Document ID: 31996D0542

DECISÃO DA COMISSÃO de 30 de Abril de 1996 relativa aos auxílios concedidos pela Itália à indústria do calçado (Apenas faz fé o texto em língua italiana) (Texto relevante para efeitos do EEE) (96/542/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o nº 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 93º,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o nº 1, primeiro parágrafo, do seu artigo 61º,
Após ter notificado as partes para apresentarem as suas observações nos termos destes artigos,
Considerando o seguinte:
I
Por carta de 24 de Abril de 1995 (1), a Comissão informou o Governo italiano do início do processo do nº 2 do artigo 93º do Tratado em relação a auxílios concedidos à indústria do calçado. De recordar que, por carta da representação permanente italiana junto da União Europeia registada em 11 de Outubro de 1994, o Governo italiano havia notificado tardiamente estas medidas.
O artigo 6º do Decreto-Lei nº 40 de 18 de Janeiro de 1994 convertido, após diversas prorrogações, na Lei nº 451 de 19 de Julho de 1994 (a seguir denominada «Lei nº 451/94») institui medidas em matéria de emprego. Segundo este artigo, as empresas de sectores afectados por uma grave crise de emprego, que apliquem planos de criação de postos de trabalho, podem beneficiar de uma isenção total ou parcial dos encargos sociais da entidade patronal (a seguir denominados encargos sociais) relativamente aos novos trabalhadores contratados.
Os planos de criação de emprego devem ser concebidos pelas organizações sindicais e patronais do sector em questão e aprovados por decreto do Ministro do Trabalho e da Previdência Social em concertação com o Ministro do Tesouro, e não se aplicam às empresas que despediram pessoal nos doze meses que precedem uma nova contratação. Deve portanto tratar-se de criação líquida de emprego.
As organizações patronais e sindicais do sector italiano do calçado instituíram medidas destinadas a aumentar o emprego nas unidades produtivas já existentes e a criar novas empresas com o objectivo de travar a tendência para a deslocalização industrial e sanar os seus efeitos na situação de emprego em Itália.
O decreto ministerial de 31 de Março de 1994 que aprova o «Projecto de intervenção extraordinária de apoio à produção e ao emprego no sector do calçado» (a seguir denominado «DM de 31 de Março de 1994»), constitui a primeira aplicação sectorial do disposto no artigo 6º da Lei nº 451/94.
Estas medidas são aplicáveis a 5 000 postos de trabalho que se prevê criar, dos quais metade por tempo indeterminado. A «orçamentação» dos encargos sociais é degressiva no tempo, pelo menos no que se refere aos contratos por tempo indeterminado.
A Comissão decidiu dar início ao processo previsto no nº 2 do artigo 93º do Tratado CE relativamente a estas medidas, considerando que a «orçamentação» total ou parcial dos encargos sociais pagos pelas empresas constituía um auxílio sectorial. O facto de as medidas poderem ser concedidas «aos sectores que registam uma crise de emprego» introduz, por outro lado, um elemento de discricionariedade na escolha do Governo italiano dos sectores que beneficiarão dos auxílios.
O elemento sectorial é reforçado pelo facto de as negociações patronato-sindicatos para a definição dos auxílios se desenrolarem a nível sectorial, o que implica que os benefícios serão, em princípio, diferentes em função dos sectores, uma vez que os problemas a resolver são diferentes.
É política constante da Comissão neste domínio recusar qualquer sectorização dos auxílios, tanto mais que, no caso presente, a importância do comércio intracomunitário e a quota que nele representam as empresas italianas (cerca de 50 %) fazem com que o auxílio de que beneficiam as empresas italianas falseie ou ameace falsear a concorrência.
Os outros Estados-membros e terceiros interessados foram convidados a apresentar as suas observações sobre o assunto.
As observações do Governo italiano foram recebidas pela Comissão em 22 de Junho de 1995. Realizou-se em Bruxelas, em 20 de Dezembro de 1995, uma reunião com representantes do Governo italiano. Foram ainda recebidas informações suplementares por carta de 17 de Janeiro de 1996, incluindo igualmente o «Programa plurianual para o emprego» que havia já sido apresentado ao Conselho em 23 de Outubro de 1995.
No âmbito do presente processo, a Comissão recebeu observações do Governo alemão, de diferentes associações europeias ou nacionais de produtores e de distribuidores de calçado, bem como de uma empresa francesa.
Estas observações foram comunicadas, em 18 de Dezembro de 1995 e 19 de Janeiro de 1996, às autoridades italianas para que estas se pronunciassem. Os comentários das autoridades italianas a estas observações foram recebidos em 17 de Janeiro de 1996 e 7 de Fevereiro de 1996.
II
As observações das autoridades italianas podem ser resumidas da seguinte forma:
- A medida em causa não foi imediatamente notificada devido à incerteza que pairava sobre o seu carácter de auxílio estatal. No entanto, seguidamente procedeu-se à notificação (Outubro 1994). Uma vez que, nessa data, as medidas ainda não haviam sido aplicadas, a Itália considera ter cumprido as obrigações que para ela decorrem do nº 3 do artigo 93º do Tratado CE.
