Document ID: 31999D0646

DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 25 novembre 1998
riguardante misure di aiuto dello Stato tedesco a favore dell'impresa InfraLeuna Infrastruktur und Service GmbH
[notificata con il numero C(1998) 3840]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(1999/646/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2, comma 1,
dopi aver invitato le parti interessate a formulare le loro osservazioni a norma del citato articolo,
considerando quanto segue:
I. LA PROCEDURA
Con lettera del 15 aprile 1997, la Commissione ha informato la Germania della propria decisione del 12 marzo 1997 di avviare la procedura dell'articolo 93, paragrafo 2, nei riguardi delle misure predisposte dalla Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (qui di seguito "BvS") per un importo di 876 milioni di DEM e dal Land Sassonia-Anhalt per un importo di 300 milioni di DEM, a favore dell'impresa InfraLeuna Infrastruktur und Service GmbH (qui di seguito "InfraLeuna") al fine di valutarne l'eventuale carattere di aiuti di Stato e compatibilità con il mercato comune.
La decisione con cui è stata avviata la procedura è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee(1) con l'invito agli altri Stati membri e ai terzi interessati a trasmettere le loro osservazioni. Il governo tedesco ha trasmesso le sue osservazioni con lettera del 14 agosto 1997.
La Commissione ha ricevuto osservazioni da parte di uno Stato membro, di tre associazioni di categoria e di quattro imprese e le ha trasmesse al governo tedesco con lettera del 28 agosto 1997. Il governo tedesco ha preso posizione con lettera del 17 novembre 1997.
Con lettere del 14 maggio 1997, 1o dicembre 1997 e 18 marzo 1998, la Commissione ha chiesto ulteriori informazioni al governo tedesco il quale ha risposto con la citata lettera del 14 agosto 1997 nonché con lettere del 9 gennaio 1998 e del 10 luglio 1998. Per chiarire ulteriormente il caso hanno avuto luogo incontri tra la Germania e la Commissione il 7 e 8 luglio 1997 a Leuna, il 30 aprile e 28 luglio 1998 a Bruxelles.
II. I FATTI
Dalle citate lettere e dalle spiegazioni fornite dalla Germania nel corso dei citati incontri sono emersi i seguenti fatti:
1. Antefatti
Il caso riguarda essenzialmente la privatizzazione delle infrastrutture del complesso chimico di Leuna nel Land Sassonia-Anhalt, una regione che può beneficiare di aiuti ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera a), del trattato CE(2).
Con un totale di circa 90000 addetti, l'industria chimica era uno dei principali settori produttivi della ex Repubblica democratica tedesca. Essa era localizzata nella Sassonia e nella Sassonia-Anhalt, ossia nel cosiddetto "triangolo chimico". La produzione era concentrata in poche aziende pubbliche di enormi dimensioni interconnesse e interdipendenti dal punto di vista dell'approvvigionamento di materie prime, prodotti intermedi, energia, ecc. Con i suoi 26000 addetti l'industria chimica di Leuna rappresentava una parte importante del triangolo chimico.
Dopo la riunificazione nel 1990, la Treuhandanstalt (qui di seguito "THA") ha iniziato i suoi sforzi per privatizzare l'industria chimica. Si trattava anzitutto di creare unità economiche di dimensioni tali da suscitare l'interesse di potenziali acquirenti. Nel 1990 la THA ha perciò creato sul sito di Leuna l'impresa Leuna Werke AG, che ha assunto la successione diretta della vecchia "azienda del popolo". All'inizio del 1994 tale impresa è stata trasformata nella Leuna-Werke GmbH (qui di seguito LWG), dalla quale è stata scorporata nel giugno 1994 la Leuna-Werke Standortservice GmbH (qui di seguito LWS) incaricata di fornire alle imprese localizzate a Leuna le infrastrutture di base e i servizi necessari, come ad esempio strade, ponti per condotte, servizi antincendio, smaltimento rifiuti, approvvigionamento idrico, smaltimento delle acque reflue, servizi di laboratorio, comunicazioni, erogazione di energia, gas e acqua.
2. Gli sforzi di privatizzazione compiuti dalla THA
Il progetto iniziale della THA era di vendere l'intero sito di Leuna, ivi incluse le infrastrutture esistenti, ad un unico acquirente. Nel 1991 e 1992 essa ha perciò posto in vendita la Leuna Werke AG mediante un bando di gara aperta, trasparente e senza condizioni. A seguito del bando non si è tuttavia manifestato alcun investitore disposto a rilevare un'impresa chimica di tali dimensioni. Inoltre gli impianti erano in condizioni disastrate per cui sarebbero stati necessari notevoli investimenti e misure di disinquinamento.
La THA ha di conseguenza modificato i suoi piani e ha deciso di scindere i singoli settori produttivi per privatizzarli singolarmente. Le parti scisse sono state poste in vendita nel quadro di procedure aperte, trasparenti e senza condizioni. Entro la fine del 1994 hanno potuto essere concluse 97 privatizzazioni. I vari comparti chimici sono stati venduti ad un gran numero di investitori (tra l'altro UCB, Rhône Poulenc e DOW). I principali investitori sul sito sono stati Linde AG, che ha rilevato la produzione dei gas industriali, e Caproleuna GmbH, una filiale al 100 % del gruppo DOMO [...](3) che ha rilevato la produzione di caprolattame.
Mentre la maggior parte dei settori produttivi hanno potuto essere venduti e l'attività produttiva ha potuto essere notevolmente incrementata, le infrastrutture del sito sono rimaste di proprietà della THA, che ha continuato a gestirle tramite la sua filiale LWS.
In linea di massima due erano le alternative possibili per l'ulteriore gestione delle infrastrutture: da un lato, l'intervento dei poteri pubblici (Land, comuni o aziende comunali), dall'altro la cessione ad un'acquirente privato. Per valutare correttamente le esigenze del sito e trovare la soluzione migliore, nel 1992 la THA ha incaricato alcune note società internazionali di consulenza di realizzare studi sul sito. Nello stesso tempo essa ha compiuto vari tentativi per incoraggiare il Land Sassonia-Anhalt e il comune di Leuna a rilevare le infrastrutture. Le trattative sono state infine interrotte una volta accertato che né il Land né il comune erano disposti a farsi carico delle infrastrutture.
Le uniche soluzioni ancora possibili erano dunque la vendita ad un investitore privato oppure la prosecuzione della gestione delle infrastrutture da parte della THA stessa. La THA doveva però tenere conto del fatto che le precedenti procedure di gara avevano mostrato che gli investitori non erano in linea di massima interessati all'acquisto delle infrastrutture e che esistevano poche imprese capaci di assumerne la gestione, data la dimensione del sito e il carattere particolare delle produzioni. Né era chiaro quale fosse l'alternativa più indicata per il sito: vendere l'insieme delle infrastrutture ad un unico investitore oppure scinderle e venderne singole parti a investitori differenti.
Nel 1992 la THA ha avviato contatti diretti con imprese in possesso del know-how e delle conoscenze specifiche dell'industria chimica. Importanti imprese del settore chimico, e in particolare quelle già presenti sul sito, hanno avuto la possibilità di visitare i luoghi. LWS ha consentito agli interessati, con le "dovute cautele"(4) nel quadro di un apposito accordo(5), di prendere pienamente visione degli affari dell'impresa. Inoltre sono stati messi a loro disposizione documenti dettagliati sul sito e i citati studi realizzati dai consulenti. La THA sperava in questo modo di promuovere l'interesse delle imprese per il sito e di coinvolgerle nello stesso tempo nella ricerca di un soluzione accettabile.
Tra la fine del 1992 e la fine del 1994 la THA ha negoziato con tre seri candidati la vendita dell'insieme delle infrastrutture: un consorzio costituito da Thyssen, VEW e Steag; Mannesmann AG; Compagnie Générale des Eaux (CGE). Le trattative non hanno portato ad alcun risultato in assenza di un'offerta adeguata. Nessuno era disposto a rilevare l'intera infrastruttura e i comparti economicamente meno interessanti, come le infrastrutture stradali e i ponti per condotte, sarebbero rimasti in mano alla THA. Inoltre gli acquirenti potenziali non offrivano sufficienti garanzie contro un eventuale monopolio di fatto (ad esempio, nel campo dell'erogazione di energia e di acqua) e si sono rifiutati di assumere i rischi legati allo sviluppo del sito e ai consumi dei grossi clienti, qualora questi ultimi avessero optato per soluzioni in proprio. È apparso chiaramente che, in caso di cessione dell'intera infrastruttura ad un unico compratore, la privatizzazione sarebbe risultata più costosa o rischiava di essere compromessa.
All'inizio del 1994, in parallelo con i suoi sforzi per privatizzare l'intera infrastruttura, la THA ha avviato negoziati con vari investitori per la vendita di singoli comparti. Ma anche questi sforzi hanno dovuto essere interrotti alla fine del 1994 senza alcun risultato, dato che molti potenziali acquirenti esigevano irrealistiche garanzie di fatturato e vari comparti si sono rivelati invendibili; il coordinamento delle singole gare di vendita non era fattibile e non si intravedeva un vantaggio economico né per la THA né per il sito.
In vista del probabile insuccesso dei negoziati in corso, la THA ha indetto all'inizio del 1994 una cosiddetta "conferenza sul sito" allo scopo di accelerare il processo di privatizzazione e acquisire spunti per nuove soluzioni. Le imprese già presenti sul sito sono state invitate a sviluppare nuove idee e a discuterle. Alla conferenza hanno partecipato Thyssen-Sonnenberg e Westdeutsche Instandhaltungsgesellschaft WIG, interessate ad eseguire lavori di risanamento e di manutenzione. Il risultato della conferenza è stato un progetto che prevede la creazione di una società integrata di gestione delle infrastrutture a cui parteciperebbero le imprese presenti sul sito, e la quale sarebbe incaricata non solo della gestione e ristrutturazione delle infrastrutture, ma anche dello sviluppo del sito e della privatizzazione dei terreni e delle parti d'impresa restanti. Una volta definito in comune questo progetto, le imprese si sono tuttavia mostrate molto restie ad assumere una partecipazione in tale società. In definitiva, soltanto Linde e Caproleuna si sono dichiarate disposte ad avviare trattative in vista di una loro eventuale partecipazione alla società integrata di gestione delle infrastrutture. Nell'ottobre 1994 ha potuto essere firmata una dichiarazione d'intenti e nel novembre 1994 è stato firmato un contratto preliminare per la vendita del 51 % delle quote della costituenda società integrata. La società è stata costituita il 15 febbraio 1995 con la ragione sociale di InfraLeuna Infrastruktur und Service GmbH e ha iniziato la sua attività il 1o gennaio 1996. Il 22 maggio 1996 è stato firmato (con effetto retroattivo dal 1o gennaio 1996) il contratto di privatizzazione con Linde e Caproleuna che hanno acquistato ciascuna una quota del 25,5 % di InfraLeuna, mentre il 49 % è rimasto di proprietà dell'avente causa della THA, ossia della Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (BvS). Il prezzo di vendita pattuito di 1,53 milioni di DEM corrispondeva al 51 % del capitale sociale della InfraLeuna, pari a 3 milioni di DEM. Si tratta ora di incoraggiare altri investitori presenti sul sito a rilevare le quote della BvS in modo che alla fine tutte le imprese ivi localizzate diventino socie di InfraLeuna.
3. Descrizione del progetto
La THA ha attuato le privatizzazioni in funzione delle particolarità del sito per cui Leuna è caratterizzata oggi da un agglomerato di fabbriche chimiche differenti e giuridicamente indipendenti. La gestione di un tale sito è di gran lunga più complessa che nei siti industriali tradizionali a causa della relativa interdipendenza, della molteplicità delle reti (in particolare condotte e ponti per condotte) e della connessione con gli impianti infrastrutturali (strade, ferrovie, fognature, erogazione di energia). Gli impianti produttivi del sito dipendono dall'approvvigionamento di varie materie prime e quindi da una efficiente infrastruttura che garantisca tale approvvigionamento. Poiché non erano assicurati alcuni servizi, come l'erogazione di energia, di gas, ecc., gli acquirenti hanno preteso nel quadro delle privatizzazioni che la THA e successivamente la BvS garantissero la fornitura di taluni servizi. Con l'avanzamento del processo di privatizzazione si è venuto formando un complesso intreccio di contratti che imponevano alla BvS estesi obblighi di fornitura nei riguardi di vari investitori. Tuttavia, dopo quarant'anni di economia pianificata, le strutture esistenti erano altamente degradate e richiedevano un fondamentale rinnovamento e risanamento. Nello stesso tempo si doveva procedere al risanamento globale e proseguire il processo di privatizzazione e di sviluppo del sito mediante l'insediamento di altre imprese.
