Document ID: 32012D0026

DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 29 giugno 2011
relativa all'aiuto di Stato C 35/08 (ex NN 11/08) concesso dalla Francia a favore dell'ente pubblico «Institut Français du Pétrole»
[notificata con il numero C(2011) 4483]
(Il testo in lingua francese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/26/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) (1), in particolare l'articolo 108, paragrafo 2, primo capoverso,
visto l'accordo sullo spazio economico europeo (2), in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni conformemente a detti articoli (3),
considerando quanto segue:
1 PROCEDIMENTO
(1)
Nel quadro dell'esame formale del fascicolo dell'aiuto di Stato C 51/05 relativo a misure di aiuto concesse dalla Francia all'Institut Français du Pétrole (4) (in appresso IFP), con lettera del 18 luglio 2006, protocollata il 19 luglio 2006, le autorità francesi hanno informato i servizi della Commissione della trasformazione, avvenuta il 7 luglio 2006, dell'ente pubblico IFP, ex istituto professionale ai sensi della legge n. 43-612 del 17 novembre 1943 sulla gestione degli interessi professionali, in ente pubblico a carattere industriale e commerciale (in appresso «EPIC»). La trasformazione risulta da due documenti che le autorità francesi hanno accluso in allegato alla loro lettera: i) il decreto n. 2006-797 del 6 luglio 2006 che fissa il nuovo status giuridico dell'ente pubblico IFP, e ii) l'articolo 95 della legge programmatica n. 2005-781 del 13 luglio 2005 che fissa gli orientamenti della politica energetica (in applicazione del quale è stato adottato il decreto menzionato in precedenza).
(2)
Con lettere del 3 agosto 2007 e del 7 maggio 2008, la Commissione ha inviato richieste di informazioni alle autorità francesi, che hanno riposto con lettere datate rispettivamente 28 settembre 2007 e 26 giugno 2008.
(3)
Nel quadro di un caso precedente, il 16 luglio 2008 la Commissione ha adottato una decisione (in appresso la «decisione C 51/2005») relativa a una prima misura di aiuto cui la Francia ha dato esecuzione a favore del gruppo IFP (5). In tale decisione, la Commissione ha sottolineato che la questione dell'esistenza di un aiuto di Stato supplementare, sotto forma di un'eventuale garanzia illimitata dello Stato derivante dallo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP, sarebbe stata oggetto di un esame separato nell'ambito di un altro procedimento.
(4)
Questo secondo procedimento, previsto dall'articolo 108, paragrafo 2, del TFUE, è stato oggetto di una decisione della Commissione del 16 luglio 2008 (6) (in appresso «la decisione di avvio del procedimento») adottata a norma dell'articolo 4, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio del 22 marzo 1999 recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE (7) (in appresso «il regolamento procedurale») contro la garanzia illimitata dello Stato di cui poteva beneficiare il gruppo IFP.
(5)
Pubblicando l'11 ottobre 2008 la decisione di avvio del procedimento summenzionata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea, la Commissione ha invitato i terzi interessati a presentare le loro osservazioni sulla misura in esame.
(6)
Con lettera del 14 ottobre 2008, la Commissione ha ricevuto le osservazioni della Francia.
(7)
Con lettera del 6 novembre 2008, protocollata dalla Commissione lo stesso giorno, i consulenti della società UOP Limited hanno informato la Commissione della volontà del loro cliente di formulare osservazioni sulla misura in esame. Tenuto conto del tempo necessario per la traduzione, hanno richiesto una proroga del termine per la trasmissione delle loro osservazioni fino al 30 novembre 2008. Con lettera del 7 novembre 2008, la Commissione ha precisato che accettava la giustificazione di tale richiesta e che avrebbe concesso alla società UOP Limited una proroga del termine per la risposta fino al 30 novembre 2008. Con lettera del 28 novembre 2008, protocollata dalla Commissione lo stesso giorno, i consulenti della società UOP Limited hanno fatto pervenire le osservazioni del loro cliente sulla decisione di avvio del procedimento.
(8)
Nella stessa lettera del 28 novembre 2008, i consulenti della società UOP Limited hanno chiesto il permesso per il loro cliente di fornire osservazioni supplementari nel corso del procedimento. Con lettera del 17 dicembre 2008, la Commissione ha risposto a questa richiesta accettando di prorogare il termine per la risposta della società UOP Limited fino al 23 gennaio 2009, in modo da consentirle di presentare eventuali osservazioni complementari. Con lettera del 23 gennaio 2009, i consulenti della società UOP Limited hanno fatto pervenire le osservazioni complementari del loro cliente.
(9)
Con lettera del 6 maggio 2009, la Commissione ha comunicato alle autorità francesi tutte le osservazioni formulate dalla società UOP Limited sulla decisione di avvio del procedimento, in una versione riservata ove necessario. Le ha invitate a farle pervenire le loro osservazioni entro l'8 giugno 2009. Con lettera del 2 giugno 2009, le autorità francesi hanno richiesto una proroga di tale termine fino al 22 giugno 2009, in quanto le osservazioni presentate dalla parte terza rendevano necessarie, secondo loro, un'analisi approfondita e la consultazione di vari servizi ministeriali. Con lettera del 9 giugno 2009, la Commissione ha accettato la proroga fino al 22 giugno 2009. Con lettera del 22 giugno 2009, le autorità francesi hanno trasmesso i loro commenti sulle osservazioni formulate dalla società UOP Limited.
(10)
Con lettera del 29 luglio 2009, la Commissione ha richiesto informazioni complementari alle autorità francesi, invitandole a fornirle una riposta entro il 24 agosto 2009. Con lettera del 19 agosto 2009, le autorità francesi hanno richiesto una proroga del termine per la risposta fino al 7 settembre 2009. Con lettera del 20 agosto 2009, la Commissione ha concesso loro tale proroga. Con lettera dell'8 settembre 2009, le autorità francesi hanno fornito le informazioni richieste.
(11)
Con lettera del 20 novembre 2009, la Commissione ha richiesto nuove informazioni complementari alle autorità francesi, invitandole a fornirle una risposta entro venti giorni. Con lettera del 14 dicembre 2009, le autorità francesi hanno richiesto una proroga del termine per la risposta fino al 22 gennaio 2010. Con lettera del 18 dicembre 2009, la Commissione ha concesso loro tale proroga. Con lettera del 13 gennaio 2010, le autorità francesi hanno fornito le informazioni richieste.
(12)
Il 20 maggio 2010, i servizi della Commissione hanno organizzato una riunione a Bruxelles per discutere con le autorità francesi delle conseguenze sul presente caso della decisione adottata dalla Commissione il 26 gennaio 2010 e relativa all'aiuto di Stato n. C 56/07 (ex E 15/05) accordato a La Poste (8) (in appresso la «decisione C 56/2007»). Poiché La Poste era un ente pubblico che aveva, fino ad allora, uno status assimilabile a quello di un EPIC (9), il caso che la riguardava (in appresso «il casoLa Poste» o il «caso postale») presentava considerevoli somiglianze con la misura in esame e le autorità francesi hanno formulato le stesse argomentazioni, mutatis mutandis, nelle loro osservazioni relative a ciascuno dei due casi. Il 4 giugno 2010, alla Francia è stato inviato per posta un elenco di domande supplementari, con le quali i servizi della Commissione intendevano avere un contributo scritto delle autorità francesi sui vari punti affrontati nel corso della riunione. Il 16 luglio 2010, le autorità francesi hanno comunicato gli elementi richiesti.
(13)
Con lettera del 29 settembre 2010, la Commissione ha richiesto alle autorità francesi di trasmettere informazioni complementari, invitandole a fornire una risposta entro venti giorni. Con lettera del 7 ottobre 2010, le autorità francesi hanno richiesto una proroga del termine per la risposta fino al 26 novembre 2010. Con lettera dell'8 ottobre 2010, la Commissione ha concesso tale proroga. Con lettera del 26 novembre 2010, le autorità francesi hanno fornito le informazioni richieste.
2 IL GRUPPO IFP
(14)
Come la Commissione ha specificato nella decisione di avvio del procedimento e nella decisione C 51/2005 summenzionata (10), l'ente pubblico IFP svolge tre missioni:
-
una missione di ricerca e di sviluppo nei campi della prospezione petrolifera e del gas, delle tecnologie di raffinazione e della petrolchimica,
-
una missione di formazione di ingegneri e di tecnici,
-
una missione di informazione e di documentazione dei settori.
Un contratto siglato con lo Stato definisce gli orientamenti generali della sua azione per periodi di cinque anni.
(15)
Inoltre, l'ente pubblico IFP detiene direttamente e indirettamente il controllo di società commerciali con le quali ha concluso accordi esclusivi di ricerca e di licenza. Sulla base di una serie di elementi concordanti, specificati nel considerando 137, nella decisione C 51/2005 summenzionata la Commissione ha ritenuto che l'insieme formato dalle società per azioni Axens, Beicip-Franlab e Prosernat e la loro capogruppo, l'ente pubblico IFP, costituisse un gruppo economico (in appresso «il gruppo IFP») ai sensi del diritto della concorrenza.
(16)
Axens opera sul mercato dei catalizzatori e delle tecnologie per raffinerie e industrie petrolchimiche. Nel 2006, ossia alla data del cambiamento dello status giuridico della sua società madre, ha registrato un volume di affari consolidato di 308,45 milioni di euro. Due accordi esclusivi di licenza quadro e di licenza prodotto e una convenzione di ricerca industriale (11) legano l'ente pubblico IFP e Axens. In cambio di tali accordi, la controllata versa alla capogruppo, da un lato, diritti sui contratti di licenza e, dall'altro lato, un compenso […] (13) per l'accesso alla capacità di ricerca dell'ente pubblico IFP.
(17)
Beicip-Franlab è specializzata nello sviluppo e nella distribuzione di software nel settore «esplorazione-giacimenti», nonché nella realizzazione di studi e nella fornitura di consulenza. Nel 2006, il suo volume di affari è stato pari a 42 milioni di euro. Una convenzione esclusiva di sviluppo, commercializzazione e utilizzo, siglata nel 2003, della durata di dieci anni, stabilisce che [l'IFP proponga a Beicip-Franlab i risultati delle proprie ricerche] (**) su algoritmi, modelli o metodologie [derivanti dall'attività di ricerca] (**) dell'ente pubblico IFP nel settore «esplorazione-giacimenti» e che Beicip-Franlab possa chiedere a quest'ultimo di realizzare prodotti su tale base. Beicip-Franlab copre tutti i costi di sviluppo dei prodotti sostenuti dall'ente pubblico IFP e versa vari compensi integrativi […] (*) volti a coprire manutenzione e diritti di utilizzo. Nel 2005 è stato firmato un atto integrativo che modifica le modalità di compenso, pur ribadendo il principio della copertura totale dei costi di sviluppo da parte di Beicip-Franlab.
(18)
Prosernat fornisce studi e servizi, nonché attrezzature complete nel campo del trattamento del gas e del recupero dello zolfo. Nel 2006 il suo volume di affari è stato pari a 49,9 milioni di euro. Il 18 agosto 2003, tra l'ente pubblico IFP e Prosernat sono stati firmati un accordo di licenza quadro e una convenzione di ricerca industriale con effetto retroattivo al 1o gennaio 2002, della durata di dieci anni, secondo cui Prosernat dispone di una concessione esclusiva di licenza sui brevetti dell'ente pubblico IFP e [quest'ultimo propone i risultati delle proprie] (**) ricerche condotte […] (*) nel settore delle tecnologie di trattamento del gas e di recupero dello zolfo. Prosernat versa alla sua capogruppo una royalty sul volume di affari annuali e una royalty definita caso per caso per le attrezzature. Il compenso dell'ente pubblico IFP per l'accesso di Prosernat ai risultati dei suoi lavori di ricerca ammonta a […] (*) % del volume di affari annuale complessivo realizzato da Prosernat.
(19)
Conformemente all'articolo 6 della decisione C 51/2005 summenzionata, nel 2009 è stata inserita una clausola (14) negli accordi esclusivi che disciplinano i compensi all'ente pubblico IFP da parte delle sue controllate Axens e Prosernat al fine di garantire che alla capogruppo sia versato un compenso minimo non forfettario che copra almeno il 25 % dei costi degli studi di fattibilità preliminari ai lavori di ricerca industriale, il 50 % dei costi di ricerca industriale e, ove del caso, il 75 % dei costi delle attività di sviluppo precompetitive ai sensi della disciplina comunitaria per gli aiuti di Stato alla ricerca e sviluppo del 17 febbraio 1996 (15) (in appresso «la disciplina R&S del 1996»), condotte dall'ente pubblico IFP negli ambiti di attività delle controllate (16).
(20)
In conformità alla decisione di avvio del procedimento, nel quadro dell'esame della misura in questione, sembrava necessario tenere conto delle possibili ripercussioni della garanzia di Stato derivante dallo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP su tutte le entità del gruppo IFP (compreso l'ente pubblico IFP e le sue tre controllate di diritto privato) (17).
3 DESCRIZIONE DELLA MISURA
(21)
Fino al 2006 l'ente pubblico IFP era costituito sotto forma di persona giuridica di diritto privato ed era un istituto professionale ai sensi della legge n. 43-612 del 17 novembre 1943 sulla gestione degli interessi professionali sottoposto al controllo economico e finanziario del governo francese.
(22)
L'articolo 95 della legge programmatica n. 2005-781 del 13 luglio 2005 che fissa gli orientamenti della politica energetica ha stabilito il principio della trasformazione dell'IFP in EPIC. La trasformazione è diventata effettiva a partire dalla pubblicazione del decreto n. 2006-797 che definisce lo status giuridico dell'ente pubblico IFP nella Gazzetta ufficiale della Repubblica francese in data 6 luglio 2006.
(23)
In quanto EPIC, alla data del cambiamento del suo status giuridico l'ente pubblico IFP è diventato una persona giuridica di diritto pubblico (18).
(24)
Le conseguenze giuridiche della qualificazione di EPIC sono illustrate in maniera approfondita nella parte 2 («descrizione della misura») della decisione C 56/2007 summenzionata, e nella parte 3.2.1 («conseguenze giuridiche dello status giuridico di EPIC dell'IFP») della decisione di avvio del procedimento, alle quali la Commissione fa riferimento mutatis mutandis.
4 MOTIVI CHE HANNO PORTATO ALL'AVVIO DEL PROCEDIMENTO D'INDAGINE FORMALE
(25)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha in primo luogo considerato che la misura sollevava dubbi riguardo al fatto che il regime che esula dal diritto comune istituito a favore delle EPIC in materia di fallimento equivale a un meccanismo di garanzia illimitata dello Stato che impegna risorse pubbliche.
-
Le procedure di insolvenza e di fallimento non sono applicabili agli EPIC in quanto persone giuridiche di diritto pubblico in virtù di un principio generale di impignorabilità dei beni delle persone giuridiche di diritto pubblico riconosciuto dalla giurisprudenza francese dalla fine del XIX secolo e, in particolare, dalla Corte di cassazione (19). Per maggiori informazioni, la Commissione rimanda alla parte 3.2.1.1 della decisione di avvio del procedimento, in particolare ai considerando da 38 a 40 (20).
-
Sono invece applicabili agli EPIC la legge del 16 luglio 1980 e i relativi testi attuativi, che designano esplicitamente lo Stato come autorità competente per il ripianamento dei debiti degli organismi pubblici, conferendo ad essi considerevoli poteri come l'emissione di ordini di pagamento e la costituzione di risorse sufficienti, e definiscono un principio di responsabilità dello Stato in ultima istanza rispetto ai debiti delle persone giuridiche di diritto pubblico. Per maggiori informazioni, la Commissione rimanda alla parte 3.2.1.2 della decisione di avvio del procedimento, in particolare ai considerando da 41 a 45 (21).
-
Nell'ipotesi dello scioglimento di un EPIC, è generalmente applicabile il principio del trasferimento dei debiti allo Stato o a un altro soggetto pubblico (22), in modo tale che qualsiasi creditore di un EPIC ha la garanzia di non perdere mai il credito vantato nei confronti di un ente pubblico. Per maggiori informazioni, la Commissione rimanda alla parte 3.2.1.3 della decisione di avvio del procedimento, in particolare ai considerando da 46 a 51 (23).
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Gli EPIC potrebbero disporre di un accesso privilegiato ai conti di anticipi del Tesoro. Per maggiori informazioni, la Commissione rimanda alla parte 3.2.1.4 della decisione di avvio del procedimento, in particolare al considerando 52 (24).
(26)
Inoltre, come precisato ai considerando da 65 a 74 della decisione di avvio del procedimento, ai quali la Commissione rimanda per maggiori informazioni, i chiarimenti legislativi e normativi proposti dalle autorità francesi non sembravano sufficienti per eliminare tali dubbi a priori.
(27)
In seguito, la Commissione ha asserito che non si poteva escludere che da tale situazione derivasse un vantaggio economico selettivo, principalmente attraverso condizioni di finanziamento ritenute più favorevoli, anche se l'ente pubblico IFP e le sue controllate non sono oggetto di una valutazione finanziaria da parte di un'agenzia di rating esterna. Il gruppo IFP avrebbe anche potuto essere avvantaggiato nei suoi rapporti con i clienti e i fornitori, poiché questi ultimi avrebbero creduto di beneficiare di una garanzia dello Stato sui loro crediti. Nella fase dell'esame preliminare non si poteva quindi escludere che, in caso di fornitura o di acquisto di beni o di servizi che comportano un credito, i fornitori offrissero all'ente pubblico IFP condizioni migliori rispetto a quelle che sarebbero state concesse a un'impresa non beneficiaria di una garanzia dello Stato.
(28)
Inoltre, sulla base delle informazioni disponibili al termine del suo esame preliminare, la Commissione ha ritenuto che il carattere illimitato della garanzia, in particolare per quanto riguarda la durata, l'importo e la portata, rendesse estremamente difficile il calcolo del prezzo di mercato del premio che l'ente pubblico IFP avrebbe dovuto corrispondere allo Stato per la concessione di tale protezione.
(29)
Infine, la Commissione ha affermato di nutrire dubbi riguardo alla compatibilità dell'aiuto di Stato con il mercato interno, in quanto tale aiuto non sembrava a prima vista inteso a facilitare lo sviluppo di alcune attività o di alcune regioni economiche.
5 OSSERVAZIONI E PROPOSTE DELLE AUTORITÀ FRANCESI
5.1 OSSERVAZIONI INIZIALI DELLE AUTORITÀ FRANCESI
(30)
In seguito alla decisione di avvio del procedimento summenzionata, con lettera del 14 ottobre 2008, le autorità francesi hanno comunicato le loro osservazioni e le loro proposte alla Commissione. La lettera ha integrato le osservazioni e le proposte formulate in lettere antecedenti delle autorità francesi (25) e riassunte nella decisione di avvio del procedimento.
(31)
Nelle loro osservazioni del 14 ottobre 2008, le autorità francesi hanno rammentato in via preliminare che il procedimento nei confronti del gruppo IFP è stato avviato parallelamente al caso postale summenzionato, e hanno quindi affermato di riprendere mutatis mutandis gli stessi argomenti avanzati nella fase di istruzione di tale caso (26). Nonostante queste somiglianze, le autorità francesi hanno tuttavia tenuto a rammentare le specificità dell'ente pubblico IFP: si tratta di un organismo di ricerca cui è stata attribuita una triplice funzione di interesse generale (ricerca, formazione e documentazione), le cui attività sono, in gran parte, non economiche, fatto che giustificherebbe il finanziamento pubblico ad esso concesso. Inoltre, hanno precisato i motivi del suo cambiamento di status giuridico in EPIC: l'allineamento tra la natura delle attività e le modalità di finanziamento dell'IFP, da un lato, e il suo status giuridico, dall'altro lato, avrebbero giustificato il cambiamento di status giuridico, in modo da ravvicinare l'IFP alla sfera pubblica abbandonando la forma di istituto professionale di diritto privato.
(32)
Le autorità francesi hanno contestato l'esistenza di un aiuto di Stato, in quanto, secondo loro, non erano soddisfatte due delle condizioni stabilite dall'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, poiché il meccanismo in esame, da un lato, non implicava alcun trasferimento di risorse di Stato (5.1.1) e, dall'altro lato, non concedeva alcun vantaggio all'ente pubblico IFP (5.1.2).
5.1.1 ASSENZA DI UNA GARANZIA IMPUTABILE ALLO STATO E CHE COMPORTA UN TRASFERIMENTO DI RISORSE DI STATO
(33)
Secondo le autorità francesi, da un lato, gli enti pubblici non beneficiano di alcuna garanzia in ragione della loro forma giuridica (A), mentre, dall'altro lato, il ragionamento della Commissione nella decisione di avvio del procedimento (B) è errato.
A. Assenza di garanzia illimitata dello Stato
(34)
Come precisato ai considerando da 41 a 45 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi adducono cinque motivi a sostegno della loro argomentazione.
(35)
In primo luogo, non esiste alcun testo o decisione che stabilisca il principio secondo il quale lo Stato garantirebbe indefinitamente, in linea di principio, i debiti degli EPIC.
(36)
In secondo luogo, la giurisprudenza del Consiglio di Stato si sarebbe pronunciata sull'assenza di garanzie, in particolare la sentenza Société de l'hôtel d'Albe (27), e le due decisioni adottate nella causa Campoloro (28).
(37)
In terzo luogo, la legge organica del 1o agosto 2001 relativa alle leggi finanziarie (LOLF) prevedeva che soltanto una disposizione della legge finanziaria potesse creare una garanzia (29), come espressamente confermato dal Consiglio di Stato nella sua relazione annuale del 2006 (30). Ne consegue che, secondo l'esperto incaricato dalle autorità francesi nel caso postale summenzionato (31), dall'entrata in vigore completa della LOLF il 1o gennaio 2005, non avrebbe potuto essere legalmente concessa alcuna garanzia implicita. I debiti contratti dal 1o gennaio 2005 non avrebbero beneficiato di una garanzia implicita. Quanto ai debiti contratti in data antecedente al 1o gennaio 2005, l'esperto ritiene che in mancanza di decisione contenziosa, non si può determinare se la caducità delle garanzie implicite fornite antecedentemente al 1o gennaio 2005, la cui concessione non avrebbe potuto essere espressamente autorizzata dalla legge finanziaria, possa o meno essere esclusa sulla base del rispetto dei diritti costituzionalmente tutelati dei creditori.
(38)
In quarto luogo, la Francia ritiene che se gli EPIC beneficiavano di una garanzia dello Stato, il cambiamento del loro status giuridico rendeva necessaria la definizione di misure di salvaguardia dei diritti dei creditori. Poiché tali misure non erano mai state istituite (32), la Francia ne ha dedotto che gli EPIC non beneficiano di alcuna garanzia dello Stato.
(39)
In quinto luogo, le autorità francesi citano un articolo (33) del sig. Labetoulle, ex presidente della sezione del contenzioso del Consiglio di Stato. Secondo il sig. Labetoulle, «non sussiste, nel diritto, alcun automatismo nella concessione, nel beneficio e nella portata di questa garanzia [una garanzia statale che si applicherebbe di diritto agli organismi pubblici dello Stato]».
B. Ragionamento errato della Commissione (34)
(40)
Le autorità francesi ritengono che, per quanto riguarda gli EPIC, il rimborso dei singoli crediti non sia garantito (a), e lo stesso vale per il mantenimento dell'esistenza dell'ente pubblico o dei suoi obblighi (b).
a) Assenza di garanzia riguardo al rimborso di singoli crediti
(41)
Come spiegato ai considerando da 46 a 49 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi ritengono che la legge del 16 luglio 1980 non potrebbe costituire una garanzia: sulla base dei lavori preparatori della legge, di una interpretazione della giurisprudenza Campoloro del 10 novembre 1999 (35) e del 18 novembre 2005 (36) e di articoli della dottrina (37), la Francia specifica che, a suo avviso, la legge del16 luglio 1980 non prevedrebbe l'obbligo per lo Stato di impegnare le proprie risorse: l'espressione «vi provvede» riportata nell'articolo 1 conferisce allo Stato soltanto un potere di «sostituzione» dell'esecutivo della persona sostituita, nel cui esercizio per principio il sostituente dispone delle medesime competenze del sostituito. Nel quadro di tale sostituzione, lo Stato potrebbe quindi solo esercitare le competenze dell'esecutivo, che non comprendono la possibilità di disporre del bilancio dello Stato, mentre l'attribuzione di una sovvenzione straordinaria si trova al di fuori dell'esercizio di un potere di sostituzione.
(42)
Inoltre, come indicato ai considerando da 50 a 53 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi sostengono che la responsabilità senza colpa dello Stato non può essere invocata solo sulla base dell'insufficienza di risorse. In effetti, secondo le autorità francesi, la garanzia presuppone che il garante si faccia carico del fatto del garantito. Poiché la responsabilità implica l'assunzione dell'onere di una colpa oppure, nel caso della responsabilità senza colpa, delle conseguenze di un'azione propria, non può trattarsi di garanzia. Secondo la Francia, la responsabilità dello Stato non può essere invocata per la sola ragione che il prefetto o l'autorità di tutela non abbia potuto adottare alcuna misura in grado di consentire il rimborso del credito a causa della situazione finanziaria e patrimoniale dell'ente o dell'organismo pubblico. La colpa dovrebbe essere esclusa in quanto l'astensione del prefetto o dell'autorità di tutela non potrebbe di per sé essere colposa. Le autorità francesi riconoscono tuttavia che l'esigenza di continuità del servizio pubblico s'impone al rappresentante dello Stato nell'esecuzione della procedura istituita dalla legge del 16 luglio 1980. Ciononostante, secondo le autorità francesi, anche se il giudice ordinasse il risarcimento del creditore, ciò avrebbe l'effetto di riportare il creditore nella situazione in cui si sarebbe trovato nel diritto comune, poiché in quest'ultimo caso il bene in questione sarebbe stato ceduto e la massa dei creditori avrebbe percepito l'importo corrispondente. Il creditore quindi non ne trarrebbe alcun vantaggio.
b) Assenza di garanzia sul mantenimento dell'esistenza dell'ente pubblico IFP o dei suoi obblighi
(43)
Come precisato ai considerando da 54 a 56 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi ritengono che l'inapplicabilità ai soggetti pubblici della procedura di amministrazione e di liquidazione di diritto comune non escluda la possibilità di fallimento di un EPIC oppure di un procedimento fallimentare a suo carico. Contestano l'analisi della Commissione fondata sulla comunicazione relativa agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie (38) (in appresso la «comunicazione sulle garanzie») e ritengono che nel caso in esame la Commissione non avrebbe dimostrato l'esistenza di «condizioni di finanziamento preferenziali» imputabili all'esclusione della possibilità di un procedimento fallimentare né avrebbe dimostrato che l'ente pubblico IFP non possa fallire, né che non sia possibile alcuna procedura concorsuale, in quanto la legge del 1985 è solamente un provvedimento procedurale e la circostanza che gli EPIC non rientrano nel suo campo di applicazione non implica che non possa essere attuata nei loro confronti una procedura specifica di amministrazione controllata, liquidazione o «fallimento».
(44)
Inoltre, come spiegato ai considerando da 57 a 67 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi sostengono che l'applicazione della «procedura» istituita dalla legge del 16 luglio 1980, anziché di quella collettiva di diritto comune, non conferisce alcun vantaggio al creditore. Contestano la necessità del rispetto dei criteri di pubblicità (39) e di equivalenza (40) stabilita dalla Commissione al considerando 81 della decisione di avvio del procedimento per valutare se l'applicazione di una procedura specifica in caso di insolvibilità conferisca un vantaggio all'ente che vi è sottoposto rispetto alle imprese sottoposte al diritto commerciale (41), tuttavia si avvalgono di tali criteri per analizzare la procedura istituita dalla legge del 16 luglio 1980. Per quanto riguarda il criterio di pubblicità, ritengono che questa procedura sia correttamente individuata dalle agenzie di rating come applicabile nel caso di insolvibilità di un EPIC, mentre in merito al criterio di equivalenza distinguono il caso in cui sia applicabile un'esigenza di continuità del servizio pubblico da quello in cui tale esigenza non si possa applicare, sottolineando che la situazione finanziaria dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate rende improbabile una situazione di carenza di risorse del gruppo IFP, le cui liquidità e investimenti (150,3 milioni di euro) erano pari alla fine del 2007 a circa cinque volte l'importo dei prestiti e dei debiti finanziari (25,2 milioni di euro):
a)
nell'ipotesi in cui non si applichi alcun requisito di servizio pubblico, in caso di insufficienza di risorse dell'organismo pubblico, l'applicazione della procedura istituita dalla legge del 1980 non porrebbe i creditori in una situazione più favorevole rispetto al caso in cui sia applicata la procedura di diritto comune: recupererebbero il medesimo importo dei creditori di un'entità soggetta al diritto commerciale, ossia l'ammontare ricavato dalla realizzazione dell'attivo, e in esito al procedimento i creditori non disporrebbero di altri mezzi di impugnazione (42), in quanto, secondo la Francia, non si può invocare la responsabilità dello Stato sull'unico fondamento dell'insufficienza delle risorse. Solo due aspetti sarebbero diversi:
-
l'assenza di «trattamento in massa» dei creditori: contrariamente alla procedura di diritto privato nella quale i crediti sono trattati in massa e i creditori sono liquidati nell'ordine di privilegio decrescente e in proporzione alle somme disponibili, la procedura istituita dalla legge del 16 luglio 1980 si distingue per il fatto che solo l'azione del creditore gli consente di tutelare i propri diritti. La logica della legge del 16 luglio 1980 è quella del «primo arrivato, primo servito»;
-
è il rappresentante dello Stato che, sotto il controllo del giudice amministrativo (controllo per colpa grave come stabilito dal Consiglio di Stato nella summenzionata sentenza Campoloro), assume una funzione equivalente a quella del liquidatore e dell'amministratore giudiziario;
b)
nell'ipotesi in cui si debba assicurare la continuità del servizio pubblico, le autorità francesi ammettono che il rappresentante dello Stato, nell'esercizio dei poteri conferitigli dalla legge del 16 luglio 1980, possa decidere di non cedere determinati attivi necessari all'assolvimento di una missione di servizio pubblico. La mancata cessione di determinati beni per ragioni afferenti all'esigenza di continuità del servizio pubblico comporterebbe, se non fosse soggetta a un risarcimento da parte dello Stato, una realizzazione inferiore di attivi e una diminuzione correlativa degli importi recuperabili da parte dei creditori. Secondo le autorità francesi, la procedura non conferirebbe ai creditori dell'ente pubblico IFP diritti superiori a quelli di cui godrebbero in applicazione del diritto commerciale. Le autorità francesi ammettono tuttavia che in questa ipotesi, la responsabilità senza colpa dello Stato potrebbe allora essere invocata e comportare un risarcimento dei creditori pari al pregiudizio subito, ossia corrispondente al massimo al valore venale degli attivi conservati dallo Stato per la continuità del servizio pubblico. I creditori sarebbero quindi posti potenzialmente nella stessa situazione che risulterebbe dall'applicazione del diritto comune. Le autorità francesi ne traggono la conclusione che la procedura istituita dalla legge del 16 luglio 1980 non conferisce alcun vantaggio rispetto alla procedura di diritto comune e che non è quindi giustificato sottoporre direttamente l'ente pubblico IFP a una procedura di questo genere.
