Document ID: 32005D0474

KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 14. december 2004
om afgift i Frankrig på køb af kød (destruktionsafgift)
(meddelt under nummer K(2004) 4770)
(Kun den franske udgave er autentisk)
(2005/474/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med nævnte artikel (1), under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
På baggrund af en klage sendte Kommissionen den 15. april 1999 Frankrig en anmodning om oplysninger vedrørende en afgift på køb af kød (i det følgende ligeledes benævnt »destruktionsafgift«) med det formål at finansiere destruktionsaktiviteter på fransk område. De franske myndigheder svarede ved brev af 12. maj 1999.
(2)
Kommissionen havde forudgående indledt en overtrædelsesprocedure i henhold til artikel 226 i traktaten mod destruktionsafgiften (2). Der var således blevet sendt en åbningsskrivelse til Frankrig ved brev af 29. juli 1998. Den blev fulgt af en begrundet udtalelse den 18. september 2000. Kommissionen besluttede at henlægge sagen den 26. juni 2002.
(3)
Foranstaltningen blev opført i registret over uanmeldt støtte under nummer NN 17/2001. Kommissionen modtog et addendum til den oprindelige klage i marts 2001. Kommissionen havde i mellemtiden modtaget en ny klage, hvori elementerne fra den første klage blev taget op igen.
(4)
Kommissionen meddelte i brev af 10. juli 2002 Frankrig sin beslutning om at indlede proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2, for så vidt angår destruktionsafgiften.
(5)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende (3). Kommissionen opfordrede de øvrige medlemsstater og interesserede tredjeparter til at fremsætte deres bemærkninger til den omhandlede foranstaltning.
(6)
De franske myndigheder fremsendte deres kommentarer i brev af 10. oktober 2002. Kommissionen modtog bemærkninger fra tredjeparter, der blev fremsendt til de franske myndigheder i brev af 11. februar 2003; de franske myndigheder svarede herpå i brev af 9. april 2003. De franske myndigheder blev bedt om at fremsende yderligere oplysninger i brev af 14. juli 2004, hvilket de gjorde i brev af 23. september 2004.
(7)
Denne beslutning vedrører kun finansiering af den offentlige destruktionstjeneste mellem den 1. januar 1997 og den 31. december 2002, i hvilket år undersøgelsesproceduren blev indledt. Finansieringen af den offentlige destruktionstjeneste fra den 1. januar 2003 behandles i forbindelse med statsstøttesag nr. NN 8/2004.
(8)
Destruktionsafgiften blev afskaffet fra den 1. januar 2004. Finansieringen af den offentlige destruktionstjeneste sikres fremover ved en »slagtningsafgift«, som Kommissionen ikke har nogen indvendinger imod (4). Som led i behandlingen af sagen har de franske myndigheder sendt Kommissionen oplysninger, der ligeledes er relevante i det foreliggende tilfælde, bl.a. i brev af 29. december 2003.
II. BESKRIVELSE
1. DESTRUKTIONSAFGIFTEN
(9)
Destruktionsafgiften blev indført ved artikel 302 bis ZD i Code général des impôts français (afgiftslovsamling) med hjemmel i artikel 1 i den franske lov nr. 96-1139 af 26. december 1996 om indsamling og bortskaffelse af døde dyr og slagteaffald og om ændring af Code rural (lov om landdistrikter) (5). Ifølge denne bestemmelse trådte destruktionsafgiften i kraft den 1. januar 1997.
(10)
Lov nr. 96-1139 ændrer artikel 264 i Code rural, hvori det nu hedder: »indsamling og bortskaffelse af døde dyr og slagteaffald, der er klassificeret som uegnet til konsum og foder, udgør en offentlig tjenesteydelsesopgave, som henhører under statens kompetenceområde«.
(11)
Derimod hedder det i artikel 271 i Code rural, som ligeledes er blevet ændret ved denne lov, at bortskaffelse af dele af dyr beslaglagt under dyrlægekontrol ud over dem, der falder ind under artikel 264, og animalsk affald fra slagterier eller virksomheder, involveret i behandling eller forarbejdning af foder eller fødevarer af animalsk oprindelse, ikke henhører under den offentlige destruktionstjeneste. Den påhviler de pågældende slagterier og virksomheder. Hvis de ikke selv er godkendt og registreret til denne aktivitet, skal de overlade bortskaffelsen til virksomheder, som er godkendt og registreret af myndighederne hertil.
(12)
Den indsamling, som foretages af den offentlige destruktionstjeneste, vedrører dyr, der er døde i Frankrig, bl.a. dyr, som er blevet aflivet på franske slagterier, og som er uegnet til konsum. Indsamlingen af døde dyr finder kun sted, hvis der er tale om dyr eller partier på mindst 40 kg. Loven udelukker eksplicit ydelser til personer, som er i besiddelse af eller ligger inde med et dødt dyr, og som »kan« aflevere det til en godkendt person uden dog at være forpligtet hertil (artikel 265 II i Code rural), fra anvendelsesområdet for den offentlige destruktionstjeneste finansieret ved destruktionsafgiften. Således er alle privatpersoners døde kæledyr udelukket. Dette giver basis for en destruktionsaktivitet finansieret af privatpersoner.
(13)
De private virksomheder, som overdrages den opgave at foretage destruktion, udvælges af præfekterne ved udbudsprocedurer, jf. betingelserne i Code rural. Vederlaget for de opgaver, hvis udførelse påhviler aftaleindehaver, fremgår af udbudsbetingelserne, og det er ekskl. enhver form for vederlag fra brugere af den offentlige tjeneste. Følgelig skal de destruktionsvirksomheder, som overdrages den offentlige destruktionstjeneste, foretage indsamling og bortskaffelse vederlagsfrit for brugerne (først og fremmest opdrættere og slagterier) og alene modtage vederlag herfor af staten (artikel 264-2 i Code rural).
(14)
Destruktionsafgiften vedrører detailhandleres køb af kød og andre nærmere specificerede produkter.
(15)
Afgiften skal principielt betales af enhver, der foretager detailsalg. Grundlaget for afgiftsberegningen er værdien, ekskl. moms, af indkøb uanset oprindelse:
-
af kød og slagteaffald, fersk eller tilberedt, kølet eller frosset, af fjerkræ, kanin, vildt, okse, får, ged, svin, hest, æsel samt krydsninger
-
af saltede varer, charcuterivarer, afsmeltet svinefedt, kødkonserves og forarbejdede biprodukter
-
af foder på basis af kød og slagteaffald.
Virksomheder, hvis omsætning i det foregående kalenderår var på under 2 500 000 FRF (6) (381 122 EUR), ekskl. moms, var fritaget for afgiften. Afgiftssatsen pr. månedlig købsperiode ekskl. moms blev fastsat til 0,5 % for køb på op til 125 000 FRF (19 056 EUR) og til 0,9 % for køb på over 125 000 FRF. Den blev siden hævet til henholdsvis 2,1 % og 3,9 % (jf. betragtning 18).
(16)
Oprindelig, dvs. fra den 1. januar 1997, blev afgiftsprovenuet indbetalt til en dertil oprettet fond, hvis formål var at finansiere indsamling og bortskaffelse af døde dyr og slagteaffald, der er klassificeret som uegnet til konsum og foder, med andre ord de aktiviteter, som i henhold til artikel 264 i Code rural er defineret som en offentlig tjenesteydelsesopgave. Fonden blev forvaltet af det nationale center for forbedring af landbrugsbedrifternes struktur (CNASEA).
(17)
Lov 98-546 af 2. juli 1998 indførte en række bestemmelser af økonomisk og finansiel art (7) og pålagde i perioden fra den 1. juli 1998 til den 31. december 1998 de samme afgiftspligtige en tillægsafgift, som bl.a. havde til formål at finansiere bortskaffelse af kødmel af pattedyr, der ikke var i overensstemmelse med Fællesskabets normer for inaktivering af BSE-fremkaldende agenser, og som navnlig skulle dække udgifterne til opkøb, transport, oplagring og behandling. Virksomheder, hvis omsætning i det foregående kalenderår var på under 3 500 000 FRF (533 571 EUR), ekskl. moms, var fritaget for afgiften. Afgiftssatsen pr. månedlig købsperiode ekskl. moms blev fastsat til 0,3 % for køb på op til 125 000 FRF (19 056 EUR) og til 0,5 % for køb på over 125 000 FRF.
(18)
Ved artikel 35 i loven om ændring af finansloven for år 2000 (lov nr. 2000-1353 af 30. december 2000) (8) blev destruktionsafgiftsordningen ændret med virkning fra den 1. januar 2001. Disse ændringer havde til formål at imødegå virkningerne af BSE-krisen og de deraf følgende ekstraomkostninger. Afgiftsgrundlaget blev derfor udvidet til også at omfatte »andre kødprodukter«. Afgiftssatsen blev fastsat til 2,1 % for en tranche månedlige køb på op til 125 000 FRF (19 056 euros) og til 3,9 % for beløb derover. Desuden blev alle de virksomheder, hvis omsætning i det foregående kalenderår var på under 5 000 000 FRF (762 245 EUR), ekskl. moms, fritaget for afgiften. Endelig indgik afgiftsprovenuet fra den 31. december 2000 i statens almindelige budget i stedet for i den i betragtning 16 nævnte fond.
(19)
Destruktionsafgiften var blevet hævet bl.a. for at imødegå behovet for at destruere ikke alene døde dyr og slagteaffald, der var klassificeret som uegnet til konsum og foder, og som uden tvivl forefandtes i større mængder end tidligere på grund af BSE-krisen, og dele af døde dyr, der tidligere blev anvendt til fremstilling af kødmel og andre produkter, men også kødmel, som det midlertidigt var blevet forbudt at anvende ifølge Rådets beslutning 2000/766/EF af 4. december 2000 om en række beskyttelsesforanstaltninger over for overførbare spongiforme encephalopatier og fodring med animalsk protein (9).
2. KOMMISSIONENS ARGUMENTER I FORBINDELSE MED INDLEDNINGEN AF UNDERSØGELSESPROCEDUREN
2.1. ER DER TALE OM STØTTE?
(20)
I traktatens artikel 86, stk. 2, er det fastsat, at virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, er underkastet traktatens bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse.
(21)
De franske myndigheder finder, at de finansierede ydelser er i almenhedens interesse. Kommissionen har i princippet ikke haft indvendinger imod, at myndighederne har villet give denne tjeneste karakter af en offentlig tjenesteydelse. Det er en beslutning, som kan begrundes i hensyn til folkesundhed og miljøbeskyttelse. Kommissionen har dog bedt de franske myndigheder om at afgive nærmere oplysninger om alle de foranstaltninger, der finansieres ved hjælp af destruktionsafgiften, så den kan vurdere ordningens anvendelsesområde. Det så nemlig ud til, at visse aktiviteter, der ikke var forudset i lov nr. 96-1139, eksempelvis destruktion af kødmel, som det er forbudt at sælge, også finansieres ved hjælp af afgiften.
(22)
EF-Domstolen har i en dom fastslået (10), at traktatens artikel 86, stk. 2, skal fortolkes således, at den ikke omfatter en offentlig støtte, som tildeles virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, i det omfang den overstiger merudgifterne i forbindelse med den offentlige tjeneste. Da undersøgelsesproceduren blev indledt i denne sag, verserede der for Domstolen flere sager vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt en foranstaltning skal betragtes som støtte i den i traktatens artikel 87, stk. 1, omhandlede forstand, hvis den fordel, de pågældende virksomheder opnår, ikke overstiger de meromkostninger, som de har i forbindelse med varetagelsen af den offentlige tjenesteydelse, som de i henhold til den nationale lovgivning er forpligtede til at præstere. Kommissionen var af den opfattelse, at det derfor først måtte undersøges, om de offentlige betalinger til destruktionsvirksomhederne kunne betragtes som en aktivitet, der kan betegnes som en offentlig tjenesteydelse. Det måtte derefter undersøges, om de pågældende betalinger har oversteget de udgifter, som destruktionsvirksomhederne har haft i forbindelse med udførelsen af sådanne aktiviteter.
(23)
Da undersøgelsesproceduren blev indledt, havde Kommissionen imidlertid ikke alle de oplysninger til rådighed, der er nødvendige for at bestemme, om alle kriterier for oprettelsen af en offentlig tjeneste var blevet opfyldt. For at kunne udtale sig om arten af de udbudsprocedurer, der i det foreliggende tilfælde er blevet anvendt i forbindelse med udpegningen af destruktionsvirksomhederne, anmodede Kommissionen de franske myndigheder om at sende alle relevante oplysninger om gennemførelsen af de pågældende udbudsprocedurer, så den kunne vurdere, om disse har været i overensstemmelse med de gældende bestemmelser, navnlig Rådets direktiv 92/50/EØF af 18. juni 1992 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige tjenesteydelsesaftaler (11), og med EF-Domstolens retspraksis på dette område (12).
(24)
Kommissionen havde også behov for oplysninger, bl.a. om støttens virkning for de pågældende virksomheder, og for et bevis for, at støtten kun tjente til at finansiere meromkostningerne ved de opgaver, der blev udført i almenhedens interesse, og at ingen del af støtten havde kunnet anvendes til andre aktiviteter, som er undergivet konkurrence, og som de pågældende virksomheder måtte være involveret i. Selvom Kommissionen kan acceptere, at destruktionstjenesten kan udgøre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, mente den, da undersøgelsesproceduren blev indledt, at der stadig var tvivl med hensyn til støttens virkninger for dem, der direkte nød godt af tjenesteydelsen, og med hensyn til den måde, som selve tjenesten blev finansieret på.
(25)
Da proceduren blev indledt, åbnede punkt 5.6.2 i EF-rammebestemmelserne for statsstøtte i landbrugssektoren (13) (i det følgende benævnt »landbrugsrammebestemmelserne«) mulighed for i konkrete tilfælde at foretage en vurdering af støtteordninger i landbrugssektoren, såsom støtte til indsamling, genanvendelse og behandling af affald fra landbruget. Det skulle ske under hensyntagen til principperne i traktaten og i EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til miljøbeskyttelse (14). Når støtte viser sig absolut nødvendig, skal den ifølge ovennævnte rammebestemmelser være begrænset til lige netop at kompensere for meromkostningerne i forhold til markedspriserne for de pågældende produkter og tjenesteydelser. Støtten skal endvidere være midlertidig og i princippet degressiv, så den tilskynder til, at princippet om sande priser gennemføres inden for en rimelig frist. I den forbindelse støttede Kommissionen sig også til punkt 11.4.5 i landbrugsrammebestemmelserne vedrørende bekæmpelse af dyresygdomme.
(26)
I Frankrig syntes de landbrugsbedrifter og slagterier, der nyder godt af ordningen, imidlertid slet ikke selv at bidrage til de udgifter, tjenesteydelsen medfører. Kommissionen var derfor af den opfattelse, at støtten muligvis ikke kunne opfylde de betingelser, der er fastsat i EF-bestemmelserne. Den nærede således en vis tvivl med hensyn til foreneligheden, hvad angår den støtte, der har til formål at friholde landbrugsbedrifter og slagterier for udgifter til indsamling og destruktion af døde dyr og kød og slagteaffald fra slagterierne.
(27)
I forbindelse med behandlingen af døde dyr syntes de landbrugsbedrifter og slagterier, der nyder godt af den franske ordning, slet ikke selv at bidrage til omkostningerne ved denne behandling. Denne vederlagsfrie ydelse syntes desuden at være vedvarende og ikke-degressiv. I forbindelse med statsstøttesag nr. NN 76/2000 (15) havde Kommissionen vedrørende en støtte til fjernelse af døde dyr fundet, at fjernelsen kunne få landmændene til at gå væk fra at brænde, nedgrave eller efterlade de døde dyr, hvilket er meget forurenende og skadeligt for miljøet og sundheden. Kommissionen mindede også om, at den normalt ikke godkender driftsstøtte, som reducerer en del af virksomhedernes udgifter i forbindelse med forurening eller andre problemer, de skaber. Kommissionen bemærkede, at der allerede var blevet indrømmet undtagelser fra dette princip, bl.a. med hensyn til forvaltning af affald. Da undersøgelsesproceduren i denne sag blev indledt, var Kommissionen ikke i besiddelse af oplysninger, som viste, at en sådan vedvarende ikke-degressiv støtte til omkostningerne ved indsamling og efterfølgende behandling af døde dyr var nødvendig og dermed berettiget, f.eks. som led i et samlet program for bekæmpelse af bestemte sygdomme og/eller til beskyttelse af menneskers sundhed. Kommissionen bemærkede også, at forpligtelsen i den franske lovgivning til at fjerne døde dyr ikke gjaldt for alle landmænd.
