Document ID: 31992D0329

DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 25 luglio 1990 sull'aiuto concesso dal governo italiano a un produttore di lenti oftalmiche (Industrie ottiche riunite - IOR) (Il testo in lingua italiana è il solo facente fede) (92/329/CEE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità economica europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2, primo comma,
dopo aver invitato gli interessati, conformemente all'articolo di cui sopra, a presentare osservazioni e tenuto conto di tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I
La società Industrie ottiche riunite SpA (IOR) è stata costituita nel 1969 in seguito alla fusione della Filotecnica Salmoiraghi con le Officine Galileo di Marghera. Dal 1975 al 1983 l'unico azionista della IOR è stata la Finmeccanica, cui è subentrata, dal 1983 al 1986, la Sofin, entrambe appartenenti al gruppo IRI.
Nell'ottobre 1986 la IOR è stata parzialmente privatizzata. Il 15 ottobre 1986, la Sofin ha infatti ceduto il 50 % delle azioni della IOR al gruppo privato Finalp per il valore nominale di 2 miliardi di lire, mentre le attività del reparto lenti a contatto sono state vendute al gruppo Ciba-Geigy. La privatizzazione è stata completata nel marzo 1989 con la cessione del rimanente 50 % delle azioni della IOR alla Finalp.
Prima della privatizzazione parziale, la IOR non era mai stata una società redditizia. Le perdite erano ammontate a 8,2 miliardi di lire nel 1982, a 5,6 miliardi di lire nel 1983, a 6,5 miliardi di lire nel 1984, a 11,5 miliardi di lire nel 1985 e a 11,9 miliardi di lire nel 1986, ossia al 31 %, 18 %, 19 %, 26 % e 24 % rispettivamente del fatturato annuo. Tali perdite sono state ripianate dall'azionista di Stato. Le perdite effettive registrate dalla IOR nel 1985 e quelle previste nell'anno 1986 fino al 15 ottobre sono state coperte dalla Sofin con un anticipo di 17 339,9 milioni di lire; nell'ambito della privatizzazione parziale della IOR effettuata nell'ottobre 1986, la Sofin ha rinunciato a tale credito.
L'intervento suddetto non è stato notificato alla Commissione ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato.
II
La Commissione, essendo venuta a conoscenza del fatto che la Sofin aveva concesso alla IOR un credito di 17,3 miliardi di lire cui aveva successivamente rinunciato, e considerando che siffatti interventi possono configurare aiuti di Stato, ha invitato il governo italiano a fornirle informazioni con lettere del 30 novembre 1987, 20 gennaio 1988 e 13 aprile 1988.
Il governo italiano ha risposto con telex del 29 febbraio e 13 giugno 1988, fornendo informazioni incomplete sulla privatizzazione e sostenendo che l'intervento della Sofin era ispirato ad una normale logica imprenditoriale e non costituiva un aiuto di Stato.
In seguito ad un primo esame delle informazioni disponibili, la Commissione ha ritenuto che il credito di 17,3 miliardi di lire concesso alla IOR dal suo azionista di Stato costituisse un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato, e al quale non risultava applicabile alcuna delle deroghe previste da tale articolo.
D'altra parte la Commissione non poteva escludere che anche il finanziamento della IOR dopo il 15 ottobre 1986 contenesse elementi addizionali di aiuto di Stato. Pertanto, il 3 novembre 1988 la Commissione ha deciso di avviare la procedura di cui all'articolo 93, paragrafo 2 del trattato nei confronti di detti aiuti e, con lettera del 25 novembre 1988, ha invitato il governo italiano a presentarle osservazioni.
III
Con lettera del 25 gennaio 1989, il governo italiano ha presentato le sue osservazioni nell'ambito della procedura. In particolare ha sostenuto che nel periodo 1983-1986 la Sofin aveva effettuato investimenti a favore della IOR per circa 7 miliardi di lire, finalizzati a recuperi di produttività e di efficienza dell'impresa. Ha inoltre sottolineato che, nel coprire le perdite della IOR, la Sofin si era ispirata ad una normale logica imprenditoriale giacché, nella sua qualità di unico azionista della IOR fino all'ottobre 1986, in base al diritto italiano avrebbe comunque dovuto rispondere dei debiti della partecipata.
