Document ID: 32009D0972

DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 17 de junio de 2009
relativa a la ayuda estatal C 41/06 (ex N 318/A/04) que Dinamarca tiene previsto ejecutar para la devolución del impuesto sobre las emisiones de CO2 aplicado al consumo de combustibles sujetos a cuotas en la industria
[notificada con el número C(2009) 4517]
(El texto en lengua danesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2009/972/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con el artículo 88, apartado 2, párrafo primero (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
Por carta de 20 de julio de 2004, registrada en la Comisión el 22 de julio de 2004, (SG/A/7988), las autoridades danesas notificaron a la Comisión la medida descrita más abajo.
(2)
Por cartas de 13 de septiembre y 14 de diciembre de 2004 la Comisión solicitó información adicional, que recibió por cartas de 14 de octubre de 2004, registrada el 18 de octubre de 2004 (A/37970), y de 15 de marzo de 2005, registrada el 15 de marzo de 2005 (SG/A/2724).
(3)
Tras una reunión con la DG Competencia y la DG Fiscalidad y Unión Aduanera el 27 de abril de 2005, las autoridades danesas solicitaron, por carta de 12 de mayo de 2005, registrada el 17 de mayo de 2005 (A/33975), más tiempo para completar su notificación.
(4)
Tras la introducción de algunas modificaciones en la medida, volvió a examinarse el asunto en reuniones entre representantes de la Comisión y de las autoridades danesas los días 12 de octubre de 2005, 15 de diciembre de 2005 y 21 de febrero de 2006.
(5)
Por carta de 10 de julio de 2006, registrada el 11 de julio de 2006 (A/35577), las autoridades danesas comunicaron a la Comisión que consideraban que la notificación estaba completa, y le pidieron que continuase el examen preliminar de la medida tal como se había presentado en la reunión de 12 de octubre de 2005.
(6)
Por carta de 26 de septiembre de 2006 la Comisión informó a Dinamarca de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado con respecto a esta medida.
(7)
La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la medida en cuestión.
(8)
Por carta de 24 de noviembre de 2006, registrada el 27 de noviembre de 2006 (A/39579) el Gobierno danés presentó sus observaciones sobre la incoación del procedimiento.
(9)
La Comisión recibió observaciones al respecto por parte de los siguientes interesados: el Gobierno sueco (8 de diciembre de 2006, A/40067), Novo Nordisk (8 de diciembre de 2006, A/40027), Novozymes (11 de diciembre de 2006, A/40089) y Dansk Industri (12 de diciembre de 2006, A/40147), y las transmitió a las autoridades danesas, dándoles la posibilidad de comentarlas. Las observaciones del Gobierno danés se recibieron por carta de 5 de febrero de 2007, registrada ese mismo día (A/31115).
(10)
El 12 de septiembre de 2007 tuvo lugar una reunión entre el Gabinete de la Sra. Kroes y el Ministro danés de Fiscalidad, Kristian Jensen. En dicha reunión se acordó esperar la aprobación de las nuevas Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente antes de tomar una decisión sobre la exención fiscal propuesta.
(11)
Por carta de 14 de mayo de 2008, la Comisión solicitó información sobre las normas referentes a las exenciones de impuestos ambientales en virtud de las nuevas Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente (3). Dinamarca respondió por carta de 22 de julio de 2008 (A/15183) acompañada de un anexo (A/15244).
(12)
La solicitud de información y la respuesta fueron comunicadas a los terceros que habían presentado observaciones sobre la incoación del procedimiento formal de investigación. Tras la comunicación a las partes interesadas, se recibieron observaciones de Dansk Industri (6 de octubre de 2008, A/20427), Novo Nordisk (7 de octubre de 2008, A/20550), Novozymes (8 de octubre de 2008, A/20739) y el Gobierno sueco (15 de octubre de 2008, A/21433).
2. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA MEDIDA
2.1. Antecedentes
(13)
En 1992, Dinamarca estableció un impuesto sobre las emisiones de CO2 aplicable a los productos energéticos y la electricidad. Se trata de un impuesto sobre el consumo que asciende actualmente a 90 DKK por tonelada de CO2 emitida. El principal objetivo de este impuesto es desincentivar las emisiones de CO2. El tipo del impuesto para cada combustible está vinculado al contenido en carbono de cada producto energético (4). Por otra parte, desde 1977 se recauda un impuesto sobre la energía.
(14)
Los usuarios domésticos en general y algunas partes del sector terciario pagan el impuesto sobre la energía en su totalidad, mientras que todas las demás empresas sometidas al IVA están totalmente exentas de aquel. En cuanto al impuesto sobre el CO2, los usuarios domésticos en general y algunas partes del sector terciario lo pagan en su totalidad, mientras que a las demás empresas sometidas al IVA se les aplica un tipo específico para las empresas. Este tipo específico para las empresas fue aprobado por la Comisión en noviembre de 2005 (5). Respecto a la energía utilizada en determinados «procesos pesados» (6), las empresas gozan de una reducción suplementaria del tipo general aplicado a las empresas. La reducción del tipo impositivo para tales procesos fue autorizada por la Comisión en septiembre de 2005 (7). La autorización se basaba en el hecho de que los beneficiarios seguían pagando el impuesto sobre las emisiones de CO2 a fin de respetar los niveles mínimos de imposición comunitarios establecidos por la Directiva 2003/96/CE, de 27 de octubre de 2003, por la que se reestructura el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad (8) (en lo sucesivo denominada «Directiva sobre la imposición de los productos energéticos»). Por otra parte, algunas empresas con un elevado consumo de energía han suscrito acuerdos voluntarios de ahorro energético con el Gobierno danés. Como compensación por cumplir los objetivos fijados en dichos acuerdos, tales empresas se benefician de una reducción suplementaria del impuesto sobre las emisiones de CO2, que fue autorizada por la Comisión en abril de 2003 (9).
