Document ID: 32002D0901

Décision de la Commission
du 19 juin 2002
concernant l'aide d'État octroyée par les Pays-Bas en faveur des activités des remorqueurs néerlandais dans les ports maritimes et sur les voies navigables de la Communauté
[notifiée sous le numéro C(2002) 2158]
(Le texte en langue néerlandaise est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2002/901/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
vu le règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 (actuellement 88) du traité CE(1),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément aux dispositions susmentionnées(2) et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1) Par plainte déposée le 17 avril 2000, la Commission a été informée que les Pays-Bas auraient accordé une aide d'État illégale en relation avec l'impôt sur le tonnage appliqué aux activités de remorquage dans les ports et sur les voies navigables de la Communauté. Trois autres parties(3) ont exprimé leur préoccupation à ce sujet, et l'une d'entre elles a introduit une plainte officielle.
(2) Par lettre du 12 septembre 2000, la Commission a posé un certain nombre de questions préliminaires aux autorités néerlandaises. Ces questions ont été examinées lors d'une réunion et une réponse officielle y a été donnée par lettre du 8 novembre 2000 et par rectificatif daté du même jour.
(3) En outre, l'auteur de la plainte du 17 avril 2000 a fourni de nombreuses informations complémentaires qui ont suscité plusieurs réunions entre le plaignant et les services de la Commission.
(4) Suite à une lettre de l'Allemagne datée du 18 janvier 2001, une réunion s'est tenue à ce sujet avec les autorités allemandes le 29 mars 2001.
(5) Sur la base des informations dont ils disposaient, les services de la Commission ont tenu une réunion avec les autorités néerlandaises le 19 avril 2001.
(6) Par lettre du 11 juillet 2001, la Commission a informé les Pays-Bas de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité à l'encontre de l'aide incriminée.
(7) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(4). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations.
(8) La Commission a reçu des commentaires préliminaires du gouvernement néerlandais et des observations de 51 parties intéressées. Elle a transmis celles-ci aux Pays-Bas en leur donnant la possibilité de les commenter, et a reçu leurs commentaires par la lettre du 18 avril 2002, enregistrée le 22 avril 2002 (A/57255).
2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE L'AIDE
2.1. Décisions de la Commission dans les dossiers N 394/88, N 384/91, N 738/95, NN 89/97 et N 8/98
(9) Par lettre du 23 août 1988, les Pays-Bas ont notifié pour la première fois un allégement fiscal visant à améliorer la compétitivité de la flotte néerlandaise. Ils y faisaient référence à une communication de la Commission au Conseil de 1985 concernant une politique communautaire du transport maritime. Ces mesures ont été approuvées par la Commission par lettre du 2 décembre 1988.
(10) Le 12 décembre 1994, la Commission a décidé de ne pas formuler d'objection à des réductions d'impôt sur le revenu et de cotisations sociales (l'"allégement fiscal") de 19 % et de 5 % respectivement (dossier N 384/91).
(11) Par lettre du 12 avril 1996 [SG(96) D/3852], la Commission a informé les Pays-Bas de sa décision de ne pas formuler d'objection à de nouvelles réductions d'impôt sur le revenu et de cotisations sociales (l'"allégement fiscal") pouvant aller respectivement jusqu'à 38 % et à 10 %, ni à l'introduction de ce qu'il est convenu d'appeler un impôt sur le tonnage (dossier N 738/95).
(12) Comme annoncé dans sa lettre du 12 avril 1996 évoquée au paragraphe 11, la Commission a à nouveau évalué et approuvé l'impôt sur le tonnage et en a informé les Pays-Bas par lettre du 31 juillet 1997 [SG(97) D/6453] (dossier NN 89/97).
(13) Par lettre du 20 mai 1998 [SG(98) D/4032], la Commission a informé les Pays-Bas de sa décision de ne pas formuler d'objection à une augmentation de 38 % à 40 % de l'aide au titre de l'allégement fiscal approuvé dans le cadre du dossier N 738/95.
2.2. Allégement fiscal et impôt sur le tonnage
(14) L'"allégement fiscal" prévoit une réduction de l'impôt sur le revenu et des cotisations sociales des marins communautaires qui incombent normalement à l'employeur. Cette mesure est destinée à améliorer la compétitivité de la flotte marchande néerlandaise.
(15) L'"impôt sur le tonnage" est une mesure facultative concernant l'impôt des sociétés applicable aux compagnies de navigation. Ce système permet de déterminer les profits résultant des activités maritimes de manière forfaitaire sur la base du tonnage exploité par la compagnie, indépendamment des bénéfices réels réalisés ou des coûts connexes. Cette mesure est également destinée à améliorer la compétitivité de la flotte marchande néerlandaise.
(16) Aucune des décisions de la Commission concernant les dossiers N 738/95 et NN 89/97 (extension de l'impôt sur le tonnage; voir ci-dessous) ne fait spécialement référence aux activités de remorquage ou aux remorqueurs.
2.3. Champ d'application approprié des notifications
(17) Les notifications et les informations fournies par les autorités néerlandaises dans le cadre des dossiers mentionnés dans la section 2.2 visent clairement les activités de transport qui se déroulent (principalement) en mer, et comprennent des explications complémentaires aux termes desquelles les activités de remorquage effectuées principalement en mer rempliraient les conditions nécessaires pour bénéficier de l'allégement fiscal et de l'impôt sur le tonnage.
