Document ID: 32000D0625

Decisión de la Comisión
de 13 de junio de 2000
sobre el régimen de ayudas aplicado por Irlanda para el fomento del transporte marítimo de ganado irlandés a Europa continental
[notificada con el número C(2000) 1659]
(El texto en lengua inglesa es el único auténtico)
(2000/625/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el apartado 2 de su artículo 88,
Tras haber invitado a los interesados a remitir sus observaciones con arreglo a la disposición anteriormente citada(1),
Considerando lo siguiente:
I
PROCEDIMIENTO
(1) Por carta de 18 de septiembre de 1997, registrada el 29 de septiembre de 1997, y dirigida al Director General de Agricultura, las autoridades irlandesas notificaron a la Comisión en virtud de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 88 su intención de conceder 1 millón de libras irlandesas a fin de facilitar a los ganaderos irlandeses un acceso marítimo directo a los mercados de Europa continental. El expediente se registró con el número de ayuda N 633/97.
(2) El 1 de octubre de 1997 se celebró una reunión entre funcionarios irlandeses y funcionarios de la Comisión.
(3) Las autoridades irlandesas remitieron información adicional por carta de 1 de octubre de 1997, registrada el 6 de octubre de 1997, por carta de 9 de octubre, y por carta de 18 de diciembre de 1997. El 28 de enero de 1998 se recibió una carta del Ministro de agricultura irlandés, Sr. Walsh, dirigida al Comisario Fischler.
(4) Por carta de 10 de febrero de 1998, la Comisión informó a las autoridades irlandesas de que, dado que el primer tramo de la ayuda ya había sido abonado, esta última se había registrado como ayuda no notificada bajo el número NN 1/98.
(5) Por carta de 25 de febrero de 1998, la Comisión informó a Irlanda de su decisión de iniciar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado con respecto a la medida mencionada.
(6) La decisión de incoación del procedimiento por parte de la Comisión se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(2). La Comisión instó a las partes interesadas a remitir sus observaciones.
(7) La Comisión remitió los comentarios recibidos de las partes interesadas a las autoridades irlandesas, brindándoles la posibilidad de manifestarse al respecto. Irlanda envió sus observaciones por carta de 21 de julio de 1998. Por fax de 14 de abril de 2000, las autoridades irlandesas remitieron comentarios adicionales en relación con la posible recuperación de la ayuda.
II
DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA
(8) El Gobierno irlandés otorgó 1 millón de libras irlandesas a una compañía de transporte marítimo a fin de garantizar la exportación del ganado de ese país por vía marítima a Europa continental durante el invierno de 1997-1998, utilizando para su transporte buques ro-ro, muy adecuados para expedir pequeños lotes a distintos cebadores del continente. Los camiones cargados con el ganado entran en el buque (roll on) sin tener que descargar y al llegar a puerto salen (roll off) ya listos para distribuir directamente su mercancía en los distintos destinos.
(9) Hasta octubre de 1997, dos empresas proporcionaban un servicio regular de transporte marítimo directo con el sistema arriba citado entre Irlanda y Francia. Pandoro Limited, una filial de P & O operaba durante todo el año; Irish Ferries sólo ofrecía este servicio en verano, interrumpiendo anualmente el servicio desde finales de septiembre hasta principios de abril por razones comerciales.
(10) El 24 de junio de 1997, P & O informó por carta a las autoridades irlandesas de que a partir del 31 de julio de 1997, su filial Pandoro iba a suspender el transporte de todo tipo de ganado (excepto el de animales para cría) en el servicio de transbordador que presta entre Irlanda y Francia. El grupo P & O había tomado esta decisión como consecuencia de la presión ejercida por el grupo de interés para la defensa del bienestar animal y la inquietud generada por la repercusión que las operaciones de transporte de ganado podría tener en la percepción pública del grupo P & O en su conjunto. También expresaba su preocupación por el hecho de que, en el continente, la normativa relativa al bienestar animal no se aplicara correctamente. Como resultado de Ia decisión de P & O, desde el 27 de septiembre de 1997 hasta el 1 de abril de 1998 no se dispondría de ningún servicio comercial regular para el transporte directo de ganado irlandés a Francia.
(11) El 1 de agosto de 1997, el Tribunal Superior de Justicia de Irlanda desestimó la solicitud de requerimiento judicial presentada por un grupo de exportadores irlandeses contra la decisión de Pandoro. De esta manera, los exportadores de ganado irlandeses se vieron privados de un medio de acceso tradicional al continente europeo.
(12) Ante esta situación, el Gobierno irlandés decidió ofrecer una ayuda estatal para crear un enlace marítimo directo entre Irlanda (Cork) y Francia (Cherburgo) para el transporte de ganado. Según las autoridades irlandesas, no existía ninguna alternativa viable a esta medida, porque Irish Ferries no podía mantener el servicio durante el invierno, y las rutas alternativas de exportación a través del Reino Unido están cerradas para el ganado vacuno por motivos jurídicos tras la crisis de la encefalopatía espongiforme bovina (EEB), o no se podían utilizar por razones prácticas. Además, la alternativa de sustituir las exportaciones de ganado por exportaciones de canales era inaceptable por motivos económicos.
(13) El 18 de diciembre de 1997, el Tribunal Supremo de Irlanda revocó la sentencia del Tribunal superior y ordenó a Pandoro que no se negara a transportar cierto tipo de ganado en cualquiera de sus servicios entre Irlanda y Europa continental. Sin embargo, esta decisión no afectó al pago de la ayuda para el establecimiento del servicio prestado por Gaelic Fernes.
(14) Por lo que respecta a la forma concreta que había adoptado la ayuda, las autoridades irlandesas facilitaron la descripción siguiente: se fletó un buque (el MV Purbek) a un corredor de fletes de Londres por un período de siete meses con opción a prórroga del flete durante otros seis. Según las autoridades irlandesas, el buque fletado era el único disponible que se adaptaba al transporte de ganado, y existía el riesgo de que lo fletara un tercero. En apoyo de esta afirmación, las autoridades irlandesas presentaron copias de unas cartas de los corredores de Londres en las que éstos indican que, a principios de octubre de 1997, había otros tres posibles fletadores del buque.
(15) Antes de la concesión de la ayuda, las autoridades irlandesas seleccionaron un grupo de empresas a las que pidieron que indicaran el importe de ayuda que necesitarían para prestar un servicio de transporte entre Irlanda y Francia. La empresa seleccionada para organizar el nuevo servicio fue Dundalk. Esta empresa creó una filial llamada Gaelic Ferries para gestionar el servicio. Gaelic Ferries se encargaría de las relaciones con los corredores y los propietarios del buque. Si el servicio resultaba satisfactorio, estaba previsto que Dundalk comprase el buque para proporcionar un servicio permanente.
(16) Según los cálculos proporcionados por el candidato seleccionado en relación con el período de siete meses comprendido entre octubre de 1997 y abril de 1998, para el cual se concede la ayuda estatal, los gastos de funcionamiento ascenderían a 3,03 millones de libras irlandesas (incluidos los costes de flete). La ayuda representaba la diferencia entre los gastos e ingresos prevista para el período en cuestión.
(17) Gaelic Ferries disponía de un capital inicial de 100000 libras irlandesas para hacer frente a los gastos de funcionamiento del servicio (carburante, gastos portuarios, salarios, etc.) proporcionado a partes iguales por Dundalk, los transportistas irlandeses de ganado por carretera, que participaban a través de su asociación profesional, y el Puerto de Cork, desde el cual operaba el servicio.
(18) El 24 de octubre de 1997 se pagó a Gaelic Ferries un importe de 450000 libras irlandesas en concepto de ayuda, y a mediados de diciembre de 1997, se pagó otro tramo de 250000 libras irlandesas. Se pagaron otros dos tramos a mediados de febrero (200000 libras irlandesas) y a finales de abril de 1998 (100000 libras irlandesas), alcanzándose así el importe total de 1000000 de libras irlandesas. La ayuda inicial era más cuantiosa para que la empresa pudiera hacer frente a los altos costes derivados de la puesta en funcionamiento del servicio. Las autoridades irlandesas confirmaron que Gaelic Ferries cobraría a los expedidores tarifas que se ajustasen a las que éstos habrían tenido que pagar en "condiciones de mercado normales", y que no se subvencionaban las exportaciones de ganado (carta de 18 de diciembre de 1997). Las autoridades irlandesas vigilarían las tarifas para cerciorarse de que se ajustaban a las existentes en ese momento en el mercado.
(19) Sin embargo, si el servicio se interrumpía prematuramente (esto es, antes de seis meses), no se pagaría ayuda alguna tras su interrupción. Las condiciones de flete estipulaban que, en caso de que dicho flete concluyera prematuramente, se debía pagar una sanción equivalente al importe correspondiente a noventa días. El Puerto de Cork avaló este pago. No se preveía un reembolso de la ayuda en caso de que el servicio se implantara con éxito.