(15)
De conformidad con la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (10) (en lo sucesivo denominada «la Directiva sobre el comercio de derechos de emisión»), el régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la UE («RCDE UE») entró en vigor el 1 de enero de 2005. Por consiguiente, el titular de una instalación sujeta a dicha Directiva debe obtener unos derechos para cubrir sus emisiones de gases de efecto invernadero. Los derechos de emisión se asignan gratuitamente al titular al comienzo de cada período de comercialización o son adquiridos por este último en subasta pública o en el mercado. En el primer período de comercialización (del 1.1.2005 al 31.12.2007), los Estados miembros debían asignar gratuitamente al menos el 95 % de los derechos de emisión. Dinamarca optó por subastar el 5 % restante en subasta pública. En el segundo período de comercialización (del 1.1.2008 al 31.12.2012), los Estados miembros tenían la posibilidad de subastar el 10 % de los derechos de emisión. Dinamarca optó por asignar gratuitamente todos los derechos de emisión (11).
2.2. Régimen notificado
(16)
De acuerdo con el régimen notificado, las autoridades danesas proponen que las empresas con un elevado consumo de energía (12) sujetas al RCDE UE obtengan una exención total (mediante devolución) del impuesto sobre las emisiones de CO2. Otras empresas sujetas al RCDE UE pagarían un impuesto sobre las emisiones de CO2 equivalente al 50 % de los niveles mínimos de imposición. Según las autoridades danesas, todas las empresas cubiertas actualmente por el RCDE UE son empresas con un elevado consumo de energía tal y como se define en la Directiva sobre la imposición de los productos energéticos. En consecuencia, si se aprobase esta medida el consumo de combustible de todo el proceso regulado por el RCDE UE en la industria podría dar lugar a un reembolso total del impuesto sobre las emisiones de CO2.
(17)
La exención notificada se aplica únicamente a los combustibles (productos petrolíferos, gas y carbón) utilizados en las empresas sujetas al RCDE UE. No cubre el consumo de electricidad y calefacción y tampoco afecta a los combustibles utilizados para la calefacción de locales y el agua caliente.
(18)
El fundamento jurídico de las exenciones propuestas es la ley no 464 de 9 de junio de 2004.
(19)
Se propone que todas las actividades industriales cubiertas por la Directiva sobre el comercio de derechos de emisión, con la excepción de la producción de electricidad y calor, sean eximidas total o parcialmente del impuesto sobre las emisiones de CO2 por su utilización de combustible, como se describe más arriba. Se prevé que ello beneficie a alrededor de 85 procesos de producción distribuidos entre unas 120 unidades de producción.
(20)
Las autoridades danesas calculan que la pérdida anual de ingresos fiscales ocasionada por esta medida ascenderá a alrededor de 30 millones DKK (unos 4 millones EUR). No obstante, en su carta de 22 de julio de 2008 las autoridades danesas indicaban que el presupuesto de este régimen será inferior a dicha estimación.
(21)
Si bien las autoridades danesas adoptaron en 2004 el fundamento jurídico del régimen propuesto, han asegurado que solamente lo pondrán en práctica si lo autoriza la Comisión. En tal caso, se aplicará a partir del 1 de enero de 2005. La duración del régimen no está limitada aunque, si se autoriza, las autoridades danesas se han comprometido a volver a notificarlo transcurridos 10 años.
3. RAZONES QUE HAN MOTIVADO LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL PREVISTO EN EL ARTÍCULO 88, APARTADO 2
(22)
En su decisión de incoar el procedimiento formal de investigación, la Comisión concluyó que la medida está financiada con fondos estatales. Se aplica únicamente a las empresas sometidas al RCDE UE y las libera de cargas que normalmente recaerían sobre sus presupuestos de funcionamiento, es decir, la medida confiere una ventaja económica a estas empresas. La Comisión expresó sus dudas de que la selectividad de la medida estuviera justificada por la naturaleza y la estructura del sistema impositivo. Los beneficiarios operan en mercados que están abiertos a la competencia y el comercio entre Estados miembros, por lo que la medida puede falsear la competencia y afectar al comercio en el mercado interior. En consecuencia, la Comisión consideró que la medida podía constituir una ayuda estatal.
(23)
La Comisión se preguntó si podía considerarse que la medida es compatible con las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente (13), ya que el impuesto abonado por las empresas con arreglo al régimen previsto será inferior a los niveles mínimos fijados por la Directiva sobre la imposición de los productos energéticos, sin que los beneficiarios contraigan compromisos o celebren acuerdos voluntariamente para tomar medidas que vayan más allá del cumplimiento de una obligación comunitaria armonizada.
(24)
La Comisión examinó si la ayuda potencial podía considerarse compatible con el mercado común en virtud del artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE basándose en la necesidad alegada de eliminar la doble regulación. En este contexto, la Comisión señaló que los impuestos nacionales sobre las emisiones de CO2 se imputan al nivel nacional de fiscalidad de la energía con objeto de cumplir lo dispuesto en la Directiva sobre la imposición de los productos energéticos. La exención fiscal propuesta, por tanto, podía falsear la competencia en el mercado interior al incrementar las diferencias de tratamiento fiscal en un ámbito en el que se ha procedido a una armonización fiscal en la Comunidad. Además, conceder una exención fiscal del impuesto sobre las emisiones de CO2 a todas las empresas sujetas al RCDE UE iría en contra del principio de «quién contamina paga», ya que ello incluiría a las empresas que han recibido gratuitamente derechos de emisión. La Comisión invitó a Dinamarca a presentar información sobre el mecanismo previsto a fin de garantizar que podía determinarse empresa por empresa la existencia y el importe de una posible carga extra además del impuesto sobre las emisiones de CO2, y que solo las empresas realmente afectadas por dicha carga se beneficiarían de las exenciones fiscales. No obstante, la Comisión observó que conceder una exención fiscal solamente a aquellas empresas que tienen que comprar más derechos podía ir contra la lógica medioambiental, puesto que con ello se podía favorecer a las empresas que no limitan su nivel de contaminación.
4. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
(25)
Las autoridades suecas indicaron que la Comisión debería realizar un análisis exhaustivo, económico y jurídico, de la exención fiscal notificada. Se remitieron a los argumentos presentados en su propia notificación de una medida similar (14), para la que la Comisión también había incoado el procedimiento formal de investigación.
(26)
Dansk Industri alegó que había que determinar, en primer lugar, que la medida no constituye una ayuda estatal y, en segundo lugar, si es compatible con el artículo 87, apartado 3, letra c) del Tratado CE. En este contexto debe tenerse en cuenta que Dansk Industri tiene que pagar un impuesto sobre las emisiones de CO2, un impuesto sobre las emisiones de SO2 y un suplemento de precio que es gestionado por Energinet.dk y distribuido a productores de electricidad «verde». Consecuentemente, las empresas danesas pagan mucho más por su consumo de energía que sus competidoras europeas e internacionales.
(27)
Según Novo Nordisk A/S, su ahorro fiscal anual en virtud de la medida propuesta sería de 200 000 DKK. La empresa alega que tal ahorro no podría falsear la competencia, especialmente teniendo en cuenta que, en virtud del sistema de cuotas de emisiones, se ve obligada a gastar unas 400 000 DKK para reducir sus emisiones de CO2. La empresa se remite a las reglas de minimis, que le permiten recibir una ayuda de hasta 200 000 EUR (alrededor de 1,5 millones DKK) durante un período de 3 años. En cuanto al respeto de la Directiva sobre la imposición de los productos energéticos, Novo Nordisk destacó que utiliza energía procedente de la generación combinada de calor y electricidad, por lo que se le puede conceder una exención o reducción del impuesto en aplicación del artículo 15, apartado 1, letra c), de dicha Directiva. Por otra parte, la empresa tiene un elevado consumo de energía y sus costes en este apartado (el impuesto en cuestión más los costes de reducción de las emisiones de CO2) están, en total, por encima de los mínimos comunitarios. Novo Nordisk se remitió también al séptimo considerando de la Directiva, que afirma que la imposición de los productos energéticos constituye uno de los instrumentos de que se dispone para alcanzar los objetivos del Protocolo de Kioto (es decir, los mismos objetivos que el RCDE UE) y concluyó que, en este caso, existe doble reglamentación. Por último, respecto a la propuesta de la Comisión de determinar la carga potencial empresa por empresa, Novo Nordisk señaló que dicho planteamiento implicaría graves dificultades como, por ejemplo, la asignación al período correcto, debido entre otras cosas a que la fecha de compra de los derechos de emisión no tiene por qué reflejar necesariamente la fecha de consumo de la energía.
(28)
Novozymes A/S observó que, para la producción de enzimas, genera electricidad y calor en instalaciones de cogeneración de calor y electricidad. Su producción se considera un proceso pesado, lo que implica el pago de un impuesto de entre 3 y 25 DKK por tonelada de emisiones de CO2 resultante de los combustibles utilizados. La empresa también está sometida al RCDE UE. Las observaciones de Novozymes son idénticas a las presentadas por Novo Nordisk.
5. COMENTARIOS DE DINAMARCA
(29)
Las autoridades danesas alegan, remitiéndose a la sentencia del Tribunal de 16 de mayo de 2000 en el asunto C-83/98 P (Francia/Ladbroke Racing Ltd y Comisión) (15), que en este caso no existe una ventaja selectiva. El Tribunal ha establecido en diversos asuntos (16) que, cuando un régimen reviste un carácter general económico-político o sociopolítico y no favorece a determinadas actividades o sectores económicos, no está incluido en el ámbito de aplicación del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE. En la sentencia Adria-Wien, una devolución del impuesto sobre la energía confería a las empresas productoras de bienes corporales una ventaja económica en comparación con las empresas del sector terciario, a pesar de que estas últimas también pueden ser, en términos relativos, grandes consumidoras de energía. Las autoridades danesas arguyen que el régimen en cuestión no confiere una ventaja a un grupo concreto de empresas, sino que constituye una exención fiscal para todas las empresas que se encuentren en una situación fáctica y jurídica comparable (17). Por este motivo las autoridades danesas consideran que el régimen propuesto no está incluido en el ámbito de aplicación del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
(30)
Se remiten también a las conclusiones del Tribunal en el Asunto Adria-Wien, en el sentido de que un régimen que casi con toda seguridad constituye una ventaja para el beneficiario, pero que encuentra justificación en la naturaleza o en la estructura del sistema, no cumple el criterio de selectividad. En el caso que nos ocupa, tras la introducción del RCDE UE las autoridades danesas consideran que el impuesto ya no tiene valor medioambiental. Puesto que el objetivo perseguido por el impuesto ya no puede cumplirse o se ha reducido, entra en la lógica y la naturaleza del sistema impositivo eximir del impuesto a las empresas afectadas.
