Document ID: 31996D0475

DECISÃO DA COMISSÃO de 13 de Março de 1996 relativa à compatibilidade com o mercado comum das garantias estatais a favor de medidas de reestruturação (incluindo projectos de recuperação e de consolidação) de grandes empresas em dificuldade, concedidas no âmbito dos regimes de garantia dos Estados federados da Saxónia-Anhalt, Baixa Saxónia, Renânia do Norte-Vestefália, Renânia-Palatinado, Baviera, Brema, Meclemburgo-Pomerânia Ocidental, Schleswig-Holstein e Saxónia (Apenas faz fé o texto em língua alemã) (96/475/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, e, nomeadamente, o primeiro parágrafo do nº 2 do seu artigo 93º,
Tendo em conta as orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade, de 23 de Dezembro de 1994 (1), e, nomeadamente, os seus pontos 4.1 e 4.2,
Após ter tomado conhecimento das observações apresentadas,
Considerando o seguinte:
I. INTRODUÇÃO
1. Pelos ofícios
- SG(94) D/12198 de 18 de Agosto de 1994,
- SG(94) D/12184 de 18 de Agosto de 1994,
- SG(94) D/15710 de 9 de Novembro de 1994,
- SG(94) D/12186 de 18 de Agosto de 1994,
- SG(94) D/15712 de 9 de Novembro de 1994,
- SG(94) D/15714 de 9 de Novembro de 1994,
- SG(94) D/15716 de 9 de Novembro de 1994,
- SG(94) D/15718 de 9 de Novembro de 1994,
- SG(94) D/17918 de 12 de Dezembro de 1994,
a Comissão propôs medidas adequadas em conformidade com o nº 1 do artigo 93º do Tratado CE no que se refere aos regimes de garantia estatal dos seguintes Estados federados:
POSIÇÃO NUMA TABELA
2. Por comunicação de 23 de Fevereiro de 1995, as autoridades alemãs apresentaram as suas observações no âmbito do processo previsto no nº 1 do artigo 93º do Tratado CE.
Na sua tomada de posição, as autoridades alemãs aceitaram a maior parte das propostas de medidas adequadas da Comissão, tendo, porém, manifestado o seu desacordo relativamente a algumas dessas propostas e, nomeadamente, relativamente à proposta de se proceder à notificação individual de todos os casos de aplicação relativos à concessão de garantias a favor dos projectos de reestruturação (incluindo os projectos de consolidação e de recuperação) de grandes empresas [de acordo com a definição do enquadramento comunitário dos auxílios estatais às pequenas e médias empresas (PME)] em dificuldade. De facto, as autoridades alemãs propuseram que estes casos de concessão de garantias apenas fossem notificados a partir de um volume de garantias superior a 50 milhões de marcos alemães (25 milhões de ecus).
A Comissão considerou inaceitável esta posição das autoridades alemãs. De facto, a Comissão considerou, na sua comunicação sobre as orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade, que todos os auxílios destinados à reestruturação de grandes empresas devem ser objecto de notificação individual. A obrigação de notificação foi incluída nas orientações comunitárias sem indicação de qualquer limite máximo (montante do auxílio/de garantia).
A Comissão considerou igualmente que a concessão de garantias a favor de projectos de reestruturação (incluindo os projectos de consolidação e de recuperação) das grandes empresas no âmbito das orientações acima referidas não é compatível com o mercado comum se essa concessão tiver dado lugar a medidas adequadas em conformidade com o nº 1 do artigo 93º do Tratado CE, tendo, por Decisão de 15 de Março de 1995, dado início ao processo previsto no nº 2 do artigo 93º do Tratado CE.
A propósito, saliente-se que, no seu ofício nº 12184 de 18 de Agosto de 1994 sobre o regime de garantias do Estado federado da Baixa Saxónia (decisão de 27 de Julho de 1994), a Comissão não propôs que todos os casos de concessão de garantias a favor dos projectos de reestruturação de grandes empresas (de acordo com a definição do enquadramento comunitário dos auxílios estatais às PME) em dificuldade fossem notificados; de facto, a aprovação inicial do regime previa já a notificação individual de todos os casos importantes [garantias relativas a empréstimos de volume superior a 0,5 milhões de ecus a favor de empresas com mais de 300 trabalhadores (sectores sensíveis: 50 trabalhadores)].
Por conseguinte, o regime do Estado federado da Baixa Saxónia não é abrangido pelo processo previsto no nº 2 do artigo 93º do Tratado CE.
3. O Governo alemão foi informado desta decisão pelo ofício SG(95) D/4305 de 4 de Abril de 1995. Os restantes Estados-membros e os terceiros interessados foram informados desta decisão pela sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (2). O Governo alemão, os restantes Estados-membros e os terceiros interessados foram convidados a apresentar as suas observações no prazo de um mês a contar da data de publicação desta carta.
