Document ID: 32011D0140

DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 luglio 2010
relativa all’aiuto di stato C 27/09 (ex N 34/B/09) Sovvenzione di bilancio per France Télévisions cui la Repubblica francese intende dare esecuzione a favore di France Télévisions
[notificata con il numero C(2010) 4918]
(Il testo in lingua francese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/140/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato le parti a presentare le loro osservazioni ai sensi degli articoli suddetti (1), e viste tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDURA
(1)
Con lettera del 23 gennaio 2009 la Repubblica francese ha notificato alla Commissione la propria intenzione di procedere a una dotazione di bilancio pari a 450 milioni di EUR già iscritta nella legge finanziaria a favore di France Télévisions per l’anno 2009. Il 13 marzo 2009, la Commissione ha chiesto alle autorità francesi informazioni complementari che sono state fornite il 25 maggio 2009. In quest’ultima occasione le autorità francesi hanno esteso l’oggetto della notifica esprimendo l’intenzione di varare un meccanismo perenne e pluriennale di finanziamento pubblico di France Télévisions, del quale farebbe parte una sovvenzione annua.
(2)
Con lettera del 1o settembre 2009 la Commissione, da un lato ha considerato che la sovvenzione di bilancio votata per l’anno 2009 fosse compatibile col mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (qui di seguito «TFUE»), dall’altro ha informato le autorità francesi della propria decisione di avviare la procedura di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE nei confronti del nuovo meccanismo di finanziamento pubblico di France Télévisions per gli anni successivi.
(3)
La Repubblica francese ha presentato i propri commenti in data 7 ottobre 2009.
(4)
La decisione della Commissione di avviare la procedura è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (2). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare osservazioni in merito a detto aiuto.
(5)
La Commissione ha ricevuto osservazioni a questo riguardo da parte degli interessati, e le ha trasmesse alle autorità francesi offrendo loro la possibilità di commentarle, ricevendone i commenti con lettera 15 gennaio 2010.
(6)
In data 23 aprile, 19 maggio e 22 giugno 2010, la Repubblica francese ha trasmesso alla Commissione precisazioni o informazioni complementari.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DEL MECCANISMO DI FINANZIAMENTO
(7)
Il meccanismo di finanziamento pluriennale oggetto della presente decisione si inquadra nel finanziamento delle missioni di servizio pubblico di France Télévisions che la Commissione ha esaminato nelle proprie decisioni in data 10 dicembre 2003 (3), 20 aprile 2005 (4), 16 luglio 2008 (5) e 1o settembre 2009 (6). Esso costituisce nondimeno una misura distinta da quelle che hanno formato oggetto delle decisioni del 2003, 2005 e 2008. Più in particolare, le sovvenzioni di bilancio illustrate più diffusamente in appresso andranno ad aggiungersi alle risorse pubbliche erogate a France Télévisions a titolo di contributo al servizio audiovisivo pubblico, denominato in passato canone, che ha formato oggetto della decisione della Commissione del 20 aprile 2005 e che, quale aiuto in vigore, non è modificato dalle nuove disposizioni. Questi due finanziamenti pubblici serviranno a coprire i costi della missione di servizio pubblico di France Télévisions, previa detrazione degli introiti commerciali netti che verranno ancora percepiti.
II.1. Basi giuridiche principali
(8)
Le principali disposizioni del nuovo meccanismo di finanziamento pubblico sono contenute nella legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009 relativa alla comunicazione audiovisiva e al nuovo servizio pubblico di televisione. L’aiuto notificato fa parte di una riforma più ampia delle strutture e delle missioni di interesse economico generale del servizio audiovisivo pubblico previste dalla legge. La legge modifica disposizioni legislative che disciplinano le missioni di servizio pubblico di France Télévisions e, più in particolare, la legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 relativa alla libertà di comunicazione. Un’ulteriore definizione di queste missioni è contenuta nel capitolato d’oneri e nel contratto in materia di obiettivi e mezzi di France Télévisions, approvati da testi regolamentari adottati per applicare la legge relativa alla libertà di comunicazione. La legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009 contiene anche disposizioni finanziarie che modificano il codice delle imposte, da un lato, e sanciscono il principio di una dotazione di bilancio iscritta nella legge finanziaria per France Télévisions, dall’altro.
II.2. Le attività e il finanziamento del beneficiario: France Télévisions
(9)
France Télévisions è una società anonima creata in applicazione dell’articolo 44-I della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 relativa alla libertà di comunicazione. Questa legge e le successive modifiche riuniscono in un’unica impresa, France Télévisions, gli enti giuridici precedentemente distinti di vari canali televisivi. L’impresa è soggetta al controllo economico e finanziario dello Stato francese. Il suo capitale sociale è diviso in azioni nominative che possono essere detenute esclusivamente dallo Stato. Il consiglio d’amministrazione comprende, oltre al presidente, 14 membri con mandato quinquennale, di cui 2 parlamentari designati dalle commissioni, rispettivamente dell’Assemblea nazionale e del Senato, preposte agli affari culturali, 5 rappresentanti dello Stato, 5 personalità designate dal Consiglio superiore del servizio audiovisivo e 2 rappresentanti del personale.
(10)
France Télévisions è il primo gruppo audiovisivo francese. Impiega all’incirca 11 000 persone e comprende i canali France 2, France 3, France 4, France 5 e France Ô che diffondono sul territorio francese metropolitano, oltre a RFO, società che riunisce le televisioni e radio pubbliche che emettono nei dipartimenti e territori d’oltremare. Il gruppo comprende altresì un’agenzia d’intermediazione pubblicitaria, quantunque sia allo studio un disimpegno da questa attività, e società dedite ad attività di diversificazione. Determinate emittenti di France Télévisions diffondono ampiamente i propri programmi in vari Stati membri, segnatamente in Belgio e in Lussemburgo.
(11)
Il volume d’affari di France Télévisions nel 2007, ultimo esercizio prima dell’annuncio della riforma del settore audiovisivo pubblico, ammontava a 2 927 milioni di EUR, di cui il 64,2 % proveniva dal gettito del canone, il 28,1 % da proventi pubblicitari (pubblicità e sponsoring) e il 7,7 % da altre entrate. Fra il 2003 e il 2007 l’aliquota delle varie componenti del volume d’affari è rimasta relativamente stabile, e i proventi da pubblicità e sponsoring oscillavano dal 30 al 28 %. L’intero gruppo ha generato un risultato netto leggermente positivo per ciascun esercizio fra il 2003 e il 2007, pari a un ammontare complessivo di 99 milioni di EUR per l’intero quinquennio.
(12)
Questa tendenza si è ribaltata dopo l’annuncio della riforma del settore audiovisivo pubblico nel gennaio 2008, che comportava in particolare la scomparsa a termine dei proventi generati da messaggi pubblicitari. L’esercizio 2008 si è concluso in disavanzo per il gruppo France Télévisions, con un risultato netto negativo pari a [50-100] (7) milioni di EUR (di cui -[50-100] milioni per il comparto del servizio pubblico), dovuto segnatamente a un notevole calo dei proventi pubblicitari, che un apporto eccezionale al capitale di 150 milioni di EUR, approvato dalla Commissione nella sua decisione del 16 luglio 2008, non ha permesso di colmare interamente. Per il 2009, dopo l’entrata in vigore della riforma del settore audiovisivo pubblico, la sovvenzione erogata di 415 milioni di EUR, approvata dalla Commissione nella sua decisione del 1o settembre 2009, ha in definitiva permesso di compensare quasi per intero il calo dei proventi pubblicitari e il gruppo France Télévisions ha potuto chiudere l’esercizio con un risultato netto in lieve eccedenza ([10-20] milioni di EUR). Il comparto del servizio pubblico è tuttavia rimasto in leggero disavanzo, dell’ordine di [0-5] milioni di EUR, in quanto il risultato positivo andava attribuito alle società commerciali del gruppo.
(13)
Le attività e la gestione di France Télévisions negli ultimi anni (2004-2008) e la posizione dell’impresa nella prospettiva della riforma del settore audiovisivo pubblico hanno formato oggetto di un rapporto relativamente critico della Corte dei conti francese «France Télévisions et la nouvelle télévision publique» (France Télévisions e la nuova televisione pubblica). La decisione di adottare e rendere pubblico il rapporto, al quale alcuni terzi interessati fanno riferimento nelle proprie osservazioni, è intervenuta il 14 ottobre 2009, ovvero dopo la decisione di avviare la procedura. Il rapporto evidenzia come la gestione e i risultati di France Télévisions siano suscettibili di progressi e formula raccomandazioni per un futuro miglioramento nel nuovo contesto della riforma.
II.3. Le missioni di servizio pubblico di France Télévisions
II.3.1. Definizione delle missioni di servizio pubblico nella legislazione
(14)
La legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 (e successive modifiche) enuncia, all’articolo 43-11, la missione di servizio pubblico di France Télévisions, stabilendo che le emittenti pubbliche «perseguono, nell’interesse generale, missioni di servizio pubblico. Esse offrono al pubblico, considerato in tutte le sue componenti, un complesso di programmi e servizi caratterizzato dalla loro diversificazione e dal loro pluralismo, dall’esigenza di qualità e di innovazione, dal rispetto dei diritti della persona e dei principi democratici costituzionalmente definiti. Le emittenti presentano un’offerta variegata di programmi, trasmessi con segnale analogico e digitale, nei settori dell’informazione, della cultura, della conoscenza, della varietà e dello sport. Favoriscono il dibattito democratico, gli scambi tra le varie componenti della popolazione, nonché l’integrazione sociale e lo spirito civico. Pongono in essere iniziative a favore della coesione sociale, della diversità culturale e della lotta contro le discriminazioni, oltre a proporre una programmazione che rispecchia la diversità della società francese. Provvedono a promuovere la lingua francese e, se del caso, le lingue regionali, valorizzando la diversità del patrimonio culturale e linguistico della Francia. Contribuiscono allo sviluppo e alla diffusione della creazione intellettuale e artistica, nonché delle conoscenze civiche, economiche, sociali, scientifiche e tecniche, oltre a svolgere un ruolo di formazione in campo audiovisivo e giornalistico. Favoriscono l’apprendimento delle lingue straniere. Contribuiscono alla sensibilizzazione alle problematiche dell’ambiente e dello sviluppo sostenibile. Favoriscono, tramite dispositivi confacenti, l’accesso delle persone non udenti o con disturbi uditivi ai programmi trasmessi. Garantiscono un’informazione onesta, indipendente e pluralistica, nonché la possibilità di espressione delle varie correnti di pensiero e di opinione nel rispetto della parità di trattamento e delle raccomandazioni del Consiglio superiore del servizio audiovisivo. Gli organismi del settore pubblico della comunicazione audiovisiva, nell’espletare le proprie missioni, contribuiscono all’azione audiovisiva esterna, alla propagazione della francofonia e alla diffusione della cultura e della lingua francesi nel mondo. Si adoperano per sviluppare nuovi servizi in grado di arricchire o completare la propria offerta di programmi nonché le nuove tecniche di produzione e diffusione dei programmi e servizi di comunicazione audiovisiva. Ogni anno, un rapporto inoltrato al parlamento darà conto dello stato di avanzamento nell’applicare le disposizioni del presente articolo».
II.3.2. Attuazione degli obblighi di servizio pubblico nell’operato di France Télévisions
(15)
Per quel che riguarda la concreta attuazione di tali missioni, l’articolo 44-I della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 precisa che France Télévisions ha l’incarico di ideare e programmare trasmissioni televisive e servizi di comunicazione audiovisiva conformi alle missioni di servizio pubblico definite dall’articolo 43-11, nonché in un capitolato d’oneri previsto dall’articolo 48 della stessa legge.
