Document ID: 32011D0528

KOMMISSIONENS BESLUT
av den 8 mars 2011
om det statliga stöd C 24/09 (f.d. N 446/08) - som Österrike planerar att genomföra till förmån för energiintensiva företag, lagen om grön elektricitet
[delgivet med nr K(2011) 1363]
(Endast den tyska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2011/528/EU)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (1) och med beaktande av deras synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
Den 27 juni 2008 tillkännagav Österrike genom en förhandsanmälan sin avsikt att ändra den gällande österrikiska lagen om grön elektricitet (Ökostromgesetz, nedan kallad ÖSG), som kommissionen 2006 hade godkänt i en tidigare version som ett stöd som är förenligt med den inre marknaden (2). Den 4 september 2008 anmälde Österrike ÖSG i dess nya lydelse och det är denna version som behandlas i detta beslut från kommissionen.
(2)
Genom en skrivelse av den 28 oktober 2008 begärde kommissionen kompletterande upplysningar. Efter en skriftlig påminnelse lämnade Österrike kompletterande upplysningar genom en skrivelse av den 22 december 2008. I anslutning till ett möte med företrädare för Österrike den 11 februari 2009 begärde kommissionen kompletterande upplysningar genom en skrivelse av den 19 februari 2009 och Österrike lämnade dessa genom en skrivelse av den 17 mars 2009. Genom en skrivelse av den 8 maj 2009 begärde kommissionen kompletterande upplysningar, som Österrike tillhandahöll genom skrivelser av den 9 och 19 juni 2009.
(3)
Den 9 juli 2008 mottog kommissionen ett klagomål mot ÖSG från österrikiska Bundesarbeitskammer gällande en ÖSG-åtgärd till förmån för energiintensiva företag.
(4)
Den 22 juli 2009 antog kommissionen ett hybridbeslut, som innebar att åtgärderna till förmån för producenter av grön elektricitet godkändes. Kommissionen förklarade att dessa åtgärder var förenliga med gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd (nedan kallade riktlinjerna för stöd till miljöskydd) (3), men beslöt ändå att inleda ett formellt granskningsförfarande avseende ÖSG:s befrielsemekanism för energiintensiva företag (4).
(5)
Genom en skrivelse av den 23 juli 2009 underrättade kommissionen Österrike om detta beslut och uppmanade Österrike att lämna alla upplysningar som behövs för att bedöma åtgärden.
(6)
Kommissionens beslut om att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (5). Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med sina synpunkter på åtgärden i fråga.
(7)
Genom en skrivelse av den 19 augusti 2009 inkom Österrike med en begäran om förlängning av tidsfristen, vilket kommissionen beviljade genom en skrivelse av den 9 september 2009. Österrike inkom slutligen med sina synpunkter den 8 oktober 2009.
(8)
Under tiden lämnade österrikiska Bundesarbeitskammer sina synpunkter om åtgärden till förmån för energiintensiva företag genom en skrivelse av den 7 oktober 2009. Denna skrivelse överlämnades till Österrike med en begäran om yttrande. Österrike inkom med sina synpunkter den 23 december 2009 och lämnade kompletterande upplysningar den 23 april 2010.
(9)
Genom skrivelser av den 21 juni 2010 och den 19 juli 2010 uppmanade kommissionen Österrike att inkomma med kompletterande upplysningar, som lämnades den 13 september 2010. På Österrikes begäran genomfördes ett möte mellan kommissionen och företrädare för Österrike den 9 juli 2010.
(10)
Genom en skrivelse av den 24 november 2010 framhöll Österrike ÖSG:s betydelse för Österrike och bad om ett beslut i frågan senast i början av december 2010. Kommissionen svarade på denna skrivelse den 7 december 2010. Den 9 december 2010 genomfördes ytterligare ett möte med företrädare för Österrike.
(11)
Genom en skrivelse av den 30 december 2010 tog Österrike tillbaka de argument som hade lagts fram under förfarandet för denna åtgärd och ansökte om kommissionens godkännande av befrielsemekanismen för energiintensiva företag. Kommissionen svarade på denna skrivelse den 25 januari 2011.
2. DETALJERAD BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN
(12)
Genom sitt beslut av den 22 juli 2009 godkände kommissionen den ändrade versionen av ÖSG. Detta gäller med undantag endast för 22 c § i ÖSG, som innehåller befrielsemekanismen för energiintensiva företag. Mot denna bakgrund begränsas beskrivningen till denna mekanism.
2.1 Beskrivning av befrielsemekanismen för energiintensiva företag
(13)
Enligt del 3 i ÖSG ska Österrike bevilja ett eller flera företag koncession att bedriva verksamhet som clearingcentral för grön elektricitet. Koncessionshavarens ansvar består framför allt i att köpa grön elektricitet till ett fast pris av producenterna och sälja denna gröna elektricitet till ett fast pris till elleverantörerna. Elleverantörerna är skyldiga att köpa en viss procentsats av sitt totala utbud från clearingcentralen för grön elektricitet. Denna procentsats ska motsvara den genomsnittliga andelen grön elektricitet av hela Österrikes elmix.
(14)
Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (OeMAG) har nu som enda clearingcentral för grön elektricitet beviljats en landsomfattande koncession av Österrike. OeMAG är ett privaträttsligt aktiebolag, som granskas av en utnämnd revisor. Det österrikiska förbundsministeriet för ekonomi och arbete samt den österrikiska energitillsynsmyndigheten E-Control GmbH har tillsynsansvar för OeMAG. De relevanta delarna för att genomföra åtgärden till förmån för energiintensiva företag (t.ex. villkoren för eldistribution till eldistributörerna, vilket pris som ska betalas av distributörerna samt förbrukarnas bidrag) fastställs i förväg av de österrikiska myndigheterna genom lag eller förordning. Tvister mellan de deltagande företagen ska regleras i domstol och inte genom ett administrativt förfarande.
(15)
OeMAG är ett aktiebolag som ägs av de företag som är systemansvariga för överföringssystemen samt banker och industriföretag. Verbund-APG innehar 24,4 procent av aktierna, medan VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), Investkreditbank AG och Smart Technologies innehar vardera 12,6 procent av OeMAG-aktierna. Verbund-APG är ett helägt dotterbolag till Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft), som ägs till 51 procent av Republiken Österrike. VKW Netz AG ägs av Illwerke AG, som i sin tur ägs till 95,5 procent av delstaten Vorarlberg. TIWAG-Netz AG ägs av TIWAG AG, som i sin tur ägs till 100 procent av delstaten Tyrolen, CISMO GmbH ägs av Oesterreichische Kontrollbank AG samt av de företag som är systemansvariga för överföringssystemen och el- och gasföretag, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) ägs av österrikiska banker, Investkredit Bank AG ägs huvudsakligen av kreditföreningar och Smart Technologies ägs av Siemens. Därmed innehas 49,6 procent av OeMAG-aktierna av offentligt kontrollerade aktieägare och 50,4 procent av privat kontrollerade aktieägare. Kommissionen har inga indikationer på att de offentligt kontrollerade aktieägarna kan utöva kontroll eller åtminstone gemensam kontroll över OeMAG.
(16)
På grund av en mekanism i 22 c § första stycket ÖSG kan energiintensiva företag begära att eldistributörerna inte ska leverera grön elektricitet till dem. För detta krävs att energiintensiva företag kan styrka att
a)
de har rätt till återbetalning i den mening som avses i lagen om återbetalning av energiskatt, och
b)
utgifterna för grön elektricitet uppgår till minst 0,5 procent av nettoproduktionsvärdet.
Befrielse beviljas efter ansökan till österrikiska energitillsynsmyndigheten Energie-Control GmbH.
(17)
Om befrielse beviljas tillåts elleverantörerna inte att ta ut merkostnaderna för grön elektricitet från dessa stora elförbrukare.
(18)
I 22 c § femte stycket ÖSG fastställs det att ”kontrakt mellan eldistributörer och [stora el-]förbrukare måste ha en obligatorisk bestämmelse om att distributörerna […] inte levererar grön elektricitet till dessa kunder och inte för över extrakostnaderna för grön elektricitet. Eventuella bestämmelser som strider mot detta är ogiltiga.” (6)
(19)
Om ett energiintensivt företag har beviljats befrielse från köpskyldigheten, ska det enligt 22 c § andra stycket ÖSG betala en kompensationsavgift till OeMAG motsvarande 0,5 procent av nettoproduktionsvärdet föregående kalenderår.
2.2 Sammanfattning av innehållet i beslutet om att inleda det formella granskningsförfarandet
(20)
I sin anmälan hävdade de österrikiska myndigheterna att befrielsemekanismen skulle bedömas oberoende av den allmänna stödordningen för producenter av grön elektricitet, eftersom den endast avsåg det ”privaträttsliga avtalsförhållandet” mellan energiintensiva företag och eldistributörer. De österrikiska myndigheterna argumenterade att detta undantag inte utgjorde något statligt stöd och, om så ändå vore fallet, skulle det vara ett förenligt stöd i analogi med kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd.
(21)
Redan i sitt beslut om att inleda det formella granskningsförfarandet fastställde emellertid kommissionen - vad gäller frågan om det föreligger ett stöd - att ”befrielsen” från en finansieringsmekanism inte kan bedömas oberoende av finansieringsmekanismen i sig. Kommissionen ansåg att ett ”undantag” (befrielse) genom sin definition oupplösligt hänger samman med ”regeln” samt att befrielsemekanismen utgör en integrerad del av det allmänna regelverket och därmed måste bedömas i stödrättsligt avseende. Enligt lagen kan dessutom eldistributörer ansöka om befrielse från att betala inmatningspriset om en hög andel av deras kunder är företag som har beviljats undantag. Detta innebär att regelverket också skulle kunna leda till direkta förluster för OeMAG, vilket stärker slutsatsen att det rör sig om ett statligt stöd (7).
(22)
Kommissionen var tveksam till om befrielsemekanismen var förenlig med reglerna om statligt stöd. Mot denna bakgrund beslöt kommissionen att inleda det formella granskningsförfarandet med avseende på befrielsemekanismen.
(23)
Eftersom kommissionen ännu inte har fattat något definitivt beslut, beviljade de österrikiska myndigheterna befrielsemekanismens förmåner (8) med stöd av den möjlighet som ges genom den tillfälliga gemenskapsramen att bevilja stöd upp till ett belopp på 500 000 euro under perioden 1 januari 2008-31 december 2010 (9). Kommissionen har godkänt ordningen ”Begränsat stöd som är förenligt med den gemensamma marknaden enligt den tillfälliga gemenskapsramen (”Österrikes ordning för mindre stöd”)” (N 47 a/09) (10). Ordningen är tillämplig på företag som inte befann sig i svårigheter den 1 juli 2008 och omfattar samtliga näringsgrenar med undantag för fiskesektorn och primärproduktion av jordbruksprodukter. Mer än 2 000 företag omfattas av åtgärden.
3. ÖSTERRIKES SYNPUNKTER
(24)
Liksom i sin förhandsanmälan och anmälan vidhåller de österrikiska myndigheterna att åtgärden till förmån för energiintensiva företag inte utgör något statligt stöd eftersom den inte omfattar några statliga medel och inte är selektiv.
(25)
Även om befrielsemekanismen skulle utgöra ett statligt stöd, kan den anses förenlig med den inre marknaden i analogi med kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd, artikel 25 i förordning (EG) nr 800/2008 av den 6 augusti 2008 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den gemensamma marknaden enligt artiklarna 87 och 88 i fördraget (allmän gruppundantagsförordning) (11) (nedan kallad AGUF) och artikel 17 i rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (12) (nedan kallat direktivet om energibeskattning).
3.1 Statliga medel och ansvar
(26)
Vad gäller statliga medel anser de österrikiska myndigheterna att ÖSG är utformad på samma sätt som den tyska lagen om främjande av förnybar energi (Erneuerbare-Energien-Gesetz, EEG), som enligt de österrikiska myndigheternas mening inte leder till förlust av statliga medel. De österrikiska myndigheterna hänvisar här till domstolens dom i målet PreussenElektra (13).
