Document ID: 32014D0201

KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 2 päivänä lokakuuta 2013,
hyvityksestä Simet SpA:lle julkisen liikenteen palveluista vuosina 1987-2003 (valtiontuki SA.33037 (2012/C) - Italia)
(tiedoksiannettu numerolla C(2013) 6251)
(Ainoastaan italiankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2014/201/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (1) ja ottanut huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Italian viranomaiset toimittivat SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti 18 päivänä toukokuuta 2011 sähköisellä ilmoituksella tiedon yritykselle Simet SpA, jäljempänä ’Simet’, Italian korkeimman hallintotuomioistuimen Consiglio di Staton päätöksellä myönnetystä hyvityksestä, joka myönnettiin sen vuosina 1987-2003 julkisen palvelun velvoitteiden osana tarjoamista linja-autolla harjoitettavan alueiden välisen henkilöliikenteen palveluista, jäljempänä ’ilmoitettu toimenpide’. Ilmoitus kirjattiin numerolla SA.33037.
(2)
Italian viranomaiset esittivät lisätietoja toimenpiteestä 12 päivänä heinäkuuta 2011, 5 päivänä lokakuuta 2011, 20 päivänä helmikuuta 2012, 2 ja 28 päivänä maaliskuuta 2012 ja 17 päivänä huhtikuuta 2012.
(3)
Komissio ilmoitti Italian viranomaisille 31 päivänä toukokuuta 2012 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa ilmoitettua tukijärjestelmää koskeva, EY:n perustamissopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely, jäljempänä ’menettelyn aloittamista koskeva päätös’.
Hyväksyttyjen määräaikojen aikana vastaanotettiin seuraavat huomautukset:
-
Italian viranomaiset esittivät omat huomautuksensa menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä 1 päivänä kesäkuuta 2012, 24 päivänä syyskuuta 2012 ja 11 päivänä lokakuuta 2012 päivätyillä kirjeillä.
-
Ainoa kolmas osapuoli, joka esitti huomautuksia menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä, oli Simet eli ilmoitetun toimenpiteen mahdollinen edunsaaja. Sen huomautukset vastaanotettiin 4 päivänä elokuuta 2012, 31 päivänä lokakuuta 2012 ja 13 päivänä joulukuuta 2012.
-
Italian viranomaiset kommentoivat kolmannen osapuolen huomautuksia 28 päivänä marraskuuta 2012, 4 päivänä joulukuuta 2012, 19 päivänä joulukuuta 2012 ja 10 päivänä tammikuuta 2013 päivätyillä kirjeillä.
2. TOIMENPITEEN KUVAUS
2.1 YRITYS JA TARJOTUT PALVELUT
(4)
Simet on yksityinen yritys, joka tarjoaa linja-autolla harjoitettavan henkilöliikenteen palveluja Italian valtion lain nro 1822/39 (2) mukaisesti myöntämän toimiluvan perusteella. Simet liikennöi erityisesti alueiden välistä reittiverkostoa Calabrian ja Italian muiden alueiden välillä. Näiden palvelujen osuus Simetin tuloista on noin kaksi kolmasosaa. Niiden lisäksi Simet tarjoaa muitakin palveluja, esimerkiksi kansainvälisiä kuljetuspalveluja, matkailupalveluja ja linja-autojen vuokrausta kuljettajan kanssa (3). Näiden palvelujen osuus on kolmasosa yrityksen tuloista.
(5)
Simet esitti ensimmäisen kerran lokakuussa 1999 Italian infrastruktuuri- ja liikenneministeriölle, jäljempänä ’ministeriö’, julkisen palvelun velvoitteesta hyvityspyynnön, joka koskee sen harjoittamaa alueiden välistä linja-autoliikennettä vuodesta 1987 alkaen (4). Ministeriö hylkäsi pyynnön ja sitä seuraavat pyynnöt sillä perusteella, ettei se ollut antanut Simetille hoidettavaksi julkisen palvelun tehtävää.
(6)
Italian viranomaisten mukaan Simetin, kuten muidenkin alueiden välisen linjaliikenteen harjoittajien, toiminnan perustana olivat väliaikaiset lisenssit (toimiluvat), jotka uusitaan vuosittain asianomaisen yrityksen hakemuksesta. Näillä toimiluvilla yritykselle myönnetään yksinoikeus tarjota kyseisiä palveluja. Vuotuisten toimilupien eritelmien mukaan palvelujen tarjoaminen ei antanut toimijalle oikeutta valtiontukeen tai korvaukseen ja palvelu oli määrä toteuttaa täysin kyseisen yrityksen omalla riskillä. Myös yrityksen itsensä asettamat tariffit otettiin huomioon ministeriön hyväksymien vuotuisten toimilupien eritelmissä.
(7)
Vuosien mittaan yritys esitti tarjottuja palveluja koskevien ehtojen muuttamisesta useita hakemuksia, jotka yleensä hyväksyttiin presidentin asetuksessa nro 369/94 (5) vahvistetun menettelyn perusteella. Presidentin asetuksen nro 369/94 4 ja 5 §:ssä säädetään yksityiskohtaisesta menettelystä toimilupaan perustuvan uuden palvelun käyttöönottoa koskevien hakemusten arvioimiseksi ja vertailemiseksi.
2.2 MENETTELYN ALOITTAMISTA KOSKEVAA PÄÄTÖSTÄ EDELTÄVÄT CONSIGLIO DI STATON PÄÄTÖKSET
(8)
Koska ministeriö kieltäytyi myöntämästä hyvitystä vuonna 1987 alkaneista julkisista palveluista, Simet esitti hallintotuomioistuimeen muutoksenhaun, jossa se haki hyvitystä julkisen palvelun velvoitteiden hoitamisesta.
(9)
Useiden eri oikeusasteisiin tehtyjen valitusten jälkeen Consiglio di Stato (Italian ylin hallinto-oikeus) tunnusti 9 päivänä maaliskuuta 2010 annetulla päätöksellä (1405/2010), jäljempänä ’tuomio 1405/2010’, Simetin oikeuden saada hyvitystä sen tarjoamista (pääasiassa alueiden välisistä) linja-autolla harjoitettavan linjaliikenteen palveluista, jotka oli toteutettu Italian valtion myöntämien toimilupien nojalla. Päätöksen mukaan muun muassa hyvityksen tarkka määrä oli määritettävä yhtiön tilejä koskevien luotettavien tietojen perusteella.
(10)
Kuten menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä on selitetty yksityiskohtaisemmin, tuomiossa 1405/2010 ei kuitenkaan määritelty tarkasti, millä säädöksellä tai missä muodossa julkisen palvelun velvoite oli asetettu. Koska hallintoviranomaiset eivät noudattaneet tuomiota 1405/2010, Consiglio di Stato selitti 18 päivänä tammikuuta 2011 annetussa määräyksessä nro 2072/2011, että ministeriö oli useita kertoja kieltänyt yritykseltä mahdollisuuden muuttaa reittejä, aikatauluja ja pysähdyspaikkoja sekä määrännyt, etteivät tariffit saa ylittää Ferrovie dello Staton (Italian rautateiden) tariffeja, ja yritys oli pitänyt näitä tekijöitä osoituksena julkisesta palvelusta.
(11)
Tuomiossa 1405/2010 mainitaan uudelleen julkisten palveluiden korvauksia koskeva Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1370/2007 (6), sillä siinä vahvistetaan korvausperusteet, jotka eivät poikkea aiemmissa yhteisön säädöksissä vahvistetuista perusteista. Näin Consiglio di Stato määräsi vastuussa olevat viranomaiset maksamaan Simetille neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1191/69 (7) 6, 10 ja 11 artiklassa tarkoitetun hyvityksen.
(12)
Italian viranomaiset päättivät odottaa ilmoitettuja toimenpiteitä koskevaa komission arviointia ennen Consiglio di Staton tuomioiden (tuomio 1405/2010 ja määräys 2072/2010) täytäntöönpanoa ja hyvityksen maksamista Simetille.
2.3 JULKISEN PALVELUN TÄYTTÄMISESTÄ MAKSETTAVAN MAHDOLLISEN HYVITYKSEN ALUN PERIN ILMOITETTU MÄÄRÄ
(13)
Italian viranomaiset esittivät Simetin saamien hyvitysmäärien osalta komissiolle Simetin ulkopuoliselta konsultilta tilaaman kertomuksen, jäljempänä ’alkuperäinen kertomus’, vahvistamatta kuitenkaan sen sisältämiä arvioita. Alkuperäisessä kertomuksessa hyvityksen määräksi arvioidaan noin 59,4 miljoonaa euroa (8).
(14)
Tämän jälkeen hyvityspyyntöjä kuitenkin tarkasteltiin uudelleen, sillä Consiglio di Stato pyysi menettelyn aloittamista koskevan päätöksen jälkeen riippumatonta arviota hyvityksen asianmukaisesta tasosta. Arvion tulosta käsitellään 2.6 ja2.7 jaksossa.
2.4 KESTO
(15)
Vaikka Simet on pyytänyt hyvitystä palveluista, joita on tarjottu vuoden 2013 loppuun asti (9), Italian viranomaiset katsovat, että ilmoituksen kannalta merkityksellinen jakso kattaa ainoastaan vuodet 1987-2003, sillä tuomio 1405/2010 koskee vain mainitut vuodet kattavaa muutoksenhakua. Erityisesti edellä mainitun tuomion 3.1 kohdassa viitataan vuosien 1987-2003 hyvityksiin.
2.5 KANSALLINEN OIKEUDENKÄYNTIMENETTELY MENETTELYN ALOITTAMISTA KOSKEVAN PÄÄTÖKSEN JÄLKEEN
(16)
Sen jälkeen kun Italian viranomaiset kieltäytyivät panemasta tuomion 1405/2010 ja määräyksen nro 2072/2011 täytäntöön, Consiglio di Stato hyväksyi uuden määräyksen nro 270/2012, jossa se nimitti riippumattoman asiantuntijaryhmän päättämään tuomion 1405/2010 toimeenpanotoimenpiteistä.
(17)
Ryhmässä oli puheenjohtaja ja kaksi jäsentä, ja sille annettiin tehtäväksi laskea Simetille tuomion 1405/2010 täytäntöönpanemiseksi maksettava hyvitys. Samaan aikaan riita-asian osapuolet nimittivät omat asiantuntijansa, jotka kommentoivat asiantuntijaryhmän alustavia päätelmiä. Seuraavien kuukausien aikana kaikki asiantuntijat vaihtoivat keskenään muistioita ja näkemyksiä.
(18)
Asiantuntijaryhmä sai työnsä päätökseen elokuussa 2012. Se ei päässyt yksimieliseen lopputulokseen, vaan esitti Consiglio di Statolle kaksi erillistä kertomusta.
-
Määrävähemmistö esitti 29 päivänä elokuuta 2012 Consiglio di Staton nimittämän asiantuntijaryhmän puheenjohtajan allekirjoittaman kertomuksen, jossa todettiin, ettei saatavilla ollut riittävästi tietoja, joiden perusteella voitaisiin määrittää Simetille maksettavan hyvityksen määrä. Tämän vuoksi hyvitystä ei voitaisi maksaa lainkaan.
-
Määräenemmistö puolestaan esitti 20 päivänä elokuuta 2012 kertomuksen, jonka oli allekirjoittanut kaksi Consiglio di Staton nimittämän asiantuntijaryhmän kolmesta jäsenestä ja jossa todettiin, että Simetille maksettavan hyvityksen määrä oli 22 049 796 euroa.
