Document ID: 32002D0893

Decisión de la Comisión
de 11 de julio de 2001
relativa al régimen de ayudas estatales aplicado por España a algunas empresas de reciente creación en la comunidad autónoma de Navarra (España)
[notificada con el número C(2001) 1762]
(El texto en lengua española es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2002/893/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el primer párrafo del apartado 2 de su artículo 88,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,
Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, de conformidad con los citados artículos(1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1) Especialmente en virtud de las informaciones recogidas con motivo de los procedimientos iniciados como consecuencia de las denuncias presentadas contra las ayudas estatales en favor de la empresa Daewoo Electronics Manufacturing España SA(2) y de las empresas Ramondín y Ramondín Cápsulas SA(3), la Comisión tuvo conocimiento de la existencia de un régimen de ayudas fiscales a la inversión no notificadas, al Reino de España, en la provincia de Álava en forma de ayudas fiscales consistentes en la reducción de la base imponible para algunas empresas de reciente creación. Además, recibió informaciones extraoficiales según las cuales existirían medidas similares en Navarra ya que este territorio dispone de la misma autonomía fiscal que la provincia de Álava.
(2) Mediante carta de 17 de agosto de 1999, SG(99)D/6865, la Comisión informó al Reino de España de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado con respecto a esta ayuda.
(3) Mediante carta de su Representación permanente de 26 de agosto de 1999, registrada el 30 de agosto de 1999, las autoridades españolas solicitaron una prórroga del plazo asignado para presentar sus observaciones. Mediante carta de su Representación permanente de 24 de enero de 2000, registrada el 31 de enero de 2000, las autoridades españolas presentaron sus observaciones en el marco del procedimiento mencionado.
(4) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(4). La Comisión invitó así a los interesados a presentar sus observaciones sobre la ayuda en cuestión en el plazo de un mes a partir de la fecha de publicación previamente mencionada.
(5) La Comisión no ha recibido observaciones de las partes interesadas.
(6) Mediante la Ley Foral 8/2001 de 10 de abril(5), se derogó, a partir del ejercicio fiscal que comienza el 1 de enero de 2001, la sección, del capítulo II de la Ley Foral 24/1996 de 30 de diciembre(6) que era el fundamento jurídico que había introducido las ayudas fiscales en cuestión.
II. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA AYUDA
(7) Según las informaciones de que dispone la Comisión, este régimen de ayudas fiscales fue creado por los artículos 52 a 56 de la sección 1ª del capítulo II de la Ley Foral 24/1996 de 30 de diciembre, del Impuesto sobre sociedades(7). El texto de los citados artículos es el siguiente(8):
"Sección 1ª.
Incentivos a las entidades de nueva creación
Artículo 52. Bonificación de la cuota
Las sociedades que inicien su actividad empresarial a partir de la entrada en vigor de esta Ley Foral podrán gozar de una bonificación del 50 % de la cuota íntegra correspondiente a la renta de los períodos impositivos consecutivos que se cierren dentro del plazo de siete años desde el comienzo de su actividad, con un límite máximo de cuatro períodos, contados a partir del primero en que dentro de dicho plazo obtengan bases liquidables positivas.
[...]
Artículo 53. Requisitos
1. Para el disfrute de la bonificación, los sujetos pasivos deberán cumplir los siguientes requisitos:
[...]
f) Que realicen inversiones en los dos primeros años de actividad, por un importe mínimo de 100 millones de pesetas españolas, en elementos nuevos del inmovilizado material, afectos a la actividad [...].
[...]
g) Que se generen un mínimo de 10 puestos de trabajo en los seis meses siguientes al inicio de su actividad empresarial y mantengan en ese número el promedio anual de plantilla desde dicho momento y hasta la finalización del período impositivo en que venza el derecho a aplicar la bonificación de la cuota.
[...]
Artículo 54. Incompatibilidad
Los sujetos pasivos que se acojan a la bonificación regulada en esta Sección no tendrán derecho a la aplicación de los beneficios o incentivos fiscales establecidos en esta Ley Foral para la inversión o creación de empleo, durante el plazo que media entre el período impositivo correspondiente al inicio de su actividad y el último que puedan gozar de la bonificación.
Artículo 55. Bases liquidables negativas
[...]
Artículo 56. Solicitud e incumplimiento
[...]".
(8) La Comisión observa que el objeto de las ayudas fiscales en cuestión es la cuota del Impuesto sobre Sociedades, resultante del ejercicio de las actividades económicas de algunas sociedades. En este caso, los beneficiarios son las sociedades que iniciaron su actividad empresarial después del 1 de enero de 1997, fecha de entrada en vigor de la citada Ley foral y que, por otra parte, hayan invertido en elementos nuevos del inmovilizado material un importe mínimo de 100 millones de pesetas españolas (601012 euros) y hayan generado al menos 10 puestos de trabajo. En cuanto al plazo de que disponen para beneficiarse de la citada bonificación, corresponde al período de los siete años siguientes al inicio de su actividad empresarial.
(9) La Comisión constata que la ayuda fiscal en cuestión no está destinada a empresas que realicen determinadas actividades o que pertenezcan a determinados sectores, ya que puede acogerse a la ayuda cualquier actividad o sector. Tampoco está destinada a determinadas categorías de empresas, por ejemplo las PYME, ya que puede acogerse a ella cualquier empresa, siempre que cumpla las condiciones mencionadas anteriormente.
