Document ID: 31999D0794

KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 8 päivänä heinäkuuta 1999,
sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 96/92/EY 24 artiklan mukaista siirtymäkausijärjestelyä koskevasta Saksan hakemuksesta
(tiedoksiannettu numerolla K(1999) 1551/4)
(Ainoastaan saksankielinen teksti on todistusvoimainen)
(1999/794/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen,
ottaa huomioon sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 19 päivänä joulukuuta 1996 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 96/92/EY(1) ja erityisesti sen 24 artiklan,
on ilmoittanut jäsenvaltioille Saksan tekemästä hakemuksesta,
sekä katsoo seuraavaa:
I TOSISEIKAT
1. Menettely
1) Saksan talousministeriö (Bundesministerium für Wirtschaft) pyysi 30. heinäkuuta 1997 päivätyllä kirjeellä komissiota kommentoimaan muun muassa Saksan lakiin "Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts" (energialaki) sisällytettyä suojalauseketta, joka koskee ruskohiilen avulla tuotettua sähköä.
2) Komissio vastasi 22. syyskuuta 1997 päivätyllä kirjeellä, että suojalauseke, johon sisältyy mahdollisuus evätä pääsy verkkoon, muodostaa poikkeuksen direktiivin 17 artiklassa säädetystä pääsyoikeudesta, joten sen perusteena ei voida käyttää 8 artiklan 4 kohtaa, vaan sitä koskeva hakemus pitäisi esittää 24 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti ("siirtymäkausijärjestely").
3) Saksan talousministeriö esitti 12. helmikuuta 1998 päivätyllä kirjeellä direktiivin 24 artiklan mukaista siirtymäkausijärjestelyä koskevan hakemuksen, joka liittyy Saksan lain "Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts" 4 §:n 3 momenttiin ("Neue Länder"). Kyseinen laki julkaistiin Bundesgesetzblatt-lehdessä 28. huhtikuuta 1998(2) ja se tuli voimaan seuraavana päivänä.
4) Komission edustajat tekivät 14. heinäkuuta 1998 selvityskäynnin Saksan talousministeriöön Bonnissa. Ministeriö vahvisti pitävänsä 12. helmikuuta 1998 esitettyä hakemusta lopullisena ja ilmoitti, että hakemukseen sisältyvän, ruskohiiltä koskevan suojalausekkeen lisäksi Saksa ei aio tukea muita siirtymäkausijärjestelyjä. Komissio pyysi lisätietoja ruskohiilialan kehityksestä Saksan uusissa osavaltioissa sekä asianomaisten osapuolten sopimustilanteesta, joka muodostaa direktiivin 96/92/EY 24 artiklan 1 kohdassa mainittujen sitoumusten perustan.
5) Talousministeriö toimitti lisätietoja 11. syyskuuta 1998 päivätyllä kirjeellä.
6) Lisäksi ja talousministeriön suostumuksella komissio on ollut suoraan yhteydessä tärkeimpään asianosaiseen Vereinigte Energiewerke AG -yhtiöön (VEAG). VEAG ilmoitti kantansa komissiolle 28. tammikuuta 1999 päivätyllä kirjeellä. VEAG:n ja komission välillä järjestettiin kokous 12. helmikuuta Brysselissä. VEAG toimitti 23. maaliskuuta 1999 faksilla raportin "zur Beurteilung der Notwendigkeit der Braunkohleschutzklausel" ("Arvio ruskohiiltä koskevan suojalausekkeen tarpeellisuudesta"), jonka ovat laatineet ulkopuoliset valantehneet tilintarkastajat.
2. Uusien osavaltioiden sähköalan rakenne ja kehitys
7) Sähkön toimituksista uusissa osavaltioissa vastaa VEAG, joka on siellä myös suurin sähköntuottaja (noin 60 % koko sähköntuotannosta). VEAG tuottaa 92 % sähköstään ruskohiilen avulla. Sähkönjakelusta huolehtii 15 alueellista jakeluyhtiötä (jotka ovat usein VEAG:n tai sen osakkaiden osittaisessa omistuksessa). Lisäksi monet kunnat omistavat paikallisia sähkönjakeluyhtiöitä, joilla on omat sähköntuotantolaitoksensa. Uusien osavaltioiden sähköverkko on siis kolmitasoinen kuten muuallakin Saksassa: 1) VEAG:n korkeajänniteverkko, 2) alueellisten jakeluyhtiöiden keskijännitteinen verkko ja 3) kunnallisten jakeluyhtiöiden pienjännitteinen verkko.
8) Saksan talous- ja rahaliiton solmimisen (1. heinäkuuta 1990) ja poliittisen yhdistymisen (3. lokakuuta 1990) välillä tehtiin Stromvertrag-sopimus 22. elokuuta 1990. Sopimuspuolina olivat yhtäältä Saksan demokraattinen tasavalta ja Treuhandanstalt (17. kesäkuuta 1990 annetulla lailla perustettu valtiollinen virasto, jonka tehtävänä on ollut itäsaksalaisten yhtiöiden yksityistäminen) ja toisaalta Bayernwerk AG, PreussenElektra AG ja RWE Energie AG. Sopimuksella määriteltiin uusien osavaltioiden sähköalan rakenne yhdistymisen jälkeen. Siinä sovittiin entisten Itä-Saksan voimalaitosten ja voimajohtojen myymisestä VEAG:lle, joka on Treuhandanstaltin 12. joulukuuta 1990 perustama joint-venture-yhtiö. VEAG:sta 75 % on Länsi-Saksan kolmen suurimman sähköyhtiön omistuksessa: RWE Energie AG (26,25 %), PreussenElektra AG (26,25 %) ja Bayernwerk AG (22,5 %). Loput 25 % kuuluu neljän muun saksalaisen voimansiirto-operaattorin omistamalle EBH GmbH -holdingyhtiölle.
9) Erottamattomana osana Treuhandanstaltin kanssa tehtyä sopimusta VEAG (tai vuonna 1990 oikeastaan sen kolme pääomistajaa) sitoutui säilyttämään ruskohiilen käyttöön perustuvan sähköntuotannon ja investoimaan suuria summia järjestelmän uudistamiseen ja mukauttamiseen tiukempia ympäristönormeja vastaavaksi. Näiden VEAG:n sitoumusten suojaksi tehtiin vielä toinen sopimus 27. elokuuta 1990 Bayernwerk AG:n, PreussenElektra AG:n ja RWE Energie AG:n (VEAG:n osakkeenomistajat) muodostaman konsortion sekä toisaalta alueellisten sähköyhtiöiden kesken. Kyseinen sopimus vahvistettiin myöhemmin kahdenvälisillä 20 vuoden sopimuksilla VEAG:n ja alueellisten sähköyhtiöiden kesken. Sopimuksissa edellytetään alueellisia jakelijoita ostamaan 70 % käyttämästään (eli myymästään) sähköstä VEAG:lta kustannuksia vastaavaan hintaan 20 vuoden ajan. Jakelijoiden oletetaan siirtävän mahdollisesti korkeammat kustannukset loppukäyttäjille.
3. Ruskohiilikaivosalan kehitys
10) Vuonna 1997 VEAG tuotti 46,6 TWh:ta sähköä ruskohiilestä, mikä on noin 60 % uusien osavaltioiden sähkön kokonaistuotannosta (77,5 TWh). Loput 40 % perustui kunnallisten ja itsenäisten sekä omavaraisten voimantuottajien tuotantoon. Ruskohiilikaivosten tuotanto vuonna 1997 oli 73,8 miljoonaa tonnia, joista VEAG osti 54,3 miljoonaa tonnia sähköntuotantoon. Ennen yhdistymistä, vuonna 1989, Itä-Saksan ruskohiilikaivokset tuottivat 300 miljoonaa tonnia. Sen jälkeen tuotantokapasiteetti on vähentynyt tasaisesti nykytasolle.
