Document ID: 32013D0126

KOMMISSIONENS BESLUT
av den 8 maj 2012
om statligt stöd SA.22668 (C 8/08 (f.d. NN 4/08))
[delgivet med nr C(2012) 3025]
(Endast den spanska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2013/126/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med de bestämmelser som anges ovan ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (1) och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
I. FÖRFARANDE
(1)
Den 22 februari 2007 tog kommissionen emot ett klagomål om statligt stöd från klagande A (2) om stöd som regionen Valencia skulle ha gett filmstudion Ciudad de la Luz. Klagande A bekräftade den 15 mars 2007 att klagomålet kunde vidarebefordras till de spanska myndigheterna.
(2)
Den 10 april 2007 vidarebefordrade kommissionen klagomålet i sin helhet till de spanska myndigheterna och begärde upplysningar om det påstådda stödet. Kommissionen hade inte tidigare tagit emot någon anmälan av stödåtgärder för film i Valencia för godkännande enligt bestämmelserna om statligt stöd.
(3)
Efter att ha begärt förlängd tidsfrist den 18 april 2007 (beviljad den 24 april) besvarade de spanska myndigheterna kommissionens begäran om upplysningar den 15 juni 2007.
(4)
Den 30 april 2007 överlämnade klagande A länkar till artiklar som offentliggjorts i tidskriften Variety och som påstods beskriva de produktionsbidrag som erbjuds för filminspelningar i Valencia och bekräftade att Ciudad de la Luz lockade stora produktioner av högbudgetfilm (3).
(5)
Kommissionen begärde ytterligare upplysningar från de spanska myndigheterna den 13 juli 2007. Efter att ha begärt förlängd tidsfrist den 18 juli 2007 (beviljad den 19 juli) besvarade de spanska myndigheterna kommissionens begäran om upplysningar den 8 oktober 2007.
(6)
Den 15 juli 2007 tog kommissionen emot ett klagomål från klagande B (4). Efter att ha fått tillstånd från den klagande vidarebefordrade kommissionen klagomålet till de spanska myndigheterna den 2 augusti 2007.
(7)
Genom en skrivelse av den 13 februari 2008 informerade kommissionen de spanska myndigheterna om sitt beslut att inleda ett förfarande i enlighet med artikel 108.2 i EUF-fördraget i fråga om stödet. Spanien svarade på detta den 28 april 2008.
(8)
Kommissionens beslut om att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (5). Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med sina synpunkter på stödet.
(9)
Kommissionen tog emot synpunkter från berörda parter och vidarebefordrade dem till Spanien den 3 oktober 2008. De spanska myndigheternas synpunkter togs emot den 21 november 2008 och den 29 december 2008.
(10)
Efter ett möte mellan kommissionen och de spanska myndigheterna den 11 februari 2009 lämnade Spanien ytterligare upplysningar den 30 mars 2009.
(11)
Kommissionen skickade ytterligare en begäran om upplysningar till Spanien den 26 augusti 2009. De spanska myndigheterna svarade på begäran den 20 oktober 2009 och lämnade ytterligare information den 1 februari 2010.
(12)
Kommissionen skickade ytterligare en begäran om upplysningar till Spanien den 24 maj 2011 och upplyste Spanien om att den hade utsett en oberoende ekonomisk konsult, Ecory. Spanien svarade den 7 juni 2011. Kommissionen svarade Spanien den 22 juli 2011.
(13)
Kommissionen översände sin sista begäran om upplysningar till Spanien den 1 augusti 2011, tillsammans med Ecorys rapport. Spanien överlämnade sina synpunkter på Ecorys rapport den 3 oktober 2011. Spanien överlämnade ytterligare uppgifter om den offentliga investeringen i Ciudad de la Luz SAU den 11 april 2012.
II. DETALJERAD BESKRIVNING
(14)
Ciudad de la Luz är ett stort filmstudiokomplex strax utanför Alicante (Valencia). Den regionala regeringen i Valencia (Generalitat Valenciana) tog sitt första beslut om att investera i Ciudad de la Luz-projektet den 24 oktober 2000.
(15)
Bolaget Ciudad de la Luz SA bildades den 2 november 2000 och skulle ansvara för marknadsföring, organisation och förvaltning av Ciudad de la Luz-området, bland annat uppförande, förvaltning och drift av audiovisuella anläggningar och filmanläggningar, samt andra åtföljande fritids- och logiverksamheter.
(16)
Parque Temático de Alicante SAU, som senare blev Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (SPTCV), ägde 75 % av Ciudad de la Luz SA:s ursprungliga aktiekapital på 600 000 euro. SPTCV är en offentlig enhet som bedriver investeringsverksamhet för den regionala regeringen i Valencias räkning. Återstående 25 % ägdes av Producciones Aguamarga SL, ett privat företag som ansvarade för resten av byggnadsarbetena, marknadsföringen av Ciudad de la Luz och studiornas förvaltning.
(17)
I november 2001 ökades aktiekapitalet till 9 miljoner euro. SPTCV köpte samtliga nya aktier, och fick därmed en ägarandel på 98,4 %. SPTCV ökade sitt ägande ytterligare i februari 2003 och maj 2004 genom liknande köp av nytt aktiekapital. Producciones Aguamarga sålde sin andel på 0,2 % av Ciudad de la Luz SA (6) till SPTCV i juli 2004 (för 139 059 euro). Efter det har den regionala regeringen i Valencia ägt 100 % av aktiekapitalet i Ciudad de la Luz SAU genom SPTCV. Ciudad de la Luz SAU har sedan dess varit ett offentligt företag, som har varit helägt av SPTCV och omfattats av offentlig lag om upphandling och ekonomisk tillsyn. Producciones Aguamarga har dock fortsatt att förvalta Ciudad de la Luz.
(18)
Filmstudiokomplexet öppnade för filminspelningar i augusti 2005. Anläggningen är utformad för att rymma stora filmproduktioner. Uppförandet inleddes 2002 och har delats upp i tre faser:
-
Fas 1 (slutförd): Sex luftkonditionerade inspelningsstudior med en total yta på 11 000 m2, byggnader för produktionsstöd, 15 050 m2 verkstäder/lagerlokaler, och två inspelningsområden utomhus (s.k. backlots) på sammanlagt 14 hektar.
-
Fas 2 (slutförd efter det att den formella undersökningen inleddes): Cateringanläggningar, en administrationsbyggnad, ett laboratorium för efterarbete och ett tredje inspelningsområde utomhus på 5 hektar med en tank för undervattensfilmning.
-
Fas 2B (arbetet har inte inletts): En stor och djup vattentank med naturhorisont.
-
Fas 3 (arbetet har inte inletts): en 5 000 m2 inspelningsstudio (avsedd att bli den största i världen) ytterligare ett inspelningsområde utomhus och fyra tv-studior.
(19)
Studiokomplexet omfattar också en högskola med inriktning på audiovisuell produktion (film, tv, radio och internet) där det erbjuds masterutbildningar som täcker alla aspekter av produktionen (konstnärliga, teknisk marknadsföring, kommunikation). De ursprungliga planerna år 2000 omfattade ytterligare investeringar i intilliggande köpcentrum, hotell och en idrottsanläggning som skulle skapa positiva kassaflöden för projektet, men de har hittills inte genomförts. Den regionala regeringen i Valencia tillhandahöll den mark som behövdes 2004 och inbjudningar att lämna anbud på driften av dessa verksamheter genom koncession gjordes 2005, men anbuden var inte tillräckligt attraktiva och de ytterligare investeringarna har inte följts upp.
(20)
Vissa aspekter av den moderna anläggningen vid Ciudad de la Luz innebar att den fick ett stort försprång framför det begränsade antalet konkurrerande stora filmstudior när det gäller kapacitet för högbudgetfilmer. Den inspelningsstudio på 5 000 m2 som ingick i de ursprungliga planerna för Ciudad de la Luz skulle t.ex. ha varit den största i världen (7). Kommissionen konstaterar att stora inspelningsstudior enbart är intressanta för stora filmproduktioner.
(21)
Fram till helt nyligen förvaltades studion av Aguamarga Gestión de Estudios SL som fungerade som agent för filmstudion mot en ersättning baserad på ett flerårigt förvaltningskontrakt med aktieägaren.
(22)
Innan byggnadsarbetena inleddes 1999-2000 analyserade tredjepartskonsulter genomförbarheten, omfattningen och de strategiska riktlinjerna för utvecklingen av Ciudad de la Luz i fyra studier som Spanien har lämnat in under det formella undersökningsförfarandet.
