Document ID: 32003D0216

Beschikking van de Commissie
van 15 januari 2002
betreffende de door de Franse Republiek ten uitvoer gelegde steunmaatregel ten gunste van Crédit Mutuel
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2001) 3956)
(Slechts de tekst in de Franse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2003/216/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, inzonderheid op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken(1) en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1) Bij brief van 6 februari 1998 heeft de Commissie de Franse autoriteiten in kennis gesteld van haar besluit de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag in te leiden ten aanzien van de voordelen die door de staat aan Crédit Mutuel zijn toegekend uit hoofde van het spaarmechanisme van het Livret bleu. Sinds 1975 verleent de Franse overheid Crédit Mutuel het exclusieve distributierecht van dit spaarboekje. Het besluit tot inleiding van de procedure is genomen naar aanleiding van een op 25 januari 1991 ingediende klacht van de Association française des banques (AFB), de Chambre syndicale des banques populaires (CSBP) en Crédit Agricole betreffende de door de Franse staat aan Crédit Mutuel verleende steun. De Commissie had eerder reeds bij brief van 27 mei 1991 om inlichtingen met betrekking tot het Livret bleu verzocht.
(2) De Franse autoriteiten hebben de Commissie op 8 april 1998 een antwoorddossier op de in de brief tot inleiding van de procedure gestelde vragen doen toekomen.
(3) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(2). De Commissie heeft de belanghebbenden verzocht hun opmerkingen over de steunmaatregel in kwestie kenbaar te maken.
(4) Crédit Mutuel heeft de Commissie op 18 juni 1998 een brief gezonden met argumenten tegen het als staatssteun kwalificeren van de maatregelen ten aanzien waarvan de procedure is ingeleid, alsmede een dossier met de analytische boekhouding betreffende het Livret bleu. Tevens hebben veel belanghebbende partijen de Commissie hun opmerkingen doen toekomen (zie deel III).
(5) De klagers hebben de Commissie vier aanvullende memories doen toekomen bij brieven van 29 oktober 1999, 16 mei 2000, 16 oktober 2000 en 19 januari 2001.
(6) Na lezing van het dossier van Crédit Mutuel, en met name van de boekhoudkundige informatie inzake het Livret bleu, waarin wordt geconcludeerd dat het mechanisme van het Livret bleu niet alleen geen overcompensatie van de kosten ten laste van Crédit Mutuel met zich brengt, maar zelfs tot nettokosten voor Crédit Mutuel leidt, heeft de Commissie besloten de analytische boekhouding van het Livret bleu door een accountant te laten controleren. Daartoe heeft zij via een aanbestedingsprocedure een Britse consultant aangesteld, Littlejohn Frazer (hierna te noemen "de consultant"), die gespecialiseerd is in boekhoudkundige en accountantswerkzaamheden en geassocieerd is met twee Franse accountantskantoren, Auditec en Scacchi. De accountantswerkzaamheden zijn in november 1998 begonnen en waren op 13 december 1999 afgerond. Crédit Mutuel heeft de Commissie op 21 juli 1999 een mededeling gezonden waarin de voorlopige conclusies van de consultant werden betwist. Het eindrapport van de consultant is op 10 januari 2000 ter bestudering voorgelegd aan de Franse autoriteiten en aan Crédit Mutuel. Op 7 februari 2000 werd een technische overlegbijeenkomst over het accountantsrapport georganiseerd. Deze bijeenkomst werd bijgewoond door de diensten van de Commissie, bijgestaan door de consultant, de Franse autoriteiten en Crédit Mutuel.
(7) Daarnaast heeft de Commissie op 7 december 1998 een gezamenlijke brief ontvangen van de Banque Nationale de Paris, Crédit Commercial de France en de Société Générale met een kopie van een verzoekschrift dat deze drie banken in Frankrijk bij de Conseil d'Etat hebben ingediend en waarin zij de verkoop betwistten van Crédit Industriel et Commercial (CIC) aan Crédit Mutuel door de openbare verzekeringsgroep GAN. In die brief verzoeken de drie banken om uitbreiding van de onderhavige procedure tot het gebruik dat Crédit Mutuel zou hebben gemaakt van de steun die zij uit hoofde van het Livret bleu zou hebben ontvangen en die haar met name in staat zou hebben gesteld in april 1998 CIC te verwerven. De Commissie merkt op dat de in het verzoekschrift genoemde feiten geen nieuw gegeven opleveren waaruit kan worden opgemaakt of het mechanisme van het Livret bleu tot steun aan Crédit Mutuel leidt, of dat het mogelijk maakt de verenigbaarheid van de steun met het Verdrag te beoordelen. De Commissie heeft daarom geen gevolg gegeven aan dat verzoek tot uitbreiding van de onderhavige procedure.
(8) Bij brief van 14 september 1999 hebben de diensten van de Commissie de Franse autoriteiten gevraagd de taken van algemeen belang waarmee Crédit Mutuel is belast, te preciseren. Bij drie brieven van respectievelijk 21 februari 2000, 3 november 2000 en 5 februari 2001 hebben de diensten van de Commissie de Franse autoriteiten diverse stukken voor commentaar toegezonden die de klagers aan het dossier hebben toegevoegd ten aanzien van het "baleffect" van het Livret bleu, zoals met name twee statistische studies van Cabinet Glais. Tevens hebben de diensten van de Commissie de Franse autoriteiten vragen gesteld over de wijziging van de belastingregeling voor het Livret bleu als gevolg van het besluit van de Conseil d'Etat van 5 januari 2000 betreffende de onrechtmatigheid van de belastingregeling voor het Livret bleu. De Franse autoriteiten hebben bij brief van 1 februari 2001 geantwoord.
(9) In april 2000, dus na de inleiding van procedure, heeft de Fédération bancaire de l'Union européenne (FBUE) klacht ingediend tegen de door de Franse staat aan Crédit Mutuel verleende steun in de vorm van het exclusieve distributierecht van het van belastingen vrijgestelde spaarboekje Livret bleu. De klacht is aangevuld met een aanvullende memorie van 22 januari 2001, waarin met name de meeste reeds door de AFB aan het dossier toegevoegde stukken zijn opgenomen en waarin de fiscale behandeling van de rente op het Livret bleu in het licht van de uitspraak van de Conseil d'Etat van 5 januari 2000 wordt gepreciseerd.
(10) In mei 2000 heeft de Confédération Nationale du Crédit Mutuel het accountantskantoor Arthur Andersen opdracht gegeven de methodiek van de analytische boekhouding van Crédit Mutuel te controleren en de exploitatierekening voor het Livret bleu op te stellen. Deze opdracht werd in september 2000 afgesloten met een gedetailleerd rapport over de exploitatierekening voor het Livret bleu. Daarin wordt het resultaat van de analytische boekhouding betreffende het Livret bleu geraamd op een verlies vóór belasting van 498 miljoen FRF. Dit uiteindelijk verliesbedrag is echter verkregen na de toepassing van betwistbare correcties. Op 2 februari 2001 werd een bijeenkomst georganiseerd om de resultaten van dit rapport te bespreken. Naar aanleiding van de opmerkingen van de diensten van de Commissie heeft Crédit Mutuel Arthur Andersen gevraagd hun een nota van 8 februari 2001 toe te zenden. In deze nota wordt een rechtvaardiging gegeven van de gehanteerde methode "ter correctie van de oververtegenwoordiging van schadeverzekeringsactiviteiten", waarop de diensten van de Commissie met name kritiek hadden geuit.
(11) De Commissie heeft in april 2001 de overeenkomst met de consultant verlengd en hem opgedragen de verschillen tussen de twee boekhoudkundige studies in kaart te brengen en na te gaan welke wijzigingen in de gegevens of de methode eventueel als gerechtvaardigd zouden kunnen worden beschouwd en in zijn eerdere beoordeling zouden kunnen worden verwerkt. Het eindrapport is op 23 juli 2001 overgelegd. Daarin wordt het resultaat van de analytische boekhouding van het Livret bleu geraamd op een niet-gekapitaliseerde gecumuleerde winst van 1074 miljoen FRF. Het rapport is dezelfde dag nog aan de Franse autoriteiten overhandigd. Op 26 juli 2001 is een overlegvergadering georganiseerd met de Franse autoriteiten, Crédit Mutuel en Arthur Andersen. Crédit Mutuel en Arthur Andersen hebben aangegeven dat zij het niet eens zijn met de eindconclusies van de consultant van de Commissie. Arthur Andersen heeft zijn eerdere conclusies bevestigd in een document van 13 september 2001, dat als bijlage bij een nota van de Franse autoriteiten van 15 september 2001 is toegezonden. Op 26 oktober 2001 hebben de Franse autoriteiten de Commissie een nieuwe nota met een juridische analyse van het Livret bleu in het licht van het communautaire mededingingsrecht toegezonden. Op 7 januari 2002 hebben zij de Commissie tevens een nota betreffende de aan een taak van openbaar belang verbonden kosten doen toekomen, waarin de berekeningen van Crédit Mutuel zonder nieuwe gegevens waren opgenomen.
(12) Op grond van de verschillende elementen die door de klagers zijn ingebracht en waarin wordt gemeld dat Crédit Mutuel door de lokproducteffecten een dynamisch voordeel krijgt wat betreft het aantrekken van klanten, heeft de Commissie de opdracht van haar consultant respectievelijk in september 2000 en vervolgens in april 2001 uitgebreid tot de beoordeling van de lokproducteffecten van het Livret bleu. De consultant heeft verklaard dat hij op grote moeilijkheden stuitte toen hij bij Crédit Mutuel de gegevens trachtte te verkrijgen die noodzakelijk zijn voor deze technisch gezien uiterst delicate studie. Daarom kon hij niet de methode toepassen die hij oorspronkelijk had beoogd. De Commissie is er niet in geslaagd tijdens deze procedure afdoende resultaten te verkrijgen.
(13) Drie van de klagers, AFB, Crédit Agricole en CSBP hebben er bij schrijven van 25 september 2001 bij de Commissie op aangedrongen actie te ondernemen. De uitlatingen in de Franse pers, volgens welke de klagers hun klacht wensten in te trekken, waren in een eerdere brief van 10 april 2001 tegengesproken.
II. BESCHRIJVING VAN HET MECHANISME VAN HET LIVRET BLEU
1. Inleiding
(14) Crédit Mutuel is belast met de distributie van het Livret bleu, een taak waaraan strikte voorrechten en verplichtingen zijn verbonden. De voorrechten zijn de exclusieve distributie bij het grote publiek van een spaarproduct dat vrijgesteld is van belasting, het Livret bleu (zie deel II, punt 3), en de betaling van een bemiddelingsvergoeding door de Caisse des Dépôts et Consignations (CDC). De verplichtingen betreffen het gebruik van de middelen die worden aangetrokken met het Livret bleu. Die verplichtingen zijn in de loop van de jaren veranderd: aanvankelijk had Crédit Mutuel de verplichting 50 % van de middelen (dit deel is vervolgens verhoogd tot 65 %) aan zogenoemde bestemmingen van algemeen belang (met name financiering van lagere overheden en andere overheidsorganen) te besteden, terwijl de bank vrij kon beschikken over het resterende deel. Vanaf 1991 is een toenemend deel van de uitstaande bedragen gebruikt voor sociale woningbouw, via centralisatie van de middelen bij de CDC. Momenteel zijn alle uitstaande bedragen gecentraliseerd bij de CDC. Deze betaalt aan Crédit Mutuel, uitsluitend uit hoofde van de gecentraliseerde uitstaande bedragen, een vergoeding die overeenkomt met het door de overheid vastgestelde brutorentetarief dat aan de spaarders wordt uitgekeerd, alsmede een bemiddelingsvergoeding van 1,3 %.
De Commissie zal onderzoeken in hoeverre de distributie van het Livret bleu Crédit Mutuel economische voordelen kon verschaffen op basis van de door de CDC betaalde bemiddelingsvergoeding. Indien de bemiddelingsvergoeding de nettokosten van het systeem overschrijdt, dat wil zeggen het verschil tussen de baten uit de andere bestemmingen (vrije bestedingen, bestedingen van algemeen belang) en de werkelijke kosten van het aantrekken en het beheer van de betrokken spaargelden, met inachtneming van een normale rentabiliteitsmarge, zou dat een als staatssteun te kwalificeren overcompensatie vormen.
2. Crédit Mutuel
(15) Crédit Mutuel is een gedecentraliseerde bankgroep bestaande uit een nationaal netwerk van Caisses de Crédit Mutuel, die als rechtsvorm de coöperatieve vennootschap hebben. De 1850 plaatselijke kantoren moeten aangesloten zijn bij een regionale federatie en elke federatie bij de Confédération nationale du Crédit Mutuel, "het centrale orgaan" van het netwerk in de zin van de Bankwet van 24 januari 1984. De Caisses de Crédit Mutuel tellen in totaal 5,7 miljoen leden. De Caisses Fédérales zijn aandeelhouders van de Caisse Centrale du Crédit Mutuel, het nationale financiële orgaan, dat de financiële liquiditeit van de regionale groepen waarborgt. De groep heeft de kenmerken van één onderneming met een geconsolideerde boekhouding. De staat is in Crédit Mutuel vertegenwoordigd door een regeringscommissaris die deel uitmaakt van de raad van bestuur en van de algemene vergaderingen van de Confédération Nationale du Crédit Mutuel.
(16) Crédit Mutuel is de vijfde Franse bank wat betreft de ingelegde gelden en de derde wat betreft de omvang van zijn netwerk (eind 1999 ongeveer 3300 kantoren). Na de fusie met CIC had de groep Crédit Mutuel eind 1999 27500 werknemers en een geconsolideerde balans van 941 miljard FRF. Over het boekjaar 1999 behaalde zij een nettoresultaat (aandeel van de groep) van 4,1 miljard FRF. De hoge financiële marges van de groep worden met name verklaard door een relatief lage (66,7 % in 1996) exploitatiecoëfficiënt (de verhouding tussen de algemene kosten en de netto-opbrengsten van het bankbedrijf), waardoor Crédit Mutuel tot de Franse banken met de minst hoge lasten behoort. Dat niveau blijft echter aanzienlijk hoger dan bij de meest rendabele Europese banken. Het bedrag van haar eigen vermogen (aandeel van de groep) is in de loop van de jaren negentig bijna verdrievoudigd en bedroeg in 1999 61 miljard FRF. De solvabiliteitscoëfficiënt ("Cooke"-ratio) bedroeg in 1997 15,8 %, ruimschoots boven het wettelijk verplichte niveau(3) van 8 %, en hoger dan dat van haar belangrijkste concurrenten.
(17) De bankgroep CIC is in april 1998 geprivatiseerd en de staat heeft Crédit Mutuel gekozen uit verscheidene bankgroepen die zich kandidaat hadden gesteld voor de overname. Na die overname is de groep die bestaat uit Crédit Mutuel en CIC een van de belangrijkste Franse bankgroepen geworden, die met in totaal 4880 kantoren het op een na grootste netwerk van bankkantoren op het Franse grondgebied is en een balanstotaal heeft van bijna 1300 miljard FRF.
(18) Crédit Mutuel is een bank met een netwerk dat structureel een inzamelaar van fondsen is: het bedrag aan ingelegde gelden (408 miljard FRF in 1998) is hoger dan de kredieten die zij verleent (345 miljard FRF in 1998). Door dit overschot van middelen op de uitgaven voor haar eigenlijke bankactiviteiten treedt zij structureel op als geldaanbieder op de financiële markten. Dat valt te verklaren uit haar statuut als onderlinge bank en door het grote aantal particuliere cliënten, waarvan het nettospaarsaldo positief is. Crédit Mutuel speelt een belangrijke rol bij de financiering van beroepsbeoefenaren, ambachtelijke bedrijven en winkeliers, landbouwers, lagere overheden en verenigingen. Naast haar activiteiten als kredietinstelling is Crédit Mutuel tevens zeer actief op het gebied van verzekeringen. Daarmee heeft zij in 1998 een netto-opbrengst van 23 miljard FRF gerealiseerd (levens- en schadeverzekeringen). Deze activiteiten leveren een aanzienlijke bijdrage aan haar resultaten. Crédit Mutuel heeft tevens een erkende, en door haar geëxporteerde, knowhow op het gebied van de digitalisering van betaalmiddelen en van het elektronische geldverkeer (uitgifte van betaalpassen en afwikkeling van elektronische betalingen in winkels).
3. Het Livret bleu
(19) Het Livret bleu is een gereglementeerd spaarproduct voor het grote publiek, waarvoor Crédit Mutuel van de overheid het distributierecht heeft gekregen krachtens wet nr. 75-1242 van 27 december 1975. Het tarief van de vergoeding door Crédit Mutuel voor de inleg op het Livret bleu wordt door de staat vastgesteld. De aan de spaarders betaalde belastingvrije commerciële rentevoet is gelijk aan die van het belangrijkste concurrerende volksspaarproduct, het Livret A (gedistribueerd door de Caisses d'épargne en de Post); het spaarbedrag mag het ook voor het Livret A(4) vastgestelde plafond niet overschrijden. Het Livret bleu is heel belangrijk geweest voor Crédit Mutuel; bijna twee decennia lang vormde dit het belangrijkste product waarmee zij zich voor haar particuliere clientèle onderscheidde van haar concurrenten. Het relatieve belang ervan, in kwantitatieve zin, neemt de laatste jaren wat af. Het aandeel van het Livret bleu in de totale ingelegde gelden van Crédit Mutuel, dat in 1975 70 % bedroeg en in 1985 nog bijna 60 %, is sinds 1997 gedaald tot onder de 25 %.
(20) Tot eind 1999 kreeg het mechanisme van het Livret bleu fiscaal een behandeling die afweek van de algemene regels voor de belastingheffing op spaargelden. Crédit Mutuel maakte aan de staat namelijk officieel een derde van de belasting over, die normaliter in het kader van het systeem van bevrijdende voorheffing over de inkomsten uit spaargelden en sociale premies verschuldigd zou zijn, ongeacht de fiscale situatie van de spaarders(5). Het bedrag van die belasting werd in elk geval niet afgewenteld op de spaarder. Op 5 januari 2000 heeft de Conseil d'Etat, waarbij de AFB een procedure aanhangig had gemaakt, het systeem van de gedeeltelijke vrijstelling van het Livret bleu onrechtmatig verklaard in het licht van de nationale belastingregels inzake bevrijdende voorheffing. De Franse autoriteiten hebben op 13 januari 2000 besloten het rentetarief vóór belasting op het Livret bleu te verhogen, om de nettovergoeding voor de inleggers ongewijzigd te laten. Sinds de inwerkingtreding van het besluit van 27 september 1991 heeft hoe dan ook voor Crédit Mutuel klaarblijkelijk steeds een mechanisme bestaan tot "neutralisering" van de fiscale inhoudingen die op basis van het bovengenoemde systeem geschiedden. Met andere woorden: de staat of de Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) betaalden aan Crédit Mutuel een bedrag dat correspondeert met de voorheffingen in kwestie, zodat het Livret bleu sinds dat jaar steeds een product is geweest dat volledig is vrijgesteld van belasting, zowel voor de consument als voor Crédit Mutuel, althans wat betreft de uitstaande bedragen die bij de CDC zijn gecentraliseerd.
(21) Voor de op het Livret bleu ingelegde middelen, waarvan het bedrag in de loop van de jaren negentig heeft geschommeld tussen de 80 en 100 miljard FRF, golden van het begin af aan verscheidene mogelijke bestemmingen.
(22) Een toenemend deel van die middelen is vanaf 1991 verplicht bestemd voor de financiering van de sociale woningbouw; deze bedragen worden hetzij "gecentraliseerd", dat wil zeggen op een depositorekening bij de CDC gestort, hetzij door Crédit Mutuel zelf toegewezen voor dezelfde soort bestemmingen als die van de CDC. De CDC betaalt Crédit Mutuel een vaste bemiddelingsprovisie van 1,3 % over de gecentraliseerde uitstaande bedragen (boven de aan de spaarder betaalde netto rente). De hoogte van de vergoeding is sinds het begin van de centralisatietransacties, dus sinds 1991, niet gewijzigd. De CDC gebruikt de voor de financiering van de sociale woningbouw bestemde fondsen voor leningen aan HLM-organisaties (HLM: habitation à loyer modéré - goedkope huurwoningen), zoals ook gebeurt met de fondsen van Livret A van de Caisses d'épargne en van de Post. Sinds het besluit van 27 september 1991 worden alle nieuwe ingelegde gelden op het Livret bleu bestemd voor de financiering van sociale huisvesting, en de op 31 december 1990 uitstaande bedragen moesten in de periode tot 2000 geleidelijk via jaarlijkse tranches van 10 % bij de CDC worden gecentraliseerd.
