Document ID: 32008D0741

BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 11 september 2008
waarbij wordt vastgesteld dat artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten, niet van toepassing is op de productie van en groothandel in elektriciteit in Polen
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2008) 4805)
(Slechts de tekst in de Poolse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2008/741/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,
Gelet op Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (1), en met name op artikel 30, leden 4 en 6,
Gezien het verzoek dat de Republiek Polen bij schrijven van 19 mei 2008 heeft ingediend,
Na raadpleging van het Raadgevend Comité inzake overheidsopdrachten,
Overwegende hetgeen volgt:
I. FEITEN
(1)
Op 19 mei 2008 heeft de Commissie bij brief een verzoek als bedoeld in artikel 30, lid 4, van Richtlijn 2004/17/EG ontvangen. Per e-mail van 11 juli 2008 heeft de Commissie om aanvullende informatie gevraagd, die de Poolse autoriteiten op 28 juli 2008, na het verstrijken van de beantwoordingstermijn, per e-mail hebben toegezonden.
(2)
Het verzoek van de Republiek Polen betreft de productie van en groothandel in elektriciteit.
(3)
Het verzoek is ingediend en wordt dus gesteund door de onafhankelijke Poolse energietoezichthouder (Urzędu Regulacji Energetyki).
II. RECHTSKADER
(4)
In artikel 30 van Richtlijn 2004/17/EG is bepaald dat deze richtlijn niet van toepassing is op opdrachten voor een onder de richtlijn vallende activiteit indien die activiteit in de lidstaat waar zij wordt uitgeoefend, rechtstreeks aan mededinging blootstaat op marktgebieden waartoe de toegang niet beperkt is. De rechtstreekse blootstelling aan mededinging wordt getoetst aan objectieve criteria, waarbij rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van de betrokken sector. De toegang tot een markt wordt als niet-beperkt beschouwd indien de lidstaat de desbetreffende communautaire wetgeving tot openstelling van een bepaalde (deel)sector ten uitvoer heeft gelegd en toepast. Deze wetgeving is vermeld in bijlage XI bij Richtlijn 2004/17/EG; voor de elektriciteitssector gaat het om Richtlijn 96/92/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 1996 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit (2). Richtlijn 96/92/EG is vervangen door Richtlijn 2003/54/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en houdende intrekking van Richtlijn 96/92/EG (3), waarbij de markt nog verder wordt opengesteld.
(5)
Polen heeft naast Richtlijn 96/92/EG ook Richtlijn 2003/54/EG ten uitvoer gelegd en past de desbetreffende wetgeving toe, waarbij is gekozen voor juridische en organisatorische ontvlechting voor transmissie- en distributienetten, uitgezonderd voor de kleinste distributieondernemingen, die wel onderworpen blijven aan boekhoudkundige ontvlechting, maar zijn vrijgesteld van de vereisten inzake juridische en organisatorische ontvlechting als zij minder dan 100 000 afnemers hebben of het verbruik op hun elektriciteitsnet in 1996 minder dan 3 TWh bedroeg. Naar verwachting blijven de distributienetbeheerders echter in elk geval in 2008 nog opereren binnen verticaal geïntegreerde groepen die in handen zijn van de overheid. De toegang tot de markt moet dus, overeenkomstig artikel 30, lid 3, eerste alinea, van Richtlijn 2004/17/EG, als niet-beperkt worden beschouwd.
(6)
De rechtstreekse blootstelling aan mededinging moet worden getoetst aan diverse indicatoren, waarbij geen van deze indicatoren op zichzelf doorslaggevend is. Wat de bij deze beschikking betrokken markten betreft, is het marktaandeel van de belangrijkste spelers op een bepaalde markt een van de criteria waarmee rekening moet worden gehouden. Een ander criterium is de mate van concentratie op deze markten. Gezien de kenmerken van de betrokken markten moet ook rekening worden gehouden met andere criteria, zoals de werking van de balanceringsmarkt, prijsconcurrentie en de mate waarin afnemers overstappen.
(7)
Deze beschikking laat de toepassing van de mededingingsregels onverlet.
III. BEOORDELING
(8)
Het verzoek van Polen betreft de productie van en groothandel in elektriciteit in Polen.
