Document ID: 32014D0532

ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ
της 23ης Νοεμβρίου 2011
σχετικά με την κρατική ενίσχυση C 28/10 που εφάρμοσε η Πορτογαλία με τη μορφή καθεστώτος βραχυπρόθεσμης ασφάλισης εξαγωγικών πιστώσεων
[κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό C(2011) 7756]
(Το κείμενο στην πορτογαλική γλώσσα είναι το μόνο αυθεντικό)
(Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ)
(2014/532/EΕ)
Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ,
Έχοντας υπόψη τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής (ΣΛΕΕ), και ιδίως το άρθρο 108 παράγραφος 2 πρώτο εδάφιο,
Έχοντας υπόψη τη συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο, και ιδίως το άρθρο 62 παράγραφος 1 στοιχείο α),
Αφού κάλεσε τους ενδιαφερομένους να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σύμφωνα με τα εν λόγω άρθρα (1),
Εκτιμώντας τα ακόλουθα:
(1)
Η εν λόγω απόφαση αφορά κρατική ενίσχυση που εφάρμοσε η Πορτογαλία με τη μορφή καθεστώτος βραχυπρόθεσμης ασφάλισης εξαγωγικών πιστώσεων (εφεξής «το καθεστώς»).
1. ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ
(2)
Στις 12 Ιανουαρίου 2009, η Πορτογαλία κοινοποίησε καθεστώς βραχυπρόθεσμης ασφάλισης εξαγωγικών πιστώσεων βάσει του σημείου 5.1 της ανακοίνωσης της Επιτροπής «Προσωρινό κοινοτικό πλαίσιο για τη λήψη μέτρων κρατικής ενίσχυσης με σκοπό να στηριχθεί η πρόσβαση στη χρηματοδότηση κατά τη διάρκεια της τρέχουσας χρηματοπιστωτικής και οικονομικής κρίσης» (2) (εφεξής «το προσωρινό πλαίσιο»).
(3)
Παρότι αρχικά κοινοποιήθηκε ως βραχυπρόθεσμη ασφάλιση εξαγωγικών πιστώσεων για τις χώρες του ΟΟΣΑ, το καθεστώς καλύπτει επίσης εγχώριες εμπορικές συναλλαγές.
(4)
Δεδομένου ότι οι πορτογαλικές αρχές επιβεβαίωσαν ότι το καθεστώς εφαρμόζεται από τον Ιανουάριο του 2009, η Επιτροπή πληροφόρησε την Πορτογαλία, με επιστολή της 19ης Απριλίου 2010, ότι το καθεστώς είχε καταχωρισθεί ως μη κοινοποιηθείσα ενίσχυση.
(5)
Με επιστολή της 27ης Οκτωβρίου 2010, η Επιτροπή ενημέρωσε την Πορτογαλία για την κίνηση διαδικασίας βάσει του άρθρου 108 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ σχετικά με το εν λόγω καθεστώς.
(6)
Με επιστολή της 29ης Νοεμβρίου 2010, οι πορτογαλικές αρχές απάντησαν στην επιστολή της Επιτροπής της 27ης Οκτωβρίου 2010, αποστέλλοντας τις παρατηρήσεις τους. Στο πλαίσιο της αλληλογραφίας αυτής, διαβίβασαν επίσης δύο επιστολές από ασφαλιστές πιστώσεων (CESCE και COSEC), αντίστοιχα της 22ας Νοεμβρίου 2010 και της 23ης Νοεμβρίου 2010.
(7)
Η απόφαση της Επιτροπής για την κίνηση της διαδικασίας δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 9ης Απριλίου 2011 (3). Η Επιτροπή κάλεσε τους ενδιαφερομένους να υποβάλουν παρατηρήσεις σχετικά με το εν λόγω καθεστώς, αλλά δεν έλαβε καμία παρατήρηση.
2. ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΟΥ ΜΕΤΡΟΥ
2.1. ΣΤΟΧΟΣ
(8)
Σύμφωνα με τις πορτογαλικές αρχές, η τρέχουσα χρηματοπιστωτική κρίση είχε ως αποτέλεσμα την αύξηση των κινδύνων για τις εμπορικές συναλλαγές. Αυτό με τη σειρά του οδήγησε σε μια όλο και περισσότερο συντηρητική στάση εκ μέρους των ασφαλιστών πιστώσεων, που αντικατοπτρίζεται στο επίπεδο της διαθεσιμότητας ασφαλιστικής κάλυψης κινδύνων οι οποίοι συνδέονται με τις εμπορικές συναλλαγές.
(9)
Στόχος του καθεστώτος είναι να αντιμετωπίσει μια έλλειψη της αγοράς που οφείλεται σε αδυναμία κάλυψης των κινδύνων ασφάλισης πιστώσεων και να βοηθήσει στο να αποκατασταθεί η εμπιστοσύνη στην αγορά ασφάλισης πιστώσεων.
(10)
Οι στόχοι αυτοί επιδιώκονται μέσω της παροχής ασφάλισης πιστώσεων σε εξαγωγικές επιχειρήσεις και σε επιχειρήσεις που αντιμετωπίζουν προσωρινά έλλειψη ασφαλιστικής κάλυψης εξαγωγικών πιστώσεων στην ιδιωτική αγορά ασφαλίσεων για συναλλαγές με επιχειρήσεις εγκατεστημένες σε χώρες του ΟΟΣΑ ή για εγχώριες συναλλαγές.
(11)
Σύμφωνα με τις πορτογαλικές αρχές, ο τομέας των ασφαλίσεων συρρικνώθηκε αισθητά από το 2008, πράγμα που είχε ως αποτέλεσμα την αδυναμία ασφαλιστικής κάλυψης. Έτσι, η συνολική αξία του χαρτοφυλακίου ασφαλίσεων μειώθηκε κατά 32,84 % μεταξύ της 31ης Δεκεμβρίου 2008 και της 31ης Δεκεμβρίου 2009 και επιπλέον κατά 22,4 % μεταξύ της 31ης Δεκεμβρίου 2009 και της 30ής Σεπτεμβρίου 2010. Η συνολική αξία του χαρτοφυλακίου ασφαλίσεων μειώθηκε από 30,6 δισεκατ. ευρώ στα τέλη του 2008 σε 15,9 δισεκατ. ευρώ το 2010. Ο αριθμός των ασφαλισμένων επιχειρήσεων μειώθηκε από 3 709 στα τέλη του 2008 σε 2 290 τον Σεπτέμβριο του 2010. Υποβλήθηκαν επίσης επιστολές από ασφαλιστές για να αιτιολογήσουν την ανάγκη συνέχισης του καθεστώτος μέχρι τα τέλη του 2010, παρότι στις επιστολές αναφέρθηκε ότι δεν επιτεύχθηκε το μέγιστο ποσό κάλυψης βάσει του καθεστώτος. Οι επιστολές αυτές αιτιολογούσαν την ανάγκη ύπαρξης του εν λόγω καθεστώτος, αναφέροντας τον αυξανόμενο κίνδυνο ασφάλισης εξαγωγικών πιστώσεων λόγω της γενικής οικονομικής κατάστασης σε εποχή ανάκαμψης από την κρίση, με τη συνεπαγόμενη αύξηση στις τιμές και μείωση της κάλυψης από ιδιωτικούς ασφαλιστές σε ορισμένους τομείς.
2.2. ΝΟΜΙΚΗ ΒΑΣΗ
(12)
Η εθνική νομική βάση για το καθεστώς είναι το νομοθετικό διάταγμα αριθ. 175/2008 («Criação do FINOVA») της 26ης Αυγούστου 2008 και το νομοθετικό διάταγμα αριθ. 211/1998 της 16ης Ιουλίου, 1998 που ορίζει τους κανόνες οι οποίοι εφαρμόζονται στις εταιρείες αμοιβαίων εγγυήσεων (όπως τροποποιήθηκε από τα νομοθετικά διατάγματα αριθ. 19/2001 της 30ής Ιανουαρίου 2001 και αριθ. 309-A/2007 της 7ης Σεπτεμβρίου 2007).
2.3. ΦΟΡΕΑΣ ΥΛΟΠΟΙΗΣΗΣ
(13)
Το καθεστώς εφαρμόστηκε μέσω των ακόλουθων ιδιωτικών φορέων ασφάλισης πιστώσεων που δραστηριοποιούνται στην πορτογαλική αγορά: COSEC, CESCE, COFACE και Credito y Caución.
2.4. ΔΙΚΑΙΟΥΧΟΙ
(14)
Σύμφωνα με τις πληροφορίες που υποβλήθηκαν στις 26 Νοεμβρίου 2010 από τις πορτογαλικές αρχές, από τον Οκτώβριο του 2010 υπήχθησαν στο καθεστώς 399 δικαιούχοι.
(15)
Η κατανομή των πιστωτικών ορίων που χορηγήθηκαν τον Οκτώβριο του 2010 έχει ως εξής:
(16)
Χρήση από μεσάζοντα ασφαλιστή:
Ασφαλιστική εταιρεία
Δικαιούχοι
Όριο πίστωσης σε ευρώ
Αριθμός
(%)
Αξία
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Σύνολο
399
100
211 630 292
100
(17)
Κατανομή κατά μέγεθος αγοράς σε ευρώ, τον Οκτώβριο του 2010, μεταξύ εγχώριων και εξαγωγικών συναλλαγών:
Πραγματικό ανώτατο όριο πίστωσης (4)
Αξία (EUR)
(%)
Εγχώριες εμπορικές συναλλαγές
137 175 542
73,20
Εξαγωγικές συναλλαγές
50 221 841
26,80
Σύνολο
187 397 383
100
(18)
Κατανομή ανά μέγεθος δικαιούχου:
Μέγεθος δικαιούχου
Δικαιούχοι
Ανώτατο όριο πίστωσης σε ευρώ
Αριθμός
(%)
Αξία (ευρώ)
(%)
Μεγάλες επιχειρήσεις
126
31,58
101 135 009
47,79
Μεσαίες επιχειρήσεις
158
39,60
71 507 618
33,79
Μικρομεσαίες επιχειρήσεις
115
28,82
38 987 665
18,42
Σύνολο
399
100
211 630 292
100
2.5. ΟΡΟΙ ΚΑΙ ΠΡΟΫΠΟΘΕΣΕΙΣ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΤΟΥ ΚΑΘΕΣΤΩΤΟΣ
(19)
Το καθεστώς καλύπτει εμπορικούς κινδύνους (όπως αφερεγγυότητα και παρατεταμένη αθέτηση υποχρεώσεων) μαζί με εξαγωγικές συναλλαγές, για περιόδους μικρότερες των δύο ετών με χώρες του ΟΟΣΑ, περιλαμβανομένων των εγχώριων εμπορικών συναλλαγών.
(20)
Το δημόσιο καθεστώς ασφάλισης λειτουργεί ως διευκόλυνση καταμερισμού του κινδύνου («συμπληρωματική κάλυψη») με ασφαλιστές του ιδιωτικού τομέα, ενώ χορηγείται μόνον ως συμπλήρωμα της κάλυψης που παρέχεται από ασφαλιστή του ιδιωτικού τομέα.
(21)
Σύμφωνα με τις πορτογαλικές αρχές, η δημόσια ασφάλιση παρέχεται ακριβώς υπό τους ίδιους όρους και προϋποθέσεις που ισχύουν στον ιδιωτικό τομέα. Έτσι, το ύψος του ποσού που καλύπτεται από τη δημόσια ασφάλιση σε καμία περίπτωση δεν μπορεί να υπερβεί το ποσό που καλύπτεται από ιδιωτική ασφάλιση. Πάντως, το ασφάλιστρο που εφαρμόζεται ισούται με το 60 % του ασφαλίστρου που χρεώνει ο ασφαλιστής του ιδιωτικού τομέα. Το μέσο εφαρμοστέο ποσοστό βάσει του καθεστώτος αντιστοιχούσε σε 0,21 % του κύκλου εργασιών, ενώ το ποσοστό της αγοράς που εφαρμόζεται από τους ιδιωτικούς ασφαλιστές αντιπροσώπευε, κατά μέσο όρο, το 0,36 % του κύκλου εργασιών το 2009. Ακόμη και ο μέσος όρος των τιμών της αγοράς που εφάρμοζαν οι ιδιωτικοί ασφαλιστές, ο οποίος ανερχόταν σε 0,23 % και 0,24 % το 2007 και το 2008, αντίστοιχα, ήταν υψηλότερος από τον μέσο όρο των τιμών που εφαρμόζονται βάσει του καθεστώτος από το 2009 και μετά.
