Document ID: 31999D0183

DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 20 maggio 1998 in merito agli aiuti di Stato nel settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli che potrebbero essere concessi dalla Germania sulla base degli esistenti regimi di aiuto con finalità regionale [notificata con il numero C(1998) 1712] (Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede) (1999/183/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2, primo comma,
dopo aver posto gli interessati in condizione di presentare le loro osservazioni, conformemente alle disposizioni dell'articolo sopracitato,
considerando quanto segue:
I. PROCEDURA
(1) Con lettera SG(95) D/13086 del 20 ottobre 1995, la Commissione ha proposto alle autorità tedesche, ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 1, del trattato, orientamenti e opportune misure per gli aiuti di Stato relativi agli investimenti nel settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli (1) (in seguito denominati «orientamenti e opportune misure»).
(2) Con la stessa lettera, la Commissione ha informato la Germania (e gli altri Stati membri) che essa non avrebbe autorizzato più alcuna misura di aiuto riguardante investimenti nel settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli, notificatale ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 3, del trattato e non conforme a detti orientamenti, che fosse o rimanesse applicabile dopo il 1° gennaio 1996.
(3) La Commissione ha invitato inoltre la Germania (e gli altri Stati membri), conformemente all'articolo 93, paragrafo 1, del trattato, a confermarle entro due mesi a decorrere dalla data della suddetta lettera che essa si sarebbe conformata entro il 1° gennaio 1996 agli «orientamenti e opportune misure» in questione, adeguando gli aiuti esistenti se questi non fossero stati conformi a tali orientamenti. In mancanza di tale conferma, la Commissione si è riservata di avviare la procedura di cui all'articolo 93, paragrafo 2, del trattato.
(4) In risposta alla lettera della Commissione del 20 ottobre 1995, le autorità tedesche, con lettere dell' 11 gennaio 1996 e del 14 febbraio 1996,
a) hanno confermato che, per quanto riguarda gli aiuti con finalità settoriale, si sarebbero conformate alle opportune misure in questione a partire dal 1° gennaio 1996, modificando, se necessario, i regimi esistenti;
b) hanno sostenuto, per quanto riguarda gli aiuti con finalità regionale, la necessità di una maggiore elasticità delle opportune misure in materia, poiché le condizioni e le strutture agricole differiscono da una regione all'altra nella Comunità.
(5) Con lettera del 1° luglio 1996 [SG(96) D/6026], la Commissione ha comunicato alla Germania la sua decisione, del 12 giugno 1996, di avviare la procedura di cui all'articolo 93, paragrafo 2, del trattato in merito agli aiuti di Stato nel settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli che avrebbero potuto essere concessi in Germania in virtù dei regimi di aiuto esistenti con finalità regionale.
(6) Nel corso del procedimento, la Commissione ha esaminato gli argomenti presentati dalla Germania per giustificare il suo rifiuto di applicare, per quanto riguarda i regimi di aiuto con finalità regionale, gli orientamenti proposti dalla Commissione nella lettera del 20 ottobre 1995. In seguito a un esame di tali argomenti, la Commissione ha concluso che non esistevano basi per accettare il rifiuto della Germania.
(7) Con la suddetta lettera, la Commissione ha invitato il governo tedesco a presentare le sue osservazioni entro un mese a decorrere dalla data della lettera. Conformemente all'articolo 93, paragrafo 2, gli altri Stati membri e le parti interessate sono stati informati mediante la pubblicazione della lettera nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (2) e sono stati invitati a presentare le loro osservazioni.
(8) Il governo tedesco ha comunicato le sue osservazioni alla Commissione con lettera del 31 luglio 1996. In tale lettera il governo tedesco fa anche riferimento ad altre osservazioni che erano state trasmesse alla Commissione con lettera del 24 maggio 1996. Per ragioni tecniche, la Commissione non ha preso in considerazione queste ultime osservazioni nella sua decisione, del 12 giugno 1996, di avviare la procedura di cui all'articolo 93, paragrafo 2, del trattato.
(9) Nessuna osservazione è stata presentata da altri Stati membri né da terzi interessati.
II. OSSERVAZIONI DEL GOVERNO TEDESCO
(10) Nelle comunicazioni del 24 maggio 1996 e del 31 luglio 1996, le autorità tedesche hanno sollevato due serie di obiezioni riguardo all'applicazione degli «orientamenti e opportune misure» ai regimi di aiuto con finalità regionale. La prima serie di obiezioni di natura giuridica riguarda il modo in cui sono stati adottati gli «orientamenti e opportune misure». La seconda si basa sulla considerazione che l'applicazione degli «orientamenti e opportune misure» comporterebbe «una limitazione degli aiuti nazionali con finalità regionale che comprometterebbe notevolmente la possibilità di sviluppo delle zone rurali».
1. Osservazioni di natura giuridica
(11) Nella lettera del 24 maggio 1996, le autorità tedesche hanno espresso l'opinione che le norme comunitarie vigenti, notificate in diverse occasioni dalla Commissione, e la lettera del 1° agosto 1994 [SG(94) D/11038] con cui si approva il XXIII programma quadro federale per il miglioramento delle strutture economiche regionali, non giustificano una limitazione diretta o indiretta di eventuali aiuti di Stato a favore della trasformazione e della commercializzazione di prodotti agricoli, riguardanti progetti di investimenti ammissibili nell'ambito dell'azione comune per il miglioramento della struttura economica regionale.
(12) Secondo le autorità tedesche, il regolamento (CEE) n. 866/90 del Consiglio, del 29 marzo 1990, relativo al miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli (3), non può essere invocato per giustificare una limitazione delle misure di aiuto nazionali a favore della trasformazione e della commercializzazione di prodotti compresi nell'allegato II, previste dall'azione comune. Il regolamento in questione prevede soltanto le modalità e le condizioni secondo le quali la sezione «orientamento» del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia può contribuire alle misure volte a migliorare le condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli. Nei considerando del regolamento, il Consiglio osserva che «è opportuno definire i tipi d'investimento formanti oggetto dell'intervento del FEAOG, sezione "orientamento" (in prosieguo: "il Fondo"), tenendo conto sia della situazione attuale dei mercati agricoli e del settore agroalimentare, sia della prospettiva di sviluppo degli sbocchi per i prodotti agricoli». Il regolamento si limita pertanto a garantire, da un lato, la coerenza tra il sostegno comunitario e la politica agricola comune e, dall'altro, il coordinamento degli interventi dei vari Fondi strutturali tra loro e con le operazioni della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti.
(13) Secondo le autorità tedesche, ne consegue che la competenza attribuita dal Consiglio alla Commissione in virtù dell'articolo 8, paragrafo 3, del regolamento di cui sopra consente alla Commissione soltanto di stabilire i criteri di scelta per gli investimenti che possono beneficiare di un contributo dei Fondi strutturali. La Commissione ha esercitato tale competenza con la decisione 94/173/CE del 22 marzo 1994, che fissa i criteri di scelta relativamente agli investimenti destinati a migliorare le condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli e silvicoli, e che abroga la decisione 90/342/CEE (4). Tale decisione non ha alcun effetto limitativo sugli aiuti versati dai soli Stati membri, senza alcun sostegno finanziario da parte della Comunità.
