Document ID: 32002D0344

Decisione della Commissione
del 23 ottobre 2001
relativa alla mancanza di controlli efficaci e independenti delle condizioni tecniche e tariffarie d'accesso ai suoi servizi riservati applicate da La Poste alle imprese di smistamento
[notificata con il numero C(2001) 3186]
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(Il testo in lingua francese è il solo facente fede)
(2002/344/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 86, paragrafo 3,
dopo aver dato alle autorità francesi e a La Poste francese, con lettere rispettivamente del 27 ottobre e del 30 novembre 1999, la possibilità di presentare il loro punto di vista sugli addebiti formulati dalla Commissione in merito alla legislazione postale francese in materia di servizi di preparazione della posta,
considerando quanto segue:
1. I FATTI
1.1. I servizi in causa
(1) La presente decisione riguarda esclusivamente le relazioni tra La Poste e i suoi partner commerciali che sono le imprese di smistamento in mercati a monte della sua attività principale, i servizi postali di base. Questi partner commerciali del settore dello smistamento possono considerarsi nel contempo:
- come utenti, se si sostituiscono a mittenti di corrispondenza che affidano loro il deposito degli invii presso La Poste,
- e come fornitori di La Poste, se eseguono determinate prestazioni in vece dell'operatore pubblico, a monte delle operazioni situate nell'ambito della sua area riservata.
Lo smistamento è in ogni caso un'attività di preparazione della posta che precede la sua presa a carico da parte di La Poste nell'ambito delle prestazioni rientranti nell'area riservata. La natura stessa dell'attività di smistamento implica un ricorso ai servizi dell'area riservata. Sotto il profilo concettuale e benché, in pratica, le prestazioni si intreccino(1) in un continuum di servizi spesso assicurati dalle stesse imprese, il termine di smistamento ricopre due tipi diversi d'attività(2).
1.1.1. Prestazioni per conto di mittenti di corrispondenza
(2) Innanzitutto lo smistamento può comprendere una prestazione a favore di un mittente di corrispondenza. In tal caso l'attività consiste nel condizionare invii (stampa, messa in busta o sottoplastica, etichettatura, indirizzamento e affrancatura), raccoglierli, raggrupparli, smistarli e depositarli presso gli uffici di La Poste.
(3) Questo tipo di attività per conto di clienti mittenti potrebbe essere definito "servizio interno postale" per conto delle grandi imprese(3). Nella comunicazione della Commissione sull'applicazione delle regole di concorrenza al settore postale e sulla valutazione di alcune misure statali relative ai servizi postali(4), si osserva in particolare che "attualmente i servizi postali interni di grandi società sono spesso gestiti da intermediari che preparano e provvedono ad un primo smistamento della posta prima di consegnarla all'esercente postale per la distribuzione finale". Le imprese di smistamento che esercitano questa attività sono assimilabili ad "intermediari" indipendenti fra gli speditori e La Poste. Esse sono le sole a dover pagare a quest'ultima l'affrancatura degli invii.
(4) Tali attività per conto di mittenti di corrispondenza danno luogo, schematicamente, a remunerazioni in genere combinate:
- una remunerazione diretta versata per prestazioni di condizionamento degli invii, fornitura di indirizzari, ecc.,
- una remunerazione del ruolo di intermediazione svolto dagli smistatori e del beneficio dell'accesso a tariffe d'affrancatura favorevoli; gli smistatori hanno accesso ai contratti prodotti di La Poste (in particolare al contratto prodotto cosiddetto Postimpact) che consentono di beneficiare di tariffe favorevoli (esempio: 1,68 F per plico per 20000 invii Postimpact, invece di 2,7 F per invii in quantità Ecoplis); schematicamente essi pagano le affrancature a La Poste alle tariffe favorevoli e si rimunerano fatturando ai mittenti un prezzo superiore al totale delle affrancature che hanno effettivamente versato a La Poste.
1.1.2. Lavori preparatori effettuati in vece di La Poste
(5) In secondo luogo lo smistamento può comprendere prestazioni effettuate in vece di La Poste. Tale attività consiste in operazioni di preparazione della posta, di condizionamento degli invii in sacchi postali nel rispetto di determinate norme, nello smistamento per destinazione più o meno affinato e nel deposito degli invii presso gli uffici di La Poste, da essa appositamente designati. Le imprese di smistamento, nel presente schema, si comportano da fornitori di La Poste la quale, consentendo in tal modo l'esternalizzazione di taluni lavori preparatori, realizza economie di trattamento e maggiore efficacia(5).
Dal 1990 La Poste remunera le imprese di smistamento direttamente mediante una remunerazione al mille, vale a dire in funzione dei volumi di depositi, per i lavori preparatori effettuati per suo conto, nell'ambito di contratti detti tecnici. La natura della remunerazione varia sostanzialmente in funzione di criteri di qualità dei depositi e della precisione dello smistamento effettuato. Tra questi contratti tecnici, il contratto detto di preparazione(6) occupa un posto strategico: a differenza degli altri contratti tecnici, permette al prestatore di raggruppare invii di tipo diverso e di modesto volume e di beneficiare così di una remunerazione della qualità (mentre i limiti di volume imposti riservano di regola ai soli invii identici di grandi quantità il beneficio della remunerazione della qualità). Va rilevato che possono beneficiare dei contratti tecnici solo le imprese di smistamento legate a La Poste anche da un contratto prodotto, fino ad una determinata soglia quantitativa di plichi depositati.
1.2. Imprese di smistamento
(6) In una larga accezione(7) il fatturato del mercato dello smistamento (misurato dal fatturato dei soggetti che intervengono nello smistamento) sarebbe stato(8), nel 1998, di 6,4 miliardi di FRF così ripartiti:
- 3,5 miliardi di FRF realizzati dagli smistatori propriamente detti,
- 2 miliardi di FRF realizzati dai laseristi,
- 0,9 miliardi di FRF realizzati dagli specialisti della preparazione dei colli.
Le prestazioni delle imprese di smistamento si concentrano principalmente sul condizionamento degli invii e sulla realizzazione dei lavori preparatori, in vece di La Poste, descritti ai punti 1.1.1 e 1.1.2. Più marginalmente talune imprese di smistamento propongono anche prestazioni di editoria elettronica (cfr. infra), noleggio di indirizzari, fornitura di buste, ecc. Si distinguono principalmente, a seconda di ciò che prevale nell'attività, smistatori condizionatori, smistatori raggruppatori e smistatori selezionatori.
Gli smistatori laseristi sono più specializzati nell'editoria elettronica, vale a dire l'edizione di corrispondenza aziendale partendo da dati computerizzati per conto di grandi mittenti. Tali imprese esercitano l'attività di editoria elettronica a complemento dello smistamento propriamente detto(9).
La preparazione dei colli è un'attività di smistamento specifica che riguarda i pacchetti, e comprende spesso prestazioni accessorie (gestione degli ordini, deposito, ecc.). La presente decisione non riguarda questa attività né le imprese che la esercitano.
Questa tipologia sommaria riflette in forma semplificata una realtà più complessa. Nei fatti, molti operatori dello smistamento prestano una gamma più o meno ampia e ricca di servizi più o meno imperniati su determinati segmenti di mercato, e comprendono prestazioni che rientrano nelle tre attività sopra indicate. Si può quindi precisare l'analisi suddividendo le imprese di smistamento in numerose sottocategorie, in funzione delle caratteristiche della loro attività e del profilo della loro clientela(10).
(7) Sul mercato dello smistamento in Francia operano: imprese di smistamento private e indipendenti, come i membri dello SNELPD, che offrono prestazioni di smistamento a qualsiasi grande mittente di corrispondenza; e La Poste che offre servizi di smistamento, sia direttamente, sia indirettamente tramite alcune filiali.
(8) Le imprese di smistamento private e i laseristi indipendenti sono in generale piccole o medie imprese. Il fatturato medio è di poco superiore a 15 milioni di FRF. Si tratta tuttavia di un settore piuttosto concentrato nel quale le venti imprese più importanti rappresentano il 55 % circa del fatturato totale.
(9) La Poste e alcune delle sue filiali propongono alla clientela professionale prestazioni in diretta concorrenza con i servizi offerti dalle imprese di smistamento descritte.
(10) La Poste offre così servizi di affrancatura, di condizionamento e di deposito nel circuito postale(11), in particolare tramite unità "Carré Pro" distribuite in più di 400 uffici postali. Il fatturato dei "Carrés Pro", seppure difficilmente individualizzabile, è stimato da La Poste a 227 milioni di FRF (1999)(12).
