Document ID: 31991D0389

DÉCISION DE LA COMMISSION du 18 juillet 1990 relative à des aides de la ville de Hambourg (Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.) (91/389/CEE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté économique européenne, et notamment son article 93 paragraphe 2 premier alinéa,
après avoir recueilli les observations des intéressés conformément à l'article précité et compte tenu des ces observations,
considérant ce qui suit:
I
1. La Commission a, tout d'abord dans un cas (Montblanc-Simplo) (1) et ensuite dans trois autres (Chemische Fabrik Promonta GmbH, Bridgestone Reifen GmbH et Fielmann Verwaltung KG) (2), eu connaissance du fait que la ville de Hambourg avait décidé d'accorder des aides. Aucune de celles-ci ne lui avait été notifiée conformément à l'article 93 paragraphe 3 du traité CEE. La Commission a également informé le gouvernement fédéral qu'elle avait l'impression qu'il s'agissait dans les quatre cas dont elle avait connaissance de l'application d'un régime d'aides. Bien qu'il y ait été invité, le gouvernement fédéral s'est abstenu de se prononcer à ce sujet. Après plusieurs mises en demeure concernant les quatre cas d'espèce et après l'ouverture de la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité
CEE (3), il a communiqué des renseignements complémentaires (4). Selon ces renseignements, la ville de Hambourg a accordé en 1986, 1987 et 1988, en vue de «prévenir un exode des entreprises», trente-trois subventions d'un montant total de 27,3 millions de marks allemands à trente et une entreprises pour un volume global d'investissements de 345,8 millions de marks allemands. L'intensité de l'aide se situe ainsi entre 2,3 % [1,5 % en éuqivalent-subvention net (ESN)] et 17,5 % en termes bruts (11,2 % ESN); en moyenne, elle s'élève donc à 7,9 % en termes brut (environ 5,1 % ESN). Le montant absolu de l'aide varie entre 50 000 marks allemands (environ 25 000 écus) et 4,95 millions de marks allemands (environ 2,5 millions d'écus) par entreprise bénéficiaire. Les aides sont accordées sous la forme d'une subvention à l'investissement.
2. En particulier, la Commission, après un premier examen des quatre cas qui lui étaient connus, a estimé qu'il n'était pas exclu que, dans certains cas, l'aide ait été cumulée avec d'autres aides notifiées ou non, et que des intensités sensiblement plus élevées aient ainsi pu être atteintes. En outre, elle a supposé que la ville de Hambourg accordait des aides également à d'autres entreprises. Toutefois, à cette époque, aucune information, ni en ce qui concerne les cas qui lui étaient connus, ni en ce qui concerne d'autres cas éventuels, n'avait été communiquée à la Commission au sujet des dispositions légales sur la base desquelles ces aides avaient été accordées. Ainsi, elle ignorait le titre de la loi applicable en la matière, sa date de publication, les objectifs des aides, leur durée, leurs conditions d'octroi, la définition des bénéficiaires, le budget, etc. Ni la loi, ni même aucun des cas d'application qui auraient dû être notifiés n'ont fait l'objet d'un examen ou d'une décision de la Commission conformément aux articles 92 et 93 du traité.
En ce qui concerne les quatre cas susvisés, la Commission a estimé à cette époque que les aides de la ville de Hambourg
n'entraient pas en considération pour une application des dispositions dérogatoires de l'article 92 paragraphe 3 point c) du traité CEE.
En raison de ses doutes, la Commission a ouvert la procédure prévue à l'article 93 paragraphe 2 du traité, en a informé le gouvernement fédéral par lettre du 3 mai 1989 et les gouvernements des autres États membres par lettre du 6 décembre 1989, et les a invités à lui présenter leurs observations. L'ouverture de la procédure a, conformément à l'article 93 paragraphe 2 du traité CEE, été publiée au Journal officiel des Communautés européennes (5).
II
Le gouvernement fédéral a présenté ses observations à la Commission dans ses communications du 23 août 1989 (6) et du 3 janvier 1990 (7) et oralement lors d'un entretien le 7 novembre 1989.
Dans sa communication du 23 août 1989, il renvoyait tout d'abord à ses trois communications antérieures concernant les quatre cas d'espèce, dans lesquelles toutes les particularités et toutes les conditions d'octroi des aides auraient été précisées de façon exhaustive. La base juridique pour l'octroi des aides de ce type serait le budget de la ville de Hambourg, qui est adopté chaque année par le parlement; il n'existerait pas de programme d'aide particulier à Hambourg. La ligne budgétaire sur laquelle les aides avaient été payées aurait été indiquée à la Commission par lettres du 12 mars 1987 (8) et du 7 mars 1988 (9).
Les aides auraient été accordées sous la forme d'une subvention à l'investissement. La supposition émise par la Commission selon laquelle d'autres aides auraient été octroyées - éventuellement également sous une autre forme - ne serait pas pertinente. Dans les quatre cas d'espèce, la ville de Hambourg n'aurait ni cédé des terrains à un prix inférieur au prix du marché, ni acquis une ancienne usine à un prix supérieur à la valeur normale du marché, ni subventionné les coûts d'un aménagement supplémentaire du terrain, ni fourni directement ou indirectement d'autres prestations ne correspondant pas aux prestations normales d'un vendeur. Les terrains industriels viabilisés auraient donc été vendus au prix du marché.
Le gouvernement fédéral a en outre fait valoir qu'il ne voyait pas comment la Commission avait pu estimer l'intensité de l'aide à un niveau se situant entre 5 et 11,1 % en termes bruts; selon ses calculs, elle serait inférieure à la valeur la plus élevée avancée par la Commission.
La supposition de la Commission selon laquelle l'aide aurait dans certains cas été cumulée avec d'autres aides, notifiées ou non, ne serait pas pertinente: les quatre entreprises en cause n'auraient pas obtenu d'autres aides pour leurs projets. Les aides accordées par la ville de Hambourg auraient, compte tenu des avantages d'une implantation à l'intérieur du territoire urbain, été maintenues dans un ordre de grandeur
qui, normalement, ne dépasse pas le plafond d'intensité des aides d'importance mineure (7,5 % en termes bruts). Une intensité de l'aide allant jusqu'à 43 % en termes bruts ne pourrait dès lors en aucun cas être atteinte.