(45)
Come spiegato al considerando 68 della decisione C 56/2007, al quale la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi sottolineano che i testi menzionati dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento, in particolare al considerando 82, segnatamente il provvedimento di codifica n. 02-060-M95 del 18 luglio 2002 sulla regolamentazione finanziaria e contabile degli enti pubblici nazionali a carattere industriale e commerciale e la guida sull'organizzazione finanziaria ai fini della creazione, trasformazione e scioglimento degli organismi pubblici nazionali e dei gruppi di interesse pubblico del 14 novembre 2006, non sono applicabili né trasferibili all'ente pubblico IFP.
(46)
Per quanto riguarda la ricapitalizzazione delle controllate dell'ente pubblico IFP, le autorità francesi ritengono in primo luogo che la questione sollevata al considerando 80 della decisione di avvio del procedimento non dovrebbe essere valutata per dimostrare l'esistenza di un'eventuale garanzia statale, ma per esaminare i possibili effetti di tale garanzia, che porrebbero eventualmente l'ente pubblico IFP e le sue controllate in una situazione preferenziale dovuta a condizioni di ricapitalizzazione più favorevoli. Ritengono inoltre che l'argomentazione della Commissione sia fondata su due idee errate:
-
da un lato, la Commissione commetterebbe un errore di ragionamento riguardo all'eventuale sostegno che l'ente pubblico IFP potrebbe fornire alle proprie controllate mediante un trasferimento all'interno del gruppo, in quanto le condizioni alle quali una capogruppo, quand'anche fosse una persona giuridica di diritto pubblico, può sostenere una delle sue controllate in difficoltà sono rigorosamente disciplinate dal diritto societario (43) e non sono assolutamente legate al concetto di impresa ai sensi del diritto della concorrenza;
-
dall'altro lato, le autorità francesi contestano che la forma giuridica di EPIC dell'ente pubblico IFP, e l'eventuale garanzia dello Stato che una tale forma giuridica comporterebbe, consenta di ricapitalizzare le proprie controllate più facilmente rispetto a capogruppo con uno status giuridico di diritto privato. Secondo le autorità francesi, il fatto che una società sostenga in maniera temporanea le perdite di una delle proprie controllate rientra nell'ambito del normale funzionamento di un gruppo di società, come peraltro è già stato riconosciuto dal giudice dell'Unione europea (44), e l'intervento di un investitore pubblico che agisca secondo le stesse norme di condotta di un investitore privato non implicherebbe elementi di aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE (45). Ciò varrebbe in particolare nel caso dell'ente pubblico IFP, che avrebbe la possibilità (e non l'obbligo) giuridica di ricapitalizzare una controllata in difficoltà secondo gli stessi criteri di valutazione utilizzati da qualsiasi investitore accorto. Infine, le autorità francesi contestano che gli EPIC dispongono di una possibilità di «accesso diretto» ai «conti del Tesoro», precisando che il dispositivo di bilancio del «conto di partecipazione finanziaria», disciplinato dall'articolo 24 della LOLF, prevede la costituzione di conti di crediti limitativi (soggetti a un massimale ai sensi della legge finanziaria), che consentono allo Stato, se lo vuole e se può (in particolare tenendo conto del diritto dell'Unione europea), di concedere anticipi a vari organismi. Secondo le autorità francesi, gli EPIC non avrebbero un «accesso diretto» a tali conti.
5.1.2 ASSENZA DI QUALSIASI VANTAGGIO A LIVELLO DELL'ENTE PUBBLICO IFP E DELLE SUE CONTROLLATE
(47)
Le autorità francesi ritengono in primo luogo che la comunicazione sulle garanzie summenzionata non consenta di concludere che esiste un vantaggio nel caso in esame, che l'estensione alle controllate dell'ente pubblico IFP, società per azioni di diritto comune, degli eventuali vantaggi di cui l'ente pubblico beneficerebbe, tenuto conto del suo status giuridico di EPIC, sarebbe in contrasto con la prassi decisionale della Commissione e che non vi è prova nel caso in esame di un vantaggio economico effettivo per l'ente pubblico IFP e le sue controllate.
(48)
Le autorità francesi ritengono che la Commissione abbia dato un'interpretazione errata del punto 1.2. della comunicazione sulle garanzie summenzionata che prevede quanto segue: «(…). La Commissione considera come aiuti di Stato concessi in forma di garanzia anche le condizioni di finanziamento preferenziali ottenute da imprese il cui regime giuridico escluda il fallimento o altre procedure concorsuali oppure preveda esplicitamente la concessione di garanzie statali o il ripianamento delle perdite da parte dello Stato»:
-
in primo luogo, le autorità francesi contestano che l'ente pubblico IFP disponga in quanto EPIC di un regime giuridico che escluda il fallimento o altre procedure concorsuali; in ogni caso, la Commissione non lo avrebbe dimostrato, limitandosi a fornire la prova che tale regime non consentirebbe l'applicazione di una procedura particolare (in particolare, la procedura istituita dalla legge del 25 gennaio 1985);
-
in secondo luogo, le autorità francesi negano l'automaticità della relazione tra l'impossibilità giuridica e statutaria di essere oggetto di una procedura fallimentare o di una procedura concorsuale e il beneficio di condizioni preferenziali sui mercati; spetta alla Commissione, in applicazione del punto 1.2. della summenzionata comunicazione sulle garanzie, dimostrare in via preventiva l'esistenza di condizioni di finanziamento preferenziali per ritenere che un'impresa il cui regime giuridico escluda la possibilità di un fallimento o di un'altra procedura concorsuale benefici di un aiuto sotto forma di garanzia.
(49)
Inoltre, nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione avrebbe ignorato la sua prassi decisionale quando ha esaminato i possibili vantaggi derivanti a livello di controllate dell'ente pubblico IFP dall'esistenza di una garanzia illimitata per l'EPIC. La Commissione avrebbe adottato un ragionamento in contrasto con quello adottato in relazione alla creazione di La Banque Postale (46): mentre quest'ultima, come le controllate dell'ente pubblico IFP, era una società per azioni detenuta al 100 % da un organo assimilabile a un EPIC, la Commissione ha ritenuto (senza tenere conto degli impegni sottoscritti dalla Francia in questo ambito) che lo status giuridico di società per azioni di diritto comune consentisse, di per sé, di escludere l'esistenza di qualsiasi garanzia illimitata a livello di controllate. Secondo le autorità francesi, lo stesso ragionamento dovrebbe indurre a ritenere che, avendo anche uno status giuridico di società per azioni di diritto comune, le controllate dell'ente pubblico non beneficino neppure della garanzia illimitata eventualmente conferita dallo stato di EPIC.
(50)
Infine, la Commissione non dimostrerebbe l'esistenza di un vantaggio economico effettivo in capo all'ente pubblico IFP e alle sue controllate, limitandosi a invocare nella decisione di avvio del procedimento condizioni di finanziamento «ritenute» preferenziali, senza fornirne una prova effettiva. La giurisprudenza dell'Unione europea impone che nel caso in esame la Commissione dimostri che lo status di EPIC dell'ente pubblico IFP gli ha effettivamente consentito di ottenere condizioni di finanziamento preferenziali (47). Nel corso del procedimento, le autorità francesi avrebbero comunicato alcuni elementi attestanti che lo stato di EPIC dell'ente pubblico IFP non aveva procurato, e non poteva procurare, alcun vantaggio finanziario all'ente pubblico IFP e alle sue controllate, in quanto la trasformazione dell'ente pubblico IFP era stata effettuata nel rispetto di un principio generale di continuità, in particolare a livello della sua attività, della sua organizzazione, del suo regime contabile e finanziario (risorse e norme contabili e finanziarie) e del suo regime fiscale.
(51)
Le autorità francesi ritengono che gli elementi che precedono dimostrerebbero che:
-
la situazione finanziaria dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate sarebbe buona, fatto che priva di qualsiasi fondamento la questione di un eventuale fallimento e, pertanto, di un intervento in ultima analisi dello Stato;
-
le condizioni di finanziamento a breve termine dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate sarebbero diverse per ognuna di tali entità, e deriverebbero da negoziazioni particolari effettuate intuitu personae con le loro rispettive banche;
-
le relazioni dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate con i loro fornitori e clienti non determinerebbero condizioni preferenziali derivanti da un'aspettativa di detti fornitori e clienti di una garanzia dello Stato.
(52)
Le autorità francesi concludono che:
-
l'analisi effettuata dalla Commissione nella sua decisione di avviare il procedimento è contestabile: l'ente pubblico IFP e le sue controllate non beneficiano infatti di alcuna garanzia statale;
-
la Commissione non ha dimostrato l'esistenza di un vantaggio per l'ente pubblico IFP e le sue controllate derivante dallo status giuridico di EPIC dell'IFP;
-
la Commissione pertanto non ha dimostrato l'esistenza di un aiuto a favore dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate.
5.2 PROPOSTE DELLE AUTORITÀ FRANCESI
(53)
Nondimeno, al fine di fugare ogni dubbio della Commissione, le autorità francesi si sono dichiarate disposte, se la Commissione accettasse di porre fine al procedimento con una decisione di assenza di aiuto in conformità all'articolo 7, paragrafo 2, del regolamento procedurale, ad attuare le seguenti misure:
-
un chiarimento del decreto attuativo della legge del 16 luglio 1980;
-
l'inserimento di una clausola che precisa l'assenza di garanzia nei contratti dell'ente pubblico IFP che comportano un credito;
-
l'inserimento di una clausola che precisa l'assenza di garanzia nei contratti di finanziamento delle controllate dell'ente pubblico IFP.
5.2.1 CHIARIMENTO DEL DECRETO ATTUATIVO DELLA LEGGE DEL 16 LUGLIO 1980
(54)
Come precisato ai considerando da 94 a 96 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi propongono di chiarire l'interpretazione della legge del 16 luglio 1980 modificando il quarto capoverso dell'articolo 3-1 del decreto attuativo (48). Secondo le stesse autorità francesi, la modifica deve consentire di fugare ogni dubbio riguardo alla portata dell'espressione «vi provvede» («y pourvoit») nell'organizzazione del potere di tutela conferito al prefetto o all'autorità incaricata della tutela, i quali devono liberare le risorse nell'ambito del bilancio dell'ente o dell'organismo (49). Secondo le autorità francesi, questa proposta esclude che, nell'esercizio del suo potere di tutela, il rappresentante dello Stato possa aumentare le risorse dell'ente o dell'organismo in questione mediante una sovvenzione statale o un'iniezione di risorse pubbliche.
5.2.2 INSERIMENTO DI UNA CLAUSOLA CHE PRECISA L'ASSENZA DI GARANZIE NEI CONTRATTI DELL'ENTE PUBBLICO IFP CHE COMPORTANO UN CREDITO
(55)
Come precisato ai considerando da 97 a 100 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi contestano la posizione della Commissione (50) secondo la quale la responsabilità dello Stato può essere impegnata sull'unico fondamento dell'insolvenza dell'ente pubblico IFP. Le autorità francesi fanno tuttavia una proposta fondata sull'eccezione del rischio accettato (cfr. sentenze del Consiglio di Stato Sille (51) e Meunier (52) suggerendo, analogamente a quanto proposto nel caso postale, di confermare ufficialmente ai creditori dell'ente pubblico IFP che il loro credito non beneficia della garanzia statale e che, in caso di insolvibilità, lo Stato non sarebbe tenuto a sostituirsi finanziariamente all'impresa per il pagamento del credito. Pertanto, gli eventuali interessati, esponendosi in piena consapevolezza, non potrebbero invocare un diritto a riparazione. Le autorità francesi s'impegnano dunque, congiuntamente all'ente pubblico IFP, per ciascuna operazione, a riportare la seguente menzione nel contratto di finanziamento (per qualsiasi strumento oggetto di contratto):
«l'emissione/il programma/il prestito non beneficiano di alcun tipo di garanzia, diretta o indiretta, da parte dello Stato. In caso di insolvenza, lo Stato non è tenuto a sostituirsi finanziariamente all'IFP per il pagamento del credito.»
(56)
Come precisato al considerando 101 della decisione C 56/2007 summenzionata, al quale la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi hanno anche preso atto dei dubbi espressi dalla Commissione riguardo al considerando 71 della decisione di avvio del procedimento, secondo cui, da un lato, l'eccezione del rischio accettato è una norma stabilita dalla giurisprudenza che potrebbe cambiare, e, dall'altro lato, tale norma è basata su strumenti di diritto derivato, che potrebbero essere annullati in caso di conflitto, e infine, la proposta delle autorità francesi non tratta tutti i casi possibili, in quanto i crediti possono essere non sono solo finanziari ma anche commerciali o di altra natura.
(57)
Come precisato ai considerando da 102 a 104 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, dopo aver rammentato la loro opposizione in linea di principio alla posizione della Commissione relativa all'impegno della responsabilità senza colpa dello Stato sull'unico fondamento di risorse insufficienti dell'ente pubblico IFP, le autorità francesi hanno fornito elementi complementari per rispondere a tali dubbi:
a)
le autorità francesi ritengono che la prima obiezione della Commissione equivarrebbe a ritenere che, quand'anche il diritto interno di uno Stato membro non preveda una disposizione, il solo rischio di mutamento della giurisprudenza, cioè di cambiamento del diritto interno, sarebbe sufficiente a configurare l'esistenza di un aiuto di Stato. La Commissione non può sostenere l'esistenza di una potenziale misura di aiuto sulla base di un'eventuale variazione del diritto, che nel caso di specie è più che improbabile, in quanto l'eccezione del rischio accettato costituisce un principio generale del diritto pubblico abbondantemente confermato dalla giurisprudenza, mai contraddetto e ampiamente commentato;
b)
per quanto riguarda la seconda obiezione, le autorità francesi riconoscono che la legge e il regolamento prevalgono sul contratto, e che una clausola controversa può sempre essere annullata, tuttavia ritengono che tale obiezione non eccepisca un testo di rango superiore, che non sia avvalorata e che non abbia alcuna portata giuridica;
c)
infine, in merito alla terza obiezione, le autorità francesi ammettono che è basata sulla semplice supposizione di una convinzione o di un'eventuale aspettativa, da parte dei fornitori, riguardo a una garanzia dello Stato sul loro credito, supposizione che non potrebbe fondarsi solo sull'esistenza di un vantaggio, ma dovrebbe essere corroborata da elementi che comprovino che l'ente pubblico IFP e le sue controllate abbiano effettivamente beneficiato di un tale vantaggio economico.
(58)
Nondimeno, come precisato al considerando 106 della decisione C 56/2007 summenzionata, al quale la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi hanno indicato che sarebbero disposte a estendere la loro proposta di precisare l'assenza di garanzia all'insieme dei contratti che comportano un credito, in modo da evitare esplicitamente qualsiasi rischio di coinvolgimento della responsabilità senza colpa dello Stato sulla sola base dell'insolvibilità dell'ente pubblico IFP.
5.2.3 INSERIMENTO DI UNA CLAUSOLA CHE PRECISA L'ASSENZA DI GARANZIE NEI CONTRATTI DI FINANZIAMENTO DELLE CONTROLLATE AXENS, BEICIP-FRANLAB, PROSERNAT DELL'ENTE PUBBLICO IFP
(59)
Inoltre, a completamento del dispositivo proposto, le autorità francesi fanno alla Commissione una proposta supplementare analoga a quella fatta al momento della creazione di La Banque Postale, che consiste nell'impegnarsi, per quanto riguarda le condizioni dei prestiti delle controllate dell'ente pubblico IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat) sui mercati, a menzionare per iscritto nel contratto di finanziamento (per qualsiasi strumento oggetto di contratto), per ogni operazione, che «conformemente al diritto francese (in particolare la necessità di un'autorizzazione legislativa esplicita per ogni garanzia), la presente operazione di finanziamento non usufruirà di alcuna garanzia di qualsiasi natura, diretta o indiretta da parte dello Stato».
(60)
Come precisato ai considerando da 107 a 110 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali la Commissione rimanda mutatis mutandis, le autorità francesi ritengono che le due misure di chiarimento proposte (i cui dettagli sono rammentati ai considerando 55 e 59) permettano di fornire ai creditori dell'ente pubblico IFP delucidazioni sui loro diritti, in modo che non si possa ritenere, come fa la Commissione nella decisione di avvio del procedimento al considerando 87, che la Francia sia «responsabile delle aspettative create in capo ai creditori dell'ente pubblico IFP quanto all'esistenza di una garanzia» né che alimenti volontariamente una «situazione giuridica opaca» che «procuri un vantaggio all'ente pubblico IFP e possa impegnare le risorse dello Stato».
5.3 OSSERVAZIONI COMPLEMENTARI DELLE AUTORITÀ FRANCESI
(61)
Nelle loro lettere del 16 luglio 2010 e del 26 novembre 2010, le autorità francesi hanno fornito informazioni complementari attestanti, secondo le medesime autorità, l'assenza di aiuto di Stato in capo all'ente pubblico IFP.
(62)
In via preliminare, facendo riferimento alla causa France Télécom (53), nella loro lettera del 16 luglio 2010, le autorità francesi sottolineano che il giudice dell'Unione europea ha rammentato l'obbligo per la Commissione di dimostrare l'esistenza di un vantaggio effettivo ai fini di stabilire l'esistenza di un aiuto di Stato. Ritengono che nel caso in esame la garanzia illimitata derivante dallo status giuridico dell'ente pubblico IFP secondo la Commissione non conferisce in realtà a tale ente un vantaggio economico. Nella loro lettera del 26 novembre 2010, le autorità francesi precisano che, a loro avviso, l'onere della prova incombe alla Commissione. A questo proposito, rammentano i requisiti stabiliti dalla giurisprudenza dell'Unione europea in materia di prova e di motivazione, in particolare dal Tribunale nella causa France Telecom summenzionata e dalla Corte di giustizia nelle cause Krantz (54), e più di recente Deutsche Post AG (55). Le autorità francesi ritengono che l'analisi presentata dalla Commissione nel caso di specie si basi «più su ipotesi che su un'analisi concreta».
(63)
Inoltre, le autorità francesi ritengono che la Commissione sia del parere che l'ente pubblico IFP potrebbe beneficiare di un vantaggio a tre livelli: i) a livello dei suoi rapporti con le istituzioni bancarie e finanziarie, ii) a livello dei suoi rapporti con i fornitori, e iii) a livello dei suoi rapporti con i partner industriali che fanno ricorso alle prestazioni di ricerca.
(64)
Per quanto riguarda i rapporti dell'ente pubblico IFP con le istituzioni bancarie e finanziarie, le autorità francesi ritengono che l'ente pubblico IFP non abbia finora tratto alcun vantaggio economico dal suo status giuridico di EPIC. Forniscono alla Commissione elementi attestanti che, i) nel lungo termine, l'ente pubblico IFP ha presentato un indebitamento pari allo zero nel 2005, 2006 e 2007 (56), nonché nel 2008 e 2009, che ii) nel medio termine, l'ente pubblico IFP ha negoziato annualmente linee di scoperto presso vari istituti bancari, tuttavia ha ottenuto tassi comparabili a quelli del mercato, e in ogni caso non ha mai utilizzato tali linee di credito e che, infine, iii) nel breve termine, l'indebitamento dell'ente pubblico IFP è stato quasi inesistente o inesistente nel periodo considerato.
(65)
Per quanto riguarda i rapporti con i fornitori, le autorità francesi ritengono che l'ente pubblico IFP, quale autorità aggiudicatrice, sia soggetto agli obblighi di pubblicità e di gara previsti dall'ordinanza n. 2005-649 del 6 giugno 2005 (57), e che pertanto non possa beneficiare di alcun vantaggio. Nella loro lettera del 26 novembre 2010, le autorità francesi ribadiscono questa analisi e precisano che l'inserimento delle commesse dell'ente pubblico IFP in una procedura di gara d'appalto conforme alla direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 31 marzo 2004 relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (58) costituisce, a loro avviso, una garanzia sufficiente per evitare distorsioni della concorrenza sul mercato. Secondo la Francia, aprendo alla concorrenza i propri fornitori, conformemente agli obblighi derivanti dal diritto dell'Unione europea, l'ente pubblico IFP non potrebbe, almeno in assenza di qualsiasi elemento di prova specifico, essere accusato di usufruire di un vantaggio illecito. Sottolineano che proprio per garantire l'efficacia delle commesse pubbliche è stato facilitato il ricorso ai sistemi di acquisto elettronici; ad esempio, il considerando 13 della direttiva 2004/18/CE stabilisce che «questa tecnica di acquisizione consente alle amministrazioni aggiudicatrici di disporre […] di un ventaglio particolarmente ampio di offerte […] e, quindi, di assicurare un'utilizzazione ottimale delle finanze pubbliche mediante un'ampia concorrenza». A questo proposito, menzionano una relazione (59) della Commissione in cui si giunge alla conclusione che la regolamentazione degli appalti pubblici ha effetti positivi in termini di riduzione dei prezzi, riduzione presentata come il «vantaggio sociale» di una concorrenza più giusta tra gli offerenti. Pertanto, «imputando» tali economie allo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP, la Commissione non si attiene allo spirito della direttiva, che considera le procedure di selezione il vettore essenziale di una concorrenza più adeguata che si traduce in una riduzione dei costi delle commesse pubbliche.
(66)
Infine, per quanto riguarda i rapporti dell'ente pubblico IFP con i suoi clienti, la Francia precisa che le attività di ricerca contrattuali interessate includono le prestazioni rese dall'ente pubblico IFP su richiesta di un cliente, terzi o collegata, su un argomento che rientra nella sfera di competenza dell'ente pubblico IFP, non presenta per l'ente pubblico IFP un interesse strategico sul piano della proprietà dei risultati, può arricchire le conoscenze e le competenze dell'ente pubblico rispetto alla conduzione dei programmi di ricerca e sviluppo pubblici che gestisce e non rientra nell'ambito di attività esclusivo delle controllate. Le autorità francesi pongono in evidenza che le prestazioni di ricerca acquisite dai clienti richiedono attrezzature e competenze specifiche.
(67)
A questo proposito, la Francia sostiene che, quand'anche l'ente pubblico IFP traesse vantaggio dal suo status giuridico di EPIC per l'esercizio di tali attività economiche, il vantaggio non avrebbe alcun effetto sostanziale sul mercato. In particolare, non potrebbe falsare la concorrenza né incidere sugli scambi tra gli Stati membri. Nel periodo che inizia dal cambiamento di status giuridico dell'ente pubblico IFP (avvenuto nel luglio 2006), le autorità francesi riconoscono tuttavia che l'ente pubblico IFP potrebbe eventualmente beneficiare di un alleggerimento degli oneri per l'assenza di sottoscrizione di garanzie di buon fine, che, sulla base degli importi abitualmente richiesti dalle banche e dalle compagnie di assicurazione per fornire questo tipo di servizio, rappresenterebbe tuttavia un importo irrilevante. Le autorità francesi ne traggono la conclusione che tale effetto non avrebbe il carattere di un vantaggio, cosa che rimetterebbe in discussione la stessa esistenza di un aiuto di Stato in capo all'ente pubblico IFP.
6 OSSERVAZIONI DI TERZI E COMMENTI DELLE AUTORITÀ FRANCESI
6.1 OSSERVAZIONI DELLA SOCIETÀ UOP LIMITED
(68)
Nella sua lettera del 28 novembre 2008, la società UOP Limited giustifica il suo interesse ad agire in qualità di terzi interessati al procedimento (60) prima di formulare osservazioni generali e affermare che, a suo avviso, l'entità da essa denominata «IFP/Axens» beneficerebbe di un aiuto di Stato:
-
l'insieme costituito dall'ente pubblico e dalla sua controllata Axens, «IFP/Axens» sarebbe incontestabilmente percepito dal mercato come un ente pubblico (5.1.1);
-
l'attribuzione a «IFP/Axens» dello status giuridico di EPIC avrebbe consentito e continuerebbe a consentire una significativa distorsione della concorrenza sul mercato delle tecnologie di processo, sul quale la società UOP Limited è attiva, in quanto conferirebbe vantaggi nei rapporti con i fornitori, coloro che conferiscono capitali e i clienti (5.1.2).
6.1.1 LA PERCEZIONE DELL'ENTITÀ «IFP/AXENS» DA PARTE DEL MERCATO
(69)
Secondo la società UOP Limited, l'argomento delle autorità francesi in base al quale Axens, come le altre controllate di IFP, costituirebbe un'entità economica distinta non può essere accolto. La Commissione ha correttamente rilevato che i) Axens è detenuta al 100 % dall'ente pubblico IFP; ii) lo svolgimento da parte di Axens delle attività di ricerca e sviluppo dell'ente pubblico IFP riflette priorità strategiche decise dallo Stato; iii) i responsabili dell'ente pubblico IFP partecipano alla gestione di Axens; iv) Axens gode di un contratto esclusivo con l'ente pubblico IFP, che è essenziale per l'attività economica della controllata; v) esiste in particolare un accordo di primo utilizzo e di messa a disposizione di personale.
(70)
Oltre agli elementi ripresi nel considerando precedente, la società UOP Limited aggiunge che anche l'immagine che IFP e Axens danno dei loro rapporti, nonché la percezione che ne ha il mercato, costituiscono fattori determinanti:
-
IFP e Axens si presentano al mercato comune come un'entità economica unica «IFP/Axens». Il sito Internet di Axens specifica in particolare che «la società è basata da quasi cinquant'anni su successi di ricerca e sviluppo e industriali» (61). Inoltre, la pubblicità di Axens per la sua tecnologia fa riferimento all'ente pubblico IFP. D'altro canto, i dipendenti di Axens e dell'ente pubblico IFP rendono, talvolta, visita ai loro licenziatari insieme;
-
la stampa industriale fornisce un esempio della percezione da parte del mercato di «IFP/Axens» in quanto entità economica unica. La società UOP Limited ha presentato in particolare comunicati stampa che fanno riferimento alle attività di «IFP/Axens» nel settore delle licenze di tecnologie di processo, o che menzionano, in alternativa, la fornitura da parte dell'ente pubblico IFP di tali licenze mediante la controllata Axens. Inoltre, la società UOP Limited ha fornito esempi di articoli o di presentazioni nei quali i dipendenti di Axens avrebbero lasciato intendere che Axens sarebbe percepita dall'ente pubblico IFP come comprendente «tutte le attività della divisione industriale e della società Procatalyse.»
6.1.2 I VANTAGGI CONFERITI DALLO STATUS GIURIDICO DI EPIC
(71)
La società UOP Limited precisa che il fatto che Axens sia percepita dai fornitori e dai clienti come una società che dispone di risorse statali illimitate per finanziare le proprie attività le conferirebbe un considerevole vantaggio sul mercato. Sebbene si tratti soltanto di una percezione del mercato, questo elemento assume ancora più importanza in un contesto mondiale di crisi economica.
(72)
Per quanto riguarda i clienti, le garanzie offerte dall'entità «IFP/Axens» rivestono particolare importanza su un mercato in cui i clienti tengono conto di considerazioni economiche di lungo termine prima di scegliere una determinata tecnologia. Partendo dall'esempio dei «composti aromatici», la società UOP Limited spiega, in sostanza, che prima di utilizzare tali tecnologie, i clienti devono realizzare considerevoli investimenti nella progettazione e nella costruzione delle infrastrutture di produzione, che richiederebbero molti anni di lavoro. Tuttavia, il successo di tali complessi industriali è legato alle prestazioni delle tecnologie utilizzate, riguardo alle quali i clienti richiederebbero generalmente che siano garantite (62) dai venditori di processi. Nell'ipotesi in cui il livello di prestazione richiesto non sia raggiunto, non esiterebbero a chiamare in causa la responsabilità del cessionario e a esigere il rispetto di obblighi rigorosi in materia di ripristino. La solvibilità di lungo termine del cessionario sarebbe quindi un elemento importante nella scelta degli acquirenti, non soltanto per il rispetto degli obblighi contrattuali, ma anche per le prospettive offerte in materia di ricerca e sviluppo, che possono garantire miglioramenti futuri delle prestazioni del processo acquistato. L'entità «IFP/Axens», percepita dal mercato come indipendente dallo Stato, disporrebbe quindi di un vantaggio rispetto ai suoi concorrenti, in quanto gli acquirenti non hanno motivi particolari per nutrire dubbi riguardo alla sua sopravvivenza a lungo termine.
(73)
Riguardo ai fornitori, la società UOP Limited ritiene che possano essere concessi termini preferenziali all'entità «IFP/Axens» rispetto ai suoi concorrenti; a questo proposito, fa riferimento ai contratti conclusi congiuntamente da IFP e da Axens menzionati nella decisione di avvio del procedimento.
(74)
Riguardo ai mercati finanziari, la società UOP Limited ritiene che l'entità «IFP/Axens» usufruisca di condizioni e di tassi di interesse preferenziali sui mercati di capitali, tenuto conto del ruolo di garante che in definitiva lo Stato svolgerebbe. Inoltre, in un contesto di crisi finanziaria, la presenza dello Stato, e la sicurezza che rappresenta per gli investitori, consentirebbe di attirare capitali privati in un contesto di penuria. Le imprese concorrenti non potrebbero accedere a finanziamenti equivalenti, o potrebbero ottenerli soltanto a condizioni economicamente meno interessanti. Secondo la società UOP Limited, gli effetti della crisi economica e finanziaria avrebbero ulteriormente rafforzato la possibilità di distorsioni della concorrenza della misura.
(75)
Nella lettera del 23 gennaio 2009, la società UOP Limited rimanda alle sue osservazioni precedenti e a quelle trasmesse nel quadro della procedura relativa alla decisione C 51/2005 summenzionata. Ritiene che tali informazioni forniscano elementi sufficienti per dimostrare l'importanza della solvibilità dei contraenti sul mercato interessato delle licenze di processo. Ribadisce l'argomento secondo cui i clienti dell'entità «IFP/Axens» presupporrebbero di avere un rapporto commerciale con un organismo dello Stato la cui redditività nel lungo periodo non presenterebbe alcun rischio. Infine, la società UOP Limited invita la Commissione ad analizzare gli accordi tra Axens e i suoi clienti, precisando di essere convinta che non contengano disposizioni che possano limitare la responsabilità a livello di Axens.
6.2 COMMENTI DELLE AUTORITÀ FRANCESI SULLE OSSERVAZIONI DELLA SOCIETÀ UOP LIMITED
(76)
Nella lettera del 22 giugno 2009, le autorità francesi ritengono che le osservazioni della società UOP Limited siano «fondate su affermazioni errate, se non addirittura del tutto false, e in ogni caso non siano basate su elementi tali da dimostrare l'esistenza di un aiuto di Stato a favore dell'ente pubblico Axens».
(77)
In sostanza, le autorità francesi negano qualsiasi pertinenza dell'asserzione formulata secondo cui «IFP/Axens» sarebbe percepita sul mercato comune come un'entità pubblica che beneficia di vantaggi nei confronti dei clienti, dei fornitori e dei mercati finanziari e respingono l'affermazione secondo cui l'entità «IFP/Axens» costituirebbe un organismo dello Stato che non ha alcun problema di redditività a lungo termine.