(31)
Tanto los derechos de emisión del RCDE UE como el impuesto sobre las emisiones de CO2 son instrumentos rentables basados en el mercado que tienen como objetivo reducir las emisiones de CO2 vinculadas al consumo de energía. Ambos instrumentos provocan un aumento de los costes marginales del consumo de energía, aunque los derechos de emisión se distribuyan gratuitamente. Tanto los derechos de emisión como los impuestos tienen como resultado unos costes de producción más elevados. Las emisiones totales de CO2 están limitadas al total de los derechos de emisión. En consecuencia, si una empresa reduce sus emisiones, por causa de los impuestos, por ejemplo, ello ofrece a otras empresas un margen de maniobra para aumentar sus emisiones. Debido a la doble regulación, por tanto, el impuesto ya no constituye un instrumento de gestión rentable. No tiene un efecto medioambiental adicional, sino que solo supone una carga financiera adicional para las empresas en cuestión. En consecuencia, las autoridades danesas consideran que el régimen en cuestión es conforme a la naturaleza y la lógica del sistema impositivo.
(32)
En primer lugar, las autoridades danesas señalan que las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente de 2001 son solo legislación denominada «no vinculante», que contiene los criterios para que la Comisión evalúe las ayudas estatales. En la fecha de la notificación y de la decisión de la Comisión de incoar el procedimiento formal de investigación en virtud del artículo 88, apartado 2, del Tratado CE, los criterios aplicables figuraban en las Directrices comunitarias sobre ayudas a favor del medio ambiente de 2001. No puede considerarse que estas Directrices contengan criterios para evaluar regímenes como el que nos ocupa, ya que entraron en vigor más de dos años antes de que se adoptasen la Directiva sobre el comercio de derechos de emisión y la Directiva sobre la imposición de los productos energéticos. Las autoridades danesas concluyen, por tanto, que la interpretación de la Comisión de los acuerdos y compromisos voluntarios expuesta en el punto 51, apartado 1, letra a), es demasiado rigurosa, especialmente teniendo en cuenta que el segundo párrafo de dicho punto afirma que estas disposiciones son igualmente de aplicación cuando un Estado miembro supedita una reducción fiscal al cumplimiento de condiciones que tengan las mismas repercusiones que los acuerdos o compromisos voluntarios. Las autoridades danesas consideran que el RCDE UE tiene las mismas repercusiones que las que podrían haberse conseguido mediante acuerdos voluntarios o con el impuesto sobre las emisiones de CO2.
(33)
Si la Comisión no considera que el régimen sea compatible con las Directrices sobre ayudas a favor del medio ambiente de 2001, las autoridades danesas opinan que puede autorizarse directamente sobre la base del artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE debido a que la situación ha cambiado considerablemente desde la aprobación de la Directiva sobre la imposición de los productos energéticos y las empresas afectadas se encuentran sometidas actualmente a doble regulación.
(34)
Dinamarca se ha remitido a un documento de trabajo de los servicios de la Comisión (18) elaborado con motivo de la aprobación de dicha Directiva. En este documento la Comisión afirmaba que una exención del impuesto sobre las emisiones de CO2 concedida a empresas que estuvieran sujetas al régimen comunitario de comercio de derechos de emisión podría no constituir una ayuda estatal, ya que la aplicación tanto de un impuesto sobre las emisiones de CO2 como de un límite de emisiones podría dar lugar a una forma de doble imposición, que debe evitarse. Por otra parte, en las actas relativas a la Directiva (19), el Consejo se comprometió, a propuesta de la Comisión, a examinar desde una perspectiva constructiva las medidas impositivas que acompañarán la puesta en práctica del RCDE UE, especialmente a fin de evitar casos de doble imposición.
(35)
En su decisión de incoar el procedimiento formal de investigación, la Comisión pidió al Gobierno danés que presentara información que demostrase que el régimen propuesto dará lugar al logro de los objetivos medioambientales o a una mayor eficiencia energética, equivalente en líneas generales a la que se habría conseguido si se hubieran respetado los niveles mínimos comunitarios normales. Las autoridades danesas afirman que dicha información figuraba ya en la comparación entre el precio de los derechos de emisión y los mínimos comunitarios. Cuando Dinamarca formuló sus observaciones, el precio de los derechos de emisión era de 13 EUR por tonelada de CO2, mientras que los mínimos comunitarios calculados en euros por tonelada de CO2 eran de 1,55 para el carbón y el coque, 6,66 para el gasóleo y 2,64 para el gas natural. Así, unos derechos de emisión de 13 EUR por tonelada de CO2 suponen un incentivo económico para reducir las emisiones claramente más eficaz que el impuesto. Según el Plan nacional danés de asignación de cuotas para 2005-2007, la industria sujeta a cuotas en Dinamarca recibe unos derechos de emisión que están un 7,1 % por debajo de lo que habrían sido las emisiones de CO2 en condiciones normales (incluidos los impuestos y los acuerdos voluntarios) para el mismo período.
6. EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS PROPUESTAS
6.1. Existencia de ayuda estatal
(36)
Según el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados miembros o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
(37)
La medida propuesta conlleva una pérdida de ingresos para el Estado, por lo que está financiada por Dinamarca mediante fondos estatales. Los beneficiarios operan en mercados abiertos a la competencia y al comercio entre Estados miembros, por lo que la medida puede falsear la competencia y afectar al comercio entre Estados miembros. A efectos de determinar si la medida propuesta está cubierta por el artículo 87, apartado 1, se trata de determinar si confiere o no a los beneficiarios una ventaja económica selectiva.