(14) Le autorità tedesche ritengono inoltre che la comunicazione della Commissione agli Stati membri del 1994, in merito agli aiuti di Stato relativi ad investimenti nel settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli (5), non impedisce la concessione di aiuti nazionali ai settori esclusi dal cofinanziamento comunitario in virtù delle suddette decisioni. Secondo il paragrafo 1 di tale comunicazione, la Commissione applica «per analogia» le restrizioni settoriali relative al cofinanziamento comunitario degli investimenti nel settore della trasformazione e della commercializzazione «nella valutazione degli aiuti di Stato» relativi a tali investimenti. La comunicazione non costituisce un'opportuna misura ai sensi della seconda frase dell'articolo 93, paragrafo 1, del trattato, in quanto l'estensione per analogia dell'effetto limitativo agli aiuti di Stato non è stata effettuata mediante la procedura prevista da tale disposizione (ossia proponendo opportune misure). Inoltre, per quanto riguarda gli atti tipici previsti dall'articolo 189 del trattato, tale comunicazione non costituisce né un regolamento, né una direttiva, né una decisione: può essere considerata soltanto una raccomandazione, e pertanto non vincolante.
(15) Il governo tedesco osserva poi che l'analogia tracciata nella comunicazione solleva obiezioni giuridiche fondamentali con riguardo al regolamento di base (CEE) n. 866/90. È volontà del legislatore, espressa nell'articolo 16, paragrafo 5 di tale regolamento [l'attuale articolo 16, paragrafo 5, del regolamento n. 951/97], che le misure di aiuto nazionali siano consentite a condizione che siano adottate in conformità degli articoli 92 e 93 del trattato. La comunicazione della Commissione istituisce invece una restrizione settoriale nell'ambito di applicazione dell'articolo 92, paragrafo 3, del trattato, contraria alla volontà del legislatore. Inoltre, secondo l'articolo 1, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 866/90, le misure previste dal regolamento stesso sono volte al conseguimento di obiettivi di politica regionale. La comunicazione non può pertanto comportare una restrizione giuridicamente vincolante della possibilità di concedere misure di aiuto nazionali.
(16) Il governo tedesco ritiene che la lettera della Commissione [SG(94) D 11038, del 1° agosto 1994] in cui si approva il XXIII programma quadro per l'azione comune non escluda in alcun modo la possibilità di concedere aiuti di Stato a favore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti di cui all'allegato II. La lettera contiene alla fine la frase seguente: «Infine, la Commissione richiama l'attenzione del governo federale sull'esigenza di tener conto delle disposizioni e dei criteri settoriali comunitari e degli obblighi che ne derivano per l'applicazione delle misure in questione, in particolare quello della notifica preliminare di singoli casi, riguardanti a) il cumulo di aiuti nell'ambito di diversi obiettivi, b) alcuni settori dell'industria (ivi comprese le disposizioni del trattato CECA), dell'agricoltura e della pesca, c) le imprese agroindustriali».
(17) Le autorità tedesche sottolineano che, in base alla lettera di approvazione, le norme comunitarie devono comportare il divieto di concedere aiuti di Stato illimitati in alcuni settori. Secondo loro, tuttavia, né il regolamento (CEE) n. 866/90, né la determinazione dei criteri di scelta da parte della Commissione in base all'articolo 8, paragrafo 3, del regolamento, né la comunicazione della Commissione del 1994 comportano l'obbligo di non applicare aiuti di Stato alla trasformazione e alla commercializzazione dei prodotti agricoli.
(18) Le autorità tedesche sostengono inoltre che le norme adottate dai legislatori nazionali nell'ambito dell'azione comune non possono comportare un effetto restrittivo. Esse ammettono che al punto 10.3 della parte 1 del XXIII programma quadro si fa riferimento alla definizione, da parte della Commissione, dei criteri di scelta per gli investimenti a favore delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli e forestali: ciò non significa, però, secondo loro, che la Commissione avesse all'epoca comunicato la sua posizione alle autorità tedesche stesse o che tale posizione fosse stata accettata in qualche forma volontariamente vincolante. Le autorità osservano che la definizione dei criteri di scelta da parte della Commissione è soltanto oggetto di un riferimento nella parte 1 del programma quadro, parte che contiene esclusivamente riferimenti generali non vincolanti alla struttura e agli obiettivi del piano e a vari aspetti secondari, compreso il controllo degli aiuti da parte della Commissione. Il governo federale sottolinea inoltre che l'elenco dei vari regolamenti, comunicazioni e orientamenti comunitari non significa automaticamente che gli aiuti nei settori in questione siano espressamente esclusi. Nella parte 2, anzi, si dichiara che le norme che seguono devono essere prese in considerazione nelle decisioni relative all'applicazione dell'aiuto. L'elenco serve quindi soltanto per rendere note alle autorità responsabili dell'attuazione dell'azione comune nei Länder le varie norme che potrebbero influenzare una decisione su una specifica applicazione dell'aiuto. Le autorità tedesche ritengono pertanto che il citare la definizione dei criteri di scelta rappresenti soltanto un riferimento non vincolante al coordinamento degli aiuti nazionali con la politica agricola comunitaria.
2. Osservazioni relative agli effetti degli orientamenti sui regimi di aiuto con finalità regionale
(19) Nelle comunicazioni del 24 maggio e del 31 luglio 1996, le autorità tedesche hanno sostanzialmente confermato la posizione già espressa nelle lettere dell'11 gennaio e del 14 febbraio 1996: le disposizioni comunitarie non devono tradursi in un'eccessiva limitazione degli aiuti nazionali a favore delle regioni, che potrebbe compromettere la possibilità di sviluppo dello spazio rurale. «Tenuto conto degli stretti legami con il mondo rurale, il settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli è il più idoneo a riqualificare gli agricoltori che hanno dovuto abbandonare il settore della produzione per motivi strutturali. Se dal beneficio di qualsiasi aiuto nazionale dovessero essere sistematicamente esclusi importanti comparti del settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli, la portata delle misure con finalità regionale - in particolare nell'ambito dell'azione comunitaria "miglioramento della struttura economica regionale" - potrebbe, in zona rurale, risultare ridotta in proporzioni oggettivamente inaccettabili».
