Document ID: 32002D0344

Kommissionens beslutning
af 23. oktober 2001
om manglende udtømmende og uafhængigt tilsyn med La Postes takstmæssige og tekniske betingelser for at give postklargøringsvirksomheder adgang til monopoliserede tjenester
(meddelt under nummer K(2001) 3186)
(EØS-relevant tekst)
(Kun den franske tekst er autentisk)
(2002/344/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 86, stk. 3,
efter at have givet de franske myndigheder og det franske postvæsen, La Poste, ved brev af henholdsvis den 27. oktober 1999 og 30. november 1999 mulighed for at fremkomme med deres synspunkt for så vidt angår Kommissionens klagepunkter i forbindelse med den franske postlovgivning for så vidt angår postklargøringstjenester, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFREMSTILLING
1.1. De pågældende tjenester
(1) Denne beslutning vedrører udelukkende La Postes forbindelser med sine handelspartnere, dvs. postklargøringsvirksomheder på markeder, der ligger forud for La Postes egen hovedaktivitet, den grundlæggende postbesørgelse. Disse handelspartnere i postklargøringssektoren kan analyseres som:
- dels brugere, for så vidt som de sætter sig i afsendernes sted, idet afsenderne betror dem afleveringen af deres forsendelser hos La Poste
- dels som leverandører til La Poste, for så vidt som de i den offentlige operatørs sted leverer bestemte tjenester, der ligger forud for aktiviteter, der ligger inden for det område, der er omfattet af eneret.
Routing er under alle omstændigheder en aktivitet, hvorved posten forberedes, inden La Poste overtager den inden for rammerne af dets tjenester på eneretsområde. Selve postklargøringsaktiviteterne indebærer, at der gøres brug af tjenester, der er omfattet af eneretten. Rent begrebsmæssigt og selv om tjenesterne i praksis indgår i en kæde(1) af tjenester, der ofte leveres af de samme virksomheder, omfatter postklargøring to forskellige typer aktiviteter(2).
1.1.1. Tjenester på afsendernes vegne
(2) For det første kan postklargøring omfatte en tjeneste til gavn for afsenderen. I så tilfælde består aktiviteten i at forberede posten til at blive afsendt (trykke, lægge i kuvert eller emballere i plast, sætte etiketter og adresser på samt frankere), at samle, bundte, sortere og aflevere den på La Postes kontorer.
(3) Denne type aktiviteter for afsendere kan betegnes som en "intern postjeneste" for store virksomheder(3). I meddelelse fra Kommissionen om anvendelse af konkurrencereglerne på postsektoren og på vurderingen af visse statslige foranstaltninger i relation til posttjenesterne(4) bemærkes det bl.a., at "store virksomheders postsortering varetages nu ofte af postklargøringsvirksomheder, der klargør og forsorterer posten, inden den viderebringes til postvirksomheden til endelig omdeling". Postklargøringsvirksomheder, der udøver denne aktivitet, kan sidestilles med uafhængige "mellemled" mellem afsenderne og La Poste. Kun disse mellemled skylder La Poste for frankeringen.
(4) Disse aktiviteter på vegne af afsenderne medfører skematisk set to betalingsmåder, som generelt kombineres:
- direkte betaling for postklargøringstjenesterne, leveringer af adressekartoteker etc.
- betaling for den rolle, postklargøringsvirksomhederne spiller som mellemled, og for fordelen ved at få adgang til gunstige frankeringstakster; postklargøringsvirksomhederne har adgang til La Postes "produktkontrakter" (navnlig de såkaldte Postimpact-produktkontrakter), der giver adgang til gunstige takster (f.eks. 1,68 FRF pr. forsendelse ved 20000 Postimpact-forsendelser i stedet for 2,7 FRF for Ecoplis-masseforsendelser); generelt betaler postklargøringsvirksomhederne de gunstige takster til La Poste og afkræver afsenderne en højere pris for frankeringen, end de reelt har betalt La Poste.
1.1.2. Forberedende arbejde, der udføres af postklargøringsvirksomhederne i stedet for af La Poste
(5) For det andet kan postklargøring dække tjenester, der udføres af postklargøringsvirksomhederne i stedet for La Poste. Denne aktivitet består af en række foranstaltninger for at forberede posten, klargøre forsendelserne i postsække, der overholder bestemte normer, således at den er mere eller mindre fint sorteret efter bestemmelsessted, samt aflevering af forsendelserne på de af La Postes kontorer, som La Poste har udpeget med henblik herpå. I sådan en ordning fungerer postklargøringsvirksomhederne som leverandører til La Poste. La Poste opnår besparelser i forbindelse med behandlingen og større effektivitet ved at udlicitere bestemte former for forberedende arbejde(5).
La Poste har siden 1990 betalt postklargøringsvirksomhederne direkte via en ordning med "betaling pr. tusinde", dvs. i forhold til mængden af forsendelser for det forberedende arbejde, de udfører på dets vegne inden for rammerne af såkaldte tekniske aftaler. Betalingens art varierer hovedsagelig afhængig af kriterierne for kvaliteten af forberedelsen af forsendelserne, og hvor fin den udførte sortering er. Ud af disse tekniske kontrakter indtager den såkaldte klargøringskontrakt(6) en strategisk plads, idet den til forskel fra de øvrige tekniske kontrakter gør det muligt for tjenesteyderen at bundte forsendelser af forskellig art og i små mængder og således drage nytte af den kvalitetsbaserede betaling (principielt medfører de fastlagte mængdetærskler, at det kun i forbindelse med større mængder identiske forsendelser er muligt at drage nytte af den kvalitetsbaserede betaling). Det skal bemærkes, at det kun er de postklargøringsvirksomheder, der også har indgået en produktkontrakt med La Poste, der kan drage nytte af de tekniske kontrakter, og som når over en bestemt mængde afleverede forsendelser.
1.2. Postklargøringsvirksomheder
(6) Bredt anskuet(7) var omsætningen på postklargøringsmarkedet i 1998(8) (målt via postklargøringsvirksomhedernes omsætning) på ca. 6,4 mia. FRF, der fordeler sig som følger:
- 3,5 mia. FRF - postklargøringsvirksomhedernes omsætning
- 2 mia. FRF - omsætningen hos postklargøringsvirksomheder, der tilbyder lasertryk
- 0,9 mia. FRF - pakkespecialisters omsætning.
Postklargøringsvirksomhedernes tjenester er hovedsagelig koncentreret om klargøringen af forsendelserne samt udførelsen af forberedende arbejde på La Postes vegne (jf. punkt 1.1.1 og 1.1.2). Visse postklargøringsvirksomheder tilbyder også i mindre omfang desktoppublishingjenester (jf. nedenfor), udleje af adressekartoteker, levering af kuverter etc. Der sondres hovedsagelig mellem tre typer virksomheder, nemlig dem, der forbereder forsendelser, dem, der sammensætter forsendelser, og dem, der sorterer forsendelser.
Postklargøringsvirksomheder, der også tilbyder lasertryk, er mere specialiseret i desktop publishing, dvs. at de ved hjælp af edb-baserede data udformer erhvervspost for afsendere af masseforsendelser. Disse virksomheder tilbyder desktop publishing som supplement til selve postklargøringsaktiviteterne(9).
Forberedelse af pakker udgør en særlig postklargøringsaktivitet, der ofte omfatter tilknyttede ydelser (forvaltning af ordrer, lagring etc.). Denne aktivitet og disse virksomheder er ikke berørt af denne beslutning.
Virkeligheden er dog mere kompleks, end denne forenklede opdeling af virksomhederne viser. I praksis tilbyder en række postklargøringsvirksomheder en mere eller mindre bred vifte af tjenester, der er mere eller mindre koncentreret om bestemte markedssegmenter og omfatter tjenester inden for de ovenfor indkredsede aktiviteter. Det er således muligt at gøre analysen mere præcis ved at opdele postklargøringsvirksomhederne i et stort antal underkategorier afhængig af, hvad der er karakteristisk for deres aktiviteter og deres kunders profil(10).
(7) På det franske postklargøringsmarked findes der dels private og uafhængige postklargøringsvirksomheder, som f.eks. medlemmerne af SNELPD, der tilbyder postklargøringstjenester til alle afsendere af masseforsendelser, dels La Poste, der tilbyder postklargøringstjenester enten direkte eller indirekte gennem bestemte datterselskaber.
(8) De private postklargøringsvirksomheder og de uafhængige lasertrykvirksomheder er generelt små og mellemstore virksomheder. Den gennemsnitlige omsætning er på lidt over 15 mio. FRF. Der er imidlertid tale om en meget koncentreret sektor, idet de 20 største virksomheder står for ca. 55 % af den samlede omsætning.
(9) La Poste og nogle af dets datterselskaber tilbyder deres erhvervskunder tjenester, der direkte konkurrerer med tjenester, som de beskrevne postklargøringsvirksomheder tilbyder.
(10) La Poste tilbyder således frankerings-, klargørings- og afleveringstjenester(11), navnlig via "Carré Pro", der findes på flere end 400 postkontorer. Carré Pro's omsætning vurderes af La Poste til at være på ca. 227 mio. FRF i 1999, selv om det er svært at skille den ud(12).
