Document ID: 31987D0418

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DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 4 febbraio 1987
relativa ad un aiuto concesso dal governo belga a favore di un'impresa che produce tubi d'acciaio
(I testi in lingua francese e olandese sono i soli facenti fede)
(87/418/CEE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità economica europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2, primo comma,
dopo aver invitato, conformemente alle disposizioni di tale articolo, gli interessati a trasmettere le loro osservazioni ed averne preso atto,
considerando quanto segue:
I
Il 19 luglio 1984 il governo belga ha notificato, ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato CEE, l'intenzione di procedere, a favore di un'impresa produttrice di tubi situata nella regione di Liegi, alle seguenti misure: aumento di capitale per 1,8 miliardi di FB e sottoscrizione ad un'emissione di obbligazioni convertibili partecipative condizionali per 2,2 miliardi di FB; questo intervento pubblico viene ad aggiungersi ad un complesso di aiuti pubblici già autorizzati dalla Commissione a favore della stessa impresa nel 1982.
Inoltre, dalle informazioni successivamente pervenute alla Commissione (e confermate dal governo belga con lettera del 29 luglio 1985), risulta che la predetta impresa aveva in precedenza ricevuto, oltre agli aiuti notificati il 19 luglio 1984, altre sovvenzioni pubbliche senza autorizzazione della Commissione e pertanto in violazione delle disposizioni dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato CEE.
Da quanto precede risulta che gli aiuti all'esame della Commissione (aiuti concessi senza notifica ed aiuti notificati il 19 luglio 1984) ammontano complessivamente a 9,085 miliardi di FB ai quali si aggiungono gli aiuti concessi nel quadro dell'applicazione delle leggi per l'espansione economica, pari a 1,212 miliardi di FB.
In base ad un primo esame la Commissione ha accertato che, nonostante lo sforzo di ammodernamento intrapreso e malgrado gli aiuti già ricevuti, l'impresa continuava ad accusare risultati fortemente deficitari. Essa ha inoltre rilevato che sulle prospettive di ripresa, quali emergono dalle previsioni formulate dai dirigenti, pesano gravi incertezze. Infatti il miglioramento dei risultati è atteso essenzialmente da un riorientamento delle vendite, da un lato, verso tubi di più elevata qualità e dall'altro verso mercati più remunerativi di quelli sinora riforniti dall'impresa. Trattasi però di una politica di vendita piuttosto aleatoria, se si considera la situazione di eccesso di capacità del settore, che rende particolarmente problematica la conquista di nuove fette di mercato da parte di un'impresa.
In tali condizioni, dato anche che gli aiuti in esame rischiavano di provocare sostanziali distorsioni della concorrenza in un mercato sensibile, la Commissione ha deciso di avviare nei loro confronti la procedura dell'articolo 93, paragrafo 2 del trattato CEE, per conoscere in particolare la posizione degli altri interessati.
Con lettera del 5 luglio 1985 essa ha invitato il governo belga a trasmetterle le sue osservazioni. Gli altri Stati membri sono stati informati con lettera del 12 luglio 1985 e i terzi interessati il 16 luglio 1985 (1).
Nonostante l'inizio della procedura, il governo belga ha proceduto al versamento degli aiuti notificati allo stato di progetto il 19 luglio 1984.
Inoltre il governo belga ha notificato con lettera del 6 giugno 1986 un progetto di aiuto a favore delle medesima impresa configurato come conversione in capitale di 3,010 miliardi di FB di prestiti garantiti.
Con lettera del 1o agosto 1986 la Commissione ha invitato il governo belga a presentare le sue osservazioni. Il 10 novembre 1986 sono stati informati con lettera gli altri Stati membri e il 19 novembre 1986 (2) i terzi interessati.
Nonostante tale procedura il governo belga ha proceduto alla conversione in capitale sopra mezionata a concorrenza di 2,510 miliardi di FB.
Ne consegue che il complesso di aiuti oggetto delle due procedure sopra citate (esclusi 500 milioni di FB di conversione in capitale) sono stati concessi in violazione delle disposizioni dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato CEE.