(11) Le filiali di La Poste, attive nello smistamento di cui alla presente decisione, sono principalmente Datapost, Mikros e Dynapost. L'attività di Datapost, impresa creata nel 1994 e specializzata nell'editoria elettronica, coincide con quella delle imprese di smistamento a laser. Datapost propone prestazioni di editoria elettronica pura (cernita e preparazione elettroniche della produzione, stampa ...) ma anche di imbustamento, di condizionamento e di deposito degli invii presso La Poste. Essa ha circa 165 dipendenti e più di 250 clienti. Il fatturato si è triplicato fra il 1996 e il 1999, da 32 milioni di FRF a 107 milioni di FRF. Datapost ha subito perdite d'esercizio elevate almeno fino al 1999. Nel novembre 2000 La Poste ha acquisito(13) la società Mikros(14), altro importante operatore della editoria elettronica e dello smistamento. A tale acquisizione è seguita la creazione di un "polo comune" che unisce Mikros e Datapost. La filiale Dynapost interviene nella gestione della posta interna delle imprese ma realizza anche prestazioni di raccolta, affrancatura e cernita(15). Ha circa 500 dipendenti e nel 1999 ha realizzato un fatturato di 275 milioni di FRF.
(12) La Poste non ha contestato il fatto di fornire essa stessa o via le filiali descrite prestazioni di smistamento(16), assimilabili sia a quelle di fornitori di La Poste che di utenti della sua rete in monopolio(17). Complessivamente La Poste, tanto con i suoi propri prodotti quanto tramite Datapost e Mikros da un lato, e Dynapost dall'altro, rappresenterebbe per lo meno il 10 % del mercato dello smistamento e dell'editoria elettronica(18).
(13) I servizi proposti dalle imprese di smistamento sono quindi forniti ai mittenti di corrispondenza in concorrenza con La Poste e le sue filiali. Tenuto conto del monopolio postale di cui gode La Poste, le imprese di smistamento, nella duplice veste di utenti della rete postale e di fornitori di servizi all'esercente pubblico, sono necessariamente obbligate ad accettare le condizioni finanziarie e tecniche fissate da La Poste per ricevere la corrispondenza da essi trattata. La Poste è di fatto un partner ineludibile per l'esecuzione delle prestazioni offerte dalle imprese di smistamento alla clientela.
1.3. Dispositivo legislativo e regolamentare applicabile
1.3.1. I principi che regolano le relazioni di La Poste con gli utenti e i partner commerciali ed il loro controllo
(14) La legge 2 luglio 1990 relativa all'organizzazione del servizio pubblico postale e delle telecomunicazioni(19) (di seguito "la legge del 1990") ed il capitolato d'oneri di La Poste, approvato con decreto 29 dicembre 1990 n. 1214(20), fissano le condizioni per la fornitura dei servizi offerti dall'esercente pubblico e il regime applicabile alle relazioni che esso tiene tanto con gli utenti quanto con i partner commerciali.
(15) L'articolo 25 della legge del 1990 dispone in generale che le relazioni di La Poste con gli utenti, i fornitori e i terzi "sono disciplinate dal diritto comune". L'articolo 23 del capitolato d'oneri di La Poste conferma che "le relazioni di La Poste con gli utenti sono regolate mediante contratti di diritto comune".
(16) Per quanto riguarda più in particolare le relazioni con gli utenti, ai sensi dell'articolo 23, paragrafo 2, del suo capitolato d'oneri, spetta a La Poste definire "le condizioni di fornitura dei suoi prodotti e servizi". Lo stesso articolo aggiunge che "La Poste può concludere contratti le cui condizioni sono fissate a trattativa privata in base ad un preventivo". In quest'ipotesi La Poste ha un ulteriore obbligo, quello di distinguere gli elementi riservati e concorrenziali dei servizi offerti: "In tal caso, quando La Poste fornisce un servizio che comprende prestazioni di diritto esclusivo e prestazioni in concorrenza, il contratto distingue le due categorie di prestazioni per la loro fornitura e la loro fatturazione".
(17) L'articolo 22 dello stesso capitolato enuncia le possibili modalità "di apertura della rete" ad utenti. La Poste può quindi, tanto nella sua area d'attività, quanto fuori da quest'area...: - "consentire alle filiali l'accesso alla sua rete. Questa possibilità di accesso si realizza mediante convenzioni che precisano in particolare la remunerazione di La Poste; [e] - concludere con altri partner accordi di distribuzione o di prestazione di servizi. Al ministro delle Poste e telecomunicazioni sono comunicate le convenzioni concluse".
(18) Le condizioni applicate agli utenti non sono fissate nel capitolato. Le autorità francesi hanno però richiamato all'attenzione della Commisione(21) le disposizioni del capitolato che fissano regole generali per il grado di libertà lasciato a La Poste in materia tariffaria e contrattuale nelle sue relazioni con gli utenti. Le disposizioni richiamate dalle autorità francesi permettono di distinguere due casi:
- quando i servizi in causa rientrano nell'area esclusiva di La Poste, le proposte tariffarie dell'esercente pubblico sono soggette, in base all'articolo 33, paragrafo 1, lettera b), del capitolato d'oneri, ai ministri delle poste e telecomunicazioni e dell'economia e finanze per omologazione. Ugualmente secondo l'articolo 4 dello stesso capitolato, quando La Poste intende concludere contratti tipo con utenti per l'esecuzione dei servizi per i quali ha l'esclusiva, questi contratti tipo sono soggetti ad omologazione del ministro delle poste e telecomunicazioni.
- viceversa, La Poste, ai sensi dell'articolo 33, paragrafo 1, lettera c) e paragrafo 2, lettera a), del capitolato d'oneri, fissa liberamente le tariffe dei servizi che essa offre in concorrenza, indipendentemente dal fatto che rientrino o meno nel servizio universale. Le tariffe sono trasmesse ai ministri competenti semplicemente per informazione. Per quanto riguarda i servizi in concorrenza appartenenti all'area del servizio universale, si applica il principio generale di orientamento verso i costi(22), ma la regolamentazione francese non precisa le conseguenze di questo principio né le modalità di controllo del suo rispetto(23).
(19) Per le relazioni con i fornitori, in particolare per le condizioni di remunerazione di questi ultimi, il capitolato d'oneri di La Poste non stabilisce nessuna regola dettagliata. L'articolo 27 della legge 1990 si limita a stabilire che "le procedure di conclusione e di controllo degli appalti di ogni esercente pubblico sono fissate dal suo consiglio d'amministrazione, nell'ambito delle disposizioni previste in materia dal capitolato d'oneri (...)"; questo articolo non si applica quindi alle relazioni contrattuali stabilite nell'ambito di appalti di fornitura conclusi dall'esercente pubblico.
(20) Tenuto conto del dispositivo regolamentare sopra descritto e delle spiegazioni fornite dalle autorità francesi, e qualora si applichino le distinzioni concettuali enunciate nella prima parte della presente decisione, il grado di controllo esercitato su La Poste nelle sue relazioni con le imprese di smistamento è delimitato nel modo sottoindicato.
Quando gli smistatori sono equiparati ad utenti della rete di La Poste, le tariffe loro applicabili per l'accesso alla rete sono:
- o soggette ad omologazione dei ministri competenti quando il servizio rientra nel monopolio (caso delle tariffe della gamma "Postimpact"(24) e delle tariffe "lettera" ed "Ecopli"(25),
- o semplicemente trasmesse ai ministri per informazione quando il servizio è fornito in concorrenza (caso delle tariffe della gamma "Cataloghi" o "Coliéco", ad esempio).
Quando le imprese di smistamento sono assimilabili a fornitori di La Poste le tariffe, ad esempio la "remunerazione al mille", sono comunicate ai ministri semplicemente per informazione(26).
Alla luce delle spiegazioni delle autorità francesi, sembra che in nessun caso il controllo si estenda alle norme tecniche e agli aspetti non tariffari delle relazioni fra La Poste e le imprese di smistamento.
(21) Pertanto, la normativa francese incarica La Poste di fissare le condizioni contrattuali con i suoi partner commerciali mediante strumenti giuridici di diritto privato, ed inquadra questa libertà soltanto in casi limitati. Il limite dei controlli esercitati dallo Stato è ristretto, e riguarda inoltre solo aspetti strettamente tariffari.
(22) In tali condizioni La Poste può fissare, senza alcun controllo, tutta una serie di norme tecniche che incidono decisamente sull'accesso delle imprese di smistamento alla sua rete. La Poste fissa così le norme di presentazione della corrispondenza e le modalità di deposito delle preparazioni postali (tipi di contenitori utilizzati, volume minimo dei depositi...), che devono essere rispettate per poter beneficiare di condizioni specifiche, le quali sono pubblicate in forma di "istruzioni" nel bollettino di La Poste.
(23) Il fatto che le "regole" adottate da La Poste nell'esercizio di questa facoltà siano considerate in diritto francese come "contrattuali" non toglie che sia proprio La Poste ad averne l'iniziativa e a deciderne la forma definitiva. La definizione di "contrattuali" non ha effetto nemmeno sull'incidenza che dette misure hanno sull'accesso di imprese indipendenti da La Poste alla rete postale e ai servizi riservati e quindi sulle condizioni di esercizio dell'attività di smistamento.