(78)
Le autorità francesi sviluppano due argomenti:
-
in primo luogo, l'entità «IFP/Axens» non è un organismo dello Stato che dispone di risorse illimitate; inoltre, niente dimostra che l'entità in questione sia percepita come tale sul mercato (6.2.1);
-
in secondo luogo, lo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP non conferisce alcun vantaggio ad Axens sul mercato (6.2.2).
6.2.1 «IFP/AXENS» NON È UN ORGANISMO DELLO STATO CHE DISPONE DI RISORSE ILLIMITATE
(79)
Secondo le autorità francesi, a differenza di quanto affermato dalla società UOP Limited, i fornitori e i clienti dell'entità «IFP/Axens» non percepiscono questa impresa come un «organismo dello Stato» che usufruisce di risorse illimitate.
(80)
In primo luogo, le autorità francesi rimandano all'analisi giuridica che hanno trasmesso alla Commissione e alle loro osservazioni precedenti, che a loro avviso dimostrano che lo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP non conferisce alcuna garanzia dello Stato.
(81)
In secondo luogo, le autorità francesi sottolineano che la società UOP Limited eccepisce una «presunta fiducia in una garanzia illimitata dello Stato a favore di IFP/Axens», che non esistere nel diritto, e che non basta da sola a dimostrare l'esistenza di un aiuto di Stato.
(82)
In terzo luogo, anche supponendo che l'ente pubblico IFP benefici di una garanzia pubblica, aspetto questo contestato dalle autorità francesi, sarebbe errato ritenere che tale garanzia sia automaticamente estesa alle controllate dell'ente pubblico IFP per il motivo che quest'ultimo e le sue controllate formerebbero un gruppo economico ai sensi del diritto della concorrenza. In effetti, secondo la Francia, in qualità di entità di diritto privato, regolamentate dal diritto societario, le controllate dell'ente pubblico IFP, e in particolare Axens, non rientrerebbero nell'ambito di tale garanzia, in quanto il principio di autonomia delle controllate è in contrasto, in particolare, con la teoria proposta dalla società UOP Limited«dell'estensione automatica» delle garanzie in seno a un gruppo. Il concetto di gruppo, che può avere un senso nel diritto della concorrenza, non è riconosciuto nel diritto societario, e la concessione di garanzie in seno a un gruppo è subordinata a rigorose condizioni formali e sostanziali. Ciò vale in particolare per l'ente pubblico IFP, che prevede un'autorizzazione da parte del consiglio di amministrazione ai sensi dell'articolo 7 del proprio status. Inoltre, le autorità francesi ritengono che la Commissione abbia già preso nota di questo punto, in quanto avrebbe riconosciuto «che lo status giuridico di La Banque postale (persona giuridica di diritto privato) era di per sé sufficiente per escludere l'esistenza di garanzie illimitate a livello di La Banque postale (63)».
6.2.2 AXENS NON BENEFICIA DI ALCUN VANTAGGIO SUL MERCATO SULLA BASE DELLO STATUS GIURIDICO DI EPIC DELL'ENTE PUBBLICO IFP
(83)
Le autorità francesi ritengono che l'argomento presentato dalla società UOP Limited, secondo il quale il mercato condividerebbe la convinzione che l'entità «IFP/Axens» sia un organismo dello Stato con risorse illimitate e goda di vantaggi rispetto ai clienti, fornitori e creditori, non sia basato su «elementi seri», e sia inoltre «innegabilmente invalidato dai fatti».
(84)
Le autorità francesi hanno presentato una nota di servizio della direzione degli affari giuridici e degli accordi di Axens, intitolata «Principi di sicurezza giuridica di Axens» (64), che precisa i rapporti esistenti tra l'ente pubblico IFP e Axens. Tali rapporti sono esplicitamente disciplinati dalla regola generale secondo la quale Axens non richiede garanzie alla sua capogruppo, a prescindere dai motivi. Le autorità francesi hanno precisato che non è possibile alcuna deroga per quanto riguarda questa norma di assenza di garanzie. Tale principio viene menzionato in extenso nel documento, nei seguenti termini: «L'IFP non garantisce le azioni o le omissioni di Axens». Le autorità francesi hanno precisato che questa regola si applica a tutti i contratti o progetti che Axens potrebbe concludere con clienti e fornitori e sui mercati finanziari.
6.2.2.1 Sui rapporti tra Axens e i suoi clienti
(85)
Secondo la Francia, la società UOP Limited sostiene senza alcuna giustificazione l'importanza della garanzia pubblica sulla situazione finanziaria a lungo termine di Axens, in particolare per quanto riguarda le garanzie contrattuali e gli obblighi di manutenzione tradizionalmente previsti negli accordi di licenza (65) e non giustifica i motivi per i quali sarebbe «convinta che la Commissione non troverà alcuna disposizione che limiti la responsabilità a livello di Axens».
(86)
Su questi punti, le autorità francesi hanno precisato che la regola descritta al considerando 84 (secondo la quale la controllata non formula alcuna richiesta di garanzia alla capogruppo) si applica anche a tutte le garanzie che Axens potrebbe negoziare o stipulare con un cliente. Le autorità francesi hanno illustrato il loro argomento con l'esempio dei «composti aromatici» menzionato dalla società UOP Limited nei suoi commenti. Le autorità francesi hanno precisato che in linea generale Axens ha deciso di limitare la sua responsabilità a una determinata frazione dei diritti […] (*). Questa politica di limitazione delle garanzie, che costituirebbe uno dei principi di certezza del diritto di Axens, si distingue quindi nettamente dalle prassi di altre imprese attive in questo settore, che, secondo le autorità francesi, avrebbero l'abitudine di accordare in alcuni casi garanzie illimitate.
(87)
Infine, le autorità francesi rammentano che gli obblighi in materia di manutenzione/riparazione applicabili in caso di sinistro non comporterebbero la copertura finanziaria dell'ente pubblico IFP:
a)
in caso di inadempimento di Axens, la capacità offerta dai suoi assicuratori della responsabilità civile attraverso varie linee di assicurazione del suo programma mondiale è largamente superiore ai massimali di responsabilità di Axens stabiliti per contratto con i suoi licenziatari;
b)
altrettanto importante è anche la capacità di mobilitazione immediata o rapida delle risorse di Axens, in particolare attraverso il suo ridotto indebitamento;
c)
le convenzioni tra l'ente pubblico IFP e Axens limitano espressamente la responsabilità dell'ente pubblico IFP in caso di inadempimento di un licenziatario di Axens a importi necessariamente limitati in quanto correlati ai diritti riscossi dall'ente pubblico IFP;
d)
l'assicuratore della responsabilità civile di Axens rinuncia esplicitamente a qualsiasi ricorso contro l'ente pubblico IFP, qualunque ne sia il motivo.
(88)
Le autorità francesi ne traggono la conclusione che le affermazioni della società UOP Limited relative all'esistenza di presunti vantaggi che Axens otterrebbe sul mercato delle licenze di processi siano invalidate, in particolare per il motivo che Axens ha continuato ad attuare una politica di limitazione delle garanzie in materia di responsabilità concesse ai suoi clienti.
(89)
Nella lettera dell'8 settembre 2009, le autorità francesi hanno precisato che la limitazione della responsabilità nei confronti dei clienti è prevista dalla convenzione di licenza quadro (66) e dalla convenzione di licenza prodotti (67) stipulate tra l'ente pubblico IFP e Axens ed entrate in vigore il 1o gennaio 2001. Questi due contratti prevedono che se Axens può provare che il suo inadempimento dipende dalle prestazioni fornite dall'ente pubblico IFP, la responsabilità finanziaria di quest'ultimo sarà limitata a una percentuale (68) degli importi effettivamente incassati dall'ente pubblico IFP a titolo di diritti pro rata per l'operazione di vendita che è all'origine del reclamo (licenza prodotti) e per l'unità oggetto di una sublicenza o per l'operazione di vendita effettuata nel quadro di una sublicenza che è all'origine del reclamo (licenza quadro). In altri termini, la responsabilità dell'ente pubblico IFP non può mai superare il 100 % degli importi percepiti. Inoltre, la licenza quadro prevede che Axens si occupi delle garanzie finanziarie concesse a sublicenziatari in materia di prestazioni tecniche dei processi. L'ente pubblico IFP non è quindi considerato responsabile delle garanzie tecniche concesse da Axens ai suoi clienti.
(90)
Inoltre, è opportuno precisare che i contratti di licenza tra Axens e i suoi clienti prevedono, in maniera simmetrica, che la responsabilità finanziaria di Axens sia in genere limitata a […] (*) % delle royalty versate per ogni unità oggetto di un reclamo. La responsabilità dell'ente pubblico IFP è del tutto indipendente da quella di Axens, mentre per motivi commerciali la garanzia concessa da quest'ultima ai suoi clienti è superiore a quella da essa accordata all'ente pubblico IFP. Lo stesso principio viene applicato a tutte le licenze concesse dall'ente pubblico IFP a terzi diversi dalle sue controllate.
(91)
Infine, le autorità francesi hanno aggiunto che l'ente pubblico IFP per principio limita la sua responsabilità nei confronti dei suoi clienti (controllate o esterni al gruppo) quando presta servizi per conto di questi ultimi (studi, ricerche su richiesta, testi e così via). La responsabilità ammessa dall'ente pubblico IFP consiste quindi in un impegno a rettificare i lavori effettuati, mentre sul piano finanziario il principio è che la responsabilità è limitata a […] (*) % del compenso effettivamente incassato con un massimale che potrebbe eventualmente arrivare fino a […] (*) % a seconda dei casi. Pertanto, se il cliente ritiene che il lavoro effettuato dall'ente pubblico IFP sia difettoso, quest'ultimo non potrà in alcun caso essere obbligato a rifare i lavori indefinitamente.
6.2.2.2 Sui rapporti tra Axens e i suoi fornitori e sulle condizioni di finanziamento sui mercati finanziari
(92)
Le autorità francesi negano qualsiasi pertinenza dell'affermazione della società UOP Limited secondo la quale la presunta fiducia nell'esistenza di risorse finanziarie illimitate a vantaggio di Axens consentirebbe a tale società di ottenere condizioni preferenziali da parte dei suoi fornitori e dei mercati finanziari. Secondo la Francia, la società UOP Limited non fornisce il benché minimo elemento di prova a sostegno di tale asserzione.
(93)
Le autorità francesi ritengono che la regola di cui al considerando 84, secondo la quale la controllata non formula alcuna richiesta di garanzia alla capogruppo, sia sufficiente per invalidare l'ipotesi formulata dalla società UOP Limited.
(94)
Per di più, per quanto riguarda le condizioni di erogazione di prestiti di Axens, nonché di Beicip-Franlab e Prosernat, sui mercati finanziari, le autorità francesi rammentano che sarebbero disposte a impegnarsi con la Commissione a far sì che in tutti i contratti di finanziamento sia menzionato per iscritto per ogni operazione che «conformemente al diritto francese (in particolare la necessità di un'autorizzazione legislativa espressa per ogni garanzia), la presente operazione di finanziamento non usufruirà di alcuna garanzia di qualsiasi natura, diretta o indiretta da parte dello Stato» (69).
7 VALUTAZIONE
7.1 ESISTENZA DI UN AIUTO DI SATO AI SENSI DELL'ARTICOLO 107, PARAGRAFO 1, DEL TFUE
(95)
L'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE dispone che: «salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(96)
Nel caso in esame, per stabilire l'esistenza di un aiuto di Stato, è opportuno in primo luogo verificare se la misura che consiste nella concessione da parte della Francia dello status giuridico di EPIC all'ente pubblico IFP il 7 luglio 2006 prevede il ricorso a risorse statali (7.1.1) per concedere una garanzia pubblica illimitata per le attività economiche (7.1.2). Poiché l'ambito della copertura della garanzia dello Stato e la natura delle attività coperte consentiranno di definire la portata della presente decisione (7.1.3), si tratterà quindi di esaminare se la misura in esame fornisce al gruppo IFP un vantaggio selettivo (7.1.4) che possa incidere sugli scambi tra gli Stati membri (7.1.5).
7.1.1 RICORSO A RISORSE DELLO STATO SOTTO FORMA DI GARANZIA ILLIMITATA
(97)
Tenuto conto della sua struttura particolare di gruppo economico ai sensi del diritto della concorrenza, è necessario prendere in considerazione il possibile effetto della garanzia illimitata dello Stato derivante dallo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP su tutte le entità del gruppo IFP, vale a dire sullo stesso ente pubblico e sulle sue controllate, procedendo in due tempi:
-
per quanto riguarda l'ente pubblico IFP, l'effetto della garanzia illimitata deriva direttamente dallo status giuridico di EPIC: infatti, l'ente pubblico IFP, in qualità di persona giuridica di diritto pubblico, non è soggetto al diritto comune in materia di amministrazione e di liquidazione giudiziarie delle imprese in difficoltà. Tenuto conto di questa particolarità, la capogruppo del gruppo IFP potrebbe esercitare direttamente le sue attività economiche in condizioni più vantaggiose rispetto ad altri operatori del mercato che non beneficiano di una tutela comparabile (7.1.1.1);
-
per quanto riguarda le attività esercitate direttamente dalle controllate di diritto privato del gruppo IFP, che sono interamente soggette al diritto comune in materia di fallimento, sembra impossibile un coinvolgimento diretto dell'ente pubblico, e pertanto dello Stato. Nell'ipotesi di risorse insufficienti di una controllata, è quindi opportuno analizzare se i creditori di Axens, Prosernat e Beicip-Franlab potrebbero beneficiare di un meccanismo indiretto sulla base di un'eventuale responsabilità della capogruppo legata alle sue controllate, equivalente a un meccanismo di garanzia (7.1.1.2).
7.1.1.1 Copertura dell'ente pubblico IFP mediante una garanzia illimitata dello Stato conferita dal suo status giuridico di EPIC
(98)
Nella decisione C 56/2007 summenzionata, la Commissione ha concluso (70) che le particolarità intrinseche dello status giuridico di ente pubblico di La Poste (71) e in particolare l'esistenza di una garanzia sul rimborso dei singoli crediti e sul mantenimento dell'esistenza e/o degli obblighi di La Poste, implicano che lo Stato svolge un ruolo di garante in ultima istanza sulle attività economiche svolte dall'ente pubblico.
(99)
Nel caso in esame, la Commissione ritiene che gli argomenti utilizzati nella decisione C 56/2007 summenzionata siano in sostanza trasferibili allo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP e che quest'ultimo benefici inoltre di una situazione giuridica particolare per quanto riguarda il rimborso dei suoi creditori e il mantenimento della sua esistenza in caso di insolvenza. Ai fini della presente analisi, la Commissione riprenderà gli argomenti elaborati nella parte 4.1 («Classificazione dell'aiuto») della decisione C 56/2007 summenzionata.
A. Garanzia sul rimborso dei singoli crediti
(100)
Occorre innanzitutto verificare l'argomento delle autorità francesi secondo cui una garanzia dello Stato a favore degli EPIC è esclusa dalla legislazione o dalla giurisprudenza (a), prima di dimostrare che, nell'ipotesi in cui l'ente pubblico IFP sia insolvente, i suoi creditori beneficerebbero di una procedura preferenziale rispetto ai creditori di imprese che rientrano nell'ambito del diritto comune.
a) Rigetto degli argomenti delle autorità francesi
(101)
Contrariamente a quanto affermato dalle autorità francesi, la Commissione può concludere che il diritto francese ammette l'esistenza di garanzie implicite e più in particolare l'esistenza di una garanzia dello Stato dovuta allo status giuridico di ente pubblico. La Commissione respinge gli argomenti delle autorità francesi per i motivi di seguito specificati.
(102)
In primo luogo, la Commissione rimanda ai considerando 120 e 121 della decisione C 56/2007 summenzionata, mutatis mutandis, quando le autorità francesi affermano che nessun testo o decisione stabilisce il principio secondo cui lo Stato garantisce i debiti degli EPIC. La Commissione ritiene invece che, se è vero che non esiste alcun testo o decisione che confermi o escluda l'esistenza di una garanzia esplicita dello Stato a favore degli EPIC, tale assenza non consente di escludere l'esistenza di una garanzia implicita.
(103)
In secondo luogo, la Commissione rimanda ai considerando da 122 a 124 della decisione C 56/2007 summenzionata, mutatis mutandis, quando le autorità francesi ritengono che esista una giurisprudenza sull'assenza di garanzie, in particolare la sentenza Société de l'hôtel d'Albe (72) e le sentenze Campoloro (73). Per quanto riguarda la prima causa, come sottolineato dall'esperto della Commissione nel caso postale, la sentenza Société de l'hôtel d'Albe non riguarda la situazione esatta nella quale la garanzia potrebbe essere attuata (74). Per quanto riguarda la seconda causa (75), la Commissione ritiene invece che dimostri che il regime di responsabilità dello Stato nell'attuazione della procedura per il ripianamento dei debiti degli organismi pubblici presenti tutte le caratteristiche di un meccanismo di garanzia.
(104)
In terzo luogo, la Commissione ritiene che l'argomento presentato dalle autorità francesi nel caso postale, secondo cui i debiti contratti dagli EPIC dall'entrata in vigore della LOLF, il 1o gennaio 2005, non possono beneficiare di una garanzia implicita, non possa essere accolto.
a)
La Commissione sottolinea che il cambiamento di status giuridico dell'ente pubblico IFP è avvenuto il 7 luglio 2006, ossia successivamente all'entrata in vigore della LOLF. In tali condizioni, non è necessario esaminare gli argomenti avanzati dall'esperto delle autorità francesi nel caso postale su eventuali debiti contratti prima del 1o gennaio 2005, nonostante le autorità francesi vi facciano riferimento mutatis mutandis nelle loro osservazioni. In effetti, i debiti contratti dall'ente pubblico IFP in data anteriore al 1o gennaio 2005, sono stati contratti da un istituto professionale ai sensi della legge n. 43-612 del 17 novembre 1943 sulla gestione degli interessi professionali (e quindi da una persona giuridica di diritto privato), e pertanto al momento della loro sottoscrizione (76) non hanno potuto essere coperti dalla garanzia illimitata conferita dallo status giuridico di EPIC.
b)
La Commissione sottolinea tuttavia, come rilevato anche dal suo esperto nel caso postale, e come già spiegato al considerando 130 della decisione C 56/2007 summenzionata, al quale rimanda mutatis mutandis, che l'obbligo di far figurare in una legge finanziaria le garanzie dello Stato è limitato alla «concessione» di tali garanzie, che il fatto di concedere una garanzia copre i casi nei quali, con una manifestazione esplicita di volontà, lo Stato decide di conferire la sua garanzia a un organismo o a un'operazione, che il campo di applicazione dell'obbligo di inserire le garanzie nella legge finanziaria non copre quindi le garanzie derivanti da uno status giuridico o da un obbligo giurisprudenziale, che sono di natura implicita e automatica, che questa seconda categoria non è il risultato di una decisione dello Stato, ma del fatto che lo Stato si pone in un quadro giuridico preesistente di cui la garanzia è solo un effetto (77).
c)
La Commissione ne trae la conclusione, come aveva fatto al considerando 131 della decisione C 56/2007, al quale rimanda mutatis mutandis, che l'argomento delle autorità francesi basato sulla LOLF non è convincente, in quanto il fatto che nessuna legge finanziaria precisi che lo Stato offre la sua garanzia all'ente pubblico IFP a motivo del suo status giuridico non esclude l'esistenza di una garanzia implicita; che in ogni caso la Commissione non è vincolata dalla classificazione nel diritto francese della misura in quanto garanzia, né dal fatto che si tratterebbe di una garanzia che rientra nel campo di applicazione della LOLF; che è pertinente soltanto la classificazione di questa misura rispetto al diritto dell'Unione europea; che quest'ultimo riconosce l'esistenza di una garanzia implicita quando uno Stato membro è giuridicamente tenuto a rimborsare un credito di un'altra persona in caso di inadempimento della medesima (78).
(105)
In quarto luogo, la Commissione respinge l'argomento delle autorità francesi secondo cui, in caso di esistenza di una garanzia dello Stato a favore degli EPIC, la creazione di un nuovo EPIC (anche tramite un cambiamento di status giuridico) richiede l'applicazione di misure di garanzia tali da salvaguardare i diritti dei creditori sorti anteriormente alla trasformazione, e la sua contrapposizione (modus tollens), secondo cui, poiché un tale meccanismo non è mai stato attuato (79), non esisterebbe alcuna garanzia a favore dell'ente pubblico IFP:
a)
come l'esperto della Commissione ha fatto presente nel caso postale, e come rammentato al considerando 133 della decisione C 56/2007 summenzionata, al quale rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che tale affermazione deriverebbe da un'interpretazione troppo ampia della tutela costituzionale del diritto di proprietà;
b)
la Commissione tiene a precisare, come peraltro ha già fatto al considerando 134 della decisione C 56/2007 summenzionata, alla quale rimanda mutatis mutandis, che il diritto di proprietà non impone che sia prevista una misura specifica per garantire i diritti dei creditori al momento della trasformazione di un EPIC in società soggetta alle procedure di amministrazione e di liquidazione giudiziarie, e che l'assenza di tali misure non costituisce quindi un'indicazione dell'esistenza di una garanzia implicita;
c)
la Commissione aggiunge, come spiegato ai considerando 135 e 136 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, che il fatto che le autorità francesi abbiano deciso di accordare una garanzia esplicita a La Poste (80) quando quest'ultima ha ottenuto uno status giuridico equiparabile a quello di un EPIC nel 1990 non dimostra che non esistesse già una garanzia implicita a suo favore.
(106)
In ultimo luogo, la Commissione rimanda alla parte della presente decisione relativa all'impegno della responsabilità dello Stato, nonché alla parte 4.1.1 A b) 3) della decisione C 56/2007 summenzionata per quanto riguarda l'articolo del sig. Labetoulle citato dalle autorità francesi (81), nonché alla sua analisi della giurisprudenza Campoloro (82).
(107)
A differenza di quanto affermato dalle autorità francesi, tale garanzia sarebbe, a loro avviso, esclusa dai testi; la Commissione sottolinea che l'esistenza di garanzie implicite legate allo status giuridico di ente pubblico è confermata da una nota del Consiglio di Stato prodotta nel 1995 nella causa Crédit Lyonnais, che dimostra l'esistenza di garanzie implicite sulla base della sola natura di organismo pubblico dell'istituto (83).
(108)
Come spiegato ai considerando da 142 a 145 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione non condivide l'interpretazione delle autorità francesi, secondo cui questo parere del Consiglio di Stato non potrebbe essere trasposto all'ente pubblico IFP, sottolineando in particolare che questo parere non fa riferimento alcuno alla finalità dell'organismo, né alla presenza o meno di un contabile pubblico in seno all'organismo pubblico. D'altronde, le autorità francesi non spiegano il motivo per cui questo parere sarebbe applicabile esclusivamente agli organismi pubblici con contabile pubblico. La Commissione respinge pertanto gli argomenti delle autorità francesi secondo cui il parere non sarebbe applicabile in quanto anteriore alla LOLF e in contrasto con la giurisprudenza successiva del Consiglio di Stato, poiché la Commissione ha sostenuto al considerando 104, e nella decisione C 56/2007 summenzionata, che la LOLF non ostacola l'esistenza di una garanzia implicita dello Stato a favore dell'ente pubblico IFP.
(109)
Infine, come specificato ai considerando 146 e 147 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione prende atto della nota del ministro dell'Economia, delle Finanze e dell'Industria del 22 luglio 2003 incentrata sul «Censimento dei dispositivi di garanzia implicita o esplicita concessa dallo Stato», che conferma l'esistenza di garanzie implicite che discendono da un atto amministrativo o legislativo che «produce e comporta conseguenze finanziarie per lo Stato». Questa nota dimostra che la garanzia statale può discendere da atti giuridici di carattere molto diverso (84) e ricorda che la creazione di un organismo pubblico può comportare una garanzia implicita dello Stato a favore dei creditori di questo organismo (85).
b) Il creditore dell'ente pubblico IFP è sicuro che il suo credito sarà rimborsato.
(110)
Al pari della dimostrazione presentata nella parte 4.1.1. A b) della decisione C 56/2007 summenzionata, alla quale essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione intende dimostrare che, in caso di cessazione dei pagamenti dell'ente pubblico IFP, i creditori di quest'ultimo si troverebbero in una situazione più favorevole rispetto ai creditori di un'impresa soggetta al diritto commerciale.
(111)
In primo luogo, per quanto riguarda gli organismi pubblici, non si applicano le limitazioni tradizionali alla riscossione di un credito di un organismo di diritto privato. Sulla base degli elementi più ampiamente specificati ai considerando da 150 a 154 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione conclude su questo primo punto che:
-
a differenza dei creditori delle imprese soggette al diritto commerciale, i creditori dell'ente pubblico IFP (poiché quest'ultimo non è sottoposto al diritto comune in materia di amministrazione e liquidazione giudiziarie di imprese in difficoltà) non rischiano che il loro credito sia cancellato totalmente o in parte al termine di un procedimento giudiziario di liquidazione;
-
la personalità giuridica dell'ente pubblico IFP non osta alla garanzia statale;
-
in assenza di limitazione esplicita della responsabilità dello Stato nei confronti dell'ente pubblico IFP, i creditori di quest'ultimo possono legittimamente invocare il principio secondo cui lo Stato sostiene i debiti dell'ente pubblico IFP, ancorché questo goda della personalità giuridica.
(112)
In secondo luogo, in caso di ripianamento dei debiti degli organismi pubblici condannati da una decisione giudiziaria, la procedura istituita dalla legge del 16 luglio 1980 (e da vari testi attuativi (86) è, per i motivi indicati ai considerando da 113 a 117, più favorevole per i creditori dell'ente pubblico IFP rispetto alle procedure giudiziarie di diritto comune, in quanto non può condurre all'estinzione del credito che detengono nei confronti dell'ente pubblico IFP.
(113)
Conformemente all'analisi effettuata ai considerando da 157 a 161 della decisione C 56/2007 summenzionata, alla quale essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione sottolinea in primo luogo che la legge del 1980 (87) e le sue misure attuative (88) designano lo Stato come autorità competente per il ripianamento dei debiti degli organismi pubblici e conferisce allo Stato prerogative importanti: l'emissione di ordini di pagamento e la costituzione di risorse sufficienti.
(114)
Al pari delle considerazioni riportate ai considerando da 162 a 168 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che la procedura specifica definita dalla legge del 1980 e dai suoi testi attuativi sia solo una procedura di ripianamento dei debiti e non una procedura di liquidazione, e che in esito alla sua applicazione, il credito non si cancelli, mentre in esito all'applicazione della procedura di liquidazione, la sentenza di chiusura per insufficienza di attivi senza sanzione comporti l'interdizione per i creditori di riavviare i procedimenti. La Commissione sottolinea inoltre che la legge del 1980 e i relativi testi attuativi, prevedendo il rinvio nel tempo del pagamento e non prospettando in alcun momento la situazione di cessazione dei pagamenti, lasciano supporre ai creditori che esistono o esisteranno sempre le risorse necessarie per saldare il credito che detengono nei confronti del soggetto di diritto pubblico. Questi due elementi inducono la Commissione a ritenere che la situazione di insufficienza di liquidità sia ripianata, all'occorrenza dallo Stato, o che sia solo temporanea. Per contro, nessuna procedura di liquidazione prevede la possibilità che un terzo diventi responsabile dei debiti della persona insolvente, salvo chiaramente quando si tratta di un garante.
(115)
Conformemente all'analisi effettuata ai considerando da 170 a 180 della decisione C 56/2007 summenzionata, alla quale essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che i testi di diritto francese autorizzino o addirittura incoraggino lo Stato a concedere dotazioni agli organismi pubblici in via preferenziale rispetto ai tradizionali prestiti bancari in caso di situazione d'insufficienza di liquidità; queste dotazioni possono costituire le «risorse aggiuntive» di cui alla legge del 16 luglio 1980. La Commissione ritiene inoltre che questi testi siano noti ai creditori, che hanno motivo di ritenere quindi che l'autorità di tutela sarà in grado di trovare le risorse necessarie perché il loro credito sia rimborsato. La Commissione ritiene pertanto che l'ipotesi in cui il creditore non riesca a ottenere il pagamento del suo credito mediante l'applicazione delle procedure della legge del 16 luglio 1980 sia poco probabile.
(116)
Tuttavia, contrariamente alle conclusioni cui era giunta per La Poste nella decisione C 56/2007 summenzionata, nel caso in esame la Commissione constata che le risorse proprie che l'ente pubblico IFP può liberare sono relativamente elevate, in quanto, come spiegato dalle autorità francesi al considerando 44, le disponibilità e gli investimenti (150,3 milioni di euro) erano pari alla fine del 2007 a circa cinque volte l'importo dei prestiti e dei debiti finanziari (25,2 milioni di euro). La Commissione riconosce quindi che allo stato attuale delle sue finanze, sembra poco probabile, almeno in un prossimo futuro, che una mancanza di risorse proprie possa porre l'ente pubblico IFP nell'impossibilità di far fronte ai propri debiti e comporti la necessità di un intervento statale.
(117)
Anche se attualmente improbabile, è possibile che tale situazione di insufficienza di risorse dell'ente pubblico IFP si verifichi a più lungo termine. In tali circostanze, l'impossibilità di liberare risorse con la cessione di beni indurrebbe a far ricorso ad altri meccanismi di garanzia (anticipi, ricerca di una responsabilità dello Stato e così via). Inoltre, l'adozione di un regime di protezione dei beni da parte del legislatore potrebbe alimentare il contenzioso della responsabilità senza colpa dello Stato a fronte di un'eventuale insolvenza dell'ente pubblico IFP (89). Su questo punto, la Commissione prende atto dell'argomento delle autorità francesi (90) secondo cui, nell'ipotesi in cui lo Stato giudichi un attivo appartenente a un organismo pubblico «indispensabile» all'esecuzione di un compito di servizio pubblico e si opponga a tale cessione, ciò non implica affatto che debba compensare con meccanismi di garanzia. La Commissione constata tuttavia che le autorità francesi hanno riconosciuto (pur contestando che l'ente pubblico IFP possa trarne vantaggio) che l'esigenza di continuità del servizio pubblico s'impone al rappresentante dello Stato nell'esecuzione della procedura istituita dalla legge del 16 luglio 1980 (91). Inoltre, la Commissione ritiene che la scelta dell'autorità pubblica di non procedere a cessioni di attivi ai fini del mantenimento di un servizio pubblico potrebbe impegnare la responsabilità senza colpa dello Stato per violazione dell'uguaglianza dinanzi alle cariche pubbliche.
(118)
In terzo luogo, per le ragioni già esposte ai considerando da 185 a 226 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che, nell'ipotesi poco probabile in cui la procedura stabilita dalla legge del 16 luglio 1980 non gli consenta di essere rimborsato, gli strumenti di ricorso di cui dispone il creditore per impegnare la responsabilità dello Stato presentano le caratteristiche di un meccanismo di garanzia.
