dem Markt erworben. In der ersten Handelsperiode (1.1.2005 bis 31.12.2007) waren die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, mindestens 95 % der Zertifikate unentgeltlich zuzuweisen. Dänemark beschloss, die verbleibenden 5 % der Emissionsanteile in offenen Auktionen zu versteigern. In der zweiten Handelsperiode (1.1.2008 bis 31.12.2012) sind die Mitgliedstaaten berechtigt, 10 % der Zertifikate zu versteigern. Dänemark beschloss, alle Zertifikate unentgeltlich zuzuweisen (11).
2.2. Die angemeldete Regelung
(16)
Mit der angemeldeten Regelung beabsichtigen die dänischen Behörden, alle dem EU-ETS unterliegenden energieintensiven Unternehmen (12) (durch Erstattung) vollständig von der CO2-Steuer zu befreien. Die übrigen dem EU-ETS unterliegenden Unternehmen zahlen eine CO2-Steuer, die 50 % der Mindeststeuerbeträge entspricht. Den dänischen Behörden zufolge handelt es sich bei allen dem EU-ETS unterliegenden Unternehmen um energieintensive Unternehmen im Sinne der Energiebesteuerungsrichtlinie. Im Falle einer Genehmigung der angemeldeten Maßnahme könnte demzufolge eine vollständige Rückerstattung der CO2-Steuer für den Brennstoffverbrauch aller dem EU-ETS unterliegenden industriellen Verfahren beantragt werden.
(17)
Die angemeldete Befreiung gilt nur für den Brennstoffverbrauch (Mineralölprodukte, Gas und Kohle) bei industriellen Verfahren, die dem EU-ETS unterliegen. Der Strom- und Heizungsverbrauch sowie Brennstoffe, die zum Beheizen von Räumen und zur Warmwasserbereitung verwendet werden, fallen nicht unter die Regelung.
(18)
Rechtsgrundlage für die geplanten Befreiungen ist das Gesetz Nr. 464 vom 9. Juni 2004.
(19)
Es ist geplant, den Brennstoffverbrauch in Verbindung mit allen dem EU-ETS unterliegenden Industrietätigkeiten, mit Ausnahme der Strom- und Wärmeerzeugung, wie vorstehend beschrieben, ganz oder teilweise von der CO2-Steuer zu befreien. Dadurch würden voraussichtlich etwa 85 Produktionsverfahren in etwa 120 Produktionseinheiten begünstigt.
(20)
Die dänischen Behörden schätzen, dass diese Maßnahme zu jährlichen Steuerausfällen von rund 30 Mio. DKK (rund 4 Mio. EUR) führen wird. In ihrem Schreiben vom 22. Juli 2008 geben die dänischen Behörden jedoch zu erkennen, dass das Budget für die Regelung unter dieser Schätzung liegt.
(21)
Die Rechtsgrundlage der geplanten Regelung wurde im Jahr 2004 verabschiedet, die dänischen Behörden hatten jedoch versichert, dass die Umsetzung erst nach Genehmigung durch die Kommission erfolgen würde. Bei Genehmigung tritt die Rechtsgrundlage am 1. Januar 2005 in Kraft. Die Regelung ist nicht befristet, die dänischen Behörden haben sich jedoch dazu verpflichtet, sie im Falle einer Genehmigung nach zehn Jahren erneut bei der Kommission anzumelden.
3. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS NACH ARTIKEL 88 ABSATZ 2
(22)
Die Kommission kam in ihrer Entscheidung zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens zu dem Schluss, dass die Beihilfemaßnahme aus staatlichen Mitteln finanziert wird. Sie gilt nur für Unternehmen, die dem EU-ETS unterliegen, und befreit sie von Kosten, die sie normalerweise aus ihrem Betriebshaushalt tragen müssten, d. h., den Unternehmen wird durch die Maßnahme ein wirtschaftlicher Vorteil gewährt. Die Kommission bezweifelt, dass sich der selektive Charakter der Maßnahme mit dem Wesen und der Systematik des Steuersystems begründen lässt. Die Beihilfeempfänger sind auf Märkten tätig, die für Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten offen sind. Die Maßnahme kann somit den Wettbewerb verfälschen und den Handel auf dem Gemeinsamen Markt beeinträchtigen. Aus diesem Grund vertrat die Kommission die Auffassung, dass die Maßnahme als staatliche Beihilfe zu betrachten ist.
(23)
Die Kommission hatte Zweifel daran, dass die Maßnahme mit dem damals geltenden Gemeinschaftsrahmen für staatliche Umweltschutzbeihilfen (13) (nachstehend „Umweltschutzleitlinien 2001“ genannt) vereinbar war, da die Steuer, die die Unternehmen aufgrund der vorgeschlagenen Regelung zahlen müssten, unter den Mindeststeuerbeträgen der Energiebesteuerungsrichtlinie lagen, ohne dass sich die Beihilfeempfänger in freiwilligen Zusagen oder Vereinbarungen verpflichtet hätten, Maßnahmen zu ergreifen, die über die Erfüllung der harmonisierten Gemeinschaftsverpflichtung hinausgegangen wären.
(24)
Die Kommission untersuchte, ob die geplante Beihilfe angesichts der angeblich notwendigen Beseitigung einer „Doppelbelastung“ als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden kann (siehe Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c). In diesem Zusammenhang wies die Kommission darauf hin, dass bei der Einhaltung der Energiebesteuerungsrichtlinie nationale CO2-Steuern in die nationale Energiesteuerlast einfließen. Somit könnte die geplante Steuerermäßigung den Wettbewerb auf dem Binnenmarkt verfälschen, indem sie die Steuerdifferenzierung in einem Bereich verstärkt, in dem auf Gemeinschaftsebene eine Steuerharmonisierung vorgenommen wurde. Darüber hinaus ist eine Ermäßigung der CO2-Steuer für alle dem EU-ETS unterliegende Unternehmen möglicherweise nicht zu rechtfertigen, da eine Steuerermäßigung für Unternehmen, die kostenlose Zertifikate erhielten, dem „Verursacherprinzip“ zuwiderlaufen könnte. Die Kommission forderte Dänemark auf, weitere Informationen über die Regelung vorzulegen, um sicherzustellen, dass das Vorhandensein und die Höhe einer möglichen Zusatzbelastung über die CO2-Steuer hinaus für jedes einzelne Unternehmen nachweisbar ist und dass nur Unternehmen, die tatsächlich einer solchen Belastung unterliegen, durch die Steuerbefreiung begünstigt werden. Die Kommission stellte jedoch fest, dass es der Umweltlogik widersprechen könnte, nur jenen Unternehmen, die zusätzliche Zertifikate erwerben müssen, Steuerermäßigungen zu gewähren, da dies jenen Unternehmen einen Vorteil gewähren würde, die ihre Emissionen nicht reduzieren.
4. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(25)
Die schwedischen Behörden forderten die Kommission auf, eine umfassende wirtschaftliche und rechtliche Analyse der angemeldeten Steuerermäßigung vorzunehmen. Sie verwiesen auf die Argumente, die sie in ihrer eigenen Anmeldung in einem ähnlichen Fall (14) vorgebracht hatten, in dem die Kommission ebenfalls ein förmlichen Prüfverfahren eingeleitet hatte.
(26)
Dansk Industri machte geltend, dass es sich bei der Maßnahme nicht um eine staatliche Beihilfe handele und dass diese mit Artikel 87 Absatz 3 EG-Vertrag vereinbar sei. In diesem Zusammenhang müsse man sich vor Augen halten, dass die dänische Industrie eine CO2-Steuer, eine Energiesteuer, eine SO2-Steuer und einen Preiszuschlag entrichte, der von Energinet.dk verwaltet und Erzeugern von umweltfreundlichem elektrischem Strom zugewiesen wird. Aus diesem Grund zahlen dänische Unternehmen einen sehr viel höheren Preis für ihren Energieverbrauch als ihre europäischen und internationalen Wettbewerber.
(27)
Laut Novo Nordisk A/S würde das Unternehmen durch die geplante Maßnahme jährlich Steuern in Höhe von 200 000 DKK einsparen. Das Unternehmen machte geltend, dass eine solche Einsparung nicht als Verfälschung des Wettbewerbs betrachtet werden kann. Dies gelte umso mehr, als es im Rahmen des Emissionshandelssystems rund 400 000 DKK zum Erreichen niedrigerer CO2-Emissionen aufwenden müsste. Das Unternehmen verwies auf die De-minimis-Bestimmungen, denen zufolge dem Unternehmen über einen Zeitraum von drei Jahren Beihilfen in Höhe von bis zu 200 000 EUR (rund 1,5 Mio. DKK) zustünden. Bezüglich der Einhaltung der Energiebesteuerungsrichtlinie verwies Novo Nordisk auf den Umstand, dass das Unternehmen Energie aus der Kraft-Wärme-Kopplung beziehe und somit nach Artikel 15 Absatz 1 Buchstabe c Anrecht auf eine uneingeschränkte oder eingeschränkte Steuerbefreiung oder Steuerermäßigung habe. Außerdem sei das Unternehmen energieintensiv, wobei die Kosten für den Energieverbrauch (die genannte Steuer sowie die Kosten zur Begrenzung der CO2-Emissionen) insgesamt gesehen über den gemeinschaftlichen Mindeststeuerbeträgen lägen. Novo Nordisk verwies außerdem auf Randnummer 7 der Präambel zur Energiebesteuerungsrichtlinie, aus der hervorgehe, dass die Besteuerung von Energieerzeugnissen eines der Instrumente ist, um die Ziele des Protokolls von Kyoto (d. h. dieselben Ziele wie die des EU-ETS) zu erreichen, woraus das Unternehmen schließt, dass in diesem Fall von einer doppelten Regelung die Rede sei. Schließlich wies Novo Nordisk in Bezug auf den Vorschlag der Kommission, die möglichen Belastungen für jeden einzelnen Beihilfeempfänger zu prüfen, darauf hin, dass ein solches Vorgehen erhebliche Schwierigkeiten in Verbindung mit der Zuordnung des korrekten Zeitraums usw. bereiten würde, da u. a. der Zeitpunkt für den Kauf von Zertifikaten nicht unbedingt mit dem Zeitpunkt des Energieverbrauchs zusammenfällt.
(28)
Novozymes A/S brachte vor, dass das Unternehmen in Verbindung mit der Erzeugung von Enzymen Strom und Wärme in einem industriellen Heizkraftwerk erzeugt. Die Fertigung im Unternehmen wird als aufwendiges Verfahren betrachtet, was bedeutet, dass für jede Tonne CO2 der verwendeten Brennstoffe eine Steuer in Höhe von 3 DKK bis 25 DKK zu entrichten sei. Das Unternehmen unterliege ebenfalls dem EU-ETS. Die Stellungnahme von Novozymes ist identisch mit der Stellungnahme von Novo Nordisk.
5. STELLUNGNAHME DÄNEMARKS
(29)
Die dänischen Behörden bringen unter Verweis auf das Urteil des Gerichtshofs vom 16. Mai 2000 in der Rechtssache C-83/98 P (Französische Republik gegen Ladbroke Racing Limited und die Kommission) (15) vor, dass es sich in dem vorliegenden Fall nicht um eine selektive Begünstigung handele. Der Gerichtshof habe in mehreren Rechtssachen (16) entschieden, dass eine Regelung, die allgemeiner wirtschaftspolitischer oder sozialpolitischer Art ist und bestimmte Tätigkeiten oder Wirtschaftszweige nicht begünstigt, nicht unter Artikel 87 Absatz 1 fällt. In der Rechtssache Adria-Wien wurden Fertigungsunternehmen gegenüber Unternehmen im Dienstleistungssektor durch eine Ermäßigung der Energiesteuer wirtschaftlich begünstigt. Diese Begünstigung erfolgte trotz der Tatsache, dass auch Unternehmen im Dienstleistungssektor verhältnismäßig hohe Mengen Energie verbrauchen können. Die dänischen Behörden machten geltend, dass die vorliegende Regelung keine Begünstigung für eine bestimmte Gruppe von Unternehmen darstelle, sondern eine Steuerermäßigung für alle Unternehmen in derselben tatsächlichen und rechtlichen Situation bedeute (17). Aus diesem Grund seien die dänischen Behörden der Auffassung, dass die vorgeschlagene Regelung nicht unter Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag fällt.
