Document ID: 32009D0972

DECISÃO DA COMISSÃO
de 17 de Junho de 2009
relativa ao regime de auxílio C 41/06 (ex N 318/A/04) que a Dinamarca tenciona executar para reembolso do imposto sobre as emissões de CO2 aplicado ao consumo industrial de combustíveis sujeito a quotas na indústria
[notificada com o número C(2009) 4517]
(Apenas faz fé o texto em língua dinamarquesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2009/972/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o seu artigo 88.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o seu artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Tendo convidado os interessados a apresentarem as suas observações nos termos do artigo 88.o, n.o 2, primeiro parágrafo acima referido (1), e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Por carta de 20 de Julho de 2004, registada na Comissão em 22 de Julho de 2004 (SG/A/7988), as autoridades dinamarquesas notificaram à Comissão a medida que abaixo se descreve.
(2)
Por cartas de 13 de Setembro de 2004 e 14 de Dezembro de 2004, a Comissão solicitou informações adicionais, que recebeu por carta de 14 de Outubro de 2004, registada em 18 de Outubro de 2004 (A/37970), e por carta de 15 de Março de 2005, registada em 15 de Março de 2005 (SG/A/2724).
(3)
No seguimento de uma reunião com a DG Concorrência e a DG Fiscalidade e União Aduaneira realizada em 27 de Abril de 2005, as autoridades dinamarquesas requereram mais tempo para complementar a sua notificação, por carta de 12 de Maio de 2005, registada em 17 de Maio de 2005 (A/33975).
(4)
Depois de a medida ter sido sujeita a ligeiras alterações, continuou-se a debater o caso em reuniões entre representantes da Comissão e das autoridades dinamarquesas, realizadas em 12 de Outubro de 2005, 15 de Dezembro de 2005 e 21 de Fevereiro de 2006.
(5)
Por carta de 10 de Julho de 2006, registada em 11 de Julho de 2006 (A/35577), as autoridades dinamarquesas informaram a Comissão de que consideravam a notificação completa e solicitaram-lhe que prosseguisse com a apreciação preliminar da medida tal como apresentada na reunião de 12 de Outubro de 2005.
(6)
Por carta de 26 de Setembro de 2006, a Comissão informou a Dinamarca da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 88.o, n.o 2, do Tratado CE relativamente à medida.
(7)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações relativamente à medida proposta.
(8)
Por carta de 24 de Novembro de 2006, registada em 27 de Novembro de 2006 (A/39579), o Governo dinamarquês transmitiu as suas observações sobre o início do procedimento.
(9)
A Comissão recebeu observações dos seguintes terceiros: o Governo sueco (8 de Dezembro de 2006, A/40067), Novo Nordisk (8 de Dezembro de 2006, A/40027), Novozymes (11 de Dezembro de 2006, A/40089) e Dansk Industri (12 de Dezembro de 2006, A/40147). Estas observações foram transmitidas às autoridades dinamarquesas, a quem foi dada a possibilidade de reagir. As observações do Governo dinamarquês foram transmitidas por carta de 5 de Fevereiro de 2007, registada no mesmo dia (A/31115).
(10)
Em 12 de Setembro de 2007, realizou-se uma reunião entre o gabinete da Comissária N. Kroes e o Ministro dinamarquês responsável pela fiscalidade, Kristian Jensen. Nessa reunião decidiu-se, de comum acordo, aguardar a aprovação do novo enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente, antes de deliberar sobre a redução fiscal proposta.
(11)
Por carta de 14 de Maio de 2008, a Comissão solicitou informações sobre as regras relativas às isenções de impostos ambientais ao abrigo do novo enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente (3). A Dinamarca respondeu, por carta de 22 de Julho de 2008 (A/15183), acompanhada de um suplemento (A/15244).
(12)
O pedido de informações e a respectiva resposta foram transmitidos aos terceiros que haviam apresentado observações sobre o início do procedimento formal de investigação. Subsequentemente, foram recebidas observações da Dansk Industri (6 de Outubro de 2008, A/20427), da Novo Nordisk (7 de Outubro de 2008, A/20550), da Novozymes (8 de Outubro de 2008, A/20739) e do Governo sueco (15 de Outubro de 2008, A/21433).
2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DA MEDIDA
2.1. Antecedentes
(13)
Em 1992, a Dinamarca começou a tributar as emissões de CO2 dos produtos energéticos e electricidade, introduzindo um imposto sobre o consumo que se eleva, actualmente, a 90 coroas dinamarquesas por tonelada de CO2 emitido. Este imposto tem como principal objectivo dissuadir as emissões de CO2. A taxa fiscal aplicável a cada combustível depende do teor de carbono do produto energético em questão (4). Além disso, existe um imposto sobre os produtos energéticos desde 1977.
(14)
No que respeita ao imposto sobre os produtos energéticos, as famílias e certos segmentos do sector dos serviços pagam a globalidade do imposto, enquanto todas as outras empresas registadas para efeitos de IVA beneficiam de isenção total. Quanto ao imposto sobre o CO2, as famílias e certos segmentos do sector dos serviços pagam o imposto na totalidade, ao passo que as outras empresas registadas para efeitos de IVA estão sujeitas a uma taxa especial para empresas. Esta taxa dita «comercial», foi aprovada pela Comissão em Novembro de 2005 (5). No caso da energia utilizada em determinados «processos pesados» (6), as empresas usufruem ainda de uma redução suplementar sobre a taxa comercial geral do imposto. Esta taxa inferior foi aprovada pela Comissão em Setembro de 2005 (7). A aprovação baseou-se no facto de os seus beneficiários continuarem a pagar o imposto sobre o CO2, a fim de cumprirem os níveis mínimos de tributação estabelecidos na Directiva 2003/96/CE do Conselho, de 27 de Outubro de 2003, que reestrutura o quadro comunitário de tributação dos produtos energéticos e da electricidade (8) (a seguir designada «Directiva relativa à tributação dos produtos energéticos»). Além disso, algumas empresas com utilização intensiva de energia celebraram acordos voluntários de poupança de energia com o Governo dinamarquês. Como recompensa por cumprirem os objectivos previstos nesses acordos, obtêm uma redução suplementar do imposto sobre o CO2, aprovada pela Comissão em Abril de 2003 (9).
