Document ID: 32003D0612

Décision de la Commission
du 3 juin 2003
relative à des prêts pour l'achat de quotas de pêche aux îles Shetland (Royaume-Uni)
[notifiée sous le numéro C(2003) 1687]
(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2003/612/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu le règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE(1), et notamment son article 14,
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément à l'article 88, paragraphe 2, premier alinéa, du traité CE,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
(1) En février 1999, la Commission a été informée par un membre du Parlement européen de l'existence d'un plan, ci-après "le plan", relatif à l'achat de quotas de pêche auquel les autorités des îles Shetland ont participé. Par lettre du 25 mars 1999, la Commission a demandé aux autorités du Royaume-Uni, ci-après "les autorités du Royaume-Uni", de fournir des informations concernant le plan. Faisant suite à un rappel, les autorités du Royaume-Uni ont répondu par une lettre datée du 9 août 1999.
(2) Par ses lettres du 1er septembre 1999, du 12 avril 2000 et du 22 juin 2000, la Commission a demandé des compléments d'information. Les autorités du Royaume-Uni ont transmis des informations par lettres des 6 mars 2000, 16 mai 2000, 17 octobre 2000 et 8 décembre 2000.
(3) Par lettre du 28 novembre 2001, la Commission a informé le Royaume-Uni de sa décision d'ouvrir, en rapport avec le plan, la procédure formelle d'examen prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE. Les parties ont convenu de prolonger le délai de réponse, ce que la Commission a confirmé par sa lettre du 20 décembre 2001 adressée aux autorités du Royaume-Uni, qui ont présenté leurs observations sur l'affaire par lettres des 6 février et 8 mars 2002.
(4) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure formelle d'examen a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes le 12 février 2002(2). La Commission a invité toutes les parties intéressées à présenter leurs observations en cette affaire. La Scottish Fishermen's Organisation Ltd (lettres des 27 février et 18 mars 2002), Madame Sheryll Murray de Torpoint, Cornouailles, (lettre du 7 mars 2002), la Aberdeen Fish Producers's Organisation Ltd (lettre du 11 mars 2002) et le Shetland Development Trust (lettre du 12 mars 2002) ont fait parvenir leurs commentaires. Conformément à l'article 6, paragraphe 2, du règlement, (CE) n° 659/1999, toutes les observations reçues ont été transmises aux autorités du Royaume-Uni de façon à leur permettre de faire parvenir à la Commission leurs propres commentaires concernant ces observations. Les autorités du Royaume-Uni ont répondu par lettre du 3 mai 2002, expliquant en substance que les questions soulevées avaient déjà été traitées dans leurs réponses précédentes. Les autorités du Royaume-Uni ont répondu par lettre du 3 mai 2002, expliquant en substance que les questions soulevées avaient déjà été traitées dans leurs réponses précédentes.
(5) Par lettre du 7 août 2002, la Commission a demandé les documents mentionnés dans la lettre du Shetland Development Trust du 12 mars 2002. Ces documents ont été reçus le 27 août 2002.
II. LES FAITS
(6) Au Royaume-Uni, les quotas de pêche nationaux sont alloués à trois groupes de pêcheurs: i) le "secteur" qui est représenté par les organisations de producteurs (OP), au profit de leurs membres détenant des bateaux de plus de 10 mètres; ii) le "non-secteur" qui comprend les pêcheurs détenant des bateaux de plus de 10 mètres mais qui ne sont membres d'aucune organisation de producteurs; iii) la flotte "en dessous de 10 mètres".
(7) Les quotas annuels de pêche sont alloués aux trois groupes en fonction de leurs antécédents de pêche (les niveaux de capture de chaque bateau pendant une certaine période). Avant 1999, les antécédents de pêche étaient basés sur les prises effectuées au cours des trois années précédant immédiatement chaque année d'attribution du quota. Depuis le 1er janvier 1999, pourtant, les antécédents de pêche étaient basés sur la période de 1994 à 1996. Ce système est appelé "l'allocation de quotas fixes (FQA)"; une unité de FQA représente une unité d'antécédents de pêche de 100 kilogrammes (kg), qui sert de base à l'allocation des quotas annuels.
(8) Les antécédents de pêche ou unités de FQA sont cessibles à certaines conditions. Cette situation est relativement spécifique au Royaume-Uni. Hormis les Pays-Bas où il existe un système de quotas individuels transférables, les quotas de pêche ou antécédents de pêche donnant accès à ceux-ci ne sont généralement pas cessibles. Dans le cadre de ce système, il s'est développé un marché d'antécédents de pêche au sein du Royaume-Uni. Ceux-ci peuvent être achetés par d'autres pêcheurs ou OP.
(9) Étant donné que les antécédents de pêche sont basés sur des prises effectuées entre 1994 et 1996 et qu'ils ne sont pas révisés d'une année à l'autre, les pêcheurs ne sont pas obligés d'épuiser tout le quota auquel ces antécédents de pêche leur donnent droit, de sorte qu'ils peuvent les conserver intégralement pour les années suivantes. Ils peuvent les louer totalement ou partiellement à d'autres pêcheurs ou OP. De même, les pêcheurs ou organisations de producteurs qui ont acheté ces antécédents de pêche sont autorisés à les louer.
(10) C'est dans ce contexte que les autorités des Shetland ont décidé en 1998 de créer le plan. D'après les autorités du Royaume-Uni, ce plan d'achat de quotas a été mis en oeuvre pour protéger les quotas en faveur des navires de pêche dans la zone dépendante de la pêche des îles Shetland, étant donné qu'en raison des coûts sans cesse plus élevés, la flotte des Shetland éprouvait de grandes difficultés à trouver des sources de financement commercial pour l'achat de quotas et également parce que les quotas étaient des immobilisations incorporelles qui ne pouvaient pas toujours servir de garantie.
(11) Les organismes qui participent au plan sont:
- le Shetland Islands Council (SIC),
- Shetland Development Trust (SDT), qui est une fiducie discrétionnaire. SDT a été créée pour favoriser le développement économique des Shetland et fonctionne avec des ressources du SIC. Les fiduciaires sont les conseillers du SIC plus deux fiduciaires indépendants. La principale source de financement est le fonds de réserve, créé et géré par le SIC. Ce fonds est financé par les recettes excédentaires des activités portuaires du SIC,
- Shetland Leasing and Property Ltd (SLAP), qui est une société commerciale à but lucratif. Ses actions sont entièrement détenues par Shetland Islands Council Charitable Trust (SICCT), dont les fiduciaires sont également les conseillers du SIC plus deux autres personnes. Les ressources de cette fiducie proviennent de sociétés pétrolières,
- Shetland Fish Producers' Organisation Ltd (SFPO), qui est une organisation de producteurs comme défini dans la législation communautaire(3).
(12) Le plan d'achat de quotas fonctionne de la façon suivante. Pour aider SLAP à acheter des antécédents de pêche, SDT lui a accordé en 1998 un prêt de 2 millions de livres sterling à un taux d'intérêt égal au rendement que SLAP exige de SFPO pour la location de quotas aux pêcheurs (en moyenne 9 %). Les achats ont été réalisés au cours des années 1998 et 1999. Les antécédents de pêche acquis représentent un coût total de 2 millions de livres sterling.