(23) De bestemming van een ander deel van de middelen was vastgelegd in een besluit van 1 maart 1976, de zogenoemde "bestemmingen van algemeen belang". De helft moet worden besteed aan de financiering van lagere overheden, de andere helft aan inschrijving op door de staat en door staatsinstellingen uitgegeven effecten, en daarnaast aan leningen ter aanvulling van leningen tegen een preferentieel tarief in het kader van bouwspaarregelingen. Leningen aan commerciële bedrijven waren niet toegestaan. Volgens de wet van 27 december 1975 moest het aan die bestemmingen te besteden deel 50 % van de uitstaande bedragen zijn. Dit percentage is verhoogd tot 65 % (en 80 % van de nieuwe inleg) vanaf de inwerkingtreding van twee besluiten van 31 oktober 1983 (en tot 1991)(6).
(24) Het restant van de uitstaande bedragen, aanvankelijk de helft, van 1983 tot 1991 35 %(7), daarna een afnemend gedeelte in de loop van de jaren negentig, kon tenslotte door Crédit Mutuel vrijelijk voor eigen rekening worden gebruikt. Op deze wijze kon de bank dus haar concurrerende bankactiviteiten ondersteunen met een gedeelte van de uitstaande bedragen op het Livret bleu.
(25)
Tabel 1
Bestedingen van de uitstaande bedragen op het Livret bleu
RUIMTE VOOR DE TABEL
Gegevens:
Crédit Mutuel, Arthur Andersen.
(26) Zoals door de overheid werd gesteld, is dit mechanisme in een bepaalde tijd in het leven geroepen om de ontwikkeling van Crédit Mutuel te bevorderen door haar in staat te stellen dankzij goedkope middelen haar eigen bankactiviteiten uit te breiden, die waarvoor zij profijt kon trekken van een belangrijk deel van het uitstaande bedrag op het Livret bleu.
(27) Het systeem is dus vanaf 1991 ingrijpend veranderd om het geleidelijk aan te passen aan het systeem van het Livret A, daar de Franse autoriteiten zich duidelijk bewust waren van de concurrentievervalsingen die eruit voortvloeiden. Technisch gesproken worden nu alle middelen geacht te worden toegewezen aan de bestemmingen van algemeen belang, waarbinnen de financiering van de sociale woningbouw een grotere plaats inneemt(8). In de praktijk lijken alle nieuwe ingelegde bedragen op het Livret bleu te zijn aangewend voor de financiering van de sociale woningbouw. De herbestemming van de reeds bestaande uitstaande bedragen moest over een periode van tien jaar van 1991 tot 2000 stapsgewijs geschieden, om Crédit Mutuel in staat te stellen haar activa ten bedrage van [...] van haar balans (eind 1990) te herstructureren. In ruil daarvoor zou de administratieve controle op de opening of sluiting van kantoren in 1991 volledig worden opgeheven. Bovendien werd de betaling van de forfaitaire bevrijdende voorheffing uit hoofde van de aan de spaarders op de inleg op het Livret bleu betaalde rente officieel "geneutraliseerd"(9), dat wil zeggen door de CDC of de staat terugbetaald aan Crédit Mutuel.
(28) Toen de Commissie besloot de onderhavige procedure in te leiden, was er sprake van een overgangssituatie: de nieuwe op het Livret bleu ingelegde bedragen leken te worden aangewend voor sociale woningbouw, maar voor de uitstaande bedragen uit het verleden verliep de overgang veel trager dan was bepaald in de eerste tussen Crédit Mutuel en de staat gesloten overeenkomst (die voorzag in een jaarlijkse overdracht van 10 % van de uitstaande bedragen). Het afgelopen decennium bleven de vrije bestedingen zeer aanzienlijk (ongeveer [...]), zoals blijkt uit de bovenstaande tabel 1. De centralisatie van de uitstaande bedragen bij de CDC is echter in 1997 versneld. De hervorming van de bestedingen van het Livret bleu werd toen namelijk door een nieuwe factor versneld en gewijzigd. Na de inleiding van de onderhavige procedure door de Commissie in december 1997 en de verkoop van CIC aan Crédit Mutuel in april 1998 heeft de staat met Crédit Mutuel nieuwe onderhandelingen gevoerd over de overeenkomst van 1991. Naar aanleiding hiervan is besloten eind 1998 alle uitstaande bedragen op het Livret bleu te centraliseren bij de CDC. Uiteindelijk is de centralisatie in het tweede semester van 1999 volledig afgerond.
(29) In de mededeling tot inleiding van de onderhavige procedure heeft de Commissie onderstreept dat om de volgende redenen kan worden geoordeeld dat aan Crédit Mutuel uit hoofde van het mechanisme van het Livret bleu staatssteun werd verleend.
(30) In de eerste plaats zijn de middelen van de CDC, een overheidsinstelling, staatsmiddelen in de zin van artikel 87 van het Verdrag(10); de hoogte van de bemiddelingsvergoeding van 1,3 % moet daarom worden gerechtvaardigd door vast te stellen dat er geen sprake is van overcompensatie van de kosten van het aantrekken van spaargeld en van de beheerskosten die Crédit Mutuel maakte voor het Livret bleu.
(31) In de tweede plaats kan het bestanddeel belastingvrijstelling van het boekje, net als de toekenning van fiscale voordelen door de staat, volgens de rechtspraak van het Hof(11) worden begrepen als de toekenning van staatsmiddelen in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. In de mededeling tot inleiding van de onderhavige procedure heeft de Commissie vermeld dat de spaarders en niet Crédit Mutuel de begunstigden zijn van de staatssteun. Zij heeft er echter op gewezen dat nagegaan moet worden of Crédit Mutuel zich niet zelf dit belastingvoordeel toe-eigent via het eerder genoemde mechanisme.
(32) Ook het derde bestanddeel van het vastgestelde voordeel (de nettobemiddelingsmarge van Crédit Mutuel over het niet-gecentraliseerde uitstaande bedrag op het Livret bleu, na aftrek van de beheerskosten) kan als de toekenning van staatsmiddelen worden beschouwd, wanneer het om de bestemmingen van algemeen belang gaat. Het grootste deel van de opbrengst van de bestemmingen van algemeen belang vloeit voort uit verplichte leningen aan overheidsinstanties (de staat of lagere overheden) of staatsondernemingen tegen door de staat gereglementeerde tariefvoorwaarden die niet noodzakelijkerwijze marktvoorwaarden zijn. De staat heeft dus volledige controle over de vergoeding die hij aan Crédit Mutuel wil toekennen uit hoofde van de bestemmingen van algemeen belang. Als gevolg van het verplichte karakter maakt dit gedeelte een integrerend deel uit van de balans van uitgaven en inkomsten van het Livret bleu-systeem. Daaruit volgt dat Crédit Mutuel uit de niet-gecentraliseerde uitstaande bedragen opbrengsten heeft kunnen halen die de werkelijke kosten voor het aantrekken en beheer van spaargelden overschrijden.
(33) In de vierde plaats had de Commissie bij de inleiding van de procedure, zonder standpuntbepaling vanwege het gebrek aan voldoende gegevens in het dossier, het argument van de klagers genoemd dat het Livret bleu gunstige gevolgen had voor het trekken van klanten, een mechanisme dat hierna gemakshalve zal worden aangeduid met de term "lokproduct". Volgens de klagers zou het exclusieve distributierecht van een door belastingvrijstelling aantrekkelijk spaarproduct Crédit Mutuel in staat kunnen stellen klanten te trekken en aan zich te binden, aan wie het netwerk vervolgens andere producten of bankdiensten kan verkopen (leningen, beleggingen, verzekeringen, beheer van betaalmiddelen). Ten aanzien van dit voordeel zou dezelfde redenering als voor het derde bestanddeel kunnen opgaan: de staat zou de winst die eventueel voortvloeit uit de genoemde "lokeffecten" in aanmerking kunnen nemen door verlaging van het bedrag van de vergoeding die hij voor het aantrekken van de uitstaande bedragen betaalt.
III. OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDEN
1. De argumenten van de klagers
(34) De argumenten van de klagers zijn door de Commissie uiteengezet in haar mededeling tot inleiding van de procedure op grond van artikel 88, lid 2, van het Verdrag. De daarna toegezonden aanvullende memories bevatten de volgende nieuwe argumenten.
(35) In een eind februari 1999 geactualiseerde en in oktober 1999 toegezonden nota over de "lokeffecten" van het Livret bleu wordt het door het lokproduct verschafte voordeel geraamd op 17 miljard FRF, waarbij ervan wordt uitgegaan dat de toename van de marktaandelen van Crédit Mutuel op alle segmenten in de periode 1986-1997 uitsluitend te danken is aan de distributie van het Livret bleu.
(36) In een andere nota, van mei 1998, toegezonden in oktober 1999, wordt de fiscale inkomstenderving voor de staat in dezelfde periode op 2,9 miljard FRF geraamd. Dit zijn, met andere woorden, kosten die Crédit Mutuel zou hebben gedragen als zij dit product zonder belastingvrijstelling had willen distribueren en de spaarders dezelfde vergoeding na belasting had geboden.
(37) In een studie van de Caisse Nationale du Crédit Agricole die in mei 2000 is toegezonden, wordt de ontwikkeling van het aantal kantoren van Crédit Mutuel geanalyseerd. Het totale aantal permanente kantoren blijkt van 1991 tot 1994 te zijn afgenomen en vervolgens geleidelijk te zijn toegenomen; in 1998 werd opnieuw het niveau van 1990 bereikt. De ontwikkeling verschilt per regio: het aantal kantoren is aanzienlijk gedaald in de Loirestreek (-21 %), Normandië (-8 %) en enigszins in Nord-Pas-de-Calais (-3 %). Dit verschijnsel wordt geaccentueerd door de afname tussen 1994 en 1998 van het aantal niet-permanente kantoren in de Loirestreek en in Bretagne, en, in mindere mate, in de Elzas. Geconcludeerd wordt dat het aantal permanente en vervolgens niet-permanente kantoren is gedaald in de regio's waar Crédit Mutuel van oudsher veel vestigingen had (de Loirestreek, Bretagne, de Elzas), terwijl dit aantal in de andere regio's is toegenomen. Waarschijnlijk heeft Crédit Mutuel haar aantal vestigingen op het platteland verminderd en in stedelijke gebieden juist verhoogd. Deze gegevens lijken de beweringen van Crédit Mutuel te logenstraffen, volgens welke zij in de loop van de jaren negentig verplicht zou zijn geweest een groot aantal vestigingen op het platteland te handhaven. Tevens blijkt daaruit dat Crédit Mutuel een zeer dicht netwerk kan handhaven, ook na het wegvallen van alle controles door de overheid.
(38) Een memorie van Cabinet Glais van augustus 2000 bevat statistische gegevens over het concurrentievoordeel dat aan Crédit Mutuel is verschaft door het exclusieve recht tot distributie van het Livret bleu. Uit de analyse van het verloop van de gebeurtenissen is gebleken dat de uitstaande bedragen van de spaargelden op het Livret bleu en de uitstaande bedragen van de andere deposito's tot omstreeks 1985-1987 sterk zijn gegroeid. De leningen aan huishoudens blijven na die datum toenemen en blijven voor Crédit Mutuel een grotere rol spelen dan voor haar belangrijkste concurrenten. De expert van Cabinet Glais leidt daaruit af dat "het Livret bleu-effect lijkt te hebben gewerkt door de aantrekkingskracht op klanten [...] en vanaf midden jaren tachtig lijkt het positieve effect te zijn gebleven zonder toename van de inleg van spaargelden. De klantenkring die de bank in de beginfase aan zich heeft gebonden, lijkt de expansiestrategie van Crédit Mutuel vanaf die periode dus te hebben gestimuleerd". De expert merkt vervolgens op dat de activiteiten van Crédit Mutuel (hoofdzakelijk op het gebied van kredietverlening) losgekoppeld lijken te zijn van de gemiddelde ontwikkeling van de bankmarkt, met name door een persistentie-indicator te construeren voor toevallige economische schokken op basis van de variabelen van de activiteiten en door een eenvoudige vergelijking van de vraag naar krediet te ontwerpen. Een logische verklaring van dit verschijnsel is volgens de expert het feit dat de klanten van Crédit Mutuel, bijvoorbeeld via het Livret bleu, een veel sterkere binding hebben dan die van andere banknetwerken.
(39) In de tweede memorie van Cabinet Glais (van december 2000) wordt een nieuwe econometrische analyse voorgesteld van de mate van gebondenheid van de klanten van elk banknetwerk. Door een model op te stellen van de samenhang tussen de vraag naar krediet en de werkelijke rentevoeten kan een indicator worden verkregen voor de gevoeligheid van de kredietvraag voor het niveau van de rente. Door de keuze van het VAR-model (vector-autoregressief) kan tegelijkertijd rekening worden gehouden met de aanpassingstermijnen en de veelvoudige causale verbanden die tussen de variabelen kunnen bestaan. Met zeer hoge statistische betrouwbaarheid kwam uit de analyse naar voren dat de vraag naar krediet die aan Crédit Mutuel wordt gericht in absolute waarde nauwelijks gevoelig is voor de rentevoet (0,26), en ongevoelig (0,01) voor de rentevoeten van de concurrentie (de gekozen referentievoet is die van Crédit Agricole). De verkregen gevoeligheidsniveaus voor de andere netwerken variëren respectievelijk van 0,86 tot 2,93 en van 0,66 tot 3,74, met als opmerkelijke uitzondering de Caisses d'épargne (respectievelijk 0,37 en 0,47), die Livret A distribueren, het spaarboekje met ongeveer dezelfde kenmerken als het Livret bleu. Volgens de expert bevestigen deze resultaten de hypothese dat de twee netwerken over middelen beschikken waarmee zij hun klanten veel beter aan zich kunnen binden dan de andere netwerken. Het is echter niet mogelijk vast te stellen of de distributie van een spaarboekje met belastingvrijstelling of de gebruikmaking van een dicht netwerk van bijkantoren in verschillende regio's (twee instrumenten waarover beide genoemde netwerken beschikken) ten grondslag liggen aan de veel sterkere klantenbinding.
2. Opmerkingen van belanghebbende derden
(40) Als reactie op de openbaarmaking in het Publicatieblad van de mededeling van de Commissie tot inleiding van de onderhavige procedure heeft de Commissie van veel belanghebbende partijen opmerkingen ontvangen.
(41) De concurrenten van Crédit Mutuel hebben unaniem gewezen op de schade die zij menen te lijden als gevolg van het aan Crédit Mutuel verleende monopolie inzake de distributie van het Livret bleu. De meeste banken waren van mening dat het lokeffect van dit product met belastingvrijstelling hun schade berokkende doordat zij klanten verloren wegens de aantrekkingskracht van het Livret bleu, en verlangden de opheffing van dit monopolie. Dergelijke opmerkingen zijn aan de Commissie gezonden door de volgende instellingen:
Banque Dupuy de Parseval
Banque Natexis
Banque de Picardie
Banque Populaire de Bourgogne
Banque Populaire Bretagne Atlantique
Banque Populaire du Centre
Banque Populaire Centre-Atlantique
Banque Populaire de Champagne
Banque Populaire de la Côte d'Azur
Banque Populaire du Dauphiné et des Alpes du Sud
Banque Populaire de Franche-Comté, du Maconnais et de l'Ain
Banque Populaire du Haut-Rhin
Banque Populaire de La Loire
Banque Populaire de Lorraine
Banque Populaire de Lyon
Banque Populaire du Midi
Banque Populaire du Massif Central
Banque Populaire de l'Ouest
Banque Populaire Provençale et Corse
Banque Populaire des Pyrénées Orientales, de l'Aude et de l'Ariège
Banque Populaire du Quercy et de l'Agenais
Banque Populaire Savoisienne
Banque Populaire de la Région Economique de Strasbourg
Banque Populaire du Sud-Ouest
Banque Populaire du Tarn et de l'Aveyron
B.P.ROP Banque Populaire
Banque de Savoie
Crédit Commercial de France
Crédit Commercial du Sud-Ouest
Crédit Lyonnais
Société Générale
Union des Banques à Paris
(42) Een van de klagers, de AFB, heeft de Commissie een brief gezonden, gedateerd 4 juni 1998, waarin wordt beweerd dat de vergoeding van 1,3 % die door de CDC voor de gecentraliseerde bestemmingen wordt betaald buitensporig is, en dat het verschil met de vergoeding van 1,2 % die aan de Caisses d'épargne wordt betaald op de inleg op het Livret A niet gerechtvaardigd is. De AFB wijst er in die brief op dat zij begin 1997 de Franse autoriteiten heeft voorgesteld het aantrekken van spaargelden op het Livret bleu te verzorgen, onder dezelfde voorwaarden voor wat betreft centralisatie van de fondsen bij de CDC, tegen een vergoeding van slechts 1 %, maar dat de regering niet op dat voorstel heeft gereageerd. De AFB onderstreept met name dat in het rapport van april 1998 van de heer Douyère, afgevaardigde, over de modernisering van de Caisses d'épargne, staat dat de kosten van het aantrekken van spaargelden van een gemiddelde Caisse d'épargne als die van Bourgogne overeenkomt met 0,96 % van haar uitstaande bedragen en dat er geen redenen zijn om aan te nemen dat Crédit Mutuel hogere beheerskosten heeft. Voor Crédit Mutuel gelden geen technische eisen die het beheer van het spaarboekje kostbaarder kunnen maken, zoals wel het geval is voor de andere spaarkassen (voor Livret A is in de loop van de jaren negentig nog geen elektronisch systeem ingevoerd, terwijl het Livret bleu al volledig elektronisch is).
(43) Buiten de onderhavige procedure om heeft de Commissie tevens een aanvullende memorie van de klagers ontvangen, waarin wordt gesteld dat de overname door Crédit Mutuel, in april 1997, van Crédit Industriel et Commercial (CIC), op het moment van de privatisering van die bankinstelling, die eerst in handen was van de openbare verzekeringsgroep GAN, mogelijk was dankzij de steun die Crédit Mutuel kreeg in het kader van het Livret bleu, waardoor zij haar marktaandeel van deposito's kon uitbreiden van 2 % in 1969 tot ongeveer 6,9 % in 1997. Het eigen vermogen van de onderneming is volgens de klagers dankzij de betrokken steun snel gegroeid, van 650 miljoen FRF in 1974 naar 47,3 miljard FRF in 1997.
(44) Ook heeft de Commissie, naast de opmerkingen ter verdediging van Crédit Mutuel, die in deel III, punt 3, aan de orde komen, van de volgende derden opmerkingen ten gunste van het mechanisme van het Livret bleu ontvangen:
De heer Bertholet, afgevaardigde van het departement Drôme
De heer Blondel, lid van de departementale raad van het departement Nord
De heer Cabot, directeur van het Centre Régional Information Jeunesse de Toulouse
De heer Cormorèche, burgemeester van Montuel
De heer Cornelis, lid van de departementale raad van het departement Nord
De heer Chavannes, burgemeester van Angoulême
De heer Crépeau, afgevaardigde van het departement Charente Maritime
De heer Debavelaere, senator van het departement Pas-de-Calais
De heer Decool, burgemeester van Brouckerque
De heer Delevoye, senator van het departement Pas-de-Calais
De heer Delnatte, afgevaardigde van het departement Nord
De heer Dolez, afgevaardigde van het departement Nord
De heer Ewald, regionaal afgevaardigde van de Association pour le Droit à l'Initiative Economique
De heer Fronton, Union Départementale des Associations Familiales de Haute-Garonne
De heer Foy, senator van het departement Nord
De heer Galiègue, voorzitter van de Caisse de Crédit Mutuel van Solesmes
Mevrouw Gournay, burgemeester van Caestre
Mevrouw Armelle Guinebertière, lid van het Europees Parlement
De heer Hervé, burgemeester van Rennes
De heer Humez, voorzitter van het Comité départemental de lutte contre la mucoviscidose du Pas-de-Calais
Mevrouw Ingelaere, voorzitter van Flandr'action
De heer Juppé, waarnemend burgemeester van Bordeaux
De heer Lapalu, voorzitter van de Association Animation et Gestion d'Organismes Privés
De heer Lazaro, afgevaardigde van het departement Nord
De heer Lebreton, voorzitter van de departementale raad van het departement Côtes d'Armor
De heer Ledieu, burgemeester van Cateau-Cambrésis
De heer Leleu, administrateur van Crédit Mutuel Nord
De heer Maille, voorzitter van de Communauté Urbaine de Brest (agglomeratie Brest)
De heer Masclet, lid van de regionale raad van de regio Nord-Pas-de-Calais
De heer Méhaignerie, voorzitter van de departementale raad van het departement Ille-et-Villaine
De heer Mio, lid van de regionale raad van de regio Nord-Pas-de-Calais
Mevrouw Novak, voorzitter van de Association pour le Droit à l'Initiative Economique
Mevrouw Permuy, lid van de regionale raad van de regio Nord-Pas-de-Calais
De heer Albert Rivaux, lid van de departementale raad van het departement Pas-de-Calais
De heer de Rohan, voorzitter van de regionale raad van de regio Bretagne
De heer Valla, lid van de departementale raad van het departement Ardèche
De heer Vanlerenberghe, burgemeester van Arras
De heer Villain, burgemeester van Cambrai
De heer de Villiers, afgevaardigde van het departement Vendée.
