Document ID: 32004D0339

Decisión de la Comisión
de 15 de octubre de 2003
relativa a las medidas aplicadas por Italia en favor de RAI SpA
[notificada con el número C(2003) 3528]
(El texto en lengua italiana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2004/339/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el primer párrafo del apartado 2 de su artículo 88,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,
Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, de conformidad con los citados artículos(1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1) Mediante una denuncia presentada ante la Comisión el 17 de junio de 1996 por RTI SpA (Reti Televisive italiane - Redes Televisivas Italianas), una empresa que controla tres cadenas de televisión nacionales italianas pertenecientes al grupo Mediaset(2), se informó a la Comisión de que Italia había ejecutado una serie de medidas en favor de RAI-Radiotelevisione italiana SpA (organismo público italiano de radiodifusión, en lo sucesivo "RAI"). La denuncia se refería al canon de televisión concedido a la RAI y a diversas medidas adoptadas por el Gobierno italiano en favor de la RAI en la primera mitad de los años noventa.
(2) Mediante cartas de 15 de julio y de 4 de septiembre de 1996, la Comisión solicitó información a las autoridades italianas, las cuales respondieron por cartas fechadas el 30 de agosto y el 4 de noviembre de 1996.
(3) El 23 de mayo de 1997, Mediaset presentó su propia denuncia aportando documentos complementarios.
(4) La Comisión envió una nueva carta solicitando información a las autoridades italianas el 1 de julio de 1998. Las autoridades italianas proporcionaron algunos de los datos solicitados en el transcurso de una reunión que se celebró el 31 de julio de 1998 y mediante carta fechada el 7 de agosto de 1998. Por otra parte, se celebraron diversas reuniones en presencia del denunciante.
(5) El 19 de octubre de 1998, Mediaset presentó un informe complementario a la Comisión referente a las medidas de ayuda mencionadas en la denuncia original. Mediante carta de 8 de enero de 1999, Mediaset añadió nuevos documentos a su informe y mantuvo una reunión con la Comisión el 15 de febrero de 1999.
(6) El 3 de febrero de 1999, la Comisión ordenó a Italia que facilitase toda la información necesaria para evaluar si las medidas debían considerarse una ayuda ya existente o una nueva ayuda (en lo sucesivo, "la decisión conminatoria"). Esta decisión se comunicó a Italia mediante carta de 26 de febrero. Italia proporcionó algunas de las informaciones exigidas y presentó sus propias observaciones por carta de 26 de marzo. La Comisión pidió seguidamente ulterior información mediante carta de 28 de abril, carta a la que las autoridades italianas respondieron mediante carta de 16 de junio.
(7) Mediaset envió a la Comisión el 17 de mayo de 1999 una carta relativa a la cuestión de si las medidas debían considerarse una ayuda existente o una nueva ayuda, y se reunió con la Comisión el 18 de mayo de 1999.
(8) Mediante carta de 27 de septiembre de 1999, la Comisión comunicó a Italia su decisión de incoar un procedimiento en virtud del apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE contra algunas de las medidas ad hoc que Mediaset había señalado como ayudas estatales (en lo sucesivo, "la decisión de incoar el procedimiento").
(9) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(3). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones con respecto a la ayuda en cuestión.
(10) La Comisión recibió las observaciones de Italia el 2 de diciembre de 1999.
(11) La Comisión recibió las siguientes observaciones de las partes interesadas:
- mediante carta de 2 de diciembre de 1999, observaciones de la RAI (dirigidas a Italia por carta de 6 de diciembre de 1999),
- mediante carta de 19 de enero de 2000, observaciones de la FRT (Federazione Radio Televisioni - Federación de las Radios y Televisiones),
- por carta de 1 de febrero de 2000, observaciones de la ACT (Association des Télévisions Commerciales Européennes - Asociación de las Televisiones Comerciales Europeas),
- por carta de 28 de enero de 2000, observaciones de Mediaset.
(12) Las observaciones de las partes interesadas fueron transmitidas a Italia por cartas de 6 de diciembre de 1999 y de 23 de febrero de 2000. Seguidamente, se ofreció a Italia la posibilidad de presentar sus propias observaciones, que se recibieron por carta de 5 de mayo de 2000.
(13) Aunque con retraso, la Comisión recibió asimismo las observaciones de Codacons (Coordinación de las asociaciones para la defensa del medio ambiente y la protección de los derechos de los usuarios y consumidores), mediante carta de 12 de junio de 2000.
(14) La Comisión celebró una reunión con la RAI el 26 de enero de 2000 y el 4 de diciembre de 2000.
(15) La Comisión se entrevistó con las autoridades italianas el 5 de junio de 2000.
(16) Por otra parte, la Comisión se reunió con Mediaset en las siguientes fechas: el 20 de marzo y el 20 de junio de 2000, el 2 de mayo de 2001, el 20 de junio de 2001 y el 25 de octubre de 2001. Recibió asimismo cartas del denunciante con fecha de 8 de noviembre de 2000 y 25 de mayo de 2001. En la reunión del 20 de junio de 2001, Mediaset presentó un estudio sobre la reestructuración de la RAI, elaborado por Charles River Associates. Mediaset escribió de nuevo a la Comisión el 12 de junio de 2002 y el 20 de abril de 2003.
(17) Con la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, se añadió al Tratado CE un protocolo interpretativo sobre el sistema de radiodifusión pública (en lo sucesivo, "el protocolo de Amsterdam").
(18) La Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales a los servicios públicos de radiodifusión(4) (en lo sucesivo, "la Comunicación") establece los principios que la Comisión se propone seguir a efectos de la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a la financiación estatal del servicio público de radiodifusión.
(19) A la luz de la Comunicación, la Comisión solicitó nuevas informaciones a Italia mediante carta de 13 de septiembre de 2002. Sucesivamente, la Comisión se reunió con las autoridades italianas el 8 de diciembre de 2002 y recibió algunas de las informaciones solicitadas con fecha de 3 y 11 de diciembre de 2002.
(20) Por otra parte, la Comisión escribió a las autoridades italianas el 14 de noviembre de 2002 solicitando una serie de documentos, petición a la que las autoridades italianas respondieron el 5 de mayo de 2003.
2. SITUACIÓN NACIONAL
2.1. Evolución histórica de los fundamentos normativos del servicio público de radiodifusión en Italia
(21) Desde 1910, el Estado italiano se venía reservando la explotación de los servicios radiotelegráficos, con la posibilidad de otorgar concesiones y licencias a operadores privados o públicos. En 1924, el servicio público radiofónico se confió bajo licencia exclusiva a la URI, que a continuación se transformó en la EIAR y finalmente en la RAI. A partir de 1927, la ley justificaba el monopolio estatal sobre los servicios de radiodifusión en razón de su carácter de servicio público y de sus objetivos educativos, artísticos y culturales en interés de todos los ciudadanos.
(22) En 1948, con la entrada en vigor de la Constitución Republicana, el servicio público de radiodifusión encontró un fundamento constitucional en los principios de libertad de expresión y en el derecho a la información para permitir a los ciudadanos participar en la vida democrática del país. Tras la entrada en vigor de la Constitución, la difusión radiofónica y televisiva siguió siendo una competencia exclusivamente estatal en virtud del artículo 43 de la Constitución, que hace referencia al concepto de servicio público esencial de interés general preeminente. La RAI era el concesionario único de dicho servicio gracias a una serie de convenios que le garantizaban la exclusividad de la concesión.
(23) La Ley n° 103 de 14.4.1975, titulada "Nuevas normas en materia de difusión radiofónica y televisiva" (en lo sucesivo, "Ley 103/75"), codificó esta situación. La Ley reforzaba el vínculo existente entre el servicio público de radiodifusión, el artículo 43 de la Constitución, el concepto de servicio público esencial de interés general preeminente y el monopolio estatal en este sector. El artículo 15 de la Ley 103/75, que confirmaba sustancialmente lo dispuesto en el artículo 7 del DPR n° 180 de 26.1.1952 (en lo sucesivo, "Decreto 180/1952"), establecía que la RAI se financiase a través de un canon de televisión, los ingresos procedentes de la publicidad y otros ingresos previstos por la Ley.
(24) El mercado radiotelevisivo experimentó a continuación sucesivos cambios. Durante la segunda mitad de los años setenta, los operadores privados comenzaron de facto a difundir sus emisiones, inicialmente a nivel local y posteriormente a nivel nacional.
(25) El Tribunal Constitucional respaldó esta iniciativa. Es innegable, y la propia Mediaset ha subrayado esta circunstancia, que la sentencia n° 202/1976 del Tribunal Constitucional fue la primera en contribuir sustancialmente a la apertura a la competencia del mercado radiotelevisivo italiano. El Tribunal declaró en efecto inconstitucional el monopolio sobre los servicios de difusión radiotelevisiva a escala local, mientras que confirmó la legitimidad del monopolio estatal sobre la radiodifusión a nivel nacional, dado que se trataba de un servicio público esencial de interés general preeminente. A raíz de la sentencia n° 202/1976, las cadenas locales se multiplicaron en todo el país y, años después, gracias a la utilización de magnetoscopios o conexiones radiofónicas, estuvieron en condiciones de transmitir el mismo programa contemporáneamente en una amplia superficie geográfica (la llamada "syndication"). El Tribunal Constitucional respaldó la legalidad del monopolio sobre la radiodifusión nacional en 1981 con la sentencia n° 148/1981, en la que el Tribunal confirmaba el monopolio de forma temporal (es decir, a la espera de la promulgación de una ley antimonopolio adecuada para el sector), alegando que el servicio de radiodifusión nacional constituía un servicio público esencial de interés general preeminente. Durante los años ochenta, el monopolio nacional coexistió sustancialmente con los operadores privados que emitían a nivel nacional a través del sistema de la "syndication".
(26) La Ley n° 223 de 6.8.1990, titulada "Normativa del sistema de radiotelevisión pública y privada" (en lo sucesivo, "Ley 223/90") constituye la primera Ley general de reglamentación del servicio de radiotelevisión pública y privada. Dicha Ley tomaba nota de la situación que se había producido en el mercado radiotelevisivo durante los años ochenta y la codificaba. Preveía la posibilidad de desarrollar actividades radiotelevisivas a nivel nacional (y no sólo a nivel local), tanto para los concesionarios privados como para el concesionario del servicio público.
(27) Otras importantes disposiciones de esta Ley se referían a la publicidad. El párrafo sexto del artículo 8 establecía los límites publicitarios para la RAI y los concesionarios privados, en virtud de los cuales la RAI no podía emitir publicidad más allá del 4 % de su programación semanal y del 12 % de su programación horaria, mientras que los concesionarios privados a nivel nacional no podían emitir publicidad más allá del 15 % de su programación diaria y del 18 % de su programación horaria. El párrafo decimosexto del artículo 8 establecía un límite máximo para los ingresos publicitarios de la RAI, posteriormente abolido por el Decreto Ley n° 408/1992 con efecto a partir del 1 de enero de 1994(5).
2.2. Descripción de la RAI
(28) La RAI se creó originariamente en 1924 con el nombre de URI (Unione Radiofonica italiana - Unión Radiofónica Italiana), que se convirtió en el EIAR en 1927, seguidamente en la RAI (Radio Audizioni Italia - Radio Audiencias Italia) en 1944 y finalmente en la RAI-Radiotelevisione italiana SpA en 1954. El 3 de enero de 1954, inició sus emisiones televisivas a través de la cadena RAI 1, sobre la base del Decreto n° 180/1952, que reservaba a la RAI la actividad de radiodifusión. Desde 1957, la señal RAI cubre la totalidad del territorio italiano. En 1961, se creó una segunda cadena, la RAI 2, seguida en 1979 por una cadena regional, la RAI 3. De 1934 en adelante, la difusión radiofónica se organizó en forma de tres cadenas, denominadas Primo, Secondo y Terzo programma.