II. OBSERVAÇÕES APRESENTADAS NO ÂMBITO DO PROCESSO
4. As autoridades alemãs enviaram as suas observações por comunicação de 29 de Maio de 1995. O caso foi objecto de uma reunião com as autoridades alemãs em 9 de Novembro de 1995.
Os restantes Estados-membros e os terceiros interessados não apresentaram observações.
II.1. Observações das autoridades alemãs
5. O Governo federal, na sua tomada de posição de 23 de Fevereiro de 1995 relativamente às propostas de medidas adequadas apresentadas em conformidade com o nº 1 do artigo 93º, tinha já manifestado o seu desacordo parcial sobre a notificação individual de todos os casos de aplicação relativamente à concessão de garantias a favor de projectos de reestruturação (incluindo os projectos de consolidação e de recuperação) das grandes empresas (de acordo com a definição do enquadramento comunitário dos auxílios estatais às PME) em dificuldade e prefere o recurso a outro critério, nomeadamente, um limite inferior àquele com base no qual a Comissão autorizaria as garantias a favor das empresas, independentemente da sua dimensão e da sua localização, sem notificação individual. O limite proposto era de 50 milhões de marcos alemães (25 milhões de ecus aproximadamente).
Para justificar a sua posição, o Governo federal declarou que não há qualquer certeza do carácter de auxílio destas garantias, uma vez que estas têm, em grande parte, uma função seguradora. Sustentou igualmente que as garantias estatais têm uma intensidade de auxílio reduzida e que a taxa de incumprimento não é superior ao quadro coberto pelas comissões bancárias habituais. Uma sondagem do Estado federado de Bade-Vurtemberga, realizada no Outono de 1994, revelou, por exemplo, que a taxa de incumprimento anual em relação às garantias concedidas no âmbito do programa de garantias e de auxílios à tesouraria atingiu entre 1,26 % e 2,84 % durante o período de 1991-1994. O Governo federal argumentou, além disso, que se trata de compromissos condicionais, não sendo, por conseguinte, possível saber, no momento da concessão, se haverá recurso à garantia e que o compromisso assumido dá lugar ao pagamento de comissões de 0,5 % a 1 % do montante coberto. A solvabilidade das empresas em questão é examinada e confirmada, (regra geral por peritos independentes) antes da emissão da garantia. Tendo em conta o rigor da sua legislação orçamental, os Länder apenas podem conceder garantias se, em condições económicas normais, estiver garantido o reembolso do crédito coberto. Regra geral, continua a existir para os bancos um risco de 20 %. Embora as garantias a favor de medidas de reestruturação (incluindo os projectos de recuperação e de consolidação) a favor de empresas em dificuldade tenham, devido a um risco de incumprimento mais elevado, uma maior intensidade do que as garantias destinadas a outros fins, as garantias têm uma intensidade muito mais reduzida do que outras formas de auxílio.
6. Na sua tomada de posição de 29 de Maio de 1995, comunicada em conformidade com o processo previso no nº 2 do artigo 93º do Tratado CE, o Governo federal conclui que, no âmbito da abertura do processo, a Comissão presume que uma empresa se encontra em dificuldade quando os bancos se recusam a conceder-lhe facilidades cujos riscos são suportados por elas próprias e quando a concessão de créditos é subordinada à constituição de garantias. Para o Governo federal é inaceitável, de acordo com as considerações apresentadas na comunicação de 25 de Fevereiro de 1995, que a Comissão tenha exigido a notificação da totalidade dos casos de aplicação, exigência essa baseada na presunção acima referida.
