Document ID: 31996D0313

DÉCISION DE LA COMMISSION du 20 décembre 1995 portant modification des régimes des aides d'État dans le secteur de l'automobile en Espagne (Le texte en langue espagnole est le seul faisant foi.) (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE) (96/313/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62 paragraphe 1 point a),
après avoir mis les intéressés en mesure de lui présenter leurs observations, conformément aux dispositions des articles cités,
considérant ce qui suit:
I
Ouverture de la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité
Par lettre datée du 5 octobre 1995, la Commission a communiqué à l'Espagne sa décision du 20 septembre 1995 (1) d'ouvrir la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité à l'égard de tous les régimes d'aide actuellement en vigueur en Espagne dans le cadre desquels des aides pouvaient être consenties à des constructeurs automobiles à partir du 1er janvier 1996.
Lors de l'ouverture de la procédure, la Commission avait examiné les arguments avancés par l'Espagne pour motiver son refus d'accepter le rétablissement de l'encadrement communautaire des aides d'État dans le secteur automobile (ci-après dénommé l'«encadrement»), proposé par la Commission dans une décision du 5 juillet 1995. À l'issue de cet examen, la Commission était parvenue à la conclusion que rien ne justifiait le refus de l'Espagne.
Dans sa lettre du 5 octobre 1995, la Commission a mis le gouvernement espagnol en demeure de présenter ses observations, dans un délai de deux semaines à compter de sa réception. Conformément aux dispositions de l'article 93 paragraphe 2 du traité, elle en a informé les autres États membres et les autres intéressés moyennant la publication de la lettre au Journal officiel des Communautés européennes, en les invitant à présenter leurs observations.
II
Observations du gouvernement espagnol
Par lettre datée du 31 octobre 1995, le gouvernement espagnol a communiqué ses observations dans le cadre de la présente procédure. Les arguments avancés, qui correspondent dans leurs grandes lignes à ceux qu'il avait déjà développés dans une lettre datée du 16 août 1995 pour justifier son refus, sont les suivants:
1. Non-respect des dispositions de l'article 93 paragraphe 1 du traité
Selon le gouvernement espagnol, la Commission n'a pas respecté l'économie générale des dispositions de l'article 93 paragraphe 1 du traité, lesquelles prévoient, en premier lieu, que «la Commission procède avec les États membres à l'examen permanent des régimes d'aides existant dans ces États» et, en second lieu, qu' «elle propose à ceux-ci les mesures utiles exigées par le développement progressif ou le fonctionnement du marché commun».
En effet, avant de discuter avec les États membres du rétablissement de l'encadrement, au cours de la réunion multilatérale du 19 juillet 1995, la Commission avait déjà adopté, le 5 juillet 1995, une décision dans laquelle elle proposait aux États membres ce rétablissement, en les avertissant qu'elle ouvrirait la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité en cas de refus. On ne saurait considérer que la proposition de la Commission avait déjà été discutée lors de la réunion multilatérale, du 4 juillet 1995, puisque, au cours de cette réunion, les États membres se sont bornés à en prendre acte en réservant leur position.
La Commission n'a pas non plus démontré que l'entrée en vigueur du nouvel encadrement revêtait un caractère de nécessité impérieuse empêchant de suivre la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 1 du traité.
Enfin, les faits semblent avoir confirmé les critiques formulées par les autorités espagnoles, lors de la réunion multilatérale du 19 juillet 1995, contre le caractère artificiel de la consultation a posteriori des États membres par la Commission, puisque cette consultation n'était pas censée déboucher sur une modification de la «mesure utile» déjà décidée par la Commission le 5 juillet 1995.
2. Absence d'une évaluation globale de l'application de l'encadrement
Les autorités espagnoles justifient aussi leur opposition au rétablissement de l'encadrement par le fait que les résultats de son application au cours des dernières années n'ont pas fait l'objet d'une évaluation globale. La Commission a, au demeurant, reconnu la nécessité de cette évaluation dans sa lettre du 5 octobre 1995, dans laquelle elle marquait son intention de faire effectuer l'année suivante une étude indépendante sur l'application de l'encadrement depuis son entrée en vigueur. Pour autant, selon les autorités espagnoles, une étude confirmant le bien-fondé des critères et du mode d'application de l'encadrement au cours des six années antérieures aurait dû précéder la décision d'en proroger l'application pendant trois années supplémentaires.
En outre, les autorités espagnoles font remarquer que leur position allait dans le sens de la demande formulée par le Parlement européen dans sa résolution, du 2 septembre 1995, sur la communication de la Commission sur l'industrie automobile dans la Communauté européenne, où il souhaitait que les répercussions de toutes les politiques communautaires affectant l'industrie automobile fassent l'objet d'un examen au moins trois fois par an.
3. Justification d'un encadrement des aides d'État dans le secteur de l'automobile par opposition à d'autres secteurs. Action sur la réorganisation du secteur dans la Communauté
Les autorités espagnoles reconnaissent que, en principe, il peut être justifié de favoriser une réduction des surcapacités dans un secteur peu compétitif. Elles estiment en revanche que, dans le cas particulier où des surcapacités affectent un secteur caractérisé par des entreprises très compétitives à l'échelle internationale, le maintien d'un encadrement restrictif spécifique désavantage les entreprises de ce secteur par rapport aux autres et en compromet la compétitivité future. La mesure apparaît d'autant plus absurde que ce sont les entreprises les plus compétitives du secteur qui décident d'investir pour augmenter des capacités et améliorer les ressources technologiques. Le gouvernement espagnol considère que ces entreprises, qui sont en prise directe sur le marché, ont une meilleure connaissance de leur secteur que la Commission.
