Document ID: 32005D0406

KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 15. oktober 2003
om ad hoc-foranstaltninger iværksat af Portugal til fordel for RTP
(meddelt under nummer K(2003) 3526)
(Kun den portugisiske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2005/406/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1), og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Kommissionen fik gennem tre klager i henholdsvis 1993, 1996 og 1997 fra det private tv-selskab SIC kendskab til, at Portugal skulle have iværksat en række ad hoc-foranstaltninger og årlige kompensationsordninger til fordel for den offentlige radio- og tv-station RTP.
(2)
Kommissionen underrettede ved brev af 15. november 2001 de portugisiske myndigheder om sin beslutning om at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, over for en række ad hoc-foranstaltninger til fordel for RTP.
(3)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger.
(4)
Kommissionen modtog de portugisiske myndigheders bemærkninger ved brev af henholdsvis 28. og 31. januar 2002 og efterfølgende bemærkninger fra andre interesserede parter.
(5)
Ved brev af henholdsvis 8. februar og 9. maj 2002 modtog den bemærkninger fra SIC, der havde indsendt klagen, ved brev af 8. maj 2002 bemærkninger fra den private tv-station TVI, ved brev af 9. maj 2002 bemærkninger fra den europæiske sammenslutning af private radio- og tv-stationer (ACT) og ved brev af 12. juni 2002 bemærkninger fra det private italienske tv-selskab, Mediaset. Kommissionen modtog henholdsvis den 16. maj og den 4. august 2003 nye breve fra SIC om samme sag.
(6)
Kommissionen videresendte de modtagne bemærkninger til de portugisiske myndigheder, som fremsendte kommentarer hertil ved brev af 25. marts 2003. De portugisiske myndigheder svarede ved brev af 29. juli 2003 på de yderligere spørgsmål, som Kommissionen havde stillet.
(7)
Nærværende beslutning vedrører udelukkende de ad hoc-foranstaltninger, der var genstand for beslutningen om at indlede proceduren. Nærværende beslutning fokuserer således på de økonomiske forbindelser mellem RTP og den portugisiske stat i perioden 1992 til 1998.
(8)
I tråd med åbningsskrivelsen kommer nærværende beslutning således heller ikke ind på en retlig vurdering af de årlige »kompensationsbetalinger« til RTP og deres forenelighed med traktaten. Når først sådanne spørgsmål har ført til en foreløbig vurdering af, at det drejer sig om eksisterende støtte, skal de behandles i en særskilt procedure i henhold til artikel 17 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 (3).
(9)
Med henblik på at danne sig et så dækkende billede som muligt af de økonomiske forbindelser mellem den portugisiske stat og RTP i den undersøgte periode bør Kommissionen imidlertid ikke blot tage ad hoc-foranstaltningerne i betragtning, men også økonomisk støtte til RTP gennem årlige »kompensationsbetalinger«. Der henvises således i nærværende beslutning kun til årlige »kompensationsbetalinger«, når dette er nødvendigt for vurderingen af ad hoc-foranstaltningerne.
II. KORT BESKRIVELSE AF DE PÅGÆLDENDE FORANSTALTNINGER
(10)
RTP kompenseres først og fremmest gennem de årlige »kompensationsbetalinger«. I tidsrummet mellem 1992 og 1998 modtog RTP 66 495 mio. PTE til dækning af omkostningerne i forbindelse med public service-forpligtelserne. Retsgrundlaget for kompensationen er artikel 5 i lov nr. 21/92 (4).
(11)
Tabel 1 viser fordelingen af de årlige »kompensationsbetalinger« til RTP i det for denne beslutning relevante tidsrum.
Tabel 1
Årlige »kompensationsbetalinger« for perioden 1992-1998
(i mio. PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
Kilde: Regeringsafgørelse nr. 18/92, 21/93, 19/94, 25-A/95, 97/96, 83/97 og 1/99.
(12)
Da RTP blev omdannet til et aktieselskab, blev det fritaget fra at betale de afgifter og gebyrer, der var forbundet med registrering i aktieselskabsregistret, svarende til et beløb på 33 mio. PTE. I henhold til portugisisk lov pålægges stiftelse af et selskab eller ændring af vedtægterne eller selskabsformen normalt afgifter og gebyrer.
(13)
Artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92 udgør retsgrundlaget for denne fritagelse og fastlægger følgende:
»Vedtægterne for RTP SA (…) godkendes hermed og behøver ikke at blive oprettet for notar, ligesom de automatisk registreres fritaget for alle afgifter og gebyrer i den offentliggjorte form i Diário da República (portugisisk statstidende).«
(14)
Bestemmelsen i artikel 11, stk. 1, er afledt af lov nr. 84/88. Det fastlægges i artikel 1 i denne lov, at offentlige selskaber, herunder også nationaliserede, ved lovdekret kan omdannes til aktieselskaber. Lovdekretet er den retsakt, der godkender aktieselskabets vedtægter, og er tilstrækkeligt bevis for opfyldelsen af alle registreringskrav (5).
(15)
I henhold til artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 er samtlige akter i direkte tilknytning til ændring af juridisk selskabsform endvidere fritaget for enhver form for afgift eller gebyr i forbindelse med registrering.
(16)
Artikel 11, stk. 2, er afledt af lovdekret nr. 404/90 (6). Det fremgår af artikel 1 heraf, at selskaber, som inden den 31. december 1993 samarbejder eller fusionerer, kan fritages fra skat på nødvendig overførsel af anlægsaktiver i forbindelse med fusionen eller samarbejdet, samt fra gebyrer og andre retsafgifter, som ellers skulle erlægges for sådanne akter.
(17)
Med liberaliseringen af det portugisiske tv-marked blev det besluttet at afstå RTP's aktiver i form af nettet til transport og udsendelse af tv-signaler og oprette en ny enhed, »Teledifusora de Portugal« (TDP), med en kapital på 5 400 mio. PTE (7). Værdien af den nye enhed blev ansat af to uafhængige institutioner, Banco Nacional Ultramarino (BNU) og Banco Português de Investimento (BPI) (8).
(18)
Staten betalte i 1993 RTP for erhvervelsen af TDP's tv-net med et beløb på 5 400 mio. PTE (uafhængigt anslået værdi), som svarede til værdien af de aktiver, der var overført (9).
(19)
Følgende er en oversigt over de nærmere omstændigheder for aftalernes indgåelse. Der redegøres for udviklingen i Portugal Telecoms ejerforhold samt for de pågældende afgifter og aftalerne med RTP.
(20)
Mellem 1991 og 1994 tilhørte det portugisiske tv-net den offentlige virksomhed, TDP SA. Fra 1994 tilhørte nettet Portugal Telecom, en virksomhed dannet ved fusion mellem Telecom Portugal SA, Telefones de Lisboa e Porto SA og TDP SA. Efter oprettelsen af Portugal Telecom reducerede staten gradvis sin deltagelse i selskabet. I 1995 blev 26,3 % solgt gennem et offentligt salgstilbud. En anden andel blev solgt ved auktion i juni 1996, hvilket nedbragte statens andel til 51 %. Medio 1997 reduceredes statens deltagelse til 25 % og medio 1999 til 10,5 %. Virksomheden er nu privatiseret (10).
(21)
Lov nr. 58/90 fastlægger udtrykkeligt, at private operatørers licens kan trækkes tilbage, hvis afgiften for brug af tv-nettet ikke erlægges til tiden (11).
(22)
Der var ingen forskel i de afgiftssatser, som operatøren af nettet opkrævede fra RTP og private tv-operatører. Faktisk er det lovstridigt at indføre afgiftsdifferentiering mellem den offentlige operatør RTP og de private operatører, der bruger nettet (12). Indtil 1997 var afgiftsniveauet for netoperatører baseret på lovbestemte parametre (13). I 1997 blev der indgået en aftale mellem generaldirektoratet for handel og konkurrence under Instituto para os Meios de Comunicação Social og Portugal Telecom om fastsættelse af maksimumspriser for udsendelse af tv-signaler.
(23)
RTP skulle betale en årlig brugsafgift til indehaveren af tv-nettet (14). RTP protesterede til stadighed over afgiftsniveauet, da den årlige afgift svarede til mere end halvdelen af nettets værdi på overførselstidspunktet. Selv om RTP havde bogført samtlige udgifter i forbindelse med tv-nettet, herunder morarenter, som passiver, betalte selskabet ikke de forfaldne afgifter til tiden.
(24)
Nettet er en forudsætning for, at RTP kan udsende sine programmer. RTP er endvidere en af nettets største brugere (bortset fra SIC, en kommerciel operatør).
(25)
I tidsrummet mellem 1992 og 1998 accepterede netoperatøren RTP's forsinkede indbetaling af de forfaldne afgifter, efter at der var indgået forskellige aftaler mellem RTP og Portugal Telecom vedrørende en gældsomlægningsordning (15). Selv efter 1998 blev der indgået gældsomlægningsaftaler mellem de to selskaber. I aftalen af 31. maj 2001 konsolideredes RTP's kumulerede gæld til Portugal Telecom, inkl. renter på de udskudte betalinger. På det tidspunkt indgik de to selskaber en aftale, hvorefter den samlede gæld skulle betales over ti halvårlige trancher, hvert år den 30. juni og den 30. december.
(26)
Den 3. juli 2003 besluttede ANACOM, som er den enhed, der nu er ansvarlig for fastsættelsen af priserne for brug af nettet til udsendelse af tv-signaler, at Portugal Telecom fra januar 2003 skulle sænke priserne svarende til 14 % + yderligere 1,2 % i forhold til 2002-priserne.
(27)
Inden for rammerne af Portugal Telecoms forsyningspligt inden for telekommunikation er selskabet forpligtet til at forestå udsendelse og radiospredning af telekommunikationssignaler. Portugal Telecoms forsyningspligt, i forbindelse med hvilken staten kan kompensere et eventuelt tab, omfatter ikke udsendelse af tv-signaler for RTP (16).
(28)
For tidsrummet 1983-1989 havde RTP en gæld til Segurança Social til en værdi af 2 189 mio. PTE i form af manglende indbetaling af forfaldne bidrag til denne socialsikringsmyndighed. Gælden var opstået som følge af RTP's og socialsikringsmyndighedernes forskellige fortolkninger af bidragspligten for de ansattes overarbejdstimer og for vederlag til udøvende kunstnere.
(29)
Socialsikringsmyndighederne tog udgangspunkt i artikel 2, litra e), i bekendtgørelse nr. 12/83 af 12. februar 1983. For at undgå retssager indgik de to parter et forlig, hvorefter socialsikringsmyndighederne gav afkald på deres krav om morarenter og accepterede en omlægning af gældsafviklingen. Efter indgåelsen af forliget blev bekendtgørelsen aldrig trukket tilbage.
(30)
Den 6. maj 1993 godkendte Finansministeriet og Socialministeriet i et fælles dekret omlægningen af gælden til 120 månedlige afdrag og eftergivelsen af et rentebeløb på 1 206 mio. PTE.
(31)
Reglerne for betaling af gæld til socialsikringsmyndighederne under usædvanlige omstændigheder er fastlagt i lovdekret nr. 411/91. I henhold til artikel 2, stk. 1, i dette lovdekret skal godkendelsen være en forudsætning for debitorvirksomhedens overlevelse. De pågældende undtagelsesbestemmelser kan bringes i anvendelse, hvis, som anført i litra d), debitorvirksomheden »har været besat, medarbejderstyret eller genstand for statslig indgriben«.
(32)
RTP udstedte i 1994 obligationer for en samlet værdi på 5 000 mio. PTE. Ifølge det tekniske prospekt i forbindelse med obligationsudstedelsen var det imidlertid RTP selv, der gennem sine indtægter garanterede for gældsbetjeningen i forbindelse med obligationsudstedelsen.