(10) En cuanto a la acumulación con otras ayudas, se especifica que las ayudas fiscales en cuestión no pueden acumularse con otros beneficios fiscales que puedan concederse por la inversión mínima ni por la creación de un mínimo de puestos de trabajo. No obstante, no se excluye la acumulación de dicha ayuda fiscal con otras ayudas no fiscales, por ejemplo en forma de subvenciones, préstamos bonificados, garantías, adquisiciones de participación, etc. en favor de las mismas inversiones. Tampoco se excluye su posible acumulación con otras ayudas fiscales cuyo hecho generador, es decir la circunstancia que da lugar a la concesión de cada uno de los beneficios, sea diferente. Sería el caso, por ejemplo, de las ayudas fiscales en forma de crédito fiscal.
(11) En su decisión de apertura del procedimiento citado, la Comisión ha recordado, en esta fase, que, para la aplicación de las normas comunitarias en materia de ayudas estatales, el carácter fiscal de las medidas en cuestión es indiferente puesto que el artículo 87 se aplica a las medidas de ayuda "bajo cualquier forma". No obstante, la Comisión ha puesto de relieve, de manera provisional, que, para calificarse de ayuda, las medidas en cuestión deben satisfacer acumulativamente los cuatro criterios que define el artículo 87 y que se exponen a continuación.
(12) En primer lugar, la Comisión ha señalado, en esta fase, que la bonificación del 50 % de la cuota procura a sus beneficiarios una ventaja que reduce las cargas que gravan normalmente su presupuesto, por medio de una reducción de la cuota tributaria normal.
(13) En segundo lugar, la Comisión ha estimado, en esta fase, que la bonificación mencionada implica una pérdida de ingresos fiscales y equivale, por tanto, al consumo de recursos públicos en forma de gastos fiscales.
(14) En tercer lugar, la Comisión ha considerado, en esta fase, que la citada bonificación del 50 % de la cuota afecta a la competencia y a los intercambios comerciales entre Estados miembros. En efecto, habida cuenta de que los beneficiarios ejercen actividades económicas que pueden ser objeto de intercambios comerciales entre los Estados miembros, la ayuda refuerza la posición de las empresas beneficiarias con relación a otras empresas competidoras en el comercio intracomunitario. De este modo, se ven afectados estos intercambios. Además, las empresas beneficiarias ven mejorada su rentabilidad por el aumento de su resultado neto (beneficios después de impuestos). De esta manera, están en condiciones de competir con las empresas excluidas del beneficio de dichas ayudas.
(15) Asimismo, la Comisión ha opinado, en esta fase, que la bonificación de la cuota en cuestión es específica o selectiva en el sentido de que favorece a algunas empresas, ya que las condiciones para la concesión de las ayudas excluyen del beneficio de las mismas a las empresas creadas antes del 1 de enero de 1997, fecha de entrada en vigor de la citada Ley Foral, a aquellas cuyas inversiones sean inferiores al umbral de 100 millones de pesetas españolas (601012 euros) y que creen menos de 10 puestos de trabajo. Además, la Comisión ha estimado, de manera provisional, que esta ayuda fiscal no está justificada por la naturaleza o la economía del sistema.
(16) Por otra parte, la Comisión ha considerado, en esta fase, que este carácter de beneficio selectivo se debe también a un poder discrecional de la Administración fiscal. En efecto, la concesión de la ayuda en cuestión no es automática ya que la solicitud presentada por el beneficiario es estudiada por la Diputación Foral de Navarra que, después de examinarla, podrá, cuando proceda, conceder la ayuda en cuestión.
(17) En conclusión, la Comisión ha considerado, en esta fase, que la citada bonificación de la cuota es una ayuda estatal según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado y en el apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, ya que cumple acumulativamente los criterios de representar un beneficio, ser concedida por el Estado con recursos estatales, afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros y falsear la competencia, favoreciendo a algunas empresas.
(18) Teniendo en cuenta que las ayudas fiscales mencionadas no están sometidas, en especial, a la condición de no superar el importe de 100000 euros durante un período de tres años, la Comisión ha estimado, en esta fase, que estas ayudas no pueden considerarse como ayudas sujetas a la norma de minimis(9).
(19) La Comisión ha indicado, en esta fase, que, al tratarse de ayudas estatales que no se rigen por la norma de minimis, están sujetas a la obligación de notificación previa establecida en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado y en el apartado 1 del artículo 62 del Acuerdo EEE. Sin embargo, las autoridades españolas no han respetado esta obligación, razón por la cual la Comisión ha estimado, de manera provisional, que estas ayudas pueden considerarse ilegales.
(20) La Comisión ha constatado, en esta fase, que, a pesar de la concesión de las ayudas en cuestión condicionadas a la realización de una inversión mínima y de la creación de un número mínimo de puestos de trabajo, el régimen fiscal en cuestión no garantiza el respeto de las normas comunitarias en materia de ayudas estatales con finalidad regional. Ésta es la razón por la que la Comisión ha considerado, de manera provisional, que estas ayudas no tenían carácter de ayuda a la inversión o al empleo.
(21) En cambio, la Comisión ha considerado, en esta fase, que estas ayudas fiscales tienen carácter de ayudas de funcionamiento. En efecto, su objeto es liberar a una empresa de los costes que habría debido sufragar en condiciones normales dentro de su gestión corriente o de sus actividades habituales.
