Document ID: 32000D0625

Decisione della Commissione
del 13 giugno 2000
sul regime di aiuti attuato dall'Irlanda per promuovere il trasporto di bestiame irlandese via mare verso l'Europa continentale
[notificata con il numero C(2000) 1659]
(Il testo in lingua inglese è il solo facente fede)
(2000/625/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
avendo invitato le parti interessate a presentare le loro osservazioni in merito alla misura sopra citata(1),
considerando quanto segue:
I
PROCEDURA
(1) Con lettera del 18 settembre 1997, registrata il 29 settembre 1997 e indirizzata al direttore generale dell'Agricoltura, le autorità irlandesi hanno notificato alla Commissione, ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE, la propria intenzione di concedere un aiuto pari a 1 milione di IEP per consentire ai produttori di bestiame irlandese l'accesso diretto via mare ai mercati del continente europeo. Il caso è stato registrato con il numero d'aiuto N 633/97.
(2) Il 1o ottobre 1997 si è svolta una riunione tra funzionari irlandesi e servizi della Commissione.
(3) Complementi di informazione sono stati inviati con lettera del 1o ottobre 1997, registrata il 6 ottobre 1997, con lettera del 9 ottobre 1997 e con lettera del 18 dicembre 1997. Una lettera del sig. Walsh, ministro irlandese dell'agricoltura, al commissario Fischler, è stata ricevuta il 28 gennaio 1998.
(4) Con lettera del 10 febbraio 1998 la Commissione ha comunicato alle autorità irlandesi che il caso era stato nuovamente registrato come aiuto non notificato con il numero NN 1/98 perché la prima quota dell'aiuto era già stata versata.
(5) Con lettera del 25 febbraio 1998 la Commissione ha informato l'Irlanda della propria decisione di avviare la procedura dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato nei confronti della misura in questione.
(6) La decisione della Commissione di avviare la procedura è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee(2). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare le loro osservazioni.
(7) La Commissione ha ricevuto osservazioni da alcune parti interessate e le ha trasmesse all'Irlanda, che ha avuto l'opportunità di comunicare le proprie reazioni. Le osservazioni dell'Irlanda sono state ricevute con lettera del 21 luglio 1998. Con fax del 14 aprile 2000 le autorità irlandesi hanno presentato ulteriori osservazioni relative ad un eventuale recupero degli aiuti.
II
DESCRIZIONE DELLA MISURA
(8) L'Irlanda ha concesso un aiuto pari a 1 milione di IEP ad una compagnia di navigazione marittima per assicurare l'esportazione di bestiame irlandese via mare verso l'Europa continentale, durante la stagione invernale 1997/98, con trasporti "roll-on/roll-off" idonei alla spedizione di piccole partite a singoli allevatori di bestiame da ingrasso situati sul continente. I camion carichi di bestiame salgono ("roll-on") sulla nave senza bisogno di essere scaricati e all'arrivo vengono convogliati ("roll-off") verso diverse destinazioni.
(9) Prima dell'ottobre 1997 vi erano due società che fornivano un servizio regolare di trasporto diretto via mare per merci spedite in camion "roll-on/roll-off" tra l'Irlanda e la Francia. La Pandoro Limited, controllata dal gruppo P & O, forniva un servizio di trasporto merci per tutto l'anno. L'Irish Ferries forniva unicamente un servizio estivo e per motivi commerciali interrompeva il servizio ogni anno tra la fine di settembre e l'inizio di aprile.
(10) Il 24 giugno 1997 la P & O comunicava per iscritto alle autorità irlandesi che dal 31 luglio 1997 la Pandoro avrebbe cessato definitivamente il trasporto di ogni tipo di bestiame (fatta eccezione per gli animali riproduttori) sui suoi traghetti in servizio tra l'Irlanda e la Francia. La P & O spiegava che tale decisione era stata presa a seguito delle pressioni esercitate dalle lobby che si interessano del benessere degli animali e delle preoccupazioni per le ripercussioni che il trasporto di bestiame avrebbe potuto avere sull'immagine del gruppo P & O nel suo insieme. Erano state espresse preoccupazioni anche per il mancato rispetto della normativa in materia di benessere degli animali sul continente. A seguito di tale decisione, tra il 27 settembre 1997 e il 1o aprile 1998 non sarebbe stato operativo nessun servizio commerciale regolare per il trasporto diretto del bestiame irlandese verso la Francia.
(11) Una richiesta di provvedimento d'urgenza fatta dagli esportatori irlandesi nei confronti della decisione della Pandoro è stata respinta dalla High Court irlandese il 1o agosto 1997. Di conseguenza gli esportatori irlandesi di bestiame si trovavano tagliati fuori dalle tradizionali vie d'accesso all'Europa continentale.
(12) Data questa situazione, il governo irlandese decideva di offrire un aiuto di Stato a sostegno di un collegamento diretto via mare tra l'Irlanda (Cork) e la Francia (Cherbourg) per il trasporto di bestiame. Secondo le autorità irlandesi non esisteva alcuna alternativa valida a questa misura, dato che l'Irish Ferries non era in grado di proseguire il servizio nella stagione invernale, mentre le rotte alternative "terrestri" attraverso il Regno Unito erano chiuse ai bovini per motivi di ordine giuridico (connessi alle restrizioni imposte all'esportazione di animali vivi dal Regno Unito sulla scia della crisi della ESB), oppure impossibili per motivi di ordine pratico. Inoltre l'alternativa consistente nel sostituire l'esportazione di bestiame vivo con quella di carcasse è stata considerata inaccettabile per motivi economici.
(13) Il 18 dicembre 1997 la Supreme Court irlandese ha annullato la decisione della High Court e ha emesso un'ordinanza in cui vietava alla Pandoro di rifiutare il trasporto di certi tipi di bestiame sui suoi servizi tra l'Irlanda e l'Europa continentale. Questa decisione non ha tuttavia influito sul pagamento dell'aiuto per la creazione del servizio fornito da Gaelic Ferries.
(14) Per quanto riguarda la forma effettivamente assunta dall'aiuto, le autorità irlandesi hanno fornito la seguente descrizione. La nave MV Purbeck è stata noleggiata presso agenti marittimi di Londra per un periodo di sette mesi, con un'opzione per un noleggio di altri sei mesi. Secondo le autorità irlandesi la nave scelta era l'unica adatta per il trasporto di bestiame e vi era il rischio che venisse noleggiata da altri. A sostegno di tale asserzione le autorità irlandesi hanno fornito copia di messaggi degli agenti marittimi di Londra, da cui risulta che ai primi di ottobre 1997 vi erano altri tre potenziali noleggiatori della nave in questione.
(15) Prima di concedere l'aiuto le autorità irlandesi hanno invitato alcune società a indicare l'importo della sovvenzione che sarebbe stata loro necessaria per avviare un servizio di trasporti tra l'Irlanda e la Francia. La società scelta per organizzare il nuovo servizio è stata la Dundalk. Quest'ultima ha creato una società controllata denominata Gaelic Ferries per effettuare il servizio. La Gaelic Ferries sarebbe stata responsabile di tutte le relazioni con gli agenti marittimi e con i proprietari della nave. Se il servizio in questione avesse avuto successo, si prevedeva che la Dundalk avrebbe acquistato la nave onde fornire un servizio continuo.
(16) Per quanto riguarda i costi operativi, le stime fornite dal candidato prescelto per i sette mesi tra l'ottobre 1997 e l'aprile 1998 prevedevano costi pari a 3030000 IEP (compreso il noleggio). L'aiuto rappresentava la differenza prevista tra le spese e le entrate nel periodo in questione.
(17) La Gaelic Ferries disponeva di un capitale iniziale di 100000 IEP destinato a coprire i costi operativi del servizio (carburante, tasse portuali, stipendi, ecc.), fornito in parti eguali dalla Dundalk, dai trasportatori stradali irlandesi di bestiame attraverso la loro associazione di categoria, e dal porto di Cork, località di partenza del servizio.
(18) 450000 IEP della sovvenzione sono state pagate alla Gaelic Ferries il 24 ottobre 1997 e una frazione ulteriore di 250000 IEP è stata pagata a metà dicembre 1997. Due ulteriori rate, con le quali si totalizza l'importo di 1 milione di IEP, sono state pagate a metà febbraio (200000 IEP) e alla fine di aprile 1998 (100000 IEP). Il pagamento principale è stato effettuato all'inizio onde tener conto degli alti costi di avviamento del servizio. Le autorità irlandesi hanno confermato che la Gaelic Ferries avrebbe addebitato agli speditori tariffe "in linea con le normali condizioni di mercato" e che non vi era alcuna sovvenzione delle esportazioni di bestiame (lettera del 18 dicembre 1997). Gli addebiti sarebbero stati verificati dalle autorità irlandesi onde confermare che essi riflettevano le tariffe di mercato correnti.
(19) Se il servizio fosse cessato prima dei termini non sarebbe stata corrisposta nessuna ulteriore sovvenzione dopo tale cessazione. Le condizioni di noleggio richiedevano il pagamento di una sanzione giornaliera di novanta giorni qualora il noleggio venisse interrotto prima dei termini. Tale pagamento era garantito dal porto di Cork. Non esistevano disposizioni per il rimborso dell'aiuto nel caso in cui la prestazione del servizio avesse avuto successo.
(20) La società Gaelic Ferries avrebbe fruito di un monopolio di fatto per il trasporto del bestiame su questa rotta finché la società Irish Ferries non avesse riattivato il servizio nella primavera del 1998. Essa avrebbe dovuto competere con la Pandoro per altri tipi di trasporto. Qualora il servizio avesse funzionato a piena capacità, si sarebbe chiesto all'operatore di dare la precedenza al trasporto del bestiame entro i limiti del numero di posti disponibili.
