Document ID: 32011D0088

DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 9 giugno 2010
relativa all’aiuto di Stato C 1/09 (ex NN 69/08) a cui l’Ungheria ha dato esecuzione a favore di MOL Nyrt.
[notificata con il numero C(2010) 3553]
(Il testo in lingua ungherese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/88/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
vista la decisione della Commissione in merito all’avvio del procedimento ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, del trattato (1), in relazione all’aiuto n. C 1/2009 (ex NN 69/08) (2),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni ai sensi di detti articoli e tenuto conto di tali osservazioni,
considerato quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
In seguito a una denuncia pervenuta il 14 novembre 2007, la Commissione ha avviato, il 13 gennaio 2009, il procedimento di indagine formale in merito ai presunti provvedimenti adottati dall’Ungheria a favore di Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt (di seguito «MOL»).
(2)
In data 8 aprile 2009 l’Ungheria ha presentato osservazioni sulla decisione della Commissione di avviare il procedimento.
(3)
La decisione di avvio del procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il 28 marzo 2009 (3). Le osservazioni sono pervenute, il 27 aprile 2009, da due parti interessate, MOL e l’Associazione mineraria ungherese.
(4)
Con lettera del 2 giugno 2009, la Commissione ha inoltrato dette osservazioni all’Ungheria, la quale ha comunicato, con lettera del 3 luglio 2009, di non voler esprimere commenti in merito.
(5)
Il 21 settembre 2009 e il 12 gennaio 2010 la Commissione ha chiesto ulteriori informazioni alle autorità ungheresi, le quali hanno risposto con lettere del 19 ottobre 2009 e del 9 febbraio 2010.
II. IL BENEFICIARIO
(6)
MOL è una società integrata operante nel settore petrolifero e del gas, che ha sede a Budapest, in Ungheria. Tra le sue principali attività sul mercato ungherese figurano le seguenti: esplorazione ed estrazione di petrolio e gas naturale, produzione di gas, raffinazione, trasporto, stoccaggio e distribuzione di prodotti petroliferi sia al dettaglio che all’ingrosso, trasporto di gas naturale, produzione e vendita di olefine e poliolefine. Inoltre, il gruppo MOL (cui MOL appartiene) comprende diverse controllate ungheresi e straniere (4).
(7)
In tutte le sue principali attività il gruppo MOL è leader sui mercati ungherese e slovacco. Nel 2008 (5) il ricavo netto di MOL (del gruppo MOL) ammontava a circa 6,8 miliardi di EUR (13 miliardi erodi EUR). Nello stesso anno MOL (il gruppo MOL) ha conseguito un utile operativo di circa 400 milioni di EUR (732 milioni di EUR).
III. DESCRIZIONE DEL PROVVEDIMENTO
(8)
Le norme generali che disciplinano le attività estrattive in Ungheria sono definite nella legge mineraria (6) del 1993 (di seguito «legge mineraria»). Tra le varie attività estrattive (ricerca, esplorazione ed estrazione), essa disciplina anche quelle relative agli idrocarburi (petrolio e gas naturale).
(9)
La legge distingue due tipi diversi di strumenti giuridici per lo svolgimento delle attività estrattive, ossia i) la concessione (7) e ii) l’autorizzazione (8).
-
Nel caso della concessione, il ministro competente in materia di estrazione mineraria (di seguito, il ministro competente) stipula con il vincitore della gara pubblica (9) un contratto (10) relativo all’estrazione in un «area chiusa».
-
Quando invece si tratta di una «area aperta» (11), l’autorità mineraria non può negare il rilascio dell’autorizzazione, purché il richiedente rispetti le condizioni stabilite dalla legge (12).
(10)
Secondo la definizione della legge mineraria (13), l’area chiusa è un territorio delimitato finalizzato ad attività estrattive soggetta a concessione. Di conseguenza, ogni territorio che non sia chiuso rientra nella definizione di area aperta. L’Ungheria ha spiegato che originariamente si voleva considerare ogni giacimento come area chiusa, soggetta a concessione. Le aree aperte che si stimavano meno ricche di minerali avrebbero costituito un’eccezione. In quest’ultimo caso si riteneva che i giacimenti, avendo meno valore, non avrebbero ricevuto offerte nell’ambito di una gara aperta.
(11)
Inoltre, la legge mineraria prevede (14), per l’estrazione di materie prime minerali, una tassa mineraria da pagare allo Stato, il cui importo equivale a una determinata percentuale del valore derivante dalla quantità di materie prime minerali estratte. La misura della tassa mineraria varia in base al sistema utilizzato:
-
nel caso della concessione l’importo della tassa mineraria è stabilito nel contratto di concessione (15).
-
Nel caso di estrazione di materie prime minerali tramite autorizzazione, la tassa mineraria è fissata dalla legge mineraria (16). Fino al gennaio 2008 la tassa mineraria sugli idrocarburi (17) estratti a seguito di autorizzazione equivaleva al 12 % per i giacimenti messi in produzione dopo il primo gennaio 1998 e J % per i giacimenti messi in produzione prima di tale data. Il fattore «J» doveva essere calcolato mediante una formula basata sui precedenti prezzi del gas, nonché sui quantitativi e i valori estratti. Il suo valore minimo è stato fissato al 12 %.
(12)
L’articolo 26/A, comma 5, della legge mineraria (18) dispone che nel quadro del regime di autorizzazione il diritto d’estrazione venga revocato se la società mineraria non avvia l’attività estrattiva entro 5 anni dal rilascio dell’autorizzazione da parte dell’autorità mineraria.
(13)
Allo stesso comma si dispone che la suddetta scadenza può essere prorogata mediante contratto stipulato tra il ministro competente e la società mineraria (19). Il paragrafo contempla il pagamento di tre tipi diversi di corrispettivo per la proroga del diritto di estrazione:
a)
innanzi tutto, la proroga comporta il pagamento di un corrispettivo sul giacimento inutilizzato fino alla data di inizio effettivo dell’attività estrattiva. L’importo del corrispettivo equivale al massimo a 1,2 volte la tassa mineraria iniziale, calcolata in base alla quantità stimata di materie prime minerali, poiché il pagamento deve essere effettuato ad estrazione non ancora iniziata;
b)
in secondo luogo, se la richiesta di proroga riguarda più di due giacimenti, il corrispettivo da pagare per la proroga deve estendersi (a titolo di tassa mineraria maggiorata) a tutti i terreni minerari della società mineraria;
c)
in terzo luogo, se la proroga riguarda più di cinque giacimenti, oltre al detto corrispettivo può essere stabilito anche un corrispettivo aggiuntivo (20) forfetario.
(14)
Con richiesta del 19 settembre 2005, MOL ha chiesto la proroga del diritto di estrazione, precedentemente acquisito mediante autorizzazione, per 12 dei suoi giacimenti di idrocarburi, nei quali non ha avviato l’attività di estrazione entro il termine. Il 22 dicembre 2005 MOL e il ministro competente hanno stipulato il contratto relativo alla proroga (di seguito, il contratto di proroga), ai sensi dell’articolo 26/A, comma 5, della legge mineraria alle condizioni riportate di seguito.
a) Corrispettivo da pagare per la proroga: le 12 autorizzazioni di estrazione oggetto della richiesta sono state prorogate di 5 anni (cioè sono stati concessi a MOL altri 5 anni di tempo per avviare l’attività di estrazione dei giacimenti). Il corrispettivo da pagare per la proroga è stato stabilito applicando a ciascun anno di proroga la tassa mineraria in vigore al momento, della misura del 12 %, moltiplicata per un parametro («c») compreso tra 1,020 e 1,050. I corrispettivi stabiliti figurano nella successiva tabella 1 (21) e si riferiscono al periodo di proroga di 5 anni. Dopo l’inizio effettivo dell’attività di estrazione, il corrispettivo stabilito dovrà essere applicato agli anni restanti del periodo complessivo di 15 anni a titolo di tassa mineraria sui giacimenti cui la proroga si riferisce (22).
b) Estensione del corrispettivo maggiorato a tutti i terreni minerari: poiché la proroga del diritto di estrazione è stata chiesta per più di due terreni minerari, è necessario applicare per i successivi 15 anni, cioè fino al 2020, la tassa mineraria maggiorata (equivalente al corrispettivo per la proroga stabilito come descritto nella tabella 1) a tutti i terreni minerari di MOL che rientrano nel regime di autorizzazione e nei quali l’attività estrattiva ha avuto inizio dopo il primo gennaio 1998. Per quanto riguarda i terreni in cui l’estrazione ha avuto inizio prima di tale data, si devono applicare il fattore «J» e il moltiplicatore «c» (23).
c) Tassa mineraria fissa: le parti hanno inoltre esplicitamente concordato che la tassa mineraria stabilita nel contratto deve essere applicata all’intero periodo del contratto (cioè fino al 2020), indipendentemente da eventuali modifiche della legge mineraria (24).
d) Corrispettivo forfetario: poiché la proroga del diritto di estrazione è stata chiesta per più di cinque terreni minerari, il contratto prevede anche il pagamento di 20 miliardi di fiorini (25) come corrispettivo forfetario (26).
e) Clausola di risoluzione: il contratto non è modificabile unilateralmente (occorre il consenso di entrambe le parti), come stabilito nel contratto stesso. Una delle parti potrà porre fine al contratto solo nel caso in cui si verifichino cambiamenti dell’assetto proprietario di MOL (e solo se tali cambiamenti riguardino minimo il 25 % delle azioni).