(119)
Sebbene ritengano che, in linea di principio, la responsabilità dello Stato, con o senza colpa, non possa essere impegnata (92), le autorità francesi riconoscono che, nell'ipotesi in cui un'esigenza di continuità del servizio pubblico fosse vincolante per il rappresentante dello Stato nel dare esecuzione alla procedura prevista dalla legge del 16 luglio 1980, è possibile che il giudice ordini il risarcimento del creditore. In questa ipotesi, le autorità francesi ritengono tuttavia che il creditore non godrebbe di alcun vantaggio, in quanto sarebbe comparabile a quello che avrebbe ottenuto in caso di applicazione del diritto comune. A questo proposito, la Commissione constata talune specificità del diritto speciale istituito dalla legge del 1980: nel diritto comune della liquidazione giudiziaria, i creditori, quanto meno quelli chirografari, non recuperano in linea generale la totalità dei crediti, e nella maggior parte dei casi i debiti dell'impresa in liquidazione non sono pagati da terzi.
(120)
Le autorità francesi contestano inoltre che le possibilità di risarcimento offerte ai creditori per il fatto che entra in gioco la responsabilità dello Stato possano essere assimilate a una forma di garanzia. Al contrario, la Commissione reputa che il coinvolgimento della responsabilità dello Stato (con o senza colpa) nell'attuazione della procedura di ripianamento dei debiti dei soggetti pubblici di cui alla legge del 16 luglio 1980 equivale a un meccanismo di garanzia ai fini del diritto dell'Unione poiché assicura ai creditori il pagamento del credito obbligando lo Stato al risarcimento in caso di insolvenza dell'ente pubblico IFP. Per di più, la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo (CEDU) nella causa Société de gestion du port de Campoloro e Société fermière de Campoloro/Francia (93) (in appresso «la causa Campoloro») tende a riconoscere l'esistenza di una garanzia automatica.
(121)
Infine, al pari della dimostrazione riportata ai considerando da 181 a 184 della decisione C 56/2007 summenzionata, alla quale essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che la proposta delle autorità francesi intesa a chiarire il decreto applicativo della legge del 16 luglio 1980 sia insufficiente per escludere che lo svincolo delle risorse possa avvenire mediante un apporto di risorse pubbliche.
a)
Le autorità francesi hanno proposto di modificare il decreto applicativo della legge del 1980 nel seguente modo: «se l'ingiunzione non ha effetti alla scadenza dei termini, il rappresentante dello Stato o l'autorità incaricata della tutela procede all'iscrizione delle spese al bilancio dell'ente o dell'organismo pubblico insolvente. Esso libera, se opportuno, le risorse necessarie nell'ambito del bilancio dell'ente o dell'organismo riducendo gli stanziamenti destinati ad altre voci di spesa e ancora inutilizzati oppure aumentando le risorse» (modifiche sottolineate).
b)
La Commissione rileva tuttavia, come già fatto al considerando 67 della decisione di avvio del procedimento, che i testi, sia nella versione attuale che nella versione proposta dalle autorità francesi, non escludono che lo svincolo delle risorse possa avvenire tramite un aumento delle risorse reso precedentemente possibile mediante una sovvenzione o un apporto di risorse pubbliche.
(122)
Per i motivi già esposti ai considerando da 204 a 211 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene inoltre che la composizione della controversia nella causa Campoloro summenzionata da parte della CEDU dimostri che il coinvolgimento della responsabilità dello Stato francese funge, in questo caso, da garanzia implicita nei confronti dei debiti delle autorità pubbliche senza chi vi sia alcuna condizione di pregiudizio.
a)
La Commissione sottolinea in particolare che la CEDU ha respinto gli argomenti delle autorità francesi che hanno tentato di giustificare la loro argomentazione (94), da un lato, con l'assenza del fatto generatore imputabile allo Stato e, dall'altro lato, con l'assenza di garanzia statale per quanto riguarda le autorità pubbliche dotate di personalità giuridica, e che ha preso in considerazione le argomentazioni contrarie dei ricorrenti (95).
b)
La Commissione osserva che la CEDU ha infine constatato una violazione dell'articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione europea dei diritti dell'uomo (in appresso la «Convenzione»), sulla base della seguente motivazione: «È quindi opportuno che a queste sentenze venga data esecuzione: la Corte ricorda che un'autorità statale non può addurre a pretesto la mancanza di risorse per non onorare un debito fondato su una decisione giudiziaria […]». La CEDU ha constatato inoltre una violazione del protocollo n. 1, articolo 1, di detta Convenzione, in quanto le ricorrenti hanno subito un'ingerenza nel loro diritto di proprietà a causa di un onere speciale ed esorbitane legato a un mancato versamento di importi a loro dovute (96). Tenuto conto di quanto precede, la CEDU imputa allo Stato l'integralità del debito dei comuni debitori (97).
c)
La Commissione ritiene che da tale giurisprudenza si possano trarre tre elementi importanti:
-
purché i ricorrenti ottengano una decisione giudiziaria che riconosca il loro credito, la responsabilità dello Stato funge da garanzia (98) implicita in quanto, da un lato, lo Stato francese è condannato ad estinguere la totalità del debito dell'ente pubblico (99) e, dall'altro lato, non è stata operata alcuna distinzione tra quanto sia imputabile alla situazione di insolvenza dell'ente pubblico debitore e eventuali carenze dovute allo Stato (la CEDU non individua in alcun momento un fatto generatore imputabile allo Stato e si attiene unicamente alla situazione di insolvenza del debitore);
-
questa responsabilità concerne i debiti di autorità pubbliche dotate tuttavia di personalità giuridica. L'esistenza di una personalità giuridica e di un patrimonio proprio è stato espressamente invocato dal governo francese per confutare il coinvolgimento della responsabilità dello Stato francese, argomentazione respinta dalla CEDU;
-
il campo d'applicazione della garanzia statale si estende alle autorità pubbliche che da esso dipendono. La garanzia è dunque intimamente connessa al regime giuridico di diritto pubblico del debitore.
d)
Inoltre, la Commissione constata che la soluzione della CEDU nella causa Campoloro summenzionata non è isolata e si inscrive in una tendenza giurisprudenziale molto affermata, in particolare nelle cause Artico contro Italia (100) e Bourdov contro Russia (101).
(123)
Per i motivi già esposti ai considerando da 212 a 220 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che le osservazioni formulate dalle autorità francesi non siano tali da invalidare questa dimostrazione. Tenuto conto di quanto precede, al pari della conclusione tratta per il caso postale al considerando 222 della decisione C 56/2007 summenzionata e nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione conclude che, allo stato attuale del diritto francese, un creditore dell'ente pubblico IFP, che non abbia ottenuto il rimborso del credito ricorrendo alle procedure della legge del 16 luglio 1980, possa ricevere l'integralità delle somme corrispondenti al credito non onorato chiamando in causa in ultima istanza la responsabilità dello Stato, al contrario di quanto avviene nel quadro di una procedura di liquidazione di diritto comune in cui il creditore è rimborsato in funzione delle risorse disponibili. In base a quanto precede, la Commissione ritiene che la responsabilità dello Stato, che funziona alla stregua di una garanzia, non sia soggetta ad alcuna limitazione nei testi di diritto francese. Essa è intrinsecamente connessa al regime giuridico di diritto pubblico dell'organismo debitore.
(124)
Inoltre, per i motivi già esposti ai considerando da 223 a 226 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione prende atto della proposta francese intesa a inserire una clausola in tutti i contratti dell'ente pubblico IFP che comportano un credito, in modo da limitare il rischio di coinvolgimento della responsabilità senza colpa dello Stato sulla sola base dell'insolvibilità dell'ente pubblico IFP. La Commissione ritiene tuttavia che un tale quadro giuridico resti fragile e che vi siano dubbi sul suo carattere duraturo, poiché l'eccezione per rischio accettato è una norma giurisprudenziale suscettibile di evolvere. La Commissione ritiene tuttavia che una proposta di questo genere sia di per sé insufficiente poiché non copre tutte le ipotesi: non consente di escludere che la garanzia dello Stato possa valere per qualsiasi tipo di responsabilità (in particolare la responsabilità extracontrattuale e la responsabilità penale). Inoltre, è impossibile stabilire, tramite contratto, che lo Stato non è responsabile dei debiti dell'ente pubblico IFP nei confronti dei debitori, in quanto l'ente pubblico IFP può, ad esempio, essere debitore verso terzi in esito a diversi meccanismi giuridici, in particolare se dovesse rilevare un'altra entità (102) che detenga crediti detenuti da terzi non individuabili a prima vista. In definitiva, per quanto riguarda i singoli crediti detenuti da terzi, la Commissione ritiene che solo un testo di portata generale che stabilisca che lo Stato non è garante dell'ente pubblico IFP, applicabile in ogni situazione e a ogni tipologia di terzi, sia tale da «sopprimere» la garanzia illimitata. Anche nell'ipotesi in cui le proposte francesi bloccassero ogni possibilità per un creditore dell'ente pubblico IFP di impegnare la responsabilità dello Stato per ottenere il rimborso del credito (ipotesi non verificabile, secondo la Commissione), queste proposte non consentono di stabilire con chiarezza cosa accadrebbe in caso di insolvenza (103) dell'ente pubblico IFP.
(125)
In quarto luogo, quand'anche non ottenesse soddisfazione, il creditore di un organismo pubblico potrebbe far valere gli effetti giuridici in relazione all'errore legittimo commesso in occasione della concessione del credito, nella convinzione che questo sarebbe stato sempre onorato.
(126)
Per i motivi già esposti ai considerando 227, 228 (dal primo al terzo capoverso) e 229 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che la teoria dell'apparenza (104) permetta di confermare che i creditori dell'ente pubblico IFP avrebbero motivo di credere, sulla base di una serie di indizi concordanti, che tale garanzia esiste senza dubbio (anche supponendo, quod non, che lo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP non possa conferirgli, nel diritto, una garanzia illimitata dello Stato francese). I principali indizi pertinenti ai fini della teoria dell'apparenza riguardano, da un lato, il fatto che vari testi (legge del 16 luglio 1980 e relative misure attuative) o documenti ufficiali (documenti di bilancio) autorizzano il creditore a credere che, in caso di insufficienza di liquidità, lo Stato si faccia carico dei debiti degli EPIC o che la responsabilità statale sia impegnata e, dall'altro lato, al fatto che la mancanza di chiarezza da parte delle autorità francesi sullo stato del diritto in materia a seguito della causa Campoloro e dei primi procedimenti avviati dalla Commissione sul regime giuridico degli EPIC alimenta anch'essa la convinzione dei creditori quanto all'esistenza di una tale garanzia e, infine, al fatto che l'assenza di una chiara indicazione su quali sarebbero gli effetti di una situazione di cessazione dei pagamenti da parte di un EPIC alimenta ugualmente tale convinzione dei creditori.
(127)
Nel caso in esame, la Commissione tiene ad aggiungere che, prima del 7 luglio 2006, gli eventuali creditori dell'ente pubblico IFP erano in relazione contrattuale con un istituto professionale ai sensi della legge n. 43-612 del 17 novembre 1943 sulla gestione degli interessi professionali, ossia una persona giuridica di diritto privato di cui non avevano motivo di pensare che potesse essere coperta da una qualsiasi garanzia dello Stato. L'applicazione della teoria dell'apparenza può quindi essere pertinente soltanto per quanto riguarda i crediti formati dopo il cambiamento di regime giuridico dell'ente pubblico IFP.
(128)
Al pari delle conclusioni tratte dal suo esperto nel caso postale, la Commissione conclude che, per quanto riguarda i crediti formati dopo il 7 luglio 2006, quand'anche, nell'ipotesi sostenuta dalle autorità francesi, un creditore dovesse erroneamente ritenere che lo Stato sia tenuto a garantire i debiti degli organismi pubblici e dell'ente pubblico IFP in particolare, l'errore sarebbe legittimo tenuto conto dei summenzionati elementi e potrebbe produrre effetti giuridici. Se, eccezionalmente, il creditore non riuscisse a ottenere il rimborso del credito, gli rimarrebbe tuttavia la certezza che il credito non potrà essere in alcun modo cancellato.
B. Garanzia sul mantenimento dell'esistenza dell'ente pubblico IFP e/o dei suoi obblighi
(129)
Per i motivi già esposti ai considerando da 230 a 250 della decisione C 56/2007 summenzionata, ai quali essa rimanda mutatis mutandis, la Commissione ritiene che quand'anche, entro un termine ragionevole e dopo aver esperito le procedure descritte nella parte precedente, il creditore di un EPIC non riuscisse a ottenere il rimborso del credito, gli rimarrebbe la certezza che il credito non verrà cancellato, a differenza della situazione in cui si trova il creditore di un'entità di diritto privato in liquidazione, che non dispone di alcuna garanzia che i crediti saranno rimborsati.
(130)
La Commissione sottolinea che non esiste alcun procedimento di liquidazione-scioglimento di organismi pubblici per volontà di un'autorità pubblica che comporti la cancellazione dei relativi diritti e obblighi: in effetti, sebbene non sia previsto espressamente da nessun testo, la pratica e alcuni principi fondamentali del diritto amministrativo tendono a dimostrare che, nel caso in cui una decisione dell'autorità pubblica ne decreti la fine, i diritti e gli obblighi di un organismo pubblico che cessa di esistere in quanto tale sono sempre ripresi da un altro organismo e, in assenza di questi, dallo Stato. In altri termini, i debiti degli organismi pubblici sono sempre trasferiti a un'altra persona giuridica che non può rifiutarli, in modo che ciascun creditore è certo di potersi rivalere nei confronti di un altro organismo e che il credito non sarà pertanto cancellato.
(131)
La Commissione rimanda all'analisi dettagliata presentata ai considerando da 233 a 250 della decisione C 56/2007 summenzionata, che si basa sullo studio condotto dal suo esperto nel caso postale sulle evoluzioni organiche degli organismi pubblici, e che distingue tre cause di scioglimento degli organismi pubblici (105): la decorrenza dei termini, lo scioglimento degli organismi pubblici per il venir meno della missione conferita e, il caso generalmente più frequente, in cui i compiti attribuiti a tali organismi siano trasferiti ad altri, il che comporta necessariamente un trasferimento dei diritti e degli obblighi.
a)
Sulla base di tale studio, è possibile constatare in primo luogo che, in assenza di un regime giuridico generale che disciplini la scomparsa degli organismi pubblici, la pratica mostra che il testo giuridico organizza sempre un trasferimento dei diritti e degli obblighi dall'organismo che scompare verso lo Stato oppure verso l'organismo soggetto che ne eredita la missione (106).
b)
In secondo luogo, si tratta generalmente di un trasferimento «dei diritti e degli obblighi», e il termine «obblighi» fa di certo riferimento ai debiti, e talvolta di un trasferimento di «patrimonio» (107), formulazione che comprende anche i debiti. L'unico esempio rinvenuto di scomparsa pura e semplice di un organismo pubblico comportava in ogni caso il trasferimento degli stessi «debiti» ad altre entità di diritto pubblico (108).
c)
In terzo luogo, anche quando viene meno la missione, in pratica, i diritti e gli obblighi dell'organismo pubblico sono ripresi da un altro organismo.
d)
In quarto e ultimo luogo, la pratica descritta dallo studio è conforme al provvedimento di codifica n. 02-060-M95 del 18 luglio 2002 e alla Guide sur l'organisation financière des créations, transformations et suppressions des établissements publics nationaux menzionate in precedenza (109), ossia che i diritti e gli obblighi di un EPIC liquidato ricadono sullo Stato oppure sulla persona giuridica che ne eredita la missione.
(132)
In definitiva, in accordo con il suo esperto nel caso postale, la Commissione conclude che i debiti degli organismi pubblici sono, nella pratica, sempre trasferiti a un'altra persona giuridica di diritto pubblico in caso di scomparsa dell'organismo pubblico che svolgeva la missione. I creditori di questo tipo di organismi pubblici, cui appartiene l'ente pubblico IFP, sono di conseguenza certi che i crediti non saldati non si estingueranno.
C. Conclusioni sull'esistenza di una garanzia statale a favore dell'ente pubblico IFP
(133)
Sulla base degli elementi forniti al fine di dimostrare l'esistenza di una garanzia per quanto riguarda il rimborso dei singoli crediti e il mantenimento in vita degli obblighi dell'ente pubblico IFP, la Commissione conclude che a partire dal cambiamento di status giuridico dell'ente pubblico IFP avvenuto il 7 luglio 2006:
-
i creditori dell'ente pubblico IFP non incontrano i consueti ostacoli che nel diritto privato e nel diritto pubblico possono ostare al rimborso integrale di un credito;
-
per recuperare il credito, i creditori dell'ente pubblico IFP dispongono di procedure specifiche in forza delle quali lo Stato è autorizzato a costringere l'organismo debitore a saldare il debito;
-
in nessun momento il diritto francese lascia intendere ai creditori dell'ente pubblico IFP che questo potrebbe trovarsi in una situazione definitiva di insufficienza di liquidità;
-
in caso di insufficienza di liquidità, i documenti di bilancio lasciano intendere che lo Stato potrebbe accordare una sovvenzione straordinaria agli organismi del settore pubblico, tra cui l'ente pubblico IFP;
-
se le procedure descritte in precedenza non consentono al creditore di ottenere soddisfazione, egli può impegnare la responsabilità dello Stato per ottenere il pagamento integrale del credito;
-
se le suddette azioni dovessero protrarsi nel tempo, il creditore è certo che il credito non verrà cancellato anche se l'ente pubblico IFP dovesse subire un'evoluzione organica.
(134)
Queste caratteristiche sono intrinsecamente connesse allo status giuridico dell'IFP in quanto organismo pubblico e implicano che lo Stato svolge un ruolo di garante in ultima istanza. Si può quindi legittimamente concludere che l'ente pubblico IFP benefici di una garanzia illimitata dello Stato francese in virtù del suo status giuridico di EPIC.
(135)
La garanzia statale illimitata a favore dell'ente pubblico IFP comporta un trasferimento di risorse statali ai sensi del punto 2.1 della comunicazione sulle garanzie summenzionata. Infatti, l'ente pubblico IFP non corrisponde alcun premio per tale garanzia. Ne consegue che vi è un vantaggio per l'impresa e una perdita di risorse pubbliche, poiché lo Stato rinuncia alla remunerazione normalmente associata alle garanzie. D'altra parte, la garanzia crea un rischio di impegno potenziale e futuro delle risorse statali e lo Stato potrebbe essere obbligato a pagare i debiti dell'ente pubblico IFP (110).
(136)
Infine, la garanzia statale illimitata a favore dell'ente pubblico IFP è imputabile allo Stato perché deriva dalla combinazione dello status giuridico di diritto pubblico dell'ente pubblico IFP, dei principi di diritto nazionale e di due atti legislativi, ossia la legge del 25 gennaio 1985, divenuta il codice di commercio, e la legge n. 80-539 del 16 luglio 1980, con le relative misure attuative.
7.1.1.2 Assenza di copertura delle controllate di diritto privato del gruppo IFP mediante la garanzia illimitata
(137)
Come già indicato dalla Commissione nella sua decisione relativa al caso C 51/2005 (111) summenzionato, nella decisione di avvio del procedimento relativo al caso in esame e nella parte 2 («Il gruppo IFP»), l'ente pubblico IFP e le sue controllate Axens, Beicip-Franlab e Prosernat formano, dal punto di vista del diritto della concorrenza, un gruppo economico: in effetti, l'ente pubblico IFP detiene direttamente il 100 % del capitale di Axens e il 100 % del capitale di Beicip-Franlab e indirettamente il 100 % del capitale di Prosernat, esercita un controllo sulle sue controllate mediante la presenza di dirigenti negli organismi decisionali di queste ultime, si pronuncia in particolare sugli orientamenti strategici e le decisioni fondamentali per il futuro delle controllate ed è legato da accordi esclusivi di trasferimento di tecnologie indispensabili per l'esercizio delle attività economiche delle controllate (accordi che comportano diritti di primo rifiuto (112) reciproci) nonché da contratti di messa a disposizione di locali e di personale, in modo che l'integrazione economica dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate Axens, Beicip-Franlab e Prosernat sia abbastanza forte da giungere a tale conclusione. È opportuno quindi esaminare l'esatta portata della garanzia statale per verificare se, in caso di inadempimento di una controllata di diritto privato dell'ente pubblico IFP, possano essere utilizzate risorse pubbliche per risarcire i suoi creditori (in altri termini, se le attività economiche delle controllate dell'ente pubblico IFP siano o meno coperte dalla garanzia illimitata dello Stato).
(138)
Nelle sue osservazioni, la società UOP Limited non si pronuncia su tale questione. La sua argomentazione si basa sulla percezione che gli operatori del mercato hanno dell'entità «IFP/Axens» che sarebbe, a suo avviso, tale da conferire un vantaggio al gruppo IFP, per quanto riguarda i fornitori, i clienti o chi fornisce i capitali. Questo aspetto sarà esaminato nella parte 7.1.4 della presente decisione dedicata all'esame dei vantaggi tratti dalla misura dal gruppo IFP.
(139)
Per contro, come precisato al considerando 47, le autorità francesi contestano l'esistenza di una garanzia statale a favore delle controllate dell'ente pubblico IFP che dipende in particolare dal loro status giuridico di società per azioni di diritto comune.
(140)
Al pari della dimostrazione dell'esistenza di una garanzia illimitata a favore dell'ente pubblico IFP presentata nella parte 7.1.1.1, la Commissione esaminerà successivamente se i creditori delle controllate di diritto privato dell'ente pubblico IFP beneficiano di una garanzia riguardo al rimborso dei singoli crediti (A) o di una garanzia sul mantenimento degli obblighi delle controllate (B) in caso di insufficienza di risorse.
A. I creditori delle controllate dell'ente pubblico IFP non hanno alcuna garanzia riguardo al rimborso dei singoli crediti
(141)
Le controllate dell'ente pubblico IFP hanno lo status giuridico di società per azioni. In qualità di persone giuridiche di diritto privato (a differenza del loro azionista di controllo, che è un organismo pubblico), rientrano pienamente nel campo di applicazione delle procedure di amministrazione e di liquidazione giuridiche di diritto comune (113) in Francia.
(142)
Prima di esaminare se la responsabilità dell'azionista di controllo, ossia l'ente pubblico IFP, possa essere impegnata per le sue controllate (b), è opportuno presentare la procedura di liquidazione giudiziaria di diritto comune alla quale le controllate di diritto privato sono soggette in caso di cessazione dei pagamenti (a).
a) La procedura di liquidazione giudiziaria di diritto comune
(143)
Supponendo che una delle controllate del gruppo IFP, società per azioni, sia in una situazione di cessazione dei pagamenti (in altri termini, che non sia più in grado di far fronte alle sue passività esigibili con le sue attività disponibili), e che risulti manifestamente impossibile un risanamento (114), la procedura di diritto comune (115) comporterebbe la sua messa in liquidazione controllata. L'avvio del procedimento (116) sarebbe eventualmente richiesto dal debitore entro i quarantacinque giorni successivi alla cessazione dei pagamenti (salvo che il debitore abbia già richiesto l'avvio di un procedimento di conciliazione). La procedura di liquidazione controllata avrebbe lo scopo di porre fine all'attività dell'impresa o di liquidare il suo patrimonio attraverso una cessione globale o separata dei suoi diritti e dei suoi beni (117). Nella sentenza di avvio della liquidazione controllata (118), il tribunale designerebbe un commissario liquidatore e nominerebbe, in qualità di liquidatore, un curatore o una persona scelta per le sue competenze in materia. Il liquidatore redigerebbe quindi, nel mese della sua designazione, una relazione sulla situazione dell'impresa, quindi procederebbe alle operazioni di liquidazione e alla verifica (119) dei crediti (120). Il ricavato della liquidazione sarebbe quindi ripartito tra i creditori a seconda del loro grado (creditori privilegiati e ipotecari, creditori che beneficiano di una garanzia mobiliare speciale, creditori chirografari, vale a dire non privilegiati, in proporzione dei rispettivi crediti).
(144)
Quando non esistono più passività esigibili e il liquidatore dispone di importi sufficienti per soddisfare i creditori, o quando la continuazione delle operazioni di liquidazione controllata è resa impossibile dall'insufficienza delle risorse, il tribunale pronuncia la chiusura della liquidazione controllata (121). Dopo la chiusura del procedimento, il debitore beneficia di un principio di non riapertura dei procedimenti sanzionatori. In altri termini, la dichiarazione di chiusura della liquidazione controllata per insufficienza di attivi non concede ai creditori la possibilità di rivalersi sul debitore, salvo (122) che il credito risulti da una condanna penale o da diritti connessi alla persona del creditore.
b) L'assenza di un meccanismo di garanzia a favore delle controllate di diritto privato dell'ente pubblico IFP
(145)
Come spiegato dall'esperto della Commissione nel caso postale, in alcune società commerciali, in particolare le società per azioni e le società a responsabilità limitata, i soci non sono di norma obbligati a rimborsare i debiti della struttura cui partecipano, oltre al loro apporto iniziale. In quanto società per azioni, le controllate dell'ente pubblico IFP rientrano proprio in questa categoria. Nel gruppo IFP come in qualsiasi altro gruppo di società, in caso di insolvenza di una controllata costituita sotto forma di società (in questo caso, di una società per azioni), in assenza di cauzioni, conferme, garanzie, lettere di intenzione o lettere amministrative di archiviazione (123) che la coinvolgano esplicitamente, la responsabilità della capogruppo è limitata alla perdita dei suoi conferimenti (come per qualsiasi altro azionista ordinario).
(146)
Tenuto conto dell'appartenenza dell'ente pubblico IFP e delle sue controllate a uno stesso gruppo economico ai sensi del diritto della concorrenza, è opportuno verificare se, nel diritto societario francese, il rapporto di dipendenza economica nel quale si trovano le controllate rispetto alla capogruppo, in caso di insolvenza delle controllate di diritto privato, impegni automaticamente la responsabilità dell'ente pubblico IFP e, pertanto, mobilizzi risorse pubbliche, poiché lo Stato assicura la maggior parte del suo finanziamento e ha conferito all'ente pubblico una garanzia illimitata implicita.
(147)
In esito al presente esame approfondito, la Commissione può concludere che nel diritto civile e commerciale francese, in caso di insolvenza di una delle controllate, la responsabilità dell'azionista di controllo non viene in linea di principio invocata, salvo che si dimostri l'esistenza di una colpa dell'azionista di controllo nella gestione della controllata (i). I progetti previsti di recente, e in seguito abbandonati, di riforma del Codice civile, intesi a giusto titolo a estendere al caso del rapporto tra capogruppo e controllate di un gruppo il principio della responsabilità per fatto altrui, confermano che, al contrario, tale principio non esiste attualmente nel diritto francese (ii).
i) L'assenza di responsabilità generale dell'azionista derivante dalla sua controllata
(148)
Secondo la dottrina (124), l'organizzazione di un gruppo non può mai essere di per sé una fonte di responsabilità a cascata. Il diritto francese si attiene al principio della responsabilità personale formulato dall'articolo 1382 del Codice civile (125). Soltanto un fatto illecito, imputabile al comportamento della capogruppo, potrebbe quindi consentire di accedere al suo patrimonio.
(149)
In via preliminare, tenuto conto che, nel caso in esame, la capogruppo del gruppo IFP è una persona giuridica di diritto pubblico (l'ente pubblico IFP), la questione comporta un'ulteriore difficoltà: è opportuno in effetti chiedersi in primo luogo quale sia l'organo giurisdizionale (amministrativo o giudiziario) competente nel sistema francese per ricercare l'eventuale responsabilità di una persona giuridica di diritto pubblico che controlla una persona giuridica di diritto privato in liquidazione controllata.
(150)
La Commissione constata che, per quanto riguarda le azioni di responsabilità per insufficienza di risorse (126), il Tribunal des conflits ha a lungo ritenuto che fosse competente il tribunale giudiziario quando la persona pubblica è dirigente di diritto (127) e il tribunale amministrativo quando la persona pubblica è dirigente di fatto (128). Tuttavia, sembra che in materia la ripartizione delle competenze tra gli organi amministrativi e giudiziari sia fondata sul tipo di prestazioni fornite: servizio pubblico amministrativo o attività a carattere industriale o commerciale.
a)
Quando si tratta di un servizio pubblico amministrativo, la giurisprudenza anteriore, basata sulla gestione di diritto o di fatto, sembra essere stata abbandonata dal Tribunal des conflits (129) in seguito alla sua decisione Dipartimento della Dordogna (130): la Corte suprema si era pronunciata a favore della competenza del giudice amministrativo quando si tratta di un servizio pubblico amministrativo, a prescindere dal fatto che la persona pubblica sia un dirigente di diritto o di fatto della persona privata che esercita una funzione di servizio pubblico. Dopo aver rammentato, conformemente alla sentenza Blanco (131) che «la responsabilità che può ricadere sullo Stato o su altre persone giuridiche di diritto pubblico in seguito ai danni imputati ai loro servizi pubblici amministrativi è soggetta a un regime di diritto pubblico» (la sottolineatura è stata aggiunta) e che una diversa soluzione si impone se espressamente prevista dalla legge, il Tribunal des conflits ha ritenuto che dalla legge del 25 gennaio 1985 relativa al risanamento e alla liquidazione controllata delle imprese (attualmente codificata all'articolo L. 624-3 e seguenti del codice commerciale) non risulti «che il legislatore ha inteso, in deroga ai principi che disciplinano la responsabilità delle persone pubbliche, far rientrare nella sfera di competenza dei tribunali giudiziari la ricerca della responsabilità civile dello Stato o di altre persone giuridiche di diritto pubblico a titolo dell'esercizio di una funzione di servizio pubblico amministrativo» (la sottolineatura è stata aggiunta).
b)
Per contro, quando si tratta di un'attività a carattere industriale o commerciale, la competenza per esaminare la responsabilità civile di una persona giuridica di diritto pubblico che controlla un ente privato posto in liquidazione rientra chiaramente in ambito giudiziario. Nella decisione Société d'Économie Mixte Olympique d'Alès en Cévennes (132), il Tribunal des conflits ha in particolare ritenuto che «se la ricerca della responsabilità dello Stato o di altre persone giuridiche di diritto pubblico a titolo dell'esercizio di un compito di servizio amministrativo rientra nella sfera di competenza dei tribunali amministrativi, tale azione rientra nell'ambito di competenze dei tribunali giudiziari quando la responsabilità dello Stato o della persona giuridica di diritto pubblico viene ricercata a titolo di un'attività a carattere industriale o commerciale senza che si debba distinguere se il soggetto pubblico interessato abbia agito in qualità di dirigente di fatto o di diritto» (la sottolineatura è stata aggiunta). Per giungere a tale conclusione nella causa allora in esame, il Tribunal des conflits ha escluso il carattere di servizio pubblico amministrativo delle attività condotte da una società per azioni dotata di comitato esecutivo e di consiglio di sorveglianza (la SEM Olympique d'Alès en Cévennes) sulla base di due considerazioni: il suo oggetto (133), da un lato, e le sue modalità di finanziamento (134), dall'altro lato.