(11) De af La Postes datterselskaber, der er aktive inden for postklargøring, og som er berørt af denne beslutning, er hovedsagelig Datapost, Mikros og Dynapost. Aktiviteterne i Datapost, der blev oprettet i 1994, og som er specialiseret i desktoppublishing, overlapper aktiviteterne i postklargøringsvirksomhederne med lasertrykfaciliteter. Datapost tilbyder bl.a. rene desktoppublishingtjenester (edb-baseret sortering og forberedelse af produktion, trykning etc.), men også ilægning af post i kuverter, klargøring og aflevering af forsendelser til La Poste. Virksomheden har ca. 165 ansatte og flere end 250 kunder. Dens omsætning er tredoblet i perioden 1996-1999 fra 32 mia. FRF til 107 mio. FRF. Datapost kørte med store driftsunderskud frem til i hvert tilfælde 1999. I november 2000 overtog(13) La Poste virksomheden Mikros(14), der er en anden vigtig aktør inden for desktoppublishing og postklargøring. Efter denne overtagelse blev der oprettet en "fælles pool" for Mikros og Datapost. Datterselskabet Dynapost er involveret i forvaltningen af virksomhedernes interne post, men tilbyder desuden indsamlings-, frankerings- og sorteringstjenester(15). Det har ca. 500 ansatte og havde i 1999 en omsætning på 275 mio. FRF.
(12) La Poste har ikke bestridt, at det selv eller de beskrevne datterselskaber leverer postklargøringstjenester(16), uanset om det er som leverandører til La Poste eller som brugere af La Postes net under monopol(17). La Poste dækker i alt mindst 10 % af markedet for postklargøring og desktoppublishing via dels såvel dets egne produkter som via Datapost og Mikros, dels via Dynapost(18).
(13) De tjenester, som postklargøringsvirksomhederne tilbyder til afsendere af post konkurrerer således med La Postes og dets datterselskabers tjenester. I lyset af La Postes postmonopol er postklargøringsvirksomhederne i deres dobbelte egenskab af brugere af postnettet og leverandør af tjenester til La Poste imidlertid nødvendigvis nødt til at acceptere de finansielle og tekniske betingelser, som La Poste opstiller for at modtage den post, de har behandlet. Postklargøringsvirksomhederne kan ikke komme uden om La Poste som partner, når de skal levere deres ydelser til kunderne.
1.3. Love og administrative bestemmelser, der finder anvendelse
1.3.1. Principperne for La Postes forbindelser med sine brugere og handelspartnere samt tilsynet hermed
(14) I lov af 2. juli 1990 om tilrettelæggelsen af den offentlige post- og telekommunikationstjeneste(19) (herefter benævnt "lov af 1990") samt beskrivelsen af La Postes serviceforpligtelser, der blev godkendt ved "décret" nr. 90-1214 af 29. december 1990(20) fastsættes betingelserne for leveringen af La Postes tjenester og den ordning, der finder anvendelse for La Postes forbindelser med såvel sine brugere som sine handelspartnere.
(15) I artikel 25 i lov af 1999 fastsættes, at forbindelserne mellem La Poste og dets brugere, leverandører og tredjemand generelt er omfattet af de almindelige retsregler. I artikel 23 i beskrivelsen af La Postes serviceforpligtelser bekræftes det, at La Postes forbindelser med brugerne er omfattet af kontrakter efter de almindelige retsregler.
(16) Med hensyn til forbindelserne med brugerne er det i henhold til artikel 23, stk. 2, i beskrivelsen af La Postes serviceforpligtelser op til La Poste at fastsætte "betingelserne for leveringen af dets produkter og tjenester". I samme artikel tilføjes, at "La Poste kan indgå kontrakter, hvor betingelserne på grundlag af et individuelt tilbud fastsættes efter fælles overenskomst mellem parterne". I så tilfælde er La Poste desuden forpligtet til at skelne mellem de elementer af tjenesterne, der er omfattet af eneret, og dem, der ikke er: "Når La Poste således leverer en tjeneste, der dels omfatter tjenester, der er omfattet af eneretten, dels tjenester, der er åbne for konkurrence, sondres der i kontrakten mellem de to kategorier af tjenester for så vidt angår levering og fakturering heraf."
(17) I artikel 22 i samme beskrivelse af La Postes serviceforpligtelser nævnes de måder, hvorpå det er muligt at "åbne nettet" for brugere. La Poste kan således inden for sit aktivitetsområde eller udenfor: - "give sine datterselskaber adgang til sit net. Dette sker inden for rammerne af aftaler, hvori bl.a. betingelserne for La Postes betaling herfor fastsættes. [og] - indgå aftaler om omdeling eller levering af tjenester med andre partnere. Ministeren med ansvar for post- og telekommunikationstjenesterne informeres om de indgåede aftaler."
(18) De betingelser, der finder anvendelse på brugerne, er ikke fastsat i beskrivelsen af La Postes serviceforpligtelser. De franske myndigheder har imidlertid henvist Kommissionen(21) til bestemmelserne i beskrivelsen af La Postes serviceforpligtelser, hvori der fastsættes generelle regler for La Postes frihed for så vidt angår takst- og kontraktmæssige spørgsmål i forbindelse med dets forbindelser med brugerne. De bestemmelser, de franske myndigheder henviser til, gør det muligt at skelne mellem to situationer.
- Når de pågældende tjenester henhører under La Postes eneret, skal La Postes forslag til takster i henhold til artikel 33, stk. 1, litra b), i beskrivelsen af La Postes serviceforpligtelser forelægges ministeren med ansvar for post- og telekommunikationstjenesterne samt økonomi- og finansministeren for at blive godkendt. I henhold til artikel 4 i beskrivelsen af La Postes serviceforpligtelser skal standardkontrakter, som La Poste indgår med brugere inden for rammerne af leveringen af de tjenester, hvor det har eneret, ligeledes forelægges til godkendelse for ministeren med ansvar for post- og telekommunikationstjenesterne.
- Til gengæld kan La Poste i henhold til artikel 33, stk. 1, litra c), og artikel 33, stk. 2, litra a), i beskrivelsen af La Postes serviceforpligtelser frit fastsætte taksterne for de tjenester, det udbyder i konkurrence med andre, uanset om de indgår som en del af befordringspligten eller ej. Disse takster skal kun forelægges den relevante minister til orientering. Med hensyn til tjenester, der er åbne for konkurrence, og som er omfattet af befordringspligten, finder det generelle princip om omkostningsægthed anvendelse(22), men i fransk lovgivning præciseres, hvilke konsekvenser dette princip kan få, eller hvorledes det skal kontrolleres, at det overholdes(23).
(19) Med hensyn til forbindelserne med leverandørerne og navnlig betingelserne for betaling af disse indeholder beskrivelsen af La Postes serviceforpligtelser ingen detaljerede bestemmelser. I artikel 27 i lov af 1999 fastsættes blot, at "procedurerne for indgåelse af aftaler og tilsynet med hver statslig virksomhed fastsættes af dens bestyrelse inden for rammerne af bestemmelserne herfor i beskrivelsen af serviceforpligtelserne (...)". Denne artikel finder således kun anvendelse på kontraktmæssige forhold inden for rammerne af de leveranceaftaler, som det statslige selskab har indgået.
(20) I lyset af de ovenfor beskrevne bestemmelser og de franske myndigheders forklaringer og under anvendelse af den begrebsmæssige sondring, der er omhandlet i afsnit 1 i denne beslutning, er omfanget af tilsynet med La Poste i forbindelse med dets relationer med postklargøringsvirksomheder begrænset til det nedenfor beskrevne.
Når postklargøringsvirksomhederne sidestilles med brugerne af La Postes net finder følgende takster anvendelse for disse virksomheders adgang til La Postes net:
- de skal forelægges de relevante ministre til godkendelse, når den pågældende tjeneste henhører under eneretten (det er tilfældet med "Postimpact"(24), "brev"- og "Ecopli"-taksterne(25), eller
- de skal sendes til ministrene til orientering, når den pågældende tjeneste er åben for konkurrence (det er f.eks. tilfældet med "Catalogues"- og "Coliéco"-taksterne).
Når postklargøringsvirksomhederne sidestilles med La Postes leverandører meddeles de pågældende takster, f.eks. "betaling pr. tusinde", kun til ministrene til orientering(26).
Det fremgår i lyset af de franske myndigheders forklaringer, at tilsynet under ingen omstændigheder omfatter tekniske standarder eller ikke-takstmæssige aspekter af forbindelserne mellem La Poste og postklargøringsvirksomhederne.
(21) I henhold til fransk lovgivning har La Poste således selv ansvaret for at fastsætte de kontraktmæssige betingelser med sine handelspartnere ved hjælp af en række privatretlige instrumenter. Det er kun i klart afgrænsede tilfælde, at der i lovgivningen findes bestemmelser for La Postes frihed. Den franske stats kontrol er begrænset og vedrører kun de rent takstmæssige aspekter.
(22) Under disse forhold kan La Poste selv uden nogen form for kontrol fastsætte en hel række tekniske standarder, der har afgørende indflydelse på postklargøringsvirksomhedernes adgang til La Postes net. La Poste fastsætter således standarderne for forsendelsernes præsentation og betingelserne for aflevering af forberedt post (typer postsække, der skal anvendes, den minimumsmængde, der skal afleveres etc.), som skal efterkommes, for at de kan drage nytte af specifikke betingelser. Disse betingelser offentliggøres i form af "instrukser" i La Postes bulletin.