6.1. O Governo federal argumenta, além disso, que os programas de garantias existentes na Alemanha assentam no princípio de que uma garantia estatal só deve ser concedida se, na ausência desta garantia, a empresa não puder obter créditos por não estar em condições de dar as garantias habitualmente exigidas pelos bancos. Segundo o Governo federal, a ausência de garantias não implica que a empresa não seja competitiva; também, a suposição de que uma empresa se encontra já em dificuldade quando não pode obter créditos bancários sem garantia estatal não corresponde à realidade em matéria de concessão de créditos, uma vez que esta é determinada pelo grau dos riscos que os bancos estão dispostos a correr e pelas restrições impostas em matéria de empréstimos. Portanto, segundo o Governo federal, são frequentes as empresas, mesmo economicamente sãs, que desejam desenvolver-se e, devido à insuficiência dos seus fundos próprios, não podem financiar a expansão necessária e útil das suas actividades. É o caso, nomeadamente, de pequenas e médias empresas cuja dimensão, segundo o Governo federal, ultrapassa certamente os limites estritos fixados pelo enquadramento comunitário dos auxílios estatais às PME, mas que, contrariamente às grandes empresas, experimentam dificuldades em obter créditos porque a insuficiência dos seus fundos próprios restringe geralmente a vontade dos bancos de lhes conceder facilidades. Segundo o Governo federal, as garantias de créditos deveriam ter precisamente uma importância particular nestes casos porque, sem esses auxílios, as possibilidades de desenvolvimento das pequenas e médias empresas não se podem concretizar, quando a sua expansão favorece justamente a concorrência e impede a partilha do mercado entre alguns grandes grupos. O Governo federal acrescenta que a concessão de uma garantia não é equiparável a um contributo de capitais públicos, mas efectua-se nas condições habituais do mercado e substitui simplesmente as garantias das empresas em questão que os bancos, devido aos seus imperativos na matéria, consideraram insuficientes ou impossíveis de avaliar. O Governo federal admite que, regra geral, se pode supor que, em princípio, as grandes empresas sãs (as grandes sociedades de capitais) devem estar em condições de obter no mercado financeiro os créditos necessários sem terem que prestar garantias. O mesmo não acontece, porém, com as pequenas e médias empresas de carácter familiar ou mesmo com as sociedades de capitais de dimensão mais reduzida, quando estas ultrapassam os limites fixados pelo enquadramento comunitário dos auxílios estatais às pequenas e médias empresas.
6.2. O Governo federal reitera, em seguida, a sua posição de que é necessária a fixação de um limite máximo tendo em conta que o equivalente-auxílio das garantias na República Federal da Alemanha é reduzido ou quase inexistente. Aquando da fixação deste limite será conveniente, além disso, velar para que o acréscimo de trabalho administrativo ligado às notificações individuais, bem como a duração do processo, sejam proporcionais à intensidade do auxílio e às repercussões das garantias acordadas sobre a concorrência comunitária.
6.3. Na reunião de 9 de Novembro de 1995, o Governo federal não apresentou argumentos novos, porém, reiterou o seu pedido de fixação de um limite, insistindo sobre o acréscimo de trabalho administrativo e sobre os atrasos decorrentes de notificações individuais.
III. APRECIAÇÃO
7. Nas suas orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação das empresas em dificuldade, publicadas em Dezembro de 1994, a Comissão definiu a sua posição sobre os auxílios de emergência e à reestruturação. Estas orientações confirmam, no essencial, a política seguida pela Comissão até ao momento nas suas decisões sobre os auxílios às empresas em dificuldade, tal como exposto já em 1979 no VIII Relatório sobre a Política de Concorrência (ponto 228).
7.1. De facto, no VIII Relatório sobre a Política de Concorrência, a Comissão já tinha exigido que tanto para os «auxílios de emergência» como para os «auxílios de acompanhamento», os casos concretos significativos lhe sejam comunicados previamente. Nas suas orientações, a Comissão precisa esta exigência estabelecendo (no segundo parágrafo do ponto 4.1) que a concessão de um auxílio de emergência ou à reestruturação de uma PME deve ser notificada individualmente à Comissão, como acontece para os auxílios às grandes empresas; sublinha igualmente (primeiro parágrafo do ponto 4.2) que no que se refere aos auxílios destinados a operações de emergência ou à reestruturação de grandes empresas, todos os auxílios devem ser objecto de notificação individual.
Nesta disposição, a noção de «auxílio à reestruturação» substitui a noção de «auxílio de acompanhamento», o que, do ponto de vista semântico, não tem qualquer consequência.
7.2. No primeiro parágrafo do ponto 4.2 das orientações, a noção de «grandes empresas» corresponde às «empresas que não são abrangidas pela definição de PME», isto é, com referência às PME; no que diz respeito a estas últimas, as orientações remetem, no seu ponto 3.2.4, para uma definição uniforme para efeitos do controlo dos auxílios estatais, contida no enquadramento comunitário dos auxílios estatais às pequenas e médias empresas (3).
7.3. No primeiro parágrafo do ponto 2.1 das orientações, considera-se em dificuldade uma empresa incapaz de assegurar a sua recuperação com os seus próprios recursos ou com meios obtidos junto dos seus accionistas ou através de empréstimos; no mesmo parágrafo a Comissão precisa que a fragilidade financeira das empresas que são objecto de recuperação pelos seus governos ou que recebem auxílios para efeitos de reestruturação é em geral imputável aos maus resultados registados anteriormente e a perspectivas difíceis em termos de futuro. Segundo a Comissão, os indicadores habituais deste tipo de situação são o decréscimo de rendibilidade ou o nível crescente de prejuízos, a diminuição do volume de negócios, o aumento das existências, o excesso de capacidade, a diminuição da margem bruta de autofinanciamento, o crescente endividamento, a progressão dos encargos com juros, bem como o baixo valor dos activos líquidos. Nos casos mais graves, a empresa pode mesmo encontrar-se já em situação de insolvência ou em processo de liquidação.