Da parte loro le imprese già presenti avevano interesse che le infrastrutture fossero offerte ad un costo attraente e che, da un lato, la struttura delle imprese in loco assicurasse l'approvvigionamento di determinati prodotti intermedi o materie prime necessari per la loro produzione e, dall'altro, che si insediassero sul sito acquirenti dei loro prodotti.
Il progetto elaborato era quello che teneva meglio conto delle specificità del sito e poteva nello stesso tempo soddisfare gli interessi sia della BvS che degli investitori: InfraLeuna gestisce la ristrutturazione e realizza gli investimenti necessari per la valorizzazione e l'ammodernamento delle infrastrutture di base. Essa prosegue lo sviluppo del sito e ricerca nuovi investitori in vista della vendita delle restanti aree industriali e unità produttive. A tale scopo sono state trasferite a InfraLeuna fabbricati e terreni all'interno del sito (complessivamente circa 190 ha). InfraLeuna fornisce inoltre l'infrastruttura operativa e i necessari servizi sul sito, consentendo in tal modo lo scambio e il trasporto di merci e assicurando nello stesso tempo l'approvvigionamento delle imprese. La fase di ristrutturazione dovrebbe concludersi entro il 31 dicembre 2000.
Gli investitori sono tenuti, nell'ambito di un sistema di tipo cooperativo, a progettare e a organizzare essi stessi le proprie infrastrutture apportando a InfraLeuna la propria esperienza e tecnologia necessarie. Essi sono perciò in grado di giudicare quali sono le produzioni da inserire nel tessuto industriale in modo che la struttura delle imprese presenti sul sito si completi in maniera equilibrata. La vicinanza con il sito assicura che i servizi offerti siano adeguati alle effettive esigenze, che si evitino attrezzature superflue e che in tal modo si riducano i costi. Nella loro qualità di consumatori finali e fornitori (in quanto soci di InfraLeuna) gli investitori hanno interesse a mantenere bassi i prezzi, assicurando nello stesso tempo che il costo delle attrezzature e dei servizi sia coperto. Inoltre, essi hanno tutto l'interesse di ottenere ulteriori effetti integrativi grazie ad un efficiente ed equilibrato sviluppo del sito mediante l'insediamento di nuove imprese in modo da incrementare le vendite dei propri prodotti ed assicurare l'approvvigionamento a costi contenuti delle materie necessarie per la loro attività produttiva.
Il progetto consentiva alla BvS di trasferire alla InfraLeuna il suo mandato di privatizzazione, ivi compresi tutti i compiti connessi. Inoltre InfraLeuna ha rilevato tutti i contratti di servizi e di fornitura di LWS e LWG conclusi nel quadro delle privatizzazioni, ed ha dunque liberato queste due società dai loro obblighi di fornitura nei riguardi degli investitori installati sul sito.
Base del progetto e presupposto indispensabile della sua riuscita erano pertanto i rispettivi interessi delle parti in causa: la BvS doveva adempiere il suo mandato pubblico di privatizzare il sito ed eseguire i contratti stipulati nel corso delle privatizzazioni, mentre le imprese operanti sul sito avevano bisogno di infrastrutture efficienti a prezzi accettabili nonché dell'insediamento razionale di nuovi investitori. L'interesse della BvS era quello di mantenere il costo dello sviluppo al livello più basso possibile assicurando nello stesso tempo che il gestore delle infrastrutture non abusasse della sua posizione (di monopolio). Questa garanzia poteva essere offerta soltanto da imprese localizzate nel sito stesso poiché un rincaro dei servizi di InfraLeuna e la creazione e lo sfruttamento di una posizione di monopolio erano in contrasto anche con i loro interessi.
A parte il fatto che Caproleuna e Linde erano le uniche imprese che avevano manifestato interesse ad assumere una partecipazione nella InfraLeuna, esse erano anche i partner più appropriati per il compito da svolgere. In quanto imprese chimiche affermate disponevano della competenza necessaria per promuovere e negoziare nuovi insediamenti industriali, ed avevano una profonda conoscenza della struttura, degli aspetti tecnico-economici nonché dell'evoluzione dell'industria chimica. Esse erano in grado di valutare e pianificare gli effetti dell'integrazione dei nuovi arrivati e disponevano dei contatti, delle esperienze e del personale qualificato necessari. Inoltre, in quanto principali imprese industriali in loco, Caproleuna e Linde avevano tutto l'interesse che si sviluppasse rapidamente e con successo InfraLeuna: infatti Caproleuna è un grande o quanto meno medio consumatore di quasi tutti i servizi e può in caso di eventuali nuovi insediamenti contare su nuovi effetti integrativi di tipo consortile. Da parte sua Linde può contare su un aumento delle sue vendite di gas industriale soltanto se si insediano nuove imprese sul sito.
Di conseguenza InfraLeuna non opera a scopo di lucro, bensì in base al principio del "low-profit"; ciò significa che la sua attività è organizzata in modo da coprire i costi ed avere un cash-flow sufficiente per coprire le spese correnti di reinvestimento e di manutenzione. I dividendi distribuiti dall'impresa ai partecipanti non possono superare il 10 % del capitale investito. Ogni ulteriore utile deve restare nell'impresa.
Al 1o gennaio 1996 InfraLeuna aveva 906 dipendenti che dovrebbero essere gradualmente ridotti a 600. Essa ha realizzato un fatturato di 437 milioni di DEM nel 1996 e di 409 milioni di DEM nel 1997. La sua attività corrente ha generato un disavanzo di [...](6)di DEM nel 1996 e di [...](7) nel 1997 mentre per i lavori di riparazione e le ristrutturazioni in corso nel 1996 il disavanzo è stato di [...](8)di DEM nel 1996 e di [...](9) di DEM nel 1997. Il cash-flow è stato di [...](10) DEM nel 1996 e di [...](11)di DEM nel 1997.
4. Le varie attività di InfraLeuna
4.1. Investimenti e ristrutturazioni
Anzitutto gli impianti esistenti devono essere riparati, modernizzati e adeguati alle attuali esigenze del sito e alle norme di sicurezza e ambientali imposte dal legislatore o dalle autorità. Gran parte degli impianti e delle reti sono talmente obsoleti, degradati, sovradimensionati e sottoutilizzati da poter essere gestiti soltanto con gravi perdite. Ad esempio la rete ferroviaria deve essere ridotta da 156 km a 55 km, la rete di acqua potabile da 90 km a 31 km, e la rete viaria da 120 km a 20 km. A questo scopo la BvS ha elaborato insieme a Caproleuna, Linde ed alcuni esperti, un programma di misure per il sito che dovrebbe essere realizzato fra il 1o gennaio 1995 e il 31 dicembre 2000, ed è stato integrato nel contratto di privatizzazione in quanto piano d'impresa. Il piano d'impresa indica in dettaglio tutte le misure e gli investimenti necessari per il risanamento, la ristrutturazione e l'eliminazione dei danni ambientali ecc., nonché i relativi costi assunti come base. InfraLeuna mette inoltre a disposizione le sue conoscenze tecniche in modo da garantire che gli adeguamenti del piano che risulteranno necessari nel corso della ristrutturazione siano effettuati secondo le regole. Le citate misure sono indispensabili perché InfraLeuna possa gestire gli impianti a lungo termine in condizioni di redditività.
4.2. Bonifica del sito
La bonifica del sito comprende tutte le operazioni di smantellamento di impianti e attrezzature tecniche, demolizione di fabbricati, rimozione e smaltimento dei materiali residui, degli impianti e delle materie conservate sul sito, lavori di sterro e livellamento del suolo. Il piano di bonifica del sito fa parte del piano d'impresa, il quale prevede in singoli casi, in funzione della destinazione dell'area, anche la rimozione di residui nel sottosuolo. La maggior parte del sito è occupata da fabbricati ed impianti adibiti per decenni alla produzione chimica e non più utilizzabili perché obsoleti e contaminati. I costi di demolizione e decontaminazione sono molto elevati, non quantificabili a priori e spesso di gran lunga superiori al prezzo dei terreni. Senza la bonifica dei terreni InfraLeuna non sarebbe perciò in grado di trovare potenziali investitori interessati ad installarsi nel sito e ad acquistare i terreni. La maggior parte delle misure di ristrutturazione e di bonifica hanno formato oggetto di bandi di gara comunitari in conformità con le direttive 92/50/CEE(12), 93/36/CEE(13) e 93/37/CEE(14) del Consiglio riguardanti gli appalti di lavori pubblici. Gli altri ordinativi e contratti sono stati stipulati da InfraLeuna sulla base di almeno tre offerte.
4.3. Pubblicità e nuovi insediamenti
InfraLeuna assume dalla BvS la responsabilità per la ulteriore privatizzazione del sito. A tale scopo essa pubblicizza massicciamente il sito nella stampa specializzata e distribuisce proprio materiale informativo ed opuscoli a potenziali acquirenti. Essa promuove incontri con gli investitori e cerca di convincerli, sulla base del progetto di insediamento da essa elaborato, ad acquistare terreni e ad investire sul sito.
I terreni sono venduti ai prezzi del mercato per terreni industriali attrezzati. La Germania ha trasmesso a questo riguardo tre perizie realizzate da esperti indipendenti dalle quali risulta che un prezzo medio di vendita superiore a 25 DEM al m2 non sarebbe realistico dato l'eccesso di offerta di aree industriali nei nuovi Länder.
4.4. Fornitura di infrastrutture e servizi
Infine, InfraLeuna ha assunto dalla BvS la responsabilità per la fornitura delle infrastrutture e dei servizi necessari sul sito. Ciò include la viabilità, l'erogazione di energia e vapore, l'erogazione di acqua potabile, acqua fresca e acqua di raffreddamento, lo smaltimento delle acque reflue, servizi di laboratorio, la rete elettrica, il servizio antincendio, i servizi postali e di telecomunicazione, la messa in opera di ponti per le condotte del gas, dei liquidi ecc. fra le singole unità produttive, lo smaltimento dei rifiuti ecc. InfraLeuna percepisce inoltre un reddito dalla locazione di parte dei fabbricati di sua proprietà.
Le imprese utenti pagano un corrispettivo a InfraLeuna. Le canalizzazioni e condotte sono installate a spese delle imprese e restano di proprietà di queste ultime mentre per l'uso dei ponti delle condotte esse pagano un canone di affitto. Conformemente al contratto di privatizzazione il calcolo dei prezzi applicati da InfraLeuna deve rispettare determinati criteri. InfraLeuna non può favorire i propri soci o accordare un trattamento meno favorevole ad altre imprese. Nei cosiddetti settori chiave (rete viaria, ferroviaria, ponti per condotte, approvvigionamento idrico e smaltimento delle acque reflue, produzione e distribuzione di energia) in cui Infraleuna è in posizione di monopolio, essa deve applicare un sistema di tariffe basate sui seguenti criteri:
- principio del "low profit";
- ripartizione dei costi, in base ai principi commerciali d'uso, fra tutti i clienti in forma non discriminatoria;
- applicazione di prezzi differenziati in funzione dei quantitativi e dei servizi;
- applicazione di formule di scala mobile dei prezzi in conformità con la prassi nell'industria;
- imputazione dei tassi di reinvestimento necessari e dei costi di finanziamento(15);
- le forniture e le prestazioni vengono effettuate come nei rapporti con soggetti terzi.
Inoltre InfraLeuna fornisce altri servizi a prezzi negoziati con i singoli clienti. Anche in questo caso, InfraLeuna non può favorire o pregiudicare determinati clienti.
5. Dotazione finanziaria di InfraLeuna
Il progetto di privatizzazione, ivi incluso il piano d'impresa, è stato sottoposto al comitato direttivo della BvS(16). In definitiva la dotazione finanziaria prevista per InfraLeuna ammonta ad un totale di 1,13 miliardi di DEM, di cui 730 milioni di DEM dovevano essere conferiti dalla BvS e 300 milioni di DEM dal Land Sassonia-Anhalt per gli investimenti (nel quadro del "24. Rahmenplan zur Gemeinschaftsaufgabe"(17)). Nel 1995 la Commissione aveva autorizzato 100 milioni di DEM di investimenti con la decisione 96/545/CE riguardante progetti di aiuto a favore di Buna GmbH, Sächsische Olefinwerke GmbH, Leuna-Werke GmbH, Leuna-Polyolefine GmbH e BSL Polyolefinverbund GmbH(18).