(28)
Med hensyn til kød og slagteaffald fra slagterier godkendte Kommissionen, da proceduren blev indledt, under nøje fastlagte omstændigheder, at staten afholdt 100 % af bestemte omkostninger, som normalt påhviler producenterne. Derfor mente Kommissionen, at den støtte, som destruktionstjenesten indebærer med hensyn til animalsk affald, der er klassificeret som uegnet til konsum, kunne opfylde betingelserne i rammebestemmelsernes punkt 11.4.5 og omfattes af undtagelsen i traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). For at kunne anvende denne undtagelse ønskede Kommissionen imidlertid, at de franske myndigheder for hver dyreart, der berøres af denne tjeneste, godtgjorde, at der altid var tale om affald fra syge dyr eller fra dyr, der måtte aflives for at undgå spredning af en dyresygdom. Det gjaldt også for den tillægsafgift, der blev pålagt i perioden fra den 1. juli 1998 til den 31. december 1998.
(29)
Hvad angår de detailhandlere, der er fritaget for betaling af afgiften, havde Kommissionen, da undersøgelsesproceduren blev indledt, grund til at tro, at der var tale om en støtte, som er omfattet af landbrugsrammebestemmelsernes punkt 3.5. Det er heri fastsat, at en støtteforanstaltning for at kunne betragtes som forenelig med fællesmarkedet skal indeholde et vist incitament eller kræve en modydelse fra støttemodtageren. I det foreliggende tilfælde syntes fritagelsen at være en afgiftslettelse, der ikke modsvaredes af nogen form for incitament eller modydelse fra støttemodtageren. Det var således ikke, da undersøgelsesproceduren blev indledt, godtgjort, at støtten var forenelig med konkurrencereglerne.
(30)
Hvad angår destruktion af kødmel, var Kommissionen ikke, da undersøgelsesproceduren blev indledt, i stand til at udtale sig om, hvorvidt finansieringen heraf er forenelig med traktaten, da den ikke havde fuldt kendskab til, hvilken form for produkter støtten var blevet ydet til, eller navnlig om der var blevet ydet støtte til fremstilling af kødmel efter EF-forbuddet i december 2000. Desuden var Kommissionen ikke bekendt med, om den støtte, der blev udbetalt i forbindelse med sådan destruktion, omfattede en overkompensation, det være sig til ejerne af kødmelet eller til de virksomheder, der foretog destruktionen. Kommissionen anmodede de franske myndigheder om at præcisere, hvilken type produkter støtten omfattede, med angivelse af produktionsdato, og om at afgive alle de oplysninger, der er nødvendige for en kontrol af, hvordan enhver form for overkompensation er blevet undgået.
2.2. FINANSIERING AF STØTTEN
(31)
Indtil den 31. december 2000 blev den offentlige destruktionstjeneste finansieret ved hjælp af en skattelignende afgift, som pålagdes detailhandlere, der solgte kød og kødprodukter. Provenuet af denne afgift indgik i en fond, som forvaltede midlerne. Kommissionen mindede om, at den normalt er af den opfattelse, at finansiering af en statsstøtte ved hjælp af obligatoriske afgifter kan have en indvirkning på støtten, idet der heri ligger en beskyttende virkning, som går videre end selve støtten, og at en støtte derfor ikke må finansieres ved hjælp af skattelignende afgifter, der også pålægges produkter, som indføres fra andre medlemsstater. Kommissionen var, da undersøgelsesproceduren blev indledt, af den opfattelse, at det beløb, der med henblik på finansiering af destruktionstjenesten var tilvejebragt ved afgiften på indførte produkter fra andre medlemsstater, kunne udgøre en støttefinansiering, som er uforenelig med konkurrencereglerne, og at den således finansierede statsstøtte derfor i tilsvarende omfang kunne være uforenelig med traktaten.
(32)
Siden den 1. januar 2001 er afgiftsprovenuet indgået i statens almindelige budget. Kommissionen mindede om, at den i overensstemmelse med sin hidtidige praksis generelt finder, at det forhold, at et afgiftsprovenu indgår i det nationale budget, gør det umuligt at fastslå en forbindelse mellem den pågældende afgift og finansieringen af en bestemt tjenesteydelse, som staten leverer og finansierer. Det vil derfor ikke længere være muligt at fastslå, at en afgift indebærer en forskelsbehandling i forhold til andre produkter, da afgiftsprovenuet indgår sammen med statens øvrige indtægter, uden at der er nogen direkte forbindelse med finansieringen af støtteforanstaltningerne.
(33)
Der hersker imidlertid væsentlig tvivl med hensyn til, om forbindelsen mellem disse midler og deres anvendelse virkelig er ophørt. Det ser således ud til, at afgiftsprovenuet, efter at det er indgået i statens budget, afsættes til et bestemt kapitel i landbrugsministeriets budget, hvorfra det derefter overføres til budgettet for CNASEA, som er det organ, der skal varetage den finansielle forvaltning af destruktionstjenesten (16). Desuden har det vist sig, at afgiftsprovenuet og udgifterne til finansieringen af denne tjeneste næsten nøjagtigt svarer til hinanden.
(34)
Domstolen har fastslået, at en eventuel sammenhæng mellem en afgiftsordning og en støtteordning udgør en alvorlig vanskelighed i forbindelse med bedømmelsen af, om støtteordningen er forenelig med traktatens bestemmelser. Domstolen præciserer, at når der foreligger alvorlige vanskeligheder i forbindelse med bedømmelsen af, om en national foranstaltning er forenelig med traktatens bestemmelser, er det kun ved at indlede proceduren i traktatens artikel 88, stk. 2, at Kommissionen kan blive i stand til at vurdere de spørgsmål, der er blevet rejst i de indgivne klager over de pågældende bestemmelser (17).
(35)
Kommissionen var ikke, da undersøgelsesproceduren blev indledt, i stand til at udtale sig om ordningens forenelighed med traktaten, bl.a. fordi der er tale om en ordning, som kan indebære en forskelsbehandling af produkter, der indføres fra andre medlemsstater, og som også rammes af afgiften.
(36)
Kommissionen har tilkendegivet, at hvis finansieringen af en statsstøtte er fundet uforenelig med de gældende konkurrenceregler, skal de således finansierede støtteordninger også anses som uforenelige, så længe den uretmæssige finansiering fortsat består. Den retmæssige finansiering af en støtte er nemlig en nødvendig betingelse for, at støtten kan anses for at være forenelig med traktaten.
2.3. TRAKTATENS ARTIKEL 86, STK. 2
(37)
Kommissionen mindede også om, at enhver overtrædelse af konkurrencereglerne, som kan berettiges ud fra traktatens artikel 86, stk. 2, skal være begrænset til de foranstaltninger, der er absolut nødvendige for, at en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse kan fungere tilfredsstillende. Da undersøgelsesproceduren blev indledt, kunne Kommissionen imidlertid ikke se, hvordan det forhold, at destruktionsordningen er vederlagsfri for opdrættere og slagterier, var nødvendigt for, at ordningen og tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse kunne fungere tilfredsstillende. Kommissionen kunne heller ikke se, at en tilfredsstillende funktion af destruktionstjenesten nødvendiggjorde en mulig driftsstøtte til de virksomheder, der ikke er afgiftspligtige, eller til destruktionsvirksomhederne, for så vidt angår de eventuelle betalinger, der overstiger nettoomkostningerne ved destruktionsaktiviteterne. Kommissionen forstod heller ikke, hvorfor det var nødvendigt at opkræve afgiften i forbindelse med produkter, der kommer fra andre medlemsstater.
(38)
Endelig kunne Kommissionen ikke, da proceduren blev indledt, udelukke, at de samlede virkninger af den måde, den franske destruktionsordning er tilrettelagt på, kan have påvirket udviklingen i samhandelen mellem medlemsstaterne i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse, hvilket ville betyde, at traktatens artikel 86, stk. 2, ikke vil kunne anvendes. Som ovenfor anført kunne disse virkninger såvel vedrøre samhandelen med kød som slagteriernes tjenester.
3. ANDRE RELEVANTE ELEMENTER
(39)
Som nævnt i betragtning 2 fremsatte Kommissionen den 18. september 2000 en begrundet udtalelse vedrørende destruktionsafgiften. I denne udtalelse konstaterede Kommissionen, at destruktionsafgiftssystemet udgør en diskriminerende afgiftsforanstaltning i strid med artikel 90 i traktaten, fordi den pålagdes kød med oprindelse i andre medlemsstater, selvom kun franske kødproducenter havde adgang til den offentlige destruktionstjeneste, som finansieres via afgiftsprovenuet.
(40)
Endvidere har Cour administrative d’appel de Lyon i henhold til traktatens artikel 234 forelagt Domstolen et præjudicielt spørgsmål vedrørende fortolkningen af traktatens artikel 87, stk. 1 (18), i forbindelse med destruktionsafgiften. Domstolen afsagde sin dom den 20. november 2003 i denne sag (i det følgende benævnt »GEMO-sagen«).
(41)
I forbindelse med GEMO-sagen bad Cour administrative d'appel de Lyon Domstolen om at træffe præjudiciel afgørelse vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt afgiften på køb af kød ifølge artikel 302 ZD i Code général des impôts indgår i en ordning, som kan betragtes som støtte i henhold til traktatens artikel 87.
(42)
Domstolen svarede, at indsamling og bortskaffelse af døde dyr og slagteaffald, som kommer franske opdrættere og slagterier til gode, påhviler staten. Domstolen har fastslået, at traktatens artikel 87, stk. 1, skal fortolkes således, at en ordning, som sikrer opdrættere og slagterier vederlagsfri indsamling og bortskaffelse af slagteaffald, skal betragtes som statsstøtte.
III. BEMÆRKNINGER FRA TREDJEPARTER
(43)
Interesserede parter har fremsat følgende bemærkninger, der blev sendt til Frankrig den 11. februar 2003.
1. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE VIRKSOMHEDER
(44)
De virksomheder, som har fremsat følgende bemærkninger, har anmodet om at få deres navne hemmeligholdt. Kommissionen har efter en gennemgang af de anførte grunde fundet det hensigtsmæssigt at respektere deres ønske.
(45)
Ifølge disse virksomheder udgør destruktionsafgiften en støtte navnlig til opdrættere og slagterier i den i traktatens artikel 87 anførte betydning. Således har destruktionsafgiften ifølge traktatens artikel 87, stk. 1, ved at fritage opdrættere og slagterier for omkostninger, der påhviler dem, skaffet »visse virksomheder« en økonomisk fordel, som påvirker »samhandelen mellem medlemsstaterne« og »fordrejer konkurrencevilkårene«, i og med at den nedbringer omkostningerne for fransk kødeksport, og at den pålægger importeret kød en omkostning til bortskaffelse af farlige animalske biprodukter, som allerede er blevet pålagt i oprindelseslandet.
(46)
Endvidere er foranstaltningen ulovlig, eftersom Kommissionen ikke er blevet underrettet om den. En endelig beslutning fra Kommissionens side om, at foranstaltningen er forenelig med fællesmarkedet, ville ikke bevirke, at de foranstaltninger, som var ugyldige, fordi de var blevet vedtaget under tilsidesættelse af forbuddet i traktatens artikel 88, stk. 3, efterfølgende blev erklæret gyldige. Støtten ville altså af den grund være uforenelig med fællesmarkedet.
(47)
Endelig burde destruktionstjenesten ikke være omfattet af bestemmelserne i traktatens artikel 86, stk. 2. Hvis destruktionstjenesten skal finansieres, er det således ikke strengt nødvendigt, at finansieringen sikres ved hjælp af en støtte, som ikke er forenelig med fællesmarkedet. Denne finansiering kunne ganske udmærket ske ved hjælp af en omkostning, som pålægges brugerne af tjenesten, og som afspejles i den pris, forbrugerne skal betale for kød. Endvidere skaber afgiften en forskelsbehandling mellem nationale produkter og lignende importerede produkter, som kan påvirke udviklingen af samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse. Denne anvendelse ville hindre overholdelse af traktatens artikel 86, stk. 2.
2. BEMÆRKNINGER FRA ASSOCIATION DES ENTREPRISES DE PRODUITS ALIMENTAIRES ÉLABORÉS (SAMMENSLUTNINGEN AF VIRKSOMHEDER, DER FREMSTILLER FÆRDIGRETTER) - ADEPALE
(48)
ADEPALE bemærker, at der til grund for indførelsen af afgiften ligger alvorlige problemer med bortskaffelse af dødt kvæg i kølvandet på sygdommen BSE. Størstedelen af de døde dyr, som måtte destrueres, var imidlertid malkekvæg, som kun i meget begrænset omfang anvendes til kødproduktion. Derfor er ADEPALE af den opfattelse, at det ikke er acceptabelt, at det særlige område »kød« er omfattet af afgiften, og at mælkeprodukter fuldstændig fritages. Mere generelt bør beskatning af sektorer, der producerer døde dyr, som skal bortskaffes, i det mindste ske på en sådan måde, at det ikke fører til forskelsbehandling; de samme argumenter burde således anvendes i forbindelse med ægprodukter.
(49)
Da afgiften værdimæssigt anvendes på kødprodukter, som indeholder mindst 10 % kød, påvirker den en række forskellige ingredienser i færdigretter, såsom vegetabilske produkter, emballage og mere generelt faste omkostninger og arbejdsløn i de virksomheder, som fremstiller færdigretter. ADEPALE forkaster den tærskel på 10 %, som den franske administration har fastsat, og er af den opfattelse, at et kødprodukt er et produkt, hvis kødindhold udgør størstedelen af vægten.
(50)
Endvidere konstaterer ADEPALE, at det i praksis drejer sig om en forbrugsafgift, som på diskriminerende vis pålægges salgspriserne på visse produkter. Det resulterer i en stor konkurrencemæssig forskel mellem produkter, der indeholder over 10 % kød, og alle andre fødevarer, dvs. mælkeprodukter og ægprodukter, vegetabilske produkter og alle færdigretter, som indeholder under 10 % kød.
(51)
Og hvis begrundelsen for afgiften endelig er at sikre folkesundheden, er finansieringen af sundhedsovervågningen ifølge ADEPALE i princippet omhandlet i Rådets direktiv 96/43/EF af 26. juni 1996 om ændring og kodifikation af direktiv 85/73/EØF med henblik på finansiering af veterinærundersøgelse og -kontrol af levende dyr og visse animalske produkter og om ændring af direktiv 90/675/EØF og 91/496/EØF (19) og dets gennemførelse i fransk ret.
3. BEMÆRKNINGER FRA FÉDÉRATION DES ENTREPRISES DU COMMERCE ET DE LA DISTRIBUTION (SAMMENSLUTNINGEN AF HANDELS- OG DISTRIBUTIONSVIRKSOMHEDER) - FCD
(52)
FCD var allerede af den opfattelse, at støtteordningen medførte en dobbelt fordel: den begrænsede den erhvervsrisiko, som destruktionsvirksomhederne normalt løber, og den dækkede de omkostninger, som normalt tynger opdrætternes og slagteriernes budget som leverandører af døde dyr og slagteaffald.
(53)
Nu understreger FCD bl.a., at den franske bestemmelse om finansiering af destruktionstjenesten er uforenelig med traktatens artikel 86, stk. 2, i og med at der mangler tilfredsstillende foranstaltninger til at sikre en effektiv konkurrence i forbindelse med indgåelse af offentlige aftaler om destruktion, og at der i forbindelse med finansieringen af tjenesten er tale om overkompensation.
(54)
FCD gør også opmærksom på, at de offentlige midler, som de franske destruktionsvirksomheder har nydt godt af, ikke blot var beregnet til finansiering af destruktionstjenesten, som fastsat i loven, men også til finansiering af andre aktiviteter, som ikke faldt ind under lovens anvendelsesområde, såsom bortskaffelse af kødmel, der er fremstillet, både efter at fællesskabsforbuddet trådte i kraft i december 2000 og før denne dato, og hvortil destruktionsvirksomhederne skulle have modtaget 205 mio. EUR i støtte i al hast og uden udbudsprocedure.
(55)
FCD tager afstand fra en ny ulovlig statsstøtte, der har eksisteret siden 2002, og som finansieres ved hjælp af afgiften på køb af kød, til slagtere, der selv destruerer rygsøjleknogler i direkte kontakt med rygmarv fra kvæg på over tolv måneder. Dette støttebeløb skal have været på 20 mio. EUR
4. BEMÆRKNINGER FRA SPANIEN
(56)
Spanien tager afstand fra systemet, fordi det medfører forskelsbehandling i forbindelse med import af kød og kødprodukter fra andre lande, eftersom de importerede varer pålægges en afgift, uden at der sker nogen form for kompensation, og afgiftsprovenuet udelukkende kommer de franske opdrættere og slagterier til gode.
(57)
Dette problem skulle være blevet forværret i Spanien, fordi alle nationale støtteordninger i landet blev afskaffet fra den 1. januar 2002, og fordi alle omkostninger til bortskaffelse af slagteaffald allerede var inkluderet i prisen på de eksporterede produkter. For så vidt angår døde dyr var enhver støtte blevet afskaffet fra denne dato, og opdrætterne fik dækket eventuelle udgifter via en forsikringsordning.
IV. BEMÆRKNINGER FRA FRANKRIG
(58)
De franske myndigheder fremsatte i brev af 10. oktober 2002 deres bemærkninger til Kommissionens beslutning om at indlede den i traktatens artikel 88, stk. 2, omhandlede procedure over for den pågældende støtte. På anmodning fra Kommissionen fremsendte de yderligere oplysninger i brev af 23. september 2004.