(20) Gaelic Ferries disfrutaría de un monopolio de facto del transporte de ganado en esa ruta hasta que Irish Ferries reanudase sus actividades en la primavera de 1998, y competiría con Pandoro para el transporte de otras mercancías. Cuando el servicio funcionara a plena capacidad, el agente estaría obligado a conceder prioridad al transporte de ganado dentro de los límites del número de plazas disponibles.
(21) La capacidad total del buque era de 54 unidades. Sin embargo, en aplicación de la normativa sobre el bienestar de los animales, sólo podrían utilizarse 10 unidades de la cubierta superior para transportar animales. Las 44 unidades restantes, situadas en la cubierta inferior, no disponían de ventilación adecuada y sólo se podían emplear para el transporte de otras mercancías. Según las autoridades irlandesas, las tarifas marítimas cobradas por el nuevo servicio de transbordador estarían en la misma línea de las que se cobrarían en condiciones de mercado normales.
(22) El servicio empezó a funcionar el 14 de octubre de 1997, con un compromiso jurídico de las autoridades irlandesas de conceder una ayuda por un importe de un millón de libras irlandesas pagaderas en distintos tramos. El servicio se suspendió en abril de 1998 y no se concedió ninguna ayuda adicional para su mantenimiento más allá del período previsto inicialmente.
(23) En su decisión de incoación del procedimiento, la Comisión manifestó sus dudas sobre la compatibilidad de la medida con el mercado común, teniendo en cuenta que ésta última podía constituir una ayuda estatal, pues parecía cumplir lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado sin poder acogerse a ninguna de las excepciones previstas en los apartados 2 y 3 de dicho artículo.
(24) La Comisión hacía hincapié en la necesidad de profundizar en esta medida susceptible de entrañar una ayuda estatal. En primer lugar, la medida tenía explícitamente por objeto proteger las exportaciones de ganado irlandés amenazadas por la desaparición de una de las compañías que garantizaban el servicio de transporte. Parecían existir motivos para considerar que la ayuda podía falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas y afectar a los intercambios entre Estados miembros en la medida en que permitiría a los exportadores de ganado irlandeses vender sus productos en Europa continental a unos precios más bajos que los que habrían aplicado si hubiesen tenido que hacer frente a todos los costes de transporte del ganado. Además, suponiendo que la medida constituyera efectivamente una ayuda, no parecía reunir ninguna de las condiciones necesarias para acogerse a las exenciones previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 87 del Tratado.
(25) En segundo lugar, aunque las autoridades presentaron la medida como una ayuda a la agricultura, el que se otorgara a una compañía de transporte marítimo hizo plantearse la cuestión de si no debía considerarse más bien o, además, una ayuda al transporte marítimo en el sentido de las directrices adoptadas en dicho ámbito.
III
OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
(26) El 29 de mayo de 1998, la Comisión recibió las observaciones de Compassion in World Farming (CIWF). Básicamente, dicho organismo respaldaba los argumentos alegados por la Comisión para iniciar el procedimiento con respecto a la medida y añadía que, como consecuencia del mandato judicial contra ella, la compañía Pandoro había reanudado en enero de 1998 el transporte de ganado procedente de Irlanda y destinado a los cebadores continentales. En mayo, Irish Ferries reanudó también su servicio en esa ruta y se declaró dispuesta a transportar todo tipo de animales de granja vivos. De hecho, Irish Ferries explota dos servicios, uno entre Rosslare y Cherburgo y otro entre Rosslare y Roscoff.
(27) En opinión de CIWF no existe ningún riesgo de que la evolución de esta situación provoque una perturbación grave de la economía irlandesa en su conjunto ya que los exportadores irlandeses podrían reconvertir sus actividades (o un porcentaje de estas últimas) pasando de la exportación de ganado a la de carne. El 90 % de las exportaciones irlandesas están constituidas por carne.
(28) CIWF señala que, al haber reemprendido Pandoro el transporte de animales en enero de 1998, la ayuda que iba a abonarse a Gaelic Ferries para que los ganaderos pudieran exportar ganado al continente ya no es necesaria.
IV
OBSERVACIONES DE IRLANDA
(29) En su carta de 24 de abril de 1998, Irlanda rebate los argumentos que han conducido a la incoación por parte de la Comisión del procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 en relación con la ayuda.
(30) Su primer argumento es el siguiente: dada la importancia de Europa continental en su calidad de mercado de exportación de la producción de ganado irlandesa, Irlanda tiene derecho a intervenir, brindando un medio para la exportación, cuando no puede disponerse de ningún otro.
(31) Las autoridades irlandesas hacen hincapié en lo mucho que depende de las exportaciones el sector ganadero de su país. Es preciso exportar el 90 % de la producción, ya sea como ganado o en forma de canales. Dichas autoridades han facilitado estadísticas que muestran que en 1994 y 1995 las exportaciones de animales vivos a Europa continental representaron entre el 5 % y el 6 % del total de las ventas de ganado. Por otro lado, el hecho de que el comercio de ganado se mantenga como actividad independiente influye de forma significativa en el mantenimiento de los precios de los ganaderos, ya que garantiza que las empresas cárnicas irlandesas no pueden disfrutar de una posición de monopolio por lo que respecta a la venta de animales irlandeses. Por todo ello, las autoridades alegan que existe una correlación favorable entre el nivel del comercio de ganado y los precios del ganado joven.
(32) En 1996, la crisis de la EEB redujo los ingresos agrarios en general (un 4,5 % en términos nominales en 1997) e incidió de forma particularmente negativa en los productores de carne de vacuno. Dado que muchos de los mercados tradicionales de ganado de terceros países se cerraron, el único mercado de exportación restante verdaderamente importante era el de Europa continental. Suprimir el acceso a dicho mercado habría tenido un efecto desestabilizador desproporcionado en el mercado irlandés, ya que concretamente en eI sector de la carne de vacuno, el consumo interno representa la décima parte de la producción total. En ese contexto, el Gobierno irlandés no podía tolerar una pérdida adicional de ingresos, especialmente en relación con los productores de carne de vacuno. Además, en opinión de las autoridades irlandesas, de no intervenir el Estado, la actividad económica en general se habría visto perturbada, ya que, tanto las organizaciones ganaderas, como todos los operadores involucrados en la exportación de ganado, habrían emprendido protestas y manifestaciones.
(33) Las autoridades irlandesas tratan de resolver las dudas manifestadas por la Comisión en su decisión de incoación del procedimiento agrupándolas en torno a tres cuestiones:
- ¿Falsea la medida la competencia?
- ¿Reúne la medida los requisitos necesarios para disfrutar de una subvención en concepto de obligación de servicio público con arreglo a las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales para el transporte marítimo?(3)
- De no ser así ¿cumple los requisitos para gozar de una exención en virtud de lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del artículo 93 del Tratado (ahora apartados 2 y 3 del artículo 87)?
(34) Por lo que respecta al efecto de la medida sobre la competencia, las autoridades irlandesas señalan, en primer lugar, que en virtud de lo dispuesto en el artículo 36 del Tratado, las normas de competencia se aplican a la agricultura únicamente en la medida determinada por el Consejo. Las normas sobre ayudas estatales del Tratado se aplican al comercio de carne de vacuno, porcino y ovino en virtud de los Reglamentos por los que se establecen las organizaciones comunes de mercado correspondientes. Así pues, a la hora de aplicar los artículos 87, 88 y 89 del Tratado hay que tener en cuenta los objetivos de la política agrícola común establecidos en el artículo 33 del mismo. Entre estos objetivos destacan el logro de un nivel de vida satisfactorio de la población agraria, la estabilización de los mercados, la seguridad del abastecimiento y la garantía de la aplicación de unos precios razonables al consumidor. Asimismo, es preciso tener en cuenta la particular condición de la actividad agraria, determinada, en parte, por las disparidades naturales y estructurales entre las diversas regiones agrarias. Este enfoque ha sido confirmado por la Sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-122/94: Comisión/Consejo(4). Por consiguiente, Irlanda estaba autorizada, si no obligada, a facilitar un medio para la exportación de ganado a Europa.
(35) Las autoridades irlandesas rebaten la afirmación de la Comisión de que el incremento de las tarifas de flete pagadas para el transporte de ganado a Europa habría provocado la entrada de otro transportista en el mercado. En primer lugar, señalan que la decisión de Pandoro de suspender el transporte de ganado no tuvo motivos comerciales, sino que fue provocada por las protestas de los militantes de las organizaciones protectoras de animales y por la preocupación que causaban los efectos de otros aspectos de sus actividades. Al no existir ninguna otra compañía capaz de transportar ganado en esa ruta durante el invierno, hubiera sido necesario el acceso al mercado de un nuevo transportista. Sin embargo, una actuación en ese sentido hubiese resultado muy arriesgada, ya que Pandoro podía decidir en cualquier momento reanudar su actividad. Además, cualquier otro transportista que hubiese accedido al mercado habría sufrido las mismas limitaciones, ya que la legislación sobre bienestar animal reduce el número de camiones que transportan ganado en cada travesía a un 20 % de la capacidad actual. Para ofrecer un servicio rentable, el nuevo transportista tendría que haber competido con Pandoro por el transporte de carga seca por carretera, sector en el que la posición del grupo P& O, matriz de la empresa, es muy fuerte, si no dominante. La total retirada de Pandoro de la ruta hubiera permitido, gracias a la actuación de las fuerzas del mercado, el acceso a este último de un nuevo transportista. Sin embargo, ello no fue posible ya que la compañía mencionada sólo retiró una parte de su capacidad, de forma selectiva.