(151)
Per quanto riguarda in particolare le società per azioni Axens, Beicip-Franlab e Prosernat, controllate di diritto privato dell'ente pubblico IFP, dalle informazioni contenute nel fascicolo, in particolare quelle rammentate al considerando 159, emerge che il loro obiettivo è economico (135) e non amministrativo. Inoltre, gran parte delle risorse di queste imprese proviene da entrate di esercizio derivanti dalle loro attività economiche e non da un finanziamento pubblico. Infine, va sottolineato che queste controllate dell'ente pubblico IFP sono state create come società commerciali su iniziativa di una persona giuridica di diritto privato (136) (e non da una persona pubblica, in quanto il cambiamento dell'ente pubblico IFP in EPIC è avvenuto il 7 luglio 2006). Inoltre, il carattere industriale e commerciale delle attività di Axens, Beicip-Franlab e Prosernat era incontestabile, e, in caso di liquidazione controllata, gli organismi giurisprudenziali sarebbero senza dubbio competenti per un'eventuale azione relativa alla responsabilità nei confronti dell'ente pubblico IFP.
(152)
In queste condizioni, è opportuno verificare le condizioni di coinvolgimento della responsabilità dell'azionista di controllo rispetto alla giurisprudenza della Corte di cassazione. Orbene, per estendere un procedimento di liquidazione controllata avviato nei confronti di una determinata persona (la controllata) a un'altra persona giuridica (la capogruppo), le condizioni stabilite sono molto rigorose. In caso di controllata insolvente, le vittime delle sue azioni sono costrette a dimostrare il comportamento colpevole della capogruppo per ottenere un risarcimento, in particolare la negazione da parte della capogruppo della personalità giuridica della sua controllata (α) e la direzione colpevole della società controllata (β).
α) La negazione della personalità giuridica della controllata da parte della capogruppo
(153)
La giurisprudenza della Corte di cassazione ha stabilito la possibilità di estendere la responsabilità della capogruppo alle azioni delle sue controllate in due casi eccezionali (137): da un lato, quando il patrimonio delle controllate non è distinto da quello della capogruppo (ipotesi cosiddetta di «confusione del patrimonio») e, dall'altro lato, quando le controllate sono persone giuridiche fittizie (ipotesi cosiddetta di «carattere fittizio della persona giuridica»).
(154)
Per quanto riguarda la «confusione del patrimonio» (138), con tale nozione si definisce in genere la situazione in cui le rispettive contabilità delle due entità giuridiche distinte sono tali da rendere impossibile determinare a quale di loro si riferiscono i vari elementi dell'attivo o del passivo. Tuttavia, per dimostrare l'esistenza di una tale confusione di patrimoni, l'esistenza di legami, anche stretti, tra le società del gruppo, non è sufficiente. Allo stesso modo, l'identità dei soci o dei dirigenti, o l'identità della sede sociale (139), non consentono da sole di stabilire la confusione dei patrimoni. La formalizzazione dei rapporti tra gruppi nell'ambito delle convenzioni concluse dalla capogruppo e dalle sue controllate è sufficiente nella maggior parte dei casi per escludere qualsiasi possibilità di confusione dei patrimoni (140).
(155)
In due casi recenti, Metaleurop (141) e AOL Liberté (142), la Corte di cassazione sembra addirittura aver rafforzato il suo controllo delle condizioni di estensione di un procedimento nei confronti della capogruppo di un gruppo. L'integrazione, anche molto avanzata, delle società del gruppo, non comporta necessariamente la confusione dei patrimoni. Secondo la dottrina (143), «[n]è le convezioni di tesoreria e di scambio tra le due entità, né gli scambi di personale, né gli anticipi di fondi da parte della capogruppo, né la preponderanza della capogruppo sul potere di gestione della controllata, rivestono il carattere di disordine generalizzato dei conti che giustifichi una riunificazione dei patrimoni.» Sembra quindi particolarmente difficile impegnare la responsabilità di una capogruppo riguardo alle azioni di una delle controllate sul fondamento della confusione dei loro patrimoni (144), in quanto il livello di prova richiesto dalla Corte di cassazione per dimostrarla è estremamente elevato.
(156)
Nel caso in esame, è necessario constatare che la Commissione ha già rilevato che «[…] essendo l'ente pubblico IFP e le controllate in questione soggetti giuridici distinti, i loro conti sono separati» (145). Inoltre, le convenzioni concluse tra l'ente pubblico IFP e le sue controllate, in particolare gli accordi esclusivi di trasferimento di tecnologie, o la messa a disposizione del personale (146), non rivestono il carattere di un disordine generalizzato dei conti che giustificherebbe una riunificazione dei patrimoni ai sensi della giurisprudenza della Corte di cassazione, in quanto ogni prestazione viene specificamente contabilizzata nei rispettivi bilanci di ogni entità del gruppo IFP, come sarà specificato in particolare nelle parti 7.1.4 e 7.3.
(157)
Per quanto riguarda il «carattere fittizio della persona giuridica», si tratta di caratterizzare l'assenza di elementi del contratto di società della controllata (affectio societatis) in modo da dimostrare che non ha una vita societaria effettiva. La Corte di cassazione (147) ritiene di essere in presenza di una società fittizia quando la persona giuridica nei confronti della quale si avvia il procedimento ha soltanto un'esistenza apparente, in quanto non ha un'attività distinta (148) da quella dell'interessato, persona fisica o giuridica.
(158)
Sulla base delle informazioni a disposizione del pubblico (149), la Commissione sottolinea inoltre che l'ente pubblico IFP e Axens, Beicip-Franlab e Prosernat non hanno le stesse coordinate né le stesse sedi di attività.
a)
L'ente pubblico IFP è iscritto al registro del commercio e delle società (in appresso «RCS») di Nanterre con il numero B 775 729 155, e la sua sede sociale è situata a Rueil-Malmaison (150). L'ente pubblico IFP dispone di due istituti, situati in Francia, rispettivamente a Solaize (151) e a Pau (152).
b)
Axens è iscritta all'RCS di Nanterre con il numero B 599 815 073 e anche la sua sede sociale è situata a Rueil-Malmaison, ma a un indirizzo diverso da quello (153) della capogruppo. Anche i suoi centri di attività sono situati in luoghi diversi da quelli della capogruppo, nella maggior parte dei casi al di fuori della Francia: negli Stati Uniti a Houston (Texas), a Princeton (New Jersey), a Savannah (Georgia) e a Calvert City (Kentucky), in Canada a Brockville (Ontario), in Cina a Pechino, in Giappone a Tokyo, in India a New Delhi, in Bahrein, e in Russia a Mosca;
c)
Beicip-Franlab è iscritta all'RCS di Nanterre con il numero B 679 804 047, e anche la sua sede sociale è situata a Rueil-Malmaison, ma a un indirizzo diverso da quello (154) della capogruppo e di Axens. Dispone di filiali e di uffici in vari paesi del mondo, in particolare in Bahrein, ad Abu Dhabi, in Libia a Tripoli, in Malesia a Kuala Lumpur, negli Stati Uniti a Houston in Texas, in Messico a Villahermosa, in Brasile a Rio de Janeiro e in Russia a Mosca;
d)
Prosernat è iscritta all'RCS di Nanterre con il numero B 315 251 330 e la sua sede sociale è situata a Puteaux (155). La società afferma (156) di essere presente in una ventina di paesi nel mondo, in particolare nell'America meridionale (Argentina, Brasile, Venezuela), in Europa (Gran Bretagna, Italia, Norvegia), nell'Africa settentrionale (Algeria, Egitto), nei paesi del Golfo (Arabia Saudita, Emirati Arabi Uniti, Kuwait, Oman, Qatar), in Iran, in Russia e nella Comunità degli Stati indipendenti, nonché nell'Asia sudorientale.
(159)
Inoltre, nel caso in esame, le attività economiche svolte da ciascuna delle controllate sono effettive, per cui non possono ragionevolmente essere definite fittizie, tanto più che la Corte di cassazione si dimostra molto rigorosa quando si tratta di considerare «fittizia» una persona giuridica (157).
a)
La società Axens, creata nel 2001, svolge effettivamente un'attività economica sul mercato dei catalizzatori e delle tecnologie per le raffinerie e le industrie petrolchimiche, per la quale impiega più di 600 persone, e grazie alla quale ogni anno registra un fatturato di circa 300 milioni di euro.
b)
La società Beicip-Franlab, creata nel 1967, svolge un'attività effettiva nello sviluppo e nella distribuzione di software nel settore «esplorazione-giacimenti», nonché nella realizzazione di studi e nella fornitura di consulenza. Questa attività coinvolge più di un centinaio di dipendenti e registra ogni anno un fatturato di una quarantina di milioni di euro.
c)
La società Prosernat, acquisita nel 2001, è attiva nel settore degli studi e dei servizi di produzione di attrezzature per il trattamento del gas e il recupero dello zolfo. Per svolgere questa attività, l'impresa impiega circa 70 persone e realizza un fatturato di una cinquantina di milioni di euro.
(160)
Da quanto precede consegue che, al di fuori del caso dell'errore di gestione che sarà valutato ai considerando da 161 a 164, i casi estremamente limitati - carattere fittizio della persona giuridica della controllata o confusione dei patrimoni della controllata e della capogruppo - previsti dalla giurisprudenza per impegnare la responsabilità della capogruppo per le sue controllate non sono chiaramente soddisfatti nel caso in esame. Di conseguenza, la Commissione ritiene che non esistano le condizioni per chiamare in causa automaticamente la responsabilità dell'ente pubblico IFP in caso di liquidazione delle sue controllate Axens, Beicip-Franlab e Prosernat.
β) La responsabilità per la cattiva amministrazione della controllata da parte della società madre
(161)
Di solito una società madre viene considerata responsabile per gli errori commessi nello svolgimento del controllo sulla controllata (158). Quando quest'ultima ha commesso errori nel controllo che deve svolgere sulla gestione delle sue controllate, «in particolare per i gruppi di società, la giurisprudenza autorizza a chiamare in causa la responsabilità della capogruppo» (159). La dottrina ritiene che l'errore di gestione della capogruppo, che si è comportata come dirigente di diritto o di fatto della controllata in difficoltà, possa impegnarne la responsabilità (160) in caso di liquidazione. In effetti, la capogruppo può essere ritenuta responsabile nella sua veste di socio della controllata (161) se ad essa possono essere imputati errori all'origine delle difficoltà della società controllata (162).
(162)
Il diritto comune prevede quindi la responsabilità dei dirigenti nei confronti della loro società, dei suoi soci o dei suoi creditori (163). Nel caso di un gruppo, i creditori di una delle controllate in cessazione dei pagamenti cercheranno di dimostrare che la capogruppo ha rivestito la funzione di dirigente - di diritto o di fatto (164) - della controllata. La responsabilità per colpa di una capogruppo nei confronti della sua controllata è quindi in particolare sancita dal diritto delle procedure concorsuali (165), e più precisamente nel quadro dell'azione di responsabilità per insufficienza di risorse (166), a condizione che tale società si sia comportata come dirigente (167) della sua controllata. Tuttavia, perché possa essere chiamata in causa la responsabilità per errore della società madre, è necessario fornire la prova di tale errore e, soprattutto, del nesso causa effetto tra l'errore e il danno subito in seguito al comportamento della controllata (168).
(163)
In ogni caso, da quanto precede risulta che tali chiamate in causa non costituiscono in alcun caso azioni di garanzia, poiché si basano sempre sulla responsabilità per colpa della capogruppo. Tali azioni non possono inoltre stabilire un principio generale di responsabilità della capogruppo per le sue controllate, che ignorerebbe il principio della limitazione della responsabilità dell'azionista ai suoi conferimenti di capitale iniziali alle società per azioni, ad eccezione delle ipotesi in cui tali società per azioni siano entità fittizie o abbiano un patrimonio confuso con la loro capogruppo, che possono essere escluse nel caso in esame.
(164)
In definitiva, dalla giurisprudenza della Corte di cassazione emerge che il ricorso al principio della responsabilità per colpa della capogruppo nella gestione della controllata non è in alcun caso un meccanismo equivalente a un regime di garanzia.
ii) I recenti progetti di riforma della responsabilità per fatto altrui
(165)
Allo stato attuale del diritto, sembra quindi, in base alle conclusioni di una recente relazione di informazione parlamentare (169) che «le soluzioni date dalla giurisprudenza pongono in evidenza l'ostacolo costituito dalla personalità giuridica nel quadro dell'imputabilità della responsabilità» (170) (la sottolineatura è stata aggiunta).
(166)
Tale ostacolo sembra dirimente al punto tale che di recente in Francia è stato avviato un dibattito sull'opportunità di una riforma del Codice civile che estenderebbe alle situazioni di dipendenza economica la responsabilità per fatto altrui (171) (in particolare per i rapporti nei quali si trovano le controllate di un gruppo rispetto alla capogruppo). Alcune associazioni di consumatori (172) citate nella relazione parlamentare summenzionata sembrano in particolare deplorare che la tecnica della «costituzione di controllate» di società consenta, in caso di ulteriore controversia, a talune entità di far valere la disomogeneità giuridica delle società del gruppo quando si tratta della responsabilità di una controllata, mentre le offerte commerciali hanno proposto l'immagine di un gruppo di società del tutto integrate che offrono una serie di prestazioni.
(167)
L'articolo 1355 della bozza di progetto Catala (173) ha recentemente proposto di instaurare un nuovo fondamento per la responsabilità per fatto altrui, che rimetterebbe in discussione il principio dell'autonomia giuridica delle controllate.
«Articolo 1355
Si è pienamente responsabili dei danni causati dalle persone di cui si disciplina il modo di vivere o di cui si organizza, regolamenta o controlla l'attività nel proprio interesse. […]»
(168)
I commenti formulati dai redattori della bozza di progetto sono illuminanti riguardo alle novità proposte dal testo in materia di responsabilità extracontrattuale per fatto altrui. La sua adozione aggiungerebbe come possibile fondamento «il fatto di disciplinare e organizzare l'attività altrui nell'interesse personale di chi esercita il controllo» (174), modificando in maniera molto profonda lo stato attuale del diritto, tanto più che tali responsabilità sarebbero rigorose: non sarebbero «subordinate alla prova della colpa del responsabile, ma a quella di un fatto che avrebbe potuto impegnare la responsabilità personale dell'autore diretto se non avesse agito sotto il controllo di altri» (175).
(169)
Il secondo comma dell'articolo 1360 della bozza di progetto stabilisce questo principio nel caso della responsabilità della capogruppo di un gruppo di società verso le proprie controllate:
«Articolo 1360
[…] Allo stesso modo, è responsabile chi controlla l'attività economica o patrimoniale di un professionista in situazione di dipendenza, pur agendo per proprio conto, quando la vittima stabilisce che il fatto dannoso è in relazione con l'esercizio del controllo. Questo vale in particolare nel caso delle capogruppo per i danni causati dalle loro controllate o dai concedenti per i danni causati dai loro concessionari» (la sottolineatura è stata aggiunta).
(170)
Da quanto precede risulta che, per contro, allo stato attuale del diritto francese, l'invocazione della responsabilità della società madre per la sua controllata presuppone, come illustrato in precedenza, che sia fornita la prova della colpa della prima nella situazione della seconda.
(171)
Per quanto riguarda la possibile evoluzione del diritto positivo francese, la Commissione prende atto del fatto che la riforma prevista su questo punto sembra essere stata abbandonata. In effetti, nel quadro della relazione parlamentare summenzionata, il gruppo di lavoro della commissione legislativa si è dichiarato a sfavore di qualsiasi «affermazione dell'esistenza di una responsabilità senza colpa derivante da uno stato di dipendenza economica» (raccomandazione n. 19). Una riforma in questo senso sembra essere diventata irrilevante, in quanto non figura in particolare nella proposta di legge n. 657 relativa alla riforma della responsabilità civile (176) presentata nel corso della sessione ordinaria 2009-2010 (protocollata presso la presidenza del Senato il 9 luglio 2010).
(172)
In conclusione, contrariamente alla responsabilità dello Stato in caso di insolvenza dei suoi organismi pubblici, che ha le caratteristiche di un meccanismo di garanzia per via, in particolare, della sua automaticità, allo stato attuale del diritto francese non esiste l'invocazione implicita e automatica della responsabilità delle capogruppo per le azioni delle loro controllate di diritto privato poste in liquidazione controllata.
B. I creditori delle controllate dell'ente pubblico IFP non dispongono di alcuna garanzia riguardo al mantenimento della loro esistenza e/o dei loro obblighi
(173)
Sulla base di quanto precede, la Commissione può concludere che se, in quanto società per azioni, le controllate dell'ente pubblico IFP si sciogliessero in seguito a un procedimento di liquidazione, i loro diritti e obblighi scomparirebbero insieme a loro. In tali circostanze, l'azionista di controllo, ossia l'ente pubblico IFP, disporrebbe della facoltà di apportare capitali (177) per evitare il loro scioglimento e liquidazione. Tale apporto di fondi potrebbe quindi garantire il mantenimento dei crediti detenuti da terzi sulle controllate.
(174)
Tuttavia, si tratterebbe quindi di una scelta strategica dell'ente pubblico e non di un obbligo giuridico che si imporrebbe automaticamente ad esso. Tale scelta sarebbe inoltre rigorosamente disciplinata dal diritto degli aiuti di Stato: nell'ipotesi in cui non sia giustificato da un comportamento di un investitore privato in un'economia di mercato, l'intervento di apporto di capitali resterebbe sottoposto al controllo (e all'accordo) preventivo della Commissione europea, previa notifica da parte delle autorità francesi.
(175)
La Commissione può pertanto concludere che in caso di procedimento di liquidazione, i creditori delle controllate dell'ente pubblico IFP non dispongono di alcuna certezza riguardo al pagamento dei loro crediti.
C. Conclusione sull'assenza di garanzia di Stato a copertura delle controllate di diritto privato dell'ente pubblico IFP
(176)
Sulla base di quanto precede, la Commissione può concludere che, a differenza dei creditori dell'ente pubblico IFP, i creditori delle controllate di diritto privato del gruppo IFP non dispongono di una garanzia sul rimborso dei singoli crediti né sul mantenimento dell'esistenza delle società per azioni in caso di liquidazione. Ne consegue che le controllate di diritto privato non sono coperte dalla garanzia illimitata di cui beneficia l'ente pubblico IFP per via del suo status giuridico. La Commissione basa la sua analisi sul fatto che i creditori delle controllate di diritto privato dell'ente pubblico IFP:
-
restano sottoposti ai procedimenti di diritto comune in materia di risanamento e di liquidazione di imprese;
-
non possono, allo stato attuale del diritto francese, invocare automaticamente la responsabilità dell'azionista di controllo delle controllate, ossia l'ente pubblico IFP (e pertanto dello Stato francese) in seguito alle azioni delle sue collegate: devono fornire la prova preventiva che l'ente pubblico ha commesso un errore, il che esclude che tale responsabilità sia automatica, e possa quindi essere assimilata a un meccanismo di garanzia.
(177)
La Commissione sottolinea che ha già adottato conclusioni simili in altri casi in cui ha ritenuto che una società per azioni detenuta al 100 % da un ente pubblico o dallo stesso Stato non fosse coperta dalla garanzia pubblica illimitata di cui beneficiava il suo azionista. Per quanto riguarda le società per azioni detenute direttamente dallo Stato, nel 2003 la Commissione ha ritenuto, nella causa EDF (178), che la trasformazione di un EPIC in società per azioni di diritto comune, e quindi il suo assoggettamento al diritto comune fallimentare, comportasse la soppressione della garanzia di cui l'impresa beneficiava fino a quel momento. Questo orientamento è stato di recente ribadito quando la stessa La Poste è stata trasformata in società per azioni (179) detenuta al 100 % dallo Stato. Per quanto riguarda le società per azioni detenute da organismi pubblici, la Commissione ha riconosciuto, nella decisione summenzionata relativa alla creazione di La Banque Postale, che lo status giuridico di una società per azioni controllata interamente detenuta da un organismo pubblico (in questo caso, da La Poste, che all'epoca aveva uno status giuridico di diritto pubblico assimilabile a un EPIC) consentiva di per sé di escludere l'esistenza di una garanzia illimitata al suo livello (180).
7.1.2 CARATTERE ECONOMICO DELLE ATTIVITÀ DELL'ENTE PUBBLICO IFP COPERTE DALLA GARANZIA ILLIMITATA
(178)
Come già precisato dalla Commissione nelle sue decisioni precedenti relative all'ente pubblico IFP (181), in base al suo status, l'ente pubblico IFP assolve tre funzioni
-
una funzione di ricerca e sviluppo nel campo della prospezione petrolifera e di gas e delle tecnologie di raffinazione e petrolchimica,
-
una funzione di formazione di ingegneri e tecnici,
-
una funzione di informazione e di documentazione dei settori.
(179)
Le autorità francesi, come rammentato al considerando 31, ritengono che l'ente pubblico IFP sia un organismo di ricerca cui è stata attribuita una triplice funzione di interesse generale (ricerca, formazione e documentazione).
(180)
La Commissione ritiene inoltre, riguardo alle funzioni ad esso attribuite, che l'ente pubblico IFP possa essere definito un «organismo di ricerca» ai sensi del punto 2.2., lettera d), della disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione (182) (in appresso, la «disciplina comunitaria R&S&I»): il suo scopo principale è svolgere attività di ricerca fondamentale (183), di ricerca industriale (184) o di sviluppo sperimentale (185) e di diffonderne i risultati, mediante l'insegnamento, la pubblicazione o il trasferimento di tecnologie.
(181)
Conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia (186), il finanziamento pubblico delle attività svolte da un organismo di ricerca (inclusa la loro copertura mediante una garanzia pubblica illimitata) può (187) comportare la concessione di un aiuto di Stato purché l'organismo in questione svolga un'attività economica, vale a dire un'attività che consista nell'offrire beni o servizi su un dato mercato (188), indipendentemente dal suo status giuridico e dalle sue modalità di finanziamento.
(182)
Per quanto riguarda il carattere economico (o non economico) delle attività svolte dagli organismi di ricerca, la Commissione ha precisato nel corso della sua prassi decisionale (189) ciò che considera rientrante nell'una o nell'altra categoria.
(183)
Per quanto riguarda le principali attività degli organismi di ricerca, la Commissione ritiene che costituiscano in linea di principio attività di tipo non economico, in particolare:
-
le attività di formazione per disporre di maggiori risorse umane meglio qualificate;
-
le attività di R&S svolte in maniera indipendente in vista di maggiori conoscenze e di una migliore comprensione, inclusa la R&S in collaborazione;
-
la diffusione dei risultati della ricerca.
(184)
Ritiene inoltre che le attività di trasferimento di tecnologia (concessione di licenze, creazione di spin-off e altre forme di gestione di conoscenza create dagli organismi di ricerca) rivestano carattere non economico qualora siano «di natura interna» (190) e tutti i redditi provenienti da dette attività siano reinvestiti nelle attività principali degli organismi di ricerca.
(185)
Per contro, la Commissione ritiene che la ricerca svolta nell'ambito di contratti con l'industria, la cessione in locazione di infrastrutture di ricerca o i lavori di consulenza (191) rivestano un carattere economico.
(186)
Nel caso in esame, la garanzia illimitata conferita all'ente pubblico IFP in considerazione del suo status giuridico di EPIC copre le sue attività non economiche (non sollevando di per sé alcun problema riguardo al diritto degli aiuti di Stato) e le sue attività economiche, che sono di due tipi.
(187)
Per quanto riguarda il primo tipo di attività economiche, pur ritenendo, come indicato al considerando 31, che le attività dell'ente pubblico IFP siano in gran parte non economiche, le autorità francesi hanno riconosciuto, nelle loro lettere del 13 gennaio e del 16 luglio 2010, che al di fuori del campo di attività esclusivo delle sue controllate, l'ente pubblico IFP effettuava prestazioni di servizio consistenti essenzialmente nella locazione di materiali e di locali, nella messa a disposizione di personale e nella fornitura di servizi giuridici a favore delle controllate, nonché prestazioni di ricerca contrattuale per conto di terzi e per conto delle sue controllate. Come indicato al considerando 185, tali attività hanno un carattere economico nel senso abitualmente attribuito dalla Commissione.
(188)
Per quanto riguarda il secondo tipo di attività economiche, i trasferimenti di tecnologie come la concessione di licenze, la creazione di spin-off o altre forme di gestione di conoscenza create dagli organismi di ricerca costituiscono in linea di principio, come rammentato al considerando 184, attività non economiche, se sono di natura interna e se i tutti i redditi provenienti da dette attività sono reinvestiti nella ricerca pubblica. Nel caso in esame, tuttavia, come la Commissione ha concluso nella decisione C 51/2005 summenzionata, le relazioni molto specifiche esistenti tra l'ente pubblico IFP e alcune delle sue controllate di diritto privato sono tali che «[…] alcune attività dell'IFP esulano dal campo delle sue attività non economiche poiché danno luogo a uno sfruttamento commerciale da parte delle sue controllate» (192). La Commissione, infatti, è giunta alla conclusione che le controllate in questione non possono considerarsi operatori autonomi dalla loro capogruppo perché le loro attività si integrano nella strategia di sviluppo dell'IFP, l'istituto esercita un controllo non soltanto legale bensì anche di fatto, una serie di accordi esclusivi dimostra l'esistenza di una forte integrazione economica e, infine, l'IFP e le controllate in questione hanno un'immagine comune presso gli operatori dei settori interessati. I trasferimenti di tecnologie, in particolare quelli risultanti dai lavori di ricerca industriale (193), tra l'ente pubblico IFP e le sue controllate Axens, Beicip-Franlab e Prosernat devono quindi essere considerati attività economiche ai sensi del diritto della concorrenza.
7.1.3 PORTATA DELLA PRESENTE DECISIONE
(189)
Dalla parte 7.1.1 risulta che sono coperte dalla garanzia statale soltanto le attività svolte direttamente dall'ente pubblico IFP, a differenza delle attività svolte dalle sue controllate di diritto privato, che non rientrano nell'ambito di copertura della garanzia.
(190)
Inoltre, tra le attività svolte direttamente dall'ente pubblico IFP, soltanto la copertura di quelle aventi carattere economico mediante la garanzia statale comporta eventualmente un aiuto di Stato, purché siano soddisfatte anche le altre condizioni previste dall'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(191)
Infine, dalla parte 7.1.2 risulta che le attività economiche si limitano, da un lato, alle attività di ricerca contrattuale svolte dall'ente pubblico IFP e, dall'altro lato, alle attività di trasferimento di tecnologie nei settori di attività esclusivi delle controllate Axens, Prosernat e Beicip-Franlab, nonché alle attività di locazione di infrastrutture, di messa a disposizione di personale e di fornitura di servizi giuridici.
7.1.4 ESISTENZA DI UN VANTAGGIO SELETTIVO PER IL GRUPPO IFP
(192)
Per analizzare gli eventuali vantaggi che il gruppo IFP potrebbe trarre dalla garanzia illimitata concessa alla società madre, ossia l'ente pubblico IFP, in virtù del suo status giuridico di EPIC, la Commissione procederà in due tempi: esaminerà in primo luogo gli eventuali vantaggi derivanti per la capogruppo (7.1.4.1) prima di valutare quelli potenzialmente trasferiti alle sue controllate (7.1.4.2).
7.1.4.1 Vantaggi derivanti per l'ente pubblico IFP
(193)
Nella decisione di avvio del procedimento summenzionata, conformemente al punto 2.1.3 della comunicazione sulle garanzie summenzionata, la Commissione ha precisato che ritiene che l'ente pubblico IFP potrebbe trarre vantaggio dal suo status giuridico di EPIC principalmente attraverso condizioni di finanziamento (194) preferenziali sui mercati dei capitali, vantaggio derivante dall'inapplicabilità dei procedimenti di diritto comune in materia di risanamento e di liquidazione controllata alle persone giuridiche di diritto pubblico. Inoltre, in caso di insolvenza dell'ente pubblico, la Commissione ha sottolineato che la garanzia dello Stato riguarderebbe tutti i crediti dell'ente pubblico IFP, che, come precisato al considerando 71 della decisione di avvio del procedimento, «possono essere non soltanto finanziari ma anche commerciali o di altra natura», in particolare crediti detenuti dai fornitori (le cui fatture non sono state pagate), o dai clienti (ai quali non sono stati prestati i servizi).
(194)
In esito all'esame approfondito della misura in questione, la Commissione ritiene che sia opportuno analizzare l'esistenza di un eventuale vantaggio a favore dell'ente pubblico IFP a livello dei suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari (A), con i suoi fornitori (B) e con i suoi clienti (C).
A. Assenza di vantaggi a livello dei rapporti con gli istituti bancari e finanziari
(195)
Nella decisione di avvio del procedimento summenzionata, pur riconoscendo che l'ente pubblico IFP non è oggetto di valutazione finanziaria da parte di un'agenzia di rating esterna (195), la Commissione pone in evidenza che i finanziamenti accordati all'ente pubblico IFP sono necessariamente oggetto di una valutazione del rischio di mancato pagamento da parte dei creditori (196). Considerando che l'ente pubblico IFP «fa ricorso al mercato del credito per finanziare il suo debito», la Commissione afferma che non può escludere, nella fase dell'esame preliminare, che quest'ultimo possa beneficiare di un vantaggio economico legato alla presa in considerazione, nella valutazione dei mercati finanziari, del ruolo di garante in ultima istanza svolto dallo Stato riguardo ai debiti dell'ente pubblico IFP.
(196)
In esito a un esame approfondito, la Commissione prende atto degli elementi trasmessi dalla Francia menzionati al precedente considerando 64 più sopra, che sono riassunti nella tabella 1 del presente considerando (nella quale la sigla «KEUR» significa «migliaia di euro»).
Tabella 1
Indebitamento dell'ente pubblico IFP per il periodo 2005-2010
Organismo:
IFP
2005
2006
2007
2008
2009
2010
in KEUR
in KEUR
in KEUR
in KEUR
in KEUR
in KEUR
Prestiti e debiti presso istituti di credito (197)
Scadenze inferiori a un anno (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Scadenze superiori a un anno (1)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
(1) di cui linee di credito bancario e saldi passivi di banche
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Tasso di interesse dei prestiti e dei debiti contratti presso istituti di credito:
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Tasso di interesse + margine
Tasso di interesse + margine
Tasso di interesse + margine
Tasso di interesse + margine
Tasso di interesse + margine
Tasso di interesse + margine
Prestiti a medio e lungo termine
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
[…] (197)
Misure di sostegno bancarie e linee di credito a breve termine
[Banca n. 1] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Banca n. 2] (198)
EONIA + […] (197)
EONIA + […] (197)
[Banca n. 3] (198)
EONIA + […] (197)
[Banca n. 4] (198)
EONIA + […] (197)
(197)
Da questi elementi emerge che, per quanto riguarda le scadenze superiori a un anno, dal suo cambiamento di status giuridico l'ente pubblico IFP non ha fatto ricorso a prestiti di istituti di credito, vale a dire nel periodo tra il 2006 e il 2009 per il quale sono disponibili i dati. Nello stesso periodo successivo al cambiamento di status giuridico, l'ente pubblico IFP ha fatto ricorso a prestiti con scadenza inferiore a un anno soltanto una volta, nel 2009, per un importo irrilevante di […] (*) euro. Va inoltre constatato che il tasso applicato all'epoca dalla [Banca n. 3] (**) (EONIA + […] (*) %) era di […] (*) punti base più elevato (con tutti gli altri fattori costanti) del tasso negoziato dall'ente pubblico IFP nel 2005 presso la [Banca n. 1] (**) (EONIA + […] (*) %), quando era ancora una persona giuridica di diritto privato, e quindi non era ancora coperto dalla garanzia statale di cui attualmente usufruisce grazie al suo status giuridico di ente pubblico.