En ce qui concerne l'affirmation, figurant dans la lettre de la Commission du 5 octobre 1995, selon laquelle l'Espagne avait antérieurement accepté d'appliquer l'encadrement, les autorités espagnoles rappellent que cette acceptation n'était intervenue qu'après l'ouverture de la procédure de l'article 93 paragraphe 2 du traité et qu'elle n'était pas inconditionnelle. Le membre de la Commission chargé de la politique de la concurrence avait en effet préalablement assuré les autorités espagnoles, par lettre datée du 10 janvier 1990, que la prise en compte des retombées régionales attachées aux aides à l'industrie automobile continuerait à jouer un rôle déterminant dans les décisions de la Commission et que le poids de l'argument régional serait proportionnel à l'importance des handicaps structurels affectant les régions concernées. Dans sa réponse du 5 février 1995, le gouvernement espagnol avait signalé à la Commission que l'acceptation de l'encadrement ne préjugeait pas de sa position sur l'approche que la Commission pourrait adopter ultérieurement dans le cadre de sa nouvelle politique en matière d'aides d'État annoncée en décembre 1989.
En ce qui concerne l'avis de la Commission, selon lequel la présence d'un nombre élevé de concurrents dans un secteur industriel n'est pas en soi une condition suffisante pour garantir le libre jeu de la concurrence, les autorités espagnoles font remarquer qu'il s'agit, en tout état de cause, d'un facteur qui contribue au bon fonctionnement des mécanismes du marché dans la mesure où il réduit les possibilités d'ententes illicites entre entreprises.
Enfin, les autorités espagnoles réaffirment que la politique de concurrence n'est pas un instrument adapté pour réorganiser un secteur industriel de la Communauté. Le choix des moyens et instruments nécessaires ne peut pas être exclusivement fondé sur des critères de concurrence et négliger les critères de compétitivité et d'organisation industrielle ou de développement régional. De même, elles considèrent que les mécanismes de contrôle des aides d'État prévus par le traité suffisent à préserver la concurrence et qu'il n'est donc pas approprié d'instaurer un système d'encadrement (un «supercontrôle») qui méconnaît les multiples effets indirects induits par les investissements. Dans ce contexte, les dispositions de l'article 92 paragraphe 3 point a) du traité ne sont pas pleinement respectées.
Enfin, le gouvernement espagnol, se basant sur l'examen des décisions prises par la Commission entre 1989 et la mi-1995 en application de l'encadrement d'origine, relève que l'intensité moyenne des aides autorisées dans toute la Communauté a été de 25 % et qu'elle a même atteint 46 % dans certains États membres contre seulement 13 % en Espagne.
4. Aides régionales fondées sur l'article 92 paragraphe 3 point a) du traité
Les autorités espagnoles font valoir que les arguments développés par la Commission, dans la lettre du 5 octobre 1995, démontrent que celle-ci ne tient pas compte dans sa pratique décisionnelle de la distinction établie par le traité entre les aides à finalité régionale visées à l'article 92 paragraphe 3 points a) et c) du traité. La seule condition à laquelle sont soumises les aides régionales fondées sur l'article 92 paragraphe 3 point a) est de favoriser le développement économique du type de région qui y est défini, alors que, pour les aides régionales accordées sur la base de l'article 92 paragraphe 3 point c) en vue de faciliter le développement d'une région, il est disposé qu'elles ne doivent pas altérer les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.
La règle de la Commission, qui veut que l'aide régionale envisagée soit proportionnée au handicap net subi par l'investisseur, amènerait à interdire, si elle était appliquée de manière absolue, les incitations économiques nécessaires au développement des zones les moins favorisées de la Communauté. La création de richesses et d'emplois dans les zones les moins favorisées de la Communauté, qui constitue un des principaux objectifs des politiques communautaires, serait ainsi indûment liée à la politique de concurrence. L'Espagne rejette donc le mode d'application actuel de l'encadrement. Ce dernier est basé sur le principe absolu que, en cas de surcapacité dans le secteur considéré, l'aide régionale envisagée est réduite au montant strictement nécessaire pour compenser le désavantage net découlant de l'implantation du projet bénéficiaire dans une zone assistée. Le gouvernement espagnol réaffirme que la Commission a à prouver, dans chaque cas d'espèce, que l'investissement soutenu n'est pas de nature à favoriser le développement économique de la région, seule condition posée par l'article 92 paragraphe 3 point a) du traité, indépendamment de la surcapacité éventuelle dans le secteur.
Pour les autorités espagnoles, on ne saurait non plus se baser sur le fait qu'une aide encourage les investissements dans un secteur communautaire dans lequel les capacités sont excédentaires pour conclure que l'aide en question n'est pas de nature à favoriser le développement économique de la région concernée. Bien qu'en théorie (sur un marché où la concurrence est parfaite) les surcapacités se résorbent par un processus d'ajustement de l'offre à la demande, l'importance des écarts de niveau de développement entre les diverses régions de la Communauté empêche de retenir cette hypothèse. Étant donné qu'il n'y a pas nécessairement d'ajustement optimal et que les facteurs déterminant le maintien de l'activité industrielle à long terme sont multiples, il est erroné d'affirmer que les investissements considérés ne vont pas avoir d'effet positif sur le développement d'une région. Au contraire, investir dans des zones aux avantages comparatifs moindres produit toute une série d'effets positifs qui ne peuvent que favoriser le développement économique de ces zones. Pour cette raison, la variation des prix relatifs dans le secteur qu'entraînent les aides publiques consenties est pleinement justifiée en tant que mécanisme favorable pour le développement industriel dans les régions les moins favorisées de la Communauté.