(15)
Nos termos da Directiva 2003/87/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Outubro de 2003, que estabelece o regime de comércio de licenças de emissão de gases com efeito de estufa na Comunidade, e altera a Directiva 96/61/CE do Conselho (10) (a seguir designada «Directiva sobre o comércio de emissões»), o Regime de Comércio de Licenças de Emissão da UE (a seguir designado «RCLE-UE») entrou em vigor a 1 de Janeiro de 2005. Consequentemente, o operador de uma instalação abrangida por essa directiva deve ser titular das licenças que cubram as suas emissões de gases com efeito de estufa. As licenças podem ser atribuídas ao operador gratuitamente no início de cada período de negociação de emissões ou ser por ele adquiridas em leilão e/ou no mercado. No primeiro período de negociação (de 1.1.2005 até 31.12.2007), os Estados-Membros foram obrigados a atribuir gratuitamente pelo menos 95 % das licenças. A Dinamarca optou por leiloar os restantes 5 % em hasta pública. No segundo período de negociação (de 1.1.2008 até 31.12.2012), os Estados-Membros podiam optar por leiloar 10 % das licenças. A Dinamarca decidiu atribuir todas as licenças gratuitamente (11).
2.2. O regime notificado
(16)
No âmbito do regime notificado, as autoridades dinamarquesas propõem que as empresas com utilização intensiva de energia (12) abrangidas pelo RCLE-UE beneficiem da isenção total (mediante reembolso) do imposto sobre as emissões de CO2. Outras empresas abrangidas pelo RCLE-UE pagariam um imposto sobre as emissões de CO2 correspondente a 50 % dos níveis mínimos de tributação. Segundo as autoridades dinamarquesas, todas as empresas actualmente abrangidas pelo RCLE-UE apresentam utilização intensiva de energia na acepção da Directiva relativa à tributação dos produtos energéticos. Consequentemente, o consumo de combustível de todo o processo regulamentado pelo RCLE-UE na indústria seria elegível para reembolso total do imposto sobre as emissões de CO2, caso a medida notificada fosse aprovada.
(17)
A isenção visada na notificação aplica-se unicamente ao combustível (produtos de óleos minerais, gás e carvão) utilizado nas empresas abrangidas pelo RCLE-UE. Não inclui o consumo de electricidade e calor, nem se aplica ao combustível usado para aquecimento doméstico e de águas sanitárias.
(18)
As isenções propostas têm como base jurídica a Lei n.o 464 de 9 de Junho de 2004.
(19)
Propõe-se que o consumo de combustível, na acepção acima descrita, de todas as actividades industriais abrangidas pela Directiva sobre o comércio de emissões, à excepção da geração de calor e electricidade, fique total ou parcialmente isento do imposto sobre as emissões de CO2. Prevê-se que o número de beneficiários se eleve a cerca de 85 processos de produção, distribuídos por aproximadamente 120 unidades de produção.
(20)
As autoridades dinamarquesas calcularam, como consequência desta medida, uma perda anual de receitas fiscais de cerca de 30 milhões de coroas dinamarquesas (aproximadamente 4 milhões de euros). Contudo, na sua carta de 22 de Julho de 2008, as autoridades dinamarquesas referiam que o orçamento do regime ficará abaixo dessa estimativa.
(21)
As autoridades dinamarquesas aprovaram a base jurídica do regime proposto em 2004, mas garantiram que só o aplicariam com a autorização da Comissão, caso em que entraria em vigor a partir de 1 de Janeiro de 2005. Não existe prazo definido para a duração do regime, porém, se for aprovado, as autoridades dinamarquesas comprometem-se a apresentar nova notificação ao fim de 10 anos.
3. MOTIVOS QUE JUSTIFICARAM O INÍCIO DO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO NOS TERMOS DO ARTIGO 88.O, N.O 2
(22)
Na sua decisão de dar início a um procedimento formal de investigação, a Comissão concluiu que a medida é financiada por recursos estatais. Aplica-se exclusivamente às empresas abrangidas pelo RCLE-UE, isentando-as de custos que, de outro modo, teriam de suportar através do seu orçamento operacional - logo, a medida representa uma vantagem económica para essas empresas. Para a Comissão, subsistiam dúvidas sobre se a natureza e estrutura do sistema fiscal justificariam a selectividade da medida. Os beneficiários operam em mercados abertos à concorrência e ao comércio entre Estados-Membros. Assim, a medida pode distorcer a concorrência e afectar o comércio no mercado interno. Por conseguinte, a Comissão concluiu que a medida pode constituir um auxílio estatal.
(23)
A Comissão interrogava-se se a medida seria compatível com o enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente (13) de 2001, aplicável na época, uma vez que o imposto pago pelas empresas ao abrigo do regime proposto seria inferior aos níveis mínimos previstos na Directiva relativa à tributação dos produtos energéticos, a menos que os beneficiários assumissem compromissos voluntários ou acordassem medidas para além do cumprimento de uma obrigação comunitária harmonizada.
