Document ID: 32003D0283

Décision de la Commission
du 27 novembre 2002
relative aux mesures adoptées par le Royaume d'Espagne en faveur de Refractarios Especiales SA
[notifiée sous le numéro C(2002) 4486]
(Le texte en langue espagnole est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2003/283/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir mis les intéressés en demeure de présenter leurs observations, conformément aux articles précités(1), et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1) Par lettre du 20 avril 2001, la Commission a reçu une plainte relative à une aide d'État supposée octroyée par le Royaume d'Espagne à Refractarios Especiales SA. Le plaignant exprimait son inquiétude face à une série de mesures financières dont allait bénéficier cette entreprise et qui fausseraient la concurrence sur le marché en cause.
(2) Par lettres du 3 mai (D/51821), du 17 juillet (D/52905) et du 4 octobre 2001 (D/54067), la Commission a demandé au Royaume d'Espagne des renseignements sur les différentes mesures en cause. Des rappels ont été envoyés par lettres du 20 juin (D/52500) et du 7 novembre 2001 (D/54592). Par lettre du 23 juillet 2001 (enregistrée sous la référence A/35988 le 25 juillet 2001), le Royaume d'Espagne a demandé une prolongation du délai de réponse. Par lettre du 20 août 2001 (D/53447), la Commission a accédé à cette requête. Par lettres du 19 juin (enregistrée sous la référence A/34832 le 20 juin), du 13 septembre (A/37203, le 17 septembre) et du 27 novembre 2001 (A/39427, le 30 novembre), le Royaume d'Espagne a transmis à la Commission les renseignements demandés.
(3) Le 15 janvier 2002, la Commission a décidé d'engager la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité concernant les mesures précitées. Par lettre du 17 janvier 2002 (D/228167), la Commission a informé le Royaume d'Espagne de sa décision. La Commission a invité une nouvelle fois les autorités espagnoles à faire connaître leurs observations sur la décision et a demandé des renseignements complémentaires par lettre du 11 mars 2002. Le Royaume d'Espagne a répondu à la décision d'engager la procédure par lettre du 13 mars 2002 (enregistrée sous la référence A/31982 le 14 mars 2002) et a répondu aux questions contenues dans le rappel par lettre du 2 mai 2002 (enregistrée sous la référence A/33339 le 6 mai 2002).
(4) La décision de la Commission d'engager la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(2). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur l'aide en cause. Le Royaume d'Espagne n'a envoyé une copie de la décision de la Commission à l'entreprise bénéficiaire de l'aide, Refractarios Especiales SA (ci-après dénommée "Refractarios") que le 18 mars 2002. Ensuite, par lettre du 20 mars 2002 (enregistrée le 21 mars 2002 sous la référence A/32170), Refractarios a demandé une prolongation du délai pour répondre à la décision d'engager la procédure. La Commission a accordé la prorogation demandée. Par lettre du 22 mars 2002 (D/51295), la Commission a reçu les observations de trois parties intéressées, dont Refractarios. Par lettres du 5 avril (D/51501) et du 29 avril 2002 (D/52067), la Commission a demandé au Royaume d'Espagne de commenter ces observations. Par lettres du 21 mai (D/52462) et du 3 septembre 2002 (D/54883), des questions complémentaires ont été posées. La dernière de ces lettres était accompagnée d'une copie de l'accord conclu entre le Trésor public et Refractarios, qui avait été envoyé à la Commission par la partie en cause elle-même (lettre du 18 juillet 2002, enregistrée le 25 juillet 2002 sous la référence A/35709). La Commission a rappelé au Royaume d'Espagne ses demandes antérieures par lettres du 27 juin 2002 (D/53342) et du 7 octobre 2002 (D/55591). Le Royaume d'Espagne a répondu aux questions complémentaires par lettres du 2 juillet (enregistrée le 5 juillet sous la référence A/34994) et du 9 octobre 2002 (enregistrée le même jour sous la référence A/37400).
2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DES MESURES
2.1. Refractarios Especiales SA
(5) Refractarios, entreprise située à Valence (Espagne), produit des céramiques thermorésistantes (matériaux réfractaires) spécialisées. L'entreprise vend principalement ses produits à des entreprises du secteur métallurgique, de la cimenterie et de l'industrie céramique. À l'heure actuelle, elle emploie environ 89 personnes et réalise un chiffre d'affaires annuel de quelque 8 millions d'euros. À la fin de 2000, le montant total apparaissant dans le bilan s'élevait à 11400000 euros. L'entreprise répond à la définition des petites et moyennes entreprises (PME) contenue dans la recommandation 96/280/CE de la Commission du 3 avril 1996 sur la définition des petites et moyennes entreprises(3).
(6) Le tableau suivant présente un résumé des résultats de l'entreprise au cours de la période 1996-2001.
TABLE
La crise de la production sidérurgique qui a éclaté au début des années 1990 a également entraîné une crise dans le secteur des matériaux réfractaires et, par ricochet, pour Refractarios. L'entreprise a fermé ses installations dans les Asturies, dont la production était destinée au secteur sidérurgique, et a maintenu celles de Valence. L'amélioration relative qui s'est fait sentir à partir de 1997 est due au développement de nouveaux produits, essentiellement destinés à l'industrie du ciment. Outre les ventes à l'échelle nationale, l'entreprise exporte vers d'autres pays d'Europe et certains pays d'Afrique et d'Amérique. Il existe également des perspectives de débouchés vers des pays asiatiques. Le montant des ventes, en particulier celles des produits innovants, a augmenté de 8,7 % entre 2000 et 2001. L'entreprise prévoit une progression de 14 % en 2002.
2.2. Mesures adoptées par le Royaume d'Espagne
(7) Refractarios a éprouvé des difficultés récurrentes pour honorer ses dettes, en particulier envers la Tesorería General de la Seguridad Social (ci-après dénommée la "sécurité sociale"), le bureau de Valence de la Agencia Tributaria del Ministerio de Hacienda (ci-après dénommé le "Trésor public") et le Fondo de Garantía Salarial (Fonds de garantie salariale, ci-après dénommé le "Fogasa").
2.2.1. Procédure de cessation de paiements de 1990-1992
(8) En mars 1992, une procédure de cessation de paiements a abouti aux accords suivants, conclus le 12 septembre 1991:
- sécurité sociale: une dette de 459786309 pesetas espagnoles (ESP) (2763371 euros) a été rééchelonnée sur une période de dix ans, avec un délai de carence de deux ans et sans intérêts sur les montants rééchelonnés(4). La dette était garantie par une hypothèque sur les terrains, les bâtiments, les machines et les installations de Refractarios. La valeur actuelle nette des cotisations, calculée sur la base d'un taux d'intérêt commercial de 18,24 %, s'élève à 36 % de la valeur initiale(5),
- Trésor public: une dette de 71701058 ESP (430932 euros) a été rééchelonnée sur une période de dix ans, dans des conditions analogues à celles qui ont été convenues avec la sécurité sociale, avec un délai de carence de deux ans, sans intérêts sur les montants rééchelonnées et garantie par la même hypothèque,
- les créanciers ordinaires ont accepté une remise de 81,5 % de la dette sur une créance totale de 1080 millions de pesetas espagnoles (6490931 euros).
(9) L'hypothèque obtenue par la sécurité sociale et le Trésor public grevait les biens immeubles pour un montant maximal de 531487366 ESP (3194303 euros, montant équivalent aux dettes en suspens) majoré de 106000000 ESP (637073 euros) pour les frais d'exécution. Le total, soit 637487366 ESP (3817377 euros), correspondait à une valeur comprise entre 81 et 85 % de la valeur estimée des biens(6). L'immeuble n'était grevé d'aucune autre hypothèque destinée à couvrir une autre créance.