Il governo italiano ha inoltre messo in rilievo l'impegno assunto dalla Finalp nel 1986 di procedere al risanamento della IOR, mediante la concessione di garanzie bancarie, l'investimento di 14 miliardi di lire e sinergie con altre aziende di sua proprietà.
I risultati finanziari della IOR per il 1987 avrebbero confermato il successo della ristrutturazione. Di conseguenza il governo italiano non condivideva il punto di vista della Commissione secondo cui l'erogazione di 17,3 miliardi di lire da parte della Sofin configurava un aiuto di Stato. Nell'ipotesi in cui tale intervento venisse ciò nonostante interpretato dalla Commissione come un aiuto di Stato, il governo italiano era dell'avviso che nella fattispecie si potessero applicare le deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3, date le analogie con altri tre casi, citati nella diciassettesima relazione della Commissione sulla politica di concorrenza (punti 224, 227 e 229), nei quali la Commissione aveva chiuso la procedura.
Con lettera del 16 febbraio 1989, il governo italiano ha trasmesso undici allegati alla sua lettera del 25 gennaio, contenenti essenzialmente informazioni concrete sulla situazione contabile e sulla privatizzazione della IOR.
Ad altre cinque domande formulategli dalla Commissione con lettera dell'11 ottobre 1989, il governo italiano ha risposto, fornendo le informazioni richieste, con telex del 19 dicembre 1989. Le domande riguardavano: un pagamento di 5 661 milioni di lire parte della Sofin a favore della IOR nel 1987; le condizioni relative al prestito di 6 000 milioni di lire concesso dalla Sofin alla IOR; le condizioni in base alle quali la Sofin aveva conservato la sua partecipazione azionaria del 50 % tra il 15 ottobre 1986 e il 15 marzo 1989; i dettagli di carattere finanziario della privatizzazione parziale effettuata nell'ottobre 1986; i nominativi di altri potenziali acquirenti della IOR. In merito a quest'ultimo punto, sono state fornite ulteriori informazioni con lettera pervenuta il 12 giugno 1990 e nel corso di una riunione bilaterale svoltasi il 6 luglio 1990.
Nell'ambito della consultazione delle altre parti interessate, anche le società Finalp, Sofin e IOR hanno presentato osservazioni; tutte e tre le società hanno negato che gli interventi del governo italiano contenessero elementi di aiuto di Stato e hanno dichiarato di condividere il parere di detto governo secondo il quale, ammesso che fossero presenti, siffatti elementi sarebbero indubbiamente compatibili con il mercato comune.
Nell'ambito della procedura, i governi di tre altri Stati membri, ossia Germania, Danimarca e Paesi Bassi, hanno trasmesso osservazioni a sostegno della decisione della Commissione di iniziare la procedura.
Con lettera del 18 settembre 1989 tutte le osservazioni formulate da terzi sono state trasmesse al governo italiano, con l'invito ad esprimere le proprie considerazioni in merito. Tali considerazioni sono state inviate alla Commissione con telex del 17 gennaio 1990.
IV
L'apporto di fondi a imprese pubbliche da parte del loro azionista può comportare elementi di aiuto di Stato. Per appurare se tale apporto configuri un aiuto di Stato, occorre accertare in primo luogo - prescindendo da qualsiasi elemento di carattere sociale o di politica regionale o settoriale - se in circostanze analoghe un azionista privato avrebbe realizzato nello stesso modo un tale intervento in base alla redditività prevista.
Nella fattispecie, la Commissione rileva che la IOR nel periodo 1982-1986, aveva accumulato perdite per 43 700 milioni di lire rispetto ad un capitale azionario di 4 000 milioni di lire.