Ripartizione della dotazione finanziaria globale di InfraLeuna
SPAZIO PER TABELLA
Inizialmente nel piano d'impresa, BvS, Caproleuna e Linde avevano stimato i costi della ristrutturazione e degli investimenti a 960 milioni di DEM. Dopo un approfondito esame di tutte le misure, il comitato direttivo ha concluso che i costi erano sopravvalutati e li ha ridotti di 160 milioni di DEM, portandoli a 800 milioni di DEM. In base al piano d'impresa entro l'inizio del 1998 era prevista la realizzazione di investimenti per un totale di 550 milioni di DEM. A causa di ritardi, all'inizio del 1998 erano stati realizzati soltanto 275 milioni di DEM di investimenti, per cui vi sarà uno slittamento nel tempo delle misure ancora da portare a termine.
BvS si è impegnata ad accordare 250 milioni di DEM per la bonifica del sito. Per l'anno 1996 essa aveva inoltre concesso a InfraLeuna un importo supplementare di 135 milioni di DEM, conformemente all'articolo 249h della legge sulla promozione dell'occupazione (AGF)(19). La BvS si era impegnata, qualora i fondi destinati alle spese materiali non fossero stati integralmente spesi nell'anno 1996, a versare la differenza a InfraLeuna, a condizione che i fondi fossero utilizzati per le stesse misure(20). Partendo dall'ipotesi che nell'anno 1996 sarebbero stati utilizzati complessivamente 100 milioni di DEM dei fondi della legge sulla promozione dell'occupazione (AFG), nell'avviare la procedura la Commissione ha tenuto conto di un importo supplementare di 35 milioni di DEM. In realtà nel 1996 sono stati utilizzati soltanto 35,4 milioni di DEM per cui la differenza ancora dovuta dalla BvS ammontava a 99,6 milioni di DEM. La BvS è riuscita a rinegoziare il suo obbligo di pagamento facendolo ridurre a 38 milioni di DEM, il che significa che la BvS finanzierà le misure di bonifica entro i limiti di un importo massimo di 288 milioni di DEM. Secondo le informazioni fornite dalla Germania, le spese effettive per la bonifica saranno inferiori di circa 100 milioni di DEM ai costi originariamente preventivati. InfraLeuna sarà a questo riguardo avvantaggiata da una notevole caduta dei prezzi.
In base all'articolo 12 del contratto di privatizzazione, la BvS è tenuta a compensare eventuali perdite o disavanzi di tesoreria durante la fase di ristrutturazione. Il cash flow previsto su questa base oscilla per il periodo 1996-2000 intorno a + 36,8 milioni di DEM.
La BvS concede a InfraLeuna 30 milioni di DEM a titolo di capitale di esercizio.
Inoltre, qualora il finanziamento del Land Sassonia-Anhalt non dovesse raggiungere l'importo previsto di 300 milioni di DEM, la BvS si è impegnata, a determinate condizioni, ad intervenire finanziariamente.
In base al contratto di privatizzazione InfraLeuna è esentata dalla responsabilità, sia sul piano del diritto pubblico che di quello privato, per i danni causati dall'esercizio degli impianti o dall'uso delle aree prima del 1o luglio 1990 (oneri anteriori alla riunificazione). InfraLeuna è inoltre esentata nella misura del 90 % da ogni responsabilità per i costi delle misure contro i rischi di danni causati prima del 1o luglio 1990, ed il suo intervento a questo titolo è limitato ad un massimo di 5 milioni di DEM. La Germania valuta l'ammontare complessivo di questi costi a 150 milioni di DEM circa.
Provenienza dei finanziamenti((La tabella non include i 100 milioni di DEM concessi in passato dalla BvS per investimenti e misure di ristrutturazione, i fondi concessi in base all'articolo 249h della legge a favore dell'occupazione (HAFG) e la soppressione degli oneri anteriori alla riunificazione, ereditati dalla BvS.))
SPAZIO PER TABELLA
6. Versamento dei fondi e controllo della loro utilizzazione
Il contratto di privatizzazione regola la concessione e l'erogazione dei fondi da parte della BvS: la BvS verserà su un conto presso la Landeszentralbank Berlin (qui di seguito LZB) un importo complessivo di 657 milioni di DEM, che dovrà essere imputato alle riserve della InfraLeuna. La InfraLeuna non ha il potere esclusivo di disporre del conto. Inoltre la BvS concede a InfraLeuna un credito di 73 milioni di DEM, che diventa esigibile soltanto quando l'importo versato sul conto LZB sarà esaurito. I fondi versati sul conto LZB nonché il credito della InfraLeuna nei riguardi di BvS maturano un interesse del 3,5 % annuo a compensazione dell'inflazione.
Conformemente al piano di tesoreria previsto dal piano d'impresa, su richiesta di InfraLeuna la BvS trasferirà i fondi sul conto della InfraLeuna. Eventuali scostamenti dal piano d'impresa sono consentiti soltanto con l'accordo della BvS e, in caso di disaccordo, formeranno oggetto della procedura di conciliazione e arbitrato prevista dall'articolo 27 del contratto di privatizzazione. I fondi messi a disposizione di InfraLeuna devono restare al di fuori dei rapporti finanziari del gruppo degli acquirenti. Inoltre la BvS può rifiutare il versamento di fondi se ha motivo di dubitare della liceità del loro impiego.
InfraLeuna deve trasmettere alla BvS un rapporto trimestrale sull'utilizzazione dei fondi messi a sua disposizione nonché un rapporto semestrale sull'utilizzazione dei fondi destinati alla compensazione delle perdite. I documenti forniti da InfraLeuna devono essere verificabili e la BvS dovrà in qualsiasi momento avere accesso ai locali e ai documenti della InfraLeuna. Inoltre BvS ha il diritto di fare verificare i documenti da un esperto indipendente. Eventuali divergenze sull'impiego dei fondi saranno anche in questo caso regolati nell'ambito della procedura di conciliazione e di arbitrato prevista dall'articolo 27 del paragrafo del contratto di privatizzazione. L'arbitro sarà o un revisore dei conti nominato dal presidente del direttivo dell'Istituto dei revisori contabili (Institut der Wirtschaftsprüfer) di Düsseldorf, oppure la Corte dei conti federale (Bundesrechnungshof).
7. Rendiconto finale, restituzione e incentivi
Una volta conclusa la ristrutturazione, InfraLeuna presenterà un rendiconto finale che la BvS si riserva di verificare con tutti i mezzi disponibili. I fondi ancora accreditati sul conto LZB e i fondi prelevati da InfraLeuna ma non ancora utilizzati al termine della fase di ristrutturazione devono essere restituiti alla BvS.
La BvS è tenuta a versare a ciascun acquirente il 25 % dei fondi restituiti, come incentivo per misure di risparmio. L'importo da versare a questo titolo è limitato tuttavia ad un massimo di 20 milioni di DEM, per cui un risparmio complessivo di 80 milioni di DEM non darà luogo ad una maggiorazione dell'incentivo.
8. Neutralizzazione dei riporti di perdite dopo il termine della ristrutturazione
Si tratta di evitare che, una volta conclusa la ristrutturazione, InfraLeuna benefici di ulteriori vantaggi, in aggiunta alla compensazione delle perdite concessa dalla BvS, mediante il riporto delle perdite a fini fiscali (imposta sulle società e imposte locali sui redditi di impresa). A questo scopo le perdite da riportare al termine della fase di ristrutturazione saranno determinate mediante un accertamento fiscale esterno. InfraLeuna restituirà quindi alla BvS, con i fondi del conto LZB, l'integralità delle somme versate da BvS a titolo di compensazione delle perdite; la BvS verserà a InfraLeuna una sovvenzione equivalente imputabile al conto economico e fiscalmente rilevante.
9. I mercati rilevanti
La Commissione ha verificato l'eventuale incidenza delle summenzionate misure sugli scambi intracomunitari. Per quanto riguarda i prodotti fabbricati sul sito esiste probabilmente un commercio intracomunitario per cui non erano da escludere distorsioni della concorrenza imputabili alle misure di aiuto. In particolare si doveva tener conto del fatto che DOMO produce sul sito fibre sintetiche per tappeti, ossia un prodotto che rientra in un settore sensibile soggetto alla disciplina comunitaria degli aiuti all'industria delle fibre sintetiche(21). In caso di concessione di aiuti a favore dei produttori di questo settore, avrebbe dovuto probabilmente essere imposta una riduzione delle capacità. Invece, per quanto riguarda i servizi forniti dalla InfraLeuna, è piuttosto dubbio che esistessero scambi fra Stati membri.
III. OSSERVAZIONI PRESENTATE DA TERZI IN MERITO ALL'AVVIO DELLA PROCEDURA
Dopo l'avvio della procedura, la Commissione ha ricevuto osservazioni da uno Stato membro, da tre associazioni di categoria e da quattro imprese.
Lo Stato membro ha sostenuto che le industrie chimiche della regione avevano già beneficiato in passato di ingenti aiuti e che nel caso di InfraLeuna si dovevano applicare criteri rigorosi per escludere qualsiasi aiuto indiretto a favore di Sächsische Olefinwerke e Buna. Inoltre, i versamenti effettuati equivarrebbero ad un aiuto di Stato di 1,78 milioni di DEM per posto di lavoro e supererebbero di gran lunga l'intensità del 35 % consentita per gli aiuti a favore delle grandi imprese. Secondo lo Stato membro, non è chiaro quali importi saranno utilizzati per attirare nuovi investitori e se gli investitori di Leuna potranno beneficiare di altri aiuti. Esso ha ammesso che la possibilità dell'esistenza di scambi intracomunitari di gas industriali è limitata. Tuttavia, gli altri produttori di gas industriali dovrebbero avere le stesse possibilità di Linde di fare concorrenza nella regione e di costruire impianti di separazione dei gas nel Land Sassonia-Anhalt, beneficiando della stessa intensità di aiuti. Per il resto, lo Stato membro si è dichiarato d'accordo con le riserve espresse dalla Commissione e ha fatto presente che la disciplina comunitaria per gli aiuti a favore dell'industria delle fibre sintetiche si applica alla produzione di fibre di poliammide e che, pertanto, le misure di aiuto dovrebbero eventualmente implicare una riduzione delle capacità.
Le altre osservazioni pervenute confermano le riserve espresse dalla Commissione all'atto dell'avvio della procedura. Le associazioni di categoria hanno sottolineato gli effetti distorsivi della concorrenza sul commercio intracomunitario di caprolattame e fibre poliammidiche, poiché si tratta di un settore sensibile che nel 1996 aveva un tasso di utilizzazione delle capacità di appena il 71 %. Inoltre esse hanno sottolineato l'effetto indiretto degli aiuti sulla produzione di caprolattame e di fibre poliammidiche qualora un'impresa producesse ambedue i prodotti. Poiché è molto improbabile che le attività di InfraLeuna generino degli utili, le misure di aiuto della BvS possono essere considerate soltanto come strumenti grazie ai quali i produttori di Leuna, in particolare Linde AG e Caproleuna, hanno la possibilità di ridurre i propri costi di produzione e quindi di migliorare la propria competitività. Secondo le associazioni di categoria, queste voci di spesa rappresentano non di rado fino al 30 % del costo complessivo del prodotto finale. Esse temono che InfraLeuna offra i propri servizi al di sotto dei prezzi di costo e che i consumatori finali beneficino di questi servizi senza dovervi provvedere in proprio o senza dover pagare un corrispettivo adeguato ad un distributore. Particolari riserve sono state formulate nei riguardi della possibile compensazione delle perdite fino ad un massimo di 150 milioni di DEM, la quale costituirebbe una manifesta distorsione della concorrenza. Inoltre le misure sarebbero manifestamente in contrasto con gli sforzi dell'industria chimica europea di mantenere e migliorare la propria capacità competitiva a livello internazionale.
Le imprese concorrenti hanno fatto rilevare che Caproleuna GmbH è una filiale al 100 % del gruppo DOMO [...](22), il quale produce circa il 54 % della produzione complessiva europea di filati di poliammide per tappeti. Gli aiuti a favore di InfraLeuna migliorerebbero in maniera indebita e duratura la competitività di Caproleuna, pregiudicando in tal modo la competitività degli altri produttori, e consentirebbero a DOMO [...](23)di rafforzare la sua posizione dominante sul mercato. Inoltre è stato espresso il timore che molto probabilmente le misure incideranno sui prezzi del caprolattame e dei prodotti intermedi.