(20) Nella lettera del 24 maggio 1996 le autorità tedesche osservano che, nelle zone rurali, i settori agroindustriali sono quelli in cui è più facile creare nuove opportunità di occupazione per gli agricoltori costretti ad abbandonare la professione a causa della conversione strutturale. Esse ritengono che l'attuale proposta della Commissione di adottare orientamenti comunitari relativi alla trasformazione e alla commercializzazione dei prodotti compresi nell'allegato II possa tradursi in un'ingiustificabile limitazione degli aiuti regionali nelle zone rurali. Al punto 3, lettera a), paragrafi iii) e iv), degli «orientamenti e opportune misure» figurano definizioni molto ampie delle attività di trasformazione e commercializzazione. È considerata attività di trasformazione, ad esempio, qualsiasi operazione effettiva che riguardi un prodotto agricolo compreso nell'allegato II del trattato e la commercializzazione riguarda, ad esempio, l'imballaggio di prodotti compresi nell'allegato II o la costruzione di silos portuali. La decisione 94/173/CE e le relative modalità di applicazione, citate negli orientamenti, prevedono ampie esclusioni. Nei settori dei cereali e del riso, sono esclusi tutti gli investimenti riguardanti l'amido, l'industria molitoria, le malterie e le fabbriche di semole e semolini, nonché gli investimenti riguardanti i relativi prodotti derivati, eccetto i prodotti destinati ad usi innovativi non alimentari. L'elenco delle esclusioni prevede inoltre che in alcune regioni dell'obiettivo 1 si possano concedere aiuti soltanto in caso di comprovata insufficienza di capacità. Non si specifica però, né nella proposta della Commissione, né nella suddetta decisione della Commissione, a) quando si debba assumere che esista tale insufficienza di capacità e b) quali prove siano necessarie per dimostrarla. In tutte le posizioni finora espresse dai Länder responsabili dell'attuazione dell'azione comune riguardo alla misura proposta dalla Commissione, si chiede al governo di rifiutare la proposta di un'opportuna misura relativa agli aiuti regionali e si sostiene che la concessione di aiuti regionali a favore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli da parte di società commerciali (industrie, servizi) è uno strumento indispensabile per sostenere le regioni rurali le cui strutture sono inadeguate.
(21) Nella lettera del 31 luglio 1996, le autorità tedesche contestano la premessa secondo cui l'introduzione di orientamenti comunitari migliorerebbe il coordinamento con l'organizzazione comune dei mercati nel settore agricolo. Gli orientamenti non riguardano la produzione di prodotti agricoli, ma piuttosto la trasformazione industriale e la commercializzazione dei prodotti di cui all'allegato II. Le autorità tedesche sostengono quindi che le modalità di regolamentazione dei prezzi e dei quantitativi nell'ambito dell'organizzazione comune di mercato non possono essere influenzate da restrizioni alla trasformazione industriale o alla commercializzazione. Le eccedenze agricole non sono favorite dalla presenza di capacità di trasformazione competitive, ma dagli incentivi alla produzione previsti dalle organizzazioni dei mercati agricoli in questione. Per considerazioni di politica occupazionale sussiste un autonomo interesse a disporre di un'industria competitiva che trasformi prodotti industriali nelle zone rurali svantaggiate, a prescindere dal fatto che i prodotti agricoli primari utilizzati provengano dal settore agricolo locale o siano importati.
(22) A partire dalle considerazioni di cui sopra, le autorità tedesche citano il testo del Quadro comunitario di sostegno 1994-1999 sull'assistenza dei Fondi strutturali nell'ambito dell'obiettivo 1, sottolineando i seguenti punti:
- un'industria di trasformazione competitiva è essenziale per dare uno slancio economico al settore agricolo e all'ambiente rurale nel complesso; il FEAOG, sezione «orientamento» contribuirà pertanto agli investimenti a favore di società del settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli, in base ai regolamenti (CEE) n. 866/90 e (CEE) n. 867/90 (punto 198, seconda e terza pagina);
- per quanto riguarda la trasformazione e la commercializzazione dei prodotti di origine animale, il Fondo favorirà soprattutto le catene capaci di generare valore aggiunto; l'obiettivo della strategia è di ottenere prodotti di alto valore e di alta qualità; la Commissione ritiene che questo sia l'unico modo per tutelare a lungo termine il settore agricolo della Germania orientale (punto 199 in fine).
(23) Poiché da tali affermazioni emerge la necessità di una partecipazione finanziaria su scala comunitaria a favore di industrie competitive che operano nel settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli, le autorità tedesche non capiscono come mai in alcuni casi sono state completamente vietate misure nazionali a favore di industrie di trasformazione competitive, tanto più che l'attuale legislazione tedesca proibisce la concessione di aiuti a società non competitive a lungo termine.
(24) A richiesta della Commissione, il governo tedesco ha fornito una serie di esempi per dimostrare l'impatto specifico delle misure opportune nel settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli:
- nello Schleswig-Holstein, sono in corso di preparazione due progetti destinati a salvare in tutto quasi 500 posti di lavoro permanenti nelle zone rurali di Böckling e Großenbrode;
- nella Sassonia sta per essere realizzato un regime di aiuti nel settore della trasformazione che riguarda circa 40 posti di lavoro in zone rurali; a partire dal 1990, 20 progetti rurali hanno consentito di creare o di mantenere circa 300 posti di lavoro permanenti;
- nella Bassa Sassonia, a partire dal 1993 oltre 560 milioni di DEM sono stati investiti nel settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli, con un sostegno finanziario di circa 62 milioni di DEM; la Bassa Sassonia ha quindi una percentuale del 12 % sul volume totale degli investimenti che ricevono contributi finanziari; le misure in questione hanno creato oltre 1 240 nuovi posti di lavoro permanenti e hanno permesso di mantenere altri 606 posti di lavoro;
- nella Renania settentrionale-Vestfalia, 86 progetti di investimenti sono destinati a creare 2 474 nuovi posti di lavoro e a mantenere 599 posti di lavoro permanenti; altri tre progetti, che attualmente ricevono contributi, prevedono la creazione di 168 nuovi posti di lavoro;
- nella Renania-Palatinato, soltanto a partire dal 1994 sono stati creati circa 200 posti di lavoro permanenti grazie al sostegno regionale, per un totale di 7 società;
- nella Sassonia-Anhalt, sono state presentate 28 domande di finanziamento nell'ambito dell'azione comune, che comportano investimenti per circa 220 milioni di DEM e sono destinate a mantenere o creare in tutto circa 1 150 posti di lavoro; gli investimenti si stanno chiaramente spostando dalle operazioni su larga scala verso quelle riguardanti le piccole e medie imprese, che in genere si concentrano sulla trasformazione di prodotti tipici o specifici della regione;
- nel Meclemburgo-Pomerania occidentale, l'industria alimentare costituisce la principale fonte di occupazione: impiega il 21,8 % dei lavoratori dell'industria di trasformazione e comprende il 23,8 % delle imprese del settore della trasformazione; tale industria continuerà ad essere importante in futuro nella regione, come risulta dal numero di domande di finanziamento presentate nell'ambito dell'azione comune: nel luglio 1996 erano in esame 55 domande, per un volume totale di investimenti pari a 354 milioni di DEM, destinate a creare o a mantenere in tutto circa 2 400 posti di lavoro permanenti; anche in questo caso, dal punto di vista della politica regionale è essenziale che gli investimenti progettati siano destinati in gran parte a zone rurali gravemente svantaggiate, con particolare attenzione alla creazione di opportunità di lavoro per le donne; gli investimenti potrebbero quindi contribuire a risolvere insufficienze qualitative strutturali.
(25) Le autorità tedesche sottolineano insomma che, al fine di sostenere un'industria di trasformazione competitiva e un settore commerciale competitivo, occorre mantenere la possibilità di concedere aiuti esclusivamente nazionali, sia per ragioni giuridiche, sia allo scopo di favorire la politica regionale.