(15)
Con decisione del 23 dicembre 2005, l’autorità mineraria ha concesso a MOL la proroga del diritto di estrazione relativo ai 12 terreni minerari per cui era stata presentata la richiesta e ha esteso la tassa mineraria maggiorata a tutti i terreni minerari della società.
(16)
Una modifica (27) della legge mineraria (di seguito, la modifica del 2008), entrata in vigore l’8 gennaio 2008 (28), ha aumentato in misura significativa la tassa mineraria su alcune categorie di idrocarburi. La modifica non ha riguardato la tassa sulle materie prime minerali di tipo diverso. Secondo l’articolo 5 della legge di modifica, l’importo della tassa mineraria ha subito variazioni derivanti dai seguenti fattori: i) la data di inizio dell’attività di estrazione; ii) i quantitativi di idrocarburi estratti; e iii) il prezzo attuale del petrolio.
-
Su tutti i giacimenti messi in produzione tra il 1o gennaio 1998 e il 1o gennaio 2008 deve essere pagata una tassa mineraria del 30 %.
-
Nel caso di giacimenti messi in produzione dopo il primo gennaio 2008, la tassa mineraria (del 12 %, 20 % o 30 %) dipende dai quantitativi di idrocarburi estratti.
-
Nel caso di giacimenti messi in produzione prima del 1o gennaio 1998, si applica il fattore «J», il cui valore minimo è stato fissato al 30 %.
Inoltre, all’importo della tassa mineraria determinata come descritto sopra si applica una maggiorazione dipendente dal prezzo del petrolio (+ 3 % o + 6 % se il prezzo del petrolio supera 80 o 90 USD al barile (di seguito, la maggiorazione Brent). Valori speciali si applicano ad esempio in caso di difficili condizioni di estrazione (12 %) o di alto contenuto di gas inerte (8 %).
(17)
Tali valori erano in vigore tra l’8 gennaio 2008 e il 23 gennaio 2009. A partire dall’entrata in vigore delle modifiche alla legge mineraria, a tutte le società minerarie operanti su terreni minerari sulla base di un’autorizzazione, incluse quelle che hanno ottenuto l’autorizzazione prima del gennaio 2008, sono stati applicati i nuovi valori. Il 23 gennaio 2009 è entrata in vigore (in seguito alla decisione della Commissione sull’avvio del procedimento di indagine formale) una nuova modifica (29) alla legge mineraria, che ha riportato al 12 % (rispettando la «maggiorazione Brent») la tassa mineraria sui giacimenti messi in produzione tra il 1o gennaio 1998 e il 1o gennaio 2008. La tassa mineraria sui giacimenti di tipo diverso non è cambiata rispetto alla versione della legge applicata nel 2008.
(18)
La tabella 2 riassume le tasse minerarie valide nel sistema di autorizzazione in base alle varie versioni della legge mineraria.
Tabella 2
Riassunto delle tasse minerarie vigenti nel sistema di autorizzazione secondo la legge mineraria
Tassa mineraria fino al 2008
Tassa mineraria nel 2008
Tassa mineraria dal 23 gennaio 2009
Messa in produzione prima del 1o gennaio 1998
J %
(almeno 12 %)
J %
(almeno 30 %, + 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
J %
(almeno 30 %, + 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
Messa in produzione tra il 1o gennaio 1998 e il 1o gennaio 2008
12 %
30 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
12 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
Messa in produzione dopo il 1o gennaio 2008
Giacimenti di gas naturale, in cui la quantità annuale di gas naturale estratto è inferiore a 300 milioni m3
Giacimenti di petrolio, in cui la quantità annuale di petrolio estratto è inferiore a 50 kt
NA
12 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
12 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
Giacimenti di gas naturale, in cui la quantità annuale di gas naturale estratto è compresa tra 300 milioni e 500 milioni m3
Giacimenti di petrolio, in cui la quantità annuale di petrolio estratto è compresa tra 50 e 200 kt
20 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
20 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
Giacimenti di gas naturale, in cui la quantità annuale di gas naturale estratto è superiore a 500 milioni m3
Giacimenti di petrolio, in cui la quantità annuale di petrolio estratto è superiore a 200 kt
30 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
30 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
Idrocarburi con particolari condizioni di estrazione
12 %
12 %
Alto contenuto di gas inerte
8 %
8 %
Il fattore «J» deve essere calcolato mediante una formula basata sui precedenti prezzi del gas, nonché sui quantitativi e i valori estratti. Cfr. il considerando 11.
IV. MOTIVI DELL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(19)
La presunta misura di aiuto che viene qui esaminata è il contratto di proroga stipulato tra MOL e lo Stato ungherese in data 22 dicembre 2005 che ha concesso alla società un’esenzione dall’aumento della tassa mineraria sull’estrazione degli idrocarburi stabilita da una successiva modifica della legge mineraria in Ungheria. Tenuto conto del modo in cui sono stati concepiti il contratto e la successiva modifica, la Commissione li considera parte della stessa misura e nella decisione di avvio di un procedimento ne ha valutato l’impatto congiunto.
(20)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione è giunta alla conclusione preliminare che il contratto di proroga del termine ha protetto MOL da future modifiche della tassa mineraria e, segnatamente, dai cambiamenti introdotti con la modifica del 2008 della legge mineraria. In tal modo, la società ha usufruito di un trattamento più favorevole di quello riservato ai concorrenti che operano nell’ambito dell’attuale sistema di autorizzazione e che, non avendo stipulato in precedenza analoghi contratti di proroga, hanno dovuto pagare la nuova tassa mineraria maggiorata. Nella valutazione preliminare, la Commissione è giunta alla conclusione che la misura costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE e non ha ritenuto che vi fossero motivi in base ai quali essa potesse essere compatibile con il mercato interno dal momento che non sembrava applicabile alcuna deroga.
(21)
Ulteriori ragguagli si trovano nella decisione di avvio del procedimento che deve essere considerata parte integrante della presente decisione.
V. OSSERVAZIONI PRESENTATE DALL’UNGHERIA
(22)
Le principali osservazioni dell’Ungheria sui criteri cumulativi che definiscono l’aiuto di Stato riguardano: i) la non selettività; ii) l’assenza di qualsiasi vantaggio per il presunto beneficiario.
(23)
Per quanto riguarda la selettività, le autorità ungheresi sostengono essenzialmente che la misura non è selettiva dal momento che, concludendo il contratto di proroga, MOL è diventata soggetta a un altro sistema, diverso dal sistema di autorizzazione.
(24)
In primo luogo, le autorità ungheresi confermano che esiste una differenza tra il sistema di concessione e quello di autorizzazione sottolineando che, nel caso del sistema di concessione, una società mineraria può proporre, nella sua offerta di concessione, una tassa più elevata di quella stabilita nel bando di gara mentre, nell’ambito del sistema di autorizzazione, la tassa è fissata dalla legge mineraria. Inoltre, l’Ungheria ritiene che, oltre a tali due sistemi, occorreva una nuova soluzione «semiconcessionaria», che consentisse di fissare l’importo della tassa mineraria in un contratto individuale al di fuori del sistema di concessione. Secondo le autorità ungheresi, il contratto di proroga di cui all’articolo 26/A, comma 5, della legge mineraria può essere considerato una base giuridica adeguata per tale soluzione «semiconcessionaria» poiché colloca il diritto di estrazione al di fuori del sistema di autorizzazione e lo stabilisce su una base contrattuale.
(25)
Le autorità ungheresi aggiungono che il contratto di proroga scaturisce direttamente dalla logica della legge mineraria. Secondo le autorità ungheresi, stabilire la tassa mineraria per l’intera durata del contratto di proroga è un elemento naturale del contratto di cui all’articolo 26/A, comma 5, della legge mineraria e non sarebbe stato possibile convenire una proroga dei termini sulla base di condizioni diverse. Inoltre, tutte le altre società minerarie potevano usufruire dello stesso trattamento per cui non si trattava di condizioni preferenziali a favore di MOL.