(10) Le licenciement des travailleurs dans les Asturies a généré une dette de 90685363 ESP (545030,01 euros) auprès du Fogasa(7). En vertu d'un accord conclu le 19 novembre 1992, cette dette a été rééchelonnée sur huit ans, avec un délai de carence de six mois. Les paiements trimestriels devaient passer progressivement de 2 millions de pesetas espagnoles à plus de 8 millions de pesetas espagnoles. Le total des traites s'élevait à 133171960 ESP (800380 euros), avec un intérêt simple de 10 %, ce qui correspondait à l'intérêt légal de l'époque. L'accord obligeait Refractarios à constituer une garantie en faveur du Fogasa pour couvrir la créance.
2.2.2. Efforts pour recouvrer les créances dues jusqu'en 2000
(11) La période écoulée jusqu'en 2000 montre une évolution hétérogène des résultats de l'entreprise. Refractarios a parfois connu des difficultés pour honorer ses dettes. Outre les problèmes financiers, le problème environnemental n'a cessé de s'aggraver étant donné que l'entreprise était située au centre de Quart de Poblet (Valence). Par ailleurs, il était question d'une modification du plan général d'aménagement urbain (PGAU), qui accroîtrait sensiblement la valeur de la propriété de Refractarios.
(12) Entre décembre 1991 et mars 1995, Refractarios a accumulé de nouvelles dettes auprès de la sécurité sociale. Cette dernière a pris diverses mesures pour recouvrer ses créances. Elle a demandé plusieurs saisies du bien hypothéqué pour un montant total de 194905984 ESP (1165398 euros). Une autre saisie du 28 février 1995 portait sur deux autres biens immeubles: le premier d'une superficie de 427 m2 et d'une valeur estimée à 13944650 ESP (83309 euros) et le second d'une superficie de 680,9 m2. Le 7 juin 1995, la procédure de mise en vente publique des biens hypothéqués a débuté, mais elle a été suspendue par le dépôt d'un recours. En raison d'un accord intervenu en 1995, le 10 mai 1996, toutes les nouvelles dettes, à savoir 252575951 ESP (1518012 euros), avec les intérêts supplémentaires et les majorations correspondantes, atteignaient un montant de 384 millions de pesetas (2307887 euros), dont 64 millions de pesetas (384648 euros) de frais d'exécution, et étaient garanties par une deuxième hypothèque sur les mêmes biens. La dette envers la sécurité sociale s'élevait alors à 712362259 ESP (4281383 euros). Avec la dette envers le Trésor public (voir plus loin), la dette garantie par les hypothèques se montait à 4712315 euros. Les hypothèques grevaient les biens immeubles jusqu'à un montant maximal de 932187366 ESP (5602559 euros). Outre l'hypothèque précédente et les saisies de la sécurité sociale, la propriété était encore grevée d'une autre saisie en faveur d'un autre créancier pour un montant de 6916233 ESP (41567 euros).
(13) Au cours de la seconde moitié des années 1990, la situation s'est compliquée. La crise que traversait le secteur a pris fin et Refractarios a pénétré avec un certain succès dans des segments plus rentables du marché. Dans le même temps, les problèmes environnementaux dus à la situation de l'entreprise dans le centre urbain se sont accentués et la modification du PGAU est demeurée incertaine, ce qui a eu un effet négatif sur la valeur théorique du terrain. Les procédures en cours en vue d'obtenir la modification du PGAU n'ont donné aucun résultat. La valeur du bien, des bâtiments et des installations est restée incertaine. Une estimation du 16 mars 1998 demandée par la sécurité sociale, dans l'hypothèse d'une modification du PGAU, n'a donné qu'une valeur de 3207820 euros(8). Refractarios cite des valeurs très variées pour 2000: selon une estimation réalisée lors de la conclusion de l'accord avec l'entreprise de construction, la valeur des terrains avoisinait les 6 millions d'euros, tandis que le prix convenu dans le contrat de vente des terrains et des bâtiments (du 6 juin 2002) s'établit à 7747046 euros.
(14) Entre septembre 1997 et octobre 1998, Refractarios a accumulé de nouvelles dettes envers la sécurité sociale. Depuis 1999, elle a versé intégralement ses cotisations. La sécurité sociale a réagi en refusant de nouveaux reports et en demandant des saisies. Certaines de ces mesures sont toutefois restées sans effet et, en fin de compte, 33721558 ESP (202670,65 euros) seulement ont été remboursées à la sécurité sociale. Cette dernière n'a pas exigé la mise en vente publique du terrain hypothéqué. Au début de la deuxième procédure de cessation de paiements, la dette s'élevait à 978750620 ESP (5882414,16 euros), dont 4700000 euros étaient garantis par l'hypothèque.
(15) Quant au Trésor public, de nouvelles petites créances se sont ajoutées aux autres en 1996 (un versement) et en 1997 (deux versements). En 1998, l'entreprise a connu d'importantes difficultés et en 1999 elle a failli à deux autres versements. En outre, le paiement des échéances de l'ancienne créance est devenu problématique en 1998. Le Trésor public a exigé plusieurs saisies de machines pour récupérer ses créances. Après 1999, Refractarios a respecté intégralement ses obligations fiscales. La dette totale au début de la nouvelle procédure de cessation de paiements s'élevait à 129217530 ESP (776613 euros), auxquelles il convient d'ajouter des intérêts de 70 millions de ESP (420709 euros), ainsi qu'une série de paiements dus depuis le début de la procédure de cessation de paiements, représentant 17874651 ESP (107429 euros). Par conséquent, le montant total de la dette s'établissait à 1304751 euros.
(16) Refractarios n'a versé au Fogasa aucune des traites convenues. Le Fogasa n'a pas non plus obtenu de garantie de l'entreprise pour couvrir sa créance. Étant donné le non-respect de l'accord, le Fogasa était habilité à exiger le paiement immédiat du montant total de la créance, mais il n'a rien réclamé à Refractarios. Il n'a pas non plus imposé d'intérêts supplémentaires. En juillet 1997, Refractarios a demandé une renégociation de la dette, mais le Fogasa n'a pas accédé à cette demande. En 2001, le juge des affaires sociales(9) a décidé que ce refus ne répondait pas aux exigences formelles nécessaires pour suspendre le délai de prescription légal. En dépit des demandes répétées de la Commission, le Royaume d'Espagne n'a fourni aucun élément de preuve indiquant que le Fogasa aurait insisté pour recouvrer les montants dus aux dates convenues ou l'intégralité de la dette avant la nouvelle procédure de cessation de paiements. La Commission ne sait pas avec certitude si le Fogasa a simplement oublié la dette ou si c'est délibérément qu'il n'a pas réclamé les paiements.
2.2.3. Procédure de cessation de paiements de 2000-2002
(17) Le 24 janvier 2000, Refractarios a lancé une nouvelle procédure de cessation de paiements afin d'apurer les dettes accumulées. Cette procédure a pris fin le 17 juin 2002. Elle s'est conclue sur les accords décrits ci-dessous.
