Document ID: 31996D0313

DECISÃO DA COMISSÃO de 20 de Dezembro de 1995 que altera os regimes de auxílios estatais ao sector dos veículos automóveis em Espanha (O texto em língua espanhola é o único que faz fé) (Texto relevante para efeitos do EEE) (96/313/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o primeiro parágrafo do nº 2 do seu artigo 93º,
Tendo em conta o Acordo relativo ao Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, a alínea a) do nº 1 do seu artigo 62º,
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações, em conformidade com o disposto nos artigos acima referidos,
Considerando o seguinte:
I
Início de processo previsto no nº 2 do artigo 93º do Tratado
Por carta de 5 de Outubro de 1995, a Comissão informou a Espanha da sua decisão de 20 de Setembro de 1995 (1) de dar início ao processo previsto no nº 2 do artigo 93º do Tratado relativamente a todos os regimes de auxílios actualmente em vigor em Espanha, nos termos dos quais se pudessem conceder auxílios, a partir de 1 de Janeiro de 1996, aos fabricantes de veículos automóveis.
Ao dar início ao processo, a Comissão analisou os argumentos de Espanha para justificar a sua recusa em aceitar a reintrodução do enquadramento comunitário dos auxílios estatais no sector dos veículos automóveis (adiante designado o «enquadramento»), proposto pela Comissão na sua decisão de 5 de Julho de 1995. Após a análise dessas observações, a Comissão chegou à conclusão de que não existia qualquer motivo para aceitar a recusa da Espanha.
Na referida carta de 5 de Outubro, a Comissão convidara o Governo espanhol a enviar-lhe as suas observações no prazo de duas semanas a contar da data da sua recepção. De acordo com o previsto no nº 2 do artigo 93º, os outros Estados-membros e terceiros interessados foram informados desse facto através da publicação da referida carta no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, sendo também notificados para enviarem as suas observações.
II
Observações do governo espanhol
Por carta de 31 de Outubro de 1995, o governo espanhol comunicou as suas observações no âmbito do presente processo. Os seus argumentos, que são equivalentes em linhas gerais aos apresentados na carta de 16 de Agosto de 1995 para justificar a sua recusa, são os seguintes:
1. Incumprimento do disposto no nº 1 do artigo 93º do Tratado
A Comissão não teria respeitado a economia geral do nº 1 do artigo 93º, que prevê, em primeiro lugar, que «a Comissão procederá, em cooperação com os Estados-membros, ao exame permanente dos regimes de auxílios existentes nesses Estados» e, em segundo lugar, que «proporá também aos Estados-membros as medidas adequadas que sejam exigidas pelo desenvolvimento progressivo ou pelo funcionamento do mercado comum».
Antes de analisar com os Estados-membros a reintrodução do enquadramento, durante a reunião multilateral de 19 de Julho de 1995, a Comissão já havia adoptado, em 5 de Julho de 1995, uma decisão na qual propunha aos Estados-membros essa reintrodução avisando-se de que, caso se recusassem o dar o seu apoio à proposta, daria início ao processo previsto no nº 2 do artigo 93º. Além disso, não podia considerar-se que a proposta da Comissão havia sido debatida na reunião multilateral de 4 de Julho de 1995, na qual os Estados-membros se limitaram a tomar nota da mesma, tendo reservado a sua posição a esse respeito.
A Comissão também não demonstrou que a necessidade imperiosa da entrada em vigor do novo enquadramento não permitia o cumprimento do disposto do nº 1 do artigo 93º
Finalmente, os factos parecem ter confirmado as observações formuladas pelas autoridades espanholas na reunião multilateral de 19 de Julho de 1995, no sentido de que a consulta a posteriori aos Estados-membros por parte da Comissão carecia de sentido real, uma vez que tal reunião não iria alterar a «medida adequada» decidida pela Comissão em 5 de Julho de 1995.
2. Ausência de uma avaliação global da aplicação do enquadramento
As autoridades espanholas também não concordam com a reintrodução do enquadramento em virtude da ausência de uma avaliação global da sua aplicação durante os últimos anos. A Comissão reconheceu também a necessidade dessa avaliação, na sua carta de 5 de Outubro de 1995, ao realçar a sua determinação de efectuar, no ano seguinte, um estudo independente sobre a aplicação do enquadramento desde a sua introdução. No entanto, segundo as autoridades espanholas, antes da adopção da decisão de prorrogar a vigência do enquadramento por três anos suplementares devia ter sido efectuado este estudo, demonstrando a idoneidade dos critérios e da metodologia da sua aplicação.
Além disso, a posição das autoridades espanholas coincidia com a petição do Parlamento Europeu na sua Resolução de 2 de Setembro de 1995 relativa à comunicação da Comissão sobre a indústria automóvel da União Europeia, no sentido de se estudarem, pelo menos três vezes por ano, as repercussões de todas as políticas comunitárias que afectem a indústria automóvel.