(16)
Il decreto n. 2009-796 del 23 giugno 2009 ha proceduto a unificare il capitolato d’oneri di France Télévisions. Esso inquadra l’attività delle emittenti del gruppo, imponendo loro obblighi programmatici vincolanti di diffusione, spesso in orari di grande ascolto, di trasmissioni culturali quotidiane, di trasmissioni musicali e in particolare di musica classica diversificando le interpretazioni ad opera di orchestre europee o regionali, di spettacoli di espressione teatrale o di divulgazione scientifica (articoli 4-7 del capitolato d’oneri). Incombe altresì a France Télévisions integrare la dimensione europea in tutti i suoi programmi, segnatamente diffondendo servizi sui modi di vita o sulle pratiche culturali di altri Stati membri, nonché trasmettere programmi dedicati ai principali culti praticati in Francia (articoli 14 e 15 del capitolato d’oneri). È inoltre contemplato l’obbligo di attrarre un ascolto ampio ed equilibrato fra le varie fasce di pubblico (articolo 18).
(17)
Inoltre, in applicazione dell’articolo 53 della legge n. 86-1067 sulla libertà di comunicazione, tra lo Stato e France Télévisions vengono conclusi contratti pluriennali in materia di obiettivi e mezzi, per una durata compresa fra tre e cinque anni. Questi contratti determinano in particolare, nel rispetto delle missioni di servizio pubblico di France Télévisions:
-
gli assi prioritari di sviluppo dell’impresa;
-
gli impegni assunti in materia di diversità e innovazione in sede di creazione dei programmi;
-
gli importi minimi di investimento di France Télévisions nella produzione di opere cinematografiche e audiovisive europee e di espressione originale francese, fissati in percentuale delle entrate e in valore assoluto;
-
gli impegni in grado di garantire la partecipazione e l’espressione civica dei disabili, oltre all’adattamento di tutti i programmi televisivi per le persone non udenti o con disturbi uditivi;
-
gli impegni intesi a garantire la diffusione di programmi televisivi accessibili, attraverso opportuni dispositivi, alle persone non vedenti o con disturbi di visione;
-
il costo previsionale delle sue attività di servizio pubblico per ciascuno degli anni contemplati, e gli indicatori quantitativi e qualitativi applicabili in materia di esecuzione e di risultati;
-
l’ammontare delle risorse pubbliche da destinare al servizio pubblico, individuando quelle utilizzate in via prioritaria per finanziare programmi;
-
l’ammontare del gettito preventivato di introiti propri, precisando quelli derivanti dalla pubblicità e dallo sponsoring;
-
le prospettive economiche per i servizi a pagamento;
-
se del caso, le prospettive in materia di ripristino dell’equilibrio finanziario.
(18)
Attualmente, gli obblighi di servizio pubblico di France Télévisions formano oggetto del contratto in materia di obiettivi e mezzi 2007-2010 «France Télévisions, prima gamma di canali gratuiti dell’era digitale», del 24 aprile 2007, firmato dai ministri competenti e dal presidente di France Télévisions. All’obiettivo «I.2. Promuovere l’identità specifica del servizio pubblico», il contratto contempla obiettivi declinati in azioni concrete, unitamente a indicatori qualitativi o quantitativi da conseguire, quali:
-
favorire l’accesso di un pubblico più ampio ai programmi culturali in un’ottica di democratizzazione della cultura, mandando in onda almeno un programma culturale negli orari di grande ascolto;
-
rispecchiare il pluralismo e l’informazione e il dibattito civico;
-
proporre un’ampia offerta di discipline sportive, privilegiando quelle meno presenti nelle emittenti private;
-
rispecchiare la diversità, rendendone più visibili le varie componenti, all’interno della società francese;
-
favorire la difesa dell’identità culturale francese ed europea, la comprensione del funzionamento dell’Unione e del suo apporto, nonché l’apprendimento delle lingue straniere.
(19)
Il contratto prevede altresì un capitolo finanziario pluriennale, con una clausola di adeguamento in base alla quale lo Stato e il gruppo, in funzione dell’andamento dei proventi pubblicitari, si concertano per adattare il fabbisogno di risorse pubbliche, restando inteso che le eccedenze non destinate a ridurre detto fabbisogno verranno prioritariamente devolute alla creazione audiovisiva.
(20)
In seguito alla riforma, il contratto in materia di obiettivi e mezzi in corso ha formato oggetto di una clausola aggiuntiva per il periodo 2009-2012, i cui aspetti finanziari sono illustrati più oltre con maggiori dettagli, clausola che potenzia la specifica identità del servizio pubblico fornito da France Télévisions e fissa nuovi indicatori quantitativi da conseguire annualmente in alcuni dei settori elencati nel considerando 18.
II.3.3. Allestimento di nuovi servizi audiovisivi innovanti
(21)
Il nuovo capitolato d’oneri di France Télévisions prevede l’introduzione di una serie di servizi innovanti intesi ad arricchire l’offerta editoriale, quali la messa in linea di servizi di comunicazione, di servizi a richiesta di media audiovisivi o di contenuti complementari in grado di diversificare la programmazione. La clausola aggiuntiva citata prende altresì in esame l’introduzione di servizi innovanti del tipo video a richiesta gratuiti o a pagamento, televisione mobile, diffusione via Internet, applicazioni mobili, WebTV regionali o a tema.
II.3.4. Controllo esterno degli obblighi di servizio pubblico, compreso il varo di nuovi servizi
(22)
In applicazione dell’articolo 53 della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986, il consiglio d’amministrazione di France Télévisions approva il progetto del proprio contratto in materia di obiettivi e di mezzi e delibera in merito all’esecuzione annuale del medesimo, rendendo pubblico il risultato della deliberazione. Prima della firma, i contratti in materia di obiettivi e mezzi, con le relative clausole aggiuntive se del caso, vengono trasmessi alle commissioni «affari culturali» e «finanze» presso l’Assemblea nazionale e il Senato, nonché al Consiglio superiore del servizio audiovisivo. Le commissioni possono formulare un parere entro un termine di sei settimane.
(23)
Inoltre, un rapporto annuale sull’esecuzione del contratto in materia di obiettivi e mezzi di France Télévisions viene presentato dal suo presidente dinanzi alle suddette commissioni presso l’Assemblea nazionale e il Senato. In quella sede il presidente di France Télévisions rende altresì conto dell’attività e dei lavori del consiglio consultivo per i programmi insediato all’interno del gruppo e composto da telespettatori, cui spetta formulare pareri e raccomandazioni in merito ai programmi.
(24)
Il progetto preliminare del capitolato d’oneri di France Télévisions fissato con decreto ha poi formato oggetto di pubblica consultazione dal 10 al 24 novembre 2008; in quella circostanza i contributi presentati da una quindicina di organismi hanno portato a modifiche del testo iniziale, dopo di che il Consiglio superiore del servizio audiovisivo ha emesso il proprio parere. Quanto al controllo esterno dell’esecuzione del contratto, l’articolo 48 della legge del 30 settembre 1986 prevede che il Consiglio superiore del servizio audiovisivo trasmetta annualmente un rapporto alle commissioni «affari culturali» dell’Assemblea nazionale e del Senato. Detto rapporto viene trasmesso altresì al ministero della cultura e della comunicazione.
(25)
Le commissioni parlamentari, al pari del Consiglio superiore del servizio audiovisivo, possono ascoltare terzi. Di fatto, in queste sedi vengono regolarmente sentite parti interessate, le quali fanno conoscere il proprio parere sulle questioni attinenti alle emittenti pubbliche.
II.4. Compensazione finanziaria per la progressiva diminuzione, quindi la scomparsa dei messaggi pubblicitari
(26)
Per consentire all’emittenza pubblica una programmazione più libera e meno dipendente da vincoli commerciali, l’articolo 53-VI della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 (e successive modifiche) sulla libertà di comunicazione prevede la diminuzione, quindi la scomparsa dei messaggi pubblicitari: «I programmi mandati in onda tra le ore venti e le ore sei dalle emittenti nazionali televisive di cui all’articolo 44-I, esclusi i loro programmi regionali e locali, non comportano messaggi pubblicitari diversi da quelli per beni o servizi presentati sotto la loro denominazione generica. La presente disposizione si applica altresì ai programmi mandati in onda da questi servizi tra le ore sei e le ore venti a decorrere dalla fine della diffusione per via hertziana terrestre, con segnale analogico, sull’intero territorio metropolitano, dalle medesime emittenti televisive. Essa non si applica alle campagne di interesse generale.»
(27)
La fine della diffusione per via hertziana terrestre, con segnale analogico, dei programmi televisivi è prevista al massimo entro il 30 novembre 2011. Oltre all’eccezione per la pubblicità di beni o servizi senza marchio commerciale, sono previste deroghe per la diffusione di messaggi pubblicitari a favore dei dipartimenti e delle collettività d’oltremare o della Nuova Caledonia, in assenza di un’offerta di programmi televisivi privati non criptati, diffusi per via hertziana terrestre.
(28)
Come previsto dall’articolo 53 della legge n. 86-1067 e successive modifiche sulla libertà di comunicazione, la diminuzione, quindi la scomparsa dei messaggi pubblicitari per effetto dell’attuazione della legge dà adito a una compensazione finanziaria assegnata dallo Stato a France Télévisions, in condizioni definite dalle singole leggi finanziarie. A tal fine, lo Stato francese ha creato un nuovo programma, intitolato «Contributo al finanziamento del servizio audiovisivo pubblico», all’interno della missione «Mezzi di comunicazione» del bilancio generale dello Stato. A mero titolo indicativo, le autorità francesi valutano che la quota della sovvenzione pubblica che verrebbe a integrare il contributo al servizio audiovisivo pubblico ammonterebbe a circa 460 milioni di EUR nel 2010, a 500 milioni di EUR nel 2011 e a 650 milioni di EUR nel 2012.
(29)
Le autorità francesi dichiarano che, per ciascun anno, il finanziamento pubblico proveniente dalla sovvenzione di bilancio verrebbe determinato in funzione dei costi di esecuzione della missione di servizio pubblico che incombe a France Télévisions e andrebbe ad aggiungersi al contributo al servizio audiovisivo pubblico, previa deduzione degli introiti commerciali residui. Al riguardo, le autorità francesi hanno trasmesso la previsione dei costi e delle entrate inerenti al servizio pubblico di France Télévisions, definita a decorrere dal piano economico finanziario 2009-2012 e sintetizzata nella tabella di seguito riportata:
Tabella 1
Entrate e costi preventivati per il servizio pubblico di France Télévisions 2010-2012
(milioni di EUR)
2010
2011
2012
Bilancio
Bil. previs.
Bil. previs.
A. Risorse pubbliche
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
[2 500-3 000]
B. Entrate di altra natura (pubblicità, sponsoring, ecc.)
[300-600]
[300-600]
[300-600]
C. Costo lordo servizio pubblico
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
[3 500-3 000]
D. Costo netto servizio pubblico (C + B)
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
[3 000-2 500]
Divario costo netto SP - Risorse pubbliche (D + A)
[- 50 - 50]
[- 50 - 50]
[- 50 - 50]
Fonte: Observations France, 15 gennaio 2010
(30)
La tabella precedente mostra una previsione di disavanzo corrispondente al costo netto non coperto per i conti del servizio pubblico di France Télévisions nel 2010 e nel 2011. Questo disavanzo dovrebbe essere in parte riassorbito nel 2012, con una lieve eccedenza prevista pari a [30-50] milioni di EUR, ovvero [0-5] % dei costi netti di servizio pubblico. La previsione di eccedenza per il 2012, ove dovesse trovare riscontro nei fatti, il che presuppone un andamento delle entrate e dei costi esattamente conforme alle previsioni, rimane inferiore al disavanzo cumulato previsto per gli esercizi 2010 e 2011. In applicazione del contratto in materia di obiettivi e di mezzi in corso, le eccedenze non destinate a ridurre il fabbisogno di risorse pubbliche dovranno prioritariamente essere destinate alle spese a favore della creazione audiovisiva. Quest’ultima essendo in linea di principio chiamata ad alimentare la programmazione, l’eventuale eccedenza non dovrebbe quindi finanziare attività commerciali.
