Document ID: 31997D0789

DECISIÓN DE LA COMISIÓN de 15 de julio de 1997 relativa a la recapitalización de la compañía Alitalia (El texto en lengua italiana es el único auténtico) (Texto pertinente a los fines del EEE) (97/789/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 93,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,
Después de haber emplazado a los interesados (1), de conformidad con lo dispuesto en los citados artículos, para que presenten sus observaciones y habida cuenta de dichas observaciones,
Considerando lo que sigue:
HECHOS
I
La compañía italiana Alitalia Linee Aeree Italiane SpA (denominada en lo sucesivo «Alitalia»), creada el 16 de septiembre de 1946 con un capital inicial de 900 millones de liras italianas, es con diferencia el primer transportista aéreo de Italia. En 1995 transportó a 20,9 millones de pasajeros y, tras British Airways, Lufthansa, Air France y KLM, ocupa el quinto lugar entre las compañías aéreas europeas en términos pasajeros-kilómetro. Su volumen de negocios, de unos 7,83 billones de liras italianas en 1996 (unos 4 000 millones de ecus), es comparable al de SAS y algo inferior al del grupo Swissair. Aunque la red de la compañía cubre fundamentalmente Italia y Europa, incluye también 40 servicios intercontinentales con América del Norte y América del Sur, África y Medio y Lejano Oriente. A finales de 1996, Alitalia tenía una plantilla de 17 390 trabajadores (frente a 17 982 a finales de 1995) y poseía una flota de 157 aparatos, en su mayoría para tráfico de corta y media distancia. A finales de 1995, la flota tenía una edad media de 6,5 años, siendo una de las más jóvenes entre las de las compañías aéreas europeas.
El holding estatal «Istituto per la Ricostruzione Industriale» (IRI) posee un 90 % del capital de Alitalia y el resto es propiedad de inversores privados, entre los que figuran varios grandes bancos internacionales. En 1994, Alitalia absorbió a su filial ATI, especializada en vuelos interiores, y en el otoño de 1995 cedió al IRI su participación mayoritaria (56 %) en el capital de la «Società Aeroporti di Roma». Controla al 100 % la compañía Avianova, transportista aéreo de tercer nivel, transformada en julio de 1996 en Alitalia Team SpA (en lo sucesivo, «Alitalia Team»), y posee participaciones del 45 % en la compañía chárter Eurofly, del 27,61 % en Air Europe y del 30 % en la compañía nacional húngara Malev. Posee también participaciones en empresas relacionadas con el transporte aéreo: Atitech (100 %); Racom Teledata (93,8 %), que a su vez es propietaria del 9 % del sistema informatizado de reservas Galileo; Italiatour (99,67 %); Sisam (60 %); y las empresas gestoras de los aeropuertos de Nápoles, Génova, Turín, Florencia, Lamezia Terme y Rímini. No obstante, el transporte aéreo de mercancías y de pasajeros representa el 92 % del volumen total de negocios del grupo. Por último, al margen de las alianzas de amplitud limitada concluidas con la compañía americana Continental para las rutas Italia-Estados Unidos y con la compañía Air France, Alitalia no se ha aliado hasta ahora con socios importantes.
El volumen de negocios de Alitalia, que en 1990 era de unos 5 billones de liras italianas, aumentó un 53 % en valor nominal entre 1990 y 1995. Por otra parte, el inmovilizado neto pasó de 2,701 billones de liras italianas en 1990 a 4,851 billones en 1995. La cifra de toneladas-kilómetro constitutiva de su oferta y de toneladas-kilómetro transportadas aumentó 29,5 % y 39,5 %, respectivamente, en ese mismo período, durante el que la compañía adquirió 69 nuevos aparatos. No obstante, este desarrollo de la actividad no debe enmascarar las dificultades a las que ha tenido que hacer frente Alitalia, como la mayoría de las compañías nacionales europeas, a consecuencia de la guerra del Golfo, de la recesión de los años 1992 y 1993 y del incremento de la competencia derivado del proceso de liberalización. Así, los ingresos unitarios medios de la compañía (yield) disminuyeron un 22 % entre 1990 y 1995 en liras italianas constantes. En consecuencia, Alitalia emprendió un plan de reducción de costes y mejora de la productividad, en particular reduciendo el personal de tierra, con lo que los costes de explotación por tonelada-kilómetro ofrecidas, expresados en liras italianas constantes (valor 1995), pasó de 1 323 a 1 147, mientras que la cifra de toneladas-kilómetro ofrecidas por empleado aumentó de 219 700 a 349 700 durante el mismo período.
A pesar del esfuerzo realizado, Alitalia no consiguió restablecer la rentabilidad y los resultados de explotación de la compañía no mejoraron sustancialmente entre 1990 y 1996. Tras los déficits de los primeros años de la década, los resultados de 1994 y 1995 fueron positivos, pero en 1996 volvieron a ser ligeramente negativos situándose en -24 000 millones de liras italianas, es decir, el 0,3 % del volumen de negocios de la empresa. Según las autoridades italianas, los costes unitarios de explotación de Alitalia siguen siendo un 12 % superiores a la media de los de sus principales competidores europeos, debido principalmente a que los costes de mano de obra son demasiado altos. Los ingresos unitarios de la compañía, en cambio, son más bien inferiores a los de esas mismas empresas competidoras si se tiene en cuenta la distancia media de los trayectos, incluso si esta diferencia obedece fundamentalmente, es cierto, a la devaluación de la lira italiana. Desde hace cinco años, Alitalia ha perdido cuotas de mercado y ha asistido impotente a una «fuga» importante de la clientela del norte de Italia a las plataformas de correspondencia de Europa del norte, debido, según las autoridades italianas, a la situación demasiado meridional del aeropuerto de Roma-Fiumicino, base principal de la compañía. Además, en 1995 y 1996 Alitalia tuvo que hacer frente a importantes movimientos sindicales.
Los resultados de explotación de la compañía han seguido siendo demasiado exiguos en el curso de los últimos años para poder evitar un aumento considerable del endeudamiento y de las cargas financieras resultantes de las pérdidas acumuladas entre 1990 y 1996, del importante esfuerzo de inversión en nuevos aparatos (2,15 billones de liras italianas entre 1990 y 1995) y, según las autoridades italianas, de una recapitalización insuficiente de la empresa a principios de la década de los noventa. El endeudamiento de Alitalia pasó así de 653 000 millones de liras italianas en 1990 a 3,42 billones en 1995, lo que ha generado importantes gastos financieros. Los resultados netos de la compañía han sido, en consecuencia, negativos durante el período 1990-1995, en concreto -173 000 millones de liras italianas en 1994 y -212 000 millones en 1995. El coeficiente de «deuda a largo plazo [sin arrendamiento financiero ("leasing")] sobre fondos propios» pasó de +0,586 en 1990 a +2,91 en 1993, +7,23 en 1994 y +8,10 en 1995.
A 31 de marzo de 1996, las pérdidas acumuladas de Alitalia eran de 905 000 millones de liras italianas y el patrimonio neto de la compañía se reducía a 150 000 millones de liras italianas. Esta alarmante situación financiera, próxima a la quiebra, no podía sino agravarse a corto plazo, ya que las pérdidas estimadas en ese momento para el conjunto del ejercicio 1996 ascendían a 400 000 millones de liras italianas.
Éste es el contexto en el que las autoridades italianas presentaron a la Comisión un plan de reestructuración de Alitalia, acompañado de importantes aportaciones de capital.
II
El 29 de julio de 1996, las autoridades italianas notificaron a la Comisión el plan de reestructuración de Alitalia. La comunicación se registró en la Secretaría General de la Comisión el 30 de julio de 1996. El 14 de agosto de 1996 se remitió a las autoridades italianas el acuse de recibo.
Por carta de 9 de agosto de 1996, la Comisión informaba a las autoridades italianas de que se estudiaría la operación a la luz de las disposiciones del artículo 92 del Tratado y en el contexto del procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado y les comunicaba también que los elementos incluidos en la notificación de 29 de julio de 1996 no permitían examinar el asunto con pleno conocimiento de causa, por lo que les solicitaba información adicional. En dicha carta, la Comisión recordaba asimismo a las autoridades italianas que las disposiciones del apartado 3 del artículo 93 del Tratado se oponían a la ejecución de medidas de ayuda antes de que la Comisión adoptara una decisión definitiva. El 9 de septiembre de 1996, las autoridades italianas enviaron a la Comisión la mayor parte de la información que ésta había solicitado en su carta de 9 de agosto de 1996. Además, en la reunión de trabajo entre la Comisión y las autoridades italianas, celebrada en Bruselas el 17 de septiembre de 1996, se pudieron aportar aclaraciones adicionales.
Según el Gobierno italiano, el objetivo principal del plan de reestructuración de Alitalia notificado a la Comisión es crear unas condiciones favorables para la privatización de la sociedad. El plan, que cuenta con la aprobación de los interlocutores sociales de la compañía y va acompañado de previsiones financieras detalladas, es de cinco años de duración (1996-2000), con dos fases sucesivas que, en cierto modo, se encabalgan: una fase de saneamiento en 1996-1997 y una fase de desarrollo de 1998 a 2000.
La fase de saneamiento, en primer lugar, se propone ante todo reducir los costes de explotación de Alitalia y situar en un nivel razonable el coeficiente de «deuda sobre fondos propios», incluyendo, en consecuencia, una faceta financiera y una faceta de gestión.
La faceta de gestión responde a los esfuerzos de reducción de costes y mejora de la productividad emprendidos por Alitalia desde el principio de la década de los noventa. Su finalidad es que la empresa sea competitiva a corto plazo mediante la consecución de tres objetivos principales: reducción de costes, optimación de ingresos y enajenación de las actividades no estratégicas.
La reducción de costes pasa en particular por mejoras de productividad y moderaciones salariales del personal de vuelo. En este sentido, el acuerdo alcanzado por la empresa y los representantes sindicales el 19 de junio de 1996 supondrá, en el curso del quinquenio 1996-2000, economías de costes que pueden cifrarse en más de 1 billón de liras italianas. Como contrapartida de esta reducción de costes, el personal asalariado recibirá una cantidad total neta de 310 000 millones de liras italianas (520 000 millones, incluidas cargas fiscales y cotizaciones sociales), correspondiente al ahorro anual obtenido a término en materia de costes de mano de obra, que el personal interesado deberá destinar en su totalidad a la suscripción de acciones de Alitalia. Se trata del primer acuerdo de este tipo de una empresa italiana con cotización en bolsa. El acuerdo prevé que las mejoras de productividad y la reducción de costes de mano de obra se obtendrán, por una parte, gracias a una disminución de las indemnizaciones, a la supresión de varios privilegios y a una mayor flexibilidad laboral para el personal que ya está en servicio y, por otra parte, gracias a la constitución de una sociedad autónoma, controlada en su totalidad por Alitalia y que contratará al nuevo personal de cabina en condiciones menos onerosas. Esta nueva sociedad, llamada Alitalia Team, se constituyó el 23 de julio de 1996. Además, el personal de vuelo comercial ya en servicio podrá pasar a la nueva sociedad de forma voluntaria gracias a incentivos en términos de carrera, como por ejemplo ascenso a niveles superiores de responsabilidad.
En cuanto al personal de tierra, el plan prevé en concreto suprimir otros 1 936 puestos más durante el período 1996-1998 mediante jubilaciones anticipadas y bajas voluntarias incentivadas. Además, el programa de reducción de costes incluye una modificación de las condiciones de prestación de servicios de asistencia en tierra («handling»).