(29) El objeto social, descrito en los estatutos de la RAI, consiste en una actividad de emisión, distribución y transmisión de programas y señales sonoras y televisivas por vía hertziana, por satélite o por cualquier otro medio; en la instalación, explotación, desarrollo y utilización de los equipos y medios disponibles para dicha actividad; en la producción, adquisición, comercialización de obras, programas y servicios que puedan ser objeto de dicha actividad; y en la realización de cualquier otra operación útil al desarrollo de dicha actividad.
(30) La RAI es una sociedad anónima de interés nacional en el sentido definido en el artículo 2461 del Código civil italiano. En el período al que se refiere la presente Decisión, el capital social de la RAI pertenecía íntegramente al sector público(6). Aun tratándose de una sociedad anónima, la RAI está sujeta a normas particulares. Así por ejemplo, está sujeta al control y a las directrices del Parlamento a través de una comisión parlamentaria especial y, desde la entrada en vigor de la Ley n° 203 de 25.6.1993, el Consejo de Administración de la RAI es nombrado por los Presidentes de las dos Cámaras del Parlamento.
(31) El Convenio entre el Estado y la RAI de 1.8.1988, aprobado mediante DPR n° 367 de 1.8.1988 (en lo sucesivo, "el Convenio de 1988") establece que la RAI gestione al menos 3 cadenas de radio y 3 cadenas de televisión. Una de las cadenas de televisión puede utilizarse también para la difusión regional o subregional. El Convenio entre el Estado y la RAI de 1994 (aprobado mediante DPR de 28.3.1994) contiene disposiciones similares: la RAI gestiona 3 cadenas de radio y 3 cadenas de televisión, así como los medios necesarios para coordinar la producción y la distribución. Una de las cadenas de televisión puede también utilizarse para la difusión regional o subregional.
(32) Entre 1992 y 1995, se confió a la RAI el servicio público de radiodifusión. La RAI desarrollaba asimismo actividades comerciales que no respondían a la definición de servicio público, esencialmente a través de diferentes entidades jurídicas, entre las que destacaban Sipra, Nuova Fonit, Nuova Eri y Sacis.
3. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LAS MEDIDAS
3.1. Objeto de la presente Decisión
(33) En su decisión conminatoria, la Comisión mencionó distintas medidas, que según Mediaset contravenían lo dispuesto en el artículo 87 del Tratado, a saber:
a) el canon de televisión;
b) la exención fiscal de la revalorización de los activos de la RAI;
c) la conversión en 1995 del canon de concesión para los años 1992 y 1993 en un préstamo de la Cassa Depositi e Prestiti (en lo sucesivo, "CDDPP");
d) la ampliación de capital de la RAI en 1992;
e) la reducción del canon de concesión adeudado por la RAI al Estado (de 154 a 40 mil millones de liras italianas);
f) la operación de factoring por parte de Cofiri Factor en 1990;
g) el préstamo de Cofiri de 1997.
(34) A la luz de la información recibida tras la decisión conminatoria, la Comisión llegó a la conclusión preliminar de que la medida mencionada en la letra a) constituye una ayuda existente, mientras que las medidas mencionadas en las letras e), f) y g) no constituyen ayudas estatales y las medidas b), c) y d) son nuevas y pueden constituir una ayuda estatal. Por lo tanto, con su decisión de incoar el procedimiento, la Comisión abrió un procedimiento formal de investigación, en el sentido definido en el apartado 2 del artículo 88, relativa a la exención fiscal de la revalorización de los activos de la RAI, a la conversión en 1995 del canon de concesión para los años 1992 y 1993 en un préstamo de la CDDPP y a la ampliación de capital de la RAI en 1992(7) (en lo sucesivo, "medidas ad hoc"). Por otra parte, en su decisión de incoar el procedimiento, la Comisión explicó de manera detallada los motivos por los que las medidas e), f) y g) no constituyen una ayuda estatal y las conclusiones relativas a las medidas e), f) y g) no han sido impugnadas ante el Tribunal. Puesto que el canon de televisión se consideraba ayuda existente, se excluyó explícitamente del ámbito de aplicación de la decisión de incoar el procedimiento.
(35) Las medidas ad hoc objeto de la investigación formal de la Comisión se adoptaron entre 1992 y 1995. Por lo tanto, la presente Decisión se centra en las relaciones financieras entre la RAI e Italia durante este período.
(36) Al igual que la decisión de incoar el procedimiento, la presente Decisión no aborda las cuestiones relativas a la clasificación legal del canon de televisión o a su compatibilidad con el Tratado. Dado que el canon se considera de manera preliminar como una ayuda existente, estas cuestiones deben examinarse en el marco de un procedimiento distinto en virtud del artículo 17 del Reglamento (CE) n° 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE(8). No obstante, para tener una imagen completa de las relaciones financieras entre Italia y la RAI en el período objeto de la presente investigación, la Comisión debe tener en cuenta no sólo las medidas ad hoc, sino también el apoyo financiero concedido a la RAI mediante el mecanismo del canon de televisión. Así, en la presente Decisión, la Comisión hará referencia al canon de televisión exclusivamente en la medida necesaria a clarificar su propio razonamiento sobre las medidas ad hoc.
(37) Además de por los citados actos normativos, durante el período objeto de la presente investigación, las relaciones entre el Estado y la RAI se regían por el Convenio Estado-RAI de 1.8.1988, aprobado por el DPR n° 367 (el "Convenio de 1988") y en vigor hasta el mes de agosto de 1994, y por el Convenio firmado por la RAI y por las autoridades italianas en marzo de 1994 (en lo sucesivo, "el Convenio de 1994"), que fue aprobado por el DPR de 28.3.1994 y entró en vigor el 1 de septiembre de 1994.
3.1.1. El canon de televisión
(38) El canon de televisión constituye el mecanismo de financiación de la RAI más importante. La Ley vincula claramente el canon de televisión a la atribución del servicio público de radiodifusión a la sociedad concesionaria (la RAI). Este canon se deriva del RDL n° 246 de 1938, convertido en Ley n° 880 de 1938, que introdujo la obligación para todos los poseedores de un aparato capaz de recibir la señal difundida de abonar al Estado un canon de televisión, que el Estado debía asignar a la entidad encargada del servicio público de radiodifusión.
3.1.2. La exención fiscal de la revalorización de los activos de la RAI
(39) El Decreto Ley n° 558 de 30.12.1993, titulado "Disposiciones urgentes para el saneamiento y reordenación de la RAI - SpA" (en lo sucesivo, "DL 558/1993") establece una serie de medidas destinadas a reformar la RAI. Las disposiciones del Decreto se recogieron en Decretos sucesivos hasta convertirse finalmente en la Ley n° 650/1996.
(40) De conformidad con lo dispuesto en los artículos 2, 3 y 5 del Decreto Ley n° 558/1993, la RAI debe proceder a la revalorización de los activos consignados en el balance de 1993. La posible diferencia positiva entre los valores revalorizados y los indicados en el último balance puede consignarse en una reserva especial. Tales operaciones están exentas de impuestos y gravámenes.
(41) En el momento de reevaluar los activos, la RAI creó una reserva de revalorización equivalente a 677 mil millones de liras italianas, que utilizó a nivel contable para cubrir las pérdidas de 1993.
3.1.3. La conversión en 1995 del canon de concesión para los años 1992 y 1993 en un préstamo de la CDDPP
(42) Tal y como se indica en la decisión de incoar el procedimiento, el canon de concesión es una contrapartida abonada al Estado por cada emisora de televisión por la utilización de una determinada frecuencia de transmisión. El Convenio de 1988 entre la RAI y el Estado establecía el canon de concesión adeudado por la RAI para los años 1992 y 1993. El canon de concesión adeudado por la RAI para los años 1992 y 1993, fijado de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 del DPR n° 367/1988, ascendía a unos 154 mil millones de liras italianas anuales(9), suma que debía abonarse dentro de los 30 días siguientes a la aprobación del balance anual de la RAI.
(43) El artículo 4 del DL 558/1993 establecía que el crédito estatal vinculado al canon de concesión de 1992 y 1993 se cediera a la CDDPP, que a su vez transformaría la deuda en capital, siempre que se cumplieran determinadas condiciones. Sucesivamente, el artículo 4 del DL 134/1995 preveía la posibilidad de convertir el crédito de la CDDPP en un préstamo. Así, el artículo 4 del DL 252/1995, convertido en Ley n° 650/1996, preveía la cesión efectiva a la CDDPP del crédito estatal para el canon de concesión de 1992 y 1993 y la transformación de estos créditos en un préstamo en favor de la RAI(10).
(44) El 6.7.1995, la CDDPP concedió a la RAI un préstamo a diez años con un tipo de interés fijo del 9 %. El 31.12.1997, la RAI reembolsó la totalidad del préstamo gracias a otro préstamo concedido por Cofiri. En la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión consideró que este segundo préstamo era conforme a las condiciones del mercado.
3.1.4. La supuesta ampliación de capital de la RAI en 1992
(45) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 1 del DL n° 2 de 2.1.1992, convertido en Ley n° 332 de 1.7.1992, el Estado concedió 100 mil millones de liras italianas al IRI, que debía transferir esta suma a la RAI. En los actos parlamentarios, esta concesión se describe como una compensación por el aumento insuficiente del canon de televisión para el año 1992 con respecto a la inflación. El 20 de febrero de 1992, el IRI transfirió 100 mil millones de liras italianas a la RAI(11).
4. OBSERVACIONES DE LAS PARTES INTERESADAS
(46) Las observaciones presentadas por la RAI coinciden sustancialmente con los argumentos de las autoridades italianas y se resumen en los apartados 55 a 61. Por razones de brevedad, no se recogen en la presente sección.
(47) Los argumentos de la parte denunciante pueden resumirse del siguiente modo. Mediaset mantiene que la exención fiscal de la revalorización de los activos de la RAI supuso un beneficio de aproximadamente 450,6 mil millones de liras italianas en favor de la RAI. Además, la reserva creada a raíz de la revalorización se utilizó asimismo para reconstituir el capital de la RAI, que tendría que haber estado sujeto a un impuesto de registro del 1 %. La exención generó pues un beneficio de 1,2 mil millones de liras italianas.
(48) Mediaset considera que la conversión del canon de concesión para los años 1992 y 1993 en un préstamo de la CDDPP, ocurrida en 1995, constituye una ventaja para la RAI, dado que esta operación permitió reducir las sumas que la RAI habría abonado al Estado en concepto de canon de concesión para los años 1992 y 1993, incluidos los intereses.
(49) Mediaset afirma que, en el período de vigencia de la deuda por el canon de concesión (es decir, hasta 1995), la RAI habría debido pagar intereses al tipo de descuento oficial, más una penalización del 2,5 % que habría aumentado hasta el 5 % después del primer mes(12). Dado que en el momento de la conversión en préstamo de las sumas adeudadas por el canon de concesión no se aplicó esta penalización, la RAI resultó favorecida. Además, la RAI obtuvo ulteriores ventajas, puesto que el propio préstamo estaba sujeto a un tipo de interés (9 %) inferior al tipo de mercado (12 %)(13).