III. VALUTAZIONE DELLE OSSERVAZIONI E DEI COMMENTI RICEVUTI
1. Contesto generale
(26) In virtù dell'articolo 93, paragrafo 1, del trattato CE, la Commissione procede con gli Stati membri all'esame permanente dei regimi di aiuto esistenti in questi Stati. Essa propone a questi ultimi le opportune misure richieste dal graduale sviluppo o dal funzionamento del mercato comune.
(27) Con lettera SG(95) D/13086 del 20 ottobre 1995, la Commissione ha proposto alle autorità tedesche, ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 1, del trattato, orientamenti e opportune misure per gli aiuti di Stato relativi agli investimenti nel settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli. Con la stessa lettera, la Commissione ha informato le autorità tedesche che essa non avrebbe autorizzato più alcun regime di aiuto non conforme a detti orientamenti, che fosse o rimanesse applicabile dopo il 1° gennaio 1996. Ha invitato inoltre le autorità tedesche e degli altri Stati membri a confermare, entro due mesi a decorrere dalla data della suddetta lettera, che esse si sarebbero conformate agli «orientamenti e opportune misure» in questione adeguando i regimi di aiuto esistenti.
(28) In nessuna fase del procedimento le autorità tedesche hanno contestato il diritto della Commissione di avanzare tale proposta. Esse hanno anzi dichiarato alla Commissione di essere disposte ad accettare la proposta per i regimi di aiuto settoriali, pur insistendo sull'esigenza di una maggiore flessibilità per quanto riguarda i regimi di aiuto regionali. Oggetto della presente procedura è il rifiuto da parte delle autorità tedesche sia di accettare l'applicazione degli «orientamenti e opportune misure» per gli aiuti di Stato concessi nell'ambito di regimi di aiuto regionali, sia il loro rifiuto di modificare i regimi di aiuto regionali esistenti per renderli conformi a tali orientamenti.
2. Esame delle obiezioni di carattere giuridico presentate dalla Germania
(29) Le autorità tedesche osservano che le disposizioni del regolamento (CEE) n. 866/90 non possono essere invocate per giustificare restrizioni ad aiuti di Stato, poiché il regolamento riguarda soltanto le modalità e le condizioni secondo le quali il FEAOG può contribuire a misure a favore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli. Inoltre, l'articolo 16, paragrafo 5, di tale regolamento autorizza espressamente misure di aiuto le cui condizioni o modalità di concessione si discostino da quelle previste dal regolamento stesso, o i cui importi superino i massimali in esso previsti, purché tali misure siano adottate in conformità degli articoli 92, 93 e 94 del trattato. Pertanto la decisione 90/342/CEE della Commissione, del 7 giugno 1990, relativa alla fissazione dei criteri di scelta da adottare per gli investimenti riguardanti il miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli e della silvicoltura (6), e di conseguenza la decisione 94/173/CE, possono limitare la gamma di investimenti ammissibili al sostegno dei Fondi strutturali comunitari, ma non hanno alcun effetto sulla gamma di investimenti ammissibili ad aiuti di Stato con finalità regionale finanziati esclusivamente dagli Stati membri.
(30) La Commissione non può accettare tale argomento. È vero che l'articolo 16, paragrafo 5, del regolamento (CEE) n. 866/90 autorizza misure di aiuto le cui condizioni o modalità di concessione si discostino da quelle previste dal regolamento stesso, o i cui importi superino i massimali in esso previsti, ma tale possibilità è espressamente soggetta alla condizione che le misure in questione siano adottate in conformità degli articoli 92, 93 e 94 del trattato. In base all'articolo 42 del trattato, che costituisce una delle basi giuridiche del regolamento (CEE) n. 866/90, le disposizioni del capo relativo alle regole di concorrenza sono applicabili alla produzione e al commercio dei prodotti agricoli soltanto nella misura determinata dal Consiglio. Il Consiglio ha quindi la possibilità di limitare l'applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato nel settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli (7). Invece di avvalersi di tale possibilità, il Consiglio ha espressamente previsto, all'articolo 16, paragrafo 5, del suddetto regolamento, che a tali misure si applichino gli articoli 92, 93 e 94 del trattato. Si deve pertanto concludere che il regolamento (CEE) n. 866/90 non contiene alcuna limitazione esplicita o implicita del potere discrezionale, conferito alla Commissione dall'articolo 92, paragrafo 3, del trattato, di decidere se un aiuto possa considerarsi compatibile con il mercato comune. La questione che rimane irrisolta è pertanto se, nel valutare la compatibilità degli aiuti di Stato a favore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli con l'articolo 92 del trattato, concessi nell'ambito di regimi di sviluppo regionale, la Commissione sia autorizzata ad applicare per analogia gli stessi limiti settoriali che applica per le misure finanziate dalla Comunità, in conformità del regolamento (CEE) n. 866/90. Tale questione è trattata nei successivi considerando da 35 a 56.
(31) In secondo luogo, le autorità tedesche sostengono che la comunicazione della Commissione agli Stati membri del 1994, concernente gli aiuti di Stato relativi ad investimenti nel settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli, non impedisce la concessione di aiuti di Stato in settori esclusi dal cofinanziamento comunitario, in quanto tale comunicazione non costituisce un atto vincolante ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 1, del trattato.
(32) La Commissione ritiene che l'argomento non sia rilevante ai fini della presente decisione, che riguarda esclusivamente il rifiuto da parte della Germania di applicare la proposta di opportune misure indirizzatale con lettera SG(95) D/13086 del 20 ottobre 1995. A nessuno stadio della procedura la Germania ha sostenuto che la Commissione, nell'avanzare tale proposta, non rispettasse le procedure stabilite dal trattato.
(33) In terzo luogo, le autorità tedesche osservano che la lettera della Commissione in cui si approva il XXIII programma quadro per l'azione comune [SG(94) D/11038 del 1° agosto 1994] non esclude in alcun modo la possibilità di concedere aiuti di Stato a favore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti di cui all'allegato II. Esse sostengono in particolare che la frase, alla fine della lettera, in cui la Commissione richiama l'attenzione del governo federale sull'esigenza di tener conto delle disposizioni legislative comunitarie relative ad alcuni settori dell'industria (compreso quello agricolo) e alle imprese agroindustriali nell'applicazione del programma quadro, non ha effetto vincolante, poiché all'epoca la normativa comunitaria non vietava in alcun modo di applicare aiuti di Stato al settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli.
(34) La Commissione ritiene che neanche quest'argomento sia rilevante ai fini della presente decisione, in quanto gli eventi in questione si sono verificati prima che la Commissione presentasse la proposta di opportune misure. La Commissione si riserva comunque il diritto di avviare la procedura di cui all'articolo 93, paragrafo 2, del trattato, qualora risultasse che sono stati versati aiuti a favore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti dell'allegato II in violazione delle norme comunitarie, nell'ambito del XXIII programma quadro per l'azione comune o di altri regimi di aiuto con finalità regionale in Germania.