(33)
Den 18. september 1996 blev der mellem RTP og kulturministeriet aftalt en protokol vedrørende filmstøtte, som nærmere beskriver RTP's forpligtelser til at støtte filmproduktion. Protokollen indeholder ingen bestemmelser overhovedet om ad hoc-finansiering af RTP til dennes opfyldelse af forpligtelserne til at støtte filmproduktionen.
(34)
RTP foretog en undersøgelse af mulighederne for omstrukturering i perioden 1996-2000, som ikke førte til nogen finansiel forpligtelse for staten.
(35)
Mellem 1994 og 1997 forhøjede staten årligt RTP's kapital. Følgende tabel giver en oversigt over de forskellige kapitalforhøjelser, som beløber sig til 46 800 mio. PTE.
Tabel 2
Kapitalforhøjelser i tidsrummet 1994-1997
(i mio. PTE)
År
1994
1995
1996
1997
Kapitalforhøjelse
10 000
12 800
10 000
14 000
Kapital pr. 31. december
22 708
35 508
45 508
59 508
Kilde: RTP's balancer.
(36)
Public service-aftalerne mellem den portugisiske stat og RTP indeholder bestemmelser om statens deltagelse i RTP's investeringer, først og fremmest i form af kapitalforhøjelser (17).
(37)
Fonden for afvikling af offentlig gæld (Fundo de Regularização da Dívida Pública) og RTP indgik i december 1998 en aftale om ansvarlig lånekapital. Aftalen fastlægger betingelserne for fondens ydelse af et lån til RTP på 20 000 mio. PTE med henblik på en kapitalforhøjelse.
(38)
Denne fond forvaltes af forvaltningsinstituttet for offentlig långivning (Instituto de Gestão do Crédito Público). Sidstnævnte er ansvarlig for forvaltningen af den portugisiske stats gæld og for gennemførelsen af det centrale långivningsprogram i henhold til loven om regulering af statsgælden (18) og de regler, der fastlægges af regeringen. Instituttet hører under Finansministeriet (19).
(39)
Fra tidspunktet for beløbets frigivelse påløb en årlig rente svarende til Libor over 12 måneder RTP's lån, beregnet fra den første dag i hver periode, forhøjet med yderligere 20 basispoint (20).
(40)
I henhold til aftalen skulle lånet tilbagebetales inden den 31. december 2003 med mulighed for en forlængelse i et eller to år efter fælles aftale. RTP betalte ikke renter på lånet, da det er fastlagt i aftalen, at skyldige renter vedrørende de første fire afdrag skal kapitaliseres (21).
(41)
Aftalen mellem fonden for afvikling af offentlig gæld og RTP var udarbejdet i overensstemmelse med retningslinjerne i et fælles dekret udstedt af medie- og finansministeriet den 17. december 1998.
(42)
Det offentlige tv-selskab, RTP, blev stiftet med et charter af 15. december 1955 efter regeringens beslutning om at oprette en offentlig virksomhed, som skulle forestå leveringen af public service-tv (22).
(43)
Indtil 80'erne havde RTP en monopolstilling på tv-markedet. I 90'erne begyndte selskabet at få konkurrence fra de private tv-selskaber SIC og TVI, som staten havde udstedt driftslicenser til i februar 1992, for at de kunne lancere henholdsvis en tredje og fjerde kanal (23).
(44)
RTP's vedtægter fra 1992 i medfør af lov nr. 21/92 (i det følgende benævnt »lov nr. 21/92«) omdannede virksomheden til et aktieselskab (24).
(45)
RTP udøver sideløbende kommerciel og public service-tv-virksomhed. Selskabet kan efter loven udøve alle andre former for virksomhed, kommercielle eller industrielle, i tilknytning til tv-aktiviteterne (25).
(46)
RTP udøver sine kommercielle aktiviteter gennem økonomisk deltagelse i andre virksomheder, der juridisk er adskilte fra RTP og besidder en selvstændig struktur og udarbejder selvstændige regnskaber.
(47)
Som det fremgår af følgende tabel, led RTP tab i den undersøgte periode. I 1996 forværredes den økonomiske situation så meget, at nettoegenkapitalen blev negativ.
Tabel 3
Økonomiske og finansielle data for RTP i perioden 1993-1998
(i mio. PTE)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Nettooverskud (tab)
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Nettoegenkapital
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Aktiver
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Finansiel gæld (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Kilde: RTP's regnskaber.
(48)
RTP forestår ydelser i form af public service-tv. De nærmere bestemmelser for definitionen, mandatet og finansieringen af denne public service-forpligtelse er nedfældet i forskellige retsforskrifter.
(49)
Lov nr. 58/90, som regulerer udøvelsen af tv-virksomhed, fastlagde reglerne for private operatører og stadfæstede samtidigt statens forpligtelse til at sikre tilvejebringelsen af public service-tv (27). Lov nr. 21/92 om RTP's vedtægter, fastlægger de vigtigste public service-forpligtelser og finansieringen heraf.
(50)
Der redegøres nærmere for disse public service-ydelser og deres finansiering i to aftaler om public service indgået mellem RTP og den portugisiske stat (28).
(51)
Artikel 4 i lov nr. 21/92 fastlægger, at der skal indgås en koncessionsaftale mellem staten og RTP, samt de vigtigste public service-forpligtelser, der skal opfyldes inden for rammerne af denne aftale. Artikel 4, stk. 2, fastlægger de generelle principper for RTP's udøvelse af koncessionsaktiviteterne (29). Artikel 4, stk. 3, opstiller public service-forpligtelserne (30).
(52)
Public service-aftalerne bekræfter RTP's public service-forpligtelser. Først og fremmest har RTP generelle forpligtelser og forpligtelser i forbindelse med programindhold (31). RTP skal tilvejebringe public service-tv bestående af to kanaler og forsyne den portugisiske fastlandsbefolkning med en generel dækning. Den første kanal har en mere generel karakter, og programlægningen skal være så generel som muligt. Den anden kanal skal især henvende sig til specifikke seergrupper og forestå en mere kulturel, uddannelsesmæssig og videnskabelig programlægning. En af de to kanaler skal dække de selvstyrende regioner Azorerne og Madeira.
(53)
For det andet opstiller aftalerne specifikke programlægningsforpligtelser for RTP (32). Der fastlægges regler om programkvalitet (pluralisme, upartiskhed i oplysningen osv.) og programindhold (førsteudsendelse af fiktion, sport, børneprogrammer, portugisisk produktion og kultur, nationale nyheder og underholdning). RTP skal give sendetid til bestemte enheder, støtte filmproduktion og andre former for audiovisuel produktion og udtryk, fremme produktion af uddannelsesprogrammer, sikre udveksling af programmer med de selvstyrende regioner og fremme samarbejde med andre organismer, som inden for EU forestår public service-tv. RTP skal endvidere opfylde specifikke forpligtelser i forbindelse med internationalt samarbejde. F.eks. skal RTP producere og udsende programmer til portugisiske samfund i udlandet og til portugisisksprogede afrikanske lande samt Macao. RTP skal forestå driften af kanalen RTP Madeira og kanalen RTP Azorerne samt opretholde kontakt med disse kanalers produktionsafdelinger og afdelinger i udlandet.
(54)
For det tredje pålægger aftalerne RTP specifikke forpligtelser. RPT skal f.eks. opbevare audiovisuelle arkiver, forestå teknisk fornyelse inden for udstyr og aktiviteter, støtte teaterfonden, Fundação do Teatro Nacional de S. Carlos, og tilvejebringe andre punktuelle ydelser.
(55)
Artikel 5 i lov nr. 58/90 overdrager RTP koncession for public service-tv for en periode på 15 år, der kan fornys for en ny periode på 15 år, og dette gælder sendefrekvensen for kanal 1 og 2. Artikel 4 i lov nr. 21/92 understreger, at RTP er koncessionshaver af public service-tv. Klausul 1 i public service-aftalerne bekræfter, at RTP er udøveren af public service-tv (33).
(56)
Der er i public service-aftalerne bestemmelser om et tilsynsråd (Conselho de Opinião) (34), bestående af repræsentanter for forskellige opinionssektorer, som kan efterprøve, om RTP opfylder sine generelle og specifikke forpligtelser til public service-tv.
(57)
RTP skal årligt over for finansministeren fremlægge en aktivitetsplan og et budget vedrørende public service-tv for de kommende år ledsaget af udtalelser fra seerforeningen (Gabinete de Auditoria) og Conselho de Opinião. Herudover skal RTP fremlægge en rapport om gennemførelsen af public service-forpligtelserne i det foregående år ledsaget af en udtalelse fra Gabinete de Auditoria (35).
(58)
Finansministeren og et medlem af regeringen med ansvar for kommunikation efterprøver opfyldelsen af public service-aftalerne. Den portugisiske finanskontrol fører tilsyn med de økonomiske aspekter. Der skal tillige hvert år gennemføres en sagkyndig ekstern revision (36).
(59)
Den nye public service-aftale indeholder ligeledes bestemmelser om statens sanktioner i tilfælde af misligholdelse af aftalen, herunder bøder, udlæg, erstatning og opsigelse af koncessionsaftalen.
(60)
Artikel 5 lov nr. 21/92 giver RTP ret til at modtage kompensationsbetaling fra staten for udøvelsen af public service-tv. Denne ret bekræftes i public service-aftalen.
(61)
Ud over de årlige kompensationsbetalinger indeholder public service-aftalerne bestemmelser om følgende:
-
betaling for særlige ydelser omfattet af tjenesteydelsesaftaler, der er indgået eller indgås mellem de offentlige myndigheder og RTP (37)
-
statens deltagelse i samtlige investeringer, som RTP skal iværksætte, navnlig i forbindelse med de nødvendige infrastrukturer for drift af produktions- og udsendelsesafdelinger i de selvstyrende regioner Azorerne og Madeira, i forbindelse med audiovisuelle arkiver, RTP's internationale programmer og andre investeringer, som koncessionshaver af teknologiske årsager må gennemføre (38).
(62)
Fastsættelsen af de udgifter og indtægter, der er forbundet med støtteberettiget public service, med henblik på kompensationsbetalingerne sker på grundlag af et analytisk udgiftsbogføringssystem. Aftalerne præciserer nærmere de kriterier, der skal anvendes i beregningen af udgifter, der kan betragtes som værende knyttet til hver enkelt public service-forpligtelse (39).
(63)
Inden for rammerne af dette analytiske udgiftsbogføringssystem opstiller RTP udgifter og indtægter (f.eks. udgifter til personale og materialer) med et bestemt aktivitetsnummer (programforvaltning, direkte og indirekte programudgifter, udsendelses- og distributionsudgifter, markedsføringsudgifter og stabsudgifter).
(64)
De direkte udgifter for de forskellige aktiviteter fordeles efter de forskellige udgiftsansvarlige (f.eks. RTP 1, RTP 2, RTPi og RTP África). De indirekte udgifter fordeles på udgiftsansvarlige på grundlag af sammenhængende analytiske kriterier (f.eks. antal udsendelsestimer) (40).
(65)
Systemet for udgiftsfordelingen kan nærmere beskrives som følger:
-
For public service-aftaler kan kun nettodriftsudgifter kompenseres efter den metode, der er beskrevet i aftalerne. Finansieringsomkostninger, ekstraordinære udgifter og reserver, der ikke er direkte tilknyttet en aktivitet, kan ikke kompenseres (41).
-
For at kunne beregne kompensationsberettigede nettodriftsudgifter skal RTP fratrække driftsindtægter fra hver public service-forpligtelse fra driftsudgifterne.