- O artigo 6º da Lei nº 451/94 (que permite a exoneração total ou parcial dos encargos sociais patronais às empresas que pertencem a sectores afectados por uma crise de emprego, desde que os parceiros sociais dos sectores em questão estabeleçam um plano de criação de emprego) constitui uma medida geral, de que o sector do calçado constitui o primeiro caso de aplicação sectorial. Outros sectores podem igualmente apresentar planos de criação de emprego, podendo nesse caso ser aprovados outros decretos de aplicação. Com efeito, a partir do momento em que um sector regista uma crise de emprego, o objectivo prosseguido pela lei é o de experimentar um novo modus operandi que não impede uma aplicação generalizada dos benefícios previstos.
A exigência de se referir a planos sectoriais é determinada pela necessidade de verificar caso a caso, através de controlos imediatos, a validade desta experiência, bem como a sua eficácia, na perspectiva de um eventual alargamento. Por outro lado, a estrutura de negociação entre os parceiros sociais do sector, inevitável em Itália, foi decidida numa óptica de valorização do papel das organizações sindicais e patronais na gestão dos problemas de emprego.
O carácter experimental é reforçado pelo facto de a medida apenas dizer respeito à criação líquida de emprego e estar limitada a um período de cinco anos.
- As disposições do artigo 6º foram estabelecidas para fazer face:
a) À grave situação de emprego, nomeadamente das mulheres, no país;
b) Ao custo para o orçamento do Estado dos meios habituais de apoio do rendimento dos trabalhadores dos sectores em crise (mobilidade, «Cassa Integrazione»), de que surgiu a ideia de contratar em primeiro lugar trabalhadores que pertençam a estas categorias, utilizando sistemas menos onerosos. Verifica-se, de resto, uma alteração na abordagem da luta contra o desemprego, no sentido de os recursos do Estado passarem a ser afectados à criação de postos de trabalho e não a assegurar a subsistência dos que não trabalham;
c) Aos despedimentos de trabalhadores pouco qualificados e à ausência de soluções, nomeadamente a nível comunitário;
d) Ao facto de o crescimento actual da economia não parecer suficiente para reduzir o desemprego.
Devido à gravidade destes motivos, o Governo italiano considera que os auxílios em questão podem ser considerados compatíveis ao abrigo da derrogação prevista na alínea b) do nº 3 do artigo 92º do Tratado CE, uma vez que se destinam a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-membro.
As autoridades italianas insistem para que a Comissão se pronuncie sobre o mecanismo de auxílio instituído pelo artigo 6º da Lei nº 451/94.
- A «orçamentação» dos encargos sociais não pode ser qualificada de auxílio ao funcionamento, mas sim como um auxílio à criação de emprego. Por esta razão, o auxílio não se pode destinar a sectores em crise económica, uma vez que estes só dificilmente, por razões evidentes, poderão criar postos de trabalho. Só se poderá intervir em sectores com uma posição social sólida, orientando as estratégias da empresa para a maximização da utilização do factor humano.
Concretamente, devido à escassez dos recursos disponíveis, este mecanismo é aplicável exclusivamente onde seja possível prever resultados significativos e duradouros.
- A medida sectorial não tem nem por objectivo nem por efeito melhorar a estrutura das empresas beneficiárias, devido à limitação dos recursos disponíveis (50 mil milhões de liras italianas, isto é, 26,4 milhões de ecus, para cinco anos). Com efeito, nem a capacidade de produção, nem a competitividade dos produtos italianos em relação aos produtos análogos dos outros Estados-membros irão aumentar devido à «orçamentação» dos encargos, na medida em que, na ausência do auxílio, as empresas manteriam a sua capacidade de produção, deslocalizando certas fases de produção para o estrangeiro. A única diferença reside no facto de, nesse caso, os postos de trabalho serem criados fora da Comunidade.
Deve, no entanto, salientar-se que as autoridades italianas afirmam igualmente que as empresas do sector do calçado que se candidataram a esta medida prevêem realizar investimentos suplementares num montante de cerca de 47 mil milhões de liras italianas. Este montante pode parecer insignificante, mas deve ter-se em conta que se trata de empresas de média dimensão e, sobretudo, de pequenas empresas.
- A medida em questão será limitada às pequenas e médias empresas segundo a definição do Enquadramento dos auxílios estatais a favor das pequenas e médias empresas (2) (a seguir denominado «Enquadramento comunitário PME»).
- Um dos objectivos da medida consiste em evitar que as empresas italianas deslocalizem para países terceiros as fases da sua produção que exigem mão-de-obra menos qualificada (corte e preparação da parte superior).
De acordo com um estudo referido pelo Governo italiano (3), a deslocalização destas fases para países com baixos salários permite uma redução dos custos que pode ultrapassar 30 %.
O custo do trabalho no fabrico do produto intermédio (a parte superior) corresponde a 60 % do custo total do produto. Uma vez que os encargos sociais correspondem 40 a 45 % do custo do trabalho, uma exoneração total dos encargos sociais reduz o custo do produto de 24 a 27 % por trabalhador. Este valor é bastante próximo da redução de custos resultante da deslocalização.