(50) Por lo que se refiere a la supuesta ampliación de capital, Mediaset sostiene que ésta no respeta los criterios de inversión de la economía de mercado y constituye por lo tanto una ayuda estatal en favor de la RAI.
(51) Mediaset sostiene asimismo que debería ejercerse un control a nivel nacional de la ejecución de la misión de servicio público confiada a la RAI. Sin embargo, ya que no existe una institución nacional encargada de desempeñar este papel, corresponde a la Comisión asumir la responsabilidad de esta supervisión(14). Mediaset cree asimismo que la Comunicación impediría a la Comisión considerar la financiación pública de la RAI como compatible con el mercado común por la sencilla razón de que no hay pruebas de que el servicio público esté efectivamente sujeto a control(15).
(52) Ya desde la presentación de su primera denuncia de 17 de junio de 1996, Mediaset mantenía que la RAI llevaba a cabo una práctica de "dumping" en el mercado publicitario, con efectos devastadores para la financiación de las cadenas privadas. En la denuncia adicional de 19.10.1998, Mediaset articulaba ulteriormente su acusación afirmando que la RAI puede ofrecer espacios publicitarios a bajo coste en un mercado secundario con respecto a sus intereses (la publicidad constituye tan sólo el 33 % de los ingresos de la RAI), financiando el coste de la operación mediante recursos públicos, con el fin de perjudicar a Mediaset, cuyos únicos ingresos proceden de la publicidad. Esta situación se produjo en 1993 y en 1994, tras la supresión del límite máximo publicitario de la RAI(16), cuando el tiempo de publicidad retransmitido por la RAI aumentó considerablemente, pasando de 2823000 segundos en 1992 a 3845000 segundos en 1994.
(53) La Federazione Radio Televisioni (FRT), asociación italiana que agrupa a las cadenas privadas, observó que la RAI opera como una cadena privada, en busca de audiencia e ingresos publicitarios. La ayuda estatal permite a la RAI adquirir animadores estrella y programas interesantes, lo que supone una ventaja en términos de audiencia e ingresos publicitarios. El comportamiento de la RAI en el mercado coincide con el de un operador comercial típico, que lucha por aumentar la audiencia con el fin de atraer la publicidad. Se aprovechan incluso los principales acontecimientos deportivos a fin de incrementar los ya elevados ingresos publicitarios. Se compran con recursos públicos otros programas de carácter comercial si son capaces de garantizar una elevada audiencia e ingresos publicitarios. La ayuda pública concedida a la RAI tiene como efecto bloquear el desarrollo del sector radiotelevisivo local. Independientemente del protocolo de Amsterdam que concede a los Estados miembros la libertad de definir como servicio público programas intrínsecamente comerciales y financiarlos con recursos estatales, debería existir una clara distinción entre televisión comercial y televisión pública, y la financiación estatal sólo debería concederse a los servicios no prestados por las cadenas privadas y de evidente utilidad social.
(54) Según la asociación europea de televisiones comerciales (ACT), tales medidas pueden sin duda alguna perjudicar a la competencia, puesto que algunas cadenas de la UE ya operan en Italia. Todas las demás emisoras son competidores potenciales de la RAI. Las cadenas públicas deberían limitarse a transmitir programas que el mercado no ofrece. Aunque según el protocolo de Amsterdam la Comisión no pueda establecer una medida europea que defina el contenido y la organización del servicio público de radiodifusión, sí debería de algún modo tratar de delimitar el concepto de servicio público en este sector, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia Europeo.
5. OBSERVACIONES DE ITALIA
(55) Las autoridades italianas han afirmado que la misión de servicio público confiada a la RAI abarca la totalidad de la programación de la RAI. Esta situación resulta de la evolución histórica de las normativas sobre radiodifusión en Italia y de las distintas disposiciones actualmente vigentes que definen el servicio público de radiodifusión.
(56) Las autoridades italianas han sostenido que la exención fiscal de la revalorización de los activos de la RAI no constituye una ayuda estatal por las razones siguientes:
a) este tipo de exención es una medida utilizada también para la transformación de otros organismos públicos en sociedades anónimas (como en los casos de IRI, ENEL, ENI e INA) y en algunos casos de privatización en el sector bancario. No se trata pues de una medida especial;
b) no se trata de ninguna ventaja financiera real para la RAI, sino simplemente de un nuevo cálculo del valor de los activos ya a disposición de la empresa;
c) el derecho privado prohíbe la revalorización de los activos. La medida obligaba pues a proceder a una revalorización que la RAI no tenía por qué hacer. Por lo tanto, cualquier posible ventaja era del todo fortuita;
d) en el pasado, habían existido Leyes que preveían la posibilidad de proceder a la revalorización de los activos de todas las empresas, fijando un tratamiento fiscal específico: la exención del impuesto o un impuesto sustitutivo(17);
e) la exención fiscal de la revalorización está vinculada a la reestructuración de la RAI prevista por el DL 558/93.
(57) En opinión de las autoridades italianas, tampoco puede decirse que la conversión del canon de concesión para los años 1992 y 1993 en un préstamo de la CDDPP constituye una ayuda estatal, puesto que el préstamo de 1995 se concedió a la RAI en condiciones de mercado. Considerando que, en 1998, la RAI obtuvo de Comit y Citibank un préstamo de 150 millones de euros al tipo Libor+25 puntos básicos, un interés al tipo Ribor+60 puntos básicos habría sido apropiado para la RAI, puesto que en esta época la RAI era una empresa sana. Este tipo está en efecto muy próximo al tipo aplicado por la CDDPP(18).
(58) En cualquier caso, aun admitiendo que la conversión permitiera a la RAI pagar menos de que lo que debería haber pagado originariamente por el canon de concesión para los años 1992 y 1993, la eventual reducción habría estado justificada por la desproporción entre el canon pagado por la RAI y el abonado por los operadores privados en los años anteriores.
(59) Las autoridades italianas consideran que la ampliación de capital de 1992 debe considerarse como una parte del canon de televisión, ya que este último no se había adaptado a la inflación, así como una medida destinada a cubrir el coste de la misión de servicio público encomendada a la RAI. Las autoridades italianas creen asimismo que la ampliación de capital respeta los criterios de inversión de la economía de mercado, dado que después de 1993 la situación económica de la RAI comenzó a mejorar(19). En consecuencia, la ampliación de capital no debe considerarse una ayuda estatal.
(60) En su carta de 2.12.1999, las autoridades italianas cuestionaban el hecho de que los precios de la publicidad de la RAI fueran más altos que los de los competidores. La RAI dispone de un espacio publicitario limitado con respecto a una emisora privada y, por lo tanto, debe aplicar precios más altos para sobrevivir en un mercado competitivo. De un cuadro anejo a la citada carta se desprende que, en 1993, los precios medios de la RAI para la publicidad eran constante y notablemente superiores a los de Mediaset (30 segundos de publicidad en prime time, de día y de noche).
(61) Tanto las autoridades italianas como la RAI han afirmado asimismo que las medidas objeto de investigación no constituyen una ayuda estatal por cuanto no están en condiciones de incidir negativamente en los intercambios entre Estados miembros y vienen a compensar el coste suplementario neto soportado por la RAI para la ejecución de la misión de servicio de interés general que tiene encomendada, es decir, el servicio público de radiodifusión.
6. EVALUACIÓN DE LA AYUDA
6.1. Existencia de la ayuda según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado
(62) Para que una medida constituya una ayuda estatal según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87, deben darse las condiciones siguientes:
a) debe haber sido otorgada por un Estado miembro o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma;
b) debe favorecer a determinadas empresas o producciones (ventaja selectiva), falseando o amenazando con falsear la competencia;
c) debe afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
(63) Para cada medida, la Comisión evaluará individualmente si se cumplen las condiciones enunciadas en las letras a) y b). Evaluará asimismo si las medidas que reúnen estos dos criterios cumplen también las condiciones de la letra c); examinará a continuación si la reciente jurisprudencia del Tribunal de Justicia(20) influye sobre este análisis.
6.2. Recursos públicos, ventaja selectiva y distorsión de la competencia
6.2.1. La exención fiscal de la revalorización de los activos de la RAI
(64) En el momento de promulgarse el DL 558/1993, la revalorización de los activos implicaba normalmente el pago del impuesto sobre la renta si la operación generaba una plusvalía(21). En consecuencia, aunque la exención fiscal de la revalorización de los activos de la RAI no constituye un gasto directo, tiene no obstante una repercusión directa en el presupuesto del Estado. En tal caso, en efecto, el Estado renuncia a un ingreso fiscal al que tiene legalmente derecho y que normalmente habría exigido. El Tribunal de Justicia ha sostenido reiteradas veces que: "una medida mediante la cual las autoridades públicas conceden a determinadas empresas una exención tributaria que, aunque no implique una transferencia de fondos estatales, coloque a los beneficiarios en una situación financiera más favorable que a los restantes contribuyentes, constituye una ayuda de Estado en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado"(22). Por lo tanto, la presente medida se concedió utilizando recursos públicos.
(65) La medida puede aportar una ventaja económica a la RAI por cuanto elimina un elemento de coste de la cuenta de pérdidas y ganancias de la empresa. Cualquier otra empresa habría abonado al Estado la suma correspondiente al tipo impositivo normal por la revalorización de sus activos, soportando en consecuencia los oportunos desembolsos. En virtud del DL 558/1993, la RAI pudo evitar el pago de estos impuestos, beneficiándose directamente de una ventaja financiera y económica a la que no habría podido tener acceso ninguna otra empresa en una situación similar. Considerando que la competencia se falsea toda vez que una ayuda refuerza la posición de la empresa beneficiaria con relación a sus competidores, esta ventaja puede falsear la competencia entre la RAI y las demás empresas(23).
(66) Los argumentos esgrimidos por Italia y la RAI para justificar la revalorización son, sustancialmente, los siguientes:
a) este tipo de exención impositiva es una medida utilizada para la transformación de los organismos públicos en sociedades anónimas, y en algunos casos de privatización en el sector bancario. No se trata pues de una medida especial;
b) no existe ninguna ventaja financiera real para la RAI, ya que se trata simplemente de un nuevo cálculo del valor de los activos ya a disposición de la empresa;
c) el derecho privado prohíbe la revalorización de los activos. La medida obligaba pues a la RAI, la cual no tenía ninguna razón para proceder a una revalorización. Por lo tanto, cualquier posible ventaja sería completamente fortuita;
d) en el pasado, varias Leyes promulgadas antes del DL 558/1993 contemplaban la posibilidad de proceder a la revalorización de los activos de todas las empresas, fijando un tratamiento fiscal específico: la exención del impuesto o un impuesto sustitutivo(24);
e) la exención fiscal de la revalorización está vinculada a la reestructuración de la RAI prevista por el DL 558/93.
(67) El argumento presentado en la letra a) del punto 66 no es pertinente, ya que el hecho de que una exención fiscal pueda aplicarse en otros casos (que por otro lado no presentan ninguna semejanza con la situación de la RAI) no cambia la naturaleza selectiva de la medida en cuestión, salvo que se demuestre que la medida se ajusta al esquema general o a la naturaleza del sistema, prueba que las autoridades italianas no han aportado.