(23)
I dessa studier undersöktes möjligheterna till en ökning av antalet filmproduktioner (8) jämfört med alternativa placeringar i regionen Valencia för uppförandet av filmstudior (9). Dessutom gjordes en preliminär analys (10) och en affärsplan (11) för ett filmstudiokomplex. De spanska myndigheterna hade inte överlämnat dessa innan kommissionen fattade sitt beslut att inleda ett formellt undersökningsförfarande om statligt stöd för projektet. Uppgifterna i beslutet att inleda ett förfarande den 22 februari 2008 hämtades från en studie (av Consultia) som hade genomförts 2002, enligt de spanska myndigheternas uppgifter till kommissionen. Efter beslutet om att inleda ett förfarande informerade Spanien dock kommissionen om att studien hade gjorts 2004.
(24)
Slutsatserna i den affärsplan för 2000 som togs fram av Arthur Andersen (12) var positiva, även i fråga om möjligheterna att gå med vinst på medellång till lång sikt. De positiva kassaflödena för filmstudioprojektet dokumenterades för en femårsperiod (2000-2006) efter det att studiobyggnaderna, en konferenshall och en skola för film- och tv-teknik hade färdigställts.
(25)
Byggnadskostnaderna för dessa faser beräknades till 16,9 miljarder pesetas (101,7 miljoner euro). Markkostnaderna ingick inte och i affärsplanen angavs att kostnadsberäkningarna kunde variera med +/- 30 %. Det gjordes inga kostnadsberäkningar för de efterföljande faserna för att slutföra projektet.
(26)
På grundval av affärsplanen gjorde eller åtog sig SPTCV att göra investeringar i Ciudad de la Luz genom kapitaltillskott och mark på sammanlagt 104 259 759 euro. Se närmare upplysningar i skäl 53.
(27)
Eftersom byggnadsarbetena tog två år längre än väntat och investeringsschemat ändrades för att utökas betydligt, beställde Ciudad de la Luz/SPTCV en ny studie och affärsplan från Consultia (13) 2004. Även i Consultias studie drogs positiva slutsatser om projektets lönsamhet. En affärsplan för perioden 2004-2014 visade en positiv avkastning på SPTCV:s investering fram till 2014 och på längre sikt.
(28)
Den andel av Ciudad de la Luz SA som ägdes av Producciones Aguamarga SL köptes ut av SPTCV i juli 2004 för 139 059 euro. Till skillnad från SPTCV hade Producciones Aguamarga SL inte gjort några ytterligare investeringar i Ciudad de la Luz SA efter sin ursprungliga investering på 150 000 euro i november 2000. Producciones Aguamarga SL:s andel i Ciudad de la Luz SA hade alltså minskat till 0,2 % när den köptes av SPTCV. Efter denna transaktion blev företaget helt offentligägt och omvandlat till Ciudad de la Luz SAU.
(29)
På grundval av den ändrade arbets- och affärsplanen beviljade SPTCV som enda ägare två lån mot säkerhet i eget kapital på 95 miljoner euro 2005 respektive 20 miljoner euro 2007. Ciudad de la Luz SAU:s redovisning fram till och med den 31 december 2010, som de spanska myndigheterna överlämnade i april 2012, visar att SPTCV därefter investerade sammanlagt 45 829 840 euro i konvertibla obligationer mellan 2008 och 2010. Redovisningen visar också att företaget var skyldigt SPTCV ränta på lånen mot säkerhet i eget kapital från 2005 och 2007 på sammanlagt 7 222 160 euro för 2009 och 2010. Dessutom hade obetalda räntor på 1 814 187 euro för de konvertibla obligationerna ackumulerats fram till och med den 31 december 2010. SPTCV:s investeringar med offentliga medel i Ciudad de la Luz, inbegripet utestående ränta på lånen, uppgick alltså till totalt 274 125 946 euro vid utgången av 2010.
(30)
I sin affärsplan från 2000 hade Ciudad de la Luz som mål att bli det studiokomplex som hade näst störst kapacitet i Europa (efter Pinewood) och locka spanska produktioner (film, tv och reklamfilm) samt sexton utländska (europeiska och amerikanska) filmproduktioner per år. I den reviderade affärsplanen angavs att ett av Ciudad de la Luz strategiska mål borde vara att ha stora film- och tv-produktioner som sina största kunder.
(31)
I affärsplanen från 2004 angavs att Ciudad de la Luz främsta internationella konkurrenter var stora studior utanför Förenta staterna, särskilt studior med liknande egenskaper som Ciudad de la Luz, dvs. Pinewood-Shepperton (Förenade kungariket), Cinecittà (Italien), Barrandov (Tjeckien), Babelsberg (Tyskland), Cinecite Montreal & Lions Gate (Kanada) och Warner Roadshow & Fox (Australien).
(32)
Enligt den ursprungliga affärsplanen från 2000 skulle avgifterna för studiotjänster (t.ex. hyra av inspelningsområden utomhus och verkstäder) ligga inom det intervall som användes av jämförbara studior i EU (t.ex. Shepperton och Elstree i Förenade kungariket, Babelsberg i Tyskland). Även den reviderade affärsplanen från 2004 innehåller en strategisk prissättningsmodell där det hänvisas till de avgifter som tillämpas av internationellt erkända studior och är ungefär 15-20 % billigare än etablerade ledande studior (Förenta staterna och Pinewood i Förenade kungariket), men 50-100 % dyrare än EU-studior (Barrandov i Tjeckien och Babelsberg i Tyskland).
(33)
I praktiken har de nationella och internationella målen för Ciudad de la Luz affärsplan inte förverkligats. Av 33 filminspelningar i Ciudad de la Luz under perioden 2005-2009 var 28 spanska produktioner och endast fem EU-samproduktioner (Grekland och Frankrike). Bortsett från ett fåtal undantag i form av stora europeiska samproduktioner som Asterix på olympiaden och nu senast en amerikansk-spansk samproduktion, har de filmer som spelats in på Ciudad de la Luz sedan öppningen i augusti 2005 främst varit spanska nationella produktioner.
(34)
Trots de prognoser som gjordes i affärsplanen 2004, enligt vilken anläggningen skulle få sina första (blygsamma) positiva rörelseresultat 2010, har den kommersiella verksamheten vid Ciudad de la Luz hittills gått med förlust. Ciudad de la Luz hade gjort en sammanlagd förlust på 84 miljoner euro vid utgången av 2010, jämfört med prognosen på en vinst på 12 miljoner euro samma datum enligt affärsplanen 2004. Jämfört med ovannämnda studior har Ciudad de la Luz hittills misslyckats med att locka det planerade antalet icke-spanska produktioner och resultaten är sämre än förväntat även för den spanska efterfrågan. Även rörelseförlusten är större än väntat.
(35)
Kommissionens undersökning inleddes på grundval av ett klagomål från klagande A och därefter ett klagomål från klagande B 2007. Båda klagande är framträdande aktörer i filmsektorn i olika medlemsstater. De klagande hävdade att det förekom olagligt statligt stöd i den offentliga finansieringen av Ciudad de la Luz, särskilt i det system med filmspecifika incitament som införts av Ciudad de la Luz.
(36)
När kommissionen inledde det formella granskningsförfarandet 2008 utgjorde affärsplanen från Consultia, som skulle ha upprättats 2002, den enda grund för investeringsbeslutet som de spanska myndigheterna hade lämnat in. Efter en preliminär bedömning hyste kommissionen allvarliga tvivel på att en investerare på marknaden skulle ha investerat på samma villkor och i samma omfattning som den regionala regeringen i Valencia.
(37)
När det gällde stödets eventuella förenlighet med reglerna om statligt stöd, hade kommissionen ingen information som tillät den att avgöra om de villkor för regionalt stöd som var tillämpliga på regionen Valencia vid den tiden (2000-2004) hade uppfyllts. Kommissionen tvivlade också på att det kulturella undantag som avses i artikel 107.3 d i EUF-fördraget var tillämpligt eftersom Ciudad de la Luz inte främjade kultur eller bevarande av kulturarv, utan kunde användas för alla former av audiovisuella verk, däribland reklamfilmer, och konkurrerade med andra aktörer om kommersiella produktioner.
(38)
Kommissionen konstaterade också att det kunde finnas inslag av statligt stöd i incitamentsystemet för filminspelningar vid Ciudad de la Luz och identifierade de berörda filmproducenterna som mottagare. De filmspecifika incitamenten gällde specifika verksamheter vid en specifik plats på grundval av okända kriterier och verkade därför inte uppfylla bestämmelserna i kommissionens meddelande om film.
III. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(39)
Kommissionen har mottagit synpunkter från sammanlagt tio berörda parter. Fyra av dem är verksamma i filmstudioföretag i andra medlemsstater än Spanien (klagande A, klagande B, Barrandov Studio och Mediterranean Film Studios Limited), fem är verksamma inom den spanska filmsektorn (Federación de Asociaciones de Productores Audiovisuales Españoles - FAPAE, Associació de Directors de Cinema Valencians - ADCV, Empreses Audiovisuals Valencianes federades - EAVf, sammanslutningen Productors audiovisuals valencians och Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana - SPTCV SAU), och en var ett nationellt organ för filmfinansiering och filmpolitik (det brittiska filmrådet UK Film Council).