(24)
A Comissão averiguou se o potencial auxílio seria compatível com o mercado comum, ao abrigo do artigo 87.o, n.o 3, alínea c), do Tratado CE, tendo em conta a alegada necessidade de eliminar a dupla regulamentação. Neste contexto, a Comissão salientou que os impostos nacionais sobre as emissões de CO2 contam para o nível nacional de tributação sobre a energia, para efeitos do cumprimento da Directiva relativa à tributação dos produtos energéticos. Como tal, a redução fiscal proposta poderia distorcer a concorrência no mercado interno, dado que aumentaria a diferenciação fiscal numa área em que os impostos foram harmonizados ao nível comunitário. Além disso, conceder um desagravamento do imposto sobre as emissões de CO2 a todas as empresas que participam no RCLE-UE poderia contrariar o princípio do poluidor-pagador, dado que incluiria empresas que receberam licenças gratuitas de emissões. A Comissão convidou a Dinamarca a facultar informações sobre o mecanismo que permite garantir que é possível comprovar, para cada empresa individual, a existência e o montante de uma eventual carga dupla para além do imposto sobre o CO2, e que só as empresas nessa situação beneficiariam de isenções fiscais. Contudo, a Comissão fez notar que poderia ser contrário à lógica ambiental conceder o desagravamento apenas às empresas que tenham de adquirir licenças adicionais, uma vez que isso poderia favorecer aquelas que não reduziram os seus níveis de poluição.
4. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(25)
As autoridades suecas declararam que a Comissão deveria efectuar uma análise exaustiva, tanto económica como jurídica, do desagravamento fiscal notificado. Invocaram os argumentos avançados na sua própria notificação relativa a um caso análogo (14), o qual deu igualmente azo ao início de um procedimento formal de investigação por parte da Comissão.
(26)
A Dansk Industri defendeu que, primeiramente, havia que especificar que a medida não constitui um auxílio estatal e, em segundo lugar, que é compatível com artigo 87.o, n.o 3, alínea c), do Tratado CE. Neste contexto, deve-se ter em linha de conta que a Dansk Industri tem de pagar impostos sobre a emissão de CO2, sobre a energia e sobre o SO2, e um suplemento de preço administrado pela Energinet.dk e distribuído aos produtores de electricidade verde. Por conseguinte, as empresas dinamarquesas pagam muito mais pelo consumo de energia que os seus concorrentes europeus e internacionais.
(27)
Segundo a Novo Nordisk A/S, a medida proposta garantir-lhe-á uma poupança fiscal anual de 200 000 coroas dinamarquesas. A empresa afirma que esse nível de poupança não é suficiente para distorcer a concorrência, especialmente porque, ao abrigo do sistema de quotas de emissões, têm de despender cerca de 400 000 coroas dinamarquesas para reduzir as emissões de CO2. Invoca as regras de minimis, que lhes permitem obter auxílios até 200 000 euros (cerca de 1,5 milhões de coroas dinamarquesas) ao longo de um período de 3 anos. Quanto ao cumprimento da Directiva relativa à tributação dos produtos energéticos, a Novo Nordisk lembrou que utiliza energia proveniente da produção combinada de calor e electricidade, tendo por isso direito a uma isenção ou redução fiscal, nos termos do artigo 15.o, n.o 1, alínea c), da Directiva. Além disso, sendo uma empresa com utilização intensiva de energia, apresenta custos de consumo de energia (o imposto em apreço somado aos custos de redução de emissões de CO2) mais elevados, no total, que os mínimos comunitários. A Novo Nordisk remeteu ainda para o ponto 7 do preâmbulo da Directiva relativa à tributação dos produtos energéticos, onde se declara que a fiscalidade em matéria de energia pode constituir um instrumento para cumprir os objectivos do Protocolo de Quioto (objectivo idêntico, portanto, ao RCLE-UE), e conclui que, neste caso, existe dupla regulamentação. Finalmente, no que concerne à proposta da Comissão no sentido de avaliar a carga potencial ao nível de cada beneficiário, a Novo Nordisk salientou que uma abordagem desse género levantaria sérias dificuldades em termos da atribuição ao período correcto, etc., porque, entre outras coisas, o momento da aquisição das licenças não corresponde necessariamente ao momento em que a energia é consumida.
(28)
A Novozymes A/S observou que, em relação com a sua produção de enzimas, produz electricidade e calor em instalações industriais combinadas. Essa produção é considerada um processo pesado, estando assim sujeita a um imposto de 3 a 25 coroas dinamarquesas por tonelada de CO2 dos combustíveis usados. Encontra-se igualmente abrangida pelo RCLE-UE. As observações da Novozymes são idênticas às apresentadas pela Novo Nordisk.
5. OBSERVAÇÕES DA DINAMARCA
(29)
As autoridades dinamarquesas, remetendo para o acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de Maio de 2000, proferido no processo C-83/98 P (França/Ladbroke Racing Ltd e Comissão (15)), defendem que não se verifica qualquer vantagem selectiva no caso em apreço. O Tribunal de Justiça afirmou em diversos processos (16) que, quando se trata de um regime de índole geral político-económica ou socio-política e que não favorece determinadas actividades ou sectores empresariais, fica fora do âmbito do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE. No caso do acórdão Adria-Wien, o desagravamento do imposto sobre a energia conferia às empresas produtoras de bens uma vantagem económica comparativamente às do sector dos serviços, apesar de estas últimas poderem também ser relativamente grandes consumidoras de energia. As autoridades dinamarquesas argumentam que o regime em apreço não confere uma vantagem a nenhum grupo específico de empresas, consistindo na verdade numa redução fiscal para todas as empresas que se encontrem em idêntica situação de direito e de facto (17). É este o motivo que leva as autoridades dinamarquesas a considerarem que o regime proposto não é abrangido pelo âmbito do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE.
(30)
Além disso, remetem para a conclusão do Tribunal de Justiça no processo Adria-Wien, segundo a qual um regime que represente uma vantagem quase certa para o beneficiário, que se justifique, porém, pelo carácter ou estrutura do sistema, não preenche os critérios da selectividade. No caso em apreço, após a introdução do RCLE-UE, as autoridades dinamarquesas consideram que o imposto fica destituído de valor ambiental. Uma vez que a finalidade do imposto deixou de poder ser cumprida ou ficou diminuída, faz parte da lógica e da natureza do sistema fiscal isentar desse imposto as empresas em questão.