(68) El argumento presentado en la letra b) del punto 66 no es admisible, por cuanto la ventaja no es asimilable a la obtención por parte de la RAI de nuevos activos o a la transferencia de activos hacia otra entidad jurídica, sino simplemente al hecho de que esta misma sociedad (la RAI) no paga impuestos que habrían sido normalmente exigibles en el marco de tales operaciones. La revalorización de los activos de la RAI implica una mejora del balance y de la situación económica global de esta sociedad. Además, la RAI no pagó los impuestos correspondientes, normalmente aplicables a una revalorización, con la consiguiente eliminación en el balance de un elemento de coste que habría debido figurar en él.
(69) Tampoco puede considerarse admisible el argumento de la letra c) del punto 66. De acuerdo con la jurisprudencia, el concepto de ayuda estatal se define sobre la base de los efectos de la medida, y no de otras características, tales como los objetivos, el alcance o el carácter obligatorio o facultativo de la misma. El carácter obligatorio de la ayuda no modifica en absoluto el hecho de que la RAI recibe una ventaja que no habría podido obtener en condiciones normales de mercado. En la medida en que la RAI recibe una ventaja gracias a un tratamiento fiscal particular previsto por la Ley, el hecho de que la revalorización esté prohibida por el Derecho privado resulta igualmente irrelevante.
(70) El argumento de la letra d) del punto 66 confirma el análisis de esta medida efectuado por la Comisión. Antes de que se promulgara el DL 558/1993, ya otras Leyes contemplaban un tratamiento favorable para todas las empresas en caso de revalorización de los activos. En lugar de la aplicación de las normas fiscales habituales, estas Leyes preveían una exención completa o un impuesto sustitutivo, mientras que, en el presente caso, este tratamiento sólo se ofreció a la RAI. Por lo tanto, la medida es selectiva.
(71) El argumento de la letra e) del punto 66 se refiere a la compatibilidad de la medida y no es preciso abordarlo en esta sección.
(72) En conclusión, la exención fiscal de la revalorización de los activos de la RAI, concedida mediante fondos públicos, parece capaz de conferir una ventaja a la RAI y constituye una distorsión del mecanismo de competencia.
6.2.2. La conversión en 1995 del canon de concesión para 1992 y 1993 en un préstamo de la CDDPP
(73) Tal y como se ha indicado anteriormente, en la decisión de incoar el procedimiento la Comisión concluía que el canon de concesión era una contrapartida pagada al Estado por cada cadena de televisión a cambio de la utilización de una determinada frecuencia de transmisión(25).
(74) Según han señalado las autoridades italianas, el URI primero y luego la RAI pagaron un canon de concesión a partir de 1924(26). En 1993, el importe adeudado por la RAI en concepto de canon de concesión ascendía a 152703 millones de liras italianas para 1992 y a 154245 millones de liras italianas para 1993. Por otra parte, antes de la Ley 223/90, las cadenas privadas no pagaban ningún canon de concesión. A raíz de la promulgación de esta Ley, los operadores privados deben pagar un canon por la concesión nacional, pero distinto del que paga la RAI. En el mismo período, el canon anual adeudado por un operador privado ascendía a unos 0,5 mil millones de liras italianas por frecuencia.
(75) En la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión llegaba a la conclusión de que la reducción del canon de concesión adeudado por la RAI no constituye una ayuda estatal. La Comisión observaba al respecto lo siguiente:
"El canon de concesión de la RAI era, en el momento de adoptarse la medida, significativamente más elevado que el abonado por sus competidores (la RAI pagaba anualmente 140 mil millones de liras italianas por la concesión de tres frecuencias(27), mientras que los restantes operadores pagaban unos 0,5 mil millones por frecuencia) ... La reducción del canon de concesión de la RAI no implica ninguna ventaja económica para ésta en la medida en que en realidad sólo ha reducido la desventaja impuesta por el Estado a la empresa ... Por lo tanto, la reducción del canon de concesión de 154 a 40 mil millones de liras italianas anuales, aunque aligera las cargas de la RAI, no constituye una ayuda estatal en el sentido definido en el artículo 87 del Tratado, puesto que no aporta al beneficiario ninguna ventaja económica sobre sus competidores" o sobre cualquier empresa en situación comparable(28).
(76) En consonancia con la citada conclusión de la Comisión sobre la reducción del canon de concesión, la Comisión destaca que cualquier operación que tenga como resultado reducir el canon de concesión adeudado por la RAI para los años 1992 y 1993 no constituye, en aplicación del Convenio de 1988, una ayuda estatal, siempre que la reducción no sea superior a lo que un operador privado habría pagado por el canon de concesión en una situación similar.
(77) Así pues, es preciso comprobar si la conversión del canon de concesión para 1992 y 1993 tuvo como efecto reducir el importe adeudado por la RAI en concepto de canon de concesión para estos dos años, y si esta reducción fue superior a lo que un operador privado habría pagado por el canon de concesión en una situación similar. Ante todo, hay que verificar si el importe del préstamo de la CDDPP cubre las sumas adeudadas en concepto de canon de televisión para 1992 y 1993, incrementadas con los intereses vencidos durante el período de impago, es decir, en este caso, a partir de la fecha de concesión del préstamo. En segundo lugar, habría que comprobar si, y en qué medida, el tipo de interés de la CDDPP era inferior al tipo que la RAI habría obtenido en el mercado.
(78) Con respecto al primer elemento, recuérdese que el 6 de julio de 1995, el canon de concesión para los años 1992 y 1993 se convirtió en un préstamo a 10 años concedido por la CDDPP a la RAI. El préstamo ascendía a 345810892000 liras italianas, importe equivalente a los créditos cedidos a la CDDPP y a los cerca de 39 mil millones de liras italianas adeudados en concepto de intereses acumulados desde el vencimiento del canon de concesión. Durante el período de impago de los importes adeudados por el canon de televisión, el tipo de descuento oficial pasó del 9 % al 7 % para finalmente volver a situarse de nuevo en el 9 %(29). Según el cálculo de la Comisión, el importe de los intereses aplicados a la RAI supera ligeramente el resultante de la mera aplicación del tipo de descuento oficial(30).
(79) Tal y como se menciona en los considerandos 47 a 52, Mediaset sostiene que, en el período de vigencia de la deuda por el canon de concesión (es decir, hasta 1995), de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 del Convenio de 1988, la RAI habría debido pagar intereses al tipo de descuento oficial, más una penalización del 2,5 % que habría ascendido al 5 % después del primer mes(31). En cuanto al impago de la penalización, hay que destacar que la norma citada por el denunciante establece que, en caso de retraso en el pago del canon de concesión, la RAI está sujeta a intereses de demora, a sumar al tipo de descuento oficial, equivalentes a un máximo del 2,5 %, que al cabo del primer mes puede aumentar hasta un máximo del 5 %. Nada de lo establecido por esta norma indica pues que sea preciso aplicar el importe máximo de la penalización, sino que la cuestión se deja a la discreción de la Administración, que puede aplicar una penalización de entre un 0 % y un 5 %. El denunciante no ha facilitado elementos en favor de la tesis sobre la necesaria aplicación de un determinado porcentaje. En estas circunstancias, la Comisión no puede aceptar la tesis del denunciante según la cual, en el momento de la conversión de las sumas adeudadas por el canon de concesión para los años 1992 y 1993 en un préstamo concedido por la CDDPP, la RAI habría obtenido una ventaja, puesto que no abonó penalización alguna.
(80) Por lo que se refiere al segundo elemento, recuérdese que el tipo de interés del préstamo de la CDDPP se fijó en un 9 %. El préstamo tenía una duración de 10 años, pero la RAI lo reembolsó el 31.12.1997, es decir, al cabo, aproximadamente, de dos años y medio. Durante el período en cuestión, el tipo aplicable a los préstamos a medio y largo plazo, según el Banco de Italia, era del 11,71 % en 1995, del 9,10 % en 1996 y del 8,28 % en 1997(32).
(81) Tal y como se indica en el considerando 57, con referencia a la decisión de incoar el procedimiento, las autoridades italianas han sostenido que la CDDPP concedió el préstamo en las condiciones de mercado. Considerando que, en 1998, la RAI obtuvo de Comit y Citibank un préstamo de 150 millones de euros al tipo Libor+25 puntos básicos, un interés al tipo Ribor+60 puntos básicos resultaría apropiado para la RAI en 1995. Este tipo está muy próximo al tipo aplicado por la CDDPP.
(82) Tal y como se indica en los considerandos 73 a 81, no parece demostrado que la conversión del canon de concesión haya implicado una reducción de las sumas que la RAI habría debido pagar por el canon de concesión para los años 1992 y 1993, incluidos los intereses. Incluso admitiendo que se haya producido esta reducción, dadas las citadas circunstancias, está claro que no pudo ser muy importante. Considerando en particular la desproporción entre el canon impuesto a la RAI y el abonado por las cadenas privadas, la (eventual) reducción no hace que el canon de concesión pagado por la RAI para 1992 y 1993 sea inferior al canon adeudado por un operador privado en una situación similar y para el mismo período(33). Considerando que cualquier operación que tenga como resultado reducir el canon de concesión adeudado por la RAI para los años 1992 y 1993 no constituye una ayuda estatal en la medida en que la reducción no sea superior a lo que un operador privado habría pagado por el canon de concesión en una situación similar, la Comisión concluye que la conversión en 1995 del canon de concesión de los años 1992 y 1993 en un préstamo de la CDDPP no implica para la RAI ninguna ventaja con relación a otra empresa en condiciones similares. Por lo tanto, la presente medida no constituye una ayuda estatal en el sentido definido en el apartado 1 del artículo 87.
6.2.3. Ampliación de capital de la RAI en 1992
(83) En febrero de 1992, por cuenta del Estado, el IRI transfirió 100 mil millones a la RAI. No hay ninguna duda sobre el hecho de que tal medida implica la utilización de recursos públicos (el dinero procede directamente del presupuesto del Estado) y es imputable al Estado (al estar previsto por una Ley del Estado).
(84) A fin de establecer si una ampliación de capital por parte de las autoridades públicas implica una ventaja selectiva para el beneficiario (es decir, una ventaja que la empresa no habría obtenido en condiciones de mercado normales), la Comisión aplica el criterio de un inversor privado en una economía de mercado. Este criterio, por su naturaleza, se aplica a las inversiones en actividades comerciales, en las que el Estado puede tener perspectivas de rendimiento. El presente caso se refiere a una empresa cuya actividad principal es definida por el propio Estado como un servicio público, razón por la que se financia con recursos públicos. La Comisión observa que parece existir una contradicción en la argumentación de las autoridades italianas, según las cuales esta transferencia de recursos debería considerarse como una inversión comercial, cuando la principal actividad de la RAI no se desarrolla con la intención de obtener un beneficio y remunerar el capital invertido.
(85) En cualquier caso, aun admitiendo que las autoridades italianas tuvieran fundamentos para respaldar esta argumentación, hay que señalar que para verificar la conformidad de la ampliación de capital con el criterio del inversor privado en una economía de mercado es preciso analizar los resultados económicos obtenidos por la RAI en el período que precede a la adopción de la medida, así como las perspectivas financieras, evaluadas sobre la base de las previsiones del mercado y recogidas en el siguiente cuadro:
Cuadro 1
Datos consolidados de la RAI 1990-1995
SITIO PARA UN CUADRO
Nota:
los datos de 1992 y de 1993 no están consolidados.
Fuente:
decisión de incoar el procedimiento.
(86) Del cuadro anterior se desprende que la RAI no era una empresa rentable en los años precedentes a la supuesta ampliación de capital. En la época en que las autoridades italianas decidieron ampliar el capital, un inversor privado no habría invertido en una empresa así, ya que habría podido encontrar beneficios más elevados en otras empresas o inversiones. Basándose en las perspectivas económicas de la empresa o en la evolución del mercado, no cabía esperar un buen rendimiento.