3. Justificação da existência de um enquadramento dos auxílios estatais ao sector dos veículos automóveis relativamente a outros sectores. Intervenção na reorganização desse sector na Comunidade
As autoridades espanholas reconhecem que, em princípio, pode ser coerente favorecer uma redução do excesso de capacidade num sector pouco competitivo. No entanto, se esse excesso de capacidade se verifica num sector em que existem empresas que se caracterizam pela sua elevada competitividade internacional, a manutenção de um enquadramento específico restritivo resulta numa discriminação dessas empresas relativamente às que operam noutros sectores e numa diminuição da sua competitividade no futuro. A falta de lógica deste procedimento torna-se ainda mais evidente se se tiver em conta que as empresas mais competitivas do sector são as que decidem realizar novos investimentos para aumentar a capacidade e melhorar os recursos tecnológicos. O Governo espanhol considera que estas empresas, por estarem em contacto directo com o mercado, dispõem de um maior conhecimento do sector do que a Comissão.
No que diz respeito à referência, feita na carta da Comissão de 5 de Outubro de 1995, ao facto de a Espanha ter aceite no passado a aplicação do enquadramento, as autoridades espanholas recordaram que essa aceitação se verificou após o início do processo previsto no nº 2 do artigo 93º e que não foi incondicional. Antes dessa aceitação, o membro da Comissão responsável pela política da concorrência garantiu às autoridades espanholas, por carta de 10 de Janeiro de 1990, que «os benefícios regionais que resultam dos auxílios à indústria automóvel continuarão a ser determinantes nas decisões da Comissão e o peso do argumento regional aumentará proporcionalmente à importância das desvantagens estruturais das regiões afectadas». Na sua resposta de 5 de Fevereiro de 1995, o Governo espanhol referiu à Comissão que a aceitação do enquadramento não prejudicava a sua posição sobre a abordagem que a Comissão pudesse no futuro adoptar no âmbito da sua nova política em matéria de auxílios estatais, anunciada em Novembro de 1989.
Quanto à opinião da Comissão de que a existência de um elevado número de concorrentes num sector industrial não constitui por si só uma plena garantia de livre concorrência, as autoridades espanholas assinalaram que não deixa de ser um elemento que contribui para o bom funcionamento dos mecanismos de mercado, reduzindo a possibilidade de acordos ilícitos entre as empresas.
Finalmente, as autoridades espanholas reiteraram que não lhes parecia adequado utilizar a política de concorrência para a reorganização de um sector industrial da Comunidade. A definição dos meios e instrumentos para a adaptação da indústria não se pode basear exclusivamente em critérios de concorrência, deixando de lado os critérios de competitividade e organização industrial e de desenvolvimento regional. Consideraram também que os mecanismos de controlo dos auxílios estatais previstos no Tratado eram suficientes para favorecer a concorrência, não sendo conveniente um sistema de enquadramento (um «supercontrolo») que não tivesse em conta a diversidade de efeitos indirectos produzidos pelos investimentos. Deste modo, não se tinha devidamente em conta o disposto na alínea a) do nº 3 do artigo 92º
O Governo espanhol sublinhou que, das decisões adoptadas pela Comissão desde 1989 até meados de 1995 relativos à autorização de auxílios estatais no âmbito do enquadramento original vigente, se depreende que a intensidade média de auxílio autorizada na Comunidade é de 25 %. Ao passo que a média dos auxílios autorizados em certos Estados-membros se eleva a 46 %, a média em Espanha é de apenas 13 %.
4. Auxílios com base na alínea a) do nº 3 do artigo 92º
As autoridades espanholas alegaram que os argumentos avançados na carta da Comissão, de 5 de Outubro de 1995, mostravam que, na prática, não se tinha em conta a distinção estabelecida no Tratado entre os auxílios com finalidade regional baseados na alínea a) e os baseados na alínea c) do nº 3 do artigo 92º. O único requisito para a autorização dos auxílios baseados na alínea a) do nº 3 do artigo 92º consiste em promover o desenvolvimento económico da respectiva região, enquanto os auxílios baseados na alínea c) do nº 3 do mesmo artigo se destinam a incentivar o desenvolvimento de uma determinada região sem alterar as condições das trocas comerciais de modo a contrariar o interesse comum.
O critério da Comissão de que os auxílios regionais devem ser proporcionais às desvantagens reais que surgem para os investidores impediria, se se aplicasse em absoluto, a criação dos incentivos económicos necessários para o desenvolvimento das zonas menos favorecidas da Comunidade. O objectivo da criação de riqueza e emprego nas zonas menos favorecidas da Comunidade, que constitui uma das suas principais metas, estaria assim indevidamente subordinado à política de concorrência. Por conseguinte, a Espanha não pode aceitar a prática até agora seguida na aplicação do enquadramento. Essa aplicação baseou-se no princípio absoluto segundo o qual, quando exista um excesso de capacidade num determinado sector, o auxílio regional a esse sector deve limitar-se a compensar as desvantagens líquidas causadas pela localização do projecto subvencionado numa zona assistida. O Governo espanhol reiterou que a Comissão deve demonstrar, em cada caso, que determinado investimento «não promove o desenvolvimento económico da região» - único requisito da alínea a) do nº 3 do artigo 92º - em consequência do eventual excesso de capacidade do sector.