(22)
Σε περίπτωση επέλευσης της καλυπτόμενης από την ασφάλιση ζημίας, τα ποσά που θα προκύψουν κατανέμονται μεταξύ του κράτους και του ιδιωτικού ασφαλιστή που παρέχει τη βασική κάλυψη, κατ' αναλογία του μεριδίου τους στη συνολικά εγγυημένη κάλυψη, ήτοι του μεριδίου του καθενός. Η διαχείριση της διαδικασίας είσπραξης γίνεται από τον ιδιωτικό ασφαλιστή.
2.6. ΔΙΑΡΚΕΙΑ
(23)
Το καθεστώς κοινοποιήθηκε στις 12 Ιανουαρίου 2009 για την περίοδο από 1ης Ιανουαρίου 2009 μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2010. Δεν κοινοποιήθηκε στην Επιτροπή καμία παράταση.
2.7. ΠΡΟΫΠΟΛΟΓΙΣΜΟΣ
(24)
Σύμφωνα με τις πληροφορίες που υποβλήθηκαν στην Επιτροπή εκ μέρους των πορτογαλικών αρχών, το μέγιστο ποσό εγγύησης για κάθε δικαιούχο ανέρχεται σε 1,5 εκατ. ευρώ.
(25)
Σύμφωνα με τις πληροφορίες που υποβλήθηκαν στην Επιτροπή από τις πορτογαλικές αρχές, ο συνολικός προϋπολογισμός του καθεστώτος, τόσο για εγχώριες όσο και για εξαγωγικές συναλλαγές, ανέρχεται σε 2 δισεκατ. ευρώ (5).
3. ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗΣ ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΚΙΝΗΣΗ ΕΠΙΣΗΜΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ ΕΡΕΥΝΑΣ
(26)
Στην απόφαση της 27ης Οκτωβρίου 2010 για την κίνηση επίσημης διαδικασίας έρευνας, η Επιτροπή παρουσίασε την προκαταρκτική της εκτίμηση και εξέφρασε επιφυλάξεις ως προς τη συμβατότητα του καθεστώτος με την εσωτερική αγορά. Οι επιφυλάξεις που εκφράστηκαν στο πλαίσιο της απόφασης αυτής αφορούσαν:
-
την εφαρμογή του καθεστώτος βραχυπρόθεσμης ασφάλισης εξαγωγικών πιστώσεων, όπου η τιμή της ασφαλιστικής κάλυψης ήταν χαμηλότερη από το σύνηθες επίπεδο που απαιτείται σύμφωνα με την ανακοίνωση της Επιτροπής για τη βραχυπρόθεσμη ασφάλιση εξαγωγικών πιστώσεων (6) (εφεξής «η ανακοίνωση»). Η Επιτροπή εξέφρασε επιφυλάξεις σχετικά με το ότι η μείωση του ποσού των ασφαλίστρων ήταν αναγκαία και αναλογική για την επίτευξη του στόχου, λαμβάνοντας υπόψη τις δυνητικές στρεβλώσεις του ανταγωνισμού που συνεπάγεται·
-
την εφαρμογή του καθεστώτος στις εγχώριες συναλλαγές. Η Επιτροπή εξέφρασε επιφυλάξεις ως προς τη συμβατότητα του εν λόγω μέτρου και για μία ακόμη φορά ζήτησε να πληροφορηθεί την τιμή της παρασχεθείσας ασφαλιστικής κάλυψης.
4. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΕΚ ΜΕΡΟΥΣ ΤΗΣ ΠΟΡΤΟΓΑΛΙΑΣ
(27)
Στις παρατηρήσεις τους σχετικά με την κίνηση της επίσημης διαδικασίας έρευνας, οι πορτογαλικές αρχές υποστήριξαν ότι ο ισχυρισμός της Επιτροπής ότι οι εταιρείες που υπάγονται στο καθεστώς επωφελούνται από πλεονέκτημα το οποίο δεν θα διέθεταν χωρίς το εν λόγω καθεστώς δεν συνάδει με τους στόχους που εκφράστηκαν στο προσωρινό πλαίσιο. Για να αποδειχθεί η αδυναμία της αγοράς, οι πορτογαλικές αρχές αναφέρθηκαν στην αναλογία ζημιών/ασφαλίστρων, που ανήλθε σε επίπεδο χωρίς προηγούμενο, ύψους 102 % το 2008, παρά το γεγονός ότι ο αριθμός των εταιρειών που καλύφθηκαν από ασφάλιση μειώθηκε κατά 29,41 % στα τέλη του 2009 σε σύγκριση με τα τέλη του 2008 και επιπλέον κατά 12,53 % στα τέλη Σεπτεμβρίου του 2010. Η αξία του χαρτοφυλακίου ασφαλίσεων μειώθηκε κατά 32,84 % στα τέλη του 2009 σε σύγκριση με τα τέλη του 2008 και επιπλέον κατά 22,36 % τον Σεπτέμβριο του 2010. Η Πορτογαλία ισχυρίζεται επίσης ότι θεσπίστηκαν τέτοιου είδους καθεστώτα και από άλλα κράτη μέλη.
(28)
Όσον αφορά τον επιλεκτικό χαρακτήρα του πλεονεκτήματος, η Πορτογαλία ισχυρίζεται ότι το καθεστώς δεν είναι επιλεκτικό, αλλά, αντίθετα, αποτελεί μέτρο γενικού χαρακτήρα, το οποίο δεν περιέχει καμία ενδοτομεακή ή διατομεακή διάκριση. Η Πορτογαλία επίσης εκφράζει τη λύπη της για την απουσία ορισμού εκ μέρους της Επιτροπής σχετικά με το τι συνιστά ένα γενικό μέτρο. Σύμφωνα με την Πορτογαλία, η απουσία ορισμού αποδεικνύεται από: i) την εφαρμογή του καθεστώτος και σε εταιρείες από άλλα κράτη μέλη οι οποίες ασκούν δραστηριότητα στην Πορτογαλία· ii) την αποδοχή αιτήσεων σχετικά με το καθεστώς εκ μέρους και των τεσσάρων ασφαλιστών που ασκούν δραστηριότητα στην Πορτογαλία, το εταιρικό κεφάλαιο των οποίων κατέχεται τουλάχιστον εν μέρει από αλλοδαπές οντότητες· iii) την απουσία αλλαγής των οικονομικών αναγκών κατά τη διάρκεια της κρίσης· iv) το γεγονός ότι ο μεγαλύτερος δικαιούχος του καθεστώτος τον Οκτώβριο του 2010 ήταν οι εγχώριες συναλλαγές (73,2 %)· v) τη δυνατότητα όλων των εταιρειών που ασκούν δραστηριότητες στην Πορτογαλία να χρησιμοποιούν το καθεστώς, ανεξάρτητα από το κατά πόσον οι δραστηριότητές τους συνδέονται με το εμπόριο αγαθών (οι τομείς των κατασκευών, των μεταφορών και άλλων υπηρεσιών, εξαιρουμένου του εμπορίου, επωφελήθηκαν από το καθεστώς για ποσά ύψους 2 155 000 ευρώ, 471 500 ευρώ και 4 580 000 ευρώ, αντίστοιχα), παρότι, από τη φύση τους, οι εξαγωγικές πιστώσεις συνδέονται κυρίως με το εμπόριο αγαθών. Επίσης, το πρότυπο συμπληρωματικής κάλυψης δεν θα έπρεπε να θεωρείται πηγή διακρίσεων, σύμφωνα με την Πορτογαλία, εφόσον δεν εμποδίζει καμία επιχείρηση να διαπραγματευθεί ασφαλιστήριο συμβόλαιο με ιδιωτικό ασφαλιστή. Οι δημόσιες αρχές βασίζονται πλήρως στην εκτίμηση κινδύνου των ιδιωτικών ασφαλιστών. Εξάλλου, σύμφωνα με τις πορτογαλικές αρχές, το ανώτατο όριο που καθορίστηκε για τις ασφαλίσεις δεν εμποδίζει την πρόσβαση μεγάλων επιχειρήσεων, που έχουν επωφεληθεί από το καθεστώς (47,79 % σε όρους αξίας των συναλλαγών, έναντι 33,79 % για τις μικρομεσαίες επιχειρήσεις και 18,42 % για τις μικρές επιχειρήσεις, αλλά μόνον 31,58 % όσον αφορά τον αριθμό των δικαιούχων, ενώ το αντίστοιχο ποσοστό για τις μεσαίες επιχειρήσεις ανέρχεται σε 39,60 % και για τις μικρές επιχειρήσεις σε 28,82 %). Αυτό το ανώτατο όριο στοχεύει να εξασφαλίσει ότι οι χορηγούμενοι κρατικοί πόροι έχουν σχέση αναλογίας με τους επιδιωκόμενους στόχους και ότι ο κίνδυνος είναι κατάλληλα κατανεμημένος, ενώ συγχρόνως εξασφαλίζει πρόσβαση στο καθεστώς για μεγάλο αριθμό επιχειρήσεων. Το γεγονός ότι δεν χρησιμοποιήθηκε το μέγιστο ποσό του καθεστώτος αποδεικνύει έλλειψη διακρίσεων για τις μεγάλες εταιρείες, σύμφωνα με τις πορτογαλικές αρχές. Τέλος, η Πορτογαλία αμφισβητεί τη σχέση μεταξύ της νομολογίας που ανέφερε η Επιτροπή στο σημείο 36 της απόφασης για την κίνηση επίσημης διαδικασίας έρευνας και της διάκρισης. Εκφράζει τη λύπη της που η Επιτροπή δεν έχει θεσπίσει κριτήρια τα οποία πρέπει να πληροί ένα μέτρο για να θεωρείται γενικού χαρακτήρα.
(29)
Η Πορτογαλία δικαιολόγησε τις κατώτερες τιμές των ασφαλίστρων στο πλαίσιοτου καθεστώτος σε σύγκριση με τις αντίστοιχες των ιδιωτικών ασφαλίσεων, ισχυριζόμενη ότι μπορεί να παρατηρηθεί μια αρνητική επιλογή, εφόσον οι επιχειρήσεις επιλέγουν να εξασφαλίσουν τις λιγότερο επικίνδυνες συναλλαγές βάσει του καθεστώτος, καλύπτοντας τις πλέον επικίνδυνες συναλλαγές μέσω ιδιωτικής ασφάλισης. Ως προς αυτό, σύμφωνα με τις πορτογαλικές αρχές, το σκεπτικό της Επιτροπής δεν ευσταθεί στον τομέα των εξαγωγικών πιστώσεων, όπου ο κίνδυνος δεν αυξάνεται σε συνάρτηση με το ποσό της πίστωσης, όπως ισχύει στις τραπεζικές πιστώσεις. Ο χαμηλός κίνδυνος αποδεικνύεται επίσης, σύμφωνα με τις πορτογαλικές αρχές, από το γεγονός ότι τον Οκτώβριο του 2010 ο όγκος των ζημιών που σωρεύτηκαν στο πλαίσιο του καθεστώτος ανερχόταν σε 0,26 % της συνολικής αξίας της συναφθείσας ασφάλισης. Εξάλλου, οι τιμές που εφαρμόζονται στην κρατική εγγύηση αντιστοιχούν, σύμφωνα με τις πορτογαλικές αρχές, στις τιμές της αγοράς πριν από την κρίση και, κατά συνέπεια, δεν συνεπάγονται πλεονέκτημα για τους δικαιούχους.