(31)
Tanto as licenças RCLE-UE como o imposto sobre as emissões de CO2 representam instrumentos de mercado eficazes em termos de custos, com o propósito de reduzir as emissões de CO2 resultantes do consumo de energia. Ambos os instrumentos provocam um aumento do custo marginal desse consumo, mesmo que as licenças sejam distribuídas gratuitamente. As licenças, tal como os impostos, fazem aumentar os custos de produção. As emissões totais de CO2 ficam restringidas à quantidade total das licenças. Por conseguinte, se uma empresa reduzir as suas emissões - devido à tributação, por exemplo - dará a outras empresas a oportunidade de aumentarem as suas próprias emissões. Assim, ao abrigo da dupla regulamentação, o imposto deixa de constituir um instrumento de controlo eficaz em termos de custos. Não apresenta qualquer efeito ambiental suplementar, mas apenas um encargo financeiro adicional para as empresas implicadas. Como tal, as autoridades dinamarquesas consideram que o regime em apreço se insere na natureza e na lógica do sistema fiscal.
(32)
As autoridades dinamarquesas começam por salientar que o enquadramento dos auxílios a favor do ambiente de 2001 constitui apenas um instrumento jurídico não vinculativo (soft law), com critérios para a avaliação dos auxílios estatais por parte da Comissão. À época da notificação, bem como da decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação ao abrigo do artigo 88.o, n.o 2, do Tratado CE, as orientações aplicáveis relevantes constavam desse enquadramento. Não é possível considerar que essas orientações contenham critérios para avaliar regimes como o que se encontra em análise, dado que entraram em vigor mais de dois anos antes da aprovação da Directiva sobre o comércio de emissões e da Directiva relativa à tributação dos produtos energéticos. As autoridades dinamarquesas, por conseguinte, consideram demasiado restritiva a interpretação da Comissão relativamente aos compromissos e acordos voluntários contidos no número 51, primeiro parágrafo, alínea a), particularmente tendo em conta que o segundo parágrafo desse mesmo número estabelece que as disposições se aplicam igualmente nos casos em que um Estado-Membro aprova uma redução fiscal sob condições que surtirão um efeito idêntico ao dos acordos ou compromissos que assumam uma natureza voluntária. As autoridades dinamarquesas sustentam que o impacto do RCLE-UE é análogo ao que resultaria de acordos voluntários ou do imposto sobre as emissões de CO2.
(33)
Se a Comissão considerar o regime incompatível com o enquadramento dos auxílios a favor do ambiente de 2001, as autoridades dinamarquesas defendem que o regime poderá, em alternativa, ser aprovado directamente com base no artigo 87.o, n.o 3, alínea c), do Tratado CE, dadas as alterações significativas ocorridas desde a aprovação da Directiva relativa à tributação dos produtos energéticos e da Directiva RCLE-UE, estando actualmente as empresas em causa sujeitas a dupla regulamentação.
(34)
A Dinamarca fez referência a um documento de trabalho dos Serviços da Comissão (18) elaborado no contexto da aprovação da Directiva relativa à tributação dos produtos energéticos. Nesse documento, a Comissão afirmou que uma isenção ao imposto sobre as emissões de CO2, concedida a favor de empresas que estariam sujeitas ao regime comunitário de comércio de emissões, não constituiria necessariamente um auxílio estatal, uma vez que a imposição simultânea de um imposto sobre o CO2 e de um limite às emissões poderia constituir uma dupla tributação, que deve ser evitada. Além disso, nas suas actas (19) relativas à Directiva, o Conselho comprometeu-se, com base numa proposta da Comissão, a efectuar uma análise positiva das medidas fiscais que acompanharão a aplicação do RCLE-UE, especialmente para evitar situações de dupla tributação.
(35)
Na sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, a Comissão solicitou ao Governo dinamarquês que facultasse informações para demonstrar que o regime ajudaria a cumprir os objectivos em matéria ambiental ou a aumentar a eficiência energética a um nível equivalente, em larga medida, ao que seria possível alcançar respeitando a taxa mínima comunitária normal. As autoridades dinamarquesas alegam que essa informação já se depreendia da sua comparação entre o preço das licenças e os níveis mínimos comunitários. Na altura em que a Dinamarca apresentou as suas observações, o preço das licenças cifrava-se em 13 euros por tonelada de CO2, ao passo que os níveis mínimos comunitários, convertidos em euros por tonelada de CO2, eram de 1,55 para carvão e coque, 6,66 para gasóleo e 2,64 para gás natural. Assim, a licença de CO2 ao preço de 13 euros por tonelada cria um incentivo económico para reduzir as emissões substancialmente maior do que teria sido possível com o imposto. Segundo o Plano Nacional de Atribuição de Licenças dinamarquês para 2005-2007, o sector sujeito a quotas na Dinamarca recebe licenças a um nível que se situa 7,1 % abaixo do que seriam as emissões de CO2 se se mantivesse o status quo (incluindo impostos e acordos voluntários) no mesmo período.
6. AVALIAÇÃO DA MEDIDA PROPOSTA
6.1. Existência de auxílio estatal
(36)
Nos termos do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
(37)
A medida proposta acarreta a perda de receitas pelo Estado, considerando-se assim que é financiada pelos recursos estatais da Dinamarca. Os beneficiários operam em mercados onde existe concorrência e comércio entre Estados-Membros e, por conseguinte, a medida é susceptível de distorcer a concorrência e afectar essas trocas comerciais. Para determinar se a medida proposta é abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 87.o, n.o 1, cabe saber se proporciona ou não uma vantagem económica selectiva aos beneficiários.
(38)
As autoridades dinamarquesas argumentam que o desagravamento fiscal proposto não confere uma vantagem selectiva aos beneficiários, dado que abrange todas as empresas que se encontram na mesma situação de direito e de facto, designadamente, todas as que estão sujeitas a dupla regulamentação. Todavia, caso se determine a existência dessa vantagem selectiva, as autoridades dinamarquesas consideram que a natureza e a estrutura do sistema a justificam, tendo em conta que o imposto sobre o CO2 e o RCLE-UE partilham um objectivo idêntico, a saber, reduzir as emissões de CO2. O imposto sobre o CO2 perdeu a sua finalidade ambiental com a entrada em vigor do RCLE-UE. Desta forma, no caso das empresas abrangidas pelo RCLE-UE, o imposto sobre o CO2 não representa um instrumento eficaz para reduzir as emissões de CO2 na sua globalidade, tornando-se apenas um encargo económico adicional.