(87) Además, un inversor privado no habría ampliado el capital de la RAI sin disponer de un plan económico sólido, realista y razonable, que confirmase sus previsiones con relación a la ampliación del capital invertido. En el caso que nos ocupa, las autoridades italianas no han facilitado ninguna prueba de la existencia de un plan de esta naturaleza. El único plan económico al que las autoridades italianas han hecho referencia por lo que respecta a la RAI es el plan de reestructuración, elaborado por el Consejo de Administración de la RAI en 1993 y 1994 con arreglo a lo dispuesto en el artículo 1 del DL 558/93 y finalmente aprobado por las autoridades italianas en octubre de 1994. La medida en cuestión no puede guardar relación con este plan, puesto que se adoptó a principios de 1992. Además, en aquella época, ni las autoridades italianas ni la RAI presentaron en ningún momento esta medida como una inversión que pudiera reportar beneficios al Estado. En los actos parlamentarios, las autoridades italianas indicaron que la ampliación de capital era necesaria para compensar el insuficiente aumento del canon de televisión para 1992 con relación a la inflación. La propia RAI presentó la ampliación de capital como una subvención en términos contables(34), definiéndola como una "contribución a fondo perdido"(35). En cualquier caso, téngase en cuenta que, si la medida en cuestión se considerara un simple subsidio, la condición de la ventaja selectiva se vería de todos modos satisfecha, por cuanto tan sólo la RAI recibió esta subvención, que le permitió mejorar su situación financiera.
(88) En consecuencia, la Comisión confirma la conclusión preliminar contenida en la decisión de incoar el procedimiento, según la cual la supuesta ampliación de capital de la RAI constituye una ventaja selectiva que la RAI no habría obtenido en condiciones normales de mercado, y mejora las perspectivas económicas de la RAI puesto que le aporta mayores recursos financieros. Considerando que la competencia se falsea cada vez que una ayuda refuerza la posición competitiva de la empresa beneficiaria con relación a sus competidores, esta ventaja puede falsear la competencia entre la RAI y las restantes empresas(36).
(89) Por último, la Comisión considera que la argumentación de las autoridades italianas en el sentido de que debe considerarse que la ampliación de capital es una parte del canon (por estar destinada a compensar la reducción del valor real del canon de televisión) no resulta aceptable(37). En efecto, la ampliación de capital es una medida claramente distinta del canon de televisión, y su fundamento jurídico no tiene nada que ver con el del canon.
(90) En conclusión, la ampliación de capital de la RAI en 1992 se realizó mediante fondos públicos, y puede constituir una ventaja en beneficio de la RAI y, por lo tanto, falsear la competencia.
6.3. Incidencia en los intercambios entre los Estados miembros
6.3.1. La exención fiscal de la revalorización de los activos de la RAI y la supuesta ampliación de capital de la RAI en 1992
(91) "Cuando una ayuda concedida por un Estado refuerza la posición de una empresa en relación con otras empresas competidoras en los intercambios intracomunitarios, debe considerarse que la ayuda afecta a estos últimos"(38), aun cuando la empresa beneficiaria no participe directamente en actividades de exportación(39). Del mismo modo, cuando un Estado miembro concede ayudas a empresas que operan en el sector de los servicios y la distribución, no es necesario que las empresas destinatarias desarrollen su actividad fuera del Estado miembro para que la ayuda tenga una incidencia en los intercambios comunitarios(40). Ateniéndose a esta jurisprudencia, la Comunicación explica que "cabe considerar en general que la financiación estatal de los organismos públicos de radiodifusión influye en el comercio entre Estados miembros. Esto es especialmente evidente en el caso de la adquisición y venta de los derechos de difusión de programas, que a menudo se produce en el ámbito internacional. También la publicidad, en el caso de los organismos de radiodifusión públicos autorizados a vender espacios publicitarios, tiene un efecto transfronterizo, en particular en las zonas lingüísticas homogéneas que se extienden a uno y otro lado de las fronteras nacionales. Además, la estructura del accionariado de los organismos de radiodifusión comerciales puede extenderse a varios Estados miembros"(41).
(92) En el caso examinado, la propia RAI opera en los mercados internacionales. En efecto, a través de la Unión Europea de Radiotelevisión, intercambia programas televisivos y participa en el sistema de Eurovisión(42). Además, la RAI entra en competencia directa con las cadenas comerciales presentes en el mercado radiotelevisivo internacional y que cuentan con una estructura de accionariado internacional(43).
(93) La RAI se presenta como un importante operador internacional, presente en un mercado televisivo internacional competitivo(44).
(94) Por lo tanto, la Comisión concluye que las medidas en cuestión pueden incidir en los intercambios entre Estados miembros en el sentido definido en el apartado 1 del artículo 87.
6.4. Ventaja real según la jurisprudencia Altmark
6.4.1. La exención fiscal de la revalorización de los activos de la RAI y la supuesta ampliación de capital de la RAI en 1992
(95) Tal y como se especifica a continuación, la RAI es una empresa encargada de prestar un servicio de interés económico general, es decir, el servicio público de radiodifusión. Italia ha sostenido que las presentes medidas están destinadas a compensar los costes netos soportados por la RAI para cumplir la misión de servicio general encomendada. Las medidas públicas destinadas a compensar los costes netos suplementarios que implica un servicio de interés económico general no constituyen una ayuda estatal en el sentido definido en el apartado 1 del artículo 87, siempre que la compensación no suponga la concesión de una ventaja concreta a la empresa. En la sentencia Altmark(45), el Tribunal de Justicia especificaba las condiciones necesarias para que la empresa pueda sustraerse a esta clasificación. Deben darse las siguientes circunstancias:
- en primer lugar, la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público y éstas deben estar claramente definidas,
- en segundo lugar, los parámetros para el cálculo de la compensación deben establecerse previamente de forma objetiva y transparente, para evitar que ésta confiera una ventaja económica que pueda favorecer a la empresa beneficiaria respecto a las empresas competidoras,
- en tercer lugar, la compensación no puede superar el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones,
- en cuarto lugar, cuando la elección de la empresa encargada de ejecutar obligaciones de servicio público, en un caso concreto, no se haya realizado en el marco de un procedimiento de contratación pública que permita seleccionar al candidato capaz de prestar estos servicios originando el menor coste para la colectividad, el nivel de la compensación necesaria debe calcularse sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada en medios de producción para poder satisfacer las exigencias de servicio público requeridas, habría soportado para ejecutar estas obligaciones, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones.
(96) "[...] (Una) intervención estatal que no satisface una o varias de las citadas condiciones deberá considerarse ayuda estatal en el sentido definido en (el apartado 1 del artículo 87)"(46).
(97) Olvidándonos por el momento de las condiciones primera y tercera, la Comisión constata que, en el presente caso, no puede decirse que los parámetros utilizados para calcular el apoyo financiero concedido a través de las presentes medidas (en otras palabras, la eventual compensación) se hayan establecido previamente de forma objetiva y transparente, para evitar que ésta confiera una ventaja económica que pueda favorecer a la empresa beneficiaria respecto a las empresas competidoras. Además, la RAI no fue elegida como proveedor del servicio público de radiodifusión en el marco de un procedimiento de contratación pública, ni puede decirse que el nivel de la necesaria compensación se haya determinado sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada en medios de producción para poder satisfacer las exigencias de servicio público requeridas, habría soportado para ejecutar estas obligaciones, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones.
(98) Puesto que se reúnen todas las condiciones enunciadas en el apartado 1 del artículo 87 y no se cumplen dos de las condiciones establecidas por el Tribunal en la sentencia Altmark, la Comisión concluye que la exención fiscal de la revalorización de los activos de la RAI y la supuesta ampliación de capital de la RAI en 1992 constituyen una ayuda estatal en el sentido definido en el apartado 1 del artículo 87(47).
7. COMPATIBILIDAD DE LA AYUDA EN EL SENTIDO DEFINIDO EN EL APARTADO 2 DEL ARTÍCULO 86 DEL TRATADO
(99) El Tribunal de Justicia ha venido afirmando reiteradamente que el artículo 86 puede permitir una excepción a la prohibición de conceder ayudas estatales a empresas encargadas de un servicio de interés económico general. En la sentencia Altmark, se ha confirmado implícitamente que una ayuda estatal destinada a compensar costes soportados por una empresa para la prestación de un servicio de interés económico general puede resultar compatible con el mercado común, siempre que satisfaga las condiciones enunciadas en el artículo 86(48). El Tribunal ha aclarado que, para que una medida pueda beneficiarse de esta excepción, es necesario que se cumplan los criterios de definición, misión y proporcionalidad. La Comisión considera que, en la medida en que se respeten tales criterios, el desarrollo de los intercambios no queda afectado en forma tal que sea contraria al interés de la Comunidad. Las modalidades que regulan la aplicación de estos criterios al sector radiotelevisivo se explican en la Comunicación.
(100) Considerado todo lo anterior, la Comisión debe comprobar si(49):
- el servicio público de radiodifusión se define claramente como servicio de interés económico general ("servicio público") por el Estado miembro (definición),
- las autoridades italianas han encargado oficialmente a la RAI la prestación del servicio en cuestión (misión),
- la financiación estatal no supera el coste neto del servicio público, teniendo asimismo en cuenta otros ingresos directos o indirectos derivados del servicio público (proporcionalidad).
(101) Para la realización de su análisis, la Comisión debe tener en cuenta igualmente el protocolo de Amsterdam, en virtud del cual el sistema de radiodifusión pública se vincula directamente a las exigencias democráticas, sociales y culturales de toda sociedad, así como a la necesidad de preservar el pluralismo de los medios de comunicación. Más específicamente, los Estados miembros tienen la facultad de "financiar el servicio público de radiodifusión en la medida en que la financiación se conceda a los organismos de radiodifusión para llevar a cabo la función de servicio público tal como haya sido atribuida, definida y organizada por cada Estado miembro, y en la medida en que dicha financiación no afecte a las condiciones del comercio y de la competencia en la Comunidad en un grado que sea contrario al interés común, debiendo tenerse en cuenta la realización de la función de dicho servicio público.".
7.1. Definición y misión
(102) La definición de la misión de servicio público es competencia de los Estados miembros. Dada la naturaleza específica del sector de la radiodifusión, los Estados miembros pueden optar por una definición amplia y el papel de la Comisión se limita al control de errores manifiestos(50).
(103) Como ya se ha dicho, la radiodifusión se ha venido considerando desde comienzos de siglo como un servicio de interés general, reservado, por lo tanto, al Estado. El monopolio estatal sobre los servicios de radiodifusión estaba justificado por la utilidad pública de tales servicios y por sus objetivos educativos, artísticos y culturales, que revisten un interés para todos los ciudadanos. Con la entrada en vigor de la Constitución republicana, el servicio público de radiodifusión se consideró una actividad directamente relacionada con los derechos y libertades fundamentales, y por lo tanto reservada al Estado sobre la base del artículo 43 de la Constitución, que hace referencia a los servicios públicos esenciales de interés general preeminente. La RAI era el concesionario exclusivo. De acuerdo con la Comunicación y a la luz de estos elementos histórico-legislativos, la Comisión acepta la tesis de las autoridades italianas según la cual, en el sistema jurídico italiano, el servicio público de radiodifusión se consideraba un servicio de interés económico general en el sentido definido en el apartado 2 del artículo 86.