-
For så vidt angår den tidligere public service-aftale var det ikke muligt at opnå kompensation for generelle public service-forpligtelser til drift af RTP 1 og RTP 2 og dækningen af de selvstyrende regioner gennem en af kanalerne (42).
-
For så vidt angår den nye public service-aftale kan driftsudgifter for RTP 1 og RTP 2 være genstand for kompensationsbetalinger, dog ikke yderligere uforudsete nettodriftsudgifter for RTP 1 og RTP 2 (43).
(66)
RTP har i sine årsrapporter om public service-aktivitet oplyst nettoudgifter i forbindelse med sin public service-forpligtelse i overensstemmelse med den ovenfor beskrevne udgiftsberegningsmetode. Følgende tabel giver en oversigt over udgifterne fordelt på public service-aktivitet, der er berettiget til kompensationsbetaling.
Tabel 4
Oplyste og kompensationsberettigede nettoudgifter i tilknytning til public service-tv
(i mio. PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Teletekst
112,9
86,8
Drift af RTP Internacional
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP África
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Direkte udsendelse på RTP 1 vedrørende Madeira og Azorerne
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Audiovisuelle arkiver
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Samarbejde med portugisisksprogede afrikanske lande
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Dækningsdifference
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Afdelinger/korrespondenter
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Fundação do Teatro Nacional de S. Carlos
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Støtte til filmproduktion
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Drift af afdelinger i de selvstyrende regioner
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Udsendelser for bestemte enheder
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Sport TV (44)
- 440,0
Nettodriftsudgifter for RTP 1
16 946,1
11 916,6
Nettodriftsudgifter for RTP 2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Nettodriftsudgifter i alt
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Kilde: De portugisiske myndigheder og public service-rapporterne.
(67)
Følgende tabel giver en oversigt over RTP's investeringer i udstyr i tilknytning til public service-tv. Den viser sideløbende faktiske investeringer i public service-tv, som de fremstår i årsregnskaberne, og de investeringer, der optræder i public service-rapporterne. Som det fremgår, var afholdte investeringer i tilknytning til public service-tv større end de investeringer, der indgår i public service-aftalerne.
Tabel 5
Investeringer i public service-tv
(i mio. PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
I alt
Årsregnskaber
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Public service-rapporter
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Difference
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
- 73,6
5 315,1
Kilde: RTP's årsregnskaber og public service-rapporterne.
(68)
Formålet med foranstaltningerne var at kompensere RTP for de public service-forpligtelser, der er pålagt virksomheden, og finansiere virksomhedens investeringer.
(69)
Den portugisiske operatør af public service-tv blev ikke valgt efter en procedure, hvori samtlige interesserede kunne fremlægge det kompensationsbeløb, som de ville kræve for driften af koncessionen for public service-tv. RTP blev udnævnt af regeringen til at forestå ydelser i form af public service-tv.
(70)
Der har siden 1992 være såvel offentlige som private tv-operatører til stede på det portugisiske tv-marked. Udover RTP har de private operatører, SIC og TVI, licens til drift af tv-kanaler. SIC var den første private operatør, der påbegyndte radiospredningsaktivitet den 6. oktober 1992. Foranstaltningerne til fordel for RTP kan have til virkning, at konkurrencen fordrejes på det portugisiske tv-marked.
(71)
Kommissionen indledte proceduren efter Førsteinstansrettens dom fra 2000 (45). Med denne dom annulleredes Kommissionens beslutning fra 1996 (46).
(72)
På grund af den tid, der var nødvendig for en første vurdering, og tvivlen med hensyn til finansieringens størrelse i forhold til de kompenseringsberettigede udgifter i tilknytning til RTP's public service-ydelser indledte Kommissionen imidlertid en procedure i forbindelse med de klager, som SIC havde indgivet i 1996 og 1997. De pågældende foranstaltninger vedrører statens betaling for overførslen af tv-nettet, støtten til filmproduktion, omstruktureringsplanen for 1996-2000, kapitaltilførslerne i 1994-1997 og et lån.
(73)
Kommissionen gav ved procedurens indledning udtryk for sin tvivl om, hvorvidt der var tale om overkompensering fra statens side af RTP i tilknytning til udgifterne afholdt ved public service-ydelserne i forhold til de samlede kompensationsberettigede nettoudgifter ved public service-ydelserne.
III. BEMÆRKNINGER FRA DIREKTE INTERESSEREDE
(74)
Efter procedurens indledning indsendte forskellige direkte interesserede deres bemærkning til foranstaltningerne. Følgende er en oversigt over relevante bemærkninger fra disse direkte interesserede fordelt på de enkelte foranstaltninger.
(75)
SIC og TVI påpeger, at fritagelsen fra afgifter og gebyrer for registrering udgør en undtagelse fra de regler, der finder anvendelse på enhver ændring af et selskabs vedtægter. SIC bemærkede, at foranstaltningens anvendelsesområde ikke begrænser sig til RTP's stiftelse. På grundlag af artikel 11, stk. 2, i vedtægterne er RTP fuldstændigt fritaget fra afgifter og gebyrer i forbindelse med alle former for registrering.
(76)
TVI bemærker sig, at RTP også var fritaget for betaling af udgifter i forbindelse med oprettelse for notar af dokumenter.
(77)
For så vidt angår betalingsfaciliteter med hensyn til afgifter for brug af tv-nettet anfører de direkte interesserede, at det bør klarlægges, om der påløb renter, og hvilken afgiftssats der blev anvendt på Portugal Telecoms betalinger. Herudover burde det også klarlægges, hvor stor RTP's nuværende gæld er til Portugal Telecom.
(78)
SIC og TVI fremlagde også bemærkninger om omlægning af gælden til socialsikringsmyndighederne. De hævder, at RTP fik tilladelse til at afskrive gælden til socialsikringsmyndighederne på betingelser, der afviger fra dem, der finder anvendelse på andre virksomheder i henhold til lovdekret nr. 411/91. ACT fremhævede statens centrale rolle i aftalen.
(79)
For så vidt angår salget af tv-nettet bemærker ACT og TVI, at der bør foretages en økonomisk og regnskabsmæssig analyse af det nyoprettede selskab TDP's formueværdi, så det kan fastlægges, om der var tale om overkompensering. Vedrørende dette spørgsmål erklærer Mediaset og ACT, at tv-nettet blev oprettet på grundlag af statens finansiering og ikke operatørens. De stiller derfor spørgsmålstegn ved, om RTP's kompensation for disse statsmidler er berettiget.
(80)
For så vidt angår obligationsudstedelsen, understreger SIC, at i betragtning af RTP's økonomiske situation kunne markedet kun acceptere udstedelsen, fordi selskabet var 100 % ejet af staten. Herudover bemærker Mediaset, at Kommissionen i sin analyse bør undersøge garantiens substans snarere end formen.
(81)
For så vidt angår protokollen om støtte til filmproduktion, bemærker SIC, at staten indvilligede i årligt at kompensere udgifter som følge af public service-forpligtelsen, som omfatter fremme af filmproduktion, hvorfor RTP er blevet dobbeltfinansieret i denne henseende. TVI bemærker, at lignende protokoller er undertegnet med de private operatører, men kun RTP får statsstøtte hertil. TVI fremfører endvidere, at protokollen om støtte til filmproduktion fra 1996 blev erstattet i 2000, hvorefter RTP i egenskab af koproducent skal samfinansiere samtlige filmprojekter, der får støtte af det portugisiske filmstøtteorgan, ICAM (Instituto do Cinema, Audiovisual e Multimedia). For så vidt angår dette spørgsmål, bemærker Mediaset, at i den udstrækning finansieringsbetingelserne kræver, at den offentlige operatør deltager i koproduktioner med uafhængige producenter, bør det sikres, at deltagelsen ikke giver en indirekte fordel til den offentlige operatør i denne forhold til sådanne filmproducenter.
(82)
For så vidt angår kapitaltilførslerne i perioden 1994-1997, bemærker SIC, ACT, Mediaset og TVI, at ingen fornuftig investor ville have forhøjet kapitalen i et selskab i RTP's situation. Kapitaltilførslerne skete til et tabsgivende selskab uden sammenhængende omstruktureringsplan, der kunne genetablere selskabets rentabilitet.
(83)
SIC anfører tillige, at ingen finansieringsinstitution ville have godkendt långivning til RTP i betragtning af den tekniske insolvenssituation i 1996.
(84)
Mediaset og ACT anmoder om, at der i undersøgelsesproceduren ses nærmere på det uafhængige tilsyn med public service-aktiviteterne. De private tv-selskaber, SIC og TVI, mener, at Kommissionen bør konkludere, at foranstaltningerne udgør uforenelig statsstøtte, idet de statslige midler, der er tilgået RTP, er uforholdsmæssigt store.
IV. KOMMENTARER FRA DE PORTUGISISKE MYNDIGHEDER
(85)
Med hensyn til fritagelsen fra afgifter og gebyrer for registrering bemærker de portugisiske myndigheder, at i den udstrækning det ikke var nødvendigt med oprettelse for notar for at formalisere omdannelse af den offentlige virksomhed til aktieselskab, var der ingen grund til at opkræve sådanne afgifter og gebyrer.
(86)
For så vidt angår SIC's bemærkninger om artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92, bemærker de portugisiske myndigheder, at den portugisiske lovgiver ikke har givet offentlige virksomheder specifikke fiskale fordele ved selskabsomdannelser eller omstrukturering. Grundlaget for fritagelsen findes i lovdekret nr. 404/90.
(87)
Med hensyn til de forsinkede betalinger for brugen af nettet hævder de portugisiske myndigheder, at Portugal Telecoms omlægning af gælden udgør en fælles strategi i forholdet mellem kreditor og debitor og dermed ikke statslig indgriben.
(88)
De portugisiske myndigheder hævder, at grundlaget for den oprindelige aftale mellem socialsikringsmyndighederne og RTP om gældsomlægningen og eftergivelsen af renter har sin oprindelse i en retstvist over forfatningsstridigheden af lovbekendtgørelse nr. 12/83, som regulerer beregningsgrundlaget for socialsikringsbidrag i tilknytning til vederlag for ekstraordinært arbejde. Aftalen om gældsomlægningen anerkender RTP's fortolkning, hvorefter vederlaget ikke skulle være genstand for bidrag til socialsikringsmyndighederne som bekræftet af en sagkyndig i fiskale forhold.
(89)
For det andet bekræfter de portugisiske myndigheder, at regeringens formelle godkendelse af aftalen ikke tildeler nogen specifik økonomisk fordel til RTP i forhold til andre virksomheder under lignende omstændigheder efter lovdekret nr. 411/91. De portugisiske myndigheder hævder, at undtagelsen fra artikel 2, stk. 1, litra d), finder anvendelse på RTP, da virksomheden blev genstand for statslig indgriben og undergik forskellige ændringer inden for rammerne af forvaltningen under en administrativ kommission nedsat af regeringen i 1977 (47). Ifølge de portugisiske myndigheder understreges den generelle karakter af det forhold, at der i medfør af samme lov var indgået en aftale med en af de direkte interesserede.
(90)
For så vidt angår betalingen for tv-nettets overførsel i 1993, bemærker de portugisiske myndigheder, at finansieringen var direkte knyttet til opsplitningen og salget af nettet til transport og udsendelse af tv-signaler. Staten erhvervede TDP fra RTP, og betalingen fandt sted gennem en forhøjelse af RTP's kapital med nøjagtig samme beløb som de overførte aktivers værdi, hvorfor det ikke drejer sig om statsstøtte.