Selon le gouvernement espagnol, l'importante marge d'appréciation dont dispose la Commission pour appliquer les dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 3 du traité, confirmée par la Cour de justice, ne signifie pas qu'elle puisse méconnaître, de manière générale, la différence de traitement établie par le traité lui-même pour les aides régionales visées à l'article 92 paragraphe 3, point a) et point c).
Enfin, s'il est vrai que l'organisation des services de la Commission relève exclusivement de sa compétence, les États membres n'en ont pas moins le droit de donner leur avis sur cette organisation. C'est ainsi que les autorités espagnoles estiment que, pour l'application de l'encadrement, l'analyse des avantages à long terme des investissements régionaux devrait être confiée aux services de la Commission chargés de la politique régionale, lesquels appliquent une méthodologie différente de celle utilisée par les services chargés de la politique de concurrence.
5. Concurrence extérieure
Le gouvernement espagnol considère que ni l'intention affichée par la Commission d'«obtenir l'égalité d'accès aux marchés des pays tiers pour les constructeurs européens (. . .) par d'autres instruments qu'une politique des aides d'État», ni son affirmation selon laquelle l'accord sur les subventions et les mesures compensatoires de l'organisation mondiale du commerce (OMC) «contient un élément de progrès, puisque les aides régionales dans les pays tiers doivent dorénavant être fondées sur un plan régional [de développement] qui doit être soumis à l'OMC, et contre lequel la Commission peut au besoin formuler des objections» ne permettent d'écarter le risque que des aides régionales de pays tiers d'une intensité pouvant atteindre 75 % soient jugées compatibles avec cet accord. La Commission a admis ce risque dans un document intitulé «Les implications du code de subventions du GATT pour le contrôle des aides d'État dans l'Union européenne» examiné lors de la réunion multilatérale de décembre 1994. À cet égard, le gouvernement espagnol a fait observer que les représentants du secteur eux-mêmes ont confirmé la réalité du risque.
6. Procédure interne et méthodologie suivie dans l'application de l'encadrement
En réponse aux observations formulées par la Commission dans sa lettre du 10 octobre 1995, les autorités espagnoles relèvent que le document (IV/5528/92) diffusé pour la réunion multilatérale, du 8 décembre 1992, se limitait à énoncer un certain nombre de principes d'évaluation, sans définir la méthodologie à suivre.
Effectivement, en ce qui concerne les aides à caractère régional, ce document précise que la Commission a décidé qu'il y avait lieu de comparer soigneusement, dans chaque cas, les surcoûts nets imputables à la localisation dans une zone assistée aux coûts qui auraient résulté d'une implantation dans une zone centrale ne bénéficiant d'aucune aide, de manière à pouvoir déterminer les coûts propres à la région concernée. À cet effet, la Commission a, avec l'assistance des constructeurs et d'un expert indépendant, estimé les surcoûts nets de l'investissement et les surcoûts nets d'exploitation en termes réels pendant les cinq premières années de production. Dans le même document, il est en outre affirmé que «jusqu'à présent, la Commission a accepté les aides régionales excédant les surcoûts supportés par les investisseurs lorsqu'elle jugeait que le projet bénéficiant de l'aide ne soulevait au niveau sectoriel aucun problème» et que, dans le cas contraire, parmi les différentes options envisageables, «la Commission estime que la meilleure option consiste à limiter l'aide au montant strictement nécessaire pour compenser les surcoûts nets». D'après le gouvernement espagnol, le document de 1992 n'expliquait ni la «méthodologie» suivie ni les facteurs ou paramètres utilisés pour calculer ce «surcoût net».
Le gouvernement espagnol en tire argument pour conclure que la méthodologie n'avait pas été discutée lors de la réunion multilatérale du 8 décembre 1992, les discussions n'ayant porté que sur la pertinence du principe sur lequel se fondait la méthodologie et plusieurs délégations des États membres ayant d'ailleurs exprimé des réserves sur ce point.
Qui plus est, les conclusions de l'avocat général dans l'affaire C-225/91 (Matra contre Commission) (2) ne portent pas sur la méthodologie particulière utilisée par les services de la Commission pour appliquer l'encadrement, mais sur la «méthode commune d'évaluation des aides régionales».
En ce qui concerne la procédure interne et la «méthodologie» retenues par la Commission, les autorités espagnoles font un certain nombre d'observations:
1) la méthodologie adoptée par la Commission suppose l'acceptation d'hypothèses multiples difficiles, voire impossibles à vérifier;
2) dans le traitement d'un dossier d'aide, les seules informations que connaît l'État membre concerné sont les données qu'il a lui-même communiquées à la Commission et non celles dont il est véritablement tenu compte (les services de la Commission utilisant des données provenant de sources diverses);
3) la manière dont les services de la Commission traitent les données pour calculer le plafond d'intensité autorisable pour l'aide est aussi inconnue. L'État membre doit se contenter de savoir que «les données sont traitées par un modèle d'ordinateur très avancé qui réalise des milliers de calculs»;
4) en ce qui concerne la «limite régionale additionnelle», les autorités espagnoles font également état de leurs préoccupations à deux niveaux: en premier lieu, la façon discrétionnaire dont les services de la Commission y recourent pour l'appliquer à un cas particulier et, en second lieu, son faible niveau (3 %) comparé aux intensités des aides régionales autorisées par la Commission dans certaines zones.