Infine, due dei terzi interessati temono che Caproleuna e Linde facciano sostenere a InfraLeuna il costo della loro pubblicità, richiamandosi a questo proposito alla pubblicità per il sito apparsa nella European Chemical News. Nei citati annunci, InfraLeuna ha fatto pubblicità per il sito di Leuna utilizzando i nomi di Caproleuna e Linde.
Nella sua risposta, la Germania ha dichiarato che era da escludere un effetto distorsivo delle misure sulla concorrenza, poiché i pagamenti a favore di InfraLeuna erano destinati a coprire i costi di servizi di interesse generale e per la protezione contro i rischi.
Le misure finanziate sarebbero il presupposto indispensabile per la prosecuzione delle attività sul sito, per la privatizzazione degli impianti e dei terreni e quindi per l'esecuzione del mandato di privatizzazione impartito alla BvS dai poteri pubblici. L'eliminazione degli oneri ereditati dal passato, la bonifica del sito e la messa a disposizione della infrastruttura di base non avrebbero rilevanza sul piano della concorrenza, dato che le misure dello Stato avevano semplicemente lo scopo di rendere i terreni e gli impianti privatizzabili.
La Germania ha inoltre fatto valere che, in assenza di imprese favorite e di effetti negativi sulla concorrenza, non si tratta di un aiuto ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato CE. Tutti gli impianti infrastrutturali e di servizi della InfraLeuna sono utilizzati da un gran numero di imprese congiuntamente e contemporaneamente, contro pagamento di un corrispettivo, e nessuno di essi serve esclusivamente singole produzioni. Gli impianti di questo tipo vengono normalmente predisposti dalle imprese stesse sotto la propria responsabilità e a proprie spese. L'accollo dei costi per la messa a disposizione di una efficiente infrastruttura a Leuna non può pregiudicare la concorrenza, dato che in altri siti in sistemi di economia di mercato nessun concorrente sarebbe tenuto ad assumersi questo tipo di costi, per cui non si può affermare che le imprese sono state esentate da costi che avrebbero dovuto essere normalmente a loro carico. Al contrario, senza un aiuto di Stato nessun investitore sarebbe stato disposto ad accollarsi l'onere di rimettere in sesto le infrastrutture a Leuna e di effettuare tutte le riparazioni necessarie dopo vari decenni di incuria. Praticamente non esisteva alcuna possibilità di trovare un privato disposto a rilevare, bonificare, risanare e rimpiazzare i vecchi impianti degradati. Si tratta di un caso senza precedenti nell'Europa occidentale e la necessità delle misure adottate è imputabile direttamente alle circostanze particolari di una economia pianificata e di una cattiva gestione. È inoltre da escludere che siano state favorite determinate imprese, visto che il finanziamento è stato limitato al minimo necessario e tutti i lavori e le opere realizzate sono stati verificati dal punto di vista della loro necessità e proporzionalità e hanno formato oggetto, nei casi in cui era prescritto, di bandi di gara pubblici. I prezzi che i consumatori finali hanno pagato per i servizi dell'InfraLeuna sarebbero prezzi di mercato e coprirebbero i costi.
Di conseguenza non è neppure possibile valutare i contributi finanziari in funzione dei posti di lavoro conservati, trattandosi di contributi concessi per adempiere compiti di interesse pubblico senza alcun nesso con il salvataggio di posti di lavoro.
La Germania ha inoltre rilevato che i soci di InfraLeuna non possono realizzare utili superiori al 10 % del loro apporto di capitale. Date queste prospettive economiche limitate, è improbabile che essi investano ingenti capitali nella InfraLeuna. Il funzionamento del sistema è basato piuttosto su un equilibrio fra gli interessi contrapposti, che sono solo indirettamente di natura materiale, per cui il pagamento di un corrispettivo per l'utilizzazione dei servizi della InfraLeuna deve essere considerato piuttosto come una equa contropartita, oltre alla quale è improbabile ogni ulteriore partecipazione.
Gli investitori interessati a stabilirsi nel Land Sassonia-Anhalt otterrebbero condizioni equiparabili in altri siti e nulla impedirebbe loro di stabilirvisi data l'immensa offerta di terreni industriali.
La Germania sostiene che, contrariamente alle riserve formulate, la compensazione delle perdite non rappresenta un aiuto al funzionamento destinato a mantenere in attività impianti non redditizi. Bisogna considerare infatti che InfraLeuna aveva il compito straordinario di mantenere in funzione gli impianti durante la ristrutturazione in modo da assicurare la fornitura dei necessari servizi sul sito. Ciò ha implicato enormi costi addizionali rispetto al funzionamento normale, perché gli impianti erano obsoleti, troppo grandi e inefficienti e anche perché per continuare l'attività sono state necessarie misure speciali, come derivazioni, circuiti alternativi, ecc. Pertanto la compensazione delle perdite è destinata semplicemente a sormontare il difficile periodo di tempo necessario per consentire a InfraLeuna di operare a lungo termine in maniera efficiente e senza ulteriori aiuti. La flessibilità fra le singole voci è stata prevista perché, all'epoca della stipula del contratto di privatizzazione, non era stato possibile valutare l'esatta entità dei singoli rischi. Basandosi sullo scenario più sfavorevole possibile, è stato convenuto, a titolo cautelativo, un possibile aumento fino a 150 milioni di DEM.
La Germania nega che, citando Caproleuna e Linde nella pubblicità per il sito, vi sia stato un uso indebito dei fondi. InfraLeuna ha ritenuto utile menzionare nella pubblicità il nome di imprese già affermate operanti sul sito perché sperava in questo modo di promuovere e consolidare l'immagine di Leuna come localizzazione di industrie chimiche. Accordi in questo senso sono già stati conclusi, oltre che con Caproleuna e Linde, anche con Chemtec Leuna e Leuna Harze GmbH e saranno probabilmente conclusi in futuro con Leuna Polymer, Atochem e Spezialchemie Leuna GmbH. InfraLeuna e le imprese partecipanti assumeranno ciascuna la metà dei costi.
IV. VALUTAZIONE
Si tratta di valutare se le misure rientrano nel campo di applicazione dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato CE. A norma dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato CE sono incompatibili con il mercato comune gli aiuti concessi dagli Stati ovvero mediante risorse statali che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri.
I paragrafi 2 e 3 dell'articolo 92 del trattato CE prevedono determinate deroghe a tale divieto generale.
I finanziamenti concessi a InfraLeuna dal Land Sassonia-Anhalt e dalla BvS provengono da risorse dello Stato. Il Land Sassonia-Anhalt fa parte della struttura federale della Germania e in quanto tale costituisce parte del potere pubblico. Anche BvS agisce come autorità pubblica. Essa finanzia le proprie attività con fondi pubblici e agisce come un ente pubblico il quale adempie il suo mandato di privatizzare le imprese di sua pertinenza per conto del potere pubblico, nell'interesse generale.
L'articolo 92, paragrafo 1, del trattato CE ha lo scopo di impedire che gli scambi fra Stati membri siano pregiudicati da aiuti di Stato. Come più volte ribadito dalla Corte di giustizia delle Comunità europee(24), sono rilevanti soltanto gli effetti delle misure e non la motivazione, la forma o gli scopi delle stesse. Ciò significa che sono colpite dal divieto dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato CE soltanto le misure che pregiudicano effettivamente gli scambi fra Stati membri e falsano la concorrenza.
Partendo da questo principio, si tratta ora di esaminare in dettaglio l'effetto delle misure per accertare se esse costituiscono aiuti ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato CE.
1. Il costo della bonifica del sito
Per la bonifica del sito la BvS mette a disposizione un importo massimo di 288 milioni di DEM. Includendo l'importo di 35,4 milioni di DEM concesso in base alla legge AFG e già utilizzato nell'anno 1996, InfraLeuna dispone pertanto di un importo complessivo massimo di 323,4 milioni di DEM per i lavori di bonifica. In base all'articolo 14, paragrafo 3, del contratto di privatizzazione, InfraLeuna deve presentare un rendiconto trimestrale dell'utilizzo dei fondi. Nell'ambito della presente procedura, la Germania ha assicurato che InfraLeuna affida i lavori mediante gare di appalto o, qualora ciò non sia prescritto dalla legge, sulla base di almeno tre offerte di imprese competenti.
La prosecuzione dell'attività e la privatizzazione dell'industria chimica della ex Repubblica democratica tedesca erano state decise già all'epoca della riunificazione o poco dopo. Per attirare investitori sul sito era indispensabile sgomberare e bonificare i luoghi, per cui già la THA aveva definito le grandi linee di un piano di bonifica ed aveva iniziato i lavori. In base all'articolo 10 del contratto di privatizzazione, l'obbligo di bonifica della THA è stato trasferito all'InfraLeuna che ha messo a punto l'attuale piano di bonifica. InfraLeuna è tenuta dunque durante la fase di ristrutturazione a smantellare, rimuovere e smaltire gli impianti, le attrezzature ed altri oggetti obsoleti o superflui presenti sul sito. La Commissione constata che la maggior parte dei fabbricati sono altamente contaminati e che è probabilmente necessario procedere anche allo sterro delle fondamenta e alla asportazione delle terre contaminate.
Secondo le informazioni fornite dalla Germania, la bonifica dei suoli avrebbe dovuto essere effettuata in ogni caso, a prescindere dall'identità o attività dell'acquirente potenziale. Inoltre i lavori non sono realizzati per favorire una determinata impresa, bensì allo scopo di rendere nuovamente utilizzabili i terreni del complesso chimico. Inoltre gli acquirenti dei terreni pagheranno un prezzo di circa 25 DEM al m2, che corrisponde al prezzo di mercato per analoghi terreni in zone industriali attrezzate e disponibili nei nuovi Länder(25). Ciò significa che l'accollo dei costi di bonifica da parte dei poteri pubblici non favorisce InfraLeuna né gli acquirenti dei terreni(26).
Conclusione: L'importo di 288 milioni di DEM concesso per la bonifica del sito non costituisce un aiuto di Stato.
2. Il costo dei danni ambientali
In base all'articolo 17 del contratto di privatizzazione, la BvS esonera InfraLeuna dai costi dei danni ambientali esistenti prima della data del trasferimento o sorti nel corso della gestione del sito durante la fase di ristrutturazione per cause anteriori alla data del trasferimento. L'articolo 17 del contratto di privatizzazione prevede che tali danni ambientali devono essere accertati da un esperto indipendente e che BvS deve approvare il piano delle misure e dei costi presentato da InfraLeuna prima dell'inizio dei lavori. Anche in questo caso InfraLeuna è tenuta ad acquisire, per ogni misura, almeno tre offerte di imprese competenti, e BvS è abilitata a partecipare all'elaborazione dei bandi di gara, a seguire lavori appaltati e ad effettuarne la ricezione. Nel corso della presente procedura, la Germania ha limitato tali costi a 150 milioni di DEM.
Quando la Commissione ha approvato la data di trasferimento nella prima decisione riguardante la Treuhand(27), essa ha rilevato che la concessione di fondi pubblici per l'eliminazione dei danni ambientali causati prima del 1o luglio 1990 non costituiva un aiuto di Stato. Le imprese stabilite nei nuovi Länder federali non possono dunque essere ritenute responsabili dei danni ambientali causati nel quadro del regime in vigore nella ex Repubblica democratica tedesca, quando le imprese non potevano influire sul fenomeno. La Commissione e la Germania sono d'accordo sul fatto che la maggior parte dei danni ambientali attuali sono stati causati prima del 1o luglio 1990 e che non è possibile quantificare la restante parte dei danni che deriva dall'esercizio o dall'esistenza degli impianti dopo il 1o luglio 1990. Infatti, sarebbe stato impossibile per le imprese dei nuovi Länder rendere conformi gli impianti alla data del 1o luglio 1990 agli standard dei vecchi Länder federali. La chiusura degli impianti e il loro adeguamento alle prescrizioni di legge richiedono un certo periodo di tempo, durante il quale continuano a prodursi inevitabilmente gli effetti inquinanti.