As autoridades espanholas insistiram também que não se poderia argumentar que, quando o auxílio fomenta a localização e o desenvolvimento de investimentos num sector da Comunidade afectado por um excesso de capacidade, o auxílio em questão não pode favorecer o desenvolvimento económico da região. Teoricamente, o excesso de capacidade corrige-se, num mercado perfeitamente concorrencial, através de um processo de ajustamento da oferta e da procura. Dadas as diferenças acentuadas em matéria de desenvolvimento entre as diversas regiões da Comunidade, esta hipótese não pode aplicar-se. Assim, dada a inexistência de um mecanismo de ajustamento ideal e a variedade de factores que determinam a manutenção de actividade industrial a longo prazo, não pode afirmar-se que um investimento não vá ter efeitos positivos para o desenvolvimento de uma determinada região. Pelo contrário, os investimentos em zonas com menos vantagens concorrenciais produzem um amplo conjunto de efeitos positivos, que devem considerar-se indutivos do desenvolvimento económico da referida zona. Por este motivo, a alteração dos preços relativos da indústria, que resulta da concessão de auxílios estatais, justifica-se plenamente como mecanismo de fomento da actividade industrial nas regiões menos favorecidas da Comunidade.
Segundo o Governo espanhol, a ampla margem de manobra de que dispõe a Comissão para a aplicação das excepções previstas no nº 3 do artigo 92º, confirmado pelo Tribunal de Justiça para o tratamento dos auxílios regionais a que se referem as alíneas a) e c) do nº 3 do artigo 92º
Finalmente, o facto de a Comissão ser plenamente competente para a organização dos seus próprios serviços não exclui que os Estados-membros tenham direito a manifestar a sua opinião sobre essa organização. Assim, as autoridades espanholas são de opinião que a análise dos benefícios a longo prazo dos investimentos regionais deveria ser efectuada pelos serviços da Comissão responsáveis pela política regional, que utilizam uma metodologia diferente da utilizada pelos serviços responsáveis pela política da concorrência na aplicação do enquadramento.
5. Concorrência externa
O Governo espanhol referiu que nem a intenção da Comissão de «obter uma igualdade de acesso aos outros mercados terceiros por parte dos construtores da União Europeia através de instrumentos diferentes dos da política de concorrência», nem a afirmação da Comissão de que o acordo relativo às subvenções e medidas compensatórias da OMC «contém elementos de progresso, uma vez que os auxílios regionais de países terceiros devem agora basear-se num plano geral de desenvolvimento a submeter à OMC, em relação ao qual a Comissão pode suscitar objecções, se necessário», permitem afastar o risco da presunção de compatibilidade com esse acordo dos auxílios regionais de países terceiros com uma intensidade que pode atingir 75 %. A Comissão reconheceu a existência desse risco num documento intitulado «As implicações do código de subvenções do GATT para o controlo dos auxílios estatais na União Europeia», discutido na reunião multilateral de Dezembro de 1994. A este propósito, o Governo espanhol realçou que os próprios representantes do sector confirmaram a existência de um risco real.
6. Procedimento interno e metodologia de aplicação do enquadramento
Em resposta às observações da Comissão comunicadas na sua carta de 10 de Outubro de 1995, as autoridades espanholas referiram que o documento (referência IV/5558/92) enviado para a reunião multilateral de 8 de Dezembro de 1992 se limitava a mencionar alguns princípios de avaliação, sem definir a metodologia da sua aplicação.
Efectivamente, no que se refere aos auxílios de carácter regional, no referido documento lê-se que a Comissão decidiu que deveria analisar-se rigorosamente, em cada caso, o custo marginal líquido imputável à localização numa zona assistida, em comparação com uma implantação numa zona central não assistida. Deste modo, poderia determinar-se o custo inerente a uma determinada região. Para esse efeito, a Comissão avaliou, com a colaboração dos fabricantes e de um perito independente, o custo marginal líquido de investimento e o custo marginal líquido de exploração durante os primeiros cinco anos de produção. Além disso, afirma-se também no referido documento que «até à data, a Comissão tem vindo a aceitar que os auxílios regionais compensem os custos marginais adicionais, quando chegava à conclusão de que o projecto não colocava problemas sectoriais» e que, caso contrário, entre as diferentes opções possíveis, «a Comissão considera que a melhor consiste em limitar o auxílio à contribuição estritamente necessária para compensar os custos marginais líquidos». De acordo com o Governo espanhol, o documento de 1992 não explicava a «metodologia» aplicada nem os factores ou parâmetros utilizados para calcular o «custo marginal líquido».
Por conseguinte, o Governo espanhol concluiu que a metodologia não foi discutida na reunião multilateral de 8 de Dezembro de 1992. Apenas se teria deliberado sobre a pertinência do princípio em que se baseia essa metodologia, tendo aliás diversas delegações dos Estados-membros expressado a sua oposição a esse propósito.
