Document ID: 32000D0628

Decisione della Commissione
dell'11 aprile 2000
riguardante gli aiuti concessi dall'Italia alla Centrale del Latte di Roma
[notificata con il numero C(2000) 1173]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(2000/628/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2,
visto il regolamento (CE) n. 1255/1999 del Consiglio, del 17 maggio 1999, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari(1), in particolare l'articolo 37,
avendo invitato le parti interessate a presentare le loro osservazioni a norma della disposizione sopra citata(2) e avendo sentito tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I
PROCEDURA
(1) Il 4 dicembre 1996 la Commissione ha ricevuto una denuncia riguardante la decisione del Consiglio comunale di Roma dell'8 luglio 1996 relativa alla privatizzazione dell'"Azienda Comunale Centrale del Latte" (ACCL) mediante licitazione privata. Secondo la denuncia, inoltre, tra il 1992 e il 1994 l'ACCL aveva registrato ingenti perdite d'esercizio (che sarebbero ammontate a 156,6 miliardi di ITL), ripianate dal comune di Roma. Secondo la denuncia le succitate operazioni costituiscono aiuti di Stato all'ACCL, incompatibili con le regole di concorrenza del trattato.
(2) Con lettera del 25 marzo 1997, la Commissione ha chiesto alle autorità italiane ulteriori informazioni in merito ai presunti aiuti di Stato. Con lettera del 25 luglio 1997, protocollata il 31 luglio 1997, la Rappresentanza permanente d'Italia presso l'Unione europea ha trasmesso le informazioni supplementari richieste.
(3) Non avendo ricevuto alcuna notifica di aiuto di Stato, conformemente all'articolo 88, paragrafo 3, del trattato, in merito al ripianamento dei debiti dell'ACCL o alla sua privatizzazione, la Commissione ha deciso di iscrivere la pratica nel registro degli aiuti non notificati sotto il numero NN 185/97.
(4) Con lettera SG (98)D/3692 dell'8 maggio 1998 la Commissione ha comunicato all'Italia la propria decisione di avviare la procedura di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE nei confronti delle misure d'aiuto destinate a ripianare le perdite d'esercizio dell'ACCL, degli aiuti ai produttori di latte del Lazio e della privatizzazione dell'ACCL, nonché degli eventuali aiuti all'acquirente nel processo di privatizzazione. La pratica è stata iscritta nel registro sotto il numero C 28/98.
(5) La decisione della Commissione di avviare un procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee(3). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare le loro osservazioni sulle misure in questione.
(6) Con lettere del 6 luglio 1998, registrata il 7 luglio 1998, e del 26 luglio 1998, registrata il 28 luglio 1998, le autorità italiane hanno presentato le loro osservazioni alla Commissione sugli aiuti in questione. In risposta ad un'ulteriore lettera della Commissione, in data 21 settembre 1999, l'Italia ha trasmesso altre informazioni con lettera del 13 gennaio 2000, registrata il 19 gennaio 2000.
(7) La Commissione non ha ricevuto osservazioni da altre parti interessate.
II
DESCRIZIONE
(8) L'"Azienda Comunale Centrale del Latte" è stata istituita il 10 dicembre 1992 per la produzione e la vendita di latte fresco confezionato e prodotti derivati (panna, yogurt, latte UHT a lunga conservazione). L'azienda è stata costituita come "servizio pubblico", ossia secondo un regime in base al quale tutte le perdite d'esercizio sarebbero state ripianate dal proprietario (il comune di Roma). L'ACCL di fatto non era una società di diritto privato, ma soltanto un'entità contabile separata del Comune di Roma.
(9) L'ACCL acquistava il latte fresco dai produttori locali, lo trasformava e lo confezionava per poi venderlo con il marchio "Centrale del Latte". Produceva inoltre latte a lunga conservazione e yogurt. I prodotti venivano venduti su un mercato locale (Roma e dintorni), ma di notevoli dimensioni (circa quattro milioni di consumatori).
(10) Tradizionalmente la produzione dell'ACCL era costituita in prevalenza da latte fresco, che inizialmente rappresentava quasi il 100 % delle vendite totali; questa percentuale è però costantemente diminuita nel tempo in concomitanza con lo sviluppo di altre linee di prodotti lattiero-caseari. Nel 1996 il latte fresco rappresentava l'85 % delle vendite totali; nello stesso periodo i prodotti secondari (come lo yogurt e il latte UHT a lunga conservazione) registravano un aumento e, pur avendo rappresentato solo il 6 % circa degli introiti nel 1994, raddoppiavano le proprie vendite nel primo semestre del 1995 grazie al lancio di una nuova linea di prodotti. Nel 1996 l'apertura di nuovi mercati ha reso possibile un incremento del 129 % delle vendite di latte UHT a lunga conservazione. Nello stesso periodo le vendite di yogurt e di panna fresca sono aumentate rispettivamente del 45,3 % e del 34,8 %. Al momento della privatizzazione l'ACCL deteneva pur sempre una quota di mercato significativa, seppur costantemente in calo, sul mercato romano per quanto riguardava il suo prodotto principale, il latte fresco: 60 % del mercato locale. Per altri prodotti la quota di mercato era, all'epoca, marginale (1-2 % per il latte a lunga conservazione, ad esempio).
(11) Sin dall'inizio l'ACCL poteva essere considerata un'azienda in difficoltà, con risultati operativi sistematicamente negativi. I motivi principali della difficile situazione economica e finanziaria sembrano risiedere nelle sue strutture produttive sovradimensionate e in una forte sottoutilizzazione della capacità. I costi di personale erano elevati e la manodopera non possedeva le qualifiche necessarie per le attività specializzate richieste dal mercato. Di conseguenza il fatturato e la produttività per dipendente erano pari alla metà della media del settore. Si riteneva inoltre che l'azienda soffrisse di problemi di gestione e fosse caratterizzata da elevati livelli di conflittualità sindacale.
Ripianamento delle perdite d'esercizio
(12) Dal 1992 l'azienda ha registrato un fatturato annuo di circa 170 miliardi di ITL, con una perdita netta di 45,3 miliardi nel 1992 e di 30,7 miliardi nel 1993. Le perdite nette sono arrivate a 75,6 miliardi nel 1994 a seguito della riduzione del personale (soppressione di 141 posti di lavoro) e di altre perdite straordinarie. Le perdite totali sono ammontate rispettivamente a 30,0 miliardi di ITL nel 1995 e a 33,5 miliardi di ITL nel 1996 (compresi 23,7 miliardi di ITL di perdite straordinarie subite in questi anni). Le previsioni per il 1997(4) lasciavano prevedere una perdita d'esercizio pari a 17,664 miliardi di ITL.
(13) Tutte queste perdite d'esercizio sono state ripianate annualmente dal Comune di Roma secondo le disposizioni dell'articolo 23, paragrafo 6, della legge 8 giugno 1990, n. 142, sull'ordinamento delle autonomie locali. Di conseguenza, alla data di avvio della procedura ex articolo 88, paragrafo 2, la Commissione ha ritenuto che l'importo complessivo del ripianamento del debito fosse pari a 215,1 miliardi di ITL per il periodo 1992-1997.
(14) Nell'avviare la procedura di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato la Commissione ha ritenuto che gli aiuti forniti dal comune di Roma sotto forma di ripianamento dei debiti d'esercizio dell'ACCL costituissero aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato. Si tratta di aiuti che possono provocare distorsioni di concorrenza in quanto sono state ripianate le perdite di esercizio di un'azienda attiva in un settore (lattiero-caseario) in cui sono intensi gli scambi intracomunitari.
(15) Per quanto riguarda il merito, la Commissione ha ritenuto che si trattasse di aiuti al funzionamento, contrari alla prassi da lei seguita nell'applicazione degli articoli 87, 88 e 89, del trattato e che di per sé non determinano alcuno sviluppo del settore o della regione(5).
(16) La Commissione ha osservato che in considerazione della perdita d'esercizio "strutturale" subita dall'ACCL, l'azienda poteva essere considerata "in difficoltà" secondo gli orientamenti comunitari in materia, applicabili alla data di avvio della procedura ex articolo 88, paragrafo 2(6). La Commissione ha ritenuto che il ripianamento di queste perdite riguardasse inevitabilmente spese riconducibili ad un programma di ristrutturazione (riduzione dell'organico, investimenti, conversione della produzione). Tuttavia a giudizio della Commissione non sembravano sussistere due dei tre principali presupposti per poter ammettere un aiuto alla ristrutturazione secondo tali orientamenti (prevenzione di indebite distorsioni della concorrenza indotte dall'aiuto e proporzionalità fra costi e benefici della ristrutturazione).