(40)
I sin konfidentiella inlaga den 25 juni 2008 uttryckte klagande B farhågor om det stöd som används för att utveckla och numera driva Ciudad de la Luz. Klagande B menar att kommissionens åtgärder för att inleda förfarandet är avgörande för deras företag och för sektorn.
(41)
I sin konfidentiella inlaga den 30 juni 2008 lämnar klagande A enbart synpunkter på fyra frågor i den fördjupade utredningen: i) Kostnaderna för att finansiera studiorna. ii) Metoden för att finansiera nyetablerade företag. iii) Det slutliga avyttringsvärdet. iv) Andra incitament som Ciudad de la Luz använder. Enligt klagande A skulle ”en privat investerare betrakta även en etablerad och lönsam studioverksamhet som en investering med åtminstone medelhög risk ... eftersom även en studio med tillgångar ... sannolikt är starkt operativt inriktad, vilket gör det svårt att förutse lönsamheten. Dessutom ökar osäkerheten ytterligare på grund av faktorer som konjunktursvängningar i filmproduktionssektorn.”
(42)
Enligt klagande A kan en viktad genomsnittlig kapitalkostnad på cirka 15 % vara lämplig för en etablerad studioverksamhet, även om ”[klagande A:s] privata investerare förväntade sig en högre avkastning än så”. En privat investerare skulle betrakta en nyetablerad studioverksamhet som ”en investering med medelhög till hög risk och skulle därför förvänta sig avsevärt mycket högre avkastning på en sådan investering (även om en viss ledtid fram till lönsamhet skulle godtas). Eftersom nyetablerade företag oftast har begränsade (eller inga) möjligheter att ta lån från konventionella källor brukar den viktade genomsnittliga kapitalkostnaden öka både på grund av kraven på högre avkastning och av bristen på lån till låga kostnader.”
(43)
När det gäller det slutliga avyttringsvärdet på Ciudad de la Luz enligt beslutet om att inleda ett förfarande anser klagande A att det är orealistiskt. Vidare hävdar klagande A att en privat investerare i allmänhet skulle anse att det vore underligt att betrakta en vinstmultipel före ränta och skatt på över 12-15 som en god proxyvariabel för värderingen.
(44)
När det slutligen gäller incitamenten för att locka produktioner hävdade klagande A att de verkar ha fungerat som subventioner av filmproduktionsbolagens kostnader för att ta in kvalificerad teknisk personal och stödpersonal, som det påstås vara brist på i Valencia. Klagande A anser att incitamenten allvarligt skadar konkurrensen eftersom studiorna har fått det svårare att locka filmproduktioner utan sådana incitament.
(45)
I sin första inlaga den 25 juni 2008 betonade Barrandov Studio att det påstådda stödet snedvrider den berörda marknaden och är till nackdel för andra konkurrenter. De begärde ytterligare tid för att lämna in fler synpunkter, eftersom ärendet var komplicerat. Dessa synpunkter lämnades in till kommissionen den 15 september 2008. Barrandov Studio håller med om de skäl till klagomålet som klagande A lägger fram och betonar att inspelningsstudiornas storlek och antal visar att Ciudad de la Luz är inriktat på amerikanska filmer med stor budget i stället för spanska filmer. Den låga andelen yrkesverksamma inom filmindustrin och infrastrukturen i Alicante jämfört med Madrid och Barcelona pekar på att detta inte är en logisk placering. Strategiskt sett skulle en investerare i studioverksamheten dela upp sina kunder i lokala kunder som ger stabila inkomster och utländska kunder med inriktning på stora utländska produktioner. Ciudad de la Luz har en motsatt strategi som baseras på tillhandahållande av studiotjänster till extremt låga priser utan hänsyn till etableringskostnaderna. Eftersom det är så svårt att förutse intäkterna på mer än 3-5 års sikt inom industrin skulle en privat investerare dessutom ha krävt en mycket snabbare avkastning. Barrandov menar att detta påstående bekräftas av en konfidentiell affärsplan som illustrerar företagets investering nyligen i nya studior och som genomfördes på grundval av ett antagande om att verksamheten skulle bli lönsam från och med det andra verksamhetsåret och att investeringen skulle betala sig på mindre än åtta år. Barrandov ser inte heller någon rationell förklaring till den vinst (341 miljoner euro) som de spanska myndigheterna väntar sig 2014.
(46)
I sina synpunkter av den 27 juni 2008 kommenterar Mediterranean Film Studios Limited enbart de vattentankar som Ciudad de la Luz informerat om. De hävdar att deras egna vattentankar är unika i Europa och bara går att jämföra med Fox vattentankar i Baja California (Mexiko). Med tanke på den låga uthyrningsgraden av deras egna tankar hävdar Mediterranean Film Studios att både de och industrin som helhet anser att det redan finns tillräckligt med kapacitet för undervattensfilmning i Medelhavsområdet och i Europa.
(47)
I sina synpunkter av den 30 juni 2008 anser Federación de Asociaciones de Productores Audiovisuales Españoles (FAPAE) att Ciudad de la Luz har skapat ökad konkurrens på marknaden för stora produktionsanläggningar och att de klagande bara vill upprätthålla sin ställning på marknaden och hindra nya konkurrenter som erbjuder trovärdiga alternativa tjänster och priser jämfört med deras egna studior, som dominerar den europeiska marknaden. FAPAE hävdar också att studior som Barrandov, Cinecittà, Babelsberg och Mafilms har byggt upp sin ställning på marknaden och sitt anseende med hjälp av offentligt stöd i olika former, bland annat genom offentligt ägande av aktiekapital. Mer generellt betonar FAPAE att det är motiverat med ett stort offentligt ingripande i industrin för att upprätthålla den kulturella mångfalden. Framför allt sägs Ciudad de la Luz ge den spanska produktionsindustrin tillgång till sofistikerade och toppmoderna tjänster i Spanien som annars skulle behöva inhandlas utomlands till högre kostnader. Vad gäller påståendet om att Ciudad de la Luz är inriktad på superproduktioner hävdar FAPAE att Ciudad de la Luz är till stor nytta för spanska lågbudgetproduktioner och fokuserar på nationell eller lokal kultur och därför bidrar till de kulturmål som anges i f.d. artikel 87.3 d (numera artikel 107.3 d). Synpunkterna från Empreses audiovisuals valencianes federades (EAVf) av den 21 maj 2008 och synpunkterna från Productors Audiovisuals Valencians (PAV) av den 16 maj 2008 återspeglar till stor del, ibland ordagrant, synpunkterna från FAPAE.
(48)
I sina synpunkter av den 5 juni 2008 framhåller Associació de Directors de Cinema Valencians att den amerikanska filmindustrins dominans marginaliserar europeiska produktioner genom en rad olika påstådda otillbörliga metoder. De anser att det krävs korrigerande åtgärder för att europeiska kulturella verk ska kunna konkurrera på rättvisa villkor. Denna sammanslutning hävdar att de offentliga insatserna i Ciudad de la Luz är avgörande i detta avseende och främjar europeiska, spanska och lokala produktioner i Valencia och syftar till att försvara deras kulturella identitet.
(49)
Synpunkterna från Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (ägare till 100 % av Ciudad de la Luz SAU, som i sin tur ägs av Comunidad Valenciana) av den 23 juni 2008 återger i princip samma argument och hänvisar till de bevis som Spanien har lagt fram. I deras synpunkter betonas bl.a. följande aspekter särskilt. För det första finansierades projektet delvis av en privat investerare när det inleddes 2000 på grundval av de tillgängliga studierna, vilket visar att de offentliga myndigheternas investering var förenlig med resonemanget hos en privat investerare. Båda studierna från 2000 och 2004 visade utan förbehåll att projektet var lönsamt. För det andra är de incitament som erbjuds särskilda filmer kommersiellt motiverade för ett nytt företag och de beviljas som ett ”sponsoravtal” i utbyte mot säljfrämjande verksamheter som förhöjer studiornas anseende och samtidigt skapar reklamkostnader för mottagarna. I en undersökning som gjordes av detta system beräknas den ekonomiska avkastningen på sponsoravtalen för Ciudad de la Luz uppgå till […] (14) miljoner euro.
(50)
Det brittiska filmrådet UK Film Council hävdar i sin skrivelse av den 25 juni 2008 att det finns fog för beslutet om att inleda det formella granskningsförfarandet.
IV. SYNPUNKTER FRÅN SPANIEN
(51)
Efter det att det formella granskningsförfarandet hade inletts avslöjade de spanska myndigheterna att det ursprungliga investeringsbeslutet baserades på en affärsplan som togs fram 2000 och inte på den plan som de tidigare hade lämnat in. Den planen ingick i en undersökning som gjordes 2004, inte 2002 som de spanska myndigheterna tidigare hade meddelat kommissionen.