(27)
Enligt de österrikiska myndigheterna uppvisar befrielsemekanismerna i ÖSG och EEG följande gemensamma drag:
a)
I båda systemen får elleverantörerna stå för de merkostnader som uppstår till följd av det garanterade inmatningspriset, eftersom de måste köpa en viss andel förnybar energi till ett fast pris.
b)
I båda systemen är elleverantörerna inte skyldiga att köpa grön elektricitet till kunder som är undantagna från skyldigheten att köpa grön elektricitet.
c)
I båda systemen är det marknadsaktörer som inte har offentliga förvaltningsuppgifter som är skyldiga att köpa grön elektricitet från producenterna. Dessa marknadsaktörer har en lagstadgad rätt att föra över merkostnaderna på elleverantörerna och i samband med detta är de aktuella köpskyldigheterna och priserna fastställda i lag.
d)
I båda systemen kontrollerar tillsynsmyndigheten så att företagen som är skyldiga att köpa grön elektricitet från producenterna inte får en alltför hög kompensation.
(28)
I punkterna 42-48 i sitt beslut om att inleda det formella granskningsförfarandet förklarade kommissionen varför och i vilket avseende som den bedömda åtgärden är jämförbar med den åtgärd som behandlas i domstolens dom i målet Essent (14). De österrikiska myndigheterna tillbakavisar denna slutsats av följande skäl:
a)
OeMAG är ingen instans som har något statligt förordnande att ta ut avgifter. I detta sammanhang hänvisar de österrikiska myndigheterna på nytt till Tyskland, där nätoperatörerna enligt myndigheterna har exakt samma roll som OeMAG.
b)
OeMAG är ett privat företag och inget offentligt organ som de organ som behandlas i domarna i målen Air France (15) och Salvat Père (16). I detta sammanhang framhåller de österrikiska myndigheterna att staten varken har befogenhet att utnämna personer till företagets ledning eller styrelse, någon vetorätt i fråga om OeMAG:s beslut eller några tillsynsbefogenheter. Staten har inte heller någon befogenhet att överta OeMAG:s uppgifter.
c)
Tvister rörande OeMAG ska avgöras i domstol.
d)
Den enda offentliga kontroll som utförs i fråga om OeMAG är den österrikiska revisionsrättens efterhandskontroll.
e)
Statsbudgeten täcker inte OeMAG:s eventuella förluster. De offentliga myndigheternas insats begränsas till att fastställa priserna för köp och försäljning av grön elektricitet. Därmed utgör detta ingen belastning för statsbudgeten, vilket hävdades i målen Sloman Neptun (17) och Pearle (18).
f)
Energie-Control GmbH saknar utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att bevilja undantaget enligt 22 c § ÖSG.
g)
Det totala belopp som elleverantörerna betalar till OeMAG berörs inte av befrielsemekanismen. Det enda som ändras är det totala beloppets fördelning mellan de olika kategorierna av förbrukare.
3.2 Selektivitet
(29)
De österrikiska myndigheterna hävdar att befrielsen för energiintensiva företag inte utgör något statligt stöd eftersom den inte är selektiv.
(30)
Myndigheterna erinrar om att energiintensiva företag endast delvis har undantagits från finansieringen av stödet till producenter av grön elektricitet. De måste betala en kompensationsavgift på 0,5 procent av sitt nettoproduktionsvärde direkt till OeMAG och bidrar därmed fortfarande till finansieringen av stödet till producenter av grön elektricitet.
(31)
Med stöd av målet Adria-Wien Pipeline (19) argumenterar de österrikiska myndigheterna att åtgärden varken är begränsad till vissa sektorer de jure eller är selektiv de facto. Även om selektivitet hade förelegat prima facie, skulle det i varje fall vara motiverat på grund av systemets logik.
(32)
De-jure-selektivitet: Enligt ÖSG är det varken enbart vissa sektorer eller företag av en viss storlek som är stödberättigade, och några andra selektiva kriterier föreskrivs inte heller. Till stöd för sitt resonemang anför de österrikiska myndigheterna att det inte finns något i rättspraxis som tyder på att enbart fastställandet av ett visst nettoproduktionsvärde skulle innebära att det kriterium om ”selektivitet” som krävs för att det ska föreligga ett statligt stöd är uppfyllt. De österrikiska myndigheterna påpekar vidare att åtgärden inte omfattar några begränsningar i fråga om vissa sektorer, företagens storlek eller andra selektiva kriterier. Myndigheterna understryker också att den tidsbegränsade ordningen berör åtgärden 19 olika sektorer och ungefär 2 300 företag. Åtgärden anses därför inte vara selektiv de jure.
(33)
De-facto-selektivitet: Det stora antalet sektorer och företag som utnyttjar befrielsemekanismen och det faktum att åtgärden inte omfattar några begränsningar i fråga om vissa sektorer, företagens storlek eller andra selektiva kriterier utgör enligt de österrikiska myndigheterna belägg för att åtgärden de facto är en allmän åtgärd. Denna ståndpunkt anses också kunna stödjas genom målet Adria-Wien Pipeline. Enligt de österrikiska myndigheterna prövade domstolen i detta mål en partiell ersättning av en energiskatt som beviljades företag med en energiskatt på mer än 0,35 procent av sitt nettoproduktionsvärde. Domstolen anförde följande: ”(…) Nationella bestämmelser, som föreskriver partiell återbetalning av energiskatt som tas ut på naturgas och elenergi utgör inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 92 i EG-fördraget (…) [nu artikel 107 FEUF), när de är tillämpliga på alla företag som är etablerade i landet, oavsett företagens verksamhetsinriktning (20).”
(34)
Berättigande till följd av systemets logik: När det gäller refinansierings- och befrielsemekanismen konstaterar de österrikiska myndigheterna att differentieringen av finansieringssidan har utformats i enlighet med andra skatte- och avgiftsfinansierade system. Eftersom företagens bärkraft beaktas vid en sådan differentiering, är denna i linje med systemets logik och utgör därför inte något stöd. Enligt de österrikiska myndigheterna har kommissionen också gjort denna bedömning i två tidigare stödärenden (21).
(35)
De österrikiska myndigheterna påpekar vidare att de miljöfördelarna med ÖSG inte påverkas negativt av befrielsemekanismen, eftersom stödvolymen för produktion av grön elektricitet inte har sänkts. Att sänka miljökostnaderna för vissa företag är det enda sättet att skapa en långsiktig finansieringsmekanism för grön elektricitet och en sådan mekanism är nödvändig för att säkerställa att förnybara energikällor främjas.
3.3 Förenlighet
(36)
Vad gäller förenligheten anför de österrikiska myndigheterna att man skulle kunna se en analogi mellan befrielsemekanismen och kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd.
(37)
Kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd (punkterna 151-159) innehåller bestämmelser för statligt stöd som beviljas i form av nedsättning av eller befrielse från miljöskatter. Två olika bedömningar ska göras: När det gäller gemenskapsrättsligt harmoniserade miljöskatter anses stöd i form av skattenedsättning eller skattebefrielse vara förenliga med den inre marknaden om stödmottagaren åtminstone betalar gemenskapens lägsta skattenivå i enlighet med direktivet om energibeskattning (22). Om åtgärden omfattar skattenedsättningar av och skattebefrielser från gemenskapsrättsligt harmoniserade miljöskatter som överstiger gemenskapens lägsta skattenivåer eller om åtgärden omfattar nedsättningar av eller skattebefrielser från miljöskatter som inte är gemenskapsrättsligt harmoniserade, måste medlemsstaterna lämnade detaljerade uppgifter om varje åtgärds nödvändighet och proportionalitet.
(38)
I detta sammanhang föreslår de österrikiska myndigheterna en analog tillämpning av kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd, som avser åtgärder i form av nedsättning av eller befrielse från miljöskatter. Enligt de österrikiska myndigheternas argumentation kan åtgärden framför allt bedömas i analogi med bestämmelserna om gemenskapsrättsligt harmoniserade miljöskatter. Med denna rättsliga grund kan befrielsemekanismen anses vara förenlig med den inre marknaden, om de berörda företagen fortsätter att betala den lägsta skattenivå som har fastställts i direktivet om energibeskattning, dvs. 0,5 euro/MWh, vilket redan är fallet. Av detta framgår att inmatningsprissystemets ytterligare undantag i form av en partiell befrielse från att betala ett visst belopp till finansieringen kan anses vara förenlig med den inre marknaden, eftersom det resterande beloppet för att finansiera stödet till produktion av grön elektricitet fortfarande utgör ett komplement till den lägsta elskatten.
(39)
Enligt de österrikiska myndigheterna leder befrielsemekanismen åtminstone indirekt till ett högre miljöskydd. I detta sammanhang anses befrielsemekanismen vara nödvändig för att möjliggöra en generell höjning av det belopp som elförbrukarna betalar för grön elektricitet.
(40)
Till stöd för detta argument jämför de österrikiska myndigheterna lydelsen i punkt 152 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd och artikel 25 i den allmänna gruppundantagsförordningen (AGUF) (23). Genom att jämföra formuleringen i AGUF i flera olika språkversioner drar de österrikiska myndigheterna slutsatsen att artikel 25 AGUF har en vidare betydelse än punkt 152 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd: Enligt punkt 152 i riktlinjerna är en förutsättning för nedsättningar av miljöskatter att det finns miljöskatter som gemenskapsrättsligt är fullständigt harmoniserade, medan det kan härledas ur artikel 25 AGUF att nedsättningar av miljöskatter - t.ex. nedsättningar av en elavgift enligt direktivet om energibeskattning - undantas redan när de uppfyller kraven i direktivet om energibeskattning (direktiv 2003/96/EG). Av detta framgår att de bestämmelser som föreskrivs i direktivet om energibeskattning för skattenedsättningar ingår i befrielsemekanismen för energiintensiva företag. Logik, bedömningar och normativa element i direktivet om energibeskattning samt i bestämmelser som hänvisar till direktivet om energibeskattning, t.ex. artikel 25 AGUF, anses därför vara tillämpliga på den föreslagna befrielsemekanismen. Såväl befrielsemekanismen som det österrikiska belastningssystemet för elförbrukningen skulle därmed uppfylla kraven i direktivet om energibeskattning och därmed vara förenlig med den inre marknaden enligt artikel 25 AGUF respektive i analogi med artikel 25 AGUF (24).
(41)
I detta sammanhang erinrar de österrikiska myndigheterna om medlemsstaternas kritiska reaktioner i samband med att kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd utarbetades. Myndigheterna hänvisar även till Joint paper on the revision of the Community guidelines on State aid for environmental protection and Energy Tax Directive av den 7 juli 2006 (25). Av detta gemensamma dokument framgick det tydligt att medlemsstaterna behövde flexibilitet för att kunna genomföra en ändamålsenlig differentiering. Befrielser eller differentierade nivåer ansågs också höra till miljöskatternas och miljöavgifternas karaktär och logik. Medlemsstaterna uttalade sig alltså för en vid tolkning av riktlinjerna för stöd till miljöskydd och AGUF.
(42)
Slutligen redogör de österrikiska myndigheterna ingående för att det finns liknande system i andra medlemsstater och understryker att ÖSG till stor del kan jämföras med bestämmelserna i den tyska lagen om främjande av förnybar energi (EEG). Eftersom de österrikiska energiintensiva företagen konkurrerar med företag i andra medlemsstater (t.ex. Tyskland) och i tredje land, är befrielsemekanismen viktig för att förhindra nackdelar i den internationella konkurrensen.