(23) Det forhold, at de "regler", La Poste vedtager ved udøvelsen af denne frihed, i fransk lov kvalificeres som "kontraktmæssige", ændrer ikke på det forhold, at det er La Poste, der tager initiativet hertil, og at det er La Poste, der vedtager dem i den endelige form. Det ændrer heller ikke på de virkninger, som disse foranstaltninger har på de af La Poste uafhængige virksomheders adgang til postnettet og tjenester, der er omfattet af eneretten, og derved på betingelserne for at udføre postklargøringsaktiviteterne.
1.3.2. De statslige myndigheder har ansvaret for tilsynet med La Poste
(24) I henhold til fransk lovgivning har ministeren med ansvar for post- og telekommunikationstjenesterne og økonomi- og finansministeren to opgaver for så vidt angår fastlæggelsen af La Postes politik og tilsynet med, at La Poste overholder gældende bestemmelser og konkurrenceretten. I praksis er ministeren med ansvar for post- og telekommunikationstjenesterne den samme som økonomi- og finansministeren (herefter benævnt "ministeren")(27).
(25) For så vidt angår det takstmæssige spørgsmål er ministerens kompetence fastsat i bestemmelserne i ovennævnte beskrivelse af La Poste serviceforpligtelser. De retlige instrumenter vedrørende organisationen af økonomi-, finans- og industriministeriet supplerer beskrivelsen af de ansvarsområder, som de tjenester, der henhører herunder, har.
(26) I artikel 4 i "décret" nr. 93.1272 af 1. december 1993(28) fastsættes, at generaldirektoratet for industri, informationsteknologi og postvæsnet (DiGITIP) "tilrettelægger regeringens politik på post- og telekommunikationsområdet og overvåger gennemførelsen heraf". I samme artikel tilføjes, at DiGITIP "i post- og telekommunikationssektoren (...) overvåger, at konkurrencen mellem de forskellige økonomiske aktører er loyal". Derudover fastsættes det i artiklen, at DiGITIP sammen med skattedirektoratet har til opgave at holde øje med statens aktiver i La Poste: "Sammen med skattedirektoratet tilrettelægger og gennemfører det politikken for La Poste og industrivirksomheder, der falder under dets beføjelser, og som staten har del i(29)."
(27) I ovennævnte artikel 6 fastsættes det, at i DiGITIP er det post- og telekommunikationstjenesterne, der "fører tilsyn med La Poste". I artikel 4, i "arrêté" af 2. november 1998 om organisationen af DiGITIP(30) præciseres det, at inden for post- og telekommunikationstjenesterne er det underdirektoratet for postvæsnet, der "overvåger La Poste". Dette underkirektorat "sikrer den økonomiske og finansielle kontrol, navnlig udarbejdelsen af en offentlig servicekontrakt, økonomiske analyser, tilpasningen af driftsregnskabet, fastsættelse af takster, servicens kvalitet, forbindelserne med forbrugerne og partnere i forbindelse med postaktiviteterne (...)". Inden for samme tjeneste har underdirektoratet for lovgivning og internationale anliggender i henhold til ovennævnte "arrêté" til opgave at "udarbejde overvåge og gennemføre de retlige bestemmelser og reguleringen af postaktiviteterne". Disse bestemmelser gør det muligt inden for ministeriet at indkredse, hvem der har beføjelse til at analysere og undersøge spørgsmål på postområdet. Det er ministeren og generaldirektøren for industri, informationsteknologi og postvæsen, der ved stående bemyndigelse fra ministeren, har beføjelse til at træffe beslutninger(31).
(28) De franske myndigheder har over for Kommissionen beskrevet den praktiske gennemførelse af de retlige bestemmelser. De har i den forbindelse præciseret, at for så vidt angår takster er det posttjenesterne og generaldirektoratet for konkurrence, der i fællesskab forestår tilsynet(32). For så vidt angår tilsynet har de mere generelt påpeget, at det ikke kun er DiGITIP, der varetager statens kontrolbeføjelser, men også budgetdirektoratet og skattedirektoratet deltager aktivt. I praksis udøver ministeren tilsyn i DiGITIP, budgetdirektoratet, skattedirektoratet og generaldirektoratet for konkurrence, forbrug og bekæmpelse af svig. Disse tjenester, der hierarkisk sorterer under samme minister, forestår således både overvågningen og det økonomiske og finansielle tilsyn.
(29) Det fremgår således klart af de franske retsforskrifter, at den minister, der har ansvaret for overvågningen af La Poste, i medfør af sin opgave med at sikre det økonomiske og finansielle tilsyn har mulighed for at påvirke retningslinjerne for La Poste(33). I de franske retsforskrifter fastsættes derimod ingen institutionelle ordninger, der via en hensigtsmæssig adskillelse af funktionerne gør det muligt at sikre, at dels den økonomiske og finansielle kontrol, dels overvågningen af La Poste udøves uafhængigt af hinanden.
1.4. Klagen
(30) Den 30. juni 1998 indgav Syndicat National des Entreprises de Logistiques de Publicité Directe (herefter benævnt "SNELPD") en klage mod den franske stat vedrørende La Postes postklargøringsaktiviteter. SNELPD er en brancheorganisation under fransk ret, som via sin vedtægt varetager sine medlemmers interesser, som omfatter postklargøringsvirksomheder. SNELPD omfatter 62 virksomheder, dvs. langt størstedelen af dem, der findes på dette marked.
(31) Klageren gør gældende, at La Poste giver sine direkte kunder og egne datterselskaber inden for postklargøring en række rabatter, som ikke tilbydes postklargøringsvirksomhederne. I klagen anføres, at La Poste fastsætter en række betingelser, som selv om de formelt generelt finder anvendelse, stiller konkurrenter til La Poste og dets datterselskaber dårligere. Ifølge klageren fastsættes der betingelser, f.eks. den mængde post, der kræves for at drage nytte af gunstige takster, der gør, at små postklargøringsvirksomheder reelt udelukkes. Klageren gør f.eks. gældende, at tærsklen på 3 mio. forsendelser, der kræves for at få del i de såkaldte tekniske kvalitets- og præsentationsbaserede kontrakter(34) med La Poste, ikke tager udgangspunkt i lavere omkostninger for La Poste, men fastsættes arbitrært, således at antallet af postklargøringsvirksomheder, der kan få del heri, begrænses.
(32) Ifølge klageren er La Poste desuden mindre streng i sin kontrol af, at betingelserne for afleveringen af forsendelser overholdes i forbindelse med sine datterselskaber end for disses konkurrenter. Endvidere anvender La Poste en række standarder, der i sig selv ikke medfører forskelsbehandling, på en sådan måde, at de medfører det. I den forbindelse anføres der i klagen adskillige eksempler, hvor La Postes datterselskaber ikke havde respekteret bestemmelserne for de mængder, der skal afleveres, format, præsentation, tidspunkter, afleveringssted og arten af den krævede meddelelse, men hvor de alligevel har draget fordel af takstmæssige rabatter.
(33) Ifølge klageren indgår denne praksis i en strategi med henblik på at eliminere eller i det mindste begrænse konkurrencen. Der henvises navnlig til et dokument fra La Poste med titlen "Challenge Dynatop"(35), hvori det hedder, at "udvikling af tjenester i forudgående led (...) skal gøre det muligt at undgå, at der kommer konkurrenter på dette område, og endda fremme udviklingen af vores markedsandele for såvel frankeringsprodukter som strategiske produkter". For så vidt angår sektoren for desktoppublishing citeres desuden en undersøgelse vedrørende afsendere af masseforsendelser, der blev gennemført på La Postes vegne kort tid før etableringen af datterselskabet Datapost(36). I henhold til denne undersøgelse "drejede det sig om at sikre en hurtig og massiv indtrængen på markedet". Ifølge klageren viste en række dokumenter af denne art, at La Postes mål var at begunstige sine egne datterselskaber og sine egne aktiviteter inden for postklargøring og desktoppublishing.
(34) Derudover gør klageren gældende, at da La Poste har monopol på markedet i næste led, kan det ensidigt pålægge sine brugere og økonomiske partnere som f.eks. postklargøringsvirksomhederne en række betingelser i kontrakterne. Ifølge klageren fastsætter La Poste ensidigt betingelserne for postens udformning og aflevering af klargjort post (type postsække, der skal anvendes, minimumsmængde, der skal afleveres etc.), der offentliggøres som "instrukser" i La Postes bulletin.
(35) La Poste har derfor som følge af den manglende balance i den økonomiske magt, som fransk lovgivning skaber, mulighed for at pålægge sine konkurrenter en række regler og regulere deres aktiviteter, selv om La Poste ikke har regeludstedende beføjelser i henhold til national ret. Klageren vurderer afslutningsvis, at den franske stat overtræder fællesskabsretten, navnlig følgende:
1) dels en kombination af EF-traktatens artikel 86 og 82 ved at vedtage og fastholde en lovgivning, der giver La Poste (offentligt selskab, der i henhold til loven har postmonopol) beføjelse til selv at fastætte betingelserne for postklargøringsvirksomheders adgang til dets net, samtidig med at La Poste selv er aktiv inden for postklargøring, dels ved at give La Poste en række enerettigheder, hvis udøvelse kan medføre misbrug af en dominerende stilling
2) en kombination af EF-traktatens artikel 86, 10 og 82 ved at afholde sig fra at gribe ind for at bringe misbruget af den dominerende stilling, som La Poste indtager på postklargøringsmarkedet, til ophør.