(30)
Εξάλλου, σύμφωνα με τις πορτογαλικές αρχές, το καθεστώς δεν οδηγεί σε στρεβλώσεις του ανταγωνισμού μεταξύ των κρατών μελών διότι: i) καλύπτει επίσης εγχώριες συναλλαγές· ii) το κόστος ασφάλισης διαφέρει ανάμεσα στα κράτη μέλη, όπως αποδείχθηκε από τις διάφορες τιμές ασφάλισης· και iii) αυτό το είδος υπηρεσίας δεν διατίθεται στην αγορά.
5. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΕΚ ΜΕΡΟΥΣ ΤΡΙΤΩΝ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΜΕΝΩΝ
(31)
Σύμφωνα με τη δημοσίευση της απόφασης της Επιτροπής για την κίνηση της επίσημης διαδικασίας έρευνας στην Επίσημη Εφημερίδα της 9ης Απριλίου 2011, η Επιτροπή δεν έλαβε παρατηρήσεις από τρίτους ενδιαφερόμενους.
6. ΕΚΤΙΜΗΣΗ
6.1. ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΜΟΣ ΤΩΝ ΜΕΤΡΩΝ ΩΣ ΚΡΑΤΙΚΩΝ ΕΝΙΣΧΥΣΕΩΝ
(32)
Το άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ προβλέπει:
«Ενισχύσεις που χορηγούνται υπό οποιαδήποτε μορφή από τα κράτη μέλη ή με κρατικούς πόρους και που νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό διά της ευνοϊκής μεταχειρίσεως ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής είναι ασυμβίβαστες με την εσωτερική αγορά, κατά το μέτρο που επηρεάζουν τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές, εκτός αν οι Συνθήκες ορίζουν άλλως»
.
(33)
Για να τύχουν εφαρμογής οι διατάξεις του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, απαιτείται να υπάρχει μέτρο ενίσχυσης που να χορηγείται από το κράτος ή με κρατικούς πόρους το οποίο να επηρεάζει τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές και να νοθεύει τον ανταγωνισμό στην εσωτερική αγορά, χορηγώντας επιλεκτικό πλεονέκτημα σε ορισμένες επιχειρήσεις.
Κρατικοί πόροι
(34)
Όπως εξηγήθηκε στην απόφαση της Επιτροπής της 27ης Οκτωβρίου 2010 για την κίνηση της επίσημης διαδικασίας έρευνας, η ασφάλιση παρέχεται απευθείας από το κράτος και οποιεσδήποτε ζημίες καλύπτονται από το καθεστώς επηρεάζουν τον εθνικό προϋπολογισμό. Κατά συνέπεια, το καθεστώς περιέχει κρατικούς πόρους. Η εμπλοκή κρατικών πόρων δεν αμφισβητείται από την Πορτογαλία.
Επιλεκτικό πλεονέκτημα για τους ασφαλιστές
(35)
Η Επιτροπή εξέτασε τις αγορές ασφάλισης εξαγωγικών πιστώσεων στις αποφάσεις της σχετικά με τα καθεστώτα βραχυπρόθεσμης ασφάλισης εξαγωγικών πιστώσεων (7). Τα ασφάλιστρα στην αγορά βραχυπρόθεσμων ασφαλίσεων εξαγωγικών πιστώσεων συνήθως ορίζονται στα ασφαλιστήρια συμβόλαια για περιόδους τουλάχιστον ενός έτους. Κατά συνέπεια, οποιαδήποτε αλλαγή στην τιμή της προσφερόμενης κάλυψης ενεργοποιείται με κάποια χρονική καθυστέρηση. Επίσης, η πρακτική της αγοράς συνίσταται στην προσαρμογή της παροχής ασφαλιστικής πίστωσης, αυξάνοντας ή μειώνοντας τα ποσά της προσφερόμενης πίστωσης και όχι αλλάζοντας το ποσό που χρεώνεται για την κάλυψη. Η πρακτική αυτή παρατηρήθηκε επίσης από την έναρξη της χρηματοπιστωτικής κρίσης, όπως απορρέει από τις επιστολές άρνησης κάλυψης που απέστειλε η Πορτογαλία και τις επιστολές άρνησης που εστάλησαν σε άλλες υποθέσεις που αφορούν καθεστώτα βραχυπρόθεσμης ασφάλισης εξαγωγικών πιστώσεων (8). Εν γένει, οι επιστολές άρνησης εκ μέρους ασφαλιστών δεν προσφέρουν στους εξαγωγείς, εναλλακτικά, υψηλότερη τιμή για την κάλυψη ορισμένων αγοραστών. Είναι προφανές ότι, ως συνέπεια της χρηματοπιστωτικής κρίσης, οι ιδιωτικοί ασφαλιστές μείωσαν αισθητά την προσφερόμενη κάλυψη, και πολλές φορές την απέσυραν εξ ολοκλήρου. Αυτό επιβεβαιώνεται από άλλα στοιχεία που υποβλήθηκαν από φορείς της αγοράς (9). Κατά τον τρόπο αυτό, ο ανταγωνισμός μεταξύ ασφαλιστών βασίζεται κατά κύριο λόγο στα ποσά της κάλυψης και όχι στα ασφάλιστρα. Με το μέτρο αυτό, το κράτος ανταποκρίθηκε σε ζήτηση η οποία δεν καλύπτεται από τους υπάρχοντες ιδιωτικούς φορείς. Πάντως, σε μια ανταγωνιστική αγορά χωρίς κρατική παρέμβαση, ένας νεοεισερχόμενος ασφαλιστής θα είχε ανταποκριθεί στη ζήτηση χορηγώντας πρόσθετη ασφαλιστική κάλυψη. Κατά συνέπεια, αποτέλεσμα της κρατικής παρέμβασης ήταν η προστασία των θέσεων στην αγορά των ιδιωτικών ασφαλιστών που ήδη ασκούν ενεργή δραστηριότητα στην πορτογαλική αγορά.
(36)
Η βραχυπρόθεσμη ασφάλιση εξαγωγικών πιστώσεων αποτελεί προϊόν στο οποίο ο ασφαλιστής αναλαμβάνει τον εμπορικό και πολιτικό κίνδυνο αδυναμίας πληρωμής του αγοραστή σε μία εμπορική συναλλαγή. Οι τράπεζες προσφέρουν επίσης ανάληψη εμπορικών κινδύνων σε εμπορικές συναλλαγές μέσω πιστώσεων έναντι εγγράφων και συμφωνιών πρακτόρευσης επιχειρηματικών απαιτήσεων («factoring»). Η βραχυπρόθεσμη ασφάλιση εξαγωγικών πιστώσεων που προσφέρεται από εταιρείες ασφάλισης εξαγωγικών πιστώσεων και οι πιστώσεις έναντι εγγράφων που προσφέρονται από τις τράπεζες είναι υποκατάστατα που συνδέονται με τη ζήτηση στην αγορά προστασίας έναντι εμπορικών κινδύνων στις εμπορικές συναλλαγές. Ελλείψει κρατικής παρέμβασης, οι εξαγωγικές επιχειρήσεις θα μπορούσαν να προσφύγουν, τουλάχιστον σε κάποιο βαθμό, στις πιστώσεις έναντι φορτωτικών εγγράφων (πιστωτικές επιστολές) που προτείνονται από τις τράπεζες (10). Λόγω της πιθανής δυνατότητας υποκατάστασης μεταξύ της βραχυπρόθεσμης ασφάλισης εξαγωγικών πιστώσεωνπου προσφέρεται από ασφαλιστές και των πιστώσεων έναντι φορτωτικών εγγράφων που προσφέρονται από τις τράπεζες, το μέτρο περιέχει πλεονέκτημα υπέρ του τομέα των ασφαλίσεων βραχυπρόθεσμης ασφάλισης εξαγωγικών πιστώσεων, εφόσον συμβάλλει στη διατήρηση του μεριδίου αγοράς των ασφαλιστών εξαγωγικών πιστώσεων στην αγορά προστασίας έναντι εμπορικών και πολιτικών κινδύνων στις εμπορικές συναλλαγές. Εφόσον οι τράπεζες δεν είναι επιλέξιμες για να υπαχθούν στο καθεστώς, βάσει του οποίου η δημόσια ασφάλιση προσφέρεται μόνον ως συμπλήρωμα για την κάλυψη που χορηγείται από ιδιωτικούς ασφαλιστές, το πλεονέκτημα είναι επιλεκτικό.
(37)
Βάσει των παραπάνω στοιχείων, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το μέτρο προσφέρει επιλεκτικό πλεονέκτημα στους ασφαλιστές.
Επιλεκτικό πλεονέκτημα για εξαγωγικές επιχειρήσεις και εγχώριες εμπορικές επιχειρήσεις
(38)
Οι εξαγωγικές και εμπορικές επιχειρήσεις που υπάγονται στο καθεστώς καταβάλλουν ασφάλιστρα που είναι χαμηλότερα από τα ασφάλιστρα της αγοράς. Αυτό οδηγεί σε ενίσχυση της θέσης των επιχειρήσεων που επωφελούνται από το καθεστώς σε σύγκριση με εκείνες που ενδεχομένως θα καλύπτονταν μόνον από ιδιωτικούς ασφαλιστές σε τιμές αγοράς. Η απλή ενίσχυση, μέσω ενός κρατικού καθεστώτος, της θέσης ορισμένων παραγόντων της αγοράς σε σύγκριση με τους ανταγωνιστές τους σε αντίστοιχη κατάσταση, θεωρήθηκε ότι αποτελεί πλεονέκτημα (11). Στην παρούσα υπόθεση, η ενίσχυση της θέσης των εν λόγω δικαιούχων δεν θα είχε καταστεί στον ίδιο βαθμό δυνατή χωρίς την κρατική παρέμβαση.
(39)
Επίσης, όπως επιβεβαίωσε η Πορτογαλία, η κάλυψη δεν διατίθεται στην αγορά, τουλάχιστον στον ίδιο βαθμό, για τους κινδύνους που καλύπτονται βάσει του καθεστώτος. Κατά τον τρόπο αυτό, οι επιχειρήσεις που επωφελούνται από το καθεστώς έχουν διπλό πλεονέκτημα, με τη μορφή της πρόσβασης στην ασφαλιστική κάλυψη, που αλλιώς δεν θα ήταν διαθέσιμη: όχι μόνον επωφελούνται από χαμηλότερο ασφάλιστρο σε σχέση με την τιμή της αγοράς, αλλά επίσης επωφελούνται από την ύπαρξη πρόσθετης κάλυψης.
(40)
Το πορτογαλικό καθεστώς είναι de facto επιλεκτικό.
(41)
Μια αρχική ένδειξη ότι το καθεστώς είναι επιλεκτικό είναι ότι οι επιχειρήσεις που επωφελούνται από το μέτρο είναι σχεδόν αποκλειστικά επιχειρήσεις εμπορίας αγαθών, ενώ οι επιχειρήσεις που παρέχουν υπηρεσίες επωφελούνται πολύ λιγότερο από το καθεστώς αυτό. Στο πλαίσιο της επίσημης διαδικασίας έρευνας, οι πορτογαλικές αρχές σημειώνουν ότι δεν υπάρχουν νομικά εμπόδια που να αποτρέπουν τις εταιρείες που δεν ασκούν εμπορικές δραστηριότητες να επωφεληθούν από το καθεστώς και ότι οι τομείς «κατασκευές», «μεταφορές» και «άλλες υπηρεσίες - μη περιλαμβανομένου του εμπορίου» επωφελήθηκαν από το καθεστώς. Πάντως, η Πορτογαλία δέχεται επίσης ότι, λόγω του χαρακτήρα της, η ασφάλιση εξαγωγικών πιστώσεων αφορά κυρίως την εμπορία αγαθών. Οι επιχειρήσεις που παρέχουν μεταφορικές και άλλες υπηρεσίες αντιπροσώπευαν μόνο το 2,4 % του ποσού των ασφαλίσεων που προσφέρθηκαν βάσει του καθεστώτος μέχρι τον Οκτώβριο του 2010. Δεδομένου ότι οι επιχειρήσεις που παρέχουν υπηρεσίες ανέρχονται μόνο σε 8 σε ένα σύνολο 361 επιχειρήσεων που επωφελούνται από το καθεστώς και περίπου στο 1,25 % του τμήματος των πιστωτικών ορίων, είναι σαφές ότι το εν λόγω μέτρο ουσιαστικά ενίσχυσε επιχειρήσεις που εμπορεύονται αγαθά.
