Document ID: 32003D0438

Komission päätös,
tehty 16 päivänä lokakuuta 2002,
Luxemburgin valtiontukiohjelmasta C 50/2001 (ex NN 47/2000) - Rahoitusyhtiöt
(tiedoksiannettu numerolla K(2002) 3741)
(Ainoastaan ranskankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2003/438/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa(1),
sekä katsoo seuraavaa:
I MENETTELY
(1) Ecofin-neuvosto antoi vuonna 1997 yritysten välittömään verotukseen sovellettavat menettelysäännöt, joiden tavoitteena oli estää haitallinen verokilpailu(2). Menettelysäännöissä annetun sitoumuksen mukaisesti komissio julkaisi vuonna 1998 tiedonannon valtiontukisääntöjen soveltamisesta yritysten välittömään verotukseen(3) (jäljempänä "tiedonanto"), jossa se lupautui soveltamaan näitä sääntöjä tiukasti ja takaamaan kaikille yhdenmukaisen kohtelun. Tämä menettely perustuu tähän sitoumukseen.
(2) Komissio pyysi Luxemburgilta 12 päivänä helmikuuta 1999 päivätyllä kirjeellä (D/50716) tietoja sen toteuttamasta rahoitusyhtiöiden tukiohjelmasta. Luxemburgin viranomaiset ilmoittivat komissiolle 26 päivänä maaliskuuta 1999 päivätyllä kirjeellä (A/32604), että kyseinen toimenpide oli kumottu 20 päivänä helmikuuta 1996.
(3) Komissio pyysi 25 päivänä huhtikuuta 2000 päivätyllä kirjeellä (D/51738) lisätietoja, koska kyseinen ohjelma on voinut ja/tai voi edelleen vaikuttaa markkinoihin siitä huolimatta, että se jo kumottu. Luxemburgin viranomaiset toimittivat lisätiedot komissiolle 10 päivänä toukokuuta 2000 päivätyllä kirjeellä (A/34012).
(4) Komissio lähetti Luxemburgin viranomaisille 11 päivänä heinäkuuta 2001 päivätyn kirjeen SG(2001) D/289743, jossa se ilmoitti päätöksestään aloittaa EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukainen menettely, joka koskee rahoitusyhtiöihin sovellettavaa verojärjestelmää. Luxemburg toimitti 14 päivänä syyskuuta 2001 päivätyllä kirjeellä (A/37233) huomautuksensa menettelyn aloittamisesta.
(5) Komission päätös menettelyn aloittamisesta on julkaistu Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä(4). Komissio on kehottanut asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa tästä toimenpiteestä. Komissio ei ole saanut huomautuksia asianomaisilta osapuolilta.
(6) Komissio pyysi Luxemburgilta 21 päivänä maaliskuuta 2002 päivätyllä kirjeellä (D/51274) lisätietoja, jotka toimitettiin sille 11 päivänä huhtikuuta 2002 päivätyllä kirjeellä (A/32745).
II KUVAUS TOIMENPITEESTÄ
(7) Rahoitusyhtiöiden asemasta määrätään 14 päivänä heinäkuuta 1989 päivätyssä kiertokirjeessä LIR nro 120 (jäljempänä "kiertokirje 120" tai "kiertokirje"). Kiertokirje kumottiin 20 päivänä helmikuuta 1996 päivätyllä kiertokirjeellä LIR nro 1120. Rahoitusyhtiöiksi hyväksyttiin kaikkiaan yhdeksän yhtiötä, joista seitsemän oli toiminnassa.
(8) Kansainväliseen konserniin kuuluva rahoitusyhtiö on Luxemburgiin sijoittautunut pääomayhtiö, jonka toiminnan yksinomaisena tarkoituksena on luottojen myöntäminen konserniin kuuluville yhtiöille. Jälleenrahoittamisen keinoina ja välineinä käytetään esim. yleisöanteja, yksityisiä lainoja tai pankkilainoja. Rahoitusyhtiön on myönnettävä pääosa lainoista konsernin ulkomailla sijaitseville yhtiöille. Kiertokirjeen mukaan ulkomaisella kansainvälisellä konsernilla tarkoitetaan keskenään sidossuhteessa olevia rahoitusyhtiöitä, joilla on toimintaa vähintään kahdessa muussa maassa kuin Luxemburgissa. Rahoitusyhtiön emoyhtiön on oltava konserniin kuuluva yritys ja sillä on oltava omaa pääomaa vähintään 7,5 miljardin Luxemburgin frangin (noin 187,5 miljoonaa euroa) arvosta.
(9) Rahoitusyhtiön asema myönnettiin periaatteessa rajoittamattomaksi ajaksi.
(10) Kiertokirjeessä täsmennetään tuloverotuksen osalta, että rahoitusyhtiön konserniin kuuluville yrityksille myöntämistä lainoista saatavan liikevoiton on vastattava voittoa, jonka asiantunteva talouden toimija hankkisi tavanomaisissa liikesuhteissa riippumattomien ulkopuolisten yritysten kanssa. Luxemburgilaisiin rahoitusyhtiöihin sovellettavassa verotuksessa huomioon otettava liikevoitto on vähimmäistulo, joka vastaa vähintään 0,25:tä prosenttia myönnettyjen lainojen määrästä. Jos rahoitusriski on oikeudellisesti turvattu, vähimmäistasoa voidaan alentaa 0,125 prosenttiin. Aina kun rahoitusyhtiö toimii niin tuottavasti, että vähimmäisvoittoa suurempi liikevoitto on mahdollista saavuttaa, tämä liikevoitto otetaan huomioon rahoitusyhtiön verotuksessa.