(91)
For så vidt angår udstedelsen af obligationer ledsaget af en statsgaranti, forsvarer de portugisiske myndigheder det synspunkt, at dette aktionærlån ikke indebærer nogen form for garanti fra den portugisiske stat, hvilket underbygges af tekniske dokumenter om spørgsmålet.
(92)
Om protokollen om filmstøtte bemærker de portugisiske myndigheder, at protokollen fra 1996 klarlægger og fastlægger vilkårene for RTP's public service-forpligtelse til at støtte og fremme filmproduktion. I henhold til protokollen skal RTP samfinansiere »projekter, der modtager finansiel støtte« efter en forhåndsudvælgelse af den ansvarlige statslige enhed. Ifølge de portugisiske myndigheder kan betingelserne i den protokol, der er indgået med RTP, ikke sammenlignes med de protokoller, der er indgået med SIC og TVI, da RTP var forpligtet til at samfinansiere filmiske værker, hvis tv-interesse måske var begrænset eller endog ikke-eksisterende. Under alle omstændigheder var tilskuddet fra RTP meget højere end gennemsnitsværdien af de udsendelsesrettigheder, der var forbundet med værker egnet til tv-udsendelse.
(93)
For så vidt angår omstruktureringsplanen for 1996-2000, oplyser de portugisiske myndigheder, at planen aldrig kom videre end den indledende fase, hvorfor den ikke udgør noget grundlag for statsligt tilskud til RTP.
(94)
Vedrørende lånet bemærker de portugisiske myndigheder, at de tekniske vilkår for lånet fastlægger, at den finansielle transaktion bar renter beregnet efter markedsvilkår.
(95)
De portugisiske myndigheder påpeger endvidere, at kapitaltilførslerne i perioden 1994-1998 udgør et instrument til finansiering af udgifter i tilknytning til udøvelsen af public service-tv sideløbende med kompensationsbetalingerne.
(96)
Ifølge de portugisiske myndigheder viste den valgte model for finansiering af RTP's udgifter fra public service-tv sig uegnet og førte til kommercielle tab. For det første blev kompensationsbetalingerne altid beregnet til under det reelt nødvendige beløb til finansiering af public service-tv. For det andet foretog den portugisiske stat systematisk betalingerne for sent. RTP var derfor nødt til at ty til bankfinansiering for at dække driftsudgifterne og kunne ikke lade renterne og afskrivningerne herfra indgå i beregningen af udgifter til public service-tv. For det tredje skulle RTP betale moms til staten af kompensationsbetalingerne, hvilket reducerer nettobeløbet.
(97)
De portugisiske myndigheder påpeger, at fritagelsen fra afgifter og gebyrer (i), betalingsfaciliteterne med hensyn til afgifter for brug af tv-nettet (ii), omlægningen af gælden til socialsikringsmyndighederne (iii), betalingen for tv-nettets overførsel (iv), protokollen om støtte til filmproduktion (v) og lånet til RTP i 1998 (vi) ikke er omfattet af begrebet statsstøtte. For så vidt angår foreneligheden af de øvrige foranstaltninger, forsvarer de portugisiske myndigheder det synspunkt, at de bør betragtes som kompensation for udgifter til public service-tv og derfor ikke kan betragtes som statsstøtte (48) eller, subsidiært, at deres forenelighed med fællesskabsretten bør vurderes i lyset af EF-traktatens artikel 86, stk. 2.
(98)
Med hensyn til beregningen af eventuel overkompensation erklærer de portugisiske myndigheder følgende:
-
Medtagelse i 1996 af driftsudgifterne for RTP 2 som kompensationsberettigede public service-udgifter tog udgangspunkt i public service-aftalen fra 1996, hvorefter kompensationsbetaling af driftsudgifter for RTP 2 skulle få virkning fra og med den 1. januar 1996 (49).
-
Lånet på 20 000 mio. PTE bør ikke betragtes som kompensationsbetaling, da det blev givet på markedsvilkår.
-
Kapitalforhøjelserne skulle ligeledes finansiere investeringer og ikke blot kompensere berettigede udgifter til public service-tv. Statens forpligtelse til i egenskab af aktionær at deltage i finansieringen af nødvendige investeringer i henhold til public service-aftalerne fra 1993 og 1996 (50).
-
Kompensationsbetalingerne var momspligtige, hvilket reducerede nettoindbetalingen til RTP.
-
I henhold til public service-aftalen fra 1996 var udgifter til public service-tv kun kompensationsberettigede med indtil det budgetterede beløb.
(99)
I betragtning heraf konkluderer de portugisiske myndigheder, at den økonomiske kompensation til RTP for selskabets public service-forpligtelse ikke kan anses som overdreven eller uforholdsmæssig.
V. VURDERING AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
(100)
For at afgøre om foranstaltningerne udgør statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, skal Kommissionen vurdere, om foranstaltningerne til fordel for RTP:
-
er tildelt af staten eller hidrører fra statsmidler
-
kan fordreje konkurrencevilkårene
-
begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner
-
påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(101)
Der er offentlige midler impliceret i fritagelsen for notarial- og registreringsgebyrer, da et tab af skatteprovenu svarer til forbrug af statsmidler i form af skatteudgifter (51).
(102)
Kommissionen fremhæver følgende vedrørende impliceringen af statsmidler i radiospredningsnettets operatørs accept af RTP's forsinkede betalinger for brugen af radiospredningsnettet. Når operatøren af nettet accepterer manglende indbetaling af afgiften for brug af nettet og de dertil knyttede renter, som resulterer i en kumulering af gælden gennem hele den undersøgte periode, giver operatøren afkald på indtægter og kan således skulle optage lån på markedet for at finansiere sine egne transaktioner.
(103)
I betragtning af at Portugal Telecom gradvis blev privatiseret i løbet af undersøgelsesperioden, bør Kommissionen skelne mellem den periode, hvor staten havde en majoritetsbesiddelse i Portugal Telecom, og den periode, hvor staten overgik til at besidde en minoritet.
(104)
For så vidt angår perioden efter medio 1997, mener Kommissionen, at ethvert tab for Portugal Telecom ikke kan anses som »statsmidler«, da statens deltagelse i Portugal Telecom var begrænset til 25 %, og endnu mindre i de efterfølgende år, hvor andre storaktionærer deltog i selskabet (52). Herudover, som omtalt i betragtning 27, kunne Portugal Telecom ikke få statslig kompensation for eventuelle tab som følge af accepten af RTP's betalingsforsinkelser. Kommissionen konkluderer således, at efter medio 1997 var der ikke tale om statsmidler.
(105)
For så vidt angår perioden forud for medio 1997, kontrollerede staten Portugal Telecom, da den havde en majoritetsbesiddelse i virksomheden. Enhver form for tab af indtægter som følge af accepten af betalingsforsinkelserne i perioden forud for medio 1997 bør således betragtes som »statsmidler« (53).
(106)
Kommissionen bør først vurdere, om netoperatørens adfærd forud for medio 1997 førte til et tab af statsmidler. Ved at indrømme betalingsfaciliteter handlede netoperatøren som en offentlig kreditor over for RTP. Dennes adfærd bør derfor sammenlignes med en offentlig eller privat kreditors adfærd, som søger at få tilbagebetalt skyldige beløb, og som derfor indgår aftaler med debitor, hvorefter den kumulerede gæld omlægges eller opdeles med henblik på at lette tilbagebetalingen (54). De renter, der som regel påløber en sådan kredit, morarenter, skal opveje skaden for kreditor som følge af debitors forsinkede opfyldelse af sine forpligtelser. Den offentlige kreditors morarentesats bør svare til den sats, som en privat kreditor ville anvende under lignende omstændigheder (55).
(107)
Efter procedurens indledning og på baggrund af bemærkningerne fra tredjemand har de portugisiske myndigheder ikke tilvejebragt tilstrækkelig oplysning om den rentesats, som netoperatøren anvendte, og heller ikke om markedets referencesats. Kommissionen kan derfor ikke udelukke, at Portugal Telecoms rentesatser forud for medio 1997 udgør et tab af statsmidler.
(108)
Dernæst skal Kommissionen ikke blot vurdere, om foranstaltningen indebærer statsmidler, men også afgøre, om de portugisiske myndigheder faktisk var impliceret i vedtagelsen af foranstaltningen (56).
(109)
Det bestrides ikke, at staten forud for medio 1997 kunne kontrollere Portugal Telecom og udøvede afgørende indflydelse på driften, idet staten besad mere end 50 % af aktierne i virksomheden.
(110)
Kommissionen fandt ikke under undersøgelsesforløbet tegn på de portugisiske myndigheders faktiske implicering i netoperatørens vedtagelse af aftalerne om accept af forsinket gældsbetaling (57).
(111)
Som omtalt i betragtning 22 regulerede staten de priser, som netoperatøren skulle anvende for udsendelse af tv-signaler i henhold til den aftale, som var indgået med staten. I retsforskrifterne er der imidlertid ikke forudset nogen skelnen mellem de tjenester og priser, som netoperatøren kan tilbyde den offentlige tv-virksomhed RTP og andre private tv-operatører. Netoperatøren har på lignende vis heller ikke nogen forsyningspligt med hensyn til radiospredningsydelser over for RTP.
(112)
Kommissionen er således ikke enig med de direkte interesserede, der hævder, at de blev diskrimineret, idet tv-loven kun indeholder bestemmelser om tab af licens for private operatører, der ikke betaler afgift for brug af nettet til tiden. Loven fastsætter kun følgerne af eventuel manglende betaling fra private operatørers side, men Portugal Telecom var ikke forpligtet til at yde sine tjenester over for RTP, uanset om RTP betalte eller ej.
(113)
Netoperatøren var endvidere ikke integreret strukturelt i den offentlige forvaltning, da den i overensstemmelse med selskabsretlige bestemmelser var oprettet som et aktieselskab.
(114)
De portugisiske myndigheder påpegede udtrykkeligt, at de offentlige myndigheder hverken direkte eller indirekte tog del i Portugal Telecoms accept af betalingsforsinkelserne. Der blev heller ikke fremlagt bevis fra tredjemands side, som kunne påvise statens implicering i denne foranstaltning.
(115)
Sluttelig, som det fremgår af betragtning 25, undergik netoperatørens adfærd ikke nogen ændringer i perioden efter medio 1997 i forhold til perioden forud for medio 1997. Efter medio 1997 fortsatte netoperatøren med at indgå aftaler med RTP om afgiftsbetalingen. Faktisk synes den vigtigste årsag til disse aftaler at være en tvist om niveauet for den årlige afgift sammen med den indbyrdes afhængighed mellem de to virksomheder. Dette forhold synes understreget i afgørelsen truffet af ANACOM i 2003, hvorefter Portugal Telecom skal reducere sine priser betydeligt.
(116)
På grundlag af de ovenfor beskrevne betragtninger konkluderede Kommissionen, at den ikke er i besiddelse af nogen oplysning, der påviser, at netoperatøren accepterede betalingsforsinkelserne efter påbud fra de offentlige myndigheder. Der foreligger heller ikke noget, der peger på, at de offentlige myndigheder skulle være impliceret i foranstaltningens vedtagelse (58). Endvidere blev der indgået lignende aftaler, efter at virksomheden helt klart var blevet privatiseret. Foranstaltningen kan således ikke tilskrives staten og fører derfor ikke til tab af statsmidler.
(117)
For så vidt angår omlægningen af gælden til socialsikringsmyndighederne samt eftergivelsen af renter i tilknytning til de forsinkede betalinger, mener Kommissionen, at socialsikringsmyndighederne ikke kan anses som en virksomhed. De udøver ikke erhvervsvirksomhed, men udgør en offentlig institution, der skal forvalte socialsikringssystemet (59). Endvidere blev tilladelsen til omlægning af gælden ikke besluttet af socialsikringsmyndighederne selv, men ved fælles dekret fra finansministeren og ministeren for sociale anliggender. Med denne tilladelse gav staten faktisk afkald på indtægterne, som ville have beløbet sig til 1 206 mio. PTE i renter på hovedgælden. Det er således klart, at det drejer sig om statsmidler, og at foranstaltningen kan tilskrives staten.