(42)
Υπάρχουν και άλλα στοιχεία που αποδεικνύουν ότι το καθεστώς είναι de factoεπιλεκτικό.
(43)
Κατά πρώτο λόγο, παρά το επιχείρημα των πορτογαλικών αρχών ότι το καθεστώς έχει γενικό χαρακτήρα, εφόσον οι δικαιούχοι ορίζονται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων που δεν περιέχουν διακρίσεις έναντι οντοτήτων από άλλα κράτη μέλη, οι όροι που θεσπίστηκαν βάσει του καθεστώτος προσφέρουν κάποια διακριτική ευχέρεια στην επιλογή των δικαιούχων. Το καθεστώς ακολουθεί ένα πρότυπο «συμπληρωματικής κάλυψης», σύμφωνα με το οποίο μόνον επιχειρήσεις που έχουν πιστωτικά όρια σε ιδιωτικό ασφαλιστή είναι επιλέξιμες για το καθεστώς, ενώ επιχειρήσεις τις οποίες οι ιδιωτικοί ασφαλιστές πιστώσεων αρνούνται να καλύψουν πλήρως δεν είναι επιλέξιμες γι' αυτήν τη «συμπληρωματική κάλυψη». Το καθεστώς παρέχει πλήρη διακριτική ευχέρεια στις ιδιωτικές ασφαλιστικές επιχειρήσεις να κρίνουν την επιλεξιμότητα της κάλυψης. Ελλείψει ενιαίων και αντικειμενικών κριτηρίων για τον καθορισμό του κινδύνου που συνεπάγονται οι συναλλαγές οποιουδήποτε εξαγωγέα ή εγχώριας εμπορικής επιχείρησης, το καθεστώς προσφέρει στις ιδιωτικές ασφαλιστικές επιχειρήσεις κάποιο περιθώριο ελιγμών για την εκτίμηση της πιστωτικής αξιοπιστίας των επιχειρήσεων που θα είναι επιλέξιμες για κάλυψη βάσει του καθεστώτος. Σύμφωνα με το Πρωτοδικείο, για να θεωρηθεί ένα μέτρο μη επιλεκτικό, πρέπει να βασίζεται σε αντικειμενικά κριτήρια εφαρμογής, χωρίς γεωγραφικά ή τομεακά χαρακτηριστικά που να συνάδουν με τον στόχο του μέτρου (12). Στην παρούσα υπόθεση, η έλλειψη αντικειμενικού κριτηρίου για την απόφαση χορήγησης ιδιωτικής κάλυψης οδηγεί σε πιθανή διάκριση μεταξύ δικαιούχων που βρίσκονται σε συγκρίσιμη κατάσταση (13).
(44)
Κατά δεύτερο λόγο, έστω και εάν τα κριτήρια πρόσβασης στο καθεστώς θεωρηθούν αντικειμενικά, το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι η ίδια η ύπαρξη αντικειμενικών κριτηρίων δεν αποκλείει τον επιλεκτικό χαρακτήρα του μέτρου, όταν το μέτρο έχει ως αποτέλεσμα το να χορηγεί πλεονέκτημα σε ορισμένες επιχειρήσεις σε βάρος άλλων. Έτσι, το Δικαστήριο αποφάνθηκε ότι: «συγκεκριμένα, το γεγονός ότι η ενίσχυση δεν αφορά έναν ή περισσότερους εκ των προτέρων εξατομικευμένους δικαιούχους, αλλά υπόκειται σε σειρά αντικειμενικών κριτηρίων κατ' εφαρμογή των οποίων μπορεί να χορηγηθεί, στο πλαίσιο προκαθορισμένου συνολικού προϋπολογισμού, δεν αρκεί για να τεθεί υπό αμφισβήτηση ο επιλεκτικός χαρακτήρας του μέτρου και, κατ' επέκταση, ο χαρακτηρισμός του ως κρατικής ενισχύσεως υπό την έννοια του άρθρου 92 παράγραφος 1 της Συνθήκης. Το γεγονός αυτό δηλώνει μάλλον ότι το εν λόγω μέτρο δεν συνιστά ατομική ενίσχυση. Αντιθέτως, δεν αποκλείει τον χαρακτηρισμό της δημόσιας αυτής παρεμβάσεως ως καθεστώτος ενισχύσεων που συνιστά επιλεκτικό και, επομένως, ειδικό μέτρο αν, λόγω των κριτηρίων εφαρμογής του, παρέχει πλεονέκτημα σε ορισμένες επιχειρήσεις ή ορισμένους τομείς παραγωγής, αποκλείοντας άλλους» (14). Κατά συνέπεια, σύμφωνα με το Δικαστήριο, οι κρατικές παρεμβάσεις δεν θα πρέπει να κρίνονται βάσει των αιτίων ή των στόχων τους, αλλά βάσει των αποτελεσμάτων τους (15). Στην υπό εξέταση υπόθεση, το καθεστώς είναι de facto επιλεκτικό.
(45)
Κατά τρίτο λόγο, για να θεωρηθεί ένα μέτρο γενικού χαρακτήρα, πρέπει όχι μόνο να βασίζεται σε αντικειμενικά και οριζόντια κριτήρια, αλλά και να μην περιορίζεται είτε χρονικά είτε στον τομέα εφαρμογής του. Το καθεστώς, παρά την επιμονή της Πορτογαλίας στον χαρακτηρισμό του ως γενικού χαρακτήρα, περιορίζεται τόσο χρονικά όσο και στο πλαίσιο της εφαρμογής του, ιδίως λόγω του χαρακτήρα του ως προτύπου συμπληρωματικής κάλυψης, όπως εξηγήθηκε στη σκέψη 43.
(46)
Τέλος, τα κριτήρια βάσει του καθεστώτος δεν συνάδουν με τον στόχο και τη λογική του μέτρου (16). Έστω και εάν το καθεστώς επρόκειτο να εφαρμοστεί με αντικειμενικό τρόπο εκ μέρους των ιδιωτών ασφαλιστών, θα ήταν επιλέξιμες βάσει του καθεστώτος μόνον οι επιχειρήσεις των οποίων η ασφαλιστική κάλυψη μειώθηκε κατά τη διάρκεια της κρίσης. Οι επιχειρήσεις για τις οποίες οι ιδιώτες ασφαλιστές ακύρωσαν πλήρως τα πιστωτικά όρια αποκλείονται του καθεστώτος. Κατά συνέπεια, παρά τον στόχο του καθεστώτος να αντιμετωπίσει την εικαζόμενη αδυναμία κάλυψης στην ιδιωτική αγορά, δεν καλύπτει τις επιχειρήσεις που εθίγησαν σοβαρότερα από τη μείωση της ικανότητας ιδιωτικής ασφάλισης στην αγορά. Ως προς αυτό, ο σχεδιασμός του μέτρου δεν είναι κατάλληλος για να αντιμετωπίσει την εντοπισθείσα αδυναμία της αγοράς.
(47)
Λαμβάνοντας υπόψη τα όσα αναφέρθηκαν παραπάνω, τα πλεονεκτήματα που χορηγήθηκαν στις εξαγωγικές επιχειρήσεις και στις εμπορικές επιχειρήσεις, βάσει του καθεστώτος, έχουν επιλεκτικό χαρακτήρα.
Επίπτωση στις εμπορικές συναλλαγές και στρέβλωση του ανταγωνισμού
(48)
Όσον αφορά την επίπτωση στο εμπόριο, το καθεστώς καλύπτει εξαγωγικές πιστώσεις και εγχώριες συναλλαγές που αφορούν εμπορεύσιμα αγαθά.
(49)
Καλύπτοντας εγχώριες συναλλαγές, το καθεστώς ενδέχεται δυνητικά να επηρεάζει το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών στον βαθμό που θα μπορούσε να στρεβλώσει αισθητά τις ροές των συναλλαγών μετατρέποντας, για παράδειγμα, οικονομικές δραστηριότητες από εξαγωγικές σε εγχώριες.
(50)
Όσον αφορά τη στρέβλωση του ανταγωνισμού, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, το γεγονός ότι η ανταγωνιστική θέση μιας επιχείρησης ενισχύεται σε σύγκριση με άλλες ανταγωνίστριες επιχειρήσεις, μέσω οικονομικού πλεονεκτήματος που δεν θα είχε χορηγηθεί στο πλαίσιο ομαλής επιχειρηματικής δραστηριότητας, τείνει προς μία πιθανή στρέβλωση του ανταγωνισμού (17).
(51)
Εφόσον το καθεστώς εφαρμόζεται στις εξαγωγές, περιλαμβανομένων των εξαγωγών από άλλα κράτη μέλη, το μέτρο επηρεάζει σαφώς τις εμπορικές ροές μεταξύ κρατών μελών, εφόσον διευκολύνει την άσκηση εξαγωγικής δραστηριότητας των δικαιούχων.
(52)
Το καθεστώς επηρεάζει επίσης το εμπόριο, εφόσον καλύπτει εγχώριες συναλλαγές. Σύμφωνα με πάγια νομολογία, όταν μία ενίσχυση που χορηγείται από ένα κράτος μέλος ενισχύει τη θέση μιας επιχείρησης σε σχέση με άλλες ανταγωνίστριες επιχειρήσεις στο ενδοενωσιακό εμπόριο, αυτό το τελευταίο μπορεί να θεωρηθεί ότι επηρεάζεται από την εν λόγω ενίσχυση. Ως προς αυτό, το γεγονός ότι ένας οικονομικός τομέας έχει απελευθερωθεί σε επίπεδο Ένωσης μπορεί να χρησιμεύσει για να καθοριστεί ότι η ενίσχυση έχει πραγματική ή δυνητική επίπτωση στον ανταγωνισμό και επηρεάζει το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών. Επιπλέον, δεν είναι αναγκαίο η δικαιούχος επιχείρηση να ασκεί η ίδια ενδοενωσιακό εμπόριο. Μια ενίσχυση που χορηγείται από ένα κράτος μέλος σε μια επιχείρηση ενδέχεται να συμβάλει στη διατήρηση ή την αύξηση της δραστηριότητας στην εγχώρια αγορά, με αποτέλεσμα οι επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη να έχουν λιγότερες δυνατότητες να εισέλθουν στην αγορά του εν λόγω κράτους μέλους. Εξάλλου, η ενίσχυση μιας επιχείρησης η οποία, μέχρι εκείνη τη στιγμή, δεν ασκούσε ενδοενωσιακή επιχειρηματική δραστηριότητα ενδέχεται να τοποθετήσει την εν λόγω επιχείρηση σε θέση που θα της επιτρέπει να εισέλθει στην αγορά άλλου κράτους μέλους (18).
(53)
Στην παρούσα υπόθεση, το μέτρο προσφέρει πλεονέκτημα σε επιχειρήσεις που ασκούν ενεργό επιχειρηματική δραστηριότητα σε πολλούς εμπορικούς τομείς εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Λόγω του γεγονότος αυτού, ακόμη και τα πλεονεκτήματα που παρέχονται στις εγχώριες συναλλαγές εταιρειών που ασκούν δραστηριότητα αποκλειστικά στην πορτογαλική αγορά επηρεάζουν το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών.
(54)
Επίσης, στόχος του μέτρου είναι η στήριξη εμπορικών δραστηριοτήτων επιχειρήσεων που είναι εγκατεστημένες στην Πορτογαλία, έναντι επιχειρήσεων που είναι εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη. Κατά συνέπεια, το εν λόγω μέτρο δύναται να στρεβλώσει τον ανταγωνισμό στην εσωτερική αγορά.
