Document ID: 32005D0152

DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 14 dicembre 1999
ai sensi dell'articolo 14 del regolamento (CEE) n. 4064/89 del Consiglio che infligge ammenda ad un’impresa per avere fornito informazioni inesatte e alterate in una notifica relativa a un procedimento in materia di controllo delle concentrazioni
(Caso n. COMP/M.1608 - KLM/Martinair III)
[notificata con il numero C(1999) 4496]
(Il testo in lingua inglese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2005/152/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo,
visto il regolamento (CEE) n. 4064/89 del Consiglio, del 21 dicembre 1989, relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese (1), in particolare l'articolo 14, paragrafo 1, lettera b),
dopo aver dato alle imprese interessate la possibilità di pronunciarsi sulle obiezioni sollevate dalla Commissione,
sentito il parere del comitato consultivo in materia di concentrazioni,
considerando quanto segue:
I. INTRODUZIONE
(1)
Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV (KLM) è la più importante compagnia aerea olandese internazionale, con base all'aeroporto Schiphol di Amsterdam. L'impresa effettua voli di linea per il trasporto di passeggeri e merci verso un'ampia gamma di destinazioni europee e intercontinentali. Tra le compagnie aeree consociate di KLM vi è Transavia Airlines BV, una controllata all'80 % specializzata in voli passeggeri (di linea e charter) soprattutto in partenza dai Paesi Bassi verso luoghi di villeggiatura nel Mediterraneo.
(2)
KLM detiene anche una partecipazione del 50 % in Martinair Holland NV (in appresso «Martinair»), mentre il restante 50 % appartiene a Koninklijke Nedlloyd (in appresso «Nedlloyd»). La Commissione ritiene che in una tale situazione KLM e Nedlloyd siano in grado di esercitare su Martinair una «influenza determinante», ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 3, del regolamento (CEE) n. 4064/89 («il regolamento sulle concentrazioni»). Ai fini del regolamento sulle concentrazioni esse detengono quindi congiuntamente il controllo su Martinair. Martinair è la seconda maggiore linea aerea olandese, anch'essa con sede a Schiphol, che effettua soprattutto voli charter da Amsterdam verso luoghi di villeggiatura nel Mediterraneo. Effettua inoltre voli passeggeri regolari verso un numero limitato di destinazioni a lungo raggio, in particolare nel Nord America.
(3)
Il 1o settembre 1998, KLM ha notificato alla Commissione, ai sensi dell'articolo 4 del regolamento sulle concentrazioni, un progetto di concentrazione con cui avrebbe acquisito il controllo dell'insieme dell'impresa Martinair (2). La notifica è stata ritirata il 22 settembre 1998 (3), dopo che la Commissione aveva informato oralmente KLM della sua intenzione di dichiarare la notifica incompleta. Il 21 dicembre 1998, KLM ha nuovamente notificato l'operazione (4). Il 1o febbraio 1999, la Commissione ha deciso di avviare il procedimento ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 1, lettera c), del regolamento sulle concentrazioni (5) e il 19 marzo 1999 ha adottato una comunicazione delle obiezioni contro il progetto di concentrazione. Il 31 maggio 1999, KLM ha comunicato alla Commissione di avere rinunciato all'operazione.
II. LINGUA DEL PROCEDIMENTO NEL CASO DI SPECIE
(4)
Il 25 giugno 1999, la Commissione ha inviato a KLM una comunicazione delle obiezioni in cui espone in via preliminare il suo parere che la notifica del 1o settembre 1998 conteneva informazioni inesatte o alterate (salvo diversa precisazione, i riferimenti contenuti nella presente decisione a «la notifica» riguardano la notifica del 1o settembre 1998). La comunicazione delle obiezioni è stata redatta in inglese. Nella sua risposta KLM contesta l'uso della lingua inglese e chiede che il procedimento si svolga in olandese. KLM fa riferimento all'articolo 3 del regolamento n. 1 del Consiglio (6) che stabilisce il regime linguistico da utilizzare nella Comunità economica europea, quale modificato da ultimo dall’atto di adesione di Austria, Finlandia e Svezia, il quale stabilisce che i testi diretti dalle istituzioni a uno Stato membro o a una persona appartenente alla giurisdizione di uno Stato membro siano redatti nella lingua di quello Stato. KLM sostiene che la sua scelta della lingua inglese era relativa solo alla notifica (che è stata redatta in inglese) e che non rinunciava al diritto di ricevere la comunicazione delle obiezioni del 25 giugno 1999 nella propria lingua. KLM spiega di aver presentato la notifica in inglese per favorire la Commissione in considerazione delle scadenze rigide e ravvicinate imposte dalla procedura relativa al controllo delle concentrazioni e afferma che tali scadenze non si applicano al presente procedimento.
(5)
L'articolo 2 del regolamento n. 1 stabilisce che i testi diretti alle istituzioni siano redatti, a scelta del mittente, in una delle lingue ufficiali e che la risposta sia quindi redatta nella medesima lingua. L'articolo 2, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 447/98 della Commissione, del 1o marzo 1998, relativo alle notificazioni, ai termini e alle audizioni di cui al regolamento (CEE) n. 4064/89 del Consiglio relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese (7), esprime questa regola generale. Esso stabilisce che la lingua scelta dalle parti per la notifica diventi la «lingua utilizzata nel procedimento». KLM sostiene di avere scelto la lingua inglese solo per la procedura successiva alla notificazione e non per il presente procedimento. La Commissione interpreta tale norma nel senso che essa si riferisce a tutti i procedimenti previsti dal regolamento sulle concentrazioni relativi all'operazione notificata e non solo ai procedimenti che conducono a decisioni sostanziali sulla concentrazione stessa, come le decisioni ai sensi dell'articolo 6 o dell'articolo 8. In relazione a una notifica ai sensi dell'articolo 4 del regolamento sulle concentrazioni sono possibili vari procedimenti tra cui quelli che conducono a decisioni ai sensi dell'articolo 11, paragrafo 5, e dell'articolo 13, paragrafo 2, procedimenti ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 1, lettere b), c), oppure d), e dell'articolo 14, paragrafo 2, lettera a), b), oppure c), ovvero procedimenti che conducono a decisioni di revocare una decisione ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 3, o dell'articolo 8, paragrafo 5, oppure procedimenti per questioni relative all'accesso ai documenti. Tutti i procedimenti suindicati si riferiscono alla notifica per la quale le parti avevano la facoltà di scegliere la lingua.