(39)
A Comissão lembra que o acórdão Adria-Wien (20) estabeleceu que «há unicamente que determinar se, no quadro de um dado regime jurídico, uma medida estatal é susceptível de favorecer certas empresas ou certas produções na acepção do n.o 1 do artigo 92.o do Tratado relativamente a outras empresas que se encontrem numa situação factual e jurídica comparável à luz do objectivo prosseguido pela medida em causa». Existe jurisprudência recente (21) sobre a interpretação de vantagem e selectividade. O acórdão de Gibraltar facultou uma análise normalizada dos auxílios estatais em casos no domínio da fiscalidade (22). O Tribunal de Primeira Instância considerou que uma tal análise deve consistir: (1) na identificação do sistema de referência, (2) na determinação da derrogação a esse sistema de referência e (3) na possibilidade de justificar a derrogação por meio da natureza ou estrutura do sistema.
(40)
Relativamente ao conceito de vantagem selectiva, a Comissão deve assim começar por identificar o sistema de referência. No caso vertente, a Comissão considera, em conformidade com a análise normalizada, que o sistema de referência consiste no sistema fiscal geral em vigor no domínio da energia (incluindo toda a tributação que recai sobre o consumo de cada produto energético, ou seja, os impostos sobre o CO2 e a electricidade). Tal coaduna-se com o artigo 4.o, n.o 2, da Directiva relativa à tributação dos produtos energéticos, que permite agregar todos os impostos indirectos que recaem sobre um mesmo produto energético para efeitos de cumprimento dos níveis mínimos comunitários de tributação. Além disso, em 2004, a Dinamarca apresentou de forma conjunta os dois impostos enquanto parte do sistema fiscal nacional no domínio da energia, para demonstrar que cumpria a Directiva relativa à tributação dos produtos energéticos, bem como para justificar, para efeitos relacionados com os auxílios estatais, a isenção do imposto sobre a electricidade (23). Ao eximir os beneficiários de um encargo financeiro que, de outra forma, se reflectiria nos seus custos de produção, o regime favorece nitidamente esses beneficiários em relação às empresas não isentas, o que constitui uma derrogação face ao sistema de referência. As autoridades dinamarquesas sustentam que a análise que determina a existência de uma vantagem selectiva deveria ter em conta que os beneficiários suportam encargos ao abrigo do RCLE-UE. A Comissão faz notar que os objectivos prosseguidos pelo sistema fiscal no domínio da energia e pelo RCLE-UE apenas coincidem em parte. Enquanto o RCLE-UE tem como finalidade exclusiva reduzir as emissões de CO2, o sistema fiscal no domínio da energia serve também outros propósitos, como sejam a promoção da eficiência energética e a angariação de receitas para o Estado. Além disso, o sistema fiscal e o regime de licenças apresentam modos de funcionamento muito diferentes entre si (por exemplo, o RCLE-UE nem sempre resulta num custo efectivo a suportar por cada beneficiário por unidade de energia consumida). Perante tudo isto, a Comissão não partilha da opinião da Dinamarca, segundo a qual o sistema de referência corresponde ao imposto sobre o CO2 e o RCLE-UE, no seu conjunto.
(41)
No acórdão NOx, o Tribunal de Primeira Instância concluiu que não havia selectividade, uma vez que a vantagem (a atribuição gratuita de licenças de emissões) só beneficiava as empresas sujeitas a uma obrigação ao abrigo do mesmo regime, não se podendo assim considerar que se encontravam em situação de direito e de facto idêntica à das empresas não abrangidas pelo regime (24). A Comissão considera que a situação do processo NOx difere do caso em apreço. No caso NOx, a concessão da vantagem (a saber, as licenças gratuitas de comércio de NOx) dependia do facto de os beneficiários não atingirem o limite de emissões no âmbito do mesmo sistema. Contudo, no presente caso, propõe-se o desagravamento de um imposto sobre o CO2 que, normalmente, todos os consumidores de energia devem suportar. Esse desagravamento justifica-se pelo facto de os beneficiários estarem sujeitos a um outro sistema (não fiscal). Na perspectiva da Comissão, por conseguinte, este caso apresenta maiores semelhanças com o acórdão Adria-Wien referido acima, em que o Tribunal de Justiça deliberou que existia efectivamente uma vantagem selectiva, visto que o desagravamento do imposto sobre a energia favorecia certas empresas ou produções face a outras empresas em situação de direito ou de facto comparável, à luz do objectivo prosseguido pelo imposto em causa.
(42)
De acordo com a comunicação da Comissão sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas (25), as medidas fiscais de índole puramente técnica (que visam, por exemplo, evitar a dupla tributação) consideram-se, em princípio, medidas genéricas (26). Tal como se refere acima, existem diferenças significativas entre um imposto e o RCLE-UE - consequentemente, este último não pode ser considerado uma forma de fiscalidade na acepção da comunicação da Comissão.
(43)
Pelos motivos expostos, a Comissão conclui que o desagravamento fiscal per se confere uma vantagem selectiva na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do do Tratado CE.