(59)
De franske myndigheder fandt det nødvendigt kort at minde om destruktionstjenestens karakter og opbygning. De forklarede således, at destruktionstjenesten blev indført ved lov nr. 96-1139 af 26. december 1996 i forbindelse med BSE-krisen. Denne lov indgår i et sundhedslovkompleks, der bl.a. omfatter to væsentlige bekendtgørelser:
-
bekendtgørelsen af 28. juni 1996 om ændring af en bekendtgørelse af 30. december 1991 om brænding af færdigvarer fremstillet af højrisikomateriale, såsom husdyr, der ikke slagtes til konsum; andre døde dyr; dyr, som slagtes i forbindelse med bekæmpelse af en sygdom; animalsk affald med kliniske tegn på sygdomme, der kan overføres til mennesker eller andre dyr; dyr, som er døde under transport og animalsk affald, der bringer mennesker eller dyrs sundhed i fare
-
bekendtgørelsen af 10. september 1996 om suspension af afsætning og fri omsætning af dyrevæv fra drøvtyggere og produkter, hvori det er indeholdt, såkaldt specificeret risikomateriale (SRM). Denne bekendtgørelse omfattede suspension af afsætning af hjerne, rygmarv og øjne fra bestemte typer kvæg, får og geder og dele heraf på samme betingelser som dem, der er gældende for højrisikoprodukter.
(60)
Disse bekendtgørelser, der er blevet udstedt med henblik på at sikre beskyttelsen af forbrugernes sundhed, forbød af forsigtighedshensyn anvendelse af de nævnte produkter i fødekæden og gjorde det obligatorisk at brænde dem. Ifølge de franske myndigheder gav disse bestemmelser kun mening, hvis de indgik i et system, der sikrer optimal effektivitet. Det var ikke tilfældet med destruktionsordningen i henhold til lov nr. 75-1336 af 31. december 1975 om supplering og ændring af Code rural for så vidt angår destruktionsindustrien (20), som byggede på en udnyttelse af de produkter, der blev indsamlet af destruktionsvirksomheden, som vederlag for et monopol på indsamling i et givet område.
(61)
Derfor besluttede de franske myndigheder at indføre en offentlig destruktionstjeneste med ansvar for indsamling og bortskaffelse af alt specificeret højrisikomateriale bestemt til brænding.
(62)
Lov nr. 96-1139 af 26. december 1996 ændrer artikel 264 i Code rural, hvori det nu hedder: »indsamling og bortskaffelse af døde dyr og slagteaffald, der er klassificeret som uegnet til konsum og foder, udgør en offentlig tjenesteydelsesopgave, som henhører under statens kompetenceområde«.
(63)
Siden lov nr. 2001-1275 af 28. december 2001 er begrebet SRM, der optrådte i forbindelse med den offentlige destruktionstjenestes behandling af slagteaffald, blevet eksplicit nævnt i disse bestemmelser.
(64)
I den forbindelse præciserede de franske myndigheder over for Kommissionen, at den offentlige destruktionstjeneste kun anvendes til produkter, som udgør en sundhedsrisiko for mennesker og dyr, dvs. omkring 10 % af det animalske affald i 1996, hvorimod de øvrige animalske biprodukter fortsat indsamles inden for en privatretlig aftalemæssig ramme. Denne procentsats stiger til 30 efter 2000, fordi listen over specificeret risikomateriale forlænges. Denne bestemmelse adskiller sig fra den, der blev indført ved dekret nr. 2000-1166 af 1. december 2000 (21), hvorved der blev etableret en godtgørelse til virksomheder, som producerer mel og fedt, der er forbudt i fremstillingen af foder ifølge dommen af 14. november 2000. Kommissionen blev underrettet om sidstnævnte bestemmelse den 18. januar 2002.
(65)
For så vidt angår mel, gør de franske myndigheder opmærksom på, at den offentlige destruktionstjeneste kun påtager sig brænding af mel, som stammer fra forarbejdning af produkter, der er blevet indsamlet i forbindelse med denne tjeneste. Den finansierer ikke brænding af produkter, der er en følge af forbuddet mod at anvende melet i foder.
(66)
Finansieringen af den offentlige destruktionstjeneste blev fra den 1. januar 1997 til den 31. december 2000 sikret ved en afgift i henhold til artikel 1 i lov nr. 96-1139 af 26. december 1996 og overført til en fond, der blev administreret af CNASEA. Siden den 1. januar 2001 er den blevet sikret over statens budget.
1. ER DER TALE OM STØTTE TIL DESTRUKTIONSVIRKSOMHEDER?
(67)
De franske myndigheder gør opmærksom på, at Kommissionen i punkt 27 til 48 i beslutningen om at indlede proceduren indrømmer, at den offentlige destruktionstjeneste, der er berettiget af folkesundheds- og miljøbeskyttelsesårsager, kan være af almindelig økonomisk interesse i henhold til traktatens artikel 86, stk. 2. Kommissionen stillede bl.a. spørgsmålstegn ved udbetaling af offentlige midler til virksomheder, som var involveret i den offentlige destruktionstjeneste.
(68)
De franske myndigheder forklarede, at det samlede beløb, der er blevet udbetalt til destruktionsvirksomhederne, udgør 828 552 389 EUR for perioden 1997-2002. Det svarer til den offentlige destruktionstjenestes samlede udgifter. Beløbene er blevet udbetalt til virksomhederne enten i forbindelse med offentlige udbud eller som følge af bekendtgørelser om pålæg. Udbudsprocedurerne er i de fleste tilfælde blevet afviklet på departementsplan eller regionalt, hvilket også gælder pålæggene, der har været genstand for amtsbekendtgørelser.
(69)
I betragtning af vilkårene for tildeling af offentlige aftaler og bestemmelserne om pålæg er de franske myndigheder af den opfattelse, at det er udelukket, at de foretagne betalinger har kunnet have en indvirkning på eventuelle aktiviteter, der er underlagt konkurrence, hos modtagerne.
(70)
De franske myndigheder anfører, at den offentlige destruktionstjeneste i henhold til bestemmelserne i artikel 264-2 i Code rural, jf. dekret nr. 96-1229 af 27. december 1996 om den offentlige destruktionstjeneste og ændring af Code rural (22), ændret ved dekret nr. 97-1005 af 30. oktober 1997 (23), er underlagt fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige aftaler. Det fremgår således bl.a. af artikel 264-2 i Code rural:
»I -
Det påhviler præfekten i det enkelte departement at varetage den offentlige destruktionstjeneste, og i den forbindelse indgår denne, jf. procedurerne i Code des marchés publics (lov om indgåelse af aftaler), de nødvendige aftaler, som han er ansvarlig for i henhold til artikel 44 i ovennævnte Code des marchés publics. Når opgaverne berettiger det, kan der indgås aftaler med den samme virksomhed om hele eller en del af ydelsen for flere departementer. […]
II -
Uanset bestemmelserne i I i denne artikel kan visse aftaler, der er nødvendige for varetagelsen af den offentlige destruktionstjeneste, indgås på nationalt plan, når betragtninger af teknisk eller økonomisk art berettiger samordning på et sådant niveau […].«
(71)
De franske myndigheder forklarer, at i henhold til artikel 264-2 i Code rural omfatter disse aftaler bl.a. særlige administrative betingelser, hvoraf det fremgår, hvilke ydelser der indgår i aftalen, hvilken form for vederlag de ydelser, der varetages af aftaleindehaver, udløser - dette er ekskl. ethvert vederlag fra brugerne af den offentlige tjeneste - og hvilke oplysninger der muliggør en vurdering af kvaliteten af tjenesten, og særlige tekniske betingelser, hvoraf de tekniske betingelser for indsamling, transport, forarbejdning og i givet fald destruktion af døde dyr og slagteaffald i overensstemmelse med de krævede dyresundhedsgarantier fremgår.
(72)
På dette grundlag er der blevet indgået offentlige aftaler på følgende vilkår:
-
i 1997: Aftalerne på departementsplan omfattede tre tekniske partier: indsamling, forarbejdning til mel og brænding af mel. I næsten alle tilfælde er der ikke foretaget brænding, hvilket forklarer de betydelige lagre af mel, som hidrører fra produkter, der henhører under den offentlige destruktionstjeneste
-
i 1998: Aftalerne på departementsplan vedrørte kun indsamling og forarbejdning til mel. For så vidt angår brænding, blev der iværksat en udbudsprocedure på landsplan, men da den nødvendige infrastruktur ikke var til stede, kom der ikke noget ud af den. Cementfabrikkerne, der i den hastende situation fremstod som mest velegnede til at brænde melet som alternativt brændstof, skulle undergå en teknisk tilpasning og var ikke nødvendigvis placeret i de regioner, som producerede det pågældende animalske affald
-
i 1999 og 2000: Aftalerne om indsamling og forarbejdning blev videreført på departementsplan, og der blev kun indgået aftaler om brænding i de departementer, hvor der blev »produceret« mel, enten fordi der lå en fabrik, som forarbejdede kødet til mel, eller fordi der var et lager af mel.
(73)
De franske myndigheder understregede, at de fleste udbudsprocedurer ikke førte til levering af de tjenesteydelser, som var nødvendige, for at den offentlige destruktionstjeneste kunne fungere tilfredsstillende.
(74)
De franske myndigheder har i en lang række tilfælde, herunder for så vidt angår fasen for brænding af mel, måttet skride til pålæg ud fra motiver såsom sagens hastende karakter, folkesundheden og den offentlige orden. Pålæggene er sket på grundlag af bekendtgørelse nr. 59-63 af 6. januar 1959 om pålæg i forbindelse med varer og tjenesteydelser (24) og gennemførelsesdekret nr. 62-367 af 26. marts 1962 (25).
(75)
I disse bestemmelser fastsættes det bl.a., at vederlag for pålagte ydelser erlægges i form af godtgørelser, der kun skal kompensere for det materielle, direkte og visse tab, som pålægget har påført tjenesteyderen. I disse godtgørelser tages der udelukkende hensyn til tjenesteyderens faktiske og nødvendige udgifter til lønninger, afskrivninger og forrentning af kapitalen ud fra en almindelig vurdering. Til gengæld ydes der ingen godtgørelse for den fortjeneste, som tjenesteyderen kunne have haft ved frit at råde over den pålagte ydelse eller frit at fortsætte sin erhvervsmæssige virksomhed.
(76)
De franske myndigheder har sendt en tabel opdelt på år og departementer over gennemførte offentlige aftaler og pålæg. Denne vejledende tabel er blevet til på grundlag af en undersøgelse i departementerne.
(77)
De franske myndigheder har forklaret, at der er blevet indgået offentlige aftaler først og fremmest på departementsplan af forskellig varighed (fra seks måneder til tre år). Pålæg har været nødvendige, når udbudsprocedurer er endt uden resultat, eller for at sikre kontinuitet i den offentlige destruktionstjeneste i forbindelse med indgåelse af aftaler, eller på grund af pludseligt øgede mængder og arten af de biprodukter, der skal destrueres, som følge af nye bestemmelser om sundhedsbeskyttelse.
(78)
Den tabel, der henvises til i betragtning 76, viser, at der allerede blev anvendt pålæg, da den offentlige destruktionstjeneste blev indført (i 1997), af presserende sundhedsmæssige årsager, og derefter jævnligt indgået offentlige aftaler om indsamling og forarbejdning af biprodukter fra 1998 til 2000. Fra år 2000 opstod der vanskeligheder med at videreføre aftaler på grund af meget væsentlige ændringer, for så vidt angår det berørte risikomateriale. I 2001 endte regionale udbudsprocedurer i henhold til en national model i overensstemmelse med den nye Code des marchés publics uden resultat, hvilket bevirkede et presserende behov for at anvende pålæg fra 2002. Siden da har staten ifølge de franske myndigheder ikke ønsket at indgå aftaler af længere varighed, på grund af den retlige usikkerhed, som de første debatter om Kommissionens udkast til retningslinjer medførte for den franske ordning.
(79)
I den retlige sammenhæng er der flere virksomheder, der varetager destruktionsopgaver. De vigtigste, CAILLAUD, SARIA, FERSO-BIO og Équarrissage Moderne du Var, ejer de 13 fabrikker, der forarbejder det rå affald fra den offentlige destruktionstjeneste til kødmel. Andre virksomheder, såsom VERDANNET og SOTRAMO, varetager udelukkende indsamling af affald. Endelig er der virksomheder, som først inddrages i forbindelse med brænding af mel. Sidstnævnte er de fire cementkoncerner LAFARGE, CALCIA, VICAT og HOLCIM.
(80)
De franske myndigheder påpeger, at affald fra den offentlige destruktionstjeneste på alle stadier af indsamling og forarbejdning behandles separat. For så vidt angår forarbejdning, foregår den på fabrikker med særlig godkendelse - ved bekendtgørelse om klassificerede anlæg - til at behandle højrisikomateriale. På grund af dette særlige forhold udgør behandlingen af det materiale, der hidrører fra den offentlige destruktionstjeneste, disse fabrikkers hovedaktivitet. De leverede tjenesteydelser kan derfor identificeres meget præcist. Vederlaget for ydelsen udgør i gennemsnit 30 % af omsætningen i industrikoncernerne i forarbejdningssektoren.
(81)
På baggrund af oprettelsen af den offentlige destruktionstjeneste ved en retlig tekst og af en række krav vedrørende indgåelse af offentlige aftaler eller pålæg er de franske myndigheder derfor af den opfattelse, at vederlaget til de virksomheder, der leverer tjenesteydelserne i forbindelse med den offentlige destruktionstjeneste, ikke overstiger meromkostningerne ved de forpligtelser, som påhviler dem.
2. ER DER TALE OM EN STØTTE TIL OPDRÆTTERE OG SLAGTERIER?
(82)
De franske myndigheder minder om, at Kommissionen er af den opfattelse, at det forhold, at opdrættere og slagterier overhovedet ikke betaler for indsamling af døde dyr og affald, kan udgøre en støtte, i og med at de fritages for omkostningerne ved indsamling og destruktion af affald, som ellers ville påhvile dem. Selvom en sådan støtte kunne være berettiget i forbindelse med bekæmpelse af sygdomme, er Kommissionen af den opfattelse, at den ville kunne være uforenelig med det fælles marked, fordi den gik ud over de bestemmelser, der var godkendt i landbrugsrammebestemmelserne.
(83)
Indledningsvis henleder de franske myndigheder Kommissionens opmærksomhed på det særlige ved perioden fra 1996 til 2000, for så vidt angår kødmarkedet. Samtidig med at døde dyr og andet affald blev klassificeret som uegnet til konsum og foder i Frankrig og underlagt en pligt til brænding ved bekendtgørelserne af 28. juni og 10. september 1996, fortsatte de samme produkter nemlig med at blive forarbejdet i de øvrige medlemsstater.
(84)
På fællesskabsplan trådte de beslutninger, som krævede de samme produkter trukket tilbage fra markedet og destrueret, først i kraft den 1. oktober 2000, for så vidt angår specificeret risikomateriale, i henhold til Kommissionens beslutning 2000/418/EF af 29. juni 2000 om regulering af anvendelsen af materiale, der udgør en risiko med hensyn til overførbare spongiforme encephalopatier, og om ændring af beslutning 94/474/EF (26), og den 1. marts 2001 i henhold til Kommissionens beslutning 2001/25/EF af 27. december 2000 om forbud mod anvendelse af bestemte animalske biprodukter i foder (27).
(85)
I de fire år, hvor der ingen harmonisering var, kan man ifølge de franske myndigheder regne med, at man ved fastsættelsen af prisen på oksekød i de øvrige medlemsstater, hvor man indregnede en eventuel omkostning i forbindelse med indsamling af døde dyr og andet slagteaffald, også tog hensyn til udnyttelsen af produkterne. I Frankrig har fritagelsen for udgifter til destruktion af disse produkter kunnet have en indvirkning på prisen på oksekød, men denne indvirkning har ifølge de franske myndigheder ikke kunnet være større end indvirkningen fra den efterfølgende betaling af destruktionsafgiften.
(86)
De franske myndigheder er af den opfattelse, at hvis oprettelsen af den offentlige destruktionstjeneste havde bevirket en sænkning af kødprisen, ville det have været meget profitabelt at eksportere fransk kød til de øvrige medlemsstater, hvilket ikke har været tilfældet. Der kunne i øvrigt ikke konstateres nogen fordelagtig udvikling i eksporten til Det Forenede Kongerige, som er den eneste medlemsstat, hvor der på grund af BSE-krisens omfang var blevet indført en omfattende ordning med henblik på forarbejdning og brænding af døde dyr.
(87)
Hvis Kommissionen imidlertid skulle konkludere, at der er tale om en støtte i henhold til traktatens artikel 87, er de franske myndigheder af den opfattelse, at den burde være berettiget som led i en ordning til bekæmpelse af dyresygdomme. Om den er forenelig med fællesmarkedet ville kunne undersøges i lyset af arbejdsdokumentet af 10. november 1986, som fandt anvendelse, da den offentlige destruktionstjeneste blev indført, eller i lyset af landbrugsrammebestemmelserne, jf. navnlig punkt 11.4 ff. De bestemmelser, der blev vedtaget i Frankrig, havde som eneste formål at udrydde risikoen for kontaminering.