11) Ruskohiiltä louhii uusissa osavaltioissa kaksi suuryritystä. Mibrag (Mitteldeutsche Braunkohle) yksityistettiin vuonna 1993 ja myytiin englantilais-amerikkalaiselle konsortiolle (PowerGen, NRJ Energy ja Morrison Knudsen). Laubag (Lausitzer Braunkohle) myytiin saksalaiselle konsortiolle, josta Rheinbraun AG/RWE omistaa 55 %, PreussenElektra AG 30 % ja Bayernwerk AG 15 %. Laubagia ja VEAG:ta yhdistävät siis yhteiset osakkaat.
12) Vuonna 1989 ruskohiilen tuotannossa työskenteli 138800 työntekijää ja sähköntuotannossa 30499 työntekijää. Siitä lähtien työpaikkojen määrä on vähentynyt rajusti, ja nykyisin ruskohiilen tuotannossa työskentelee 16400 työntekijää ja VEAG:n sähköntuotannossa 8163. Kun mukaan lasketaan lisäksi 5000 työntekijää, joiden työpaikat riippuvat suoraan ruskohiilen ja sähkön tuotannosta, alalla on nykyisin kaiken kaikkiaan noin 30000 työntekijää.
13) Vuodesta 1990 VEAG on investoinut 13 miljardia Saksan markkaa ruskohiilivoimaloiden uudistamiseen. Ruskohiilen louhintaan on investoitu 2 miljardia Saksan markkaa. VEAG:n investointisuunnitelmissa on varauduttu käyttämään 20 miljardia Saksan markkaa vuoteen 2001 mennessä.
14) Selvityskäynnillä 14. heinäkuuta 1998 Saksan talousministeriö teki edellä esitetyistä luvuista seuraavat päätelmät:
- Ruskohiilen käytön vähentäminen sähköntuotannossa entisestään vaarantaisi ruskohiilikaivosten toiminnan kokonaisuudessaan.
- Keskeinen syy Saksan halulle suojella ruskohiilen tuotantoa on pitkän aikavälin toimitusvarmuus. Saksan on energiapolitiikassaan punnittava kasvavaa riippuvuutta tuontikaasusta kotimaisten energialähteiden kuten ruskohiilen haittoja vastaan.
4. Saksan sähkömarkkinoiden avaaminen kilpailulle: direktiivin 96/92/EY täytäntöönpano
15) Saksan laki "Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts" tuli voimaan 29. huhtikuuta 1998. Sillä saatetaan voimaan direktiivi 96/92/EY, ja siinä kolmansien osapuolten pääsy verkkoon perustuu neuvotteluun, ja lakiin sisältyy jakeluyhtiöitä koskeva yhden ostajan vaihtoehto vuoteen 2005 asti. Laissa säädetään markkinoiden avaamisesta välittömästi ja sataprosenttisesti, ilman kelpoisuusrajaa: kaikkia loppukäyttäjiä ja jakelijoita pidetään lain mukaan vaatimukset täyttävinä asiakkaina.
16) Uuden Saksan lain mukaisessa vapautetussa jarjestelmässä kaikki asiakkaat uusissa osavaltioissa (kaikki loppukäyttäjät ja jakelijat) voivat siis tehdä toimitussopimuksia VEAG:n ulkopuolisten tahojen kanssa. Siltä varalta, että monet käyttäjät siirtyisivät yhteistyöhön kilpailevien toimittajien kanssa, mikä tekisi vaikeaksi tai mahdottomaksi myydä VEAG:n tuottamaa ruskohiileen perustuvaa sähköä, lain 4 §:n 3 momentissa säädetään siirtymäkausijärjestelystä.
5. Saksan hallituksen ilmoittama siirtymäkausijärjestely
17) Helmikuun 12. päivänä 1998 annetussa ilmoituksessa ja 11. syyskuuta 1998 toimitetuissa lisätiedoissa määritellään siirtymäkausijärjestely seuraavasti.
18) Siirtymäkausijärjestelyn perustana on noin vuoteen 2000 ulottuva VEAG:n investointiohjelma ruskohiiltä käyttävien voimalaitosten rakentamiseksi ja uudistamiseksi 20 miljardilla Saksan markalla. Investointiohjelma on osa VEAG:n sitoumusta silloisen Saksan demokraattisen tasavallan ja Treuhandanstaltin sekä toisaalta Bayernwerk AG:n, PreussenElektra AG:n ja RWE Energie AG.n (myöhemmän VEAG:n) välillä 22. elokuuta 1990 tehdyn sopimuksen puitteissa. VEAG:n investointiohjelmaa pitää tarkastella myös osana 20-vuotista sitoumusta, joka sisältyi Bayernwerk AG:n, PreussenElektra AG:n ja RWE Energie AG:n muodostaman konsortion (myöhemmän VEAG:n) sekä toisaalta alueellisten sähköyhtiöiden 27. elokuuta 1990 tehtyyn sopimukseen ja vahvistettiin myöhemmin kahdenvälisillä sopimuksilla VEAG:n ja alueellisten sähköyhtiöiden välillä.
19) Ehdotetulla siirtymäkausijärjestelyllä pyritään antamaan mahdollisuus evätä asiakkaiden pääsy verkkoon, kuten Saksan lain "Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts" 4 §:n 3 momentissa säädetään: "1) Arvioitaessa, onko sähköverkkoon pääsyn epääminen asiakkailta Berliinissä, Brandenburgissa, Mecklenburg-Etu-Pommerissa, Sachsenissa, Sachsen-Anhaltissa ja Thüringenissä 1 §:n 6 ja 7 momentin mukaan laitonta tai voidaanko sitä pitää kilpailun rajoittamisesta annetun lain 22 §:n 4 momentin ja 26 §:n 2 momentin mukaisesti väärinkäyttönä, syrjintänä tai kohtuuttomana rajoituksena, on kiinnitettävä erityistä huomiota tarpeeseen turvata riittävä uusien osavaltioiden ruskohiileen perustuva voimantuotanto.
2) Liittotasavallan talousministeriön tulee raportoida Saksan valtiopäiville (Bundestag) vuonna 2002 tämän säännöksen vaikutuksista ruskohiileen perustuvaan voimantuotantoon ja sähkön hinnan kehityksestä 1 momentissa luetelluissa osavaltioissa. Jollei tätä järjestelyä jatketa kyseisen raportin perusteella 31 päivään joulukuuta 2005, siirtymäkausijärjestelyn voimassaolo päättyy 31 päivänä joulukuuta 2003."
20) Periaatteessa kaikki asiakkaat uusissa osavaltioissa kuten muuallakin Saksassa täyttävät vaatimukset. Jos kuitenkin huomattava osa asiakkaista siirtyy uusille toimittajille, niiden jakeluyhtiöiden, joita sitoo velvoite ostaa 70 % sähköstään VEAG:lta, myynti voi laskea, jolloin myös VEAG:lta ostetun sähkön määrä laskee. Tällaisessa tilanteessa VEAG menettäisi markkinaosuuttaan, mikä vaikeuttaisi ruskohiilen menekin ja siihen perustuvan sähköntuotannon pitämistä ennallaan. Jos näin tapahtuu, VEAG ja lain mukaan myös jakeluyhtiöt voivat evätä pääsyn verkkoon vaatimukset täyttäviltä asiakkailta. Tämä tarkoittaisi käytännössä sitä, että asiakkaita vaaditaan ostamaan kalliimpaa, ruskohiilen avulla tuotettua ja VEAG:n toimittamaa sähköä. Epääminen voidaan saattaa Bundeskartellamtin (Saksan kilpailuvirasto) käsiteltäväksi, joka päättää toimenpiteen kohtuullisuudesta ja tarpeellisuudesta ruskohiilen tuotannon säilyttämiseksi.
II OIKEUDELLINEN ANALYYSI
1. Oikeusperusta: direktiivin 96/92/EY 24 artikla
21) Saksan 12. helmikuuta esittämässä ilmoituksessa haetaan nimenomaisesti direktiivin 24 artiklan mukaista siirtymäkausijärjestelyä. Siihen sisältyy myös julistus, jonka mukaan Saksan hallitus pitää kansallisen lain 4 §:n 3 momentin järjestelyä direktiivin 96/92/EY 8 artiklan 4 kohdan piiriin kuuluvana. Alun perin, maaliskuussa 1997 lakiehdotukseen liitetyssä muistiossa hallitus perusteli säännöstä direktiivin 8 artiklan 4 kohdalla (etusija ajojärjestyksessä kotimaisille energialähteille enintään 15 %:n osalta). Tämä näkemys sisältyi myös 12. helmikuuta 1998 esitettyyn viralliseen, direktiivin 24 artiklan mukaista siirtymäkausijärjestelyä koskevaan hakemukseen.