(52)
När undersökningen gjordes 2004, hade mer än 90 miljoner euro redan investerats i projektet. Därför hävdar de spanska myndigheterna att det fattades två investeringsbeslut: Ett från 2000 för projektets första fas och ett från 2004 för den planerade utvidgningen.
(53)
Tidplanen för investeringar i Ciudad de la Luz enligt de spanska myndigheternas senaste uppdatering i april 2012 såg ut som följer:
Datum
Beskrivning
Offentlig investering
(euro)
24 oktober 2000
Regionen Valencia beslutar att utveckla Ciudad de la Luz
-
2 november 2000
Ciudad de la Luz bildas (75 % ägt av Parque Temático de Alicante SAU, 25 % ägt av Producciones Aguamarga SL)
450 000
[75 % av 600 000]
21 november 2001
Parque Temático de Alicante SAU gör en ensidig investering i ett kapitaltillskott på 9 miljoner euro i Ciudad de la Luz SA (och ökar sitt ägande till 98,4 %)
9 000 000
6 februari 2003
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (15) gör en ensidig investering i ett kapitaltillskott på 30 miljoner euro i Ciudad de la Luz SA (och ökar sitt ägande till 99,6 %)
30 000 000
4 maj 2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU gör en ensidig investering i ett kapitaltillskott på 54 870 660 miljoner euro i Ciudad de la Luz SA (och ökar sitt ägande till 99,8 %)
54 870 660
23 juli 2004
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU förvärvar den andel på 0,2 % av Ciudad de la Luz SA som ägs av Producciones Aguamarga SL (med ett nominellt värde av 150 000 euro) för 139 059 euro (och ökar sitt ägande i Ciudad de la Luz SA till 100 %)
139 059
9 mars 2005
Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU överlåter marken som studiorna har byggts på till Ciudad de la Luz SA, vilket motsvarar ett kapitaltillskott på 9 800 040 euro (även om marken hade värderats till 1 030 856 euro i redovisningen för Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU). Före detta datum hade projektet redan fått tillstånd av regeringen i Valencia att uppföra studiorna på platsen.
9 800 040
Sommaren 2005
Ciudad de la Luz SA inleder sin verksamhet som filmstudio
-
28 april 2005
Lån mot säkerhet i eget kapital på 95 miljoner euro
95 000 000
26 december 2007
Lån mot säkerhet i eget kapital på 20 miljoner euro
20 000 000
30 juni 2008
Konvertibla obligationer emitteras med option på att konvertera obligationerna till aktier före den 31 december 2008
10 000 000
2 januari 2009
Konvertibla obligationer emitteras med option på att konvertera obligationerna till aktier före den 30 juni 2009
10 000 000
17 mars 2009
Tillstånd ges för emittering av konvertibla obligationer upp till 30 miljoner euro med option på att konvertera obligationerna till aktier före den 30 december 2009
25 829 840
31 december 2010
Obetald ränta på lån mot säkerhet i eget kapital 2009 och 2010
7 222 160
31 december 2010
Obetald ränta på icke-konverterade obligationer 2009 och 2010
1 814 187
Summa
274 125 946
(54)
De spanska myndigheterna inriktade sina svar på att försöka visa att investeringen inte är statligt stöd eftersom en investerare på marknaden skulle ha investerat i projektet på samma villkor (enligt principen om en investerare i en marknadsekonomi). De har lämnat rapporter från ekonomikonsulten LECG till stöd för detta.
(55)
Även om kommissionen ansåg att åtminstone en del av investeringen var statligt stöd, hävdade Spanien att alla filmer som spelats in vid Ciudad de la Luz uppfyllde de kulturella kriterierna för Valencias filmincitament, som godkändes av kommissionen i april 2008, december 2008 och juli 2009 (16). Enligt Spanien kan det kulturundantag som anges i artikel 107.3 d i EUF-fördraget tillämpas på investeringsstöd i tidigare eller senare led i filmproduktionen.
(56)
Spanien konstaterar också att eventuellt stöd i den offentliga finansieringen av Ciudad de la Luz och i de incitament som erbjuds till filmer bör betraktas mot bakgrund av de snedvridande effekterna av de nationella filmstödordningar som kommissionen har godkänt i andra medlemsstater och som lockar stora filmproduktioner till konkurrenter till Ciudad de la Luz (17).
(57)
Spanien hävdar också att de riktlinjer för regionalt stöd som var tillämpliga vid den tidpunkten (1998) skulle ha medgett en stödnivå på 36 % för investeringsprojektet. De ytterligare villkor som infördes senare i 2002 års sektorsövergripande rambestämmelser för stora investeringsprojekt med en marknadsandel på mindre än 25 % och en kapacitetsökning på 5 % på marknaden skulle också vara uppfyllda.
(58)
Spanien överlämnade en andra LECG-rapport som innehöll kritik av den analys av 2004 års affärsplan som kommissionens avdelningar gjort. LECG kritiserade kommissionens analys och gav alternativa värden för uppgifterna och riskfaktorerna och lämnade också efterhandsvärderingar av den mark som Ciudad de la Luz hade uppförts på.
(59)
Kommissionens avdelningar gjorde en andra ekonomisk analys av 2000 års affärsplan och de efterhandsvärderingar av marken som Spanien överlämnat. På kommissionens begäran gjorde dessutom oberoende konsult en fristående ekonomisk bedömning enligt principen om en privat investerare i en marknadsekonomi. Den oberoende rapporten översändes till de spanska myndigheterna den 30 september 2011.
(60)
De spanska myndigheterna upprepade de åsikter de hade framfört i sina synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet, nämligen att möjligheterna till lönsamhet i Ciudad de la Luz skulle jämföras med anläggningens största konkurrenter inom EU i filmstudiobranschen (t.ex. Babelsberg och Pinewood) och inte, som Ecorys (18) gör, med diversifierade amerikanska audiovisuella konglomerat (Time Warner, Disney) (19). De spanska myndigheterna vidhåller att denna jämförelse bör utgå från offentligt tillgänglig information (t.ex. Bloomberg) från och med tidpunkten för deras investeringsbeslut (dvs. 2000 och 2004, inte 2008). Slutligen hävdar de också att ett antal missförstånd eller tekniska brister innebär att slutsatserna i Ecorys undersökning inte är giltiga (20). De spanska myndigheterna hävdade att om dessa brister rättades till och jämförelsen med konkurrenterna gjordes korrekt, skulle utsikterna till lönsamhet i investeringsbeslutet utifrån de belägg som fanns tillgängliga vid den tidpunkten uppfylla principen om en privat investerare i en marknadsekonomi.
V. BEDÖMNING AV STÖDET
(61)
Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är ”stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna”. För att betraktas som statligt stöd måste följande kumulativa villkor vara uppfyllda: 1) åtgärden ska beviljas med statliga resurser, 2) den ska ge företag en ekonomisk fördel, 3) fördelen ska vara selektiv och snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen, 4) åtgärden ska påverka handeln inom gemenskapen.
(62)
Som påpekas ovan har de spanska myndigheterna hävdat att åtgärden inte är statligt stöd eftersom den följer principen om en privat investerare i en marknadsekonomi. Enligt denna princip görs det en prövning av huruvida en investerare på marknaden skulle ha investerat i projektet på samma villkor som den offentliga investeraren vid den tidpunkt då beslutet om den offentliga investeringen fattades. I detta sammanhang är det relevant att projektet från början hade en privat investerare (21) och att de spanska myndigheterna hade beställt flera undersökningar som visade att projektet skulle ge ett positivt kassaflöde (se skäl 22).
(63)
Som påpekas i skäl 17 fanns det när det gäller Ciudad de la Luz till en början en privat investerare (förvaltningsföretaget) som ägde 25 % av projektet (dvs. 150 000 euro av det ursprungliga aktiekapitalet på 600 000 euro). Denna privata investerare drog sig dock ur innan den hade satsat några ytterligare medel själv (företaget köptes ut av SPTCV 2004). Därefter har ingen annan privat investerare investerat i projektet.
(64)
Det faktum att den enda tillgängliga privata investeraren endast bidrog med ett marginellt belopp och sedan drog sig ur vid den tidpunkt då den största delen av investeringen skulle göras måste betraktas som prima facie-bevis på att en privat investerare inte skulle ha genomfört ett sådant projekt på de villkor som gällde vid den tidpunkten. Dessutom befann sig denna privata investerare i en mycket specifik situation (som inte var i linje med den investerare på marknaden som avses i rättspraxis) eftersom den också var ansvarig för att inleda projektet, övervaka byggnadsarbete och förvalta och marknadsföra studiorna mot en förvaltningsavgift. Detta betyder att den ursprungliga investeringen kunde vara rationell av andra skäl än enbart lönsamheten.