Além disso, as conclusões do advogado-geral no processo C-225/91 (Matra/Comissão) (2) não se referem à metodologia específica utilizada pelos serviços da Comissão ao aplicar o enquadramento, mas sim à «metodologia comum de exame dos auxílios regionais».
Quanto ao procedimento interno e à «metodologia» aplicados pela Comissão, as autoridades espanholas assinalaram o seguinte:
1. A metodologia adoptada pela Comissão supõe a aceitação de diversas hipóteses de verificação muito difícil, se não mesmo impossível.
2. Na tramitação de um processo, o Estado-membro apenas conhece os dados que foram fornecidos à Comissão, mas não sabe quais foram os dados em conta em última instância, uma vez que os seus serviços utilizam dados provenientes de diversas fontes.
3. Também não se sabe de que modo os serviços da Comissão utilizam os diferentes dados para calcular uma percentagem máxima de auxílio autorizado. Os Estados-membros apenas sabem que «os dados são processados num modelo de computador muito avançado, que realiza milhares de cálculos».
4. Relativamente ao «limite regional adicional», também se colocaram duas questões às autoridades do seu país: em primeiro lugar, o modo discricionário com que os serviços da Comissão o utilizam para aplicar a um determinado caso; e, em segundo lugar, o seu escasso valor, limitado a 3 %, em comparação com as intensidades de auxílios regionais autorizadas pela Comissão em determinadas zonas.
Por esse motivo, na opinião do Governo espanhol a metodologia aplicada tem uma grande dose de subjectividade, nalgumas questões é pouco transparente e implica uma consideração muito limitada dos aspectos regionais. O resultado concreto dessa aplicação é, por exemplo, que a autorização de um auxílio cuja intensidade seja inferior a 25 % da intensidade autorizada com carácter geral pela Comissão para determinada zona assistida pode demorar um ano.
Além disso, não se pode presumir que pelo facto de não recorrerem de uma decisão da Comissão para o Tribunal de Justiça, o Estado-membro e a empresa beneficiária estão plenamente satisfeitos. A este propósito, as autoridades espanholas referiram o âmbito limitado do controlo da legalidade do Tribunal de Justiça (3).
Quanto à afirmação de que «a Comissão tomou as devidas precauções para garantir a confidencialidade das informações transmitidas», as autoridades espanholas reiteraram que essa confidencialidade não estava assegurada, tal como se havia demonstrado em diversos casos (por exemplo, no sector siderúrgico). O Governo espanhol insistiu também sobre o facto de a informação exigida em alguns casos ser exorbitante.
As autoridades espanholas consideram inaceitável a observação formulada, na alínea f) da carta da Comissão, de 5 de Outubro de 1995, segundo a qual a manutenção de distorções no comércio intracomunitário é incompatível com a prevenção da transferência de dificuldades industriais e de desemprego de um Estado-membro para outro, ou mesmo com a «fuga» para o exterior de projectos geradores de riqueza e de emprego. Perante esta opinião da Comissão, o Governo espanhol afirma que, no seu entender, o enquadramento não serviu para evitar a prática que consiste em os Estados-membros oferecerem a uma empresa auxílios regionais mais elevados, tal como se demonstra no Quarto Relatório sobre auxílios estatais.
Por último, relativamente à consideração final contida na carta da Comissão de 5 de Outubro de 1995, na qual se afirma que não existem motivos para admitir a recusa das autoridades espanholas em aceitarem a reintrodução do enquadramento e se realça a aprovação incondicional dos restantes catorze Estados-membros, as autoridades espanholas observaram que a diferente posição de Espanha poderia justificar-se pela maior intensidade relativa de problemas estruturais que a indústria espanhola teve que defrontar durante a crise do sector, em comparação com os outros países europeus fabricantes de automóveis. Além disso, o Governo espanhol sublinhou as dificuldades excessivas que a aplicação do enquadramento criou para a concessão de auxílios estatais com o objectivo de superar esses problemas.
III
Observações de terceiros
A Decisão da Comissão, de 20 de Setembro de 1995, de dar início ao processo previsto no nº 2 do artigo 93º relativamente a todos os regimes de auxílios actualmente em vigor em Espanha, nos termos dos quais se poderiam conceder auxílios a partir de 1 de Janeiro de 1996 aos construtores de veículos automóveis, foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (4).
Nessa publicação, a Comissão convidava os outros Estados-membros e terceiros interessados a apresentarem as suas observações sobre o processo em questão, no prazo de 15 dias.
A Comissão não recebeu qualquer observação de outros Estados-membros nem de terceiros interessados.