Conformemente al punto 3.2.2 della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente(28), gli aiuti a favore di investimenti destinati ad eliminare i danni ambientali pregressi possono essere esentati dal divieto dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato CE se i responsabili non possono essere individuati o chiamati a risponderne, e purché tali aiuti non conferiscano un vantaggio finanziario gratuito a determinate imprese o produzioni. Nel caso di InfraLeuna, la Commissione ha tuttavia considerato che tale impresa viene esonerata da un obbligo legale in quanto proprietaria del sito inquinato. Per questo motivo la Commissione ha applicato il punto 3.4 della disciplina comunitaria: in deroga al principio della responsabilità oggettiva ("chi inquina paga") enunciato al punto 1.2 della stessa disciplina comunitaria e sancito dall'articolo 130 R, paragrafo 2, del trattato CE, l'aiuto può essere autorizzato piuttosto come aiuto al funzionamento che esonera InfraLeuna dai costi causati dall'inquinamento. Per il resto, la parte non quantificabile non favorirà gli acquirenti, dato che pagano i terreni ad un prezzo conforme a quello di mercato.
Conclusione: L'importo di 150 milioni di DEM accordato per esentare InfraLeuna dal costo dei danni ambientali costituisce un aiuto soltanto per una parte non quantificabile. Tale aiuto è tuttavia compatibile con il mercato comune.
3. Costi degli investimenti e della ristrutturazione
Durante la sua inchiesta, la Commissione è partita dal presupposto che gli aiuti agli investimenti e alla ristrutturazione accordati dalla BvS e dal Land Sassonia-Anhalt potevano eventualmente favorire sia gli utenti, sia InfraLeuna e i soci di questa.
La Germania sostiene che i contributi per la ristrutturazione e gli investimenti non devono essere qualificati come aiuti, poiché non hanno avuto l'effetto di favorire singole imprese o produzioni e quindi non hanno limitato la concorrenza o pregiudicato gli scambi fra Stati membri. Essi sono stati concessi per rimediare alle omissioni del passato e coprono costi che nessuna impresa nell'Europa occidentale, salvo nei nuovi Länder federali, deve sostenere. Si è trattato di creare un'infrastruttura destinata semplicemente all'adempimento di compiti pubblici, ossia alla fornitura di servizi generali di base, senza quindi favorire alcuna impresa o produzione particolare. La BvS non ha potuto incidere sulla configurazione del sito, bensì ha dovuto agire in funzione di quella ereditata dal passato. Essa è stata perciò costretta a privatizzare la produzione pezzo per pezzo e l'infrastruttura in blocco. Nel quadro della ristrutturazione, soltanto 38 milioni di DEM sono infatti previsti per la costruzione di impianti completamente nuovi, fra i quali parti del sistema centrale di evacuazione delle acque reflue (15 milioni di DEM), un edificio centrale per la spedizione delle merci (4,5 milioni di DEM), un centro per la pulizia delle cisterne (13 milioni di DEM), un impianto di riduzione e distribuzione di gas naturale (2,9 milioni di DEM), nonché vari ponti per condotte, ecc. Tali impianti sono messi a disposizione di tutte le imprese del sito, contro remunerazione. Per contro, sarebbero necessari circa 115 milioni di DEM per investimenti di sostituzione (ad esempio, adeguamento alle norme ambientali e di sicurezza, riduzione degli impianti alla dimensione necessaria). La riparazione e la creazione di nuove infrastrutture per il sito è una conditio sine qua non per la privatizzazione del sito affidata dai poteri pubblici alla BvS. Visto lo stato degli impianti ed i relativi costi, nessun investitore privato sarebbe stato disposto a rilevare gli impianti senza un contributo sostanziale dallo Stato. Infatti sarebbero necessari 547 milioni di DEM per le misure di ammodernamento, bonifica compresa. Date alcune sovrapposizioni, è difficile fare un'esatta distinzione fra le singole voci di spesa. Così ad esempio, per i soli settori dei servizi come vie ferrate, acqua potabile, evacuazione acque reflue, canalizzazioni, viabilità e misure antincendio, sarebbero necessarie misure di risanamento per 171,7 milioni di DEM e nuovi investimenti, imputabili all'attivo, per 277 milioni di DEM. L'unica alternativa possibile per BvS sarebbe stata quindi quella di continuare a gestire le infrastrutture, nel qual caso BvS avrebbe dovuto assumerne tutti i costi e correre il rischio dell'eventuale insuccesso della ristrutturazione. Di conseguenza le suddette spese rientrano integralmente nella competenza e responsabilità delle autorità pubbliche, dato che la BvS si è limitata a trasferire ad un soggetto privato il suo compito di ristrutturare e risanare le infrastrutture.
3.1. Vantaggi derivanti per gli utenti finali/fissazione dei prezzi
La Commissione ha considerato che, qualora InfraLeuna offrisse i suoi servizi ad un prezzo inferiore ai costi, i produttori sul sito potrebbero ricavarne un vantaggio indiretto. Inoltre non era chiaro in che misura i costi del risanamento sarebbero stati accollati alle imprese di produzione stabilite sul sito. Un indebito sgravio da tali costi avrebbe dato luogo, secondo la Commissione, ad una distorsione della concorrenza pregiudizievole per gli scambi tra gli Stati membri.
Inoltre la Commissione temeva che il principio del low-profit applicato da Infra-Leuna potesse condurre ad un ulteriore vantaggio per gli utenti, i quali avrebbero potuto eventualmente beneficiare di prezzi artificialmente bassi, mentre gli utenti stabiliti altrove non avrebbero goduto dello stesso vantaggio.
La Commissione ha dunque cercato di appurare in che modo InfraLeuna calcola i suoi prezzi. In base all'articolo 15 del contratto di privatizzazione, InfraLeuna è in linea di massima tenuta ad offrire i suoi servizi a tutte le imprese, senza favorirne o sfavorirne alcuna. Inoltre il contratto di privatizzazione distingue fra i cosiddetti settori chiave, in cui InfraLeuna occupa una posizione di monopolio, e gli altri settori. Per escludere ogni possibilità di abuso di tale situazione di monopolio, le modalità di calcolo dei prezzi per questi settori chiave sono state definite esplicitamente. InfraLeuna è tenuta a ripartire la globalità dei costi fra tutti gli utenti, in base alla prassi commerciale, ivi inclusi i costi di ammortamento, finanziamento, reinvestimento e manutenzione. Inoltre i prezzi devono essere differenziati in funzione delle quantità e dei servizi, e devono essere soggetti ad una scala mobile che tenga conto del principio del low-profit. Negli altri settori InfraLeuna deve offrire i suoi servizi alle condizioni ed ai prezzi normalmente applicati nel settore. Essa può negoziarli liberamente, sempre nel rispetto del principio del low-profit.
Le citate disposizioni, unite alla concezione generale che è alla base del progetto, hanno convinto la Commissione che esistono garanzie sufficienti da escludere vantaggi indiretti per gli utenti. Nei settori chiave in cui esiste un monopolio, InfraLeuna è tenuta a trasferire tutti i costi sugli utenti. Includendo gli ammortamenti nel calcolo dei prezzi, tutti gli incrementi di valore e le spese di manutenzione e ristrutturazione sono trasferiti sugli utenti, i quali partecipano in tal modo ai costi attraverso i prezzi che pagano. La Commissione constata che è escluso il sovvenzionamento dei prezzi attraverso i versamenti effettuati dall'autorità pubblica, poiché le tariffe sono calcolate indipendentemente da tali versamenti, in particolare da quelli effettuati a titolo di compensazione delle perdite, e riflettono soltanto le spese effettive, a prescindere dalla provenienza dei fondi. Inoltre, sono inclusi nel calcolo dei prezzi i cosiddetti costi-opportunità per interessi debitori, secondo principi commerciali riconosciuti, e i costi legati alle attività di InfraLeuna (ad esempio, anche le spese di sviluppo). Nel corso della presente procedura, la Germania ha presentato alla Commissione numerosi contratti di fornitura fra InfraLeuna e vari utenti e illustrato le modalità del calcolo dei prezzi per diversi settori. La Commissione ha potuto in questo modo convincersi che i prezzi fatturati per i servizi di InfraLeuna erano effettivamente conformi ai prezzi normalmente applicati sul mercato e non erano particolarmente favorevoli.
La Commissione ha esaminato con la Germania la possibilità di applicare il suddetto sistema tariffario anche agli altri settori di attività di InfraLeuna. Essa temeva in particolare il rischio di un sovvenzionamento dei prezzi attraverso la compensazione delle perdite, dato che in base al contratto di privatizzazione InfraLeuna è tenuta semplicemente ad offrire i suoi servizi "alle condizioni usuali nel settore e ai prezzi più favorevoli possibili". La Germania ha rilevato a questo riguardo che le esplicite disposizioni in materia di prezzi nei "settori chiave" erano state adottate, come ulteriore garanzia, per impedire qualsiasi abuso della posizione di monopolio mediante ingiustificati aumenti dei prezzi, e dunque per mantenere basso il livello dei prezzi. Tale rischio non esiste invece negli altri settori di attività di InfraLeuna, in cui InfraLeuna è esposta alla concorrenza e deve allinearsi sui concorrenti e applicare i prezzi di mercato. La fissazione di un sistema tariffario per questi settori sarebbe perciò superflua e rappresenterebbe semplicemente un onere supplementare. In questi settori, l'obiettivo di impedire ogni abuso della posizione di monopolio e di mantenere bassi i prezzi può essere raggiunto attraverso il solo gioco delle forze di mercato.
La Commissione ha accolto in parte gli argomenti formulati dalla Germania. In linea di massima si doveva partire dal presupposto che era interesse dei soci che i servizi della InfraLeuna fossero offerti ad un prezzo che copriva i costi. D'altra parte si doveva tener conto del fatto che i soci erano allo stesso tempo gli utenti dei servizi ed avevano quindi altrettanto interesse ad usufruire dei servizi di InfraLeuna ai prezzi più favorevoli possibili. La Commissione ha perciò considerato essenziale, per il funzionamento del sistema, che fosse inserita una ulteriore garanzia che escludesse il sovvenzionamento dei prezzi e incentivasse i soci a fissare i prezzi in modo tale da coprire i costi. La Commissione e la Germania hanno convenuto che l'esclusione di una compensazione forfettaria delle perdite era il mezzo più appropriato allo scopo. Ciò ha permesso di escludere a priori sia l'inclusione di un'eventuale compensazione delle perdite nel calcolo dei prezzi e dei costi, sia il sovvenzionamento dei prezzi tramite tale compensazione delle perdite.
La Commissione ha inoltre esaminato se l'obbligo di InfraLeuna di applicare il principio del low-profit costituisse uno sgravio dagli oneri per le imprese stabilite sul sito, equiparabile ad un aiuto distorsivo della concorrenza. La fissazione di un prezzo può in linea di massima rappresentare un aiuto se è imputabile ad un comportamento dello Stato membro interessato e se ricorrono le condizioni dell'articolo 92 del trattato CE. In un caso del genere, lo Stato membro o l'ente soggetto alla sua influenza non fissa la tariffa come farebbe un normale soggetto economico, bensì la utilizza per conferire alle imprese un vantaggio finanziario, rinunciando ad un utile che potrebbe normalmente realizzare(29).
La Commissione doveva pertanto decidere se l'obbligo di applicare il principio del low-profit è riconducibile ad un comportamento dello Stato e doveva essere pertanto qualificato come un "aiuto di Stato concesso dallo Stato ovvero mediante risorse statali". A tale titolo bisognava tenere conto del fatto che InfraLeuna ha assunto una forma organizzativa molto simile a quella di una cooperativa, delle particolari circostanze in cui è stata creata e anche del fatto che lo Stato deteneva soltanto una partecipazione minoritaria. In base al diritto tedesco, la peculiarità di una cooperativa risiede nel fatto che "essa ha lo scopo di promuovere gli interessi dei suoi membri tramite la gestione in comune delle loro attività"(30). Scopo principale è quindi quello di facilitare l'attività economica dei membri attraverso l'associazione e la gestione in comune, e non quello di realizzare un lucro, anche se tale fine non è escluso in linea di massima. La BvS ha optato insieme agli altri soci deliberatamente per questa formula al fine di accelerare il processo di privatizzazione del sito. Il sistema si basa sul concetto di cooperativa e funziona soltanto a condizione che, attraverso le attività riunite nella InfraLeuna, gli investitori stessi forniscano a prezzi vantaggiosi i servizi necessari sul sito. L'attuale partecipazione minoritaria dell'autorità pubblica è soltanto una misura transitoria limitata nel tempo, in attesa della vendita delle quote del BvS ad altri investitori.
