Document ID: 32014D0766

DECYZJA KOMISJI
z dnia 9 lipca 2014 r.
w sprawie programu pomocy SA.18042 (2013/C) (ex MX 17/2009) (ex NN 61/2004)
wdrożonego przez Hiszpanię, dotyczącego zwolnienia z akcyzy biopaliw
(notyfikowana jako dokument nr C(2014) 4530)
(Jedynie tekst w języku hiszpańskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(2014/766/UE)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 108 ust. 2 akapit pierwszy,
uwzględniając Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym, w szczególności jego art. 62 ust. 1 lit. a),
po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami (1) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. POSTĘPOWANIE
(1)
Od 2006 r. Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji przeprowadza każdego roku monitorowanie ex post próby środków pomocy wdrożonych przez państwa członkowskie. Hiszpański program zwolnień z akcyzy dla biopaliw (numer sprawy NN 61/2004) został zatwierdzony przez Komisję decyzją C (2006) 2293 w dniu 6 czerwca 2006 r. (dalej zwaną „decyzją Komisji”). Powyższy program został objęty monitorowaniem w latach 2009-2010 (pod numerem referencyjnym MX 17/2009), w ramach którego Komisja zbadała stosowanie przez państwa członkowskie wybranych programów obowiązujących w 2009 r.
(2)
Komisja postanowiła po raz kolejny objąć przedmiotowy program monitorowaniem w latach 2011-2012, w ramach którego Komisja zbadała stosowanie przez państwa członkowskie wybranych programów obowiązujących w latach 2009-2010.
(3)
Informacje przedstawione przez Hiszpanię w ramach monitorowania wzbudziły wątpliwości Komisji co do właściwej realizacji programu przez władze hiszpańskie. W związku z powyższym Komisja zdecydowała się wszcząć postępowanie określone w art. 108 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Komisja poinformowała Hiszpanię o swojej decyzji pismem z dnia 17 lipca 2013 r.
(4)
Hiszpania przekazała swoje uwagi w dniu 20 września 2013 r.
(5)
Decyzja Komisji o wszczęciu formalnego postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 7 lutego 2014 r. (2). Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag.
(6)
Komisja otrzymała uwagi od działu biopaliw Hiszpańskiego Stowarzyszenia Producentów Energii Odnawialnej (Asociación Española de Productores de Energías Renovables (APPA Biocarburantes)) w dniu 5 marca 2014 r. Przekazała je Hiszpanii, oferując jej możliwość przedstawienia swoich uwag. W dniu 6 maja 2014 r. władze hiszpańskie poinformowały, że nie zamierzają odnosić się do uwag przekazanych przez osoby trzecie.
II. SZCZEGÓŁOWY OPIS ŚRODKA POMOCY
(7)
Program NN 61/2004 dotyczący zwolnień podatkowych dla biopaliw polega na stosowaniu zerowej stawki opodatkowania węglowodorów. Jest on stosowany wobec alkoholu etylowego wytworzonego z produktów pochodzenia rolnego lub roślinnego (bioetanol), objętego kodem Nomenklatury scalonej CN 2207 20, wobec alkoholu metylowego uzyskanego z produktów pochodzenia rolnego lub roślinnego, objętego kodem CN 2905 11 00 oraz wobec produktów objętych kodami CN 1507, 1508, 1510, 1511, 1512, 1513, 1514, 1515 i 1518.
(8)
Zerową stawkę opodatkowania stosowano wobec tych produktów bez względu na to, czy były używane bez przetworzenia lub wcześniejszej modyfikacji chemicznej. Kiedy biopaliwo mieszano z innym paliwem, zerową stawkę opodatkowania stosowano jedynie wobec tej części mieszanki, która zawierała biopaliwa. W ramach zwolnienia z akcyzy zerową stawkę stosowano do wszystkich biopaliw, bez względu na ich pochodzenie geograficzne.
(9)
Program został zatwierdzony przez Komisję w dniu 6 czerwca 2006 r. i przestał obowiązywać w dniu 31 grudnia 2012 r. (3).
