Document ID: 32002D0345

Décision de la Commission
du 25 avril 2001
relative à l'aide d'État accordée par l'Italie à l'Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato ainsi qu'à certaines de ses filiales
[notifiée sous le numéro C(2001) 1177]
(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2002/345/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1,
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées(1) et vu les observations transmises,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
(1) Par lettre du 4 août 1998, la Commission a communiqué à l'Italie sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE au sujet des aides accordées à l'Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato (ci-après dénommé "Poligrafico") et à certaines de ses filiales.
(2) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes a invité les tiers intéressés à présenter leurs observations sur l'aide en cause.
(3) La Commission a reçu des observations de trois tiers intéressés et les a transmises à l'Italie en lui donnant l'occasion d'y répondre.
(4) Les autorités italiennes ont présenté leurs observations par lettre du 1er février 1999 et la Commission a demandé des renseignements complémentaires par lettres des 9 février et 27 août 1999.
(5) Par lettres des 26 mars, 27 mai, 20 août, 29 novembre 1999 et 13 mars 2000, les autorités italiennes ont fourni à la Commission les renseignements demandés. Différentes réunions ont eu lieu avec les autorités italiennes et des renseignements détaillés ont été fournis notamment lors de celle qui s'est déroulée le 21 janvier 2000 à Rome.
(6) Ayant été informée au cours de la procédure d'une nouvelle mesure d'aide accordée par l'Italie dans le cadre d'un plus vaste plan de restructuration, la Commission a décidé, le 3 mai 2000, d'étendre la procédure à cette nouvelle mesure d'aide. Cette décision a été communiquée à l'Italie par lettre du 5 juillet 2000.
(7) La décision de la Commission d'étendre la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes et la Commission a invité les tiers intéressés à présenter leurs observations au sujet de l'aide en cause.
(8) La Commission n'a pas reçu d'observations de la part de tiers intéressés.
(9) Les autorités italiennes ont envoyé des observations par lettre du 3 août 2000.
II. DESCRIPTION DES MESURES
(10) L'Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato a été créé par la loi n° 2744 de 1928, afin de regrouper dans un seul établissement la production de papier pour billets de banque et celle de papier normal destiné à l'État. L'article 1er de ladite loi le définit comme un établissement public à caractère commercial, placé sous la tutelle du ministère des finances. La loi n° 559 de 1966 a redéfini la forme juridique et la structure financière de l'établissement et transféré sa tutelle au ministère des finances et au ministère du trésor. Les objectifs de l'établissement sont les suivants:
- la production de papier (normal et pour billets de banque),
- la publication de toute la documentation officielle de l'État,
- a publication d'ouvrages littéraires d'intérêt national,
- la gestion d'installations de fabrication de papier.
(11) Sur le plan financier, la loi a attribué à Poligrafico la propriété des immeubles, des installations et des biens déjà utilisés par son prédécesseur, ainsi qu'une dotation en capital de 3 milliards de lires. Par ailleurs, elle a supprimé le loyer que Poligrafico était tenu de verser à l'État pour l'utilisation desdits biens (égal à 4 % de leur valeur), mais en même temps, elle oblige l'établissement à verser à l'État 90 % de ses bénéfices annuels sous forme de dividendes.
(12) La loi n° 154 de 1978, entre autres dispositions, confie d'autres missions à Poligrafico, par exemple:
- la frappe de pièces ayant cours légal (tant en Italie qu'à l'étranger),
- la frappe de pièces et de médailles d'art et de collection.
(13) En 1980, Poligrafico a été autorisé à acquérir la majorité du capital de la société Cartiere Miliani di Fabriano SpA (ci-après dénommée "CMF"), un grand producteur de cellulose et de papier.
(14) Enfin, la loi n° 266 de 1988 a confirmé la forme juridique de Poligrafico comme établissement public à caractère commercial. Placé sous la tutelle du ministère du trésor, l'établissement jouit de l'autonomie financière par rapport à l'État. Ses administrateurs sont nommés par le gouvernement italien.
(15) Au moment de l'ouverture de la procédure, le groupe Poligrafico était composé de l'Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, chef de file agissant tant comme société active que comme holding financière, et de ses filiales directes CMF (97,3 %), Verres SpA (ci-après dénommé "Verres") (55 %), Editalia SpA (ci-après dénommé "Editalia") (71,8 %) et Editalia Film Srl (71,4 %). En outre, Poligrafico détenait des participations minoritaires dans l'Istituto Enciclopedia Italiana Treccani SpA (10 %) et dans la société Meccano SpA (0,6 %). Au total, le groupe comptait vingt-sept filiales et sept sociétés liées.
(16) Pour sa part, à l'époque de l'ouverture de la procédure, CMF contrôlait diverses entreprises, dont Cellulosa Calabra SpA (ci-après dénommé "Cellulosa Calabra"), Naco International SpA (ci-après dénommé "Naco"), NWT SpA (ci-après dénommé "NWT"), FAD SpA et d'autres encore. La structure du groupe Poligrafico constatée lors de l'ouverture de la procédure est illustrée par le tableau 1.
Tableau 1
Groupe Poligrafico
(principales sociétés au 31 décembre 1996)
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(17) D'après le code civil et les lois n° 559/66 et n° 154/78, Poligrafico n'était pas tenu d'établir un bilan consolidé. Toutefois, à la demande du ministère du trésor, l'établissement a établi à partir de juin 1996 le bilan consolidé reproduit au tableau 2.
(18) Poligrafico réalise la majeure partie de son chiffre d'affaires par la fourniture de produits et de services à l'État, conformément aux dispositions de la loi n° 559/66 précitée. En vertu de cette loi, Poligrafico a pour objet la production et la fourniture du papier et des papiers de sûreté répondant aux besoins des administrations publiques, l'impression du journal officiel et du recueil officiel des lois de la République italienne, la frappe des pièces d'État et la fabrication des titres de paiement de l'État et de tous les produits présentant des caractéristiques propres à répondre aux exigences de protection de la confiance publique(2).