(21) La nave aveva una capacità totale di 54 unità. Tuttavia, date le disposizioni in materia di benessere degli animali, soltanto 10 unità sul ponte superiore potevano essere adibite al trasporto di animali. Le restanti 44 unità sul ponte inferiore difettavano di adeguata ventilazione e potevano soltanto essere usate, per il trasporto di altri tipi di merci. Secondo le autorità irlandesi, le tariffe marittime del nuovo servizio di traghetti sarebbero state in linea con quelle normali di mercato.
(22) Il servizio di traghetto ha cominciato a funzionare il 14 ottobre 1997 sulla base dell'impegno giuridico assunto dalle autorità irlandesi di concedere una sovvenzione pari a 1 milione di IEP, da corrispondere in rate. Il servizio ha avuto termine nell'aprile 1998 e non è stato concesso nessun aiuto supplementare per mantenerlo in funzione al di là del periodo originariamente previsto.
(23) Nella decisione di avvio della procedura la Commissione ha espresso dubbi circa la compatibilità della misura in questione con il mercato comune, ritenendo che essa avrebbe potuto configurarsi come un aiuto di stato incompatibile con il mercato comune in quanto sembrava soddisfare le condizioni dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato senza essere ammissibile al beneficio delle deroghe previste dai paragrafi 2 e 3 dello stesso articolo.
(24) La Commissione ha sottolineato la necessità di esaminare più approfonditamente due aspetti della misura in cui si sarebbe potuta rilevare la presenza di aiuti di Stato. In primo luogo, l'obiettivo dichiarato della misura era quello di difendere le esportazioni irlandesi di bestiame messe a repentaglio dal ritiro di un vettore dal servizio in questione. Sembrava giustificato ritenere che l'aiuto potesse falsare la concorrenza favorendo certe imprese e incidere sugli scambi tra Stati membri nella misura in cui consentiva agli esportatori irlandesi di bestiame di vendere i propri prodotti nell'Europa continentale a prezzi inferiori a quanto sarebbe stato possibile se avessero dovuto sobbarcarsi il pieno costo economico della spedizione. Inoltre, se e in quanto la misura costituiva aiuto di stato, non sembrava soddisfare alcune delle condizioni per una deroga ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 2 o paragrafo 3.
(25) In secondo luogo, sebbene l'aiuto fosse presentato dalle autorità irlandesi come un aiuto all'agricoltura, il fatto che esso fosse corrisposto ad una compagnia di navigazione ha posto il problema se la misura andasse considerata, o in alternativa o in via complementare, come un aiuto al trasporto marittimo ai sensi degli orientamenti in materia.
III
OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
(26) La Commissione ha ricevuto osservazioni dall'associazione Compassion in World Farming (CIWF) con lettera del 29 maggio 1998. La CIWF condivide sostanzialmente le argomentazioni che hanno indotto la Commissione ad avviare la procedura nei confronti della misura in questione, e aggiunge che a seguito di un provvedimento d'urgenza emesso contro Pandoro, nel gennaio 1998 quest'ultimo vettore ha ricominciato a trasportare animali vivi dall'Irlanda per ulteriore ingrasso sul continente. Inoltre l'Irish Ferries ha ripreso il servizio sulla rotta nel mese di maggio ed è disposta a trasportare animali d'allevamento vivi di ogni categoria; questo vettore gestisce due servizi, uno tra Rosslare e Cherbourg e l'altro tra Rosslare e Roscoff.
(27) Secondo CIWF non vi è rischio che la situazione dia luogo ad un grave turbamento dell'economia irlandese nel suo insieme, poiché gli esportatori irlandesi potrebbero convertire la propria attività (o parte di essa) dall'esportazione di animali vivi a quella di carni. Già ora le esportazioni irlandesi sono costituite da carni per il 90 % circa (in valore).
(28) CIWF osserva che, avendo Pandoro ripreso a trasportare animali vivi nel gennaio 1998, l'aiuto da versare a Gaelic Ferries non era necessario a consentire agli operatori commerciali di trasportare animali vivi sul continente.
IV
OSSERVAZIONI DELL'IRLANDA
(29) Nella lettera del 24 aprile 1998 l'Irlanda contesta le argomentazioni che hanno indotto la Commissione ad avviare la procedura ex articolo 88, paragrafo 2, nei confronti della misura in questione.
(30) Secondo una prima tesi sostenuta dalle autorità irlandesi, data l'importanza dell'Europa continentale in quanto mercato di esportazione per la sua produzione zootecnica, l'Irlanda avrebbe diritto di intervenire e fornire un mezzo di esportazione del bestiame se non ne esistono altri.
(31) Le autorità irlandesi sottolineano la forte dipendenza dalle esportazioni che caratterizza il settore zootecnico irlandese, in cui il 90 % della produzione deve essere esportato sotto forma o di bestiame vivo o di carcasse, e forniscono statistiche dalle quali risulta che nel 1994 e nel 1995 le esportazioni di animali vivi sul continente europeo hanno rappresentato il 5-6 % di tutti gli smaltimenti di capi di bestiame. Inoltre il sussistere di un commercio separato di animali vivi contribuisce notevolmente al sostegno dei prezzi per gli agricoltori irlandesi, poiché garantisce che gli stabilimenti irlandesi per la lavorazione delle carni non godano di una posizione di monopolio per quanto riguarda la macellazione del bestiame. A tale proposito le autorità irlandesi affermano che esiste una correlazione positiva tra il livello del commercio di animali vivi e i prezzi dei bovini giovani.
(32) La crisi della ESB del 1996 ha ridotto i redditi agricoli in generale (ad esempio del 4,5 % in termini nominali nel 1997) ed ha avuto conseguenze particolarmente gravi per gli allevatori di bovini. Con la chiusura di molti dei tradizionali mercati di paesi terzi per i bovini vivi, l'unico grande mercato di esportazione ancora restante era costituito dall'Europa continentale. Una perturbazione dell'accesso a tale mercato avrebbe avuto un impatto destabilizzatore di entità sproporzionatamente elevata sul mercato irlandese, poiché in particolare nel settore bovino la produzione irlandese è pari a dieci volte il consumo interno. Vista questa situazione è risultato impossibile al governo irlandese accettare un'ulteriore perdita di reddito, particolarmente per gli allevatori di bovini. Inoltre, secondo le autorità irlandesi, se lo Stato non fosse intervenuto l'attività economica in generale avrebbe subito perturbazioni poiché le associazioni che rappresentano il settore agricolo e quelle attive nell'esportazione di animali vivi avrebbero inscenato manifestazioni e proteste.
(33) Le autorità irlandesi hanno cercato di dare risposta ai dubbi che, nella sua decisione di avvio della procedura, la Commissione aveva espresso sotto tre punti di vista:
- se la misura abbia falsato la concorrenza,
- se la misura abbia soddisfatto i requisiti per una sovvenzione nel quadro degli obblighi di servizio pubblico quale risulta dagli orientamenti comunitari in materia di aiuti di Stato ai trasporti marittimi(3),
- in alternativa, se l'aiuto abbia soddisfatto le condizioni per la concessione di una deroga ai sensi dell'articolo 93, paragrafi 2 e 3 (attualmente articolo 87, paragrafi 2 e 3) del trattato.
(34) Per quanto riguarda gli effetti della misura sulla concorrenza, le autorità irlandesi osservano innanzitutto che, a norma dell'articolo 36 del trattato, le regole di concorrenza sono applicabili all'agricoltura soltanto nella misura determinata dal Consiglio. Le norme del trattato relative agli aiuti di Stato si applicano agli scambi di carni bovine, suine e ovine in virtù dei regolamenti che istituiscono le rispettive organizzazioni comuni di mercato. In sede di applicazione degli articoli 87, 88 e 89 del trattato si deve pertanto tenere conto degli obiettivi della politica agricola comune enunciati all'articolo 33 del trattato, fra i quali rientrano: assicurare un tenore di vita equo alla popolazione agricola, stabilizzare i mercati, garantire la sicurezza degli approvvigionamenti e assicurare prezzi ragionevoli nelle consegne ai consumatori. Va inoltre tenuto conto della particolare natura dell'attività agricola, che è in parte frutto di disparità naturali e strutturali tra le varie regioni agricole. Questa impostazione è stata confermata dalla sentenza della Corte di giustizia nella causa C-122/94, Commissione contro Consiglio(4). L'Irlanda avrebbe pertanto il diritto, se non l'obbligo, di assicurare un mezzo di esportazione del bestiame in Europa.
(35) Le autorità irlandesi contestano l'asserzione della Commissione, secondo la quale un aumento dei noli pagati per il trasporto del bestiame in Europa avrebbe portato all'ingresso di un trasportatore alternativo sul mercato. In primo luogo esse osservano che la decisione della Pandoro di cessare il trasporto di bestiame non è stata una normale decisione di carattere commerciale, ma è stata adottata a seguito delle proteste delle associazioni animaliste e di preoccupazioni relative agli effetti di altri aspetti dell'attività dell'impresa. Poiché nessun altro vettore disponeva della capacità necessaria a trasportare bestiame su questa rotta nei mesi invernali, sarebbe stato necessario l'ingresso di un soggetto completamente nuovo sul mercato. Si sarebbe però trattato di un'iniziativa ad altissimo fattore di rischio, in quanto la Pandoro avrebbe potuto decidere in qualsiasi momento di riprendere a trasportare bestiame. Inoltre qualsiasi nuovo concorrente sul mercato sarebbe stato vincolato dalle stesse norme in materia di benessere degli animali che limitano il numero di camion per il trasporto di bestiame sulle traversate marittime al 20 % circa della capacità effettiva. Per assicurare la redditività del servizio il nuovo soggetto avrebbe dovuto competere con la Pandoro per il trasporto su strada di carichi secchi, in cui il gruppo P & O, che include la Pandoro, detiene una posizione molto forte se non dominante. Se la Pandoro si fosse completamente ritirata da questa rotta, le normali forze di mercato avrebbero consentito l'accesso ad un concorrente; ciò non era tuttavia possibile in quanto l'impresa ha ritirato soltanto parte della propria capacità.