(18) Il convient en outre de souligner que la législation fiscale notifiée à la Commission dans ce contexte s'intitule "Belastingwetten in het belang van de zeescheepvaart" (législation fiscale en faveur de la navigation maritime). Les considérants qui suivent illustrent à quel point les informations fournies lors de la notification des mesures d'aide susmentionnées étaient centrées sur les activités de transport s'exerçant en mer:
2.3.1. Notification de la mesure d'aide N 384/91
(19) La première notification dans ce contexte concerne l'aide N 384/91 qui a été approuvée en 1995. La loi notifiée(5) dispose en substance que l'on entend par "navire, un bateau muni d'un certificat d'immatriculation au sens de l'article 3, paragraphe 1, de la Zeebrievenwet (loi sur les certificats d'immatriculation)... qui, dans le cadre d'une entreprise commerciale, est exploité en mer ou destiné à des activités de remorquage ou de sauvetage en mer et utilisé pour fournir de tels services aux navires, à l'exception d'un bateau utilisé pour des services de pilotage".
(20) L'exposé des motifs concernant cet article (page 11) précise en outre que le navire doit être exploité dans le cadre d'une entreprise en mer ou être destiné et affecté à des prestations de remorquage ou de sauvetage pour des navires. Un navire qui est utilisé à la fois en mer et sur les voies navigables est considéré comme exploité en mer à condition que son activité s'exerce principalement en mer.
2.3.2. Notification de la mesure d'aide N 738/95
(21) Selon la notification des autorités néerlandaises, le changement dans la loi de 1995 concernant l'"allégement fiscal" - la seule différence entre les mesures d'aide N 348/91 et N 738/95 - portait sur le montant de l'aide. La définition applicable au "navire" est restée inchangée dans le dossier N 738/95.
(22) Il en va de même pour l'augmentation de l'intensité de l'aide dans le dossier N 8/98 par rapport à l'allégement approuvé dans le dossier N 738/95. Il s'agit du seul changement.
(23) L'article 8, paragraphe c), point 2, de la loi de 1964 relative à l'impôt sur le revenu tel qu'amendé par la loi modificative notifiée dans le dossier N 738/95(6) disposait en substance que "aux fins du présent article [relatif à l'impôt sur le tonnage], on entend par profit de la navigation maritime les bénéfices tirés de l'exploitation d'un navire pour le transport de marchandises ou de personnes dans le trafic maritime international... ainsi que les bénéfices résultant de l'exploitation d'un navire pour fournir des services de remorquage ou d'assistance en mer aux navires susmentionnés".
(24) L'exposé des motifs concernant la loi modificative mentionnée dans le paragraphe 23 interprète l'article 8, paragraphe c) point 2, de la manière suivante(7): "Aux fins de l'application du tonnage comme base d'imposition, on entend par profit de la navigation maritime les bénéfices tirés de l'exploitation d'un navire pour le transport de marchandises ou de personnes dans le trafic maritime international... ainsi que les bénéfices résultant de l'exploitation d'un navire pour fournir des services de remorquage ou d'assistance en mer à des navires."
(25) Cet exposé des motifs contenait en outre le paragraphe suivant: "Trafic maritime international: le transport de marchandises ou de personnes dans le cadre du trafic maritime international doit être interprété au sens de l'article 50 de la loi de 1964 relative à l'impôt sur le revenu et de l'article 19 de la loi de 1969 relative à l'impôt des sociétés. En liaison avec la définition qui y est appliquée, on entend par trafic maritime international aux fins de la présente réglementation le trafic entre un port néerlandais et un port étranger et le trafic entre deux ports étrangers. Cette définition ne couvre pas le trafic entre deux ports néerlandais ni le transport connexe du port au dépôt ou du port au destinataire. Le navire doit être utilisé pour le transport de marchandises et de personnes en mer. Aux fins de la présente réglementation, un navire qui est utilisé à la fois pour des activités en mer et sur voie navigable est considéré comme étant exploité pour des activités maritimes si ses activités s'exercent principalement en mer ...".
(26) Enfin, il est encore indiqué ceci: "Services de remorquage et d'assistance: entrent également en ligne de compte pour l'application du tonnage comme base d'imposition les navires destinés à fournir des services de remorquage ou d'assistance aux navires en mer".
2.3.3. Informations fournies dans le cadre du dossier NN 89/97
(27) La documentation fournie pour la réapprobation de l'impôt sur le tonnage porte essentiellement sur l'efficacité de la mesure et ne prévoit pas de nouvelle condition d'admission au bénéfice de l'aide.
2.3.4. Notification de la mesure d'aide N 8/98
(28) La notification de la mesure d'aide N 8/98 concerne une augmentation de l'intensité de l'aide (de 38 % à 40 %) au titre de la disposition fiscale notifiée dans le dossier N 738/95.
2.4. Raisons ayant conduit à l'ouverture de la procédure
(29) La Commission a ouvert la procédure formelle d'examen dans ce cas d'espèce (dossier C 56/01) parce qu'elle a considéré que, ni dans les dossiers N 738/95 et NN 89/97 ni dans une autre décision connexe, elle n'a approuvé quelque aide d'État au transport maritime que ce soit en faveur des activités des remorqueurs néerlandais dans les ports et sur les voies navigables de la Communauté(8).