Dans les négociations avec les entreprises, outre la possibilité d'une transplantation de la production dans les pays d'Extrême-Orient, les aides qui peuvent être accordées dans la région entourant Hambourg auraient également joué un rôle. En tant que noyau et centre d'un grand bassin économique et d'emploi, Hambourg devrait faire face, d'une part, à une concurrence intercontinentale (transplantation de la production vers les pays d'outre-mer à bas salaires), mais, d'autre part, également à une concurrence à l'intérieur de sa propre région. En effet, il serait possible de pratiquer une politique de soutien aux entreprises beaucoup plus généreuse dans les parties périphériques prospères du bassin économique de Hambourg que dans le centre particulièrement affecté par la crise de la construction navale, de la navigation et des secteurs connexes.
Hambourg se trouverait dans une situation de vive concurrence avec la région qui l'entoure, qui, au cours de la période litigieuse, alors qu'elle disposait d'une infrastructure similaire, aurait pu accorder une aide pouvant théoriquement dépasser dans certaines localités 25 % du montant des investissements (y compris l'aide à l'investissement de 10 % et les amortissements extraordinaires pouvant atteindre 50 % qui constitueraient un droit).
Une localité qui, du point de vue économique et du point de vue de l'habitat, ferait partie de la proche banlieue de Hambourg et que rien ne distinguerait des quartiers périphériques de celle-ci aurait offert à l'une des entreprises, après la conclusion des négociations avec Hambourg, une subvention à l'investissement d'un montant nettement plus élevé.
Selon le gouvernement fédéral, l'octroi de la subvention à l'investissement qui est prévue ne saurait fausser la concurrence, ne fût-ce que parce qu'elle serait nettement inférieure aux aides qui seraient possibles et qui seraient effectivement offertes dans des localités directement voisines. Or, la situation socio-économique de ces localités serait nettement meilleure que celle de Hambourg, surtout du point de vue du chômage, et cependant, la Commission ne se serait pas opposée à l'octroi de ces aides supérieures.
Toujours selon le gouvernement fédéral, Hambourg entendrait être traitée de la même façon que les régions danoises dans lesquelles la Commission aurait autorisé une aide sans que le seuil à partir duquel une aide est considérée comme nécessaire soit atteint. Pour justifier cette dérogation, la Commission aurait invoqué le niveau élevé des aides accordées dans les régions allemandes entourant Flensburg. Jusqu'à présent, Hambourg aurait essayé sans succès de faire supprimer les aides accordées dans la région qui l'entoure. L'influence effective de Hambourg sur de telles décisions ne serait cependant pas plus grande que celle du gouvernement danois.
En outre, on ne saurait considérer que les faibles taux d'aides appliqués par Hambourg, qui sont inférieurs au plafond fixé pour les aides d'importance mineure, sont de nature à perturber la concurrence intracommunautaire. Le gouvernement fédéral fait de plus remarquer que si les entreprises étaient allées s'établir dans la région entourant immédiatement Hambourg, les aides possibles dans ces localités auraient pu être accordées.
Enfin, Hambourg aurait dû faire face, ces dernières années, à une crise dans la construction navale, dans la navigation, dans d'autres branches maritimes ainsi que dans des secteurs annexes. La Commission aurait dans ce cas reconnu qu'une action était nécessaire, puisqu'elle aurait autorisé le régime d'aides visant à la diversification des chantiers navals de Hambourg par lettre du 31 juillet 1987. Du fait des mutations structurelles constantes, Hambourg se verrait dans l'obligation de retenir sur son territoire les entreprises en expansion des secteurs non maritimes qui y sont établies pour créer des emplois de remplacement. La perte complète de l'aide économique qui revient à Hambourg en vertu de la constitution de la république fédérale d'Allemagne ne manquerait pas, compte tenu du niveau élevé du chômage structurel, d'accélérer l'exode des entreprises et, ainsi, d'aggraver la crise de l'emploi.
Lors de la réunion du 7 novembre 1989, des représentants du gouvernement fédéral ont révélé pour la première fois - et en contradiction avec la communication du 23 août 1989 - que la ville de Hambourg avait accordé des aides dans d'autres cas également. Ils ont promis de communiquer à une date ultérieure les renseignements demandés par la Commission concernant chacun de ces cas. En revanche, ils ont nié que la
Société pour la promotion économique de Hambourg ait accordé des aides de manière autonome.
Dans sa lettre du 3 janvier 1990, le gouvernement fédéral a indiqué au sujet des aides en faveur de Montblanc-Simplo GmbH que la rente convenancière versée pour le terrain acquis par Hambourg avait été fixée sur la base de la valeur vénale du terrain calculée selon les méthodes usuelles, et que ladite rente ne contenait aucun élément d'aide. En outre, dans le cas litigieux, la ville aurait acheté le terrain sur lequel était située l'ancienne usine à sa valeur vénale à Montblanc et l'aurait revendu au même prix.
Enfin, le gouvernement fédéral a communiqué une liste d'aides qui avaient été accordées à vingt-sept autres entreprises dans les années 1986 à 1988 pour «prévenir l'exode des entreprises». Cette liste comportait chaque fois l'indication du montant des investissements et de la subvention, du nombre d'emplois à Hambourg et du chiffre d'affaires. Aucune justification complémentaire n'a été donnée concernant l'octroi de ces aides.
De 1986 à 1988, les subventions suivantes à l'investissement ont été accordées à des entreprises:
(en marks allemands)
20.
Nom
Subventions
à
l'investissement
Volume des
investissements
1.
Carl Schroedter (GmbH & Co.)/VSG
Verfahrenstechnik fuer Schiffsbetr.
100 000
3 000 000
2.
Erich Wagner & Co.
150 000
2 400 000
3.
Mock & Reimers GmbH
175 000
2 142 000
4.
Oellerking Gebaeudereinigungsgesellschaft mbH
75 000
1 037 700
5.
Krupp Corpoplast Maschinenbau GmbH
1 500 000
17 440 000
6.
Heinr. Ambrosius GmbH
215 500
2 155 000
7.
8.
aa
a
s
Montblanc-Simplo GmbH
2 875 000
825 000
23 000 000
11 000 000
9.