(19)
Koska valtiontukimenettely on edelleen meneillään komissiossa, Consiglio di Stato ei ole vielä hyväksynyt lopullista päätöstä Simetille maksettavasta hyvityksestä.
2.6 MÄÄRÄVÄHEMMISTÖN KERTOMUS
(20)
Määrävähemmistön esittämässä kertomuksessa tuodaan esiin seuraavat seikat:
-
hyvityksen laskemista varten ei ole käytössä luotettavia tietoja (kuten määräyksessä nro 2072/2011 ja tuomiossa 1405/2010 edellytetään);
-
asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 edellytettyä erillistä kirjanpitoa ei ole olemassa, vaikka se on välttämätön edellytys hyvityksen myöntämiselle (jotta voidaan estää liialliset hyvitykset);
-
erillisen kirjanpidon järjestelmää ei ole mahdollista korvata muilla kirjanpitojärjestelmillä, joiden ei ole vielä osoitettu yksilöivän tarkasti kaikkia meno- ja tuloeriä;
-
kun tarkastellaan vuosia, joista kustannuslaskentatiedot ovat saatavilla (ainoastaan kaksi eli vuodet 2002 ja 2003), kirjanpidon liitteinä olevissa asiakirjoissa (tilinpäätöksen liitetiedot ja toimintakertomus) ei mainita tällaisia tietoja lainkaan; tämä vaikuttaa osoittavan. etteivät omistajaohjauksesta vastaavat elimet ole käyttäneet kustannuslaskentaa valvoessaan yrityksen toimintaa;
-
hyvitystä laskettaessa ei ole käytetty ennalta määriteltyjä parametreja;
-
yritys ei ole yksilöinyt tarkkoja, kohdennettuja ja yksiselitteisiä julkisen palvelun velvoitteita (suhteessa unionin lainsäädännössä esitettyihin tyyppeihin) yksittäisille reiteille;
-
velvoitteisiin liittyvää ”taloudellista haittaa” ei ole osoitettu;
-
Simetin kärsimästä haitasta ei ole esitetty todisteita, vaikka sillä oli vastuu toimittaa nämä todisteet menettelyssä, joka johti tuomion 1405/2010 antamiseen.
(21)
Näiden puutteiden vuoksi määrävähemmistön antamassa kertomuksessa todetaan, ettei saatavilla ole riittävästi tietoja, joiden perusteella tuomiossa 1405/2010 tarkoitetun hyvityksen määrä voitaisiin laskea, eikä tämän vuoksi määrää voida vahvistaa.
2.7 MÄÄRÄENEMMISTÖN KERTOMUS
(22)
Määräenemmistön kertomuksessa käytetään seuraavassa esitettäviä menetelmiä Simetille maksettavan hyvityksen laskemiseen.
2.7.1 Toimintakustannusten ja tulojen väliseen erotukseen perustuva osuus
2.7.1.1 Tulojen arviointimenetelmä
(23)
Asiantuntijat ekstrapoloivat vuosien 1987-1992 ja 2002-2003 osalta linjaliikenteestä saatavat tulot suoraan rahoitustaseesta. Vuosien 1993-2001 osalta asiantuntijat käyttivät tuloja koskevia Simetin asiakirjoja, sillä kyseistä jaksoa koskevat rahoitustilit eivät tarjoa tietoja kyseisistä palveluista saaduista tuloista (10). Näiden laskelmien mukaan vuosien 1987-2003 kokonaistuloiksi vahvistettiin 57 213 440 euroa.
2.7.1.2 Linja-autopalvelujen kustannusten arviointimenetelmä
(24)
Koska vuosilta 1987-1992 ei ollut kustannuslaskentaa saatavilla, asiantuntijat jakoivat alueiden välisen linjaliikenteen kustannukset näistä palveluista kyseisenä aikana saatujen tulojen prosenttiosuuksien mukaan. Asiantuntijat ottivat kustakin vuositilinpäätöksestä kustannusten kokonaismäärän. Tämän jälkeen määritettiin ainoastaan toimintakustannukset vähentämällä kaikista kustannuksista kaikki sekalaiset kustannukset: korot, rahoituskulut, omaisuuserien luovuttamiseen liittyvät tappiot, erilaiset tappiot ja kulut, välittömät verot ja loppumaksut. Alueiden väliseen linjaliikenteeseen liittyvät toimintakustannukset määritettiin lopulta tästä liikenteestä saatujen tulojen prosenttiosuuden perusteella.
(25)
Simet muutti vuosina 1993-2001 vuositilinpäätöksensä esitysmallia (11). Tämän vuoksi asiantuntijat vähensivät yrityksen tileistä toimintakustannusten kokonaisarvon seuraavien tuotantokustannuserien algebrallisena summana: tarvikkeet ja kulutushyödykkeet, ulkoiset palvelut, kolmansille kuuluvan omaisuuden käyttö, henkilöstö, poistot ja arvonalentumiset, raaka-aineiden, tarvikkeiden ja kulutushyödykkeiden varastojen vaihtelut ja erilaiset hallintokulut. Linjaliikenteeseen liittyvät toimintakustannukset määritettiin tämän jälkeen kyseisten palvelujen aiheuttamien menojen prosenttiosuuden perusteella (kuten vuosien 1987-1992 osalta). Vaikka vuosilta 2000 ja 2001 oli kustannuslaskelmia, kyseiset asiakirjat eivät olleet tyhjentäviä, minkä vuoksi linjaliikenteen kustannusten määrittämiseksi päätettiin käyttää samaa menetelmää kuin edeltävien vuosien osalta.
(26)
Vuosilta 2002 ja 2003 oli saatavilla myös kustannuslaskentatietoja. Asiantuntijat jakoivat kustannukset seuraaviin luokkiin: i) kilometrikustannukset; ii) suoraan linjaliikenteeseen liittyvät kustannukset; iii) liikevaihtoon perustuvat kustannukset.
-
Ensimmäinen kustannusluokka sisältää polttoaineeseen, moottoriöljyyn, renkaisiin, varaosiin, ulkoisiin töihin, ajoneuvojen pesuun, tietulleihin, ajoneuvojen pakolliseen huoltoon, vuokraukseen ja arvonalenemiseen liittyvät kustannukset. Kukin näistä kustannuseristä jaettiin matkakilometrien kokonaismäärällä ja tämän jälkeen kilometrikohtaiset kustannukset kerrottiin pelkästään linjaliikenteen matkakilometreillä.
-
Toinen kustannusluokka käsittää ne kustannuserät, jotka liittyvät kustannuslaskennan perusteella suoraan alueiden väliseen linjaliikenteeseen. Näitä ovat seuraavat: suorat työpaikat, jätehuolto, maksettavat palkkiot, muut kulut, pysäköintikulut, kolmansien osapuolten ajoneuvojen vuokra linjaliikennettä varten, hankinnat tarjoilua varten, matkustavan henkilökunnan kulukorvaukset.
-
Kolmanteen luokkaan kuuluvat ”välilliset kustannukset” eli välilliset työvoimakustannukset, kiinteät kustannukset, linja-autojen vakuutukset, kiinteistöverot, tilojen vuokra. Nämä kustannukset jaettiin linjaliikenteen tuottamien tulojen prosenttiosuuksilla.
(27)
Kun näin lasketut luvut on laskettu yhteen kaikkien edellä mainittujen ajanjaksojen osalta, linjaliikenteen kokonaiskustannuksiksi vuosina 1987-2003 saadaan 59 510 413 euroa.
(28)
Kun näistä kustannuksista vähennetään linjaliikenteestä saadut tulot, määräenemmistön kertomuksen mukaan vuosina 1987-2003 aiheutunut toimintatappio on 2 296 973 euroa.
2.7.2 Osuus, joka liittyy tarpeeseen taata käytetyn pääoman tuotto:
(29)
Asiantuntijat määrittelivät kultakin tarkasteltavana olevalta varainhoitovuodelta käytetyn pääoman, joka on seuraavien tekijöiden summa:
-
oma pääoma (E), jonka arvo määriteltiin vuositilinpäätöksestä, kun otetaan huomioon osakepääoma,
-
lainapääoma (D). Asiantuntijat sisällyttivät lainapääomaan ainoastaan rahoitusvelan eli velat pankeille ja muille rahoittajille.
(30)
Käytetylle pääomalle saatavan tuoton määrittämisen perustana on keskimääräisen pääomakustannuksen (WACC) kaava:
Yhtälössä:
Re
=
omasta pääomasta odotettu tuotto;
Rd
=
velkakustannukset; E = yrityksen oma pääoma;
D
=
yrityksen velka; ;
E/V
=
omasta pääomasta muodostuvan rahoituksen prosenttiosuus;
D/V
=
velasta muodostuvan rahoituksen prosenttiosuus;
Tc
=
yhtiöveroaste
(31)
Omasta pääomasta odotettu tuotto laskettiin käyttäen sijoitushyödykkeiden hinnoittelua koskevaa CAPM-mallia, joka kuvaa riskin ja odotettavissa olevan tuoton välistä suhdetta:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Kansallisista tilastoista saatua valtion kymmenen vuoden joukkolainan korkoa käytettiin riskittömän koron vertailukohtana (rf).
(33)
Asiantuntijat totesivat niistä vuosista, joiden osalta hyvitys piti arvioida, että Italian markkinoilla osakkeisiin mieluummin kuin riskittömiin arvopapereihin (12) sijoittavien sijoittajien pyytämä riskipreemio (rm-rf) oli keskimäärin 5,8 prosenttia.
(34)
Simetin pääoman osakkeiden Beta-kerroin (13) laskettiin siten, että linja-autoliikenteen ja liikennesektorin Unlevered Beta -arvo (14) oli 0,39 (15). Tämän jälkeen Beta-kerrointa mukautettiin yrityksen kultakin vuodelta ilmoittamaan rahoitusrakenteeseen:
(35)
Vuosina 1987-1994 italialaisiin yrityksiin sovellettu yhtiöverokanta oli 36 prosenttia, vuosina 1995-2000 se oli 37 prosenttia ja vuosina 2001-2002 taas 36 prosenttia.
(36)
Asiantuntijoiden mukaan käytetyn pääoman tuotto ilmaisee hyvityksen määrän, joka Simetin pitäisi saada verojen jälkeen. Koska hyvitys on veronalainen, sitä on mukautettava seuraavasti:
(37)
Asiantuntijat laskivat näiden kaavojen perusteella, että Simetin käyttämän pääoman mukaan sille maksettava hyvitys olisi 5 948 150 euroa.
(38)
Näin ollen asiantuntijoiden laskema hyvityksen kokonaismäärä ennen viivästyskorkojen soveltamista on 8 245 124 euroa (korvaus tappiollisesta toiminnasta ja käytetystä pääomasta).
2.7.3 Viivästyskorkojen laskeminen
(39)
Koska edellä esitetyllä tavalla laskettuja hyvityksiä ei ole maksettu mainituilta vuosilta, asiantuntijat tarkistivat niiden määriä seuraavasti:
-
alun perin lasketut määrät tarkistettiin Italian kansallisen tilastolaitoksen Istatin toimittaman kuluttajahintaindeksin perusteella heinäkuuhun 2012 asti;
-
näin saatuihin määriin sovellettiin tämän jälkeen lakisääteistä korkoa.
(40)
Näin ollen asiantuntijaryhmä päätyi hyvitysmäärään 22 049 796 euroa.