- Le 6 juin 2002, Refractarios et une entreprise de construction sont parvenues à un accord selon lequel la seconde acquerrait la propriété réelle de la première. Étant donné les hypothèques qui obèrent la propriété, l'accord a été subordonné à d'autres accords relatifs aux dettes de Refractarios envers la sécurité sociale et le Trésor public. Le produit de la vente (1,289 milliard de pesetas espagnoles, soit 7747046 euros) servirait à acheter de nouveaux terrains, à construire une nouvelle usine - par l'entreprise de construction -, à effectuer le transfert et à honorer une partie des créances en suspens. Un montant de 527 millions de pesetas espagnoles (3167333 euros) serait directement versé à la sécurité sociale et au Trésor public. Dans le dossier de cessation de paiements, l'avis du contrôleur judiciaire mentionnait l'existence de l'accord et du produit de la vente. Or, les autorités publiques ne connaissaient ni ses clauses ni ses conditions.
- En février 2002, Refractarios a conclu un accord avec les créanciers ordinaires en vue de la remise de 75 % de ses dettes. Celles-ci s'élevaient au total à 434383557 ESP (2610698 euros).
- Le 26 mars 2002, Refractarios et la sécurité sociale se sont mises d'accord sur le rééchelonnement et la réduction de la dette. Sur le montant total de 5882414,16 euros, Refractarios verserait 2763371,37 euros juste après la transaction avec l'entreprise de construction. Un montant de 1309748,27 euros (22 %) serait rééchelonné sur dix ans à un intérêt de 3,5 % l'an et continuerait à être garanti par une hypothèque sur les installations et les machines de Refractarios. Le reliquat de la dette, soit 1809294,52 euros, ferait l'objet d'une remise. Le montant réel, en pourcentage de la dette initiale, est de 68,4 %. L'une des conditions expresses de l'accord était que Refractarios payerait ponctuellement les cotisations nouvelles et les montants dus à la sécurité sociale.
- Le 22 mai 2002, Refractarios et le Trésor public se sont mis d'accord sur le rééchelonnement et la réduction de la dette. Sur une dette totale de 1275705,87 euros (212259597 ESP), Refractarios paierait 621944,88 euros (49 %), le reliquat (51 %) faisant l'objet d'une remise de dette. À l'instar de l'accord avec la sécurité sociale, l'une des conditions expresses de l'accord était que Refractarios payerait ponctuellement les impôts nouveaux et les montants dus au Trésor public.
(18) Par lettre du 13 mars 2000, le Fogasa a demandé que ses créances soient incluses dans la procédure de cessation de paiements. Cependant, le contrôleur judiciaire a décidé que le prêt était arrivé à échéance. Par lettre du 9 février 2001, le Fogasa a réclamé le paiement de sa créance directement à Refractarios (133171960 ESP ou 800380 euros). Parallèlement, il a exigé une nouvelle fois que sa créance soit incluse dans la procédure de cessation de paiements. Le Fogasa a formé un recours contre la décision du contrôleur judiciaire, recours qui a été rejeté(10).
(19) Au sujet du PGAU, il convient de souligner que, au printemps 2002, la Consejería para obras públicas, urbanismo y transportes de la Communauté de Valence examinait un plan général provisoire concernant la municipalité de Quart de Poblet, reprenant la modification pour la propriété de Refractarios. Dans sa lettre du 2 juillet 2002, le Royaume d'Espagne indique que l'on peut s'attendre à ce que le plan soit définitivement adopté dans les deux mois.
2.2.4. Nouvelle aide à l'investissement
(20) Enfin, Refractarios a demandé, ou avait l'intention de le faire, un prêt de 3 millions d'euros et une augmentation de capital de 300000 euros à l'Instituto valenciano de finanzas (ci-après dénommé "IVF") et une aide à l'investissement de 20 % (1 million d'euros) à la Consejería de economía de la Communauté autonome. Le chapitre financier du plan de restructuration de Refractarios tient compte de ces aides. Cependant, le Royaume d'Espagne a confirmé que ni le prêt ni l'aide n'ont été accordés à ce jour.
3. MOTIVATION DE LA DÉCISION D'OUVRIR LA PROCÉDURE PRÉVUE À L'ARTICLE 88, PARAGRAPHE 2, DU TRAITÉ CE
(21) Dans sa décision d'engager la procédure visée à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE(11), la Commission affirmait qu'elle doutait que les autorités espagnoles aient agi comme l'aurait fait un créancier dans une économie de marché. Ces doutes concernaient notamment le fait que, en 1992, le Fogasa n'avait pas réclamé de garantie sur la dette rééchelonnée ni pris de mesure pour garantir effectivement son remboursement. D'autres doutes portaient sur l'accord conclu en 1992 entre Refractarios, d'une part, et le ministère des finances et la sécurité sociale, d'autre part, sur le fait que ces créanciers semblaient avoir accepté longtemps des retards de paiement de Refractarios au second semestre de 1990 et sur l'aide éventuelle contenue dans un nouvel accord de rééchelonnement de la dette. Comme la Commission ne disposait guère d'informations sur l'existence d'un plan de restructuration, elle ne pouvait savoir si l'aide éventuelle remplirait les exigences énoncées dans les lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté [ci-après dénommées "Lignes directrices sur les aides au sauvetage et à la restructuration"(12)].
4. OBSERVATIONS DES INTÉRESSÉS
(22) Après la publication de la décision d'engager la procédure(13), la Commission a reçu des observations de Cerame-Unie, une association européenne de l'industrie céramique, d'une entreprise concurrente dénommée RHI et de l'entreprise bénéficiaire, Refractarios. Les observations de cette dernière sont succinctement présentées avec les commentaires du Royaume d'Espagne au point 5.
(23) Cerame-Unie et RHI souscrivent pleinement aux doutes formulés par la Commission. Elles soulignent l'existence d'une surcapacité dans l'ensemble du secteur des matériaux réfractaires et soutiennent que toute aide aurait des effets néfastes sur la concurrence et sur les échanges commerciaux dans le marché intérieur. Cerame-Unie a fourni un grand nombre d'articles et de documents sur le secteur.
(24) Cerame-Unie a adressé à la Commission une copie de l'accord conclu entre le Trésor public et Refractarios, en attirant l'attention sur la mention explicite dans l'accord du fait que le Trésor public a non seulement tenu compte de la situation économique et de la viabilité de l'entreprise, mais également de l'intérêt général et social de sauvegarder l'emploi. En outre, Cerame-Unie a fait valoir que l'accord entre créanciers qui a été approuvé ne fait aucune allusion à la viabilité à long terme ni à un plan de restructuration et que les dispositions relatives à la réduction de la dette ne sont pas suffisamment motivées. Selon cette association, l'aide ne répond pas aux conditions fixées dans les lignes directrices sur les aides au sauvetage et à la restructuration.
5. COMMENTAIRES DU ROYAUME D'ESPAGNE ET DE REFRACTARIOS
(25) le Royaume d'Espagne et Refractarios soutiennent que, durant la période en cause, la sécurité sociale, le Trésor public et le Fogasa ont agi comme l'aurait fait tout créancier privé. Selon eux, aucune des mesures ne constitue une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
(26) Le Royaume d'Espagne et Refractarios ont fondé leur argumentation sur des descriptions détaillées de la situation financière dans laquelle se retrouveraient la sécurité sociale et le Trésor public si la procédure avait abouti à la faillite. Vu la faible valeur des terrains avant l'éventuelle modification du PGAU et la priorité dont bénéficient les créances des travailleurs, la faillite aurait été financièrement moins intéressante que la procédure qui a été suivie.