(6)
Nel presente caso, la notifica è stata redatta in inglese e tutte le comunicazioni con le parti si sono svolte in inglese. La richiesta di KLM avrebbe come conseguenza che quanto dichiarato da KLM alla Commissione in inglese dovrebbe essere discusso in olandese. Il procedimento di cui all'articolo 14, paragrafo 1, lettera b), è inscindibile dalla notifica. Per tali ragioni la Commissione ritiene che l'inglese sia la lingua corretta ai fini del presente procedimento.
III. INFRAZIONE DEL REGOLAMENTO SULLE CONCENTRAZIONI: FATTI RILEVANTI
(7)
Nella notifica si sostiene che le attività del gruppo KLM e di Martinair si sovrappongono in tre aree: voli charter verso il Mediterraneo, voli di linea verso l'America del Nord e trasporto di merci. Le informazioni inesatte o alterate riguardano le attività di trasporto di passeggeri verso località del Mediterraneo effettuate da Transavia, la controllata di KLM: KLM ha trasmesso informazioni inesatte sulle destinazioni dei voli charter di Transavia e non ha comunicato importanti informazioni sui voli di linea di Transavia.
1. Informazioni sulle destinazioni dei voli charter di Transavia
a) Le informazioni fornite nella notifica
(8)
Alla pagina 40 del formulario CO della notifica viene presentata una tabella con un elenco delle destinazioni dei voli charter di Transavia e Martinair nel Mediterraneo nella stagione estiva del 1998. La tabella è presentata come un quadro sinottico in cui si mettono a confronto le destinazioni per ogni paese. L'espressione «paesi del Mediterraneo» era stata precedentemente definita nella notifica (8) e comprende Cipro, l’Egitto, la Francia, Israele, Malta, la Spagna, l’Italia, il Portogallo, la Grecia, la Turchia, la Tunisia e il Marocco. Vengono elencate 12 destinazioni per Martinair e 46 per Transavia. Secondo la tabella sono solo sei le destinazioni che si sovrappongono (Ibiza, Corfù, Kos, Antalya, Dalaman e Monastir).
(9)
La tabella è preceduta dall’affermazione, a pagina 39, che le operazioni di Transavia e di Martinair sono in grande misura complementari:
«I servizi charter di Transavia e Martinair sono in grande misura complementari. Martinair opera con aeromobili di grandi dimensioni (B747, MD-11, B767) servendo solo alcune destinazioni del Mediterraneo. Transavia opera con aeromobili di dimensioni inferiori (B757) verso varie (altre) destinazioni, la maggior parte delle quali non può essere servita da Martinair a causa delle dimensioni degli aeromobili di tale compagnia.».
La tabella a pagina 40 della notifica è la seguente:
«Destinazioni dei voli charter di Transavia e Martinair nell'area del Mediterraneo nell'estate del 1998
Paese
Martinair
Transavia
Spagna
Ibiza
Las Palmas
Tenerife
Malaga
Palma de Mallorca
Ibiza
Jerez de la Front.
Almeria
Menorca
Gerona
Reus
Arrecife
Fuerteventura
Portogallo
Faro
Oporto
Grecia
Corfù
Kos
Heraklion
Corfù
Kos
Prevenza
Kefalina
Zakynthos
Kalamata
Chania
Santorini
Mykonos
Atene
Volos
Skiathos
Salonicco
Kavala
Limnos
Mitilene
Skyros
Chios
Samos
Karpathos
Turchia
Antalya
Dalaman
Antalya
Dalaman
Bodrum
Istambul
Tunisia
Monastir
Monastir
Marocco
Agadir
Egitto
Luxor
Hurghada
Israele
Tel Aviv
Cipro
Paphos
Larnaca
Italia
Roma
Catania
Rimini
Milano
Verona
Francia
Ajaccio»
b) Inesattezza delle informazioni sulle destinazioni dei voli charter di Transavia
(10)
Dalle indagini è emerso che i voli charter di Transavia, nel 1998, servivano almeno altre 10 destinazioni cosiddette mediterranee (in particolare Alicante, Las Palmas, Tenerife, Malaga, Palma de Mallorca, Faro, Funchal, Rodi, Heraklion e Djerba) che non erano citate nella tabella. Tale informazione era contenuta in un orario di Transavia trasmesso in risposta a una richiesta di informazioni (9). Ad eccezione di Alicante, Funchal, Rodi e Djerba, sono tutte destinazioni servite anche dai voli charter di Martinair. Pertanto tutte le destinazioni di Martinair sono servite anche da Transavia e ciò significa che in realtà vi è una completa sovrapposizione delle destinazioni di Transavia e di Martinair.
(11)
Inoltre, tra le destinazioni non menzionate vi sono alcune delle località più importanti per i turisti e per Transavia e Martinair. La Spagna, ad esempio, è in una misura significativa il paese più richiesto come meta e tra le destinazioni in Spagna e nelle isole spagnole che non sono state menzionate figurano alcuni dei principali aeroporti turistici.
