Document ID: 32006D0940

KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 19. juli 2006
om Luxembourgs støtteordning C 3/2006 til fordel for »1929-holdingselskaber« og »milliardær-holdingselskaber«
(meddelt under nummer K(2006) 2956)
(Kun den franske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2006/940/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1), og
ud fra følgende betragtninger:
(1)
I 1997 vedtog Rådet en adfærdskodeks for erhvervsbeskatning for at bekæmpe skadelig skattekonkurrence (2). I overensstemmelse med de tilsagn, der blev afgivet som led i denne kodeks, offentliggjorde Kommissionen i 1998 en meddelelse om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne (3), hvor den understregede, at den var besluttet på at anvende disse regler strengt og at overholde ligebehandlingsprincippet. Den foreliggende sag skal ses som led i denne meddelelse.
I. SAGSFORLØB
(2)
Ved brev D/50716 af 12. februar 1999 anmodede Kommissionen Luxembourg om at fremsende oplysninger om selskaber, der er skattefritaget efter en lov af 1929. Ved brev A/32604 af 26. marts 1999 sendte de luxembourgske myndigheder Kommissionen en beskrivelse af 1929-ordningen for skattefritagelse for holdingselskaber (i det følgende benævnt »1929-holdingselskaber«), som ændret ved lov af 29. december 1971 og ved lov af 30. november 1978.
(3)
Ved brev D/53671 af 5. juli 2000 anmodede Kommissionen Luxembourg om yderligere oplysninger om 1929-holdingselskaberne og især om lov af 17. december 1938 vedrørende ordningen for skattefritagelse for de såkaldte milliardær-holdingselskaber (i det følgende benævnt »milliardær-holdingselskaber«. De luxembourgske myndigheder fremsendte de ønskede oplysninger ved brev A/36150 af 20. juli 2000.
(4)
Ved brev D/51279 af 26. marts 2001 anmodede Kommissionen om supplerende oplysninger, især lovteksterne om indførelsen af skatteordninger til fordel for 1929-holdingselskaberne og milliardær-holdingselskaberne. De luxembourgske myndigheder fremsendte de ønskede oplysninger ved brev A/33928 af 11. maj 2001.
(5)
Ved brev D/50571 af 11. februar 2002 meddelte Kommissionen de luxembourgske myndigheder, at den foreløbigt betragtede denne foranstaltning som støtte og opfordrede dem til at fremsætte bemærkninger i henhold til den samarbejdsprocedure vedrørende eksisterende støtteordninger, der er indført ved artikel 17, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 [nu artikel 88] (4). Efter et møde mellem Kommissionen og de luxembourgske myndigheder den 19. april 2002 fremsendte sidstnævnte de ønskede oplysninger ved brev A/33288 af 2. maj 2002. Der blev afholdt et nyt møde mellem de luxembourgske myndigheder og Kommissionen den 17. oktober 2002.
(6)
Ved brev A/51743 af 9. marts 2004 anmodede Kommissionen Luxembourg om at ajourføre oplysningerne om den pågældende ordning og underrette den om alle nye bestemmelser, der var blevet foreslået eller allerede var vedtaget om skattebehandlingen af 1929-holdingselskaberne, med henblik på at afslutte den foreløbige undersøgelse af ordningen i overensstemmelse med proceduren efter artikel 17, stk. 2, i forordning (EF) nr. 659/1999. Luxembourg meddelte Kommissionen de ønskede oplysninger ved brev af 6. maj 2004.
(7)
Den 15. september 2004 blev der afholdt et tredje møde mellem de luxembourgske myndigheder og Kommissionen, hvor Kommissionen modtog en række oplysninger om lovforslag nr. 5231 vedrørende ændringer i lov af 31. juli 1929 om skatteordningen for 1929-holdingselskaberne.
(8)
Ved brev D/53536 af 4. maj 2005 anmodede Kommissionen om at få tilsendt samtlige oplysninger om godkendelsen af lovforslag nr. 5231 den 19. april 2005, for at den kunne afslutte sin foreløbige vurdering af den pågældende ordning. De luxembourgske myndigheder meddelte Kommissionen de ønskede oplysninger ved brev af 1. juni 2005 (A/34536) og 23. juni 2005 (A/35047).
(9)
Ved brev af 11. juli 2005 (D/55311) meddelte Kommissionen blandt andet Luxembourg, at den på grundlag af sin foreløbige vurdering mente, at den pågældende ordning (som ændret ved Parlamentets vedtagelse af lovforslag nr. 5231 den 29. april 2005, der blev til lov af 21. juni 2005 om ændring af artikel 1 i lov af 31. juli 1929 om skatteordningen for holdingselskaber) skulle betragtes som en støtteforanstaltning, der var uforenelig med fællesmarkedet.
(10)
Den 25. juli 2005 blev der afholdt et fjerde møde mellem de luxembourgske myndigheder og Kommissionen, hvor sagen blev drøftet på baggrund af blandt andet ændringerne i ordningen som følge af lov af 21. juni 2005.
(11)
Ved brev af 28. juli 2005 (D/55780) meddelte Kommissionen Luxembourg, at den på grundlag af sin foreløbige vurdering mente, at lov af 31. juli 1929, som ændret ved lov af 21. juni 2005, skulle betragtes som en støtteforanstaltning, der var uforenelig med fællesmarkedet, og den opfordrede Luxembourg til at fremsætte bemærkninger, jf. artikel 17, stk. 2, i forordning (EF) nr. 659/1999.
(12)
Ved brev af 5. september 2005 (D/56729) og af 19. september 2005 (D/57172) sendte Kommissionen de luxembourgske myndigheder en påmindelse om de ønskede bemærkninger.
(13)
Da Kommissionen ikke havde modtaget noget svar ved fristens udløb, foreslog den ved brev af 25. november 2005 (5) Luxembourg en række foranstaltninger i henhold til traktatens artikel 88, stk. 1, der gik ud på, at Luxembourg:
(a)
skulle nægte enhver ny ansøger adgang til at være omfattet af den luxembourgske ordning for 1929-holdingselskaber senest 30 dage efter, at Luxembourg havde accepteret disse foranstaltninger
(b)
skulle træffe alle lovgivningsmæssige, administrative og andre nødvendige foranstaltninger for at ophæve den luxembourgske ordning for 1929-holdingselskaber eller fjerne alle de støtteelementer i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, som den medførte
(c)
i henhold til artikel 2 i forordning (EF) nr. 659/1999 skulle anmelde alle ændringer, der påtænktes foretaget i ordningen for 1929-holdingselskaber som led i punkt (a) ovenfor
(d)
inden 30 dage fra det tidspunkt, hvor Luxembourg accepterede disse foranstaltninger, skulle udsende en offentlig erklæring om, at der vil blive indføjet de nødvendige ændringer i skattelovgivningen.
(14)
Ved samme brev opfordrede Kommissionen ligeledes de luxembourgske myndigheder til senest en måned efter modtagelsen af forslaget skriftligt at meddele, om Luxembourg i overensstemmelse med artikel 19, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 uforbeholdent og utvetydigt accepterede alle de foreslåede foranstaltninger, og samtidig meddele, hvornår ordningen ville ophøre. Kommissionen fremførte, at den i modsat fald kunne indlede proceduren efter artikel 4, stk. 4, som fastsat i forordningens artikel 19, stk. 2.
(15)
Ved brev af 9. december 2005 (A/40451) meddelte de luxembourgske myndigheder Kommissionen, at de ikke kunne acceptere de foreslåede foranstaltninger. På dette grundlag og på baggrund af de luxembourgske myndigheders bemærkninger i ovennævnte brev, besluttede Kommissionen at indlede proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2.
(16)
Ved brev af 9. februar 2006 (SG D/200621) og af 28. marts 2006 (SG D/201345) meddelte Kommissionen Luxembourg sin beslutning om at indlede proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2, samt et korrigendum til denne beslutning.
(17)
Kommissionens beslutning (i den ændrede version) blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (6). Kommissionen opfordrede i sin beslutning interesserede parter til at fremsætte bemærkninger. Kommissionen har ikke modtaget bemærkninger fra interesserede parter.
(18)
Luxembourg fremsendte sine bemærkninger ved brev af 13. april 2006 (A/32917).
(19)
Den 6. juli 2006 blev der afholdt et supplerende møde mellem de luxembourgske myndigheder og Kommissionen, hvor førstnævnte fremlagde supplerende oplysninger om 1929-holdingselskabernes finansieringsvirksomhed og deres berettigede forventning om fortsat at kunne være omfattet af fritagelsesordningen i en overgangsperiode.
II. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(20)
Ved lov af 31. juli 1929 om ordningen for skattefritagelse for holdingselskaber blev der indført et skatteinstrument, som skulle fremme udlodningen af overskud, der akkumuleres i en multinational koncerns driftsselskaber, og samtidig forhindre dobbeltbeskatning af de overskud, som udbetales til holdingselskaberne og dernæst udloddes til deres aktionærer. Efter at der i 1937 blev gennemført en række ændringer af lov af 31. juli 1929, indførte Luxembourg yderligere fritagelse for milliardær-holdingselskaber, der dannes ved indskud af en indbetalt startkapital på mindst 1 mia. luxembourgske franc (LUF). Luxembourg indførte desuden en fritagelsesordning, således at udbytter, royalties, kapitalgevinster og provenuet ved salg af aktier i de selskaber, hvor holdingselskabet har kapitalandele, ikke er skattepligtige, hvis bestemte betingelser er opfyldt. Ud over den generelle fritagelsesordning for kapitalandele, der henhører under de almindelige retsregler (artikel 166 i lov om indkomstskat (LIR)) og implementerer direktiverne om »moder- og datterselskaber« og »renter-royalties« (7), har Luxembourg således i dag en særlig ordning for 1929-holdingselskaber og milliardær-holdingselskaber.
(21)
I henhold til lov af 31. juli 1929 er 1929-holdingselskaberne fritaget for direkte beskatning i Luxembourg, såsom selskabsskat, kommunal erhvervsskat (8) og nettoværdiskat (9). De er dog forpligtede til at betale kapitalskat, såsom ejendomsskat (10) og årlige tegningsafgifter (11). Dividender, renter, royalties og kapitalgevinster, som et 1929-holdingselskab modtager, er derfor ikke skattepligtige i Luxembourg, og dets udbetaling af dividende, royalties (12) og renter er fritaget for kildeskat (13). Endelig opkræves der ingen kildeskat af renter, som udbetales i udlandet af 1929-holdingselskaber, hvad der også er tilfældet for andre luxembourgske selskaber. Renter, som luxembourgske selskaber, der ikke er skattefritaget, får udbetalt, betragtes altid som skattepligtige indtægter.
(22)
Det skal bemærkes, at renter, som udbetales af 1929-holdingselskaber (som af ethvert andet luxembourgsk selskab) til fysiske personer - retmæssige ejere i henhold til Rådets direktiv 2003/48/EF af 3. juni 2003 om beskatning af indtægter fra opsparing i form af rentebetalinger (14) - der har bopæl i en medlemsstat, pålægges kildeskat som fastsat i dette direktiv. Der findes en tilsvarende kildeskat på 10 % med fuldt frigørende virkning, som Luxembourg indførte den 1. januar 2006 for rentebetalinger til fysiske personer, der er valutaindlændinge. Den opkræves også af renter, som udbetales af 1929-holdingselskaberne.
(23)
1929-holdingselskaberne er normalt ikke omfattet af de bilaterale aftaler vedrørende dobbeltbeskatning og skattesvig, som Luxembourg indgår.
(24)
Hvad kapitalbeskatning angår, er et 1929-holdingselskab forpligtet til at betale en kapitaltilførselsafgift på 1 % ved kapitalindskud eller tilførsel af aktiver (15). Det skal desuden betale en årlig tegningsafgift på 0,2 % af den indbetalte selskabskapital og af emissionspræmiernes værdi, som opgjort på det tidspunkt, hvor det foregående regnskabsår afsluttes (16). Et 1929-holdingselskab kan optage lån hos sine aktionærer, banker eller andre kreditinstitutter og kan udstede obligationer. For at hindre unddragelse af tegningsafgiften anvendes reglerne om underkapitalisering, hvis finansiering gennem lånoptagelse i stedet for aktieudstedelse overstiger visse finansielle kvoter. Endelig opkræves der kildeskat på 20 % af tantiemer, der udbetales til valutaindlændinge eller valutaudlændinge, som er medlemmer af bestyrelsen eller direktionen eller er revisorer i et 1929-holdingselskab.
(25)
Ordningen for 1929-holdingselskaber gælder kun for selskaber (17), der er indregistreret i Luxembourg, og ikke for enkeltmandsvirksomheder, konsortier, der ikke er organiseret i selskabsform, udenlandske selskabers faste driftssteder og datterselskaber eller lokale filialer. Hvor stor et 1929-holdingselskabs tegnede kapital er, afhænger af den valgte selskabsform. I henhold til et luxembourgsk dekret af 29. juli 1977 skal et 1929-holdingselskab have en fuldt indbetalt selskabskapital på mindst 24 000 EUR.
(26)
De selskaber, der etableres i Luxembourg, kan indregistreres som 1929-holdingselskaber på betingelse af, at de kun beskæftiger sig med køb, besiddelse og udnyttelse af enhver form for kapitalinteresser i andre luxembourgske eller udenlandske selskaber, blandt andet ved at yde lån, besidde patenter eller udstede licenser på ophavsrettigheder eller knowhow til selskaber, som de har kapitalinteresser i. Et 1929-holdingselskab kan ikke udøve erhvervsvirksomhed for egen regning eller drive en erhvervsvirksomhed, som er åben for offentligheden. Hvis det udvider sin virksomhed til at omfatte mere end ovennævnte område, mister det sin status og behandles som en fuldt skattepligtig erhvervsvirksomhed.
(27)
Et 1929-holdingselskabs tilladte aktiviteter omfatter blandt andet:
(a)
køb, besiddelse, forvaltning og salg af kapitalandele i luxembourgske eller udenlandske anpartsselskaber
(b)
køb, besiddelse, forvaltning og salg af luxembourgske eller udenlandske obligationer, indlånsbeviser og usikrede gældsbeviser
(c)
køb, besiddelse, forvaltning og salg af kapitalandele i luxembourgske og udenlandske selskaber
(d)
udstedelse af lån, forskud eller garantier under enhver form til selskaber, hvori det har en direkte kapitalandel. Der kræves en minimumandel på 25 % i de nævnte selskabers kapital som garanti for sådanne lån
(e)
besiddelse af guld eller værdipapirer, der er knyttet til guldværdien
(f)
udstedelse af obligationer eller indlånsbeviser (noteret på børsen eller udstedt privat)
(g)
køb og besiddelse af patenter, udnyttelse af disse patenter ved udstedelse af licenser til dets filialer og opkrævning af royalties for disse licenser (licenserne kan også tilbydes tredjemand, men der kan ikke handles med dem)
(h)
besiddelse af varemærker og licenser som supplement til besiddelsen af et patent og udnyttelse af dem ved opkrævning af royalties hos dets filialer er ligeledes tilladt, men kun som bibeskæftigelse
(i)
besiddelse af kapitalinteresser i personselskaber på betingelse af at 1929-holdingselskabet har en andel af den indbetalte kapital på mindst 1 240 000 EUR, og at dets finansielle ansvar er begrænset til dets indskud.
(28)
De forbudte aktiviteter omfatter blandt andet:
(a)
udøvelse af enhver form for industriel eller kommerciel virksomhed eller præstation af tjenesteydelser
(b)
drift af en erhvervsvirksomhed, der er åben for offentligheden
(c)
ejendomsret til andre ejendomme end dem, selskabet benytter som sine egne lokaler
(d)
udøvelse af agentur-, bank- eller forvaltningsvirksomhed mod betaling for andre selskaber end datterselskaber
(e)
udstedelse af kort- eller mellemfristede gældsbeviser
(f)
udstedelse af lån, forskud eller garantier under enhver form til andre virksomheder end datterselskaber
(g)
erhvervelse af upatenterbare intellektuelle ejendomsrettigheder
(h)
direkte deltagelse i datterselskabernes forretninger.
(29)
1929-holdingselskaberne er undergivet tilsyn af det luxembourgske organ, »Administration de l'enregistrement et des domaines«, der har bemyndigelse til at gennemgå deres bøger, men udelukkende for at sikre, at de aktiviteter, de udøver, falder inden for de grænser, der er fastsat i loven af 1929.
(30)
Blandt 1929-holdingselskaberne findes der en særlig form for holdingselskab, nemlig milliardær-holdingselskabet. Det kan etableres enten ved tilførsel af aktier fra udenlandske selskaber, eller ved at forhøje den fuldt indbetalte selskabskapital og reserverne til et beløb på mindst 24 mio. EUR (1 mia. LUF). Milliardær-holdingselskaber kan vælge en skatteordning, hvor tegningsafgiften erstattes af en såkaldt indkomstskat. I henhold til det luxembourgske dekret af 1937 om milliardær-holdingselskaber opkræves denne indkomstskat af renter, der udbetales til indehavere af obligationer og andre værdipapirer, af dividende, der udloddes til aktionærerne, og af tantiemer, der udbetales til et sådant selskabs ledende medarbejdere, revisorer og kuratorer.
