Document ID: 32000D0128

DECISIONE DELLA COMMISSIONE
dell'11 maggio 1999
relativa al regime di aiuti concessi dall'Italia per interventi a favore dell'occupazione
[notificata con il numero C(1999) 1364]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2000/128/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo avere invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente alle disposizioni dei suddetti articoli(1) e tenuto conto di dette osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDURA
(1) Con lettera della rappresentanza permanente n. 3081 del 7 maggio 1997 le autorità italiane hanno notificato, a norma dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE (ex articolo 93, paragrafo 3), un disegno di legge successivamente approvato dal Parlamento (legge del 24 giugno 1997 n. 196) recante "Norme in materia di promozione dell'occupazione"(2). Trattandosi di un progetto diretto ad istituire aiuti, il disegno di legge è stato iscritto nel registro degli aiuti notificati, sotto il numero N 338/97. Informazioni complementari sono state chieste con la lettera della Commissione n. 52270 del 4 giugno 1997, a cui le autorità italiane hanno risposto con la lettera della presidenza del Consiglio dell'11 settembre 1997 e la lettera della rappresentanza permanente d'Italia n. 7224 del 28 ottobre 1997. In seguito a tali informazioni l'analisi è stata estesa ad altri regimi di aiuti connessi con tale pacchetto. Si tratta delle leggi 863/84, 407/90, 169/91 e 451/94, che disciplinano i contratti di formazione e lavoro. Poiché gli aiuti da esse disposti sono già stati applicati, le leggi suddette sono state iscritte nel registro degli aiuti non notificati, sotto il numero NN 164/97.
(2) L'istruzione del fascicolo è stata completata da ulteriori scambi di lettere e da riunioni. Per la Commissione: lettere n. 55050 del 6 novembre 1997 e n. 51980 dell'11 maggio 1998; le autorità italiane hanno inviato le lettere n. 2476 del 10 aprile 1998 e 3656 del 5 giugno 1998. Le riunioni hanno avuto luogo a Roma il 27 novembre 1997, il 3 marzo 1998 e l'8 aprile 1998.
(3) Con lettera del 17 agosto 1998 la Commissione ha informato il governo italiano circa la sua decisione di avviare la procedura di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE (ex articolo 93, paragrafo 2) nei confronti degli aiuti per l'assunzione mediante contratti di formazione e lavoro a tempo determinato previsti dalle leggi 863/84, 407/90, 169/91 e 451/94, concessi dal novembre 1995. Con la stessa lettera ha informato inoltre il governo italiano della decisione di avviare la procedura di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE nei riguardi degli aiuti per la trasformazione dei contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato prevista dall'articolo 15 della legge 196/97.
(4) La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee(3). La Commissione ha invitato gli interessati a comunicarle le loro osservazioni sulle misure in questione.
(5) Il governo italiano ha presentato le proprie osservazioni con lettera del 4 novembre 1998. Con lettera del 1o febbraio 1999 la Commissione ha chiesto precisazioni ed informazioni complementari; il governo italiano ha risposto con lettera del 5 marzo 1999.
(6) Con lettera dell'11 gennaio 1999 la Confederazione generale dell'industria italiana (Confindustria) ha presentato alla Commissione osservazioni che sono state trasmesse al governo italiano con lettera del 21 gennaio 1999, fornendo allo stesso la possibilità di commentarle.
(7) Con lettera del 1o febbraio 1999 la Commissione ha altresì invitato la Confindustria a presentarle precisazioni ed informazioni complementari, che le sono state trasmesse con lettera del 22 febbraio 1999. Con lettera del 31 marzo 1999 Confindustria ha inviato le ultime osservazioni(4).
II. NORMATIVA ITALIANA A FONDAMENTO DEGLI AIUTI
II.1. I contratti di formazione e lavoro
(8) Il contratto di formazione e lavoro (in prosieguo "CFL") è stato introdotto nel 1984 dalla legge 863/84. Si trattava di contratti a tempo determinato, comportanti un periodo di formazione, per l'assunzione di disoccupati di età non superiore a 29 anni. Le assunzioni in base a questo tipo di contratto beneficiavano per un periodo di due anni di un'esenzione dagli oneri sociali dovuti dal datore di lavoro. Tale riduzione si applicava in maniera generalizzata, automatica, indiscriminata e uniforme su tutto il territorio nazionale.
(9) Le modalità di applicazione di questo tipo di contratto sono state modificate nel 1990 dalla legge 407/90, che ha introdotto una modulazione regionale dell'aiuto, dalla legge 169/91, che ha elevato a 32 anni l'età massima dei lavoratori da assumere, e dalla legge 451/94, che ha introdotto il CFL limitato a un anno ed ha fissato una soglia minima di ore di formazione da rispettare.
(10) In applicazione di tali leggi, il CFL è un contratto a tempo determinato per l'assunzione di giovani di età compresa tra i 16 e i 32 anni. Tale limite d'età può essere elevato a discrezione delle autorità regionali. Sono previsti due tipi di CFL:
- un primo tipo di contratto riguardante attività che richiedono un livello di formazione elevato. Questo contratto ha una durata massima di 24 mesi e deve prevedere almeno 80-130 ore di formazione da dispensare sul luogo della prestazione di lavoro per il tempo del contratto;
- un secondo tipo di contratto che non può superare i 12 mesi e comporta una formazione di 20 ore.
(11) La caratteristica principale del CFL è di prevedere un programma di formazione del lavoratore destinato a fornirgli una qualifica specifica. I programmi di formazione sono elaborati in generale da consorzi di imprese o dalle associazioni di categoria ed approvati dall'ufficio del lavoro, che si incarica di verificare se alla fine del percorso formativo il lavoratore ha acquisto la formazione richiesta.
(12) Le assunzioni mediante CFL beneficiano di riduzioni degli oneri sociali. Le riduzioni concesse per la durata del contratto sono le seguenti:
- 25 % degli oneri normalmente dovuti, per le imprese localizzate in zone diverse dal Mezzogiorno;
- 40 % per le imprese del settore commerciale e turistico con meno di 15 dipendenti insediate in zone diverse dal Meggoziorno;
- esenzione totale per le imprese artigiane e per le imprese situate in zone che presentano un tasso di disoccupazione superiore alla media nazionale.
(13) Per beneficiare di tali agevolazioni i datori di lavoro non devono aver proceduto a riduzioni di personale nei 12 mesi precedenti, salvo se l'assunzione riguarda lavoratori in possesso di una qualifica diversa. La possibilità di accedere a tali benefici è inoltre subordinata al fatto di aver mantenuto in servizio (con un contratto a tempo indeterminato) almeno il 60 % dei lavoratori il cui CFL è venuto a termine nei 24 mesi precedenti.
(14) Per il CFL del secondo tipo (durata di un anno) la concessione di detti benefici è inoltre subordinata alla trasformazione del rapporto di lavoro in rapporto a tempo indeterminato. Le riduzioni si applicano soltanto dopo tale trasformazione e per una durata pari a quella del CFL.
(15) Le autorità italiane sostengono che si tratta di un regime di aiuti per favorire l'occupazione dei giovani. A loro parere il mercato italiano presenta caratteristiche particolari che rendono opportuno elevare a 32 anni il limite d'età di 25 anni generalmente applicato a questa categoria.
(16) Nella decisione di avviare la procedura di cui all'articolo 88, paragrafo 2, nei confronti delle misure in esame, la Commissione ha considerato che gli aiuti per l'assunzione mediante CFL presentano, prima facie, le caratteristiche seguenti:
- non riguardano necessariamente l'assunzione di lavoratori che non hanno ancora ottenuto un posto di lavoro o che hanno preso l'occupazione precedente, in quanto tale requisito non è previsto dalla legislazione italiana;
- non contribuiscono alla creazione netta di posti di lavoro nel senso indicato dagli orientamenti in materia di aiuti all'occupazione(5), in quanto non è previsto l'obbligo di aumentare l'organico dell'impresa malgrado il divieto di licenziamento nel corso del periodo precedente;
- non contribuiscono all'assunzione di alcune categorie di lavoratori che incontrano difficoltà di inserimento o di reinserimento sul mercato di lavoro. Infatti, tenuto conto del limite di età molto elevato (32 anni) che viene previsto - limite che può addirittura essere aumentato dalle autorità regionali - è difficile poter considerare che si tratti della "categoria giovani" come sostenuto dalle autorità italiane.
II.2. La trasformazione dei CFL in contratti a tempo indeterminato
(17) L'articolo 15 della legge 196/97 prevede che le imprese delle zone dell'obiettivo 1 che, alla scadenza, trasformano i CFL del primo tipo (due anni) in contratti a tempo indeterminato beneficiano di un'esenzione dagli oneri sociali per un periodo supplementare di un anno. È previsto l'obbligo di rimborsare gli aiuti percepiti in caso di licenziamento del lavoratore durante i 12 mesi successivi alla fine del periodo oggetto dell'aiuto.