(17) Secondo la valutazione della Commissione l'aiuto sembrava rientrare nell'ambito d'applicazione dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, ma senza beneficiare di alcuna delle deroghe di cui ai paragrafi 2 e 3 dello stesso articolo.
(18) Nel valutare la conformità con le norme in materia di aiuti di Stato la Commissione ha ritenuto che, in questo caso, occorresse anche tener conto del fatto che il ripianamento dei debiti dell'azienda avveniva nell'ambito di un regime di "servizio pubblico". Il comune di Roma gestiva infatti un servizio definito "pubblico" di raccolta, trasformazione e commercializzazione del latte destinato al consumo umano tramite un'Azienda speciale. Il comune di Roma era tenuto a ripianare i cosiddetti costi sociali di tali aziende speciali in virtù del fatto che gestivano un "servizio pubblico".
(19) Secondo l'articolo 86, paragrafo 2, del trattato, le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale sono sottoposte alle norme del trattato, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Secondo le informazioni disponibili, le attività dell'ACCL non sembravano rivestire alcuna specificità tale da giustificare l'eventuale applicazione di una deroga, ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato(7).
(20) Inoltre la Commissione ha ritenuto che le aziende che producono e commercializzano i prodotti dell'allegato I del trattato, soggetti ad un'organizzazione comune di mercato, non possano essere considerate imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2. Il funzionamento del mercato comune dei prodotti lattiero-caseari (come di altri prodotti soggetti ad organizzazioni comuni di mercato) è incompatibile con l'intervento statale nel mercato tramite aziende che perseguono obiettivi diversi da quello della redditività economica.
(21) Di conseguenza la Commissione ha concluso che gli articoli 87 e 88 del trattato si applicassero pienamente all'aiuto accordato dal comune di Roma sotto forma di ripianamento dei debiti d'esercizio dell'ACCL.
Aiuti ai produttori di latte del Lazio
(22) Uno dei motivi per cui all'azienda era stato accordato lo statuto di "servizio pubblico" era che forniva un sostegno ai produttori locali di latte. Secondo le informazioni disponibili alla data di avvio della procedura ex articolo 88, paragrafo 3, l'ACCL aveva stipulato contratti di fornitura con le cooperative di produttori di latte del Lazio in base ai quali le venivano consegnati, a prezzi favorevoli per i produttori, quantitativi di latte superiori a quanto l'azienda sarebbe stata in grado di vendere sul libero mercato. Secondo alcune informazioni, inoltre, le "autorità governative" italiane avrebbero chiesto all'ACCL di acquistare il latte a prezzi più elevati nelle zone "svantaggiate".
(23) Secondo le disposizioni dell'organizzazione comune di mercato, i prezzi del latte sono stabiliti dal mercato. In tale situazione le differenze tra i prezzi offerti dai trasformatori dovrebbero riflettere il libero gioco della domanda e dell'offerta, la loro politica commerciale e la loro solidità finanziaria. Tenendo conto del fatto che l'ACCL accusava annualmente ingenti debiti d'esercizio, sembra che l'azienda fosse in grado di mantenere prezzi elevati e garantire sbocchi di mercato ai produttori locali solo grazie al suo statuto di "servizio pubblico" per cui lo Stato avrebbe ripianato annualmente i debiti.
(24) La Commissione ritiene che l'attribuzione di uno statuto di "servizio pubblico" all'ACCL e il finanziamento pubblico dell'acquisto di latte a prezzi favorevoli costituiscano un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1 a favore dei produttori di latte del Lazio. In sostanza, l'aiuto si ritiene costituito da parte delle perdite d'esercizio totali subite dall'ACCL dalla sua creazione nel 1992. Per gli stessi motivi menzionati al punto in merito al ripianamento delle perdite d'esercizio dell'ACCL, la Commissione ha ritenuto questi aiuti incompatibili con il mercato comune. Inoltre la Commissione ha ritenuto che tali misure potessero costituire una violazione delle disposizioni vigenti sull'organizzazione comune del mercato nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari(8).
(25) Vista l'incertezza circa le esatte modalità e gli importi di tali aiuti, la Commissione ha invitato le autorità italiane a trasmettere tutte le informazioni utili alla valutazione dell'importo complessivo concesso dal governo italiano a favore dei produttori di latte del Lazio dal 1992,... di istituzione dell'ACCL. In particolare la Commissione ha chiesto le statistiche delle consegne effettuate dai produttori di latte del Lazio e dei prezzi pagati dall'ACCL, oltre che sui prezzi medi, o se possibile, sui prezzi pagati dagli altri operatori del mercato, unitamente a tutta la legislazione in materia.
Privatizzazione dell'ACCL
(26) Nel giugno 1995 il Comune di Roma ha avviato il processo di privatizzazione dell'ACCL. A novembre 1995 il comune ha scelto la "JP Morgan" come advisor incaricato di redigere un piano industriale. A fine marzo 1996 l'advisor presentava una valutazione dell'azienda ed una proposta per la gestione della procedura di vendita.
(27) L'8 luglio 1996 il Consiglio comunale di Roma ha deciso di modificare lo statuto di "servizio pubblico" dell'ACCL e di trasformarla in una società per azioni (SpA) al fine di privatizzarla. La decisione riguardava anche la procedura di vendita, da effettuarsi mediante trattativa diretta secondo certi parametri connessi al controllo dello Stato sulla procedura e alla protezione degli interessi dei lavoratori e dei produttori di latte locali. Con questa decisione i cespiti dell'"ACCL" venivano trasferiti alla "Centrale del Latte di Roma, SpA", il cui capitale sociale di 200 milioni di ITL veniva attribuito per il 95 %, al comune di Roma e per il 5 % all'azienda "Risorse per Roma, SpA", quest'ultima interamente di proprietà del comune di Roma. La privatizzazione sarebbe stata effettuata mediante un aumento di capitale da parte dell'acquirente o degli acquirenti. Le passività dell'"Azienda Speciale Centrale del Latte" restavano iscritte nello stato patrimoniale di quest'ultima impresa, che sarebbe stata oggetto di una procedura di liquidazione.
(28) Nel quadro della procedura di vendita, il 2 e il 3 ottobre 1996 è stato pubblicato su due dei maggiori quotidiani italiani un annuncio in cui si invitavano le aziende interessate a partecipare alla vendita di una quota delle azioni della "Centrale del Latte, SpA.". Il consulente ha ricevuto entro i termini 25 proposte, presentate sia da singole aziende, sia da joint ventures. Il 30 dicembre 1996, il consulente ha invitato tutti gli interessati a presentare offerte. Ricevute quattro proposte complete, il consulente ha presentato una relazione in cui si raccomandava di avviare trattative dirette con tutti e quattro i candidati. Tra il 5 marzo e il 6 maggio 1997 il consulente ha intrapreso un'ultima serie di trattative con le aziende rimaste nella lista.
(29) Nel frattempo, il 22 maggio 1997 il valore dell'azienda è stato stimato da un perito indipendente designato dal presidente del Tribunale di Roma (conformemente all'articolo 2343 del codice civile italiano). Secondo la perizia, il valore economico della "Centrale del Latte di Roma, SpA" era di 75,272 miliardi di ITL.
(30) A seguito dell'ultima serie di trattative, l'advisor ha presentato una relazione al comune di Roma in cui si raccomandava la vendita della "Centrale del Latte di Roma, SpA" alla società A*(9) che aveva presentato l'offerta migliore. Tale società aveva offerto 75,472 miliardi per il 75 % delle azioni della "Centrale del Latte di Roma, SpA" e 106,6 miliardi per il 100 % del capitale. Gli altri concorrenti hanno offerto cifre molto più basse: la società B* 55,105 miliardi, la società C* 43,944 miliardi e la società D* 37,5 miliardi per il 75 % delle azioni della "Centrale del Latte di Roma, SpA". Per quanto riguarda la quota del 20 % riservata ai produttori locali di latte fresco, il comune di Roma ha deciso che a questi produttori si sarebbero applicate le stesse condizioni di prezzo proposte dal principale acquirente del 75 % delle azioni. Inoltre il consulente riferisce che:
- l'offerta della società A* comprende un piano industriale di 59,409 miliardi di investimenti da realizzare nei prossimi cinque anni (21,003 miliardi per investimenti di ammodernamento industriale e 38,406 miliardi per il marketing); altri concorrenti intendono investire una somma inferiore nello stesso periodo: la società B* 58,014 miliardi, la società C* 55,405 miliardi e la società D* 41,345 miliardi,
- la società A* intende conservare 200 posti di lavoro su 392 nei prossimi cinque anni; la società B* intende conservarne 300, la C* 256 e la D* 142,
- la società A* si impegna ad acquistare almeno l'80 % delle materie prime dai produttori di latte del Lazio (una delle aziende non è disposta ad assumere tale impegno); inoltre si impegna a non trasferire l'azienda dall'attuale sede di Roma.