2.7.4 Muita määräenemmistön kertomukseen liittyviä huomioita
(41)
Määräenemmistön kertomuksen mukaan Consiglio di Staton myöntämässä hyvityksessä ei ole kyse asetuksen (ETY) N:o 1191/69 suorasta soveltamisesta eli asetuksessa tarkoitetun korvauksen suorasta myöntämisestä, vaikkakin takautuvasti. Sen sijaan kertomuksen mukaan Consiglio di Stato sovelsi hyvityksen myöntämisestä annetussa asetuksessa määriteltyjä perusteita niiden vahinkojen arvioimiseksi, joita Simetille on aiheutunut varsinaisten julkisen palvelun velvoitteiden säätöjenvastaisesta laajenemisesta ajan mittaan.
(42)
Lisäksi määräenemmistön kertomuksessa todetaan, että tapauksissa, joissa komissio ei ole soveltanut asetusta (ETY) N:o 1191/69 julkisen palvelun hyvitysten määrittämiseksi, se on usein hyväksynyt tällaiset korvaukset soveltamalla vastaavasti julkisen palvelun velvoitteita koskeviin valtiontukiin liittyviä unionin puitteita. Komission pääasiallinen kriteeri oli, ettei hyvityksen määrä saa ylittää sitä, mikä on tarpeen julkisen palvelun velvoitteiden hoitamisesta aiheutuneiden kustannusten kattamiseen. Määräenemmistön kertomuksessa todetaan liiallisten hyvitysten riskistä, että koska toteutettu työ koskee pyydetyn linjaliikenteen harjoittamisesta yritykselle tosiasiallisesti jo koituneiden kustannusten laskemista jälkikäteen, laskelmiin ei liity epävarmuustekijöitä, joita esiintyy tyypillisesti ennalta tehtävissä arvioissa hyvitysten määrästä. Tämän vuoksi asiaan ei liity liiallisten hyvitysten riskiä.
(43)
Määräenemmistön raportissa muistutetaan myös, ettei käytettävissä ollut erillistä kirjanpitoa ja todetaan, että sellainen on käytössä yrityksissä, jotka saavat hyvitystä julkisen palvelun tarjoamisesta, jotta voidaan välttää tällaisten varojen säätöjenvastainen käyttö yrityksen muuhun toimintaan. Koska tässä tapauksessa Simetille ei ole siirretty valtion varoja hyvitykseksi julkisen palvelun tarjoamisesta, erillisen tilinpidon vaatimusta ei pidä katsoa perusteeksi kieltäytyä maksamasta Consiglio di Staton myöntämää korvausta.
(44)
Lisäksi määräenemmistön kertomuksessa todetaan, että vuosina 2002 ja 2003, joilta oli käytettävissä kustannuslaskenta, toiminnan tappiot olivat pitkälti samat kuin ne tappiot, jotka perustuvat aiempina vuosina käytettyyn menetelmään. Kyseisen menetelmän mukaan linjaliikenteen kustannusten osoitettiin kuuluvan alueiden väliseen liikenteeseen näistä palveluista saatujen tulojen prosenttiosuuksien mukaan (luvut eroavat vain 2,6 prosenttia). Asiantuntijoiden mukaan sillä, että kustannuslaskenta puuttuu aiemmalta jaksolta, ei ole tämän vuoksi mitään käytännön merkitystä hyvitysten myöntämisen suhteen.
3. MENETTELYN ALOITTAMISEN PERUSTEET
(45)
Kuten menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä käy ilmi, komissiolla oli monenlaisia epäilyjä ilmoitetun toimenpiteen soveltumisesta sisämarkkinoille.
(46)
Ensinnäkin komissio epäili, oliko ilmoitettu toimenpide mahdollista luokitella muuksi kuin tueksi, erityisesti niiden neljän edellytyksen suhteen, jotka Euroopan unionin tuomioistuin on vahvistanut Altmark-tuomiossa (16).
(47)
Toiseksi komissio toi esiin kysymyksen sovellettavasta oikeuskehyksestä. Koska Consiglio di Staton määräämä hyvitys koski julkisen palvelun velvoitteita, jotka väitettiin osoitetun Simetille vuosina 1987-2003, mutta joista ei ollut vielä maksettu, pohdittiin sitä, sovelletaanko tähän tapaukseen asetusta (ETY) N:o 1191/69 tai asetusta (EY) N:o 1370/2007.
(48)
Komissio katsoi, että asiaan sovelletaan asetusta (ETY) N:o 1191/69, jos voidaan osoittaa, että Italian viranomaiset todella asettivat Simetille yksipuolisesti julkisen palvelun velvoitteen ja että ehdotettu hyvitys noudatti kaikkia kyseisen asetuksen vaatimuksia. Asetuksen (ETY) N:o 1191/69 17 artiklan 2 kohdan mukaan yritykselle kyseisen asetuksen nojalla yksipuolisesti asetetuista julkisen palvelun velvoitteista maksettaviin hyvityksiin ei sovelleta komission ennakkoilmoitusmenettelyä. Jos kuitenkaan kumpikaan näistä perusteista ei täyty, ilmoitetun toimenpiteen soveltuvuus sisämarkkinoille on tarpeen arvioida asetuksessa (EY) N:o 1350/2007 tarkoitetulla tavalla.
(49)
Kolmanneksi, jos Consiglio di Staton määräämä hyvitys todella johtuu yksipuolisesti asetetuista julkisen palvelun velvoitteista, komissio epäilee hallussaan olevien tietojen perusteella sitä, onko hyvitys asetuksen (ETY) N:o 1191/69 mukainen. Lisäksi komissio epäilee, onko asianmukaista soveltaa asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 säädettyä yhteistä hyvitysmenettelyä, jota sovelletaan yksipuolisesti asetettuihin julkisen palvelun velvoitteisiin vuotta 1992 seuraavina vuosina, sillä heinäkuusta 1992 alkaen alueiden väliset linja-autoliikennepalvelut eivät ole voineet olla yksipuolisesti asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden kohteena (17).
(50)
Neljänneksi komissio epäilee, että jos myöhemmissä tutkimuksissa kävisi ilmi, että vähintään yksi asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 tarkoitetuista ilmoitusvelvollisuudesta vapauttamista koskevista perusteista ei täyty ja asiasta olisi tehtävä asetuksessa (EY) N:o 1370/2007 tarkoitettu arviointi, asetuksen edellytykset eivät täyty tässä asiassa.
(51)
Joka tapauksessa komissio epäilee sovelletusta oikeusperustasta riippumatta sitä, että Consiglio di Staton määräämä hyvitys sulkisi pois liiallisen hyvityksen mahdollisuuden. Komissio totesi, että Simetiltä puuttui ainakin vuoden 2000 loppuun asti tehokas erillinen kirjanpito (18) ja kyseenalaisti sen, oliko jälkikäteen mahdollista vahvistaa tarkasti linjaliikenteeseen liittyvät kustannukset ja sen, oliko hyvitystä koskevissa laskelmissa käytetty omasta pääomasta odotettu tuotto riittävä.
4. ITALIAN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET
(52)
Italian viranomaiset katsovat lähettämissään asiakirjoissa, että ilmoitettu toimenpide on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea erityisesti, koska se ei täytä kaikkia Euroopan unionin tuomioistuimen Altmark-tuomiossa asettamia perusteita. Lisäksi Italian viranomaisten mukaan Consiglio di Staton myöntämä hyvitys ei ollut asetuksen (ETY) N:o 1191/69 eikä asetuksen (EY) N:o 1370/2007 mukainen.
(53)
Italian viranomaiset korostivat, että tarkasteltavana olevalla jaksolla alueiden välisessä linja-autoliikenteessä ei ollut asetettu yksipuolisia eikä sopimusjärjestelyyn perustuvia julkisen palvelun velvoitteita. Viranomaisten ja henkilöliikenteen palveluja tarjoavien yksityisten yritysten välistä suhdetta säänneltiin juridisilla välineillä eli monenlaisilla yksipuolisesti myönnetyillä toimiluvilla. Niiden perusteella viranomaiset siirsivät yrityksille oman, Italian oikeusjärjestyksessä laissa nro 1822/39 valtiolle annetun lainmukaisen oikeutensa tarjota kaikille kuluttajille tarkoitettuja liikennepalveluja.
(54)
Italian viranomaiset totesivat myös, että yrityksen pyynnöstä annetuissa toimilupia koskevissa ministeriön eritelmissä mainittiin selkeästi, että yrityksen oli tarkoitus tarjota palvelu täysin omalla riskillään lukuun ottamatta tarkasteltavana olevalla jaksolla sovelletun yksinoikeuden takaamista. Palvelujen tarjoaminen ei merkinnyt oikeutta minkäänlaiseen valtiontukeen tai korvaukseen. Toimiluvat olivat väliaikaisia, ja ne uusittiin vuosittain yrityksen pyynnöstä. Niitä muutettiin vuosikohtaisesti reittien, pysähdyspaikkojen, vuorojen määrän ym. suhteen yritysten esittämien pyyntöjen mukaisesti.
(55)
Vuoteen 2001 asti sovellettiin enimmäistariffia, joka mainitaan menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, mutta se oli Italian viranomaisten mukaan käytössä kaikkialla Italian alueella, ei vain tietyllä maantieteellisellä alueella. Viranomaiset totesivat lisäksi, että kyseessä oli asetuksen (ETY) N:o 1191/69 2 kohdan 5 kohdan mukainen hintapoliittinen toimenpide, mutta ei asetuksessa tarkoitettu hintavelvoite, josta maksetaan pakollinen hyvitys.
(56)
Lisäksi Italian viranomaisten mukaan heinäkuusta 1992 (19) julkisen palvelun velvoitteiden yksipuolinen asettaminen alueiden väliselle linja-autoliikenteelle ei ollut edes sallittua asetuksen (ETY) N:o 1191/69 nojalla. Kyseisen asetuksen 1 kohdan 5 kohdassa sallitaan ainoastaan kaupunkien tai esikaupunkien henkilöliikennettä tai alueellista liikennettä koskevat yksipuoliset velvoitteet.
(57)
Joka tapauksessa Italian viranomaiset mainitsivat, ettei Simet ole koskaan hakenut julkisen palvelun velvoitteen lakkauttamista asetuksen (ETY) N:o 1191/69 4 artiklassa säädetyllä tavalla, vaikka se pitää tätä osoituksena siitä, että kyseiset velvoitteet olivat olemassa. Simetin vuonna 1999 ministeriölle osoittama pyyntö (20) oli yleinen hyvityspyyntö julkisen palvelun velvoitteista, jotka oli Simetin mukaan asetettu toimilupien kautta vuodesta 1987 alkaen. Italian viranomaiset ilmoittivat, ettei pyynnössä mainittu, mitkä julkisen palvelun velvoitteet piti lakkauttaa, jotta voitiin varmistaa alueiden välisen linjaliikenteen riittävä tuottavuus.
(58)
Tämän vuoksi Italian viranomaiset totesivat, ettei Simet ollut osoittanut ottaneensa vastuulleen (asetuksen (ETY) N:o 1191/69 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja) julkisen palvelun velvoitteita, ja erityisesti, ettei Simet ollut osoittanut tarkasti ja selkeästi, mitä kuljetus-, liikenne- ja hintavelvoitteita siihen oli kohdistettu. Viranomaisten mukaan Simet oli ainoastaan osoittanut, että se oli tarjonnut erilaisia yleisiä liikennepalveluja toimivaltaisten viranomaisten sen hakemuksesta myöntämien valtiollisten toimilupien perusteella. Yleisten liikennepalvelujen osoittaminen Simetille ei sinänsä osoita, että Simet olisi ottanut hoitaakseen asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 tarkoitettuja julkisen palvelun velvoitteita.