(36) Le autorità irlandesi ritengono che, considerato da questo punto di vista, il pagamento di 1000000 di IEP non abbia protetto le condizioni degli scambi dall'impatto esercitato dall'evoluzione dei mercati. Qualsiasi nuovo soggetto sul mercato sarebbe stato costretto a praticare tariffe concorrenziali per la maggior parte dei carichi trasportati, senza la possibilità di tener conto dei costi di avviamento dell'attività. Prima dell'ingresso di Gaelic Ferries sul mercato, la Pandoro godeva di un monopolio stagionale per il trasporto "RoRo" di bestiame tra l'Irlanda e l'Europa continentale; la sua decisione di ritirarsi da tale mercato ha portato di fatto al blocco di tale attività commerciale. Per assicurarne la continuazione, conformemente alle organizzazioni comuni di mercato e agli obiettivi della politica agricola comune, il governo irlandese aveva il diritto di incoraggiare un'altra impresa ad accedere al mercato, anche se gran parte dell'attività di tale impresa sarebbe consistita nel trasporto di carichi secchi in concorrenza diretta con la Pandoro. Le forze di mercato hanno imposto al nuovo soggetto di praticare tariffe competitive per i carichi secchi. Il governo irlandese ha regolamentato i prezzi praticati per il trasporto di bestiame al fine di assicurare che il nuovo soggetto non abusasse del proprio monopolio di fatto.
(37) Per quanto riguarda l'applicabilità delle norme che disciplinano il concetto di servizio pubblico secondo gli orientamenti in materia di aiuti di Stato ai trasporti marittimi, secondo le autorità irlandesi la rotta in questione è da considerarsi poco servita ai sensi degli orientamenti, vista l'assenza di altri servizi per l'esportazione di animali vivi dall'Irlanda. Non ha qui rilevanza il fatto che il trasporto di carichi secchi non possa essere definito poco servito, poiché una rotta di trasporto di carichi secchi ben servita, ma che non dispone di capacità per il trasporto di bestiame, non serve a nulla in termini di libera circolazione degli animali.
(38) Secondo le autorità irlandesi, se è vero che a causa dell'urgenza del problema non è stata indetta una gara d'appalto completa, è stata comunque messa in atto una procedura di selezione esauriente e trasparente. Varie imprese hanno manifestato il proprio interesse. Il 17 settembre 1997 le autorità irlandesi avevano emesso inviti specifici agli interessati a presentare programmi d'attività dettagliati entro il 24 settembre 1997. Negli inviti è stato specificato il numero massimo di viaggi per settimana e in totale. I programmi erano necessari a dimostrare chiaramente la redditività dei servizi eventualmente proposti.
(39) Sono stati ricevuti cinque programmi d'attività che sono stati oggetto di valutazione indipendente da parte del Nautical Enterprise Centre, con sede presso il Cork Regional Technical College. Due di questi piani sono stati giudicati irrealistici e uno insufficiente sul piano delle informazioni dettagliate. Ai due candidati restanti sono stati posti vari quesiti supplementari proposti dal valutatore: fra questi, la struttura e il finanziamento dell'impresa, la strategia di marketing, il numero specifico di viaggi per settimana, le disponibilità di punti d'attracco e la presenza di infrastrutture idonee ad accogliere il bestiame. La nave proposta, in entrambi i casi, la MV Purbeck ha dovuto inoltre essere ispezionata per accertare il rispetto degli obblighi regolamentari e fissare una capacità massima per il bestiame.
(40) La decisione finale in materia di aggiudicazione è stata adottata soltanto una volta ricevuta una valutazione dettagliata delle informazioni supplementari.
(41) Nel quadro del processo sopra descritto sono stati chiaramente specificati tutti i requisiti in materia sia di livello e frequenza del servizio fornito, sia di capacità e norme da osservare. I livelli di pagamento non sarebbero stati determinati dalle autorità irlandesi, ma sarebbero stati tenuti sotto controllo in modo da confermare che fossero in linea con le tariffe normalmente d'applicazione per il trasporto di bestiame ed escludere pertanto la presenza di sussidi occulti ai produttori. In conclusione le tariffe praticate da Gaelic Ferries per le esportazioni di bestiame sono risultate esattamente in linea con le tariffe fino a quel momento praticate dalla Pandoro e da Irish Ferries. Non vi è stata pertanto alcuna compensazione eccessiva sulle esportazioni di bestiame, e va altresì escluso che vi fosse compensazione interna dei costi degli altri servizi, poiché le tariffe praticate non erano superiori a quelle degli altri operatori.
(42) Dal conto profitti e perdite provvisorio della Gaelic Ferries per il periodo da ottobre ad aprile risulta che le entrate provenienti dalle vendite sono state pari a 1,3 milioni di IEP, mentre la spesa totale, comprese le spese generali, ammonta a 2,3 milioni di IEP. Il disavanzo incorso nel prestare il servizio è stato più o meno equivalente all'aiuto fornito. Pertanto, a giudizio delle autorità irlandesi, l'aiuto sarebbe conforme alla condizione, stabilita negli orientamenti, secondo la quale l'aiuto deve essere limitato al rimborso dei costi aggiuntivi sostenuti dall'operatore per effetto della prestazione del servizio ed essere direttamente connesso alla perdita contabilizzata dall'operatore nella prestazione del servizio stesso.
(43) Per quanto riguarda gli altri candidati (ad eccezione dei due "finalisti"), in un caso la nave non si prestava immediatamente al trasporto, per ragioni connesse al benessere degli animali, perché mancava di stabilizzatori. La seconda candidatura presupponeva l'acquisto di una nave da parte del governo irlandese. La terza sollecitava un sussidio pari ad un multiplo della cifra contemplata dalle autorità irlandesi. In ogni caso, per le tre domande in cui i programmi di attività presentati sono stati considerati irrealistici/inadeguati dal valutatore indipendente, non è stato previsto di effettuare un'ispezione dettagliata dei traghetti proposti.
(44) In questo caso l'aiuto concesso era limitato ad appena sei mesi, periodo che rientrava cioè comodamente entro la normale durata di cinque anni concessa dagli orientamenti, e si strutturava come eccezionale, temporaneo e degressivo.
(45) Alternativamente, le autorità irlandesi sostengono che la misura soddisfa le condizioni per una deroga a norma dell'articolo 87, paragrafo 2 o 3, del trattato. Per quanto riguarda l'applicazione dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), l'Irlanda sostiene che sono ingiustificati i dubbi espressi dalla Commissione circa l'applicabilità della deroga. La misura deve essere considerata come intesa ad ovviare ai danni arrecati da un evento eccezionale. Non è ragionevole presupporre che si debba attendere il verificarsi del danno per avere diritto alla deroga prevista da tale disposizione; quest'ultima dovrebbe essere interpretata nel senso di includere anche le misure di carattere protettivo. In ogni caso i pagamenti sono stati effettuati dopo il verificarsi dell'evento eccezionale, rappresentato dall'impossibilità di esportare bestiame dall'Irlanda all'Europa continentale.
(46) Le autorità irlandesi osservano che la nozione di "circostanze eccezionali" di cui all'articolo 87, paragrafo 2, del trattato è stata citata nel parere espresso dall'avvocato generale Cosmas nella causa C-122/94, Commissione contro Consiglio. Tale nozione copre fatti o situazioni che possono riguardare un settore in particolare o anche l'economia più in generale, che però - visti alla luce della situazione specifica e secondo una valutazione - nell'ambito di un determinato Stato membro e di un determinato settore dell'agricoltura, dimostrano che si è verificato un cambiamento di tale entità, rispetto alla situazione che fino a quel momento si riteneva normale o, quantomeno, non eccezionale, che appaiono evidenti tanto il mutamento delle circostanze finora esistenti e l'insorgere di nuove circostanze, quanto anche la necessità di adottare misure correttive la cui adozione non è prevista dal sistema vigente che disciplina quel determinato settore. Per valutare se o no sussistano circostanze eccezionali come prescritto dall'articolo 87, paragrafo 2 è essenziale sapere se un settore della produzione in uno Stato membro versi in uno stato di crisi che non può essere affrontato con i dispositivi esistenti nella normativa che disciplina tale settore.
(47) Le autorità irlandesi sembrano accettare l'osservazione fatta dalla Commissione, secondo la quale si deve prestare attenzione a non far rientrare i normali rischi imprenditoriali nell'ambito d'applicazione dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), del trattato, ma insistono con la massima energia sul fatto che le circostanze del mercato irlandese delle carni bovine nell'autunno 1997, risultato del rifiuto della Pandoro a trasportare il bestiame, trascendevano di gran lunga il normale rischio imprenditoriale ed equivalevano a circostanze eccezionali. Inoltre il ritiro della Pandoro non può essere considerato come un normale evento di carattere economico, bensì come una reazione alle proteste attuate da associazioni animaliste nel Regno Unito. Nelle osservazioni presentate dalle autorità irlandesi, a convalidare l'eccezionalità della situazione è il fatto che la Pandoro aveva ritirato il servizio in forma selettiva; essa aveva così reso economicamente impossibile ad un nuovo soggetto sul mercato aumentare le proprie tariffe nel settore dei carichi secchi, a meno di correre il rischio di lavorare al 20 % appena della propria capacità, il che sarebbe stato del tutto antieconomico. Un nuovo operatore sul mercato deve competere sulla rotta marittima con il prestatore esistente di un servizio disponibile tutto l'anno e con un secondo prestatore di un servizio stagionale per il trasporto di carichi secchi. Non ha pertanto rilevanza il riferimento alle "tariffe storiche" contenuto nella comunicazione di avvio della procedura da parte della Commissione.