(31)
Når de samlede renter, der udbetales til indehavere af obligationer eller andre værdipapirer for det pågældende regnskabsår, beløber sig til mindst 2,4 mio. EUR, beregnes skatten efter en skala, der omfatter 3 % af de udbetalte renter, 1,8 % af dividender, tantiemer og vederlag af et udbetalt beløb på op til 1,2 mio. EUR og 0,1 % af dividender, tantiemer og vederlag, der overstiger denne tærskel. Når de samlede renter, der udbetales til indehavere af obligationer eller andre papirer for det pågældende regnskabsår er lavere end 2,4 mio. EUR, beregnes skatten efter en anden skala, der omfatter 3 % af de udbetalte renter, 3 % af dividender, tantiemer og vederlag op til et beløb svarende til forskellen mellem 2,4 mio. EUR og de samlede udbetalte renter, 1,8 % af den del af dividenderne, der overstiger denne tærskel, op til et beløb på 1,2 mio. EUR, og 0,1 % af de resterende dividender, tantiemer og vederlag, der overstiger denne tærskel. Milliardær-holdingselskaberne er således ikke undergivet de almindelige regler for underkapitalisering, der gælder for tegningsafgifter, og der opkræves ikke kildeskat af tantiemer og vederlag.
(32)
Et milliardær-holdingselskabs tilladte aktiviteter omfatter blandt andet:
(a)
finansiel bistand til selskaber, som det kontrollerer direkte eller indirekte
(b)
finansiel bistand til selskaber, hvor de selskaber, det kontrollerer, har en kapitalandel på mindst 25 %, og med hvilke det opretholder konstante økonomiske forbindelser
(c)
finansiel bistand til filialer, som kontrolleres af de selskaber, hvor det har en kapitalandel på 25 %.
(33)
Den skattefritagelse, der er beskrevet ovenfor, er på visse betingelser blevet udvidet til at omfatte »finansielle holdingselskaber«, som er en underkategori af 1929-holdingselskaberne. De beskæftiger sig med finansiering af de aktiviteter, der udøves af en koncerns datter- eller søsterselskaber. I denne forbindelse anses selskaber for at indgå i en koncern, hvis de benytter en fælles betegnelse, der er symbol på gensidig afhængighed, eller hvis koncernselskaberne har en betydelig andel (på mindst 25 %) i deres selskabskapital og indbyrdes har varige økonomiske forbindelser.
(34)
I lighed med milliardær-holdingselskaberne kan et finansielt holdingselskab udøve flere aktiviteter end et 1929-holdingselskab, når det gælder koncernintern finansiering. Mens 1929-holdingselskaberne kun kan finansiere de selskaber, hvor de har en direkte kapitalandel, kan de finansielle holdingselskaber yde lån til samtlige selskaber i deres koncern. Et finansielt holdingselskabs tilladte aktiviteter omfatter blandt andet:
(a)
finansiering af andre koncernselskaber ved lån til selskaber, hvor de ikke har nogen direkte kapitalandel, og i selskaber, hvor de har en sådan andel
(b)
udstedelse af obligationer og anvendelse af provenuet herved til finansiering af ethvert andet koncernselskabs aktiviteter
(c)
betaling af fakturaer som factoringselskab inden for koncernen
(d)
modtagelse af kontante indskud fra koncernselskaber med henblik på lån til andre selskaber.
(35)
Den 6. november 2003 forelagde den luxembourgske regering parlamentet lovforslag nr. 5231 om ændring af lov af 31. juli 1929 om ordningen for1929-holdingselskaber. Det luxembourgske parlament vedtog lovforslaget med en række ændringer den 19. april 2005. Den nye lov blev indført den 21. juni 2005 og offentliggjort i Luxembourgs lovtidende den 22. juni 2005. Loven af 21. juni 2005 trådte i kraft den 1. juli 2005.
(36)
I henhold til denne lov vil holdingselskaber, som modtager mindst 5 % af det samlede udbytte, der er udloddet i det pågældende regnskabsår af selskaber, som er valutaudlændinge, og som ikke skal betale en selskabsskat svarende til den luxembourgske, miste deres status som 1929-holdingselskab og dermed blive underlagt de almindelige skatteregler. I de parlamentsdokumenter, der ledsager lovforslaget, forklares det, at en indkomstskat skal opkræves efter en sats på mindst 11 % (dvs. 50 % af den luxembourgske selskabsskat), for at den kan betragtes som svarende til den luxembourgske indkomstskat, ligesom dens beregningsgrundlag skal være det samme som det, der anvendes i Luxembourg.
(37)
Det fremgår af bemærkningerne til denne lov, at disse ændringer er vedtaget for at bringe skattereglerne for 1929-holdingselskaberne i overensstemmelse med de henstillinger, som Rådet rettede til de luxembourgske myndigheder den 3. juni 2003 ved evalueringen efter adfærdskodeksen for erhvervsbeskatning. Den nye lov har således indført en overgangsordning, som sikrer de eksisterende fordele for virksomheder med status som 1929-holdingselskaber eller milliardær-holdingselskaber fra lovens ikrafttræden til den 1. januar 2011.
III. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(38)
Kommissionen fastslog i sin beslutning af 9. februar 2006, at ordningen for 1929-holdingselskaber måtte betragtes som støtte efter traktatens artikel 87, stk. 1. Kommissionen mente nemlig, at ordningen alene gav de pågældende holdingselskaber en række økonomiske fordele, som bestod i ekstraordinær fritagelse for selskabsskat, kildeskat, nettoværdiskat og ejendomsskat. Disse fordele gav sig udslag i, at holdingselskaberne og de koncerner, de tilhører, fik reduceret deres skattemæssige forpligtelser over for den luxembourgske stat.
(39)
Kommissionen mente, at det på grund af disse fordele så ud til, at der blev anvendt statsmidler i form af et skatteprovenutab for den luxembourgske stat. Ordningen syntes at være selektiv, da den var forbeholdt virksomheder, der var organiseret som holdingselskaber, og som udelukkende udøvede bestemte typer aktiviteter, især finansieringsvirksomhed, forvaltning, udstedelse af licenser og långivning. Ordningen var desuden begrænset til koncerninterne aktiviteter, idet virksomhederne skulle operere inden for en koncern for at være omfattet af ordningen. Ordningen var dermed ikke åben for alle virksomheder, men kun for virksomheder, der indgik i en koncernstruktur med etablering af et holdingselskab i Luxembourg, som udelukkende skulle udøve bestemte aktiviteter, såsom finansiering, forvaltning af kapitalinteresser, samordning og udstedelse af licenser og patenter.
(40)
Kommissionen fremførte i sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, at denne fordel indebar konkurrenceforvridninger og påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne, da de finansierings- og forvaltningsaktiviteter, som 1929-holdingselskaberne normalt udøver, generelt foregår på de internationale markeder, hvor konkurrencen er intens. Det kunne også skabe konkurrenceforvridninger, at 1929-holdingselskaberne blev favoriseret i forhold til leverandører af tjenesteydelser og uafhængige finansielle mellemmænd, bl.a. banker og traditionelle konsulentvirksomheder. Samhandelen syntes at blive påvirket af de fordele, som ordningen for 1929-holdingselskaber indebar, da denne ordning kun favoriserer de holdingselskaber, der udøver en række finansielle aktiviteter, som hovedsagelig er grænseoverskridende.
(41)
Ingen af undtagelsesbestemmelserne i traktatens artikel 87, stk. 2 og 3, kunne tilsyneladende anvendes, da den pågældende foranstaltning måtte betragtes som driftsstøtte, der ikke var forbundet med gennemførelse af særlige projekter, men kun syntes at mindske støttemodtagernes normale omkostninger uden at bidrage til at nå et fællesskabsmål.
(42)
Kommissionen konkluderede endvidere, at der var tale om eksisterende støtte efter artikel 1, litra b), punkt i), i forordning (EF) nr. 659/1999. I denne forbindelse så det ikke ud til, at lov af 2005 om ændring af ordningen for 1929-holdingselskaber ændrede den pågældende støttes status som eksisterende, idet den ikke ændrede de fordele, som ordningen indebærer, men midlertidigt begrænsede antallet af støttemodtagere til virksomheder, der ikke modtager bestemte former for dividende, som er undergivet en reduceret beskatning uden for Luxembourg.
(43)
Ved indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure opfordrede Kommissionen de luxembourgske myndigheder til at fremsende alle de oplysninger, der kunne være nyttige for vurderingen af den pågældende ordnings virkninger for samhandelen, navnlig inden for sektoren for finansielle tjenester. Den opfordrede også Luxembourg og andre interesserede parter til at udtale sig om, hvorvidt støttemodtagerne eventuelt havde en berettiget forventning, som kunne begrunde vedtagelse af overgangsforanstaltninger i det tilfælde, hvor den pågældende ordning blev krævet ophævet.