(36) Klageren har anmodet Kommissionen om at kræve, at den franske stat:
1) sikrer postklargøringsvirksomhedernes adgang til La Postes net på betingelser, der er i overensstemmelse med princippet om ligebehandling af de økonomiske aktører og
2) overlader det til en myndighed, der er uafhængig af La Poste, at fastsætte betingelserne for postklargøringsvirksomhedernes adgang til La Postes net og at anvende og kontrollere disse bestemmelser eller i modsat fald at sikre, at La Poste ikke direkte eller indirekte kan levere postklargøringstjenester.
(37) Parallelt hermed indgav klageren den 25. februar 1998 en klage til den franske konkurrencestyrelse (Conseil français de la concurrence) mod La Poste for overtrædelse af artikel 8 af "ordonnance" nr. 86-1243 af 1. december 1986 om fri prisfastsættelse og konkurrence samt EF-traktatens artikel 82. I denne klage mod La Poste påpeges La Postes praksis med at krydssubsidiere sine datterselskaber inden for postklargøring, henvise og omdirigere sin kunder, tilbyde gruppetilbud og priser, der ligger langt fra markedspriserne samt diskriminerende priser og betingelser, "predatory pricing" og øget misbrug af en dominerende stilling. En kopi af denne klage var vedlagt klagen til Kommissionen.
(38) Ved brev af 25. september 1998 sendte Kommissionen de franske myndigheder en kopi af klagen fra SNELPD. Den sendte desuden en kopi til La Poste ved brev af 26. oktober 1998.
1.5. Den franske regerings og den pågældende virksomheds bemærkninger
(39) De franske myndigheder svarede på Kommissionens brev ved brev af 26. november 1998. De henviste for det første til gældende retlige rammer. Med hensyn til forbindelserne mellem La Poste og dets tilsynsmyndighed fandt de franske myndigheder, at princippet om en strukturel adskillelse af funktionen som regeludsteder og som operatør havde været gældende siden 1. januar 1991, hvor La Poste blev oprettet som en selvstændig enhed. De franske myndigheder anførte, at den franske stat ikke havde givet La Poste regeludstedende beføjelser, og at klageren ikke kan henvise til beskrivelsen af La Postes serviceforpligtelser for at begrunde en sådan beskyldning(37). De franske myndigheder præciserede, at La Poste kun havde udarbejdet standard-kontrakter, og at disse kontrakters art ikke gav La Poste nogen regeludstedende beføjelser(38).
(40) I sit svar af 18. december 1998 bestred La Poste for det første en række faktuelle forhold, der var anført i klagen(39). La Poste bestred desuden, at virksomheden skulle kunne betragtes som en regeludstedende myndighed, fordi dens takster (og i dette tilfælde de tildelte rabatter) skal vurderes af overvågningsmyndigheden, når de henhører under eneretten(40). La Poste gjorde desuden gældende, at partnerskabskontrakten mellem La Poste og postklargøringsvirksomhederne, der var gældende ved indgivelsen af klagen, indeholdt en procedure for anerkendelse som kvalitetspostklargoringsvirksomhed ("Qualité de routeur premier de publicité correspondance méssagerie"). Det var en forùdsætning for at få en teknisk kontrakt, at en postklargøringsvirksomhed havde denne status(41). La Poste præciserede imidlertid, at det ikke var La Poste selv, der ensidig tildelte denne status, men et paritært udvalg bestående af tre repræsentanter for postklargøringsvirksomhederne og et uafhængigt medlem, og at La Postes datterselskaber ligeledes var blevet vurderet af dette udvalg. La Poste anførte desuden, at SNELPD ikke havde fremlagt dokumenter til understøttelse af organisationens klage. La Poste tilføjede, at klageren syntes at have blandet tildelingen af postmonopolet til La Poste sammen med tildelingen af regeludstedende beføjelser(42), og at det reelt var postmonopolet, klageren bestred. Ifølge La Poste skabte klageren begrebsforvirring mellem dominerende stilling og misbrug af dominerende stilling og havde på ingen måde bevist, at der havde fundet misbrug sted. Uden direkte at afvise, at der var tale om en interessekonflikt, fandt La Poste dog, at det forhold, at det leverer tjenester på postklargøringsmarkedet, ikke i sig selv var et misbrug af en dominerende stilling(43).
(41) Ved brev af 27. oktober 1999 opfordrede Kommissionen de franske myndigheder til at fremkomme med deres bemærkninger til, hvorvidt de franske love og administrative bestemmelser eventuelt var uforenelige med fællesskabsretten. Kommissionen har i den forbindelse udtrykt forbehold for så vidt angår den manglende, reelt uafhængige myndighed, der har beføjelse til at føre tilsyn med La Postes kontraktmæssige forbindelser med postklargøringsvirksomhederne. Ifølge Kommissionen risikerede det forhold, at der ikke fandtes en sådan uafhængig myndighed, at skade postklargøringsvirksomhedernes aktivitet. Ifølge Kommissionen havde La Poste mulighed for frit at fastsætte betingelserne for at få adgang til dets net, samtidig med at La Poste selv direkte eller indirekte var aktiv i postklargøringssektoren. Desuden var den statslige myndighed, der havde til opgave at kontrollere La Poste, ikke adskilt fra den, der skulle tilrettelægge La Postes generelle politik, hvilket rejste spørgsmålet om neutralitet.
(42) I åbningsskrivelsen blev det desuden anført, at hvis Kommissionens fortolkning skulle vise sig at være korrekt, kunne Kommissionen vedtage en beslutning på grundlag af traktatens artikel 86, stk. 3. Der blev sendt en kopi af åbningsskrivelsen til La Poste den 30. november 1999.
(43) Ved brev af 4. februar 2000 sendte de franske myndigheder deres bemærkninger. Heri bestred de visse elementer af åbningsskrivelsen. De gjorde opmærksom på, at Kommissionens fortolkning af kravet om uafhængighed for så vidt angår reguleringen af La Poste syntes at gå videre end bestemmelserne i fællesskabsretten vedrørende postsektoren(44). De franske myndigheder beskrev desuden i deres svar ministerens rolle i forbindelse med overvågningen af La Poste og det tilsyn, dennes tjenester udøver. De påpegede i den forbindelse, at efter deres skøn spillede ministerens tjenester ikke en rolle i den daglige forvaltning af La Poste eller virksomhedens handelspolitik. Tværtimod gik ministerens rolle i forbindelse med tilsynet ifølge de franske myndigheder ud på "hovedsagelig at sikre udførelsen af La Postes offentlige serviceopgaver og opgaver i den sociale sektor, navnlig når det er samme personale, der anvendes." De franske myndigheder redegjorde desuden i detaljer for sammenhængen mellem den offentlige servicekontrakt og den rolle, regeringens repræsentant, der sidder i La Postes bestyrelse, spiller. De forklarede procedurerne for tilsyn med La Postes takstmæssige beslutninger, således som de er fastsat i beskrivelsen af La Postes serviceforpligtelser. Endelig gav de franske myndigheder meddelelse om en række retlige foranstaltninger, "der ville berolige Kommissionen", navnlig etableringen af en ombudsmand, der skulle have ansvaret for befordringspligten og optrapningen af kontrollen med de kontrakter, som La Poste indgik.
(44) Ved brev af 16. december 2000 besvarede La Poste selv de spørgsmål, som Kommissionen havde rejst. Den vedlagde svaret en undersøgelse udført af en konsulent om forbindelserne mellem La Poste og postklargøringsvirksomhederne(45). Denne undersøgelse har navnlig til formål at vise, at La Poste af økonomiske og finansielle årsager objektivt ikke har interesse i at skabe problemer for postklargøringsvirksomhederne. I rapporten opridses baggrunden for forbindelserne mellem La Poste og virksomhederne i sektoren, og det forklares, at de tilsyneladende strengere bestemmelser i de kontrakter, der blev indgået i 1999, i forhold til den tidligere ordning skyldtes La Postes ønske om at rette op på manglerne ved ordningen fra 1995, som den fandt, postklargøringsvirksomhederne havde udnyttet til deres fordel.
(45) Den 9. marts 2001 sendte Kommissionen et nyt brev til Den Franske Republik med henblik på dels at fastslå, hvor langt man var nået med de foranstaltninger, der blev annonceret i februar 2000, dels at gøre de franske myndigheder opmærksom på en række faktuelle elementer, som klageren havde anført i slutningen af 2000, navnlig postklargøringsvirksomhedernes økonomiske svækkelse som følge af de ændringer, La Poste havde foretaget af ordningen med tekniske kontrakter og produktkontrakter.
(46) De franske myndigheder svarede ved brev af 17. juli 2001. I deres brev kommenterede de de forhold, som Kommissionen havde påpeget. De anførte desuden, hvorfor det ikke havde været muligt at gennemføre de foranstaltninger, der var planlagt til begyndelsen af 2000, og vedlagde et udkast til "décret" om oprettelsen af en ombudsmand, der efter deres mening ville kunne løse de problemer, Kommissionen havde påpeget. De meddelte desuden Kommissionen, at udkastet til "décret" den 21. juni 2001 var blevet forelagt post- og telekommunikationsstyrelsen (Conseil supérieur des postes et télécommunications) til udtalelse, og at man her havde udtrykt håb om, at der ville blive nedsat en ombudsmand, og at dennes team ville blive etableret inden begyndelsen af 2002.
