Document ID: 32009D0047

KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 22 päivänä joulukuuta 2008,
vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdan soveltamatta jättämisestä sähkön tuotantoon Tšekissä
(tiedoksiannettu numerolla K(2008) 8569)
(Ainoastaan tšekinkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2009/47/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen,
ottaa huomioon vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31 päivänä maaliskuuta 2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY (1) ja erityisesti sen 30 artiklan 4 ja 6 kohdan,
ottaa huomioon pyynnön, jonka Tšekki toimitti 3 päivänä heinäkuuta 2008 sähköpostitse,
on kuullut julkisia hankintoja käsittelevää neuvoa-antavaa komiteaa,
sekä katsoo seuraavaa:
I TAUSTATIEDOT
(1)
Komissio vastaanotti 3 päivänä heinäkuuta 2008 sähköpostitse Tšekiltä direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 4 kohdan mukaisen pyynnön. Komissio pyysi 26 päivänä syyskuuta 2008 sähköpostitse lisätietoja, jotka Tšekin viranomaiset toimittivat 9 päivänä lokakuuta 2008 sähköpostitse.
(2)
Tšekin pyyntö koskee sähkön tuotantoa.
(3)
Pyyntöä seurasi kaksi kirjettä: toisen niistä oli laatinut riippumaton kansallinen viranomainen Energetický regulační úřad (Tšekin sähkömarkkinoiden sääntelyviranomainen) ja toisen riippumaton kansallinen viranomainen Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (Tšekin kilpailuvirasto). Molemmissa kirjeissä analysoidaan merkityksellisille markkinoille pääsyn ehtoja ja katsotaan, että mainituille markkinoille pääsy on rajoittamatonta; niissä ei kuitenkaan todeta, että sähkön tuotantoon kohdistuisi suoraa kilpailua Tšekissä.
II OIKEUDELLINEN KEHYS
(4)
Direktiivin 2004/17/EY 30 artiklassa säädetään, ettei direktiiviä sovelleta hankintasopimuksiin, jotka tehdään jonkin direktiivissä tarkoitetun toiminnon suorittamiseksi, jos toimintoon siinä jäsenvaltiossa, jossa se toteutetaan, kohdistuu suoraa kilpailua markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu. Sitä, kohdistuuko johonkin toimintoon suoraa kilpailua, arvioidaan puolueettomin perustein ja asianomaisen alan erityispiirteet huomioon ottaen. Markkinoille pääsyä pidetään rajoittamattomana, jos jäsenvaltio on pannut täytäntöön ne yhteisön lainsäädännön säännökset, jotka avaavat tietyn alan tai sen osan kilpailulle, ja soveltaa niitä. Kyseinen lainsäädäntö on lueteltu direktiivin 2004/17/EY liitteessä XI, jossa viitataan sähköalan osalta sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 19 päivänä joulukuuta 1996 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 96/92/EY (2). Direktiivi 96/92/EY on korvattu sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 96/92/EY kumoamisesta 26 päivänä kesäkuuta 2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/54/EY (3), jossa edellytetään entistä laajempaa markkinoiden avoimuutta.
(5)
Tšekissä on pantu täytäntöön ja sovellettu sekä direktiiviä 96/92/EY että direktiiviä 2003/54/EY ja siten päätetty eriyttää siirto- ja jakeluverkot oikeudellisesti ja organisatorisesti muiden paitsi pienimpien jakeluyritysten osalta; pienimmät jakeluyritykset on vapautettu edellä mainitusta eriyttämisestä, koska niillä on alle 100 000 asiakasta tai ne tekevät toimituksia sähköjärjestelmiin, joiden kulutus oli alle 3 TWh vuonna 1996, mutta niiltä vaaditaan kuitenkin edelleen tilinpidon eriyttämistä. Lisäksi siirtoverkko-operaattorin (CEPS) omistajuus on eriytetty. Tästä syystä ja 30 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti olisi katsottava, ettei markkinoille pääsyä ole rajoitettu.
