Document ID: 32000D0389

Entscheidung der Kommission
vom 22. Dezember 1999
über die Beihilferegelung C 39/99 (ex E 2/97) des Vereinigten Königreichs "English Partnerships (EP)" nach dem "Partnerships Investment Programme (PIP)", im folgenden als "EP/PIP-Regelung" bezeichnet
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(1999) 5208)
(Nur der englische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2000/389/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme(1) aufgrund der vorstehenden Bestimmung und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1) Mit Schreiben vom 9. Januar 1995 meldete das Vereinigte Königreich gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag bei der Kommission das Beihilfeprogramm im Rahmen der Regelung "Single Regeneration Budget" (SRB) (N 31/95) an. Diese Anmeldung umfaßte eine Reihe von Förderprogrammen, darunter die nach dem Partnerships Investment Programme (PIP) als Regionalentwicklungssystem konzipierte English Partnership (EP/PIP)-Regelung, die bei der öffentlichen Finanzierung von Sanierungsprojekten im Vereinigten Königreich Anwendung findet.
(2) Mit Schreiben an das Vereinigte Königreich vom 4. Mai 1995 (SG(95) D/5602) genehmigte die Kommission die SRB-Regelung gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag (Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftsgebiete). In ihrer Entscheidung stellte die Kommission fest, daß einige der zur SRB-Regelung gehörenden Maßnahmen nicht unter Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag fallen. Die "Stadtsanierung (EP-Maßnahmen)" wurde als eine dieser Maßnahmen bezeichnet.
(3) Die Behörden des Vereinigten Königreichs gingen bei der Anwendung dieser Regelung davon aus, daß kein EP-Programm zur Finanzierung von Sanierungsvorhaben unter die staatlichen Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 fällt.
(4) Nachdem die Kommission die SRB-Regelung genehmigt hatte, wurde sie auf gewisse Fälle hingewiesen, in denen es sich bei den Empfängern von EP-Beihilfen auch um Unternehmen handelte, die Wettbewerber im innergemeinschaftlichen Handel sind.
(5) Bei einem Treffen im Januar 1996 wurden die Behörden des Vereinigten Königreichs von der Kommission aufgefordert, die tatsächliche Wirkungsweise der Regelung klarzustellen.
(6) Verschiedene Aspekte dieser Frage wurden bei Treffen und in Schreiben zwischen Januar 1996 und Februar 1998 weiter erörtert und analysiert. Auf einer Zusammenkunft mit den Behörden des Vereinigten Königreichs im September 1997 kündigte die Kommission zum ersten Mal ihre Absicht an, zweckdienliche Maßnahmen gemäß Artikel 88 Absatz 1 EG-Vertrag vorzuschlagen. Im Oktober 1997 kam es zu einem Besuch in der Londoner EP-Zentrale, bei dem zu ausgewählten Fällen weitere Erkundigungen eingezogen und Aussprachen geführt wurden, um den Vorschlag für zweckdienliche Maßnahmen konkreter gestalten zu können.
(7) Schließlich unterbreitete die Kommission den Behörden des Vereinigten Königreichs mit Schreiben vom Juli 1998 (SG(98) D/06108) gemäß Artikel 88 Absatz 1 EG-Vertrag einen Vorschlag für zweckdienliche Maßnahmen im Zusammenhang mit einem bestimmten EP-Investitionsprogramm, den EP-Maßnahmen nach der PIP-Regelung.
(8) Die Behörden wurden aufgefordert, innerhalb von 20 Arbeitstagen, den vorgeschlagenen Maßnahmen zuzustimmen. Im April 1999 ging die offizielle Antwort der Behörden des Vereinigten Königreichs zu den vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen ein, in der diese den von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen nur teilweise zustimmten.
(9) Daher hat die Kommission im Mai 1999 bezüglich der EP/PIP-Regelung das Verfahren des Artikels 88 Absatz 2 EG-Vertrag eingeleitet. Die offizielle Antwort der Behörden des Vereinigten Königreichs ist mit Schreiben vom 29. Juli 1999 eingegangen. Eine Zusammenfassung dieser Entscheidung wurde im Amtsblatt vom 28. August 1999(2) veröffentlicht. Innerhalb der vorgeschriebenen Frist von einem Monat nach Veröffentlichung gingen Stellungnahmen von elf Beteiligten ein. Die Kommission erhielt außerdem auch nach Ablauf dieser Frist Stellungnahmen von einer Vielzahl weiterer Beteiligter.
II. BESCHREIBUNG DER EP/PIP-REGELUNG
Stand und Vorgeschichte von EP
(10) English Partnerships wurde am 10. November 1993 gemäß Teil III des Leasehold Reform, Housing and Urban Development Act von 1993 ins Leben gerufen. Voll funktionsfähig ist es seit dem 1. April 1994.
EP (das sich in seiner Satzung als "Stadtsanierungsagentur" bezeichnet) ist eine nicht ressortbezogene ständige öffentliche Einrichtung, die dem Umweltminister unterstellt ist. Die EP-Finanzierung erfolgt über Mittelzuweisungen im Rahmen des SRB. Die EP-Mittel setzen sich aus Zuschüssen aus dem Umweltministerium sowie aus Einnahmen aus den Aktivitäten von EP zusammen, zu denen auch der Verkauf von Vermögensgegenständen gehört (hauptsächlich aus dem Grundstücksportefeuille, das es von der Vorgängereinrichtung "English Estates" übernommen hat).