IV
Avaliação das observações e comentários recebidos
No que diz respeito aos argumentos avançados pelo Governo espanhol, referidos nos pontos 1 a 6 da secção II da presente decisão, a Comissão afirma o seguinte:
1. Incumprimento do disposto no nº 1 do artigo 93º
A Comissão reitera a sua firme intenção de respeitar plenamente a obrigação imposta pelo Tratado de cooperação regular entre a Comissão e os Estados-membros, tal como recorda o Tribunal de Justiça no seu acórdão, de 29 de Junho de 1995 (5), bem como a sua convicção de ter respeitado o espírito do nº 1 do artigo 93º, ao incluir esse ponto na ordem de trabalhos da reunião multilateral, de 4 de Julho de 1995, com o objectivo de os Estados-membros poderem expor as suas opiniões sobre o projecto de decisão. Neste sentido, há que recordar que quase todos os Estados-membros manifestaram, na referida reunião, o seu apoio à iniciativa da Comissão de propor a reintrodução do enquadramento por um período de dois anos, mas manifestaram o desejo de terem uma nova oportunidade de debater as alterações propostas noutra reunião multilateral, antes de responderem ao pedido da Comissão para manifestarem o seu acordo.
Além disso, tal como reconhece o Governo espanhol na sua carta, de 18 de Agosto de 1995, as observações da delegação espanhola na reunião multilateral, de 19 de Julho de 1995, foram discutidas efectivamente ponto por ponto e a Comissão teve-as em conta na referida ocasião. A Comissão vê-se obrigada a recordar de novo que, na última reunião multilateral, todas as alterações que propôs mereceram o apoio da grande maioria dos Estados-membros e que nenhum Estado-membro propôs qualquer outra. Por conseguinte, a Comissão não tinha de alterar a sua proposta, de 5 de Julho de 1995, antes do prazo fixado para a resposta dos Estados-membros, que terminou em 22 de Agosto de 1995.
Assim, a Comissão considera que a sua decisão, de 5 de Julho de 1995, foi adoptada respeitando o disposto no nº 1 do artigo 93º e que se insere no âmbito da cooperação permanente com os Estados-membros.
2. Ausência de uma avaliação global da aplicação do enquadramento comunitário
A Comissão reafirma perante os Estados-membros o seu propósito de realizar, no próximo ano, um estudo independente sobre a aplicação do enquadramento desde a sua introdução, à semelhança do que já fez relativamente às normas que regem os auxílios à indústria das fibras sintéticas. Tendo sido adoptado em 1 de Janeiro de 1989, o enquadramento foi integralmente revisto pela primeira vez em Dezembro de 1992 e voltará a ser analisado em 1996. Juridicamente, não se exige a sua revisão com maior frequência - nem, muito menos, diversas revisões num mesmo ano, tal como se sugeriu -, o que aliás não é conveniente, não apenas por motivos práticos, mas também porque acarretaria consequências perigosas no que diz respeito à segurança jurídica.
A Comissão reitera, do mesmo modo, o seu compromisso de continuar a trabalhar num sistema horizontal que, se fosse caso disso, poderia substituir os enquadramentos sectoriais. Contudo, a Comissão insiste que, neste momento, está convencida da utilidade do enquadramento no que se refere à avaliação dos auxílios no sector dos veículos automóveis, cuja aplicação deu resultados plenamente satisfatórios, tal como se pode verificar no relatório anual sobre a política de concorrência da Comissão e nas suas decisões sobre os diferentes auxílios estatais publicados no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.
A Comissão recorda de novo a atitude positiva e a satisfação geral a propósito dos resultados concretos da aplicação do enquadramento desde a sua adopção em 1989, manifestada por todos os outros Estados-membros cujas economias dependem em grande parte desta indústria. A maioria dos construtores europeus de automóveis, senão mesmo a totalidade, adoptou uma posição semelhante.
3. Justificação de um enquadramento dos auxílios estatais no sector dos veículos automóveis em relação a outros sectores. Intervenção na reorganização desse sector na Comunidade
A Comissão remete de novo para os motivos expostos no momento em que aprovou o enquadramento, para justificar a adopção das medidas necessárias nos termos do nº 1 do artigo 93º neste sector com o objectivo de garantir o desenvolvimento progressivo do mercado comum. Além disso, a Comissão considera que os motivos e argumentos que levaram à renovação do enquadramento em 1990 (6) e na revisão efectuada em 1992 são ainda válidos e que, consequentemente, são necessárias as medidas adequadas nos termos do nº 1 do artigo 93º relativamente aos auxílios estatais a favor da indústria de veículos automóveis, para evitar um grave perigo de distorção da concorrência neste sector altamente sensível. Esta necessidade também foi confirmada pela Comissão na sua recente comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre a indústria automóvel na União Europeia.
A Comissão não concorda com o Governo espanhol quando este afirma que é pouco lógico manter em vigor um enquadramento restritivo, que vincula o controlo dos auxílios estatais à redução das capacidades das empresas que operam num sector caracterizado por uma grande competitividade. A redução das capacidades só se exige quando se trata de auxílios à reestruturação. Além disso, este requisito, que se limita aos mercados caracterizados por um excesso de capacidade, não é específico dos auxílios estatais no sector dos veículos automóveis, sendo também exigido nas orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldades (7) [ver ponto 3.2.2 (ii)]. Quanto aos regimes de auxílios regionais, o juízo da Comissão é determinado primordialmente pelas dificuldades específicas da zona considerada e os limites regionais são de pequena intensidade porque a Comissão não deseja interferir na liberdade de acção das empresas no mercado, desde que se respeite o princípio de uma concorrência leal.