(36) Las autoridades irlandesas opinan que, analizado desde esta perspectiva, el pago de 1 millón de libras irlandesas no evitó que las condiciones comerciales sufrieran los efectos de la evolución del mercado. Un nuevo transportista que accediese al mercado se vería obligado a aplicar tarifas competitivas en relación con el grueso del flete que transportara sin poder repercutir los gastos derivados de la puesta en marcha de la actividad. Antes de que Gaelic Ferries entrara en el mercado, Pandoro había disfrutado de un monopolio estacional en el transporte de ganado mediante buques ro-ro entre Irlanda y Europa continental. Con su decisión de retirarse del mercado, Pandoro bloqueó totalmente esta actividad comercial. A fin de garantizar su mantenimiento, de conformidad con las organizaciones comunes de mercado y en virtud de los objetivos de la política agrícola común, el Gobierno irlandés estaba autorizado a fomentar el acceso al mercado de una nueva compañía, incluso aunque la mayor parte de sus actividades estuvieran constituidas por el transporte de carga seca en competencia directa con Pandoro. Las fuerzas del mercado garantizaban que la nueva compañía aplicaría tarifas competitivas en relación con el flete seco. El Gobierno irlandés procedió a regular los precios del transporte de ganado a fin de que la nueva compañía no abusara de este monopolio de hecho.
(37) Por lo que respecta a la aplicabilidad de las normas que regulan el concepto de servicio público en el sentido de las Directrices sobre ayudas estatales al transporte marítimo, en opinión de las autoridades irlandesas, hay que considerar la ruta escasamente cubierta en el sentido de las Directrices, ya que no existía otro servicio de exportación de ganado a partir de Irlanda. El hecho de que el servicio de flete seco no pueda describirse como poco cubierto carece de relevancia, puesto que una ruta de flete seco satisfactoriamente cubierta pero sin ninguna capacidad para el transporte de ganado no resulta beneficiosa en términos de libre circulación de animales.
(38) Según las autoridades irlandesas, si bien la urgencia del problema impidió que se lanzara una convocatoria de licitación, se aplicó un procedimiento de selección transparente y global. Se recibieron manifestaciones de interés de una serie de compañías de transporte. El 17 de septiembre de 1997, las autoridades irlandesas remitieron invitaciones específicas a todas aquellas compañías interesadas en presentar planes empresariales detallados hasta el 24 de septiembre de 1997. Había que especificar el máximo de travesías por semana así como su cifra total. Los planes debían demostrar claramente la viabilidad de todo servicio ofrecido.
(39) Se recibieron cinco planes empresariales que fueron evaluados por separado por el Nautical Entreprise Centre, organismo con sede en el Regional Technical College de Cork. Dos de los planes fueron considerados poco realistas y otro demasiado vago. Los dos solicitantes restantes tuvieron que responder a una serie de preguntas del organismo de evaluación. Se analizaron ciertos aspectos adicionales, como por ejemplo, la estructura de la empresa, así como la financiación, la estrategia de comercialización, el número concreto de travesías por semana, el número de camarotes y de instalaciones disponibles para el ganado. El buque ofrecido, el MV Purbeck en ambos casos, tuvo que ser inspeccionado a fin de comprobar si cumplía todos los requisitos reglamentarios así como para fijar su capacidad máxima para el transporte de ganado.
(40) Sólo se tomó una decisión definitiva sobre el solicitante seleccionado tras haber evaluado de forma pormenorizada la información adicional recibida.
(41) En el contexto del procedimiento descrito se especificaron claramente todos los requisitos relacionados con el nivel y la frecuencia del servicio prestado, así como con las exigencias en materia de capacidad y de normas técnicas. El nivel de los pagos debía determinarse sin la intervención de las autoridades irlandesas aunque debía someterse a control a fin de comprobar si éstos se ajustaban a las tarifas aplicadas normalmente al servicio de transporte de ganado y garantizar que no se otorgaban subvenciones ocultas a los productores. En el caso analizado, las tarifas aplicadas por Gaelic Ferries para la exportación de ganado coincidieron exactamente con las practicadas hasta ese momento por Pandoro y Irish Ferries. Así pues, las exportaciones de ganado no fueron objeto de ninguna compensación adicional ni se produjeron subvenciones cruzadas con otros servicios, puesto que las tarifas aplicadas no eran superiores a las de otros operadores.
(42) La cuenta de resultados provisional de Gaelic Ferries para el período comprendido entre octubre y abril muestra unos ingresos por ventas equivalentes a 1,3 millones de libras irlandesas y unos gastos totales, incluidos los indirectos, de 2,3 millones. El déficit acumulado en la prestación del servicio es prácticamente equivalente al importe de la ayuda concedida. Por consiguiente, las autoridades irlandesas consideran que la ayuda reúne el requisito establecido en las Directrices, según el cual, la ayuda debe servir para compensar los costes adicionales en que haya incurrido el operador con motivo de la prestación del servicio y debe estar directamente relacionada con el déficit en el que se prevea incurrir con su prestación.
(43) Por lo que respecta a los demás solicitantes (salvo los dos finalistas), en uno de los casos, por razones de bienestar animal, el buque no podía utilizarse de forma inmediata, pues carecía de estabilizadores. La segunda solicitud establecía como premisa la compra de un buque por parte del Estado irlandés. Mediante la tercera se pretendía obtener una subvención cuyo importe superaba varias veces la cifra prevista por las autoridades irlandesas.
(44) En el caso analizado, la duración de la ayuda otorgada se limitó a seis meses, o sea, un período muy inferior al de cinco años normalmente autorizado por las Directrices, y dicha ayuda se concedió con carácter excepcional, temporal y regresivo.
(45) Las autoridades irlandesas arguyen que la media reúne las condiciones necesarias para acogerse a una excepción con arreglo a los apartados 2 y 3 del artículo 87 del Tratado. Por lo que respecta a la letra b) del apartado 2 del artículo 87, Irlanda opina que la Comisión se equivoca al plantear dudas respecto de su aplicabilidad. Debe considerarse que el objetivo de la ayuda es reparar los perjuicios causados por acontecimientos de carácter excepcional. Ahora bien, no parece lógico que para conceder la ayuda prevista por dicha disposición haya que esperar a que se produzca el daño, sino que cabe suponer que ésta abarca medidas de protección contra el mismo. En todo caso, los pagos se efectuaron después de que tuviera lugar el acontecimiento excepcional, o sea, la imposibilidad de exportar ganado de Irlanda a Europa continental.
(46) Las autoridades irlandesas señalan que el concepto de "acontecimientos de carácter excepcional" que aparece citado en el apartado 2 del artículo 87 del Tratado ya fue abordado en las conclusiones del Abogado General Sr. Cosmas en el asunto C-122/94: Comisión contra Consejo. Dicho término abarca hechos o situaciones que pueden estar relacionados con un sector concreto o con la economía en general, pero que evaluados racionalmente en el contexto de un Estado miembro o de un sector agrario específicos revelan que se ha producido un cambio de tal magnitud en comparación con lo que hasta entonces se consideraba normal o, al menos, no excepcional, que supone de forma manifiesta una diferencia con respecto a la situación anterior y la aparición de un nuevo contexto que hacen necesario adoptar medidas de protección dado que la normativa vigente en el sector no las contempla. A fin de determinar si se han producido acontecimientos de carácter excepcional tal como exige el apartado 2 del artículo 87, es esencial plantearse si en uno de los sectores de producción de un Estado miembro determinado existe una situación de crisis que no puede resolverse aplicando la normativa vigente en dicho sector.
(47) Aunque las autoridades irlandesas parecen aceptar la observación de la Comisión de que hay que tener cuidado de no incluir los riesgos empresariales normales en el ámbito de la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado, no dejan de insistir en que las circunstancias existentes en el mercado irlandés de carne de vacuno en el otoño de 1997 superaron con creces los riesgos empresariales normales, alcanzando el grado de excepcionales. Por otro lado, la retirada de Pandoro no puede considerarse un acontecimiento económico normal, sino una reacción frente a las protestas de las asociaciones para la defensa de los derechos de los animales en el Reino Unido. En opinión de las autoridades irlandesas, al carácter excepcional de la situación vino a sumarse el hecho de que Pandoro dejase de prestar el servicio de forma selectiva, lo que determinó que resultara totalmente imposible desde el punto de vista económico que un nuevo transportista en el mercado pudiera elevar las tarifas en el sector de la carga seca, a menos que se arriesgara a operar al 20 % de su capacidad, lo que no habría resultado rentable en absoluto. Un nuevo transportista que accede al mercado debe competir con una compañía ya instalada que presta su servicio durante todo el año y otra que ofrece un servicio estacional para el transporte de carga seca. Así pues, la referencia de la Comisión a las "tarifas históricas" con motivo de la incoación del procedimiento carece de relevancia al respecto.