(31)
Va rilevato che il piano economico-finanziario 2009-2012 ripreso nel capo V della clausola aggiuntiva al contratto in materia di obiettivi e mezzi in corso sostituisce la parte finanziaria del contratto concluso nell’aprile 2007, tenuto conto del nuovo quadro introdotto dalla riforma e delle relative conseguenze finanziarie. Il piano economico-finanziario prevede una diminuzione del costo lordo complessivo di fornitura del servizio pubblico per il periodo 2010-2012, con una riduzione dei costi di funzionamento rispetto al contratto iniziale, un calo dei costi di diffusione e lo sfruttamento di sinergie rese possibili dall’appartenenza a uno stesso gruppo, seppure nella fase iniziale la riforma comporterà nuovi elementi di costo.
(32)
Sul fronte delle entrate le risorse pubbliche previste, nonostante siano in aumento, non riescono totalmente a riequilibrare i conti sul periodo 2010-2012, restando inferiori ai costi lordi di servizio pubblico, come si evince dalla tabella 1; ne consegue che l’equilibrio finanziario nelle proiezioni dipende dagli introiti commerciali che continueranno a esistere nei singoli esercizi. Il piano economico-finanziario evidenzia peraltro che sia il gruppo sia lo Stato hanno interesse a raggiungere l’equilibrio dei conti più rapidamente del previsto, oltre a precisare l’esigenza di un monitoraggio attento e costante, dato che la situazione può riservare sviluppi positivi o negativi.
II.5. Tetto delle risorse pubbliche
(33)
L’articolo 44 della legge n. 86-1067 (e successive modifiche) sulla libertà di comunicazione precisa inoltre che «[l]e risorse pubbliche assegnate agli organismi del settore audiovisivo pubblico a compensazione degli obblighi di servizio pubblico che incombono loro non superano l’ammontare del costo di esecuzione degli obblighi medesimi». Questa disposizione risulta dagli impegni sottoscritti dalla Repubblica francese di sancire espressamente nella legge il principio di non sovracompensare gli obblighi di servizio pubblico nel quadro della procedura che ha portato la Commissione a decidere, in data 20 aprile 2005, che l’utilizzo del gettito del canone era compatibile col mercato interno (8).
(34)
In applicazione dell’impegno di cui sopra, il decreto n. 2007-958 del 15 maggio 2007 relativo ai rapporti finanziari tra lo Stato e gli organismi del settore pubblico della comunicazione audiovisiva riprende, all’articolo 2, l’identica formulazione dell’articolo 53 della legge del 30 settembre 1986, tenendo conto «delle entrate dirette o indirette ricavate dalla missione di servizio pubblico» e precisa che il costo di esecuzione degli obblighi di servizio pubblico è fissato tramite conti distinti. All’articolo 3 il decreto prevede l’obbligo, per France Télévisions e le sue filiali, di rispettare le condizioni di mercato per tutte le loro attività commerciali e di affidare a un organismo esterno la stesura di un rapporto annuale sull’esecuzione di detto obbligo, rapporto da trasmettere al ministro di tutela, all’Assemblea nazionale e al Senato.
(35)
La Commissione ha ricevuto e esaminato rapporti di esecuzione degli articoli 2 e 3 del decreto relativi agli esercizi 2007 e 2008 (i rapporti stilati ai sensi dell’articolo 3 del decreto sono stati certificati, per il 2007, dai commissari ai conti PriceWaterhouseCoopers e KPMG, e dal Cabinet Rise per il 2008), nonché il progetto di rapporto di cui all’articolo 2 per l’esercizio 2009.
II.6. Nuove tasse previste nella riforma del servizio audiovisivo pubblico
(36)
La legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009 ha modificato altresì il codice delle imposte per introdurre nuove tasse sulla pubblicità e sulle comunicazioni elettroniche.
II.6.1. Tassa sui messaggi pubblicitari
(37)
Il titolo II della prima parte del libro I del codice generale delle imposte comporta un nuovo capo VII septies, il quale istituisce una tassa che qualsiasi editore di servizi di televisione stabilito in Francia è tenuto a pagare. La base imponibile è l’importo, al netto dell’imposta sul valore aggiunto, delle somme versate dagli inserzionisti, per la diffusione dei loro messaggi pubblicitari, alle imprese televisive o alle agenzie di intermediazione pubblicitaria, previa detrazione delle somme versate in applicazione della tassa di cui all’articolo 302 bis KC del codice generale delle imposte, che gli editori e distributori di servizi televisivi che diffondono opere audiovisibili ammesse a beneficiare del sostegno del Centro nazionale della cinematografia sono tenuti a corrispondere. Queste somme formano oggetto di un abbattimento forfettario del 4 %. La tassa si calcola applicando un’aliquota del 3 % alla frazione dell’ammontare dei versamenti annui, al netto dell’imposta sul valore aggiunto, relativo a ciascun servizio di televisione, che superi 11 milioni di EUR.
(38)
Tuttavia, per i servizi di televisione diversi da quelli diffusi per via hertziana terrestre con segnale analogico, questa aliquota è fissata all’1,5 % nel 2009, al 2 % nel 2010 e al 2,5 % nel 2011. In via transitoria e fino all’anno in cui cesserà sul territorio metropolitano della Francia la diffusione di servizi di televisione per via hertziana terrestre con segnale analogico, per tutte le imprese che vi sono soggette la tassa è limitata al 50 % dell’incremento della base imponibile rilevato, rispetto al 2008, per l’anno civile nel corso del quale la tassa medesima è dovuta. In nessun caso l’importo della tassa può essere inferiore all’1,5 % della base imponibile. Nondimeno, per gli editori di servizi di televisione il cui indice di ascolto registrato al di fuori del territorio metropolitano della Francia superi il 90 % dell’indice d’ascolto complessivo, dall’importo in base al quale la tassa è calcolata vanno detratte le somme versate per la diffusione di messaggi pubblicitari destinati al mercato europeo o mondiale, moltiplicato per l’aliquota dell’indice di ascolto registrato al di fuori della Francia metropolitana rispetto all’indice di ascolto annuo complessivo.
II.6.2. Tassa sulle comunicazioni elettroniche
(39)
Nel titolo II della prima parte del libro I del codice generale delle imposte un nuovo capo VII octies istituisce una tassa che qualsiasi operatore di comunicazioni elettroniche, il quale fornisca un servizio in Francia e abbia formato oggetto di una dichiarazione preventiva presso l’autorità di regolamentazione delle comunicazioni elettroniche è tenuto a pagare. La base imponibile per il calcolo della tassa è l’ammontare, al netto dell’imposta sul valore aggiunto, degli abbonamenti e di altre somme versate dagli utenti per retribuire i servizi di comunicazione elettronica che detti operatori forniscono, previa detrazione dell’importo delle quote per ammortamenti contabilizzate nel corso dell’esercizio chiuso per l’anno di esigibilità della tassa, ove detti ammortamenti si riferiscano a materiali e attrezzature acquisiti dagli operatori, posteriormente all’entrata in vigore della legge, per il funzionamento delle infrastrutture e reti di comunicazione elettronica stabilite sul territorio nazionale, e la cui durata di ammortamento sia pari almeno a dieci anni. La tassa viene calcolata applicando un’aliquota dello 0,9 % alla frazione di base imponibile eccedente 5 milioni di EUR.
III. MOTIVI CHE HANNO PORTATO ALL’AVVIO DELLA PROCEDURA
(40)
Nella sua decisione di avviare la procedura formale d’esame la Commissione ha reputato che la compensazione prospettata dal 2010 in poi potesse costituire un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, di cui occorreva valutare la compatibilità col mercato interno a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, del medesimo TFUE, in base ai principi e alle norme d’applicazione previsti per i servizi pubblici di emittenza radiotelevisiva.
(41)
Quanto all’esistenza di un’attività di servizio pubblico, con compiti chiaramente definiti da un atto ufficiale e soggetta a opportuni meccanismi di controllo, la Commissione, senza sollevare dubbi, è giunta alla conclusione, come nelle sue decisioni del dicembre 2003, dell’aprile 2005, del luglio 2008 e del settembre 2009, che le missioni di servizio pubblico di France Télévisions sono chiaramente definite in atti ufficiali promulgati o sottoscritti dallo Stato francese, secondo modalità che prevedono un controllo indipendente da France Télévisions.
(42)
Invece, dopo aver esaminato la proporzionalità della compensazione finanziaria prospettata rispetto al costo netto dell’attività di servizio pubblico, tenendo peraltro conto degli effetti dell’aiuto, la Commissione ha emesso dubbi su due aspetti, vale a dire:
-
da un lato, un rischio di sovracompensazione dei costi netti di servizio pubblico per l’anno 2012, e probabilmente per il 2010 e il 2011, esercizi per i quali la Commissione non disponeva di informazioni altrettanto circostanziate di quelle fornite dalle autorità francesi per il 2009;
-
dall’altro, la possibile esistenza di un vincolo di destinazione tra il gettito delle tasse sulla pubblicità e sulle comunicazioni elettroniche e l’aiuto da erogare a France Télévisions, nonché, sempre che un vincolo del genere possa essere stabilito, circa gli effetti di queste risorse e la loro compatibilità col trattato, in particolare alla luce di un esame della riforma del finanziamento di France Télévisions sotto il profilo concorrenziale, che ancora non era stato condotto.
(43)
La Commissione richiamava poi l’attenzione delle autorità francesi sull’adozione, in data 2 luglio 2009, della propria comunicazione relativa all’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di emittenza radiotelevisiva (9) (qui di seguito «comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva»), applicabile all’aiuto notificato dall’atto della pubblicazione, e invitava le autorità francesi a tener conto di questa comunicazione riveduta nelle loro osservazioni.
IV. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
(44)
Nelle sue osservazioni del 2 novembre 2009 la Società degli autori e compositori drammatici (SACD) richiama l’attenzione della Commissione sulla rilevanza degli obblighi cui France Télévisions è tenuta per il sostegno alla creazione di opere culturali audiovisive. Questa rilevanza risulterebbe anche maggiore in seguito a un accordo interprofessionale raggiunto a fine 2008, da integrare in un prossimo contratto in materia di obiettivi. Nel 2010 France Télévisions dovrà pertanto destinare alla creazione di opere culturali audiovisive un’aliquota del 19 % sul volume d’affari compreso nella base imponibile 2009, aliquota che nel 2012 dovrà essere portata al 20 %, pari a 420 milioni di EUR. L’aliquota corrispondente di TF1 è invece limitata al 12,5 %, e quella di M6 e dei canali di televisione terrestre con segnale digitale non supererà l’11 %. L’impegno a favore del cinema crescerà anche lui mediamente dell’1,2 % l’anno fino al 2012. La soppressione della pubblicità sarebbe contestuale a un maggiore costo dell’intera programmazione, per l’incidenza delle opere di produzione autonoma e non importata, le quali sono una riprova dell’impegno a favore di un servizio pubblico innovativo e di qualità.