(26)
Segnatamente, l’articolo 20, comma 11, della legge mineraria stabilisce che la tassa mineraria è la tassa stabilita: i) dal contratto di concessione; ii) dalla legge mineraria; iii) dal contratto di proroga. Pertanto, le autorità ungheresi sostengono che la legge stabilisce esplicitamente che l’importo della tassa mineraria previsto dal contratto di proroga resti immutato anche nel caso di modifiche della legge. Secondo le autorità ungheresi, ciò è chiaramente stabilito dall’articolo 26/A, comma 5, della legge mineraria, che prevede che la tassa maggiorata non possa essere superiore a 1,2 volte l’importo della tassa stabilita originariamente (30). Pertanto, le autorità ungheresi ritengono che la legge ungherese escluda l’applicazione di un tasso più alto.
(27)
Per quanto riguarda la presunta assenza di vantaggio, l’Ungheria spiega che le risorse minerarie sono di proprietà statale e diventano proprietà privata quando delle società minerarie ne acquisiscono i diritti mediante pagamento. Esse citano per analogia la sentenza Ryanair e insistono sul fatto che in questo particolare caso lo Stato agisce come un operatore di mercato anche se agisce in quanto autorità pubblica (31).
(28)
Le autorità ungheresi negano la natura di imposta della tassa mineraria definendola come il prezzo pagato per l’estrazione dei minerali o una partecipazione agli utili da parte dello Stato. Esse sottolineano che il fatto che la tassa sia stabilita da una norma giuridica non significa che si tratti di un’imposta.
(29)
Inoltre, spiegano che i tre diversi obblighi di pagamento esistenti sulla base del contratto di proroga (vale a dire: il corrispettivo da pagare per la proroga, la tassa mineraria maggiorata estesa a tutti i terreni minerari della società mineraria e il corrispettivo forfetario) stabiliti dalle relative disposizioni della legge mineraria non devono essere considerati una compensazione per la rinuncia da parte dello Stato a delle entrate a cui esso ha in ogni caso diritto. Secondo le autorità ungheresi, tali pagamenti possono essere considerati, dal punto di vista dello Stato, come dei proventi aggiuntivi, in cambio dei quali lo Stato rinuncia al diritto di bandire una gara per i giacimenti in questione nel quadro del sistema delle concessioni tenendo conto dei rischi connessi e delle potenziali entrate.
(30)
Le autorità ungheresi sottolineano che, a seguito della controversa modifica della legge, non c’è nessun altro operatore di mercato che abbia dovuto effettivamente pagare una tassa superiore a quella stabilita per MOL poiché all’epoca dei fatti nessuno dei concorrenti rientrava in categorie per cui fossero previste tasse di importo superiore.
Tabella 3
Versamenti annuali (reali e ipotetici) della tassa mineraria da parte di MOL
(in milioni di HUF)
Tipo di pagamento
Effettivo: sulla base del contratto di proroga
Ipotetico: sulla base della legge mineraria in vigore
Differenza
Valore netto attuale della differenza nel 2009
2005
Corrispettivo forfetario (32):
[…] (35)
[…]
20 000,0
28 064,5
2006
Corrispettivo per la proroga (33)
[…]
[…]
835,8
1 092,1
Tassa mineraria (34)
[…]
[…]
5 755,7
7 520,0
Totale
[…]
[…]
6 591,6
8 612,1
2007
Corrispettivo per la proroga
[…]
[…]
769,7
926,5
Tassa mineraria
[…]
[…]
3 428,0
4 126,4
Totale
[…]
[…]
4 197,7
5 052,9
2008
Corrispettivo per la proroga
[…]
[…]
345,8
382,9
Tassa mineraria
[…]
[…]
-28 444,7
-31 498,5
Totale
[…]
[…]
-28 099,0
-31 115,6
2009
Corrispettivo per la proroga
[…]
[…]
211,2
211,2
Tassa mineraria
[…]
[…]
-1 942,1
-1 942,1
Totale
[…]
[…]
-1 730,9
-1 730,9
TOTALE COMPLESSIVO
[…]
[…]
959,5
8 883,0
I dati si basano sulle informazioni fornite dalle autorità ungheresi.
(31)
Inoltre, le autorità ungheresi sostengono che, a causa del contratto di proroga, MOL ha pagato nel corso degli anni e tenendo conto di tutte le componenti del contratto, compresi il corrispettivo per la proroga e il corrispettivo forfetario, in termini assoluti allo Stato più di quando avrebbe pagato senza il contratto di proroga, vale a dire sulla base della legge mineraria. Nella tabella 3 sono indicati gli importi dei pagamenti effettivamente effettuati da MOL a fronte di quelli ipotetici. I dati sono stati forniti dalle autorità ungheresi.
(32)
Secondo le autorità ungheresi, le società minerarie si attendono legittimamente che l’importo della tassa mineraria sia prevedibile per cui essa deve essere stabile nel tempo. Questa era l’intenzione alla base della modifica della legge mineraria dal momento che, nonostante la modifica della tassa mineraria, non c’è stata concretamente nessuna società per la quale l’importo della tassa mineraria sia cambiato a seguito della modifica della legge. Secondo le autorità ungheresi, le modifiche della legge mineraria potrebbero far credere che lo Stato potesse modificare l’importo della tassa mineraria in relazione ai giacimenti già messi in produzione. Tuttavia, la modifica del 2008 è stata il risultato di un compromesso nel corso delle trattative che hanno preceduto l’adozione della legge. Pertanto era implicitamente riconosciuto che c’erano delle legittime aspettative. Quindi, una società mineraria può legittimamente aspettarsi che lo Stato non aumenti unilateralmente nessuna di tali tasse. Le autorità ungheresi asseriscono che il sistema della legge mineraria e le sue disposizioni specifiche fanno sì che le tasse minerarie restino immutate per tutta la durata del contratto.
(33)
Infine, le autorità ungheresi spiegano che la «clausola di risoluzione» è basata su motivi di sicurezza nazionale.
VI. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(34)
La Commissione ha ricevuto le osservazioni delle seguenti parti interessate: MOL, il beneficiario della presunta misura di aiuto e l’Associazione mineraria ungherese, di cui MOL è membro. Le osservazioni di entrambe le parti interessate sono sulla stessa linea di quelle dell’Ungheria.
(35)
MOL, il presunto beneficiario della presunta misura di aiuto, asserisce che, contrariamente a quanto asserito dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento, non ha usufruito di alcun trattamento preferenziale sul mercato ungherese dell’estrazione degli idrocarburi. La quota più consistente delle tasse minerarie pagate da MOL allo Stato ungherese proviene da giacimenti soggetti al J % (vale a dire messi in produzione prima del 1o gennaio 1998) il che significa, in pratica, che MOL paga il 64 %-75 % mentre i suoi concorrenti (che hanno avviato la produzione successivamente e operano su giacimenti meno estesi) sono soggetti soltanto a una tassa del 12 %.
(36)
Inoltre, per effetto del contratto di proroga, MOL (se si tiene conto di tutti gli elementi del contratto) ha pagato allo Stato un importo superiore a quello che avrebbe pagato se non vi fosse stato il contratto, solo sulla base della legge mineraria originaria.
(37)
Per quanto riguarda l’argomento della Commissione secondo cui il contratto di proroga non può essere considerato analogo a una concessione dal momento che esso era soggetto al sistema di autorizzazione, MOL osserva che la proroga della tassa non è soggetta a un’autorizzazione concessa sulla base di una decisione unilaterale da parte dello Stato, ma può essere concessa solo sulla base di un accordo concluso tra lo Stato e la società mineraria. Se lo scopo della legge fosse stato quello di lasciare tale azione a discrezione dello Stato, la disposizione pertinente sarebbe stata formulata diversamente. La formulazione della legge lascia presupporre che l’intenzione del legislatore fosse quella di regolamentare il contratto di proroga in modo analogo alle concessioni.
(38)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione sostiene che l’affermazione delle autorità ungheresi secondo cui la modifica della legge era necessaria per aumentare le entrate dello Stato è in contraddizione con il fatto che MOL era nella pratica esentata dalle tasse maggiorate.
(39)
Secondo MOL, tale affermazione non è contraddittoria. Da una parte, la società ha pagato allo Stato un importo superiore a quello che avrebbe pagato sulla base della legge mineraria. D’altra parte, MOL paga anche tasse minerarie molto elevate sui giacimenti soggetti al fattore «J». Inoltre, la modifica della legge potrebbe avere un effetto sui giacimenti che saranno messi in produzione in futuro.