(118)
Kapitalforhøjelserne i RTP og betalingerne for tv-nettet blev tilført direkte af staten over statens budget. Det er derfor klart, at disse midler udgør statsmidler som omhandlet i traktatens artikel 87, stk. 1.
(119)
Kommissionen kan ikke være enig med de portugisiske myndigheder i, at der ikke skulle være tale om statsmidler i lånet. Det bør erindres, at brug af statsmidler også omfatter fordele, der tildeles af institutioner, der er udnævnt eller oprettet af staten til dette formål (60). Låneaftalen blev indgået mellem RTP og Fundo de Regularização da Dívida Pública, som er en fond, der forvaltes af forvaltningsinstituttet for offentlig långivning (Instituto de Gestão do Crédito Público). Det fremgår af en lovtekst, at instituttet hører under finansministeriet (61). Det kan således konkluderes, at midler tildelt af Fundo de Regularização da Dívida Pública skal betragtes som statsmidler.
(120)
Foranstaltningen kan endvidere anses for at kunne tilskrives staten direkte, da det var ved fælles dekret af 17. december 1998 udstedt af Medie- og Finansministeriet, at aftalevilkårene blev fastlagt.
(121)
Der er ikke modtaget oplysninger, der kan bevise, at RTP's obligationsudstedelse var omfattet af en statsgaranti. I overensstemmelse med det tekniske prospekt for obligationsudstedelsen garanterede RTP gældsbetjeningen. På tidspunktet for udstedelsen havde RTP ikke en retlig status, der gjorde, at det førte til en implicit garanti fra staten. Virksomheden blev i 1992 omdannet fra offentlig virksomhed til aktieselskab ved lov nr. 21/92. Kommissionen mener derfor, at obligationsudstedelsen blev gennemført på markedsvilkår, og at staten ikke gav afkald på indtægter. Der er således ikke tale om statsmidler overhovedet. I modsætning til det, der hævdes af tredjemand, mener Kommissionen, at det forhold, at RTP var statens ejendom, ikke påvirker denne konklusion, idet EF-traktaten er neutral med hensyn til offentligt eller privat ejerskab (62).
(122)
Vedrørende Protokollen om støtte til filmproduktion fra 1996 kan Kommissionen ikke tilslutte sig bemærkningerne fra tredjemand om, at RTP modtog yderligere finansiering på grundlag af denne protokol. Protokollen beskrev i detaljer, hvordan RTP skulle sikre sin public service-forpligtelse til støtte til filmproduktion (63) uden at bestemme noget om yderligere kompensation til RTP. Den økonomiske kompensation for RTP's forpligtelser i forbindelse med filmproduktion var allerede mulig under det generelle system for kompensationsbetalinger i overensstemmelse med lov nr. 21/92 (64). Protokollen kan således ikke betragtes som en særskilt foranstaltning ud over den punktuelle finansiering. Protokollen fører således i sig selv ikke til tab af statsmidler, idet staten ikke tildeler nogen yderligere finansielle midler til RTP på grundlag af protokollen.
(123)
Omstruktureringsplanen for 1996-2000 udgjorde tilsyneladende blot en foreløbig undersøgelse gennemført af RTP uden lovning på nogen finansiering fra den portugisiske stats side. Kommissionen mener derfor, at der ikke er tale om statsmidler. Tredjemand indgav ikke nye elementer om dette forhold.
(124)
På grundlag af ovenfor beskrevne bemærkninger kan det derfor konkluderes, at protokollen om støtte til filmproduktion, omstruktureringsplanen for 1996-2000, de forsinkede betalinger for brugen af radiospredningsnettet og obligationsudstedelsen ikke udgør statsstøtte, da de ikke implicerer statsmidler.
(125)
For så vidt angår fritagelse fra notarial- og registreringsgebyrer, skal Kommissionen afgøre, om foranstaltningen indrømmede en generel fritagelse til RTP, og om den specifikt anvendes på RTP (og, subsidiært, kun på offentlige virksomheder) og ikke på private virksomheder. Herudover skal Kommissionen afgøre, om RTP opnår en fordel ved det forhold, at der ikke skal betales omkostninger i forbindelse med oprettelse for notar af dokumenter, og om RTP ligeledes var fritaget fra registreringsgebyrer for alle andre aktiver i henhold til artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92.
(126)
For det første mener Kommissionen, at formålet med nævnte artikel 11 var at fritage RTP fra registreringsgebyrer og andre gebyrer i direkte tilknytning til ændringen af vedtægterne. Førstnævnte drejer sig om den grundlæggende pligt til at lade vedtægter registrere i Registro Nacional de Pessoas Colectivas, og sidstnævnte drejer sig om andre krav til registrering i direkte tilknytning til ændringen af virksomhedens juridiske status (dvs. f.eks. tinglysning eller værdipapirregistrering). De portugisiske myndigheders oplysninger viser, at RTP ikke er omfattet af en generel fritagelse fra registergebyrer, da RTP ved forskellige lejligheder har betalt notarialgebyrer og registreringsgebyrer i tilknytning til ændringer af virksomheden efter omdannelsen til et aktieselskab (65). Kommissionen er således ikke enig i de direkte interesseredes bemærkninger om, at RTP nyder en generel fritagelse fra notarial- og registreringsgebyrer.
(127)
For det andet er Kommissionen enig med de portugisiske myndigheder i, at artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92, som er grundlaget for RTP's fritagelse fra betaling af notarial- og registergebyrer, ikke giver virksomheden nogen specifik fordel. Det skal blot igen nævnes, at lov nr. 84/88 kan anvendes på RTP's særlige tilfælde, hvorefter offentlige virksomheder gennem et lovdekret kan omdannes til aktieselskaber, hvormed lovdekretet om omdannelsen godkender aktieselskabets vedtægter og udgør tilstrækkeligt bevis for opfyldelsen af alle registreringskrav.
(128)
Forskelsbehandling af offentlige virksomheder, hvis juridiske form ændres til et aktieselskab, bunder i systemets interne logik og giver dem ikke en specifik fordel, da de forhold, der danner grundlag for gebyrerne, ikke er tilstede. Det kræver oprettelse for notar for at få bekræftet dokumenter, der opretter eller ændrer en virksomhed, så oprettelsen eller ændringen får retsgyldighed. Sådanne akter er imidlertid overflødige for virksomheder, hvis juridiske status er overgået til at være et aktieselskab på grundlag af en retsakt, da denne retsakt allerede besidder den nødvendige retsgyldighed.
(129)
Ræsonnementet vedrørende registreringsgebyrer gælder ligeledes i forhold til udgifter til notarialoprettelse. Ifølge statens ansvar som offentlig myndighed skal staten offentliggøre ændringer indført gennem lovgivning i det portugisiske statstidende, Diário da República. Da lov nr. 21/92, som godkender RTP's nye vedtægter, allerede var offentliggjort af staten, var det ikke nødvendigt at pålægge RTP yderligere offentliggørelseskrav, som kunne være tilfældet for private virksomheder. Diário da República indeholder den fulde tekst af RTP's vedtægter, hvilket derfor svarer til registrering og den dermed forbundne oplysning af tredjemand.
(130)
For det tredje er Kommissionen enig med de portugisiske myndigheder i, at artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92, som er grundlaget for RTP's fritagelse fra andre registreringsafgifter i direkte tilknytning til ændringen af virksomhedens juridiske status, ikke giver RTP nogen specifik fordel. Artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 begrænser sig til at bekræfte anvendelsen af artikel 1 i lovdekret nr. 404/90, hvorefter selskaber kan fritages fra skat på nødvendig overførsel af anlægsaktiver i forbindelse med fusion eller samarbejde, samt fra gebyrer og andre retsafgifter, som ellers skulle erlægges for sådanne akter. Lovdekret nr. 404/90 finder anvendelse på samtlige virksomheder, der gennemfører samarbejde eller fusioner inden den 31. december 1993. RTP's fritagelse fra betaling af andre afgifter giver således ikke RTP en specifik fordel, da den finder anvendelse på alle virksomheder i samme situation.
(131)
Efter at have vurderet bemærkningerne fra tredjemand og kommentarerne fra de portugisiske myndigheder konkluderede Kommissionen, at den oprindelige aftale mellem socialsikringsmyndighederne og RTP ikke kan betragtes som en typisk adfærd for en privat operatør. Tvisten i forbindelse med spørgsmålet gik ud på, hvorvidt fortolkningen af bestemte regler i socialsikringen, som omhandlet i lovbekendtgørelse nr. 12/83, var juridisk korrekt. Aftalen bekræftede RTP's fortolkning på området, hvilket blev støttet af en sagkyndig i fiskale forhold, der nåede til den konklusion, at lovbekendtgørelsen var forfatningsstridig. Lovbekendtgørelsen blev dog ikke trukket tilbage efter aftalens indgåelse. Det skal derfor afgøres, om foranstaltningen anvendtes selektiv på RTP uden at ændre fortolkningen af de nævnte socialsikringsregler over for andre virksomheder.
(132)
Kommissionen kan endvidere ikke være enig med de portugisiske myndigheder i, at tilladelsen til omlægning af gælden og eftergivelsen af renterne fandt sted inden for rammerne af et generelt system, der anvendes på alle virksomheder under lignende omstændigheder på grundlag af lovdekret nr. 411/91, hvorfor dette ikke udgjorde en specifik fordel for RTP.
(133)
Formålet med nærværende beslutning er at afgøre, om anvendelsen af ordningen på RTP var selektiv uden i øvrigt at tage stilling til den generelle eller selektive karakter.
(134)
For at afgøre om omlægningen var en forudsætning for at sikre virksomhedens rentabilitet, stiller lovdekret nr. 411/91 krav om udarbejdelse af en økonomisk-finansiel undersøgelse. RTP udarbejdede aldrig en sådan rentabilitetsundersøgelse i henhold til artikel 2, stk. 3, i lovdekret nr. 411/91.
(135)
Desuden fandt betingelsen i artikel 2, stk. 1, litra d), ikke anvendelse på RTP, da gældsomlægningen ikke fandt sted som følge af statens indgriben. Kommissionen er ikke enig med de portugisiske myndigheder, som hævder, at tidligere statslig indgriben påvirkede debitorvirksomhedens drift, og at RTP blev styret af lovregler på tidspunktet for den statslige indgriben. Selv om RTP var underlagt en særlig forvaltningsordning i 1977 (66), sluttede denne ordning med vedtagelsen af RTP's vedtægter i 1980, hvorimod til socialsikringsmyndighederne kumuleredes i perioden 1983-1989. Kommissionen mener, at RTP's tilladelse til gældsomlægning ikke kan anses for at have fundet sted inden for rammerne af en generel ordning i overensstemmelse med lovdekret nr. 411/91, da RTP ikke opfyldte kriterierne i loven til at få tilladelse til gældsomlægning. Foranstaltningen blev således anvendt selektiv på RTP.