Pour ces motifs, le gouvernement espagnol considère que la méthodologie suivie contient d'importants éléments de subjectivité, qu'elle est fort peu transparente sur certains points et qu'elle n'accorde qu'une importance très limitée aux aspects régionaux. Ainsi, dans la pratique, son application peut entraîner un délai d'un an avant que ne soit autorisée une aide dont l'intensité est inférieure à 25 % du plafond généralement autorisé par la Commission pour la zone assistée concernée.
En outre, ce n'est pas parce qu'une décision de la Commission n'a pas fait l'objet d'un recours devant la Cour de justice que l'État membre concerné et l'entreprise bénéficiaire sont forcément pleinement satisfaits. À cet égard, les autorités espagnoles mettent en évidence le cadre limité du contrôle de légalité exercé par la Cour de justice (3).
En ce qui concerne l'affirmation de la Commission selon laquelle elle a pris toutes «les précautions nécessaires pour garantir la confidentialité des informations communiquées», les autorités espagnoles maintiennent que cette confidentialité n'est pas garantie, comme cela a pu être démontré à plusieurs reprises (notamment dans le secteur sidérurgique). Le gouvernement espagnol relève aussi le caractère parfois exorbitant des informations exigées.
Les autorités espagnoles considèrent comme inacceptable l'observation, formulée au point f) de la lettre de la Commission, du 5 octobre 1995, selon laquelle ce n'est pas en maintenant des distorsions dans le commerce intracommunautaire que l'on pourra lutter contre le déplacement des problèmes industriels et de chômage d'un État membre à l'autre ou contre la «fuite» à l'extérieur de la Communauté des projets générateurs de richesse et d'emploi. Contrairement à l'avis de la Commission, le gouvernement espagnol estime que l'encadrement n'a apparemment pas réussi à éviter que les États membres se livrent à des pratiques de surenchère dans les aides régionales offertes aux entreprises, comme l'a démontré le quatrième rapport sur les aides d'État.
Enfin, en ce qui concerne le dernier argument exposé dans la lettre de la Commission, du 5 octobre 1995, à savoir que rien ne justifie le refus de l'Espagne d'accepter le rétablissement de l'encadrement communautaire, d'autant que les quatorze autres États membres l'ont accepté sans condition, les autorités espagnoles font observer que la position divergente de l'Espagne s'explique par l'acuité des problèmes structurels que la construction automobile a connu pendant la crise du secteur en Espagne où ils ont été plus graves que dans les autres pays européens dotés d'une industrie automobile. Le gouvernement espagnol dénonce aussi les difficultés excessives que l'application de l'encadrement a créées pour l'attribution d'aides publiques visant à surmonter ces problèmes.
III
Observations de tiers
La décision de la Commission, du 20 septembre 1995, d'ouvrir la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité à l'égard de tous les régimes d'aide en vigueur en Espagne au titre desquels des aides pouvaient être consenties à des constructeurs automobiles à partir du 1er janvier 1996, a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes (4).
Par cette publication, la Commission a invité les autres États membres et les autres intéressés à lui présenter leurs observations au sujet de la procédure en question dans un délai de deux semaines.
La Commission n'a reçu aucune observation d'autres États membres ou de tiers intéressés.
IV
Appréciation des observations et des commentaires reçus
En ce qui concerne les arguments exposés par le gouvernement espagnol, repris au chapitre II points 1 à 6 de la présente décision, la position de la Commission est la suivante.
1. Manquement à l'article 93 paragraphe 1 du traité
La Commission réaffirme sa ferme intention de respecter pleinement l'obligation de coopération régulière, qui s'impose à elle et aux États membres en vertu du traité, comme l'a rappelé la Cour de justice dans son arrêt du 29 juin 1995 (5), ainsi que sa conviction d'avoir respecté l'esprit de l'article 93 paragraphe 1 du traité en inscrivant la question à l'ordre du jour de la réunion multilatérale, du 4 juillet 1995, de manière à ce que les États membres puissent exprimer leur avis sur le projet de décision. À cet égard, il convient de rappeler que, lors de cette réunion, pratiquement tous les États membres ont soutenu l'initiative de la Commission proposant le rétablissement de l'encadrement pour une période de deux ans, même s'ils ont manifesté leur souhait d'avoir à nouveau l'occasion de débattre des modifications proposées dans le cadre d'une réunion multilatérale, avant de se prononcer sur la demande de la Commission.
En outre, comme le reconnaît le gouvernement espagnol dans sa lettre du 18 août 1995, les observations présentées par la délégation espagnole lors de la réunion multilatérale, du 19 juillet 1995, ont, en réalité, été discutées point par point, et la Commission en a tenu compte à cette occasion. La Commission se voit dans l'obligation de rappeler une fois de plus que, lors de la dernière réunion multilatérale, toutes les modifications qu'elle avait proposées avaient reçu l'aval de la grande majorité des États membres et qu'aucun d'entre eux n'en avait présenté d'autres. De ce fait, la Commission n'avait pas à modifier sa proposition, du 5 juillet 1995, avant l'expiration du délai imparti aux États membres pour faire connaître leur réponse, à savoir le 22 août 1995.