(19) En 1998, le chiffre d'affaires consolidé du groupe Poligrafico se ventilait comme suit:
TABLE
(20) Le compte de résultat consolidé de Poligrafico figure au tableau 2.
Tableau 2
Compte de résultat consolidé de Poligrafico
TABLE
(21) Principale filiale de Poligrafico en termes de chiffre d'affaires et de production, CMF fabrique du papier normal et des papiers de sûreté. Le tableau 3 donne ses principaux agrégats économiques et financiers.
Tableau 3
Compte de résultat consolidé de CMF
TABLE
(22) Dans la décision d'ouverture de la procédure, la Commission a recensé différentes mesures d'aide accordées par l'État à Poligrafico et à ses filiales. Elle a notamment mentionné deux augmentations du capital de CMF souscrites par Poligrafico à raison de 54 milliards de lires italiennes (28 millions d'euros) en 1996 et 250 milliards de lires italiennes (125 millions d'euros) en 1998, ainsi que la rémunération des produits et des services fournis par Poligrafico à l'État à des prix supérieurs à ceux du marché.
(23) Après l'ouverture de la procédure, le gouvernement italien a adopté le décret-loi n° 116 du 21 avril 1999 qui a imposé à Poligrafico un vaste plan de restructuration destiné à transformer l'établissement public à caractère commercial en société par actions le 31 décembre 2001 au plus tard. À cet effet, la loi prévoit que Poligrafico mette en oeuvre un plan de restructuration triennal destiné à rétablir la viabilité et la solidité financière du groupe.
(24) Dans le cadre de la procédure, le gouvernement italien a informé la Commission que la loi n° 144 du 17 mai 1999 allouait à Poligrafico, pendant les vingt ans à venir, une subvention annuelle de 80 milliards de lires italiennes (40 millions d'euros) destinée au remboursement du capital et des intérêts des prêts contractés par Poligrafico pour financer le plan de restructuration susmentionné.
(25) Les autorités italiennes ont également précisé le montant des concours financiers que Poligrafico a accordés à CMF:
- 1996: augmentation de capital de 54 milliards de lires italiennes (28 millions d'euros),
- 1998: reprise de dettes de 227 milliards de lires italiennes (116 millions d'euros) et apport de capital de 30 milliards de lires italiennes (15 millions d'euros),
- 1999: apport de capital de 89 milliards de lires italiennes (46 millions d'euros).
(26) Sur ces concours, CMF a transféré 272 milliards de lires à Cellulosa Calabra, 25 milliards de lires italiennes à NWT et 5 milliards de lires italiennes à Naco.
(27) En outre, les autorités italiennes ont informé la Commission qu'en 1998 Poligrafico avait effectué des versements au compte de capital d'Editalia pour un montant net de 49 milliards de lires italiennes (25 millions d'euros) afin de reconstituer son capital social érodé par des pertes.
(28) La subvention annuelle que l'État accorde à Poligrafico permet donc à ce dernier de récupérer toutes ces sommes qu'il a versées à ses filiales. Aux fins de la présente procédure, la mesure d'aide à apprécier est celle que la loi n° 144 du 17 mai 1999 accorde à Poligrafico (80 milliards de lires italiennes en vingt ans).
III. OBSERVATIONS DE TIERS INTÉRESSÉS
(29) À l'ouverture de la procédure la France a présenté des observations dans lesquelles elle affirme que la "direction des monnaies et médailles" n'a pas participé aux appels d'offres concernant des frappes pour l'Inde et l'Algérie, évoquées par la Commission lors de l'ouverture de la procédure.
(30) De plus, la France a affirmé que les activités de Verres sur les marchés étrangers ont été assez réduites en 1997 et 1998, cette société n'ayant participé à aucun des appels d'offres auxquels, en revanche, la "direction des monnaies et médailles" a participé.
IV. OBSERVATIONS DE L'ITALIE
(31) Dans sa réponse, le gouvernement italien soutient que:
- en ce qui concerne les deux augmentations de capital souscrites par Poligrafico en faveur de CMF: i) ces interventions ne constituent pas des aides d'État en ce sens qu'elles n'ont apporté aucun avantage économique au bénéficiaire; ii) Poligrafico a agi comme un investisseur privé en économie de marché; iii) en tout état de cause, les aides éventuelles sont compatibles avec le marché commun au sens de l'article 87, paragraphe 3, point c),
- en ce qui concerne les présumées facilités commerciales accordées à Poligrafico, elles ne constituent pas des aides d'État, car l'État n'a jamais surpayé les produits et services fournis par Poligrafico.
(32) En ce qui concerne le point i), les autorités italiennes affirment que les fonds octroyés par Poligrafico à CMF ne relèvent pas des dispositions de l'article 87, paragraphe 1, en ce sens qu'ils n'ont pas apporté le moindre avantage économique au bénéficiaire. Elles soutiennent que CMF a transféré l'intégralité des deux augmentations de capital à ses filiales Cellulosa Calabra, Naco et NWT pour financer leur restructuration. Étant donné que les fonds ont été transférés à ces trois filiales, les autorités italiennes estiment que CMF n'en a retiré aucun avantage économique et s'est bornée à servir d'intermédiaire.
(33) Le gouvernement italien soutient que les fonds octroyés par CMF à Cellulosa Calabra, Naco et NWT ne constituent pas des aides d'État, étant donné que ces sociétés n'ont jamais opéré sur le marché et que les mesures en cause ne pouvaient donc fausser ni la concurrence ni le commerce intracommunautaire. Quoi qu'il en soit, Cellulosa Calabra et Naco ont été cédées à des investisseurs privés, tandis que NWT a été mise en liquidation.
(34) En outre, concernant le point ii), les autorités italiennes soutiennent qu'en accordant les fonds litigieux Poligrafico a agi comme un investisseur privé, puisqu'il a apporté les fonds nécessaires à la restructuration de l'une de ses filiales, afin de protéger la valeur de son investissement.