(45) De overgrote meerderheid van de belanghebbende derden heeft nadrukkelijk gewezen op de rol die Crédit Mutuel vooral op regionaal niveau speelt bij de financiering van de sociale economie, en in het bijzonder van verenigingen zonder winstoogmerk. Tevens hebben ze gewezen op de begeleidende rol van Crédit Mutuel ten aanzien van het gewone volk, waaruit een groot deel van haar klanten afkomstig is. Diverse lokale afgevaardigden hebben de rol van Crédit Mutuel onderstreept bij het oprichten van bedrijven en het scheppen van banen, alsmede bij het ontwikkelen van lokale initiatieven, samen met de plaatselijke overheidsinstanties. Anderen hebben aangevoerd dat Crédit Mutuel door haar gedecentraliseerde structuren beter kan inspelen op de lokale behoeften en de noodzaak van een evenwichtige ruimtelijke ontwikkeling dan de gecentraliseerde instellingen.
3. Opmerkingen van Crédit Mutuel
(46) Crédit Mutuel heeft op 11 juni 1997 de Commissie een brief gezonden met haar opmerkingen als reactie op de inleiding van de onderhavige procedure. Crédit Mutuel voert als hoofdargument aan dat de voorwaarden die gelden voor het aantrekken van spaargeld en het beheer van het Livret bleu geen staatssteun inhouden. Subsidiair voegt zij eraan toe dat, als het al om staatssteun in de zin van artikel 87 van het Verdrag zou gaan, daarvoor de uitzondering van artikel 86, lid 2, van het Verdrag zou gelden. In dat geval trekken alleen de lokale kassen van Crédit Mutuel juridisch profijt van deze steun.
(47) In een gedetailleerd dossier van 18 juni 1998 zijn deze argumenten door Crédit Mutuel herhaald en verder uitgewerkt.
(48) Crédit Mutuel verantwoordt de in het verleden genoten vrijheid om een derde van de inleg op het Livret bleu naar eigen keuze te besteden(12) met het argument dat zij een derde van de belasting op de aan spaarders betaalde rente op zich heeft genomen. Zij is van mening dat op grond hiervan ook een derde van de uitstaande bedragen op het Livret bleu buiten de huidige procedure zou moeten worden gehouden. Crédit Mutuel geeft aan dat de regel inzake de besteding van twee derde van de uitstaande bedragen voor bestemmingen van algemeen belang in verband moet worden gebracht met de belastingvrijstelling van twee derde van de spaargelden op het Livret bleu. Crédit Mutuel wijst er verder op dat zij het risico van onvoldoende liquide middelen op zich neemt, in het geval van een negatieve netto-inleg (geldopnames).
(49) Crédit Mutuel voert aan dat voor het betrokken mechanisme geen staatsmiddelen beschikbaar worden gesteld en dat er om die reden geen sprake kan zijn van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag. In het bijzonder onderstreept zij dat het kwestieuze belastingvoordeel, vanwege de genoemde bijzonderheden, niet op de staatsbegroting drukt. Zij betwist met name de berekeningen in de bijlage "Begrotingsmiddelen" bij de financiewet, waarin de fiscale kosten van de gedeeltelijke vrijstelling door het betrokken mechanisme worden geraamd en waarin een totaalbeeld van de kosten van het Livret bleu voor de staat wordt geschetst. Zij voert aan dat in ruil voor de belastingvrijstelling voor een deel van de spaarders de belastingheffing bij een bevolkingsgroep die normaliter niet of tegen een lager tarief aan belasting is onderworpen, inkomsten voor de staat genereert, die op de netto fiscale balans van het mechanisme in aanmerking moeten worden genomen, meer bepaald door het feit dat Crédit Mutuel een belasting betaalt die gelijk is aan een derde van de bevrijdende voorheffing. Crédit Mutuel stelt dat de fiscale regeling van het Livret bleu volgens haar raming over de periode 1975-1996 de staat netto [...] heeft opgebracht.
(50) Crédit Mutuel betwist dat zij zich het belastingvoordeel van de spaarders kan toe-eigenen, daar zij elk jaar de heffing aan de bron van een derde van de normaliter toepasselijke belasting aan de staat overmaakt, zodat de werkelijke rente op het Livret bleu vóór belasting in feite de nominale door de spaarder ontvangen rente is, verhoogd met de door Crédit Mutuel aan de bron ingehouden belasting. Crédit Mutuel onderstreept dat zij op deze wijze van 1975 tot en met 1996 ongeveer [...] aan de staat heeft overgemaakt.
(51) Mocht de Commissie zich op het standpunt stellen dat er sprake is van staatssteun, dan betwist Crédit Mutuelgaat het om een product dat slechts 5,8 % van de spaargelden in Frankrijk en 0,72 % in Europa vertegenwoordigt. Crédit Mutuel is een marktdeelnemer van zeer betrekkelijke omvang. Wegens het ontbreken van een Europees statuut van de coöperatieve venootschap kunnen de lokale kassen hun activiteiten niet buitenj Frankrijk uitoeenen. In 1997 bezat slechts een zeer gering aantal niet-ingezetenen een Livret bleu-rekening, nl. ongeveer 8600, overeenkomnd met 0,16 % van de uitstaande bedragen op het Livret bleu. Crédit Mutuel wijst erop dat vóór de toepassing van de tweede bankrichtlijn(13) in 1993 het feit dat de interne bankmarkt niet voltooid was, in elk geval een blemmering vormde voor het handelsverkeer.
(52) Crédit Mutuel betwist dat er sprake is van enige inkomstenderving voor de staatsbegroting als gevolg van het feit dat geen aanbestedingsprocedure heeft plaatsgevonden, waardoor Crédit Mutuel het exclusieve recht op de distributie van dit product heeft gekregen (in vergelijking met de situatie waarin de staat via een aanbestedingsprocedure een instelling had kunnen kiezen die dezelfde dienst tegen lagere kosten levert). Zij wijst erop dat het de staat, toen deze besloot via het bewuste mechanisme spaargeld aan te trekken ten behoeve van een bestemming van algemeen belang, vrij stond daartoe Crédit Mutuel aan te wijzen, waarvan het netwerk voldeed aan de voorwaarden die werden gesteld om het volkssparen te kunnen aantrekken.
(53) Crédit Mutuel stelt dat het verschil tussen het vergoedingstarief van 1,2 % dat de CDC aan de spaarkassen over het Livret A betaalt en de vergoeding van 1,3 % aan Crédit Mutuel over het Livret bleu (eveneens door de CDC betaald) verklaard wordt door de omvang van de uitstaande bedragen op het Livret A(14). De precieze boekhoudkundige gegevens die Crédit Mutuel aan de Commissie heeft verstrekt leiden tot de conclusie dat de gemiddelde beheerskosten van het Livret bleu van [...] in 1993 gedaald zijn tot [...] in 1997 en dat die vóór 1997 constant hoger waren geweest dan de bemiddelingsmarge van 1,3 % die de CDC haar over de gecentraliseerde bestemmingen betaalt.
(54) Crédit Mutuel vindt dat het argument van de banken van de AFB dat de bedragen op het Livret bleu tegen lagere kosten kunnen worden aangetrokken, tegen een bemiddelingsvergoeding van slechts 1 %, beoordeeld moet worden in het licht van het feit dat de banken een selectie beogen te maken op basis van de ingelegde bedragen op de spaarboekjes. De weigering door de banken van de AFB om de kosten evenwichtig te verdelen vormt een aantasting van het algehele evenwicht in het beheer van dit mechanisme.
(55) Crédit Mutuel heeft aan de Commissie een rapport voorgelegd met een analyse van de analytische boekhouding van het Livret bleu. Die analyse leidt voor de periode 1991-1997 tot de conclusie dat het aantrekken van spaargelden en het beheer van het Livret bleu tot kosten hebben geleid die hoger zijn dan de inkomsten en dat het mechanisme slechts in enkele jaren kostendekkend is geweest. Crédit Mutuel komt tot de conclusie dat, behalve in 1991-1992, de marge inzake het Livret bleu lager was dan de marge die zij op de rest van haar activiteiten realiseerde. Crédit Mutuel heeft de Commissie tevens een accountantsverklaring inzake de gevoerde analytische boekhouding gezonden, opgesteld door een Frans accountantskantoor, Mazars et Guérard.
(56) Crédit Mutuel betwist dat zij aan het Livret bleu een handelsvoordeel ontleent, aangezien:
- de marktaandelen die het bedrijf tijdens de betrokken periode heeft verworven, te danken zijn aan haar prestaties, met name haar hoge productiviteit, en niet aan de aantrekkingskracht van het Livret bleu, waarvan het aandeel in de middelen van de bank geleidelijk geringer is geworden. Crédit Mutuel geeft aan dat het gemiddelde aantal beheerde klanten per werknemer bij Crédit Mutuel in 1996 364 bedroeg, tegen 150 bij de andere Franse kredietinstellingen. In de periode 1991-1997 heeft Crédit Mutuel haar aandeel op de depositomarkt met 1,1 % uitgebreid, terwijl de banken 0,6 % marktaandeel hebben verloren. Crédit Mutuel wijst erop dat het marktaandeel van de deposito's van de Caisses d'épargne, die met het Livret A een vergelijkbaar product hebben, tijdens de betrokken periode net als dat van de banken een dalende tendens vertoonde, zodat niet kan worden gesteld dat er een causaal verband bestaat tussen het Livret bleu en de ontwikkeling van de marktaandelen van Crédit Mutuel, zoals beweerd wordt door de klagers.
- andere gereglementeerde spaarproducten, zoals de CODEVI, die in 1983 door de overheid zijn ingesteld, het Plan d'Epargne Populaire of het Livret Jeune, door de banken worden gedistribueerd en een reëel alternatief voor het Livret bleu bieden, zozeer zelfs dat op basis van de verschillende door deze producten geboden opties een vrijgezel van boven de 25 in 1997 een van belasting vrijgesteld spaartegoed van 1130000 FRF kon opbouwen (tegen een plafond van 100000 FRF bij het Livret bleu).
(57) Crédit Mutuel benadrukt dat de aantrekkingskracht van het Livret bleu bij haar klanten heeft geleid tot een aanzienlijke daling van het bedrag van de direct opeisbare deposito's zonder vergoeding van de bank, dat in 1997 15,8 % van haar deposito's vormde, tegenover 36,6 % tot 40,8 % bij haar belangrijkste concurrenten. Deze substitutie heeft volgens de bank een negatief effect op haar rendabiliteit en marges gehad. Daardoor zijn de gemiddelde kosten van de deposito's van Crédit Mutuel veel hoger dan die van de banken van de AFB.
(58) Crédit Mutuel betwist tevens dat de gehele groep van Crédit Mutuel, mocht er al sprake zijn van steun, in haar totaliteit daarvan profiteert en stelt dat alleen de juridisch onafhankelijke lokale kassen, die het Livret bleu distribueren, in dat geval de begunstigden van de steun zouden kunnen zijn.
(59) Crédit Mutuel beweert dat de staat door de aanneming in 1975 van de wettelijke bepalingen(15) tot invoering van het Livret bleu, een mechanisme van algemeen belang heeft ingesteld met het oog op het aantrekken van inleg voor het volkssparen en de toewijzing daarvan voor financiële bestemmingen van algemeen belang. De sterke vertegenwoordiging van Crédit Mutuel op het platteland en de omvang van haar clientèle met een bescheiden inkomen heeft een grote rol gespeeld bij die keuze. In 1998 woonde 58 % van de klanten van Crédit Mutuel in gemeenten met minder dan 20000 inwoners en 77 % verklaarde een netto maandinkomen van minder dan 10000 FRF te hebben.
(60) Crédit Mutuel wijst op de beperkingen waaraan zij was onderworpen:
- De staat heeft Crédit Mutuel de verplichting tot handhaving van [...] kantoren in gemeenten met minder dan 2000 inwoners opgelegd, waarvan de kosten worden geraamd op jaarlijks [...] miljoen FRF.
- De handhaving van "speciale rekeningen op Livret bleu" waarvan de beheerskosten meer bedragen dan de door de CDC betaalde vergoeding van 1,3 %. Indien deze rekeningen, met een gering gemiddeld bedrag, zouden worden afgesloten, [...] zouden livrets bleus met een uitstaand bedrag van slechts [...] kunnen verdwijnen. Daardoor zou Crédit Mutuel naar schatting [...] miljoen FRF per jaar besparen. Crédit Mutuel raamt dat het beheer van dergelijke kleine rekeningen aanleiding geeft tot meerkosten van [...] van de uitstaande bedragen daarop, gezien de kenmerken ervan en gezien het feit dat hoe lager het saldo is, hoe groter het aantal boekingen.
- Tot het jaar 1991 was het openen van kantoren gereglementeerd, zodat de bank zich niet heeft kunnen ontwikkelen in de aantrekkelijkste gebieden, buiten haar traditionele vestigingsgebieden (het Oosten, het Noorden en Bretagne).
- Crédit Mutuel voert tevens aan, zonder specificaties en cijfermatige onderbouwing, dat er nog andere meerkosten in verband met de bestemmingen van algemeen belang van het Livret bleu in aanmerking moeten worden genomen.
- Ten slotte merkt Crédit Mutuel op dat er een risico is van omslag te haren laste, waarbij zij het risico loopt van een wijziging van de tariefmarge tussen het (gereglementeerde) kortetermijntarief dat voor de middelen van het Livret bleu geldt en de tarieven voor de middellange en lange termijn die voor de bestemmingen gelden.
(61) Op basis van bovenstaande gegevens stelt Crédit Mutuel dat zij zonder het Livret bleu niet de taken van algemeen belang had kunnen vervullen die haar zijn toegewezen. Zij onderstreept dat dankzij het deel van de uitstaande bedragen op het Livret bleu waarvan de bestemming vrij kan worden gekozen, het systeem in evenwicht kan worden gehouden, gezien de ontoereikende winstmarges die worden behaald op de bestemmingen van algemeen belang.
(62) Crédit Mutuel beroept zich bovendien op haar gewettigde vertrouwen in een mechanisme dat teruggaat tot 1975. Zij voert aan dat de duur van de onderzoeksprocedure met betrekking tot een klacht uit 1991 een schending van dit gewettigde vertrouwen kan opleveren.
(63) In een nota van 13 december 2000 bekritiseert Crédit Mutuel de in de eerste memorie van Cabinet Glais gehanteerde methode. Zij legt het accent op het feit dat de waargenomen statistische verschijnselen door andere oorzaken kunnen worden verklaard, zoals het feit dat Crédit Mutuel in het begin van de referentieperiode over een dichter netwerk beschikte dan haar concurrenten (wat de netto-opbrengst van de bankactiviteiten per kantoor betreft). Zij voert aan dat Crédit Mutuel van 1987 tot en met 1998 minder marktaandeel heeft bijgewonnen dan Crédit Agricole (waarvan het balanstotaal veel groter is), en dat Crédit Mutuel op de kredietmarkt twee punten heeft bijgewonnen tegen vier punten voor de gezamenlijke AFB-banken (hetgeen a contrario de spectaculaire ontwikkeling van Crédit Mutuel bevestigt).
(64) In een nota van maart 2000 van Crédit Mutuel Midi Atlantique wordt de nadruk gelegd op het arbitraire karakter van de door de consultant van de Commissie gehanteerde becijfering van de analytische boekhouding, daar met betrekking tot de kwantitatieve gegevens tegenstrijdige ramingen worden gehanteerd, terwijl de kwalitatieve aspecten (kosten veroorzaakt door de instandhouding van het netwerk op het platteland, het "lokeffect") moeilijk in te schatten zijn. Crédit Mutuel zegt de veralgemening van het Livret bleu, dat wil zeggen het toestaan van de distributie ervan via alle andere netwerken te aanvaarden, maar is tegen elke terugbetaling van steun omdat naar haar mening daardoor meer dan vijf miljoen leden worden benadeeld.
IV. OPMERKINGEN VAN DE FRANSE AUTORITEITEN
(65) In hun brief van 8 april 1998 voeren de Franse autoriteiten in de eerste plaats aan dat de regeling van het Livret bleu geen merkbare fiscale kosten voor de staat met zich brengt, daar die voor een uniforme belastingheffing voor de inleggers heeft gekozen, te weten een derde van de bevrijdende voorheffing over de opbrengst van de spaargelden, en daardoor afziet van het resterende twee derde deel van de bevrijdende voorheffing, maar in ruil daarvoor het resterende derde deel ontvangt van een deel van de bevolking dat normaliter niet voor belastingheffing in aanmerking komt. Derhalve vechten zij elke eventuele toepassing van artikel 87, lid 1, van het Verdrag aan, op grond van het feit dat voor het betrokken mechanisme geen staatsmiddelen zouden worden aangewend.
(66) De Franse autoriteiten beklemtonen bovendien dat de door de CDC aan Crédit Mutuel betaalde bemiddelingsvergoeding over de gecentraliseerde uitstaande bedragen op het Livret bleu geen steun vormt, maar een vergoeding is voor een door de bank verrichte dienst, waarvan de prijs in 1991 contractueel is vastgesteld op 1,3 %. Zij wijzen nadrukkelijk op de hoge beheerskosten van het Livret bleu vanwege het aantal spaarboekjes met een uitstaand bedrag van minder dan 5000 FRF. Onder verwijzing naar de door Crédit Mutuel uitgewerkte analytische boekhouding komen zij tot de conclusie dat dit bedrag volkomen gerechtvaardigd is.
(67) De Franse autoriteiten ontkennen elke mogelijke ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer vóór de voltooiing van de interne markt voor bank- en financiële activiteiten, met de aanneming van de tweede bankrichtlijn van 15 december 1989 en de omzetting daarvan in Frans recht op 1 januari 1993. Volgens de Franse autoriteiten zijn de kassen van Crédit Mutuel na die datum, vanwege het ontbreken van een Europees statuut van de coöperatieve vennootschap en vanwege de beperkingen die deze situatie met zich brengt voor grensoverschrijdende expansie van vennootschappen met een coöperatief statuut als Crédit Mutuel, nooit actief geweest buiten de nationale grenzen. De Livret bleu-rekeningen op naam van niet-ingezetenen vertegenwoordigen bovendien minder dan 0,1 % van de uitstaande bedragen. De autoriteiten wijzen er voorts op dat de buitenlandse bankinstellingen in Frankrijk zich op een markt bewegen die sterk verschilt van die van Crédit Mutuel. Op basis van het bovenstaande betwisten zij elke mogelijke beïnvloeding van het intracommunautaire handelsverkeer in een mate die strijdig is met het gemeenschappelijk belang.
(68) De Franse autoriteiten wijzen erop dat elk voordeel dat het Livret bleu voor Crédit Mutuel oplevert, moet worden afgewogen tegen de kosten die samenhangen met een doelstelling van algemeen economisch belang. Zij vestigen met name de aandacht op het steeds toenemende percentage van de uitstaande bedragen op het spaarboekje dat voor financiële bestemmingen van algemeen belang wordt voorbehouden: dit aandeel is successievelijk gestegen van 50 % van de uitstaande bedragen op het Livret bleu in de periode 1975-1983 tot 65 % in de periode 1983-1991. En krachtens de overeenkomst tot herbestemming van de uitstaande bedragen, die in 1991 met Crédit Mutuel is gesloten, wordt met ingang van 2000 100 % ervan toegewezen voor financiële bestemmingen van algemeen belang. In 1998 namen de Franse autoriteiten zich voor de uitvoering van de overeenkomst van 1991 te bespoedigen, zodat eind 1998, eerder dan verwacht, de centralisering van de uitstaande bedragen op het spaarboekje kon worden voltooid.
