Document ID: 32001D0371

Kommissionens beslut
av den 21 december 2000
om den befrielse från mineralavgifter enligt lagen om gödselmedel som Nederländerna avser att bevilja
[delgivet med nr K(2000) 4404]
(Endast den nederländska versionen av texten är giltig)
(2001/371/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 88.2 första stycket i detta,
efter att i enlighet med ovan nämnda artikel ha uppmanat berörda parter att yttra sig(1),
och av följande skäl
I. FÖRFARANDE
(1) Genom en skrivelse av den 7 oktober 1999, diarieförd den 13 oktober 1999, underrättade Nederländerna kommissionen om vissa befrielser från mineralavgifter som införts genom gödselmedelslagen. Genom en skrivelse av den 10 januari 2000, diarieförd den 12 januari 2000, lämnades ytterligare uppgifter.
(2) Genom en skrivelse av den 20 mars 2000 underrättade kommissionen Nederländerna om sitt beslut att inleda förfarandet enligt artikel 88.2 i EG-fördraget med avseende på de föreslagna befrielserna från mineralavgifterna.
(3) Kommissionens beslut att inleda förfarandet har offentliggjorts Europeiska gemenskapernas officiella tidning(2). Kommissionen har uppmanat berörda parter att yttra sig om stödåtgärden.
(4) Kommissionen har inte mottagit några synpunkter från de berörda parterna.
(5) Genom en skrivelse av den 17 maj 2000 lämnade de nederländska myndigheterna närmare uppgifter.
II. BESKRIVNING
(6) I den bestämmelse som införts i kapitel IV i gödselmedelslagen fastställs en skyldighet för jordbruksföretagen att registrera vilka mineraler som används, och det fastställs också gränsvärden för utsläpp av fosfater och nitrater per företag. Om utsläppen överskrider dessa gränsvärden skall en avgift tas ut. Miljöavgifterna tas endast ut om den totala fosfat- och kvävemängd som används av företaget, minus den totala mängd mineraler som avlägsnas från företaget, under ett kalenderår överskrider normerna för tillåtna utsläpp av fosfat och kväve i miljön (nedan kallade utsläppsnormer). Om ett företag vidtar effektiva åtgärder, t.ex. avlägsnar gödselmedel som inte får spridas på markerna, skall det inte åläggas att betala några avgifter.
(7) Enligt den föreslagna åtgärden undantas små företag (nedan kallade hobbyföretag) och plantskolor helt från de mineralavgifter som föreskrivs i lagen om gödselmedel. Trädgårdsföretag som odlar grödor i växthus eller på substrat undantas delvis.
A. BEFRIELSE FÖR SMÅ FÖRETAG (HOBBYFÖRETAG)
(8) Enligt artikel 38 i lagen om gödselmedel är redan bl.a. extensiv djurhållning avgiftsbefriad, eftersom lagen framförallt är inriktad på de företag som medför störst miljörisk, och dit hör i princip inte extensiv djurhållning.
(9) Anledningen till att det införts ett särskilt undantag för små företag med extensiv djurhållning (hobby-företag) är att vissa av dem inte uppfyller de formella kraven i artikel 38 i lagen om gödselmedel. Tanken är att produktionen av stallgödsel på sådana företag är så begränsad, att den utan problem kan avlägsnas. Undantaget gäller företag som i genomsnitt inte har mer än tre djurenheter(3) och tre hektar jordbruksmark under ett kalenderår och som inte använder stallgödsel eller annan organisk växtnäring. Hobby-företag är också befriade från den avgift som skall täcka myndigheternas kostnader för att verkställa lagen om gödselmedel.
B. BEFRIELSE FÖR FÖRETAG INOM TRÄDGÅRDSNÄRINGEN
(10) Företag inom trädgårdsnäringen som odlar grödor i växthus (nedan kallad jordbonden trädgårdsodling) eller på odlingssubstrat (nedan kallad icke jordbonden trädgårdsodling) är delvis avgiftsbefriade. Anledningen till att dessa kategorier avgiftsbefrias är att systemet med mineralavgifter inte tar hänsyn till den särskilda odlingsprocessen i samband med jordhunden trädgårdsodling och icke jordbunden trädgårdsodling.
(11) Enligt detta system får avgiftsbefrielsen omfatta högst 460 kg fosfat och 800 kg kväve per hektar odlingssubstrat eller jordbruksbyggnad som verkligen används för trädgårdsodling.
(12) Enligt artikel 54 i lagen om gödselmedel är konstgödsel tillfälligt avgiftsbefriad tills fosfathalten har fastställts. Motsvarande befrielse skall därför gälla för trädgårdsodling.