Dès lors, la Commission estime que sa décision, du 5 juillet 1995, a été adoptée dans le respect des dispositions de l'article 93 paragraphe 1 du traité et s'inscrit dans le cadre de la coopération permanente avec les États membres.
2. Absence d'une évaluation globale de l'application de l'encadrement communautaire
La Commission réaffirme sa ferme intention de faire effectuer une étude indépendante sur l'application de l'encadrement depuis son entrée en vigueur, à l'instar de celle qui avait été effectuée pour l'encadrement des aides au secteur des fibres synthétiques. Adopté le 1er janvier 1989, l'encadrement avait été intégralement révisé pour la première fois en décembre 1992 et sera à nouveau examiné en 1996. Il n'y a pas d'obligation de procéder à des révisions plus fréquentes et encore moins, comme cela a été suggéré, à plusieurs révisions annuelles. Cela ne serait d'ailleurs pas souhaitable, non seulement pour des raisons pratiques, mais également à cause des graves conséquences que cela aurait sur la sécurité juridique.
La Commission renouvelle, de même, son engagement de poursuivre l'élaboration d'un système horizontal de contrôle qui pourrait, le cas échéant, se substituer aux encadrements sectoriels. Pour autant, la Commission tient à souligner que, pour l'instant, elle est convaincue de l'utilité de l'encadrement pour évaluer les aides au secteur automobile: son application a donné de bons résultats, comme il ressort des rapports de concurrence qu'elle publie chaque année et de ses décisions sur des décisions sur des cas individuels d'aides d'État publiées au Journal officiel des Communautés européennes.
La Commission rappelle l'attitude positive et la satisfaction générale devant les résultats pratiques de l'application de l'encadrement depuis son adoption en 1989, manifestées par tous les autres États membres dont les économies dépendent fortement de ce secteur. La majorité, pour ne pas dire la totalité, des constructeurs automobiles européens ont adopté une position similaire.
3. Justification d'un encadrement des aides d'État dans le secteur automobile par opposition à d'autres secteurs. Intervention en vue de la réorganisation du secteur dans la Communauté
La Commission ne peut que renvoyer aux raisons exposées lors de l'établissement de l'encadrement pour justifier l'adoption dans ce secteur de mesures utiles, en application de l'article 93 paragraphe 1 du traité, afin de garantir le développement progressif du marché commun. Pour le reste, la Commission considère que les motifs et arguments présentés pour justifier cet encadrement lors de sa prorogation en 1990 (6) et de sa révision en 1992 restent valables et que, partant, les mesures utiles prises conformément à l'article 93 paragraphe 1 à l'égard des aides d'État en faveur de l'industrie automobile sont nécessaires afin d'éviter un risque grave de distorsion de concurrence dans ce secteur hautement sensible. La Commission a réaffirmé cette nécessité dans sa récente communication au Conseil et au Parlement européen sur l'industrie automobile dans la Communauté européenne.
La Commission ne peut pas suivre le gouvernement espagnol lorsque celui-ci affirme qu'il est peu logique de maintenir un encadrement restrictif qui subordonne l'autorisation des aides d'État à des réductions de capacité dans un secteur qui se caractérise par une grande compétitivité. En fait, les réductions de capacité ne sont exigées que pour les aides à la restructuration. En outre, cette condition, qui ne vise que les marchés connaissant des excédents de capacité, n'est pas propre aux aides d'État au secteur de l'automobile et figure également dans les lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté (7) (point 3.2.2.B). Quant aux régimes d'aides à finalité régionale, la Commission les apprécie principalement sur la base des difficultés spécifiques de la zone considérée et, si les limites régionales sont faibles, c'est parce que la Commission ne souhaite pas entraver la liberté d'action des entreprises sur le marché, dès lors qu'elles respectent les règles de concurrence.
L'encadrement est, en effet, un instrument de politique de concurrence et non un instrument de politique industrielle qui permettrait d'agir sur la restructuration du secteur. La Commission est consciente du fait que, au fur et à mesure que l'intégration du marché progresse avec la création du marché commun, la concurrence va s'accroître et pourra exiger un soutien public que les États membres pourront seulement accorder sous la forme d'une aide d'État, puisque les instruments plus protectionnistes auxquels les gouvernements recouraient normalement pour protéger leurs entreprises de la concurrence extérieure auront disparu. C'est pour cette raison que beaucoup des cas examinés par la Commission au cours des dernières années concernaient des mesures d'aide ad hoc, qui ne relèvent pas des régimes d'aide approuvés. Or, les mesures unilatérales de soutien accordées dans un État membre peuvent entraîner du chômage dans d'autres États membres et, partant, nécessiter une aide compensatoire. À cet égard, la discipline sévère instaurée par l'encadrement pour les aides d'État a précisément pour objet d'empêcher des interventions motivées par des considérations de politique industrielle.
Sous un autre angle, la Commission doit rappeler que la présence d'un nombre élevé de concurrents, qui d'ailleurs se réduit lentement, ne garantit pas en soi le libre jeu de la concurrence, l'intérêt stratégique du secteur étant un argument suffisant pour que les États membres ne restent pas sourds aux demandes d'aides publiques. Le cas s'est d'ailleurs présenté en Espagne puisque la Commission a dû engager par deux fois contre ce pays une procédure au titre de l'article 93 paragraphe 2 du traité [affaires C-1/95: Suzuki-Santana (8) et C-34/95: SEAT-VW (9)] portant sur des aides à la restructuration consenties pour sauver des entreprises. Les autorités espagnoles ont aussi notifié ou accordé des aides d'État à d'autres entreprises du secteur de l'automobile établies en Espagne (Nissan Motor Ibérica, Mercedes-Benz, Opel España, FASA Renault ou Ford España, par exemple) au sujet desquelles la Commission doit encore se prononcer.