(31) Il 26 giugno 1997 il comune di Roma ha deciso di vendere il 75 % delle azioni della "Centrale del Latte di Roma, SpA" alla società A* per l'importo globale di 75,472 miliardi di ITL. Il restante 25 % è stato successivamente venduto alla stessa impresa, per un prezzo globalmente pari a 106,6 miliardi di ITL.
(32) Secondo la prassi da lei costantemente seguita, la Commissione ritiene che la privatizzazione di una società pubblica non comporti aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato quando:
- la vendita avviene mediante procedura di offerta pubblica, aperta, trasparente e incondizionata, o procedure equivalenti,
- la società è aggiudicata al miglior offerente,
- tutti i candidati dispongono di tempo e di informazioni sufficienti per compiere una valutazione adeguata delle attività su cui basare la propria offerta(10).
(33) La Commissione osserva che il comune di Roma ha deciso di non organizzare una gara pubblica. Sembra che questa sia stata una scelta deliberata volta a tutelare la continuità della produzione, garantire le forniture dei produttori locali e la stabilità dell'azienda. Nella fattispecie la Commissione osserva che gli annunci sono stati pubblicati soltanto su due quotidiani a diffusione nazionale. Non potendo escludere che altre imprese europee sarebbero state interessate alla privatizzazione, la Commissione ritiene che tale procedura potrebbe non essere stata sufficiente a garantire un'ampia partecipazione delle aziende che operano all'estero.
(34) Per quanto riguarda la procedura di informazione, la Commissione ha concluso che nell'ambito della procedura di privatizzazione i potenziali acquirenti hanno avuto a disposizione un lasso di tempo sufficiente e sufficienti informazioni per formulare le offerte.
(35) Per quanto riguarda l'accettazione dell'offerta più vantaggiosa, la Commissione osserva che la società aggiudicataria ha offerto un importo molto più elevato di quello offerto dagli altri concorrenti (106,6 miliardi di ITL). L'offerta era inoltre di gran lunga superiore al valore effettivo dell'azienda, stimato da un perito indipendente (75,272 miliardi di ITL), a parte il fatto che la società aggiudicataria ha fornito anche una serie di impegni onerosi.
(36) Anche se l'azienda è stata venduta al miglior offerente, ad un prezzo ben più alto del valore stimato, a giudizio della Commissione potrebbero esservi elementi di aiuto di Stato se l'investitore privato ha pagato un prezzo inferiore a quello che avrebbe pagato in assenza di tali clausole. La Commissione ritiene anzi che il valore di mercato dell'azienda sarebbe stato il prezzo che l'investitore privato avrebbe pagato in assenza di tutte le condizioni di vendita, in particolare quelle relative alla salvaguardia di un certo livello occupazionale e all'approvvigionamento in materie prime presso i produttori locali.
(37) In considerazione di quanto precede la Commissione non ha potuto escludere, sulla base delle informazioni disponibili all'epoca, che sia stato concesso un aiuto all'acquirente dell'azienda tramite la procedura di privatizzazione.
(38) Oltre alla questione degli eventuali aiuti concessi all'acquirente tramite la privatizzazione, la Commissione ha poi analizzato l'impatto delle favorevoli condizioni di vendita sui produttori di latte del Lazio. La Commissione ha osservato che i candidati dovevano impegnarsi ad acquistare almeno l'80 % delle materie prime dai produttori di latte del Lazio (oppure una percentuale diversa, eventualmente prevista dalla legislazione in vigore) per 5 anni, ad un prezzo allineato sui prezzi di mercato.
(39) Per un'azienda la cui principale produzione è costituita da latte fresco, la distanza dai fornitori di materie prime sembra avere un'incidenza sul processo di produzione e commercializzazione. I produttori di latte del Lazio beneficiano di questo vantaggio "naturale" nella concorrenza con altri produttori italiani e comunitari. Se questo vantaggio concorrenziale non basta a compensare altri svantaggi, la Commissione ha ritenuto che questi produttori fossero in generale meno efficienti di altri produttori della Comunità. Pertanto l'imposizione di una clausola che obbliga l'azienda ad acquistare almeno l'80 % delle sue forniture da produttori di latte del Lazio lascerebbe supporre che ciò non sarebbe avvenuto in normali condizioni di mercato.
(40) Inoltre, la possibilità di ridurre la percentuale dell'80 % delle forniture di latte a "una percentuale diversa eventualmente prevista dalla legislazione in vigore" risulta oscura alla Commissione, alla quale non consta l'esistenza di siffatte disposizioni nell'organizzazione comune dei mercati. La Commissione ha invitato le autorità italiane a fornire ogni informazione utile a valutare tale clausola, inviandole l'eventuale normativa esistente in materia.
(41) La condizione imposta all'acquirente di rifornirsi presso i produttori locali per almeno l'80 % della materia prima si configura come un trattamento preferenziale che costituisce al contempo un aiuto di Stato a favore di questi ultimi e una violazione della relativa organizzazione comune dei mercati.
III
OSSERVAZIONI PRESENTATE DALL'ITALIA
(42) Le autorità italiane hanno presentato le loro osservazioni con lettere del 6 luglio 1998, 26 del luglio 1998 e del 13 gennaio 2000.
Ripianamento delle perdite d'esercizio
(43) L'Italia contesta la valutazione secondo la quale l'importo complessivo del debito ripianato sarebbe pari a 215,1 miliardi di ITL, nonché il fatto che la Commissione abbia preso in considerazione per i suoi calcoli il periodo 1992-1997. In primo luogo, l'anno 1992 andrebbe ignorato (l'ACCL è stata creata nel dicembre 1992), mentre va tenuto presente che le spese del 1997 risultano notevolmente influenzate dall'avvenuta liquidazione. Analogamente, dal punto di vista delle perdite complessive subite, una quota significativa (99,25 miliardi di ITL) è stata coperta dai fondi propri dell'ACCL e 5 miliardi di ITL non sono mai stati coperti. Di conseguenza l'Italia ritiene che l'importo complessivo ripianato dovrebbe limitarsi a 96,654 miliardi di ITL ripianati nel periodo 1993-1996.
(44) Secondo le autorità italiane, il ripianamento intrapreso dal comune di Roma prevedeva il ripristino della solidità finanziaria dell'ACCL ai fini di una futura privatizzazione. Di conseguenza è stato rispettato il principio dell'investitore privato in economia di mercato.
(45) Le autorità italiane osservano che le misure non alterano le condizioni degli scambi. A tale proposito l'Italia sostiene che l'ACCL era attiva principalmente sul mercato del latte fresco, mercato in cui, a causa dei vincoli di legge imposti per la commercializzazione del prodotto (che può avvenire a non più di quattro giorni dal confezionamento), la vendita può in pratica interessare solo località relativamente vicine alle aree di produzione. Di conseguenza in Italia il mercato del latte fresco è un tipico mercato regionale e non vi sono scambi con altri Stati membri, tranne in alcune regioni dell'Italia settentrionale.
(46) Qualora la Commissione ritenga che siffatto ripianamento debba qualificarsi come aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, l'Italia ritiene che sussistano le condizioni per una deroga a norma dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), trattandosi di un aiuto compatibile con gli orientamenti comunitari per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà(11).
(47) L'Italia sostiene che gli interventi a favore dell'ACCL hanno pienamente rispettato le condizioni degli orientamenti in vigore, essendo stati effettuati nel quadro di un programma di ristrutturazione destinato a ripristinare l'efficienza e la redditività dell'impresa, senza indebite distorsioni di concorrenza e nel rispetto del criterio di proporzionalità.
(48) L'ACCL era un'impresa in difficoltà nel senso previsto dagli orientamenti in materia. Secondo l'Italia è questa una conclusione inevitabile se si tiene conto della necessità annuale di ripianare i debiti di esercizio.