IV. BEMÆRKNINGER FRA DE LUXEMBOURGSKE MYNDIGHEDER OG ANDRE INTERESSEREDE PARTER
(44)
Efter offentliggørelsen af Kommissionens beslutning af 9. februar 2006 i Den Europæiske Unions Tidende (18) blev der ikke formelt fremsat bemærkninger fra andre interesserede parter. Flere repræsentanter for 1929-holdingselskaberne tog dog uformelt kontakt til Kommissionen for blandt andet at få oplysninger om, hvilke juridiske konsekvenser Kommissionens formelle undersøgelsesprocedure efter traktatens artikel 88, stk. 2, ville få for privatpersoner, og hvorvidt de skattefritagelser, som de havde opnået, var lovlige.
(45)
De luxembourgske myndigheder fremsatte bemærkninger ved brev af 13. april 2006. De gav i denne forbindelse udtryk for, at de var uenige i, at ordningen for skattefritagelse for 1929-holdingselskaberne skulle anses for støtte efter traktatens artikel 87, stk. 1. Luxembourg kommenterede ikke den pågældende skattefritagelsesordnings forenelighed med fællesmarkedet.
(46)
Ved brev af 13. april 2006 afslog Luxembourg desuden at fremsende oplysninger, der kunne være nyttige for vurderingen af den pågældende foranstaltning og dens virkninger for konkurrencen og samhandelen, bl.a. inden for sektoren for finansielle tjenester, koncerninterne aktiviteter og forvaltning af intellektuelle ejendomsrettigheder. Der blev ikke fremsendt oplysninger om de investeringer, som 1929-holdingselskaberne har forvaltet, og heller ikke nogen fortegnelse over 1929-holdingselskaberne. De luxembourgske myndigheder fremførte i denne forbindelse, at 1929-holdingselskaberne ikke skulle godkendes administrativt, og at det derfor var umuligt at opstille en liste over dem.
(47)
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt de virksomheder, som er omfattet af fritagelsesordningen, kan have en berettiget forventning, som kan begrunde vedtagelse af overgangsforanstaltninger i tilfælde af en endelig negativ beslutning, bemærkede de luxembourgske myndigheder, at en eventuel ophævelse af ordningen for 1929-holdingselskaber ville få en sådan indvirkning på skattesystemet i Luxembourg, at det ville være nødvendigt at beskytte forventningerne hos de virksomheder, der er omfattet af denne ordning. Disse kan nemlig ikke udsættes for, at deres juridiske status afskaffes helt »fra den ene dag til den anden«.
(48)
Ved brev af 13. april 2006 benægter de luxembourgske myndigheder af nedenstående årsager, at den pågældende skatteordning skal betragtes som støtte.
(49)
For det første indebar ordningen for 1929-holdingselskaber ikke nogen fordele i forhold til de almindelige beskatningsregler for holdingselskaber. Den tog udelukkende sigte på at undgå en mangedobling af den skattebyrde, der er forbundet med overskud, som udloddes af driftsselskaber. Uden den pågældende fritagelsesordning ville 1929-holdingselskaberne nemlig blive straffet skattemæssigt, fordi et driftsselskabs overskud i første omfang beskattes som selskabets overskud og i anden omgang, ved udlodningen, beskattes som holdingselskabets indtægter og endelig - ved yderligere udlodning - som aktionærens udbytte.
(50)
For det andet mener de luxembourgske myndigheder ikke, at ordningen for 1929-holdingselskaber er selektiv og dermed fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Alle virksomheder i den samme faktiske og retlige situation, især med hensyn til køb af kapitalinteresser, forvaltning, finansiering og udnyttelse af kapitalinteresser i kontrollerede selskaber, kan nemlig være omfattet af ordningen.
(51)
Endelig kan ordningen for 1929-holdingselskaber ikke fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen inden for Fællesskabet, da de holdingselskaber, der er omfattet, udelukkende er passive indkomstmodtagere og ikke befinder i samme situation som de øvrige operatører, der præsterer tjenesteydelser uafhængigt. Under alle omstændigheder har Kommissionen ikke påvist, at den pågældende ordning styrker 1929-holdingselskabernes stilling i forhold til de øvrige typer holdingselskaber.
V. VURDERING AF ORDNINGEN
(52)
I henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, er »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(53)
Kommissionvven har omhyggeligt undersøgt ordningen for 1929-holdingselskaberne på grundlag af de luxembourgske myndigheders bemærkninger. De mange indvendinger har dog ikke givet Kommissionen mulighed for at ændre sin foreløbige vurdering, nemlig at de skattefordele, som ordningen giver disse selskaber, skal betragtes som statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1.
(54)
Det skal erindres, at følgende kumulative betingelser skal være opfyldt, for at en national foranstaltning kan betragtes som statsstøtte: 1) den pågældende foranstaltning indebærer en fordel, 2) denne fordel gives ved hjælp af statsmidler, 3) fordelen er selektiv, og 4) den pågældende foranstaltning fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene og vil kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne (19).
(55)
I den foreliggende sag mener Kommissionen, at lov af 1929 giver skattefordele, som ikke er begrænset til afskaffelsen af dobbeltbeskatningen af andre holdingselskabers indkomster i Luxemburg, dvs. selskaber, der principielt er skattepligtige, men er fradragsberettigede med hensyn til de skatter, der allerede er betalt enten i Luxembourg eller i udlandet.
(56)
Kommissionen mener i denne forbindelse, at ordningen giver en række skattefordele i forhold til de almindelige regler, og at disse fordele begunstiger visse virksomheder, der udøver et begrænset antal aktiviteter i Luxembourg, som generelt er af finansiel art. Ordningen er derfor selektiv. I betragtning af de mange indvendinger, Luxembourg har rejst, finder Kommissionen det hensigtsmæssigt at redegøre nærmere for årsagerne til, at den pågældende ordning, som er beskrevet ovenfor, opfylder alle de betingelser, der er nævnt i betragtning (53).
(57)
Luxembourg fremførte i sine bemærkninger af 13. april 2006, at ordningen for 1929-holdingselskaberne var en generel skatteordning, der fandt anvendelse på virksomheder, som kun havde passive indkomster, der allerede var beskattet på indtjeningstidspunktet, uanset virksomhedernes størrelse, aktivitetsområde og retlige form. Luxembourg hævdede desuden, at ordningen var berettiget i henhold til det luxembourgske skattesystem, der tager sigte på at undgå dobbeltbeskatning, idet fuldt skattepligtige virksomheder har adgang til andre tilsvarende ordninger for at undgå dobbeltbeskatning. Ifølge Luxembourg indebar ordningen ingen fordele af nedenstående hovedårsager.
(58)
For det første omfattede selskabsskattesystemet i Luxembourg en række ordninger, der kunne anvendes alternativt i tilsvarende situationer, og som alle virksomheder havde adgang til uden forskelsbehandling. Et sådant system kunne derfor ikke medføre fordele som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1, i overensstemmelse med Domstolens dom i »Banks«-sagen (20). I denne dom havde Domstolen nemlig fastslået, at der ikke er tale om støtte, når alle virksomheder uden forskelsbehandling har adgang til forskellige beskatningsformer, som eventuelt indebærer fordele alt efter, hvad virksomhederne rent faktisk vælger.
(59)
For det andet mente de luxembourgske myndigheder, at den skattebyrde, der påhviler 1929-holdingselskaberne, burde evalueres under hensyn til alle ordningens elementer, såvel de fordelagtige som de ufordelagtige. Det var dog indlysende, at Kommissionen ikke havde fulgt denne fremgangsmåde. De luxembourgske myndigheder fremførte, at de ved brev af 13. april 2006 havde givet tre eksempler på 1929-holdingselskaber, som anvendelsen af den pågældende ordning havde defavoriseret i forhold til de skattepligtige holdingselskaber.
(60)
Kommissionen er ikke enig i de luxembourgske myndigheders konklusioner, for i modsætning til, hvad de har fremført, er den pågældende ordning kendetegnet ved flere skattefritagelser, især fritagelse for indkomstskat, kommunal erhvervsskat og nettoværdiafgiften. Disse fritagelser må betragtes som en undtagelse fra de normale regler for beskatning af disse selskaber. De tager heller ikke udelukkende sigte på at undgå dobbeltbeskatning af indkomster, men at fritage visse økonomiske aktiviteter, der er omhandlet af lov af 31. juli 1929, og som udøves af de skattefritagne holdingselskaber, for en række skatter.
(61)
Selv om ordningen for 1929-holdingselskaber ikke omfatter alle de skatter, som luxembourgske selskaber principielt skal betale (21), omfatter denne procedure kun de påviste skattefritagelser og en række personskatter, som selskaberne er fritaget for (22). 1929-holdingselskaberne er helt fritaget for direkte skatter, især indkomstskat, kommunal erhvervsskat og nettoværdiskat (formueskat).