(13) Un accord a été signé le 11 septembre 1998 entre SLAP et SFPO. Aux termes de cet accord, SFPO agit au nom de SLAP tant pour l'acquisition que la location des antécédents de pêche. Ledit accord contient les dispositions suivantes:
- "SFPO présente de temps à autre à SLAP un relevé des antécédents de pêche ou des quotas, qui, selon SFPO, sont susceptibles d'être acquis au nom de SLAP ..." (paragraphe 2, point 1),
- "Après paiement du prix d'achat ... et acquisition au nom de SLAP des antécédents de pêche correspondants, ces derniers appartiennent en totalité à SLAP et SFPO cède sans condition à SLAP l'ensemble de ses droits, titres et intérêts liés aux antécédents de pêche, de manière que ceux-ci sont la propriété incontestable de SLAP et, dans le cas où les antécédents ne pêche n'appartiendraient pas effectivement à SLAP comme indiqué ci-dessus, SFPO détient les biens en fiducie pour le compte de SLAP" (paragraphe 2, point 4),
- "SFPO ... a droit à une commission de gestion sur tous les revenus locatifs qu'elle perçoit" (paragraphe 5),
- "SFPO loue uniquement les antécédents de pêche ou une partie de ceux-ci en vertu d'un contrat de bail dont les conditions auront été approuvées au préalable par SLAP et les antécédents de pêche seront exclusivement loués aux membres de SFPO ou à une organisation de producteurs" (paragraphe 3, point 9),
- "Pour décider à qui elle va louer les antécédents de pêche, SFPO tient compte de l'ordre de priorité suivant pour la conclusion des contrats de bail: i) la préférence est donnée à des personnes, partenariats ou sociétés récemment installés et travaillant activement dans le secteur de la pêche aux îles Shetland plutôt qu'à des personnes ou des partenariats déjà établis dans le secteur de la pêche aux Shetland; ii) la préférence est donnée aux personnes, partenariats ou sociétés qui détiennent ou gèrent activement des navires de pêche enregistrés avec une lettre de pavillon aux Shetland; iii) les personnes, partenariats ou sociétés déjà établis et travaillant activement dans le secteur de la pêche aux Shetland sont prioritaires par rapport aux organisations de producteurs" (paragraphe 3, point 10),
- "SFPO s'efforce d'obtenir, grâce aux revenus locatifs, un rendement net minimal (c'est-à-dire après déduction de la commission de gestion) de 9 % l'an sur les paiements réalisés par SLAP." (paragraphe 3, point 14).
(14) Dès lors, en vertu du plan, SFPO, qui gère les antécédents de pêche, avait le droit de réclamer 1 % de plus pour couvrir ses coûts de fonctionnement; le loyer moyen minimal devait s'élever à 10 %, de manière à atteindre un rendement de 9 %. Cependant, dans leur lettre du 17 octobre 2000, les autorités du Royaume-Uni ont informé la Commission que, par une décision adoptée à la réunion du conseil d'administration de SFPO du 30 janvier 1999, ce coût locatif avait été remplacé, pour les membres de SFPO, par une redevance supplémentaire en sus de la cotisation normale de membre. Cette cotisation normale de membre s'élève à 1 % des revenus bruts du navire; la redevance supplémentaire se montait à 4 % au plus au début du plan et est passée à 5 % au plus dès octobre 1999. La redevance supplémentaire dépend du pourcentage du quota loué par un navire par rapport aux quotas attribués au regard des antécédents de pêche acquis dans le cadre du plan. Un taux de 5 % est appliqué aux navires qui n'ont pas d'antécédents de pêche et un taux progressivement réduit est appliqué à ceux dont les antécédents de pêche sont incomplets, la part incomplète étant mesurée par rapport au critère des antécédents de pêche normaux des membres.
(15) Selon les autorités du Royaume-Uni, s'agissant des antécédents de pêche acquis dans le cadre du plan (2 millions de livres sterling), le rendement minimal de 9 % pour SLAP a été atteint pour la location de quotas à des navires non membres de SFPO. En 1999, 77 % du rendement minimal ont été obtenus de cette façon.
Motifs de la procédure formelle d'examen
(16) La Commission a estimé que le prêt accordé à SLAP par SDT pour acheter des antécédents de pêche présentait des conditions préférentielles, notamment parce que les propriétaires des navires ne pouvaient pas emprunter de l'argent aux conditions habituelles, étant donné que les antécédents de pêche ne pouvaient pas servir de garantie. En outre, la mise en oeuvre du plan a eu pour effet de réduire le coût locatif des quotas attribués compte tenu des antécédents de pêche acquis par rapport au coût locatif normal dans les conditions normales du marché. Grâce au système de la redevance supplémentaire, les conditions proposées aux navires membres de SFPO étaient préférentielles par rapport aux conditions offertes aux navires des non-membres. Pour ces raisons, la Commission a estimé que le plan donnait lieu à un avantage économique en faveur des entreprises de pêche qui en bénéficiaient.
(17) Étant donné que le plan a été mis sur pied en 1998, il a été évalué à la lumière des lignes directrices pour l'examen des aides d'État dans le secteur de la pêche et de l'aquaculture(4). La Commission a estimé que les quotas et les antécédents de pêche étaient par nature des biens non durables: même s'ils peuvent être achetés, ils n'ont théoriquement plus de valeur à la fin de l'année civile. Il s'avère donc que l'aide accordée pour l'achat concerne les coûts de fonctionnement des navires qui bénéficient de cette aide. Étant donné que les coûts de fonctionnement dans le secteur de la pêche ne sont autorisés que dans des circonstances spécifiques qui n'existaient pas en l'espèce, cette aide s'est avérée incompatible avec le marché commun. Par ailleurs, la Commission a estimé que le plan ne pouvait être considéré comme une action mise en oeuvre par des professionnels au sens du point 2.7 des lignes directrices. En effet, elle vise à réserver des antécédents de pêche au bénéfice d'un groupe plutôt que de laisser agir les forces du marché, de sorte qu'elle revêt un caractère conservatoire dans le contexte dans lequel le secteur se trouve et ne contribue pas à la réalisation des objectifs de la politique commune de la pêche.
III. OBSERVATIONS DE TIERS
Scottish Fishermen's Organisation Ltd (SFO)
(18) Scottish Fishermen's Organisation Ltd (SFO) se félicite de la décision de la Commission d'ouvrir la procédure formelle d'examen et pense que le plan est, par sa nature même, discriminatoire et contraire aux règles applicables aux aides d'État. Elle considère que le plan a été financé par les autorités locales plutôt que par l'organisation des producteurs. En effet, les banques n'auraient pas accordé de financement commercial pour financer ces achats, non seulement parce que les antécédents de pêche sont des immobilisations incorporelles mais aussi parce que le patrimoine de l'organisation locale des producteurs ne pouvait pas justifier l'octroi d'un prêt de 2 millions de livres sterling. SFO s'est adressée à des institutions financières commerciales pour obtenir des fonds dans le but d'acheter des quotas, mais elle aurait dû hypothéquer ses actifs ou retirer de l'argent de son fonds de roulement. Il est dès lors évident que les autorités locales des Shetland ont placé les pêcheurs locaux dans une situation économiquement avantageuse.