(27) En ce qui concerne l'accord de 1991, Refractarios arguait que les conditions acceptées par les créanciers publics pouvaient supporter la comparaison avec celles d'un créancier privilégié privé, Banesto-Leasing, en l'espèce. Cette entreprise n'a pas exigé la récupération des machines faisant l'objet du leasing, mais a souscrit à l'accord conclu entre Refractarios et ses créanciers ordinaires aux mêmes conditions que ces derniers. Les accords signés avec les autorités publiques ne constituent dès lors pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
(28) Quant à la mention de "l'intérêt général et social de sauvegarder l'emploi" dans l'accord entre le Trésor public et Refractarios, le Royaume d'Espagne a indiqué que cette phrase pourrait être considérée comme de pure forme et, d'une certaine manière, forcée, étant donné qu'il s'agissait d'un acte ne relevant pas du champ d'action habituel du Trésor public, s'écartant du cours normal de la procédure de gestion de recouvrement, mais relevant en tout état de cause de la réglementation en vigueur. Elle doit être interprétée comme une explication générale des motifs qui poussent l'administration à satisfaire l'intérêt général dans tous ses actes.
(29) Quant au Fogasa, le Royaume d'Espagne a indiqué que ce fonds était financé par les contributions des entreprises et que celles-ci ne constituaient pas des ressources d'État. Le Royaume d'Espagne a allégué que cet organisme avait pris toutes les mesures en son pouvoir pour recouvrer sa créance, comme le démontre, selon lui, l'arrêt rendu dans le cadre du pourvoi, par lequel le Fogasa réclamait l'inclusion de sa créance dans la procédure de cessation de paiements de 2000. De même, Refractarios soutient que le rééchelonnement de la dette envers Fogasa était une solution favorable par rapport au résultat obtenu par d'autres créanciers.
(30) En outre, Refractarios allègue que les avantages éventuels obtenus n'auraient pas affecté le commerce entre les États membres au motif que sa production représentait moins de 0,2 % de la production totale de l'Union européenne. De plus, le secteur se caractérisait par une structure oligopolistique. Par conséquent, il n'y avait pas d'aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
(31) Refractarios soutient que si la Commission devait conclure qu'il existe bel et bien une aide, cette dernière serait compatible avec le marché commun. Lors de la signature des accords de 1991, l'entreprise était en difficulté et l'aide était étroitement liée à un plan de restructuration et limitée au strict minimum. Toute aide éventuelle prévue dans les accords conclus avec les pouvoirs publics en 2002 remplirait les exigences des lignes directrices sur les aides au sauvetage et à la restructuration. Refractarios a présenté un plan de restructuration contenant des précisions sur le rétablissement de la viabilité et toutes les mesures prévues; l'entreprise maintient que toute aide serait limitée au strict nécessaire.
(32) Un autre argument parmi ceux développés par Refractarios est que toute aide liée aux accords conclus en 1991 avec les créanciers et l'action ultérieure de ces organismes par rapport au concordat aurait été frappée de prescription en vertu de l'article 15 du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE(14).
(33) Quant au marché, Refractarios maintient que même si, ces dernières années, la demande de produits réfractaires de moindre qualité a stagné dans les pays industrialisés, cette réduction a été compensée par la hausse de la demande dans les pays en voie de développement. De surcroît, ces dix dernières années, Refractarios s'est spécialisée dans la production de matériaux réfractaires de haute qualité, à longue durée de vie et d'un prix élevé, qui constitueraient un segment de marché en expansion.
(34) Enfin, l'entreprise affirme que, s'il y a eu aide, il s'agirait d'une aide compatible avec le marché commun au sens de l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement(15), puisque son objectif serait le transfert d'activités à l'extérieur d'une zone urbaine conformément aux dispositions du point 39 dudit encadrement.
5.1. Commentaire des observations des parties intéressées
(35) Le Royaume d'Espagne n'a pas commenté les observations des parties intéressées.
6. PLAN DE RESTRUCTURATION
(36) Le plan de restructuration actuel de Refractarios se compose de trois volets principaux: 1) transfert de l'entreprise; 2) concentration accrue sur le segment des produits de haute qualité, et 3) restructuration financière fondée sur d'importantes remises de dettes.
(37) Logiquement, le transfert de l'entreprise résout les problèmes environnementaux. Le coût total de l'investissement s'élève à 7300000 euros, dont le poste le plus important concerne les installations (3900000 euros).
(38) La nouvelle usine aurait une capacité de 10200 tonnes par an, dont 8000 seraient destinées à la production de matériaux réfractaires sur mesure et 2200 à la production de matériaux réfractaires standard. Ce projet suppose en gros le doublement de la capacité actuelle, une augmentation considérable de la part consacrée à des produits ayant une plus grande valeur ajoutée et des marges brutes plus élevées.
(39)
TABLE
(40) Le plan de restructuration fournit des estimations des résultats annuels prévus pour la période 2002-2006 et s'appuie sur plusieurs postulats. Même dans la pire des hypothèses, l'entreprise resterait rentable chaque année de la période considérée.
7. APPRÉCIATION
7.1. Remarques générales
(41) L'article 87, paragraphe 1, du traité CE consacre le principe selon lequel, sauf dérogations prévues par le traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.
(42) Il ressort de la jurisprudence de la Cour de justice que, lorsqu'une aide financière accordée par un État renforce la position d'une entreprise par rapport à d'autres entreprises concurrentes dans les échanges intracommunautaires, ces derniers doivent être considérés comme influencés par l'aide(16). Les produits commercialisés par Refractarios font l'objet d'échanges entre les États membres et il existe une concurrence entre les producteurs. Une aide éventuelle renforcerait la position de Refractarios sur ces marchés. Le volume réduit des ventes, par rapport à celui de (certains) concurrents, sa part réduite de marché et la structure oligopolistique du marché ne signifient pas que l'aide n'affecte pas les échanges entre États membres. En outre, l'influence sur les échanges commerciaux intracommunautaires est confirmée par le fait que Refractarios exporte une partie de sa production vers d'autres États membres.
(43) Pour déterminer si Refractarios a bénéficié d'un avantage sélectif, la Commission doit examiner les mesures prises par les créanciers publics et leurs accords avec Refractarios. Si ces mesures et accords correspondent à ceux d'un créancier privé placé dans des circonstances similaires, ils ne constituent pas une aide d'État.
7.2. Les accords conclus en 1991 avec la sécurité sociale et le Trésor public
(44) Les conditions dans lesquelles la sécurité sociale et le Trésor public ont accepté le rééchelonnement de leurs créances leur sont certainement favorables au regard des paiements perçus par les créanciers ordinaires, qui ont accepté une remise de 81,5 % de leurs créances. Toutefois, une comparaison avec les créanciers ordinaires ne suffit pas pour démontrer l'absence d'aide d'État, car les créanciers publics avaient des créances privilégiées et se trouvaient donc dans une situation différente.
(45) Les conditions étaient également favorables si on les compare à celle du seul créancier privilégié privé, à savoir Banesto Leasing SA Cependant, de l'avis de la Commission, les positions de Banesto Leasing SA et des créanciers privilégiés publics ne sont pas comparables et l'argument ne suffit pas à prouver l'absence d'aide d'État dans les accords conclus entre Refractarios et les créanciers publics. Premièrement, la dette de Refractarios envers cette entreprise s'élevait à 8919299 ESP (53606 euros), soit un montant largement inférieur à celui des dettes contractées auprès des créanciers publics. Deuxièmement, le coût qu'aurait supposé pour Banesto la récupération d'un montant supérieur aurait été relativement plus élevé que tout gain éventuel. Par ailleurs, la valeur réelle des machines aurait sûrement été très réduite si elle avait dû être mise en vente, dans la perspective d'une faillite, durant la procédure de cessation de paiements de 1990-1992.