II
Presentando le proprie osservazioni con lettere del 29 luglio 1985 e del 5 settembre 1986, nel quadro della procedura prevista dall'articolo 93, paragrafo 2 del trattato CEE, il governo belga ha sostenuto anzitutto che gli interventi dello Stato a favore dell'impresa non erano atti a provocare distorsioni di concorrenza.
Infatti le sovvenzioni pubbliche concesse sino al 1982 con l'autorizzazione della Commissione e quelle accordate in infrazione non sarebbero nemmeno bastate a garantire
l'equilibrio finanziario dell'impresa a causa in particolare di una valutazione in difetto del costo del programma di investimento varato nel 1982.
Di conseguenza gli interventi notificati nel 1984 sarebbero stati destinati a finanziare lo scoperto di tale programma di investimento ed a soddisfare l'accresciuto fabbisogno di capitale circolante dell'impresa risultante dall'incremento del fatturato nel corso degli ultimi anni.
In tali condizioni gli interventi dello Stato (detentore di oltre il 99 % del capitale dell'impresa) dovrebbero essere considerati non alla stregua di aiuti ma come « conferimenti di azionista » non costituenti un pregiudizio per la concorrenza.
Inoltre, data la relativa esiguità delle vendite effettuate dall'impresa sul mercato comunitario (25 898 t nel 1984, pari all'8,6 % della sua produzione complessiva, rispetto alle 36 166 t nel 1979), non vi sarebbe pericolo di un'incidenza sugli scambi fra Stati membri.
Il governo belga ha inoltre sottolineato l'importanza di mantenere in attività l'impresa in una regione duramente colpita dalla crisi siderurgica. Infine, basandosi sulle indicazioni fornitegli dall'impresa, esso ha precisato che il riequilibrio dei risultati finanziari doveva verificarsi a partire dal 1985 mentre un risultato positivo netto si sarebbe avuto a partire dal 1986. Queste previsioni sono basate sia sulla perennità dei contratti di fornitura conclusi dal 1980 con il suo principale cliente (l'Unione Sovietica) e che garantiscono all'impresa una base commerciale stabile sotto forma di un mercato acquisito che, anche se ridotto, resterebbe sostanziale, sia sulla capacità di penetrare su mercati più rimunerativi.
Le osservazioni presentate nel quadro della stessa procedura da tre altri Stati membri e da quattro associazioni professionali di produttori di tubi di acciaio denotano in particolare il forte timore che la penetrazione prevista dall'impresa beneficiaria su nuovi mercati, già sottoposti alla pressione di rilevanti eccessi di capacità, possa effettuarsi soltanto con una politica di prezzo destabilizzante; una siffatta politica, resa possibile dalla concessione di aiuti di importo elevato, comporterebbe una forte distorsione della concorrenza fra i produttori della Comunità. Questi timori si sono aggravati di fronte ai recenti sviluppi registrati nel settore - misure restrittive alle importazioni negli Stati Uniti, creazione di nuove capacità produttive in Unione Sovietica ed in altri paesi a commercio di Stato, nonché in determinati paesi in via di sviluppo - che accrescono tendenzialmente la sensibilità del mercato ponendo i produttori comunitari in una situazione precaria. All'attenzione della Commissione sono stati infine segnalati gli sforzi già compiuti in tale contesto in alcuni Stati membri per ridurre le capacità eccedentarie mentre l'impresa beneficiaria, largamente dipendente dalle esportazioni, ha accresciuto le sue capacità nel corso degli ultimi anni.
III
Le sovvenzioni pubbliche oggetto della presente decisione sono state concesse (esclusi i 500 milioni di conversione in capitale di cui alla procedura avviata il 1o agosto 1986) senza autorizzazione preventiva della Commissione e sono pertanto illegali, non avendo il governo belga ottemperato agli obblighi che ad esso incombono in forza dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato CEE. Inoltre questi contributi pubblici, che costituiscono aiuti ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato CEE, non possono beneficiare di nessuna delle deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3 del trattato CEE e in merito possono formularsi le seguenti considerazioni.