(40)
MOL, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, ritiene che gli elementi del contratto di proroga relativi al corrispettivo non possano in alcun modo essere considerati un’ammenda. La legge mineraria prevede delle sanzioni/ammende per i casi in cui lo sfruttamento minerario venga effettuato in violazione della legge. Le compensazioni fissate nel contratto di proroga sono il risultato delle trattative condotte tra la società mineraria e lo Stato. La stipula del contratto non era obbligatoria: la società mineraria avrebbe potuto scegliere di non stipularlo; in tal caso, avrebbe perso il proprio diritto di estrazione e poi avrebbe presentato un’offerta nell’ambito della procedura d’appalto con la possibilità di ottenere il diritto di estrazione mineraria a minor prezzo.
(41)
È fuorviante paragonare MOL, che ha stipulato tale contratto di proroga, ai concorrenti che operano nell’ambito del sistema di autorizzazione. Inoltre, MOL sottolinea di aver soddisfatto tutti i propri obblighi e di aver ottemperato alle disposizioni di legge.
(42)
Inoltre, MOL contesta il fatto che la Commissione consideri il parametro «c» basso (dal momento che è inferiore al massimale previsto dalla legge di 1,2). Occorre anche tener conto del fatto che l’applicazione della tassa mineraria maggiorata riguardava oltre 150 giacimenti e, pertanto, l’aumento della tassa portava ad un aumento considerevole delle entrate dello Stato provenienti dal settore estrattivo.
(43)
Infine, per quanto riguarda l’affermazione della Commissione secondo cui MOL aveva usufruito di un trattamento preferenziale per il fatto di non essere tenuta a rispettare la maggiorazione Brent, la società osserva che anche il fattore «J» dipende dai prezzi.
(44)
L’Associazione mineraria ungherese (di seguito, l’Associazione mineraria) rappresenta gli interessi delle società che svolgono attività di estrazioni o altre attività ad esse connesse. Suo principale obiettivo è migliorare il quadro operativo globale per lo svolgimento delle attività di estrazione in Ungheria, monitorare le procedure legislative e agire nell’interesse dei suoi membri. Attualmente, conta 66 membri tra cui MOL. Il presidente dell’Associazione mineraria ungherese è uno dei direttori di MOL (36).
(45)
Secondo l’Associazione mineraria, le società minerarie si attendono legittimamente che la tassa mineraria resti immutata per i giacimenti già messi in produzione. Pertanto, lo Stato non può aumentare le tasse retroattivamente (cioè per i giacimenti già messi in produzione). L’Associazione mineraria ha già espresso tale parere a proposito del progetto di legge discusso prima della modifica della legge mineraria e di ciò è stato tenuto conto, secondo l’Associazione mineraria, all’atto della modifica della legge. L’Associazione mineraria non si è opposta alla versione definitiva del testo dal momento che essa non prevede l’aumento dell’importo della tassa mineraria relativa ai giacimenti già in attività.
(46)
Per quanto riguarda le caratteristiche generali e le condizioni economiche del mercato dell’estrazione, l’Associazione mineraria spiega che la prospettiva temporale dei progetti minerari è relativamente lunga. Tra l’inizio dell’esplorazione e l’estrazione vera e propria possono trascorrere 10-15 anni. Durante questa fase le società minerarie hanno solo costi da affrontare: non vengono realizzati utili finché non incomincia l’estrazione. Inoltre, l’attività comporta un rischio geologico dal momento che non è mai certo che l’esplorazione abbia successo. Pertanto, i progetti devono essere pianificati con molta cura. La redditività di un progetto dipende da molti fattori. Considerati i molteplici rischi, l’industria mineraria si attende che almeno i fattori che possono essere influenzati dalle autorità dello Stato, come il quadro legislativo e la tassa mineraria, rimangano stabili nel corso di tutta la durata di un progetto. Nel contesto specifico di tale tipo di industria, le strutture finanziarie svolgono un ruolo di primo piano nei progetti. I creditori esaminano costantemente i progetti e, qualora le condizioni cambino in maniera sostanziale, possono anche ritirare il finanziamento.
(47)
Pertanto, nei paesi ad alto rischio politico, la società mineraria e lo Stato concludono un contratto di diritto privato. Nelle regioni politicamente stabili, come l’Europa occidentale, tali contratti non sono necessari perché si può presupporre che il quadro giuridico non sarà modificato continuamente. Ad attendersi stabilità per quanto riguarda la partecipazione agli utili da parte dello Stato sono sia le società minerarie che i creditori. Senza tale stabilità i rischi legati al progetto aumenterebbero; un paese con una politica economica stabile non può permettersi frequenti cambiamenti politici che rischierebbero di intimorire le società minerarie.
(48)
L’Associazione mineraria sottolinea, inoltre, che i principi della certezza del diritto e della protezione dei diritti acquisiti sono sanciti dalla giurisprudenza delle corti europee e dalla Costituzione ungherese. Pertanto, la legislazione ungherese non ha il diritto di aumentare le tasse minerarie per i giacimenti già messi in produzione perché la legislazione deve essere prevedibile. Inoltre, l’Associazione mineraria ritiene che la «stabilità» della tassa mineraria sia un diritto acquisito.
(49)
L’Associazione mineraria ricorda inoltre il divieto di trattamenti discriminatori. In particolare, il divieto di discriminazioni tra gli operatori di mercato che sono subordinati al sistema delle concessioni e quelli che lo sono al sistema delle autorizzazioni. Conformemente a ciò, la legislazione ungherese non può aumentare le tasse minerarie retroattivamente per i giacimenti già messi in produzione. La Corte di giustizia ha chiarito in numerose sentenze che la certezza del diritto è un elemento fondamentale della legge dell’UE. Le norme giuridiche devono essere univoche, precise e prevedibili, specialmente nel caso in cui abbiano un impatto negativo su singoli o società (cfr. la giurisprudenza citata). L’Associazione mineraria insiste sul fatto che il principio della certezza del diritto e dei diritti acquisiti sono sanciti anche dalla costituzione ungherese e conclude che, sulla base del diritto dell’UE e dei principi costituzionali, la legislazione deve essere prevedibile.
(50)
Infine, afferma che il principio della tutela dei diritti acquisiti deriva dal principio della certezza del diritto. Il principio della tutela dei diritti acquisiti è stato rispettato nel corso delle procedure legislative nazionali e internazionali che regolamentano i diritti minerari. Anche gli altri Stati membri dell’UE dispongono di norme giuridiche stabili in materia di attività estrattive che vengono raramente modificate.
VII. ESISTENZA DI UN AIUTO DI STATO AI SENSI DELL’ARTICOLO 107, PARAGRAFO 1, DEL TFUE
(51)
Per stabilire se una misura costituisca aiuto di Stato, la Commissione deve valutare se l’aiuto contestato soddisfi le condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. L’articolo stabilisce che, «salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.» Alla luce di tale disposizione la Commissione valuta, nei punti che seguono, se la misura contestata costituisca o meno un aiuto di Stato.
(52)
Innanzitutto va ricordato che una misura può costituire un aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, indipendentemente dalla sua forma giuridica. Anche se il contratto di proroga è stato concluso conformemente alle disposizioni in materia della legge mineraria e se l’Ungheria può stabilire la tassa mineraria mediante legge, ciò non significa che tali azioni, o i loro effetti, siano compatibili con le norme dell’UE in materia di aiuti di Stato. Il fatto che una misura sia compatibile con la legislazione nazionale non implica che essa sia compatibile con le norme in materia di aiuti di Stato del TFUE.
(53)
Inoltre, come è già stato fatto presente nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione non ritiene che i singoli elementi del caso in oggetto, vale a dire le disposizioni in materia della legge, il contratto di proroga e la modifica della legge, siano incompatibili con le norme relative agli aiuti di Stato. Invece, nel caso in esame la Commissione considera l’intera serie delle azioni dello Stato come «la misura» e valuta l’effetto del contratto di proroga congiuntamente alle successive modifiche della legge.
(54)
Per quanto riguarda le affermazioni delle autorità ungheresi secondo cui la tassa mineraria non è un’imposta, ma una partecipazione agli utili da parte dello Stato, la Commissione osserva che tale argomento è irrilevante dal punto di vista della valutazione dell’aiuto. Le norme in materia di aiuti di Stato sono applicabili a tutti i tipi di costi che devono essere affrontati dalle imprese e da cui esse sono esentate grazie a un aiuto di Stato. In ogni caso, va ricordato che l’autorizzazione all’estrazione delle risorse minerarie e di idrocarburi sembra essere una tipica competenza amministrativa. Pertanto, i pagamenti effettuati ai fini di tale autorizzazione sono assimilabili a imposte o tasse amministrative.
