Document ID: 32000D0625

Kommissionens beslut
av den 13 juni 2000
om den stödordning Irland har genomfört till förmån för sjötransport av levande boskap från Irland till den europeiska kontinenten
[delgivet med nr K(2000) 1659]
(Endast den engelska texten är giltig)
(2000/625/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 88.2 första stycket i detta,
efter att i enlighet med nämnda artikel ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig(1), och
av följande skäl:
I
FÖRFARANDE
(1) I en skrivelse av den 18 september 1997, som registrerades den 29 september 1997 och som var ställd till generaldirektören för jordbruk, anmälde de irländska myndigheterna enligt artikel 88.3 i EG-fördraget sin avsikt att bevilja 1 miljon irländska pund för att sjövägen ge boskapsproducenter i Irland direkt tillgång till marknaderna på det europeiska fastlandet. Ärendet registrerades som stöd nr N 633/97.
(2) Den 1 oktober 1997 ägde ett sammanträde rum mellan irländska tjänstemän respektive kommissionens enheter.
(3) Ytterligare upplysningar skickades i en skrivelse av den 1 oktober 1997, som registrerades den 6 oktober 1997, i en skrivelse av den 9 oktober 1997 samt i en skrivelse av den 18 december 1997. En skrivelse från Irlands jordbruksminister Walsh till kommissionär Fischler mottogs den 28 januari 1998.
(4) Genom en skrivelse av den 10 februari 1998 underrättade kommissionen de irländska myndigheterna om att ärendet hade omregistrerats som ett icke anmält stöd med nummer NN 1/98, eftersom den första delbetalningen av stödet redan hade utbetalats.
(5) Genom en skrivelse av den 25 februari 1998 underrättade kommissionen Irland om sitt beslut att inleda förfarandet enligt artikel 88.2 i EG-fördraget i fråga om denna åtgärd.
(6) Kommissionens beslut att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning(2). Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med synpunkter.
(7) Kommissionen har mottagit synpunkter från berörda parter. Den har översänt dessa synpunkter till Irland som givits tillfälle att bemöta dem. Irlands synpunkter mottogs i en skrivelse av den 21 juli 1998. Genom ett fax av den 14 april 2000 lämnade de irländska myndigheterna ytterligare synpunkter vad avser möjligheten att återkräva stödet.
II
DETALJERAD BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN
(8) Irland beviljade ett rederi 1 miljon irländska pund för att säkerställa att irländsk boskap under vinterhalvåret 1997-1998 kunde exporteras sjövägen till Europas fastland med rorofartyg, som är lämpliga för små leveranser av djur till enskilda uppfödare på kontinenten. Lastbilarna med boskap körs ombord på fartyget (roll-on) utan att boskapen behöver lastas ur och körs vid ankomsten av fartygen (roll-off) för transport till olika destinationer.
(9) Före oktober 1997 fanns det två rederier som tillhandahöll direkta reguljära förbindelser sjövägen med rorofartyg mellan Irland och Frankrike. Pandoro Limited, som är ett dotterbolag till P & O-koncernen, erbjöd frakttjänster året runt. Irish Ferries erbjöd bara sommartrafik och gjorde av affärsmässiga skäl uppehåll mellan slutet av september och början av april varje år.
(10) Den 24 juni 1997 informerade P & O i en skrivelse de irländska myndigheterna om att Pandoro efter den 31 juli 1997 för gott skulle upphöra med frakt av boskap (förutom avelsdjur) på färjetrafiken mellan Irland och Frankrike. Detta beslut var en följd av påtryckningar från djurskyddsaktivister och av oro för att boskapstransporterna skulle påverka allmänhetens uppfattning om P & O-koncernen i dess helhet. Man uttryckte också oro över bristen på en riktig tillämpning av gällande djurskyddsbestämmelser på kontinenten. Till följd av detta beslut från P & O:s sida skulle någon reguljär kommersiell trafik för transport av irländsk boskap till Frankrike inte förekomma mellan den 27 september 1997 och den 1 april 1998.
(11) En ansökan från de irländska exportörerna om ett domstolsföreläggande gentemot Paradoro avslogs av Irlands High Court (högre domstol) den 1 augusti 1997. De irländska boskapsexportörerna stod därmed inför en situation där deras traditionella förbindelse med det europeiska fastlandet var avskuren.
(12) Ställd inför denna situation beslutade den irländska regeringen att erbjuda statligt stöd för att ombesörja en direkt sjöförbindelse mellan Irland (Cork) och Frankrike (Cherbourg) för boskapstransporter. Enligt de irländska myndigheterna fanns det inget hållbart alternativ till denna åtgärd eftersom Irish Ferries inte kunde fortsätta sin trafik under vinterhalvåret och då alternativa rutter via Förenade kungariket antingen var uteslutna på grund av rättsliga åtgärder i fråga om nötkreatur till följd av BSE-krisen eller otillgängliga av praktiska skäl. Alternativet att transportera slaktkroppar i stället för levande boskap var dessutom oacceptabelt av ekonomiska skäl.
(13) Den 18 december 1997 upphävde Irlands högsta domstol Irlands High Courts beslut och utfärdade ett föreläggande, enligt vilket Paradoro inte får vägra att frakta vissa typer av boskap på någon av sina rutter mellan Irland och det europeiska fastlandet. Detta beslut påverkade dock inte det faktum att stöd redan har betalats ut för upprättandet av den förbindelse som tillhandahölls av Gaelic Ferries.
(14) När det gäller stödets praktiska utformning har de irländska myndigheterna gett följande beskrivning. Ett fartyg (MV Purbeck) chartrades från skeppsmäklare i London för en period på sju månader med option på ytterligare sex månader. Enligt de irländska myndigheterna var det valda fartyget det enda tillgängliga som var lämpligt för boskapstransport, och det fanns en risk att det skulle ha chartrats av en annan spekulant. Som stöd för detta har de irländska myndigheterna bifogat kopior av sin korrespondens med skeppsmäklarna där det framgår att det i början av oktober 1997 fanns tre andra spekulanter som var intresserade av att chartra fartyget.
(15) Innan man beviljade stödet uppmanade de irländska myndigheterna utvalda företag att ange det stödbelopp de behövde för att inleda frakttrafik mellan Irland och Frankrike. Ett företag vid namn Dundalk valdes ut att organisera den i nya rutten. Dundalk bildade ett dotterbolag kallat Gaelic Fernes, som skulle ansvara för trafiken. Gaelic Ferries skulle ansvara för alla kontakter med skeppsmäklarna och fartygets ägare. Om rutten visade sig bli framgångsrik planerade Dundalk att köpa fartyget för att kunna erbjuda fortsatt trafik.
(16) Enligt de siffror som den utvalda anbudsgivaren lagt fram beräknades driftskostnaderna till 3,03 miljoner irländska pund (inklusive charterkostnader) för sjumånadersperioden oktober 1997 till april 1998. Stödbeloppet motsvarade den förmodade skillnaden mellan utgifter och intäkter under aktuell period.
(17) Gaelic Ferries hade ett startkapital på 100000 irländska pund för att täcka driftskostnaderna för rutten (bränsle, hamnavgifter, löner etc.). Startkapitalet avsattes till lika delar av Dundalk, de irländska åkerier som transporterar boskap - genom deras branschorganisation - och Port of Cork (Corks hamn), från vilken rutten skulle utgå.
(18) 450000 irländska pund av stödet betalades ut till Gaelic Ferries den 24 oktober 1997 och ytterligare 250000 irländska pund betalades ut i mitten av december 1997. Ytterligare två delbetalningar - som innebar att totalt 1 miljon irländska pund betalades ut - betalades i mitten av februari (200000 irländska pund) och i slutet av april 1998 (100000 irländska pund). Tyngdpunkten låg på de första utbetalningarna med hänsyn till de stora startkostnaderna för rutten. De irländska myndigheterna bekräftade att Gaelic Fernes skulle ta ut fraktavgifter som "ligger i nivå med vad som skulle tas ut under 'normala marknadsvillkor' och att det inte förekommer några subventioner till boskapsexportörerna" (skrivelse av den 18 december 1997). De irländska myndigheterna skulle kontrollera att avgifterna verkligen återspeglar gällande marknadspriser.
(19) Om trafiken upphörde i förtid skulle inte något ytterligare stöd betalas ut. I chartervillkoren stipulerades att en straffavgift motsvarande 90 dagars hyra skulle betalas om trafiken upphörde i förtid. Denna avgift garanterades av Port of Cork. Det fanns inga föreskrifter om återbetalning av stödet om trafiken skulle visa sig vara lönsam.
(20) Gaelic Ferries skulle i praktiken få monopol på boskapstransporter fram till dess att Irish Ferries återupptog sin trafik under våren 1998. Man skulle konkurrera med Pandoro när det gäller övrig frakt. Om kapaciteten utnyttjades fullt ut skulle transportören prioritera boskapstransporter, dock inom gränsen för antalet tillgängliga platser.