La optimación de los ingresos incluye dos series principales de medidas. Por una parte, Alitalia va a resolver la falta de un sistema de apoyo informático adecuado en materia de tarificación gracias a la creación de un sistema integrado de tarificación, a la automatización completa del procedimiento de emisión de billetes y a la creación de un sistema de control de tarifas capaz de garantizar la conformidad entre clases de tarifas y códigos de reserva. Por otra parte, la compañía va a emprender una reforma de sus procedimientos comerciales, en especial en su mercado nacional, para atenuar la reducción de ingresos facilitando la estrategia de segmentación y fidelización de la demanda que Alitalia tiene el propósito de desarrollar.
La enajenación de actividades no estratégicas tiende a centrar a la compañía en sus actividades centrales («core business») y liberar recursos financieros complementarios de la recapitalización. El plan notificado el 29 de julio de 1996 incluía desinversiones por un valor total del orden de 400 000 millones de liras italianas durante el período 1996-2000, en particular la venta del centro administrativo de Magliana y la cesión de las participaciones en Alfa Romeo Avio y SISAM.
Cabe señalar también que el plan tiene muy en cuenta la necesidad de adaptar o renovar la arquitectura de los sistemas informáticos de Alitalia, en particular en los campos administrativos y comerciales.
La faceta financiera, por su parte, preveía inyecciones de capital por un importe inicial total de 3,31 billones de liras italianas: 1,5 billones que debería aportar el IRI antes de finales de 1996, 1,5 billones en un segundo tramo que deberían abonarse en 1997 y 310 000 millones correspondientes a la participación del personal en el capital de la empresa, tal como se ha indicado. En realidad, de los 1,5 billones correspondientes al primer tramo, el IRI ya había anticipado a Alitalia en junio de 1996 1 billón con cargo a la futura ampliación de capital. Los objetivos prioritarios de estas medidas financieras son reequilibrar la estructura patrimonial de la empresa alineándola con la de los principales transportistas comunitarios, financiar el desarrollo previsto de la flota, implicar a los asalariados en el proyecto de reestructuración mediante su participación en el capital y emprender el proceso de privatización. Las autoridades italianas añaden que las medidas responden también, por lo menos en parte, a la necesidad de respetar las disposiciones combinadas de los artículos 2327 y 2447 del Código Civil italiano, que imponen a Alitalia la obligación de poseer un capital mínimo de 200 millones de liras italianas. En efecto, el importe total de los gastos de reestructuración previstos por el plan asciende a 900 000 millones de liras italianas y el efecto inmediato de estos gastos excepcionales sería la destrucción de los fondos propios de Alitalia, reducidos ya precedentemente a 150 000 millones de liras italianas.
El conjunto de la ampliación de capital prevista en el plan supone una fuerte reducción de la deuda neta de Alitalia en el período 1995-1997 y, por lo tanto, una reducción sustancial de sus gastos financieros durante dicho período.
En segundo lugar, la fase de desarrollo se basa fundamentalmente en la puesta en servicio del centro aeroportuario («hub») de Malpensa a partir de 1998. Según las autoridades italianas, el desarrollo de Malpensa es para Alitalia una ventaja estratégica de primera magnitud que le permitirá resituarse en uno de los mercados más importantes de Europa, el del norte de Italia. El refuerzo de la red de la empresa en Malpensa, donde Alitalia dispondrá de una terminal especializada, incluirá el aumento de las conexiones intercontinentales de Milán, en particular con América del Norte y Asia. Esta red intercontinental será alimentada por los servicios nacionales e internacionales transferidos de Linate a Malpensa, centrándose en las conexiones este-oeste y aumentando los servicios hacia Europa del Este y Oriente Medio.
La creación del centro aeroportuario de Malpensa irá acompañada de una reestructuración de la terminal del aeropuerto de Roma-Fiumicino, que en la actualidad es el núcleo de la red de Alitalia. La configuración definitiva de esta red atribuye al aeropuerto de Roma el papel de terminal mediterránea, sin privarle por ello de una fuerte connotación intercontinental. Al final del período, Alitalia dispondrá así de dos centros aeroportuarios (Malpensa y Fiumicino). Cabe señalar que el plan, en la versión notificada a la Comisión en julio de 1996, no preveía el cierre de ninguna de las conexiones que explota actualmente Alitalia, incluso durante la fase de saneamiento.
Además, durante la fase de desarrollo, Alitalia tiene el propósito de establecer servicios de lanzadera («shuttle») con las conexiones interiores italianas más importantes, reorganizar su red internacional, desarrollar una estrategia de alianzas con socios externos y aumentar su flota. Según el plan notificado, los servicios de lanzadera se caracterizarán por su elevada frecuencia y la simplificación de la estructura de tarifas y el acceso al producto; todo ello se adapta especialmente a las conexiones de tráfico intenso en las que una organización de «costes bajos» y una elevada frecuencia de servicios pueden reducir considerablemente los costes unitarios de producción. Los productos de «costes bajos» podrán ampliarse a las principales conexiones europeas para alimentar el centro aeroportuario de Malpensa. No obstante, la reorganización de la red internacional consistirá principalmente en recuperar el tráfico de interés para el norte de Italia mediante el establecimiento de nuevas conexiones a partir de los principales aeropuertos de la región y racionalizar y desarrollar la red intercontinental, sobre todo hacia el Lejano Oriente. Una estrategia de alianzas específicas en función de los diferentes mercados (nacional, europeo, intercontinental) contribuirá de forma significativa a la expansión de la red. La evolución esperada en el curso del período 1998-2000 debía ir acompañada, en la primera versión del plan, de un aumento de la flota que, habiéndose mantenido estable de 1995 a 1997 con 157 aparatos, contaría con 172 aparatos en 2000 (4 aparatos más para larga distancia y 11 aparatos más para distancia media y corta).
También hay que señalar que, a lo largo del plan, se hará un esfuerzo especial por mejorar la calidad del producto, aumentar la satisfacción de los clientes y crear una marca («brand») acreditada, ya que de momento Alitalia es uno de los transportistas que menos invierte en calidad del servicio.
El conjunto del plan notificado el 29 de julio de 1996 debería permitir, según las autoridades italianas, que Alitalia se convirtiera en una sociedad muy rentable en 2000. Tras una reducción del 13 % entre 1990-1995, el coste unitario de producción, expresado en liras italianas constantes por plaza-kilómetro ofrecida, debería disminuir un 19 % entre 1995 y 2000. Los resultados de explotación y los resultados netos alcanzarían, respectivamente, las cifras de 944 000 (es decir, un 9,15 % del volumen de negocios) y 489 000 millones de liras italianas en 2000. De hecho, el volumen de negocios crecería primero modestamente en 1996 y 1997, para aumentar luego más claramente en 1998, 1999 y 2000, a causa sobre todo del desarrollo del centro aeroportuario de Malpensa.
Por último, en apoyo de sus comunicaciones de 29 de julio y 9 de septiembre de 1996, las autoridades italianas subrayan que la aportación de 3 billones de liras italianas en Alitalia en 1996 y 1997 no contiene elementos de ayuda de Estado, ya que respeta el principio del inversor en una economía de mercado, definido por la Comisión (2) en aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado y del artículo 61 del Acuerdo sobre el EEE a las ayudas de Estado en el sector de la aviación civil, y aplicado en la Decisión 96/278/CE de la Comisión (3) relativa a la compañía Iberia. En efecto, la operación tendría una rentabilidad esperada superior a un 30 %, debido sin duda a los dividendos abonados en 1998, 1999 y 2000, pero principalmente al valor adquirido por la empresa en 2000, que seria del orden de 4,5 billones de liras italianas. El cálculo de la rentabilidad también tiene en cuenta los costes (más de l billón de liras italianas) que supondría para el grupo IRI la quiebra de Alitalia. Dichos costes de insolvencia proceden en lo esencial de préstamos concedidos a Alitalia por otras sociedades del grupo IRI, en particular Cofiri.
A la vista del conjunto de los elementos de información de las comunicaciones de las autoridades italianas de 29 de julio y 9 de septiembre de 1996, la Comisión decidió el 9 de octubre de 1996 incoar el procedimiento del apartado 2 del artículo 93 del Tratado en relación con las ampliaciones de capital previstas en el plan. La causa de que se incoara el procedimiento era la naturaleza de las aportaciones de capital efectuadas por el IRI, que pueden calificarse de recursos estatales a efectos del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, así como las serias dudas de la Comisión respecto de:
- la existencia de una ayuda, dadas las escasas posibilidades de rentabilizar de manera satisfactoria el esfuerzo financiero del IRI;
- la posibilidad de conceder a una ayuda el beneficio de una de las excepciones previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 92 del Tratado. En este sentido, la Comisión ha podido comprobar que en este caso no parecía que se cumpliesen varias de las condiciones a las que en general supedita la aceptación de una ayuda para reestructuración.
Al decidir incoar el procedimiento, la Comisión ha indicado también explícitamente que recurriría a uno o varios consultores independientes para recabar los elementos de información que le permitan hacer una valoración definitiva del caso.
Por carta de 21 de octubre de 1996, la Comisión comunicó al Gobierno italiano su decisión de incoar el procedimiento, emplazándolo para que presentara sus observaciones. Esta carta se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (4). Se ha invitado también a los otros Estados miembros y a las partes interesadas a que presenten sus observaciones conforme a las disposiciones del apartado 2 del artículo 93 del Tratado.
III
Por carta de 21 de noviembre de 1996, las autoridades italianas presentaron sus observaciones en respuesta a la carta de la Comisión de 21 de octubre de 1996 en la que se les informaba de la decisión de incoar el procedimiento. En su carta, las autoridades italianas afirman, como preámbulo, que Alitalia ha realizado ya esfuerzos considerables de recuperación a lo largo de los cinco últimos años y que un análisis minucioso pone de manifiesto que la compañía actualmente sólo tiene obstáculos de competitividad respecto de uno o dos de sus competidores europeos y que, además, el proceso de saneamiento de la economía italiana deberá hacer posible que la empresa compense dichos obstáculos, debidos fundamentalmente a las diferencias entre los sistemas económicos de los distintos Estados miembros. A continuación, las autoridades italianas se refieren a las cinco cuestiones principales planteadas por la Comisión en su decisión de apertura del procedimiento:
1) Exactitud de las previsiones de crecimiento de los mercados en los que está presente Alitalia
Sobre este punto, las autoridades italianas hacen valer que:
- a pesar del desarrollo de la nueva escala internacional de Malpensa, el crecimiento previsto de la capacidad ofrecida por la compañía es inferior al crecimiento de los mercados (5,5 % frente a 6,7 % de media anual durante el período de ejecución del plan), lo que se traducirá para Alitalia en pérdidas de mercado;
- los datos utilizados por Alitalia en sus previsiones proceden de fuentes oficiales;
- Alitalia, como todos los otros transportistas, analiza la rentabilidad de las conexiones no con una lógica de trayecto punto por punto, sino con una perspectiva de «red»;
- el tren de alta velocidad Milán-Roma-Nápoles sólo será plenamente operativo a partir de 2003, e incluso entonces su repercusión sobre los ingresos de Alitalia será débil porque el avión seguirá siendo más rápido que el tren y se beneficiará del tráfico de correspondencia; a la larga, la diferencia de precio entre el avión y el tren debería reducirse.