7.4. A noção de auxílio à reestruturação é especificada no quarto parágrafo do ponto 2.1 das orientações. Estes auxílios devem permitir a restruturação de empresas em dificuldades a fim de restaurar a viabilidade a longo prazo de uma empresa e fazer parte de um plano exequível, coerente e de grande envergadura. Os planos de reestruturação permitem uma transição metódica da empresa para uma nova estrutura que lhes abre perspectivas de viabilidade a longo prazo e a possibilidade de funcionar com os seus próprios recursos sem ter de recorrer de novo a auxílios estatais. A reestruturação comporta habitualmente um aspecto físico (reorganização e racionalização das actividades da empresa) e um aspecto financeiro (injecções de capital e redução do passivo).
8. No início do processo, a Comissão fez referência expressa à sua comunicação de 23 de Dezembro de 1994 relativa às orientações acima referidas.
9. Nas suas comunicações, o Governo alemão parece pôr em dúvida a natureza de auxílio das garantias, nomeadamente devido à importante natureza seguradora dessas garantias, à sua reduzida intensidade de auxílio, bem como à sua diminuta taxa de incumprimento, coberta pelas comissões bancárias habituais. Porém, não nega, aparentemente, de modo formal a natureza de auxílio das garantias.
9.1. A Comissão entende que uma garantia emitida a favor de uma empresa não tem natureza de auxílio quando estão preenchidas as seguintes condições:
- a empresa é financeiramente sã,
- a empresa não tem necessidade de garantia estatal para obter um crédito junto de um operador privado,
- a garantia estatal é concedida mediante o pagamento, por parte do mutuário, de um prémio correspondente ao prémio normalmente pago em contrapartida do risco suportado pelo mutuante no caso de um crédito privado com a mesma duração e sujeito a condições comparáveis, sendo este risco função da situação financeira do mutuário, do sector económico a que pertence, das suas perspectivas financeiras, bem como das garantias constituídas em garantia do crédito,
- o montante e a duração da garantia são limitados e a garantia é prestada relativamente a uma operação financeira definida com precisão,
- a convenção prevê que, em caso de incumprimento do beneficiário, o saldo em dívida do crédito concedido torna-se exigível, devendo ser liquidado, se necessário, mediante a venda de certos activos do beneficiário ou da sua colocação em liquidação.
As garantias a favor da reestruturação de grandes empresas em dificuldade, tal como abrangidas pelo nº 2 do artigo 93º do Tratado CE, não satisfazem estas condições, porque:
- são concedidas a empresas cuja situação financeira não é sã,
- são concedidas («princípio da subsidiariedade») apenas se a empresa não pode obter crédito de outra forma porque é incapaz de prestar as garantias habituais no sector bancário (ver comunicação do Governo federal de 29 de Maio de 1995).
Segundo a Comissão, as garantias visadas pelo processo iniciado em conformidade com o nº 2 do artigo 93º constituem, sem qualquer dúvida, auxílios para efeitos do nº 1 do artigo 92º do Tratado CE. A garantia dá à empresa a possibilidade de obter recursos financeiros que lhe permitem manter-se no mercado. Um eventual desaparecimento da empresa reduziria os excessos de capacidade existentes ou permitiria aos concorrentes apropriar-se das partes de mercado assim libertadas e daria lugar, num caso e noutro, a uma melhoria da rendibilidade dos concorrentes. Os regimes de garantia visados pelo processo iniciado em conformidade com o nº 2 do artigo 93º do Tratado CE não excluem a concessão de garantias a favor de empresas intervenientes no comércio intracomunitário. Por conseguinte, as garantias visadas pelo processo podem afectar o comércio entre os Estados-membros.
9.2. A Comissão entende, além disso, que a taxa de incumprimento estabelecida ex post (isto é, depois da reestruturação) não permite formular conclusões quanto à intensidade do auxílio das garantias que cobrem créditos concedidos a empresas em dificuldade; segundo a Comissão, o risco de incumprimento do devedor é aparentemente muito grande quando, no momento da concessão do crédito, o montante da garantia atinge o do crédito efectivamente coberto pela referida garantia.
9.3. De resto, a Comissão considera que as comissões (entre 0,5 % e 1 % do montante da garantia, segundo a comunicação do Governo federal de 23 de Fevereiro de 1995) cobradas no âmbito dos regimes de auxílio visados pelo processo não são certamente suficientes para compensar as taxas de incumprimento (que, segundo a mesma comunicação do Governo federal, atingem de 1,26 % a 2,84 % no caso do Estado federado de Bade-Vurtemberga para o período de 1991-1994). Em todo o caso, não é de modo algum possível afirmar que as taxas de incumprimento verificadas no Estado federado de Bade-Vurtemberga sejam representativas das que se verificaram noutros Länder e, em particular, na antiga RDA.