(10)
W trakcie analizy informacji dostarczonych przez władze hiszpańskie w czasie monitorowania pojawiły się wątpliwości co do zgodności realizacji programu w latach 2009 i 2010 z decyzją Komisji. Pojawiły się również wątpliwości związane z możliwą nadmierną kompensacją beneficjentów w 2010 r. Komisja przedstawiła swoje zastrzeżenia w motywach 13-29 decyzji z dnia 17 lipca 2013 r.
(11)
Komisja zwróciła się do Hiszpanii o:
a)
wykazanie, że program był realizowany prawidłowo w latach 2009 i 2010;
b)
wykazanie, że nie miała miejsca nadmierna kompensacja za bioetanol w 2010 r., a jeśli miała miejsce, o wyjaśnienie, jakie środki zastosowano w celu uniknięcia nadmiernej kompensacji w kolejnych latach;
c)
przedstawienie rocznych sprawozdań dotyczących całego okresu obowiązywania programu.
III. UWAGI ZAINTERESOWANYCH STRON
(12)
W dniu 5 marca 2014 r. Komisja otrzymała uwagi APPA Biocarburantes, bardzo podobne do uwag władz hiszpańskich (zob. sekcja IV). Powyższe stowarzyszenie wskazywało, że program był stosowany właściwie.
(13)
Porównanie kosztów biopaliw z ceną przed opodatkowaniem paliw kopalnych na stacji benzynowej wskazuje, że zarówno bioetanol, jak i biodiesel wydają się być objęte niewystarczającymi rekompensatami przez cały okres, z wyjątkiem 2010 r. w przypadku bioetanolu i 2012 r. w przypadku biodiesla. Zdaniem APPA Biocarburantes przyjęta metodologia jest niewłaściwa, ponieważ cena przed opodatkowaniem paliw kopalnych na stacji benzynowej zawiera wszystkie koszty transportu i dystrybucji paliw aż do momentu dotarcia produktu do konsumenta końcowego, podczas gdy koszty logistyki nie są uwzględniane w kosztach biopaliw we wspomnianej analizie porównawczej. Zdaniem stowarzyszenia właściwsze byłoby porównanie kosztów produkcji biopaliw z cenami paliw kopalnych na rynkach międzynarodowych. Przy zastosowaniu takiej metodologii staje się oczywiste, że biopaliwa były objęte niewystarczającymi rekompensatami w czasie obowiązywania programu, i nie stwierdza się przypadków nadmiernych rekompensat.
(14)
Wreszcie APPA Biocarburantes utrzymuje, że nawet jeśli porówna się koszty biopaliw z ceną przed opodatkowaniem paliw kopalnych na stacji benzynowej, jedyne dwie sytuacje, w których mogło dojść do występowania nadmiernych rekompensat, miały charakter czysto okresowy i wynikały z natury programu pomocy podatkowej dla biopaliw (wielkości bezwzględne określone ex ante i oceny przeprowadzone ex post) oraz dużej zmienności cen produktów rolnych, stanowiących główny składnik kosztów produkcji biopaliw. Nie było konieczne dokonanie korekty programu, ponieważ nie zaobserwowano żadnych oznak nadmiernych rekompensat w odniesieniu do bioetanolu w późniejszych latach (2011 i 2012), a ewentualne nadmierne rekompensaty w przypadku biodiesla odnotowano w ostatnim roku, tj. w 2012 r. Ponadto nie jest możliwe zastosowanie korekt w przyszłości, ponieważ program przestał obowiązywać.
IV. UWAGI HISZPANII
(15)
Władze hiszpańskie przekazały swoje uwagi w dniu 20 września 2013 r. Dnia 6 maja 2014 r. potwierdziły, że nie chcą komentować uwag zgłoszonych przez strony trzecie.