(6)
Se, onko toiminta suoraan avointa kilpailulle, olisi arvioitava useiden indikaattoreiden perusteella, joista yksikään ei ole ratkaiseva sellaisenaan. Tässä päätöksessä tarkoitettujen markkinoiden yhteydessä olisi otettava huomioon tärkeimpien toimijoiden markkinaosuudet tietyillä markkinoilla. Lisäksi olisi otettava huomioon kyseisten markkinoiden keskittyneisyys. Kyseisten markkinoiden piirteiden vuoksi olisi otettava huomioon myös muita perusteita, kuten tasemekanismien toiminta, hintakilpailu ja sähköntoimittajaa vaihtaneiden asiakkaiden määrä.
(7)
Tämä päätös ei rajoita kilpailusääntöjen soveltamista.
III ARVIOINTI
(8)
Tšekin toimittama pyyntö koskee sähkön tuotantoa Tšekissä.
(9)
Tšekin pyynnössä esitetään, että merkitykselliset maantieteelliset markkinat kattavat Tšekin alueen lisäksi Puolan, Slovakian, Itävallan ja Saksan alueet. Tällaista markkinoiden määrittelyä perustellaan erityisesti sillä, että yhteenliittämiskapasiteetti (useiden jäsenvaltioiden kanssa) on suuri verrattuna kotimaiseen sähkön tuotantoon ja kysyntään. Tšekin viranomaisten 9 päivänä lokakuuta 2008 antaman vastauksen mukaan Tšekistä vietiin 25,6 TWh ja Tšekkiin tuotiin 9,5 TWh vuonna 2007. Tšekki on näin ollen sähkön nettoviejä: sen nettovienti on 16,1 TWh eli noin 20 prosenttia (4) kaikesta sähkön nettotuotannosta (81,4 TWh). Laajempia maantieteellisiä markkinoita perusteellaan myös sillä, että hinnat Tšekin ja Saksan sähkömarkkinoilla lähentyvät toisiaan, sekä sillä, että Prahan sähköpörssi (PXE) kasvattaa koko ajan merkitystään.
(10)
Suhteellisen suuri yhteenliittämiskapasiteetti ja hintojen lähentyminen eivät kuitenkaan ole riittäviä merkityksellisten markkinoiden perusteita. Paikallisia markkinoita koskevat säännöt ja erityisesti jonkin markkinatoimijan välttämättömyys ja määräävä asema - Tšekin tapauksessa tällainen markkinatoimija on operaattori CEZ - voivat johtaa myös siihen, että markkinat määritellään kapeammin. Tässä yhteydessä on huomattava, että Tšekin viranomaisten 9 päivänä lokakuuta 2008 antaman vastauksen mukaan erittäin suuri osa PXE:n kasvavasta volyymistä perustuu transaktioihin, joissa CEZ on mukana. Komissio on analysoinut energia-alan tutkinnassaan (5) erilaisia rajatylittävien markkinoiden määritelmiä ja tarkastellut, voisivatko tietyt Keski-Euroopan maat muodostaa merkitykselliset markkinat pareina. Esimerkiksi Itävalta-Saksa-maaparissa Itävallan pääoperaattorin koko ja Itävallan sisäisen verkon ylikuormittumiset olivat sellaiset, että komissio katsoi, etteivät merkitykselliset markkinat olleet kansallisia markkinoita laajemmat. Vastaavasti Tšekin ja Slovakian tapauksessa määräävässä asemassa olevien operaattoreiden koko ja se seikka, että nämä operaattorit ovat välttämättömiä kysynnän kattamiseksi, olivat sellaiset, ettei myöskään näiden maiden voida katsoa muodostavan yksiä ja samoja merkityksellisiä maantieteellisiä markkinoita. Lisäksi komissio on viime aikoina tutkinut Itävallan ja Puolan sähköntuotantomarkkinoita ja todennut niiden olevan maantieteelliseltä laajuudeltaan kansalliset (6). (Vastikään (26 päivänä marraskuuta 2008) tekemässään E.ONia ja Saksan tukkumarkkinoita koskevassa antitrustipäätöksessään K(2008) 7367 (7) komissio katsoo, että Saksan tukkumarkkinat ovat laajuudeltaan kansalliset ja etteivät naapurimaat (niin lännessä kuin idässäkään) ole osa laajempia maantieteellisiä markkinoita.)