(35) En tout état de cause, concernant le point iii), les autorités italiennes affirment que, si la Commission décidait de considérer les mesures en cause comme des aides d'État, ces aides devraient bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), puisqu'elles étaient destinées à la restructuration d'une entreprise en difficulté.
(36) En ce qui concerne les présumées facilités commerciales accordées à Poligrafico sous forme de rémunération excessive des produits et services fournis à l'État, les autorités italiennes en contestent l'existence et expliquent que les prix des produits et services fournis à l'État sont fixés par une commission ad hoc constituée auprès du Provveditorato Generale dello Stato qui est chargé de l'approvisionnement de toutes les administrations publiques.
(37) Aux dires des autorités italiennes, cette commission fixe les prix en tenant compte, d'une part, des prix de produits et services analogues sur le marché et, de l'autre, des coûts de production supportés par Poligrafico. En conséquence, l'Italie soutient qu'on ne peut donc pas alléguer une rémunération excessive au profit de Poligrafico.
(38) En ce qui concerne les fonds que la loi n° 144 du 17 mai 1999 alloue à Poligrafico et qui n'entrent pas dans le cadre de la décision d'ouverture de la procédure, le gouvernement italien soutient qu'ils font partie d'un vaste plan de restructuration de l'ensemble du groupe Poligrafico et constituent donc une aide compatible au sens de l'article 87, paragraphe 3, point c).
(39) Enfin, en ce qui concerne les fonds alloués par Poligrafico à Editalia, le gouvernement italien soutient qu'ils étaient destinés à la restructuration de la société et qu'ils doivent donc être considérés comme une aide compatible avec le marché commun au sens de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE.
(40) Les autorités italiennes ont développé les mêmes arguments à propos de l'élargissement de la procédure.
V. APPRÉCIATION DES MESURES
(41) En l'espèce, il faut établir si les fonds octroyés par Poligrafico à ses filiales et les présumées facilités commerciales:
- sont accordés par l'État ou au moyen de ressources d'État,
- peuvent fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions,
- affectent les échanges entre États membres et constituent donc des aides au sens de l'article 87, paragraphe 1.
Octroi de ressources d'État
(42) Les fonds destinés à Poligrafico par la loi n° 144 du 17 mai 1999 proviennent directement du budget de l'État et, de ce fait, constituent manifestement des ressources d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1.
Entreprises éventuellement favorisées
(43) La Commission considère que tout concours financier qui est accordé par l'État à une entreprise donnée et qui réduit, sous différentes formes, les charges normales grevant les comptes de ladite entreprise doit être considéré comme une aide d'État au sens de l'article 87.
(44) Les fonds que la loi n° 144 de 1999 alloue à Poligrafico (80 milliards de lires italiennes en vingt ans) permettront à l'entreprise de rembourser le capital et les intérêts des prêts contractés pour financer sa restructuration. En fait, Poligrafico est mis en mesure d'obtenir des prêts dont il ne devra rembourser ni le capital ni les intérêts. Le montant des prêts que Poligrafico pourra obtenir sans avoir à en assurer le remboursement peut être estimé à quelque 1100 milliards de lires italiennes (568 millions d'euros).
(45) Les prêts constituent une forme nécessaire de financement de l'activité d'une entreprise, en ce sens qu'ils fournissent des moyens pouvant servir à couvrir les charges d'exploitation et à financer les investissements ou les opérations exceptionnelles, comme les acquisitions. Toutefois, le fait de devoir rembourser les prêts avec les intérêts correspondants au taux du marché incitent les sociétés à exiger une meilleure rentabilité de leurs investissements afin de pouvoir rembourser les prêts, mais aussi obtenir un rendement suffisant pour les actionnaires.
(46) En l'espèce, Poligrafico obtiendra un prêt sans être tenu de le rembourser, puisque c'est l'État qui effectuera le remboursement au cours des vingt prochaines années. Il est donc patent que la mesure en cause réduit les charges que Poligrafico devrait assumer s'il était une entreprise commerciale normale ne bénéficiant pas des concours de l'État.
(47) Par conséquent, les fonds destinés par la loi n° 144 de 1999 à Poligrafico favorisent l'entreprise par rapport aux concurrents qui ne sont pas admis au bénéfice de la même mesure et lui confèrent ainsi un avantage économique au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
(48) Les autorités italiennes affirment que Poligrafico consacrera une partie du prêt au remboursement des dettes qu'il a contractées pour apporter des concours financiers à CMF (370 milliards de lires italiennes - 190 millions d'euros) et à Editalia (49 milliards de lires italiennes - 25 millions d'euros). À son tour, CMF a utilisé la majeure partie des fonds reçus pour injecter des capitaux dans certaines de ses filiales, et plus précisément dans Cellulosa Calabra (272 milliards de lires italiennes), Naco (5 milliards de lires italiennes) et NWT (25 milliards de lires italiennes). Par conséquent, d'après les autorités italiennes, les fonds versés à Poligrafico ne constituaient pas des aides d'État puisqu'ils ont été purement et simplement transférés à CMF, laquelle, à son tour, les a transférés à Cellulosa Calabra, Naco et NWT. Étant donné que le chiffre d'affaires de ces dernières était fort limité - pour ne pas dire carrément nul - on ne saurait établir la moindre distorsion de concurrence en l'espèce.
(49) La Commission ne peut accepter cette thèse. En effet, Poligrafico fonctionne comme un groupe intégré qui poursuit une activité de production directement ou par le biais de filiales. Par conséquent, tout en étant une personne morale distincte de Poligrafico, CMF appartient à ce groupe et doit être considérée, aux fins de la présente procédure, comme un élément d'un seul et même groupe économique. En plus d'être une société de production intégrée, CMF agit en fait comme une sous-holding de Poligrafico, avec des participations dans plus de quinze sociétés.