(21) Fartyget hade en total kapacitet på 54 enheter. På grund av djurskyddslagstiftningen kunde dock bara 10 enheter på övre däck användas för djurtransporter. Återstående 44 enheter på undre däck saknade lämplig ventilation och kunde bara användas för godstransport. Enligt de irländska myndigheterna skulle de sjöfartsavgifter som togs ut av den nya färjeförbindelsen ligga i nivå med vad som skulle tas ut under normala marknadsvillkor.
(22) Trafiken inleddes den 14 oktober 1997 på grundval av de irländska myndigheternas juridiska åtagande att bevilja stöd på 1 miljon irländska pund, som skulle betalas ut i omgångar. Trafiken ställdes in i april 1998, och inget ytterligare stöd beviljades för att upprätthålla trafiken utöver den period som ursprungligen fastställts.
(23) I sitt beslut att inleda förfarandet uttryckte kommissionen tvivel huruvida åtgärden i fråga var förenlig med den gemensamma marknaden, med tanke på att åtgärden kunde utgöra ett statligt stöd som är oförenligt med den gemensamma marknaden, eftersom det verkade uppfylla villkoren i artikel 87.1 i fördraget, utan att omfattas av något av undantagen i punkterna 2 och 3 i denna artikel.
(24) Kommissionen underströk behovet av att närmare granska två aspekter av åtgärden vilka kan innehålla inslag av statligt stöd. För det första var det uttalade målet med åtgärden att säkra den irländska boskapsexport som äventyrades av att en transportör drog in denna trafik. Det verkade finnas skäl att anta att stödet kunde snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag och att det påverkar handeln mellan medlemsstaterna såtillvida att det möjliggör för irländska boskapsexportörer att sälja sina produkter på det europeiska fastlandet till lägre priser än vad som hade varit möjligt om de varit tvungna att bära den totala ekonomiska kostnaden för boskapstransporterna. I den mån åtgärden utgjorde stöd verkade den inte heller omfattas av något av undantagen enligt artikel 87.2 och 87.3.
(25) För det andra väckte det förhållande att stödet betalades till ett rederi frågan huruvida åtgärden alternativt eller som ett komplement skulle anses utgöra ett sjöfartsstöd enligt relevanta riktlinjer, även om de irländska myndigheterna presenterade stödet som ett jordbruksstöd.
III
SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(26) Kommissionen har mottagit synpunkter från Compassion in World Farming (CIWF) genom en skrivelse av den 29 maj 1998. CIWF stöder i huvudsak de argument som föranledde kommissionen att inleda förfarandet vad avser åtgärden. CIWF har tillagt att Pandoro med anledning av ett domstolsföreläggande mot företaget i januari 1998 återupptog transporterna av levande djur från Irland för vidare gödning på kontinenten. Även Irish Ferries återupptog sin trafik på rutten i maj och är beredda att frakta alla kategorier av levande boskap. Irish Ferries bedriver trafik på två rutter - den ena mellan Rosslare och Cherbourg och den andra mellan Rosslare och Roscoff.
(27) Enligt CIWF fanns ingen risk för att situationen skulle utvecklas till en allvarlig störning av Irlands ekonomi i dess helhet, eftersom de irländska exportörerna kunde omvandla sin handel (eller delar av den) från export av levande djur till köttexport. Redan nu svarar kött för cirka 90 % av värdet på Irlands export.
(28) CIWF påpekar att stödet som skulle utbetalas till Gaelic Ferries inte var nödvändigt för att exportörerna skulle kunna exportera levande djur till kontinenten, eftersom Pandoro återupptog sin frakt av levande boskap i januari 1998.
IV
SYNPUNKTER FRÅN IRLAND
(29) I sin skrivelse av den 24 april 1998 bemöter Irland de argument som föranledde kommissionen att inleda förfarandet enligt artikel 88.2 vad avser åtgärden.
(30) Enligt ett första argument har Irland rätt att gå in och säkerställa en exportmöjlighet, när inga alternativa vägar finns, med tanke på hur viktig det europeiska fastlandet är som exportmarknad för Irlands boskapsproduktion.
(31) De irländska myndigheterna betonar att den irländska boskapssektorn är starkt exportberoende. 90 % av produktionen måste exporteras, antingen levande eller i form av slaktkroppar. Statistik läggs fram för att visa att exporten av levande djur till den europeiska kontinenten under 1994 och 1995 uppgick till 5-6 % av den totala avsättningen för boskap. Att bevara en separat handel med levande djur spelar dessutom en viktig roll för att försvara de irländska boskapsproducenternas priser, eftersom den garanterar att irländska köttfabrikanter inte får en monopolställning när det gäller avsättningen för irländsk boskap. Mot den bakgrunden hävdar de irländska myndigheterna att det finns ett positivt samband mellan nivån på boskapshandeln och priserna på ungboskap.
(32) BSE-krisen 1996 medförde en allmän inkomstminskning för jordbrukare (exempelvis med 4,5 % i nominella siffror under 1997) och fick särskilt allvarliga följder för nötköttsproducenter. Eftersom många av de traditionella marknaderna för levande boskap i tredje land stängdes, var den enda större exportmarknad som återstod det europeiska fastlandet. Om tillgången till denna marknad avbröts skulle den destabiliserande effekten på Irlands marknad ha blivit oproportionerligt stor, eftersom Irland i synnerhet inom nötköttssektorn producerar tio gånger mer än landets inhemska konsumtion. Mot den bakgrunden kunde Irlands regering omöjligen tillåta ett ytterligare inkomstbortfall, i synnerhet för nötköttsproducenterna. Enligt de irländska myndigheterna skulle dessutom allmänna ekonomiska störningar ha följt om staten inte hade ingripit, eftersom jordbruksorganisationer och organisationer inom boskapsexportens område skulle ha demonstrerat och protesterat.
(33) De irländska myndigheterna bemöter de tvivel kommissionen uttrycker i sitt beslut att inleda förfarandet under följande tre rubriker:
- åtgärdens snedvridning av konkurrensen;
- åtgärdens uppfyllande av villkoren för subvention av en allmän trafikplikt enligt gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till sjötransporter(3);
- alternativt stödets uppfyllande av villkoren för undantag enligt artikel 93.2 och 93.3 i fördraget (nuvarande artikel 87.2 och 87.3).
(34) Vad beträffar åtgärdens effekter på konkurrensen inleder de irländska myndigheterna med att påpeka att konkurrensreglerna endast skall tillämpas på jordbruket i den utsträckning som fastställs av rådet, enligt artikel 36 i fördraget. Fördragets bestämmelser om statligt stöd omfattar handel med nöt-, kalv-, gris- och fårkött enligt förordningarna om upprättande av berörda gemensamma marknadsordningar. Vid tillämpningen av artiklarna 87, 88 och 89 i fördraget måste därför målen för den gemensamma jordbrukspolitiken beaktas, vilka fastställs i artikel 33 i fördraget. I dessa mål ingår att jordbrukarna skall tillförsäkras en skälig levnadsstandard, att marknaderna skall stabiliseras för att garantera tillgången på livsmedel och erbjuda konsumenterna livsmedel till rimliga priser. Hänsyn måste även tas till jordbruksnäringens särart, som delvis är en följd av naturliga och strukturella skillnader mellan olika jordbruksregioner. Denna strategi bekräftades av domstolens dom i mål C-122/94, kommissionen mot rådet(4). Irland hade därför rätt, eller rentav skyldighet, att ombesörja ett sätt att exportera boskap till Europa.
(35) De irländska myndigheterna ifrågasätter kommissionens påstående att ökade fraktkostnader för transport av boskap till Europa skulle givit en ny redare orsak att gå in på marknaden. För det första påpekar de att Paradoros beslut att upphöra med boskapstransporter inte var ett normalt affärsmässigt beslut. Det följde av protester från djurskyddsaktivister och av oro för att andra delar av Paradoros verksamhet skulle påverkas. Eftersom ingen annan aktör hade kapacitet för att transportera boskap på rutten vintertid, skulle det ha krävts en helt ny aktör på marknaden. Detta skulle dock ha varit en ytterst riskabel satsning, eftersom Paradoro när som helst kunde besluta att återuppta sin boskapstransport. Alla nya aktörer på marknaden skulle dessutom åläggas samma restriktioner, till följd av djurskyddslagstiftningen, som på samtliga rutter begränsar antalet lastbilar som fraktar boskap till ungefär 20 % av den faktiska kapaciteten. För att säkerställa en lönsam trafik skulle en ny aktör på marknaden ha varit tvungen att konkurrera med Paradoro om vägtransport för torrlast, där P & O-gruppen, i vilken Paradoro ingår, har en mycket stark för att inte säga dominerande ställning. Om Paradoro hade lagt ner rutten helt, skulle kanske en ny konkurrent med hjälp av normala marknadskrafter ha kunnat gå in på marknaden. Eftersom företaget endast lade ner en del av sin kapacitet var detta dock inte möjligt.