(16)
W swoim piśmie z dnia 20 września 2013 r. władze hiszpańskie przedstawiły informacje na temat kosztów produkcji bioetanolu i biodiesla oraz dane dotyczące cen paliw kopalnych w odnośnym okresie, tj. w latach 2004-2012. Przedstawiły również tabele porównawcze kosztów biopaliw i cen przed opodatkowaniem paliw kopalnych na stacji benzynowej. Odnośne zestawienia znajdują się w załączniku.
(17)
Dane i analiza zilustrowana odpowiednimi tabelami opierają się na następujących założeniach:
a)
Punktem wyjściowym są rzeczywiste dane dotyczące rocznych kosztów produkcji roślin w Hiszpanii, które powiększa się marżę zysków z produkcji w wysokości 5 %, a następnie koryguje z uwagi na różnice w wartości opałowej biopaliw i paliw kopalnych, z którymi są mieszane, przy zastosowaniu wartości wskazanych w załączniku III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE (4), tj. 1,52 w odniesieniu do bioetanolu i 1,09 w odniesieniu do biodiesla.
b)
Wspomniane koszty porównywane są następnie z danymi dotyczącymi cen zastępowanych paliw, tzn. benzyny i oleju napędowego. Porównywana cena to cena wspomnianego paliwa przed opodatkowaniem, na stacji benzynowej, dlatego zawiera marżę brutto dystrybucji handlowej. Różnica pomiędzy kosztami produkcji biopaliw i kosztami zastępczego paliwa kopalnego to maksymalny margines rekompensaty.
c)
Rzeczywista stosowana rekompensata jest równa stawce podatku akcyzowego obowiązującej w odniesieniu do węglowodorów, która miałaby zastosowanie do bioetanolu i biodiesla. Bez zwolnienia podatkowego stawka stosowana do wspomnianych produktów z tytułu akcyzy na węglowodory odpowiadałaby stawce podatku pobieranego odpowiednio w przypadku benzyny i oleju napędowego (5).
(18)
W oparciu o te dane Hiszpania wskazała, że w latach 2004-2012 odnotowano skumulowaną niewystarczającą rekompensatę dla obu rodzajów paliwa (455,96 EUR/1 000 l w przypadku biodiesla i 897,22 EUR/1 000 l w przypadku bioetanolu). Odrębna analiza dla poszczególnych lat pokazuje, że rekompensata była niewystarczająca w całym tym okresie, z wyjątkiem roku 2010 - w przypadku bioetanolu i roku 2012 - w przypadku biodiesla.
(19)
W odniesieniu do bioetanolu Hiszpania wyjaśniła, że domniemana nadmierna rekompensata odnotowana w 2010 r. wynikała z chwilowego spadku cen surowców, w szczególności w sektorze rolnym, w okresie pomiędzy styczniem a czerwcem 2010 r. Była to zatem sytuacja przejściowa, odwracalna i nieprzewidywalna, która ponadto została automatycznie skorygowana w kolejnym roku dzięki zwyżce cen surowców. W związku z tym nie było powodów, dla których władze hiszpańskie miałyby interweniować. Hiszpania przedstawiła szczegółowe informacje na temat zmian poziomu cen surowców, jak również wykres ilustrujący tendencje wskaźników cen cukru i zboża (punkt odniesienia: 2002-2004 = 100).
Zmiany poziomu cen surowców w latach 2009-2011 (6)
(20)
Hiszpania wyjaśniła, że w przypadku biodiesla prawdopodobnie odnotowano pewną nadmierną rekompensatę w 2012 r., program zakończył się jednak 31 grudnia tego samego roku.