(50) Les aides accordées à Poligrafico doivent être considérées comme destinées à l'ensemble du groupe, sans compter qu'elles favorisent la fabrication de certains produits ou la prestation de services déterminés par Poligrafico, CMF ou une autre filiale.
(51) Par conséquent, pour déterminer si les mesures en cause ont apporté aux bénéficiaires un avantage économique au sens de l'article 87, la Commission doit appliquer aux fonds octroyés par l'État à Poligrafico le principe de l'investisseur opérant dans une économie de marché, puisque ces fonds comprennent également ceux que Poligrafico a octroyés à ses filiales pour financer leur restructuration.
(52) À cet égard, il faut vérifier si les fonds dont Poligrafico a bénéficié ont été octroyés selon le principe de l'investisseur opérant en économie de marché(3). Dans le cas contraire, ils apportent un avantage économique au bénéficiaire, car ce dernier peut s'en servir pour financer des dépenses et des investissements sans avoir besoin d'emprunter auprès d'établissements financiers et de rémunérer convenablement les fonds ainsi obtenus.
(53) Selon le principe de l'investisseur opérant en économie de marché, une opération financière entre un État et une entreprise publique implique l'existence d'une aide d'État dès lors qu'elle n'est pas effectuée par un investisseur privé opérant dans les conditions normales du marché. On peut notamment présumer qu'il y a aides d'État quand "la situation financière de l'entreprise et notamment la structure et le volume de l'endettement sont tels qu'il ne paraît pas justifié d'escompter un rendement normal (en dividendes ou en valeur) des capitaux investis dans un délai raisonnable"(4).
(54) Comme on peut le constater d'après les tableaux 2 et 3, aussi bien Poligrafico que CMF se trouvaient dans une situation économique difficile à l'époque où les deux entreprises ont reçu des fonds de leurs actionnaires respectifs. En ce qui concerne Poligrafico, le tableau 2 montre que la situation économique de l'Istituto s'était aggravée: son résultat d'exploitation, qui était déjà devenu négatif en 1996, s'est considérablement dégradé en 1997. Même si l'on ne tient pas compte des radiations qui ont eu lieu en 1997, on note que le résultat d'exploitation (qui est comparable au résultat économique des activités "industrielles") était négatif pour environ 100 milliards de lires italiennes. Malgré l'amélioration notable enregistrée en 1998, la rentabilité de la société était encore négative.
(55) En outre, on observe qu'en 1997 et 1998 la situation nette de Poligrafico était négative. Or, dans des conditions normales, les sociétés dont la situation nette est négative ne peuvent pas poursuivre leurs activités.
(56) On peut appliquer le même raisonnement, mutatis mutandis, à CMF. Comme le montre le tableau 3, l'entreprise a subi une baisse imprévue de son chiffre d'affaires et a enregistré un résultat d'exploitation négatif en 1997 comme en 1998. Durant ces années CMF a subi des pertes considérables qui ont complètement érodé son capital. Ce n'est que grâce aux apports de capitaux de Poligrafico que l'entreprise a pu poursuivre ses activités. Il est donc patent que, au vu du dernier compte de résultat de la société, de sa structure financière et de ses perspectives économiques, Poligrafico ne pouvait escompter un rendement des investissements acceptable pour un investisseur privé.
(57) Cela dit, l'État ne pouvait raisonnablement pas s'attendre à ce que l'investissement réalisé dans l'entreprise eût un rendement normal par rapport au marché. Par conséquent, l'apport de moyens financiers à Poligrafico doit être considéré comme une attribution d'avantages économiques au bénéficiaire au sens de l'article 87 et il pourrait donc constituer une aide d'État au sens de l'article 87 du traité CE dès lors qu'il affecterait les échanges entre États membres.
Effets sur les échanges entre États membres
(58) La troisième condition nécessaire pour qu'une mesure d'État déterminée soit soumise à l'article 87 concerne l'existence d'effets réels ou potentiels sur les échanges entre États membres. En l'espèce, il convient d'apprécier les effets sur le commerce intracommunautaire puisque, comme l'a indiqué la Commission lors de l'ouverture de la procédure, Poligrafico et ses filiales opèrent dans différents secteurs - production de pâte à papier et de papier, frappe de monnaies et édition - qui sont ouverts à la concurrence et dans lesquels le commerce intracommunautaire est considérable.
(59) En outre, lors de l'ouverture de la procédure, la Commission a indiqué clairement qu'il existait un commerce intracommunautaire effectif ou potentiel dans les secteurs susmentionnés où opère Poligrafico. Elle a fait allusion notamment à la frappe des monnaies, à la fourniture de papier à usage administratif et aux services d'édition. La Commission rappelle sa thèse relative à l'effet sur les échanges intracommunautaires, à savoir que les mesures d'aide d'État accordées à Poligrafico ou à ses filiales altèrent ou menacent d'altérer le commerce intracommunautaire.
(60) Par ailleurs, la Commission observe que, d'après la Cour de justice, pour qu'une aide d'État relève de l'article 87, il n'est pas nécessaire qu'il y ait une influence directe sur les échanges effectifs entre États membres, mais qu'il est suffisant que les mesures renforcent la position du bénéficiaire par rapport à celle d'autres entreprises concurrentes dans les échanges intracommunautaires(5). C'est précisément le cas des concurrents de Poligrafico, mais aussi d'autres entreprises opérant dans le secteur de la frappe des monnaies, de l'édition et de l'impression.
(61) On peut donc conclure que les mesures en cause remplissent également la troisième condition mentionnée au considérant 31 et constituent, de ce fait, une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1.
Compatibilité avec le marché commun
(62) Après avoir constaté que les mesures en cause constituent des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, la Commission doit apprécier si elles peuvent être déclarées compatibles avec le marché commun au sens des dispositions énoncées en la matière par le traité CE.
(63) Les dispositions de l'article 87, paragraphe 2, peuvent être exclues, puisque les mesures en cause ne sont ni des aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels ni des aides destinées à remédier aux dommages causés par des calamités naturelles.