Em relação ao preço de custo de um par de sapatos, a «orçamentação» total dos encargos ligados ao custo do trabalho do produto intermédio permite uma redução de 7 a 8 % por trabalhador. O impacto da medida no preço do produto final é bastante reduzido. Assim, a medida não falseia o comércio, não se encontrando preenchida a principal condição de incompatibilidade.
Por outro lado, a análise da produção de calçado entre 1989 e 1993 revela a existência de uma forte correlação entre a produção e o aumento da deslocalização, bem como de uma correlação inversa entre a produção e o emprego. As autoridades italianas afirmam que se pode inferir destes dados que o nível actual de custo do trabalho necessário para manter intacta a taxa de emprego, torna inevitável a redução da produção interna. A única alternativa consistiria na deslocalização que permite preservar o nível de produção graças a um custo do trabalho mais reduzido. Assim, a tese segundo a qual um aumento do emprego em Itália implica um aumento da produção e, portanto, uma alteração da concorrência, não tem fundamento face à situação existente.
- A medida de «orçamentação» foi instituída para todos os casos em que o benefício por empresa não ultrapassa a limiar dito de minimis (na época 50 000 ecus por um período de três anos) fixado pelo Enquadramento comunitário PME (4), o que permitiu criar 1 240 postos de trabalho (máximo quatro postos nas empresas artesanais e três nas empresas industriais). A compatibilidade da medida sectorial é assim solicitada unicamente para os 2 460 postos restantes, uma vez que, no momento da apresentação das suas observações, as autoridades italianas anunciavam que 3 700 pedidos de criação de postos de trabalho haviam já sido aprovados.
- Por último, o Governo italiano transmitiu à Comissão o Programa plurianual para o emprego, no qual foram inseridas as disposições do artigo 6º da Lei nº 451/94.
III
No âmbito do processo, o Governo alemão e diversos terceiros interessados apresentaram as suas observações.
O Governo alemão apoia em geral a posição da Comissão, sublinhando a importância do custo do trabalho nos custos de produção do sector, o que faz com que a medida sectorial italiana tenha efeitos de distorção particularmente graves.
A Associação europeia de produtores de calçado é favorável à medida italiana, considerando-a conforme com o Livro Branco sobre o crescimento, a competitividade e o emprego e com as conclusões do Conselho Europeu de Essen de 9 e 10 de Dezembro de 1994. Refere que a medida em questão não se destina a solucionar o problema do desemprego, mas a voltar a localizar a indústria do calçado em Itália. A lei não interfere com a concorrência no sector, uma vez que o auxílio representa apenas 0,07 % do volume de negócios previsível do sector do calçado (em cinco anos). Por último, é importante que os parceiros sociais participem na elaboração dos acordos deste tipo.
A Associação europeia dos distribuidores de calçado adoptou uma posição neutra, considerando, no entanto, não ser justo que a indústria do calçado de um Estado-membro seja favorecida em relação à dos outros Estados-membros. O principal contributo desta Associação consistiu na prestação de um certo número de informações que permitem melhor identificar os problemas do sector. Esta associação afirma que, segundo um relatório encomendado pela Comissão (5), «a Itália não tem concorrentes na Europa Ocidental» de tal modo a sua posição é forte. A desvalorização da lira veio ainda reforçar esta posição.
Ainda segundo este estudo, apesar do aumento do custo do trabalho na Comunidade, a produção comunitária continua a situar-se a muito bom nível, mas a tendência para a deslocalização para países com baixos salários parece inevitável. O emprego na Comunidade foi afectado da mesma forma que nos novos países líderes do mercado (por exemplo, a Coreia e Taiwan) que, por seu turno, procedem a deslocalizações para países com salários mais baixos. A deslocalização verifica-se mesmo no interior da Comunidade, por exemplo para Portugal.
A Associação espanhola de produtores de calçado apoia a medida italiana, evidenciando a importância do diálogo entre os parceiros sociais e insistindo para que todos os Estados-membros tomem medidas análogas às medidas italianas.
Por último, uma empresa francesa sublinha que o custo do trabalho no sector do calçado é já mais barato em Itália do que nos outros países e denuncia o problema da contrafacção de que seria vítima por parte de certas empresas italianas.
IV
O sector do calçado integra um número muito grande de pequenas empresas. Em 1992, na Comunidade contavam-se 14 730 empresas que empregavam, em média, 21 pessoas. Em 1993, estas empresas já só eram 14 225 e, em 1994, 14 132 (6). Mais de metade destas empresas encontrava-se localizada em Itália e cerca de 60 % de entre elas ocupavam menos de 50 pessoas.