(18) A tale proposito la Commissione ha osservato, all'atto dell'avvio del procedimento, che tali aiuti non sembrano rispettare tutte le condizioni previste dagli orientamenti in materia di aiuti all'occupazione. In tale contesto la Commissione è stata obbligata a considerare tali aiuti come aiuti al mantenimento dell'occupazione i quali, come precisato dagli orientamenti in parola, rappresentano aiuti al funzionamento.
III. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(19) Gli interessati che hanno presentato le loro osservazioni nel quadro del procedimento sono rappresentati dalla Confederazione generale dell'industria italiana (Confindustria).
III.1. Contratti di formazione e lavoro
(20) Confindustria osserva che il regime di aiuti in questione non ha subito modifiche sostanziali in seguito a disposizioni legislative successive e la sua applicazione è sempre generalizzata. Si tratterebbe semplicemente di adeguamenti all'importanza dei problemi affrontati. Le modifiche introdotte dalle leggi 169/91 e 451/94 non avrebbero cambiato il carattere "generale ed uniforme" del regime nel senso che le misure sono applicabili indipendentemente dal settore e dall'area geografica interessata. Tali modifiche non avrebbero apportato cambiamenti all'applicazione "automatica" ed "indiscriminata" delle misure in esame in quanto sono obiettive e non discrezionali in merito all'ammissibilità di ogni beneficiario agli aiuti previsti.
(21) L'unica misura in grado di modificare la natura generale dell'intervento sarebbe la legge n. 407/90 in base alla quale alcune imprese beneficiano oggi di riduzioni più elevate in funzione del luogo in cui sono stabilite. Gli effetti di tale modifica sarebbero limitati alla perdita di uniformità dell'intervento dal momento che gli altri fattori rimangono invariati.
Secondo Confindustria, è certo che l'eliminazione della modulazione regionale, che renderebbe inutile l'intervento in considerazione dell'ineguale distribuzione della disoccupazione nelle varie regioni italiane, dovrebbe portare a chiudere il dossier per non applicabilità dell'articolo 87 del trattato. Ne deriverebbe che l'esame della Commissione dovrebbe riguardare essenzialmente questo aspetto della nuova regolamentazione dei contratti di formazione e lavoro.
Confindustria condivide pertanto il parere della Commissione in base al quale gli aiuti sono costituiti dalla parte differenziale - rispetto alla riduzione generalizzata del 25 % degli oneri sociali applicabile su tutto il territorio nazionale - della riduzione degli oneri sociali, a vantaggio delle imprese operanti in alcune regioni del territorio italiano.
(22) Il diverso grado di intervento in funzione della dimensione dell'impresa sarebbe dovuto alla maggiore debolezza finanziaria di alcune imprese rispetto ad altre ed al fatto che queste imprese fornirebbero in proporzione un maggiore contributo alla creazione di nuovi posti di lavoro. Questi parametri non sarebbero sufficienti, secondo Confindustria, a conferire all'intervento una selettività settoriale in seguito alle disposizioni legislative successive, ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, in quanto tutti i settori dell'attività produttiva beneficiano dello stesso trattamento. I vantaggi più elevati a favore delle imprese di servizi sarebbero concessi in funzione dello scopo occupazionale e non comporterebbero vantaggi per talune imprese rispetto alle imprese concorrenti.
(23) Secondo Confindustria, il diverso grado di intervento in funzione della dimensione dell'impresa sarebbe d'altronde compatibile nella totalità dei casi con le intensità previste dalla disciplina comunitaria degli aiuti di Statuto alle piccole e medie imprese(6).
(24) Non sarebbe possibile separare i tre elementi menzionati ai punti 12.1 e 12.3 della lettera della Commissione del 17 agosto 1998(7) in quanto in un certo senso le varie caratteristiche vengono a sovrapporsi. Non sarebbe facile in pratica stabilire quando esiste assunzione di disoccupati né distinguere questa condizione rispetto a quella creazione netta di posti di lavoro.
(25) Non sarebbe giustificato, secondo Confindustria, sostenere che i contratti di formazione e lavoro non sono destinati alla creazione netta di posti di lavoro considerando che la legge non prevede l'obbligo di aumentare l'organico dell'impresa. Tale affermazione non potrebbe, secondo Confindustria, sminuire l'importanza di un'osservazione oggettiva del mercato italiano del lavoro in cui i contratti di formazione e lavoro rappresentano uno strumento fondamentale.
(26) Quanto al limite di età della "categoria giovani", Confindustria osserva che detto limite non può essere uniforme in tutti i paesi. I dati statistici Eurostat sull'occupazione in Europa nel 1995 dimostrerebbero non soltanto la validità di questa tesi, ma anche che rispetto alla classe di età contestata dalla Commissione l'Italia mostra un tasso di disoccupazione più elevato rispetto alla media europea. Il numero di disoccupati relativo alla classe di età 29-32 è inoltre identico a quello della classe di età 25-29 anni: ciò giustificherebbe la necessità di intervenire a sostegno dell'occupazione per l'intera classe di età 25-32 anni.
Tabella 1
Tasso di disoccupazione in Europa per classe di età - anno 1995
(estratto dai dati forniti da Confindustria)
SPAZIO PER TABELLA
(27) Confindustria confronta altresì le classi di età 15-29 anni e 25-34 anni: a suo parere la tabella riportata qui di seguito indica che, se nelle regioni dell'Italia settentrionale esiste un divario significativo tra il tasso di disoccupazione del 49,7 % per la classe 15-24 anni e del 40,4 % per la classe 25-34 anni, il rapporto si riduce considerevolmente per le regioni dell'Italia meridionale, in cui il tasso di disoccupazione è del 45 % per la classe di età 15-24 anni e del 45,5 % per quella di 25-34 anni. Ciò dimostrerebbe che nell'Italia meridionale la disoccupazione rimane molto alta anche al di là dell'età di 25 anni.
Tabella 2
Persone alla ricerca di occupazione tra 15 e 39 anni - percentuali per classi di età e ripartizione geografica
(aprile 1995)
SPAZIO PER TABELLA
(28) Per quanto riguarda i giovani che hanno conseguito un diploma universitario (classe di età 25-34 anni) la differenza tra la percentuale di disoccupati in Italia e la media europea è ancora più alta: rispetto ad una media europea dell'8,9 %, il tasso di disoccupazione dei giovani con diploma universitario in Italia è del 20,4 %.
Tabella 3
Tasso di disoccupazione in Europa per la classe di età 25-34 a seconda del livello di studio - anno 1995
(estratto dai dati forniti da Confindustria)
SPAZIO PER TABELLA
(29) Nelle proprie osservazioni Confindustria mostra che la disoccupazione dei giovani riguarda una classe di età molto ampia e che interessa soprattutto quanti rilevano difficoltà ad inserirsi stabilmente nel mercato del lavoro pur possedendo un diploma universitario. Si tratta di una situazione che riguarda soprattutto il Mezzogiorno e per la quale il limite di età di 25 anni risulta troppo restrittivo.
(30) I contratti di formazione e lavoro avrebbero lo scopo di procurare conoscenze tecniche e teoriche al fine di favorire l'inserimento dei lavoratori nel mercato del lavoro. La mancanza di flessibilità nell'applicazione degli orientamenti per quanto riguarda la definizione della "categoria giovani" appare inesplicabile. Confindustria contesta gli argomenti utilizzati dalla Commissione che definisce come aiuto al funzionamento il regime dei contratti di formazione e lavoro. Sottolinea la mancanza di correlazione tra l'esclusione (eventuale) di una parte dei beneficiari (quelli di età superiore a 25 anni) dalla "categoria giovani" ed il fatto che i contratti di formazione e lavoro non avrebbero la destinazione richiesta e sarebbero quindi aiuti al funzionamento.
(31) Confindustria indica altresì che alcune indagini sociologiche dimostrano che i giovani tra 29 e 32 anni hanno difficoltà specifiche di inserimento nel mercato del lavoro in quanto i datori di lavoro sono di norma più favorevoli, a parità di qualifiche professionali, all'assunzione di candidati più giovani. Si tratta per gli uni come per gli altri della ricerca del primo impiego: i giovani con diploma universitario, ossia quanti hanno terminato gli studi e desiderano inserirsi nel mercato del lavoro, hanno spesso in Italia un'età superiore a 25 anni. Il periodo degli studi universitari termina in media tra i 23 e i 25 anni e gli uomini devono ancora assolvere all'obbligo del servizio militare. I dati statistici presentati da Confindustria dimostrano che il 75 % degli studenti italiani ottiene la laurea ad un'età superiore ai 25 anni ed il 50 % non la raggiunge prima di 26,8 anni.
(32) I dati statistici riguardanti il periodo medio di ricerca di un'occupazione mostrerebbero che il fenomeno della disoccupazione dei giovani non è limitato alle età inferiori a 25 anni in quanto il numero di disoccupati tra 25 e 32 anni corrisponde al numero dei giovani di età inferiore a 25 anni.