Enfin, la Commission tient à souligner que l'Espagne n'a jamais fait l'objet d'un traitement discriminatoire. Il est arbitraire de comparer, sans analyse plus approfondie, l'intensité moyenne des aides approuvées dans l'ensemble de la Communauté ou dans un État membre donné à celle des aides autorisées en Espagne. Rappelons, en effet, qu'il y a différentes catégories d'aides (aides à la recherche et au développement, à la restructuration et au sauvetage, aides régionales, etc.) et qu'elles ont des intensités moyennes différentes. Rappelons enfin, en ce qui concerne les aides régionales en faveur du secteur automobile, qu'aucun projet d'installations nouvelles n'a été approuvé en Espagne ces dernières années.
4. Aides régionales visées à l'article 92 paragraphe 3 point a) du traité
En ce qui concerne le traitement des aides régionales en faveur du secteur automobile, la Commission considère que l'analyse du rapport coûts-avantages rend compte de la distinction établie à l'article 92 paragraphe 3 aux points a) et c), le surcoût supporté dans la région par l'investisseur constituant un élément essentiel de son appréciation. De ce fait, les régions visées à l'article 92 paragraphe 3 point a), dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi, peuvent en général prétendre à des aides régionales plus élevées que d'autres zones en raison de leurs handicaps particuliers. À cet égard, la Commission tient à rappeler qu'elle a, en moyenne, autorisé des intensités supérieures lorsque les projets d'aide présentés par les États membres visaient à soutenir des investissements de constructeurs automobiles dans des régions visées à l'article 92 paragraphe 3 point a) du traité. De même, la Commission tient à souligner que, depuis l'entrée en vigueur de l'encadrement, aucun constructeur d'automobile n'a abandonné un projet d'investissement situé dans une zone défavorisée de la Communauté à cause de la règle qui veut que les aides régionales soient strictement proportionnées au handicap régional subi.
Toutefois, lorsqu'elle apprécie des cas individuels d'aide relevant de régimes d'aides à finalité régionale existants, la Commission, tout en tenant compte de l'importance capitale que revêtent les aides régionales pour promouvoir la cohésion à l'intérieur de la Communauté, poursuit également d'autres objectifs, notamment celui de garantir que le jeu de la concurrence ne sera pas faussé dans le marché commun. Pour cette raison, il est erroné d'affirmer que la seule condition que doivent remplir les aides régionales visées à l'article 92 paragraphe 3 point a) du traité pour être compatibles avec le traité est de promouvoir le développement économique des zones concernées puisque d'autres aspects de l'intérêt communautaire sont également pris en considération. Aucune analyse, cas par cas, n'est donc nécessaire pour démontrer que les aides considérées ne favorisent pas le développement économique régional, puisque l'appréciation portée par la Commission sur la compatibilité de l'aide avec le traité n'est pas circonscrite aux objectifs de développement régional ou de cohésion et qu'elle s'efforce de parvenir à un équilibre entre un plus grand nombre d'objectifs établis par le traité.
Dans ce contexte, la Commission souhaite rappeler qu'elle dispose d'une marge importante d'appréciation pour l'application de l'article 93 paragraphe 3 du traité et que la manière dont elle a utilisé cette marge d'appréciation dans le secteur automobile a déjà été avalisée par la Cour de justice elle-même (affaire C-225/91, Matra contre Commission). La Commission considère, en particulier, que seuls les projets d'aide favorisant un développement régional soutenu sont susceptibles de bénéficier de la dérogation prévue à l'article 92 paragraphe 3 point a). Les projets non viables qui créent des excédents de capacité n'entrent donc pas dans le champ d'application de cette dérogation. En privilégiant une analyse des difficultés régionales fondée sur une comparaison avec d'autres localisations possibles, la Commission évite implicitement que les aides en cause ne soient accordées à des projets non viables dans le secteur de l'automobile.
Enfin, la Commission tient à souligner que, dans l'application des encadrements sectoriels ou horizontaux, en particulier ceux applicables aux secteurs à forte intensité capitalistique, elle ne peut se borner à examiner les aides régionales entrant dans le champ d'application de l'article 92 paragraphe 3 point c) et laisser entièrement à la discrétion des États membres les aides régionales dans les zones visées au paragraphe 3 point a) dudit article, à la seule condition que l'aide en cause favorise le développement économique de la zone considérée.
5. Concurrence extérieure
Pour ce qui est des effets de l'accord sur les subventions et les mesures compensatoires de l'OMC sur le contrôle des aides d'État dans l'Union européenne et des effets de distorsion que pourrait provoquer l'application de l'encadrement aux constructeurs européens qui se heurtent à la concurrence déloyale de pays tiers, la Commission rappelle que le nouvel accord contient d'importants éléments de progrès. Pour les aides à finalité régionale, le nouveau code rend possible, pour la première fois, le contrôle des mesures d'aide adoptées par des pays tiers en faveur de concurrents internationaux: en effet, les aides régionales doivent, dorénavant, être fondées sur un plan d'aides cohérent et économiquement justifiable, qui doit être soumis à l'OMC et contre lequel la Commission peut, au besoin, formuler des objections. Pour ce qui concerne les aides à la recherche et au développement, des difficultés peuvent effectivement apparaître parce que les règles de l'OMC autorisent des intensités supérieures à celles admises dans la Communauté. Toutefois, s'il était démontré que les concurrents internationaux des constructeurs automobiles communautaires bénéficient d'un traitement plus favorable, la Commission pourrait envisager d'appliquer la clause d'adaptation qui figure dans les nouvelles dispositions de l'accord.