(22) La Comisión ha recordado que las ayudas de funcionamiento, en principio, están prohibidas. No obstante, pueden concederse de manera excepcional, es decir en las regiones que se benefician de las excepciones regionales siempre que cumplan determinadas condiciones. Ahora bien, las ayudas en cuestión no están sometidas a estas condiciones. Por consiguiente, la Comisión ha opinado, de manera provisional, que la compatibilidad de las ayudas fiscales en cuestión suscita dudas a la luz de las normas en materia de ayudas estatales con finalidad regional.
(23) La bonificación de la cuota tributaria en cuestión, que no está limitada sectorialmente, puede concederse a empresas sujetas a normas comunitarias sectoriales. En esas condiciones, la Comisión ha cuestionado, en esta fase, la compatibilidad de dichas ayudas cuando el beneficiario pertenezca a un sector sujeto a las normas especiales comunitarias.
(24) Por último, la Comisión ha cuestionado, en esta fase, la compatibilidad de las ayudas fiscales mencionadas con el mercado común con arreglo a las excepciones de los apartados 2 y 3 del artículo 87 del Tratado. En efecto, estas ayudas no pueden considerarse como ayudas de carácter social según lo dispuesto en la letra a) del apartado 2 del artículo 87, no están destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional según lo dispuesto en la letra b) del apartado 2 del artículo 87 y no están sujetas a las disposiciones de la letra c) del apartado 2 del artículo 87 relativas a determinadas regiones de la República Federal de Alemania. En cuanto a las excepciones del apartado 3 del artículo 87 distintas de las de las letras a) y c) ya citadas, la Comisión ha considerado, en esta fase, que no tienen por objeto promover la realización de un proyecto importante de interés europeo común o poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro según lo dispuesto en la letra b) del apartado 3 del artículo 87. Estas ayudas no entran en el ámbito de aplicación de las disposiciones de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 relativas a las "ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades..." ya que no tienen especificidad alguna en cuanto a las actividades de las empresas beneficiarias. Por último, no están destinadas a promover la cultura o la conservación del patrimonio en el sentido de la letra d) del apartado 3 del artículo 87.
(25) Además de la invitación a presentar sus observaciones, en el marco del procedimiento del apartado 2 del artículo 88 del Tratado, la Comisión también ha invitado a las autoridades españolas a proporcionar todas las informaciones útiles para la valoración de las ayudas fiscales en forma de una bonificación de la cuota tributaria de algunas empresas de reciente creación en Navarra. En este caso concreto, la información pertinente solicitada es la siguiente: copias de todas las decisiones de concesión de la bonificación de la cuota, datos sobre las inversiones realizadas por cada beneficiario, empleos creados, capital social, importe de la bonificación de la que se ha beneficiado cada empresa y saldo de lo que queda por pagar.
III. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES ESPAÑOLAS
(26) Mediante carta de 24 de enero de 2000 de su Representación permanente, las autoridades españolas presentaron sus observaciones. Esencialmente, las autoridades españolas consideran que la bonificación de la cuota tributaria en cuestión no constituye una ayuda estatal con arreglo al artículo 87 del Tratado, sino una medida general que no está sometida a la disciplina en materia de ayudas estatales. En particular, ponen de relieve que la medida en cuestión, al estar limitada en el tiempo, no debe repercutir necesariamente de manera importante en la actividad económica de las empresas beneficiarias. Además, existen otros instrumentos de los Estados, como la legislación en seguridad social, que tienen una repercusión superior a las medidas fiscales sobre las posiciones competitivas de las empresas en el marco de los intercambios entre los Estados miembros. Por lo que se refiere a los instrumentos fiscales, las autoridades españolas indican que su efecto sobre las empresas no es uniforme, ya que siempre unas empresas se benefician más que otras. Ahora bien, ésta no es una razón para concluir que estas empresas mejoran así su posición competitiva. Por otra parte, las ayudas fiscales en favor de la protección del medio ambiente, la investigación o la formación no se consideran como ayudas estatales y, por lo tanto, no se considera que falseen la competencia, y esto a pesar de que sólo algunas empresas se benefician de ellas.
(27) Además, las autoridades españolas indican que la bonificación en cuestión no es acumulable con otras ayudas fiscales de la Ley Foral 24/1996. A este respecto, precisan que entre las cuatro empresas beneficiarias, hay una empresa cuya inversión comenzó en 1998 y que se benefició de una bonificación de 17,45 millones de pesetas españolas, una segunda empresa cuya inversión comenzó en 1996 y que se benefició de una bonificación de 0,45 millones de pesetas españolas y otras dos empresas cuya inversión comenzó en 1997 que aún no se han beneficiado de ninguna bonificación. Estas cuatro empresas en conjunto han invertido 2362 millones de pesetas españolas en nuevos activos materiales, creado 142 puestos de trabajo y desembolsado un capital social de 465 millones de pesetas españolas. En cambio, si estas empresas se hubieran beneficiado de todas las demás ayudas fiscales introducidas por la ley citada, las ayudas fiscales habrían ascendido a 528 millones de pesetas españolas (bonificación por inversión 236 millones de pesetas españolas, por creación de empleo 99 millones de pesetas españolas y compensación de bases imponibles negativas 193 millones de pesetas españolas). Ahora bien, siguiendo el criterio de la Comisión, estas ayudas, cuyo importe asciende a 528 millones de pesetas españolas no falsearían la competencia. Por el contrario, la Comisión afirma que la bonificación cuyo importe asciende a 17,9 millones de pesetas españolas falsea la competencia y afecta a los intercambios entre los Estados miembros. Además, si la Comisión considera que las bonificaciones en cuestión afectan a los intercambios entre los Estados miembros por el hecho de que las empresas beneficiarias realizan actividades que son objeto de intercambios, el mismo razonamiento llevaría a pensar que todas los demás beneficios fiscales de la ley citada afectan también a los intercambios.