IV
Come risulta dalla giurisprudenza della Corte di giustizia (1) e dalla comunicazione della Commissione agli Stati membri (2), le assunzioni di partecipazioni delle autorità pubbliche costituiscono un aiuto ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, quando vi è un conferimento di capitale fresco in condizioni che non sarebbero accettabili per un investitore privato operante nelle condizioni normali di un'economia di mercato. Ciò vale in particolare quando la situazione finanziaria dell'impresa e soprattutto la struttura ed il volume dell'indebitamento sono tali da escludere un rendimento normale (in dividendi o in valore) dei capitali investiti entro un ragioneveole termine di tempo; ciò vale anche quando, in occasione di conferimenti di capitale in un'impresa il cui capitale è suddiviso fra azionisti privati ed azionisti pubblici, la partecipazione pubblica raggiunge proporzioni sensibilmente superiori a quelle precedenti.
Non si ha invece aiuto ai sensi dell'articolo 92, para- grafo 1, quando il conferimento di capitale fresco nell'impresa avviene in condizioni che sarebbero accettabili per un investitore privato operante nelle normali condizioni di un'economia di mercato. In particolare, nel caso di un conferimento di capitale fresco da parte dello Stato in imprese pubbliche, non vi è in linea di massima aiuto se il conferimento risponde a nuove necessità di investimento ed ai costi direttamente inerenti, purché il settore nel quale l'impresa esercita la propria attività non accusi eccessi strutturali di capacità nel mercato comune e la situazione finanziaria dell'impresa sia sana; ciò vale anche nel caso di un incremento della partecipazione dei pubblici poteri nel capitale delle imprese quando il conferimento di capitale è proporzionale al numero di quote da essi detenute ed ha luogo in concomitanza con un conferimento di un'azionista privato.
Nella fattispecie l'impresa esercita un'attività in un settore afflitto (come ampiamente dimostrato dalle statistiche) da rilevanti sovraccapacità strutturali; in proposito i dati trasmessi dallo stesso governo belga evidenziano, nei principali paesi occidentali (Stati Uniti, Giappone, Comunità europea) un eccesso di capacità valutato al 35-40 % delle capacità installate; inoltre la situazione del mercato petrolifero determina il rallentamento delle attività di trivellazione; la domanda di tubi non saldati da parte del settore petrolifero, già in regresso, potrebbe ancora sensibilmente ridursi nel corso dei prossimi anni; in tale contesto il miglioramento della situazione finanziaria dell'impresa, caratterizzata da diversi anni da sostanziali perdite, resta aleatorio (per i motivi precisati qui di seguito); infine gli azionisti privati si sono ritirati dall'impresa in due riprese (1980 e 1982) e lo Stato belga assume ormai da solo tutti i rischi connessi al proseguimento delle attività dell'impresa.
In tali condizioni gli interventi dello Stato belga non possono essere considerati come conferimenti di un'azionista operante nelle normali condizioni di un'economia di mercato bensì come aiuti pubblici da analizzare alla luce dell'articolo 92 del trattato CEE.
V
L'industria mondiale dei tubi di acciaio versa da vari anni in una situazione di crisi ed è esposta ad una concorrenza esasperata. Questo contesto è ancora più grave per quanto riguarda la categoria di tubi non saldati (la cui produzione mondiale, pari a 26,7 milioni di t nel 1981, è da allora calata di quasi il 20 %), e specialmente quelli destinati all'industria petrolifera che rappresentano l'85 % circa dell'attività dell'impresa beneficiaria e i cui prezzi hanno accusato un calo di quasi il 50 % fra il 1982 ed il 1984, continuando a flettere nel 1985.
Secondo le previsioni formulate dalla stessa impresa « questa debolezza del mercato persisterà ancora per diversi anni per effetto della contrazione della domanda di petrolio e delle enormi scorte costituite nel 1981 » ed in tali condizioni « i tassi di occupazione dei produttori non dovrebbero superare significativamente e in media il 60 % sino al 1990 ».