(88)
Uanset hvilken begrundelse Kommissionen fremfører, er de franske myndigheder af den opfattelse, at støtten kan godkendes, hvis fællesskabsbestemmelser eller nationale bestemmelser gør det muligt at skabe en officiel ramme for bekæmpelse af en sygdom med det formål at udrydde den, især gennem bindende foranstaltninger, som giver anledning til kompensation. I det foreliggende tilfælde er det uomtvisteligt, at bekæmpelsen af BSE indgår som led i en række foranstaltninger, der er blevet vedtaget såvel på fællesskabsplan som nationalt.
(89)
BSE-krisen har sat fokus på sundhedsrisikoen ved anvendelse af døde dyr og »højrisiko«-slagteaffald og specificeret risikomateriale i foder. I den forbindelse bør man sikre fuldstændig destruktion af produkter, der betragtes som farlige, under forhold, hvor der ikke løbes nogen risiko, for så vidt angår menneskelig sundhed og dyresundhed.
(90)
De franske myndigheder bekræfter, hvad angår døde dyr, at Kommissionen selv har draget konsekvensen af behovet for at forbyde anvendelse af disse produkter ved i produktionen af husdyrfoder at forbyde anvendelsen ikke blot af dyr, som slagtes på bedriften i forbindelse med foranstaltninger til bekæmpelse af sygdomme, men også af kvæg, geder, får, enhovede dyr og fjerkræ, som er døde på bedriften, men som ikke er blevet slagtet med henblik på konsum (ovennævnte beslutning 2001/25/EF).
(91)
De franske myndigheder bekræfter, at det i øvrigt lod til, at tilbagetrækningen af døde dyr fra foderkæden i 2001 medførte, at der i de øvrige berørte medlemsstater blev vedtaget foranstaltninger nationalt med det formål fuldstændig at overtage bortskaffelsen af døde dyr.
(92)
Ifølge de franske myndigheder henhører slagteaffald under samme kategori af farlige produkter, for så vidt angår menneskelig sundhed og dyresundhed. Det drejer sig om produkter, der er erklæret uegnet til konsum, og som figurerer på en oversigt i bekendtgørelsen af 17. marts 1992 om de vilkår, som slagterier, der leverer kød til slagterforretninger, skal opfylde, for så vidt angår produktion og afsætning af fersk kød, og om fastsættelse af betingelserne for sundhedskontrol af slagterierne og i bekendtgørelsen af 8. juni 1996 om fastsættelse af betingelserne for sundhedskontrol efter slagtning af fjerkræ og om gennemførelse af en række fællesskabsdirektiver på sundhedsområdet.
(93)
Indsamling og forarbejdning af døde dyr og slagteaffald, herunder SRM, holdes adskilt fra behandling af andet affald.
(94)
Derfor er de franske myndigheder af den opfattelse, at de foranstaltninger, som finansieres af den offentlige destruktionstjeneste, er berettigede som led i bekæmpelsen af dyresygdomme.
3. ER DER TALE OM STØTTE TIL VIRKSOMHEDER, SOM ER FRITAGET FOR AT BETALE AFGIFT?
(95)
Om hvorvidt der er tale om en støtte til virksomheder, som er fritaget for at betale den afgift, der er omhandlet i artikel 1 i lov nr. 96-1139 af 26. december 1996 og kodificeret i artikel 302 bis ZD i Code général des impôts, udtalte de franske myndigheder følgende:
(96)
Fra 1997 til 2000 skulle denne afgift betales af enhver, der foretog detailsalg af kød og andre produkter, såsom saltede varer, charcuterivarer, afsmeltet svinefedt, kødkonserves, forarbejdede biprodukter, og dyrefoder på basis af kød og slagteaffald, og hvis omsætning i det foregående kalenderår var på mindst 2,5 mio. FRF ekskl. moms.
(97)
Artikel 35 i loven om ændring af finansloven for år 2000 udvidede afgiftsgrundlaget til at omfatte samtlige kødprodukter.
(98)
Fra 1. januar 2001 blev afgiftssatsen pr. månedlig købsperiode ekskl. moms endvidere forhøjet fra 0,6 % til 2,1 % for køb på op til 125 000 FRF og fra 1 % til 3,9 % for køb på over 125 000 FRF. Tilsvarende blev afgiftstærsklen hævet til 5 mio. FRF (763 000 EUR) ekskl. moms.
(99)
Fastsættelsen af afgiftstærsklen er ifølge de franske myndigheder sket på et objektivt og rationelt grundlag. Beregningen er foretaget ud fra de afgiftspligtiges omsætning, og afgiftstærsklen skulle ikke forårsage konkurrencefordrejning dem imellem.
(100)
Der er tale om et objektivt grundlag, i og med at der ved fastsættelsen af tærsklen udelukkende tages hensyn til indtægternes størrelse. Det er ligeledes rationelt, da tærsklen svarer til omsætningstærsklen for den almindelige momsordning. I den forbindelse minder de franske myndigheder om, at afgiften på køb af kød opkræves og kontrolleres efter de regler, som gælder på momsområdet. Man har kunnet anvende de samme tærskler i forskellige situationer, såsom f.eks. i forbindelse med afgiften på visse reklameudgifter.
(101)
De virksomheder, som er fritaget for at betale afgift, er nemlig navnlig lokale slagter- og charcuteributikker, hos hvem der ville være alt for store omkostninger forbundet med at opkræve afgiften.
(102)
Endvidere gør de franske myndigheder opmærksom på, at selvom man accepterede Kommissionens argument om, at dette valg kan have indvirkning på handelen inden for EU, ville konsekvenserne af nævnte valg være meget begrænsede, i og med at:
-
supermarkederne hovedsagelig køber deres varer på det franske marked. Importen af kød fra de øvrige medlemsstater ligger på omkring 16 % af det samlede kødforbrug i Frankrig og er især beregnet på måltider ud af huset. Supermarkederne handler altså ikke med kød fra de øvrige medlemsstater i noget væsentligt omfang
-
specialslagterbutikkerne ikke udelukkende sælger kød af regional eller national oprindelse. Tværtimod køber visse slagterbutikker hovedsagelig deres varer i udlandet.
4. OM FINANSIERINGEN AF ORDNINGEN
(103)
De franske myndigheder forklarer, at Kommissionen er af den opfattelse, at den offentlige destruktionstjeneste muligvis finansieres ved hjælp af en afgift, som er uforenelig med traktatens artikel 90, der forbyder diskriminerende interne afgifter. De minder bl.a. om den overtrædelsesprocedure, der blev indledt i 1998.
(104)
I den forbindelse henviste de franske myndigheder Kommissionen til de argumenter, som var blevet fremsat i deres note til Kommissionen af 18. september 1998 som svar på åbningsskrivelsen af 29. juli 1998. De franske myndigheder konkluderede i noten, at destruktionsafgiften ikke opfylder nogen af kriterierne for at blive betragtet som told eller afgift med samme virkning som told eller for at udgøre en diskriminerende afgift i traktatens forstand. De henleder imidlertid Kommissionens opmærksomhed på, at omhandlede afgift ud fra et ønske om at mægle fra den 1. januar 2001 er indgået i statens almindelige budget (artikel 35 i loven om ændring af finansloven for 2000).
(105)
For så vidt angår påstandene om, at forbindelsen mellem afgiftsprovenuet og dets anvendelse ikke reelt er brudt fra den 1. januar 2001, er de franske myndigheder af den opfattelse, at de må betragtes som ubegrundede. Afgiften indgår i lighed med andre sammenlignelige midler i statens almindelige budget og afsættes ikke til et bestemt kapitel i landbrugsministeriets budget. Da dette ministerium er ansvarligt for, at den offentlige destruktionstjeneste fungerer, er det imidlertid strengt nødvendigt, at det får tilført midler til at løse denne opgave. De franske myndigheder forsikrer, at disse midler under ingen omstændigheder hidrører fra provenuet af den afgift, som opkræves andetsteds.
(106)
De franske myndigheder minder om, at lov nr. 96-1139 af 26. december 1996 har til formål at lovgive om indsamling og bortskaffelse af døde dyr og slagteaffald, der er uegnet til konsum. Derfor oprettes den offentlige destruktionstjeneste, som finansieres ved hjælp af en ny afgiftspålæggelse. I den forbindelse ændrer lov nr. 96-1139 både Code rural og Code général des impôts. Den bestemmelse, der blev indsat i Code général des impôts ved artikel 1 i lov nr. 96-1139, havde det været lige så relevant at placere i finansloven for 1997. Da det imidlertid blev besluttet, at afgiftsprovenuet både af proceduremæssige årsager, for at sørge for parallelitet imellem nye udgifter for staten og de nødvendige indtægter, og fordi formålene ligner hinanden, skulle indgå i en fond til finansiering af den offentlige destruktionstjeneste, blev det ved lov nr. 96-1139 bestemt at indsætte artikel 302 bis ZD i Code général des impôts.
(107)
De franske myndigheder minder om, at den afgift, der blev indført ved artikel 302 bis ZD i Code général des impôts, er en afgift på køb af kød. Skønt den almindeligvis kaldes »destruktionsafgift« på grund af sit oprindelige formål, har den aldrig haft det navn. Ifølge artikel 1, stk. B, i lov nr. 96-1139 skulle provenuet af den afgift, der blev opkrævet i henhold til artikel 302 bis ZD i Code général des impôts, indgå i en fond med det formål at finansiere indsamling og bortskaffelse af døde dyr og slagteaffald, som er uegnet til konsum.
(108)
Loven om ændring af finansloven for 2000 gjorde, at afgiften på køb af kød efter den 31. december 2000 ikke længere indgik i fonden. Fra det tidspunkt blev afgiften på køb af kød, der siden 1. januar 2001 optræder som sådan under skatteindtægter i statens budget, ikke længere afsat til at dække en bestemt udgift, men indgik i statens almindelige budget. Der tilføres ikke længere midler til den fond, der blev oprettet ved lov nr. 96-1139. Den er blevet afviklet, og udgifterne til den offentlige destruktionstjeneste er nu opført på landbrugsministeriets budget, præcis som alle andre udgifter, der afholdes over dette budget. Loven om ændring af finansloven for 2000 er en lov om ændring af finansloven, der ikke har til formål at ændre titlen på lov nr. 96-1139 af 26. december 1996, hvis formål fortsat er at oprette den offentlige destruktionstjeneste, men at ændre Code général des impôts og den måde nævnte offentlige tjeneste finansieres på ved at oprette et særligt kapitel i budgettet.
(109)
For så vidt angår udviklingen i afgiftens størrelse efter år 2000, anfører de franske myndigheder, at de har foretaget ændringer af satserne og grundlaget for afgiften på køb af kød pr. 1. januar 2001, da den kom til at indgå i statens almindelige budget. Der skete ikke andre ændringer frem til 1. januar 2004. De forhøjelser, der er sket i loven om ændring af finansloven for 2000, havde til formål som supplement til andre skatte- og budgettiltag at tilpasse statens udgifter og indtægter.
(110)
Det er ifølge de franske myndigheder korrekt, at landbrugsministeriets finansiering af den offentlige destruktionstjeneste udgjorde en ny betydelig udgift, som vejede tungt i forbindelse med den samtidige justering af statens indtægter. Siden den dato har der ikke fandtes nogen bestemmelse til indeksering af afgiften efter behovet for finansiering af den offentlige destruktionstjeneste. De franske myndigheder forklarer i øvrigt, at ændringerne af afgiftssatserne og -grundlaget har ført til et provenu, som fra 2001 var betydelig højere end udgifterne til den offentlige destruktionstjeneste af mere generelle budgetbalancehensyn (jf. tabel 1).
(111)
De franske myndigheder understregede, at de midler, der er blevet afsat til den offentlige destruktionstjeneste, ikke er blevet anvendt til andre formål end finansieringen af denne tjeneste. Fra 1997 til 2000 blev den fond, der blev administreret af CNASEA, kun anvendt til finansiering af indsamling, forarbejdning og brænding af højrisikoprodukter inden for rammerne af den offentlige destruktionstjeneste. Den havde ikke kunnet anvendes til andre formål, eftersom de øvrige biprodukter i forbindelse med destruktionen ifølge de franske myndigheder i denne periode blev udnyttet.
(112)
Afgiftsprovenuet var endvidere betydelig lavere end udgiften til den offentlige destruktionstjeneste i den periode. Siden den 1. januar 2001 har parlamentet hvert år stemt om, hvilke beløb der skulle afsættes for at drive den offentlige destruktionstjeneste, og de er blevet overført til landbrugsministeriet, som er ansvarligt for finansieringen og driften af den offentlige destruktionstjeneste. Disse beløb blev fastsat udelukkende ud fra de beregnede udgifter til den offentlige destruktionstjeneste uden at skele til afgiftsprovenuet.
(113)
Endelig minder de franske myndigheder om, at afgiftsprovenuet kun er indgået i en særlig fond til finansiering af den offentlige destruktionstjeneste fra 1997 til 2000. I den periode har landbrugsministeriet derfor ikke afsat midler til at dække udgifterne til den offentlige destruktionstjeneste. Budgetkapitel 44-71 blev oprettet i 2001. Fra 1997 til 2000 var der ikke overskud i den fond, som den opkrævede afgift på køb af kød indgik i.
(114)
Ifølge de franske myndigheder kan der efter den 1. januar 2001 ikke længere etableres en forbindelse imellem opkrævningen af afgiften og de midler, som landbrugsministeriet har afsat, og som hidrører fra de samlede midler på statens budget.
(115)
Tabel 1, som de franske myndigheder har sendt, viser indtægterne i forbindelse med den opkrævede afgift og udgifterne til den offentlige destruktionstjeneste. Det fremgår, at de samlede indtægter i forbindelse med opkrævningen af destruktionsafgiften mellem 1997 og 2002 var på 1 337 676 215 EUR, og at udgifterne til den offentlige destruktionstjeneste var på 828 552 389 EUR.
Tabel 1
(EUR)
Indtægter i statskassen i forbindelse med afgiften
Udgifter til den offentlige destruktions-tjeneste
Indtægter i statskassen i forbindelse med afgiften
Budgettildelinger til CNASEA
Udgifter til den offentlige destruktions-tjeneste
1997
83 702 949
63 577 613
1998
111 557 213
101 235 325
1999
98 223 855
104 428 265
2000
93 868 217
147 839 108
1 i alt
387 352 234
417 080 311
2001
423 083 271
185 684 975
181 777 656
2002
527 240 710
224 891 780
229 694 422
2 i alt
950 323 981
410 576 755
411 472 078
5. KOMMENTARER TIL BEMÆRKNINGER FRA TREDJEPARTER
(116)
De franske myndigheder har i brev af 9. april 2003 kommenteret bemærkninger fra tredjeparter. Bemærkningerne har affødt følgende kommentarer fra deres side:
(117)
For så vidt angår bemærkningerne om, at den offentlige destruktionstjeneste ikke henhører under anvendelsesområdet for traktatens artikel 86, stk. 2, er de franske myndigheder af den opfattelse, at de virksomheder, som har fået overdraget det hverv at forestå den offentlige destruktionstjeneste, bør betragtes som virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse for at beskytte folkesundheden.
(118)
For så vidt angår bemærkningerne fra FCD, har de franske myndigheder ønsket at indskærpe, at den offentlige destruktionstjeneste påtager sig indsamling og destruktion af højrisikoprodukter uanset oprindelse, og at der derfor ikke er forskel på behandlingen alt efter brugerne af den offentlige destruktionstjeneste.
(119)
Vedrørende den påståede overkompensation i forbindelse med betalingen for den offentlige destruktionstjeneste, er de franske myndigheder af den opfattelse, at der ikke kan være tale om overkompensation i forbindelse med betalingen til destruktionsvirksomhederne, i og med at betalingen for tjenesten enten er underlagt fremgangsmåderne ved indgåelse af offentlige aftaler eller sker i forbindelse med pålæg, hvortil der er knyttet godtgørelser, der skal kompensere for det materielle, direkte og visse tab, som pålægget har påført tjenesteyderen.
(120)
De franske myndigheder forklarer, at de midler, der er blevet afsat til den offentlige destruktionstjeneste, i modsætning til hvad FCD påstår, ikke finansierer andre aktiviteter, som ikke henhører under lovens anvendelsesområde. Den offentlige destruktionstjeneste skiller sig derfor ud fra den ordning, som blev indført med det formål at sørge for bortskaffelse af mel som følge af forbuddet mod anvendelse af dette i foder.