(59)
Italian viranomaiset mainitsevat, että suurimpana osana tarkasteltavana olevasta jaksosta Simetillä ei ollut asetuksen (ETY) N:o 1191/69 1 artiklan 5 kohdassa säädettyä erillistä kirjanpitoa (21). Näin ollen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä johtuvia nettomääräisiä lisäkustannuksia ei ollut mahdollista laskea. Myöskään asetuksen (ETY) N:o 1191/69 10 artiklassa vahvistetut edellytykset eivät täyty.
(60)
Italian viranomaiset huomauttavat myös, että toimivaltainen ministeriö ei vahvistanut hyvityksen määrää etukäteen, kuten asetuksen (ETY) N:o 1191/69 13 artiklassa edellytetään, koska Simetille ei ollut asetettu julkisen palvelun velvoitetta. Simetille maksettava hyvitys laskettiin vasta jälkikäteen tehdyn arvion perusteella.
(61)
Italian viranomaiset katsovat, että asetuksen (EY) N:o 1370/2007 mukaisesti tehty arvio tuo esiin pitkälti samat kysymykset kuin asetuksen (ETY) N:o 1191/69 mukaisesti tehty arvio (julkisen palvelun velvoitteita ei ole määritelty tarkasti, hyvityksen laskemiselle ei ole ennalta määriteltyjä objektiivisia parametreja, kirjanpito ei ole erillistä ym.). Italian viranomaiset toteavat asetuksen (EY) N:o 1370/2007 liitteessä vahvistetusta ”kohtuullisen voiton” käsitteestä, että Simetin alkuperäisessä kertomuksessa ilmoittama tuotto on yliarvioitu jälkikäteen määritettyä hyvitystä varten ja poistaa ennakoimattomien kustannusten/tappioiden riskin.
(62)
Italian viranomaiset tukivat täysin määrävähemmistön kertomusta, jonka mukaan hyvityksen laskeminen ei ollut mahdollista. Samaan aikaan ne katsoivat, että määräenemmistön kertomus sisälsi joitakin sisältö- ja menetelmävirheitä. Italian viranomaiset epäilivät erityisesti kertomuksessa julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä johtuvien nettomääräisten kustannusten arviointiin käytetyn, oletuksiin perustuvan menetelmän asianmukaisuutta. Tämän vuoksi ne vastustavat sitä, että
-
kertomuksessa ei rajoiteta pääomaa julkisen palvelun velvoitteista johtuvaan määrään, vaan perusteena hyvitystä laskettaessa pidetään koko pääomaa. Toisin sanoen yrityksen muihin toimintoihin (matkatoimistot, kansainväliset palvelut, linja-auton vuokraus kuljettajan kanssa) käyttämää pääomaa ei ole poistettu laskelmista;
-
kertomukseen sisältyy yli 100 peruspisteen riskipreemio määritettäessä pääomasta odotettua tuottoa, Tämä ei vaikuta asianmukaiselta, sillä hyvitys on laskettu jälkikäteen;
-
kertomuksessa ei lasketa riittävän tarkasti korkoa sen suhteen, että hyvityksen määriä ei maksettu niinä vuosina, joilta ne määriteltiin. Consiglio di Staton nimeämät asiantuntijat sovelsivat lakisääteistä korkoa määriin, jotka arvioitiin kokonaan uudestaan vuonna 2012, eikä alkuperäisiin määriin, kuten olisi pitänyt.
5. KOLMANSIEN HUOMAUTUKSET
(63)
Ainoa kolmas osapuoli, joka esitti huomautuksia menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä, oli Simet eli ilmoitetun toimenpiteen mahdollinen edunsaaja. Simet esitti kommenteissaan eriävän mielipiteensä näkemyksistä, jotka komissio esitti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä.
(64)
Simet esitti sille annetut toimiluvat niistä reiteistä, jotka olivat oikeuskäsittelyn kohteina, tueksi omalle näkemykselleen, jonka mukaan sille oli asetettu velvoitteita. Simetin mukaan toimilupiin liittyviä vaatimuksia olivat tariffeja koskevat säännöt, reittejä koskevat velvoitteet, käytettävät pysähtymispaikat, vuorotiheys ja aikataulut sekä matkustajien matkatavaraan liittyvät säännöt, tavanomaisten postilähetysten kuljettaminen ilmaiseksi ja muiden lähetysten kuljettaminen maksua vastaan tämäntyyppistä liikennettä koskevien säännösten mukaisesti. Toimilupien mukaan yrityksen on ilmoitettava kaikentyyppisistä keskeytyksistä, erityistilanteista ja palvelujen tarjoamisen ehdoissa tapahtuneista muutoksista. Niiden mukaan yrityksellä on velvollisuus kirjoittaa lippuja henkilöliikenteeseen, matkatavarakuljetuksiin ja maatalouslähetyksiin sekä säilyttää niitä koskevat tiedot viiden vuoden ajan. Simetin piti myös saada asiasta vastaavan ministeriön alaiselta alueelliselta ajoneuvorekisteritoimistolta niiden linja-autojen tyyppien ja ominaisuuksien ennakkohyväksyntä, joita käytettiin toimilupien alaisiin sekä muihin palveluihin.
(65)
Simet esitti myös asiakirjat, joissa ministeriö sen mukaan hylkäsi osittain tai kokonaan Simetin esittämät pyynnöt muuttaa tarjoamiensa palvelujen ehtoja. Erityisesti Simet esitti tarkasteltavana olevalta ajanjaksolta (22) seuraavat (osittaiset) hylkäykset:
-
hakemus ottaa käyttöön uusia pysähtymispaikkoja jo olemassa olevien lisäksi reitillä Rossano-Napoli (1992), reitillä Cariati-Milano (1995), reitillä Cosenza-Firenze (1999), reitillä Cosenza-Firenze ja reitillä Cosenza-Pisa (2000) sekä reitillä San Giovanni-Milano (2003);
-
hakemus uuden linjaliikenteen harjoittamista varten reitillä Cosenza-Napoli (2000).
(66)
Simet katsoo, että hakemusten hylkäykset osoittavat, että Italian viranomaiset asettivat julkisen palvelun velvoitteet yksipuolisesti. Se toteaa myös, etteivät viranomaiset sallineet liikennepalveluiden optimointia niiden laajentamisen ja monipuolistamisen kautta. Yrityksen liikennöimät reitit oli ”jäädytetty” ja sidottu ministeriön päätöksiin, vaikka ne virallisesti luokiteltiinkin ”liiketoiminnaksi”.
(67)
Simet on eri mieltä menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 16 kappaleessa esitetystä näkemyksestä, jonka mukaan se itse oli asettanut vuotuisten toimilupien eritelmissä esitetyt tariffit. Alun perin pitkän matkan linjaliikenteen hintojen piti vastata toisen luokan junalippujen hintoja, kuten käy ilmi 19 päivänä joulukuuta 1988 annetusta ministeriön muistiosta (D.C. III Div 32 n. 3846). Siinä todetaan, että ”koska useat toimiluvan saaneet yritykset, jotka tarjoavat valtion toimivaltaan kuuluvia linja-autopalveluja, ovat esittäneet tariffien korottamista, koska tariffeista ei viime aikoina ole annettu yleisiä sääntöjä, ja odotettaessa uusia ohjeita aluetoimistoille, toimiluvan haltijoille voidaan myöntää lupa korottaa omilla linja-autoreiteillään tariffeja, jotta ne vastaisivat Ferrovie dello Staton toisen luokan junalippujen tariffeja, ja asettaa nopean reitin lisämaksu niille reiteille, joita liikennöidään moottoritietä pitkin [kuten käsiteltävänä olevassa tapauksessa]; […] tariffeja ei luonnollisestikaan saa korottaa reiteillä, joilla edellä mainitut tariffit ovat jo voimassa.” Simetin mukaan tämä osoittaa, että se ei voinut asettaa Ferrovie dello Staton toisen luokan junalippujen tariffia (joka oli Ferrovie dello Staton halvin tariffi) korkeampaa tariffia. Tämän vuoksi yritystä estettiin hankkimasta toiminnastaan suurempaa tuloa, mikä johtui pääasiassa siitä, että valtio pyrki täyttämään yhteisen edun asettamat tarpeet.
(68)
Heinäkuun 3 päivänä 1992 päivätyn ministeriön kiertokirjeen A/7302 mukaan valtion toimivaltaan kuuluvan linja-autoliikenteen tariffien korotus kyseisenä vuonna on 6,1 prosenttia. Simetin mukaan ministeriö antoi luvan tariffien korottamiseen ainoastaan Istatin tietojen mukauttamiseksi, mikä osoittaa, että yrityksen oli mahdotonta käyttää itsenäisesti soveltuvimpina pitämiään tariffeja. Lisäksi Simet esittää, että ministeriö vahvisti 5 päivänä huhtikuuta 2002 päivätyn kiertokirjeen 3/02 2 kohdassa, joka koskee tariffien muuntamista liiroista euroihin, että kyseiset tariffit olivat säänneltyjä.
(69)
Ministeriön antamien toimilupien perusteella tariffi ”vahvistetaan”, mikä tarkoittaa, että hallintoviranomaiset määräävät sen. Koska kyseessä on toimilupa (concessione) eikä pelkkä lupa (autorizzazione), asiaa koskevissa eritelmissä määritetään tarkasti, että sitä säännellään eritelmissä jo vahvistetuilla sekä mahdollisesti myöhemmin vahvistettavilla lausekkeilla. Eritelmien mukaan hallintoviranomaisilla on oikeus peruuttaa toimilupa koska tahansa ilman, että sen haltija voi esittää minkäänlaisia vaateita. Kaikkien eritelmien 6 kohdassa mainitaan nimenomaisesti, että ministeriön alainen alueellinen ajoneuvorekisteritoimisto hyväksyy aikataulu- ja tariffiehdotukset. Simet toteaa, että koska tariffien vahvistaminen on estänyt kuluttajille tarjottujen palvelujen joustavuuden, se ei ole voinut vastata markkinoiden kysyntään eikä omiin tarpeisiinsa sopivaksi katsomallaan tavalla.
(70)
Simet katsoo, että koska sen oli sovellettava sille määrättyjä tariffeja, se ei kyennyt noudattamaan hintapolitiikkaa, jota nykyaikaisilla, vapailla ja kilpailluilla markkinoilla toimiva yritys tavallisesti noudattaa. Toisaalta ministeriön asettama tariffi (joka vastasi Ferrovie dello Staton toisen luokan junalipun tariffia) oli niin alhainen, ettei yritys pystynyt kattamaan linja-autoliikennepalvelujen toimintakustannuksia. Toisaalta valtio saattoi tarjota Ferrovie dello Statolle perusteetonta tukea, koska alueiden välisen linja-autoliikenteen toimiluvan haltijaa estettiin soveltamasta alhaisempaa tariffia kuin Ferrovie dello Staton toisen luokan junalippu korotettuna pikajunan lisämaksulla. Ferrovie della Statoa suosittiin myös myöhemmin, kun Simetiltä ja muilta vastaavia palveluja tarjoavilta yrityksiltä evättiin valtiontuki.