(104) En el período objeto de la presente investigación, el servicio público de radiodifusión estaba confiado a la RAI en virtud del Convenio de 1988 y del Convenio 1994.
7.1.1. La concesión del servicio público de 1992 a agosto de 1994
(105) Durante este período, las relaciones entre el Estado y la RAI se regían por el Convenio de 1988, que se mantuvo en vigor hasta agosto de 1994.
(106) El artículo 1 del Convenio de 1988 establece explícitamente que el servicio público de radiodifusión se concede de forma exclusiva a la RAI en todo el territorio nacional en virtud de una concesión específica. El servicio encomendado consiste en la difusión de programas radiofónicos y televisivos por vía hertziana, por cable, satélite o cualquier otro medio.
(107) Como ya se ha dicho anteriormente, tanto el Tribunal Constitucional como la legislación italiana justificaban el monopolio estatal de los servicios de radiodifusión nacional sobre la base del concepto de servicio público esencial de interés general preeminente, contemplado en el artículo 43 de la Constitución. Ni el Tribunal Constitucional ni la Ley 103/75 establecían distinción alguna en cuanto al volumen o al tipo de programas que responden a dicho concepto(51). El Tribunal Constitucional ya hacía referencia a las nociones de información, cultura y entretenimiento en su sentencia n° 59 de 1960. Del mismo modo, el Convenio de 1988 establece que la difusión de programas radiofónicos y televisivos en todo el territorio nacional constituye el servicio público confiado a la RAI (artículo 1). Por lo tanto, la Comisión concluye que, tal y como afirman las autoridades italianas, la definición de servicio público de radiodifusión en Italia abarcaba, en el sentido definido en el Convenio de 1988, toda la actividad de programación de la RAI.
(108) Como corolario de la misión de servicio público encomendada, la RAI asume numerosas obligaciones. El Convenio de 1988 contiene en efecto las obligaciones relativas a las inversiones, la calidad y la cobertura de la señal (artículos 9, 10, 15 y 16), así como a las actividades de investigación (artículos 11 y 12).
(109) Otras obligaciones y normas específicas se recogen en la Ley 103/75, todavía vigente, a saber:
- una obligación general de objetividad y pluralismo (segundo párrafo del artículo 1),
- una comisión parlamentaria específica determina (párrafos tercero y cuarto del artículo 1) las orientaciones generales que la RAI debe respetar y supervisa el servicio radiotelevisivo prestado por la RAI,
- la obligación de reservar un mínimo del 5 % del total del horario de programación televisiva y un mínimo del 3 % del horario de programación radiofónica a partidos políticos, grupos religiosos, sindicatos y organizaciones similares, proporcionándoles una asistencia técnica gratuita,
- la RAI debe instalar sus propios equipos de transmisión y gestionar los equipos de terceros próximos a las zonas bilingües, a fin de garantizar la retransmisión de los programas de operadores extranjeros; está asimismo obligada a elaborar programas televisivos y radiofónicos destinados a otros países al objeto de garantizar la difusión de la lengua y la cultura italianas en el extranjero; debe realizar programas televisivos y radiofónicos en alemán, ladino, francés y esloveno, en las regiones en que están presentes estas minorías lingüísticas (artículo 19)(52),
- la RAI debe retransmitir los comunicados del Presidente de la República, de los Presidentes del Parlamento y el Senado, del Tribunal Constitucional y del Presidente del Consejo (artículo 22).
(110) El artículo 3 del Convenio de 1988 permite a la RAI desarrollar otras actividades comerciales (como, por ejemplo, actividades discográficas, venta de programas, explotación de derechos cinematográficos, teatrales o relativos a conciertos) colaterales al servicio público o relacionadas de algún modo con el objeto social, siempre que no perjudiquen a la realización de la misión. Por último, durante aquellos años, la RAI también operaba en el mercado publicitario.
7.1.2. La concesión del servicio público de septiembre de 1994 a 1995
(111) El Convenio de 1994 tenía una vigencia de 20 años. Confía a la RAI la exclusividad del servicio público de radiodifusión, haciendo referencia explícita al contrato de servicio como instrumento legal en el que se especifican las disposiciones del propio Convenio. El artículo 3 del Convenio de 1994 establece que el contrato de servicio relativo al período 1994-1996 debe firmarse antes de finales de junio de 1994.
(112) El artículo 1 del Convenio de 1994 establece explícitamente que el servicio público de radiodifusión se concede de forma exclusiva a la RAI para todo el territorio nacional a través de una concesión específica. El servicio consiste en la retransmisión de programas radiofónicos y televisivos por cualquier medio oportuno.
(113) El Convenio de 1994 contempla una obligación general de objetividad, de integridad e imparcialidad de la información, de reconocimiento de las diversidades regionales, de defensa de las culturas nacionales y regionales, y de misión educativa. También el Convenio de 1994 contiene algunas obligaciones inherentes a la misión de servicio público. La RAI está obligada a garantizar la difusión más amplia posible de la señal y debe respetar un tiempo mínimo de programación; a petición del Gobierno, debe retransmitir gratuitamente los comunicados de interés público, debe crear un servicio radiofónico de información sobre el estado de la circulación en la red de autopistas nacionales, y debe favorecer el acceso a sus servicios de las personas discapacitadas (artículo 8). Debe asimismo realizar una programación especial destinada a los menores (artículo 11), desarrollar una actividad de investigación (artículo 12) y establecer infraestructuras televisivas y radiofónicas según los patrones de calidad establecidos y aplicando los últimos avances tecnológicos (artículo 14).
(114) Aunque como muy tarde para finales de junio de 1994 estuviera prevista la celebración de un contrato de servicio, en la práctica el primer contrato de servicio (en lo sucesivo, "el contrato de 1996") se firmó en 1996 y entró en vigor hacia la mitad del año. Por lo tanto, la Comisión constata que el contrato del 96 no es relevante con respecto a la definición de las obligaciones de servicio público que incumbían a la RAI en 1994 y 1995. Cabe concluir que la misión de servicio público de la RAI para los años 1994 y 1995 no se diferencia de la de los años anteriores.
(115) La Comisión concluye que, tal y como sostienen las autoridades italianas, en los años 1992 a 1995 la definición de la misión de servicio público de radiodifusión en Italia incluía todas las actividades de programación de la RAI y estaba asociada a numerosas obligaciones inherentes a dicha misión.
(116) Como ya ocurría con el Convenio de 1988, el artículo 5 del Convenio de 1994 autoriza a la RAI a desarrollar actividades comerciales y editoriales vinculadas a la difusión de sonidos, imágenes e información, así como otras actividades relacionadas con el objeto social, siempre que no prevalezcan sobre el servicio público de radiodifusión.
(117) A la luz de lo expuesto anteriormente, vemos que no hay dudas en cuanto a la calificación del servicio público de radiodifusión como servicio de interés económico general, a la concesión a la RAI del servicio público de radiodifusión y a la identificación del servicio público de radiodifusión con la totalidad de la programación de la RAI. Aunque la definición de servicio público de radiodifusión tenga un carácter cualitativo y más bien amplio, la Comisión, ateniéndose a las disposiciones interpretativas del protocolo de Amsterdam, considera legítima esta "amplia" definición(53). Además, dicha definición no parece contener ni abusos ni errores manifiestos en la medida en que no incluye explícitamente actividades comerciales, tales como la publicidad o la venta de programas.
(118) Tal y como se indica en el punto 41 de la Comunicación, no es suficiente que la emisora de servicio público haya sido formalmente encargada de la prestación de un servicio público, sino que es también necesario que la prestación del servicio público se realice efectivamente según lo previsto. Es pues deseable que una autoridad competente supervise la aplicación, sobre todo cuando la misión de servicio público se ha definido de forma amplia y contiene normas cualitativas. La presencia de un mecanismo de vigilancia independiente proporciona indicaciones suficientes y fiables sobre si el servicio se está prestando efectivamente con arreglo a la misión encomendada. Dicho mecanismo constituye pues una garantía de ejecución de la misión para los Estados miembros y puede al mismo tiempo facilitar las tareas que incumben a la Comisión en virtud de los Reglamentos sobre ayudas estatales.
(119) En este sentido, téngase en cuenta que la RAI está sujeta a la autoridad de una comisión parlamentaria específica(54) y al control del "Garante per la radiodiffusione e l'editoria"(55). Los poderes de dicha comisión se enuncian en el artículo 4 de la Ley 103/75, que establece, entre otras cosas, que la comisión parlamentaria formulará las orientaciones generales para la aplicación de los principios a que se refiere el artículo 1 de la Ley y por lo que se refiere a los programas de la RAI. La comisión parlamentaria controla el respeto de tales orientaciones, indica criterios generales para el establecimiento de los planes anuales y plurianuales de gastos e inversiones de la RAI, aprueba las grandes líneas de la programación anual y plurianual y vela por su ejecución(56). El Garante desempeña distintas funciones que contribuyen a garantizar que la actividad de la RAI se ajusta a las disposiciones legales vigentes; así por ejemplo, tiene a su cargo verificar las cuentas de la RAI, comprobar que se respetan los límites establecidos para la publicidad y hacer un seguimiento de la evolución de las cuotas de audiencia(57). Por último, el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones efectúa ulteriores controles(58). Así pues, la Comisión considera que durante el período examinado las autoridades italianas aplicaban un sistema de control que proporcionaba suficientes indicaciones de que el servicio público confiado a la RAI se prestaba de acuerdo con las disposiciones previstas por la Ley.
7.2. Proporcionalidad
(120) Una vez establecido que la tarea confiada a la RAI es un servicio de interés económico general, que el Estado miembro define esta tarea como tal y que la RAI ha sido oficialmente encargada por las autoridades italianas de la ejecución del servicio, la Comisión debe comprobar que la financiación estatal no excede del importe necesario para cubrir el coste neto del servicio público, habida cuenta de los ingresos que se derivan de la ejecución de dicho servicio.
(121) Antes de proceder a esta comprobación, es oportuno recordar los criterios establecidos en la Comunicación con respecto a la distribución de los costes en el sector de la radiodifusión. La Comunicación indica que los costes de la actividad de servicio público deben distinguirse claramente de los costes de las actividades ajenas al servicio público. Con este propósito, la Comunicación hace referencia a la Directiva 80/723/CEE de la Comisión, de 25 de junio de 1980 relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados miembros y las empresas públicas(59), y a la obligación de llevar contabilidades separadas contemplada en dicha Directiva. No obstante, la obligación de llevar contabilidades separadas para el servicio público y para las actividades ajenas a la función de servicio público no se aplicaba al sector de la radiodifusión en el período 1992-1995, y no se aplicó hasta el 31 de julio de 2001, fecha de la entrada en vigor de la versión modificada de la Directiva relativa a la transparencia. Por lo tanto, la observancia de la Directiva relativa a la transparencia no constituye el objeto del presente procedimiento.