Tabella 4
Distribuzione per età dei diplomati universitari ("Laureati" in Italia) (1995)
(estratto dai dati forniti da Confindustria)
SPAZIO PER TABELLA
(33) Confindustria ha precisato inoltre che il periodo medio per la ricerca di occupazione aumenta con l'età. Ciò risulta particolarmente vero per i laureati, che rimangono disoccupati mediamente per 14 mesi per la classe di età tra 15 e 24 anni, 20 mesi per quella tra 25 e 29 anni e 37 mesi per quella tra 30 e 39 anni. Per quanto riguarda il totale di quanti cercano un'occupazione, la durata della disoccupazione è di 24 mesi tra 15 e 24 anni. Al di là di tale età, il periodo di disoccupazione aumenta a 36 mesi tra 25 e 29 anni ed a 37 mesi tra 30 e 39 anni.
Tabella 5
Persone alla ricerca di un'occupazione per classe di età e durata di ricerca - media 1997
(estratto dai dati forniti da Confindustria)
SPAZIO PER TABELLA
Tabella 6
Numero medio di mesi di ricerca di occupazione per persona (1997)
(estratto dai dati forniti da Confindustria)
SPAZIO PER TABELLA
(34) I dati statistici forniti da Confindustria per quanto riguarda le persone laureate nel 1992 dimostrano che a distanza di tre anni dal conseguimento della laurea più del 50 % dei laureati non ha ancora ottenuto un lavoro stabile e che il 23 % è ancora alla ricerca di occupazione. I dati indicano altresì che il 93 % dei giovani con meno di 24 e il 45,7 % di quelli tra i 25 e i 34 anni abitano con la famiglia di origine. Secondo Confindustria risulta che il fatto di essere disoccupato rappresenta un ostacolo all'autonomia per i giovani che hanno superato l'età di 25 anni.
(35) A proposito della selettività delle misure in questione, Confindustria è del parere che la Commissione sarebbe in contraddizione nella sua motivazione sulla non applicabilità delle deroghe regionali. Se la Commissione ritiene che l'aiuto consista nel vantaggio supplementare concesso per i contratti di formazione e lavoro conclusi da imprese situate in regioni sfavorite, non potrebbe negare alla misura la deroga regionale a causa del suo carattere generale. Poiché l'aiuto è rappresentato dalla parte differenziale a specificità regionale rispetto alla misura generale, l'affermazione fatta dalla Commissione(8), secondo la quale gli aiuti non sono limitati alle zone ammissibili alla deroga dato che si applicano su tutto il territorio nazionale, sarebbe scarsamente coerente. L'esame delle deroghe previste dal trattato dovrebbe quindi essere effettuato nei confronti di questa parte del beneficio.
(36) Confindustria indica altresì che le affermazioni della Commissione, secondo le quali le misure sono inadeguate per far fronte agli svantaggi strutturali delle regioni meno sviluppate, non sarebbero sufficientemente motivate. Se si considera che i vantaggi devono essere esaminati in virtù della deroga prevista all'articolo 87, paragrafo 3 e non in virtù degli orientamenti in materia di aiuti all'occupazione, Confindustria ritiene che non vi siano motivi affinché l'aiuto, condizionato ad un programma di formazione professionale molto oneroso e modulato nell'intensità in funzione della gravità dei problemi strutturali da affrontare, non debba beneficiare di una deroga.
(37) L'impegno del datore di lavoro ad effettuare un'attività di formazione costituirebbe una contropartita dell'aiuto concesso(9). Si tratta di un contributo che non è relativo all'investimento iniziale, ma che si concretizza nello sforzo finanziario ed organizzativo per la realizzazione di corsi di formazione. Gli orientamenti in materia di aiuti all'occupazione prevedono che la concessione dell'aiuto sia accompagnata da un'attività di formazione o di qualificazione del lavoratore interessato.
(38) Secondo Confindustria sarebbero insufficientemente motivati i dubbi espressi dalla Commissione quando afferma che "gli aiuti non possono beneficiare delle deroghe regionali di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettere a) e c), non trattandosi di aiuti all'investimento". Poiché tale disposizione è indicata come base giuridica al punto 20 degli orientamenti in materia di aiuti all'occupazione, Confindustria non comprende i motivi per i quali le misure in esame non dovrebbero beneficiare della deroga sulla base di tale disposizione soltanto in quanto non si tratta di aiuti all'investimento. Nel caso in questione l'investimento iniziale sarebbe comunque sostituito da un impegno finanziario ed organizzativo del datore di lavoro.
III.2. Aiuti per la trasformazione dei contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato
(39) Per quanto riguarda gli aiuti per la trasformazione dei contratti di formazione e lavoro in contratti a durata indeterminata, Confindustria contesta il fatto che possano essere qualificati come aiuti al funzionamento. Quanto alle argomentazioni, rinvia alle stesse osservazioni presentate a proposito dei contratti di formazione e lavoro (cfr. considerando 20-38).
IV. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ ITALIANE
IV.1. Contratti di formazione e lavoro
(40) Secondo le autorità italiane i contratti di formazione e lavoro rappresentano uno dei più importanti strumenti di accesso al mercato del lavoro, elemento essenziale della strategia del governo nella lotta contro la disoccupazione e l'incoraggiamento all'assunzione di persone di età compresa tra i 16 ed i 32 anni. Questo strumento sarebbe d'altronde particolarmente importante per le zone dell'Italia meridionale caratterizzate da gravi problemi di disoccupazione.
Le autorità italiane precisano che i contratti di formazione e lavoro hanno lo scopo di favorire l'inserimento o il reinserimento nel mercato del lavoro di persone che a causa della loro età o di circostanze specifiche hanno difficoltà di inserimento.
(41) Per quanto riguarda la classe di età compresa tra i 16 e i 25 anni, le autorità italiane sono del parere che non esistono problemi di incompatibilità della misura in questione con il trattato in quanto questa classe di età deve essere considerata come categoria sfavorita. Di conseguenza, non è richiesta la condizione di creazione netta di posti di lavoro rispetto ad un periodo di riferimento.
(42) Le autorità italiane giustificano inoltre l'applicazione delle misure in esame alla classe di età compresa tra 26 e 32 anni riconducendola alle categorie che incontrano difficoltà specifiche: le persone che appartengono a questa classe di età sono disoccupati di lunga durata o possono essere assimilate ai giovani con meno di 26 anni in considerazione della situazione occupazionale propria al contesto italiano.
(43) Per sostenere tale argomentazione le autorità italiane sottolineano che secondo i dati statistici degli anni 1994-1996 la classe di età 25-32 anni mostra a livello nazionale una percentuale di persone iscritte alle liste di collocamento del 34,3 % nel 1994, del 33,1 % nel 1995 e del 32,8 % nel 1996. Quanto al Mezzogiorno, la percentuale è più elevata ed i tassi sono rispettivamente del 39 %, 37 % e 36,4 %. In base a tali dati statistici la percentuale di persone iscritte alle liste di collocamento per la classe di età 19-24 anni è inferiore a quella di 25-32 anni e corrisponde al 31,7 %, 31,1 % e 30,8 % per gli stessi anni. Con la lettera del 5 marzo 1999 le autorità italiane hanno presentato questi dati relativi alla classe di età 25-32 anni (tabella 7).
Tabella 7
Percentuale di iscritti alle liste di collocamento - classe di età 25-32 anni
(dati forniti dalle autorità italiane)
SPAZIO PER TABELLA
(44) Le autorità italiane presentano altresì la situazione dei giovani muniti di laurea per i quali l'età media di accesso al mondo del lavoro è elevata (27 anni) e si concentra nella classe di età compresa tra 30 e 34 anni. Con lettera del 5 marzo 1999 le autorità italiane hanno precisato che l'età di accesso al lavoro indica il momento della prima assunzione (il tempo di accesso al lavoro sarebbe il periodo compreso tra l'acquisizione della laurea e la prima assunzione). Le autorità italiane sottolineano inoltre che la laurea non dà la possibilità di esercitare le professioni per le quali è necessario un esame di Stato. Il 42,3 % dei laureati ha un'età compresa tra 27 e 34 anni, il 4,4 % più di 35 anni ed il 15,8 % tra 23 e 24 anni. Al momento dell'indagine il 33,3 % dei laureati non lavorava. Nel Mezzogiorno questa percentuale era pari al 46,6 %.
Tabella 8
Età in cui viene conseguita una laurea - 1995
(estratto dai dati forniti dalle autorità italiane)
SPAZIO PER TABELLA
(45) Sempre secondo le autorità italiane, quanto alla classe 25-39 anni il tasso di disoccupazione delle persone laureate è del 12,4 %, ossia superiore al tasso di disoccupazione delle persone aventi la stessa età, ma con il titolo di scuola media inferiore (10,9 %) o di scuola secondaria (10,8 %) e con maggior tempo per affrontare i problemi del primo inserimento nel mondo del lavoro. Secondo le autorità italiane il tasso di disoccupazione più elevato per le persone con diploma universitario sarebbe dovuto essenzialmente alle difficoltà iniziali di inserimento nel mercato del lavoro. Nelle regioni del Sud queste difficoltà sarebbero accentuate da prospettive ridotte di lavoro e da una transizione più difficile dalla scuola al lavoro. In queste regioni il tasso di disoccupazione delle persone che hanno terminato gli studi universitari è tuttavia inferiore a quello dei giovani con diploma di scuola secondaria (17,4 % rispetto a 20,7 %).