(21)
Hiszpania stwierdziła, że wykorzystana we wspomnianej metodologii cena referencyjna dla paliw zastępczych - tj. cena przed opodatkowaniem na stacji benzynowej - jest najbardziej rygorystyczną spośród możliwych opcji oraz że właściwsze byłoby porównanie z wartością nieco bliższą cenom tych wyrobów na rynkach światowych. Władze hiszpańskie przedstawiły również zestawienia tabelaryczne, w których porównano koszty węglowodorów z cenami paliw kopalnych na rynkach światowych, i podkreśliły, że w takim przypadku w odniesieniu do biodiesla nie zaobserwowano nadmiernej rekompensaty w żadnym z analizowanych lat, natomiast w odniesieniu do bioetanolu nadmierna rekompensata byłaby nieznaczna (2 EUR/1 000 l w porównaniu z 142,13 EUR/1 000 l, jeśli jako cenę referencyjną przyjmie się cenę paliw kopalnych przed opodatkowaniem na stacji benzynowej). W porównaniu z wynikami uzyskanymi zgodnie z wcześniejszą metodologią skumulowana niewystarczająca rekompensata byłaby kilkakrotnie większa.
(22)
Władze hiszpańskie wyjaśniły, że poinformowały o wszystkich przedsiębiorstwach zajmujących się produkowaniem, przetwarzaniem, przechowywaniem, odbieraniem lub wysyłaniem wyrobów akcyzowych, zgodnie z dyrektywą Rady 2008/118/WE (7).
(23)
Zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 wspomnianej dyrektywy uprawniony prowadzący skład podatkowy oznacza osobę fizyczną lub prawną uprawnioną w ramach swojej działalności do produkowania, przetwarzania, przechowywania, odbierania lub wysyłania wyrobów akcyzowych w procedurze zawieszenia poboru akcyzy w składzie podatkowym. Zgodnie z przepisami art. 8 tej dyrektywy uprawniony prowadzący skład podatkowy jest osobą zobowiązaną do zapłaty podatku akcyzowego, który stał się wymagalny.
(24)
Władze hiszpańskie wyjaśniły, dlaczego przedstawiły dane podatkowe dotyczące tylko jednego z dwóch przedsiębiorstw, które podpisały umowę na produkcję estrów metylowych kwasów tłuszczowych (FAME) na bazie soi i oleju palmowego, działając jako podwykonawcy. Ponieważ umowa ta dotyczy wyrobów akcyzowych w odniesieniu do ich przechowywania, przepływu oraz kontrolowania, zastosowanie mają przepisy dyrektywy 2008/118/WE. Władze hiszpańskie wskazały również, że zakresem definicji „uprawnionego prowadzącego skład podatkowy”, w rozumieniu art. 4 ust. 1 przywołanej dyrektywy, nie objęto właściciela wyrobu.
V. OCENA ŚRODKA
(25)
W swojej decyzji dotyczącej sprawy NN 61/2004 Komisja doszła do wniosku, że przedmiotowy środek zawiera elementy pomocy w rozumieniu art. 107 TFUE. Komisja oceniła przedmiotowy program pomocy w świetle Wytycznych wspólnotowych w sprawie pomocy państwa na ochronę środowiska (8) z 2001 r. i doszła do wniosku, że jest on zgodny z rynkiem wewnętrznym.
(26)
Władze hiszpańskie przedstawiły następnie Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji odpowiednie szczegółowe informacje, m.in. dane dotyczące kosztów produkcji bioetanolu i biodiesla dla całego okresu obowiązywania programu. Porównanie kosztów produkcji węglowodorów z cenami paliw kopalnych przed opodatkowaniem na stacji benzynowej, przedstawione w tabelach ujętych w załączniku do niniejszej decyzji, pozwala zauważyć dwa przypadki nadmiernej rekompensaty: w 2010 r. w odniesieniu do bioetanolu i w 2012 r. w odniesieniu do biodiesla.
(27)
Jeśli chodzi o alternatywną metodologię zaproponowaną przez Hiszpanię, zgodnie z którą jako cenę referencyjną przyjmuje się ceny paliw kopalnych na rynkach światowych, Komisja zauważa, że jest ona odmienna od metodologii zaproponowanej przez Hiszpanię i wykorzystanej przez Komisję do oceny środka NN 61/2004. Ponieważ Komisja sprawdza obecnie, czy Hiszpania prawidłowo stosowała program pomocy, zgodnie z decyzją w sprawie NN61/2004 zatwierdzającą ten program, nie może zaakceptować odmiennej metodologii.