(30) Cette décision de la Commission se fondait, entre autres, sur les informations fournies par les autorités néerlandaises (lettre du 8 novembre 2000) selon lesquelles une aide au transport maritime a été ou peut être accordée à un certain nombre d'activités de remorquage portuaire en question en vertu du champ d'application de la réglementation notifiée dans les dossiers N 738/95 et NN 89/97.
(31) Par conséquent, dans la décision C 56/01, la mesure d'aide concernée (activités de remorquage à l'intérieur et autour des ports et sur les voies navigables de la Communauté) a été prise comme une nouvelle aide qui n'a pas été considérée a priori comme compatible avec le traité. Les Pays-Bas ont donc été invités à suspendre le paiement de cette aide afin de limiter les dommages potentiels causés aux concurrents par ces subventions illégales.
3. COMMENTAIRES DES PARTIES CONCERNÉES
(32) Au cours de la procédure, la Commission a reçu a) des commentaires préliminaires des Pays-Bas, b) les observations de 51 autres parties intéressées et c) les commentaires des Pays-Bas sur les observations des 51 parties intéressées.
3.1. Commentaires préliminaires des Pays-Bas
(33) Par lettre du 7 août 2001, les Pays-Bas ont répondu à l'ouverture de la procédure relative à la mesure d'aide C 56/01. Les autorités néerlandaises contestent essentiellement la décision de la Commission de considérer les subventions en question comme aide "nouvelle" car elles estiment que, a) l'allégement fiscal et l'impôt sur le tonnage ont été tous deux approuvés ou réapprouvés par une décision de la Commission, b) la notification de la mesure d'aide N 738/95 indique que l'impôt sur le tonnage s'applique aux navires destinés à prester des services de remorquage ou d'assistance aux navires en mer, cette destination devant ressortir de la construction et de l'équipement du remorqueur et ne résultant pas nécessairement de l'exercice de ses activités en mer, et c) la lettre du 8 novembre 2000 mentionnée dans le considérant 30 ne fait que rappeler ces points.
(34) Les autorités néerlandaises précisent encore que le remorquage fluvial se déroule dans des zones situées hors des ports maritimes et que les remorqueurs fluviaux ne peuvent pas opérer en mer. Contrairement à ces derniers, les remorqueurs qui fournissent une aide à un navire sont soumis au droit maritime quel que soit le lieu des prestations.
(35) Les autorités néerlandaises affirment par ailleurs que le retrait récent d'une compagnie de remorquage néerlandaise du port de Hambourg montre que le régime fiscal n'est pas un facteur déterminant pour la compétitivité. Elles notent également qu'un certain nombre d'autres pays appliquent le même régime fiscal que les Pays-Bas.
3.2. Observations des 51 autres parties intéressées
(36) Les observations des 51 autres parties intéressées, réparties par type de commentaire, sont résumées ci-dessous.
(37) Les parties intéressées suivantes
1. Arnold Ritscher; 2. Bremer Reederverein; 3. Freie Hansestadt Brême; 4. Freie und Hansestadt Hambourg; 5. Handelskammer Hambourg; 6. J. Johanssen & Son; 7. [...](9); 8. Rhenus AG & Co; 9. Ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland; 10. Unternehmensverband Hafen Hambourg; 11. Unterweser Reederei GmbH; 12. Verband Deutscher Reeder; 13. Wirtschaftsverband Weser; 14. Zentralverband der Deutschen Seehafenbetriebe; 15 et 16 (noms confidentiels)
ont émis séparément et de façon indépendante des observations qui peuvent se résumer ainsi(10).
(38) Les bénéficiaires néerlandais de l'aide jouissent d'un avantage concurrentiel substantiel [argument corroboré par une étude de Price, Waterhouse Cooper (PWC) soumise par le gouvernement allemand] qui leur permet d'occuper une position forte sur le marché du remorquage portuaire allemand. Cette situation se reflète dans les ventes d'actifs et les compressions de personnel des sociétés allemandes. L'aide favorise non seulement les sociétés néerlandaises de remorquage, mais aussi les ports néerlandais. En outre, elle ne peut pas être conforme aux orientations communautaires sur les aides d'État au transport maritime alors qu'elle s'applique au trafic fluvial ou portuaire national et n'a rien à voir avec la concurrence entre les registres communautaires et non communautaires. L'aide doit donc être récupérée.
(39) Au nom d'une société de remorquage allemande, la partie 17, White & Case, observe, en résumé, qu'il faut faire une distinction entre le remorquage hauturier et le remorquage portuaire, puisqu'ils correspondent à des marchés différents avec des contrats de longueur différente et souvent exploités par des entités distinctes de la même société. Fondamentalement, il n'y a pas de concurrence entre les remorqueurs portuaires communautaires et ceux qui battent pavillon de pays tiers. Néanmoins, les compagnies de remorquage portuaire néerlandaises ont un avantage concurrentiel sur leurs concurrentes communautaires car elles perçoivent une aide illégale qui leur permet d'adopter un comportement agressif sur le marché.