(11) Konsernin jäsenille myönnettyjen lainojen rahoittamiseksi otettuja luottoja ja niistä maksettuja korkoja ei oteta huomioon laskettaessa yrityksen kunnallista yhtiöveroa, joka lasketaan tuoton ja käyttöpääoman perusteella.
(12) Rahoitusyhtiön käytössä tilapäisesti oleva ulkoinen rahoitus voidaan sijoittaa vain poikkeuksellisesti korkoa tuottaville tileille ja enintään kahdeksaksi päiväksi. Tästä syntyvät korkotulot lisätään liikevoittoon.
(13) Rahoitusyhtiön verotettavasta voitosta voidaan vähentää lähdeverot, joita muissa maissa on kannettu rahoitusyhtiöiden korkotuloista. Konserniin kuuluvien yhtiöiden korkotuloista ulkomailla maksetut verot eivät voi kuulua Luxemburgin tuloverotuksen piiriin ja/tai niitä ei voida vähentää liikevoitosta.
III MENETTELYN ALOITTAMISEEN JOHTANEET SYYT
(14) Luxemburgin viranomaisten toimittamia tietoja koskevassa arviossaan komissio tarkasteli, ovatko rahoitusyhtiöt voineet saada taloudellista etua voittoprosenttien määrittämistavasta, jälleenrahoituskeinojen jättämisestä huomiotta kunnallisveron laskennassa sekä mahdollisesta hallintoviranomaisten harkintavallan käytöstä. Lisäksi komissio katsoi, että kyseinen taloudellinen etu on saatettu myöntää valtion varoista, se on saattanut vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kilpailuun ja kauppaan ja se on voinut olla valikoiva. Komission mielestä vaikutti myös siltä, ettei kyseisessä tapauksessa voida soveltaa mitään poikkeuksia valtiontukien yleiseen kieltoon. Nämä epäilyt saivat komission aloittamaan muodollisen tutkintamenettelyn.
IV LUXEMBURGIN HUOMAUTUKSET
(15) Luxemburgin viranomaisten huomautukset voidaan tiivistää seuraavasti.
(16) Koska rahoitusyhtiöiden tukiohjelma on jo kumottu, siitä ei enää aiheudu mitään vaikutuksia lukuun ottamatta niitä yrityksiä, joihin kiertokirjeen 120 määräyksiä sovellettiin vuoden 2001 loppuun asti. Luxemburgin viranomaiset vetosivat myös siirtohintoihin(5) liittyviin ongelmiin ja puolustivat ratkaisua, johon Luxemburgissa oli päädytty. Lopuksi viranomaiset väittivät, ettei toimenpiteessä ollut kyse perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitetusta tuesta.
Siirtohinnoittelu
(17) Samaan konserniin kuuluvien kahden yrityksen väliset sidossuhteet mahdollistavat (ainakin teoriassa) sen, että ne voivat sopia keskenään eri tavaroiden tai palvelujen toimitusehdoista, joita vapailla markkinoilla toimivien riippumattomien yritysten välisissä liikesuhteissa ei sovellettaisi. Näin yritykset voivat pyrkiä jakamaan voitot konsernin sisällä niin, että konserniin kokonaisuutena kohdistuva verorasitus jää mahdollisimman pieneksi. Monikansallisten konsernien tapauksessa voittojen jakaminen näkyy usein niin, että veron perustetta laajennetaan yhdessä maassa ja kavennetaan toisessa. Tämä selittää sen, miksi hallitukset pyrkivät varmistamaan konserninsisäisten siirtohintojen pysymisen mahdollisimman lähellä markkinahintaa.
(18) OECD:ssä, johon jäsenvaltiotkin kuuluvat, otettiin käyttöön täyden kilpailun periaate, jolla pyrittiin estämään voittoon kohdistuvan verotuksen erityishuojennukset. Tällä OECD:n mallisopimuksen 9 artiklassa mainitulla periaatteella on kaksi päämäärää: arvioida veron peruste oikein kussakin jäsenmaassa ja välttää mahdollisuuksien mukaan kaksinkertainen verotus. Samalla mallisopimus mahdollistaa monikansallisten yritysten ja riippumattomien yritysten mahdollisimman tasapuolisen kohtelun. Siirtohinnat määritellään tavallisimmin joko vapailla markkinoilla noudatettujen hintojen tai cost plus -menetelmän mukaan.
(19) Luxemburgin viranomaiset vetoavatkin veronkierron torjuntaan ja täyden kilpailun periaatteeseen ja toteavat siirtohinnoittelua koskevien säännösten perustuvan 4 päivänä joulukuuta 1967 annetun tuloverolain 164 §:ään. Kiertokirje 120 annettiin rahoitusyhtiöiden harjoittaman hallintotoiminnan verotuksen helpottamiseksi. Tavallisesti Luxemburgin viranomaiset pyrkivät vertaamaan konsernin sisällä noudatettuja hintoja vastaavissa riippumattomien yritysten välisissä liiketoimissa veloitettuihin hintoihin. Tätä menetelmää ei kuitenkaan aina voida käyttää, jollei markkinoilta löydy mitään vertailukohtaa.
(20) Näin ollen Luxemburgin viranomaiset päättivät, että monikansallisten konsernien rahoitusyhtiöiden tarjoamista konserninsisäisistä palveluista veloitettavat siirtohinnat määritettäisiin cost plus -menetelmällä. OECD:n suositusten mukaisesti verotettavan tulon laskemisessa noudatettiin yhdenmukaista menetelmää ja vähimmäistasoksi vahvistettiin 0,25 prosenttia myönnettyjen lainojen määrästä (0,125 %, jos rahoitusriski on oikeudellisesti turvattu). Jos rahoitusyhtiön liikevoitto kuitenkin ylitti kiertokirjeen 120 soveltamisesta johtuvan vähimmäistuloksen, tämä suurempi liikevoitto otettiin huomioon yhtiöverotuksessa.