(30)
Weiterhin verwiesen die dänischen Behörden auf die Schlussfolgerung des Gerichtshofs im Urteil in der Rechtssache Adria-Wien, nach dem die Voraussetzung der Selektivität nicht bei einer Maßnahme gegeben ist, die zwar mit einer gewissen Sicherheit einen Vorteil für den Begünstigten darstellt, aber durch das Wesen oder die allgemeinen Zwecke der Regelung gerechtfertigt ist. Im vorliegenden Fall und nach der Einführung des EU-ETS seien, so die dänischen Behörden, mit der Steuer keine Umweltvorteile mehr verbunden. Da das Ziel der Steuer nicht mehr vollständig oder nur eingeschränkt erfüllbar ist, sei es fiskalisch gesehen nur logisch und natürlich, die betroffenen Unternehmen von der Steuer zu befreien.
(31)
Sowohl das EU-ETS als auch die CO2-Steuer sind kosteneffektive marktorientierte Instrumente zur Senkung der CO2-Emissionen beim Energieverbrauch. Beide Instrumente verursachen einen Anstieg der Grenzkosten beim Energieverbrauch, auch wenn Zertifikate unentgeltlich zugewiesen werden. Zertifikate und Steuern erhöhen die Fertigungskosten. Die gesamten CO2-Emissionen sind auf die Gesamtmenge der Zertifikate beschränkt. Wenn ein Unternehmen somit beispielsweise aufgrund der Steuern seine Emissionen begrenzt, haben andere Unternehmen mehr Spielraum, ihre Emissionen zu erhöhen. Aufgrund der doppelten Regelung ist die Steuer somit nicht länger ein kosteneffektives Lenkungsinstrument. Sie hat keinerlei weitere Bedeutung für den Umweltschutz, sondern ist für die betroffenen Unternehmen nur eine weitere finanzielle Belastung. Aus diesem Grund vertreten die dänischen Behörden die Auffassung, dass die fragliche Regelung dem Wesen und der Systematik des Steuersystems entspricht.
(32)
Zum einen weisen die dänischen Behörden darauf hin, dass es sich bei den Umweltschutzleitlinien 2001 um unverbindliches Recht („soft law“) handelt, das die Kriterien für die beihilferechtliche Würdigung staatlicher durch die Kommission enthält. Zum Zeitpunkt der Anmeldung und der Entscheidung der Kommission zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag enthielten die Umweltschutzbeihilfen 2001 die einschlägigen Leitlinien. Diese Leitlinien können keine Kriterien zur Würdigung von Regelungen wie der vorliegenden enthalten, da sie zwei Jahre vor der Verabschiedung der ETS-Richtlinie und der Energiebesteuerungsrichtlinie in Kraft getreten waren. Aus diesem Grund machen die dänischen Behörden geltend, dass die Kommission die freiwilligen Vereinbarungen und Zusagen im Sinne von Erwägungsgrund 51 Absatz 1 Buchstabe a zu eng auslegen würde. Dies gälte insbesondere in Anbetracht der Tatsache, dass nach dem zweiten Absatz dieser Randnummer die Bedingungen auch dann anwendbar sind, wenn ein Mitgliedstaat eine Steuerermäßigung Bedingungen unterwirft, die die gleiche Wirkung haben wie die genannten Vereinbarungen oder Verpflichtungen. Die dänischen Behörden sind der Auffassung, dass das EU-ETS die gleiche Wirkung hat wie diejenige, die in Verbindung mit den freiwilligen Vereinbarungen oder der CO2-Steuer erreicht wird.
(33)
Auch wenn die Regelung nach Auffassung der Kommission nicht mit den Umweltschutzleitlinien 2001 vereinbar sei, vertreten die dänischen Behörden die Auffassung, dass sie stattdessen direkt auf der Grundlage von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sei, da sich die Sachlage seit Verabschiedung der Energiebesteuerungsrichtlinie und der Richtlinie über das EU-ETS wesentlich geändert habe und inzwischen von einer doppelten Regelung für die betroffenen Unternehmen die Rede sei.
(34)
Dänemark verwies dabei auf ein Arbeitsdokument der Dienststellen der Kommission (18), das in Verbindung mit der Verabschiedung der Energiebesteuerungsrichtlinie ausgearbeitet worden war. In diesem Arbeitsdokument schrieb die Kommission, dass eine Befreiung von der CO2-Steuer, die dem EU-ETS unterliegenden Unternehmen gewährt wird, möglicherweise keine staatliche Beihilfe darstellt, da die Verwendung sowohl einer CO2-Steuer als auch einer Obergrenze für Emissionen zu einer Form von Doppelbesteuerung führen kann, was zu vermeiden sei. Außerdem verpflichtete sich der Rat in seinem Ratsprotokoll (19) zur Richtlinie, auf Grundlage eines Vorschlags der Kommission die steuerlichen Maßnahmen in Verbindung mit der Umsetzung des EU-ETS zu untersuchen, insbesondere um Fälle von Doppelbesteuerung zu vermeiden.
(35)
In der Entscheidung zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens forderte die Kommission die dänische Regierung auf, Informationen vorzulegen, aus denen hervorgeht, dass die Regelung zu einem Erreichen der Umweltschutzziele oder einer verbesserten Energieeffektivität führt, was weitgehend dem entspricht, was bei Erfüllung der üblichen gemeinschaftlichen Mindeststeuerbeträge erreicht worden wäre. Die dänischen Behörden machten geltend, dass derartige Informationen bereits aus ihrem Vergleich zwischen dem Preis für Zertifikate und den Mindeststeuerbeträgen der Kommission hervorgingen. Als Dänemark seine Stellungnahme einreichte, betrug der Preis eines Zertifikats 13 EUR pro Tonne CO2, während der EG-Mindeststeuerbetrag, umgerechnet in Euro pro Tonne CO2 bei 1,55 für Kohle und Koks, 6,66 für Gasöl und 2,64 für Erdgas lag. Ein Preis für CO2-Zertifikate in Höhe von 13 EUR pro Tonne stellt somit einen wesentlich höheren wirtschaftlichen Anreiz zur Senkung der Emissionen dar als die Steuer. In Übereinstimmung mit dem nationalen dänischen Zuweisungsplan 2005-2007 wurden der dänischen Industrie innerhalb des Emissionshandelssystems Zertifikate in einem Umfang zugewiesen, der 7,1 % unter den CO2-Emissionen lag, die unter unveränderten Bedingungen (einschließlich Steuern und freiwilliger Vereinbarungen) in demselben Zeitraum angefallen wären.
6. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG DER GEPLANTEN MASSNAHME
6.1. Staatliche Beihilfe
(36)
Nach Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(37)
Die vorgeschlagene Maßnahme führt zu Steuermindereinnahmen und wird somit von Dänemark aus staatlichen Mitteln finanziert. Die Beihilfeempfänger sind auf Märkten tätig, auf denen Wettbewerb herrscht und Handel zwischen Mitgliedstaaten stattfindet, demzufolge kann die Maßnahme möglicherweise den Wettbewerb verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Für die Entscheidung, ob die geplante Maßnahme unter Artikel 87 Absatz 1 fällt, muss somit geprüft werden, ob den Beihilfeempfängern dadurch ein selektiver wirtschaftlicher Vorteil gewährt wird.
(38)
Die dänischen Behörden machen geltend, dass den Beihilfeempfängern durch die geplante Steuerermäßigung kein selektiver Vorteil entsteht, da alle Unternehmen erfasst würden, die in derselben tatsächlichen und rechtlichen Situation sind, d. h. diejenigen, die einer doppelten Regelung unterliegen. Werde allerdings von einem selektiven Vorteil ausgegangen, so liege dies den dänischen Behörden zufolge im Wesen und in der Systematik des Steuersystems begründet. Die CO2-Steuer und das EU-ETS verfolgten dasselbe Ziel, nämlich die Senkung der CO2-Emissionen. Nach Einführung des EU-ETS diene die CO2-Steuer nicht mehr länger dem Umweltschutz. Für Unternehmen, die dem EU-ETS unterliegen, sei die CO2-Steuer nicht länger ein wirksames Instrument zur Senkung der gesamten CO2-Emissionen, sondern nur eine zusätzliche wirtschaftliche Belastung.
(39)
Die Kommission stellt fest, dass es im Urteil in der Rechtssache Adria-Wien (20) heißt, dass „lediglich festzustellen ist, ob eine staatliche Maßnahme im Rahmen einer bestimmten rechtlichen Regelung geeignet ist, ‚bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige‘ im Sinne des Artikels 92 Absatz 1 EG-Vertrag gegenüber anderen Unternehmen, die sich im Hinblick auf das mit der betreffenden Maßnahme verfolgte Ziel in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden, zu begünstigen“. Die Auslegung der Begriffe Vorteil/Begünstigung und Selektivität hat sich in der jüngsten Rechtspraxis (21) verändert. Das Gibraltar-Urteil enthält eine standardisierte Analyse staatlicher Beihilfen in Steuersachen (22). Das Gericht erster Instanz hat entschieden, dass eine solche Analyse folgende Elemente umfassen sollte: 1) Nennung einer Vergleichsregelung, 2) Angabe der Abweichung von der Vergleichsregelung und 3) die Möglichkeit einer Begründung der Abweichung durch das Wesen und die Systematik der Regelung.
(40)
Demzufolge muss die Kommission, was den Begriff des selektiven Vorteils betrifft, zunächst die Vergleichsregelung nennen. Die Kommission ist in Übereinstimmung mit der Standardanalyse im vorliegenden Fall der Auffassung, dass die Vergleichsregelung die geltende allgemeine Energiebesteuerungsregelung (einschließlich aller Steuern für den Verbrauch jedes Energieerzeugnisses, d. h. die CO2-Steuer und die Stromsteuer) ist. Dies entspricht Artikel 4 Absatz 2 der Energiebesteuerungsrichtlinie, dem zufolge alle indirekten Steuern für ein Energieerzeugnis summiert werden können, um die gemeinschaftlichen Mindeststeuerbeträge zu erfüllen. Außerdem präsentierte Dänemark im Jahr 2004 diese beiden Steuern als Teil des nationalen Energiebesteuerungssystems, um dadurch die Einhaltung der Energiebesteuerungsrichtlinie nachzuweisen und die Steuerbefreiung von der Stromsteuer unter dem Aspekt der staatlichen Beihilfe zu begründen (23). Durch die Befreiung von Beihilfeempfängern von einer finanziellen Belastung, die ansonsten Teil der Produktionskosten wäre, begünstigt die Regelung Beihilfeempfänger eindeutig gegenüber nicht befreiten Unternehmen und unterscheidet sich dadurch von der Vergleichsregelung. Die dänischen Behörden haben geltend gemacht, dass bei der Beurteilung, ob es sich um einen selektiven Vorteil handele, zu berücksichtigen sei, dass den Beihilfeempfängern eine Bürde in Übereinstimmung mit dem EU-ETS aufgelegt wurde. Die Kommission bemerkt, dass die Ziele der Energiebesteuerungsregelung nur teilweise mit denen des EU-ETS zusammenfallen. Die EU-ETS zielt einzig darauf ab, CO2-Emissionen zu senken, die Energiebesteuerungsregelung hat darüber hinaus weitere Ziele, z. B. die Förderung von Energieeffizienz und die Gewährleistung staatlicher Einnahmen. Außerdem bestehen erhebliche Unterschiede zwischen der Funktionsweise von Steuern und der von Quotenregelungen (so führt das EU-ETS beispielsweise nicht zu tatsächlichen Ausgaben, die ein Abnehmer für jede verbrauchte Energieeinheit bezahlen muss). Aus diesem Grund teilt die Kommission nicht die Ansicht Dänemarks, dass die CO2-Steuer und das EU-ETS gemeinsam als Vergleichsregelung zu betrachten sind.