2. Informazioni sui servizi di linea di Transavia verso destinazioni del Mediterraneo
a) Informazioni fornite nella notifica
(12)
Nella notifica KLM non ha in alcun modo menzionato il fatto che Transavia ha un notevole traffico di voli di linea verso mete turistiche nel Mediterraneo e che vende posti su tali voli ai tour operator.
(13)
La sezione 6 della notifica è intitolata «Definizioni del mercato». Sotto il titolo «I. Mercati interessati» viene ripetuta la domanda 6.1 del formulario CO. Nella parte intitolata «A. Mercato europeo dei voli charter» (10), KLM afferma poi che, a causa della ridotta quota di mercato delle parti ([… %] (11)), non vi è nessun mercato interessato (12). Pur sostenendo quindi che il mercato dei voli charter non è un mercato interessato, KLM dichiara che descrive il mercato come se fosse un mercato interessato: «Tuttavia, al fine di fornire alla Commissione le informazioni pertinenti, descriveranno questo mercato come se fosse un mercato interessato» (13). La descrizione è quindi presentata dalla pagina 26 alla pagina 41 della notifica senza ulteriori titoli.
(14)
Il mercato del prodotto è definito come segue:
«KLM (soprattutto attraverso Transavia) (14) e Martinair sono entrambe attive nel mercato del prodotto che può essere definito come mercato del trasporto aereo su richiesta di tour operator, da abbinarsi a un pacchetto di vacanze organizzate all'estero comprendente la sistemazione alberghiera in paesi dell'area del Mediterraneo» (15).
(15)
La notifica si riferisce a tale mercato come al «mercato charter» che può essere distinto dai mercati relativi ai trasporti aerei di linea. Il testo prosegue spiegando le differenze tra voli charter e voli di linea:
«Il mercato dei voli charter può essere distinto dai mercati del trasporto con voli di linea verso le medesime destinazioni. In primo luogo, a differenza di quanto accade per i voli di linea, nel mercato dei voli charter i clienti delle compagnie aeree non sono i passeggeri bensì i tour operator. I tour operator chiedono alle compagnie aeree di effettuare voli verso una certa località di vacanze con una determinata frequenza e capacità. Essi acquistano una quantità (minima) di posti sugli aeromobili che viene chiamata «allotment». Tali posti vengono venduti ai passeggeri per loro conto dai tour operator e dai loro agenti all'interno di un pacchetto di viaggio. Ciò rende tale servizio sostanzialmente diverso dai voli di linea» (16).
(16)
In tale capitolo non viene mai dichiarato che Transavia effettua voli di linea verso destinazioni del Mediterraneo e vende posti su tali voli ai tour operator che li garantiscono e li utilizzano per creare pacchetti turistici. Né la mappa indicante le destinazioni di Transavia, né l'orario menzionato al considerando 10 facevano parte dei documenti contenuti nella notifica.
(17)
L'unica dichiarazione relativa al fatto che Transavia effettua voli di linea si trova nel capitolo successivo in cui viene descritto il mercato dei voli verso l'America del Nord. «B. I Mercati: Europa occidentale (via Amsterdam) - Stati Uniti/Canada». Una nota a piè di pagina relativa all’affermazione che Martinair non partecipa al programma «frequent flyer» di KLM recita: «I passeggeri di Transavia partecipano al programma «frequent flyer» di KLM solo quando viaggiano sui voli di linea Transavia e quando KLM stessa non opera su tali destinazioni» (17). Questa informazione non faceva parte delle informazioni relative ai voli di linea ma di quelle sulla partecipazione ai programmi «frequent flyer» di KLM (18).
(18)
Nella sezione intitolata «II. Mercati connessi ai mercati interessati ai termini della sezione III.», viene riprodotto il testo della domanda 6.2 del formulario CO: Descrivere i mercati pertinenti, del prodotto e geografico, sui quali l'operazione notificata produce effetti, includendo anche quelli che sono strettamente connessi ai mercati pertinenti del prodotto interessati (in quanto rappresentano mercati a monte, a valle o contigui in senso orizzontale), sui quali opera uno qualsiasi dei partecipanti alla concentrazione e che non sono direttamente mercati interessati ai termini della precedente sezione III.
(19)
In risposta a ciò KLM spiega brevemente che sia KLM che Martinair detengono ciascuna una partecipazione in un tour operator senza averne il controllo e che KLM ha una partecipazione in un sistema di prenotazione computerizzato. La notifica prosegue osservando:
«Martinair effettua inoltre voli charter verso altre destinazioni (ad es. i Caraibi). KLM è attiva nel mercato europeo dei charter solo attraverso la sua controllata Transavia. KLM e Martinair effettuano voli di linea verso molte altre destinazioni» (19).
(20)
In questo capitolo non viene dichiarato che Transavia opera voli di linea verso destinazioni del Mediterraneo. L'unica affermazione in tale capitolo riguardante Transavia è la seguente: «KLM è attiva nel mercato europeo dei charter solo attraverso la sua controllata Transavia» (20).
b) Informazioni alterate o inesatte fornite sui servizi di linea di Transavia
(21)
Da ulteriori indagini sul caso è emerso che Transavia aveva un notevole traffico di voli di linea verso destinazioni nel Mediterraneo e che vendeva posti su tali voli ai tour operator che li utilizzavano per creare pacchetti turistici.
(22)
In risposta a una richiesta di informazioni (21), KLM ha dichiarato in una lettera del 9 settembre 1998 che Transavia effettuava voli di linea verso Malaga, Alicante, Barcellona, Casablanca, Djerba, Faro, Funchal, Heraklion, Lisbona, Las Palmas, Malta, Nizza, Palma de Mallorca, Tenerife (in totale […] * passeggeri hanno effettuato un volo nel 1997). Da allora, la situazione non si è modificata sostanzialmente; Transavia ha continuato ad avere un considerevole movimento di voli di linea con destinazione nel Mediterraneo. La maggior parte di tali destinazioni è servita anche dai voli charter di Transavia. Nella lettera di KLM non si dice che vengono venduti ai tour operator posti su tali voli di linea.