(49) Ai fini di una futura privatizzazione dell'impresa, un gruppo di esperti del settore ha messo a punto per il periodo 1995-1997 un piano di ristrutturazione (denominato "piano aziendale") destinato a ristrutturare e rilanciare l'azienda, migliorare la produzione e le condizioni di commercializzazione. Il piano aziendale prevedeva tre fasi consecutive: ristrutturazione nel 1995, consolidamento nel 1996 e diversificazione della produzione nel 1997.
(50) Il piano comprendeva misure di ristrutturazione interna destinate a ripristinare l'efficienza economico-finanziaria a lungo termine dell'ACCL. Le principali misure erano le seguenti:
- razionalizzazione delle spese generali e dei costi industriali,
- forte riduzione dell'organico (da 610 unità nel 1993 a 402 nel 1997),
- investimenti sostitutivi (10 miliardi di ITL) destinati a migliorare l'efficienza e a ridurre l'impatto ambientale senza aumento di capacità,
- ristrutturazione e ripristino dell'efficienza della linea di distribuzione,
- riorientamento della gamma in direzione di prodotti a più alto valore aggiunto (latte a lunga conservazione, latte speciale, yogurt, succhi di frutta, ecc.).
(51) Queste misure interne si prestavano a ripristinare l'efficienza economico-finanziaria dell'impresa entro un periodo di tempo realistico, consentendo di ritornare all'equilibrio finanziario. L'esecuzione del piano di ristrutturazione ha consentito all'impresa di produrre risultati positivi (1,5 miliardi di ITL secondo il bilancio del 1998).
(52) Per quanto riguarda la prevenzione di indebite distorsioni della concorrenza, le autorità italiane sottolineano che gli interventi erano connessi esclusivamente al ripristino dell'efficienza economico-finanziaria dell'ACCL, senza impatto negativo sulla posizione dei concorrenti. Tutte le misure adottate hanno avuto come unico effetto una considerevole riduzione dell'organico, una maggiore efficienza degli impianti produttivi e la diversificazione della gamma in prodotti a più elevato valore aggiunto. A corroborare questa argomentazione l'Italia adduce il fatto che le autorità anti-trust italiane, che hanno valutato l'acquisizione dell'ACCL a norma degli articoli 81 e 82 del trattato, hanno concluso che gli interventi a favore dell'azienda non hanno avuto un impatto negativo sulla concorrenza nel mercato del latte. L'Italia sottolinea inoltre che l'ACCL non ha né adottato una politica di commercializzazione aggressiva, né si è creata una base di consumatori "captive".
(53) Le autorità italiane aggiungono che il piano di ristrutturazione era proporzionato all'obiettivo perseguito, quello cioè di vendere l'ACCL alle migliori condizioni possibili, sostenendo inoltre che l'ACCL ha contribuito significativamente con le proprie risorse al processo di ristrutturazione (44 miliardi di ITL). Inoltre l'Italia osserva che se il comune di Roma avesse scelto di liquidare l'impresa avrebbe dovuto sostenere costi molto più elevati.
(54) Secondo le autorità italiane, la validità del processo di ristrutturazione è stata confermata dall'acquirente privato, che ha seguito gli orientamenti e il piano aziendale dopo aver assunto il controllo dell'azienda.
(55) Qualora la Commissione ritenga che l'aiuto non è compatibile con l'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato, va osservato che il beneficiario è l'ACCL in liquidazione, e non la Centrale del Latte di Roma SpA. Poiché secondo l'Italia la procedura di vendita ha pienamente rispettato le condizioni imposte dal mercato, a suo giudizio la Centrale del Latte di Roma, SpA e il suo acquirente non avrebbero tratto alcun beneficio dagli aiuti precedenti. Di conseguenza il recupero degli aiuti va chiesto all'ACCL e non alla Centrale del Latte di Roma, SpA.
Aiuti ai produttori di latte del Lazio
(56) Secondo l'Italia, l'ACCL non solo non ha mai acquistato latte dai produttori locali a prezzi superiori a quelli di mercato, ma non ha mai neppure acquistato latte in quantitativi superiori al suo fabbisogno. Per quanto riguarda i prezzi pagati ai produttori, l'Italia sottolinea che l'ACCL ha applicato le disposizioni della legge italiana 16 marzo 1988 n. 88 norme sugli accordi interprofessionali e sui contratti di coltivazione e vendita dei prodotti agricoli.
(57) Per corroborare questa asserzione l'Italia ha fornito statistiche sui prezzi pagati dall'ACCL, confrontandoli con quelli pagati da un operatore privato nella regione Lazio.
SPAZIO PER TABELLA
(58) Per ciò che riguarda il quantitativo di materie prime acquistato dall'ACCL, l'Italia sostiene che l'acquisizione di materie prime è stata effettuata conformemente ai contratti di fornitura con le associazioni di produttori. L'Italia ha trasmesso informazioni atte a dimostrare che il quantitativo totale di latte acquistato dall'ACCL è diminuito costantemente tra il 1993 e il 1997 e che il rapporto tra prodotti confezionati e consegne di latte è rimasto costante all'interno dello stesso periodo (situandosi fra il 90 % e il 93 %).
Privatizzazione dell'ACCL
(59) Secondo le autorità italiane la privatizzazione dell'ACCL è stata attuata ai sensi della legge italiana n. 474/94 relativa alla vendita delle proprietà pubbliche, che prevede la possibilità di effettuare tali vendite mediante trattativa privata. Secondo le autorità italiane la legislazione comunitaria in materia non impone in questi casi una procedura di appalto pubblico, ma ciò non mette in causa la trasparenza della procedura.
(60) La procedura di privatizzazione è stata effettuata con l'aiuto di un consulente scelto secondo la procedura prevista dalla direttiva 92/50/CEE del Consiglio, del 18 giugno 1992, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi(12). Il consulente scelto è stato la JP Morgan, una prestigiosa banca d'affari internazionale.
(61) A giudizio delle autorità italiane, l'aver pubblicato l'annuncio della privatizzazione dell'ACCL su due quotidiani nazionali è stato ampiamente sufficiente per darne notizia ad un vasto pubblico. A riprova l'Italia sottolinea che l'advisor ha ricevuto 25 proposte. In quanto all'assenza di annunci sulla stampa internazionale, l'Italia sostiene che, date le caratteristiche specifiche del mercato del latte fresco e gli aspetti assunti dalla privatizzazione, si era supposto che sarebbero state interessate soltanto le imprese italiane e quelle straniere già attive sul territorio italiano. Le autorità italiane escludono che avrebbero potuto essere interessati gli operatori non ancora stabiliti in Italia e sottolineano che sarebbe strano che gli eventuali operatori stranieri interessati a stabilirsi in Italia non leggessero regolarmente il principale quotidiano finanziario, su cui era stato pubblicato uno degli annunci.
(62) Per quanto riguarda l'aggiudicazione al miglior offerente, le autorità italiane citano quanto affermato dalla Commissione all'atto dell'avvio della procedura ex articolo 88, paragrafo 2: "La Commissione osserva che la società aggiudicataria ha offerto un importo molto più elevato di quello offerto dagli altri concorrenti (106,6 miliardi di ITL). L'offerta era inoltre di gran lunga superiore al valore effettivo dell'azienda stimato da un perito indipendente (75,272 miliardi di ITL), a parte il fatto che la società aggiudicataria ha fornito anche una serie di impegni onerosi". A giudizio delle autorità italiane questa valutazione, unita al grado di apertura e trasparenza dell'offerta, è di gran lunga sufficiente a garantire che non è stato concesso all'acquirente alcun aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(63) L'asserzione della Commissione per cui anche se l'ACCL è stata venduta al migliore offerente, ad un prezzo ben più alto del valore stimato, nel prezzo di vendita potrebbe esservi un elemento di aiuto di Stato se l'investitore privato avesse pagato un prezzo inferiore a quello che avrebbe pagato in mancanza delle suddette clausole secondo le autorità italiane si basa su considerazioni puramente astratte e speculative, prive di qualsiasi rilevanza pratica.
(64) Infine le autorità italiane ritengono che il principio generale secondo il quale una privatizzazione non deve essere subordinata a determinate condizioni non vada considerato come un assoluto. Le condizioni imposte possono essere compatibili con il principio dell'investitore privato in economia di mercato (l'Italia cita ad esempio la vendita della Rolls Royce intervenuta fra due imprese private).