Allgemeines Ziel von EP(3)
(11) Allgemeines Ziel von EP ist es, die Geländesanierung über die Wiedernutzbarmachung, Erschließung oder Sanierung von Grundstücken und Gebäuden sicherzustellen. Ihr Hauptaugenmerk gilt der Geländesanierung. Dabei arbeitet sie in dem Bestreben, die Probleme eines ganzen Gebietes anzugehen, nach Möglichkeit in einem weitergesteckten Sanierungsrahmen mit örtlichen und regionalen Partnern zusammen. Ihr Anliegen ist es, sich des Flächenbedarfs für vielfältige Zwecke, darunter Wohn- und Gewerbezwecke, anzunehmen, ausländische Investoren zu binden, Freizeit- und Erholungsmöglichkeiten zu schaffen und eine Verbesserung des Zustands der Umwelt zu bewirken.
Gebiete, die für die EP-Finanzierung in Frage kommen
(12) EP legt die Schwerpunktbereiche selbst fest und erstellt hierzu im Anschluß an eine Beurteilung der einschlägigen Daten sowie Rücksprachen mit den Partnern auf regionaler Ebene jährlich ein regionales Strategiepapier. Bei der Analyse werden neben anderen Indikatoren die jeweilige Arbeitslosenquote, die Ergebnisse der neuesten nationalen Erhebung sanierungsbedürftiger Areale usw. berücksichtigt.
Dabei kommen folgende Gebiete in Frage:
a) europäische Ziel-1- und Ziel-2-Gebiete;
b) von Revierstillegungen betroffene Gebiete (ein wichtiger Zielbereich der EP-Aktivitäten, die nicht notwendigerweise in Fördergebieten stattfinden müssen. Da diese Gebiete nur klein sind und zudem oft fernab von den Pendlereinzugsgebieten liegen, bei denen es sich um die Einheit handelt, die in der bis zum 31. Dezember 1999 gültigen regionalen Fördergebietskarte des Vereinigten Königreichs verwendet wird, haben die Behörden des Vereinigten Königreichs ihre Aufnahme in die Fördergebietskarte als problematisch bezeichnet);
c) vom "Großstadtproblem" betroffene Gebiete und sonstige innerstädtische Bereiche;
d) ländliche Gebiete in schwerer wirtschaftlicher Notlage, vor allem europäische Ziel-5b-Gebiete;
e) sonstige Fördergebiete.
Wie in der Anmeldung von 9. Januar 1995 festgestellt wurde, ist die vorstehende Aufstellung nicht als Prioritätenabfolge zu verstehen. EP verfügt über genügend Flexibilität, um auf dringende Bedürfnisse außerhalb dieser Gebiete und auf wirtschaftliche Strukturverschiebungen auf örtlicher Ebene eingehen zu können, und ist daher in der Lage, grundsätzlich Aktivitäten überall in Großbritannien zu finanzieren.
Besondere Maßnahmen im Rahmen der EP/PIP-Regelung
(13) EP ist im Rahmen unterschiedlicher Investitionsprogramme aktiv. Die vorstehenden Aussagen zum Ziel von EP und den betroffenen geographischen Gebieten treffen für alle EP-Programme generell zu.
(14) Die vorliegende Entscheidung betrifft jedoch nur das PIP, bei dem EP vorwiegend mit Erschließungsunternehmen aus dem privaten Sektor zusammenarbeitet.
(15) Die Finanzierung im Rahmen der EP/PIP-Regelung zielt auf Erschließungsunternehmen mit engen wirtschaftlichen Verbindungen zu den zu erschließenden Flächen, insbesondere solchen, die sich in ihrem Besitz befinden. Die Behörden des Vereinigten Königreichs haben betont, daß die Regelung normalerweise Grundstücke in Privathand betreffen soll. Das ist auch der Hauptgrund, weshalb für die öffentlichen Zuwendungen kein öffentliches Ausschreibungsverfahren veranstaltet werden kann. Die wirtschaftliche Verbindung des Erschließungsunternehmens zu einem Grundstück liefert daher die Grundlage für das Funktionieren der EP/PIP-Regelung: Die Antragsteller wenden sich mit einem eigenen Sanierungsvorschlag an EP, um über Risikoteilung, Kosten und Finanzhilfe zu verhandeln. Diese Verhandlungen müssen in der Praxis zu einer Einigung über die Höhe führen, in der eine Finanzierung der Erschließungskosten, die sogenannte Lückenfinanzierung, vorgenommen wird (vgl. Randnummer 19).
(16) In der Praxis kann die Beihilfe auf unterschiedliche Art und Weise gewährt werden, insbesondere in Form von Fachberatung, Mietkautionen für die Erschließungsunternehmen, Zuschüssen und anderen Formen der Mittelbereitstellung, Gemeinschaftsunternehmen mit Erschließungsunternehmen sowie diesen Unternehmen gewährten Darlehen und Darlehensbürgschaften.
Methode und Höhe der Unterstützung nach der EP/PIP-Regelung
(17) Den Behörden des Vereinigten Königreichs zufolge wird es EP vor allem durch das PIP-Erschließungsmodell ermöglicht, einen realen Gegenwert für die investierten Mittel zu erhalten. Die Projekte der Antragsteller werden streng geprüft (unter dem Aspekt von Additionalität, Durchführbarkeit, Plausibilität und Höhe der Beteiligung des privaten Sektors), um sicherzustellen, daß die EP-Zielsetzungen mit minimalem Aufwand von seiten der öffentlichen Hand erreicht werden.
(18) Wie die Behörden des Vereinigten Königreichs geltend machen, sind sie fest entschlossen, im Umgang mit dem privaten Sektor an diesem partnerschaftlichen Ansatz festzuhalten. Das PIP-Modell ergebe sich zwangsläufig aus den Besonderheiten des britischen Immobilienmarktes, auf dem ein großer Teil der nur noch partiell bzw. gar nicht mehr genutzten Flächen in Privatbesitz ist. Die Anwendung des Direct Investment Programme als vorhandene Alternative zum PIP zöge es nach sich, daß EP in jedem Fall die Privatgrundstücke erwirbt und die Rolle des Erschließungsunternehmens gänzlich übernimmt. Die Behörden des Vereinigten Königreichs setzen sich dafür ein, das Direct Investment Programme zurückzufahren, da dessen Nutzung ihrer Ansicht nach mit einem drastischen Anstieg öffentlicher Ausgaben verbunden wäre.