(23)
Soltanto nei documenti presentati nel dicembre 1998 (22) KLM ha fornito ulteriori informazioni sulle sue vendite ai tour operator di posti sui voli di linea, affermando: «In realtà i posti con garanzia vengono venduti ai tour operator» (23) e «Le tariffe applicate ai tour operator per i posti con garanzia sui voli di linea sono uguali a quelle dei posti con garanzia sui voli non di linea» (24). Quest'ultima affermazione è stata confermata da una lettera di KLM del 4 marzo 1999 in cui viene mostrato che in media i prezzi lordi dei posti con garanzia venduti ai tour operator sono quasi identici sui voli di linea e non di linea. Nella notifica del dicembre 1998 KLM affermava: «La realtà, tuttavia, è raramente bianca o nera, il confine tra voli di linea e charter si trova in un'area grigia. I posti venduti ai tour operator con garanzia sui voli di linea aventi come destinazione note località di vacanza nel Mediterraneo hanno caratteristiche simili a servizi analoghi su voli charter» (25). Delle informazioni fornite si può calcolare che dei […] * (26) passeggeri trasportati da Transavia (27) con voli di linea verso destinazioni del Mediterraneo (28) nella stagione estiva 1997 e nell'inverno 1997/1998, un totale di […] * (29) posti sono stati venduti a tour operator con garanzia e […] * senza garanzia (30). Per alcune destinazioni la maggior parte dei posti per tutti i passeggeri trasportati (31) è venduta ai tour operator.
IV. RISPOSTA ALLA COMUNICAZIONE DELLE OBIEZIONI E VALUTAZIONE DELLA STESSA DA PARTE DELLA COMMISSIONE
1. Informazioni sulle destinazioni dei voli charter di Transavia
(24)
In risposta alla comunicazione delle obiezioni della Commissione, KLM giustifica l'omissione delle destinazioni di cui al considerando 10 affermando che si è trattato di un «errore amministrativo». KLM spiega di avere tratto le informazioni trasmesse alla Commissione dalla rivista di bordo pubblicata da Transavia. Tale rivista contiene una mappa delle destinazioni di Transavia: quelle contrassegnate da un pallino di colore giallo sono servite da voli di linea, quelle con il pallino rosso sono servite da voli charter. Le destinazioni servite da voli sia di linea che charter sono tuttavia anch'esse indicate con un pallino giallo. Esse sono: Alicante, Las Palmas, Tenerife, Malaga, Palma de Mallorca, Faro, Funchal, Rodi, Heraklion e Djerba. KLM afferma che l'errata presentazione di tali destinazioni nella rivista di bordo è all'origine del loro mancato inserimento nell'elenco delle destinazioni dei voli charter di Transavia.
(25)
KLM fa inoltre riferimento a uno studio effettuato da SH&E allegato alla notifica, sostenendo che da esso risulta evidente che Transavia serve altre destinazioni con voli charter. KLM afferma che avrebbe dovuto essere chiaro per chiunque esaminasse la notifica e gli allegati che la differenza esistente tra la tabella della notifica e le tabelle degli allegati relative agli anni precedenti era dovuta a un errore e che un esame più approfondito della notifica avrebbe giustamente suscitato interrogativi da parte della Commissione.
(26)
La notifica contiene nell'allegato X un elenco delle destinazioni di KLM e Martinair, ma non di Transavia. La mappa con le destinazioni di Transavia e l'orario di Transavia di cui al considerando 10 non facevano parte dei documenti presentati nella notifica. L'allegato VIII della notifica contiene lo studio di SH&E del giugno 1998 «Il mercato europeo dei charter - un'analisi dell'acquisizione da parte di KLM del 50 % della partecipazione di Nedlloyd in Martinair». Lo studio ha un testo di 60 pagine. L'appendice 2 dello studio («Passeggeri dei voli non di linea dal Belgio, dalla Germania, dai Paesi Bassi e dal Regno Unito suddivisi per destinazioni nel Mediterraneo e compagnie aeree») contiene tabelle relative agli anni 1993, 1995 e 1997 in cui vengono elencate tutte le destinazioni nel Mediterraneo servite da voli non di linea da Schiphol, indicando per ciascuna destinazione il numero totale di passeggeri, il numero di passeggeri trasportati dai concorrenti e il numero di passeggeri trasportati da KLM, Martinair e Transavia. Da tali tabelle si può dedurre che Transavia, nel periodo 1993-1997, serviva aeroporti diversi da quelli citati per il 1998 nella tabella di pagina 40 del formulario CO della notifica, tra cui le 10 destinazioni citate al considerando 10.
(27)
L'introduzione del formulario CO contiene una sezione intitolata «Necessità che la notificazione sia corretta e completa» con il seguente testo:
«Tutte le informazioni richieste nel presente formulario devono essere corrette e complete. Le informazioni richieste devono essere inserite nelle relative sezioni del presente formulario. Possono essere presentate in allegato al formulario solo eventuali informazioni supplementari».
(28)
Le informazioni sulle destinazioni dei voli charter riportate nella tabella di pagina 40 del formulario CO sono chiare e non contengono ambiguità. Non vi è alcun errore evidente che possa essere individuato con facilità. Nella tabella non vi è alcun riferimento allo studio citato dalle parti o ad altre fonti di informazione. Nel capitolo l'unico riferimento allo studio si trova a pagina 34, a proposito della definizione dell'ambito geografico del mercato rilevante, per sostenere l'affermazione che il mercato geografico ha dimensione europea (32). In quel contesto KLM dichiara: «Ai fini della presente notifica KLM e Martinair fanno propria la conclusione di SH&E» (33).