(38)
Las autoridades danesas alegan que la exención fiscal propuesta no otorga una ventaja selectiva a los beneficiarios, ya que se destina a todas las empresas que se encuentran en la misma situación fáctica y jurídica, es decir, que están sometidas a doble reglamentación. En la hipótesis de que existiera una ventaja selectiva, las autoridades danesas la consideran justificada por la naturaleza y la estructura del sistema impositivo. Ello se debe a que el impuesto sobre las emisiones de CO2 y el RCDE UE tienen el mismo objetivo, a saber, reducir las emisiones de CO2. Tras la introducción del RCDE UE, el impuesto sobre las emisiones de CO2 ya no tiene objetivo medioambiental alguno. En consecuencia, para las empresas sujetas al RCDE UE el impuesto sobre las emisiones de CO2 no es un instrumento eficaz destinado a reducir las emisiones generales de CO2, sino simplemente una carga económica extra.
(39)
La Comisión observa que la sentencia Adria-Wien (20) establecía que «procede examinar únicamente si en el marco de un régimen jurídico concreto, una medida estatal puede favorecer a “determinadas empresas o producciones” en el sentido del artículo 92, apartado 1, del Tratado en relación con otras empresas que se encuentren en una situación fáctica y jurídica comparable habida cuenta del objetivo perseguido por la medida en cuestión». Existe jurisprudencia reciente (21) sobre la interpretación de la ventaja y la selectividad. En la sentencia Gibraltar se realiza un análisis normalizado de las ayudas estatales en fiscalidad (22). El Tribunal de Primera Instancia estableció que dicho análisis debe consistir en: 1) la delimitación del marco de referencia; 2) la determinación de la excepción a dicho marco de referencia, y 3) la posibilidad de justificar la excepción por la naturaleza o la estructura del marco.
(40)
Así, en lo que respecta a la noción de ventaja selectiva, la Comisión debe delimitar en primer lugar el marco de referencia. En el caso que nos ocupa la Comisión considera, de conformidad con el análisis normalizado, que el marco de referencia es el sistema general vigente de imposición de la energía (incluyendo todos los impuestos sobre el consumo de cada producto energético, a saber, el CO2 y la electricidad). Ello es coherente con el artículo 4, apartado 2, de la Directiva sobre la imposición de los productos energéticos, según el cual todos los impuestos indirectos sobre el mismo producto energético pueden acumularse a fin de satisfacer los niveles mínimos de imposición comunitarios. Por otra parte, en 2004 Dinamarca presentó los dos impuestos juntos como parte del sistema nacional de fiscalidad de la energía a fin de demostrar el cumplimiento de la Directiva sobre la imposición de los productos energéticos y justificar, a fines de ayuda estatal, la exención del impuesto sobre la electricidad (23). Al exonerar a los beneficiarios de una carga financiera que, en ausencia de esta medida, habría constituido parte de sus costes de producción, el régimen favorece claramente a los beneficiarios en comparación con las empresas no exoneradas y establece por tanto una excepción al marco de referencia. Las autoridades danesas alegan que el análisis para determinar la existencia de una ventaja selectiva debería tener en cuenta la carga impuesta a los beneficiarios por el RCDE UE. La Comisión observa que el sistema de imposición de la energía solo tiene parcialmente los mismos objetivos que dicho régimen. Mientras que el propósito del RCDE UE es exclusivamente reducir las emisiones de CO2, el sistema de imposición de la energía tiene además otros objetivos, como promover la eficiencia energética y recaudar ingresos para el Estado. Existen, además, diferencias importantes entre el funcionamiento de un sistema impositivo y el de un régimen de derechos de emisión (por ejemplo, el RCDE UE no siempre impone que los beneficiarios deban pagar por cada unidad de energía consumida). En este contexto la Comisión no comparte la opinión de Dinamarca de que la suma del impuesto sobre las emisiones de CO2 y del RCDE UE deba considerarse el marco de referencia.
(41)
En la sentencia NOx, el Tribunal de Primera Instancia concluyó que no existía selectividad porque la ventaja (atribución de permisos de emisión gratuitos) solo se confería a empresas sujetas a obligaciones en virtud del mismo régimen, por lo que no podía considerarse que se encontraran en la misma situación fáctica y jurídica que las empresas no incluidas en el régimen (24). La Comisión concluye que la situación del asunto NOx es distinta de la del que nos ocupa. En el asunto NOx la concesión de la ventaja (es decir, los derechos de emisión de NOx gratuitos) se supeditaba a que los beneficiarios estuvieran incluidos en los techos de emisiones del mismo régimen. En cambio en el presente caso se propone una exención de un impuesto sobre las emisiones de CO2 que normalmente deben pagar todos los consumidores de energía. El motivo de la exención será que los beneficiarios están incluidos en otro régimen (no impositivo). Por tanto, la Comisión opina que este caso es más similar a la situación expuesta en la sentencia Adria-Wien ya mencionada, en la que el Tribunal de Justicia dictaminó que existía una ventaja selectiva porque la desgravación fiscal favorecía a determinadas empresas o producciones en relación con otras empresas que se encontraban en una situación fáctica y jurídica comparable habida cuenta del objetivo perseguido por la medida en cuestión.
(42)
Según la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas (25), en principio las medidas de pura técnica fiscal (como las destinadas a evitar la doble imposición) se consideran medidas generales (26). Como ya se ha mencionado, existen diferencias importantes entre un impuesto y el RCDE UE, por lo que este último no puede considerarse fiscalidad a los efectos de la Comunicación.