(121)
De franske myndigheder forklarer, at udvidelsen af arbejdsopgaverne til at omfatte alt SRM, som FCD nævner, ikke er andet end en gennemførelse af bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1774/2002 af 3. oktober 2002 om sundhedsbestemmelser for animalske biprodukter, som ikke er bestemt til konsum (28). Før omtalte forordning trådte i kraft, blev rygsøjler fra kvæg på over tolv måneder ikke klassificeret som SRM. Alt det SRM, som ikke var nævnt under den betegnelse i den franske lov, faldt ifølge de franske myndigheder ind under kategorien slagteaffald. Opførelsen af disse rygsøjler på listen over SRM, skønt de ikke fjernes på slagteriet, men først hos den lokale slagter, fik de franske myndigheder til udtrykkeligt at lade SRM være opført i loven. Derfor medførte lovændringen kun, at princippet om ligebehandling blev anvendt, og at enhver indehaver af SRM på samme vilkår kunne benytte den offentlige destruktionstjeneste.
(122)
For så vidt angår bemærkningerne fra den spanske regering, er de franske myndigheder fremkommet med tal, der viser, at spansk eksport af fersk eller frosset kød til såvel medlemsstater som tredjelande er vokset siden 1995 i modsætning til fransk kødeksport. De franske myndigheder er derfor af den opfattelse, at de spanske myndigheder ikke kan påberåbe sig indvirkning fra den vederlagsfrie offentlige destruktionstjeneste i Frankrig som forklaring på en negativ udvikling i handelen med kød, som de ikke understøtter med tal.
V. VURDERING
1. TRAKTATENS ARTIKEL 87, STK. 1
(123)
Ifølge traktatens artikel 87, stk. 1, er bortset fra de i nævnte traktat hjemlede undtagelser statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(124)
Traktatens artikel 87 til 89 finder anvendelse i sektoren for svinekød i henhold til artikel 21 i Rådets forordning (EØF) nr. 2759/75 af 29. oktober 1975 om den fælles markedsordning for svinekød (29). De finder anvendelse i sektoren for oksekød i henhold til artikel 40 i Rådets forordning (EF) nr. 1254/1999 af 17. maj 1999 om den fælles markedsordning for oksekød (30). Før sidstnævnte forordning blev vedtaget, fandt de anvendelse i samme sektor i henhold til artikel 24 i Rådets forordning (EØF) nr. 805/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for oksekød (31). De finder anvendelse i sektoren for fjerkrækød i henhold til artikel 19 i Rådets forordning (EF) nr. 2777/75 af 29. oktober 1975 om den fælles markedsordning for fjerkrækød (32).
1.1. ER DER TALE OM EN SELEKTIV FORDEL FINANSIERET VED STATSMIDLER?
(125)
Domstolen blev allerede bedt om at udtale sig om den franske offentlige destruktionstjeneste i forbindelse med GEMO-sagen. Som fastslået af Domstolen i ovennævnte sag kræver traktatens artikel 87, stk. 1, en stillingtagen til, om en statslig foranstaltning som led i en bestemt retlig ordning kan begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner« i forhold til andre. I bekræftende fald opfylder den pågældende foranstaltning den betingelse om selektivitet, der er afgørende for begrebet statsstøtte, som omhandlet i nævnte bestemmelse.
(126)
Som støtte betragtes endvidere ifølge Domstolen indgreb, der under enhver tænkelig form direkte eller indirekte kan give virksomheder en fordel, eller som bør betragtes som en økonomisk fordel, som modtagervirksomheden ikke ville have opnået under sædvanlige markedsbetingelser (33).
(127)
Som støtte betragtes endvidere - stadig ifølge Domstolens retspraksis - indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt tynger en virksomheds budget, og derved, uden at være tilskud i ordets egentlige forstand, er af samme art og har tilsvarende virkninger (34).
(128)
Den pågældende ordning finansieres ved hjælp af en skattelignende afgift, der er blevet indført af de offentlige myndigheder, og derfor er staten ansvarlig for ordningen, således som Domstolen i øvrigt gør opmærksom på i GEMO-dommen.
(129)
Om der er tale om en støtte, og i givet fald hvilken form for støtte, afhænger af de potentielle brugere af destruktionsordningen og finansieringen heraf. Kommissionen havde, da undersøgelsesproceduren blev indledt, opstillet følgende hovedkategorier af potentielle brugere af den offentlige destruktionstjeneste:
-
destruktionsvirksomheder
-
opdrættere og slagterier
-
indehavere af kødmel
-
virksomheder, der sælger kød en detail, og hvis årlige omsætning er på under 2,5 mio. FRF (5 mio. FRF fra 2001).
I løbet af undersøgelsesproceduren og på grundlag af de oplysninger, Kommissionen har modtaget, fandt man frem til en ny kategori af brugere:
-
slagtere og opskæringsvirksomheder, der ligger inde med SRM.
1.1.1. Støtte til destruktionsvirksomheder
(130)
Kommissionen var, da undersøgelsesproceduren blev indledt, af den opfattelse, at det først måtte undersøges, om de offentlige betalinger til destruktionsvirksomhederne kunne betragtes som vederlag for en aktivitet, der kan betegnes som en offentlig tjenesteydelse. Det måtte derefter undersøges, om de pågældende betalinger har oversteget de udgifter, som virksomhederne har haft i forbindelse med udførelsen af sådanne aktiviteter.
(131)
Destruktionsvirksomhederne udfører ifølge fransk lov en lovbefalet offentlig tjenesteydelsesopgave, der består i indsamling og bortskaffelse af døde dyr og kød og slagteaffald, der er fundet uegnet til konsum og foder.
(132)
Domstolen mindede nemlig i GEMO-sagen om, at ifølge artikel 264-1 i Code rural påhviler den offentlige destruktionstjeneste de virksomheder, med hvem præfekterne i de enkelte departementer har indgået aftaler.
(133)
Når den offentlige destruktionstjeneste finansieres ved hjælp af indtægter fra en skattelignende afgift, som pålægges detailhandlere, betyder det, at virksomheder, der udfører denne tjeneste, nyder godt af offentlige midler til at dække udgifterne i forbindelse med tjenesten.
(134)
Destruktion er i øvrigt en erhvervsvirksomhed. I Frankrig er sektoren domineret af to store virksomheder, der deles om mellem 80 % og 90 % af markedet, og hvoraf i hvert fald den ene har en omsætning på over 152 mio. EUR (35).
(135)
Det følger af Domstolens dom af 24. juli 2003 i Altmark-sagen (36), at offentlig støtte med det formål at tilbyde en offentlig tjeneste ikke falder ind under traktatens artikel 87, i og med at en sådan støtte må betragtes som en kompensation, der udgør et vederlag for de ydelser, som modtagervirksomhederne leverer for at opfylde forpligtelserne til en offentlig tjeneste. Domstolen slår imidlertid fast, at følgende betingelser alle er opfyldt:
a)
For det første er den begunstigede virksomhed faktisk blevet pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser er blevet klart defineret.
b)
For det andet er de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, blevet fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
c)
For det tredje overstiger kompensationen ikke, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
d)
For det fjerde skal størrelsen af den nødvendige kompensation, når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, ikke gennemføres efter fremgangsmåden ved indgåelse af offentlige aftaler, fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at gennemføre forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
(136)
Til betingelserne for retspraksis ifølge Altmark-sagen har Kommissionen i betragtning 137 til 153 følgende kommentarer.
(137)
For så vidt angår den første betingelse, blev den offentlige destruktionstjeneste indført ved en lovbestemmelse, lov nr. 96-1139 af 26. december 1996, der blev kodificeret i artikel L 226-1 til 226-10 i Code rural. Af artikel L 226-1 i Code rural fremgår det, at:
»indsamling og bortskaffelse af døde dyr, kød, animalsk affald og biprodukter fra slagterier, der er klassificeret som uegnet til konsum og foder, og materiale, i forbindelse med hvilket der er en særlig risiko for overførbare, subakutte spongiforme encephalopatier, såkaldt specificeret risikomateriale, som landbrugsministeriet har opstillet en liste over, udgør en offentlig tjenesteydelsesopgave, der henhører under statens kompetenceområde.«
(138)
Kommissionen er ud fra de oplysninger, den råder over, af den opfattelse, at den første betingelse i retspraksis i forbindelse med Altmark-sagen er opfyldt.
(139)
For så vidt angår den anden betingelse, er Kommissionen af den opfattelse, at de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, er blevet fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. Det fremgår således af gennemførelsesdekret nr. 96-1229 af 27. december 1996, at den offentlige destruktionstjeneste er underlagt fremgangmåderne ved indgåelse af offentlige aftaler på bestemte betingelser.
(140)
Ifølge de franske myndigheder fremgår det bl.a. af artikel R 226-7 i Code rural, at det påhviler præfekterne i de enkelte departementer at iværksætte den offentlige destruktionstjeneste og i den forbindelse indgå de nødvendige aftaler, jf. fremgangsmåderne i Code des marchés publics. Uanset disse bestemmelser forholder det sig sådan, at hvis tekniske eller økonomiske betragtninger berettiger det, indgås aftalen nationalt. I henhold til artikel R 226-10 i Code rural omfatter disse aftaler bl.a. særlige administrative betingelser, hvoraf det fremgår, hvilke ydelser der indgår i aftalen, hvilken form for vederlag de ydelser, der varetages af aftalehaver, udløser, hvilke oplysninger der muliggør en vurdering af tjenestens kvalitet og pris, hvordan offentligheden orienteres om, hvordan tjenesten er opbygget og fungerer, og særlige tekniske betingelser for indsamling, transport, forarbejdning og i givet fald destruktion af døde dyr og slagteaffald i overensstemmelse med de krævede dyresundhedsgarantier.
(141)
Fremgangsmåden ved indgåelse af offentlige aftaler, jf. bilag IA i direktiv 92/50/EØF, sikrer derfor ifølge de franske myndigheder fuldstændig gennemsigtighed, for så vidt angår afdækning af behov og fastlæggelse af de forventede ydelser. Der er i øvrigt blevet offentliggjort over 300 udbud i Den Europæiske Unions Tidende.
(142)
Kun hvis udbuddene ikke har ført til noget resultat, dvs. at der ikke er indkommet bud, eller at de indkomne bud ikke har opfyldt betingelserne, er der blevet givet pålæg på grundlag af Code général des collectivités territoriales (den generelle lovgivning for lokale myndigheder), jf. bekendtgørelse nr. 59-63 af 6. januar 1959 og gennemførelsesdekret nr. 62-367 af 26. marts 1962, som skaber mulighed for et vederlag i form af en godtgørelse, der udelukkende tager hensyn til tjenesteyderens faktiske og nødvendige udgifter og ikke er en kompensation for den fortjeneste, som den virksomhed, der har fået påbuddet, kunne have haft, hvis den frit havde fortsat sin erhvervsvirksomhed.
(143)
De franske myndigheder har tilsendt Kommissionen en tabel opdelt på år og departementer som bevis på, at udførelsen af destruktionsopgaver altid er sket på grundlag af enten en offentlig aftale eller et pålæg.
(144)
Kommissionen er ud fra de oplysninger, den råder over, af den opfattelse, at den anden betingelse i retspraksis i forbindelse med Altmark-sagen er opfyldt.
(145)
For så vidt angår den tredje betingelse, forsikrer de franske myndigheder om, at kompensationen ikke overstiger, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste. Anvendelsen af udbudsprocedurer fører til konkurrence virksomhederne imellem og til afgivelse af det for de offentlige myndigheder mest favorable tilbud. Når udbuddene som tidligere nævnt ikke har ført til noget resultat, er der blevet anvendt pålæg. Beregningen af kompensationen er ligeledes sket på et meget rimeligt niveau på grund af anvendelsen af fransk lovgivning om pålæg.
(146)
Ifølge gældende fransk lovgivning fastsættes det, at vederlag for krævede ydelser erlægges i form af godtgørelser, der kun skal kompensere for det materielle, direkte og visse tab, som pålægget har påført tjenesteyderen. I disse godtgørelser tages der udelukkende hensyn til alle tjenesteyderens faktiske og nødvendige udgifter til lønninger, afskrivninger og forrentning af kapitalen ud fra en almindelig vurdering. Til gengæld ydes der ingen godtgørelse for den indtjening, som tjenesteyderen havde kunnet have ved frit at råde over den ønskede ydelse eller frit fortsætte sin erhvervsmæssige virksomhed.
(147)
For så vidt angår den tredje betingelse i retspraksis i Altmark-sagen, bør man gøre sig følgende betragtninger. Da undersøgelsesproceduren blev indledt i denne sag, bad Kommissionen de franske myndigheder om at fremsende alle oplysninger om, hvilke beløb der var blevet udbetalt til de berørte virksomheder, og belæg for, at støtten kun har tjent til at finansiere meromkostningerne ved de opgaver, der er blevet udført for at forvalte en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, jf. artikel 86, stk. 2, i traktaten. Endvidere blev nævnte myndigheder bedt om at godtgøre, at der ikke er blevet kanaliseret midler til eventuelle konkurrerende aktiviteter, som modtagervirksomhederne kunne indlade sig på (krydssubsidier).
(148)
Kommissionen bemærker, at de franske myndigheder har nøjedes med at forklare, at det samlede beløb, der er blevet udbetalt til destruktionsvirksomheder, er på 828 552 389 EUR for perioden 1997 til 2002, og at det svarer til den samlede udgift til den offentlige destruktionstjeneste. Kommissionen udtaler sig derfor udelukkende på grundlag af nævnte oplysninger.
(149)
I det foreliggende tilfælde hindrer de manglende nærmere oplysninger om de eksakte beløb, der er blevet udbetalt til destruktionsvirksomhederne i perioden 1997 til 2002, og hvoraf det fremgår, at beløbene ikke i noget tilfælde har oversteget meromkostningerne i forbindelse med driften af den offentlige destruktionstjeneste, Kommissionen i med sikkerhed at slå fast, at tredje betingelse i retspraksis i Altmark-sagen faktisk er blevet overholdt. Endvidere har Kommissionen grundet manglende nærmere oplysninger ikke kunnet undersøge, om der har været tale om krydssubsidier internt i de nævnte virksomheder.
(150)
Denne tvivl bekræftes også i en rapport fra 1997, der blev udarbejdet af det stående udvalg for samordning af kontrol (Comité permanent de coordination des inspections) - COPERCI-rapporten - på anmodning fra det franske landbrugsministerium, ifølge hvilken destruktionsvirksomhederne skulle have modtaget rundhåndede beløb i forbindelse med opkrævningen af afgiften til betaling af deres ydelser, og ifølge hvilken der er en potentiel risiko for dobbeltbetaling af ydelserne til brænding, i og med at der er blevet betalt for dem, uden at de faktisk har fundet sted og destruktionsvirksomhed, der var strukturelt underskudsgivende før kogalskabskrisen, igen er blevet rentabel.
(151)
Kommissionen er af den opfattelse, at man derfor ikke, som Domstolen kræver det, kan bekræfte, at kompensationen ikke overstiger, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
(152)
Det er imidlertid sandt, at klagernes påstande heller ikke er blevet underbygget af præcise tal vedrørende betalingerne til destruktionsvirksomhederne og omkostningerne i forbindelse med udførelsen af den offentlige destruktionstjeneste for at bevise en overkompensation til virksomhederne. Uoverensstemmelsen mellem indtægterne i forbindelse med den opkrævede afgift og udgiften til den offentlige destruktionstjeneste peger i øvrigt ikke i sig selv på en manglende ligevægt mellem de foretagne betalinger og udgiften til destruktion.
(153)
I lyset af ovennævnte betragtninger og oplysningerne fra de franske myndigheder kan Kommissionen derfor ikke konkludere, at alle betingelserne i Altmark-dommen er blevet opfyldt, og at betalingerne til destruktionsvirksomhederne derfor ikke kunne falde uden for definitionen af statsstøtte, jf. traktatens artikel 87, stk. 1.
(154)
Selvom hovedmodtagerne i forbindelse med de foranstaltninger, der finansieres ved hjælp af afgifterne, har været landmænd og slagterier (jf. punkt 1.1.2), kan Kommissionen ikke udelukke, at betalingerne til destruktionsvirksomhederne indeholdt et element af støtte i henhold til traktatens artikel 87.
1.1.2. Støtte til opdrættere og slagterier
(155)
Domstolen har slået fast i GEMO-sagen, at det, at indsamling og bortskaffelse af døde dyr og slagteaffald, som opdrættere og slagterier nyder godt af, udføres af private virksomheder, ikke er nogen hindring for, at der kan være tale om statsstøtte, eftersom det er de offentlige myndigheder, der står bag ordningen. Den må tilskrives staten.
(156)
Domstolen har fastslået, at traktatens artikel 87, stk. 1, skal fortolkes således, at en ordning, som sikrer opdrættere og slagterier vederlagsfri indsamling og bortskaffelse af slagteaffald, skal betragtes som statsstøtte til landmænd og slagterier.
(157)
I det foreliggende tilfælde er der ingen tvivl om, at foranstaltningerne til fordel for opdrættere og slagterier finansieres ved hjælp af offentlige midler, bl.a. ved budgetbevillinger og/eller provenuet af en afgift, som er blevet pålagt af de offentlige myndigheder.