(48) Le autorità irlandesi sostengono inoltre che il ritiro della Pandoro dal trasporto di animali ha costituito un abuso di posizione dominante ai sensi dell'articolo 82 del trattato. Conformemente alla sentenza della Corte di giustizia nella causa C-265/95, Commissione contro Francia(5), le autorità irlandesi affermano che uno Stato membro ha l'obbligo di impedire violazioni del diritto comunitario da parte dei singoli. Il governo irlandese è stato pertanto obbligato ad intervenire per fare in modo che l'azione della Pandoro non mettesse a repentaglio la libera circolazione dei prodotti agricoli, compromettendo così gli obiettivi della politica agricola comune.
(49) L'Irlanda aggiunge che la decisione 96/239/CE della Commissione, del 27 marzo 1996, relativa a misure di emergenza in materia di protezione contro l'encefalopatia spongiforme bovina(6), vietava la spedizione di bovini vivi dal Regno Unito, chiudendo così al bestiame irlandese la rotta che collegava l'Irlanda al continente attraverso il Regno Unito. La chiusura di questa rotta ha impedito di reperire mezzi alternativi di trasporto del bestiame verso il continente.
(50) In risposta alle osservazioni di CIWF, nella loro lettera del 27 luglio 1998 le autorità irlandesi confermano quanto già dichiarato nei precedenti commenti e sottolineano che, pur costituendo una percentuale limitata degli smaltimenti di bestiame, le esportazioni di animali vivi rivestono un'importanza cruciale per il settore delle carni bovine, insistendo poi sul fatto che l'Irlanda soddisfa tutti i requisiti fissati dalla normativa comunitaria in materia di benessere degli animali. Aggiungono infine che il fatto che la Pandoro abbia ripreso il servizio nel gennaio 1998, successivamente al provvedimento d'urgenza emanato dalla Supreme Court irlandese, non deve essere preso in considerazione nel valutare decisioni adottate sulla base della situazione esistente nell'autunno del 1997.
(51) In risposta a richieste inviate dalla Commissione in data 5 marzo 1999 e 15 giugno 1999, le autorità irlandesi hanno trasmesso, con lettera del 2 luglio 1999 (una versione riveduta e corretta della quale è stata inviata il 14 luglio 1999), un rapporto sugli sviluppi intervenuti nel trasporto di bestiame dall'Irlanda all'Europa continentale successivamente al gennaio 1998. Una volta terminato, nel marzo 1998, il sostegno fornito alla Gaelic Ferries, il servizio ha incontrato difficoltà di ordine finanziario. Un tentativo di ristrutturazione senza ulteriori aiuti di Stato non ha avuto successo ed esso ha avuto termine nel maggio 1998. A seguito di un provvedimento d'urgenza emesso da un tribunale la Pandoro ha continuato a trasportare bovini vivi, ad eccezione dei vitelli; inoltre i traghetti irlandesi hanno ricevuto l'autorizzazione a trasportare bestiame sulla nuova nave, MV Normandy, nel maggio 1998 e hanno effettuato questi trasporti per tutta la stagione di punta 1998/1999. Sono state inoltre autorizzate a trasportare bestiame destinato all'esportazione varie navi appositamente progettate per il trasporto di animali. Le esportazioni di animali vivi dall'Irlanda all'Europa continentale su trasporti "RoRo" e navi appositamente designate hanno raggiunto livelli record nel 1998 (136000 capi). Inoltre le informazioni trasmesse dalle autorità irlandesi confermano che le tariffe praticate dalla Gaelic Ferries erano in linea di massima analoghe a quelle praticate dalla Pandoro.
V
VALUTAZIONE
(52) Perché un provvedimento nazionale rientri nell'ambito d'applicazione del divieto di aiuti di Stato di cui all'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, devono sussistere quattro condizioni: il provvedimento deve riguardare aiuti concessi attingendo a risorse pubbliche; l'aiuto deve favorire certe imprese o la produzione di certi beni; esso deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza e deve incidere sugli scambi fra Stati membri. La Commissione ritiene che tutte e quattro le condizioni sussistono, indipendentemente dal fatto che la misura in questione sia considerata in relazione ai suoi effetti sul settore agricolo o sul settore dei trasporti marittimi.
La presenza di aiuti di Stato ai sensi del trattato
(53) Dalle dichiarazioni rilasciate dalle autorità irlandesi, secondo le quali la misura si prefiggeva di offrire un mezzo alternativo di trasporto per le esportazioni di bestiame irlandese direttamente verso l'Europa continentale a seguito della decisione di cessare il trasporto di bestiame sui propri servizi presa unilateralmente dalla Pandoro. La Commissione ritiene pertanto che la misura fosse destinata a giovare in primo luogo agli esportatori irlandesi di bestiame.
(54) Al tempo in cui si sono svolti i fatti la produzione e lo scambio di carni bovine erano disciplinati dal regolamento (CEE) n. 805/68 del Consiglio, del 27 giugno 1968, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine(7). L'articolo 24 di tale regolamento prescrive che, fatte salve le disposizioni contrarie dello stesso regolamento, gli articoli 87, 88 e 89 del trattato sono applicabili alla produzione e al commercio dei prodotti cui si riferisce il regolamento. Disposizioni analoghe sono previste dall'articolo 21 del regolamento (CEE) n. 2759/75 del Consiglio, del 29 ottobre 1995, relativo all'organizzazione comune dei mercati nei settori delle carni suine(8), modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 3290/94(9) e dall'articolo 22 del regolamento (CE) n. 2467/98 del Consiglio, del 3 novembre 1998, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni ovine e caprine(10). La misura è pertanto coperta dalle norme fissate dagli articoli 87, 88 e 89 del trattato, fatte salve eventuali disposizioni contrarie nei regolamenti che disciplinano l'organizzazione comune dei mercati.
(55) Non si contesta il fatto che il governo irlandese abbia messo un milione di sterline a disposizione per sovvenzionare il funzionamento del servizio Gaelic Ferries. Questa somma chiaramente costituisce una risorsa statale.
(56) L'aiuto è stato concesso ad un'unica impresa, Gaelic Ferries e potrebbe essere considerato come un aiuto atto a favorire tale impresa. Tuttavia, dai commenti presentati dalle autorità irlandesi emerge chiaramente che l'obiettivo dell'aiuto era di avvantaggiare il settore zootecnico fornendo un mezzo di trasporto del bestiame dall'Irlanda all'Europa continentale. Le autorità irlandesi hanno spiegato che l'importo dell'aiuto è stato calcolato con riferimento alla differenza tra il costo stimato del servizio fornito e il reddito stimato, e ciò è confermato dalle loro osservazioni scritte inviate successivamente all'avvio della procedura. Per quanto riguarda Gaelic Ferries, la posizione dell'impresa risulta pertanto essere quella di un prestatore di servizi anziché quella di beneficiario dell'aiuto. I beneficiari primari dell'aiuto sono quelle imprese che svolgono la loro attività nel settore zootecnico irlandese: produttori, trasportatori e commercianti. In ogni caso, tuttavia, viste le osservazioni presentate dalle autorità irlandesi, è chiaro che la misura ha favorito ed era intesa a favorire la produzione di bestiame in Irlanda.
(57) Le autorità irlandesi sostengono che i produttori non hanno tratto alcun beneficio dalla misura in quanto hanno continuato a pagare tariffe di trasporto simili, se non identiche, a quelle praticate in precedenza. Il governo irlandese è intervenuto per regolamentare queste tariffe in modo che, da una parte, Gaelic Ferries non ottenesse vantaggi indebiti dalla sua posizione monopolistica di fatto, e dall'altra parte, per evitare vantaggi indebiti per i produttori. La Commissione non può accettare questa argomentazione. È chiaro che, per via di un cambiamento di situazione, il costo di trasporto del bestiame dall'Irlanda all'Europa continentale ha subito un aumento. Senza l'intervento finanziario del governo irlandese tale aumento di costi sarebbe ammontato ad un milione di sterline per il settore per la stagione invernale 1997/1998. Il settore interessato si sarebbe pertanto visto costretto a sostenere questi costi o riducendo la propria redditività o imputando l'aumento di prezzo ai propri clienti.
(58) La Commissione conclude pertanto che la misura ha effettivamente favorito certe imprese o la produzione di certi beni ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1.
(59) Nella sentenza del 17 settembre 1980 nella causa C-730/79 Philip Morris contro Commissione(11), la Corte di giustizia ha statuito che allorché un aiuto finanziario concesso dallo stato rafforza la posizione di un'impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari, questi sono da considerarsi influenzati dall'aiuto.