Kiertokirjeellä 120 ei myönnetty perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettua valtiontukea
Toimenpiteestä on koiduttava taloudellista etua
(21) Luxemburgin mukaan toimenpiteellä ei pyritty keventämään rahoitusyhtiöihin normaalisti kohdistuvaa verorasitusta, vaan sen ainoana tarkoituksena oli määrittää cost plus -menetelmällä mahdollisimman tarkka markkinahinta konserninsisäisille palveluhankinnoille. Luxemburg vetoaa komission tiedonannon 13 kohtaan, jonka mukaan puhtaasti veroteknisiä toimenpiteitä, esimerkiksi kaksinkertaisen verotuksen tai veronkierron torjumista koskevia säädöksiä, ei katsota valtiontuiksi. Koska kiertokirje 120 oli luonteeltaan yleinen toimenpide, jonka tavoitteena oli torjua veronkiertoa ja varmistaa rahoitusyhtiöille sopiva ja kohtuullinen liikevoitto, sitä ei voida pitää valtiontukena.
(22) Vaatimalla rahoitusyhtiön kuuluvan suureen kansainväliseen konserniin, jonka oma pääoma on vähintään 7,5 miljardia Luxemburgin frangia (noin 187,5 miljoonaa euroa), voitiin varmistaa useimmissa tapauksissa, että maksujen määrä ei ollut liian alhainen. Tällöin olisi pitänyt soveltaa korkeampaa prosenttia markkinaehtojen noudattamiseksi.
(23) Luxemburgin viranomaiset toteavat, että komissio keskittyy vain tarkastelemaan tapaa, jolla täyden kilpailun periaatetta on noudatettu ja jolla korvausprosentit on vahvistettu. Lisäksi komissio on tarkastellut perusteita sille, ettei jälleenrahoituksen keinoja ole otettu huomioon kunnallisveroa laskettaessa.
(24) Luxemburgin viranomaisten mukaan komissio katsoo rahoitusyhtiöiden saaneen taloudellista etua kahdesta seikasta. Ensinnäkin siitä, että perusteena käytettiin cost plus -menetelmää eikä tosiasiallisesti veloitettuja siirtohintoja, ja toiseksi siitä, ettei jälleenrahoituksen keinoja otettu huomioon kunnallisveroa laskettaessa.
(25) Ensimmäisen väitteen osalta Luxemburg huomauttaa, että cost plus -menetelmästä olisi voinut koitua yrityksille taloudellista etua vain siinä tapauksessa, että niiden veloittamat siirtohinnat olisivat olleet korkeammat kuin cost plus -menetelmällä lasketut hinnat. Tällöin yrityksiin olisi sovellettu alempaa veron perustetta. Luxemburgin viranomaiset arvioivat, että kiertokirjeessä 120 vahvistettu vähimmäisvoittomarginaali oli joka tapauksessa markkinaehtoista korkeampi. Näin ollen ohjelma ei tarjonnut veroetuja rahoitusyhtiöille. Mikäli komissio pitäisi kiertokirjeen 120 määräysten soveltamista tällaisissa tapauksissa sääntöjenvastaisena valtiontukena ja vaatisi jäsenvaltiota perimään tuen takaisin, jouduttaisiin ensin selvittämään, mitkä yritykset olivat kyseessä, minkä jälkeen kunkin saama tuki olisi laskettava erikseen tosiasiallisten siirtohintojen perusteella.
(26) Luxemburg huomauttaa, että komissio sallii cost plus -menetelmän kaltaisten laskentatapojen käytön ja on tietoinen siitä, ettei niistä koidu taloudellista etua, jos näillä vaihtoehtoisilla menetelmillä saadaan tulokseksi sama tai ainakin verrattavissa oleva verotaso kuin kahden riippumattoman yrityksen välisissä liiketapahtumissa sovelletulla perinteisellä menetelmällä, jossa verotettava voitto saadaan vähentämällä yrityksen kokonaiskustannukset kokonaistuotosta. Luxemburgin mukaan komissio päättelee ohjelmasta koituvan etua siksi, että cost plus -menetelmällä saatu tulos ei ole riittävän vertailukelpoinen sen tuloksen kanssa, joka olisi saatu soveltamalla perinteistä menetelmää. Komissio ei kuitenkaan esitä mitään arvioita väitetyn edun määrästä, ja Luxemburg katsoo, ettei cost plus -menetelmästä voida katsoa koituvan taloudellista etua vain sillä perusteella, että sen tuloksena saatu verotettava tulo ei vastaa perinteisellä laskentamenetelmällä kahden riippumattoman toimijan välillä saatua tulosta.
(27) Toisen seikan osalta Luxemburg katsoo komission olevan sitä mieltä, että rahoitusyhtiöt voivat saada taloudellista etua siitä, ettei jälleenrahoituksen keinoja ole otettu huomioon laskettaessa kunnallisveron perustetta. Luxemburgin viranomaiset pitävät näiden kustannusten poissulkemista täysin perusteltuna. Perusteena on, että nämä kustannukset eivät olleet vähennyskelpoisia kunnallisveron laskemisessa vuoteen 1990 asti. Yhteisöjen tuloverotusta koskevien sääntöjen perusteella määritetty tulos on myös peruste kunnalliselle yhtiöverolle tiettyjä lisäyksiä ja vähennyksiä lukuun ottamatta. Ennen vuotta 1990 lisäyksiä olivat rahoituskulut. Rahoituskulujen huomioon ottaminen johti ongelmallisiin tilanteisiin, joissa veron määrä ylitti jopa voitot. Tästä syystä oli perusteltua jättää rahoituskulut kunnallisverossa huomioon otettavan verotettavan tulon laskennan ulkopuolelle.