(40) Quant à la question spécifique de savoir quels remorqueurs peuvent prétendre à l'aide, White & Case fait valoir que, même si l'on se base sur des critères techniques pour déterminer si un remorqueur est éligible, cela ne signifie pas nécessairement qu'un remorqueur maritime qui opère principalement dans les ports aurait droit à l'aide. En effet, cela serait contraire au principe réitéré dans la loi selon lequel les activités qui entrent en ligne de compte doivent s'exercer principalement en mer. White & Case se réfère aux affaires traitées par les tribunaux néerlandais dans lesquelles le gouvernement (autorité fiscale) a fait valoir que le remorquage portuaire n'est pas éligible pour l'aide en question et a été débouté par le juge national qui a considéré le contraire.
(41) Par ailleurs, les subventions au transport maritime accordées aux activités des remorqueurs portuaires néerlandais doivent être considérées comme une aide nouvelle en principe depuis la notification de 1995 et au moins depuis le 5 janvier 1999, date à laquelle les autorités néerlandaises ont accepté d'adapter toute la législation antérieure aux "nouvelles" orientations communautaires sur les aides d'État au transport maritime de 1997. Ce point de vue est étayé par l'argument selon lequel tout doute concernant un texte notifié est au désavantage de l'État membre notificateur puisque c'est lui qui est responsable de la complétude et de la clarté de la notification. Dans ce sens, l'État membre doit être considéré comme le garant de la sécurité juridique. L'aide en question est d'autre part contraire aux orientations communautaires sur les aides d'État au transport maritime car elles concernent les questions de concurrence entre les registres communautaires et non communautaires alors que le remorquage portuaire échappe fondamentalement à ce type de concurrence. À la lumière de ce qui précède et en l'absence d'attentes légitimes de la part des Pays-Bas, White & Case conclut que la Commission doit récupérer la totalité de cette aide illégale dont les exploitants concernés ont bénéficié, même s'ils l'ont perçue en vertu de dispositions antérieures à la notification de 1995.
(42) Les entreprises
18. Birger Gran; 19. Hual; 20. Hydro Belgium S.A.; 21. Krogstads Shipping; 22. Minerva Marine Inc.; 23. Mitsui O.S.K. Shipping (Europe) Ltd; 24. NYK Bulkship (Europe) Ltd; 25. Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam; 26. Sanko Kisen (Europe) B.V.; 27. Simpson, Spence & Young Ltd; 28. Stolt-Nielsen Transportation Group B.V.; 29. Thenamaris (Ships Management) Inc.; 30. Vopak, et 31. Wallenius Wilhelmsen
ont émis séparément et de façon indépendante des observations qui peuvent se résumer ainsi(11).
(43) Elles soulignent que l'aide en question a été approuvée par la Commission, que toute tentative d'intervention sur un marché bien réglementé mais libre aurait des conséquences graves, qu'un marché vraiment libre n'est réalisable que s'il existe un marché ouvert librement accessible aux entreprises, que l'accès de sociétés néerlandaises au marché du remorquage allemand est conforme à l'idée de la libre prestation de services telle qu'elle est formulée dans une proposition législative de la Commission concernant les ports, et qu'un marché libre est le seul garant du meilleur rapport prix/qualité/performance. Le marché en cause oeuvrera donc de telle sorte que des niveaux de sécurité et de qualité élevés iront de pair avec des prix concurrentiels à long terme.
(44) Les entreprises
32. Cape Reefers; 33. Coerclerici Armatori; 34. Maritime Services Aleuropa GmbH; 35. Pan Ocean Shipping Co Ltd.; et 36. Polsteam (Benelux)
ont émis séparément et de façon indépendante des observations qui peuvent se résumer ainsi(12).
(45) Elles font valoir que l'aide en question a été approuvée et est donc conforme aux orientations communautaires sur les aides d'État au transport maritime. De cette façon, les propriétaires de remorqueurs d'un État membre peuvent concurrencer à niveau de coût égal leurs homologues qui opèrent sous registre ouvert, mais avec des normes de sécurité et de qualité supérieures.
(46) La plainte à l'origine de l'affaire se fonde simplement sur le fait qu'une société allemande de remorquage ne peut pas bénéficier d'avantages fiscaux semblables à ceux instaurés aux Pays-Bas parce que l'Allemagne refuse apparemment de mettre en oeuvre de tels avantages fiscaux.
(47) L'approche du plaignant selon laquelle l'éligibilité des activités de remorquage dépend de l'endroit où les services fournis est trop restreinte et ne reflète pas la réalité économique et opérationnelle. La seule distinction pertinente possible repose sur les caractéristiques techniques des différents types de remorqueurs.
(48) Une attitude protectionniste en faveur du marché du remorquage allemand se traduira par moins de concurrence et des tarifs plus élevés.
(49) Le marché du remorquage est un marché international où la concurrence s'exerce entre les ports internationaux.
(50) Les entreprises
37. Kotug Europe B.V.; 38. Kotug Schleppreederei GmbH; 39. Adriaan Kooren B.V.; 40. Bais Maritiem B.V.; 41. Belgische Redersvereniging; 42. Corus Services; 43. Multraship B.V.; 44. Nissan Carrier Europe B.V.; 45. Scheepvaart & Industrie Vereniging Noordzeekanaalgebied; 46. Koninklijke Vereniging Nederlandse Reders; 47. Smit International NV; 48. Unie van Redding- en Sleepdienst in Nederland B.V.; 49. Wagenborg Sleepdienst B.V.; 50. Wijsmuller Marine Service B.V., et 51. Zeeland Seaports
ont émis séparément et de façon indépendante des observations qui peuvent se résumer ainsi(13).