(64) Quant aux dispositions de l'article 87, paragraphe 3, point a), et à la partie de l'article 87, paragraphe 3, point c), qui concerne les régions, il faut noter que l'aide n'apparaît pas destinée à faciliter le développement de certaines régions, compte tenu de la diversité des implantations géographiques de Poligrafico en tant que groupe. En outre, l'aide n'est pas destinée non plus à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun ni à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre au sens de l'article 87, paragraphe 3, point b).
(65) Si l'on considère la nature des mesures en cause, la dérogation visée à l'article 87, paragraphe 3, point d), ne paraît pas non plus applicable.
(66) En conclusion, les mesures d'aide en cause peuvent uniquement bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c). Dans cette optique, la Commission est tenue d'apprécier la compatibilité des mesures d'aide par rapport aux lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté(6), étant donné que la procédure a été ouverte en 1998 au sujet des aides octroyées jusqu'à cette date. Sur la base des lignes directrices précitées, l'autorisation d'un plan de restructuration par la Commission est subordonnée à la satisfaction des conditions générales suivantes:
i) retour à la viabilité à long terme de l'entreprise;
ii) prévention de distorsions de concurrence indues;
iii) aides proportionnées aux coûts et avantages de la restructuration;
iv) mise en oeuvre complète du plan de restructuration;
v) contrôle par la Commission de la mise en oeuvre du plan de restructuration.
(67) La Commission est en mesure de déclarer que les effets de l'aide ne sont pas contraires à l'intérêt commun et d'approuver la mesure au sens de l'article 87, paragraphe 3, point c), uniquement si tous les critères susmentionnés ont été satisfaits.
(68) À cette fin, les autorités italiennes ont présenté, pour Poligrafico en tant que groupe de sociétés en général et pour CMF en particulier, un plan de restructuration articulé autour de trois axes principaux, et plus précisément:
- le recentrage de l'activité de Poligrafico sur le métier de base du groupe, à savoir la fourniture de produits et services pour l'administration publique et, par conséquent, l'élimination des activités "extérieures",
- la privatisation et/ou la liquidation de la majeure partie des filiales de Poligrafico, de CMF ainsi que de la majeure partie des filiales de CMF,
- la réduction des coûts par l'accroissement du rendement interne et la restructuration.
(69) Poligrafico considère qu'elle devrait retrouver une situation de rentabilité stable en 2002, en dégageant une marge brute d'autofinancement appréciable dès 1999 et 2000, comme le montre le tableau 4.
Tableau 4
Plan de restructuration de Poligrafico
TABLE
(70) Les résultats indiqués ci-dessus seront obtenus par une forte réduction - de près de 50 % - des coûts d'exploitation de l'entreprise, notamment des frais de personnel, ainsi que par l'application d'une vaste gamme de mesures de réorganisation interne et l'arrêt de la production de divers produits et services de Poligrafico destinés au marché. C'est ainsi qu'a déjà commencé le démantèlement des usines produisant du papier et des enveloppes normaux. En termes de chiffre d'affaires (1997), cela correspond à une diminution d'environ 170 milliards de lires italiennes (environ 87 millions d'euros) par an.
(71) À l'issue du plan, Poligrafico concentrera sa production sur deux catégories de produits, et plus précisément:
- les produits et les services destinés à l'administration publique pour lesquels les autorités publiques imposent des critères précis de qualité et de sécurité en termes de non-reproductibilité, confiance publique, etc. (catégorie a). Font partie de cette catégorie les passeports, les cartes d'identité, les billets de la loterie, les bons du trésor et le journal officiel, ainsi que la frappe pour la banque centrale. D'après les estimations, à l'achèvement du plan de restructuration ces produits représenteront 85 % du chiffre d'affaires de l'entreprise. Il est évident que la concurrence sur ces produits est on ne peut plus limitée, compte tenu de leur nature,
- les produits destinés à l'administration publique, mais qui n'exigent pas le même degré de sécurité que ceux de la catégorie a, et notamment les imprimés fiscaux, les cartes d'électeur, etc. (catégorie b). À l'issue du plan de restructuration, les produits de la catégorie b devraient représenter les 15 % restants du chiffre d'affaires de Poligrafico.
(72) Étant donné que Poligrafico suspendra la fabrication de tous ses produits "commerciaux" actuels, le plan prévoit la fermeture de toutes les usines existantes afin de concentrer la production dans une seule usine neuve, ce qui permettra à l'entreprise d'être plus performante et d'atteindre un niveau plus élevé de qualité des produits. Seule la frappe des pièces nécessitera un établissement séparé.
(73) En outre, le plan prévoit la cession de toutes les filiales de Poligrafico, exception faite de Verres et d'Editalia. Verres sera conservée pour la production de matières premières destinées à la frappe des pièces, tandis qu'Editalia est importante pour l'activité d'édition, laquelle peut être utile aux activités principales de Poligrafico. Le plan prévoit en outre la possibilité que ces deux filiales soient, elles aussi, cédées à une date ultérieure.
(74) Il faut noter que le plan de restructuration prévoit également une baisse considérable des prix auxquels l'administration publique paie les produits et services fournis par Poligrafico. Il a été calculé, à partir des chiffres de production de 1997, que le chiffre d'affaires du groupe sera réduit d'environ 90 milliards de lires italiennes à la fin du plan.
(75) En ce qui concerne l'organisation, le plan de restructuration prévoit une forte réduction des effectifs de Poligrafico qui passeront de 5302salariés en 1997 à 2650 salariés en 2002 et 2550 salariés durant l'année de référence, lorsque toute la production sera concentrée dans un seul établissement. En outre, le plan prévoit la réduction des coûts unitaires du personnel, avec la modification de certains aspects juridiques du contrat de travail et le remplacement des salariés d'un certain âge qui sont plus coûteux par des jeunes plus économiques. L'action conjuguée sur les effectifs et sur le coût unitaire correspondant permettra à l'entreprise de ramener la masse salariale de 475 milliards de lires italiennes (244 millions d'euros) en 1997 à 228 milliards de lires italiennes (117 millions d'euros) durant l'année de référence.