Hauptmerkmale der EP/PIP-Regelung
"Lückenfinanzierung"
(19) Die EP-Finanzierung ist strikt darauf ausgerichtet, den Fehlbetrag zwischen den geschätzten Erschließungskosten und dem geschätzten letztlichen Kapitalwert des Geländes auszugleichen. Dabei wird unterstellt, daß der geschätzte Endwert des erschlossenen Geländes stets niedriger liegt als die geschätzten Erschließungskosten und eine Lückenfinanzierung in jedem Fall notwendig ist.
"Angemessene" Gewinnspanne (Gewinnmarge) für das Erschließungsunternehmen
(20) Eine "angemessene Gewinnspanne" für das Erschließungsunternehmen ist Bestandteil der geschätzten Erschließungskosten und wird daher durch EP im Rahmen der Lückenfinanzierung finanziert. EP schätzt den "angemessenen" Gewinn unter Zugrundelegung des mit dem Projekt verbundenen Risikos und möglicher Marktvergleiche. Insbesondere entspricht die Gewinnmarge dem Mindestbetrag, den das Erschließungsunternehmen akzeptieren würde, um das Projekt weiterzuführen. Die Höhe der Marge wird zwischen EP und dem Erschließungsunternehmen ausgehandelt und basiert auf dem Urteil, das die Bewerter von EP aus fachlicher Sicht zu den marktüblichen Gewinnspannen für ähnlich geartete Projekte an vergleichbaren Orten abgeben.
Rückforderung (Claw-back)
(21) Eine Rückforderungsklausel dient dazu, etwaige Übergewinne (in der Regel mindestens 50 % des Übergewinnbetrages) zurückzufordern, während Verluste ("Kostenüberschreitungen") voll zu Lasten des Erschließungsunternehmens gehen. Auf diese Weise trägt das Erschließungsunternehmen den Hauptteil des Risikos, darunter jedweden späteren Mißerfolg, was das Erreichen des geschätzten Endwertes angeht.
Kosten- und Wertbeurteilung
(22) Sämtliche Kosten und Werte werden einer Beurteilung unterzogen, um sicherzustellen, daß sie den geltenden Marktbedingungen entsprechen. Die Marktanalyse wird durch EP selbst erstellt. Nach Auffassung der Behörden des Vereinigten Königreichs widersprechen die EP-Stellungnahmen zur Struktur des britischen Immobilienmarktes nicht den Ergebnissen von Analysen, die von unabhängigen Immobilienexperten bzw. Fachgremien der Grundstücksgutachter Großbritanniens vorgelegt wurden.
Die Behörden des Vereinigten Königreichs sind der Ansicht, das System stelle sicher, daß die Endnutzer nicht in den Genuß staatlicher Beihilfen kommen, da es sich bei den von ihnen gezahlten Kauf und Mietpreisen um Marktpreise handele. Bei der Festlegung der Lückenfinanzierung werden diese Preise natürlich dem Endwert zugeschlagen und hierzu von den EP-Evaluierern veranschlagt.
Darüber hinaus ist hervorzuheben, daß angesichts des ausdrücklichen Bekenntnisses von EP, "Erschließungsunternehmen mit andauerndem Interesse am betreffenden Grundstück als dessen ursprüngliche Eigentümer oder Endnutzer" unterstützen zu wollen, in der Funktionsweise der EP/PIP-Regelung allgemein von einer Kombination der Interessen der verschiedenen Akteure (Grundeigentümer, Erschließungsunternehmen und Endnutzer) ausgegangen werden sollte. Diese spezielle Festlegung wirft für die Kommission ein Transparenzproblem auf, was den realen Empfänger der EP-Beihilfe und die Höhe der Beihilfe, die dieser tatsächlich erhält, angeht.
III. VON DER KOMMISSION GEMÄSS ARTIKEL 88 ABSATZ 1 EG-VERTRAG VORGESCHLAGENE ZWECKDIENLICHE MASSNAHMEN
(23) Der Vollständigkeit halber soll kurz auf die Maßnahmen verwiesen werden, die die Kommission im Juli 1998 nach dem Verfahren des Artikels 88 Absatz 1 EG-Vertrag vorgeschlagen hat, um den Behörden des Vereinigten Königreichs zu helfen, die Regelung in Einklang mit den geltenden Vorschriften für staatliche Beihilfen zu bringen.
Arbeitsbegriffe
(24) Im Geiste der Zusammenarbeit zwischen den nationalen Behörden und der Kommission gemäß dem Verfahren des Artikels 88 Absatz 1 EG-Vertrag hat die Kommission nach Prüfung der gängigen Praxis im Zusammenhang mit der Regelung zwei Arbeitsbegriffe formuliert, um vor allem die Umstände beschreiben zu können, unter denen im Rahmen der EP/PIP-Regelung Beihilfen nach Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag gewährt werden können
a) Erschließung nach Maß: wenn ein Grundstück für den besonderen Bedarf eines Endnutzers erschlossen wird, der zum Zeitpunkt der Erschließungsarbeiten bereits bekannt ist;
b) Nicht zweckgebundene Erschließung: wenn das Grundstück für die Zwecke verschiedener Nutzer erschlossen werden soll, die nicht bekannt sind, wenn der Erschließungsbeschluß ergeht.
(25) Die Kommission fühlte sich veranlaßt, die vorstehenden Arbeitsbegriffe vorzuschlagen, da die derzeitige Anwendung der Regelung es nicht in jedem Fall ermöglicht, den tatsächlichen Empfänger der Beihilfe mit Sicherheit zu bestimmen. Daher ging die Kommission davon aus, daß bei einer Erschließung nach Maß der Endnutzer als Empfänger der Beihilfe und bei einer nicht zweckgebundenen Erschließung in Anbetracht der starken wirtschaftlichen Verbindung zwischen dem Erschließungsunternehmen und dem Grundstück der Grundeigentümer bzw. das Erschließungsunternehmen als Empfänger anzusehen ist.