A produção europeia de sapatos atingiu o valor de 17 472 milhões de ecus em 1991, 17 317 milhões de ecus em 1992, 16 718 milhões de ecus em 1993 e 17 344 em 1994 (7). Em 1993, 41,4 % da produção europeia (em volume) foi obtida em Itália, percentagem que em 1994 atingiu 42,5 %. Em seguida, por ordem, encontram-se a Espanha (17,2 %), a França (14 %), a Grã-Bretanha e Portugal (entre 9 e 10 %) e a Alemanha que produziu 4,42 % do total comunitário. A produção encontra-se, por conseguinte, concentrada em alguns Estados-membros e, dentro destes, em determinadas regiões. Em Itália, por exemplo, praticamente dois terços da produção situa-se nas regiões de Marche, Toscana e Veneto.
Uma análise por Estado-membro revela que o valor da produção (a preços constantes) diminuiu nos últimos anos na maior parte dos Estados-membros, à excepção da Itália e da Dinamarca que registaram aumentos significativos.
A produção é muito diversificada e os produtos distinguem-se pelos materiais utilizados: couro, materiais sintéticos, borracha, produtos têxteis e outros.
No que se refere à procura, no início da década de 90, os três principais países consumidores eram a Alemanha, a França e a Grã-Bretanha. Estes três países representavam, por si só, 65 % do consumo (em 1991). Por seu lado, a Itália, a Espanha e Portugal representavam apenas 25 % do consumo na Comunidade. Para além disso entre 1983 e 1990, o consumo aumentou 20 % nos Estados-membros do Norte (Alemanha, França e Reino Unido) contra apenas 8 % nos três países do Sul (Itália, Espanha e Portugal).
O emprego diminuiu sensivelmente em toda a Comunidade, mas sobretudo no Norte (-38 %) entre 1982 e 1992. No Sul, durante o mesmo período, o emprego diminui menos de 10 % (8).
O sector do calçado é muito dinâmico em Itália. Com efeito, em 1993, a produção registou um aumento de 10,9 % em valor em relação a 1992 e atingiu 12 786 mil milhões de liras italianas. Em volume, ainda em 1993, o crescimento da produção foi de 4 % em relação ao ano anterior, com 451 milhões de pares de sapatos produzidos. Este aumento verificou-se apesar da diminuição da procura interna, o que significa que a produção não absorvida pelo mercado nacional foi orientada para a exportação. Em 1994, a taxa de aumento da produção manteve-se em 4 %, atingindo a produção 471 milhões de pares (em valor 13 828 mil milhões de liras italianas, +8,1 % em relação ao ano anterior). De notar que a Itália produz duas vezes e meia mais sapatos do que consome (dados de 1991) (9). O seu consumo de sapatos por habitante é um dos mais baixos da Comunidade.
Apesar de uma diminuição do emprego significativa (108 000 pessoas ocupadas em 1994 contra 123 000 em 1987) e de uma redução do número de empresas - 1 412 entre 1982 e 1994, a Itália continua a ser o quinto produtor mundial (em volume), o quarto exportador mundial e o primeiro exportador mundial de calçado de couro.
A indústria do calçado é uma indústria relativamente de trabalho intensiva, o que explica que as empresas europeias se estejam a tornar cada vez mais vulneráveis à concorrência das empresas de países com salários baixos. Esta evolução é confirmada pela deterioração da balança comercial da Comunidade com o resto do mundo. A partir de 1991, a Comunidade passou a ser um importador líquido de calçado.
É necessário assinalar que os produtores europeus, a fim de aproveitarem os baixos salários de alguns países terceiros, deslocalizam parte da sua produção para estes países em vias de desenvolvimento, alimentando assim o défice da balança comercial.
Apesar de a Comunidade ser um importador líquido de calçado, a Itália continua a ser um exportador líquido. Em 1993, a Itália exportou 70,2 % (em valor) da sua produção para o resto do mundo. As suas exportações aumentaram muito em 1993 (+11,7 % em volume) e um pouco menos em 1994 (+6,15 %).
O comércio intracomunitário é importante, visto que representa entre um terço e metade da produção comunitária. Em 1991, 37,55 % da produção comunitária foi absorvida pelo comércio entre os Estados-membros (6 520 milhões de ecus); em 1992, verificou-se uma diminuição para 34,45 % (6 407 milhões de ecus) (10). Em volume, em 1991, 47,9 % da produção europeia era objecto de comércio entre os Estados-membros, 50,6 % em 1992, 51,8 % em 1993 e 53,4 % em 1994.
A quota da Itália no comércio intracomunitário pode ser resumida nos quadros seguintes:
a) Exportações
POSIÇÃO NUMA TABELA
b) Importações
POSIÇÃO NUMA TABELA
Os outros Estados-membros são desde há muito os clientes mais importantes do calçado italiano.
V
Na presente decisão, a Comissão é chamada a pronunciar-se sobre a compatibilidade da «orçamentação» dos encargos sociais prevista pelo DM de 31 de Março de 1994. Não se pronuncia sobre o artigo 6º da Lei nº 451/94, que será objecto de uma apreciação distinta.