(29)
Lo studio SH&E si riferisce agli anni 1993-1997 e non contiene alcuna informazione sull'estate 1998. Inoltre, i dati statistici contenuti nell'appendice allo studio non sono presentati in modo da rendere agevole il confronto con la tabella inserita nella notifica. In ogni caso le compagnie aeree modificano di tanto in tanto le destinazioni su cui operano. Dal fatto che nello studio SH&E relativo agli anni fino al 1997 fossero presenti le destinazioni citate al considerando 10 non si poteva quindi dedurre chiaramente che il loro mancato inserimento tra le informazioni relative al 1998 fosse dovuto a un errore da parte di KLM e non a una modifica delle destinazioni servite dalla compagnia. Pertanto, le informazioni fornite nell'appendice dello studio SH&E non possono servire a correggere le informazioni inesatte fornite nell'apposita sezione del formulario CO della notifica.
2. Informazioni sui servizi di linea di Transavia
(30)
KLM sostiene che le vendite da parte di Transavia di posti su voli di linea non fanno parte del mercato del prodotto rilevante e che non era quindi necessario menzionarle. Alla domanda posta oralmente e volta ad appurare se i voli di linea di Transavia fossero compresi nei dati relativi alla quota di mercato forniti nella notifica, KLM ha dato la seguente risposta scritta:
«Tali quote di mercato non sono comprese nell'analisi SH&E e quindi nella notifica di KLM. Martinair opera solo come vettore non di linea verso destinazioni nel Mediterraneo e pertanto non vi è sovrapposizione tra le attività di Martinair e di Transavia all'interno del mercato dei voli non di linea nel Mediterraneo. Tale mercato è sostanzialmente differente da quello dei voli di linea per le seguenti ragioni:
i posti sui voli non di linea (charter) vengono venduti in pratica solo in corrispondenza di uno degli estremi della rotta; i passeggeri dei voli non di linea (charter) acquistano i posti da un tour operator, mentre i passeggeri dei voli di linea acquistano soprattutto da agenti di viaggio o direttamente dalla compagnia aerea interessata; i posti sui voli non di linea (charter) vengono venduti ai tour operator, al contrario dei posti sui voli di linea che vengono venduti ai tour operator solo con piccoli allotment; il rischio commerciale dei voli non di linea (charter) ricade su uno o più tour operator, quello dei voli non di linea è a carico del vettore aereo; le penali in caso di cancellazione di una prenotazione su un volo di linea non esistono o per lo meno sono molto più generose; nel mercato non di linea (charter) gli operatori presenti sono differenziati e sono in numero maggiore.
Le informazioni fornite in risposta alla richiesta di informazioni della Commissione non possono essere aggiunte alla quota di mercato del gruppo KLM fornita a pag. 62 della notifica. L'inclusione dei voli di linea Transavia nella base del mercato provocherebbe necessariamente un notevole aumento della base del mercato totale poiché si dovrebbero includere anche i voli di linea di altri vettori. …» (34).
(31)
Le informazioni richieste dal formulario CO per quanto riguarda la definizione del mercato sono descritte nella sezione 6. Nella sezione 6.1 viene utilizzata la seguente definizione del mercato del prodotto rilevante: «Un mercato del prodotto rilevante comprende tutti i prodotti e/o servizi che sono considerati intercambiabili o sostituibili dal consumatore, in ragione delle caratteristiche dei prodotti, dei loro prezzi e dell'uso al quale sono destinati. Un mercato del prodotto rilevante può in qualche caso essere composto di una serie di prodotti e/o servizi distinti che presentano caratteristiche fisiche o tecniche in gran parte simili e sono pienamente intercambiabili.».
(32)
Dato che alcuni posti sui voli di linea di Transavia vengono venduti ai tour operator allo stesso prezzo e alle stesse condizioni economiche (con garanzia) dei posti sui voli charter, la Commissione ritiene che tali vendite facciano parte dello stesso mercato del prodotto. Il fatto che una tale definizione del mercato comporti l'inserimento nel mercato del prodotto rilevante anche dei posti venduti sui voli di linea effettuati da altre compagnie non può consentire a KLM di omettere tale informazione.
(33)
La Commissione osserva che KLM riteneva che i posti sui voli di linea di Transavia venduti ai tour operator non facessero parte dello stesso mercato dei posti venduti sui voli charter. Tuttavia, anche ammettendo ciò, tali operazioni avrebbero dovuto essere menzionate nella risposta alla domanda 6.2 del formulario CO in quanto attività in un «mercato strettamente connesso ai mercati pertinenti» (i cosiddetti «mercati contigui»). Il fine della domanda sui mercati contigui è precisamente di ottenere le informazioni necessarie nei casi in cui le parti abbiano adottato una definizione del mercato più ristretta di quella della Commissione.
(34)
KLM ha spiegato dettagliatamente perché riteneva che i voli di linea non facessero parte del mercato del prodotto rilevante e si rendeva quindi conto che tale mercato era strettamente collegato. KLM non ha lasciato in bianco la risposta alla domanda 6.2 relativa ai mercati contigui. KLM ha fatto riferimento alla partecipazione di Martinair e alla propria in alcuni tour operator, nonché alla propria partecipazione in un sistema di prenotazione computerizzata. KLM ha inoltre affermato che Martinair effettuava voli di linea per altre destinazioni (Caraibi) e che KLM e Martinair servivano con voli di linea numerose altre destinazioni (35). Siffatta affermazione sui voli charter e di linea mostra che KLM aveva compreso la domanda sui mercati contigui. Tuttavia KLM non ha fatto alcun riferimento in tale punto ai voli di linea di Transavia. La descrizione dettagliata delle altre attività contigue, presentata da KLM in proposito, rafforza l'impressione che le informazioni siano complete e rende l'omissione fuorviante.