22) Direktiivin 8 artiklan 4 kohtaa ei voida kuitenkaan soveltaa ilmoitettuun järjestelyyn.
23) Direktiivin 8 artiklan 4 kohdassa säädetään: "Jäsenvaltio voi sähköntoimituksen turvaamiseksi määrätä, että tämä etusija ajojärjestyksessä annetaan sellaisille sähköntuotantolaitoksille, jotka käyttävät kotimaisia raakaenergiapolttoainelähteitä, mutta vain siinä määrin, että minään kalenterivuonna ei ylitetä 15:tä prosenttia kyseisessä jäsenvaltiossa kulutettavan sähkön tuottamiseen tarvittavasta raakaenergian kokonaismäärästä."
24) Vaikka uusien osavaltioiden ruskohiilestä tuotetun sähkön määrä on alle 15 % koko Saksan sähköntuotannosta, se muodostaa noin 60-70 % uusien osavaltioiden sähköntuotannosta. Tämä korkea prosenttiosuus ei jakaudu koko Saksan alueelle, kuten ajojärjestystä koskevassa direktiivin 8 artiklan 4 kohdassa edellytetään, vaan sillä suojataan paikallisia markkinoita, kun pääsy verkkoon voidaan kieltää asiakkailta, jotka haluavat ostaa sähköä verkon kautta muualta, mikä on direktiivin VII luvussa määritelty olennainen vaatimus.
25) Etusijan antamista koskeva direktiivin 8 artiklan 4 kohdan säännös ei missään tapauksessa oikeuta epäämään pääsyä verkkoon tai kieltäytymään siirtopyynnöstä. Direktiivin 8 artiklan 4 kohdassa rajoitutaan nimenomaisesti siihen, että jäsenvaltiot voivat varata ensisijaisen ajojärjestyksen kotimaisia energialähteitä voimantuotannossa käyttäville laitoksille enintään 15 %:n osalta. Kyseisiä 8 artiklan 4 ja 3 kohtaa on pidettävä erityisinä ensisijaisuussääntöinä yleisessä arvojärjestyksessä, jota koskeva periaate vahvistetaan 8 artiklan 2 kohdassa. Tarkasteltavana oleva järjestelmä, jossa kahdenvälisiä sopimuksia tehneiden, vaatimukset täyttävien asiakkaiden ja voimantuottajien pääsy verkkoon voidaan evätä, ei selvästikään kuulu tämän säännöksen soveltamisalaan.
2. Direktiivin 24 artiklan vaatimukset
26) Tarkasteltaessa asiaa EY:n perustamissopimuksen valossa tilanne on se, että direktiivin 96/92/EY 24 artiklan 1 ja 2 kohta edellyttävät, että komissio tarkastelee siirtymäkausijärjestelyhakemuksia käsitellessään seuraavia seikkoja:
2.1 Sitoumuksiin ja toimintaa koskeviin takeisiin liittyvät vaatimukset
27) 1) Sitoumusten tai toimintaa koskevien takeiden olemassaolo on todistettava.
2) Sitoumukset tai toimintaa koskevat takeet on oltava annettu ennen 20. päivää helmikuuta 1997.
3) On osoitettava, että direktiivin voimaantulon ja toisaalta sen, ettei sitoumusta kyetä täyttämään, välillä vallitsee syy-yhteys.
2.2 Kyseisten tavoitteitten saavuttamiseksi ehdotettuihin toimiin liittyvät vaatimukset
28) 1) Siirtymäkausijärjestelyn sisältämien toimenpiteiden on kuuluttava direktiivin IV, VI ja VII luvusta tehtävien poikkeusten piiriin.
2) Siirtymäkausijärjestelyjen voimassaoloajan on oltava rajoitettu, ja ne on sidottava kyseisten sitoumusten tai toimintaa koskevien takeiden voimassaoloon.
3) Siirtymäkausijärjestelmään sisältyvien toimenpiteiden on oltava sellaisia, että kauppaa ja kilpailua rajoitetaan ainoastaan sen verran kuin tavoitteitten saavuttamisen kannalta on perustellusti välttämätöntä. Myös näiden tavoitteitten on oltava oikeutettuja. Tehdessään näitä seikkoja koskevia päätöksiä komission on otettava huomioon muun muassa asianomaisen verkon koko, verkon yhteenliittymisaste ja kyseisen jäsenvaltion sähköteollisuuden rakenne.
3. Saksan siirtymäkausijärjestelyn arviointi
3.1 Sitoumusten luonnetta tai toimintatakeita koskevat vaatimukset
29) Tähän päätökseen sisältyvät tiedot oikeudellisesta ja sopimuksellisesta tilanteesta Saksojen yhdistyessä vuonna 1990 perustuvat Saksan talousministeriön 11. syyskuuta 1998 päivätyssä kirjeessään esittämään keskeisten sopimusten kuvaukseen. Mainittakoon tässä kaksi sopimuskokonaisuutta:
i) 22. elokuuta 1990 Saksan demokraattisen tasavallan ja Treuhandanstaltin sekä toisaalta Bayernwerk AG:n, PreussenElektra AG:n ja RWE Energie AG:n välillä tehty sopimus.
ii) 27. elokuuta 1990 Bayernwerk AG:n, PreussenElektra AG:n ja RWE Energie AG:n muodostaman konsortion (myöhemmän VEAG:n) ja alueellisten sähköyhtiöiden välillä tehty sopimus sekä myöhemmät VEAG:n ja alueellisten sähköyhtiöiden kahdenväliset sopimukset.
30) Keskeisin sitoumus 24 artiklan 1 kohdan merkityksessä on VEAG:ssa edustettuina olevien Bayernwerk AG:n, PreussenElektra AG:n ja RWE Energie AG:n sitoutuminen investointeihin 22. elokuuta 1990 tehdyn Stromvertrag-sopimuksen perusteella. VEAG otti vastattavakseen tuotantoon ja voimansiirtoon liittyvän omaisuuden, ja lisäksi se sitoutui 20 miljardin Saksan markan investointiohjelmaan ruskohiilisektorin uudistamiseksi.
31) Investointisitoumus perustui taattuun sähkön vähimmäiskäyttömäärään pitkällä aikavälillä, jolloin investoinnit saataisiin kuoletettua. Tätä varten Stromvertrag-sopimusta täydennettiin yli 20 vuodeksi tehdyillä hankintasopimuksilla jakeluyhtiöiden kanssa.
32) Vuonna 1990, kun VEAG sitoutui investointiohjelmaan, perustana olivat taatut 20-vuotiset sähkönhankintasopimukset, jotka puolestaan perustuivat monopoliasemaan ennen Saksan sähkömarkkinoiden vapauttamista huhtikuussa 1998.
33) Saksan hallituksen mukaan investointisitoumuksesta ei voida pitää kiinni vapautetussa järjestelmässä, jollei sitä suojata lausekkeella, joka mahdollistaa verkkoonpääsyn epäämisen vuoteen 2003 asti. Syynä tähän on huoli, että ruskohiilen avulla tuotettu sähkö on kalliimpaa kuin muilla tavoin tuotettu sähkö, varsinkin kun otetaan huomioon VEAG:n raskaat investointisitoumukset, jotka ovat tarpeen alan uudistamiseksi. Jos tämä pitää paikkansa eikä VEAG pysty parantamaan tehokkuuttaan kilpaillakseen markkinahinnoin, VEAG:hen 70 %:n ostovelvoitteella sidottujen jakeluyhtiöiden hankinnat vähenevät, kun vaatimukset täyttävät asiakkaat hankkivat sähkönsä muista lähteistä, mikä johtaa VEAG:n myymän sähkömäärän putoamiseen. Tässä tilanteessa vaikuttaa todellakin siltä, että VEAG:lle on annettu sitoumus tai toimintatakeet ennen direktiivin voimaantuloa ja että direktiivin voimaantulo vaarantaa sitoumuksen täyttämisen.