(65) In secondo luogo l'Italia sostiene che la Commissione non dispone di dati empirici con i quali dimostrare che le condizioni imposte per la privatizzazione abbiano influito, e tanto meno in misura significativa, sul valore di mercato dell'azienda. Le autorità italiane sottolineano che la perizia utilizzata per determinare il valore di mercato è stata effettuata in assenza di tutte le condizioni e che il prezzo finale è risultato superiore del 29 % a quello stimato. Inoltre l'Italia sottolinea che il prezzo finale offerto dall'acquirente (106,6 miliardi di ITL) era pari a quello offerto da un concorrente non disposto ad accettare tali condizioni.
(66) Le autorità italiane affermano che non sussiste una delle condizioni per l'applicazione dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato e che anzi, a loro giudizio, l'acquirente non ha tratto alcun beneficio dalla procedura di privatizzazione.
(67) In via subordinata, le autorità italiane sostengono che, sebbene a giudizio della Commissione sussista un aiuto all'acquirente nel quadro della procedura di privatizzazione, tale aiuto deve essere considerato compatibile con il trattato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), in quanto aiuto destinato a favorire la privatizzazione e in quanto strumento destinato ad eliminare le distorsioni di concorrenza di cui sono normalmente responsabili le imprese pubbliche.
(68) Per quanto riguarda la clausola che impone all'acquirente della Centrale del Latte di Roma, SpA di acquistare almeno l'80 % della materia prima presso produttori di latte locali, l'Italia sostiene che tale condizione non costituisce un aiuto di Stato poiché le stesse clausole prevedono che l'acquisto di latte debba essere effettuato a condizioni di mercato.
IV
VALUTAZIONE
Applicabilità dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato
(69) Ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(70) L'articolo 37 del regolamento (CEE) n. 1255/1999, del 17 maggio 1999, relativo all'organizzazione comune del mercato nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari(13) stabilisce che, fatte salve le disposizioni contrarie dello stesso regolamento, gli articoli 87, 88 e 89, del trattato sono applicabili alla produzione e al commercio dei prodotti di cui all'articolo 1, che disciplina praticamente tutti i prodotti dell'ACCL (latte fresco, latte a lunga conservazione, yogurt e altri prodotti lattiero-caseari).
(71) Di conseguenza, gli articoli da 87 a 89 del trattato si applicano integralmente agli interventi del comune di Roma a favore dell'ACCL. Per valutare l'esistenza di aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, la Commissione ha analizzato separatamente tre misure: il ripianamento delle perdite d'esercizio, gli interventi a favore dei produttori di latte del Lazio e gli aiuti concessi nel quadro del processo di privatizzazione.
Ripianamento delle perdite d'esercizio
(72) La Commissione accetta l'argomentazione addotta dalle autorità italiane, secondo le quali il debito ripianato ammonta complessivamente a 96,6 miliardi di ITL: in primo luogo vanno cioè esclusi gli anni 1992 (creazione dell'ACCL nel dicembre 1992) e 1997 (vendita dell'azienda nel giugno 1997); in secondo luogo la Commissione concorda sul fatto che una quota significativa del debito dell'ACCL è stata coperta dai fondi propri (99,25 miliardi di ITL) e che 5 miliardi di ITL non sono mai stati ripianati.
(73) Di conseguenza, tra il 1993 e il 1996 il comune di Roma ha sistematicamente ripianato le perdite d'esercizio dell'ACCL fino ad un importo complessivo di 96,6 miliardi di ITL. Questi ripianamenti vanno dunque considerati come una concessione di aiuti tramite risorse pubbliche (il Comune di Roma è una pubblica autorità) a favore di una determinata impresa agro-industriale che innegabilmente ha ricevuto un indebito vantaggio economico e finanziario a scapito di altri concorrenti in Italia e in altri Stati membri che non hanno beneficiato dello stesso contributo.
(74) Le misure in questione si ripercuotono certamente sugli scambi fra Stati membri: sono infatti intensi gli scambi intracomunitari di latte. Nel 1998 le importazioni in Italia di latte proveniente da tutti gli altri Stati membri dell'UE sono stati pari a 4,34 milioni di t, mentre le esportazioni italiane verso tutti gli altri Stati membri dell'UE sono ammontate in totale a 20391 t. Nello stesso anno l'Italia ha prodotto latte per un valore di 4,2 miliardi di ECU, mentre il valore della produzione per l'UE nel suo insieme è stato pari a 38,5 miliardi di ECU(14).
(75) Non sono disponibili dati specifici a livello comunitario sugli scambi di cui ha fatto oggetto il prodotto principale dell'ACCL (latte fresco). La quota di mercato detenuta nel 1997 dall'ACCL per questo prodotto sul mercato romano era pari al 60 %. L'Italia sostiene comunque che le misure in questione non incidono sugli scambi tra Stati membri a motivo delle particolari caratteristiche del mercato del latte fresco (rigorosi termini di scadenza e commercializzazione in ambito regionale).
(76) A giudizio della Commissione, tuttavia, il mercato rilevante che deve essere preso in considerazione nella fattispecie è rappresentato dal mercato del latte dell'UE nel suo insieme: questa definizione comprende tutti i tipi di latte con i quali il latte fresco dell'ACCL si trova o può trovarsi in concorrenza, nonché il mercato dei prodotti atti a sostituire il latte fresco nelle abitudini dei consumatori (in particolare il latte UHT a lunga conservazione). Inoltre la Corte di giustizia ha statuito che un aiuto ad un'impresa può essere idoneo ad incidere sugli scambi tra gli Stati membri ed a falsare la concorrenza anche se questa impresa si trova in concorrenza con prodotti provenienti da altri Stati membri senza partecipare essa stessa alle esportazioni. Una situazione simile può presentarsi anche quando non vi sia eccesso di capacità nel settore di cui trattasi. Infatti, quando uno Stato membro concede un aiuto ad un'impresa, la produzione interna può risultarne invariata o aumentare, con la conseguenza che le possibilità delle imprese con sede in altri Stati membri di esportare i loro prodotti nel mercato di questo Stato membro ne sono diminuite. Un aiuto siffatto è quindi idoneo ad incidere sul commercio tra Stati membri e a falsare la concorrenza(15).
(77) La Commissione conclude pertanto che le misure destinate a ripianare le perdite d'esercizio dell'ACCL rientrano nell'ambito d'applicazione del divieto di cui all'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
Aiuti ai produttori di latte del Lazio
(78) Nell'avviare la procedura ex articolo 88, paragrafo 2, del trattato, in considerazione di quanto asserito nella denuncia circa i prezzi più elevati pagati ai produttori locali o i più elevati quantitativi consegnati, la Commissione ha ritenuto che il funzionamento dell'ACCL in un regime di servizio pubblico in cui le perdite d'esercizio sarebbero state ripianate annualmente rappresentasse un aiuto di Stato a favore dei produttori di latte del Lazio.
(79) Secondo le autorità italiane non esiste una normativa specifica che imponga all'ACCL di acquistare latte presso i produttori del Lazio. Inoltre la Commissione osserva che la politica seguita in passato dall'ACCL in materia di prezzi consisteva nel conformarsi al livello fissato dagli accordi intersettore per il latte. Da una serie di dati statistici forniti alla Commissione risulta chiaramente che i prezzi pagati dall'ACCL sono stati sistematicamente inferiori a quelli pagati da una grande impresa privata attiva nello stesso settore. Analogamente i dati statistici rivelano che i quantitativi acquistati sono sempre stati proporzionati alla produzione dell'ACCL.
(80) Di conseguenza, sulla base delle informazioni trasmesse dalle autorità italiane e in assenza di prove atte a dimostrare l'esistenza di una tale politica di prezzi positiva a favore dei produttori del Lazio, la Commissione conclude che l'attività dell'ACCL tra il 1993 e il 1997 non ha comportato la concessione di aiuti di Stato a favore dei produttori di latte del Lazio ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
Privatizzazione dell'ACCL
(81) Nell'avviare la procedura ex articolo 88, paragrafo 2, del trattato la Commissione non ha potuto escludere, sulla base delle informazioni disponibili all'epoca, che fosse stato concesso un aiuto all'acquirente nel quadro della procedura di privatizzazione.
(82) I dubbi nutriti dalla Commissione riguardano due aspetti diversi. In primo luogo la pubblicazione dell'annuncio di privatizzazione dell'ACCL è avvenuta soltanto su due quotidiani italiani, e non si può escludere che altre imprese europee potessero essere interessate alla privatizzazione. In secondo luogo, anche se l'azienda è stata venduta al miglior offerente ad un prezzo significativamente superiore al valore stimato, la vendita è avvenuta subordinatamente a certe condizioni. Possono sussistere elementi di aiuti di Stato se il prezzo pagato dall'investitore privato è inferiore a quanto sarebbe stato in assenza di tali clausole, in particolare quelle relative alla salvaguardia di un certo livello occupazionale e all'approvvigionamento in materia prima presso i produttori locali.