La Commissione è giunta alla conclusione che l'obbligo del low-profit non rappresentava la concessione di un vantaggio riconducibile allo Stato tedesco, ma piuttosto il presupposto indispensabile per l'attuazione del piano di privatizzazione, e andava inquadrato nel concetto di cooperativa ancorato nel diritto tedesco.
3.2. Vantaggi derivanti per InfraLeuna
InfraLeuna riceve i finanziamenti direttamente e può disporre dei fondi. Gli impianti di sua proprietà vengono modernizzati e adeguati ai più recenti sviluppi della tecnologia con fondi pubblici. Si poneva tuttavia il quesito se InfraLeuna ricavasse un vantaggio economico dalle sovvenzioni, nella misura in cui un vantaggio economico non deriva soltanto dalla proprietà in sé, ma anche dalla possibilità di sfruttare economicamente il bene e di trarne un profitto.
Per rispondere a questo quesito, la Commissione ha considerato che l'oggetto sociale di InfraLeuna era chiaramente definito e che la sua attività era limitata alla fornitura di servizi infrastrutturali e alla privatizzazione dei rimanenti terreni industriali. Tutte le attività di InfraLeuna sono preordinate al raggiungimento di questi obiettivi. Lo scorporo, la vendita o la locazione di singoli settori o parti di attività esigono una decisione unanime dei soci. InfraLeuna non può dunque disporre liberamente della sua proprietà, la quale è vincolata agli scopi sociali. Inoltre, InfraLeuna è soggetta al principio del low-profit. La destinazione di eventuali utili per aumentare il proprio capitale è esclusa. Questo principio non può essere modificato, completato o soppresso senza una delibera unanime dei soci.
Considerato quanto sopra, la Commissione è giunta alla conclusione che InfraLeuna non può essere considerata favorita dal punto di vista economico dalle misure. Infraleuna non ricava un'utilità economica effettiva dalla manutenzione e modernizzazione degli impianti dato che questi sono destinati esclusivamente agli scopi sociali e che l'impresa è tenuta a svolgere la sua attività in base al principio del low-profit. Per migliorare le possibilità di controllo ed evitare che gli impianti possano essere utilizzati ad altri scopi una volta venduti, la Commissione considera necessario che la BvS mantenga almeno una partecipazione dell'1 % nella InfraLeuna fino al completamento della ristrutturazione.
3.3. Vantaggi derivanti per i soci
Il fatto che Caproleuna e Linde fossero allo stesso tempo promotori, operatori e utilizzatori finali delle infrastrutture poneva particolari difficoltà ai fini della valutazione delle misure di aiuto. Era da temere che in quanto soci le due imprese sfruttassero indebitamente la loro posizione a scapito delle altre imprese stabilite sul sito per creare con fondi pubblici un'infrastruttura specificamente adeguata alle proprie esigenze. Inoltre non era da escludere che venissero costruiti impianti superflui a prezzi gonfiati, dato che in un primo momento la Commissione non era stata in grado di giudicare in che misura sarebbe stata controllata l'utilizzazione dei fondi. Inoltre la Commissione temeva che Caproleuna e Linde potessero ricavare notevoli profitti dalla loro partecipazione nella InfraLeuna senza una adeguata contropartita.
3.3.1. Vantaggi derivanti per i soci in quanto clienti della InfraLeuna
La Commissione ha esaminato anzitutto se i soci erano in grado di ottenere condizioni preferenziali (ad esempio prezzi più bassi che altri utenti) per l'utilizzazione dei servizi di InfraLeuna. A questo riguardo la Commissione ha constatato che InfraLeuna è soggetta ad un divieto di discriminazione che le vieta di fare distinzione fra i singoli clienti e a fornire i suoi servizi sulla base di criteri non obiettivi. Una modifica del divieto di discriminazione è possibile soltanto mediante una delibera unanime dei soci. Un ulteriore meccanismo di controllo è costituito, secondo la Commissione, dalla compagine societaria di InfraLeuna. InfraLeuna sarà in definitiva privatizzata completamente quando BvS avrà venduto le sue quote ad altri investitori sul sito assicurando così una forte dispersione degli interessi. In effetti varie imprese hanno presentato offerte vincolanti, e le quote di BvS sono attualmente in vendita escluso il 4 % di esse. Steag e MEAG acquisteranno ciascuna il 12,25 %, Rhodia GmbH acquisterà il 10 % e InfraLeuna Beteiligungs GmbH acquisterà ugualmente il 10 % delle quote di InfraLeuna. La InfraLeuna Beteiligungs GmbH è una società costituita da cinque imprese stabilite sul sito al fine esclusivo di acquistare una partecipazione nella Infraleuna. Nessuna delle imprese partecipanti ha legami con Linde o Caproleuna. L'efficacia dei rispettivi contratti di acquisto è subordinata alla condizione sospensiva dell'approvazione del piano di privatizzazione da parte della Commissione. Questa congiunzione di singoli interessi assicura che nessun singolo socio riceverà un trattamento preferenziale poiché la compagine sociale implica il controllo reciproco e il contemperamento dei diversi punti di vista dei soci.
La Commissione è giunta alla conclusione che i meccanismi esistenti consentono effettivamente di impedire ad un socio di sfruttare la propria posizione per procurarsi dei vantaggi. I contratti con i clienti vengono stipulati dagli amministratori di InfraLeuna sulla base delle istruzioni date dall'assemblea generale. Conformemente allo statuto gli amministratori devono ottenere l'accordo preliminare, sotto forma di una delibera unanime dei soci, prima di stipulare contratti con soci di InfraLeuna qualora il valore totale del contratto superi 1 milione di DEM all'anno o 5 milioni per l'intera durata del contratto. Esiste pertanto un reciproco controllo e le delibere dell'assemblea generale dei soci riflettono le posizioni e gli interessi differenti in causa.
Poiché la Commissione considera che una delle difficoltà principali del presente caso è la possibilità che un membro tragga profitto dalla sua posizione, è necessario a suo giudizio rafforzare il sistema di controllo illustrato, apportandovi i seguenti ritocchi:
- L'articolo 11 dello statuto di InfraLeuna deve essere completato nel senso che la modifica, integrazione o soppressione del'articolo 6, paragrafo 5, lettera a), dello statuto di InfraLeuna (necessità dell'accordo preliminare dell'assemblea dei soci per la stipula di contratti con i soci) richiede una delibera unanime dei soci. Lo statuto di InfraLeuna deve essere inoltre completato nel senso che la citata disposizione non può essere modificata durante un periodo di 15 anni dopo il completamento della ristrutturazione.
- La limitazione dell'obbligo della delibera unanime a determinate soglie di valore non è sufficiente poiché questa regola potrebbe essere elusa formulando diversamente i contratti. Per questo motivo all'articolo 6, paragrafo 5, lettera a), dello statuto di InfraLeuna va soppressa la limitazione dell'accordo unanime ai contratti con i soci di valore superiore ad 1 milione di DEM all'anno o a 5 milioni di DEM per l'intera durata del contratto, in modo che tutti i contratti siano soggetti all'obbligo di una delibera unanime.
- Lo statuto, in particolare l'articolo 14, paragrafo 4, e l'articolo 3, deve essere completato in modo che il divieto di distribuzione degli utili e l'obbligo di InfraLeuna di applicare il principio del low-profit restino in vigore per almeno 15 anni dopo il completamento della ristrutturazione.
- Come già indicato, il controllo si basa sul principio fondamentale che nell'assemblea dei soci siano rappresentati interessi diffusi. Per garantire il rispetto di questo principio si dovrebbe escludere che, per la durata di almeno 15 anni dopo il completamento della ristrutturazione, un socio o un'impresa ad esso collegata o consociata possa acquistare più del 24,5 % delle quote di InfraLeuna.
3.3.2. Vantaggi derivanti per i soci in quanto detentori di quote
La Commissione ha esaminato se Caproleuna e Linde, nella loro qualità di titolari di quote, sarebbero avvantaggiate dai finanziamenti della BvS e del Land, tenendo presente che i soci hanno pagato soltanto il valore nominale complessivo di 1,53 milioni di DEM per la loro partecipazione del 51 %, mentre le attività, ed eventualmente anche le quote potevano, in prospettiva, subire, grazie alla progressiva applicazione delle misure, un notevole incremento di valore realizzabile mediante la vendita di cespiti o di quote. Considerando che questo incremento di valore sarebbe dovuto soltanto ai contributi pubblici, la Commissione ha considerato che la possibilità di realizzare un notevole profitto, mediante la cessione di cespiti e quote o la distribuzione di dividendi potrebbe costituire un vantaggio per i soci, soggetto eventualmente alla disciplina comunitaria degli aiuti di Stato.
A questo riguardo la Commissione ha constatato quanto segue: il capitale fisso di InfraLeuna può essere utilizzato soltanto ai fini tassativamente indicati e venduto soltanto con l'accordo unanime dell'assemblea dei soci. In base all'articolo 15, paragrafo 2, del contratto di privatizzazione, InfraLeuna è tenuta a gestire gli impianti per una durata di 15 anni a partire dalla data del trasferimento (1o gennaio 1996). In linea di massima, gli impianti saranno ammortizzati in forma lineare su un lungo periodo di modo che il loro valore contabile non corrisponde al loro valore effettivo. Sembra dunque escluso che i detentori di quote possano ricavare un vantaggio addizionale dalla vendita dei cespiti, dato che gli impianti sono soggetti ad ammortamento o perché, dopo una vita utile di oltre 15 anni, il loro valore è da considerare irrisorio. Inoltre i costi di smantellamento dei singoli impianti sono così elevati da poter essere difficilmente coperti con il valore di rottame, specie dopo più di 15 anni di utilizzazione. I dividendi che i soci possono ricevere dalla loro partecipazione nella InfraLeuna sono limitati a non più del 10 % del capitale investito. In caso di trasferimento delle quote ad altri acquirenti, i vincoli riguardanti l'uso degli impianti restano validi anche per i nuovi soci.
La Commissione è giunta alla conclusione che in queste circostanze è in linea di massima da escludere che i soci risultino avvantaggiati sul piano economico. La realizzazione delle attività fisse mediante cessione degli impianti è praticamente impossibile, dato che i costi di demolizione superano normalmente il valore di rottame e sono perciò difficilmente ricuperabili. Inoltre la vendita di elementi patrimoniali procurerebbe risorse soltanto alla società e non ai soci, e la allocazione di tali risorse sarebbe soggetta alle note limitazioni in materia di distribuzione di dividendi ai soci. Anche in caso di incremento del valore contabile dei cespiti, sembra escluso che ciò possa condurre ad un sensibile aumento del valore di mercato delle quote al di sopra del loro valore nominale, dato che il vincolo del principio del low-profit, la limitazione ad un dividendo massimo del 10 % del capitale investito e il vincolo della destinazione degli impianti imposto al nuovo acquirente fanno escludere un incremento del valore di rendimento. Ciò impedisce ai soci di appropriarsi, tramite la distribuzione di elevati dividendi, del valore dei cespiti sovvenzionati dallo Stato e rende l'acquisto di quote ininteressante per un investitore non stabilito sul sito. La Commissione ha inoltre considerato che un investimento a tasso fisso sul mercato libero dei capitali offrirebbe un dividendo minimo del 4-5 % e, in caso di rischi più elevati, anche un dividendo del 10 %. Nel 1997 i titolari di azioni sono riusciti ad ottenere dividendi fino al 40 %. Di conseguenza, tenuto conto del fatto che è molto improbabile che Infraleuna realizzi un utile e distribuisca dividendi e che perciò l'investimento di capitali è soggetto a rischi, un dividendo massimo del 10 % è appropriato.
Tenuto conto di quanto precede, la Commissione ha concluso che i soci non beneficiano di un vantaggio dal punto di vista economico. Per escludere tuttavia qualsiasi vantaggio indebito, la Commissione chiede alla Germania di far valutare il valore di mercato delle quote di InfraLeuna da un esperto indipendente. La perizia deve essere effettuata sulla base del valore di rendimento di InfraLeuna durante un periodo di 15 anni e degli utili non distribuiti. Gli acquirenti di quote della società dovranno pagare un prezzo corrispondente al valore individuato in questo modo. Qualora dovesse risultare che il valore di mercato è effettivamente superiore al valore nominale delle quote, Caproleuna e Linde AG dovranno versare la differenza alla BvS. Inoltre l'obbligo di InfraLeuna di gestire gli impianti per la durata di 15 anni dopo di completamento della ristrutturazione (31 dicembre 2000) dovrà essere espressamente sancito, modificando in questo senso l'articolo 15, paragrafo 2, del contratto di privatizzazione. In questo modo si intende assicurare che dopo un periodo di utilizzazione degli impianti di oltre 15 anni il loro valore sia ridotto ad un livello tale da potere escludere la possibilità di ricavare un utile dalla vendita.