C. BEFRIELSE FÖR PLANTSKOLOR
(13) Plantskolor tar in gödselmedel för vidareförsäljning till privatpersoner och är befriade från mineralavgifterna. Dessutom är plantskolor som säljare och privatpersoner som köpare undantagna från de administrativa kraven på att utfärda mottagningsbevis vid leverans av stallgödsel eller andra organiska gödselmedel.
(14) Plantskolor som också utför trädgårdsarbeten omfattas av samma delvisa befrielse som gäller för företag inom trädgårdsnäringen.
D. ORSAKER TILL ATT KOMMISSIONEN HAR BESLUTAT ATT INLEDA FÖRFARANDET
(15) De nederländska myndigheterna har anmält ordningen för granskning av kommissionen, även om de anser att avgiftsbefrielsen är motiverad till följd av "systemets art eller funktion" såsom anges i kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag(4) (nedan kallat meddelandet om direkt beskattning) och därför inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget.
(16) Enligt punkt 23 i meddelandet om direkt beskattning måste det faktum att vissa åtgärder är av särskiljande art inte nödvändigtvis innebära att de skall betraktas som statligt stöd. Detta gäller åtgärder som är nödvändiga eller ändamålsenliga på grund av att de är ekonomiskt rationella med hänsyn till skattesystemets effektivitet. Det ankommer emellertid på medlemsstaterna att motivera detta.
(17) De nederländska myndigheterna har gett följande motivering:
(18) Beträffande hobby företag: Syftet med det system för reglerande mineralavgifter (mineralavgiftssystemet) som föreskrivs i lagen om gödselmedel är att reglera utsläpp av fosfat och kväve på företagsnivå. Det är inte meningen att systemet skall omfatta enskilda som håller några enstaka djur, eftersom det i det fallet inte är fråga om ett jordbruksföretag och det knappast finns några miljörisker att tala om. När det rör sig om en person som håller några enstaka djur men samtidigt endast förfogar över lite mark, kan det inträffa att den i artikel 38 fastställda gränsen på 2,5 djurenheter per hektar överskrids och att personen i fråga alltså inte omfattas av befrielsen från mineralavgifter. För att undvika att privatpersoner som inte håller djur i kommersiellt syfte måste betala avgifter, skall enligt den föreslagna åtgärden de så kallade hobbyföretagen avgiftsbefrias. Gränsen för icke företagsmässig djurhållning är högst tre djurenheter oavsett den tillgängliga arealen jordbruksmark.
(19) Beträffande företag inom trädgårdsnäringen och plantskolor som utför trädgårdsarbeten: Normerna på 460 kg fosfat och 800 kg kväve för företag inom trädgårdsnäringen och plantskolor som utför trädgårdsarbeten grundar sig på forskningsuppgifter från "Proefstation voor de Bloemisterij en Glasgroenten" beträffande växthusgrödors fosfat- och kväveupptag. Uppgifterna visar att växthusgrödor i genomsnitt tar upp 460 kg fosfat och 800 kg kväve per år. Upptaget är alltså mycket högre än när grödorna odlas på friland. Detta är också logiskt med tanke på att produktionen när den sker i växthus är åtta gånger större än när den sker på friland. Genom att låta normerna för fosfat och kväve vara desamma som upptaget av fosfat och kväve kan man undvika att dessa företag felaktigt måste betala avgifter. Detta är också orsaken till att dessa normer ligger högre än vad som är fallet för åkerbruksföretag och normerna enligt rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket(5), nedan kallat nitratdirektivet.
(20) När det gäller plantskolor som tar in gödselmedel för vidareförsäljning till privatpersoner, är den mängd gödselmedel som tas in för försäljning lika stor som den mängd som säljs.
(21) Kommissionen anser emellertid inte att denna förklaring räcker för de olika typerna av befrielser skall kunna anses motiverade med hänsyn till systemets art och ekonomisk rationalitet.
(22) Enligt artikel 38 i lagen om gödselmedel är företag med extensiv djurhållning avgiftsbefriade. Vissa hobbyföretag kan trots verksamhetens begränsade omfattning utgöra ekonomiska aktörer. Det bör påpekas att det i jordbrukssektorn inte finns något försumbart stöd(6). Att de hobbyföretag som inte uppfyller de formella kraven för avgiftsbefrielse skulle omfattas av en annan avgiftsbefrielse, tycks inte kunna motiveras av systemets art eller funktion. Det tycks heller inte lämpligt att tillämpa kriteriet tre djurenheter (oavsett arealen jordbruksmark, men i varje fall mindre än tre hektar), när den allmänna befrielsen enligt artikel 38 grundar sig på 2,5 djurenheter (per hektar).