Edun on oltava valtion varoista myönnettyä tukea
(28) Luxemburg myöntää, että jos etu on myönnetty kiertokirjeen 120 perusteella, siihen on käytetty valtion varoja.
Toimenpiteen on oltava valikoiva
(29) Harkintavallan käytöstä johtuvasta toimenpiteen valikoivuudesta Luxemburgin viranomaiset toteavat, ettei maan hallintoviranomaisilla ole harkintavaltaa myöntää tai evätä tukia rahoitusyhtiöiden tukiohjelmassa. Jos valikoivuuden taas katsotaan johtuvan verolakeihin tai verotusta koskeviin hallinnollisiin määräyksiin tehdyistä poikkeuksista, Luxemburgin viranomaiset huomauttavat, ettei valtiontukisääntöjä ole koskaan aikaisemmin sovellettu vastaavaan tilanteeseen. Komissio ei tässä yhteydessä ole vedonnut yhteenkään ennakkotapaukseen.
(30) Luxemburgin mukaan komission tiedonannon 20 kohdassa todetaan, että veroetuudet rajoittuvat toisinaan koskemaan vain tiettyjä yritysmuotoja, tiettyä osaa niiden toiminnasta tai tiettyjä toimialoja, ja että tällaiset etuudet voivat olla valtiontukia. Luxemburg kuitenkin toteaa, ettei ole olemassa ainuttakaan sellaista Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen päätöstä tai tuomiota, jossa toimenpide olisi luokiteltu valikoivaksi sillä perusteella, että se suosii jotakin yritysmuotoa tai tiettyä osaa sen toiminnasta.
(31) Luxemburg ei myöskään hyväksy komission väitettä erityisyyttä koskevan edellytyksen täyttymisestä, koska kiertokirje 120 perustuu Luxemburgin verojärjestelmän tavanomaiseen soveltamiseen. Sitä sovelletaan kaikkiin riittävän suuriin kansainvälisiin konserneihin ja sillä pyritään estämään epätavallisen alhaiset siirtohinnat konsernin sisällä. Ainoat kiertokirjeessä määrätyt edellytykset ovat konsernin koko ja se, että sillä on toimintaa useissa valtioissa. Tällaiset rajoitukset ovat tarpeen sen varmistamiseksi, että Luxemburgissa harjoitettu liiketoiminta on tarpeeksi merkittävää ja sen volyymi riittävän suurta aiheuttaakseen vaikeuksia kyseisten yritysten siirtohintojen määrittämisessä. Kiertokirjeen ohjeet rahoitusyhtiöiden verotettavan tulon määrittämiseksi perustuvat OECD:n antamiin siirtohinnoittelusääntöihin, joita sovelletaan yleisesti. Säännöt koskevat kaikkia sellaisia verovelvollisia yrityksiä, joilla on konserninsisäistä laskutusta. Kiertokirjeen tarkoituksena ei ollut soveltaa rahoitusyhtiöihin alempaa veroveroastetta kuin muihin yrityksiin, vaan ainoastaan määrittää veron perusteelle erilainen laskentatapa, jossa on otettu huomioon monikansallisten yritysten erityistilanne.
(32) Toissijaisesti Luxemburg katsoo, että rahoitusyhtiöiden tukiohjelman käyttöönotto on perusteltavissa verojärjestelmän luonteella ja taloudellisella rakenteella, vaikka komissio pitäisikin sitä poikkeuksena normaaliin verojärjestelmään. Luxemburgin viranomaiset ovat halunneet yhdistää verotaseen ja liiketoimintataseen sitomisen periaatteen, oikeusvarmuuden periaatteen ja täyden kilpailun periaatteen. Edellä mainituista syistä viranomaiset valitsivat cost plus -menetelmän, jotta kyseisille verovelvollisille voitaisiin antaa jokin vertailukohta ja vahvistaa vähimmäistaso konserninsisäisten liiketoimien ilmoitettaville voitoille.
Toimenpide vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
(33) Koska siirtohinnoittelusääntöjen tarkoituksena on estää veroetuuksien peitellyt siirrot ulkomaille kyseenalaisten laskutusmenetelmien avulla, kiertokirje 120 ulotettiin koskemaan ainoastaan kansainvälisiä konserneja. Kiertokirjeen tavoitteena ei ollut alentaa yleisesti kansainvälisten konsernien verotettavaa voittoa, vaan estää veronkierto. Luxemburgin mukaan kiertokirjettä ei siten voida pitää sellaisena etuna, joka parantaisi konserniin kuuluvien yritysten kilpailuasemaa yhteismarkkinoilla.
Luottamuksensuojan periaate
(34) Luxemburgin mielestä kiertokirjettä 120 soveltavien verovelvollisten perusteltu luottamus estää jäsenvaltiota perimästä takaisin kiertokirjeen määräysten nojalla mahdollisesti saatuja valtiontukia. Valtiontukisääntöjen soveltamisesta veron perusteen laskentamenetelmään ei ole olemassa ennakkotapauksia. Sellainen toimenpide merkitsisi perustamissopimuksen 88 artiklan nykyisen soveltamisalan olennaista ja ennalta arvaamatonta laajentamista.
(35) Komissio sitä paitsi katsoi tuohon aikaan, ettei perustamissopimuksen valtiontukisääntöjä voitu soveltaa jäsenvaltioiden verosäännöksiin, jotka koskivat Eurooppaan sijoittautuneiden kansainvälisten konsernien pääkonttorien tuloverotusta(6). Luxemburgilla oli siis perusteltu syy uskoa kiertokirjeen lainmukaisuuteen.
(36) Lisäksi yhteisön valtiontukipolitiikka oli varsin epäselvää siihen asti, kunnes tiedonanto julkaistiin vuonna 1998. Tämän vuoksi korkeintaan tiedonannon julkaisemispäivän jälkeen saadut edut voitaisiin periä takaisin.