(122) La Comunicación establece normas específicas en cuanto a los costes imputables a las actividades de servicio público en razón de las características específicas del servicio público de radiodifusión. El enfoque previsto es el de los costes evitados: los costes que se evitarían en el caso hipotético de que se interrumpieran las actividades que no dependen del servicio público deben imputarse a las actividades ajenas a dicho servicio público, de forma separada para cada una de esas actividades. Este enfoque tiene en cuenta los costes específicos de las actividades que no dependen del servicio público y la parte adicional de gastos comunes que implica la utilización de recursos utilizados también para la prestación del servicio público, como el personal, los equipos, las instalaciones fijas, etc. (puntos 55-56). Este método se acepta en razón de las particularidades del sector radiotelevisivo, en el que una gran parte de la producción relacionada con el servicio público puede también explotarse comercialmente(60). Tal es el caso de algunos programas de servicio público que pueden generar un tipo de audiencia capaz de favorecer la venta de publicidad, o incluso la venta a otras emisoras del propio programa. Estos costes pueden imputarse enteramente al servicio público, por cuanto su distribución entre las dos actividades puede resultar arbitraria o incoherente(61). Sin embargo, una distribución de los costes atenta a las exigencias de transparencia de las cuentas no debe confundirse con la recuperación de los costes en la definición de las políticas de precio, o con una compensación vinculada a las obligaciones de servicio público.
(123) La compensación se admite exclusivamente para los costes netos vinculados a la función de servicio público. Esto significa que hay que tener en cuenta los ingresos directos e indirectos procedentes del servicio público. En otras palabras, esto significa asimismo que del citado importe total de los costes del servicio público, determinados como se ha explicado anteriormente, es necesario deducir, por ejemplo, los ingresos publicitarios netos obtenidos durante la retransmisión de programas que forman parte del servicio público, así como los ingresos netos procedentes de la comercialización de este tipo de programas.
(124) Por otra parte, si deliberadamente no se optimizan los ingresos procedentes de las actividades de servicio público (a fin, por ejemplo, de perjudicar a los competidores), los costes netos del servicio público aumentarán y el importe de la compensación resultará superior a lo necesario, lo que no es aceptable. Esto implica por ejemplo que los precios aplicados por la RAI en materia de publicidad no pueden situarse por debajo de un nivel que permitiera a un operador comercial eficaz que se hallara en una situación similar cubrir sus gastos.
(125) Vemos pues que el control de la proporcionalidad, que la Comisión debe garantizar, es doble. La Comisión debe por un lado calcular el coste neto de la función de servicio público confiada a la RAI y comprobar si este coste ha sido objeto de una compensación excesiva. Por otra parte, la Comisión debe indagar sobre cualquier elemento a su disposición que indique que la RAI ha inflado el citado coste reduciendo deliberadamente los ingresos procedentes de la explotación comercial de las actividades de servicio público. En el caso que nos ocupa, en particular, el denunciante ha afirmado que la RAI realizaba prácticas de dumping en el mercado publicitario, con efectos devastadores para la financiación de las cadenas privadas, a fin de perjudicar a Mediaset, cuya única fuente de beneficios proviene de los ingresos publicitarios. Por lo tanto, en los capítulos siguientes, la Comisión verificará en primer lugar si el coste neto del servicio público ha sido objeto de una compensación excesiva mediante el apoyo financiero del Estado y, en segundo lugar, si la RAI ha venido efectivamente aplicando en el mercado publicitario(62) una política de precios con tarifas inferiores al nivel que permitiría a un operador comercial eficaz que se hallase en una situación similar cubrir sus gastos (en lo sucesivo, "precios por debajo del coste").
7.2.1. Cálculo del coste neto de la función de servicio público confiada a la RAI y comparación de dicho coste con el importe del apoyo financiero concedido por el Estado a la RAI durante el período 1992-1995
(126) Como ya se ha indicado anteriormente, durante el período 1992-1995, la RAI desarrolló diversas actividades comerciales a través de diferentes entidades jurídicas. A la luz de la conclusión según la cual, durante el mismo período, el servicio confiado a la RAI incluía la totalidad de la programación de la cadena y conllevaba una serie de obligaciones colaterales, la Comisión observa que el coste neto de la función de servicio público confiada a la RAI puede calcularse, en principio, deduciendo de los costes soportados por la RAI y consignados en los balances de la empresa en relación con el ejercicio de la misión de servicio público los ingresos que la RAI recauda de sus filiales, cuya actividad consiste en la explotación comercial del servicio público.
(127) Por carta de 13 de septiembre de 2002, la Comisión pidió a las autoridades italianas que presentasen un estudio en que se incluyera esta distribución de los costes. Las autoridades italianas no facilitaron tales cálculos, sino que enviaron a la Comisión los balances de la RAI. La Comisión procedió por lo tanto a calcular ella misma el coste neto de la función de servicio público. A fin de evitar una sobrevaloración de dicho coste, la Comisión sólo tuvo en cuenta los costes vinculados a la actividad radiotelevisiva normal de la RAI, excluyendo los costes que habrían podido asociarse a la explotación comercial del servicio público o a otras actividades comerciales [la Comisión excluyó pues todos los costes vinculados a las actividades de las filiales de la RAI(63) y todos los costes que parecían vinculados a la explotación comercial del servicio público]. Además, en los ingresos directa o indirectamente asociados al servicio público, que deben deducirse del coste bruto del servicio público, la Comisión incluyó todos los ingresos procedentes de las actividades comerciales(64).
(128) La Comisión dedujo del coste neto del servicio público el importe del apoyo financiero del Estado percibido por la RAI durante el período 1992-1995, que incluye los ingresos procedentes del Estado consignados en el balance de la RAI, pero no la ventaja financiera obtenida por la RAI gracias a la exención fiscal de la revalorización de los activos. En realidad, en el presente caso, la ventaja de la que se benefició la RAI en forma de una exención fiscal puede considerarse la compensación de un coste que de otro modo habría debido financiarse(65). En otras palabras, para el cálculo de la proporcionalidad de la financiación estatal con relación al coste neto de la misión de servicio público, en este caso, no es necesario cuantificar la ventaja obtenida por la RAI gracias a la exención fiscal de la revalorización de los activos consignada en el balance de la RAI para 1993, puesto que una carga impositiva más elevada habría aumentado proporcionalmente el coste neto del servicio público confiado a la RAI (aunque la ausencia de esta carga impositiva en las cuentas de la RAI resulte deplorable desde el punto de vista de la claridad y la transparencia).
(129) El resultado del cálculo efectuado por la Comisión se resume en el siguiente cuadro.
Cuadro 2
Cálculo del coste neto de la función de servicio público confiada a la RAI y comparación con el importe del apoyo financiero concedido por el Estado durante el período 1992-1995
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7.2.2. Política de los precios RAI en el mercado publicitario
(130) A título preliminar, conviene destacar el hecho incuestionable de que en Italia el mercado de la publicidad televisiva se caracteriza por una escasa transparencia(66). A menudo, las condiciones y los precios difieren notablemente en función de los distintos clientes. Las tarifas son orientativas, por cuanto las emisoras aplican descuentos que varían en función de los espacios publicitarios adquiridos por el cliente. Por lo tanto, ni siquiera el descuento medio aplicado es lo suficientemente significativo como para poder comprobar si el organismo público de radiodifusión vende efectivamente espacios publicitarios a precios por debajo del coste(67). Los datos relativos a los precios de la publicidad deben pues interpretarse con una cierta prudencia.
(131) El precio de la publicidad depende de la cuota de audiencia de cada cadena. Durante el período examinado, las cuotas de audiencia de la RAI y Mediaset eran las siguientes:
Cuadro 3
Media de las cuotas de audiencia en porcentaje (de 2.00 a 2.00 horas)((Fuente:
Auditel y Tribunal de Cuentas ("Informe sobre el resultado del control de la gestión financiera de la RAI para los ejercicios 1994, 1995 y 1996").))
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Cuadro 4
Media de las cuotas de audiencia en porcentaje en prime time (de 20.30 a 22.30 horas)((Fuente:
Auditel y Tribunal de Cuentas ("Informe sobre el resultado del control de la gestión financiera de la RAI para los ejercicios 1994, 1995 y 1996").))
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(132) El sexto párrafo del artículo 8 de la Ley 223/90 establece los límites de la publicidad para la RAI y para los concesionarios privados; según dichos límites, la publicidad de la RAI no podía exceder del 4 % de su programación semanal y del 12 % de su programación horaria, mientras que los concesionarios privados a nivel nacional no podían superar el 15 % de su programación diaria ni el 18 % de su programación horaria. El apartado 16 del artículo 8 establecía un límite máximo para los ingresos publicitarios de la RAI, posteriormente derogado por el Decreto Ley n° 408/1992 con efecto a partir del 1 de enero de 1994.
Cuadro 5
Espacios publicitarios permitidos para la RAI y para las emisoras privadas nacionales
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(133) El cuadro anterior muestra claramente que el límite por hora impuesto a la RAI es inferior al de Mediaset. Así pues, el volumen de publicidad que la RAI puede transmitir es inferior. En cualquier caso, la publicidad es una importante fuente de beneficios para la RAI. Representa en efecto más de un 30 % del total de sus ingresos(68). Obsérvese, asimismo, que la supresión del límite máximo de los ingresos no confirma las aserciones de Mediaset sobre la aplicación por la RAI de precios por debajo del coste. La supresión del límite máximo de ingresos permitió a la RAI aumentar sus propios beneficios publicitarios, pero no constituye una prueba de la aplicación de precios por debajo del coste. Por el contrario, el hecho de que la supresión del límite máximo haya ido seguida de un notable aumento de los ingresos publicitarios de la RAI parece ser una consecuencia lógica de la retirada de una medida (el límite de los ingresos publicitarios) que limitaba el comportamiento comercial del operador. En realidad, los citados aumentos de precios e ingresos son compatibles con una estrategia comercial correcta que no obstaculice la competencia.
(134) Más concretamente, hay que observar que la estrategia comercial de la RAI en el mercado publicitario parece haber sufrido cambios a lo largo del tiempo. Antes de 1994, la RAI estaba sujeta a un límite de ingresos, que respetaba vendiendo un volumen publicitario inferior a los límites. Esto permite pensar que la RAI no perseguía una política de bajos precios antes de 1994, sino que más bien había optado por respetar el límite máximo, combinando una oferta relativamente escasa con un precio relativamente alto, estrategia que influía en menor medida en las cuotas de sus competidores en el mercado publicitario y favorecía a los espectadores(69). Tras la supresión del límite de ingresos, la RAI redujo sus precios y aumentó sus ventas de espacios publicitarios, con el consiguiente aumento de los ingresos publicitarios. Considerando que los costes marginales de los espacios publicitarios son bastante limitados, el hecho de que la RAI haya aumentado los ingresos procedentes de la publicidad, aumentando la cantidad, no contradice la opinión de que incluso después de 1994 la RAI ha seguido una estrategia comercial correcta, y no basta para demostrar que los precios se fijaron en un nivel inferior al que permitiría a un operador comercial eficaz que se hallase en una situación similar cubrir sus gastos(70).