(48) Además, las autoridades irlandesas sostienen que el abandono por parte de Pandoro de su actividad de transporte de ganado constituyó un abuso de posición dominante en el sentido del artículo 82 del Tratado. Basándose en la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-265/95: Comisión contra Francia(5), dichas autoridades alegan que un Estado miembro tiene la obligación de evitar que los particulares infrinjan la normativa comunitaria. Así pues, el Gobierno irlandés se vio obligado a intervenir a fin de garantizar que la acción de Pandoro no pondría en peligro la libre circulación de productos agrícolas, socavando los objetivos de la política agrícola común.
(49) Irlanda añade asimismo que la Decisión 96/239/CE de la Comisión, de 27 de marzo de 1996, por la que se adoptan determinadas medidas de emergencia en materia de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina(6) prohibe el despacho de ganado vacuno a partir del Reino Unido, quedando así bloqueada la ruta terrestre desde Irlanda a Europa continental a través de dicho país. Con el cierre de esta ruta queda eliminado cualquier otro medio alternativo de transporte del ganado vacuno al continente.
(50) En su carta de respuesta a las observaciones de CIWF, de 27 de julio de 1998, las autoridades irlandesas mantienen el punto de vista ya expresado en sus anteriores comentarios. Ponen de relieve que a pesar de representar exclusivamente un porcentaje limitado de las ventas totales de animales, las exportaciones de ganado son cruciales para el sector de la carne de vacuno, e insisten en que Irlanda cumple todos los requisitos establecidos en la legislación comunitaria en materia de bienestar animal. Por último, añaden que el hecho de que Pandoro reanudara sus servicios en enero de 1998 tras el mandato judicial del Tribunal Supremo de Irlanda, no debe tomarse en consideración a la hora de evaluar unas decisiones adoptadas a la luz de las circunstancias existentes en el otoño de 1997.
(51) En respuesta a las solicitudes de la Comisión de 5 de marzo y 15 de junio de 1999, por carta de 2 de julio de 1999, de la que se remitió una versión modificada el día 14 de ese mismo mes, las autoridades irlandesas facilitaron un informe sobre la situación del transporte de ganado a Europa continental desde Irlanda a partir de 1998. Al dejarse de abonar la ayuda a Gaelic Ferries en marzo de 1998, el servicio empezó a registrar problemas financieros. La tentativa de reestructurarlo sin tener que recurrir a una ayuda adicional fracasó y tuvo que suprimirse en mayo de ese año. Acatando el mandato judicial del Tribunal Supremo, Pandoro ha seguido transportando ganado vacuno, a excepción de terneros y, además, en mayo de 1998, Irish Ferries fue autorizada a transportar reses en su nuevo buque, el MV Normandy, actividad que ha seguido desempeñando durante la temporada alta de 1998-1999. Asimismo, se permitió llevar a cabo exportaciones mediante una serie de buques destinados específicamente al transporte de ganado. Las exportaciones de ganado irlandés a Europa continental mediante transporte ro-ro y mediante buques especializados alcanzaron su mayor nivel en 1998, con 136000 reses. Además, las autoridades irlandesas facilitaron datos que probaban que las tarifas de Gaelic Ferries eran muy parecidas a las aplicadas por Pandoro.
V
EVALUACIÓN
(52) Para que una medida nacional se inscriba en el ámbito de aplicación de la prohibición de las ayudas estatales prevista en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado deben cumplirse cuatro condiciones: la medida debe incluir ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales; favorecer a determinadas empresas o a la producción de determinados bienes, amenazar con falsear la competencia y afectar al comercio entre Estados miembros. La Comisión opina que se reúnen estas cuatro condiciones, independientemente de que los efectos de la medida se evalúen con respecto al sector agrario o al de transportes.
Existencia de una ayuda estatal en virtud del Tratado
(53) Las declaraciones de las autoridades irlandesas ponen de manifiesto que la medida tenía por objeto proporcionar un medio de transporte alternativo para exportar directamente el ganado del país a Europa continental tras la decisión unilateral de Pandoro de dejar de prestar servicios de transporte en ese sector. Así pues, la Comisión opina que los principales beneficiarios de la medida son los exportadores de ganado irlandeses.
(54) En el momento de producirse los hechos, la comercialización de carne de vacuno estaba regulada por el Reglamento (CEE) n° 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino(7). El artículo 24 de dicho Reglamento establece que salvo que se disponga en contrario, los artículos 87, 88 y 89 del Tratado se aplicarán a los productos cubiertos por él. Muy similares son las disposiciones establecidas por el artículo 21 del Reglamento (CEE) n° 2759/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de porcino(8), cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n° 3290/94(9), y el artículo 22 del Reglamento (CE) n° 2467/98 del Consejo, de 3 de noviembre de 1998, por el que se establece la organización común de mercados en los sectores de la carne de ovino y caprino(10). Por consiguiente, la medida está sujeta a las normas previstas en los artículos 87, 88 y 89 del Tratado, salvo que se disponga en contrario en las disposiciones de los Reglamentos que regulan las organizaciones comunes de mercado.
(55) Es innegable que el Gobierno irlandés concedió un millón de libras irlandesas para subvencionar el servicio prestado por Gaelic Ferries. Esa suma constituye claramente un recurso estatal.
(56) Dado que se otorgó a una única empresa, Gaelic Ferries, la ayuda podría considerarse destinada a favorecer a ésta última. Sin embargo, las observaciones remitidas por las autoridades irlandesas muestran que el objetivo de la ayuda era beneficiar al sector ganadero ofreciéndole un medio para el transporte de ganado de Irlanda a Europa continental. Las autoridades irlandesas han explicado que el importe de la ayuda se calculó en función de la diferencia entre el coste estimado de la prestación del servicio y los ingresos que se pensaban obtener con el mismo, lo que se ha visto confirmado por los comentarios efectuados por escrito a raíz de la incoación del procedimiento. Así pues, la posición de Gaelic Ferries no parece ser la de beneficiario de una ayuda sino más bien la de proveedor de un servicio. Los principales beneficiarios de la ayuda son las empresas que operan en el sector ganadero irlandés, incluidos los productores, los transportistas y los comerciantes. En cualquier caso, una vez analizadas las observaciones por escrito remitidas por las autoridades irlandesas, queda claro que la medida estaba destinada a favorecer la producción de ganado en Irlanda y que consiguió su propósito.
(57) Las autoridades irlandesas sostienen que los productores no se beneficiaron en modo alguno de la ayuda, ya que siguieron pagando unas tarifas de transporte muy similares, si no idénticas. El Gobierno irlandés intervino para regular estas tarifas, por un lado, a fin de que Gaelic Ferries no obtuviera ninguna ventaja ilegal de este monopolio de facto y, por otro, para impedir que los productores se beneficiaran injustamente de la situación. La Comisión considera este argumento inaceptable. Es evidente que debido un cambio de circunstancias, el coste de transporte del ganado entre Irlanda y Europa continental se incrementó. Sin la intervención financiera del Gobierno irlandés, el aumento de los costes habría supuesto para el sector un importe adicional de un millón de libras irlandesas durante el invierno de 1997-1998 al que habría tenido que hacer frente o bien reduciendo el margen de beneficios o bien aplicando tarifas más elevadas a sus clientes.
(58) Por tanto, la Comisión concluye que la medida favoreció a determinadas empresas o producciones en el sentido del apartado 1 del artículo 87.
(59) En su sentencia de 17 de septiembre de 1980 en el asunto C-730/79: Philip Morris contra Comisión(11), El Tribunal de Justicia señaló que el fortalecimiento de la posición económica dominante de una empresa mediante la concesión de una ayuda estatal provocaba un falseamiento de la competencia en relación con otras empresas competidoras.
(60) En el presente caso, la intervención estatal protegió las condiciones económicas de los exportadores de ganado irlandeses de las consecuencias negativas que se habrían derivado de la situación. Los mercados de ganado, que en el caso del vacuno ya adolecían de un exceso de capacidad, se vieron afectados además por el brote de EEB que, a su vez, fragilizó e hizo todavía más complejas las condiciones de competencia. Así pues, no cabe duda de que la intervención estatal protegió las condiciones de transporte de los exportadores de ganado irlandeses de los efectos de la decisión de Pandoro impidiendo así, artificialmente, que otros productores pudieran obtener ventajas de esta situación.