4. SYNPUNKTER FRÅN TREDJE PART
(43)
Efter det att det formella granskningsförfarandet hade inletts inkom österrikiska Bundesarbeitskammer med synpunkter. Bundesarbeitskammer, som har 3,2 miljoner medlemmar, anser att ÖSG:s finansieringssystem omfattar ett statligt stöd. Detta organ stöder inte heller de österrikiska myndigheternas ståndpunkt om att befrielsemekanismen till förmån för stora elförbrukare är förenlig med reglerna om statligt stöd. Bundesarbeitskammer understryker att den här mekanismen leder till en ytterligare belastning för de små och medelstora företagen och hushållen, som får stå för merkostnaderna för grön elektricitet utan att vara huvudförbrukare. Denna situation skulle leda till en snedvridning av konkurrensen till nackdel för små och medelstora företag.
(44)
I sina synpunkter hänvisar Bundesarbeitskammer till kommissionens beslut av den 4 juli 2006 (26), där kommissionen redan har bedömt inmatningspriserna som statligt stöd. Eftersom den rättsliga ramen för inmatningspriser inte har ändrats sedan dess, utgör stödsystemet enligt ÖSG i 2008 års lydelse fortfarande ett statligt stöd. Bundesarbeitskammer frågar därför hur det kommer sig att de österrikiska myndigheterna nu har en annan ståndpunkt än den som angavs i anmälan av den tidigare versionen av ÖSG.
(45)
Bundesarbeitskammer delar inte de österrikiska myndigheternas ståndpunkt att storförbrukarnas befrielse från köpskyldigheten enligt ÖSG skulle vara jämställbar med taket för energiskatter. Med hänvisning till ett tidigare kommissionsbeslut om tillstånd i fråga om energiskattetaket skulle de österrikiska myndigheterna nu också otillåtet ansöka om tillstånd för befrielsemekanismen för storförbrukare. Bundesarbeitskammer anser emellertid att denna analogi är otillåten.
(46)
Taket för energiskatter utgör ett skattestöd som åtminstone indirekt syftar till att förbättra miljöskyddet, medan befrielsen i fråga om köpskyldigheten för energiintensiva företag inte kan anses falla under riktlinjerna för stöd till miljöskydd.
(47)
Eftersom ÖSG framför allt föreskriver att storförbrukare ska befrias från en sådan köpskyldighet, kan denna bestämmelse inte anses vara en befrielse från eller en nedsättning av miljöskatter i den mening som avses i kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd.
(48)
Även om kapitel 4 kunde tillämpas analogt, skulle befrielsemekanismen inte vara förenlig med den inre marknaden av följande skäl: Någon tioårsbegränsning för åtgärden har inte fastställts. En eventuell ökning av produktionskostnaderna för de berörda sektorerna (t.ex. papper, stål) kan dessutom överföras till köparna, eftersom priselasticiteten är tillräckligt stor med nuvarande marknadsläge. Därmed uppfyller befrielsemekanismen inte det krav som fastställs i punkt 158 c i riktlinjerna för stöd till miljöskydd.
(49)
Befrielsen är inte heller proportionerlig eftersom energiintensiva förbrukare inte behöver köpa någon grön elektricitet, vilket leder till ett fördröjt genomslag för alternativ energi. De små och medelstora företagen och hushållen får dessutom själva bära merkostnaderna för produktion av grön elektricitet, trots att de bara förbrukar lite energi. Därmed uppfylls inte heller det krav som fastställs i punkt 159 a i riktlinjerna för stöd till miljöskydd.
(50)
Det finns inga avtal i den mening som avses i punkt 159 c i riktlinjerna för stöd till miljöskydd, varigenom de berörda stora energiförbrukarna åtar sig att nå de eftersträvade ÖSG-målen. Syftet med befrielsemekanismen till förmån för storförbrukare är slutligen inte att uppnå energieffektivitet eller ett miljövänligt energiutnyttjande, utan tvärtom ett undantag till att alla ska vara med och bidra till att uppnå de miljöpolitiska mål som också har fastställts på EU-nivå.
(51)
Enligt Bundesarbeitskammer är därmed den aktuella 22 § ÖSG ett driftsstöd sui generis, som inte faller under riktlinjerna för stöd till miljöskydd eftersom bestämmelsen inte är till någon nytta för miljön. Eftersom stödet varken är tidsbegränsat eller degressivt och med tiden leder till en snedvridning av konkurrensen, något som framför allt är till nackdel för de små och medelstora företagen, bör det enligt Bundesarbeitskammer inte tillåtas.
5. BEDÖMNING AV ÅTGÄRDEN
(52)
Kommissionen har bedömt den anmälda åtgärden på grundval av artikel 107 ff. i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och artikel 61 ff. i EES-avtalet (27).
(53)
Kommissionen påminner först och främst om att den anmälda lagen omfattar två olika åtgärder, som båda har bedömts inom ramen för kommissionens beslut av den 22 juli 2009 (28). För det första omfattar ÖSG stöd i form av inmatningspriser till förmån för producenter av grön elektricitet. För det andra innehåller ÖSG en bestämmelse om att energiintensiva företag - under vissa förutsättningar - (partiellt) kan befrias från skyldigheten att betala inmatningspriset. I sitt beslut av den 22 juli 2009 godkände kommissionen inmatningspriserna till förmån för producenter av grön elektricitet som ansågs vara ett stöd som är förenligt med den inre marknaden, men var också tveksam till om befrielsemekanismen var förenlig med reglerna om statligt stöd och inledde därför ett formellt granskningsförfarande för denna del av ÖSG. I sitt beslut av den 22 juli 2009 godkände kommissionen visserligen stödet till producenter av grön elektricitet, vilket ansågs vara förenligt med den inre marknaden, men tog inte definitiv ställning i frågan om de energiintensiva företagens befrielse från köpskyldigheten utgjorde ett statligt stöd och om befrielsemekanismen i så fall är förenlig med reglerna om statligt stöd. Dessa frågor behandlades i det formella granskningsförfarandet, som föregick detta beslut. Som visas nedan är det emellertid betydelsefullt att de medel som fördelas via OeMAG till producenter av grön elektricitet klassificeras som statliga medel i beslutet av den 22 juli 2009 när man ska undersöka de statliga medlen i den mekanism som befriar energiintensiva företag från att bidra till dessa medel.
5.1 Förekomst av statligt stöd
(54)
En åtgärd utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt om 1) åtgärden medför en fördel för stödmottagaren, 2) åtgärden finansieras av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, 3) vissa företag eller sektorer gynnas till följd av åtgärden och 4) åtgärden kan påverka handeln mellan medlemsstaterna och snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen.
5.1.1 Fördel
(55)
Uppstår den förmodade fördelen till följd av en befrielse eller partiell befrielse från en reglerad avgift, ska det enbart klargöras om en statlig åtgärd inom ramen för ett lagstadgat system gynnar vissa företag eller viss produktion i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt jämfört med andra företag, som sett till syftet med den aktuella åtgärden de jure och de facto befinner sig i en jämförbar situation (29).
(56)
I det aktuella ärendet syftar den aktuella åtgärden till att få intäkter från elförbrukare för att finansiera produktionen av grön elektricitet. De energiintensiva företagen är de facto och de jure att jämställa med alla andra elförbrukare eftersom de alla behöver el och får sin el från elleverantörer, som å sin sida är skyldiga att köpa en viss mängd grön elektricitet till ett fast pris som fastställs genom lag eller förordning (clearingpriset). Utan befrielsemekanismen betalar de energiintensiva företagen elleverantörerna för merkostnaderna för grön elektricitet, vilket specificeras på deras elräkning. Elleverantörerna överför då de merkostnader som uppstår till följd av att de är skyldiga att köpa grön elektricitet från clearingcentralen för grön elektricitet. Samtidigt finns det andra elförbrukare som befinner sig i samma faktiska och rättsliga situation, eftersom de alla köper el, men som inte har denna möjlighet. Mot denna bakgrund gynnar befrielsemekanismen energiintensiva företag jämfört med alla andra elförbrukare.
(57)
På grund av den befrielse som beviljas av E-Control GmbH har emellertid energiintensiva företag rätt att begära att grön elektricitet inte ska levereras till dem, och elleverantörerna får enligt lag inte överföra de kostnader som uppstår till följd av skyldigheten att köpa grön elektricitet från clearingcentralen för grön elektricitet på de företag som befrielsen omfattar. I stället betalar energiintensiva företag in 0,5 procent av sitt nettoproduktionsvärde till clearingcentralen.
(58)
Mot denna bakgrund leder befrielsemekanismen till att det införs ett tak från och med en viss nivå för det bidrag som energiintensiva företag betalar till clearingcentralens intäkter. Enligt bestämmelserna är de följaktligen befriade från en avgift som de hade fått betala under normala marknadsförhållanden. Av detta följer att det uppstår en fördel för de företag som kan utnyttja befrielsemekanismen.
(59)
Enligt de österrikiska myndigheternas uppgifter skulle denna lättnad totalt sett kunna uppgå till uppemot 44 miljoner euro per år (30). Åtgärden utgör följaktligen en fördel för dessa energiintensiva företag.
5.1.2 Statliga medel och stöd som kan tillskrivas staten
För att fördelar ska anses vara statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt krävs det enligt domstolens fasta rättspraxis att de tilldelas direkt eller indirekt med statliga medel (31).
(60)
Här lade de österrikiska myndigheterna fram en dubbel argumentation. För det första skulle de medel som stod under OeMAG:s kontroll inte tillskrivas staten. För det andra - för den händelse att de medel som kontrolleras av OeMAG ändå skulle tillskrivas staten - utgör de förluster av OeMAG-intäkter som uppstår till följd av befrielsemekanismen ändå inte förluster av statliga medel, eftersom staten inte skjuter till några medel under OeMAG-nivån (dvs. de energiintensiva förbrukarnas och eldistributörernas nivå).
(61)
Kommissionen konstaterar att befrielsemekanismen för energiintensiva företag leder till att clearingcentralen OeMAG:s intäkter minskar, eftersom elleverantörerna inte behöver köpa grön elektricitet till energiintensiva företag som har beviljats befrielse och de energiintensiva företagens direkta betalningar till OeMAG blir lägre än de skulle ha blivit om de energiintensiva företagen inte hade omfattats av befrielsen.
(62)
Kommissionen måste därför fastställa om de medel som kontrolleras av clearingcentralen OeMAG utgör statliga medel på grundval av ÖSG. I så fall skulle den aktuella åtgärden leda till förluster av statliga intäkter och därmed finansieras med statliga medel.
(63)
I målet Essent (32) hade SEP, ett företag som ägs av olika nederländska elproducenter, av staten anförtrotts att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse: att från elnätsanvändarna ta ut de avgifter som påförts dem. Enligt bestämmelserna fick SEP endast använda intäkterna från dessa avgifter till ett ändamål som föreskrivs i lag, nämligen till att kompensera för elföretagens strandade kostnader i samband med liberaliseringen av elmarknaden.
(64)
Enligt domstolens dom utgör de avgifter som tas ut av SEP statliga medel, eftersom följande förutsättningar är uppfyllda:
a)
Pristillägget är en avgift som har påförts privatföretagen genom beslut av en högre offentlig myndighet (punkterna 47 och 66 i domen).
b)
SEP har av staten fått i uppdrag att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, nämligen att ta ut avgiften (punkt 68).
c)
SEP har ingen möjlighet att använda intäkterna från avgiften för andra ändamål än de som föreskrivs i lagen och hålls under strikt kontroll när det utför sin uppgift (punkt 69).