(69) De Franse autoriteiten wijzen er bovendien op dat, terwijl de opening van kantoren in de rest van de banksector op 24 november 1986 was geliberaliseerd, Crédit Mutuel tot in 1991 krachtens een besluit van de CNC (Conseil National du Crédit) van 10 januari 1967 onderworpen was gebleven aan een administratiefrechtelijk vergunningenstelsel. Pas op 1 juli 1991 hoefde Crédit Mutuel voor de opening, omzetting, overdracht of cessie van kantoren geen voorafgaande toestemming meer te verkrijgen van het Comité des établissements de crédit. De Franse autoriteiten zijn van oordeel dat tot 1991 de verplichtingen ten aanzien van de geografische vestiging van Crédit Mutuel buiten de grote agglomeraties het gevolg waren van een politieke keuze van de overheid en tot vertraging van de ontwikkeling in de stedelijke gebieden hebben geleid.
(70) Op basis van bovenstaande gegevens zijn de Franse autoriteiten tot de conclusie gekomen dat Crédit Mutuel geen staatssteun ontvangt uit hoofde van het Livret bleu en, subsidiair, dat, mocht er wel sprake zijn van staatssteun, deze in elk geval krachtens artikel 86, lid 2, van het Verdrag verenigbaar met het Verdrag moet worden verklaard vanwege de aan Crédit Mutuel opgedragen taken van algemeen belang. Zij hebben met klem gewezen op het gewettigde vertrouwen dat Crédit Mutuel had tot de indiening van de klacht bij de Commissie in 1991.
(71) In een nota van 1 februari 2001 stellen de Franse autoriteiten op ambigue wijze, met betrekking tot de wijziging van de regelgeving ingevolge de uitspraak van de Conseil d'Etat van 5 januari 2000, dat de naleving van die uitspraak geen wijziging van de belastingregeling van het Livret bleu met zich brengt. De spaarder blijft een nettovergoeding ontvangen die gelijk is aan die van het Livret A. Crédit Mutuel blijft de bevrijdende voorheffing nog altijd aan de schatkist betalen.
(72) Tenslotte verklaren de Franse autoriteiten dat de volledige centralisering bij de CDC van de op het Livret bleu aangetrokken inleg door een protocol van 31 december 1998 tussen de minister van Economische Zaken en de voorzitter van de Confédération Nationale du Crédit Mutuel is geformaliseerd en op 31 maart 1999 volledig zijn beslag heeft gekregen.
(73) In een nota van 26 oktober 2001 verwerpen de Franse autoriteiten tenslotte de kwalificatie "staatsmiddelen" met betrekking tot de bestemmingen van algemeen belang, en geven ze aan dat volgens hen de voorwaarde inzake ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer niet vervuld was vóór de omzetting van de tweede bankrichtlijn en dat de steun die op een aanvankelijk voor de mededinging gesloten markt is ingevoerd als een bestaande steunregeling moet worden aangemerkt. Ook nemen zij de berekening van Crédit Mutuel en Arthur Andersen over.
V. BEOORDELING VAN DE COMPENSERENDE MAATREGELEN
(74) De Commissie wijst erop dat, volgens vaste rechtspraak van het Hof, steunmaatregelen naar hun gevolgen moeten worden beoordeeld. Alvorens conclusies over het steunkarakter van de onderzochte maatregelen te trekken, moeten de gevolgen van het betrokken mechanisme voor de resultaten van Crédit Mutuel derhalve worden onderzocht.
(75) Een maatregel houdt slechts staatssteun in, indien aan een aantal voorwaarden is voldaan: de steun moet door de staat of met staatsmiddelen zijn verleend; de steun moet de begunstigde onderneming een concurrentievoordeel verschaffen; de steun moet de intracommunautaire handel ongunstig beïnvloeden. Het laatste punt zal eerst worden onderzocht, waarna de overige punten zullen worden geanalyseerd. Ten slotte zal de beoordeling van de steun worden gepresenteerd.
1. De verstoring van de concurrentie en de gevolgen voor het handelsverkeer tussen de lidstaten
1.1. De gevolgen van de steun voor het handelsverkeer vanaf 1975
(76) In 1979 bereikt het marktaandeel van de buitenlandse banken 8 % voor kredietactiviteiten (4 % voor filialen zonder rechtspersoonlijkheid, 4 % voor dochterondernemingen met een Franse rechtsvorm), 4,5 % voor deposito-activiteiten (respectievelijk 2 % en 2,5 %). Het aandeel van de niet-Franse Europese banken ten opzichte van alle buitenlandse banken is 50 % voor de kredieten, 70 % voor de deposito's. Deze aandelen zijn tussen 1975 en 1979(16) maar weinig veranderd. Crédit Mutuel wordt dus sinds de jaren zeventig geconfronteerd met de concurrentie van buitenlandse netwerken op het Franse grondgebied. Het aantal banken onder buitenlandse zeggenschap in Parijs is sinds 1968 snel toegenomen van 47 instellingen tot 86 in 1975 en 111 in 1979.
(77) Volgens een vaste rechtspraak is er sprake van beïnvloeding van het intracommunautaire handelsverkeer wanneer de positie van de onderneming wordt versterkt ten opzichte van haar concurrenten(17). Het is niet noodzakelijk dat de begunstigde zelf aan uitvoer deelneemt: de steun aan de nationale onderneming kan de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om hun producten uit te voeren doen afnemen(18). Uit diverse aanwijzingen blijkt dat in het onderhavige geval aan de voorwaarde inzake de beïnvloeding van het handelsverkeer is voldaan.
a) De noodzaak alle activiteiten van Crédit Mutuel in aanmerking te nemen, met name op het gebied van kredietverlening
(78) Crédit Mutuel heeft tot 1999 de mogelijkheid gehad een gedeelte van de spaargelden op het Livret bleu voor zeer diverse bankverrichtingen met activa te gebruiken. De concurrentievervalsing is dus niet beperkt tot de depositomarkt, maar heeft in elk geval ook betrekking gehad op de kredietmarkt. De door de Commissie ontvangen gegevens betreffen hoofdzakelijk het einde van de jaren tachtig en de jaren negentig. In 1975 lijken de vermogenstransacties van Crédit Mutuel voornamelijk verlening van kredieten en aankoop van overheidseffecten te zijn. Het aantrekken van spaargelden op het Livret bleu heeft een belangrijke rol gespeeld bij de ontwikkeling van de krediettransacties van Crédit Mutuel. Door het aantrekken van deposito's op het Livret bleu was Crédit Mutuel in staat kredieten te realiseren met een omvang die in totaliteit gelijk was aan die van de aangetrokken spaargelden. Omdat de ingelegde spaargelden in de tweede helft van de jaren zeventig zeer snel toenamen, zijn de uitstaande bedragen van de deposito's tot het midden van de jaren tachtig voor 60 % afkomstig uit het Livret bleu. Door het Livret bleu was de bank in staat haar aanbod op de kredietmarkt meteen vanaf de invoering van het systeem in concurrentie met de buitenlandse banken verder te ontwikkelen.
b) Het criterium van de gedeeltelijke liberalisatie van het kapitaalverkeer
(79) Wat de depositomarkt betreft, waren overdrachten van betalingen en kapitaalbewegingen reeds mogelijk en overigens ook gangbaar (bijvoorbeeld voor migrerende werknemers) vóór de omzetting van Richtlijn 88/361/EEG van de Raad (PB L 178 van 8.7.1988, blz. 5) inzake de volledige liberalisatie van het kapitaalverkeer. Volgens inlichtingen die de Commissie heeft ontvangen, is het toezicht op het kapitaalverkeer in Frankrijk al in 1968 geliberaliseerd(19). Vanaf 1975 konden Franse ingezetenen geld op buitenlandse rekeningen plaatsen en hebben zij dit ook gedaan. Naar het schijnt was in de wettelijke regeling bepaald dat ex ante een administratieve verklaring moet worden verstrekt aan de Banque de France; deze regeling werd in verband met kapitaalvlucht vanaf 1981 tijdelijk verscherpt. Daarna is de regeling in 1986(20) grotendeels afgeschaft. Omgekeerd konden de ingezetenen van andere lidstaten hun gelden in Frankrijk op een spaarrekening zetten, met name op het Livret bleu(21).
(80) Het Gemeenschapsrecht heeft betrekking op de liberalisatie van een bepaald kapitaal- en betalingsverkeer. De eerste richtlijn van de Raad over de toepassing van artikel 67 van het Verdrag vraagt om een zo snel mogelijke liberalisatie van het kapitaalverkeer. Deze richtlijn en de daaropvolgende wijzigingsrichtlijnen(22) hebben dat verkeer geleidelijk onvoorwaardelijk geliberaliseerd, zodat Richtlijn 88/361/EEG naar "volledige liberalisatie" verwijst (overweging 7). Uit de rechtspraak blijkt dat de liberalisatie van het kapitaal- en betalingsverkeer van het begin af aan nauw verbonden is geweest met het vrije verkeer van personen, goederen en diensten en de vrijheid van vestiging(23).
c) De gevolgen voor het handelsverkeer tussen lidstaten bij een niet-geliberaliseerde markt
(81) De gevolgen voor het handelsverkeer tussen lidstaten zijn door het Hof erkend, zelfs wanneer de markt niet geliberaliseerd is, zoals blijkt uit het arrest gewezen in de zaak Van Eycke(24), met betrekking tot een nationale wettelijke regeling uit 1983 en 1986 waarin in de praktijk de rentevoet werd vastgelegd voor bepaalde categorieën spaargelden die recht geven op belastingvoordelen. Wat artikel 85 betreft, heeft het Hof niet uitgesloten dat er sprake kon zijn van een inbreuk op artikel 85, waarbij het zich impliciet baseerde op het feit dat de maatregel de intracommunautaire handel ongunstig kon beïnvloeden in de zin van artikel 85 van het Verdrag. De toepasselijke communautaire regeling was die van de eerste richtlijn van de Raad van 11 mei 1960, en niet die van Richtlijn 88/361/EEG. Deze interpretatie wordt bevestigd in de conclusie van advocaat-generaal Mancini: als reactie op de klager die aanvoerde dat er geen sprake was van ongunstige beïnvloeding van de handel heeft de advocaat-generaal opgemerkt "dat de mededingingsvoorschriften ook voor de banksector gelden, staat buiten twijfel" (punt 3).
(82) Ook kan het eerdere geval Züchner(25) worden genoemd, waarin een nationale rechter wilde weten of bankkosten met betrekking tot een cheque die op 17 juli 1979 ten gunste van een inwoner van Italië op een Duitse bank was getrokken, in strijd konden zijn met artikel 85 van het Verdrag. Het Hof heeft geweigerd de toepassing van de mededingingsregels opzij te zetten op grond van artikel 90, lid 2, en artikel 104 en volgende van het Verdrag, en overwoog derhalve dat deze praktijk de handel ongunstig kon beïnvloeden.
(83) De Commissie deelt reeds in het tweede mededingingsverslag van 1972 (paragrafen 50 tot en met 53) mede dat de mededingingsregels in beginsel van toepassing zijn op de banksector. In het verslag wordt aangegeven dat de Commissie reeds een bankzaak had onderzocht in het licht van artikel 85 en dat er onderzoeken liepen inzake Europese samenwerkingsovereenkomsten tussen de banken van verschillende lidstaten(26).
(84) Ook al was er in al die gevallen sprake van ongunstige beïnvloeding van de handel in de zin van artikel 85, er moet uit worden afgeleid dat de handel ook ongunstig werd beïnvloed uit hoofde van de regels inzake staatssteun.
1.2. De voltooiing van de liberalisatie van de banksector in de Europese Unie sinds het einde van de jaren zeventig en de versterking van de mededinging
(85) Weliswaar is de interne markt sinds de tweede bankrichtlijn van 1989 voltooid, maar al vanaf de jaren zeventig is de markt geleidelijk geliberaliseerd en is de mededinging geleidelijk versterkt.
(86) De volledige liberalisatie van de interne bankmarkt van de Europese Unie is over een periode van meer dan 30 jaar tot stand gebracht. De eerste Bankrichtlijn 77/780/EEG (PB L 322 van 17.12.1977, blz. 30) legt de eerste regels vast inzake harmonisatie van de nationale wettelijke regelingen met betrekking tot de voorwaarden waaronder de activiteit van filialen van een kredietinstelling in de andere lidstaten wordt uitgeoefend. In de landen van de Europese Gemeenschap bestond al het recht van vrije vestiging van dochterondernemingen en de meeste grote banken hadden dochterondernemingen in het buitenland, evenals overigens filialen zonder eigen rechtspersoonlijkheid (zelfs zonder dat er een uniforme regeling op het niveau van de Unie was). Het is dus mogelijk dat de dochterondernemingen en filialen in Frankrijk van banken van de andere landen van de Europese Unie reeds vóór de datum van inwerkingtreding van de eerste of tweede bankrichtlijn geconfronteerd zijn met oneerlijke concurrentie van Crédit Mutuel.
(87) Een beslissende mijlpaal wat de interne bankmarkt betreft werd bereikt met de liberalisatie van het kapitaalverkeer door Richtlijn 88/361/EEG, die uiterlijk op 1 juli 1990 door de lidstaten moest zijn omgezet. Deze maatregel heeft in de praktijk tot een aanzienlijke toename van het grensoverschrijdende verkeer van deposito's of beleggingen van investeerders geleid. Deze kapitaalstromen konden voordien bij wijze van overgangsmaatregel door de overheid gecontroleerd worden, alleen al door middel van deviezencontrole. Frankrijk heeft de richtlijn inzake liberalisatie van het kapitaalverkeer omgezet bij de decreten 89-938 en 90-58, die respectievelijk op 30 december 1989 en 16 januari 1990 in werking zijn getreden. De in 1981 ingevoerde deviezencontrole is in 1986 opgeheven.
(88) De vrijheid van vestiging in de banksector is in Frankrijk in juli 1992 voltooid met de omzetting van de Tweede Bankrichtlijn 89/646/EEG(27). Artikel 6, lid 2, van die richtlijn bepaalt dat "de lidstaten van ontvangst niet als vergunningsvoorwaarde voor bijkantoren van kredietinstellingen waaraan in andere lidstaten vergunning is verleend, een aanvangsdotatiekapitaal mogen eisen dat groter is dan 50 % van het aanvangskapitaal dat krachtens de nationale voorschriften vereist is voor het verlenen van een vergunning aan een kredietinstelling van dezelfde aard"(28). Deze maatregel moest uiterlijk op 1 januari 1990 worden omgezet. De Raad heeft hiermee willen voorkomen dat lidstaten vanaf 1990 het recht van vrije vestiging van een bijkantoor door een onrechtmatige regeling zouden trachten te beperken.
(89) Daaruit volgt dat geleidelijk, en zeer in het bijzonder vanaf 1990, de effecten op het handelsverkeer van aan een bank verleende steun zeer duidelijk merkbaar zijn geworden(29), aangezien elke bankinstelling bankactiviteiten in de andere lidstaten kan uitoefenen via filialen (waarvoor geen vergunning meer is vereist) of door het vrij verrichten van grensoverschrijdende diensten.
1.3. De positie van Crédit Mutuel op de Franse bankmarkt
(90) De Commissie heeft de argumenten van Crédit Mutuel inzake de beperkte territoriale bevoegdheid van de lokale kassen van Crédit Mutuel en over het feit dat een dergelijk mechanisme geen ongunstige beïnvloeding van de handel inhield, onderzocht. Zij wijst er echter op dat Crédit Mutuel een groep met rechtspersoonlijkheid en een geconsolideerde boekhouding is, waarbinnen een interne financiële solidariteit op het niveau van de confederatie geldt, die de liquiditeit van de regionale federaties waarborgt. De Commissie merkt op dat de groep over een aanzienlijk eigen vermogen beschikt dat de toegang tot de kapitaalmarkten voor haar vergemakkelijkt, en dat de "rating"-bureaus een notatie voor de totale groep toekennen. Zij merkt op dat Crédit Mutuel haar één enkel antwoord heeft toegezonden in het kader van de onderhavige procedure, en dat niet elke lokale kas afzonderlijk heeft gereageerd. Voor de Commissie, voor de belangrijkste economische partners van Crédit Mutuel en voor de financiële markten is het duidelijk dat Crédit Mutuel een onderneming is die steun die aan een of ander onderdeel van de groep wordt betaald intern kan herbestemmen. Zij wijst erop dat Crédit Mutuel gezien haar omvang, als een van de belangrijkste Franse kredietinstellingen, in staat is zich te financieren of haar fondsen te beleggen op de financiële markten.
(91) Crédit Mutuel is een rendabele onderneming die de afgelopen jaren aanzienlijke winsten heeft behaald. Door een eventuele overcompensatie van de nettokosten van het aantrekken en het beheer van middelen in het kader van de taken van algemeen economisch belang zou zij haar winst kunnen vergroten en aanvullend eigen kapitaal kunnen vergaren. De eis inzake solvabiliteit (op de financiële markten) op grond van de Europese bankregelgeving(30) stelt een verplichting in die het groeivermogen van de kredietinstellingen beperkt. Elke exploitatiesteun heeft, omdat die het eigen vermogen versterkt, een aanzienlijk hefboomeffect dat het mogelijk maakt zich aan die beperking te onttrekken. Uit de toepassing van het solvabiliteitsvereiste vloeit voort dat de beoordeling van een verstoring van de concurrentie makkelijker is in het geval van steun aan kredietinstellingen. Indien de steun direct of indirect vergroting van het eigen vermogen tot gevolg heeft, kan de verstoring van de concurrentie tot uiting komen in een toename van de activiteiten van de bank.
1.4. Conclusie
(92) De mogelijke aan Crédit Mutuel verleende steun heeft, aangezien deze het karakter van exploitatiesteun heeft, en gelet op de economische situatie van de banksector in Europa en de voor de banksector specifieke solvabiliteitseis, invloed op het handelsverkeer vanaf de invoering van het Livret bleu en heeft binnen de financiële sector een toenemende concurrentievervalsende werking. Daarom moet de mogelijke steun bij de invoering ervan in 1975 als een nieuwe steunmaatregel worden beschouwd.
2. De kwalificatie staatsmiddelen
(93) Volgens een vaste rechtspraak komt het begrip staatssteun overeen met elk voordeel dat afkomstig is uit staatsmiddelen en dat door de overheid aan een onderneming is toegekend, mits dat voordeel geheel of gedeeltelijk zonder financiële tegenprestatie wordt verleend, dat wil zeggen zonder vergoeding of tegen een vergoeding die niet overeenstemt met de prijs waarop het betrokken voordeel kan worden gewaardeerd. Deze definitie dekt dus zowel de toewijzing van middelen aan een onderneming als een verlichting van de lasten die deze normaliter zou moeten dragen en elk voordeel dat de onderneming in staat stelt tot een besparing die gevolgen heeft voor de productiekosten(31).
(94) Op grond van de rechtspraak van het Hof dienen alleen de direct of indirect uit staatsmiddelen verleende voordelen als steun in de zin van artikel 87, lid 1, te worden aangemerkt. De Commissie zal in de eerste plaats nagaan wat de staatsmiddelen zijn waarvan Crédit Mutuel kan hebben geprofiteerd: 1. het aan de spaarders toegekende belastingvoordeel, 2. de door de CDC betaalde bemiddelingsvergoeding, 3. de opbrengst van de bestemmingen van algemeen belang, 4. de eventuele indirecte voordelen en kosten op basis van het systeem van het Livret bleu.
2.1. De belastingvrijstelling
(95) Het tot eind 1999 geldende systeem hield een vrijstelling van de algemene belastingheffing op spaargelden in. Normaliter kan de spaarder volgens dit systeem kiezen tussen het ontvangen van een brutorente, waarbij de financiële opbrengst wordt opgeteld bij zijn belastbaar inkomen, en het ontvangen van een nettorente, waarop de bevrijdende voorheffing (aan de bron) al in mindering is gebracht. In het onderhavige geval werd op de spaarder geen belasting geheven, aangezien Crédit Mutuel theoretisch een belasting voor haar rekening nam die gelijk was aan een derde van de bevrijdende voorheffing.