Efectivamente, o enquadramento constitui um instrumento da política de concorrência e não da política industrial, que permitiria intervir no domínio da reorganização industrial do sector. A Comissão tem consciência de que à medida que se processa a integração do mercado em paralelo com a criação do mercado comum, o aumento da concorrência pode levar a que seja necessário o apoio do Estado, que os Estados-membros apenas podem prestar sobre a forma de auxílios estatais, uma vez que os instrumentos mais proteccionistas normalmente utilizados pelos Governos para proteger as suas empresas da concorrência externa desapareceram. Por este motivo, muitos dos casos examinados pela Comissão ao longo dos últimos anos dizem respeito a auxílios ad hoc, que não se incluem no âmbito de aplicação dos regimes de auxílios aprovados. As medidas unilaterais de apoio num país podem levar ao desemprego em outros Estados-membros e, por conseguinte, à necessidade de um auxílio compensatório. A disciplina rigorosa dos auxílios estatais imposta pelo enquadramento tem precisamente por objectivo impedir intervenções motivadas por considerações de política industrial.
Por outro lado, a Comissão deve recordar que um grande número - ainda que em lenta redução - de concorrentes não constitui por si só uma garantia da livre concorrência, já que o interesse estratégico deste sector é um argumento suficiente para que os Estados-membros não recusem os pedidos de auxílios estatais. Foi o que aconteceu também em Espanha, tendo a Comissão sido obrigada a iniciar dois processos nos termos do nº 2 do artigo 93º [processos C-1/95, Suzuki-Santana (8) e C-34/95, Seat-VW (9)] relativamente aos auxílios de reestruturação concedidos para salvaguardar estas empresas. Além disso, as autoridades espanholas notificaram ou concederam auxílios estatais a outras empresas do sector automóvel estabelecidas em Espanha (como, por exemplo, a Nissan Motor Ibérica, a Mercedes-Benz, a Opel Espanha, a FASA Renault ou a Ford Espanha), em relação aos quais a Comissão tem ainda de pronunciar-se.
Finalmente, a Comissão insiste em que a Espanha não foi nunca objecto de discriminação. Não é correcto comparar, sem uma análise mais pormenorizada, a intensidade média dos auxílios aprovados na Comunidade, ou num determinado Estado-membro, com a intensidade autorizada em Espanha. Efectivamente, deve ter-se em mente que os diferentes tipos de auxílio (por exemplo, auxílios à investigação e desenvolvimento, de reestruturação e emergência, auxílios regionais, etc.) também diferem quanto à sua intensidade média. Do mesmo modo, convém recordar que nos últimos anos, no que diz respeito aos auxílios regionais no sector dos veículos automóveis, não se aprovou em Espanha qualquer projecto de novas instalações.
4. Auxílios regionais com base na alínea a) do nº 3 do artigo 92º
Quanto ao tratamento dado aos auxílios regionais no sector dos veículos automóveis, a Comissão considera que a sua análise da relação custo/benefício reflecte uma distinção entre as alíneas a) e c) do nº 3 do artigo 92º, uma vez que a desvantagem regional para o investidor constitui um elemento essencial da avaliação da Comissão. Por esse motivo, as regiões previstas na alínea a) do nº 3 do artigo 92º, nas quais o nível de vida é anormalmente baixo ou em que existe uma grave situação de subemprego, têm em geral direito a auxílios regionais mais elevados do que outras zonas, em virtude das suas desvantagens específicas. A este propósito, a Comissão recorda que, a médio prazo, autorizou intensidades de auxílio mais elevadas nos casos de propostas dos Estados-membros de conceder auxílios em favor de projectos de investimento de fabricantes de veículos automóveis situados em regiões previstas na alínea a) do nº 3 do artigo 92º. Do mesmo modo, a Comissão salienta que desde a introdução do enquadramento nenhum fabricante de automóveis abandonou o projecto de investimento numa zona desfavorecida da Comunidade em consequência da estrita limitação dos auxílios regionais em comparação com as desvantagens regionais.
No entanto, o exame, por parte da Comissão, dos auxílios individuais concedidos no âmbito dos regimes de auxílios regionais existentes, tendo em conta a importância capital destes auxílios para se conseguir a coesão dentro da Comunidade, prossegue também o objectivo de garantir, entre outros aspectos, que a concorrência não seja falseada no mercado comum. Por este motivo, é erróneo afirmar que a única condição para que os auxílios regionais previstos na alínea a) do nº 3 do artigo 92º sejam compatíveis com o Tratado é que fomentem o desenvolvimento económico das zonas em questão, uma vez que também se tomam em consideração outros aspectos de interesse comunitário. Não é necessário efectuar um exame caso a caso para demonstrar que os auxílios considerados não fomentam o desenvolvimento económico regional, uma vez que o juízo da Comissão sobre a compatibilidade do auxílio com o Tratado não se limita aos objectivos de desenvolvimento regional ou de coesão, mas tem em vista o equilíbrio entre um maior número de objectivos estabelecidos no Tratado.