2. RETLIG VURDERING
(47) I traktatens artikel 86, stk. 1, fastsættes, at medlemsstaterne for så vidt angår offentlige virksomheder og virksomheder, som de indrømmer særlige eller eksklusive rettigheder, skal afstå fra at træffe eller opretholde foranstaltninger, som er i strid med denne traktat, navnlig konkurrencereglerne. I henhold til denne bestemmelse i traktaten må medlemsstaterne ikke ved retlige eller administrative foranstaltninger sætte offentlige virksomheder eller virksomheder, som de indrømmer særlige eller eksklusive rettigheder, i en stilling, som disse virksomheder ikke selv kunne have opnået af egen drift uden at overtræde artikel 82(46). Når Kommissionen indkredser statslige foranstaltninger, der er fastsat, eller som opretholdes i strid med traktatens artikel 86, stk. 1, sammenholdt med artikel 82, giver artikel 86, stk. 3, den ret til at sende passende beslutninger til medlemsstaterne.
2.1. Den pågældende virksomhed
(48) La Poste er en offentlig virksomhed i medfør af traktatens artikel 86, stk. 1. Den både er en offentlig virksomhed og har et postmonopol på bestemte posttjenester (fastsat i artikel L. 2, stk. 2, i den franske post- og telekommunikationslov, som herefter benævnes "grundlæggende postbesørgelse".
(49) Det franske postvæsen er en offentlig, erhvervsdrivende institution, der er oprettet ved lov nr. 90-658 af 9. juli 1990(47) (herefter benævnt "lov af 1990"). Postvæsenet er ved lov kvalificeret som en selvstændig, offentligretlig virksomhed af særlig retlig karakter. Det har status som en juridisk person og er retligt uafhængigt af staten. La Poste er under tilsyn af ministeren med ansvar for post- og telekommunikationstjenesterne(48). La Poste har til formål at sikre den offentlige postbesørgelse indenlands og internationalt. Hele La Postes kapital stammer fra overførslen af statens aktiver, der tidligere tilhørte post- og telekommunikationsadministrationen.
(50) Det fastsættes i loven, at La Postes generelle politik tilrettelægges og gennemføres af dens bestyrelse "inden for rammerne af de retningslinjer, regeringen har afstukket(49)". La Postes bestyrelsesformand og flertallet af bestyrelsesmedlemmerne udnævnes ved "décret". Herudover kan en regeringskommissær i bestyrelsen høres om regeringens holdning, og den pågældende har mulighed for at indkalde bestyrelsen. La Poste er således en offentlig virksomhed i medfør af traktatens artikel 86, stk. 1.
(51) Endvidere skal visse af La Postes handlinger stadfæstes eller godkendes af den minister, der har ansvaret for post- og telekommunikationstjenesterne og af økonomiministeren; det er navnlig tilfældet i forbindelse med fastsættelsen af taksterne for de tjenester, der tilbydes under postmonopolet, og oprettelsen af afdelinger eller La Postes investeringer over et vist niveau.
(52) Derudover har La Poste til formål at sikre den offentlige postbesørgelse indenlands og internationalt. Den har med henblik herpå postmonopolet i henhold til artikel L. 2 i den franske post- og telekommunikationslov. Dette monopol omfatter ikke postklargøring. I medfør af artikel L. 2, afsnit 2, i førnævnte lov, der forbeholder La Poste ret til at befordre breve samt pakker og tryksager under 350 g, har La Poste eksklusive rettigheder som omhandlet i traktatens artikel 86, stk. 1.
2.2. De pågældende statslige foranstaltninger
(53) De retsforskrifter, der finder anvendelse, er blevet nærmere beskrevet. Denne beslutning vedrører artikel 25 i lov af 1990 og artikel 22, 23 og 33 i beskrivelsen af La Postes serviceforpligtelser vedrørende dels La Postes råderum for så vidt angår fastsættelsen af betingelserne for at få adgang til dets net og La Postes forbindelser med brugerne, dels retningslinjer og begrænsninger i ministerens muligheder for at gribe ind og kontrollere La Postes beslutninger vedrørende takster. Den vedrører desuden artikel 4 og 6 i det ændrede "décret" nr. 93-1272 og artikel 4 i "arrêté" af 2. november 1998 vedrørende fordelingen af beføjelserne i økonomi-, finans- og industriministeriet til på det økonomiske og finansielle område at lovgive, kontrollere og føre tilsyn med postvæsnet.
2.3. De relevante markeder
2.3.1. Markedet for postklargøring eller markedet for tjenester, der ligger forud for La Postes aktiviteter
(54) Det relevante marked, der er berørt af de pågældende statslige foranstaltninger, er markedet for postklargøring af postforsendelser fra Frankrig. De postklargøringstjenester, der er beskrevet under punkt 1.2, udgør et marked, der ligger forud for det marked, der udgør La Postes eneretsområde. Disse tjenester udgør et sæt ydelser, der indgår som en del af behandlingen af postforsendelser, nemlig mellem afsenderens udformning af et budskab og La Postes befordring af forsendelsen inden for dets eneretsområde.
(55) Der er konkret tale om en række foranstaltninger, der udføres, inden forsendelserne indsamles, dvs. inden de kommer ind i den del af postnettet, der er omfattet af eneretten(50). Postklargøringsaktiviteterne i forbindelse med indsamling og sortering inden indlevering på postindleveringsstederne overlapper på ingen måde La Postes eneretsområde.
(56) Af forenklingshensyn kan samtlige disse tjenester betegnes som "forudgående" tjenester.
2.3.2. Markedet for grundlæggende postbesørgelse eller markedet for "efterfølgende" tjenester som La Postes eneretsområde
(57) La Poste har i henhold til artikel L.2, andet afsnit, i den franske post- og telekommunikationslov postmonopolet(51). Monopolet omfatter "nationale og grænseoverskridende postbesørgelse, uanset om der er tale om hastepost eller ej, herunder 'direct mail', der vejer under 350 g, og for hvilken taksten er mindre end fem gange den offentlige takst for en brevforsendelse på første vægtsats i den hurtigste standardkategori" samt "anbefalede forsendelser, der er omfattet af en lov eller andre retsforskrifter".
(58) Dette monopol omfatter ikke klargøring af post forud for selve transporten og omdelingen, dvs. forberedelse, indsamling og sortering af post, der overdrages til La Poste. Klargøringsaktiviteterne kan derfor udføres af andre virksomheder end La Poste; i langt de fleste tilfælde(52) forudsætter det dog adgang til de relevante tjenester under postmonopolet, således at den post, postklargøringsvirksomhederne har behandlet, kan blive transporteret og omdelt, og afsenderne sikres, at de tjenester, de har anmodet om, leveres.
(59) Dette marked for grundlæggende posttjenester, som La Poste har monopol på, skal derfor i forbindelse med denne beslutning betragtes som et beslægtet marked, der ligger forud for det beskrevne marked.
2.4. Dominerende stilling
(60) I henhold til løbende retspraksis kan en virksomhed, der har retligt monopol på en betydelig del af fællesmarkedet, betragtes som værende i en dominerende stilling i medfør af EF-traktatens artikel 82(53). En medlemsstats område kan udgøre en væsentlig del af fællesmarkedet(54).
(61) Det fremgår af det foregående, at La Poste indtager en dominerende stilling i medfør af traktatens artikel 82(55) som følge af dets retlige monopol på den grundlæggende postbesørgelse.
2.5. Overtrædelser af konkurrencereglerne
2.5.1. Interessekonflikt internt i La Poste
(62) I traktatens artikel 86, stk. 1, fastsættes, at medlemsstaterne for så vidt angår offentlige virksomheder og virksomheder, som de indrømmer særlige eller eksklusive rettigheder, skal afstå fra at træffe eller opretholde foranstaltninger, som er i strid med denne traktat, navnlig de i artiklerne 12 og 81-89 nævnte.
(63) De Europæiske Fællesskabers Domstol har i den forbindelse erkendt, at en foranstaltning, hvorved en medlemsstat på et marked indrømmer en virksomhed ret til at fastsætte regler, som virksomhedens konkurrenter skal rette sig efter, medfører konkurrenceforvridning og overtræder princippet om lige muligheder for de forskellige økonomiske aktører(56). Den økonomiske magt, som den virksomhed, der har eneret, har over andre virksomheder på forudgående markeder, skaber en interessekonflikt. La Poste kommer til direkte eller indirekte at begunstige sine egne datterselskaber til skade for konkurrenterne på det forudgående marked. Denne adfærd medfører misbrug, jf. artikel 82.
(64) I dom af 13. december 1991 i sag C-18/88 (GB-INNO BM)(57) fastslog Domstolen, at en interessekonflikt i sig selv udgør misbrug. I denne sag udtalte Domstolen sig om retsforskrifter, der giver en dominerende teleoperatør, der også forhandlede telefonapparater, retten til at godkende sine konkurrenters apparater. Domstolen anførte følgende: "En ordning som den i traktaten omhandlede, der skal sikre, at konkurrencen ikke fordrejes, forudsætter, at de erhvervsdrivende har lige muligheder. Såfremt en virksomhed, der soelger terminaludstyr, tillægges beføjelse til såvel at fastsoette de specifikationer, som terminaludstyret skal opfylde - og kontrollere disses overholdelse - som at godkende apparaterne, er det ensbetydende med at give virksomheden mulighed for at udøve et vilkårligt skøn over, hvilket terminaludstyr der kan tilsluttes det offentlige net, og derved at give virksomheden en åbenbar fordel i forhold til dens konkurrenter (...)"(58).