(46) Le Royaume d'Espagne argue que la non-application d'intérêts constituait une compensation adéquate pour la garantie de l'hypothèque. La loi générale relative à la sécurité sociale impose l'obligation d'appliquer le taux d'intérêt légal lorsque des reports extraordinaires sont accordés, mais dispose que cette obligation ne s'applique pas si la sécurité sociale accorde le rééchelonnement d'une dette à une entreprise en cessation de paiements. La Commission fait toutefois observer que cela n'exclut pas que, en cas de paiement forcé et immédiat, avec la faillite qui s'en suivrait, les autorités publiques se seraient trouvées dans une situation encore plus favorable. Le fait que la sécurité sociale et le Trésor public n'aient accepté aucune remise de dette, mais uniquement le rééchelonnement de celle-ci n'affecte pas cette conclusion.
(47) Dans ces conditions, afin de vérifier si les créanciers publics ont agi conformément au "principe du créancier privé", la Commission considère qu'il convient d'estimer le montant maximal que ces deux organismes auraient pu récupérer s'ils n'étaient pas parvenus à l'accord, ce qui aurait entraîné la faillite.
(48) L'article 32, paragraphe 1, du statut des travailleurs privilégie avant toute autre créance les créances salariales pour les trente derniers jours ouvrés à hauteur d'un montant n'excédant pas le double du salaire minimal. Ces créances sont privilégiées par rapport aux créances garanties par une hypothèque. L'article 32, paragraphes 2 et 3, accorde d'autres privilèges aux créances salariales. Étant donné que les procédures de recouvrement des créances des travailleurs sont séparées et ne sont pas suspendues par l'ouverture d'une procédure de cessation de paiements, les indemnités de licenciement des travailleurs bénéficient également d'un "super privilège" de fait. Le montant total de ces paiements a été estimé à 3700000 euros en 1991. Ainsi que le soutient Refractarios, on ne saurait exclure que des indemnités encore plus élevées auraient pu être négociées dans la pratique.
(49) Le "bilan de la situation" établi par le contrôleur judiciaire dans le cadre de la procédure de cessation de paiements ("l'avis"), du 29 octobre 1990, mentionne un actif total de 15486722 euros, dont 6974048 euros pour les terrains, 2344763 euros pour les bâtiments, 2191455 euros pour les immobilisations corporelles, 2540 euros pour les immobilisations incorporelles, 2980058 pour les stocks, 1001991 euros pour les créanciers et 27464 euros pour la trésorerie. Cependant, en cas de faillite, la valeur réalisable est jugée beaucoup plus basse. Par exemple, l'évaluation réalisée par la sécurité sociale le 3 juillet 1990 estime la valeur du terrain de l'usine de Valence à 3200000 euros. Les installations sur ces terrains ont été estimées à 1300000 euros. Les propriétés situées dans les Asturies ont été estimées à 1 million d'euros et d'autres propriétés situées à Valence, à 300000 euros. D'autres actifs qu'il serait difficile de liquider en cas de faillite seraient les immobilisations incorporelles et les stocks. Près de la moitié des stocks consistaient dans le produit final, alors que le secteur était en pleine crise. Il convient également de souligner qu'il est très possible que des changements seraient intervenus dans la valeur des stocks et, en particulier, dans les postes "créanciers" et "trésorerie" durant l'année qui s'est écoulée entre l'avis et la conclusion des accords avec les créanciers, notamment en raison des pertes subies durant cette période. De surcroît, la Commission tient compte du fait qu'il est très possible que l'état de la situation ait été optimiste, car la procédure de cessation de paiements ne peut être engagée que lorsque le total de l'actif et du passif affiche un excédent. Compte tenu de l'ensemble de ces considérations et conformément au principe du créancier privé, en septembre 1991, on aurait pu estimer la valeur de l'ensemble des actifs en cas de faillite à un montant proche de la valeur du terrain, des bâtiments et des installations selon les évaluations distinctes de celles de l'avis. On pourrait ainsi arriver à un total de 6 millions d'euros environ.
(50) Si l'on déduit les versements aux travailleurs de la valeur totale de l'actif, on obtient 2200000 euros comme montant disponible pour satisfaire d'abord les créanciers privilégiés. Sur une dette totale de 3200000 euros, cela représente 69 %(17).
(51) Ce calcul est toutefois théorique puisqu'il ne tient pas compte d'autres facteurs susceptibles d'avoir un effet négatif sur le montant réel que les créanciers publics obtiendraient en cas de faillite. Lorsque la vente de terrains et d'installations est le résultat d'une faillite, le produit réel peut être encore nettement plus bas. En outre, ce calcul ne tient pas compte des coûts de la procédure de faillite ni des coûts de la vente du terrain. De plus, les créanciers publics n'auraient reçu le versement qu'après un délai considérable, ce qui est généralement le cas dans ce contexte. Les perspectives d'une valeur réelle très basse en cas de faillite sont confirmées par le fait que les autres créanciers ont également accepté une remise très importante de la dette. Il va de soi que le montant convenu dans les accords dépendrait de la viabilité future de l'entreprise et, rétrospectivement, il est clair que les problèmes financiers n'étaient pas résolus. Or, l'hypothèque tente précisément de couvrir cette incertitude, et le risque de nouveaux retards dans le paiement des montants convenus est couvert jusqu'à un certain point par l'application habituelle d'intérêts et de majorations en cas de retard. Il convient également de relever que le taux d'intérêt applicable en cas de retard de paiement correspond au taux d'intérêt légal. Ce taux avoisinait les 10 %, ce qui implique en tout état de cause une perte de la valeur actuelle nette des créances.
(52) Eu égard aux observations qui précèdent, pour la sécurité sociale et, en particulier, pour le Trésor public, les perspectives de recouvrement qu'offrait l'accord et les perspectives de recouvrement en cas de faillite différaient très peu(18). La Commission considère donc que les conditions de paiement convenues avec la sécurité sociale et le Trésor public correspondent à celles qu'un créancier placé dans des conditions de marché aurait acceptées dans cette situation. Elle en conclut que l'accord souscrit en 1991 avec ces deux organismes respecte le principe du créancier privé et ne constitue pas une aide d'État en faveur de Refractarios.
7.3. Mesures prises par la sécurité sociale et le Trésor public pour recouvrer leurs créances jusqu'au début de la procédure de cessation de paiements de 2000
(53) La Commission prend note que, entre décembre 1991 et juin 1995, la sécurité sociale n'est pas restée inactive. Elle a appliqué des intérêts et des majorations aux nouvelles créances et a demandé plusieurs saisies. Enfin, en juin 1995, la sécurité sociale a engagé la procédure de mise en vente publique du bien hypothéqué. À ce moment-là, la dette totale s'élevait à 4712315 euros, dont une partie seulement était garantie par l'hypothèque. Ce montant n'est que légèrement inférieur à la valeur du bien estimée en 1990, qui oscillait entre 4516293 et 4755917 euros. Cependant, les comptes annuels font allusion, depuis 1994 au moins, à l'augmentation possible de la valeur en cas de modification du PGAU. Au vu de ces mesures, la Commission conclut que les dispositions prises par la sécurité sociale sont conformes au principe du créancier privé, étant donné qu'elles ne diffèrent pas significativement de celles qu'un créancier privé aurait prises dans la même situation. On peut également justifier l'acceptation de l'accord de suspendre la vente publique et de prendre une hypothèque supplémentaire, comme cela a été convenu en 1995, par les perspectives d'une augmentation de la valeur du terrain en cas de modification du PGAU et par le fait que Refractarios n'a plus accumulé de dettes depuis avril 1995. La Commission en conclut que les mesures prises par la sécurité sociale au cours de cette période et l'accord relatif à l'hypothèque supplémentaire ne constituent pas une aide d'État en faveur de Refractarios.