(60) Nel caso in oggetto l'intervento dello stato ha messo la posizione economica degli esportatori irlandesi di bestiame al riparo dalle conseguenze negative che si sarebbero altrimenti verificate. I produttori irlandesi di bestiame sono in concorrenza con i produttori di bestiame nel resto della Comunità. I mercati del bestiame, che già si trovavano alle prese con problemi di eccedenza, sono stati ulteriormente danneggiati, nel caso dei bovini, dalla crisi dell'encefalopatia spongiforme bovina che, a sua volta, ha reso ancor più difficili e delicate le condizioni di concorrenza. È pertanto indubbio che l'intervento dello stato abbia isolato le condizioni di trasporto per gli esportatori irlandesi di bestiame dagli effetti della decisione di Pandoro, impedendo così artificialmente i vantaggi che i produttori di altri paesi avrebbero potuto eventualmente trarre da tale situazione.
(61) Una misura incide sugli scambi tra Stati membri se rende più difficili le importazioni da certi stati o se rende più facili le esportazioni da uno Stato membro verso altri Stati membri. Il fattore cruciale è che, in conseguenza della misura, gli scambi commerciali all'interno della Comunità subiscono o possono subire un'evoluzione diversa. La nozione di "ripercussioni sugli scambi" abbraccia pertanto anche misure che proteggono le condizioni degli scambi dall'impatto di cambiamenti sul mercato e conservano in tal modo artificialmente lo status quo.
(62) L'Irlanda produce annualmente un totale di 569000 tonnellate di carni bovine. La produzione comunitaria complessiva è pari a 7,89 milioni di tonnellate. Il commercio intracomunitario nel settore delle carni bovine registra 2,17 milioni di tonnellate(12). In tale contesto va osservato che l'obiettivo dichiarato delle autorità irlandesi nell'introdurre la misura era di permettere il proseguimento delle esportazioni irlandesi di bestiame verso l'Europa continentale. Nelle loro osservazioni scritte, le autorità irlandesi sottolineano l'importanza di questi scambi per il settore zootecnico e dichiarano inoltre che le esportazioni di bovini vivi nell'Europa continentale mediante trasporti "RoRo" hanno raggiunto livelli di primato nel 1998, con 136000 capi. La Commissione conclude pertanto che la misura incide effettivamente sugli scambi tra Stati membri.
Considerazione degli effetti della misura sul settore dei trasporti marittimi
(63) Nella sua decisione di avviare la procedura, la Commissione ha ritenuto necessario esaminare se la medesima potesse rientrare nell'ambito dell'applicazione degli orientamenti comunitari in materia di aiuti di Stato ai trasporti marittimi(13). Nelle osservazioni di cui sopra, considerando 37 - 44, l'Irlanda dichiara di ritenere che la misura possa essere accettata in quanto sovvenzione per un obbligo di servizio pubblico.
(64) Nei considerando precedenti la Commissione ha ritenuto che la misura costituisse un provvedimento a favore del settore zootecnico irlandese e che Gaelic Ferries fosse prestatore di servizi piuttosto che beneficiario di un aiuto. Si potrebbe però anche ritenere che si tratti di una misura a sostegno dei trasporti marittimi di cui Gaelic Ferries potrebbe essere considerata beneficiaria. Tuttavia, la Commissione ritiene che la misura non possa essere autorizzata ai sensi degli orientamenti in materia di aiuti di Stato ai trasporti marittimi.
(65) Conformemente alle disposizioni in materia contenute negli orientamenti comunitari, un obbligo di servizio pubblico (OSP) è "un obbligo imposto ad un vettore di garantire un servizio di trasporto conforme a determinate norme di continuità, di regolarità e di capacità e tariffe che il vettore non assumerebbe ove considerasse esclusivamente il proprio interesse economico". Un OSP può essere imposto per garantire servizi regolari verso porti che collegano regioni periferiche della Comunità o rotte poco servite e considerate vitali per lo sviluppo economico di tali regioni, nei casi in cui il libero gioco delle forze di mercato non garantirebbe un sufficiente livello di servizio.
(66) Secondo la prassi comunemente seguita dalla Commissione e la giurisprudenza della Corte(14), in sede di valutazione di contratti relativi a OSP, il rimborso delle perdite d'esercizio sostenute a seguito dell'adempimento di alcuni obblighi di servizio pubblico costituisce aiuto di Stato compatibile a condizione che:
- i regimi siano trasparenti e consentano lo sviluppo della concorrenza, in particolare mediante ricorso a procedure di gara,
- sia data adeguata pubblicità al bando di gara e tutti i requisiti pertinenti relativi all'OSP siano specificati in maniera chiara e trasparente, offrendo così l'opportunità di presentare un'offerta a tutti i vettori con diritto di accesso alla rotta,
- tranne casi eccezionali e debitamente giustificati, il contratto è aggiudicato all'offerente che richiede il sussidio più basso per operare sulla rotta.
(67) La Commissione ritiene che la misura irlandese non soddisfi le condizioni necessarie per essere considerata un OSP.
(68) Innanzitutto, il concetto di OSP è limitato ai porti che servono regioni periferiche o rotte poco servite considerate vitali per lo sviluppo economico di una regione. Nessuna di queste condizioni sussiste nel caso in oggetto. Non si può ritenere che il porto di Cork serva una regione periferica, né che le rotte marittime tra Irlanda ed Europa continentale siano poco servite. Le autorità irlandesi ammettono questo fatto quando si tratta di carichi normali, ma ritengono che la rotta fosse poco servita per quanto riguarda il trasporto di bestiame, poiché non esistevano altri vettori per questo tipo di cargo. Tuttavia la Commissione non ritiene accettabile valutare se una rotta sia o non sia poco servita facendo riferimento ad una singola categoria di cargo; vanno infatti presi in considerazione tutti i tipi di cargo e di passeggeri. Inoltre, anche se effettivamente la rotta fosse poco servita, sarebbe ancora necessario dimostrarne l'importanza vitale per lo sviluppo economico della regione interessata. Nonostante le argomentazioni avanzate dalle autorità irlandesi sull'importanza delle esportazioni di bestiame, la Commissione non ammette che l'esportazione di 30 camion carichi di bestiame per settimana (partendo dal presupposto di 3 viaggi settimanali) possa essere considerata vitale per lo sviluppo economico delle regioni servite dal porto di Cork.
Inoltre, la Commissione non ammette che il finanziamento di un sistema atto a consentire agli esportatori irlandesi di bestiame di salvaguardare gli attuali livelli di esportazione verso il continente costituisca un servizio di interesse generale ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato a norma della comunicazione della Commissione in materia(15). Oltre al fatto che la misura non avvantaggia né tutte le attività economiche della regione né il pubblico, la Commissione ritiene che le imprese che producono e commercializzano i prodotti di cui all'allegato I del trattato coperti da un'organizzazione comune di mercato non possano essere considerate imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato. Il funzionamento del mercato comune delle carni bovine (come di altri prodotti soggetti ad organizzazioni comuni di mercato) è incompatibile con l'intervento dello Stato nel mercato tramite imprese che non agiscono secondo il principio dell'investitore privato in economica di mercato [cfr. ad esempio C 51/98 (EPAC & Silopor)(16) e C 28/98 (Centrale del Latte di Roma(17)].
(69) Anche partendo dal presupposto che la salvaguardia di un servizio regolare per le esportazioni di bestiame costituisce un OSP è chiaro che le autorità irlandesi non hanno rispettato i requisiti fissati negli orientamenti, la cui osservanza rende la misura d'aiuto compatibile con il mercato comune. In particolare, non è stata seguita alcuna procedura d'appalto pubblico e i requisiti in materia di OSP non sono stati definiti in modo trasparente. La partecipazione alla procedura d'appalto era anzi unicamente su invito, e gli obblighi di servizio, anziché essere definiti in anticipo, sono stati materia di negoziato tra le autorità irlandesi e i potenziali vettori.
(70) Alla luce delle considerazioni di cui sopra, la Commissione conclude che non sussistono i requisiti che le consentono di ritenere compatibile un sussidio operativo per un OSP. Pertanto, gli orientamenti impongono che gli eventuali aiuti siano valutati conformemente alle norme generali in materia di aiuti di Stato.
Beneficiario o beneficiari dell'aiuto
(71) In linea generale la Commissione ritiene che i beneficiari di un aiuto di Stato siano l'impresa o le imprese cui vengono direttamente versate le risorse pubbliche. Nel caso in oggetto tale impresa è la Gaelic Ferries. Tuttavia in certi casi, particolarmente quelli in cui il beneficiario diretto riceve l'aiuto a condizione di fornire un vantaggio (sotto forma di finanziamenti, servizi, locali, ecc.) ad un altro gruppo chiaramente definito di imprese, la Commissione può ritenere che il beneficiario o beneficiari siano rappresentati dalle imprese di tale gruppo.
(72) Nel caso attualmente in discussione, anche se le intenzioni di uno Stato membro nel formulare una misura d'aiuto rivestono generalmente minore importanza in sede di valutazione che di effetti, si può osservare che l'obiettivo esplicito dell'aiuto consisteva nel favorire il settore zootecnico, che in assenza di servizi di trasporto avrebbe dovuto sobbarcarsi i costi supplementari insiti nell'ingrasso supplementare, nella macellazione e nella lavorazione della carne all'interno dell'Irlanda. Questa misura ha pertanto posto la posizione economica del settore zootecnico irlandese al riparo dalle conseguenze negative che si sarebbero altrimenti verificate.