34) Komissio katsookin, että
1) direktiivin 24 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu sitoumus tai takeet on annettu,
2) sitoumukset tai toimintatakeet annettiin ennen direktiivin voimaantuloa, ja
3) syy-yhteys sitoumuksen täyttämättä jättämisen ja direktiivin voimaantulon välillä vaikuttaa selvältä VEAG:n kohdalla, joka sitoutui investoimaan ruskohiilen tuotantokapasiteettiin. Voidaan olettaa, että vuonna 1990 Bayernwerk AG, PreussenElektra AG ja RWE Energie AG eivät olisi ryhtyneet tällaisiin investointeihin ilman varmuutta sähkönkäytöstä, jonka perustana oli monopoliasema markkinoilla. Voidaan myös olettaa, että markkinoiden sataprosenttinen vapauttaminen, jossa kaikki asiakasryhmät määritellään direktiivin mukaisesti vaatimukset täyttäviksi asiakkaiksi, saattaa hyvinkin johtaa tilanteeseen, jossa VEAG ei voi viedä loppuun 20 miljardin Saksan markan investointiohjelmaansa - joka ulottuu vuoteen 2000 - ilman siirtymäkausijärjestelyä.
3.2 Tavoitteiden saavuttamista varten ehdotettuja toimenpiteitä koskevat vaatimukset
35) 1. Toimenpiteet kuuluvat direktiivin IV, VI ja VII luvuista tehtävien poikkeusten soveltamisalaan
36) Saksan siirtymäkausijärjestelyssä viitataan pelkästään lain "Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts" 4 §:n 3 momentin suojalausekkeeseen. Siinä annetaan voimansiirtojärjestelmien operaattoreille oikeus evätä pääsy verkkoon tapauskohtaisesti, jotta turvataan ruskohiilen avulla tuotetun sähkön riittävä käyttö. Direktiivin 96/92/EY 17 artiklan 5 kohta ei kuitenkaan kata tällaista syytä, vaan siinä viitataan ainoastaan tarvittavan siirto- tai jakelukapasiteetin puutteeseen ja asianmukaisiin perusteluihin ottaen huomioon ilmoitetut 3 artiklassa määritellyt julkisen palvelun velvoitteet. Saksa ei ole antanut 3 artiklan mukaista ilmoitusta julkisen palvelun velvoitteista.
37) Saksan siirtymäkausijärjestely muodostaa siis poikkeuksen direktiivin VII luvun 17 artiklan 5 kohdan säännöksistä. Tällainen poikkeus kuuluu 24 artiklan 2 kohdassa mainittuihin toimenpiteisiin, joten siihen sovelletaan 24 artiklaa.
38) 2. Siirtymäkausijärjestely on kestoltaan rajoitettu ja yhteydessä kyseisten sitoumusten tai toimintatakeiden päättymiseen
39) Saksan siirtymäkausijärjestely on voimassa 31 päivään joulukuuta 2003. Lakiin sisältyy mahdollisuus jatkaa järjestelyä 31 päivään joulukuuta 2005 Saksan talousministeriön valtiopäiville (Bundestag) vuonna 2002 antaman kertomuksen perusteella, jossa tarkastellaan siirtymäkausijärjestelyn vaikutusta ruskohiileen perustuvaan voimantuotantoon ja sähkön hinnan kehitykseen uusissa osavaltioissa.
40) Komissio katsoo, että tämä päätös kattaa 31 päivään joulukuuta 2003 voimassa olevan siirtymäkausijärjestelyn. Jos Saksa päättää vuonna 2002 jatkaa järjestelyä vuoteen 2005 asti, komissiolle on toimitettava täydentävä ilmoitus, jolla haetaan hyväksyntää jatkokaudelle.
41) Komissio ei tällä hetkellä pidä aiheellisena jatkaa tällä päätöksellä direktiivistä myönnettyä poikkeusta, mutta se ei ole täysin mahdotonta. On vaikea kuvitella, että poikkeusjärjestelyn jatkaminen olisi mahdollista pitempään eli vuoden 2005 jälkeen. Asiaa ei kuitenkaan tarvitse käsitellä vielä toistaiseksi.
42) 3. Siirtymäkausijärjestelyssä on sovellettava perusteltujen tavoitteiden saavuttamisen kannalta kohtuudella tarpeellisiksi katsottavia mutta mahdollisimman vähän markkinoiden toimintaa rajoittavia toimenpiteitä ottaen huomioon muun muassa asianomaisen verkon koon, verkon yhteenliittymisasteen ja jäsenvaltion sähköteollisuuden rakenteen.
3.1 Perustellut tavoitteet:
43) Kyseisen järjestelyn tavoitteena on antaa VEAG:lle mahdollisuus pitää sen tekemät investointisitoumukset ja täyttää näihin sitoumuksiin liittyvät perustellut odotukset. Saksa esitti siirtymäkausijärjestelyn perusteeksi myös kaksi lisäsyytä: uusien osavaltioiden taloudellinen erityistilanne sekä tarve toteuttaa alueen energiasektorin uudelleenjärjestely sosiaalisesti ja ympäristön kannalta hyväksyttävällä tavalla. Ruskohiilen käytön vähentäminen sähköntuotannossa entisestään asettaisi kyseenalaiseksi koko ruskohiilentuotannon. Toiseksi Saksa esittää, että toimenpiteet ovat tarpeen pitkän aikavälin toimitusvarmuuden kannalta. Sähköntuotannon jatkaminen ruskohiilen avulla kuuluu Saksan energiapolitiikkaan, jossa yritetään tasapainottaa kasvavaa riippuvuutta tuontikaasusta kotimaisten energialähteiden kuten ruskohiilen ympäristö- ja kustannushaittoja vastaan.
44) Kolmen edellä esitetyn perustelun pohjalta komissio pitää Saksan tavoitteita oikeutettuina.
3.2 Mahdollisimman vähän markkinoiden toimintaa rajoittava toimenpide ottaen huomioon muun muassa asianomaisen verkon koon, verkon yhteenliittymisasteen ja jäsenvaltion sähköteollisuuden rakenteen:
45) Saksan uuden energialain mukaan kaikki vaatimukset täyttävät asiakkaat (kaikki loppukäyttäjät ja jakeluyhtiöt) voivat tehdä toimitussopimuksia VEAG:n ulkopuolisten tahojen kanssa. Saksan lain 4 §:n 3 momentin tarkoituksena on asettaa raja VEAG:n ulkopuolelta tehtäville sähkönhankinnoille, jotka vaikeuttaisivat suuresti ruskohiilellä toimivien voimaloiden käytön jatkamista.
46) Tällaisen mahdollisuuden toteutumista ei voida poissulkea. Saksan hallituksen mukaan VEAG:n ruskohiilestä tuottama sähkö on paitsi kalliimpaa kuin muista lähteistä kuten maakaasusta tuotettu sähkö, myös kalliimpaa kuin Saksan läntisissä osavaltioissa ruskohiilestä tuotettu sähkö. Itä-Saksan ruskohiilen huonoa kilpailukykyä on selitetty korkeilla investoinneilla tuotannon uudistamiseen. Suurin osa näistä kustannuksista on kiinteitä, joten huomattava vähennys VEAG:n tuottaman sähkön myynnissä nostaisi jäljelle jäävien asiakkaiden maksamaa hintaa.
47) Jos VEAG menettää huomattavasti markkinaosuuttaan, kun asiakkaat hankkivat sähkönsä muualta, tämä vaarantaisi sen ruskohiileen perustuvan sähköntuotannon ja sen kyvyn täyttää investointeja ja tuotannon uudistamista koskevat sitoumuksensa. Siirtymäkausijärjestely antaisi sille mahdollisuuden evätä asiakkaiden pääsy sen voimansiirtoverkkoon. Asiakkaat joutuisivat siis ostamaan edelleen kalliimpaa, VEAG:n ruskohiilestä tuottamaa sähköä.