10.
aa
a
s
Bridgestone Reifen GmbH
3 262 000
1 690 000
41 600 000
3 380 000
11.
Chemische Fabrik Promonta GmbH
1 100 000
48 000 000
12.
Fielmann Verwaltung GmbH
2 000 000
26 100 000
13.
E. F. Oppermann GmbH & Co.
1 664 300
9 510 000
14.
Berendsohn AG
1 066 000
13 330 000
15.
KG Wilh. Liebelt GmbH & Co.
620 000
7 290 000
16.
Harms & Wende GmbH & Co.
500 000
5 950 000
17.
SECA Vogel & Halke GmbH & Co.
2 970 000
33 000 000
18.
KRASA Kraemer & Sawitsch GmbH & Co.
200 000
3 509 400
19.
Classen & Co. GmbH
75 000
888 000
20.
Fr. Daub & Soehne (GmbH u. Co.)
248 000
2 480 000
21.
«REPRO 68» Lithographie u. Klischee GmbH
850 000
9 511 000
22.
Geo Poulson GmbH & Co.
100 000
2 532 000
23.
J. H. Peters & Bey GmbH
160 000
2 618 500
24.
Manfred Hechtl Gebaeudereinigungs- und
Beteiligungs-GmbH
71 000
850 000
25.
L. W. C. Michelsen GmbH
200 000
4 000 000
26.
Arno Geerds
190 000
3 015 700
27.
Horst Roeder & Co. (GmbH & Co.)
418 000
4 400 000
28.
Juki (Europe) GmbH
1 735 000
23 143 900
29.
Emil Deiss KG
360 000
4 300 000
30.
Dresser Pleuger GmbH
600 000
8 400 000
31.
Bijou Brigitte modische Accessoires AG
232 500
3 105 000
32.
Hans-Joachim Sauer GmbH & Co.
50 000
1 700 000
33.
Rofin Sinar Laser-GmbH
1 000 000
21 025 000
III
Ni les gouvernements des États membres, ni d'autres intéressés n'ont présenté d'observations dans le délai fixé concernant l'engagement de la procédure.
IV
1. Lors de l'ouverture de la procédure, la Commission a présumé que, outre des subventions à l'investissement, la ville de Hambourg octroyait également des aides sous d'autres formes (par exemple, réduction du prix de vente pour le nouveau terrain, rachat de l'ancienne usine à un prix supérieur au prix normal du marché, réduction des frais supplémentaires de viabilisation du terrain et reprise d'autres frais afférents à des mesures que la ville de Hambourg considère comme des mesures d'infrastructure). Elle a en outre supposé que dans certains cas, des intensités très élevées pouvaient être atteintes du fait du cumul de ces aides avec d'autres, notifiées ou non.
Dans ses lettres du 27 octobre 1987, du 19 avril 1988, du 23 août 1989 et du 3 janvier 1990, le gouvernement fédéral a rejeté la présomption de la Commission selon laquelle, à côté des subventions à l'investissement, d'autres aides étaient sans doute accordées, éventuellement aussi sous d'autres formes.
Dans le cas précis de Montblanc-Simplo GmbH, le gouvernement fédéral a expliqué que la rente convenancière pour le terrain acquis par Hambourg avait été calculée sur la base du prix habituel au mètre carré des terrains situés dans cette zone et selon la méthode usuelle. La ville aurait acheté le terrain sur lequel était située l'ancienne usine de Montblanc-Simplo GmbH à sa valeur vénale et l'aurait revendu au même prix.
Selon les informations dont on dispose, ces transactions immobilières ne confèrent aucun avantage à l'entreprise et ne constituent donc pas une aide au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité. Dans les autres cas non plus, la Commission ne dispose pas d'informations qui viendraient étayer ses présomptions initiales. Par conséquent, elle ne les maintient pas et elle clôture la procédure engagée contre l'octroi d'aides supplémentaires autrement que sous forme de subventions à l'investissement ainsi que contre le cumul d'autres aides avec lesdites subventions. Il reste toutefois à examiner ci-après si les subventions à l'investissement visant à prévenir l'exode des entreprises sont compatibles avec le marché commun.
2. Les aides de la ville de Hambourg visant à prévenir l'exode des entreprises sont des aides au sens de l'article 92 paragraphe 1 du traité pour les raisons suivantes.
Les aides en question sont octroyées par la ville de
Hambourg. Le fait que l'instance qui les octroie soit une collectivité territoriale ne fait pas obstacle à l'application de l'article 92 paragraphe 1. Ce point a été confirmé expressément par la Cour de justice (voir arrêt du 14 octobre 1987 dans l'affaire 248/84).
Les aides sont octroyées en faveur d'investissements de certaines entreprises de Hambourg. Ces entreprises sont favorisées en ce sens que leurs investissements leur coûtent moins cher.
Les aides précitées faussent la concurrence ou menacent de la fausser, étant donné que les aides financières octroyées aux entreprises bénéficiaires entraînent une amélioration calculable de leur rentabilité et accroissent d'autant leurs possibilités d'action par rapport à leurs concurrents qui ne reçoivent pas d'aides semblables.
Par ailleurs, ces distorsions de la concurrence sont sensibles. Les taux d'aide ont une valeur-subvention nette qui varie de 1,5 à 11,2 %; l'intensité moyenne est de 5,1 % en valeur nette. Pareille réduction du coût de leurs investissements offre aux entreprises bénéficiaires un avantage considérable par rapport à leurs concurrents qui ne sont pas aidés.
Dans la mesure où l'aide incite les entreprises à choisir un autre lieu d'implantation ou à demeurer à un endroit déterminé, elle est également à considérer comme faussant la concurrence au sens de l'article 92 paragraphe 1. En effet, l'établissement d'un régime assurant que la concurrence n'est pas faussée dans le marché commun [article 3 point f) du traité] suppose aussi que les entreprises fixent leur lieu d'implantation en toute autonomie, sans que leur décision soit influencée ou orientée par des aides. En l'espèce, il est évident que l'on a fixé des montants différents et des intensités différentes selon le cas afin de retenir les entreprises à Hambourg. Des aides d'un montant de 50 000 marks allemands ou correspondant à une valeur-subvention nette de 1,5 % ont déjà été considérées comme suffisantes pour inciter les entreprises à choisir Hambourg comme lieu d'implantation et empêcher ainsi leur départ.