(65)
I avsaknad av en privat investerare baserade den regionala myndigheten sitt investeringsbeslut på resultatet av konsulternas undersökningar. Men att det finns sådana undersökningar är i sig inte tillräckligt för att principen om en privat investerare i en marknadsekonomi ska vara uppfylld. Innan en privat investerare åtar sig att göra en investering i den skala som krävdes för Ciudad de la Luz förväntar man sig att investeraren noggrant granskar affärsplanen och de antaganden som ligger till grund för undersökningarna. En privat investerare måste själv avgöra om de antaganden som används för att motivera affärsplanen är lämpliga i just detta fall. Vidare kan en privat investerare förväntas jämföra den förväntade avkastningen från Ciudad de la Luz-projektet med den förväntade avkastningen från alternativa projekt. Någon sådan analys hade inte gjorts vid den tidpunkten. Det gick inte ens att göra någon sådan jämförelse på grundval av de förväntade positiva kassaflöden som angavs i dessa studier.
(66)
Vid en utredning av statligt stöd måste kommissionen enligt rättspraxis göra sin egen bedömning av sakförhållandena (22). Giltigheten i de rapporter som utarbetades vid tidpunkten för transaktionen måste därför bedömas.
(67)
Med tanke på de rapporter som de spanska myndigheterna har lämnat in sedan beslutet om att inleda ett förfarande antogs, verkar det som om två investeringsbeslut för projektet har fattats. Det första togs 2000 på grundval av Arthur Andersens affärsplan 2000 (omfattade investeringar under perioden 2002-2006). Consultia-rapporten beställdes 2004, eventuellt för att undersöka om det var lämpligt att investera mer i projektet (rapporten omfattar faktiska investeringar 2002-2004 och prognostiserade investeringar 2004-2014). Bedömningen av principen om en privat investerare i en marknadsekonomi måste alltså gälla båda investeringsbesluten.
(68)
Kommissionen har bedömt huruvida en hypotetisk privat investerare skulle ha investerat i projektet om att bilda företaget Ciudad de la Luz. Enligt principen om en privat investerare i en marknadsekonomi ska investeringen betraktas som statligt stöd om statens förväntade ersättning är lägre än vad en privat investerare skulle ha krävt för just det projektet.
(69)
För att finansiera ett projekt måste investerare investera ett visst kapital. Detta kapital har en kostnad, kapitalkostnaden. Normalt finns det två huvudkällor till kapital: Eget kapital och (finansiellt) skuldkapital. Kapitalkostnaden är den viktade genomsnittliga kapitalkostnaden med hänsyn till andelen eget kapital och andelen skuldkapital. Kostnaden för skuldkapital och kostnaden för eget kapital är förväntade kostnader och inte historiska kostnader. När det gäller Ciudad de la Luz förutsågs det i affärsplanen att projektet helt och hållet skulle finansieras med eget kapital. Den sammanlagda kapitalkostnaden är alltså det egna kapitalet.
(70)
En privat investerare skulle ha varit villig att investera i Ciudad de la Luz om den förväntade internräntan (23) var högre än eller lika med alternativkostnaden för eget kapital (24) (dvs. en avkastning som investeraren skulle ha fått i ett liknande projekt).
(71)
Kommissionen har kalibrerat prissättningsmodellen för kapitaltillgångar för att få fram kostnaden för eget kapital. Kostnaden för eget kapital avspeglar investeringens alternativkostnad för ägare i företag eller projekt med samma (eller liknande) affärsrisk och finansiella risk som det företag eller projekt som är under övervägande. Enligt prissättningsmodellen för kapitaltillgångar (CAPM) ska kostnaden för eget kapital Ke beräknas med följande formel:
där Rf är den riskfria räntan, är marknadsriskpremien och ß är ”betavärdet”, ett mått på den systematiska (icke diversifierbara) risk som är förknippad med aktierna i Ciudad de la Luz, vilken avspeglar både affärsrisken och den finansiella risken.
(72)
När det gäller den riskfria räntan Rf , används enligt marknadspraxis (25) den långa (normalt tio år) räntan på statsobligationer i verksamhetslandet (vilket anses vara den investering som innebär lägst risk). Den genomsnittliga årliga räntan på tioåriga statsobligationer i Spanien var 4,1 % 2004 (26). Som marknadsriskpremie bör man använda den historiska marknadsriskpremien över en rimligt lång tidsperiod. Gängse marknadspraxis är att ta skillnaden mellan den historiska avkastningen på ett diversifierat kapitalindex i verksamhetslandet och den riskfria räntan. Enligt Fernández (2004) (27) var den historiska marknadsriskpremien 6,8 %-9,3 % jämfört med spanska statsobligationer (under perioden 1991-2003). Kommissionen gjorde en försiktig uppskattning av marknadsriskpremien och använde den lägre delen av detta intervall, dvs. 6,8 %. I en efterföljande och nyare publikation av samma författare (28) bekräftas giltigheten i detta värde. Där anges att den kapitalpremie som krävdes under perioden 2000-2004 låg inom intervallet 6-7 %.
(73)
Vid beräkningen av betavärdet använde kommissionen offentligt tillgänglig information om företag som de spanska myndigheterna har identifierat som direkta konkurrenter till Ciudad de la Luz, dvs. Carrere Group (29) och Babelsberg. Dessa siffror rapporterades av finansiella analytiker som har gjort en ingående analys av de båda företagen. Ett genomsnitt av de båda betavärdena, justerade för att motsvara den finansiella riskprofilen för Ciudad de la Luz, ger ett värde på cirka 1,5. Detta är ett försiktigt förhållningssätt, eftersom investeringen i Ciudad de la Luz sannolikt kommer att medföra en högre idiosynkratisk risk än de båda andra etablerade studiorna. Ciudad de la Luz är en investering på en ny marknad i en region som varken har spanska eller internationella filmproducenter. Betavärdet för Ciudad de la Luz är sannolikt högre än konkurrenternas.
(74)
Med hjälp av formeln ovan (se skäl 71) beräknade kommissionen att den förväntade kostnaden för eget kapital borde vara ungefär 14,9 %.
(75)
Som jämförelse hävdade Spanien, vilket diskuteras i bilaga I, att tillämpningen av prissättningsmodellen för kapitaltillgångar skulle visa att en privat investerare ”skulle kräva” en riskpremie, inte en avkastning, på 3,75 % 2000 och 2,07 % 2004. Denna beräkning baseras på ett betavärde på ß = 0,395. Ett betavärde på 1 motsvarar en portfölj av alla aktier, dvs. ”genomsnittsaktien”. Ett betavärde som ligger betydligt under 1 skulle alltså innebära en investering med särskilt låg risk. Spanien motiverade inte detta antagande och backade inte upp det med några hårda och kontrollerbara uppgifter.
(76)
Som anges ovan (se skäl 70) skulle en privat investerare endast investera i ett projekt med en internränta som var högre än alternativkostnaden för eget kapital. Kommissionen konstaterar att 2000 års affärsplan endast innehöll en ingående utvärdering av projektets inledande faser. Kommissionens analys (se bilaga II) resulterade i ett negativt nettonuvärde baserat på 2000 års affärsplan och med de kassaflöden som presenterades i affärsplanen utan justering. En privat investerare skulle inte ha investerat i projektet på denna grund.
(77)
Även vid beräkningen av internräntan har kommissionen intagit en försiktig hållning och godtagit antagandena i affärsplanen, särskilt de kassaflöden som förutses för det föreslagna projektet. Det bör dock påpekas att de kassaflöden som förväntas enligt 2004 års affärsplan verkar vara orimligt optimistiska, särskilt med hänsyn till företagets förluster 2002-2004 (30). Mot bakgrund av den information som kommissionen förfogar över kan man därför anta att de förväntade kassaflöden som presenteras i 2004 års affärsplan utgör en övre gräns (31). Strömmen av kassaflöden avgör den förväntade avkastningen. Kommissionen godtar också den förväntade avkastningen från Ciudad de la Luz, men justerar finansieringskostnaden. Detta skulle varje rationell privat investerare ha gjort.
(78)
På grundval av den affärsplan som Ciudad de la Luz lade fram 2004 är projektets internränta 5,74 % (se bilaga I). En privat investerare i Ciudad de la Luz som har en alternativkostnad för kapital på minst 14 % (enligt beräkningen ovan, se skäl 73), skulle inte ha gjort denna investering eftersom internräntan är lägre än alternativkostnaden för kapital.
(79)
Vidare har kommissionen beräknat nettonuvärdet för investeringen i Ciudad de la Luz för att får en uppfattning om hur mycket projektet skulle vara värt för den privata investeraren. Syftet med alla investeringsbeslut är att hitta verkliga tillgångar som är värda mer än de kostar, dvs. investeringar vars förväntade avkastning är högre än alternativkostnaden för kapital. Om så inte är fallet, som för Ciudad de la Luz, är projektets värde negativt och investeringen är alltså inte lönsam för en rationell privat investerare. Nettonuvärdet för ett projekt är ett mått på vad investeringen är värd när ett beslut fattas. Det beräknas genom diskontering av den prognostiserade strömmen av kassaflöden i affärsplanen med hjälp av diskonteringsfaktorn, dvs. kapitalkostnaden. Intuitionen säger att ju högre kapitalkostnad desto lägre nettonuvärde.