Verolakien taannehtivuuskiellon periaate
(37) Luxemburg katsoo, että väitettyjen tukien takaisinperiminen merkitsisi yleisen lainsäädännön mukaisen verotusjärjestelmän muuttamista taannehtivasti, mikä olisi vastoin keskeistä verolakien taannehtivuuskiellon periaatetta. Komissio ei voi kohtuudella vaatia tukien palauttamista, jos ne ovat seurausta sellaisesta yleisestä verojärjestelmästä, johon komissio puuttuu vasta jälkikäteen.
Väitetyn tuen takaisinperiminen on mahdotonta
(38) Luxemburg vetoaa vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan jäsenvaltiota ei voida vaatia perimään sääntöjenvastaisia tukia takaisin silloin, kun se on tosiasiallisesti mahdotonta. Tässä tapauksessa Luxemburgin tilanne on juuri tällainen. Tuen määrää on mahdotonta arvioida, koska ei voida määrittää, mitä tosiasiallisia siirtohintoja rahoitusyhtiöiden olisi pitänyt noudattaa, eikä käyttää mitään muutakaan OECD:n kuvailemista menetelmistä.
V ARVIOINTI TOIMENPITEESTÄ
(39) Tutkittuaan Luxemburgin viranomaisten asiasta esittämät huomautukset komissio vahvistaa alustavan kantansa, jonka se esitti Luxemburgille osoitetussa 11 päivänä heinäkuuta 2001 päivätyssä kirjeessä(7), jossa ilmoitettiin perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta. Komissio toteaa, etteivät Luxemburgin esittämät huomautukset poistaneet kirjeessä esitettyjä epäilyksiä, ja katsoo, että menettelyssä tarkasteltua verojärjestelmää voidaan pitää perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena. Komissio toteaa vielä, että tuki on sääntöjenvastaista ja että sitä voidaan pitää yhteismarkkinoille soveltumattomana toimintatukena. Komissio on kuitenkin sitä mieltä, että tässä tapauksessa Luxemburgin ja tuensaajayritysten perusteltu luottamus on omiaan estämään tuen takaisinperimisen.
(40) Komissio hyväksyy alustavasti Luxemburgin huomautukset kansainvälisessä liiketoiminnassa käytetyn siirtohinnoittelun ongelmallisuudesta. Mikään ei estä veroviranomaisia käyttämästä cost plus -menetelmää veron määräytymisperusteen vahvistamisessa rahoitusyhtiöiden tarjoamille konserninsisäisille palveluille. Tämä järjestelmä on verrattavissa tiedonannon 13 kohdan toisessa luetelmakohdassa mainittuun puhtaasti verotekniseen toimenpiteeseen. Tässä tapauksessa tietyistä cost plus -menetelmän käyttötavoista kuitenkin seuraa, ettei tuen myöntämisen mahdollisuutta voida kokonaan sulkea pois.
(41) Jotta toimenpide voitaisiin luokitella perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi, sen on täytettävä kaikki neljä jäljempänä mainittua edellytystä.
Etu
(42) Toimenpiteestä on ensinnäkin koiduttava yrityksille sellaista etua, joka keventää niiden taloutta yleensä rasittavia maksuja. Näillä verotettavan tulon määrittämisessä käytetyillä vaihtoehtoisilla menetelmillä, joilla vältetään sellaiset tiettyihin liiketoimiin sisältyvät perusteettomat edut tai vapaudet, joiden ainoana tarkoituksena on kiertää veroja, on yleensä pyritty samaan veroasteeseen kuin perinteisellä menetelmällä, jossa riippumattomien toimijoiden välisistä liiketapahtumista verotettava voitto lasketaan vähentämällä yrityksen kokonaiskustannukset kokonaistuotosta. Tämä vastaa täyden kilpailun periaatetta. Siirtohinnoittelun alalla tämä kansainvälinen periaate mainitaan tulo- ja pääomaveroja koskevan OECD:n mallisopimuksen 9 artiklassa (ja sitä täsmennetään OECD:n siirtohinnoitteluohjeissa vuonna 1995). Koska tuen tarve on arvioitava tapauskohtaisesti, OECD:n ohjeissa ei suositella varmuusmarginaalien (esimerkiksi kiinteiden voittomarginaalien) käyttöä.
(43) Luxemburgin viranomaiset eivät ole ilmoittaneet, miten ne käytännössä määrittivät voittoprosentit, joita käytettiin rahoitusyhtiöiden veron perusteen laskemisessa cost plus -menetelmällä. Komissio myöntää, ettei hallintoviranomaisilla ollut harkintavaltaa myöntää tai evätä tukea rahoitusyhtiöiden tukiohjelmassa. Sen sijaan Luxemburgin vastauksista käy selvästi ilmi, että sovellettavan voittoprosentin määrittäminen oli viranomaisten harkintavallassa. Kiertokirjeessä 120 vahvistetaan vähimmäistasoksi 0,25 prosenttia myönnettyjen lainojen määrästä (0,125 %, jos rahoitusriski on oikeudellisesti turvattu). Kiertokirjeessä ei kuitenkaan annettu yksityiskohtaisia sääntöjä eikä suuntaviivoja siitä, miten tämä taso käytännössä lasketaan. Luxemburgin viranomaiset ovat nimenomaisesti todenneet soveltaneensa yksinomaan kiertokirjeessä suositeltuja vähimmäisprosentteja (0,25 % yhden kerran ja 0,125 % kuusi kertaa). Näin ollen komissio päättelee rahoitusyhtiöiden ja niiden emokonsernien voineen saada etua siitä, että Luxemburg sovelsi käytännössä järjestelmällisesti vähimmäisprosenttia tarkistamatta, vastasiko se todellista tilannetta tarjottujen palvelujen osalta.