1.3.2. Autorità statali incaricate del controllo di La Poste
(24) La normativa francese accorda al ministro delle poste e delle telecomunicazioni e a quello dell'economia e delle finanze congiuntamente la duplice missione di definire la politica di La Poste e di vigilare sul rispetto, da parte di quest'ultima, della normativa applicabile e del diritto della concorrenza. Di fatto, il ministro delle poste e telecomunicazioni non è altro che il ministro dell'economia e delle finanze (di seguito "il ministro")(27).
(25) In materia tariffaria la competenza del ministro risulta dalle disposizioni del capitolato d'oneri di La Poste sopra descritte. I testi regolamentari relativi all'organizzazione del ministero dell'economia, delle finanze e dell'industria completano la descrizione delle attribuzioni dei servizi posti sotto la sua autorità.
(26) L'articolo 4 del decreto 1o dicembre 1993 n. 1272(28) dispone che la direzione generale dell'Industria, delle tecnologie dell'informazione e delle poste (DiGITIP) "elabora la politica del governo nei settori delle poste e delle telecomunicazioni e vigila sulla sua attuazione". Lo stesso articolo aggiunge che "vigila nei settori delle poste e telecomunicazioni (...) sul rispetto di una concorrenza leale fra i vari attori economici". Infine lo stesso articolo indica che la DiGITIP esercita insieme alla direzione del Tesoro la vigilanza sugli attivi detenuti dallo Stato ne La Poste: "con la direzione del Tesoro, elabora e attua la politica condotta nei confronti di La Poste e delle imprese industriali di sua competenza nelle quali lo Stato detiene una partecipazione"(29).
(27) L'articolo 6 del decreto precitato prevede che in seno alla DiGITIP il servizio delle poste e telecomunicazioni "esercita la tutela su La Poste". L'articolo 4 del decreto 2 novembre 1998 che organizza la DiGITIP(30) precisa che all'interno dei servizi delle poste e telecomunicazioni la sottodirezione delle attività postali "esercita la tutela su La Poste". Questa sottodirezione, in particolare, "assicura la tutela economica e finanziaria, segnatamente la preparazione del contratto di piano, delle analisi economiche, dell'adattamento della compatibilità analitica, dell'offerta di servizio, della tariffazione, della qualità del servizio, delle relazioni con i consumatori e i partner dell'attività postale (...)". D'altra parte nello stesso servizio delle poste, ai sensi del decreto precitato, la sottodirezione per la regolamentazione e le questioni internazionali è incaricata "dell'elaborazione, del controllo e dell'attuazione della normativa e della regolazione delle attività postali". Tali disposizioni permettono di situare le competenze d'analisi e d'istruzione degli affari postali in seno al ministero. Il potere decisionale spetta al ministro, e per sua delega permanente al direttore generale dell'industria, delle tecnologie dell'informazione e delle poste(31).
(28) Le autorità francesi hanno descritto alla Commissione l'attuazione pratica di questo dispositivo. Al riguardo hanno precisato che in materia tariffaria l'esercizio della tutela implica un intervento congiunto del servizio delle poste e della direzione generale della concorrenza(32). Più in generale, in materia di tutela, hanno affermato che il potere di controllo dello Stato non è affidato esclusivamente ai servizi della DiGITIP, ma che intervengono attivamente anche la direzione del Bilancio e quella del Tesoro. In pratica, l'esercizio delle funzioni di tutela assegnate al ministro è quindi localizzato in seno alla DiGITIP, alla direzione del Bilancio, alla direzione del Tesoro e alla direzione generale della Concorrenza, consumo e repressione delle frodi. Tali servizi, sottoposti gerarchicamente ad uno stesso ministro, esercitano quindi contemporaneamente funzioni di vigilanza e funzioni di tutela economica e finanziaria.
(29) Risulta cosi chiaramente dalla normativa francese che il ministro competente della vigilanza su La Poste può intervenire negli orientamenti di quest'ultima in virtù della sua missione di tutela economica e finanziaria(33). La normativa francese non prevede invece alcun dispositivo istituzionale che consenta di garantire, mediante un'adeguata separazione delle funzioni, che i compiti di tutela economica e finanziaria da un lato, di vigilanza dall'altro, siano esercitati in piena indipendenza l'uno dall'altro.
1.4. La denuncia
(30) Il 30 giugno 1998, il Syndicat National des Entreprises de Logistiques de Publicité Directe (di seguito SNELPD) ha presentato una denuncia nei confronti dello Stato francese in merito all'attività di smistamento di La Poste. Lo SNELPD è un'associazione di categoria di diritto francese che, per statuto, difende gli interessi di suoi membri che sono società di smistamento. Lo SNELPD riunisce sessantadue imprese, cioè la grande maggioranza di quelle che sono presenti su questo mercato.
(31) Il denunziante sostiene che La Poste accorda ai suoi clienti diretti e alle proprie filiali attive nello smistamento sconti che non sono offerti alle imprese di smistamento ed inoltre fissa condizioni che, sebbene formalmente applicabili in modo indistinto, sfavorirebbero i concorrenti suoi e delle sue filiali. Secondo il denunziante, condizioni come le quantità di corrispondenza richieste per beneficiare delle tariffe favorevoli sarebbero fissate a livelli che escluderebbero di fatto i piccoli smistatori. Ad esempio, il denunziante sostiene che la soglia minima di 3 milioni di plichi, necessari per pretendere validamente al beneficio dei contratti tecnici cosiddetti di qualità e di presentazione(34) con La Poste, non si baserebbe su sgravi di costo per La Poste ma sarebbe fissata arbitrariamente in modo da limitare il numero degli smistatori ammessi al dispositivo.
(32) Secondo il denunziante, nel controllare l'applicazione delle condizioni di deposito degli invii, La Poste è meno rigorosa nei confronti delle sue filiali che dei loro concorrenti. Inoltre, norme che non sono intrinsecamente discriminatorie verrebbero applicate da La Poste in modo discriminatorio. La denuncia cita numerosi esempi in cui le filiali di La Poste non avevano rispettato le regole relative alle quantità, al formato, alla presentazione, agli orari, ai luoghi di deposito e al tipo di messaggio richiesto, ma hanno comunque ottenuto gli sconti tariffari.
(33) Secondo il denunziante siffatte pratiche rientrerebbero in una strategia di eliminazione o, quanto meno, di limitazione della concorrenza. Esso attira in particolare l'attenzione su un documento di La Poste intitolato "Challenge Dynatop"(35), secondo il quale "... Lo sviluppo di prestazioni a monte... deve permettere di evitare che si impiantino concorrenti e favorire lo sviluppo delle nostre quote di mercato tanto per i prodotti d'affrancatura quanto per i prodotti strategici". Cita inoltre, nel settore dell'editoria elettronica, uno studio sui grandi mittenti di posta, realizzato per conto di La Poste, poco prima della creazione della filiale Datapost(36). Secondo questo studio "si tratta di organizzare una rapida e massiccia penetrazione del mercato". Il denunziante afferma che documenti di questo tipo dimostrerebbero che l'obiettivo di La Poste è proprio quello di favorire le proprie filiali e le proprie attività nel settore dello smistamento e dell'editoria elettronica.
(34) Infine il denunziante sostiene che La Poste, per il fatto di detenere il monopolio sul mercato a valle, può imporre unilateralmente le condizioni dei contratti che la legano ai suoi utenti e partner economici come le imprese di smistamento. Secondo il denunziante La Poste fissa unilateralmente le norme di presentazione della corrispondenza e le modalità di deposito delle preparazioni postali (tipi di contenitori utilizzati, volume minimo dei depositi...), che sono pubblicate sotto forma di "istruzioni" nel bollettino di La Poste.
(35) La Poste detiene quindi, in virtù dello squilibrio del potere economico creato dalla regolamentazione francese, la facoltà di imporre le regole ai propri concorrenti e di regolamentarne l'attività, anche senza avere potere normativo ai sensi del diritto interno. In conclusione, il denunziante ritiene che lo Stato francese abbia violato il diritto comunitario e più in particolare:
1. gli articoli 86 e 82, in combinato disposto, del trattato CE, da un lato, adottando e mantenendo in vigore una legislazione che autorizza La Poste (esercente pubblico investito per legge del monopolio postale) a fissare le condizioni d'accesso delle imprese di smistamento alla sua rete di servizi riservati, ancorché attiva nel medesimo settore e, dall'altro, accordando a La Poste diritti esclusivi il cui semplice esercizio può comportare un abuso di posizione dominante;
2. gli articoli 86, 10 e 82, in combinato disposto, del trattato CE, astenendosi dall'intervenire per far cessare gli abusi di posizione dominante effettivamente commessi da La Poste sul mercato dello smistamento.