1.1.3. Indehavere af kødmel
(158)
I det omfang det kødmel, som den offentlige destruktionstjeneste tager sig af, stammer fra den offentlige destruktionstjenestes behandling af affald og ikke er det mel, som der siden 2000 har været forbud mod at omsætte, må man konkludere, at destruktion af melet kun er en nødvendig etape i den offentlige destruktionstjenestes arbejdsopgaver, og at destruktion af materialet, der ingen handelsværdi har, er omfattet af den offentlige destruktionstjenestes arbejdsopgaver. Derfor skal materialet undersøges i sammenhæng med »støtte til opdrættere og slagterier«, eftersom det kun udgør en afsluttende fase i destruktionen af det affald, de producerer. Omkostningerne til den endelige destruktion af affaldet udgør en del af de samlede omkostninger, som producenterne af affald er årsag til, og når staten påtager sig dem på deres vegne, yder den dem kun en supplerende støtte.
(159)
De franske myndigheder forsikrede, at den offentlige destruktionstjeneste kun påtager sig brænding af mel, som stammer fra forarbejdning af produkter, der er blevet indsamlet i forbindelse med denne tjeneste. Den finansierer ikke brænding af melprodukter, som det er blevet forbudt at anvende i foder. Dette spørgsmål undersøges i øvrigt af Kommissionen i forbindelse med en anden foranstaltning, der er i søgelyset i øjeblikket (nr. NN 44/2002). Derfor indgår det ikke i denne beslutning.
1.1.4. Støtte til slagtere og opskæringsvirksomheder, der ligger inde med SRM
(160)
Det drejer sig om en foranstaltning, der blev indført den 1. januar 2002, og som ligeledes finansieres ved hjælp af destruktionsafgiften, til fordel for slagtere, der bl.a. selv destruerer rygsøjleknogler i direkte kontakt med rygmarv fra kvæg på over 12 måneder.
(161)
De franske myndigheder forklarede, at før 2002 blev rygsøjler fra kvæg på over 12 måneder ikke klassificeret som SRM. Opførelsen af disse rygsøjler på listen over SRM, skønt de ikke fjernes på slagteriet, men først hos den lokale slagter, fik de franske myndigheder til udtrykkeligt at lade SRM være opført i loven som affald, der bortskaffes af den offentlige destruktionstjeneste. De franske myndigheder er af den opfattelse, at alt det SRM, der ikke faldt ind under denne betegnelse i den franske lov, faldt ind under kategorien slagteaffald.
(162)
I det omfang dette affald falder ind under den offentlige destruktionstjeneste og ikke går vejen omkring slagterierne, må man derfor konkludere, at destruktionen udgør en omkostning, som først og fremmest påhviler de slagtere, som håndterer rygsøjler af kvæg på over 12 måneder.
(163)
Således finder de betragtninger, der blev gjort i forbindelse med »støtte til opdrættere og slagterier«, analogt anvendelse på slagtere, der ligger inde med SRM, som dette aspekt af den offentlige destruktionstjeneste vedrører. Derfor udgør vederlagsfri afhentning af rygsøjler hos slagtere og opskæringsvirksomheder fra den 1. januar 2002 en støtte til fordel for disse virksomheder.
1.1.5. Støtte til handelsvirksomheder, der er fritaget for at betale afgift
(164)
Begrebet støtte fortolkes således af Domstolen, at det ikke omfatter foranstaltninger, som indfører differentiering af virksomheder, for så vidt angår afgifter, når denne differentiering er en følge af det pågældende afgiftssystems karakter eller forvaltning. Det påhviler den medlemsstat, der indfører en sådan differentiering af virksomheder, for så vidt angår afgifter, at påvise, at den virkelig er berettiget ud fra det pågældende afgiftssystems karakter eller forvaltning (37).
(165)
Fritaget for at betale afgift er virksomheder, der sælger kød en detail, og hvis årlige omsætning ligger på under 2,5 mio. FRF (tærsklen er siden blevet hævet til 5 mio. FRF, jf. betragtning 18), jf. lov nr. 96-1139. En sådan fritagelse medfører, at staten mister penge (38), og forekommer ikke berettiget ud fra afgiftssystemets karakter eller forvaltning, eftersom det har til formål at sikre staten indtægter.
(166)
Fritagelsen sker nemlig ikke på grundlag af omsætningen i forbindelse med salg af kød, men på grundlag af den samlede omsætning. Det er således f.eks. muligt, at en virksomhed, der udelukkende sælger kød, og som har en omsætning på 2,4 mio. FRF i forbindelse med dette salg, ikke afkræves afgift. Derimod afkræves en levnedsmiddelvirksomhed med en samlet omsætning på 10 mio. FRF, hvoraf 1 mio. FRF stammer fra salg af kød, afgift. Da afgiften beregnes ud fra værdien af kødprodukterne, forekommer det ikke berettiget at fritage en virksomhed for afgift, som har en højere omsætning i forbindelse med salg af kød, mens en konkurrent med en lavere omsætning i forbindelse med salg af kødprodukter pålægges afgift.
(167)
Derfor udgør ovennævnte afgiftsfritagelse en selektiv fordel for den pågældende handel (39). Der er altså tale om en støtte til salgsvirksomheder, som indrømmes afgiftsfritagelse og dermed opnår en skattefordel. På grundlag af tallene vedrørende salg af kød i betragtning 171 konkluderer Kommissionen, at afgiftsfritagelsen for handlende med en omsætning på under 2,5 mio. FRF (og senere 5 mio. FRF) er en fordel, der udgør en statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1.
1.2. PÅVIRKES SAMHANDELEN?
(168)
For at bestemme, om den pågældende støtte henhører under anvendelsesområdet for traktatens artikel 87, stk. 1, må det afslutningsvis slås fast, om den kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(169)
Domstolen har slået fast, at når en støtte, som ydes af en medlemsstat, styrker en virksomhedskategoris position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten (40).
(170)
For så vidt angår destruktion, er det en grænseoverskridende tjeneste. Der findes nemlig flere store multinationale virksomheder inden for denne sektor, som tilbyder deres tjenester i flere medlemsstater, herunder Frankrig. Derfor er Kommissionen af den opfattelse, at betalingerne til de franske destruktionsvirksomheder påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, jf. traktatens artikel 87, stk. 1.
(171)
For så vidt angår destruktionsvirksomheder, opdrættere og slagterier, opskæringsvirksomheder og slagtere, der ligger inde med SRM, fremgår det klart, at der finder samhandel sted med kødprodukter medlemsstaterne imellem, eftersom der findes flere fælles markedsordninger inden for denne sektor, som er nævnt i betragtning 124. Af tallene i tabel 2 fremgår samhandelen mellem Frankrig og de øvrige medlemsstater, for så vidt angår de mest relevante af de berørte produkter, det første år, hvor destruktionsafgiften fandt anvendelse.
Tabel 2
Frankrig/EU 14
Oksekød
Svinekød
Fjerkræ
Import 1997
Tons
286 000
465 000
140 000
mio. ECU
831
1 003
258
Eksport 1997
Tons
779 000
453 000
468 000
mio. ECU
1 967
954
1 069
(172)
Det forekommer også væsentligt at bemærke, at ifølge de oplysninger, Kommissionen har modtaget, importerede Frankrig i 1999 for 2 297 mio. FRF levende dyr og for henved 17 000 mio. FRF kød og spiseligt slagteaffald. For langt den største del af de kødprodukter, Frankrig importerer, er destruktionsprocessen derfor allerede foregået i oprindelseslandet.
(173)
I den forbindelse citerer klagerne, således som Kommissionen allerede anførte, da undersøgelsesproceduren blev indledt, også et cirkulære, der er blevet offentliggjort af det franske Generaldirektorat for Konkurrence, Forbrug og Bekæmpelse af Svig, ifølge hvilket afgift på køb af kød kan føre til, at der rokkes ved fortjenstmargenerne, eller at de udenlandske producenters afsætningsmuligheder begrænses, og derfor medfører den en risiko for en skadelig ændring af samhandelsbetingelserne.
(174)
Kommissionen konkluderer derfor, at foranstaltningen til fordel for opdrættere og slagterier i det mindste potentielt risikerer at indvirke på samhandelen.
(175)
For så vidt angår den handel, der nyder godt af afgiftsfritagelse, er Kommissionen af den opfattelse, at afgiftsfritagelsen har en i det mindste potentiel indvirkning, bl.a. i grænseområder, og derfor på samhandelen over grænserne.
(176)
Man kan konkludere, at al denne støtte samlet set lader til at kunne have en indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne. Der hersker nemlig fri konkurrence i de berørte sektorer på fællesskabsplan, og de er dermed meget sårbare over for enhver foranstaltning til fordel for virksomhederne i én af medlemsstaterne.
1.3. KONKURRENCEFORDREJNING
(177)
Domstolen er endvidere af den opfattelse i sin dom i GEMO-sagen, at et indgreb fra de offentlige myndigheders side med det formål at fritage opdrættere og slagterier for udgifter i forbindelse med den offentlige destruktionstjeneste forekommer at være en økonomisk fordel, der kan virke konkurrencefordrejende. Kommissionen er af den opfattelse, at der må drages samme konklusion, for så vidt angår destruktionsvirksomheder, slagtere og opskæringsvirksomheder, som ligger inde med SRM, og handel, der nyder godt af afgiftsfritagelse. Alle disse økonomiske aktører opererer nemlig på et marked med fri konkurrence, hvor samhandelen, jf. betragtning 171, er meget betydelig, og størrelsen af visse af de agroindustrielle virksomheder, der modtager støtte, er ligeså.
1.4. KONKLUSIONER VEDRØRENDE »STØTTENS« KARAKTER I RELATION TIL TRAKTATENS ARTIKEL 87, STK. 1
(178)
Kommissionen er i lyset af ovenstående af den opfattelse, at foranstaltningerne til fordel for destruktionsvirksomheder, opdrættere og slagterier, opskæringsvirksomheder og slagtere, der ligger inde med SRM, og salgsvirksomheder, der nyder godt af afgiftsfritagelse, giver dem en fordel, som andre operatører ikke kan nyde godt af. Denne fordel fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder og visse produktioner, i og med at den kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Derfor konkluderer Kommissionen, at disse foranstaltninger henhører under anvendelsesområdet for traktatens artikel 87, stk. 1.
2. UNDERSØGELSE AF STØTTENS FORENELIGHED MED FÆLLESMARKEDET
(179)
Traktatens artikel 87 indeholder dog bestemmelser om undtagelser fra det generelle princip om statsstøttes uforenelighed med fællesmarkedet, selvom flere af dem helt klart ikke finder anvendelse, navnlig dem i artikel 87, stk. 2. De franske myndigheder har ikke påberåbt sig disse undtagelsesbestemmelser.
(180)
De i traktatens artikel 87, stk. 3, omhandlede undtagelser bør fortolkes strengt ved enhver analyse af støtteprogrammer med regionalt eller sektorspecifikt sigte eller eksempler på individuel anvendelse af generelle støtteordninger. De kan bl.a. kun anvendes, når Kommissionen har mulighed for at fastslå, at støtten er nødvendig for at opfylde et af de berørte mål. Det modsatte ville være ensbetydende med at tillade forstyrrende indgreb i samhandelen mellem medlemsstater og en fordrejning af konkurrencevilkårene i strid med Fællesskabets interesse, hvilket samtidig ville give de erhvervsdrivende i visse medlemsstater ubegrundede fordele.
(181)
Kommissionen er af den opfattelse, at den pågældende støtte ikke tilsigter at fremme den økonomiske udvikling i et område, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, litra a). Den tilsigter heller ikke at fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, litra b). Hjælpen tilsigter heller ikke at fremme kulturen eller bevare kulturarven i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, litra d).
(182)
I traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), hedder det dog, at støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. For at kunne drage fordel af den i litra c) omhandlede undtagelsesbestemmelse skal støtten bidrage til den pågældende sektors udvikling.
2.1. ULOVLIG STØTTE
(183)
Kommissionen skal først gøre opmærksom på, at Frankrig i strid med traktatens artikel 88, stk. 3, hverken har underrettet Kommissionen om indførelsen af en destruktionsafgift eller om de aktioner, afgiften bruges til at finansiere. I artikel 1, litra f), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 88 (41) defineres ulovlig støtte som ny støtte, der er gennemført i strid med traktatens artikel 88, stk. 3. Kravet om anmeldelse af statsstøtte knæsættes i nævnte forordnings artikel 1, litra c) (42).
(184)
Da de foranstaltninger, Frankrig har iværksat, omfatter statsstøtteelementer, drejer det sig om ny støtte, som ikke er anmeldt til Kommissionen, og som derfor er ulovlig i henhold til traktaten.
2.2. FASTLÆGGELSE AF RAMMEBESTEMMELSERNE FOR IKKE-ANMELDTE FORANSTALTNINGER
(185)
Da det endvidere drejer sig om statsstøtte, som finansieres ved hjælp af en skattelignende afgift, skal både de finansierede aktioner, dvs. støtten, og finansieringen heraf undersøges af Kommissionen. Når statsstøttens finansieringsmåde, bl.a. i form af obligatoriske bidrag, udgør en integrerende del af støtten, skal Kommissionen ifølge Domstolen ved undersøgelsen af denne støtte nødvendigvis tage finansieringsmåden i betragtning (43).
(186)
I overensstemmelse med dels punkt 23.3 i landbrugsrammebestemmelserne, dels Kommissionens meddelelse om fastlæggelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte (44) skal al ulovlig støtte, jf. artikel 1, litra f), i forordning (EF) nr. 659/1999, evalueres efter de regler og rammebestemmelser, der var gældende på tidspunktet for støttens tildeling.
(187)
I 2002 vedtog Kommissionen EF-rammebestemmelserne for statsstøtte i forbindelse med TSE-test, døde dyr og slagteriaffald (45) (herefter »TSE-rammebestemmelserne«). Disse rammebestemmelser har fundet anvendelse siden 1. januar 2003. I henhold til punkt 44 i TSE-rammebestemmelserne vil ulovlig støtte, som defineret i artikel 1, litra f), i forordning (EF) nr. 659/1999, blive vurderet efter de regler og rammebestemmelser, der var gældende på tidspunktet for støttens ydelse, medmindre det drejer sig om støtte til bl.a. døde dyr og slagteriaffald. Derfor er det relevant at anvende TSE-rammebestemmelserne til at undersøge disse to former for støtte.
(188)
Punkt 46 og 47 i TSE-rammebestemmelserne indeholder en række bestemmelser om døde dyr og slagteriaffald, som finder anvendelse i dette tilfælde.
(189)
I punkt 46 i TSE-rammebestemmelserne hedder det, at når det gælder statsstøtte til døde dyr, har Kommissionen endnu ikke klart formuleret sin politik, især hvad angår forbindelsen mellem på den ene side reglerne for bekæmpelse af sygdomme som angivet i punkt 11.4 i landbrugsrammebestemmelserne, der tillader statsstøtte på op til 100 %, og på den anden side anvendelsen af princippet om, at forureneren betaler, og reglerne om støtte til affaldsbehandling. For så vidt angår den ulovlige statsstøtte til omkostninger ved fjernelse og destruktion af døde dyr, der blev ydet i produktions-, forarbejdnings- og afsætningsleddet før datoen for TSE-rammebestemmelsernes anvendelse, uden at andre bestemmelser i fællesskabsretten derved blev tilsidesat, vil Kommissionen derfor godkende statsstøtte på op til 100 % af disse omkostninger.
(190)
I artikel 47 i TSE-rammebestemmelserne hedder det, at når det gælder statsstøtte til slagteriaffald, har Kommissionen siden januar 2001 truffet en række individuelle beslutninger om godkendelse af statsstøtte på op til 100 % af omkostningerne ved bortskaffelse af SRM, kød- og benmel og foder indeholdende sådanne produkter, der har måttet bortskaffes som følge af den nye fællesskabslovgivning om TSE. Disse beslutninger blev navnlig baseret på punkt 11.4 i landbrugsrammebestemmelserne, dels på grund af støttens korte varighed, men også fordi det er nødvendigt at overholde princippet om, at forureneren betaler, på lang sigt. Kommissionen har undtagelsesvis accepteret, at en sådan statsstøtte også ydes til andre erhvervsdrivende end dem, der arbejder inden for husdyrproduktion, f.eks. slagterier. Kommissionen vil anvende de samme principper på ulovlig statsstøtte, som blev ydet før udgangen af 2002 til tilsvarende omkostninger i forbindelse med den nye fællesskabslovgivning om TSE, uden at andre bestemmelser i fællesskabsretten derved blev tilsidesat.
(191)
Eventuel driftsstøtte til andre erhvervsdrivende vurderes efter landbrugsrammebestemmelserne.
2.3. ANALYSE EFTER DE GÆLDENDE BESTEMMELSER
2.3.1. Støtteforanstaltninger
2.3.1.1. Støtte til destruktionsvirksomheder
(192)
I punkt 46 i TSE-rammebestemmelserne hedder det, at når det gælder ulovlig statsstøtte til omkostninger ved fjernelse og destruktion af døde dyr, der blev ydet i produktions-, forarbejdnings- og afsætningsleddet før datoen for de nævnte TSE-rammebestemmelsers anvendelse, uden at andre bestemmelser i fællesskabsretten derved blev tilsidesat, vil Kommissionen godkende statsstøtte på op til 100 % til disse omkostninger.