(44) On kuitenkin huomattava, että konserninsisäisten palveluhankintojen tapauksessa ei ole tarpeen varmistaa, vastaavatko cost plus -menetelmän hinnat tosiasiallisia siirtohintoja, vaan onko järjestelmän mukainen veroaste verrattavissa perinteisellä menetelmällä määritettyyn veroasteeseen. Järjestelmästä saatuja etuja ei voida määritellä analyysin tässä vaiheessa. Se tehdään vasta siinä vaiheessa, kun tuet mahdollisesti peritään takaisin: komissio huomauttaa, että käsiteltävänä olevassa tapauksessa 0,25 prosentin vähimmäistasoa myönnettyjen lainojen määrästä (0,125 %, jos rahoitusriski oli oikeudellisesti turvattu) sovellettiin järjestelmällisesti. Luxemburgin viranomaisten antamien tietojen perusteella ohjelmassa ei valvottu, että sovellettu vähimmäisprosentti vastasi perinteisellä menetelmällä laskettua veroastetta. Näin ollen komissio päättelee, että verohallinnon menettelytavasta koitui yrityksille etua.
(45) Komissio voi hyväksyä Luxemburgin perustelut siitä, miksi kunnallisveron perusteen laskemisessa ei otettu huomioon jälleenrahoituksen keinoja.
Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kilpailuun ja kauppaan
(46) Tämä peruste täyttyy, sillä rahoitusyhtiön edellytettiin myöntävän pääosan lainoista konsernin ulkomailla sijaitseville yhtiöille. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan(8) - kuten myös tiedonannon 11 kohdassa korostetaan - jo pelkästään se, että tuki vahvistaa kyseisen yrityksen asemaa suhteessa kilpaileviin yrityksiin yhteisön sisäisessä kaupassa, riittää perusteeksi sille, että tuen katsotaan vaikuttavan kauppaan. Rahoitusyhtiöiden tai niiden emokonserniin kuuluvien yritysten asema on voinut vahvistua Luxemburgissa sijaitsevan yhtiön verorasituksen kevenemisen vuoksi. Komissio katsoo, että toimenpide on tässä tapauksessa voinut vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, koska kyseiset konsernit ovat voineet toimia aloilla, joilla harjoitetaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan liittyvää liiketoimintaa.
(47) Vaikka kiertokirjeen 120 tärkeimpänä tavoitteena ei olisi ollut alentaa verotettavaa voittoa yleisesti, vaan estää peitellyt siirrot - kuten Luxemburgin viranomaiset väittävät - toimenpidettä ei pidä arvioida sen tavoitteiden perusteella, vaan arvioinnin on perustuttava sen vaikutuksiin. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan(9) mitään tukiohjelmaa ei nimittäin voida jättää katsomatta perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi pelkästään sen tavoitteen perusteella.
Valikoivuus
(48) Kyseiset verosäännökset koskivat pelkästään sellaisiin monikansallisiin konserneihin kuuluvia rahoitusyhtiöitä, joilla oli toimintaa ainakin kahdessa valtiossa Luxemburgin ulkopuolella. Tämä tarkoittaa, että vain tietyillä yrityksillä oli oikeus edellä kuvailtuihin etuihin. Tarkastellessaan vaatimusta, jonka mukaan rahoitusyhtiön on kuuluttava suureen kansainväliseen konserniin, joka täyttää minimipääomavaatimuksen, komissio toteaa, että Luxemburgin viranomaiset eivät ole osoittaneet, että ilman tällaista vähimmäisvaatimusta markkinaehtojen noudattaminen edellyttäisi korkeampaa prosenttia. Kuten tiedonannon 20 kohdassa täsmennetään, sääntöjenvastaisina pidetyt veroetuudet rajoittuvat toisinaan koskemaan vain tiettyä osaa yritysten toiminnasta, kuten konsernin sisäisiä palveluja. Näin oli myös Luxemburgin rahoitusyhteisöjen tukiohjelmassa. Valikoivuuden edellytyksen voidaan siis katsoa täyttyvän.
(49) Toinen valikoivuutta osoittava seikka on, että rahoitusyhtiön emoyhtiöllä on oltava omaa pääomaa vähintään 7,5 miljardin Luxemburgin frangin (noin 187,5 miljoonaa euroa) arvosta. Tämä merkitsee tuen olleen valikoiva suuria konserneja suosivalla tavalla, koska konsernit, jotka eivät pystyneet saavuttamaan tätä vähimmäispääomaa koskevaa rajaa, jätettiin cost plus -menetelmään perustuvan kohtelun ulkopuolelle. Luxemburgin viranomaiset myöntävät itse varmistaneensa toimintavolyymin riittävyyden Luxemburgissa vaatimalla, että rahoitusyhtiöiden oli kuuluttava suureen kansainväliseen konserniin.
(50) Komissio katsoo, etteivät nämä valikoivat säännökset ole perusteltavissa verojärjestelmän luonteella tai taloudellisella rakenteella. Komissio ei etenkään katso, että tällaiset rajoitukset olisivat tarpeen sen varmistamiseksi, että Luxemburgissa harjoitetun liiketoiminnan merkittävyys ja volyymi riittää aiheuttamaan kyseisille yrityksille vaikeuksia siirtohintojen määrittämisessä(10). Siirtohinnoitteluun liittyy vaikeuksia periaatteessa kaikenlaisissa keskenään etuyhteydessä olevien yritysten välisissä tavaroiden tai palvelujen hankinnoissa. Vaikka nämä vaikeudet voivat korostua tavaroiden tai palvelujen toimituksissa ulkomaille, niitä esiintyy muillakin kuin suuriin monikansallisiin konserneihin kuuluvilla yrityksillä. Näillä vaikeuksilla ei sitä paitsi ole tässä tapauksessa mitään merkitystä, koska Luxemburgin viranomaiset sovelsivat cost plus -hinnan laskemisessa järjestelmällisesti vähimmäisprosenttia.