(55)
Infine, per quanto riguarda la clausola di risoluzione, la Commissione ritiene che ciò non rientri nella materia degli aiuti di Stato. Il fatto che il contratto di proroga stabilisca che il contratto termina qualora una terza parte acquisisca più del 25 % di MOL è una misura che non implica risorse di Stato.
(56)
Perché costituisca aiuto di Stato, una misura deve essere specifica o selettiva, in altri termini essa deve favorire talune imprese o talune produzioni.
(57)
Per quanto riguarda la valutazione della selettività, che è un fattore sostanziale del concetto di aiuto di Stato, conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia (37), l’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE impone di stabilire se, nell’ambito di un determinato regime giuridico, l’aiuto di Stato «favorisca talune imprese o talune produzioni» rispetto ad altre imprese che si trovino in una situazione giuridica e concreta analoga alla luce dell’obiettivo perseguito dalla misura in questione.
(58)
Inoltre, la Corte ha sostenuto in più occasioni che l’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE non distingue tra le cause e gli obiettivi dell’aiuto di Stato, ma li definisce in relazione ai loro effetti (38).
(59)
Il concetto di «aiuto di Stato» non si applica peraltro ad interventi pubblici che distinguono tra imprese ove detto distinguo derivi dalla natura o dalla struttura del sistema nel quale essi rientrano.
(60)
La Commissione non concorda con l’affermazione delle autorità ungheresi e delle parti interessate relativa alla non selettività.
(61)
Al fine di determinare se una misura sia selettiva, deve essere definito l’ambito di riferimento applicabile (39).
(62)
Nel caso in questione, la Commissione ritiene che l’ambito di riferimento applicabile ai fini della valutazione sia il sistema di autorizzazione. Per ottenere una concessione in un’area chiusa MOL non doveva presentare un’offerta nell’ambito di un bando di gara. Invece, ha ottenuto il diritto di estrazione per i suoi giacimenti nell’ambito del sistema di autorizzazione e pertanto è in concorrenza con gli altri operatori di mercato nell’ambito di tale sistema. Il contratto di proroga fa parte del sistema di autorizzazione. Il semplice fatto che MOL non sia stata in grado di iniziare le attività estrattive entro i termini stabiliti e abbia avuto bisogno di chiedere un contratto di proroga non può comportare la modifica dell’ambito di riferimento. Accettare tale argomento porterebbe ad una situazione in cui una singola società sarebbe avvantaggiata, come accade nell’ambito del sistema di concessioni, ma senza che vi sia una procedura di bando di gara.
(63)
In effetti, è una decisione discrezionale quella con cui le autorità ungheresi stabiliscono se ad un determinato giacimento si applica il sistema di concessione o di autorizzazione. Pertanto, se le autorità ungheresi decidono di concedere i diritti di estrazione su base contrattuale, possono optare per una procedura di concessione trasparente che preveda una procedura d’appalto. La Commissione non può accettare che un regime così poco trasparente come quello detto «semiconcessionario», che viene applicato attualmente ad una sola società (MOL), possa essere considerato come un ambito separato di riferimento.
(64)
Inoltre, l’Ungheria dispone di un ampio margine di discrezione per la proroga dell’autorizzazione nonché per la modifica consequenziale delle disposizioni in materia della legge mineraria (benché sia consapevole dei suoi effetti positivi su MOL, l’unico operatore sul mercato degli idrocarburi che abbia concluso un contratto di proroga). L’Ungheria era libera di stabilire la tassa mineraria in qualsiasi momento per cui avrebbe potuto decidere di non modificare affatto la legge. Dal punto di vista degli effetti, tale serie di azioni ha inequivocabilmente favorito una particolare impresa.
(65)
In considerazione di quanto precede, la Commissione conclude che l’ambito di riferimento è il sistema di autorizzazione.
(66)
È evidente che nell’ambito del sistema di autorizzazione il contratto di proroga è una misura selettiva. Com’è stato confermato dalle autorità ungheresi stesse, quando negoziano i termini del contratto, le parti hanno un certo margine di manovra per stabilire i diversi elementi relativi ai pagamenti e, soprattutto, cosa ancora più importante, possono anche decidere di non concludere alcun accordo. Pertanto, le autorità ungheresi potevano decidere se concludere o meno un tale contratto con MOL (o con un altro operatore di mercato) (40).
(67)
Tale trattamento non si giustifica sulla base della logica e della natura del sistema. Da una parte, le tasse minerarie sono imposte al fine di garantire allo Stato degli utili in cambio del valore delle materie prime estratte. Dall’altra, gli elementi di pagamento previsti dal contratto di proroga vengono pagati in cambio della proroga come un corrispettivo aggiuntivo. Tuttavia, nel caso in esame la conclusione del contratto di proroga e l’aumento di tasse per MOL che ne è derivato hanno paradossalmente fatto sì che MOL, che non è riuscita ad avviare la produzione in tempo, benefici di tasse minerarie più basse fino al 2020 praticamente per tutti i giacimenti per i quali ha ottenuto l’autorizzazione mentre i suoi concorrenti, che sono anch’essi soggetti al sistema di autorizzazione ma hanno avviato la produzione in tempo e pertanto non hanno concluso un contratto di proroga, devono pagare tasse minerarie più alte.
(68)
Il contratto di proroga in esame è l’unico contratto di proroga stipulato per gli idrocarburi. MOL ha osservato che ci sono altri contratti di proroga in vigore per i minerali solidi. La Commissione fa tuttavia notare che si tratta di altri tipi di minerali, che conformemente alla legge mineraria sono soggetti a tassa mineraria diversa da quella che grava sugli idrocarburi. È stato inoltre osservato che per quanto riguarda i minerali solidi non vi sono stati cambiamenti nella tassa mineraria introdotta dalla modifica della legge mineraria (vale a dire che gli operatori di mercato che appartenevano a tale categoria non erano interessati dalla stessa «serie di misure» e quindi non potevano trarne un vantaggio).
(69)
Sulla base di quanto precede, nonostante le argomentazioni sostenute dalle autorità ungheresi, la Commissione ritiene che la serie di misure consistente nella formulazione dell’articolo 26 A, comma 5, della legge mineraria nel contratto di proroga concluso su tale base e nella successiva modifica della legge mineraria, era di carattere selettivo nei confronti di MOL.
(70)
L’effetto congiunto della serie di misure fa sì che soltanto MOL, tra le società titolari di autorizzazioni concesse sulla base dell’articolo 5 della legge mineraria, fosse subordinata ad un sistema diverso che la proteggeva da qualsiasi aumento della tassa mineraria normalmente dovuta per l’estrazione degli idrocarburi.
(71)
In conclusione, considerata l’ampia discrezionalità nella concessione di un contratto di proroga e il fatto che l’esenzione riguardava, nei fatti, solo una singola società, si può affermare che il criterio di selettività è soddisfatto.
(72)
Contrariamente a quanto sostengono le autorità ungheresi, la Commissione ritiene che, quando autorizza le attività di estrazione, lo Stato non agisca in qualità di impresa che svolge un’attività economica. La concessione di concessioni amministrative o di autorizzazioni all’estrazione è piuttosto connessa con l’esercizio dei poteri di pubblica autorità dal momento che tale attività non può originariamente essere svolta da un operatore privato (41). In Ungheria - come in altri Stati membri dell’UE - degli operatori privati non possono essere i proprietari originari di risorse minerarie. I sistemi giuridici degli Stati membri attribuiscono, in genere, il controllo sulle risorse minerarie alle pubbliche autorità (42). Pertanto, la decisione di concedere a una società la concessione per lo sfruttamento delle risorse minerarie, nella forma scelta dallo Stato membro e mediante il versamento di alcune tasse, è, per sua propria natura e regolamentazione, materia per la quale sono competenti le autorità pubbliche e può essere classificata come un esercizio dei poteri di pubblica autorità. L’intervento con il quale l’Ungheria ha subordinato l’attività mineraria al controllo amministrativo riveste un interesse generale e non commerciale. Tale comportamento deve pertanto essere considerato una forma di intervento statale da parte di una pubblica autorità non assimilabile al comportamento di un investitore privato in un’economia di mercato (43).