Le bien-fondé de cette constatation n'est pas affecté par l'argument selon lequel il ne saurait y avoir distorsion de la concurrence dans les cas considérés, ne fût-ce que parce que les subventions à l'investissement à Hambourg sont nettement inférieures à celles des localités immédiatement voisines et que la Commission ne s'est pas opposée à ces aides supérieures dans ces localités alors que le taux de chômage y est moins élevé. Ce n'est pas en considérant isolément le montant d'une aide, les distorsions de concurrence qu'elle provoque ou un indicateur socio-économique déterminé que la Commission décide qu'une aide est compatible ou non avec le marché commun. Pour prendre une telle décision, elle doit tout d'abord constater si tous les éléments contenus dans l'article 92 paragraphe 1 du traité - notamment la distorsion de la concurrence - sont réunis. Ensuite, elle doit examiner si l'aide peut bénéficier de l'une des dérogations prévues par le traité. À cette fin, elle doit tenir compte notamment de la finalité de l'aide, en appliquant des critères spécifiques pour chacune des dérogations. Elle doit mettre en balance tous les éléments à prendre en considération pour arrêter sa décision, et non pas seulement certains de ceux-ci.
Les aides concernées affectent également les échanges entre États membres.
Selon la jurisprudence de la Cour de justice, en ce qui concerne cet élément, la Commission doit examiner si le
programme est de nature à profiter, essentiellement à des entreprises qui participent aux échanges entre États membres (arrêt dans l'affaire 248/84). Il faut veiller à cet égard à ce que les États membres qui octroient des aides en violation de leur obligation de notification conformément à l'article 93 paragraphe 3 du traité ne soient pas favorisés par rapport à ceux qui notifient les aides lorsqu'elles en sont encore au stade de projet (arrêt dans l'affaire 301/87).
En engageant la procédure conformément à l'article 93 paragraphe 2, la Commission a présumé que, outre les quatre cas dont elle avait connaissance, d'autres entreprises avaient dû également recevoir des aides. Elle a donc engagé la procédure contre ce ou ces programmes d'aide et contre chacun de leurs cas d'application. Il est vrai qu'il n'existe pas de programme d'aide spécial à Hambourg. Toutefois, dans les trente-trois cas connus, les aides sont accordées par la même instance instituée à cette fin (la Hamburger Kreditkommission), pour le même motif (prévenir l'exode des entreprises) et sur la même ligne budgétaire. En fait, les éléments constitutifs d'un programme sont donc réunis. La Commission peut donc procéder à l'examen de la même manière que s'il s'agissait d'un programme.
Il n'y a donc pas lieu d'examiner dans chaque cas d'application si les échanges entre États membres sont affectés, car autrement, la République fédérale serait avantagée par rapport à d'autres États membres qui notifient leurs aides à l'état de projet. La Commission savait par expérience qu'il y avait lieu de considérer d'emblée que les entreprises bénéficiant des aides sont des entreprises qui participent aux échanges entre États membres.
Les cas d'aides qui ont maintenant été communiqués à la Commission confirment également la présomption selon laquelle le programme de Hambourg visant à prévenir l'exode est de nature à profiter essentiellement à des entreprises qui participent aux échanges entre États membres, c'est-à-dire qui offrent des biens ou des services qui font l'objet du commerce intracommunautaire.
Comme il a été indiqué plus haut, les aides financières accordées aux entreprises bénéficiaires renforcent la position de ces entreprises par rapport à leurs concurrents. Dans la mesure où cet effet se produit dans le cadre des échanges intracommunautaires, ceux-ci doivent être considérés comme affectés par l'aide.
Enfin, les échanges entre États membres sont affectés également par le fait que les décisions des entreprises bénéficiaires concernant leur lieu d'implantation sont influencées par l'aide. Cela est vrai dans tous les cas traités en l'espèce, puisque les autorités allemandes elles-mêmes ont qualifié l'aide de moyen de prévenir l'exode. En ce qui concerne les quatre cas d'application, le gouvernement fédéral a indiqué que les négociations avec les entreprises ont montré que Hambourg devait faire face, sur le plan de l'implantation des entreprises, à la concurrence à la fois d'autres continents et d'autres localités de sa région. Il est cependant très peu vraisemblable que ces entreprises, qui se caractérisent donc en général par une grande mobilité, se bornent à un choix entre deux extrêmes, sans envisager également la possibilité de choisir un nouveau lieu d'implantation dans un autre État membre de la Communauté. Par conséquent, lorsque des entreprises sont dissuadées de transférer leur lieu d'implantation d'un État membre dans un autre, tant l'empêchement du transfert lui-même que la production et l'offre émanant de l'ancien lieu d'implantation ont pour effet de consolider les courants d'échanges existant entre les États membres et, partant, d'affecter indirectement le commerce entre ceux-ci.
En conclusion, les aides concernées de la ville de Hambourg relèvent de l'article 92 paragraphe 1 du traité.
3. Conformément à l'article 93 paragraphe 3 du traité, le gouvernement fédéral avait l'obligation d'informer la Commission de son projet d'instaurer ces aides en temps utile pour lui permettre de présenter ses observations. Le gouvernement fédéral ne s'est en aucun cas acquitté de cette obligation. Les renseignements fournis à la demande de la Commission ne constituaient pas une notification au sens de l'article 93 paragraphe 3; en outre, jusqu'à tout récemment, les réponses du gouvernement fédéral concernant certains points précis, les conditions d'octroi et les cas d'application réels ont toujours été incomplètes. Les prévisions budgétaires du Bund et des Laender communiquées annuellement ne permettaient pas à la Commission d'identifier les aides visant à prévenir l'exode. Le gouvernement fédéral lui-même a indiqué à ce sujet dans sa lettre du 7 décembre 1987 que ces communications générales ne permettaient nullement de conclure qu'il reconnaîtrait tous les postes de dépenses inscrits comme aides. En outre, le gouvernement fédéral a entre temps interrompu ces communications.