(36) Mot denna bakgrund anser de irländska myndigheterna att betalningen av 1 miljon irländska pund inte isolerade handelsvillkoren från marknadens utveckling. Alla nya aktörer på marknaden skulle vara tvungna att ta ut konkurrenskraftiga avgifter för hela den last som transporterades och sakna möjligheten att ta hänsyn till kostnaderna för att starta verksamheten. Innan Gaelic Ferries gick in på marknaden hade Paradoro säsongsvis ett monopol på boskapstransporter med rorofartyg mellan Irland och det europeiska fastlandet. Genom Paradoros beslut att dra sig tillbaka från den marknaden blockerades den handeln effektivt. För att säkerställa fortsatt handel, enligt den gemensamma marknadsordningen och den gemensamma jordbrukspolitikens mål, hade Irlands regering rätt att uppmuntra ett annat företag att gå in på marknaden, även om kärnan i den aktörens verksamhet var att frakta torrlast i direkt konkurrens med Paradoro. Marknadskrafterna garanterade att den nya aktören tog ut konkurrenskraftiga avgifter för torrlast. Den irländska regeringen reglerade de priser som togs ut för boskapstransporter, för att säkerställa att den nya aktören de facto inte missbrukade sin monopolställning.
(37) Vad beträffar tillämpligheten av en regel vad avser begreppet "allmän trafik" enligt riktlinjerna för statligt stöd till sjötransporter, menar de irländska myndigheterna att rutten måste anses ha låg trafik enligt riktlinjerna, eftersom det inte fanns någon annan transporttjänst för boskapstransport från Irland. Det förhållande att trafiken för torrlast inte kunde beskrivas som låg trafik saknar relevans, eftersom en väl trafikerad rutt för torrlast utan någon kapacitet för boskapstransporter inte på något sätt främjar djurens fria rörlighet.
(38) Enligt de irländska myndigheterna genomfördes ett omfattande och öppet urvalsförfarande, men däremot inget fullständigt anbudsförfarande, på grund av att ärendet brådskade. Ett antal företag uttryckte sitt intresse. Den 17 september 1997 skickade de irländska myndigheterna särskilda uppmaningar till de intresserade företagen om att lägga fram detaljerade affärsplaner före den 24 september 1997. Högsta antal turer per vecka och totalt skulle specificeras. Man krävde planer som tydligt visade på lönsamheten för varje tjänst som erbjöds.
(39) Fem affärsplaner mottogs. En oberoende bedömning av planerna gjordes av Nautical Enterprise Centre, som verkar vid den regionala tekniska högskolan i Cork (Cork Regional Technical College). Två planer bedömdes som orealistiska och en som otillräckligt detaljerad. En rad kompletterade frågor ställdes till de båda återstående kandidaterna. Ytterligare områden som undersöktes var företagsstruktur och finansiering, marknadsstrategi, exakt antal turer per vecka, hyttillgång och faciliteter för boskapen. Det fartyg som i båda fallen var aktuellt, MV Purbeck, måste även inspekteras för att säkerställa att kontrollbestämmelserna kunde uppfyllas och för att fastställa maximal boskapskapacitet.
(40) Det slutliga beslutet om valet av sökande fattades först efter en ytterligare granskning av de uppgifter som inkommit.
(41) I ovanstående förfarande ingick att alla krav vad avser servicenivå och turtäthet för den tjänst som erbjöds samt kapacitet och normer som skall uppfyllas tydligt skulle anges. Prislägen skulle fastställas oberoende av de irländska myndigheterna, men övervakas för att bekräfta att de låg i linje med de avgifter som i normala fall togs ut för boskapstransport, för att säkerställa att det inte förelåg något dolt stöd till producenter. I själva verket har de avgifter som Gaelic Ferries tagit ut för boskapsexport legat exakt i linje med de avgifter som hittills tagits ut av Pandoro och Irish Ferries. Följaktligen har det inte förekommit någon överkompensation på boskapsexporten. Inte heller är det fråga om någon korssubventionering av andra tjänster, eftersom de avgifter som tagits ut inte överstigit övriga aktörers avgifter.
(42) Av Gaelic Ferries preliminära resultaträkning för perioden oktober-april framgår att försäljningsintäkterna ligger på 1,3 miljoner irländska pund medan de totala utgifterna, inklusive fasta utgifter, ligger på 2,3 miljoner irländska pund. Det underskott som uppkommit i verksamheten har i stort sett motsvarat det beviljade stödet. Därför anser de irländska myndigheterna att stödet uppfyller riktlinjernas krav på att stödet skall utgöra ersättning för extra kostnader som aktören ådragit sig när den tillhandahållit tjänsten, och vara direkt relaterade till det underskott som uppstått när tjänsten tillhandahållits.
(43) När det gäller övriga anbudsgivare (med undantag för de två finalisterna), var fartyget i ett fall inte omedelbart lämpligt av djurskyddsskäl, eftersom det saknade stabilisatorer. Det andra anbudet byggde på att den irländska regeringen skulle köpa in ett fartyg. Den tredje anbudsgivaren begärde ett stöd som var mångdubbelt högre än det belopp de irländska myndigheterna övervägde. I de tre fall då den oberoende granskaren bedömde de ingivna affärsplanerna som orealistiska eller olämpliga var det hur som helst inte aktuellt med någon ingående granskning av de föreslagna fartygen.
(44) I det aktuella fallet var det beviljade stödet begränsat till en period av endast sex månader, som låg gott och väl inom den normala period på fem år som medges enligt riktlinjerna, och var utformat som ett exceptionellt, tillfälligt och degressivt stöd.
(45) De irländska myndigheterna hävdar att åtgärden alternativt uppfyller villkoren för undantag enligt artikel 87.2 eller 87.3 i fördraget. Vad beträffar tillämpningen av artikel 87.2 b, hävdar Irland att kommissionen har fel när den uttrycker tvivel huruvida undantaget är tillämpligt. Åtgärden måste betraktas som avsedd att avhjälpa skador som orsakats av en exceptionell händelse. Det är inte rimligt att förutsätta att skadan först måste ha inträffat för att ett stöd skall omfattas av denna bestämmelse. Bestämmelsen bör tolkas som att den även omfattar skyddsåtgärder. Hur som helst skedde utbetalningarna först efter det att den exceptionella händelsen inträffat, vilket innebär att det blev omöjligt att exportera boskap från Irland till det europeiska fastlandet.
(46) De irländska myndigheterna påpekar att generaladvokat Cosmas i sitt yttrande i mål C-122/94, kommissionen mot rådet, hänvisar till begreppet exceptionella händelser i artikel 87.2 i fördraget. Begreppet omfattar förhållanden och situationer som kan hänföra sig till en viss näring eller till ekonomin i stort, men som när de i varje enskilt fall i rimlig mån bedöms utifrån förhållandena i en särskild medlemsstat och en särskild jordbrukssektor visar att den förändring som ägt rum varit av sådan omfattning att det jämfört med vad som tidigare ansågs normalt, eller åtminstone inte extraordinärt, står klart att tidigare rådande förhållanden har ändrats, att nya situationer har uppkommit och att det krävs skyddsåtgärder som inte omfattas av några bestämmelser i befintliga regler för sektorn i fråga. Frågan huruvida det i någon medlemsstat finns en produktionssektor i en krissituation som inte kan hanteras genom det befintliga regelverket för den sektorn, utgör den viktigaste faktorn för att bedöma om det är frågan om sådana exceptionella händelser som anges i artikel 87.2 eller ej.
(47) De irländska myndigheterna verkar godta kommissionens synpunkt att man bör akta sig för att inbegripa normala företagsrisker i tillämpningsområdet för artikel 87.2 b i fördraget. Myndigheterna kan dock inte nog framhålla att omständigheterna på den irländska marknaden för nötkött under hösten 1997, som följde av Pandoros vägran att frakta boskap, gick långt utöver normala företagsrisker och var liktydiga med exceptionella omständigheter. Dessutom kan Pandoros indragna trafik inte ses som en normal ekonomisk händelse, utan var en reaktion på protester från djurskyddsaktivister i Förenade kungariket. Enligt de irländska myndigheternas åsikt förstärktes situationens exceptionella karaktär av att Pandoro lade ner en del av sin trafik, vilket gjorde det ekonomiskt omöjligt för en ny aktör att höja avgifterna inom sektorn för transport av torrlast, om denne inte tog risken att endast utnyttja 20 % av sin kapacitet, vilket skulle vara helt olönsamt. En ny aktör måste konkurrera på sjörutten med ett företag som redan bedriver trafik året runt, och med ett annat företag som bedriver säsongstrafik för transport av torrlast. Hänvisningen till "historiska avgifter" i kommissionens beslut att inleda förfarandet saknar därför relevans för argumentet.