(76) Il faut noter qu'à la date du 30 juin 2000, le personnel avait déjà été réduit d'environ 1850salariés pour être ramené à 3130 salariés, soit un rythme plus rapide que celui prévu par le plan.
(77) Le plan prévoit que le coût total du financement des mesures décrites plus haut s'élèvera, durant la période 1999-2002, à quelque 1400 milliards de lires italiennes (720 millions d'euros), dont 600 milliards de lires italiennes pour le redressement de la situation financière de Poligrafico, 430 milliards de lires italiennes pour le regroupement des installations de production dans un seul établissement et 370 milliards de lires italiennes pour le financement du plan social. Poligrafico participera au financement de ce plan à hauteur d'environ 300 milliards de lires italiennes, dont 120 milliards proviendront de la cession d'actifs et des sociétés contrôlées, 100 milliards de la marge brute d'autofinancement relative à la période et 80 milliards de la réduction du fonds de roulement.
(78) Les 1100 milliards de lires italiennes restants proviendront, comme indiqué au considérant 44, de prêts dont l'État remboursera le capital et les intérêts.
(79) Enfin, il faut noter que Poligrafico mettra en place un système de comptabilité analytique qui permettra de séparer les coûts et les recettes des produits vendus exclusivement à l'administration publique de ceux éventuellement vendus sur le marché, ce qui supprimera le risque de voir les aides destinées aux activités pour lesquelles Poligrafico opère comme fournisseur de l'administration publique détournées vers d'éventuelles activités pour lesquelles Poligrafico décide d'être présent sur le marché.
(80) L'élément principal de la restructuration de Poligrafico réside dans la réduction de ses coûts d'exploitation (d'environ 200 milliards de lires italiennes sur la période considérée), grâce à la réduction de personnel, à la rationalisation de la production et à d'autres mesures d'organisation. La réalisation de ces mesures dépend de la volonté des administrateurs de la société et non de l'évolution favorable des conditions du marché.
(81) En ce qui concerne Poligrafico, le tableau 4 montre que les actions envisagées dans le plan de restructuration permettront à l'entreprise de retrouver une rentabilité stable à partir de 2001. Dès 2000, Poligrafico enregistrera une marge brute d'autofinancement appréciable qui permettra de financer également une partie des actions de restructuration restant à mettre en oeuvre. Il faut noter en outre que ces résultats seront intégralement obtenus au moyen de mesures de restructuration interne, abstraction faite d'hypothèses favorables en termes de marché. Par conséquent, la condition énoncée au point i) est remplie.
(82) Parallèlement à la restructuration de Poligrafico, le plan présenté par les autorités italiennes prévoit la restructuration radicale de CMF afin de privatiser l'entreprise le plus rapidement possible. Étant donné que CMF est la plus grande filiale de Poligrafico, il convient d'en analyser la restructuration avant sa privatisation.
(83) Le plan de restructuration de CMF repose sur les actions suivantes à réaliser dans un délai de trois ans:
- réorientation de la gamme de produits vers des produits à plus grande valeur ajoutée, comme les papiers de sûreté,
- sortie du secteur du papier autocopiant,
- rénovation des installations énergétiques, lesquelles représentent une part importante des frais d'exploitation,
- restructuration de l'organisation commerciale et du marketing,
- réduction du personnel.
(84) Le plan prévoit en outre la cession de la majeure partie des filiales de CMF et des activités non stratégiques. En ce qui concerne les sociétés à céder, il faut rappeler que CMF a déjà achevé la cession de Cellulosa Calabra, une filiale qui affichait des pertes considérables. Comme on l'a vu plus haut au considérant 48, les autorités italiennes affirment que les aides octroyées à cette société, ainsi qu'à Naco et NWT, devraient être examinées séparément. Pour les raisons décrites ci-dessus, la Commission considère que ces sociétés - qui ont toutes un chiffre d'affaires et une production très limités, voire nuls - entrent dans le cadre des activités de CMF dans le secteur de la production de papier et de pâte à papier.
(85) Il faut cependant noter que les difficultés de CMF sont essentiellement imputables à Cellulosa Calabra, Naco et NWT. En particulier, Cellulosa Calabra, qui a obtenu 90 % des fonds destinés par CMF à ses filiales, devait devenir un site de production en Calabre - une région désavantagée dans le cadre de l'objectif 1 - destiné à la fabrication de papier au moyen d'un procédé spécial permettant de réduire l'utilisation d'arbres et les effets polluants des procédés de fabrication à base de chlore. Or, malgré des investissements considérables et un effectif pléthorique, cette société n'a jamais atteint un niveau de production significatif et s'est limitée à des essais de production et des tests de marketing. Il faut noter que le chiffre d'affaires de la société durant le premier semestre 1998, c'est-à-dire avant la privatisation, n'était que de 140 millions de lires italiennes (72000 euros). La société a été cédée - par un appel d'offres public et transparent - à un groupe d'investisseurs qui a démantelé toutes les installations de production de papier et a utilisé le site industriel pour y produire de l'électricité. Par conséquent, il n'est pas nécessaire d'examiner un éventuel plan de restructuration pour Cellulosa Calabra.
(86) Le même raisonnement s'applique à Naco et à NWT. Ces deux sociétés devaient mettre au point des procédés nouveaux pour la fabrication de papier et de produits similaires au papier. Le chiffre d'affaires de Naco en 1997 - avant la privatisation - n'a été que de 170 millions de lires italiennes (86000 euros), tandis que celui de NWT en 1998 a été légèrement inférieur à 1500 millions de lires italiennes (770000 euros). Ces deux sociétés ont déjà été cédées elles aussi - par appel d'offres public et transparent - à des investisseurs privés. Le produit de ces cessions, ainsi que 8 % et 2 % des fonds destinés par CMF à ses filiales, ont servi à résorber des pertes antérieures.
