Document ID: 32009D0973

KOMMISSIONENS BESLUT
av den 13 juli 2009
om omstruktureringsstödet till Combus AS
[delgivet med nr K(2009) 4538]
(Endast den danska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2009/973/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 88.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med dessa artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (1) och med beaktande av deras synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
Genom en skrivelse av den 30 november 2000 anmälde de danska myndigheterna att de hade för avsikt att tilldela det statsägda bussföretaget Combus A/S (nedan kallat Combus) ett ekonomiskt stöd i samband med att det såldes till Arriva Danmark A/S (nedan kallat Arriva).
(2)
Före denna anmälan hade kommissionen mottagit en skrivelse av den 25 juni 1999 samt ett klagomål av den 11 november 1999 från branschorganisationen Danske Busvognmænd (2), där kritik framfördes mot det ekonomiska stöd som tidigare hade beviljats Combus samt planerna på ett eventuellt nytt ekonomiskt stöd.
(3)
Kommissionen begärde ytterligare upplysningar från de danska myndigheterna genom en skrivelse av den 15 december 2000 och fick svar från de danska myndigheterna genom en skrivelse av den 18 december 2000. Den danska konkurrensmyndigheten Konkurrencestyrelsen inkom också med upplysningar genom en skrivelse av den 20 december 2000. De danska myndigheterna inkom med ytterligare upplysningar genom en skrivelse av den 8 januari 2001. Kommissionen begärde ytterligare upplysningar den 9 januari 2001 och fick svar från de danska myndigheterna samma dag. De danska myndigheterna inkom med ytterligare upplysningar genom skrivelser av den 23 januari 2001 respektive den 26 februari 2001.
(4)
Möten mellan de danska myndigheterna och kommissionen ägde rum i Bryssel den 23 november 2000 och den 19 december 2000 samt i Köpenhamn den 4 januari 2001 och den 15 januari 2001.
(5)
I sitt beslut SG(2001) D/287297 av den 28 mars 2001 (nedan kallat det ursprungliga beslutet) fastställde kommissionen efter en inledande undersökning att den inte skulle invända mot de anmälda åtgärderna, eftersom den ansåg att
-
de inte utgjorde statligt stöd (vad gäller utbetalningen av ersättning på 100 miljoner danska kronor för pensionskostnader),
-
beloppet på 162 miljoner DKK (3) var förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 73 eller 87.3 c EG i fördraget i förening med gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter (4) (nedan kallade 1999 års omstruktureringsriktlinjer),
-
beloppet på 328 miljoner DKK (5) var förenligt med den gemensamma marknaden på grundval av rådets förordning nr (EEG) nr 1191/69 av den 26 juni 1969 om medlemsstaternas åtgärder i fråga om allmän trafikplikt på järnväg, väg och inre vattenvägar (6).
(6)
Detta beslut offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning den 5 maj 2001 (7). Genom en skrivelse av den 8 maj 2001 underrättade kommissionen Danske Busvognmænd om det ursprungliga beslutet.
(7)
Genom en skrivelse av den 6 november 2002, som registrerades hos kommissionen den 12 november 2002, samt en skrivelse av den 19 januari 2004, som registrerades hos kommissionen den 20 januari 2004, rapporterade de danska myndigheterna till kommissionen om genomförandet av omstruktureringsplanen för Combus.
(8)
Den 11 juli 2001 väckte Danske Busvognmænd talan vid förstainstansrätten om ogiltigförklaring av det ursprungliga beslutet.
(9)
Genom dom av den 16 mars 2004 (nedan kallad Combusdomen) ogiltigförklarade förstainstansrätten det ursprungliga beslutet ”i den del det innebär att det stöd som de danska myndigheterna har beviljat Combus A/S i form av kapitaltillskott på 162 miljoner DKK och 328 miljoner DKK har förklarats vara förenligt med den gemensamma marknaden” (8).
(10)
Vad gäller kapitaltillskottet på 328 miljoner DKK ansåg förstainstansrätten för det första att det ursprungliga beslutet är ”felaktigt såvitt utbetalningen av beloppet 328 miljoner DKK anses vara en ersättning för allmän trafikplikt i den mening som avses i artiklarna 2 och 10-13 i förordning nr 1191/69. […] Följaktligen skall det ifrågasatta beslutet ogiltigförklaras i den del det innebär att utbetalningen av ett belopp på 328 miljoner DKK på grundval av denna förordning godkänns, utan att det är nödvändigt att uttala sig om de andra grunderna som anförts i detta hänseende” (9).
(11)
I fråga om kapitaltillskottet på 328 miljoner DKK ansåg förstainstansrätten för det andra att när det gäller artikel 73 i fördraget har ”medlemsstaterna inte längre […] rätt att direkt åberopa artikel 73 EG förutom i de fall som omfattas av gemenskapens sekundärrätt. I den mån som förordning nr 1191/69 inte är tillämplig och utbetalningen på 328 miljoner DKK omfattas av artikel 87.1 EG, följer således de villkor enligt vilka medlemsstaternas myndigheter kan bevilja stöd enligt artikel 73 EG uttömmande av rådets förordning (EEG) nr 1107/70 av den 4 juni 1970 om stöd till transporter på järnväg, väg och inre vattenvägar (EGT L 130, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 1, s. 97) (10). Följaktligen är sökandens invändning mot det ifrågasatta beslutet välgrundad i den del beslutet innebär att betalningen på 328 miljoner DKK godkänns på grundval av artikel 73 EG.
(12)
Vad gäller kapitaltillskottet på 162 miljoner DKK som godkändes med stöd av artikel 87.3 c EG i förening med 1999 års omstruktureringsriktlinjer konstaterade förstainstansrätten att ”det ifrågasatta beslutet inte kan tolkas så, att kommissionsledamöternas kollegium har givit ett klart, ovillkorligt och definitivt godkännande av utbetalningen av beloppet 162 miljoner DKK på grundval av artikel 87.3 c EG och riktlinjerna. Kommissionens resonemang skall tvärtom anses ge uttryck för ett allvarligt tvivel avseende Combus lönsamhet i den mening som avses i den ovannämnda bestämmelsen i riktlinjerna, ett tvivel som kommissionen emellertid inte kände sig skyldig att klargöra eftersom den ansåg att artikel 73 EG verkade vara en tillräckligt rättslig grund för att godkänna stödet i fråga. Eftersom den sistnämnda bestämmelsen emellertid inte kan åberopas i detta syfte (se ovan punkterna 100 och 101) finns det inget giltigt godkännande i det ifrågasatta beslutet såvitt avser utbetalningen av beloppet 328 miljoner DKK. Av vad som ovan anförts följer att godkännandet av utbetalningen på 162 miljoner DKK skall ogiltigförklaras i sin helhet, utan att det är nödvändigt att uttala sig om de andra grunderna som anförts i detta hänseende” (12).
(13)
Efter förstainstansrättens dom utarbetade kommissionen ett nytt beslut. Den 11 januari 2005 träffade kommissionen de danska myndigheterna för att få ytterligare upplysningar om hur Arriva/Combus-ärendet hade utvecklats sedan det ursprungliga beslutet. Den 1 mars 2005 sände de danska myndigheterna ett PM till kommissionen om utvecklingen på den danska bussmarknaden, vilket hade utarbetats av den danska trafikmyndigheten Trafikstyrelsen.
(14)
Genom en skrivelse av den 3 mars 2005 (SG (2005) D/200926) underrättade kommissionen Danmark om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 88.2 i fördraget avseende dessa åtgärder (nedan kallat beslutet att inleda förfarandet) och uppmanade Danmark att inkomma med synpunkter. De danska myndigheterna bad två gånger om förlängning av tidsfristen för att inkomma med synpunkter, vilket kommissionen beviljade genom skrivelser av den 5 april 2005 (TREN D (2005) 106964) och den 24 juni 2005 (TREN D (2005) 113062). Den 21 juni 2005 hölls ett möte mellan kommissionen och de danska myndigheterna. Den 30 juni 2005 sände de danska myndigheterna sina synpunkter avseende beslutet att inleda det formella förfarandet.
(15)
Beslutet att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning (13) den 22 september 2005. Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med sina synpunkter på de åtgärder som omfattades av detta beslut inom en månad efter offentliggörandet, dvs. senast den 23 oktober 2005.
(16)
Kommissionen underrättade Danske Busvognmænd om sitt beslut att inleda förfarandet genom en skrivelse av den 12 maj 2005 (TREN (2005) D 109473). På önskemål av Danske Busvognmænd förlängde kommissionen två gånger tidsfristen för att ta emot organisationens synpunkter (genom skrivelse av den 15 juli 2005, TREN (2005) D 115786, och av den 16 augusti 2005, TREN (2005) D 117806).
(17)
Genom en skrivelse av den 17 juni 2005 (TREN (2005) A 15223) bad Danske Busvognmænd kommissionen att få en kopia av beslutet att inleda förfarandet, som även innehöll den information som hade tagits bort på Danmarks önskemål. Genom en skrivelse av den 15 juli 2005 svarade kommissionen att enligt artikel 24 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (14) ska kommissionen inte lämna ut upplysningar som den har inhämtat med stöd av denna förordning och som omfattas av tystnadsplikt. Kommissionen förklarade vidare att de upplysningar som hade utelämnats från den kopia av beslutet som hade sänts till Danske Busvognmænd omfattades av tystnadsplikt och att kommissionen därför inte kunde lämna ut dem.
(18)
Genom samma skrivelse av den 17 juni 2005 bad Danske Busvognmænd även kommissionen att få en kopia av de danska myndigheternas synpunkter på beslutet att inleda det formella förfarandet. Kommissionen svarade att enligt artikel 20 i förordning (EG) nr 659/1999, som fastställer de intresserade parternas rättigheter, är det inte tillåtet att sända medlemsstatens svar till sökanden i målet och att kommissionen därför inte kunde sända någon kopia av de danska myndigheternas synpunkter till Danske Busvognmænd.
(19)
Genom en skrivelse av den 23 september 2005 inkom Danske Busvognmænd med sina synpunkter. Kommissionen översände dessa synpunkter till de danska myndigheterna genom en skrivelse av den 25 oktober 2005 (TREN D (2005) 122503) och gav Danmark möjlighet att kommentera synpunkterna inom en månad. Kommissionen tog emot Danmarks svar på dessa synpunkter genom en skrivelse av den 23 december 2005 (SG (2006) A 80), efter att ha förlängt tidsfristen för att inkomma med svar med en månad efter önskemål från de danska myndigheterna.
(20)
Kommissionen tog emot synpunkter från en berörd part, Arriva Danmark A/S, genom en skrivelse av den 21 oktober 2005 (TREN (2005) A 27196). Kommissionen översände dessa synpunkter till Danmark genom en skrivelse av den 24 november 2005 och gav Danmark möjlighet att kommentera synpunkterna inom en månad. Kommissionen tog även emot Danmarks svar på Arrivas synpunkter genom ovannämnda skrivelse av den 23 december 2005.
(21)
De danska myndigheterna inkom med ytterligare upplysningar genom skrivelser av den 22 februari 2007 och den 2 april 2007 (TREN (2007) A 28850).
2. FAKTISKA OMSTÄNDIGHETER
2.1 DEN DANSKA BUSSMARKNADEN
2.1.1 ALLMÄN BESKRIVNING AV MARKNADEN
(22)
Beslutet att inleda förfarandet innehåller en detaljerad beskrivning av den danska bussmarknaden (skälen 13-22). Här begränsas därför beskrivningen av bussmarknaden till att enbart omfatta de marknadsförhållanden som är viktigast för det aktuella fallet samt de ytterligare faktiska upplysningar som har lämnats av den danska regeringen och de berörda parterna.
(23)
I början av 1990-talet började Danmark gradvis öppna sin bussmarknad för konkurrens genom att avtalen om allmän trafik som de offentliga myndigheterna ingår med bussoperatörer i Danmark har lagts ut på offentlig upphandling. Till följd av de gällande gemenskapsbestämmelserna om offentlig upphandling (rådets direktiv 92/50/EG av den 18 juni 1992 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster (15)) måste Danmark sedan 1994 genomföra offentlig upphandling av avtal om allmän trafik som gäller tillhandahållande av busstransporter, om dessa tjänster inte tillhandahålls ”i egen regi” (16).
(24)
Under 1999, det år då Combus första gången fick ekonomiskt stöd från den danska staten, lade nio av tolv danska län (amt) ut 100 procent av sina linjer på upphandling. Övriga tre län lade ut 96 procent (Köpenhamn), 35 procent (Ribe) och 21 procent (Viborg) av sina linjer på upphandling (17). I Danmark löper avtal om allmän trafik på fem år och vissa av dem kan förlängas i ytterligare tre år.
(25)
Den danska bussmarknaden präglas av en allt starkare koncentration. År 1988 tillhandahöll mer än 400 företag busstjänster, medan det 2004 endast fanns ca 100 operatörer kvar. DSB, Danmarks statliga järnvägstrafikbolag, var den största enskilda operatören genom sitt dotterbolag. I juni 1995 lät DSB bussbolaget avknoppas och ombildade det till ett aktiebolag under namnet DSB Busser A/S. År 1997 ändrades företagets namn till Combus A/S. Den danska staten behöll 100 procent av aktierna i Combus. Combus och företagets föregångare hade under hela 1990-talet en marknadsandel på 20 procent i Danmark.
(26)
Under 1997 gjorde Arriva Danmark A/S (nedan kallat Arriva), ett dotterbolag till det brittiska företaget Arriva plc, och Connex Danmark A/S (nedan kallat Connex), ett dotterbolag till det franska företaget Veolia, sin entré på den danska bussmarknaden genom olika förvärv (18). År 1999 och 2004 (det senaste året med tillgängliga siffror) hade de tre företagen följande marknadsandelar:
Tabell 1
Marknadsandelar för Combus, Arriva och Connex 1999 och 2004
(%)
Combus
1999
Combus
2004
Arriva
1999
Arriva
2004
Connex
1999
Connex
2004
Nordjylland
64,85
0
0
18,64
7,17
24,72
Viborg
17,27
0
0
17,40
0
0,33
Århus
54,24
0
0
10,15
9,11
41,07
Ringkjøbing
38,18
0
0
27,38
0
0
Vejle
56,96
0
21,68
13,29
0
17,22
Ribe
0
0
0
0
0
39,23
Sønderjylland
32,41
0
0
0
0
0
Fyn
97,80
0
0
100,00
0
0
Vestsjælland
25,20
0
24,00
33,86
32,60
35,26
Storstrøm
19,78
0
1,80
28,51
64,49
33,00
Bornholm
28,00
0
0
0
50,67
81,02
Huvudstadsområdet
22,26
0
50,47
46,73
8,60
27,95
Hela landet
33,98
0
26,59
34,46
10,99
25,14
Hela landet minus huvudstadsområdet
56,06
0
5,82
23,94
13,06
22,73
(27)
För att tolka dessa siffror krävs följande information: Arriva förvärvade Combus 2001. Senare samma år förvärvade Connex 50 procent av de linjer som ursprungligen hade drivits av Combus från Arriva. År 2004 hade Arriva stärkt sin position ytterligare genom att förvärva företaget Wulff Bus A/S, som hade en marknadsandel på 10 procent i Jylland.
(28)
Den danska bussmarknaden har en samlad omsättning på omkring 5,5 miljarder DKK om året.
2.1.2 EKONOMISKA SVÅRIGHETER FÖR COMBUS
(29)
Som förklarades i beslutet att inleda förfarandet (skäl 34 och följande punkter) hade Combus inlett en aggressiv expansionspolitik efter avknoppningen från DSB. Combus fick många nya avtal, särskilt i Köpenhamnsområdet, och ökade sin omsättning med mer än 40 procent mellan 1995 och 1999. Det stora flertalet av dessa nya avtal visade sig emellertid vara förlustbringande.
(30)
Detta ledde till att Combus började få ekonomiska svårigheter från och med 1998. I nedanstående båda tabeller anges de ekonomiska svårigheterna i absoluta tal respektive i procent.
Tabell 2
Nyckeltal för Combus A/S 1995-2000
(absoluta tal)
1 000 DKK
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Nettoomsättning
625 392
686 123
763 432
1 049 489
1 097 535
1 091 253
Bruttoresultat
84 172
100 003
81 776
11 910
-17 230
68 206
Resultat före ränta
30 870
37 423
12 227
- 105 029
- 134 812
-50 035
Årets resultat
31 184
28 546
7 684
- 139 128
- 168 267
-82 249
Tabell 3
Nyckeltal för Combus A/S 1995-2000
(%)
1 000 DKK
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Rörelsevinstmarginal
4,9
5,5
1,6
neg.
neg.
neg.
Avkastningsförmåga
4,0
5,5
1,3
neg.
neg.
neg.
Bruttomarginal
13,5
14,6
10,7
6,3
-1,6
1,1
Avkastning på eget kapital
23,5
18,2
2,5
neg.
neg.
neg.
(31)
Privatiseringen av Combus kan delas in i tre olika perioder. Under perioden 1995-1998 hade den danska staten bestämt sig för att endast sälja en minoritetspost på 25 procent, men detta genomfördes aldrig. I slutet av 1998 gjorde den sitt första försök att sälja 100 procent av aktierna. Detta försök gick i stöpet i juli 1999. Den danska regeringen beslöt då att först omstrukturera företaget för att därefter sälja det. Denna plan utmynnade i att Combus såldes till Arriva i början av 2001.
(32)
Enligt lag nr 232 om DSB Busser A/S från 1995, varigenom Combus A/S etablerades som ett fristående företag, skulle den danska staten sälja upp till 25 procent av aktierna i företaget fram till utgången av 1998. I detta syfte bildades en styrgrupp med företrädare för Finansministeriet, Trafikministeriet, Combus samt externa juridiska och finansiella rådgivare. Styrgruppen höll sammanlagt sju möten innan arbetet avbröts under mitten av 1997.
(33)
I början av november 1998 återupptog styrgruppen sitt arbete, nu med instruktioner om att förbereda försäljningen av åtminstone en majoritetspost i Combus. Gruppen startade med att göra en finansiell värdering av företaget.
(34)
Som grund för denna värdering presenterade Combus i mitten av november 1998 sina beräkningar när det gäller bokföringsresultaten för 1998 samt budgettalen för perioden 1999-2001. På basis av detta underlag drog statens finansiella rådgivare, Alfred Berg Corporate Finance i Köpenhamn (nedan kallad Alfred Berg), följande slutsats:
”… leder till den entydiga slutsatsen att Combus samlade aktiekapital har ett negativt marknadsvärde på hundratals miljoner danska kronor. Förutom att lönsamheten för den primära affärsverksamheten har minskat markant under de senaste åren, har det beräknade värdet minskat ytterligare till följd av den betydande räntebärande nettoskulden som företaget har byggt upp under samma period. De flesta potentiella köpare har dock förståelse för att finansiellt och ekonomiskt mycket svaga företaget som Combus inte säljs till större negativa värden, eftersom det i så fall vore bättre för säljaren att lägga ner företaget.
Mot denna bakgrund rekommenderar vi att utgångspunkten för försäljningsprocessen och det informationsmaterial som håller på att utarbetas i samband med detta måste vara att priset för Combus i största möjliga utsträckning ska fastställas utifrån företagets faktiska eget kapital minus en rabatt. Mot denna bakgrund och i kombination med
-
potentialen för driftsmässiga förbättringar,
-
potentialen för synergier,
-
företagets strategiska värde på grund av dess stora marknadsandel av den danska bussektorn
är det antagligen fortfarande fullt möjligt att hitta en köpare till Combus, trots att företagets finansiella och ekonomiska situation kontinuerligt har försämrats, så att den danska staten (nedan kallad staten) kan avyttra företaget med full täckning i förhållande till sina fordringsägare.
Man kan samtidigt räkna med att merparten av de potentiella köparna kommer att bedöma att Combus mycket svaga kapitalstruktur och låga lönsamhet gör att behovet av ett kapitaltillskott till företaget blir så stort att det inte skulle vara lönsamt för dem att förvärva Combus samlade aktiekapital för ett positivt belopp.
Enda sättet att undanröja den stora osäkerheten kring villkoren för statens avyttrande av Combus är emellertid att fortsätta den pågående försäljningsprocessen.”
(35)
Som olika alternativ för en snabb försäljning av Combus A/S angav Alfred Berg följande möjligheter:
”-
att genomföra en kontrollerad nedläggning av företaget, vilket bl.a. skulle resultera i att staten/DSB övertar samtliga statstjänstemän som i dag är utlånade till Combus av DSB samt åtföljande ekonomiska åtaganden. Trots Combus positivt bokförda kapital och reserver är det tveksamt om företaget skulle kunna avvecklas med full täckning för företagets fordringsägare och det finns därför en risk för att statens hantering av ärendet får dålig publicitet bland långivare, pressen osv.
-
att kvarstå som ägare i syfte att genomföra en kraftig rationalisering och effektivisering av Combus och på så vis se till att företaget är lönsamt på två-tre års sikt och på så sätt lättare att sälja. Eftersom företaget för närvarande har en mycket svag kapitalstruktur och stor skuldbörda, innebär detta förmodligen att staten på kort sikt får skjuta till ett niosiffrigt belopp i nytt eget kapital. Investeringen i att det ska vända för Combus är förenad med stor risk och det finns ingen garanti för att statens investering ska ge positiv avkastning.”
(36)
På grundval av denna bedömning rekommenderade den finansiella rådgivaren följande:
”Inget av dessa båda alternativ förefaller vara omedelbart attraktivt och är dessutom avhängigt av statens inställning till att skjuta till ytterligare eget kapital till Combus och i samband med detta ta på sig ansvaret för att genomföra en genomgripande effektivisering av företaget.
Alfred Berg rekommenderar därför att staten fortsätter med den pågående försäljningsprocessen av Combus för att få en mer exakt bild av vilka aspekter (t.ex. resultatutveckling, kapitalstruktur, marknadsandel, orderstock, bussbeståndets skick, ledningsresurser, potential för driftsmässiga förbättringar och synergier osv.) som potentiella köpare kommer att lägga vikt vid respektive i vilken omfattning när de gör en samlad helhetsbedömning av företaget.
Skulle denna process resultera i att det inte finns någon potentiell köpare som förefaller attraktiv i förhållande till de båda ovannämnda alternativen, får staten välja det alternativ som det anser vara mest ekonomiskt attraktivt och samtidigt lämpligast i politiskt hänseende.”
(37)
Mot bakgrund av denna rådgivning antog Folketinget i december 1998 en lag som gav staten rätt att sälja alla sina aktier (100 procent) i Combus (19).
(38)
Alfred Berg genomförde därefter en marknadsscreening utifrån fem kriterier. En potentiell köpare skulle
-
bedriva verksamhet med anknytning till den offentliga sektorn,
-
ha en stark finansiell ställning,
-
vara av en viss storlek (vilket definierades som ”mer än 1 000 bussar i drift”),
-
ha en betydande omsättning (vilket definierades som ”mer än 1 miljard DKK”),
-
ha verksamhet på liknande marknader som Combus.
(39)
Resultatet av Alfred Bergs marknadsscreening blev en lista med tolv potentiella köpare.
(40)
Styrgruppen utarbetade därefter följande tidsplan: Ledningspresentationer skulle genomföras för tolv förhandsutvalda potentiella köpare under perioden 9-18 februari 1999. Tidsfristen för att anmäla sitt intresse var utgången av februari 1999 och intresseanmälningarna skulle bedömas i början av mars 1999. De utvalda köparna skulle få tillgång till ett datarum under perioden 10-24 mars 1999. De var tvungna att inkomma med sina slutliga bud senast den 1 april, och den 8 april skulle styrgruppen välja en slutlig köpare.
(41)
Av de tolv potentiella köparna deltog sju i ledningspresentationen av Combus. Vid presentationen fick de potentiella köparna ett brev som innehöll en beskrivning av den förestående försäljningsprocessen. Genom detta brev informerades potentiella köpare om att de kunde få tillgång till Combus data och att de även kunde få ytterligare möten med Combus ledning, om de så önskade. Om de potentiella köparna var intresserade av att utnyttja dessa möjligheter skulle de lämna en intresseanmälan senast vid utgången av februari 1999.