(43)
Por estos motivos la Comisión concluye que la exención fiscal per se confiere una ventaja selectiva a efectos del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
(44)
En cuanto a la lógica del sistema, la Comisión observa una vez más que el sistema de imposición de la energía solo tiene parcialmente los mismos objetivos que el RCDE UE. En este caso el marco de referencia es el sistema de imposición de la energía, cuya lógica es gravar cada producto energético consumido, y la exención fiscal propuesta no sigue dicha lógica. En este contexto Dinamarca alega que la doble reglamentación incrementa los costes marginales de las empresas sin reducir las emisiones generales de CO2. Ahora bien, la Comisión considera que este argumento solo es pertinente en lo que respecta a la compatibilidad de la posible ayuda estatal, especialmente con referencia a la proporcionalidad de dicha ayuda. Ello se debe a que los efectos del RCDE UE no son parte del marco de referencia para la definición de ayuda estatal. En cualquier caso, aunque la Comisión incluyese el RCDE UE en el marco de referencia, la exención propuesta del impuesto sobre las emisiones de CO2 no cubriría todas las actividades que generan emisiones ni la obligación correspondiente de ceder derechos de emisión en aplicación de dicho régimen (27). Ello sería una excepción a la lógica general alegada por Dinamarca, y la exención no sería totalmente conforme a la lógica del sistema.
(45)
En consecuencia la Comisión no considera que la selectividad de la exención propuesta esté justificada por la naturaleza y la estructura del sistema impositivo.
(46)
Clasificar la medida notificada como ayuda estatal coincide con la práctica constante de la Comisión, según la cual las exenciones o reducciones de los impuestos medioambientales se consideran normalmente ayudas estatales. Concretamente, la Comisión ha considerado como regímenes de ayudas estatales los casos en que se introdujeron reducciones del impuesto sobre las emisiones de CO2 para empresas incluidas en el RCDE UE (28).
(47)
La Comisión concluye, por tanto, que la medida notificada constituye una ayuda estatal a efectos del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
6.2. Compatibilidad con el artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE
(48)
Desde que se tomó la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, se han adoptado nuevas Directrices comunitarias sobre ayudas en favor del medio ambiente (3) (EAG 2008). De conformidad con el punto 204 de las Directrices de 2008, la Comisión aplicará las nuevas Directrices, una vez hayan sido publicadas, a todas las medidas de ayuda notificadas sobre las que se pronuncie, incluso cuando hayan sido notificadas con anterioridad a dicha publicación. Ahora bien, el punto 68 de las Directrices de 2008 afirma que, cuando se redactaron las Directrices, la Comisión no había adquirido suficiente experiencia de cara a evaluar la compatibilidad de las reducciones de impuestos ambientales si las empresas en cuestión participan en regímenes de permisos negociables y que, en aquel momento, era demasiado pronto para presentar orientaciones generales sobre este asunto. Consecuentemente tales casos se evaluarán sobre la base del artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE. Para evaluar los casos ambientales no cubiertos por las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente la Comisión se inspira normalmente en los criterios expuestos en las mismas. En el presente caso existen criterios para evaluar las reducciones y exenciones de los impuestos sobre la energía, y sería incoherente no inspirarse al menos en ellos, especialmente para valorar si la ayuda es necesaria y proporcionada.
(49)
En primer lugar, al evaluar la conformidad de una ayuda estatal con el Tratado CE, la Comisión debe considerar los efectos positivos de la medida de ayuda en cuestión para alcanzar un objetivo de interés común (por ejemplo, un grado más elevado de protección ambiental) frente a sus posibles efectos colaterales negativos sobre el comercio y la competencia. En el presente caso resulta difícil determinar si la introducción del régimen propuesto suscita un beneficio medioambiental. Si bien los objetivos del RCDE UE y del impuesto sobre las emisiones de CO2 son aumentar el nivel de protección ambiental, el objetivo de la exención fiscal per se es liberar a las empresas de una carga fiscal. Por tanto, el efecto de la medida propuesta es que los beneficiarios obtengan una ventaja competitiva que, en sí misma, no puede considerarse un objetivo de interés común. Ahora bien, ello no excluye que pueda darse un beneficio ambiental directo surgido del hecho de que la reducción fiscal permita introducir o mantener unos niveles impositivos superiores a los mínimos comunitarios para otras empresas (29).
(50)
En segundo lugar, el punto 152 de las Directrices de 2008 afirma que para ser aprobadas con arreglo al artículo 87 del Tratado CE, las reducciones o exenciones de los impuestos armonizados deben ser compatibles con la legislación comunitaria aplicable. La jurisprudencia del Tribunal de Primera Instancia ha confirmado también la obligación de respetar las directivas sobre fiscalidad en su sentencia de 27 de septiembre de 2001 en el Asunto T-184/97, BP Chemicals/Comisión (30). En casos como este, referente a una desgravación del impuesto sobre las emisiones de CO2, ello significa en primer lugar el respeto de la Directiva sobre la imposición de los productos energéticos. Con arreglo a dicha Directiva, los niveles impositivos deben respetar un determinado nivel mínimo comunitario para cada producto energético y para la electricidad, niveles mínimos que se especifican en el anexo I de la Directiva. Como ya se ha mencionado, según el artículo 4, apartado 2, de la Directiva sobre la imposición de los productos energéticos los niveles mínimos pueden alcanzarse mediante la acumulación de todos los impuestos indirectos (a excepción del IVA) calculada directa o indirectamente sobre la cantidad de productos energéticos o de electricidad en el momento de su puesta a consumo. Según el artículo 17, apartado 4, de la misma Directiva, las empresas que se beneficien de un nivel de imposición inferior a los mínimos comunitarios suscribirán los acuerdos, regímenes de permisos negociables o medidas equivalentes que conduzcan a alcanzar objetivos medioambientales equivalentes, en términos generales, al resultado que se habría obtenido si se hubieran cumplido los tipos mínimos comunitarios. En su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, la Comisión invitó a Dinamarca a presentar más información en apoyo de su alegación de que el RCDE UE tiene un efecto equivalente, en términos generales, al impuesto. Dinamarca no ha presentado información adicional sobre este tema. Dado el nivel de precios de los derechos de emisiones del RCDE UE en comparación con los niveles mínimos comunitarios no puede excluirse, sin embargo, que los efectos de dicho régimen sean equivalentes, en términos generales, a los que se habrían conseguido con el impuesto sobre las emisiones de CO2 (31).