(26) Die Behörden des Vereinigten Königreichs haben gegen die vorstehenden Arbeitsbegriffe und Annahmen keine Einwände geltend gemacht, womit eine Grundlage für alle weiteren Diskussionen gegeben war.
Der Begriff der "Altlasten"
(27) Im fortgeschrittenen Stadium der Diskussion verwiesen die Behörden des Vereinigten Königreichs mit besonderem Nachdruck auf den Umstand, daß die EP/PIP-Regelung grundsätzlich für Grundstücke gedacht ist, auf denen durch unbekannte Verursacher erhebliche Umweltschäden hinterlassen wurden. Von den Behörden wird die allgemeine Definition "Altlasten" verwendet, mit der die Umwelt- und Infrastrukturprobleme charakterisiert werden, durch die ein konkretes Grundstück seine Marktfähigkeit verliert. Die Finanzmittel, die erforderlich sind, um die "Altlasten" zu beseitigen, können nach Auffassung der Behörden des Vereinigten Königreichs nicht als staatliche Beihilfen angesehen werden, da sie sich auf den unerläßlichen Betrag beschränken, um dem Grundstück die Marktfähigkeit zurückzuverleihen.
(28) Die Kommission hat verschiedene zweckdienliche Maßnahmen vorgeschlagen.
(29) Die Behörden des Vereinigten Königreichs wurden aufgefordert, die EP/PIP-Regelung als Regionalbeihilferegelung in Übereinstimmung mit den geltenden Vorschriften für staatliche Beihilfen, insbesondere dem Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung(4) und der Fördergebietskarte des Vereinigten Königreichs, einzusetzen. Damit wäre es den britischen Behörden möglich, die EP/PIP-Regelung für staatliche Regionalbeihilfen bis zur Höhe der Lückenfinanzierung zu nutzen. Bei Erschließungen nach Maß wurde empfohlen, die Beihilfe unmittelbar dem Endnutzer zu gewähren, während bei nicht zweckgebundener Erschließung eine Beihilfe an das Erschließungsunternehmen bzw. den Grundeigentümer angeraten wurde.
(30) Die Kommission empfahl, sämtliche Bewertungen, einschließlich Kosten und Schätzungen des Endwertes und der Verkaufs- bzw. Vermietungspreise für die Endnutzer, im Rahmen der Lückenfinanzierung zu veranschlagen und die Berechnung der potentiellen Rückerstattung durch unabhängige Immobilienexperten vornehmen zu lassen.
(31) Der Regelung zufolge wird keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag gewährt, wenn der Investor (Grundeigentümer oder Endnutzer) auf dem Grundstück Tätigkeiten ausübt, die für den innergemeinschaftlichen Handel unerheblich sind.
(32) Die Kommission schlägt vor, daß die Fälle, in denen der Grundeigentümer, das Erschließungsunternehmen oder der Endnutzer als Unternehmer in Wirtschaftszweigen tätig ist, die besonderen Gemeinschaftsvorschriften für staatliche Beihilfen unterliegen, einzeln notifiziert werden.
(33) Die Möglichkeiten, die der Gemeinschaftsrahmen für staatliche Umweltschutzbeihilfen bietet, können den Vorschlägen der Kommisssion zufolge insbesondere dazu genutzt werden, die Bereitstellung öffentlicher Mittel zur Beseitigung von Altlasten mit den geltenden Vorschriften für staatliche Beihilfen in Einklang zu bringen.
(34) In ihrer Antwort auf die angeratenen zweckdienlichen Maßnahmen haben die Behörden des Vereinigten Königreichs zugestimmt, daß ihre eigene eingeschränkte Definition der Erschließung nach Maß nach den geltenden Vorschriften für Regionalbeihilfen ausgerichtet werden sollte.
(35) Zu den nicht zweckgebundenen Erschließungen machten die Behörden des Vereinigten Königreichs weiterhin geltend, hierbei kämen im Rahmen der EP-Finanzierung keine staatlichen Beihilfen zum Tragen, da es für das in Frage kommende Produkt (Altlastenflächen im Vereinigten Königreich) keinen Handel zwischen den Mitgliedstaaten gebe.
(36) In diesem Stadium vertrat die Kommission die Auffassung, daß es den Behörden des Vereinigten Königreichs mit ihren Argumenten nicht gelungen war, die Zweifel der Kommission im Hinblick auf das Bestehen staatlicher Beihilfe innerhalb der EP/PIP-Regelung und im Hinblick auf deren Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt auszuräumen. Daher hat die Kommission beschlossen, das Verfahren des Artikels 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten.
IV. STELLUNGNAHME DER BEHÖRDEN DES VEREINIGTEN KÖNIGREICHS
(37) Mit Schreiben vom 29. Juli 1999 antworteten die Behörden des Vereinigten Königreichs auf das Schreiben, mit dem die Kommission das Verfahren des Artikels 88 Absatz 2 EG-Vertrag eingeleitet hatte. In diesem Schreiben wandeln die Behörden einige Punkte des Standpunktes ab, den sie in ihrer Antwort auf die vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen vertreten hatten.
Insgesamt läßt sich die Stellungnahme der Behörden des Vereinigten Königreichs nun wie folgt zusammenfassen:
Bezüglich der Erschließung nach Maß
(38) Die britischen Behörden stimmen zu, solche Erschließungen in Übereinstimmung mit dem von der Kommission erstellten Gemeinschaftsrahmen sowie nach den derzeitigen und künftigen Fördergebietskarten vorzunehmen. In das Konzept der Erschließung nach Maß beziehen die Behörden sämtliche industriellen Nutzungsarten und die meisten Arten der Büronutzung ein. Bei den Empfängern der Beihilfen handelt es sich im Fall der Erschließung nach Maß um die Endnutzer des Grundstücks.