(9)
De Poolse autoriteiten zijn van oordeel dat de relevante geografische markt beperkt blijft tot het nationale grondgebied. De markt heeft een geharmoniseerd karakter: elektriciteit die in de ene regio van het land is opgewekt, kan ongehinderd worden gekocht door een afnemer uit een andere regio (de elektriciteitscapaciteit is voor het merendeel geïnstalleerd in het zuiden van Polen, maar de energie uit deze regio wordt in heel Polen verkocht). Voorts bestond volgens het Activiteitenverslag 2007 (4) in 2006 „een structurele netcongestie aan de grenzen met Duitsland, Tsjechië en Slowakije”. In 2006 is 9,74 % van de totale elektriciteitsproductie uit Polen geexporteerd, terwijl de Poolse import in dat jaar 2,94 % van de totale productie bedroeg (netto is in 2006 dus 6,8 % van de totale productie geëxporteerd). Het Activiteitenverslag 2007 komt tot de conclusie dat „de beperkte overdrachtscapaciteit van het Poolse net en de congestie op de interconnectoren die daarvan het gevolg is, het voornaamste probleem in de elektriciteitshandel vormen, dat voornamelijk wordt veroorzaakt door duidelijke prijsverschillen tussen elektriciteit in Polen en in Duitsland, Tsjechië en Zweden”. Bijgevolg moet het grondgebied van de Republiek Polen als de relevante markt worden beschouwd bij de toetsing of aan de voorwaarden van artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG wordt voldaan.
(10)
In de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement „Verslag over de vorderingen die worden gemaakt bij de totstandbrenging van de interne markt voor gas en elektriciteit” (5), hierna het „verslag van 2005” genoemd, heeft de Commissie erop gewezen dat „er op tal van nationale markten een hoge mate van concentratie van de industrie is waar te nemen, hetgeen een hinderpaal voor de ontwikkeling van effectieve concurrentie vormt” (6). Daarom heeft zij ten aanzien van elektriciteitsopwekking gesteld dat „een indicator voor de mate van mededinging op de nationale markten […] het totale marktaandeel van de drie grootste producenten [is]” (7). Volgens de Poolse autoriteiten bedroeg het aandeel van de drie grootste producenten in 2006 44,2 % van de haalbare stroomproductie en 52,3 % van de bruto stroomproductie (8) en is dit aandeel volgens hun mail van 28 juli in 2007 opgelopen tot respectievelijk 51,7 % en 58,0 % (9). Volgens hen bedroeg het marktaandeel van de drie grootste beheerders op de groothandelsmarkt in 2006 48,1 % en is dit in 2007 opgelopen naar 55,4 % (10). Uit de cijfers van de Poolse autoriteiten blijkt dat het marktaandeel van de drie grootste beheerders in de periode 2006-2007 op elk gebied duidelijk is gestegen. Deze concentratieniveaus liggen boven het desbetreffende percentage van 39 % dat in de Beschikkingen 2006/211/EG (11) en 2007/141/EG (12) van de Commissie voor het Verenigd Koninkrijk genoemd wordt. Ze zijn vergelijkbaar met (of liggen iets boven) het niveau van 52,2 % dat in Beschikking 2008/585/EG van de Commissie (13) voor Oostenrijk wordt genoemd, en liggen ten slotte onder de desbetreffende niveaus die in de Beschikkingen 2006/422/EG (14) en 2007/706/EG (15) van de Commissie voor respectievelijk Finland (73,6 %) en Zweden (86,7 %) worden genoemd. In alle drie gevallen worden deze concentratieniveaus echter „gecompenseerd” door de „concurrentiedruk op de … markt als gevolg van de mogelijkheid om elektriciteit van buiten … te betrekken” (16). Zoals onder overweging 9 beschreven, is er sprake van netcongesties en beperkte overdrachtscapaciteiten zodat de import minder dan 3 % van de totale Poolse productie bedraagt, terwijl bijvoorbeeld in het geval van Oostenrijk „de ingevoerde elektriciteit … ongeveer een kwart (17) van zijn totale behoefte (18), met name op basislastniveau” uitmaakt (19). Voorts wordt in een document van de Poolse energietoezichthouder (20) erop gewezen dat „de huidige structuur en het concentratieniveau in de elektriciteitssector een gevolg is van eerst de horizontale en daarna de verticale consolidatie van elektriciteitsondernemingen die in handen zijn van de overheid, en dat het consolidatieproces, dat schadelijk is geweest voor de concurrentieomstandigheden op de binnenlandse markt, wezenlijk afbreuk zal doen aan de ontwikkeling van concurrentie op de groothandelsmarkt”. Dit concentratieniveau kan dus niet worden beschouwd als aanwijzing dat de productie- en de groothandelsmarkt rechtstreeks blootstaan aan mededinging.