3. Lo sviluppo della politica della Commissione in materia di aiuti di Stato destinati a investimenti per la trasformazione e la commercializzazione dei prodotti agricoli
(35) Negli orientamenti e opportune misure per gli aiuti di Stato riguardanti gli investimenti nel settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli, la Commissione ha spiegato nei seguenti termini i principi su cui si basa la politica comunitaria in materia di aiuti di Stato nel settore in questione:
«Nella misura in cui gli aiuti di Stato concessi a investimenti per la trasformazione e la commercializzazione dei prodotti agricoli falsano o minacciano di falsare gli scambi tra gli Stati membri favorendo determinate imprese o determinati tipi di produzione, essi sono incompatibili con il mercato comune conformemente all'articolo 92, paragrafo 1, del trattato CE.
Se, da una parte, gli aiuti di Stato concessi a favore di investimenti per la trasformazione e la commercializzazione di prodotti agricoli possono a priori beneficiare di una delle deroghe previste all'articolo 92, paragrafo 3, la politica della Commissione è tuttavia quella di non concedere tali deroghe agli aiuti di Stato destinati a determinati settori di produzione agricola, o di concederle, in altri settori, soltanto a determinate condizioni tassative.
Tali limitazioni settoriali, imposte dopo un'analisi dei relativi mercati a livello comunitario, vengono applicate dalla Commissione dopo aver valutato l'interesse comune che riveste un aiuto pubblico finalizzato a investimenti nel settore, sia che si tratti di un aiuto comunitario o nazionale. La Commissione cerca in tal modo di garantire una certa coerenza tra la politica agricola comune e la politica degli aiuti di Stato, affinché non si incentivino investimenti contrari - per motivi strutturali all'interesse comune.
Questi principi di base conservano la loro validità e vengono applicati nell'ambito dei presenti orientamenti e misure opportune.»
(36) I nuovi «orientamenti e opportune misure» comunicati agli Stati membri con la lettera della Commissione del 20 ottobre 1995 non costituiscono un cambiamento fondamentale della precedente politica della Commissione, ma piuttosto l'adeguamento di una politica già esistente alle mutate condizioni del mercato. Da molti anni, di fatto, la politica della Commissione consiste nel vietare o nel limitare gli aiuti di Stato per investimenti a favore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli nei settori caratterizzati da un eccesso di capacità. Il motivo di tale politica è che gli aiuti di Stato a favore degli investimenti in tali settori possono esercitare un effetto sfavorevole sugli operatori economici che non ricevono tali aiuti. È improbabile, inoltre, che tali aiuti inducano un miglioramento strutturale durevole del settore in questione, mentre è probabile che essi esercitino un effetto deleterio sugli scambi e che si eliminino a vicenda contrapponendosi agli sforzi compiuti dalle autorità nazionali e dalla Comunità per ovviare alle difficoltà strutturali in tali settori. Alterando le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse, gli aiuti in questione non possono quindi considerarsi compatibili con il mercato comune, né ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera a), né ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c).
A tale proposito, la Commissione ricorda la sentenza della Corte di Giustizia del 14 gennaio 1997 nella causa C-169/95 (Spagna/Commissione) (8), nella quale, dopo aver rilevato la diversità di formulazione delle lettere a) e c) dell'articolo 92, paragrafo 3, del trattato, la Corte ha affermato che tale diversità «non può indurre a considerare che la Commissione non debba affatto prendere in considerazione l'interesse comunitario laddove essa applichi l'articolo 92, paragrafo 3, lettera a), e debba limitarsi a verificare la specificità regionale delle misure in causa senza valutare il loro impatto sul mercato o sui mercati pertinenti nell'insieme della Comunità. Conformemente ad una giurisprudenza costante, l'articolo 92, paragrafo 3, conferisce alla Commissione un potere discrezionale, il cui esercizio comporta valutazioni di ordine economico e sociale da effettuarsi in un contesto comunitario [...]. La Commissione ha informato a parecchie riprese gli Stati membri circa gli orientamenti che, in forza dei poteri a tal fine conferitile dagli articoli 92 e seguenti del trattato, intendeva applicare ai regimi di aiuto a finalità regionale. Ciò costituisce in particolare l'oggetto della sua comunicazione del 1988 sul metodo di applicazione dell'articolo 92, paragrafo 3, lettere a) e c), agli aiuti regionali [...]. Da tali orientamenti risulta che l'applicazione dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera a) nonché lettera c), presuppone la presa in considerazione non soltanto delle implicazioni di ordine regionale degli aiuti previsti da tali disposizioni del trattato, ma anche, con riguardo all'articolo 92, paragrafo 1, dell'impatto degli aiuti in parola sugli scambi fra gli Stati membri e quindi delle ripercussioni settoriali che gli aiuti rischiano di provocare a livello comunitario» (punti da 17 a 20 della motivazione).
(37) Per garantire una coerente applicazione delle misure a favore dello sviluppo del settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli, la Commissione ritiene che le stesse limitazioni di natura settoriale che sono imposte alla concessione di tali aiuti debbano applicarsi sia agli aiuti agli investimenti finanziati dalla Comunità, sia alle misure finanziate esclusivamente dagli Stati membri. La Commissione cerca così di garantire la compatibilità tra la politica agricola comune e la politica relativa agli aiuti di Stato, in modo da non incentivare gli investimenti in settori in cui, per ragioni strutturali, essi sono contrari all'interesse comunitario. L'impegno comunitario per ridurre o eliminare un eccesso strutturale di capacità sarebbe ovviamente vanificato se gli Stati membri fossero liberi di concedere aiuti a livello nazionale.
(38) All'inizio, la Commissione ha applicato tali limitazioni settoriali in base a misure specifiche adottate relativamente ai singoli settori interessati (zucchero, isoglucosio, prodotti lattiero-caseari). Tuttavia, dopo aver adottato la decisione del 7 giugno 1990, relativa alla fissazione dei criteri di scelta da adottare per gli investimenti riguardanti il miglioramento delle condizioni di trasformazione e di commercializzazione dei prodotti agricoli e della silvicoltura, la Commissione ha iniziato ad applicarla, per analogia, ai nuovi aiuti di Stato, per garantire che le categorie di investimenti escluse dall'aiuto comunitario fossero escluse anche dagli aiuti di Stato.
(39) Tale evoluzione della politica della Commissione, per quanto riguarda l'applicazione di limiti settoriali agli aiuti destinati a investimenti per la trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli, è chiaramente delineata nelle relazioni annuali sulla politica di concorrenza. Sia nella XX relazione (1990) (9), sia nella XXI (1991) (10), si fa riferimento all'applicazione di limiti settoriali a singoli prodotti. Nella XXII relazione (1992) si dichiara espressamente quanto segue (11):
«In tema di politica delle strutture agrarie in relazione agli investimenti per la trasformazione e la commercializzazione dei prodotti agricoli dei prodotti, il regolamento (CEE) n. 866/90 del Consiglio autorizza gli Stati membri ad applicare misure unilaterali, compatibili con gli articoli 92 e 93 del trattato, in tutti i settori oggetto del regolamento.