(28) Según las autoridades españolas, la bonificación en cuestión está abierta a todas las empresas, ya que no está destinada a las empresas que realizan determinadas actividades, pertenecen a determinados sectores o a determinadas categorías (como las PYME). Por consiguiente, la bonificación es una medida general al igual que todos los demás beneficios fiscales de la ley citada.
(29) Por otra parte, las autoridades españolas cuestionan el carácter discrecional de las medidas en cuestión, ya que las ayudas se conceden automáticamente una vez que se satisfacen las condiciones objetivas citadas. La Diputación Foral de Navarra se limita, por lo tanto, a comprobar que se reúnen todas las condiciones sin poder modular la ayuda ni añadir condiciones para su concesión.
(30) Habida cuenta de los razonamientos mencionados, las autoridades españolas consideran que las medidas fiscales en cuestión no cumplen los cuatro criterios acumulativos para ser consideradas como ayudas estatales en virtud del artículo 87 del Tratado.
IV. EVALUACIÓN DE LA AYUDA
V. EL CARÁCTER DE AYUDA ESTATAL
(31) La Comisión recuerda que, para la aplicación de las normas comunitarias en materia de ayudas estatales, resulta indiferente el carácter fiscal de las medidas en cuestión puesto que el artículo 87 se aplica a las medidas de ayuda "bajo cualquier forma". No obstante, la Comisión pone de relieve que, para calificarse de ayuda, las medidas en cuestión deben cumplir acumulativamente los cuatro criterios que define el artículo 87 y que se exponen a continuación.
(32) En primer lugar, la medida debe brindar a sus beneficiarios una ventaja que reduzca las cargas que normalmente recaen sobre su presupuesto. Esta ventaja puede obtenerse mediante distintas formas de reducción de la carga fiscal para la empresa y, en particular, mediante una reducción total o parcial de la cuota tributaria. La bonificación de la cuota tributaria del 50 % mencionada cumple este criterio en la medida en que concede a las empresas beneficiarias una disminución de su carga fiscal. En efecto, en ausencia de esta bonificación de la cuota tributaria, la empresa beneficiaria debería pagar ese impuesto concreto a partir del 100 % de la base imponible. La bonificación de la cuota tributaria implica así una excepción al sistema fiscal común aplicable.
(33) En segundo lugar, la Comisión estima que la citada bonificación de la cuota implica una pérdida de ingresos fiscales y equivale, por lo tanto, al consumo de recursos públicos en forma de gastos fiscales. Este criterio se aplica igualmente a las ayudas concedidas por entidades regionales y locales de los Estados miembros(10). Por otra parte, la intervención del Estado puede efectuarse tanto mediante disposiciones fiscales de naturaleza legal, reglamentaria o administrativa, como mediante prácticas de la administración fiscal. En este caso concreto, la intervención del Estado corre a cargo de la Comunidad Autónoma de Navarra por medio de una disposición de naturaleza legislativa.
(34) La medida debe, en tercer lugar, afectar a la competencia y a los intercambios entre los Estados miembros. A este respecto hay que destacar que, en el capítulo 2.4 del DOCUP de Navarra(11), la economía regional presenta un elevado grado de integración en los mercados internacionales; así, las exportaciones industriales representaron, en 1995, el 36 % de la producción bruta. Los principales clientes son los Estados miembros de la Unión Europea que absorbieron, en 1997, el 84 % del total de las exportaciones. Este porcentaje ha aumentado 20 puntos porcentuales desde la adhesión de España. Además, la procedencia de las importaciones se concentra más que las exportaciones en los Estados miembros de la Europea. Asimismo, la balanza comercial regional ha sido claramente excedentaria durante el período 1994-1998. En resumen, la economía de Navarra es una economía muy abierta al exterior. Como consecuencia de estas características de la economía regional, las empresas beneficiarias ejercen actividades económicas que pueden ser objeto de intercambios entre los Estados miembros. Por consiguiente, la ayuda refuerza la posición de las empresas beneficiarias con relación a otras empresas competidoras en los intercambios intracomunitarios. Estos intercambios se ven, de este modo, afectados. Además, las empresas beneficiarias ven mejorada su rentabilidad por el aumento de su resultado neto (beneficios después de impuestos). De esta manera, están en condiciones de competir con las empresas que no pueden beneficiarse de dichas ayudas fiscales.
