Document ID: 32005D0801

DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 9 dicembre 2004
che stabilisce l’incompatibilità di un’operazione di concentrazione con il mercato comune a norma dell'articolo 19, paragrafo 5 del regolamento del Consiglio (CEE) n. 4064/89 («Regolamento sulle concentrazioni»)
(Caso n. COMP/M.3440 - EDP/ENI/GDP)
[notificata con il numero C(2004) 4715]
(Il testo in lingua inglese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2005/801/CE)
Il 9 dicembre 2004 la Commissione ha adottato una decisione in merito ad un’operazione di concentrazione a norma del regolamento (CEE) n. 4064/89 del Consiglio, del 21 dicembre 1989, relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese (1) ed in particolare dell'articolo 8, paragrafo 3 del medesimo regolamento. Il testo integrale della decisione, nella versione non riservata, e nella lingua facente fede e nelle lingue di lavoro della Commissione è reperibile sul sito Internet della Direzione generale della Concorrenza, al seguente indirizzo: http://europa.eu.int/comm/competition/index_en.html
I. LE PARTI
(1)
Energias de Portugal, S.A (di seguito «EDP») è l'azienda ex monopolista nel settore dell’elettricità in Portogallo, le cui principali attività sono la generazione, la distribuzione e l’erogazione di elettricità sul territorio nazionale. L’impresa detiene inoltre il controllo sulla società spagnola Hidrocantábrico, operante nei settori dell'elettricità e del gas in Spagna. EDP è quotata alla borsa Euronext di Lisbona ed il 30 % del suo capitale sociale è detenuto, in via diretta od indiretta, dallo Stato portoghese.
(2)
ENI S.p.A. (di seguito «ENI») è un'impresa operante a livello mondiale nella prospezione e produzione di petrolio e gas naturale. ENI è altresì impegnata nella fornitura, trasporto, stoccaggio, distribuzione e trading di gas naturale. L'impresa detiene inoltre partecipazioni in società aventi capacità di trasporto, che gestiscono gasdotti transnazionali adibiti al trasporto di gas naturale.
(3)
Gás de Portugal, S.G.P.S., S.A., (di seguito «GDP») è l'azienda ex monopolista nel settore del gas in Portogallo. L'impresa è una controllata della società portoghese Galp Energia, SGPS, S.A. (di seguito «GALP»), che ne detiene l'intero capitale, la quale è a sua volta controllata congiuntamente dallo Stato portoghese e da ENI, con interessi nel settore sia del gas sia del petrolio. GDP e le sue controllate operano in tutti i segmenti della filiera del gas in Portogallo. Mediante la sua controllata Transgás, GDP importa gas naturale in Portogallo attraverso un gasdotto che va dal Maghreb, alla Spagna ed al Portogallo passando per il terminal Sines GNL, ed è responsabile del trasporto, dello stoccaggio e della distribuzione attraverso la rete portoghese di gasdotti ad alta pressione (di seguito «la rete»). GDP fornisce inoltre gas alla grande utenza industriale ed è impegnata nello sviluppo e, in futuro, nella gestione dei primi depositi sotterranei per lo stoccaggio di gas naturale in Portogallo. Attraverso la società GDP Distribuição (di seguito «GDPD»), GDP controlla inoltre al momento cinque delle sei aziende portoghesi di erogazione locale di gas, (di seguito «AEL»).
(4)
Rede Eléctrica Nacional S.A. (di seguito «REN») non è una parte notificante dell’operazione di concentrazione attualmente esaminata, ma partecipa all'operazione nel cui contesto si inserisce la concentrazione in esame. REN è una società portoghese sorta nel 1994 dallo scorporo della rete elettrica portoghese da EDP. REN gestisce attualmente la rete elettrica portoghese e in qualità di acquirente unico acquista elettricità dai produttori e la rivende alle aziende di distribuzione/erogazione che servono gli utenti non idonei. Lo Stato portoghese controlla, in via diretta od indiretta, il 70 % del capitale di REN, mentre la quota restante è detenuta da EDP.
II. L’OPERAZIONE
(5)
L’operazione in esame ha per oggetto una fusione, attraverso la quale EDP ed ENI (di seguito «le parti») intendono assumere il controllo congiunto di GDP. Nel quadro di tale operazione la rete di trasporto del gas (ad esclusione del gasdotto utilizzato per l’importazione e dei depositi di stoccaggio sotterranei di Cariço, nonché del terminal GNL di Sines) sarà alienata a REN, il gestore della rete elettrica portoghese, secondo un calendario prestabilito. Durante la fase di transizione la rete del gas sarà controllata da EDP, assieme ad ENI e REN.
(6)
La seconda direttiva che disciplina il mercato del gas (2) e la deroga accordata al Portogallo prevedono la liberalizzazione del 33 % del mercato portoghese del gas entro il 2007, della totalità dell’attività di erogazione di gas all’utenza residenziale entro il 2009 ed entro il 2010 alla totalità dell'utenza (utenza domestica compresa). Il governo portoghese ha la facoltà di anticipare il processo di liberalizzazione.
III. MERCATO DI RIFERIMENTO
A. MERCATO DI RIFERIMENTO DELL’ELETTRICITÀ
1. MERCATO DI RIFERIMENTO DEL PRODOTTO
(7)
Tenuto conto delle peculiarità dei mercati portoghesi e del contesto, sotto il profilo sia normativo sia della concorrenza, la Commissione ha stabilito che i mercati debbano essere così suddivisi:
i)
distribuzione primaria (all’ingrosso) di elettricità;
ii)
prestazione di servizi di regolazione/bilanciamento della potenza (3);
iii)
rete di trasmissione;
iv)
rete di distribuzione;
v)
erogazione di elettricità all’utenza finale (grande e piccola utenza).
(8)
In Portogallo, il sistema elettrico nazionale consta di due sistemi paralleli, il sistema elettrico pubblico o «sistema vincolato» (Sistema Eléctrico de Serviço Público, di seguito «SEP») ed il sistema elettrico indipendente (Sistema Eléctrico Independente, di seguito «SEI»). Entrambe i sistemi si avvalgono della rete nazionale di trasporto, gestita in regime di concessione da Rede Eléctrica Nacional (di seguito «REN»).