Tabella 9
Tasso di disoccupazione nella classe 25-39 anni secondo il titolo di studio
(estratto dai dati forniti dalle autorità italiane)
SPAZIO PER TABELLA
(46) Le autorità italiane osservano che il periodo necessario per la ricerca di occupazione è particolarmente lungo per le persone da 25 a 39 anni e questi dati mostrano la tendenza all'aumento nel periodo 1995-1997.
Tabella 10
Numero medio di mesi di ricerca di occupazione per persona (1997)
(estratto dai dati forniti dalle autorità italiane)
SPAZIO PER TABELLA
(47) Altri dati statistici presentati dalle autorità italiane mostrano che nel Sud d'Italia il periodo necessario per la ricerca di un posto di lavoro per i laureati passa da 36,3 mesi nel 1995 a 39 mesi nel 1996 e a 44,3 mesi nel 1997. A livello nazionale questo periodo è di 26,8 mesi nel 1995, 27,9 mesi nel 1996 e 28,3 mesi nel 1997.
(48) Il secondo rapporto sulla condizione giovanile relativo all'anno 1997 pubblicato dall'Istituto nazionale di statistica (Istat) mostra che nella classe 15-24 anni il 65 % dei disoccupati dichiara che il periodo necessario per la ricerca di un lavoro è superiore ad un anno (disoccupazione di lunga durata), mentre il 14 % ed il 19 % dichiara di aver effettuato una ricerca per un periodo variante tra 6 e 11 mesi o inferiore a 6 mesi. Secondo tali dati la disoccupazione di lunga durata riguarda il 46 % del totale dei disoccupati che hanno perso il posto di lavoro ed il 74 % delle persone alla ricerca del primo impiego. Per la classe 25-34 anni il tasso di disoccupazione di lunga durata è del 78 %, mentre il 15 % dei disoccupati dichiara che la ricerca di un posto di lavoro è inferiore a 16 mesi e l'11 % tra 6 ed 11 mesi. In questo caso la disoccupazione di lunga durata riguarda il 55 % dei disoccupati che hanno perso il loro posto di lavoro e l'86 % delle persone alla ricerca del primo impiego.
(49) Le autorità italiane hanno inoltre presentato dati statistici sui "single" al fine di dedurne la permanenza presso la famiglia di origine e rafforzare la tesi di un'estensione dei limiti di età della "categoria giovani". I risultati delle elaborazioni statistiche mostrano che nella classe 15-24 anni i single sono il 29,2 % della popolazione per gli anni 1995, 1996 e 1997. Se si estende la "categoria giovani" fino a 34 anni queste percentuali diventano rispettivamente del 36,6 % (1995), 37,1 % (1996) e 37,4 % (1997).
(50) Secondo un'inchiesta del Censis (Trentaduesima relazione sulla situazione sociale del paese 1998), la famiglia è essenziale per compensare le difficoltà dei suoi componenti a livello della retribuzione disponibile e del lavoro. Nel 1995 l'87 % dei giovani di 20-24 anni viveva ancora con i genitori e per quelli di 25-29 anni questo tasso era del 56 %.
Tabella 11
Tasso di "single" sulla popolazione totale
(estratto dai dati forniti dalle autorità italiane)
SPAZIO PER TABELLA
(51) Le autorità italiane osservano che il tasso di disoccupazione per il 1995 è molto elevato per il Sud e le isole. Per la classe 25-39 anni supera il 50 % e per le classi successive i tassi sono manifestamente superiori rispetto al Nord e al Centro.
Tabella 12
Tasso di disoccupazione per classe di età ed area (Nord, Centro, Mezzogiorno e isole) (1995)
(estratto dai dati forniti dalle autorità italiane)
SPAZIO PER TABELLA
(52) Gli anni 1996 e 1997 presentano una situazione analoga con tassi di disoccupazione più alti nell'Italia meridionale. Anche l'evoluzione temporale mostra una situazione diversa fra il Nord, il Centro e il Sud. Nelle regioni del Nord la riduzione della disoccupazione è costante per le classi 15-19 anni (24,2 % nel 1995 e 22,7 nel 1997) e 20-24 anni (18,1 % nel 1995 e 17,3 nel 1997). L'Italia centrale è caratterizzata da un aumento della disoccupazione nella classe 25-29 anni, mentre per le regioni meridionali il tasso diminuisce solo per la classe 15-19 anni. Il tasso di disoccupazione per la classe 24-29 anni, ad esempio, passa dal 34 % nel 1995 al 36,5 % nel 1997.
(53) Le autorità italiane precisano inoltre che le indagini pubblicate nel "Secondo rapporto sulla condizione giovanile" indicano che su un totale di 2805000 persone alla ricerca di occupazione nel 1997, il 37 % appartiene alla classe 15-24 anni ed il 38 % alla classe 25-34 anni. Globalmente il 75 % delle persone alla ricerca di occupazione è costituita da persone di età variante da 15 a 34 anni. La caratteristica fondamentale è che il 54 % di questi disoccupati di 15-34 anni è alla ricerca del primo impiego.
(54) Le autorità italiane hanno presentato anche dati relativi ai tassi di disoccupazione ripartiti per classe di età, livello di studio ed area. Hanno precisato che nelle regioni del Nord e del Centro il tasso di disoccupazione in funzione del livello degli studi non è notevolmente diversificato, mentre nelle regioni del Sud è possibile osservare un divario più importante: 12,5 % per quanti hanno un dottorato o una specializzazione e 34 % per i diplomati e gli studenti universitari.
Tabella 13
Tasso di disoccupazione ripartito per classe di età e livello di studi nell'Italia meridionale (1995)
(dati forniti dalle autorità italiane)
SPAZIO PER TABELLA
(55) Le autorità italiane sottolineano che l'evoluzione temporale dei tassi di disoccupazione registra un aumento negli anni 1995, 1996 e 1997, con tendenza maggiormente accentuata nel Centro e nel Sud. Quest'ultima area presenta inoltre una più grande differenza tra i tassi di disoccupazione in funzione del titolo di studio.
(56) Le autorità italiane osservano altresì che l'attività di formazione, resa obbligatoria dai contratti di formazione e lavoro, deve essere valutata come contropartita richiesta alle imprese. Questa attività non sarebbe limitata al minimo di ore previste per legge, ma si estenderebbe al tirocinio sul posto di lavoro. Le autorità italiane rilevano che in molti casi gli aiuti alla qualificazione o riqualificazione professionale non rientrano nell'ambito di applicazione degli articoli 87 e 88. Quando invece queste misure rientrano nell'ambito dell'articolo 87, paragrafo 1, beneficiano di una valutazione favorevole da parte della Commissione.
(57) A tale proposito le autorità italiane hanno presentato dati sul calcolo del costo di formazione e della sua incidenza sui vantaggi concessi ai datori di lavoro: su un vantaggio massimo (basato su una riduzione del 100 % degli oneri sociali) per anno e per lavoratore di 11282256 ITL (5826,80 EUR), il costo di formazione stimato è pari a 1575000 ITL (813,42 EUR). A tale cifra bisognerebbe aggiungere anche il costo legato alla formazione realizzata durante l'attività lavorativa.
(58) Per quanto riguarda l'estensione dell'età al di là dei 32 anni da parte delle autorità regionali, le autorità italiane indicano che la situazione è la seguente: 35 anni per la regione Lazio, 38 anni per la Calabria, 40 anni per la Campania, l'Abruzzo e la Sardegna, 45 anni per la Basilicata, il Molise, la Puglia e la Sicilia.
(59) Infine le autorità italiane sottolineano il carattere temporaneo dell'aiuto che ha una durata massima di due anni.
IV.2 Aiuti per la trasformazione dei contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato
(60) Le autorità italiane osservano che il regime di aiuti è coerente con gli orientamenti comunitari che favoriscono il mantenimento dei posti di lavoro creati. La stabilizzazione dei contratti di formazione e lavoro equivarrebbe alla creazione netta di posti di lavoro in quanto tale trasformazione renderebbe stabili i posti di lavoro precari. I lavoratori assunti con un contratto di formazione e lavoro non dovrebbero essere annoverati nell'organico dell'impresa in questione al fine di verificare l'esistenza della creazione effettiva di nuovi posti di lavoro. Inoltre le autorità italiane osservano che in mancanza di tali misure i datori di lavoro farebbero ricorso ad altre forme di contratti a durata determinata.
(61) Infine, le autorità italiane fanno comunque rilevare che tale interpretazione sarebbe stata avallata dalla Commissione quando ha approvato il regime di aiuti introdotto dalla legge regionale (Sicilia) n. 30 del 7 agosto 1997(10).
V. VALUTAZIONE
V.1 Contratti di formazione e lavoro
V.1.a) Carattere di aiuto delle misure previste per i contratti di formazione e lavoro
(62) I contratti di formazione e lavoro, quali erano disciplinati dalla legge 863/84, non configuravano un aiuto ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, bensì una misura generale. I benefici previsti erano infatti applicabili in maniera uniforme, automatica, non discrezionale e sulla base di criteri obiettivi a tutte le imprese.