In pratica tale facoltà è limitata dalla prassi costante della Commissione di escludere dagli aiuti di Stato gli stessi investimenti che sono esclusi dal cofinanziamento comunitario di cui al punto 2 dell'allegato alla decisione 90/342/CEE della Commissione del 7 giugno 1990.»
La posizione è stata ribadita, in termini simili, nelle relazioni XXIII (1993) (12) e XXIV (1994) (13).
(40) Tale politica, inoltre, è stata esplicitamente comunicata al governo tedesco nel contesto di specifiche decisioni su regimi di aiuto che erano stati notificati alla Commissione. Ad esempio, con lettera del 30 marzo 1993 [SG(93) D/5076] la Commissione ha comunicato al governo tedesco la sua decisione di avviare la procedura di cui all'articolo 93, paragrafo 2, del trattato nei confronti di aiuti che la Germania aveva deciso di concedere per l'ammodernamento di un molino per cereali a Dresda (C 6/93). In tale lettera, la Commissione specificava che:
«nel valutare gli aiuti di Stato a favore degli investimenti nel settore della trasformazione e della commercializzazione, la politica della Commissione consiste nell'applicare, per analogia, gli specifici criteri settoriali di scelta previsti al punto 2 dell'allegato alla decisione 90/342/CEE della Commissione ("limitazioni settoriali", dato che tali criteri sono stati concepiti per tener conto della situazione del mercato comunitario».
Una dichiarazione identica figura nella lettera della Commissione del 28 giugno 1993 [SG(93) D 10681], di avvio del procedimento relativo all'aiuto a favore dell'ammodernamento dei molini per cereali in Sassonia (C 15/93).
(41) Con l'adozione della decisione 94/173/CE, che ha aggiornato i criteri di scelta e le categorie di investimenti esclusi dal contributo comunitario alle correnti condizioni di mercato, in particolare in seguito alla riforma della politica agricola comune, è risultato chiaro che la Commissione doveva modificare la sua politica in materia di aiuti di Stato. In una comunicazione agli Stati membri del 1° luglio 1994, la Commissione ha dichiarato che intendeva rivedere la sua politica nel settore, non appena fossero stati portati a termine i lavori preliminari con gli Stati membri, ma che per motivi di certezza del diritto avrebbe continuato ad applicare le restrizioni settoriali previste dalla decisione 90 342/CEE finché tali lavori preparatori non fossero stati portati a termine. Nella stessa comunicazione la Commissione ha ribadito la sua strategia di base, consistente nell'applicare le stesse restrizioni settoriali, da un lato, alle misure finanziate dalla Comunità e, dall'altro, a quelle finanziate esclusivamente mediante aiuti di Stato.
(42) La Commissione ha iniziato questa revisione approvando, in data 30 novembre 1994, un primo progetto di orientamenti riguardante questo tipo di aiuti, progetto che è stato trasmesso agli Stati membri con lettera del 13 febbraio 1995. Dopo aver consultato gli Stati membri nel quadro del gruppo di lavoro «condizioni di concorrenza in agricoltura», in occasione di una riunione del 3 maggio 1995, la Commissione ha approvato gli orientamenti e le opportune misure in questione con decisione del 19 luglio 1995.
(43) Pur confermando la sua prassi di applicare per analogia le restrizioni settoriali imposte al cofinanziamento comunitario di tali investimenti di cui al regolamento (CEE) n. 866/90, la Commissione ha introdotto le seguenti modifiche rispetto alle disposizioni in vigore fino al 31 dicembre 1995:
- applicazione delle restrizioni settoriali previste ai punti 1.2 (secondo e terzo trattino) e 2 dell'allegato alla decisione 94/173/CEE della Commissione, in sostituzione di quelle previste al punto 2 dell'allegato della decisione 90/342/CEE;
- adeguamento automatico degli «orientamenti e opportune misure» per tener conto delle future modifiche della decisione 94/173/CEE;
- fissazione di massimali per l'aiuto pubblico in termini di aliquote di aiuto lorde;
- applicazione degli orientamenti e delle opportune misure anche agli aiuti destinati agli investimenti per la trasformazione e la commercializzazione dei prodotti agricoli a livello delle aziende agricole;
- qualora un aiuto di Stato soggetto alle condizioni specifiche di cui al punto 2 dell'allegato alla decisione 94/173/CEE venga concesso nell'ambito di un regime di aiuti generale, regionale o settoriale, verso il quale la Commissione non ha sollevato alcuna obiezione ai sensi degli articoli 92 e 93 del trattato CE, dev'essere comunicata alla Commissione una relazione annuale che fornisca tutte le informazioni necessarie affinché la Commissione possa concludere che gli aiuti sono stati effettivamente concessi nel rispetto delle condizioni fissate al punto 2 della decisione 94/173/CEE;
- abrogazione di alcuni strumenti le cui disposizioni sono state inserite negli orientamenti e nelle opportune misure in questione.
4. Applicazione degli «orientamenti e opportune misure» ai regimi di aiuto con finalità regionale
(44) Nel corso del procedimento, le autorità tedesche hanno in pratica contestato l'applicazione degli orientamenti ai regimi di aiuto con finalità regionale. Esse osservano prima di tutto che, qualora ampie parti del settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli dovessero essere escluse automaticamente dagli aiuti di Stato, la portata delle misure destinate al miglioramento della struttura economica regionale potrebbe, nelle zone rurali, risultare ridotta in proporzioni inaccettabili. In altre parole, le autorità tedesche sostengono che l'applicazione dei regimi di aiuto nazionali con finalità regionale dovrebbe avere la precedenza rispetto ai requisiti specifici della politica agricola comune.
La Commissione non può accettare questa tesi. La politica agricola comune, la cui istituzione è prevista dall'articolo 3, lettera e), del trattato CE, si basa sullo sviluppo, tramite organizzazioni comuni di mercato e misure strutturali, di specifici meccanismi di sostegno che tengono conto delle esigenze dei particolari settori interessati e che pertanto differiscono notevolmente da un settore all'altro. Tale politica è stata sviluppata a livello comunitario, conformemente alle procedure previste dall'articolo 43 del trattato, ed è gestita e applicata a livello comunitario. Di conseguenza, nel delineare e nell'applicare i loro regimi di aiuto nazionali, gli Stati membri devono tener conto degli obiettivi della politica agricola comune, in particolare delle restrizioni specifiche che sono state poste alla concessione di contributi finanziari in certi settori, allo stadio della produzione primaria o a quello della trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli. Per tale motivo la Commissione ha sempre insistito affinché i regimi di aiuto nazionali a finalità regionale tengano conto delle norme specifiche applicabili al settore agricolo.