(9)
Il sistema elettrico pubblico (SEP) è un sistema regolamentato che abbraccia sia la produzione sia la distribuzione di elettricità e ad esso fanno capo i produttori «vincolati» e le reti di distribuzione «vincolate». Nell’ambito di tale sistema, REN è l’acquirente unico di elettricità all’ingrosso. L’impresa acquista elettricità principalmente da un gruppo di centrali elettriche (ovvero da «produttori vincolati») sulla base di accordi di acquisto di elettricità (di seguito «accordi di acquisto»).
(10)
Nel quadro dei predetti accordi, i produttori vincolati si sono impegnati a fornire elettricità esclusivamente al sistema pubblico per oltre 20 anni, sulla base di una formula fissa di fisso (4). La costruzione delle centrali elettriche vincolate non è libera, ma regolamentata dallo Stato. In base alla normativa vigente aderiscono al sistema pubblico le seguenti aziende: EDP (attraverso EDP Produçao e Companhia Portuguesa de Produção de Electridade), Tejo Energia (5) e Turbogás (6). In Portogallo la maggioranza dell'elettricità (83 % nel 2003) (7) è venduta attraverso i predetti accordi di acquisto, stipulati tra REN e i produttori di elettricità.
(11)
L’elettricità acquistata da REN è quindi rivenduta all’azienda di erogazione operante sul mercato regolamentato, controllata da EDP, in base ad un regime tariffario regolamentato, le cui tariffe sono stabilite dall’ente regolatore per il settore elettrico del Portogallo, ERSE (di seguito «autorità di regolazione»).
(12)
Il sistema indipendente (SEI) consta di un segmento non vincolato (Sistema Eléctrico Não Vinculado, o SENV), che opera in condizioni di libero mercato (ovvero la maggioranza dell’elettricità è venduta agli utenti che hanno scelto di abbandonare il sistema regolamentato) e di un segmento a regime speciale, (Produtores em regime especial o PRE), che prevede la fornitura a REN - sulla base di tariffe regolamentate - dell’elettricità prodotta da impianti di cogenerazione, piccole centrali idroelettriche ed altre fonti energetiche alternative, quali gli impianti a energia eolica.
(13)
Gli utenti idonei possono scegliere liberamente il fornitore di energia e possono quindi acquistare elettricità dal sistema pubblico a tariffe regolamentate o a condizioni di mercato dal sistema non vincolato (ricorrendo ad una libera impresa di distribuzione agli utenti finali). Il decreto legge del 17 agosto 2004 ha stabilito che tutti gli utenti sono idonei. (8).
(14)
Il quadro normativo vigente è attualmente oggetto di revisione.
Elettricità all’ingrosso
(15)
Il mercato dell’elettricità all’ingrosso comprende la generazione di elettricità da parte delle centrali, nonché l’elettricità importata fisicamente attraverso i punti di interconnessione allo scopo della rivendita ai distributori che servono gli utenti finali. Analogamente a quanto avviene in altri Stati membri, un numero ristretto di utenti che assorbono grandi quantità di energia può optare di approvvigionarsi direttamente sul mercato all’ingrosso (in Spagna tale utenza rappresenta un segmento inferiore al 5 % di tale mercato).
(16)
La Commissione reputa che, dopo la cessazione degli accordi di acquisto, in Portogallo il mercato dell’elettricità all’ingrosso (distribuzione primaria) comprenderà l'offerta di elettricità generata dagli ex produttori vincolati, dai produttori non vincolati nonché l’elettricità importata. Ai fini della valutazione si esaminerà il mercato dell’elettricità all’ingrosso, trascendendo dalla suddivisione del sistema in liberalizzato e regolamentato.
Bilanciamento di potenza e servizi ausiliari
(17)
Tali servizi rispondono all’esigenza di natura tecnica del gestore del sistema di trasmissione di mantenere la tensione della rete entro uno spettro molto ristretto. In caso di eccessivi prelievi la tensione della rete tende a diminuire, determinando ad un certo punto dei problemi di stabilità della rete. Anche dei prelievi inferiori alla programmazione causano dei problemi, facendo salire la tensione sulla rete a valori superiori al livello ammesso ed il gestore del sistema di trasmissione deve intervenire escludendo una determinata capacità di produzione o aumentando di una certa misura i prelievi.
(18)
Tale servizio deve essere remunerato e normalmente è prevista una penale in caso di discostamento - in eccesso o in difetto - dei prelievi di un cliente dal livello previsto, ossia della quantità prelevata dai singoli distributori primari o della quantità che questi intendono produrre direttamente e che questi sono tenuti a notificare anticipatamente al gestore del sistema di trasporto.
(19)
In Portogallo, REN presta attualmente questo servizio ed altri servizi ausiliari simili (servizi di risoluzione delle congestioni) a tutti i soggetti che partecipano al sistema. In Portogallo non è ancora sorto un mercato (o dei mercati) per tali servizi. È probabile tuttavia che tale mercato (o mercati) emerga(no) una volta scaduti i contratti di acquisto. Ai fini della presente decisione non occorre definire in modo preciso tale mercato (o mercati) emergente.
Trasmissione e distribuzione
(20)
L'operazione progettata non incide su questi mercati. In Portogallo la rete di trasmissione è già stata scorporata e la sua gestione è stata affidata a REN, il gestore portoghese del sistema di trasmissione. Le reti di distribuzione, di proprietà di EDP e degli enti locali, sono gestite da EDP Distribuição Energia SA (di seguito «EDPD»), un'impresa controllata da EDP. L'accesso alla rete di trasmissione e alle reti di distribuzione è regolato dall'autorità portoghese di regolazione (ERSE).
Erogazione di elettricità agli utenti finali
(21)
Ai fini della presente decisione, si esamineranno i seguenti mercati dell'erogazione dell'elettricità agli utenti finali: i) l’erogazione di elettricità alla grande utenza industriale (di seguito «GUI»), servita attraverso la rete ad alto o medio voltaggio (di seguito «AV» e «MV»), e ii) l'erogazione di elettricità alla piccola utenza industriale, commerciale e domestica, allacciata alla rete a basso voltaggio (di seguito «BV»).