(35) Las autoridades españolas ponen de relieve la modestia de las ayudas fiscales pagadas de conformidad con la bonificación en cuestión con el fin de justificar el efecto escaso o incluso nulo que tendrían sobre los intercambios entre los Estados miembros. A este respecto, la Comisión destaca que las conclusiones de las autoridades españolas se han sacado a partir de datos parciales. En efecto, los datos no abarcan todo el período de cuatro años (a partir del primer año en que obtienen beneficios en el período de siete años que sigue al comienzo de las actividades) durante el cual pueden beneficiarse de la bonificación. Por lo tanto, el importe definitivo de las ayudas no podrá establecerse hasta el final del período de cuatro años citado de que dispone cada beneficiario. Además, existe la posibilidad de que, con posterioridad a la fecha de las observaciones presentadas por las autoridades españolas, las autoridades de Navarra hayan concedido otras bonificaciones. Teniendo en cuenta todo esto, no se pueden hacer hipótesis basándose en la escasez del importe de las bonificaciones de las que se habrían beneficiado las empresas. Por lo demás, la Comisión recuerda que, en cualquier caso, el tamaño relativamente modesto de las ayudas no excluye a priori que los intercambios entre los Estados miembros se vean afectados. A este respecto, la Comisión recuerda la jurisprudencia consolidada Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas(12) consolidada sobre este tema.
(36) Asimismo, las autoridades españolas indican la posible incoherencia que se derivaría del hecho de someter a la disciplina de ayudas estatales la bonificación en cuestión, mientras que otras ayudas fiscales cuantitativamente mucho más importantes y con mayor repercusión sobre la competencia, escapan a esta disciplina. La Comisión se siente en el deber de desestimar esta alegación, ya que la bonificación en cuestión debe apreciarse con arreglo a sus propias características. A este respecto, hay que recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no pueden alegarse ni el principio de igualdad de trato ni el de protección de la confianza legítima para justificar la repetición de una interpretación incorrecta de un acto(13).
(37) Teniendo en cuenta que en este caso las normas fiscales examinadas tienen un carácter general y abstracto, la Comisión indica que el análisis de dicha asignación sólo puede hacerse a este nivel general y abstracto sin que sea posible concretar la asignación particular de un mercado, un sector o un producto concreto. Esta posición ha sido ratificada por una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia(14).
(38) En cuanto al carácter específico que deben tener las ayudas estatales, la Comisión opina que la bonificación de la cuota tributaria mencionada es específica o selectiva en el sentido de que favorece a algunas empresas, ya que las condiciones para la concesión de las ayudas excluyen del beneficio de las mismas a las empresas creadas antes de la entrada en vigor de la citada Ley Foral, a aquellas cuyas inversiones sean inferiores al umbral de 100 millones de pesetas españolas (601012euros), a las que creen menos de 10 puestos de trabajo. A este respecto, la Comisión recuerda que, según el quinto informe sobre la empresa en Europa(15), en 1995, en la Comunidad Europea, el número de empresas cuyo personal estaba por debajo de 10 asalariados o no tenía asalariados ascendía a 16767000 lo que representa el 92,89 % del total(16). En el caso de España, este porcentaje era aún más elevado, alrededor del 95,00 %(17). Es probable que estos porcentajes sean aún más elevados en el caso de las nuevas empresas, ya que habitualmente una empresa empieza con un personal que aumenta a medida que se consolida y alcanza su velocidad de crucero. Tal era el caso en España, en 1995, dónde este porcentaje era aún más elevado, alrededor del 98 %(18). En consecuencia, todo indica, con carácter principal, que una de las condiciones establecidas para poder beneficiarse de las ayudas implica, por sí sola, la exclusión de la mayoría de las empresas del beneficio de la ayuda. Por lo demás, el carácter objetivo del umbral citado no impide, como pretenden algunos interesados, que sea selectivo excluyendo a las empresas que no cumplen las condiciones en cuestión.
(39) Por lo que se refiere al posible poder discrecional de la administración fiscal, la Comisión constata que la concesión de la ayuda en cuestión no es automática. En efecto, la solicitud presentada por el beneficiario es examinada previamente por la Diputación Foral de Navarra que, tras realizar este examen, pueda, cuando proceda, conceder la ayuda en cuestión. Según las autoridades españolas, se trataría solamente de comprobar que se cumplen todas las condiciones. Ahora bien, no explican porqué esta comprobación debe tener un carácter previo y no, como es la práctica habitual en materia de gestión de los ingresos fiscales, el de comprobación a posteriori.
(40) En lo referente a la justificación de la bonificación de la cuota tributaria por la naturaleza o la economía del sistema fiscal, la Comisión pone de relieve que la cuestión consiste en saber si las medidas fiscales de que se trata responden a los objetivos inherentes al propio sistema fiscal o si, por el contrario, contemplan otros objetivos, incluso legítimos, pero ajenos al mencionado sistema fiscal. Corresponde por otro lado al Estado miembro interesado(19) establecer a qué lógica interna al sistema fiscal obedecen las medidas fiscales en cuestión. Ahora bien, en este caso concreto las autoridades españolas no han aportado ningún dato a este respecto. Además, hay que recordar que en el preámbulo de la Ley Foral 24/1996 citada se menciona que el objetivo de algunas medidas fiscales que figuran en ella es el de establecer incentivos económicos para el desarrollo de la actividad productiva y de la economía real. Estas medidas van, de este modo, dirigidas a objetivos de promoción económica que no responden al objetivo principal inherente a todo sistema fiscal, que consiste en recibir ingresos destinados a financiar los gastos del Estado, ni tampoco a los principios de igualdad y progresividad inherentes al sistema fiscal español(20). Por lo tanto, la Comisión considera con carácter principal que, a falta de una demostración por las autoridades españolas de la conformidad de la lógica de las medidas en cuestión con la lógica interna al sistema fiscal, la bonificación tributaria en cuestión no podría verse justificada por la naturaleza o la economía del sistema. Con carácter subsidiario, la Comisión constata que esta bonificación responde a objetivos externos al sistema fiscal.