(51) Elles affirment qu'il s'agit d'une "aide existante" puisque la Commission a approuvé cette mesure. Une aide existante ne peut pas être récupérée. Considérer la mesure d'aide approuvée comme une "aide nouvelle" est contraire aux principes d'attente légitime et de sécurité juridique. L'aide approuvée est conforme aux objectifs des règles concernant les aides d'État au transport maritime, dont le but est de créer des conditions égales pour toutes les compagnies de navigation confrontées à la concurrence internationale.
(52) Le nombre de remorqueurs néerlandais qui peuvent être considérés comme maritimes reste inférieur à 10 % et tous n'ont pas recours à ces mesures.
(53) Les ports ont maintenant une structure de marché ouvert où opèrent des remorqueurs battant pavillon non communautaire. Il est tout à fait approprié que les remorqueurs qui fournissent une assistance aux navires dans les ports soient couverts par la disposition en cause puisque les marchés sont ouverts et que, par conséquent, il faut instaurer les mêmes conditions à l'intérieur et à l'extérieur des ports. Un critère purement géographique, à savoir le lieu d'exercice de l'activité, ne doit pas être utilisé pour exclure des remorqueurs aptes à naviguer en mer et dont l'équipage possède les certificats nécessaires pour travailler à bord de navires. Si les aides d'État au transport maritime sont néanmoins supprimées pour les remorqueurs, les tarifs augmenteront. De telles mesures d'aide garantissent le respect des normes de qualité et limitent le désavantage comparatif par rapport aux remorqueurs exploités sous registre ouvert avec des équipages à bas salaires.
(54) Les observations précisent qu'il faut éviter une injonction de recouvrement. Si l'adaptation des règles existantes aux nouvelles dispositions est ordonnée, il convient de laisser suffisamment de temps pour ajuster les accords commerciaux actuels à ce nouveau régime.
4. COMMENTAIRES DES PAYS-BAS SUR LES OBSERVATIONS DES 51 AUTRES PARTIES INTÉRESSÉES
(55) Par lettre du 18 avril 2002, les Pays-Bas ont formulé des observations qui peuvent se résumer comme suit.
(56) Les autorités néerlandaises font valoir que l'aide n'a joué qu'un rôle limité dans le succès des activités néerlandaises de remorquage dans les ports allemands. La mesure est efficace car elle favorise en même temps la mise au travail de marins communautaires et le renforcement des compagnies de navigation. D'autres exploitants de remorqueurs communautaires peuvent également bénéficier d'une aide fiscale pour accroître leur compétitivité au plan international.
(57) Les autorités néerlandaises observent en outre que l'assistance des remorqueurs aux navires doit être conforme aux orientations indépendamment du lieu où le service est presté. Les sociétés ou activités de remorquage communautaires seraient pénalisées au niveau international si elles ne pouvaient pas prétendre à l'aide concernée. Le fait que l'Allemagne a choisi de ne pas appliquer d'allégement fiscal dans les ports allemands, mais uniquement dans les ports étrangers ne peut pas servir d'argument contre l'application du dispositif fiscal néerlandais dans les ports allemands. Les autorités néerlandaises réfutent le raisonnement de White & Case selon lequel les activités de remorquage doivent s'exercer en mer pour pouvoir bénéficier de l'allégement fiscal, ainsi que les résultats de l'étude de PWC sur l'ampleur de ce dispositif. Les Pays-Bas affirment qu'il est très courant que différents types de services - tel le remorquage portuaire et hauturier - soient gérés par des sociétés différentes. Ils avancent également que, comme les remorqueurs effectuent trois à quatre assistances par jour tantôt au port, tantôt en mer, ils ne rempliront jamais un critère d'affectation "principalement en mer".
(58) Les Pays-Bas ont encore soumis un rapport de JBR consacré principalement à l'état du marché et expliquant que l'entrée de Kotug sur le marché du remorquage allemand est principalement le fruit de la stratégie et de l'expérience de l'entreprise. Après l'arrivée d'entreprises néerlandaises sur le marché allemand du remorquage, les prix ont diminué et la qualité a augmenté. En outre, les sociétés allemandes ont sous-estimé les effets de la concurrence et réagi trop lentement.
(59) Selon un deuxième rapport soumis par les Pays-Bas et élaboré par Loyens & Loeff, le rapport de PWC transmis par le gouvernement allemand ne se fonde pas sur les bonnes hypothèses ni sur la situation du marché local.
5. APPRÉCIATION DE L'AIDE
5.1. Existence d'une aide au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE
(60) Aux termes de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, "sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États membres ou au moyen des ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions".
(61) L'octroi de subventions par les autorités néerlandaises, au moyen des ressources d'État, en faveur des activités des remorqueurs néerlandais dans les ports et sur les voies navigables de la Communauté favorise certaines entreprises puisque cette mesure est spécifiquement applicable à certaines activités de remorquage(14). Les subventions accordées dans ce contexte menacent de fausser la concurrence et peuvent affecter les échanges entre États membres puisque ces activités peuvent être effectuées par des sociétés enregistrées dans un autre pays que celui où le service est presté(15). C'est pourquoi les subventions accordées aux activités de remorquage portuaire et fluvial constituent des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
5.2. Base juridique de l'appréciation
(62) Les orientations communautaires sur les aides d'État au transport maritime de 1997(16) (ci-après dénommées "les orientations") exposent en détail les aides au transport maritime qui peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun.