(11)
Voorts is de werking van de balanceringsmarkten een indicator die eveneens in aanmerking moet worden genomen, ook al gaat het slechts om een klein deel van de totale hoeveelheid elektriciteit die in een lidstaat wordt geproduceerd en/of verbruikt. De technische bijlage bij het verslag van 2005 zegt hierover: „Elke marktdeelnemer die zijn productieportefeuille niet gemakkelijk aan de kenmerken van zijn afnemers kan aanpassen, kan worden blootgesteld aan het verschil tussen de prijs waarvoor de TSB (transmissiesysteembeheerder) de wegens onbalans benodigde energie verkoopt en de prijs waarvoor deze productieoverschotten terugkoopt. Deze prijzen kunnen rechtstreeks door de regelgever aan de TSB worden opgelegd of het gevolg zijn van de toepassing van een marktmechanisme waarbij de prijs wordt bepaald aan de hand van biedingen van andere producenten om hun productie naar boven of beneden bij te stellen […]. Wanneer er een aanzienlijk verschil tussen de in- en verkoopprijs van de TSB kan ontstaan, vormt dit voor kleine marktdeelnemers een belangrijk probleem. In een aantal lidstaten is dit het geval, hetgeen waarschijnlijk de ontwikkeling van concurrentie belemmert. Een groot prijsverschil kan een aanwijzing zijn dat er onvoldoende mededinging is op de balanceringsmarkt, die mogelijk door een of twee grote producenten wordt gedomineerd” (21). Ondanks een betrekkelijk gering verschil (22) tussen de in- en verkoopprijs van de TSB zijn de Poolse balanceringsmarkt en de hoofdkenmerken van deze markt - en met name het ontbreken van een intra-daymarkt of toegang tot andere marktplatforms die als alternatief kunnen dienen, alsmede bepaalde aspecten van de balanceringskosten - van dien aard dat „de huidige structuur van de transmissietarieven die alle afnemers in rekening worden gebracht voor balancering en congestiebeheer, geen passende economische signalen uitzendt naar de marktdeelnemers” (23). De werking van de Poolse balanceringsmarkt kan dus evenmin worden beschouwd als aanwijzing dat de productie van en groothandel in elektriciteit rechtstreeks aan mededinging blootstaan.
(12)
Vanwege de kenmerken van het betrokken product (elektriciteit) en omdat er weinig of geen geschikte alternatieve producten of diensten voorhanden zijn, nemen de prijsconcurrentie en de prijsvorming een vrij belangrijke plaats in bij de beoordeling van de concurrentiesituatie op de elektriciteitsmarkt. In verband met grote industriële (eind)gebruikers, waarvoor de kans het grootst is dat zij hun elektriciteit rechtstreeks afnemen bij leveranciers die tegelijkertijd producenten zijn, zij opgemerkt dat het aantal afnemers dat van leverancier verandert, als indicator van de prijsconcurrentie kan fungeren, en dus indirect „een natuurlijke indicator voor de doeltreffendheid van concurrentie [vormt]. Als er maar weinig afnemers zijn die op een andere leverancier overstappen, is er waarschijnlijk een probleem met het functioneren van de markt, ook al zijn er wel degelijk voordelen verbonden aan de mogelijkheid om met de huidige leverancier over nieuwe voorwaarden te onderhandelen” (24). Voorts wordt in de technische bijlage erop gewezen dat het duidelijk is dat het bestaan van gereguleerde prijzen voor eindgebruikers een belangrijke bepalende factor voor het gedrag van afnemers is en dat hoewel behoud van prijsbeheersing in een overgangsperiode gerechtvaardigd kan zijn, dit in toenemende mate verstoringen zal opleveren naarmate de noodzaak van investeringen dringender wordt (25).