(41)
Im NOx-Urteil entschied das Gericht erster Instanz, dass in diesem Fall keine Selektivität vorlag, da nur solche Unternehmen begünstigt wurden (Zuweisung kostenloser Zertifikate), die entsprechend derselben Regelung eine Verpflichtung eingegangen waren und sich deswegen nicht in derselben tatsächlichen und rechtlichen Situation befanden wie Unternehmen, die diese Regelung nicht eingegangen waren (24). Die Kommission ist der Meinung, dass sich die Sachverhalte in der NOx-Sache und der in Rede stehenden Maßnahme unterscheiden. In der NOx-Sache wurde eine Begünstigung (d. h. kostenlose NOx-Zertifikate) unter der Voraussetzung gewährt, dass die Empfänger die in der Regelung festgelegte Emissionsobergrenze einhielten. Im vorliegenden Fall wird eine Ermäßigung der CO2-Steuer eingeräumt, die normalerweise von allen Energieverbrauchern bezahlt wird. Die Ermäßigung wird damit begründet, dass die Beihilfeempfänger unter eine andere (nicht fiskalische) Regelung fallen. Nach Auffassung der Kommission ähnelt die Situation im vorliegenden Fall mehr der Situation in dem genannten Urteil in der Rechtssache Adria-Wien, in der der Gerichtshof entschied, dass in diesem Fall tatsächlich ein selektiver Vorteil vorlag, da die Energiesteuerermäßigung bestimmte Unternehmen und die Erzeugung bestimmter Waren im Vergleich zu anderen Unternehmen begünstigte, die sich in einer tatsächlichen und rechtlichen Situation befanden, die angesichts der mit der fraglichen Steuer verfolgten Ziele vergleichbar war.
(42)
Gemäß der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf Maßnahmen im Bereich der direkten Unternehmensbesteuerung (25) werden rein steuertechnische Maßnahmen (z. B. zur Vermeidung der Doppelbesteuerung) grundsätzlich als allgemeine Maßnahmen betrachtet (26). Wie vorstehend erwähnt, bestehen erhebliche Unterschiede zwischen einer Steuer und einer Quotenregelung der EU. Letztere kann somit nicht als Steuer im Sinne der genannten Mitteilungen gelten.
(43)
Aus diesem Grund ist die Kommission der Auffassung, dass mit der Steuerermäßigung selbst ein selektiver Vorteil im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag gewährt wird.
(44)
Hinsichtlich des inneren Aufbaus des Systems weist die Kommission erneut darauf hin, dass die Ziele der Energiebesteuerungsregelung nur teilweise mit den Zielen des EU-ETS zusammenfallen. In diesem Fall ist die Vergleichsregelung die Energiebesteuerungsregelung. Ziel dieser Regelung ist die Besteuerung jedes verbrauchten Energieerzeugnisses, die geplante Steuerermäßigung dient nicht der Erfüllung dieses Ziels. In diesem Zusammenhang machte Dänemark geltend, dass die doppelte Regelung die Grenzkosten der Unternehmen erhöhe, ohne ihre gesamten CO2-Emissionen zu senken. Die Kommission vertritt jedoch die Auffassung, dass dieses Argument nur für die Frage der Vereinbarkeit einer möglichen staatlichen Beihilfe von Gewicht ist, insbesondere was die Verhältnismäßigkeit der staatlichen Beihilfe betrifft. Dies liegt darin begründet, dass die Auswirkungen des EU-ETS hinsichtlich der Begriffsbestimmung der staatlichen Beihilfe nicht Teil der Vergleichsregelung sind. Selbst wenn die Kommission das EU-ETS zu der Vergleichsregelung hinzurechne, würden nicht alle Tätigkeiten, die Emissionen verursachen, und damit die entsprechende Verpflichtung, in Übereinstimmung mit dem EU-ETS Emissionszertifikate zuzuweisen, von der geplanten Ermäßigung der CO2-Steuer erfasst (27). Dies entspricht nicht der von Dänemark zitierten allgemeinen Logik und somit stünde auch die Steuerermäßigung nicht vollständig im Einklang mit dem inneren Aufbau der Regelung.
(45)
Die Kommission ist daher nicht der Auffassung, dass der selektive Charakter der geplanten Befreiung mit dem Verweis auf das Wesen und die Systematik des Steuersystems zu begründen ist.
(46)
Die Einstufung der angemeldeten Maßnahme als staatliche Beihilfe entspricht der üblichen Entscheidungspraxis der Kommission, der zufolge Ausnahmen von oder eine Ermäßigung der Umweltsteuern als staatliche Beihilfe gewertet werden. Die Kommission betrachtet insbesondere Regelungen (28), mit denen Ermäßigungen der CO2-Steuer für dem EU-ETS unterliegende Unternehmen eingeführt werden, als staatliche Beihilfe.
(47)
Somit kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die angemeldete Maßnahme eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellt.
6.2. Vereinbarkeit der Beihilfe mit Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag
(48)
Nach der Entscheidung über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens wurden neue Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Umweltschutzbeihilfen (3) (nachstehend „Umweltschutzleitlinien 2008“ genannt) verabschiedet. Gemäß Randnummer 204 der Umweltschutzleitlinien 2008 wendet die Kommission die neuen Leitlinien auf alle angemeldeten Beihilfemaßnahmen an, über die sie nach der Veröffentlichung der Leitlinien im Amtsblatt zu entscheiden hat, auch wenn diese Vorhaben vor der Veröffentlichung angemeldet wurden. In Übereinstimmung mit Randnummer 68 der Leitlinien verfügte die Kommission bei der Ausarbeitung der Leitlinien jedoch noch nicht über ausreichende Erfahrungen, wie es sich in diesen Fällen mit der Vereinbarkeit von Umweltsteuerermäßigungen mit dem Gemeinsamen Markt verhält, wenn die betreffenden Unternehmen gleichzeitig an Emissionshandelssystemen beteiligt sind. Deswegen war es zum Zeitpunkt der Verabschiedung der Umweltschutzleitlinien 2008 verfrüht, diesbezüglich allgemeine Hinweise zur Genehmigungsfähigkeit zu geben. Die Prüfung solcher Fälle wird stattdessen auf der Grundlage von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag erfolgen. Bei der Prüfung von Umweltschutzbeihilfen, die nicht unter diese Leitlinien fallen, lässt sich die Kommission in der Regel von den dort festgelegten Kriterien leiten. Im vorliegenden Fall existieren Kriterien für die Prüfung der Ermäßigungen und Befreiungen von Energiesteuern, sodass es unlogisch wäre, sich nicht zumindest von diesen insbesondere bei der Prüfung von Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit der Beihilfe leiten zu lassen.