2) Eficacia de una red concebida en torno a dos centros aeroportuarios (Malpensa y Fiumicino)
Las autoridades italianas subrayan respecto de esta cuestión que otros transportistas comunitarios (Lufthansa, SAS, Iberia) tienen una red desarrollada a partir de dos centros aeroportuarios. Añaden que la futura red de Alitalia centrada en dos centros aeroportuarios es coherente, ya que, por una parte, Fiumicino, que además está bien situado para servir de plataforma a los vuelos intercontinentales norte-sur, seguirá siendo un gran aeropuerto internacional dada la importancia de Roma y, por otra parte, Malpensa, bien situado para servir de plataforma a los vuelos intercontinentales este-oeste y como plataforma de sexta libertad para los vuelos internacionales, atiende la zona más rica de Italia. En relación con esta zona más concretamente, las fugas de tráfico del norte de Italia hacia aeropuertos extranjeros se han estimado en 3,3 millones en 1995 y el plan notificado a la Comisión sólo prevé recuperar una parte de estas fugas (menos de un 30 %) para 2000.
3) Justificación de los objetivos del plan por lo que se refiere a la recuperación económico-financiera
Según las autoridades italianas, la reducción de los costes de mano de obra prevista por el plan a lo largo del período 1996-2000 se inscribe a continuación de los importantes esfuerzos desplegados desde 1990 y debe considerarse como el elemento más seguro del plan, habida cuenta en particular del acuerdo firmado con los sindicatos el 19 de junio de 1996. Además, la metodología utilizada para identificar el exceso de personal tiene en cuenta programas de «business process reengineering», un análisis del valor añadido para el personal administrativo y volúmenes de actividad previstos para el personal de explotación. Las autoridades italianas insisten también en que los programas definidos en el plan evolucionan bien, ya que Alitalia Team ha iniciado sus actividades de explotación el 1 de noviembre de 1996 (es decir, dos meses antes de la fecha inicial) y que la reducción de plantilla es más rápida de lo previsto.
4) Actitud del personal de Alitalia respecto del plan
Sobre este punto, las autoridades italianas indican que las fuerzas sindicales se han comprometido de forma clara e inequívoca a apoyar la aplicación del plan notificado. Así, el acuerdo general firmado el 19 de junio de 1996 con los sindicatos se ha traducido en una serie de acuerdos de aplicación: con el personal técnico de vuelo el 30 de octubre de 1996; con el personal auxiliar de vuelo el 22 de octubre de 1996; con los pilotos el 4 de octubre de 1996, incluida la cuestión de la movilidad hacia Alitalia Team.
5) Cálculo del coeficiente de rendimiento interno de la operación
Las autoridades italianas recuerdan que el método utilizado para calcular el coeficiente de rendimiento interno se ajusta tanto a las directrices de la Comisión, en particular por lo que se refiere a la inclusión de los costes de insolvencia en el cálculo, como a la Decisión 96/278/CE. Por otra parte, las pérdidas directas que soportaría el IRI en caso de quiebra de Alitalia se han estimado con prudencia. Respecto del índice de crecimiento anual medio más allá de 2000, se ha considerado un valor de 5,9 %.
En cuanto a las modalidades de la segunda aportación de capital, las autoridades italianas precisan que, aunque el IRI ha confirmado su compromiso de abonar 1,5 billones de liras italianas como accionista mayoritario, los accionistas minoritarios o los inversores privados podrán participar también en la cobertura de dicha cantidad con vistas a la privatización de la compañía.
Por último, las autoridades italianas informan a la Comisión de que el principal obstáculo para la privatización de Alitalia, es decir, la norma según la cual el IRI debía poseer como mínimo un 51 % del capital de la compañía de bandera, se ha suprimido muy recientemente.
IV
Tras la apertura del procedimiento, los Gobiernos británico, danés, noruego y sueco, así como las partes interesadas siguientes: compañías aéreas Air One, British Airways, British Midland, KLM, Lauda Air, Lufthansa, SAS y Virgin Atlantic, competidoras de Alitalia; la Asociación de compañías aéreas de la Comunidad (ACE) y la «Associazione Nazionale Utenti di Servizi Publici» (Assoutenti) presentaron observaciones sobre el caso. En total, cuatro Estados y diez terceras partes interesadas, de las que ocho son compañías aéreas, formularon observaciones en las que aprueban la decisión de la Comisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado y plantean, además, varias cuestiones relacionadas con las dudas expresadas en dicha decisión.
En las observaciones presentadas, los Estados recuerdan, en primer lugar, que, al concluir el 1 de abril de 1997 el proceso de liberalización derivado de las disposiciones de los Reglamentos (CEE) n° 2407/92, (CEE) n° 2408/92 y (CEE) n° 2409/92 del Consejo (5) (en lo sucesivo «tercer paquete aéreo»), las normas del Tratado sobre ayudas de Estado deben aplicarse de forma estricta en el sector de la aviación civil. A continuación señalan que la recapitalización de Alitalia, tal como se describe en el plan de reestructuración notificado a la Comisión, constituye una ayuda de Estado. En este contexto, Dinamarca y el Reino Unido insisten, por una parte, en las numerosas incertidumbres y en las hipótesis no realistas en las que se basa el plan y, por otra parte, en el hecho de que ningún socio privado haya aceptado tomar parte en la operación. Los cuatro Estados miembros añaden que la ayuda no puede acogerse a una exención en virtud de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, ya que en este caso no se cumplen las condiciones para una exención, debido en particular al carácter expansionista y no restrictivo del plan de reestructuración. Suecia alega en este sentido el aumento previsto de la flota de Alitalia desde ahora a 2000, así como la falta de reducción de capacidad y de cierre de líneas no rentables. Dinamarca y Noruega destacan el carácter desproporcionado de la cuantía de la ayuda, que se traduciría en una sobrecapitalización de la empresa. El Reino Unido y Dinamarca señalan también que la ayuda va a transferir las dificultades de Alitalia a sus competidores comunitarios, ya que de hecho servirá para financiar las importantes inversiones en nuevos aparatos realizadas por Alitalia durante los últimos años y que son la principal causa de su endeudamiento actual.
En cuanto a las condiciones a las que se debería someter una ayuda para cumplir los criterios de exención, Dinamarca y Noruega hacen referencia a la cesión por Alitalia de sus actividades no principales. Por su parte, el Reino Unido tiene en cuenta las condiciones que garantizan la no discriminación en materia de asignación de franjas horarias («slots»), de asistencia en tierra, de acceso a las instalaciones aeroportuarias y de explotación de servicios en Italia, en especial por lo que se refiere a la transferencia de actividades de Linate a Malpensa.
Además, mientras que Dinamarca sostiene que el examen de la Comisión debería referirse a la totalidad de los 3,31 billones de liras italianas de aportaciones de capital previstos en el plan, el Reino Unido y Noruega consideran que la decisión de incoar el procedimiento adoptada por la Comisión el 9 de octubre de 1996 sólo se refiere a la primera aportación de capital de 1,5 billones de liras italianas y que la segunda aportación de capital, por un importe igual, debería ser objeto de otra Decisión. Por último, Dinamarca y Suecia quieren que la Comisión comunique a los Estados miembros y a las terceras partes interesadas, mediante una publicación adicional en el Diario Oficial, los nuevos elementos de los que hubiera podido tener conocimiento en este caso.
Los distintos puntos citados aparecen también, de forma variada pero a menudo más detallada, en las observaciones formuladas por las terceras partes interesadas, todas las cuales consideran que la recapitalización de Alitalia tal como se ha notificado constituye una ayuda incompatible con el Tratado. No obstante, las terceras partes interesadas aportan también elementos adicionales.
Así, Air One, la Assoutenti, British Airways, KLM y SAS expresan sus dudas sobre el desarrollo de la actividad de Alitalia en el aeropuerto de Malpensa tal como se ha previsto en el plan, a causa del retraso en la ejecución de las infraestructuras, de problemas relacionados con la transferencia del tráfico de Linate a Malpensa o incluso de las dificultades que tendrá Alitalia para administrar simultáneamente dos centros aeroportuarios (Malpensa y Fiumicino). Air One y la Assoutenti subrayan también las incertidumbres respecto de las modalidades precisas de la participación de los trabajadores de Alitalia en el capital de su empresa, dado que dicha participación supone una modificación de la legislación fiscal italiana. Consideran también que la venta del edificio de la sede de Alitalia no va a aportar la cantidad prevista. Air One y Lauda Air se refieren también a una ayuda adicional e ilegal concedida a Alitalia por el Estado italiano a través de la financiación de las medidas de jubilación anticipada derivadas del Decreto-Ley n° 546/96 de 23 de octubre de 1996 (convertido en Ley de 20 de diciembre de 1996, n° 640, en lo sucesivo, el Decreto-Ley 546/96).
En cuanto a la existencia de una ayuda, además de la ausencia de socios privados en la operación y del carácter incierto y demasiado optimista de las hipótesis del plan, en especial en términos de tráfico e ingresos, Air One, la Assoutenti y British Airways señalan que los costes de insolvencia soportados por el IRI no se han tenido en cuenta en el cálculo de la rentabilidad de la operación y que actualmente Alitalia sigue teniendo pérdidas, a pesar de que la coyuntura es favorable. La insuficiencia de las medidas y de la reducción de costes prevista en el plan notificado a la Comisión también es un argumento utilizado por la ACE, British Airways, SAS, Air One y la Assoutenti. Estas dos últimas partes consideran asimismo que el plan infravalora la presión de la competencia a la que tendrá que hacer frente Alitalia durante los próximos años.
Respecto de la incompatibilidad de la ayuda, además del carácter expansionista del plan y de la desproporción de la cuantía de la ampliación de capital prevista, British Airways y Virgin Atlantic ponen de manifiesto en primer lugar que la ayuda no es indispensable, ya que Alitalia debería encontrar en sí misma los recursos necesarios para la reestructuración mediante la cesión de activos y la reducción de los costes, como hacen las empresas privadas. Junto con Air One y SAS, añaden que la ayuda no permitirá restaurar la viabilidad de Alitalia, puesto que el plan no prevé concretamente ni una reducción suficiente de los costes de explotación ni el abandono de las partes no rentables de la actividad de la compañía. Air One, British Airways y SAS subrayan también la falta de transparencia en la ejecución de la ayuda. British Airways evoca además las frecuentes interferencias del Gobierno italiano en la gestión de Alitalia y afirma que la ayuda en cuestión no facilita el desarrollo de una actividad económica a efectos de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, ya que este criterio debe apreciarse a escala de la Comunidad, en la que ya existe un sector de transporte aéreo competitivo y rentable. Por otra parte, la ACE, Air One, la Assoutenti, British Airways, British Midland, Lufthansa y Virgin Atlantic insisten en los riesgos de transferir las dificultades de Alitalia a sus competidores comunitarios y hacen valer las prácticas predatorias y contrarias a la competencia («swamping», tarifas muy bajas, manipulación de las franjas horarias) utilizadas por Alitalia en el mercado italiano. Lufthansa y la Assoutenti recuerdan en este sentido que hace poco Alitalia ha sido condenada por la autoridad italiana responsable de la competencia. Lauda Air y Air One añaden que los efectos anticompetitivos de la ayuda se verán reforzados por el decreto italiano de 16 de abril de 1992 que concede a Alitalia un derecho exclusivo de explotación de la mayoría de las conexiones aéreas regulares entre Italia y los terceros países del Espacio Económico Europeo. Las partes interesadas piden, por lo tanto, a la Comisión que se oponga a la operación.