(65) Som svar på RTT's argumenter anførte endvidere(59), at det forhold, at RTT ikke har misbrugt sin stilling, ikke kan anføres som argument for at begrunde den pågældende retsforskrift.
(66) Domstolens ræsonnement i dom GB-INNO-BM finder også anvendelse i denne sag. La Poste har monopolet på transport af post og pakker på under 350 g. La Poste udgør derfor en obligatorisk partner for postklargøringsvirksomhederne, som er nødt til at benytte sig af La Postes eneret på disse tjenester. La Poste er således i stand til at påtvinge postklargøringsvirksomhederne kontraktbestemmelser, der indeholder en række takstmæssige betingelser og tekniske normer, der udelukkende er fastsat af La Poste, selv om der i visse tilfælde ser ud til at have været et vist samråd med de berørte partnere. Navnlig de tekniske normer for at få adgang til særlige takster er omfattet af de "instrukser", La Poste har udstedt, og som er medtaget i Bulletin Officiel de La Poste.
(67) La Poste har anført(60), at beslutningen om tildelingen af kvalitetsmærket "qualité de routeur premier de publicité correspondance messagerie", der siden 1994 har udgjort betingelsen for at få del i La Postes tekniske kontrakter, træffes i et paritært udvalg for derved at vise, at i praksis er La Poste i stand til arbitrært at fastsætte betingelserne for adgangen til dets net. Kommissionen har bemærket, at denne anerkendelsesprocedure med kvalitetsmærke ikke løser problemet med den interessekonflikt, der er konstateret i denne sag. Misbruget består ikke i, at postklargøringsvirksomhederne er blevet nægtet adgang til postnettet, men at der fastsættes finansielle og tekniske betingelser herfor, som de skal acceptere(61).
(68) De franske myndigheder fastholder, at La Poste kontrolleres af staten, der ville gribe ind i dets frihed til at opstille kontraktvilkår og fastsætte takster. Med hensyn til retningslinjerne for kontrollen med kontrakter, tekniske betingelser og takster, der fastsættes af indehaveren af postmonopolet, henviser myndighederne til, at visse af La Postes beslutninger vedrørende takster er blevet undersøgt og godkendt af ministeren.
(69) Kommissionen har imidlertid anført, at reelt foretager ministeren langt fra en fuldstændig forudgående eller efterfølgende kontrol med den kontraktmæssige frihed, La Poste har. Med hensyn til de tjenester og takster, der er omfattet af denne beslutning, er ministerens muligheder for at gribe ind begrænsede, og kontrollens omfang meget variabel. I lyset af de dele af retsforskrifterne, der er omfattet af denne beslutning, og de franske myndigheders forklaringer(62) bør der i praksis sondres mellem tre situationer med hensyn til de kontrakter og takster, der interesserer postklargøringsvirksomhederne, afhængig af om de ser sig selv som brugere af La Postes net eller som leverandører hertil. For det første godkender ministeren taksterne for "produktkontrakter", for så vidt de vedrører tjenester, der er omfattet af postmonopolet, f.eks. Postimpact(63). For det andet ligger de kontrakter, hvor postklargøringsvirksomhederne ser sig som leverandører, navnlig i forbindelse med de "tekniske kontrakter", derimod fortsat helt uden for ministerens kontrol, idet de vedrører tjenester, der ikke er omfattet af postmonopolet. For det tredje er de tekniske normer og betingelser og mere generelt de ikke-takstmæssige dele af La Postes kontraktmæssige tilbud, som for postklargøringsvirksomhederne udgør en række nøgleelementer i forbindelse med deres driftsbetingelser, ikke omfattet af kontrol, uanset om de pågældende tjenester er omfattet af La Postes eneret eller ej(64).
(70) Kommissionen finder, at når den franske stat kun tillader én enkelt virksomhed at levere de posttjenester, der er omfattet af eneretten, og når det overlades til den pågældende virksomhed at fastsætte de tekniske og takstmæssige relationer med de handelspartnere, der nyder godt af tjenester, der er omfattet af eneretten, og uden fuldstændigt tilsyn med disse relationer, opstår der i denne virksomhed en interessekonflikt, fordi den er enepartner for sine egne konkurrenter på de markeder, der ligger "forud" for markedet for dens eneret. La Poste har som følge af den ubalance i den økonomiske magt, som fransk lovgivning skaber, i virkeligheden mulighed for at påtvinge sine konkurrencer en række regler og regulere deres aktiviteter, uden at have regeludstedende beføjelse i henhold til national ret(65). La Poste er desuden direkte og via sine datterselskaber aktiv på markedet for postklargøring. Dette har skabt en intern interessekonflikt, idet La Poste som følge af dette sammenfald direkte eller indirekte kommer til at begunstige sine datterselskaber og dermed misbruge sin dominerende stilling.
(71) De franske myndigheder bestred i deres svar på Kommissionens åbningsskrivelse ikke Kommissionens analyse af situationen, nemlig at der i La Poste er en intern interessekonflikt. De har til gengæld meddelt, at de selv vil træffe en række foranstaltninger for at løse de problemer, Kommissionen i den forbindelse har påpeget.
(72) Ved brev af 17. juli 2001 sendt de franske myndigheder således Kommissionen til orientering et udkast til "décret"(66) om en ombudsmand for den almindelige post-besørgelse (herefter benævnt "ombudsmanden"), som de lover hurtigt at gennemføre. Selv om dette projekt på datoen for denne beslutning endnu ikke er gennemført i fransk lov, er det vigtigt at se nærmere på, hvilke løsninger de franske myndigheder foreslår.
(73) I henhold til dem vil nedsættelsen af en ombudsmand medføre en mere dybtgående kontrol med La Poste på det område, der er omfattet af denne beslutning. I henhold til det pågældende "décret" gives ombudsmanden således eksplicit mulighed for at gribe ind i den første udformning, de senere ændringer og anvendelsen af standardkontrakter, som forbinder La Poste med organisationer, der repræsenterer homogene kategorier af fagfolk, enten på anmodning af en af disse parter eller af ministeren. Ombudsmanden udtaler sig ikke kun om de rent takstmæssige spørgsmål, men også om, "hvorvidt de tekniske krav i kontrakterne er tilpassede og forholdsmæssige" og mere generelt om medkontrahenternes respektive forpligtelser. Efter en kontradiktorisk procedure vil ombudsmanden afgive en begrundet udtalelse, der sendes til ministeren og de berørte parter, og som han har mulighed for at offentliggøre.
(74) I forhold til denne sag og den retlige situation vil dette udkast til "décret" medføre, at der gøres betydelige fremskridt. For det første vil det give postklargøringsvirksomhederne ret til at klage over de tekniske og takstmæssige betingelser, La Poste stiller. For det andet vil det give mulighed for således at klage, efter at de pågældende kontrakter er trådt i kraft, dvs. ved en efterfølgende undersøgelse af disse og deres gennemførelse, mens den offentlige myndighed i den nuværende retlige situation kun har mulighed for forudgående at godkende La Postes relationer med postklargøringsvirksomhederne. For det tredje vil udkastet til "décret" eksplicit udvide tilsynet med La Poste til også at omfatte de ikke-takstmæssige elementer i disse kontrakter.
(75) I den udformning, udkastet er blevet forelagt Kommissionen, vil det imidlertid kun delvis løse de tidligere nævnte problemer. Det er reelt kun interessant for den klagende part at få ombudsmanden til at undesøge en sag, hvis dette følges op af en beslutning truffet af en af parterne særskilt enhed. I udkastet til "décret" fastsættes der imidlertid ikke bestemmelse om en myndighed, der er adskilt fra La Poste, som har beføjelser til at træffe en sådan beslutning eller nedlægge forbud, og hvis beføjelser går videre end de nuværende begrænsede(67) beføjelser, de eksisterende retsforskrifter giver den statslige tilsynsmyndighed. I praksis medfører en kombineret fortolkning af bestemmelserne i udkastet vedrørende en ombudsmand og de eksisterende retsforskrifter, at der skal sondres mellem tre mulige situationer, der er afgørende for, hvor effektiv La Postes handelsmæssige partneres klageret er, og hvor omfattende kontrollen er:
1) fremlæggelsen af sager for ombudsmanden sker forud for ministerens godkendelse og vedrører tjenester under La Postes monopol(68)
2) fremlæggelsen af sager for ombudsmanden sker, inden den pågældende kontrakt træder i kraft, men vedrører tjenester, der ikke henhører under La Postes monopol(69)
3) fremlæggelsen af sager for ombudsmanden sker efterfølgende efter den pågældende kontrakts ikrafttræden og vedrører både tjenester, der er omfattet af La Postes monopol, og som ikke er det(70).