(96) De vermindering van de belasting tot een derde van de normale bevrijdende voorheffing houdt de beschikbaarstelling van staatsmiddelen in en komt neer op de invoering van een regeling die voor de spaarder gunstiger is dan de normale situatie. Het systeem brengt kosten voor de staat met zich, want de staat zou eventueel meer belastinginkomsten hebben kunnen innen als hij ervoor had gekozen de algemene regel toe te passen en de verplichte voorheffing niet tot een derde te beperken. Deze steun lijkt rechtstreeks ten goede te komen aan de individuele consumenten en niet aan de bank, waardoor Crédit Mutuel dus niet als de rechtstreeks begunstigde van de fiscale steun kan worden aangemerkt. Deze fiscale steun met een sociaal karakter is echter gekoppeld aan een product dat door slechts één marktdeelnemer wordt gedistribueerd, namelijk Crédit Mutuel. De steun voldoet derhalve niet aan de voorwaarde voor verenigbaarheid die wordt gesteld in artikel 87, lid 2, onder a), van het Verdrag, dat bepaalt dat de steunmaatregel wordt verleend "zonder onderscheid naar de oorsprong van de producten"(32).
(97) Wat betreft de betaling van een op een derde van de normale bevrijdende voorheffing vastgestelde belasting door Crédit Mutuel, kan men het legitiem achten dat het bedrag daarvan door Crédit Mutuel bij de aan het Livret bleu verbonden kosten wordt gerekend. Maar de conclusie in het arrest van de Conseil d'Etat van 5 januari 2000, waarin het geldende fiscale systeem onrechtmatig wordt verklaard, bevestigt expliciet dat Crédit Mutuel in de praktijk vanaf 1991 geprofiteerd heeft van een "neutralisering" van de belastingen die geheven worden op de rente die ontvangen wordt op het Livret bleu, met andere woorden de terugbetaling door de staat of de CDC van de door Crédit Mutuel betaalde bevrijdende voorheffing. Concluderend kan worden gesteld dat in elk geval vanaf het besluit van 27 september 1991 en wat de gecentraliseerde uitstaande bedragen betreft niet twee derde, maar de gehele rente op het Livret bleu vrijgesteld is van belasting.
2.2. De aan Crédit Mutuel opgedragen taak van algemeen belang
(98) Crédit Mutuel heeft de taak gekregen het Livret bleu te distribueren, waaraan strikte voorrechten en verplichtingen zijn verbonden. De voorrechten zijn de exclusieve distributie van het Livret bleu en de betaling van een bemiddelingsvergoeding door de CDC. De verplichtingen betreffen het gebruik van de middelen die worden aangetrokken met het Livret bleu. Die verplichtingen hebben in de loop van de tijd een ontwikkeling doorgemaakt: aanvankelijk had Crédit Mutuel de verplichting 50 % van de middelen (dit deel is vervolgens verhoogd tot 65 %) aan zogenoemde bestemmingen van algemeen belang (met name financiering van lagere overheden en andere overheidsorganen) te besteden, terwijl de bank vrijelijk over het saldo kon beschikken. Opgemerkt wordt dat Crédit Mutuel geen verplichtingen had inzake de voorwaarden voor de financieringen met betrekking tot de vrij te besteden uitstaande bedragen. Vanaf 1991 is een toenemend deel van de uitstaande bedragen bestemd voor de financiering van sociale woningbouw, via centralisatie van de middelen bij de Caisse des Dépôts et Consignations. Momenteel zijn alle uitstaande bedragen gecentraliseerd bij de CDC. Deze betaalt aan Crédit Mutuel, uitsluitend uit hoofde van de gecentraliseerde uitstaande bedragen, een vergoeding die overeenkomt met het door de overheid vastgestelde bruto-rentetarief dat aan de spaarder wordt uitgekeerd, alsmede een bemiddelingsvergoeding van 1,3 %. Opgemerkt zij dat, aangezien de CDC een overheidsbedrijf is dat gebruikmaakt van openbare middelen voor de vervulling van haar taken van algemeen belang, de bemiddelingsvergoeding als betaald met staatsmiddelen moet worden aangemerkt. De rente wordt aan de spaarders betaald, dus alleen deze vergoeding komt ten goede aan Crédit Mutuel. De vergoeding maakt een integrerend deel uit van de taak inzake de openbare dienstverlening waarmee Crédit Mutuel is belast en is dus toerekenbaar aan de staat.
2.3. De producten van de bestemmingen van algemeen belang
(99) De verplichtingen in verband met de in het decreet van 1 maart 1976 limitatief opgesomde bestemmingen van algemeen belang kwamen met name neer op leningen aan lagere overheden en intekeningen op door de staat uitgegeven effecten of garanties (met name staatsobligaties), en leningen aan overheidsorganen voor het beheer van sociale huisvesting. Volgens de beschikbare informatie kan uit de combinatie van het verplichte karakter van deze bestemmingen en van het feit dat de tariefvoorwaarden door de staat zijn gereglementeerd en niet vrijelijk door de markt worden bepaald, worden afgeleid dat de bestemmingen van algemeen belang moeten worden beschouwd als een integrerend deel van het systeem van het Livret bleu. Hieronder zal worden aangetoond dat Crédit Mutuel dankzij deze gereglementeerde voorwaarden een zeer aanzienlijke winst op deze uitstaande bedragen kon maken. De definitie van deze bestemmingen van algemeen belang is gewijzigd door het besluit van 27 september 1991: de bedoelde bestemmingen zijn van dan af aan uitsluitend de financiering van leningen voor sociale woningbouw en de bestemming op rekening bij de CDC (zie de bovengenoemde centralisatie van de ingelegde bedragen). Echter, in de loop van de jaren negentig nemen deze nieuwe bestemmingen maar heel langzaam de plaats in van de oude: alleen de nieuw ingelegde bedragen worden vanaf 1991 meteen volledig toegewezen aan deze nieuwe bestemmingen.
3. Het concurrentievoordeel
(100) Als de compensatie die Crédit Mutuel voor haar taak op het gebied van de openbare dienstverlening in de vorm van de door de CDC betaalde bemiddelingsvergoeding ontvangt de nettokosten van deze openbare dienst overschrijdt (met inachtneming van alle baten en kosten die verbonden zijn met de vervulling van die taak), heeft Crédit Mutuel een concurrentievoordeel ten opzichte van de andere banken, daar zij aanvullende middelen verkrijgt die niet aan de andere banken worden toegekend.
4. De inschatting van het bedrag van de staatssteun
(101) Aangezien de Franse autoriteiten gesteld hebben dat bij het mechanisme van het Livret bleu sprake is van een dienst van algemeen economisch belang, moet de Commissie trachten de kosten en baten die verbonden zijn met de vervulling van die dienst tegen elkaar af te wegen, teneinde het gerechtvaardigde niveau van de door de staat betaalde vergoeding te kunnen bepalen.
(102) In de eerste plaats wordt uiteengezet hoe rekening is gehouden met alle kosten en baten in het concrete geval van het Livret bleu, in de tweede plaats welke principes bij het opstellen van de analytische boekhouding van Crédit Mutuel in acht zijn genomen, in de derde plaats wat de resterende geschilpunten tussen de experts zijn, waarover de Commissie een beslissing heeft genomen, en in de vierde plaats wat de resultaten zijn nadat de bovengenoemde kosten en baten in aanmerking zijn genomen op basis van de bedrijfsboekhouding van het Livret bleu.
4.1. De wijze waarop rekening is gehouden met alle kosten en baten die samenhangen met de uitstaande bedragen op het Livret bleu
a) Het saldo van de kosten en baten die samenhangen met het Livret bleu
(103) Het financiële mechanisme inzake het Livret bleu van Crédit Mutuel moet worden beoordeeld in het licht van het uiteindelijke economische resultaat van deze spaarregeling, dat wil zeggen dat alle uit het systeem voortvloeiende kosten en baten in aanmerking moeten worden genomen, met name de baten die rechtstreeks voortvloeien uit het gebruik van de bedragen die dankzij de opgedragen distributie van dit van belasting vrijgestelde spaarproduct worden aangetrokken.
(104) Om de analyse van de directe gevolgen te vergemakkelijken is het goed enkele basisgegevens inzake het boekhoudkundig beheer van het Livret bleu door Crédit Mutuel in herinnering te brengen. Gekoppeld aan de uitstaande bedragen van de inleg op het Livret bleu (aan de passiefzijde), worden drie soorten activa onderscheiden:
- de uitstaande bedragen die aan de CDC worden betaald (overeenkomstig de centralisatie van de uitstaande bedragen bij de CDC),
- de bestemmingen van algemeen belang,
- de vrije bestemmingen.
Wat de posten op de passiefzijde van de balans betreft wordt het systeem gekenmerkt door rentekosten die door de staat zijn gereglementeerd (vaste tarieven die herzien kunnen worden, dus die betrekkelijk stabiel zijn), wat de actiefzijde betreft door variabele rentebaten op de bestemmingen van algemeen belang en op de vrije bestedingen, en de vaste, door de CDC betaalde bemiddelingsvergoeding. Tabel 2 geeft een schematisch overzicht van de belangrijkste elementen van de resultatenrekening van het Livret bleu.
(105)
Tabel 2
Schema van de resultatenrekening van het Livret bleu
RUIMTE VOOR DE TABEL
(106) De Commissie heeft het systeem in zijn totaliteit geanalyseerd om alle economische voordelen te kunnen beoordelen die Crédit Mutuel dankzij het Livret bleu verkrijgt. De staat betaalt Crédit Mutuel allereerst via de CDC een bemiddelingsvergoeding voor de uitvoering van haar taak op het gebied van het aantrekken van spaargelden. Voorzover het Livret bleu naast de bemiddelingsvergoeding nog andere economische voordelen aan Crédit Mutuel verschaft, moeten die ook in aanmerking worden genomen.
(107) Voorzover het bedrag van de economische voordelen dat boekhoudkundig kan worden vastgesteld (bemiddelingsvergoeding plus beheersbaten) eventueel de kosten overschrijdt (inclusief een normale handelsmarge) die Crédit Mutuel maakt voor het aantrekken en het beheer van de spaargelden, zou de staat een overcompensatie toestaan van de distributiekosten van het Livret bleu via de te hoge bemiddelingsvergoeding. Om tot een dergelijke beoordeling te kunnen komen moeten alle economische voordelen van de distributie van het Livret bleu in aanmerking worden genomen, alsmede alle kosten en baten die samenhangen met het systeem van het Livret bleu en met de activa waaraan de passiva zijn gekoppeld, om twee cruciale redenen.
(108) - In de eerste plaats wijst het Hof erop dat steunmaatregelen naar hun gevolgen moeten worden beoordeeld. Opgemerkt wordt dat het Livret bleu inkomsten genereert die niet beperkt zijn tot de baten die gehaald worden uit de bestemmingen van algemeen belang of de centralisatie bij de CDC. Dankzij de ingelegde bedragen op het Livret bleu heeft Crédit Mutuel middelen kunnen vergaren onder gunstiger voorwaarden dan het geval zou zijn geweest indien alleen herfinanciering op de financiële markten had plaatsgevonden, en heeft zij winst kunnen maken door die middelen te gebruiken, bijvoorbeeld voor de bestemmingen van algemeen belang of voor alle vrije activiteiten(33). De staat heeft de plicht het bedrag van de middelen die hij voor deze taak betaalt te verlagen, als Crédit Mutuel daarmee op andere terreinen winst maakt.
(109) De inkomsten van de bestemmingen van algemeen belang moeten in elk geval in aanmerking worden genomen, aangezien zij een integrerend deel vormen van de verplichtingen die de staat in het kader van het Livret bleu-systeem heeft opgelegd. Bovendien zou uitsluiting van bepaalde begunstigde bestemmingen tot een absurde situatie leiden: de staat zou de verliezen op bepaalde bestemmingen moeten compenseren, terwijl er voldoende winst op andere bestemmingen binnen het Livret bleu-systeem gemaakt zou worden die niet in aanmerking zou worden genomen.
(110) De situatie is minder duidelijk voor de vrije bestemmingen, die in de onderzochte periode een verlies van ongeveer 1 miljard FRF hebben genoteerd. Daarom drukken zij op de staatsbegroting die, wanneer die bestemmingen er niet zouden zijn, in evenwicht zou zijn geweest, doordat een lagere bemiddelingsvergoeding nodig zou zijn geweest. De Commissie is echter van mening dat de nettokosten van de vrije bestemmingen meegeteld moeten worden.
(111) De onafhankelijke consultant had dus tot taak de analytische boekhouding van het Livret bleu (kosten en ook baten van de bestemmingen waaraan de middelen worden gekoppeld) te beoordelen en de samenhang van de door Crédit Mutuel ingebrachte gegevens te analyseren. In het licht van het bovenstaande was de consultant ermee belast alle voordelen vast te stellen die verband houden met de gerealiseerde baten op de aan het Livret bleu gekoppelde activa en met de kosten van de betrokken middelen (die verschillen van normale marktkosten). Na aftrek van een normale rentabiliteitsmarge, de zogenoemde "kosten van het eigen vermogen"(34), door de experts, kan de resterende winst (uit de door de staat betaalde vergoeding) onverenigbare staatssteun inhouden, want de staat had Crédit Mutuel een minder hoge vergoeding moeten betalen voor het aantrekken van middelen, die met de nettokosten correspondeert, en niet een overcompensatie.
(112) - In de tweede plaats heeft Crédit Mutuel in de loop van de procedure een groot aantal verplichtingen of details inzake het beheer van het Livret bleu genoemd (zie deel III voor de presentatie van de argumenten van Crédit Mutuel). Aan de hand van de door de Commissie gehanteerde aanpak kan hierover na bestudering van de boekhouding, dus op basis van de praktijk, een beslissing worden genomen. Daardoor kan in concreto het werkelijke financiële gewicht van die verplichtingen worden beoordeeld, uitgaande van de verstrekte gegevens inzake het boekhoudkundige beheer van het Livret bleu.
b) Enkele technische bijzonderheden
(113) Het aantrekken van spaargelden in het kader van het Livret bleu heeft bovendien specifieke economische kenmerken en is daardoor fundamenteel anders dan het normale aantrekken van deposito's voor een bank.
(114) Door de aard van en de specifieke belastingregeling voor het Livret bleu leiden veranderingen in de rentetarieven minder snel dan normaal tot verplaatsingen van spaargelden. Daardoor blijkt deze spaarvorm minder instabiel te zijn dan spaarrekeningen tegen markttarieven. Het gedrag van de spaarders wordt in de eerste plaats beïnvloed door de hoogte van de nettorente van het Livret bleu ten opzichte van andere spaarvormen met dezelfde risico- of liquiditeitsgraad: de nettorente van het Livret bleu is hoger dan die van het Livret B (waarover belasting wordt geheven). Onder overigens gelijke omstandigheden moeten gelden die tegen markttarieven op een spaarrekening worden geplaatst, een aanzienlijk hoger brutorendement hebben om geprefereerd te worden boven belegging op het Livret bleu, omdat hierover nog belasting wordt geheven.
(115) Het gedrag van spaarders wordt in de tweede plaats ook bepaald door sociologische en psychologische parameters, die zeer specifiek zijn in het geval van spaarboekjes die vrijgesteld zijn van belasting. Omdat het rendement van het Livret bleu door de staat wordt vastgesteld, hebben spaarders daar meer vertrouwen in. De keuze van dit soort spaarders kan tot een tamelijk paradoxaal resultaat leiden: terwijl het om de meest liquide "belegging tegen vergoeding" gaat, is het ook een van de meest stabiele.
(116) Historisch gezien heeft de overheid dankzij dit vertrouwen van de spaarders nettorentetarieven met weinig inflatie kunnen vaststellen. Zelfs in een context van veel hogere rendementen op de markt is in de loop van de jaren negentig de totale inleg maar heel weinig afgenomen(35).
(117) In elk geval vereist de bijzondere aard van deze wijze van het aantrekken van middelen, vergeleken met de herfinanciering op de interbancaire markt of de financiële markten, dat concreet wordt nagegaan wat het beheer van het totaal van deze uitstaande bedragen Crédit Mutuel opbrengt, hetgeen slechts mogelijk is via de analytische boekhouding van het netwerk.
(118) De consultant van de Commissie heeft bij zijn werkzaamheden rekening gehouden met de verschillende kosten en baten van het mechanisme voor Crédit Mutuel, waarbij de analyse in drie delen is opgesplitst, aan de hand van de bestemming van de aangetrokken middelen: de bij de CDC gecentraliseerde middelen, de voor bestemmingen van algemeen belang toegewezen middelen en de vrije middelen. Op grond van de door de consultant gehanteerde methode kan tevens een antwoord worden gegeven op het argument van Crédit Mutuel dat het systeem kosten(36) voor Crédit Mutuel met zich brengt, omdat zij de fiscale inkomsten aan de staat moet afdragen(37). Ook kan op basis van deze methode een normale vergoeding voor het eigen vermogen in aanmerking worden genomen.
c) De kwestie van de "lokeffecten"
(119) Om de nettokosten en het juiste niveau van de door de staat ter compensatie betaalde middelen te kunnen vaststellen, moeten in de analyse van de effecten van het mechanisme van het Livret bleu, naast de bovengenoemde rechtstreekse voordelen, ook de voordelen en de eventuele kosten die indirect uit het mechanisme van het Livret bleu voortvloeien in aanmerking worden genomen, indien deze een significante invloed hebben.
(120) Het exclusieve distributierecht van een spaarproduct dat aantrekkelijk is doordat het vrijgesteld is van belasting, kan volgens de klagers Crédit Mutuel in staat stellen klanten te trekken en te binden aan wie het netwerk vervolgens andere bankproducten of -diensten kan verkopen (leningen, financiële beleggingen, verzekeringen, enz.). Uit de toenemende verkoop van financiële beleggingen en verzekeringsproducten via bankkantoren blijkt volgens de klagers welke voordelen deze hebben. Indien bovendien de markt van het product gekenmerkt zou worden door asymmetrie wat betreft de informatie waarover verkoper en koper beschikken, zoals met name het geval is bij financiële producten, zou de omstandigheid dat de instelling de reputatie heeft voordelige of kwaliteitsproducten te leveren, bepalend worden. In die situatie zou het feit dat een voordelig product als het Livret bleu gedistribueerd wordt om klanten te trekken een voordeel voor de instelling kunnen zijn, want daardoor kan de doelgroep(38) makkelijker worden aangesproken. Met andere woorden: het distributierecht zou dezelfde effecten kunnen sorteren als dure marketingacties of de distributie van een product met verlies om klanten te trekken.
(121) In de door de klagers overgelegde documenten wordt uitgegaan van "lokeffecten", maar wordt niet formeel aangetoond dat die inderdaad bestaan en worden evenmin de financiële gevolgen van die effecten nauwkeurig geraamd.
(122) Wat de studies van Cabinet Glais betreft merkt de Commissie op dat Crédit Mutuel terecht kan beweren dat die statistische analyses geen doorslaggevend bewijs leveren voor een kwantificeerbaar "lokeffect".
(123) De opmerkingen van de klagers bevatten drie subjectieve inschattingen. De klagers stellen in de eerste plaats, gezien het feit dat de andere banken hebben aangeboden het Livret bleu tegen een vergoeding van 1 % te distribueren, dit voordeel voor nu en voor de toekomst(39) bij benadering vast te stellen op het verschil tussen dit percentage en de door Crédit Mutuel ontvangen vergoeding. Dit verschil bedraagt 0,3 %, hetgeen correspondeert met ongeveer 300 miljoen FRF per jaar. Maar er kan niet worden bewezen dat de concurrenten van Crédit Mutuel die taak onder dezelfde voorwaarden tegen die vergoeding kunnen uitvoeren.
(124) Bij de tweede door de klagers voorgestelde methode kan het voordeel dat Crédit Mutuel in het verleden heeft genoten, worden gemeten door te verwijzen naar de groei van haar marktaandelen. Een dergelijke methode ter beoordeling van de steun kan niet worden geaccepteerd aangezien deze is gebaseerd op de hypothese dat de verworven marktaandelen uitsluitend te danken zijn aan het Livret bleu, hetgeen door geen enkel objectief gegeven wordt geschraagd.