(13)
Volgens de laatste beschikbare informatie bedraagt het overstappercentage bij de grote tot zeer grote industriële afnemers in Polen 15,84 % (26), ofwel circa 7,6 % van de totale leveringen (27), dit terwijl in de eerdere elektriciteitsbeschikkingen het overstappercentage bij de grote tot zeer grote industriële gebruikers uiteenliep van 41,5 % (Beschikking 2008/585/EG voor Oostenrijk) tot 75 % (Beschikking 2006/422/EG voor Finland). Voorts geldt voor de huishoudens nog een systeem van prijsbeheersing waarbij de beheerders jaarlijks aan de toezichthouder moeten opgeven welke tarieven zij willen hanteren. Wat het overstappercentage bij de grote tot zeer grote industriële (eind)gebruikers (28) en de prijsbeheersing voor eindgebruikers betreft, is de situatie in Polen dus niet bevredigend en wijst deze niet op een rechtstreekse blootstelling aan mededinging.
(14)
Wat de productie van en groothandel in elektriciteit in Polen betreft, kan de situatie als volgt worden samengevat: de drie grootste producenten en groothandelaren hebben een relatief groot marktaandeel zonder dat dit wordt gecompenseerd door onmiddellijk beschikbare elektriciteitsimporten, de balanceringsmarkten werken niet goed genoeg om als aanwijzing te kunnen dienen voor een rechtstreekse blootstelling aan mededinging (zie overweging 11), er wordt weinig overgestapt en voor sommige groepen eindgebruikers geldt nog een systeem van prijsbeheersing.
(15)
Tot slot mag de brede context van de Poolse energiesector niet buiten beschouwing blijven. In dit verband zij opgemerkt dat Polen in de Aanbeveling van de Commissie voor een Aanbeveling van de Raad inzake de actualisering voor 2008 van de globale richtsnoeren voor het economisch beleid van de lidstaten en de Gemeenschap en inzake de uitvoering van het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten (29) het advies krijgt dat het „het mededingingskader in de netwerkindustrieën verbetert, onder meer door een herziening van de rol van de regelgevende instanties, en de liberalisering van de energiemarkten krachtdadig voortzet” (30), nog een aanwijzing dat de productie van en groothandel in elektriciteit in Polen (nog) niet volledig blootstaan aan mededinging.
IV. CONCLUSIES
(16)
Gezien de overwegingen 9 tot en met 15 moet worden geconcludeerd dat de productie van en groothandel in elektriciteit in Polen thans niet rechtstreeks blootstaan aan mededinging. Artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG is derhalve niet van toepassing op opdrachten om deze activiteiten in Polen te kunnen verrichten. Bijgevolg blijft Richtlijn 2004/17/EG van toepassing wanneer aanbestedende diensten opdrachten plaatsen om in Polen productie- of groothandelsactiviteiten op elektriciteitsgebied te kunnen verrichten, of wanneer zij prijsvragen organiseren om dergelijke activiteiten in Polen te verrichten.
(17)
Deze beschikking is gebaseerd op de juridische en feitelijke situatie in mei, juni en juli 2008, zoals die blijkt uit de informatie van de Republiek Polen of bekend is gemaakt op websites van de Poolse instanties, het verslag van 2005 en de technische bijlage daarbij, de mededeling van 2007 en het werkdocument van 2007 en het eindverslag. Zij kan worden herzien wanneer de juridische of feitelijke situatie zodanig verandert dat wordt voldaan aan de voorwaarden waaronder artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG van toepassing is,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
Artikel 30, lid 1, van Richtlijn 2004/17/EG is niet van toepassing op de productie van en groothandel in elektriciteit in Polen. Bijgevolg blijft Richtlijn 2004/17/EG van toepassing op door aanbestedende diensten geplaatste opdrachten om deze activiteiten in Polen te kunnen verrichten.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot de Republiek Polen.
Gedaan te Brussel, 11 september 2008.

Labels: 4
3
14
18