(71)
Simet katsoo edellä esitetyn perusteella, että ministeriön myöntämät toimiluvat ja myöhemmin tehdyt päätökset kieltää reittejä koskevien muutosten tekeminen osoittavat, että toimiluvat täyttävät asetuksen (ETY) N:o 1191/69 14 artiklassa tarkoitetun palveluja koskevan sopimuksen perusteet. Niissä vahvistetaan velvoitteita, jotka koskevat reittejä, pysähtymispaikkoja, tariffeja sekä tavanomaisten postilähetysten kuljettamista ilmaiseksi ja muiden lähetysten kuljettamista maksua vastaan tämäntyyppistä liikennettä koskevien säännösten mukaisesti.
(72)
Simet toteaa, että vaikka oletettaisiin, ettei asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 säädetä alueiden välisiä palveluja tarjoavien toimiluvan haltijoiden hyvitysoikeudesta, kuten ministeriö katsoo, tämä tarkoittaisi, että palvelu olisi vapautettua. Tällöin hallintoviranomaisilla ei olisi ollut oikeutta asettaa yritykselle velvoitteita, varsinkaan tariffien suhteen. Simet katsoo tämän vuoksi, että ministeriö on rikkonut lakia ja että kansallisen lainsäädännön mukaan (Consiglio di Staton täytäntöönpaneman asetuksen 80/1998 35 §) sen on maksettava vahingonkorvaus.
(73)
Simetin mukaan kyseessä ei ole tavallisesti asetuksen (ETY) N:o 1191/69 soveltamisalaan kuuluva tapaus, vaan vahingonkorvausta koskeva riita-asia. Se toteaa, että tuomiossa 1405/2010 tunnustetaan sen oikeus vahingonkorvaukseen asetuksen 80/1998 35 §:n mukaisesti, jotta voidaan korvata vahinko, joka sille on aiheutunut ministeriön säätöjenvastaisista päätöksistä kieltää julkisen palvelun velvoitteiden lakkauttaminen. Kyseiset päätökset rikkoivat Italian perustuslain 41 §:n mukaista elinkeinovapautta, sillä ne aiheuttivat yrityksen toiminnalle aineellista vahinkoa. Niitä on pidettävä lainvastaisina, mikä oikeuttaa aiheutetun vahingon korvaamiseen tosiasiallisesti. Consiglio di Stato on tunnustanut ministeriön aiheuttaneen Simetille perusteetonta vahinkoa asettamalla sille julkisen palvelun velvoitteita ja rikkoneen sen oikeutta tarjota liikennepalveluja täysin vapaasti ja riippumattomasti.
(74)
Jos kuitenkin katsotaan, että asetuksessa (ETY) N:o 1191/69, sellaisena kuin se on muutettuna, annetaan hallintoviranomaisille oikeus asettaa julkisen palvelun velvoitteita alueen tarpeisiin vastaamiseksi, Simetin mukaan ministeriön olisi pitänyt vahvistaa palvelusta vastaava hyvitys. Simetin mukaan asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 säädetään velvoitteiden asettamisesta ”alueen liikennetarpeiden täyttämiseksi” (1 artiklan 2 kohta), ei ”liikennetarpeiden täyttämiseksi alueella”.
6. ITALIAN KOMMENTIT KOLMANNEN HUOMAUTUKSIIN
(75)
Kommentoidessaan kolmannen osapuolen huomautuksia Italian viranomaiset toistivat oman kantansa, jonka mukaan asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 tai asetuksessa (EY) N:o 1370/2007 tarkoitettuja julkisen palvelun velvoitteita ei ole asetettu, eikä niistä näin ollen tarvitse maksaa hyvityksiä.
(76)
Perusteluna Italian viranomaiset selvittivät järjestelmää, jolla linja-autolla harjoitettavan henkilöliikenteen palvelujen toimintaa säännellään asetuksen nro 1822/39 (23) (jota sovellettiin tarkasteltavana olevalla jaksolla) mukaisesti. Kyseisen lain mukaan valtion toimivaltaan kuuluvan linjaliikenteen (josta käytetään myös nimitystä ”tavanomainen linja-autoliikenne”) sääntelykehys oli seuraava:
i)
palvelua tarjottiin toimilupien perusteella;
ii)
toimilupa annettiin yrityksen hakemuksesta;
iii)
toimilupia myönnettäessä ei edellytetty valintamenettelyn toteuttamista eikä sellaista myöskään toteutettu;
iv)
lain mukaan toimiluvat olivat joko väliaikaisia tai pysyviä täysin ministeriön oman harkinnan mukaan, ja se antoi kaikille yrityksille poikkeuksetta aina väliaikaisen toimiluvan; toimiluvat olivat voimassa vuoden, ja yritykset (myös Simet) esittivät vuosittain hakemuksen niiden uusimiseksi;
v)
toimiluvan perusteella saatiin yksinoikeus liikennöidä toimiluvan eritelmissä ilmoitetuilla reiteillä;
vi)
toimilupien haltijoilla oli etusija liikennealueiden suhteen; perusteena oli reittien taloudellinen ja käytännön läheisyys ja yhdistettävyys (finitimità; lain nro 1822/39 5 ja 6 §);
vii)
lisäksi olemassa oleville palveluille annettiin etusija, sillä taloudellisuussyistä katsottiin olevan enemmän yhteisen edun mukaista mukauttaa toiminnassa olevia palveluja kuin aloittaa uusia palveluja;
viii)
kun annettiin toimilupia uusille palveluille, sovellettiin perustetta, jossa liikennealueiden käyttäjien määrä suhteutettiin uusien reittien pituuteen. Tarpeelliseksi määräksi katsottiin vähintään 300 000 asukasta 500 kilometrin reittiä kohti, ja tätä pidempiin reitteihin perustetta sovellettiin vastaavassa suhteessa (24).
(77)
Näin ollen ministeriön oli tehtävä päätös yritysten esittämistä pyynnöistä, jotka koskivat olemassa olevan palvelun muuttamista tai uusia palveluja koskevia toimilupia, siten, että se otti huomioon kyseiset sääntelypuitteet.
(78)
Italian viranomaiset toteavat Simetin tarjoamia palveluja koskevien ehtojen muuttamispyyntöjen osittaisesta tai täydellisestä hylkäämisestä, että kyseessä oli yksinomaan laissa nro 1822/39 säädetty järjestelmä. Erityisesti ministeriö ei voinut antaa uusia toimilupia uusia palveluja varten eikä laajentaa olemassa olevien toimilupien soveltamisalaa (hyväksymällä uusia pysähdyspaikkoja) tapauksissa, joissa tällä olisi ollut vaikutusta muiden linjaliikenteen harjoittajien kyseiseen lakiin perustuviin oikeuksiin. Samaan aikaan ministeriö hyväksyi muutoksia, jotka eivät olleet laissa nro 1822/39 vahvistettujen periaatteiden vastaisia (25).
(79)
Italian viranomaiset myöntävät, että Simetiltä on evätty lupa tarjota uusia palveluja ja lisätä olemassa oleville reiteille uusia pysähdyspaikkoja. Ne toteavat kuitenkin, etteivät Simetin näkemykset ja sen esittämät asiakirjat todista, että hylkäämisten jälkeen olisi esitetty olemassa olevien toimilupien eritelmissä vahvistettujen palvelujen erityispiirteiden muuttamista koskevia virallisia pyyntöjä. Ministeriö ei kuitenkaan ole hylännyt Simetin pyyntöjä, jotka koskevat pysähtymispaikkojen poistamista harvaanasutuilta alueilta tai aikataulujen muuttamista.
(80)
Italian viranomaiset toteavat toimilupien eritelmiin sisältyvistä postilähetysten kuljetusta koskevista lausekkeista, ettei Simet ole esittänyt todisteita tosiasiallisesti tarjotuista palveluista ja nettokustannuksista. Lisäksi Italian viranomaisten mukaan Simet ei ole näyttänyt millään lailla toteen, että ministeriö olisi kieltänyt Simetiltä mahdollisuuden muuttaa tariffeja. Simet ei ole myöskään koskaan pyytänyt lupaa tariffien laskemiseen.
(81)
Italian viranomaisten mukaan 19 päivänä joulukuuta 1988 annetussa ministeriön muistiossa (D.C III Div 32 n. 3846) ja sitä seuranneessa 10 päivänä tammikuuta 1989 päivätyssä ministeriön kiertokirjeessä A/66 (jonka lähetti ministeriön alainen Catanzaron alueellinen ajoneuvorekisteritoimisto) linjaliikenteen harjoittajille sallittiin tariffien mukauttaminen Ferrovie dello Staton tariffeihin. Tariffeja on siis tarkasteltava osana laajempaa kansallista liikenne- ja hintapolitiikkaa. Sama on todettava Catanzaron alueellisen toimiston 3 päivänä heinäkuuta 1992 päivätystä kirjeestä nro 7302 (jonka Simet mainitsee), jossa linja-autoliikennepalvelujen tarjoajille sallittiin 6,1 prosentin suuruinen tariffien korotus inflaation seurauksena kiertokirjeen nro 801/92 (26) mukaisesti. Kirjeessä ilmoitettiin, että yritykset voivat noudattaa eri tariffijärjestelyä, mikäli ne esittävät tästä erityisen hakemuksen. Italian viranomaisten mukaan Simet ei ole koskaan esittänyt tällaista hakemusta. Vuoden 1988 muistio tai vuoden 1992 kirje eivät kuitenkaan tarkoita, että Simetin pyyntö, joka koskee julkisen palvelun velvoitteiden poistamista tariffien suhteen, olisi hylätty.
(82)
Italian viranomaiset ovat eri mieltä Simetin kanssa myös näkemyksestä, jonka mukaan 5 päivänä huhtikuuta 2002 päivätyn kiertokirjeen 3/02 2 kohta osoittaa ministeriön vahvistaneen linjaliikenteen tariffit. Kiertokirjeessä ainoastaan esitetään tariffien muuntamistapa liiroista euroiksi. Se, että pitkän matkan linjaliikenteen tariffit olivat ”säänneltyjä”, ei tarkoita, etteivät liikenteen harjoittajat voineet asettaa niitä itse, vaan sitä, että ne asetettiin ennalta avoimuuden ja julkisuuden varmistamiseksi matkustajien eduksi, ja ministeriön toimivaltaiset yksiköt hyväksyivät ne tämän jälkeen. Koska kyseessä on kaikille tarjottava säännöllinen linjaliikenne, palvelujen ehdot - reitit, pysähtymispaikat, aikataulut ja tariffit - on vahvistettava ennalta toisin kuin satunnaisten palvelujen kohdalla. Italian viranomaisten mukaan samaa periaatetta sovelletaan unionissa säännölliseen liikenteeseen, josta säädetään Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1073/2009 (27), sillä tariffien asettaminen on olennainen osa säännöllisen liikenteen lupia (asetuksen 6 artiklan 2 kohta). Tämän ennalta määrittelyä koskevan velvoitteen vuoksi Italian viranomaiset asettavat kyseenalaiseksi myös Simetin tulkinnan toimiluvan eritelmien 6 kohdasta (28), sillä sekä linjaliikenteen aikataulut että tariffit olivat (yrityksen esittämässä hakemuksessa ja ministeriön antamassa toimiluvassa) ennalta määriteltyjä.
(83)
Hyvityksen määrästä voidaan todeta, että Simet pyysi pelkästään hyvitystä […] ainoastaan saamisten määrien rajoissa. Italian viranomaiset katsovat, että Simetin toistuvasti esittämät kustannuksia koskevat laskelmat ovat yleisluontoisia, sillä ne kattavat kaiken kaupallisen toiminnan. Ne ovat myös virheellisiä eivätkä perustu luotettaviin tietoihin, sillä suurelta osalta tarkasteltavana olevaa jaksoa ei ole saatavilla erillistä kirjanpitoa.