(80)
För Ciudad de la Luz blir, med en alternativkostnad för kapital på 14 % och de kassaflöden som anges i Consultias affärsplan från 2004 (som kommissionen godtar, se skäl 76), investeringens nettonuvärde ungefär 130 miljoner euro (se bilagan). Denna investeringsmöjlighet är alltså inte värd priset för en privat investerare.
(81)
Kommissionen har också gjort en stabilitetskontroll som visar att resultat är mycket tillförlitligt. Över en skälig nivå påverkas resultatet knappt av värdet på alternativkostnaden för kapital enligt kommissionens uppskattning. Större förändringar i de parametrar som kommissionen har justerat vid beräkningen av kapitalkostnaden förändrar alltså inte resultatet. I diagrammet nedan visas de ungefärliga värdena för nettonuvärdet jämfört med olika värden för kapitalkostnaden (viktad genomsnittlig kapitalkostnad) från 5 % till 20 %. Diagrammet visar att nettonuvärdet blir negativt för en viktad genomsnittlig kapitalkostnad på mellan 5 % och 6 %. Om kapitalkostnaden är högre än 6 % skulle en privat investerare alltså inte gå in i projektet. Dessutom påverkas nettonuvärdet i stort sett inte alls när värdena för den viktade genomsnittliga kapitalkostnaden ligger över 10 %. Kommissionen har beräknat en viktad genomsnittlig kapitalkostnad på cirka 14 %, dvs. i ett intervall där man med stor säkerhet kan konstatera att projektet inte är lönsamt.
(82)
Som svar på kommissionens bedömning och med stöd av en rapport från en konsultbyrå (32), hävdade de spanska myndigheterna att kommissionens bedömning var bristfällig. För det första ifrågasatte konsultbyrån de parametervärden som kommissionen hade använt, även om den ansåg att det var korrekt att använda prissättningsmodellen för kapitaltillgångar. Framför allt borde premien för eget kapital och betavärdena ha varit lägre. För det andra borde kommissionen för att fastställa ett relevant riktvärde inte enbart ha använt Consultia IT:s affärsplan utan även Arthur Andersens affärsplan från 2000. För det tredje hade kommissionen inte använt lämpliga finansiella nyckeltal för att beräkna Ciudad de la Luz-projektets lönsamhet. Slutligen hade kommissionen inte tagit hänsyn till de förväntade vinsterna från utvecklingen av hotell och kontorslokaler.
(83)
Kommissionen avvisade dessa argument. När det gäller premien för eget kapital förklaras det förhållandevis ingående i bilaga II varför värdena i de intervall som Spanien föreslår inte kan vara giltiga. Framför allt var de värden som föreslås för premien uppskattade värden för 2009 och inte dem som gällde 2000 och 2004. De parametrar som ska användas i beräkningen enligt prissättningsmodellen för kapitaltillgångar bör vara dem som gällde när beslutet om affären fattades. Den författare som de spanska myndigheterna citerar använder själv beräkningar som är i linje med kommissionens bedömning för den berörda perioden. I bilaga II förklaras också varför de spanska myndigheternas krav på att lägre betavärden ska användas är felaktiga. Kommissionen använder värden från offentliga undersökningar med beräkningar av betavärden för nära konkurrenter till Ciudad de la Luz. De spanska myndigheternas förslag om att historiska betavärden ska användas avvisas av finansiella experter.
(84)
Som svar på de spanska myndigheternas begäran om att hänsyn ska tas till affärsplanen från 2000, innehåller bilaga II en sådan beräkning. Där framgår att den viktiga genomsnittliga kapitalkostnaden skulle bli ännu högre än under 2004, på grund av en högre riskpremie och en högre riskfri ränta. Även denna beräkning leder till ett negativt nettonuvärde. När det slutligen gäller möjliga intäkter från hotell och kontorslokaler baseras de spanska myndigheternas påstående på nya belägg, nämligen sex markvärderingsrapporter som upprättats i efterhand. Dessa belägg ingick inte i den information som var tillgänglig för en potentiell investerare vid tidpunkten i fråga. I Andersenrapporten nämns visserligen möjligheten att utveckla ett hotellkomplex, men där finns ingen information om förväntad lönsamhet och det upprättades ingen affärsplan för markutveckling. I bilaga II behandlas dock de föreslagna efterhandsrapporterna om markutveckling ingående. De innehåller allvarliga brister. De priser som föreslås som riktmärken för kontorslokaler i Ciudad de la Luz-komplexet är t.ex. dem som gäller de mest prestigefyllda företagsgatorna i Alicante. Eftersom Ciudad de la Luz-komplexet ligger utanför staden Alicante, bredvid ett industriområde, är dessa priser alldeles för höga. På liknande sätt baseras riktpriserna för hotell på fyr- eller femstjärniga hotell. Det finns ingen indikation på att det skulle finnas en tillräckligt stor efterfrågan på sådana hotell utanför Alicante (nära en stor väg och ett industriområde).
(85)
Utöver sin egen interna bedömning beställde kommissionen också en oberoende undersökning av huruvida en privat investerare skulle ha investerat i Ciudad de la Luz på samma villkor (33). Ecorysrapporten behandlar olika scenarier där kostnaden för eget kapital beräknas till mellan 12,5 % och 21,4 % för investeringen 2000 och mellan 10,9 % och 15,9 % för den nya investeringen 2004. Resultatet av kommissionens undersökning ligger alltså inom det intervall som Ecorys räknat fram. Den internränta som räknats fram på grundval av affärsplanen ligger däremot långt under den lägsta kostnaden för eget kapital enligt Ecorys beräkning.
(86)
Ecorys övergripande slutsats är därför att det inte är sannolikt att investeringarna 2000 och 2004 var förenliga med beteendet hos en försiktig privat investerare i en marknadsekonomi. När det gäller investeringsplanen 2000 konstaterar Ecorys att den rekonstruerade nyttokalkylen visar ett negativt nettonuvärde på 9,3 miljarder spanska pesetas. En investering på aktiemarknaden skulle ha varit betydligt intressantare för en försiktig investerare på marknaden. När det gäller investeringen 2004 konstaterar Ecorys att ”en försiktig investerare på marknaden med största sannolikhet inte skulle ha beslutat att slutföra CDL-projektet i sin helhet, men kunde ha valt att driva de sex inspelningsstudior som man redan investerat i, eller lägga ned projektet och ta förlusten” (34). Slutligen anser Ecorys att en privat långivare inte skulle ha beviljat ett lån mot säkerhet i eget kapital eller någon annan skuld till projektet eftersom projektets kassaflöde inte räckte till några skuldbetalningar.
(87)
Kommissionen konstaterar därför att varken investeringarna i Ciudad de la Luz 2000-2004 eller de efterföljande investeringarna uppfyller principen om en privat investerare i en marknadsekonomi och alltså ger företaget Ciudad de la Luz SAU en fördel. En privat investerare i en marknadsekonomi skulle alltså inte ha investerat 2000 och inte ha åtagit sig att investera i projektet på grundval av 2004 års affärsplan.
(88)
Därför anser kommissionen att den ekonomiska fördelen utgörs av investeringens hela värde. De lån som SPTCV beviljade Ciudad de la Luz var förlagslån, vilket innebär att de behandlades som något som liknade eget kapital i balansräkningen. Som kommissionen påpekade redan i sitt beslut att inleda förfarandet beräknades räntan på lånen med en fast och en rörlig del. Räntan på den fasta delen var mycket låg och skulle inte vara acceptabel för en långivare i en marknadsekonomi. Den ovanligt låga fasta delen av lånen skulle i princip kunna kompenseras genom möjligheten att få en lämplig ersättning för lånen mot säkerhet i eget kapital tack vare den rörliga del som var knuten till projektets lönsamhet, men detta skulle inte vara möjligt för det här projektet (se resonemanget ovan om principen om en privat investerare i en marknadsekonomi). Dessutom ingick inga finansiella kostnader i den lönsamhetsprognos och den redovisning som de spanska myndigheterna överlämnade till kommissionen för perioden 2002-2014 Slutligen skulle lånen i teorin ha betalats tillbaka i april 2015, dvs. efter det att projektet hade slutförts (och eventuellt avyttrats), vilket enligt planen skulle ske 2014. En långivare i en marknadsekonomi skulle inte ha accepterat detta. I sitt svar av den 20 april 2009 på beslutet att inleda förfarandet förklarade de spanska myndigheterna att dessa lån ur ekonomisk synpunkt skulle betraktas som ett kapitaltillskott eftersom långivaren är identisk med ägaren (dvs. SPTCV). Eftersom inget av de lån som beviljades 2005, 2007, 2008 och 2009 har betalats tillbaka (ens delvis) och mottagaren inte har betalat ränta för dessa lån, måste de i själva verket betraktas som en investering i eget kapital. Enligt de uppgifter som lämnats av de spanska myndigheterna i april 2012 uppgick denna investering till sammanlagt 265 089 599 euro vid utgången av 2010 (35).