48) Komissio katsoo Saksan osoittaneen riittävällä tavalla, että siirtymäkausijärjestelyllä on mahdollista saavuttaa tavoitteet. Käytäntö muissa jäsenvaltioissa osoittaa kuitenkin, että tällaisiin kustannusongelmiin on muitakin ratkaisuja. Huomiota on kiinnitettävä erityisesti siihen, ovatko Saksan siirtymäkausijärjestelyssä tavoitteen saavuttamiseksi sovellettavat toimenpiteet markkinoiden toimintaa mahdollisimman vähän rajoittavia.
49) Saksan hallituksen mukaan tässä erityistilanteessa nyt valittu ratkaisumalli on kauppaa ja kilpailua vähemmän rajoittava kuin sen vaihtoehto, joka olisi lakiin perustuvien kiintiöiden asettaminen ruskohiilelle ja joka voitaisiin rahoittaa kaikesta Saksassa käytettävästä sähköstä perittävällä maksulla. Valittu tukijärjestely on väliaikainen, eikä ole edes varmaa, tarvitaanko suojatoimia käytännössä. Ehdotuksella vain annetaan Bundeskartellamtille mahdollisuus punnita ruskohiilen käyttöön liittyviä tekijöitä muiden syiden - etenkin kapasiteettirajoitteiden - ohella, kun se käsittelee verkkoon pääsyn epäämistä koskevaa kiistaa. Hallituksen mukaan epäämisiä tapahtunee todellisuudessa vain hyvin harvoin, ja mahdollisuus on periaatteessakin voimassa vain vuoteen 2003. Lisäksi tämän toimintamallin etuna on, ettei se vaikuta VEAG:n ja alueellisten jakeluyhtiöiden välisiin sopimuksiin. Tässä tilanteessa Saksan hallituksen lähestymistavalla varmistetaan, että markkinat vääristyvät vain tarvittaessa ja tarvittavassa määrin.
50) Ottaen huomioon tarkasteltavan tapauksen erityisolot eli i) alueen rajallisuuden verrattuna koko Saksan järjestelmään, ii) sen, ettei myönnettyä suojaa välttämättä edes tarvita, ja iii) toimenpiteen rajoitetun keston, komissio katsoo, että järjestely on kohtuullinen tavoitteiden saavuttamiseksi. Ei voida osoittaa, että muunlaiset, kuten maksuihin perustuvat järjestelyt, rajoittaisivat kauppaa ja kilpailua vähemmän kuin nyt ilmoitettu siirtymäkausijärjestely, kun otetaan huomioon tämän tapauksen erityispiirteet.
51) On kuitenkin syytä esittää kaksi vastalausetta ilmoitetun siirtymäkausijärjestelyn tiettyjen yksityiskohtien suhteen, jotka ovat alueellisten siirto-/jakeluverkko-operaattoreiden mahdollisuus evätä pääsy verkkoon ja toiseksi tarve varmistaa, että epäämisoikeuden käyttämiseen sovelletaan selkeästi määriteltyjä, syrjimättömiä, avoimia ja todennettavissa olevia perusteita.
3.2.1 Alueellisten siirto-/jakeluverkko-operaattoreiden mahdollisuus evätä pääsy verkkoon
52) Saksan lain 4 §:n 3 momentissa ei rajoiteta verkkoonpääsyn epäämisoikeutta VEAG-yhtiöön. Sen mukaan myös alueelliset siirto-/jakeluverkko-operaattorit voivat soveltaa kyseistä lauseketta ja evätä pääsyn verkkoihinsa, joskin tällaiselle päätökselle on saatava Bundeskartellamtin hyväksyntä. Käytännössä kuitenkin VEAG on ainoa yhtiö, jota asia varsinaisesti koskee sen investointisitoumusten vuoksi. Alueelliset sähköyhtiöt eivät tuota sähköä ruskohiilestä ([...](3) niiden ainoa velvoite on ostaa 70 % myymästään sähköstä VEAG:lta). Tässä tilanteessa ei vaikuta tarpeelliselta antaa alueellisille siirto- ja jakeluyrityksille oikeutta evätä pääsy verkkoon riittävän ruskohiilentuotannon varmistamiseksi.
53) Alueelliset siirto- ja jakeluyritykset eivät pysty arvioimaan, vaarantaako niiden asiakkaiden vähentynyt sähkönhankinta, joka johtaa myös VEAG:lta ostetun sähkön vähentymiseen, VEAG:n ruskohiilestä tuottaman sähkön kokonaismäärän. Tämän pystyy arvioimaan vain VEAG, joka voi laskea kaikkien jakelijoiden ja yksittäisten vaatimukset täyttävien asiakkaiden ostot. Jakelijoilla ei ole myöskään suoraa tai kaupallista intressiä ruskohiilen tuotantoon, joten niiden mahdollinen halu rajoittaa pääsyä verkkoon perustuisi luultavasti pikemmin kaupallisiin syihin kuin tarpeeseen säilyttää ruskohiilen tuotanto. Tämä ja se, että käytännössä alueellisten siirto- ja jakeluyritysten on mahdotonta määrittää, haittaako niiden vähentynyt myynti ruskohiileen perustuvaa VEAG:n kokonaistuotantoa, vie perustan alueellisten siirto- ja jakeluyritysten oikeudelta evätä pääsy verkkoon. Vain VEAG:lla tulisi olla oikeus vedota suojalausekkeeseen sille kuuluvan, direktiivin 24 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun sitoumuksen perusteella.
54) Vaatimukset täyttävät asiakkaat joutuisivat myös vaikeaan tilanteeseen, jossa ne siirtoverkko-operaattorin kanssa käytävän, verkkoonpääsyä koskevan kiistan lisäksi voisivat joutua toiseenkin pääsyoikeutta koskevaan kiistaan jakeluverkkoyhtiön kanssa.
55) Yksi Saksan tässä yhteydessä esiin tuoma asia koskee jakelijoiden uusien osavaltioiden ulkopuolelta ostamaa sähköä, joka kulkee vain pien- ja keskijännitteisen verkon kautta. VEAG ei pysty seuraamaan tällaista sähköntuontia eikä siten ottamaan sitä huomioon suunnitellessaan tulevaa ruskohiileen perustuvaa sähköntuotantoa, jonka perustana se käyttää ennakoitua "kotimaista" kysyntää. Jos tällainen sähköntuonti pien- ja keskijännitteisen verkon kautta nousee huomattavan suureksi, jakeluyhtiöiden markkinat pienenevät. Vastaavasti vähenisi myös jakelijoiden VEAG-yhtiöltä ostaman sähkön määrä, mikä vuorostaan heikentäisi VEAG:n myyntitulosta. Komissio on tarkastellut tätä perustetta, mutta ei pidä sitä riittävänä syynä antaa jakelu- ja siirtoyhtiöille oikeus evätä pääsy verkkoon ruskohiilen tuotannon suojelemiseen vedoten. Koska tällaista sähköntuontia voi tapahtua vain pien- ja keskijännitteisen verkon kautta, ei ole osoitusta siitä, että määrä nousisi merkittäväksi. Ongelma voidaan myös ratkaista tavalla, joka rajoittaa kauppaa ja kilpailua vähemmän kuin alueelliseen verkkoon pääsyn epääminen.
56) Saksa voisi esimerkiksi luoda menettelyn, jolla alueelliset yhtiöt velvoitetaan ilmoittamaan VEAG:lle alueellisten verkko-operaattoreiden tekemistä siirtosopimuksista, jotka voivat vaikuttaa välillisesti VEAG:n sähköntuotantoon. Näin VEAG voisi ottaa tällaiset tapaukset huomioon suunnitelmissaan ja käyttää niitä perusteena evätessään verkkoonpääsyn. Jotta Saksalle kuitenkin annettaisiin tilaisuus todeta, ovatko lisätoimet tarpeen ruskohiileen perustuvaa sähköntuotantoa koskevien VEAG:n sitoumusten täyttämiseksi ja jotta alueellisille jakeluyhtiöille annettaisiin riittävästi aikaa ennen kilpailun lisäämistä, komissio pitää asianmukaisena lykätä tämän vaatimuksen voimaantuloa (vrt. jäljempänä 3.2.3 kohta).