(36) Il denunziante ha chiesto alla Commissione di ingiungere allo Stato francese:
1. di garantire l'accesso delle imprese di smistamento alla rete di La Poste a condizioni conformi al principio della parità fra operatori economici e
2. di conferire ad un'autorità indipendente da La Poste il potere di regolamentare le condizioni d'accesso delle imprese di smistamento alla rete di La Poste nonché il potere d'applicazione e di controllo di questa regolamentazione o, a difetto, di provvedere affinché La Poste non possa prestare, direttamente o indirettamente, servizi di smistamento.
(37) Parallelamente il denunziante ha presentato al Consiglio francese della Concorrenza, il 25 febbraio 1998, una denunzia diretta contro La Poste per violazione dell'articolo 8 dell'ordinanza francese del 1o dicembre 1986 n. 1243 relativa alla libertà dei prezzi e della concorrenza e dell'articolo 82 del trattato CE. La denunzia diretta contro La Poste evidenzia pratiche di sovvenzioni incrociate di La Poste alle sue filiali di smistamento, di orientamento e sviamento della clientela, di offerte raggruppate e di prezzi lontani dal mercato, di prezzi e condizioni discriminatorie, di prezzi predatori e di estensione abusiva di posizione dominante. Copia della suddetta denuncia era allegata alla denuncia depositata presso la Commissione.
(38) Con lettera del 25 settembre 1998 la Commissione ha comunicato alle autorità francesi il testo della denuncia dello SNELPD e lo ha trasmesso anche a La Poste, con lettera del 26 ottobre 1998.
1.5. Osservazioni del governo francese e dell'impresa interessata
(39) Le autorità francesi hanno risposto con lettera del 26 novembre 1998, richiamando innanzitutto le norme applicabili. Quanto alle relazioni fra La Poste e la sua amministrazione di tutela, esse ritengono che il principio di separazione strutturale delle funzioni di regolatore e di operatore esista dal 1o gennaio 1991, data di costituzione di La Poste in ente autonomo. Le autorità francesi affermano che lo Stato francese non ha dato nessuna delega di potere normativo a La Poste e che il denunziante non può addurre il capitolato d'oneri di La Poste come prova di siffatta delega(37). Le autorità francesi precisano che La Poste avrebbe solamente elaborato dei contratti tipo la cui natura non conferisce loro nessun carattere regolatore(38).
(40) Nella risposta del 18 dicembre 1998, La Poste contesta innanzitutto alcune affermazioni materiali contenute nella denunzia(39). Contesta poi il fatto di poter essere considerata come un'autorità di regolamentazione perché le sue tariffe (e nella fattispecie gli sconti accordati) sono soggette al giudizio della sua autorità di vigilanza quando rientrano nell'area in monopolio(40). La Poste fa inoltre notare che il contratto di partenariato fra essa stessa e gli smistatori, in vigore al momento della presentazione della denuncia, prevedeva una procedura di riconoscimento della qualità di "Routeur Premier de Publicité Correspondance Messagerie", condizione preliminare necessaria per ottenere un contratto tecnico(41). La Poste precisa che non spettava a lei attribuire unilateralmente questa qualità, ma ad una commissione paritetica, composta di tre rappresentanti delle imprese di smistamento e di una personalità indipendente, e che le filiali di La Poste erano passate anch'esse dinanzi a questa commissione. La Poste afferma inoltre che lo SNELPD non ha presentato nessun documento in grado di suffragare la sua denunzia. Aggiunge che il denunziante sembra confondere la concessione del monopolio legale a La Poste con la concessione di un potere normativo(42) e che in realtà il denunziante contesterebbe proprio l'esistenza del monopolio legale. Inoltre, a suo avviso, il denunziante confonde posizione dominante e abuso di posizione dominante e non dimostra in nessun modo l'attuazione materiale dell'abuso. Senza rimettere direttamente in causa l'esistenza, a suo carico, di un conflitto di interessi sostenuto dal denunziante, La Poste considera nondimeno che il semplice fatto di effettuare prestazioni sul mercato dello smistamento non costituisce di per sé un abuso di posizione dominante(43).
(41) Con lettera del 27 ottobre 1999 la Commissione ha invitato le autorità francesi a trasmettere le loro osservazioni sull'eventuale incompatibilità delle disposizioni legislative e regolamentari francesi con il diritto comunitario. Al riguardo la Commissione ha manifestato delle riserve sulla mancanza di un'autorità di regolamentazione veramente indipendente dotata di poteri di controllo sui rapporti contrattuali fra La Poste e le imprese di smistamento. Secondo la Commissione, la mancanza di tale autorità indipendente rischiava di nuocere all'attività delle imprese di smistamento. Secondo la Commissione, infatti, La Poste aveva la facoltà di fissare liberamente le condizioni di accesso alla sua rete pur essendo attiva direttamente o indirettamente nel settore dello smistamento. Inoltre l'autorità statale incaricata del controllo di La Poste non era distinta da quella che ne definiva la politica generale, fatto che suscitava un problema di neutralità.
(42) La lettera di costituzione in mora, di cui una copia è stata trasmessa a La Poste il 30 novembre 1999, annunciava inoltre che se l'interpretazione della Commissione fosse risultata esatta, quest'ultima avrebbe potuto adottare una decisione sulla base dell'articolo 86, paragrafo 3, del trattato.
(43) Con lettera del 4 febbraio 2000 le autorità francesi hanno inviato le loro osservazioni con cui contestavano alcuni elementi della lettera precitata e facevano osservare che l'interpretazione data dalla Commissione del requisito di indipendenza delle modalità di regolazione di La Poste sembrava andare al di là delle disposizioni comunitarie settoriali applicabili agli affari postali(44). Nella loro risposta le autorità francesi descriveva il ruolo del ministro nella vigilanza su La Poste e la natura della vigilanza esercitata dai suoi servizi e facevano sapere che, a loro avviso, i servizi del ministro non intervenivano mai nella gestione corrente dell'ente né nella sua politica commerciale. Anzi secondo le autorità francesi il ruolo del ministro in materia di vigilanza "riguarda essenzialmente il rispetto dei compiti di servizio pubblico e il settore sociale, soprattutto per quel che concerne l'unità del personale". Le autorità francesi precisavano nel dettaglio la consistenza del contratto di piano e il ruolo del commissario del governo in seno al Consiglio d'amministrazione dell'esercente pubblico. Indicavano le modalità di controllo delle decisioni tariffarie di La Poste quali sono definite dal capitolato d'oneri di La Poste. Le autorità francesi annunciavano infine misure regolamentari "atte a rassicurare la Commissione", principalmente l'istituzione di un mediatore del servizio universale postale e l'intensificazione della vigilanza sui contratti conclusi da La Poste.
(44) Con lettera del 16 febbraio 2000 La Poste ha risposto nel merito alle questioni sollevate dalla Commissione, accludendo lo studio di un consulente sulle relazioni fra La Poste e le imprese di smistamento(45). Lo studio è inteso a dimostrare che La Poste, per ragioni economiche e finanziarie, non avrebbe obiettivamente interesse a mettere in difficoltà le imprese di smistamento. Traccia inoltre la cronistoria dei rapporti fra La Poste e le imprese del settore, spiegando che l'apparente irrigidimento di talune clausole dei contratti conclusi nel 1999 rispetto al regime precedente era dovuto alla volontà di La Poste di correggere le imperfezioni del dispositivo istituito nel 1995, di cui le imprese di smistamento si sarebbero servite a loro vantaggio.
(45) Il 9 marzo 2001 la Commissione ha inviato un'altra lettera alla Repubblica francese con il duplice scopo di chiarire lo stato di avanzamento dei provvedimenti annunciati nel febbraio 2000 e di portare a conoscenza delle autorità francesi gli elementi di fatto forniti dai denunzianti alla fine del 2000, in particolare sull'indebolimento economico delle imprese di smistamento che sarebbe risultato da taluni cambiamenti operati da La Poste nel regime dei contratti tecnici e dei contratti prodotti.
(46) Le autorità francesi hanno risposto con lettera del 17 luglio 2001. Esse vi commentano gli elementi di fatto sollevati dalla Commissione ed espongono le ragioni che hanno impedito la realizzazione del dispositivo previsto all'inizio del 2000 allegandovi un progetto di decreto che istituisce un mediatore postale il quale, a loro avviso, sarebbe in grado di risolvere le difficoltà evidenziate dalla Commissione. Informano inoltre la Commissione che al Consiglio superiore delle poste e delle telecomunicazioni è stato chiesto un parere sul progetto di testo il 21 giugno 2001 ed esprimono l'auspicio che il mediatore venga istituito, e le sue équipe siano costituite, prima dell'inizio del 2002.