Igualmente, o argumento das autoridades alemãs segundo o qual a garantia é concedida em condições normais de mercado e se limita a substituir, relativamente às empresas em causa, as garantias que os bancos consideram, devido aos seus imperativos de cobertura, insuficientes ou impossíveis de avaliar, comporta uma contradição uma vez que coloca artificialmente as empresas beneficiárias num segmento de mercado do qual não fazem parte e ao qual não têm acesso.
Pela mesma razão, o argumento do «seguro» não pode ser invocado no caso das empresas em dificuldade que estão em causa neste caso.
9.4. Em resumo, a Comissão entende que as garantias emitidas para cobrir os projectos de reestruturação de empresas em dificuldades constituem auxílios estatais a empresas em dificuldade e devem ser apreciados com base nas respectivas orientações.
10. Na sua tomada de posição de 29 de Maio de 1995, o Governo federal sustenta que, ao dar início ao processo, a Comissão presume que uma empresa está em dificuldade quando os bancos já não estão dispostos a conceder-lhe créditos que os comprometam e que as garantias são emitidas para permitir à empresa em causa obter créditos. Segundo o Governo federal, a Comissão baseia-se nesta presunção para exigir a notificação em todos os casos de aplicação.
10.1. A Comissão não compreende esta posição do Governo federal que não pode, de forma alguma, explicar-se pelo início do processo por força do nº 2 do artigo 93º do Tratado CE.
- Em primeiro lugar, o processo iniciado diz unicamente respeito às «grandes empresas»,
- em segundo lugar, o processo iniciado diz exclusivamente respeito à «concessão de garantias para medidas de reestruturação»,
- em terceiro lugar, o processo iniciado, que faz expressamente referência à comunicação da Comissão de 23 de Dezembro de 1994 sobre as orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade, diz respeito às empresas em dificuldade; apenas devido à referência expressa feita nas orientações é que a noção de «empresa em dificuldade», nela utilizada, é pertinente no caso em análise (ver supra considerando 7.4). Segundo estas orientações, uma «empresa em dificuldade» é uma empresa «incapaz de assegurar a sua recuperação com os seus próprios recursos ou com meios obtidos junto dos seus accionistas ou através de empréstimos». Neste caso, a qualificação da empresa é determinada pela «necessidade de recuperação».
10.2. A apreciação das autoridades alemãs deixa igualmente perplexos os serviços da Comissão uma vez que, aquando da formulação das propostas de medidas adequadas mencionadas na introdução, a Comissão não considerou de forma alguma auxílios a empresas em dificuldade as garantias relativamente a empréstimos destinados a financiar investimentos iniciais, garantias essas que são indispensáveis quando os bancos já não estão dispostos a conceder à empresa em causa créditos cujo risco é suportado por elas próprias.
Com vista a uma clarificação, é conveniente precisar o seguinte:
Em primeiro lugar, recorde-se que, em conformidade com a alínea a) do ponto 18 do anexo da comunicação da Comissão sobre os regimes de auxílios com finalidade regional (4), por «investimento inicial» entende-se «um investimento em capital fixo para a criação de um novo estabelecimento, a extensão de um estabelecimento existente ou o arranque de uma actividade que implique uma alteração fundamental no produto ou no processo de produção de um estabelecimento existente (através da racionalização, reestruturação ou modernização). . . [ou] realizado sob a forma de reactivação de um estabelecimento encerrado ou que teria encerrado sem essa reactivação».
No âmbito das propostas de medidas adequadas acima referidas, a Comissão tinha verificado que os regimes de garantia visados pelas medidas adequadas autorizam a concessão de garantias relativamente a empréstimos destinados a financiar investimentos iniciais, incluindo os investimentos em capital fixo que impliquem uma alteração fundamental no produto ou no processo de produção de um estabelecimento existente (através da racionalização, reestruturação ou modernização), bem como aos investimentos realizados sob a forma de reactivação de um estabelecimento que teria encerrado sem essa reactivação.
A Comissão verificou em seguida que a distinção entre um projecto de reestruturação (consolidação ou recuperação) de uma empresa em dificuldade, por um lado, e um projecto de investimento numa empresa existente através da racionalização, reestruturação ou modernização, por outro, afigura-se inadequada e torna-se ainda mais difícil quando a reactivação de um estabelecimento que encerrou ou que teria encerrado sem essa reactivação é coberta por uma garantia e está ligada a investimentos de racionalização, reestruturação e modernização também cobertos por garantias.