(73)
Anche nell’eventualità in cui, nel caso in esame, l’autorizzazione per l’attività estrattiva venisse considerata un’attività economica in cui lo Stato perseguisse obiettivi commerciali (cosa che non è), la Commissione osserva che in termini monetari non c’è una connessione chiara e diretta tra il livello di tasse minerarie stabilito dall’Ungheria per MOL e il valore dell’autorizzazione per l’attività estrattiva. Il ragionamento delle autorità ungheresi le quali sostengono di aver agito come un operatore di mercato quando hanno stipulato il contratto di proroga non si giustifica. Segnatamente, non vi è alcuna prova del fatto che, se fosse stata bandita una gara per i dodici giacimenti (che non sarebbe stata prorogata), non vi sarebbe stata un’offerta più elevata da parte di un concorrente. Inoltre, le autorità ungheresi non hanno dimostrato di aver tenuto conto di tutti i fattori e rischi correlati da un punto di vista commerciale all’atto della stipula del contratto di proroga, vale a dire tutti gli elementi del pagamento previsti dal contratto di proroga, le tasse minerarie, eventualmente più elevate, fissate dalla legge per il periodo fino al 2020, la durata di del contratto e gli eventuali concorrenti.
(74)
Le autorità ungheresi affermano inoltre che, a seguito della controversa modifica della legge, non c’è nessun altro operatore di mercato che abbia dovuto effettivamente pagare una tassa superiore a quella stabilita per MOL poiché all’epoca dei fatti nessuno dei concorrenti rientrava in categorie per cui fossero previste tasse minerarie di importo superiore.
Tabella 4
Riassunto delle tasse minerarie vigenti prima e dopo le modifiche della legge mineraria
Tassa mineraria fino al 2008
Tassa mineraria nel 2008
Tassa mineraria dal 23 gennaio 2009
Tassa per i giacimenti di cui al contratto di MOL
Applicabile fino al 2020
Messa in produzione prima del 1o gennaio 1998
J % (46)
(almeno il 12 %)
J %
(almeno il 30 %, + 3 % o il 6 % in base alla maggiorazione Brent)
J %
(almeno il 30 %, + 3 % o il 6 % in base alla maggiorazione Brent)
J % × c (47)
(almeno il 12 %)
Messa in produzione tra il 1o gennaio 1998 e il 1o gennaio 2008
12 %
30 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
12 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
12 % × c
[~ 12,24 % (45)]
Produzione avviata dopo il 1o gennaio 2008 (44)
Giacimenti di gas naturale, in cui la quantità annuale di gas naturale estratto è inferiore a 300 milioni m3
Giacimenti di petrolio, in cui la quantità annuale di petrolio estratto è inferiore a 50 kt
NA
12 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
12 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
12 % × c
[~ 12,24 % (45)]
Giacimenti di gas naturale, in cui la quantità annuale di gas naturale estratto è compresa tra 300 milioni e 500 milioni m3
Giacimenti di petrolio, in cui la quantità annuale di petrolio estratto è compresa tra 50 e 200 kt
20 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
20 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
Giacimenti di gas naturale, in cui la quantità annuale di gas naturale estratto è superiore a 500 milioni m3
Giacimenti di petrolio, in cui la quantità annuale di petrolio estratto è superiore a 200 kt
30 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
30 %
(+ 3 % o 6 % in base alla maggiorazione Brent)
Idrocarburi soggetti a particolari condizioni di estrazione
12 %
12 %
Alto contenuto di gas inerte
8 %
8 %
(75)
Questa argomentazione non può essere accolta.
(76)
I dati di cui alla precedente tabella 4 mostrano in che modo il contratto di proroga e la successiva modifica della legge mineraria hanno portato, per MOL, all’imposizione di tasse minerarie inferiori a quelle stabilite dalla legge.
(77)
In primo luogo, i dati presentati dalle autorità ungheresi indicano che effettivamente c’erano alcuni operatori di mercato che sono stati soggetti, tra l’8 gennaio 2008 e il 23 gennaio 2009, a causa della prima modifica delle legge mineraria, e dal 23 gennaio 2009 fino ad oggi, a causa della seconda modifica di tale legge, all’imposizione di una tassa mineraria più elevata di quella pagata da MOL. Le informazioni presentate dalle autorità ungheresi mostrano che nel 2008 c’erano giacimenti minerari che venivano messi in produzione nell’ambito del sistema di autorizzazione da società diverse da MOL che pagavano più del 12 % (tra il 14,24 e il 18 %) a causa dell’applicazione della maggiorazione Brent (48).
(78)
In secondo luogo, sebbene le autorità ungheresi sostengono che gli unici concorrenti operano o si prevede che opereranno su giacimenti più ridotti (vale a dire giacimenti in cui il quantitativo estratto annualmente è inferiore a 500 m3 di gas o 200 kt), la Commissione da parte sua osserva che anche se tali giacimenti più ridotti rientrano nella categoria del 12 %, dovevano comunque pagare, se del caso, la maggiorazione Brent. Ciò poteva portare ad una tassa mineraria del 18 %. La Commissione ricorda ancora una volta che l’aiuto ha esentato MOL dalla maggiorazione Brent prevista dalla legge per tutti gli altri operatori.
(79)
In terzo luogo, se si considerano le condizioni attuali del mercato ungherese, vi sono diverse società minerarie che svolgono attività di estrazione di idrocarburi. Inoltre, vi sono alcune società che svolgono attività esplorative che potrebbero portarle a mettere in produzione dei giacimenti e a farle diventare concorrenti di MOL. Nell’ambito del sistema di autorizzazione, qualsiasi società che volesse entrare sul mercato deve pagare la tassa mineraria prevista dalla legge e affrontare la concorrenza di MOL, l’unica società i cui giacimenti sono esentati dalla tassa applicabile nell’ambito del sistema generale di autorizzazione e sono soggetti a un importo di tassa più basso.
(80)
In quarto luogo, la Commissione osserva che in effetti MOL è stata soggetta ad una tassa del 12,24 % non solo per i 12 giacimenti per cui è stata concessa la proroga, ma anche per tutti i suoi giacimenti messi in produzione dopo il 1o gennaio 1998 che, all’epoca del contratto di proroga concluso nel 2005, erano sfruttati sulla base di un’autorizzazione, nonché il J% per i giacimenti messi in produzione prima del 1o gennaio 1998. Inoltre, la tassa di MOL, fino al 2020, è fissata a 12,24 % dal contratto di proroga. In tal modo, è stato attribuito un vantaggio economico considerevole a MOL per la maggior parte dei suoi giacimenti soggetti al sistema di autorizzazione per un considerevole lasso di tempo.
(81)
In quinto luogo, nell’ipotesi in cui l’autorità mineraria non avesse accordato la proroga per i 12 giacimenti, MOL avrebbe dovuto pagare, per tutti gli altri giacimenti soggetti al sistema di autorizzazione, una tassa mineraria notevolmente più elevata e ciò avrebbe comportato delle entrate maggiori per lo Stato (49). Inoltre, come menzionato al considerando 73, lo Stato avrebbe potuto pubblicare un bando di gara per la concessione relativa ai 12 giacimenti per i quali non era stata concessa la proroga e avrebbe eventualmente potuto ottenere, da parte di uno dei concorrenti, un’offerta superiore.
(82)
Per quanto riguarda l’argomentazione delle autorità ungheresi secondo cui MOL avrebbe pagato una tassa mineraria più elevata, pari segnatamente al 12,24 % nel 2006 e 2007, la Commissione la considera irrilevante.
(83)
Prima di tutto, ciò era dovuto al fatto che MOL doveva pagare l’aumento stabilito della tassa mineraria (dal 12 % al 12,24 %) come avrebbe dovuto fare qualsiasi altra società intenzionata a prorogare la propria autorizzazione all’estrazione. Sotto questo aspetto, MOL ha usufruito di un trattamento standard e non è stata messa in una posizione svantaggiata. Né, d’altronde, aveva all’epoca ottenuto un vantaggio. Ciò è accaduto l’8 gennaio 2008, all’epoca della prima modifica della legge.
(84)
Inoltre, MOL ha pagato, come tassa mineraria per i giacimenti messi in produzione, nel 2008 un importo inferiore di 28,4 miliardi di HUF e nel 2009 inferiore di 1,9 miliardi di HUF a quello che avrebbe dovuto pagare se fosse stata soggetta alla legge mineraria in vigore in quel momento.