(42)
I februari 1999 fick Alfred Berg sådana intresseanmälningar från sex förhandsutvalda potentiella köpare I mars 1999 valdes två av dessa ut för att få tillgång till datarummet. Efter en datarumsgenomgång hade båda de potentiella köparna sänkt sina prisindikationer så markant att det motsvarade ett negativt marknadsvärde på hundratals miljoner DKK.
(43)
Alfred Berg lämnade den 9 april 1999 ett PM till styrgruppen där det konstaterades att Combus A/S knappast skulle kunna avyttras till ett positivt värde. Mot denna bakgrund presenterade Alfred Berg tre alternativa lösningsmodeller för försäljningen av företaget:
”Alternativ 1: - Att staten kvarstår som ägare i syfte att genomföra en kraftig rationalisering och effektivisering av Combus och därigenom säkerställa att företaget är lönsamt på två-tre års sikt och på så sätt blir lättare att sälja. Eftersom företaget för närvarande har en mycket svag kapitalstruktur och stor skuldbörda, innebär detta förmodligen att staten på kort sikt får skjuta till ett niosiffrigt belopp i nytt eget kapital. Investeringen i att det ska vända för Combus är förenad med stor risk och det finns ingen garanti för att statens investering ska ge en positiv avkastning.
Alternativ 2: Att genomföra en kontrollerad nedläggning av företaget och/eller överlämna ’nyckeln’ till företaget fordringsägare. Trots Combus positivt bokförda kapital och reserver är det tveksamt om företaget skulle kunna avvecklas med full täckning för företagets fordringsägare och det finns därför en risk för att statens hantering av ärendet får dålig publicitet bland långivare, pressen osv.
Alternativ 3: Att Combus separerar den dagliga bussdriften i ett oberoende dotterbolag. Detta skulle innebära att de nuvarande tillgångarna (bussar osv.) och skulder (lån osv.) skulle bibehållas i Combus, medan rätten till bussavtal osv. skulle placeras i ett [oberoende] nytt dotterbolag som samtidigt skulle hyra relevanta tillgångar (bussar osv.) av Combus. Ett försök skulle göras att sälja det nya dotterbolaget och använda försäljningsintäkterna till att minska skulderna i Combus, som skulle fortsätta att vara statsägt till 100 procent. Den resterande skulden i Combus skulle man sedan kunna försöka minska genom att hyra ut de nuvarande tillgångarna till det nya dotterbolaget. Denna modell innebär inte någon omedelbar säkerhet för att företagets nuvarande fordringsägare kommer att frias från sina åtaganden till Combus utan förluster. Fordringsägarna kommer därför sannolikt att begära någon form av statlig garanti osv. …”
(44)
På grundval av Alfred Bergs bedömning beslöt den danska regeringen att behålla Combus genom en rekonstruktion med avseende på en efterföljande försäljning (alternativ 1 enligt Alfred Berg). Denna rekonstruktion beskrivs mer ingående i nästa avsnitt.
(45)
Den 23 april 1999 informerade Alfred Berg staten om att det hade kommit in en ny intresseanmälan från Arriva med ett bud om att överta 100 procent av Combus A/S aktiekapital för 35 miljoner DKK. Till budet var det kopplat vissa villkor gällande det egna kapitalets storlek och företagets resultat, med en klausul om ”krona-för-krona”-reduktion vid eventuella avvikelser. Budet grundades på att det egna kapitalet uppgick till 131 miljoner DKK, och Alfred Berg beräknade att det egna kapitalet för närvarande var ungefär 10 miljoner lägre. Alfred Berg rekommenderade en fortsatt försäljningsprocess med denna köpare parallellt med att rekonstruktionsalternativet utvecklades. Alfred Berg underströk att det fortfarande återstod att diskutera särskilt invecklade frågor, något som skulle kunna göra det svårt att uppnå ett tillfredsställande avtal för båda parter.
(46)
Den 27 april 1999 undertecknade Trafikministeriet och Arriva en avsiktsförklaring avseende övertagandet av Combus för 45 miljoner DKK, förutsatt att företagets eget kapital uppgick till 131 miljoner DKK vid tidpunkten för överlåtelsen.
(47)
I början av juni var förhandlingarna med Arriva såpass långt framskridna att rådgivarna bedömde att det var realistiskt att ett slutligt försäljningsavtal skulle kunna ingås under första hälften av juli 1999. Under juni 1999 var det emellertid en omfattande medierapportering om Combus, bl.a. med uttalanden från flera politiska partier om att det behövde införas marknadsandelsbegränsningar när det gällde busstrafiken i Danmark. Spekulationerna om marknadsandelsbegränsningar gjorde att Arriva förlorade intresset för att förvärva Combus. Arriva underströk emellertid att man var intresserad av att förvärva Combus på längre sikt, beroende på om det infördes marknadsrestriktioner eller ej.
(48)
I april 1999 hade det blivit nödvändigt att rekonstruera Combus eftersom företaget enligt den danska lagen om årsredovisning skulle hålla sin bolagsstämma före utgången av maj 1999 och presentera sin reviderade redovisning för 1998. Årsredovisningen måste vara tillgänglig för pressen och allmänheten senast 14 dagar före bolagsstämman.
(49)
Företagets ekonomiska situation var så kritisk att revisorerna hade meddelat att årsredovisningen inte kunde presenteras utan förbehåll i fråga om fortvarighetsprincipen. Mot bakgrund av revisorsgenomgången av företagets avtal, som hade visat att det behövde avsättas ca 65 miljoner DKK för att täcka förlustbringande avtal, skulle företaget behöva inleda ett insolvensförfarande om det inte tillfördes ytterligare kapital. Det fanns dessutom en överhängande risk för att en rad olika finansinstitut skulle säga upp låneavtalen som samtliga innehöll ett krav på lägsta kapitalbas motsvarande 10 procent av balansomslutningen, dock lägst 125 miljoner DKK.
(50)
I april 1999 utsåg Trafikministeriet en juridisk rådgivare, Kromann & Münter, som skulle bistå med att lösa Combus ekonomiska problem. I ett PM från mitten av maj 1999 föreslog den juridiska rådgivaren ett kapitaltillskott på 300 miljoner DKK. På basis av detta PM lade Trafikministeriet den 21 maj 1999 fram ett konfidentiellt lagförslag för Folketingets finansutskott där man föreslog ett kapitaltillskott på 300 miljoner DKK. Detta lagförslag godkändes av en majoritet i finansutskottet den 27 maj 1999 (20).
(51)
När det gäller Combus ekonomiska situation konstaterades i lagförslaget att företaget under 1998 flera gånger hade fått justera sina förväntningar på 1998 års resultat. Under senare tid, efter det att lagen om försäljning av samtliga aktier i Combus antagits i december 1998, hade företagets ekonomiska situation också förvärrats betydligt.
(52)
I lagförslaget fastställdes också att det fanns en överhängande risk för att Combus skulle behöva inleda ett insolvensförfarande eller gå i konkurs, men att ett kapitaltillskott skulle göra att företaget kunde hållas vid liv inför en försäljning längre fram. Man ansåg att det behövdes ett kapitaltillskott på omkring 300 miljoner DKK med tanke på soliditetskravet i företagets låneavtal och behovet av ett rimligt förhållande mellan skulder och eget kapital.
(53)
I lagförslaget anges det också att möjligheten att sälja Combus bör fortsätta att undersökas. Det ansågs osannolikt att staten skulle återfå det tillförda kapitalet på kort sikt. Kapitaltillskottet gjordes för att säkerställa att företaget skulle kunna fortsätta drivas och att det fanns tillräckligt med kapital tillgängligt.
(54)
Lagförslaget godkändes av en majoritet i finansutskottet den 27 maj 1999.
(55)
Försäljningsprocessen återupptogs under våren 2000 sedan Combus årsredovisning för 1999 hade godkänts av bolagsstämman i maj 2000. Under den fortsatta processen skulle Alfred Berg vara involverad i försäljningsförhandlingarna som finansiell rådgivare och Kromann & Münter som juridisk rådgivare.
(56)
I mitten av juli 2000 presenterade Alfred Berg en indikativ värdering av Combus. Alfred Berg bedömde att traditionella värderingsmetoder inte kunde användas i fråga om Combus eftersom det förelåg en sådan hög grad av osäkerhet. Rådgivarna hade gjort en värdering baserat på en prognos av företagets resultat fram till 2004 på grundval av ett antal viktade antaganden om utvecklingen av omsättning och omstruktureringsåtgärder. Företagets värde beräknades vid den framtida tidpunkten. Hänsyn togs till eventuella vinster/underskott under den mellanliggande perioden samt effekten på företagets negativa nettobalans vid den framtida tidpunkten. Det faktiska försäljningsvärdet beräknades genom diskontera tillbaka det beräknade framtida försäljningsvärdet. Resultaten av denna värdering framgår av följande tabell.
Tabell 4
Sammanfattning av Alfred Bergs värdering av Combus
Scenario
Värsta fall
Neutralt/negativt
Neutralt/positivt
Bästa fall
Antagande:
Omsättning
Oförändrad
Oförändrad
Ökande
Ökande
Bruttomarginal
Oförändrad
Oförändrad
Oförändrad
Ökande
Omstruktureringsåtgärder
Nej
Ja
Ja
Ja
Värde i miljoner DKK av eget kapital, juli 2005
÷ 1 116,2
÷ 431,9
6,0
674,2
Värde i miljoner DKK av eget kapital, för närvarande (10 procent diskonterat)
÷ 693,1
÷ 268,2
3,7
418,6
Källa: Indikativ värdering av de finansiella rådgivarna.
(57)
Följande kompletterande kommentarer krävs för att förstå denna värdering: ”Oförändrad omsättning” innebar att avtalen i Köpenhamnsregionen inte ersätts med några nya avtal när de löper ut, men att avtalen i regionerna förblir oförändrade. ”Ökande omsättning” innebar att omsättningen i de andra regionerna ökar i takt med att de befintliga avtalen i Köpenhamnsregionen löper ut. Resultateffekten av den nya ledningens omstruktureringsåtgärder beräknades uppgå till 48,7 miljoner DKK per år från och med 2002. Av tabellen framgår att Combus värde måste bedömas som mycket negativt, i synnerhet eftersom antagandena om ökande omsättning och bruttomarginal samt genomförande av omstruktureringsåtgärder under en sådan kort period var att betrakta som orealistiska.
(58)
Den politiska debatten om det skulle införas marknadsandelsbegränsningar för bussoperatörer var av stor betydelse för privatiseringen. Folketingets transportutskott hade begärt en rapport om koncentrations- och konkurrensförhållandena på den danska bussmarknaden. Denna rapport utarbetades under hösten 1999 av en arbetsgrupp bestående av företrädare från Konkurrencestyrelsen, Finansministeriet och Trafikministeriet. I rapporten konstaterades att majoriteten av den regionala och lokala busstrafiken lades ut på offentlig upphandling, att marknaden trots den kontinuerliga koncentrationsprocessen präglades av hård konkurrens mellan entreprenörerna och att det inte fanns några tecken på att en enskild entreprenör eller enskilda entreprenörer dominerade marknaden på ett sådant sätt att det skadade konkurrensen. Arbetsgruppen gjorde bedömningen att det inte behövde införas några marknadsandelsbegränsningar på den danska bussmarknaden. Som svar på denna rapport kom transportutskottet under hösten 1999 med ett yttrande där man ställde sig bakom slutsatserna i rapporten och konstaterade att det inte var ändamålsenligt att införa några begränsningar i fråga om marknadsandelar.
(59)
Därefter tog den danska regeringen på nytt kontakt med en rad potentiella köpare. Efter en presentation av Combus finanser meddelade två potentiella köpare att de var intresserade av att förvärva 100 procent av aktierna i Combus. En tredje köpare angav ett mer begränsat intresse.
(60)
En av de intresserade köparna var Arriva, vars indikativa anbud motsvarade ett negativt försäljningspris på 200-250 miljoner DKK.
(61)
Den andra intresserade köparen var Metroline. Det anbudet föreföll till en början mer attraktivt eftersom företaget erbjöd sig att köpa aktierna för ett positivt pris på 10-24 miljoner DKK. Metroline hade emellertid kommenterat att man under den finansiella presentationen av företaget hade uppmärksammats på en rad olika förhållanden som man ville undersöka mer ingående.
(62)
Den 18 oktober 2000 informerade Alfred Berg den danska regeringen att Metroline hade lämnat ett reviderat anbud om att förvärva Combus för ett negativt pris på 500 miljoner DKK. Metroline hade dessutom begärt en rad olika garantier.
(63)
Efter detta anbud rekommenderade Alfred Berg att man skulle avbryta de pågående allmänna diskussionerna med den tredje intresserade köparen, eftersom Alfred Berg inte ansåg att denna köpare var tillräckligt intresserad. Styrgruppen bad Alfred Berg att kontakta Arriva, vars indikativa anbud nu var klart bättre än Metrolines, i syfte att undersöka möjligheterna till en försäljning.
(64)
Den 3 november 2000 meddelade Arriva i ett brev till Alfred Berg att företaget hade genomfört due diligence-processen och att de nu kunde föreslå hur man skulle gå vidare. I brevet framhöll Arriva att företaget hade samarbetat med Connex vid sin bedömning. Arriva hade tidigare informerat de finansiella rådgivarna om de båda bussföretagens gemensamma intresse.
(65)
Enligt förslaget erbjöd sig Arriva att betala 100 DKK för samtliga aktier i Combus. Anbudet gällde under förutsättning att det lånekapital på 100 miljoner DKK som Trafikministeriet hade skjutit till år 1999 konverterades till eget kapital och att det skulle göras ytterligare ett kapitaltillskott på 290 miljoner DKK till Combus. Ett annat villkor som ställdes för detta anbud var att alla nödvändiga justeringar av företagets balansposter som konstaterades under den följande due diligence-processen skulle täckas genom kapitaltillskott. Arriva nämnde en rad olika exempel på sådana justeringar, som redan uppgick till ca 109 miljoner DKK. Arriva gav den danska staten en tidsfrist fram till den 8 november 2000 för att nå en överenskommelse.
(66)
När de finansiella rådgivarna räknade på Arrivas förslag visade det sig att anbudet innebar att det skulle skjutas till nya medel motsvarande 399 miljoner DKK till Combus och att Trafikministeriet även skulle konvertera det efterställda lånet på 100 miljoner DKK till eget kapital, vilket därmed alltså innebar en total förlust på 499 miljoner DKK för staten. Till detta kom förlusten för resterande eget kapital i Combus, vilket beräknades till 38 miljoner DKK per den 30 september 2000.
(67)
Trafikministeriet och Finansministeriet ansåg att Arrivas anbud var alltför lågt. Å andra sidan hade inget annat seriöst anbud varit bättre än Arrivas. Metroline hade begärt samma negativa pris som Arriva, dvs. ca 500 miljoner DKK, och den tredje intresserade köparen hade endast kommit med ett löst och icke bindande anbud till ett negativt pris på ca 350 miljoner DKK.
(68)
Det beslutades att Trafikministeriet som ett första steg skulle kontakta Arriva för att försöka förhandla upp företagets pris för att överta Combus. Samtidigt övervägde ministeriet olika scenarier för att likvidera/utveckla Combus. Dessa scenarier var ingen direkt värdering av företaget, utan en beräkning av företagets likviditetsbehov under olika förhållanden jämfört med Arrivas anbud. Resultatet av denna beräkning, som godkändes av Combus samt företagets revisorer och advokater, framgår av följande tabell:
Tabell 5
Scenarier för likvidation/utveckling av Combus
Scenario
Likviditet i slutet av perioden i miljoner DKK
Kommentar
Gradvis likvidation under fem år
- 331
Osäkert scenario
Fortsatt verksamhet med nyare, bättre avtal under sex år
- 315
Mer osäkert scenario
Fortsatt verksamhet under ett år utan refinansiering skulden som har förfallit till betalning
71
Skulle bl.a. kräva nya bankskulder på 107 miljoner DKK. Skulle vinna tid, men försäljningsläget skulle förmodligen vara oförändrat efter detta.
Konkurs
- 649
Totalt underskott, utdelning 35-40 procent. Långivarna skulle förlora 280-300 miljoner DKK.
Arrivas anbud
- 399
Källa: Trafikministeriet.
(69)
Enligt ett internt PM bedömde ministeriet att scenarierna visade att fordringsägarna inte hade något att vinna på att företaget fortsatte, oavsett om det gällde en gradvis likvidation eller fortsatt verksamhet, eftersom inget av dessa scenarier var betydligt bättre än Arrivas anbud. Osäkerheten kring framtiden skulle förmodligen innebära att fordringsägarna föredrog att medverka till en snabb försäljning.
(70)
Dessa scenarier visade dessutom att enligt ministeriet baserades Arrivas anbud sannolikt på Combus finansiella situation på kort sikt snarare än på en faktisk företagsvärdering. Sammanfattningsvis skulle det därför antagligen vara svårt att övertyga Arriva om att ministeriet hade bättre reservalternativ i form av gradvis likvidation eller fortsatt verksamhet.
(71)
I PM:et framhölls att man inte helt kunde utesluta att en gradvis likvidation i kombination med en gradvis försäljning av busstrafikavtalen i mindre - geografiska - delar till lokala bussföretag skulle kunna vara ett relevant alternativ till de scenarier som skisserats. Detta scenario undersöktes inte, men det var också mycket osäkert eftersom det enligt Combus sannolikt skulle finnas flera intresserade lokala bussföretag, men endast ett fåtal skulle i bästa fall ha den finansiella styrka som krävdes för att överta ens mindre andelar.
(72)
Ministeriet drog slutsatsen att om det gick att få ned Arrivas anbud till ett negativt pris på 290 miljoner DKK, skulle detta vara det klart bästa alternativet att arbeta vidare med i förhållande till fordringsägarna.
(73)
Dessa förhandlingar utmynnade den 21 november 2000 i ett avtal i form av en avsiktsförklaring om försäljningen av Combus till Arriva, vilket undertecknades av Trafikministeriet i egenskap av säljare av Combus, av Arriva i egenskap av köpare av Combus samt av Combus privata långivare.
(74)
Avsiktsförklaringen omfattade följande huvuddelar:
-
Staten skulle få 100 DKK för att överlåta samtliga aktier i Combus (100 procent).
-
Staten skulle i förväg konvertera det efterställda lånekapitalet på 100 miljoner DKK till aktiekapital.
-
Combus kapitalbas skulle stärkas genom ytterligare 240 miljoner DKK, antingen i form av ett tillskott av nytt eget kapital eller också genom nedskrivning/konvertering av bankskulden.
-
Staten skulle dessutom tillhandahålla begränsade garantier till ett sammanlagt belopp av 57,5 miljoner DKK i form av i) en garanti för eventuella miljökostnader på 22,5 miljoner DKK, som skulle utlösas om dessa kostnader överskred det belopp på 10 miljoner DKK som redan hade avsatts för miljökostnader i företaget, samt ii) en garanti på upp till 35 miljoner DKK för alla omständigheter inklusive regleringen av företagets egna kapital i förhållande till den balans som presenterades av ledningen i slutet av september 2000 samt ytterligare åtaganden.
-
Staten skulle tillhandahålla obegränsade garantier till Arriva när det gällde eventuella skattekrav som kunde hänföras till perioden före överlåtelsen, förluster som uppstod till följd av eventuella krav från tidigare anställda, eventuella förluster som kunde uppstå till följd av Combus tidigare försäljning av Combus International samt eventuella ekonomiska förluster som Arriva kan konstatera härrörde från den kommande revisionsberättelsen.
-
Överlåtelsen skulle träda i kraft från och med den 1 januari 2001.
-
Affären kunde genomföras under förutsättning att såväl transportföretagen som Færdselsstyrelsen (den danska trafiksäkerhets- och transportmyndigheten) godkände att Combus busstrafikavtal övertogs av den nya ägaren samt att konkurrensmyndigheterna gav sitt godkännande.
(75)
I avsiktsförklaringen fastställdes att Trafikministeriet och Arriva därefter skulle gå vidare genom att ingå ett slutligt avtal i enlighet med ovannämnda riktlinjer sedan Folketingets finansutskott och Arrivas styrelse hade gett sitt godkännande. Affären skulle inte genomföras förrän man hade fått alla nödvändiga externa godkännanden, dock senast den 1 februari 2001.
(76)
Som en förlängning av avsiktsförklaringen förhandlade Trafikministeriet med fordringsägarna om hur tillskottet på 240 miljoner DKK skulle fördelas. Man enades om att den danska staten skulle skjuta till nytt eget kapital på 140 miljoner DKK och att fordringsägarna antingen skulle konvertera skulden till aktiekapital motsvarande 100 miljoner DKK eller också skriva ned skulden med detta belopp.
(77)
Enligt PM:et skulle den danska staten justera försäljningssumman (som emellertid begränsades till maximalt 35 miljoner DKK), under förutsättning att företagets balansräkning per den 31 december 2000 omfattade en kapitalreserv på mindre än 31,8 miljoner DKK, vilket var ledningens förväntningar när parterna undertecknade avsiktsförklaringen. Kapitalreserverna per den 31 december 2000 visade sig uppgå till 10,3 miljoner DKK. Den danska staten måste därför betala ut 20,5 miljoner DKK för att fullgöra sina åtaganden enligt denna garanti.
(78)
Arriva övertog Combus återstående skulder, som vid denna tidpunkt uppgick till 208 miljoner DKK. Arriva återbetalade dessa skulder omedelbart efter köpet av Combus och tog i stället ett lån hos moderbolaget, Arriva plc
(79)
Jämfört med Arrivas ursprungliga anbud hade den danska staten förhandlat fram följande betydande förändringar:
-
Combus långivare hade gått med på att delta i rekonstruktionen genom att skriva ned en del av deras skuld (totalt 100 miljoner DKK).
-
Kravet på ett tillskott på 290 miljoner DKK sänktes till 240 miljoner DKK.
-
Avtalet innehöll begränsade garantier för sammanlagt 57,5 miljoner DKK samt ett antal obegränsade garantier.
-
Den danska staten stod som garant för att Combus nettovärde per den 31 december 2000 uppgick till 31,8 miljoner DKK, efter justering för avskrivningar osv. enligt avtalet.
-
Arriva var enig om att kraven på justeringar till ett sammanlagt belopp av 109 miljoner DKK (vilket hade nämnts i förslaget av den 3 november 2000) inte längre var relevanta.
(80)
I samband med förhandlingarna om avsiktsförklaringens innehåll hade Trafikministeriet alltså lyckats åstadkomma en betydande sänkning av Arrivas priskrav i förhållande till förslaget av den 3 november 2000.
(81)
I ett konfidentiellt lagförslag av den 13 december 2000 bad Trafikministeriet finansutskottet att godkänna av att staten skulle avyttra samtliga aktier i Combus. En majoritet i finansutskottet godkände det konfidentiella lagförslaget samma dag.
(82)
Aktieförsäljningsavtalet undertecknades den 15 januari 2001 och Combus överfördes till Arriva den 2 april 2001 sedan det inledande kommissionsbeslutet hade antagits med retroaktiv verkan från och med den 1 januari 2001. Trafikministeriet och Arriva slutförde försäljningen den 2 april 2001.
(83)
I ett tidigare utkast av aktieförsäljningsavtalet, som den danska regeringen hade sänt till kommissionen den 18 december 2000, fanns det en klausul om att den danska regeringen skulle stå som garant gentemot Arriva i fråga om eventuella fordringar från offentliga institutioner (t.ex. konkurrensmyndigheter och Europeiska kommissionen). I sitt brev av den 23 januari 2001 meddelade den danska regeringen kommissionen att denna klausul inte fanns med i det slutliga aktieförsäljningsavtalet. Anledningen till denna förändring var att ”den danska regeringen har valt att begära godkännande från de relevanta myndigheterna innan försäljningen slutförs”.
(84)
Försäljningsprocessen har också behandlats i en särskild rapport från den danska riksrevisionen (Rigsrevisionen) (21).
(85)
I rapportens slutsats (s. 60) konstateras följande:
”Rigsrevisionens undersökning har visat att Arrivas anbud var lågt, men att det inte fanns något seriöst anbud som var bättre.
Rigsrevisionen har konstaterat att Trafikministeriets undersökningar visade att en samlad försäljning av aktierna i Combus var att föredra framför en gradvis avveckling av företaget eller ett insolvensförfarande.