2. VALUTAZIONE GIURIDICA
(47) L'articolo 86, paragrafo 1, del trattato dispone che gli Stati membri, per quanto riguarda le imprese pubbliche e le imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusivi, non emanino né mantengano in vigore alcuna misura in contrasto, in particolare, con le norme del trattato in materia di concorrenza. Tale disposizione vieta agli Stati membri di porre, mediante provvedimenti legislativi, regolamentari o amministrativi, le imprese pubbliche e le imprese cui concedono diritti speciali o esclusivi, in una situazione nella quale dette imprese non potrebbero esse stesse collocarsi con comportamenti autonomi, senza trasgredire l'articolo 82(46). Qualora la Commissione individui provvedimenti di Stato emanati o mantenuti in vigore in violazione dell'articolo 86, paragrafo 1, in combinato disposto con l'articolo 82, le compete, in forza dell'articolo 86, paragrafo 3, del trattato, rivolgere agli Stati membri le opportune decisioni.
2.1. L'impresa interessata
(48) La Poste è un'impresa pubblica ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 1, del trattato. Essa è infatti un ente pubblico e dispone di un monopolio legale per alcuni servizi postali (determinato dall'articolo L.2, secondo comma, del codice delle poste e delle telecomunicazioni; di seguito il "servizio postale di base").
(49) La Poste francese è un ente pubblico a carattere industriale e commerciale istituito con legge 9 luglio 1990 n. 658(47) (di seguito la "legge del 1990"). Ha rivecuto dal legislatore la qualifica di esercente autonomo di diritto pubblico, categoria giuridica sui generis. È dotata di personalità giuridica ed è giuridicamente indipendente dallo Stato pur essendo posta sotto la vigilanza del ministro delle Poste e delle telecomunicazioni(48). La Poste deve provvedere al servizio postale pubblico interno ed internazionale. Il suo capitale proviene complessivamente dal trasferimento dei beni dello Stato precedentemente assegnati all'amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni.
(50) La legge prevede che la politica generale di La Poste sia definita e condotta dal consiglio d'amministrazione "nell'ambito degli orientamenti fissati dal governo"(49). Il presidente e la maggioranza dei membri del consiglio d'amministrazione di La Poste sono nominati per decreto. Inoltre un commissario del governo esprime, a titolo consultivo, il punto di vista del governo in seno al consiglio d'amministrazione ed ha in particolare la facoltà di chiederne la convocazione. L'impresa La Poste è dunque un'impresa pubblica ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 1, del trattato.
(51) Alcuni atti di La Poste devono essere omologati o approvati dal ministro delle Poste e delle telecomunicazioni e dal ministro dell'Economia: così è per la fissazione delle tariffe dei servizi postali offerti in monopolio e per la creazione di filiali o l'assunzione di partecipazioni oltre ad un certo limite.
(52) La Poste deve provvedere al servizio postale pubblico interno ed internazionale. A questo titolo dispone del monopolio postale in forza dell'articolo L.2, secondo comma, del codice delle poste e telecomunicazioni. Sono esclusi dal monopolio i servizi di smistamento. L'articolo L.2, secondo comma, del codice delle poste e telecomunicazioni, che riserva a La Poste il trasporto delle lettere e dei pacchetti e documenti di peso non superiore a 350 grammi, istituisce in suo favore diritti esclusivi ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 1, del trattato.
2.2. Le misure statali in causa
(53) Il dispositivo applicabile è stato descritto in dettaglio. La presente decisione riguarda l'articolo 25 della legge del 1990 e gli articoli 22, 23 e 33 del capitolato d'oneri di La Poste che stabiliscono il grado di libertà accordato a La Poste nel definire le condizioni d'accesso alla sua rete e i suoi rapporti con gli utenti e fissano le modalità e i limiti dell'intervento del ministro nel controllo delle decisioni tariffarie di La Poste. Essa concerne anche gli articoli 4 e 6 del decreto n. 93-1272 modificato e l'articolo 4 del decreto 2 novembre 1998 precitato che indicano la ripartizione delle competenze normative, di controllo e di tutela economica e finanziaria in materia postale all'interno del ministero dell'economia, delle finanze e dell'industria.
2.3. I mercati in causa
2.3.1. Il mercato dello smistamento o mercato dei servizi "a monte"
(54) Il mercato interessato dalle misure statali in causa è quello dello smistamento degli invii postali in partenza dal territorio francese. I servizi di smistamento descritti al punto 1.2 costituiscono un mercato a monte dei servizi dell'area riservata di La Poste. Si tratta di un insieme di prestazioni che si inseriscono, nel processo di trattamento degli invii postali, fra la definizione di un messaggio da parte del mittente e l'accettazione dell'invio da parte di La Poste nell'ambito dei servizi riservati.
(55) Concretamente si tratta di una serie di operazioni che si effettuano a monte della raccolta, vale a dire che precedono l'entrata dell'invio postale nella parte della rete postale che esegue le operazioni dell'area riservata(50). Le attività delle imprese di smistamento in materia di raccolta e di cernita prima del deposito nei punti d'accesso della rete postale non sconfinano assolutamente nell'area riservata di La Poste.
(56) Per semplicità l'insieme di questi servizi si può definire come prestazioni "a monte".
2.3.2. Il mercato del servizio postale di base o mercato dei servizi "a valle", area riservata di La Poste
(57) La Poste dispone del monopolio postale in virtù dell'articolo L.2, secondo comma, del codice delle poste e telecomunicazioni(51). Il monopolio comprende "i servizi nazionali e transfrontalieri di invii postali, per posta accelerata o non, ivi compresa la pubblicità diretta per corrispondenza, di peso inferiore a 350 grammi il cui prezzo sia inferiore a cinque volte la tariffa applicabile ad un invio di corrispondenza della prima fascia di peso della categoria normalizzata più rapida" e "il servizio degli invii raccomandati la cui utilizzazione è prescritta da un testo legale o regolamentare".
(58) Il monopolio non si estende alla preparazione della posta prima del trasporto e alla distribuzione propriamente dette, cioè il condizionamento, la raccolta e lo smistamento della corrispondenza consegnata a La Poste. La prestazione di servizi di smistamento può quindi essere effettuata da imprese diverse da La Poste. Tuttavia nella stragrande maggioranza dei casi(52), presuppone l'accesso ai servizi pertinenti del monopolio postale affinché la corrispondenza presa a carico dalle imprese di smistamento possa essere inoltrata e distribuita e sia in tal modo assicurata la buona fine delle prestazioni richieste dai mittenti postali.
(59) Il mercato del servizio postale di base, in monopolio di La Poste, deve quindi essere considerato, nel contesto della presente decisione, come un mercato connesso situato a valle del mercato descritto.
2.4. Posizione dominante
(60) Secondo una giurisprudenza costante, un'impresa detentrice di monopolio legale su una parte sostanziale del mercato comune può essere considerata in posizione dominante ai sensi dell'articolo 82 del trattato CE(53). Il territorio di uno Stato membro può costituire una parte sostanziale del mercato comune(54).
(61) Da quanto precede si evince che La Poste detiene una posizione dominante ai sensi dell'articolo 82 del trattato(55) avendo il monopolio legale del servizio postale di base precitato.
2.5. Le infrazioni alle regole di concorrenza
2.5.1. Il conflitto di interessi di La Poste
(62) L'articolo 86, paragrafo 1, del trattato dispone che gli Stati membri, nei confronti delle imprese cui riconoscono diritti speciali od esclusivi, non emanano né mantengono alcuna misura contraria alle norme del trattato, specialmente a quelle contemplate dagli articoli 12 e da 81 a 89.
(63) La Corte di giustizia delle Comunità europee ha riconosciuto al riguardo che un provvedimento mediante il quale uno Stato membro assegna ad un'impresa presente su un mercato il potere di fissare regole alle quali i concorrenti dovranno conformarsi, falsa la concorrenza e viola il principio di pari opportunità fra i vari operatori economici(56). Il potere economico conferito al titolare del diritto esclusivo sulle altre imprese attive sul mercato a monte determina un conflitto di interessi. La Poste è indotta a favorire direttamente o indirettamente le proprie filiali a scapito dei concorrenti sul mercato a monte. Tali comportamenti configurano pratiche abusive ai sensi dell'articolo 82.
(64) Nella sentenza pronunciata il 13 dicembre 1991 nella causa C-18/88, GB-INNO BM(57), la Corte ha stabilito che il conflitto di interessi è di per sé un abuso. La Corte era chiamata a pronunciarsi su una normativa che conferiva all'operatore telefonico dominante, che commercializzava anche apparecchi telefonici, il diritto di omologare gli apparecchi telefonici dei suoi concorrenti. La Corte ha precisato che "un sistema di concorrenza come quello previsto dal trattato può essere garantito solo se sono garantite pari opportunità tra i vari operatori economici. Affidare ad un'impresa che vende apparecchi terminali il compito di definire le specifiche cui dovranno conformarsi detti apparecchi, il controllo della loro applicazione e l'omologazione degli apparecchi equivale a conferire alla medesima il potere di determinare, a suo piacimento, quali apparecchi terminali possano essere allacciati alla rete pubblica concedendole in tal modo un evidente vantaggio sui suoi concorrenti (...)"(58).