(83) L'Italia ha contestato l'impostazione seguita dalla Commissione in sede di avvio della procedura ex articolo 88, paragrafo 2, e ritiene che la privatizzazione non abbia comportato aiuti di Stato all'acquirente ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(84) Per quanto riguarda i motivi particolari che hanno determinato i dubbi della Commissione, le autorità italiane sostengono che gli annunci pubblicati sono stati più che sufficienti ad informare un vasto pubblico circa la procedura di privatizzazione, tant'è vero che sono state ricevute 25 proposte. Inoltre l'Italia ritiene astratta e speculativa l'argomentazione secondo la quale le condizioni connesse alla privatizzazione avrebbero avuto un impatto sul valore di mercato dell'impresa e nega l'esistenza di elementi oggettivi da cui risulti che il prezzo è stato influenzato da queste condizioni. Di conseguenza l'Italia sostiene che non vi è stato uso di risorse statali.
(85) In sede di esame preliminare dell'aiuto la Commissione ha tenuto conto unicamente della prassi da lei costantemente seguita per quanto riguarda la vendita delle proprietà pubbliche (cfr. considerando 32). La Commissione ritiene in questa fase che l'esame iniziale debba essere integrato da una valutazione della procedura di privatizzazione nel quadro della comunicazione della Commissione relativa agli elementi di aiuto di Stato connessi alle vendite di terreni e fabbricati da parte di pubbliche autorità(16).
(86) Secondo tale comunicazione, la vendita di terreni e fabbricati sulla base di una procedura di offerta aperta e incondizionata, sufficientemente pubblicizzata, non contiene aiuti di Stato. Questa disposizione non si applica al caso in questione, dal momento che la vendita dell'impresa non è stata incondizionata.
(87) La stessa comunicazione contiene norme atte a determinare l'esistenza di aiuti di Stato in caso di vendita in assenza di una procedura di offerta incondizionata. In tal caso il valore di mercato di un cespite va determinato tramite una valutazione indipendente, effettuata da un perito estimatore, prima delle trattative in vista della vendita. Potrà essere considerato conforme alle condizioni del mercato uno scarto massimo del 5 % rispetto al valore fissato. Inoltre, obbligazioni speciali legate ai terreni e fabbricati e non all'acquirente o alle sue attività economiche possono essere collegate alla vendita, a fini di tutela dell'interesse pubblico, a condizione che tutti i potenziali acquirenti siano tenuti ad adempiere tale obbligazione e siano in grado di farlo.
(88) Dalla suddetta comunicazione risulta che, nelle procedure di vendita delle proprietà pubbliche, gli Stati membri non sono obbligati né ad organizzare procedure di gara formali, né ad applicare le disposizioni delle direttive in materia di appalti pubblici. Di conseguenza, indipendentemente dal fatto che vi sia stata o meno un'attiva e ampia pubblicità, la vendita di proprietà pubbliche per mezzo di trattative dirette è accettabile nel quadro della normativa comunitaria.
(89) Per quanto riguarda il prezzo di vendita dell'azienda, e nel caso di vendite effettuate senza procedura di gara formale, la Commissione di norma impone unicamente che il prezzo di vendita sia in linea con il valore di mercato dei cespiti, quale risulta dalla valutazione del perito indipendente.
(90) Va osservato in primo luogo che una perizia indipendente era già stata eseguita anteriormente alle trattative finali ai sensi dell'articolo 2343 del Codice civile italiano. Il perito designato dal presidente del tribunale di Roma aveva stimato il valore complessivo della Centrale del Latte di Roma, SpA a 75,272 miliardi di ITL. La Commissione osserva che la vendita è stata fatta al miglior offerente in termini finanziari. Questa offerta (106,6 miliardi di ITL) era inoltre superiore del 29 % al valore di mercato dell'azienda calcolato dalla perizia.
(91) Per quanto riguarda le condizioni di vendita la Commissione osserva in primo luogo che la vendita di proprietà pubbliche a condizioni specifiche è accettabile a norma del diritto comunitario se tali condizioni non costituiscono una discriminazione dal punto di vista dell'acquirente. Nella vendita in questione, in effetti, tutte le condizioni (salvaguardia dei posti di lavoro, sviluppo di un piano aziendale, obbligo di acquistare almeno l'80 % delle materie prime presso produttori locali e di non spostare il luogo di produzione per cinque anni) non sono discriminatorie dal punto di vista dell'acquirente. La Commissione ritiene altresì che alcune di queste condizioni possano incidere sul prezzo reale di mercato dell'impresa. Per quanto riguarda il mantenimento di posti di lavoro, la Commissione ha notato che l'acquirente si è impegnato a mantenere soltanto 200 posti di lavoro sui 392 esistenti. Tenuto conto delle altre offerte e delle stime del piano d'impresa, questo numero di posti sembra essere adeguato per un normale funzionamento della società. L'acquirente si è anche impegnato a sviluppare un piano industriale per un importo complessivo di 59,409 miliardi di ITL, superiore a quello proposto dagli altri candidati. Per quanto riguarda le altre condizioni, esse sembrano avere lo scopo di assicurare il proseguimento del modello di produzione della società. Pertanto, la Commissione è d'accordo con le autorità italiane nel ritenere che non sia possibile calcolare l'effetto di queste condizioni sul prezzo di mercato, e che esso possa essere neutralizzato dal fatto che l'offerta del candidato selezionato è sostanzialmente superiore al valore dell'impresa, quale risulta dalla perizia indipendente (42 %).
(92) Sono stati di conseguenza dissipati i dubbi nutriti inizialmente dalla Commissione circa un'eventuale concessione di aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato all'acquirente nella procedura di privatizzazione.
(93) Vista la conclusione di cui sopra, la Commissione ha ritenuto che non fosse più necessario un ulteriore esame delle condizioni di vendita ai sensi degli articoli 87, 88 e 89, del trattato.
Eventuali deroghe ai sensi dell'articolo 87 del trattato
(94) Tenendo conto della precedente valutazione, la Commissione ha concluso che l'esistenza di aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato può essere confermata soltanto per uno dei tre aspetti inizialmente presi in considerazione per l'avvio della procedura ex articolo 88, paragrafo 2, il ripianamento delle perdite d'esercizio dell'ACCL.
(95) Tuttavia il divieto di concessione di aiuti di Stato contenuto nell'articolo 87, paragrafo 1, non è incondizionato. Le deroghe elencate al paragrafo 2 dello stesso articolo sono manifestamente inapplicabili data la natura delle misure di aiuto in questione e i loro obiettivi. L'Italia del resto non ha invocato l'applicabilità dell'articolo 87, paragrafo 2 a tali misure.
(96) L'articolo 87, paragrafo 3, precisa le circostanze nelle quali l'aiuto di Stato può essere considerato compatibile con il mercato comune. Tale compatibilità deve essere valutata dal punto di vista della Comunità e non da quello del singolo Stato membro. Nell'interesse del funzionamento del mercato comune le deroghe al divieto alla concessione di aiuti di Stato devono essere interpretate in forma restrittiva.
(97) L'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), è manifestamente inapplicabile poiché l'aiuto non è destinato a favorire lo sviluppo di regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione.
(98) Per quanto riguarda l'articolo 87, paragrafo 3, lettera b), l'aiuto in questione non è né destinato a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo, né a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia italiana.
(99) L'aiuto non è né destinato, né idoneo a realizzare gli obiettivi di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera d).
(100) Ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato possono essere considerati compatibili con il mercato comune gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
(101) In via preliminare, la Commissione osserva che tra la fine del 1992 e la vendita alla metà del 1997 l'ACCL ha svolto la sua attività nel quadro di un regime di servizio pubblico, nel quale le eventuali perdite d'esercizio sarebbero state ripianate dal comune di Roma. Nel merito, la Commissione considererebbe normalmente tali ripianamenti come aiuti aI funzionamento che non si traducono in alcuno sviluppo del settore o della regione(17).