(63) Règlement (CE) n° 659/1999.
5.3. Aide "illégale" (non notifiée)
(64) Les autorités néerlandaises ayant confirmé que l'aide en question a été accordée, il faut clarifier si elle a été notifiée ou si elle est illégale.
5.3.1. Champ d'application de la (des) notification(s)
(65) Dans le cadre de la notification et de l'information fournie concernant les dossiers N 738/95 et NN 89/97, les Pays-Bas ont notifié un régime d'aide qui concerne presque exclusivement les activités en mer. L'analyse du champ d'application général et des différents éléments des dispositions notifiées qui sont résumés ci-dessus le montre clairement. La seule dérogation à la condition d'exercice de l'activité en mer est qu'un navire qui est utilisé à la fois en mer et au port ou sur les voies navigables est considéré comme affecté au service maritime si son activité s'exerce principalement en mer.
(66) Il convient de souligner que la loi notifié dans le dossier N 738/95 est intitulée "Wijziging van enige belastingwetten in het belang van de zeescheepvaart" (modification de certaines lois fiscales en faveur de la navigation maritime).
(67) Les données générales et particulières notifiées par les Pays-Bas ne contiennent aucun élément susceptible d'amener la Commission à douter que l'aide serait accordée uniquement aux navires qui opèrent exclusivement ou, au moins, principalement en mer.
(68) Les éléments importants suivants sont apparus suite au recours formé par les Pays-Bas contre la décision de la Commission d'ouvrir la procédure de l'article 88, paragraphe 2. Dans une phrase de l'exposé des motifs relatif à la loi approuvée par la Commission dans le dossier N 384/91 tel qu'il a été soumis au parlement national par le gouvernement néerlandais, il était précisé que, afin d'éviter tout malentendu, les remorqueurs aptes et autorisés à opérer en mer ne doivent pas effectivement exercer leur activité en mer pour pouvoir bénéficier de l'aide. Cette phrase n'apparaissait cependant pas dans la version de l'exposé des motifs soumise à la Commission. Il est donc évident que la Commission n'a pas été correctement informée par les Pays-Bas de son intention d'accorder également l'aide en pareil cas.
5.3.2. Interprétation aux Pays-Bas: gouvernement contre tribunaux
(69) Concernant l'argument avancé par les autorités néerlandaises selon lequel la notification de l'aide N 738/95 indique d'une certaine manière que l'éligibilité des remorqueurs à l'aide en question se fonde sur des critères techniques plutôt que sur le lieu d'exercice de l'activité, la Commission note que ce n'était pas la position officiellement défendue par le gouvernement néerlandais devant les tribunaux nationaux.
Au cours de la procédure de l'article 88, paragraphe 2, les informations suivantes sont venues à la connaissance de la Commission. L'application du régime d'aide (c'est-à-dire les lois néerlandaises) approuvé par la Commission aux activités portuaires et fluviales a fait l'objet d'un litige devant les tribunaux néerlandais. Les autorités néerlandaises y ont défendu l'idée que l'aide n'était pas accessible lorsque les navires concernés n'étaient pas ou guère utilisés en mer(17). En fait, dans une de ces affaires, elles ont même interjeté appel devant la Cour suprême néerlandaise en y défendant cette position. Il semble que la Cour suprême ait débouté le gouvernement et statué que les services de remorquage portuaire remplissent les conditions d'obtention de l'aide(18).
(70) Il ressort de ce qui précède que les autorités néerlandaises elles-mêmes ont officiellement défendu le point de vue selon lequel l'aide ne doit pas être accessible dans certaines situations qui font l'objet de la présente décision. En outre, elles n'ont jamais informé la Commission de l'issue des affaires jugées aux Pays-Bas, ni même signalé leur existence dans le cadre de la procédure de l'article 88, paragraphe 2.
Il en résulte a) que l'interprétation de la loi néerlandaise concernée a changé au niveau national sans que la Commission en ait été informé, et b) que le gouvernement néerlandais a manifestement notifié une aide dont il n'était pas initialement prévu qu'elle englobe le remorquage portuaire. La remarque susmentionnée (considérant 68) dans l'exposé des motifs de la loi, qui aurait pu indiquer un changement de position, n'apparaissait pas dans le texte notifié à la Commission(19).
(71) Compte tenu des considérations qui précèdent, la Commission conclut, à cet égard, que les autorités néerlandaises n'ont pas notifié l'aide en faveur des activités de remorquage à l'intérieur, autour des ports et sur les voies navigables de la Communauté et que, par conséquent, ladite aide n'a fait l'objet d'aucune approbation de sa part.
5.4. Caractère d'"aide nouvelle"
(72) Il convient en outre de clarifier si cette mesure constitue une aide "existante" ou "nouvelle" au sens de l'article 1er du règlement (CE) n° 659/1999.