(54) La Commission ne peut expliquer le résultat étonnamment bas de l'estimation réalisée en 1998 à la demande de la sécurité sociale. Elle forme un contraste marquant avec celle demandée par Refractarios en 2000 et avec le produit de la vente conclue avec l'entreprise de construction. Quoi qu'il en soit, il est clair que la modification du PGAU aurait entraîné une hausse de la valeur réelle. L'augmentation de la dette envers la sécurité sociale et le Trésor public entre 1996 et 1998 s'établit à 1200000 euros et 860000 euros, respectivement. L'augmentation totale de la dette dépasse l'augmentation de valeur espérée dans l'estimation de 1998, mais est inférieure à celle qui s'est finalement produite. En outre, les nouvelles dettes se sont accumulées sur une période relativement courte, essentiellement en 1998. Même en appliquant des procédures de paiement forcé, la sécurité sociale et le Trésor public n'auraient pas pu éviter l'accumulation des dettes.
(55) Au vu de cette situation complexe, caractérisée par une augmentation irrégulière des dettes, des perspectives d'amélioration de la situation financière et une modification possible du PGAU, la Commission conclut que, en se limitant à demander des saisies et à menacer de faire exécuter l'hypothèque sans aller jusqu'à la déclaration de faillite (décrite au point 2.2.2), la sécurité sociale et le Trésor public ont optimisé les perspectives de recouvrement des créances en suspens de Refractarios. La Commission ne considère donc pas leur comportement comme une aide d'État en faveur de Refractarios.
7.4. Les accords de 2002
(56) Il n'y a pas eu d'accords avec des créanciers privés privilégiés dans le cadre de la procédure de cessation de paiements qui permettent une comparaison avec les accords qu'a conclus Refractarios avec les créanciers publics. L'allusion figurant dans l'accord entre le Trésor public et Refractarios à "l'intérêt général et social de sauvegarder l'emploi" n'est pas une preuve suffisante de l'existence d'une aide d'État et ne constitue pas non plus une preuve de l'absence d'évaluation explicite de la viabilité future de l'entreprise ou de l'absence de motivation de cet accord. La Commission juge donc nécessaire de procéder à une estimation du montant maximal que le ministère des finances et la sécurité sociale auraient pu percevoir s'ils n'étaient pas parvenus à un accord, ce qui aurait entraîné la faillite de l'entreprise.
(57) Selon les autorités espagnoles, les versements aux travailleurs au titre des salaires et des indemnités de licenciement qui bénéficiaient du "super privilège" (de fait et de droit) s'élèveraient à 1577031,80 euros. Ainsi que cela a été dit ci-dessus, on ne peut exclure la possibilité que des indemnités encore plus élevées auraient pu être négociées en pratique. Les versements au titre des salaires pourraient encore augmenter en raison du laps de temps entre la déclaration de faillite et l'approbation du dossier de régulation de l'emploi par l'autorité chargée de l'emploi. Le Royaume d'Espagne estime que ce délai pourrait être de cinq mois, ce qui signifie un montant supplémentaire de 892013 euros.
(58) L'actif de la faillite se composait essentiellement du terrain et des bâtiments. Le prix fixé dans le contrat d'achat était de 1289759146 ESP (7751609 euros). Néanmoins, ce prix s'inscrivait dans un accord plus large sur l'acquisition d'un nouveau terrain et la construction d'une nouvelle usine, qui a été négocié dans le cadre d'un litige entre les deux parties. Il était également subordonné à des clauses et conditions inconnues des pouvoirs publics. Il est logique que ces derniers aient espéré que le résultat serait influencé par la modification du PGAU. C'est pourquoi le Royaume d'Espagne estime "un peu risqué" de fonder ses prévisions sur le prix prévu dans le contrat de vente. En outre, ainsi que le Royaume d'Espagne l'a indiqué, les procédures de mise en vente publique prévoient que la première enchère devrait se fonder sur l'estimation de 1998, c'est-à-dire 3200000 euros. S'il fallait procéder à une deuxième ou une troisième enchère, la valeur de mise en vente serait réduite de 25 et de 50 %, respectivement. Par conséquent, les autorités publiques, tout comme un créancier privé diligent, auraient pu prendre pour point de départ un chiffre plus prudent. La Commission estime qu'une mise en vente publique avant la modification du PGAU comporte un risque important et que la valeur fixée dans le contrat de vente ne peut suffire à une estimation adéquate. Cependant, il aurait dû ressortir clairement du contrat de vente que l'estimation de 1998 était excessivement basse. En conséquence, la valeur actuelle se situerait entre les deux extrêmes, en fonction de l'aversion de l'acheteur potentiel pour le risque(19).
(59) Le bilan de l'actif et du passif calculé par le contrôleur judiciaire de la procédure de cessation de paiements ("l'avis") mentionne un montant de 3090859 euros pour les actifs immobilisés, les autres actifs fixes, les stocks, les créances et les liquidités/banques. Si l'on se fonde sur des prévisions prudentes et pessimistes, le montant obtenu dans le cadre d'une procédure de faillite aurait probablement été inférieur. À titre d'exemple, les actifs immobilisés auraient été très difficiles à réaliser en cas de faillite et les "autres actifs fixes" peuvent perdre une grande partie de leur valeur s'ils ne sont plus utilisés et s'ils doivent être mis en vente forcée. Il convient également de souligner que les montants correspondant aux stocks et, notamment, aux créances et aux liquidités/caisse ont parfaitement pu évoluer au cours de l'année écoulée entre l'avis et la conclusion des accords proprement dits(20).
(60) Le Trésor public a accepté un paiement immédiat sans autres versements liés à l'avenir financier de Refractarios. En revanche, la valeur réelle de l'accord passé avec la sécurité sociale dépend en partie de cet avenir. Les accords ne mentionnent pas directement le plan de restructuration, pas plus que la viabilité future de l'entreprise, alors que les pouvoirs publics savaient que les pertes enregistrées à la fin des années 1990 avaient diminué et qu'un léger bénéfice avait été réalisé en 2000. En outre, Refractarios a respecté ses nouvelles obligations. Il est possible que les autorités aient eu connaissance des derniers événements, comme la progression des ventes et en particulier celles des produits novateurs. Entre-temps, les événements actuels ont confirmé cette augmentation considérable en 2001 et le volume des ventes prévu pour 2002 affiche à nouveau une forte hausse.
(61) Par ailleurs, l'avis des contrôleurs judiciaires désignés en 2000 fait allusion au prêt de l'IVF, à la prise de participation au capital ainsi qu'à une aide à l'investissement comme source importante de financement du transfert. Le fait que ces mesures ne se soient pas concrétisées remet en cause la viabilité de l'entreprise après le rééchelonnement de ses dettes. Cependant, le rejet de ces mesures n'a pas non plus été confirmé. De plus, tant la sécurité sociale que le Trésor public ont inséré dans leurs accords respectifs, sous peine de résiliation, une clause obligeant Refractarios à acquitter ses cotisations et impôts actuels. Enfin, la sécurité sociale a obtenu que Refractarios garantisse les montants convenus par une hypothèque sur le nouveau bien.