Rigsrevisionen har konstaterat att Trafikministeriets överväganden vid förberedelsen och genomförandet av aktieförsäljningen har varit välgrundade. Trafikministeriet lyckades förhandla ned Arrivas pris för att överta aktierna och lyckades även genom förhandling involvera företagets långivare i aktieaffärens genomförande. Mot bakgrund av de tillgängliga bedömningarna och uppgifterna anser Rigsrevisionen att det ingångna avtalet måste anses vara tillfredsställande. I samband med försäljningsavtalet var det därför nödvändigt att staten sköt till 140 miljoner DKK till Combus och ställde garantier för företaget motsvarande ungefär 58 miljoner DKK.”
(86)
I skäl 66 i sitt beslut att inleda förfarandet hade kommissionen uttryckt tvivel om Combus hade sålts till Arriva för marknadspriset. Dessa tvivel uppstod framför allt eftersom försäljningspriset enligt uppgifter i den danska pressen hade uppgått till 223 miljoner DKK när 50 procent av Combus såldes till Connex den 1 maj 2001, mindre än en månad efter det att försäljningsavtalet hade undertecknats mellan den danska staten och Arriva.
(87)
Den danska staten och Arriva har sänt ytterligare upplysningar om detta till kommissionen.
(88)
Förhandlingarna mellan Arriva och Connex inleddes 2000. På europeisk ledningsnivå enades Arriva och Connex den 10 oktober 2000 om ett samförståndsavtal där man fastställde principerna för parternas samarbete om processen fram till övertagandet av Combus. Den ursprungliga tanken var att de båda företagen skulle lägga ett gemensamt bud.
(89)
Innan denna avsiktsförklaring utarbetades hade såväl Connex som Arriva deltagit i den screening som utförts av Alfred Berg, men företaget hade valt att inte gå vidare på egen hand. I enlighet med samförståndsavtalet fick båda parterna tillgång till datarummet för att bedöma företagets värde och riskerna med ett köp.
(90)
Arriva och Connex utbytte erfarenheter från datarummet och det stod klart att det fanns stora skillnader i de båda företagens förväntningar och bedömningar i fråga om Combus. Arriva bedömde att företaget hade ett negativt värde på ungefär 300 miljoner DKK medan Connex bedömde att Combus hade ett negativt värde på ungefär 700-1 000 miljoner DKK.
(91)
Eftersom parterna hade så diametralt olika syn på riskerna med köpet avbröts förhandlingarna om en delning av företaget och Arriva fortsatte förhandlingarna med den danska staten på egen hand. Som tidigare har beskrivits ledde dessa förhandlingar slutligen till att Combus såldes till Arriva i maj 2001.
(92)
I slutet av december 2000 återupptogs förhandlingarna mellan Arriva och Connex. Den här gången gällde förhandlingarna försäljningen av vissa av Combus tillgångar (dvs. avtal och bussar) till Connex. Connex fick full tillgång till det due diligence-material som hade sammanställts och Arriva invigde Connex i detaljerna i ett business case som hade utarbetats av Arriva. Mot denna bakgrund ingick parterna ett avtal, ”Head of Terms”, som undertecknades den 21 februari 2001 med ett överenskommet pris på 230 miljoner DKK. Detta värde motsvarade bokföringsvärdet för de aktuella tillgångarna (bussar, infrastruktur och befintliga förlustbringande avtal om allmän trafik, framför allt i Köpenhamnsområdet).
(93)
Efter ytterligare förhandlingar, som framför allt baserades på en ingående kassaflödesanalys, uppgick försäljningspriset i det slutliga avtal som undertecknades den 30 april 2001 till 113,9 miljoner DKK. Försäljningspriset justerades ned eftersom kassaflödesanalysen visade att de löpande avtalen om allmän trafik resulterade i mycket större förluster än vad man ursprungligen hade räknat med. Till följd av detta måste Arriva utnyttja avsättningarna i Combus räkenskaper för förlustbringande avtal om allmän trafik fullt ut.
(94)
Som svar på skäl 118 i beslutet att inleda förfarandet, där kommissionen frågar sig hur Arriva kunde sälja avtalen när det enligt lagstiftningen inte var tillåtet att avbryta avtal, förklarar den danska regeringen att försäljningen av avtalen utgör ett allmänt leverantörsskifte som måste godkännas av mottagaren (kommuner och län) och innebär att bussdriften upprätthålls enligt tidigare fastlagt pris och tidigare fastställda villkor. Kommunerna och länen gav sitt samtycke till att avtalen överfördes från Arriva till Connex.
2.1.3 1999 OCH 2001 ÅRS OMSTRUKTURERINGSÅTGÄRDER
(95)
Kapitaltillskotten under 1999 och 2001 åtföljdes av omstruktureringsåtgärder. Dessa beskrivs mer ingående här nedan.
(96)
De danska myndigheterna sände fyra separata skrivelser till kommissionen i april 2007. Tre av dessa skrivelser - daterade den 26 april 1999, den 15 maj 1999 och den 18 maj 1999 - hade författats av Kromann & Münter och en av skrivelserna - daterad den 18 maj 1999 - hade författats av KPMG. De danska myndigheterna anser att skrivelsen från KPMG utgör den driftsmässiga omstruktureringsplanen för 1999 års kapitaltillskott och att de tre skrivelserna från Kromann & Münter utgör den finansiella omstruktureringsplanen.
(97)
KPMG, som är en av Combus revisionsbyråer, hade gått igenom lönsamheten för vissa bussavtal i maj 1999. Resultaten presenterades i ett PM av den 18 maj 1999 med titeln Lønsomheden af udvalgte kørselskontrakter for perioden 1999/2001 (”Lönsamheten för utvalda transportavtal under perioden 1999/2001”).
(98)
Undersökningen byggde på Combus driftsbudgetar för åren 1999-2001, som godkändes av ledningen i Combus i november 1998 och som korrigerades med en budgetberäkning som ledningen hade utarbetat i april 1999. I PM:et påpekade revisorerna att det här inte handlade om någon budgetgenomgång. Enligt PM:et innebar detta att revisorerna inte hade bedömt om budgetarna som helhet innehöll all information som krävdes för en oberoende bedömning av Combus förväntade utveckling och att de inte heller hade bedömt om budgetarna avspeglade den mest sannolika utvecklingen.
(99)
I PM:et konstaterade revisorerna att det inte var möjligt att bedöma lönsamheten per avtal, utan endast per bussdistrikt. En bedömning av lönsamheten för ett bussdistrikt var därför samtidigt en indirekt bedömning av busstrafikavtalen för detta bussdistrikt. Revisorerna hade undersökt driftsbudgetar för fem olika bussdistrikt.
(100)
Revisorernas sammanfattning av undersökningen återfinns i tabell 6.
Tabell 6
Ackumulerade tal för perioden 1999-2001
(miljoner DKK)
Nettoomsättning
Resultat före avsättningar
Avsättningar 1998
Resultat före skatt
Köpenhamns bussdistrikt
927,1
-90,0
60,0 (22)
-30,0
Sjællands bussdistrikt
230,4
4,8
4,8
Århus bussdistrikt
353,3
19,8
19,8
Vejles bussdistrikt
351,0
0,5
0,5
Fyns bussdistrikt
371,6
4,7
4,7
Utvalda bussdistrikt totalt
2 233,4
-60,2
-0,2
Övriga bussdistrikt totalt
725,2
34,4
34,4
Allmänna omkostnader
-77,4
-77,4
Bussdistrikt + allmänna omkostnader totalt
2 958,6
- 103,2
60
43,2
Effektivisering och rationalisering
105,9
105,9
Förväntat efterföljande resultat
2 958,6
2,7
60
62,7
Källa: PM om lönsamheten för utvalda transportavtal under perioden 1999-2001.
(101)
Tabellen visar att Combus ledning förväntade sig att det samlade resultatet för perioden 1999-2001 skulle vara en vinst på 62,7 miljoner DKK.
(102)
Som framgår av tabellen visade driftsbudgetarna för bussdistrikten och de allmänna omkostnaderna ett totalt underskott på 103,2 miljoner DKK. Ledningen räknade i april 1999 med att genomförda eller planerade effektiverings- och rationaliseringsåtgärder skulle kunna ge besparingar på ca 105,9 miljoner DKK mellan 1999 och 2001. Det rörde sig om följande kostnadsbesparande åtgärder:
-
Besparingar i samband med att anställningsavtalen ändrades från statstjänstemannaavtal till vanliga avtal
-
Sänkt sjuklön
-
Förbättrad logistik när det gäller statstjänstemän
-
Förbättrad planering av tjänster
-
Minskning av administrativ personal
-
Sänkta underhållskostnader
-
Sänkta inköpskostnader
-
Omstrukturering av huvudkontoret
(103)
I PM:et var de beräknade besparingarna inte uppdelade efter bussdistrikt, utan styrelsen ansåg att en betydande del av besparingarna kunde göras i bussdistriktet Köpenhamn.
(104)
I de tre skrivelserna från Kromann & Münter anges att advokatfirman och revisorerna hade undersökt lönsamheten för ett representativt urval av företagets avtal i syfte att göra en bedömning av företagets drift och att man efter denna undersökning ansåg det nödvändigt med ytterligare en avsättning på ungefär 65 miljoner DKK för att täcka förlustbringande avtal för den resterande löptiden. Företagets egna kapital uppgick därmed till 47 miljoner DKK. Det var därför uppenbart att företaget inte kunde uppfylla villkoren i sina låneavtal och att årsredovisningen inte kunde presenteras utan revisorernas förbehåll i fråga om fortvarighetsprincipen, om inte situationen förändrades markant.
(105)
Enligt rådgivaren skulle en omstrukturering av företaget innebära att det krävdes ett kapitaltillskott i storleksordningen 300 miljoner DKK. Detta belopp motiverades enligt följande:
-
Soliditetskravet i de olika banklånen skulle höjas från 10 till 20 procent den 31 december 1999, vilket gjorde det nödvändigt med en ökning av kapitalet (23).
-
Ett kapitaltillskott på detta belopp skulle leda till en lämplig skuldsättningsgrad.
(106)
Med ett kapitaltillskott på detta belopp skulle det enligt rådgivaren vara möjligt att komma till rätta med företagets ekonomiska situation.
(107)
Samtidigt som förberedelserna pågick inför försäljningen av Combus till Arriva hade den danska regeringen bett Arriva att utarbeta en affärs- och omstruktureringsplan för Combus. I januari 2001 presenterade den danska regeringen denna omstruktureringsplan för kommissionen. Presentationen gjordes i två steg, den 8 och 23 januari 2001. Planen ingick i det pågående ärendet NN 127/00, som slutligen ledde till kommissionens ursprungliga beslut.
(108)
Omstruktureringsplanen omfattade följande delar:
-
En marknadsanalys.
-
En beskrivning av de omständigheter som har lett till Combus allvarliga ekonomiska svårigheter.
-
En beskrivning av vilka förändringar som planeras för att företaget ska kunna täcka samtliga kostnader efter omstruktureringen, inklusive amorteringar och finansiella kostnader, samt stå sig i konkurrensen på egen hand.
-
En beskrivning av hur omstruktureringen ska finansieras.
(109)
Av marknadsanalysen framgår att den danska bussmarknaden har stabiliserats efter det att marknaden började avregleras 1990.
(110)
Priserna för busstransporttjänster sjönk konstant mellan 1990 och 1997. Detta beror sannolikt på det öppnande av marknaden som inleddes i början av 1990-talet. Det ser ut som om priserna hade nådde 1997. Efter detta år har priserna återhämtat sig och uppvisar en lätt, men konstant ökning.
(111)
År 1999 dominerades den danska marknaden för kollektiv busstransport av fyra stora operatörer. Dessa fyra operatörer stod tillsammans för ungefär två tredjedelar av de upphandlade avtalen (24).
(112)
Enligt en rapport från Konkurrencestyrelsen från 2000, som det hänvisas till i marknadsanalysen, förekommer överkapacitet sannolikt inte på den danska bussmarknaden. Eftersom de regionala och lokala myndigheterna subventionerar busslinjerna med mer än 50 %, kommer en bussoperatör endast att tillhandahålla busstrafik om denna operatör vinner en upphandling. Avtal om hur många bussar och chaufförer som krävs för att tillhandahålla busstrafiken ingås därför först när operatören har fått ett avtal om allmän trafik efter en upphandling.
(113)
I Konkurrencestyrelsens rapport konstateras också att det inte är särskilt svårt att komma in på marknaden och att detta beror på två faktorer:
-
För det första sker det en upphandling av alla avtal om allmän trafik vart femte år. Detta innebär att nya konkurrenter kan vara med och slåss om ca 20 % av marknaden varje år.
-
För det andra är varken bussar eller anställda alltför dyra och det är dessutom lätt att få tag på dem på den danska marknaden.
(114)
Konkurrencestyrelsen drog därför slutsatsen att marknaden kännetecknades av köparmakt, vilket illustrerades av prisutvecklingen efter det att den danska bussmarknaden hade avreglerats.
(115)
Enligt beskrivningen av alla omständigheter som hade lett till Combus allvarliga ekonomiska svårigheter berodde företagets ekonomiska problem på Combus aggressiva expansionspolitik på den danska bussmarknaden, särskilt i Köpenhamnsområdet. Combus fick avtal till extremt låga priser och fick därigenom ekonomiska problem. Till följd av sin expansionspolicy kom Combus att driva ett stort antal förlustbringande busslinjer (25).
(116)
I skrivelsen av den 8 januari 2001 anges bl.a. vilka åtgärder som Arriva skulle vidta och vilka bidrag som företaget skulle ge i samband med köpet av Combus.
(117)
Enligt vad som här anges nämns det i omstruktureringsplanen sex olika kostnadsbesparande åtgärder som Arriva skulle vidta efter att ha köpt Combus. Enligt omstruktureringsplanen räknar man också med en ökning av underhålls- och bränslekostnaderna samt vissa extraordinära kostnader i samband med omstruktureringen av Combus.
(118)
När det gäller de planerade förändringarna skiljer man mellan driftskostnader, finansiella kostnader och extraordinära kostnader i samband med omstruktureringen av Combus.
(119)
Tabell 7 innehåller en översikt över ökningar och minskningar av driftskostnaderna.
Tabell 7
Ökningar och minskningar av förväntade driftskostnader (DKK per år)
Miljoner DKK
Kostnadsökningar
Ökade underhållskostnader
-28,0
Ökade bränslepriser
-3,0
-31,0
Kostnadsminskningar
Lägre sjukfrånvaro
3,5
Lägre reparationskostnader
7,0
Lägre försäkringskostnader
2,0
Nedläggning och avyttring av företagsanläggningar
3,0
Sammanslagning av huvudkontor
39,0
+54,5
Nettoeffekt per år
+23,5
Källa: Arriva.
(120)
Som framgår av tabell 7 kommer de samlade driftskostnaderna att sjunka till följd av minskande sjukfrånvaro hos de anställda, lägre reparationskostnader för bussarna, lägre försäkringskostnader, lägre administrativa kostnader samt försäljning av överflödig infrastruktur.
(121)
Enligt omstruktureringsplanen har Combus anställda högre sjukfrånvaro än Arrivas anställda. Arriva har för avsikt att införa sina egna metoder för att följa upp personal med hög sjukfrånvaro. Därigenom räknar Arriva med att uppnå besparingar på uppemot 3,5 miljoner DKK.
(122)
När det gäller minskningarna av reparations- och försäkringskostnader avser Arriva att införa sina egna metoder och försäkringsavtal för att sänka Combus kostnader inom dessa områden. Därigenom räknar Arriva med att uppnå besparingar på uppemot 2 miljoner DKK för personalförsäkringar samt på upp till 7 miljoner DKK för fordonsförsäkringar.
(123)
Vad gäller minskningen av de administrativa kostnaderna beräknar Arriva att sammanslagningen av företagens huvudkontor kommer att leda till kostnadsbesparingar på 39 miljoner DKK från och med 2002.
(124)
Slutligen avser Arriva att sälja fyra garageanläggningar som kommer att bli överflödiga efter sammanslagningen. Därmed räknar Arriva med att kostnaderna kan sänkas med 3 miljoner DKK per år. Totalt räknar Arriva med kostnadssänkningar på 54,5 miljoner DKK om året.
(125)
Arriva räknar däremot med en ökning av underhållskostnaderna. Enligt de uppgifter som Combus har lämnat uppgick Combus underhållskostnader till 70 000 DKK per buss under 2000. Arriva räknar med en ökning på uppemot 120 000 DKK per stadsbuss och 80 000 DKK per regionbuss, vilket motsvarar en ökning av underhållskostnaderna på 28 miljoner DKK. Arriva räknar också med en ökning av bränslekostnaderna på 3 miljoner DKK om året.
(126)
Vad gäller den förväntade minskningen av de finansiella kostnaderna ska Arriva enligt avtal amortera Combus hela utestående skuld till företagets privata långivare.
(127)
Enligt försäljningsavtalet ska den danska staten och Combus privata långivare delvis skriva av Combus skuld före försäljningen till Arriva, som därmed övertar en skuld på 208 miljoner DKK. Efter köpet ska Arriva omedelbart betala den resterande skulden.
(128)
Enligt omstruktureringsplanen ska Arriva ersätta skulden från privata långivare med ett lån från en annan enhet i koncernen. De årliga räntebetalningarna för detta koncernlån uppgår till 13,5 miljoner DKK.
(129)
Vad gäller omstruktureringen av Combus uppskattar Arriva att de extraordinära kostnaderna uppgår till 35,6 miljoner DKK för perioden 2001/2002. Av detta avser ca 15 miljoner DKK de uppsägningar som krävs för att minska de allmänna omkostnaderna (26). Resterande belopp ska gå till integration av de båda företagens IT-system (5 miljoner DKK), inköp av nya busschaufförsuniformer (7,2 miljoner DKK), juridisk och ekonomisk rådgivning i samband med sammanslagning och omstrukturering (7 miljoner DKK) samt till andra mindre utgifter (2,5 miljoner DKK).
(130)
Arriva avser också att reducera kostnaderna genom att successivt säga upp Combus samtliga förlustbringande avtal. Arriva har också för avsikt att göra avsättningar med tanke på att avtalen i Köpenhamn och Ålborg löper ut, eftersom det finns en risk för att dessa stadsbussar inte kommer att kunna användas till andra linjer efter detta, antingen för att de är omoderna (för Köpenhamn skulle denna avsättning uppgå till 45 miljoner DKK) eller också alltför speciella för att kunna användas i någon annan stad (för Ålborg skulle denna avsättning uppgå till 18 miljoner DKK).
(131)
Enligt omstruktureringsplanen skulle Combus bli ekonomiskt livskraftigt igen från och med 2006 till följd av de åtgärder som Arriva har vidtagit. Tabell 8 innehåller prognoser för Combus omsättning och resultat för perioden 2000-2007.
Tabell 8
Prognoser för omsättning och resultat för perioden 2000-2007
(miljoner DKK)
År
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Omsättning
1 089
1 055
934
824
696
440
206
60
Resultat
- 118
-66
-59
-53
-43
-21
+6
+2
(132)
Omstruktureringskostnaderna ska finansieras på följande sätt:
-
Omstruktureringsstöd från den danska staten.
-
Omläggning av Combus skuld.
-
Egna bidrag från Combus och Arriva.
(133)
Den danska statens stöd har redan behandlats under beskrivningen av privatiseringsprocessen ovan. I nästa avsnitt finns en tabell med en översikt över det samlade stödet.
(134)
Combus privata långivare bidrog genom att avskriva skulder på 100 miljoner DKK.
(135)
De egna bidragen från Combus och Arriva omfattade följande:
Arriva
-
Amortering av de resterande lånen omedelbart efter köpet.
-
Direkta bidrag till omstruktureringskostnaderna motsvarande 33,6 miljoner DKK.
-
Arrivas försäljning av 50 procent av Combus till Connex till ett pris av 113,9 miljoner DKK.
-
Försäljningspriset 100 DKK.
Combus
-
De planerade besparingarna i omstruktureringsplanen, se ovan.
2.1.4 ÖVERSIKT ÖVER DEN DANSKA STATENS STÖD TILL COMBUS
(136)
Tabell 11 i det ursprungliga beslutet samt punkt 68 och tabell 8 i kommissionens beslut att inleda förfarandet innehåller en översikt över den danska statens stöd till omstruktureringen av Combus. Det finns en uppenbar diskrepans mellan siffrorna, vilket beror på att tabell 7 i det ursprungliga beslutet anger beloppen för 2001 i nettonuvärde, medan tabell 8 i beslutet att inleda förfarandet anger beloppen i fasta priser.
(137)
I sina kommentarer gjorde den danska regeringen kommissionen uppmärksam på att det var missvisande att 100 miljoner DKK stod med två gånger i tabell 8 i beslutet att inleda förfarandet eftersom Combus endast hade fått detta belopp en gång (27). Mot bakgrund av den danska regeringens synpunkter har kommissionen korrigerat tabellen, vilket framgår av tabell 9 här nedanför.
Tabell 9
Korrigerad översikt över den danska statens stöd till Combus, uttryckt i fasta priser
Typ av stöd
År
Belopp
(miljoner DKK)
Avsättning i den ingående balansräkningen för statstjänstemän (detta stöd godkändes genom den del av det ursprungliga beslutet som förstainstansrätten inte kritiserade)
1995
140
Engångsutbetalning till statstjänstemän för att övergå till kontraktsanställning (detta stöd godkändes genom den del av det ursprungliga beslutet som förstainstansrätten inte kritiserade)
1999
100
Kapitaltillskott
1999
200
Efterställt lån
(Detta efterställda lån avskrevs år 2001)
1999
100
Kapitaltillskott
2001
140
Garantier (se detaljerad beskrivning i tabell 9 nedan)
2001 och följande år
37,1
Totalt
1995-2001
717,1
(138)
I tabell 8 i beslutet att inleda förfarandet fastställde kommissionen maxbeloppet för de garantier som ställdes under 2001 i samband med att försäljningsavtalet ingicks med Arriva.
(139)
I tabell 10 nedan anger kommissionen för kännedom även de belopp som i slutet av februari 2005 faktiskt utbetalades i fråga om garantierna.
Tabell 10
Översikt över krav och utbetalningar från de garantier som ställts
Garanti
Maximal täckning
Utbetalat belopp
Miljökostnader
22,5 miljoner DKK
Inga utbetalningar
Minskning av eget kapital
35,5 miljoner DKK
20,5 miljoner DKK
Ytterligare åtaganden i förhållande till garantin om eget kapital
0,9 miljoner DKK
0,9 miljoner DKK
Skattekrav från perioden före överlåtelsen av Combus
Obegränsat
Det har inkommit krav på utbetalning av 6,2 miljoner DKK (aktuellt mål vid Landsskatteretten).
Förluster på grund av tidigare anställda statstjänstemän
Obegränsat
Inga krav eller utbetalningar
Förluster i samband med försäljningen av Combus International (Comfort Bus Danmark A/S).
Obegränsat
9,5 miljoner DKK (partiell återbetalning vid utbetalning av utdelning från Comfort Bus Danmark A/S u/k.)
Eventuella förluster i samband med revisionsgranskningen av Combus A/S.
Obegränsat
Inga krav eller utbetalningar
Totalt
37,1 miljoner DKK
(140)
De båda tabellerna ovan kan sammanfattas enligt följande:
Tabell 11
Översikt över det statliga stödet
Åtgärd och år
Belopp
(miljoner DKK)
Kommentar
Kapitaltillskott, 1999
200
Efterställt lån, 1999
100
Avskrivet 2001
Kapitaltillskott, 2001
140
Totalt belopp som har utbetalats inom ramen för garantierna, 2001
37,1
Taket för beloppsmässigt begränsade garantier var 58,9 miljoner DKK, varav 21,4 miljoner DKK har använts. Av de obegränsade garantierna har totalt 15,7 miljoner DKK använts.
Totalt 1999
300
Uttryckt i 1999 års fasta priser
Totalt 2001
177,1
Uttryckt i 2001 års fasta priser
(141)
Siffrorna här ovan avviker något både från siffrorna i det ursprungliga beslutet, tabell 7, och från siffrorna i beslutet att inleda förfarandet. Dessa avvikelser kan förklaras med att siffrorna i det ursprungliga beslutet hade räknats om till 2001 års nettonuvärde och att varken det ursprungliga beslutet eller beslutet att inleda förfarandet var konsekventa när det gäller beräkningen av garantiernas penningvärde.