(11)
Näin ollen on todettava, ettei alueellisia markkinoita ole olemassa. Tämä toteamus on myös johdonmukainen Tšekin kilpailuviraston antaman lausunnon kanssa, jossa todetaan seuraavaa: ”arvioidessaan [30 artiklan soveltamista] kilpailuvirasto lähti aiemmin toteuttamansa tutkimuksen perusteella siitä olettamuksesta, että merkitykselliset sähköntuotantomarkkinat olisi määriteltävä maantieteellisesti Tšekin alueeksi.” Edellä johdanto-osan 9 ja 10 kappaleessa esitettyjen seikkojen vuoksi Tšekin alueen olisi katsottava muodostavan merkitykselliset markkinat, joiden osalta on arvioitava direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdassa säädettyjä edellytyksiä.
(12)
Kuten 30 artiklaa koskevista komission päätöksistä ilmenee, komission vakiintunut käytäntö (8) on se, että ”yksi kansallisten markkinoiden kilpailuastetta kuvaavista indikaattoreista on kolmen suurimman tuottajan kokonaismarkkinaosuus”. Komission kertomukseen ”Edistyminen kaasun ja sähkön sisämarkkinoiden luomisessa” liittyvässä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa ”Accompanying document to the Report on Progress in Creating the Internal Gas and Electricity Market” (9) oleva taulukko 6 ”Wholesale Market Position” (s. 12) osoittaa, että kolmen suurimman sähköntuottajan osuus oli 69,4 prosenttia sähkön tuotannosta vuonna 2006 ja 73,9 prosenttia vuonna 2007. Tšekin viranomaisten 9 päivänä lokakuuta 2008 antaman vastauksen mukaan määräävässä asemassa olevalla yhtiöllä oli hallussaan lähes 70 prosenttia koko asennetusta kapasiteetista, toiseksi suurimmalla yhtiöllä 3,5 prosenttia ja kolmanneksi suurimmalla 3 prosenttia. Nämä keskittymistasot, jotka kattavat kolmen suurimman sähköntuottajan yhteisen markkinaosuuden, ovat suuremmat kuin se 39 prosentin taso, joka mainitaan Yhdistynyttä kuningaskuntaa koskevissa komission päätöksissä 2006/211/EY (10) ja 2007/141/EY (11). Ne ovat myös huomattavasti suuremmat kuin Itävaltaa koskevassa komission päätöksessä 2008/585/EY (12) mainittu taso (52,2 prosenttia), ja suuremmat kuin Puolaa koskevassa komission päätöksessä 2008/741/EY (13) mainittu taso (58 prosenttia bruttotuotannosta).
(13)
Tšekin kolmen suurimman operaattorin keskittymistasot ovat viime kädessä samankaltaiset tai pienemmät kuin Suomea koskevassa komission päätöksessä 2006/422/EY (14) mainittu taso (73,6 prosenttia) ja Ruotsia koskevassa komission päätöksessä 2007/706/EY (15) mainittu taso (86,7 prosenttia). Tšekin, Ruotsin ja Suomen tapaukset eroavat toisistaan kuitenkin selkeästi. Tšekissä on yksi ainoa määräävässä asemassa oleva operaattori, ja kahden muun suurimman sähköntuottajan markkinaosuudet ovat 20 kertaa pienemmät (pienin osuus on 3 prosenttia, suurin lähes 70 prosenttia). Suomen vastaavat luvut osoittavat, että kolmesta suurimmasta operaattorista pienin markkinaosuus oli 18,3 prosenttia ja suurin 33,7 prosenttia. Ruotsin tapaus on samankaltainen: pienin markkinaosuus oli 17,4 prosenttia ja suurin 47,1 prosenttia.