(19) SFO fait également remarquer que l'intervention des autorités des Shetland a provoqué une hausse du coût des quotas et favorisé l'évolution du marché des quotas. En outre, elle estime que la disposition exigeant un rendement net minimal de 9 % par an grâce aux revenus locatifs ne constitue pas un engagement juridiquement contraignant; beaucoup dans l'industrie pensent que le prêt de 2 millions de livres sterling était un prêt sans intérêt et qu'il serait finalement effacé.
(20) SFO fait valoir que le plan a été conçu d'emblée pour avantager les pêcheurs des Shetland. Il a été demandé si des pêcheurs du continent pouvaient devenir membres de l'organisation des producteurs des Shetland et, à ce jour, aucun navire ne provenant pas des îles Shetland n'a été admis. Selon SFO, cette constatation indique clairement que le prêt avait pour but d'avantager uniquement les pêcheurs des Shetland. De plus, dans les cas où des quotas ont été loués à des pêcheurs hors Shetland, le taux appliqué correspondait au taux prévalant sur le marché, qui était certainement supérieur au taux requis pour atteindre un rendement de 10 %. En réalité, les pêcheurs hors Shetland ont subventionné les pêcheurs des Shetland, puisqu'ils ont payé des montants plus élevés et ont aidé l'organisation des Shetland à atteindre le rendement de 10 %. Toutefois, ils y ont contribué à leurs dépens, étant donné qu'ils étaient eux-mêmes moins compétitifs. Par exemple, dans le cas de la morue, il est probable que SFPO ait pu acheter des quotas de morue à des prix oscillant entre 1000 et 2000 livres sterling par tonne; or, un loyer de 200 livres sterling au plus aurait été suffisant pour atteindre un rendement de 10 %. Par comparaison, le loyer normal pour la morue en 2001 n'aurait pas été inférieur à 350 livres sterling par tonne et le loyer moyen dans la région était de 450 livres sterling par tonne.
(21) Cette situation entraîne manifestement des distorsions de la concurrence. Étant donné que le rendement exigé pour les loyers est de loin inférieur à celui exigé ailleurs en Grande-Bretagne en raison de l'absence de considérations commerciales, le plan constitue manifestement une aide destinée à réduire les coûts de fonctionnement des navires qui y participent. De fait, SFO affirme que le plan a entraîné une expansion considérable de la capacité de pêche de la flotte des Shetland.
Aberdeen Fish Producers' Organisation Ltd (AFPO)
(22) Par lettre, AFPO explique qu'elle juge opportun d'informer la Commission au sujet de son expérience dans le domaine des quotas. Elle analyse la situation comme suit: lorsque des pêcheurs souhaitent vendre leurs quotas, ils contactent tout naturellement l'organisation des producteurs des Shetland. L'un de ses membres a proposé à AFPO d'acheter en 2001 son quota en mer du Nord et sur la côte occidentale à raison de cinq paiements annuels sans intérêt, mais AFPO n'avait pas les fonds nécessaires pour accepter cette offre et, quelques jours plus tard, le quota avait été vendu aux Shetland. En outre, AFPO rapporte qu'elle s'est entretenue à plusieurs reprises avec le conseil municipal local et a demandé des prêts préférentiels pour lui permettre d'acheter le quota. Cependant, il lui a été dit que ce type d'aide constituerait une violation des règles communautaires.
Mme Sherryl Murray, Torpoint, Cornouailles
(23) Mme Murray est membre du Cornwall County Council et a signalé que la mise en place d'un système similaire a fait l'objet d'une discussion au sein de ce Council en janvier 2001. À son avis, étant donné que le Royaume-Uni peut gérer ses quotas à sa guise, il n'y a aucun inconvénient à autoriser les autorités locales à user de fonds pour préserver l'industrie de la pêche de leur communauté. En outre, commentant le système d'attribution de possibilités de production disponibles pour chaque bateau du Royaume-Uni, elle fait remarquer que celui-ci serait contraire à l'organisation commune du marché des produits de la pêche si le système incriminé était, dans son essence, contraire à cette organisation commune.
Shetland Development Trust (SDT)
(24) Par lettre, SDT a envoyé des informations sur les organes participant au plan, leur statut, leurs objectifs et leurs fonctions.
(25) SDT a été créée en 1997 pour accorder des fonds sous la forme d'investissements dans l'industrie locale au moyen de ressources provenant d'un fonds appelé fonds de réserve, constitué au début des années 1980. Le fonds de réserve a recueilli des fonds excédentaires, dès que la société portuaire de Sullom Voe est devenue rentable. La fiducie a pour but d'aider les entreprises locales des îles Shetland. Selon SDT, cette fiducie peut être qualifiée, en droit écossais, de fiducie d'intérêt public, non pas parce qu'elle remplit des fonctions relevant des pouvoirs publics mais parce que les bénéficiaires potentiels sont géographiquement liés aux îles Shetland. Cependant, la source privée de financement et l'obligation de rendre compte à des bénéficiaires privés et à des tiers témoignent de la nature indépendante et discrétionnaire des activités de la fiducie. Par conséquent, le prêt commercial accordé à SLAP par SDT pour l'achat de quotas est une transaction privée sans aide d'État. SDT renvoie à une décision récente adoptée par la direction générale "Agriculture" de la Commission, estimant qu'un fonds similaire géré par le conseil des îles Orcades ne pouvait pas être considéré comme une contribution privée.
(26) SICCT, qui est l'unique actionnaire de SLAP, a été créée en 1976. Elle avait pour première fonction de recevoir et conserver, pour le compte des habitants des Shetland, les revenus de compensation au titre des perturbations causées que l'industrie pétrolière a volontairement accepté de verser. Il a été convenu que les versements devaient être effectués pendant une période initiale se terminant le 31 août 2000; les paiements ont cessé à cette date. Il est dit dans la lettre que SICCT est à la fois une fiducie caritative et à caractère public et, comme dans le cas de SDT, le terme "fiducie à caractère public" signifie non pas que ladite fiducie remplit des fonctions relevant des pouvoirs publics, mais que les bénéficiaires potentiels sont géographiquement liés aux îles Shetland. La lettre de SDT mentionne également les projets approuvés par le Fonds européen de développement régional (FEDER) dans le cadre du programme de l'objectif 1 "Highlands & Islands" pour la période 1994-1996, pour lesquels le financement de SLAP était considéré comme une contribution privée. En outre, était annexée à la lettre de SICCT une brochure explicative préparée par le Scottish Executive afin de faciliter la mise en oeuvre du règlement (CEE) n° 4028/86 du Conseil du 18 décembre 1986 relatif à des actions communautaires pour l'amélioration et l'adaptation des structures du secteur de la pêche et de l'aquaculture(5). Cette brochure indique clairement que les subventions et prêts de SICCT ne seront pas considérés comme des subventions nationales, ce qui signifie qu'ils étaient réputés être des contributions privées.