(102) L'Italia tuttavia asserisce che questi aiuti soddisfano le condizioni della deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato in quanto compatibili con gli orientamenti comunitari per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà(18). In una prima fase la Commissione aveva valutato queste disposizioni alla luce degli orientamenti comunitari in vigore all'epoca in cui erano stati concessi gli aiuti e in cui era stata avviata la procedura ex articolo 87, paragrafo 2, del trattato. Gli orientamenti in questione sono stati successivamente codificati a metà del 1999(19). Conformemente al punto 7.5 b) dei nuovi orientamenti in questione, la Commissione esamina la compatibilità con il mercato comune di qualsiasi aiuto destinato al salvataggio e alla ristrutturazione che sia stato concesso prima della loro entrata in vigore sulla base degli orientamenti in vigore al momento della concessione dell'aiuto.
(103) Poiché l'ACCL registrava sistematicamente perdite annuali, si può ritenere che soddisfacesse le condizioni per essere considerata un'impresa in difficoltà ai sensi del punto 2.1 degli orientamenti applicabili.
(104) A giudizio della Commissione, il ripianamento dei debiti attuato dal comune di Roma non è conforme all'obiettivo generale di salvataggio delle imprese in difficoltà, che è semplicemente quello di offrire a tali imprese un sollievo di breve durata mentre si tenta di trovare una soluzione a lungo termine. Per essere autorizzati, gli aiuti per il salvataggio devono:
- consistere in aiuti di tesoreria sotto forma di garanzia di crediti o di crediti rimborsabili gravati da un tasso di interesse equivalente a quello di mercato,
- limitarsi nel loro ammontare a quanto è necessario per mantenere l'impresa in attività (ad esempio, copertura degli oneri salariali, dell'approvvigionamento corrente),
- essere versati soltanto per il periodo necessario (di regola, non più di sei mesi) alla definizione delle misure di risanamento necessarie e realizzabili,
- essere motivati da acute difficoltà sociali e non avere effetti negativi ingiustificabili sulla situazione industriale e agricola in altri Stati membri,
- in linea di principio, essere concessi una tantum.
(105) I ripianamenti annuali di cui sopra non comportano rendimento a tassi d'interesse equivalenti a quello di mercato e non costituiscono operazioni una tantum. Non si può pertanto ritenere che essi soddisfino le condizioni fissate dagli orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio di imprese in difficoltà.
(106) Nel quadro degli orientamenti applicabili, l'approvazione di un aiuto alla ristrutturazione può essere possibile unicamente qualora siano soddisfatte le seguenti condizioni di ordine generale:
a) Ripristino della redditività
Tutti i piani di ristrutturazione devono permettere di ripristinare l'efficienza economico-finanziaria a lungo termine dell'impresa entro un lasso di tempo ragionevole e sulla base di ipotesi realistiche circa le condizioni operative future. Il miglioramento della redditività deve essere soprattutto il frutto delle misure di risanamento interne e potrà basarsi su fattori esterni solo ove si tratti di previsioni generalmente accettate sull'evoluzione dei fattori stessi. Per rispondere ai criteri di redditività, il piano di ristrutturazione deve consentire all'azienda di coprire la totalità dei costi, compreso l'ammortamento e gli oneri finanziari, e permettere un rendimento del capitale minimo tale che essa possa affrontare la concorrenza facendo affidamento soltanto sulle proprie risorse.
b) Prevenzione di indebite distorsioni della concorrenza indotte dall'aiuto
Vanno adottate misure destinate a prevenire nella misura del possibile le ripercussioni negative sui concorrenti. Nel caso in cui una valutazione obiettiva della situazione della domanda e dell'offerta evidenzi l'esistenza di una sovraccapacità produttiva, il piano di ristrutturazione deve contribuire, in misura proporzionale all'importo dell'aiuto ricevuto, alla ristrutturazione del mercato interessato nella Comunità europea attraverso una riduzione o cessazione irreversibile delle capacità di produzione.
c) Proporzionalità degli aiuti ai costi ed ai benefici della ristrutturazione
L'importo e l'intensità dell'aiuto devono essere limitati al minimo indispensabile per consentire la ristrutturazione e devono essere commisurati ai benefici previsti a livello comunitario. I beneficiari degli aiuti dovranno pertanto contribuire in maniera significativa al programma di ristrutturazione, sia con fondi propri che ricorrendo a fonti esterne di finanziamento commerciale. Per ridurre al minimo gli effetti distorsivi si deve evitare che l'aiuto venga erogato sotto forma o per un ammontare tale da consentire all'impresa di dispone di liquidità supplementari che potrebbero essere utilizzate per iniziative aggressive e perturbatrici del mercato.
d) Piena attuazione del piano di ristrutturazione e rispetto delle condizioni
L'impresa deve attuare pienamente il piano di ristrutturazione approvato dalla Commissione e assolvere tutti gli obblighi previsti nella decisione della Commissione.
e) Controllo e relazione annuale
La concessione degli aiuti alla ristrutturazione deve essere oggetto di controlli periodici sulla base di adeguate relazioni.
(107) In generale, non vi è un'ovvia connessione tra il regime di "servizio pubblico" per la copertura delle perdite d'esercizio ed eventuali interventi di ristrutturazione intrapresi all'interno dell'azienda. Il ripianamento dei debiti è stato anzi avviato a partire dal 1992, mentre il piano di ristrutturazione (denominato "Piano aziendale 1995-1997") ha avuto inizio soltanto nel 1995.
(108) Per quanto riguarda il ripristino della redditività entro un lasso di tempo ragionevole, il piano aziendale si basa sulle misure seguenti:
- riduzione del 5,6 % dei costi industriali mediante una maggiore efficienza della lavorazione industriale,
- riduzione dei costi di lavorazione generali del 37,5 %, da realizzarsi principalmente mediante riduzione dell'organico e delle spese amministrative generali. La riduzione dell'organico prevista dal piano aziendale era di quasi 200 unità (dai 488 occupati prima del piano ad un'obiettivo di 280 nel 1997). La riduzione dei relativi costi d'esercizio è stata stimata a 15 miliardi di ITL l'anno,
- attuazione di un piano di investimenti di 9,8 miliardi di ITL l'anno fino al 1997, destinato principalmente ad aggiornare le linee di lavorazione esistenti, in particolare quella del latte UHT a lunga conservazione,
- il piano aziendale si basava su un riorientamento della gamma di prodotti. Esso prevede un aumento complessivo del 6 % delle vendite di prodotti confezionati a base di latte. Globalmente, questa percentuale corrisponde ad una diminuzione del 5 % della produzione di latte fresco e ad un cospicuo aumento per altri tipi di prodotti lattieri: panna (+ 60 %), yogurt e latte a lunga conservazione (300 %). Fino al 1997 si prevedeva un aumento del 37 % del fatturato dell'azienda,
- ristrutturazione della linea di distribuzione, ritenuta inefficiente, e sviluppo di una nuova politica di commercializzazione.
(109) Il piano aziendale dell'ACCL contiene un insieme importante di misure chiave sul piano interno che possono essere considerate come un piano di risanamento ai sensi degli orientamenti comunitari. Tuttavia sin dall'inizio il piano non ha previsto un ritorno effettivo alla redditività, bensì un aumento dei risultati netti (da - 13 miliardi di ITL nel 1995 a - 5,9 miliardi di ITL nel 1997) che avrebbe unicamente gettato le basi per la realizzazione di utili. Il piano non prevedeva pertanto il ripristino della redditività nel senso previsto dagli orientamenti, quello cioè di generare un rendimento sufficiente a coprire tutti i costi e a garantire un certo rendimento del capitale. Anche se nel 1998, dopo la privatizzazione, l'azienda ha effettivamente registrato risultati positivi (1,5 miliardi di ITL), la Commissione considera che, a causa della vendita della società, la nuova entità non può più essere considerata come un impresa in difficoltà [cfr. considerando 125 e punto 7 dei nuovi orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà(20)]. Inoltre, detti utili sembrano essere dovuti all'attuazione di un ulteriore insieme di misure. Anzi, anche in presenza di alcuni costi straordinari connessi al processo di liquidazione dell'ACCL, i risultati d'esercizio del 1997 sono chiaramente negativi (- 57,1 miliardi di ITL), lasciando con ciò pensare che il piano aziendale (quale è stato confermato dall'Italia) non sia stato pienamente attuato. Di conseguenza la Commissione non può ritenere che sia soddisfatta la prima condizione degli orientamenti in materia di ristrutturazione.