(51) Luxemburg huomauttaa, ettei ole olemassa ainuttakaan vastaavaa yhteisöjen tuomioistuimen päätöksellä tai tuomiolla vahvistettua ennakkotapausta. Komissio kuitenkin toteaa, ettei mitään ennakkotapausta tarvita. Rahoitusyhtiöiden tukiohjelman luokittelu valtiontueksi perustuu suoraan perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohtaan. On kuitenkin pantava merkille, että viimeaikaisen oikeuskäytännön mukaan verotuksellinen toimenpide voidaan katsoa valikoivaksi toimenpiteeksi ja valtiontueksi, jos kyseinen veroetuus on varattu vain sellaisille yrityksille, jotka voivat toteuttaa tietynsuuruisen investoinnin ja luoda tietyn määrän työpaikkoja(11). Komissio katsoo, että tässä tapauksessa on sovellettava samoja perusteluja.
(52) Mikään ei estä veroviranomaisia valitsemasta cost plus -menetelmää, jos ne haluavat yhdistää verotaseen ja liiketoimintataseen sitomisen periaatteen, oikeusvarmuuden periaatteen ja täyden kilpailun periaatteen ja antaa verovelvollisille vertailukohdan. Komissio ei suinkaan kritisoi viranomaisia tämän järjestelmän käyttämisestä helpottamaan siirtohinnoittelua samaan konserniin kuuluvien yhtiöiden välisissä liiketapahtumissa. Tässä tapauksessa vähimmäisprosentin järjestelmällistä soveltamista on kuitenkin pidettävä cost plus -menetelmän poikkeavana käyttönä, josta on voinut koitua etua tietyille yrityksille ilman, että tätä voitaisiin perustella järjestelmän luonteella tai taloudellisella rakenteella.
Valtion varat
(53) Tässä tapauksessa kiertokirjeen 120 soveltamisesta seurannut veronalennus johtaa valtion varoihin lukeutuvien verotulojen menetykseen.
Soveltuvuus yhteismarkkinoille
(54) Luxemburgin viranomaiset eivät kiistä muodollisen tutkintamenettelyn(12) aloittamisesta tehdyssä päätöksessä rahoitusyhtiöiden tukiohjelman soveltuvuudesta yhteismarkkinoille esitettyä alustavaa arviota, jonka komissio vahvistaa ja joka voidaan tiivistää seuraavasti:
(55) Perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdassa määrättyjä poikkeuksia, jotka koskevat yksittäisille kuluttajille myönnettävää sosiaalista tukea, tukea luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseksi ja tukea tietyille Saksan liittotasavallan alueille, ei tässä tapauksessa voida soveltaa.
(56) Tässä tapauksessa ei myöskään voida vedota perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan poikkeukseen, jonka perusteella tukea voidaan myöntää taloudellisen kehityksen edistämiseen sellaisilla alueilla, joilla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai joilla vajaatyöllisyys on vakava ongelma.
(57) Rahoitusyhtiöt eivät kuulu sellaiseen Euroopan yhteistä etua koskevaan hankkeeseen, johon voitaisiin soveltaa perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan b alakohdan poikkeusta, ja koska ne eivät edistä kulttuuria ja kulttuuriperinnön säilyttämistä, myöskään d alakohdan poikkeus ei koske niitä.
(58) Näiden lisäksi on syytä tutkia, voitaisiinko rahoitusyhtiöihin soveltaa perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa määrättyä poikkeusta, jossa sallitaan tuet tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Tukiohjelmassa myönnetyt veroetuudet eivät liity investointien toteuttamiseen, työpaikkojen luomiseen eivätkä erityishankkeisiin. Ne on tarkoitettu yksinomaan jatkuvaluonteisten maksujen keventämiseen, ja näin ollen niitä on pidettävä toimintatukena. Tällä perusteella komissio arvioi, että kyseiset tuet ovat omiaan muuttamaan kaupan edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla, minkä vuoksi niihin ei voida soveltaa perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdassa määrättyä poikkeusta.
Tuen takaisinperiminen
(59) Kyseisiä toimenpiteitä ei voida pitää perustamissopimuksen 88 artiklan 1 kohdassa ja Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan (nykyisen 88 artiklan) soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999(13) 1 artiklan b kohdassa tarkoitettuina voimassa olevina tukina. Ne nimittäin otettiin käyttöön perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen, niistä ei ole ilmoitettu komissiolle perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaisesti, niillä ei ole vanhentumisaikaa ja ne olivat tukia käyttöönottohetkestään lukien. Näin ollen ne voidaan katsoa uusiksi tuiksi. Jos sääntöjenvastaisesti myönnetty valtiontuki todetaan yhteismarkkinoille soveltumattomaksi, luonnollisena seurauksena on tuen periminen takaisin tuensaajilta asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan mukaisesti. Tuen takaisinperimisellä pyritään mahdollisuuksien mukaan palauttamaan ennen sen myöntämistä vallinnut kilpailutilanne. Yhteisön valtiontukipolitiikan epäselvyys tai se, ettei valtiontukisääntöjen soveltamisesta veron perusteen laskentamenetelmän valintaan ole olemassa ennakkotapauksia, eivät oikeuta poikkeamaan tästä periaatteesta.