(22)
I consumi e le condizioni di acquisto di elettricità dell’utenza servita mediante la rete AV/MV e la rete BV sono molto diversi. Anche i rapporti commerciali sono molto diversi. Gli utenti di elettricità a medio ed alto voltaggio sono per la maggior parte industrie, per le quali l'elettricità costituisce un importante capitolo di spesa. La maggioranza degli utenti di elettricità a basso voltaggio è costituita invece da piccoli utenti industriali, commerciali o privati, il cui il consumo di energia è alquanto limitato in termini di volume.
2. MERCATI GEOGRAFICI DELL'ELETTRICITÀ
(23)
In precedenti decisioni, la Commissione ha stabilito che il mercato geografico di riferimento della distribuzione primaria di elettricità è di portata nazionale (9). Nel caso in specie, dall'inchiesta condotta è risultato che la portata dei mercati della distribuzione primaria e della distribuzione all’utenzsa finale di elettricità (distribuzione secondaria) è chiaramente circoscritta al Portogallo e tale realtà rimarrà immutata nel prossimo futuro.
(24)
Le parti sostengono che molto presto si instaurerà un mercato iberico del trading, denominato MIBEL, che dovrebbe condurre alla creazione di un mercato iberico dell’elettricità. Questa tesi non è stata corroborata dall'inchiesta condotta dalla Commissione, dalla quale risulta che: 1) l'attuale numero di interconnessioni tra la Spagna e il Portogallo è insufficiente per la realizzazione di un unico mercato esteso all’intera penisola iberica, e 2) è estremamente improbabile che il mercato della distribuzione primaria assuma una dimensione iberica in un prossimo futuro per le ragioni qui elencate:
i)
per l’instaurazione del MIBEL restano ancora da abbattere numerose importanti barriere sul piano della regolamentazione;
ii)
verosimilmente, le condizioni di concorrenza in Spagna e Portogallo resteranno molto diverse anche dopo l'istituzione del MIBEL;
iii)
verosimilmente, le disparità delle condizioni di concorrenza perdureranno o saranno addirittura accentuate dai piani nazionali di allocazione delle emissioni di CO2 e dai regimi nazionali di compensazione degli oneri di sistema (stranded costs);
iv)
è improbabile che il previsto livello di capacità d'interconnessione tra la Spagna e il Portogallo consenta una reale integrazione dei due mercati in un prossimo futuro.
B. MERCATI DI RIFERIMENTO DEL GAS NATURALE
1. MERCATO DEL PRODOTTO
(25)
In relazione al gas, la Commissione ha individuato quattro mercati del prodotto sui quali l'operazione avrà un’incidenza:
i)
distribuzione di gas alle centrali a ciclo combinato cogenerativo [centrali CCGT (10)];
ii)
distribuzione di gas alle aziende di erogazione locale (AEL);
iii)
distribuzione di gas alla grande utenza industriale (GUI);
iv)
erogazione di gas alla piccola utenza industriale, commerciale e domestica.
(26)
La distribuzione e l'erogazione dell'elettricità alla maggioranza dell'utenza finale è effettuata da sei aziende di erogazione locale («AEL») attraverso reti a media o bassa pressione (11), operanti a livello regionale in regime esclusivo sulla base di concessioni.
(27)
Il mercato della distribuzione di gas alle centrali termoelettriche sarà il primo ad essere liberalizzato in Portogallo. Le parti sostengono che le centrali a ciclo combinato e la grande utenza industriale dovrebbero essere inquadrate in un unico mercato, ovvero nel più ampio mercato della distribuzione primaria. La Commissione non condivide tale tesi, in quanto le centrali CCGT hanno esigenze del tutto peculiari in termini di quantità e flessibilità dell’offerta, che le inducono a stipulare contratti sia a lungo termine - al fine di garantire la loro operatività sotto il profilo economico e tecnico e la sicurezza d’approvvigionamento - sia a breve termine, per periodi più brevi. Differiscono inoltre per quanto riguarda i margini, i rapporti con la clientela, le esigenze commerciali dei rivenditori e la dinamica di crescita.
2. MERCATO GEOGRAFICO
(28)
La Commissione e le parti concordano sul fatto che in Portogallo la portata dei singoli mercati di riferimento del gas naturale non supera i confini nazionali.
IV. VALUTAZIONE SOTTO IL PROFILO DELLA CONCORRENZA
A. MERCATI DELL’ELETTRICITÀ
1. MERCATO ALL'INGROSSO DELL'ELETTRICITÀ
a) EDP detiene una posizione dominante nel mercato dell’elettricità all’ingrosso in Portogallo
(29)
A quanto risulta dall’indagine approfondita condotta dalla Commissione, in Portogallo EDP detiene una posizione dominante nel mercato dell’elettricità all’ingrosso, sia nell’ambito dell'attuale assetto e sia nell’ottica dell’assetto che si creerà allo scadere degli accordi di acquisto.
(30)
Nel 2003, infatti, nel mercato dell’elettricità all’ingrosso EDP deteneva il 70 % della capacità di generazione ed era il maggiore importatore di elettricità. Inoltre, dopo l'abolizione degli accordi di acquisto, nel settore della generazione energetica EDP vanterà un portafoglio ancora ineguagliato in Portogallo. Dopo la rescissione dei contratti sarà istituito un regime di compensazione degli oneri di sistema (stranded costs) sostenuti dagli attuali produttori di energia per risarcirli di eventuali perdite sul mercato in avvenire. Tale sistema favorisce gli operatori storici. EDP ne sarà inevitabilmente la maggiore beneficiaria, che se ne servirà per tutelarsi dai futuri concorrenti.
(31)
Sul versante della domanda, EDP detiene quasi il 100 % della distribuzione di elettricità in Portogallo. Grazie al suo futuro ruolo nell'erogazione all'utenza finale nel quadro del sistema regolamentato, EDP Distribuição conferirà dei vantaggi decisivi all'impresa.