V. VALUTAZIONE GIURIDICA
1. Informazioni sulle destinazioni dei voli charter di Transavia
(35)
Le informazioni fornite nella tabella di cui alla pagina 40 del formulario CO concernente le destinazioni dei voli charter di Transavia sono inesatte poiché non vengono nominate almeno dieci destinazioni, la maggior parte delle quali riveste una grande importanza. L'inesattezza delle informazioni è accentuata dall'affermazione, che precede la tabella, che «i servizi charter di Transavia e Martinair sono in grande misura complementari» (36). In particolare, omettendo importanti destinazioni spagnole, portoghesi e greche, la tabella fornisce l'impressione inesatta che la sovrapposizione tra le operazioni di Transavia e Martinair sia limitata. Il riferimento, di cui alla pagina 39, alla complementarità dei servizi non può essere interpretato solo in relazione alle dimensioni degli aeromobili, dato il contesto in cui è stata fatta la dichiarazione - subito prima della tabella. Inoltre, l'affermazione che Transavia opera su destinazioni «diverse» da quelle di Martinair conferma l'erronea impressione che il lettore trae dalla tabella.
(36)
L'aver trasmesso tali informazioni inesatte costituisce una grave negligenza. Anche se si accetta la spiegazione delle parti sull'uso della rivista di bordo di Transavia, la gravità della negligenza appare considerevole. Una rivista di bordo è un pubblicazione che ha fini promozionali e di marketing e la cui precisione non è necessariamente garantita. Le parti avrebbero dovuto utilizzare una fonte di informazione più affidabile, come le statistiche interne di Transavia o l'orario di Transavia che è stato successivamente inviato alla Commissione. Dato che controlla interamente Transavia, KLM poteva accedere con facilità a tali informazioni.
(37)
Il fatto che KLM non abbia fornito informazioni corrette su tale punto costituisce quindi un'infrazione per la quale la Commissione può infliggere un'ammenda ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 1, lettera b), del regolamento sulle concentrazioni.
2. Informazioni sui voli di linea di Transavia
(38)
L'omissione di qualsiasi informazione indicante che Transavia effettua voli di linea verso destinazioni nel Mediterraneo e che Transavia vende posti ai tour operator su questi voli rende le informazioni fornite su Transavia sia alterate che inesatte ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 1, lettera b), del regolamento sulle concentrazioni.
(39)
Nel contesto delle restanti informazioni trasmesse nel formulario CO, il fatto di non aver segnalato i voli di linea di Transavia nel Mediterraneo non costituisce una semplice omissione ma, come sopra indicato (sezioni III e IV), è fortemente fuorviante per il lettore in quanto dà un'immagine distorta dei fatti reali. Tali informazioni sono quindi sia inesatte che alterate ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 1, lettera b).
(40)
La Commissione non può escludere l’eventualità che KLM abbia intenzionalmente omesso le informazioni sui voli di linea di Transavia. Quanto meno è stata commessa una grave negligenza poiché le informazioni stesse nonché la loro importanza e l'obbligo di inserirle nel formulario CO sono o avrebbero dovuto essere ben noti a KLM.
(41)
L'omissione di tali informazioni da parte di KLM costituisce quindi anche un'infrazione per la quale la Commissione può infliggere un'ammenda.
VI. IMPOSIZIONE DI AMMENDE
(42)
Ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 1, lettera b), del regolamento sulle concentrazioni, la Commissione può infliggere alle imprese ammende varianti da 1 000 a 50 000 EUR quando, intenzionalmente o per negligenza, forniscano indicazioni inesatte o alterate all'atto della notificazione presentata in conformità dell'articolo 4 del regolamento sulle concentrazioni. Ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 3, nel determinare l'ammontare dell'ammenda, la Commissione deve tener conto del tipo e della gravità dell'infrazione. La Commissione tiene quindi conto di qualsiasi circostanza aggravante o attenuante.
1. Natura dell'infrazione
(43)
L'infrazione commessa da KLM è consistita nel fornire informazioni inesatte e alterate ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 1, lettera b), del regolamento sulle concentrazioni. La trasmissione di tali informazioni inesatte e alterate ha costituito quanto meno una grave negligenza.
2. Gravità dell'infrazione
(44)
L'infrazione da parte di KLM del regolamento sulle concentrazioni deve essere considerata grave per le seguenti ragioni.
a) Importanza delle informazioni inesatte o alterate
(45)
Le informazioni relative all’eventuale sovrapposizione tra le parti per determinate destinazioni sono chiaramente rilevanti ai fini della valutazione dell'operazione sotto il profilo della concorrenza e ciò a prescindere dal fatto che il mercato rilevante sia formato da determinate rotte o da tutte o da alcune destinazioni nel Mediterraneo. Le destinazioni di Transavia che non sono state menzionate sono importanti località di vacanza spagnole, portoghesi o greche che attraggono un volume elevato di passeggeri. L'informazione che Transavia effettua voli verso tutte le destinazioni più importanti di Martinair è anche rilevante per valutare la portata dell'effettiva concorrenza tra Martinair e Transavia, in particolare se la si considera nel contesto delle ripetute affermazioni delle parti che le operazioni di Martinair e Transavia sono complementari (37).