(63) Le modifiche apportate a questo istituto nel 1990 dalla legge 407/90 hanno modificato la natura di misure. Le nuove disposizioni hanno modulato le riduzioni accordate in funzione del luogo di insediamento dell'impresa beneficiaria e del settore di appartenenza. Di conseguenza alcune imprese sono venute a beneficiare di riduzioni maggiori di quelle accordate ad imprese concorrenti.
(64) Le riduzioni selettive che favoriscono determinate imprese rispetto ad altre dello stesso Stato membro, che la selettività operi al livello individuale, regionale o settoriale, costituiscono, per la parte differenziale della riduzione, aiuti di Stati ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, aiuti che falsano la concorrenza e rischiano di incidere sugli scambi fra gli Stati membri.
Infatti tale differenziale va a vantaggio delle imprese che operano in determinate zone del territorio italiano, favorendole nella misura in cui lo stesso aiuto non è accordato alle imprese situate in altre zone.
(65) Tale aiuto falsa la concorrenza, dato che rafforza la posizione finanziaria e le possibilità d'azione delle imprese beneficiarie rispetto ai loro concorrenti che non ne beneficiano. Nella misura in cui tale effetto si verifica nel quadro degli scambi intracomunitari, questi ultimi sono pregiudicati dall'aiuto.
(66) In particolare tali aiuti falsano la concorrenza ed incidono sugli scambi tra Stati membri nella misura in cui le imprese beneficiarie esportano una parte della loro produzione negli altri Stati membri; analogamente, anche se le imprese non esportano, la produzione nazionale è favorita perché l'aiuto riduce la possibilità da parte delle imprese insediate in altri Stati membri di esportare i loro prodotti verso il mercato italiano(11).
(67) Per i citati motivi le misure in esame sono in linea di massima vietate dall'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE e dall'articolo 62, paragrafo 1, dell'accordo SEE e non possono essere considerate compatibili con il mercato comune, a meno che non sia loro applicabile una delle deroghe ivi previste.
(68) Quanto alla forma, il regime avrebbe dovuto essere notificato alla Commissione allo stadio di progetto, come prescritto dall'articolo 88, paragrafo 3. In assenza di tale notifica da parte del governo italiano, gli aiuti sono illegali sotto il profilo del diritto comunitario, non essendo state rispettate le disposizioni dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato e possono essere considerati compatibili con il mercato comune soltanto se possono beneficiare di una deroga prevista dal trattato.
V.1.b) Compatibilità dei contratti di formazione e lavoro
(69) Avendo accertato la natura di aiuti di Stato delle misure in esame, ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, la Commissione deve valutare se possono essere dichiarate compatibili con il mercato comune in virtù dell'articolo 87, paragrafi 2 e 3.
(70) Quanto all'applicabilità delle deroghe previste dal trattato, la Commissione considera che tali aiuti non possano beneficiare delle deroghe di cui all'articolo 87, paragrafo 2, poiché non si tratta di aiuti a carattere sociale ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera a), né di aiuti destinati a porre rimedio ai danni causati da una calamità naturale o da altri eventi straordinari ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), né di aiuti compresi nelle disposizioni dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera c). Inoltre, tali aiuti non possono beneficiare delle deroghe regionali di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettere a) e c), non trattandosi di aiuti all'investimento. Per motivi evidenti, non sono neppure applicabili le deroghe dell'articolo 87, paragrafo 3, lettere b) e d).
(71) Gli orientamenti in materia di aiuti all'occupazione(12) precisano che la Commissione è in linea di massima favorevole agli aiuti:
- riguardanti i disoccupati
e
- destinati alla creazione di nuovi posti di lavoro (creazione netta) nelle PMI e nelle regioni ammissibili agli aiuti a finalità regionale
o
- volti ad incoraggiare l'assunzione di talune categorie di lavoratori che incontrano particolari difficoltà di inserimento o di reinserimento sul mercato del lavoro, e ciò in tutto il territorio; in questo caso è sufficiente che il posto di lavoro sia divenuto vacante in seguito ad una partenza spontanea e non ad un licenziamento.
(72) Gli orientamenti stabiliscono inoltre che la Commissione deve verificare che "l'entità dell'aiuto non ecceda quella necessaria per incitare alla creazione di posti di lavoro" e che sia garantita una certa stabilità dell'impiego creato.
(73) Gli orientamenti comunitari precisano altresì che la Commissione può approvare anche aiuti per il mantenimento dell'occupazione a condizione che siano limitati alle regioni ammesse a beneficiare della deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), e rispettino le condizioni previste per gli aiuti al funzionamento. Tali regole precisano che questo tipo di aiuto deve essere limitato nel tempo, decrescente, destinato a sormontare gli svantaggi strutturali e a promuovere uno sviluppo duraturo, nel rispetto delle regole applicabili ai settori sensibili.
(74) Sulla base delle informazioni verificate nell'ambito del presente procedimento, la Commissione considera che gli aiuti per l'assunzione mediante contratti di formazione e lavoro presentano le seguenti caratteristiche:
- non riguardano esclusivamente l'assunzione di lavoratori alla ricerca del loro primo impiego oppure rimasti disoccupati per la perdita del lavoro precedente, non essendo questo requisito previsto dalla legislazione italiana;
- non sono destinati alla creazione netta di posti di lavoro nel senso indicato dagli orientamenti in materia di aiuti all'occupazione(13), benché sia vietato il licenziamento nel corso del periodo precedente;
- sono destinati all'assunzione di determinate categorie di lavoratori che incontrano difficoltà di inserimento o di reinserimento nel mercato del lavoro. Tenuto conto del limite d'età molto elevato (32 anni) previsto, è necessario valutare se le osservazioni presentate dalle autorità italiane e dai terzi interessati in merito alla definizione delle "categorie svantaggiate" possano essere messe in relazione con le disposizioni degli orientamenti in materia di aiuti all'occupazione. La delimitazione della classe "giovani" diventa così uno degli elementi essenziali ai fini della compatibilità del regime con il mercato comune.
(75) Il regime di aiuti in questione interviene a favore di lavoratori appartenenti alla classe di età compresa tra 16 e 32 anni che, secondo le autorità italiane, deve essere considerata come comprendente categorie svantaggiate che incontrano difficoltà di inserimento o di reinserimento nel mercato del lavoro in quanto corrispondenti alla categoria dei giovani o a quella dei disoccupati di lunga durata.
(76) La Commissione osserva che negli orientamenti non esiste alcun limite di età per la definizione della categoria giovani. Tuttavia, come già indicato all'avvio del procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, nei confronti delle misure in questione(14), la Commissione osserva che sia le azioni attuate a livello comunitario a favore dei giovani sia quelle promosse in genere dagli Stati membri riguardano giovani di età inferiore a 25 anni(15). Tale orientamento viene altresì convalidato dall'Ufficio internazionale del lavoro che nella sua relazione sull'occupazione e sui giovani definisce questi ultimi come appartenenti al "gruppo di età compreso tra 15 e 24 anni"(16). Il rapporto precisa che "la definizione operativa di giovani varia ampiamente da un paese all'altro in funzione di fattori culturali ed istituzionali. Nei paesi industrializzati e nell'Europa orientale ad economia di transizione il limite inferiore corrisponde generalmente alla fine della scuola dell'obbligo. Il limite superiore è invece più variabile"(17).
(77) I dati statistici presentati dalle autorità italiane e da Confindustria mostrano che il contesto del mercato del lavoro italiano è caratterizzato da tassi di disoccupazione che rimangono elevati anche al di là della classe di età 20-24 anni.
(78) Benché nell'Italia meridionale la situazione della disoccupazione sia più grave non è possibile affermare che la percentuale di persone alla ricerca di occupazione sia più elevata nella classe di età 25-34 anni rispetto alla classe di età 15-24 anni. A tale proposito la Commissione osserva altresì che le percentuali indicate da Confindustria per queste due classi di età non corrispondono ai dati presentati (tabella 2). Dalla tabella 2, ma anche dalla tabella 12, risulta invece che la percentuale delle persone alla ricerca di occupazione registra una diminuzione importante nella classe di età 25-29 anni rispetto alla classe 20-24. Si tratta di un fenomeno generalizzato su tutto il territorio italiano e che è confermato da altri dati statistici (tabella 1) che confrontano i tassi di disoccupazione in Italia con la media europea.
(79) I dati forniti dalle autorità italiane (tabella 7) indicano una percentuale di iscritti alle liste di collocamento appartenenti alla classe di età 25-32 anni più elevata rispetto a quelli appartenenti alla classe 19-24. Da tali dati risultano d'altronde percentuali di iscritti più elevate rispetto ai tassi di disoccupazine calcolati da Eurostat (tabella 1). Questa differenza è dovuta al fatto che i dati statistici di Eurostat si basano sulla definizione di disoccupazione dell'Ufficio internazionale del lavoro che considera tre criteri: essere senza lavoro, essere attivamente alla ricerca di occupazione ed essere disponibile ad iniziare il lavoro entro due settimane. Questi criteri non sono invece utilizzati per l'iscrizione nelle liste di collocamento in Italia in cui appaiono spesso persone che non sono alla ricerca attiva di un lavoro (per esempio gli studenti che non hanno ancora completato i loro studi).