Συμπέρασμα
(55)
Κατά συνέπεια, το εν λόγω μέτρο αποτελεί κρατική ενίσχυση δυνάμει του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ. Η ενίσχυση μπορεί να θεωρηθεί συμβατή προς την εσωτερική αγορά, εάν τύχει μιας από τις εξαιρέσεις που προβλέπονται στη Συνθήκη.
6.2. ΣΥΜΒΑΤΟΤΗΤΑ ΤΗΣ ΕΝΙΣΧΥΣΗΣ ΠΡΟΣ ΤΟΥΣ ΑΣΦΑΛΙΣΤΕΣ
(56)
Στην ανακοίνωσή της, η Επιτροπή όρισε τους όρους βάσει των οποίων οι ενισχύσεις προς ασφαλιστές με τη μορφή καθεστώτων βραχυπρόθεσμης ασφάλισης εξαγωγικών πιστώσεων είναι συμβατές προς την εσωτερική αγορά. Στο πλαίσιο της χρηματοπιστωτικής κρίσης, το προσωρινό πλαίσιο θεσπίζει τους όρους εφαρμογής της ανακοίνωσης.
(57)
Το σημείο 2.5 της ανακοίνωσης, όπως τροποποιήθηκε (19), προβλέπει ότι ο ορισμός της έννοιας «εμπορεύσιμοι κίνδυνοι» είναι εμπορικοί και πολιτικοί κίνδυνοι για κρατικούς και μη κρατικούς οφειλέτες που είναι εγκατεστημένοι στις χώρες οι οποίες αναφέρονται στο παράρτημα (20). Τα οικονομικά πλεονεκτήματα υπέρ των ασφαλιστών εξαγωγικών πιστώσεων που συμμετέχουν σε μια συναλλαγή ή καλύπτουν μια συναλλαγή η οποία χαρακτηρίζεται ως εμπορεύσιμος κίνδυνος κανονικά απαγορεύονται.
(58)
Σύμφωνα με το σημείο 3.1 της ανακοίνωσης, στους παράγοντες που ενδέχεται να στρεβλώσουν τον ανταγωνισμό υπέρ κρατικών ή υποστηριζόμενων από το κράτος επιχειρήσεων ασφάλισης εξαγωγικών πιστώσεων συγκαταλέγονται οι νομικές ή οι πραγματικές κρατικές εγγυήσεις δανεισμού και ζημιών. Οι εγγυήσεις αυτές επιτρέπουν στις ασφαλιστικές επιχειρήσεις να διαχειρίζονται κεφάλαια με επιτόκια χαμηλότερα των συνήθων επιτοκίων της αγοράς ή τους δίνουν τη δυνατότητα να δανείζονται χρήματα γενικότερα. Επίσης, αποτρέπουν την ανάγκη αντασφάλισης των ασφαλιστικών επιχειρήσεων στην ιδιωτική αγορά.
(59)
Όσον αφορά τις χώρες που δεν απαριθμούνται στο παράρτημα της ανακοίνωσης, τέτοιου είδους κίνδυνοι είναι «μη εμπορεύσιμοι» σύμφωνα με την έννοια της ανακοίνωσης και η κρατική στήριξη για την εγγύησή τους δεν καλύπτεται από την ανακοίνωση.
(60)
Το σημείο 4.2 της ανακοίνωσης προβλέπει ότι οι «εμπορεύσιμοι κίνδυνοι» δεν καλύπτονται από ασφάλιση εξαγωγικών πιστώσεων με ενίσχυση εκ μέρους των κρατών μελών. Πάντως, το σημείο 4.4 της ανακοίνωσης προβλέπει τη δυνατότητα, υπό ορισμένους όρους, οι κίνδυνοι αυτοί να καλυφθούν προσωρινά από ιδιωτικές εταιρείες ασφάλισης εξαγωγικών πιστώσεων ή από κρατικές ή υποστηριζόμενες από το κράτος επιχειρήσεις ασφάλισης εξαγωγικών πιστώσεων. Ειδικότερα, προβλέπει ότι οι κίνδυνοι τους οποίους διατρέχουν οφειλέτες οι οποίοι είναι εγκατεστημένοι στις χώρες που απαριθμούνται στο παράρτημα της ανακοίνωσης θεωρούνται προσωρινά μη εμπορεύσιμοι μόνον εφόσον μπορεί να αποδειχθεί ότι οι ιδιώτες ασφαλιστές δεν είναι σε θέση να καλύψουν τους κινδύνους που συνήθως θεωρούνται «εμπορεύσιμοι». Τα κράτη μέλη που επιθυμούν να χρησιμοποιήσουν αυτή τη ρήτρα διαφυγής πρέπει να υποβάλουν έκθεση που να περιέχει αποδεικτικά στοιχεία εκ μέρους δύο μεγάλων έγκυρων διεθνών ιδιωτικών ασφαλιστών εξαγωγικών πιστώσεων και ενός εθνικού ασφαλιστή εξαγωγικών πιστώσεων που να δικαιολογούν την αδυναμία κάλυψης των κινδύνων στην αγορά ιδιωτικής ασφάλισης. Επίσης ο ιδιωτικός ασφαλιστής εξαγωγικών πιστώσεων που λαμβάνει κρατική ενίσχυση οφείλει, στο μέτρο του δυνατού, να εναρμονίζει τα ασφάλιστρα για «μη εμπορεύσιμους κινδύνους» με εκείνα τα οποία χρεώνουν οι ιδιωτικοί ασφαλιστές εξαγωγικών πιστώσεων για αντίστοιχους κινδύνους και να υποβάλει περιγραφή των προϋποθέσεων που πρέπει να πληρούν έναντι τέτοιων κινδύνων οι ασφαλιστές εξαγωγικών πιστώσεων που υποστηρίζονται από το Δημόσιο.
(61)
Για την επιτάχυνση της διαδικασίας, το προσωρινό πλαίσιο απλοποίησε, μέχρι την 31η Δεκεμβρίου 2010, τα αποδεικτικά στοιχεία που πρέπει να υποβληθούν από τα κράτη μέλη για να αποδειχθεί ότι η κάλυψη δεν είναι διαθέσιμη. Τα κράτη μέλη πρέπει να υποβάλουν αποδεικτικά στοιχεία εκ μέρους ενός μεγάλου έγκυρου ιδιωτικού διεθνούς ασφαλιστή εξαγωγικών πιστώσεων και ενός εθνικού ασφαλιστή πιστώσεων ή από τουλάχιστον τέσσερις καθιερωμένους εξαγωγείς στην εθνική αγορά. Το προσωρινό πλαίσιο παρατάθηκε μέχρι την 31η Δεκεμβρίου 2011 (21).
Αδυναμία κάλυψης
(62)
Η Πορτογαλία υπέβαλε ορισμένες επιστολές εκ μέρους εξαγωγικών επιχειρήσεων που αποδεικνύουν άρνηση κάλυψης για ορισμένες συναλλαγές. Πάντως, η Επιτροπή θεωρεί ότι οι επιστολές που υποβλήθηκαν εκ μέρους των πορτογαλικών αρχών δεν αποτελούν επαρκή αποδεικτικά στοιχεία γενικής αδυναμίας ασφαλιστικής κάλυψης. Στην πραγματικότητα, οι επιστολές αυτές είτε προβάλλουν εμπιστευτικούς λόγους άρνησης είτε δηλώνουν ρητά ότι η άρνηση οφείλεται στην περιορισμένη ρευστότητα ή τη δυσμενή οικονομική κατάσταση του πελάτη, πράγμα που αντιστοιχεί σε συνήθη εμπορική πρακτική στην αγορά των ασφαλίσεων που λειτουργεί ομαλά. Στην απάντησή της προς την απόφαση της Επιτροπής της 27ης Οκτωβρίου 2010 για την κίνηση επίσημης διαδικασίας έρευνας, η Πορτογαλία υπέβαλε δεδομένα που αποδεικνύουν μείωση του αριθμού των ασφαλιστικών επιχειρήσεων (μείωση κατά 29,41 % μεταξύ του τέλους του 2008 και του τέλους του 2009 και επιπλέον κατά 12,53 % έως τον Σεπτέμβριο του 2010), καθώς και μείωση της αξίας του χαρτοφυλακίου των ασφαλίσεων (μείωση κατά 32,84 % έως τα τέλη του 2009 σε σύγκριση με το προηγούμενο έτος και επιπλέον κατά 22,36 % έως τον Σεπτέμβριο του 2010). Πάντως, από τις δύο επιστολές ιδιωτών ασφαλιστών που υπέβαλε η Πορτογαλία, τονίζοντας την αδυναμία κάλυψης στην ιδιωτική αγορά, η μία (εκ μέρους της CESCE, με ημερομηνία 22 Νοεμβρίου 2010) διευκρίνισε ότι οι οικονομικές ανάγκες των εταιρειών έχουν επίσης μειωθεί λόγω της συρρίκνωσης των αγοραστών. Κατά συνέπεια, η εικαζόμενη μείωση του ασφαλιζόμενου όγκου δεν αποτελεί επαρκή απόδειξη αδυναμίας ασφαλιστικής κάλυψης στην αγορά.
(63)
Εξάλλου, αν πράγματι δεν υπήρχε κάλυψη στην ιδιωτική αγορά και η κάλυψη αυτή κατέστη διαθέσιμη όταν το κράτος χορήγησε μερική κάλυψη, αυτό αποτελεί ένδειξη ότι οι ασφαλιστές έλαβαν κρατική ενίσχυση. Στο μέτρο που η ανταγωνιστική θέση των παραγόντων της αγοράς καθορίστηκε σε μεγάλο βαθμό από την ικανότητά τους να προσφέρουν ασφαλιστική κάλυψη πιστώσεων, όπως εξηγείται στη σκέψη 35, το γεγονός ότι η πίστωση είναι διαθέσιμη χάρη στην κρατική ενίσχυση επιτρέπει σε επιχειρηματίες που είναι ήδη παρόντες στην αγορά να διατηρήσουν τη θέση τους.
Εναρμόνιση των ασφαλίστρων με τις τιμές που εφαρμόζουν οι ιδιωτικοί ασφαλιστές πιστώσεων
(64)
Τα ασφάλιστρα που εφαρμόζονται βάσει του καθεστώτος αντιπροσωπεύουν το 60 % των ασφαλίστρων που χρεώνει ένας ιδιωτικός ασφαλιστής για την κάλυψη του ίδιου πελάτη. Σχετικά με αυτό, αντίθετα από τους ισχυρισμούς της Πορτογαλίας, ο κίνδυνος που μεταφέρθηκε στο κράτος βάσει του καθεστώτος πρέπει να θεωρηθεί υψηλότερος από τον κίνδυνο που καλύπτει ο ιδιωτικός ασφαλιστής μεμονωμένα. Πρέπει να υπενθυμίσουμε ότι ο κίνδυνος αθέτησης υποχρέωσης αυξάνεται σε συνάρτηση με το ποσό που καλύπτεται από την ασφάλιση. Έτσι, με μεγαλύτερο ποσό ασφαλιστικής κάλυψης ο εξαγωγέας θα δεχόταν να συνάψει περισσότερες εμπορικές πράξεις με έναν δεδομένο αγοραστή. Ο συνολικός όγκος των συναλλαγών θα μπορούσε να υπερβεί την ικανότητα αποζημίωσης αυτού του τελευταίου.