(65) In risposta all'argomentazione della RTT, la Corte ha indicato(59) che il fatto che la RTT non avesse effettivamente commesso nessun abuso non poteva essere invocato per giustificare la regolamentazione in questione.
(66) Il ragionamento della Corte nella sentenza GB-INNO-BM è applicabile nel caso in esame. La Poste detiene il monopolio del trasporto della corrispondenza e dei pacchetti di peso non superiore a 350 grammi. A questo titolo è un partner obbligato per le imprese del settore dello smistamento che devono ricorrere ai suoi servizi riservati, ed è quindi in grado di imporre agli smistatori le clausole contrattuali che contengono condizioni tariffarie e norme tecniche da essa definite unilateralmente, malgrado le apparenze, in taluni casi, di una concertazione con i partner interessati. In particolare, le norme tecniche che condizionano l'accesso alle tariffe speciali sono regolate dalle "istruzioni" emanate da La Poste, che sono inserite nel Bollettino ufficiale di La Poste.
(67) La Poste ha ricordato(60) il carattere paritetico dell'attribuzione del marchio "Qualité de Routeur Premier de Publicité Correspondance Messagerie", che condizionava dal 1994 l'accesso ai contratti tecnici di La Poste, per dimostrare che in pratica non era in grado di stabilire arbitrariamente le condizioni di accesso alla sua rete. La Commissione osserva che questo metodo di riconoscimento del marchio non può risolvere il conflitto di interessi individuato nella fattispecie. Di fatto l'abuso non consiste in un rifiuto d'accesso qualsiasi, ma nella determinazione delle condizioni finanziarie e tecniche offerte alle imprese di smistamento(61).
(68) Le autorità francesi sostengono da parte loro che La Poste è soggetta ad un controllo dello Stato che ne tempererebbe la libertà contrattuale e tariffaria. Per quanto riguarda le modalità di controllo dei contratti, delle condizioni tecniche e delle tariffe stabilite dal titolare del monopolio postale, ricordano che talune decisioni tariffarie di La Poste sono esaminate e omologate dal ministro.
(69) La Commissione osserva, tuttavia, che in realtà la libertà contrattuale lasciata a La Poste è lungi dall'essere pienamente inquadrata da un controllo a priori o a posteriori del ministro. Pertanto, per quanto riguarda le prestazioni e le tariffe di cui alla presente decisione, l'ambito d'intervento possibile del ministro è di fatto ristretto e l'intensità dei controlli molto variabile. Tenuto conto degli elementi di regolamentazione considerati nella presente decisione e delle spiegazioni fornite dalle autorità francesi(62), nella pratica occorre distinguere tre casi per i contratti e le tariffe che interessano gli smistatori, a seconda che vengano esaminati come utenti della rete di La Poste o come suoi fornitori. In primo luogo, le tariffe dei "contratti prodotti" sono omologate dal ministro, se riguardano prestazioni dell'area riservata al monopolio postale, come Postimpact(63). In secondo luogo, invece, i contratti per i quali le imprese di smistamento sono esaminate come fornitori, in particolare i "contratti tecnici", sono fuori dal controllo del ministro perché riguardano prestazioni escluse dal monopolio postale. In terzo luogo, infine, non sono oggetto di controllo le norme e condizioni tecniche, e più in generale gli elementi non tariffari delle offerte contrattuali di La Poste, che presentano per le imprese di smistamento altrettanti elementi chiave nelle loro condizioni di esercizio, indipendentemente dal fatto che le prestazioni siano o meno connesse all'area riservata di La Poste(64).
(70) La Commissione ritiene che quando lo Stato francese autorizza una sola impresa a fornire i servizi postali riservati e lascia l'impresa in questione definire le proprie relazioni tecniche e tariffarie con partner commerciali tributari di prestazioni dell'area riservata, in mancanza di controllo del campo di tali relazioni, tale impresa è posta in una situazione di conflitto di interessi perché diventa il partner esclusivo dei propri concorrenti su mercati a monte della sua area riservata. La Poste detiene infatti, a causa dello squilibrio del potere economico creato dalla normativa francese, il potere di imporre de facto regole ai suoi concorrenti e di regolamentarne l'attività, anche senza disporre di un potere normativo secondo il diritto interno(65). La Poste è anche presente direttamente e tramite filiali sul mercato dello smistamento. Tale presenza le crea un conflitto di interessi, essendo indotta da questo cumulo a favorire direttamente o indirettamente le proprie filiali e stimolata ad abusare della sua posizione dominante.
(71) Nella risposta alla lettera di costituzione in mora della Commissione, le autorità francesi non hanno contestato l'analisi della Commissione di una situazione di conflitto di interessi in capo a La Poste. Hanno invece annunciato provvedimenti atti a far cessare le preoccupazioni espresse al riguardo dalla Commissione.
(72) Con lettera del 17 luglio 2001 le autorità francesi hanno quindi comunicato alla Commissione, a titolo di informazione, un progetto di decreto(66) recante istituzione di un mediatore del servizio universale postale (di seguito "il mediatore"), di cui promettono "un'attuazione rapida". Pur non essendo ancora stato iscritto nell'ordinamento giuridico francese alla data della presente decisione, occorre esaminare la natura delle soluzioni previste dalle autorità francesi.
(73) A loro parere l'istituzione del mediatore comporterebbe un approfondimento dei controlli esercitati su La Poste nel campo oggetto della presente decisione. Il decreto prevedrebbe esplicitamente la possibilità di intervento del mediatore nella messa a punto iniziale, nelle modifiche successive e nell'applicazione dei contratti tipo che legano La Poste ad organizzazioni rappresentative di categorie omogenee di professionisti, a richiesta di una delle parti o del ministro. Il mediatore si pronuncerebbe non solo sugli aspetti strettamente tariffari, ma anche sull'"adeguatezza e proporzionalità dei vincoli tecnici" imposti dai contratti e più in generale sulle rispettive obbligazioni del contraenti. A seguito di un contraddittorio, il mediatore emetterebbe un parere motivato da trasmettere al ministro e alle parti interessate, con facoltà di pubblicarlo.
(74) Rispetto al caso in esame e alla presente situazione normativa, il progetto di decreto permetterebbe dei passi in avanti significativi. In primo luogo creerebbe per le imprese di smistamento un diritto di ricorso contro le condizioni tecniche e tariffarie stabilite da La Poste. In secondo luogo renderebbe possibili tali ricorsi dopo l'esecuzione dei contratti in causa, e quindi un esame a posteriori degli stessi e della loro applicazione, mentre nel dispositivo attuale il potere d'intervento di un'autorità pubblica nelle relazioni fra La Poste e gli smistatori si limita ad un'omologazione a priori. In terzo luogo il progetto di decreto estenderebbe esplicitamente agli elementi non tariffari dei contratti la portata dei controlli esercitati su La Poste.
(75) Tuttavia, nella versione presentata alla Commissione, il progetto di mediatore del servizio universale postale risponde solo in parte alle preoccupazioni precedentemente formulate. L'istruzione di un caso da parte del mediatore riveste un vero interesse per la parte ricorrente soltanto se è seguita da una decisione di un soggetto distinto dalle parti. Questo progetto non attribuisce a nessuna autorità distinta da La Poste un tale potere decisionale o di ingiunzione più ampio di quello, limitato(67), attualmente assegnato dalla normativa esistente all'autorità di controllo statale. Quindi in pratica un'interpretazione combinata delle disposizioni del progetto di mediatore e della normativa esistente porterebbe a distinguere tre possibili situazioni, che condizionerebbero l'effettività del diritto di ricorso riconosciuto ai partner commerciali di La Poste e la portata dei controlli esercitati:
1) il ricorso al mediatore si effettuerebbe a priori, prima dell'omologazione ministeriale, e verterebbe su prestazioni dell'area riservata di La Poste(68);
2) il ricorso al mediatore si effettuerebbe a priori, prima dell'entrata in applicazione del contratto, ma riguarderebbe prestazioni non appartenenti all'area riservata di La Poste(69);
3) il ricorso al mediatore interverrebbe a posteriori, dopo l'entrata in vigore del contratto, e riguarderebbe indifferentemente prestazioni dell'area riservata o di quella non riservata di La Poste(70).