Respecto de las condiciones a las que debería supeditarse la posible aceptación por la Comisión de la ayuda concedida a Alitalia, las terceras partes interesadas proponen principalmente las soluciones siguientes:
- imponer a Alitalia la cesión de sus actividades no principales (British Airways, Lufthansa, SAS, Virgin Atlantic);
- reducir considerablemente la cuantía de la ayuda (ACE, British Airways, Virgin Atlantic);
- limitar las capacidades ofrecidas por el grupo Alitalia (ACE, Assoutenti, British Midland, Lauda Air, Lufthansa, SAS, Virgin Atlantic) e imponer el abandono de la explotación de las conexiones no rentables;
- prohibir a Alitalia que recurra al «price leadership» en el conjunto de su red (Lufthansa, SAS, Virgin Atlantic);
- acabar con el monopolio legal del que disfruta Alitalia en las conexiones con punto de destino en terceros países (Assoutenti, Lauda Air, Lufthansa);
- obligar a Alitalia a aceptar la interlínea con los nuevos participantes (Assoutenti);
- prohibir las prácticas contrarias a la competencia utilizadas por Alitalia (Assoutenti, Lufthansa);
- poner fin a las discriminaciones de las que se beneficia Alitalia, en especial en materia de asistencia en tierra (KLM), reparto del tráfico entre los aeropuertos de Linate y Malpensa (KLM, Lufthansa), tasas y cargas aeroportuarias (Lufthansa, SAS), asignación de franjas horarias (Lufthansa, Virgin Atlantic).
Por último, varias partes interesadas hacen referencia a la falta de transparencia respecto de la cuantía exacta de la ayuda a la que se refiere la decisión de apertura del procedimiento adoptada por la Comisión el 9 de octubre de 1996.
El 18 de diciembre de 1996 y el 15 de enero de 1997 la Comisión transmitió al Gobierno italiano todas las observaciones formuladas por los Estados miembros y las terceras partes interesadas. Las autoridades italianas a su vez, por carta de 15 de enero de 1997, remitieron sus comentarios sobre las observaciones que les habían sido comunicadas, reafirmando el carácter comercial y la rentabilidad de la operación de recapitalización de Alitalia y oponiéndose más concretamente a cinco de los puntos planteados por los Estados miembros y las terceras partes interesadas.
En primer lugar, por lo que se refiere a la ausencia de socios privados en la operación, las autoridades italianas indican que no se ha buscado socios de este tipo para suscribir total o parcialmente la ampliación de capital en cuestión y que la participación de socios privados sería perjudicial en este caso para los intereses del IRI. En efecto, por una parte, el IRI tiene interés en realizar solo en lo inmediato esta operación para ceder su participación en condiciones más ventajosas cuando se haya realizado la recuperación de Alitalia; por otra parte, la entrada en la fase actual de socios privados en el capital de Alitalia requeriría la elaboración de un programa a medio o largo plazo que no permitiría que la empresa restableciera totalmente su equilibrio patrimonial y de gestión en 1998 y aprovechara así plenamente la fase de despegue de la actividad del aeropuerto de Malpensa.
En segundo lugar, respecto de la falta de credibilidad del plan de recuperación, las autoridades italianas subrayan que las hipótesis en las que se basa el plan son no sólo realistas sino también razonables, dado que el coste de los préstamos de capital, las proyecciones de tráfico y las reducciones de costes previstos en el plan tienen en cuenta un margen prudencial. Además, no se ha tenido en cuenta el efecto positivo del Jubileo de fin de siglo. En cuanto a la existencia de los dos centros aeroportuarios de Malpensa y Fiumicino, las autoridades italianas recuerdan que Alitalia tiene ya dos plataformas aeroportuarias (Fiumicino y Linate), que se debe mejorar la red de la compañía desarrollando su tráfico en el mercado más importante de Italia (norte de Italia), que hay grandes compañías europeas que explotan con éxito varios centros aeroportuarios y que la duración del trayecto entre Malpensa y el centro de Milán es comparable a la existente entre el centro urbano y el aeropuerto en otras ciudades de Europa. Afirman también que el aumento del tráfico de Alitalia en las conexiones intercontinentales es compatible con la capacidad de su flota de larga distancia, ya que, además de la introducción de cuatro aparatos nuevos de larga distancia, el plan prevé acuerdos con otros transportistas y el recurso al flete. Por último, y siempre según las autoridades italianas, el plan consolida la tendencia a la reducción del coste de la mano de obra, puesto que Alitalia tiene ya un nivel de productividad que se encuentra entre los más elevados del sector.
En tercer lugar, respecto de la falta de reducción de capacidad o de supresión de las líneas deficitarias, las autoridades italianas alegan que las previsiones de crecimiento de Alitalia durante la ejecución del plan siguen siendo sensiblemente inferiores a las del mercado, a pesar del desarrollo de la actividad previsto en el aeropuerto de Malpensa. Además, en su opinión, hay que tener en cuenta el conjunto de la contribución que cada conexión aporta a la red y, en este sentido, el margen de explotación de las tres partes de la red de la compañía (nacional, internacional e intercontinental) es positivo.
En cuarto lugar, respecto del argumento de que la ampliación de capital falsea la competencia, las autoridades italianas alegan que las iniciativas comerciales lanzadas por Alitalia en el curso de los últimos meses no ponen a la compañía en posición de «price leader», forman parte de la estrategia definida en el plan y responden a criterios de selectividad (segmentación de la demanda, alimentación de vuelos internacionales e intercontinentales, mejor utilización de las aeronaves).
Finalmente, por lo que se refiere a las condiciones que debería imponer la Comisión, las autoridades italianas consideran que no tienen razón de ser, ya que en su opinión la recapitalización de Alitalia no constituye una ayuda de Estado. Precisan también que la imposición de limitaciones al crecimiento de Alitalia socavaría la lógica del plan en un momento en el que el transporte aéreo experimenta un desarrollo general.
V
Tal como indicaba en la carta dirigida a las autoridades italianas el 21 de octubre de 1996 anunciando la apertura del procedimiento, la Comisión recurrió, desde el mes de noviembre de 1996, a un consultor independiente (Ernst & Young) para recabar información sobre varias de las cuestiones que le habían planteado dudas. Así, la primera misión encomendada al consultor fue la de aplicar a la operación en cuestión el principio del inversor en una economía de mercado y, en consecuencia, hacer una evaluación general de la situación de Alitalia, analizar las opciones ofrecidas a los accionistas público (IRI) y privados de la compañía, en especial respecto de las disposiciones del artículo 2447 del Código Civil italiano, calcular el índice de rendimiento interno de la operación e identificar con carácter más general todos los posibles elementos de ayuda, incluidas las garantías. En caso de que el consultor llegara a la conclusión, en este primer punto, de que la aportación de capital propuesta, de 3 billones de liras italianas, no se ajustaba al comportamiento de un inversor racional, se le pidió también que evaluara en una segunda fase la viabilidad y suficiencia del plan de reestructuración, que verificase el carácter indispensable de la cuantía de 3 billones de liras italianas y su adecuación a los objetivos del plan y, por último, que buscara soluciones alternativas a la aportación de capital.
El consultor designado por la Comisión pudo efectuar su tarea trabajando en cooperación con representantes del IRI y de Alitalia, de los que obtuvo el conjunto de la información necesaria. El 11 de diciembre de 1996, el consultor remitió a la Comisión el informe final de la primera parte de sus trabajos. De dicho informe se desprende fundamentalmente que:
- dada la situación de Alitalia, el Código Civil italiano impone a sus accionistas la obligación de recapitalizar la empresa o de liquidarla a corto plazo;
- en las circunstancias de Alitalia, el plan de reestructuración se parece más a un «turnaround plan» que a un «basiness plan». El índice anual de rendimiento mínimo exigido («hurdle rate») por un inversor en estas circunstancias oscila entre el 30 % y el 40 %;
- los costes vinculados a las perdidas que soportaría el grupo IRI en caso de quiebra de Alitalia como consecuencia de los préstamos concedidos a esta última por otras sociedades del grupo constituyen un factor muy importante para el cálculo y el análisis que deben efectuarse;
- la determinación del índice de crecimiento del flujo de tesorería de Alitalia después de 2000 parece, por una parte, un ejercicio muy aleatorio y, por otra parte, tiene un efecto muy significativo. Además de la hipótesis de un índice del 5,93 % propuesto por las autoridades italianas, el consultor ha previsto asimismo la hipótesis de un índice del 4 %;
- el programa de jubilaciones anticipadas previsto para los empleados de Alitalia, con cargo al presupuesto del Estado italiano por valor de unos 160 000 millones de liras italianas a lo largo del período 1995-2001, podría incluir elementos de ayuda de Estado;
- el índice de rendimiento interno de la aportación de capital de 3 billones de liras italianas, tal como se ha vuelto a calcular tras el reajuste de los elementos presentados por Alitalia, varia entre -12,5 % y +25,7 %, en función de las distintas hipótesis (inclusión o exclusión de los costes de insolvencia, inclusión o exclusión de la financiación del programa de jubilación anticipada, hipótesis divergentes sobre el índice de crecimiento del flujo de tesorería después de 2000 y sobre la participación del IRI en el capital de Alitalia para 2000). En todos los casos sigue siendo sensiblemente inferior al índice mínimo requerido dados los riesgos a los que se enfrenta el inversor.
El informe del consultor se notificó el 12 de diciembre de 1996 al Gobierno italiano para que formulara sus observaciones. En las observaciones que transmitieron a la Comisión el 20 de diciembre siguiente, las autoridades italianas formulan pocas críticas respecto del trabajo realizado por el consultor. No obstante, consideran inaceptables o contradictorios los cuatro puntos siguientes: la fijación del «hurdle rate» a un nivel superior o incluso igual a 30 %, la equiparación del programa de jubilación anticipada a una aportación adicional de capital, la hipótesis de un índice de crecimiento anual medio del flujo de tesorería después de 2000 reducido al 4 % y la exclusión de los costes de insolvencia del cálculo que debe realizarse.
A partir de todas estas informaciones y, en particular, del informe del consultor, la Comisión, en una reunión celebrada en Bruselas el 16 de enero de 1997 y mediante carta de 22 de enero de 1997, informó a las autoridades italianas y a los directivos de Alitalia de que el plan de reestructuración de la compañía notificado el 29 de julio de 1996 no parecía ser suficiente para pensar en la adopción de una Decisión positiva y que era indispensable obtener más elementos de información para estudiar las adaptaciones necesarias. El examen debía hacerse en colaboración con el consultor designado por la Comisión. El 24 de enero de 1997, la Comisión, Alitalia y sus respectivos consultores celebraron en Roma una reunión técnica al respecto.
VI
Tras los intercambios de opiniones de enero de 1997 entre la Comisión y las autoridades italianas y a la vista de las observaciones formuladas por los Estados miembros y las otras partes interesadas, la compañía Alitalia, en el curso del mes de febrero de 1997, informó oficiosamente a la Comisión de su deseo de adaptar el plan de reestructuración notificado el 29 de julio de 1996. La adaptación se basa en unas previsiones más modestas tanto en el plano macroeconómico como por lo que se refiere a los datos propios de la empresa, en particular respecto de la evolución de la oferta y de los ingresos unitarios. La adaptación incluye principalmente los siguientes elementos:
- una reducción, desde 1997, de casi un 10 % del número de conexiones y frecuencias explotadas por Alitalia, quedando el total de vuelos así anulados en unos 27 000 al año;
- el mantenimiento de la flota en su nivel actual hasta el final del plan de reestructuración: el número de aparatos en servicio en 2000 será de 158, frente a los 172 inicialmente previstos en el plan y los 157 existentes a finales de 1996. Esto supone una reducción de, aproximadamente, un 16 % en términos de plazas ofrecidas en comparación con el plan inicial. En consecuencia, el volumen de contrataciones previstas se reducirá en 476 personas durante el período de ejecución del plan. En total, el número de empleados de Alitalia se reducirá en 1 212 entre diciembre de 1996 y diciembre de 2000;
- la disminución de la cuantía total de la ampliación de capital prevista, que pasa de 3 billones a 2,8 billones de liras italianas, a causa sobre todo de una menor necesidad de inversiones;
- la cesión de la participación de Alitalia en el sistema informatizado de reservas Galileo;
- la adaptación del método de amortización de las aeronaves utilizado por Alitalia al sistema vigente en las otras grandes compañías comunitarias.