(65)
Οι πορτογαλικές αρχές ισχυρίζονται ότι ο κίνδυνος που εμπεριέχεται σε πρόσθετες συναλλαγές είναι χαμηλότερος, λαμβανομένου υπόψη ότι ένας εξαγωγέας που έχει επιτύχει κάλυψη του πιστωτικού του ορίου θα επιλέξει να ασφαλίσει πρώτα τις συναλλαγές με αυξημένο κίνδυνο· με ευρύτερη κάλυψη, ο εξαγωγέας προοδευτικά θα ασφαλίζει τις συναλλαγές με μικρότερο στοιχείο κινδύνου. Πάντως, ο ισχυρισμός αυτός αγνοεί το γεγονός ότι τα πιστωτικά όρια χορηγούνται συνολικά ανά αγοραστή και κατά συνέπεια ο εξαγωγέας δεν έχει την ευχέρεια να χρησιμοποιεί το σύνολο του χορηγηθέντος ορίου αποκλειστικά για την κάλυψη συναλλαγών με τους αγοραστές μικρότερης πιστωτικής αξιοπιστίας.
(66)
Επίσης, ο ισχυρισμός των πορτογαλικών αρχών ότι οι συναλλαγές που καλύφθηκαν με συμπληρωματική ασφάλιση παρουσιάζουν κατώτερο κίνδυνο από τις συναλλαγές που καλύφθηκαν με ιδιωτική ασφάλιση θα οδηγούσε στο συμπέρασμα ότι ο ιδιωτικός ασφαλιστής δέχεται, για ένα δεδομένο επίπεδο ασφαλίστρου, υψηλότερο κίνδυνο, ενώ αρνείται να καλύψει συναλλαγές με χαμηλότερο κίνδυνο για το ίδιο επίπεδο ασφαλίστρου. Εάν ο ισχυρισμός αυτός είναι ορθός, ένας συνετός ιδιωτικός ασφαλιστής θα ασφάλιζε περισσότερες συναλλαγές, πράγμα που θα αύξανε τα έσοδά του από ασφάλιστρα, ενώ θα μείωνε τον κίνδυνο. Με άλλα λόγια, ο ισχυρισμός των πορτογαλικών αρχών θα οδηγούσε σε παράλογη συμπεριφορά των ιδιωτικών ασφαλιστών, που θα συμφωνούσαν να ασφαλίζουν το μέρος του ασφαλιστικού χαρτοφυλακίου που παρουσιάζει μεγαλύτερο κίνδυνο αντί για το μέρος που παρουσιάζει μικρότερο κίνδυνο. Κατά συνέπεια, ο ισχυρισμός αυτός δεν μπορεί να γίνει δεκτός.
(67)
Ως αποτέλεσμα του αυξημένου κινδύνου που καλύπτεται από το καθεστώς ενίσχυσης, το κράτος αναλαμβάνει τελικά την ευθύνη της έκθεσης σε δυνητικά υψηλότερη ζημία από ό,τι ο ιδιωτικός ασφαλιστής, όταν χορηγεί την αρχική κάλυψη και την τιμολογεί μεμονωμένα. Κατά συνέπεια, στην περίπτωση καθεστώτος συμπληρωματικής κάλυψης όπου η απόφαση επέκτασης της κάλυψης λαμβάνεται μόνον μετά τον καθορισμό των ασφαλίστρων για το αρχικό όριο ασφάλισης πιστώσεων, η τιμή της συμπληρωματικής κάλυψης πρέπει να αντικατοπτρίζει τον υψηλότερο κίνδυνο που απορρέει από την ενδεχόμενη υπέρβαση της κάλυψης. Ο ισχυρισμός των πορτογαλικών αρχών σύμφωνα με τον οποίο η εξαγωγική επιχείρηση θα προέβαινε σε αρνητική επιλογή, επιδιώκοντας εγγύηση κάλυψης των συναλλαγών υψηλότερου κινδύνου από ιδιωτικούς ασφαλιστές, δεν επιβεβαιώθηκε από κανένα συγκεκριμένο στοιχείο, ούτε από τις γνωστές πρακτικές της αγοράς. Η πιο συνηθισμένη μορφή βραχυπρόθεσμης ασφάλισης πιστώσεων που παρέχεται από ιδιωτικούς ασφαλιστές (ασφαλιστήριο που συνδέεται με τον συνολικό όγκο του κύκλου εργασιών) απαιτεί ασφαλιστήριο που θα καλύπτει το σύνολο των πωλήσεων επί πιστώσει ενός πελάτη. Κατά τον τρόπο αυτό, ο ασφαλισμένος πελάτης δεν μπορεί να προβεί σε επιλεκτική κάλυψη κινδύνων. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η τιμή συμπληρωματικής ασφάλισης θα πρέπει να λαμβάνει υπόψη τον υψηλότερο βαθμό ανάληψης κινδύνου. Για τον λόγο αυτό, τα ορισθέντα ασφάλιστρα θα είχαν υψηλότερο επίπεδο από τα ασφάλιστρα που αντιστοιχούν στη βασική κάλυψη η οποία παρέχεται από ιδιωτικούς ασφαλιστές.
(68)
Στην παρούσα υπόθεση, τα ασφάλιστρα που χρεώνονται βάσει του καθεστώτος είναι χαμηλότερα από τα τρέχοντα ασφάλιστρα της αγοράς βραχυπρόθεσμης ασφάλισης εξαγωγικών πιστώσεων, πράγμα που επιβεβαιώθηκε από την Πορτογαλία στην απάντησή της προς την απόφαση της Επιτροπής της 27ης Οκτωβρίου 2010 για την κίνηση της επίσημης διαδικασίας έρευνας. Τα ασφάλιστρα αυτά είναι επίσης χαμηλότερα από τα ασφάλιστρα της αγοράς για το διάστημα 2007 και 2008. Για τον λόγο αυτό, καταπίπτει επίσης ο ισχυρισμός των πορτογαλικών αρχών σύμφωνα με τον οποίο η τιμολόγηση αντιστοιχεί στις τιμές της αγοράς πριν από την κρίση. Εξάλλου, στον καθορισμό ασφαλίστρων πρέπει επίσης να λαμβάνεται υπόψη το επίπεδο του καλυπτόμενου κινδύνου. Κατά συνέπεια, τα ασφάλιστρα αυτά θα πρέπει πράγματι να τοποθετούνται σε υψηλότερο επίπεδο από τα ασφάλιστρα που εφαρμόζονται στην αγορά.
(69)
Λαμβανομένων υπόψη των παραπάνω στοιχείων, η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι το υπό εξέταση καθεστώς, όπως εφαρμόζεται στον ασφαλιστικό τομέα, είναι ασυμβίβαστο προς την ανακοίνωση και το προσωρινό πλαίσιο.
6.3. ΣΥΜΒΑΤΟΤΗΤΑ ΤΗΣ ΕΝΙΣΧΥΣΗΣ ΥΠΕΡ ΕΞΑΓΩΓΙΚΩΝ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΕΩΝ
6.3.1. Συμβατότητα του μέτρου βραχυπρόθεσμης ασφάλισης εξαγωγικών πιστώσεων
(70)
Το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ), που εφαρμόζεται υπό συνήθεις συνθήκες αγοράς, και το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο β) της ΣΛΕΕ, που εφαρμόζεται σε περιόδους σοβαρής διαταραχής της οικονομίας, προβλέπουν ότι, υπό ορισμένους όρους, οι κρατικές ενισχύσεις μπορούν να θεωρηθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά.
(71)
Η Επιτροπή επαναλαμβάνει ότι, σύμφωνα με τη νομολογία, το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο β) της ΣΛΕΕ πρέπει να εφαρμόζεται περιοριστικά και η εν λόγω διαταραχή να αφορά το σύνολο της οικονομίας ενός κράτους μέλους (22).
(72)
Σύμφωνα με τις αρχές που θεσπίστηκαν στο προσωρινό πλαίσιο (σημείο 5.1), όπως αυτό παρατάθηκε έως την 31η Δεκεμβρίου 2012, για να θεωρηθούν συμβατές, οι κρατικές ενισχύσεις πρέπει να πληρούν τα ακόλουθα κριτήρια:
α)
Καταλληλότητα
Η ενίσχυση πρέπει να είναι καλά στοχευμένη, ώστε να είναι σε θέση να επιτύχει αποτελεσματικά τον στόχο της άρσης μιας σοβαρής διαταραχής στην οικονομία. Αυτό δεν ισχύει εάν το μέτρο δεν είναι κατάλληλο για την άρση της διαταραχής.
β)
Αναγκαιότητα
Το μέτρο ενίσχυσης πρέπει, όσον αφορά το ποσό και τη μορφή του, να είναι αναγκαίο για την επίτευξη του στόχου. Συνεπώς, πρέπει να είναι το ελάχιστο αναγκαίο ποσό για την επίτευξη του στόχου και να έχει την πλέον κατάλληλη μορφή για την άρση της διαταραχής. Με άλλα λόγια, εάν ένα μικρότερο ποσό ενίσχυσης ή ένα μέτρο με λιγότερο στρεβλωτική μορφή επαρκούν για την άρση σοβαρής διαταραχής στο σύνολο της οικονομίας, το εξεταζόμενο μέτρο δεν είναι αναγκαίο. Η ανάλυση αυτή συνάδει με τη νομολογία του Δικαστηρίου (23).
γ)
Αναλογικότητα
Οι θετικές επιπτώσεις των μέτρων πρέπει να αντισταθμίζουν με κατάλληλο τρόπο τις στρεβλώσεις του ανταγωνισμού, ώστε οι στρεβλώσεις αυτές να περιορίζονται στο ελάχιστο δυνατό για την επίτευξη των επιδιωκόμενων στόχων. Το άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ απαγορεύει όλα τα επιλεκτικά κρατικά μέτρα που μπορούν να στρεβλώσουν το εμπόριο μεταξύ κρατών μελών. Οποιαδήποτε παρέκκλιση βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο β) της ΣΛΕΕ, που επιτρέπει κρατική ενίσχυση, πρέπει να εξασφαλίζει ότι η ενίσχυση αυτή περιορίζεται σε ό,τι είναι αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου στόχου.
Καταλληλότητα
(73)
Όπως εξηγήθηκε στην αιτιολογική σκέψη (46), ο σχεδιασμός του καθεστώτος αποκλείει τις σοβαρότερα πληγείσες από την κρίση επιχειρήσεις, και ως εκ τούτου το καθεστώς δεν είναι το κατάλληλο για να αποκατασταθεί η εικαζόμενη αδυναμία της αγοράς όσον αφορά την έλλειψη διαθέσιμης κάλυψης εκ μέρους ιδιωτικών ασφαλιστών.
Αναγκαιότητα και αναλογικότητα: εναρμόνιση των ασφαλίστρων με εκείνα που χρεώνουν ιδιωτικές εταιρείες ασφάλισης πιστώσεων
(74)
Όπως αναφέρθηκε παραπάνω στην αιτιολογική σκέψη (62), παρότι οι πληροφορίες που υποβλήθηκαν από την Πορτογαλία αναφέρουν την ύπαρξη τάσεων στην αγορά ιδιωτικής ασφάλισης πιστώσεων, δεν αποδεικνύουν την αδυναμία κάλυψης. Κατά συνέπεια, δεν μπορεί να διαπιστωθεί η ανάγκη κρατικής παρέμβασης.
(75)
Όπως προαναφέρθηκε στις σκέψεις (21) και (64), τα ασφάλιστρα που εφαρμόζονται στο πλαίσιο του καθεστώτος αντιστοιχούν στο 60 % των ασφαλίστρων που χρεώνονται από ιδιωτικές εταιρείες ασφάλισης για την εξασφάλιση κάλυψης του ίδιου πελάτη.
(76)
Όπως εξηγήθηκε παραπάνω στις σκέψεις (65) και (67), στην περίπτωση καθεστώτος συμπληρωματικής κάλυψης όπου η απόφαση για την επέκταση της κάλυψης λαμβάνεται μόνον όταν καθοριστεί το ασφάλιστρο σχετικά με το ασφαλιστικό όριο της αρχικής πίστωσης, η τιμή της εν λόγω συμπληρωματικής κάλυψης πρέπει να αντικατοπτρίζει τον υψηλότερο κίνδυνο μιας ενδεχόμενης υπέρβασης της κάλυψης.