2.1.5 ARRIVAS/COMBUS UTVECKLING EFTER PRIVATISERINGEN
(142)
Efter det att aktieförsäljningsavtalet hade ingåtts den 2 april 2001 (28) genomförde Arriva följande:
-
Combus blev ett hundraprocentigt ägt dotterbolag till Arriva.
-
I ett avtal av den 11 april 2001 förvärvade Arriva Skandinavien A/S, ett annat hundraprocentigt ägt dotterbolag till Arriva, tillgångar och finansiella skulder från Combus i utbyte mot en aktie i Arriva Skandinavien, som har ett nominellt värde på 1 000 DKK. De tillgångar och skulder som omfattas av detta avtal anges och specificeras i försäljningsavtalet. De täcker samtliga Combus bokförda tillgångar och skulder denna dag.
-
Den 1 maj 2001 blev 50 procent av de tillgångar (dvs. avtal, bussar och infrastruktur) som Combus ägde när företaget såldes till Arriva till överförda till Connex av Arriva Skandinavien A/S till ett kontantpris av 113,9 miljoner DKK (se förklaring ovan).
3. KOMMISSIONENS TVIVEL
(143)
I skäl 121 i beslutet att inleda förfarandet angav kommissionen fem olika punkter som den reste tvivel kring. Det gällde för det första frågan om 1999 och 2001 års omstruktureringsåtgärder utgör två separata åtgärder eller om de ska bedömas som en enda åtgärd. De fyra andra tvivlen gällde kriteriet om hur en privat investerare skulle ha agerat och bedömningen av om omstruktureringsåtgärderna enligt 1994 och/eller 1999 års omstruktureringsriktlinjer kan anses utgöra statligt stöd.
4. KOMMENTARER FRÅN DANMARK OCH BERÖRDA PARTER
4.1 DEN DANSKA REGERINGENS SVAR
(144)
Kommentarerna från den danska regeringen gäller möjligheten att avbryta Combus avtal om allmän trafik, principen om hur en privat investerare skulle ha agerat samt stödets förenlighet med 1999 års omstruktureringsriktlinjer.
4.1.1 AVBRYTANDET AV COMBUS AVTAL OM ALLMÄN TRAFIK
(145)
Till skillnad från vad kommissionen hade angett i sitt beslut att inleda förfarandet anser den danska regeringen att avtal om allmän trafik som har ingåtts enligt artikel 14 i förordning (EEG) nr 1191/69 inte kan avbrytas innan de har löpt ut.
(146)
Den danska regeringen påpekar i detta sammanhang att kommissionen uppenbarligen har feltolkat artikel 14.4 i förordning (EEG) nr 1191/69 i sitt beslut att inleda förfarandet. Regeringen uppmärksammar kommissionen på att det uttryckligen framgår av bestämmelsens ordalydelse att man enligt artikel 14.4 endast får upphöra med en transporttjänst om denna transporttjänst inte omfattas av avtalssystemet eller den allmänna trafikplikten. De avtal som Combus hade ingått omfattades av avtalssystemet eftersom det handlade om allmänna avtal som man hade fått genom upphandlingar. Detta hade också bekräftats av förstainstansrätten i punkt 78 och följande punkter i Combusdomen. Avtalen kunde därför inte avbrytas med stöd av artikel 14.4.
(147)
Om Combus emellertid hade avbrutit, hävt eller på något annat sätt försökt avsluta de ingångna transportavtalen utan att ha någon rättslig grund för detta i avtalen, skulle företaget ha gjort sig skyldig till avtalsbrott enligt dansk civilrätt.
4.1.2 TILLÄMPNING AV DEN MARKNADSEKONOMISKA INVESTERARPRINCIPEN
(148)
Den danska regeringen anser att de åtgärder som den danska staten har vidtagit i förevarande fall är att betrakta som investeringar i enlighet med den marknadsekonomiska investerarprincipen.
(149)
Som svar på skäl 89 i beslutet att inleda förfarandet, där kommissionen hade konstaterat att en privat investerare kunde ha agerat så som den danska staten gjorde om det visade sig att det skulle bli mindre kostsamt att omstrukturera företaget för en försäljning än att låta det gå i konkurs, medgav den danska regeringen att i förevarande fall skulle den direkta förlusten vid en konkurs inte ha överstigit den realiserade förlusten vid en försäljning.
(150)
Men trots att en försäljning vid en första anblick var ”dyrare” än en konkurs föredrog ändå den danska regeringen en försäljning. Med stöd av den analys som regeringens rådgivare hade gjort ansåg den danska regeringen att det antagligen skulle ha blivit dyrare på längre sikt om man lät Combus gå i konkurs i stället för att sälja företaget, eftersom det skulle resultera i latenta indirekta förluster och skada framtida privatiseringar. För att understryka dessa synpunkter presenterar den danska regeringen en ”koncernbedömning” av beslutet att privatisera Combus och hävdar att det var viktigt att värna om statens rykte med avseende på framtida privatiseringar.
(151)
Enligt den danska regeringen kan medlemsstaternas investeringar emellertid inte utan vidare jämföras med de investeringar som görs av vanliga privata investerare, eftersom den sistnämnda kategorin normalt har en betydligt mer kortsiktig tidshorisont i förhållande till avkastningen på den investering som har gjorts. I detta hänseende anser regeringen att EG-domstolen har erkänt att staten som investerare i många fall snarare agerar på samma sätt som holdingbolag eller privata företagskoncerner, som har en mer långsiktig investeringspolitik där man tar hänsyn till en global eller sektorsavgränsad företagsstrategi (29). Den danska regeringen citerar framför allt domen i mål C-305/89, Italien mot kommissionen (30):
”En privat investerares uppträdande, som den offentlige investerarens agerande måste jämföras med, motsvaras inte nödvändigtvis av en genomsnittlig investerare uppträdande som placerar sitt kapital för att förränta det på mer eller mindre lång sikt, men skall åtminstone likställas med ett privat holdingbolag eller en koncern som har en strukturpolitik, allomfattande eller sektoriell, som låter sig styras av mer långsiktiga utsikter vad gäller lönsamheten.”
(152)
Den danska regeringen hävdar att den tillämpade samma synsätt när den bedömde om man skulle låta Combus gå i konkurs.
(153)
Den danska regeringen vidhåller den ståndpunkt som tidigare har framförts och som återges i punkterna 86 och 87 i beslutet att inleda förfarandet vad gäller hänsynen till statens rykte och hänvisningarna till mål C-303/88, Italien mot kommissionen.
(154)
Den danska regeringen erinrar om att kommissionen tidigare har konstaterat - t.ex. i sitt inlägg i förstainstansrätten, som citerades i det sista ledet av punkt 106 i Combusdomen - att ”en tillbakagång av den offentliga sektorn i allmänhet bidrar till att frihandeln ökar”.
(155)
Enligt den danska regeringen är sambandet mellan statens image som företagsägare och privatiseringen av offentliga företag därmed klar: endast om staten tillåts värna om sitt rykte som företagsägare samt seriös och ansvarstagande investerare är det möjligt att säkerställa framtida privatiseringar, vilket leder till ökad konkurrens och en förbättring av marknadssituationen för aktörer på denna marknad i hela EU.
(156)
Stödåtgärderna i samband med omstruktureringen och privatiseringen av Combus motiverades enligt den danska regeringen i hög grad av hänsynen till statens rykte som arbetsgivare, investerare och företagsägare. Om staten hade låtit Combus gå i konkurs, skulle detta antagligen ha fått en negativ effekt på räntor och de allmänna lånevillkoren för statsägda företag när det gäller finansinstitut både i Danmark och i andra länder.
(157)
I detta hänseende förklarar den danska regeringen att Danmark under de senaste åren har privatiserat ett antal statsägda företag och planerar ytterligare privatiseringar. Ett av de företag som efter privatiseringen av Combus har ombildats till publikt aktiebolag för en privatisering är Post Danmark A/S (31). Den danska staten har just ingått ett villkorligt avtal om försäljning av 25 procent av aktierna i företaget. Försäljningssumman för 22 procent av aktierna (resterande 3 procent kommer att erbjudas de anställda) som såldes till Post Invest (en del av CVC-koncernen) är 1,27 miljarder DKK.
(158)
Före ombildningen till publikt aktiebolag och den partiella privatiseringen köptes företagets statstjänstemän ut under 2001. Vid denna tidpunkt hade Post Danmark sammanlagt ungefär 30 000 anställda, varav ca 11 800 var statstjänstemän. Statstjänstemännen fick ett erbjudande om att övergå till kontraktsanställning och samtidigt behålla rätten till statstjänstemannapension. En omfattande majoritet på 96 procent godtog detta. Detta innebar att drygt 10 500 statstjänstemän valde kontraktsanställning enligt en modell där var och en fick en engångsutbetalning från Post Danmark på 50 000 DKK före skatt. Samtidigt godtog de en bredare tolkning av vilka arbetsuppgifter som de kunde överföras till. Övriga ca 650 statstjänstemän ville få en kontraktsanställning enligt en modell som i allt väsentligt innebar samma villkor som en statstjänstemannaanställning. Den här modellen omfattade ingen engångsutbetalning. En mindre andel av statstjänstemännen - ca 480 personer - ville bibehålla sin statstjänstemannastatus. Vid bildandet av Post Danmark A/S kom de därför att lånas ut från staten till det publika aktiebolaget.
(159)
I samband med bildandet av Post Danmark A/S avsattes ca 1,7 miljarder DKK (1,190 miljarder DKK efter skatt) i den ingående balansräkningen för en försäkringstekniskt beräknad engångsbetalning till staten för att minska den framtida årliga pensionsavgiften från 20 procent till 12 procent av lönen för de tidigare och kvarvarande statstjänstemän som företaget fortfarande måste betala pensionsavgifter osv. för. Beloppet betalades 2002. Därmed uppnådde man en likabehandling av tidigare statstjänstemän och personer som var anställda på kontraktsbasis i fråga om pensioner.
(160)
Enligt den danska regeringen skulle dess förhandlingsposition i förhållande till statstjänstemännen i Post Danmark ha varit omöjlig eller i bästa fall mycket komplicerad och kostnadskrävande om den danska staten hade låtit Combus gå i konkurs och därigenom svikit de statstjänstemän som hade övergått till kontraktsanställning innan Combus privatiserades.
(161)
I samband med detta påpekar den danska regeringen att en statstjänstemannaanställning innebär att den enskilda statstjänstemannen i princip har garanterad anställning fram till pensionen och därefter pension livet ut. Dessa rättigheter avstår man ifrån vid en övergång till kontraktsanställning. När statliga företag privatiseras kan statstjänstemän betrakta detta som en obefogad förflyttning och därmed kräva att bli uppsagda. Detta utlöser särskilt stora ersättningsbelopp till den enskilda statstjänstemannen.
(162)
Konsekvensen av detta är att det ekonomiskt sett är extremt viktigt för Danmark att det är möjligt att ingå avtal med eventuella statstjänstemän om en övergång till kontraktsanställning mot en rimlig ersättning innan statsägda företag privatiseras.
(163)
Den danska regeringen anser att det ersättningsbelopp som statstjänstemännen kommer att kräva i hög grad är beroende av om de känner att det finns en rimlig anställningstrygghet efter övergången till en kontraktsanställning. Om staten lämnade de tidigare statstjänstemännen i sticket genom att låta företaget gå i konkurs en kort tid efter det att man ingått avtal om övergången till kontraktsanställning, skulle det sannolikt leda till att samtliga statstjänstemän i motsvarande situation framöver skulle kräva betydligt högre ersättning innan de avstod från sin status.
(164)
I samband med detta tar den danska regeringen även upp exemplet med försäljningen av vissa divisioner av Banedanmark (32). Banedanmarks rådgivningsdivision såldes till WS Atkins International Limited den 1 juli 2001 (33). Den kontanta försäljningssumman var 70 miljoner DKK. Utöver försäljningssumman fick staten en kontantbetalning på ca 35 miljoner DKK.
(165)
Banedanmarks rådgivningsdivision hade 326 anställda, varav 66 var statstjänstemän. Vid överlåtelsen av rådgivningsdivisionen fortsatte statstjänstemännen som statstjänstemän inom Banedanmark, eftersom deras statstjänstemannastatus innebar att de inte var skyldiga att gå över till den nya arbetsgivaren. Den enskilda statstjänstemannen kunde emellertid frivilligt gå med på att lånas ut till köparen.
(166)
Statstjänstemän som ville övergå till en kontraktsanställning hos köparen fick ett erbjudande om 15 månaders lön från Banedanmark i samband med frånträdandet. Erbjudandet om att bli utköpt gällde i ett år efter överlåtelsedatumet. Kostnaderna för att köpa ut statstjänstemännen skulle dras från försäljningsintäkterna och kunde ha uppgått till 23 miljoner DKK om samtliga statstjänstemän hade övergått till kontraktsanställning.
(167)
För närvarande siktar Danmark på en total utförsäljning av Banedanmarks entreprenadenhet (34). Entreprenadenheten hade en omsättning på ca 1,3 miljoner DKK år 2004 och hade i slutet av det året ca 1 470 anställda, varav 740 var statstjänstemän. Vid en eventuell försäljning av entreprenadenheten var statstjänstemännen inte tvungna att övergå till en anställning hos köparen, och liksom vid andra privatiseringar ska det därför gå att hitta en modell för statstjänstemannafrågan.
(168)
Även en försäljning av det danska järnvägsföretaget DSB skulle på sikt bli aktuellt för en privatisering. DSB är ett självständigt offentligt företag som utför passagerartrafik som offentlig tjänst efter förhandlingar på grundval av ett transportavtal som har ingåtts med den danska staten. Av företagets 8 500 anställda är ungefär hälften statstjänstemän. En privatisering av DSB skulle innebära en överföring till kontraktsanställningsvillkor för samtliga dessa statstjänstemän.
(169)
Den danska regeringen anser att om staten hade låtit Combus gå i konkurs efter att ha kompenserat statstjänstemännen för att gå över till kontraktsanställning, skulle den inte kunna övertala statstjänstemän till att gå över till kontraktsanställning vid framtida privatiseringar.
(170)
Därmed skulle staten inte kunna eller i varje fall ha ytterst begränsade möjligheter att privatisera statsägda företag med statstjänstemän. Enligt den danska regeringen skulle Combus konkurs i bästa fall ha lett till att statens trovärdighet skadades och att statstjänstemännen till följd av detta skulle ha begärt bättre villkor i form av ett betydligt högre ersättningsbelopp för att gå över till kontraktsanställning och avstå från sina statstjänstemannarättigheter. Om man utgår från Post Danmark som exempel skulle en fördubbling av ersättningsbeloppet till enskilda statstjänstemän enbart för detta företag ha inneburit en ytterligare utgift för den danska staten på 500 miljoner DKK.
(171)
I samband med detta påpekade den danska regeringen också att den redan tidigare hade låtit ett företag gå i konkurs som en kort tid dessförinnan hade ombildats till publikt aktiebolag. Detta företag var Statens Konfektion som ombildades till publikt aktiebolag 1992. Före ombildningen fick samtliga statstjänstemän ett erbjudande om kontraktsanställning i utbyte mot ekonomisk ersättning. När det danska försvaret, som var företagets största kund, sedan beslöt att lägga ut sina leveransavtal på upphandling försvann företagets affärsbas. Företaget gick därför i konkurs 1992, vilket ledde till att den danska regeringen fick utstå hård kritik, bl.a. från de tidigare statstjänstemännen som nu hade fått en kontraktsanställning.
(172)
Även med tanke på erfarenheterna från Statens Konfektion anser den danska regeringen att den inte hade något val vid försäljningen av Combus, eftersom ännu en konkurs skulle ha varit förödande för förhandlingarna med statstjänstemän i samband med att man förberedde för framtida privatiseringar.
(173)
Den danska regeringen förklarar också att om det inte är möjligt att överföra statstjänstemän till kontraktsanställning i samband med en privatisering är ofta det enda alternativet att säga upp dem, eftersom det inte skulle vara möjligt att erbjuda dem något annat arbete inom deras anställningsområde, vilket de skulle ha varit tvungna att acceptera. I samband med försäljningen av aktier i Post Danmark hade man uppskattat kostnaderna för att säga upp en statstjänsteman till 2 miljoner DKK. En sådan utgift per statstjänsteman vid framtida privatiseringar skulle vara förödande för statens privatiseringsplaner och utgifterna för detta skulle till stor del urholka de ekonomiska vinsterna med en privatisering. Det är uppenbart att det här handlar om utgifter som långt överstiger den ekonomiska börda som staten påtog sig när det gäller kapitaltillskotten till Combus.
(174)
Vid sidan av frågan om förändringen av statstjänstemännens status för att förbereda företagen inför en privatisering anser den danska regeringen att Combus konkurs skulle ha skadat statens rykte som ansvarstagande investerare och att detta skulle ha kunnat få negativa konsekvenser för samtliga statens finansiella aktiviteter och framtida investeringsmöjligheter. Den danska regeringen anser framför allt att en konkurs skulle ha haft en negativ inverkan på räntor och allmänna lånevillkor för andra statligt ägda företag.
(175)
Sammanfattningsvis anser den danska regeringen att staten - inte minst med tanke på den särskilda problematik som framkom vad gäller statstjänstemännen - inte skulle ha agerat som en ansvarstagande och lojal investerare om man hade valt att låta Combus gå i konkurs.
(176)
Vad gäller skäl 88 i beslutet att inleda förfarandet, där kommissionen konstaterade att EG-domstolen endast kan godta att statens rykte beaktas för ett kapitaltillskott om det finns utsikter om att verksamheten blir såpass lönsam att det skulle övertyga en privat investerare i samma situation att ta på sig risken för verksamheten, framhåller den danska regeringen att Arriva faktiskt tog på sig risken för verksamheten när företaget köpte Combus.
4.1.3 FÖRENLIGHET MED 1999 ÅRS OMSTRUKTURERINGS RIKTLINJER
(177)
Den danska regeringen anser att de omtvistade åtgärderna uppfyller samtliga villkor i 1999 års omstruktureringsriktlinjer. Den danska regeringen har följande kommentarer till de punkter där kommissionen hade uttryckt tvivel i beslutet att inleda förfarandet:
(178)
Vad gäller frågan om 1999 och 2001 års stödåtgärder utgör en eller två separata åtgärder hävdar den danska regeringen att åtgärderna hängde så nära samman, både sett till tidsmässig ordningsföljd och syfte, att de är att betrakta som en stödåtgärd. Till följd av detta bör 1999 års omstruktureringsriktlinjer tillämpas för denna stödåtgärd. Den danska regeringen framför flera argument för denna synpunkt.
(179)
Den danska regeringen påpekar i samband med detta att kommissionen i punkt 3.4.6 i det ursprungliga beslutet konstaterade följande om engångsstöd:
”Vad gäller Combus tyder den tidsmässiga ordningsföljden och syftet med den danska statens kapitaltillskott samt Combus situation på att de båda åtgärderna bör behandlas som led i en kontinuerlig omstruktureringsprocess. I synnerhet det första kapitaltillskottet 1999 hade till syfte att minska företagets skulder som kunde hänföras till företagets stora förluster under de föregående åren. Åtgärder hade också vidtagits för att ändra chaufförernas avtal. Syftet var helt klart att privatisera företaget och det utgör det sista ledet i omstruktureringsstrategin.”
(180)
Kommissionen höll fast vid denna bedömning i punkterna 50 och 54 i den svarsskrivelse som den lämnade till förstainstansrätten. I samband med detta påpekade den danska regeringen att kommissionens bedömning att åtgärderna utgjorde ett engångsstöd inte föreföll ha ifrågasatts i Combusdomen (35).
(181)
Den danska regeringen erinrar om att i domen i mål T-11/95, BP Chemicals (36), ansåg förstainstansrätten att bedömningen av om det är rimligt att separera en betalning från en annan ska grundas på kapitaltillskottens tidsmässiga ordningsföljd och syfte samt företagets situation vid den tidpunkt då besluten om de enskilda tillskotten fattades.
(182)
De båda åtgärderna hade samma syfte. En politisk överenskommelse om omstrukturering och försäljning av aktierna i Combus nåddes den 26 november 1998 när den dåvarande regeringen och oppositionen enades om budgeten för 1999. Som uttryckligen framgår av finansutskottets lagförslag av den 27 maj 1999 var syftet med 1999 års kapitaltillskott att omstrukturera Combus innan aktierna såldes, dvs. en fullständig privatisering av företaget.
(183)
Anledningen till att det behövde genomföras en omstrukturering med avseende på en privatisering var att företagets ekonomi hade förvärrats markant. Det konstaterades då att Combus eget kapital per den 31 december 1999 skulle uppgå till ca 47 miljoner DKK, vilket ska ses i förhållande till långivarnas krav på eget kapital på minst 125 miljoner DKK.
(184)
Den politiska överenskommelsen om privatisering kunde därför endast genomföras om den danska regeringen gick i god för att Combus hade en tillräcklig kapitalbas för att kunna fortsätta verksamheten tills man hade hittat en köpare.
(185)
Stödet år 2001 hade exakt samma syfte som 1999 års kapitaltillskott. År 2000 fann man en potentiell köpare, och avskrivningen av det efterställda lånet från 1999 och de ställda garantierna var tänkta som den sista biten i det ekonomiska pussel som skulle göra det möjligt att sälja samtliga aktier i Combus. Åtgärden år 2001 utgjorde därför sista steget för att göra företaget mer lättsålt.
(186)
Syftet med de båda åtgärderna var därför exakt detsamma: att göra Combus mer lättsålt inför en privatisering. Det fanns därför ett direkt och uppenbart samband - rättsligt, ekonomiskt och logiskt - mellan 1999 och 2001 års åtgärder.
(187)
Det finns ett nära tidsmässigt samband mellan de båda åtgärderna. Till följd av den politiska överenskommelsen om privatiseringen av Combus godkändes finansutskottets lagförslag av den 27 maj 1999. Härigenom sköt den danska regeringen till kapital på sammanlagt 300 miljoner DKK, varav 100 miljoner DKK var efterställt lånekapital. Det efterställda lånekapitalet upprättades genom ett låneavtal av den 30 maj 1999.
(188)
Genom finansutskottets lagförslag av den 13 december 2000 fick Trafikministeriet rätt att sälja samtliga aktier i det publika aktiebolaget Combus, som till 100 procent ägdes av den danska staten.
(189)
Trafikministern fick också rätt att ställa ett antal garantier gentemot köparna i samband med att ett försäljningsavtal ingicks. De garantier som angavs i lagförslaget utgjorde en del av basen för försäljningsavtalet av den 15 januari 2001. Folketingets finansutskott informerades om dessa garantier i lagförslag 190 av den 25 juni 2002.
(190)
Från tidpunkten för beslutet om utbetalning av det första kapitaltillskottet fram till försäljningen av Combus gick det lite mer än 18 månader. Med tanke på företagets storlek och betydelse för den danska staten och de omfattande och nödvändiga förfaranden som krävdes för att få anbud från intresserade köpare osv. anser den danska regeringen att det fanns ett så nära tidsmässigt samband mellan de båda kapitaltillskotten att det inte kan råda några tvivel om att det rör sig om en enda finansiell åtgärd.
(191)
Enligt den danska regeringen måste det vara betydelsefullt att tidpunkten för beslutet att genomföra åtgärden år 2001 endast var beroende av när den danska staten hade ett tillräckligt beslutsunderlag för att bedöma behovet av ett kapitaltillskott och garantier osv. i samband med en försäljning. Tidpunkten för åtgärderna år 2001 var därför helt avhängig av försäljningsprocessens varaktighet och resultat.
(192)
I samband med detta erinrar den danska regeringen också om omständigheterna i BP Chemicals-målet, där det första kapitaltillskottet gjordes den 1 oktober 1992, det andra tillskottet godkändes av styrelsen den 2 december 1993 och det tredje tillskottet godkändes av styrelsen den 29 juni 1994.