(48) De irländska myndigheterna hävdar vidare att Pandoros nedläggning av boskapstransporterna utgjorde ett missbruk av en dominerande ställning enligt artikel 82 i fördraget. I enlighet med domstolens dom i mål C-265/95, kommissionen mot Frankrike(5), argumenterar de irländska myndigheterna att en medlemsstat har skyldighet att förhindra att enskilda individer bryter mot gemenskapslagen. Den irländska regeringen var därför skyldig att ingripa för att säkerställa att Pandoros åtgärd inte äventyrade den fria rörligheten för jordbruksvaror och därmed undergrävde den gemensamma jordbrukspolitikens mål.
(49) Irland tillägger att kommissionen i sitt beslut 96/239/EG av den 27 mars 1996 om brådskande skyddsåtgärder mot bovin spongiform encefalopati(6) förbjöd leveranser av levande nötkreatur från Förenade Kungariket, och därmed stängde landvägen från Irland till kontinenten via Förenade kungariket för irländsk boskap. Genom att denna väg stängdes gjorde man det omöjligt att hitta alternativa möjligheter att transportera boskap till kontinenten.
(50) Som ett svar på synpunkterna från CIWF vidhåller de irländska myndigheterna i sin skrivelse av den 27 juli 1998 den ståndpunkt som redovisas i tidigare synpunkter. De framhåller att boskapsexporten är av vital betydelse för nötköttssektorn, även om den endast svarar för en mindre andel av avsättningen för djur. De hävdar bestämt att Irland uppfyller alla krav som anges i gemenskapens djurskyddsbestämmelser. Slutligen tillägger de att det förhållande att Pandoro återupptog trafiken i januari 1998, efter domstolsföreläggandet av Irlands högsta domstol, inte skall beaktas vid bedömningen av beslut som togs mot bakgrund av de omständigheter som rådde under hösten 1997.
(51) Som svar på kommissionens anmodan av den 5 mars 1999 och av den 15 juni 1999 skickade de irländska myndigheterna genom en skrivelse av den 2 juli i 1999, av vilken en korrigerad version skickades den 14 juli 1999, en rapport om händelseutvecklingen vad beträffar boskapstransporterna från Irland till den europeiska kontinenten sedan januari 1998. Sedan det finansiella stödet till Gaelic Ferries upphört i mars 1998 råkade trafiken i finansiella svårigheter. Ett försök att utan ytterligare statligt stöd omstrukturera trafiken misslyckades och i maj 1998 avbröts trafiken. Efter domstolsföreläggande har Paradoro fortsatt att frakta boskap, med undantag för kalvar. Dessutom fick Irish ferries i maj 1998 tillstånd att frakta boskap på sitt nya fartyg, MV Normandy, och fraktade boskap under hela högsäsongen 1998-1999. Ett antal utvalda boskapsfartyg har likaså godkänts för boskapsfrakt. Irlands boskapsexport till den europeiska kontinenten med rorofartyg nådde rekordnivåer under 1998 och uppgick till 136000 djur. De irländska myndigheterna har vidare lämnat uppgifter som bekräftar att de avgifter som togs ut av Gaelic Ferries i stort överensstämde med Paradoros avgifter.
V
BEDÖMNING AV ÅTGÄRDEN
(52) För att en nationell åtgärd skall omfattas av förbudet mot statligt stöd i artikel 87.1 måste följande fyra villkor uppfyllas: stödet måste ges med hjälp av statliga medel, stödet måste gynna vissa företag eller viss produktion, det måste snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och det måste påverka handeln mellan medlemsstaterna. Kommissionen anser att alla fyra villkoren uppfylls, vare sig åtgärdens effekter bedöms påverka jordbrukssektorn eller sjötransportsektorn.
Förekomst av statligt stöd enligt fördraget
(53) Det framgår av de irländska myndigheternas redogörelser att syftet med åtgärden var att ombesörja en alternativ direktförbindelse för att exportera irländsk boskap till det europeiska fastlandet, sedan Paradoro ensidigt beslutat att upphöra med boskapsfrakt. Kommissionen är därför av uppfattningen att åtgärden främst var ägnad att gynna de irländska boskapsexportörerna.
(54) Under den aktuella perioden omfattades produktion och handel med nötkreatur av rådets förordning (EEG) nr 805/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nöt- och kalvkött(7). I artikel 24 i denna förordning föreskrivs att artiklarna 87, 88 och 89 i fördraget skall gälla alla produkter som omfattas av förordningen, om inte annat föreskrivs i förordningen. Liknande bestämmelser fastställs i artikel 21 i rådets förordning (EEG) nr 2759/75 av den 29 oktober 1975 om den gemensamma organisationen av marknaden för griskött(8), senast ändrad genom förordning (EG) nr 3290/94(9) och artikel 22 i rådets förordning (EG) nr 2467/98 av den 3 november 1998, om den gemensamma organisationen av marknaden, för, får- och getkött(10). Åtgärden omfattas därför av de regler som fastställs i artiklarna 87, 88 och 89 i fördraget, om inte annat föreskrivs i förordningarna om de gemensamma marknadsordningarna.
(55) Det råder inget tvivel om att den irländska regeringen har ställt 1 miljon irländska pund till förfogande för att subventionera Gaelic Ferries trafik. Dessa pengar utgör utan tvivel statliga medel.
(56) Stödet gavs till ett enda företag, Gaelic Ferries, och kan anses ha gynnat detta företag. Det framgår emellertid av de irländska myndigheternas synpunkter att stödet syftade till att gynna boskapssektorn genom att ombesörja en förbindelse för att transportera boskap från Irland till den europeiska kontinenten. De irländska myndigheterna har förklarat att stödbeloppet beräknades utifrån skillnaden mellan den beräknade kostnaden för att tillhandahålla tjänsten och den beräknade intäkten, vilket också bekräftas av deras skriftliga synpunkter efter det att förfarandet inleddes. Gaelic Ferries verkar därmed snarare ha ställningen av tjänsteföretag än stödmottagare. Stödet har framför allt gynnat företagen inom den irländska boskapssektorn, bland annat boskapsproducenter, åkerier och boskapshandlare. Med beaktande av de irländska myndigheternas synpunkter framstår det som klart att åtgärden gynnade, och var ägnad att gynna, boskapsproduktionen på Irland.
(57) De irländska myndigheterna argumenterar att producenterna inte drog någon nytta av åtgärden, eftersom de fortsatte att betala fraktavgifter som var likvärdiga, om än inte identiska, med de avgifter de betalade tidigare. Den irländska regeringen ingrep för att reglera dessa avgifter, dels för att garantera att Gaelic Ferries inte orättvist gynnades av att det i praktiken hade monopol, dels för att undvika att någon producent orättvist gynnades. Kommissionen kan inte godkänna detta argument. Det står klart att kostnaderna för att transportera boskap från Irland till den europeiska kontinenten ökade, till följd av ändrade förhållanden. Utan den irländska regeringens finansiella stöd skulle kostnadsökningen inom sektorn ha uppgått till 1 miljon irländska pund under vintersäsongen 1997-1998. Den berörda sektorn skulle därför ha varit tvungen att hantera dessa kostnader, antingen genom en lägre vinstmarginal eller genom att ta ut högre avgifter av kunderna.
(58) Kommissionen drar därför slutsatsen att åtgärden verkligen gynnade vissa företag eller viss produktion enligt vad som avses i artikel 87.1.
(59) I sin dom av den 17 september 1980 i mål C-730/79 Philip Morris mot kommissionen(11) påpekade EG-domstolen att statligt stöd som används för att stärka ett företags ekonomiska ställning i normala fall innebär en snedvridning av konkurrensen i förhållande till konkurrerande företag.
(60) I det aktuella fallet har det statliga stödet skyddat de irländska boskapsproducenternas ekonomiska ställning från de negativa konsekvenser som annars skulle ha blivit följden. De irländska boskapsproducenterna konkurrerar med boskapsproducenter från hela gemenskapen. Genom BSE-krisens utbrott förstärktes överskottet på boskapsmarknaderna ytterligare när det gäller nötkreatur, vilket i sin tur ytterligare försvårade och komplicerade konkurrensvillkoren. Det råder därför ingen tvekan om att det statliga stödet har isolerat de irländska boskapsexportörernas transportvillkor från effekterna av Pandoros beslut och därigenom på ett onaturligt sätt motverkat den nytta som producenter på annat håll annars skulle ha dragit av en sådan situation.