(135) Por otra parte, hay que destacar que las observaciones de Mediaset tienden a demostrar no tanto que el comportamiento de la RAI en materia de precios consistía en vender a precios por debajo del coste, sino más bien que ésta había adoptado el comportamiento racional de cualquier operador comercial que trata de optimizar sus propios ingresos publicitarios. Así por ejemplo, en la carta de 28 de enero de 2000, Mediaset mantiene que, una vez suprimido el límite máximo, "now RAI can raise its advertisement prices as and when it wishes with no commercial risk attached" (ahora la RAI podrá aumentar los precios de la publicidad como y cuando quiera, sin correr ningún riesgo comercial). En segundo lugar, en la denuncia de 19 de octubre de 1998, Mediaset hace algunas afirmaciones que podrían demostrar que las prácticas de la RAI en el terreno publicitario respondían a un comportamiento comercial normal. En el punto 10.5.1, Mediaset afirma que "RAI has progressively modelled its advertising behaviour on Mediaset" (la RAI ha ido adaptando progresivamente su comportamiento en materia publicitaria al modelo de Mediaset) o, en términos aún más claros, "RAI has modelled its pricing and marketing policies ever more closely on those of Mediaset' s advertisement subsidiary" (la RAI ha estructurado sus políticas de precios y marketing tomando aún más fielmente como modelo a la filial de Mediaset encargada de la publicidad). Leemos, asimismo, en el punto 10.6.2: "RAI is encouraged to increase its ratings and audience share through the offer of commercial programmes [...] in order to maximise advertisement revenues" (se incita a la RAI a aumentar los índices y las cuotas de audiencia a través de una oferta de programas comerciales [...] con el fin de optimizar los ingresos publicitarios). En un documento de 8 de enero de 1999, Mediaset afirmaba que "RAI continues to compete to the best of its ability in the advertisement market place, indeed, the government had abolished the ceiling on RAI's revenue from advertisement shortly before" (la RAI sigue compitiendo al máximo de su capacidad en el mercado publicitario; en efecto, el Gobierno ha suprimido recientemente el límite máximo impuesto a los ingresos de la RAI procedentes de la publicidad)(71). Por último, en una carta fechada el 25 de mayo de 2001, Mediaset lamenta nuevamente el hecho de que el Consejo de Administración de la RAI haya decidido adoptar una política publicitaria basada en un enfoque decididamente comercial(72). También la FRT (una asociación de emisoras privadas italianas) ha formulado críticas similares en las observaciones presentadas en relación con la decisión de incoar el procedimiento. Ahora bien, todas estas afirmaciones permiten considerar que el comportamiento de la RAI en el mercado publicitario ha sido similar al de los otros operadores comerciales, y no ha ido encaminado a fijar precios excesivamente bajos, desfasados con respectos a los de la competencia.
(136) A pesar de las peticiones de la Comisión, el denunciante no ha presentado ninguna documentación precisa sobre los precios por debajo del coste supuestamente aplicados por la RAI. Por el contrario, ha reconocido explícitamente la imposibilidad de suministrar pruebas significativas de los descuentos practicados por la RAI(73). No resultan decisivos en este sentido los elementos presentados por el denunciante (los dos cuadros anejos a la denuncia de 19 de octubre de 1998) en apoyo de su afirmación de que la RAI había practicado precios por debajo del coste. El primer cuadro, que reproducimos a continuación, se refiere a los descuentos.
Cuadro 6
Descuentos medios para la publicidad
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(137) El presente cuadro muestra que el descuento medio concedido por la RAI era notablemente superior al concedido por Mediaset durante los años examinados. No obstante, a falta del precio absoluto tanto de la RAI como de Mediaset, y a la luz de las características del mercado italiano de la publicidad anteriormente señaladas, el cuadro en cuestión no prueba que la RAI haya practicado precios por debajo del coste(74) (véase el considerando 144).
(138) El otro cuadro presentado por Mediaset (bajo el título Coste en liras en función del índice de audiencia) propone una comparación entre los precios de la RAI y Mediaset en abril de 1998. Se trata del siguiente cuadro:
Cuadro 7
Precios publicitarios practicados por la RAI y Mediaset en 1998
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(139) Aun suponiendo que en 1998 las cuotas de audiencia se hayan mantenido sustancialmente semejantes a las del período examinado, este cuadro no indica que la RAI haya practicado precios por debajo del coste. En efecto, cada uno de los canales de la RAI tiene un precio para los espacios publicitarios superior al del canal privado directamente competidor.
(140) A la luz de los numerosos elementos que indican que, en los años examinados, la RAI no practicó precios por debajo del coste y a falta de pruebas precisas presentadas por el denunciante, la Comisión, a fin de completar su propio análisis, ha estimado oportuno efectuar una comparación más detallada entre los precios practicados por la RAI y Mediaset durante el período que va de 1992 a 1995. En efecto, considerando la semejanza de las respectivas cuotas de audiencia, de las correspondientes estructuras, articuladas en tres canales, y teniendo en cuenta que, durante el período examinado, Mediaset(75) registró siempre beneficios (y, por lo tanto, en términos de venta de espacios publicitarios, debe considerarse un operador comercial eficaz en una situación similar a la de la RAI), la Comisión considera que una comparación entre los precios de estos dos operadores constituye una buena aproximación de los criterios que se indican en el punto 58 de la Comunicación, según el cual una cadena de servicio público, en las actividades que no dependen de dicho servicio, no debe practicar precios inferiores al nivel necesario para "recuperar los costes de una actividad aislada, que un operador comercial eficaz, en situación similar, tendría por lo general que recuperar". Así, la Comisión ha comparado la media de los precios diarios por contacto (en lo sucesivo, "el precio diario por contacto") y la media de los precios por contacto en prime time (en lo sucesivo, "el precio por contacto en prime time") de las dos cadenas. Para obtener una ulterior indicación del comportamiento de la RAI, la Comisión ha realizado un control cruzado de los datos y resultados de la comparación de los precios por contacto con los datos relativos al espacio publicitario total y el total de los ingresos publicitarios de los dos operadores, así como con el volumen de publicidad retransmitido en prime time y los ingresos publicitarios de los dos operadores en prime time.
(141) Con este propósito, la Comisión solicitó a las autoridades italianas que le proporcionasen información relativa a los precios practicados por la RAI y por Mediaset en el mercado de la publicidad. Las autoridades italianas suministraron esta información el 12 de diciembre de 2002, sobre la base de los datos transmitidos por la AGB (sociedad líder en el sistema de mediciones independientes de las audiencias a los efectos publicitarios) y por la sociedad Nielsen (líder en el suministro de datos sobre las audiencias televisivas y servicios conexos).
(142) Las autoridades italianas explicaron que, dada la diferente estructura de los límites publicitarios de la RAI (combinación de límites horarios y bajos límites semanales) y Mediaset (combinación de límites horarios y diarios), Mediaset tiende a alcanzar el límite en cualquier hora del día, mientras que la RAI tiende a concentrar la publicidad en las horas de mayor audiencia. A los efectos del presente procedimiento, la Comisión destaca que el comportamiento de la RAI no es incoherente con el objetivo de optimizar los ingresos. En efecto, teniendo en cuenta el bajo límite semanal, si se quieren optimizar los ingresos, es importante para la emisora concentrar la publicidad en las horas en que la audiencia es mayor.
(143) Sobre la base de los datos proporcionados por la sociedad AGB, las autoridades italianas presentaron dos cuadros en los que se comparan los precios por contacto diario y en prime time de la RAI y Mediaset. Tales cuadros hacen referencia a las tarifas de la RAI y Mediaset. Los precios se expresan en euros por cada mil telespectadores.
Cuadro 8
Precio diario por contacto
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Cuadro 9
Precio por contacto en prime time
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(144) Las autoridades italianas proporcionaron, asimismo, información sobre el precio neto por contacto. Para obtener el precio neto por contacto, las autoridades italianas integraron en el precio por contacto diario y en el prime time los efectos de posibles descuentos concedidos por las emisoras utilizando el descuento medio calculado por Nielsen. Los precios se expresan en euros por cada mil telespectadores.
Cuadro 10
Precio neto diario por contacto
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Cuadro 11
Precio neto por contacto en prime time
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(145) Sobre la base de los cuadros anteriores, se puede concluir que tanto el precio diario por contacto como el precio por contacto en prime time de la RAI son constantemente superiores a los de Mediaset.
(146) En cuanto a los datos relativos al espacio publicitario global y al total de los ingresos publicitarios de ambos operadores, las autoridades italianas proporcionaron la siguiente información sobre la base de los datos de AGB y de Nielsen.
Cuadro 12
Comparación entre el tiempo total de publicidad de la RAI y de Mediaset y el total de los ingresos brutos (incluidas las comisiones de agencia)
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(147) Estas cifras muestran que, con una cuota de audiencia ligeramente superior a Mediaset, la RAI retransmitió publicidad durante aproximadamente un tercio del tiempo de retransmisión de Mediaset y obtuvo ingresos equivalentes a algo más de la mitad de Mediaset. En resumen, la RAI, en menos tiempo, recaudó proporcionalmente mayores ingresos.
(148) Por lo que se refiere al volumen de publicidad retransmitida en prime time y a los correspondientes ingresos publicitarios, las autoridades italianas han facilitado la siguiente información, sobre la base de los datos de AGB y Nielsen.
Cuadro 13
Comparación entre el tiempo total de publicidad de la RAI y Mediaset en prime time y el total de los ingresos brutos (incluidas las comisiones de agencia) en prime time
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(149) Estas cifras muestran que, con una cuota de audiencia ligeramente superior a la de Mediaset, la RAI retransmitió publicidad en prime time durante menos de la mitad del tiempo de retransmisión de Mediaset y obtuvo ingresos equivalentes a más de la mitad en 1992, y a más de dos tercios en 1994 y 1995, de los ingresos de Mediaset. Por lo tanto, una vez más, la RAI, con menos tiempo, recaudó ingresos proporcionalmente más importantes.
(150) En conclusión, todos los elementos reunidos por la Comisión constituyen una pluralidad de indicios concordantes que tienden a demostrar que la RAI no ha adoptado un modelo de comportamiento consistente en fijar precios en el mercado publicitario inferiores al nivel que permitiría a un operador comercial eficaz que se hallara en una situación similar cubrir sus gastos. Parece más bien que su comportamiento es coherente con el objetivo de optimizar los ingresos. El denunciante no ha conseguido proporcionar pruebas en apoyo de su afirmación según la cual la RAI habría practicado precios publicitarios por debajo del coste (el denunciante no ha podido citar ni un solo caso de precios por debajo del coste). Es más, ha formulado declaraciones que tienden a probar lo contrario, a saber, que la RAI opera en el mercado publicitario como un operador comercial normal.
(151) A la luz de todo lo anterior, la Comisión concluye que, en el período objeto de la presente investigación, la RAI no practicó precios por debajo del coste.
8. CONCLUSIÓN
(152) La Comisión considera que Italia aplicó ilegítimamente las medidas que se mencionan en los artículos 2, 3 y 4 del Decreto Ley n° 558/1993 y en el artículo 1 del Decreto Ley n° 2 de 2.1.1992, convertido en Ley n° 332/1992, en incumplimiento de lo establecido en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado.
(153) La Comisión estima no obstante que las ayudas objeto de la presente investigación no han supuesto una compensación excesiva para la RAI, y son, por lo tanto, compatibles con el mercado común en el sentido definido en el apartado 2 del artículo 86.
(154) Por otra parte, la Comisión considera que la conversión en 1995 del canon de concesión de 1992 y 1993 en un préstamo de la CDDPP no constituye una ayuda estatal en el sentido definido en el apartado 1 del artículo 87.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda contemplada en los artículos 2, 3 y 4 del Decreto Ley n° 558 de 30.12.1993, ("Disposiciones urgentes para el saneamiento y la reordenación de la RAI - SpA") y en el artículo 1 del Decreto Ley n° 2 de 2.1.1992, convertido en Ley n° 332 de 1.7.1992, que Italia ejecutó a favor de RAI-Radiotelevisione italiana SpA durante el período 1992 a 1995, es compatible con el mercado común en el sentido definido en el apartado 2 del artículo 86 del Tratado.
Artículo 2
La conversión efectuada en 1995 del canon de concesión para los años 1992 y 1993 en un préstamo de la Cassa Depositi e Prestiti no constituye una ayuda estatal en el sentido definido en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 15 de octubre de 2003.

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