I første tilfælde, hvor der er tale om takster og kontrakter, der skal godkendes af ministeren, vil udkastet vedrørende en ombudsmand udgøre et fremskridt i forhold til den nuværende situation, eftersom det vil give en part mulighed for at klage til ombudsmanden og få truffet en beslutning ved procedurens afslutning. I det andet og tredje tilfælde vil postklargøringsvirksomhederne ganske vist få mulighed for at klage hos ombudsmanden, men proceduren afsluttes med, at denne afgiver en udtalelse, som ikke giver den statslige myndighed beføjelse til at skære igennem i tilfælde af en tvist mellem La Poste og postklargøringsvirksomhederne om tjenester, der ikke henhører under La Postes monopol, eller som leveres efter godkendelsen(71). I tilfælde af en tvist mellem La Poste og postklargøringsvirksomhederne i forbindelse med udformningen eller ændringen af tekniske kontrakter(72) vil der, selv om sagen forelægges ombudsmanden, ikke være garanti for, at proceduren ville lykkedes, og at en fra La Poste adskilt enhed ville træffe den endelige beslutning(73).
(76) Under disse forhold og i lyset af manglerne i den foreslåede retsforskrift (jf. betragtning 75) er de franske myndigheders udkast til "décret" ikke tilstrækkeligt til at undgå risikoen for interessekonflikter internt i den statslige virksomhed som i dette tilfælde.
2.5.2. Ministerens tilsyn med La Poste er ikke neutralt
(77) En retsforskrift, der ikke indeholder bestemmelse om en uafhængig tilsynsmyndighed, der kan garantere tilstrækkelig neutralitet i forhold til den statslige virksomhed, der befinder sig i en interessekonflikt, overtræder bestemmelserne i traktatens artikel 86, stk. 1, sammenholdt med artikel 82. Da der mangler en myndighed, der kan give sådanne garantier, sker der mere præcist en overtrædelse af traktatens artikel 82, når staten ikke effektivt kontrollerer den etablerede operatørs adfærd, som har eneret på en række forudgående markeder, som ikke er omfattet af eneretten, og hvor den, der nyder godt af eneretten, selv er aktiv.
(78) Når en offentlig virksomhed risikerer at komme til at befinde sig i en interessekonflikt, er det op til staten at sikre, at der findes et effektivt kontrolsystem, således at der igen er lige muligheder for alle aktører. Dette er Domstolens konklusion i dommen vedrørende GB-INNO-BM: "Herefter er det nødvendigt af hensyn til en effektiv konkurrence og hensynet til gennemskuelighed, at såvel fastsættelsen af de tekniske specifikationer - og kontrollen med disses overholdelse - som godkendelsen foretages af et organ, der er uafhængigt af offentlige eller private virksomheder, som udbyder varer eller tjenesteydelser ..."(74).
(79) Kommissionen har bekræftet anvendelsen af dette princip i postsektoren. Den har på grundlag heraf konkluderet, at det er nødvendigt for medlemsstaterne at overlade tilsynet med deres postoperatører til en myndighed, der er uafhængig af den offentlige operatør eller en operatør med eksklusive rettigheder eller enerettigheder og af ethvert organ, der er knyttet til operatøren. Den har bl.a. anført, at medlemsstaterne ikke kan overlade dette tilsyn til postoperatøren selv "eller et organ, som (retligt, administrativt og strukturelt) er forbundet med en sådan virksomhed."(75).
(80) Kommissionen bemærkede i sit brev af 27. oktober 1999, at både tilsynsfunktionen og fastlæggelsen af retningslinjerne for La Postes politik som en offentlig virksomhed sikres af det samme ministerium. Den konkluderer på grundlag heraf, at der findes en interessekonflikt i dette ministerium(76).
(81) De franske myndigheder fremkom i deres brev af 7. februar 2000 med en række nærmere oplysninger om arten af forbindelserne mellem ministeren og La Poste, og hvad tilsynet og kontrollen med taksterne omfattede. I henhold til de franske myndigheder omfatter tilsynsbeføjelsen og den offentlige servicekontrakt fastsættelse af den offentlige virksomheds generelle målsætninger, som ikke resulterer i, at ministeriet griber ind i La Postes handelspolitik og endnu mindre tager stilling for så vidt angår postklargøringserhvervet. De franske myndigheder konkluderer deres redegørelse med at sige, at fransk lovgivning sikrer en passende adskillelse af de regulerende og operationelle funktioner i postvæsnet. Ifølge de franske myndigheder er ministeren og dennes tjenester juridisk, administrativt og strukturelt adskilt fra La Poste.
(82) Kommissionen har taget disse forklaringer til efterretning, men er ikke helt enig i analysen. Uanset hvor stor den af de franske myndigheder anførte adskillelse reelt er, garanterer den nuværende lovgivning ikke entydig neutralitet ved udførelsen af tilsynet med den offentlige virksomheds relationer med postklargøringsvirksomhederne. De franske myndigheder påpeger i øvrigt selv, at i fastsættelsen af målsætningerne for La Poste "griber budgetdirektoratet og skattedirektoratet, der har til opgave at forvalte statens aktiver, aktivt ind ..."(77) Samme statslige myndigheder, der forestår tilsynet med La Poste, har således tydeligvis til opgave at kontrollere La Postes rentabilitet og finansielle situation. Det forhold, at disse beføjelser samtidig er fordelt på flere direktorater under en administration, der henhører under den samme minister, er på ingen måde tilstrækkeligt til at påvise, at tilsynet er uafhængigt. I DiGITIP selv har afdelingen for postsektoren både en regulerende funktion og forestår det økonomiske og finansielle tilsyn(78). Når ministeren fører tilsyn med La Poste og navnlig kontrollerer La Postes kontrakter og takster, kan han påvirkes af en række af statens finansielle overvejelser, som ligger fjernt fra bestræbelserne for at skabe lige muligheder for alle på markedet, som burde være det væsentligste i forbindelse med tilsynet med relationerne mellem La Poste og dets brugere og handelspartnere. Det er således klart, at med den nuværende franske lovgivning kan ministeren ikke betragtes som en myndighed, der i forhold til La Poste i tilstrækkelig grad kan garantere at være tilstrækkelig uafhængig til at udøve en effektiv kontrol.
(83) I lyset af den nuværende lovgivning konstaterer Kommissionen, at adskillelsen mellem det økonomiske og finansielle tilsyn og reguleringen, således som de franske myndigheder har beskrevet den, ikke garanterer tilstrækkelig neutralitet og uafhængighed i forbindelse med tilsynet med relationerne mellem La Poste og postklargøringsvirksomhederne. Under disse forhold er den offentlige myndighed, der selv befinder sig i en interessekonflikt, ikke i stand til at udøve en effektiv kontrol med La Poste og sikre, at den interessekonflikt, der er konstateret internt i den offentlige postoperatør, ikke får konsekvenser for markedet.
(84) De franske myndigheder bekræftede i deres brev af 17. juli 2001, at det forhold, at der i nær fremtid ville blive nedsat en ombudsmand ved siden af ministeren, ville gør det muligt at løse problemet med et neutralt tilsyn. I førnævnte "décret" fastsættes bestemmelser, der sikrer, at ombudsmanden er uafhængig. Ombudsmanden udnævnes ved "décret" efter forslag fra ministeren på grundlag af en liste med tre kandidater, der fremlægges af formanden for "Commission supérieure du service public des postes et télécommunications". Udnævnelsen vedrører én mandatperiode på fem år, der ikke kan forlænges. Ombudsmanden får sine egne midler og egne bevillinger uden ellers hierarkisk at sortere under ministerens tjenester. Det bliver uden tvivl fortsat ministeren, der har beføjelse til at træffe beslutning (navnlig for så vidt angår godkendelser), idet ombudsmanden får en rådgivende rolle. Ombudsmandens udtalelser bliver imidlertid begrundede og offentliggjort, således at det bliver svært for ministeren uden objektiv begrundelse ikke at træffe den beslutning, som ombudsmanden foreslår.
(85) Kommissionen noterer sig dette udkast til "décret", hvorved der ved siden af ministeren nedsættes en ombudsmand med visse undersøgelsesbeføjelser og egne midler, som retligt på flere måder sikres uafhængighed; dette er et udtryk for et ønske om at sikre neutralitet, gennemsigtighed og effektivitet i forbindelse med tilsynsmyndighedens opgaver på det område, der er genstand for denne beslutning. Ombudsmandens mulighed for at offentliggøre begrundede udtalelser kan få særlig betydning i forbindelse med bilæggelse af tvister og løsning af problemer som dem, klageren i denne sag anfører. For så vidt angår det særlige problem, der gør sig gældende i forbindelse med denne klage, kan disse beføjelser opveje forhold, der kunne påvirke ministerens skønsmæssige beslutning.
(86) For at løse problemet med interessekonflikten internt i den myndighed, der skal føre tilsyn med postsektoren, kræves det imidlertid, at ombudsmanden er fuldstændig uafhængig i forhold til den offentlige postoperatør. Kommissionen bemærker imidlertid, at udkastet til "décret" i sin nuværende udformning ikke indeholder bestemmelser, der sikrer, at ombudsmanden og dennes medarbejdere i tilstrækkelig grad er på afstand af den offentlige postoperatør(79). Under disse forhold kan ombudsmandsinstitutionen vise sig ikke at være tilstrækkelig til at sikre en tilfredsstillende uafhængighed hos tilsynsmyndigheden til trods for de beføjelser, denne får i medfør af det planlagte dekret.