(80) Secondo la Commissione i dati dei tassi di disoccupazione, anche per quanto riguarda la loro evoluzione temporale, devono essere messi in relazione con altri dati, e precisamente il periodo medio durante il quale i disoccupati sono alla ricerca di un lavoro e l'età media di conseguimento della laurea.
(81) Quanto al primo elemento, vale a dire il periodo medio di ricerca di occupazione, è opportuno osservare che esso aumenta con l'età per arrivare a 37 mesi nella classe di età 30-39 anni (tabella 6). Questi dati possono in parte spiegare la natura strutturale della disoccupazione. Le autorità italiane hanno sottolineato questa caratteristica del mercato italiano del lavoro che risulta d'altronde più spiccata nel Meridione dove il tasso di disoccupazione è più elevato (tabella 11). Rispetto alle diverse classi di età, le autorità italiane hanno indicato i risultati del Secondo rapporto sulla condizione giovanile per l'anno 1997 dell'Istat (cfr. considerando 48). Da tale rapporto risulta in particolare che nella classe 15-24 anni il 65 % dei disoccupati dichiara di cercare un posto di lavoro da più di un anno (disoccupazione di lunga durata); questa percentuale passa al 68 % per la classe 25-34 anni. Sulla base di tali informazioni la Commissione è quindi del parere che questo fenomeno debba essere esaminato in quanto disoccupazione strutturale e non attraverso un'estensione del limite di età per la definizione della categoria giovani.
(82) La disoccupazione di lunga durata (più di un anno) rappresenta una delle caratteristiche più importanti della disoccupazione strutturale ed è stata presa in considerazione dagli orientamenti in materia di aiuti all'occupazione. Con i giovani i disoccupati di lunga durata rappresentano infatti una delle categorie svantaggiate indicate in tali orientamenti. La situazione di abbondanza di manodopera giovane, e talvolta dotata di livello di istruzione elevato (laurea), rende ancora più difficile la situazione del disoccupato di lunga durata. Il disoccupato di lunga durata è infatti spesso meno qualificato o dispone di competenze sempre più obsolete che lo pone sul mercato del lavoro in una situazione di concorrenza sfavorevole con i giovani alla ricerca di occupazione, spesso più qualificati.
(83) Quanto ai giovani laureati, gli elementi e i dati presentati dalle autorità italiane e da Confindustria indicano un'età relativamente elevata al conseguimento della laurea. I dati statistici sull'età di conseguimento delle lauree indicano che la percentuale di persone che ottengono una laurea è in aumento fino all'età di 25 anni ed in calo dopo i 26 anni (tabella 8). Il grosso si laurea in un arco di età corrispondente a 24 anni (11,8 %), 25 anni (18,8 %), 26 anni (18,7 %) o 27 anni (14,3 %). L'età relativamente elevata di conseguimento della laurea comporta un inserimento tardivo nel mercato del lavoro. Se si mette a raffronto la situazione italiana con quella di altri Stati membri si osserva che l'età media è di 26,8 anni in Italia contro una media europea di 25,7 anni.
(84) Se si considera che il limite di età per la categoria dei giovani è di 24 anni, è certo che gran parte dei laureati non può beneficiare delle misure di inserimento nel mercato del lavoro dirette a tale categoria. Soltanto coloro che si laureano all'età di 23 anni o prima, ossia il 4 %, potrebbero beneficiare di misure che sono limitate alle persone fino a 24 anni. Chi si laurea all'età di 24 anni, ossia l'11,8 %, non avrà che pochissimo tempo per poter beneficiare di tali misure. A questo proposito è utile ricordare le considerazioni delle autorità italiane relativamente al fatto che per le persone laureate l'età media di accesso al mondo del lavoro è di 27 anni. Si tratta dell'età che contraddistingue la prima assunzione, in quanto il tempo di accesso al lavoro è il periodo compreso tra il conseguimento della laurea ed il primo lavoro. Si tratta quindi di un periodo di ricerca di occupazione superiore ad un anno per quanti conseguono la laurea ad un'età inferiore a 23 anni, 24 anni, 25 anni e 26 anni. Questo fenomeno ha conseguenze relativamente gravi per la vita professionale di un giovane laureato in quanto, come sottolineato dall'Ufficio internazionale del lavoro, un periodo prolungato di disoccupazione all'inizio della vita professionale può ripercuotersi in maniera permanente sulle prospettive di lavoro. La valutazione fatta dall'Ufficio internazionale del lavoro si riferisce all'inserimento nel mercato del lavoro dei giovani fino a 24 anni e si basa sul fatto che la disoccupazione all'inizio della carriera di una persona può danneggiare in maniera permanente il potenziale produttivo(18). Tenendo conto dell'età di conseguimento della laurea, quest'età critica si sposta di fatto per i laureati e non corrisponde più alla classe di età 20-24 anni.
(85) Sulla base di quanto precede, soltanto per le persone munite di laurea la Commissione ritiene che i dati statistici e gli elementi istituzionali legati alla durata degli studi possono giustificare un'estensione della categoria giovani alla classe di età 25-29 anni.
(86) La Commissione rileva che gli aiuti per l'assunzione mediante contratti di formazione e lavoro comportano due elementi positivi per il mercato italiano del lavoro caratterizzato dalla presenza di una grave situazione strutturale e da difficoltà di inserimento della categoria giovani in questo mercato. Il primo risiede nell'attività di formazione prevista dai contratti di formazione e lavoro, mentre il secondo è rappresentato dalla condizione del regime secondo la quale l'assunzione con contratto di formazione e lavoro non è autorizzata quando l'impresa non abbia mantenuto in servizio almeno il 50 % dei lavoratori il cui contratto di formazione e lavoro sia scaduto nei 24 mesi precedenti. Questa condizione appare come un ulteriore stimolo alle imprese per garantire il mantenimento dei posti di lavoro per una durata più lunga.
(87) Quanto alla contropartita rappresentata dall'attività di formazione effettuata dal datore di lavoro, occorre prenderla in considerazione nel valutare l'intensità dell'aiuto concesso al datore di lavoro. Si tratta infatti in un impegno finanziario ed organizzativo che non bisogna comunque confondere con un investimento iniziale. Quest'ultimo è definito dagli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale(19) come "un investimento in capitale fisso relativo alla creazione di un nuovo stabilimento, all'ampliamento di uno stabilimento esistente o all'avviamento di un'attività che implica un cambiamento fondamentale del prodotto o del processo di produzione di uno stabilimento esistente". L'aiuto alla creazione di posti di lavoro legati alla realizzazione di un investimento iniziale rappresenta una delle forme di concessione degli aiuti all'investimento previsti negli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale.
(88) Inoltre la condizione imposta dagli orientamenti in materia di aiuti all'occupazione, che richiede che il posto occupato si sia reso vacante in seguito ad una partenza naturale e non ad un licenziamento(20), è rispettata in quanto la legislazione italiana pone espressamente la condizione che non si sia proceduto a licenziamenti. Di conseguenza, e conformemente a quanto precisato negli orientamenti, per le categorie svantaggiate non occorre esigere che vi sia creazione netta di posti di lavoro.
(89) Per quanto riguarda il carattere selettivo dell'aiuto, la Commissione osserva che la parte differenziale degli aiuti che supera il 25 % di riduzione degli oneri sociali dovuti è concessa dalle autorità italiane soltanto a talune categorie di imprese. Tali imprese sono differenziate rispetto alle altre in funzione del settore interessato e della loro dimensione. Inoltre l'intensità dell'aiuto è anch'essa variabile in funzione dell'ubicazione sul territorio nazionale. Gli aiuti sono infatti concessi, con intensità variabile in funzione dell'ubicazione, alle imprese del settore commerciale e turistico con meno di 15 addetti, alle imprese artigiane e a tutte le imprese insediate in zone che presentano un tasso di disoccupazione superiore alla media nazionale. Tali misure non possono essere qualificate come misure generali in quanto non si applicano uniformemente all'insieme dell'economia e favoriscono alcune imprese ed alcuni settori(21).
(90) Il livello globale dell'aiuto per imprese dipende infine direttamente dal numero di lavoratori assunti. A tale proposito le autorità italiane hanno valutato l'importo massimo dell'aiuto (riduzione complessiva del 100 % degli oneri sociali, ossia: 25 % come misura generalizzata applicabile a tutto il territorio e 75 % massimo come ulteriore riduzione) per anno e per lavoratore assunto, al netto dei costi di formazione, pari a 9707256 ITL (5013,38 EUR). Tale importo sarebbe pari a 7280442 ITL (3760,03 EUR) per le imprese che beneficiano dell'ulteriore riduzione massima del 75 % e a 2426814 ITL (1253,34 EUR) per le imprese che beneficiano soltanto dell'ulteriore riduzione del 15 %, e quindi in totale del 40 % (cfr. considerando 12).