(87) Le plan de CMF prévoit la poursuite de la cession et de la fermeture de la majeure partie de ses filiales. Ainsi, outre Cellulosa Calabra, Naco et NWT, CMF a déjà cédé Polimoore SpA et FAD SpA, tandis que Cargest SpA a été mise en liquidation, de même que Cogest SpA.
(88) L'usine de Cerreto Castello appartenant à Fabriano Soft a également été vendue, tandis que la chaîne de fabrication de papier autocopiant de CMF a été fermée.
(89) En outre, le plan prévoit différentes actions destinées à repositionner la société en termes de produits et de circuits de distribution et à la rendre aussi performante que ses concurrents. Parmi ces mesures figure la réduction des effectifs de 970 salariés actuellement à quelque 600 salariés (-40 %).
(90) La mise en oeuvre de ces mesures devrait permettre le redressement de la société. En effet, CMF devrait être à même de dégager un bénéfice d'exploitation d'environ 60 milliards de lires italiennes (31 millions d'euros) en 2002 contre 1 milliard de lires italiennes (0,5 million d'euros) de pertes en 1998, comme le montre le tableau 5.
Tableau 5
Plan de restructuration de CMF
TABLE
(91) Dans le cadre de ce plan CMF sera privatisée conformément au plan de restructuration de son actionnaire Poligrafico. À cet effet, la procédure de cession a déjà été lancée.
(92) Comme on l'a vu au considérant 67, la Commission doit apprécier si le plan de restructuration présenté par les autorités italiennes remplit les cinq conditions énoncées dans les lignes directrices applicables en la matière.
(93) En ce qui concerne la première condition, les mesures doivent permettre de rétablir dans un délai raisonnable la viabilité à long terme de l'entreprise, sur la base d'hypothèses de marché réalistes.
(94) La Commission constate en outre que, pour CMF, il est prévu que les mesures de restructuration rétabliront la viabilité de la société en 2002. On estime que durant l'année de référence 2002 la marge brute d'autofinancement de CMF sera de l'ordre de 60 milliards de lires italiennes, soit un montant suffisant pour couvrir les besoins de l'exploitation et les investissements de la société. La restructuration sera rendue possible en grande partie par les mesures que CMF prévoit pour accroître le rendement de l'entreprise ainsi que par la réduction de ses coûts d'exploitation. Ainsi, il faut considérer que les frais de personnel seront ramenés de 75 milliards de lires italiennes en 1997 à 45 milliards de lires italiennes en 2002 (-40 %). Ces actions dépendent essentiellement de la volonté des administrateurs de la société et non de facteurs externes liées au marché.
(95) En outre, la Commission prend acte de l'engagement des autorités italiennes de privatiser CMF le plus vite possible dans le cadre du plan de restructuration de Poligrafico. Elle considère que la présence d'investisseurs privés renforcera les perspectives de rentabilité de la société.
(96) À cet égard, il faut noter que Poligrafico a déjà choisi une société de conseil pour la cession de CMF et que l'ouverture de la procédure de privatisation est imminente.
(97) La Commission prend acte de l'engagement des autorités italiennes de mettre en oeuvre intégralement le plan de restructuration susmentionné, conformément au calendrier indiqué, et de remettre à partir du 30 juin 2001 des rapports semestriels sur l'état d'avancement des travaux.
(98) En ce qui concerne la deuxième condition, il faut éviter que l'aide n'induise des distorsions de concurrence indues. En principe, les aides octroyées par l'État à une entreprise provoquent des distorsions de concurrence indues, car elles mettent l'entreprise dans une situation économique plus favorable par rapport à ses concurrents. Cet effet doit donc être contrebalancé par des réductions de la capacité de production.
(99) En l'espèce, le plan de restructuration montre que Poligrafico va réduire considérablement sa capacité de production. Ainsi, comme on l'a vu plus haut, l'entreprise cessera toutes ses activités actuelles destinées au secteur commercial et se limitera aux produits et services destinés à l'administration publique, ce qui représentera, par rapport aux chiffres de 1998, une perte de production d'environ 170 milliards de lires italiennes sur un chiffre d'affaires total de 977 milliards de lires italiennes (17 %).
(100) En outre, Poligrafico vendra la majeure partie de ses filiales, et notamment CMF qui est la plus grande en termes de capacité de production et de chiffre d'affaires. Comme le montre le tableau 4, le chiffre d'affaires de Poligrafico sera ramené à 752 milliards de lires italiennes en 2002 contre 998 milliards en 1996 et, surtout, 1530 milliards de lires italiennes du chiffre d'affaires consolidé en 1996, soit une baisse d'environ 25 % pour Poligrafico et de 50 % pour le groupe consolidé. Même si l'on considère que Verres et Editalia resteront dans le groupe, la réduction en termes de capacité est tout de même considérable et significative.
(101) Par ailleurs, comme on l'a vu ci-dessus, Poligrafico va fermer ses trois usines actuelles pour concentrer son activité dans un seul et nouvel établissement, ce qui pourrait encore induire une réduction significative de la capacité de production du groupe.
(102) Du reste, la Commission note que CMF va réduire considérablement ses effectifs (-40 %) et restructurer les installations de production avec, pour résultante, une très forte réduction de sa capacité de production. Ainsi, la société fermera l'usine neuve de Rocchetta construite entre 1991 et 1993 et dont la capacité potentielle est de 150000 à 200000 tonnes. CMF utilisera cet établissement comme terminal logistique et réduira progressivement sa production actuelle: cette mesure se traduira elle aussi par une réduction supplémentaire de la capacité de production potentielle.
(103) La Commission constate donc que, sur la base du plan présenté par les autorités italiennes, Poligrafico a déjà réduit sa capacité de production et va encore la réduire substantiellement en regroupant les sites de production et en cédant la majeure partie de ses filiales, notamment CMF. La Commission considère donc que l'aide octroyée à Poligrafico ne provoquera pas de distorsions de concurrence indues, sous réserve que les mesures du plan de restructuration soient mises en oeuvres intégralement, comme prévu. La deuxième condition est donc remplie.