Neste contexto, há que recordar que a Comissão dispõe de uma ampla margem de apreciação na aplicação do nº 3 do artigo 92º e que a forma como esta margem foi utilizada no sector dos veículos automóveis foi confirmada pelo próprio Tribunal de Justiça (ver processo C-225/91, Matra/Comissão). A Comissão considera, em especial, que apenas devem incluir-se na excepção estabelecida na alínea a) do nº 3 do artigo 92º os projectos de auxílio que favoreçam um desenvolvimento regional sustentado. Consequentemente, os projectos não viáveis que criam excessos de capacidade de produção não entram no âmbito de aplicação dessa excepção. Ao centrar-se numa análise das dificuldades regionais com base numa comparação com localizações alternativas, a Comissão evita implicitamente que esses auxílios sejam concedidos a projectos inviáveis no sector dos veículos automóveis.
Finalmente, a Comissão salienta que os enquadramentos sectoriais ou horizontais, em especial os relativos às indústrias de capital intensivo, não podem limitar-se a analisar os auxílios regionais que se incluem no âmbito de aplicação da alínea c) do nº 3 do artigo 92º, deixando inteiramente ao critério dos Estados-membros os auxílios regionais nas zonas previstas na alínea a) do nº 3 desse mesmo artigo, com a única condição de que o auxílio em questão fomente o desenvolvimento económico da zona considerada.
5. Concorrência externa
Quanto às implicações do acordo relativo às subvenções e medidas compensatórias da OMC para o controlo dos auxílios estatais na União Europeia e aos efeitos de distorção que poderiam resultar da aplicação do enquadramento aos fabricantes do sector de veículos automóveis na Comunidade, quando se defrontam com uma concorrência desleal por parte de países terceiros, a Comissão recorda que o novo acordo contém importantes elementos de progresso. No que diz respeito aos auxílios regionais, o novo código permite pela primeira vez o controlo das medidas de auxílio adoptadas por países terceiros em favor dos concorrentes internacionais, uma vez que agora os auxílios regionais devem basear-se num plano de auxílios coerente e economicamente justificável, que deve ser apresentado à OMC e contra o qual a Comissão pode recorrer, se necessário. No que diz respeito aos auxílios à investigação e desenvolvimento, podem surgir dificuldades uma vez que as normas da OMC autorizam intensidades superiores às da Comunidade. No entanto, se vier a verificar-se que os concorrentes internacionais dos fabricantes comunitários de veículos automóveis gozam de um tratamento mais favorável, a Comissão poderá considerar a possibilidade de aplicar a cláusula de adaptação que figura entre as novas disposições do acordo.
Em termos gerais, a Comissão considera que as normas anti-subvenções da OMC não devem constituir a base da política interna de auxílios da Comunidade. A este propósito, a Comissão recorda que não existem quaisquer exemplos de projectos de investimento na Comunidade que tenham fracassado em consequência da política de auxílios da Comissão no sector dos veículos automóveis.
6. Procedimento interno e metodologia de aplicação do enquadramento
No que diz respeito aos diversos argumentos respeitantes ao procedimento interno e à metodologia aplicados pela Comissão para pôr em prática o disposto no enquadramento no que diz respeito aos auxílios regionais, a Comissão deve recordar o seguinte:
- Os princípios em que se baseia a metodologia adoptada foram expostos no documento relativo à revisão do enquadramento dos auxílios ao sector dos veículos automóveis, elaborado para a reunião multilateral de 8 de Dezembro de 1992; essa metodologia foi discutida naquela reunião.
- A Comissão realça igualmente que o Tribunal de Justiça também teve oportunidade de analisar esta metodologia no processo C-225/91 (Matra/Comissão) e o advogado-geral concluiu neste caso - que dizia também respeito a um projecto de investimento numa zona prevista na alínea a) do nº 3 do artigo 92º - o seguinte: «concluiu-se de quanto precede que, na nossa opinião, a Comissão verificou, com a minúcia requerida e tendo em conta as linhas directrizes seguidas pela Comunidade nestas matérias, se os auxílios concedidos por Portugal eram necessários para superar a debilidade regional da zona em causa e que, em consequência, não usou de modo injustificado da liberdade de apreciação que lhe confere o nº 3 do artigo 92º». Consequentemente, pode dizer-se que o advogado-geral se pronunciou sobre a aplicação do enquadramento e, em especial, sobre a metodologia utilizada para avaliar a intensidade autorizada para os auxílios regionais.