La Commissione ritiene che un investitore privato non avrebbe pagato una somma pari a quasi undici volte l'investimento iniziale in cinque anni, per poter cedere al prezzo nominale la metà della somma investita, come ha fatto la Sofin nel 1986. Di conseguenza, l'apporto di 17 339,9 milioni di lire da parte della Sofin nel 1986, dapprima sotto forma di credito, successivamente di contributo in capitale, costituisce un aiuto di Stato.
Nell'ambito della procedura, il governo italiano ha sostenuto che la Sofin aveva agito secondo la logica imprenditoriale coprendo le perdite della IOR in quanto, nella sua qualità di unico azionista della IOR sino al 15 ottobre 1986, era per legge responsabile per tutti i debiti della partecipata. Di conseguenza, l'eventuale liquidazione della IOR avrebbe comportato per la Sofin costi ancora più elevati.
La Commissione non può condividere questo punto di vista. Un investitore privato è di solito restio a diventare il solo ed unico azionista di una società se, in conseguenza di tale fatto, deve assumerne la responsabilità illimitata e si accerterà che questo rischio addizionale sia compensato da utili addizionali.
Nel caso della IOR, la Commissione osserva che la Finmeccanica (gruppo IRI) era diventata l'unico azionista della IOR nel 1975 allorché aveva rilevato le azioni detenute dalla Montedison. Nel 1983, l'IRI trasferì la IOR dalla Finmeccanica alla Sofin. Secondo le informazioni fornite dalla IOR stessa, che non sono state smentite dal governo italiano, la società in esame non aveva mai chiuso un esercizio con un utile, a partire dal 1969 anno della sua costituzione, fino all'anno 1988, successivo alla sua privatizzazione parziale. La Commissione ritiene che la Finmeccanica, la Sofin e, più in generale, il gruppo IRI, diventando l'unico azionista della IOR, hanno accettato un rischio che un investitore privato avrebbe evitato.
Pertanto il fatto che la Sofin nel 1986 fosse l'unico azionista della IOR non incide sul giudizio espresso sopra, secondo cui l'importo di 17 339,9 milioni di lire, erogato dalla Sofin nel 1986 per coprire in parte le perdite della IOR, costituisce un aiuto di Stato.
Un altro punto addotto dal governo italiano, dalla Sofin e dalla IOR riguardava gli impegni finanziari della Finalp, da essi considerati una controprestazione per gli interventi della Sofin. La Finalp doveva, in particolare, finanziare 14 000 milioni di lire d'investimenti a favore della IOR - in realtà ne ha finanziati 20 000 milioni - ripristinare la redditività della IOR stessa e liberare la Sofin da tutti gli obblighi e tutte le fideiussioni da essa assunti in quanto azionista unico della IOR.
La Commissione ritiene che l'impegno della Finalp di ripristinare la redditività della IOR fosse nell'interesse di entrambe le società, ma molto meno nell'interesse della Sofin, che aveva completato la sua dismissione dalla partecipazione nel marzo 1989 cedendo il residuo 50 % delle azioni della IOR alla Finalp. Pertanto gli interventi della Finalp non incidono sul giudizio della Commissione secondo il quale gli interventi della Sofin, relativi al periodo precedente il 15 ottobre 1986, configurano aiuti di Stato.
La Commissione ha inoltre verificato l'eventuale presenza di elementi supplementari di aiuto nei prezzi ai quali le attività del reparto lenti a contatto della IOR sono state cedute alla Ciba-Geigy e le azioni restanti della IOR alla Finalp, nel 1986 e 1989.
La Ciba-Geigy ha pagato 130 milioni di lire per le attività del reparto lenti a contatto della IOR, prezzo allora notevolmente inferiore al valore contabile. La Finalp ha pagato il valore nominale per le azioni residue della IOR - 1 000 lire per azione - nel 1986 e nel 1989.
La Commissione constata che nel 1986 la Sofin ha chiesto a società di revisione contabile diverse da quella che eseguiva la sua certificazione di bilancio, di stabilire il valore corrente della IOR al 31 dicembre 1985. Il risultato ha evidenziato a quella data un valore negativo di 32 455 milioni di lire.