Desde el mes de febrero de 1997, la Comisión pidió a su consultor que analizara la actualización del plan de reestructuración de Alitalia antes descrita. El 6 de marzo de 1997, el consultor envió a la Comisión un proyecto de informe que fue transmitido el mismo día a las autoridades italianas para que formularan sus observaciones. Este proyecto de informe tiene en cuenta los resultados conocidos de Alitalia para el año 1996. Llega a la conclusión de que, si bien el plan actualizado parece efectivamente más prudente que el plan inicial y tiene un carácter mucho menos expansionista, sigue basándose no obstante en varias hipótesis generosas. En consecuencia, el consultor estima que el índice anual de rendimiento mínimo requerido por un inversor en tales circunstancias no debería ser inferior al 30 %, dada la persistencia de riesgos importantes vinculados a la operación. Siempre según el consultor, este índice sigue siendo ampliamente superior a la rentabilidad fundamental de la operación («the underlying infernal rafe of roturn»), aunque esta última haya mejorado considerablemente por las adaptaciones realizadas.
En un documento enviado a la Comisión el 25 de marzo de 1997, así como en una carta del 3 de abril de 1997, las autoridades italianas comentaban el proyecto de informe que les había sido enviado el 6 de marzo de 1997. Rebatían varios de los elementos del proyecto de informe, en particular el carácter generoso de algunas de las hipótesis del plan y la fijación del índice anual de rendimiento mínimo requerido («hurdle rate») en un 30 %. Reafirmaban también la conformidad de la inversión en cuestión con el principio del inversor en una economía de mercado.
El 8 de abril de 1997, la Comisión y su consultor por una parte y Alitalia y su consultor por otra celebraron una reunión en Bruselas en la que se efectuó un intercambio de puntos de vista pormenorizado sobre el conjunto de las cuestiones suscitadas por el caso. Tras dicha reunión, el 11 de abril de 1997 la Comisión solicitó información adicional a Alitalia y a las autoridades italianas, que respondieron con sendas cartas de 15 y 17 de abril de 1997 facilitando las precisiones y la información solicitadas. Se confirmó en particular que el IRI se haría cargo de la aportación de capital por valor de 2,8 billones de liras italianas.
Por carta de 18 de abril de 1997, la Comisión informó a Alitalia y al Gobierno italiano de que no podía adoptar una Decisión positiva sobre el asunto basada en el principio del inversor en una economía de mercado debido tanto a las dificultades inherentes a la asunción de los costes de insolvencia soportados por el IRI en caso de quiebra de Alitalia como a la importancia de los riesgos comerciales que sigue presentando el plan. Tras dicha carta, las autoridades italianas y la Comisión celebraron varias reuniones en Bruselas y en Roma en el curso de los meses de mayo y junio de 1997.
En dichas reuniones se pudo definir una mejora adicional del plan sobre los puntos siguientes:
- una aceleración del proceso de reducción de los costes mediante una transferencia de personal de Alitalia a Alitalia Team más rápida de lo anteriormente previsto;
- la reducción a 2,75 billones de liras italianas de la cuantía de la ampliación de capital prevista. Además, la ampliación de capital se dividirá en tres tramos: el primero, por valor de 2 billones de liras italianas (incluido 1 billón concedido como anticipo en junio de 1996), que se abonará inmediatamente después de la adopción de una Decisión positiva; el segundo tramo, por valor de 500 000 millones de liras italianas, que se abonará en mayo de 1998; el tercero, por valor de 250 000 millones de liras italianas, que se abonará en mayo de 1999;
- la cesión de las participaciones de Alitalia en la compañía húngara Malev, así como en seis aeropuertos regionales italianos (Génova, Nápoles, Rímini, Florencia, Lamezia Terme y Turín).
El análisis realizado por los consultores de la Comisión permite llegar a la conclusión de que estas mejoras adicionales reducen los riesgos inherentes al plan de reestructuración e incrementan la rentabilidad de la aportación de capital. En un informe adicional, el consultor designado por la Comisión concluye además que el plan, tal como se ha mejorado y adaptado desde el mes de enero de 1997, tiene un carácter realista y autoriza a Alitalia a restablecer una rentabilidad satisfactoria para 2000. El consultor añade que la cuantía de la aportación de capital puede considerarse indispensable y adecuada en relación con los objetivos del plan y las necesidades generadas por el esfuerzo de reestructuración.
El 26 de junio de 1997, las autoridades italianas transmitieron oficialmente a la Comisión el conjunto de los elementos de adaptación del plan antes expuestos. El plan así adaptado, que ha sido objeto de concertación con los sindicatos de la compañía, incluye previsiones económicas y financieras, corregidas en función de dichos elementos y de los resultados conocidos del año 1996. Los principales parámetros y ratios del plan adaptado son los siguientes:
SITIO PARA UN CUADRO
SITIO PARA UN CUADRO
Por carta de 26 de junio de 1997, las autoridades italianas reconocen además que la faceta financiera del plan adaptado constituye una medida de ayuda de Estado a efectos del Tratado y formulan varios compromisos. Así, las autoridades italianas se comprometen a:
1) adoptar respecto de Alitalia la actitud de un accionista ordinario; permitir que Alitalia se administre en función de principios exclusivamente comerciales y no intervenir en la gestión por razones distintas de las estrictamente vinculadas a la calidad de accionista del Estado italiano;
2) no conceder ya a Alitalia ni nuevas aportaciones de capital ni ningún otro tipo de ayudas, incluidas las concedidas en forma de garantía de préstamo;
3) que, hasta el 31 de diciembre de 2000, Alitalia sólo utilice la ayuda para los objetivos de la reestructuración de la compañía, no para adquirir nuevas participaciones en otras empresas de transporte aéreo;
4) no favorecer en forma alguna a Alitalia en comparación con las otras compañías comunitarias, en especial en el ámbito de la concesión de derechos de tráfico (incluidas las rutas hacia los terceros países del Espacio Económico Europeo), la asignación de franjas horarias, la asistencia en tierra y el acceso a las instalaciones aeroportuarias, en la medida en que un trato preferencial sería contrario al Derecho comunitario. Las autoridades italianas confirman, en concreto, que no aplicarán ninguna disposición contraria al Derecho comunitario y garantizan que:
a) emprenderán inmediatamente y concluirán el 31 de diciembre de 1998, a más tardar, el procedimiento de revisión del Convenio n° 4372 de 15 de abril de 1992, aprobado por decreto de 16 de abril de 1992, (en lo sucesivo denominado «el Convenio»), a fin de asegurar su conformidad con la normativa comunitaria, en particular por lo que se refiere al «derecho de prioridad», la «interferencia gubernamental», la «compatibilidad con los reglamentos de liberalización del transporte aéreo» y los «privilegios aeroportuarios»;
b) se ha realizado ya una revisión de facto del Convenio en relación con los puntos anteriores tras el intercambio de notas con Alitalia sobre la base del artículo 50 del Convenio, según el cual este último sólo se aplica en la medida en que es compatible con el Derecho comunitario;
c) Alitalia renuncia al derecho de prioridad derivado del artículo 3 del citado Convenio;
d) en los aeropuertos italianos coordinados o totalmente coordinados, designarán antes del inicio de la temporada de invierno 1997-1998 a un coordinador que no tenga ningún tipo de vínculo con Alitalia y actúe con total independencia respecto de esta última;
5) que, hasta el 31 de diciembre de 2000, las capacidades ofrecidas por las aeronaves explotadas por Alitalia u otros transportista de forma que implique para Alitalia un riesgo comercial (acuerdos de «wet-leasing», de «block-space», de joint venture, etc.) no superen los siguientes límites:
a) el número de plazas disponibles no excederá de 28 985, de las que 26 350 serán para la propia flota de Alitalia;
b) el aumento del número de plazas-kilómetro ofrecidas para cada año natural
- dentro del Espacio Económico Europeo, excluida Italia, y
- dentro de Italia
no superará un 2,7 %, entendiéndose que no se autorizará ningún aumento si el crecimiento de los correspondientes mercados sigue siendo inferior a 2,7 %. No obstante, si el índice de crecimiento de los mercados correspondientes supera el 5 %, se podrá aumentar la oferta, por encima del 2,7 %, del porcentaje de aumento superior al 5 %;
6) que Alitalia disponga de una contabilidad analítica que permita determinar a corto plazo y para cada conexión un coeficiente de rentabilidad definido como la relación entre el conjunto de los ingresos y el conjunto de los costes (coste completo igual a la suma de los costes variables y los costes fijos) correspondiente a la conexión;
7) que, hasta el 31 de diciembre de 2000, Alitalia se abstenga de proponer tarifas inferiores a las propuestas por sus competidores para una oferta equivalente sobre conexiones que ella explota;
8) que Alitalia ceda su participación en Malev a más tardar el [ . . . ] (6);
9) que Alitalia prosiga la ejecución completa del plan de reestructuración notificado a la Comisión el 29 de julio de 1996 y adaptado el 26 de junio de 1997, en especial en lo que se refiere al cumplimiento de los objetivos de productividad, rentabilidad y saneamiento financiero;
10) presentar a la Comisión, antes del final de marzo de 1998, marzo de 1999, marzo de 2000 y marzo de 2001, un informe anual sobre el avance del plan de reestructuración, sobre la situación económica y financiera de Alitalia y sobre el cumplimiento de estas condiciones. El informe incluirá una descripción (tipología e identidad de los co-contratantes) de los acuerdos de cooperación comercial u operativa concluidos por Alitalia durante el ejercicio transcurrido. Si procede, la Comisión hará verificar las informaciones de cada informe por un consultor independiente elegido por la Comisión en, colaboración con el Gobierno italiano.
Las autoridades italianas precisan además que el abono de los tramos segundo y tercero de la ampliación de capital, en mayo de 1998 y mayo de 1999, se supeditará al cumplimiento de los compromisos expuestos, así como a la realización efectiva del plan de reestructuración y de los resultados previstos (en particular por lo que se refiere a los coeficientes de costes y de productividad). Al menos diez semanas antes de la liberación de los dos últimos tramos, presentarán un informe a la Comisión para que ésta pueda formular sus observaciones con asistencia de un consultor independiente elegido por la Comisión en colaboración con el Gobierno italiano.
Por carta de 26 de junio de 1997, las autoridades italianas indicaban también que habían renunciado al proyecto de ley que preveía la financiación, por el Estado italiano, de la modernización de los aparatos MD 80 y que la venta del edificio sede de la compañía en Magliana se realizaría a precio de mercado.
Por último, en esa misma carta, las autoridades italianas hacían referencia al Decreto-Ley n° 546/96, sobre jubilación anticipada de 700 trabajadores de Alitalia en el curso del período 1995-1997. Este Decreto-Ley prevé el pago de una asignación mensual adicional hasta que los trabajadores interesados alcancen la edad normal de jubilación. El presupuesto total de esta medida se estima en 160 000 millones de liras italianas para todo el período 1995-2001, de los que 56 600 millones corresponderán al período 1995-1997.