IV. OBSERVATIONS DU ROYAUME-UNI
(27) Dans sa première réponse du 6 février 2002, le Royaume-Uni a transmis les observations formulées par SDT dans une lettre du 31 janvier 2002, adressée au Scottish Executive et accompagnée d'annexes, comprenant en particulier les documents joints à la lettre du 17 octobre 2002 que les autorités du Royaume-Uni ont envoyée à la Commission. Dans sa deuxième réponse, datée du 8 mars 2002, le Royaume-Uni a communiqué ses propres observations, déclarant que ces dernières pouvaient également être considérées comme étant celles d'une partie intéressée, citée dans l'invitation parue au Journal officiel du 12 février 2002.
Observations de Shetland Development Trust (SDT)
(28) SDT rappelle qu'elle investit des fonds à un taux commercial dans un plan commercial d'achat de quotas, élaboré par SLAP, principalement dans le but d'obtenir un rendement commercial pour SLAP, tout en aidant la flotte de pêche à avoir accès à des quotas à un taux commercial. Le plan ne favorise pas les pêcheurs locaux par rapport aux autres, chacun étant tenu de payer à SLAP le même rendement commercial.
(29) Dans la documentation annexée à sa lettre, SDT décrit le fonctionnement du plan, aussi bien dans le cas des navires membres de SFPO [application d'une redevance supplémentaire en plus de la cotisation normale de membre(6)] que dans le cas des navires non membres. Cette documentation comprend un tableau qui compare les implications financières d'un même navire, a) qui aurait loué la totalité de son quota en dehors des Shetland aux taux prévalant sur le marché et, b) qui aurait obtenu son quota par l'intermédiaire de SFPO suivant le système de la redevance. Ce tableau montre que les navires soumis au système de la redevance paieraient en réalité un peu plus chaque année que s'ils s'adressaient au marché pour louer leurs quotas. Une comparaison est faite pour un senneur-chalutier de 22 mètres, membre de SFPO, dont l'antécédent de pêche a été constitué chez SFPO et dont le chiffre d'affaires était de 385000 livres sterling en 1999. La comparaison fait apparaître que ce navire aurait payé 2,2 % de plus par an dans le système de la redevance que s'il avait loué son quota sur le marché libre. SDT cite également l'exemple qui, selon elle, n'est pas un cas isolé, de la location de 232 tonnes d'aiglefin le 2 juillet 1999 à une organisation anglaise de producteurs, alors qu'en septembre, SFPO est tombée à court de cette espèce de poisson et a dû introduire un très petit quota pour ses propres membres. Dans ce cas, les pêcheurs des Shetland ont été désavantagés par rapport aux autres pêcheurs britanniques.
Observations du Royaume-Uni
(30) Le Royaume-Uni fait valoir que SDT doit être considérée comme une entité privée. Il conteste toute affirmation selon laquelle le seul fait que des conseillers de SIC sont de droit fiduciaires de SDT entraîne l'assimilation des actions de SDT aux actions d'un organisme public. Selon le Royaume-Uni, SDT, qui est à l'origine du plan, avait raisonnablement présumé qu'il ne pouvait être de question de création d'un plan d'aide d'État.
(31) Le Royaume-Uni fait remarquer que l'emprunt commercial était déjà possible pour l'achat de quotas de pêche au moment de la création du plan. Est jointe aux observations la copie d'une lettre du 7 mars 2002 adressée à SFPO par la Royal Bank of Scotland. Ladite copie fait apparaître que le taux d'intérêt applicable à l'emprunt au nom de SFPO entre le 5 novembre 1998 et la fin de cette même année était de plus de 2 % supérieur au taux d'emprunt de base de la banque. Le contrat de prêt entre SDT et SLAP au taux d'emprunt de 9 % a été conclu en novembre 1998, lorsque le taux d'intérêt de base était de 6,75 %. Dès lors, le Royaume-Uni soutient qu'aucun élément d'aide n'a été inclus dans le prêt accordé à SLAP par SDT en novembre 1998.
(32) Le Royaume-Uni a joint un tableau comparatif des coûts locatifs des quotas pour les navires soumis au système de la facturation directe et pour les navires tenus de verser un pourcentage du chiffre d'affaires. À la lumière des trois exemples cités (un senneur-chalutier en bois de 24 mètres, un twin-rigger en acier de 18,25 mètres et un chalutier en acier de 24 mètres), il conclut que le paiement d'un pourcentage du chiffre d'affaires ne favorise pas les navires soumis à ce système. En fait, d'après les chiffres, ces navires auraient payé un peu plus par an dans le système de la redevance que s'ils avaient loué les quotas sur le marché.
(33) Cela étant, le Royaume-Uni admet qu'en raison de l'existence de deux systèmes de paiement séparés, il a peut-être été plus difficile d'évaluer si un traitement préférentiel avait été accordé aux membres de SFPO. Il fait remarquer que SFPO a déjà pris les premières mesures nécessaires pour mettre en place un système dans lequel les navires de SFPO devraient utiliser le même système de paiement que les navires non membres de l'organisation de producteurs, c'est-à-dire sur la base d'un prix par tonne. En outre, le Royaume-Uni fait valoir que les systèmes de paiement du loyer ne constituaient pas un traitement préférentiel, si l'on compare avec les montants réclamés par d'autres prêteurs de quotas au cours de la même période. Dès lors, le plan n'a pas entraîné ou ne risquait pas d'entraîner des distorsions de la concurrence et ne relève pas du champ d'application de l'article 87 du traité. En outre, selon le Royaume-Uni, les coûts de la location des quotas publiés de temps à autre dans Fishing News ne peuvent pas être considérés comme une norme pour mesurer le coût de la location des quotas. Des taux publiés de façon aussi irrégulière ne représentent pas une image fidèle de ce marché volatile.
(34) Le Royaume-Uni estime que pour que la Commission puisse constater que des échanges entre les États membres existent et qu'ils sont perturbés, il conviendrait que les possibilités de pêche et non le poisson constituent le bien négocié. Puisque le commerce des possibilités de pêche au Royaume-Uni n'est, par définition, pas possible avec d'autres États membres, le plan ne relève pas du champ d'application de l'article 87 du traité.
(35) Selon le Royaume-Uni, les antécédents de pêche et les quotas doivent être considérés comme des actifs. Les prêteurs commerciaux considèrent actuellement les antécédents de pêche achetés comme une garantie. Ces antécédents de pêche sont repris dans les comptes annuels de nombreux navires et les transferts permanents de quotas sont considérés par l'administration britannique des douanes et accises comme un bien immobilisé aux fins de l'impôt sur les plus-values de cession et de l'allégement fiscal correspondant par transfert. Le Royaume-Uni estime que le point de vue de la Commission selon lequel les unités de répartition des quotas fixés sont des matières premières est injustifié. Alors que les unités de répartition des quotas fixés correspondent, d'une année à l'autre, à un niveau variable de quotas de poisson, elles continuent de représenter une part permanente des possibilités de pêche disponibles. Dès lors, toute aide accordée ne doit pas être considérée comme une aide d'exploitation; elle se rapproche davantage de l'aide aux investissements. Par conséquent, le Royaume-Uni suggère que toute aide soit examinée au cas par cas en conformité avec la section 1, paragraphe 2, des lignes directrices.