É evidente que a Comissão considera que o combate pelo emprego constitui uma prioridade essencial e que o seu êxito passa por uma maior integração das políticas macroeconómicas e das políticas industriais dos Estados-membros, que, tal como a Comissão, devem dar provas de imaginação e de audácia na procura de soluções inovadoras para vencer o flagelo do desemprego. O êxito desta empresa exige uma reflexão aprofundada sobre o lugar que o emprego ocupa na sociedade actual e a Comissão está pronta a desempenhar o seu papel para contribuir de forma construtiva neste contexto. Trata-se de considerações que decorrem do Livro Branco sobre o crescimento, a competitividade e o emprego.
Foi nesta perspectiva que as autoridades italianas aplicaram as medidas em questão.
As críticas da Comissão não se referem, no entanto, aos objectivos prosseguidos pelas autoridades italianas em matéria de criação de emprego (a Comissão examinou igualmente com o maior interesse o plano plurianual para o emprego comunicado pelas autoridades italianas e no qual foi inserida a Lei nº 451/94), mas sobre as modalidades que adoptaram para atingir este objectivo e respectivas consequências.
As condições e modalidades da «orçamentação» total ou parcial dos encargos sociais foram apresentadas de forma mais pormenorizada aquando do início do processo. Recorde-se que a «orçamentação» dos encargos é degressiva para os trabalhadores com um contrato por tempo indeterminado («orçamentação» a 100 % durante os três primeiros anos e a 90 % nos dois anos seguintes).
Na hipótese de a «orçamentação» ser total (a 100 %), o lucro que cada empresa poderia obter é estimado, pelas autoridades italianas, em 4 437 ecus por ano e por trabalhador contratado por uma empresa industrial e em 3 944 ecus por ano e por trabalhador contratado por uma empresa artesanal.
Deve lembrar-se que as autoridades italianas executaram parcialmente esta medida em relação a todos os casos em que o benefício das empresas não excede o limiar de minimis, na acepção do Enquadramento comunitário PME.
VI
A Comissão considera que o Governo italiano não cumpriu as obrigações que decorrem do nº 3 do artigo 93º uma vez que a notificação foi enviada à Comissão após a entrada em vigor do auxílio. Todavia, na notificação, o Governo italiano comprometia-se a não conceder auxílios antes de a Comissão se ter pronunciado a seu respeito. Este compromisso foi respeitado em relação aos auxílios cujo montante por beneficiário ultrapassava o limiar dito de minimis que, na altura, se elevava a 50 000 ecus por um período de três anos.
As autoridades italianas justificam a aplicação por sectores da Lei nº 451/94 por três motivos de base: a necessidade de negociações entre os parceiros sociais do sector, o carácter experimental da medida e a limitação dos recursos orçamentais disponíveis.
A Comissão considera que, no caso em presença, a opção de deixar fixar as modalidades do auxílio pelos parceiros sociais em vez de as estabelecer na própria Lei nº 451/94 vem reforçar o carácter sectorial da medida, que poderia de outro modo apresentar um carácter geral. O mesmo tipo de acordo entre parceiros sociais sobre os outros elementos do plano (determinação dos tipos de contratos de trabalho, do regime de tempo parcial, das remunerações de início de carreira, etc.) poderia coexistir com uma lei geral que definisse as modalidades do auxílio. Por outro lado, é necessário sublinhar que o facto de as disposições serem aplicáveis a alguns sectores não é suficiente para atribuir um carácter geral à medida, dado que as características do auxílio seriam provavelmente diferentes de sector para sector devido à diversidade dos problemas a resolver.
Quanto à necessidade de se proceder por etapas, simultaneamente para verificar a validade da abordagem adoptada e devido ao carácter limitado dos meios financeiros, a Comissão exprimiu já a sua posição a este propósito na sua Decisão 80/392/CEE (11) relativa ao regime de «orçamentação» parcial das contribuições patronais para o sistema de seguro de doença em Itália. Nesta decisão, a Comissão considerou que a insuficiência de disponibilidade orçamental podia constituir um argumento no sentido de se aceitar que o sistema não se aplicava ainda a todos os sectores da economia italiana. Ora, nesse caso o sistema estender-se-ia a uma grande parte da economia italiana: a totalidade das empresas industriais e certas empresas do sector dos serviços. No caso em presença, a situação é, no entanto, muito diferente, uma vez que um único sector é afectado, mesmo se não se exclui que outros possam vir a recorrer igualmente a estas medidas.
A medida de «orçamentação» dos encargos sociais tem por efeito criar um número importante de postos de trabalho (sendo o objectivo da medida evitar a deslocalização de uma parte das actividades das empresas italianas para países com baixos salários). A medida deve pois ser apreciada à luz das orientações relativas aos auxílios ao emprego (12) (a seguir denominadas orientações), bem como da jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias em matéria de «orçamentação» dos encargos sociais. Dado que as autoridades italianas pretenderam limitar a aplicação do regime às pequenas e médias empresas na acepção do enquadramento comunitário PME, este enquadramento deverá ser aplicado quando oportuno.
É evidente que a medida de «orçamentação» dos encargos sociais patronais, segundo as modalidades previstas no DM de 31 de Março de 1994, constitui um auxílio na medida em que se traduz numa isenção total ou parcial para as empresas de um sector industrial específico, em relação a um certo número de novos trabalhadores contratados, de encargos pecuniários que decorrem da aplicação normal do sistema geral de previdência social.