(49)
Zunächst muss die Kommission bei der Prüfung der Vereinbarkeit mit dem EG-Vertrag dazu Stellung beziehen, ob die positiven Auswirkungen der fraglichen Maßnahme angesichts der möglichen negativen Auswirkungen auf Handel und Wettbewerb ein Ziel von gemeinsamem Interesse (z. B. höheres Umweltschutzniveau) erreichen. Im vorliegenden Fall lässt sich nicht ohne weiteres entscheiden, ob durch die Einführung der vorgeschlagenen Regelung das Umweltschutzniveau erhöht wird. Das Ziel des EU-ETS und der CO2-Steuer sind das Erreichen eines höheren Umweltschutzniveaus, das Ziel einer Steuerermäßigung die steuerliche Entlastung von Unternehmen. Die geplante Maßnahme bewirkt eine wettbewerbliche Begünstigung der Beihilfeempfänger, was nicht als Ziel von gemeinsamem Interesse bezeichnet werden kann. Das schließt jedoch keine Ableitung eines direkten Umweltschutzgewinns aus, wenn die Ermäßigung die Einführung oder Aufrechterhaltung einer stärkeren Besteuerung anderer Unternehmen über dem Niveau der gemeinschaftlichen Mindeststeuerbeträge ermöglicht (29).
(50)
Zum anderen geht aus Randnummer 152 der Umweltschutzleitlinien 2008 hervor, dass Steuerermäßigungen und -befreiungen im Falle gemeinschaftsrechtlich geregelter Steuern, nur dann mit Artikel 87 EG-Vertrag vereinbar sind, wenn sie gemäß den einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften zulässig sind. Die Forderung nach Erfüllung von Steuerrichtlinien wurde mit dem Urteil des Gerichts vom 27. September 2001 in der Rechtssache T-184/97 BP Chemicals gegen die Kommission zu Rechtspraxis (30). In Fällen wie dem vorliegenden Fall, die die Ermäßigung einer CO2-Steuer betreffen, bedeutet dies in erster Linie die Beachtung der Energiebesteuerungsrichtlinie. Nach der Richtlinie muss die Steuerlast einen bestimmten gemeinschaftlichen Mindeststeuerbetrag für jedes Energieerzeugnis und elektrischen Strom einhalten. Die Mindeststeuerbeträge gehen aus Anhang I der Richtlinie vor. Wie vorstehend erwähnt, können die Mindeststeuerbeträge im Sinne von Artikel 4 Absatz 2 der Energiebesteuerungsrichtlinie durch Berechnung der Gesamtlast in Form von indirekten Steuern (mit Ausnahme der Mehrwertsteuer) ermittelt werden, die zum Zeitpunkt der Überführung in den freien Verkehr direkt oder indirekt anhand der Menge an Energieerzeugnissen und elektrischem Strom berechnet werden. In Übereinstimmung mit Artikel 17 Absatz 4 derselben Richtlinie müssen Unternehmen, deren Steuerlast unter der der EG-Mindeststeuerbeträge liegt, Vereinbarungen, Regelungen über handelsfähige Zertifikate oder gleichwertige Regelungen abschließen, die weitgehend in gleichem Maße zur Erreichung der Umweltziele führen, wie dies bei Einhaltung der normalen gemeinschaftlichen Mindeststeuersätze der Fall wäre. Die Kommission forderte Dänemark in seiner Entscheidung zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens auf, weitere Informationen zur Begründung vorzulegen, dass das EU-ETS weitgehend dieselben Auswirkungen hat wie die Steuer. Dänemark hat keine weiteren Informationen zu diesem Aspekt übermittelt. Angesichts des Preisniveaus des EU-ETS im Vergleich zu den gemeinschaftlichen Mindeststeuerbeträgen lässt sich jedoch ausschließen, dass die Auswirkungen des EU-ETS weitgehend jenen der CO2-Steuer entsprechen (31).
(51)
Dänemark hat auf das Grünbuch über marktwirtschaftliche Instrumente für umweltpolitische und damit verbundene Ziele (32) verwiesen, das die Kommission als Ausgangspunkt für die Überarbeitung der Energiebesteuerungsrichtlinie herangezogen hat (33). In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass das Grünbuch eine Diskussionsgrundlage für die Debatte über politische Optionen vor der Ausarbeitung des Entwurfs darstellt, d. h. nicht verbindlich ist. In dem Grünbuch sagt die Kommission, dass das EU-ETS und die Energiebesteuerungsrichtlinie zumindest in einem gewissen Maße identische Ziele haben, sodass mögliche Überlappungen vermieden werden sollten. Hinsichtlich der Energiebesteuerung wird im Grünbuch die Frage nach weiteren Zielen einer derartigen Besteuerung gestellt und der Vorschlag gemacht, die Energiebesteuerung in einen CO2-Anteil und einen Energieanteil zu trennen. Logisch gesehen sollte der CO2-Anteil nicht für dem EU-ETS unterliegende Anlagen gelten. Da Unternehmen, die dem EU-ETS unterliegen, in Dänemark bereits von der Energiesteuer befreit sind, müssten sie bei Genehmigung der Maßnahme überhaupt keine Steuern für die in Produktionsverfahren verbrauchte Energie mehr zahlen. Aus diesem Grund vertritt die Kommission die Auffassung, dass die von Dänemark geplante Maßnahme nicht den Grundsätzen des Grünbuchs entspricht.
(52)
Bei näherer Betrachtung des einschlägigen Gemeinschaftsrechts ist erkennbar, dass bei Beihilferegelungen zur Ermäßigung oder Befreiung von Umweltsteuern immer solche Sachverhalte akzeptiert werden, in denen die gemeinschaftlichen Steuersätze respektiert werden, gleichzeitig gilt in Situationen, in denen Beihilfeempfänger im Verhältnis zu den durch die Mindeststeuersätze geschaffenen gleichen Wettbewerbsbedingungen besser gestellt sind, eine strengere Praxis. Dies bedeutet, dass Steuerermäßigungen dann ohne weitere Analyse genehmigt werden können, wenn die gemeinschaftlichen Mindeststeuerbeträge eingehalten werden, während Steuerermäßigungen, die zu einem Unterschreiten dieser Mindeststeuerbeträge führen, als besonders verfälschend betrachtet werden, sodass die Kommission Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit einer solchen Beihilfe sorgfältig prüft. Ausgangspunkt der Kommission bei einer derartigen Prüfung sind die von den Mitgliedstaaten übermittelten Informationen.