3.3.3. Vantaggi derivanti per i promotori del sito
La Commissione temeva che nella loro qualità di promotori del sito, Caproleuna e Linde potessero influire sulla costruzione degli impianti in modo da farli adeguare ai propri fabbisogni, ricavandone un vantaggio. Né era chiaro in che misura le spese sarebbero state controllate dal punto di vista della necessità delle singole misure e dell'entità dei costi. La Commissione temeva che Caproleuna e Linde oppure le imprese incaricate dei lavori avrebbero imputato prezzi eccessivi, causando in tal modo uno spreco di fondi pubblici. Un ulteriore problema riguardava il versamento a favore di Caproleuna e Linde, a titolo di incentivo, del 25 % dei fondi non utilizzati e rifluiti alla BvS.
La Commissione ha anzitutto costatato che Caproleuna e Linde potevano incidere solo in misura limitata sull'attuazione delle misure di ristrutturazione e di investimento, le quali erano già state decise prima della costituzione di InfraLeuna e della firma del contratto di privatizzazione. La Commissione ha potuto assicurarsi che il piano d'impresa, che forma parte integrante del contratto di privatizzazione, elenca tutte le misure progettate e che il programma di ristrutturazione era anteriore alla stipula del contratto di privatizzazione. Il piano di impresa illustra in dettaglio le singole misure, i terreni, e i fabbricati in questione, ecc., ivi incluse le spese preventivate. Alla formulazione del piano di impresa avevano collaborato sia dipendenti di Caproleuna, Linde e BvS, che esperti indipendenti. Inoltre il comitato direttivo della BvS aveva verificato il piano riducendo i costi inizialmente preventivati da 960 milioni di DEM a 800 milioni di DEM(31). Eventuali ritocchi e modifiche del piano d'impresa possono essere decisi dall'assemblea dei soci, con la maggioranza semplice, ma la BvS ha ancora una possibilità di controllo: essa può opporsi al piano d'impresa modificato, nel qual caso l'assemblea dei soci deve approvare all'unanimità le modifiche del piano. In assenza di unanimità, la controversia è risolta nel quadro di una procedura obiettiva di conciliazione e di arbitrato conformemente all'articolo 27 del contratto di privatizzazione.
Sulla base dei meccanismi illustrati e tenuto conto del fatto che il programma di investimenti e di ristrutturazione era stato definito prima della privatizzazione, la Commissione ha concluso che Caproleuna e Linde non hanno in linea di massima la possibilità di fare adeguare gli impianti alle loro esigenze specifiche. In ogni caso avrà luogo un controllo, in quanto le autorità tedesche trasmetteranno alla Commissione rendiconti trimestrali sugli investimenti che saranno stati prima verificati da un esperto indipendente dal punto di vista dei costi e della necessità delle misure.
Per quanto riguarda il controllo regolare delle spese, la Commissione constata che InfraLeuna applica le disposizioni del diritto in materia di appalti pubblici, e in particolare le disposizioni delle direttive comunitarie in materia di appalti pubblici. Nel caso di contratti che in base alle suddette disposizioni non sono soggette alla procedura di appalto pubblico, InfraLeuna è tenuta ad acquisire almeno tre offerte di imprese competenti, salvo in caso di contratti di importanza marginale. Il governo tedesco ha dato esplicite assicurazioni in questo senso. InfraLeuna attribuirà i contratti sulla base di criteri di costi e di qualità. A questo riguardo l'articolo 11, paragrafo 3, lettera a), del contratto di privatizzazione dispone che in caso di offerte equivalenti, sarà data la preferenza ad imprese dei nuovi Länder. La Germania ha assicurato che questa clausola preferenziale sarà soppressa in conformità con il parere della Commissione del 7 luglio 1997 e della comunicazione della Germania del 9 settembre 1997. Come già indicato, l'utilizzo dei fondi da parte di InfraLeuna è soggetto ad un controllo trimestrale della BvS. La BvS può contestare qualsiasi aumento degli importi previsti nel piano di impresa, nel qual caso l'assemblea dei soci deve in seguito statuire all'unanimità. In assenza di un consenso, si applica la procedura di conciliazione e di arbitrato prevista dall'articolo 27 del contratto di privatizzazione. Se la BvS giunge alla conclusione che vi è stato un abuso di fondi o una sopravvalutazione dei costi, si cercherà di raggiungere un accordo fra i soci, altrimentidovrà essere avviata la procedura di conciliazione e di arbitrato prevista dall'articolo 27 del contratto di privatizzazione.
Secondo il parere della Commissione, la BvS ha instaurato i meccanismi di controllo necessari per potere esercitare, non soltanto in qualità di socio ma anche di finanziatore degli investimenti necessari, un controllo assoluto, preciso e continuo sull'entità e opportunità degli investimenti e delle misure di ristrutturazione attraverso il suo diritto di approvazione e opposizione. La stipulazione dei contratti a seguito di appalto pubblico o sulla base di più offerte costituisce una garanzia supplementare per assicurare che i costi non sono eccessivi e che i contratti saranno eseguiti a prezzi di mercato.
La Commissione considera infine che il meccanismo degli incentivi offra una possibilità di controllo supplementare finalizzato alla riduzione dei costi. Il principio di fare partecipare Caproleuna e Linde alle economie realizzate, concorre a limitare le misure allo stretto necessario e merita perciò di essere approvato. Nella decisione 96/545/CEE la Commissione aveva già approvato il pagamento di un incentivo analogo a favore di Dow Chemical Company, a titolo di aiuto(32).
La Commissione ha esaminato quindi i due casi per accertare se fossero comparabili e se gli incentivi a favore di Caproleuna e Linde fossero ammissibili come quelli autorizzati nel caso da Dow Chemical Company. In linea di massima il pagamento degli incentivi a favore degli investitori costituiva in ambedue i casi un contributo pubblico. Dow Chemical Company aveva rilevato gli impianti produttivi dal THA allo scopo di ristrutturarli ed avviare un'attività produttiva redditizia. Dow aveva investito a questo titolo ingenti capitali propri, mentre il contributo finanziario di Caproleuna e Linde si limita all'importo equivalente alle loro quote. In compenso esse non possono attendersi un reddito dalla loro partecipazione nella InfraLeuna, a parte gli incerti dividendi, limitati al 10 % del capitale investito.
Secondo la Germania, contrariamente al caso Dow Chemical in cui il vantaggio era essenzialmente se non esclusivamente da parte degli investitori, nel caso InfraLeuna la partecipazione degli investitori rappresenta essenzialmente un vantaggio per i poteri pubblici. La BvS pagherebbe l'incentivo come contropartita di questo vantaggio. Caproleuna e Linde mettono a disposizione il loro know-how e si assumono il compito, altrimenti incombente alla BvS, di sviluppare il sito, di attirare nuovi investitori e di mettere a disposizione l'infrastruttura. Inoltre le due imprese forniscono sostanziali risorse finanziarie e umane. Durante quasi l'intero anno 1995 un gruppo di consulenti indipendenti, incaricati da BvS, Caproleuna e Linde, si sono attivati per definire le necessarie misure di investimento ed elaborare un'analisi dei costi. Inoltre, poiché sotto la guida di Caproleuna e Linde sono possibili economie di costi, la partecipazione delle due imprese appare altamente auspicabile. Infatti non va dimenticato che si tratta dei due maggiori investitori nel sito di Leuna, molto esperti nella realizzazione di misure di ristrutturazione e di investimento, e la cui esperienza poteva essere utile ad altri. In queste circostanze la THA aveva proposto a suo tempo di far beneficiare ambedue le imprese di tutte le economie di costi, in misura tale però da rappresentare un reale incentivo, correlato al volume complessivo delle misure. È stato infine concordato un massimale di 20 milioni di DEM. Il pagamento di tale incentivo a favore di Caproleuna e Linde rappresenterebbe pertanto, secondo il parere della Germania, un corrispettivo, dipendente dai risultati, per il contributo fornito dagli investitori.
La Commissione non può accogliere questo argomento. Il progetto InfraLeuna parte dal presupposto che il vantaggio effettivo per tutti i partecipanti, ivi inclusi gli investitori ed i titolari di quote, risiede esclusivamente nella messa a disposizione della infrastruttura e nell'insediamento di nuovi investitori sul sito. Ciò implica che per fruire delle prestazioni della InfraLeuna sia pagato un corrispettivo che copra tutti i costi, ivi incluse le spese di sviluppo. Già solo sulla base di questo principio, sottolineato ripetutamente dalle autorità tedesche, la Commissione può concludere che nessuno dei participanti beneficia di un vantaggio rilevante agli effetti della disciplina in materia di aiuti di Stato. La concessione dell'incentivo sarebbe in contrasto con questo sistema. Da un lato, la Germania non è stata in grado di precisare quali prestazioni vengono effettivamente fornite dagli investitori in termini qualitativi e quantitativi. Secondo la Commissione non vi è perciò una contropartita da parte degli investitori e quindi non si giustifica un corrispettivo. Si tratta piuttosto di una erogazione unilaterale di risorse pubbliche, un elemento essenziale della nozione di aiuto. D'altro lato l'incentivo costituisce un vantaggio economico per gli investitori, non autorizzabile in quanto aiuto, poiché, contrariamente al caso Dow Chemical Company, le imprese Linde e Caproleuna non forniscono un contributo essenziale al progetto globale.
La Commissione giunge pertanto alla conclusione che il pagamento di incentivi non può essere accettato.
Conclusione relativa al punto 3: il contributo di 700 milioni di DEM a favore degli investimenti e della ristrutturazione non rappresenta un aiuto di Stato. Per assicurare il rispetto di questo assunto, devono essere rispettate determinate condizioni e prescrizioni.
4. Capitale d'esercizio
La BvS mette a disposizione di InfraLeuna durante la fase di ristrutturazione 30 milioni di DEM a titolo di capitale d'esercizio. L'impiego dei fondi concessi deve essere comprovato su base trimestrale, trasmettendo alla BvS la documentazione che le consenta di verificare l'ammontare e la necessità delle spese. Finché InfraLeuna è in grado di coprire le spese con le proprie risorse, non potranno essere erogati fondi pubblici.
In linea di massima, la Commissione non è favorevole alla concessione di fondi a titolo di capitale di esercizio perché la riduzione dei costi potrebbe condurre alla attribuzione di un vantaggio e quindi ad una distorsione della concorrenza all'interno dell'Unione.
Secondo il parere della Commissione tuttavia la concessione di capitale d'esercizio va valutata, nel caso di InfraLeuna, come l'accollo dei costi di investimento e di ristrutturazione da parte dei poteri pubblici. Di conseguenza, è da escludere che InfraLeuna ne abbia ricavato un vantaggio poiché essa non può impiegare i fondi nel proprio interesse bensì deve destinarli ai fini e all'oggetto della società. Un vantaggio per gli utenti finali è da escludere poiché i costi coperti con il capitale d'esercizio messo a disposizione devono essere inclusi nel calcolo dei prezzi e una riduzione dei prezzi è pertanto impossibile. Un vantaggio a favore dei soci di InfraLeuna è ugualmente da escludere poiché i citati sistemi di controllo, applicati nella forma ritenuta necessaria dalla Commissione, sono sufficienti per impedire che i fondi siano utilizzati per scopi diversi da quelli previsti.
Conclusione: il contributo di 30 milioni di DEM a titolo di capitale d'esercizio a favore di InfraLeuna non costituisce un aiuto.