(65)
Av domen framgår tydligt att målet PreussenElektra inte är jämförbart, för i den tyska stödram som domstolens bedömning avsåg hade enligt domen ”… företagen inte anförtrotts av staten att förvalta en statlig tillgång, utan var skyldiga att göra inköp med sina egna ekonomiska tillgångar.” (33) Följaktligen konstaterade kommissionen i sitt beslut av den 22 juli 2009 att i det aktuella ärendet hade OeMAG bildats och beviljats tillstånd av den österrikiska staten och enligt stadgarna fått i uppgift att förvalta vissa tillgångar som var avsedda för att främja grön elektricitet. Härav drog kommissionen slutsatsen att OeMAG:s privata karaktär inte räcker för att fastställa att åtgärden inte utgör något stöd. Kommissionen konstaterade framför allt att den anmälda åtgärden inte är jämförbar med PreussenElektra-systemet. Inom PreussenElektra-regelverket reglerades endast affärsförbindelsen mellan privata företag utan inblandning av något mellanliggande organ, medan däremot den österrikiska lagen om grön elektricitet föreskriver att OeMAG har i uppdrag att genomföra uppbörd och fördelning av medel som är avsedda för stöd till produktion av grön elektricitet.
(66)
Domstolen anser också att det rör sig om olika fall i målen Pearle och PreussenElektra. I målet Pearle var användningen av de medel som tagits ut från en yrkesorganisation inget som föreskrivits av myndigheter, utan en privat reklamkampanj. I målet PreussenElektra använde de privata elleverantörerna, som var skyldiga att köpa grön elektricitet till ett fast pris, sina egna medel och inte intäkterna från en avgift som tagits ut för statens räkning (punkterna 72-74).
(67)
Kommissionen måste därför undersöka om OeMAG i det aktuella fallet, på samma sätt som SEP, anförtrotts av staten att genomföra uppbörd och förvaltning av en avgift eller om OeMAG har använt egna medel i analogi med PreussenElektra (34).
(68)
Förekomst av en avgift: Kommissionen måste till att börja med fastställa om de medel som tagits ut av OeMAG utgör en avgift. Kommissionen noterar här att enligt 10 § och 19 § ÖSG är elleverantörerna skyldiga att köpa en viss mängd grön elektricitet till ett pris som ligger över marknadspriset. Detta pris är det så kallade clearingpriset. Enligt 22b § ÖSG fastställs clearingprisets nivå varje år av förbundsministern för ekonomi och arbete. Standardvärdena fastställs i 22b § ÖSG. Mot denna bakgrund utgör differensen mellan marknadspriset för el och det clearingpris som har fastställts genom beslut av en högre offentlig myndighet en elavgift. I det aktuella ärendet och till skillnad från målet PreussenElektra betalas detta belopp inte till andra marknadsaktörer som ägnar sig åt normal affärsverksamhet, vilket ledde till att domstolen utgick från att det där inte rörde sig om statliga medel. I det aktuella ärendet görs betalningen i stället till ett organ som har fått i särskilt uppdrag att genomföra uppbörd och fördelning av dessa medel och där det enda ändamålet utgörs av det allmänna intresset.
(69)
Fastställande av om det är ett privat organ som tar ut och förvaltar en avgift: Enligt ÖSG tas denna avgift inte ut av staten, utan av ett rättssubjekt som innehar koncession som clearingcentral för grön elektricitet. För närvarande är OeMAG koncessionerad clearingcentral för grön elektricitet för hela det österrikiska territoriet. Genom denna koncession har OeMAG anförtrotts att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, nämligen att ta ut avgiften från alla elleverantörer i form av clearingpriset.
(70)
Det står i allmänhet elleverantörerna fritt att överföra denna avgift till elförbrukarna och sett i ett ekonomiskt perspektiv kan man utgå från att de i regel också gör det. Enligt ÖSG får de emellertid inte överföra denna avgift till energiintensiva företag som enligt 22c § ÖSG är befriade från skyldigheten att köpa grön elektricitet.
(71)
Av detta drar kommissionen slutsatsen att OeMAG av staten har anförtrotts att tillhandahålla den tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som består i att ta ut och förvalta avgiften.
(72)
Användning av medel till ett ändamål som föreskrivs i lag samt kontroll av medlen: Kommissionen konstaterar att OeMAG enligt 23 § ÖSG måste förvalta intäkterna från clearingpriset på ett särskilt bankkonto. De medel som har satts in på detta konto får enbart användas till avgiften för grön elektricitet. OeMAG ska alltid låta förbundsministern för ekonomi och arbete och den österrikiska revisionsrätten få tillgång till samtliga underlag som rör kontot. Oavsett OeMAG:s ägarstruktur är dessutom den österrikiska revisionsrätten enligt 15 § ÖSG skyldig att utföra efterhandskontroller hos OeMAG.
(73)
Av detta drar kommissionen slutsatsen att OeMAG måste använda medlen till ett ändamål som föreskrivs i lag och att staten har strikt kontroll över hur medlen används.
(74)
Kommissionen drar därför slutsatsen att, på samma sätt som i målen Essent och Steinike, de medel som har tagits ut och förvaltats av OeMAG utgör statliga medel.
(75)
De österrikiska myndigheterna har framfört många olika argument för att OeMAG:s situation är jämförbar med situationen för PreussenElektra och inte för Essent. Av de nedanstående skälen framgår att dessa argument inte håller för en noggrannare bedömning.
(76)
Till att börja med noterar kommission att de österrikiska myndigheterna har jämfört lagen om grön elektricitet med den tidigare och nuvarande tyska lagen om främjande av förnybar energi samt att de har åberopat domstolens dom i målet PreussenElektra 2001 (35). Denna jämförelse är emellertid inte relevant för den fråga som är aktuell här. I detta beslut bedömer kommissionen endast den föreslagna åtgärden och kommer inte att göra en bedömning av den tyska eller någon jämförbar lagstiftning, som hur som helst måste bedömas utifrån sina omständigheter. Med avseende på de framförda argumenten måste det ändå konstateras att det finns stora skillnader mellan den österrikiska lagstiftningen och den tyska lag som bedömdes i målet PreussenElektra. I PreussenElektra-domen konstaterade domstolen att endast förmåner som beviljas direkt av staten eller av ett privat organ som har utsetts eller upprättats av staten kan omfatta statliga medel. Därefter fastställde domstolen att de privata elleverantörernas skyldighet att köpa el inte leder till någon direkt eller indirekt överföring av statliga medel. Den anmälda stödramen är därmed inte identisk med den ram som bedömdes i PreussenElektra-domen. Som förklaras närmare i beslutet av den 22 juli 2009 har kommissionen konstaterat att det österrikiska systemet omfattar medel som ska tillskrivas staten. Kommissionen har framför allt konstaterat att det österrikiska systemet avviker från det tyska eftersom det omfattar ett mellanliggande organ som har utsetts av staten (i det här fallet OeMAG) och att staten övervakar och kontrollerar hur de medel som förvaltas av detta organ tas ut och fördelas. Kommissionen har även konstaterat att det österrikiska systemet också skulle möjliggöra direkta betalningar från staten till OeMAG.
(77)
Vad gäller den tyska lagen om främjande av förnybar energi ska det påpekas att den inte är föremål för denna anmälan, att kommissionen hittills inte har bedömt denna åtgärd och därför inte kommer att gå in på några detaljer när det gäller en förmodad analogi mellan lagen om grön elektricitet och den nuvarande lagen om främjande av förnybar energi.
(78)
De österrikiska myndigheterna hävdar vidare att OeMAG är ett privat företag och inget offentligt organ som de organ som behandlas i domarna i målen Air France och Salvat Père. Enda sättet för de österrikiska myndigheterna att kontrollera OeMAG är att granska kontona i efterhand och dra tillbaka koncessionen.
(79)
Med hänvisning till målet Essent påminner kommissionen om att det är irrelevant om staten ger ett privat eller offentligt organ i uppdrag att genomföra uttag och förvaltning av intäkterna från avgifterna. Av domstolens redogörelser framgår det inte om SEP var offentlig- eller privatägt, och detta är följaktligen irrelevant för bedömningen. Detta är i överensstämmelse med punkt 106 i generaladvokat Mengozzis förslag till avgörande i målet Essent samt med domstolens dom i målet Steinike (36).
(80)
Omständigheten att OeMAG är ett privatkontrollerat företag utesluter alltså inte förekomsten av statliga medel. Den avgörande frågan är snarare om staten har beslutat att OeMAG ska ta ut och förvalta en avgift.
(81)
De österrikiska myndigheterna anför vidare att statsbudgeten inte täcker OeMAG:s eventuella förluster och att de offentliga myndigheternas insats begränsas till att fastställa priserna för köp och försäljning av grön elektricitet. Därmed utgör detta ingen belastning för statsbudgeten, vilket hävdades i målen Sloman Neptun och Pearle.
(82)
I denna fråga hänvisar kommissionen till målet Essent och understryker att de medel som står till förfogande för privata organ som av staten har anförtrotts att genomföra uppbörd och förvaltning av en avgift utgör statliga medel. Att vissa företag som omfattas av åtgärden ska betala en lägre avgift är tillräckligt för att detta utgöra en belastning för staten.
(83)
Beträffande de österrikiska myndigheternas argument om att Energie-Control GmbH saknar utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att bevilja befrielse från köpskyldigheten för energiintensiva företag hänvisar kommissionen till generaladvokat Mengozzi, som i punkt 109 i sitt förslag till avgörande i målet Essent har angett att det inte har någon betydelse för bedömningen av om vissa medel utgör statliga medel om en av staten utsedd mellanhand har utrymme för skönsmässig bedömning vid uttag och förvaltning av avgiften.
(84)
Vad gäller de österrikiska myndigheternas sista argument - att det totala belopp som elleverantörerna betalar till OeMAG inte berörs av befrielsemekanismen och att det enda som ändras är det totala beloppets fördelning mellan de olika kategorierna av förbrukare - påpekar kommissionen att för frågan om statliga medel har använts är det irrelevant om förlusterna av statliga medel har kompenserats med en ökning av statliga intäkter från andra källor. Det avgörande här är snarare att ett företag gynnas och att detta leder till att staten förlorar intäkter från detta företag. I slutänden måste naturligtvis staten finna andra intäktskällor för att kompensera för förlusterna.
(85)
Kommissionen drar slutsatsen att omständigheterna i det aktuella ärendet motsvarar de omständigheter som bedömdes i ärendena Essent och Steinike. Samtliga kriterier för förekomst av statligt stöd som fastställdes i dessa båda sistnämnda ärenden är uppfyllda. Följaktligen finansieras den aktuella åtgärden med statliga medel.
(86)
Hur de medel som kontrolleras av OeMAG ska användas föreskrivs i lag genom ÖSG. Användningen av medel kan därmed tillskrivas staten.
(87)
Det följer därför att befrielsemekanismen leder till förluster av statliga medel och att detta ska tillskrivas staten.
5.1.3 Åtgärdens selektivitet
(88)
Kommissionen erinrar om möjligheten att åtgärden visserligen - teoretiskt sett - kan förefalla vara neutral såväl i förhållande till företag som till sektorer, men att den ändå - i praktiken - skulle kunna vara selektiv.
(89)
De österrikiska myndigheterna menar att befrielsemekanismen inte utgör något statligt stöd eftersom den inte är selektiv, utan i stället är en allmän åtgärd som är öppen för alla företag och sektorer. Myndigheterna hävdar för det första att den anmälda ordningens tröskelvärde om 0,5 procent inte omfattar några inskränkningar i fråga om viss produktion, företagens storlek eller andra selektiva kriterier (37). För det andra konstaterar de att åtgärden de facto berör 2 300 företag från 19 olika sektorer, vilket anses visa att åtgärden - i realiteten - är öppen för alla företag och sektorer.
(90)
En åtgärd är selektiv när endast vissa företag eller viss produktion gynnas. Den är däremot inte selektiv när den är tillämplig på alla företag i landet, oberoende av deras verksamhetsinriktning.
(91)
När det gäller den första argumentationslinjen konstaterar kommissionen att tröskelvärdet om 0,5 procent inte är tillräckligt för att den anmälda ordningen ska betecknas som allmän åtgärd. Kommissionen fastslår däremot att detta tröskelvärde leder till att inte alla företag i landet kan utnyttja den anmälda åtgärden.