(193)
I punkt 178 i domen hänvisade förstainstansrätten till besluten om de tre kapitaltillskotten som hade fattats under en relativt kort period från oktober 1992 till juli 1994. Vad gäller det tidsmässiga sambandet mellan det andra och det tredje kapitaltillskottet kommenterade rätten att dessa låg väldigt nära varandra i tiden.
(194)
Här påpekar den danska regeringen att kapitaltillskottet år 2001 inte kunde ha gjorts tidigare eftersom förhandlingarna med köparen måste vara avslutade innan man kunde fastställa hur stort kapitaliseringsbehovet var i samband med försäljningen.
(195)
Combus situation vid tidpunkterna för kapitaltillskotten. Den danska regeringen ställer sig bakom kommissionens beskrivning i skäl 75 i beslutet att inleda förfarandet, där det konstateras att Combus var i allvarliga ekonomiska svårigheter under 1999 och 2001, vilket främst berodde på att företaget hade ingått olönsamma busstransportavtal under de föregående åren. Kommissionen drar därför slutsatsen att den ekonomiska situationen i Combus var oförändrad vid de angivna tidpunkterna.
(196)
Vidare förklarar den danska regeringen att under 1998-2000 hade Combus ett stort underskott i räkenskaperna, vilket nästan uteslutande kunde hänföras till de förlustbringande avtalen i Köpenhamnsområdet. Under 1998 och 1999 hade det dessutom gjorts betydande avsättningar - på 65 miljoner DKK respektive 53,637 miljoner DKK - för att täcka framtida förluster på grund av de förlustbringande avtalen. Kravet på avsättningar för förlustbringande avtal berodde på att företaget var bundet av busstrafikavtalen fram till dess att de löpte ut.
(197)
När förstainstansrätten i BP Chemicals-domen anger att beslutet om det rör sig om en och samma stödåtgärd ska fattas med hänsyn till ”situationen vid den tidpunkt då besluten om de enskilda tillskotten gjordes” anser den danska regeringen att detta måste bero på att man ska undersöka om det under perioden mellan de enskilda tillskotten har skett några förändringar i företagets ekonomiska situation som visar att tillskotten - trots eventuella tidsmässiga och relativa samband - faktiskt täcker olika behov. Enligt den danska regeringen gäller inte detta här, vilket motiveras på följande sätt:
(198)
Kapitaltillskotten såväl 1999 som 2001 syftade till att täcka det kapitaliseringsbehov som hade uppstått på grund av att företaget hade ingått förlustbringande avtal under perioden före 1999. Att detta genomfördes i två steg berodde bara på att man först efter slutförda förhandlingar med köparen Arriva kunde fastställa det faktiska kapitaliseringsbehovet, även om behovet objektivt sett förelåg redan vid tidpunkten för det första kapitaltillskottet 1999.
(199)
Slutsats: Den danska regeringen anser därför att man har uppfyllt samtliga kriterier som enligt domen i målet BP Chemicals är av betydelse för bedömningen om flera kapitaltillskott som är utspridda i tiden utgör en och samma finansiella åtgärd. Därmed är kravet om ”engångsstöd” i omstruktureringsriktlinjerna uppfyllt i förhållande till de samlade kapitaltillskotten år 1999 och 2001.
(200)
Den danska regeringen anser att Combus var ekonomiskt livskraftigt efter kapitaltillskotten år 1999 och 2001. Att det inte var möjligt att uppnå vinst före 2006 berodde enbart på de förlustbringande avtal som Combus hade ingått i samband med upphandlingarna.
(201)
Försäljningen av samtliga aktier i Combus till Arriva utgör enligt den danska regeringen i sig ett bevis på att Combus var helt lönsamt efter det att omstruktureringsstödet hade skjutits till. En privat investerare som Arriva skulle inte ha tagit en så stor ekonomisk risk när man köpte Combus om inte Arriva efter en omfattande due diligence-process hade kommit fram till att Combus var ett lönsamt företag som hade en tillfredsställande framtida vinstpotential i förhållande till vanliga marknadsekonomiska villkor.
(202)
Regeringen noterar att kommissionen i skälen 107 och 108 i beslutet att inleda förfarandet har ställt frågor om för det första avbrytandet av avtal och för det andra skillnaden mellan det ackumulerade underskottet och det utbetalade stödet.
(203)
Den danska regeringens kommentarer när det gäller möjligheten att avbryta avtal om allmän trafik har behandlats ovan.
(204)
Vad gäller skillnaden mellan det ackumulerade underskottet på 360 miljoner DKK under perioden 2000-2005 och det totala stödbelopp på 291 miljoner DKK som utbetalades 2001, framhåller regeringen att kommissionens uppgifter måste bero på ett missförstånd.
(205)
Det belopp som anges för det ackumulerade underskottet under perioden 2000-2005 är korrekt, men under 2001 tillfördes det medel till Combus som översteg detta ackumulerade underskott. Vad gäller de medel som tillfördes från staten uppgick dessa inte till 291 miljoner DKK; se i detta avseende kommentarerna om att det är uppenbart att det är det belopp som faktiskt utbetalas inom ramen för garantierna som man ska utgå från när det utbetalade stödet beräknas.
(206)
Av större betydelse är emellertid att det belopp som utbetalas av staten ska läggas till långivarnas skuldeftergift på 100 miljoner DKK. Det kapital som tillfördes år 2001 överträffade därmed det beräknade ackumulerade underskottet för perioden 2000-2005.
(207)
Den danska regeringen menar för det första att 1999 års omstruktureringsriktlinjer måste tolkas så att det är valfritt att använda åtgärder för att mildra den snedvridande effekten av stödet på konkurrenterna och att detta endast ska krävas om sådana åtgärder är nödvändiga. Detta understryks av ordalydelsen ”bör” i punkt 35 i riktlinjerna samt hela punkt 39 ii. Den danska regeringen påpekar också att kommissionen inte begärde eller krävde att Arriva skulle komma med några motprestationer eller genomföra åtgärder som kunde mildra den eventuella snedvridande effekten i samband med försäljningen när det ursprungliga beslutet antogs.
(208)
För det andra understryker den danska regeringen att det inte förekommer någon strukturell överkapacitet inom busstransportsektorn. De danska konkurrensmyndigheterna har dessutom fastställt att konkurrensen på marknaden är ytterst aktiv och effektiv samt att marknaden är mycket tillgänglig på grund av de låga tillträdeshindren som garanteras genom EU-reglerna för upphandling. Enligt den danska regeringen fanns det därför inte något behov av att mildra eventuella negativa effekter av stödet, eftersom det inte hade påvisats att det förelåg några sådana negativa effekter.
(209)
För det tredje påpekar den danska regeringen att kapitaltillskottet till Combus motsvarade företagets negativa marknadspris, som hade fastslagits genom en helt öppen budrunda där alla intresserade köpare kunde komma med bud och att stödåtgärden därför inte orsakade någon konkurrenssnedvridning på marknaden.
(210)
För det fjärde anser den danska regeringen att den efterföljande försäljningen av ett antal tillgångar och skulder till Connex utgjorde en åtgärd som kunde mildra eventuella negativa effekter på marknadsvillkoren. Genom att sälja minst 50 procent av tillgångarna i Combus till Connex har Arriva under alla omständigheter utjämnat eventuella konkurrensfördelar som företaget fick tack vare köpet av Combus. Genom försäljningen till Connex begränsade Arriva också sin marknadsandel i Köpenhamnsområdet betydligt.
(211)
Den danska regeringen framhåller att de förlustbringande avtalen löper ut senast år 2006 och att avtalen därefter kommer att bli föremål för offentliga upphandlingar som är öppna för alla aktörer på marknaden. Även om det skulle föreligga en negativ konkurrenspåverkan - som enligt den danska regeringen skulle vara minimal - skulle den i så fall vara tidsmässigt begränsad.
(212)
Den danska regeringen anser att stödåtgärderna begränsades till vad som var absolut nödvändigt och därmed uppfyller villkoren i 1999 års omstruktureringsriktlinjer.
(213)
Storleken på 1999 års kapitaltillskott föreslogs av advokatbyrån Kromann & Münter sedan det hade genomförts en undersökning av KPMG i samband med omstruktureringen av Combus, och den danska regeringens finansiella rådgivare Alfred Berg ställde sig bakom denna bedömning.
(214)
Vad gäller 2001 års kapitaltillskott upplyser den danska regeringen om att beloppen fastställdes dels genom företagets ekonomiska tillstånd, dels genom förhandlingarna som den danska staten förde med Arriva och andra potentiella köpare. Eftersom det först efter förhandlingar med de intresserade köparna - som hade anmält sitt intresse som ett led i ett öppet, transparent och icke-diskriminerande försäljningsförfarande - fastställdes hur stort kapitaltillskott som krävdes var stödåtgärderna i linje med marknadspriset för företaget och därmed begränsat till vad som var absolut nödvändigt.
(215)
I skäl 119 i beslutet att inleda förfarandet konstaterade kommissionen att stödmottagarna själva måste ge ett bidrag till omstruktureringsplanen. Kommissionen har tillkännagett att Arrivas övertagande av en del av Combus skuld utgjorde ett sådant bidrag. I samband med detta begärde kommissionen upplysningar om andra bidrag som hade lämnats av Combus och/eller Arriva.
(216)
Den danska regeringen anser att de besparingar och rationaliseringar som anges i omstruktureringsplanen utgör bidrag från stödmottagare enligt punkt 40 i omstruktureringsriktlinjerna. Andra bidrag är enligt den danska regeringen försäljningspriset på 100 DKK, intäkterna från försäljningen av 50 procent av Combus till Connex (113,9 miljoner DKK) samt Arrivas direkta bidrag till omstruktureringskostnaderna på 33,6 miljoner DKK.
4.2 KOMMENTARER FRÅN DANSKE BUSVOGNMÆND
4.2.1 EFTERLEVNAD AV DEN MARKNADSEKONOMISKA INVESTERARPRINCIPEN
(217)
Danske Busvognmænd anser inte att det har styrkts att det finns några utsikter om att Combus ska bli lönsamt. Med hänvisning till punkt 19 i Combusdomen menar Danske Busvognmænd tvärtom att det är uppenbart att en privat investerare inte skulle ha agerat som den danska regeringen gjorde när den beviljade stödet.
(218)
Utöver det bevismaterial som kommissionen har presenterat hänvisar Danske Busvognmænd till tre rapporter som har lagts fram i Danmark efter Combusdomen (37). Enligt Danske Busvognmænd bekräftar dessa rapporter att en privat investerare inte skulle ha agerat som den danska staten i en liknande situation.
(219)
Danske Busvognmænd erinrar om att när den danska regeringen i maj 1999 gav ett ekonomiskt stöd till Combus på 300 miljoner DKK åberopade regeringen den marknadsekonomiska investerarprincipen (se s. 22, not 36 i undersökningen). Den dåvarande transportministern gjorde följande uttalande:
”Sammanfattningsvis anser jag alltså att Trafikministeriets kapitaltillskott till Combus A/S inte utgör något statligt stöd och därför inte ska anmälas till kommissionen, eftersom ministeriet har genomfört en undersökning som har visat att detta kapitaltillskott är nödvändigt och tillräckligt, att företaget kan omstruktureras för att ge en lönsam verksamhet samt att det finns utsikter om att det investerade ytterligare kapitalet kan förräntas i form av vinster respektive förräntning och återbetalning. Därför är investeringen enligt min uppfattning förenlig med den marknadsekonomiska investerarprincipen.”
(220)
Danske Busvognmænd påpekar sedan att Rigsrevisionen har behandlat just denna fråga (se bilaga A 22) och hänvisar till Rigsrevisionens slutsatser (kapitel V, s. 37 och 39 samt särskilt s. 41 och 43), där den särskilt framhåller följande:
”Rigsrevisionens undersökningar har visat att när Trafikministeriet utarbetade skrivelserna om kapitaltillskott till Combus måste man ha varit på det klara med företagets bristfälliga förvaltning och osäkra underlag för att fatta ekonomiska beslut, däribland de bristande grunderna för att kunna kontrollera lönsamheten för enskilda busstransportavtal samt den bristande kontrollen av hur företagets allmänna omkostnader utvecklades.”
(221)
Danske Busvognmænd anser att det var så stor osäkerhet kring lönsamheten i investeringen att det inte var möjligt att tillämpa den marknadsekonomiska investerarprincipen. De bedömer att tillskottet på 300 miljoner DKK genomfördes i maj 1999 för att undvika en nära förestående konkurs (se punkt 38 i svarsskrivelsen och de anförda citaten).
(222)
Enligt Danske Busvognmænd var det faktiska förloppet annorlunda än vad transportministern tillkännagav officiellt. Redan under våren 2001 fanns det ett behov av att skjuta till nytt kapital samt genomföra skuldeftergift på sammanlagt 240 miljoner DKK. Dessutom måste de privata långivarna träffa en överenskommelse om sina tillgodohavanden på 100 miljoner DKK.
(223)
Danske Busvognmænd drar slutsatsen att ingen marknadsekonomisk investerare skulle ha agerat som staten gjorde, eftersom det inte kunde förväntas att investeringen skulle ge någon positiv avkastning. Enligt Danske Busvognmænd skulle en normal privat investerare ha försökt avbryta de förlustbringande avtalen och låta andra överta dem för att göra Combus lönsamt.
(224)
Som stöd för detta anför Danske Busvognmænd att förstainstansrätten i punkt 94 i domen i mål T-157/01 gjorde bedömningen ”att den danska marknaden för busstransporter snabbt kan anpassas till transportmyndigheternas efterfrågan och att om ett företag som vunnit ett anbudsförfarande likvideras är det lätt att vända sig till andra företag till dess att ett nytt anbudsförfarande har inletts. Följaktligen hade andra aktörer kunnat överta de transportavtal som Combus skulle ombesörja om det senare hade satts i likvidation.”
(225)
För Danske Busvognmænd är det därför uppenbart att en privat investerare skulle ha undersökt möjligheten att göra sig av med de befintliga avtalen eller låta företaget gå i konkurs. Någon sådan analys gjordes inte. Det hävdas att det ligger nära till hands att en rad andra aktörer på busstransportmarknaden skulle ha varit intresserade av att överta busslinjerna. Bl.a. i huvudstadsområdet tyngdes Combus av att företaget hade lagt låga bud samtidigt som det behövde uppföra garage o.dyl. som inte fanns sedan tidigare. Man hade kunnat tänka sig att Arriva skulle ha ett intresse av att överta de avtal som Combus hade vunnit från Arriva, eftersom Arriva hade garageanläggningar, infrastruktur o.dyl. och därför skulle ha kunnat genomföra transporterna med lägre omkostnader.
(226)
Danske Busvognmænd anser att det förekommer vissa konstateranden i EG-domstolens rättspraxis som visar att det kan vara förenligt med den marknadsekonomiska investerarprincipen att bevilja stöd till ett företag under en period då man försöker sälja det, med motiveringen att det skulle vara dyrare att låta företaget gå i konkurs. Men för att ett sådant tillvägagångssätt ska vara berättigat i förhållande till den marknadsekonomiska investerarprincipen måste man kunna uppvisa dokumentation i form av tillförlitliga ekonomiska uppgifter som visar att detta tillvägagångssätt skulle ge ett bättre ekonomiskt resultat för de offentliga myndigheterna än en likvidation eller konkurs. Enligt Danske Busvognmænd har de danska myndigheterna inte uppvisat någon dokumentation som visar att det skulle vara dyrare för staten att likvidera Combus eller låta det gå i konkurs än att fortsätta med företaget och sälja det på sätt som har skett. Det görs tvärtom gällande att det skulle ha varit mer fördelaktigt för staten att likvidera Combus eller låta det gå i konkurs. Om avtalen hade avyttrats till andra transportörer kunde man ha undgått de senare stora verksamhetsunderskotten och de resulterande skulderna och sålt utrustning och anläggningar till den andra parten till realistiska priser.
4.2.2 EFTERLEVNAD AV 1999 ÅRS OMSTRUKTURERINGS RIKTLINJER
(227)
Enligt Danske Busvognmænd är villkoren i 1999 års omstruktureringsriktlinjer inte uppfyllda.
(228)
Enligt Danske Busvognmænd är stödåtgärderna att betrakta som två separata stödåtgärder. Enligt deras uppfattning har varken den danska regeringen eller Arriva kunnat styrka att stödåtgärderna utgör två delar av samma stöd. Tvärtemot pekar alla uppgifter på att Combus var ett illa skött företag, att den danska regeringen mycket väl kände till detta och att det ekonomiska stödet år 1999 beviljades utan någon korrekt bedömning och uppföljning, vilket gjorde att man behövde bevilja ytterligare ekonomiskt stöd under 2001.
(229)
Enligt Danske Busvognmænd förelåg det ingen omstruktureringsplan från den danska regeringen före det första kapitaltillskottet år 1999. De anser inte att det är möjligt att efterkonstruera en sådan plan (38). Danske Busvognmænd motsätter sig här kommissionens ståndpunkt i skälen 36, 48 och 49 i beslutet att inleda förfarandet.
(230)
Danske Busvognmænd bestrider att Combus någonsin skulle ha blivit lönsamt och därmed ekonomiskt livskraftigt som offentligt företag. De anser att enda sättet för företaget att bli ekonomiskt livskraftigt var om det såldes till Arriva. I detta avseende hänvisar de till kommissionens beslut att inleda förfarandet och förstainstansrättens ståndpunkt i Combusdomen, punkterna 115-116.
(231)
Danske Busvognmænd anser att stödet till Combus faktiskt medförde en konkurrenssnedvridning av marknaden, eftersom det gav Arriva möjlighet att förvärva marknadsandelar på upp till ca 70 procent genom köpet av Combus. Därmed fick Arriva en dominerande ställning på den danska marknaden. Samtidigt stod många bussföretag på randen till konkurs. Enligt Danske Busvognmænd gjorde den danska regeringen ingenting för att förhindra en konkurrenssnedvridning. Combus avsade sig inget av sina avtal när företaget fick stöd under 1999, och stödåtgärderna år 2001 gav Arriva till och med en vinst. Till följd av detta kunde Arriva göra en vinst när företaget sålde en del av Combus till Connex, vilket missgynnade konkurrenterna.
(232)
Med tanke på riktlinjerna och skyldigheten att i största möjliga utsträckning förhindra en otillbörlig snedvridning av konkurrensen borde Combus åtminstone ha avsagt sig sina avtal. I det avseendet delar Danske Busvognmænd kommissionens ståndpunkt i skäl 112 i beslutet att inleda förfarandet.
(233)
Enligt Danske Busvognmænd tog den danska regeringen vid den här tidpunkten ingen som helst hänsyn till detta vid försäljningen av Combus och det är inte säkert att försäljningen gjordes till marknadspriset, vilket skulle ha varit det bästa sättet att säkerställa att stödet begränsades till ett minimum.
(234)
Danske Busvognmænd anser att den danska regeringen klart har erkänt att det inte har kontrollerats om det beviljade stödet utgör ett minimum. I detta sammanhang hänvisar man till sidan 6 i bilaga K till Combusmålet, där den danska regeringen anför följande: ”The negotiated capital injection, which Arriva has required in order to take over the shares, is based on a business case which is of course not known to the seller.” I bilaga I, s. 6, anför regeringen också: ”… The government finds that the required capital injection by Arriva reflects the present market value of the company …”.
(235)
Danske Busvognmænd anser att det finns skäl att starkt betvivla att det stöd som beviljades till Combus i samband med försäljningen till Arriva utgör ett minimum. Tvärtom anser de att Arriva har gjort en bra affär och hänvisar i detta hänseende till kapitel 8 i sitt PM av den 24 februari 2003. De framhåller att den danska regeringen borde ha använt sig av oberoende experter i samband med försäljningen. Det är något som kommissionen ofta kräver när offentliga sektorn säljer av tillgångar utan att försäljningen sker på transparenta villkor och att förfarandet har varit öppet för samtliga konkurrenter inom ett visst område.
4.3 ARRIVAS KOMMENTARER
(236)
Kommissionen fick även kommentarer från Arriva Danmark A/S. Dessa gällde endast en faktisk omständighet, nämligen det överenskomna försäljningspriset mellan Arriva och Connex, och behandlas därför i del II av detta beslut.
5. DEN DANSKA REGERINGENS SVAR PÅ KOMMENTARERNA FRÅN DANSKE BUSVOGNMÆND OCH ARRIVA
5.1 DEN MARKNADSEKONOMISKA INVESTERARPRINCIPEN
(237)
Först och främst anser den danska regeringen att Danske Busvognmænd skapar en felaktig bild av Rigsrevisionens bedömning med sitt lösryckta citat från Rigsrevisionens rapport. Enligt den danska regeringen har det åberopade citatet hämtats från s. 47 i rapporten, under punkten ”Rigsrevisionens kommentarer”, och handlar om de faktiska upplysningar som låg till grund för det lagförslag som Trafikministeriet presenterade för Folketingets finansutskott, vilket utgjorde den rättsliga grunden för kapitaltillskottet på 300 miljoner DKK till Combus.
(238)
När det gäller underlaget för lagförslaget anför Rigsrevisionen följande på s. 47:
”Av upplysningarna i lagförslaget framgår att man efter det att avsättningen på 65 miljoner DKK hade tagits med i företagets årsredovisning för 1998 hade en rimligt korrekt bild av Combus ekonomiska situation i slutet av 1998 och därmed också en rimlig utgångspunkt för att fastställa företagets kapitalbehov. Men Trafikministeriet upplyste inte om att de ekonomiska uppgifter som låg till grund för fastställandet av avsättningen på 65 miljoner DKK endast grundade sig på budgetar, beräkningar och planerade besparingar enligt företagets styrelse.
Rigsrevisionen anser att Trafikministeriet var ansvarigt för att bedöma det framlagda materialet i syfte att kunna ge ministern och finansutskottet all relevant information i samband med lagförslaget. Trafikministeriet borde inte ha kommit med ett lagförslag på dessa grunder. Alternativt borde ministeriet, med avseende på behovet av ett snabbt kapitaltillskott till Combus, ha framhållit att lagförslaget endast baserades på allmänna budgetar och beräkningar som utarbetats av företaget.”
(239)
Enligt den danska regeringen gäller Rigsrevisionens kritik därför inte att ministeriet rekommenderade kapitaltillskottet på 300 miljoner DKK, utan enbart att man inte uttryckligen framhöll för finansutskottet att lagförslaget baserades på budgetar och beräkningar som hade utarbetats av Combus styrelse. Eftersom det fanns ett akut behov av ytterligare kapital hade emellertid Trafikministeriet faktiskt inget annat val än att rekommendera det kapitaltillskott som ansågs vara nödvändigt för att undvika konkurs och som därmed också var nödvändigt för att Combus skulle kunna säljas.
(240)
För det andra påpekar den danska regeringen att Danske Busvognmænds kommentarer uteslutande gäller om en privat investerare skulle ha gjort ett liknande kapitaltillskott under 1999 baserat på en förväntning om att en framtida vinst från Combus i sig skulle ge en lämplig avkastning på investeringen.
(241)
Men den danska regeringens synpunkter på den marknadsekonomiska investerarprincipen grundar sig inte enbart på vilken direkt avkastning på statens investering som rimligtvis kunde förväntas. Tvärtom måste hänsyn tas till latenta indirekta förluster och vilka skadliga effekter som en konkurs skulle få för bl.a. framtida privatiseringar.
(242)
För det tredje tillbakavisar den danska regeringen att det fanns köpare som var intresserade av att förvärva de förlustbringande avtalen. Även om det hade funnits sådana köpare skulle en överlåtelse enbart ha inneburit att förlusterna för dessa avtal omedelbart bekräftades och detta skulle därmed omedelbart ha lett till oöverskådliga ekonomiska konsekvenser för Combus.
(243)
Den danska regeringen tillbakavisar också att någon bussoperatör skulle ha övertagit de förlustbringande avtalen till ett värde som låg över avtalens negativa värde. Avtalen skulle därför endast ha kunnat säljas till en negativ köpeskilling. Att sälja enskilda avtal och/eller enskilda anläggningstillgångar eller driftstillgångar skulle under alla omständigheter inte vara den lönsammaste lösningen jämfört med en total försäljning. Denna ståndpunkt stöds även av Rigsrevisionen (39).