(45)
La Federazione francese delle telecomunicazioni e delle comunicazioni elettroniche (FFTCE), nelle sue osservazioni del 30 ottobre 2009, alle quali sottoscrive Iliad, che alla FFTCE non aderisce, ritiene che la soppressione della pubblicità commerciale non contribuisca di per sé alla missione di servizio pubblico di France Télévisions. Stante che la pubblicità non forma parte integrante di tale missione, qualsiasi sovvenzione volta soltanto a compensare mancati introiti senza tener conto della realtà della missione, di per sé costituirebbe un aiuto di Stato in contrasto con l’articolo 106, paragrafo 2, e con l’articolo 107 del TFUE. Detta compensazione deve coprire costi inerenti al servizio pubblico, che una contabilità distinta deve documentare. In realtà, l’ammontare della sovvenzione sembra fissato per i prossimi anni in base a una stima della perdita di introiti commerciali, e su un mercato che si deteriora ciò falsa notevolmente la concorrenza con le emittenti private. Mentre il volume d’affari pubblicitario complessivo di France Télévisions su un mercato in declino sarebbe probabilmente rimasto inferiore a 500 milioni di EUR, le autorità francesi si sono impegnate a versare 450 milioni di EUR nel 2009 a fronte della sola soppressione della pubblicità dopo le ore venti. In futuro, le sovvenzioni percepite risulterebbero di gran lunga superiori ai proventi pubblicitari che sarebbe stato possibile ottenere in mancanza della riforma.
(46)
Quanto alla missione di servizio di interesse economico generale, la FFTCE rileva che gli obblighi che incombono a France Télévisions quale membro dell’Unione europea di radiodiffusione (UER), in base allo statuto di quest’ultima, sono preesistenti e sarebbero quindi d’applicazione a prescindere dagli obblighi sanciti nella legislazione francese. I vincoli, peraltro vaghi, che la legge impone non differirebbero sostanzialmente da quelli derivanti dallo statuto dell’UER ai quali anche TF1 e Canal + sono soggetti in quanto membri, di modo che una sovvenzione a titolo di compensazione per France Télévisions va assimilata a un aiuto di Stato.
(47)
La FFTCE considera infine che la nuova tassa sul volume d’affari degli operatori di comunicazione elettronica introdotta dalla riforma del settore audiovisivo pubblico sia destinata a finanziare France Télévisions. Oltre all’esplicita destinazione ribadita nelle dichiarazioni delle autorità, variazioni nella base imponibile e nell’aliquota si ripercuotono sull’ammontare della sovvenzione. L’istituzione di una tassa del genere viola pertanto l’articolo 12 della direttiva 2002/20/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (10), in quanto gli Stati membri non possono decretare a carico degli operatori tasse sul volume d’affari diverse da quelle che la direttiva medesima prevede.
(48)
Nelle sue osservazioni del 2 novembre 2009, l’Associazione delle emittenti private reputa che la cattiva gestione di France Télévisions, di cui numerosi esempi sarebbero stati rilevati dalla Corte dei conti, aggrava l’effetto inflazionistico constatato sul mercato della produzione di programmi e dell’acquisto di diritti. In mancanza di una contabilità analitica, il fatto che il controllo dei conti sfugga di mano genera incertezze nella determinazione del costo delle missioni di servizio pubblico da finanziare, con un serio rischio di sovracompensazione. Una serie di indizi tende a indicare che il gettito della nuova tassa audiovisiva sarà devoluto a France Télévisions, e che il suo versamento al bilancio dello Stato avrebbe l’unico scopo di sottrarla al controllo della Commissione. La tassa impone ai concorrenti di France Télévisions di finanziare l’aiuto, creando una distorsione che aggrava l’insufficiente diversificazione tra i programmi dei vari canali televisivi storici.
(49)
Nei suoi commenti del 2 novembre 2009 l’Unione europea di radiodiffusione (UER), evidenzia il carattere necessariamente ipotetico di qualsiasi stima pluriennale dei costi e delle entrate dell’emittenza radiotelevisiva pubblica presentata dalla Francia. Queste stime servono a dare visibilità finanziaria nel lungo periodo all’operatore, per permettergli di garantire in piena indipendenza la continuità del servizio. Per rendere possibile la correzione di eventuali divari rispetto alle previsioni sono necessari meccanismi ex post. La decisione della Commissione deve vertere sui parametri di calcolo ex ante e sui meccanismi di adeguamento, senza vincolare l’ammontare effettivo della futura compensazione a un’approvazione dei livelli di costi e di entrate preventivati, giacché altrimenti la Commissione si ritroverebbe a fissare e controllare gli importi annui di un regime di aiuti, e non il regime medesimo. L’UER si dice altresì preoccupata all’idea che la Commissione voglia conoscere l’ammontare preventivato delle sinergie e degli incrementi di efficienza per i prossimi anni, giacché l’efficienza con la quale un servizio di interesse economico generale viene fornito sfugge al controllo della Commissione ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE.
(50)
Nei suoi commenti del 2 novembre 2009, l’Associazione delle televisioni commerciali europee (ACT) si dichiara favorevole alla decisione della Repubblica francese di ridurre in misura sostanziale la pubblicità commerciale dell’emittenza radiotelevisiva pubblica. L’ACT rileva che, nel caso di specie, due requisiti fissati dalla giurisprudenza Altmark (11) non sono soddisfatti, e che di conseguenza la sovvenzione al bilancio prospettata costituisce un aiuto. L’ACT reputa tuttavia che, se il sistema di finanziamento dell’aiuto mediante una tassa prelevata sui proventi pubblicitari dei concorrenti è giudicata conforme al diritto dell’Unione, i benefici del ritiro dal mercato risulterebbero sensibilmente ridotti mentre, per certi versi, un sistema del genere potrebbe introdurre maggiori distorsioni del tradizionale dualismo di finanziamento pubblico e finanziamento commerciale.
(51)
L’ACT considera che gli obblighi di servizio pubblico che incombono a France Télévisions non sarebbero stati modificati in misura rilevante, dal 1994 in poi, e resterebbero analoghi a quelli delle altre emittenti private. Analogamente, le stime di compensazione per la perdita di proventi pubblicitari fino al 2012 sono vaghe e non tengono conto né della diminuzione dei relativi costi d’investimento né del possibile calo dei costi per una programmazione meno soggetta alle richieste imposte dagli inserzionisti, e neppure delle economie attese dalle sinergie. Il meccanismo di adeguamento delle entrate pubbliche e commerciali ai costi effettivi, previsto dal contratto in materia di obiettivi e mezzi, andrebbe verificato, tenendo conto in particolare della variabilità degli introiti commerciali, giacché altrimenti la Commissione non disporrebbe di informazioni affidabili per determinare i costi effettivi del servizio fornito e l’eventuale presenza di una sovracompensazione. Questa verifica verrebbe operata in assenza di una contabilità analitica del gruppo, come rilevato dalla Corte dei conti.
(52)
Infine, l’ACT considera che l’aiuto venga di fatto finanziato dalle nuove tasse introdotte dalla riforma, e che in particolare la tassa sulla pubblicità audiovisiva che si introdurrebbe in Francia rappresenti un modello di finanziamento del servizio pubblico ad opera dei concorrenti che altrove è stato abbandonato. In realtà, il meccanismo d’aiuto salvaguarda le risorse di France Télévisions, laddove appare sempre più palese che gli inserzionisti non trasferiscono integralmente la propria domanda verso le emittenti concorrenti. Un meccanismo del genere rafforzerebbe inoltre gli ostacoli all’ingresso sul mercato francese.
(53)
Nelle sue osservazioni del 2 novembre 2009, France Télévisions esprime il convincimento che il meccanismo notificato non le conferisca vantaggi economici di sorta rispetto ai propri concorrenti giacché, seppure il gruppo viene messo al riparo dalla perdita di introiti commerciali, lo Stato gli impone in contropartita un altro vincolo che nessun operatore privato sul mercato deve subire: la fine della pubblicità. Quando la fine dei messaggi pubblicitari sarà effettiva, qualsiasi distorsione di concorrenza su questo mercato scomparirà, e anche a livello di sponsoring la sua pressione sui concorrenti, per la limitatezza della propria presenza, risulterà nulla. Quanto all’acquisto di diritti audiovisivi per contenuti cosiddetti «premium», mentre TF1 avrebbe realizzato 96 dei 100 migliori indici d’ascolto e 18 su 20 migliori indici d’ascolto nel 2008, France Télévisions non disporrebbe di alcun contratto di esclusiva con le major americane. L’operatore pubblico è inoltre tenuto a investire nella creazione audiovisiva con esigenze di qualità incomparabili rispetto agli obiettivi di ascolto dei canali commerciali. Per la vendita di programmi, France Télévisions ritiene di disporre di una presenza solo marginale.
(54)
Inoltre, a giudizio di France Télévisions, dato che l’importo di cui beneficerebbe dipende preventivamente, esattamente e oggettivamente ogni anno dal costo delle sue missioni, con una correzione ex post in caso di divario rispetto ai costi reali, il meccanismo notificato soddisfa il secondo requisito sancito dalla giurisprudenza Altmark. Anche la quarta condizione fissata da questa giurisprudenza risulterebbe soddisfatta, giacché sinergie che in passato non era ancora stato possibile sfruttare lo sarebbero dopo la riorganizzazione dell’assetto giuridico e dello statuto, in quanto la quarta condizione non esige che il servizio venga fornito col minor costo possibile, ma che i costi corrispondano a quelli di un’impresa media gestita efficientemente.
(55)
Secondo France Télévisions, in ordine ai requisiti di compatibilità con il mercato interno del meccanismo notificato, dato che quest’ultimo è destinato a restare operante per parecchi anni, non sarà possibile conoscere i costi del servizio pubblico con una certezza sufficiente affinché la Commissione possa esercitare un controllo preventivo dell’assenza di sovracompensazione. Stante che le stime indicative fornite per il periodo 2010-2012 non sono incompatibili con la possibilità di conseguire un ragionevole beneficio o di costituire una riserva limitata al 10 % delle spese annue di servizio pubblico, le disposizioni legislative e regolamentari che stabiliscono un controllo ex post permetteranno in ogni caso di accertare la proporzionalità del finanziamento. Poiché invece l’andamento dei suoi costi di programmazione dipende dalle proprie scelte editoriali, France Télévisions ritiene di essere tenuta solo al rispetto degli obblighi di servizio pubblico imposti dalla legge, che la Repubblica francese ha piena libertà di definire. Questi obblighi si traducono peraltro anche nell’esigenza di conseguire buoni indici di ascolto, che non caleranno con la fine dei messaggi pubblicitari. Sarà per contro necessario acquistare un numero maggiore di programmi.
(56)
Nelle sue osservazioni del 2 novembre 2009, Métropole Télévisions (M6) considera che il dispositivo di finanziamento prospettato costituisca un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107 del TFUE, in particolare in quanto non sarebbero soddisfatti il secondo e il quarto requisito stabiliti dalla giurisprudenza Altmark: fondare la compensazione su una stima della perdita di introiti commerciali, che per natura - e di fatto - sono fluttuanti, non può ritenersi un metodo oggettivo e trasparente di quantificazione dei costi di servizio pubblico. Inoltre, la base di calcolo non è quella dei costi di un’ impresa del settore di media entità e ben gestita, ma quella dei costi del gruppo France Télévisions, di cui parecchi indizi rivelano una gestione inefficiente, con conseguente aggravio dei costi di servizio pubblico a carico della collettività.
(57)
In ordine alla compatibilità del provvedimento col mercato interno, M6 reputa che il dispositivo di finanziamento proposto sia illegale in quanto genera su base strutturale una sovracompensazione dei costi del servizio pubblico. La direttiva 2006/111/CE della Commissione, del 16 novembre 2006, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le imprese pubbliche e alla trasparenza finanziaria all’interno di talune imprese (12), fa obbligo alla Francia di imputare gli oneri e gli introiti del servizio d’interesse generale in base a principi di contabilità analitica applicati in modo coerente. Come avrebbe sottolineato la Corte dei conti, in realtà France Télévisions non disporrebbe di siffatti strumenti contabili. Nessun elemento obiettivo potrebbe quindi servire a calcolare l’ammontare della compensazione. Una sovracompensazione risulterebbe inevitabile stante che la sovvenzione è calcolata sulla scorta di introiti commerciali che esulano dalla missione di servizio pubblico e non devono essere conteggiati tra i costi di quest’ultimo. Il carattere aleatorio delle previsioni in materia di entrate perse e l’assenza di analisi dei costi renderebbero a loro volta inevitabile la sovracompensazione.