(41) En conclusión, la Comisión considera que la citada bonificación de la cuota es una ayuda estatal según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado y en el apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE, ya que se trata de una ayuda concedida por el Estado, con recursos estatales, que favorece a algunas empresas, falsea la competencia y afecta a los intercambios comerciales entre los Estados miembros.
VI. EL CARÁCTER ILEGAL DE LA BONIFICACIÓN DE LA CUOTA TRIBUTARIA
(42) Teniendo en cuenta que el régimen en cuestión no prevé el compromiso de las autoridades españolas de conceder las ayudas respetando las condiciones(21) para las ayudas de minimis, la Comisión considera que estas ayudas no pueden considerarse como ayudas sujetas a la norma de minimis. A este respecto, hay que destacar que las autoridades españolas no han alegado nunca, en el marco del procedimiento, que las ayudas en cuestión tuvieran total o parcialmente el carácter de ayudas de minimis. Además, las ayudas en cuestión no podrían respetar las normas de minimis, en particular porque nada garantiza que no se alcance el límite de 100000 euros. Estas ayudas no revisten tampoco el carácter de ayudas existentes puesto que no cumplen las condiciones establecidas en la letra b) del artículo 1 del Reglamento (CE) n° 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se estabtecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado(22).
(43) La Comisión indica que las ayudas estatales que no se rigen por la norma de minimis y que no son ayudas ya existentes están sujetas a la obligación de notificación previa establecida en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado y en la letra a) del apartado 1 del artículo 62 del Acuerdo EEE. Sin embargo, las autoridades españolas no han respetado esta obligación, razón por la cual la Comisión opina que estas ayudas deben considerarse ilegales. La Comisión lamenta a este respecto el incumplimiento de las autoridades españolas de su obligación de notificación previa de las ayudas en cuestión.
(44) La Comisión señala por otro lado que, como la bonificación de la cuota tributaria en cuestión nunca se ha notificado en virtud del apartado 3 del artículo 88 del Tratado, no ha estado en condiciones de decidir su compatibilidad con el mercado común. Esta es la razón por la que, en ausencia de seguridad precisa por parte de la Comisión, ni las autoridades españolas ni los terceros interesados pueden tener esperanzas fundadas sobre la legalidad y la compatibilidad de las ayudas en cuestión. Por consiguiente, los beneficiarios no pueden tener confianza legítima o seguridad jurídica en materia de ayudas estatales respecto a la bonificación de la cuota tributaria. A este respecto, hay que recordar que según una jurisprudencia reiterada, el derecho a reclamar la protección de la confianza legítima beneficia a todo particular que se encuentre en una situación de la que se desprenda que la administración comunitaria haya hecho concebir esperanzas fundadas (...). En cambio, nadie puede alegar una violación del principio de confianza legítima en ausencia de las garantías precisas que le habría proporcionado la administración(23).
VII. APRECIACIÓN DE LA COMPATIBILIDAD CON EL MERCADO COMÚN
(45) Como el régimen en cuestión sólo cubre el NUTS(24) 2 de Navarra, hay que examinar si las ayudas en ese territorio pueden beneficiarse de las excepciones regionales del artículo de la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado o de la letra c) del apartado 3 del artículo 87. Por lo que se refiere a la admisibilidad de la comunidad autónoma de Navarra, la Comisión recuerda que esta comunidad autónoma nunca ha sido seleccionable para la excepción de la letra a) del apartado 3 del artículo 87 debido a que el PIB/habitante(25) siempre ha sido superior al 75 % de la media comunitaria. En efecto, según las normas regionales(26), las condiciones de admisibilidad a la excepción de la letra a) del apartado 3 del artículo sólo se cumplen cuando la región, para NUTS 2, tiene un PIB/habitante que no supera el 75 % de la media comunitaria.
(46) Por lo que se refiere a su admisibilidad a la excepción de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, la Comisión recuerda que, mediante su decisión de 26 de julio de 1995 relativa a la modificación del mapa de ayudas regionales en España(27), propuso, con arreglo al procedimiento establecido en el apartado 1 del artículo 88, a las autoridades españolas la revisión del mapa mencionado considerando en lo sucesivo que una parte de Navarra era una región en la que las ayudas en favor del desarrollo regional podrían considerarse compatibles con el mercado común con arreglo a la excepción de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 siempre que no sobrepasen el límite máximo del 15 % equivalente de subvención neto (ESN) en el caso de las grandes empresas. En cambio, las ayudas al desarrollo regional en el resto de Navarra no podían considerarse compatibles con el mercado común con arreglo a la excepción a la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado. Mediante carta de su Representación permanente de 26 de septiembre de 1995, las autoridades españolas aceptaron la propuesta mencionada. El nuevo mapa entró en vigor de este modo a partir de dicha fecha. Por lo que se refiere al período posterior, la Comisión recuerda que, mediante su Decisión de 11 de abril de 2000, aprobó el mapa español de ayudas con finalidad regional para el período 2000-2006. Con arreglo a dicho mapa, determinadas partes de Navarra son consideradas como región donde las ayudas para el desarrollo regional pueden considerarse compatibles con el mercado común, en virtud de la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, siempre que no superen el límite máximo del 20 % ESN. En cambio, las ayudas para el desarrollo regional en el resto de Navarra no podían considerarse compatibles con el mercado común con arreglo a la excepción regional de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado.