(104) En ce qui concerne la troisième condition, l'aide doit être proportionnée aux coûts et avantages. Pour que l'aide d'État soit déclarée compatible, elle doit être limitée au strict minimum nécessaire pour financer le rétablissement de la viabilité et elle ne doit donc pas être consacrée à des activités agressives provoquant des distorsions sur le marché, si ce n'est dans la mesure nécessaire pour rétablir la viabilité de l'entreprise.
(105) Comme on l'a vu au point 77, le coût total du plan de restructuration devrait être de 1400 milliards de lires italiennes. Poligrafico participera au financement du plan de manière importante au moyen de la marge brute d'autofinancement (100 milliards de lires italiennes sur l'ensemble de la période) dégagée grâce aux mesures de rationalisation, de la cession des actifs et des filiales (120 milliards de lires italiennes) ainsi que de la réduction du fonds de roulement.
(106) D'après les renseignements fournis par les autorités italiennes, les fonds perçus par Poligrafico seront autorisés pour réduire l'endettement de la société, reconstituer l'actif net, financer la restructuration des opérations et couvrir le coût du plan social.
(107) À la fin de 1998, le montant des capitaux propres de Poligrafico était négatif d'environ 600 milliards de lires italiennes (308 millions d'euros) en raison des pertes subies en 1997 et 1998, lesquelles étaient imputables en grande partie à des annulations de stocks et d'éléments d'actif ainsi qu'à la nécessité d'apporter des moyens financiers aux filiales, et notamment à CMF. La Commission considère que les fonds octroyés par l'État à Poligrafico sont limités au strict minimum nécessaire pour couvrir les coûts de sa restructuration financière, organisationnelle et industrielle.
(108) Comme on l'a vu ci-dessus, Poligrafico utilisera les ressources octroyées par l'État, conjointement avec ses propres ressources, pour couvrir le coût du plan social (370 milliards de lires italiennes), réorganiser ses installations de production (430 milliards de lires italiennes, soit 221 millions d'euros) et reconstituer son capital (600 milliards de lires italiennes, soit 308 millions d'euros). Une fois le plan achevé, Poligrafico se retrouvera avec une structure financière solide caractérisée par un niveau d'endettement normal par rapport à son capital.
(109) La Commission considère donc que l'aide envisagée en faveur de Poligrafico est proportionnée aux coûts de sa restructuration et n'amène pas l'entreprise à disposer de liquidités excédentaires qu'elle pourrait consacrer à des activités commerciales agressives. À cet égard, la Commission observe en outre que Poligrafico va mettre en place un système comptable distinct qui séparera les coûts et recettes relatifs aux produits vendus exclusivement à l'administration publique de ceux relatifs aux produits destinés à des clients du secteur privé. Ce système permettra ultérieurement d'éviter d'éventuels effets de transfert des fonds vers les activités commerciales (limitées) qui subsisteront après l'achèvement du plan de restructuration.
(110) La Commission considère donc que l'aide octroyée n'a pas apporté à Poligrafico et à CMF d'autres liquidités dégagées par l'opération de restructuration et pouvant être consacrées au financement d'activités commerciales agressives et de nouveaux investissements qui ne sont pas nécessaires à la restructuration.
(111) Toujours pour la troisième condition, il a déjà été indiqué aux considérants précédents que les bénéficiaires contribueront de manière importante au financement des opérations de restructuration. En ce qui concerne Poligrafico, comme on l'a vu, la société participera largement à la restructuration en y apportant quelque 300 milliards de lires italiennes (154 millions d'euros) sur ses propres ressources provenant de la cession d'actifs, de filiales et d'usines ainsi que de la marge brute d'autofinancement dégagée grâce à la rationalisation de son activité.
(112) En ce qui concerne CMF, la Commission observe que la société consacrera à la restructuration quelque 150 milliards de lires italiennes (77 millions d'euros), pris sur ses propres ressources, par rapport à des besoins futurs estimés à 200 milliards de lires italiennes (103 millions d'euros). CMF cédera elle aussi la majeure partie de ses filiales (comme on l'a vu ci-dessus, nombre d'entre elles ont déjà été cédées ou sont en passe de l'être) et affectera le produit de ces cessions au financement de sa restructuration.
(113) La Commission considère que les deux sociétés participeront de manière importante au financement des plans de restructuration respectifs. Par conséquent, la troisième condition est remplie.
(114) Enfin, le gouvernement italien s'est engagé à garantir la mise en oeuvre complète du plan de restructuration et à remettre à la Commission des rapports semestriels sur la situation économico-financière de Poligrafico ainsi que sur l'état d'avancement de la restructuration de la société, afin de permettre à la Commission de contrôler la réalisation des plans de restructuration présentés. Par conséquent, les quatrième et cinquième conditions sont remplies.
VI. CONCLUSIONS
(115) La Commission constate que l'Italie a exécuté illégalement les mesures d'aide décrites ci-dessus en violation de l'article 88, paragraphe 3, du traité. Elle considère cependant que l'aide accordée à Poligrafico est compatible avec le marché commun au sens de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité, sous réserve de la mise en oeuvre complète du plan de restructuration présenté à la Commission dans le cadre de la procédure,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L'aide que l'Italie a accordée en faveur de l'Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, d'un montant de 80 milliards de lires italiennes par an durant les vingt prochaines années (soit 1100 milliards de lires italiennes en valeur actuelle), est compatible avec le marché commun aux conditions indiquées à l'article 2.
Article 2
L'Italie procède à la mise en oeuvre du plan de restructuration de l'Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato et présente semestriellement, à partir du 1er juillet 2001, un rapport sur l'état d'avancement dudit plan.
Article 3
Dans un délai de deux mois après la notification de la présente décision, l'Italie informe la Commission des mesures adoptées pour s'y conformer.
Article 4
La République italienne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 25 avril 2001.

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