(36) Le plan a donné lieu à l'achat et la mise en commun d'antécédents de pêche à une époque où les stocks de poissons avaient diminué. Cette mise en commun peut être considérée comme une rationalisation, étant donné que les quotas correspondants ont été mis à la disposition, au prix du marché, de pêcheurs actifs dont les droits de capture avaient été érodés à cause de la diminution des stocks de poissons. Le développement d'entreprises de pêche viables a dès lors été assuré. Par conséquent, le plan a accéléré l'adaptation de l'industrie à la nouvelle situation à laquelle elle est confrontée. Cette intervention limitée sur le marché a simplement eu pour conséquence que certains de ces plus petits pêcheurs ont poursuivi leurs activités dans des régions très dépendantes de la pêche, qui ne comptent pas beaucoup d'autres activités économiques. Ce résultat peut également être jugé cohérent avec la dimension socio-économique de la politique commune de la pêche, comme l'article 159 du traité le requiert.
(37) Enfin, si la Commission adopte une décision négative, le Royaume-Uni exprime son accord de modifier le plan comme il sera demandé, afin d'en garantir la conformité à l'avenir. Néanmoins, il demande instamment à la Commission de s'abstenir de toute tentative de recouvrement auprès des pêcheurs, dont elle considérerait qu'ils ont bénéficié du plan.
V. ANALYSE
A. Existence d'une aide d'État
(38) Selon l'article 87, paragraphe 1, du traité de la CE: "Sauf dérogations prévues par le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions". Quatre conditions doivent être réunies pour qu'une mesure puisse être qualifiée d'aide d'État: tout d'abord, elle doit apporter un avantage quelconque aux entreprises qui en bénéficient; deuxièmement, cette aide doit être octroyée par l'État ou par les ressources de l'État; troisièmement, elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises et, enfin, elle doit affecter les échanges entre les États membres.
Avantage aux bénéficiaires
(39) Le plan a été créé, parce que, d'après le Royaume-Uni, la flotte des Shetland éprouvait de grandes difficultés à trouver des sources de financement commercial en raison des coûts sans cesse plus élevés des quotas. Les antécédents de pêche acquis ont permis à des navires de la flotte des Shetland de pêcher en fonction de quotas auxquels ils n'auraient autrement pas eu droit. Par conséquent, à première vue, le plan a permis à ces navires d'accroître leur production dans des conditions qui n'auraient autrement pas été possibles. Puisqu'une aide existe dès lors qu'une intervention a pour effet de favoriser des bénéficiaires déterminés, quelle que soit la forme de l'intervention, on peut présumer que le plan correspond à un système d'aide aux pêcheurs auxquels les quotas sont loués. Or, si l'aide existe, le plan a conféré un avantage à ces pêcheurs.
(40) Selon le Royaume-Uni, ainsi qu'à la lumière des informations fournies par SDT et envoyées par l'intermédiaire des autorités britanniques, l'existence de deux systèmes de paiement séparés n'a pas donné lieu à des conditions préférentielles en faveur des pêcheurs membres de SFPO(7).
(41) La Commission estime que les chiffres donnés dans ces informations ne sont pas exacts. Dans le cas du senneur-chalutier de 22 mètres, cité par SDT(8), il est mentionné qu'il aurait payé 10680 livres sterling pour la location des quotas sur le marché, alors qu'il aurait payé 19250 livres sterling dans le cadre du système de la redevance supplémentaire. Le montant est calculé pour des quotas de différentes espèces pour une quantité globale de 350 tonnes, dont le loyer s'élève à 34 livres sterling par tonne pour l'aiglefin, 13 livres sterling par tonne pour le merlan, 38 livres par tonne pour la morue, 11 livres sterling par tonne pour le colin, 61 livres sterling par tonne pour la lotte et 63 livres sterling par tonne pour les "divers". Il semble normal de fixer à 350 tonnes la quantité globale qu'un tel navire doit pêcher pendant une année entière. Cependant, il ressort des copies de factures adressées aux navires non membres de SFPO pour les quotas qu'ils avaient loués(9) que le loyer réel était environ dix fois supérieur à celui mentionné dans l'exemple du senneur-chalutier de 22 mètres, à savoir 300 livres sterling par tonne pour l'aiglefin en avril 2000, 260 et 300 livres sterling par tonne pour l'aiglefin en juin et juillet 2000 et 450 livres sterling par tonne pour la lotte en juillet 2000. Les montants mentionnés dans Fishing News se situent à des niveaux comparables: 350 livres sterling par tonne pour l'aiglefin en avril 2000, 250 livres sterling par tonne pour la morue en juin et juillet 2000 et 400 livres sterling par tonne pour la lotte en juillet 2000(10). Par conséquent, les chiffres fournis ne sont pas exacts; ils ne montrent pas que les navires membres de SFPO ont payé, pour la location des quotas, un montant plus élevé dans le cadre du système de la redevance supplémentaire que celui qu'ils auraient payé aux prix du marché, comme le Royaume-Uni le prétend. Les chiffres indiquent en fait que si les loyers réels sont pris en compte (en multipliant les montants indiqués par 10 environ), les navires membres de SFPO doivent payer beaucoup moins que ceux qui ne sont pas membres de SFPO. Par exemple, le loyer pour l'ensemble des quotas du senneur-chalutier de 22 mètres, s'il n'est pas membre de SFPO, ne s'élèverait pas à 10680 livres sterling, mais à 106800 livres sterling, c'est-à-dire bien plus que le coût locatif dans le cadre du système de redevance supplémentaire (19250 livres sterling).
(42) La même critique peut être formulée à l'égard des autres chiffres cités par le Royaume-Uni. Dans le tableau(11) relatif à un navire nécessitant des quotas pour 365 tonnes de diverses espèces, qui compare les implications financières d'un même navire, a) qui aurait loué ses quotas en dehors des Shetland aux taux prévalant sur le marché et, b) qui aurait obtenu ses quotas par l'intermédiaire de SFPO dans le cadre du système de la redevance, les loyers mentionnés ne sont pas non plus exacts. Hormis le cas de l'aiglefin, pour lequel le loyer indiqué pourrait être exact, bien qu'il soit inférieur au montant mentionné plus haut (240 livres sterling par tonne), les autres montants ne sont pas fiables (10 livres sterling par tonne pour la morue, 70 livres sterling par tonne pour le colin, 10 livres sterling par tonne pour le merlan, 10 livres sterling par tonne pour la lotte et 10 livres sterling par tonne pour un mélange d'espèces). De même, les chiffres mentionnés dans le tableau annexé à la lettre du 8 mars 2002 du Royaume-Uni sont inexacts. S'agissant des loyers de 1999, les montants étaient de 200 livres sterling par tonne pour l'aiglefin et de 200 livres sterling par tonne pour la morue, mais ils étaient de 10 livres sterling par tonne pour le merlan, de 10 livres sterling par tonne pour la lotte et de 10 livres sterling pas tonne pour les "divers". Dès lors, compte tenu de l'inexactitude des chiffres fournis, le Royaume-Uni n'a produit aucun élément de preuve indiquant qu'il n'existait aucun avantage pour les pêcheurs qui ont obtenu des quotas grâce au système de la redevance supplémentaire. Au contraire, ce manque de preuve donne à penser qu'il existe bien un avantage pour ces pêcheurs.