La Comisión toma nota de que las autoridades italianas han indicado, en la misma carta, que Alitalia se ha comprometido a ingresar antes del 5 de julio de 1997, con carácter irrevocable, la suma de 56 600 millones de liras italianas, más intereses, en una cuenta bloqueada ante notario con objeto de reembolsar al Estado italiano. En cuanto a las cantidades restantes, las autoridades italianas han indicado que hasta el año 2001, a más tardar al final del mes de junio de cada año, Alitalia ingresará en la misma cuenta las cantidades debidas a los trabajadores interesados por cada uno de los años en cuestión.
A la vista del conjunto de los elementos expuestos, la comisión puede hacer una valoración definitiva de este asunto.
FUNDAMENTO DE DERECHO
VII
De conformidad con el apartado 1 del artículo 92 del Tratado y el apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (en lo sucesivo «el Acuerdo»), son incompatibles con el mercado común y con el Acuerdo, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros y entre las partes contratantes, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos de Estado, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
En el caso actual, debe analizarse a la luz de estas disposiciones la dotación de capital de una cuantía total de 2,75 billones de liras italianas que el holding estatal IRI se propone efectuar en favor de Alitalia según el plan notificado a la Comisión.
Hay que señalar, en primer lugar, que no cabe ninguna duda de que dicha dotación de capital constituye un recurso estatal a efectos de las disposiciones citadas. En efecto, los fondos en cuestión proceden específicamente del Tesoro italiano y la decisión de realizar la ampliación de capital es imputable a las autoridades italianas, a semejanza de la situación examinada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en su sentencia de 21 de marzo de 1991, en el asunto C-305/89, Italia/Comisión (7).
A continuación, respecto de la existencia de elementos de ayuda, el Tratado y el Acuerdo exponen el principio de neutralidad respecto del régimen de propiedad en los Estados miembros (artículo 222 del Tratado y artículo 125 del Acuerdo) y el principio de igualdad entre empresas públicas y privadas. En virtud de estos principios, la acción de la Comisión no puede ser ni perjudicial ni ventajosa para las empresas públicas, en especial cuando la Comisión examina una operación a la luz de las disposiciones antes citadas del artículo 92 del Tratado y del artículo 61 del Acuerdo. Por lo tanto, es necesario establecer en cada caso si una transacción entre un Estado miembro y una empresa pública constituye una transacción comercial normal o si incluye total o parcialmente elementos de ayuda.
Para ello, la Comisión debe basarse en el principio del inversor en una economía de mercado. En virtud de dicho principio, no hay ayuda estatal en caso de que un Estado intervenga en unas condiciones que fuesen aceptables para un inversor privado que opere en las condiciones normales de una economía de mercado (8). En general, la Comisión considera que una aportación de capital mediante fondos públicos no es una ayuda de Estado si en la operación participan accionistas privados proporcionalmente a su número de acciones y en condiciones idénticas a las del inversor público. No obstante, la parte de los inversores privados debe tener una significación económica real. En el caso que nos ocupa, sin embargo, aun suponiendo que la participación de los inversores privados en el capital de Alitalia, que es de un 10 %, pueda considerarse que tiene una significación económica real, ningún inversor privado participa en forma alguna en la ampliación de capital por valor de 2,75 billones de liras italianas. Además, la participación de los trabajadores en el capital de la empresa, cuya cuantía es de 310 000 millones de liras italianas, según el acuerdo celebrado el 19 de junio de 1996, no puede tenerse en cuenta ya que se realiza en condiciones muy diferentes.
A falta de una participación substancial de inversores privados en la operación en cuestión, la Comisión debe utilizar también un planteamiento más teórico, cuyas modalidades han indicado en diversas ocasiones la Comisión y el Tribunal de Justicia. Este último, en su citada sentencia de 1991, también ha dictaminado que debía «valorarse si, en circunstancias similares, un inversor privado de talla comparable a la de los organismos que administran el sector público, hubiera podido llegar a efectuar aportaciones de capital de esta importancia» (9), y que «aun cuando el comportamiento del inversor privado, al que debe compararse la actuación del inversor público que persigue objetivos de política económica, no es necesariamente el del inversor ordinario que coloca capitales en función de su rentabilidad a un plazo más o menos corto, sí debe ser, por lo menos, el de un holding privado o un grupo privado de empresas que persigue una política estructural, global o sectorial, y se guía por perspectivas de rentabilidad a más largo plazo» (10). Cuando la empresa sea deficitaria, este inversor a largo plazo adoptará una decisión teniendo en cuenta en particular la existencia de un plan de reestructuración coherente y suficiente.
El método normalmente considerado para valorar la racionalidad de una inversión consiste en comparar su cuantía con la de los ingresos que vaya a generar. En el presente caso, la comparación debe hacerse en la perspectiva de 2000, que es cuando concluirá el plan. Los ingresos generados por Alitalia incluyen los dividendos que se abonarán al IRI por Alitalia antes de 2000 y, sobre todo, la plusvalía adquirida por la empresa en esa fecha. Esta plusvalía resulta en realidad que es igual al valor de la participación del IRI en la empresa en esta última fecha, dado que el valor actual de Alitalia, según la opinión de los especialistas consultados, es nulo. La Comisión estima en este contexto que, en las circunstancias del caso, no cabe tomar en consideración, en virtud de los ingresos esperados, los costes que el IRI tendría que soportar en caso de liquidación de Alitalia. Efectivamente, estos costes de insolvencia derivan, en lo esencial, de la pérdida de préstamos a corto plazo concedidos a Alitalia por la sociedad financiera Cofiri, filial del IRI, antes del mes de junio de 1996. Fueron reembolsados en los meses de junio y julio de 1996 gracias al abono en ese mismo momento del anticipo por valor de 1 billón de liras italianas, lo que, por otra parte, permite considerar en la práctica que esta doble operación es una conversión de los préstamos en capital. Ahora bien, un inversor privado, guiado por perspectivas de rentabilidad a más largo plazo, no basaría su decisión en el hecho de tomar en consideración una posible ventaja inmediata si la auténtica situación de la empresa no fuera lo suficientemente buena como para justificar unos compromisos duraderos.
De acuerdo con los datos que obran en poder de la Comisión, el índice de rendimiento interno de la inversión de la suma de 2,75 billones de liras italianas en el capital de Alitalia se establece para el IRI en un porcentaje próximo al 20 %, habida cuenta de que Alitalia se hace cargo directamente del coste de las jubilaciones anticipadas. Este índice de rendimiento interno sigue siendo inferior al índice anual de rendimiento mínimo («hurdle rate») que exigiría un inversor que actuara según la ley del mercado para realizar la aportación de capital en cuestión. En estas circunstancias, la Comisión considera que en este caso no se cumple el principio del inversor en una economía de mercado.
Por otra parte, esta aportación de capital afecta a los intercambios entre los Estados miembros, ya que se refiere a una empresa en la que la actividad de transporte, que por su propia naturaleza afecta directamente a los intercambios, abarca el conjunto del mercado común y del Espacio Económico Europeo. Se trata de una operación que falsea o amenaza falsear la competencia dentro de dicho mercados ya que alcanza a una sola empresa en situación de competencia con las otras compañías comunitarias en el conjunto de su red europea, en particular desde la entrada en vigor del tercer paquete aéreo el 1 de enero de 1993. Por consiguiente, constituye una ayuda de Estado a efectos del apartado 1 del artículo 92 del Tratado y del apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo, tal como han reconocido explícitamente las autoridades italianas en su carta de 26 de junio de 1997. Por lo tanto, hay que examinar la posible compatibilidad de esta ayuda respecto de los apartados 2 y 3 del artículo 92 del Tratado y de los apartados 2 y 3 del artículo 61 del Acuerdo.
VIII
Las disposiciones de las letras a), b) y c) del apartado 2 del artículo 92 del Tratado y del artículo 61 del Acuerdo no se aplican a la operación en cuestión en la medida en que no se trata ni de una ayuda de carácter social concedida a consumidores individuales ni de una ayuda destinada a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional ni menos aún de una ayuda concedida para favorecer la economía de determinadas regiones alemanas.
El apartado 3 del artículo 92 del Tratado y el apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo incluyen una relación de las ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado común. La compatibilidad debe valorarse en el contexto de la Comunidad y no de un solo Estado miembro. Además, con el fin de salvaguardar el buen funcionamiento del mercado común y a la vista de los principios de la letra g) del artículo 3 del Tratado, las excepciones a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 92, definidas en el apartado 3 del artículo 92, deben ser objeto de una interpretación estricta a la hora de examinar un régimen de ayudas o toda medida individual; tanto más cuanto que, dada la mayor competencia en relación con la liberalización del transporte aéreo resultante del tercer paquete de medidas, la Comisión debe atenerse a una política de estricto control de las ayudas de Estado para evitar que éstas tengan efectos contrarios al interés común.
Las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo incluyen excepciones en favor de las ayudas destinadas a promover o facilitar el desarrollo de determinadas regiones. No parece que la aportación de capital en favor de Alitalia puede acogerse a estas disposiciones, ya que se trata de una medida específica diseñada para resolver un problema particular y que no forma parte de un régimen general al que pudieran acogerse todas las compañías italianas. Además, el Gobierno italiano no ha invocado estas posibilidades de excepción.
Las disposiciones de las letras b) y d) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado tampoco son aplicables en este caso, ya que la intervención en cuestión no pretende ni promover la realización de un proyecto de interés común europeo o resolver una perturbación grave en la economía de un Estado miembro ni promover la cultura o la conservación del patrimonio europeo.
Por lo que se refiere a la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo para las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas cuando no alteren las condiciones de los intercambios en una medida contraria al interés común, la Comisión puede considerar que una ayuda para la reestructuración de una empresa es compatible con el mercado común si cumple determinadas condiciones (11) que pueden resumirse de la forma siguiente:
- la ayuda debe formar parte de un programa global de reestructuración destinado a sanear la empresa de forma que esta última pueda, en un plazo de tiempo razonable, recuperar la solidez, la viabilidad y la competitividad en el entorno en el que opera;
- el programa debe ser autónomo, de forma que no sea necesaria ninguna ayuda adicional;
- el programa debe incluir la posible reducción de capacidad que exijan la situación del mercado o la recuperación de la viabilidad de la empresa;
- la ayuda no puede implicar la transferencia de las dificultades de la compañía a sus competidores;
- el Gobierno debe abstenerse de intervenir en la gestión de la empresa por razones distintas de las derivadas de sus derechos de propiedad y debe autorizar la gestión de la compañía , . . . según principios comerciales;
- la ayuda debe utilizarse exclusivamente para los fines previstos en el programa de reestructuración y debe ser proporcional a las necesidades;
- la ayuda no puede infringir otras disposiciones del Tratado;
- la ayuda debe estructurarse de forma que sea transparente y controlable.
La Comisión ha verificado que la ampliación de capital por valor de 2,75 billones de liras italianas a favor de Alitalia cumple las diferentes condiciones, en especial a la vista del conjunto de los elementos de hecho que se resumen en las partes I a VI precedentes.