(193)
I artikel 47 i TSE-rammebestemmelserne hedder det, at når det gælder statsstøtte til slagteriaffald, har Kommissionen siden januar 2001 truffet en række individuelle beslutninger om godkendelse af statsstøtte på op til 100 % af omkostningerne ved bortskaffelse af SRM, kød- og benmel og foder indeholdende sådanne produkter, der har måttet bortskaffes som følge af den nye fællesskabslovgivning om TSE.
(194)
Kommissionen bemærker endvidere, at i tråd med TSE-rammebestemmelsernes punkt 33 og 34 blev virksomhederne i princippet valgt og betalt efter markedsprincipperne på en ikke-diskriminerende måde, om nødvendigt ved afholdelse af udbud i overensstemmelse med fællesskabsretten og under alle omstændigheder efter en sådan offentliggørelse, at der sikres konkurrence på markedet for tjenesteydelser og mulighed for kontrol af udbudsreglernes uvildighed. På grund af de presserende behov og manglende reaktion på udbud anser Kommissionen det også for passende at anvende pålæg.
(195)
I TSE-rammebestemmelsernes punkt 47 mindes der om, at Kommissionen undtagelsesvis har accepteret, at en sådan statsstøtte også ydes til andre erhvervsdrivende end dem, der arbejder inden for husdyrproduktion, f.eks. slagterier. Kommissionen er af den opfattelse, at undtagelsesbestemmelsen også bør omfatte andre virksomheder, som udfører opgaver med nær tilknytning til husdyrproduktion, f.eks. destruktionsvirksomheder.
(196)
På grundlag af de fremkomne oplysninger kan Kommissionen konkludere, at den støtte, der blev udbetalt i Frankrig til destruktionsvirksomheder i perioden fra den 1. januar 1997 til den 31. december 2002, svarende til 100 % af udgifterne, er i overensstemmelse med TSE-rammebestemmelserne.
2.3.1.2. Støtte til opdrættere - Døde dyr
(197)
I punkt 46 i TSE-rammebestemmelserne hedder det, at når det gælder ulovlig statsstøtte til omkostninger ved fjernelse og destruktion af døde dyr, der blev ydet i produktions-, forarbejdnings- og afsætningsleddet før datoen for de nævnte TSE-rammebestemmelsers anvendelse, uden at andre bestemmelser i fællesskabsretten derved blev tilsidesat, vil Kommissionen godkende statsstøtte på op til 100 % af disse omkostninger.
(198)
På grundlag af de fremkomne oplysninger kan Kommissionen derfor konkludere, at den støtte, der blev udbetalt i Frankrig til opdrættere i perioden fra den 1. januar 1997 til den 31. december 2002, svarende til 100 % af udgifterne, er i overensstemmelse med TSE-rammebestemmelserne.
2.3.1.3. Støtte til slagterier - Kød og slagteaffald
(199)
I artikel 47 i TSE-rammebestemmelserne hedder det, at når det gælder statsstøtte til slagteriaffald, godkender Kommissionen ulovlig statsstøtte tildelt inden udgangen af 2002 på op til 100 % af omkostningerne ved bortskaffelse af SRM, kød- og benmel og foder indeholdende sådanne produkter, der har måttet bortskaffes som følge af den nye fællesskabslovgivning om TSE.
(200)
På grundlag af de fremkomne oplysninger kan derfor Kommissionen konkludere, at den støtte, som blev tildelt i Frankrig til slagterier i perioden fra den 1. januar 1997 til den 31. december 2002, svarende til 100 % af udgifterne, er i overensstemmelse med TSE-rammebestemmelserne.
2.3.1.4. Støtte til slagtere - SRM indsamlet hos slagtere
(201)
Punkt 47 i TSE-rammebestemmelserne finder alt andet lige anvendelse på SRM - i dette tilfælde rygsøjler fra kvæg på over 12 måneder - indsamlet i slagterbutikker og på opskæringsvirksomheder.
(202)
På grundlag af de fremkomne oplysninger kan Kommissionen derfor konkludere, at den støtte, som måtte være tildelt i Frankrig til slagtere, der lå inde med SRM, i perioden fra den 1. januar 1997 til den 31. december 2002, svarende til 100 % af udgifterne, er i overensstemmelse med TSE-rammebestemmelserne.
2.3.1.5. Virksomheder, som er fritaget for at betale afgift
(203)
Kommissionen har konstateret, at fritagelsen for virksomheder med en årlig omsætning på under 2,5 mio. FRF medfører et tab af indtægter for staten, og at fritagelsen ikke synes at være begrundet i skattesystemets karakter eller forvaltning. Skattesystemet kan naturligvis omfatte tiltag, som er nødvendige for rationel og effektiv drift, f.eks. beskatning af små virksomheder på et fast grundlag for at lette, navnlig de regnskabsmæssige krav (46), men det er meget tvivlsomt, om tiltagene kan gå så vidt som til at omfatte regulær fritagelse. Selvom sådanne fritagelser kan accepteres, mener Kommissionen, at de bør begrænses til særtilfælde (47), hvor de regnskabsmæssige krav og skattemyndighedernes forvaltning ville indebære langt flere udgifter end de forventede indtægter.
(204)
Men i det foreliggende tilfælde er det overhovedet ikke indlysende, hvorfor der er fastsat en tærskel på 2,5 mio. FRF, som er et stort beløb; begrundelsen synes heller ikke at fremgå af det arbejde, der ligger til grund for lov nr. 96-1139 (48). Det er klart, at den pågældende fritagelse er selektiv, for i henhold til Kommissionens oplysninger afsættes 80 % af kødet og kødprodukterne i supermarkeder med en gennemsnitlig samlet, men også specifik kødrelateret omsætning, som ligger langt over denne tærskel (49), og mindre forretninger (slagterbutikker) med en gennemsnitlig omsætning, som ligger under tærsklen (1,6 mio. FRF), skal konkurrere med de større butikker.
(205)
Tærsklen for fritagelse synes således at fritage slagterbutikker og andre butikker, mens størstedelen af distributionen, som foregår i supermarkeder, beskattes. Da tærsklen henviser til den samlede omsætning (og ikke blot til »kødomsætningen«), kan en slagterbutik med en omsætning på f.eks. 2,4 mio. FRF således blive fritaget, mens et supermarked, der måske ikke afsætter så meget kød, men har en samlet omsætning, som ligger over tærsklen, skal betale afgift. Den pågældende fritagelse ser derfor ud til at føre til forskelsbehandling mellem dem, der sælger kød i detailleddet, og det skyldes et kriterium, som ikke synes at være begrundet i det skattelignende systems logik.
(206)
Ifølge Kommissionen har de franske myndigheder ikke fremlagt relevante oplysninger, som kan tjene til bevis for, at fritagelsen er begrundet i skattesystemets forvaltning.
(207)
Kommissionen er af den opfattelse, at støtten falder ind under landbrugsrammebestemmelsernes punkt 3.5; det drejer sig nemlig om virksomheder, der afsætter landbrugsprodukter (og produkter uden for traktatens bilag I, for afgiften anvendes også på kødprodukter), og ifølge Kommissionen påvirkes handelen inden for EU. I punkt 3.5 er det fastsat, at en støtteforanstaltning skal indeholde et vist incitament eller kræve en modydelse fra støttemodtageren for at kunne betragtes som forenelig med fællesmarkedet. Medmindre der således udtrykkeligt er fastsat undtagelser i EF-lovgivningen eller i landbrugsrammebestemmelserne, betragtes unilaterale statsstøtteforanstaltninger, som blot har til formål at forbedre producenternes økonomiske situation, men som på ingen måde bidrager til sektorens udvikling, og navnlig støtte, som udelukkende ydes på grundlag af pris, mængde, produktionsenhed eller produktionsmiddelenhed, som driftsstøtte, der er uforenelig med fællesmarkedet.
(208)
I det foreliggende tilfælde er fritagelsen en afgiftslettelse uden nogen form for incitament eller modydelse fra støttemodtageren, og det har ikke været muligt at godtgøre, at støtten er forenelig med konkurrencereglerne.
(209)
For så vidt angår støtte tildelt inden den 1. januar 2000, anvendte Kommissionen allerede dengang begrebet driftsstøtte, som omhandles i landbrugsrammebestemmelsernes punkt 3.5. Undtagelsen fra princippet om forbud mod støtte, jf. traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), finder derfor ikke anvendelse.
(210)
På den baggrund konkluderer Kommissionen, at afgiftsfritagelsen i dette tilfælde svarer til støtte, som er uforenelig med de gældende konkurrenceregler.
2.3.2. Finansiering af støtten
2.3.2.1. Inden den 31. december 2000
(211)
De franske myndigheder havde indtil den 31. december 2000 valgt at finansiere den offentlige destruktionstjeneste ved hjælp af en skattelignende afgift, som pålægges detailhandlere, der sælger kød og kødprodukter, og som overføres til en fond, der administrerer afgiften.
(212)
Kommissionen konstaterede i forbindelse med den i betragtning 2 nævnte overtrædelsesprocedure, at destruktionstjenestens finansieringsmetode udelukker opkrævning af enhver form for vederlag fra destruktionstjenestens brugere. Da staten afholder destruktionsomkostningerne, skal omkostningerne således trækkes fra de franske producenters kostpris. Afgiften fremstår således som en modydelse for den fordel, der er forbundet med offentlig finansiering af samtlige omkostninger ved indsamling og bortskaffelse af døde dyr og slagteaffald.
(213)
Til gengæld anvendes afgiften på alle produkter fra de øvrige medlemsstater, som afsættes i Frankrig, dog ikke på levende dyr, som indføres og slagtes i Frankrig, og det sker på samme vilkår, men uden mulighed for at udnytte de fordele, der er forbundet med fondens finansiering. For disse produkters vedkommende er der derfor tale om en nettoomkostning. Selvom afgiften anvendes på produkter af national oprindelse og produkter fra de øvrige medlemsstater efter de samme regler om beregningsgrundlag, betaling og frister, er der med andre ord ikke længere tale om en tilsvarende ligestilling, når det gælder fordelingen af afgiftsprovenuet.
(214)
Kommissionen har i forbindelse med den omtalte overtrædelsesprocedure undersøgt, i hvor høj grad destruktionsafgiften er forenelig med traktatens artikel 25 og 90.
(215)
Kommissionen mente ikke, at destruktionsafgiften er i strid med artikel 25 i traktaten; den kan derfor ikke betegnes som en afgift med samme virkning som told, for de franske myndigheder skulle have påvist, at afgiften ikke kun anvendes på aktiviteter, som gavner nationale produkter, dvs. fransk kød.
(216)
Kommissionen er nået til den konklusion, at Frankrig ikke opfylder forpligtelserne i traktatens artikel 90, for ved køb af kød og visse andre produkter pålægges enhver, der foretager detailsalg af disse produkter, en såkaldt destruktionsafgift; denne afgift udlignes - i det mindste delvist - i forbindelse med franske produkter, fordi det offentlige finansierer alle omkostninger ved indsamling og destruktion af døde dyr og slagteaffald, men når afgiften anvendes på produkter fra de øvrige medlemsstater på samme vilkår, så sker det uden mulighed for at udnytte de fordele, der er forbundet med afgiftsfonden.
(217)
Kommissionen mener derfor, at destruktionsafgiften er uforenelig med traktatens artikel 90, fordi den har skabt afgiftsmæssig forskelsbehandling til skade for produkter fra de øvrige medlemsstater. Det gælder for alle former for indført kød og levende dyr i det omfang, disse ikke drager fordel af destruktion. Kommissionen skal i den forbindelse minde om, at der indføres langt mere kød til Frankrig fra andre EU-medlemsstater end levende dyr.
(218)
I overensstemmelse med Domstolens retspraksis (50) finder Kommissionen normalt, at når en statsstøtte finansieres gennem obligatoriske afgifter, kan dette få en indvirkning på støtten ved at have en beskyttende virkning, der går længere end den egentlige støtte. Den berørte afgift er faktisk en obligatorisk afgift. I overensstemmelse med samme retspraksis finder Kommissionen endvidere, at en støtte ikke kan finansieres af skattelignende afgifter, der også er lagt på produkter indført fra andre medlemsstater.
(219)
Kommissionen betragter afgiftsprovenuet fra de produkter, der indføres fra de øvrige medlemsstater, som støttefinansiering, der er uforenelig med konkurrencereglerne, og det skyldes dels retspraksis, men også det forhold, at afgiften tjener til at finansiere statsstøtte, som defineret i traktatens artikel 87, og at afgiften i strid med traktatens artikel 90 medfører forskelsbehandling, fordi der også betales afgift af produkter fra de øvrige medlemsstater uden mulighed for at udnytte de fordele, der er forbundet med afgiftsfonden.
2.3.2.2. Efter den 31. december 2000
(220)
Siden den 1. januar 2001 indgår destruktionsafgiftens provenu direkte i statens almindelige budget og ikke længere i den fond, der blev oprettet til formålet. Når et afgiftsprovenu indgår i det nationale budget, er det for Kommissionen at se normalt umuligt at fastslå, om der er en forbindelse mellem den pågældende afgift og finansieringen af en bestemt tjenesteydelse, som staten leverer og betaler. Det vil derfor ikke længere være muligt at bekræfte, at en afgift indebærer en forskelsbehandling i forhold til andre produkter, da afgiftsprovenuet indgår sammen med statens øvrige indtægter, uden at der er nogen direkte forbindelse med finansieringen af støtteforanstaltningerne.
(221)
Kommissionen henlagde overtrædelsesproceduren den 26. juni 2002. Men i den klage, der blev indgivet til Kommissionen, fremsættes der en række påstande, som det er værd at tage hensyn til i forbindelse med proceduren. Påstandene rejser tvivl om, hvorvidt der reelt er tale om en adskillelse mellem indtægt og anvendelse.
(222)
Med det nye system, som de franske myndigheder har udarbejdet, indgår afgiftsprovenuet ganske vist i statens almindelige budget, men derefter ser det ud til at blive overført til et bestemt kapitel i landbrugsministeriets budget, hvorfra det kanaliseres videre til budgettet for CNASEA, som er det organ, der skal varetage den finansielle forvaltning af destruktionstjenesten. De tal, Kommissionen råder over, rejser også tvivl om adskillelsen.
(223)
Kommissionen har efter en gennemgang af de franske lovtekster sat spørgsmålstegn ved den påståede adskillelse mellem indtægt og anvendelse. En sådan adskillelse kunne i praksis komme ud på et med den afgiftsordning, som Kommissionen allerede satte spørgsmålstegn ved i forhold til traktatens artikel 90 i forbindelse med overtrædelsesproceduren i betragtning 2.
(224)
De franske myndigheder indrømmer, at der blev fokuseret på behovet for at videreføre finansieringen af den offentlige destruktionstjeneste, da de nye bestemmelser om afgiften blev fremlagt. Det var ret logisk, for afgiften havde været anvendt til netop det formål siden den 1. januar 1997.
(225)
Alligevel er der ikke vedtaget nogen form for retsforskrifter om, at den offentlige destruktionstjeneste skal finansieres ved hjælp af destruktionsafgiften, således som det var tilfældet i 1997. På det tidspunkt hed det i artikel 1 i lov nr. 96-1139 af 26. december 1996, at afgiftsprovenuet skulle indgå i en fond med det formål at finansiere indsamling og destruktion af døde dyr og slagteaffald, som er uegnet til konsum.
(226)
Ifølge de franske myndigheder findes der siden den 1. januar 2001 ikke længere en fond, som har til formål at finansiere offentlig destruktion, og bevillingerne til den offentlige destruktionstjeneste opføres i landbrugsministeriets budget på lige fod med andre udgifter. Endvidere svarer afgiftsprovenuet og udgifterne til den offentlige destruktionstjeneste beløbsmæssigt ikke til hinanden. Afgiftsprovenuet udgjorde faktisk 550 mio. EUR i 2003, mens de samlede bevillinger til landsbrugsministeriet det samme år blev fastsat til 280 mio. EUR.
(227)
De franske myndigheder mener derfor, at selvom betegnelsen er den samme, anvendes afgiften ikke længere specifikt til finansiering af den offentlige destruktionstjeneste.
(228)
Kommissionen hæfter sig ved generaladvokatens bemærkninger i forbindelse med i en sag, der verserer ved Domstolen (51) for øjeblikket; generaladvokaten konstaterer, at følgende kriterier kan vise, om der er en direkte og åbenbar sammenhæng mellem afgift og statsstøtte: a) afgiftsprovenuet anvendes til at finansiere den pågældende støtte; b) afgiftsprovenuet anvendes specifikt til at finansiere støtten; c) sammenhængen mellem afgiftsprovenuet og den specifikke anvendelse heraf til støtte har karakter af en forpligtelse i henhold til den gældende lovgivning; d) forholdet mellem afgift/støtte påvirker konkurrencen i den pågældende (del-)sektor eller den berørte type virksomheder.