Sebbene anche altre imprese abbiano potuto avvalersi dei servizi della Gaelic Ferries, la Commissione ritiene che si sia trattato di una conseguenza puramente incidentale della scelta di nave utilizzata per la prestazione del servizio. Successivamente al ritiro della Pandoro dal mercato del trasporto di bestiame non vi era alcun modo praticabile di trasportare bestiame irlandese verso il continente. La Gaelic Ferries è stata creata per fornire un servizio, prestato durante il periodo in questione a condizioni non economiche, ha posto termine a tali servizi nell'aprile 1998 ed è stata successivamente oggetto di procedura di liquidazione. Va altresì notato che, all'interno della procedura di aggiudicazione, i candidati dovevano presentare piani d'attività dettagliati in cui specificare il livello e la frequenza del servizio, la capacità e le specifiche da soddisfare. Nel quadro di tale piano d'attività gli operatori avrebbero dovuto praticare normali tariffe di mercato per il bestiame e altro carico. Il sussidio di 1 milione di sterline era dunque destinato unicamente a coprire i costi operativi del servizio tra l'ottobre 1997 e l'aprile 1998.
(73) Nelle osservazioni riferite al paragrafo 41, le autorità irlandesi sostengono che la possibilità di una compensazione interna dei costi possono essere escluse perché le tariffe praticate dalla Gaelic Ferries per il bestiame corrispondevano alle tariffe storiche praticate dalla Pandoro. Va osservato che, a motivo delle specifiche tecniche della nave e delle norme in materia di benessere degli animali, il 20 % appena del cargo può essere costituito da animali vivi; il restante 80 % deve riguardare altre merci. Tuttavia, la Commissione ha tenuto conto del fatto che l'aiuto è stato calcolato con riferimento alla differenza tra i costi d'esercizio (compresi i costi d'avvio) e le entrate, presupponendo che la Gaelic Ferries trasportasse altre merci a normali tariffe di mercato. Inoltre, le autorità irlandesi hanno tenuto sotto osservazione le tariffe praticate per il bestiame e per altre merci durante e dopo il funzionamento del servizio, ossia durante la procedura di liquidazione di Gaelic Ferries. Di conseguenza, la Commissione ha ritenuto che il sussidio di 1 milione di IEP sia stato trasferito in gran parte al settore zootecnico irlandese.
Date le circostanze molto specifiche di questo caso, pertanto, la Commissione ha ritenuto che gli operatori del settore zootecnico irlandese vanno considerati come i beneficiari della misura.
Compatibilità dell'aiuto a favore del settore zootecnico irlandese con il trattato
(74) Il divieto di aiuti di Stato stabilito dall'articolo 87, paragrafo 1, del trattato non è incondizionato ma prevede deroghe ai paragrafi 2 e 3 dello stesso articolo. Nell'interesse del funzionamento del mercato comune, e in considerazione dell'articolo 3, lettera g), del trattato, tali deroghe devono essere interpretate secondo criteri restrittivi.
(75) L'Irlanda sostiene che l'applicazione degli articoli 87, 88 e 89 del trattato è soggetta agli obiettivi della politica agricola comune. Dal momento che nelle intenzioni delle autorità irlandesi è stata destinata a promuovere gli obiettivi della politica agricola comune, tale misura sarebbe compatibile con il mercato comune.
(76) La Commissione non può accettare questa argomentazione. Secondo l'articolo 36 del trattato, le disposizioni relative alle regole di concorrenza sono applicabili alla produzione e agli scambi dei prodotti agricoli soltanto nella misura determinata dal Consiglio nel quadro delle disposizioni e conformemente alla procedura di cui all'articolo 37, paragrafi 2 e 3, tenuto conto degli obiettivi enunciati nell'articolo 33.
(77) All'articolo 24 del regolamento (CEE) n. 805/68 il Consiglio, considerati gli obiettivi della politica agricola comune, ha statuito, fatte salve disposizioni contrarie contenute nello stesso regolamento, che gli articoli 87, 88 e 89 del trattato sono applicabili alla produzione e al commercio delle carni bovine. Altrettanto dicasi per le carni ovine e suine(18). In assenza di disposizioni contrarie contenute nei regolamenti in materia, in virtù dell'articolo 88 del trattato la Commissione ha pertanto esclusiva competenza, fatto salvo un riesame da parte della Corte di giustizia, a decidere se una misura d'aiuto sia compatibile con il trattato, viste le disposizioni dell'articolo 87, paragrafo 2 e 3. Consentire ad uno Stato membro di stabilire unilateralmente quali misure d'aiuto nazionali possano essere considerate necessarie a conseguire gli obiettivi della politica agricola comune indebolirebbe fatalmente sia l'applicazione della politica agricola comune, sia il controllo degli aiuti di Stato all'interno della Comunità.
(78) La Commissione non ritiene che la sentenza della Corte nella causa C-122/94 Commissione contro Consiglio(19) deponga a favore delle argomentazioni addotte dalle autorità irlandesi. La causa in questione è nata da una disputa tra la Commissione e il Consiglio in materia di applicazione del terzo comma dell'articolo 88, paragrafo 2, del trattato. In deroga al principio della competenza esclusiva statuito nel precedente paragrafo, questa disposizione permette al Consiglio deliberando all'unanimità di decidere che un aiuto, istituito o da istituirsi da parte di uno Stato membro, deve considerarsi compatibile con il mercato comune in deroga alle disposizioni dell'articolo 87, quando circostanze eccezionali giustifichino tale decisione. Il fatto che il Consiglio, nel decidere se o no una decisione possa essere giustificata da circostanze eccezionali, abbia il diritto di tener conto degli obiettivi della politica agricola comune non può essere in alcun modo utilizzato per sostenere una tesi secondo la quale lo Stato membro avrebbe diritto ad intervenire unilateralmente in violazione delle norme del trattato.
(79) Se l'Irlanda avesse ritenuto giustificata da circostanze eccezionali una deroga alle disposizioni dell'articolo 87, avrebbe dovuto presentare una domanda in tal senso al Consiglio.
(80) Inoltre, l'Irlanda non ha insinuato che nei regolamenti che disciplinano l'organizzazione comune del mercato interessato vi siano disposizioni contrarie che potrebbero essere citate come base giuridica per la misura, né la Commissione è riuscita a trovare disposizioni di tal sorta di propria iniziativa.
(81) Ne consegue che la compatibilità dell'aiuto con il mercato comune deve essere valutata esclusivamente con riferimento alle disposizioni dell'articolo 87 del trattato e di eventuali disposizioni pertinenti dei regolamenti che disciplinano l'organizzazione comune del mercato di cui trattasi.
(82) L'Irlanda non si è basata sulle deroghe dell'articolo 87, paragrafo 2, lettere a) e c), del trattato e non vi è motivo di ritenere che la misura in oggetto abbia diritto ad una di queste deroghe (aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori o aiuti destinati a compensare gli effetti della divisione della Germania). Lo stesso vale per gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali. Tuttavia, nelle sue osservazioni, l'Irlanda ha proposto che la misura sia considerata come aiuto destinato a ovviare ai danni arrecati da eventi eccezionali, rientrando così nell'ambito d'applicazione della deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), del trattato.
(83) Il trattato non definisce che cosa costituisca un evento eccezionale ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), né è possibile reperire alcuna definizione nel diritto derivato comunitario o nelle sentenze della Corte di giustizia. Inoltre, la Commissione non ritiene che i commenti dell'avvocato generale Cosmas cui si riferiscono le autorità irlandesi al considerando 46 abbiano rilevanza nel caso in oggetto. Queste osservazioni riguardavano l'interpretazione del terzo comma dell'articolo 88, paragrafo 2, del trattato, a norma del quale il Consiglio, deliberano all'unanimità, può decidere che un aiuto, istituito o da istituirsi da parte di uno Stato membro, deve considerarsi compatibile con il mercato comune, in deroga alle disposizioni dell'articolo 87, quando circostanze eccezionali giustifichino tale decisione. Dal momento che l'articolo 88, paragrafo 2 permette al Consiglio di agire in deroga all'intero disposto dell'articolo 87, il significato dell'espressione "circostanze eccezionali" contenuta all'articolo 88, paragrafo 2 deve essere di accezione inevitabilmente più vasta degli "eventi eccezionali" di cui all'articolo 87, paragrafo 2, lettera b).
Secondo il punto 11.2 degli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo(20), la prassi costante della Commissione è quella di dare un'interpretazione restrittiva delle nozioni di "calamità naturale" e di "evento eccezionale" di cui all'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), del trattato, in quanto esse costituiscono eccezione al principio generale dell'incompatibilità degli aiuti di Stato con il mercato comune, sancito dall'articolo 87, paragrafo 1.
(84) Nella sua decisione di avviare la procedura, la Commissione dubitava se la decisione di un operatore economico di interrompere la prestazione di un servizio poteva rientrare nell'ambito di applicazione dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera b). Secondo l'Irlanda, tuttavia, la decisione della Pandoro era eccezionale in quanto non basata su normali considerazioni di carattere commerciale, ma era dovuta alla pressione esercitata dagli animalisti. La Commissione non accetta questa argomentazione. La distinzione fatta dall'Irlanda tra le cosiddette normali considerazioni di carattere commerciale e gli asseriti motivi non commerciali alla base della decisione della Pandoro risulta artificiale. Dai documenti giustificativi risulta chiaramente che il trasporto di bestiame rappresentava solo una parte limitata dell'attività della Pandoro. Tale attività era vista molto sfavorevolmente da un certo settore del pubblico, in particolare dalle persone cui stava a cuore il benessere degli animali. Per la P & O, società madre di Pandoro, confrontata alla decisione se continuare o no il servizio, i possibili effetti negativi di una perdita di popolarità dovuta al proseguimento del trasporto di bestiame sembrano aver costituito un fattore tangibile dell'analisi costi-benefici. La P & O sembra aver ritenuto che tali effetti avessero maggiore importanza dei benefici economici insiti nella continuazione del servizio di trasporto bestiame.