(58)
Integrare nuove tasse nel meccanismo di finanziamento aggrava gli effetti negativi degli aiuti sui mercati di acquisizione dei diritti audiovisivi - dove la cattiva gestione di France Télévisions,confortata dagli aiuti pubblici, accresce i costi per i concorrenti - e sull’attività pubblicitaria, che France Télévisions trasferirà verso lo sponsoring, senza che M6, dato il diverso profilo dei suoi ascolti, possa recuperare lo spazio lasciato da France Télévisions. Di conseguenza, solo un finanziamento ex post potrebbe risultare giustificato. In assenza di meccanismi di controllo ex post indipendenti, atti a garantire un calcolo fondato effettivamente sulle cifre reali per evitare una sovracompensazione, il dispositivo sarebbe strutturalmente illegale, ma secondo M6 in Francia l’attuazione di meccanismi del genere risulterebbe inefficace.
(59)
Nelle sue osservazioni del 2 novembre 2009 Télévision Française 1 (TF1) analizza la riforma del finanziamento di France Télévisions alla luce di mutamenti strutturali che investono il mercato pubblicitario, sul quale il comparto Internet registra una forte crescita. Nel 2008 la televisione si sarebbe attestata solo attorno all’11 % dei 33 miliardi di EUR di spese di comunicazione degli inserzionisti. Tra gennaio e settembre 2009, il volume d’affari pubblicitario delle emittenti televisive con segnale digitale terrestre ha segnato un incremento del 60 %, a fronte di un calo dell’8 % per tre canali hertziani privati presenti da sempre sul mercato. Per l’esercizio 2008, TF1 ha corrisposto imposte e tasse pari al 60 % del proprio risultato operativo. Contratti d’acquisizione di diritti pluriennali, l’inflazione dei prezzi e la rigidità di costi come quelli relativi alla programmazione dovuti agli obblighi regolamentari di produzione e diffusione di opere francesi ed europee, per una quota del 30 % sul totale, secondo TF1 riducono ulteriormente i propri spazi di manovra. Contestualmente, l’imposizione di una nuova tassa audiovisiva aggraverebbe le distorsioni di concorrenza sul mercato.
(60)
L’oggetto dichiarato della tassa sulla pubblicità audiovisiva è il volume di pubblicità che potenzialmente si riverserebbe su TF1. Non solo nel 2009 non si è verificato il travaso preventivato di 350 milioni di EUR di volume d’affari verso le tre emittenti hertziane, ma queste hanno segnato un calo di 450 milioni di EUR rispetto alle previsioni. Inoltre, l’ampiezza dell’eventuale travaso sarebbe comunque limitata dalle disposizioni legislative e regolamentari che, in applicazione della normativa dell’Unione, limitano il tempo dedicato alla pubblicità a un massimo di 12 minuti per ora di trasmissione, sempre che non si superi una media quotidiana di 6 minuti per ora.
(61)
TF1 considera che la tassa costituisca aiuto di Stato a un duplice titolo: in quanto France Télévisions non sarà effettivamente più tenuta a pagarla dopo il 30 novembre 2011 (data alla quale dovrà porre fine ai messaggi pubblicitari i cui proventi costituiscono la base imponibile), e in secondo luogo perché le entrate percepite tramite la tassa saranno devolute a France Télévisions, stante che da numerose dichiarazioni governative e parlamentari nel corso dei dibattiti sul disegno di legge la tassa è destinata a finanziare la sovvenzione a favore del gruppo. A prescindere dalla sua legalità intrinseca, per valutare l’aiuto occorrerebbe pertanto esaminare il regime di tassazione che lo finanzia.
(62)
TF1 ritiene di essere soggetta a obblighi comparabili a quelli che gravano su France Télévisions, i cui programmi non differirebbero sensibilmente dai propri. Anche se TF1 si dichiara favorevole alla riorganizzazione del contratto in materia di obiettivi e mezzi, oltre che del capitolato d’oneri, conseguente alla riforma del settore audiovisivo pubblico, alla luce del parere della Corte dei conti essa valuta che l’offerta dell’emittenza pubblica abbia una caratterizzazione insufficiente. Viene ad esempio sottolineato come nei vecchi capitolati d’oneri gli obblighi quantitativi di diffusione rappresentavano il 10 % dell’intera programmazione.
(63)
Altrettanto insufficiente sarebbe poi la capacità di France Télévisions di tenere sotto controllo i costi e la qualità della sua gestione, col risultato che il servizio pubblico comporta costi più elevati per la collettività e genera un rischio di sovracompensazione. La Commissione, a sua volta, dovrebbe verificare a questo proposito l’incremento degli utili delle attività commerciali, le sinergie che dopo il 2009 la creazione di un’impresa France Télévisions unica dovrebbe rendere possibili e la minore incidenza sui costi della programmazione derivante da una minore dipendenza dagli inserzionisti.
V. COMMENTI DELLE AUTORITÀ FRANCESI
(64)
Nelle proprie osservazioni trasmesse il 7 ottobre 2009, e successivamente puntualizzate con riferimento all’applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, le autorità francesi rispondono ai dubbi formulati dalla Commissione, da un lato in merito alla proporzionalità del finanziamento pubblico e al rischio di sovracompensazione, dall’altro circa le nuove tasse prospettate dalla riforma del settore audiovisivo pubblico, al fine di valutare la compatibilità del provvedimento notificato con il mercato interno.
V.1. Proporzionalità del finanziamento e controllo ex post del rischio di sovracompensazione
(65)
La Repubblica francese precisa che la misura notificata non costituisce una compensazione della perdita di introiti pubblicitari del gruppo France Télévisions, sebbene gli importi previsionali forniti a titolo indicativo ne tengano conto, ma piuttosto un finanziamento destinato a coprire i costi di esecuzione della missione di servizio pubblico. Il fabbisogno di finanziamento dovrà infatti evolvere in funzione dei cambiamenti del costo della programmazione, delle fluttuazioni nelle entrate commerciali o dei mezzi di diffusione.
(66)
Le autorità francesi sottolineano che per escludere ex ante un rischio di sovracompensazione occorre verificare l’esistenza di meccanismi legislativi e regolamentari di controllo, conformemente alla giurisprudenza e alla prassi applicativa della Commissione, mentre le stime previsionali dell’entità della sovvenzione e dei costi futuri vengono fornite a titolo indicativo, alla luce del piano economico-finanziario concordato tra gli organi di tutela e France Télévisions. Il metodo di calcolo della sovvenzione si baserà non già sulla valutazione del calo nei proventi pubblicitari del gruppo, ma su una formula generale intesa a garantire che, per ciascun esercizio, nel rispetto degli impegni sottoscritti dalla Repubblica francese e dei meccanismi di controllo ex post definiti per via legislativa e regolamentare, l’importo combinato del contributo al settore audiovisivo pubblico e della dotazione di bilancio sarà proporzionale al costo della missione di servizio pubblico di France Télévisions, previa detrazione dei proventi commerciali del gruppo.
(67)
Per quel che riguarda inoltre i nuovi servizi audiovisivi innovativi citati nella comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva, le autorità francesi sottolineano che alcuni di essi sono già previsti nel nuovo capitolato d’oneri di France Télévisions e nel contratto modificato in materia di obiettivi e mezzi, che hanno fatto e formeranno oggetto di regolari controlli e consultazioni preliminari già descritti. Per il futuro, la Francia è del parere che il varo di qualsiasi nuovo servizio di rilievo debba essere trattato nel quadro del contratto di obiettivi e mezzi, ed essere soggetto ai medesimi controlli.
(68)
Tenuto poi conto dell’entrata in vigore della comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva posteriormente all’avvio della presente procedura, la Repubblica francese si impegna a perfezionare il proprio dispositivo di controllo finanziario ex post per soddisfare le nuove regole enunciate in quella comunicazione in materia di meccanismi di controllo finanziario. Una modifica dell’articolo 2 del decreto n. 2007-958 del 15 maggio 2007 si prefiggerà di:
-
garantire che la relazione sui conti separati - requisito per rendere possibile un controllo dell’assenza di sovracompensazione -, sulla falsariga della relazione di cui all’articolo 3, venga controllata da un organismo esterno la cui scelta sia soggetta all’approvazione del ministro competente in materia di comunicazione, sia inviata a questo ministro nonché all’Assemblea nazionale e al Senato, e sia stilata a spese di France Télévisions;
-
perfezionare il meccanismo operativo in grado di garantire l’effettivo recupero delle eventuali sovracompensazioni o sovvenzioni incrociate che dovessero emergere dalla contabilità separata e che non risultassero compatibili con l’articolo 53 della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 relativa alla libertà di comunicazione, nonché alla comunicazione della Commissione sull’emittenza radiotelevisiva.
(69)
Analogamente, onde informare compiutamente la Commissione durante i primi anni della riforma avviata dalla legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009, le autorità francesi si impegnano a comunicare alla Commissione, per gli esercizi 2010-2013:
-
le relazioni di cui agli articoli 2 e 3 del decreto suddetto, preventivamente modificato, entro un termine massimo di sei mesi dopo la tenuta delle assemblee generali che approveranno i conti di bilancio, senza tralasciare i dati relativi all’andamento delle aliquote di mercato pubblicitario dal 2007;
-
gli elementi pubblici di monitoraggio dell’esecuzione delle missioni di servizio pubblico da parte di France Télévisions, ovvero il rapporto sui canali televisivi stilato annualmente dal Consiglio superiore del servizio audiovisivo (a norma dell’articolo 18 della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986) e il resoconto delle audizioni del presidente di France Télévisions nelle commissioni parlamentari (commissioni «affari culturali» e «finanze» presso l’Assemblea nazionale e il Senato) sull’esecuzione annuale del contratto in materia di obiettivi e mezzi (conformemente all’articolo 53 della legge suddetta).
V.2. Nuove tasse prospettate dalla riforma del settore audiovisivo pubblico
(70)
Le autorità francesi ritengono di non aver tenuto conto delle nuove tasse sulla pubblicità e sulle comunicazioni elettroniche nella propria notifica. Sebbene la loro introduzione avvenga attraverso il medesimo strumento legislativo che definisce la riforma, tali tasse non entrerebbero nella sfera d’applicazione della misura notificata.
(71)
Le autorità francesi precisano che le dichiarazioni pubbliche a monte della votazione della legge cui la decisione di avvio della procedura fa riferimento, contraddette successivamente dalle disposizioni di legge adottate, a norma della legislazione dell’Unione non sono sufficienti a comprovare un vincolo di destinazione tra le tasse e il finanziamento dell’aiuto. Secondo la legislazione francese, queste tasse vengono riscosse a favore del bilancio generale dello Stato, contribuiscono al finanziamento di tutte le spese pubbliche e rispondono ai principi di universalità e unità di bilancio, sanciti dalla costituzione in materia di finanze pubbliche. Ai sensi dell’articolo 36 della legge organica del 1o agosto 2001 relativa alle leggi finanziarie, la destinazione, totale o parziale, di una risorsa percepita a favore dello Stato a una persona morale può essere stabilita solo da una esplicita disposizione di legge finanziaria, che nella fattispecie non esiste.
(72)
Le autorità francesi sottolineano inoltre che non vi è un progetto inteso a istituire un vincolo di destinazione fra le tasse in questione e il finanziamento di France Télévisions. Esse precisano che, ove si prendesse in considerazione la possibilità di modificare l’assetto del regime, il governo procederebbe a una nuova notifica alla Commissione, in conformità dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE.