(92)
De österrikiska myndigheterna hävdade att den anmälda åtgärden endast gäller företag som på grund av sitt bidrag för att främja grön elektricitet får ökade kostnader på mer än 0,5 procent av sitt nettoproduktionsvärde. Kommissionen konstaterar att dessa förutsättningar ligger mycket nära definitionen av energiintensiv produktion i artikel 17.1 a i direktivet om energibeskattning (38). De österrikiska myndigheterna argumenterar emellertid att detta tröskelvärde om 0,5 procent inte skulle vara tillräckligt för att beteckna den anmälda åtgärden som selektiv. De anser att denna ståndpunkt finner stöd i domstolens dom i Adria Wien-målet. I denna dom bedömde domstolen en (partiell) återbetalning av energiskatter som hade beviljats företag vars energiskatter översteg 0,35 procent av deras nettoproduktionsvärde. Domstolen fastslog följande: ”(…) Nationella bestämmelser, som föreskriver partiell återbetalning av energiskatt som tas ut på naturgas och elenergi utgör inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 92 i EG-fördraget (…) [nu artikel 107 EG FEUF), när de är tillämpliga på alla företag som är etablerade i landet, oavsett företagens verksamhetsinriktning.” (39)
(93)
Kommissionen anser emellertid att denna dom inte utesluter att selektivitet fastställs när det gäller tröskelvärdet om 0,5 procent i detta ärende. Kommissionen konstaterar att denna dom gäller en begäran om ett förhandsavgörande från en österrikisk domstol och att det i denna dom görs en bedömning av den nuvarande ordningen för återbetalning av energiskatt. Den österrikiska domstolen hade ställt två tolkningsfrågor till EU-domstolen. För det första frågade den om skatteåterbetalningen inom ramen för den nuvarande ordningen var att betrakta som selektiv eftersom den endast beviljades företag som tillverkar materiella varor. För det andra ställde den österrikiska domstolen (den hypotetiska) frågan om hur EU-domstolen skulle bedöma en skatteåterbetalning som inte var begränsad till företag vars huvudsakliga verksamhet består i tillverkning av materiella varor, utan som omfattade samtliga företag, oavsett deras verksamhetsinriktning.
(94)
När det gäller den första frågan slog EU-domstolen fast att åtgärden blev selektiv till följd av att skatteåterbetalningen begränsades till företag som tillverkar materiella varor. Den andra frågan var av hypotetisk karaktär och gällde hur EU-domstolen skulle bedöma en skatteåterbetalning som var tillgänglig för samtliga sektorer. Här gav EU-domstolen ett ganska allmänt hållet svar och konstaterade att en åtgärd är selektiv när den gynnar vissa företag eller sektorer, medan den inte är selektiv när den beviljas samtliga företag som är etablerade i landet utan åtskillnad (40). Därefter drog EU-domstolen slutsatsen att nationella åtgärder inte utgör något statligt stöd ”… när de är tillämpliga på alla företag som är etablerade i landet, oavsett företagens verksamhetsinriktning.” (41) Domstolen fastställde emellertid inte om den anser att en åtgärd som omfattar ett tröskelvärde på 0,35 procent faktiskt är tillämpligt på alla företag. Detta konstaterade även generaladvokat Jacobs i sitt förslag till avgörande i domstolens efterföljande dom: ”… effekten av tröskelvärdet om 0,35 procent inte granskades av domstolen i dess dom i målet Adria-Wien” (42). EU-domstolen måste inte bedöma om befrielsemekanismen i sig (dvs. utan begränsningen till företag som huvudsakligen producerar materiella varor) var de facto selektiv. Domstolen uteslöt därför inte att tröskelvärdet om 0,35 procent skulle vara selektivt om det ledde till att åtgärden de facto inte var tillämplig för alla företag i landet.
(95)
Kommissionen anser däremot att EU-domstolen gav visst stöd för att ett sådant tröskelvärde skulle kunna vara selektivt, även om åtgärden möjligtvis skulle vara tillämplig på en rad olika sektorer. I sitt svar på den andra frågan fastslog domstolen t.ex. att varken det förhållandet att det är ett stort antal företag som åtnjuter stöd eller den omständigheten att dessa företag tillhör olika och betydande sektorer medför att ett statligt initiativ kan anses vara en allmän ekonomisk-politisk åtgärd (43). Vidare fastslår kommissionen att enligt domstolens rättspraxis kan ett stort antal icke-sektorsspecifika åtgärder betraktas som selektiva när de - de facto - inte beviljas alla företag i landet (44). Av vad som anförts följer att även åtgärder som beviljas samtliga sektorer kan anses som selektiva av det skälet att dessa åtgärder de facto inte har beviljats alla företag i landet.
(96)
Denna uppfattning går även igen i ett kommissionsbeslut om den österrikiska återbetalningen av energiskatten (45). I anslutning till ovannämnda dom från domstolen hade de österrikiska myndigheterna utökat åtgärden så att nu företag från alla sektorer kunde utnyttja återbetalningen av energiskatt. I sin bedömning av den ändrade ordningen ansåg emellertid kommissionen liksom tidigare att åtgärden var selektiv, för även om återbetalningen formellt sett är tillämplig på alla företag, gynnar den de facto endast företag som har en hög energiförbrukning i förhållande till nettoproduktionsvärdet (46). Kommissionen drog slutsatsen att skatteåterbetalningen utgjorde ett olagligt (dvs. oanmält) statligt stöd som var oförenligt med den inre marknaden (47).
(97)
Följderna av kommissionens beslut ledde senare till att en österrikisk förvaltningsdomstol begärde ett förhandsavgörande från domstolen. (48) Den österrikiska förvaltningsdomstolens tolkningsfrågor gällde tillämpningsområdet med avseende på konsekvenserna av att skatteåterbetalningen varit olaglig och EU-domstolen gjorde ingen ny bedömning av selektivitetsaspekten. Denna aspekt kommenterades däremot av generaladvokaten. I sitt förslag till avgörande fastställde generaladvokaten följande: ”Att endast bevilja återbetalningar till tjänsteföretag (utöver till tillverkningsföretag) som inte var undantagna på grund av tröskelvärdet om 0,35 procent skulle som kommissionen har påpekat […] vara att helt enkelt utvidga kretsen av förmånstagare för stödet. Det skulle emellertid inte beröva stödet dess effekter som sådana, eftersom ett selektivitetskriterium skulle återstå.” (49) Generaladvokaten konstaterade vidare: ”Kommissionens resonemang i dess beslut av 2004 är övertygande när det gäller den selektiva karaktär som tröskelvärdet om 0,35 procent (…)” (50).
(98)
Av det ovan anförda drar kommissionen slutsatsen att tröskelvärdet om 0,5 procent i det aktuella ärendet utgör ett selektivitetskriterium, varigenom möjligheten att använda sig av den anmälda åtgärden begränsas till energiintensiva företag, medan företag som inte är energiintensiva utesluts. Oberoende av antalet sektorer som utnyttjar åtgärden leder därmed tröskelvärdet i sig till att den anmälda åtgärden inte gynnar alla företag i landet. Tröskelvärdet gör därför att den anmälda åtgärden blir selektiv.
(99)
Kommissionen konstaterar också att den här aktuella befrielsemekanismen endast kan utnyttjas av företag som har beviljats skatteåterbetalning i enlighet med lagen om återbetalning av energiskatter, som var föremål för kommissionens beslut om statligt stöd C-33/03. Kommissionens argumentation i det beslutet gäller även i detta ärende.
(100)
När det gäller Österrikes andra argumentationslinje konstaterar kommissionen att den anmälda åtgärden är selektiv också eftersom den de facto i första hand riktar sig till ett begränsat antal företag som tillverkar vissa energiintensiva varor. Kommissionen konstaterar att enligt domstolens rättspraxis ska en åtgärd inte bedömas utifrån sina syften eller orsaker, utan utifrån sina konsekvenser. (51) Även om en åtgärd formellt sett är tillämplig på alla sektorer och företag, kan den ändå anses vara selektiv om den de facto inte gynnar alla företag i landet. Domstolen fastslog här följande: ”Varken det höga antal företag som åtnjuter stöd eller den omständigheten att dessa företag tillhör olika och betydande industrisektorer medför att [ett system] utgör en allmän ekonomisk-politisk åtgärd.” (52)
(101)
Vid sin bedömning konstaterade kommissionen att den anmälda ordningen i första hand är koncentrerad till några få, oftast varuproducerande företag. I detta sammanhang inkom de österrikiska myndigheterna den 9 september 2010 med uppgifter som baserades på den dåvarande tillämpningen av ordningen med stödintensiteter under tröskelvärdena för anmälan. Enligt dessa uppgifter har endast cirka 2 000 företag av sammanlagt ungefär 300 000 österrikiska företag ansökt om att utnyttja ordningen (dvs. mindre än 1 procent av alla österrikiska företag). Inom ramen för den nuvarande tillämpningen av stödordningen går ungefär 66 procent av medlen till företag som har verksamhet inom ”varuproduktion”. (53) För den händelse att de österrikiska myndigheterna skulle höja stödintensiteterna över taket för stöd av mindre betydelse, och inte som nu tillämpa ordningen under detta tak, konstaterade kommissionen vidare att åtgärden i så fall antagligen skulle vara ännu starkare koncentrerad till företag med verksamhet inom varuproduktion. På grundval av de uppgifter som de österrikiska myndigheterna har lämnat visar det sig nämligen att endast tolv företag skulle gynnas av högre stödintensiteter än de som tillämpas med den nuvarande ordningen. Av dessa företag är endast två verksamma inom transportsektorn, medan tio ägnar sig åt varuproduktion (54).
(102)
Kommissionen drar därför slutsatsen att majoriteten av sektorerna inom den österrikiska ekonomin inte gynnas alls eller endast gynnas i mindre grad av den anmälda ordningen, medan huvudsakligen företag inom en av dessa grenar, nämligen varuproduktion, gynnas. Oberoende av antalet sektorer där det finns företag som skulle kunna utnyttja åtgärden, koncentreras åtgärden huvudsakligen till varuproducerande företag och ska därför de facto betraktas som selektiv.
(103)
Kommissionen drar slutsatsen att den anmälda befrielsemekanismen är selektiv, dels eftersom den omfattar ett tröskelvärde om 0,5 procent, vilket innebär att åtgärden begränsas till energiintensiva företag, dels eftersom dessa företag huvudsakligen är verksamma inom varuproduktion.
(104)
Kommissionen konstaterar att en åtgärd inte uppfyller villkoret för selektivitet, trots sin selektiva karaktär, när den är befogad på grund av karaktär och allmän systematik i det system som åtgärden ingår i (55). Kommissionen slår fast att enligt domstolens fasta rättspraxis är det upp till medlemsstaten i fråga att styrka detta (56).
(105)
Enligt domstolen måste det här göras en åtskillnad mellan å ena sidan sådana mål som uppställts för en viss skatteordning och som ligger utanför denna ordning och å andra sidan mekanismer som utgör en del av själva skattesystemet och som är nödvändiga för att kunna uppnå sådana mål. Endast de sistnämnda mekanismerna kommer i fråga för att motivera karaktär och allmän systematik för det skattesystem som åtgärden ingår i (57). De utanförliggande målen måste bedömas i samband med förenlighetsbedömningen (58).
(106)
De österrikiska myndigheterna anser att syftet med den differentiering av belopp som föreskrivs i 22 c § ÖSG är att väga in företagens kapacitet i fråga om att betala ytterligare avgifter. Vidare inverkar befrielsemekanismen inte på ÖSG:s miljöfördelar, eftersom stödbeloppen för att främja produktion av grön elektricitet inte har sänkts. Att sänka miljökostnaderna för vissa företag är det enda sättet att skapa en långsiktig finansieringsmekanism för grön elektricitet och en sådan mekanism är nödvändig för att säkerställa att förnybar energi främjas.