(61) En åtgärd påverkar handeln mellan medlemsstaterna om den försvårar import från medlemsstaterna eller underlättar export från en medlemsstat till andra medlemsstater. Den avgörande faktorn är om åtgärden leder till att handeln inom gemenskapen utvecklas annorlunda eller om det är troligt att den utvecklas annorlunda. Begreppet "påverkar handeln" omfattar därför även åtgärder som skyddar handelsvillkor från påverkan av förändringar på marknaden och därigenom på konstlad väg bevarar status quo.
(62) Irlands totala årsproduktion av nötkött uppgår till 569000 ton. Gemenskapens sammanlagda nötköttsproduktion ligger på 7,89 miljoner ton. Handeln med nötkött inom gemenskapen uppgår till 2,17 miljoner ton(12). I sammanhanget bör påpekas att de irländska myndigheternas mål med att införa åtgärden var att göra det möjligt att upprätthålla den irländska boskapsexporten till det europeiska fastlandet. I sina skriftliga synpunkter betonar de irländska myndigheterna exportens betydelse för boskapssektorn. De uppger även att exporten av levande djur till det europeiska fastlandet med hjälp av rorofartyg nådde rekordnivåer under 1998 och uppgick till 136000 djur. Kommissionen drar därför slutsatsen att åtgärden verkligen påverkade handeln mellan medlemsstaterna.
Bedömning av åtgärdens effekter för sjötransportsektorn
(63) I sitt beslut att inleda förfarandet ansåg kommissionen det nödvändigt att granska om åtgärden kan falla inom ramen för gemenskapens riktlinjer om statligt stöd till sjötransporter(13). I skälen 37-44 i ovannämnda synpunkter hävdar Irland att åtgärden kan godkännas som en subvention av en allmän trafikplikt.
(64) I föregående skäl bedömde kommissionen att åtgärden gynnat den irländska boskapssektorn och ansåg att Gaelic Ferries snarare var ett tjänsteföretag än mottagare av det aktuella stödet. Åtgärden kan dock även ses som en åtgärd till stöd för sjötransporten, med Gaelic Ferries som stödmottagare. Kommissionen anser dock att åtgärden inte kan godkännas med stöd av riktlinjerna om statligt stöd till sjötransporter.
(65) Enligt det relevanta stycket i gemenskapens riktlinjer kan en allmän trafikplikt definieras som "varje skyldighet för ett transportföretag att säkerställa tillhandahållandet av en tjänst genom att uppfylla fasta normer vad gäller kontinuitet, regelbundenhet, kapacitet och prissättning, vilket transportföretaget inte skulle göra om det endast beaktade sina intressen". Allmän trafikplikt kan åläggas för regelbunden trafik till hamnar som betjänar randområden i gemenskapen eller för de rutter med låg trafik som anses avgörande för den ekonomiska utvecklingen i den berörda regionen i de fall när marknadskrafterna inte säkerställer en tillräcklig servicenivå.
(66) Enligt kommissionens praxis och domstolens rättspraxis(14) vad avser bedömningen av kontrakt för allmän trafikplikt skall ersättning för driftsförluster som uppstått som en direkt följd av att vissa allmänna trafikplikter uppfyllts utgöra förenligt statligt stöd under följande förutsättningar:
- Förslagen är öppna och inbjuder till konkurrens, i synnerhet genom användning av upphandlingsförfaranden.
- Anbudsförfarandet skall ges lämplig offentlighet och alla relevanta krav vad avser allmän trafikplikt skall anges på ett tydligt och genomblickbart sätt, så att alla transportörer med tillstånd att trafikera rutten ges möjlighet att lämna anbud.
- Utom i undantagsfall och i vederbörligen motiverade fall skall kontraktet tilldelas den anbudsgivare som begärt lägst stöd för att trafikera rutten.
(67) Kommissionen bedömer att den irländska åtgärden inte uppfyller de villkor som krävs för att anses utgöra en allmän trafikplikt.
(68) För det första inskränker sig begreppet "allmän trafikplikt" till hamnar som betjänar randområden, eller rutter med låg trafik som anses avgörande för en regions ekonomiska utveckling. Inget av dessa villkor uppfylls. Corks hamn kan inte anses betjäna ett randområde och sjövägarna mellan Irland och det europeiska fastlandet kan inte anses vara rutter med låg trafik. De irländska myndigheterna godtar detta när det gäller normalt gods, men anser att rutten har låg trafik när det gäller boskapstransporter, eftersom det inte fanns någon annan transportör för denna typ av last. Kommissionen kan dock inte anse det vara lämpligt att avgöra huruvida en rutt har låg trafik eller ej utifrån en enda lastkategori, utan anser att man måste utgå från alla typer av last och passagerare. Även om så vore fallet, skulle det ändå vara nödvändigt att påvisa att rutten kan anses avgörande för den ekonomiska utvecklingen i den berörda regionen. Oaktat de irländska myndigheternas argument om boskapsexportens betydelse, godkänner inte kommissionen att exporten av 30 lastbilslaster boskap i veckan (motsvarande tre turer per vecka) kan anses avgörande för den ekonomiska utvecklingen i de regioner som betjänas av Corks hamn.
Kommissionen kan inte heller godta att finansieringen av ett system som ger irländska boskapsexportörer möjlighet att upprätthålla sina nuvarande exportvolymer till kontinenten utgör en tjänst av allmänt intresse enligt artikel 86.2 i fördraget, enligt det aktuella meddelandet från kommissionen(15). Frånsett att åtgärden inte gynnar all näringsverksamhet i regionen eller allmänheten, anser kommissionen att företag som producerar och saluför produkter som anges i bilaga I i fördraget och omfattas av en gemensam marknadsordning inte kan anses vara företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 86.2 i fördraget. En fungerande gemensam marknad för nötkött (liksom andra produkter som omfattas av gemensamma marknadsordningar) är oförenlig med statliga marknadsinterventioner genom företag som inte agerar i enlighet med principen om privata investerare (se exempelvis mål C 51/98 [EPAC & SILOPOR](16) och C 28/98 [Centrale del Latte di Roma(17)]).
(69) Även om upprätthållandet av en reguljär förbindelse för boskapsexport enligt tidtabell kunde anses utgöra en allmän trafikplikt står det klart att de irländska myndigheterna inte har följt de villkor i riktlinjerna som krävs för att en stödåtgärd skall godkännas såsom förenlig med den gemensamma marknaden. Framför allt saknades ett offentligt upphandlingsförfarande och de relevanta kraven vad avser allmän trafikplikt angavs inte på ett genomblickbart sätt. Den enda möjligheten att delta i upphandlingen var i själva verket genom uppmaning, och trafikplikten hade inte definierats i förväg, utan var snarare en förhandlingsfråga mellan de irländska myndigheterna och potentiella redare.
(70) Mot bakgrund av det ovanstående drar kommissionen slutsatsen att de villkor som gör att ett driftsstöd för en allmän trafikplikt kan anses som förenligt inte har uppfyllts. Därför krävs det i riktlinjerna att varje stöd skall bedömas enligt de allmänna bestämmelserna för statligt stöd.
Stödmottagare
(71) Som en allmän regel anser kommissionen att mottagaren av ett statligt stöd är det eller de företag som direkt mottar de statliga medlen. I detta fall är detta företag Gaelic Ferries. I vissa fall, särskilt när direktmottagaren tilldelas stödet på villkor att det gynnar (i form av finansiering, tjänster, lokaler, osv.) en annan klart angiven företagskoncern, kan kommissionen dock anse att stödmottagaren eller stödmottagarna är företagen som ingår i denna koncern.
(72) I det aktuella fallet och med hänsyn till att en medlemsstat i allmänhet beskriver sina avsikter med en stödåtgärd som mindre betydande än åtgärdens effekter, bör påpekas att det uttryckliga syftet med stödet var att gynna boskapssektorn. Utan transporttjänsten skulle medlemsstaten ha behövt bära merkostnaderna i samband med ytterligare gödning och slakt av djuren och beredning av köttet i Irland. Denna åtgärd har därför skyddat den irländska boskapssektorns ekonomiska situation från de negativa konsekvenser som annars skulle ha blivit följden.
Trots att även andra företag hade möjlighet att utnyttja Gaelic Ferries trafik, anser kommissionen att detta endast var en slumpartad följd av valet av fartyg som skulle användas för trafiken. Sedan Pandoro dragit sig tillbaka från marknaden för boskapstransporter fanns det ingen farbar väg för boskapstransporter från Irland till kontinenten. Gaelic Ferries inrättades för att tillhandahålla en tjänst, drev under den fastställda perioden trafiken på olönsamma villkor, avbröt trafiken i april 1998 och inledde därefter ett konkursförfarande. Det bör vidare påpekas att anbudsgivarna under anbudsförfarandet måste lämna in detaljerade affärsplaner där man angav servicenivå och turtäthet, kapacitet och normer som skulle uppfyllas. Inom ramen för denna affärsplan antogs aktörerna ta ut normala marknadspriser för boskap och övrig frakt. Bidraget på 1 miljon irländska pund skulle enbart täcka driftskostnaderna för trafiken mellan oktober 1997 och april 1998.