(84)
Italian viranomaiset katsovat, että on täysin epäoleellista pohtia, maksetaanko asiassa julkiseen palveluun liittyvää hyvitystä (suoraan asetuksen (ETY) N:o 1191/69 mukaisesti) vai vahingonkorvauksia. Vaikka oletettaisiin, että Consiglio di Staton tarkoitus oli tunnustaa Simetin oikeus vahingonkorvaukseen - mikä ei ole Italian viranomaisten mukaan selkeä tai itsestään selvä päätelmä tuomion 1405/2010 perusteella (29) - mahdollinen oikeus vahingonkorvaukseen syntyisi ainoastaan julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä. Italian viranomaiset ovat vahvasti sitä mieltä, että Simetille ei ole koskaan asetettu tällaisia velvoitteita.
(85)
Italian viranomaiset eivät ole sitä mieltä, että Italian perustuslain 41 §:ssä edellytettäisiin vahingonkorvauksia. Linja-autolla harjoitettavan alueiden välisen henkilöliikenteen palveluja ei voida pitää täysin vapautettuina suoraan perustuslain 41 §:n nojalla, sillä niihin sovelletaan ensinnäkin toimilupajärjestelyä (jota säännellään lailla nro 1822/39 ja presidentin asetuksella nro 369/94) ja toiseksi lupajärjestelyä (jota säännellään asetuksella nro 285/05).
7. TUEN ARVIOINTI
7.1 VALTIONTUEN OLEMASSAOLO
(86)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotain yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
(87)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan toimenpide on tukea, jos seuraavat edellytykset täyttyvät:
-
etu on valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty,
-
toimenpide suosii valikoivasti jotakin yritystä tai tuotannonalaa,
-
toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua,
-
toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(88)
Komissio tarkastelee, ovatko kaikki nämä edellytykset täyttyneet tässä tapauksessa.
7.1.1 Valtion varat ja valtion toimenpiteeksi katsominen
(89)
Komissio toteaa, että Consiglio di Staton tuomioissa ministeriö edellytetään maksamaan Simetille hyvitys alueiden välisen valtion toimivaltaan kuuluvan linja-autoliikenteen palvelujen tarjoamisesta vuosina 1987-2003. Hyvitys maksetaan ministeriön saatavilla olevista varoista eli valtion varoista. Kyseisen oikeusviranomaisen tekemä päätös maksaa hyvitystä on valtion toimi.
7.1.2 Valikoiva taloudellinen etu
(90)
Komissio toteaa, että Simet toteuttaa taloudellista toimintaa eli harjoittaa henkilöliikennettä korvausta vastaan. Näin ollen Simetiä on pidettävä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna yrityksenä.
(91)
Toimenpidettä olisi lisäksi pidettävä valikoivana, sillä se on tarkoitettu yksinomaan Simetin hyödyksi.
(92)
Altmark-tuomion mukaan valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty korvaus, joka on vastike edunsaajayritysten suorittamista sellaisista palveluista, jotka johtuvat julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä, siten, että kyseiset yritykset eivät todellisuudessa saa taloudellista etua ja että kyseinen toimenpide ei näin ollen aseta kyseisiä yrityksiä edullisempaan kilpailutilanteeseen suhteessa niiden kilpailijayrityksiin, ei ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tukea, mikäli seuraavat neljä edellytystä täyttyvät (30):
-
edunsaajayrityksen tehtäväksi on tosiasiassa annettava julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen ja nämä velvoitteet on määriteltävä selvästi;
-
parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja läpinäkyvästi;
-
korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset tai osa niistä kustannuksista, joita julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto;
-
silloin, kun julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä vastaavaa yritystä ei valita julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, tarvittavan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle ja asetettujen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisen kannalta riittävillä kuljetusvälineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä, kun otetaan huomioon toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto.
(93)
Toisen edellytyksen mukaan ne parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja läpinäkyvästi, jotta vältettäisiin sellaisen taloudellisen edun sisältyminen korvaukseen, joka olisi omiaan suosimaan edunsaajayritystä suhteessa sen kilpailijayrityksiin. Tarve vahvistaa korvauksen parametrit etukäteen ei kuitenkaan tarkoita, että korvaus olisi laskettava tietyn kaavan mukaisesti. Tärkeää on ennemminkin se, että alusta asti on selvää, miten korvaus määräytyy.
(94)
Käsiteltävänä olevassa asiassa Simet ei ole toimittanut minkäänlaisia todisteita siitä, minkä parametrien mukaan hyvitys kyseisen jakson aikana tarjotuista palveluista on vahvistettu etukäteen objektiivisesti ja läpinäkyvästi. Simet käyttää toimilupien eritelmiä perustana osoittaessaan, että sille oli osoitettu julkisen palvelun velvoite. Näissä eritelmissä määritellään pikemminkin, ettei palvelusta aiheudu toimijalle oikeutta valtiontukeen tai hyvitykseen ja että palvelu on tarkoitus tarjota yrityksen omalla riskillä. Juuri tämän vuoksi Consiglio di Staton tuomiossa 1405/2010 määrättiin, että hyvitys on laskettava tiettyjen yrityksen kirjanpitoon perustuvien luotettavien tietojen perusteella. Koska hyvityksen parametreja ei ollut vahvistettu ennalta, kaikki tämän tyyppiset laskelmat, kuten alkuperäiseen kertomukseen ja määräenemmistön kertomukseen sisältyvät laskelmat, perustuvat vääjäämättä yksinomaan jälkikäteen tehtyihin arvioihin kyseisen alueiden välisen linjaliikenteen harjoittamisesta aiheutuneista nettokustannuksista. Näin ollen Altmark-tuomion toinen edellytys ei täyty.
(95)
Koska Altmark-tuomion mukaan kaikkien neljän edellytyksen on täytyttävä, jotta voidaan sulkea pois taloudellisen edun mahdollisuus tapauksessa, jossa yritykselle on annettu korvausta julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä, komissiolla ei ole syytä arvioida, ovatko muut kolme edellytystä täyttyneet tässä tapauksessa. Tämän vuoksi Simetille alueiden välisen linja-autoliikenteen palveluista vuosina 1987-2003 maksettu hyvitys on yritykselle annettua valikoivaa taloudellista etua.
7.1.3 Kilpailun vääristyminen ja vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
(96)
Näiden kahden perusteen suhteen on varmistettava, voiko ilmoitettu toimenpide vääristää kilpailua niin paljon, että se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(97)
Kuten Altmark-tuomiossa (31) todetaan, useat jäsenvaltiot ovat vuodesta 1995 alkaen ryhtyneet avaamaan tiettyjä kaupunki- tai esikaupunkiliikenteen taikka alueellisen liikenteen palveluja muiden jäsenvaltioiden yritysten kilpailulle, ja on olemassa erilaisia esimerkkejä tietyn jäsenvaltion kuljetusyrityksistä, jotka harjoittavat toimintaa toisessa jäsenvaltiossa. Tämä suuntaus on erityisen selkeä alueiden välisessä linja-autoliikenteessä, jollaista Simet harjoittaa. Tämän vuoksi olisi katsottava, että Simetille annettu hyvitys saattaa vääristää kilpailua alueiden välisen linja-autoliikenteen palveluissa sekä vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan siinä määrin, että sillä on kielteistä vaikutusta muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden kuljetusyritysten mahdollisuuteen tarjota palvelujaan Italiassa. Tämä vahvistaa Simetin markkina-asemaa.
(98)
Komissio katsoo lisäksi, että Simet toimii myös muilla kansainvälisten matkojen, matkailupalvelujen ja linja-autojen vuokrauksen markkinoilla, joten se kilpailee unionin muiden näillä markkinoilla toimivien yritysten kanssa. Simetille annettu hyvitys vääristäisi vääjäämättä kilpailua ja vaikuttaisi jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kyseisillä markkinoilla.
(99)
Tämän vuoksi komissio katsoo, että ilmoitettu toimenpide vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
7.1.4 Päätelmä
(100)
Edellä esitetyistä syistä komissio katsoo, että tarkasteltava toimenpide on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
7.2 ASETUKSESSA (ETY) N:O 1191/69 TARKOITETTU ILMOITUSVELVOLLISUUDESTA VAPAUTTAMINEN
(101)
Simet sai Consiglio di Staton perusteluiden perusteella oikeuden hyvitykseen liikennepalvelujen tarjoamisesta samana ajankohtana kuin se toteutti kyseiset palvelut. Tämä tarkoittaa, että asetuksen (ETY) N:o 1191/69 17 artiklan 2 kohdan nojalla hyvitystä ei koske pakollinen ilmoitusmenettely. Muussa tapauksessa hyvityksen ilmoittamatta jättäminen tekee siitä sääntöjenvastaisen, sillä se on SEUT-sopimuksen valtiontukisäännösten vastaista.
(102)
Asetuksen 17 artiklan 2 kohdan perusteella asetuksen nojalla maksettavia hyvityksiä ei koske SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu alustava ilmoitusmenettely eli ilmoittaminen ennalta. Kuten Combus-tuomio on osoittanut, julkisen palvelun velvoitteita maksettavan hyvityksen käsitettä on kyseisen säännöksen puitteissa tulkittava hyvin suppeasti (32). Asetuksen 17 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu vapautus koskee ainoastaan yritykselle yksipuolisesti asetuksen 2 artiklan mukaisesti asetetuista julkisen palvelun velvoitteista maksettavaa hyvitystä, joka on laskettu asetuksen 10-13 artiklan (”yleiset hyvitysmenettelyt”) mukaisesti. Vapautusta ei sovelleta 14 artiklassa määriteltyihin sopimuksiin julkisista palveluista. Asetuksen (ETY) N:o 1191/69 14 artiklan määritelmän mukaisen julkista palvelua koskevan sopimuksen perusteella maksettava hyvitys on ilmoitettava komissiolle ennen sen täytäntöönpanoa. Jos ilmoitusta ei tehdä, hyvitystä pidetään säätöjenvastaisesti täytäntöönpantuna tukena.
(103)
Jotta voitaisiin todeta, että Italian viranomaiset todella ovat tässä tapauksessa 17 artiklan 2 kohdan nojalla vapautettuja ennakkoilmoituksen tekemisestä, on tarpeen vahvistaa ensinnäkin, että Italian viranomaiset todella ovat asettaneet Simetille julkisen palvelun velvoitteen, ja toiseksi, että mainituista velvoitteista maksettu hyvitys on asetuksen (ETY) N:o 1191/69 mukainen. Komissio tarkastelee seuraavassa molempia kysymyksiä.
7.2.1 Asettivatko Italian viranomaiset Simetille yksipuolisesti julkisen palvelun velvoitteen?
(104)
Simetin mukaan (33) yksipuolinen julkisen palvelun velvoitteiden asettaminen käy ilmi tarjottavien palvelujen ehdoista, jotka on vahvistettu kutakin alueiden välistä linjaliikennereittiä koskevan toimiluvan eritelmissä, ministeriön asettamista tariffeista ja siitä, että ministeriö hylkäsi olemassa olevien palvelujen muuttamista ja uusien palvelujen toimilupia koskevat pyynnöt.
(105)
Komissio kuitenkin katsoo saamiensa tietojen perusteella, ettei Simet ole osoittanut uskottavasti Italian viranomaisten asettaneen julkisen palvelun velvoitteen yksipuolisesti.