(23) Beträffande befrielse av företag inom trädgårdsnäringen tycks det med hänsyn till "systemets art eller funktion" vara lämpligt att likställa jord och odlingssubstrat i företagsbyggnaderna med jordbruksmark och sedan tillämpa samma tillförselnormer. En normal tillämpning av in- och outputsystemet skulle då garantera lika behandling och inte utgöra något statligt stöd. I det aktuella fallet tycks de mängder som tillförs emellertid vara mycket större (460 kg fosfat per hektar och 800 kg kväve per hektar). Därför tycks det inte heller i detta avseende finnas någon verklig anledning att godkänna den föreslagna ordningen för trädgårdsnäringen.
(24) Avgiftsbefrielsen för plantskolor som tar in gödselmedel för vidareförsäljning till privatpersoner kan anses ligga i linje med "systemets art och funktion", eftersom den levererade mängden gödsel i princip motsvarar mängden såld gödning - från plantskolan själv förekommer inga utsläpp i miljön. Ur det perspektivet tycks det inte utgöra något stöd. Men när det gäller avgiftsbefrielse för plantskolor som också utför trädgårdsarbeten tycks det, förutsatt att samma system tillämpas för både jordbunden och icke jordbunden trädgårdsodling, ändå inte finnas någon verklig anledning att tillämpa den föreslagna befrielsen.
(25) Kommissionen ifrågasätter även om lagen om gödselmedel och mineralavgiftssystemet är förenliga med nitratdirektivet. Kommissionen har skickat en formell underrättelse, som Nederländerna har besvarat och som för närvarande håller på att granskas ytterligare av kommissionen. Mineralavgiftssystemet, som innebär att företag kan överskrida normerna enligt nitratdirektivet mot att de betalar avgifter, kan vara oförenligt med nitratdirektivet. Det faktum att jordbrukarna kan överskrida normerna om de betalar för det, ger kanske inte tillräckliga garantier för att normerna följs. Dessutom ligger de så kallade utsläppsnormerna högre än vad som är tillåtet enligt nitratdirektivet utan att det medför några avgifter. Enligt artikel 38 i lagen om gödselmedel är redan extensiv djurhållning avgiftsbefriad och det fastställs ett gränsvärde för mängden gödselmedel som får spridas varje år angivet i fosfater och inte i kväve, vilket krävs enligt direktivet, och som överskrider de högsta tillåtna mängderna enligt direktivet. Genom att ytterligare undantag medges kan denna situation förvärras.
(26) Om hobbyföretag undantas tycks det inte heller finnas någon bestämmelse som garanterar att normen enligt nitratdirektivet (170 kg kväve/hektar/år) efterlevs. Enligt nitratdirektivet förekommer inte något undantag för små företag när det gäller stöd av mindre betydelse för små företag. De nederländska myndigheterna har inte visat att hobbyföretag verkligen följer normerna enligt nitratdirektivet.
(27) Det bör också påpekas att den tillåtna mängden kväve för plantskolor och företag inom trädgårdsnäringen ligger mycket högre än normerna enligt nitratdirektivet (170 kg kväve per hektar - för en period på fyra år tillåts undantagsvis en mängd på 210 kg). Eftersom det saknas uppgifter om utsläpp av nitrater i vatten och med hänsyn till att den tillåtna mängden kväve ligger långt över normerna enligt nitratdirektivet, är kommissionen tveksam när det gäller de föreslagna befrielsernas konsekvenser för miljön.
(28) Därför har kommissionen inlett förfarandet enligt artikel 88.2 i fördraget.
III. DE NEDERLÄNDSKA MYNDIGHETERNAS KOMMENTARER
(29) Genom en skrivelse av den 17 maj 2000 till kommissionsledamot Franz Fischler framförde den nederländska ministern för jordbruk, naturminnesvård och fiske argument för att kommissionen på nytt borde ta ställning till det yttrande som den gjorde då förfarandet inleddes. Genom en skrivelse av den 3 juli 2000 bekräftade de nederländska myndigheterna att denna skrivelse skall betraktas som det officiella överlämnandet av synpunkter från Nederländerna som svar på inledningen av förfarandet enligt artikel 6.1 i rådets förordning (EG) nr 659/1999(7).
(30) De nederländska myndigheternas uppgifter sammanfattas nedan.