(91) La Commissione ritiene che, soltanto nel caso degli aiuti per l'assunzione mediante contratti di formazione e lavoro, di lavoratori che incontrano difficoltà specifiche ad inserirsi o a reinserirsi nel mercato del lavoro - vale a dire i giovani con meno di 25 anni, i giovani laureati fino a 29 anni ed i disoccupati di lunga durata (più di un anno di disoccupazione) - o che sono destinati alla creazione di nuovi posti di lavoro, l'entità dell'aiuto non superi quanto è necessario per incitare alla creazione di nuovi posti di lavoro, tenuto conto dell'attività di formazione resa obbligatoria dai contratti di formazione e lavoro e della situazione di disoccupazione particolarmente grave sul territorio italiano. Gli elementi che permettono alla Commissione di concludere che l'importo dell'aiuto non eccede quello necessario per incitare alla creazione di posti di lavoro consistono anche nella proporzionalità fra gli oneri sociali oggetto delle riduzioni e la retribuzione dei lavoratori e nella graduazione della misura secondo le specificità delle regioni interessate.
(92) Sulla base dell'analisi che precede la Commissione conclude che soltanto i casi di aiuto per la creazione di nuovi posti di lavoro e quelli specificati al punto precedente sono conformi alle disposizioni degli orientamenti in materia e possono pertanto beneficiare della deroga prevista a favore di detto tipo di aiuto.
(93) La Commissione ritiene invece che gli aiuti all'assunzione mediante contratti di formazione e lavoro rappresentano aiuti al mantenimento dell'occupazione, quando non riguardano l'assunzione di lavoratori che incontrano difficoltà specifiche ad inserirsi o a reinserirsi nel mercato del lavoro, - vale a dire i giovani con meno di 25 anni, i giovani laureati fino a 29 anni ed i disoccupati di lunga durata (più di un anno di disoccupazione) - o quando non sono destinati alla creazione di nuovi posti di lavoro.
(94) Posto che, secondo gli orientamenti in materia di aiuti all'occupazione, un aiuto al mantenimento dell'occupazione è "il sostegno fornito ad un'impresa al fine d'incoraggiarla a non licenziare i lavoratori da essa dipendenti"(22), nel caso in questione non si tratta propriamente di aiuti corrisposti alle imprese al fine di incoraggiarle a non licenziare i lavoratori occupati, in quanto gli aiuti sono concessi per l'assunzione tramite un contratto di formazione e lavoro. Poiché non è richiesta la condizione della creazione di nuovi posti di lavoro, ma al contrario contro il regime prevede espressamente la condizione di non aver proceduto a licenziamenti, questi aiuti possono incoraggiare le imprese a sostituire i lavoratori in seguito ad una partenza spontanea. Incoraggiano pertanto il mantenimento del numero dei dipendenti senza tuttavia portare alla creazione di nuovi posti di lavoro. In tal senso gli aiuti possono essere considerati come aiuti al mantenimento dell'occupazione che, sulla base degli orientamenti in materia di aiuti all'occupazione, sono assimilati agli aiuti al funzionamento.
(95) Tali aiuti possono essere autorizzati quando, conformemente alle disposizioni dell'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), sono destinati ad ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali o da altri eventi eccezionali. A talune condizioni gli aiuti al mantenimento dell'occupazione possono essere autorizzati nelle regioni ammesse a beneficiare della deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), cioè per favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso oppure si abbia una grave forma di sottooccupazione.
(96) La Commissione rileva anzitutto che gli aiuti al mantenimento dell'occupazione non sono limitati alle zone ammissibili alla deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), del trattato, dato che si applicano su tutto il territorio nazionale. Inoltre non sono né decrescenti, né limitati nel tempo. Quanto alla loro idoneità ad aiutare le imprese a sormontare gli handicap strutturali e a promuovere uno sviluppo duraturo, la Commissione ha già più volte messo in guardia il governo italiano contro i rischi di misure così generalizzate. Questa sua posizione negativa si basa sul convincimento che questo tipo di misure ha effetti molto nocivi sulla concorrenza e sugli scambi, senza che vi sia una vera e propria contropartita dell'interesse comunitario, in termini di sviluppo durevole e di rimozione degli handicap strutturali.
V.2. Aiuti per la trasformazione di contratto di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato
V.2.a) Carattere di aiuto delle misure previste per la trasformazione di contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato
(97) Trattandosi di una proroga di un anno degli stessi aiuti previsti per i contratti di formazione e lavoro e poiché tali aiuti presentano un carattere di selettività ancora più accentuato, essendo limitati alle sole regioni dell'obiettivo 1, l'analisi quanto al carattere di aiuto sviluppata al punto V.1.a) è ancora più pertinente nei confronti di tali interventi.
(98) Risulta di conseguenza, dalle considerazioni già svolte, che le misure in questione possono incidere sugli scambi nell'ambito della Comunità. Tenuto conto degli elementi di aiuto contenuti in tali misure si deve concludere che gli interventi in questione rientrano nell'ambito di applicazione dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE e dell'articolo 62, paragrafo 1, dell'accordo SEE, in quanto costituiscono aiuti di Stato che falsano la concorrenza in misura tale da incidere sugli scambi intracomunitari e non possono considerarsi compatibili con il mercato comune a meno che non sia applicabile ad essi una delle deroghe previste.
V.2.b) Compatibilità con il mercato comune
(99) Dopo aver accertato la natura di aiuti di Stato delle misure in esame, ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, la Commissione deve valutare se possono essere dichiarate compatibili con il mercato comune in virtù dell'articolo 87, paragrafi 2 e 3.
(100) Quanto all'applicabilità delle deroghe del trattato, le osservazioni di cui alla sezione V.1.b della presente decisione (cfr. considerando 69-96) sono valide anche per questi aiuti, in quanto si tratta dello stesso tipo di intervento.
(101) Gli orientamenti in materia di aiuti all'occupazione precisano che gli aiuti alla creazione di posti di lavoro hanno l'effetto di procurare un impiego a lavoratori che non ne hanno ancora trovato uno o che hanno perso l'impiego precedente e che per creazione di posti di lavoro deve intendersi creazione netta, vale a dire comportante almeno un posto supplementare rispetto all'organico (calcolato come media su un certo periodo) dell'impresa in questione.
(102) Gli stessi orientamenti indicano altresì che la Commissione sarà attenta alle modalità del contratto di lavoro, tra cui per esempio l'obbligo di effettuare l'assunzione nel quadro di un contratto a tempo indeterminato o di durata sufficientemente lunga.
(103) La trasformazione di contratti di formazione e lavoro a tempo determinato in contratti a tempo indeterminato non crea posti supplementari, in quanto i posti stessi sono già stati creati, pur non avendo carattere stabile.
(104) Come già osservato dalla Commissione(23), le misure riguardanti la trasformazione di contratti a tempo determinato e di contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato non possono essere assimilate né alla categoria della creazione di nuovi posti di lavoro né a quella di mantenimento di occupazione. Presentano infatti caratteristiche specifiche che riguardano la stabilizzazione di posti precari. Il valore aggiunto è di conseguenza costituito dalla "creazione netta di posti stabili", che non esistevano in precedenza.
(105) La Commissione rileva che gli orientamenti in materia di aiuti all'occupazione, anche se non prevedono questo tipo di intervento, fanno riferimento al concetto di stabilità dell'impiego in quanto valore positivo. Le modalità del contratto di lavoro sono quindi oggetto di valutazione da parte della Commissione, che le considera favorevolmente soltanto quando sono atte a garantire una certa stabilità dell'occupazione.
(106) In taluni casi, quindi, la Commissione riserva una valutazione favorevole ad alcuni aiuti per la trasformazione di posti di lavoro a tempo determinato in posti a tempo indeterminato. Tuttavia, come precisato negli orientamenti, tale valutazione favorevole è subordinata al duplice obbligo:
- di non aver licenziato personale nei 12 mesi precedenti la trasformazione;
- di realizzare un aumento dei posti di lavoro rispetto al numero di posti esistenti nell'impresa nei 6 mesi precedenti la trasformazione, al netto dei posti oggetto della trasformazione stessa.
(107) Ciò consente alla Commissione di garantire che l'aiuto, oltre a permettere la stabilizzazione di impieghi precari, comporti un valore aggiunto, che è rappresentato dalla creazione netta di posti di lavoro stabili che non esistevano in precedenza, e quindi di verificare che non si tratti di una semplice sostituzione di un dipendente licenziato o andato in pensione.
(108) Alla luce di quanto precede, la Commissione considera che nel caso in esame l'obbligo della creazione netta di posti di lavoro si verifichi soltanto se il numero dei dipendenti è calcolato al netto dei posti creati per mezzo di contratti a tempo determinato o che non garantiscono una certa stabilità di occupazione.