(107)
Kommissionen konstaterar i detta sammanhang att det egentliga målet med clearingprissystemet är att få intäkter som framför allt ska användas till att främja förnybar energi. Målet för befrielsemekanismen är däremot att stärka de energiintensiva företagens konkurrensförmåga genom att de får betala ett lägre elpris, och på så sätt öka acceptansen för det system som ligger till grund för clearingpriset. Detta är ett mål som ligger utanför systemets karaktär och allmänna systematik.
(108)
Enligt domstolens rättspraxis kan ett sådant utomliggande mål inte åberopas för att rättfärdiga en åtgärd på grund av systemets karaktär och allmänna systematik (59). Detta kan endast analyseras i samband med förenlighetsbedömningen (60).
(109)
Kommissionen konstaterar att situationen var en annan i de båda beslut om statligt stöd som åberopas av de österrikiska myndigheterna till stöd för argumentet om att befrielsemekanismen är berättigad på grund av systemets karaktär och allmänna systematik. Beslut N 271/06 om Danmarks skattebestämmelser i samband med överskottsvärme syftade till att säkerställa en neutral skattebehandling av samtliga energiprodukter, inte till att höja konkurrensförmågan. Beslut N 860/06 om energiskattebefrielser i Tyskland för dubbel användning av energiprodukter byggde på principen om att endast energiprodukter som används till uppvärmning eller som motorbränsle skulle beskattas.
(110)
Av det anförda följer att den anmälda befrielsen av energiintensiva sektorer inte är berättigad på grund av systemets karaktär och allmänna systematik.
(111)
Kommissionen drar därför slutsatsen att den anmälda åtgärden uppfyller villkoret för selektivitet, eftersom den de facto är selektiv och inte är berättigad på grund av systemets karaktär och allmänna systematik.
5.1.4 Snedvridning av konkurrensen och påverkan av handeln
(112)
Mottagarna av denna åtgärd, som enligt kommissionen utgör ett driftsstöd, bedriver huvudsakligen verksamhet inom produktion av energiintensiva varor som metall eller pappersprodukter (61). Inom dessa sektorer förekommer det handel mellan medlemsstaterna, och företagen konkurrerar med företag från andra medlemsstater. Den aktuella åtgärden kan därför snedvrida konkurrensen och påverka handeln på den inre marknaden.
5.1.5 Slutsats
(113)
Kommissionen drar slutsatsen att befrielsemekanismen utgör ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, eftersom den leder till en förlust av statliga medel, som ger energiintensiva företag en selektiv fördel. Följaktligen skulle åtgärden kunna påverka handeln mellan medlemsstaterna och snedvrida konkurrensen på den inre marknaden.
5.2 Stödets laglighet
(114)
De österrikiska myndigheterna har förbundit sig att inte genomföra stödet innan Europeiska kommissionen har godkänt den. De har anmält åtgärden innan den genomförts och har därmed uppfyllt sina förpliktelser i enlighet med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (62).
5.3 Bedömning av stödets förenlighet med den inre marknaden
(115)
Kommissionen kan förklara vissa statliga stöd som förenliga med den inre marknaden med stöd av artikel 107.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Enligt domstolens fasta rättspraxis är det upp till medlemsstaten att styrka att en åtgärd är förenlig med den inre marknaden (63).
(116)
I stödärenden som faller under artikel 107.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt har Europeiska kommissionen ett stort utrymme för skönsmässig bedömning (64). I samband med denna bedömning har kommissionen offentliggjort riktlinjer och meddelanden, där kriterier fastställs för att vissa former av stöd kan anses vara förenliga med den inre marknaden med stöd av artikel 107.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Enligt domstolens fasta rättspraxis är kommissionen bunden av de riktlinjer och meddelanden som har offentliggjorts beträffande kontroll av statligt stöd, förutsatt att dessa inte avviker från bestämmelserna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och att de har erkänts av medlemsstaterna (65).
(117)
Det måste därför först undersökas om det anmälda stödet faller inom tillämpningsområdet för en eller flera riktlinjer eller meddelanden och kan förklaras som förenligt med den inre marknaden, eftersom det uppfyller de förenlighetskriterier som fastställs där.
(118)
De österrikiska myndigheterna hävdar att den anmälda åtgärden faller inom tillämpningsområdet för gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd (66) samt att dessa riktlinjer ska tillämpas på motsvarande sätt. Österrike anser dessutom att stödet omfattas av den allmänna gruppundantagsförordningen (67).
(119)
Det finns emellertid klart definierade situationer för när driftsstöd kan beviljas. Driftsstöd kan under vissa förutsättningar beviljas med stöd av kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd (68) eller artikel 25 AGUF (69), framför allt i form av skattenedsättningar. Under vissa förutsättningar kan åtgärder även bedömas indirekt med stöd av artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
5.3.1 Riktlinjer för stöd till miljöskydd
(120)
Tillämpningsområdet för riktlinjerna för stöd till miljöskydd definieras enligt följande (70):
”(58)
Dessa riktlinjer är tillämpliga på statligt stöd till miljöskydd. De ska tillämpas i enlighet med övrig gemenskapspolitik på området statligt stöd, andra bestämmelser i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och i fördraget om Europeiska unionen samt i enlighet med den lagstiftning som antagits i enlighet med dessa fördrag.
(59)
Dessa riktlinjer är tillämpliga på stöd för att främja miljöskydd inom alla sektorer som regleras av EG-fördraget. De är också tillämpliga på sådana sektorer som omfattas av särskilda gemenskapsregler om statligt stöd (stålindustri, varvsindustri, bilindustri, syntetfiber, transporter, kol, jordbruk och fiske), om inget annat sägs i sådana särskilda regler.”
(121)
Enligt punkt 70.1 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd ska med miljöskydd avses sådana åtgärder som syftar till att avhjälpa eller förebygga sådana skador på den fysiska miljön eller naturresurserna som orsakas av stödmottagarens egen verksamhet, minska risken för sådana skador eller medföra en effektivare användning av naturresurser, inklusive energisparåtgärder och användningen av förnybara energikällor. Av punkt 151 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd framgår att åtgärder omfattas av riktlinjerna för miljöskydd om de åtminstone indirekt bidrar till en höjning av nivån på miljöskyddet.
(122)
De österrikiska myndigheterna anser att befrielsemekanismen indirekt bidrar till miljöskyddet och det av två skäl: Mekanismen är dels en nödvändig förutsättning för att garantera att det finns politiskt stöd för att clearingpriset höjs till en högre nivå, vilket i sin tur är nödvändigt för en fortsatt utbyggnad av elproduktionen från förnybara energikällor, dels medför den högre priser för elförbrukningen, vilket stimulerar till ett mer energieffektivt agerande.
(123)
När det gäller det första argumentet konstaterar kommissionen att det inte finns något nödvändigt samband mellan clearingpriset och en ökad elproduktion från förnybara energikällor. Till följd av Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/28/EG av den 23 april 2009 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven 2001/77/EG och 2003/30/EG (nedan kallat direktivet om förnybara energikällor) (71) är Österrike skyldigt att öka sin elproduktion från förnybara källor. Det är emellertid upp till Österrike att avgöra hur detta ska finansieras. Österrike skulle t.ex. även kunna använda sig av skatteintäkter. Befrielsemekanismen är därför inte nödvändigt för att öka elproduktionen från förnybara källor.
(124)
När det gäller det andra argumentet konstaterar kommissionen att befrielsemekanismen fungerar som ett tak. Det genomsnittliga elpris som energiintensiva företag får betala sjunker för varje ytterligare kWh som förbrukas över tröskelvärdet. I stället för att stimulera till att energieffektivitet främjas leder befrielsemekanismen snarare till att energieffektiviteten minskar.
(125)
Kommissionen drar därför slutsatsen att befrielsemekanismen inte faller inom tillämpningsområdet för riktlinjerna för stöd till miljöskydd.
(126)
Även om åtgärden skulle falla inom tillämpningsområdet för riktlinjerna för stöd till miljöskydd, vilket inte är fallet här, konstaterar kommissionen att den inte kan anses förenlig med den inre marknaden, eftersom de villkor som föreskrivs i kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd inte är uppfyllda.
(127)
I kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd görs det i samband med förenlighetsbedömningen en åtskillnad mellan miljöskatter som är gemenskapsrättsligt harmoniserade och miljöskatter som inte är gemenskapsrättsligt harmoniserade. Den skatteliknande avgiften i form av clearingpriset utgör ingen miljöskatt som är harmoniserad på EU-nivå. Mot denna bakgrund konstaterar kommissionen att det i direktivet om förnybara energikällor fastställs bindande mål i fråga om förnybara energikällor, men att det är upp till medlemsstaterna att avgöra hur de uppnår dessa mål.
(128)
Enligt reglerna för miljöskatter som inte gemenskapsrättsligt harmoniserade måste därför befrielsemekanismen bedömas enligt kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd (72).
(129)
Enligt dessa bestämmelser måste medlemsstaten lämna information som omfattar respektive sektorer eller kategorier av stödmottagare som omfattas av befrielserna eller nedsättningarna och å andra sidan situationen för de viktigaste stödmottagarna inom varje berörd sektor och hur beskattningen kan bidra till miljöskyddet. De sektorer som beviljats undantag ska beskrivas väl och en förteckning över de största stödmottagarna inom varje sektor ska lämnas (med särskild hänsyn till omsättning, marknadsandelar och skatteunderlagets storlek) (73). På grundval av denna information ska kommissionen bedöma om nedsättningar av eller befrielser från miljöskatter är nödvändiga och proportionella. När det gäller kriteriet om nödvändighet måste valet av stödmottagare grunda sig på objektiva och öppna kriterier. Miljöskatten måste utan nedsättning leda till en väsentlig ökning av produktionskostnaden och denna ökning kan inte föras över på kunderna utan att det leder till en stor minskning av försäljningen (74). Vad gäller stödets proportionalitet måste den aktuella medlemsstaten visa att varje enskild mottagare betalar en andel av den nationella skatten som i stort sett motsvarar varje enskild stödmottagares miljöresultat och minst 20 procent av den nationella skatten, om inte en lägre skattegrad kan motiveras samt att nedsättningarna eller befrielserna är kopplade till att det ingås avtal för att nå miljöskyddsmålen (75).
(130)
Kommissionen konstaterar emellertid att de österrikiska myndigheterna inte har lämnat denna information - trots flera uppmaningar från kommissionen. (76) Kommissionen har därför inte kunnat bedöma om stödet är nödvändigt och proportionellt eller hur det kan bidra till miljöskyddet.
5.3.2 Analogi med kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd
(131)
Mot bakgrund av att den anmälda befrielsemekanismen inte bidrar ens indirekt till miljöskyddet, har kommissionen dessutom undersökt om den skulle kunna godkänna befrielsemekanismen i analogi med kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd.
(132)
Enligt de österrikiska myndigheterna skulle befrielsemekanismen kunna bedömas i analogi med bestämmelserna om skattenedsättningar för gemenskapsrättsligt harmoniserade energiskatter i punkterna 152 och 153 i kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd. I detta sammanhang erinrar kommissionen om att det i kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd föreskrivs två olika former av bedömningar för nedsättningar av miljöskatter, som skulle kunna leda till olika slutsatser. För det första innehåller kapitel 4 bestämmelser för nedsättningar av gemenskapsrättsligt harmoniserade energiskatter inom ramen för direktivet om energibeskattning, som kan förklaras förenliga med den inre marknaden utan vidare prövning, förutsatt att de lägsta skattenivåer som fastställs i direktivet om energibeskattning har beaktats. För det andra innehåller kapitel 4 särskilda regler för prövning av nedsättningar av eller skattebefrielser från miljöskatter som inte är gemenskapsrättsligt harmoniserade samt nedsättningar gemenskapsrättsligt harmoniserade energiskatter, som understiger de lägsta skattenivåer som fastställs i direktivet om energibeskattning. Enligt dessa regler måste medlemsstaten bl.a. lämna omfattande information om respektive åtgärds nödvändighet och proportionalitet. De österrikiska myndigheterna argumenterar att kommissionen skulle kunna godkänna befrielsemekanismen för skatteliknande avgifter på grundval av att de stödmottagande företagen betalar åtminstone de lägsta skattenivåerna för den österrikiska energiskatten.