(61) Una medida afectará a los intercambios comerciales entre Estados miembros cuando dificulte las importaciones a partir de otros Estados miembros o facilite las exportaciones de un Estado miembro a otro. La clave está en que, como consecuencia de la medida, los intercambios intracomunitarios evolucionen de forma distinta a la prevista o puedan hacerlo. Así pues, también "afectan a los intercambios", en el sentido de la expresión acuñada, las medidas que protegen las condiciones comerciales de los cambios que se producen en el mercado, manteniendo de forma artificial la situación existente.
(62) Irlanda produce 569000 toneladas anuales de carne de vacuno. La producción total en la Comunidad asciende a 7,89 millones de toneladas(12). El comercio intracomunitario de carne de vacuno se eleva a 2,17 millones de toneladas. En este contexto cabe observar que, con la introducción de la medida, las autoridades irlandesas se proponían abiertamente mantener las exportaciones de ganado irlandés a Europa continental. En sus observaciones por escrito, las autoridades irlandesas hicieron hincapié en la importancia de este tipo de intercambios comerciales para el sector ganadero. Asimismo señalaron que las exportaciones de ganado vacuno a Europa continental mediante transporte ro-ro habían alcanzado en 1998 un nivel sin precedentes, con un total de 136000 cabezas. Por consiguiente, la Comisión concluye que la medida afecta a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
Evaluación del efecto de la medida sobre el sector del transporte marítimo
(63) En su decisión de incoación del procedimiento, la Comisión consideró que era preciso analizar si la medida se inscribía en el ámbito de aplicación de las Directrices sobre ayudas estatales al transporte marítimo(13). En las observaciones incluidas en los considerandos 37 a 44, Irlanda considera que la medida puede autorizarse como una ayuda en concepto de obligación de servicio público.
(64) En los considerandos anteriores, la Comisión ha considerado que la medida beneficiaba al sector ganadero irlandés y que Gaelic Ferries era más bien el proveedor de un servicio y no tanto el beneficiario de una ayuda. Sin embargo, la medida podría considerarse asimismo una ayuda al transporte marítimo que beneficiaría a Gaelic Ferries. En cualquier caso, la Comisión considera que la medida no puede autorizarse en virtud de lo dispuesto en las directrices sobre ayudas estatales al transporte marítimo.
(65) Según estas Directrices comunitarias, por obligación de servicio público (OSP) se entiende "cualquier obligación impuesta a una compañía para garantizar la prestación de un servicio que cumpla determinadas normas de continuidad, regularidad, capacidad y tarificación que la compañía no aceptaría si sólo tuviese en cuenta sus intereses económicos". Se pueden imponer OSP a puertos con servicios regulares a regiones periféricas de la Comunidad, o para cubrir rutas de escaso servicio que, sin embargo, se consideran vitales para el desarrollo económico de una región determinada, en los casos en que las fuerzas del mercado no garantizarían un nivel de prestación suficiente.
(66) Según la práctica de la Comisión y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia(14), al evaluar lo contratos sobre OSP se suele considerar que el reembolso de las pérdidas de explotación directamente derivadas del cumplimiento de determinadas obligaciones de servicio público constituye una ayuda estatal compatible con el mercado común a condición de que:
- los regímenes aplicados sean transparentes y permitan el desarrollo de la competencia, en particular, mediante el recurso a licitaciones públicas,
- las licitaciones sean objeto de una publicidad adecuada y los requisitos relacionados con el OSP se especifiquen de forma clara y transparente de forma que todas las compañías con derecho de acceso a una ruta determinada tengan oportunidad de presentar su oferta,
- salvo casos excepcionales y debidamente justificados, el contrato se adjudique al licitador que solicite la menor compensación financiera.
(67) La Comisión considera que la ayuda otorgada por Irlanda no reúne las condiciones necesarias para ser considerada una obligación de servicio público.
(68) En primer lugar, la OSP se limita a los puertos que prestan servicios a regiones periféricas y a las rutas con escasa cobertura pero consideradas vitales para el desarrollo de una región. En el caso analizado, no se reúne ninguna de las dos condiciones. No se puede considerar que el puerto de Cork preste servicios a regiones periféricas, ni que las rutas marítimas entre Irlanda y Europa continental tengan una cobertura escasa. Las autoridades irlandesas admiten este argumento por lo que respecta al flete normal, pero consideran que, en la ruta mencionada, los servicios de transporte de ganado eran escasos, ya que no había ninguna otra compañía que aceptase ese tipo de mercancía. Sin embargo, la Comisión considera inaceptable que el servicio prestado en una ruta se evalúe con referencia al transporte de un solo tipo de carga, sin tener en cuenta todos los demás tipos de carga y el transporte de pasajeros. Además, aunque este fuera el caso, aún sería necesario demostrar que la ruta puede considerarse vital para el desarrollo económico de la región en cuestión. A pesar de los argumentos de las autoridades irlandesas sobre la importancia de las exportaciones de ganado, la Comisión no acepta que la exportación de 30 camiones de ganado semanales (suponiendo que se efectuaran tres travesías por semana) pueda considerarse vital para el desarrollo económico de las regiones comunicadas mediante los servicios del puerto de Cork.
Además, remitiéndose a una de sus comunicaciones(15), la Comisión no admite que la financiación de un sistema que permite a los ganaderos irlandeses mantener el nivel de sus exportaciones a Europa continental constituya un servicio de interés general en el sentido del apartado 2 del artículo 86 del Tratado. Dejando aparte el hecho de que la medida no beneficie a la actividad económica de la región en su conjunto ni al público en general, la Comisión considera que las empresas que producen y comercializan los productos mencionados en el anexo I del Tratado bajo la cobertura de una organización común de mercados no pueden considerarse empresas encargadas de prestar servicios de interés económico general en el sentido del apartado 2 del artículo 86 del Tratado. El funcionamiento del mercado común de carne de vacuno (así como el de otros productos sujetos a la organización común de mercados) es incompatible con la intervención estatal en el mercado a través de empresas que no actúen con arreglo al principio del inversor privado [Véanse, por ejemplo, los asuntos C51/98: EPA & Silopor(16) y C 28/98: Centrale del Latte di Roma(17)].
(69) Incluso en el caso de que pudiera considerarse que un servicio regular para la exportación de ganado tiene carácter de obligación de servicio público, es evidente que las autoridades irlandesas no han respetado los requisitos establecidos por la directrices para que la medida de ayuda sea compatible con el mercado común. En particular, no se siguió ningún procedimiento de licitación y los requisitos relacionados con la OSP no se definieron con transparencia. En realidad, la participación en un proceso de licitación sólo pudo hacerse mediante invitación, y las obligaciones de servicio no se definieron previamente, sino que fueron objeto de negociación entre las autoridades irlandesas y las posibles compañías de transporte.
(70) A la luz de todo lo anterior, la Comisión concluye que no se reúnen los requisitos necesarios para considerar la ayuda de funcionamiento en relación con la OSP una medida compatible con el mercado común. Por esa razón las directrices establecen que cualquier ayuda ha de evaluarse con arreglo a la normativa general sobre ayudas estatales.
Beneficiario o beneficiarios de la ayuda
(71) Por regla general, la Comisión considera beneficiarias de la ayuda a la empresa o empresas que reciben directamente los recursos estatales. En el caso analizado, la empresa receptora era Gaelic Fernes. Sin embargo, en determinadas ocasiones, por ejemplo, cuando el beneficiario directo obtiene la ayuda a condición de que ésta suponga ventajas para otro grupo de empresas claramente definido (en forma de financiación, servicios, instalaciones, etc.), la Comisión puede considerar a las empresas de ese grupo beneficiarias de la ayuda.
(72) En el presente caso y aunque a la hora de proceder a una evaluación las intenciones que han movido a un Estado miembro a conceder una ayuda tengan mucho menos peso que los efectos provocados por ella, cabe señalar que el objetivo explícito de la ayuda era favorecer al sector ganadero. Sin el servicio de transporte, los operadores del sector habrían tenido que hacer frente a los costes adicionales derivados de alimentar y sacrificar a las reses y transformar la carne dentro del país. Así pues, la medida protegió la posición económica del sector ganadero irlandés de las consecuencias negativas que se hubiesen derivado de la supresión del transporte.
La Comisión considera que el hecho de que otras empresas pudieran utilizar los servicios de Gaelic Ferries fue sólo una consecuencia marginal del tipo de buque seleccionado para prestar dichos servicios. Tras la retirada de Pandoro del mercado de transporte de ganado, no había ningún medio disponible para trasladar este último a Europa continental desde Irlanda. Gaelic Ferries se creó para prestar el servicio, lo desempeñó durante el período establecido en condiciones no rentables y lo suspendió en abril de 1998 entrando posteriormente en liquidación. Cabría señalar además que, con arreglo al procedimiento de adjudicación, los solicitantes tenían que presentar planes empresariales detallados en los que se especificara el nivel y la frecuencia del servicio, así como la capacidad y las normas técnicas exigidas. En el marco de ese plan empresarial, se suponía que los operadores debían fijar tarifas comerciales normales para el ganado y el resto de la carga. Así pues, la ayuda por valor de 1 millón de libras irlandesas se destinó exclusivamente a la cobertura de los costes de explotación del servicio entre octubre de 1997 y abril de 1998.