(47) Las ayudas estatales que revisten la forma de bonificación de la cuota tributaria tienen el efecto de promover la creación, en la comunidad autónoma de Navarra, de nuevas empresas con las particularidades de que el importe inicial de la inversión y el número de puestos de trabajo creados superan determinados límites. Ahora bien, a pesar de la realización de esta inversión mínima y de esta creación de un número mínimo de puestos de trabajo, las ayudas fiscales en cuestión no revisten el carácter de ayuda a la inversión o al empleo. En efecto, estas ayudas fiscales no tienen por base ni el importe de la inversión ni el número de empleos ni los costes salariales correspondientes, sino la base imponible. Por otro lado, no se pagan hasta un límite máximo expresado en porcentaje del importe de la inversión o del número de empleos o costes salariales correspondientes, sino hasta un límite máximo expresado en porcentaje de la base imponible. A este respecto, la Comisión recuerda que el anexo I de las Directrices de las ayudas con finalidad regional 98/C 74/06 precisa que "las ayudas fiscales pueden considerarse ayudas a la inversión cuando ésta constituye su base imponible. Además, cualquier ayuda fiscal puede entrar en esta categoría si su importe alcanza un límite expresado en porcentaje de la inversión". Por tanto, las ayudas fiscales que, como en este caso, no cumplen estos criterios no pueden tener el carácter de ayudas a la inversión.
(48) En cambio, estas ayudas, al reducir parcialmente a las empresas beneficiarias el impuesto sobre los beneficios, tienen carácter de ayudas de funcionamiento. En efecto, el impuesto sobre sociedades es una carga fiscal que las empresas que están sujetas a ella deben pagar necesaria y periódicamente en el marco de su gestión corriente. Procede, por tanto, examinar las ayudas fiscales mencionadas a la luz de las excepciones eventualmente aplicables a las ayudas de funcionamiento en cuestión.
(49) A este respecto, la Comisión recuerda que, de acuerdo con las directrices 98/C 74/06 citadas, las ayudas regionales que tienen el carácter de ayudas de funcionamiento están, en principio, prohibidas. No obstante, pueden concederse excepcionalmente, bien sea en las regiones acogidas a la excepción de la letra a) del apartado 3 del artículo 87, siempre que cumplan determinadas condiciones establecidas en los puntos 4.15 a 4.17 de las mencionadas directrices regionales, o bien en las regiones ultraperiféricas o en las regiones de baja densidad de población cuando estén destinadas a compensar los costes adicionales de transporte. Ahora bien, el NUTE II de Navarra no es seleccionable para la excepción de la letra a) del apartado 3 del artículo 87 y, por otra parte, la concesión de las ayudas de funcionamiento mencionadas no está sujeta a las condiciones citadas. Además, el NUTE II de Navarra no tiene carácter de región ultraperiférica(28) ni de región con baja densidad de población(29). Esta es la razón por la que están prohibidos los elementos de ayudas de funcionamiento que figuran en la bonificación de la cuota tributaria, en particular por el hecho de no concederse en una región que se beneficia de la excepción de la letra a) del apartado 3 del artículo 87, ni en una región ultraperiférica, ni en una región con baja densidad de población. Estas ayudas son, por lo tanto, incompatibles en este caso.
(50) Por lo tanto, la Comisión considera que el régimen de ayudas fiscales en cuestión no puede considerarse compatible con el mercado común con arreglo a las excepciones regionales de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, en la medida en que no se atiene a las normas en materia de ayudas estatales con finalidad regional mencionadas.
(51) Además de la aplicación de la excepción relativa al desarrollo de algunas actividades de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado en los casos anteriores, hay que examinar la posible aplicación de esta excepción para otras finalidades. A este respecto, puede constatarse que la bonificación de la cuota tributaria en cuestión no tiene por objeto el desarrollo de una actividad económica en el sentido de la letra c) del apartado 3 del artículo 87, en particular el desarrollo de acciones en favor de las pequeñas y medianas empresas, la investigación y el desarrollo, la protección del medio ambiente, la creación de empleo o la formación de acuerdo con las normas comunitarias correspondientes. Por consiguiente, estas ayudas fiscales no podrían beneficiarse de la excepción relativa al desarrollo de algunas actividades de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 para los objetivos mencionados.