(133)
Kommissionen konstaterar att det varken i dess egen beslutspraxis eller i EU-domstolarnas rättspraxis finns några prejudikat där bestämmelserna för att bedöma gemenskapsrättsligt harmoniserade energiskatter enligt kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd har tillämpats i analogi på skatteliknande avgifter.
(134)
Enligt domstolens fasta rättspraxis kan en rättsregel i EU-rätten tillämpas i analogi om följande båda förutsättningar är uppfyllda: För det första måste de bestämmelser som är tillämpliga på de faktiska omständigheterna i hög grad vara jämförbara med de bestämmelser för vilka en analog tillämpning önskas. För det andra måste de bestämmelser som är tillämpliga på de faktiska omständigheterna innehålla en lucka som är oförenlig med en allmän grundprincip i EU-rätten och som kan täppas igen genom den analoga tillämpningen (77). Med avseende på dessa förutsättningar konstaterar kommissionen att i EU-rätten tillämpas analogier endast i undantagsfall.
(135)
För det första måste de bestämmelser som är tillämpliga på de faktiska omständigheterna i hög grad vara jämförbara med de bestämmelser för vilka en analog tillämpning önskas. Eftersom kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd omfattar befrielser respektive nedsättningar av miljöskatter, måste de bestämmelser som avser de anmälda avgifterna inom ramen för ÖSG i hög grad motsvara de bestämmelser som är tillämpliga på miljöskatter.
Kommissionen konstaterade emellertid att den nuvarande rättssituationen enligt EU-rätten vad gäller miljöskatter inte är jämförbar med den nuvarande rättssituationen enligt EU-rätten vad gäller skatteliknande avgifter. EU-rätten har inga särskilda bestämmelser för skatteliknande avgifter, men däremot särskilda bestämmelser för miljöskatter. Det rör sig framför allt om de lägsta skattenivåer som fastställs i direktivet om energibeskattning samt om befrielser från dessa lägsta skattenivåer, vilka beviljas enligt förutsättningarna i kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd och artikel 25 AGUF. När det gäller skatteliknande avgifter konstaterar kommissionen att det varken finns några bestämmelser om befrielser eller nedsättningar eller några bestämmelser om lägsta skattenivåer.
(136)
Kommissionen drar därför slutsatsen att de skatteliknande avgifter som förekommer inom ramen för den österrikiska ordningen inte omfattas av några bestämmelser motsvarande de bestämmelser som enligt EU-rätten är tillämpliga på miljöskatter.
(137)
För det andra måste de bestämmelser som är tillämpliga på de faktiska omständigheterna innehålla en lucka som är oförenlig med en allmän grundprincip i EU-rätten och som kan täppas igen genom den analoga tillämpningen.
(138)
Åtgärder som inte faller inom tillämpningsområdet för riktlinjerna för stöd till miljöskydd kan emellertid bedömas i förhållande till artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. I riktlinjerna för stöd till miljöskydd kunde kommissionen därför inte fastställa att det fanns någon sådan lucka som skulle motivera att den anmälda åtgärden bedömdes genom analog bedömning. Denna slutsats gäller för båda scenarierna, dvs. för analogier med skatter som är gemenskapsrättsligt harmoniserade och för skatter som inte är det.
(139)
Att det saknas regler för befrielser från skatteliknande avgifter kan inte heller åtgärdas med hjälp av en analogi med de EU-rättsliga reglerna för nedsättningar av energiskatter. Kommissionen konstaterar här att om reglerna för nedsättningar av gemenskapsrättsligt harmoniserade energiskatter tillämpas analogt på skatteliknande avgifter som inte är gemenskapsrättsligt harmoniserade, skulle detta också innebära att företag kunde följa de lägsta skattenivåerna som har fastställts i direktivet om energibeskattning genom att betala dessa skatteliknande avgifter. Ett sådant synsätt överensstämmer därför inte med andan i direktivet om energibeskattning. Kommissionen anser att de lägsta skattenivåerna i direktivet om energibeskattning endast har fastställts med avseende på tillämpningen inom ramen för det gemenskapsrättligt harmoniserade energiskattesystemet. Om de används som riktmärke utanför det gemenskapsrättsligt harmoniserade området, skulle det resultera i en tillämpning som inte var avsedd. De lägsta skattenivåerna har definitivt inte fastställts i syfte att avgöra vilken total belastning som energiintensiva företag utsätts för till följd av miljöspecifika regleringsåtgärder, och då särskilt finansieringsmekanismer för inmatningspriser. Med ett sådant synsätt skulle det också negligeras att man inom politiken för statligt stöd godtar en tolerant inställning till skattebefrielser som överstiger en gemenskapsrättligt harmoniserad lägsta skattenivå. Skälet till detta är att likabehandling åtminstone i viss grad säkerställs genom att de gällande lägsta skattenivåerna iakttas i samtliga medlemsstater. Detta argument gäller emellertid inte för belastningar som uppstår till följd av inmatningsprissystem som inte är gemenskapsrättsligt harmoniserade, där det kan uppstå snedvridningar av konkurrensen i samband med avvikelser från standardbeloppen.
(140)
Av det anförda följer att avsaknaden av regler om nedsättning av skatteliknande avgifter inte utgör en lucka som är oförenlig med EU-rätten och skulle kunna åtgärdas med hjälp av en analogi av de EU-rättsliga reglerna för nedsättningar av gemenskapsrättsligt harmoniserade energiskatter.
(141)
Även om det vore möjligt med en analog tillämpning, skulle befrielsemekanismen inte anses vara ett förenligt stöd, av de skäl som har anförts i skälen 129-133.
(142)
Av det ovan anförda drar kommissionen slutsatsen att den inte kan upprätta någon analogi mellan den anmälda befrielsemekanismen och reglerna för bedömning av nedsättningar av gemenskapsrättsligt harmoniserade energiskatter enligt kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd och därför inte kan godkänna befrielsemekanismen på grundval av en sådan analogi.
5.3.3 Analogi med artikel 25 i den allmänna gruppundantagsförordningen (AGUF)
(143)
Kommissionen har dessutom undersökt om den kan godkänna befrielsemekanismen i analogi med artikel 25 i den allmänna gruppundantagsförordningen.
(144)
Eftersom kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd har en annan lydelse än artikel 25 i den allmänna gruppundantagsförordningen skulle det enligt Österrike ge ett visst utrymme för att godkänna åtgärden i överensstämmelse med artikel 25 i den allmänna gruppundantagsförordningen. Österrike hänvisar till punkt 152 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd, där det står:
”För att kunna godkännas på grundval av artikel 87 i EG-fördraget ska nedsättningar av eller befrielser från harmoniserade skatter, särskilt sådana som har harmoniserats genom direktiv 2003/96/EG, vara förenliga med den relevanta tillämpliga gemenskapslagstiftningen samt med begränsningarna och villkoren i den.”
(145)
Artikel 25 i den allmänna gruppundantagsförordningen har däremot följande lydelse:
”Miljöstödordningar i form av nedsättning av miljöskatter som uppfyller villkoren i direktiv 2003/96/EG ska anses vara förenliga med den gemensamma marknaden i den mening som avses i artikel 87.3 i fördraget och ska vara undantagna från anmälningsskyldigheten i artikel 88.3 i fördraget om de uppfyller villkoren i punkterna 2 och 3 i denna artikel.” (78)
(146)
På grundval av ovanstående lydelse drog de österrikiska myndigheterna slutsatsen att artikel 25 AGUF möjligtvis har en vidare betydelse än punkt 152 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd. De österrikiska myndigheterna argumenterade att punkt 152 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd möjligtvis endast gäller för skatter som är gemenskapsrättligt harmoniserade genom direktivet om energibeskattning, medan det enda krav som ställs i artikel 25 AGUF är att befrielsemekanismen följer de lägsta skattenivåer som fastställs genom direktivet om energibeskattning, och detta gäller även om det inte är en energiskatt som är gemenskapsrättligt harmoniserad. Enligt de österrikiska myndigheterna skulle artikel 25 AGUF därför kunna tillämpas på nedsättning av miljöskatter som inte är gemenskapsrättsligt harmoniserade, vilka skulle kunna förklaras vara förenliga med den inre marknaden om det allmänna skattesystemet följer de lägsta skattenivåerna för energiskatt. De österrikiska myndigheterna bekräftade visserligen att de avgifter som betalas inom ramen för ÖSG inte är några skatter (79), men hävdade att den anmälda befrielsemekanismen skulle kunna bedömas och godkännas i analogi med miljöskattebestämmelsen i artikel 25 AGUF.
(147)
Kommissionen anser emellertid inte att det finns något utrymme för en analogi med artikel 25 AGUF. För det första är inte de bestämmelser som är tillämpliga på de faktiska omständigheterna i hög grad jämförbara med de bestämmelser för vilka en analog tillämpning önskas. Av lydelsen i artikel 25 AGUF framgår entydigt att denna bestämmelse endast gäller för de miljöskatter som harmoniseras genom direktivet om energibeskattning. I denna bemärkelse är klassificeringen som energiskatt en ”förutsättning” för att artikel 25 AGUF ska kunna tillämpas. Denna tolkning stöds också av att det av AGUF-systemets logik framgår att dess tillämpningsområde inte kan utvidgas utöver riktlinjerna för stöd till miljöskydd, som det avser. Det råder därför ingen tvekan om att artikel 25 AGUF endast gäller de energiskatter som regleras genom direktivet om energibeskattning. Som redan har fastställts är emellertid de avgifter som betalas inom ramen för lagen om grön elektricitet inga miljöskatter, och bestämmelserna i direktivet om energibeskattning är inte tillämpliga på dem. Av detta följer att reglerna för energiskatter och reglerna för de österrikiska inmatningspriserna inte är i hög grad jämförbara. För det andra innehåller de bestämmelser som är tillämpliga på de faktiska omständigheterna ingen lucka som är oförenlig med en allmän grundprincip i EU-rätten och som kan täppas igen genom den analoga tillämpningen. Skattenedsättningar eller jämförbara åtgärder som inte täcks genom AGUF är inte i sig oförenliga med EU-rätten, utan här gäller enbart att den allmänna anmälningsskyldigheten enligt artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska iakttas. De kan prövas enligt riktlinjerna för stöd till miljöskydd eller - om dessa inte är tillämpliga - direkt enligt artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och kan anses förenliga med den inre marknaden. Av detta följer att de regler som är tillämpliga på bedömningen av den österrikiska stödordningen inte innehåller någon lucka som är oförenlig med EU-rätten.
(148)
Av det ovan anförda drar kommissionen slutsatsen att den inte kan upprätta någon analogi mellan bidragen inom ramen för lagen om grön elektricitet och de gemenskapsrättsligt harmoniserade energiskatterna enligt artikel 25 AGUF och därför inte kan godkänna befrielsemekanismen på grundval av en sådan analogi.
5.3.4 Förenlighet med stöd av artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
(149)
Kommissionen konstaterar att Österrike inte har hävdat att befrielsemekanismen kan anses vara förenlig direkt med stöd av artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Eftersom medlemsstaten måste ange vilka skäl som ligger till grund för att stödets förenlighet ska kunna fastställas (80) samt visa att de tillämpliga förutsättningarna är uppfyllda, får de österrikiska myndigheterna inte åberopa detta som grund för förenligheten redan av detta skäl.
(150)
Kommissionen har ändå undersökt om befrielsemekanismen skulle kunna anses vara förenlig med denna rättsliga grund.