As autoridades italianas consideram que o auxílio não afecta o comércio nem falseia a concorrência e que, por consequência, não é aplicável o disposto no nº 1 do artigo 92º Esta posição é partilhada por certos interessados directos que se pronunciaram no âmbito do processo e que consideram que o auxílio em relação ao volume de negócios do sector corresponderia a apenas 0,07 % o que seria negligenciável na perspectiva do comércio intracomunitário e da concorrência.
A Comissão não pode aceitar tal conclusão na medida em que o critério escolhido (volume de negócios) inclui elementos que não decorrem da actividade do sector como por exemplo a aquisição de matérias-primas. A importância do auxílio poderá ser melhor apreciada através de uma comparação do seu montante com o valor acrescentado gerado pelo sector, isto é, o aumento do valor devido à transformação do produto no âmbito do sector.
Esta comparação será sempre indicativa uma vez que não é possível conhecer com antecedência o valor acrescentado gerado pelo sector durante o período de vigência do auxílio. No entanto, a relação entre o montante do auxílio disponível anualmente, 10 mil milhões de liras italianas (5,28 milhões de ecus) e o valor acrescentado gerado pelo sector em Itália em 1993 (único dado disponível) é de 0,33 %. Este resultado seria sem dúvida mais reduzido se fosse calculado para os anos seguintes devido ao aumento provável do valor acrescentado, tendo em conta os bons resultados da indústria italiana do calçado.
De qualquer forma, este valor constitui uma média que será tanto mais elevada quanto maior for a proporção de trabalhadores que beneficiam da «orçamentação» em relação ao total de trabalhadores de uma empresa. Por outro lado, o impacto poderá igualmente ser diferente em função do tipo de produto (como o calçado de couro de produção mais onerosa em termos de mão-de-obra). Segundo as autoridades italianas, o impacto do auxílio sobre o preço de custo de um par de sapatos é de 7 a 8 % por trabalhador. Uma vez que se trata de auxílios destinados a um número indeterminado de empresas, é muito difícil determinar antecipadamente e de forma precisa as suas consequências no mercado do calçado no seu conjunto.
Mesmo se bastante reduzido em Itália, o impacto do auxílio é real. No acórdão de 11 de Novembro de 1987 proferido no processo 259/85, França/Comissão (13), o Tribunal de Justiça considerou que «a Comissão não havia ultrapassado os limites do seu poder de apreciação ao considerar que mesmo um auxílio de importância relativamente reduzida alterava o comércio numa medida contrária ao interesse comum». Por outro lado, é necessário lembrar que a compatibilidade com o Tratado deve ser apreciada no contexto comunitário e não de um único Estado-membro.
Os elementos que indicam que a concorrência será falseada e que o comércio pode ser afectado pelos auxílios em questão são os seguintes:
1. O primeiro elemento reside no seu carácter sectorial. Com efeito, devido ao facto de as modalidades de «orçamentação» dos encargos não serem fixadas na Lei nº 451/94, o sistema perde o seu carácter geral que teria permitido não o considerar como um auxílio para efeitos do nº 1 do artigo 92º do Tratado. Se tal fosse o caso, todas as empresas, mesmo estrangeiras, instaladas em Itália poderiam beneficiar destes auxílios.
Não está, no entanto, excluído que mesmo medidas gerais possam afectar o comércio intracomunitário. O Tratado previu, no entanto, a possibilidade de proceder à harmonização das disparidades interestatais através dos artigos 99º a 102º
Por outro lado, pela sua própria natureza, os auxílios sectoriais têm mais efeitos de distorção do que as medidas horizontais e os auxílios ad hoc. No caso de medidas horizontais, todas as empresas interessadas podem beneficiar da medida o que atenua, ou mesmo anula, o seu impacto no comércio intracomunitário. Com efeito, num sistema de taxas de câmbio semiflexível como o SME, e por maioria de razão para as moedas que flutuam livremente como é o caso da lira italiana, os efeitos das medidas horizontais melhoram uniformemente a competitividade da economia e, portanto, a balança comercial, mas são corrigidas pelas variações cambiais. Tal não acontece com as medidas que se referem a um único sector. Na hipótese de um auxílio ad hoc é possível solicitar contrapartidas que limitem os efeitos na concorrência e no comércio intracomunitário.
2. Para além de contratarem 5 000 pessoas, as empresas italianas vão investir 47 mil milhões de liras italianas o que é suficiente para indesmentir a afirmação de que a medida não terá por efeito melhorar as estruturas das empresas beneficiárias. Por outro lado, é difícil conceber que a produção se manterá inalterada se se aumentar tanto o factor trabalho como o factor capital, sobretudo quando se sabe que as empresas em causa são de pequenas dimensões.