(60) Mahdottomaksi väitetystä tuen takaisinperinnästä sekä verolakien taannehtivuuskiellon periaatteesta voidaan todeta, että vaikka kyseisen verohelpotuksen takaisinperintä aiheuttaisi hallinnollisia ongelmia, sen perusteella ei kuitenkaan voida katsoa, että takaisinperintä olisi teknisesti mahdotonta(14). Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltio ei voi sisäisen oikeusjärjestyksensä oikeussääntöihin, toimintatapoihin tai tilaan vetoamalla perustella sitä, ettei se ole noudattanut yhteisön oikeudesta johtuvia velvoitteitaan. Erityisesti sellaista säännöstä, jossa säädetään määräaika etuja aikaansaavan toimenpiteen peruuttamiselle, on sovellettava - kuten kaikkia niitä kansallisen oikeuden säännöksiä, jotka ovat asian kannalta merkityksellisiä - siten, ettei yhteisön oikeuden edellyttämä takaisinperintä ole käytännössä mahdotonta ja että yhteisön etu otetaan täysimääräisesti huomioon(15). Jollei näin tehtäisi, jäsenvaltiot voisivat välttää valtiontukien tehokkaan valvonnan jättämällä noudattamatta perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdassa määrätyn velvollisuuden ilmoittaa tukihankkeet etukäteen komissiolle.
Luottamuksensuoja
(61) Asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdassa kuitenkin säädetään, että "komissio ei saa vaatia tuen takaisinperimistä, jos tämä olisi yhteisön lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista". Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön ja komission oman päätöskäytännön mukaan päätös tuen takaisinperimisestä rikkoisi yhteisön lainsäädännön yleistä periaatetta silloin, jos tuensaajille on syntynyt komission toiminnan vuoksi perusteltu luottamus tuen sääntöjenmukaisuuteen.
(62) Asiassa Van den Bergh ja Jurgens(16) antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin toteaa seuraavaa:
"Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaikilla taloudellisilla toimijoilla, joille toimielimen toiminnan vuoksi on syntynyt perusteltuja odotuksia, on oikeus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen. Jos huolellinen ja harkitseva taloudellinen toimija voi ennakoida yhteisön toimenpiteen, joka vaikuttaa sen etuihin, se ei voi toimenpiteen toteuttamisen jälkeen vedota luottamuksensuojan periaatteeseen."
(63) Espanjan yhtiöverolaeista 31 päivänä lokakuuta 2000 tehdyssä päätöksessä 2001/168/EHTY(17) komissio toteaa kyseisen Espanjan järjestelmän vastaavan sisällöltään Ranskan järjestelmää, jonka komissio oli hyväksynyt aiemmin sillä perusteella, ettei sitä pidetty ETY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa (nykyisin EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohta) tarkoitettuna tukena. Käsiteltävänä olevassa asiassa komissio panee merkille, että Luxemburgin rahoitusyhtiöiden tukiohjelma muistuttaa joiltakin osin Belgiassa koordinointikeskusten verotuksesta 30 päivänä joulukuuta 1982 annetulla kuninkaan asetuksella nro 187 käyttöönotettua järjestelmää. Kumpikin järjestelmä koskee konserninsisäistä toimintaa, jossa veron perusteen määrittämisessä käytetään cost plus -menetelmää. Komissio katsoi Belgian järjestelmästä 2 päivänä toukokuuta 1984 tekemässään päätöksessä, ettei järjestelmään sisältynyt ETY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan mukaista tukea. Vaikka päätöstä ei julkaistu, se seikka, ettei komissio vastustanut Belgian koordinointikeskusten järjestelmää, tuotiin tuolloin julki komission XIV kilpailupolitiikkaa koskevassa kertomuksessa sekä komission vastauksessa parlamentin jäsenen kirjalliseen kysymykseen(18).
(64) Tässä yhteydessä komissio toteaa kuitenkin, että Belgian rahoitusyhtiöitä koskeva päätös tehtiin ennen Luxemburgin tukiohjelman käyttöönottoa. Komissio ottaa niin ikään huomioon, että kaikki ohjelman tuensaajat oli hyväksytty rahoitusyhtiöiksi ennen 11 päivänä heinäkuuta 2001 tehtyä komission päätöstä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta. Komissio panee vielä merkille, että kiertokirje 120 kumottiin 20 päivänä helmikuuta 1996 ja ettei sitä ole enää 31 päivän joulukuuta 2001 jälkeen sovellettu tuensaajiin. Näin ollen komissio tunnustaa Luxemburgin väitteet tuensaajien perustellusta luottamuksesta eikä vaadi sitä perimään takaisin aikaisemmin myönnettyjä tukia.
VI PÄÄTELMÄT
Komissio toteaa, että Luxemburgin toteuttama rahoitusyhtiöiden tukiohjelma on perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea ja ettei mitään perustamissopimuksen 87 artiklan 2 tai 3 kohdassa määrätyistä poikkeuksista voida tässä tapauksessa soveltaa. Komissio huomauttaa niin ikään, että Luxemburg pani kyseisen tukiohjelman täytäntöön sääntöjenvastaisesti ja rikkoi siten perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohtaa. Komissio ottaa kuitenkin huomioon, että tukiohjelma kumottiin 20 päivänä helmikuuta 1996 ja että myönnettyjen veroetuuksien voimassaolo päättyi 31 päivänä joulukuuta 2001. Komissio tunnustaa tuensaajien perustellun luottamuksen, joka estää yhteismarkkinoille soveltumattomien tukien takaisinperimisen. Tämän vuoksi komissio ei vaadi jäsenvaltiota perimään tukia takaisin,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Rahoitusyhtiöihin sovellettava verojärjestelmä, jonka Luxemburgin suurherttuakunta otti käyttöön 12 päivänä kesäkuuta 1989 päivätyllä kiertokirjeellä LIR nro 120, on yhteismarkkinoille soveltumaton valtiontukiohjelma.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Luxemburgin suurherttuakunnalle.
Tehty Brysselissä 16 päivänä lokakuuta 2002.

Labels: 2
19
4
18