(32)
Sul versante dell'offerta, l'acquisizione del nuovo impianto di generazione a gas (di seguito «TER») costituisce un importante arricchimento del portafoglio di EDP. In ordine alle nuove capacità di generazione che dovrebbero installare i terzi, la Commissione ha concluso che i progetti di centrali a ciclo combinato dei concorrenti sono incerti e che EDP può influire su uno di questi (Tejo Energia).
b) L'operazione rafforzerà la posizione dominante di EDP grazie ad effetti orizzontali e verticali
Effetti orizzontali: eliminazione di un importante concorrente
(33)
In merito agli effetti orizzontali, la Commissione ha stabilito che, se non vi fosse l’operazione, GDP sarebbe molto probabilmente diventato il principale concorrente nei mercati dell'elettricità in Portogallo, visto che: i) l'accesso a risorse di gas a condizioni competitive offre un importante vantaggio nel settore dell'elettricità, poiché le centrali termoelettriche a gas (a ciclo combinato) rappresentano attualmente il sistema più diffuso di generazione di nuova energia, e che ii) GDP, essendo un’impresa portoghese, potrebbe contare sul proprio marchio e sulla propria clientela del gas, alla quale potrebbe fornire sia gas sia elettricità.
(34)
Questa importante concorrenza potenziale verrebbe a mancare ad operazione avvenuta, rafforzando ulteriormente la posizione dominante di EDP.
Effetti non orizzontali: incremento dei costi dei concorrenti
Accesso privilegiato e preferenziale all’infrastruttura portoghese del gas (terminale GNL di Sines, gasdotto per l'importazione e depositi sotterranei di stoccaggio di Carriço):
(35)
Ad operazione avvenuta, EDP potrà, e avrà tutto l'interesse, a mantenere un accesso privilegiato e preferenziale al gas naturale a scapito delle società effettivamente impegnate, o potenzialmente interessate, nella produzione di energia.
(36)
Rete del gas ad alta pressione: ad operazione avvenuta, EDP potrà influire sulla gestione della rete di gas ad alta pressione: i) a breve termine, EDP eserciterà il controllo congiunto su Transgás (rete del gas compresa) per un periodo transitorio (12) che potrebbe durare fino a 19,5 mesi. In tale periodo, l’impresa potrebbe esercitare una notevole influenza sulla strategia e la gestione della rete. Questo le permetterebbe di conoscere a fondo le modalità di esercizio della rete e tale conoscenza potrebbe tornarle utile successivamente; ii) nel lungo termine, ad operazione conclusa, REN gestirà la rete ad alta pressione del gas.
(37)
Gasdotto internazionale di GDP: l'entità risultante dall'operazione sarebbe in grado di utilizzare il primo punto d'ingresso esistente nella rete del Portogallo (il gasdotto che collega l'Algeria al Portogallo, passando per il Marocco e la Spagna ed entrando sul territorio portoghese a Campo Maior) impegnando l’intera capacità, per impedire ai concorrenti di utilizzare eventuale capacità residua. Di conseguenza, anche attuando l’accesso da parte di terzi, non vi è per ora sufficiente capacità disponibile ai terzi per l'importazione di gas, su base permanente e con un minimo di certezza dei volumi di gas che questi potranno importare.
(38)
Terminale di Sines di proprietà di GDP: il terminale GNL situato a Sines è l'unico esistente in Portogallo. Il terminale è stato inaugurato all'inizio del 2004 ed è gestito da GDP, sua proprietaria (attraverso la controllata Transgás, di cui detiene l'intero capitale). La sua capacità massima di importazione è di 5,3 bcm annui. Non essendo il settore del gas stato finora liberalizzato, il terminale non è soggetto ad alcun regime di accesso da parte di terzi. I terzi che desiderino accedere al terminale devono contattare GDP e negoziare le condizioni specifiche di tale accesso.
(39)
Deposito sotterraneo di stoccaggio a Carriço: ad operazione avvenuta, EDP potrà inoltre gestire il deposito di stoccaggio sotterraneo situato a Carriço, appartenente a GDP. È l'unica struttura di stoccaggio di gas naturale esistente in Portogallo (se si esclude il deposito GNL di Sines, che è molto più piccolo). È fondamentale per i produttori di energia concorrenti, che si servono di centrali a ciclo combinato poter fruire a condizioni non discriminatorie della flessibilità offerta da questo deposito. L'indagine di mercato ha confermato che le condizioni di accesso previste non sono tali da garantire ai concorrenti la piena fruizione di questa struttura, visto che EDP potrà limitare l'accesso adducendo motivazioni tecniche.
(40)
Realizzando l’operazione secondo le modalità notificate, EDP acquisisce un notevole controllo sui punti d'ingresso del gas e sulle strutture di stoccaggio. Grazie all’operazione, l'impresa avrebbe quindi i mezzi e l'interesse ad ostacolare l'accesso alla rete del gas ai concorrenti, anche qualora la rete del gas ad alta pressione del Portogallo venga scorporata e la sua proprietà passi a REN.
Possibilità di gestire i vincoli della fornitura di gas alle centrali a ciclo combinato a scapito delle centrali concorrenti
(41)
Le forti incertezze circa gli effetti reali della cessione a REN delle infrastrutture e dei diritti di trasporto non consentono stabilire con certezza che le richieste di gas degli operatori di centrali a gas già concorrenti (ovvero Turbogas) o potenzialmente concorrenti, saranno soddisfatte da un'impresa diversa dell'entità risultante dall'operazione. In caso di limitazioni alla fornitura di gas in Portogallo, GDP avrà interesse a favorire le centrali di EDP a scapito delle centrali concorrenti.
Capacità ed interesse a controllare il prezzo del gas ed a far lievitare i costi dei concorrenti, escludendo i concorrenti reali e potenziali dal mercato, nonché scoraggiando l'ingresso di nuovi operatori
(42)
Ad operazione avvenuta, EDP avrà la capacità e l'interesse a far lievitare i prezzi del gas fornito ai concorrenti già presenti (Turbogás, per la domanda a breve termine). Questo vale anche per i concorrenti potenziali (per la totalità della loro domanda), poiché, in ragione del ritmo di liberalizzazione e delle incertezze legate all'accesso ai punti d'ingresso, è probabile che gli eventuali futuri gestori di centrali a ciclo combinato si rivolgano a GDP per la fornitura di gas.