(46)
L'informazione che Transavia effettua parallelamente voli di linea e charter verso molte delle principali località di vacanza ha evidentemente importanza anche ai fini della valutazione della posizione di mercato di Transavia. A prescindere dal fatto che i posti venduti sui voli di linea facciano parte o meno del mercato del prodotto rilevante, l'informazione che Transavia ha un notevole movimento di voli di linea verso le destinazioni servite dai suoi charter è significativa per la valutazione della forza di mercato di Transavia su tali rotte.
b) Fattori attenuanti invocati da KLM
(47)
KLM sottolinea di aver partecipato a numerose riunioni con la Commissione allo scopo di preparare la notifica, di aver discusso svariati progetti di notifica nel corso di tali riunioni e di essersi attenuta in buona fede ai suggerimenti e alle osservazioni della Commissione. KLM fa inoltre presente che nel caso in questione la notifica era estremamente complessa a causa della mancanza di dati immediatamente disponibili. KLM afferma inoltre che non è dimostrato che essa abbia fornito informazioni «inesatte o alterate» o che questa possa essere comunque considerata una ragione per infliggere un'ammenda, date le particolari circostanze del presente caso. La Commissione non può condividere tale posizione per le seguenti ragioni:
i) Destinazioni dei voli charter di Transavia
(48)
Commentando la comunicazione delle obiezioni, KLM spiega l'omissione delle destinazioni dei voli charter di Transavia come il risultato di un errore amministrativo (38). KLM sostiene inoltre che l'errore avrebbe dovuto essere evidente a chiunque esaminasse la notifica.
(49)
KLM sostiene che la tabella in questione è stata inclusa nel testo del formulario CO unicamente su richiesta della Commissione e che per la stagione estiva del 1998 non erano ancora disponibili dati dettagliati sulle quote di mercato. Tuttavia, la tabella di pagina 40 della notifica non è presentata come un'integrazione o un aggiornamento delle informazioni contenute nello studio di SH&E di cui al considerando 26 della presente decisione. Essa illustra l’affermazione di KLM che le attività di Transavia e Martinair sono «in grande misura complementari». La dichiarazione di KLM che detta tabella poteva essere letta solo congiuntamente allo studio è infondata in quanto non vi è alcun riferimento allo studio.
(50)
Altrettanto infondata è l'affermazione di KLM che l'inesattezza della tabella era evidente. Se l'omissione delle destinazioni dei voli charter non è stata scoperta da KLM, che conosce le proprie attività meglio di chiunque altro, è chiaro che l'errore non era così evidente da poter essere individuato da un qualsiasi lettore attento.
(51)
KLM sottolinea che non era sua intenzione nascondere alla Commissione tale informazione e che la Commissione esagera la gravità del suo errore amministrativo. Tuttavia, la spiegazione fornita da KLM del modo in cui si è procurata le informazioni sulle destinazioni dei voli charter di Transavia denota una notevole trascuratezza da parte della compagnia. L'aver tratto le informazioni da una rivista di bordo invece che da una fonte più affidabile è rivelatore di una grave negligenza rispetto al dovere di selezionare con cura le informazioni necessarie, in particolare in considerazione del fatto che Transavia è una controllata al 100 % di KLM.
ii) Voli di linea di Transavia
(52)
KLM sostiene di non aver mai nascosto, nel corso dei suoi contatti con la Commissione, che il gruppo KLM, ivi compresa la controllata Transavia, effettua voli di linea in Europa in generale e in particolare nel Mediterraneo. Essa afferma inoltre che avrebbe fornito maggiori informazioni sui voli di linea di Transavia se la Commissione lo avesse richiesto nel corso dei colloqui che hanno preceduto la notifica. KLM fa riferimento alla studio SH&E, sostenendo che esso indica con chiarezza che il 47 % di tutti i turisti olandesi utilizza voli di linea per le vacanze. KLM afferma che sarebbe inconcepibile che una notevole percentuale di tali passeggeri non si servisse dei voli del gruppo KLM.
(53)
Nelle riunioni che hanno preceduto la notifica, le discussioni hanno avuto principalmente l'obiettivo di chiarire la definizione del mercato. La Commissione ammette di non avere inizialmente ritenuto di dover prendere in considerazione ai fini della definizione del mercato le numerose vendite di Transavia ai tour operator sui suoi voli di linea, dato che KLM non aveva fatto presente che Transavia effettuava tali operazioni. Ciò non esimeva tuttavia KLM dall'obbligo di fornire informazioni complete su tali attività, almeno in risposta alla domanda 6.2 del formulario CO (39). Inoltre, le informazioni fornite nello studio SH&E fanno riferimento a tutti i turisti olandesi e non solo ai clienti che acquistano un pacchetto da un tour operator. Non era quindi possibile dedurre da tale informazione che Transavia vendeva posti ai tour operator sui suoi voli di linea. La maniera in cui l'informazione su Transavia è stata presentata in tutti i progetti trasmessi non era tale da suscitare interrogativi da parte della Commissione. Transavia è sempre stata presentata come un «operatore di voli charter». L'informazione che Transavia effettua anche voli di linea è stata fornita solo nella versione finale della notifica nella nota numero 11 a pagina 45 che riguarda la partecipazione di Transavia al programma frequent flyer di KLM. Tale informazione non era contenuta nei progetti precedenti. L'affermazione che la Commissione avrebbe potuto o dovuto richiedere tale informazione è quindi infondata.
(54)
KLM sostiene inoltre che l'informazione sui voli di linea non modificava la quota di mercato di KLM e che quindi l'omissione di tale informazione era irrilevante. Tuttavia, l'effettiva quota di mercato di un'impresa costituisce solo uno degli elementi che servono a misurare la sua forza di mercato. Il fatto che Transavia effettui voli di linea verso destinazioni servite anche dai suoi voli charter costituisce evidentemente un fattore che può contribuire alla forza della compagnia su tali rotte ed è quindi rilevante per la valutazione della concorrenza da parte della Commissione nel quadro della concentrazione. È pertanto probabile che la valutazione sostanziale del caso da parte della Commissione, nonché la natura e la portata di qualsiasi rimedio che possa essere necessario, risulti influenzata dal fatto che la Commissione fosse informata (o meno) dell'esistenza di tali operazioni, della loro natura e delle loro dimensioni.