2.5.3. Mulige virkninger af interessekonflikten på La Postes adfærd
(87) En situation med interessekonflikt udgør i sig selv et misbrug. Det er ikke nødvendigt at vente på, at den pågældende virksomhed reelt misbruger sin stilling, for at der kan konstateres en overtrædelse. Det er nok, at virksomheden som følge af selve lovgivningen kommer i en situation, som får den til at misbruge sin stilling, når den har interesse heri. Det må således betragtes som værende i strid med traktatens artikel 86, stk. 1, sammenholdt med artikel 82, at skabe og opretholde en situation med den beskrevne dobbelte interessekonflikt, selv om der ikke klart sker misbrug(80).
(88) Det er imidlertid ikke uvæsentligt at gå nærmere i detaljer med arten af den adfærd, der er i strid med artikel 82, og som La Poste kunne eller ville have kunnet forsøgt sig med som følge af den ovenfor beskrevne dobbelt interessekonflikt.
(89) La Poste har for det første mulighed for at påtvinge sine partnere i postklargøringssektoren en række tekniske og finansielle betingelser, der ikke vedrører den relevante økonomiske situation. La Poste kan fastsætte tekniske og takstmæssige betingelser, som, selvom om de formelt anvendes ens på alle, stiller La Postes og dettes datterselskabers konkurrenter dårligt. Der er f.eks. intet, der sikrer, at de betingelser for så vidt angår mængder, som La Poste fastsætter for at give adgang til bestemte typer tekniske kontrakter eller kontrakter om "betaling pr. tusinde", der indgås med postklargøringsvirksomheder for forberedelse og sortering af post, tager udgangspunkt i en række utvetydige økonomiske og tekniske fakta (besparelser for La Poste i forbindelse med behandlingen af posten, stordriftsfordele, værditilvækst etc.). Der er tværtimod risiko for, at La Poste udnytter sin stilling som en uundgåelig partner til efter sit eget hoved at føre forhandlinger, der fører til udformningen af disse kontrakter. Selv om de betingelser, La Poste opstiller, tilsyneladende ikke virker diskriminerende, kan de medføre, at konkurrerende virksomheder inden for postklargøringsaktiviteter eller bestemte kategorier af konkurrenter får vanskeligheder.
(90) Nogle af de tekniske og takstmæssige beslutninger, som La Poste traf i juli 1999, viser, hvilket råderum den offentlige virksomhed har og de potentielle virkninger for de vilkår, hvorunder postklargøringsvirksomhederne arbejder. Da Kommissionen ikke behøver at udtale sig om, hvor formålstjenlige, rimelige og begrundede La Poste tærskler er, nøjes den med f.eks. at bemærke, at den pludselige og betydelige forhøjelse(81) af den årlige krævede mængde forsendelser, som giver postklargørings-virksomhederne adgang til kontrakter vedrørende postklargøring medførte, at ca. halvdelen(82) af de postklargøringsvirksomheder, som tidligere nød godt heraf, blev udelukket fra denne type kontrakt(83), hvorved deres driftsbetingelser blev ændret. Denne beslutning havde imidlertid ingen virkning for driftsvilkårene for La Postes berørte datterselskaber, som i lyset af deres størrelse og aktivitetsniveau under alle omstændigheder lå over den kritiske tærskel.
(91) Med hensyn til kontrakterne om betaling "pr. tusinde", der blev indgået med postklargøringsvirksomheder om bestemte former for forberedende arbejde og sortering, ændrede La Poste i juli 1999 de gældende vilkår, hvilket medførte et fald på 16 % i betalingerne til postklargøringsvirksomhederne. La Poste kompenserede nok i sidste ende for dette fald ved at give postklargøringsvirksomhederne en "særlig godtgørelse". Både de ændrede vilkår i 1999 og godtgørelsen ved udgangen af året viser imidlertid, hvor stor skønsmargin La Poste har ved fastsættelsen af de finansielle betingelser for at få adgang til dets net. Betaling "pr. tusinde" er langt fra neutral for postklargøringsvirksomhedernes økonomiske situation, idet deres fortjeneste traditionelt er lille. Ifølge klageren beløber denne betaling sig til ca. 9 % af deres omsætning. Dette betyder, at La Poste ved f.eks. at ændre 16 % på denne betaling (på grundlag af tallene for 1999) er i stand til at træffe beslutning om at påvirke 1,5 % af postklargøringsvirksomhedernes omsætning. Dette tal skal sammenlignes med konklusionerne i GBC's undersøgelse på La Poste vegne, i henhold til hvilke postklargøringsvirksomhedernes nettoavance svinger mellem 0 % og 2 %(84). Alene La Postes ændringer af betingelserne for adgangen til dets net kan medføre, at postklargøringsvirksomhedernes rentabilitet falder betydeligt. De befinder sig således i en særlig udsat, strukturel stilling i forhold til La Poste. Hverken La Poste eller de af dets datterselskaber, der arbejder i postklargøringssektoren, og som råder over midler af en anden størrelse samt opbakning fra en stor koncern(85), er ikke på samme måde finansielt afhængige.
(92) I forbindelse med anvendelsen af de tekniske normer, der tidligere er blevet omtalt, kan La Poste desuden være fristet til at være mindre streng over for sine egne datterselskaber og afsendere af masseforsendelser, som den handler direkte med, end over for konkurrerende postklargøringsvirksomheder. La Poste anvender på en eller anden måde de normer diskriminatorisk, som i sig selv ikke er diskriminerende. Klageren nævnte en række eksempler på tilfælde, hvor La Postes datterselskaber ikke havde overholdt bestemmelserne for mængde, format, præsentation, tidspunkt for aflevering og afleveringssted eller bestemmelserne for budskabets art, men hvor de alligevel havde nydt godt af kontraktmæssige rabatter og adgang til favørtakster. Generaldirektoratet for La Poste havde i øvrigt allerede indkredset denne situation(86).
(93) Uanset hvilke faktorer, der påvirker La Postes adfærd(87), og uanset hvem der har ansvaret herfor, udgør det forhold, at de findes, eller sandsynligheden herfor beviset for, at tilsynet med fastsættelsen af disse tekniske normer og takstmæssige betingelser samt anvendelsen heraf er mangelfuld.
2.6. Anvendelsesområdet for artikel 86, stk. 2
(94) I henhold til traktatens artikel 86, stk. 2, er virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, underkastet traktatens konkurrenceregler, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller reelt hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem.
(95) De franske myndigheder har ikke henholdt sig til bestemmelserne i artikel 86, stk. 2. Det er under alle omstændigheder ikke muligt at påvise, at hvis interessekonflikten ophørte, eller La Postes potentielt diskriminerende praksis som følge heraf blev indstillet, ville der være fare for, at La Poste ikke kunne udføre de opgaver af almen økonomisk interesse, der er pålagt det.
2.7. Virkning for samhandlen mellem medlemsstaterne
(96) De ovenfor beskrevne foranstaltninger kan påvirke samhandlen mellem medlemsstaterne. De forsendelser, der overlades til postklargøringsvirksomhederne, kan stamme fra virksomheder, der er etableret i andre medlemsstater i Fællesskabet, og hvis grænseoverskridende aktiviteter således kan påvirkes af konkurrenceforvridningen, hvilket også kan være tilfældet med de aktiviteter, der udføres af postklargøringsvirksomheder, der er etableret i andre medlemsstater end Frankrig, og som ønsker at etablere sig der eller at levere deres tjenester der(88).
(97) La Poste har monopol på den grundlæggende postbesørgelse og udgør derfor en uundgåelig partner for postklargøringsvirksomheder, der arbejder på et marked, der ligger forud for den grundlæggende postbesørgelse, og hvor også La Poste og dets datterselskaber er aktive. Fransk lovgivning giver imidlertid La Poste mulighed for at fastsætte de takstmæssige og tekniske betingelser for postklargøringsvirksomheder, der ønsker at få adgang til dets tjenester på eneretsområdet. Disse betingelser og retningslinjerne for gennemførelsen heraf er kun omfattet af et delvist tilsyn af en myndighed med begrænsede mulighed for at træffe beslutninger. Den offentlige myndighed, der fører tilsyn, kan ikke fremlægge tilstrækkelige garantier for sin uafhængighed og neutralitet i forhold til La Poste. Under disse forhold har den franske regering tilladt La Poste at sætte sig i en situation, der får den til at misbruge sin stilling ved at diskriminere sine konkurrenter i postklargøringssektoren.
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Artikel 25 i den franske lov nr. 90-568 af 2. juli 1990 og artikel 22, 23 og 33 i beskrivelsen af La Postes serviceforpligtelser samt artikel 4 og 6 i det ændrede "décret" nr. 93-1272 af 1. december 1993 og "arrêté" af 2. november 1998 om organisationen af DiGITIP er i strid med EF-traktatens artikel 86, stk. 1, sammenholdt med samme traktats artikel 82, idet disse bestemmelser kun tillader en begrænset kontrol med, at de takstmæssige og tekniske betingelser, La Poste anvender på postklargøringsvirksomheder, ikke er diskriminerende, og dette tilsyn desuden udføres af en offentlig myndighed, der ikke er tilstrækkelig uafhængig og neutral i forhold til La Poste.
Artikel 2
Frankrig informerer inden to måneder at regne fra meddelelsen om denne beslutning Kommissionen de foranstaltninger, landet har truffet for at bringe de i artikel 1 konstaterede overtrædelser til ophør.
Artikel 3
Denne beslutning er rettet til Den Franske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 23. oktober 2001.

Labels: 2
4
3
12
18
15