3.2.2 Selkeästi määritellyt, syrjimättömät, avoimet ja todennettavat perusteet
57) Komissio pitää verkkoonpääsyn epäämistä ankarana toimenpiteenä, joka on täysin vastoin yhtä direktiivin päätavoitteista eli kilpailun mahdollistamista sähköntarjonnassa vapauttamalla verkkoonpääsyn. On tärkeää, että ruskohiiltä suojaavaa lauseketta sovelletaan rajoitetusti sekä selkeästi määriteltyjen, syrjimättömien, avoimien ja todennettavien perusteiden mukaan. Komission mielestä Saksan lain 4 §:n 3 momentti ei täytä näitä vaatimuksia. Komissio katsoo, että asiaa koskevan sääntelyn ja kiistojen ratkaisumenettelyn yhteydessä on tarpeen varmistaa seuraavien ehtojen noudattaminen:
58) 1) Pääsy verkkoon voidaan evätä vain tapauskohtaisesti eikä siis ennakko-oletuksen perusteella tai järjestelmällisesti, ja VEAG:n on esitettävä yksityiskohtaiset syyt jokaiselle epäämiselle ja perusteltava, miksi voimansiirrosta kieltäytyminen on tarpeen ruskohiileen perustuvan sähköntuotannon turvaamiseksi.
59) 2) Markkinoita on avattava tietty vähimmäismäärä myös uusissa osavaltioissa, jotta verkkoonpääsyjärjestelmä pääsee kehittymään siirtymäkausijärjestelystä huolimatta, vaikka direktiivin vaatimusta markkinoiden avaamisesta ei täytetäkään. On taattava, että tietyllä vähimmäismäärällä vaatimukset täyttäviä asiakkaita on rajoittamaton oikeus vaihtaa toimittajaa VEAG:n perustelluista intresseistä huolimatta.
60) On olemassa vaara, että ilman mainittuja ehtoja kilpailun kehittyminen uusissa osavaltioissa jäisi kyseisenä aikana hyvin vähäiseksi eikä VEAG:lla olisi erityistä kimmoketta parantaa tehokkuuttaan ja alentaa hintoja. Nykyisin VEAG tuottaa alueen sähköstä noin 60 % ja kunnalliset tai omavaraiset tuottajat loput 40 %. Vaikka vain pieni osa vaatimukset täyttävistä asiakkaista päättäisi ostaa sähkönsä muualta, se lisäisi väistämättä ja ehkä välittömästikin - joskaan ei kovin suuressa määrin - VEAG:n sähköntuotantoon kohdistuvia paineita. Haasteeseen vastatakseen sen pitäisi lisätä tehokkuuttaan ja kilpailukykyään, tai muuten se menettäisi markkinaosuuttaan. Ilman tiettyä määrää suoria vaatimukset täyttäviä asiakkaita VEAG saattaa kustannusten leikkaamisen ja hintojen alentamisen sijasta evätä järjestelmällisesti kolmansien osapuolten pääsyn verkkoon säilyttääkseen markkinaosuutensa ja ruskohiilen tuotannon. Tällaisen toimintalinjan mahdollisuutta tukevat raportissa "zur Beurteilung der Notwendigkeit der Braunkohleschutzklausel" (arvio ruskohiiltä koskevan suojalausekkeen tarpeellisuudesta) esitetyt päätelmät. Raportin on laatinut ulkopuolinen tilintarkastusyhtiö PWC Deutsche Revision (ks. jäljempänä) VEAG:n tilauksesta.
61) 3) Vaikka Saksan hallitus on esittänyt, että markkinoiden avaamisen ja kilpailun vähimmäistaso turvataan 4 §:n 3 momentin suojalausekkeessa omaksutulla tapauskohtaisella lähestymistavalla, komission mielestä kyseinen säännös ei tarjoa asiasta riittäviä takeita eikä se täytä vaatimusta selkeistä ja todennettavista perusteista, jotka ovat välttämättömiä hyväksyttävien ja evättävien verkkoonpääsyhakemusten erottamiseksi toisistaan. Komissio korosti tätä asiaa jo 22. syyskuuta l997 Saksan talousministeriölle lähetetyssä kirjeessä. Selkeät ja todennettavat perusteet on täsmennettävä, jotta asiakkaat voivat ennakoida, annetaanko niille pääsy verkkoon, ja jotta vältetään mahdollisesti syrjivää lain soveltamista laajaan harkintavaltaan perustuvassa tapauskohtaisessa arviointimenettelyssä.
62) Vaikuttaisi kohtuulliselta, että punnittaessa keskenään verkkoonpääsyn epäämisen perusteluja ja vaatimukset täyttävien asiakkaiden oikeutta valita toimittajansa on otettava huomioon, onko kyseisellä asiakkaalla itsellään pitkäaikaisia sitoumuksia. Esimerkiksi niiden jakelijoiden kohdalla, jotka ovat sitoutuneet hankkimaan 70 % sähköstään VEAG:lta, voidaan kiinnittää erityistä huomiota tarpeeseen varmistaa riittävä ruskohiilen avulla tuotetun sähkön käyttö. Jos taas kyse on loppukäyttäjästä, jolla ei ole pitkäaikaisia käyttösitoumuksia, erityistä huomiota tulee kiinnittää kilpailukykyisiin sähkön hintoihin. On syytä huomata, että VEAG ja alueelliset jakeluyhtiöt ovat usein omistuksellisesti yhteydessä tai muuten tiiviissä yhteistyössä tai niillä on samat osakkaat. Jotta suuret teolliset loppukäyttäjät hyötyisivät kilpailukykyisistä sähkönhinnoista, direktiivin 19 artiklan 3 kohdassa säädetään, että vaikka jäsenvaltioilla on harkintavaltaa asiakasryhmien määrittelyssä, kun lasketaan markkinoiden avaamisen vähimmäistasoa, "kaikki yli 100 GWh vuodessa (sähkönkäyttöpaikkakohtaisesti ja omavarainen tuotanto mukaan lukien) kuluttavat loppukäyttäjät luetaan" vaatimukset täyttävien asiakkaiden luokkaan. Komissio katsoo, että ainakin tälle asiakasryhmälle(4) olisi annettava selkeät takeet, ettei niiden verkkoonpääsyhakemusta evätä Saksan lain 4 §:n 3 momentin nojalla.
63) Tällainen menettely olisi avoin ja ehkäisisi mahdollista syrjintää. Näin saavutettaisiin tasapaino Saksan ruskohiilituotannon suojaamisen ja direktiivin perustavoitteen - sen varmistaminen markkinavoimien avulla, että kaikki yritykset tehostavat toimintaansa ja alentavat hintojaan - välillä.
3.2.3 Päätöksen voimaantulo
64) Olisi säädettävä riittävästä määräajasta ennen edellä 3.2.1 ja 3.2.2 3) kohdassa mainittujen ehtojen voimaantuloa, jotta
- voitaisiin tarvittaessa valmistella asianmukaisia ja tilanteeseen sopivia toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että vaatimukset täyttäville asiakkaille alueellisten jakeluyhtiöiden pien- ja keskijännitteisen verkon kautta myytävä sähkö ei vaaranna ruskohiileen perustuvaa sähköntuotantoa koskevien VEAG-yhtiön velvoitteiden täyttämistä ja jotta alueelliset jakeluyhtiöt voivat valmistautua kilpailun avaamiseen,
- VEAG voisi mukautua uuteen tilanteeseen yli 100 GWh vuodessa kuluttavien loppukäyttäjien osalta.