VI. VALUTAZIONE DELL’AIUTO
VI.1. Presenza di aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1 del TFUE
(73)
L’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, recita: «Salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidono sugli scambi fra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o taluni produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.» Le condizioni di applicazione vengono esaminate qui di seguito.
VI.1.1. Risorse di Stato
(74)
Le dotazioni di bilancio oggetto della presente notifica verranno iscritte ogni anno nella legge finanziaria che istituisce il bilancio dello Stato francese. Si tratta quindi di interventi attraverso risorse dello Stato.
VI.1.2. Vantaggio economico selettivo
(75)
Il meccanismo della sovvenzione con cui verranno accresciute le risorse pubbliche erogate a France Télévisions è selettivo in quanto il gruppo ne sarà l’unico beneficiario. La sovvenzione annuale al bilancio di funzionamento, intesa segnatamente a permettere la prosecuzione delle attività dell’impresa, metterà quest’ultima al riparo da una perdita di proventi commerciali pubblicitari che finora ne hanno in parte finanziato le spese e gli investimenti. France Télévisions riuscirà in tal modo a raggiungere una quota di ascolti che sarebbe inimmaginabile senza la sovvenzione. Di conseguenza, il gruppo riceverebbe un vantaggio economico che non sarebbe in grado di ottenere diversamente o eventualmente, trattandosi di una sovvenzione, grazie a condizioni di mercato diverse, che sono poi quelle in cui operano i suoi concorrenti privati.
(76)
Inoltre la Commissione rileva che nessuna osservazione formulata dalle autorità francesi rimette in discussione le valutazioni espresse nella propria decisione di avviare la procedura, circa il fatto che le dotazioni prospettate non soddisferebbero tutti i criteri enunciati nella giurisprudenza Altmark e fornirebbero quindi un vantaggio economico che si configura come aiuto di Stato (13). Essa rileva poi che, salvo ulteriori sviluppi nella gestione e nei risultati di France Télévisions per gli anni futuri, attualmente la relazione della Corte dei conti francese su France Télévisions - la cui pubblicazione nell’ottobre 2009 è intervenuta dopo la decisione di apertura - corrobora le proprie argomentazioni circa l’inosservanza della quarta condizione.
(77)
In conclusione, si evince da quanto sopra che le sovvenzioni di bilancio per il solo gruppo France Télévisions tramite risorse finanziarie dello Stato francese conferiranno un vantaggio selettivo a questa impresa.
VI.1.3. Distorsione della concorrenza e incidenza sugli scambi tra Stati membri
(78)
France Télévisions opera nel settore della produzione e dell’emittenza di programmi a fini commerciali, in particolare attraverso la diffusione di pubblicità a pagamento per conto di inserzionisti o programmi sponsorizzati, rivendendo i propri diritti di diffusione o acquistandone da terzi. Queste attività commerciali vengono esercitate in concorrenza con altre emittenti quali TF1, M6, Canal +, in particolare in Francia, dove il gruppo France Télévisions, come ribadito dalle autorità francesi, costituisce il primo gruppo audiovisivo. Nel 2010 l’aliquota di mercato pubblicitario detenuta da France Télévisions dovrebbe ancora attestarsi al terzo posto sul mercato pubblicitario francese, ritagliandosi all’incirca un 10 %.
(79)
Fino a quando la pubblicità commerciale non sarà definitivamente soppressa dalle sue trasmissioni, a fine 2011, France Télévisions continuerà a operare, seppure con limitazioni delle fasce orarie, sul mercato francese della pubblicità commerciale televisiva, in concorrenza con altre emittenti. Anche dopo il 2011 France Télévisions potrà offrire i propri servizi agli inserzionisti per pubblicità di beni sotto la loro denominazione generica o per lo sponsoring di trasmissioni, in concorrenza con le altre emittenti radiotelevisive operanti in Francia. Seppure i concorrenti di France Télévisions avranno tratto pieno vantaggio dal quasi totale ritiro del gruppo dal mercato pubblicitario che la riforma determina, rimarrà pur sempre una residua presenza del gruppo. A volume e quota di mercato costanti per i concorrenti, rispetto al 2007, le stime relative agli introiti pubblicitari e di sponsoring trasmesse dalle autorità francesi per France Télévisions si attestano ancora sul 3,3 % del mercato nel 2012, contro oltre il 50 % per TF1 e il 20 % circa per M6.
(80)
France Télévisions potrà raggiungere un indice di ascolto al quale non sarebbe in grado di arrivare in assenza della dotazione di bilancio in causa, e questo a sua volta può avere ripercussioni sull’indice di ascolto delle altre emittenti, e di conseguenza sulle loro attività commerciali, di modo che le condizioni di concorrenza ne risulterebbero falsate. Ad ogni modo il gruppo France Télévisions resterà attivo anche sui mercati dell’acquisizione e della vendita di diritti audiovisivi, con un potere negoziale su cui la sovvenzione percepita influirebbe. La possibilità del gruppo di acquistare o vendere su detti mercati varierebbe a seconda degli investimenti nella programmazione che le dotazioni di bilancio rendono possibili.
(81)
Da quel che precede risulta che l’erogazione di finanziamenti al solo gruppo France Télévisions attraverso risorse finanziarie dello Stato francese falsano, o quanto meno rischiano di falsare, la concorrenza nella gestione commerciale tra le emittenti radiotelevisive in Francia e, entro certi limiti, in altri Stati membri nei quali i programmi di France Télévisions vengono diffusi.
(82)
I mercati di vendita e di acquisto di programmi audiovisivi e di diritti di diffusione sui quali France Télévisions opera hanno una dimensione internazionale, anche se l’acquisizione avviene in base a limiti territoriali generalmente circoscritti a uno Stato membro. I programmi che France Télévisions sarebbe quindi in grado di mantenere grazie al sostegno dello Stato vengono peraltro captati in altri Stati membri, come il Belgio e il Lussemburgo, senza contare che France Télévisions diffonde anche programmi via Internet, accessibili al di fuori del solo territorio francese.
(83)
Di conseguenza, le sovvenzioni di bilancio prospettate possono falsare le condizioni di concorrenza e incidere sugli scambi fra Stati membri.
VI.1.4. Conclusione circa la sussistenza di aiuto di Stato
(84)
Alla luce di quanto fin qui esposto, le sovvenzioni di bilancio che la Repubblica francese intende erogare a France Télévisions costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, di cui è necessario esaminare la compatibilità col mercato interno.
VI.2. Compatibilità ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE
(85)
L’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE recita: «Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme del presente trattato, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell’Unione.»
(86)
Nella sua comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva, la Commissione enuncia i principi ai quali si attiene nel dare applicazione agli articoli 107 e 106, paragrafo 2, del TFUE con riferimento al finanziamento da parte dello Stato delle emittenti pubbliche. In proposito, la valutazione della Commissione verte su due aspetti.
-
l’esistenza di una definizione precisa e chiara, in un atto ufficiale, della missione di servizio pubblico, anche nella fornitura di nuovi servizi di portata rilevante, e l’applicazione di meccanismi di efficace controllo ad opera di un organo indipendente dalle emittenti stesse,
-
il carattere proporzionato e trasparente del finanziamento pubblico delle compensazioni necessarie per tale missione, senza che tali compensazioni superino l’ammontare del costo netto che la missione di sevizio pubblico genera, costo soggetto a sua volta a controlli incisivi.
VI.2.1. Definizione precisa e chiara in un atto ufficiale della missione di servizio pubblico, soggetta a efficaci controlli
(87)
Come precisato in precedenza, nella sua decisione di avviare la procedura, per le ragioni ivi illustrate, la Commissione non ha espresso dubbi né sulla congruenza della definizione e del mandato della missione di servizio pubblico di cui vari atti ufficiali investono France Télévisions, né sull’adeguatezza dei controlli esterni operati sul modo in cui France Télévisions adempie agli obblighi che le incombono, quali descritti in precedenza. La Commissione ha quindi ritenuto che le disposizioni pertinenti della legge 86-1067 del 30 settembre 1986 e successive modifiche (articoli 43-11, 44, 48 e 53), nonché dei decreti o atti ufficiali che danno attuazione alla legge, vertenti in particolare sul capitolato d’oneri (decreto n. 2009-796 del 23 giugno 2009) e sul contratto in materia di obiettivi e mezzi, fossero conformi alle norme d’applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE per quel che riguarda la valutazione degli aiuti ai servizi di emittenza radiotelevisiva pubblica enunciati nella propria comunicazione.
(88)
Si trattava di una conclusione analoga a quelle già tratte al riguardo dalla Commissione sulla scorta della comunicazione applicabile all’epoca, nelle sue decisioni del 2003 e del 2005, relative a France 2 e France 3, nonché, con riferimento a France Télévisions, del 2008 e del 2009.
(89)
È quindi ad abundantiam che si possono esaminare i commenti in definitiva generici di alcune parti interessate, intesi a sostenere una presunta affinità nella programmazione delle emittenti pubbliche e di quelle concorrenti, asserzione di fatto contraddetta dai commenti di altre parti, e che comunque non sono in grado di modificare questa valutazione.
(90)
La legge n. 86-1067 e successive modifiche sulla libertà di comunicazione definisce in termini estesi, qualitativi ma precisi, gli obblighi di servizio pubblico di France Télévisions. Il gruppo deve in particolare traguardare un pubblico ampio e proporre un’offerta diversificata, in linea con l’obiettivo di garantire - nel rispetto del pluralismo - le esigenze democratiche, sociali, civiche e culturali della società. Che alcuni concorrenti siano tenuti, per la loro appartenenza all’UER, a rispettarne lo statuto, come ribadito dalla FFTCE, nulla toglie al fatto che determinati obblighi specifici di servizio pubblico precisati negli atti ufficiali della Repubblica francese, a differenza di quelli derivanti dall’appartenenza all’UER, incombano esclusivamente a France Télévisions.
(91)
Per quanto occorre, inoltre, gli obblighi di France Télévisions sono ulteriormente precisati nel capitolato d’oneri e nel contratto in materia di obiettivi e mezzi, con tanto di precisi indicatori quantificati da rispettare nella programmazione, obblighi cui le emittenti concorrenti non sono soggette. I mezzi pubblici attribuiti a France Télévisions servono a conseguire gli obiettivi di servizio pubblico, e a ottemperare ai relativi obblighi, definiti per via legislativa e regolamentare nell’interesse generale, mentre le risorse private di cui dispongono le emittenti concorrenti servono a scopi meramente lucrativi. Parimenti l’esistenza di limiti regolamentari o liberamente accettati dagli operatori nella loro attività di emittenza non implicano che di fatto l’offerta delle emittenti pubbliche e di quelle private non comporti differenze. Gli obblighi di servizio pubblico derivanti dalla legge, a differenza di quelli che derivano dall’appartenenza all’UER, sono poi soggetti a regolari controlli esterni, in particolare ad opera degli organi parlamentari, per accertarne l’effettivo adempimento.
(92)
La SACD mette a sua volta in rilevo il maggiore impegno di France Télévisions a favore della creazione audiovisiva e cinematografica francese rispetto ai concorrenti, cui incombono obblighi di ben minore entità. Certo, le osservazioni della SACD non specificano né illustrano per quali motivi le opere non francesi importate, eventualmente da altri Stati membri, sarebbero di minore qualità rispetto a quelle che potrà finanziare France Télévisions. Nondimeno un impegno vincolante a favore della creazione originale, accresciuto in termini assoluti e rispetto ai concorrenti, è direttamente collegato al fabbisogno sociale e culturale della società francese che la programmazione di France Télévisions è tenuta a soddisfare in virtù dei suoi obblighi di servizio d’interesse generale.