(77)
Ο εικαζόμενος στόχος εξασφάλισης ασφαλιστικής κάλυψης που δεν διατίθεται στην αγορά θα μπορούσε επίσης να επιτευχθεί μέσω καθεστώτος οι τιμές του οποίου θα έπρεπε να αντικατοπτρίζουν τον κίνδυνο που αναλαμβάνει το κράτος. Κατά συνέπεια, το γεγονός ότι το καθεστώς εφαρμόζει ασφάλιστρα κατώτερα από τα ισχύοντα στην αγορά για αντίστοιχους κινδύνους δεν είναι αναλογικό προς τον στόχο του καθεστώτος.
(78)
Λαμβάνοντας υπόψη τα παραπάνω στοιχεία, το μέρος του καθεστώτος που αφορά τη βραχυπρόθεσμη ασφάλιση εξαγωγικών πιστώσεων δεν μπορεί να θεωρηθεί ενίσχυση υπέρ εξαγωγικών επιχειρήσεων συμβατή προς την εσωτερική αγορά, δυνάμει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο β) της ΣΛΕΕ και του προσωρινού πλαισίου.
(79)
Πρέπει να σημειωθεί ότι όλα τα επιχειρήματα σχετικά με την καταλληλότητα, την αναγκαιότητα και την αναλογικότητα που εξετάστηκαν δυνάμει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο β) της ΣΛΕΕ είναι a fortiori βάσιμα στο πλαίσιο της εκτίμησης της συμβατότητας του μέτρου δυνάμει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ). Κατά συνέπεια, η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η ενίσχυση υπέρ των ασφαλιστών εξαγωγικών πιστώσεων βάσει του καθεστώτος αλλοιώνει τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που αντίκειται προς το κοινό συμφέρον.
6.3.2. Συμβατότητα του καθεστώτος σε σχέση με την ασφάλιση εμπορικών συναλλαγών στην εθνική αγορά
(80)
Όσον αφορά την εφαρμογή του καθεστώτος στις εθνικές συναλλαγές, η ασφάλιση εθνικών συναλλαγών σε χαμηλότερα ασφάλιστρα από τις τιμές της αγοράς μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα να ευνοηθούν οι εθνικές συναλλαγές σε βάρος των εμπορικών συναλλαγών που συνδέονται με τις εξαγωγές, με σημαντικές επιπτώσεις στις εισαγωγές. Κατά συνέπεια, υπό ομαλές συνθήκες αγοράς, οι κρατικές ενισχύσεις υπέρ εμπορικών συναλλαγών στην εθνική αγορά απαγορεύονται αυστηρά. Πάντως, τα στοιχεία β) και γ) του άρθρου 107 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ επιτρέπουν να θεωρηθούν οι ενισχύσεις συμβατές προς την εσωτερική αγορά βάσει ορισμένων προϋποθέσεων. Στο πλαίσιο αυτό, η ανακοίνωση και το προσωρινό πλαίσιο θεσπίζουν κριτήρια συμβατότητας των μέτρων βραχυπρόθεσμης ασφάλισης εξαγωγικών πιστώσεων. Πάντως, τα κείμενα αυτά δεν καλύπτουν τις εμπορικές συναλλαγές στην εθνική αγορά.
(81)
Ωστόσο, η Πορτογαλία κοινοποίησε το καθεστώς στο πλαίσιο της τρέχουσας χρηματοπιστωτικής κρίσης βάσει του προσωρινού πλαισίου. Κατά συνέπεια, πρέπει να καθοριστεί κατά πόσον, λόγω των μεγάλων επιπτώσεων της ισχύουσας χρηματοπιστωτικής κρίσης, το καθεστώς θα μπορούσε να θεωρηθεί άμεσα συμβατό βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο β) της ΣΛΕΕ. Εάν όχι, θα πρέπει να εξεταστεί εάν το μέτρο μπορεί να θεωρηθεί συμβατό βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ).
(82)
Όσον αφορά τη συμβατότητα βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο β) της ΣΛΕΕ, η εν λόγω διάταξη επιτρέπει στην Επιτροπή να κηρύξει συμβατή την ενίσχυση προς την εσωτερική αγορά εάν στοχεύει στην «άρση σοβαρής διαταραχής της οικονομίας κράτους μέλους».
(83)
Η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο β) της ΣΛΕΕ πρέπει να ερμηνευθεί με περιοριστικό τρόπο και η εν λόγω διαταραχή πρέπει να επηρεάζει το σύνολο της οικονομίας του κράτους μέλους (24). Υπενθυμίζει επίσης ότι, όπως προαναφέρθηκε στη σκέψη (73), το μέτρο πρέπει να πληροί τις αρχές της καταλληλότητας, αναγκαιότητας και αναλογικότητας.
(84)
Το μέτρο θεσπίστηκε στο πλαίσιο της τρέχουσας χρηματοπιστωτικής κρίσης και περιορίζεται χρονικά.
(85)
Η Επιτροπή έλαβε επιστολές εξαγωγέων και ιδιωτικών ασφαλιστών που ανέφεραν μείωση της ασφαλιστικής κάλυψης για τις εθνικές συναλλαγές. Οι πορτογαλικές αρχές ισχυρίζονται ότι η αναλογία ζημιών/ασφαλίστρων αυξήθηκε κατά 102 %. Πάντως, η παρατήρηση αυτή δεν είναι τεκμηριωμένη, εφόσον η αύξηση αντιστοιχεί σε συνεχή τάση από το 2004, με βάση τις παρατηρήσεις που υποβλήθηκαν από τις πορτογαλικές αρχές. Η συνεχής αυτή αύξηση της αναλογίας ζημιών/ασφαλίστρων ακόμη και πριν να ξεκινήσει η χρηματοπιστωτική κρίση θα μπορούσε να είναι ενδεικτική όχι αδυναμίας της αγοράς όσον αφορά τη χρηματοδότηση εθνικών συναλλαγών, αλλά ενός διαρθρωτικού προβλήματος στην αγορά. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή δεν εντόπισε στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι το καθεστώς είναι κατάλληλο για την άρση σοβαρής διαταραχής στην οικονομία και θεωρεί ότι το καθεστώς δεν μπορεί να κηρυχθεί συμβατό βάσει του προσωρινού πλαισίου ή του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο β).
(86)
Σχετικά με τη συμβατότητα του μέτρου βάσει της ανακοίνωσης και του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ), ο στόχος του μέτρου συνίσταται στην αντιμετώπιση της έλλειψης κάλυψης στην αγορά ασφαλίσεων. Πάντως, δεδομένου ότι πρόκειται για ένα καθεστώς συμπληρωματικής κάλυψης που προσφέρει κάποιο περιθώριο ελιγμών στους ιδιωτικούς ασφαλιστές, το καθεστώς ενδεχομένως αποκλείει την κάλυψη επιχειρήσεων που βρίσκονται σε αντίστοιχη κατάσταση με τις καλυπτόμενες επιχειρήσεις, αλλά έχουν θιγεί περισσότερο από την κρίση. Οι αποκλεισθείσες αυτές επιχειρήσεις θα αντιμετώπιζαν απόλυτη άρνηση ασφαλιστικής κάλυψης, κατ' αντιδιαστολή με τη μερική μόνο άρνηση. Επίσης, το μέτρο δεν παρέχει μόνο συμπληρωματική κάλυψη στους δικαιούχους, αλλά επίσης προσφέρει πλεονέκτημα όσον αφορά τις τιμές, εφόσον τα ασφάλιστρα είναι χαμηλότερα της τιμής της αγοράς. Όπως έχει ήδη σημειωθεί, τα ασφάλιστρα που χρεώνονται βάσει του καθεστώτος αντιπροσωπεύουν το 60 % των ασφαλίστρων που χρεώνει ιδιωτικός ασφαλιστής για την κάλυψη του ίδιου πελάτη, ενώ το γεγονός ότι το όριο κάλυψης έχει διπλασιαστεί σε σχέση με το αρχικό όριο συνεπάγεται υψηλότερο κίνδυνο της κάλυψης την οποία εξασφαλίζει το κράτος, πράγμα που δεν αντικατοπτρίζεται στο ασφάλιστρο. Εξάλλου, το επίπεδο τιμολόγησης βάσει του καθεστώτος δεν αιτιολογείται λόγω της ανάγκης αντιμετώπισης έλλειψης ικανότητας ασφαλιστικής κάλυψης. Το καθεστώς δεν είναι ούτε αναλογικό ούτε κατάλληλο για την επίτευξη του δηλωθέντος στόχου, δεδομένων των δυνητικών στρεβλώσεων του ανταγωνισμού.
(87)
Κατά συνέπεια, η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η κρατική ενίσχυση που χορηγήθηκε με τη μορφή ασφάλισης εμπορικών πράξεων στην εθνική αγορά δεν πληροί τους όρους που ορίζονται στο άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχεία β) και γ) της ΣΛΕΕ και είναι ασυμβίβαστη προς την εσωτερική αγορά.
7. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ
(88)
Βάσει των παραπάνω στοιχείων, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το καθεστώς χορηγεί κρατική ενίσχυση δυνάμει του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, και δεν μπορεί να κηρυχθεί συμβατό προς την εσωτερική αγορά.
8. ΑΝΑΚΤΗΣΗ
(89)
Σύμφωνα με το άρθρο 14 παράγραφος 1 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 659/1999 του Συμβουλίου (25), σε περίπτωση αρνητικής απόφασης για υπόθεση παράνομων ενισχύσεων, η Επιτροπή αποφασίζει την εκ μέρους του οικείου κράτους μέλους λήψη όλων των αναγκαίων μέτρων για την ανάκτηση της ενίσχυσης από τον δικαιούχο. Θα ανακτηθούν μόνον οι μη συμβιβάσιμες προς την εσωτερική αγορά ενισχύσεις.
(90)
Η ανάκτηση στοχεύει στην αποκατάσταση της κατάστασης που επικρατούσε πριν από τη χορήγηση των ενισχύσεων. Ο στόχος αυτός εξασφαλίζεται από τη στιγμή της ανάκτησης των ασυμβίβαστων ενισχύσεων από τους δικαιούχους, ακυρώνοντας κατά τον τρόπο αυτό τα πλεονεκτήματα που απέκτησαν έναντι των ανταγωνιστών τους. Το προς ανάκτηση ποσό θα πρέπει να είναι σε θέση να καταργεί το οικονομικό πλεονέκτημα που χορηγήθηκε στους δικαιούχους.
(91)
Για τον ακριβή προσδιορισμό του ποσού της ενίσχυσης, εφόσον δεν υπάρχει κατάλληλη τιμή αγοράς για να προσδιοριστεί η τιμή της κάλυψης που προσφέρθηκε από το κράτος, πρέπει να καθοριστεί μια κατάλληλη παράμετρος αναφοράς. Όπως ορίζεται στο πρώτο εδάφιο του σημείου 4.2 της ανακοίνωσης της Επιτροπής για τις κρατικές ενισχύσεις με τη μορφή εγγυήσεων (26), θα πρέπει να υπολογίζεται το «ισοδύναμο επιχορήγησης» μιας εγγύησης ως η διαφορά μεταξύ της αγοραίας τιμής της εγγύησης και της τιμής που καταβάλλεται στην πραγματικότητα. Το ποσό της ενίσχυσης πρέπει να υπολογιστεί ως η διαφορά μεταξύ ενός θεωρητικού επιτοκίου της αγοράς και του επιτοκίου που επιτεύχθηκε χάρη στην κρατική ενίσχυση, αφού αφαιρεθούν οι καταβληθείσες προμήθειες.