Significativo vantaggio di EDP derivante dall'accesso ad informazioni aziendali sui costi dei concorrenti
(43)
L'entità risultante dall'operazione potrà disporre dei dati relativi ai costi reali d'acquisto dei mezzi di produzione dei suoi concorrenti reali e potrà fissare dei prezzi che li escludano dal mercato. Tale vantaggio strutturale rafforzerà altresì la posizione dominante di EDP, in quanto probabilmente scoraggerà o ritarderà ulteriormente l'ingresso di concorrenti potenziali, interessati a gestire nuove centrali termoelettriche avvalendosi di gas fornito da GDP.
Significativo vantaggio derivante dall'accesso ai dati aziendali relativi alla programmazione giornaliera di gas e ai costi dei concorrenti
(44)
Ad operazione avvenuta, EDP potrà accedere inoltre ai dati relativi alla programmazione giornaliera di gas di Turbogas (e di altre centrali termoelettriche eventualmente rifornite da GDP in futuro), ossia ai dati relativi al volume di gas che i gestori di impianti termoelettrici intendono prelevare per ora, resi noti con un giorno di anticipo. EDP sarà quindi in grado di conoscere anticipatamente il regime di produzione di energia termoelettrica pianificato da Turbogas per il giorno successivo. Considerata la volatilità della produzione degli impianti a ciclo combinato, tale informazione è di importanza strategica. Sapendo, ad esempio, che Turbogás non intende produrre energia ad un determinato orario del giorno successivo, EDP potrà aumentare i suoi prezzi oltre i costi variabili di Turbogás, senza correre il rischio di perdere le vendite destinate a Turbogás.
(45)
Gli effetti orizzontali e verticali sopra descritti, considerati singolarmente o congiuntamente, rafforzano la posizione dominante di EDP nel mercato dell’elettricità all’ingrosso.
2. SERVIZI AUSILIARI
(46)
Con l'operazione in esame, GDP sparirà dal novero dei probabili nuovi operatori del mercato dell'elettricità e quindi dei potenziali prestatori di servizi ausiliari. Alla luce delle considerazioni esposte nella valutazione relativa al mercato all'ingrosso e valutando che solo pochi impianti possono prestare tali servizi, è presumibile che l'ingresso di GDP nel mercato dell’elettricità all’ingrosso avrebbe indebolito la posizione di EDP nel settore dei servizi ausiliari. L'operazione determina la scomparsa di questo potenziale concorrente nel mercato della prestazione di servizi ausiliari.
3. MERCATI DELL’EROGAZIONE DI ELETTRICITÀ ALL'UTENZA FINALE IN PORTOGALLO
a) EDP detiene una posizione dominante nei mercati dell'erogazione di elettricità all'utenza finale in Portogallo
(47)
Il mercato dell'erogazione di elettricità alla grande utenza industriale (45 % del consumo totale) è composto interamente da clienti idonei. In tale mercato, EDP detiene il 92 % del mercato in termini di volume (valore ancora superiore in termini di clienti).
(48)
La liberalizzazione del mercato della piccola utenza è stata avviata solo nel 2004. EDP detiene quasi la totalità (quasi il 100 %) del mercato. L'esperienza acquisita in altri Stati membri mostra chiaramente che la percentuale di tali utenti suscettibili di cambiare operatore è notevolmente inferiore a quella dell'utenza industriale. La posizione dominante di EDP verrà quindi messa in discussione solo più lentamente.
b) Rafforzamento della posizione dominante di EDP nel mercato dell'erogazione agli utenti finali di elettricità in Portogallo
(49)
L’operazione prospettata rafforzerà le posizioni dominanti detenute da EDP, poiché GDP non costituirà più un importante concorrente potenziale. Nel corso dell'inchiesta condotta dalla Commissione, i partecipanti hanno infatti confermato che GDP sarebbe stato il nuovo operatore potenziale più probabile ed efficiente in questi mercati, in ragione in particolare della sua vasta utenza di gas, della notorietà del suo marchio nonché della sua possibilità di offrire due fonti energetiche abbinate.
(50)
Inoltre, l'operazione innalzerà ulteriormente le barriere all'ingresso nel mercato, in quanto l'entità risultante accumulerà i vantaggi degli operatori ex monopolisti del gas e dell'elettricità, costringendo i concorrenti ad entrare contemporaneamente nei mercati del gas e dell'elettricità per poter anch’essi incorporare l'offerta delle due fonti energetiche.
B. MERCATI DEL GAS
1. GDP DETIENE UNA POSIZIONE DOMINANTE NEI MERCATI PORTOGHESI DEL GAS
(51)
Grazie alla sua attuale posizione di monopolista legale, GDP detiene una posizione dominante in tutti i mercati del gas, salvo quello della distribuzione di gas naturale nell'area di Porto, in cui opera Portgás - una società di cui EDP ha assunto recentemente il controllo congiunto.
(52)
GDP gode di notevoli vantaggi rispetto a nuovi operatori potenziali e continuerà a godere di tali vantaggi, conferitigli dalla sua posizione di monopolio, anche dopo la liberalizzazione dei mercati. Più precisamente, l'impresa ha: i) acquisito una grande esperienza e conoscenza dei mercati portoghesi del gas ad ogni livello, ii) costituito un'ampia clientela e raggiunto un elevato volume di vendite nel paese, iii) sviluppato dei marchi molto noti a livello sia nazionale che locale, iv) acquisito una conoscenza unica dei profili dei clienti (consumi, solvenza e condizioni di credito) e delle esigenze specifiche (quali servizi supplementari o particolare assistenza post vendita), nonché v) controlla, attraverso le imprese distribuzione locale controllate da GDP, gli operatori del sistema di distribuzione.
2. RAFFORZAMENTO DELLA POSIZIONE DOMINANTE DI GDP NEI MERCATI PORTOGHESI DEL GAS
a) Fornitura di gas ai produttori di energia (operatori di centrali CCGT)
(53)
Per quanto riguarda la fornitura di gas agli operatori di centrali a ciclo combinato (CCGT), l'operazione notificata permetterà alle parti di ipotecare la totalità della domanda di questi soggetti del mercato (più precisamente la domanda a breve termine di Turbogás’ (13) e dell’impianto TER/Carrigado) per la quale avrebbero potuto battersi concorrenti di GDP, quando gli operatori di centrali CCGT diventeranno clienti idonei. Ciò rafforza la posizione dominante di GDP nel mercato della fornitura di gas ai gestori di questo tipo di centrali.
b) Fornitura di gas alle aziende di distribuzione locale
(54)
L'operazione notificata permetterà alle parti di ipotecare la domanda di gas dell'unica azienda di distribuzione locale non ancora controllata da GDP, ovvero Portgás. Ad operazione avvenuta, i concorrenti non potranno più competere per la fornitura di gas alle aziende di distribuzione locale, quando queste diventeranno clienti idonei. Questo rafforza la posizione dominante di GDP nel mercato della fornitura di gas alle aziende di distribuzione locale.
c) Fornitura di gas alla grande utenza industriale (GUI)
(55)
Dall'inchiesta è emerso che EDP sarebbe stato il nuovo operatore più probabile per il mercato della fornitura di gas alla grande utenza industriale, dopo la sua liberalizzazione.