(93)
Viste le informazioni fornite dalle autorità francesi, la valutazione positiva circa la definizione e il controllo della missione di servizio pubblico assolta da France Télévisions va estesa ai meccanismi applicabili al varo di nuovi servizi di portata rilevante, ai sensi della comunicazione sell’emittenza radiotelevisiva adottata dopo la decisione di avviare la presente procedura. Detti servizi, che prolungano su altri supporti o formati l’offerta di programmi mandati in onda, sono compresi nei capitolati d’oneri e nei contratti in materia di obiettivi e mezzi di France Télévisions, i quali peraltro precisano e concretano le missioni di servizio d’interesse economico generale previste dalla legge. Questi documenti sono adottati mediante decreto come indicato in precedenza, di modo che i nuovi servizi già previsti e quelli che eventualmente nasceranno formano oggetto delle medesime procedure specifiche di consultazione ex ante e di controllo di esecuzione annuale ex post cui sono sottoposte dette missioni d’interesse generale.
(94)
Emerge in definitiva che la definizione della missione di servizio pubblico assegnata a France Télévisions, nonché i relativi meccanismi di controllo, sono conformi alle norme e ai principi stabiliti nella comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva, ispirati a loro volta alla giurisprudenza dell’Unione.
VI.2.2. Proporzionalità e trasparenza del finanziamento pubblico
(95)
Il meccanismo di finanziamento notificato dalle autorità francesi, nel quale rientra la sovvenzione annua per compensare il calo, quindi la scomparsa dei messaggi pubblicitari, è destinata a perdurare nel tempo e a estendersi pertanto oltre la data prevista dalla legge per la cessazione dei messaggi pubblicitari, che di fatto interverrà nel novembre 2011.
(96)
Il finanziamento pubblico annuo comprenderà l’assegnazione di una parte del gettito del contributo al servizio audiovisivo pubblico, l’ex-canone, e la sovvenzione annua prevista dalla legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009. All’aiuto esistente convalidato dalla Commissione nella propria decisione del 20 aprile 2005, che il meccanismo prospettato non modifica, andrà pertanto ad aggiungersi una sovvenzione di bilancio il cui esatto importo sarà fissato di anno in anno dalla legge finanziaria relativa all’esercizio in corso. Nelle proprie osservazioni, le autorità francesi precisano che saranno i costi netti previsti per la missione di servizio pubblico a determinare preventivamente, prima di ciascun esercizio, l’ammontare della sovvenzione annua.
(97)
È peraltro quel che emerge dalle stime esemplificative fornite dalla autorità francesi in risposta ai dubbi espressi dalla Commissione nella decisione di avvio della procedura. La Commissione prende atto del carattere meramente indicativo che le autorità francesi attribuiscono alle previsioni del piano economico-finanziario, oltre a riconoscerne l’utilità per un’impresa cui è devoluta una missione di servizio pubblico e che a tal fine deve impegnare stanziamenti pluriennali. Ciò detto, il volume indicativo delle risorse pubbliche complessive che il contratto prevede restano proporzionate, sebbene inferiori, agli importi del costo lordo di fornitura di tale servizio previsti per i periodo 2010-2012.
(98)
Tenuto conto della relativa prevedibilità dei costi lordi, meno aleatori degli introiti commerciali sulla base dei quali vengono calcolati i costi netti, le cifre indicative del piano economico-finanziario confortano a priori l’asserzione delle autorità francesi secondo cui il criterio determinante per fissare l’ammontare annuo della futura sovvenzione sono i costi netti di servizio pubblico. Ne consegue che l’elemento generatore della sovvenzione notificata sarà l’obbligo di offrire una compensazione finanziaria che la legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009 impone allo Stato, senza peraltro condizionarne l’ammontare, piuttosto che l’eventuale quantificazione degli introiti pubblicitari venuti meno per effetto della scomparsa dei messaggi pubblicitari.
(99)
Un’impostazione del genere sembra oggettivamente giustificata. Dato infatti il carattere perenne della sovvenzione, stabilirne l’ammontare in funzione del potenziale gettito pubblicitario se la pubblicità non fosse scomparsa per effetto della legge, ad esempio fissandone l’entità a livello dei proventi anteriori all’annuncio e al varo della riforma, con un’eventuale correzione in funzione delle ripercussioni sulla televisione dell’andamento del mercato pubblicitario, risulterebbe sempre più arbitrario. Ove l’ammontare della sovvenzione venisse pertanto calcolato sulla base di proventi putativi, una riduzione dei costi lordi di servizio pubblico superiore alle previsioni, ad esempio per effetto di future sinergie rese possibili dalla creazione del gruppo unificato France Télévisions, potrebbe determinare un rischio di sovracompensazione attraverso risorse pubbliche.
(100)
Il metodo di calcolo della sovvenzione annua in funzione del costo della missione di servizio pubblico, detratti i proventi commerciali netti che rimarranno, è peraltro coerente con l’impegno delle autorità francesi, sancito ormai dall’articolo 44 della legge n. 86-1067 e successive modifiche sulla libertà di comunicazione, nonché dall’articolo 2 del decreto sulle relazioni finanziarie fra lo Stato francese e gli organismi del settore audiovisivo pubblico, affinché le risorse pubbliche assegnate a France Télévisions non superino il costo netto di esecuzione degli obblighi di servizio pubblico che incombono all’impresa. Come rammentato dalle autorità francesi, detto impegno e le disposizioni di cui sopra sono pienamente applicabili alla sovvenzione di bilancio notificata e al meccanismo di finanziamento pubblico annuo di cui essa formerà d’ora in poi parte integrante.
(101)
Di conseguenza, il metodo di calcolo della sovvenzione annua in funzione del costo netto della missione di servizio pubblico - detratte dunque le residue entrate commerciali nette - sembra proporzionato ai sensi della comunicazione della Commissione sull’emittenza radiotelevisiva.
(102)
Questa conclusione non è invalidata dalle osservazioni contrarie di determinati terzi interessati.
-
I commenti della FFTCE, secondo cui la compensazione per i proventi pubblicitari venuti meno, estranei peraltro alla missione di servizio pubblico, non rientra nel finanziamento della stessa, non possono essere accolti, al pari di quelli di M6 circa il carattere fluttuante e quindi aleatorio di stime relative alla perdita di introiti commerciali; è in funzione dei costi netti di servizio pubblico per France Télévisions che l’ammontare annuo della sovvenzione andrà fissato ex ante, laddove le relative stime fornite dalle autorità francesi per gli esercizi 2010, 2011 e 2012 sono meramente indicative.
-
Né sono fondate le osservazioni di M6 volte a invocare una presunta mancanza di strumenti di contabilità analitica imputata dalla Corte dei conti francese a France Télévisions, mancanza che determinerebbe una strutturale sovracompensazione, in quanto la sovvenzione si fonderebbe su elementi di costo non oggettivi, al pari dei rilievi di TF1 circa la sovracompensazione di costi fuori controllo o mal gestiti. Anzitutto la Corte dei conti ha rilevato nell’ottobre 2009 la mancanza di strumenti di gestione che integrino a livello del gruppo France Télévisions gli strumenti di contabilità analitica delle filiali, non già l’assenza del menomo strumento gestionale di contabilità analitica; per ciascuna società del gruppo France Télévisions esiste una contabilità analitica.
-
In secondo luogo, l’esame della compatibilità della compensazione col mercato interno, contrariamente a quello volto a individuare la sussistenza di un vantaggio economico per France Télévisions, verte non sui costi che un’impresa del settore di medie dimensioni e correttamente gestita potrebbe avere per prestare il servizio d’interesse generale, ma su quelli che France Télévisions sosterrà effettivamente, compresa la riduzione prevista in futuro; in realtà l’ammontare complessivo di risorse pubbliche da corrispondere a France Télévisions, come esposto in precedenza, a priori sarà inferiore ai costi sostenuti per fornire il servizio pubblico, e verrà fissato in modo da evitare sovracompensazioni, una volta detratti gli introiti commerciali netti.
(103)
Questi commenti, infondati per quel che attiene alla fissazione ex ante dell’ammontare delle sovvenzioni annue, non tengono peraltro conto dell’esistenza di meccanismi di controllo ex post. Come già precisato, infatti, la fissazione annuale ex ante, nella legge finanziaria, dell’ammontare della sovvenzione relativa all’esercizio sarà seguita da meccanismi ex post di controllo e, se del caso, di recupero.
(104)
La comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva prevede che gli Stati membri debbano istituire meccanismi confacenti per prevenire qualsiasi sovracompensazione, procedendo a regolari controlli dell’utilizzo del finanziamento pubblico. Affinché tali controlli siano efficaci, la comunicazione ne raccomanda lo svolgimento a intervalli regolari ad opera di un organismo indipendente, unitamente a meccanismi per ottenere il rimborso di eventuali sovracompensazioni o la corretta destinazione, nell’esercizio successivo, di eventuali riserve non superiori al 10 % dei costi annui di servizio pubblico, da un lato, e di eventuali sovvenzioni incrociate, dall’altro.
(105)
L’articolo 44 della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 precisa che «le risorse pubbliche assegnate agli organismi del settore audiovisivo pubblico per compensare gli obblighi di servizio pubblico che incombono loro non superano l’ammontare del costo di esecuzione degli obblighi medesimi». Questa disposizione risulta dagli impegni della Repubblica francese a sancire espressamente nella legge il principio di non sovracompensazione degli obblighi di servizio pubblico, principio definito nel quadro della procedura che ha condotto alla decisione del 20 aprile 2005 con cui la Commissione riconosce la compatibilità col mercato interno dell’utilizzo del gettito del canone (14).
(106)
Il decreto n. 2007-958 del 15 maggio 2007, sulle relazioni finanziarie fra lo Stato e gli organismi del settore pubblico della comunicazione audiovisiva comporta all’articolo 2 l’identica formulazione che figura all’articolo 53 della legge del 30 settembre 1986, che tiene conto «dei proventi diretti o indiretti ricavati dalla missione di servizio pubblico», e precisa che il costo di quest’ultima è stabilito mediante contabilità separate. All’articolo 3 il decreto prevede l’obbligo, per France Télévisions e le sue filiali, di rispettare le normali condizioni di mercato per tutte le loro attività commerciali e la stesura ad opera di un organismo esterno di un rapporto annuale sull’esecuzione di tale obbligo, rapporto da trasmettere al ministro di tutela, all’Assemblea nazionale e al Senato. Tra gli impegni sottoscritti dalla Repubblica francese e ripresi nella decisione della Commissione del 20 aprile 2005, figura anche quest’ultima disposizione, citata al considerando 7.
(107)
Il Tribunale dell’Unione ha giudicato che sia le disposizioni che sanciscono il principio di non sovracompensazione sia il controllo e la verifica delle condizioni applicate da France Télévisions alle proprie attività commerciale erano perfettamente conformi alle preoccupazioni espresse dalla Commissione nel corso della procedura sfociata nella decisione 20 aprile 2005. (15) L’appropriatezza dei controlli effettuati ex post sull’osservanza di tali impegni è stata peraltro confermata dal Tribunale (16)
(108)
La Commissione ha ricevuto ed esaminato rapporti di esecuzione degli articoli 2 e 3 del decreto relativo agli esercizi 2007 e 2008 (i rapporti stilati a norma dell’articolo 3 del decreto sono stati certificati, per il 2007, dai revisori dei conti PriceWaterhouseCoopers e KPMG, per il 2008 dal Cabinet Rise), nonché il progetto di rapporto di cui all’articolo 2 per l’esercizio 2009. I rapporti disponibili giungono alla conclusione che le risorse pubbliche assegnate al gruppo France Télévisions non hanno superato il costo netto di esecuzione degli obblighi di servizio pubblico imposti al gruppo, e che quest’ultimo ha rispettato le normali condizioni di mercato in tutte le proprie attività commerciali. Ciò esclude pertanto eventuali sovvenzioni incrociate tra attività commerciale e attività di servizio pubblico. La stesura dei rapporti in questione mostra inoltre che definire la contabilità dei costi e delle risorse relativi al servizio pubblico per i vari canali di France Télévisions è possibile sulla scorta degli strumenti contabili esistenti, contrariamente a quanto asserito in particolare da M6.