(45) La Commissione non può inoltre accettare la distinzione tracciata dalle autorità tedesche tra regimi di aiuto settoriali e regionali. Nel valutare la compatibilità delle misure di aiuto nazionali con l'articolo 92, paragrafo 3, del trattato, la Commissione deve considerare gli effetti economici della misura, giudicando in particolare quanto essa possa influenzare negativamente le condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse comune. La classificazione dell'aiuto proposta dallo Stato membro riveste, tutt'al più, un'importanza secondaria. Altrimenti sarebbe facile per uno Stato membro evitare l'applicazione di una politica restrittiva riguardo a determinati tipi di aiuto riclassificando una misura come «aiuto regionale» piuttosto che «aiuto settoriale», o trasferendo un investimento da una zona non ammissibile agli aiuti con finalità regionale a una zona ammissibile. In tali circostanze, qualsiasi limite imposto dalla Commissione alla concessione di aiuti in un settore che abbia rivelato capacità eccessiva risulterebbe inutile.
(46) La Commissione riconosce l'importanza del settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli nell'ambito dell'economia europea. In particolare, gli investimenti in tale settore possono promuovere lo sviluppo economico e la creazione di posti di lavoro nelle zone rurali e aiutare gli agricoltori a trovare nuovi sbocchi per i loro prodotti. La Comunità fornisce pertanto un notevole sostegno finanziario a tali investimenti, nel contesto del regolamento (CEE) n. 866/90. Per questi motivi, la Comunità ha sempre assunto un atteggiamento favorevole riguardo agli aiuti di Stato in tale settore e attualmente autorizza aliquote massime di aiuto pari al 55 %, o addirittura al 75 % nelle regioni dell'obiettivo 1 (14).
(47) Occorre inoltre considerare che gli orientamenti tengono conto delle esigenze particolari dei regimi di aiuto regionali, in quanto autorizzano un'aliquota di aiuto più elevata di quella di cui sopra laddove sia applicabile nell'ambito del regime in questione. Al punto 4, lettera b), paragrafo ii), degli «orientamenti e opportune misure», si legge:
«Regimi di aiuti regionali concernenti, tra l'altro, aiuti agli investimenti per la trasformazione e la commercializzazione dei prodotti agricoli sono subordinati ai presenti orientamenti e misure opportune per quanto riguarda questi investimenti. Nell'applicazione di un regime di aiuti regionali vanno rispettate le aliquote di aiuto approvate nell'ambito del regime suddetto.»
(48) Le autorità tedesche sostengono che la decisione 94/173/CE esclude molti investimenti nel settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli. È vero che tale decisione esclude in assoluto molti tipi di investimenti, ma occorre sottolineare che la Commissione ha di fatto tenuto conto delle differenze regionali nel fissare i limiti settoriali, nelle versioni del 1990 e del 1994, prevedendo una serie di deroghe ai divieti derivanti da tali restrizioni al fine di sostenere le regioni svantaggiate, in particolare le zone dell'obiettivo 1. Ad esempio, i limiti settoriali consentono talvolta investimenti, che altrimenti sarebbero vietati, nelle regioni dell'obiettivo 1 con una comprovata insufficienza di capacità produttiva o a condizione che non si verifichi un aumento complessivo della capacità produttiva. Anche nei settori per i quali non sono previste deroghe a favore delle zone svantaggiate, in molti casi non tutti gli investimenti sono vietati. In particolare, spesso sono autorizzati investimenti destinati ad ammodernare gli impianti di produzione per rispettare i requisiti in materia di igiene, di benessere degli animali o di ambiente, purché non comportino un aumento complessivo della capacità di produzione, o a condizione che tale capacità sia ridotta.
(49) Le autorità tedesche osservano inoltre che la decisione della Commissione non contiene alcun orientamento riguardo al modo di valutare l'insufficienza di capacità, né specifica quali prove siano necessarie per dimostrarla. Tuttavia, al punto 3, lettera b), secondo paragrafo, degli orientamenti si legge: «Qualora un aiuto di Stato soggetto alle condizioni specifiche di cui al punto 2 dell'allegato alla decisione 94/173/CEE venga concesso nell'ambito di un regime di aiuti generale, regionale o settoriale verso il quale la Commissione non ha sollevato alcuna obiezione [. . .], dev'essere comunicata alla Commissione una relazione annuale che specifichi tutte le sovvenzioni concesse nell'anno in questione e, in particolare, che fornisca tutte le informazioni necessarie affinché la Commissione possa concludere, senza dover svolgere ulteriori indagini, che gli aiuti sono stati effettivamente concessi nel rispetto delle condizioni fissate al punto 2 dell'allegato alla decisione 94/173/CEE». Ne consegue che la responsabilità di decidere se siano state effettivamente rispettate le condizioni previste dalla decisione 94/173/CEE spetta principalmente alle autorità competenti degli Stati membri. Qualora nutrissero dubbi riguardo all'applicazione dei criteri in questione, tali autorità possono comunque ottenere chiarimenti dalla Commissione, in conformità dell'articolo 5 del trattato.
(50) Inoltre le autorità tedesche non hanno fornito informazioni dettagliate sul modo in cui l'applicazione delle restrizioni settoriali previste dalla decisione 94/173/CEE interferisce con la politica nazionale di aiuti a finalità regionale. Nella lettera alla Commissione del 31 luglio 1996, esse hanno descritto in generale l'importanza degli aiuti di Stato per la trasformazione e la commercializzazione dei prodotti agricoli, ma senza specificare né la precisa natura degli investimenti in questione, né la misura in cui i provvedimenti in questione sono sottoposti alle restrizioni settoriali previste dalla decisione 94/173/CEE.
(51) Dato che 14 Stati membri hanno accettato l'applicazione delle restrizioni settoriali ai regimi di aiuti regionali e dato che le autorità tedesche non hanno spiegato precisamente i motivi per cui ritengono che l'applicazione di tali restrizioni comporti una limitazione inaccettabile della politica in materia di aiuti regionali, la Commissione deve concludere che la posizione assunta dalle autorità tedesche non è giustificata.
(52) Se le autorità tedesche ritengono che uno o più dei limiti settoriali stabiliti dalla decisione 94/173/CEE eserciti un'azione indebitamente restrittiva, possono comunque chiedere alla Commissione di rivedere e, se necessario, di emendare le disposizioni della decisione in questione. Ciò avrebbe il vantaggio di rendere possibile la concessione non soltanto di aiuti di Stato, ma anche del sostegno finanziario della Comunità tramite i Fondi strutturali, a favore delle attività in questione, e consentirebbe alla Commissione di attenersi a criteri di coerenza riguardo alla politica agricola comune e alla politica in materia di aiuti di Stato.
(53) In secondo luogo, le autorità tedesche contestano la premessa secondo cui l'introduzione di orientamenti comunitari migliorerebbe il coordinamento con l'organizzazione comune dei mercati agricoli. Gli «orientamenti e opportune misure» non riguardano la produzione di prodotti agricoli, ma piuttosto la trasformazione industriale e la commercializzazione dei prodotti di cui all'allegato II già esistenti. Le autorità tedesche osservano quindi che il modo in cui prezzi e quantitativi sono regolati nell'ambito dell'organizzazione comune di mercato non può essere influenzato da limitazioni della trasformazione industriale o della commercializzazione. Le eccedenze strutturali non sono favorite dalla presenza di capacità industriali competitive, ma dagli incentivi alla produzione previsti dalle organizzazioni dei mercati agricoli in questione.