(62)
I betragtning af ovenstående erkender Kommissionen, at 1929-holdingselskaberne skal betale ejendomsskat i henhold til lov af 1. december 1936, og at de ikke opnår fordele i denne forbindelse, således som Kommissionen havde fremført i sin beslutning af 9. februar 2006.
(63)
1929-holdingselskabernes fritagelse for indkomstskat og kommunal erhvervsskat strækker sig for holdingindkomsternes (udbytter og kapitalgevinster) vedkommende langt videre end den skattefritagelse for udbytter og kapitalgevinster, der gives skattepligtige holdingselskaber for at undgå dobbeltbeskatning. 1929-holdingselskaberne er således fritaget uafhængigt af, om de opfylder betingelserne for at være omfattet af de almindelige regler for fritagelse, der tager sigte på at undgå dobbeltbeskatning (23). De er dermed automatisk fritaget i modsætning til de skattepligtige holdingselskaber. Under disse omstændigheder mener Kommissionen, at den pågældende fritagelse giver 1929-holdingselskaberne en fordel ved at reducere de omkostninger, de normalt selv skal afholde over deres budget (24).
(64)
Med hensyn til indkomstskat og kommunal erhvervsskat skal Kommissionen tilføje, at renter og royalties, som 1929-holdingselskaber får udbetalt, er helt fritaget i strid med de almindelige skatteregler, der finder anvendelse på andre holdingselskaber i Luxembourg. Denne fritagelse kan dog ikke begrundes med ønsket om at forhindre dobbeltbeskatning af disse indtægter, da omkostningerne herved fradrages i de foregående led af dem, der afholder dem. Fritagelsen for disse indtægter i henhold til lov af 31. juli 1929 er dermed en undtagelse og i strid med det princip, at renter og royalties pålægges indkomstskat mindst én gang. Da der hermed er tale om en undtagelse, mener Kommissionen også, at 1929-holdingselskaberne i dette tilfælde opnår en reduktion af de omkostninger, de normalt selv skal afholde over deres budget.
(65)
Hvad angår kildeskat af udloddet overskud, udbytter og royalties, som 1929-holdingselskaberne har udbetalt, konstaterer Kommissionen, at disse holdingselskaber ikke er forpligtede til at indeholde den normale kildeskat i Luxembourg for betalinger til valutaudlændinge, herunder - for milliardær-holdingselskabernes vedkommende - kildeskat af tantiemer. Kommissionen mener derfor, at 1929-holdingselskaberne også i dette tilfælde opnår en reduktion af de omkostninger, de normalt selv skal afholde over deres budget.
(66)
Selv om man antager, at denne fritagelse for kildeskat favoriserer indkomstmodtagerne direkte og kun favoriserer 1929-holdingselskaberne indirekte, mener Kommissionen, at den under alle omstændigheder medfører, at sidstnævnte fritages for omkostninger, som udloddende selskaber, der er skattepligtige selskaber i Luxembourg, normalt selv skal afholde. Denne vurdering bekræftes af, at den anvendte sats i forbindelse med kildeskat er højere, hvis omkostningerne afholdes af det udloddende selskab, og at dette selskab ikke er juridisk forpligtet til i så fald at vælte skatten over på indkomstmodtageren. Desuden opnår 1929-holdingselskaberne en indirekte fordel ved den lettere adgang til risikovillig kapital/lånekapital, der er forbundet med det højere afkast, som investorernes skattefritagelse medfører.
(67)
Endelig er 1929-holdingselskaberne ikke forpligtede til at betale den nettoværdiskat, som gælder for selskaber, der er skattepligtige i Luxembourg. Selv om man antager, at denne fritagelse kun har begrænset økonomisk betydning, fritager den dog 1929-holdingselskaberne for en omkostning, der normalt påhviler selskaber i Luxembourg.
(68)
Det fremgår af det ovenstående, at de pågældende fordele efter Kommissionens opfattelse skal betragtes som undtagelser, der kan favorisere visse virksomheder i forhold til andre, som befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation, når det gælder ordningens målsætning - nemlig at forhindre dobbeltbeskatning. Kommissionen mener i denne forbindelse, at de luxembourgske myndigheders henvisning til Banks-dommen er irrelevant. I denne sag er der nemlig ingen af de forskellige beskatningsformer, der på forhånd optræder som den mest fordelagtige. I den foreliggende sag må det dog konstateres, at skattefritagelse principielt er mere fordelagtig end indkomstbeskatning. Kommissionen konkluderer derfor, at 1929-holdingselskaberne ikke alene har mulighed for at få nedsat de omkostninger, der normalt skal afholdes over deres budget, men faktisk opnår en sådan nedsættelse i praksis.
(69)
De tre eksempler, som de luxembourgske myndigheder nævnte i deres brev af 13. april 2006, kan ikke ændre den konklusion, at den pågældende ordning medfører fordele, som er en undtagelse fra de almindelige skatteregler, og som ikke er begrundet i det luxembourgske skattesystems art. For det første vedrører de nemlig tilfælde, der ikke er repræsentative for den faktiske anvendelse af ordningen for 1929-holdingselskaber, og for det andet vedrører de udelukkende situationer, hvor de almindelige retsregler allerede indebærer en fuldstændig indkomstskattefritagelse. Til gengæld tager Luxembourg ikke hensyn til de situationer, hvor de almindelige retsregler ikke indebærer fritagelse, mens det, som tidligere konstateret, udelukkende er i disse situationer, at ordningen giver de begunstigede mulighed for at opnå en speciel fordel i forhold til de almindelige retsregler.
(70)
Kommissionen mener derfor ikke, at der er nogen grund til at tage hensyn til alle de direkte og indirekte skatter, der finder anvendelse, for at fastslå, om der er tale om en reel skattemæssig fordel for 1929-holdingselskaberne, idet det allerede i vid udstrækning er blevet påvist, at der er tale om en sådan fordel. Desuden konstaterer Kommissionen, at det ville være umuligt at foretage en sådan analyse i betragtning af det store antal situationer, der skal tages i betragtning.
(71)
Kommissionen konkluderer, at den pågældende ordning indebærer en fordel for 1929-holdingselskaberne.
(72)
Det skal erindres, at en statsforanstaltnings særlige karakter, dvs. dens selektive karakter, er et af de afgørende elementer i statsstøttebegrebet efter traktatens artikel 87, stk. 1. I denne forbindelse er det vigtigt at efterprøve, om de pågældende skatteregler medfører fordele, som udelukkende gavner bestemte virksomheder eller bestemte sektorer (25). I den foreliggende sag mener de luxembourgske myndigheder ikke, at ordningen for 1929-holdingselskaberne er selektiv, fordi den gælder for alle virksomheder i tilsvarende situationer, dvs. virksomheder, som udelukkende beskæftiger sig med forvaltningsaktiviteter og valorisering af kapitalinteresser i kontrollerede selskaber samt opkrævning af provenuet af disse aktiviteter.
(73)
Kommissionen er i enig med de luxembourgske myndigheder i, at en foranstaltnings selektivitet, såsom skattefritagelse for holdingaktiviteter, nødvendigvis må vurderes på grundlag af tilsvarende situationer (26). Kommissionen mener dog, at der som sammenligningsgrundlag i det foreliggende tilfælde skal tages hensyn til selskaber, der opnår et provenu svarende til 1929-holdingselskabernes. Men Kommissionen bemærker, at det blandt de luxembourgske selskaber kun er 1929-holdingselskaberne, der er helt fritaget for beskatning af alle deres indtægter uafhængigt af, om deres indkomster eventuelt allerede er blevet beskattet i de foregående omsætningsled af de selskaber, hvori de har kapitalinteresser
(74)
Under disse omstændigheder kan Kommissionen kun konkludere, at en sådan fritagelsesordning er selektiv, fordi den blandt alle de forskellige virksomheder og aktiviteter, der er udsat for risikoen for dobbeltbeskatning, favoriserer bestemte virksomheder, der udelukkende udøver bestemte aktiviteter.
(75)
Denne vurdering bekræftes desuden af, at lov af 31. juli 1929 ifølge de luxembourgske myndigheder tager sigte på at forhindre, at denne ordning i for høj grad udvides til at omfatte andre selskaber end 1929-holdingselskaberne, så det undgås, at ordningen bliver for stor en belastning for statsbudgettet. Kommissionen erindrer i denne forbindelse om, at »princippet om, at en støtteforanstaltning kan være begrundet i skattesystemets karakter eller opbygning, henviser til en konkret skattemæssig foranstaltnings overensstemmelse med det generelle skattesystems art og indretning« (27). Dette kan dog ikke være tilfældet i den foreliggende sag, da Luxembourg ikke har begrundet den skattefritagelsesordning, der kun gælder for 1929-holdingselskaberne, med det nationale skattesystems karakter og opbygning.