(85)
Per quanto riguarda gli altri elementi di pagamento di cui all’articolo 26/A, comma 5, della legge mineraria (vale a dire il corrispettivo della proroga e il corrispettivo aggiuntivo forfetario), essi sono stati pagati in cambio della proroga e non in quanto diritto a tasse minerarie inferiori a quelle applicabili ai concorrenti. D’altronde, tali elementi di pagamento non possono essere considerati come un «pagamento anticipato» di tasse minerarie dovute successivamente. La formulazione dell’articolo 26/A, comma 5, della legge mineraria è chiara in proposito. In particolare quando stabilisce che «in caso di proroga la società mineraria è tenuta a pagare un corrispettivo». Gli altri due elementi sono collegati al numero di giacimenti per i quali è concessa la proroga. Pertanto, l’articolo 26/A, comma 5, della legge finanziaria stabilisce un chiaro collegamento tra la proroga e l’obbligo di pagamento.
(86)
Conformemente alla giurisprudenza, un aiuto concesso a una società non può essere compensato da un onere imposto alla stessa società che rappresenti un onere specifico distinto senza rapporto con la misura che costituisce l’aiuto (50). Nel caso in esame, come illustrato al considerando 85 della presente decisione, gli altri elementi di pagamento di cui all’articolo 26/A, comma 5, della legge mineraria rappresentano un corrispettivo per la proroga che può essere considerato come un onere specifico distinto senza rapporto con la modifica successiva dell’onere prevista dalla legge nell’ambito del sistema di autorizzazione.
(87)
Infine, la Commissione sottolinea che la conclusione del contratto di proroga e l’aumento delle tasse per MOL che ne consegue ha portato ad una situazione paradossale tale società che, non essendo riuscita ad avviare la produzione in tempo, pagherà, fino al 2020, una tassa inferiore per praticamente tutti i giacimenti soggetti al sistema di autorizzazione, mentre i suoi concorrenti, che sono anch’essi soggetti al sistema di autorizzazione ma che hanno avviato la produzione prima della scadenza dei termini e non hanno quindi firmato un contratto di proroga devono pagare una tassa mineraria superiore.
(88)
Sulla base di quanto precede, la Commissione conclude che la misura ha conferito un vantaggio a MOL esentandola dall’affrontare costi che avrebbe altrimenti dovuto sostenere. L’effetto congiunto del contratto di proroga e della successiva modifica della legge mineraria ha determinato un vantaggio per la società.
(89)
La misura in questione comporta una perdita di entrate cui lo Stato avrebbe diritto ed è pertanto concessa mediante risorse dello Stato.
(90)
MOL è una società integrata operante nel settore petrolifero e del gas ed è considerata un’impresa. È in concorrenza con altre imprese che non beneficiano dello stesso vantaggio. Pertanto, la misura falsa la concorrenza. Inoltre, MOL è attiva in un settore in cui vi sono scambi commerciali tra gli Stati membri; pertanto, il criterio relativo alle ripercussioni sugli scambi intracomunitari è anch’esso soddisfatto.
(91)
Sulla base degli argomenti illustrati, la Commissione ritiene che la misura soddisfi i criteri di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Pertanto, la misura deve essere considerata un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
VIII. COMPATIBILITÀ DELL’AIUTO CON IL MERCATO COMUNE
(92)
L’articolo 107, paragrafi 2 e 3, del TFUE prevede delle deroghe alla norma generale di incompatibilità degli aiuti di Stato con le norme del mercato interno di cui all’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(93)
Di seguito, la Commissione esamina la compatibilità dell’aiuto in base a tali deroghe. È opportuno ricordare che le autorità ungheresi non hanno presentato alcuna argomentazione per quanto riguarda il mercato interno.
(94)
Inoltre, va ricordato che la misura ha comportato una riduzione dei costi che avrebbero dovuto essere normalmente sostenuti da MOL e deve essere pertanto considerata un aiuto al funzionamento.
(95)
Le deroghe previste dall’articolo 107, paragrafo 2, del TFUE non si applicano al caso in questione dal momento che la misura in esame non ha un carattere sociale, non è concessa ad un singolo consumatore, non ha l’obiettivo di ovviare ai danni arrecati da calamità naturali o altri eventi eccezionali né è destinata all’economia di alcune regioni della Repubblica federale di Germania per compensare gli svantaggi derivati dalla divisione.
(96)
Ulteriori deroghe sono contemplate all’articolo 107, paragrafo 3, del TFUE.
(97)
L’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), stabilisce che possono essere considerati compatibili con il mercato interno «gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione». L’intero territorio dell’Ungheria era considerato una regione corrispondente a tali criteri all’epoca dell’adesione e la maggior parte delle regioni ungheresi sono ancora ammissibili ad aiuti di questo tipo (51).
(98)
Gli aiuti di Stato alle regioni assistite sono disciplinati dagli orientamenti della Commissione in materia di aiuti di Stato a finalità regionale (52) (di seguito, gli orientamenti regionali). Conformemente agli orientamenti regionali, in linea di principio, gli aiuti di Stato possono essere autorizzati solo per coprire i costi per gli investimenti (53). Come già menzionato, l’aiuto in questione non può essere considerato un aiuto agli investimenti. Per quanto riguarda l’aiuto al funzionamento, la misura in questione non favorisce lo sviluppo di alcuna attività o regione economica e non è limitata nel tempo, decrescente o proporzionata a quanto necessario per porre rimedio a svantaggi economici specifici (54).
(99)
Alla luce delle osservazioni precedenti, la Commissione ritiene che l’aiuto non sia ammissibile a nessuna delle deroghe di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), del TFUE.
(100)
L’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE stabilisce che: «gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio ad un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro» possono considerarsi compatibili con il mercato interno.
(101)
La Commissione osserva che l’aiuto in questione non è destinato a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse né a porre rimedio ad un grave turbamento dell’economia ungherese.
(102)
Alla luce delle osservazioni precedenti, la Commissione ritiene che l’aiuto non sia ammissibile a nessuna delle deroghe di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE.
(103)
L’articolo 107, paragrafo 3, lettera d), del TFUE stabilisce che gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio possano essere considerati compatibili con il TFUE quando non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nell’UE in misura contraria all’interesse comune. Ovviamente, ciò non si applica al caso in esame.
(104)
L’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE autorizza gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. La Commissione ha elaborato una serie di orientamenti e comunicazioni che illustrano le modalità con cui si applica la deroga prevista all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE.
(105)
Tuttavia, la Commissione ritiene che, in considerazione della natura e delle caratteristiche dell’aiuto, le deroghe previste da tali orientamenti e comunicazioni non siano applicabili al caso in esame. Inoltre, l’Ungheria non ha chiesto che l’aiuto venga considerato compatibile sulla base di tali regole.
(106)
L’aiuto in esame costituisce pertanto un aiuto di Stato incompatibile.
IX. LEGITTIME ASPETTATIVE, DIRITTI ACQUISITI E DISCRIMINAZIONE
(107)
Benché la Commissione non contesti l’argomento secondo cui la prevedibilità costituisce di norma un incentivo per gli investimenti, occorre sottolineare che, in considerazione della natura obbligatoria del controllo sugli aiuti di Stato da parte della Commissione sancita dall’articolo 108 del TFUE, le imprese beneficiarie di un aiuto non possono fare legittimo affidamento, in linea di principio, sulla regolarità dell’aiuto salvo qualora quest’ultimo sia stato concesso nel rispetto della procedura in materia di aiuti di Stato (55). In proposito, i beneficiari non possono invocare la buona fede per difendere i diritti acquisiti ed evitare il rimborso dell’aiuto allo Stato (56).
(108)
È vero che la Corte ha ripetutamente affermato che il diritto di avvalersi del principio della tutela del legittimo affidamento (ossia il principio della tutela delle legittime aspettative) si estende a tutti i soggetti nei confronti dei quali un’istituzione comunitaria abbia fatto sorgere fondate aspettative. Tuttavia, una persona non può invocare la violazione di siffatto principio a meno che non le siano state date precise assicurazioni da parte delle autorità amministrative (57). Nel presente caso, MOL non ha avuto alcuna assicurazione da un’istituzione dell’UE che giustificasse tali legittime aspettative.
(109)
È inoltre vero che non può escludersi la possibilità, per il beneficiario di un aiuto illegittimo, d’invocare circostanze eccezionali sulle quali egli abbia potuto fondare il proprio legittimo affidamento nella natura regolare dell’aiuto e di opporsi, conseguentemente, al recupero dello stesso. Tuttavia, in questo caso, tali circostanze eccezionali non si sono verificate. Al contrario, la modifica del 2008 della legge mineraria dimostra che le società minerarie non possono contare, in linea di principio, sul fatto che la legge non venga in alcun modo modificata.