5. Compensazione delle perdite
InfraLeuna è una struttura complessa fondata sull'equilibrio dei vari interessi e sull'esclusione di qualsiasi trattamento di favore o discriminatorio nei riguardi di singoli partecipanti. La Commissione è in linea di massima favorevole all'impostazione prescelta. Nondimeno, nonostante l'equilibrato sistema di controlli, resta un margine di rischio che fa temere che la compensazione delle perdite possa essere utilizzata per sovvenzionare i prezzi. Per questo motivo una valutazione positiva conclusiva da parte della Commissione è possibile soltanto se il sovvenzionamento dei prezzi viene definitivamente escluso, vietando la compensazione dei prezzi. Secondo il parere della Commissione la compensazione delle perdite non è necessaria. La Germania ha spiegato che la compensazione delle perdite era stata decisa soprattutto per coprire, a titolo cautelativo, alcuni rischi la cui sopravvenienza ed entità non erano prevedibili all'atto della stipula del contratto. La Commissione non può accettare una garanzia "precauzionale"del genere e i dati mostrano che i rischi non si sono verificati.
Conclusione: la Commissione conclude pertanto che la compensazione delle perdite non può essere utilizzata. Se tale compensazione dovesse risultare necessaria, essa deve essere notificata alla Commissione e da questa approvata separatamente.
6. Gli interessi particolari dei terzi
La Commissione constata che le riserve formulate dai terzi sono infondate. La massima parte delle misure non costituiscono aiuti di Stato ed è quindi da escludere che ne traggano indiretto vantaggio singole imprese, riducendo i costi di produzione e migliorando la competitività. Di conseguenza non si impone neppure una riduzione delle capacità produttive in base alla disciplina comunitaria per gli aiuti al settore delle fibre sintetiche.
Inoltre, i servizi offerti sono essenzialmente servizi di natura infrastrutturale limitati a livello regionale. L'uso indebito dei fondi erogati e l'imputazione di costi eccessivi sono esclusi perché esiste un ampio sistema di controllo. Secondo la Commissione, l'idea della InfraLeuna di pubblicizzare il sito citando il nome di imprese ivi stabilite non è contestabile finché le imprese partecipano in maniera adeguata ai costi. Poiché InfraLeuna e le imprese interessate si assumono i costi in parti eguali, tale condizione è rispettata.
La Commissione ha potuto inoltre fugare il timore che Caproleuna e Linde AG possano impedire l'insediamento di concorrenti nella regione. Nei nuovi Länder federali ed in particolare nel Land Sassonia-Anhalt esiste una sovrabbondanza di siti industriali, in attesa di compratori, dove i concorrenti possono insediarsi in qualsiasi momento alle stesse condizioni di Caproleuna e Linde AG.
Per quanto riguarda l'insediamento a Leuna stessa e una eventuale partecipazione della InfraLeuna come socio, la Commissione constata che il contratto di privatizzazione prevede una clausola di protezione contro i concorrenti: in base all'articolo 6, paragrafo 2, del contratto di privatizzazione, i soci possono opporsi se BvS fa uso della sua facoltà di vendere terreni industriali a concorrenti diretti di InfraLeuna o di altri soci. In base all'articolo 3, paragrafo 4, del contratto di privatizzazione, un concorrente diretto di un socio può acquistare quote di InfraLeuna soltanto con l'accordo esplicito di tutti i soci. Ciò è importante dal punto di vista della call option della BvS (articolo 3, paragrafo 5, del contratto di privatizzazione) che obbliga Caproleuna e Linde AG a vendere ciascuna l'1 % delle proprie quote ad un investitore scelto da BvS.
A questo riguardo la Commissione constata che una riserva generale di gradimento per l'ammissione di nuovi soci in una società a responsabilità limitata è usuale nel diritto delle società ma che inoltre è già prevista la vendita delle quote, fatto salvo un 4 %, di modo che la clausola di protezione contro i concorrenti prevista dall'articolo 3, paragrafo 4, del contratto di privatizzazione è poco rilevante. Secondo il parere della Commissione la clausola non è contestabile dato il suo carattere usuale.
Per contro, la posizione della Commissione è differente per quanto riguarda il diritto di opposizione previsto dall'articolo 6, paragrafo 2, del contratto di privatizzazione. Un'esclusione generale dei concorrenti come quella che sembra possibile in base a questa disposizione, non si giustifica. Al contrario, in considerazione della natura equilibrata degli interessi in causa e del principio della non discriminazione a cui è tenuta la InfraLeuna, una siffatta esclusione generale sarebbe inconciliabile con l'impostazione generale.
7. Conclusione finale
In complesso la Commissione giudica positivamente il piano che è alla base di InfraLeuna. La privatizzazione del comprensorio chimico ha posto le autorità pubbliche di fronte ad un arduo compito: da un lato bisognava tener conto delle condizioni del sito e dall'altro si trattava di tenere il passo con il progresso, di soddisfare le esigenze delle imprese insediate e di rispettare gli impegni pubblici assunti nel quadro delle privatizzazioni. Dopo anni di infruttuosa ricerca da parte di THA/BvS di un investitore privato per le infrastrutture, il piano adottato rappresenta secondo il parere della Commissione la migliore soluzione. Esso consente alle autorità pubbliche di assolvere i loro obblighi riguardanti la privatizzazione delle imprese nei nuovi Länder federali e di portare a termine questo compito.
L'inchiesta ha dimostrato che le misure previste non procurano vantaggi ai partecipanti se sono rispettate le condizioni stabilite dalla Commissione. Le misure consentono di assicurare l'operatività della InfraLeuna e la realizzazione di un adeguato cash flow dopo la fase di ristrutturazione, per cui il finanziamento della InfraLeuna può essere considerato assicurato nel lungo termine.
La Commissione constata inoltre che in caso di necessità, dovrebbe essere possibile incrementare i costi ammissibili a titolo di investimento e di ristrutturazione. Qualora l'esecuzione di misure addizionali dovesse rivelarsi necessaria o qualora i costi delle misure di investimento e di ristrutturazione dovessero aumentare per motivi esterni, un importo massimo di 100 milioni di DEM dei fondi previsti per le misure di bonifica potrà essere utilizzato per misure di investimento o di ristrutturazione. Lo storno dei fondi può avvenire soltanto con l'accordo della BvS la quale deve verificare la necessità e l'opportunità delle misure. Un ulteriore storno fra voci di spesa è escluso,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
SPAZIO PER TABELLA
Articolo 2
Una parte non quantificabile dei costi per l'eliminazione dei danni ambientali per un importo totale di 150 milioni di DEM costituisce un aiuto ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato CEE, ma è compatibile con il mercato comune. La parte restante non costituisce un aiuto.
Articolo 3
La Germania assicura che tutti i servizi forniti e offerti da InfraLeuna su base non discriminatoria siano messi a disposizione indistintamente di tutte le imprese stabilite sul sito contro un adeguato corrispettivo.
Articolo 4
La Germania assicura che il contratto di privatizzazione fra InfraLeuna, Linde AG, Caproleuna GmbH e la Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben e lo statuto dell'impresa InfraLeuna siano modificati tenendo conto dei seguenti punti:
1) Il contratto di privatizzazione, in particolare l'articolo 12, deve essere modificato in modo tale da escludere che la Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben assuma a proprio carico la compensazione delle perdite per un importo di 50 milioni di DEM.
2) Il contratto di privatizzazione, in particolare l'articolo 3, deve essere completato in modo tale che la Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben mantenga durante il periodo di ristrutturazione (fino al 31 dicembre 2000) almeno l'1 % delle quote di InfraLeuna.
3) Il contratto di privatizzazione deve essere modificato in modo tale che, durante la ristrutturazione e per un periodo di 15 anni dopo il completamento della ristrutturazione, nessun socio detenga più del 24,5 % delle quote. La Germania deve assicurare che le quote rispettive di Caproleuna e di Linde AG siano ridotte ciascuna rispettivamente al 24,5 %. A tale scopo, all'articolo 3, paragrafo 5, seconda frase, devono essere soppresse le parole "[...] al termine della fase di ristrutturazione [...]", in modo che la BvS possa esercitare in qualsiasi momento la sua opzione di acquisto. La prima frase dell'articolo 3, paragrafo 3, deve essere modificata in modo tale che nessuno degli acquirenti possa rilevare più del 24,5 % del capitale di InfraLeuna.
4) La clausola di goodwill dell'articolo 11, paragrafo 3, del contratto di privatizzazione deve essere soppressa.
5) Il contratto di privatizzazione, in particolare l'articolo 11, paragrafo 3, lettera b), deve essere modificato in modo da stabilire che soltanto in caso di necessità di ulteriori misure di investimento e di ristrutturazione o di incremento dei costi delle misure di investimento e di ristrutturazione, determinato da circostanze esterne, la InfraLeuna possa utilizzare a fini di investimento o di ristrutturazione un importo massimo di 100 milioni di DEM dei fondi messi a disposizione dalla BvS per misure di bonifica. Lo storno dei fondi può tuttavia avvenire soltanto con l'accordo della BvS. La BvS deve verificare la necessità e l'opportunità delle misure, di concerto con un esperto indipendente. Ogni ulteriore storno di fondi deve essere escluso.
6) L'articolo 14, paragrafo 4, terzo capoverso, del contratto di privatizzazione deve essere soppresso.
7) All'articolo 6, paragrafo 2, seconda frase, del contratto di privatizzazione le parole "o a diretti concorrenti della InfraLeuna" devono essere soppresse.
8) L'articolo 15, paragrafo 2, del contratto di privatizzazione deve essere modificato in modo da stabilire che InfraLeuna è tenuta a proseguire le sue attività almeno per la durata di 15 anni dopo il completamento della ristrutturazione (31 dicembre 2000).
9) L'articolo 11 dello statuto della InfraLeuna deve essere completato in modo da stabilire che la modifica, il completamento o la soppressione dell'articolo 6, paragrafo 5, lettera a), dello statuto della InfraLeuna richiedono una delibera all'unanimità. All'articolo 6, paragrafo 5, lettera a), dello statuto della InfraLeuna le parole "se il valore globale del contratto è superiore a 1 milioni di DEM all'anno o a 5 milioni di DEM durante l'intera validità del contratto" devono essere soppresse.
10) Lo statuto della InfraLeuna deve essere modificato in modo da stabilire che per la durata di almeno 15 anni dopo il completamento della ristrutturazione non possono essere modificate le disposizioni riguardanti l'obbligo della InfraLeuna di applicare il principio del low-profit, il divieto di discriminazione (articolo 3) ed il divieto di distribuire dividendi (articolo 13, paragrafo 4).
Articolo 5
La Germania assicura che gli acquirenti di quote della InfraLeuna paghino prezzi di mercato. Il valore di mercato delle quote sarà determinato da un esperto indipendente, sulla base del valore di rendimento durante un periodo di 15 anni dopo il completamento della ristrutturazione e degli utili non distribuiti. Ove necessario, il contratto di privatizzazione e lo statuto della InfraLeuna devono essere opportunamente modificati. Qualora il valore di mercato dovesse risultare superiore al valore nominale delle quote, la Germania deve assicurare che Caproleuna e Linde AG versino la differenza alla BvS.
Articolo 6
1. La Germania trasmette alla Commissione una copia del contratto modificato entro il termine di un mese dalla sua conclusione.
2. La Germania notifica alla Commissione, a norma dell'articolo 93, paragrafo 3, del trattato CEE, qualsiasi scostamento dal contratto modificato nonché qualsiasi concessione di vantaggi fiscali o di altra natura.
Articolo 7
1. La Germania trasmette alla Commissione relazioni semestrali sull'andamento della ristrutturazione e sui fondi versati a titolo delle singole voci del contratto di privatizzazione, in modo che la Commissione possa verificare il rispetto della presente decisione. Le relazioni devono essere trasmesse nel primo semestre dell'anno successivo al periodo di riferimento.
2. La Germania trasmette alla Commissione la documentazione giustificativa, prevista dall'articolo 10, paragrafo 3, e dall'articolo 11, paragrafo 3, del contratto di privatizzazione, la documentazione giustificativa prevista dall'articolo 14, paragrafo 3, nonché le relazioni trimestrali sugli investimenti, verificate da un esperto indipendente dal punto di vista dell'ammontare dei costi e della necessità delle misure. Essa trasmette inoltre alla Commissione il rendiconto finale previsto all'articolo 14, paragrafo 4.
Articolo 8
La Germania si astiene da qualsiasi altra erogazione di fondi a favore di InfraLeuna a sostegno del piano di ristrutturazione oggetto della presente decisione.
Articolo 9
La Germania informa la Commissione entro il termine di tre mesi dalla data di notifica della presente decisione delle misure adottate per conformarvisi.
Articolo 10
Destinataria della presente decisione è la Repubblica federale di Germania.
Fatto a Bruxelles, il 25 novembre 1998.

Labels: 18
19
1
11