(76)
Kommissionen konstaterer desuden, at fritagelsen efter lov af 31. juli 1929 blandt andet er betinget af, at der findes et registreringssystem, som myndighederne fører tilsyn med, at en række retlige krav med hensyn til den minimale nettoværdi overholdes, og at selskaberne kun udøver en række strengt definerede aktiviteter. Efter Kommissionens opfattelse styrker disse strenge kriterier den pågældende ordnings selektive karakter.
(77)
I denne forbindelse konstaterer Kommissionen, at 1929-holdingselskaberne skal begrænse deres aktiviteter til erhvervelse af kapitalinteresser under en hvilken som helst form i andre virksomheder og til forvaltning og valorisering af disse kapitalinteresser. Den korte definition af valorisering af kapitalinteresser, som lov af 31. juli 1929 indeholder, er blevet præciseret af myndighederne (Administration de l'Enregistrement et des Domaines), som har anlagt en bred fortolkning og fremført, at den bør omfatte flere økonomiske aktiviteter, der er direkte eller indirekte forbundet med valoriseringen af kapitalinteresser, og det vil især sige finansieringsvirksomhed. Holdingselskaberne har således tilladelse til at yde forskud og lån på lang eller kort sigt til selskaber, hvor de har en direkte kapitalinteresse (28).
(78)
I henhold til lov af 31. juli 1929 omfatter begrebet valorisering af kapitalinteresser også sikkerhedsstillelse over for kreditorer, når det drejer sig om selskaber, hvor 1929-holdingselskaberne har en kapitalinteresse, samt kaution for deres kapitaludvidelser. Ud over kapitalinteresser i form af aktier kan 1929-holdingselskaberne være indehavere af offentlige eller private obligationer, der eventuelt kan være noteret på regulerede eller uofficielle markeder, og kan være udstedt af den offentlige sektor eller ej. 1929-holdingselskaberne kan således kun være i besiddelse af obligationer uafhængigt af eller sideløbende med forvaltningsaktiviteterne. For finansielle holdingselskaber er det således muligt at udvide kredsen af potentielle begunstigede i forbindelse med finansieringer og i denne forbindelse yde lån til alle de selskaber, der indgår i koncernen, og dermed til alle selskaber med samme navn, som for mindst 25 % vedkommende ejes af et fælles moderselskab.
(79)
Desuden antages en række aktiviteter at være sidestillet med erhvervelse af kapitalinteresser, selv om det pågældende 1929-holdingselskab ikke er i besiddelse af nogen andel. Et holdingselskab kan således være indehaver af patenter og kan, selv om det ikke kan udnytte eller sælge dem, meddele licenser på udnyttelsen af dem til andre udenforstående selskaber eller andre selskaber i den koncern, det tilhører, og dermed opkræve royalties, uden at fritagelsen bortfalder.
(80)
Blandt de tilladte aktiviteter for 1929-holdingselskaberne figurerer også rådgivningsvirksomhed i forbindelse med forvaltning og investering gennem investeringsfonde. Denne aktivitet tager sigte på at rådgive investeringsforeninger med hensyn til forvaltningen af den portefølje, de har fået overdraget, og den udøves normalt af et rådgivningsselskab, der principielt er skattepligtigt i henhold til de almindelige skatteregler. Når visse betingelser er opfyldt, er det dog muligt for et rådgivningsselskab at vælge status som 1929-holdingselskab (29).
(81)
Det fremgår af ovenstående, at de aktiviteter, et 1929-holdingselskab kan udøve, er stærkt begrænset af lov af 31. juli 1929, og at udøvelse af andre aktiviteter straffes med, at de fratages deres status som skattefritaget. Kommissionen mener, at disse restriktioner bekræfter, at skattefritagelsesordningen for 1929-holdingselskaberne er selektiv. Som Kommissionen har nævnt i sin beslutning af 9. februar 2006, kan man også konstatere, at en række erhvervssektorer ikke kan opnå de fordele, som denne ordning giver. Virksomheder, der udøver andre aktiviteter end dem, der er tilladt med hensyn til valorisering af kapitalinteresser og aktiviteter vedrørende flere andre sektorer, såsom fremstillingsvirksomhed, landbrug eller handel, er således udelukket fra denne ordning.
(82)
Kommissionen mener ikke, at der kan gives nogen objektiv begrundelse for en sådan skattemæssig behandling, der specielt er forbeholdt 1929-holdingselskaber, og som ved at være begrænset til bestemte virksomheder tager sigte på at favorisere disse i forhold til deres konkurrenter.
(83)
Denne vurdering styrkes desuden af, at den pågældende ordning kun er tilgængelig for luxembourgske selskaber, der udøver et begrænset antal aktiviteter. For at kunne være omfattet af ordningen skal selskaber, der ønsker at valorisere deres investeringer, oprette et særskilt selskab i Luxembourg, som udelukkende har til formål at udøve de aktiviteter, der er tilladt efter loven af 1929. Etableringen af et sådant selskab medfører dermed yderligere investeringer i forhold til de normale omkostninger ved en investeringsaktivitet. Denne ordning kan således kun omfatte virksomheder med en koncernstruktur og betydelige økonomiske ressourcer (30), som er tilstrækkelige til, at de kan etablere et selskab i Luxembourg, der skal varetage forvaltning og finansiering af kapitalinteresser. Det drejer sig for eksempel om milliardær-holdingselskaberne.
(84)
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt de fordele, som anvendelsen af den pågældende ordning indebærer, skyldes statsmidler, skal det erindres, at støttebegrebet er mere generelt end tilskudsbegrebet, fordi det ikke blot omfatter positive ydelser, såsom selve tilskuddet, men også omfatter indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved, uden at være tilskud i ordets egentlige forstand, er af samme art og har tilsvarende virkninger (31). Det følger heraf, at en ordning som den foreliggende, hvorved de offentlige myndigheder fritager en række virksomheder for normal beskatning, der ganske vist ikke medfører overførsel af statsmidler, men sætter de begunstigede virksomheder i en bedre økonomisk situation end andre skatteydere, skal betragtes som statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1 (32). Selv om fritagelserne efter ordningen for 1929-holdingselskaberne i det foreliggende tilfælde ikke medfører overførsel af statsmidler, kan det dog ikke nægtes, at de medfører et skatteprovenutab og dermed skal betragtes som statsfinansiering.
(85)
Ifølge de luxembourgske myndigheder vil ordningen for 1929-holdingselskaberne ikke kunne fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen inden for Fællesskabet, da de begunstigede holdingselskaber udelukkende er passive indkomstmodtagere og ikke befinder sig i samme situation som andre aktører, der fungerer som selvstændige tjenesteydere. De mener heller ikke, at Kommissionen har påvist, at ordningen styrker 1929-holdingselskabernes stilling i forhold til andre holdingselskabers.
(86)
Kommissionen bemærker, at det fremgår af EF-Domstolens faste retspraksis, dels at det er tilstrækkeligt for, at en foranstaltning kan anses for at fordreje konkurrencen, at støttemodtageren konkurrerer med andre virksomheder på konkurrenceudsatte markeder (33), dels at en foranstaltning påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, når statsstøtten styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet (34).
(87)
Kommissionen finder, at 1929-holdingselskaberne tilhører finanssektoren, hvor de udøver særlige aktiviteter, såsom långivning til andre koncernselskaber, udstedelse af obligationer, factoring og forvaltning af kontantindskud for selskaber, som de kontrollerer direkte og indirekte, og for andre selskaber i en koncern, som et 1929-holdingselskab tilhører, eller rådgivning i forbindelse med formueforvaltning. Som nævnt ovenfor har de finansielle holdingselskaber og milliardær-holdingselskaberne i henhold til lov af 1929 en større fleksibilitet, når det gælder udøvelsen af finansielle aktiviteter af denne art. 1929-holdingselskaberne beskæftiger sig ligeledes med køb og forvaltning af patenter og udstedelse af licenser på vegne af datterselskaber, som de ejer direkte og indirekte, eller for andre koncernselskaber.
(88)
I overensstemmelse med den liberaliseringsproces, der har præget det fælles marked for finansielle tjenesteydelser, bygger konkurrencen i denne sektor hovedsagelig på afskaffelse af enhver form for institutionelle restriktioner ved udøvelsen af finansielle aktiviteter inden for fællesmarkedet og på gennemsigtighed og lige vilkår ved udøvelsen af disse aktiviteter, når de er sammenlignelige. Konkurrencen forvrides dog af denne ordning, fordi 1929-holdingselskaberne er helt fritaget for direkte skatter, som normalt opkræves i Luxembourg på indtægter af disse aktiviteter, mens disse aktiviteter er skattepligtige, når de udøves af tjenesteydere, der er uafhængige eller ikke er organiseret specielt som 1929-holdingselskaber.