(85) Non risulta inoltre che la decisione della Pandoro sia stata presa rapidamente o senza preventiva consultazione degli interessati. Già nell'agosto 1994, il gruppo P & O aveva annunciato che, per motivi inerenti al benessere degli animali, avrebbe smesso di trasportare sulle sue navi bestiame non destinato alla riproduzione. Questa decisione è stata attuata dal gruppo P & O nel suo insieme. Dopo che Pandoro aveva ripreso i trasporti di bestiame da ingrasso e da riproduzione a decorrere dal 30 luglio 1996, aveva deciso di cessare il servizio di esportazione di bestiame destinato all'ingrasso dal 1o dicembre 1996 a motivo di problemi connessi al benessere degli animali sul continente, ma aveva accettato, nel marzo 1997, di ricominciare il trasporto di bestiame destinato all'ingrasso a seguito di proteste delle associazioni di agricoltori. A loro volta, le proteste degli animalisti e i tentativi di bloccare le navi della Pandoro hanno generato una pubblicità negativa. Ulteriore evidenza di questa situazione è data dalle dimostrazioni e dagli interrogativi presentati alla riunione annuale della P & O a Londra nel maggio 1997, fatti che a loro volta hanno portato alla decisione della Pandoro nel giugno 1997. Successivamente, con lettera del 24 giugno 1997, la Pandoro aveva comunicato al ministro dell'Agricoltura irlandese di avere deciso che tutti i trasporti di bestiame destinato all'ingrasso e alla macellazione sarebbero cessati il 31 luglio 1997. Dato che Irish Ferries interrompe regolarmente il proprio servizio stagionale alla fine di settembre, questa decisione ha avuto l'effetto di ritardare per tre mesi, fino all'ottobre 1997, il pieno impatto della decisione della Pandoro. I tempi in questione erano più che sufficienti per consentire di trovare soluzioni alternative tramite la creazione di Gaelic Ferries.
(86) Sulla base delle informazioni disponibili alla Commissione risulta pertanto che la decisione della Pandoro di cessare il trasporto di bestiame destinato all'ingrasso deve essere considerata una normale decisione di carattere commerciale adottata da un operatore economico. Inoltre, dai documenti messi a disposizione della Commissione in relazione al caso in oggetto, e in particolare dalle dichiarazioni giurate relative a procedimenti giudiziari nazionali, risulta che decisioni simili di cessazione del trasporto di bestiame sono state adottate da altri operatori economici che offrono servizi di trasporto merci "RoRo" tra le isole britanniche e tra queste ultime e l'Europa continentale.
(87) La Commissione non può neppure accettare l'argomentazione avanzata dalle autorità irlandesi secondo la quale la natura selettiva del ritiro della Pandoro dal mercato (unicamente cioè dal trasporto di bestiame) avrebbe contribuito al verificarsi di un evento eccezionale. Tale evento è semplicemente la conseguenza logica della decisione commerciale presa dalla Pandoro.
(88) Le autorità nazionali citano inoltre gli effetti della decisione 96/239/CE, adottata in conseguenza della crisi ESB, che vieta l'invio dal Regno Unito di bovini vivi, chiudendo così al bestiame irlandese la rotta cosiddetta "terrestre" dall'Irlanda al continente europeo attraverso il Regno Unito.
(89) Se è vero che la Commissione ha in precedenza ammesso che l'incidenza dell'ESB nel Regno Unito costituisce un evento eccezionale ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), che ha giustificato il pagamento di aiuti agli agricoltori in tale paese, non ritiene che questo fatto abbia rilevanza per il caso in oggetto. Anzi, come le stesse autorità irlandesi osservano nella loro lettera del 1o ottobre 1997, la rotta più comune per le esportazioni irlandesi di bestiame verso il continente era rappresentata dai servizi di traghetto diretti dall'Irlanda alla Francia. Risulta pertanto che l'evento causale dal quale è derivato il danno economico che le autorità irlandesi hanno cercato di impedire è rappresentato in linea di massima dalla decisione della Pandoro. La Commissione pertanto è del parere che sia insufficiente la linea di causalità istituita tra l'evento e il danno effettivo.
(90) Inoltre, sebbene legalmente la rotta "terrestre" del Regno Unito resti aperta per il bestiame diverso dai bovini, in pratica questa rotta non sembra più rappresentare un'alternativa a causa del rifiuto delle compagnie di traghetti che prestano servizio di roll-on roll-off sulla Manica di trasportare bestiame. Data l'assenza di una rotta diretta per il trasporto di bestiame tra l'Irlanda e l'Europa continentale, le esportazioni di bestiame sarebbero in ogni caso cessate.
(91) Ciò premesso, la Commissione ritiene probabile che le autorità irlandesi avrebbero auspicato mantenere in vigore un servizio di traghetto diretto per il bestiame dall'Irlanda al continente europeo, anche se la decisione 96/239/CE aveva chiuso ai bovini la rotta "terrestre" rappresentata dal Regno Unito.
(92) Nella sua decisione di avviare la procedura, la Commissione aveva dichiarato che l'aiuto in questione era di carattere preventivo e che pertanto non si poteva ritenere che esso ovviasse al danno causato da eventi eccezionali. In risposta le autorità irlandesi hanno sostenuto che tale interpretazione è indebitamente restrittiva. Su tale base, gli aiuti per l'acquisto di sacchi di sabbia per costituire una barriera contro una prevista inondazione non rientrerebbe nell'ambito di applicazione dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), ma sarebbe invece coperto l'aiuto destinato a rimborsare le operazioni di ripulitura successive. La formulazione utilizzata nel trattato è comunque scevra di ambiguità e sembra derivare dall'implicito presupposto che un evento eccezionale è, per sua stessa natura, imprevedibile. Gli aiuti pagati in anticipo per impedire perdite causate da un'avversità possono essere oggetto di deroga al divieto di aiuto di stato a norma di altre disposizioni dell'articolo 87, ma non della deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 2, lettera b). In ogni caso, vista la conclusione secondo la quale il ritiro della Pandoro dal trasporto di bestiame non ha costituito un evento eccezionale, non è necessario soffermarsi ulteriormente su questo aspetto.
(93) Le autorità irlandesi sostengono che il rifiuto della Pandoro di trasportare bestiame equivale ad un abuso di posizione dominante ai sensi dell'articolo 82 del trattato. Questo fattore viene citato per corroborare la natura eccezionale dell'evento e dimostrare che la presente misura è giustificata, magari addirittura necessaria, conformemente alla sentenza della Corte di giustizia nella causa C-265/95 Commissione contro Francia. La Commissione non accetta queste argomentazioni.
(94) Nella presente decisione, la Commissione si riserva di esprimere una posizione sul fatto che il comportamento della Pandoro si configuri o no come un'infrazione dell'articolo 82 del trattato. Tuttavia, anche se venisse dimostrato che il rifiuto della Pandoro di trasportare bestiame abbia costituito effettivamente un'infrazione dell'articolo 82, questo fatto di per sé non avrebbe rilevanza ai fini di determinare se tale comportamento costituisca un evento eccezionale ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera b).
(95) Inoltre, l'eventuale abuso di posizione dominante da parte della Pandoro non può essere citato a sostegno di un'azione da parte di uno Stato membro che di per sé è contraria al trattato. La sentenza della Corte cui fanno riferimento le autorità irlandesi sottolinea il dovere degli Stati membri di intervenire per porre fine a un comportamento, da parte di persone fisiche o giuridiche, che dà luogo ad un'infrazione del diritto comunitario. Tuttavia ciò non implica in alcun modo l'accettazione di un comportamento illecito da parte degli Stati membri stessi.
(96) La Commissione dubita comunque che le considerazioni relative all'articolo 82 abbiano rappresentato un fattore alla base della decisione di concedere l'aiuto da parte delle autorità irlandesi. Non vi è alcuna informazione in questo fascicolo dalla quale si possa desumere che le autorità irlandesi abbiano preso in considerazione un ricorso al giudice nazionale per porre fine all'asserito abuso di posizione dominante da parte della Pandoro, né alla Commissione consta che vi sia stato un tale ricorso da parte delle stesse autorità. Anzi, la possibilità di un abuso di posizione dominante da parte della Pandoro è stata menzionata per la prima volta dalle autorità irlandesi solo dopo la sentenza della "Supreme Court" irlandese del 18 dicembre 1997, in una causa avviata su iniziativa di privati, che ha concesso un provvedimento d'urgenza in cui si faceva obbligo alla Pandoro di ricominciare ad esportare animali vivi, diversi mesi dopo la decisione di concessione dell'aiuto.
(97) Per tutti i motivi enunciati in precedenza, la Commissione ritiene che la misura non rientri nel campo d'applicazione della deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), del trattato.
(98) Quanto all'applicabilità delle deroghe di cui all'articolo 87, paragrafo 3, del trattato, va osservato che l'aiuto non soddisfa le condizioni fissate dagli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale(21). L'Irlanda non ha del resto affermato che la misura in questione sia giustificabile a norma dell'articolo 87, paragrafo 3, lettere a) o c), richiamandosi a tali orientamenti. La misura in questione manifestamente non è destinata a promuovere la cultura o la conservazione del patrimonio a norma dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera d).