(55)
Ad esempio, se effettivamente Transavia non avesse un traffico di voli di linea verso tali destinazioni, si potrebbe sostenere che sarebbe relativamente facile per altre compagnie di voli di linea cominciare a effettuare tali operazioni, vendere posti volo ai clienti individuali e ai tour operator e concludere quindi che la concentrazione dovrebbe essere autorizzata. Analogamente, se in alcune delle rotte in oggetto si dovesse riscontrare l'esistenza di una possibile posizione dominante, un rimedio che interessasse esclusivamente le operazioni di Martinair o le operazioni charter di Transavia potrebbe rivelarsi insufficiente perché non avrebbe alcun effetto sulle notevoli vendite effettuate da Transavia ai tour operator sui voli di linea in tali rotte.
3. Ammontare dell'ammenda
(56)
Nei procedimenti avviati ai sensi del regolamento sulle concentrazioni è molto importante che le parti della concentrazione forniscano informazioni complete nella notifica. Tale obbligo comporta che le imprese prestino particolare attenzione nella presentazione dei dati relativi alla loro concentrazione.
(57)
Nel caso in esame, KLM ha fornito informazioni inesatte e alterate e ha agito a dir poco in modo gravemente negligente. Inoltre, le informazioni erano certamente importanti per la valutazione dell'operazione sotto il profilo della concorrenza.
(58)
KLM ha fornito le informazioni corrette non di propria iniziativa, ma solo a seguito dell’indagine della Commissione. Le informazioni complete sulle ulteriori destinazioni dei voli charter di Transavia sono state dedotte solo da informazioni fornite in risposta a una richiesta di informazioni e sono state infine confermate oralmente. L'informazione che Transavia effettua voli di linea verso destinazioni nel Mediterraneo è stata data a seguito di una richiesta di informazioni. Il fatto che KLM venda posti ai tour operator sui suoi voli di linea alle stesse condizioni economiche applicate per i voli charter e la portata di tale attività sono stati pienamente confermati solo nella notifica del 21 dicembre 1998 e nella successiva indagine della Commissione sulle informazioni contenute in tale notifica.
(59)
Nel valutare la condotta di KLM, si deve anche tenere conto del fatto che KLM è un'impresa europea di grandi dimensioni con importanti attività commerciali in Europa. KLM aveva inoltre già avuto in precedenza l'esperienza di una notifica ai sensi del regolamento sulle concentrazioni.
(60)
Come attenuante KLM ha sostenuto, in sintesi e come già descritto dettagliatamente ai considerando pagina 47-55, che le presunte infrazioni non sono state intenzionali, che la Commissione avrebbe dovuto essere in grado di individuare le informazioni mancanti e di richiederle nel periodo antecedente la notifica (che per il presente caso è stato piuttosto lungo) e che dette informazioni non erano decisive ai fini dell'esito del caso.
(61)
La Commissione ritiene che a tali affermazioni si possa attribuire solo un'importanza relativa per quanto riguarda i loro effetti sulla gravità dell'infrazione e quindi sull'importo dell'ammenda da infliggere. Non vi sono prove che tali infrazioni siano state intenzionali e la partecipazione di KLM agli incontri con la Commissione nel periodo antecedente la notifica rivela per lo meno il desiderio dell'impresa di assicurarsi che la sua notifica fosse accettabile. Ciononostante, ricadeva su KLM la responsabilità di assicurarsi che venissero fornite alla Commissione tutte le informazioni pertinenti ed essa non vi ha prestato la necessaria attenzione. Come già affermato, tale infrazione rivela una negligenza molto grave in entrambi i casi. KLM non avrebbe dovuto utilizzare una rivista di bordo per trarre informazioni di importanza fondamentale come l'elenco delle destinazioni dei voli charter di Transavia. Avrebbe potuto fornire le informazioni sui voli di linea di Transavia e avrebbe dovuto rendersi conto della loro importanza, anche se la Commissione non le aveva specificatamente richieste o sollecitate. Inoltre, se la Commissione non avesse scoperto uno qualsiasi degli elementi di informazione omessi, tale omissione avrebbe certamente potuto influenzare la sua decisione sostanziale sulla concentrazione, e in modo che avrebbe potuto favorire KLM.
(62)
Sulla base dell'analisi di cui sopra e tenuto conto delle circostanze specifiche del caso in esame, la Commissione ritiene adeguato infliggere a KLM un'ammenda di 40 000 EUR ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 1, lettera b), del regolamento sulle concentrazioni,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
In forza dell'articolo 14, paragrafo 1, lettera b), del regolamento (CEE) n. 4064/89, è inflitta a KLM un'ammenda di 40 000 EUR per avere fornito informazioni inesatte e alterate nella notifica presentata alla Commissione il 1o settembre 1998 ai sensi di detto regolamento.
Articolo 2
L'ammenda di cui all'articolo 1 viene versata, entro tre mesi dalla notifica della presente decisione, sul conto n. 310-093300043-43 della Commissione delle Comunità europee presso la Banque Bruxelles-Lambert, Agence européenne, Rond-Point Schuman 5, B-1040 Bruxelles.
L'importo dell'ammenda matura interessi che decorrono dalla data di scadenza del termine citato, al tasso applicato dalla Banca centrale europea per le operazioni pronti contro termine, il primo giorno lavorativo del mese di adozione della presente decisione, cioè il 3 %, maggiorato di 3,5 punti percentuali, cioè il 6,5 %.
Articolo 3
Destinataria della presente decisione è:
Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV
Amsterdamseweg 55
NL-1182 GP Amstelveen
Fatto a Bruxelles, il 14 dicembre 1999.

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