(14)
Tässä yhteydessä olisi myös muistutettava mieleen vakiintunut oikeuskäytäntö (16), jonka mukaan ”erittäin suuret markkinaosuudet ovat itsessään - poikkeustapauksia lukuun ottamatta - todiste määräävästä markkina-asemasta. Tilanne on tällainen, jos markkinaosuus on 50 prosenttia”.
(15)
Sähkön tuonti Tšekkiin oli hieman yli 11 prosenttia kokonaiskysynnästä (17), mikä on hieman enemmän kuin Puolan tapauksessa mutta alle puolet verrattuna Itävallan (18) (19) tapaukseen. Myös Ruotsin ja Suomen tapauksissa kolmen suurimman sähköntuottajan suurta keskittymisastetta kuitenkin ”kompensoi” […] markkinoilla vallitseva kilpailupaine, joka on seurausta siitä, että sähköä on mahdollista tuoda muualta […] (20). Siksi ei voida sanoa, että tuontisähkö aiheuttaisi merkittävää kilpailupainetta Tšekissä; lisäksi sillä seikalla, että käytössä on siirtokapasiteettia, jolla tuonnin määrää voitaisiin nostaa huomattavasti, on merkitystä pelkästään teoriassa, koska Tšekki on ainakin vuodesta 2003 lähtien ollut nettoviejä ja tulee olemaan sitä myös keskipitkällä aikavälillä. Keskittymisastetta ei siksi voida pitää osoituksena siitä, että sähkön tuotantoon kohdistuu suoraa kilpailua.
(16)
Tšekin viranomaisten 9 päivänä lokakuuta 2008 antamassa vastauksessa todetaan myös, että CEZ aikoo toteuttaa suurimman osan tulevista laajoista tuotantohankkeistaan siirtoverkkotasolla; näitä ovat erityisesti ydinvoiman lisääminen, Dukovanyn ydinvoimalan käyttöiän pidentäminen sekä hiili- ja kaasukäyttöisiä voimaloita koskevat hankkeet. CEZ:n lisäksi myös muut markkinatoimijat aikovat toteuttaa hankkeita, erityisesti uusiutuvia energialähteitä koskevia hankkeita, osittain siirto- ja erityisesti jakelutasolla.
(17)
Tasemekanismien toimintaa olisi pidettävä lisäindikaattorina, vaikka se onkin vain pieni osa kaikesta jäsenvaltiossa tuotetusta ja/tai kulutetusta sähköstä. Saatavilla olevien tietojen mukaan tasemekanismi - erityisesti markkinoihin perustuva hinnoittelu ja pitkälle kehitetyt intra-day-markkinat puolentoistatunnin välein tapahtuvine sulkeutumisineen (verkon käyttäjät voivat mukauttaa omaa toimintaansa puolentoistatunnin välein) - ovat sellaiset, etteivät ne estä suoran kilpailun kohdistumista sähkön tuotantoon.
(18)
Kun otetaan huomioon kyseessä olevan tuotteen (sähkön) ominaispiirteet ja sopivien korvaavien tuotteiden tai palveluiden vähäisyys tai niiden puuttuminen, hintakilpailulla ja hinnanmuodostuksella on suurempi merkitys arvioitaessa sähkömarkkinoiden kilpailutilannetta. Kun otetaan huomioon suuret teollisuuden (loppu)käyttäjät, toimittajaa vaihtavien asiakkaiden määrä voi olla hintakilpailun mittari ja siten välillisesti ”luonnollinen kilpailun tehokkuuden mittari. Jos vaihtajia on vähän, markkinoiden toimivuudessa on todennäköisesti ongelmia, joskaan ei pidä jättää huomiotta niitä etuja, joita jo mahdollisuus neuvotella sopimus uudelleen tavanomaisen toimittajan kanssa tuo muassaan” (21). Lisäksi ”säänneltyjen loppukäyttäjähintojen olemassaolo on selvästikin ratkaisevaa asiakkaiden käyttäytymiselle […]. Vaikka sääntelyn säilyttäminen voi olla perusteltua siirtymävaiheessa, se aiheuttaa yhä enemmän vääristymiä investointitarpeen tullessa ajankohtaiseksi” (22).