D'une manière générale, la Commission considère que les règles antisubventions de l'OMC ne doivent pas constituer la base de la politique communautaire en matière d'aides. À cet égard, elle fait observer qu'il n'y a pas d'exemple de projets d'investissement dans la Communauté qui ait échoué à cause de la politique d'aides suivie par la Commission dans le secteur automobile.
6. Procédure interne et méthodologie suivies dans l'application de l'encadrement
En ce qui concerne les divers arguments critiquant la procédure interne et la méthodologie suivies par la Commission dans l'application des dispositions de l'encadrement des aides à finalité régionale, la Commission doit rappeler les faits suivants.
- Les principes qui ont inspiré la méthodologie ont été exposés dans le document sur la révision de l'encadrement élaboré en prévision de la réunion multilatérale du 8 décembre 1992, méthodologie qui a été discutée lors de cette réunion.
- La Commission fait observer que la Cour de justice a, elle aussi, eu l'occasion d'examiner cette méthodologie dans l'affaire C-225/91 (Matra contre Commission) et que dans cette affaire qui, soit dit en passant, concernait aussi un projet d'investissement dans une région visée à l'article 92 paragraphe 3 point a) du traité, l'avocat général a conclu de la manière suivante: «Il résulte des considérations qui précèdent que la Commission a, selon nous, vérifié avec la minutie requise et compte tenu des lignes directrices suivies par la Communauté en ces matières, si les aides notifiées par le Portugal étaient nécessaires en vue de surmonter le handicap régional de la zone concernée et que, par conséquent, elle n'a pas usé de manière injustifiée de la liberté d'appréciation que lui laisse l'article 92 paragraphe 3 du traité». L'avocat général a donc porté un jugement positif sur l'application de l'encadrement et, en particulier, sur la méthodologie suivie pour évaluer l'adéquation de l'intensité des aides régionales envisagées.
- La méthodologie, présentée et discutée lors de la réunion multilatérale du 8 décembre 1992, est conçue comme un instrument objectif pour évaluer les handicaps structurels auxquels doit faire face un investisseur dans une région assistée par rapport à une autre implantation en dehors d'une telle région. L'analyse coûts-avantages a été choisie parce que c'est celle qui est fréquemment utilisée par les entreprises pour justifier au niveau interne (par exemple devant le conseil d'administration) le choix d'un site donné pour un investissement mobile par rapport à d'autres sites envisageables. Le nombre de paramètres pris en considération, dans un cas donné, n'est pas limité de sorte que tous les désavantages quantifiables que l'investisseur peut identifier doivent être intégrés dans l'analyse. Contrairement aux allégations du gouvernement espagnol, la méthodologie suivie ne repose pas sur l'emploi d'une série prédéterminée de facteurs ou de paramètres et il ne s'agit pas non plus d'un modèle informatique très avancé: elle repose sur un calcul direct de la valeur actualisée de tous les avantages et coûts attachés au projet d'investissement et à son exploitation ultérieure. On a recours, pour ce calcul, à un programme-produit courant.
- La méthodologie adoptée n'est nullement appliquée d'une manière discrétionnaire, mais passe au contraire par une coopération trilatérale entre les services de la Commission, l'État membre et l'entreprise concernée en vue de déterminer l'intensité d'aide acceptable pour le projet considéré. En effet, dans tous les cas examinés, l'État membre et l'entreprise concernée sont invités à formuler des observations sur les conclusions de la Commission et les sources sur lesquelles elles reposent de manière à ce qu'ils aient la possibilité de signaler toute erreur éventuellement commise par les services de la Commission ou ses experts avant que la Commission n'adopte sa décision finale. L'extrême transparence avec laquelle la méthodologie est appliquée a contribué, dans tous les cas, à une issue à la fois acceptable et transparente pour toutes les parties concernées. La vérification du rapport coûts-avantages est confiée par la Commission à des consultants indépendants spécialisés dans ce type d'analyses et familiers des aspects techniques du secteur automobile. La Commission espère ainsi réduire au minimum la subjectivité inhérente à toute analyse ex ante.
- Un délai inférieur à un an devrait être la norme, bien que cela dépende du degré de coopération offert par les États membres et les entreprises concernées [voir, par exemple, les affaires récentes N 135/95 Opel-Autriche et N 660/95 Mercedes-Benz-Allemagne (10)]. À cet égard, il convient de souligner que la Commission a fixé une série de délais contraignants qui doivent être respectés par ses services au cours de la procédure («Manuel des procédures opérationnelles», points 16.2.1.3 et 16.2.1.5). En effet, après réception d'une notification complète et établie dans les formes, la Commission ne dispose que d'un délai d'examen de deux mois pour les régimes généraux. Elle s'est également engagée à rendre sa décision dans un délai de trente jours ouvrables dans le cas des aides individuelles. Signalons, par ailleurs, que toute demande d'informations complémentaires doit être effectuée dans les quinze jours ouvrables suivant la réception de la notification.