(73) I de synpunkter som nämns i punkt 41 hävdar de irländska myndigheterna att eventuell korssubventionering kan uteslutas, eftersom de avgifter Gaelic Ferries tillämpat för boskap motsvarar de historiska avgifter som Pandoro har tagit ut. Noteras bör att endast 20 % av lasten kunde fyllas med levande djur, på grund av fartygets tekniska specifikationer och djurskyddsbestämmelser. Återstående 80 % av lasten bestod av annat gods. Kommissionen beaktade emellertid det förhållande att stödet beräknades utifrån skillnaden mellan driftskostnader (inklusive igångsättning) och intäkter och utgick från att Gaelic Ferries skulle frakta annat gods till normala marknadspriser. De irländska myndigheterna har dessutom övervakat de avgifter som tagits ut för boskap och övrigt gods under det att trafiken bedrevs och sedan den upphört, det vill säga under Gaelic Ferries konkursförfarande. Följaktligen ansåg kommissionen att stödet på 1 miljon irländska pund till stor del utgick till den irländska boskapssektorn.
Under de mycket speciella omständigheterna i detta fall, har kommissionen därför intagit ståndpunkten att åtgärdens stödmottagare skall anses vara de irländska boskapsaktörerna.
Frågan om huruvida stödet till den irländska boskapssektorn är förenligt med fördraget
(74) Förbudet mot statligt stöd enligt artikel 87.1 i fördraget är inte ovillkorligt. Undantag anges i artikel 87.2 och 87.3 i fördraget. För att den gemensamma marknaden skall fungera väl och med beaktande av artikel 3 g i fördraget måste dessa undantag tolkas restriktivt.
(75) Irland argumenterar att tillämpningen av artiklarna 87, 88 och 89 i fördraget är underordnad målen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Eftersom åtgärden vidtogs av de irländska myndigheterna för att främja målen för den gemensamma jordbrukspolitiken är åtgärden förenlig med den gemensamma marknaden.
(76) Kommissionen kan inte godta detta argument. Enligt artikel 36 i fördraget skall bestämmelser om konkurrensregler tillämpas på produktion och handel med jordbruksprodukter endast i den mån rådet, med hänsyn till målsättningen i artikel 33, beslutar detta inom ramen för bestämmelserna i artikel 37.2 och 37.3 och enligt det förfarande som där anges.
(77) I artikel 24 i rådets förordning (EEG) nr 805/68 fastställde rådet, med beaktande av målen för den gemensamma jordbrukspolitiken, att artiklarna 87, 88 och 89 skall tillämpas på produktion och handel med nötkött, om inte annat föreskrivs i förordningen. Detsamma gäller får- och griskött(18). Eftersom de relevanta förordningarna inte innehåller några motstridiga bestämmelser och med stöd av artikel 88 i fördraget skall kommissionen därför ha ensamrätt att under domstolens överinseende avgöra om en stödåtgärd är förenlig med fördraget, med beaktande av bestämmelserna i artikel 87.2 och 87.3. Att tillåta en medlemsstat att ensidigt fastställa vilka nationella stödåtgärder som kan anses nödvändiga för att uppnå målen för den gemensamma jordbrukspolitiken skulle på ett ödesdigert sätt försvaga både tillämpningen av den gemensamma jordbrukspolitiken och kontrollen av statligt stöd inom gemenskapen.
(78) Kommissionen anser inte att domstolens dom i mål C-122/94, kommissionen mot rådet(19), stöder Irlands argument. Målet hade sitt ursprung i en tvist mellan kommissionen och rådet vad avser tillämpningen av artikel 88.2 tredje stycket i fördraget. Genom avvikelse från principen om ensamrätt som tas upp i föregående punkt, kan rådet enligt denna artikel enhälligt besluta att stöd som en medlemsstat lämnar eller avser att lämna skall anses vara förenligt med den gemensamma marknaden, med avvikelse från bestämmelserna i artikel 87, om ett sådant beslut är motiverat av exceptionella omständigheter. Det förhållande att rådet har rätt att beakta målen för den gemensamma jordbrukspolitiken när det beslutar om ett beslut är motiverat av exceptionella omständigheter eller ej, kan inte på något vis användas till stöd för argumentet att en medlemsstat har rätt att vidta ensidiga åtgärder i strid med fördragets bestämmelser.
(79) Om Irland verkligen ansåg att ett undantag från artikel 87 var motiverat av exceptionella omständigheter borde Irland ha lämnat in en begäran till rådet.
(80) Irland har inte heller antytt att det finns några motstridiga bestämmelser i förordningarna som reglerar den gemensamma organisationen av den berörda marknaden som kan åberopas som rättslig grund för åtgärden, och kommissionen har på eget initiativ inte heller kunnat hitta någon sådan bestämmelse.
(81) Härav följer att stödets förenlighet med den gemensamma marknaden bör bedömas uteslutande med avseende på artikel 87 i fördraget och alla relevanta bestämmelser i de förordningar som reglerar den gemensamma organisationen av den berörda marknaden.
(82) Irland åberopade inte undantagen i artikel 87.2 a och 87.2 b i fördraget och det finns inga skäl att anse att åtgärden skall omfattas av dessa undantag (stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter eller stöd för att uppväga nackdelarna som uppkommit genom Tysklands delning). Detsamma gäller stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer. I sina synpunkter har Irland dock föreslagit att åtgärden kan anses utgöra ett stöd för att gottgöra skador som orsakats av exceptionella händelser och därmed falla inom ramen för det undantag som föreskrivs i artikel 87.2 b i fördraget.
(83) I fördraget definieras inte vad som utgör en exceptionell händelse enligt artikel 87.2 b, och någon definition finns inte heller i gemenskapens sekundärlagstiftning eller i domstolens domar. Dessutom anser kommissionen inte att generaladvokat Cosmas synpunkter, som de irländska myndigheterna hänvisar till i punkt 46 ovan, är relevanta i detta fall. Synpunkterna gällde tolkningen av artikel 88.2 tredje stycket i fördraget, enligt vilket rådet enhälligt kan besluta att stöd med avvikelse från artikel 87 skall anses vara förenligt med den gemensamma marknaden, om detta är motiverat på grund av exceptionella omständigheter. Eftersom rådet enligt artikel 88.2 får göra undantag från artikel 87 i dess helhet, måste innebörden av uttrycket "exceptionella omständigheter" i artikel 88.2 oundvikligen vara vidare än innebörden av "exceptionella händelser" i artikel 87.2 b.
Enligt punkt 11.2 i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till jordbrukssektorn(20) har kommissionen hela tiden hävdat att begreppen naturkatastrof och exceptionella händelser i artikel 87.2 b måste tolkas på ett restriktivt sätt eftersom de utgör undantag från den allmänna princip som fastställs i artikel 87.1 i fördraget om att statligt stöd är oförenligt med den gemensamma marknaden.
(84) I sitt beslut att inleda förfarandet uttryckte kommissionen sina tvivel huruvida en ekonomisk aktörs beslut att sluta tillhandahålla en tjänst kunde omfattas av artikel 87.2 b. Enligt Irland var dock Pandoros beslut exceptionellt såtillvida att det inte grundades på normala affärsmässiga överväganden, utan föranleddes av påtryckningar från djurskyddsorganisationer. Kommissionen godkänner inte detta argument. Den åtskillnad som Irland gör mellan så kallade normala affärsmässiga överväganden och föregivet icke-affärsmässiga motiv bakom Pandoros beslut verkar konstlad. Det framgår av bifogade dokument att frakt av levande boskap endast svarade för en begränsad del av Pandoros verksamhet. Den verksamheten var djupt impopulär hos en viss del av allmänheten, särskilt människor engagerade i djurskyddsfrågor. När Pandoros moderföretag P & O stod inför valet mellan att fortsätta sina boskapstransporter eller ej verkar eventuella negativa reaktioner i form av förlorad goodwill om man fortsatte transporterna av levande boskap ha utgjort en reell faktor i en lönsamhetskalkyl. P & O verkar ha gjort bedömningen att dessa effekter vägde tyngre än den ekonomiska vinsten av att fortsätta boskapstrafiken.