(62) Eu égard aux éléments qui précèdent, qui ont été examinés dans une optique prudente et pessimiste, et conformément au principe du créancier privé, le montant total disponible pour couvrir les dettes de Refractarios peut être estimé à un montant très proche de la valeur actuelle nette des montants effectivement reçus en application des accords passés avec la sécurité sociale et le Trésor public. La valeur actuelle nette de la dette envers le Trésor public, en pourcentage de la dette initiale, est très inférieure à celle de la dette envers la sécurité sociale. Cela reflète peut-être une stratégie de négociation intelligente de Refractarios, qui consiste à exercer les pressions les plus fortes sur le créancier relativement moins important. En tout état de cause, la Commission doit essentiellement fonder sa décision sur les faits.
(63) Il est à noter que, en cas de faillite, les pouvoirs publics recouvreraient leurs créances avec beaucoup de retard. En outre, les différences entre les prévisions de recouvrement et les montants effectivement négociés sont réduites en termes absolus. Étant donné l'incertitude, le retard et les coûts résultant d'une procédure de faillite, la Commission conclut que les accords entre Refractarios, d'une part, et la sécurité sociale et le Trésor public, d'autre part, sont conformes au principe du créancier privé.
(64) En conséquence, la Commission est d'avis que les accords conclus entre la sécurité sociale et le Trésor public, d'une part, et Refractarios, d'autre part, ne constituent pas une aide d'État.
7.5. Davantage d'aides à l'investissement
(65) Les autorités espagnoles ont confirmé qu'aucune aide à l'investissement n'avait été accordée et qu'il n'existait pas de preuves du contraire. La Commission ne peut donc apprécier ces aides. Le fait que Refractarios ait annoncé qu'elle a demandé ces aides et qu'elles aient été mentionnées dans l'avis et dans le plan de viabilité n'affecte pas cette conclusion. Néanmoins, la Commission relève qu'il est possible qu'une partie significative de l'investissement, voire son intégralité, ne constitue pas un investissement initial au sens du point 4.4 des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale, car il semble s'agir d'un transfert n'impliquant pas un changement fondamental dans le produit ou le procédé de production(21). La Commission relève également que le plan de viabilité ne prévoit qu'un apport de capitaux privés très réduit (300500 euros), raison pour laquelle il serait douteux qu'une éventuelle injection de capitaux publics (comme le crédit de 3005000 euros de l'IVF précité) fût conforme au principe de l'investisseur privé. En conséquence, la Commission invite le Royaume d'Espagne à l'informer de toute aide à l'investissement qui pourrait être octroyée à Refractarios pour le transfert de l'entreprise, ainsi que de tout apport de capitaux publics au cours des trois prochaines années.
7.6. Le Fogasa
(66) La Commission note que le Fogasa est un organisme indépendant, créé par les autorités espagnoles et régi par la législation espagnole. Il dépend du ministère du travail et des affaires sociales. Ce ministère nomme le président et quatre des quatorze membres du directoire, ainsi que le secrétaire général, qui est chargé de la gestion du fonds. Le décaissement et la destination des fonds sont déterminés par la loi. La Cour de justice a dit pour droit, dans plusieurs arrêts, que les prélèvements parafiscaux pouvaient constituer des aides d'État(22). La Commission a déclaré à plusieurs reprises que l'utilisation de fonds par le Fogasa pouvait constituer une aide d'État, ce qui a été confirmé par la Cour(23).
(67) Le Fogasa n'accorde pas de prêts aux entreprises en liquidation ou en difficulté, mais paie les montants dus selon les demandes valables des salariés en prélevant sur ses ressources propres et en réclamant ensuite le remboursement à l'entreprise en cause. La Commission ne s'oppose pas au fait que le Fogasa ait satisfait aux créances légitimes de certains travailleurs de Refractarios en versant les salaires dus et les indemnités de licenciement au début des années 90. Sur ce point, l'accord ne contient aucun élément constitutif d'une aide d'État. Ces mesures, dont l'objectif est de protéger les droits des travailleurs, sont conformes à la directive 80/987/CEE(24). Cependant, ces versements font partie des coûts normaux de l'activité d'une entreprise et, en conséquence, lorsqu'une entreprise poursuit ses activités après une procédure de cessation de paiements, la dette qui en résulte envers le Fogasa devrait être payée conformément au principe du créancier dans les conditions d'une économie de marché.
(68) La Commission ne saurait écarter la possibilité que les clauses de l'accord sur le rééchelonnement de la dette passé entre le Fogasa et Refractarios étaient justifiées par le fait que les perspectives de recouvrement auraient été sensiblement moins bonnes en cas de faillite, ce qui aurait abouti à l'imposition de conditions de rééchelonnement moins favorables. Bien que cet accord soit postérieur de plus de six mois à la clôture de la procédure de cessation de paiements, la situation financière de Refractarios demeurait fragile et la crise du secteur n'avait pas encore été surmontée. Le taux d'intérêt moyen appliqué par les banques privées aux prêts sur plus de trois ans était de 17,28 %(25), soit nettement plus que le taux d'intérêt simple de 10 % stipulé dans l'accord. Néanmoins, conformément à la législation espagnole, un créancier ne peut exiger que soit appliqué aux arriérés un taux d'intérêt supérieur au taux d'intérêt légal, de sorte que c'est ce dernier qui doit être pris en compte par la Commission(26). En conséquence, la Commission est d'avis que l'accord ne constitue pas une aide d'État.
(69) Toutefois, le fait que le Fogasa n'ait pas réclamé d'intérêt supplémentaire lorsque les échéances n'ont pas été honorées, qu'il n'ait pas insisté pour obtenir une garantie sur la dette rééchelonnée, qu'il n'ait pris aucune mesure pour obtenir les paiements jusqu'à la nouvelle cessation de paiements de 2000 et qu'il n'ait rien fait non plus pour éviter le risque de prescription de la dette, ne saurait trouver de justification du point de vue du principe du créancier dans une économie de marché. On peut affirmer en toute certitude que cette négligence ne correspond pas au comportement d'un créancier privé dans une économie de marché. Un créancier privé diligent n'aurait pas oublié sa créance et, au vu des violations de l'accord, il aurait sans nul doute pris des mesures pour obtenir une plus grande garantie et un intérêt supplémentaire sur les arriérés de paiement. Le fait qu'en 1995 la sécurité sociale ait pu obtenir une autre hypothèque démontre que cette option était possible, même si la valeur de cette hypothèque aurait été incertaine, vu la valeur réelle du bien. En conclusion, l'absence d'initiatives du Fogasa a donné lieu à une aide d'État.
(70) L'absence de garantie et le non-respect des échéances fixées permettaient au Fogasa d'exiger le recouvrement immédiat de la dette initiale. Il est possible qu'un créancier privé n'aurait pas recouru à ce "moyen ultime" à la première occasion, mais il aurait réclamé sa créance à un moment donné et, en tout état de cause, bien avant la fin du délai de prescription. La Commission estime qu'il aurait dû exiger le recouvrement de sa créance au plus tard en juin 1995. À cette date, le montant des arriérés s'élevait à près de 100000 euros. En outre, le 7 juin 1995, la sécurité sociale a pris des mesures concernant les arriérés accumulés par Refractarios en engageant la procédure de mise en vente publique des biens hypothéqués. Le Royaume d'Espagne soutient que ce comportement correspond à celui d'un créancier privé. Les arriérés vis-à-vis du Fogasa étaient nettement inférieurs à ceux dus par Refractarios à la sécurité sociale, mais le Fogasa n'avait encore obtenu aucune garantie, à la différence de la sécurité sociale et du Trésor public. Par conséquent, il aurait dû agir avant la sécurité sociale et non après. La Commission est dès lors d'avis que le montant total de la dette envers le Fogasa constitue une aide d'État, à tout le moins à partir de juin 1995.