- Tout en reconnaissant que l'application de la méthodologie suppose que les entreprises concernées communiquent des informations commercialement sensibles, la Commission tient à faire observer que l'interdiction de principe énoncée à l'article 92 paragraphe 1 du traité veut qu'une aide d'État ne peut être consentie que s'il est prouvé qu'elle est nécessaire et proportionnée aux objectifs poursuivis, et que l'établissement de cette preuve requiert une évaluation technique détaillée du projet industriel soutenu par les pouvoirs publics. En ce qui concerne les informations dont la communication s'impose dans le cadre de la discipline rigoureuse instaurée par l'encadrement, la Commission a pris les précautions nécessaires pour garantir leur confidentialité. Ainsi, lorsque des experts indépendants collaborent avec la Commission, le respect absolu de la confidentialité est garanti par des obligations contractuelles très strictes et des sanctions très sévères en cas de manquement. On signalera que, dans l'affaire Matra contre Commission, l'avocat général a émis un avis très favorable sur le recours par la Commission à des services d'expertise extérieurs. Au point 14 de ses conclusions, il affirme notamment que: «(. . .) la circonstance que la Commission s'est ainsi laissée guider par une étude effectuée par des services extérieurs nous conforte dans notre conviction que, lorsqu'elle a apprécié l'évolution du marché européen des véhicules polyvalents, elle n'a pas usé à la légère de la liberté d'appréciation que lui laisse l'article 92 paragraphe 3» (11).
- En ce qui concerne l'argument avancé par le gouvernement espagnol selon lequel l'encadrement communautaire, tel qu'il est appliqué par la Commission, peut avoir pour effet de déplacer les problèmes industriels et le chômage vers d'autres États membres, voire de créer des richesses et des emplois à l'extérieur de la Communauté, la Commission persiste à penser que, sans l'encadrement, elle ne serait pas en mesure d'éviter, dans ce secteur industriel où l'investissement est très mobile, que les États membres ne se livrent à des pratiques extrêmement malsaines de surenchère sur les aides régionales dans le but d'attirer de nouveaux investissements sur leur territoire, une escalade qui risquerait de déboucher sur la fermeture d'installations dans d'autres régions, aidées ou non aidées, de la Communauté. Par ailleurs, l'efficacité de l'encadrement sous cet angle ne saurait être mesurée sur la base du quatrième rapport sur les aides d'État, puisque ce dernier ne fournit aucune sorte d'analyse statistique des aides pour des secteurs particuliers, si ce n'est pour la sidérurgie et la construction navale.
- Enfin, il convient de rejeter l'argument selon lequel l'industrie automobile espagnole a connu, au cours de la récente crise économique, des problèmes qui ont été plus graves que dans la plupart des autres pays européens. Au niveau de l'offre comme de la demande, l'industrie espagnole est parfaitement intégrée sur les marchés européens puisqu'une partie substantielle de sa production (généralement plus de 50 %) est destinée à l'exportation. Qui plus est, le marché intérieur espagnol ne fait pas partie de ceux qui ont été le plus sévèrement affectés par la crise du secteur (tableau ci-dessous). La preuve en est que tous les constructeurs espagnols investissent ou prévoient d'investir dans de nouveaux projets pour lesquels des aides ont été sollicitées (chapitre IV point 3).
TABLE
V
Conclusions
Sur la base des considérations qui précèdent, les arguments et observations exposés par les autorités espagnoles ne justifient pas leur refus d'accepter le rétablissement de l'encadrement communautaire que la Commission a proposé dans une décision fondée sur l'article 93 paragraphe 1 du traité, le 5 juillet 1995, et qui a été examiné avec les États membres lors des réunions multilatérales des 4 et 19 juillet 1995.
Les quatorze autres États membres ont accepté, sans condition, le rétablissement de l'encadrement pour deux années à partir du 1er janvier 1996, conformément à la proposition de la Commission. L'Espagne est donc le seul État membre à ne pas avoir donné son accord sans condition. La Commission ne peut admettre qu'un État membre échappe à l'application de l'encadrement, à moins que celui-ci ne puisse invoquer des circonstances exceptionnelles. Or, les autorités espagnoles n'ont pas été en mesure de démontrer l'existence de telles circonstances exceptionnelles.
Considérant le refus du gouvernement espagnol d'appliquer les mesures en cause, la Commission, après avoir ouvert et mené à son terme la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité, est habilitée à adopter, sur la base des dispositions de cet article et pour les motifs exposés au chapitre III, une décision qui exige la modification des régimes d'aide d'État existants et enjoint le gouvernement espagnol de respecter les obligations en matière de notification préalable et de présentation de rapports annuels qui s'imposent dans ce contexte,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Pour la période du 1er janvier 1996 au 31 décembre 1997, l'Espagne est tenue de notifier à la Commission, conformément aux dispositions de l'article 93 paragraphe 3 du traité, toute mesure d'aide en faveur de projets d'un coût supérieur à 17 millions d'écus, consentie dans le cadre de tout régime d'aide existant ou autorisé en faveur d'entreprises du secteur automobile, tel qu'il est défini au point 2.1 de l'encadrement communautaire des aides d'État dans le secteur de l'automobile. La notification est effectuée dans les conditions prévues aux points 2.2 et 2.3 de l'encadrement. L'Espagne est, en outre, tenue de communiquer les rapports annuels prévus par l'encadrement.
Article 2
L'Espagne informe la Commission des mesures qu'elle adopte pour se conformer à la présente décision, dans un délai de deux semaines à compter de sa notification.
Article 3
Le royaume d'Espagne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 20 décembre 1995.

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