(54) Per quanto riguarda il primo punto, la Commissione non accetta la distinzione piuttosto rigida che le autorità tedesche cercano di tracciare tra i settori della produzione primaria, disciplinati dalle organizzazioni comuni dei mercati, e quelli della trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli. L'esperienza acquisita nell'attuazione della politica agricola comune dimostra che una nuova capacità di trasformazione e commercializzazione di determinati tipi di prodotti agricoli tende a incoraggiare gli agricoltori a produrre in maggior quantità i prodotti interessati. Al contrario, misure assunte per ridurre la produzione agricola primaria in alcuni settori possono indurre una capacità eccessiva nelle industrie di trasformazione e commercializzazione per quanto riguarda i prodotti interessati, a meno che la capacità di tali industrie sia ridotta in misura corrispondente. Il regolamento (CEE) n. 866/90 si basa, di fatto, su questa stretta relazione economica tra la produzione agricola primaria e la trasformazione e commercializzazione dei prodotti agricoli, in particolare sul principio secondo cui gli investimenti possono essere autorizzati a condizione che siano inseriti in piani settoriali, contenenti analisi approfondite dei settori interessati e proposte di miglioramento. Occorre inoltre garantire che tali investimenti siano economicamente validi e che gli agricoltori abbiano un'equa partecipazione ai benefici economici derivanti dalle azioni. La Commissione ritiene di aver diritto di prendere in considerazione questa stretta relazione economica tra la produzione primaria e il settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli nel determinare se un aiuto di Stato possa considerarsi compatibile con il mercato comune a norma dell'articolo 92, paragrafo 3, del trattato.
(55) In secondo luogo, la Commissione precisa che, nel delineare la sua politica in materia di aiuti di Stato a favore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli, il suo obiettivo è di garantire la coerenza tra la politica in materia di concorrenza e la politica agricola comune nel complesso. A tale scopo, la Commissione cerca di fare in modo che tutti gli investimenti pubblici nel settore siano soggetti alle stesse limitazioni settoriali, sia che siano finanziati dagli Stati membri, sia che siano finanziati dalla Comunità. Occorre comunque sottolineare che le restrizioni settoriali previste dalla decisione 90/342/CEE, e le modifiche previste dalla decisione 94/173/CE, sono state introdotte in seguito a un'ampia analisi di mercati rappresentativi al livello delle industrie di trasformazione e commercializzazione e non a quello della produzione primaria. Ad esempio, l'esclusione degli investimenti a favore della produzione di amido si basa sulla constatazione di una sovraccapacità persistente nel settore dell'amido e non di un'eventuale capacità eccessiva nella produzione di patate o cereali da utilizzare come materie prime nella produzione di amido. Analogamente, le restrizioni applicate a investimenti relativi alla macellazione di bovini, suini, ovini e pollame si basano su un'eccessiva capacità nel settore della macellazione e non in quello della produzione primaria. Anche le altre restrizioni settoriali si basano sull'esistenza di capacità eccessive nei settori della trasformazione e della commercializzazione.
(56) In terzo luogo, le autorità tedesche osservano che dovrebbe essere possibile concedere aiuti di Stato a prescindere dal fatto che i prodotti agricoli primari provengano dal settore agricolo locale o siano importati. Per le misure finanziate dalla Comunità, il regolamento (CE) n. 951/97 (15), all'articolo 13 esclude il finanziamento comunitario di investimenti nel settore della trasformazione e della commercializzazione di prodotti di paesi terzi. Tuttavia, gli orientamenti e opportune misure per gli aiuti di Stato relativi agli investimenti nel settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli non escludono esplicitamente gli aiuti di Stato a favore di investimenti per la trasformazione e la commercializzazione di prodotti importati da paesi terzi e la Commissione non solleverebbe obiezioni nei confronti di tali aiuti, purché rispettassero tutte le altre condizioni previste dai suddetti orientamenti e in particolare le restrizioni settoriali di cui alla decisione 94/173/CE. Tale differenza di atteggiamento si spiega in quanto la Commissione ritiene necessario garantire che i finanziamenti comunitari siano utilizzati per favorire lo sviluppo della capacità di trasformazione e di commercializzazione di prodotti di origine comunitaria. D'altro canto, la Commissione ritiene di dover lasciare agli Stati membri la facoltà di decidere se concedere aiuti di Stato a favore della trasformazione e della commercializzazione di prodotti agricoli importati, ovviamente nel rispetto degli articoli 92 e 93 del trattato, in modo che essi possano valutare la situazione specifica a livello nazionale. L'argomento è pertanto infondato.
IV. CONCLUSIONE
(57) In considerazione di quanto sopra, gli argomenti e le conclusioni delle autorità tedesche non giustificano il loro rifiuto di applicare gli «orientamenti e opportune misure» ai regimi di aiuto regionali, come proposto dalla Commissione.
(58) Tutti gli Stati membri, tranne la Germania, hanno acconsentito senza condizioni a introdurre gli «orientamenti e opportune misure». In mancanza di una chiara giustificazione da parte dello Stato membro interessato, la Commissione non può accettare la mancata applicazione degli «orientamenti e opportune misure» in un solo Stato membro.
(59) In seguito al rifiuto da parte della Germania di conformarsi a tali «orientamenti e opportune misure», la Commissione può, avendo avviato e concluso la procedura prevista dall'articolo 93, paragrafo 2, mediante una decisione adottata conformemente a tale procedura e sulla base delle considerazioni di cui alla sezione III, imporre alla Germania di adeguarsi agli orientamenti per gli aiuti di Stato relativi agli investimenti nel settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli e di modificare i suoi regimi di aiuto, in modo da renderli conformi alla decisione 94/173/CE,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
I regimi di aiuto di Stato regionali della Germania sono incompatibili con il mercato comune ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato CE, in quanto non rispettano gli orientamenti e le opportune misure per gli aiuti di Stato relativi agli investimenti nel settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli, comunicati alla Germania con lettera SG(95) D/13086 del 20 ottobre 1995.
Articolo 2
Entro due mesi dalla data della presente decisione, la Germania modifica, o se necessario sopprime, gli aiuti e i regimi di aiuto esistenti, in modo da garantirne la compatibilità con il mercato comune. In particolare, conformemente al punto 3, lettera b), degli orientamenti di cui all'articolo 1, la Germania garantisce che:
1) non vengano concessi aiuti di Stato per investimenti nel settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli a favore degli investimenti di cui al punto 1.2 dell'allegato alla decisione 94/173/CE, o di investimenti che siano esclusi in modo assoluto al punto 2 di tale allegato;
2) non vengano concessi aiuti di Stato per investimenti nel settore della trasformazione e della commercializzazione dei prodotti agricoli a favore degli altri investimenti di cui al punto 2 dell'allegato alla decisione 94/173/CE della Commissione, a meno che rispettino le condizioni specifiche previste dallo stesso allegato.
Articolo 3
Entro due mesi a decorrere dalla notifica della presente decisione la Germania comunica alla Commissione le misure adottate per conformarvisi.
Articolo 4
La Repubblica federale di Germania è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 20 maggio 1998.

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