4. Les aides de la ville de Hambourg visant à prévenir l'exode des entreprises ne constituent ni des aides à caractère social octroyées à des consommateurs individuels, ni des aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires, ni des aides octroyées à l'économie de certaines régions de la république fédérale d'Allemagne affectées par la division de l'Allemagne. Par conséquent, aucune des dérogations prévues à l'article 92 paragraphe 2 n'est applicable. Étant donné qu'il ne s'agit pas non plus d'aides destinées à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun, ou à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre, ni d'aides destinées à faciliter le développement de certaines activités, l'article 92 paragraphe 3 point b) et la disposition correspondante de l'article 92 paragraphe 3 point c) ne sont pas applicables.
5. Comme il s'agit en l'espèce d'aides qui doivent être considérées comme des aides régionales, les seules dérogations possibles à l'interdiction des aides sont celles qui sont prévues à l'article 92 paragraphe 3 points a) et c), qui définissent les objectifs à poursuivre dans l'intérêt de la Communauté, et non pas exclusivement dans celui des États membres et des bénéficiaires des aides. Ces dérogations doivent être interprétées d'une manière restrictive lors de l'examen de programmes d'aides et des cas d'application.
En particulier, des dérogations ne peuvent être accordées que si la Commission est en mesure d'établir que les forces du marché seraient insuffisantes en soi pour inciter les bénéficiaires à adopter un comportement susceptible de contribuer à la réalisation d'un objectif cité dans les dérogations.
Lorsque les dérogations précitées sont appliquées en l'absence de ce lien de causalité précis, elles sont présumées affecter les échanges entre États membres et fausser le jeu de la concurrence, sans contrepartie au bénéfice de l'intérêt commun.
Lorsque la Commission applique les principes susvisés à l'examen de régimes d'aides régionales, elle doit s'être assurée de ce que les régions concernées souffrent, par rapport à l'ensemble de la Communauté, de difficultés sérieuses, suffisantes pour justifier l'octroi d'aides et leur intensité. L'examen doit révéler que l'aide est indispensable pour réaliser les objectifs définis à l'article 92 paragraphe 3 points a) ou c). Si cette preuve ne peut être apportée, il est à présumer que les aides ne contribuent pas à la réalisation des objectifs qui conditionnent les dérogations, mais qu'elles servent essentiellement à favoriser les entreprises visées.
6. Aux termes de l'article 92 paragraphe 3 point a), des aides peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun lorqu'elles sont destinées à favoriser le développement de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi.
Dans sa méthode pour l'application de cette disposition du traité aux aides régionales, à laquelle elle se réfère expressément ici, la Commission a établi que les régions dont le produit intérieur brut (PIB) par habitant mesuré en standard de pouvoir d'achat est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire, ce qui traduit un niveau de vie anormalement bas ou un grave sous-emploi, peuvent être prises en considération au titre de l'article 92 paragraphe 3 point a). Lorsqu'elle examine les régions en utilisant cette valeur seuil, la Commission arrive à la conclusion que la situation économique et sociale de la république fédérale d'Allemagne, ni dans son ensemble, ni dans certaines régions, ne justifie l'application de cette disposition. La Commission a déjà défendu ce point de vue à plusieurs reprises dans le passé - par exemple dans la décision 87/15/CEE (10). En l'espèce, cette appréciation est renforcée par le fait que, pour la moyenne des années 1985 à 1987, le PIB mesuré en standard de pouvoir d'achat de Hambourg se situait à l'indice 187,7 (Communauté à douze = 100).
7. Aux termes de l'article 92 paragraphe 3 point c), des aides destinées à faciliter le développement de certaines régions économiques peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun.
Dans l'application de cette disposition dérogatoire, la Commission dispose d'un pouvoir discrétionnaire qu'elle exerce en appréciant certains facteurs économiques et sociaux. La
Cour de justice a considéré que, d'une part, les aides doivent être examinées dans le contexte communautaire (arrêt dans l'affaire 730/79) et que, d'autre part, la Commission a le pouvoir d'autoriser des aides destinées à promouvoir le développement économique de certaines régions d'un État membre qui sont défavorisées par rapport à la moyenne nationale (arrêt dans l'affaire 248/84). La Commission a combiné ces deux considérations dans la méthode qu'elle a arrêtée pour l'application de l'article 92 paragraphe 3 point c): elle examine la situation socio-économique d'une région dans son contexte à la fois national et communautaire et mesure la disparité existant entre la région concernée et la moyenne nationale afin de constater si cette disparité peut être considérée comme importante dans le contexte communautaire. Elle doit également s'assurer que les aides régionales «n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun».
L'altération des conditions des échanges résultant d'une aide régionale ne peut être considérée comme non contraire à l'intérêt commun que s'il est établi:
- que les forces du marché seraient incapables de remédier à ces difficultés en l'absence des aides ou ne permettraient pas le développement nécessaire des régions concernées,
- que le niveau des aides est adapté à ces difficultés,
et
- que leur octroi ne fausse pas exagérément la concurrence dans certains secteurs de l'économie.
La Commission a d'ailleurs déjà appliqué ces principes dans des décisions antérieures relatives à des aides régionales.
8. La Commission a examiné la situation socio-économique de la ville de Hambourg sous l'angle tant national que communautaire. Pour assurer un examen systématique et objectif sous l'angle communautaire, la Commission a mis au point une méthode permettant de déterminer, pour le territoire de chaque État membre, des seuils généraux d'admissibilité des aides, fondés sur le chômage structurel et le produit intérieur brut par habitant. La Commission a exposé cette méthode en détail dans sa communication du 12 août 1988 (11).
Les valeurs seuils utilisées dans la méthode sont régulièrement mises à jour. Sur la base des valeurs actuelles, l'aide est en principe admissible dans les régions de la république fédérale d'Allemagne dont le produit intérieur brut ou la valeur ajoutée brute par habitant sont inférieurs à 74 % de la moyenne fédérale ou dont le taux de chômage moyen dépasse pendant une période de cinq ans 143 % de la moyenne fédérale.
Dans son examen, la Commission a utilisé les valeurs seuils actuelles et les dernières statistiques disponibles sur la valeur
ajoutée et le taux de chômage. Même si les aides ont déjà été approuvées dans les années 1986-1988, l'utilisation de ces chiffres récents ne défavorise nullement Hambourg.