(53)
Was die Erforderlichkeit einer Beihilfe betrifft, sollte die Kommission gemäß Randnummer 158 der Umweltschutzleitlinien 2008 dazu Stellung nehmen, ob 1) die Beihilfeempfänger anhand objektiver und transparenter Kriterien ausgewählt wurden, 2) ein erheblicher Anstieg der Produktionskosten verursacht wird, 3) ob der Anstieg an die Abnehmer weitergegeben werden kann, ohne dass es zu deutlichen Absatzeinbußen kommt (dies kann beispielsweise anhand von Schätzungen u. a. zur Preiselastizität in dem betreffenden Wirtschaftszweig sowie zu den Absatz- und/oder Gewinneinbußen der betroffenen Unternehmen oder Wirtschaftszweige nachgewiesen werden).
(54)
Im vorliegenden Fall wurden die Beihilfeempfänger auf der Grundlage objektiver und eindeutiger Kriterien, nämlich der Beteiligung am EU-ETS, ausgewählt. Was das zweite Kriterium betrifft, so sind alle betroffenen Unternehmen zumindest in der gegenwärtigen Situation energieintensiv im Sinne von Artikel 17 Absatz 1 der Energiebesteuerungsrichtlinie, sodass dieses Kriterium als erfüllt anzusehen ist. Informationen über Umsatzverluste und/oder Verluste von Marktanteilen der betroffenen Unternehmen wären wertvolle Hinweise für die Erforderlichkeit der Maßnahme gewesen. Dänemark hat derartige Informationen jedoch nicht vorgelegt. Stattdessen legte Dänemark eine Liste aller Beihilfeempfänger mit Angabe ihrer CO2-Emissionen für die Jahre 2005, 2006 und 2007 vor. Einige dieser Beihilfeempfänger konnten ihre Emissionen über einen Zeitraum von drei Jahren senken, andere haben stattdessen ihre Emissionen in diesem Zeitraum erhöht. Bei den größten Beihilfeempfängern handelt es sich um Unternehmen der Zementindustrie (mit einer Steuergrundlage von rund 2,8 Mio. Tonnen CO2-Emissionen jährlich) und der Zuckerindustrie (0,2 Mio. Tonnen jährlich) sowie um Ölraffinerien (0,1 Mio. Tonnen jährlich). Dänemark konnte somit nicht nachweisen, dass die gleichzeitige Verwendung beider Systeme zu einem erheblichen Anstieg der Produktionskosten geführt hat, die nicht an Abnehmer weitergegeben werden konnten, ohne dass es zu deutlichen Absatzeinbußen kam.
(55)
Die Kommission kann somit nicht zu dem Schluss kommen, dass die geplante Maßnahme notwendig ist.
(56)
Um das Kriterium der Verhältnismäßigkeit zu erfüllen, muss nach Randnummer 159 der Umweltschutzleitlinien 2008 eines der folgenden Kriterien erfüllt sein: 1) Jeder Beihilfeempfänger zahlt einen Anteil der nationalen Steuer, der weitgehend der ökologischen Leistung jedes einzelnen Beihilfeempfängers im Vergleich zu der Leistung bei Einsatz der wirksamsten Technik im EWR entspricht. Den Beihilfeempfängern, die die wirksamste Technik anwenden, kann höchstens eine Ermäßigung in Höhe der Produktionsmehrkosten gewährt werden, die sich aus der Steuer bei Einsatz der wirksamsten Technik ergeben und nicht an die Abnehmer weitergegeben werden können, 2) Beihilfeempfänger entrichten mindestens 20 % der nationalen Steuer, außer wenn sich ein niedrigerer Satz rechtfertigen lässt oder 3) Beihilfeempfänger können mit den Mitgliedstaaten Vereinbarungen schließen, in denen sie sich zur Erreichung von Umweltschutzzielen verpflichten, die dieselbe Wirkung haben, als wenn Ziffer 1 oder 2 angewandt oder der gemeinschaftliche Mindeststeuerbetrag zugrunde gelegt wird.
(57)
In der vorliegenden Beihilfesache gaben die dänischen Behörden an, dass ihnen keine Informationen über die wirksamste Technik vorlägen und dass dies auch keine Bedingung in Verbindung mit der vorgeschlagenen Maßnahme sei. Das zweite Kriterium sei nicht erfüllt und die Entrichtung von 20 % der nationalen Steuer würde in diesem Fall unter allen Umständen zu einem Steuersatz führen, der weit über den gemeinschaftlichen Mindeststeuersätzen läge. Was das dritte Kriterium betrifft, hätten einige Beihilfeempfänger bereits freiwillige Vereinbarungen getroffen, sodass sie berechtigt sind, einen Steuersatz zu zahlen, der unter den gemeinschaftlichen Mindeststeuersätzen liegt. In Verbindung mit dieser Maßnahme wäre es sinnvoll, derartige Vereinbarungen durch das EU-ETS zu ersetzen. Das EU-ETS existiert bereits unabhängig von der vorgeschlagenen Steuermaßnahme, sodass Dänemark im Gegenzug zu der geplanten Steuerermäßigung keine weiteren Anstrengungen mehr unternehmen müsse.
(58)
Die Kommission forderte Dänemark in ihrer Entscheidung zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens auf, Informationen über die Mechanismen vorzulegen, die die dänischen Behörden zu verwenden gedenken, um sicherzustellen, dass eine Befreiung nur einem Unternehmen gewährt wird, für das die Beteiligung am EU-ETS mit Nettokosten verbunden ist, wobei nur diese Nettokosten gedeckt werden. Derartige Informationen wären ein Hinweis darauf, ob die Beihilfe in einem angemessenen Verhältnis zum Ziel steht, obwohl die Umweltlogik eines solchen Vorgehens infrage gestellt werden kann, da dadurch Unternehmen begünstigt werden, die Emissionszertifikate kaufen müssen, da sie ihre Umweltverschmutzung nicht begrenzen. Die dänischen Behörden konnten weder nachweisen noch garantieren, dass die Befreiung auf Unternehmen beschränkt bleibt, die Emissionszertifikate gekauft haben (34).