(73) En las observaciones recogidas en el considerando 41, las autoridades irlandesas declaran que puede excluirse la posibilidad de que se produjeran subvenciones cruzadas, ya que las tarifas aplicadas al ganado por Gaelic Ferries coincidían con las tarifas tradicionales de Pandoro. Es preciso observar que, como consecuencia de las especificaciones técnicas del buque y de la legislación sobre bienestar animal, sólo un 20 % del cargamento podía estar compuesto por ganado, mientras que el 80 % restante debía estar constituido por otro tipo de mercancía. No obstante, la Comisión tiene en cuenta que el importe de la ayuda se calculó en función de la diferencia entre los costes de explotación (incluidos los iniciales) y los ingresos, suponiendo, de hecho, que el transporte del resto de la carga se efectuaría a precios de mercado normales. Además, las autoridades irlandesas controlaron los precios fijados para el ganado y para el resto de la carga durante y con posterioridad a la prestación del servicio, en particular, durante el procedimiento de liquidación de Gaelic Ferries. Por consiguiente, la Comisión considera que la ayuda de un millón de libras irlandesas se destinó mayoritariamente al sector ganadero irlandés.
Por lo tanto, en las circunstancias concretas del presente caso, la Comisión opina que debe considerarse beneficiarios de la ayuda a los operadores del sector ganadero irlandés.
Compatibilidad con el Tratado de la ayuda al sector ganadero irlandés
(74) La prohibición de las ayudas estatales prevista en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado no es absoluta, ya que los apartados 2 y 3 del mismo artículo prevén excepciones al respecto. En pro del funcionamiento del mercado común y en virtud de lo dispuesto en la letra g) del artículo 3 del Tratado, dichas excepciones debe interpretarse de forma restrictiva.
(75) Irlanda alega que la aplicación de los artículos 87, 88 y 89 del Tratado está supeditada al cumplimiento de los objetivos de la política agrícola común. Dado que la medida se proponía completar los objetivos de dicha política, era compatible con el mercado común.
(76) La Comisión no puede aceptar dicho argumento. Con arreglo al artículo 36 del Tratado, las disposiciones relacionadas con las normas de competencia sólo son aplicables a la producción y comercialización de productos agrícolas en la medida determinada por el Consejo en el marco de los apartados 2 y 3 del artículo 37 y de acuerdo con el procedimiento previsto en los mismos, teniendo en cuenta los objetivos de la política agrícola común establecidos en el artículo 33.
(77) En el artículo 24 del Reglamento (CEE) n° 805/68, el Consejo, teniendo en cuenta los objetivos de la política agrícola común determinaba que, salvo que el Reglamento especificase algo distinto, los artículos 87, 88 y 89 del Tratado serían aplicables a la producción y comercialización de la carne de vacuno. Esta disposición se hacía extensiva a la carne de ovino y de porcino(18). Por consiguiente, de no existir una disposición en contrario en los Reglamentos correspondientes y en virtud del artículo 88 del Tratado, la competencia exclusiva a la hora de decidir la compatibilidad de una ayuda con el Tratado a la luz de lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del artículo 87, recaerá sobre la Comisión, si bien dicha decisión podrá ser revisada por el Tribunal de Justicia. Permitir a un Estado miembro determinar unilateralmente cuáles son las medidas de ayuda nacionales necesarias para lograr los objetivos de la política agrícola común supondría un debilitamiento muy perjudicial de la aplicación de la política agrícola común y del control de las ayudas estatales dentro de la Comunidad.
(78) La Comisión no considera que la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-122/94: Comisión contra Consejo(19) sirva para respaldar el argumento de las autoridades irlandesas. Este asunto surgió como consecuencia de una disputa entre la Comisión y el Consejo en relación con la aplicación del tercer párrafo del apartado 2 del artículo 88 del Tratado. Mediante una excepción al principio de competencia exclusiva establecido en el párrafo anterior, dicha disposición autoriza al Consejo a decidir, por unanimidad, que la ayuda que un Estado miembro tiene previsto otorgar o está otorgando debe considerarse compatible con el mercado común como excepción al artículo 87, siempre que dicha decisión se justifique por la existencia de circunstancias excepcionales. El hecho de que el Consejo, a la hora de decidir si una decisión está o no justificada por circunstancias excepcionales, tenga derecho a tener en cuenta los objetivos de la política agrícola común, no puede utilizarse de ningún modo para apoyar el argumento de que un Estado miembro está autorizado a actuar de forma unilateral infringiendo las normas del Tratado.
(79) De hecho, si Irlanda consideraba que existían circunstancias excepcionales que justificaban la aplicación de una excepción al artículo 87, debía haber presentado un recurso ante el Consejo.
(80) Además, Irlanda no ha sugerido que exista ninguna disposición en contrario en los Reglamentos que regulan las organizaciones comunes de mercado correspondientes que pueda citarse como fundamento jurídico de la medida, y la Comisión, por su parte, tampoco ha sido capaz de encontrar una disposición de este tipo.
(81) Por consiguiente, la compatibilidad de la presente ayuda con el mercado común debe evaluarse exclusivamente con relación a lo dispuesto en el artículo 87 del Tratado y a las disposiciones de los Reglamentos que regulan las organizaciones comunes en los mercados en cuestión.
(82) Irlanda no ha invocado las excepciones previstas en las letras a) y c) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado y no hay razón alguna para considerar que la medida analizada pueda acogerse a alguna de estas excepciones (ayudas de carácter social otorgadas a los consumidores individuales o ayudas para compensar los efectos de la partición de Alemania). Cabe decir lo mismo en relación con las ayudas para remediar los daños provocados por catástrofes naturales. No obstante, en sus observaciones, Irlanda ha manifestado que la medida puede considerarse una ayuda para compensar los perjuicios causados por un acontecimiento excepcional y, en consecuencia, inscribirse en el ámbito de aplicación de la excepción prevista en la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado.
(83) El Tratado no aporta una definición de "acontecimiento de carácter excepcional" en el sentido de la letra b) del apartado 2 del artículo 87, y el significado de este término tampoco se especifica en el Derecho derivado comunitario ni en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Por otro lado, la Comisión no considera que las observaciones del Abogado General Sr. Cosmas mencionadas por las autoridades irlandesas en el considerando 46 sean pertinentes en el presente caso. Dichas observaciones se aplican al apartado 2 del artículo 88, en virtud del cual, el Consejo, por unanimidad, puede considerar una ayuda compatible con el mercado común siempre que existan circunstancias excepcionales que lo justifiquen. Habida cuenta de que el apartado 2 del artículo 88 autoriza al Consejo a establecer excepciones al artículo 87 en su conjunto, el significado de la expresión "circunstancias excepcionales" debe ser forzosamente más amplio que el de los "acontecimientos de carácter excepcional" mencionados en la letra b) del apartado 2 del artículo 87.
Como se especifica en el punto 11.2 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario(20), la Comisión ha mantenido siempre que los conceptos de "desastre natural" y "acontecimiento de carácter excepcional" recogidos en la letra b) del apartado 2 del artículo 87 deben interpretarse de forma restrictiva en tanto en cuanto constituyen excepciones al principio general de incompatibilidad de las ayudas estatales con el mercado común establecido en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado.
(84) En su decisión de incoación del procedimiento, la Comisión ponía en duda que la decisión de suprimir la prestación de un servicio adoptada por un operador económico pudiera inscribirse en el ámbito de aplicación de la letra b) del apartado 2 del artículo 87. Sin embargo, en opinión de Irlanda, la decisión de Pandoro tuvo carácter excepcional y no se basó en consideraciones comerciales normales sino que se debió a la presión ejercida por agrupaciones en pro del bienestar animal. La Comisión no acepta tal argumento pues considera artificial la distinción establecida por Irlanda entre las llamadas consideraciones comerciales normales y los supuestos motivos no comerciales que determinaron la decisión de Pandoro. Los documentos presentados evidencian que el transporte de ganado representaba únicamente una parte limitada de la actividad de la empresa. Dicha actividad era muy impopular entre cierto sector de la opinión pública, en particular el sensibilizado sobre el problema del bienestar animal. A la hora de evaluar si había que continuar o no prestando el servicio, los posibles efectos negativos de la pérdida de la imagen de marca como consecuencia del mantenimiento del transporte de ganado parecen haber constituido para P & O, la empresa matriz de Pandoro, un factor determinante del análisis de costes y beneficios. P & O pareció considerar que dichos efectos negativos superaban a los beneficios derivados del mantenimiento del servicio de transporte de ganado.