(109)
Le modalità di controllo ex post delle risorse pubbliche di cui al decreto n. 2007-958 si applicheranno alla sovvenzione di bilancio notificata. Da quando il controllo è stato istituito, le risorse pubbliche complessive assegnate a France Télévisions sono risultate insufficienti per coprire il costo netto di esecuzione degli obblighi di servizio pubblico e pertanto il problema della destinazione di un’eventuale sovracompensazione non si è posto. Per le previsioni in materia di costi e entrate nel medio periodo che figurano nel piano economico-finanziario, esposte nella tabella 1, sembra prospettarsi un lieve eccedente nel 2012 il quale, ove trovasse conferma e non risultasse necessario per riassorbire i disavanzi previsti per gli anni 2010 e 2011, andrebbe normalmente assegnato, in via prioritaria, alle spese a favore della creazione audiovisiva.
(110)
In ogni caso, per mettere il dispositivo esistente in conformità con le nuove precisazioni introdotte nel 2009 dalla comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva, le autorità francesi si impegnano a modificare l’articolo 2 del decreto n. 2007- 958 del 15 maggio 2007, onde:
-
garantire che il rapporto annuale sui conti distinti, sulla falsariga del rapporto di cui all’articolo 3, venga controllato da un organismo esterno scelto con l’approvazione del ministro competente per la comunicazione, trasmesso a quest’ultimo nonché all’Assemblea nazionale e al Senato, e realizzato a spese di France Télévisions;
-
perfezionare il meccanismo operativo in grado di garantire l’effettivo recupero delle eventuali sovracompensazioni o sovvenzioni incrociate che i conti distinti dovessero evidenziare e che non risultassero compatibili con l’articolo 53 della legge 86-1067 del 30 settembre 1986 relativa alla libertà di comunicazione, nonché con la comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva.
(111)
Di conseguenza, emerge che le autorità francesi porranno in essere meccanismi idonei per procedere a controlli regolari e incisivi dell’utilizzo del finanziamento pubblico, per prevenire qualsiasi sovracompensazione o sovvenzione incrociata, come prevede la comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva.
(112)
Tenuto conto di quel che precede, appare che le potenziali restrizioni di concorrenza dovute alla presenza di France Télévisions sui mercati commerciali in cui si troverà ancora a operare dopo la piena attuazione della riforma, in definitiva saranno limitate. Questa presenza verosimilmente risulterà molto ridotta e la riforma sortirà il prevedibile effetto di deviare, quanto meno in parte, la domanda di pubblicità televisiva verso i concorrenti di France Télévisions.
(113)
Come segnalato infatti da una lettera resa pubblica da sette emittenti televisive o radiofoniche private, il proseguimento della riforma fino al proprio termine con la scomparsa dei messaggi pubblicitari di France Télévisions sarebbe in grado di: «offrire ai media privati le possibilità di rilancio di cui hanno bisogno», mentre il mantenimento dei messaggi pubblicitari «provocherebbe conseguenze nefaste per tutti i media francesi e modificherebbe in misura sostanziale le prospettive economiche [degli] operatori …» (17).
(114)
In altre parole, il ritiro parziale di France Télévisions e il riassetto della struttura delle sue entrate - commerciali o pubbliche di compensazione - incentrate sulla diffusione di programmi rispondenti alla missione d’interesse generale impartita al gruppo, senza peraltro una diretta contropartita finanziaria per i livelli di ascolto raggiunti, riducono le restrizioni potenziali della concorrenza sui mercati nei quali France Télévisions si trova a operare. Questo ritiro libera uno spazio che potrebbe essere recuperato da nuovi soggetti o da operatori la cui presenza attuale sul mercato pubblicitario è ridotta, col risultato di dinamizzare, a termine, la concorrenza.
(115)
Ne risulta che, alla luce delle informazioni fornite e degli impegni sottoscritti dalle autorità francesi, il finanziamento pubblico si prefigge di rendere possibile a France Télévisions la copertura dei costi netti sostenuti per assolvere agli obblighi che incombono al gruppo, e questo finanziamento dovrà essere limitato a detti costi e resterà soggetto a controlli ex post conformi ai criteri previsti al riguardo dalla comunicazione sull’emittenza radiotelevisiva. Dato inoltre che France Télévisions ridurrà la propria presenza sui mercati concorrenziali, l’aiuto prospettato non rischia di incidere sullo sviluppo degli scambi in una misura contraria all’interesse dell’Unione, soddisfando in tal modo le condizioni d’applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE.
(116)
Peraltro, la Repubblica francese si impegna a fornire alla Commissione una relazione annuale fino al 2013, data alla quale sarà completata la riforma del settore audiovisivo pubblico, relazione che permetterà di monitorare gli aspetti più pertinenti, sotto il profilo della disciplina in materia di aiuti di Stato, dell’attuazione della riforma, ovvero le compensazioni annuali e i meccanismi di controllo ex post, le condizioni rispettate da France Télévisions nelle proprie attività commerciali e l’andamento delle quote di mercato detenute dal gruppo, nonché l’esecuzione annuale del contratto in materia di obiettivi e mezzi.
(117)
Tenuto conto dell’ampiezza della riforma, delle innovazioni che introduce nel finanziamento della missione di servizio di France Télévisions, delle relative conseguenze sull’andamento dei costi e delle entrate di France Télévisions, nonché delle incerte prospettive economiche che investono i proventi commerciali di France Télévisions e dei suoi concorrenti, detto impegno permette alla Commissione di verificare e seguire attentamente l’attuazione della riforma, oltre che degli impegni assunti dalla autorità francesi nel quadro della presente procedura.
(118)
Nella sua decisione di avviare la procedura, la Commissione aveva espresso dubbi circa la sussistenza di un eventuale vincolo di destinazione fra il gettito delle nuove tasse sulla pubblicità e sulle comunicazioni elettroniche e la sovvenzione annuale che dal 2010 in poi verrà versata a France Télévisions. Se un vincolo del genere potesse essere stabilito, ne risulterebbe che tali tasse andrebbero considerate parte integrante dell’aiuto e sarebbero soggette all’esame di compatibilità col mercato interno per l’aiuto medesimo. Se la sussistenza di un vincolo del genere poteva essere esclusa per il 2009, tenuto conto in particolare della data di entrata in vigore e di attuazione della legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009 sul settore audiovisivo pubblico, permaneva un dubbio per il futuro, tenuto conto delle dichiarazioni rilasciate dalle massime autorità francesi.
(119)
La giurisprudenza della Corte di giustizia, confermata dalla sentenza del 22 dicembre 2008 nella richiesta di pronuncia pregiudiziale Régie Networks (C-333/07) (punto 99), prevede che, «affinché una tassa possa essere ritenuta parte integrante di una misura di aiuto deve esistere un nesso vincolante di destinazione fra la tassa e l’aiuto in questione a norma della regolamentazione nazionale pertinente, ovvero il gettito della tassa deve essere necessariamente destinato al finanziamento dell’aiuto di cui influenza direttamente l’entità nonché, conseguentemente, la valutazione di compatibilità col mercato interno» (18). Entrambe le condizioni d’applicazione stabilite dalla Corte, vale a dire l’applicabilità della regolamentazione nazionale pertinente e l’influsso diretto sull’ammontare dell’aiuto, vengono esaminate qui di seguito.
(120)
Nella legislazione francese, a norma dell’articolo 36 della legge organica del 1o agosto 2001 relativa alle leggi finanziarie, l’assegnazione ad altra persona giuridica di una entrata percepita a favore dello Stato francese può risultare solo dal disposto di una legge finanziaria. La legge finanziaria dovrebbe quindi prevedere espressamente che il gettito delle tasse sulla pubblicità e sulle comunicazioni elettroniche introdotte dalla legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009 sarà destinata interamente o in parte al finanziamento di France Télévisions. Una disposizione del genere a tutt’oggi non è stata adottata. Per il futuro, le autorità francesi si impegnano a procedere, in conformità dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE, a una nuova notifica alla Commissione di qualsiasi progetto di riassetto del regime. Di conseguenza un nesso vincolante di destinazione fra l’aiuto notificato e le nuove tasse istituite dalla legislazione nazionale non può essere stabilito ai sensi della giurisprudenza della Corte.
(121)
Per di più, appare che il criterio determinante per quantificare l’ammontare annuo della sovvenzione di bilancio, unitamente all’ammontare previsto di risorse assegnate quale contributo al settore audiovisivo pubblico, sarà l’importo dei costi netti derivanti dagli obblighi di servizio pubblico che incombono a France Télévisions, non già il gettito ricavato dalle nuove tasse. Ebbene, i costi previsionali di servizio pubblico formano e formeranno oggetto di stime ex ante nel contratto in materia di obiettivi e mezzi, in applicazione dell’articolo 53 della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 e successive modifiche sulla libertà di comunicazione, la sovvenzione annua prevista dal progetto di legge finanziaria verrà calibrata in funzione dei costi netti previsti e la concordanza fra previsioni e risultati dovrà essere constatata nonché, se del caso, corretta ex post nell’ambito del rapporto previsto per l’attuazione dell’articolo 2 del decreto n. 2007-958 del 15 maggio 2007 riguardante le relazioni finanziarie fra lo Stato e gli organismi del settore pubblico della comunicazione audiovisiva. Dato che i costi sostenuti sono indipendenti dal gettito delle tasse, quest’ultimo non può influire direttamente sull’ammontare dell’aiuto. Risulta inoltre che le aliquote delle tasse inizialmente previste dal governo francese sono state diminuite nella legge finale votata dal parlamento, senza che ciò generi una diminuzione concomitante e proporzionale della sovvenzione che France Télévisions percepirà.
(122)
Tenuto conto di quel che precede, le tasse sulla pubblicità e sulle comunicazioni elettroniche introdotte dalla legge n. 2009-258 del 5 marzo 2009 non formano parte integrante dell’aiuto e non devono pertanto essere integrate nell’esame di compatibilità dell’aiuto medesimo col mercato interno, contrariamente a quanto asserito da alcuni terzi interessati, ovvero l’ACT, la FFTCE, l’Associazione delle emittenti private, M6 e TF1.
(123)
Questa conclusione lascia impregiudicata, in particolare per quel che attiene alla tassa sulle comunicazioni elettroniche, la compatibilità col diritto dell’Unione delle tasse medesime e delle relative disposizioni specifiche quali misure distinte relativamente agli aspetti esaminati nell’ambito della procedura d’infrazione n. 2009/5061, alla luce della direttiva 2002/20/CE o della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (19).
(124)
La Commissione prende peraltro atto della dichiarazione delle autorità francesi volta a escludere dette tasse dal campo della propria notifica, oggetto della presente decisione.
VII. CONCLUSIONI
(125)
Alla luce di quanto sopra esposto, la Commissione conclude che la sovvenzione annua di bilancio a favore di France Télévisions, posta in essere secondo le modalità indicate in precedenza, può ritenersi compatibile col mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, secondo i principi e le norme d’applicazione previsti per i servizi pubblici di emittenza radiotelevisiva,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aiuto di Stato che la Repubblica francese intende porre in essere a favore di France Télévisions sotto forma di una sovvenzione annua di bilancio, in applicazione dell’articolo 53, comma VI della legge n. 86-1067 del 30 settembre 1986 e successive modifiche sulla libertà di comunicazione, è compatibile col mercato interno in conformità dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
L’esecuzione dell’aiuto è pertanto autorizzata.
Articolo 2
La presente decisione è destinata alla Repubblica francese.
Fatto a Bruxelles, il 20 luglio 2010.

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