Nel primo caso, trattandosi di tariffe e di contratti soggetti a omologazione ministeriale, il progetto di mediatore rappresenterebbe un passo avanti rispetto alla situazione esistente, poiché permetterebbe un ricorso al mediatore con decisione al termine della procedura. Nel secondo caso e nel terzo caso, invece, gli smistatori avrebbero certo la facoltà di adire il mediatore, ma la procedura si interromperebbe con la formulazione di un parere del mediatore, dal momento che nessuna autorità dello Stato ha competenza per risolvere una controversia fra La Poste e gli smistatori vertente su prestazioni non appartenenti all'area dei diritti esclusivi di La Poste o successive all'omologazione(71). In tal modo, in caso di litigio tra La Poste e gli smistatori nella stesura o nella modifica dei contratti tecnici(72), quand'anche fosse adito il mediatore, non sarebbe offerta nessuna garanzia riguardo al buon fine della procedura e ad una decisione finale di un soggetto distinto da La Poste(73).
(76) In tali condizioni, e tenuto conto della lacuna del dispositivo descritta al considerando 75, il progetto delle autorità francesi non basterebbe ad ovviare al rischio di conflitto di interessi in capo all'esercente pubblico di cui al caso di specie.
2.5.2. Difetto di neutralità nel controllo esercitato dal ministro su La Poste
(77) Una normativa che non preveda un'autorità di controllo indipendente, dotata delle sufficienti garanzie di neutralità rispetto ad un'impresa pubblica in situazione di conflitto di interessi viola le disposizioni dell'articolo 86, paragrafo 1, del trattato, in combinato disposto con l'articolo 82. Più precisamente, la mancanza di un'autorità che presenti tali garanzie determina infrazioni dell'articolo 82 del trattato quando lo Stato non controlli efficacemente il comportamento dell'operatore tradizionale, titolare di un diritto esclusivo, su mercati situati a monte, che non rientrano nel diritto esclusivo, e sui quali lo stesso beneficiario del diritto esclusivo è presente.
(78) Quando un'impresa pubblica rischia di trovarsi in una situazione di conflitto di interessi, spetta allo Stato provvedere a che un sistema di controllo efficace sia garantito in modo da ristabilire pari opportunità tra operatori. Questa è la conclusione del ragionamento della Corte nella sentenza GB-INNO-BM: "il mantenimento di una concorrenza effettiva richiede che la formulazione delle specifiche tecniche, il controllo della loro applicazione e l'omologazione vengano effettuati da un ente indipendente dalle imprese pubbliche o private che offrono beni o servizi concorrenti"(74).
(79) La Commissione ha confermato l'applicazione di questo principio al settore postale. Ne ha dedotto la necessità per gli Stati membri di affidare il controllo degli operatori postali ad un'autorità che sia indipendente dall'operatore pubblico o dotato di diritti speciali od esclusivi e da ogni organismo ad esso collegato. Ha precisato in particolare che gli Stati membri non potevano affidare questo controllo all'operatore postale stesso "o ad un ente a questi collegato (giuridicamente, amministrativamente o strutturalmente)"(75).
(80) Nella lettera del 27 ottobre 1999, la Commissione aveva osservato che la funzione di vigilanza e la funzione d'orientamento della politica di La Poste quale impresa pubblica sono esercitate all'interno dello stesso ministero. Ne deduceva così l'esistenza di un conflitto di interessi all'interno dello stesso ministero(76).
(81) Nella risposta del 7 febbraio 2000, le autorità francesi hanno apportato alcune precisazioni sulla natura dei legami tra il ministero e La Poste, e sul contenuto della funzione di tutela e di controllo tariffario. Secondo le autorità francesi, il potere di tutela e il contratto di piano implicano la fissazione per l'esercente pubblico di obiettivi generali, che non si tradurrebbero in un intervento del ministero nella politica commerciale di La Poste, ed ancor meno in una presa di posizione qualsiasi nei confronti della professione degli smistatori. Al termine del loro discorso, le autorità francesi concludono che la normativa francese garantisce un'adeguata separazione delle funzioni di regolamentazione e di gestione dell'attività postale. Il ministro e i suoi servizi, secondo le autorità francesi, sarebbero distinti, sul piano giuridico, funzionale e strutturale, da La Poste.
(82) La Commissione prende atto delle spiegazioni ma non può condividere appieno tale analisi. Le autorità francesi, a prescindere dall'effettivo grado di separazione invocato, non fornirebbero, nel dispositivo attuale, la garanzia di una neutralità indiscutibile nell'esercizio del controllo delle relazioni tra l'esercente pubblico e le imprese di smistamento. Le autorità francesi ricordano peraltro che, nella definizione degli obiettivi fissati per La Poste, "la direzione del bilancio e la direzione del tesoro incaricata della gestione degli attivi dello Stato intervengono (...) attivamente"(77). La stessa autorità dello Stato che controlla La Poste è quindi chiaramente incaricata di vigilare sulla sua redditività e solidità finanziaria. Il fatto che tali competenze siano assegnate simultaneamente a più direzioni di un'amministrazione soggetta allo stesso ministro non è assolutamente sufficiente a dimostrare l'indipendenza del controllo esercitato. Inoltre, in seno alla DiGITIP stessa, il servizio delle poste è incaricato di una missione di regolazione e insieme di una missione di tutela economica e finanziaria(78). Di conseguenza, l'esercizio della tutela del ministro su La Poste, in particolare il controllo dei contratti stipulati e delle tariffe praticate, può essere influenzato da considerazioni d'interesse finanziario dello Stato lontane dalle preoccupazioni di equità che dovrebbero prevalere nel controllo delle relazioni fra La Poste ed i suoi utenti e partner commerciali. È quindi chiaro che allo stato attuale della normativa francese il ministro non può essere considerato come un'autorità che offre, riguardo a La Poste, sufficienti garanzie d'indipendenza per esercitare un controllo efficace.
(83) Alla luce del vigente quadro normativo, la Commissione constata che la separazione fra le funzioni di tutela economica e finanziaria e di regolamentazione descritte dalle autorità francesi non è tale da offrire garanzie di neutralità e d'indipendenza sufficienti nella vigilanza delle relazioni fra La Poste e le imprese di smistamento. Pertanto l'autorità pubblica, posta essa stessa in una situazione di conflitto di interessi, non è in grado di esercitare su La Poste un controllo efficace che provveda a neutralizzare il suindicato conflitto di interessi in capo all'operatore postale pubblico.
(84) Nella lettera del 17 luglio 2001, le autorità francesi affermano che, in un prossimo futuro, l'istituzione di un mediatore a fianco del ministro permetterebbe di risolvere la questione della neutralità del controllo. Il decreto prevedrebbe infatti per il mediatore alcune soluzioni volte a garantirne l'indipendenza. Il mediatore sarebbe scelto in una terna proposta dal presidente della commissione superiore del servizio pubblico delle Poste e telecomunicazioni, e nominato per decreto su proposta del ministro, irrevocabilmente per cinque anni non rinnovabili; disporrebbe di mezzi e stanziamenti di bilancio propri, senza essere soggetto all'autorità gerarchica dei servizi del ministero. La competenza decisionale (segnatamente in materia d'omologazione) apparterrebbe certo al ministro e il mediatore avrebbe solo potere consultivo. I pareri del mediatore sarebbero tuttavia motivati e resi pubblici, in modo che difficilmente il ministro si discosterebbe, senza una motivazione oggettiva, dalla decisione raccomandata dal mediatore.
(85) La Commissione prende atto dell'esistenza di questo progetto che, affiancando al ministro un mediatore dotato di poteri d'indagine, di mezzi e di garanzie d'indipendenza statutaria, riflette la volontà di creare condizioni di neutralità, trasparenza ed efficacia nell'esercizio dei controlli da parte dell'autorità di tutela sulla materia oggetto della presente decisione. A questo riguardo, la facoltà di pubblicare pareri motivati può assumere particolare importanza nella soluzione delle controversie e delle difficoltà come quelle riferite dal denunziante nel caso in esame. Per quanto riguarda il problema specifico oggetto del ricorso, tale facoltà sembra atta a neutralizzare la pregiudiziale che potrebbe influenzare una decisione discrezionale del ministro.
(86) La soluzione del conflitto di interessi in seno all'autorità incaricata del controllo e della regolamentazione del settore postale implicherebbe tuttavia la piena indipendenza del mediatore dall'operatore postale pubblico. Al riguardo, la Commissione osserva che il progetto, nella sua attuale economia, non prevede disposizioni che garantiscano una sufficiente presa di distanza del mediatore e dei suoi collaboratori dall'operatore postale pubblico(79). Pertanto, l'istituzione del mediatore potrebbe rivelarsi insufficiente a garantire una sufficiente indipendenza dell'autorità incaricata del controllo, malgrado i poteri conferitile dal decreto.