(136)
Ved at tillade gældsomlægningen skulle staten endvidere have handlet som en offentlig eller privat kreditor, som søger at få tilbagebetalt skyldige beløb og derfor indgår gældsomlægningsaftaler med henblik på at lette tilbagebetalingen (67). Statens morarentesats bør svare til den sats, som en privat kreditor ville anvende under identiske omstændigheder. Kommissionen mener, at en privat kreditor, der forsøger at indlede et søgsmål for at få tilbagebetalt de skyldige beløb, i det mindste vil opnå den officielle rentesats. Ved ikke at kræve rentebetaling på trods af fuldbyrdelsesordninger handlede de portugisiske myndigheder derfor ikke i overensstemmelse med, hvad en privat kreditor ville have gjort for at maksimere rentesatsen. Gælden til socialsikringsmyndighederne kumuleredes endvidere i tidsrummet 1983-1989 og omlægningen finder først sted i 1993. En privat kreditor ville under sådanne omstændigheder ikke have tilladt en lignende gældskumulering gennem et så langt tidsrum uden at indlede en inddrivelsesprocedure. En sådan foranstaltning synes derfor at give en specifik fordel til RTP.
(137)
For så vidt angår betalingerne for overførslen af nettet til transport og udsendelse af tv-signaler, har Kommissionen ikke kunnet tage de bemærkninger fra tredjemand i betragtning, som stiller spørgsmålstegn ved beregningen af radiospredningsnettets værdi. Kommissionen havde allerede i sin beslutning af 2. oktober 1996 om finansieringen af RTP konkluderet, at den pris, som staten betalte til RTP for nettet, svarede til markedsværdien og ikke udgjorde statsstøtte (68). Denne konklusion blev ikke bestridt af SIC over for Førsteinstansretten (69).
(138)
Kommissionen er endvidere ikke enig med de bemærkninger, der hævder, at kompensationen ikke var berettiget grundet i det forhold, at nettet til transport og udsendelse af tv-signaler var opbygget med statslig finansiering. Kommissionen mener, at statens funktion som investor ikke bør forveksles med statens funktion som offentlig myndighed. Selv om staten ejede RTP 100 % og havde besiddet 100 % af TDP, ville de to virksomheder af gennemsigtighedsårsager have været juridisk og økonomisk uafhængige. Nettet var en del af RTP's aktiver. Det følger heraf, at en kompensation fra staten til den offentlige virksomhed RTP for markedsværdien af nettet, som man havde besluttet at udskille fra RTP's aktiver, ikke giver nogen økonomisk fordel til sidstnævnte, da kompensationen svarede til aktivernes faktiske værdi. Foranstaltningen giver således ikke nogen fordel til RTP og udgør ikke statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(139)
Efter at have vurderet bemærkningerne fra tredjemand og de portugisiske myndigheder konkluderede Kommissionen, at kapitalforhøjelserne i 1994-1997 gav RTP en økonomisk fordel. Som det fremgår af tabel 3 ville ingen privat investor i betragtning af RTP's svage økonomiske situation på tidspunktet for kapitalforhøjelserne have tilført virksomheden kapital, idet det ikke kunne forventes, at virksomheden genfandt nogen form for normal rentabilitet inden for et rimeligt tidsrum. På trods af kapitaltilførslerne forværredes RTP's økonomiske situation sig også faktisk. Hverken de portugisiske myndigheder eller tredjemand hævdede, at den portugisiske stat handlede som en privat investor på tidspunktet for kapitaltilførslerne til virksomheden.
(140)
Kommissionen er ikke enig med de portugisiske myndigheder i det forhold, at lånet fra 1998 skulle være ydet på markedsvilkår. For ikke at udgøre statsstøtte skal betingelserne i forbindelse med et lån (den tilknyttede sikkerhedsstillelse og rentesatsen) afspejle den iboende risiko ved en lånetransaktion til en virksomhed (70). Risikoen, og dermed rentesatsen, er højere, når virksomheden befinder sig i en økonomisk situation, hvor soliditeten er mindre end, hvad en finansieringsinstitution normalt kræver i forbindelse med sin långivning.
(141)
Som det fremgår af tabel 3, befandt RTP sig på tidspunktet for indgåelsen af låneaftalen i alvorlige økonomiske vanskeligheder, da gælden oversteg værdien af virksomhedens aktiver og nettobalancen var negativ. Virksomheden var således teknisk insolvent.
(142)
For det første skal det bemærkes, at lånet udgjorde ansvarlig lånekapital, dvs. uden nogen sikkerhed i aktiverne, hvorfor tilbagebetalingen i tilfælde af virksomhedens konkurs skulle prioriteres efter samtlige kreditorer, men før aktionærerne. Fraværet af en hensigtsmæssig garanti på grundlag af aktiverne synes tydeligt at angive, at dette lån ikke blev ydet på markedsvilkår, og at det drejer sig om støtte. I betragtning af RTP's tekniske insolvens på tidspunktet for lånoptagelsen ville ingen finansieringsinstitution have ydet ansvarlig lånekapital til virksomheden, da udsigterne til tilbagebetaling fra RTP var yderst begrænsede. Lånet blev da heller ikke ydet af en privat finansieringsinstitution, men af fonden Fundo de Regularização da Dívida Pública.
(143)
For det andet kan det fremhæves, at rentesatsen for lånet ikke tydeligt afspejler den dermed forbundne risiko. Den er ikke blot under den referencesats, som Kommissionen sædvanligvis anvender for at beregne støtteelementet i ordninger med rentegodtgørelse (71), men en kreditor ville under markedsvilkår - ud over sikkerhedsstillelse - kræve en rentesats, der kunne kompensere for den høje risiko forbundet med tilbagebetalingen.
(144)
I betragtning af at RTP's økonomiske situation var så vanskelig, at virksomheden ikke kunne opnå ansvarlig lånekapital på sædvanlige vilkår, svarer lånet faktisk til et tilskud og udgør en fordel for RTP.
(145)
I lyset af ovenstående mener Kommissionen, at omlægningen af gælden til socialsikringsmyndighederne, kapitaltilførslerne i 1994-1997 og långivningen i 1998 giver en økonomisk fordel i forhold til konkurrenterne, som ikke modtog samme midler.
(146)
Det portugisiske tv-marked blev først åbnet for konkurrence i 1992, men der var dog konkurrenter på markedet i den periode, hvor RTP var genstand for de forskellige foranstaltninger. I februar 1992 blev der udstedt radiospredningslicens til de private tv-selskaber, SIC og TVI, og i oktober 1992 påbegyndte SIC sine udsendelser i Portugal.
(147)
Kommissionen er ikke enig med de portugisiske myndigheders synspunkt, hvorefter aftalen om gælden til socialsikringsmyndighederne ikke skulle være omfattet af begrebet statsstøtte, da selve gælden var skabt inden åbningen af det portugisiske radiospredningsmarked for konkurrence. RTP fik tildelt den økonomiske fordel i maj 1993, efter markedets åbning for konkurrence, hvorfor dette kan have udgjort en økonomisk fordel for RTP.
(148)
I betragtning heraf konkluderede Kommissionen, at statens foranstaltninger kan have givet en økonomisk fordel til RTP i forhold til konkurrenterne, som ikke modtog de samme midler, og dermed kan have fordrejet konkurrencen som omhandlet i artikel 87, stk. 1.
(149)
Statslige foranstaltninger er omfattet af artikel 87, stk. 1, i det omfang, de påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Dette er altid tilfældet, når de pågældende aktiviteter er genstand for samhandel inden for Fællesskabet. I nærværende sag udøver modtagervirksomheden, RTP, aktiviteter på det internationale marked. Faktisk udveksler RTP gennem UER (sammenslutning af europæiske offentlige radiospredningsvirksomheder) tv-programmer og deltager i Eurovision-systemet (72). Herudover er RTP i direkte konkurrence med private radiospredningsvirksomheder, der er aktive på det internationale marked og har en international ejerstruktur (73).
(150)
Det kan derfor konkluderes, at foranstaltningerne til fordel for RTP påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i artikel 87, stk. 1.
(151)
I lyset af ovenstående må det konkluderes, at ud over eventuelle public service- forpligtelser, der er pålagt RTP, er der tale om statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1, i forbindelse med følgende foranstaltninger: omlægningen af gælden til socialsikringsmyndighederne, kapitaltilførsler i perioden 1994-1997 og lånet ydet i 1998.
(152)
Som tidligere nævnt blev RTP imidlertid pålagt en public service-forpligtelse til tv-udsendelse. EF-Domstolen erklærede i forbindelse med Altmark-dommen, at statsforanstaltninger, der kompenserer udgifter forbundet med public service, ikke er omfattet af begrebet statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1, når følgende betingelser er opfyldt samtidigt (74):
-
Den begunstigede virksomhed er faktisk blevet pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser er blevet klart defineret.
-
De kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, er fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
-
Kompensationen overstiger ikke, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
-
Når udvælgelsen af virksomheden ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, skal kompensationen fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret, ville have ved at gennemføre forpligtelserne.
(153)
Når der ses bort fra den første og den tredje betingelse, synes de ad hoc-foranstaltninger, der er nævnt i betragtning 151, ikke at opfylde den anden og fjerde betingelse i Altmark-dommen og det af følgende årsager.
(154)
Det er klart, at finansieringen via aftalen med socialsikringsmyndighederne og via lånet ikke var led i en kompensationsordning efter kriterier fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde (anden betingelse). Derimod var de baseret på ad hoc-beslutninger, der kan tilskrives staten.
(155)
Som anført i betragtning 61 indeholdt public service-aftalen herudover en specifik mulighed for finansiering af udstyr til public service-aktiviteterne på grundlag af kapitaltilførsler. Public service-aftalerne begrænser ikke investeringerne til de offentlige tjenester og definerer heller ikke klart betingelserne og begrænsningerne for statens deltagelse, idet der kun tages højde for statens eventuelle deltagelse i RTP's investeringer i egenskab af aktionær. Kommissionen mener derfor, at heller ikke kapitaltilførslerne kan vurderes som værende led i en kompensationsordning efter kriterier fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
(156)
Endvidere er det klart, at RTP ikke blev udvalgt efter et offentligt udbud, der kunne garantere mindst mulige omkostninger. Der foreligger ikke bevis for, at beløbet for de punktuelle betalinger blev beregnet med udgangspunkt i en gennemsnitsvirksomheds afholdte omkostninger (fjerde betingelse).
(157)
I betragtning heraf er det klart, at samtlige betingelser i Altmark-dommen ikke er opfyldt i nærværende sag. De i betragtning 151 nævnte foranstaltninger bør således betragtes som statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(158)
Det er Domstolens faste retspraksis, at artikel 86 kan tillade undtagelser fra forbuddet mod statsstøtte til virksomheder, der har fået pålagt udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Altmark-dommen bekræftede stiltiende, at statsstøtte, der kompenserer omkostninger afholdt af en virksomhed i udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet, når betingelserne i EF-traktatens artikel 86, stk. 2, er opfyldt (75).
(159)
Domstolen præciserede, at for at kunne falde ind under undtagelsesbestemmelsen er det nødvendigt, at foranstaltningen samtidigt opfylder principperne om definition, mandat og proportionalitet. Kommissionen mener, at for så vidt angår disse principper, påvirkes samhandelen ikke i en grad, der skader Fællesskabets interesser.
(160)
Kommissionens meddelelse om anvendelse af statsstøttereglerne på public service-radio- og tv-virksomhed (76) forklarer, hvordan disse principper bør anvendes på radiospredningssektoren. I henhold til meddelelsen skal Kommissionen vurdere om (77):
-
RTP's aktiviteter svarer til en public service-forpligtelse, der klart er defineret af medlemsstaten (definition)
-
udførelsen af tjenesteydelsen udtrykkeligt af de portugisiske myndigheder er overdraget til RTP (mandat)
-
finansieringen står i rimeligt forhold til nettoudgifter forbundet med udførelsen af public service.