(89)
Stödet är också selektivt, eftersom det enbart medför fördelar för de företag som är verksamma inom sektorn och enbart för vissa av dem.
(90)
Kommissionen konstaterar att den regionala regeringen i Valencia har finansierat investeringen genom sitt helägda investeringsföretag SPTCV och att de undersökningar som ledde fram till den offentliga investeringen i Ciudad de la Luz gjordes för den regionala regeringen. Därför kan dessa anslag betraktas som statliga resurser.
(91)
När statligt stöd stärker ett företags ställning jämfört med andra konkurrerande företag måste man anse att de senare påverkas av detta stöd. Stödet stärker Ciudad de la Luz ställning jämfört med andra konkurrerande företag genom att göra det möjligt för företaget att gå in på marknaden för filmstudior. Konkurrensen mellan företag som drar fördel av åtgärden och dem som inte gör det blir snedvriden. Även om man antar att filmproduktioner i andra medlemsstater där det finns andra filmstudior också får bidrag är detta inte ett giltigt argument för att hävda att det inte förekommer snedvridning av konkurrensen. En åtgärd kan inte undantas från att betraktas som statligt stöd bara för att andra medlemsstater eventuellt också har infört åtgärder som snedvrider marknaden. Det görs ingen sådan ”avvägning” vid bedömningen av villkoret om snedvridning av konkurrensen.
(92)
Slutligen anser kommissionen att åtgärden i fråga påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Filmstudior marknadsför sina anläggningar internationellt. Filmproducenter förhandlar regelmässigt om priser och villkor med ett antal filmstudior som är baserade i olika medlemsstater. Kommissionen har godkänt stödordningar i Spanien och andra medlemsstater som stöder produktionen av audiovisuella verk och därmed indirekt uppmuntrar användningen av nationella tekniska anläggningar, däribland filmstudior. Enligt det fjärde kriteriet i kommissionens meddelande om film från 2001 är dock kompletterande stöd till specifika produktionsverksamheter, inbegripet användningen av filmstudior, uteslutet.
(93)
Kommissionen anser att projektet innebär en selektiv ekonomisk fördel för Ciudad de la Luz. Projektet är offentligt finansierat, snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Därför anser kommissionen att den anmälda åtgärden är stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
(94)
Kommissionen måste först kontrollera att stödet inte strider mot bestämmelserna i EUF-fördraget inom andra områden än statligt stöd. I det här fallet påverkar kommissionens bedömning inga eventuella ytterligare slutsatser om förenligheten med EU:s lagstiftning om offentlig upphandling. Stödet innehåller inga andra inslag som kan utgöra ett problem när det gäller principen om att stödet ska vara lagligt rent generellt.
(95)
De spanska myndigheterna har som konstateras i beslutet om att inleda förfarandet, som extra argument om kommissionen skulle anse att de berörda åtgärderna är statligt stöd, hävdat att åtgärderna skulle vara förenliga med artikel 107.3 i EUF-fördraget i egenskap av regionalt stöd och stöd för att främja kultur.
(96)
Regionalt stöd för att uppföra Ciudad de la Luz kan vara motiverat eftersom investeringen görs i ett stödområde. De spanska myndigheterna har framfört att en stödnivå på 36 % skulle vara tillåten enligt de regler för regionalt stöd som gällde när det ursprungliga investeringsbeslutet fattades 2000-2006.
(97)
Eftersom detta är icke anmält stöd ska riktlinjerna för regionalt stöd 2000-2006 (36) tillämpas. I punkt 4.2 i riktlinjerna anges följande: ”För att säkerställa att de produktiva investeringar för vilka stöd lämnas är lönsamma och sunda, måste stödmottagarens (20) finansiering uppgå till minst 25 %.” I fotnot 20 i riktlinjerna förklaras att detta lägsta bidrag på 25 % inte får innehålla stöd. Även om det fanns en privat investerare för 25 % av det ursprungliga aktiekapitalet på 600 000 euro fungerade denna privata investerare som projektets förvaltningsföretag mot en avgift och gjorde inga ytterligare investeringar i projektet för att motsvara majoriteten av den offentliga investeringen i projektet. Alltså kan denna första investering inte betraktas isolerat från den offentliga investeringen, eftersom den inte är en fristående investering. Dessutom köptes den privata investeraren ut av SPTCV i juli 2004, då investerarens ägande minskade till 0,2 %.
(98)
De spanska myndigheterna har hävdat att SPTCV:s investering på 25 % i sig kan betraktas som mottagarens bidrag. Kommissionen anser att ett sådant tillvägagångssätt, där 25 % av investeringen täcks av ett offentligägt organ som inte beter sig som en privat investerare (se ovan, avsnitt V, underavsnittet ”Ekonomisk fördel”) medan resterande 75 % av investeringen också täcks av statliga resurser, inte kan garantera att den produktiva investering som får stöd är bärkraftig och sund.
(99)
Eftersom investeringen i Ciudad de la Luz har finansierats helt och hållet med offentliga medel från SPTCV uppfylls inte detta villkor.
(100)
Kommissionen har i vissa lägen godkänt stöd till den audiovisuella sektorn enligt artikel 107.3 c med hänsyn till de kulturella mål som anges i artikel 167 i EUF-fördraget. Det kulturella undantaget kan användas i kombination med andra rättsliga grunder för förenlighet, t.ex. stöd till vissa ekonomiska verksamheter enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget (37). Även om de spanska myndigheterna inte har föreslagit detta beaktas denna rättsliga grund i det följande, mot bakgrund av synpunkterna från andra parter.
(101)
En bedömning enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget görs i tre steg där fördelar respektive negativa effekter av den berörda åtgärden vägs mot varandra.
(102)
Vid denna bedömning försöker kommissionen besvara följande frågor:
a)
Är stödet riktat mot ett väl avgränsat mål av gemensamt intresse (dvs. avhjälper det föreslagna stödet ett marknadsmisslyckande eller något annat mål)?
b)
Är stödet väl utformat för att åstadkomma målet av gemensamt intresse? Särskilt gäller följande:
i)
Är stödåtgärden ett lämpligt verktyg, dvs. finns det andra, lämpligare metoder?
ii)
Finns det en stimulanseffekt, dvs. förändrar stödet företags beteende?
iii)
Är stödåtgärden proportionerlig, dvs. kan samma förändring i beteende uppnås med mindre stöd?
c)
Är snedvridningen av konkurrensen och effekten på handeln begränsad, så att den sammantagna effekten blir positiv?
(103)
Ett marknadsmisslyckande sägs föreligga om resultatet på marknaden inte leder till största möjliga välfärd i samhället. Utfallet på marknaden kan bli ineffektivt i fråga om s.k. kollektiva nyttigheter eller varor av allmänt intresse (38). Sådana nyttigheter och varor skapar positiva externa effekter om fördelarna för samhället överstiger den privata fördelen. Det innebär att den levererade kvantiteten ligger under den optimala nivån - vilket i sin tur kan motivera ett offentligt ingripande (och eventuellt offentliga subventioner).
(104)
I EU finns en starkt konkurrensutsatt, kommersiell marknad med ett antal stora filmstudior. Dessutom har europeiska filmstudior stor konkurrens av filmstudior utanför EU när det gäller stora filmproduktioner. Prima facie-bevisningen ger alltså inte belägg för att det finns ett marknadsmisslyckande till följd av bristande försörjning och höga inträdeskostnader. I sitt svar på beslutet om att inleda förfarandet hävdar spanska filmskapare att den spanska marknaden inte hade liknande tjänster av hög kvalitet innan Ciudad de la Luz uppfördes. Framför allt har filmskapare i Valencia påpekat att tillgången till en lokal filmstudio har inneburit att de har kunnat sänka sina produktionskostnader (lägre transportkostnader, närhet till andra tjänster som krävs för filmproduktionen osv.).
(105)
Det faktum att inhemska filmproducenter har fördel av Ciudad de la Luz räcker dock inte för att det ska finnas ett marknadsmisslyckande enligt definitionen ovan. För det första skulle det strida mot det mål som de spanska myndigheterna angivit att anse att Ciudad de la Luz avhjälper ett marknadsmisslyckande för lokal filmproduktion i Spanien. I Consultiarapporten 2004 behandlas lokala studior enbart som ”indirekta” konkurrenter, eftersom Ciudad de la Luz skulle vara inriktad mot stora filmproduktioner.