Wenn der Endnutzer eines Erschließungsvorhabens nach Maß ein Unternehmen ist, das in Wirtschaftszweigen tätig ist, die besonderen Gemeinschaftsvorschriften für staatliche Beihilfen unterliegen, so erfolgt eine Einzelnotifizierung bei der Kommission.
Andere Beihilfeformen als der im Rahmen der EP/PIP-Regelung gewährte Zuschuß werden im einzelnen erläutert, um der Kommission die Möglichkeit zu geben, das darin enthaltene Beihilfeelement zu bemessen.
Die besonderen Vorschriften für staatliche Beihilfen für Unternehmen in Schwierigkeiten, für KMU, den Umweltschutz und sensible Sektoren werden eingehalten. Die Sektoren Verkehr, Landwirtschaft und Fischerei sind von der Regelung ausgeschlossen.
(39) Außerdem haben die Behörden angeboten, das Bewertungsverfahren zu ändern, das derzeit durch einen EP-internen Prüfsachverständigen vorgenommen wird. Sie schlagen vor, in Zukunft jede durch EP durchgeführte Bewertung zu protokollieren und nach dem in der Branche üblichen Verfahren (entsprechend den Festlegungen des Royal Institute of Chartered Surveyors in seiner Eigenschaft als Fachverband) als unabhängige Bewertung abzuzeichnen, bei der die Immobilienexperten persönlich und fachlich für die Qualität der von ihnen vorgenommenen Bewertung haften. Regelungen, bei denen der Wert der fertiggestellten Erschließung auf mehr als 5 Mio. GBP veranschlagt wird, bedürfen einer zweiten unabhängigen Bewertung.
(40) Darüber hinaus muß das Erschließungsunternehmen in Zukunft (und zwar nicht nur bei Klassifizierungsvorhaben nach Maß) sämtliche Bauaufträge im wettbewerbsorientierten Ausschreibungsverfahren vergeben. Liegt der Preis, der bei der Ausschreibung um das wirtschaftlich günstigste Angebot erzielt wird, unter den in den Berechnungen zur Projektbeurteilung enthaltenen Kosten, so ändert EP den Ausschreibungspreis und nimmt eine Neuberechnung des Finanzmittelbedarfs und entsprechende Änderungen an der Erschließungsvereinbarung vor.
Nicht zweckgebundene Erschließung
(41) Die Behörden halten an ihrem Standpunkt fest, daß staatliche Beihilfen hier nicht inbegriffen sind. Gemäß Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Verbundene Rechtssachen 296/82 und 318/82: Königreich der Niederlande und Leeuwarder Papierwarenfabriek BV gegen Kommission(5)) sei die Kommission verpflichtet, die Umstände darzulegen, unter denen der innergemeinschaftliche Handel durch die Finanzierung nichtzweckgebundener Erschließungsvorhaben beeinträchtigt wird. Dabei habe die Kommission nach Auffassung der Behörden des Vereinigten Königreichs den einschlägigen Markt, die Marktstellung des betreffenden Produkts und die Eigentümlichkeiten zu untersuchen, nach denen der Handel der Mitgliedstaaten mit dem betreffenden Produkt stattfindet. Im vorliegenden Fall vertreten die Behörden die Auffassung, daß die Kommission die vom Gerichtshof an sie gestellte Forderung nicht erfuellen könne, da der innergemeinschaftliche Immobilienerschließungsmarkt unerheblich sei.
Potentielle Anwendung des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Umweltschutzbeihilfen
(42) Die britischen Behörden kündigten an, prüfen zu wollen, ob einige Aspekte es EP/PIP-Programms unter den Gemeinschaftsrahmen für staatliche Umweltschutzbeihilfen(6) fallen und damit die Finanzierung der Beseitigung von "Altlasten" sowohl bei Erschließungen nach Maß als auch bei nicht zweckgebundenen Erschließungen abgedeckt werden kann.
V. VON BETEILIGTEN VORGELEGTE STELLUNGNAHMEN
(43) Die nachstehenden Beteiligten legten fristgemäß bis zum 28. September 1999 Stellungnahmen vor: English Partnerships, North West Development Agency, Durham County Council, Newcastle City Council, Derwentside District Council, City of Suonderland, One NorthEast, Local Government Association, Advantage West Midlands, Association of North East Councils und East of England Development Agency. Zahlreiche weitere interessierte Parteien äusserten sich nach Ablauf der Frist. Zunächst sei hierzu festgestellt, daß es sich bei allen Beteiligten, die sich zu Wort gemeldet haben, um betroffene Behörden und Erschließungseinrichtungen der örtlichen bzw. regionalen Ebene handelt und ihre Stellungnahmen weitgehend mit der der britischen Regierung übereinstimmen.
Die wichtigsten Stellungnahmen lassen sich wie folgt zusammenfassen:
(44) Die EP/PIP-Regelung ist ein sehr erfolgreiches Sanierungsprogramm. Gemessen am Direct Investment Programme hat sie sich als ungemein effizient und wirtschaftlich rentabel erwiesen. Ohne die Partnerschaft mit dem privaten Sektor und die Bereitschaft von EP, die vereinbarte Lückenfinanzierung zu übernehmen, wären viele Projekte nicht zustande gekommen. Die Vorschriften für Regionalbeihilfen lassen sich auf Sanierungsvorhaben nicht anwenden, weil für die EP-Finanzmittel dadurch die Intensitätshöchstgrenzen der Regionalbeihilfe in Fördergebieten gelten und die entsprechenden Beträge und Wirkungsfelder erheblich eingeschränkt würden. Die Beteiligten befürchten, daß bestimmte durch Altlasten kontaminierte Grundstücke, die über die EP-Finanzierung derzeit erschlossen werden können, aufgrund der geltenden Regeln zum Aufstellungsverfahren für Regionalbeihilfenkarten in diese nicht aufgenommen werden können.