(19)
Uusimman käytettävissä olevan tiedon mukaan tšekkiläiset asiakkaat vaihtavat toimittajaa usein (23), ja Tšekin viranomaisten 9 päivänä lokakuuta 2008 antamassa vastauksessa todetaan, että ”sähkömarkkinoiden avauduttua lähes joka toinen suurasiakas on vaihtanut sähköntoimittajaa”. Tämä on nähtävä aiemmissa päätöksissä esitettyjen lukujen valossa: sähköntoimittajaa vaihtaneiden suurten ja erittäin suurten teollisuuden asiakkaiden osuus vaihteli yli 75 prosentin (Suomea koskeva päätös 2006/422/EY) ja 41,5 prosentin (Itävaltaa koskeva päätös 2008/585/EY) välillä. Lisäksi toimitusmarkkinat (toimitukset kotitalouksille, teollisuusasiakkaille jne.) on komission tähänastisen päätöskäytännön mukaan määritelty erillisiksi tuotemarkkinoiksi, joiden kilpailuympäristö saattaa vahvojen ja asemansa vakiinnuttaneiden toimittajien vaikutuksesta olla muu kuin tukkukauppa- tai tuotantomarkkinoiden kilpailuympäristö. Asiakasvaihtuvuutta ei siksi voida pitää yksiselitteisenä osoituksena suorasta kilpailusta.
(20)
Sähkön tuotannon tilanne Tšekissä voidaan kiteyttää seuraavasti: Kolmen suurimman sähköntuottajan yhteinen markkinaosuus on suuri, mutta suurimmalla sähköntuottajalla yksinään on lähes 70 prosentin markkinaosuus, jonka suuruuteen tuontisähkö ei vaikuta, koska Tšekki on ollut ainakin viiden viime vuoden ajan huomattava sähkön nettoviejä. Kuten johdanto-osan 17 kappaleessa todetaan, tasemekanismi ei estä suoran kilpailun kohdistumista sähköntuotantomarkkinoille, ja asiakasvaihtuvuus on suuri. Kun otetaan lisäksi huomioon edellä johdanto-osan 14 kappaleessa mainittu oikeuskäytäntö, hyvin toimiva tasemekanismi ja suuri asiakasvaihtuvuus eivät kuitenkaan pysty kompensoimaan melko suurta keskittymisastetta eivätkä varsinkaan suurimman sähköntuottajan suurta markkinaosuutta.
IV PÄÄTELMÄT
(21)
Johdanto-osan 9-20 kappaleessa tarkasteltujen seikkojen perusteella olisi todettava, ettei sähkön tuotantoon Tšekissä tällä hetkellä kohdistu suoraa kilpailua. Siksi direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta sopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa tällaisen toiminnan harjoittaminen Tšekissä. Näin ollen direktiiviä 2004/17/EY sovelletaan edelleenkin hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa sähkön tuottaminen Tšekissä, ja suunnittelukilpailuihin, joita järjestetään tällaisen toiminnan harjoittamiseksi Tšekissä.
(22)
Tämä päätös perustuu heinä-lokakuun 2008 oikeudelliseen ja tosiasialliseen tilanteeseen sellaisena kuin se esitetään Tšekin toimittamissa tiedoissa, vuoden 2007 tiedonannossa ja vuoden 2007 valmisteluasiakirjassa, loppuraportissa sekä vuoden 2007 edistymisraportissa ja sen liitteessä. Päätöstä voidaan tarkistaa, jos oikeudellinen tai tosiasiallinen tilanne muuttuu merkittävästi niin, että direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdan soveltamisen edellytykset täyttyvät,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohtaa ei sovelleta sähkön tuotantoon Tšekissä. Näin ollen direktiiviä 2004/17/EY sovelletaan edelleen hankintayksiköiden myöntämiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa tällaisen toiminnan harjoittaminen Tšekissä.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Tšekin tasavallalle.
Tehty Brysselissä 22 päivänä joulukuuta 2008.

Labels: 4
3
14
18