L'attività dei produttori comunitari di tubi non saldati è essenzialmente orientata all'esportazione, dato che il consumo apparente della Comunità ha rappresentato nel 1984 circa la metà dei 4,3 milioni di t prodotte; l'importanza per il settore degli sbocchi offerti dal mercato comunitario (1/4 circa delle esportazioni di tubi degli Stati membri ha luogo all'interno della Comunità) resta tuttavia tale che qualsiasi vantaggio concesso ad uno dei produttori incide direttamente sugli scambi intracomunitari. L'articolo 92 del trattato CEE riguarda gli aiuti che incidono direttamente sugli scambi fra Stati membri. Nel settore considerato, l'esistenza di rilevanti capacità eccedentarie sul piano mondiale e la conseguente instabilità dei prezzi, nonché le restrizioni imposte dagli Stati Uniti (principale mercato mondiale) alle importazioni e le nuove capacità installate nei paesi in via di sviluppo e nei paesi a commercio di Stato pongono i produttori comunitari in una posizione precaria e li incitano a riorientare le loro vendite verso i mercati della Comunità. Di conseguenza qualsiasi vantaggio concesso ad uno fra questi produttori (anche se al momento della concessione esso vende quasi esclusivamente su mercati di paesi terzi) avrebbe inevitabilmente l'effetto di incidere negativamente sulla posizione concorrenziale degli altri; nelle attuali condizioni del mercato dei tubi non saldati non può pertanto escludersi che il mantenimento in attività di un'impresa esportatrice in paesi terzi grazie alla concessione di aiuti pubblici possa determinare la scomparsa di altre imprese della Comunità o di una parte delle loro attività.
Tenuto conto delle considerazioni che precedono, gli aiuti concessi all'impresa in questione, le cui vendite all'esportazione rappresentano il 90 % circa del fatturato ma la cui produzione di tubi non saldati (quelli di diametro compreso fra 127 e 416 mm costituiscono l'attività dominante) ammonta al 17 % della produzione comunitaria, sono idonei ad incidere sugli scambi fra Stati membri ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, senza poter, per le considerazioni esposte in appresso, beneficiare di una delle deroghe previste dall'articolo 92 del trattato CEE.
VI
L'articolo 92, paragrafo 1 del trattato CEE sancisce il principio dell'incompatibilità con il mercato degli aiuti che presentano determinate caratteristiche da esso enunciate.
Le deroghe a tale principio, previste dall'articolo 92, paragrafo 2 del trattato CEE, non sono applicabili nella fattispecie in considerazione della natura e degli obiettivi degli aiuti in questione.
L'articolo 92, paragrafo 3 del trattato CEE precisa gli aiuti che possono essere ritenuti compatibili con il mercato comune. La compatibilità con il trattato deve essere valutata nel contesto della Comunità e non in quello di un solo Stato membro. Per preservare il corretto funzionamento del mercato comune e per tener conto dei principi sanciti dall'articolo 3, lettera f) del trattato CEE, le deroghe al divieto dell'articolo 92, paragrafo 1, enunciate nel paragrafo 3 dello stesso articolo, devono essere interpretate restrittivamente in sede di esame di ogni regime di aiuto o di ogni caso specifico.
Quanto alla deroga prevista dall'articolo 92, paragrafo 3, lettera a), relativa agli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico di determinate regioni nelle quali il tenore di vita è anormalmente basso o nelle quali si riscontra una grave forma di sottoccupazione, è senz'altro vero che la regione di Liegi è duramente colpita dalla soppressione di posti di lavoro effettuata in particolare nel quadro del processo di ristrutturazione della siderurgia. Tuttavia, sulla base di un'approfondita analisi socio-economica delle regioni belghe (1), la Commissione ha già accertato che queste regioni non sono afflitte da un tenore di vita anormalmente basso né da una grave forma di sottoccupazione; il governo belga non ha contestato questa analisi né presentato da allora elementi nuovi atti ad inficiarla.