(125) De derde beoordeling van het exclusieve distributierecht is gebaseerd op de fiscale winstderving als gevolg van de belastingvrijstelling van het Livret bleu. Als Crédit Mutuel een spaarboekje zonder belastingvrijstelling had willen distribueren met aanbieding van hetzelfde nettorendement als het Livret bleu, ongeacht de fiscale situatie van de spaarders, zou zij feitelijk opportuniteitskosten hebben gehad in dezelfde orde van grootte als het (potentieel) door de spaarders betaalde theoretische belastingbedrag. Volgens de klagers moet het gecumuleerde belastingvoordeel ten bedrage van 4,5 miljard FRF over de periode 1991-1997 geacht worden aan Crédit Mutuel voordelen ter grootte van hetzelfde bedrag te hebben verschaft. Deze redenering gaat niet op, want Crédit Mutuel zou hoogstwaarschijnlijk het Livret bleu niet onder dezelfde voorwaarden hebben gedistribueerd, als zij alle kosten inzake de belastingvrijstelling op zich had moeten nemen, die overigens rechtstreeks ten goede komen aan de leden.
(126) De mogelijke voordelen in kwestie zijn moeilijk aan te tonen en te kwantificeren. Het rechtstreekse economische voordeel uit de exploitatie van het Livret bleu is op basis van de boekhouding van het Livret bleu direct te meten. Het economische voordeel door de verkoop van andere producten of diensten aan klanten die dankzij het Livret bleu aan de bank zijn gebonden, zou in de analytische boekhouding van die andere producten te zien zijn, als het zonder meer mogelijk zou zijn een onderscheid te maken tussen enerzijds wat wordt verkocht aan de klanten die door het Livret bleu zijn gebonden aan Crédit Mutuel of daartoe worden aangetrokken en anderzijds wat wordt verkocht aan klanten die om andere redenen bij Crédit Mutuel zijn gekomen. Daarom heeft de consultant van de Commissie de afgeleide gevolgen niet kunnen beoordelen door hantering van de boekhoudkundige methode die voor het beoordelen van alle rechtstreekse economische voordelen op basis van het Livret bleu is toegepast.
(127) De meer subtiele pogingen van de consultant van de Commissie om tot een beoordeling te komen zijn niet met succes bekroond. De Commissie heeft geen aanvaardbare beoordeling van het theoretische financiële effect van deze gevolgen kunnen verkrijgen. De onderhavige beschikking is dus uitsluitend gebaseerd op de conclusies die zijn verkregen in het kader van de controle van de analytische boekhouding van het Livret bleu.
4.2. Het opstellen van de analytische boekhouding van het Livret bleu
(128) Alvorens de resultaten van de door de consultant van de Commissie verrichte analyse te presenteren, is een opmerking betreffende de gevolgde methode op zijn plaats. De ramingswerkzaamheden van de consultant zijn bemoeilijkt door het ontbreken van een echte analytische boekhouding van het Livret bleu en een homogene opzet van de boekhouding van elke federatie van Crédit Mutuel. De boekhoudkundige reconstructie is vervolgens volledig gebaseerd op de boekhoudkundige structuur van één jaar (1996), waaruit de andere jaren zijn afgeleid. De reconstructie is in de tweede plaats gebaseerd op een peiling op grond van een steekproef bij de federaties, waarvan de exploitatiecoëfficiënten vervolgens zijn geëxtrapoleerd naar het nettobankproduct van de confederatie. Dat is de beste raming waarover de Commissie kan beschikken na vier tegenstrijdige expertiserapporten (zie de beschrijving van de procedure in deel I).
(129) De experts werden bij het reconstrueren van de analytische boekhouding van het Livret bleu met grote problemen geconfronteerd, zoals blijkt uit de aanzienlijke verschillen tussen de ramingen in de eerste expertiserapporten. Met betrekking tot de boekhoudkundige gegevens bleek weinig homogeniteit te bestaan tussen de verschillende federaties, die juridisch en boekhoudkundig volledig autonoom zijn. De rol van de confederatie lag vooral op het vlak van coördinatie van beleid, en het was geen besturend orgaan, althans niet tot het begin van de jaren negentig. In 1991 is het systeem van het Livret bleu ingrijpend gewijzigd en vanaf dat jaar zijn de parameters die de activiteit en het terrein van Crédit Mutuel bepalen, stabiel genoeg om over de hele periode 1991-2000 dezelfde boekhoudkundige analysemethode te gebruiken.
(130) Uit de juridische analyse van de aard van de steun op basis van het Livret bleu is in de loop van de procedure gebleken dat het om een nieuwe steunmaatregel sinds eind 1975 ging. De vraag was vervolgens hoe de steun voor de periode 1976-1990 moet worden berekend. Voor de praktische uitvoering van deze raming moesten twee factoren in aanmerking worden genomen:
- Er kan vanuit worden gegaan dat de voor de jaren 1991-2000 gehanteerde methode, ondanks de zwakke punten daarvan, degelijk genoeg is om tot een redelijke raming van de steun te komen, maar deze methode kan niet worden toegepast op de periode vóór de jaren negentig, omdat ze gebaseerd is op de structuur van de federaties en van de activiteiten in het jaar 1996. In de loop van de jaren zeventig en tachtig is het gebied dat onder iedere federatie ressorteert immers in veel gevallen veranderd; sommige zijn mogelijk ook gefuseerd. De reconstructie op basis van de peiling van 1996 is dus niet bruikbaar. Bovendien geldt: hoe verder men chronologisch verwijderd raakt van het jaar 1996, hoe minder exact de resultaten zijn.
- Het enige alternatief zou het houden van nog een of meer steekproefsgewijze onderzoeken met betrekking tot de oude periode zijn. Deze optie lijkt in de praktijk onverstandig: de boekhoudkundige gegevens over periodes die zo ver in het verleden liggen, zijn moeilijk te verkrijgen en te verwerken, omdat het geheugen van de boekhoudkundige diensten grotendeels verdwenen is. De materiële verificatie van de boekhoudstukken is zeer moeilijk geworden. De techniek van steekproefsgewijs onderzoek kan slechts tot goede resultaten leiden als de daarbij gebruikte gegevens absoluut betrouwbaar zijn.
Concluderend wordt gesteld dat het ontbreken van een analytische boekhouding op het niveau van de confederatie ertoe heeft geleid dat de boekhoudkundige reconstructie beperkt bleef tot de periode die begint met het boekjaar 1991. Gebleken is dat er voor de berekening van het boekhoudkundig resultaat van het Livret bleu voor de oudste periode (1976-1990) geen toereikende ramingsmethode beschikbaar was. De Commissie heeft de berekening dus beperkt tot de steun voor de periode 1991-2000.
(131) De consultant van de Commissie heeft de verschillende kosten en baten van het mechanisme voor Crédit Mutuel in aanmerking genomen, door de analyse in drie delen op te splitsen, naargelang van de bestemming van de aangetrokken middelen: de bij de CDC gecentraliseerde middelen, de voor bestemmingen van algemeen belang toegewezen middelen en de vrije middelen. Op grond van de door de consultant gehanteerde methode kan tevens een antwoord geformuleerd worden op het argument van Crédit Mutuel dat het systeem kosten(40) met zich brengt voor Crédit Mutuel, omdat zij fiscale voorheffingen aan de staat moet betalen. Ook kan op basis van deze methode uiteindelijk een normale vergoeding voor het eigen vermogen in aanmerking worden genomen.
(132) Allereerst dient het methodologische kader voor het opstellen van de analytische boekhouding van Crédit Mutuel beknopt te worden beschreven. De activiteiten van Crédit Mutuel zijn onder te verdelen in zes secties:
- sparen (binnen deze categorie worden drie activiteiten onderscheiden: het aantrekken van de deposito's op het Livret bleu, het aantrekken van andere deposito's en andere spaarvormen),
- kredietverlening,
- verzekeringen (IARD),
- beheer van betaalmiddelen,
- beheer van kasmiddelen en effectentransacties,
- bedrijfskapitaal.
(133) Het opstellen van de analytische boekhouding komt neer op de waardering van het gedeelte van de baten, en, veel moeilijker, het gedeelte van de algemene kosten, dat aan elk van die secties kan worden toegewezen. Deze hele onderneming staat of valt duidelijk met hypotheses die afhangen van de keuze van de toewijzing van de resultaten en kosten van de bank. In dit kader beperkt de taak van de consultant en dus van de Commissie zich in hoge mate tot het controleren op interne incoherenties van de voorgelegde berekening of van a posteriori aan deze berekening toegevoegde correcties.
(134) Na de eerste evaluatie van het resultaat van de analytische boekhouding van het Livret bleu, verstrekt door Crédit Mutuel (en "gewaarmerkt" door de accountants van Mazars et Guérard), heeft de consultant van de Commissie een nieuwe berekening gemaakt. Crédit Mutuel heeft de diensten van het accountantskantoor Arthur Andersen om een compleet overzicht gevraagd van de methode en de boekhoudkundige gegevens op grond waarvan de exploitatierekening van het Livret bleu kan worden opgesteld. Arthur Andersen heeft dezelfde opzet van de exploitatierekening van het Livret bleu gehanteerd. Er zijn echter ten opzichte van de eerdere studies twee wijzigingen doorgevoerd ten aanzien van de verwerking en de gebruikte gegevens, alsmede drie rectificaties ad hoc:
i) uitbreiding van de oorspronkelijke door Crédit Mutuel gehanteerde steekproef met twee nieuwe federaties, namelijk [...] en [...];
ii) verfijning van de sleutels voor de toerekening van de (algemene) kosten van de klantenservice na verkoop;
iii) de rectificaties ad hoc hebben betrekking op de methode voor het corrigeren van de oververtegenwoordiging van de IARD-activiteiten in de steekproef, de berekening van de kosten van het eigen vermogen en de invoering van een kostenpost voor de dekking van de aansprakelijkheid van de leden.
(135) De consultant van de Commissie had voor zijn berekening al een steekproef gebruikt die was uitgebreid tot [...]. Hij heeft derhalve de modaliteiten inzake de invoeging van de nieuwe gegevens van de [...] gecontroleerd en het gebruik van de gegevens van de uitgebreide steekproef gevalideerd. De oorspronkelijk door Crédit Mutuel uitgevoerde steekproef vertegenwoordigde [...] van de algemene kosten van de groep, maar nadat de twee belangrijkste regionale federaties van Crédit Mutuel in de steekproef waren opgenomen, vertegenwoordigt deze [...] van de algemene kosten van de groep.
(136) Een geschilpunt tussen de eerste berekening van Crédit Mutuel en die van de consultant betrof de toerekening van de algemene kosten uit hoofde van de klantenservice na verkoop. Na enkele door Arthur Andersen aangebrachte verbeteringen hebben Crédit Mutuel en de consultant overeenstemming bereikt over een gemeenschappelijke methode voor de toerekening van de algemene kosten.
(137) Inzake de samenstelling van de steekproef, de keuze van de boekhoudkundige gegevens en de verwerking daarvan in de exploitatierekening van het Livret bleu, stemmen de berekening van Arthur Andersen en die van de consultant van de Commissie overeen. De enige geschilpunten betreffen de bovengenoemde door Arthur Andersen aangebrachte correcties ad hoc. De Commissie zal allereerst een beslissing nemen over de laatste resterende geschilpunten tussen de consultant van de Commissie en Crédit Mutuel. Vervolgens zal zij ingaan op de verschillende ramingen van de resultaten van de rekening van het Livret bleu per soort bestemming van de aangetrokken middelen.
4.3. De geschilpunten tussen de consultant en Crédit Mutuel
(138) Omdat op basis van het nazicht van de werkzaamheden van Arthur Andersen door de consultant van de Commissie geen overeenstemming tussen de consultant en Crédit Mutuel kon worden bereikt, moet de Commissie een beslissing nemen over de keuze tussen de zienswijze van de onafhankelijke consultant en die van de in opdracht van Crédit Mutuel werkende accountants van Arthur Andersen.
a) De methode voor het corrigeren van de oververtegenwoordiging van de IARD-activiteit in de steekproef
(139) In de fase van de beschrijving van de laatste steekproef stelt Arthur Andersen twee statistieken voor ter beoordeling van de "representativiteit" van de steekproef wat betreft de verdeling van de aan de verschillende secties toegerekende algemene kosten. Er moet, anders gezegd, worden gecontroleerd of de toerekening van de algemene kosten aan de verschillende secties in de steekproef overeenstemt met die van de totale populatie (dat wil zeggen van alle federaties van de groep Crédit Mutuel). De basishypothese is dat de verschillende secties in dezelfde verhoudingen vertegenwoordigd moeten zijn (nog steeds wat betreft de toerekening van de algemene kosten) als in de totale populatie om een volkomen "representatieve" steekproef te hebben.
(140) In de opgestelde statistiek wordt het percentage van de totale algemene kosten in de steekproef [...] vergeleken met het percentage van de algemene kosten van de sectie sparen in de steekproef [...]. Het verschil tussen de twee percentages kan gering genoeg blijken te zijn om als statistisch toelaatbaar te worden aangemerkt in verband met schommelingen in de steekproef die inherent zijn aan de techniek van het trekken van steekproeven(41), en Arthur Andersen kan redenen hebben om dit verschil "coherent" te achten. Hoewel de tekst(42) van Arthur Andersen niet erg duidelijk is, geeft de statistiek aan dat van de totale algemene kosten die zijn toegerekend aan de sectie sparen [...] is opgenomen in (verrekend in) de referentiesteekproef(43). De conclusie van Arthur Andersen is in deze fase: de opzet van de steekproef vormt een acceptabele structuur wat de sectie sparen betreft, en dus a fortiori wat betreft de activiteit Livret bleu. Daarom is er geen gevaar dat de statistieken die voor het Livret bleu zijn opgezet, een vertekend beeld geven als gevolg van problemen met de samenstelling van de steekproef.
(141) Een soortgelijke statistiek is opgesteld voor de sectie IARD. "De steekproef [...] die [...] van het totaal van de algemene kosten vertegenwoordigt, omvat [...] van de ontvangen IARD-vergoedingen"(44). Men kan het eens zijn met het eerste deel van de conclusie die Arthur Andersen daaruit trekt: de sectie IARD lijkt oververtegenwoordigd te zijn in de steekproef, en daarom kunnen sommige statistieken inzake de dienst IARD op basis van de steekproef een vertekend beeld geven.
(142) Arthur Andersen leidt daaruit af(45) dat deze oververtegenwoordiging van de IARD-activiteit een te grote toerekening van beheerskosten aan de IARD-activiteit in de steekproef tot gevolg heeft(46) en dat daarom een deel van deze kosten aan de andere secties moet worden toegerekend. De tweede conclusie lijkt niet juist: het is zeer waarschijnlijk dat de aan IARD toegerekende beheerskosten in de juiste verhouding staan tot de baten van de dienst(47). Arthur Andersen heeft er zelf op gewezen dat de baten (IARD-vergoedingen) oververtegenwoordigd zijn in de steekproef (zie overweging 141). De IARD-kosten verminderen zonder de IARD-baten te corrigeren heeft als onmiddellijk gevolg dat de exploitatierekening van de IARD in de steekproef een vertekend beeld geeft (niet genoeg kosten voor dezelfde hoeveelheid baten)(48), maar ook dat de exploitatierekening van sparen niet meer juist is, als een gedeelte van de IARD-kosten alsnog wordt toegerekend aan sparen (te veel kosten inzake IARD en sparen voor dezelfde hoeveelheid baten van sparen).
(143) Arthur Andersen gaat ervan uit dat te veel beheerskosten worden toegerekend aan IARD en niet genoeg aan de andere diensten, en stelt vervolgens voor deze oververtegenwoordiging te corrigeren met een methode ad hoc. Op basis van het voorafgaande wordt een fictieve steekproef "zonder IARD" samengesteld, met volledige uitsluiting van de IARD-activiteit. De consultant heeft opgemerkt (en is op dit punt niet tegengesproken) dat de beheerskosten inzake IARD in de praktijk voor het overgrote deel verdeeld zijn over de andere secties. Er wordt een "theoretische" steekproef samengesteld waarin door een variabele weging afhankelijk van het jaar de echte steekproef en de steekproef "zonder IARD" worden gecombineerd, zodat een IARD/niet IARD-structuur wordt verkregen die identiek is aan de voor de gehele populatie vastgestelde structuur (de groep in zijn totaliteit).
b) De Commissie kan de voorgestelde correctie om drie redenen niet aanvaarden
i) De constatering dat er door de oververtegenwoordiging van de sectie IARD in de steekproef een vertekend beeld ontstaat, betekent geenszins dat de aan de dienst sparen toegerekende beheerskosten te gering zijn.
(144) De variabele waar het om gaat in het kader van het opstellen van de analytische boekhouding van het Livret bleu is de toerekening van de beheerskosten aan de sectie sparen, niet aan de IARD(49). Arthur Andersen concludeert dat er op grond van de statistiek die hij als referentie heeft genomen, geen reden is om aan te nemen dat de toerekening van de beheerskosten aan de sectie sparen in de steekproef onjuist is. Met andere woorden: het is onlogisch te concluderen dat de vertekening als gevolg van de oververtegenwoordiging van de sectie IARD tot toerekening van extra beheerskosten aan de sectie sparen moet leiden, terwijl in de eerste redenering werd geconcludeerd dat er geen sprake was van een fout in verband met oververtegenwoordiging van de sectie sparen.
(145) Indien sprake is van een te sterke vertegenwoordiging van de sectie IARD in de steekproef, betekent dit in feite dat de andere secties (kredietverlening, beheer van betaalmiddelen, effectenbeheer) in de steekproef zwakker vertegenwoordigd zijn dan in de totale populatie. Maar uit de eerste statistiek is gebleken dat dit voor de sectie sparen niet het geval was.
ii) De gebruikte methode is statistisch gezien niet valide
(146) Het is denkbaar om vanuit statistisch oogpunt de kwaliteit van de statistieken op basis van de steekproef te verbeteren (door de variantie van de schattingsfactoren te reduceren) door de steekproef te baseren op de structuur per sectie van de totale populatie, ongeacht of de structuur van de netto-opbrengst van het bankbedrijf of die van de beheerskosten in overweging wordt genomen. De door Crédit Mutuel voorgestelde en door Arthur Andersen(50) gehanteerde structuur heeft daarentegen geen enkele statistische basis en leidt tot talrijke vertekeningen. Professor Tillé, die uitsluitend over de kwestie van de structuur van de steekproef voor de IARD is geraadpleegd (terwijl wij geïnteresseerd zijn in de structuur voor sparen) wijst in voorzichtige bewoordingen op de gevolgen van de voorgestelde methode: "De wijziging van de schattingsprocedure verandert de proporties voor alle secties", dus ook voor sparen. Het is duidelijk dat, ook al is er aanvankelijk geen sprake van een te hoge toerekening ("fout") van de kosten voor sparen (zoals de door Arthur Andersen voorgestelde statistiek lijkt aan te tonen), de correctie deze te hoge weging tot gevolg heeft en tot een statistische fout leidt in de variabele waar het ons om gaat.
iii) De gehanteerde methode heeft tot gevolg dat beheerskosten willekeurig aan de dienst sparen worden toegerekend
(147) Zoals door de consultant is opgemerkt, zijn in de theoretische steekproef zonder IARD de IARD-beheerskosten kunstmatig toegerekend aan de andere secties, terwijl de poging tot het opstellen van een analytische boekhouding juist bedoeld is om te bepalen welke kosten precies met een bepaalde sectie samenhangen. Zelfs in een variabele verhouding gecombineerd met de echte steekproef(51), is het bereikte (en nagestreefde) resultaat zodanig dat beheerskosten van de sectie IARD willekeurig aan de andere secties worden toegerekend. Bovendien lijdt het geen twijfel dat het kunstmatig verminderen van de aan deze sectie toegerekende kosten, zonder in dezelfde verhouding de baten te corrigeren die corresponderen met dezelfde steekproef van federaties, een onjuist boekhoudkundig saldo van de kosten en baten tot gevolg heeft.