(51)
Dinamarca ha mencionado el Libro Verde sobre la utilización de instrumentos de mercado en la política de medio ambiente y otras políticas relacionadas (32), presentado por la Comisión como punto de partida para la revisión de la Directiva sobre la imposición de los productos energéticos (33). En este contexto hay que observar que el Libro Verde es un documento de reflexión para invitar al debate sobre las opciones de una política antes de elaborar las propuestas, es decir, no es un documento vinculante. En el Libro Verde la Comisión reconoce que el RCDE UE y la Directiva sobre la imposición de los productos energéticos tienen, al menos en cierta medida, los mismos objetivos y afirma que deben evitarse los solapamientos. Respecto a la fiscalidad de la energía, este documento plantea también el tema de los múltiples objetivos subyacentes en la fiscalidad de la energía y sugiere que dicha fiscalidad se divida en un componente vinculado a las emisiones de CO2 y un componente energético. Lógicamente, el componente vinculado al CO2 no debe aplicarse a las instalaciones incluidas en el RCDE UE. Puesto que en Dinamarca las empresas incluidas en el RCDE UE ya están exentas del impuesto sobre la energía, no pagarían impuesto alguno sobre la energía consumida en sus procesos de producción si se aprobase la medida propuesta. Por tanto la Comisión no concluye que la medida propuesta por Dinamarca sea coherente con las ideas del Libro Verde.
(52)
Si se cumpliese la legislación comunitaria correspondiente, el principio subyacente a las reglas aplicables a las ayudas estatales en materia de reducciones y exenciones de impuestos ambientales es aceptar situaciones en las que se respetan los niveles impositivos de la Comisión, adoptando a la vez un planteamiento más riguroso en aquellas situaciones en las que los beneficiarios estarían en mejores condiciones que las establecidas por los mínimos comunitarios. Ello significa que las desgravaciones fiscales que respetan los mínimos comunitarios pueden autorizarse sin necesidad de más análisis mientras que, por el contrario, se considera que las desgravaciones fiscales por debajo de esos mínimos falsean especialmente la competencia, por lo que la Comisión analiza detalladamente la necesidad y la proporcionalidad de tales ayudas. Para el presente análisis la Comisión se basa en la información recibida de los Estados miembros.
(53)
Respecto a la necesidad de la ayuda, la Comisión, de conformidad con el punto 158 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente, debe valorar: 1) si la elección de los beneficiarios se basa en criterios objetivos y transparentes; 2) si se produce un incremento considerable del coste de producción y, en caso afirmativo; 3) si dicho incremento puede repercutirse en los consumidores sin producir importantes reducciones de ventas (esto puede demostrarse mediante estimaciones de la elasticidad del precio del producto, de la pérdida de ventas o de la reducción de beneficios para las empresas o los sectores afectados).
(54)
En el presente caso los beneficiarios son seleccionados a partir de criterios objetivos y transparentes, a saber, su participación en el RCDE UE. En cuanto al segundo criterio, al menos en el momento actual, todas las empresas afectadas tienen un consumo elevado de energía a efectos del artículo 17, apartado 1, de la Directiva sobre la imposición de los productos energéticos, por lo que puede presumirse que se cumple dicho criterio. Los datos sobre la disminución de los volúmenes de negocios o las cuotas de mercado de los beneficiarios afectados habrían sido indicadores importantes sobre la necesidad de la medida, pero Dinamarca no ha presentado esta información. Por el contrario, ha presentado una lista de todos los beneficiarios detallando sus emisiones de CO2 para 2005, 2006 y 2007. Algunos de ellos han reducido su nivel de emisiones durante el período de tres años, mientras que otros lo han aumentado en ese mismo período. Los mayores beneficiarios se encontrarán en la industria cementera (donde la base imponible es de unos 2,8 millones de toneladas de emisiones de CO2 anuales, la industria azucarera (0,2 millones de toneladas anuales) y las refinerías de petróleo (0,1 millones de toneladas anuales). Por tanto, Dinamarca no ha demostrado que la aplicación paralela de los dos sistemas haya producido un incremento considerable del coste de producción que no pueda repercutirse en los consumidores sin producir importantes reducciones de ventas.
(55)
En consecuencia, la Comisión no puede concluir que el régimen propuesto sea necesario.
(56)
En cuanto a la cuestión de la proporcionalidad, según el punto 159 de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente de 2008 cada beneficiario individual debe satisfacer uno de los criterios siguientes: 1) debe pagar una proporción del nivel fiscal nacional que sea aproximadamente equivalente al rendimiento ambiental de cada beneficiario individual en comparación con el rendimiento relacionado con la técnica más eficaz del EEE. Los beneficiarios podrán obtener como máximo una reducción correspondiente al incremento del coste de producción procedente del impuesto, utilizando la técnica más eficaz, y que no puede ser repercutida a los consumidores; 2) pagará como mínimo el 20 % del impuesto nacional, salvo si puede justificarse un tipo inferior, o 3) podrá celebrar acuerdos con el Estado miembro en virtud de los cuales se comprometerá a conseguir objetivos de protección ambiental que tengan el mismo efecto que si se aplicara la letra a) o la letra b) o el nivel impositivo mínimo comunitario.