Il punto I.6 della comunicazione della Commissione del 1988(22) sul metodo di applicazione dell'articolo 92, paragrafo 3, lettere a) e c), agli aiuti regionali stabilisce che, tenuto conto delle specifiche difficoltà di queste regioni, la Commissione può, mediante deroga, autorizzare taluni aiuti al funzionamento nelle regioni in questione alle condizioni specifiche enumerate ai sottopunti da I a V. Il sottopunto II delle condizioni in parola precisa che "l'aiuto deve essere destinato a promuovere uno sviluppo durevole ed equilibrato dell'attività economica e non deve condurre, a livello comunitario, ad una eccessiva capacità settoriale tale da far sì che il problema settoriale risultante per la Comunità sia più grave del problema regionale originale; in questo contesto è opportuno un approccio settoriale e in particolare si impone l'osservanza delle norme, direttive e linee direttrici comunitarie applicabili a certi settori industriali (siderurgia, cantieri navali, fibre sintetiche, tessili e abbigliamento) e agricoli nonché ad alcune imprese industriali di trasformazione dei prodotti agricoli"(23). Nel settore agricolo, che copre la produzione, la lavorazione e la commercializzazione dei prodotti dell'allegato I, è da molti anni prassi costante della Commissione vietare il pagamento di aiuti al funzionamento in tutte le regioni, comprese quelle che rientrano nell'ambito di applicazione dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), del trattato. A norma del punto 3.5 degli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato nel settore agricolo, gli aiuti di Stato unilaterali intesi meramente a migliorare la situazione finanziaria dei produttori senza contribuire in alcun modo allo sviluppo del settore sono considerati aiuti al funzionamento, incompatibili con il mercato comune. Inoltre, per la loro stessa natura, tali aiuti possono interferire con i meccanismi delle organizzazioni comuni di mercato, cui viene data precedenza rispetto alle norme di concorrenza fissate dal trattato(24).
(99) In una fase anteriore della procedura, l'Irlanda aveva proposto che l'aiuto potesse essere considerato compatibile con il mercato comune in quanto misura volta a porre rimedio al grave turbamento dell'economia di uno Stato membro ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera b).
(100) Le autorità irlandesi non hanno mai sostenuto che l'economia irlandese fosse già gravemente perturbata nell'autunno del 1997, prima dell'introduzione del servizio di Gaelic Ferries. La Commissione non accetta l'argomentazione secondo la quale l'interruzione delle esportazioni di bestiame irlandese durante l'inverno del 1997/1998 avrebbe portato ad un grave turbamento dell'economia irlandese. La Commissione ha già dichiarato all'inizio della procedura che in certa misura gli effetti negativi sui prezzi del bestiame in Irlanda sarebbero stati attutiti dai meccanismi di intervento previsti dalla pertinente organizzazione comune del mercato. Inoltre, le informazioni presentate dalle autorità irlandesi evidenziano unicamente l'eventuale impatto negativo della decisione della Pandoro sul settore agricolo e in particolare sugli allevatori di bestiame. Tuttavia, l'unico riferimento che possa indurre a pensare ad un turbamento dell'economia irlandese in generale è costituito dall'affermazione delle autorità irlandesi, secondo le quali la situazione "avrebbe dato luogo a grandi proteste da parte delle organizzazioni degli agricoltori e degli operatori del settore delle esportazioni di animali vivi, con inevitabile turbamento dell'attività economica in generale". Questa valutazione non può essere considerata una prospettiva sufficientemente diretta e adeguata da lasciar concludere che l'economia irlandese sarebbe stata gravemente perturbata(25).
(101) La Commissione conclude pertanto che la misura non può beneficiare della deroga ex articolo 87, paragrafo 3, lettera b) del trattato.
(102) A norma dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato possono considerarsi compatibili con il mercato comune gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
(103) Nel caso in oggetto, l'aiuto era destinato a ridurre i costi a carico del settore zootecnico irlandese per il trasporto di bestiame verso l'Europa continentale. Dal momento che il trasporto di merci verso i mercati di esportazione costituisce una normale attività commerciale quotidiana, gli aiuti destinati a ridurre i costi di trasporto devono essere considerati alla stregua di aiuti al funzionamento. Secondo una giurisprudenza di lunga data, gli aiuti al funzionamento non possono essere considerati atti a promuovere lo sviluppo di un settore economico. Essi forniscono ai beneficiari un sostegno finanziario artificiale che può falsare la concorrenza e incidere sugli scambi in misura contraria al comune interesse(26). Essi non possono pertanto beneficiare della deroga prevista dall'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato.
(104) La Commissione non accetta l'argomentazione addotta dalle autorità irlandesi, secondo le quali l'aiuto può essere comunque considerato giustificato in quanto mirante a salvaguardare i servizi di trasporto fra l'Irlanda e l'Europa continentale. Il governo irlandese aveva certamente la possibilità di intervenire per coadiuvare l'organizzazione delle necessarie soluzioni in materia di trasporto, nonché di coadiuvare l'organizzazione delle necessarie soluzioni di carattere finanziario in una forma tale da non costituire aiuto, ad esempio tramite un prestito a tassi di mercato. Tuttavia, la Commissione ritiene che la concessione di un aiuto di 1000000 di IEP destinato a sovvenzionare i costi del mantenimento in vigore di un servizio di trasporto merci per il bestiame tra l'Irlanda e l'Europa continentale durante l'inverno 1997/1998 costituisca un aiuto al funzionamento che non può beneficiare della deroga prevista dall'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato.
VI
CONCLUSIONE
(105) A giudizio della Commissione, la concessione di un aiuto di 1000000 di IEP destinato a sovvenzionare il costo di mantenimento in vigore di un servizio di trasporto merci per il bestiame tra l'Irlanda e l'Europa continentale durante l'inverno 1997-1998 costituisce aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(106) La Commissione constata con rammarico che l'Irlanda ha dato illegalmente applicazione all'aiuto in violazione dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato.
(107) Per le ragioni sopra specificate, gli aiuti non hanno diritto a beneficiare di alcuna delle deroghe previste dall'articolo 87, paragrafi 2 e 3, e sono pertanto incompatibili con il mercato comune.
(108) In casi come quello in oggetto, in cui l'aiuto non notificato viene applicato senza attendere la decisione definitiva della Commissione, il carattere tassativo delle norme procedurali di cui all'articolo 88, paragrafo 3, del trattato, il cui effetto diretto è stato riconosciuto dalla Corte di giustizia nelle sentenze del 19 giugno 1973 (causa 77/72, Carmine Capolongo contro Azienda Agricola Maya)(27), dell'11 dicembre 1973 (causa 120/73 Gebr. Lorenz GmbH contro Repubblica federale di Germania)(28) e del 22 marzo 1977 (causa 78/76 Steinicke und Weinlig contro Repubblica federale di Germania)(29), impedisce qualsiasi legalizzazione retroattiva degli aiuti (sentenza del 21 novembre 1991 nella causa C-354/90 Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires e altri contro Francia)(30).
(109) L'articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità d'applicazione dell'articolo 93 del trattato CE(31) statuisce che, nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali, la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l'aiuto dal beneficiario. Il recupero è necessario a ripristinare la situazione precedente ponendo fine a tutti i vantaggi finanziari indebitamente ottenuti dai beneficiari a decorrere dalla data di concessione dell'aiuto.
L'articolo 14, paragrafo 2, dello stesso regolamento dispone che l'aiuto da recuperare a norma di una decisione in tal senso è maggiorato degli interessi calcolati in base ad un tasso adeguato stabilito dalla Commissione. GIi interessi decorrono dalla data in cui l'aiuto illegale è divenuto disponibile per il beneficiario, sino alla data di recupero. L'aiuto va rimborsato conformemente alle procedure fissate dalla legge irlandese. La somma degli aiuti da restituire dovrà essere maggiorata degli interessi a partire dalla data di concessione degli aiuti fino al momento dell'effettivo recupero ed essere calcolata sulla base del tasso di mercato, con riferimento al tasso utilizzato per il calcolo dell'equivalente sovvenzione nel quadro degli aiuti regionali.
(110) Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia per quanto riguarda l'applicazione delle decisioni negative in materia di aiuti di Stato con obbligo di recupero(32), agli Stati membri viene consentito in certi casi, in particolare dopo un primo tentativo, di invocare l'assoluta impossibilità di recuperare gli aiuti di Stato. Considerate le circostanze speciali del caso in oggetto e le difficoltà già annunciate in questo senso dal governo irlandese, la Commissione invita il governo irlandese a presentare in forma più dettagliata le sue argomentazioni e a presentare le prove (resoconti, statistiche, testi di legge) sull'asserita impossibilità di procedere al recupero. La Commissione esaminerà tali prove e le rispettive argomentazioni nel quadro dell'obbligo che le incombe di collaborare lealmente con le autorità nazionali.
(111) La presente decisione non pregiudica le conseguenze che la Commissione riterrà eventualmente opportune in relazione al finanziamento della politica agricola comune da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG),
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L'aiuto di Stato applicato dall'Irlanda per il trasporto di bestiame tra l'Irlanda e l'Europa continentale, per un importo di 1000000 di IEP, è incompatibile con il mercato comune.
Articolo 2
1. Le autorità irlandesi adottano tutte le misure necessarie per recuperare dai beneficiari gli aiuti di cui all'articolo 1, paragrafo 2 ad essi già illegalmente erogati, entro due mesi dalla notifica della presente decisione.
2. Il recupero è effettuato immediatamente, conformemente alle procedure fissate dalla legge irlandese. Gli aiuti da recuperare comprendono gli interessi decorrenti dalla data alla quale sono stati messi a disposizione dei beneficiari, fino alla data del recupero. Gli interessi sono calcolati sulla base del tasso di riferimento utilizzato per il calcolo dell'equivalente sovvenzione nell'ambito degli aiuti a finalità regionale.
Articolo 3
Entro due mesi dalla data di notifica della presente decisione, l'Irlanda informa la Commissione delle misure adottate per conformarvisi.
Articolo 4
L'Irlanda è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 13 giugno 2000.

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