(148) Onderstreept moet worden dat, indien de voorgestelde methode gerechtvaardigd zou zijn, deze ook op de sectie sparen had moeten worden toegepast (die ook oververtegenwoordigd is). Het resultaat zou dan een aanzienlijke vermindering van de aan sparen toegerekende beheerskosten zijn geweest, en dientengevolge een verhoging van het resultaat van het Livret bleu. Het is dus niet verbazingwekkend dat Crédit Mutuel de voorkeur heeft gegeven aan een willekeurige toepassing van de correctie op de sectie IARD. Ook kan worden opgemerkt dat in de oorspronkelijk door Arthur Andersen gebruikte statistiek na correctie een nog veel groter deel van de beheerskosten zou worden toegerekend aan de sectie sparen in de steekproef (uiteraard door gebruikmaking van de bedragen aan beheerskosten die voortvloeien uit de bovengenoemde combinatie van de echte steekproef en de steekproef zonder IARD). Dit zou dus leiden tot te veel beheerskosten voor sparen in de steekproef, en dit verschil zal ongetwijfeld groter zijn dan de oververtegenwoordiging van de baten van de sectie sparen. Deze correctie leidt dus tot een statistische fout, die ditmaal volledig te identificeren is, in de berekening van het resultaat van de analytische boekhouding met betrekking tot alle bestanddelen van de sectie sparen.
(149) Concluderend kan de Commissie slechts in navolging van de consultant de voorgestelde correctie afwijzen, daar deze ongefundeerd is en een vertekend beeld geeft van de exploitatierekening van het Livret bleu.
c) De berekeningsmethode van de rentabiliteit van het eigen vermogen
(150) Het opstellen van een analytische boekhouding maakt het mogelijk rekening te houden met het behalen van een normale winstmarge op de verschillende activiteiten. In het geval van de banksector, waar de marges met betrekking tot de netto-opbrengst van het bankbedrijf niet dezelfde betekenis hebben als die van andere soorten activiteiten, wordt het resultaat beoordeeld met behulp van het concept kosten van het eigen vermogen. De uitdrukking "kosten" kan tot verwarring leiden: het gaat niet om boekhoudkundige kosten, het gaat om (economische) opportuniteitskosten(52) die de rentabiliteit van een gegeven activiteit bepalen. Om te berekenen in hoeverre de winst behaald op de activiteit Livret bleu het resultaat overschrijdt dat zou corresponderen met een normale rentabiliteit van de activiteit, moeten de "kosten van het eigen vermogen", die het behalen van een normale winstmarge op de activiteit(53) vertegenwoordigen, op de winst in mindering worden gebracht.
(151) De Commissie is van mening dat het rentabiliteitsniveau van [...], zoals voortvloeit uit de interne analytische boekhouding van Crédit Mutuel(54), in het onderhavige geval het meest objectief is. De Commissie heeft het rentabiliteitsniveau aanvaard dat Crédit Mutuel intern hanteert voor de berekening van de kosten en prijzen van haar producten. Dit betekent dat de staat Crédit Mutuel uit hoofde van de overheidstaak dezelfde rentabiliteitsmarge op de activiteit Livret bleu garandeert als die welke door Crédit Mutuel wordt beoogd voor haar andere concurrerende activiteiten voor eigen risico. Bij dit rentabiliteitsniveau tellen de later betaalde vennootschapsbelasting en eventuele winstbelasting niet mee, want in de analytische boekhouding worden alleen de als kosten geboekte belastingen in aanmerking genomen (bijvoorbeeld als exploitatiekosten) en niet de belasting op de gemaakte winst.
(152) Aan een activiteit op het gebied van deposito's zijn minder risico's verbonden dan aan krediet- of investeringsactiviteiten. Het interne rentabiliteitsniveau van de depositoactiviteit is noodzakelijkerwijs ook lager. De Commissie heeft hetzelfde rentabiliteitsniveau aanvaard voor de depositoactiviteit en voor andere activiteiten met meer risico's, in het onderhavige geval [...]. Door het hanteren van eenzelfde rentabiliteitsniveau voor het aantrekken van deposito's en voor de andere activiteiten wordt het interne rentabiliteitsniveau dat aanvaard wordt voor de depositoactiviteit op onevenredige wijze verhoogd in verhouding tot de risico's die aan die activiteit zijn verbonden. Daarom is het niet mogelijk in te stemmen met het argument van Crédit Mutuel dat dit rentabiliteitsniveau te laag is in het geval van de activiteit Livret bleu.
(153) In dit verband wordt opgemerkt dat Crédit Mutuel niet als naamloze vennootschap is georganiseerd, maar de status van een onderlinge maatschappij heeft. De leden genieten rechtstreekse voordelen in de vorm van tarieven of diensten voor de clientèle, die het zichtbare rentabiliteitsniveau van de bank verlagen. Omdat de leden in een onderlinge maatschappij tegelijkertijd klant zijn, is het voor hen duidelijk voordeliger het resultaat van de activiteit van Crédit Mutuel vertaald te zien in interessantere tarieven in plaats van in belaste winsten. Deze beheersstrategie verschilt van die van banken die als naamloze vennootschap zijn georganiseerd. Crédit Mutuel heeft een specifieke organisatie en kan dus kiezen voor specifiek beleid voor de vergoeding van het eigen vermogen. De Commissie sluit zich dus aan bij het standpunt van de consultant en het oorspronkelijke standpunt van Crédit Mutuel, en houdt vast aan de werkelijke economische kosten van het eigen vermogen van Crédit Mutuel.
(154) De Commissie is daarom van mening dat de onafhankelijke consultant gegronde redenen heeft om vast te houden aan de kosten van het eigen vermogen zoals die aanvankelijk door Crédit Mutuel zijn voorgesteld.
d) Dekking van de aansprakelijkheid van de leden
(155) Volgens de consultant waren de kosten voor de vrijwaring van de leden van Crédit Mutuel met betrekking tot de uitstaande bedragen van Crédit Mutuel, welke door Crédit Mutuel (in haar memorie van juni 1998) in mindering werden gebracht op haar resultaat over het Livret bleu, niet gerechtvaardigd omdat het niet gaat om een element van de analytische bedrijfsboekhouding en omdat het risico in kwestie volledig losstaat van het mechanisme van het Livret bleu. Deze correctie hield een verhoging van het bedrijfsresultaat van het Livret bleu in met [...] over de periode 1991-98.
(156) In het rapport van Arthur Andersen wordt een gecompliceerder model voor het ramen van deze kosten voorgesteld, dat tot een vermindering van de "kosten" van deze dekking leidt in de orde van grootte van 80 % van de door Crédit Mutuel geraamde kosten ([...] tegenover [...] over de periode 1991-1998). De Commissie heeft tevens nota genomen van het voorbehoud van de accountants wat betreft de relevantie van het in aanmerking nemen van deze kosten(55).
(157) Crédit Mutuel heeft in een nota van 21 juli 1999 erkend dat deze aansprakelijkheidsdekking niet in de boekhouding tot uiting komt. Maar het netwerk zegt het eigen vermogen in een voldoende hoeveelheid te accumuleren om te voorkomen dat een beroep wordt gedaan op de aansprakelijkheid van zijn leden. De Commissie is van mening dat de handhaving van een hoog eigen vermogen, waarvan Crédit Mutuel melding maakt, door geheel andere motieven kan zijn ingegeven, en er is geen enkel boekhoudkundig element dat het mogelijk maakt te bepalen welk deel van dit eigen vermogen daadwerkelijk aan een dergelijke dekking zou zijn toegewezen.
(158) De Commissie merkt op dat Arthur Andersen bij de goedkeuring van de boekhouding van het Livret bleu die aan de Commissie is overhandigd, van mening was dat deze kosten dezelfde behandeling moeten krijgen als exploitatiekosten, omdat Crédit Mutuel niet van plan is haar leden dit risico te laten dragen wanneer het zich mocht voordoen. Juridisch berust de aansprakelijkheid uitsluitend bij de leden. Met andere woorden: de Commissie erkent dat het risico dat een beroep wordt gedaan op de aansprakelijkheid van de leden bestaat, maar het vloeit voort uit de statuten en moet als zodanig aanvaard worden door eenieder die lid wil worden, in ruil voor de voordelen van het lidmaatschap.
(159) Het op deze wijze overnemen van de aansprakelijkheid van de leden is dus een discretionaire beslissing van Crédit Mutuel. De juridische verplichting wordt gedragen door de leden, Crédit Mutuel heeft geen verplichting om haar leden te vrijwaren. Het is in feite niet in de geest van haar statuten dat die aansprakelijkheid door de onderlinge maatschappij wordt gedragen, daar juist dit mechanisme inzake aansprakelijkheid tot de kenmerkende aspecten van deze organisatievorm behoort(56).
(160) Crédit Mutuel heeft zich beroepen op de tekst van de bankwet van 24 januari 1984, maar die heeft betrekking op mechanismen voor de evenwichtige verdeling van de verliezen tussen de federaties van de onderlinge maatschappij; de dekking van de persoonlijke aansprakelijkheid van de leden komt niet aan de orde(57). Deze verplichtingen houden geen verband met de eisen inzake rentabiliteit en eigen vermogen die door de Franse autoriteiten in dit kader in hun nota van 26 oktober 2001 worden genoemd. Arthur Andersen rechtvaardigt in een nota van 13 september 2001 het bestaan van de solidariteitsmechanismen ten aanzien van de aansprakelijkheid van de leden door te wijzen op het feit dat Crédit Mutuel over de onderzochte periode bijna [...] heeft betaald aan kassen met een tekort. Deze overdrachten tussen resultaatverantwoordelijke eenheden, die niet kenmerkend zijn voor Crédit Mutuel, maar voorkomen bij elke grote nationale of multinationale vennootschap, zijn absoluut geen indicatie dat een beroep wordt gedaan op de aansprakelijkheid van de leden, maar wijzen op een herverdeling van de kosten tussen federaties die in de plaats komt van de aansprakelijkheid van de leden. Maar deze herverdeling tussen federaties zou bij lange na niet voldoende zijn om de leden tegen grote risico's in te dekken; dit onderstreept nog eens het verschil in aard tussen de desbetreffende mechanismen voor herverdeling en het gepresenteerde model voor aansprakelijkheidsdekking. De Commissie merkt in elk geval op dat de eventuele negatieve bedrijfsresultaten van de federaties die profiteren van het herverdelingsmechanisme al zijn verwerkt in de boekhouding van het Livret bleu. Derhalve zou het in de boeken opnemen van aanvullende kosten voor de onderlinge verdeling van de verliezen tot een dubbele boeking van de eventuele exploitatieverliezen van deze federaties leiden.
(161) Concluderend stelt de Commissie vast - waarbij ze zich aansluit bij haar consultant - dat Crédit Mutuel niet de juridische verplichting heeft de risico's die haar leden dragen, te dekken door andere verrichtingen dan die welke voortvloeien uit de onderlinge verdeling van de verliezen tussen federaties(58), dat uit geen enkel boekhoudkundig gegeven de toepassing van een dergelijke dekking blijkt, dat derhalve de aangevoerde kosten inzake dekking van de aansprakelijkheid van de leden zuiver fictief zijn en moeten worden verworpen.
e) Conclusie
(162) Na onderzoek van deze drie geschilpunten tussen de consultant en Crédit Mutuel is de Commissie van mening dat de beoordeling van de onafhankelijke consultant, aan wie de opdracht is verstrekt om de analytische boekhouding van het Livret bleu te beoordelen, moet worden aanvaard.
f) Andere preciseringen
(163) Overeenkomstig het algemene beleid van de Commissie wordt in de raming van het bedrag van de staatssteun de vennootschapsbelasting niet in aanmerking genomen bij de eindberekening van het steunbedrag.
(164) Het gehanteerde percentage voor de kapitalisatie van de resultaten per jaar is het referentiepercentage van de Commissie voor Frankrijk op 1 januari van het desbetreffende jaar.
(165)
Tabel 3
Jaarlijkse referentiepercentages van de Commissie voor Frankrijk
RUIMTE VOOR DE TABEL
4.4. De resultaten van de exploitatierekening van het Livret bleu
(166) Ter informatie moge worden verwezen naar de resultaten van de verschillende tussentijdse expertiserapporten(59) die opgesteld zijn vóór de eindbeoordeling van de consultant die door de Commissie is aanvaard.
a) De bij de CDC gecentraliseerde middelen
(167) Volgens Crédit Mutuel is de bemiddelingsvergoeding van 1,3 % noodzakelijk geworden omdat met de toewijzing van de middelen aan de CDC de beheerskosten van het Livret bleu bij de bank bleven, terwijl de bestemming van deze middelen geen baten meer opleverde. De gegeven rechtvaardiging voor de door de staat betaalde vergoeding is het feit dat de winst op de andere bestemmingen niet voldoende zou zijn om de kosten van het systeem van het Livret bleu te dekken. Volgens onlangs door Crédit Mutuel overgelegde berekeningen zouden de totale beheerskosten van het Livret bleu tussen de [...] en de [...] van de uitstaande bedragen hebben belopen tussen 1990 en 1993, en zouden deze daarna geleidelijk zijn gedaald tot [...] in 1997. Een dergelijke vergoeding lijkt niet buitensporig, volgens Crédit Mutuel, gezien de hogere vergoedingen die de staat toekent aan banken die de CODEVI beheren en aan de Post voor het beheer van het Livret A (1,5 %). Weliswaar beheren de Caisses d'épargne zelf het Livret A tegen een lagere vergoeding (1,2 %), maar die kan worden gerechtvaardigd door de schaalvoordelen waarvan de Caisses d'épargne kunnen profiteren, omdat de ingelegde bedragen op het Livret A bijna vier keer zo hoog zijn als die op het Livret bleu.
(168) In dit verband moet worden opgemerkt dat de staat deze taak niet heeft opgedragen aan de beste inschrijver via een aanbestedingsprocedure, maar rechtstreeks via onderhandelingen met Crédit Mutuel, hetgeen a priori geen enkele garantie biedt wat betreft het al dan niet passende niveau van de vergoeding. Het minder hoge vergoedingstarief voor de Caisses d'épargne zou gerechtvaardigd kunnen worden door de grotere hoeveelheid door het Livret A gemobiliseerde spaargelden, maar aan de andere kant zou het feit dat het Livret bleu elektronisch is, in tegenstelling tot het Livret A, tot minder beheerskosten kunnen leiden. Bovendien is niet aangetoond dat de staat de Caisses d'épargne de correcte vergoeding geeft voor de diensten op het gebied van het aantrekken van spaargeld die zij verrichten. Hoe dan ook, deze beschikking heeft betrekking op de vraag of Crédit Mutuel staatssteun heeft ontvangen, niet op de andere systemen voor het aantrekken van spaargelden van de andere banken.
(169) De werkzaamheden van de consultant van de Commissie tonen aan dat dit deel van de uitstaande bedragen in de periode 1991-1998 bruto-inkomsten heeft gegenereerd van meer dan [...]. Na aftrek van de daarmee samenhangende kosten concludeert de consultant dat de balans van deze activiteit in 1998 weer winstgevend (26 miljoen FRF) is geworden, na verliezen gedurende de jaren negentig. Uit deze resultaten kan worden afgeleid dat de raming van de consultant op zijn minst "behoudend" is geweest, want het ligt niet voor de hand dat Crédit Mutuel in 1991 voortzetting van het aantrekken van spaargelden op het Livret bleu op de lange termijn zou hebben geaccepteerd uitsluitend ten behoeve van de centralisatie van de ingelegde gelden bij de CDC, indien de bemiddelingsvergoeding haar ontoereikend zou hebben geleken. A contrario moet aan de samenhang van de ramingen van Crédit Mutuel en, in mindere mate, van Arthur Andersen, wat dit soort bestemmingen betreft, onmiskenbaar getwijfeld worden.
(170)
Tabel 4
Nettoresultaten van het Livret bleu inzake de bij de CDC gecentraliseerde bestemmingen voor de periode 1991-1998 (nettomarge in miljoen FRF en in percentage)
RUIMTE VOOR DE TABEL
Bron:
Arthur Andersen, Littlejohn Frazer.
(171) In de loop van de jaren negentig is de vergoeding van 1,3 % op zichzelf wellicht onvoldoende geweest, maar vanaf 1998 zijn de beheerskosten van dit gedeelte van de uitstaande bedragen op het Livret bleu door die vergoeding meer dan gecompenseerd voor Crédit Mutuel. Met inachtneming van het feit dat de werkzaamheden van de consultant in 1998 zijn opgehouden en dat Crédit Mutuel in de toekomst van de productiviteitswinst op het beheer van het Livret bleu kan profiteren, kan men zich afvragen of die vergoeding in de context van de totale centralisatie toch niet buitensporig is. In dit verband moge worden opgemerkt dat de marge sinds 1996 geleidelijk omhoog is gegaan, gelijk op met de versnelde centralisatie van de uitstaande bedragen bij de CDC. De volledige centralisatie kan door schaalvoordelen de rentabiliteit van de activiteit voor Crédit Mutuel hebben verbeterd.
b) De bestemmingen van algemeen belang
(172) De bestemmingen van algemeen belang hebben over de periode 1991-1998 een bruto-opbrengst opgeleverd van bijna [...]. Na aftrek van de daarmee samenhangende kosten loopt de resterende marge voor Crédit Mutuel tegen de [...]. Hierbij wordt opgemerkt dat de eerste raming van Crédit Mutuel tot een veel hogere waardering kwam.
(173)
Tabel 5
Nettoresultaten van het Livret bleu over de bestemmingen van algemeen belang voor de periode 1991-1998 (nettomarge in miljoen FRF en percentage)
RUIMTE VOOR DE TABEL
Bron:
Arthur Andersen, Littlejohn Frazer.
(174) Dit niveau wordt verklaard door het feit dat het om bestemmingen voor de lange termijn gaat die tegen hoge en vaste nominale rentetarieven zijn verleend en die vervolgens geprofiteerd hebben van de val van de rentetarieven en van de staatsgarantie. Een tweede niet te verwaarlozen verklarende factor is het feit dat het om bestemmingen zonder risico gaat, omdat ze onder staatsgarantie vallen; de rentabiliteit van deze bestemmingen wordt derhalve niet negatief beïnvloed door een eventuele behoefte aan een voorziening voor het risico van insolvabiliteit van de begunstigden. Crédit Mutuel is het er niet mee eens dat deze winst in aanmerking wordt genomen, omdat deze zou voortvloeien uit de baten van verstrekte leningen of obligaties die vóór 1991 zijn gekocht. De Commissie is van mening dat de staat, gezien de grote winst die sinds 1991 op deze bestemmingen is gemaakt, het bedrag van de staatsmiddelen dat hij uit eigen beweging via de CDC aan Crédit Mutuel(60) verleent, had moeten aanpassen.
c) De vrije bestemmingen
(175) Crédit Mutuel en de Franse autoriteiten zijn van mening dat deze bestemmingen, omdat zij vrij zijn, voor de bank geen winst opleveren die voorkomt uit staatsmiddelen, zodat de Commissie die in het kader van de onderhavige procedure niet in aanmerking zou mogen nemen. Maar deze bestemmingen worden, in de analytische boekhouding, aan een specifieke bron van inkomsten gekoppeld, namelijk aan de spaargelden die aangetrokken worden dankzij het distributiemonopolie voor het Livret bleu. Onder concurrerende marktvoorwaarden zou Crédit Mutuel waarschijnlijk niet in staat zijn geweest deze middelen tegen dezelfde kosten te verkrijgen, zodat deze bestemmingen en de corresponderende middelen voor de beoordeling van het algemene economische evenwicht van het Livret bleu in aanmerking moeten worden genomen. Omdat de kosten van het aantrekken van de middelen die bestemd zijn voor de vrije bestemmingen worden opgelegd door de staat, is het hoe dan ook logisch deze kosten in aanmerking te nemen.
(176) Het lijkt misschien paradoxaal dat de vrije bestemmingen negatieve resultaten voor Crédit Mutuel hebben gegenereerd. De consultant heeft een resultaat in dezelfde zin verkregen, ook al is het door hem geraamde resultaat minder negatief in absolute waarde dan het door Crédit Mutuel aangegeven resultaat. Deze situatie is in beginsel te wijten aan het feit dat de bestemmingen een onvoldoende rentabiliteitsniveau hebben opgeleverd in verhouding tot het niveau van de vergoeding en van de beheerskosten van het Livret bleu. De Commissie is van mening dat deze gegevens opnieuw het uiterst behoudende karakter van de raming van de consultant illustreren, die door invoeging van bepaalde door Arthur Andersen voorgestelde correcties, tot de raming van een zwaarder verlies uitkomt dan het aanvankelijk door Crédit Mutuel geraamde.