(198)
Per quanto riguarda in modo specifico il 2010, le autorità francesi hanno precisato che l'ente pubblico IFP aveva ricevuto quattro proposte di linee di credito di […] (*) euro, con tassi a un anno compresi tra EONIA + […] (*) % presso la [Banca n. 4] (**) (più una commissione di impegno di […] (*) %, ossia […] (*) euro) o della [Banca n. 5] (**) (più una commissione di impegno di […] (*) %, ossia […] (*) euro) e EONIA + […] (*) % presso la [Banca n. 3] (**) (più una commissione di impegno di […] (*) %, ossia […] (*) euro) o della [Banca n. 1] (**) (più una commissione di impegno di […] (*) %, ossia […] (*) euro). L'ente pubblico IFP ha anche ricevuto un'altra offerta «spot» dalla [Banca n. 3] (**) (in funzione della durata di prelievo scelta), per un tasso pari a EURIBOR + […] (*) %. La Commissione prende atto del fatto che questi tassi equivalgono a quelli negoziati dall'ente pubblico IFP prima del suo cambiamento di status giuridico del 2006, quando era ancora una persona giuridica di diritto privato non coperta da una garanzia statale.
(199)
Tenuto conto di quanto precede, la Commissione riconosce che, nel periodo compreso tra il cambiamento del suo status giuridico e il 2010, l'ente pubblico IFP non ha tratto un effettivo vantaggio economico dal suo status giuridico di EPIC nei suoi rapporti con gli istituti bancari e finanziari. In altri termini, risulta che il possibile vantaggio che l'impresa avrebbe potuto trarre dalla garanzia illimitata sotto forma di tasso di interesse per prestiti più favorevole rispetto alle condizioni di mercato non si è concretizzato nel periodo considerato.
(200)
È ovvio che tale conclusione vale soltanto per il passato, poiché la Commissione non può presumere i comportamenti futuri degli operatori del mercato né l'evoluzione della loro percezione degli effetti della garanzia statale sul rischio di mancato pagamento dell'ente pubblico IFP. Nel quadro delle relazioni annuali che le autorità francesi saranno chiamate in futuro a trasmettere alla Commissione, sarà opportuno che le autorità francesi forniscano informazioni relative ai livelli e alle condizioni di indebitamento dell'ente pubblico IFP e la prova che i prestiti sono conformi alle condizioni di mercato, o aggiungano l'equivalente lordo dell'aiuto corrispondente nella stima degli importi massimi degli effetti della garanzia secondo una metodologia analoga a quella descritta nella Tabella 6 riportata al considerando 300.
(201)
Infine, la Commissione prende atto della proposta delle autorità francesi intesa a riportare, per ciascuna operazione, la seguente menzione nel contratto di finanziamento (per qualsiasi strumento oggetto di contratto):
«L'emissione/il programma/il prestito non beneficiano di alcun tipo di garanzia, diretta o indiretta, da parte dello Stato. In caso di insolvenza, lo Stato non è tenuto a sostituirsi finanziariamente all'IFP per il pagamento del credito.»
(202)
In questo contesto, tale impegno, unito a tutti gli altri obblighi che incombono alla Francia, e benché non consenta di risolvere da solo la questione dell'esistenza della garanzia, permetterà eventualmente di applicare l'eccezione del rischio accettato e di limitare in misura considerevole le eventuali ripercussioni negative della garanzia.
B. Vantaggio a livello dei rapporti con i fornitori
(203)
Per quanto riguarda i fornitori, a differenza di quanto indicato dalle autorità francesi (cfr. considerando 65), non è sufficiente che l'ente pubblico IFP sia sottoposto, dal diritto dell'Unione europea o dal diritto nazionale, all'obbligo di indire una gara per evitare di trarre vantaggio dal suo status giuridico di EPIC: nel quadro degli appalti pubblici organizzati, ogni fornitore candidato può prevedere l'impossibilità di fallimento dell'ente pubblico IFP quando risponde a una gara d'appalto. È anche opportuno, in materia di acquisti pubblici, distinguere tra la riduzione dei prezzi legata agli incrementi di efficacia che consentono di creare concorrenza tra i candidati durante le gare d'appalto, che, come sottolineato dalla Commissione nella relazione citata dalle autorità francesi, costituisce un effettivo «beneficio sociale», e la riduzione dei prezzi derivante dalla valutazione più favorevole delle controparti contrattuali del rischio di insolvenza di un'entità di cui sanno che è protetta dal rischio di liquidazione controllata in virtù del suo status giuridico di organismo pubblico. Questi due fattori, pur tendendo entrambi a favorire una riduzione dei prezzi degli approvvigionamenti pubblici, hanno caratteristiche intrinsecamente diverse e pertanto la Commissione non ha motivo di imputare gli effetti del secondo al primo.
(204)
Per calcolare la riduzione dei prezzi derivante dalla valutazione più favorevole del rischio di insolvenza di un EPIC da parte dei suoi fornitori, la Commissione intende ragionare in termini di costo della copertura del rischio equivalente. In effetti, in mancanza di garanzia dello Stato, un fornitore dell'ente pubblico IFP che intenda beneficiare di una garanzia comparabile, ossia tutelarsi completamente contro il rischio di insolvenza della controparte contrattuale, potrebbe far ricorso ai servizi di un istituto di credito o di assicurazione specializzato. La copertura contro il rischio di insolvenza è infatti proposta in particolare dalle società specializzate nel factoring (199).
(205)
La Commissione sottolinea che la remunerazione di un servizio di factoring comprende due elementi:
a)
una commissione di finanziamento (o interessi passivi), calcolata secondo un principio di proporzionalità temporale per coprire il finanziamento anticipato dell'anticipo concesso al fornitore, che dipende in particolare dal tasso di interesse in vigore al momento della cessione dei crediti;
b)
una commissione di factoring propriamente detta, compresa (200) tra 0,7 % e 2,5 % del fatturato assegnato, con un tasso medio dell'1,5 %, calcolata sull'importo dei crediti trasferiti per il pagamento dei servizi di gestione contabile, di recupero e di garanzia di buon fine.
(206)
Nella lettera del 26 novembre 2010, le autorità francesi hanno affermato che, a loro avviso, le considerazioni della Commissione sul ruolo del factoring sono basate su una valutazione inadeguata dei motivi per i quali un'impresa può fare ricorso a questo tipo di servizio. Le autorità francesi riconoscono che le società di factoring possono assicurare tre prestazioni di anticipo di cassa, di recupero e di garanzia dei crediti, precisando tuttavia che possono offrire questi servizi congiuntamente o separatamente. Sulla base di uno studio realizzato nel 2009 dalla Banque de France (201), aggiungono che, tra i vari servizi, la gestione delegata, ossia un'operazione di finanziamento senza recupero dei crediti, diventerebbe preponderante nell'ambito dell'offerta dei factor e pertanto il ricorso al factoring si ridurrebbe sempre più a una semplice operazione di cassa per il fornitore. La Commissione prende atto di questa osservazione.
(207)
Inoltre, le autorità francesi hanno comunicato l'importo dei pagamenti effettuati dall'ente pubblico IFP ad alcuni factor (202) dal 2004 (a copertura degli approvvigionamenti necessari per i due tipi di attività, economiche e non economiche):
Tabella 2
Ricorso al factoring dei fornitori dell'ente pubblico IFP per il periodo 2004 - 2010
Anno
Numero di fornitori interessati
Pagamenti a factor
(in euro)
Numero di fatture interessate
2004
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2005
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2006
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2010 (203)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Tutto il periodo
(2004-2010)
[…] (*)
[…] (*)
(208)
Le autorità francesi constatano che, a partire dal cambiamento del suo status giuridico nel 2006, i pagamenti effettuati dall'ente pubblico IFP a factor sono aumentati. Ne deducono che tale evoluzione invaliderebbe il ragionamento della Commissione sulla percezione di terzi riguardo al rischio di insolvenza degli EPIC. Ritengono in effetti che se l'ente pubblico IFP avesse beneficiato di una copertura del suo rischio di insolvenza da parte dello Stato a partire dal 2006, il ricorso ai servizi di factor avrebbe dovuto essere meno frequente o totalmente inesistente a partire da tale data.
(209)
Poiché, come indicato dalle autorità francesi al considerando 206, il ricorso al factoring è legato sempre più a esigenze di anticipi di cassa (aumento del servizio di gestione delegata) e sempre meno all'assunzione del rischio di inadempimento (riduzione del servizio di recupero, finanziamento e garanzia), e, nei conti dell'ente pubblico IFP, non è possibile distinguere il ricorso dei suoi fornitori al factoring per tipo di prestazione, la Commissione ritiene al contrario che l'evoluzione constatata dall'ente pubblico IFP non consenta di invalidare il suo ragionamento, e ancor meno di dimostrare che i fornitori dell'ente pubblico IFP avrebbero tratto la conclusione di un aumento del rischio di insolvenza di quest'ultimo in seguito alla modifica del suo status giuridico.
(210)
La Commissione riconosce che non può fornire una stima esatta dell'importo del premio che sarebbe necessario per tutelare i fornitori contro il rischio di insolvenza dell'ente pubblico IFP, se non beneficiava già di una garanzia dello Stato. La Commissione constata tuttavia che, tenuto conto che la commissione di factoring menzionata al considerando 205.b) fornisce in realtà tre prestazioni distinte (recupero, finanziamento e garanzia contro il rischio di inadempimenti), l'importo massimo menzionato del 2,5 %, del fatturato garantito, costituisce in ogni caso un incremento del premio che sarebbe necessario per coprire il solo rischio di insolvenza.
(211)
In ogni caso, le autorità francesi si riservano la possibilità di notificare una metodologia più precisa per stimare il vantaggio conferito dalla garanzia all'ente pubblico nei suoi rapporti con i suoi fornitori. Fondata su uno studio economico su cui sono state espresse opinioni contrastanti nel quadro dell'istruttoria, questa metodologia potrà essere oggetto di un'eventuale decisione positiva della Commissione ed essere utilizzata dalla Francia per adempiere gli obblighi di informazione precisati nel dispositivo della presente decisione.
(212)
Per quanto riguarda gli importi in questione, nella loro lettera del 26 novembre 2010, le autorità francesi hanno sostenuto che il costo di acquisizione di beni e servizi è direttamente incorporato nei tassi di valorizzazione del personale assegnato alle attività interessate dall'acquisizione di detti beni e servizi (204). Inoltre, per quanto riguarda le attività di rifatturazione del personale distaccato e di locali, queste ultime non comportano alcuna spesa specifica rilevante, poiché tutti i relativi costi sono già integrati nei costi di struttura dell'ente.
(213)
Infine, in merito ai beni e ai servizi specificamente acquisiti per svolgere unicamente attività economiche, l'importo annuale medio di forniture rappresenta, secondo le autorità francesi, soltanto una frazione minima (205) del fatturato medio annuale realizzato dall'ente pubblico IFP. Per la ricerca contrattuale, sulla base delle informazioni raccolte dall'ente pubblico IFP tramite il suo sistema di contabilità analitica, l'importo annuale medio delle forniture acquisite dall'ente pubblico per fornire le sue prestazioni tra il 2006 e il 2009 è pari a […] (*) euro all'anno.
(214)
La Commissione ritiene che, per lo svolgimento delle sue attività economiche, l'ente pubblico IFP abbia beneficiato di un vantaggio economico effettivo, consistente in una riduzione dei prezzi praticati dai suoi fornitori, la cui conseguenza è stata una valutazione più favorevole da parte di questi ultimi del rischio di insolvenza dell'impresa. Senza poter quantificare con precisione l'importo esatto di tale vantaggio, la Commissione ritiene che in ogni caso non possa essere superiore a un importo di circa […] (*) euro all'anno (206) in media nel periodo considerato (2006-2009).
(215)
Infine, la Commissione sottolinea che tale vantaggio nei rapporti tra l'ente pubblico IFP e i suoi fornitori è selettivo, in quanto i suoi concorrenti, che restano sottoposti alle procedure giuridiche di amministrazione e liquidazione di diritto comune, non beneficiano di una garanzia comparabile conferita dallo Stato e intrinsecamente legata allo status giuridico di ente pubblico dell'IFP.
C. Vantaggio a livello di rapporti con i clienti
(216)
Per quanto riguarda le prestazioni di ricerca fornite dall'ente pubblico IFP, la Commissione prende atto delle osservazioni della società UOP Limited, quando sostiene che in materia di cessione di tecnologie, che per natura è un settore rischioso, gli acquirenti sono particolarmente sensibili alle garanzie che i prestatori possono fornire, in termini di copertura della responsabilità contrattuale ed extracontrattuale.
(217)
Tuttavia, in merito alla responsabilità extracontrattuale, nella lettera del 13 gennaio 2010, le autorità francesi hanno precisato che in Francia le società di diritto privato e gli organismi pubblici sono indifferentemente sottoposti a un regime di diritto (articolo 1382 del codice civile per quanto riguarda in particolare il regime di responsabilità extracontrattuale (207). Hanno aggiunto che le attività dell'ente pubblico IFP presentano caratteristiche particolari poiché implicano l'utilizzo di strumenti di laboratorio e di prodotti infiammabili, esplosivi o tossici, che sono possibili fonti di un considerevole rischio «industriale» (208), nel significato abitualmente utilizzato dagli assicuratori. L'ente pubblico IFP ha pertanto stipulato vari contratti di assicurazione per coprire non solo i rischi tradizionali (responsabilità civile), ma anche rischi specifici, come i rischi legati alle fonti ionizzanti o i rischi legati ai guasti attorno ai pozzi. Per quanto riguarda la copertura della responsabilità civile, il contratto di assicurazione dell'ente pubblico IFP comprende quattro rischi: la responsabilità civile d'impresa, la responsabilità civile dopo la consegna, la responsabilità civile professionale e i danni all'ambiente.
(218)
Da quanto precede risulta che l'ente pubblico IFP non ha assolutamente scaricato la propria responsabilità extracontrattuale sullo Stato assumendo il rischio di invocare la garanzia che gli deriva dal suo status giuridico di EPIC in caso di sinistro, ma che ha invece stipulato sul mercato i contratti di assicurazione necessari per coprire tale rischio.
(219)
Per quanto riguarda la responsabilità contrattuale, dalle informazioni fornite dalle autorità francesi in risposta alle osservazioni della società UOP Limited, in particolare quelle ritrascritte al considerando 91, risulta che in materia di prestazione di servizi, la responsabilità dell'ente pubblico IFP nei confronti dei suoi clienti (che si tratti delle proprie controllate o di terzi) «è limitata a […] (*) % della remunerazione effettivamente incassata, con un massimale che può eventualmente arrivare a […] (*) % a seconda dei casi», per cui, se il cliente ritiene che il lavoro eseguito dall'ente pubblico IFP sia difettoso, quest'ultimo non può in alcun caso essere obbligato a rifare i lavori indefinitamente. Inoltre, la Commissione prende atto dell'osservazione delle autorità francesi che constatano che, sulla base del principio di non cumulo di responsabilità, una parte contraente non può invocare una responsabilità extracontrattuale per cercare di ottenere un risarcimento dei danni subiti nell'ambito di un rapporto contrattuale (209).
(220)
Tenuto conto della garanzia fornita dallo Stato all'ente pubblico IFP, i suoi clienti sono tuttavia certi che quest'ultimo non sarà mai in una situazione di liquidazione giudiziaria, e sarà quindi sempre in grado di ottemperare agli obblighi contrattuali, o, nell'ipotesi in cui non lo faccia, di essere risarcito per inadempimento.
(221)
Al pari del ragionamento riportato al considerando 204 e seguenti per quanto riguarda i rapporti con i fornitori, la Commissione ritiene che, in assenza di garanzia dello Stato, un cliente che intende beneficiare dello stesso livello di protezione sarebbe indotto a sottoscrivere presso un intermediario finanziario, come ad esempio un istituto bancario o una compagnia di assicurazioni, una garanzia di buon fine (in inglese, «performance bond») per essere certo della liquidazione del contratto che lo lega all'ente pubblico IFP. Lo scopo di tale protezione sarebbe garantire al cliente una compensazione finanziaria in caso di danno derivante da un inadempimento (totale o parziale) del contratto.
(222)
Su questo punto, la Commissione prende atto che la Francia riconosce, non senza alcune riserve, e come menzionato al considerando 66, che «l'unico effetto presunto per l'ente pubblico IFP che può essere individuato sarebbe costituito dall'alleggerimento degli oneri dovuto all'assenza di sottoscrizione di garanzie di buon fine.» Le autorità francesi concludono quindi, senza altre precisazioni, che sulla base «dagli importi abitualmente richiesti dalle banche e dalle compagnie di assicurazione per fornire questo tipo di servizio, emerge che il risultato di tale alleggerimento rappresenterebbe un importo irrilevante.»
(223)
La Commissione pone in evidenza in primo luogo che nel calcolo del costo di una garanzia di buon fine entrano numerosi fattori, in particolare il tipo di contratto e l'importo coperto, le persone impiegate, la situazione finanziaria, il rischio di insolvenza e la sinistrosità dell'impresa la cui prestazione è coperta, nonché altri elementi puramente finanziari come gli onorari o le commissioni degli intermediari. Sulla base delle informazioni disponibili al pubblico (210), la Commissione ritiene che il tasso praticato sia compreso solitamente tra l'1 % e il 5 % del fatturato coperto.
(224)
La fissazione delle tariffe per la copertura da parte degli intermediari è basata su tecniche statistiche, eventualmente affinate per tipo di rischio, in modo che non sia possibile stabilire a priori un tasso forfettario per una garanzia di buon fine. Il prezzo finale della garanzia dipende in definitiva dall'importo previsto delle eventuali perdite e dalla probabilità che si verifichino. Pertanto, mentre in alcuni settori, come quelli del genio civile e della costruzione di opere ed edifici pubblici o del commercio internazionale, può essere proposta una garanzia di «perfetta esecuzione», non sembra auspicabile coprire più di un «migliore sforzo» quando si tratta di prestazioni di ricerca contrattuale, poiché la R&S è per sua natura un settore rischioso, nel quale l'acquirente di lavori di ricerca non ha alcuna certezza sul fatto che si concludano o meno con risultati sfruttabili. A questo proposito, la Commissione constata che l'importo garantito per contratto ai clienti dell'ente pubblico IFP, comprese le controllate, si limita a una volta il prezzo dei lavori di ricerca prestati.
(225)
La Commissione riconosce di non poter fornire una stima esatta dell'importo del premio che sarebbe necessario per garantire ai clienti (fra cui le controllate) il «migliore sforzo» dell'ente pubblico IFP nella realizzazione delle prestazioni di ricerca. Interpellate su questo punto, nella lettera del 26 novembre 2010 le autorità francesi hanno asserito che non disponevano di elementi sui livelli dei premi richiesti dal mercato per coprire i rischi specifici nel settore della R&S. La Commissione ritiene tuttavia che il premio che sarebbe richiesto dal mercato per coprire questo tipo di rischio (limitato ai «migliori sforzi» di ricerca, e quindi minore del rischio legato alla «perfetta esecuzione» di un contratto) dovrebbe, secondo logica, essere inferiore alle stime massime riportate al considerando 223. La Commissione ritiene inoltre che un tasso massimo del 5 % del fatturato derivante dalla prestazione coperta costituisca in ogni caso un aumento del premio che sarebbe necessario per coprire tale rischio.
(226)
Per quanto riguarda il volume delle attività economiche che potrebbero essere coperte da una simile garanzia, la Commissione rammenta che le attività in questione sono di due tipi: da un lato, le attività di locazione di infrastrutture, di messa a disposizione di personale di ricerca e di fornitura di servizi giuridici, nonché le attività di ricerca contrattuale svolte dall'ente pubblico IFP (per conto di terzi e per conto delle sue controllate) e, dall'altro lato, le attività di trasferimento di tecnologie dell'ente pubblico IFP alle sue controllate nei settori di attività esclusivi di Axens e di Prosernat. In effetti, per le attività svolte dall'ente pubblico IFP nel settore di attività esclusivo della sua controllata Beicip-Franlab (211), la Commissione ha già constatato che sono interamente finanziate dai redditi realizzati sul mercato della consulenza in materia di sfruttamento di campi petroliferi e committenza di software di sfruttamento petrolifero. Nella decisione C 51/2005 summenzionata, la Commissione ha stabilito l'assenza di trasferimenti all'interno del gruppo del finanziamento pubblico dell'ente pubblico IFP verso la controllata Beicip-Franlab, in quanto le relazioni commerciali tra le due entità si svolgevano nelle normali condizioni di mercato. Tenuto conto che i compensi versati da Beicip-Franlab all'ente pubblico IFP coprono «ampiamente» (212) il costo dei lavori svolti da quest'ultimo nell'ambito esclusivo della sua controllata, la Commissione può concludere che le tariffe praticate sono tali che Beicip-Franlab si farebbe carico comunque di un eventuale impatto addizionale della garanzia dello Stato sui costi di ricerca sostenuti dall'ente pubblico IFP. In queste condizioni, la copertura mediante la garanzia statale dei rapporti commerciali tra la controllata e la capogruppo non è tale da conferire un vantaggio concorrenziale alle attività svolte dall'ente pubblico IFP negli ambiti di ricerca esclusivi della sua controllata Beicip-Franlab. Pertanto, la loro eventuale copertura da parte della garanzia statale non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(227)
Per quanto riguarda le attività del primo tipo svolte dall'ente pubblico IFP per conto di terzi e delle sue controllate, nella lettera del 26 novembre 2010 le autorità francesi hanno fornito l'importo delle attività economiche realizzate dall'ente pubblico IFP tra il 2006 e il 2009. Da tali informazioni emerge che l'importo annuo medio delle prestazioni di ricerca nel corso del periodo in questione è di circa […] (*) euro, di cui […] (*) euro per conto di terzi, e […] (*) euro per conto delle controllate.
(228)
Le autorità francesi hanno inoltre fornito i dati relativi ai servizi amministrativi prestati dall'ente pubblico IFP alle sue controllate nello stesso periodo. Da tali informazioni risulta che dal 2006 l'importo annuale medio rifatturato dall'ente pubblico IFP alle sue controllate è di circa […] (*) euro per il personale distaccato e di […] (*) euro per le spese di domiciliazione (213).
(229)
Per quanto riguarda le attività del secondo tipo, vale a dire le attività di trasferimento di tecnologie dall'ente pubblico IFP alle sue controllare negli ambiti di attività esclusivi di Axens e di Prosernat, va in primo luogo sottolineato che la decisione C 51/2005 riportava già gli importi delle attività per il 2006.
a)
Nell'ambito esclusivo di Axens, l'ente pubblico IFP ha realizzato, per un importo di […] (*) euro, studi di fattibilità tecnica preliminari ad attività di ricerca industriale e, per un importo di[…] (*) euro, lavori di ricerca industriale, ossia in totale, un'attività economica per un importo di […] (*) euro.
b)
Nell'ambito esclusivo di Prosernat, l'ente pubblico IFP ha realizzato, per un importo di […] (*) euro, studi di fattibilità tecnica e, per un importo di […] (*) euro, lavori di ricerca industriale, ossia in totale, un'attività economica di […] (*) euro.
c)
In totale, l'ente pubblico IFP ha quindi realizzato 56,4 milioni di euro di prestazioni di ricerca negli ambiti esclusivi delle sue controllate (di cui 7,4 milioni di euro di studi di fattibilità tecnica e 49,0 milioni di euro di lavori di ricerca industriale), mentre l'importo delle sue risorse proprie era pari soltanto a […] (*) euro, per cui la Commissione ha ritenuto che queste attività di ricerca fossero state sovvenzionate con fondi pubblici per un totale di 11,3 milioni di euro (ossia un'intensità di aiuto (214) del 20 %).
(230)
Per quanto riguarda gli anni successivi, conformemente all'articolo 5, paragrafo 1, della decisione C 51/2005 summenzionata, fino alla data di scadenza degli accordi esclusivi, la Francia è tenuta a «trasmettere alla Commissione una relazione annuale dettagliata dei progetti realizzati dall'IFP negli ambiti di attività esclusivi di Axens e Prosernat». Le informazioni contenute in tali relazioni consentono di calcolare con precisione l'importo annuale delle prestazioni di ricerca realizzate dall'ente pubblico IFP per conto delle sue controllate e nei loro ambiti esclusivi.
(231)
Per il momento, la Francia ha trasmesso alla Commissione le relazioni annuali per il 2007, il 2008 e il 2009. Tenuto conto dei tempi necessari per il trattamento dei dati contabili, la relazione per il 2010 sarà trasmessa nel corso del 2011.
(232)
Negli ambiti esclusivi di Axens, le attività economiche sono riassunte per gli anni dal 2007 al 2009 nella Tabella 3 riportata nel presente considerando (in migliaia di euro).
Tabella 3
Attività dell'ente pubblico IFP nei settori esclusivi di Axens tra il 2007 e il 2009
(in migliaia di euro)
Totale
Oneri totali
Risorse proprie totali
Risorse pubbliche (+) o beneficio (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(233)
Le prestazioni di ricerca effettuate dall'ente pubblico IFP nell'ambito esclusivo di Axens hanno quindi realizzato un'attività economica di […] (*) euro nel 2007, […] (*) euro nel 2008 e […] (*) euro nel 2009, che è comparabile a quella che la Commissione aveva constatato per il 2006 ([…] (*) euro) nella decisione C 51/2005.
(234)
Negli ambiti esclusivi di Prosernat, queste attività economiche sono riassunte per gli anni dal 2007 al 2009 nella Tabella 4 riportata nel presente considerando (in migliaia di euro).
Tabella 4
Attività dell'ente pubblico IFP negli ambiti esclusivi di Prosernat tra il 2007 e il 2009
(in migliaia di euro)
Totale
Oneri totali
Risorse proprie totali
Risorse pubbliche (+) o beneficio (-)
2007
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2008
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
2009
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(235)
Le prestazioni di ricerca effettuate dall'ente pubblico IFP nell'ambito esclusivo di Prosernat hanno quindi realizzato un'attività economica di […] (*) euro nel 2007, […] (*) euro nel 2007, […] (*) euro nel 2008 e […] (*) euro nel 2009, che è comparabile a quella che la Commissione aveva constatato per il 2006 ([…] (*) euro) nella decisione C 51/2005.
(236)
Sulla base di quanto precede, la Commissione ritiene che, per lo svolgimento delle sue attività economiche, l'ente pubblico IFP abbia beneficiato di un vantaggio economico effettivo, che consiste nell'assenza di pagamento di un premio corrispondente a una garanzia di buon fine o quantomeno di migliore sforzo, che ha potuto offrire ai suoi clienti sulle attività di ricerca, compreso alle sue controllate Axens e Prosernat nel loro ambito esclusivo. Senza essere in grado di quantificare l'importo esatto del vantaggio, tenuto conto della particolarità del rischio coperto, la Commissione ritiene che in ogni caso non possa superare, prestazione per prestazione, anno per anno, gli importi indicati nella Tabella 5 riportata nel presente considerando (in cui la sigla «EUR» significa «euro» e la sigla «MEUR» significa «milioni di euro»):
Tabella 5
Incrementi del vantaggio economico tratto dall'ente pubblico IFP dalla garanzia illimitata nei suoi rapporti con i clienti tra il 2006 e il 2009
2006
2007
2008
2009
Prestazioni di ricerca (esclusi i settori esclusivi delle controllate)
CA
(in MEUR)
Incremento (215)
(premio di copertura)
CA
(in MEUR)
Incremento
(premio di copertura)
CA
(in MEUR)
Incremento
(premio di copertura)
CA
(in MEUR)
Incremento
(premio di copertura)
Per conto delle controllate
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Per conto di terzi
[…] (*)
[…] (*)EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Prestazione di servizi amministrativi
Rifatturazione di personale distaccato
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*)EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Rifatturazione di spese di domiciliazione
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Prestazioni nel settore esclusivo di Axens
[…] (*)
[…] (*)MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
[…] (*)
[…] (*)MEUR
Prestazioni nel settore esclusivo di Prosernat
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
Totale per le controllate
[…] (*)
[…] (*) MEUR
[…] (*)
[…] (*) MEUR
[…] (*)
[…] (*) MEUR
[…] (*)
[…] (*) MEUR
Totale per i terzi
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
[…] (*)
[…] (*) EUR
(237)
In ogni caso, le autorità francesi conservano la possibilità di comunicare una metodologia più precisa per stimare il vantaggio conferito dalla garanzia all'ente pubblico nei suoi rapporti con i clienti. Fondata su uno studio economico su cui sono state espresse opinioni contrastanti nel quadro dell'istruttoria, questa metodologia potrà essere oggetto di un'eventuale decisione positiva della Commissione ed essere utilizzata dalla Francia per adempiere gli obblighi di informazione precisati nel dispositivo della presente decisione.
(238)
Infine, la Commissione sottolinea che tale vantaggio nei rapporti tra l'ente pubblico IFP e i suoi clienti è selettivo, in quanto i suoi concorrenti, che restano sottoposti alle procedure giuridiche di amministrazione e liquidazione di diritto comune, non beneficiano di una garanzia comparabile conferita dallo Stato e intrinsecamente legata allo status giuridico di ente pubblico dell'IFP.
7.1.4.2 Vantaggi trasferiti alle controllate di diritto privato del gruppo IFP
(239)
Per quanto riguarda le controllate dell'ente pubblico IFP, nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha asserito di non poter escludere, nella fase dell'esame preliminare, che «dei vantaggi derivanti dallo status giuridico di EPIC dell'ente pubblico IFP, come condizioni di prestito più favorevoli, potrebbero beneficiare anche le tre controllate» (216).
(240)
In esito al presente esame approfondito, per i motivi specificati nella parte 7.1.1.2, tenuto conto dell'assenza, nel diritto francese, di responsabilità generale dell'azionista per le sue controllate nei gruppi di società, non vi è ragione di ritenere che l'ente pubblico IFP e, pertanto, lo Stato francese, possa essere responsabile del rimborso dei crediti detenuti da terzi sulle attività economiche di Axens e Prosernat, in particolare nell'ipotesi in cui queste ultime siano poste in liquidazione giudiziaria.
(241)
È opportuno tuttavia sottolineare che nella decisione N 531/2005 summenzionata, pur avendo ritenuto, come rammentato al considerando 177, che in quanto società per azioni La Banque Postale restava sottoposta al diritto comune in materia di risanamento e di liquidazione giudiziaria e quindi non beneficiava, per proprio conto, di una garanzia illimitata dello Stato, la Commissione ha tuttavia trattato la questione di un eventuale trasferimento alla controllata degli effetti della garanzia pubblica conferita al suo azionista unico (217).