2.5.3. Possibile riflesso del conflitto di interessi nel comportamento di La Poste
(87) La situazione di conflitto di interessi costituisce di per sé un abuso. Non è necessario aspettare che l'impresa commetta effettivamente un abuso per poter constatare l'infrazione. Basta infatti che l'impresa sia posta, a motivo delle normativa stessa, in una situazione tale da indurla a commettere un abuso se vi ravvisa un interesse. La creazione ed il mantenimento del duplice conflitto di interessi precedentemente descritto va quindi considerato, di per sé, contrario all'articolo 86, paragrafo 1, in combinato disposto con l'articolo 82 del trattato, anche in assenza di abusi manifesti(80).
(88) Non è tuttavia inutile approfondire l'analisi della natura dei comportamenti contrari all'articolo 82 che La Poste potrebbe praticare o ai quali avrebbe potuto essere tentata di prestarsi a motivo del duplice conflitto di interessi sopra descritto.
(89) In primo luogo, La Poste ha la facoltà di imporre ai suoi partner del settore dello smistamento condizioni tecniche e finanziarie non in linea con il riferimento economico pertinente. La Poste potrebbe fissare condizioni tecniche e tariffarie che, sebbene indistintamente applicabili sotto il profilo formale, sfavorirebbero di fatto i concorrenti suoi e delle sue filiali. Nulla garantisce, ad esempio, che le condizioni di volume definite da La Poste per l'accesso ad alcuni tipi di contratti tecnici, oppure la remunerazione "al mille" concessa alle imprese di smistamento per i lavori di preparazione e di cernita, si basino su fondamenti che riflettono dati economici e tecnici indiscutibili (economie di trattamento, economie di scala, valore aggiunto realizzato, ecc.). Esiste invece il rischio che La Poste utilizzi la sua posizione di partner ineludibile per condurre a suo piacimento le trattative per la conclusione di tali contratti. È quindi possibile che le condizioni fissate da La Poste, benché in apparenza non discriminatorie, abbiano l'effetto di mettere in difficoltà le imprese concorrenti nel settore dello smistamento o alcune categorie di esse.
(90) Alcune decisioni tecniche e tariffarie prese da La Poste nel luglio 1999 illustrano il margine di manovra di cui dispone l'esercente pubblico e i suoi potenziali effetti sulle condizioni nelle quali operano le imprese di smistamento. Senza necessità di pronunciarsi in merito all'adeguatezza, all'equità e alla giustificazione delle soglie fissate da La Poste, la Commissione si limita ad osservare, ad esempio, che l'improvviso e significativo aumento(81), allora avvenuto della soglia, in volume, di deposito annuale di plichi che permettono agli smistatori di accedere al contratto di preparazione ha escluso da questo tipo di contratto(82) circa la metà(83) degli smistatori che ne beneficiavano in precedenza, alterando così radicalmente le loro condizioni di esercizio. Tale decisione era priva di effetto sulle condizioni di esercizio delle filiali interessate di La Poste, che restavano in ogni modo al di là della soglia critica, tenuto conto della loro dimensione e del loro volume d'attività.
(91) Allo stesso modo, per quel che riguarda la remunerazione "al mille" accordata agli smistatori per alcuni lavori di preparazione e di smistamento, nel luglio 1999 La Poste ha modificato le condizioni applicabili, provocando un calo del 16 % degli importi pagati agli smistatori. Indubbiamente tale diminuzione è stata poi compensata, alla fine dell'anno, con l'assegnazione agli smistatori di un "versamento eccezionale". Ma l'iniziativa della diminuzione di luglio 1999, come quella della compensazione alla fine dell'anno, dimostrano l'ampiezza del margine di valutazione lasciato all'operatore pubblico nel determinare le condizioni finanziarie di accesso alla sua rete. La remunerazione "al mille" è lungi dall'essere neutra nell'equilibrio economico delle imprese di smistamento, i cui margini sono tradizionalmente modesti. Secondo il denunziante, tale remunerazione corrisponderebbe al 9 % circa della cifra d'affari. Ciò significa che facendola variare del 16 % (come esempio basato sulle osservazioni del 1999) La Poste è in grado di decidere d'influire sull'1,5 % del fatturato degli smistatori. Questa cifra va confrontata con le conclusioni dello studio realizzato da GBC per conto di La Poste, secondo le quali i margini netti degli smistatori oscillano tra lo 0 e il 2 %(84). Pertanto, per il solo gioco della variazione delle condizioni d'accesso alla rete decise da La Poste, le imprese di smistamento possono assistere ad un degrado significativo della loro redditività e si trovano quindi in una posizione di particolare vulnerabilità strutturale rispetto all'operatore pubblico. Né La Poste né le sue filiali attive nel settore dello smistamento, che dispongono di altre fonti di reddito e della possibilità di appoggiarsi ad un gruppo importante(85), si trovano in una siffatta situazione di dipendenza finanziaria.
(92) In secondo luogo, nell'applicazione delle norme tecniche cui si è fatto allusione in precedenza, La Poste può anche essere tentata di praticare, con le proprie filiali e i grossi mittenti di corrispondenza con i quali tratta direttamente, minor rigore che nei confronti delle imprese di smistamento concorrenti. La Poste applicherebbe in un certo senso in modo discriminatorio norme che, di per sé, non comportano elementi discriminatori. Il denunziante ha citato esempi in cui le filiali di La Poste non avevano rispettato regole di quantità, di formato, di presentazione, di orari e di luoghi di deposito, o regole sul tipo di messaggio, ma in cui hanno comunque beneficiato di sconti contrattuali e dell'accesso alle tariffe di favore. Tale situazione era stata del resto identificata dalla direzione generale di La Poste(86).
(93) Quali che siano i fattori e le responsabilità all'origine dei comportamenti imputati a La Poste(87), la loro semplice esistenza o persino la loro probabilità dimostra proprio la lacunosità dei controlli esercitati sulla definizione da parte sua della norme tecniche e condizioni tariffarie e sulla loro applicazione.
2.6. Applicabilità dell'articolo 86, paragrafo 2
(94) Ai sensi dell'articolo 86, paragrafo 2, del trattato, le imprese incaricate della gestione di servizi d'interesse economico generale sono sottoposte alle regole di concorrenza del trattato, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto o di fatto, della specifica missione loro affidata.
(95) Le autorità francesi non hanno fatto valere l'applicazione dell'articolo 86, paragrafo 2. In ogni caso, non si potrebbe dimostrare che la soppressione dei casi di conflitto di interessi né che l'eliminazione delle pratiche potenzialmente discriminatorie di La Poste, che ne sono il corollario, siano atte a pregiudicare l'adempimento delle missioni di servizio d'interesse economico generale affidate all'operatore postale pubblico.
2.7. Effetto sugli scambi tra Stati membri
(96) Le misure statali sopra illustrate possono incidere sugli scambi tra Stati membri. Infatti, gli invii affidati agli smistatori possono provenire da società con sede in altri Stati della Comunità le cui attività transfrontaliere possono così risentire della distorsione di concorrenza, e potrebbero risentirne anche le attività di smistatori stabiliti in Stati membri diversi dalla Francia che volessero stabilirvisi o prestarvi i loro servizi(88).
(97) In conclusione, La Poste dispone di un monopolio sul servizio postale di base e constituisce a questo titolo un partner ineludibile degli smistatori, attivi su un mercato situato a monte del servizio postale di base, sul quale sono presenti anche La Poste ed alcune sue filiali. La normativa francese lascia a La Poste la facoltà di fissare le condizioni tariffarie e tecniche applicabili alle imprese di smistamento per accedere ai suoi servizi riservati. Tali condizioni e le relative modalità di attuazione sono sottoposte unicamente a controlli parziali, con poteri decisori ristretti. Inoltre, l'autorità pubblica che esercita tali controlli non offre garanzie d'indipendenza e di neutralità sufficienti rispetto a La Poste. Il governo francese ha quindi lasciato sussistere uno stato di fatto che pone La Poste in una situazione tale da indurla a commettere degli abusi, sotto forma di discriminazioni nei confronti dei suoi concorrenti nel settore dello smistamento,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L'articolo 25 della legge francese 2 luglio 1990 n. 568 e gli articoli 22, 23 e 33 del capitolato d'oneri di La Poste nonché gli articoli 4 e 6 del decreto 1o dicembre 1993 n. 1272 modificato e l'ordinanza 2 novembre 1998 recante organizzazione del DiGITIP sono contrari all'articolo 86, paragrafo 1, del trattato CE, in combinato disposto con l'articolo 82 del trattato, in quanto tali disposizioni permettono soltanto un controllo limitato del carattere non discriminatorio delle condizioni tariffarie e tecniche applicate da La Poste alle imprese di smistamento, e tale controllo parziale è per di più esercitato da un'autorità pubblica non sufficientemente indipendente e neutrale rispetto a La Poste.
Articolo 2
La Francia comunica alla Commissione, entro due mesi a decorrere dalla notifica della presente decisione, le misure adottate per porre fine alle infrazioni di cui all'articolo 1.
Articolo 3
La Repubblica francese è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 23 ottobre 2001.

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