Dans la première phase de l'analyse, on obtient pour Hambourg une valeur de 162,9 pour le produit intérieur brut par habitant pour la moyenne des années 1983/1985/1987, et une valeur de 126,5 pour le taux de chômage moyen pour les années 1984 à 1988 (Bund = 100).
Par conséquent, selon cette première évaluation, l'octroi d'aides à la ville de Hambourg ne peut être considérée comme compatible avec le marché commun.
Cette évaluation au regard des valeurs seuils doit cependant être considérée comme une première appréciation, susceptible d'être corrigée ultérieurement, lorsque la comparaison pourra se faire sur la base d'autres indicateurs tant en ce qui concerne la situation actuelle que l'évolution future de la région visée.
Dans la deuxième phase de l'évaluation, la Commission a surtout examiné l'évolution des valeurs du chômage et du produit intérieur brut.
Les résultats de cet examen sont les suivants:
Par rapport à la moyenne de la République fédérale , le taux de chômage de la ville de Hambourg n'a cessé d'augmenter depuis 1984: il était de 112 en 1984, de 121 en 1985, de 130 en 1986 et en 1987 et de 145 en 1988. Ainsi, avec cette dernière augmentation particulièrement forte, la valeur seuil actuelle de 143 a même été légèrement dépassée.
Toutefois, il convient d'observer que si l'on veut obtenir une image réaliste de la situation réelle du marché de l'emploi à Hambourg, il faut nécessairement tenir compte également du flux de travailleurs qui font la navette entre la ville de Hambourg et la région qui l'entoure, flux qui a une origine historique. L'unité géographique de base du bassin d'emploi utilisée dans le cadre de la tâche d'intérêt commun du Bund et des Laender intitulée «Amélioration des structures économiques régionales» tient d'ailleurs compte de ces migrations alternantes.
Pour l'ensemble du bassin d'emploi de Hambourg, les valeurs du chômage sont les suivantes (Bund = 100): 1984: 116, 1985: 127, 1986: 136, 1987: 144 et 1988: 140. On constate là aussi, que, dans un premier temps, le taux de chômage a augmenté rapidement. Toutefois, le sommet a été atteint en 1987 et dès 1988, l'indice est retombé au-dessous du seuil de 143. Avec un indice de 132, le chômage structurel (taux de chômage moyen des années 1984 à 1988) était de toute façon très inférieur à ce niveau.
En ce qui concerne le produit intérieur brut par habitant de la ville de Hambourg, on constate qu'il se situait à l'indice 160,0 en 1983, à l'indice 163,8 en 1985 et à l'indice 165 en 1987 (Bund = 100). Cela montre que la puissance économique de la ville de Hambourg, qui était déjà très grande, s'est encore renforcée.
D'autres indicateurs socio-économiques donnent également une image favorable de Hambourg. Lors de la dernière
adaptation de la délimitation des zones de développement de la tâche d'intérêt commun, sur les cent soixante-dix-neuf bassins d'emploi de la République fédérale, celui de Hambourg se situait en septième position du point de vue de la masse salariale et en troisième position du point de vue de la dotation en infrastructures.
Si l'on établit un premier bilan intermédiaire, on constate que, compte tenu de sa puissance économique - qui reste très grande - et de sa situation socio-économique - qui, dans l'ensemble, est bonne -, la forte augmentation du chômage ne justifie pas encore une dérogation en faveur de Hambourg au titre de l'article 93 paragraphe 3 point c).
9. Pour justifier l'octroi des aides susmentionnées, le gouvernement fédéral avait également avancé comme argument que, au cours des dernières années, Hambourg avait enregistré des pertes d'emplois dans la construction navale, dans la navigation, dans d'autres branches maritimes ainsi que dans les secteurs annexes.
En fait, le nombre d'emplois dans la construction navale est tombé de 8 026 en 1984 à 5 721 en 1988 (moyennes annuelles). Toutefois, pour apprécier cette situation, il y a lieu de tenir compte également de ce qui suit: la part de la construction navale dans l'industrie de transformation (entreprises de plus de vingt salariés) n'a cessé de diminuer dans le passé et n'était plus que de 5,3 % en 1986. En 1986 toujours, la construction navale à Hambourg ne représentait même plus que 0,8 % de l'emploi total. Même en tenant compte d'une part correspondante des secteurs liés à la construction navale, il apparaît que, dans leur ensemble, ceux-ci ne jouent plus un rôle déterminant dans le développement économique de la ville. De même, l'augmentation du chômage à Hambourg n'est elle aussi imputable que pour une faible part à l'augmentation du chômage dans la construction navale. Par exemple, alors que de 1984 à 1986, le nombre de chômeurs à Hambourg a augmenté de 14 615 unités, il y a eu «seulement» 1 100 pertes d'emplois dans la construction navale. Enfin, il convient d'observer que le recul de l'emploi dans la construction navale semble s'être stabilisé: ainsi, le nombre d'emplois dans ce secteur est passé de 5 672 (moyenne mensuelle pour les mois de janvier à septembre 1988) à 5 894 (moyenne mensuelle pour les mois de janvier à septembre 1989), ce qui représente une augmentation de 3,9 %. Dans l'ensemble, on constate que les pertes d'emplois dans la construction navale et dans les secteurs connexes ne sauraient justifier l'octroi d'aides régionales.
Le fait que la Commission a approuvé le régime d'aides en faveur de la diversification des chantiers navals de Hambourg peut être interprété en ce sens que la Commission a reconnu qu'une action était nécessaire. Toutefois, pour approuver cette aide, la Commission n'avait pas à se prononcer sur la question de savoir si elle suffisait ou non à couvrir ce besoin d'action. On ne peut cependant en aucun cas considérer que cette décision antérieure préjuge de l'autorisation d'autres aides en faveur de Hambourg. Par ailleurs, l'autorisation donnée dans ce cas, d'autres aides ou mesures qu'elle n'a pas contestées et d'autres programmes en faveur de Hambourg qu'elle a approuvés (comme par exemple le programme Renaval en faveur du centre de Hambourg) montrent que la Commission ne s'est pas opposée et ne s'oppose pas à l'octroi de toute aide économique, comme le craignait le gouvernement fédéral.