Respecto de la viabilidad final de la compañía, en primer lugar, se debe señalar que la ampliación de capital en cuestión forma parte de un plan de reestructuración cuya completa ejecución se han comprometido a asegurar las autoridades italianas en su carta de 26 de junio de 1997. El plan ha sido objeto de concertación con los sindicatos de la empresa. Su objetivo es restaurar la competitividad de Alitalia y hacer posible su privatización en el nuevo contexto del mercado comunitario liberalizado. A la vista de esta doble finalidad, la ampliación de capital se traducirá en una fuerte reducción de la deuda y una vuelta a una estructura financiera comparable a la de la mayoría de los competidores de la compañía. El saneamiento de la estructura del pasivo implicará asimismo una reducción sustancial de los gastos financieros. Por otra parte, el plan prevé proseguir el esfuerzo emprendido por Alitalia en materia de productividad y costes. La Comisión observa que la productividad del personal de la empresa se sitúa actualmente al mismo nivel que la de sus principales competidores comunitarios. En cuanto a los costes de producción, la desventaja que sufre aún Alitalia en la actualidad en este aspecto debería reducirse progresivamente durante la ejecución del plan, gracias sobre todo a la reducción de plantilla y a la transferencia del personal de la compañía a Alitalia Team. Los coeficientes de costes y de productividad que figuran en el punto VI y que las autoridades italianas se han comprometido a respetar durante la ejecución del plan atestiguan los progresos a realizar.
Además, el plan, tal como fue modificado el 26 de junio de 1997, limita el crecimiento de la compañía en el curso de los cuatro años próximos. Su objetivo es obtener resultados de explotación ampliamente excedentarios no mediante una política de expansión, sino principalmente reduciendo los costes sin modificar prácticamente la capacidad de producción durante la ejecución del plan e incluso reduciendo dicha capacidad sensiblemente en un primer momento. Al igual que la mayoría de las compañías competidoras que supieron hacer frente a la crisis del transporte aéreo de principios de la década de los noventa, Alitalia aplica además una estrategia de concentración de sus actividades en torno a sus actividades principales, es decir, el transporte aéreo en sí mismo. Así, tras la cesión de la participación en el capital de la «Società Aeroporti di Roma» en 1995, el plan prevé en concreto la próxima venta del edificio sede de la Magliana, así como la de las participaciones de Alitalia en Alfa Romeo Avio, SISAM, el sistema informatizado de reservas Galileo, Malev y seis aeropuertos regionales italianos.
Sobre esta base, los resultados altamente positivos que se esperan para 2000 deberían a la vez satisfacer las necesidades de capital circulante y la financiación de las inversiones indispensables para la actividad a largo plazo de la compañía y ofrecer perspectivas de viabilidad a largo plazo. También deberían inspirar confianza a los inversores y abrir la vía para el desarrollo de alianzas con otras compañías.
Por último, respecto de la capacidad de Alitalia para recuperar la viabilidad, la Comisión toma nota del compromiso de las autoridades italianas, expresado en su carta de 26 de junio de 1997, de no privilegiar a Alitalia de ninguna forma en comparación con las otras compañías comunitarias, así como del objetivo constantemente declarado por el Gobierno italiano de proceder en cuanto sea posible a la privatización de la compañía. Sobre este punto, la Comisión subraya que el mantenimiento de una situación protegida en favor de Alitalia induciría por el contrario a poner en duda la convicción de las autoridades italianas respecto de la capacidad de la compañía para prosperar en el entorno competitivo que caracteriza el mercado comunitario de la aviación civil.
En segundo lugar, la Comisión, con asistencia de sus consultores, se ha asegurado de que el plan era en sí mismo suficiente para garantizar la supervivencia y la prosperidad de Alitalia, sin necesidad de ayudas complementarias. Las autoridades italianas se han comprometido en su carta de 26 de junio de 1997 a no conceder ya ninguna ayuda a Alitalia, ni siquiera en forma de garantías de préstamo explícitas o implícitas. En este sentido, la Comisión recuerda que consideraría ayuda de Estado ilegal, por no notificada, toda garantía de pago que concedieran explícita o implícitamente a los acreedores de Alitalia el IRI o cualquier otra entidad pública (12). La Comisión también ha tomado nota de que, por una parte, el Gobierno italiano renunciaba a financiar un programa de modernización de los aparatos MD 80 y, por otra parte, de que la venta del edificio sede de la Magliana se realizaría a precio de mercado.
En tercer lugar, el plan, tal como ha sido adaptado, incluye las reducciones de capacidad necesaria para la vuelta a la rentabilidad de la empresa. Así, los números de aparatos y de plazas disponibles en el conjunto de la flota explotada por Alitalia pasan de 157 y 25 422, respectivamente, en 1996 a 143 y 23 384 en 1997. El número total de toneladas-kilómetro ofrecidas, por su parte, se reduce un 1,5 % entre 1997 y l996. El plan adaptado prevé asimismo supresión de conexiones y frecuencias por un total de 27 000 vuelos al año desde 1997, es decir, en torno a un 10 % del total de vuelos efectuados por Alitalia. Estas reducciones de capacidad son tanto más significativas cuanto que el mercado europeo de la aviación civil está creciendo en la actualidad en torno a un 6 % al año, como promedio anual. La Comisión también ha tomado nota de los compromisos de las autoridades italianas de limitar sensiblemente las capacidades ofrecidas por la compañía hasta 2000. Tal como se ha indicado, estas reducciones de capacidad, seguidas por una sensible restricción del crecimiento de la empresa, previstas en el propio plan, refuerzan la credibilidad de este último, pues los esfuerzos fundamentales de reestructuración y recuperación de la rentabilidad proceden de la reducción de los costes de producción.
En cuarto lugar, la Comisión se ha rodeado de garantías para evitar que la ayuda recibida por Alitalia tenga el efecto de transferir las dificultades de la compañía a sus competidores comunitarios. Sobre este punto, cabe subrayar en primer lugar que el plan adaptado prevé pérdidas continuas de cuota de mercado en detrimento de Alitalia durante la ejecución del plan en las conexiones tanto nacionales como internacionales e intercontinentales explotadas por la compañía. Además, el tráfico aéreo tiene actualmente en Europa unos índices de progresión elevados, superiores al 6 % anual, y las perspectivas para los próximos años parecen igualmente favorables. Este contexto general de crecimiento sostenido ofrece a los competidores perspectivas más favorables que las ofrecidas en caso de que la demanda se redujera. En su carta de 26 de junio de 1997, las autoridades italianas se comprometían a que las capacidades de producción ofrecidas por Alitalia se limitaran de varias maneras de acuerdo con el plan. Por ejemplo, el número de plazas disponibles en el conjunto de la flota explotada directamente por Alitalia no podrá ser superior a 26 350 antes de finales de 2000. Esta restricción se refiere al conjunto de la red explotada por Alitalia. Asimismo, el aumento del número de plazas-kilómetro ofrecidas por Alitalia dentro de Italia y del Espacio Económico Europeo se limitará a un índice inferior al crecimiento del mercado. A estas restricciones de las cantidades ofrecidas se añade una limitación de la libertad de precios de Alitalia, puesto que las autoridades italianas se han comprometido también a que, durante la ejecución del plan, Alitalia no pueda adoptar un comportamiento de líder de precios («price leader») proponiendo tarifas inferiores a las propuestas por sus competidores para una oferta equivalente en las conexiones que explota. En consecuencia, el plan no debería traducirse en un aumento de la actividad de Alitalia en detrimento de las otras compañías comunitarias.
Por otra parte, la Comisión se ha asegurado de que la concesión de la ayuda en cuestión, que implica la supervivencia de Alitalia y la prosecución de sus actividades, no constituya un obstáculo para la apertura del mercado italiano y el desarrollo de la competencia dentro del Espacio Económico Europeo, muy especialmente respecto de las otras compañías que tienen licencia en Italia. Así, las autoridades italianas, en la citada carta de 26 de junio de 1997, se han comprometido a no privilegiar de ninguna forma a Alitalia en comparación con las otras compañías comunitarias, en especial en materia de atribución de derechos de tráfico, de asignación de franjas horarias, de asistencia en tierra y de acceso a las instalaciones aeroportuarias. Este principio de no discriminación se aplicará también en caso de puesta en práctica o de modificación de normas de reparto del tráfico dentro de un mismo sistema aeroportuario. Se traducirá entre otras cosas en la supresión de los derechos preferentes atribuidos a Alitalia por el decreto de 16 de abril de 1992 en el que se aprueba el Convenio, dicho Convenio incluía ya una cláusula que confirma la primacía del Derecho comunitario, pero en lo sucesivo se ajustará formalmente al Derecho comunitario. En cuanto a la atribución de derechos de tráfico hacia los terceros países y, en especial, la no aplicación inmediata del derecho de prioridad que deriva del artículo 3 del Convenio, las autoridades italianas efectuarán las designaciones o multi-designaciones hacia dichos países únicamente sobre la base de los méritos propios de cada solicitud de derecho de tráfico. Se traducirá también en la designación, en los aeropuertos italianos coordinados, de un coordinador que actúe con total independencia y que no tenga ningún vínculo con Alitalia, en especial ningún vínculo orgánico, jurídico o técnico. En cambio, el mantenimiento de situaciones protegidas en favor de Alitalia ampliaría los efectos negativos de la ayuda y sería por eso contrario al interés común a efectos de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y de la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo.
En quinto lugar, las autoridades italianas se comprometieron en su carta de 26 de junio de 1997 a adoptar un comportamiento de accionista ordinario respecto de Alitalia y a no intervenir en la gestión de la empresa por razones distintas a las estrictamente relacionadas con la categoría de accionista del Estado italiano. Este compromiso hará posible que Alitalia sea administrada según principios exclusivamente comerciales en el mercado comunitario liberalizado de la aviación civil, algo que la Comisión considera un factor determinante para el éxito del plan. El Gobierno italiano hace así una clara distinción entre el papel del Estado cuando actúa como accionista de una empresa, en cuyo caso la motivación principal debe ser obtener los máximos beneficios financieros, y el papel del Estado cuando actúa como poder público, en cuyo caso la motivación forma parte de las consideraciones de política general. El compromiso de las autoridades italianas de considerar en lo sucesivo a Alitalia como una empresa ordinaria en el plano reglamentario y no concederle un trato privilegiado se inscribe también en el contexto de esta distinción.
En sexto lugar, la Comisión estima que la ayuda se utilizará exclusivamente al servicio de los objetivos del plan y que no es desproporcionada en relación con las necesidades derivadas del mismo. En efecto, el total de 2,75 billones de liras italianas resulta ser necesario para cubrir tanto los costes de la reestructuración prevista por el plan, estimados en 900 000 millones de liras italianas, como la reducción a un nivel razonable de la deuda de la componía, que a finales de 1995 era de 3,42 billones de liras italianas, frente a los 422 000 millones de fondos propios. Como se ha indicado antes, la reducción de la deuda parece indispensable para la recuperación de la empresa, ya que es importante sanear la estructura del pasivo y reducir la cuantía de los gastos financieros, que en 1995 representaban el 5,3 % del volumen de negocios. Respecto de la estructura del pasivo más concretamente, la ayuda no arrastrará una supercapitalización de Alitalia. El examen de la evolución de la relación de la deuda con los fondos propios («gearing») de Alitalia durante la ejecución del plan, en los dos casos en que las operaciones de crédito-préstamo («leasing») se incluyen o excluyen del «gearing», pone de manifiesto que el valor de este último seguirá siendo comparable al comprobado en las principales compañías europeas y americanas competidoras. Al volver a centrar su actividad en sus actividades principales y hacer enajenaciones importantes, Alitalia contribuye a cubrir las necesidades financieras mediante sus recursos propios.