(45) Der Mechanismus der Lückenfinanzierung ist dafür gedacht, ein Marktversagen zu beheben und nicht marktfähigen Vermögensgegenständen zu Marktfähigkeit zu verhelfen. Er ist nicht als Beihilfe für Einzelunternehmen zu verstehen, sondern betrifft eher die "Projektunterstützung". Darüber hinaus entspricht die Höhe der Lückenfinanzierung dem für die Umsetzung des Projekts unverzichtbaren Mindestbetrag. Zur Berechnung der Lückenfinanzierung nimmt EP eine Bewertung des Projekts als Ganzes und seiner künftigen Marktfähigkeit vor und stellt sicher, daß der Antragsteller einen "normalen Gewinn erzielt, den er auch anderswo erwarten würde".
(46) Durch die EP/PIP-Regelung wird der Wettbewerb nicht beeinträchtigt, sondern vielmehr verstärkt. Dabei handelt es sich um ein Finanzierungsprogramm, das Antragstellern jeder Art offensteht.
(47) Ein Beteiligter bemängelte, daß die von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen keine klaren Aussagen zur Art des Empfängers (Entwicklungsunternehmen, Investor, Grundeigentümer, Endnutzer) und zu den zu erschließenden Grundstücksklassen enthalten. Die Anwendung dieser Vorschläge in ihrer derzeitigen Form wäre problematisch für sogenannte Mehrzweckvorhaben, die die Infrastrukturentwicklung, die zweckgebundene Erschließung und die Erschließung nach Maß zum Gegenstand haben.
(48) Die meisten Beteiligten bitten um Einräumung einer Übergangsfrist für Projekte, die sich derzeit im Bewertungs- oder Durchführungsstadium befinden.
VI. BEWERTUNG DER BEIHILFE
Vorliegen einer Beihilfe
(49) Eingangs ist festzustellen, daß die nachstehenden Umstände, auf die sich die Regierung des Vereinigten Königreichs und/oder Beteiligte berufen haben, das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag nicht automatisch ausschließen, und somit auch Überlegungen zum Vorliegen einer staatlichen Beihilfe nach diesem Artikel nicht ausgeschlossen sind:
a) Die Tatsache, daß die Partnerschaft zwischen öffentlichem und privatem Sektor in dem Sinne kostengünstig ist, daß die Abwicklung des Programms für die öffentliche Hand weniger belastend ist als etwa das "Direct Investment Programme". Darüber hinaus wird darauf hingewiesen, daß mit der Verfahrensweise, in der die Regelung praktiziert wird, für den Finanzierungsbetrag, der in jedem Einzelfall gewährt werden kann, oder, anders gesagt, für die Lückenfinanzierung im Verhältnis zu den Investitionskosten theoretisch keine Hoechstgrenzen bestehen.
b) Die Tatsache, daß die Finanzierung erfolgt, um ein Marktversagen zu beheben: Das Vorgehen gegen ein Marktversagen auf dem Wege der öffentlichen Finanzierung von Einzelunternehmen schließt nicht aus, daß Unternehmen, die Wettbewerber im innergemeinschaftlichen Handel sind, möglicherweise eine Beihilfe im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag erhalten können.
c) Die Finanzierung beschränkt sich auf den Mindestbetrag, der für die Durchführung des Projekts notwendig ist. Dieses Argument läßt den Umstand außer acht, daß unter gewissen Bedingungen (beispielsweise bei Großunternehmen in Nicht-Fördergebieten) keine staatlichen Beihilfen im Sinne des Artikels 87 Absatz 1 zulässig sind.
(50) Daher muß die Kommission unter Berücksichtigung der Argumente, die sowohl von der britischen Regierung als auch von den Beteiligten im Laufe des Verfahrens vorgebracht wurden, der Frage nachgehen, ob die Voraussetzungen für die Anwendung von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag erfuellt sind. Soweit nichts anderes bestimmt ist, bezieht sich die nachfolgende Analyse auf beide Kategorien - die Erschließungen nach Maß und die nicht zweckgebundenen Erschließungen.
(51) "Beihilfe": Die EP-Finanzierung bietet einem Entwicklungsunternehmen einen quantifizierbaren finanziellen Anreiz, der ihn zu Erschließungsarbeiten auf einem Grundstück befähigen soll, von dem EP angibt, daß sein "Zustand oder Standort Probleme aufwirft, die nicht dazu angetan sind, private Investoren anzuziehen". Das wird in den Unterlagen, die von den Behörden des Vereinigten Königreichs vorgelegt worden sind, an verschiedener Stelle betont:
- "... den Investoren werden Anreize geboten, sich für EP-Schwerpunktgrundstücke zu entscheiden ..."
- "... ohne das Engagement der Einrichtung wären in diesen Gebieten kaum Investitionen erfolgt..."
- "... die EP-Unterstützung dient dazu, den privaten Investor von einem nicht marktfähigen Vermögensgegenstand zu befreien..."
(52) Die Höhe der Lückenfinanzierung wird zunächst durch das Erschließungsunternehmen beantragt und nach dem internen EP-Prüfverfahren endgültig festgelegt. Mit diesem Betrag soll letztlich dem Finanzierungsbedarf des Erschließungsunternehmens entsprochen werden (indem ein Teil der Projektkosten einschließlich eines "angemessenen" Gewinns für das Erschließungsunternehmen übernommen wird), damit dieses das vorgeschlagene Projekt durchführt. Dieser Sachlage entsprechend vertritt die Kommission die Auffassung, daß der gesamte für die Lückenfinanzierung vorgesehene Betrag den notwendigen Anreiz zur Durchführung des Projekts und damit die konkrete Beihilfe bildet.