A Comissão considerou também que devia verificar, pelo menos nos casos das grandes empresas, que os tipos de garantias acima referidos (alteração fundamental, reactivação de um estabelecimento encerrado ou ameaçado de encerramento) não contêm qualquer auxílio à reestruturação de empresas em dificuldade. Foi por esta razão que a Comissão propôs às autoridades alemãs, em conformidade com as medidas adequadas previstas no nº 1 do artigo 93º do Tratado CE, que notificassem todas as garantias emitidas a favor de grandes empresas no que se refere a créditos relativos ao financiamento de investimentos em capital fixo que impliquem uma alteração fundamental no produto ou no processo de produção de um estabelecimento existente (através de racionalização, reestruturação ou modernização) ou o financiamento de investimentos realizados sob a forma de reactivação de um estabelecimento que encerrou ou que teria encerrado sem essa reactivação (tendo ficado claro que o regime de garantia do Estado federado da Baixa Saxónia não seria abrangido por esta medida).
O Governo federal não aceitou esta proposta (ponto bb da comunicação do Governo federal de 23 de Fevereiro de 1995), que continua a ser objecto de negociações no âmbito do processo iniciado em conformidade com o nº 1 do artigo 93º do Tratado CE. O objecto do presente processo iniciado em conformidade com o nº 2 do artigo 93º do Tratado CE reside exclusivamente na notificação de todos os casos individuais de aplicação de garantias relativamente a medidas de reestruturação, incluindo os projectos de recuperação e consolidação, a favor de empresas em dificuldade que, pela sua dimensão, não correspondem à definição de PME (ponto dd da comunicação do Governo federal de 23 de Fevereiro de 1995). Na sua carta SG(95)/D/4305 de 4 de Abril de 1995, a Comissão informou as autoridades alemãs do início do processo em conformidade com o nº 2 do artigo 93º do Tratado CE, indicando expressamente que o referido processo se refere exclusivamente ao ponto acima referido e declarou que, no que diz respeito às outras medidas adequadas propostas pela Comissão e rejeitadas pelo Governo federal na sua comunicação de 23 de Fevereiro de 1995, lhe parecia necessário um exame aprofundado das observações apresentadas e que, posteriormente, daria conhecimento da sua posição sobre estes aspectos.
10.3. As observações apresentadas pelo Governo federal na sua tomada de posição de 29 de Maio de 1995 e expostas no considerando 6.2 da presente decisão (observações relativas à qualificação de empresas que não obtêm crédidos bancários sem garantia estatal e, nomeadamente, das empresas sãs, com fundos próprios limitados) devem, por conseguinte, ser consideradas como sem objecto no âmbito do presente processo iniciado por força do nº 2 do artigo 93º
11. A criação de um limite de 50 milhões de marcos almães para as notificações individuais, tal como proposto pelas autoridades alemãs (ver comunicação do Governo federal de 23 de Fevereiro de 1995), afigura-se incompatível com as orientações acima referidas, relativamente às empresas em dificuldade.
Como referido no considerando 7.1 da presente decisão, a política da Comissão prevê, no domínio dos auxílios às empresas em dificuldade, a notificação individual de todos os auxílios desta natureza quando os beneficiários são grandes empresas. Com a presente decisão, a Comissão confirma esta posição.
11.1. Na introdução das orientações acima referidas (considerando 1.1), a Comissão sublinhou de novo a importância de um controlo global e rigoroso dos auxílios estatais no mercado único. Este controlo deve aplicar-se muito especialmente aos auxílios a favor de empresas em dificuldade. De facto, estes auxílios tornam inoperante o mecanismo de selecção normal do mercado, que constitui um dos principais garantes da competitividade das economias europeias; é graças a este mecanismo que, sobretudo nos mercados caracterizados por capacidades excedentárias, as empresas menos rendíveis são afastadas do mercado e que as empresas mais eficientes podem alargar as suas actividades e aumentar as suas partes de mercado, eventualmente mesmo no comércio extracomunitário. Pelas suas consequências, os auxílios às empresas em dificuldade penalizam as empresas eficientes reduzindo-lhes a rendibilidade e limitando as possibilidades de expansão. Em inúmeros casos, essas empresas eficientes aperceberam-se a tempo da necessidade de reestruturarem e financiaram elas próprias o processo de reestruturação, mas correm o risco de se verem privadas dos resultados desses esforços se forem concedidos aos concorrentes auxílios estatais à reestruturação. Pode mesmo acontecer que reestruturações levadas a cabo pelos concorrentes graças a auxílios estatais ponham em perigo a existência das empresas mais eficientes.
Para além da ameaça que a concessão excessiva de auxílios às empresas em dificuldade pode representar a longo prazo para a competitividade das economias europeias, existe sobretudo o risco de as autoridades locais e os Estados membros se lançarem numa corrida às suvbenções a nível nacional e a nível intracomunitário.