(44)
Relativamente à lógica do sistema, a Comissão reitera que o sistema fiscal no domínio da energia só visa em parte o mesmo objectivo que o RCLE-UE. Neste caso, o sistema de referência consiste no próprio sistema fiscal no domínio da energia, cuja lógica reside em tributar cada produto energético consumido - e o desagravamento proposto não se insere nessa lógica. Neste contexto, a Dinamarca argumenta que a dupla regulamentação aumenta os custos marginais das empresas, sem reduzir as emissões totais de CO2. A Comissão, porém, só admite a relevância desse argumento no que respeita à compatibilidade dos potenciais auxílios estatais, em especial quanto à proporcionalidade dos mesmos, devido ao facto de os efeitos do RCLE-UE não integrarem o sistema de referência para a definição de auxílio estatal. De qualquer modo, ainda que a Comissão incluísse o RCLE-UE no sistema de referência, nem todas as actividades geradoras de emissões, com a obrigação concomitante de devolver as licenças de emissões prevista no RCLE-UE, seriam abrangidas pela redução do imposto sobre o CO2 que se propõe (27). Isso representaria um desvio à lógica geral preconizada pela Dinamarca, deixando assim o desagravamento de estar em plena conformidade com a própria lógica do sistema.
(45)
Por conseguinte, a Comissão não considera que a natureza e a lógica do sistema fiscal justificam a selectividade da isenção proposta.
(46)
Classificar a medida notificada como auxílio estatal corresponde à prática consagrada da Comissão, segundo a qual as isenções ou reduções de impostos ambientais são normalmente consideradas auxílios estatais, em especial nos casos em que se reduziu o imposto sobre o CO2 de empresas abrangidas pelo RCLE-UE (28).
(47)
Por conseguinte, a Comissão conclui que a medida notificada constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE.
6.2. Compatibilidade com o artigo 87.o, n.o 3, alínea c), do Tratado CE
(48)
Desde que foi tomada a decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, foi entretanto aprovado em 2008 um novo enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente (3). Nos termos do ponto 204 desse novo enquadramento, a Comissão aplicá-lo-á a todas as medidas de auxílio notificadas sobre as quais seja chamada a pronunciar-se após a publicação do mesmo, mesmo que a notificação tenha ocorrido antes dessa publicação. No entanto, de acordo com o seu ponto 68, no momento em que o enquadramento de 2008 foi elaborado, a Comissão não recolhera ainda experiência suficiente na avaliação da compatibilidade das reduções dos impostos ambientais nos casos em que as empresas implicadas participam em regimes de comércio de licenças, pelo que, aquando da aprovação do enquadramento de 2008, era ainda prematuro prestar orientações gerais a este respeito. Como tal, tais casos serão avaliados com base no artigo 87.o, n.o 3, alínea c), do Tratado CE. Na avaliação dos casos ambientais que não são abrangidos pelo âmbito do enquadramento dos auxílios a favor do ambiente, a Comissão costuma inspirar-se nos critérios nele estabelecidos. No caso vertente, apresenta critérios de avaliação das isenções e reduções dos impostos em matéria de energia e seria uma incongruência não retirar deles pelo menos alguma inspiração, em especial ao avaliar a necessidade e a proporcionalidade do auxílio.
(49)
Em primeiro lugar, ao avaliar se o auxílio estatal está em conformidade com o Tratado CE, a Comissão deve ter em conta o impacto positivo da medida de auxílio em causa quando se trata de cumprir um objectivo de interesse comum (por exemplo, um maior grau de protecção ambiental), confrontando-o com os seus potenciais efeitos secundários negativos sobre o comércio e a concorrência. Neste caso, torna-se difícil determinar se a introdução do regime proposto acarreta um benefício ambiental. Ao passo que o RCLE-UE e o imposto sobre o CO2 apresentam como finalidade melhorar a protecção do ambiente, o desagravamento do imposto per se tem por objectivo eximir as empresas de um encargo fiscal. Consequentemente, a medida proposta resultará numa vantagem concorrencial para os beneficiários, o que não se pode considerar um objectivo de interesse comum só por si. Contudo, tal não invalida um potencial benefício ambiental directo devido ao facto de a redução permitir a introdução ou manutenção de níveis de tributação mais elevados do que os níveis mínimos comunitários para outras empresas (29).
(50)
Em segundo lugar, o ponto 152 do enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente de 2008 estipula que, para serem aprovadas à luz do artigo 87.o do Tratado CE, as isenções e reduções de impostos harmonizados devem ser compatíveis com a legislação comunitária relevante. A obrigação de respeitar as directivas em matéria fiscal foi igualmente confirmada na jurisprudência pelo acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 27 de Setembro de 2001, no processo T-184/97, BP Chemicals/Comissão (30). Em casos como este, que versa um desagravamento do imposto sobre o CO2, o que está em causa é, acima de tudo, a observância da Directiva relativa à tributação dos produtos energéticos, a qual estabelece que a fiscalidade deve respeitar determinados níveis mínimos comunitários para cada produto energético e a electricidade, níveis esses que se encontram especificados no anexo I da directiva. Como se refere acima, nos termos do artigo 4.o, n.o 2, da Directiva relativa à tributação dos produtos energéticos, é possível atingir os níveis mínimos somando todas as taxas cobradas no domínio da fiscalidade indirecta (exceptuando o IVA), calculadas directa ou indirectamente com base na quantidade de produtos energéticos e electricidade no momento do consumo. De acordo com o artigo 17.o, n.o 4, da mesma directiva, as empresas que beneficiam de um nível de tributação abaixo dos níveis mínimos comunitários devem participar em acordos, em regimes de comércio de licenças ou equivalente, no intuito de cumprir objectivos ambientais comparáveis, em grande medida, ao que teriam alcançado se respeitassem os níveis mínimos comunitários. Na sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, a Comissão convidou a Dinamarca a facultar mais informações que fundamentassem a sua alegação de que o impacto do RCLE-UE é praticamente equivalente ao do imposto. A Dinamarca não apresentou informações adicionais sobre o assunto. Não obstante, dado o nível de preços das licenças do RCLE-UE comparativamente aos níveis mínimos comunitários, não se pode excluir que os efeitos do RCLE-UE sejam equivalentes, em larga medida, aos que resultariam do imposto sobre o CO2 (31).