Quello stesso anno, la Sofin ha invitato cinque potenziali acquirenti della IOR a presentare offerte, senza imporre loro condizioni preliminari suscettibili di influenzare il prezzo offerto. Dei cinque potenziali acquirenti tre si dichiaravano interessati ad acquistare la IOR; l'offerta della Finalp era la più interessante in termini di prezzo offerto e di prospettive di continuità.
Dato che la Finalp non era interessata al reparto lenti a contatto della IOR, la Sofin ha venduto le attività di questo reparto - che registrava perdite mensili di 200 milioni di lire - alla Ciba-Geigy, unico acquirente reperibile, ad un prezzo stabilito in seguito a negoziati bilaterali.
Alla luce delle informazioni fornite dal governo italiano, dalla Sofin, dalla Finalp e dalla IOR, la Commissione riconosce che le condizioni in base alle quali la IOR è stata privatizzata sono analoghe a quelle che la Sofin avrebbe potuto ottenere con un'offerta pubblica e che, di conseguenza, la privatizzazione della IOR non ha comportato elementi supplementari di aiuto di Stato.
Infine, la Commissione ha anche esaminato il periodo transitorio tra il 15 ottobre 1986 e il 15 marzo 1989, durante il quale la Sofin continuava a detenere il 50 % delle azioni della IOR, per appurare se in tale periodo la Sofin non avesse finanziato una quota sproporzionata del piano di ristrutturazione della IOR.
Nell'ambito della procedura il governo italiano ha sottolineato che, per la sua partecipazione al 50 % del capitale della IOR, la Sofin aveva riscosso un dividendo fisso stabilito in 536 milioni di lire per il 1988 e 898 milioni di lire per il 1989. Inoltre alla Sofin era stato pagato un interesse - pari al tasso di base applicato dalle banche - per un prestito di 6 miliardi di lire concesso alla IOR.
Pur essendo incerto che la situazione finanziaria della IOR giustificasse l'applicazione del tasso di base, la Commissione intende riconoscere che il cofinanziamento della IOR, tra il 15 ottobre 1986 e il 15 marzo 1989, non conteneva ulteriori elementi di aiuti di Stato.
Di conseguenza la Commissione riscontra un unico aiuto a favore della IOR, per un importo di 17 339,9 milioni di lire, concesso alla stessa nel 1986.
V
Alla fine del 1985, la IOR aveva un organico di 494 dipendenti, addetti soprattutto alla produzione di lenti oftalmiche di vetro e di materia organica, di tipo tradizionale oppure del tipo lenti a contatto.
Esistono scambi intracomunitari nel settore delle lenti oftalmiche, non montate (Nimexe 90.01) oppure montate (Nimexe 90.04), come risulta dalle tabelle seguenti.
Esportazioni di lenti (Nimexe 90.01 + 90.04) dall'Italia verso altri Stati membri
Anno Verso altri Stati membri (in milioni di ecu) Percentuale del totale delle esportazioni intracomunitarie 1985 34,1 13 1986 43,7 14 1987 48,7 15 1988 50,1 15
Importazioni di lenti (Nimexe 90.01 + 90.04) in Italia da altri Stati membri
Anno In provenienza da altri Stati membri (in milioni di ecu) Percentuale del totale delle importazioni intracomunitarie 1985 29,6 12 1986 32,7 12 1987 34,2 12 1988 41,2 12
Tra i produttori di lenti oftalmiche sussiste una situazione di concorrenza. Secondo i dati comunicati nell'ambito della procedura, la IOR ha fornito il 27 % della produzione italiana di lenti nel 1985, il 27,7 % nel 1986 e, successivamente alla cessione del reparto lenti a contatto, il 22,2 % nel 1987.