(229)
Kommissionen mener, at der er tale om relevante parametre, og konstaterer faktisk, at der ikke har været nogen form for henvisning i den franske lovgivning siden den 1. januar 2001 til, at destruktionsafgiften anvendes til et bestemt formål; siden da synes afgiften derfor ikke længere til at blive anvendt specifikt til finansiering af den offentlige destruktionstjeneste. Det ser heller ikke længere ud til at være muligt at konstatere en sammenhæng mellem destruktionsafgiftsprovenuet og anvendelsen heraf.
(230)
Kommissionen har mærket sig de franske myndigheders udsagn om, at de midler, der er blevet afsat til den offentlige destruktionstjeneste, ikke er blevet anvendt til andre formål. I øvrigt viser tabel 1, at der var meget stor forskel på afgiftsprovenuet i 2001 og 2002 (950 323 981 EUR) på den ene side og de samlede udgifter til den offentlige destruktionstjeneste (411 472 078 EUR) på den anden, at det samme gør sig gældende hvert år, og at kun en del af afgiftsprovenuet blev anvendt til at finansiere den offentlige destruktionstjeneste, hvilket i høj grad tyder på, at der ikke har været sammenhæng mellem destruktionsafgiften og finansieringen af den offentlige destruktionstjeneste siden den 1. januar 2001.
(231)
Kommissionen bemærker også, at den ikke har modtaget andre, entydige og definitive informationer fra klagerne, siden undersøgelsen blev iværksat. Klagernes argumenter har ikke overbevist Kommissionen om, at der er en sammenhæng mellem den skattelignende afgift og støtteordningen.
(232)
Kommissionen kan således kun bekræfte det resultat, den nåede frem til i forbindelse med den henlagte overtrædelsesprocedure, og konkluderer, at der ikke har været en sammenhæng mellem destruktionsafgiften og finansieringen af den offentlige destruktionstjeneste siden den 1. januar 2001.
2.3.2.3. Konklusioner om de to perioder
(233)
Hvis finansieringen af en statsstøtte er fundet uforenelig med de gældende konkurrenceregler, skal Kommissionen også anse de således finansierede støtteordninger for at være uforenelige, så længe den uretmæssige finansiering har bestået. Retmæssig finansiering af en statsstøtte er nemlig en nødvendig betingelse for, at støtten kan anses for at være forenelig med traktaten.
VI. KONKLUSION
(234)
Den statsstøtteordning, der gjaldt i Frankrig fra den 1. januar 1997 til den 31. december 2000 for destruktionsvirksomheder, opdrættere og slagterier, og som gik ud på at finansiere den offentlige destruktionstjeneste ved hjælp af en afgift, der blev opkrævet ved køb af kød, også i forbindelse med produkter fra de øvrige medlemsstater, var forenelig med fællesskabsbestemmelserne for de nævnte støttemodtagere. Men Kommissionen har også kunnet konstatere, at finansieringen af støtten førte til overtrædelse af traktatens artikel 90. Derfor kan Kommissionen ikke erklære, at den pågældende ordning er forenelig med fællesmarkedet; den medfører nemlig forskelsbehandling mellem indførte og indenlandske produkter.
(235)
Kommissionen mener, at det i dette tilfælde er passende at vedtage en betinget beslutning, jf. artikel 7, stk. 4, i forordning (EF) nr. 659/1999, hvori det hedder, at Kommissionen til en positiv beslutning kan knytte betingelser, hvorved støtte anses for at være forenelig med fællesmarkedet, og påbud, hvorved den kan overvåge, om beslutningen overholdes.
(236)
For at råde bod på overtrædelsen af artikel 90 og således fjerne forskelsbehandlingen med tilbagevirkende kraft bør Frankrig tilbagebetale den del af afgiften, som er opkrævet i forbindelse med produkter fra de øvrige medlemsstater, inden for en frist og på vilkår, som fastsættes af Kommissionen. Rådes der bod på denne overtrædelse, bliver den berørte støtte forenelig med traktatens artikel 87.
(237)
Kommissionen fastsætter tilbagebetalingsvilkårene. Frankrig bør derfor sørge for, at de afgiftspligtige får tilbagebetalt den del af afgiften, som blev opkrævet i forbindelse med kød fra de øvrige medlemsstater fra den 1. januar 1997 til den 31. december 2000, og det skal ske på følgende betingelser:
-
Frankrig orienterer senest 6 måneder efter meddelelsen om denne beslutning de enkelte afgiftspligtige om deres særlige ret til tilbagebetaling.
-
De afgiftspligtige skal have en frist på under alle omstændigheder mindst 6 måneder til at indgive en ansøgning om tilbagebetaling, og fristen skal være i overensstemmelse med national ret.
-
Tilbagebetalingen skal finde sted senest 6 måneder efter, at ansøgningen er indgivet.
-
Beløbene skal reguleres efter renteniveauet fra opkrævnings- til tilbagebetalingstidspunktet. Renterne beregnes på basis af Kommissionens referencesats ved hjælp af metoden for fastsættelse af referencesatsen og kalkulationsrenten (52).
-
De franske myndigheder godtager alle rimelige belæg fra de afgiftspligtige for den af afgiften, der er opkrævet af kød fra andre medlemsstater.
-
Retten til tilbagebetaling kan ikke underlægges andre betingelser, navnlig ikke en betingelse om, at afgiften ikke er indkalkuleret.
-
Hvis den afgiftspligtige endnu ikke har betalt afgift, afslår de franske myndigheder formelt at tilbagebetale den og eventuelle morarenter.
-
De franske myndigheder sender en endelig rapport til Kommissionen som bevis for korrekt tilbagebetaling senest 20 måneder efter meddelelsen om denne beslutning.
(238)
Frankrig har forpligtet sig til at overholde disse betingelser ved brev af 9. december 2004.
(239)
Hvis Frankrig ikke retter sig efter disse betingelser, kan Kommissionen genoptage den formelle undersøgelsesprocedure, der er omhandlet i artikel 16 i forordning (EF) nr. 659/1999, eller indbringe sagen for Domstolen, som omhandlet i den nævnte forordnings artikel 23. Kommissionen mener, at den første løsning ville være mest hensigtsmæssig i dette tilfælde. Som anført i nævnte forordnings artikel 14 kunne denne løsning føre til en negativ endelig beslutning, hvor hele støtten fra den pågældende periode, anslået til 417 080 311 EUR, skal tilbagebetales.
(240)
Den statsstøtteordning, der gjaldt i Frankrig fra den 1. januar 2001 til den 31. december 2002 for destruktionsvirksomheder, opdrættere og slagterier, og som gik ud på at finansiere den offentlige destruktionstjeneste ved hjælp af en afgift, der blev opkrævet ved køb af kød, er forenelig med fællesskabsmarkedet, jf. traktatens artikel 87, stk. 3, litra c.
(241)
Den statsstøtteordning, der gjaldt i Frankrig i 2002 for slagtere og opskæringsvirksomheder, der ligger inde med SRM, og som gik ud på at finansiere den offentlige destruktionstjeneste ved hjælp af en afgift, der blev opkrævet ved køb af kød, er forenelig med fællesskabsmarkedet, jf. traktatens artikel 87, stk. 3, litra c.
(242)
Den fritagelse for visse virksomheder, der afsætter kød, for at betale afgift ved køb af kød, der gjaldt fra den 1. januar 1997 til den 31. december 2002, svarer til statsstøtte, som er uforenelig med fællesmarkedet.
(243)
Kommissionen er ikke blevet underrettet om de foranstaltninger, som denne beslutning vedrører, jf. traktatens artikel 88, stk. 3, og de svarer derfor til ulovlig støtte, jf. artikel 1, litra f), i forordning (EF) nr. 659/1999.
(244)
Kommissionen beklager, at Frankrig har iværksat de nævnte foranstaltninger i strid med traktatens artikel 88, stk. 3.
(245)
Da støtteforanstaltningerne blev iværksat, før Kommissionen havde truffet endelig beslutning, kan de på grund af procedurereglernes bindende karakter, jf. traktatens artikel 88, stk. 3, og Domstolens domme i Carmine Capolongo mod Azienda Agricola Maya (53), Gebrueder Lorenz GmbH mod Forbundsrepublikken Tyskland (54) og Firma Steinike & Weinlig mod Forbundsrepublikken Tyskland (55), hvor reglerne havde direkte virkning, ikke lovliggøres efterfølgende (Dom i sagen Nationale du Commerce Exterieur des Produits Alimentaires og Syndicat National des Negociants et Transformateurs de Saumon mod Den Franske Republik (56)).
(246)
Domstolen har mindet om, at når en støtteforanstaltning, som udgør en integrerende del af finansieringen, gennemføres under tilsidesættelse af underretningspligten, er de nationale retter i princippet forpligtet til at kræve tilbagebetaling af afgifter eller bidrag, der er opkrævet specifikt til finansiering af støtten. Den minder også om, at de nationale retter skal beskytte borgernes rettigheder, hvis de nationale myndigheder tilsidesætter forbuddet mod at gennemføre støtten, jf. traktatens artikel 88, stk. 3, sidste punktum, som har direkte virkning. De nationale retter skal, over for de borgere, som kan påberåbe sig, at bestemmelsen er tilsidesat, sikre, at der drages alle konsekvenser heraf i henhold til national ret, såvel med hensyn til gyldigheden af de retsakter, der er udstedt til gennemførelse af støtteforanstaltningerne, som med hensyn til tilbagesøgning af den finansielle støtte, der er tildelt (57).
(247)
Kommissionen råder ikke over informationer, som viser, i hvilket omfang hidtidige eller fremtidige tilbagesøgninger på dette grundlag faktisk vil føre til fuldstændig tilbagesøgning, navnlig af enhver afgift pålagt kød fra andre medlemsstater.
(248)
Er den ulovlige støtte uforenelig med fællesmarkedet, bestemmer Kommissionen i henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren. Tilbagebetalingen er en forudsætning for at kunne genoprette den tidligere situation, for derved ophæves de finansielle fordele, som modtageren af den ulovlige støtte uretmæssigt har nydt godt af siden tidspunktet for tildelingen af støtten.
(249)
Frankrig skal tilbagesøge den støtte, som er uforenelig med fællesmarkedet, navnlig støtten til virksomheder, som er fritaget for at skulle betale afgift ved køb af kød. Beløbet svarer til summen af de beløb, der er tildelt i form af fritagelse for visse virksomheder, der afsætter kød, for at skulle betale afgift i den pågældende periode.
(250)
I henhold til artikel 14, stk. 2 i forordning (EF) nr. 659/1999 skal den støtte, der skal tilbagebetales, indeholde renter beregnet på grundlag af en passende sats, som fastsættes af Kommissionen. Renterne betales fra det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte var til støttemodtagerens rådighed.
(251)
Støtten skal tilbagebetales i overensstemmelse med de procedurer, som er fastsat i den franske lovgivning. Beløbene omfatter påløbne renter fra det tidspunkt, hvor støtten blev udbetalt, indtil det tidspunkt, hvor den er fuldt tilbagebetalt. Renterne beregnes på basis af Kommissionens referencesats ved hjælp af metoden for fastsættelse af referencesatsen og kalkulationsrenten (58).
(252)
Nærværende beslutning foregriber ikke de konsekvenser, som Kommissionen eventuelt drager med hensyn til finansieringen af den fælles landbrugspolitik via Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
1. Den statsstøtteordning, der gjaldt i Frankrig fra den 1. januar 1997 til den 31. december 2000 for destruktionsvirksomheder, og som gik ud på at finansiere den offentlige destruktionstjeneste ved hjælp af en afgift, der blev opkrævet ved køb af kød, også i forbindelse med produkter fra de øvrige medlemsstater, er forenelig med fællesmarkedet, jf. traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), forudsat at Frankrig opfylder betingelserne i artikel 1, stk. 4.
2. Den statsstøtteordning, der gjaldt i Frankrig fra den 1. januar 1997 til den 31. december 2000 for opdrættere, og som gik ud på at finansiere den offentlige destruktionstjeneste ved hjælp af en afgift, der blev opkrævet ved køb af kød, også i forbindelse med produkter fra de øvrige medlemsstater, er forenelig med fællesmarkedet, jf. traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), forudsat at Frankrig opfylder betingelserne i artikel 1, stk. 4.
3. Den statsstøtteordning, der gjaldt i Frankrig fra den 1. januar 1997 til den 31. december 2000 for slagterier, og som gik ud på at finansiere den offentlige destruktionstjeneste ved hjælp af en afgift, der blev opkrævet ved køb af kød, også i forbindelse med produkter fra de øvrige medlemsstater, er forenelig med fællesmarkedet, jf. traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), forudsat at Frankrig opfylder betingelserne i artikel 1, stk. 4.
4. Frankrig sørger for, at de erhvervsdrivende, der har betalt afgift ved køb af kød, får tilbagebetalt den del af afgiften, som blev pålagt kød fra de øvrige medlemsstater fra den 1. januar 1997 til den 31. december 2000. Det sker på følgende betingelser:
-
Frankrig orienterer senest 6 måneder efter meddelelsen om denne beslutning de enkelte afgiftspligtige om deres særlige ret til tilbagebetaling.
-
De afgiftspligtige skal have en frist på under alle omstændigheder mindst 6 måneder til at indgive en ansøgning om tilbagebetaling, og fristen skal være i overensstemmelse med national lovgivning.
-
Tilbagebetalingen skal finde sted senest 6 måneder efter, at ansøgningen er indgivet.
-
Beløbene skal reguleres efter renteniveauet fra opkrævnings- til tilbagebetalingstidspunktet. Renterne beregnes på basis af Kommissionens referencesats ved hjælp af metoden for fastsættelse af referencesatsen og kalkulationsrenten.
-
De franske myndigheder godtager alle rimelige belæg fra de afgiftspligtige for den af afgiften, der er pålagt kød fra andre medlemsstater.
-
Retten til tilbagebetaling kan ikke underlægges andre betingelser, navnlig ikke en betingelse om, at afgiften ikke er indkalkuleret.
-
Hvis den afgiftspligtige endnu ikke har betalt afgift, afslår de franske myndigheder formelt at tilbagebetale den og eventuelle morarenter.
-
Frankrig sender en endelig rapport til Kommissionen som bevis for korrekt gennemførelse af denne artikel senest 20 måneder efter meddelelsen om denne beslutning.
5. Denne artikel har ikke indvirkning på den ret til tilbagebetaling af afgifter, opkrævet ved køb af kød, som afgiftspligtige ellers måtte have i henhold til andre bestemmelser i fællesskabsretten.
Artikel 2
1. Den statsstøtteordning, der gjaldt i Frankrig fra den 1. januar 2001 til den 31. december 2002 for destruktionsvirksomheder, og som gik ud på at finansiere den offentlige destruktionstjeneste ved hjælp af en afgift, der blev opkrævet ved køb af kød, er forenelig med fællesmarkedet, jf. traktatens artikel 87, stk. 3, litra c).
2. Den statsstøtteordning, der gjaldt i Frankrig fra den 1. januar 2001 til den 31. december 2002 for opdrættere, og som gik ud på at finansiere den offentlige destruktionstjeneste ved hjælp af en afgift, der blev opkrævet ved køb af kød, er forenelig med fællesmarkedet, jf. traktatens artikel 87, stk. 3, litra c).
3. Den statsstøtteordning, der gjaldt i Frankrig fra den 1. januar 2001 til den 31. december 2002 for slagterier, og som gik ud på at finansiere den offentlige destruktionstjeneste ved hjælp af en afgift, der blev opkrævet ved køb af kød, er forenelig med fællesmarkedet, jf. traktatens artikel 87, stk. 3, litra c).
4. Den statsstøtteordning, som Frankrig indførte fra den 1. januar 2002 til den 31. december 2002 for slagtere og opskæringsvirksomheder, der ligger inde med SRM, og som gik ud på at finansiere den offentlige destruktionstjeneste ved hjælp af en afgift, der opkræves ved køb af kød, er forenelig med fællesmarkedet, jf. traktatens artikel 87, stk. 3, litra c).
Artikel 3
Den fritagelse for visse virksomheder, der afsætter kød, for at betale afgift ved køb af kød, der gjaldt fra den 1. januar 1997 til den 31. december 2002, svarer til statsstøtte, som er uforenelig med fællesmarkedet.
Frankrig træffer de fornødne foranstaltninger for at tilbagesøge den støtte, der blev udbetalt til modtagerne under denne ordning. Hele det beløb, der skal tilbagesøges, reguleres under hensyn til påløbne renter fra det tidspunkt, hvor støtten blev udbetalt, indtil det tidspunkt, hvor den er fuldt tilbagebetalt. Renterne beregnes på basis af Kommissionens referencesats ved hjælp af metoden for fastsættelse af referencesatsen og aktualiseringsrenten.
Artikel 4
Senest to måneder fra meddelelsen af nærværende beslutning meddeler Frankrig Kommissionen, hvilke foranstaltninger det har truffet for at efterkomme beslutningen.
Artikel 5
Denne beslutning er rettet til Den Franske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 14.december 2004

Labels: 2
17
4
19
20
3
18