(31) De nederländska myndigheterna hävdar att kommissionen felaktigt likställer de föreslagna åtgärderna med en avgiftsbefrielse och därmed med förlorade skatteintäkter, vilket utgör statligt stöd. Kommissionen tar ingen hänsyn till avgifternas avskräckande karaktär. Avsikten med mineralavgiftssystemet är inte att generera inkomster till staten utan att reglera användningen av gödselmedel. Ordningen kan därför jämföras med böter som utdöms vid straffrättsliga överträdelser. Med hänsyn till åtgärdens utformning och syfte kan den inte betraktas som en skatteåtgärd, från vilken ett undantag utgör statligt stöd i enlighet med artikel 87 i fördraget.
(32) De nederländska myndigheterna framhåller också att de inte ifrågasätter kommissionens rätt att på grundval av nitratdirektivet invända mot normerna enligt den nederländska gödselmedelspolitiken. Kommissionens invändningar skall emellertid behandlas inom ramen för nitratdirektivet och inte i ett förfarande beträffande statligt stöd.
(33) Slutligen hävdar de nederländska myndigheterna, utan att framföra ytterligare argument, att de föreslagna befrielserna helt motiveras av mineralavgiftssystemets utformning och syfte.
IV. BEDÖMNING
(34) Då det inte har framkommit några ytterligare uppgifter, består det tvivel som föranlett kommissionen att inleda förfarandet mot de föreslagna befrielserna.
(35) I artikel 87.1 i fördraget fastställs följande: "Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna."
(36) Inom ramen för den aktuella ordningen får vissa företag stöd av en medlemsstat, eftersom de befrias från vissa avgifter. Att ordningen kan jämföras med böter som utdöms vid straffrättsliga överträdelser ändrar inte det faktum att mineralavgiftssystemet uppfattas som en avgiftsordning. Undantag från denna kan utgöra statligt stöd. Detta stöd kan påverka handeln mellan medlemsstaterna negativt. Det förekommer en omfattande gränsöverskridande handel med levande djur och trädgårdsprodukter. Om en medlemsstat har infört ett bötessystem, kan man också hävda att befrielser från ett sådant allmänt gällande bötessytem kan betraktas som statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget. EG-domstolen har slagit fast att begreppet stöd är mer allmänt än begreppet subvention eftersom det inte enbart omfattar sådana konkreta förmåner som subventioner utan även ingripanden som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar företagets budget och som därigenom, utan att det är fråga om subventioner i strikt bemärkelse, är av samma karaktär och har identiskt effekt(8). Eftersom andra företag måste betala avgifterna (eller böterna), får de befriade företagen ett bättre konkurrensläge. I motsats till vad de nederländska myndigheterna hävdar, kan det med hänsyn till ordningens utformning och syfte inte uteslutas att det rör sig om statligt stöd. Också domstolen och rätten har flera gånger slagit fast att det i artikel 87.1 i fördraget inte sker någon uppdelning efter skälen för eller målen med de statliga ingripandena, utan att dessa definieras i förhållande till verkningarna(9). Följderna av den aktuella åtgärden är att vissa företag gynnas genom att de slipper betala vissa avgifter.
(37) De argument som de nederländska myndigheterna framförde före inledningen av förfarandet med hänsyn till den icke-företagsmässiga karaktären och det faktum att de s.k. hobbyföretagen inte är några jordbruksföretag(10) (se skäl 18) måste också avfärdas. Den icke-företagsmässiga karaktären är bara ett påstående. Till exempel motsvarar, såsom anges i fotnot 3, tre djurenheter ungefär 250 värphöns. Enligt de föreslagna kriterierna har den avgiftsbefriade endast mycket litet jord i förhållande till antalet djur, och uppfyller inte kriterierna för den allmänna befrielsen enligt artikel 38 i lagen om gödselmedel (inte mer än 2,5 djurenheter per hektar). Följaktligen kan den föreslagna åtgärden gynna särskilda företag med en kommersiell produktion av produkter enligt bilaga I i fördraget som ingår eller kan ingå i en gränsöverskridande handel. Därför tycks inte åtgärden motiverad till följd av systemets art eller funktion.
(38) De nederländska myndigheterna har inte framfört några nya argument beträffande plantskolor och företag inom trädgårdsnäringen.