Segundo o relatório encomendado pela Comissão sobre a situação da indústria do calçado (14), a tendência para a deslocalização de certas fases da produção para países com baixos salários é inevitável se as empresas europeias pretenderem aumentar ainda a sua competitividade. Sem se pretender tomar posição sobre o problema da deslocalização, deve verificar-se que se os empresários italianos aceitaram criar postos de trabalho em Itália em condições sensivelmente idênticas às que existem em certos países com baixos salários, é porque esperam poder obter um aumento da produtividade sensivelmente idêntico. Esta situação parece ser confirmada pelas próprias autoridades italianas quando afirmam existir uma forte correlação entre a produção e o aumento da deslocalização. Deveria existir uma correlação análoga entre a produção e a redução dos custos salariais uma vez que, no caso em presença, a «orçamentação» dos encargos permite uma redução dos custos similar à induzida pela deslocalização.
Deve sublinhar-se, por último, que a intervenção projectada se inscreve no âmbito do DM de 31 de Março de 1994, que prevê outros tipos de medidas (tempo parcial, redução do salário no início da carreira) que se destinam a reduzir o custo do trabalho. É improvável que uma norma que visa especificamente o apoio da produção não tenha impacto a nível da produção do sector.
3. Como indicado na parte IV, a Itália é desde sempre o mais importante produtor de calçado na Comunidade, exportando entre 40 e 50 % da sua produção para os outros Estados-membros. Esta posição viria ainda a ser reforçada pela desvalorização da lira italiana. As medidas contestadas destinam-se assim a apoiar um sector da economia italiana que se encontra na primeira posição no mercado da Comunidade.
4. A concorrência no mercado comunitário do calçado é muito viva. Em 1982, os seis maiores produtores comunitários (Itália, Espanha, França, Reino Unido, Portugal e Alemanha) totalizavam 378 468 assalariados. Em 1994, este número tinha sido reduzido para 272 253. Se é verdade que uma parte desta erosão é imputável à pressão dos países com baixos salários sobre o mercado comunitário, certos segmentos como o do calçado de couro estão sujeitos a uma concorrência principalmente comunitária (importações intracomunitárias mais importantes que as importações extracomunitárias). A posição da Comissão a este respeito é a de considerar que, nos sectores económicos em que existem fluxos comerciais intracomunitários muito intensos, as empresas se encontram naturalmente em situação de concorrência.
5. No acórdão de 2 de Julho de 1974 proferido no processo 173/73, Itália/Comissão (15), o Tribunal de Justiça considerou que, tendo em conta que a exoneração dos encargos sociais tem por efeito reduzir os custos da mão-de-obra e que o sector que beneficia destes auxílios se encontra em concorrência com as empresas dos outros Estados-membros, a redução dos custos de produção deste sector mediante a exoneração dos encargos sociais afecta necessariamente o comércio entre os Estados-membros. Esta posição confirma a análise da Comissão no mesmo processo que havia considerado, quanto a ela, que num mercado caracterizado por um elevado volume de comércio, qualquer auxílio, independentemente do seu montante ou intensidade, falseia ou ameaça falsear as condições normais de concorrência pelo facto de as empresas beneficiárias receberem um auxílio exterior de que os seus concorrentes não beneficiam.
6. O Governo italiano não demonstrou que as empresas do sector em causa tenham mais problemas que os seus concorrentes de outros Estados-membros; pelo contrário, reconheceu que este tipo de medidas só é aplicável às empresas com possibilidades de se posicionarem no mercado com uma atitude competitiva. Dado que as empresas comunitárias do sector do calçado conhecem na sua quase totalidade problemas muito semelhantes, existe o risco de os auxílios contribuírem para transferir os problemas de um Estado-membro para outro.
VII
À luz do que precede, a «orçamentação» total ou parcial dos encargos sociais patronais no sector do calçado é um auxílio incompatível com o mercado comum nos termos do nº 1 do artigo 92º do Tratado, na medida em que afecta o comércio entre Estados-membros e falseia ou ameaça falsear a concorrência. Resta examinar se pode beneficiar de uma das derrogações previstas no nº 3 do mesmo artigo.
A derrogação prevista no nº 3, alínea a), do artigo 92º não é aplicável dado tratar-se de uma medida destinada à totalidade do território italiano.
A derrogação prevista no nº 3, alínea b), do artigo 92º não é aplicável porque as autoridades italianas não demonstraram que a «orçamentação» dos encargos sociais das empresas do sector do calçado é necessária para sanar uma perturbação grave da economia italiana.
As autoridades italianas anunciaram que as empresas beneficiárias seriam exclusivamente pequenas e médias empresas. O enquadramento comunitário PME refere, nomeadamente que, em princípio, a Comissão não levantará objecções aos auxílios à criação de postos de trabalho cujo montante não ultrapasse 3 000 ecus por posto de trabalho criado. No caso em presença, no entanto, este enquadramento não é aplicável, por um lado, por se tratar de um auxílio sectorial e, por outro, porque o auxílio por posto de trabalho criado varia entre 3 944 e 4 437 ecus por um único dos cinco anos de aplicação da medida em caso de «orçamentação» total (para um contrato por tempo indeterminado, consoante se trate de uma empresa artesanal ou industrial). Na hipótese menos favorável para o trabalhador, isto é, um contrato de um ano não renovado no ano seguinte, o montante do auxílio corresponderia a 2 958 ecus. Deve, no entanto, recordar-se que, segundo o acordado entre os parceiros sociais, as contratações serão feitas alternativamente por tempo indeterminado e a prazo.