(53) Was die Endnutzer angeht, so schließt die Versicherung der Behörden, daß von Endnutzern Marktpreise gezahlt werden, die Möglichkeit der Beihilfegewährung nur dann aus, wenn diese Preise von objektiven Gutachtern und nach objektiven Kriterien festgesetzt werden.
(54) "Staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen": EP ist eine öffentliche Einrichtung, die durch das Umweltministerium finanziert wird und öffentliche Interessen verfolgt und dem Gemeinwohl dient. Der Umstand, daß bestimmte immanente Grundsätze der EP-Philosophie wie etwa das Streben nach dem wirtschaftlich günstigsten Angebot erklärtermaßen marktorientiert sind, hat keine Auswirkungen auf ihren öffentlich-rechtlichen Status. Dieser öffentlich-rechtliche Status von EP bringt es mit sich, daß die Einrichtung sich zur Finanzierung eines risikobehafteten bzw. für private Investoren nicht lukrativen oder nicht attraktiven Erschließungsvorschlages entschließen kann, wenn das Projekt im Interesse der Öffentlichkeit bzw. des Gemeinwohls liegt. Von privaten Finanzinstituten, die unter herkömmlichen Marktverhältnissen tätig sind, wird nicht erwartet, daß sie ihren Entscheidungen öffentliche Interessen oder das Gemeinwohl zugrunde legen.
(55) "Gleich welcher Art": Die EP-Finanzierung erfolgt über "eine breite Palette von Mechanismen", zu denen vor allem Zuschüsse, aber auch Mietkautionen, Joint-ventures mit Erschließungsunternehmen, u. a. in Form von Kapitalbeteiligungen an Personengesellschaften, Darlehen und Darlehensbürgschaften für Erschließungsunternehmen gehören. Die Kommission ist der Auffassung, daß diese Beihilfen unabhängig von ihrer Form unter Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag fallen.
(56) "Begünstigung bestimmter Unternehmen"; Auswahlkriterium: EP gewährt nach Prüfung zahlreicher eingereichter Projekte selektive Unterstützung für bestimmte Erschließungsunternehmen. Das Erschließungsunternehmen ist gegenwärtig der direkte Empfänger dieser Unterstützung und hervorragend feststellbar, da der Erschließungsvorschlag ja von ihm ausgeht. Das Auswahlkriterium wird auch durch den Umstand erfuellt, daß die EP-Unterstützung vorzugsweise an Erschließungsunternehmen gewährt wird, die in bestimmten Schwerpunktgebieten zugleich Eigentümer der betreffenden Grundstücke sind.
(57) Unter diesen Umständen macht die Kommission geltend, daß die EP/PIP-Regelung dazu tendiert, bestimmte Unternehmen zu begünstigen, und somit unter Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag fällt(7).
(58) Die Beihilfen verfälschen den Wettbewerb, "soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen". Dem Europäischen Gerichtshof zufolge hängt die Tatsache, ob eine staatliche Beihilfe den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt, nicht von den Gründen oder Zielen ab, für die sie gewährt wird, sondern von ihren Wirkungen(8).
(59) Die Analyse der Kommission folgt dem Urteil des EuGH in der Rechtssache 248/84, Bundesrepublik Deutschland gegen Kommission(9), in dem es um keinen Einzelfall, sondern um ein mit der EP/PIP-Regelung vergleichbares Beilhilfensystem geht und wo folgendes festgestellt wurde:
"Im Fall eines Beihilfeprogramms kann sich die Kommission darauf beschränken, die Merkmale dieses Programms zu untersuchen, um zu beurteilen, ob es wegen hoher Beihilfebeträge oder -sätze, wegen der Merkmale der geförderten Investitionen oder wegen anderer in dem Programm vorgesehener Modalitäten den Beihilfeempfängern gegenüber ihren Wettbewerbern einen spürbaren Vorteil sichert und so beschaffen ist, daß es seinem Wesen nach vor allem Unternehmen zugute kommt, die sich am Handel zwischen den Mitgliedstaaten beteiligen."
(60) Bei der EP/PIP-Regelung handelt es sich um ein Beihilfeprogramm, das der Sanierung und Erschließung von Grundstücken gewidmet ist und Unternehmen in allen Wirtschaftssektoren offensteht, ausgenommen solchen, die in den Sektoren Verkehr, Fischerei und Landwirtschaft tätig sind. Darüber hinaus haben sich bei der Erschließung nach Maß Fälle ergeben, in denen die Empfänger von EP-Finanzmitteln Unternehmen waren, die am innergemeinschaftlichen Handel beteiligt sind. Im Rahmen der Regelung wird ohne jedwede sektoralen Einschränkungen (ausgenommen die vorstehenden Einschränkungen für die Erschließung nach Maß) auch die nicht zweckgebundene Erschließung durch beliebige Unternehmen finanziert. Die Kommission ist der Überzeugung, daß von der ins freie Ermessen gestellten Vergabe der EP-Mittel nicht nur Unternehmen profitieren, die innerhalb des Vereinigten Königreichs im Handel mit altlastenbehafteten Grundstücken aktiv sind, sondern auch Unternehmen, die Grundstückserschließungen planen und durchführen, demzufolge eine Tätigkeit ausüben, bei der die Mobilität über die Grenzen der Mitgliedstaaten hinweg sehr groß sein kann. Bezüglich der allgemeinen Merkmale des Programms sieht die Kommission Grund dafür, daß die Regelung möglicherweise Unternehmen zugute kommt, die sowohl auf dem Gebiet der Erschließung nach Maß als auch auf dem der nicht zweckgebundenen Erschließung in den Handel zwischen Mitgliedstaaten tätig sind.