(244)
Med hänvisning till punkt 94 i Combusdomen har Danske Busvognmænd anfört att andra aktörer snabbt hade kunnat överta Combus transportavtal om företaget hade gått i konkurs. Den danska regeringen anser att detta mycket väl kan stämma, men att detta inte påverkar den rättsliga bedömningen av om staten har agerat i enlighet med den marknadsekonomiska investerarprincipen. Denna omständighet kan däremot ha betydelse för frågan om det skulle påverka genomförandet av kollektivtrafiken och eventuella störningar i transporttjänsten om Combus hade gått i konkurs.
5.2 OMSTRUKTURERINGSSTÖD
(245)
Vad gäller Danske Busvognmænds synpunkter konstaterar den danska regeringen att ett eventuellt förbehåll när det gäller utbetalningen av stöd vid senare tillfällen inte har någon betydelse för om flera stödbelopp ska betraktas som en samlad stödåtgärd som utbetalas vid flera tillfällen. Det avgörande här är däremot en helhetsbedömning av om de enskilda stödbeloppen har ett sådant tidsmässigt och ändamålsrelaterat samband att de kan betraktas som en enda stödåtgärd.
(246)
Den danska regeringen medger att kommissionen inte hade fått någon omstruktureringsplan vid tidpunkten för kapitaltillskottet på 300 miljoner DKK eller tidpunkten då avtalet om försäljningen ingicks med Arriva i november 2000.
(247)
Den danska regeringen ställer sig emellertid inte bakom Danske Busvognmænds tolkning av EG-domstolens dom i mål C-17/99, Frankrike mot kommissionen, nämligen att det är för sent att lämna en omstruktureringsplan till kommissionen när medlemsstaten redan har beviljat stödet.
(248)
Den danska regeringen hävdar att 1999 års omstruktureringsriktlinjer inte innehåller några regler eller anvisningar om när en omstruktureringsplan ska lämnas till kommissionen. Det enda klart fastställda villkoret är att kommissionen inte kan godkänna omstruktureringsstöd utan att det först har lämnats en omstruktureringsplan till kommissionen.
(249)
Den danska regeringen anser att även i de fall där en stödåtgärd genomförs utan någon föregående anmälan till kommissionen måste kommissionen undersöka om villkoren för att godkänna stödet är uppfyllda. Detta fastställs bl.a. i artikel 13.2 i förordning (EG) nr 659/1999 (nedan kallad procedurförordningen). Regeringen anser därför att det är fullt tillräckligt för kommissionen att få en omstruktureringsplan som har godkänts innan kommissionen beslutar om det statliga stödet är förenligt med den gemensamma marknaden.
(250)
Vad gäller punkt 43 i domen i mål C-17/99, Frankrike mot kommissionen (40), påpekar den danska regeringen att enligt punkt 41 hade kommissionen i det omtvistade beslutet fastställt att ”den franska regeringen inte har lagt fram någon trovärdig omstruktureringsplan till kommissionen” och att ”sedan förfarandet inleddes har de franska myndigheterna inte inkommit med en sådan plan till kommissionen”.
(251)
Enligt den danska regeringen framgår det tydligt av kommissionens formulering att det skulle ha varit tillräckligt att omstruktureringsplanen uppfyllde villkoren i 1999 års omstruktureringsriktlinjer om den lämnades in efter det att det formella förfarandet hade inletts. Det avgörande är alltså inte tidpunkten då omstruktureringsplanen lämnas in, utan att den faktiskt lämnas in innan kommissionen fattar ett slutgiltigt beslut.
(252)
Den danska regeringen anser därför att omstruktureringsplanerna av den 8 och 23 januari 2001 lämnades i tid och att de uppfyllde villkoren i 1999 års omstruktureringsriktlinjer.
(253)
I sina kommentarer från februari och april 2007 framhåller den danska regeringen att det förelåg en finansiell och driftsmässig omstruktureringsplan när Folketingets finansutskott godkände 1999 års kapitaltillskott.
(254)
Den danska regeringen anser att försäljningen till Connex inte ledde till att Arriva gjorde någon vinst som överträffade den danska regeringens och Arrivas förväntningar och beräkningar vid den tidpunkt då Combus såldes till Arriva.
(255)
Som svar på Danske Busvognmænds påstående att försäljningen inte genomfördes genom en offentlig upphandling hävdar den danska regeringen att det rörde sig om en synnerligen långvarig, konkurrensutsatt, icke-diskriminerande och transparent försäljningsprocess där det slutgiltiga priset inte skiljde sig särskilt mycket från det ursprungliga budet.
(256)
Som svar på påståendet att det inte hade gjorts någon oberoende kontroll av marknadspriset påpekar den danska regeringen att försäljningen måste godkännas av Folketingets finansutskott utifrån de ekonomiska analyser som hade utförts av statens finansiella rådgivare, Alfred Berg. Den danska regeringen anser att denna kontroll är tillräcklig. De passager som Danske Busvognmænd citerar från bilagan till målet i förstainstansrätten innehåller enligt den danska regeringen inget stöd för att det har varit en bristfällig kontroll av att stödet begränsades till ett minimum.
(257)
Den danska regeringen förklarar också att det efter försäljningen genomfördes tre oberoende undersökningar av försäljningspriset, nämligen ”Beretning om granskning af Combus A/S”, ”Advokatundersøgelse om Statens varetagelse af ejerskabet til Combus A/S” samt ”Rigsrevisionens rapport”.
(258)
Mot denna bakgrund tillbakavisar den danska regeringen att det inte har utförts några kontroller av om stödet begränsades till ett minimum. Danske Busvognmænds hänvisning till bilagorna K och I i målet saknar helt relevans för om stödet hade begränsats till ett minimum. Citaten visar emellertid tydligt att försäljningen till Arriva förbereddes på affärsmässiga grunder och att försäljningspriset avspeglade marknadspriset.
(259)
Den danska regeringen anser slutligen att användningen av oberoende bedömare varken skulle ha lett till en annan bedömning eller ett annat försäljningspris för Combusaktierna. Enligt den danska regeringen var marknadstestet det avgörande testet.
6. KOMMISSIONENS RÄTTSLIGA BEDÖMNING
6.1 BEDÖMNING AV OM DET FÖREKOMMER STÖD ENLIGT ARTIKEL 87.1 I EG-FÖRDRAGET
(260)
I artikel 87.1 EG föreskrivs följande: ”Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.”
6.1.1 PRELIMINÄR FRÅGA: SKA 1999 OCH 2001 ÅRS ÅTGÄRDER BETRAKTAS SOM EN ENDA ÅTGÄRD ELLER SOM TVÅ SEPARATA ÅTGÄRDER SOM SKA BEDÖMAS MED BEAKTANDE AV ARTIKEL 87.1 I EG-FÖRDRAGET?
(261)
Som tidigare har beskrivits fick Combus ekonomiskt stöd från den danska regeringen i form av kapitaltillskott (1999 och 2001), ett efterställt lån (1999), en efterföljande konvertering av det efterställda lånet till aktiekapital och garantier till köparen (2001). För tillämpningen av artikel 87.1 i EG-fördraget är det därför viktigt att fastställa om det ekonomiska stöd som beviljades under privatiseringsprocessen 1999 respektive 2001 utgör två delar av en åtgärd eller om de utgör två separata åtgärder.
(262)
I domen i målet BP Chemicals fann förstainstansrätten att följande aspekter var relevanta för att kunna fastställa detta:
-
Den tidsmässiga ordningsföljden för kapitaltillskotten i fråga.
-
Deras syfte.
-
Företagens situation vid den tidpunkt då besluten om de enskilda tillskotten fattades (41).
(263)
Mot bakgrund av den danska regeringen och de berörda parternas synpunkter ska kommissionen härefter bedöma om de kriterier som har fastställts av förstainstansrätten i domen i målet BP Chemicals är uppfyllda i det här fallet.
(264)
Åtgärderna genomfördes den 27 maj 1999 respektive den 15 januari 2001. Det gick därför ungefär 18 månader mellan de båda besluten.
(265)
Den danska regeringen framhåller att 18 månader får betraktas som en relativt kort tidsperiod med tanke på hur komplicerad privatiseringsprocessen var. Den hänvisar dessutom till BP Chemicals-målet där det gick 22 månader mellan den första och sista delen av stödet.
(266)
Kommissionen har inte övertygats av den danska regeringens argument. För det första finns det en viktig faktisk skillnad mellan BP Chemicals-målet och det aktuella fallet. I BP Chemicals-målet gjorde det offentliga företaget ENI tre kapitaltillskott i ENIChem under åren 1992, 1993 och 1994. Förstainstansrätten skulle kontrollera om kommissionen hade gjort rätt i sin bedömning att det tredje kapitaltillskottet uppfyllde kriteriet om hur en privat investerare skulle ha agerat, medan de båda första kapitaltillskotten betraktas som statligt stöd. Vad gäller åtgärdernas tidsmässiga ordningsföljd ansåg förstainstansrätten att det tredje kapitaltillskottet redan ingick i en omstruktureringsplan som ENI:s styrelse hade godkänt samma dag som det andra kapitaltillskottet, i december 1993. Det faktiska beslutet om att godkänna det tredje kapitaltillskottet togs mindre än en månad senare, i januari 1994.
(267)
I förevarande fall finns det emellertid inget som tyder på att de danska myndigheterna när de fattade beslutet om det första kapitaltillskottet 1999 hade några planer på att genomföra ett ytterligare kapitaltillskott under en senare fas av omstruktureringen. Det första kapitaltillskottet hade däremot beräknats på ett sådant sätt att det i sig skulle vara tillräckligt för att återställa Combus långsiktiga lönsamhet. Beslutet om det andra kapitaltillskottet fattades mer än 18 månader efter det första kapitaltillskottet i december 2000 när det stod klart att det första kapitaltillskottet inte hade varit tillräckligt.
(268)
Sett till den tidsmässiga ordningsföljden är det därför två viktiga argument som talar för att de två kapitaltillskotten ska betraktas som två separata åtgärder:
-
De danska myndigheterna hade inte planerat det andra kapitaltillskottet när de beslöt att genomföra det första kapitaltillskottet, såsom hade varit fallet i BP Chemicals-målet.
-
Beslut om det andra kapitaltillskottet fattades 18 månader efter det första kapitaltillskottet, medan det i BP Chemicals-målet endast gick en månad mellan de båda åtgärderna.
(269)
Den danska regeringen anser att 1999 och 2001 års åtgärder hade samma syfte, nämligen att omstrukturera Combus och tillföra nytt kapital till företag för att kunna genomföra privatiseringen.
(270)
Kommissionen delar inte denna uppfattning. Beskrivningen av omständigheterna ovan visar att beslutet om 1999 års kapitaltillskott fattades för att förhindra Combus överhängande konkurs. Kapitaltillskottet hade inte till syfte att privatisera Combus, utan hade snarare blivit nödvändigt eftersom det första försöket att privatisera Combus hade misslyckats.
(271)
Det andra kapitaltillskottet syftade till att öka Combus kapital till en nivå där köparen Arriva var villig att betala ett symboliskt pris för företaget.
(272)
Kommissionen konstaterar att båda kapitaltillskotten åtföljdes av omstruktureringsåtgärder och att båda skulle absorbera de förluster som uppstod till följd av avtal där Combus hade lagt alltför låga anbud.
(273)
Kommissionen anser icke desto mindre att det primära syftet med de båda kapitaltillskotten inte var detsamma. I det första fallet handlade det om att förhindra konkurs och i det andra fallet om att förbereda privatiseringen.
(274)
Vid tidpunkten för åtgärderna hade det inte skett någon betydande förändring av Combus situation, eftersom företaget hade underskott, framför allt på grund av avtalen om allmän trafik som hade ingåtts till ett pris som de aktuella tjänsterna inte kunde levereras för.
(275)
Med stöd av parternas kommentarer och förstainstansrättens argumentation i domen i målet BP Chemicals är kommissionens slutsats att de båda delarna av de omstruktureringsåtgärder som genomfördes 1999 respektive 2001 utgör två separata åtgärder med avseende på artikel 87.1 i EG-fördraget. Det är framför allt tre omständigheter som ligger till grund för denna bedömning:
-
2001 års kapitaltillskott var inte planerat vid den tidpunkt då beslutet om 1999 års kapitaltillskott fattades. De danska myndigheterna utgick tvärtom från att 1999 års kapitaltillskott var tillräckligt.
-
Det gick 18 månader mellan beslutet att genomföra det första kapitaltillskottet och beslutet att genomföra det andra kapitaltillskottet.
-
Syftet med det första kapitaltillskottet var att undvika den överhängande risken för att Combus skulle gå i konkurs, medan syftet med det andra kapitaltillskottet var att möjliggöra privatiseringen till ett symboliskt positivt värde.
(276)
I resten av den rättsliga bedömningen kommer åtgärderna därför att analyseras som två separata åtgärder.
6.1.2 STATLIGA MEDEL OCH SPECIFICITET
(277)
Danmark finansierade båda åtgärderna genom sin budget. Åtgärderna finansierades således med statliga medel.
(278)
Åtgärderna gäller ett enda företag, Combus, och är därmed specifika.
6.1.3 FÖREKOMST AV EN FÖRDEL FÖR DET STÖDMOTTAGANDE FÖRETAGET
(279)
För att betraktas som statligt stöd måste åtgärderna innebära en fördel för företaget. I samband med detta måste man utgå från två kriterier:
i)
Åtgärderna innebär inte någon fördel för Combus om den danska regeringen agerade som en privat investerare i en marknadsekonomi.
ii)
Åtgärderna innebär inte någon fördel för Combus om de endast syftar till att ersätta företaget för skyldigheter som ingår i den allmänna trafikplikten och som uppfyller de fyra Altmarkkriterierna.
(280)
Kärnan i den marknadsekonomiska investerarprincipen fastställdes av kommissionen i dess meddelande till medlemsstaterna om tillämpningen av artiklarna 92 och 93 i EG-fördraget och av artikel 5 i kommissionens direktiv 80/723/EEG på offentliga företag inom tillverkningsindustrin (nedan kallat meddelandet) (42). EG-domstolen och förstainstansrätten hade dessutom preciserat begreppet ytterligare i sina domar (43).
(281)
Enligt dessa texter och domar ska kommissionen ta hänsyn till om det stödmottagande företaget har faktiska möjligheter att få fram motsvarande finansiella resurser på den normala kapitalmarknaden. Det rör sig inte om statligt stöd om nytt kapital tillförs enligt villkor som skulle vara godtagbara för en privat investerare som agerade under normala marknadsvillkor (44).
(282)
Punkt 35 i meddelandet är tillämpligt på kapitaltillskott. Här fastställs att det rör sig om statligt stöd när företagets finansiella ställning och i synnerhet dess struktur och skuldvolym är av en sådan karaktär att en normal avkastning på det investerade kapitalet (i form av utdelning eller kapitalvinster) inte är att förvänta inom en rimlig tidsram.
(283)
I punkt 39 i meddelandet fastställs liknande kriterier för lån. Här anges att om ett lån utan säkerhet beviljas ett företag, som under normala omständigheter inte skulle kunna få finansiering (t.ex. för att det har begränsade möjligheter att betala tillbaka lånet), skulle lånet rent faktiskt motsvara ett tillskott och kommissionen skulle bedöma det så.
(284)
Den offentliga investerarens agerande bör alltså jämföras med hur en privat investerare (t.ex. ett privat holdingbolag eller en privat koncern) hypotetiskt agerar i en situation där även denne har en allomfattande eller sektoriell strukturpolitik som ska ge lönsamhet på längre sikt (45). Ett kapitaltillskott som krävs för att garantera överlevnad för ett företag som drabbats av tillfälliga svårigheter, men som i förekommande fall efter genomförandet av nödvändiga åtgärder skulle ha möjlighet att åter bli lönsamt, utgör inte nödvändigtvis ett stöd om en privat investerare har dragit samma slutsats.
(285)
Kommissionen måste därför bedöma om en privat investerare och en ägare till ett företag som Combus skulle ha agerat på samma sätt som den danska regeringen gjorde när den beviljade de aktuella stödåtgärderna. Om kommissionen anser att den danska regeringen agerade i enlighet med den marknadsekonomiska investerarprincipen när det gäller den ena eller båda åtgärderna utgör detta inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG.
(286)
I skälen 82-89 i beslutet att inleda förfarandet uttryckte kommissionen tvivel om huruvida en privat investerare skulle ha agerat på samma sätt som den danska regeringen gjorde i en motsvarande situation.
(287)
Den danska regeringen hävdar att 1999 års åtgärd följer principen om hur en privat investerare skulle ha agerat. Detta är också anledningen till att åtgärden inte anmäldes till kommissionen innan den genomfördes.
(288)
Kommissionen konstaterar att Danmark inte vid något tillfälle har presenterat en ekonomisk analys som har kunnat visa att det fanns rimliga skäl att förvänta sig att denna åtgärd skulle ge en avkastning på investeringen motsvarande den avkastning som en privat investerare i bussektorn skulle förvänta sig.
(289)
Kommissionen konstaterar dessutom att den danska regeringens finansiella rådgivare Alfred Berg både i sitt PM från november 1998 och i sitt PM från april 1999 hade uttryckt betänkligheter om att ”det inte fanns någon garanti för en positiv avkastning på investeringen” om den danska staten bestämde sig för att behålla sitt ägande i Combus inför en omstrukturering efter ett kapitaltillskott. Även i lagförslaget om godkännande av kapitaltillskottet, som antogs av Folketinget i maj 1999, fastställs att sannolikheten var liten för att staten skulle få tillbaka det kapital som det var på väg att investera i Combus.
(290)
Kommissionen drar slutsatsen att Danmark inte på ett övertygande sätt har kunnat styrka att staten rimligtvis kunde förvänta sig att få en avkastning på sin investering på samma nivå som en privat investerare skulle ha krävt.
(291)
När det gäller argumentationen utifrån en ”koncernbedömning”, se ovannämnda rättspraxis (domen i mål 303/88), utesluter inte kommissionen att staten eller offentliga företag kan ta på sig att täcka förlusterna i ett av sina dotterbolag för att göra det möjligt att lägga ned verksamheten under bästa tänkbara förhållanden, om de kan dokumentera att de kostnader som de måste bära i samband med detta är lägre än den ekonomiska skada som de skulle ha lidit under andra omständigheter. Kommissionen har t.ex. tillämpat denna argumentation i domen i mål C 53/2003, ABX (46), punkterna 196-216, där kommissionen tog hänsyn till kostnader som bars av verksamheten i den övriga koncernen som hade ett direkt affärssamband med dotterbolaget, vilket befann sig i svårigheter, och där förhållandet mellan nedläggningen och konsekvenserna för resten av koncernen var dokumenterat. Kommissionen anser att det inte har förhållit sig så i förevarande fall eftersom de danska myndigheterna inte har dokumenterat att anknytningen mellan Combus ekonomiska verksamhet och statens övriga ekonomiska verksamhet (i synnerhet som ägare till andra företag som inte har någon dokumenterad anknytning till Combus) är tillräckligt stark för att man ska kunna dra den slutsatsen. Eftersom det inte föreligger några andra argument är kommissionen inte övertygad om att de andra offentliga företagens rykte, som normalt baseras på det enskilda företagets resultat, skulle ha påverkats i någon större omfattning av hur det gick för Combus.
(292)
Kommissionen har inte heller övertygats av argumentet att Combus konkurs skulle ha skadat statens rykte som investerare eller på ett orimligt sätt äventyrat statens privatiseringsprogram genom att väcka tvivel om de tidigare statstjänstemännens anställningstrygghet. Vad gäller den första punkten drar ju omdömesgilla investerare ibland slutsatsen att de måste lägga ned olönsam verksamhet. Vad gäller den andra punkten förefaller det tämligen motsägelsefullt att hävda att staten var tvungen att betala för att statstjänstemän skulle godta privata avtal och dessutom måste fortsätta att stå för kostnaderna för att garantera att de hade fortsatt anställning.
(293)
När det gäller 2001 års åtgärd konstaterar kommissionen att den danska regeringen, efter mottagandet av Arrivas inledande anbud under hösten 2000, gjorde en bedömning av de olika alternativ som Danmark hade i Combusärendet: en gradvis likvidation under fem år, fortsatt verksamhet med bättre avtal under sex år, fortsatt verksamhet under ett år utan återfinansiering av skulderna, en omedelbar konkurs eller Arrivas anbud. Resultatet av denna undersökning, som redovisas i tabell 5 i detta beslut, visar att alternativet ”fortsatt verksamhet i ett år” (positivt värde på 71 miljoner DKK) var det absolut mest attraktiva alternativet, följt av en gradvis likvidation under fem år (- 331 miljoner DKK) och fortsatt verksamhet med bättre avtal under sex år (- 315 miljoner DKK). En försäljning till Arrivas ursprungliga anbud värderades till - 390 miljoner DKK.
(294)
Det finns inget som tyder på att den danska regeringen gjorde en förnyad bedömning efter det att Arriva kommit med ett bättre anbud. Med tanke på att den danska regeringens investering inom ramen för 2001 års åtgärd (dvs. 140 miljoner DKK kombinerat med obegränsade garantier samt garantier på upp till 58,9 miljoner) är betydligt högre än det första alternativet som bedömdes i undersökningen, anser kommissionen att de danska myndigheterna när de fattade sitt beslut inte rimligtvis kunde förvänta sig att en privat investerare skulle ha agerat på samma sätt.
(295)
Med hänsyn till koncernbedömningen och skyddet av den danska regeringens image avvisar kommissionen de argument som har framförts av samma skäl som när det gäller 1999 års åtgärder.
(296)
Sammanfattningsvis anser kommissionen att en privat investerare inte skulle ha agerat så som den danska regeringen gjorde när det gäller 2001 års åtgärd.
(297)
I Altmarkdomen fastställs följande: ”Offentligt stöd som syftar till att möjliggöra linjetrafik inom ramen för stads-, förorts- och regional trafik omfattas emellertid inte av nämnda bestämmelse i de fall då detta stöd skall anses utgöra ersättning som motsvarar ett vederlag för tjänster som det mottagande” (47). I samband med detta har domstolen fastställt fyra olika villkor som ska vara uppfyllda för att ett offentligt stöd ska utgöra ”en ersättning för allmän trafikplikt”.
(298)
I sin dom i målet Combus konstaterade emellertid förstainstansrätten att minst ett av dessa villkor inte var uppfyllda i förevarande fall, eftersom beräkningsgrunden för omstruktureringsåtgärden inte hade fastställts på ett objektivt och öppet sätt innan avtalen om allmän trafik ingicks (48).
(299)
Rättspraxisen från Altmarkdomen kan därför inte tillämpas i samband med den danska regeringens omstruktureringsstöd till Combus (49).
(300)
Såväl 1999 års åtgärd som 2001 års åtgärd innebar således en ekonomisk fördel för Combus.
6.1.4 PÅVERKAN PÅ HANDELN INOM GEMENSKAPEN SAMT PÅ KONKURRENSEN
(301)
Åtgärden ska också snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna för att kunna betraktas som stöd.
(302)
I detta hänseende ska det för det första konstateras att ett offentligt stöd som beviljas till ett företag som endast tillhandahåller lokala eller regionala transporttjänster och som inte levererar transporttjänster utanför sin hemstat ändå kan påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(303)
I Altmarkdomen ansåg domstolen följande: ”När en medlemsstat beviljar offentligt stöd till ett företag, kan nämligen detta företags tillhandahållande av trafiktjänster komma att upprätthållas eller ökas, med följden att möjligheterna för företag som är etablerade i andra medlemsstater att tillhandahålla sina trafiktjänster på marknaden i denna stat minskas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juli 1988 i mål 102/87, Frankrike mot kommissionen, REG 1988, s. 4067, punkt 19, av den 21 mars 1991 i mål C-305/89, Italien mot kommissionen, REG 1991, s. I-1603, punkt 26, och domen i det ovannämnda målet Spanien mot kommissionen, punkt 40)” (50).
(304)
Sedan 1995 har flera medlemsstater därför börjat att ensidigt öppna vissa transportmarknader för konkurrens från företag som är etablerade i andra medlemsstater, så att flera företag redan tillhandahåller transporttjänster i städer, förorter eller regioner i andra medlemsstater än i sin hemstat (51).