(59)
Infolgedessen konnten die dänischen Behörden die Verhältnismäßigkeit der vorgeschlagenen Beihilfe nicht nachweisen.
(60)
Was die Verfälschung des Wettbewerbs betrifft, so gilt, dass Unternehmen in Dänemark, die nicht dem EU-ETS unterliegen, und Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten entweder die mit Hilfe gemeinschaftlicher Mindeststeuerbeträge geschaffenen gleichen Wettbewerbsbedingungen beachten oder aber die Bestimmungen der Umweltleitlinien 2008 einhalten. Aus diesem Grund verbessert die geplante Steuerbefreiung die Wettbewerbsfähigkeit von dem EU-ETS unterliegenden Unternehmen, die in Dänemark tätig sind, und führt zu einer unnötigen Wettbewerbsverfälschung für Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten.
(61)
Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung der Umweltschutzleitlinien 2008 kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die vorliegende Maßnahme nicht als mit Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag vereinbar betrachtet werden kann.
(62)
Nach Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens gingen bei der Kommission Stellungnahmen anderer Beteiligter ein, in denen darauf hingewiesen wurde, dass die fraglichen Beträge im Falle einer Befreiung oder Ermäßigung in den meisten Fällen unter den Schwellenwerten lägen, die in der Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 der Kommission vom 15. Dezember 2006 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf De-minimis-Beihilfen (35) (nachstehend De-minimis-Verordnung genannt) vorgegeben sind. Sofern die dänischen Behörden sich dazu verpflichten sicherzustellen, dass die De-minimis-Bestimmungen in allen Fällen eingehalten werden, könnte dies die Grundlage dafür bilden, dass die Beihilfemaßnahme nicht die Kriterien in Artikel 87 Absatz 1 erfüllt und somit ohne Anmeldung bei der Kommission umgesetzt werden kann.
(63)
Wie die Kommission bereits in ihrer Entscheidung über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens erklärte, ließe sich die vorgeschlagene Regelung mit dem Gemeinsamen Markt vereinbaren, wenn die Mindeststeuerbeträge der Energiebesteuerungsrichtlinie eingehalten würden. Die Bedenken der Kommission hinsichtlich der Einhaltung des „Verursacherprinzips“, denen sie in dieser Entscheidung Ausdruck verlieh, könnten ebenfalls zerstreut werden, wenn die Beihilfeempfänger die gemeinschaftlichen Mindeststeuerbeträge zahlen würden. Tatsächlich fallen Ermäßigungen der Energiesteuer auf die gemeinschaftlichen Mindeststeuerbeträge unter Artikel 25 der Verordnung (EG) Nr. 800/2008 der Kommission vom 6. August 2008 zur Erklärung der Vereinbarkeit bestimmter Gruppen von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt in Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag (allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung) (36) und müssen somit nicht bei der Kommission angemeldet werden
(64)
In Übereinstimmung mit Artikel 7 Absatz 4 Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (37) kann die Kommission das förmliche Prüfverfahren mit einer Positiventscheidung, die an Bedingungen und Auflagen geknüpft ist, beenden, die ihr ermöglichen, die Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar zu erklären. Die Einhaltung der Bedingungen und Auflagen wird sorgfältig überwacht.
(65)
Die Kommission gelangt in der vorliegenden Beihilfesache zu dem Schluss, dass die Beihilfe genehmigt werden kann, sofern die Beihilfeempfänger weiterhin zumindest die für die jeweilige Energiequelle geltenden gemeinschaftlichen Mindeststeuerbeträge zahlen, und zwar unabhängig davon, ob dies in Form der CO2-Steuer oder einer anderen Energiesteuer erfolgt. Allerdings kommt die Kommission auch zu dem Schluss, dass die Beihilfe nicht mit dem EG-Vertrag vereinbar ist und folglich nicht durchgeführt werden darf, wenn die Steuerermäßigungen unter diesen Mindeststeuerbeträgen liegen.
(66)
Des Weiteren steht die angemeldete Regelung unter den vorstehend beschriebenen Bedingungen im Einklang mit der Energiebesteuerungsrichtlinie, insbesondere mit Artikel 17 Absatz 1 Buchstabe a. Alle Beihilfeempfänger sind im Sinne dieser Bestimmung energieintensiv. Zudem werden die Mindeststeuersätze der Richtlinie eingehalten.
7. SCHLUSSFOLGERUNG
(67)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die geplante Regelung „Änderung der CO2-Steuer auf den quotengeregelten Brennstoffverbrauch in derq Wirtschaft“ eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag ist.
(68)
Die Beihilfe ist mit Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag vereinbar, sofern alle Beihilfeempfänger auch in Zukunft für jede Energiequelle eine Steuer zahlen, die die gemeinschaftlichen Mindeststeuerbeträge einhält.
(69)
Der Teil der geplanten Regelung, der zu einer Besteuerung führt, die unter den harmonisierten Mindeststeuerbeträgen liegt, ist nicht mit dem EG-Vertrag vereinbar -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Soweit die dänische Regelung (Gesetz Nr. 464 vom 9. Juni 2004) nicht unter die Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 fällt, stellt sie eine staatliche Beihilfe dar, die nur dann mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist, wenn die Beihilfeempfänger eine Steuer für ihren Energieverbrauch zahlen, die mindestens den in Anhang I der Richtlinie 2003/96/EG festgelegten Mindeststeuerbeträgen der Gemeinschaft entspricht.
Wenn Dänemark die Beihilfemaßnahme durchführen will, muss sie entsprechend geändert werden.
Artikel 2
Dänemark teilt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe dieser Entscheidung mit, welche Maßnahmen ergriffen wurden, um dieser Entscheidung nachzukommen.
Artikel 3
Diese Entscheidung ist an das Königreich Dänemark gerichtet.
Brüssel, den 17. Juni 2009

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