(61) Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, daß sowohl bei Erschließungen nach Maß als auch bei nicht zweckgebundenen Erschließungen sämtliche Voraussetzungen für die Anwendung von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag aufgrund des Vorliegens einer staatlichen Beihilfe im Sinne dieses Artikels erfuellt sind.
(62) Mit Ausnahme der Fälle, in denen sich eine der Parteien in einem Sektor betätigt, für den besondere Gemeinschaftsvorschriften für staatliche Beihilfen gelten, muß nach Kommissionsauffassung zumindest bei Regionalbeihilfen nicht unbedingt ermittelt werden, welche der Parteien, Endnutzer oder Grundstückseigentümer/Erschließungsunternehmen die Beihilfe erhält. In jedem Fall müssen die Vorschriften für Regionalbeihilfen eingehalten werden. Unter diesen Umständen und zwecks Anwendung der Regelung ist die Kommission der Auffassung, daß bei Erschließungen nach Maß der Endnutzer als Beihilfeempfänger angesehen werden kann (damit ist auch das Vereinigte Königreich einverstanden) und bei nicht zweckgebundenen Erschließungen der Grundstückseigentümer/das Erschließungsunternehmen. In Zweifelsfällen, d. h. wenn die Bestimmung des Beihilfeempfängers weitere Auswirkungen nach den Vorschriften für staatliche Beihilfen hat, kann eine Einzelnotifizierung erfolgen. Betätigt sich eine der Parteien in einem Sektor, in dem besondere Gemeinschaftsvorschriften für staatliche Beihilfen gelten, verlangt die Kommission eine gesonderte Notifizierung nach Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag und behält sich vor, die Identität des Beihilfeempfängers bzw. der Beihilfeempfänger festzustellen.
Vereinbarkeit der Beihilfe
(63) Nachdem festgestellt wurde, daß die EP/PIP-Regelung staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag einschließt, besteht der einzige Weg, diese Regelung in Einklang mit dem Gemeinsamen Markt zu bringen, darin, sie so anzuwenden, daß die in Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a) und c) EG-Vertrag vorgesehenen Ausnahmeregelungen eingehalten werden.
(64) Zu diesem Zweck sollte die Regelung in beiden Fällen - bei der Erschließung nach Maß und der nicht zweckgebundenen Erschließung - den einschlägigen Vorschriften für staatliche Beihilfen entsprechend angewendet werden. Hierzu gehören insbesondere die Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung(10), der multisektorale Regionalbeihilferahmen für große Investitionsvorhaben(11), die Mitteilung der Kommission betreffend Elemente staatlicher Beihilfe bei Verkäufen von Bauten oder Grundstücken durch die öffentliche Hand(12), der Gemeinschaftsrahmen für staatliche Umweltschutzbeihilfen(13), die Leitlinien für Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen(14), der Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen(15), der Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen an Unternehmen in benachteiligten Stadtvierteln(16) und die Vorschriften über staatliche Beihilfen für einzelne Branchen in sensiblen Sektoren (Chemiefasern, Kraftfahrzeugbau, Schiffbau, Stahl, Kohle, Fischerei und Landwirtschaft).
(65) Hinsichtlich der Erschließung nach Maß haben die Behörden des Vereinigten Königreichs zugestimmt, die Regelung auf die Leitlinien für Regionalbeihilfen und weitere einschlägige Vorschriften für staatliche Beihilfen auszurichten. In diesem Fall läßt sich die Beihilfe für Erschließungen nach Maß im Rahmen der EP/PIP-Regelung mit dem Gemeinsamen Markt vereinbaren.
(66) Nicht akzeptiert haben die britischen Behörden die von der Kommission vorgeschlagene Notifizierung in den Fällen, in denen einer der Projektbeteiligten (nicht der Endnutzer, sondern der Grundeigentümer oder das Erschließungsunternehmen) in Sektoren tätig ist, die besonderen Gemeinschaftsvorschriften über staatliche Beihilfen unterliegen.
(67) Bezüglich der nicht zweckgebundenen Erschließung wird die Regelung angewendet, als ob sie keine staatliche Beihilfen einbeziehen würde. Aus diesem Grunde und da bei ihrer Umsetzung die Vorschriften für staatliche Beihilfen nicht in Betracht gezogen werden, läßt sie sich mit dem Gemeinsamen Markt nicht vereinbaren -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die EP/PIP-Regelung in ihrer durch die teilweise Akzeptanz der zweckdienlichen Maßnahmen (siehe Absatz 65) abgeänderten Form ist mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar, sofern:
- der Teil der Regelung, der die nicht zweckgebundene Erschließung betrifft, mit den einschlägigen Vorschriften für staatliche Beihilfen in Übereinstimmung gebracht wird (siehe Absatz 64);
- die Behörden des Vereinigten Königreichs gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag sowohl bei Erschließung nach Maß als auch bei nicht zweckgebundener Erschließung sämtliche Fälle notifizieren, in denen einer der Beteiligten eine Tätigkeit in sensiblen Sektoren ausübt, auf die in Absatz 64 Bezug genommen wird.
Artikel 2
Diese Entscheidung beendet die Durchführung der EP/PIP-Regelung, die in der Beihilfesache N 31/95 (Single Regeneration Budget) gebilligt wurde, wie dem Vereinigten Königreich mit Schreiben vom 4. Mai 1995 mitgeteilt worden ist. Projekte, für die vor Erlaß dieser Entscheidung zumindest ein offizieller Antrag eingereicht wurde, werden im Rahmen der Regelung N 31/95 regulär bearbeitet.
Artikel 3
Das Vereinigte Königreich teilt der Kommission innerhalb eines Monats nach der Bekanntgabe dieser Entscheidung die Maßnahmen mit, die getroffen wurden, um der Entscheidung nachzukommen.
Artikel 4
Diese Entscheidung ist an das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland gerichtet.
Brüssel, den 22. Dezember 1999

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