(89)
I betragtning af at koncerner af internationalt omfang eller med aktiviteter, der omfatter flere sektorer, bl.a. handel, ofte vælger at organisere sig som 1929-holdingselskaber, påvirkes samhandelen mellem medlemsstaterne på grund af de skattefordele, som de multinationale handelsselskaber opnår gennem 1929-holdingselskabernes ydelser. Desuden leverer 1929-holdingselskaberne koncerninterne tjenesteydelser og kan med visse begrænsninger blande sig i de erhvervsaktiviteter, der udøves af de selskaber, som de har kapitalinteresser i, hvilket skal betragtes som en fuldstændig økonomisk aktivitet, som Domstolen fastslog i sin dom for nylig i sagen Fondazione Cassa di Risparmio di Firenze (35). Af alle disse årsager er der tale om påvirkning af samhandelen og fordrejning af konkurrencen på koncernniveau, dvs. de koncerner, som 1929-holdingselskaberne tilhører, og på grund af den handelsvirksomhed, som disse koncerner udøver.
(90)
Disse konklusioner underbygges af den betydelige indvirkning, disse skattefritagelser har på valget af Luxembourg som foretrukket finanscenter. I denne forbindelse finder Kommissionen det hensigtsmæssigt at henvise til artikler i pressen (36) om, at det luxembourgske finansieringssystem bygger på holdingselskabernes skattefritagelsesordning. Herved er det muligt at påvise, at de multinationale finansieringsselskaber benytter holdingstrukturerne i Luxembourg, herunder 1929-holdingselskabet, til at reducere deres skattebyrde mest muligt. Ifølge disse artikler i pressen er der ca. 15 000 1929-holdingselskaber indregistreret i Luxembourg.
(91)
Til trods for at de luxembourgske myndigheder ikke har fremlagt oplysninger, der giver mulighed for at fastslå 1929-holdingselskabernes samlede omsætning, mener Kommissionen ikke, at det kan benægtes, at denne ordning har stor betydning for den finansielle sektor i Luxembourg, og at den medfører konkurrencefordrejninger og påvirkning af samhandelen.
(92)
Kommissionen mener ikke, at statsstøtten til 1929-holdingselskaberne kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet. I denne forbindelse skal det understreges, at de luxembourgske myndigheder ikke har argumenteret for, at nogen af undtagelsesbestemmelserne i traktatens artikel 87, stk. 2 og 3, skulle finde anvendelse i den foreliggende sag.
(93)
Det er indlysende, at undtagelsesbestemmelserne i traktatens artikel 87, stk. 2, der vedrører støtte af social karakter til enkelte forbrugere, støtte, som skal råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder, og støtteforanstaltninger for økonomien i visse af Forbundsrepublikken Tysklands områder, ikke finder anvendelse i den foreliggende sag.
(94)
Det samme gælder undtagelsesbestemmelsen i traktatens artikel 87, stk. 3, litra a), der giver mulighed for at tillade støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse. Ordningen kan heller ikke betragtes som et projekt af fælleseuropæisk interesse eller som middel til at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den luxembourgske økonomi, som fastsat i traktatens artikel 87, stk. 3, litra b). Den tager heller ikke sigte på fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven, som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 3, litra d).
(95)
Hvad angår traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), der tillader støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse, konstaterer Kommissionen, at skattefordelene for 1929-holdingselskaberne ikke er forbundet med investeringer, jobskabelse eller bestemte projekter. De består blot i en nedsættelse af de omkostninger, som de pågældende selskaber normalt selv burde afholde ved udøvelsen af deres virksomhed, og må derfor betragtes som driftsstøtte. I overensstemmelse med Kommissionens faste praksis kan en sådan støtte ikke betragtes som forenelig med fællesmarkedet, hvis den ikke fremmer udviklingen af visse erhvervsgrene eller visse økonomiske regioner, og hvis den ikke er tidsbegrænset, degressiv eller står i forhold til det, der er nødvendigt for at afhjælpe bestemte økonomiske problemer.
(96)
Kommissionen noterer, at alene den omstændighed, at de pågældende skattefordele er forbeholdt selskaber, der er indregistreret i Luxembourg som 1929-holdingselskaber, er i strid med den fri etableringsret for virksomheder, der ligeledes er etableret i Luxembourg, samtidig med at de er oprettet i andre medlemsstater (37).
(97)
Kommissionen bemærker i denne forbindelse, at det alene er virksomheder med selskabsform i Luxembourg, der kan opnå de fordele, som det luxembourgske skattesystem giver 1929-holdingselskaberne, og at dette ikke er berettiget af skattesystemets art. En udenlandsk virksomhed, der udøver aktiviteter svarende til 1929-holdingselskabernes, især gennem et fast forretningssted, et agentur, en filial eller et datterselskab af et udenlandsk selskab, som omhandlet i traktatens artikel 43, kan således ikke opnå de fordele, som ordningen giver 1929-holdingselskaberne. Kommissionen kan derfor ikke acceptere de luxembourgske myndigheders tilsagn om ikke at modsætte sig, at faste forretningssteder i Luxembourg af udenlandske selskaber, der overholder betingelserne i lov af 31. juli 1929, også kan fritages i henhold til denne lov. Traktatens artikel 87, stk. 1, skelner nemlig ikke efter grundene til eller hensigten med statsinterventionerne, men definerer dem alene på grundlag af deres virkninger (38). Kommissionen bekræfter derfor sin foreløbige vurdering, nemlig at den pågældende ordning først og fremmest forfordeler de udenlandske virksomheder, der opererer i Luxembourg og ikke er oprettet som et selskab efter luxembourgsk ret, i forhold til holdingselskaber, der er etableret i selskabsform i Luxembourg. Denne forskelsbehandling kan derfor udgøre en hindring for den frie etableringsret i Luxembourg for udenlandske selskaber, hvilket er i strid med traktaten og dermed uforeneligt med fællesmarkedet.
(98)
Kommissionen erindrer i denne forbindelse, at proceduren efter traktatens artikel 88 aldrig må medføre et resultat, der er i strid med andre traktatbestemmelser. Kommissionen kan derfor ikke erklære statsstøtte, som på visse områder er i strid med andre traktatbestemmelser, for forenelig med fællesmarkedet (39). Som fastslået ovenfor gælder ordningen i den foreliggende sag ikke for et udenlandsk selskab, der opererer i Luxembourg gennem et andet selskab i form af et fast forretningssted, et agentur, en filial eller et datterselskab, som omhandlet i traktatens artikel 43, idet disse er skattepligtige i Luxembourg. Hvis en medlemsstat, også indirekte, giver virksomheder med hovedsæde på dens område en skattemæssig fordel, men samtidig nægter virksomheder med hovedsæde i en anden medlemsstat, men med et sekundært driftssted i Luxembourg, den samme fordel, er forskelsbehandlingen af disse to kategorier af støttemodtagere principielt forbudt ved traktaten, når der ikke findes en objektiv forskel mellem dem.
(99)
På baggrund af alle ovenstående betragtninger mener Kommissionen ikke, at den pågældende ordning kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet.
VI. KONKLUSIONER
(100)
Kommissionen fastslår, at den skatteordning, der gælder for 1929-holdingselskaber i Luxembourg, skal betragtes som statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1, og at ingen af undtagelserne i traktatens artikel 87, stk. 2 og 3, kan finde anvendelse. Kommissionen fastslår desuden, at ordningen for 1929-holdingselskaberne til trods for de ændringer, der blev foretaget ved lov af 21. juni 2005, fortsat indebærer alle de pågældende skattefordele, selv om antallet af støttemodtagere er begrænset til de holdingselskaber, som opnår mindst 5 % af deres dividende fra udenlandske selskaber, der er undergivet selskabsskat på mindst 11 %, og de holdingselskaber, som modtager dividende fra udenlandske selskaber, der er undergivet selskabsskat på mindst 11 %, eller fra luxembourgske selskaber. Kommissionen konkluderer på denne baggrund, at ordningen for 1929-holdingselskaber, som ændret ved lov af 21. juni 2005, skal betragtes som statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1, og at ingen af undtagelsesbestemmelserne i traktatens artikel 87, stk. 2 og 3, finder anvendelse.
(101)
Kommissionen konstaterer, at ordningen for skattefritagelse efter loven af 1929 ikke er blevet ændret væsentligt siden traktatens ikrafttræden. Kommissionen mener derfor, at denne ordning skal betragtes som eksisterende støtte efter artikel 1, litra b), nr. i), i forordning (EF) nr. 659/1999. Kommissionen er af den opfattelse, at ændringerne i ordningen for 1929-holdingselskaberne i henhold til lov af 21. juni 2005 ikke indfører nye støtteelementer og heller ikke øger antallet af støttemodtagere; foranstaltningen må derfor stadig betragtes som eksisterende støtte.