(305)
I Danmark har avregleringen av bussmarknaden sedan 1990 förändrat marknaden för busstransporter från en monopoliserad marknad till en marknad som är öppen för konkurrens mellan företagen. Företag från både Danmark och andra EU-länder kan konkurrera om att erbjuda tjänster som upphandlas av regionala och lokala myndigheter. Liknande villkor gäller i andra medlemsstater. Arriva är t.ex. också verksamt i Sverige och Nederländerna.
(306)
Avregleringen av bussmarknaden i Danmark och andra medlemsstater har genomförts mot bakgrund av direktiv 92/50/EEG, där det fastställs att medlemsstaterna är skyldiga att genomföra offentliga upphandlingar för bussavtal. Med beaktande av direktiv 92/50/EEG fastslog EG-domstolen i Concordiamålet att syftet med att på gemenskapsnivå samordna förfarandena vid offentlig upphandling att undanröja hinder för friheten att tillhandahålla tjänster och den fria rörligheten för varor (52).
(307)
Bussmarknaden är delvis avreglerad inom EU till följd av att flera medlemsstater ensidigt har beslutat att öppna sin bussmarknad, vilket skedde mot bakgrund av att direktiv 92/50/EEG trädde i kraft. Detta gör att det råder konkurrens mellan leverantörerna på bussmarknaden.
(308)
Omstruktureringsåtgärden kan därför leda till att Combus och dess köpare får förbättrad ställning i förhållande till sina konkurrenter i EU och därigenom påverka både såväl konkurrensen mellan företag som handeln mellan medlemsstaterna.
6.1.5 SLUTSATS: FÖREKOMST AV STATLIGT STÖD
(309)
Kommissionen drar slutsatsen att omstruktureringsåtgärden utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget.
6.2 BEDÖMNING AV STÖDETS FÖRENLIGHET MED DEN GEMENSAMMA MARKNADEN
6.2.1 ÄR STÖDET FÖRENLIGT MED DEN GEMENSAMMA MARKNADEN
(310)
Enligt artikel 87.1 EG är statligt stöd i princip oförenligt med den gemensamma marknaden. I detta fall kan emellertid statligt stöd vara förenligt med den gemensamma marknaden enligt förordning (EEG) nr 1191/69 eller enligt artikel 87.3 c EG, såsom anges i 1999 års riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter. Ingen annan bestämmelse om förenlighet är tillämplig i detta fall.
6.2.2 ÄR 1999 ÅRS ÅTGÄRD OCH/ELLER 2001 ÅRS ÅTGÄRD FÖRENLIG MED FÖRORDNING nr 1191/69?
(311)
Beslutet att inleda förfarandet innehåller en kort beskrivning (skälen 90-96) av varför den omstruktureringsåtgärd som den danska staten beviljade till Combus inte kan betraktas som förenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 73 EG och förordning (EEG) nr 1169/91. Varken den danska regeringen eller de berörda parterna har ifrågasatt kommissionens argumentation när det gäller denna punkt.
(312)
Av samma skäl som i beslutet att inleda förfarandet drar kommissionen därför slutsatsen att omstruktureringsåtgärden inte kan betraktas som förenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 73 EG och förordning (EEG) nr 1169/91.
6.2.3 ÄR 1999 ÅRS ÅTGÄRD FÖRENLIG MED ARTIKEL 87.3 C EG?
(313)
Enligt artikel 87.3 c EG kan ett stöd betraktas som förenligt med den gemensamma marknaden om det rör sig om ett ”stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset”.
(314)
På grundval av denna artikel har kommissionen antagit riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter. Kommissionen antog sina ursprungliga riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter (53). En ny version av riktlinjerna antogs 1999 (4) och den senaste versionen av riktlinjerna kom 2004 (54).
(315)
Vad gäller den tidsmässiga tillämpningen av dessa riktlinjer fastställs följande i punkterna 103 och 104 i 2004 års riktlinjer, för oanmält stöd:
”Kommissionen kommer att granska förenligheten med den gemensamma marknaden av alla undsättnings- eller omstruktureringsstöd som beviljas utan kommissionens godkännande och därmed i strid med artikel 88.3 i fördraget på grundval av dessa riktlinjer om stödet, eller en del av det, beviljades efter det att riktlinjerna offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning.”
(316)
Punkterna 100 och 101 i 1999 års riktlinjer har samma innehåll som 2004 års riktlinjer.
(317)
1999 års åtgärd som beviljades Combus utgör oanmält stöd. Det beviljades innan 1999 års riktlinjer trädde i kraft. Följaktligen är det 1994 års omstruktureringsriktlinjer som är tillämpliga på 1999 års åtgärd.
(318)
I avsnitt 3.2.2 i 1994 års omstruktureringsriktlinjer fastställs att följande villkor ska vara uppfyllda för att omstruktureringsstöd ska godkännas:
-
Omstruktureringsplan: Omstruktureringsstödet måste vara kopplat till en livsduglig omstrukturerings-/återhämtningsplan som överlämnas med alla relevanta uppgifter till kommissionen.
-
Ekonomisk livskraft: Företagets lönsamhet måste återställas.
-
Mildrande av skadliga effekter för konkurrenterna. Åtgärder måste vidtas för att i möjligaste mån mildra skadliga effekter av stödet för konkurrenterna.
-
Proportionalitet. Stödet måste stå i proportion till omstruktureringens kostnader och fördelar
-
Årlig rapport och övervakning. Medlemsstaten måste lämna in en årsrapport om stödet för att kommissionen ska kunna övervaka att omstruktureringsplanen genomförs korrekt.
-
Engångsstöd. Omstruktureringsstöd får endast beviljas en gång.
(319)
Vad gäller omstruktureringsplanen innehåller punkt 3.2.2.A i 1994 års omstruktureringsriktlinjer följande krav:
”Det oeftergivliga villkoret för alla omstruktureringsplaner är att de måste återställa långfristig lönsamhet och livsduglighet för företaget inom en rimlig tid och på basis av realistiska antaganden om dess framtida verksamhetsvillkor. Följaktligen måste omstruktureringsstöd kopplas till en livsduglig omstrukturerings-/återhämtningsplan som överlämnas med alla relevanta uppgifter till kommissionen. Planen måste göra det möjligt att återställa företaget till konkurrenskraftigt skick inom en rimlig period. Förbättringen i lönsamhet måste huvudsakligen vara ett resultat av interna åtgärder som återfinns i omstruktureringsplanen och får endast vara baserade på externa faktorer såsom pris- och efterfrågeökningar som företaget självt inte i högre grad kan påverka, om de marknadsantaganden som gjorts allmänt erkänns. Framgångsrik omstrukturering bör inbegripa slopande av strukturellt förlustbringande verksamheter.
För att fylla lönsamhetskriteriet måste omstruktureringsplanen anses kapabel att föra företaget till en position där det kan täcka alla sina kostnader inklusive avskrivning och finansiella kostnader och generera en minimiavkastning på kapitalet så att företaget när det har avslutat sin omstrukturering inte kommer att behöva ytterligare tillskott av statligt stöd och kommer att vara i stånd att konkurrera på marknaden av egen kraft.”
(320)
År 1999, innan kapitaltillskottet gjordes, hade Kromann & Münter lagt fram en plan om den finansiella omstruktureringen av Combus för den danska regeringen, och Combus ledning hade utarbetat en driftsmässig omstruktureringsplan, som presenterades i ett PM från KPMG. Eftersom den danska regeringen vid denna tidpunkt ansåg att beslutet var i linje med principen om hur en privat investerare skulle ha agerat, lämnade den inte in dessa handlingar till kommissionen.
(321)
När det gäller omstruktureringsplanen och Combus ekonomiska livskraft har två frågor uppstått under förfarandets gång:
-
Danske Busvognmænd anser att det inte fanns någon omstruktureringsplan när 1999 års kapitaltillskott gjordes. Vidare hävdar Danske Busvognmænd att det inte är möjligt att efterkonstruera en sådan omstruktureringsplan.
-
Är villkoren för en omstruktureringsplan uppfyllda enligt 1994 års riktlinjer?
(322)
Kommissionen ansåg att när det gäller tidpunkten då omstruktureringsplanen var tillgänglig måste man skilja mellan planens faktiska existens och när den lades fram för kommissionen.
(323)
Omstruktureringsplanens faktiska existens. I målet Frankrike mot kommissionen slog EG-domstolen fast att de myndigheter i medlemsstaten som beviljar omstruktureringsstödet ”vid tidpunkten för stödets beviljande” måste ha tillgång till ”en omstruktureringsplan som uppfyller de krav som [fastställs i riktlinjerna för undsättnings- och omstruktureringsstöd]” (55). I förevarande fall innebär detta att den danska regeringen skulle ha haft tillgång till en omstruktureringsplan som uppfyllde 1994 års omstruktureringsriktlinjer senast när det första kapitaltillskottet gjordes år 1999.
(324)
Som tidigare har beskrivits baserades 1999 års kapitaltillskott på en beräkning av Combus kapitalbehov samt en omstruktureringsplan, som hade utarbetats av advokatbyrån Kromann & Münter samt Combus ledning. Enligt omstruktureringsplanen skulle Combus bli ekonomiskt livskraftigt igen 2001 om det gjordes ett kapitaltillskott på 300 miljoner DKK och företagets ledning genomförde de planerade omstruktureringsåtgärderna. Omstruktureringsplanen utgjorde underlag för Trafikministeriets konfidentiella lagförslag av den 27 maj 1999 om godkännande av kapitaltillskottet.
(325)
Kommissionen drar slutsatsen att omstruktureringsstödet till Combus beviljades först efter det att den danska regeringen hade tillgång till en omstruktureringsplan. Men det är fortfarande en öppen fråga om denna omstruktureringsplan uppfyller kraven i 1994 års omstruktureringsriktlinjer.
(326)
Framläggande av omstruktureringsplanen för kommissionen. Som den danska regeringen helt riktigt har påpekat har kommissionen i sin skrivelse till EG-domstolen i målet Frankrike mot kommissionen konstaterat att ”den franska regeringen inte har lagt fram någon trovärdig omstruktureringsplan till kommissionen” och att ”sedan förfarandet inleddes har de franska myndigheterna inte inkommit med en sådan plan till kommissionen” (56). Detta konstaterande, som inte har ifrågasatts av EG-domstolen, visar att omstruktureringsplanen behöver vara tillgänglig för kommissionen senast det datum då kommissionen fattar sitt beslut.
(327)
I förevarande fall lämnade de danska myndigheterna sammanlagt fyra skrivelser till kommissionen i april 2007, daterade den 26 april 1999, den 15 maj 1999 och den 18 maj 1999 (två skrivelser). Tre av skrivelserna har utarbetats av Kromann & Münter och en skrivelse av KPMG. De danska myndigheterna anser att de tre skrivelserna från Kromann & Münter utgör den finansiella omstruktureringsplanen och att skrivelsen från KPMG utgör den driftsmässiga omstruktureringsplanen.
(328)
Den danska regeringen har uppgett för kommissionen att dessa fyra PM från Kromann & Münter och KPMG utgör en omstruktureringsplan som uppfyller kraven i 1994 års riktlinjer.
(329)
Kommissionen konstaterar att PM:et från KPMG endast innehåller en upprepning av de avsikter från Combus styrelse och ledning som beslutades i november 1998 och april 1999. KPMG framhåller att de inte genomförde någon budgetgenomgång, utan arbetade utifrån Combus antaganden. KPMG hade med andra ord inte kontrollerat om de antaganden som dess arbete byggde på var realistiska. Kommissionen anser därför att omstruktureringsplanen inte uppfyller kriteriet ”på basis av realistiska antaganden”, eftersom den danska regeringen aldrig kontrollerade om antagandena var realistiska.
(330)
Vidare konstaterar kommissionen att PM:et från KPMG endast innehåller en analys av vissa av Combus verksamhetsområden och inte grundas på de enskilda bussavtalen, utan på kortfattade bedömningar av bussdistrikten. Omstruktureringsplanen är därför ofullständig eftersom den endast täcker en del av Combus verksamhet och inte är tillräckligt detaljerad eftersom den inte grundas på de enskilda avtalen som utgör grunden för Combus affärsverksamhet.
(331)
Kommissionen konstaterar slutligen att de föreslagna omstruktureringsåtgärderna inte har fördelats efter bussdistrikt och att de enskilda besparingsmålen inte har fördelats på de enskilda omstruktureringsåtgärderna. Dessutom kontrollerade revisorerna inte om de kostnadsbesparingar som ledningen förväntade sig var realistiska.
(332)
De tre skrivelserna om den finansiella omstruktureringen behandlar inte alls den driftsmässiga omstruktureringen. De kan därför inte kompensera för bristerna i PM:et från KPMG.
(333)
Mot bakgrund av dessa omständigheter drar kommissionen slutsatsen att de fyra skrivelser som den danska regeringen har presenterat som omstruktureringsplan inte uppfyller de villkor för en omstruktureringsplan som fastställs i 1994 års riktlinjer.
(334)
Att det föreligger en omstruktureringsplan som uppfyller riktlinjernas krav är ett oeftergivligt villkor för att ett omstruktureringsstöd ska godkännas. Utan att undersöka de andra kriterierna kan kommissionen därför dra slutsatsen att 1999 års åtgärd inte kan godkännas på basis av 1994 års omstruktureringsriktlinjer.
6.2.4 ÄR 2001 ÅRS ÅTGÄRD FÖRENLIG MED ARTIKEL 87.3 C EG?
(335)
Enligt artikel 87.3 c EG kan ett stöd betraktas som förenligt med den gemensamma marknaden om det rör sig om ett ”stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset”.
(336)
På grundval av denna artikel har kommissionen antagit riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter. Kommissionen antog sina ursprungliga riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter (57). En ny version av riktlinjerna antogs 1999 (58) och den senaste versionen av riktlinjerna kom 2004 (59).
(337)
Vad gäller den tidsmässiga tillämpningen av dessa riktlinjer fastställs följande i punkterna 103 och 104 i 2004 års riktlinjer, för anmält stöd:
”De anmälningar som registrerats hos kommissionen före den 10 oktober 2004 granskas emellertid enligt de villkor som gällde när anmälan gjordes.”
(338)
Punkterna 100 och 101 i 1999 års riktlinjer har samma innehåll som 2004 års riktlinjer.
(339)
2001 års åtgärd som beviljades Combus utgör anmält stöd. Det anmäldes innan 2004 års riktlinjer hade trätt i kraft och efter det att 1999 års riktlinjer hade trätt i kraft. Följaktligen är det 1999 års omstruktureringsriktlinjer som är tillämpliga på 2001 års åtgärd.
(340)
I avsnitt 3.2 i 1999 års omstruktureringsriktlinjer fastställs att följande villkor ska vara uppfyllda för att omstruktureringsstöd ska godkännas:
-
Företaget måste kunna anses befinna sig i svårigheter på det sätt som avses i dessa riktlinjer.
-
Företagets lönsamhet måste återställas. Stödet beviljas under förutsättning att den omstruktureringsplan som kommissionen ska ha godkänt genomförs. Företaget ska genomföra omstruktureringsplanen i sin helhet.
-
Åtgärder måste vidtas för att i största möjliga mån mildra de negativa följderna av stödet för konkurrenterna.
-
Stödet ska begränsas till vad som är absolut nödvändigt och stödmottagaren förväntas i väsentlig utsträckning bidra till omstruktureringen.
-
Medlemsstaten måste lämna in en årsrapport om stödet för att kommissionen ska kunna övervaka att omstruktureringsplanen genomförs korrekt.
-
Omstruktureringsstöd får endast beviljas en gång.
(341)
I sitt beslut att inleda förfarandet har kommissionen fastställt att Combus var ett företag i svårigheter i den mening som avses i 1999 års omstruktureringsriktlinjer. Varken den danska regeringen eller Danske Busvognmænd har ifrågasatt detta konstaterande. Kommissionen drar därför slutsatsen att Combus var ett företag i svårigheter.
(342)
För att omstruktureringsstöd ska beviljas måste det genomföras en omstruktureringsplan som ska godkännas av kommissionen för alla enskilda stödåtgärder. Omstruktureringsstödet måste därför knytas till en genomförbar omstruktureringsplan som medlemsstaten förbinder sig att följa (60).
(343)
Omstruktureringsplanen ska framför allt innehålla följande:
-
En marknadsundersökning.
-
En beskrivning av de omständigheter som ledde till att företaget hamnade i svårigheter, vilket gör det möjligt att bedöma om de föreslagna åtgärderna är lämpliga. Den ska göra det möjligt för företaget att övergå till en ny struktur som ger det utsikter till långsiktig lönsamhet och möjligheter att fungera med egna resurser.
-
En beskrivning av en omvandling i företaget så att det när omstruktureringen väl är genomförd kan bära alla sina kostnader, inbegripet avskrivningar och finansiella kostnader. Den nuvärdesberäknade avkastningen på eget kapital i det omstrukturerade företaget måste vara tillräcklig för att företaget ska vara i stånd att konkurrera på marknaden av egen kraft.
(344)
Den danska regeringen sände omstruktureringsplanen för Combus till kommissionen den 8 och 23 januari 2001 (se detaljerad beskrivning i del II).
(345)
När det gäller 2001 års omstruktureringsplan och Combus ekonomiska livskraft hade kommissionen uttryckt tvivel om Combus ekonomiska livskraft i sitt beslut att inleda förfarandet.
(346)
I punkterna 31-34 i 1999 års omstruktureringsriktlinjer fastställs i detta avseende att omstruktureringsplanen ”skall göra det möjligt att återställa företagets långfristiga lönsamhet inom en rimlig tid och på grundval av realistiska antaganden om de framtida villkoren för verksamheten” samt att ”[f]örbättringen av lönsamheten skall i första hand uppnås genom de interna åtgärder som anges i omstruktureringsplanen. Den får endast vara baserad på externa faktorer, såsom pris- och efterfrågeförändringar som företaget självt inte i högre grad kan påverka, om de antaganden som gjorts beträffande marknadens utveckling allmänt erkänns.” En omstrukturering ska innebära att ”företaget överger de verksamheter som förblir olönsamma även efter omstruktureringen”.
(347)
Danske Busvognmænd anser i sin inlaga att Combus inte var ekonomiskt livskraftigt som offentligt företag, utan först efter försäljningen till Arriva.
(348)
I Combusdomen ansåg förstainstansrätten att ”kommissionens resonemang skall […] anses ge uttryck för ett allvarligt tvivel avseende Combus lönsamhet i den mening som avses i den ovannämnda bestämmelsen [dvs. artikel 87 i EG-fördraget] och i riktlinjerna, ett tvivel som kommissionen emellertid inte kände sig skyldig att klargöra eftersom den ansåg att artikel 73 EG verkade vara en tillräckligt rättslig grund för att godkänna stödet i fråga. Eftersom den sistnämnda bestämmelsen emellertid inte kan åberopas i detta syfte […], finns det inget giltigt godkännande i det ifrågasatta beslutet såvitt avser utbetalningen av beloppet 300 miljoner DKK. […] Följaktligen kan det under inga omständigheter anses att Combus har blivit lönsamt (61).”
(349)
Dessa tvivel, som kommissionen även tar upp i sitt beslut att inleda förfarandet (skälen 106-109), bestod i att kommissionen inte hade fastställt att Combus var ekonomiskt livskraftigt utan den del av det statliga stödet som kommissionen hade godkänt i sitt ursprungliga beslut som ersättning för allmän trafikplikt. Eftersom förstainstansrätten fastslog att detta stöd inte kunde godkännas som ersättning för allmän trafikplikt, drog den slutsatsen att Combus ekonomiska livskraft inte längre var fastställt i kommissionens ursprungliga beslut.
(350)
Som den danska regeringen med rätta framhåller har förstainstansrätten inte genomfört någon ekonomisk analys av omstruktureringsplanen för att ogiltigförklara kommissionens ursprungliga beslut. Argumentationen är tvärtom formell och logisk: eftersom kommissionen i sitt ursprungliga beslut hade grundat sin slutsats om den ekonomiska livskraften på den del av stödet som hade godkänts enligt artikel 73 i EG-fördraget (328 miljoner DKK) som ersättning för avtal om allmän trafik och eftersom förstainstansrätten hade konstaterat att detta stöd inte kunde godkännas på denna rättsliga grund, drog rätten slutsatsen att det inte längre fanns någon giltig grund för utbetalning av denna del av stödet och att argumentationen till stöd för att företaget var ekonomiskt livskraftigt logiskt sett saknade grund.
(351)
I sitt ursprungliga beslut hade kommissionen ansett att 328 miljoner DKK av beloppet på 490 miljoner DKK utgjorde ersättning för allmän trafikplikt och att endast 162 miljoner DKK utgjorde omstruktureringsstöd (62). På grundval av denna bedömning drog kommissionen följande slutsats:
”Med beaktande av de omstruktureringsåtgärder och statliga stöd som redan har diskuterats med hänsyn till förordning nr 1191/69, skulle man kunna anse att Combus lönsamhet återställs. Denna lönsamhet uppfyller emellertid inte riktlinjernas krav i egentlig mening, eftersom den är beroende av annat statligt stöd.”
(352)
I det aktuella beslutet bedömer kommissionen 1999 och 2001 års åtgärder som två separata åtgärder. I det föregående avsnittet har 1999 års åtgärd, ett kapitaltillskott på 200 miljoner DKK och ett efterställt lån på 100 miljoner DKK, konstaterats vara olagligt och oförenligt statligt stöd som Combus måste betala tillbaka. Combus kan därför inte hänvisa till dessa pengar för att visa att företagets ekonomiska livskraft har återställts.
(353)
Även om det samlade stödet (62), dvs. 1999 och 2001 års åtgärder tillsammans, kunde ha lett till att Combus lönsamhet återställdes 2006 (se prognosen för omsättning och vinst i tabell 7 ovan), är detta ändå inte realistiskt om Combus måste betala tillbaka 300 miljoner DKK till den danska regeringen, eftersom det utgör olagligt och oförenligt statligt stöd.
(354)
Kommissionen drar slutsatsen att även om Combus kunde förväntas återfå ekonomisk livskraft 2006 - på basis av den omstruktureringsplan som lagts fram 2001 - var detta inte längre realistiskt om 1999 års åtgärder utgjorde olagligt och oförenligt statligt stöd.
(355)
Kommissionen drar slutsatsen att omstruktureringsplanen inte kan garantera Combus ekonomiska livskraft eftersom den bygger på det felaktiga antagandet att Combus inte måste betala tillbaka det olagliga och oförenliga statliga stöd som företaget fick 1999 till den danska regeringen.
(356)
I punkterna 35-39 i 1999 års omstruktureringsriktlinjer fastställs följande villkor:
”c) Stödet skall förhindra otillbörlig snedvridning av konkurrensen
(35)
Åtgärder måste vidtas för att i största möjliga mån mildra de negativa följderna av stödet för konkurrenterna. I annat fall måste stödet anses ’strida mot det gemensamma intresset’ och därmed som oförenligt med den gemensamma marknaden.
(36)
Detta villkor tar sig vanligtvis uttryck i att företaget måste begränsa sin närvaro på sin marknad eller sina marknader när omstruktureringsperioden är slut.
[…]
(37)
Begränsning eller påtvingad minskning av närvaron på den eller de relevanta marknader där företaget är verksamt utgör en uppvägande åtgärd till fördel för konkurrenterna. Åtgärden bör stå i förhållande till de snedvridande verkningarna av stödet och i synnerhet till det inflytande företaget har på marknaden. Kommissionen fastställer åtgärdernas omfattning på grundval av den marknadsundersökning som bifogas omstruktureringsplanen och, när ett förfarande har inletts, på grundval av de upplysningar som marknadsaktörerna lämnar. Minskningen av företagets närvaro uppnås genom omstruktureringsplanen och eventuella villkor som kan knytas till den.
(…)
(39)
De uppvägande åtgärderna kan vara av varierande slag beroende på om företaget är verksamt på en marknad som kännetecknas av överkapacitet eller inte. […] Även om […] det inte råder strukturell överkapacitet på en marknad i gemenskapen eller EES som det stödmottagande företaget är närvarande på, undersöker kommissionen ändå möjligheten att kräva uppvägande åtgärder. Om dessa åtgärder inbegriper en kapacitetsminskning vid det berörda företaget, kan denna bestå i avyttring av tillgångar eller dotterbolag. Kommissionen skall granska de uppvägande åtgärder som medlemsstaten föreslår, oavsett av vilket slag de är, och fastställa huruvida deras omfattning är tillräcklig för att mildra eventuella snedvridningar av konkurrensen. Vid granskningen av vilka uppvägande åtgärder som krävs skall kommissionen beakta situationen på marknaden och i synnerhet tillväxten och i vilken grad efterfrågan tillfredsställs.”