(85) Por otro lado, no parece que Pandoro adoptara su decisión de forma apresurada o sin consultar previamente a los sectores afectados. Ya en agosto de 1994, el grupo P & O había anunciado que, por razones de bienestar animal, iba a dejar de transportar en sus buques ganado, salvo el destinado a la reproducción. El grupo procedió a aplicar su decisión globalmente. Pandoro, que había reiniciado el transporte de ganado para engorde y reproducción a partir del 30 de julio de 1996, decidió suprimir el servicio de exportación de ganado para engorde con efecto a partir del 1 de diciembre de ese año, como consecuencia de los problemas relacionados con el bienestar animal detectados en el continente. Sin embargo, tras las protestas de los ganaderos se avino, en marzo de 1997, a reemprender el transporte de ese tipo de ganado. Las protestas de los defensores de los derechos de los animales y sus tentativas de bloquear los buques de Pandoro afectaron negativamente a la imagen de la empresa, hecho que quedó patente más adelante durante la manifestaciones e interpelaciones organizadas con motivo de la reunión anual de P & O celebrada en Londres en mayo de 1997. A su vez, dichos acontecimientos llevaron a Pandoro a adoptar una decisión en junio de ese mismo año. Así pues, por carta de 24 de junio de 1997, Pandoro comunicó al Ministerio de Agricultura irlandés su decisión de abandonar totalmente el transporte de ganado para engorde y sacrificio a partir del 31 de julio de 1997. Teniendo en cuenta que el servicio estacional prestado por Irish Ferries cesaba a finales de septiembre, los efectos de la decisión de Pandoro no se acusaron plenamente hasta tres meses después, en octubre de 1997. Ese plazo fue más que suficiente para permitir la adopción de medidas de transporte alternativas, como el establecimiento de Gaelic Ferries.
(86) Por lo tanto, basándose en la información de que dispone, la Comisión opina que la resolución de Pandoro de abandonar el transporte de ganado para engorde debe considerarse la decisión comercial normal de un operador económico. Además, los documentos facilitado a la Comisión en relación con este asunto, y en particular, las declaraciones juradas aportadas en relación con los procedimientos de los tribunales nacionales muestran que otros operadores económicos que ofrecían transporte ro-ro entre las Islas Británicas y entre éstas y Europa continental adoptaron decisiones relacionadas con el abandono del transporte de ganado muy similares.
(87) La Comisión tampoco acepta el argumento de las autoridades irlandesas según el cual el hecho de que la retirada de Pandoro del mercado tuviera carácter selectivo, es decir, de que afectase exclusivamente al transporte de ganado, contribuyó a crear una situación excepcional. La situación creada fue simplemente una consecuencia lógica de la decisión comercial de Pandoro.
(88) Las autoridades irlandesas hacen referencia asimismo al efecto de la Decisión 96/239/CE, adoptada como consecuencia de la crisis de la EEB, por la que se prohíbe el envío de ganado vacuno fuera del territorio del Reino Unido y que, por lo tanto, bloqueaba el denominado puente terrestre para el transporte de reses irlandesas a Europa continental vía ese país.
(89) Aunque la Comisión haya reconocido en anteriores ocasiones que la incidencia de la EEB en el Reino Unido constituyó un acontecimiento de carácter excepcional en el sentido de la letra b) del apartado 2 del artículo 87, que justificó el pago de ayudas a los ganaderos británicos, considera que en relación con el presente caso este hecho carece de relevancia. Es más, como las autoridades irlandesas señalaron en su carta de 1 de octubre de 1997, la ruta más común para la exportación de ganado irlandés al continente eran los servicios directos de transbordo entre Irlanda y Francia. Así pues, parece que la causa del perjuicio económico que las autoridades irlandesas pretenden impedir debe achacarse en principio a la decisión de Pandoro. Por consiguiente, la Comisión opina que la relación de causalidad entre el acontecimiento y el daño real no está suficientemente probada.
(90) Además, aunque legalmente el puente terrestre a través del Reino Unido siga abierto para el ganado distinto del vacuno, en la práctica, esta ruta ya no parece constituir una alternativa debido a la negativa de las compañías de transbordadores a prestar servicios de transbordo ro-ro para el ganado a través del Canal de la Mancha. Dada la inexistencia de una ruta directa de transporte de ganado entre Irlanda y Europa continental, las exportaciones de ganado habrían cesado de todas formas.
(91) En tales circunstancias, la Comisión considera que probablemente las autoridades irlandesas habrían deseado mantener servicios de transbordo directos entre Irlanda y el continente, incluso en el caso de que el puente terrestre a través del Reino Unido no se hubiese cerrado al ganado vacuno mediante la Decisión 96/239/CE.
(92) En su decisión de incoación del procedimiento, la Comisión señalaba que la ayuda analizada tiene carácter preventivo y, por lo tanto, no puede utilizarse para remediar un perjuicio causado por un acontecimiento excepcional. Las autoridades irlandesas respondieron objetando que dicha interpretación era indebidamente restrictiva. Aplicando tal razonamiento, la ayuda para adquirir los sacos terreros necesarios para prevenir unas inundaciones no entraría en la letra b) del apartado 2 del artículo 87, mientras que la ayuda destinada a las tareas de limpieza tras producirse la inundación sí quedaría incluida. Sin embargo, la formulación del Tratado no deja lugar a dudas, y parece derivado de la suposición implícita de que un acontecimiento excepcional es, por naturaleza, impredecible. La ayuda abonada anticipadamente para prevenir pérdidas causadas por un acontecimiento adverso puede acogerse a una exención de la prohibición de las ayudas estatales establecida por otras disposiciones del artículo 87, pero no a la prevista en la letra b) del apartado 2 del artículo 87. En cualquier caso, sin embargo, al haberse concluido que el abandono por parte de Pandoro del transporte de ganado no se debió a una circunstancia excepcional, no es preciso profundizar en este aspecto.
(93) Las autoridades irlandesas arguyen que la negativa de Pandoro a transportar ganado equivale a un abuso de posición dominante en el sentido del artículo 82 del Tratado. Este factor ha sido citado para respaldar la naturaleza excepcional del acontecimiento y probar que la medida analizada se justifica (y que posiblemente es incluso necesaria) con arreglo a la sentencia del Tribunal de Justicia Europeo en el asunto C- 265/95 Comisión contra Francia. La Comisión no acepta tales argumentos.
(94) En la presente Decisión, la Comisión se está limitando expresamente a determinar si la conducta de Pandoro infringió el artículo 82 del Tratado. Sin embargo, aunque se demostrara que la conducta de Pandoro al negarse a transportar ganado infringió efectivamente el artículo 82, ello no sería en sí mismo relevante a fin de determinar si su comportamiento constituye un acontecimiento excepcional en el sentido de la letra b) del apartado 2 del artículo 87.
(95) Además, el supuesto abuso de posición dominante de Pandoro no puede servir de justificación para respaldar una acción llevada a cabo por un Estado miembro infringiendo las disposiciones del Tratado. La sentencia del Tribunal de Justicia a la que hacen referencia las autoridades irlandesas hace hincapié en el deber de los Estados miembro de intervenir para poner fin a una actuación ejecutada por personas físicas o jurídicas que tenga por resultado una infracción a la legislación comunitaria. Sin embargo, ello no implica de ningún modo que deba aceptarse un comportamiento ilegal por parte de los propios Estados miembros.
(96) En cualquier caso, la Comisión duda que los aspectos relacionados con el artículo 82 fueran tomados en consideración por las autoridades irlandesas a la hora de decidir la autorización de la ayuda. El expediente no contiene información alguna que sugiera que las autoridades irlandesas concibieran la posibilidad de incoar una acción judicial ante los tribunales irlandeses con objeto de poner fin al supuesto abuso de posición dominante por parte de Pandoro, ni la Comisión tiene constancia de que dichas autoridades llegaran a incoarla finalmente. De hecho, las autoridades irlandesas sólo mencionaron por vez primera la posibilidad de que existiera un abuso de posición dominante por parte de Pandoro tras la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de 1997, como respuesta a una demanda interpuesta por terceros, por la que se emitía una orden judicial que exigía a Pandoro la reanudación de las exportaciones de ganado, varios meses después de que se tomara la decisión de conceder la ayuda.
(97) Por todo lo expuesto anteriormente, la Comisión considera que la medida no se inscribe en el ámbito de aplicación de la excepción prevista en la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado.
(98) Por lo que respecta a la aplicabilidad de las excepciones previstas en el apartado 3 del artículo 87 del Tratado, cabe señalar que la ayuda no cumple los requisitos establecidos en las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional(21). Irlanda, por su parte, tampoco ha alegado que la medida pueda justificarse en virtud de las letras a) o c) del apartado 3 del artículo 87, basándose en dichas Directrices. Manifiestamente, la medida tampoco se destina a la conservación de la cultura o el patrimonio en el sentido de la letra d) del apartado 3 del artículo 87.