(85) Dessutom verkar inte Pandoro ha fattat sitt beslut snabbt, eller utan föregående samråd med berörda parter. Redan i augusti 1994 tillkännagav P & O-koncernen att den på grund av djurskyddsskäl skulle sluta transportera levande boskap på sina fartyg, avelsdjur undantagna. Beslutet genomfördes av P & O-koncernen i dess helhet. Efter det att Pandoro återupptagit sina boskapstransporter för gödning och avel från och med den 30 juli 1996 beslutade koncernen att upphöra med transport av boskap för gödning från den 1 december 1996, på grund av djurskyddsproblem på kontinenten. Efter protester från jordbruksorganisationer accepterade koncernen i mars 1997 att återuppta transporterna av boskap för gödning. Protester från djurskyddsaktivister och försök att blockera Pandoros fartyg ledde till negativ publicitet. Detta blev än tydligare genom demonstrationer och frågor på P & O-koncernens årsmöte i London i maj 1997 och dessa händelser ledde i sin tur fram till Pandoros beslut i juni 1997. I en skrivelse av den 24 juni 1997 informerade Pandoro sedan den irländske jordbruksministern om att man beslutat att upphöra med alla transporter av boskap för gödning och slakt den 31 juli 1997. Med hänsyn till att Irish Ferries regelbundet upphör med sin sommartrafik i slutet av september innebär det att den fulla effekten av Pandoros beslut sköts upp tre månader fram till oktober 1997. Denna tidsrymd var mer än tillräcklig för att göra det möjligt att hitta andra chartringsalternativ, genom upprättandet av Gaelic Ferries.
(86) På grundval av de uppgifter kommissionen haft tillgång till tycks det därför kommissionen att Pandoros beslut att upphöra med transport av boskap för gödning måste anses utgöra en ekonomisk aktörs normala affärsmässiga beslut. De handlingar som i samband med detta ärende ställts till kommissionens förfogande, i synnerhet de edliga försäkringar som avlades i samband med nationella domstolsförfaranden, visar dessutom att liknande beslut att upphöra med boskapstransporter fattades av andra ekonomiska aktörer som erbjöd trafik med rorofartyg mellan brittiska öarna och mellan brittiska öarna och det europeiska fastlandet.
(87) Kommissionen kan inte heller acceptera de irländska myndigheternas argument att det förhållande att Pandoro endast drog sig tillbaka från en del av marknaden - nämligen boskapstransporter - bidrog till att en exceptionell händelse förelåg. Detta är bara den logiska följden av det affärsmässiga beslut som Pandoro fattade.
(88) De irländska myndigheterna hänvisar även till effekterna av beslut 96/239/EG, som antogs till följd av BSE-krisen, och som förbjuder att levande nötkreatur skickas från Förenade kungariket. Härigenom stängdes landvägen från Irland till kontinenten via Förenade kungariket för irländsk boskap.
(89) Medan kommissionen tidigare accepterat att verkningarna av BSE i Förenade kungariket utgjorde en exceptionell händelse enligt artikel 87.2 b, som motiverade utbetalning av stöd till jordbrukarna i landet, anser den inte att detta är relevant i det aktuella fallet. Precis som de irländska myndigheterna själva påpekar i sin skrivelse av den 1 oktober 1997, var den vanligaste vägen för export av levande boskap från Irland till kontinenten den direkta färjeförbindelsen från Irland till Frankrike. Det verkar därför som om den händelse som vållade den ekonomiska skada som de irländska myndigheterna försökte motverka i princip utgörs av Pandoros beslut. Kommissionen är därför av uppfattningen att orsakssambandet mellan händelsen och den faktiska skadan är otillräckligt.
(90) Även om rutten via Förenade kungariket ur rättslig synpunkt fortfarande är öppen för annan levande boskap än nötkreatur förefaller den i praktiken inte längre utgöra ett alternativ, på grund av färjebolagens vägran att tillhandahålla rorotjänster för boskapstransport över Engelska kanalen. I brist på en direkt färjeförbindelse för boskapstransport mellan Irland och den europeiska kontinenten skulle boskapsexporten i alla händelser ha upphört.
(91) Under dessa förhållanden finner kommissionen det troligt att de irländska myndigheterna skulle ha velat upprätthålla direkt färjetrafik för boskap från Irland till kontinenten, även om vägen via Förenade kungariket inte hade stängts för nötkreatur genom beslut 96/239/EG.
(92) I sitt beslut att inleda förfarandet påpekade kommissionen att stödet ifråga till sin karaktär är förebyggande, och därför inte kan anses avhjälpa en skada som orsakats av exceptionella händelser. De irländska myndigheterna hävdar i sitt svar att en sådan tolkning är onödigt restriktiv. Med den utgångspunkten faller stöd till inköp av sandsäckar för att stoppa en förväntad översvämning inte under artikel 87.2 b, som endast skulle täcka stöd för sanering i efterhand. Fördragets lydelse är icke desto mindre entydig, och verkar följa av det ej utsagda antagandet att en exceptionell händelse är något som till sin natur är oförutsägbart. Stöd i förskott för att förebygga förluster till följd av en negativ händelse kan berättiga till undantag från förbudet mot statligt stöd enligt andra bestämmelser i artikel 87, men inte enligt undantaget i artikel 87.2 b. Hur som helst, och med hänsyn till slutsatsen att Pandoros tillbakadragande från boskapstransporterna inte utgjorde en exceptionell händelse, är det inte nödvändigt att fortsätta utreda denna aspekt.
(93) De irländska myndigheterna hävdar att Pandoros vägran att frakta levande boskap utgör ett missbruk av en dominerande ställning enligt artikel 82 i fördraget. Denna faktor anförs till stöd för händelsens exceptionella karaktär och för att visa att den aktuella åtgärden är motiverad och eventuellt även nödvändig, i enlighet med EG-domstolens dom i mål C-265/95, kommissionen mot Frankrike. Kommissionen godkänner inte dessa argument.
(94) I detta beslut reserverar sig kommissionen särskilt vad avser om Pandoros agerande strider mot artikel 82 i fördraget. Även om det visade sig att Pandoros vägran att frakta boskap verkligen stred mot artikel 82, skulle detta inte i sig vara relevant för att avgöra om företagets agerande utgör en exceptionell händelse enligt artikel 87.2 b.
(95) Vidare kan inte Pandoros eventuella missbruk av en dominerande ställning användas för att stödja en medlemsstats åtgärd som i sig själv strider mot fördraget. Den domstolens dom som de irländska myndigheterna åberopar betonar medlemsstaternas skyldighet att ingripa för att få slut på fysiska eller juridiska personers agerande som resulterar i en kränkning av gemenskapslagen. Domen innebär däremot inte på något sätt att olagligt agerande från medlemsstaternas egen sida skall accepteras.
(96) I alla händelser tvivlar kommissionen på att de aspekter av frågan som nämns i artikel 82 hade betydelse för de irländska myndigheternas beslut att bevilja detta stöd. Det finns inga uppgifter i ärendet som tyder på att de irländska myndigheterna övervägde att inleda rättsliga förfaranden i irländska domstolar för att få ett slut på Pandoros påstådda missbruk av en dominerande ställning. Kommissionen har inte heller kännedom om att några sådana förfaranden genomfördes av de irländska myndigheterna själva. Möjligheten att Pandoro missbrukat en dominerande ställning nämndes i själva verket första gången av de irländska myndigheterna först efter domen i Irlands högsta domstol av den 18 december 1997, i ett domstolsförfarande som inleddes av enskilda parter och som resulterade i ett domstolsföreläggande. I detta krävdes att Pandoro skulle återuppta sin boskapsexport, flera månader efter det att beslutet att bevilja stödet hade fattats.
(97) Av alla de skäl som redovisas ovan anser kommissionen att åtgärden inte faller inom ramen för det undantag som anges i artikel 87.2 b i fördraget.
(98) När det gäller huruvida undantagen i artikel 87.3 i fördraget är tillämpliga bör det noteras att stödet inte uppfyller kraven i riktlinjerna för nationellt regionalstöd(21). Inte heller har Irland hävdat att åtgärden i fråga skulle kunna motiveras med stöd av artikel 87.3 a eller c på grundval av dessa riktlinjer. Det är uppenbart att åtgärden inte är avsedd att främja kultur eller bevara kulturarvet enligt artikel 87.3 d.