(73) Pour la période postérieure au 12 septembre 1990 (considérant 74), la subvention ne peut pas être qualifiée d'"aide existante" au sens de l'article 1er, point b), du règlement (CE) n° 659/1999 pour les raisons suivantes:
a) l'aide n'a pas été mise à exécution avant l'entrée en vigueur du traité;
b) l'aide n'a pas été autorisée par la Commission;
c) la subvention n'a pas été dûment notifiée et n'a donc pas été considérée, même après examen préliminaire par la Commission, comme aide, aide compatible ou mesure ayant fait l'objet d'une procédure formelle d'examen dans les délais appropriés. Elle ne peut donc être tenue pour approuvée par la Commission;
d) la subvention n'est pas devenue une aide d'État en raison de l'évolution du marché commun ou suite à la libéralisation du secteur par le droit communautaire.
(74) Il se peut que cette aide ait été déjà accordée depuis plus de dix ans aux remorqueurs qui n'opèrent pas principalement en mer avant que la Commission n'ait envoyé sa première lettre interrogeant les autorités néerlandaises (lettre du 12 septembre 2000). Pour cette partie, à la lumière de l'article 1er, point b) iv), du règlement (CE) n° 659/1999, elle doit être considérée comme une aide existante et non récupérable.
(75) L'aide accordée après le 12 septembre 1990 aux remorqueurs qui n'opèrent pas principalement en mer constitue une "aide nouvelle" au sens de l'article 1er, point c), du règlement (CE) n° 659/1999, qui concerne toute aide - c'est-à-dire tout régime d'aide et toute aide individuelle - qui n'est pas une aide existante, y compris toute modification d'une aide existante. En raison, notamment, des interprétations fournies par le gouvernement néerlandais au parlement national et/ou des arrêts rendus par les tribunaux néerlandais, le régime d'aide soumis à la Commission a été, dans la pratique, changé sans que celle-ci en soit informée.
5.5. Compatibilité de l'aide
(76) Les orientations concernent essentiellement des mesures visant à préserver et améliorer la compétitivité du secteur maritime communautaire par rapport au secteur maritime et aux registres non communautaires tout en veillant à réduire au minimum les distorsions de concurrence entre les États membres.
5.5.1. Transport maritime
(77) Concernant la philosophie qui sous-tend la politique communautaire dans le domaine du transport maritime, les orientations(20) font référence aux règlements (CEE) n° 4055/86(21) et (CEE) n° 3577/92 du Conseil(22) qui définissent les services de transport maritime comme étant "le transport des voyageurs ou des marchandises par mer"(23) (c'est la Commission qui souligne).
5.5.2. Remorquage hauturier
(78) Le remorquage hauturier se caractérise généralement par le fait que le pilote du remorqueur est le seul à mener l'opération étant donné que le bâtiment remorqué (navire, plate-forme pétrolière ou coque vide) est inerte et incapable d'influencer la manoeuvre. Ce remorquage peut donc être considéré comme un transport des marchandises (et parfois de personnes) par mer. Par conséquent, on peut estimer qu'il relève du "transport maritime" au sens de la législation communautaire visée dans les orientations.
5.5.3. Remorquage portuaire
(79) Le remorquage portuaire ne répond manifestement pas à ces définitions puisqu'il n'a pas lieu en mer. En outre, les orientations se limitent clairement à l'approbation des aides destinées à améliorer la compétitivité des flottes des États membres sur le marché mondial des transports maritimes. Les aides d'État au remorquage portuaire n'entrent pas dans le cadre de cette politique.
5.5.4. Régime des aides d'État au remorquage portuaire et au transport maritime
(80) Les orientations "couvrent toutes les aides en faveur du transport maritime octroyées par les États membres de la Communauté ou au moyen de ressources publiques".
Notamment parce que la plainte qui a déclenché la présente procédure lui a fait prendre conscience que les États membres pourraient accorder une aide aux activités de remorquage portuaire, la Commission a commencé à rappeler explicitement aux États membres, au moyen de décisions individuelles, que les orientations ne disposent en aucune façon que les aides d'État au remorquage portuaire sont compatibles avec le marché commun. La décision concernant l'impôt sur le tonnage institué au Royaume Uni (aide N 790/99)(24) exclut expressément les services commerciaux fournis à des tiers à l'intérieur de la zone portuaire comme, par exemple, le remorquage de navires dans le port.
Dans une décision concernant la Belgique (dossier N 142/00)(25) et traitant de l'application d'un allégement fiscal en faveur, notamment, du remorquage, la Commission a approuvé l'allégement pour les activités de remorquage en mer mais en a exclu l'application au remorquage portuaire.
(81) Compte tenu de l'analyse qui précède qui aboutit à la conclusion que les activités de remorquage dans les ports et sur les voies navigables de la Communauté ne peuvent pas être considérées comme un transport maritime au sens du règlement (CEE) n° 4055/86 et du règlement (CEE) n° 3577/92, et eu égard aux décisions de la Commission susmentionnées, la Commission conclut que des aides d'État au transport maritime ne peuvent pas être autorisées pour les services de remorquage dans les ports et sur les voies navigables de la Communauté.
5.5.5. Incompatibilité avec d'autres dispositions du traité
(82) Il convient encore d'apprécier si l'aide au transport maritime en faveur des services de remorquage dans les ports et sur les voies navigables de la Communauté est compatible avec les autres dispositions du traité.