(43) L'existence de cet avantage est confirmée par le fait que, comme les autorités du Royaume-Uni l'ont indiqué dans leur lettre du 6 mars 2000, SFPO a pu obtenir, en 1998, 100 % du rendement minimal requis de 9 % en faveur de SLAP grâce à la location de quotas à des navires non membres de SFPO. Par conséquent, cette location de quotas a permis à SFPO d'obtenir des revenus qui n'ont pas été constitués par des quotas loués dans le cadre du système de la redevance supplémentaire aux navires membres. Dès lors, le plan a pour conséquence qu'il existait une aide en 1998 en faveur des navires membres de SFPO. Au cours de l'année 1999, environ 77 % du taux minimal de 9 % ont été constitués par des quotas loués à des navires non membres de SFPO. Ainsi, pour que les conditions proposées aux navires membres de SFPO ne soient pas préférentielles, la proportion des quotas acquis dans le cadre du plan et loués aux navires non membres de SFPO aurait dû être supérieure à 77 % ou alors la proportion louée aux navires membres inférieure à 23 %. La Commission ne connaît pas la proportion de quotas loués à des navires membres de SFPO ni celle louée à des navires non membres. Cependant, puisque le plan a été créé dans le but de procurer des quotas aux navires de SFPO, la Commission présume que la proportion louée à des navires membres de SFPO était certainement supérieure à 23 %. C'est pourquoi il existait une aide en leur faveur en 1999.
(44) Les pêcheurs qui ont bénéficié du plan sont des pêcheurs qui ne pouvaient pas emprunter des fonds pour acheter des antécédents de pêche. Le plan leur a permis de pêcher en fonction de quotas, auxquels ils n'auraient autrement pas eu droit. Les antécédents de pêche acquis leur ont donc permis d'accroître leur production dans des conditions qui n'auraient d'une autre façon pas été possibles. Le plan, qui est sélectif par nature, a accordé un avantage à ces pêcheurs.
(45) Dans son examen préliminaire, la Commission a également exprimé ses doutes sur la compatibilité du plan avec le marché commun en raison du taux du prêt accordé à SLAP par SDT (9 %) pour l'achat d'antécédents de pêche. Se référant à sa communication concernant la méthode de fixation des taux de référence et d'actualisation(12), étant donné que le taux de référence au Royaume-Uni pour l'année 1998 était de 7,77 % et que, d'après les informations dont la Commission disposait à l'époque, les antécédents de pêche ne pouvaient pas servir de garantie, la Commission a estimé qu'une prime de 4 % devait être ajoutée. Dès lors, le taux de 9 % ne doit pas être comparé à 7,77 % mais à 11,77 %. La Commission a donc présumé qu'il existait une aide de 2,77 % pour l'achat des antécédents de pêche. Cependant, à la lumière des informations fournies par la suite(13), selon lesquelles le taux d'intérêt appliqué par la Royal Bank of Scotland pour cet achat était de 2 % supérieur au taux d'emprunt de base de la banque et compte tenu également du fait que le marché des antécédents de pêche en était à ses débuts, la Commission peut accepter qu'un taux de 9 % n'entraîne pas une aide d'État. Par conséquent, aucun avantage n'est accordé à SLAP ni à SFPO lorsqu'il agit pour le compte de SLAP dans le but d'acquérir des antécédents de pêche.
Ressources d'État
(46) Le Royaume-Uni fait valoir que SDT doit être considérée comme une entité privée(14). Cela ne prouve pas l'absence d'aide d'État. L'article 87 du traité dispose que pour qu'il soit question d'aide d'État, il faut que l'aide soit accordée par un État ou au moyen de ressources d'État. Par conséquent, il est aussi question d'aide d'État, lorsqu'une mesure d'aide est mise en oeuvre par un organisme qui peut être qualifié de privé. Dès lors, la Commission ne doit pas examiner la nature, privée ou publique, de SDT. C'est l'origine des ressources, la façon dont elles sont utilisées et l'effet qu'elles ont en matière de concurrence qui permettent de qualifier une mesure de mesure d'aide d'État.
(47) Le plan a été créé après l'octroi par SDT d'un prêt de 2 millions de livres sterling pour SLAP. SDT est financée par le fonds de réserve, constitué par le Shetland Islands Council (SIC). Ce fonds est lui-même financé aux termes d'un accord conclu le 12 juillet 1974 par le SIC et les sociétés pétrolières qui utilisent les installations portuaires de Sullom Voe. Cet accord déclare que des taxes sont versées par ces sociétés "en raison de l'importation de pétrole brut et à titre d'indemnité pour les perturbations causées par cette activité". En vertu de cet accord, le SIC doit fournir des infrastructures d'embarcadère et des installations portuaires. L'accord prévoit une clause d'arbitrage en cas de litige entre les parties. Un autre accord signé le 15 mars 1978 par le SIC et ces mêmes sociétés règle les questions relatives aux embarcadères et à leur entretien.
(48) L'accord de 1974 pourrait être comparé à un accord conclu entre deux entreprises, puisque le SIC a accepté "de fournir des infrastructures d'embarcadère et des installations portuaires adéquates" (clause 6) en échange de taxes payées par les sociétés pétrolières. Étant donné que l'article 295 du traité ne préjuge en rien les règles des États membres régissant le système de la propriété immobilière, un organisme public peut agir comme une société privée. Dès lors, à première vue, s'agissant du moins de la gestion des installations portuaires, le SIC peut être considéré comme agissant comme une entreprise privée et les revenus perçus peuvent être qualifiés de revenus privés.
(49) Par ailleurs, la Commission a relevé deux éléments: premièrement, les taxes perçues aux termes de l'accord correspondent également à une "indemnité au titre des perturbations causées", c'est-à-dire les perturbations causées à la population des Shetland et deuxièmement, l'accord fait en quelque sorte double emploi avec celui de 1978, puisqu'ils s'intéressent tous deux à la question des embarcadères. Les documents envoyés à la Commission n'expliquent pas précisément en quoi consiste ce double emploi. Néanmoins, la Commission relève que l'accord de 1974 a été envoyé par le Royaume-Uni, par courrier du 23 août 2002, à titre d'"accord relatif aux perturbations". Par conséquent, il semble que ledit accord concerne spécifiquement les perturbations causées par les sociétés pétrolières, ce qui correspond à la déclaration faite par le Royaume-Uni lui-même dans sa lettre du 6 mars 2000: "Les sociétés pétrolières, compte tenu des perturbations que leur usage des îles et de leurs ressources ont causées ont fait un don charitable au Shetland Island Council" (point 5). Par conséquent, en recevant ces fonds qui sont directement liés aux perturbations causées à la population des îles Shetland et non à la fourniture effective de services afférents aux installations portuaires, le SIC n'agit pas en tant que société privée intervenant dans des conditions normales de marché. Il agit dans l'intérêt général de la population touchée par les perturbations.