(92)
Σχετικά με την ενίσχυση υπέρ των ασφαλιστών, το πλεονέκτημα λαμβάνει τη μορφή διατήρησης των μεριδίων τους στην αγορά. Ελλείψει ενίσχυσης, η κάλυψη θα είχε χορηγηθεί από άλλον επιχειρηματία της αγοράς. Ειδικότερα, όπως εξηγήθηκε παραπάνω στην αιτιολογική σκέψη (35), ο ανταγωνισμός στην αγορά βασίζεται, σε μεγάλο βαθμό, στην ικανότητα των παραγόντων της αγοράς να προσφέρουν όρια πιστωτικής ασφάλισης και, σε μικρότερο βαθμό, στην τιμή της χορηγηθείσας κάλυψης. Επιπλέον, η πρακτική της αγοράς συνίσταται στον καθορισμό μιας μέσης τιμής για το σύνολο του χαρτοφυλακίου που θα πρέπει να καλυφθεί από την ίδια ασφαλιστική εταιρεία (27), ώστε να αποφευχθεί το να χρησιμοποιεί η ασφαλισμένη επιχείρηση το όριο της κάλυψης μόνον σε σχέση με τους αγοραστές που παρουσιάζουν μεγαλύτερο κίνδυνο («cherry picking»). Η επιλεκτική ασφάλιση των συναλλαγών που έχουν μεγαλύτερο κίνδυνο θα μπορούσε να πραγματοποιηθεί εάν η ασφαλισμένη επιχείρηση καταβάλει μια μέση τιμή μόνον για τους πελάτες υψηλού κινδύνου και δεν περιλάβει στο χαρτοφυλάκιο τους πελάτες που παρουσιάζουν λιγότερο υψηλούς κινδύνους ή ασφαλίσει τους πελάτες χαμηλού κινδύνου μέσω άλλου παρόχου πιστωτικής κάλυψης. Για τον λόγο αυτό, εάν άλλος παράγοντας της αγοράς παρείχε ασφαλιστική κάλυψη σε εξαγωγικές επιχειρήσεις και/ή επιχειρηματίες στην εθνική αγορά για το σύνολο των ζητούμενων πιστωτικών ορίων, ακόμη και σε υψηλότερη τιμή, είναι πιθανό ότι οι εν λόγω επιχειρήσεις και/ή επιχειρηματίες θα είχαν μεταφέρει όλα τα ασφαλιστήρια συμβόλαιά τους στον εν λόγω προμηθευτή. Το οικονομικό κέρδος συνίσταται στο περιθώριο κέρδους που πραγματοποιείται από την κάλυψη του ασφαλιζόμενου όγκου από κάθε πάροχο ασφάλισης πιστώσεων, αφαιρουμένου του κόστους που συνδέεται με την κάλυψη του εν λόγω όγκου. Τα πλεονεκτήματα αυτά, τα οποία απέφεραν κέρδη στους ιδιωτικούς ασφαλιστές που συμμετείχαν στο καθεστώς κατά τη διάρκεια της περιόδου όπου το κράτος ασφάλισε τη συμπληρωματική κάλυψη, θα ήταν επωφελή για άλλους παράγοντες της αγοράς εάν απουσίαζε το καθεστώς κρατικών ενισχύσεων. Κατά συνέπεια, η ενίσχυση υπέρ των ασφαλιστικών επιχειρήσεων υπολογίζεται ότι αντιστοιχεί στα κέρδη που πραγματοποιήθηκαν από τους ασφαλιστές οι οποίοι συμμετείχαν στο καθεστώς κατά τη διάρκεια της περιόδου ισχύος του, που απορρέουν από την κάλυψη εξαγωγικών επιχειρήσεων και εμπορικών επιχειρήσεων στην εθνική αγορά, οι οποίες υπάχθηκαν στο καθεστώς. Το πλεονέκτημα που απορρέει από την κάλυψη των πελατών που υπάχθηκαν στο εν λόγω καθεστώς πρέπει να υπολογιστεί σε επίπεδο κάθε ασφαλιστικής επιχείρησης η οποία συμμετείχε σε αυτό και, εάν το πλεονέκτημα αυτό υπερβαίνει το ποσό de minimis, πρέπει να ανακτηθεί.
(93)
Όσον αφορά τις εξαγωγικές επιχειρήσεις και τις εμπορικές επιχειρήσεις στην εθνική αγορά, οι δικαιούχοι θα έπρεπε να καταβάλουν μία τιμή υπό όρους αγοράς, αντί της κρατικής κάλυψης. Συνεπώς, το ποσό της ενίσχυσης πρέπει να υπολογιστεί με βάση τη διαφορά μεταξύ της τιμής που πράγματι εφαρμόστηκε στην αγορά, προσαρμοσμένης ώστε να ληφθεί υπόψη η τροποποίηση του επιπέδου του κινδύνου. Η Επιτροπή θέσπισε μία μέθοδο για τον υπολογισμό του προς ανάκτηση ποσού (που εξηγείται στο παράρτημα της παρούσας απόφασης), με βάση εύλογες υποθέσεις και την τρέχουσα πρακτική της αγοράς. Δυνάμει της εν λόγω μεθόδου, μία θεωρητική τιμή της αγοράς για την κάλυψη που χορηγήθηκε από το κράτος αντιστοιχεί στο 110 % της τιμής (σε όρους ασφαλίστρου) που εφαρμόζεται από την ιδιωτική ασφαλιστική εταιρεία σε κάθε πελάτη. Δεδομένου ότι οι τιμές που εφαρμόστηκαν στο πλαίσιο τους καθεστώτος ενίσχυσης αντιστοιχούν στο 60 % των τιμών που εφαρμόζονται από τους ιδιωτικούς ασφαλιστές, το προς ανάκτηση ποσό για κάθε πράξη ισούται με το ποσό που καλύφθηκε από το κράτος στο πλαίσιο τους καθεστώτος ενίσχυσης, πολλαπλασιασμένο επί 5/6.
(94)
Το ποσό που αναφέρεται στη σκέψη (93) αποτελεί το ποσό που πρέπει να ανακτηθεί, συμπεριλαμβανομένων και των οφειλομένων για το ποσό αυτό τόκων, από την ημερομηνία που η ενίσχυση τέθηκε στη διάθεση των δικαιούχων (ημερομηνία των μεμονωμένων εγγυήσεων) έως την πραγματική του ανάκτηση. Το επιτόκιο ανάκτησης υπολογίζεται με βάση τη μέθοδο του ανατοκισμού σύμφωνα με το κεφάλαιο V του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 794/2004 της Επιτροπής (28), όπως τροποποιήθηκε τελευταία από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 271/2008 (29).
(95)
Η παρούσα απόφαση εφαρμόζεται αμέσως, ιδίως όσον αφορά την ανάκτηση όλων των μεμονωμένων ενισχύσεων που χορηγήθηκαν βάσει του καθεστώτος, με εξαίρεση τις ενισχύσεις που πληρούν τους όρους των κανονισμών οι οποίοι εκδόθηκαν βάσει των άρθρων 1 και 2 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 994/98 του Συμβουλίου (30) ή από οποιοδήποτε άλλο εγκεκριμένο καθεστώς ενισχύσεων μέχρι του ορίου έντασης της ενίσχυσης ή των ορίων de minimis που εφαρμόζονται σε αυτό το είδος ενίσχυσης.
ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΑΠΟΦΑΣΗ:
Άρθρο 1
Το καθεστώς βραχυπρόθεσμης ασφάλισης εξαγωγικών πιστώσεων που θέσπισε η Πορτογαλία βάσει του νομοθετικού διατάγματος αριθ. 175/2008 - «Criação do FINOVA» της 26ης Αυγούστου 2008 και του νομοθετικού διατάγματος αριθ. 211/98 σχετικά με τον καθορισμό κανόνων για τις εταιρείες αμοιβαίων εγγυήσεων της 16ης Ιουλίου 1998 (όπως τροποποιήθηκε από το νομοθετικό διάταγμα αριθ. 19/2001 της 30ής Ιανουαρίου 2001 και από το νομοθετικό διάταγμα αριθ. 309-A/2007 της 7ης Σεπτεμβρίου 2007) αποτελεί κρατική ενίσχυση παρανόμως χορηγηθείσα, κατά παράβαση του άρθρου 108 παράγραφος 3 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και είναι ασυμβίβαστο με την εσωτερική αγορά.
Άρθρο 2
Οι μεμονωμένες ενισχύσεις που χορηγήθηκαν βάσει του καθεστώτος που αναφέρεται στο άρθρο 1 οι οποίες, την ημερομηνία της χορήγησής τους, πληρούσαν τους όρους του άρθρου 1 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 994/98 ή οποιουδήποτε άλλου εγκεκριμένου καθεστώτος είναι συμβατές με την εσωτερική αγορά, έως το ανώτατο όριο έντασης ενίσχυσης ή το όριο de minimis που εφαρμόζεται σε αυτό το είδος ενίσχυσης.
Άρθρο 3
1. Η Πορτογαλία οφείλει να ανακτήσει από τους δικαιούχους τις ασυμβίβαστες ενισχύσεις που χορηγήθηκαν βάσει του καθεστώτος που αναφέρεται στο άρθρο 1.
2. Τα προς ανάκτηση ποσά παράγουν τόκους, οι οποίοι υπολογίζονται από την ημερομηνία που τα ποσά αυτά τέθηκαν στη διάθεση του δικαιούχου έως την ημερομηνία της πραγματικής τους ανάκτησης.
3. Οι τόκοι υπολογίζονται με τη μέθοδο του ανατοκισμού, σύμφωνα με τις διατάξεις του κεφαλαίου V του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 794/2004, όπως τροποποιήθηκε τελευταία από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 271/2008.
4. Η Πορτογαλία κηρύσσει αμέσως ανεφάρμοστο το καθεστώς που αναφέρεται στο άρθρο 1 και ακυρώνει όλες τις εκκρεμούσες πληρωμές που χορηγήθηκαν βάσει του καθεστώτος το οποίο αναφέρεται στο άρθρο 1, με ισχύ από την ημερομηνία κοινοποίησης της παρούσας απόφασης.
Άρθρο 4
1. Η ανάκτηση των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν βάσει του καθεστώτος που αναφέρεται στο άρθρο 1 είναι άμεση και πραγματική.
2. Η Πορτογαλία εξασφαλίζει την εκτέλεση της παρούσας απόφασης εντός τεσσάρων μηνών από την ημερομηνία κοινοποίησής της.
Άρθρο 5
1. Εντός προθεσμίας δύο μηνών από την κοινοποίηση της παρούσας απόφασης, η Πορτογαλία υποβάλλει στην Επιτροπή τις ακόλουθες πληροφορίες:
α)
κατάλογο των δικαιούχων που έχουν λάβει ενίσχυση στο πλαίσιο του καθεστώτος που αναφέρεται στο άρθρο 1 και το συνολικό ποσό της ενίσχυσης που έχει ληφθεί από κάθε έναν από αυτούς·
β)
το συνολικό ποσό (κεφάλαιο και τόκοι ανάκτησης) που πρέπει να ανακτηθεί από τον δικαιούχο·
γ)
λεπτομερή περιγραφή των μέτρων που έλαβε ή προτίθεται να λάβει προκειμένου να συμμορφωθεί με την παρούσα απόφαση·
δ)
έγγραφα που αποδεικνύουν ότι έχει δοθεί εντολή στους δικαιούχους να επιστρέψουν την ενίσχυση.
2. Η Πορτογαλία ενημερώνει την Επιτροπή σχετικά με την πρόοδο των εθνικών μέτρων που λαμβάνονται για την εκτέλεση της παρούσας απόφασης, μέχρι να ολοκληρωθεί η ανάκτηση των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν βάσει του καθεστώτος που αναφέρεται στο άρθρο 1. Η Πορτογαλία υποβάλλει αμέσως, μετά από απλή αίτηση της Επιτροπής, πληροφορίες σχετικά με τα μέτρα που έχει ήδη λάβει ή προτίθεται να λάβει προκειμένου να συμμορφωθεί με την παρούσα απόφαση. Η Πορτογαλία παρέχει επίσης λεπτομερείς πληροφορίες για τα ποσά των ενισχύσεων και των τόκων που έχουν ήδη ανακτηθεί από τους δικαιούχους.
Άρθρο 6
Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στην Πορτογαλική Δημοκρατία.
Βρυξέλλες, 23 Νοεμβρίου 2011.

Labels: 2
4
19
3
18