(106)
Ensinnäkin Simetin aloite pyytää toimilupien eritelmien uusimista kaikkina tarkasteltavina 16 vuotena on osoitus siitä, ettei julkisen palvelun velvoitetta asetettu yksipuolisesti. Eritelmien tarkoituksena oli antaa Simetille yksinoikeus tarjota asianomaisia palveluja tarkasteltavana olevalla jaksolla. Vaikka kaikissa näissä eritelmissä vahvistettiin, ettei palveluista annettu hyvitystä ja että yrityksen oli tarkoitus tarjota niitä omalla riskillään, Simet pyysi niiden jatkamista toistuvasti.
(107)
Toiseksi se, että eritelmissä vahvistettiin tariffit, reitit, vuorotiheys ja aikataulut, ei merkitse välttämättä, että Simetille asetettiin eritelmien seurauksena yksipuolisesti julkisen palvelun velvoitteita. Koska tarjotut palvelut olivat säännöllistä linjaliikennettä, niitä koskevien toimilupien eritelmissä, joissa Simetille annettiin yksinoikeus tarjota niitä, oli tarpeen vahvistaa tarjottavien palvelujen ehdot. Ei ole esitetty minkäänlaisia todisteita siitä, että Simet olisi esittänyt virallisia pyyntöjä ministeriön hylkäämispäätösten jälkeen, eikä Simet ole osoittanut, että Italian viranomaiset olisivat asettaneet sille edellä mainitut ehdot eivätkä ne ole toimijan itsensä ehdottamia ja ministeriön myöhemmin hyväksymiä vastikkeeksi yksinoikeudesta tarjota palveluja.
(108)
Kolmanneksi Simet ei ole esittänyt todisteista väitetystä postilähetysten kuljettamisvelvoitteesta ja niistä aiheutuvista nettokustannuksista, eikä myöskään siitä, että se olisi vastustanut toimilupien eritelmissä olevia lausekkeita, jotka koskevat postilähetysten kuljettamista. Tämä voi merkitä joko sitä, ettei kyseisten palvelujen tarjoaminen ollut yrityksen taloudellisen edun vastaista, tai sitä, että se katsoi tämän soveltuvaksi korvaukseksi oikeudesta tarjota alueiden välisiä liikennepalveluja yksinoikeudella.
(109)
Neljänneksi voidaan todeta tariffeista, joita Simet saattoi pyytää tarjotuista henkilöliikenteen palveluista, että Italian viranomaisten mukaan vuoteen 2001 asti sovellettiin kansallisia säännöksiä, joissa vahvistettiin linja-autoliikenteen palvelujen hintajärjestelmän yleiset linjat osana laajempaa kansallista liikenne- ja hintapolitiikkaa (34). Toimijat saattoivat kuitenkin esittää erityisen hakemuksen poikkeavan tariffin soveltamisesta. Tämä käy selvästi ilmi ministeriön kirjeestä, johon Simet viittaa (35). Komissio katsoo, ettei Simet ole toimittanut todisteita osoittaakseen, että se olisi esittänyt tämän tyyppisiä pyyntöjä Italian viranomaisille tai että ministeriö olisi hylännyt tariffien muuttamista koskevia pyyntöjä vuosina 1987-2003.
(110)
Toisin kuin Simet esittää, se, että ministeriön alueellinen ajoneuvorekisteritoimisto (36)”hyväksyy” pitkän matkan linjaliikenteen tariffit, ja se, että 5 päivänä huhtikuuta 2002 päivätyssä kiertokirjeessä 3/02 (37) viitataan ”säänneltyihin” tariffeihin, ei tarkoita, etteivätkö toimijat olisi itse alun perin vahvistaneet tariffeja, vaan sitä, että tariffit asetettiin ennalta avoimuuden ja julkisuuden varmistamiseksi matkustajien eduksi, ja ministeriön toimivaltaiset yksiköt hyväksyivät ne tämän jälkeen.
(111)
Tämän tyyppiset toimenpiteet eivät kuitenkaan ole asetuksen (ETY) N:o 1191/69 2 kohdan 5 kohdassa tarkoitettu hintavelvoite, johon olisi sovellettu yhteistä hyvitysmenettelyä. Hintavelvoitteella tarkoitetaan yksinomaan ”kuljetusyritykselle asetettuja velvollisuuksia soveltaa […] julkisen viranomaisen vahvistamia tai hyväksymiä maksuja, jotka ovat ristiriidassa yrityksen taloudellisen edun kanssa ja jotka aiheutuvat tiettyjen hintatoimenpiteiden vahvistamisesta tai kieltäytymisestä muuttaa tällaisia toimenpiteitä”. Hintavelvoitteen määritelmää ei sovelleta ”velvollisuuksiin, jotka johtuvat yleisistä, koko talouselämää koskevista hintapoliittisista toimenpiteistä tai kuljetusmaksuja ja -ehtoja yleisesti koskevista toimenpiteistä, joiden tarkoituksena on kuljetusmarkkinoiden tai niiden osan järjestely”.
(112)
Komissio toteaa Simetin esittämistä ministeriön hylkäämisistä, että pyynnöissä oli kyse toimilupien soveltamisalan laajentamisesta, ei olemassa olevien palvelujen ehtojen muuttamisesta. Palvelujen laajentaminen ei ollut aina mahdollista sen mallin mukaan, jolla säännöllisen henkilöliikenteen palveluja säännellään laissa nro 1822/39. Uusia palveluja tai olemassa olevien toimilupien soveltamisalan laajentamista varten annettavia toimilupia voidaan itse asiassa antaa vain, jos toimiluvilla ei ole vaikutusta muiden linjaliikenteen harjoittajien oikeuksiin. Tämän vuoksi uusia palveluja tai olemassa olevien toimilupien soveltamisalan laajentamista koskevien pyyntöjen hylkääminen oli tulosta eri talouden toimijoiden etujen suojaamisesta, ei julkisen palvelun velvoitteiden asettamisesta, kuten Simet esittää.
(113)
Näin ollen Simet ei ole osoittanut, että Italian viranomaiset olisivat asettaneet yksipuolisesti julkisen palvelun velvoitteen.
7.2.2 Onko velvoitteesta maksettu hyvitys asetuksen (ETY) N:o 1191/69 mukainen?
(114)
Vaikka oletettaisiin osoitetun, että julkinen palvelu olisi jossain muodossa asetettu yksipuolisesti, kyseisistä palveluista maksettavan hyvityksen olisi kuitenkin oltava asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 säädetyn yhteisen hyvitysmenettelyn (IV jakso) mukainen, jotta se voisi olla vapautettu saman asetuksen 17 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta ennalta ilmoittamisen velvoitteesta. Komissio katsoo, ettei tämä edellytys täyty.
(115)
Ensinnäkin komissio toteaa, että asetuksen (ETY) N:o 1191/69 10 artiklassa säädetään muun muassa, että liikennöinti- tai kuljetusvelvoitteesta maksettavan hyvityksen on vastattava suuruudeltaan yrityksen taloudellisen rasituksen vähenemisen ja sen saamien tulojen vähenemisen erotusta, jos kyseinen velvoite lakkautettaisiin kokonaan tai olennaisilta osin harkittavana olevaksi ajaksi. Lisäksi komissio toteaa, että unionin tuomioistuimen asiassa Antrop antaman tuomion mukaan tämän säännöksen vaatimukset eivät täyty, jos ”yrityksen kirjanpitotiedoista ei voida tarkasti eritellä sen toiminnasta konsession kohteena olevalla alueella aiheutuneiden kustannusten ja vastaavasta toiminnasta saatujen tulojen välistä erotusta, eikä siten voida laskea niitä lisäkustannuksia, jotka aiheutuvat tämän yrityksen täyttämistä julkisen palvelun velvoitteista” (38).
(116)
Lisäksi 1 päivästä heinäkuuta 1992 asetuksen (ETY) N:o 1191/69 1 artiklan 5 kohdan a alakohdassa säädetään, että jos kuljetusyritys harjoittaa sekä liikennettä, jota koskee julkisen palvelun velvoite, että myös muuta toimintaa, julkisiin palveluihin kuuluvan toiminnan on täytettävä vähintään seuraavat edellytykset: a) kustakin toiminnasta pidetään erikseen kirjanpitoa ja kuhunkin toimintaan kuuluvaa osaa varoista käsitellään voimassa olevien kirjanpitosäännösten mukaisesti, ja b) menot katetaan käyttötuloilla ja julkisten viranomaisten suorittamilla avustuksilla ja korvauksilla ilman mahdollisuutta siirtää niitä yrityksen eri toimintalohkojen välillä.
(117)
Tässä tapauksessa Simet ei ole pitänyt tehokkaasti erillistä kirjanpitoa eri palveluista, joita se on tarjonnut vuoteen 2002 asti. Lisäksi voidaan epäillä kustannuslaskentatietojen paikkansapitävyyttä vuosien 2002 ja 2003 osalta erillisen kirjanpidon suhteen, sillä ei ole todisteita siitä, että yrityksen johto olisi käyttänyt kustannuslaskentaa oman toimintansa valvontaan. Näin ollen 10 artiklaa ei ole noudatettu.
(118)
Toiseksi Simet ei ole osoittanut, että taloudelliset haitat olisi määritelty ottamalla huomioon velvoitteen vaikutus yrityksen koko toimintaan (asetuksen (ETY) N:o 1191/69 5 artiklan 1 kohta) eikä sitä, että se olisi noudattanut vaatimusta, jonka mukaan hyvityksen määrä olisi vahvistettu etukäteen (13 artikla), kuten edellä 7.1.2 jaksossa on osoitettu.
(119)
Ilmoitetun toimenpiteen hyvitystä koskeva jakso kattaa vuodet 1987-2003. Alueiden väliseen linja-autoliikenteeseen kuitenkin sovellettiin yhteistä hyvitysmenettelyä vain heinäkuun 1992 loppuun asti, minkä jälkeen se rajoitettiin asetuksen (ETY) N:o 1893/91 (39) nojalla koskemaan kaupunki- tai esikaupunkiliikennettä tai alueellista liikennettä. Asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 esitettyä alueellisen liikenteen määritelmää (”liikennepalvelut, joita harjoitetaan alueen liikennetarpeiden täyttämiseksi”) ei voi laajentaa kattamaan kaikkia liikennepalveluja, jotka täyttävät tietyn alueen väestön tarpeita, eikä siis kattamaan myöskään alueiden välisiä reittejä. Näin laaja tulkinta olisi heikentänyt asetuksen tehoa, sillä jäsenvaltioilla oli oikeus sulkea soveltamisalasta pois toiminta, joka rajoittui yksinomaan kaupunki- tai esikaupunkiliikenteeseen tai alueelliseen liikenteeseen (40).
(120)
Komissio katsoo tämän vuoksi, ettei ilmoitettu hyvitys ole asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 vahvistetun yhteisen hyvitysmenettelyn mukainen.
7.2.3 Ilmoitusvelvollisuudesta vapauttamista koskeva päätelmä
(121)
Komissio katsoo edellä olevan perusteella, että hyvitystä, joka Consiglio di Staton mukaan on maksettava Simetille alueiden välisistä linja-autoliikenteen palveluista vuosina 1987-2003, ei ollut vapautettu ennalta ilmoittamisen velvoitteesta asetuksen (ETY) N:o 1191/69 17 artiklan 2 kohdan nojalla.
7.3 TUEN SOVELTUVUUS SISÄMARKKINOILLE
(122)
Koska ei ole osoitettu, että hyvitysmaksut olisivat olleet vapautettuja ennalta ilmoittamisen velvoitteesta asetuksen (ETY) N:o 1191/69 17 artiklan 2 kohdan nojalla, on tarpeen tarkastella niiden soveltuvuutta sisämarkkinoille, koska ne ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea 7.1 jaksossa esitetyllä tavalla.