(50) L'accord révèle que les fonds perçus ne peuvent pas être considérés comme un véritable don fait à la population. En effet, ledit accord contient des dispositions relatives au paiement des taxes, à leur révision et à l'arbitrage en cas de litige(15). Ces dispositions mettent en lumière que l'engagement de verser ces montants en échange dépasse ce qui pourrait être qualifié de contribution volontaire. Si la renégociation de l'accord est possible, il s'ensuit que l'accord était le résultat d'une négociation au cours de laquelle chaque partie a défendu ses propres intérêts; les paiements effectués au titre dudit accord ne peuvent pas être considérés comme de véritables dons. Cet accord ne peut pas être qualifié d'accord volontaire au sens où il serait simplement le résultat de la bonne volonté des sociétés pétrolières à l'égard du comté des Shetland et de ses habitants. Par conséquent, ces fonds ne peuvent pas être considérés comme des fonds privés, mais comme des fonds publics. Ils doivent être considérés comme des ressources d'État aux fins de l'article 87 du traité CE.
(51) En outre, les fiduciaires de deux fiducies qui participent au plan (SDT et SICCT qui est la fiducie mère de SLAP) sont les conseillers du SIC(16) (deux autres fiduciaires seulement ne sont pas membres du SIC). Bien que les conseillers soient fiduciaires de droit, le fait qu'ils sont nommés par le SIC signifie que ce dernier peut effectivement exercer une influence dominante sur les fiducies et sur SLAP, ainsi que sur les ressources dont elles disposent. Dès lors, plusieurs facteurs révèlent que les décisions relatives au fonctionnement du plan ne peuvent pas être prises sans tenir compte des exigences de l'organisme public.
(52) Ce qui précède indique clairement que les ressources utilisées pour le plan doivent être considérées comme relevant de l'État et sont des ressources d'État aux fins de l'article 87 du traité.
(53) Cette constatation n'est pas ébranlée par le fait que les ressources de SLAP ont été considérées comme étant une contribution privée en faveur des projets approuvés par le Fonds européen de développement régional (FEDER) au titre du programme de l'objectif 1 "Highlands & Islands" pour la période 1994-1996(17). Premièrement, étant donné que SLAP est une société de capitaux, le fait qu'elle soit toujours citée à ce titre dans les documents du FEDER a empêché la Commission de présumer que SLAP a été créée par des ressources d'État. Deuxièmement, puisque l'article 295 du traité ne préjuge en rien les règles des États membres qui régissent le système de propriété immobilière, on pouvait considérer que SLAP faisait une contribution privée à un projet, si elle agissait en tant qu'investisseur privé dans des conditions normales d'économie de marché. La question à poser en l'espèce ne vise pas l'origine des ressources utilisées par le propriétaire, mais comment il les a utilisées, c'est-à-dire s'il s'est comporté ou non comme un investisseur privé. Une mention non datée figurant dans une brochure explicative concernant la mise en oeuvre du règlement (CEE) n° 4028/86 du Conseil(18) et expliquant que les ressources de SICCT ne sont pas des "subventions nationales" et doivent donc être considérées comme des fonds privés ne peut pas remettre en cause la conclusion que le plan est financé par des ressources d'État. Premièrement, il n'apparaît pas que la Commission ait eu connaissance de cette brochure et deuxièmement, comme dans le cas du FEDER et de SLAP, elle ne pouvait pas présumer que SICCT était financée par des ressources d'État.
Distorsions ou menaces de distorsions de la concurrence
(54) Les quotas dont les entreprises de pêche ont bénéficié dans le cadre du plan ont renforcé leur position par rapport aux autres entreprises de pêche, qu'elles soient immatriculées au Royaume-Uni ou dans les autres États membres. Elles ont pu débarquer et vendre plus de produits de pêche qu'elles ne l'auraient fait si elles n'en avaient pas profité.
(55) La mise en oeuvre du plan a donc faussé la concurrence. Elle a permis de capturer du poisson qui est vendu sur le marché de la Communauté. Les antécédents de pêche acquis concernent des espèces telles que la morue, l'aiglefin, le lieu noir et le merlan, couvertes par l'organisation commune des marchés dans le secteur de la pêche et de l'aquaculture(19). Cette aide a donc bien affecté la concurrence au sein du marché de la Communauté.
(56) En outre, les observations présentées par Scottish Fishermen's Organisation(20) donnent à penser que la participation des autorités des Shetland à la création du plan a déclenché une escalade des coûts et des quotas. Les autorités du Royaume-Uni n'ont pas contredit cette affirmation.
Impact sur les échanges entre les États membres
(57) L'impact sur les échanges ne doit pas être évalué au regard uniquement des possibilités de pêche, comme le Royaume-Uni le fait valoir(21). Un programme d'aide doit être évalué en tenant compte de tous les effets qu'il pourrait avoir sur les échanges au sein de la Communauté. Par conséquent, le plan doit être évalué en tenant compte de ses effets sur le commerce des produits concernés, c'est-à-dire les produits du secteur de la pêche et ceux qui entrent en concurrence avec ceux-ci.
(58) Conformément aux statistiques officielles du Royaume-Uni pour 1999 et 2000(22) relatives à la pêche en mer, les échanges de produits de la pêche entre le Royaume-Uni et les autres États membres ont été particulièrement importants. Les débarquements en 2000 étaient à peine inférieurs à 500000 tonnes. Au cours de la même année, les exportations de poissons et de produits de la pêche se sont élevées à 365000 tonnes, y compris 233000 tonnes pour les autres États membres et les importations de poissons, et les préparations à base de poisson se situaient juste en dessous de 550000 tonnes y compris 133000 tonnes provenant d'autres États membres. Ces chiffres montrent clairement l'importance du commerce des produits de la pêche entre le Royaume-Uni et les autres États membres.
(59) Étant donné que le plan a renforcé la position des entreprises de pêche bénéficiaires par rapport à celle d'autres entreprises de pêche, il convient de considérer que ces dernières ont été lésées par le plan. Le plan a permis aux entreprises de pêche bénéficiaires de conserver une part du marché que, dans d'autres circonstances, des concurrents auraient pu prendre. Le commerce entre la flotte des Shetland et les producteurs des autres États membres est donc bien affecté.
Conclusion
(60) Les quatre critères permettant de qualifier ces mesures d'aide d'État au sens de l'article 87 du traité CE sont réunis. Étant donné que ce plan concerne le secteur de la pêche, il doit être examiné à la lumière des lignes directrices pour l'examen des aides d'État dans le secteur de la pêche et de l'aquaculture, appelées ci-après les "lignes directrices". Conformément au point 3.4 des lignes directrices actuelles(23), il doit être examiné conformément aux lignes directrices en vigueur à l'époque où l'aide a été octroyée. Par conséquent, il sera examiné sur la base des lignes directrices de 1997(24).
(61) Au contraire, comme il a été déclaré plus haut(25), aucune aide d'État n'est comprise dans le prêt accordé par SDT pour l'achat des antécédents de pêche.
B. Compatibilité avec le marché commun
(62) Les doutes de la Commission en ce qui concerne la compatibilité du plan avec le marché commun étaient fondés sur la supposition que les quotas et les antécédents de pêche sont, par nature, des biens non durables. Par conséquent, l'aide accordée au titre du plan apparaissait à la Commission comme une aide d'exploitation. Ce type d'aide n'étant en principe pas compatible avec le marché commun et aucune justification acceptable n'ayant été apportée, la Commission a émis des doutes en ce qui concerne le plan.