(28)
Komisja zauważa jednak, że nie odnotowano żadnej stałej tendencji wskazującej na nadmierne rekompensaty. Podobnie, biorąc pod uwagę pomoc przyznaną w całym okresie obowiązywania programu, nic nie wskazuje na to, by doszło do ogólnej nadmiernej rekompensaty. Komisja przyjmuje do wiadomości wyjaśnienia przedstawione przez Hiszpanię (zob. motywy 18, 19, 20 i 22).
(29)
W odniesieniu do bioetanolu Komisja uważa, że nie było potrzeby wprowadzania działań korygujących nadmierną rekompensatę. W tym przypadku Hiszpania dowiodła, że nadmierna rekompensata została samoistnie wyrównana dzięki znacznej zwyżce cen surowców, jaka miała miejsce, począwszy od czerwca 2010 r. I rzeczywiście w latach 2011 i 2012 nie zaobserwowano, by dochodziło do nadmiernej rekompensaty w przypadku bioetanolu.
(30)
Jeśli zaś chodzi o biodiesel, Komisja wskazuje, że w 2012 r. odnotowano niewielką nadmierną rekompensatę na poziomie 41,85 EUR/1 000 l. Do sytuacji tej doszło bez wprowadzania jakichkolwiek zmian w odniesieniu do środka lub poziomu wsparcia. Sytuacja ta była następstwem czynników zewnętrznych, a mianowicie - drastycznego wzrostu cen kopalnego oleju napędowego w Hiszpanii. Komisja zauważa, że w 2012 r. cena diesla była wyższa o 8 % od ceny tego produktu w 2011 r., o 36 % od ceny w 2010 r. i o 71 % od ceny w 2009 r. Dla porównania: ceny produkcji biodiesla w 2012 r. były na takim samym poziomie co ceny w 2011 r., o 16 % wyższe od cen odnotowanych w 2010 r. i o 25 % wyższe od cen obowiązujących w 2009 r. Komisja zauważa, że przedmiotowy program zakończył się w grudniu 2012 r., co uniemożliwiło dostosowanie programu zwolnienia z akcyzy w celu uniknięcia ewentualnej nadmiernej rekompensaty w przyszłości, zgodnie z przepisami motywu 19 decyzji Komisji w sprawie NN 61/2004. Z drugiej strony, Komisja pragnie również wskazać, że ani w 2013 r., ani później nie przyznano pomocy w ramach tego programu. Ponadto, jak już wyjaśniono w motywie 28, nawet po uwzględnieniu danych z 2012 r. nie odnotowuje się żadnej nadmiernej rekompensaty dla całego okresu obowiązywania programu. W związku z tym można uznać to za wskazówkę, że Hiszpania mogła bazować na swojej metodologii obliczeń ex ante przewidzianej w ramach programu.
(31)
Po uwzględnieniu dodatkowych informacji przekazanych przez Hiszpanię Komisja uważa, że Hiszpania nie naruszyła swoich obowiązków określonych w motywie 19 decyzji w sprawie NN 61/2004.
(32)
W oparciu o przedstawione przez Hiszpanię wyjaśnienia dotyczące stosowania dyrektywy 2008/118/WE Komisja przyjmuje, że władze hiszpańskie poinformowały o wszystkich odpowiednich przedsiębiorstwach.
VI. WNIOSEK
(33)
Komisja stwierdza, że Hiszpania zastosowała w sposób właściwy program pomocy NN 61/2004, zgodnie z decyzją Komisji, którą został przyjęty.
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
Artykuł 1
Program pomocy państwa NN 61/2004 realizowany przez Hiszpanię jest zgodny z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE i był stosowany właściwie, zgodnie z decyzją Komisji NN 61/2004.
Artykuł 2
Niniejsza decyzja skierowana jest do Królestwa Hiszpanii.
Sporządzono w Brukseli dnia 9 lipca 2014 r.

Labels: 2
4
19
14
18