(51)
A Dinamarca fez referência ao livro verde sobre instrumentos de mercado para fins da política ambiental e de políticas conexas (32), apresentado pela Comissão como ponto de partida para a revisão da Directiva relativa à tributação dos produtos energéticos (33). Neste contexto, há que referir que o livro verde é um documento para reflexão que exorta ao debate sobre as opções de determinada política antes da elaboração das respectivas propostas, não se tratando, portanto, de um acto vinculativo. No seu livro verde, a Comissão reconhece que, pelo menos em certa medida, o RCLE-UE e a Directiva relativa à tributação dos produtos energéticos partilham os mesmos objectivos e afirma que as sobreposições devem ser evitadas. Além disso, o documento suscita a questão dos múltiplos objectivos subjacentes à fiscalidade no domínio da energia e sugere que esta seja dividida em duas vertentes, a saber, uma de CO2 e outra relacionada com a energia. Logicamente, a vertente relativa ao CO2 não se aplicaria às instalações abrangidas pelo RCLE-UE. Uma vez que, na Dinamarca, as empresas já beneficiam da isenção do imposto sobre a energia ao abrigo do RCLE-UE, estas deixariam de pagar qualquer imposto relativo à energia consumida nos seus processos de produção, caso a medida proposta fosse aprovada. Logo, a Comissão considera que a medida proposta pela Dinamarca não está em conformidade com as noções contidas no livro verde referido acima.
(52)
À luz da legislação comunitária relevante, o princípio subjacente às regras dos auxílios estatais, em matéria de isenções e reduções dos impostos ambientais, consiste em autorizar as situações em que se respeitem os níveis comunitários de tributação, mantendo uma abordagem mais restritiva nos casos em que os beneficiários não se encontrariam em igualdade de condições de concorrência face aos níveis mínimos. Significa isto que os desagravamentos fiscais que respeitem os níveis mínimos comunitários poderão ser aprovados sem uma análise mais aprofundada, ao passo que, pelo contrário, os desagravamentos fiscais que se situem abaixo desses níveis mínimos são considerados especialmente susceptíveis de causar distorções, o que leva a Comissão a examinar em pormenor a necessidade e a proporcionalidade de tais auxílios. Para efectuar essa análise, a Comissão baseia-se nos dados fornecidos pelos Estados-Membros.
(53)
Relativamente à necessidade do auxílio, a Comissão deve, nos termos do ponto 158 do enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente de 2008, avaliar o seguinte: (1) se a escolha dos beneficiários assenta em critérios objectivos e transparentes, (2) se se verifica um aumento substancial dos custos de produção e, caso afirmativo, (3) se esse aumento poderá ser repercutido nos consumidores sem implicar quebras significativas das vendas (o que pode ser comprovado através de estimativas da elasticidade dos preços dos produtos, perda de vendas e/ou queda dos lucros das empresas ou sectores em causa).
(54)
Com efeito, no caso em apreço, os beneficiários são seleccionados com base em critérios objectivos e transparentes, designadamente, a participação no RCLE-UE. Quanto ao segundo critério, pode-se partir do princípio de que está preenchido pois, pelo menos por enquanto, considera-se que todas as empresas em causa se caracterizam por uma utilização intensiva de energia na acepção do artigo 17.o, n.o 1, da Directiva relativa à tributação dos produtos energéticos. Alguma informação relativa à queda dos volumes de negócios e/ou das quotas de mercado dos beneficiários em causa teria sido crucial para indicar a necessidade da medida. A Dinamarca, porém, não facultou tal informação. Em vez disso, apresentou uma lista de todos os beneficiários onde especifica as respectivas emissões de CO2 em 2005, 2006 e 2007. Alguns reduziram as emissões durante esse triénio, enquanto outros, pelo contrário, as aumentaram no mesmo período. Os maiores beneficiários seriam os dos sectores cimenteiro (no qual a matéria colectável ascende a cerca de 2,8 milhões de toneladas de emissões de CO2 por ano), açucareiro (0,2 milhões de toneladas por ano) e das refinarias de petróleo (0,1 milhões de toneladas por ano). Assim, a Dinamarca não demonstrou que a aplicação dos dois sistemas em paralelo tenha resultado num aumento substancial dos custos de produção que não possa ser repercutido nos consumidores sem provocar quebras significativas nas vendas.
(55)
Perante isto, a Comissão não está em posição de concluir que o regime proposto seja necessário.
(56)
Relativamente à proporcionalidade, de acordo com o ponto 159 do enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente de 2008, cada beneficiário deve preencher um dos seguintes critérios: (1) pagar uma proporção do imposto nacional que equivalha em larga medida ao desempenho ambiental de cada beneficiário individual comparativamente aos resultados obtidos com base na técnica com os melhores resultados dentro do EEE. Os beneficiários poderão obter, no máximo, uma redução correspondente ao aumento dos custos de produção resultante do imposto, com base na utilização da técnica com os melhores resultados, aumento esse que não pode ser repercutido nos clientes; (2) pagar pelo menos 20 % do imposto nacional, salvo se puder ser justificada uma taxa inferior; ou (3) celebrar acordos com o Estado-Membro, nos quais se compromete a alcançar objectivos em matéria de protecção do ambiente com vista a assegurar o mesmo efeito que seria obtido com base na aplicação dos pontos 1 ou 2 ou do nível mínimo comunitário de tributação.
(57)
No caso vertente, as autoridades dinamarquesas responderam que não dispõem de dados sobre a técnica com os melhores resultados e que, de qualquer forma, tal não se inclui entre os requisitos da medida proposta. O segundo critério não está preenchido, além de que, no caso da Dinamarca, pagar 20 % do imposto nacional implicaria sempre uma taxa fiscal muito acima dos níveis mínimos comunitários. Quanto ao terceiro critério, alguns dos beneficiários já celebraram acordos voluntários ao abrigo dos quais estão autorizados a pagar uma taxa inferior aos níveis mínimos comunitários. A intenção desta medida passa por substituir esses acordos pelo RCLE-UE. O RCLE-UE está em vigor independentemente da medida fiscal proposta e, consequentemente, a Dinamarca não exige qualquer esforço adicional em contrapartida desse desagravamento do imposto.