(57)
En el presente asunto las autoridades danesas respondieron que no disponían de información sobre la técnica más eficaz y que, en cualquier caso, ello no es un requisito en virtud de la medida propuesta. El segundo criterio no se cumple y, de todas formas, pagar el 20 % del impuesto nacional en este caso llevaría a un tipo impositivo muy por encima de los mínimos comunitarios. En cuanto al tercer criterio, algunos de los beneficiarios ya han celebrado acuerdos voluntarios en virtud de los cuales se les permite pagar un tipo inferior a los mínimos comunitarios. La idea subyacente a esta medida sería sustituir dichos acuerdos por el RCDE UE. Este existe ya independientemente de la medida fiscal propuesta, por lo que no se pide a Dinamarca esfuerzo suplementario alguno como contrapartida por la exención fiscal propuesta.
(58)
En su decisión de incoar el procedimiento formal de investigación, la Comisión invitó a las autoridades danesas a presentar información sobre los mecanismos que habían previsto para garantizar que las exenciones solo se concederán a aquellas empresas que soportan un coste neto debido a su participación en el RCDE UE, y que solo cubrirían dicho coste. Esta información habría podido indicar si la ayuda es proporcionada, aunque podría cuestionarse la lógica ambiental de tal planteamiento, ya que favorecería a las empresas que tienen que adquirir permisos de emisión porque no reducen su contaminación. En cualquier caso, las autoridades danesas no han demostrado ni garantizado que las exenciones vayan a limitarse a empresas que han pagado derechos de emisión (34).
(59)
Consecuentemente las autoridades danesas no han demostrado que la ayuda propuesta sea proporcionada.
(60)
En cuanto al falseamiento de la competencia, las empresas de Dinamarca no incluidas en el RCDE UE, al igual que las empresas de otros Estados miembros, bien respetan las condiciones fijadas por los mínimos comunitarios, bien cumplen las reglas especificadas en las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente de 2008. Por tanto, la exención propuesta aumentaría la competitividad de las empresas incluidas en el RCDE UE que operan en Dinamarca, falseando así innecesariamente la competencia con las empresas en otros Estados miembros.
(61)
Sobre esta base, la Comisión concluye, a partir del espíritu de las Directrices sobre ayudas en favor del medio ambiente, que la medida en cuestión no puede considerarse compatible con el artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE.
(62)
Tras la incoación del procedimiento de investigación formal la Comisión recibió observaciones de terceras partes mencionando que, en la mayoría de los casos, los importes de las exenciones o desgravaciones están por debajo de los límites establecidos en el Reglamento (CE) no 1998/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado a las ayudas de minimis (35) (en lo sucesivo denominado «el Reglamento de minimis»). Si las autoridades danesas se comprometieran a garantizar el cumplimiento de las reglas de minimis en todos los casos, podría considerarse que la medida de ayuda no cumple los criterios definidos en el artículo 87, apartado 1, y podría aplicarse, por tanto, sin ser notificada a la Comisión.
(63)
Como indicó la Comisión en su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, el régimen propuesto podría considerarse compatible con el mercado común si se respetaran los niveles mínimos armonizados de la Directiva sobre la imposición de los productos energéticos. La Comisión tampoco tendría dudas sobre el respeto del principio de «quien contamina paga» si los beneficiarios pagasen el mínimo comunitario. De hecho, las reducciones de los impuestos sobre la energía hasta el nivel de los mínimos comunitarios están cubiertas por el Reglamento (CE) no 800/2008 de la Comisión, de 6 de agosto de 2008, por el que se declaran determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado común en aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado (Reglamento general de exención por categorías) (36) y, por tanto, no tienen que notificarse a la Comisión.
(64)
El artículo 7, apartado 4, del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (37) dispone que la Comisión podrá concluir el procedimiento de investigación formal mediante una decisión positiva acompañada de condiciones para que la ayuda pueda considerarse compatible con el mercado común. La observancia de dichas condiciones deberá controlarse estrechamente.
(65)
La Comisión considera que, en el presente caso, puede autorizarse la ayuda siempre y cuando los beneficiarios sigan pagando al menos los niveles mínimos de imposición comunitarios aplicables a cada fuente de energía, ya sea en forma de impuesto sobre las emisiones de CO2 o en forma de otro impuesto sobre la energía. Ahora bien, la Comisión considera que, si la exención fiscal es inferior a dichos mínimos, la ayuda es incompatible con el Tratado CE y no puede concederse.
(66)
En las condiciones expuestas más arriba, resulta evidente que el régimen notificado respeta la Directiva sobre la imposición de los productos energéticos y, más concretamente, su artículo 17, apartado 1, letra a). En efecto, todos los beneficiarios tienen un consumo elevado de energía a efectos de esta disposición y se observan los niveles mínimos de imposición fijados en la Directiva.
7. CONCLUSIÓN
(67)
La Comisión considera que el régimen propuesto «Modificación del impuesto sobre las emisiones de CO2 aplicado al consumo de combustibles sujetos a cuota en la industria» constituye una ayuda estatal a efectos del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
(68)
Siempre que todos los beneficiarios continúen pagando un impuesto sobre cada fuente de energía que respete los niveles impositivos mínimos comunitarios, se declara que la ayuda es compatible con el artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE.
(69)
La parte del régimen propuesto que da lugar a un nivel impositivo inferior a los mínimos armonizados es incompatible con el Tratado CE.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Puesto que el régimen danés propuesto (ley no 464 de 9 de junio de 2004) no está incluido en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) no 1998/2006, constituye una ayuda estatal que solo será compatible con el mercado común si se cumple la condición de que los beneficiarios afectados paguen un impuesto sobre sus respectivos consumos de energía que corresponda al menos a los niveles impositivos mínimos comunitarios fijados en el anexo I de la Directiva 2003/96/CE.
Si Dinamarca desea aplicar esta medida de ayuda deberá modificarla en consecuencia.
Artículo 2
Dinamarca informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de Dinamarca.
Hecho en Bruselas, el 17 de junio de 2009.

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