(110) Per quanto riguarda il rispetto della seconda condizione, il piano aziendale dell'ACCL per il 1995-1997 non contiene alcuna disposizione relativa a misure adottate per controbilanciare nella misura del possibile le ripercussioni negative sui concorrenti. Inoltre, l'aiuto alla ristrutturazione in settori che soffrono di sovraccapacità strutturale a livello europeo deve contribuire all'opera di ristrutturazione del settore stesso mediante una riduzione o chiusura irreversibile della capacità di produzione. L'ACCL è stata attiva nel settore dei prodotti lattieri e lattiero-caseari, in cui si registra una notevole sovraccapacità a livello comunitario. Ciò può essere dimostrato dall'esistenza (durante il periodo in cui si è svolto il processo di ristrutturazione) di rigorosi limiti settoriali agli investimenti, a livello sia di produzione primaria [articolo 6 del regolamento (CE) n. 950/97 del Consiglio, del 20 maggio 1997, relativo al miglioramento dell'efficienza nelle strutture agricole(21)], sia di lavorazione e commercializzazione dei prodotti lattieri [punto 2.3 dell'allegato alla decisione 94/173/CE della Commissione(22)]. Né il piano aziendale né i commenti delle autorità italiane contengono alcuna indicazione relativa all'eliminazione di capacità di produzione o di commercializzazione. A giudizio della Commissione, pertanto, non è soddisfatta la seconda condizione degli orientamenti in materia di ristrutturazione.
(111) La terza condizione si riferisce alla proporzionalità tra i costi dell'aiuto alla ristrutturazione e i benefici da esso derivati sotto il profilo comunitario. Questa condizione non è rispettata poiché, data la forma assunta dall'aiuto (ripianamento delle perdite d'esercizio), la Commissione non può ritenere che gli aiuti siano stati limitati al mimino strettamente necessario a consentire la ristrutturazione; il sistema di ripianamento del debito adottato dall'impresa ha anzi continuato ad apportare liquidità in misura superiore a quanto necessario per il processo di ristrutturazione (cfr. considerando 107).
(112) Pertanto la Commissione ritiene che la misura d'aiuto non rispetti gli orientamenti applicabili per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà.
Applicabilità dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato
(113) Nell'avviare la procedura ex articolo 88, paragrafo 2, del trattato la Commissione ha ritenuto che le attività dell'ACCL non presentassero una specificità che consentisse una possibile valutazione ai fini di una deroga ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato(23). Inoltre la Commissione ha ritenuto che le imprese attive nella produzione e commercializzazione di prodotti dell'allegato I del trattato coperti da un'organizzazione comune dei mercati non potessero essere considerate imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato.
(114) Nella loro risposta le autorità italiane non hanno contestato il punto di vista espresso dalla Commissione.
(115) Di conseguenza la Commissione conferma il punto di vista precedentemente espresso circa l'inapplicabilità dell'articolo 87, paragrafo 2, del trattato ad un'impresa di produzione e commercializzazione di prodotti lattiero-caseari.
V
CONCLUSIONI
(116) La Commissione ritiene che le disposizioni di ripianamento delle perdite di esercizio subite dall'ACCL tra il 1992 e il 1997 costituiscano aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(117) D'altra parte, la Commissione ritiene che le disposizioni di cui sopra non costituiscano aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato a favore dei produttori di latte del Lazio. Analogamente, la Commissione ritiene che la procedura di privatizzazione dell'ACCL non contenga aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(118) La Commissione si rammarica del fatto che l'Italia abbia dato illegalmente esecuzione agli aiuti di cui sopra in violazione dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato.
(119) Per le ragioni di cui sopra, agli aiuti che soddisfano le condizioni dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato non è applicabile alcuna delle deroghe di cui all'articolo 87, paragrafi 2 e 3. Analogamente la deroga dell'articolo 86, paragrafo 2, non è applicabile a tali aiuti, che sono pertanto incompatibili con il mercato comune.
(120) La conclusione di cui sopra lascia impregiudicata un'eventuale presa di posizione della Commissione a norma degli articoli 87, 88 e 89, del trattato sulle disposizioni in questione della legge italiana 8 giugno 1990, n. 142, relativa all'ordinamento delle autonomie locali.
(121) In casi come quello in oggetto, in cui vengono concessi aiuti non notificati senza attendere la decisione definitiva della Commissione, l'imprescindibilità delle norme procedurali fissate dall'articolo 88, paragrafo 3, del trattato, di cui la Corte di giustizia ha riconosciuto l'effetto diretto con sentenze del 19 giugno 1973 (causa 77/72, Carmine Capolongo contro Azienda Agricola Maya)(24), dell'11 dicembre 1973 (causa 120/73, Gebr. Lorenz GmbH contro Repubblica federale di Germania)(25) e del 22 marzo 1977 (causa 78/76, Steinicke und Weinlig contro Repubblica federale di Germania)(26), impedisce qualsiasi legittimazione retrospettiva degli aiuti [sentenza del 21 novembre 1991 nella causa C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires e altri contro Francia(27)].
(122) L'articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell'articolo 88 del trattato CE(28) prevede che nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegittimi la Commissione adotti una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l'aiuto dal beneficiario. Il recupero è necessario per ripristinare la situazione precedente eliminando tutti i vantaggi finanziari indebitamente concessi al beneficiario successivamente alla data di concessione dell'aiuto.
(123) L'articolo 14, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 659/1999 prevede che le somme da recuperare siano produttive di interessi calcolati in base a un tasso adeguato stabilito dalla Commissione. Gli interessi decorrono dalla data in cui l'aiuto illegittimo è stato messo a disposizione del beneficiario, fino alla data di recupero.
(124) Il rimborso degli aiuti deve essere effettuato conformemente alle norme procedurali del diritto italiano. L'importo di tali aiuti produce interessi a decorrere dalla data di concessione degli aiuti fino al momento del loro effettivo recupero. Essi sono calcolati in base al tasso di mercato, con riferimento al tasso utilizzato per il calcolo dell'equivalente sovvenzione nel quadro degli aiuti a finalità regionale(29).
(125) In questo caso, è necessario anche specificare il soggetto presso il quale va effettuato il recupero. Tra il 1992 e il 1997 l'ACCL è stata beneficiaria di aiuti per un importo complessivo di 96,6 miliardi di ITL per il ripianamento di perdite d'esercizio. Con decisione del Comune di Roma dell'8 luglio 1996 i cespiti dell'ACCL sono stati trasferiti alla Centrale del Latte di Roma SpA. Questa ultima impresa è stata successivamente venduta a normali condizioni di mercato, operazione grazie alla quale lo Stato ha ottenuto il migliore risultato finanziario possibile, rispetto ad una liquidazione classica. In tale situazione, la Commissione ritiene che l'operazione in oggetto possa essere assimilata ad un "asset deal" nel quale la Centrale del Latte di Roma SpA è stata soltanto uno strumento. Inoltre, l'acquirente (un grande gruppo industriale privato) non ha ricevuto alcun beneficio derivante dai precedenti aiuti, poiché non dispone più di personalità giuridica, e non è pertanto tenuta a rifondere gli aiuti stessi. Gli aiuti dovranno essere pertanto rimborsati dall'ACCL.
(126) La presente decisione lascia impregiudicate le eventuali conclusioni che la Commissione potrà trarre in materia di finanziamento della politica agricola comune da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG),
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. Le misure di ripianamento delle perdite d'esercizio subite dall'Azienda Comunale Centrale del Latte di Roma tra il 1992 e il 1997 non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato a favore dei produttori di latte del Lazio.
2. La procedura di privatizzazione dell'Azienda Comunale Centrale del Latte di Roma non comporta aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
3. Le disposizioni di ripianamento delle perdite d'esercizio dell'Azienda Comunale Centrale del Latte di Roma tra il 1992 e il 1997 sono incompatibili con il mercato comune.
Articolo 2
1. Le autorità italiane adottano tutte le misure necessarie a recuperare presso i beneficiari gli aiuti di cui all'articolo 1, paragrafo 3, illegittimamente concessi, entro due mesi dalla notifica della presente decisione.
2. Il recupero è effettuato conformemente alle norme procedurali del diritto italiano. Le somme da recuperare producono interessi a decorrere dalla data in cui sono state messe a disposizione dei beneficiari fino al momento dell'effettivo ricupero. L' interesse è calcolato sulla base del tasso di riferimento utilizzato per il calcolo dell'equivalente sovvenzione degli aiuti a finalità regionale.
Articolo 3
Entro due mesi dalla data di notifica della presente decisione, l'Italia comunica alla Commissione le misure adottate per conformarvisi.
Articolo 4
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, l'11 aprile 2000.

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