(56)
Secondo le risultanze, EDP sarebbe il nuovo operatore potenziale più probabile in questo mercato, poiché i) gestisce una centrale a ciclo combinato per la generazione di elettricità (ed ha quindi accesso a grandi volumi di gas), con conseguente forte incentivo a penetrare i mercati della fornitura di gas, ii) potrebbe contare sulla propria clientela del settore elettrico (EDP controlla quasi la totalità (100 %) della distribuzione di elettricità in Portogallo), alla quale potrebbe offrire in un unico pacchetto gas ed elettricità («due in uno») e iii) potrebbe inoltre attingere all'esperienza, alla reputazione e alla clientela dell'impresa di distribuzione Portgás. In numerosi Stati membri si è assistito all'ingresso nei mercati del gas di operatori storici dell'elettricità.
(57)
Venendo meno la potenziale concorrenza di EDP, si rafforza la posizione di GDP nel mercato della fornitura di gas alle aziende di erogazione locale.
d) Erogazione di gas alla piccola utenza
(58)
La Commissione ha stabilito che, se non si procedesse all'operazione, EDP sarebbe il nuovo operatore più probabile nel mercato dell'erogazione di gas alla piccola utenza.
(59)
I vantaggi di EDP possono essere riuniti in tre categorie: a) vantaggi a livello dell'approvvigionamento riconducibili all'attività di EDP di produttore di energia termoelettrica in Portogallo; b) vantaggi derivanti dalla posizione di EDP di operatore ex monopolista nel settore della distribuzione di elettricità agli utenti finali e della distribuzione, c) vantaggi derivanti dalla sua posizione nel mercato della distribuzione secondaria (utenti finali) in Portogallo e dalle sue conoscenze di tale mercato (Portgás e scambio di informazioni relative a Lisboagás).
(60)
L'intenzione di EDP di penetrare i mercati del gas è inoltre corroborata dalla sua recente acquisizione del controllo di un’impresa distribuzione locale portoghese, Portgás, e dalla sua forte espansione nei mercati del gas spagnoli (EDP ha assunto il controllo di Naturcorp, il secondo operatore per grandezza nel settore del gas in Spagna).
(61)
Sulla base degli elementi precedentemente illustrati, con l'operazione verrebbe a mancare il principale concorrente di GDP e si innalzerebbero ulteriormente le barriere all'ingresso nel mercato dell’erogazione di gas alla piccola utenza. Tale sviluppo rafforzerebbe quindi ulteriormente la posizione dominante di GDP nel mercato portoghese dell'erogazione di gas agli utenti finali.
V. IMPEGNI PROPOSTI DALLE PARTI NOTIFICANTI
(62)
In data 28 ottobre 2004, le parti hanno presentato degli impegni, di cui è stato trasmesso un testo perfezionato il 17 novembre 2004. Si riportano qui di seguito gli impegni proposti in quest'ultima data, elencandoli secondo la numerazione data dalle parti notificanti:
EDP.1
:
Riduzione della partecipazione di EDP in REN dal 30 % al 5 %
EDP.2
:
Dismissione della quota detenuta da EDP in Tejo Energia
EDP.3
:
Moratoria relativa alla costruzione di nuove centrali a ciclo combinato cogenerativo (CCGT), subordinata ad una clausola di revisione
EDP.4
:
Affitto della capacità produttiva di TER equivalente ad una unità, subordinato ad una clausola di revisione
EDP.5
:
Sospensione di alcuni diritti di voto di EDP in seno a Turbogás e designazione di amministratori delegati indipendenti
ENI.II
:
Cessione a REN del terminale GNL di Sines
ENI.III
:
Cessione a REN dei depositi di stoccaggio sotterraneo di Carriço
ENI.IV
:
Cessione anticipata a REN della rete di gasdotti ad alta pressione
ENI.V
:
Garanzie di accesso alla rete in attesa della rete di REN
ENI.VI
:
Cessione a REN della capacità disponibile al punto d'ingresso di Campo Maior attualmente prenotata e non utilizzata da Transgás
ENI.VII
:
Rinuncia a prenotare ulteriore capacità al punto di ingresso di Campo Maior
ENI.VIII
:
Rinuncia a prenotare ulteriore capacità nel gasdotto di Estremadura
ENI.IX
:
Impegno di rendere disponibile della capacità nel gasdotto di Estremadura e/o al punto d'ingresso di Campo Maior a determinate condizioni
ENI.X
:
Abolizione del diritto di GDP di primo rifiuto, sulla base di un meccanismo di prelazione a parità della migliore offerta.
ENI.XI
:
Misure volte a superare le riserve relativa all’eventuale accesso privilegiato ad informazioni sui prezzi
ENI.XII
:
Misure volte a garantire uno spazio di manovra per la reale liberalizzazione della domanda proveniente dalla grande utenza industriale
ENI.XIII
:
Impegno ad astenersi dall'offerta congiunta di gas naturale ed elettricità alla grande utenza industriale ed agli utenti finali in Portogallo fino alla liberalizzazione della fornitura di gas a tali categorie di utenza
ENI.XIV
:
Dismissione dell’azienda d'erogazione locale Setgás
VI. VALUTAZIONE DEGLI IMPEGNI PROPOSTI
A. IMPEGNI RELATIVI ALL'ELETTRICITÀ
1. MERCATO DELL’ELETTRICITÀ ALL’INGROSSO
a) Effetti orizzontali dell'operazione (scomparsa del nuovo operatore potenziale più probabile ovvero GDP)
(63)
La proposta delle parti è articolata in una serie di misure volte ad assicurare, da un lato, l'ingresso nel mercato di eventuali concorrenti e, dall’altro, ad evitare la dismissione di attività nel settore della generazione. La proposta si fonda principalmente su una moratoria nella costruzione di nuove centrali termoelettriche a ciclo combinato da parte di EDP e sull’affitto di parte della capacità produttiva della centrale TER, di proprietà di EDP, per un periodo limitato.