(151)
Enligt artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt kan ”stöd för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset” anses som förenligt med den inre marknaden. Enligt domstolens rättspraxis kan kommissionen förklara ett stöd som förenligt med den inre marknaden om stödet medverkar till att ett mål av gemensamt intresse uppnås (81), krävs för att uppnå detta mål (82) och inte påverkar handeln i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.
(152)
På motsvarande sätt är det etablerad kommissionspraxis (83) att åtgärder direkt enligt artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt kan förklaras som förenliga, om de är nödvändiga och proportionella och om de positiva effekterna för målet av gemensamt intresse överväger de negativa effekterna på konkurrens och handel. Mot denna bakgrund anser kommissionen att det är lämpligt att beakta följande frågor:
1.
Är syftet med stödåtgärden klart definierat och av gemensamt intresse?
2.
Är stödet utformat på ett sådant sätt att målet av gemensamt intresse kan uppnås? Framför allt:
a)
Är stödåtgärderna ett lämpligt och nödvändigt instrument, eller finns det andra instrument som är lämpligare?
b)
Leder stödet till en stimulanseffekt, dvs. förändrar stödet företagens beteende?
c)
Är stödet proportionerligt, det vill säga skulle samma beteendeförändring även kunna uppnås med mindre stöd?
3.
Är snedvridningen av konkurrensen och handeln så begränsad att det sammantagna resultatet är positivt?
(153)
Enligt de uppgifter som de österrikiska myndigheterna har lämnat är syftet med åtgärden i första hand miljöskydd. Som anförs i skälen 126-129 bidrar emellertid befrielsemekanismen inte till något miljöskydd.
(154)
Miljöeffekten av åtgärden uppnås dessutom genom en allmän höjning av inmatningspriserna, vilket - enligt de österrikiska myndigheterna - inte skulle vara genomförbart utan att de energiintensiva företagens konkurrensförmåga säkerställdes genom den anmälda befrielsemekanismen. I sina redogörelser anger de österrikiska myndigheterna dessutom att målet med befrielsemekanismen är att stärka de energiintensiva företagens konkurrensförmåga i förhållande till konkurrenter i andra medlemsstater. Kommissionen har i sin beslutspraxis aldrig accepterat att sådana stöd bidrar till ett mål av gemensamt intresse.
(155)
Det enda undantaget här är kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd. Men även om kommissionen godtar en sänkning av en miljöskatt, kräver den att de lägsta skattenivåerna ska betalas. Det totala bidrag som betalas in till skatteintäkterna av de företag som beviljats skattenedsättning ökar därför för varje orsakad föroreningsenhet. I förevarande fall är situationen en annan. Här har det införts ett tak för bidraget från och med en nivå på 0,5 procent av nettoproduktionsvärdet. Orsakade föroreningsenheter utöver detta omfattas sedan inte av några skatteliknande avgifter. Detta innebär att bidraget per orsakad föroreningsenhet minskar för varje ytterligare enhet. Systemet stimulerar alltså till att ytterligare resurser förbrukas i stället för att de används resurseffektivt.
(156)
Kommissionen anser därför att stödet inte bidrar till ett mål av gemensamt intresse.
(157)
Kommissionen konstaterar att enligt domstolens rättspraxis ”(…) hör stöd till driften i princip inte till tillämpningsområdet för ovan nämnda artikel 92.3[nu artikel 107.3 FEUF] (…)” (84). Domstolen fastställer vidare: ”Enligt fast rättspraxis anses nämligen ett sådant stöd snedvrida konkurrensvillkoren i de sektorer inom vilka det beviljats, utan att som sådant vara ägnat att uppnå de mål som anges i de ovan nämnda undantagsvillkoren.” (85) När det gäller det aktuella fallet anser kommissionen att befrielsemekanismen utgör ett driftsstöd, eftersom den innebär att de stödmottagande företagen befrias från en del av de inköpskostnader för elektricitet som de normalt hade varit tvungna att bära inom ramen för sin löpande verksamhet.
(158)
Kommissionen anser därför att driftsstöd hur som helst inte är något lämpligt politiskt instrument för att uppnå detta mål, även om konkurrensförmågan skulle vara ett mål av gemensamt intresse.
(159)
Vad gäller miljöskatter har kommissionen godtagit ett begränsat undantag till denna princip, men hade då ett särskilt mål i sikte. Nedsättningar av och befrielser från miljöskatter avseende vissa sektorer eller kategorier av företag kan enligt kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd göra det möjligt att införa högre skatter för andra företag, vilket totalt sett leder till att internaliseringen av kostnader förbättras, och att ytterligare incitament skapas för att förbättra miljöskyddet. Kommissionen ansåg därför att sådana stöd kan visa sig vara nödvändiga för att indirekt fånga upp de negativa externa effekterna, eftersom de gör det möjligt att införa respektive bibehålla relativt höga nationella miljöskatter.
(160)
Kommissionen konstaterar emellertid att bidragen för att främja grön elektricitet, som de stödmottagande företagen befrias från inom ramen för den anmälda ordningen, inte utgör några miljöskatter i den mening som avses i punkterna 70.14 och 151 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd. Skatter är avgifter som går till den allmänna statsbudgeten. De bidrag som de stödmottagande företagen ska befrias från inom ramen för den anmälda ordningen går emellertid inte till den allmänna statsbudgeten. De används tvärtom uteslutande till att finansiera bidragen till OeMAG, som stöder producenter av grön elektricitet genom inmatningspriser. Dessa bidrag utgör följaktligen inte några miljöskatter.
(161)
Kommissionen anser att möjligheten till undantag från den allmänna regeln om driftsstödets oförenlighet enligt riktlinjerna för stöd till miljöskydd ska tolkas restriktivt. Som undantag ska kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd därför begränsas till miljöskatter.
(162)
Som redan har fastställts konstaterar kommissionen att tillämpningen av kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd på skatteliknande avgifter skulle stå i strid med målen för dessa regler samt med direktivet om energibeskattning när det gäller gemenskapsrättsligt harmoniserade energiskatter. Vidare skulle ett sådant tillvägagångssätt också kunna leda till att dessa bestämmelser tillämpas generellt på skatteliknande avgifter i miljöskyddsområdet (t.ex. skatteliknande avgifter på avfall osv.) En sådan vid tillämpning går utöver tillämpningsområde och mål enligt kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd.
(163)
Kommissionen anser följaktligen att driftsstöd som beviljas i form av nedsättningar av skatteliknande avgifter inte utgör något lämpligt instrument för att förbättra miljöskyddet. Kommissionen konstaterar att den hittills inte har tillämpat villkoren i kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd på andra kategorier av belastningar och skatteliknande avgifter.
(164)
Kommissionen konstaterar också att omfattningen av en miljöskatt - även om enbart den reducerade skattesatsen tillämpas - står i direkt proportion till omfattningen av den miljöförorening som det relevanta företaget orsakar. Även om en reducerad skattesats tillämpas utgör miljöskatten för företag fortfarandet ett incitament till resurseffektivitet. I det aktuella fallet införs det emellertid ett tak för bidraget från och med en viss nivå. Föroreningsenheter över detta tak beskattas inte längre. Till följd av befrielsemekanismen förlorar den skatteliknande avgiften varje incitament till resurseffektivitet.
(165)
För den händelse att driftsstöd i form av nedsättningar av skatteliknande avgifter erkänns som ett lämpligt politiskt instrument konstaterar kommissionen vidare att för att bedöma de här driftsstödens nödvändighet och lämplighet skulle det krävas en undersökning som är jämförbar med den bedömning av nedsättningar av miljöskatter som inte är gemenskapsrättsligt harmoniserade i enlighet med kapitel 4 i riktlinjerna för stöd till miljöskydd (86), eftersom undersökningen av skatter som inte är gemenskapsrättsligt harmoniserade enligt kapitel 4 avspeglar de allmänna principerna för den ingående ekonomiska bedömning som ska genomföras enligt artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
(166)
Enligt dessa bestämmelser måste medlemsstaten lämna information som omfattar respektive sektorer eller kategorier av stödmottagare som omfattas av befrielserna eller nedsättningarna, situationen för de viktigaste stödmottagarna inom varje berörd sektor och hur beskattningen kan bidra till miljöskyddet. De sektorer som beviljats undantag ska beskrivas väl och en förteckning över de största stödmottagarna inom varje sektor ska lämnas (med särskild hänsyn till omsättning, marknadsandelar och skatteunderlagets storlek) (87). På grundval av denna information ska kommissionen bedöma om nedsättningar av eller befrielser från miljöskatter är nödvändiga och proportionella. När det gäller kriteriet om nödvändighet måste valet av stödmottagare grunda sig på objektiva och öppna kriterier. Miljöskatten måste utan nedsättning leda till en väsentlig ökning av produktionskostnaden och denna ökning kan inte föras över på kunderna utan att det leder till en stor minskning av försäljningen (88). Vad gäller stödets proportionalitet måste den aktuella medlemsstaten visa att varje enskild mottagare betalar en andel av den nationella skatten som i stort sett motsvarar varje enskild stödmottagares miljöresultat och minst 20 procent av den nationella skatten, om inte en lägre skattegrad kan motiveras samt att nedsättningarna eller befrielserna är kopplade till att det ingås avtal för att nå miljöskyddsmålen (89).
(167)
Kommissionen konstaterar emellertid att de österrikiska myndigheterna inte har lämnat denna information - trots flera uppmaningar från kommissionen. (90) Kommissionen har därför inte kunnat bedöma om stödet är nödvändigt och proportionellt eller hur det kan bidra till miljöskyddet.
(168)
Slutligen har de österrikiska myndigheterna inte kunnat visa att befrielsemekanismen innehåller en stimulanseffekt.
(169)
Kommissionen påpekar att enligt domstolens rättspraxis riskerar sådana driftsstöd att snedvrida konkurrensen och påverka handeln (91). I det aktuella fallet förstärks den konkurrensbegränsande verkan eftersom de företag som kan utnyttja befrielsemekanismen redan får driftsstöd i form av skattenedsättningar i samband med energibeskattningen. Beviljandet av ett andra driftsstöd, som dessutom inte är tidsbegränsat, skulle snedvrida konkurrensen och påverka handeln på ett sätt som står i strid med det gemensamma intresset.
(170)
Kommissionen drar därför slutsatsen att befrielsemekanismen inte kan anses vara förenlig med den inre marknaden med stöd av artikel 107.3 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.
5.4 Slutsats
(171)
Med anledning av det ovan anförda har kommissionen bedömt såväl stödet till producenter av grön elektricitet som befrielsemekanismen för energiintensiva företag. Vad gäller stödet till producenter av grön elektricitet konstaterar kommissionen att den i sitt beslut av den 22 juli 2009 klassificerade denna åtgärd som ett statligt stöd som är förenligt med den inre marknaden. Vad gäller den befrielsemekanism som är föremål för det formella granskningsförfarandet konstaterar kommissionen att även denna åtgärd utgör ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Enligt kommissionen kan inget av de undantag från det allmänna förbudet mot statligt stöd som föreskrivs i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt komma i fråga för befrielsemekanismen, som utgör ett rent driftsstöd.
Med hänsyn till alla de sakförhållanden kommissionen fått kännedom om anser den att det statliga stöd som Österrike planerar att genomföra till förmån för energiintensiva företag bör klassificeras som oförenligt med den inre marknaden.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Det statliga stöd som Österrike planerar att genomföra till förmån för energiintensiva företag i form av en partiell befrielse från skyldigheten att köpa grön elektricitet är oförenligt med den inre marknaden.
Detta stöd får därför inte genomföras.
Artikel 2
Österrike ska inom två månader från delgivningen av detta beslut underrätta kommissionen om vilka åtgärder som har vidtagits för att följa beslutet.
Artikel 3
Detta beslut riktar sig till Republiken Österrike.
Utfärdat i Bryssel den 8 mars 2011.

Labels: 4
18
19
14