Quanto alla deroga prevista dall'articolo 92, paragrafo 3, lettera c) del trattato, relativa agli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune regioni economiche, sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse comune, la Commissione rileva che nella fattispecie gli aiuti concessi all'impresa in base alla legge sull'espansione economica del 30 dicembre 1970 non eccedono il massimale stabilito in materia di aiuti regionali dalla decisione 82/740/CEE e non sono quindi gravati di illegalità.
Viceversa la deroga prevista dall'articolo 92, paragrafo 3, lettera c) del trattato relativa agli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività, sempreché non alterino le condizioni degli scambi, è inapplicabile. Infatti l'impresa beneficiaria degli aiuti versa da vari anni in gravi difficoltà finanziarie alle quali il governo belga ha già tentato di rimediare. La Commissione ha così già autorizzato nel 1982 un primo complesso di aiuti a favore di questa impresa per la realizzazione di un ambizioso programma, di investimenti, comprendente la costruzione di un laminatoio di 150 000 t, che ha determinato in tal modo il raddoppio delle capacità di produzione dell'impresa di tubi non saldati.
La Commissione deve purtroppo rilevare che i dati a suo tempo forniti dal governo belga e sui quali essa aveva basato la sua decisione non sono stati confermati dai fatti. Questo importante sforzo di espansione, quale era stato presentato alla Commissione, mirava a garantire l'avvenire della società nel quadro di un contratto a lunga scadenza concluso con il governo sovietico. Senonché questo obiettivo non è stato raggiunto e l'impresa cerca ora invece di disimpegnarsi dal mercato sovietico, giudicato insufficientemente redditizio. Da quanto precede risulta che le previsioni di risanamento finanziario annunciate dal governo belga agli inizi del 1982 non hanno potuto realizzarsi e che di conseguenza l'impresa non è stata capace di generare senza aiuti un incremento del proprio capitale circolante corrispondente alla forte espansione del fatturato consecutiva alla conclusione dei contratti di vendita con l'Unione Sovietica (ossia 13,04 miliardi di FB nel 1984 rispetto ai 5,75 miliardi nel 1981).
Infatti il bilancio del 1984 evidenzia un risultato negativo (dedotti gli ammortamenti e gli oneri finanziari, pari rispettivamente al 6,9 ed all'8,4 % del fatturato) superiore al 14 % del fatturato. Questo risultato si sarebbe ulteriormente aggravato nel 1985. Anche operando una ristrutturazione finanziaria (grazie agli aiuti in oggetto) tale da ridurre gli oneri finanziari ad un livello « normale » del 4 % del fatturato, il risultato resterebbe negativo. Poiché i miglioramenti interni previsti dall'impresa (produttività, riduzione del personale, ecc.) non sembrano idonei a colmare queste perdite, per il rilancio dell'impresa si punta essenzialmente su nuove iniziative in materia di politica commerciale, con l'obiettivo principale di ridurre la quota parte del mercato sovietico. Ne consegue la necessità di conquistare nuove posizioni su altri mercati confidando nel fatto che a tal fine non sarà indispensabile sacrificare i prezzi di vendita, ciò che annullerebbe l'effetto positivo atteso da questa diversificazione; in particolare la realizzazione di tale obiettivo presuppone, secondo le diverse ipotesi formulate dall'impresa, che le vendite al di fuori della CEE, dell'Unione Sovietica e degli Stati Uniti passino da 32 000 t nel 1984 a 120 000/220 000 t circa nel 1989 su un mercato complessivo che dovrebbe restare più o meno costante sui 3 milioni di t circa. Un incremento delle capacità dell'impresa, presentato nel 1982 come destinato a soddisfare il fabbisogno i un mercato acquisito (e che, sulla base dei dati forniti dal governo belga la Commissione aveva di conseguenza potuto considerare come sovvenzionabile con aiuti), verrebbe quindi ad essere parzialmente sviato dal suo obiettivo iniziale e contribuirebbe ad accentuare lo squilibrio esistente fra l'offerta e la domanda sui mercati ancora accessibili alle vendite europee. La Commissione non può ammettere oggi un aiuto complementare ad un aiuto iniziale che non avrebbe autorizzato nel 1982 se fosse stata a conoscenza dei dati economici del caso quali risultano oggi.