11.2. Por estas razões, a Comissão atribui uma importância muito especial ao controlo rigoroso dos auxílios à reestruturação e ao respeito das condições fundamentais para a autorização de auxílios à reestruturação, tal como referidos no considerando 3.2 das orientações, a saber, nomeadamente:
- a apresentação e a execução de um programa de reestruturação viável, devendo permitir restabelecer a competitividade da empresa num prazo razoável,
- a restrição dos auxílios ao mínimo estritamente necessário para permitir a reestruturação,
- a prevenção, na medida do possível, de distorções de concorrência indevidas, eventualmente através de reduções de capacidades,
- um controlo permanente com base em relatórios periódicos.
A Comissão entende que é da sua competência, no interesse dos concorrentes, assegurar este controlo no caso de grandes empresas cujas actividades são normalmente exercidas no comércio intracomunitário, na medida em que as grandes empresas desempenham um papel especial nas trocas comerciais intracomunitárias e que é importante assegurar a igualdade de tratamento das empresas dos diferentes Estado-membros no que diz respeito à aplicação dos critérios de autorização acima referidos, mas também, no mesmo contexto, no que diz respeito à apreciação da situação dos mercados em causa.
É por esta razão que a Comissão está disposta, como refere no considerando 4.1 das orientações, a autorizar regimes de auxílio para operações de emergência ou de reestruturação apenas em relação às PME. Como referido no considerando 3.2.4 das orientações, a Comissão está disposta a tomar uma posição menos restritiva no que se refere aos auxílios à reestruturação das PME porque os auxílios às PME alteram normalmente menos as condições das trocas comerciais do que os auxílios concedidos às grandes empresas e as distorções de concorrência têm maiores possibilidades de ser compensadas por beneficios económicos. A este respeito, a Comissão remete para as disposições do considerando 3.3 do enquadramento comunitário dos auxílios estatais às pequenas e médias empresas.
11.3. Há ainda outra razão que leva a Comissão a considerar pouco útil a criação de um limite máximo: entende, de facto, que uma grande empresa em dificuldade tem, em princípio, necessidade de um auxílio de montante considerável que deve, de qualquer modo, ser objecto de um exame aprofundado, e que os auxílios à reestruturação de montante limitado não são habitualmente suficientes para restabelecer de forma duradoira a competitividade da empresa. Segundo a Comissão, esses auxílios à reestruturação são incompatíveis com o mercado comum e são susceptíveis de tornarem necessária a concessão repetida de auxílios desta natureza caso as medidas de reestruturação inicialmente previstas se revelem insuficientes. Estes auxílios à reestruturação repetidos, de dimensão limitada, têm depois a tendência para degenerar em auxílios permanentes ao funcionamento, sem se ter encontrado uma solução adequada para os problemas estruturais fundamentais da empresa.
11.4. No considerando 10.2 da presente decisão, a Comissão já declarou que lhe parece difícil proceder a uma distinção entre um projecto de reestruturação (consolidação ou recuperação) de uma empresa em dificuldade, por um lado, e um projecto de investimento inicial numa empresa existente através da racionalização, reestruturação ou modernização, por outro, e que esta distinção se afigura ainda mais inadequada quando a reactivação de um estabelecimento que encerrou ou que teria encerrado sem esta reactivação é coberta por uma garantia e está ligada a investimentos de racionalização, reestruturação ou modernização também cobertos por garantias.
Nas decisões da Comissão, os auxílios aos investimentos iniciais de grandes empresas só são considerados compatíveis com o mercado comum quando destinados a favorecer o desenvolvimento económico de certas regiões, em conformidade com as alíneas a) e c) do nº 3 do artigo 92º do Tratado CE; por conseguinte, uma análise individual dos auxílios devidamente notificados à reestruturação das grandes empresas permite garantir que nenhum investimento inicial de uma empresa sã possa beneficiar de um auxíilio no âmbito de regimes de auxílio às empresas em dificuldade.
11.5. Além disso, a Comissão entende que, independentemente da forma como são concedidos, todos os auxílios estatais abrangidos pelo nº 1 do artigo 92º do Tratado CE devem ser tratados da mesma forma. Do ponto de vista processual, a concessão de garantias que representem auxílios estatais não deve beneficiar de um tratamento mais favorável do que a concessão de outras formas de auxílios a grandes empresas em dificulade. A Comissão considera que este princípio deve ser respeitado muito especialmente quando, segundo as informações de que dispõe, a frequência do recurso a este tipo de auxílio varia consoante os Estados-membros.