65) On syytä huomata, että Saksan valitsemaan siirtymäkausijärjestelyyn liittyvät olosuhteet ja sen tavoitteet ovat poikkeuksellisia eivätkä vastaa muita komissiolle direktiivin 24 artiklan perusteella ilmoitettuja järjestelyitä. Tämä järjestely on seurausta lähinnä Saksan uusien osavaltioiden energia-alan uudelleenjärjestelystä Saksojen yhdistymisen jälkeen sekä siitä aiheutuneista valtavista alueellisista ja työllisyysongelmista. Näissä oloissa on erityisen tärkeää, että saavutetaan sopiva tasapaino sen välillä, että VEAG joutuu mukautumaan kohtuulliseen kilpailuun ja että VEAG pystyy pitämään investointeja ja ruskohiilen hankintaa koskevat sitoumuksensa. Tämä päätös onkin luonteeltaan ja tavoitteiltaan poikkeuksellinen verrattuna jo hyväksyttyihin tai tarkasteltuihin muiden jäsenvaltioiden siirtymäkausijärjestelyihin. Muissa järjestelyissä pyritään säilyttämään yksittäisten yritysten kannattavuus ja kilpailukyky, eivätkä ne koske kokonaisen alueellisen toimialan laajamittaista uudelleenjärjestelyä ja modernisointia.
66) Tässä tilanteessa komissio pitää tarkoituksenmukaisena suoda vuoden siirtymäaika tämän päätöksen tekopäivästä jäljempänä olevan 2 artiklan 2 ja 3 kohdan voimaantuloon. Tämän ajan kuluessa VEAG voi toteuttaa tarvittavat toimenpiteet tästä päätöksestä aiheutuvien lisäpaineiden kohtaamiseksi.
3.2.4 Lisähuomioita
67) 1. Jotta rajoitetaan tämän päätöksen erityisesti 3.2.1 ja 3.2.2 3) kohdassa esitettyjen ehtojen mahdollisia vaikutuksia VEAG:n kilpailukykyyn ja kannattavuuteen, päätöstä tarkastellaan uudelleen kahden vuoden kuluttua. Perustana tarkastelussa käytetään Saksan laatimaa raporttia maan kansallisen lain 4 §:n 3 momentin sekä tämän päätöksen lisäehdon 3 soveltamisesta. Jos niiden loppukäyttäjien määrä, jotka ovat siirtyneet sellaisen sähköntuottajan asiakkaiksi, joka ei käytä uusien osavaltioiden ruskohiiltä, on huomattavan suuri ja vaarantaa VEAG:n kannattavuuden, komissio tarkistaa tätä päätöstä ja tarvittaessa varsinkin sen ehtoa 3.
68) 6. Riittävän avoimuuden varmistamiseksi komissio pitää tarpeellisena varmistaa myös Saksan lain 4 §:n 3 momentin soveltamisen seuranta ja tulkinta. Kiistojen ratkaisusta tai sääntelystä vastaavan saksalaiselimen päätöksestä, jolla hyväksytään (ehdoin tai ehdoitta) 4 §:n 3 momenttiin perustuva verkkoonpääsyn epääminen, on ilmoitettava komissiolle.
3.2.5 VEAG:n esittämien perusteluiden arviointi
69) Tukeakseen 28. tammikuuta 1999 päivätyssä kirjeessään esittämiään argumentteja VEAG toimitti sen ja komission välillä 12. helmikuuta Brysselissä pidetyssä kokouksessa raportin "zur Beurteilung der Notwendigkeit der Braunkohleschutzklausel" (arvio ruskohiiltä koskevan suojalausekkeen tarpeellisuudesta), jonka se oli teettänyt PWC Deutsche Revision -tilintarkastusyhtiöllä.
70) 28. tammikuuta 1999 päivätyssä kirjeessään VEAG väittää, ettei se pystyisi kestämään minkäänlaista myynnin vähentymistä ("Absatzverluste jeglicher Höhe könnte VEAG jedoch nicht verkraften"). Tämän mukaan Saksan lain 4 §:n 3 momenttiin perustuvaa, ruskohiiltä suojaavaa lauseketta tulisi soveltaa täysimääräisesti ja rajoituksetta.
71) Tilintarkastajien raportissa on laskettu sähkönmyynnin tavoitemäärät VEAG:n kaikkien kustannusten kattamiseksi (s. 24). Laskelmat perustuvat VEAG:n keskipitkän aikavälin kustannussuunnitelmiin eikä niitä voi verrata suoraan julkaistuihin vuosittaisiin tilinpäätöksiin. Tavoitemäärien kustannusperustaan sisältyvät[...] %:n(5)liikesalaisuus. pääomakustannukset ja pääoman vuosittainen [...] %:n(6) tuottomarginaali ([...] %:n(7)valtion obligaatioista ja[...] %:n(8) riskipreemio), jos osakepääoman osuus on [...] %(9)
72) Laskettujen sähkönmyynnin tavoitemäärien vertaaminen vuoden 1998 toteutuneeseen myyntiin ja VEAG:n vuodeksi 2003 arvioimaan määrään antaa seuraavanlaisia tuloksia: Vuonna 1998 toteutunut myynti ylitti lasketun tavoitemäärän[...] %:lla(10). Vuonna 2003 tavoitemäärän arvioidaan kuitenkin olevan [...] %(11) myyntiä korkeampi. Päätelmänä on, että kaikki kustannukset kattava toiminta ei ole itsestään selvää tulevaisuudessa (s. 27).
73) Raportissa tarkastellaan kahta vuoteen 2003 ulottuvaa skenaariota. Ensimmäisessä on oletuksena Saksan lain 4 §:n 3 momenttiin perustuvan, ruskohiiltä suojaavan lausekkeen täysimääräinen soveltaminen. Päätelmänä on, että vuotta 2000 lukuun ottamatta ylijäämää kertyy joka vuosi, eniten vuonna 2002, jolloin myyntikate on [...] %(12), joka vastaa [...] %:n(13) pääoman tuottoa. Edellä mainittu [...] %:n(14) erotus (v. 2003) johtaa siis pääoman tuoton alenemiseen[...] %:sta(15) [...] %:iin(16) (v. 2002, vastaavaa lukua ei ole käytettävissä vuoden 2003 osalta).
74) Raportin toisessa skenaariossa on oletuksena, että [...](17) prosenttia VEAG:n myynnistä vastaava määrä asiakkaita vaihtaisi toimittajaa. Luku [...] %(18) perustuu siihen, että uusien osavaltioiden sähköntuotannon kokonaismäärästä ([...](19) TWh) [...] %:n(20) osuuden arvellaan irtautuvan VEAG:n toimituksista. Tämän skenaarion mukaan VEAG:n kannattavuus vaarantuu, mutta raporttiin ei sisälly yksityiskohtaista analyysiä voimalaitosten toiminnan mukauttamisesta realistisella tavalla, eikä siinä oteta huomioon tuloja myynnistä uusille asiakkaille tai spot-markkinoille.
75) Komission päätelmänä on:
76) a) Raportissa ei esitetä yksityiskohtaista selvitystä VEAG:n kustannusrakenteesta kiinteisiin ja muuttuviin kustannuksiin jaoteltuna, mikä olisi tarpeen lyhyen aikavälin rajakustannusten arvioimiseksi, eikä analyysiä kassavirrasta, mikä olisi edellytys yhtiön likviditeetin arvioimiseksi. Toimitettujen tietojen perusteella VEAG:n kannattavuus ei ole vaarassa lyhyellä tai keskipitkällä aikavälillä.
77) b) Raportin päätelmät perustuvat tavoitteeseen kattaa kaikki kustannukset ja saavuttaa tietty voittomarginaali (pääoman tuotto [...] %(21)). Koska tavoitteeseen ei näytä päästävän, vaikka ruskohiiltä koskevaa suojalauseketta sovellettaisiin täysimääräisesti (pääoman tuotto olisi tällöin [...] %(22)), raportissa päätellään pragmaattisesti, ettei minkäänlainen suojalausekkeen soveltamisen rajoittaminen olisi yhtiön kannalta liiketaloudellisesti siedettävää.
78) c) Toimitettujen tietojen perusteella käy ilmi, että valittu laskentatapa (jonka oletuksena on kaikkien kustannusten kattaminen ja voittomarginaali) sisältää useita suojaavia tekijöitä ennen kuin VEAG:n kannattavuus todella vaarantuu. Näitä ovat
- laskelmiin sisältyvä [...] %:n(23) voittomarginaali,
- julkistamaton potentiaalinen marginaali, joka sisältyy Laubag-yhtiöltä hankittavan ruskohiilen hintaan(24),
- [...] %:n(29) osakepääoma.