Inoltre le condizioni del mercato mondiale dei tubi di acciaio non saldati (capacità eccedentarie del 35-40 %, riflusso verso i mercati ancora accessibili di una parte delle produzioni fino ad ora vendute sul mercato americano, principale mercato mondiale) rendono comunque poco plausibile il successo di una strategia commerciale che presuppone la conquista di nuove quote di mercato da un lato e la stabilità dei prezzi di vendita dall'altro. Poiché quindi gli aiuti in esame non sono con ogni evidenza idonei ad assicurare un rilancio duraturo dell'impresa, essi non possono essere considerati come favorenti lo sviluppo economico della regione interessata. Questi aiuti, atti a favorire su un mercato depresso un produttore a danno dei suoi concorrenti, ed a consentirgli di allargare le sue quote di mercato grazie a prezzi forzatamente destabilizzanti, alterano le condizioni degli scambi in
misura contraria all'interesse comune. Di conseguenza la Commissione ritiene che questi aiuti non possono beneficiare di una delle deroghe previste dall'articolo 92, paragrafo 3, lettera c); questa conclusione non può essere inficiata dal fatto che, in mancanza di tali aiuti, l'impresa in questione avrebbe dovuto cessare l'attività.
Quanto alle deroghe previste dall'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), è evidente che gli aiuti in questione non sono destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a rimediare ad un grave turbamento dell'economia belga.
Alla luce delle considerazioni che precedono risulta che gli aiuti in questione favorirebbero l'impresa beneficiaria, la cui posizione sul mercato non sarebbe più determinata esclusivamente dalla sua efficienza, dai suoi meriti e dalle sue capacità, e che essi non contribuirebbero ad uno sviluppo atto a compensare la distorsione degli scambi che ne deriverebbe a livello comunitario.
Questi aiuti non soddisfano di conseguenza alle condizioni necessarie per l'applicazione di una delle deroghe enunciate dall'articolo 92, paragrafi 2 e 3 del trattato CEE.
Di conseguenza, non avendo il governo belga ottemperato agli obblighi che risultano dalle disposizioni dell'articolo 92, paragrafo 3 del trattato CEE, gli aiuti in questione, esclusi i 500 milioni di FB di conversione in capitale, sono illegali e devono pertanto essere soppressi procedendo al loro recupero.
Identica conclusione appare giustificata per l'incompatibilità di massima con le disposizioni dell'articolo 92, paragrafi 2 e 3 del trattato CEE, dell'insieme degli aiuti presi in considerazione dalla presente decisione, e cioè 9,085 miliardi e 3,010 miliardi di FB di conversione in capitale,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Gli aiuti, dell'ammontare complessivo di 9,085 miliardi di FB oggetto delle lettere del governo belga del 19 luglio 1984 e del 29 luglio 1985 e concessi in violazione delle disposizioni dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato CEE ad un'impresa belga produttrice di tubi di acciaio, sono illegali. Questi aiuti sono inoltre incompatibili con il mercato comune ai sensi dell'articolo 92 del trattato CEE.
Gli aiuti all'impresa predetta, dell'ammontare complessivo di 3,010 miliardi di FB, oggetto della lettera del governo belga del 6 giugno 1986 sono incompatibili col mercato comune ai sensi dell'articolo 92 del trattato CEE. Essi sono inoltre illegali a concorrenza di 2,510 milliardi di FB essendo stati concessi per tale ammontare in violazione delle disposizioni dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato CEE.
Il Regno del Belgio deve sopprimere tali aiuti procedendo al loro recupero.
Articolo 2
Il Belgio informa la Commissione, entro due mesi dalla data di notifica della presente decisione, dei provvedimenti che esso ha adottato per conformarvisi.
Articolo 3
Il Regno del Belgio è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 4 febbrario 1987.

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