(63) Dans sa réponse, le Royaume-Uni faisait savoir que "les transferts permanents de quotas sont considérés par l'administration des douanes et accises comme des opérations en capital". En conséquence, bien qu'à l'origine, il ait été déclaré officiellement que les antécédents de pêche faisaient l'objet d'un commerce libre, il apparaît maintenant que les autorités du Royaume-Uni reconnaissent officiellement que ceux-ci ont acquis la valeur d'un actif. Par conséquent, la Commission serait en droit d'adopter cette approche et de considérer l'acquisition d'antécédents de pêche comme un investissement.
(64) Quelle que soit la classification correcte, la Commission n'a pas besoin de la commenter. En ce qui concerne les pêcheurs, étant donné que la période de location des quotas n'excède pas un an cette location représente des frais d'exploitation. Une aide qui vise le montant de la location est par conséquent une aide d'exploitation.
(65) Conformément au point 1.2, quatrième alinéa, troisième tiret, des lignes directrices, les aides d'exploitation qui n'imposent aucune obligation de la part des bénéficiaires sont incompatibles avec le marché commun à moins qu'elles ne soient directement liées à un plan de restructuration jugé compatible avec le marché. Étant donné que le plan n'est en aucune façon lié à un plan de restructuration tel que défini dans les lignes directrices pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté(26), il ne peut être considéré comme compatible avec le marché commun.
(66) En outre, les autorités du Royaume-Uni ont relevé que, du fait que le plan consiste à regrouper des antécédents de pêche, il pouvait être considéré comme une forme de rationalisation par le biais du développement d'entreprises de pêche viables dans un contexte de stocks halieutiques décroissants. Mais étant donné que ce regroupement concerne la SFPO qui n'a pas été considéré comme bénéficiaire dans la présente analyse, cet argument n'est pas pertinent pour l'évaluation de ce programme d'aide aux pêcheurs.
C. Récupération de l'aide
(67) L'article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 659/1999 stipule que, en cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l'État membre concerné doit prendre toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide auprès de son bénéficiaire. La Commission n'exige pas la récupération de l'aide si, ce faisant, elle allait à l'encontre d'un principe général de droit communautaire.
Le respect de la confiance légitime est un principe général du droit communautaire. Dans la présente affaire, la Commission considère que ce principe fait obstacle à la récupération pour les raisons suivantes.
Quoiqu'il n'y ait pas de lien nécessaire entre les actions et les décisions de la Commission relatives à l'utilisation des Fonds structurels communautaires dans le contexte du règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil(27) et les décisions de la Commission concernant les aides d'État dans des circonstances spécifiques de ce type, la combinaison d'un certain nombre d'événements peut avoir fait naître une confiance légitime quant à la nature privée des fonds en question.
En fait, l'attitude que le gouvernement du Royaume-Uni et la Commission ont adoptée de façon conséquente permettait de conclure raisonnablement que le fonds était un fonds privé dans l'optique du dispositif des Fonds structurels communautaires. Même si, du point de vue strictement légal, il n'y a pas de lien automatique entre ces deux aspects, les autorités nationales et les pêcheurs ont pu être raisonnablement induits à supposer que l'octroi de telles aides ne relève pas des dispositions relatives aux aides d'État, créant ainsi une confiance légitime à cet égard.
(68) Premièrement, un feuillet explicatif publié par l'exécutif écossais pour la mise en oeuvre du règlement (CEE) n° 4028/86 indiquait expressément que les subventions et les prêts provenant du Shetland Islands Council Charitable Trust (SICCT - voir à ce sujet aide d'État, affaire C-88/2001) ne seraient pas considérés comme une subvention publique, de sorte qu'elles étaient en droit de conclure qu'ils devaient être considérés comme une contribution privée.
En deuxième lieu, dans le cadre du Fonds européen de développement régional (FEDER) au titre de la programmation 1994-96 pour des interventions dans la région des " Highlands and Island" concernée par l'objectif 1, les fonds provenant du Shetland Leasing and Property Ltd (SLAP), qui sont entièrement détenus par la SICCT, ont été considérés comme une contribution privée.
Troisièmement, en raison des liens étroits entre les Orcades et les Shetland, les autorités des îles Shetland étaient probablement conscientes du fait que le fonds de réserve équivalent des Orcades (voir aide d'État, affaire C 87/2001) était considéré dans la pratique par les autorités du Royaume-Uni et la Commission comme étant de nature privée et permettant ainsi de fournir un cofinancement privé dans le contexte du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA).
(69) La Commission considère que cette conjugaison d'éléments a créé une confiance légitime de la part des autorités des Shetland et des organismes impliqués aussi bien que de la part des pêcheurs. Ils pouvaient considérer que seuls des financements privés étaient impliqués dans le cofinancement aux fonds structurels communautaires. De ce fait, ils peuvent avoir cru à tort que les dispositions en matière d'aide d'État contenues dans le traité n'étaient pas applicables, même si sur le plan strictement légal il n'y a aucun lien automatique entre ces deux questions.
(70) Par ces motifs et sur base de l'article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 659/1999, étant donné que le principe du respect de la confiance légitime est un principe général du droit communautaire, la récupération de l'aide dont les pêcheurs ont déjà bénéficié ne sera pas exigée.
(71) Cependant, comme le précise la présente décision, les fonds impliqués doivent réellement être considérés comme des ressources d'État en vertu des dispositions applicables en matière d'aide d'État. Par conséquent, le plan constitue une aide d'exploitation qui est en place depuis plusieurs années et profite aux pêcheurs à qui les quotas annuels sont loués dans le cadre du système de redevance supplémentaire. Cette aide étant incompatible avec le marché commun, il y a lieu d'y mettre fin. À cet effet, toutes les dispositions qui sont à l'origine de conditions de location préférentielles doivent être abrogées et remplacées par des dispositions qui font apparaître que la location s'effectue dans des conditions de marché normales, comme c'est déjà le cas pour les navires non membres. En même temps, il y a lieu de s'assurer que, dans le cadre de nouvelles conditions établies, SFPO ne bénéficie pas d'une aide d'État.
VI. CONCLUSION
(72) La Commission considère que, en mettant en oeuvre le plan d'aide appelé "Prêts pour l'achat de quotas de pêche aux îles Shetland" le Royaume-Uni a violé l'article 88, paragraphe 3, du traité.
(73) À la lumière de l'analyse faite à la section V, la Commission estime que ce programme d'aide n'est pas compatible avec le marché commun, étant donné qu'il concerne la location de quotas à des navires qui sont membres de SFPO. Au contraire, la Commission considère qu'aucune aide d'État n'est comprise dans le prêt accordé à SLAP par SDT,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Le programme d'aide appelé "Prêts pour l'achat de quotas de pêche aux îles Shetland" mis en oeuvre par le Royaume-Uni n'est pas compatible avec le marché commun.
Le Royaume-Uni abrogera le système d'aide mentionné dans le premier paragraphe.
Article 2
Le Royaume-Uni informera la Commission dans une période de deux mois à partir de la réception de la présente décision des mesures qu'il a prises pour s'y conformer.
Article 3
La présente décision est adressée au Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord.
Fait à Bruxelles, le 3 juin 2003.

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