- Lisäksi olisi otettava huomioon tulot ylijäämäsähkön myynnistä muille asiakkaille tai spot-markkinoille laskettaessa asiakkaiden menetyksen vaikutuksia.
79) d) Skenaario 2, jossa oletetaan myynnin vähenevän [...](30) %, perustuu oletuksiin, joita ei voida verrata tämän päätöksen 3.2.2 kohdassa mainittujen ehtojen mahdollisiin vaikutuksiin.
80) e) Toisin kuin Saksan hallitus on esittänyt - eli että ruskohiiltä koskevaa suojalauseketta sovellettaisiin vain tapauskohtaisesti, mikä mahdollistaisi markkinoiden avaamisen tietyssä määrin - VEAG:n ilmaisema ja tilintarkastajien raportin tukema kanta viittaa siihen, että VEAG pyrkinee kieltämään järjestelmällisesti kaikkien sen suorien ja välillisten asiakkaiden pääsyn verkkoon suojalausekkeen koko soveltamisajan.
81) Yhteenvetona komissio myöntää VEAG:n perustellun huolen riittävän myynnin säilyttämisestä, jotta turvataan suurtuotannon edut ruskohiileen perustuvassa sähköntuotannossa. Komissio on muotoillut 3.2.2 kohdassa mainitut ehdot pitäen silmällä VEAG:n ilmaisemia huolenaiheita, mutta on kuitenkin ottanut huomioon myös sähkönkuluttajien oikeutetut tarpeet. Edellä kuvatut mahdollisuudet tämän päätöksen tarkistamiseksi muodostavat lisäsuojan VEAG:n kilpailukyvyn ja kannattavuuden turvaamiselle.
4. Päätelmät
82) Siirtymäkausijärjestelyä on haettu 12. helmikuuta 1998 päivätyllä kirjeellä, mikä on direktiivin 24 artiklan 2 kohdassa esitetyn määräajan mukaista.
83) Siirtymäkausijärjestelyn syynä ovat investointisitoumukset, jotka perustuvat vuonna 1990 tehtyihin sopimuksiin entisen Saksan demokraattisen tasavallan, Treuhandanstaltin, Bayernwerk AG:n, PreussenElektra AG:n, RWE Energie AG:n ja alueellisten sähköyhtiöiden välillä. VEAG:n investointisitoumukset vastaavat luonteeltaan direktiivin 24 artiklan 1 kohdan vaatimuksia.
84) Saksan ehdottamat toimenpiteet muodostavat poikkeuksen direktiivin VII luvusta eli verkkoon pääsyä koskevista säännöksistä, joten ne kuuluvat direktiivin 96/92/EY 24 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan. Ehdotettu siirtymäkausijärjestely on kestoltaan rajoitettu ja yhteydessä kyseisten sitoumusten tai toimintaa koskevien takeiden kestoon. Vaatimus siitä, että siirtymäkausijärjestelyssä tulee soveltaa vain sellaisia toimenpiteitä, jotka ovat välttämättömiä oikeutettujen tavoitteiden saavuttamiseksi mutta vääristävät kauppaa ja kilpailua mahdollisimman vähän, täyttyy periaatteessa mutta edellyttää kahta rajoitusta: järjestelyn soveltamisala on selvennettävä rajoittamalla se ruskohiilen avulla sähköä tuottavan yhtiön verkkoon ja selkiyttämällä Saksan siirtymäkausijärjestelyn sanamuotoa syrjimättömän, avoimen ja todennettavan soveltamisen varmistamiseksi.
85) Komissio katsoo, että on noudatettava tiettyjä ehtoja, joilla pyritään takaamaan Saksan siirtymäkausijärjestelyn riittävä ennakoitavuus ja avoimuus. Ehtojen noudattaminen voidaan täyttää joko muuttamalla lakia tai luomalla riittävät soveltamista koskevat ohjeet tai käytännesäännöt Saksan lain 4 §:n 3 momentin soveltamisesta vastaavalle viranomaiselle,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Saksan lain "Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts" (julkaistu Bundesgesetzblatt-lehdessä 28.4.1998, s. 730) 4 §:n 3 momentin ("Neue Länder"), joka on Saksan 12 päivänä helmikuuta 1998 komissiolle ilmoittaman, direktiivin 96/92/EY 24 artiklan mukaista siirtymäkausijärjestelyä koskevan hakemuksen ainoa kohde, katsotaan perustuvan direktiivin 24 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun sitoumukseen tai toimintaa koskevaan takeeseen.
Kyseessä oleva direktiivin 24 artiklan 1 kohdan mukainen sitoumus on 22 päivänä elokuuta 1990 tehty sopimus silloisen Saksan demokraattisen tasavallan ja Treuhandanstaltin sekä toisaalta Bayernwerk AG:n, PreussenElektra Energie AG:n ja RWE AG:n välillä.
2 artikla
Direktiivin 96/92/EY 24 artiklan 2 kohdan mukaisesti Saksalla on oikeus poiketa direktiivin 17 artiklasta eli siis VII luvusta, mikäli se rajoittaa Saksan energialain ("Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts") 4 §:n 3 momentin ("Neue Länder") soveltamisen 31 päivään joulukuuta 2003. Saksan tulee noudattaa seuraavia ehtoja ja velvoitteita:
1. Saksan on varmistettava, että pääsy verkkoon säilyy pääsääntönä myös maan uusissa osavaltioissa ja että jokaista verkkoonpääsyn epäämistä pidetään poikkeuksena, joka on perusteltava asianmukaisesti ja tapauskohtaisesti.
2. Pääsy verkkoon voidaan evätä ainoastaan silloin, kun hakemus koskee Vereinigte Energiewerke AG -yhtiön (VEAG) siirtoverkkoa. Alueelliset siirto- ja jakeluverkko-operaattorit eivät saa soveltaa tätä siirtymäkausijärjestelyn toimenpidettä. Tätä ehtoa sovelletaan viimeistään kahden vuoden kuluttua tämän päätöksen julkaisemisesta.
3. Tietty vähimmäisosuus sähkön loppukäytöstä on avattava kilpailulle myös uusissa osavaltioissa. Ainakaan sellaisten loppukäyttäjien, jotka direktiivin 96/92/EY 19 artiklan 3 kohdan mukaisesti kuluttavat yli 100 gigawattituntia vuodessa (sähkönkäyttöpaikkakohtaisesti ja omavarainen tuotanto mukaan lukien), pääsyä verkkoon ei saa evätä Saksan energialain ("Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts") 4 §:n 3 momentin nojalla. Tätä ehtoa sovelletaan viimeistään kahden vuoden kuluttua tämän päätöksen julkaisemisesta.
3 artikla
1. Saksan on toimitettava komissiolle kolmen vuoden kuluessa tämän päätöksen julkaisemisesta raportti siitä, miten uusissa osavaltioissa toimivat loppukäyttäjät ovat todellisuudessa hyödyntäneet pääsyä markkinoille. Raportin perusteella komissio tarkistaa tätä päätöstä, jos niiden loppukäyttäjien, jotka ovat siirtyneet muun kuin ruskohiilen avulla sähköä tuottavien toimittajien asiakkaiksi, osuus on huomattavan suuri ja vaarantaa VEAG:n kannattavuuden.
2. Saksan on ilmoitettava komissiolle kaikki verkkoonpääsyn epäämiset, jotka perustuvat Saksan lain "Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts" 4 §:n 3 momenttiin, välittömästi ensimmäisen asteen viranomaiskäsittelyssä (Landeskartellbehörde tai Bundeskartellamt) annetun ehdollisen tai ehdottoman hyväksynnän jälkeen.
3. Saksan on ilmoitettava komissiolle kaikista lain "Gesetz zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts muutoksista, jotka voivat vaikuttaa suoraan tai välillisesti tämän siirtymäkausijärjestelyn soveltamiseen.
4 artikla
Tämä päätös on osoitettu Saksan liittotasavallalle.
Tehty Brysselissä 8 päivänä heinäkuuta 1999.

Labels: 18
15
14