(123)
Komissio katsoo, että ilmoitetun toimenpiteen soveltuvuuden perustana olisi oltava asetus (EY) N:o 1370/2007, joka tuli voimaan 3 päivänä joulukuuta 2009 ja jolla kumottiin asetus (ETY) N:o 1191/69, sillä kyseinen säädös on voimassa tämän päätöksen tekemisajankohtana (41). Se toteaa, että Consiglio di Staton Simetille myöntämää hyvitystä ei ole vielä maksettu, joten suunnitellun tuen vaikutukset tulisivat esiin samaan aikaan kun komissio hyväksyy päätöksen tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille (42). Lisäksi voidaan epäillä, onko oikeus tähän hyvitykseen annettu Simetille peruuttamattomasti ennen Consiglio di Staton 9 päivänä maaliskuuta 2010 antamaa tuomiota 1405/2010, joka tosiasiallisesti velvoittaa Italian valtion suorittamaan nämä maksut yritykselle. Kuten johdanto-osan 94 kappaleessa selitetään, Simet käyttää toimilupien eritelmiä perusteluna osoittaessaan, että sille oli osoitettu julkisen palvelun velvoite. Näissä eritelmissä määritellään, ettei palvelusta aiheudu toimijalle oikeutta valtiontukeen tai hyvitykseen ja että palvelu on tarkoitus tarjota yrityksen omalla riskillä. Lisäksi olisi korostettava, ettei Consiglio di Stato ole vielä päättänyt Simetille maksettavan hyvityksen suuruutta.
(124)
Asetuksessa (EY) N:o 1370/2007 säädetään julkisia palveluhankintoja koskevista sopimuksista, jotka määritellään asetuksen 2 artiklan i luetelmakohdassa, rautateiden ja maanteiden henkilöliikennepalvelujen alalla. Asetuksen 9 artiklan 1 kohdan mukaan ”julkisen henkilöliikenteen harjoittamista […] koskevien julkisista palveluista tämän asetuksen mukaisesti maksettavien korvausten on sovelluttava [sisä]markkinoille. Tällaisista korvauksista ei tarvitse antaa SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua tietoa”.
(125)
Komissio katsoo jäljempänä esitettävistä syistä, että ilmoitettu hyvitys ei ole asetuksen (EY) N:o 1370/2007 edellytysten mukainen. Tämän vuoksi sitä ei voi katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi asetuksen 9 artiklan 1 kohdan nojalla.
(126)
Komissio katsoo erityisesti, että vaikka toimilupien eritelmät olisivatkin asetuksen (EY) N:o 1370/2007 2 artiklan i luetelmakohdassa esitettyjen vaatimusten mukaisia julkisten palveluhankintojen määritelmän osalta, asetuksen 4 artiklan kaikkia säännöksiä, jotka koskevat julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten ja yleisten sääntöjen pakollista sisältöä, ei kuitenkaan ole noudatettu. Esimerkiksi 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan parametrit, joiden perusteella mahdollinen korvaus lasketaan, on määritettävä etukäteen puolueettomalla ja avoimella tavalla siten, että vältetään liiallisia korvauksia. Asetuksen 4 artiklan 1 kohdan c alakohdassa ja 2 kohdassa taas määritellään kustannusten ja tulojen jakamista koskevat järjestelyt. Kuten 7.1.2 jaksossa esitetystä komission suorittamasta Altmark-tuomion toisen edellytyksen tarkastelusta käy ilmi, kyseisten toimilupien eritelmien mukaan palvelujen tarjoaminen ei antanut toiminnan harjoittajalle oikeutta minkäänlaiseen valtiontukeen tai korvaukseen ja sen oli määrä tapahtua täysin asianomaisen yrityksen omalla riskillä. Tällainen hyvityksen pois sulkeminen tarkoittaa vääjäämättä sitä, ettei hyvityksen parametreja ole vahvistettu ennalta eikä asetuksen 4 artiklaa noudateta.
(127)
Lisäksi asetuksen (EY) N:o 1370/2007 6 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jos julkisia palveluhankintoja koskeva sopimus on tehty ilman tarjouskilpailua, hyvitys on laskettava asetuksessa ja sen liitteessä esitettyjen sääntöjen mukaisesti, jotta voidaan varmistaa, etteivät ne ylitä sitä, mikä on tarpeen julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisen vuoksi. Mainitussa liitteessä vaaditaan erimerkiksi erillistä kirjanpitoa (5 kohta) ja vahvistetaan hyvityksen enimmäismäärän määrittämistä koskevat edellytykset.
(128)
Kuten johdanto-osan (115) kappaleessa todetaan, Simetillä ei ollut suurelta osalta tarkasteltavana olevaa jaksoa (vuodet 1987-2001) tehokasta erillistä kirjanpitoa, ja sen kustannuslaskenta voidaan myös asettaa kyseenalaiseksi. Tämän vuoksi on mahdotonta osoittaa, että minkälainen tahansa hyvitys lopulta myönnetäänkin, se ei ylitä sitä taloudellisten nettovaikutusten määrää, joka vastaa julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä julkisen liikenteen harjoittajan kustannuksiin ja tuloihin aiheutuvia positiivisia tai negatiivisia kokonaisvaikutuksia (liitteen 2 kohta).
(129)
Jos hyvityksen parametreja ei ole vahvistettu ennalta, kustannukset on jaettava jälkikäteen sattumanvaraisten olettamien perusteella, kuten on tehty alkuperäisessä kertomuksessa ja määräenemmistön kertomuksessa. Komissio ei kuitenkaan voi hyväksyä määräenemmistön kertomuksessa käytettyjä olettamuksia, joiden mukaan kaikkien yrityksen tarjoamien palvelujen osuus kustannuksista ja tuloista olisi vuodesta toiseen sama. Lisäksi komissio katsoo, että koska jälkikäteen tehty laskelma johtaisi vääjäämättä palvelun tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten täyteen korvaamiseen, alkuperäisessä ja määräenemmistön kertomuksessa käytettyä omasta pääomasta odotettua tuottoa, joka ylittää sovellettavan swap-koron korotettuna 100 peruspisteellä, ei yleensä pidetä asianmukaisena perustana kohtuullisen voiton laskemiselle.
(130)
Tämän vuoksi komissio katsoo, että Consiglio di Staton päättämää hyvitystä, josta ei mainita toimiluvan eritelmissä, ei ole maksettu asetuksen (EY) N:o 1370/2007 mukaisesti, ja näin ollen se ei sovellu sisämarkkinoille.
(131)
Simet on esittänyt näkemyksen, jonka mukaan Consiglio di Staton tuomio 1405/2010 ei koske julkisen palvelun velvoitteesta annettavan hyvityksen myöntämistä voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti, vaan kyseessä on vahingonkorvaus, koska asetusta (ETY) N:o 1191/69 on rikottu, kun on asetettu kyseisen asetuksen 1 artiklan 3 ja 5 kohdassa tarkoitettu säätöjenvastainen yksipuolinen julkisen palvelun velvoite. Komissio katsoo tästä, että vaikka tuomion 1405/2010 tuomiolauselmassa ei viitata mitenkään asetukseen (ETY) N:o 1191/69, tuomiossa kuitenkin mainitaan Simetin oikeus saada asetuksen (ETY) N:o 1191/69 6, 10 ja 11 artiklan mukaisesti hyvitystä, jonka määrä hallintoviranomaisten on määriteltävä tiettyjen luotettavien tietojen perusteella (43). Lisäksi Consiglio di Stato hylkäsi itse Simetin vahingonkorvausvaateen, joka tämän käsityksen mukaan oli tarkoitettu kattamaan jäljelle jääneet vahingot, jotka eivät kuuluneet sille annettavan hyvityksen piiriin, samoin kuin sen perusteetonta etua koskevan muutoksenhaun, sillä sen pääasiallinen hyvityspyyntö oli hyväksytty asetuksen (ETY) N:o 1191/69 nojalla (44). Sen vuoksi Consiglio di Stato totesi tuomion 3.3 kohdassa, että ”tässä vaiheessa ei voida hyväksyä yhtään muutoksenhakijan vaateista, sillä kun hallintoviranomaiset ovat määritelleet tämän määrän, voi mahdollisesti jäädä jäljelle vahinko, joka ei kuulu tämän määritelmän piiriin, ja asianomaisen yrityksen on laskettava ja osoitettava sen määrä”.
(132)
Komissio katsoo joka tapauksessa, että vahingonkorvaus, jonka Italian viranomaiset ovat myöntäneet Simetille yksipuolisen ja säätöjenvastaisen julkisen palvelun velvoitteiden asettamisen vuoksi ja joka on laskettu asetuksessa (ETY) N:o 1191/69 säädetyn yhteisen hyvitysmenettelyn perusteella, on SEUT-sopimuksen 107 ja 108 artiklan vastainen. Tämä johtuu siitä, että se aiheuttaisi Simetille tarkasteltavana olevalla jaksolla täysin saman tuloksen kuin julkisen palvelun velvoitteesta annettu hyvitys, vaikka kyseisten palvelujen taustalla olevien toimilupien eritelmiä ei ole vapautettu ennalta tehtävän ilmoituksen velvoitteesta eivätkä ne ole asetuksen (ETY) N:o 1191/69 tai asetuksen (EY) N:o 1370/2007 sisältöä koskevien vaatimusten mukaiset, kuten edellä on esitetty. Tällaisen hyvityksen saaminen edistäisi tosiasiallisesti valtiontukisääntöjen sekä niiden sääntöjen kiertämistä, jotka unionin lainsäätäjä on vahvistanut ja joiden nojalla toimivaltaiset viranomaiset korvaavat toimijoille julkisen palvelun velvoitteen noudattamisesta aiheutuvia kustannuksia näitä velvoitteita asettaessaan tai niitä koskevia sopimuksia tehdessään. Lisäksi, kuten edellä on osoitettu, ne toimilupien eritelmät, joiden mukaisesti Simet tarjosi kuljetuspalveluja, eivät edellyttäneet taloudellisen korvauksen maksamista. Simet suostui tarjoamaan palvelunsa eritelmissä vahvistetuin edellytyksin omalla riskillään.
(133)
Tämän vuoksi komissio ei voi hyväksyä Simetin näkemystä, jonka mukaan Consiglio di Staton tuomio 1405/2010 on vahingonkorvausta asetuksen (ETY) N:o 1191/69 rikkomisesta, eikä hyvitystä julkisen palvelun velvoitteista.
8. PÄÄTELMÄT
(134)
Edellä esitetyistä syistä komissio katsoo, että tarkasteltava toimenpide on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, joka ei sovellu sisämarkkinoille,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Italian viranomaisten ilmoittama Simetin hyväksi maksettu hyvitys on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Tällaista toimenpidettä ei ole asetuksen (ETY) N:o 1191/69 17 artiklan 2 kohdan nojalla vapautettu ennakkoilmoitusvelvollisuudesta.
Tuki ei sovellu sisämarkkinoille, sillä asetuksen (EY) N:o 1370/2007 edellytyksiä ei ole noudatettu. Tämän vuoksi Italian viranomaiset eivät voi panna mainittua tukea täytäntöön.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Italian tasavallalle.
Tehty Brysselissä 2 päivänä lokakuuta 2013.

Labels: 4
19
8
3
18