(58)
Na sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, a Comissão convidou a Dinamarca a apresentar informações sobre os mecanismos que as autoridades dinamarquesas poderiam eventualmente preconizar para assegurar que as isenções só fossem concedidas a empresas que têm de suportar custos líquidos devido à sua participação no RCLE-UE, sendo apenas cobertos os referidos custos líquidos. Esse tipo de informação poderia indicar se o auxílio é proporcional, embora se possa questionar a lógica ambiental de uma abordagem desse género, visto que as empresas que tiveram de adquirir licenças de emissões por não reduzirem a sua poluição seriam favorecidas. De qualquer modo, as autoridades dinamarquesas não demonstraram nem garantiram que as isenções se limitariam às empresas que tivessem pago licenças de emissões (34).
(59)
Consequentemente, as autoridades dinamarquesas não demonstraram que o auxílio proposto é proporcional.
(60)
Relativamente à distorção da concorrência, as empresas na Dinamarca que não estão abrangidas pelo RCLE-UE, bem como as empresas noutros Estados-Membros, têm de respeitar a igualdade das condições de concorrência fixada pelos níveis mínimos comunitários ou, em alternativa, terão de cumprir as regras especificadas no enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente de 2008. Por conseguinte, a isenção proposta aumentaria a competitividade das empresas abrangidas pelo RCLE-UE que operam na Dinamarca, distorcendo assim desnecessariamente a concorrência face às empresas nos outros Estados-Membros.
(61)
Perante este cenário, a Comissão conclui, com base no espírito do enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente de 2008, que não se pode considerar a medida em apreço compatível com o artigo 87.o, n.o 3, alínea c), do Tratado CE.
(62)
Após ter dado início ao procedimento formal de investigação, a Comissão recebeu observações provenientes de terceiros que aludiam ao facto de, na maioria dos casos, os montantes das isenções ou reduções se fixarem abaixo dos limiares estabelecidos no Regulamento (CE) n.o 1998/2006 da Comissão, de 15 de Dezembro de 2006, relativo à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado aos auxílios de minimis (35) (a seguir designado «Regulamento de minimis»). Se as autoridades dinamarquesas se comprometessem a garantir que as regras de minimis seriam sempre cumpridas em todos os casos, considerar-se-ia que a medida de auxílio não preenchia os critérios previstos no artigo 87.o, n.o 1, podendo assim ser aplicada sem notificação à Comissão.
(63)
Tal como a Comissão salientou na sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, poder-se-ia declarar compatível com o mercado comum o regime proposto se fossem respeitados os níveis mínimos harmonizados estabelecidos na Directiva relativa à tributação dos produtos energéticos. As preocupações da Comissão manifestadas na mesma decisão relativamente à observância do princípio do poluidor-pagador seriam igualmente dissipadas caso os beneficiários pagassem os níveis mínimos comunitários. Com efeito, as reduções dos impostos sobre a energia até aos níveis mínimos comunitários encontram-se previstas no artigo 25.o do Regulamento (CE) n.o 800/2008 da Comissão, de 6 de Agosto de 2008, que declara certas categorias de auxílios compatíveis com o mercado comum, em aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado (Regulamento geral de isenção por categoria) (36), prescindindo assim de ser notificadas à Comissão.
(64)
O artigo 7.o, n.o 4, do Regulamento n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (37) estipula que a Comissão poderá encerrar o procedimento formal de investigação através de uma decisão positiva que fixe as condições que permitiriam considerar um auxílio compatível com o mercado comum. O cumprimento dessas condições será objecto de um controlo rigoroso.
(65)
A Comissão considera, no caso vertente, que o auxílio pode ser autorizado, desde que os beneficiários continuem a pagar pelo menos os níveis mínimos comunitários de tributação aplicáveis a cada fonte de energia, seja sob a forma de imposto sobre o CO2 ou de outro imposto sobre a energia. Todavia, a Comissão conclui que, se o desagravamento fiscal descer abaixo desses níveis mínimos, o auxílio tornar-se-á incompatível com o Tratado CE e, como tal, não poderá ser aplicado.
(66)
Nos termos das condições descritas acima, é também evidente que o regime notificado deve respeitar a Directiva relativa à tributação dos produtos energéticos e, nomeadamente, o seu artigo 17.o, n.o 1, alínea a). Com efeito, considera-se que todos os beneficiários se pautam por uma utilização intensiva de energia na acepção dessa disposição e que os níveis mínimos de tributação estabelecidos na directiva são respeitados.
7. CONCLUSÃO
(67)
A Comissão conclui que o regime proposto, denominado «Alteração do imposto sobre as emissões de CO2 aplicado ao consumo industrial de combustíveis sujeito a quotas na indústria», constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE.
(68)
Desde que todos os beneficiários continuem a pagar, em relação a cada fonte de energia, um imposto que respeite os níveis mínimos comunitários de tributação, considera-se o auxílio compatível com o artigo 87.o, n.o 3, alínea c), do Tratado CE.
(69)
A componente do regime proposto que acarreta um nível de tributação inferior aos níveis mínimos harmonizados é incompatível com o Tratado CE,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
Uma vez que o regime dinamarquês (Lei n.o 464 de 9 de Junho de 2004) não é abrangido pelo âmbito de aplicação do Regulamento (CE) n.o 1998/2006, constitui um auxílio estatal compatível com o mercado comum apenas na condição de os beneficiários em causa pagarem um imposto sobre o respectivo consumo de energia que corresponda, pelo menos, aos níveis mínimos comunitários de tributação estabelecidos no anexo I da Directiva 2003/96/CE.
Caso a Dinamarca pretenda executar a medida de auxílio, deve proceder à sua alteração em conformidade.
Artigo 2.o
A Dinamarca comunicará à Comissão, no prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, as medidas que tenha adoptado para lhe dar cumprimento.
Artigo 3.o
O Reino da Dinamarca é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 17 de Junho de 2009.

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