(52) Asimismo, en ausencia de limitaciones sectoriales, la bonificación de la cuota tributaria en cuestión puede concederse sin ninguna limitación a empresas de los sectores sensibles sujetas a normas comunitarias específicas como las aplicables a las actividades de producción, transformación y comercialización de los productos agrícolas del anexo I del Tratado, la pesca, la industria del carbón, la siderurgia, el transporte, la construcción naval, las fibras sintéticas y la industria automovilística(30). En estas condiciones, la Comisión considera que las ayudas fiscales en forma de bonificación de la cuota pueden no respetar dichas normas sectoriales. En este caso concreto, la bonificación de la cuota tributaria no cumple la condición de no promover nuevas capacidades de producción con el fin de no deteriorar los problemas de capacidades excesivas que sufren tradicionalmente estos sectores. Por lo tanto, en caso de que el beneficiario pertenezca a los sectores anteriormente mencionados, la Comisión considera que, al no estar sometidas a las normas sectoriales mencionadas, estas ayudas son incompatibles en virtud de la excepción de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado relativa al fomento de determinadas actividades.
(53) Las ayudas en cuestión que no pueden beneficiarse de las excepciones de la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tradado y de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 tampoco pueden beneficiarse de otras excepciones de los apartados 2 y 3 del artículo 87. En efecto, estas ayudas no pueden considerarse como ayudas de carácter social según lo dispuesto en la letra a) del apartado 2 del artículo 87 al no tratarse de ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por catástrofes naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional a tenor de la letra b) del apartado 2 del artículo 87. Además, no tienen por objeto fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo ni están destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro como se contempla en la letra b) del apartado 3 del artículo 87. Por lo demás, no pueden beneficiarse de la excepción de la letra d) del apartado 3 del artículo 87 desde el momento en que no están destinadas a promover la cultura o la conservación del patrimonio. Por lo tanto, estas ayudas son incompatibles con el mercado común.
(54) Como la bonificación de la cuota tributaria cubre varios ejercicios, podría quedar aún por pagar actualmente una parte de las ayudas fiscales. Ahora bien, estas ayudas son ilegales e incompatibles. Ésta es la razón por la que las autoridades españolas deben suprimir el pago del posible saldo de la bonificación de la cuota tributaria del que podrían disponer aún algunos beneficiarios.
(55) Por lo que se refiere a las ayudas incompatibles ya pagadas, hay que recordar que, según los argumentos anteriormente mencionados, los beneficiarios no pueden acogerse a los principios generales del Derecho comunitario tales como la confianza legítima o la seguridad jurídica. Por consiguiente, nada se opone a la aplicación de la disposición del apartado 1 del artículo 14 del Reglamento (CE) n° 659/1999 citado según el cual "cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda". Esta es la razón por la cual en este caso las autoridades españolas deben adoptar todas las medidas necesarias para recuperar las ayudas ya pagadas con el fin de restablecer la situación económica en la que se encontrarían las empresas beneficiarias sin la concesión ilegal de las ayudas. La recuperación de las ayudas debe efectuarse con arreglo a los procedimientos previstos y a las disposiciones establecidas por la legislación española e incluir la totalidad de los intereses debidos calculados a partir de la fecha de concesión de la ayuda hasta la fecha efectiva de reembolso de ésta, sobre la base del tipo de referencia utilizado en dicha fecha para calcular el equivalente de subvención neta de las ayudas regionales en España(31).
(56) La presente Decisión se refiere al régimen y debe ser objeto de una ejecución inmediata, incluida la recuperación de cualquier ayuda individual concedida en el marco del mencionado régimen. La Comisión recuerda igualmente que, como siempre, la presente Decisión no prejuzga la posibilidad de que ayudas individuales puedan ser consideradas, total o parcialmente, como compatibles con el mercado común en función de sus méritos propios, ya sea en el marco de una Decisión posterior de la Comisión o en aplicación de los reglamentos de exención.
(57) Habida cuenta de lo que precede, la Comisión concluye que:
- España ha puesto en práctica ilegalmente, en la comunidad autónoma de Navarra, una bonificación de la cuota tributaria de las inversiones infringiendo el apartado 3 del artículo 88,
- la bonificación de la cuota tributaria en cuestión es incompatible con el mercado común,
- las autoridades españolas deberán suprimir el pago del posible saldo de ayuda del que podrían disponer aún algunos beneficiarios. Por lo que se refiere a las ayudas incompatibles ya pagadas, las autoridades españolas deberán adoptar todas las medidas necesarias para recuperarlas con el fin de restablecer la situación económica en la cual se encontraría la empresa beneficiaria sin la concesión ilegal de la ayuda.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal, en forma de una bonificación de la cuota tributaria, ilegalmente puesta en ejecución por España en la comunidad autónoma de Navarra, en infracción del apartado 3 del artículo 88, por medio de los artículos 52 a 56 de la Ley Foral 24/1996 de 30 de diciembre, es incompatible con el mercado común.
Artículo 2
España suprimirá el régimen de ayudas contemplados en el artículo 1 en la medida en que siga produciendo efectos.
Artículo 3
1. España adoptará todas las medidas necesarias para obtener de sus beneficiarios la recuperación de las ayudas contempladas en el artículo 1, que han sido puestas a su disposición ilegalmente.
En cuanto a las ayudas pendientes de pago, España deberá suprimir todos los pagos.
2. La recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional, siempre que éstos permitan la ejecución inmediata y efectiva de la presente Decisión. La ayuda recuperable devengará intereses devengados desde la fecha en que estuvo a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación efectiva. Los intereses se calcularán sobre la base del tipo de referencia utilizado para el cálculo del equivalente de subvención de las ayudas regionales.
Artículo 4
España informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma.
Artículo 5
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de España.
Hecho en Bruselas, el 11 de julio de 2001.

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