(64)
I partecipanti all’inchiesta di mercato condotta dalla Commissione considerano tali proposte chiaramente insufficienti in termini di volumi, portata e durata, a compensare la grave perdita per la concorrenza derivante dal ritiro di GDP quale concorrente potenziale, e ad assicurare l’effettivo ingresso in tempo utile di concorrenti potenziali. La Commissione condivide le preoccupazioni espresse dai terzi interessati.
(65)
La capacità produttiva della centrale di TER ceduta in affitto corrisponde al 4 % della capacità di generazione esistente in Portogallo. Tale affitto può essere revocato automaticamente, sulla base di condizioni che non garantiscono né la presenza di nuovi concorrenti né l'esistenza di un mercato iberico. L’affitto può inoltre essere ridotto a tre anni. EDP conoscerà in tempo reale i costi ed i volumi di elettricità che l'operatore affittuario può commercializzare. Alla luce di tutti questi elementi, è improbabile che tale l’affittuario possa incidere in modo significativo sul mercato ed esercitare eventuali pressioni su EDP sul piano della concorrenza.
(66)
Essendo la moratoria proposta vincolata ad una clausola di revisione, è verosimile che questa cessi entro breve, senza alcuna garanzia circa l’effettivo ingresso nel mercato di nuovi concorrenti. Non impedisce inoltre a EDP di avviare nuovi progetti di centrali termoelettriche (realizzandone tutte le fasi tranne la costruzione concreta). La moratoria e l'affitto proposti non producono quindi l'effetto auspicato di favorire la concorrenza al pari di misure correttive strutturali.
(67)
Inoltre, le parti propongono di dismettere la partecipazione del 10 % di EDP al capitale di Tejo Energia, uno dei concorrenti di EDP. Per quanto positiva, la proposta non assicura in alcun modo l’effettiva costruzione da parte di Tejo Energia di una centrale a ciclo combinato.
(68)
Le parti hanno inoltre proposto di sospendere i diritti di voto di EDP in Turbogás. Tale sospensione riguarda due ambiti decisionali specifici ed è limitata ad un periodo di tre anni. EDP si è anche recentemente aggiudicata l'opzione di acquisto per un’ulteriore quota del 20 % delle azioni di Turbogás e la gestione della totalità della produzione di Turbogas. Si nutrono pertanto molti dubbi circa l’idoneità degli impegni assunti dalle parti ad impedire che EDP influisca sulla politica di fornitura e sui futuri progetti di Turbogás.
b) Effetti non orizzontali (lievitazione dei costi dei concorrenti)
Accesso privilegiato e preferenziale di EDP all'infrastruttura del gas portoghese
(69)
La cessione del terminale GNL di Sines e degli impianti di stoccaggio sotterraneo di Carriço al gestore della rete di gas ad alta pressione, ovvero la separazione di proprietà, è una proposta costruttiva che incontra l’apprezzamento della Commissione. Le condizioni tuttavia cui tali alienazioni sono vincolate non assicurano la disponibilità ai terzi di una capacità adeguata. Più precisamente, le misure correttive consentono espressamente alle controllate delle parti operanti nel settore del gas in Spagna - Union Fenosa Gas e Naturcorp - di prenotare ulteriore capacità persino prima della cessione ed alle parti medesime dopo la dismissione.
(70)
Le parti hanno inoltre proposto di rendere disponibile della capacità nel gasdotto che collega la Spagna al Portogallo al punto d’ingresso in Portogallo (Campo Maior). Nell’ambito dell’inchiesta di mercato è emerso che la capacità è troppo esigua (inferiore al 10 % della capacità del metanodotto, insufficiente ad approvvigionare un impianto termoelettrico di 400 MW) e non è garantita per i gasdotti a monte (gasdotto di Estremadura) per il trasporto del gas fino alla frontiera portoghese. È altresì previsto un meccanismo per la fornitura di ulteriori capacità, le cui condizioni non consentono tuttavia l'accesso a tale capacità supplementare sia in tempo utile sia sostenibile sotto il profilo economico e di natura duratura, affinché i terzi possono farvi affidamento.
(71)
Gli impegni relativi all'infrastruttura del gas naturale avranno quindi verosimilmente scarsi riflessi positivi sui mercati dell'elettricità e del gas in Portogallo.
Altri effetti orizzontali dell'operazione
(72)
Per quanto riguarda gli ulteriori timori circa la concorrenza verticale (14) destati dall'operazione, gli impegni forniscono per lo più delle barriere per limitare la circolazione di informazioni tra GDP e EDP. Dall'inchiesta di mercato risulta chiaramente che nella fattispecie tali misure non bastano a superare tali problemi.
2. MERCATO DEI SERVIZI AUSILIARI
(73)
L’affitto di capacità di generazione prospettato negli impegni non permette all’affittuario di operare nel mercato dei servizi di bilanciamento, per i quali occorre adattare in tempo reale la produzione dell'impianto.
(74)
Ribadendo quanto indicato nei precedenti paragrafi, gli impegni non assicurano con sufficiente certezza l’installazione in un prossimo futuro di nuove capacità di generazione da parte dei concorrenti. Le misure correttive proposte non permettono quindi di controbilanciare il rafforzamento della posizione dominante detenuta da EDP in questo mercato.
3. EROGAZIONE DI ELETTRICITÀ AGLI UTENTI FINALI
(75)
L'unica misura correttiva direttamente connessa all’erogazione di elettricità agli utenti finali è costituita da «l'impegno a non offrire congiuntamente il gas naturale e l'elettricità agli utenti finali prima della liberalizzazione del mercato di tale utenza». Tale impegno verrà mantenuto solo per un periodo limitato e non garantisce comunque l'ingresso di nuovi concorrenti in grado di compensare la perduta funzione di GDP quale concorrente.