(83) Bien que la mesure d'aide relève de l'article 87, paragraphe 1, du traité, il s'agit également d'examiner si elle entre en considération pour une dérogation ou une exception au sens de l'article 87, paragraphes 2 et 3, et de l'article 86, paragraphe 2, du traité.
(84) La mesure concernée ne peut pas être considérée comme relevant de l'article 87, paragraphe 2, du traité car il ne s'agit pas d'une aide à caractère social octroyée aux consommateurs individuels, ni d'une aide destinée à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles, ni d'une aide octroyée pour compenser les désavantages de la division de l'Allemagne.
(85) L'article 87, paragraphe 3, point a), admet cependant une exception pour les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi. L'aide en question n'a toutefois pas été octroyée dans le cadre d'un régime conçu principalement pour favoriser le développement régional. De toute façon, même si cela avait été le cas, l'article 87, paragraphe 3, point a), n'exonère pas un régime d'aide qui, comme celui qui est en cause, n'est pas conforme aux orientations communautaires applicables à l'aide aux secteurs sensibles spécifiques tels que le transport maritime.
(86) En ce qui concerne la possibilité de dérogation en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point b), l'aide considérée n'est pas destinée à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun ni à remédier à une perturbation grave de l'économie néerlandaise, et ne présente aucune des caractéristiques de tels projets.
(87) Quant à la possibilité de dérogation en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point c), relatif aux aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques, il appert qu'une aide à l'exploitation de services de remorquage dans les ports et sur les voies navigables de la Communauté risque de modifier les conditions des échanges à un point tel que l'intérêt communautaire serait lésé, et la Communauté ne possède pas de disposition spécifique qui autorise les subventions en cause. En particulier, la situation qui a donné lieu à la présente décision montre que ladite aide entraîne manifestement des conséquences indésirables pour la concurrence entre les entreprises des États membres sans être suffisamment justifiée par la concurrence des navires des pays tiers.
(88) Par ailleurs, l'article 86, paragraphe 2, du traité n'est pas applicable en l'occurrence puisque la mesure fait partie d'un régime destiné à un secteur particulier qui opère, entre autres, dans un autre État membre et ne semble pas prester des services d'intérêt économique général. À cela s'ajoute que les Pays-Bas n'ont pas invoqué l'article 86, paragraphe 2.
(89) Par conséquent, la Commission considère que l'aide en question ne remplit pas les conditions liées aux dérogations susmentionnées et note, à cet égard, que les autorités néerlandaises n'ont pas invoqué ces dérogations dans leurs contacts avec la Commission.
(90) La Commission a également examiné, sur la base de l'article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 659/1999, si les principes généraux du droit communautaire justifiaient la non-récupération de l'aide. Dans ce contexte, elle a noté que les entreprises qui ont bénéficié de l'aide dans l'exercice de leurs activités de remorquage dans les ports allemands savaient très probablement que les autorités néerlandaises ont défendu jusque devant la Cour suprême néerlandaise le point de vue selon lequel les régimes d'aide approuvés par la Commission n'étaient pas destinés à ces activités. En tout cas, elles auraient pu en avoir connaissance puisque ce genre d'information est accessible au public. En outre, elles auraient dû être conscientes que les orientations concernent le transport maritime.
6. CONCLUSIONS
(91) La Commission conclut que les mesures en question constituent des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité et que l'aide est illégale puisque cette "aide nouvelle" a été mise à exécution sans avoir été notifiée conformément à l'article 88, paragraphe 3, du traité.
(92) La Commission constate en outre que les aides d'État au transport maritime instituées par les Pays-Bas en faveur des activités des remorqueurs néerlandais à l'intérieur et autour des ports et sur les voies navigables communautaires sont contraires aux orientations et incompatibles avec l'article 87 du traité.
(93) En raison de son incompatibilité avec le traité, et en application de l'article 14 du règlement (CE) n° 659/1999, l'aide illégale octroyée par les Pays-Bas en faveur des activités des remorqueurs néerlandais à l'intérieur et autour des ports et sur les voies navigables communautaires doit être récupérée,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L'application de l'"allégement fiscal" et de l'"impôt sur le tonnage" par les Pays-Bas en faveur des activités des remorqueurs néerlandais qui s'exercent principalement à l'intérieur et autour des ports et sur les voies navigables communautaires - qui ne s'exercent pas principalement en mer - est incompatible avec le marché commun.
Article 2
Les Pays-Bas retirent les éléments correspondants du régime visé à l'article premier.
Article 3
1. Les Pays-Bas prennent toutes les mesures nécessaires pour récupérer auprès des bénéficiaires l'aide visée à l'article 1er qui leur a été octroyée illégalement. L'aide accordée avant le 12 septembre 1990 n'est pas à récupérer.
2. La récupération s'effectue sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national, pour autant qu'elles permettent l'exécution immédiate et effective de la présente décision. L'aide à récupérer comprend des intérêts qui courent à compter de la date à laquelle elle a été mise à la disposition des bénéficiaires jusqu'à celle de sa récupération effective. Les intérêts sont calculés sur la base du taux de référence utilisé pour calculer l'équivalent-subvention en matière d'aide régionale.
Article 4
Les Pays-Bas informent la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures prises pour s'y conformer.
Article 5
Les Pays-Bas sont destinataires de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 19 juin 2002.

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