11.6. Por outro lado, a reduzida intensidade do auxílio ex post não pode ser invocada para justificar a aplicação de um tratamento particular às garantias. Como já referido no considerando 9.2 da presente decisão, a Comissão considera que a intensidade de auxílio de uma garantia a favor de uma empresa em dificuldade pode atingir o montante do crédito cuja concessão foi possível mediante a emissão da referida garantia.
Precisamente devido ao baixo custo que o recurso às garantias concedidas representa para os orçamentos públicos, as garantias têm, ao nível de uma economia, um efeito de distorção especialmente sensível sobre a concorrência em comparação com o que teriam, por exemplo, os contributos de capitais directos de montante equivalente. Os regimes de garantias constituem, por conseguinte, um instrumento particularmente eficaz da política económica de um país, instrumento a que é conveniente prestar a máxima atenção quando utilizado no domínio das empresas em dificuldade.
11.7. As autoridades alemãs não apresentaram argumentos relativos à política de concorrência para justificar a sua proposta de criação de um limite de 50 milhões de marcos alemães. Em particular, a Comissão não vê por que razão apenas as garantias superiores a 50 milhões de marcos alemães falseariam a concorrência e entravariam as trocas comerciais por forma a justificarem um exame individual.
11.8. O argumento pragmático de acréscimo de trabalho administrativo e a referência à necessidade «de notificar centenas de casos» são elementos a tomar devidamente em conta na organização dos processos de exame dos auxílios, mas que não podem inibir a Comissão da sua obrigação de preservar os interesses da concorrência.
A Comissão tem plena consciência do trabalho administrativo que implica a notificação individual dos auxílios à reestruturação das grandes empresas em dificuldade, bem como dos atrasos que podem resultar deste acréscimo de trabalho. A Comissão já se comprometeu, no considerando 4.2 das orientações, a esforçar-se por tomar as suas decisões rapidamente e deu aos Estados-membros indicações precisas quanto aos meios para evitar atrasos inúteis.
IV. EFICÁCIA
12. Ao dar início ao processo em conformidade com o nº 2 do artigo 93º do Tratado CE, a Comissão tem em conta que um Estado-membro relativamente ao qual foi iniciado um processo por não aplicação das medidas adequadas propostas pela Comissão pode continuar a conceder legalmente os auxílios em causa na pendência da decisão final da Comissão.
12.1. Isto implica que, no quadro da presente decisão final, deve ser concedido ao Estado-membro um prazo razoável para a adaptação dos regimes de auxílios legalmente aplicados até à data. Devido à necessidade de actuar rapidamente no caso dos auxílios à reestruturação, é conveniente, em particular, evitar que a existência das empresas que já solicitaram auxílios à reestruturação com base nas disposições em vigor seja posta em causa na sequência da alteração, não previsível por estas empresas, dos regimes de auxílio. A Comissão entende que a produção, em 1 de Julho de 1996, da obrigação de notificação individual dos projectos de reestruturação de grandes empresas em dificuldade relativamente aos quais não foi recebido, até 30 de Julho de 1996 inclusive, qualquer pedido oficial de garantia ao serviço responsável por estes pedidos, tem em conta este imperativo,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1º
A concessão de garantias a favor de medidas de reestruturação (incluindo projectos de recuperação e consolidação) de grandes empresas em dificuldade no âmbito dos regimes de garantia dos Estados federados da Saxónia-Anhalt, Renâmia do Norte-Vestefália, Renâmia-Palatinado, Baviera, Brema, Meclemburgo-Pomerânia Ocidental, Schleswig-Holstein e Saxónia sem prévia notificação à Comissão é incompatível com o mercado comum.
As medidas de reestruturação (incluindo projectos de recuperação e consolidação) de grandes empresas em dificuldade no âmbito dos referidos regimes de garantia devem ser objecto de notificação individual à Comissão, em conformidade com o nº 3 do artigo 93º do Tratado CE, para que a Comissão possa verificar em cada caso a sua compatibilidade com o mercado comum.
Artigo 2º
A presente decisão é aplicável a partir de 1 de Julho de 1996 a todas as garantias a favor de medidas de reestruturação (incluindo projectos de recuperação e consolidação) de grandes empresas em dificuldade no âmbito dos regimes de garantia dos Estados federados da Saxónia-Anhalt, Renâmia do Norte-Vestefália, Renâmia-Palatinado, Baviera, Brema, Meclemburgo-Pomerânia Ocidental, Schleswig-Holstein e Saxónia, relativamente às quais não tenha sido recebido qualquer pedido oficial de garantia, até 30 de Julho de 1996, no serviço responsável por estes pedidos.
Artigo 3º
A Alemanha informará a Comissão, num prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, das medidas tomadas para lhe dar cumprimento.
Artigo 4º
A República Federal da Alemanha é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 13 de Março de 1996.

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