(161)
Som bekræftet i Amsterdam-protokollen (78) og i meddelelsen om radio- og tv-virksomhed (79) er det op til medlemsstaterne at definere public service-mandatet for public service-radio- og tv-selskabet. I radio- og tv-sektoren er Kommissionens rolle begrænset til at kontrollere, at der ikke findes klare fejl i definitionen af public service. En sådan fejl vil udgøre misbrug af definitionen på public service.
(162)
I betragtning af radio- og tv-sektorens særlige karakter finder Kommissionen det legitimt med en definition, der pålægger et givet selskab at udbyde et afbalanceret og varieret program i overensstemmelse med de fortolkende bestemmelser i protokollen (80). En sådan definition ville være i overensstemmelse med målsætningen om at opfylde de demokratiske, sociale og kulturelle behov i et givent samfund.
(163)
Som beskrevet i betragtning 51 og 52, er RTP i medfør af lov nr. 21/92 og public service-aftalerne forpligtet til inden for rammerne af generelt public service-tv at tilvejebringe to kanaler med generel dækning. Mens den første kanal skal tilbyde en mere generel programlægning, skal den anden kanal henvende sig til mere specifikke seergrupper. Som beskrevet i betragtning 53 og 54 fastlægger lov nr. 21/92 og public service-aftalerne endvidere i detaljer RTP's forpligtelser med hensyn til programindholdet, det internationale samarbejde og visse specifikke forpligtelser.
(164)
Selv om definitionen på RTP's public service-forpligtelser er af kvalitativ karakter og meget bred, i overensstemmelse med Amsterdam-protokollens fortolkningsbestemmelser, finder Kommissionen denne »brede« definition legitim (81). Kommissionen finder således legitim den generelle definition, der er fastlagt for RTP's public service-forpligtelse til at forestå to tv-kanaler med national dækning, en mere generel og en mere fokuseret på specifikke seergrupper. En sådan definition kan anses for at opfylde de demokratiske, sociale og kulturelle behov i det portugisiske samfund.
(165)
Kommissionen finder ligeledes legitime de forpligtelser, der nærmere fastlægger, hvordan RTP skal opfylde sin public service-forpligtelse til tv-virksomhed. Disse forpligtelser kan også anses for at være i overensstemmelse med Amsterdam-protokollens tekst og for at opfylde de demokratiske, sociale og kulturelle behov i det portugisiske samfund.
(166)
Selv om Kommissionen anser RTP's public service-opgave for at være legitim, skal det dog efterprøves, hvorvidt definitionen er befængt med klare fejl.
(167)
Under hensyntagen til betragtning 45 i direktivet om »fjernsyn uden grænser« kan Kommissionen acceptere, at definitionen af public service-forpligtelser for radio- og tv-virksomheder, der udfører public service, indeholder en forpligtelse til i betydeligt omfang at bidrage til investeringer i europæisk audiovisuel produktion, i det omfang filmrettighederne giver mulighed for udsendelse på public service-tv (82).
(168)
Kommissionen finder, at RTP's forpligtelse til at støtte filmproduktion falder ind under public service-tv, da RTP efterfølgende på public service-tv udsender de film, som den har erhvervet rettigheder til.
(169)
Kommissionen kan derfor ikke være enig i de direkte interesseredes bemærkninger, hvorefter RTP's filmforpligtelser og finansieringen heraf skulle være diskriminerende. De direkte interesserede hævdede, at private tv-selskaber også indgår protokoller om støtte til filmproduktion med de portugisiske myndigheder, men at disse ikke indeholder bestemmelser om nogen kompenserende betaling. Kommissionen finder, at der bør skelnes mellem frivillige aftaler mellem staten og private tv-selskaber om støtte til filmproduktion og en public service-forpligtelse, der er pålagt RTP, til at udsende filmproduktion og finansiere denne. Det er klart, at der udtrykkeligt blev pålagt RTP en public service-opgave med hensyn til at støtte visse filmiske produktioner, som efterfølgende skulle udsendes som public service-tv-programmer, hvorimod de private tv-selskaber ikke var blevet pålagt en sådan public service-opgave. Faktisk brugte staten således RTP som et instrument til at støtte filmproduktionen. Eventuelle fordele fra RTP til filmproduktionen kan udgøre statsstøtte og bør undersøges som sådan. Nærværende beslutning foregriber på ingen måde en eventuel vurdering af de mulige fordele, som filmproducenterne har nydt.
(170)
I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at RTP's samfinansiering af portugisisk filmproduktion, der udsendes på public service-tv-kanalerne kan anses som en specifik legitim forpligtelse, som er nødvendig for at opfylde RTP's generelle forpligtelse til at forestå public service-tv. Denne forpligtelse udgør således ikke en klar fejl.
(171)
Kommissionen finder imidlertid, at RTP's forpligtelse til at »tilvejebringe andre ubestemte ad hoc-ydelser« (83) ikke er tilstrækkelig præcis til at sætte Kommissionen i stand til på forhånd og med tilstrækkelig grad af retssikkerhed at afgøre, om sådanne ydelser kan anses for at være public service. Selv om Kommissionen finder, at »andre ubestemte ydelser« ikke er præcist defineret, bemærker den, at der ikke er foretaget nogen betalinger under denne bestemmelse i løbet af den undersøgte periode (84).
(172)
I betragtning af ovenstående konkluderer Kommissionen, at RTP's aktiviteter, som beskrevet i lov nr. 21/92 og igen defineret i public service-aftalerne, udgør klart definerede public service-forpligtelser. Selv om forpligtelsen til at tilvejebringe »andre ubestemte ydelser, der bestemmes på ad hoc-basis« ikke skulle være tilstrækkelig præcis til på forhånd at konkludere, at samtlige ydelser på dette område bør anses for at være public service, blev der ikke foretaget nogen betalinger med henvisning til denne bestemmelse i perioden 1992-1998.
(173)
For det andet skal Kommissionen vurdere, om public service-forpligtelserne blev pålagt finansieringsmodtageren.
(174)
I henhold til meddelelsen om radio- og tv-virksomhed skal Kommissionen efterprøve, om public service-mandaterne blev overdraget RTP gennem en udtrykkelig formel handling (85).
(175)
Som det bemærkes under betragtning 55, blev public service-forpligtelserne klart pålagt RTP på grundlag af forskellige love og aftaler, nemlig artikel 5 i lov nr. 58/90, artikel 4, stk. 1, og artikel 5 i lov nr. 21/92 og klausul 1 i public service-aftalerne.
(176)
Kommissionen modtog ingen bemærkninger fra de direkte interesserede eller fra de portugisiske myndigheder om, at public service-forpligtelsen ikke skulle være overdraget RTP gennem en tilstrækkelig formel handling. I overensstemmelse med meddelelsen om radio- og tv-virksomhed og i betragtning af de tidligere nævnte love og aftaler konkluderer Kommissionen, at der ikke er tvivl om, at RTP er forpligtet til at udføre public service-tv, hvorfor public service-mandatet formelt blev pålagt RTP.
(177)
Ikke blot blev public service-mandatet klart overdraget til RTP gennem en formel handling, men det blev også sikret, at public service-forpligtelsen blev udført som planlagt. Som allerede nævnt under betragtning 56 til 59 blev der oprettet forskellige kontrolmekanismer for at sikre, at RTP opfyldte public service-forpligtelsen som forudset.
(178)
For det første skal RTP fremlægge rapporter vedrørende opfyldelsen af public service-forpligtelserne og planer ledsaget af udtalelser fra Gabinete de Auditoria. RTP udarbejdede faktisk rapporter vedrørende sine public service-forpligtelser for perioden mellem 1992 og 1998 med en beskrivelse af opfyldelsen af hver enkelt public service-forpligtelse og angivelse af udgifter for hver enkelt forpligtelse på baggrund af et analytisk bogføringssystem.
(179)
For det andet kontrollerede finansministeren og et medlem af regeringen med ansvar for kommunikation opfyldelsen af public service-aftalen, ligesom den portugisiske finanskontrol reviderede de økonomiske aspekter.
(180)
For det tredje er der foretaget en ekstern revision på årsbasis. Kommissionen kan ikke være enig med SIC i, at udgifterne til public service-tv, som forelagt af de portugisiske myndigheder, og oplysningerne om RTP i public service-aftalerne, ikke skulle være pålidelige og dermed ikke skulle kunne tilstrækkeligt efterprøves. Kommissionen fremhæver, at en godkendt revisor foretog en årlig revision i perioden 1992-1998 af RTP's årsregnskaber. Selv om rapporterne om public service-forpligtelsen ikke altid var ledsaget af en revisionsrapport, sikrede reglerne for bogføringssystemet endvidere, at udgifterne for hver kompensationsberettiget public service-forpligtelse kunne kortlægges og kontrolleres korrekt.
(181)
På dette grundlag er det klart, at der er udført kontrol på tre forskellige niveauer, nemlig af Gabinete de Auditoria internt, af de ansvarlige regeringsorganer og af en ekstern revisionsvirksomhed. Selv om man kunne forestille sig, at der ikke blev foretaget en systematisk revision af rapporterne om public service-forpligtelserne, sikrede ovenfor beskrevne system, at forpligtelsen blev udført som planlagt. Kommissionen konkluderer derfor, at der fandtes en effektiv mekanisme i tidsrummet 1992-1998, som sikrede et effektivt tilsyn med opfyldelsen af RTP's public service-forpligtelser.
(182)
Det tredje kriterium, som Kommissionen skal vurdere, består i at afgøre, om finansieringen står i forhold til nettoudgifterne forbundet med public service-forpligtelsen.
(183)
I meddelelsen om radio- og tv-virksomhed beskrev Kommissionen de kriterier, den har til hensigt at lægge til grund for dens vurdering af proportionaliteten af statsfinansiering med krav om, at statsstøtten ikke må overskride nettoomkostningerne ved public service-opgaven, og at der ikke sker nogen fordrejning på markedet, som ikke er nødvendig som følge af opfyldelsen af public service-opgaverne (86).
(184)
For det første kræves det i meddelelsen om radio- og tv-virksomhed, at en korrekt beregning af udgifterne til public service-aktiviteterne indebærer, at udgifter og indtægter fordeles hensigtsmæssigt mellem public service-aktiviteterne og de kommercielle aktiviteter.
(185)
Som beskrevet i betragtning 62 til 64 fastlægger public service-aftalerne en metode til fordeling af udgifter og indtægter, som RTP skal anvende. I nærværende sag er arbejdet principielt gjort lettere for Kommissionen, idet RTP faktisk har anvendt et analytisk bogføringssystem, der gør det muligt at kvantificere de kompensationsberettigede udgifter afholdt af virksomheden i forbindelse med udførelsen af hver enkelt af de kompensationsberettigede public service-opgaver.
(186)
Med udgangspunkt i dette system opføres hver enkelt kompensationsberettiget udgiftspost på en aktivitet, og fordeles dernæst på RTP's forskellige kompensationsberettigede public service-forpligtelser på grundlag af objektive bogføringsprincipper.
(187)
Da indtægter fra hver af de kompensationsberettigede public service-funktioner fratrækkes driftsomkostningerne, sikrer systemet, at de årlige kompensationsbetalinger begrænses til nettoudgiften for hver enkelt public service-forpligtelse (se betragtning 65).
(188)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at kriterierne til beregning af udgiften i princippet er fastlagt på en objektiv og gennemsigtig måde.
(189)
Kommissionen bemærker dog, at reglerne for udgiftskompensation kan undervurdere den faktiske nettoudgift ved RTP's public service-forpligtelse og kan føre til en strukturel underfinansiering af det reelle finansieringsbehov.