(177)
Tabel 6
Exploitatierekening van het Livret bleu over de vrije bestemmingen voor de periode 1991-1998 (nettomarge in miljoen FRF en in percentage)
RUIMTE VOOR DE TABEL
Bron:
Arthur Andersen, Littlejohn Frazer.
d) Samenvatting: het totale resultaat van de exploitatierekening
(178) In de onderstaande eindraming van de exploitatierekening van het Livret bleu zijn de ramingen per sectie samengevat. In deze beschikking van de Commissie wordt het bedrag van de gecumuleerde steun over de periode 1991-1998 op 1074 miljoen FRF geraamd.
(179)
Tabel 7
Exploitatierekening van het Livret bleu per categorie bestemmingen voor de periode 1991-1998 (nettomarge in miljoen FRF en in percentage)
RUIMTE VOOR DE TABEL
Bron:
Arthur Andersen, Littlejohn Frazer.
(180) Omdat de som van de boekhoudkundige economische voordelen op basis van de exploitatie van het Livret bleu (bemiddelingsvergoeding, winst uit het beheer van de bestemmingen van algemeen belang, winst uit het beheer voor eigen rekening van de middelen, dat wil zeggen vrije bestemmingen) de door Crédit Mutuel gemaakte kosten voor het aantrekken en het beheer van de uitstaande bedragen overschrijdt, is er sprake van een overdracht van openbare middelen die staatssteun inhoudt. In dit bedrag zijn niet begrepen:
- de resultaten van de exploitatierekening over de jaren 1999 en 2000, die gemakkelijk te verkrijgen zijn door toepassing van de door de experts voor de jaren 1991-1998 vastgestelde boekhoudkundige methode;
- de kapitalisatie van de resultaten tegen de referentierentevoet van de Commissie op de datum van terugvordering van de steun door de Franse autoriteiten.
(181) Om het bedrag van de overcompensatie met betrekking tot de periode 1991-2000 te verkrijgen, moeten de Franse autoriteiten aan dit bedrag het boekhoudkundige saldo van de jaren 1999 en 2000 toevoegen met behulp van de door Arthur Andersen en de consultant van de Commissie gevalideerde methode en dit bedrag per jaar kapitaliseren tegen de referentierentevoet van de Commissie tot de datum van terugvordering van de onverenigbare steun.
5. Toetsing van de verenigbaarheid van de steun voor Crédit Mutuel met het Verdrag
5.1. Toetsing van de verenigbaarheid met artikel 87 van het Verdrag
(182) Hoewel de betrokken regeling betreffende het aantrekken en de toewijzing van gedeeltelijk van belasting vrijgestelde spaargelden een ondersteuningmechanisme van sociale aard voor de begunstigden van de bestemmingen van algemeen belang van het Livret bleu bevat, behelzen de maatregelen in kwestie in het onderhavige geval geen steun van sociale aard aan individuele verbruikers, noch steunmaatregelen om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen; het gaat ook niet om steunmaatregelen om een ernstige verstoring van de economie op te heffen.
(183) Daar evenmin sprake is van steunmaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst, noch om steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde Franse regionale economieën te vergemakkelijken, kunnen de uitzonderingen bedoeld in artikel 87, lid 3, onder a) en c), eerste deel, van het Verdrag niet in aanmerking worden genomen.
(184) Omdat Crédit Mutuel een rendabele instelling is, ten aanzien waarvan geen reddings- of herstructureringsplan van toepassing is, kan de uitzondering van artikel 87, lid 3, onder c), eerste deel van de eerste volzin, niet in aanmerking worden genomen.
(185) Wat de onderhavige procedure betreft concludeert de Commissie dat de steun in kwestie exploitatiesteun is. Exploitatiesteun heeft een bijzonder concurrentievervalsend karakter en er is geen enkele uitzondering in artikel 87 van het Verdrag op grond waarvan dergelijke steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden verklaard. De Franse autoriteiten hebben in het kader van deze procedure de Commissie overigens geen enkele informatie bezorgd op grond waarvan deze steunmaatregelen geacht zouden kunnen worden onder een van de in artikel 87 bedoelde uitzonderingen te vallen.
5.2. Toetsing van de verenigbaarheid met artikel 86, lid 2, van het Verdrag
(186) Zoals de Commissie bij de inleiding van deze procedure heeft aangegeven, is, wanneer geen uitzonderingen op grond van artikel 87 van het Verdrag toepasselijk zijn, de enige mogelijkheid dat de betrokken steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt gelegen in een eventuele uitzondering op het verbod van steun uit hoofde van artikel 86, lid 2, van het Verdrag, in verband met een taak van algemeen economisch belang die uit hoofde van het mechanisme van het Livret bleu aan Crédit Mutuel wordt toebedeeld.
(187) De uitzondering van artikel 86, lid 2, van het Verdrag kan slechts van toepassing zijn indien de staatssteun is afgestemd op het beoogde doel; in dat artikel wordt namelijk bepaald: "de ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang (...) vallen onder de regels van dit Verdrag, met name onder de mededingingsregels, voorzover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert". In haar mededeling van 1996 betreffende de diensten van algemeen belang in Europa heeft de Commissie aangegeven dat, in voorkomend geval, voor de uitzonderingen op de regels van het Verdrag in artikel 86, lid 2, het evenredigheidsbeginsel geldt, hetgeen betekent dat moet worden nagegaan of de gebruikte middelen evenredig zijn aan de beoogde doelstellingen van algemeen belang(61).
a) Het bestaan van taken van algemeen economisch belang die verband houden met het mechanisme van het Livret bleu
(188) Allereerst moet worden vastgesteld welke taken van algemeen economisch belang aan Crédit Mutuel zijn toevertrouwd. Crédit Mutuel en de Franse autoriteiten hebben sterk het accent gelegd op het karakter van een dienst van algemeen economisch belang en zij hebben daarbij naar drie afzonderlijke taken verwezen: i) aantrekken van spaargelden bestemd voor financieringen van algemeen belang, ii) instandhouding van kantoren in bepaalde streken ten behoeve van de ruimtelijke ordening, en iii) stimulering van het volkssparen. De Commissie zal niet ingaan op de taak inzake de stimulering van sparen(62); of deze al dan niet in aanmerking wordt genomen maakt geen verschil voor de inhoud van de beschikking.
i) Het Livret bleu-mechanisme voor het aantrekken van spaargelden die bestemd zijn voor financieringen van algemeen belang
(189) De Commissie kan ermee instemmen(63) dat de taak van het aantrekken van spaargelden op het Livret bleu (en in het bijzonder de toewijzing van al die middelen of van een deel daarvan voor bestemmingen van algemeen belang of de overdracht van deze deposito's aan de CDC) over het geheel genomen een door de staat toevertrouwde taak van algemeen belang kan zijn(64).
ii) De handhaving van kantoren op het platteland
(190) De Commissie merkt op dat Crédit Mutuel in haar reactie op de inleiding van deze procedure heeft aangevoerd dat de verplichting tot handhaving van lokale aanwezigheid in plattelandsgemeenten voor haar kosten variërend van [...] tot [...] per kantoor met zich heeft gebracht, dat wil zeggen een jaarlijkse kostenpost die zij raamt op [...]. Crédit Mutuel voert aan dat het aantrekken van spaargelden via een netwerk van kantoren op het platteland deel uitmaakt van de haar toevertrouwde taak van algemeen economisch belang. Dit argument van Crédit Mutuel wordt in drie fasen onderzocht: verificatie van de juridische realiteit van de beweerde verplichting inzake een openbare dienst, onderzoek van de door Crédit Mutuel opgestelde kostenraming, onderzoek van de ontwikkeling van het netwerk van Crédit Mutuel sinds 1991, na de afschaffing van de controles door de staat (op 1 juli 1991).
(191) De Commissie merkt op dat het netwerk van kantoren op het platteland van Crédit Mutuel bij de oprichting van het Livret bleu in 1975 reeds bestond. De Franse autoriteiten, volgens welke de structuur van het netwerk van Crédit Mutuel is voortgevloeid uit de verplichtingen die zij haar zouden hebben opgelegd, hebben slechts verwezen naar de wet inzake de opening en sluiting van bankkantoren, die in 1987 is ingetrokken. Van 1987 tot 1991 is echter een controleregime gehandhaafd voor Crédit Mutuel. De wettelijke regeling voorziet in een vergunningenstelsel en niet in een formeel verbod op de sluiting van kantoren of herstructureringen, met name vanaf 1987. Op 1 juli 1991 zijn de controles afgeschaft in het meer algemene kader van de heronderhandelingen over de contractuele betrekkingen tussen de staat en Crédit Mutuel.
(192) Het bestaan van controle door de staat is geen bewijs van het bestaan van speciale verplichtingen. De Franse autoriteiten hebben geen enkel document met rechtskracht (bestek, nota met vermelding van de verplichtingen inzake geografische dekking) overgelegd waarin het bewijs wordt geleverd van openbare-dienstverplichtingen met betrekking tot de geografische spreiding van het netwerk van Crédit Mutuel op grond van een taak van algemeen economisch belang. Ook heeft Crédit Mutuel geen document overgelegd waaruit blijkt dat dit bestuursrechtelijke toezicht haar plannen voor herstructurering of reorganisatie van het netwerk heeft gehinderd (bijvoorbeeld in de vorm van een weigering tot sluiting van een kantoor door het Comité des Etablissements de Crédit). Ten slotte is er geen bewijs geleverd van het bestaan vóór juli 1991 van een verplichting vanwege de overheid om bij wijze van algemene dienstverlening kantoren op het platteland open te houden. Het argument is dus niet ontvankelijk. Sinds 1 juli 1991 was het beheer van het netwerk van kantoren van Crédit Mutuel aan geen enkele wettelijke bepaling meer onderworpen. De Franse autoriteiten kunnen zich op dit punt dus vanaf 1991 niet op openbare-dienstverplichtingen beroepen.
(193) Wat de raming van de "meerkosten" van het netwerk op het platteland betreft, daarvan wordt in de beoordeling van de analytische boekhouding van het Livret bleu door Arthur Andersen geen melding gemaakt. De door Crédit Mutuel opgestelde raming bevat over de periode 1991-1997 kosten voor de handhaving van het netwerk op het platteland in de orde van grootte van [...]. In die beoordeling zijn alle vaste kosten van de kantoren op het platteland zonder verantwoording toegerekend aan het Livret bleu(65).
(194) Naar aanleiding van de door de consultant van de Commissie geformuleerde kritiek heeft Crédit Mutuel tijdens de bijeenkomst van 7 februari 2000 mondeling een andere raming voorgelegd met een drie keer zo laag bedrag. Daarin gaat Crédit Mutuel ervan uit dat de plattelandskantoren een even omvangrijke Livret bleu-activiteit hebben als de andere kantoren, vergeleken met hun andere activiteiten. In werkelijkheid heeft slechts een marginaal deel van de activiteit van die kantoren betrekking op het Livret bleu; in de gebruikte methode wordt hetzelfde deel van de vaste kosten aan het Livret bleu toegerekend als bij de kantoren waarbij het Livret bleu een groter gedeelte van de activiteit vormt. Deze handelwijze is in strijd met de opzet van een analytische boekhouding en is daarom niet overgenomen door Arthur Andersen. Ook de Commissie baseert zich op de analytische boekhouding en hanteert, overeenkomstig het verzoek van de Franse autoriteiten van 7 januari 2002, als exact uitgangspunt "het deel van de kosten dat correspondeert met het aandeel van de activiteit Livret bleu in de kantoren", en gaat niet uit van kosten die willekeurig zijn verhoogd, zoals in de raming van Crédit Mutuel.
(195) Crédit Mutuel maakt voor de periode 1991-1998 ook melding "van een aanzienlijke inkomstenderving als gevolg van de contingentering van de kantoren tot 1991". De Commissie merkt op dat de juridische regeling waarnaar wordt verwezen, geen betrekking heeft op contingentering maar op controle en dat er geen bewijs van contingentering is geleverd. In de wetenschap dat Crédit Mutuel vanaf 1991 alle vrijheid had om haar netwerk te herstructureren, is het op zijn minst paradoxaal de staat verantwoordelijk te stellen voor een vertraging van misschien wel zeven jaar bij de herstructurering van het netwerk. In feite is het zo dat, als er (volgens Crédit Mutuel) al sprake was van een inkomstenderving als gevolg van de te trage herstructurering van haar netwerk (niet bewezen), deze uitsluitend kan worden toegeschreven aan een autonome managementbeslissing, daar zij aan geen enkele controle onderworpen was.
(196) Ten slotte kan op grond van de ontwikkeling van het netwerk van Crédit Mutuel niet worden aangetoond dat zij sinds juli 1991, dat wil zeggen na de afschaffing van de controles, een grote herstructurering heeft doorgevoerd. Crédit Mutuel heeft een netwerk op het platteland van dezelfde omvang in stand gehouden, zonder dat zij daartoe verplicht was. Uit de vergelijking in de nota van 7 januari 2002 blijkt bovendien dat de omvang van het plattelandsnetwerk van Crédit Mutuel zeer betrekkelijk is. Vergeleken met Crédit Agricole (de grootste concurrent van Crédit Mutuel wat de positionering op de bankmarkt voor particulieren betreft), heeft Crédit Mutuel een kleiner deel van haar kantoren op het platteland ([...] tegen [...]) of het semi-platteland ([...] tegen [...]). Crédit Mutuel is goed gepositioneerd op de bankmarkt voor particulieren, met name op het platteland. Het netwerk op het platteland is geen gevolg van een openbare-dienstverplichting, maar van een ondernemingsstrategie.
(197) Crédit Mutuel heeft zich ook beroepen op het feit dat tot 1994 de quotiteit van de gecentraliseerde uitstaande bedragen op de CODEVI voor Crédit Mutuel groter was dan voor andere banken. Hoewel de CODEVI ook een van belasting vrijgesteld spaarboekje is, verloopt de distributie ervan anders dan die van het Livret bleu. Er is geen duidelijke band aangetoond tussen het Livret bleu en de aard van de contractuele regelingen tussen Crédit Mutuel en de staat met betrekking tot de CODEVI.
b) Evenredigheid van de steun met de kosten van de aan Crédit Mutuel opgedragen taken
(198) Op grond van het voorafgaande is de conclusie gewettigd dat Crédit Mutuel een gecumuleerde niet-gekapitaliseerde winst van 1074 miljoen FRF op het mechanisme van het Livret bleu heeft gemaakt, die de kosten (inclusief een normale winstmarge) van de door de staat opgedragen taak inzake de distributie van het Livret bleu heeft overschreden, zelfs voordat de resultaten van het Livret bleu over de jaren 1999 en 2000 in aanmerking zijn genomen.
(199) De Commissie onderstreept dat de in het Verdrag in artikel 86, lid 2, bedoelde afwijking strikt moet worden toegepast, alleen in uitzonderlijke gevallen. Dat is overigens de uitlegging van het Hof, dat aangeeft dat deze bepaling de voorwaarden vaststelt waaronder ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang, bij uitzondering aan de regels van het Verdrag kunnen ontkomen(66). Deze strikte toepassing lijkt in elk geval onverenigbaar met een situatie van overcompensatie van de kosten die samenhangen met een dienst van algemeen economisch belang, waarvoor geen enkele rechtvaardiging bestaat.
(200) Derhalve moet worden geconcludeerd dat de uitzondering van artikel 86, lid 2, niet van toepassing is in een geval van overcompensatie, zoals in het onderhavige geval, en dat de nettowinst die op de exploitatie van het Livret bleu is gemaakt het karakter van staatssteun heeft die onverenigbaar is met het Verdrag.
5.3. De kwestie van het gewettigde vertrouwen
(201) De Commissie is van mening dat in het onderhavige geval Crédit Mutuel en de Franse autoriteiten zich niet op het gewettigde vertrouwen mogen beroepen om zich aan de normale mededingingsregels te onttrekken. Gelet op de voortdurende briefwisseling tijdens het onderzoek sinds 1991 en de vele expertiserapporten die vanaf de inleiding van de procedure zijn opgesteld, wordt erkenning van een gewettigd vertrouwen in het onderhavige geval vanaf de indiening van de klacht uitgesloten. Uit deze briefwisseling blijkt dat de Franse autoriteiten en Crédit Mutuel er zeker vanaf 1991 volledig van op de hoogte waren dat er een probleem was inzake de verenigbaarheid met de mededingingsregels.
VI. CONCLUSIE
(202) De toekenning aan Crédit Mutuel van het distributierecht inzake het Livret bleu behelst staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag. Op die steun is geen van de uitzonderingen van artikel 87, leden 2 en 3, van het Verdrag van toepassing.
(203) De in artikel 86, lid 2, van het Verdrag bedoelde uitzondering kan slechts gedeeltelijk worden toegepast, daar, zoals uit het voor rekening van de Commissie uitgevoerde accountantsonderzoek blijkt, de over de periode verleende compensaties niet strikt beperkt worden tot de meerkosten in verband met de taak van algemeen economisch belang, die in aanmerking kunnen worden genomen. Daar dit de enige mogelijke uitzonderingsbepaling was, op grond waarvan maatregelen hadden kunnen worden vrijgesteld van de verplichtingen die zijn vastgelegd in de mededingingsregels, met name van het verbod in artikel 87, lid 1, volgt daaruit dat het gedeelte van de aan Crédit Mutuel verleende staatsmiddelen dat de dekking van de nettokosten van het aantrekken en het beheer van het Livret bleu overschrijdt, met inachtneming van een normale rentabiliteitsmarge, een overcompensatie van de kosten van de openbare-dienstverplichting vormt, en dus met de gemeenschappelijke markt onverenigbare staatssteun inhoudt,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
1. De door Frankrijk ten gunste van Crédit Mutuel genomen maatregelen ter vergoeding van het aantrekken en het beheer van spaargelden, gereglementeerd onder het mechanisme van het "Livret bleu", behelzen staatssteun die onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
2. Op deze steunmaatregelen is geen van de uitzonderingen in het kader van artikel 87, leden 2 en 3, van het Verdrag, van toepassing. De uitzondering van artikel 86, lid 2, van het Verdrag is gedeeltelijk van toepassing op de steunmaatregelen, voorzover deze onmisbaar zijn met het oog op de vervulling van een taak van algemeen economisch belang die door de staat aan Crédit Mutuel is opgedragen. De steunmaatregelen die de kosten van het aantrekken en het beheer van het Livret bleu overschrijden, kunnen niet als verenigbaar met het gemeenschappelijk belang worden aangemerkt.
Artikel 2
1.
RUIMTE VOOR DE TABEL
Aan dit bedrag moet het resultaat van de analytische boekhouding van het Livret bleu voor de jaren 1999 en 2000 worden toegevoegd, dat de Franse autoriteiten dienen te beoordelen volgens de door de accountants van Arthur Andersen gehanteerde methode en met inachtneming van de door de consultant van de Commissie aangebrachte correcties. De Franse autoriteiten dienen deze bedragen te kapitaliseren tegen de referentierentevoet van de Commissie tot de datum van de terugvordering van de onverenigbare steun.
2. Frankrijk wijzigt het vergoedingstarief inzake de uitstaande bedragen op het Livret bleu dat door de Caisse des Dépôts et Consignations aan Crédit Mutuel wordt betaald, zodanig dat er in de toekomst geen sprake meer is van enige steun die de in aanmerking komende kosten van het aantrekken en het beheer van spaargelden overschrijdt.
3. De Franse autoriteiten gelasten Crédit Mutuel een gescheiden boekhouding voor het Livret bleu in te voeren en die te publiceren.
4. De Franse autoriteiten zenden de Commissie het jaarverslag van de bank en een driejaarlijks verslag inzake de boekhouding van het Livret bleu.
5. De Commissie voert elke inspectie uit die zij nuttig acht om te controleren of de steun aan Crédit Mutuel strikt evenredig is met de taak van algemeen economisch belang die haar is toevertrouwd. Wanneer zij dit noodzakelijk acht, geeft zij consultants opdracht om de analytische boekhouding van het Livret bleu te controleren.
Artikel 3
Frankrijk deelt de Commissie binnen twee maanden na de datum van de kennisgeving van deze beschikking mede welke maatregelen het heeft genomen om aan deze beschikking te voldoen.
Artikel 4
Deze beschikking is gericht tot de Franse Republiek.
Gedaan te Brussel, 15 januari 2002.

Labels: 2
18
19
4