(357)
I sitt beslut att inleda förfarandet (skälen 110-115) uttryckte kommissionen tvivel om huruvida de särskilda omständigheterna i ärendet utgör skäl för att det inte vidtas några åtgärder för att mildra de negativa följderna av stödet för konkurrenterna.
(358)
Kommissionen tänkte sig framför allt möjligheten att Combus lade ut en del av sina avtal om allmän trafik på marknaden. Combus avtal om allmän trafik löpte ut gradvis. Vid utgången av 2003 skulle ungefär 50 procent av avtalen, mätt i avtalsvärdet, löpa ut. Det sista avtalet löpte ut 2006.
(359)
I sitt beslut att inleda förfarandet (skäl 113) underströk kommissionen att det är viktigt att bedöma eventuell skadlig inverkan på konkurrensen ex tunc, dvs. vid den tidpunkt då omstruktureringsstödet beviljades.
(360)
I detta sammanhang har kommissionen hävdat att Combus kunde ha avslutat sina avtal om allmän trafik enligt artikel 14.4 i förordning (EEG) nr 1191/69 och att detta kunde ha utgjort en lämplig kompensationsåtgärd.
(361)
I sitt svar på den inledande skrivelsen förnekar Danmark att det fanns någon sådan möjlighet. I artikel 14.4 fastställs följande:
”Ett företag, som avser att upphöra med eller genomföra väsentliga förändringar i en transporttjänst som det tillhandahåller allmänheten kontinuerligt och regelbundet och som inte omfattas av avtalssystemet eller den allmänna trafikplikten, ska underrätta medlemsstatens behöriga myndigheter om detta senast tre månader i förväg. De behöriga myndigheterna får besluta att avstå från sådan underrättelse. Denna bestämmelse ska inte inverka på giltigheten av andra nationella förfaringssätt som avser rätten att upphöra med eller ändra transporttjänster” (63).
(362)
Enligt artikel 14.4 är det därför endast möjligt att upphöra med en transporttjänst om denna transporttjänst inte omfattas av avtalssystemet eller den allmänna trafikplikten som företaget har ålagts. Av omständigheterna i förevarande fall är det uppenbart att Combus avtal omfattades av avtalssystemet (64). Om Combus ensidigt hade avslutat sina avtal om allmän trafik, skulle företaget ha stämts på skadestånd av de kommunala och regionala myndigheter som hade ingått dessa avtal med företaget.
(363)
Kommissionen drar slutsatsen att den danska regeringens argument att Combus inte kunde avsluta sina avtal enligt artikel 14.4 är giltigt.
(364)
Kommissionen noterar emellertid att Combus uppenbarligen hade möjlighet att sälja avtal om allmän trafik, eftersom Arriva sålde ungefär 50 procent av avtalen till Connex bara några få månader efter att ha förvärvat Combus.
(365)
Vid tidpunkten då omstruktureringsstödet beviljades har den danska regeringen inte ålagt Combus att lämna ifrån sig ett enda avtal om allmän trafik, utan företaget kunde behålla alla sina avtal. Av de PM som utarbetades av den danska regeringens finansiella rådgivare, Alfred Berg, framgår att detta gjordes med avsikt, eftersom man räknade med att en samlad försäljning skulle ge ett högre försäljningspris.
(366)
För bedömningen av detta ärende saknar det betydelse att Combus faktiskt delades i två delar genom försäljningen av 50 procent av företagets tillgångar till Connex i maj 2001. Av de skäl som redan har behandlats i beslutet att inleda granskningsförfarandet, kan denna uppdelning inte i sig anses vara en tillräcklig kompensationsåtgärd (65) eftersom Arriva inte var skyldigt enligt försäljningsavtalet att sälja av en del av sina tillgångar. Kommissionen konstaterar dessutom att försäljningen inte ägde rum genom ett öppet, transparent och rättvist förfarande, utan genom exklusiva förhandlingar mellan Arriva och Connex.
(367)
Kommissionen drar slutsatsen att Danmark inte har genomfört några kompensationsåtgärder för att undvika tillbörlig snedvridning av konkurrensen, och detta trots att det fanns minst en möjlighet till sådana åtgärder, nämligen försäljningen av en viss andel av Combus avtal om allmän trafik till konkurrenterna genom ett öppet, transparent och rättvist förfarande.
(368)
Med tanke på den betydande marknadsandel som både Combus och Arriva hade på den danska bussmarknaden vid tidpunkten för försäljningen av Combus anser kommissionen att den totala bristen på kompensationsåtgärder har skapat en otillbörlig snedvridning av konkurrensen på den danska bussmarknaden. Kommissionen anser därför att 2001 års åtgärd inte uppfyller villkoren i punkterna 35-39 i 1999 års omstruktureringsriktlinjer.
(369)
Kommissionen drar slutsatsen att 2001 års åtgärd inte uppfyller minst två av villkoren i 1999 års omstruktureringsriktlinjer, nämligen villkoret ”ekonomisk livskraft” och villkoret ”förhindrande av otillbörlig snedvridning av konkurrensen”.
(370)
Det är därför inte nödvändigt att analysera de övriga villkoren för att komma fram till att 2001 års åtgärder är oförenliga med den gemensamma marknaden.
6.3 SLUTSATS: 1999 ÅRS ÅTGÄRD OCH 2001 ÅRS ÅTGÄRD UTGÖR OFÖRENLIGT STATLIGT STÖD
(371)
Kommissionen anser att 1999 års åtgärd och 2001 års åtgärd som genomfördes av Danmark till förmån för Combus inte är förenliga med den gemensamma marknaden enligt någon av fördragets bestämmelser.
7. ÅTERKRAV AV STÖDET
(372)
I artikel 14 i förordning (EG) nr 659/1999 fastställs följande:
”Vid negativa beslut i fall av olagligt stöd ska kommissionen besluta att den berörda medlemsstaten skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren (nedan kallat beslut om återkrav). Kommissionen skall inte återkräva stödet om detta skulle stå i strid med en allmän princip i gemenskapsrätten.”
(373)
Det måste därför undersökas om återkrav av stödet i förevarande fall skulle stå i strid med en allmän princip i gemenskapsrätten. I förevarande fall gäller frågan om kommissionens ursprungliga beslut, varigenom 1999 års åtgärd och 2001 års åtgärd godkändes, kan ha skapat berättigade förväntningar för Combus.
(374)
I sitt beslut 2005/786/EG av den 2 mars 2005 om det statliga stöd som Tyskland beviljat till förmån för Chemische Werke Piesteritz (66) beslutade kommissionen att om ett positivt kommissionsbeslut överklagas inom föreskriven tid och därefter ogiltigförklaras av förstainstansrätten, utesluter inte de allmänna principerna i gemenskapsrätten, och i synnerhet inte principerna om rättssäkerhet och skydd av berättigade förväntningar, återkrav av stödet.
(375)
I annat fall skulle den kontroll som gemenskapens domstolar ska utöva enligt artiklarna 220, 230.1 och 233 i EG-fördraget över lagenligheten av de rättsakter som antas av gemenskapsinstitutionerna i praktiken förlora sin verkan.
(376)
Olagligt och oförenligt stöd måste återkrävas av företag som faktiskt har dragit fördel av det (67). I förevarande fall har Combus klart dragit fördel av ett sådant stöd och stödet existerar fortfarande.
(377)
Då uppstår frågan om återkravet även behöver omfatta andra företag. I förevarande fall har Combus aktier sålts till Arriva Danmark A/S och Combus blev ett hundraprocentigt ägt dotterbolag till Arriva Danmark A/S.
(378)
Efter denna transaktion sålde Combus alla sina bokförda tillgångar och skulder till ett annat hundraprocentigt ägt dotterbolag till Arriva Danmark A/S, nämligen Arriva Skandinavien A/S, i utbyte mot en aktie i Arriva Skandinavien till ett nominellt värde på 1 000 DKK. Efter denna transaktion sålde Arriva Skandinavien A/S ungefär 50 procent av Combus tillgångar till Connex.
(379)
Beviljandet av det olagliga och oförenliga stödet har alltså följts av en aktieaffär och sedan av två efterföljande överföringar av tillgångar. Här nedan behandlas dessa affärers inverkan på återkravet av stödet.
7.1 AKTIEAFFÄR MELLAN ARRIVA DANMARK A/S OCH DEN DANSKA STATEN
(380)
Gemenskapsdomstolarna har gett viss vägledning när det gäller vilka omständigheter som gör att återkravsskyldigheten måste utvidgas till andra företag än den ursprungliga mottagaren av det olagliga och oförenliga stödet. När det gäller överföring av aktier i ett företag som måste återbetala ett olagligt och oförenligt stöd har EG-domstolen funnit att försäljningen av aktier i ett sådant företag till en tredje part inte påverkar stödmottagarens skyldighet att återbetala stödet (68). Om det kan fastställas att köparen av aktierna betalade gällande marknadspris för aktierna i det företaget, kan köparen inte anses ha fått en fördel som skulle kunna utgöra statligt stöd (69).
(381)
I förevarande fall utgjorde försäljningen av Combus till Arriva Danmark A/S en sådan aktieaffär. Frågan uppstår därför om Arriva Danmark A/S betalade marknadspris för Combus.
(382)
I detta sammanhang ska kommissionen först och främst konstatera att försäljningen föregicks av en transparent, öppen och icke-diskriminerande offentlig upphandling och att Arriva Danmark A/S hade kommit med det bästa anbudet. Detta kan ses som ett första klart tecken på att Arriva Danmark A/S hade betalat marknadspris för Combus.
(383)
Kommissionen hade dessutom bett en oberoende finansexpert, Ecorys Netherlands BV (nedan kallad Ecorys) att bedöma Combus finansiella värde vid tidpunkten för försäljningen till Arriva Danmark A/S. När det gäller detta uppdrag samarbetade Ecorys Netherlands BV med Cowi A/S, ett oberoende danskt konsultföretag inom transportområdet.
(384)
Ecorys bedömningsrapport för Combus bygger på DCF-metoden (dvs. diskonterad kassaflödesberäkning), ett vanligt tillvägagångssätt för värdering av företag. Combus värde värderades per den 1 januari 2001, baserat på den information som köparen, dvs. Arriva Danmark A/S, hade tillgång till vid den aktuella tidpunkten. Denna information omfattar framför allt de due diligence-rapporter som hade utarbetats för Arriva Danmark A/S samt det material som hade varit tillgängligt i datarummet under due diligence-processen.
(385)
Ecorys har utarbetat tre olika scenarier: ett lågt scenario, ett basscenario och ett högt scenario. Dessa scenarier definieras enligt följande:
”I basscenariot antas det att Combus omsättningsnivå kommer att ligga kvar på en stabil nivå, att driftseffektiviteten kommer att förbättras något med en procent per år och att det kommer att göras investeringar för att byta ut omoderna bussar (var åttonde år för stadsbussar, var tolfte år för andra bussar). Bankerna är villiga att finansiera 50 procent av finansieringsbehovet
I det låga scenariot är marknadens storlek stabil, men Combus lyckas inte vinna några nya upphandlingar och omsättningen kommer att dala. Detta leder till att det inte behövs några nya investeringar eftersom övertaliga bussar får ersätta de bussar som är omoderna. Vidare antas det att bankerna endast är villiga att finansiera 25 procent av finanseringsbehovet.
I det höga scenariot antas det att långivarna är villiga att avskriva 340 miljoner DKK på transaktionsdagen. Marknadens storlek kommer tillfälligt att öka till följd av upphandlingen av avtal i Århus- och Odenseregionen, och eftersom Combus marknadsandel förblir stabil kommer omsättningen att stiga svagt med en procent om året. Combus kommer att kunna förbättra sina driftsindikatorer upp till branschstandard, vilket resulterar i ökad driftseffektivitet och sänkta kostnader. Det behövs investeringar för att byta ut omoderna bussar och bygga ut bussbeståndet. Bankerna är villiga att finansiera 50 procent av finansieringsbehovet.”
(386)
I sin värderingsrapport skiljer Ecory mellan Combus företagsvärde och värdet av företagets eget kapital. Företagsvärdet definieras som värdet av Combus som företag, under antagandet att det finns en effektiv finansiering (i linje med jämförbara företag). Värdet av det egna kapitalet motsvarar värdet av Combus aktier, baserat på den faktiska finansieringen. Vad gäller företagsvärdet drar Ecory följande slutsats:
”Analysen visar att per januari 2001 har Combus ett värde som företag som ligger mellan ett negativt värde på 567 miljoner DKK [lågt scenario] och ett positivt värde på 1 297 miljoner DKK [högt scenario], där det mest sannolika värdet ligger på 426 miljoner DKK [basscenario].
Detta indikerar att Combus är lönsamt som företag i sig, om man antar att det finns en effektiv finansiering (i linje med jämförbara företag), även om vissa villkor måste vara uppfyllda för att uppnå den förväntade avkastningen. Dessa villkor är som följer:
1.
Combus ska som lägst bibehålla en jämförbar omsättningsnivå - inget orealistiskt villkor med tanke på företagets dåvarande ställning som marknadsledare. Dess enskilda avtal bör om möjligt vara lönsamma, även om detta inte är någon absolut förutsättning eftersom huvudprincipen för vinstoptimering är frågan om marginalintäkterna överskrider marginalkostnaderna. Ett avtals lönsamhet ska bedömas utifrån denna ekonomiska princip. Denna analys överskrider ramarna för den underliggande studien.
2.
Ett andra villkor är att Combus måste förbättra sin driftseffektivitet och få den mer i linje med branschstandard. Inte heller detta är något orealistiskt villkor med tanke på den förändring som nyligen har genomförts i fråga om de anställdas status, vilket har ökat den driftsmässiga flexibiliteten och möjliggjort kostnadsminskningar.”
(387)
Vad gäller värdet av det egna kapitalet drar Ecory följande slutsats:
”Värdet av Combus aktier vid den aktuella tidpunkten [dvs. den 1 januari 2001] låg mellan ett negativt värde på 845 miljoner DKK [lågt scenario] och ett positivt värde på 140 miljoner DKK [högt scenario], där det mest sannolika värdet var ett negativt värde på 543 miljoner DKK [basscenario].
Den viktigaste orsaken till att värdet av det egna kapitalet är betydligt lägre än företagsvärdet är att företagsvärdet bygger på ett antagande om effektiv finansiering. Men den snabba tillväxten i Combus affärsverksamhet var emellertid mycket ineffektivt finansierad. En stor del finansierades nämligen genom lån, vilket ledde till en hävstångseffekt som är långtifrån jämförbar med branschstandard.”
(388)
Arriva Danmark A/S förvärvade Combus till en negativ köpeskilling på 340 miljoner DKK. Företaget accepterade alltså att betala ett pris som låg 203 miljoner DKK över det mest sannolika värdet. Ecorys spekulerar kring Arrivas motiv och konstaterar följande:
”Arriva var uppenbarligen övertygat om att det skulle kunna förbättra driftsresultaten och bibehålla omsättningsnivån, även utöver det mest sannolika negativa värdet på 534 miljoner DKK enligt denna undersökning. Arriva räknade högst sannolikt med synergivinster, något som inte har bedömts i denna undersökning.”
(389)
Mot bakgrund av ovanstående drar kommissionen slutsatsen att köparen av Combus aktier, Arriva Danmark A/S, har betalat åtminstone gällande marknadspris för aktierna. Företaget kan därför inte anses ha haft en fördel som skulle kunna utgöra statligt stöd.
7.2 ÖVERFÖRING AV TILLGÅNGAR MELLAN COMBUS OCH ARRIVA SKANDINAVIEN A/S
(390)
EG-domstolen anser att åläggandet att verkställa återkrav kan utvidgas till ett tredje företag om detta företag har bildats för att kringgå betalningskravet (70). Typiska exempel på kringgående är fall där det enda logiska skälet till överföringen ur ekonomisk synvinkel är att oskadliggöra betalningskravet (71). Som EG-domstolen framhåller: ”Detta blir fallet om, efter kommissionens undersökning eller beslut, företagets tillgångar och skulder som ’ongoing concern’ överförs till ett annat företag, som kontrolleras av samma personer, på villkor som understiger marknadspriset eller genom förfaranden som inte är öppna för insyn. En sådan transaktion kan syfta till att sätta tillgångarna i säkerhet för verkningarna av kommissionens beslut och till att fortsätta näringsverksamheten i fråga i tid och evighet” (72).
(391)
Om kommissionen finner att en överföring av tillgångar har till syfte att kringgå återkrav av statligt stöd, ska den kräva att återkrav inte begränsas till det ursprungliga företaget utan utökas till det företag som fortsätter det ursprungliga företagets verksamhet med utnyttjande av överförda produktionsmedel i den utsträckning som vissa omständigheter i samband med överföringen gör att en ekonomisk kontinuitet kan konstateras mellan de båda företagen. Undersökningen av om det föreligger ett kringgående av skyldigheten att återkräva sådant stöd baseras på en rad objektiva kriterier, däribland föremålet för överföringen (tillgångar och skulder, kontinuiteten hos arbetskraften, samlade tillgångar etc.), överlåtelsepriset, identiteten hos köparföretagets och ursprungsföretagets aktieägare eller innehavare, den tid då överföringen genomfördes (efter påbörjandet av undersökningarna, inledandet av förfarandet eller efter det slutgiltiga beslutet) eller slutligen den ekonomiska logiken i transaktionen (73).
(392)
Detta bekräftas av förstainstansrätten i domen av den 1 juli 2009 i mål T-291/06, Operator ARP mot kommissionen (74), där rätten konstaterade att det bara är motiverat att utvidga kretsen av återbetalningsskyldiga om överföringen av tillgångar medför en risk för att verkningarna av åläggandet att verkställa återkrav kommer att kringgås. Det är bl.a. fallet om den ursprunglige stödmottagaren, till följd av överlåtelsen, blir kvar som ett ”skalbolag” av vilket det inte är möjligt att återfå olagligt stöd.
(393)
I sitt tillkännagivande Effektivare verkställande av kommissionsbeslut som ålägger medlemsstater att återkräva olagligt och oförenligt statligt stöd (75) konstaterade kommissionen att så länge stödet inte har återbetalats i sin helhet bör medlemsstaten motsätta sig all eventuell överföring av tillgångar som inte genomförs på marknadsvillkor och/eller som organiseras för att kringgå beslutet om återkrav.
(394)
Med hjälp av dessa kriterier måste det därför undersökas om överföringen av tillgångar mellan Combus och Arriva Skandinavien A/S hade till syfte att kringgå återkrav av statligt stöd.
(395)
Kommissionen konstaterar att samtliga tillgångar och skulder överfördes som en ”on-going concern” och att överföringen överfördes mellan två företag som kontrollerades av samma moderföretag, Arriva Danmark. Överföringen skedde dessutom nio dagar efter aktieaffären mellan den danska staten och Arriva Danmark A/S.
(396)
Även om dessa indicier är relevanta i förevarande fall, konstaterar kommissionen att den vid tidpunkten för denna transaktion hade antagit ett beslut om att inte göra några invändningar mot de anmälda åtgärderna.
(397)
Att kommissionen skulle fatta ett beslut om återkrav var därför rent hypotetiskt vid denna tidpunkt.
(398)
Vidare hade Arriva inga bokförda avsättningar för eventuella återkrav av statligt stöd, och varken i aktieavtalet mellan den danska regeringen och Arriva Danmark eller i försäljningsavtalet för överföringen av tillgångar mellan Combus och Arriva Skandinavien anges några eventuella återkrav av statligt stöd. Däremot innehåller de en uttömmande lista över alla andra tvistrelaterade risker.
(399)
Slutligen ska det påpekas att vid den tidpunkt då kapitaltillskotten till Combus genomfördes var man redan enig om att det bästa sättet att införa kostnadsminskningar och effektivitetsfrämjande åtgärder som Combus inte kunde genomföra på egen hand vore att integrera Combus i ett annat företag på marknaden. Ett fullständigt genomförande av den omstruktureringsplan som presenterades för kommissionen i samband med anmälan av den andra delen av kapitalskottet, bl.a. på basis av ökad effektivitet och minskade kostnader, möjliggjordes först och främst eftersom Combus verksamhet hade integrerats i företaget Arriva. Sett ur Arrivas synvinkel var detta en rationell lösning med tanke på det aktuella företagets karaktär (nätverksindustrier) och de potentiella stordriftsfördelarna. Detta förklarar varför överföringen av tillgångar ägde rum en kort tid efter aktieaffären.
(400)
Mot bakgrund av ovanstående och de mycket speciella omständigheterna i förevarande mål anser kommissionen därför att det saknas tillräckliga indicier för att kunna hävda att aktieaffären hade till syfte att kringgå ett återkrav.
(401)
Denna slutsats stärks av att kommissionen i samband med att försäljningsavtalen ingicks rådfrågades av de danska myndigheterna gällande deras avsikt att införa en ansvarsklausul som innebar att den danska regeringen skulle stå som garant gentemot Arriva mot eventuella fordringar från offentliga institutioner gällande Combus (t.ex. konkurrensmyndigheter och Europeiska kommissionen). Kommissionen rådde emellertid de danska myndigheterna att vänta tills det hade antagits ett slutligt beslut innan de gick vidare med försäljningstransaktionerna i fråga (76).
(402)
Kommissionen anser därför att det inte finns någon anledning att utvidga återkravet till Arriva Skandinavien.
7.3 ÖVERFÖRING AV TILLGÅNGAR MELLAN ARRIVA SKANDINAVIEN A/S OCH CONNEX
(403)
Kommissionen har inte heller funnit några tecken på att det pris som Connex betalade till Arriva Skandinavien för tillgångarna understeg marknadspriset. Detta pris, som två privatägda företag på marknaden har enats om, kan antas motsvara marknadspriset. Det finns därför ingen anledning att utvidga återkravet till Connex.
(404)
Kommissionen anser sammanfattningsvis att det olagliga och oförenliga stödet måste återkrävas från Combus.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Det statliga stöd som Konungariket Danmark genomförde 1999 och 2001 i form av kapitaltillskott, efterställt lån och garantier är oförenligt med den gemensamma marknaden.
Artikel 2
1. Konungariket Danmark ska vidta alla de åtgärder som är nödvändiga för att från Combus återkräva det stöd som avses i artikel 1 och som olagligen redan utbetalats till stödmottagaren.
2. Det stöd som ska återkrävas ska innefatta ränta som löper från den dag då stödet ställdes till stödmottagarens förfogande till den dag det har återbetalats.
3. Räntan ska kapitaliseras enligt kapitel V i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 (77) samt kommissionens förordning (EG) nr 271/2008 (78) om ändring av förordning (EG) nr 794/2004.
Artikel 3
1. Det stöd som avses i artikel 1 ska återkrävas omedelbart och effektivt.
2. Konungariket Danmark ska se till att detta beslut genomförs inom fyra månader från dagen för delgivningen av beslutet.
Artikel 4
1. Inom två månader från den dag då detta beslut har delgivits ska Konungariket Danmark lämna följande uppgifter till kommissionen:
a)
Det belopp (kapital och räntor) som ska återkrävas från stödmottagaren.
b)
En detaljerad beskrivning av de åtgärder som redan har vidtagits och de som planeras för att följa beslutet.
c)
Dokument som visar att stödmottagaren har anmodats att betala tillbaka stödet.
2. Konungariket Danmark ska hålla kommissionen underrättad om utvecklingen vad gäller de nationella åtgärder som vidtagits för att genomföra detta beslut till dess att det stöd som avses i artikel 1 är återbetalt. Danmark ska på kommissionens begäran omgående lämna uppgifter om de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att följa detta beslut. Danmark ska också lämna detaljerade uppgifter om de stödbelopp och räntebelopp som redan har återkrävts från stödmottagaren.
Artikel 5
Detta beslut riktar sig till Konungariket Danmark.
Utfärdat i Bryssel den 13 juli 2009.

Labels: 4
1
19
8
12
18