(110)
La Commissione sottolinea che la tassa mineraria per i terreni già messi in produzione è stata modificata due volte recentemente, segnatamente l’8 gennaio 2008 e il 23 gennaio 2009. Prima di tutto, occorre sottolineare che la modifica del 2008 della legge mineraria è stata concepita in modo da applicarsi alle autorizzazioni all’estrazione esistenti. Ciò è chiaramente mostrato dal fatto che la formulazione della legge mineraria del 2008 riguarda anche i termini delle autorizzazioni concesse prima del 2008. Per queste ultime, le tasse erano state adattate a partire dall’entrata in vigore della nuova tassa mineraria. Ciò dimostra che i titolari delle autorizzazioni non hanno motivo di nutrire legittime aspettative o di ritenere di avere diritti acquisiti a che il livello di imposizione fiscale rimanga inalterato per tutta la durata della loro autorizzazione.
(111)
Contrariamente a quanto affermato dall’Ungheria e dalle altre parti interessate, la giurisprudenza dell’UE conferma che non si può basare il proprio affidamento sull’assenza totale di modifiche legislative (58). Analogamente, il principio della certezza del diritto non preclude la possibilità di cambiamenti della legge.
(112)
Per quanto riguarda l’argomentazione della discriminazione, dev’essere anch’essa respinta. L’aumento della tassa non è discriminatorio quando si applica a tutti, specialmente perché il sistema applicato non comporta differenziazioni (vale a dire non vengono fatte distinzioni tra le imprese che svolgono la loro attività sulla base di un’autorizzazione).
X. RECUPERO
(113)
Conformemente al TFUE e alla giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia, la Commissione, qualora abbia accertato l’incompatibilità di un aiuto col mercato interno, è competente per decidere se lo Stato interessato debba far cessare o modificare tale aiuto (59). Sempre secondo la giurisprudenza costante della Corte, l’obbligo imposto a uno Stato di sopprimere un aiuto che la Commissione considera incompatibile con il mercato interno è finalizzato al ripristino dello status quo ante (60). La Corte ha stabilito al riguardo che tale obiettivo è raggiunto quando il beneficiario ha rimborsato gli importi concessi a titolo di aiuti illegali, perdendo quindi il vantaggio di cui aveva fruito sul mercato rispetto ai suoi concorrenti, e la situazione esistente prima della corresponsione dell’aiuto è ripristinata (61).
(114)
Facendo seguito a tale giurisprudenza, l’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/99 del Consiglio (62) stabilisce che «nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di prendere tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario».
(115)
Pertanto, considerato che la misura in oggetto è giudicata illegittima e incompatibile, l’aiuto deve essere recuperato per ristabilire la situazione del mercato prima della sua concessione. Occorre quindi effettuare il recupero a partire dalla data in cui è stato conferito un vantaggio al beneficiario, vale a dire dal momento in cui l’aiuto è stato messo a disposizione del beneficiario. L’importo da recuperare comprende gli interessi dalla data in cui l’aiuto è stato messo a disposizione fino a quella del suo effettivo recupero.
(116)
Nel caso in esame, l’aiuto consiste in una serie di azioni dello Stato. Con il contratto di proroga MOL è stata protetta da futuri aumenti della tassa mineraria prevista dalla legge. MOL ha ottenuto un vantaggio concreto quando è entrata in vigore la prima modifica della legge mineraria, l’8 gennaio 2008. A partire da questa data, MOL è stata de facto esentata dall’onere di tasse più elevate e pertanto favorita rispetto agli altri concorrenti.
(117)
Come spiegato ai considerando 61-65, l’ambito di riferimento applicabile è quello degli altri operatori di mercato attivi nell’ambito del sistema di autorizzazione. Pertanto, il vantaggio consiste nella differenza tra la tassa mineraria effettivamente pagata da MOL dopo la modifica della legge mineraria per i suoi giacimenti messi in produzione nell’ambito del sistema di autorizzazione e le tasse previste da tale legge.
(118)
Come già illustrato al considerndo 85, la Commissione ritiene che gli altri elementi di pagamento del contratto (vale a dire il corrispettivo della proroga e il corrispettivo aggiuntivo forfetario) siano stati pagati in cambio della proroga e non in quanto MOL avesse diritto a tasse minerarie inferiori a quelle applicabili ai concorrenti. Ciò significa che non devono essere presi in considerazione nel calcolo del vantaggio.
Tabella 5
Importo degli obblighi effettivi e ipotetici di MOL per quanto riguarda la tassa mineraria nel periodo in esame
Pagamenti della tassa mineraria
Effettivi (63)
(conformemente al contratto di proroga) in milioni di HUF
Ipotetici
(conformemente alla legge mineraria in vigore) in milioni di HUF
Differenza in milioni di HUF
2008
106 226,3
134 671,0
-28 444,7
2009
67 099,7
69 041,8
-1 942,1
(119)
Come si evince dalla tabella 5, la differenza è quindi pari a 28,4 miliardi di HUF nel 2008 e 1,9 miliardi di HUF nel 2009, vale a dire un totale di 30,3 miliardi di HUF. Tale è l’importo che l’Ungheria si dovrà fare rimborsare da MOL maggiorato degli interessi. Il recupero dovrà applicarsi anche agli importi relativi al 2010 per i quali non vi sono ancora dati disponibili.
(120)
La differenza d’importo prevista tra la tassa mineraria del 2008 e quella del 2009 è dovuta al fatto che, con la seconda modifica della legge mineraria entrata in vigore il 23 gennaio 2009 (dopo la decisione di avvio del procedimento della Commissione), è stata ristabilita - almeno in parte, per alcuni giacimenti, cioè quelli messi in produzione tra il 1998 e il 2008, - la situazione giuridica anteriore al 2008.
XI. CONCLUSIONE
(121)
Sulla base di quanto precede, la Commissione conclude che l’aiuto di Stato concesso a favore di MOL e consistente nel contratto di proroga congiunto alle modifiche della legge mineraria del 2008 costituisce un aiuto di Stato ed è incompatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(122)
Considerato che la misura in oggetto è giudicata illegittima e incompatibile, al fine di ristabilire la situazione del mercato prima della sua concessione è necessario che MOL rimborsi l’aiuto.
(123)
L’importo da recuperare è di 28 444,7 milioni di HUF per il 2008 e di 1 942,1 milioni di HUF per il 2009. Per quanto riguarda il 2010, per i pagamenti già effettuati, il calcolo deve essere fatto dall’Ungheria, conformemente ai calcoli effettuati per il 2008 e 2009, finché l’aiuto non sarà stato abolito,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. La combinazione della tassa mineraria stabilita dal contratto di proroga stipulato dallo Stato ungherese e da MOL Nyrt. il 22 dicembre 2005 con le successive modifiche della legge mineraria XLVIII del 1993 costituisce un aiuto di Stato a favore di MOL Nyrt. ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
2. L’aiuto di Stato di cui all’articolo 1, illegalmente concesso dall’Ungheria a favore di MOL Nyrt., in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE, è incompatibile con il mercato interno.
3. Entro due mesi dalla data di notifica della presente decisione, l’Ungheria deve cessare la concessione dell’aiuto di Stato di cui al paragrafo 1.
Articolo 2
1. L’Ungheria è tenuta a far rimborsare l’aiuto di cui all’articolo 1 dal beneficiario.
2. L’importo da recuperare è di 28 444,7 milioni di HUF per il 2008 e di 1 942,1 milioni di HUF per il 2009. Per quanto riguarda il 2010, l’importo dell’aiuto deve essere calcolato dall’Ungheria finché ad esso non sarà messo termine.
3. Le somme da recuperare comprendono gli interessi che decorrono dalla data in cui sono state poste a disposizione del beneficiario fino a quella del loro effettivo recupero.
4. Gli interessi sono calcolati su base composta, conformemente al capitolo V del regolamento (CE) n. 794/2004 modificato dal regolamento (CE) n. 271/2008.
Articolo 3
1. Il recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1 è immediato ed effettivo.
2. L’Ungheria garantisce l’attuazione della presente decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 4
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, l’Ungheria trasmette le seguenti informazioni alla Commissione:
a)
l’importo totale (importo principale e interessi) che il beneficiario deve rimborsare, compreso il calcolo dell’importo dell’aiuto per il 2010;
b)
una descrizione dettagliata dei provvedimenti già adottati e di quelli previsti per ottemperare alla presente decisione;
c)
documenti attestanti che al beneficiario è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. L’Ungheria informa la Commissione dei progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1. Essa trasmette immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e a quelle previste per conformarsi alla presente decisione. Fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all’importo dell’aiuto e degli interessi già recuperati presso il beneficiario.
Articolo 5
La Repubblica di Ungheria è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 9 giugno 2010.

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