(71) Cette aide est illégale au motif qu'elle n'a pas été notifiée à la Commission avant son octroi comme l'exige l'article 88, paragraphe 3, du traité CE.
7.7. Compatibilité de l'aide octroyée par le Fogasa
(72) La Commission s'est demandé si les dérogations visées à l'article 87, paragraphes 2 et 3, du traité CE sont applicables. Les dérogations du paragraphe 2 pourraient servir de base pour considérer l'aide comme compatible avec le marché commun. Cependant, l'aide a) n'a pas un caractère social et n'est pas octroyée à des consommateurs individuels; b) n'est pas destinée à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires, et c) n'est pas nécessaire pour compenser les désavantages économiques causés par la division de l'Allemagne. Ne sont pas davantage applicables les exceptions visées à l'article 87, paragraphe 3, points a), b) et c), qui concernent les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi, et à promouvoir la réalisation de projets d'intérêt économique européen, ainsi que la culture et la conservation du patrimoine.
(73) Le Royaume d'Espagne n'a pas non plus invoqué ces dispositions pour tenter de justifier l'aide.
(74) À propos de la première partie de la dérogation visée à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE, à savoir les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques, la Commission observe que l'aide n'avait pas pour objectif des activités de recherche et de développement ou des investissements dans de petites et moyennes entreprises. Elle ne poursuivait pas non des objectifs écologiques; en effet, les problèmes d'environnement posés par la localisation de Refractarios sont essentiellement apparus au cours des années suivantes, et il n'existe pas de lien direct entre l'aide et une quelconque mesure destinée à y remédier. Il semble également peu probable que l'aide ait pour finalité de sauver et de restructurer Refractarios. Le fait que le Fogasa ait tenté de réclamer le recouvrement de sa créance démontre que l'aide ne poursuivait aucun objectif. Le but était probablement d'éviter une crise financière immédiate à l'entreprise. Dans cette hypothèse, l'aide pourrait être qualifiée d'aide au sauvetage. Cependant, l'aide n'est assortie d'aucune condition suffisante pour répondre aux exigences que la Commission impose habituellement à ce type d'aides, notamment la fourniture d'un (nouveau) plan de restructuration dans un délai déterminé. Par conséquent, la mesure ne peut être qualifiée d'aide compatible avec le marché commun sur cette base.
(75) Refractarios a soutenu que toute aide pouvant découler des accords souscrits en 1991 avec les créanciers serait compatible avec le marché commun en sa qualité d'aide à la restructuration d'une entreprise en difficulté. Or, cette remarque ne s'applique pas à l'aide octroyée par le Fogasa. En effet, l'aide ne découle pas de l'accord passé avec le Fogasa, mais bien de l'absence d'initiatives de cet organisme en vue de garantir l'application de l'accord de 1992. Ainsi que cela a été dit ci-dessus, cette aide a été octroyée à tout le moins à partir de juin 1995. L'aide ne peut être reliée à la mise en oeuvre de la restructuration. Ce comportement implique qu'aucune condition n'a été posée en matière de rétablissement de la viabilité de l'entreprise et ne peut être qualifiée d'aide minimale nécessaire dans ce type de situation. Par conséquent, et eu égard aux autres arguments développés par la Commission, cette dernière conclut que l'aide est incompatible avec le marché commun.
(76) La Commission n'est pas d'accord avec Refractarios lorsqu'elle soutient que toute aide liée au rééchelonnement de la dette serait frappée de prescription et que le délai de prescription de dix ans à partir duquel la Commission ne peut plus récupérer l'aide aurait expiré. Il convient de relever que la première initiative de la Commission a été d'envoyer une demande de renseignements le 3 mai 2001, soit moins de dix ans après la conclusion de l'accord entre Refractarios et le Fogasa. Ainsi qu'il ressort d'une jurisprudence constante(27), cette lettre signifie que, à ce moment, la Commission avait engagé la procédure d'appréciation des mesures. Par ailleurs, l'aide est due à l'absence d'initiatives du Fogasa en vue de recouvrer sa créance au moins depuis juin 1995. Par conséquent, il n'y a pas prescription au sens de l'article 15 du règlement (CE) n° 659/1999 et l'aide incompatible doit être réclamée au bénéficiaire.
8. CONCLUSIONS
(77) De l'avis de la Commission, les accords de rééchelonnement de la dette passés avec le Trésor public et la sécurité sociale dans le cadre de la procédure de cessation de paiements de 1990-1992 sont conformes au principe du créancier privé. Elle conclut dès lors que ces accords ne constituent pas une aide d'État en faveur de Refractarios.
(78) La Commission constate que les efforts déployés par la sécurité sociale et le Trésor public entre 1992 et 2000 pour récupérer leurs créances auprès de Refractarios sont conformes au principe du créancier privé. Par conséquent, la Commission conclut que ces accords ne constituent pas une aide d'État en faveur de Refractarios.
(79) La Commission constate que les accords de rééchelonnement de la dette passés avec le Trésor public et la sécurité sociale dans le cadre de la procédure de cessation de paiements de 2000-2002 sont conformes au principe du créancier privé. Elle conclut dès lors que ces accords ne constituent pas une aide d'État en faveur de Refractarios.
(80) L'absence d'initiatives prises par le Fogasa au moins depuis juin 1995 en vue de recouvrer ou, à tout le moins, de garantir le recouvrement, de la dette de Refractarios constitue une aide d'État. Cette aide est incompatible avec le marché commun et doit être réclamée au bénéficiaire. Afin de rétablir la situation qui aurait existé si cette aide n'avait pas été octroyée, le calcul du montant à récupérer doit comprendre l'intérêt à compter de la date où l'aide a été mise à la disposition du bénéficiaire jusqu'à celle de sa récupération. Les intérêts sont fixés sur la base du taux de référence utilisé pour le calcul de l'équivalent-subvention dans le cadre des aides régionales,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les accords passés en 1991 entre la Tesorería General de la Seguridad Social et la Agencia Tributaria del Ministerio de Hacienda, d'une part, et Refractarios Especiales SA, d'autre part, les mesures prises par ces organismes en vue de recouvrer leurs créances au cours des années 1990 et l'accord conclu en 2002 entre la Tesorería General de la Seguridad Social et Refractarios Especiales SA ne contiennent aucun élément d'aide d'État en faveur de Refractarios Especiales SA, au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
Article 2
L'absence d'initiatives du Fondo de Garantía Salarial en vue de recouvrer la créance de Refractarios Especiales SA depuis juin 1995 constitue une aide d'État en faveur de cette dernière au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
Article 3
L'aide d'État visée à l'article 2 est incompatible avec le marché commun.
Article 4
1. Le Royaume d'Espagne prend toutes les mesures nécessaires afin d'obtenir du bénéficiaire la récupération de l'aide visée à l'article 2, qui lui a été octroyée illégalement.
2. La récupération s'effectue sans retard et conformément aux procédures du droit national, pour autant que celles-ci permettent l'exécution immédiate et effective de la présente décision. L'aide récupérable est porteuse d'intérêts, calculés à compter de la date où elle a été mise à la disposition du bénéficiaire jusqu'à celle de sa récupération. Les intérêts sont calculés sur la base du taux de référence fixé pour le calcul de l'équivalent-subvention dans le cadre des aides régionales.
Article 5
Le Royaume d'Espagne informe la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures prises pour s'y conformer.
Article 6
Le Royaume d'Espagne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 27 novembre 2002.

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