(109) Di conseguenza, sulla base delle considerazioni precedenti, la Commissione constata che unicamente gli aiuti per la trasformazione di contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato che rispettano l'obbligo di realizzare un aumento dei posti di lavoro rispetto ai posti esistenti nell'impresa (come media su un certo periodo precedente la trasformazione) sono conformi alle disposizioni degli orientamenti in materia di aiuti all'occupazione e possono pertanto beneficiare della deroga prevista a favore di questo tipo di aiuti. L'organico deve essere calcolato al netto dei lavoratori assunti per mezzo di contratti a tempo determinato o che non garantiscono una certa stabilità di occupazione.
(110) Quanto all'intensità dell'aiuto, la Commissione è del parere che deve essere calcolata in considerazione della concessione dell'aiuto nel periodo precedente la trasformazione. Durante tale periodo i datori di lavoro hanno infatti beneficiato di un aiuto concesso per lo stesso lavoratore il cui contratto di lavoro è stato in seguito trasformato. Si tratta quindi di un periodo totale di aiuto di tre anni per ogni posto di lavoro creato. La Commissione ritiene che soltanto nei casi menzionati in precedenza questa intensità sia proporzionata all'obiettivo perseguito, tenuto conto del fatto che i posti creati sono a tempo indeterminato e che la situazione della disoccupazione nelle zone interessate è particolarmente grave. Per i motivi già esposti in relazione agli aiuti per i contratti di formazione e lavoro, la Commissione ritiene che l'entità dell'aiuto non acceda quella necessaria per incitare alla creazione di posti di lavoro.
(111) In tale contesto la Commissione considera che gli altri casi di aiuti alla trasformazione di contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato, che non rispettano l'obbligo di realizzare un aumento dei posti rispetto ai posti esistenti nell'impresa, configurano aiuti al mantenimento dell'occupazione. Come precisato negli orientamenti, questi aiuti rappresentano aiuti al funzionamento. Per i motivi già illustrati in riferimento agli aiuti per i contratti di formazione e lavoro, la Commissione è del parere che questi aiuti non soddisfino le condizioni previste per la concessione degli aiuti al funzionamento.
VI. CONCLUSIONI
(112) La Commissione constata che l'Italia ha violato l'articolo 88, paragrafo 3, dando esecuzione agli aiuti non notificati per l'assunzione mediante contratti di formazione e lavoro, previsti dalle leggi 863/84, 407/90, 169/91 e 451/94 e concessi dal novembre 1995.
(113) Sulla base dell'analisi esposta nelle sezioni V.1.a) e V.1.b) della presente decisione la Commissione constata che unicamente gli aiuti concessi per l'assunzione di lavoratori che, al momento dell'assunzione, non avevano ancora ottenuto un impiego o che l'avevano perso e la cui assunzione ha contribuito alla creazione netta di nuovi posti di lavoro nelle imprese interessate, sono compatibili con il mercato comune.
(114) Gli aiuti concessi ai lavoratori che incontrano difficoltà specifiche ad inserirsi o a reinserirsi nel mercato del lavoro, vale a dire dopo aver perso un impiego, sono anch'essi compatibili con il mercato comune. Si tratta di persone che, in considerazione delle loro caratteristiche proprie, si collocano in una condizione di debolezza di fronte al sistema di selezione imposto dal mercato del lavoro. È il caso in particolare dei giovani con meno di 25 anni, dei laureati fino a 29 anni compresi e dei disoccupati di lunga durata (più di un anno di disoccupazione). Tuttavia, per poter beneficiare delle agevolazioni i datori di lavoro non devono aver proceduto a riduzioni di organico nei 12 mesi precedenti e devono inoltre aver mantenuto in servizio (assumendoli con contratto a tempo indeterminato) almeno il 60 % dei lavoratori il cui contratto di formazione e lavoro è scaduto nei 24 mesi precedenti.
(115) Le misure che rispettano la regola de minimis(24) non rientrano nel campo di applicazione dell'articolo 87. In applicazione di detta regola, l'importo complessivo di tutti gli interventi effettuati a favore delle imprese che hanno assunto lavoratori per mezzo di un contratto di formazione e lavoro non deve superare il limite di 100000 EUR su un periodo di tre anni. Come precisato nella comunicazione della Commissione relativa agli aiuti de minimis, detta regola non si applica ai settori disciplinati dal trattato CECA, alla costruzione navale ed al settore dei trasporti, ed agli aiuti concessi per spese inerenti ad attività dell'agricoltura o della pesca.
(116) Tutti gli aiuti per l'assunzione per mezzo di contratti di formazione e lavoro che non rispettano le condizioni indicate ai considerando 113-115 sono incompatibili con il mercato comune e devono pertanto essere recuperati.
(117) La Commissione constata che l'Italia ha violato l'articolo 88, paragrafo 3, dando esecuzione agli aiuti per la trasformazione dei contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato prevista dall'articolo 15 della legge 196/97.
(118) Sulla base dell'analisi sviluppata nelle sezioni V.2.a) e V.2.b), considerando 97-111 della presente decisione, la Commissione constata che unicamente gli aiuti per la trasformazione dei contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato che rispettano l'obbligo di realizzare un aumento di posti rispetto alla media dei posti esistenti nelle imprese nel periodo precedente la trasformazione sono compatibili con il mercato comune. L'organico deve essere calcolato al netto dei lavoratori assunti con contratti a tempo indeterminato o che non garantiscono una certa stabilità di occupazione (cfr. considerando 106).
(119) Le misure che rispettano la regola de minimis(25) non rientrano nel campo di applicazione dell'articolo 87. Per tali misure sono valide le stesse considerazioni formulate per i contratti di formazione e lavoro (cfr. considerando 115).
(120) Tutti gli aiuti per la trasformazione dei contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato che non rispettano le condizioni indicate sono incompatibili con il mercato comune e devono pertanto essere recuperati.
(121) Quando siano stati concessi illegittimamente aiuti incompatibili con il mercato comune la Commissione esige dallo Stato membro in questione che ne reclami la restituzione da parte dei beneficiari(26), al fine di ripristinare lo status quo. Tale è il caso degli aiuti dichiarati incompatibili con il mercato comune con la presente decisione, il cui importo deve essere restituito dai beneficiari.
(122) La restituzione avviene conformemente alle procedure di diritto interno. Le somme da recuperare producono interessi a partire dalla data in cui sono state messe a disposizione dei beneficiari fino a quella del loro recupero effettivo. Gli interessi sono calcolati sulla base del tasso di riferimento utilizzato per il calcolo dell'equivalente sovvenzione nel quadro degli aiuti a finalità regionale,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. Gli aiuti illegittimamente concessi dall'Italia, a decorrere dal novembre 1975, per l'assunzione di lavoratori mediante i contratti di formazione e lavoro previsti dalle leggi 863/84, 407/90, 169/91 e 451/94, sono compatibili con il mercato comune e con l'accordo SEE a condizione che riguardino:
- la creazione di nuovi posti di lavoro nell'impresa beneficiaria a favore di lavoratori che non hanno ancora trovato un impiego o che hanno perso l'impiego precedente, nel senso definito dagli orientamenti in materia di aiuti all'occupazione;
- l'assunzione di lavoratori che incontrano difficoltà specifiche ad inserirsi o a reinserirsi nel mercato del lavoro. Ai fini della presente decisione, per lavoratori che incontrano difficoltà specifiche ad inserirsi o a reinserirsi nel mercato del lavoro s'intendono i giovani con meno di 25 anni, i laureati fino a 29 anni compresi, i disoccupati di lunga durata, vale a dire le persone disoccupate da almeno un anno.
2. Gli aiuti concessi per mezzo di contratti di formazione e lavoro che non soddisfano alle condizioni menzionate al paragrafo 1 sono incompatibili con il mercato comune.
Articolo 2
1. Gli aiuti concessi dall'Italia in virtù dell'articolo 15 della legge n. 196/97 per la trasformazione di contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato sono compatibili con il mercato comune e con l'accordo SEE purché rispettino la condizione della creazione netta di posti di lavoro come definita dagli orientamenti comunitari in materia di aiuti all'occupazione.
Il numero dei dipendenti delle imprese è calcolato al netto dei posti che beneficiano della trasformazione e dei posti creati per mezzo di contratti a tempo determinato o che non garantiscono una certa stabilità dell'impiego.
2. Gli aiuti per la trasformazione di contratti di formazione e lavoro in contratti a tempo indeterminato che non soddisfano la condizione di cui al paragrafo 1 sono incompatibili con il mercato comune.
Articolo 3
L'Italia prende tutti i provvedimenti necessari per recuperare presso i beneficiari gli aiuti che non soddisfano alle condizioni di cui agli articoli 1 e 2 già illegittimamente concessi.
Il recupero ha luogo conformemente alle procedure di diritto interno. Le somme da recuperare producono interessi dalla data in cui sono state messe a disposizione dei beneficiari fino a quella del loro recupero effettivo. Gli interessi sono calcolati sulla base del tasso di riferimento utilizzato per il calcolo dell'equivalente sovvenzione nel quadro degli aiuti a finalità regionale.
Articolo 4
Entro due mesi a decorrere dalla data di notificazione della presente decisione, l'Italia informa la Commissione delle misure adottate per conformarvisi.
Articolo 5
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, l' 11 maggio 1999.

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