En résumé, on peut dire que, selon la méthode suivie par la Commission pour l'application de l'article 92 paragraphe 3 point c) aux aides régionales nationales, Hambourg n'entre pas en ligne de compte pour l'octroi d'aides régionales. Il convient de toute façon d'observer que cette région, c'est-à-dire l'ensemble du bassin d'emploi de Hambourg, qui, selon la méthode de délimitation allemande, se classe au septième rang des cent soixante-dix-neuf bassins d'emplois, n'a jamais été notifiée en tant que zone de développement par le gouvernement fédéral, ni maintenant, ni antérieurement. Par conséquent, lorsque la Commission a arrêté ses décisions concernant les aides régionales dans la république fédérale d'Allemagne, elle n'a pas non plus approuvé cette région en tant que zone de développement.
10. L'octroi d'aides à Hambourg ne se justifie pas non plus par le fait que la Commission ne s'est pas opposée à des taux d'aides supérieurs en faveur de localités directement voisines dont la situation socio-économique était parfois meilleure.
Les parties de la zone de développement de la tâche d'intérêt commun «Amélioration des structures économiques régionales» voisines de Hambourg qui, selon la délimitation de la République fédérale, appartiennent au Zonenrandgebiet, ont été autorisées par la Commission conformément à l'article 92 paragraphe 2 point c). Aux termes de cette disposition, «les aides octroyées à l'économie de certaines régions de la république fédérale d'Allemagne affectées par la division de l'Allemagne (sont compatibles avec le marché commun) dans la mesure où elles sont nécessaires pour compenser les désavantages économiques causés par cette division».
Comme on l'a montré, une autorisation d'aides régionales en faveur de Hambourg ne peut être envisagée qu'au titre de l'article 92 paragraphe 3 point c). Selon la délimitation de la République fédérale, Hambourg ne fait pas partie du Zonenrandgebiet, elle n'a pas été notifiée à la Commission conformément à l'article 92 paragraphe 2 point c), et la Commission ne peut pas considérer que cette situation exceptionnelle constitue une raison d'autoriser des aides en faveur de cette région. La Commission prend acte du fait que le gouvernement fédéral considère que, en octroyant des aides au Zonenrandgebiet, il défavorise Hambourg. Cela ne saurait toutefois constituer une raison suffisante pour se lancer, avec l'octroi d'aides à des entreprises de Hambourg, dans une course aux subventions qui serait néfaste pour les budgets publics et pour les autres entreprises de la Communauté.
11. L'octroi d'aides à Hambourg ne saurait non plus être justifié par le fait que la Commission a autorisé une aide en faveur des régions danoises voisines du Zonenrandgebiet allemand, alors que celles-ci n'atteignaient pas le seuil à partir duquel une aide est considérée comme nécessaire.
À cet égard, il convient tout d'abord d'observer que l'application de la première phase de l'analyse effectuée dans le cadre de la méthode pour l'application de l'article 92 paragraphe 3 point c) peut poser des problèmes lorsqu'il s'agit d'une région située à la frontière de deux États membres, du fait que les seuils modifiés sont calculés sur la base non seulement de valeurs communautaires mais aussi de valeurs nationales. C'est la raison pour laquelle il est théoriquement possible que des régions frontalières de deux États membres
présentant une situation régionale tout à fait similaire soient
évaluées différemment dans le cadre de la première phase de
l'analyse. Comme on l'a montré ci-dessus, la comparaison avec les valeurs seuils ne représente toutefois qu'une première évaluation. Celle-ci est ensuite complétée par la deuxième phase de l'analyse. Dans le cadre de celle-ci, lorsqu'il s'agit de régions frontalières, la Commission doit tenir compte du fait que, dans ce cas, même des aides qui, habituellement, n'influencent que la concurrence intrarégionale pour le choix d'un lieu d'implantation affectent très probablement aussi les échanges entre les États membres. C'est pourquoi dans ce cas, elle doit veiller tout particulièrement à ce que des situations objectivement similaires de régions frontalières voisines soient traitées de façon similaire également dans le cadre du contrôle des aides. Dans le cas des régions frontalières du Danemark, à l'issue de son examen sur la base de cette méthode, qui comportait notamment une comparaison avec les régions voisines allemandes, la Commission est arrivée à la conclusion que des aides régionales pouvaient être considérées comme compatibles avec le marché commun. Conformément à la règle consacrée dans les principes de coordination, selon laquelle les aides destinées à remédier à des problèmes de nature, d'intensité et d'urgence différentes doivent elles aussi être différentes, les plafonds d'aides que la Commission a autorisés au Danemark sont toutefois moins élevés que dans les régions de développement allemandes voisines.
12. Enfin, l'octroi d'aides destinées à prévenir l'exode à Hambourg ne saurait être justifié non plus par le fait que les taux d'aides se situent dans les limites de la réglementation sur les aides d'importance mineure (7,5 % brut).
Premièrement, l'application de cette réglementation est liée à des critères déterminés. Ainsi, au moment de l'approbation des aides en faveur de Hambourg par les autorités allemandes (1986-1988), elle ne concernait que des entreprises n'employant pas plus de cent salariés et dont le chiffre d'affaires annuel ne dépassait pas dix millions d'écus. On constate toutefois en l'espèce que des entreprises plus grandes ont également bénéficié d'aides à Hambourg. Deuxièmement, dans le cas des aides de minimis, l'intensité ne doit pas dépasser 7,5 % brut. À cet égard également, on constate en l'espèce que ce plafond n'a pas été respecté. Troisièmement, les critères de minimis ne sont applicables que lorsque la réglementation concernée a été notifiée préalablement à la Commission conformément à l'article 93 paragraphe 3 et autorisée par celle-ci. Toutefois, en l'espèce, cette notification n'a pas eu lieu.
13. En outre, le gouvernement fédéral n'a justifié l'octroi des aides susmentionnées ni par des considérations sectorielles ni par aucune autre considération. La Commission n'a, elle non plus, relevé aucun élément qui lui aurait permis de conclure que les aides remplissent les conditions prévues pour l'application d'une des dispositions dérogatoires de l'article 92 paragraphes 2 et 3.