(76)
Altre misure correttive potrebbero avere dei riflessi positivi indiretti sul mercato dell’erogazione di elettricità agli utenti finali, ma non assicurano l'ingresso effettivo, in tempo utile nel mercato portoghese dell’erogazione di elettricità agli utenti finali in Portogallo di nuovi concorrenti, e in misura sufficiente, a compensare la mancata concorrenza da parte di GDP in futuro.
B. MERCATI DEL GAS NATURALE
1. FORNITURA DI GAS AI PRODUTTORI DI ENERGIA (CLIENTI)
(77)
Tre sono gli impegni direttamente connessi a questo aspetto: i) la soppressione del diritto di GDP del primo rifiuto per la fornitura di gas di TER, ii) la sospensione parziale per tre anni dei diritti di voto detenuti da EDP in seno a Turbogas e iii) la cessione in affitto di parte (della capacità) di TER.
(78)
i) Gli operatori del mercato hanno fatto notare che il diritto di GDP di primo rifiuto per la fornitura dell’elettricità a TER non elimina l'interesse di EDP di ricorrere a GDP per la fornitura di gas; ii) la semplice sospensione parziale del diritto di voto per un periodo limitato non impedisce a EDP di influire sulla politica di fornitura del gas perseguita da Turbogás; iii) la capacità ceduta in affitto rappresenta solo un terzo della capacità totale di TER e l’affittuario dovrà avvalersi di GDP per soddisfare la maggioranza del proprio fabbisogno di gas. La Commissione reputa pertanto che i predetti impegni non bastino ad ovviare al rafforzamento della posizione dominante detenuta da GDP nel mercato della distribuzione di gas ai produttori di energia.
2. DISTRIBUZIONE DI GAS ALLE AZIENDE DI EROGAZIONE LOCALE (CLIENTI)
(79)
L'operazione prospettata preclude dal mercato la domanda di gas di Portgás, l'unica impresa di erogazione locale non controllata da GDP. Il consumo di gas dell'impresa di erogazione locale, di cui si propone la dismissione, è pari ad un quarto del consumo di Portgás. L'impegno non ovvia quindi al rafforzamento della posizione dominante detenuta da GDP nel mercato della fornitura di gas alle imprese di erogazione locale.
3. DISTRIBUZIONE DI GAS ALLA GRANDE UTENZA INDUSTRIALE (GUI)
(80)
Le uniche misure correttive che affrontano direttamente i timori espressi in relazione a tale mercato sono l'impegno di astenersi dall'offerta congiunta di gas ed elettricità (due in uno) prima della liberalizzazione del mercato della distribuzione alla grande utenza industriale e l’offerta a tale utenza della possibilità di rinnovare i contratti relativi al gas su base annuale. Entrambe le misure non bastano a garantire l'ingresso di un nuovo concorrente nel mercato del gas destinato alla grande utenza industriale.
(81)
Si sono altresì vagliate le misure correttive aventi un eventuale riflesso indiretto su questa problematica. In relazione alle infrastrutture per l'importazione di gas, permangono forti incertezze circa la disponibilità di capacità adeguate. A ciò si aggiunga che Setgás, impresa di cui è prevista la dismissione, serve meno del 10 % degli utenti di gas in Portogallo e offre una base troppo limitata per la penetrazione del mercato della grande utenza industriale, rispetto a quella offerta dagli utenti di EDP nel settore dell’elettricità e di Portgás nel settore del gas.
4. EROGAZIONE DI GAS ALLA PICCOLA UTENZA
(82)
La dismissione di Setgás costituisce una misura correttiva strutturale, ma è tuttavia insufficiente a compensare la perdita di potenziali concorrenti quali EDP/Portgás per il mercato dell’erogazione agli utenti finali: le vendite di Setgás rappresentano l’8 % della totalità delle vendite all’utenza finale in Portogallo, mentre il segmento di mercato occupato da Portgás è pari al 30 % del mercato. L'impegno di astenersi dall'offerta congiunta di gas ed elettricità agli utenti finali, non ancora idonei per entrambe i mercati, è alquanto limitata nel tempo e nella portata. Non è stata proposta alcun’altra misura correttiva per ovviare direttamente all’eliminazione della concorrenza potenziale determinata dalla possibilità di EDP di contare sulla propria base nazionale di clienti, sul richiamo del proprio marchio e il suo interesse a offrire congiuntamente (elettricità/gas) ai clienti.
VII. MISURE CORRETTIVE TARDIVE
(83)
Il 26 novembre 2004, dopo la scadenza del termine fissato per la presentazione di misure correttive (15), le parti hanno trasmesso dei documenti con cui propongono di modificare le misure correttive già annunciate, per tenere conto delle riserve espresse dalla Commissione. Le misure correttive formulate non permettono tuttavia di superare in modo completo ed inequivocabile i problemi esistenti sul piano della concorrenza indicati dalla Commissione.
(84)
Il 3 dicembre 2004, il venerdì sera, le parti hanno presentato un nuovo pacchetto di impegni per il gas, con cui concretizzano le intenzioni espresse nel documento inviato alla Commissione il 26 novembre 2004. Essendo tali nuovi impegni stati comunicati ad uno stadio troppo avanzato della procedura (solo tre giorni lavorativi prima della riunione della Commissione del 9 dicembre 2004, in cui era prevista l’approvazione della decisione finale, la Commissione non ha avuto sufficiente tempo per la sua valutazione conformemente alle regole procedurali), e considerando che tale proposta riguardava unicamente l’attuazione degli impegni illustrati nel documento inviato il 26 novembre 2004, quest’ultimo pacchetto d’impegni non può servire per una decisione di autorizzazione.
VIII. CONCLUSIONI
(85)
Per le ragioni precedentemente illustrate, considerate singolarmente o nella loro totalità, il 9 dicembre 2004 la Commissione ha adottato una decisione con cui dichiara l’operazione incompatibile con il mercato comune, ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3 del regolamento sulle concentrazioni, in quanto rafforza le posizioni dominanti detenute in diversi mercati portoghesi del gas e dell’elettricità, in misura tale da ostacolare in modo significativo l’effettiva concorrenza in una parte sostanziale del mercato comune.

Labels: 4
14
18