I punkt I.6 d i kommissionens meddelande från 1988(22) om en metod för att tillämpa artikel 92.3 a och c på regionalstöd, föreskrivs att kommissionen som ett erkännande av dessa regioners särskilda svårigheter undantagsvis får godkänna vissa driftsstöd på särskilda villkor som räknas upp i punkterna i-v. I punkt ii av dessa villkor specificeras att "stödet skall vara utformat för att främja en hållbar och balanserad utveckling av näringslivet och inte ge upphov till sektoriell överkapacitet på gemenskapsnivå av sådan art att det sektorsvisa gemenskapsproblem som uppstår är allvarligare än det ursprungliga regionala problemet. I detta sammanhang krävs en sektorsvis strategi och det är särskilt nödvändigt att iaktta gemenskapsregler, direktiv och riktlinjer som är tillämpliga på vissa industrisektorer (stål, varvsindustri, syntetfibrer, textil och konfektion) och jordbrukssektorer, och sektorer som omfattar bearbetning av jordbruksprodukter"(23). Inom jordbrukssektorn, som omfattar produktion, förädling och saluföring av produkter i bilaga I har kommissionens stående praxis under många år varit att förbjuda utbetalning av driftsstöd i alla regioner, inklusive regioner som faller under artikel 87.3 a i fördraget. I punkt 3.5 i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till jordbrukssektorn föreskrivs att ensidiga stödåtgärder som enbart är avsedda att förbättra producenternas finansiella situation, men som inte på något sätt bidrar till att utveckla sektorn, skall anses utgöra driftsstöd som är oförenligt med den gemensamma marknaden. Stödets själva beskaffenhet gör dessutom att det riskerar att störa mekanismerna bakom de gemensamma marknadsordningarna, som är överordnad fördragets konkurrensregler(24).
(99) I ett tidigare skede av förfarandet menade Irland att stödet kunde anses förenligt med den gemensamma marknaden, som en åtgärd för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi enligt artikel 87.3 b.
(100) De irländska myndigheterna har inte vid något tillfälle hävdat att Irlands ekonomi redan under hösten 1997, innan Gaelic Ferries inledde sin trafik, var allvarligt störd. Kommissionen accepterar inte att den avbrutna boskapsexporten från Irland under vintern 1997-1998 skulle ha utgjort en allvarlig störning av Irlands ekonomi. Kommissionen har i samband med att förfarandet inleddes redan förklarat att de negativa effekterna för boskapspriserna i Irland i viss mån dämpades av de interventionsmekanismer som tillhandahålls genom den relevanta marknadsordningen. Av de uppgifter som de irländska myndigheterna lämnat framgår vidare endast att Pandoros beslut kan ha haft en negativ effekt för jordbrukssektorn och i synnerhet boskapsproducenterna. Den enda hänvisningen till en allmän störning i Irlands ekonomi är att de irländska myndigheterna hävdar att situationen "skulle ha resulterat i stora protester från jordbruksorganisationernas sida, med oundvikliga allmänna ekonomiska störningar som följd". Detta kan inte anses vara en tillräckligt direkt och adekvat förutsägelse för att dra slutsatsen att Irlands ekonomi skulle ha störts allvarligt(25).
(101) Kommissionen drar därför slutsatsen att åtgärden inte kan omfattas av undantaget i artikel 87.3 b i fördraget.
(102) Enligt artikel 87.3 c i fördraget får stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter anses vara förenligt med den gemensamma marknaden, förutsatt att stödet inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.
(103) I det aktuella fallet syftade stödet till att minska den irländska boskapssektorns kostnader för boskapstransport till det europeiska fastlandet. Eftersom transport av varor till exportmarknaderna är en normal och vardaglig näringsverksamhet, måste stöd som är avsett att minska transportkostnaderna anses utgöra driftsstöd. Enligt rättspraxis sedan lång tid tillbaka skall inte driftsstöd anses främja utvecklingen av någon ekonomisk sektor. Driftsstöd förser mottagarna med ett konstlat finansiellt stöd av sådan art att det snedvrider konkurrensen och påverkar handeln i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset(26). Därför kan det inte omfattas av undantaget i artikel 87.3 c i fördraget.
(104) Kommissionen accepterar inte de irländska myndigheternas ståndpunkt att stödet ändå kan motiveras för att behålla transporttjänster mellan Irland och det europeiska fastlandet. De irländska myndigheterna hade säkerligen möjlighet att ingripa för att bidra till att organisera de nödvändiga transportåtgärderna. De hade också möjlighet att bidra till att organisera de nödvändiga finansiella åtgärderna i en form som inte utgjorde stöd, exempelvis genom att erbjuda ett lån till marknadsränta. Kommissionen anser att beviljandet av ett stöd på 1 miljon irländska pund för att subventionera kostnaderna för att upprätthålla en transporttjänst för levande boskap mellan Irland och det europeiska fastlandet under vintern 1997-1998 utgör ett driftsstöd som inte kan komma ifråga för ett undantag enligt artikel 87.3 c i fördraget.
VI
SLUTSATS
(105) Kommissionen anser att beviljandet av ett stöd på 1 miljon irländska pund för att subventionera kostnaderna för att upprätthålla en transporttjänst för levande boskap mellan Irland och det europeiska fastlandet under vintern 1997-1998 utgör statligt stöd enligt artikel 87.1 i fördraget.
(106) Kommissionen beklagar att Irland olagligen har verkställt stödet i strid med artikel 88.3 i fördraget.
(107) Av de skäl som ovan redovisas kan stödet inte omfattas av något av de undantag som anges i artikel 87.2 och 87.3. Det är därför oförenligt med den gemensamma marknaden.
(108) I fall som detta, där icke anmälda stöd införs utan att kommissionens slutliga beslut inväntas, förhindrar procedurreglernas bindande karaktär enligt artikel 88.3 i fördraget, vars direkta verkan domstolen har erkänt i sina domar av den 19 juni 1973 (mål 77/72 Carmine Capolongo mot Azienda Agricola Maya)(27), 11 december 1973 (mål 120/73 Gebr. Lorenz GmbH mot Förbundsrepubliken Tyskland)(28) och 22 mars 1977 (mål 78/76 Steinicke und Weinlig mot Förbundsrepubliken Tyskland)(29), att stödets olagliga karaktär avhjälps i efterhand (dom av den 21 november 1991 i mål C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires med flera mot Frankrike(30)).
(109) I artikel 14.1 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om detaljerade tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget(31) föreskrivs att kommissionen skall besluta att den berörda medlemsstaten skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från stödmottagaren, när negativa beslut fattas i fall som rör olagligt stöd. Återbetalning är nödvändigt för att återställa den ursprungliga situationen genom att undanröja alla finansiella fördelar som stödmottagarna orättmätigt tilldelats sedan det datum då stödet lämnades.
I artikel 14.2 i förordning (EG) nr 659/1999 föreskrivs att stöd som återbetalas skall innefatta ränta till en lämplig räntesats som fastställs av kommissionen. Räntan skall löpa från den dag det olagliga stödet stod till mottagarnas förfogande fram till den dag det har återbetalats. Stöd skall återbetalas i enlighet med förfarandena i irländsk lagstiftning. Stödbeloppet skall uppräknas med ränta från den dag stödet lämnades till den dag det återbetalades. Räntan skall beräknas på grundval av marknadsränta, med hänvisning till den räntesats som används för att beräkna bidragsekvivalenten inom ramen för regionalstöd.
(110) Enligt domstolens rättspraxis vad avser genomförandet av negativa beslut om statligt stöd med återbetalningsplikt(32) har medlemsstater under vissa omständigheter och i synnerhet efter en första rättegång rätt att åberopa att det är helt omöjligt för dem att återkräva statligt stöd. Mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i detta fall och de svårigheter som de irländska myndigheterna redan har tillkännagivit i detta avseende, uppmanar kommissionen den irländska regeringen att mer ingående redovisa sina argument och lägga fram sina bevishandlingar (exempelvis protokoll, statistik, rättsakter) för att styrka påståendet att stödet omöjligt kan återkrävas. Kommissionen kommer att undersöka dessa bevishandlingar och de olika argumenten inom ramen för sin skyldighet att solidariskt samarbeta med de nationella myndigheterna.
(111) Detta beslut påverkar inte tillämpningen av några slutsatser som kommissionen kan dra vad avser finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken genom Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ).
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Det statliga stöd som Irland har genomfört till förmån för transport av levande boskap mellan Irland och den europeiska kontinenten, till ett belopp av 1 miljon irländska pund, är oförenligt med den gemensamma marknaden.
Artikel 2
1. De irländska myndigheterna skall inom två månader från delgivningen av detta beslut vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att från stödmottagarna återkräva det stöd som avses i artikel 1.2 och som olagligen redan utbetalats till stödmottagarna.
2. Återkravet skall ske i enlighet med förfarandena i nationell lagstiftning. Det stöd som skall återbetalas skall innefatta ränta som löper från den dag stödet stod till stödmottagarnas förfogande till den dag det har återbetalats. Räntan skall beräknas på grundval av den referensränta som används vid beräkningen av bidragsekvivalenten inom ramen för regionalstöd.
Artikel 3
Irland skall inom två månader från delgivningen av detta beslut underrätta kommissionen om vilka åtgärder som har vidtagits för att följa beslutet.
Artikel 4
Detta beslut riktar sig till Irland.
Utfärdat i Bryssel den 13 juni 2000.

Labels: 4
19
0
8
15