Además, la ayuda no permitirá a Alitalia adoptar un política de inversiones desmesuradas o no vinculadas al plan. Así, las inversiones en aeronaves previstas por el plan adaptado se limitan a garantizar la sustitución de los aparatos más antiguos de la flota, ya que el número de aparatos explotados por Alitalia será de 158 al final de 2000, frente a 157 al final de 1996. Además, las autoridades italianas se han comprometido en la carta de 26 de junio de 1997 a que Alitalia utilice la ayuda exclusivamente para los objetivos de la reestructuración y no para adquirir nuevas participaciones en otras empresas de transporte aéreo. La Comisión, no obstante, se reserva el derecho de autorizar participaciones cruzadas en el marco de la eventual adhesión de Alitalia a acuerdos de alianza con otras compañías.
Los recursos procedentes de la ayuda parecen asimismo necesarios en la medida en que Alitalia no puede sustituirlos con recursos suficiente procedentes de la cesión de activos. Como se ha indicado antes, la compañía se ha comprometido ya con una política de desinversión y dedicación a sus actividades principales. No obstante, los recursos liberados de esta forma, en torno a 600 000 millones de liras italianas, si bien permiten reducir la cuantía de la ampliación de capital que debe efectuarse, distan mucho de satisfacer las necesidades de financiación que requiere el plan. Por otra parte, la compañía comprometería el éxito del plan si cediera activos relacionados con sus actividades principales.
En séptimo lugar, de los elementos de los que dispone la Comisión no puede deducirse que la concesión de la ayuda pueda tener un resultado que sea contrario a disposiciones específicas del Tratado y, en particular, a las otras disposiciones del Tratado que también tienen como objetivo que no se falsee la competencia en el mercado común (13). Al contrario, como ya se ha dicho anteriormente, las autoridades italianas se han comprometido a suprimir cualquier trato discriminatorio en favor de Alitalia. Además, las restricciones que las autoridades italianas se han comprometido también a hacer respetar en materia de precios y cantidades ofrecidos por Alitalia durante la ejecución del plan limitan considerablemente los riesgos de que el beneficiario de la ayuda recurra a prácticas predatorias contrarias a las disposiciones de los artículos 85 y 86 del Tratado. Este es también el sentido de los compromisos de las autoridades italianas según los cuales Alitalia no adquirirá nuevas participaciones en otras empresas de transporte aéreo, dispondrá de una contabilidad analítica que permita determinar a corto plazo un coeficiente de rentabilidad para cada conexión explotada y mencionará en un informe anual los acuerdos o convenios de cooperación concluidos con otras compañías aéreas. Sobre este último punto, la Comisión verificará muy especialmente los acuerdos que Alitalia pudiera verse llevada a concluir durante la ejecución del plan con las compañías Eurofly y Air Europe, en cuyo capital tiene ya una participación.
En octavo lugar, respecto de la transparencia y la posibilidad de controlar la ayuda, hay que subrayar ante todo que las autoridades italianas han facilitado a la Comisión toda la información que ésta había solicitado para poder pronunciarse en este asunto con pleno conocimiento de causa. El consultor designado por la Comisión también ha podido acceder a toda la información necesaria para la buena ejecución de su misión y ha podido trabajar en colaboración con los representantes del IRI y de Alitalia. Los compromisos adoptados el 26 de junio de 1997 por las autoridades italianas por lo que se refiere al seguimiento del plan notificado a la Comisión garantizan posibilidades de verificación y control satisfactorias: el Gobierno italiano se asegurará de la puesta en práctica completa del plan de reestructuración; presentará cada año a la Comisión, hasta la expiración del plan, un informe sobre la puesta en práctica y sobre el cumplimiento de sus compromisos; la Comisión podrá hacer verificar el informe por un consultor elegido conjuntamente con el Gobierno italiano; las autoridades italianas no abonarán los tramos segundo y tercero de la ampliación de capital en mayo de 1998 y mayo de 1999 si no se alcanzan los objetivos del plan o no se respetan los compromisos.
Por último y con carácter general, respecto del interés comunitario, la Comisión considera que la recapitalización y la reestructuración de Alitalia contribuirán al desarrollo de la actividad del sector del transporte aéreo dentro de la Comunidad y del Espacio Económico Europeo, en particular porque, por una parte, Alitalia es el principal transportista en una importante parte de la Comunidad y porque, por otra, la existencia de varias grandes compañías aéreas comunitarias constituye una garantía de mantenimiento de una situación de competencia equilibrada.
IX
Las consideraciones de los puntos VII y VIII responden a las inquietudes expuestas por la Comisión en su decisión de incoar el procedimiento, adoptada el 9 de octubre de 1996, y por los Estados miembros y los terceros interesados en las observaciones presentadas tras la apertura del procedimiento.
A la vista de todo lo expuesto, la ayuda concedida por el Gobierno italiano a Alitalia en forma de una dotación de capital de una cuantía total de 2,75 billones de liras italianas, que acompaña el plan de reestructuración de la compañía, puede acogerse a la exención prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y en la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo si se cumplen varias condiciones que garanticen que la ayuda en cuestión facilita el desarrollo del sector del transporte aéreo y no altera las condiciones de los intercambios en una medida contraria al interés común. No obstante, la Comisión lamenta que el Gobierno italiano haya concedido a Alitalia en junio de 1996 un anticipo de 1 billón de liras italianas, sobre el primer tramo de 2 billones de liras italianas, antes de que se haya adoptado la presente Decisión, incumpliendo lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda concedida por el Estado italiano a la compañía «Alitalia Linee Aeree Italiane SpA» (Alitalia) en forma de una dotación de capital de una cuantía de 2,75 billones de liras italianas, destinada a garantizar la reestructuración de la compañía de conformidad con el plan notificado a la Comisión el 29 de julio de 1996 y adaptado el 26 de junio de 1997, se considera compatible con el mercado común y con el Acuerdo sobre el EEE en virtud de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y de la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo, a condición de que las autoridades italianas respeten los compromisos de:
1) adoptar el comportamiento de un accionista ordinario respecto de Alitalia; permitir que esta última sea administrada en función de principios exclusivamente comerciales y no inmiscuirse en su gestión por razones distintas de las estrictamente relacionadas con la calidad de accionista del Estado italiano;
2) no volver a conceder a Alitalia nuevas dotaciones de capital ni otras ayudas, cualquiera que sea su forma, incluida la de garantía de préstamos;
3) garantizar que, hasta el 31 de diciembre de 2000, Alitalia utilice la ayuda exclusivamente para los fines de la reestructuración de la compañía y no para adquirir nuevas participaciones en otras empresas de transporte aéreo;
4) no privilegiar de ninguna manera a Alitalia respecto de las otras compañías comunitarias, en particular en materia de atribución de derechos de tráfico (incluidas las rutas hacia los países no integrados en el Espacio Económico Europeo), de asignación de franjas horarias, de asistencia en tierra y de acceso a las instalaciones aeroportuarias, en la medida en que un trato preferencial sería contrario al Derecho comunitario.
Las autoridades italianas confirman en particular que no aplicarán ninguna disposición contraria al Derecho comunitario y garantizan que:
a) iniciarán inmediatamente y concluirán el 31 de diciembre de 1998 a más tardar el procedimiento de revisión del Convenio n° 4372 de 15 de abril de 1992, aprobado por decreto de 16 de abril de 1992, («el Convenio») a fin de adaptar dicho Convenio de conformidad con la normativa comunitaria, en especial por lo que se refiere al «derecho de prioridad», la «interferencia gubernamental», la «compatibilidad con los Reglamentos sobre liberalización del transporte aéreo» y los «privilegios aeroportuarios»;
b) se ha realizado ya una revisión de facto respecto de los puntos citados, tras un canje de notas con Alitalia sobre la base del artículo 50 del Convenio, según el cual este último sólo se aplica en la medida en que sea compatible con el Derecho comunitario;
c) Alitalia renuncia al derecho de prioridad que deriva del artículo 3 del citado Convenio;
d) en los aeropuertos italianos coordinados o totalmente coordinados, designarán antes del principio de la temporada de invierno 1997-1998 un coordinador que no esté vinculado a Alitalia y que actúe con total independencia respecto de dicha compañía;
5) garantizar que, hasta el 31 de diciembre de 2000, las capacidades ofrecidas por las aeronaves explotadas por Alitalia o por otros transportistas de forma que impliquen un riesgo comercial para Alitalia (acuerdos de «wet-leasing», de «block-space», de joint venture, etc.) no superen los límites siguientes:
a) el número de plazas disponibles no excederá de 28 985, de las que 26 350 corresponderán a la propia flota de Alitalia;
b) el crecimiento del número de plazas-kilómetro ofrecidas para cada año natural
- dentro del Espacio Económico Europeo, excepto Italia, y
- dentro de Italia
no excederá de 2,7 %, entendiéndose que no se autorizará ningún aumento si el crecimiento de los mercados correspondientes es inferior a 2,7 %. No obstante, si el índice de crecimiento de los mercados correspondientes es superior a 5 %, la oferta podrá aumentar, por encima del 2,7 %, en el porcentaje del crecimiento superior al 5 %;
6) asegurarse de que Alitalia disponga de una contabilidad analítica que permita determinar, en breve, para cada conexión un coeficiente de rentabilidad definido como la relación entre el conjunto de ingresos y el conjunto de gastos (coste completo igual a la suma de los costes variables y de los costes fijos) correspondientes a la conexión;
7) garantizar que, hasta el 31 de diciembre de 2000, Alitalia se abstenga de proponer tarifas inferiores a las propuestas por sus competidores para una oferta equivalente sobre las conexiones que explota;
8) garantizar que Alitalia ceda su participación en Malev a más tardar el [ . . . ] (14);
9) garantizar que Alitalia prosiga la ejecución completa del plan de reestructuración notificado a la Comisión el 29 de julio de 1996 y adaptado el 26 de junio de 1997, en especial por lo que se refiere al cumplimiento de los objetivos de productividad, rentabilidad y saneamiento financiero incluidos en el anterior punto VI;
10) presentar a la Comisión antes del final de los meses de marzo de 1998, marzo de 1999, marzo de 2000 y marzo de 2001 un informe anual sobre el avance del plan de reestructuración, sobre la situación económica y financiera de Alitalia y sobre el cumplimiento de las presentes condiciones. El informe incluirá una descripción (tipología e identidad de los co-contratantes) de los acuerdos de cooperación comercial u operativa celebrados por Alitalia en el curso del ejercicio transcurrido. Si procede, la Comisión hará verificar los datos de cada informe por un consultor independiente elegido por la Comisión en colaboración con el Gobierno italiano.
Artículo 2
El abono de un segundo tramo, de 500 000 millones de liras italianas, y de un tercer tramo, de 250 000 millones de liras italianas, quedará supeditado al respeto de los compromisos previstos en el artículo 1, así como a la realización efectiva del plan de reestructuración y de los resultados previstos (en particular, por lo que se refiere a los coeficientes de costes y de productividad definidos en el anterior punto VI).
Al menos diez semanas antes de la liberación de los tramos segundo y tercero, previstos para mayo de 1998 y mayo de 1999 respectivamente, las autoridades italianas presentarán un informe a la Comisión para que esta última pueda formular sus observaciones con asistencia de un consultor independiente elegido por la Comisión previa consulta con las autoridades italianas. Los tramos no se liberarán si no se han alcanzado los objetivos del plan de reestructuración o no se han respetado los compromisos.
Artículo 3
Los compromisos y condiciones previstos en el artículo 1 se refieren tanto a la compañía Alitalia como a su filial Alitalia Team SpA.
Artículo 4
El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 15 de julio de 1997.

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