(102)
De luxembourgske myndigheder har fremført det argument, at Kommissionen har godkendt de ændringer, der blev indført ved lov af 21. juni 2005, i Rådets »kodeksgruppe«, der skulle undersøge, hvilke skatteforanstaltninger der kunne være skadelige i henhold til adfærdskodeksen for erhvervsbeskatning (40), og at ordningen for 1929-holdingselskaberne derfor er i overensstemmelse med traktaten. Kommissionen fastslår for det første, at artikel 87 ikke udelukker nogen form for skatteforanstaltninger fra sit anvendelsesområde. Kommissionen fastslår for det andet, at hverken lov af 31. juli 1929 eller ændringerne dertil, herunder de ændringer, der blev indført ved lov af 21. juni 2005, er blevet anmeldt til Kommissionen i henhold til traktatens artikel 88, stk. 3. Kommissionen har derfor ikke haft lejlighed til at fastslå, om den pågældende ordning er forenelig med statsstøttereglerne.
(103)
Der kan derfor ikke drages nogen konklusion af, at kommissionen deltog i »kodeksgruppens« arbejde, hvis formål var at undersøge, om den pågældende skatteforanstaltning var skadelig. Det skal i denne forbindelse blot erindres, at undersøgelsen af skatteordninger ud fra et statsstøttesynspunkt juridisk set er uafhængig af »kodeksgruppens« arbejde. Desuden havde den ordning for 1929-holdingselskaber, som »kodeksgruppen« undersøgte, et mere begrænset anvendelsesområde end den ordning, som den foreliggende beslutning vedrører. Gruppens undersøgelse vedrørte nemlig udelukkende skattefritagelse for dividender, som 1929-holdingselskaberne fik.
(104)
Det følger heraf, at denne undersøgelse hverken kan hindre Kommissionen i at foretage den foreliggende vurdering eller så tvivl om Kommissionens konklusion om, at ordningen for 1929-holdingselskaberne i henhold til lov af 31. juli 1929, som ændret ved lov af 21. juni 2005, skal betragtes som statsstøtte, der er uforenelig med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1.
(105)
Kommissionen mener, at de forskellige fordele ved ordningen for skattefritagelse for 1929-holdingselskaber bør ophøre, enten ved at de helt afskaffes, eller ved at ordningen ændres, så den bliver forenelig med fællesmarkedet. Fra tidspunktet for meddelelsen af denne beslutning kan fordelene ved hele eller dele af denne ordning ikke længere ydes nye selskaber, der er indregistreret som 1929-holdingselskaber. De luxembourgske myndigheder skal derfor ændre deres lovgivning inden den 31. december 2006.
(106)
Med hensyn til de eksisterende 1929-holdingselskaber, der for øjeblikket er omfattet af den skattefritagelsesordning, som er beskrevet i denne beslutning, erkender Kommissionen, at den støtte, der er ydet inden vedtagelsen af denne beslutning, ikke kan kræves tilbagebetalt, da ordningen betragtes som eksisterende støtte.
(107)
Kommissionen tager til efterretning, at den ikke har modtaget bemærkninger eller andre nyttige oplysninger fra andre interesserede parter, så det kan fastslås, om der for de pågældende støttemodtagere er tale om en berettiget forventning, der gør det rimeligt at gennemføre særlige overgangsforanstaltninger, inden støtteordningen afskaffes. Kommissionen har desuden undersøgt de luxembourgske myndigheders oplysninger om 1929-holdingselskabernes finansieringsaktiviteter og deres øvrige argumenter vedrørende de nuværende støttemodtageres berettigede forventning. De tager sigte på at give de nævnte støttemodtagere mulighed for at være fuldt omfattet af ordningen i en overgangsperiode, inden den afskaffes endeligt.
(108)
På baggrund af Domstolens dom af 22. juni 2006 (41) mener Kommissionen for det første, at hverken Luxembourg eller støttemodtagerne kan påberåbe sig en berettiget forventning med hensyn til opretholdelsen af ordningen for 1929-holdingselskaber i den overgangsperiode, som Rådet har fastsat (som led i arbejdet inden for »kodeksgruppen«) for afskaffelse af de af ordningens elementer, der anses for skadelige. Den støtteordning, som denne procedure vedrører, og som er baseret på traktatens artikel 87-89, falder nemlig ikke ind under Rådets aktiviteter som led i ovennævnte arbejde.
(109)
For det andet mener Kommissionen, at fritagelsesordningen for 1929-holdingselskaberne ganske vist er en permanent ordning, men at støttemodtagerne alligevel ikke principielt kan påberåbe sig en berettiget forventning om, at den pågældende ordning skal opretholdes ud over det skatteår, der er omfattet af fritagelsen. Kommissionen fastslår især, at fritagelsesordningen for 1929-holdingselskaberne ikke er betinget af, at støttemodtagerne gennemfører bestemte investeringer, men blot fritager de pågældende holdingselskabers indtægter i den pågældende skatteperiode.
(110)
Det må dog erkendes, at fritagelsesordningen for 1929-holdingselskaberne fortsat henhører under lov af 31. juli 1929, som ikke er blevet ændret væsentligt, siden den blev vedtaget. Selv om så lang en periode (76 år) ikke er en garanti for, at ordningen fortsætter, eller at den er forenelig med statsstøttereglerne, kan den give støttemodtagerne en fornemmelse af, at skatteordningen, der er indarbejdet i deres aktiviteter, ikke pludselig kan afskaffes, og at de har ret til at forvente en rimelig kontinuitet. 1929-holdingselskabernes aktiviteter består i øvrigt i mellem- og langsigtet finansiering, som adskiller sig fra kortsigtet finansiel trading og ikke kan gennemføres under ustabile forhold.
(111)
Desuden er det korrekt, at de eksisterende 1929-holdingselskaber har gennemført betydelige investeringer inden for de multinationale koncerner, de tilhører. Disse investeringer tager især sigte på indførelse og udbygning af de multinationale koncerners infrastruktur med henblik på at samordne og fremme udviklingen af deres kommercielle virksomhed. Afskaffelse af deres nuværende status vil derfor medføre en vanskelig og kompleks reorganisering, som det vil tage forholdsvis lang tid at gennemføre.
(112)
Tilsvarende er der afgivet tilsagn på mellemlang og lang sigt over for personalet og eksterne tjenesteydere for at give holdingselskaberne mulighed for at gennemføre deres aktiviteter vedrørende de multinationale koncerner, som de tilhører. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at der ifølge de luxembourgske myndigheder for øjeblikket er ca. 13 000 1929-holdingselskaber, som er aktive i Luxembourg, og at de bidrager til at gøre landet tiltrækkende som internationalt finanscenter, hvor den aktive befolkning i øvrigt kun er på 110 000 arbejdstagere. Kommissionen skal derfor være opmærksom på de forholdsvis store konsekvenser, som en beslutning om øjeblikkeligt at afskaffe fritagelsesordningen for 1929-holdingselskaber kan få for beskæftigelsen og den økonomiske udvikling i Luxembourg.
(113)
På baggrund af ovenstående finder Kommissionen det rimeligt at tillade en overgangsperiode for de holdingselskaber, der er fritaget på det tidspunkt, hvor denne beslutning vedtages. Overgangsperioden udløber den 31. december 2010. De selskaber, der fortsat er omfattet af fritagelsesordningen indtil den 31. december 2010, kan dog hverken helt eller delvis sælge deres kapital i hele overgangsperioden, for i betragtning af at de er holdingselskaber, vil de ikke kunne påberåbe sig en berettiget forventning til den fortsatte anvendelse af skattefritagelsesordningen, hvis deres andele er afhændet. For indkomstskattefritagelser fra den 1. januar 2011 vil anvendelsen af fritagelsesordningen på 1929-holdingselskaber således være ulovlig og vil kunne give anledning til krav om tilbagebetaling -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den skatteordning, der for øjeblikket gælder i Luxembourg for holdingselskaber i henhold til lov af 31. juli 1929 (i det følgende benævnt »1929-holdingselskaber«), er en statsstøtteordning, som er uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 2
Luxembourg ophæver den i artikel 1 omhandlede støtteordning eller ændrer den, så den gøres forenelig med fællesmarkedet, inden den 31. december 2006.
Fra tidspunktet for meddelelsen af denne beslutning kan fordelene ved denne ordning eller dele deraf ikke længere komme nye støttemodtagere til gode.
Hvad angår 1929-holdingselskaber, der på tidspunktet for vedtagelsen af denne beslutning er omfattet af den i artikel 1 omhandlede ordning, kan ordningen forlænges indtil den 31. december 2010. Selskaber, der fortsat er omfattet af den i artikel 1 omhandlede ordning indtil den 31. december 2010, kan dog hverken helt eller delvis sælge deres kapital i hele denne overgangsperiode.
Artikel 3
Luxembourg underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til Storhertugdømmet Luxembourg.
Udfærdiget i Bruxelles, den 19. juli 2006

Labels: 2
4
19
18