(242)
Più precisamente, la Commissione ha ritenuto (218) che la struttura organizzativa del gruppo abbia determinato una permeabilità tra l'azionista (La Poste) e la controllata (La Banque Postale), dovuta all'effetto combinato di i) utilizzo da parte della controllata di risorse umane e materiali messi a disposizione dalla capogruppo e ii) remunerazione di tali risorse sulla base dei costi sostenuti dalla capogruppo, per cui in caso di vantaggio economico tale da determinare una riduzione dei costi di La Poste, la remunerazione versata da La Banque Postale alla sua capogruppo sarebbe ridotta proporzionalmente, inducendo un trasferimento, almeno parziale, di tale vantaggio economico alla controllata.
(243)
Allo stesso modo, nella decisione C 51/2005 summenzionata, la Commissione ha ritenuto che esistesse una certa porosità, in particolare nella scelta della tariffazione effettuata dall'ente pubblico IFP per le prestazioni fornite ad Axens e Prosernat nel loro ambito esclusivo, per cui i rapporti commerciali tra i gruppi non avrebbero obbedito a una logica di mercato, ma avrebbero offerto invece la possibilità di una sovvenzione incrociata delle attività economiche delle controllate mediante fondi pubblici messi a disposizione dalla capogruppo. Come rammentato al considerando 226, la Commissione ha inoltre concluso che i rapporti tra l'ente pubblico IFP e la sua controllata Beicip-Prosernat (219) si svolgevano in condizioni normali di mercato.
(244)
Nella causa summenzionata relativa a La Banque Postale, la Commissione ha ritenuto necessario che le autorità francesi si assumessero impegni che consentissero di istituire un meccanismo che annullasse, a livello di controllata, i vantaggi eventualmente presenti in capo alla capogruppo. Per quanto riguarda le condizioni di finanziamento, tale obbligo consiste nel «menzionare per iscritto nel contratto di finanziamento (per qualsiasi strumento oggetto di contratto), per ogni operazione, che, conformemente al diritto francese (in particolare la necessità di un'autorizzazione legislativa esplicita per ogni garanzia), la presente operazione di finanziamento non usufruirà di alcuna garanzia di qualsiasi natura, diretta o indiretta da parte dello Stato. Il prospetto di emissione di ogni operazione deve rendere nota tale disposizione contrattuale.» (220)
(245)
Nel caso in esame, le autorità francesi si sono impegnate, per quanto riguarda le condizioni di prestito delle controllate dell'ente pubblico IFP (Axens, Beicip-Franlab, Prosernat), a menzionare per iscritto nel contratto di finanziamento (per qualsiasi strumento oggetto di contratto), per ogni operazione, che, «conformemente al diritto francese (in particolare la necessità di un'autorizzazione legislativa esplicita per ogni garanzia), la presente operazione di finanziamento non usufruirà di alcuna garanzia di qualsiasi natura, diretta o indiretta da parte dello Stato».
(246)
Per quanto riguarda l'utilizzo delle risorse umane e materiali messe a disposizione dalla capogruppo, come sottolineato dalla Commissione nella decisione C 51/2005 summenzionata, «[se] vi è sovvenzione delle attività economiche, questa risulta dal livello dei compensi versati dalle controllate in questione alla capogruppo e si rispecchia nei conti dell'IFP» (221). Orbene, nell'esame dei conti dell'ente pubblico IFP, gli unici elementi di costo che non sono già stati presi in considerazione dalla Commissione, per il 2006 nella decisione C 51/2005 summenzionata e per gli anni successivi nelle relazioni annuali trasmesse dalle autorità francesi, sono quelli relativi alla copertura, mediante la garanzia illimitata, delle prestazioni fornite dall'ente pubblico IFP alle sue controllate. Poiché non è stato pagato allo Stato, il premio corrispondente a una garanzia di buon fine, o quantomeno di migliore sforzo, non ha potuto essere calcolato nei servizi prestati alle controllate.
(247)
Ne consegue che occorre ritenere che il vantaggio economico derivante per l'ente pubblico dalla garanzia statutaria sia stato a questo titolo trasferito alle sue controllate di diritto privato Axens e Prosernat.
(248)
Per quanto riguarda i contratti conclusi dall'ente pubblico IFP e dalle sue controllate Axens, Prosernat e Beicip-Franlab con fornitori comuni, che la Commissione ha menzionato nella sua decisione di avvio del procedimento e che la società UOP Limited ha anche menzionato nei suoi commenti, come indicato al considerando 73, la loro esistenza è stata confermata dalle autorità francesi, le quali hanno tuttavia precisato che riguardavano essenzialmente il settore dei trasporti (aerei e ferroviari) per i trasferimenti professionali del personale delle varie entità. La Commissione ritiene che se le controllate hanno potuto beneficiare di condizioni di acquisto più favorevoli concesse al gruppo IFP, cosa che non è stata necessariamente stabilita per quanto riguarda le forniture in causa, ciò sarebbe dovuto più a una politica di sconto sui volumi eventualmente attuata dai fornitori in caso di acquisti in comune che a un eventuale impatto della garanzia. In ogni caso, anche supponendo che l'analisi presentata nella parte 7.1.4.1, punto B per l'ente pubblico possa essere trasferita alle controllate per le forniture acquisite in comune con l'ente pubblico, e che queste ultime beneficino di tale meccanismo di trasferimento del vantaggio derivante dalla garanzia di cui usufruisce l'ente pubblico IFP acquistando a un prezzo inferiore le prestazioni, gli importi in questione sarebbero talmente irrilevanti che la Commissione dubita che possano rivestire il carattere di un effettivo vantaggio economico.
(249)
Ne consegue che, conformemente alle conclusioni della decisione C 51/2005 summenzionata, le uniche attività che possono beneficiare di un vantaggio tratto dalla copertura della garanzia dello Stato concessa alla capogruppo per le attività di ricerca svolte negli ambiti di attività esclusivi delle controllate si limitano al «contributo [dell'ente pubblico IFP] alle attività negli ambiti di specializzazione di Axens e Prosernat» (222). Per quanto riguarda in particolare i vantaggi trasferiti ad Axens e a Prosernat, pur non potendo quantificare con esattezza l'importo di tali vantaggi, tenuto conto delle caratteristiche specifiche del rischio coperto, la Commissione ritiene che in ogni caso non possa superare, prestazione per prestazione, anno per anno, gli importi indicati nella Tabella 5 riportata nel considerando 236.
(250)
La Commissione ritiene che tale vantaggio economico trasferito dall'ente pubblico IFP alle sue controllate di diritto privato Axens e Prosernat sia selettivo, in quanto i concorrenti di queste ultime non hanno accesso alle tecnologie e alle risorse umane e materiali dell'ente pubblico IFP a condizioni altrettanto favorevoli.
7.1.5 DISTORSIONE DELLA CONCORRENZA E INCIDENZA SUGLI SCAMBI
(251)
La misura esaminata potrebbe comportare una riduzione dei costi di funzionamento dell'ente pubblico IFP per le prestazioni fornite a terzi (ricerca contrattuale) e una riduzione dei costi di finanziamento di Axens e di Prosernat per le prestazioni da queste ultime acquisite dalla capogruppo (ricerca nel loro ambito esclusivo, ricerca contrattuale, messa a disposizione di personale e di materiali, prestazione di servizi amministrativi), favorendo il gruppo IFP e falsando la concorrenza ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(252)
Visto che i mercati sui quali il gruppo IFP è attivo, in particolare quello della ricerca contrattuale, per quanto riguarda direttamente l'ente pubblico IFP, quelli dei catalizzatori e delle tecnologie per le raffinerie e le industrie petrolchimiche per quanto riguarda la controllata Axens e quello degli studi, dei servizi e delle attrezzature nel settore del trattamento del gas e del recupero dello zolfo per quanto riguarda la controllata Prosernat, sono largamente aperti agli scambi in seno all'Unione europea, misure siffatte potrebbero avere un impatto sfavorevole sulle imprese concorrenti che svolgono, o desiderano sviluppare, attività economiche simili sui mercati interessati.
(253)
In queste circostanze, l'esistenza di una garanzia statale illimitata a favore dell'ente pubblico IFP è tale da falsare la concorrenza e incidere sugli scambi ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
7.1.6 CONCLUSIONI SULLA NATURA DI AIUTO DELLA MISURA
(254)
La garanzia statale a favore dell'ente pubblico IFP comporta quindi un trasferimento di risorse statali imputabili allo Stato e falsa o minaccia di falsare la concorrenza e gli scambi tra Stati membri a favore del gruppo IFP.
(255)
La Commissione conclude che questa garanzia costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
7.2 ILLEGALITÀ DELLA MISURA DI AIUTO
(256)
Prima del suo cambiamento di status giuridico, l'IFP era una persona giuridica di diritto privato, costituita sotto forma di istituto professionale ai sensi della legge n. 43-612 del 17 novembre 1943 sulla gestione degli interessi professionali. A tale titolo, l'IFP era sottoposto alle procedure di diritto privato in materia di amministrazione e di liquidazione giudiziarie e non beneficiava della garanzia statale conferita dallo status giuridico di EPIC.
(257)
Con decreto del 6 luglio 2006, adottato in applicazione della legge n. 2005-781 del 13 luglio 2005, il 7 luglio 2006 l'IFP è diventato un EPIC. Questo cambiamento di status giuridico è all'origine della concessione all'ente pubblico IFP di una garanzia illimitata dello Stato. La misura in questione deve quindi essere considerata un nuovo aiuto ai sensi dell'articolo 1, punto c), del regolamento procedurale.
(258)
Conformemente all'articolo 2, punto 1, del regolamento procedurale, gli Stati membri hanno l'obbligo di notificare tempestivamente «qualsiasi progetto di concessione di un nuovo aiuto». Poiché il cambiamento di status giuridico dell'ente pubblico IFP non è stato notificato dalla Francia, ma soltanto segnalato in modo incidentale nel quadro di un altro procedimento e l'applicazione effettiva della misura non è stata subordinata all'approvazione preventiva della Commissione, il governo francese ha dato esecuzione all'aiuto di Stato in questione in violazione dell'articolo 108, paragrafo 3, del TFUE.
(259)
Ne consegue che la Commissione ritiene che tale misura costituisca un aiuto illegale ai sensi dell'articolo 1, punto f), del regolamento procedurale.
7.3 COMPATIBILITÀ DELLA MISURA DI AIUTO
7.3.1 AIUTO NEL SETTORE DELLA RICERCA CONTRATTUALE E DELLE PRESTAZIONI DI SERVIZI FORNITE DALL'ENTE PUBBLICO IFP
(260)
Le prestazioni di servizi consistono nella locazione di infrastrutture di ricerca, nella messa a disposizione di personale o nella prestazione di servizi giuridici (per conto delle controllate).
(261)
Le prestazioni di ricerca contrattuale consistono in genere per l'ente pubblico IFP nel fornire il suo sostegno a un cliente (terzi o controllata (223) che intende svolgere attività di ricerca che consentano di comprendere o controllare in maniera più adeguata un fenomeno scientifico o tecnico (224). La richiesta può essere più o meno precisa e lasciare all'ente pubblico IFP un margine di manovra più o meno ampio, che può variare dal semplice rispetto di un capitolato d'oneri rigorosamente definito dal cliente alla fornitura di una prestazione completa di ricerca che include alcune raccomandazioni. […] (*) Sulla base di ogni richiesta, l'ente pubblico IFP formula una proposta tecnico-commerciale, accompagnata dalle condizioni contrattuali di realizzazione, che sono oggetto di una negoziazione con il cliente. Le autorità francesi hanno illustrato le prestazioni di ricerca contrattuale e le prestazioni di servizi fornite dall'ente pubblico IFP nei tre settori di competenza (CREP, CRRP, CRME).
(262)
A livello del CREP, le prestazioni sono intese in particolare a convalidare e/o migliorare le metodologie, le tecnologie e i software sviluppati dal centro di ricerca. Inoltre, per realizzare alcune di tali prestazioni, il CREP mette a disposizione dei suoi partner industriali attrezzature e algoritmi di calcolo appartenenti all'ente pubblico IFP o competenze rare che non sono disponibili nel quadro di un servizio commerciale fornito da un operatore privato. Queste prestazioni possono essere classificate nelle seguenti categorie:
a)
prestazioni legate a un'attrezzatura specifica di cui non sono disponibili equivalenti nel mondo, o lo sono soltanto in misura limitata (225);
b)
interpretazione di casi facendo ricorso a software sviluppati dall'ente pubblico IFP che non sono ancora commercializzati o il cui utilizzo in questo contesto particolare richiede conoscenze specifiche avvalendosi delle competenze dell'ente pubblico IFP (226).
c)
utilizzo di una competenza particolare dell'ente pubblico IFP (227);
d)
utilizzo di una competenza in corso di sviluppo per convalidare la competenza, le tecnologie e le metodologie sviluppate (228).
(263)
A livello del CRRP, le prestazioni di ricerca contrattuale sono consistite, per esempio, in un aiuto all'attuazione, da parte di un'università straniera (229), di attività rientranti nello specifico campo di competenza dell'IFP nel settore dei catalizzatori, nel quadro di due lavori riguardanti il «[…] (*) (230)» per valutare i fenomeni di […] (*), o di uno studio (231) su […] (*).
(264)
A livello del CRME, le prestazioni di ricerca contrattuale sono consistite, per esempio, per conto dei costruttori automobilistici, in […] (*) a partire […] (*), da un […] (*) e da una metodologia (232) dell'ente pubblico IFP, e in uno studio […] (*) (233) derivante da ricerche dell'ente pubblico IFP […] (*), o in prove di […] (*) su […] (*) sviluppato dall'ente pubblico IFP (234).
(265)
Da tale descrizione risulta che le attività di ricerca contrattuale svolte dall'ente pubblico IFP per conto di terzi sono intese alla realizzazione di studi di fattibilità tecnici preliminari ad attività di ricerca o all'acquisizione di nuove conoscenze e attitudini nei settori di competenza dell'istituto o all'utilizzo delle conoscenze e delle tecnologie sviluppate dall'ente pubblico IFP per mettere a punto nuovi prodotti, processi o servizi.
(266)
Le autorità francesi hanno fornito una quantificazione delle attività di ricerca contrattuale e delle prestazioni di servizi per conto di terzi dell'ente pubblico IFP per il periodo 2004-2009. Dalle informazioni trasmesse risulta che le prestazioni di ricerca rappresentano ogni anno circa [0-5] (**) % del bilancio totale dell'ente pubblico IFP (ossia […] (*) euro di prestazioni su circa 300 milioni di euro di bilancio), per cui questa attività economica può essere considerata residuale nell'ambito delle attività dell'ente pubblico.
7.3.1.1 Ipotesi di un trasferimento dell'aiuto di Stato a terzi o alle controllate
(267)
Conformemente al punto 3.1.2 della disciplina R&S&I, quando un organismo di ricerca senza scopo di lucro svolge occasionalmente attività economiche, come la cessione in locazione di infrastrutture, la fornitura di servizi a imprese commerciali o l'esecuzione di contratti di ricerca, il finanziamento pubblico di siffatte attività economiche, in generale, costituisce aiuto di Stato. Tuttavia, se si riesce a dimostrare che il finanziamento statale è stato integralmente trasmesso al destinatario finale e che all'intermediario non è stato concesso alcun vantaggio, si può ritenere che quest'ultimo non abbia beneficiato di aiuti di Stato.
(268)
Nel caso in esame, poiché l'organismo di ricerca costituito dall'ente pubblico IFP svolge attività di ricerca contrattuale in quanto coperto da una garanzia pubblica illimitata, si deve ritenere che benefici di un aiuto di Stato, salvo che si dimostri che il prezzo di vendita delle prestazioni ha consentito di trasferire integralmente l'aiuto di Stato ai suoi clienti.
(269)
Le tariffe delle prestazioni di ricerca contrattuale dell'ente pubblico IFP vengono stabilite sulla base del loro costo totale (235), al quale si applica un margine il cui tasso varia a seconda del risultato della negoziazione con il cliente menzionata al considerando 261. Detto questo, l'unico elemento di costo che non sembra essere stato preso in considerazione dall'ente pubblico corrisponde al premio di copertura della garanzia di buon fine (o di migliore sforzo) dell'ente pubblico IFP.
(270)
Per quanto riguarda le prestazioni di ricerca contrattuale effettuate dall'ente pubblico IFP per conto delle sue controllate Axens e Prosernat, la Commissione ritiene che il vantaggio economico derivante dalla garanzia può restare in capo all'ente pubblico IFP e se del caso essere destinato ad altri usi oppure, tenuto conto delle caratteristiche specifiche dei legami che le uniscono alla loro capogruppo, essere trasferito alle controllate mediante la tariffazione:
a)
nel primo caso, la compatibilità dell'aiuto è illustrata nella presente parte;
b)
nel secondo caso, la Commissione rimanda all'analisi di compatibilità presentata nella parte 7.3.2, che, a titolo prudenziale, include gli importi presi in considerazione nella stima del vantaggio potenzialmente trasferito alle controllate.
(271)
Allo stesso modo, per quanto riguarda i clienti terzi, se si potesse stabilire che un importo corrispondente a questo elemento di costo supplementare è stato sistematicamente trasferito ai terzi mediante la tariffazione praticata, da un esame approfondito degli aiuti trasferiti emergerebbero molto verosimilmente importi de minimis (236). Dalle informazioni trasmesse dalle autorità francesi risulta infatti che la maggior parte delle prestazioni fatturate producono meno di […] (*) euro di fatturato (ossia un importo massimo di copertura del rischio di insolvenza di […] (*) euro), poiché il contratto più importante è di […] (*) euro (ossia un importo massimo di copertura del rischio di insolvenza di […] (*) euro).
(272)
Non si può tuttavia escludere che il comportamento in merito al margine adottato dall'ente pubblico IFP non abbia sempre consentito di trasferire totalmente l'importo dell'aiuto di Stato al cliente delle prestazioni di ricerca contrattuale. In tale caso, il mancato pagamento del premio della garanzia allo Stato per la copertura dei contratti di ricerca contrattuale forniti ai terzi costituirebbe un finanziamento pubblico supplementare messo a disposizione dell'ente pubblico dallo Stato.
(273)
I fondi pubblici corrispondenti potrebbero quindi essere destinati a tre usi:
a)
per il finanziamento delle attività non economiche dell'ente pubblico, che non comporterebbe un aiuto di Stato;
b)
per il finanziamento di altre attività di ricerca contrattuale per conto di terzi o delle controllate. Tale ipotesi è analizzata in modo approfondito nella parte 7.3.1.2;
c)
per il finanziamento delle attività di ricerca svolte dall'ente pubblico nell'ambito esclusivo di attività delle controllate, che potrebbe quindi aggiungersi agli importi di aiuto di Stato già trasferiti alle controllate. Tale ipotesi è analizzata in modo approfondito nella parte 7.3.2.
7.3.1.2 Compatibilità di una garanzia statale conferita a un organismo di ricerca per l'esercizio di prestazioni di ricerca contrattuale e di prestazioni di servizi accessorie alla sua attività principale di ricerca pubblica indipendente
(274)
Prima di esaminare le particolarità del caso in esame, la Commissione intende ribadire la posizione di principio da essa adottata nella sua prassi decisionale, secondo la quale una garanzia illimitata dello Stato che copra attività economiche costituisce in linea di principio un aiuto di Stato incompatibile (237). In generale, la Commissione ritiene che le garanzie illimitate in un settore economico aperto alla concorrenza siano incompatibili con il TFUE, in particolare per il motivo che tale garanzia fa ricadere sullo Stato tutti i rischi connessi a un'attività economica senza che l'impresa beneficiaria sostenga il costo della copertura e che potrebbe comportare una situazione di rischio morale che incoraggi l'impresa beneficiaria, protetta da qualsiasi minaccia di fallimento, ad aumentare l'assunzione di rischi rispetto ad una situazione in cui sosterrebbe interamente le conseguenze negative delle sue azioni. In virtù del principio di proporzionalità, nella maggior parte dei casi le garanzie illimitate non possono essere giustificate da attività economiche di interesse generale, in quanto risulta impossibile, nel caso di una garanzia illimitata, verificare che l'importo dell'aiuto non superi i costi netti di fornitura del servizio pubblico (238).
(275)
Nel caso in esame, va sottolineato che la legislazione francese ha attribuito all'ente pubblico IFP obblighi di servizio pubblico che consistono in una triplice funzione di ricerca, di formazione e di documentazione, che, a differenza dei servizi di interesse generale economico (239), non rientrano nel campo delle attività economiche ai sensi del diritto dell'Unione europea. La copertura mediante una garanzia pubblica statutaria di tali attività non economiche non comporta quindi alcuna concessione di aiuti di Stato. Inoltre, gran parte dell'attività dell'ente pubblico IFP è di carattere non economico. Le ripercussioni della garanzia di cui usufruisce per status si concentrano pertanto principalmente sulle attività non economiche e riguardano le prestazioni accessorie di ricerca contrattuale e di servizi soltanto a titolo incidentale.
(276)
Per contro, quando copre le attività economiche di organismi di ricerca, per esempio di ricerca contrattuale o di prestazioni di servizi, senza essere oggetto di una tariffazione al prezzo di mercato, tale garanzia conferisce all'organismo di ricerca un aiuto di Stato che, come spiegato in precedenza, può aggiungersi al finanziamento pubblico delle sue attività non economiche di interesse generale (ricerca pubblica indipendente), al finanziamento delle altre attività economiche di ricerca contrattuale e di prestazioni di servizi o, infine, al finanziamento delle attività di trasferimento tecnologico alle società Axens e Prosernat (240).
(277)
Nei primi due casi, è necessario constatare che nella fattispecie, nonostante il carattere a priori illimitato della garanzia dello Stato, in via eccezionale è possibile stimare a posteriori, per gli anni dal 2006 al 2009, un incremento dell'equivalente sovvenzione lordo degli effetti della garanzia (il premio di rischio non pagato allo Stato), che ha aumentato (a condizione che sia stato conservato in capo all'ente pubblico IFP) i fondi pubblici già versati dallo Stato all'ente pubblico IFP per coprire i costi netti della sua attività di ricerca pubblica indipendente e di ricerca contrattuale o di prestazione di servizi.
(278)
A questo proposito, la Commissione tiene a sottolineare che la ricerca contrattuale e la prestazione di servizi coperte dalla garanzia dello Stato si limitano tuttavia ad attività «accessorie» all'attività principale di ricerca pubblica indipendente, vale a dire attività economiche che:
a)
non incidono negativamente sul normale funzionamento, l'indipendenza o la neutralità dell'organismo di ricerca;
b)
sono svolte nelle normali condizioni di mercato, e in particolare a un prezzo di mercato, o in mancanza di esso, a un prezzo che rifletta tutti i suoi costi (escluse le ripercussioni della garanzia), aumentato di un margine ragionevole;
c)
sono oggetto di una contabilità distinta da quella delle attività di ricerca pubblica indipendente, in particolare per quanto riguarda i rispettivi costi e finanziamenti;
d)
sono intrinsecamente legate all'attività principale di ricerca pubblica indipendente in modo tale che non è tecnicamente possibile separarle, tenuto conto in particolare dell'utilizzo delle stesse infrastrutture, attrezzature, materiali o tecnologie o dell'impiego degli stessi ricercatori, scienziati, ingegneri, progettisti o tecnici.
(279)
Le attività accessorie possono consistere nell'esecuzione di contratti di ricerca, perizie o consulenze tecniche o scientifiche, che implicano l'eventuale messa a disposizione di infrastrutture, attrezzature, materiali o tecnologie ad alto contenuto innovativo, finanziati o attuati nel quadro di lavori di ricerca pubblica indipendente per i quali sono necessari e di cui non sono disponibili equivalenti nel mondo, o lo sono soltanto in misura limitata (241) al di fuori delle prestazioni offerte da uno o più organismi di ricerca comparabili, il cui utilizzo richiede l'esperienza e le competenze di ricercatori, scienziati, ingegneri, progettisti o tecnici impiegati in via principale dall'organismo di ricerca per contribuire alle sue attività di ricerca pubblica indipendente.
(280)
Tali prestazioni consentono inoltre di diffondere la conoscenza scientifica tra il settore della ricerca pubblica e il settore industriale, offrendo alle imprese clienti la possibilità di accedere alle risorse sperimentali, alle tecnologie e alle competenze del personale dell'ente pubblico IFP, e consentendo a quest'ultimo di accumulare esperienze sulle applicazioni dei suoi lavori originali, che sono fonti di miglioramento futuro delle sue attività di ricerca pubblica indipendente. Tali risultati incrociati in materia di conoscenze scientifiche sono reciprocamente vantaggiosi per le varie parti coinvolte e per l'Unione europea nel complesso.
(281)
Come indicato al considerando 266, le prestazioni di ricerca contrattuale e di servizi rappresentavano soltanto [0-5] (**) % del bilancio totale dell'ente pubblico IFP nel periodo compreso tra il 2004 e il 2009 e ciò costituisce una percentuale estremamente limitata.
(282)
Inoltre, riferite a ciascun cliente, le prestazioni fatturate sono nella maggior parte dei casi di importo inferiore a […] (*) euro di fatturato, per cui l'importo massimo stimato dell'aiuto spesso resta irrilevante, ossia pari a circa […] (*) euro per contratto. La Commissione ritiene pertanto che l'aiuto in questione sia proporzionato all'obiettivo di interesse generale di divulgazione della conoscenza scientifica nell'Unione europea.
(283)
A condizione che le attività accessorie continuino a rappresentare una parte molto limitata dei bilanci destinati dall'ente pubblico IFP al suo compito principale di ricerca pubblica indipendente, e tenuto conto degli effetti positivi delle attività accessorie in termini di obiettivi di interesse comune, la Commissione è del parere che la loro copertura mediante la garanzia dello Stato non può in alcun caso alterare le condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse dell'Unione europea, ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE.
(284)
Nel quadro delle relazioni annuali relative alla misura in questione, spetta alle autorità francesi fornire la prova che la condizione di continuità sia soddisfatta in futuro. In caso di dubbio sul carattere accessorio delle attività di ricerca contrattuale o delle prestazioni di servizi, è opportuno informarne tempestivamente la Commissione e, se del caso, notificare gli eventuali aiuti di Stato tenendo conto delle ripercussioni della garanzia statale.
(285)
In questo contesto, la Commissione prende anche atto della proposta delle autorità francesi intesa a inserire in ogni contratto riguardante in modo specifico l'attività economica dell'ente pubblico IFP, e quindi le sue attività di ricerca contrattuale e le prestazioni di servizi, una clausola di non responsabilità dello Stato, in modo che sia possibile applicare eventualmente l'eccezione del rischio accettato e limitare in misura considerevole le eventuali ripercussioni negative della garanzia.
7.3.2 AIUTO AL GRUPPO IFP NEGLI AMBITI DI ATTIVITÀ ESCLUSIVI DI AXENS E DI PROSERNAT
7.3.2.1 Base per l'esame della compatibilità dell'aiuto
(286)
Trattandosi di una misura di aiuto dello Stato intesa a sostenere le attività di R&S svolte dall'ente pubblico IFP, le norme applicabili per l'esame di compatibilità sono quelle relative agli aiuti di Stato alla ricerca e allo sviluppo.
(287)
Poiché il cambiamento di status giuridico dell'ente pubblico IFP è avvenuto il 7 luglio 2006, la data di concessione della garanzia illimitata in questione da parte dello Stato è anteriore al 1o gennaio 2007, data di entrata in vigore della disciplina R&S&I summenzionata. Inoltre, per quanto riguarda l'esame della compatibilità della misura in questione, conformemente alla comunicazione relativa alla determinazione delle norme applicabili alla valutazione degli aiuti di Stato illegalmente concessi (242), la Commissione applicherà all'aiuto non notificato la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato alla ricerca e allo sviluppo del 1996 che era in vigore al momento della concessione dell'aiuto.
(288)
Tuttavia, tenuto conto del fatto che la copertura delle attività economiche dell'ente pubblico IFP mediante la garanzia illimitata conferita dal suo status giuridico di EPIC dovrebbe estendersi illimitatamente nel tempo e del fatto che, come spiegato al considerando 277, è possibile in via eccezionale quantificare le ripercussioni massime della garanzia nel caso in esame, la Commissione esaminerà anche la compatibilità con il mercato interno della copertura mediante la garanzia illimitata delle attività svolte dall'ente pubblico negli ambiti di attività esclusivi di Axens e di Prosernat sulla base delle disposizioni della disciplina R&S&I a partire dal 1o gennaio 2007, data della sua entrata in vigore. In ogni caso, le conclusioni dell'analisi di compatibilità restano invariate a prescindere dalla disciplina utilizzata.
7.3.2.2 Fasi di ricerca
(289)
Nel quadro della decisione C 51/2005 (243) summenzionata, la Commissione ha ritenuto che le attività svolte dall'ente pubblico IFP negli ambiti di attività esclusivi e in collaborazione con le sue controllate Axens e Prosernat rientrassero effettivamente nel campo della R&S, in quanto sono stati individuati elementi innovativi per ogni progetto per quanto riguarda le componenti, i loro rapporti o le caratteristiche dei processi o i prodotti interessati, in quanto le attività venivano svolte in primo luogo nella fase di omologazione da un personale costituito principalmente da ricercatori e tecnici, sulla base di metodi fondati sulla sperimentazione, l'interpretazione e la modellizzazione e i cui risultati erano di ampia portata e brevettati. La Commissione ha anche constatato che le attività dello stesso tipo svolte da altri operatori del settore sono abitualmente classificate come attività di ricerca (244). L'analisi degli aspetti innovativi delle attività di ricerca è stata effettuata sulla base delle norme riconosciute a livello internazionale del manuale di Frascati (245).
(290)
Per quanto riguarda il 2006, nella decisione C 51/2005 (246) summenzionata la Commissione ha esaminato le attività svolte nel quadro delle convenzioni di ricerca concluse tra l'ente pubblico IFP e Axens, da un lato, e l'ente pubblico IFP e Prosernat, dall'altro lato. La Commissione ha concluso che tali attività consistevano, da un lato, in attività di ricerca industriale e, dall'altro lato, in studi di fattibilità preliminari a progetti di ricerca industriale, ai sensi della disciplina R&S del 1996. Tale classificazione delle attività di ricerca è stata effettuata sulla base degli esempi e delle spiegazioni specifiche forniti dal manuale di Frascati, per ogni attività di ricerca svolta dall'ente pubblico IFP e Axens, da un lato, e dall'ente pubblico IFP e Prosernat, dall'altro lato.