En conclusion, l'octroi par la ville de Hambourg d'aides destinées à prévenir l'exode des entreprises n'est pas compatible avec le marché commun.
14. Les aides litigieuses sont illicites, étant donné que le gouvernement fédéral a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 93 paragraphe 3 du traité, et elles sont, comme indiqué plus haut, incompatibles avec le
marché commun en vertu des articles 92 et 93. Dans aucun des cas cités, le gouvernement fédéral n'a informé la Commission de ses projets d'aides en temps utile pour lui permettre de présenter ses observations. Dans la majorité des cas, il n'a même admis que tout récemment - après avoir encore nié l'existence d'autres cas dans sa réponse à l'ouverture de la procédure le 28 août 1989 - l'octroi d'aides dans les années 1986 à 1988.
Les autorités de Hambourg n'étaient pas et ne sont pas habilitées à octroyer et à payer les aides. Comme elle l'a rappelé au gouvernement fédéral dans ses lettres précédentes (12), la Commission peut - en faisant usage d'un pouvoir que lui reconnaissent l'article 93 paragraphe 2 et la Cour de justice dans ses arrêts du 12 juillet 1973 dans l'affaire 70/72 et du 24 février 1987 dans l'affaire 310/85 -, lorsque, des aides sont incompatibles avec le marché commun, exiger des États membres qu'ils récupèrent les aides payées illégalement auprès des bénéficiaires. Les aides litigieuses accordées par la ville de Hambourg n'étant pas justifiées, elles doivent, dans la mesure où elles ont déjà été payées, être remboursées par les entreprises bénéficiaires. Cette exigence de remboursement est la suite logique de l'illégalité et de l'incompatibilité des aides, et en raison du caractère particulièrement fondamental de l'obligation de notification des nouvelles aides prévue à l'article 93 paragraphe 3, on peut considérer que toute entreprise qui bénéficie d'aides d'État doit savoir que de telles aides doivent être notifiées préalablement à la Commission et que, à défaut de notification, le remboursement des aides peut être exigé. Les bénéficiaires d'aides non notifiées ne
peuvent donc invoquer la confiance légitime. Les bénéficiaires eux-mêmes sont tenus de vérifier si les aides ont été notifiées. S'ils ne le font pas, ils ne peuvent invoquer valablement la confiance légitime,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Le programme d'aide de la ville de Hambourg visant à prévenir l'exode des entreprises est illégal, étant donné qu'il a été mis en oeuvre en violation de l'article 93 paragraphe 3 du traité, et il est incompatible avec le marché commun au sens des articles 92 et 93 du traité. Le gouvernement fédéral est tenu d'abroger ce programme dans un délai de deux mois à compter de la publication de la présente décision, avec effet au jour de sa mise en oeuvre.
Article 2
Les autorités de Hambourg n'étaient pas habilitées à octroyer et à payer des aides aux entreprises énumérées ci-dessous sur la base du programme d'aide cité à l'article 1er dans les années 1986 à 1988. Le gouvernement fédéral veille à ce que dans un délai de deux mois à compter de la publication de la présente décision, les entreprises remboursent ces aides à concurrence des montants suivants:
(en marks allemands)
20.
Nom
Montant de la
subvention
1.
Carl Schroedter (GmbH & Co.)/VSG Verfahrenstechnik fuer Schiffsbetr.
100 000
2.
Erich Wagner & Co.
150 000
3.
Mock & Reimers GmbH
175 000
4.
Oellerking Gebaeudereinigungsgesellschaft mbH
75 000
5.
Krupp Corpoplast Maschinenbau GmbH
1 500 000
6.
Heinr. Ambrosius GmbH
215 500
7.
8.
aa
a
s
Montblanc-Simplo GmbH
2 875 000
825 000
9.
10.
aa
a
s
Bridgestone Reifen GmbH
3 262 000
1 690 000
11.
Chemische Fabrik Promonta GmbH
1 100 000
12.
Fielmann Verwaltung GmbH
2 000 000
13.
E. F. Oppermann GmbH & Co.
1 664 300
14.
Berendsohn AG
1 066 000
15.
KG Wilh. Liebelt GmbH & Co.
620 000
16.
Harms & Wende GmbH & Co.
500 000
17.
SECA Vogel & Halke GmbH & Co.
2 970 000
18.
KRASA Kraemer & Sawitsch GmbH & Co.
200 000
19.
Classen & Co. GmbH
75 000
20.
Fr. Daub & Soehne (GmbH u. Co.)
248 000
21.
«REPRO 68» Lithographie u. Klischee GmbH
850 000
22.
Geo Poulson GmbH & Co.
100 000
23.
J. H. Peters & Bey GmbH
160 000
(;) IV.E. (87) D/3334 du 7. 8. 1987, IV.E.3 (87) D/6597 du 18. 11. 1987, IV.E.3 (87) D/7009 du 6. 1. 1988, IV.E.3 (88) D/7148 du 22. 1. 1988, 80290 - IV.E.3 du 15. 4. 1988 et SG(89)D/5660 du 3. 5. 1989.
(en marks allemands)
20.
Nom
Montant de la
subvention
24.
Manfred Hechtl Gebaeudereinigungs- und Beteiligungs-GmbH
71 000
25.
L. W. C. Michelsen GmbH
200 000
26.
Arno Geerds
190 000
27.
Horst Roeder & Co. (GmbH & Co.)
418 000
28.
Juki (Europe) GmbH
1 735 000
29.
Emil Deiss KG
360 000
30.
Dresser Pleuger GmbH
600 000
31.
Bijou Brigitte modische Accessoires AG
232 500
32.
Hans-Joachim Sauer GmbH & Co.
50 000
33.
Rofin Sinar Laser-GmbH
1 000 000
Le gouvernement fédéral est tenu de récupérer les aides citées ci-dessus conformément aux dispositions législatives en vigueur dans l'État membre - et notamment aux dispositions relatives aux intérêts moratoires sur les créances des pouvoirs publics. Les entreprises qui ont bénéficié de ces aides et dont la Commission n'a pas été informée sont elles aussi concernées.
Article 3
Le gouvernement fédéral informe la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures qu'il a prises pour s'y conformer.
Article 4
Le république fédérale d'Allemagne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 18 juillet 1990.

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