Mancano dati precisi sulla quota di mercato della IOR nella Comunità. La Sofin ha fornito dati approssimativi indicanti che le vendite di lenti a contatto da parte della IOR nel 1984 sono state pari al 3,8 % del consumo totale registrato nel 1983 in Italia, Germania, Francia e Regno Unito. Estrapolando tali dati in base alle popolazioni, risulta che la quota di mercato detenuta dalla IOR nel settore delle lenti a contatto nella Comunità a dieci nel 1983-1984 era all'incirca del 3,2 %. Per le lenti oftalmiche classiche di vetro, le vendite della IOR rappresentavano il 4,5 % del consumo dei quattro maggiori Stati membri, il che, per estrapolazione, corrisponde ad una quota di mercato del 3,8 % nella Comunità a dieci, nel 1983-1984. Analogamente, la quota di mercato nel settore delle lenti in plastica era del 7,7 % nei quattro maggiori Stati membri e del 6,5 % circa nella Comunità.
La posizione tradizionale delle lenti di marca costose è stata progressivamente erosa da alternative più economiche, meno conosciute, importate in misura crescente da paesi terzi.
Nella Comunità considerata nel suo insieme le esportazioni di lenti oftalmiche superano le importazioni, anche se con un margine decrescente, come risulta dalla seguente tabella:
Esportazioni e importazioni della Comunità verso/da paesi terzi
(in milioni di ecu)
Anno Esportazioni EUR-12 Importazioni EUR-12 1985 41,2 21,5 1986 38,9 22,1 1987 38,3 25,2 1988 37,8 27,9
Quando rafforza la posizione di talune imprese rispetto a quella di altre imprese concorrenti nella Comunità, il sostegno finanziario statale deve considerarsi pregiudizievole per queste ultime imprese.
Di conseguenza, l'aiuto che lo Stato italiano ha concesso alla IOR incide sugli scambi tra Stati membri e falsa o minaccia di falsare la concorrenza ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato.
VI
Il governo italiano, omettendo di notificare alla Commissione, allo stadio di progetto, la decisione di concedere un aiuto a favore della IOR, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti a norma dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato.
La Commissione - avvalendosi della facoltà conferitale dall'articolo 93, paragrafo 2 del trattato e sancita nella giurisprudenza della Corte di giustizia, nelle sentenze del 12 luglio 1973, causa 70/72, Commissione/Germania (1), confermata nella sentenza del 24 febbraio 1987, causa 310/85, Deufil/Commissione (2) - può prescrivere agli Stati membri di recuperare dai beneficiari gli aiuti concessi senza preventiva notifica, qualora risultino incompatibili con il mercato comune.
VII
Le deroghe al principio dell'incompatibilità generale degli aiuti, di cui all'articolo 92, paragrafo 2 del trattato, non sono applicabili nella fattispecie giacché l'aiuto non è diretto ad alcuna delle finalità contemplate in detto paragrafo.
L'articolo 92, paragrafo 3 del trattato elenca gli aiuti che possono considerarsi compatibili con il mercato comune. La compatibilità con il trattato va esaminata nel contesto dell'intera Comunità, e non nel contesto di un singolo Stato membro. Per garantire il corretto funzionamento del mercato comune e osservare i principi sanciti nell'articolo 3, lettera f) del trattato, le deroghe al principio enunciato nell'articolo 92, paragrafo 1, stabilite nel paragrafo 3 dello stesso articolo, vanno interpretate restrittivamente nell'esaminare i programmi di aiuti nonché i singoli aiuti.
In particolare, dette deroghe possono essere applicate soltanto quando la Commissione stabilisca che, senza l'aiuto, il libero gioco delle forze di mercato non indurrebbe, di per sé, i potenziali beneficiari ad agire in modo da concorrere al raggiungimento di uno degli obiettivi perseguiti.
Applicare le deroghe a casi che non concorrono al raggiungimento di uno di detti obiettivi, oppure nei casi in cui l'aiuto non sia indispensabile a tal fine, significherebbe concedere vantaggi indebiti alle industrie o alle imprese di determinati Stati membri, la cui situazione finanziaria verrebbe così rafforzata, incidendo sul commercio tra gli Stati membri e determinando distorsioni della concorrenza, senza alcuna giustificazione ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3.