El punto I.6 de la Comunicación de la Comisión de 1988(22) sobre el método de aplicación de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 a las ayudas regionales establece que, atendiendo a problemas específicos, la Comisión podrá, mediante la aplicación de una excepción, autorizar determinadas ayudas de funcionamiento en dichas regiones bajo condiciones específicas que se enumeran en los incisos i) a v). El inciso ii) establece como condición que "la ayuda vaya encaminada a promover un desarrollo duradero y equilibrado de la actividad económica y que no de lugar a una sobrecapacidad sectorial dentro de la Comunidad, de forma que el problema sectorial producido en la Comunidad resulte más grave que el problema regional original. En ese contexto se requiere una perspectiva sectorial y, en especial, el respeto de la normativa, directivas y líneas de orientación comunitarias aplicables a determinados sectores agrarios e industriales (acero, astilleros, fibras sintéticas, textiles y confección), así como las que se ocupan de determinadas actividades de transformación de productor agrícolas"(23). En el sector agrario, que cubre la producción, transformación y comercialización de los productos del Anexo I, la Comisión ha venido aplicando durante muchos años la política de prohibir el pago de ayudas de funcionamiento en todas las regiones, incluidas aquellas que se inscriben en el ámbito de aplicación de la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado. El punto 3.5 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario establece que las medidas de ayuda adoptadas de forma unilateral por un Estado miembro que se proponen simplemente mejorar la situación financiera de los productores sin contribuir en modo alguno al desarrollo del sector se consideran ayudas de funcionamiento incompatibles con el mercado común. Además, por su propia naturaleza, dichas ayudas pueden interferir con los mecanismos de la organización común de mercados, que tienen preferencia sobre las normas de competencia establecidas en el Tratado(24).
(99) En la fase inicial del procedimiento, Irlanda indicó que la ayuda podía considerarse compatible con el mercado común en calidad de medida destinada a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro en el sentido de la letra b) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado.
(100) Las autoridades irlandesas no han pretendido en ningún momento que la economía irlandesa sufriera ya graves perturbaciones en el otoño de 1997, antes de la introducción del servicio de Gaelic Ferries. La Comisión no acepta el argumento de que la interrupción de las exportaciones de ganado irlandés durante el invierno de 1997-1998 habría afectado gravemente a la economía irlandesa. La Comisión ya señaló con motivo de la incoación del procedimiento que los efectos negativos sobre los precios del ganado en Irlanda se habrían visto amortiguados por los mecanismos de intervención previstos en el marco de las correspondientes organizaciones comunes de mercado. Además, la información facilitada por las autoridades irlandesas sólo deja constancia de un posible efecto negativo de la decisión de Pandoro sobre el sector agrario y, en particular, sobre el sector ganadero. Sin embargo, la única referencia a una perturbación de la economía irlandesa en general es la alegación de las autoridades irlandesas de que la situación "habría provocado graves protestas entre los organismos ganaderos y aquellos operadores dedicados a la exportación de ganado, lo que hubiese llevado aparejada una perturbación inevitable de la actividad económica en general". Se trata de una hipótesis vaga que no basta para concluir que la economía irlandesa se hubiese visto perturbada seriamente(25).
(101) Así pues, la Comisión concluye que la medida no puede acogerse a la excepción prevista en la letra b) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado.
(102) En virtud de lo dispuesto en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, las ayudas destinadas a facilitar desarrollo de determinadas actividades económicas podrán considerarse compatible con el mercado común siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.
(103) En el caso analizado, la ayuda tenía por objeto reducir los costes de transporte de ganado a Europa continental en que incurrían los ganaderos irlandeses. Dado que el transporte de mercancías a los mercados de exportación es una actividad comercial normal y frecuente, las ayudas destinadas a reducir los costes de transporte deben considerarse ayudas de funcionamiento. Remitiéndose a un cuerpo de jurisprudencia sólidamente establecida, no se puede considerar que las ayudas de funcionamiento faciliten el desarrollo de ningún sector económico. Por el contrario, aportan a los beneficiarios una ayuda financiera artificial que falsea la competencia y afecta a los intercambios comerciales de forma contraria al interés común(26). Por consiguiente, no pueden acogerse a la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 87.
(104) La Comisión no acepta el punto de vista de las autoridades irlandesas según el cual, a pesar de todo, la ayuda puede considerarse justificada como garantía del mantenimiento de los servicios de transporte entre Irlanda y Europa continental. Evidentemente, el Gobierno irlandés tenía la posibilidad de intervenir para contribuir a la organización de las medidas necesarias en materia de transporte. También tenía la posibilidad de contribuir a la organización de las medidas financieras necesarias, con arreglo a una fórmula que no supusiera una ayuda, por ejemplo, mediante la concesión de un préstamo a tipos de mercado. Sin embargo, la Comisión opina que la concesión de una ayuda por valor de 1 millón de libras irlandesas a fin de subvencionar los costes del mantenimiento del servicio de transporte de ganado entre Irlanda y Europa continental durante el invierno 1997-1998 constituye una ayuda de funcionamiento que no puede acogerse a la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado.
VI
CONCLUSIÓN
(105) La Comisión considera que la concesión de una ayuda por valor de 1 millón de libras irlandesas a fin de subvencionar los costes del mantenimiento del servicio de transporte de carga para el ganado entre Irlanda y Europa continental durante el invierno de 1997-1998 constituye una ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado.
(106) La Comisión lamenta que Irlanda haya procedido ilegalmente a la concesión de la ayuda, infringiendo el apartado 3 del artículo 88 del Tratado.
(107) Por las razones expuestas a lo largo de la presente Decisión, la ayuda no puede acogerse a las excepciones previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 87. Por consiguiente, son incompatibles con el mercado común.
(108) En casos como el analizado, en el que una ayuda no notificada se concede sin esperar la decisión final de la Comisión, el carácter imperativo de las normas de procedimiento fijadas en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado y el efecto directo de cuanto ha reconocido el Tribunal de Justicia en sus sentencias de 19 de junio de 1973 (asunto 77/72: Carmine Capolongo contra Azienda Agrícola Maya)(27), de 11 de diciembre de 1973: (asunto 120/73: Gebr. Lorenz GmbH contra República Federal de Alemania)(28) y de 22 de marzo de 1977 (asunto 78/76: Steinicke und Weinlig contra República Federal de Alemania)(29) impiden cualquier legalización retrospectiva de las ayudas (sentencia de 21 de noviembre de 1991 en el asunto C-354/90: Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires y otros contra Francia(30).
(109) El apartado 1 del artículo 14 del Reglamento (CE) n° 659/1999 del Consejo de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen las normas de aplicación de artículo 93 del Tratado CE(31) prevé que cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda. El reembolso es necesario a fin de restablecer la situación anterior suprimiendo todas las ventajas financieras obtenidas indebidamente por los beneficiarios desde la concesión de la ayuda.
El apartado 2 del artículo 14 del Reglamento (CE) n° 659/1999 establece que la ayuda recuperable devengará intereses a un tipo fijado por la Comisión. Los intereses se devengarán a partir de la fecha en que la ayuda ilegal se haya puesto a disposición de los beneficiarios y hasta el momento de su recuperación. La ayuda deberá reembolsarse con arreglo a los procedimientos previstos por la legislación irlandesa. Los intereses se calcularán basándose en los tipos del mercado y tomando como referencia el tipo empleado para calcular el equivalente neto de subvención para las ayudas regionales.
(110) Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con la aplicación de las decisiones negativas sobre ayudas estatales con obligación de recuperación(32), en determinadas circunstancias y, en particular, tras un primer juicio, los Estados miembros están autorizados a invocar la imposibilidad absoluta de recuperar las ayudas estatales. En vista de las especiales circunstancias que han rodeado al presente caso y los problemas ya señalados por las autoridades irlandesas al respecto, la Comisión insta al Gobierno irlandés a exponer pormenorizadamente sus argumentos y a presentar pruebas (registros, estadísticas, textos jurídicos, etc.) sobre la supuesta imposibilidad de recuperación. La Comisión analizará estas pruebas y los argumentos correspondientes en el marco de su obligación de cooperación leal con las autoridades nacionales.
(111) La presente Decisión no prejuzga las conclusiones que la Comisión pueda extraer con respecto a la financiación de la política agrícola común por parte del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal concedida por el Gobierno irlandés para el transporte de ganado entre Irlanda y Europa continental por valor de 1 millón de libras irlandesas es incompatible con el mercado común.
Artículo 2
1. Las autoridades irlandesas adoptaran las medidas necesarias a fin de recuperar la ayuda prevista en el apartado 2 del artículo 1 concedida ilegalmente a los beneficiarios en el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión.
2. La recuperación se llevará a cabo de acuerdo con los procedimientos previstos por la legislación irlandesa. El importe que debe recuperarse empezará a devengar intereses a partir de la fecha en que se haya entregado a los beneficiarios y hasta el momento de su recuperación efectiva. Los intereses se calcularán tomando como referencia el tipo empleado para calcular el equivalente neto de subvención para las ayudas regionales.
Artículo 3
En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Irlanda informará a la Comisión de las medidas adoptadas para darle cumplimiento.
Artículo 4
La destinataria de la presente Decisión será la República de Irlanda.
Hecho en Bruselas, el 13 de junio de 2000.

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