(106)
För att visa att det finns ett marknadsmisslyckande i fråga om spanska filmproducenter måste man för det andra bedöma om de samhälleliga fördelarna med en studio som Ciudad de la Luz är större än kostnaden. Då måste man bland annat undersöka om de befintliga anläggningarna inte räcker till, dvs. om spanska filmskapare inte kan använda de befintliga filmstudiorna i Spanien (som Video Planning, Cartuja Producciones och Loasur Audiovisual i Andalusien, Media Park i Katalonien, Platós Valencia i Valencia och Estudios Barajas, Estudios El Álamo, Estudios Los Ángeles och Flash Estudio i Madrid) eller i andra medlemsstater. Den spanska filmproducenterna påpekade visserligen att det fanns vissa (icke kvantifierade) kostnadsfördelar med Ciudad de la Luz, men de hävdade inte att dessa lokala studior var avgörande för den inhemska filmproduktionen.
(107)
Eftersom det inte finns något väldefinierat marknadsmisslyckande som skulle ha avhjälpts av åtgärden kan stödet inte heller anses vara lämpligt och proportionerligt för att avhjälpa marknadsmisslyckandet. Om syftet med filmstudion var att stödja den lokala filmproduktionen skulle det bl.a. ha varit nödvändigt att jämföra investeringen med andra åtgärder som kunde ha gett jämförbara effekter ur filmproducenternas synvinkel. De spanska myndigheterna har inte lämnat in någon sådan jämförelse.
(108)
Vid avvägningstestet måste man också bedöma de negativa effekterna i form av snedvridning av konkurrens och handel. Eftersom produktionen har blivit avsevärt mycket lägre än vad som förväntades i början och anläggningen främst har lockat lokala filmproducenter kan man anse att den snedvridande effekten av Ciudad de la Luz hittills kan ha varit begränsad. Antalet filmproduktioner vid Ciudad de la Luz är dock ingen bra indikator på dess eventuella snedvridande effekter. Ciudad de la Luz inträde på den europeiska filmstudiomarknaden har ökat den övergripande filmstudiokapaciteten. Ett grundläggande ekonomiskt resonemang visar att en sådan ökning av tillgången kommer att leda till en generell prissänkning oavsett storleken på den andel av produktionen som Ciudad de la Luz kan locka till sig. Eftersom en sådan prissänkning skulle påverka marknadspriset som helhet vore den inte möjlig att observera genom en jämförelse mellan Ciudad de la Luz och konkurrenternas priser. Vidare kan uppförandet av Ciudad de la Luz uppmuntra andra medlemsstater att göra liknande investeringar. Med hänsyn till de moderna anläggningarna kan Ciudad de la Luz ställning på marknaden vidare ändras i framtiden.
(109)
Mot bakgrund av ovanstående kan åtgärden inte anses vara förenlig med artikel 107.3 c i EUF-fördraget eftersom den inte avhjälper ett marknadsmisslyckande och riskerar att påverka konkurrensen och handeln negativt.
(110)
De spanska myndigheterna har inte lagt fram några argument som påverkar den åsikt som kommissionen framförde i beslutet om att inleda förfarandet, nämligen ”att det inte finns något som tyder på att [det kulturella] undantaget kan tillämpas på statligt stöd som täcker uppförandet av och driftskostnaderna för ett nytt, stort filmstudiokomplex”. I beslutet om att inleda förfarandet avvisas möjligheten att behandla studiorna som ”kulturell infrastruktur” eftersom de är starkt specialiserade och deras användning är begränsad till den audiovisuella sektorn (för att göra filmer, tv-produktioner och reklamfilmer).
(111)
För att tillämpa det kulturella undantag som föreskrivs i artikel 107.3 d i EUF-fördraget på finansiering som inte omfattas av kommissionens meddelande om film skulle stödet inte bara ha behövt vara nödvändigt, proportionerligt och lämpligt (enligt bedömningen i fråga om artikel 107.3 c), utan även ha ett kulturellt mål. Eftersom det har konstaterats att dessa kriterier inte ingår i artikel 107.3 c, gäller detsamma i fråga om artikel 107.3 d i EUF-fördraget.
(112)
I december 2008 godkände kommissionen de filmincitament som regionen Valencia erbjöd på grundval av kommissionens meddelande om film (39). Eventuella incitament som beviljats innan dess av den regionala regeringen i Valencia i samband med filmning vid Ciudad de la Luz kan inte anses vara förenliga i fall där filmningen vid Ciudad de la Luz har varit ett villkor för stödet (detta strider mot det fjärde kriteriet i meddelandet om film som utesluter extra stöd för särskilda filmproduktionsverksamheter).
(113)
Slutligen behöver det inom ramen för detta beslut inte göras någon ytterligare granskning av om stöd har beviljats filmproducenter.
VI. SLUTSATS
(114)
Kommissionen konstaterar att Spanien har beviljat statligt stöd till Ciudad de la Luz SA i strid med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. En privat investerare skulle inte ha gjort den investering som regionen Valencia gjorde i Ciudad de la Luz på samma villkor. Därför anser kommissionen att hela den offentliga investeringen i projektet är olagligt stöd.
(115)
Stödet fram till december 2010 uppgår därför till sammanlagt 265 089 599 euro i direkta offentliga investeringar i Ciudad de la Luz SA och eventuella incitament som beviljats filmproducenter på villkor att filmningen gjordes i Ciudad de la Luz.
(116)
Enligt fördraget om Europeiska unionen och fördraget och EU-domstolens rättspraxis har kommissionen befogenhet att besluta att den berörda staten måste upphäva eller ändra stöd (40) när den har konstaterat att det inte är förenligt med den inre marknaden. Enligt domstolens fasta rättspraxis är medlemsstaten skyldig att upphäva eller ändra ett stöd som kommissionen har fastställt vara förenligt med den inre marknaden, så att den tidigare situationen återställs (41). Enligt domstolen är detta mål uppfyllt när mottagaren har återbetalat det rättsstridiga stödet och därigenom förlorar den fördel han åtnjöt på marknaden gentemot sina konkurrenter så att den situation som förelåg före utbetalningen av stödet är återställd (42).
(117)
Enligt samma rättspraxis anges följande i artikel 14 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 (43): ”Vid negativa beslut i fall av olagligt stöd skall kommissionen besluta att den berörda medlemsstaten skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren.”
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Det ursprungliga aktiekapital och efterföljande kapitaltillskott på sammanlagt 94 459 719 euro, den mark som anslagits till Ciudad de la Luz till ett värde av 9 800 040 euro, de lån mot säkerhet i eget kapital på 115 miljoner euro som har beviljats, de konvertibla obligationer som har emitterats sedan 2008 på sammanlagt 45 829 840 euro som har beviljats olagligt av Spanien till Ciudad de la Luz SA före den 31 december 2010 samt eventuella incitament som har beviljats filmproducenter på villkor att filmningen sker vid Ciudad de la Luz, i strid med artikel 108.3 i EUF-fördraget, är statligt stöd som är oförenligt med den inre marknaden.
Artikel 2
1. Spanien ska från stödmottagaren återkräva det oförenliga stöd som avses i artikel 1.
2. Det stöd som ska återkrävas ska innefatta ränta från den dag då stödet ställdes till stödmottagarens förfogande till den dag det har återbetalats.
3. Räntan ska beräknas som sammansatt ränta enligt kapitel V i rådets förordning (EG) nr 794/2004 (44).
4. Spanien ska upphöra med alla utbetalningar av det stöd som avses i artikel 1, med verkan från den dag då detta beslut antas.
Artikel 3
1. Återkravet av det stöd som avses i artikel 1 ska genomföras omedelbart och effektivt.
2. Spanien ska säkerställa att detta beslut genomförs inom fyra månader efter den dag då detta beslut har delgivits.
Artikel 4
1. Inom två månader efter den dag då detta beslut har delgivits ska Spanien lämna följande uppgifter till kommissionen:
a)
Det totala belopp (kapital och räntor) som ska återkrävas från stödmottagaren.
b)
En detaljerad beskrivning av de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att rätta sig efter detta beslut.
c)
Dokument som visar att stödmottagaren har anmodats att betala tillbaka stödet.
2. Spanien ska hålla kommissionen underrättad om utvecklingen vad gäller de nationella åtgärder som har vidtagits för att genomföra detta beslut till dess att återkravet av det stöd som avses i artikel 1 har slutförts. Spanien ska på kommissionens begäran omgående lämna uppgifter om de åtgärder som redan har vidtagits eller som planeras för att rätta sig efter detta beslut. Spanien ska också lämna detaljerade uppgifter om de stödbelopp och räntebelopp som redan har återkrävts från stödmottagaren.
Artikel 5
Detta beslut riktar sig till Konungariket Spanien.
Utfärdat i Bryssel den 8 maj 2012.

Labels: 2
4
19
0
12
18
15