O ponto 23 das orientações da Comissão estabelece que: «Os auxílios à criação de emprego limitados a um ou diversos sectores sensíveis, em situação de excesso de capacidade ou de crise, apresentam igualmente características que, na generalidade, não permitem que a Comissão adopte, no que lhes diz respeito, a atitude em princípio favorável que reserva aos auxílios à criação de emprego abertos a toda a economia.
Estes auxílios sectoriais constituem, com efeito, uma vantagem a favor do ou dos sectores em causa que melhora a sua posição concorrencial relativamente às empresas dos outros Estados-membros. Com efeito, os auxílios que reduzem os custos salariais em benefício do conjunto de um ou de diversos sectores produtivos têm por efeito diminuir os custos de produção destes sectores o que lhes permite melhorar as suas quotas de mercado em detrimento dos seus concorrentes comunitários tanto a nível do Estado-membro em causa como a nível das exportações intracomunitárias e extracomunitárias, com todas as consequências que desta situação podem advir para a deterioração do emprego nos referidos sectores dos outros Estados-membros. Assim, o efeito protector de tais auxílios para o ou os sectores em causa, particularmente nos sectores em crise, e as suas implicações negativas sobre o emprego nos sectores concorrentes dos restantes Estados-membros têm maior incidência do que o efeito sobre o interesse comum relacionado com as medida activas de redução do desemprego e, normalmente, estes auxílios não poderão ser objecto de uma apreciação positiva por parte da Comissão no que se refere à sua compatibilidade com o mercado comum.»
Pelas razões acima referidas, deve concluir-se que os efeitos do auxílio sobre o comércio intracomunitário são mais importantes do que resultaria de uma simples comparação entre o montante do auxílio e o valor acrescentado produzido pelo sector.
Como decorre do ponto 23 das orientações acima referidas, mesmo no domínio dos auxílios à criação de emprego, a Comissão deve adoptar uma atitude rigorosa em relação aos auxílios sectoriais, a fim de evitar, oportunamente, qualquer escalada de auxílios que poderia comprometer a própria noção de mercado interno.
Tendo em conta a pressão exercida sobre o conjunto dos produtores comunitários pelas importações de países terceiros, a difícil situação do emprego neste sector em todos os Estados-membros (à excepção de Portugal) a importância do comércio intracomunitário e, portanto, da concorrência, e o papel preponderante desempenhado pela indústria italiana do calçado, este sector deve ser considerado sensível para efeitos da aplicação das orientações acima referidas. Com efeito, o carácter sensível de um sector não deve ser definido unicamente em função das dificuldades económicas uma vez que as orientações contemplam igualmente, mais adiante, os sectores em crise. O carácter sensível de um sector deve, assim, ser apreciado em sentido lato.
Não se pode considerar que estes auxílios facilitem o desenvolvimento, uma vez que a auxílio é apreciado do ponto de vista comunitário e não na perspectiva de um determinado Estado-membro. Com efeito, a medida sectorial pode implicar uma alteração do equilíbrio existente entre os Estados-membros que se defrontam todos com problemas da mesma natureza, embora em graus variáveis.
Ainda de acordo com o ponto 23 das orientações, «a Comissão poderá, todavia, reservar uma atitude mais favorável aos auxílios à criação de postos de trabalho suplementares, quando se referem a nichos ou a subsectores em crescimento, particularmente geradores de emprego». O auxílio em questão não se refere a um subsector relativo a um produto específico, mas a uma determinada fase da produção em que a redução dos custos tem repercussões no conjunto do processo de produção a montante. Este texto não é, portanto, aplicável ao auxílio em presença.
Consequentamente e pelos motivos acima expostos, a derrogação do nº 3, alínea c), do artigo 92º não se pode aplicar à «orçamentação» total ou parcial dos encargos sociais patronais prevista pelo DM de 31 de Março de 1994, na medida em que afecta as trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum,
TOMOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1º
A «orçamentação» total ou parcial dos encargos sociais patronais prevista pelo Decreto ministerial de 31 de Março de 1994 que aprova a intervenção extraordinária de apoio à produção e ao emprego no sector do calçado constitui um auxílio incompatível com o mercado comum nos termos do nº 1 do artigo 92º do Tratado e não pode beneficiar de qualquer uma das derrogações previstas no nº 3 do artigo 92º do Tratado.
Artigo 2º
A Itália deve tomar as medidas adequadas para eliminar do Decreto referido no artigo 1º a parte relativa à «orçamentação» dos encargos sociais patronais.
Artigo 3º
O reembolso dos auxílios concedidos pela Itália por força do Decreto referido no artigo 1º não é exigível dado estes auxílios serem inferiores ao limiar de minimis.
Artigo 4º
A Itália deve informar a Comissão das medidas que tomar para dar cumprimento à presente decisão no prazo de dois meses a contar da sua notificação.
Artigo 5º
A República Italiana é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 30 de Abril de 1996.

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