(291)
Inoltre, nel quadro delle relazioni trasmesse conformemente alla decisione C 51/2005 summenzionata, le autorità francesi hanno classificato i progetti realizzati negli ambiti di attività esclusivi di Axens e di Prosernat per il 2007, il 2008 e il 2009 utilizzando le due categorie summenzionate ai sensi della disciplina R&S del 1996, o in alternativa le attività di ricerca industriale, ai sensi del punto 2.2., lettera f) e gli studi di fattibilità economica preliminari alle attività di ricerca industriale, ai sensi del punto 5.2 della disciplina R&S&I del 2006. Tali lavori consistono nello studio di nuove vie di sintesi o del loro perfezionamento su una scala non correlata a quella industriale. Sono volti alla convalida di concetti e rientrano nella ricerca industriale ai sensi della disciplina R&S del 1996 e della disciplina R&S&I. Insieme alle relazioni annuali comunicate nel quadro dell'aiuto C 51/2005 menzionato in precedenza sono state trasmesse schede sintetiche annuali per ogni progetto.
(292)
Per gli anni successivi, la Commissione rammenta che, conformemente alla decisione C 51/2005 summenzionata, la Francia ha l'obbligo di presentare alla Commissione una relazione annuale che comprenda una descrizione dettagliata dei progetti attuati dall'ente pubblico IFP classificati per categorie di ricerca.
7.3.2.3 Costi ammissibili
(293)
Nel quadro della decisione C 51/2005 (247) summenzionata (per il 2006), e nelle relazioni annuali (per il 2007, il 2008 e il 2009), i costi dei progetti negli ambiti esclusivi di Axens e di Prosernat sono conformi alle spese ammissibili definite nell'allegato II della disciplina R&S del 1996, e lo stesso vale per i costi ammissibili ai sensi del punto 5.1.4 della disciplina R&S&I.
(294)
Si ricorda che i costi di fatturazione delle attività di ricerca dell'ente pubblico IFP ad Axens e Prosernat includono gli oneri direttamente imputabili ai progetti e riguardano subappalti, trasferte, assicurazioni, documentazione, nonché forniture e piccole attrezzature. Includono anche gli altri oneri imputabili ai progetti come il costo del personale di ricerca, gli ammortamenti delle immobilizzazioni materiali e immateriali, nonché altre spese generali. Tali costi sono sostenuti direttamente in conseguenza delle attività di ricerca e sono ripartiti tra i diversi progetti di ricerca proporzionalmente al tempo dedicato dal personale di ricerca a ogni progetto. Inoltre, i costi dei progetti di R&S orizzontali concernenti i metodi e le attrezzature utilizzati negli altri progetti di ricerca e sviluppo sono imputati proporzionalmente ai costi di ogni progetto di R&S.
(295)
Tali costi corrispondono rispettivamente alle seguenti categorie: costi di servizi di consulenza e affini, costo del personale, costi di strumenti, attrezzature, terreni ed edifici e altri costi di gestione, conformemente alle categorie dei costi ammissibili della disciplina del 1996 e della disciplina R&S&I.
(296)
Per gli anni successivi, queste informazioni dovranno anche essere riportate nelle relazioni annuali trasmesse dalle autorità francesi.
7.3.2.4 Intensità di aiuto
(297)
Dalla disciplina di R&S del 1996 risulta che le intensità massime autorizzate sono del 75 % per gli studi di fattibilità tecnica preliminari a progetti di ricerca industriale (punto 5.4) e del 50 % per i progetti di ricerca industriale (punto 5.3).
(298)
Dalla disciplina R&S&I risulta che l'intensità di aiuto, calcolata in base ai costi ammissibili del progetto, non può superare il 50 % per la ricerca industriale (punto 5.1.2, lettera b) e il 65 % per gli studi preliminari ad attività di ricerca industriale svolte nelle grandi imprese (punto 5.2., lettera b). Si rammenta che le attività coperte dalla garanzia statale riguardano unicamente la ricerca industriale e gli studi di fattibilità tecnica condotti dall'ente pubblico IFP, in quanto i lavori di sviluppo precompetitivo ai sensi della disciplina R&S del 1996 (o di sviluppo sperimentale ai sensi della disciplina R&S&I) sono interamente finanziati da Axens e Prosernat con risorse proprie sfruttando redditi realizzati sui mercati.
(299)
La Commissione ha redatto la Tabella 6 di cui al considerando 300 sulla base degli elenchi di progetti contenenti il dettaglio dei costi annuali per progetto e per fase di ricerca, nonché sulla base dell'estratto delle risorse proprie dell'ente pubblico IFP.
(300)
In tale esercizio, la Commissione ha seguito un approccio conservativo includendo tutti i costi rientranti direttamente o indirettamente negli ambiti di attività esclusivi di Axens e Prosernat ed escludendo tutti i ricavi che non fossero quelli versati da Axens e Prosernat (248). In via prudenziale, nella tabella la Commissione ha anche inserito tutti i possibili effetti della garanzia illimitata nell'ipotesi, poco probabile, che siano stati tutti utilizzati dall'ente pubblico IFP per il finanziamento delle attività di ricerca negli ambiti esclusivi di Axens e di Prosernat (effetti della garanzia nei rapporti con i fornitori e con i clienti, non soltanto le controllate, ma anche i terzi).
Tabella 6
Stima massima dell'importo totale del finanziamento pubblico totale fornito dall'ente pubblico IFP per le attività svolte negli ambiti esclusivi di Axens e di Prosernat tra il 2006 e il 2009
(in milioni di euro)
2006
2007
2008
2009
Costo annuale degli studi di fattibilità tecnica (in milioni di euro)
Ambito di attività IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Ambito di attività IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Totale
7,4
3,5
0,9
0,9
Costo annuale dei lavori di ricerca industriale (in milioni di euro)
Ambito di attività IFP/Axens
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Ambito di attività IFP/Prosernat
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Totale
49,0
45,5
52,8
55,2
Risorse proprie (in milioni di euro)
Importo
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Aiuto di Stato annuale (in milioni di euro)
Importo del finanziamento pubblico (249)
11,3
6,4
7,7
11,1
Incremento dell'effetto della garanzia nei rapporti dell'ente pubblico con i suoi fornitori
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Incremento dell'effetto della garanzia nei rapporti dell'ente pubblico con i suoi clienti (250)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
nel campo esclusivo delle controllate
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
-
al di fuori del campo esclusivo delle controllate
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Importo massimo del finanziamento pubblico
(compreso l'incremento dell'effetto della garanzia)
13,1
9,8
11,3
14,7
Intensità di aiuto
(escluso l'incremento dell'effetto della garanzia)
20,0 %
13,0 %
14,3 %
19,8 %
Incremento dell'intensità di aiuto
(compreso l'incremento dell'effetto della garanzia)
23,2 %
20,0 %
21,0 %
26,2 %
Intensità massima autorizzata (251)
-
disposizioni della disciplina R&S del 1996
53 %
51,8 %
50,4 %
50,4 %
-
disposizioni della disciplina R&S&I
-
51,1 %
50,3 %
50,2 %
(301)
La Commissione ha verificato il rispetto delle intensità ammissibili per fase di ricerca sulla base degli elenchi annuali dei progetti realizzati tra il 2006 e il 2009, tenendo conto dell'effetto massimo possibile della garanzia illimitata legata allo status giuridico di ente pubblico dell'IFP, integrando come elemento complementare dell'aiuto l'incremento stimato dei premi di copertura dei vari rischi. In tutti i casi, anche integrando tutte le eventuali ripercussioni della garanzia nei rapporti con i clienti e i fornitori, l'incremento dell'intensità di aiuto resta a un livello molto inferiore a quello dell'intensità massima autorizzata. In conclusione, la Commissione ritiene che siano rispettate le intensità di aiuto autorizzate dalla disciplina R&S del 1996 e dalla disciplina R&S&I.
(302)
Per gli anni successivi, la Commissione rammenta che, conformemente alla decisione C 51/2005 summenzionata, la Francia ha l'obbligo di presentare alla Commissione una relazione annuale in modo che quest'ultima si assicuri che siano rispettate anche le intensità di aiuto per fase di ricerca e per progetto. Dal 2010 la relazione deve presentare tutti i progetti realizzati negli ambiti di attività di Axens e di Prosernat, classificati per categorie di ricerca, precisando, oltre ai loro costi per fase di ricerca e gli importi del finanziamento pubblico e delle risorse proprie stanziate dall'ente pubblico IFP e dalle sue controllate, l'incremento dell'importo del premio della garanzia, stimato grazie al metodo descritto nella presente decisione, compresi gli eventuali effetti sulle condizioni di indebitamento dell'ente pubblico IFP conformemente al ragionamento presentato al considerando 200.
7.3.2.5 Cumulo
(303)
Le disposizioni in materia di cumulo, siano esse quelle specificate al punto 5.12 della disciplina R&S del 1996 o al punto 8 della disciplina R&S&I, sono rispettate. La Commissione, infatti, ha calcolato l'ammontare del finanziamento pubblico totale prescindendo dalla sua origine, ivi compreso l'effetto massimo della garanzia illimitata per il periodo dal 2006 al 2009.
(304)
Dal 2010 le autorità francesi applicano lo stesso metodo nelle relazioni annuali trasmesse alla Commissione.
7.3.2.6 Effetto incentivante
(305)
Sulla base della disciplina R&S del 1996 e della disciplina R&S&I, gli aiuti di Stato devono avere un effetto di incentivazione, devono cioè determinare un cambiamento di comportamento da parte del beneficiario inducendolo ad accrescere il suo livello di attività di R&S (e di innovazione). I seguenti criteri sono in genere sufficienti per dimostrare l'esistenza di un effetto incentivante dei progetti che beneficiano di aiuti al di sotto delle soglie oggetto di un esame approfondito: aumento in termini di dimensione, portata, ritmo e importo totale destinato alle attività di R&S&I. Qualora si possa dimostrare un effetto significativo su almeno uno di questi elementi, tenuto conto del comportamento normale di un'impresa nel settore interessato, la Commissione, in generale, concluderà che il progetto di aiuto ha un effetto di incentivazione (252).
(306)
La Commissione rimanda all'analisi descritta ai considerando da 196 a 198 della decisione C 51/2005 summenzionata riguardante l'interesse strategico, verificato e convalidato da comitati tecnici, per le attività di ricerca condotte dall'ente pubblico IFP e dalle sue controllate nel settore della sicurezza a lungo termine degli approvvigionamenti energetici, in particolare per quanto riguarda il rinnovamento delle riserve e l'aumento della produzione di petrolio e di gas (aumento del tasso di successo nell'esplorazione e della percentuale di recupero dei giacimenti, sfruttamento di risorse non convenzionali e simili), l'ideazione di processi di raffinazione, le tecnologie di conversione, lo sviluppo di carburanti innovativi e di tecnologie per motori efficienti, la diversificazione delle fonti energetiche per la produzione di carburanti, di cui un gran numero è compreso tra le priorità dell'Unione europea in materia di ricerca, di politica energetica e di politica ambientale.
(307)
Per quanto riguarda il 2006, la Commissione ribadisce la sua analisi, presentata al considerando 199 della decisione C 51/2005 summenzionata, secondo la quale, grazie al sostegno pubblico, di cui la garanzia illimitata costituisce parte integrante, l'ente pubblico IFP e le sue controllate hanno potuto portare a buon fine attività di ricerca integrative che non si sarebbero potute realizzare a causa dei rischi tecnologici o della notevole incertezza dei ritorni sull'investimento.
(308)
La Commissione constata, sulla base delle relazioni annuali trasmesse dalle autorità francesi, che tale logica è continuata nel 2007, nel 2008 e nel 2009. Nelle relazioni le autorità francesi hanno indicato per ogni progetto l'effetto incentivante ottenuto grazie all'aiuto, in particolare in termini di portata e ritmo del progetto e di aumento dell'importo totale destinato alla R&S.
(309)
A titolo di esempio, nel 2007, nell'ambito esclusivo di Axens, il gruppo IFP ha in particolare condotto alcuni progetti faro, […] (*) (253).[…] (*). Senza l'aiuto pubblico, l'immissione sul mercato dei prodotti sarebbe stata posticipata di vari anni: i progetti di R&S sarebbero statti avviati successivamente, il loro sviluppo sarebbe stato più lento e […] (*).
(310)
Inoltre, nell'ambito esclusivo di Prosernat, l'aiuto di Stato ha consentito di avviare il progetto […] (*) relativo al […] (*), di mettere a punto e brevettare processi originali di […] (*) (254) […] (*). [Tale progetto] (**) implicava operazioni delicate e difficili che richiedevano considerevoli investimenti in risorse umane, tecniche e finanziarie che una società come Prosernat non poteva realizzare da sola. Il sostegno pubblico fornito dall'ente pubblico IFP è quindi risultato indispensabile. In particolare, soltanto l'ente pubblico IFP disponeva di équipe specializzate capaci di mettere a punto i modelli necessari per lo sviluppo del processo e di attrezzature da laboratorio adeguati per il trattamento di componenti pericolosi per la salute.
(311)
Nel 2008, nell'ambito esclusivo di Axens, l'aiuto di Stato ha consentito di eliminare gli ostacoli scientifici e tecnici in […] (*). Inoltre, vi sono stati importanti sviluppi per quanto riguarda il progetto […] (*) (255). L'aiuto di Stato ha consentito all'ente pubblico IFP di sviluppare, in associazione con partner industriali, un processo […] (*), che sarà accessibile sul mercato mediante licenza. I lavori di sviluppo di un processo di questo tipo implicano […] (*), e […] (*).
(312)
Inoltre, nell'ambito esclusivo di Prosernat, è stato attuato un progetto […] (*) relativo alla cattura di CO2 nei fumi. La cattura/lo stoccaggio di CO2 (256) (CSC) è uno dei mezzi individuati per ridurre il riscaldamento climatico. Tenuto conto della composizione dei fumi e della loro bassa pressione, l'ente pubblico IFP ha raccolto nuove sfide tecnologiche. Prosernat non avrebbe potuto sviluppare questo processo con fondi propri tenuto conto dell'incertezza riguardante la struttura, l'ampiezza, lo sviluppo e il quadro normativo del futuro mercato della cattura del CO2.
(313)
Nel 2009, nell'ambito esclusivo di Axens, può essere citato a titolo di esempio il progetto […] (*) sui processi […] (*). Il suo scopo era sviluppare […] (*) e migliorare alcuni processi […] (*). Grazie ai fondi pubblici, […] (*) ha potuto essere studiato, consentendo di migliorare sensibilmente le […] (*). Grazie al finanziamento pubblico, il progetto […] (*) ha potuto valutare soluzioni innovative rispetto alle tecnologie esistenti, […] (*). Allo stesso modo, è stato continuato il progetto […] (*) relativo a catalizzatori che, in seguito a un'estrapolazione, hanno consentito di diversificare l'offerta sul mercato in piena espansione di […] (*). Senza l'aiuto pubblico, i catalizzatori sarebbero stati sviluppati in maniera molto più sequenziale e il miglioramento delle prestazioni sarebbe stato più lento. In materia […] (*), il progetto […] (*), che riguardava catalizzatori innovativi […] (*) ha potuto esplorare nuove piste grazie all'aiuto pubblico, mentre il progetto […] (*), inteso a studiare i limiti della tecnologia (variazione della capacità in particolare) per poter […] (*), ha potuto ampliare il suo spettro al di là delle prestazioni esistenti.
(314)
Inoltre, nell'ambito esclusivo di Prosernat, l'aiuto pubblico ha consentito, per esempio, di rilanciare e proseguire i lavori di R&S intrapresi in materia di […] (*) ma progressivamente accantonati. Il sostegno pubblico ha quindi consentito di evitare di perdere i risultati tecnologici ottenuti in precedenza e di mantenere una gamma di processi di […] (*) sul mercato. Allo stesso modo, il progetto […] (*) relativo alla cattura del CO2 […] (*) è stato proseguito grazie all'aiuto pubblico.
(315)
La Commissione sottolinea inoltre che l'evoluzione positiva dei diversi indicatori che misurano l'impegno prodigato nell'attività di ricerca e sviluppo dall'ente pubblico IFP e dalle sue controllate Axens e Prosernat che aveva constatato al considerando 200 della decisione C 51/2005 summenzionata è continuato tra il 2007 e il 2009.
Tabella 7
Progressione degli indicatori relativi all'impegno dell'ente pubblico e delle sue controllate Axens e Prosernat nel 2007, nel 2008 e nel 2009
Progressione degli indicatori
IFP/Axens
IFP/Prosernat
2007/2003
2008/2003
2009/2003
2007/2003
2008/2003
2009/2003
Spesa prevista per la ricerca e sviluppo nell'ambio esclusivo
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
Personale previsto per la ricerca e sviluppo nell'ambio esclusivo
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
[…] (*)
(316)
Inoltre, la Commissione ribadisce le constatazioni riassunte ai considerando da 201 a 203 della decisione C 51/2005 summenzionata: la quota della spesa per la ricerca e lo sviluppo rispetto al volume di affari del gruppo IFP è particolarmente elevata, mentre quest'ultimo si evolve in un contesto sottoposto a numerose normative nazionali in continua evoluzione, in particolare per quanto riguarda le norme ambientali o i regimi di protezione della proprietà intellettuale.
(317)
Come ha già fatto al considerando 204 della decisione C 51/2005 summenzionata, la Commissione prende atto della diversità e della struttura dell'offerta nonché del funzionamento della concorrenza (257) sul mercato dei processi di raffinazione o petrolchimici. A questo proposito, constata che alcuni concorrenti godono di una posizione concorrenziale molto più forte di quella del gruppo IFP, tenuto conto che, per esempio, la società UOP Limited dispone di una quota del mercato mondiale pari al 57 %, a fronte di una quota per il gruppo IFP soltanto del 7 %. Inoltre, la Commissione ritiene che il sostegno pubblico accordato ai progetti di R&S condotti dal gruppo IFP, considerate le sue proporzioni o la sua natura, non è in grado di ostacolare gli incentivi dinamici del mercato delle tecnologie di raffinazione. Inoltre, è necessario constatare che i partner commerciali dell'Unione europea, in particolare gli Stati Uniti, stanziano bilanci notevoli per finanziare la ricerca in campo energetico, consentendo di sostenere progetti di ricerca e sviluppo condotti dai concorrenti del gruppo IFP. Alcuni concorrenti del gruppo IFP, in particolare la società UOP Limited, hanno ricevuto sostegni pubblici notevoli (258) o usufruiscono di sostegni pubblici indiretti grazie a numerosi partenariati con istituti di ricerca e università.
(318)
In definitiva, la Commissione conclude che l'aiuto di Stato a favore del gruppo IFP nell'ambito esclusivo delle sue controllate Axens e Prosernat ha avuto un effetto incentivante per gli anni 2006, 2007, 2008 e 2009.
(319)
A partire dal 2010, le relazioni annuali trasmesse dalla Francia alla Commissione fino alla scadenza degli accordi esclusivi tra l'ente pubblico IFP e le sue controllate Axens e Prosernat dovranno dimostrare che l'effetto incentivante dell'aiuto viene sempre verificato.
(320)
Tenuto conto degli elementi che precedono, la Commissione conclude che l'aiuto di Stato accordato al gruppo IFP per le attività nell'ambito esclusivo delle sue controllate Axens e Prosernat, ivi compreso l'elemento di aiuto connesso agli effetti della garanzia illimitata di cui l'ente pubblico IFP beneficia, è conforme alle disposizioni della disciplina R&S del 1996 e a quelle della disciplina R&S&I, fatto salvo il rispetto delle condizioni ivi enunciate.
7.3.3 CONCLUSIONE SULLA COMPATIBILITÀ DELLA MISURA IN QUESTIONE
(321)
In conclusione, la Commissione ritiene che la misura in questione sia compatibile con il mercato interno, fatto salvo il rispetto delle condizioni enunciate nelle parti 7.3.1 e 7.3.2.
8 NEUTRALITÀ PER QUANTO RIGUARDA IL REGIME DELLA PROPRIETÀ
(322)
La Commissione tiene a sottolineare che non rimette in alcun modo in discussione l'appartenenza allo Stato dell'ente pubblico IFP, né ne contesta lo status giuridico di persona giuridica di diritto pubblico in quanto tale.
(323)
Ai sensi dell'articolo 345 del TFUE, l'Unione ha una posizione neutra nei confronti del regime di proprietà negli Stati membri e nessuna disposizione del trattato osta a che lo Stato sia proprietario di imprese (in tutto o in parte). Ferme restando queste considerazioni, le norme in materia di concorrenza devono applicarsi nella stessa maniera alle imprese private e a quelle pubbliche. Nessuno di questi due tipi di imprese potrebbe essere avvantaggiato o svantaggiato dall'applicazione delle suddette norme.
(324)
Nel caso di specie, la garanzia di cui l'ente pubblico IFP beneficia non risulta dalla proprietà ma dal regime giuridico dell'impresa. Gli Stati membri sono liberi di scegliere la forma giuridica delle imprese ma devono, nella loro scelta, rispettare le norme in materia di concorrenza sancite dal trattato. In particolare, il semplice fatto che la garanzia dello Stato sia automaticamente connessa a un regime giuridico particolare non impedisce a detta garanzia di costituire un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE se risultano riunite le condizioni applicabili (259),
HA ADOTTATO LA SEGUENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. La concessione da parte della Francia dello status giuridico di ente pubblico a carattere industriale e commerciale all'IFP ha conferito a quest'ultimo, a partire dal 7 luglio 2006, una garanzia pubblica illimitata (in appresso «la garanzia statale») su tutte le sue attività.
2. La copertura mediante la garanzia statale delle attività non economiche dell'ente pubblico IFP, in particolare delle sue attività di formazione volte a disporre di maggiori risorse umane meglio qualificate, delle sue attività di ricerca e sviluppo svolte in maniera indipendente in vista di maggiori conoscenze e di una migliore comprensione e delle sue attività di diffusione dei risultati della ricerca, non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
3. La copertura mediante la garanzia statale delle attività di trasferimento di tecnologie condotte dall'ente pubblico IFP nei settori previsti dalla convenzione esclusiva di sviluppo, di commercializzazione e di utilizzo conclusa con la sua controllata Beicip-Franlab non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
4. La copertura mediante la garanzia statale delle attività di trasferimento di tecnologie condotte dall'ente pubblico IFP nei settori previsti dalle convenzioni esclusive concluse con le sue controllate Axens e Prosernat menzionate all'articolo 3, paragrafo 1, della decisione della Commissione del 16 luglio 2008 concernente la misura di aiuto a cui la Francia ha dato esecuzione a favore del gruppo IFP (in appresso la «decisione C 51/2005») costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
5. La copertura mediante la garanzia statale delle prestazioni di ricerca contrattuale e di servizi fornite dall'ente pubblico IFP, per conto di terzi e per conto delle controllate, costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
Articolo 2
In caso di modifica della convenzione tra l'ente pubblico IFP e la sua controllata Beicip-Franlab menzionata all'articolo 1, paragrafo 3, della presente decisione, la Francia notifica detta convenzione alla Commissione, tenendo conto dell'eventuale effetto della garanzia statale per valutare l'eventuale importo totale del finanziamento pubblico, tranne che nel caso in cui le nuove condizioni contrattuali consentano di escludere la presenza di aiuti di Stato.
Articolo 3
Per il periodo compreso tra il 7 luglio 2006 e il 31 dicembre 2009, la copertura mediante la garanzia statale delle attività economiche menzionate all'articolo 1, paragrafi 4 e 5 della presente decisione, ha costituito un aiuto compatibile con il mercato interno.
Articolo 4
A partire dal 1o gennaio 2010, e fino al termine degli accordi esclusivi tra l'ente pubblico IFP e le sue controllate Axens e Prosernat menzionate all'articolo 3, paragrafo 1, della decisione C 51/2005, la copertura mediante la garanzia statale delle attività economiche menzionate all'articolo 1, paragrafo 4, della presente decisione, costituisce un aiuto compatibile con il mercato interno, fatto salvo il rispetto delle condizioni di cui agli articoli 5 e 6 della presente decisione.
Articolo 5
1. La relazione finanziaria annuale menzionata all'articolo 4, paragrafo 2, della decisione C 51/2005 include, oltre agli elementi già menzionati all'articolo 5, paragrafo 1, di detta decisione, gli elementi di cui ai paragrafi 2, 3 e 4 del presente articolo.
2. La relazione finanziaria annuale include l'importo, il tasso di interesse e le condizioni contrattuali dei prestiti contratti dall'ente pubblico IFP nel corso del periodo annuo considerato, nonché una stima dell'equivalente sovvenzione lordo dell'eventuale abbuono di interessi legato alla garanzia statale, salvo che si fornisca la prova che i contratti di prestito sono conformi alle normali condizioni del mercato, confrontando le loro condizioni con quelle ottenute dall'ente pubblico IFP prima del cambiamento del suo status giuridico o sulla base di una metodologia più precisa approvata preventivamente dalla Commissione.
3. La relazione finanziaria annuale include l'importo dei beni e dei servizi acquisiti dall'ente pubblico IFP presso fornitori per effettuare le prestazioni economiche menzionate all'articolo 1, paragrafi 4 e 5 della presente decisione, nel corso del periodo annuo considerato, nonché una stima massima dell'equivalente sovvenzione lordo dell'aiuto risultante da una valutazione più favorevole da parte dei fornitori del rischio di insolvenza dell'impresa. Tale stima viene realizzata applicando un tasso forfettario del 2,5 % all'importo delle acquisizioni realizzate o sulla base di una metodologia più precisa approvata preventivamente dalla Commissione.
4. La relazione finanziaria annuale include l'importo delle attività economiche, menzionate all'articolo 1, paragrafi 4 e 5 della presente decisione, realizzate dall'ente pubblico IFP nel corso del periodo annuo considerato, nonché una stima massima dell'equivalente sovvenzione lordo dell'aiuto risultante dall'assenza di pagamento di un premio corrispondente a una garanzia di buon fine, o quantomeno di migliore sforzo, offerta ai beneficiari di dette prestazioni economiche. Tale stima viene realizzata applicando un tasso forfettario del 5 % all'importo delle prestazioni realizzate o sulla base di una metodologia più precisa approvata preventivamente dalla Commissione.
Articolo 6
1. L'importo totale dei fondi pubblici destinati alle attività dell'ente pubblico IFP negli ambiti di attività esclusivi di Axens e di Prosernat, ivi compreso l'effetto massimo della garanzia statale stimato di cui all'articolo 5, paragrafi 2, 3 e 4, della presente decisione, deve essere inferiore all'intensità massima autorizzata dalla disciplina comunitaria degli aiuti a favore di ricerca, sviluppo e innovazione.
2. In caso di superamento della soglia menzionata al paragrafo 1 del presente articolo, l'aiuto eccedente viene eventualmente rimborsato dalla controllata Axens o Prosernat interessata all'ente pubblico IFP.
Articolo 7
A partire dal 1o gennaio 2010, la copertura mediante la garanzia statale delle attività economiche menzionate all'articolo 1, paragrafo 5, costituisce un aiuto di Stato compatibile con il mercato interno, fatto salvo il rispetto delle condizioni previste all'articolo 8 della presente decisione.
Articolo 8
1. Le attività di ricerca contrattuale e di prestazioni di servizi realizzate dall'ente pubblico IFP menzionate all'articolo 1, paragrafo 5, della presente decisione, devono restare accessorie alla sua attività principale di ricerca pubblica indipendente.
2. Per essere considerate accessorie, le attività di ricerca contrattuale e di prestazioni di servizi dell'ente pubblico IFP devono:
-
non pregiudicare il normale funzionamento, l'indipendenza e la neutralità dell'ente pubblico IFP;
-
essere offerte a un prezzo di mercato o, in mancanza di prezzo di mercato, a un prezzo che tenga conto, fatta eccezione per il possibile impatto della garanzia statale, di tutti i costi, incrementati di un margine ragionevole;
-
essere oggetto di una contabilità distinta da quella delle attività di ricerca pubblica indipendente (separazione contabile dei rispettivi costi e finanziamenti), e i profitti da esse derivanti devono essere interamente reinvestiti nell'attività principale di ricerca pubblica indipendente;
-
essere intrinsecamente legate all'attività principale di ricerca pubblica indipendente dell'ente pubblico IFP, in particolare mediante l'utilizzo delle stesse infrastrutture, attrezzature, materiali o tecnologie, o l'impiego degli stessi ricercatori, scienziati, ingeneri, progettisti o tecnici;
-
esulare dall'ambito degli accordi esclusivi conclusi tra l'ente pubblico IFP e le sue controllate Axens e Prosernat menzionati all'articolo 3, paragrafo 1, della decisione C 51/2005 summenzionata, eventualmente prorogati o modificati conformemente all'articolo 3, paragrafo 2, della decisione C 51/2005 e all'articolo 12, paragrafo 2, della presente decisione;
-
rappresentare una parte residua del bilancio previsto dall'ente pubblico IFP alle sue attività di ricerca pubblica indipendente.
3. La Francia trasmette ogni anno alla Commissione una relazione sulle attività di ricerca contrattuale e di prestazione di servizi condotte dall'ente pubblico IFP, che precisi qual è l'importo ad esse destinato nel bilancio previsto dall'ente pubblico IFP per le sue attività di ricerca pubblica indipendente.
Articolo 9
1. Le autorità francesi e l'ente pubblico IFP si impegnano a riportare la seguente menzione nel contratto di finanziamento (per qualsiasi strumento oggetto di contratto), per ogni operazione:
«l'emissione/il programma/il prestito non beneficiano di alcun tipo di garanzia, diretta o indiretta, da parte dello Stato. In caso di insolvenza, lo Stato non è tenuto a sostituirsi finanziariamente all'IFP per il pagamento del credito.»
2. Le autorità francesi fanno inserire una clausola analoga, che esclude la responsabilità dello Stato, in tutti i contratti relativi alle prestazioni di ricerca contrattuale o di servizi menzionate all'articolo 1, paragrafo 5, della presente decisione.
3. Le autorità francesi fanno inserire una clausola analoga, che esclude la responsabilità dell'ente pubblico IFP e dello Stato, in tutti i contratti che implicano un credito conclusi dalle società per azioni Axens, Beicip-Franlab e Prosernat.
4. L'ente pubblico IFP si astiene dal fornire qualsiasi forma di cauzione, avallo, garanzia, lettera di intenzione o lettera amministrativa di archiviazione a vantaggio delle società per azioni Axens, Beicip-Franlab e Prosernat che non sia conforme alle normali condizioni di mercato.
Articolo 10
La Francia notifica alla Commissione gli aiuti di importo superiore alle soglie previste dalla disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato a favore di ricerca, sviluppo e innovazione, tenendo conto dell'eventuale impatto della garanzia statale.
Articolo 11
La Francia è tenuta a segnalare alla Commissione, entro un termine di due mesi dalla data di notifica della presente decisione, le misure intraprese per conformarvisi.
Articolo 12
1. Gli articoli 4, 5 e 6 della presente decisione si applicano fino al termine degli accordi esclusivi tra l'ente pubblico IFP e le sue controllate Axens e Prosernat, menzionati all'articolo 3, paragrafo 1, della decisione C 51/2005.
2. Quando notificano alla Commissione una proroga o modifica di detti accordi esclusivi, conformemente all'articolo 3, paragrafo 2, della decisione C 51/2005, le autorità francesi tengono conto dell'impatto della garanzia statale per valutare l'importo totale del finanziamento pubblico.
Articolo 13
La Repubblica francese è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 29 giugno 2011

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