Il governo italiano non è stato in grado di fornire né la Commissione di individuare alcuna ragione per includere l'aiuto in questione in una delle categorie di cui all'articolo 92, paragrafo 3.
Per quanto riguarda le deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettere a) e c) relative agli aiuti destinati a favorire lo sviluppo di talune regioni, la Commissione rileva che la IOR è ubicata a Porto Marghera (Venezia), zona in cui non si riscontra né un tenore di vita anormalmente basso né una grave forma di sottoccupazione ai sensi della deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera a); né la zona di Porto Marghera è compresa fra quelle destinatarie di particolari aiuti regionali ai sensi della deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera c). Infine, gli aiuti concessi per ripianare le perdite non sono destinati a contribuire allo sviluppo di talune regioni economiche, ai sensi della comunicazione della Commissione sui regimi di aiuti a finalità regionale (3).
Per quanto riguarda le deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), l'aiuto concesso a favore della IOR non è inteso né a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo né a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia italiana; peraltro il governo italiano non ha presentato alcun argomento a sostegno dell'eventuale applicazione di tali deroghe.
Per quanto riguarda le deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera c) a favore degli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività economiche, sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse, la Commissione rileva che l'aiuto concesso alla IOR dal governo italiano, tramite la Sofin, nel 1986 riguardava perdite subite da tale società prima del 15 ottobre 1986. Senza gli aiuti in questione la IOR avrebbe dovuto procedere alla liquidazione consentendo pertanto ai suoi concorrenti in Italia, in altri Stati membri e nei paesi terzi di espandersi.
È prassi costante della Commissione considerare che un aiuto destinato a coprire le perdite, lungi dal favorire lo sviluppo di un'attività economica matura, concorra anzi più di altri ad alterare le condizioni degli scambi nella Comunità in misura contraria al comune interesse. Di conseguenza, all'aiuto concesso per compensare le perdite della IOR non può essere applicata la deroga prevista dall'articolo 92, paragrafo 3, lettera c).
Il fatto che la IOR sia stata parzialmente privatizzata nel 1986 ed abbia successivamente subito un processo di ristrutturazione grazie agli sforzi della Finalp non incide affatto su tale conclusione. Né le presunte analogie tra questo aiuto e gli altri casi citati dal governo italiano possono portare ad un diverso risultato. La Commissione deve accertare la compatibilità di ogni aiuto considerato in se stesso, tenendo conto di tutte le caratteristiche dei settori e delle regioni, del tipo di aiuto, nonché delle condizioni degli scambi e della concorrenza, suscettibili di mutare con il trascorrere del tempo.
Pertanto, all'aiuto in questione non è applicabile nessuna delle deroghe enunciate all'articolo 92.
VIII
Concludendo, l'aiuto di 17 339,9 milioni di lire è illegittimo, in quanto il governo italiano non ha adempiuto agli obblighi ad esso incombenti a norma dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato. Inoltre, secondo quanto precisato nelle considerazioni precedenti, tale aiuto è incompatibile con il mercato comune, poiché non soddisfa le condizioni necessarie per beneficiare di una delle deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3 del trattato.
La Commissione ha deciso, nella fattispecie, di non esigere il rimborso dell'aiuto. Tale decisione è motivata dal lasso di tempo trascorso tra la data in cui la Commissione è venuta a conoscenza dell'aiuto e la data di adozione della presente decisione, di lunghezza difficilmente giustificabile tenuto conto della giurisprudenza della Corte di giustizia (4) in materia di termini procedurali,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L'aiuto concesso dal governo italiano a favore delle Industrie ottiche riunite nel 1986 per un importo di 17 339,9 milioni di lire è dichiarato incompatibile con il mercato comune. Tale aiuto è inoltre illegale per violazione delle norme procedurali.
Articolo 2
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione. Fatto a Bruxelles, il 25 luglio 1990.

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