(39) Därför håller kommissionen fast vid sina invändningar mot den föreslagna, delvisa avgiftsbefrielsen för företag inom trädgårdsnäringen och plantskolor som utför trädgårdsarbeten. Vad gäller avgiftsbefrielsen för trädgårdsarbeten ligger det inom "systemets art eller allmänna funktion" att likställa jorden eller odlingssubstratet i företagsbyggnader med jordbruksmark och därefter tillämpa samma tillförselnormer. I det aktuella fallet är kvantiteterna som får användas emellertid mycket större (460 kg fosfat per hektar och 800 kg kväve per hektar(11)). Avgifter tas endast ut om dessa gränsvärden överskrids. Därför finns det inte någon verklig anledning att godkänna den föreslagna befrielsen för trädgårdsnäringen och de nederländska myndigheterna har inte heller gett någon motivering. Inte heller med hänsyn till den delvisa avgiftsbefrielsen för plantskolor som själva utför trädgårdsarbeten finns det, förutsatt att samma ordning gäller som för jordbunden trädgårdsodling och för icke jordbunden trädgårdsodling (dvs. normer som är högre för fosfat och kväve, och avgifter som endast tas ut om dessa normer överskrids), någon grund för att godkänna den föreslagna ordningen. Därför kan inte åtgärden anses vara motiverad genom systemets art eller funktion.
(40) Avgiftsbefrielserna uppfyller däremot alla villkor i punkterna 9-12 i meddelandet om direkta skatter (som det hänvisas till i analogi): a) åtgärden innebär för mottagaren en fördel i och med att det normala skattetrycket minskar, b) fördelen ges av staten (inkomstförlust), c) åtgärden påverkar handeln mellan medlemsstaterna negativt, vilket är fallet när mottagaren utövar en ekonomisk aktivitet som omfattar handel mellan medlemsstaterna, d) åtgärden är specifik eller selektiv.
(41) Denna typ av stöd måste betraktas som driftsstöd. Ett sådant stöd, som uteslutande går ut på att minska aktörens normala driftskostnader, ger mottagaren endast en tidsbegränsad ekonomisk fördel som upphör så snart betalningarna ställs in, och kan i synnerhet snedvrida konkurrensen. Ett sådant stöd kan alltså inte betraktas som stöd för att främja den ekomiska utvecklingen i områden där levnadsstandarden är onormalt låg (artikel 87.3 a), och inte heller som stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner (artikel 87.3 c).
(42) Driftsstöd godkänns normalt inte (se punkt 5.5.1 i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till jordbrukssektorn(12)). Sådant stöd kan endast godkännas om det är tillfälligt och gradvis minskande, vilket inte är fallet här.
(43) Kommissionen avvisar uttryckligen argumentet att förfarandet beträffande statligt stöd har använts eller missbrukats för att tillämpa nitratdirektivet. Undersökningen enligt artiklarna 87-89 i EG-fördraget omfattar även en undersökning av förenligheten med annan gemenskapslagstiftning. Det är självklart att ett förfarande beträffande statligt stöd aldrig får leda till ett resultat som strider mot de särskilda bestämmelserna i fördraget(13), i det föreliggande fallet artikel 174 (tidigare artikel 130r) i fördraget och den gemenskapslagstiftning som grundar sig på den (se artikel 87.1 i fördraget). Det bör dessutom påpekas att det har inletts ett särskilt överträdelseförfarande mot Nederländerna på grund av icke-efterlevnad av nitratdirektivet(14), och att kommissioner inom ramen för det förfarandet bedömer att den nederländska lagstiftningen inte överensstämmer med nitratdirektivet. Under alla omständigheter håller kommissionen. som redovisats ovan, fast vid sina invändningar mot den föreslagna skattelättnaden. oavsett om ordningen är förenlig med nitratdirektivet eller ej, eftersom den måste ses som ett rent driftsstöd.
V. SLUTSATS
(44) Av ovannämnda skäl drar kommissionen slutsatsen att den föreslagna avgiftsbefrielsen för små företag (hobbyföretag), företag inom trädgårdsnäringen samt plantskolor som utför trädgårdsarbeten, inte kan anses vara i gemenskapens intresse och därför inte kan omfattas av undantaget enligt artikel 87.3 c i fördraget.
Kommissionen anser följaktligen att den aktuella stödåtgärden är oförenlig med den gemensamma marknaden.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
De avgiftsbefrielser inom ramen för mineralavgiftssystemet som Nederländerna har för avsikt att bevilja små företag (hobbyföretag), företag inom trädgårdsnäringen samt plantskolor som utför trädgårdsarbeten är oförenliga med den gemensamma marknaden. Stödordningen får därför inte genomföras.
Artikel 2
Nederländerna skall inom två månader från delgivningen av detta beslut underrätta kommissionen om vilka åtgärder som har vidtagits för att följa beslutet.
Artikel 3
Detta beslut riktar sig till Konungariket Nederländerna.
Utfärdat i Bryssel den 21 december 2000.

Labels: 2
18
4
6