(190)
Som det fremgår af betragtning 65 og i overensstemmelse med aftalernes metode til beregning af udgifter, blev visse public service-udgifter ikke refunderet via årlige kompensationsbetalinger (87). De portugisiske myndigheder oplyste endvidere til Kommissionen, at selv om RTP skulle betale moms af de årlige kompensationsbetalinger, kunne disse udgifter ikke tages i betragtning i henhold til bogføringsreglerne (betragtning 96). Endelig har RTP i sine egne rapporter om public service-forpligtelsen ikke medtaget alle investeringer i udstyr til public service-opgaver, selv om de er medtaget i regnskaberne (se betragtning 67).
(191)
I overensstemmelse med Amsterdam-protokollen er det imidlertid op til medlemsstaterne selv at tilrettelægge deres ordninger for finansiering af public service-tv-virksomheder. I nærværende sag besluttede de portugisiske myndigheder ikke at refundere en del af public service-operatørens afholdte udgifter forbundet med udførelsen af mandatet.
(192)
I denne sag betalte staten ikke blot årlige kompensationsbetalinger til RTP, men tildelte også yderligere finansiering i form af kapitalforhøjelser, lån og en aftale med socialsikringsmyndighederne.
(193)
Selv om public service-aftalerne omfatter bestemmelser om statens årlige kompensationsbetalinger for driftsudgifter og om muligheden for kapitalforhøjelser i tilknytning til RTP's investeringer, nævnes der ikke i lovteksterne om RTP's public service-forpligtelser nogen form for finansiering på grundlag af lån eller nedsættelse af socialsikringsbidrag. I overensstemmelse med punkt 57 i meddelelsen om radio- og tv-virksomhed skal Kommissionen imidlertid undersøge, om samtlige foranstaltninger står i et rimeligt forhold til nettoudgifterne ved public service-opgaven. Kun hvis dette er tilfældet, kan finansieringen af RTP anses for at være forenelig med EF-traktatens artikel 86, stk. 2.
(194)
Kommissionen mener også, at de public service-forpligtelser, der er pålagt RTP, men som ikke er berettiget til kompensation, faktisk kan anses for at være legitime og for at være public service-forpligtelser, der er klart definerede og formelt overdragede af staten til public service-operatøren. I henhold til fællesskabsbestemmelserne kan den portugisiske stat således finansiere samtlige nettoudgifter, som RTP afholder i forbindelse med public service-tv.
(195)
For så vidt angår denne beslutning, er det ikke nødvendigt på ny at foretage den eksakte beregning af de faktiske nettoudgifter, som RTP har afholdt i tilknytning til udførelsen af sine public service-forpligtelser. Det er tilstrækkeligt at påvise, at den samlede statslige finansiering modtaget af RTP i perioden 1992-1998 ikke oversteg de yderligere nettoudgifter afholdt af virksomheden med henblik på opfyldelsen af de nævnte public service-opgaver i samme periode.
(196)
Tabel 6 viser en oversigt over RTP's public service-udgifter (investeringsudgifter og nettodriftsudgifter) som beregnet i henhold til reglerne for udgiftsbogføring og de modtagne kompensationsbetalinger til investeringer og driftsudgifter.
(197)
Først vises investeringerne i udstyr forbundet med public service-aktiviteterne (som allerede vist i tabel 5) og den forudsete kompensation til finansiering af investeringerne (som allerede vist i tabel 2). Dernæst vises RTP's nettodriftsudgifter (som allerede vist i tabel 4) og den forudsete kompensation for disse udgifter (som allerede vist i tabel 1). Sluttelig viser tabellen den forholdsvise fordel fra ad hoc-støtten som følge af den med socialsikringsmyndighederne indgåede aftale og af lånet.
Tabel 6
Oversigt over finansieringsbehov og kompensationsbehov for nettodriftsudgifter ved public service-aktiviteterne i overensstemmelse med bogføringsreglerne
(i mio. PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
I alt
Investeringsudgifter
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Kapitaltilførsler
- 0
- 0
- 10 000,0
- 12 800,0
- 10 000,0
- 14 000,0
- 0
- 46 800,0
Difference mellem investeringsudgifter og kompensation
2 632,6
2 102,0
- 7 236,1
- 11 807,3
- 8 519,6
- 9 962,6
6 054,2
- 26 736,8
Driftsudgifter ved public service-aktiviteterne
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Kompensationsbetalinger
- 6 200,0
- 7 100,0
- 7 145,0
- 7 200,0
- 14 500,0
- 10 350,0
- 14 000,0
- 66 495,0
Socialsikringsmyndighederne
-
- 1 206,0
-
-
-
-
-
- 1 206,0
Lån
- 20 000,0
- 20 000,0
Difference mellem driftsudgifter og kompensation
518,2
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
- 3 898,7
28 755,1
Kilde: Årsregnskaberne og public service-rapporterne.
(198)
Som allerede fremhævet indebar det system for årlige kompensationsbetalinger, som de portugisiske myndigheder havde valgt, at de faktiske udgifter ved RTP's public service-opgaver blev undervurderet, og at systemet førte til kumulering af gæld. For at holde RTP i økonomisk balance anvendte de portugisiske myndigheder i en anden fase punktuelle instrumenter for at finansiere RTP's udgifter fra public service-opgaverne.
(199)
Som det fremgår af tabel 6 overkompenserede kapitaltilførslen public service-investeringerne med 26 736,8 mio. PTE, hvorimod driftsudgifterne blev underkompenseret ved kompensationsbetalingerne og ad hoc-støtten med 28 755,1 mio. PTE. Selv om kapitaltilførslerne grundlæggende skulle finansiere investeringer i udstyr, blev denne kapital også brugt til at tilbagebetale kumuleret gæld.
(200)
Som det fremgår af tabel 6, var den samlede kompensation lavere end 2 018,3 mio. PTE for nettoudgifterne ved public service-forpligtelserne (28 755,1 mio. minus 26 736,8 mio. PTE). Kommissionen konkluderer således, at i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne står statens samlede finansiering i et rimeligt forhold til RTP's nettodriftsudgifter ved public service-forpligtelserne for den undersøgte periodes vedkommende.
(201)
Kommissionen mener, at de modtagne midler sandsynligvis var endnu mindre end de samlede nettoudgifter afholdt i forbindelse med udførelsen af mandatet for public service-tv, som staten havde tildelt RTP, når det tages i betragtning, at tabel 6 ikke omfatter samtlige udgifter, som RTP afholdte i tilknytning til public service-tv i perioden 1992-1998.
(202)
I henhold til meddelelsen om radio- og tv-virksomhed skal Kommissionen sikre sig, at statens finansiering ikke blot står i et rimeligt forhold til nettoudgifterne ved udøvelsen af public service, men også at der ikke sker fordrejninger på markedet i forbindelse med de kommercielle aktiviteter, der hidrører fra public service-aktiviteterne, og hvis udgifter ikke korrekt modsvares på indtægtssiden, og som ikke er nødvendige for udførelsen af public service-opgaven. En sådan fordrejning vil være til stede, hvis RTP presser priserne på reklamemarkedet, hvorefter konkurrenternes indtægter falder (88). I så tilfælde ville RTP ikke maksimere sine kommercielle indtægter, men unødvendigt øge sit behov for statsfinansiering. I henhold til meddelelsen om radio- og tv-virksomhed vil bevis for sådan adfærd ikke blive anset for at være et led i public service-opgaven, der er blevet overdraget selskabet (89).
(203)
I beslutningen om procedurens indledning bekræftede Kommissionen, at hvis der skulle foreligge bevis for en sådan adfærd, ville den tage disse fordrejninger i betragtning og det dermed forbundne højere statslige finansieringsbehov i vurderingen af en eventuel overkompensation. I den fase af proceduren bemærkede Kommissionen, at »den ikke på grundlag af de oplysninger, den var i besiddelse af, kunne afgøre, om RTP havde udvist en sådan adfærd« (90).
(204)
Efter opfordringen til at fremsætte bemærkninger på tidspunktet for procedurens indledning modtog Kommissionen ingen bemærkninger fra RTP's konkurrenter, som kunne tyde på eller påvise, at RTP udviste konkurrencebegrænsende adfærd på kommercielle markeder, som kunne føre til større finansiering fra statens side, hvilket ville være uforeneligt med traktaten (91).
(205)
I denne sammenhæng mener Kommissionen ikke, at der er tale om en sådan adfærd. Kommissionen konkluderer derfor, at RTP ikke synes at have tyet til konkurrencebegrænsende adfærd på de kommercielle markeder, som skulle have ført til et større behov for statsfinansiering og dermed til en overkompensation.
(206)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at aftalen med socialsikringsmyndighederne, kapitaltilførslerne og den ansvarlige lånekapital er at betragte som statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Finansieringen af RTP i form af ad hoc-støtte er imidlertid forenelig med fællesmarkedet efter EF-traktatens artikel 86, stk. 2. Den samlede finansiering står i rimeligt forhold til de nettoudgifter, der svarer til de public service-forpligtelser, der klart er defineret og overdraget. Statsfinansieringen påvirker således ikke samhandelen eller konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod den fælles interesse som omhandlet i EF-traktatens artikel 86, stk. 2 (92).
VI. KONKLUSION
(207)
Kommissionen mener, at Portugal ulovligt har ydet den pågældende ad hoc-støtte i strid med EF-traktatens artikel 88, stk. 3. På baggrund af ovenstående analyse konkluderer Kommissionen, at aftalen indgået med socialsikringsmyndighederne i 1993, kapitaltilførslerne i tidsrummet 1994-1997 og lånet fra 1998 udgør statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Foranstaltningerne er tildelt under anvendelse af statsmidler, truer med at fordreje konkurrencevilkårene til fordel for RTP og påvirker samhandelen. Som det fremgår af analysen ovenfor, opfylder foranstaltningerne ikke de betingelser, der er opstillet i Altmark-dommen, da de ikke kan anses for at være led i en kompensationsordning efter kriterier fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. Det står endvidere klart, at RTP ikke blev udvalgt inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som kunne sikre et minimalt omkostningsniveau, og at det ikke synes at kunne påvises, at beløbet for ad hoc-betalingerne blev fastlagt på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed ville have haft.
(208)
Undtagelsesbestemmelsen i artikel 86, stk. 2, finder anvendelse på ad hoc-foranstaltninger. Som det fremgår af analysen ovenfor, udgjorde foranstaltningerne kompensation for public service-forpligtelser, der klart var defineret og overdraget til RTP. Som bemærket ovenfor står ad hoc-foranstaltningerne i rimeligt forhold til nettoudgifterne ved RTP's public service-aktiviteter. Foranstaltningerne fordrejer ikke konkurrencevilkårene i et omfang, der strider mod den fælles interesse, da de står i et rimeligt forhold til nettoudgifterne ved den af RTP udførte public service, og RTP udviste ikke konkurrencebegrænsende adfærd i sine kommercielle aktiviteter -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den statsstøtte, som Portugal har ydet til RTP, på et beløb på 68 006 mio. PTE i form af en aftale indgået med socialsikringsmyndighederne i 1993, af kapitaltilførsler i perioden 1994-1997 og af et lån i 1998 er forenelig med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 86, stk. 2, da den ikke har ført til nogen overkompensation af de nettoudgifter, der er forbundet med de public service-opgaver, der er overdraget RTP.
Artikel 2
Følgende foranstaltninger udgør ikke statsstøtte: fritagelsen fra afgifter og gebyrer for registrering, betalingen for overførslen af nettet til udsendelse af tv-signaler, faciliteter med hensyn til betalingen af den årlige afgift for brug af nettet, protokollen om støtte til filmproduktion, obligationsudstedelsen og omstruktureringsplanen for 1996-2000.
Artikel 3
Denne beslutning er rettet til Den Portugisiske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 15. oktober 2003.

Labels: 4
19
10
12
18
15