- A metodologia, que foi apresentada e debatida na reunião multilateral de 8 de Dezembro de 1992, constitui um instrumento objectivo para avaliar as desvantagens estruturais que um investidor tem de defrontar numa zona assistida, em comparação com uma localização alternativa numa zona não assistida. A análise comparativa custos/benefícios foi também escolhida por ser a metodologia utilizada de modo geral pelas empresas para jutificar internamente (por exemplo, perante o conselho de administração) a localização de um investimento móvel numa determinada zona em detrimento de outras alternativas. O número de parâmetros tomados em consideração em cada caso concreto não é restringido e, por isso, há que integrar na análise todas as desvantagens quantificáveis que possam ser apontadas pelo investidor. Consequentemente, ao contrário do que alega o Governo espanhol, a metodologia não consiste num conjunto fixo de factores ou parâmetros, nem constitui um modelo informático muito avançado, mas consiste pelo contrário num cálculo directo do valor actualizado de todas as vantagens e inconvenientes do investimento e exploração. Para este cálculo utiliza-se um programa informático de utilização muito generalizada.
- A metodologia adoptada não se aplica de forma discricionária mas, pelo contrário, supõe uma cooperação trilateral entre a Comissão, o Estado-membro e a empresa interessada, com o objectivo de apurar o grau de intensidade aceitável para o projecto em questão. Efectivamente, em todos os casos examinados convida-se o Estado-membro e a empresa interessada a formularem as suas observações sobre os resultados e as fontes de análise da Comissão, para lhes dar a oportunidade de assinalar qualquer erro em que os serviços da Comissão ou os seus consultores possam ter incorrido, previamente à adopção da decisão final por parte da Comissão. A extraordinária transparência com que se aplica esta metodologia contribuiu, em todos os casos analisados, para se obter uma conclusão simultaneamente aceitável e transparente para todos as partes implicadas. Ao encomendar uma verificação das vantagens e inconvenientes em termos de custos a consultores externos especializados neste tipo de análise e nos aspectos técnicos da indústria automóvel, a Comissão pretende reduzir ao mínimo possível a subjectividade inerente a qualquer análise ex ante.
- Um prazo inferior a um ano deveria ser a norma, ainda que isso dependa da cooperação dos Estados-membros e das empresas implicadas (veja-se, a título de exemplo, os processos recentes N-135/95, Opel Áustria e N-660/95, Mercedes-Benz Alemanha (10). A este propósito, há que sublinhar que a Comissão estabeleceu prazos estritos que devem ser respeitados pelos seus serviços durante o processo (ver «manual dos procedimentos operacionais», pontos 16.2.1.3 e 16.2.1.5). Efectivamente, após a recepção de uma notificação completa e correcta, a Comissão apenas dispõe de dois meses para examinar os regimes gerais. A Comissão comprometeu-se também a adoptar uma decisão no prazo de 30 dias úteis no caso dos auxílios individuais. Por outro lado, qualquer pedido de informação adicional deve ser efectuado, em princípio, no prazo de 15 dias úteis após a recepção da notificação.
- Embora reconheça que a metodologia exige a prestação de informações comercialmente sensíveis por parte das empresas implicadas, a Comissão deve no entanto salientar que, em virtude da proibição de princípio que decorre do nº 1 do artigo 92º, apenas deve conceder-se um auxílio estatal quanto estiver demonstrado que esse auxílio é necessário e proporcional aos objectivos prosseguidos, exigindo esta comprovação um exame técnico pormenorizado do projecto industrial subvencionado pelas autoridades públicas. No que diz respeito às exigências em matéria de informação resultantes da disciplina rigorosa imposta pelo enquadramento, a Comissão tomou as precauções necessárias para garantir a confidencialidade das informações recebidas. Assim, quando peritos externos colaboram com a Comissão, o respeito absoluto da confidencialidade é assegurado por obrigações contratuais muito estritas e por sanções severas em caso de incumprimento. Por outro lado, no processo Matra/Comissão, o advogado-geral formulou uma opinião muito favorável à utilização, por parte da Comissão, de serviços de consultadoria externos. No ponto 14 das suas conclusões afirma que «(. . .) o facto de a Comissão se ter orientado por um estudo efectuado por serviços externos confirma a nossa convicção de que, ao apreciar a evolução do mercado europeu de veículos para fins múltiplos, não usou inconsideradamente a liberdade de apreciação que lhe confere o nº 3 do artigo 92º» (11).
- Quanto ao argumento utilizado pelo Governo espanhol de que o enquadramento, tal como aplicado pela Comissão, é susceptível de transferir as dificuldades industriais e de emprego de um Estado-membro para outro ou, inclusivamente, criar riqueza e emprego fora da Comunidade, a Comissão mantém que, na ausência do enquadramento, não estaria em condições de impedir, neste sector que se caracteriza por uma grande mobilidade do investimento, uma prática altamente nociva que consiste numa disputa entre os Estados-membros para oferecerem auxílios regionais para atrair novos investimentos, o que pode conduzir, por razões de compensação, ao encerramento de instalações noutras áreas, assistidas ou não, da Comunidade. De qualquer modo, a eficácia do enquadramento neste sentido não se pode medir com base no quarto relatório sobre os auxílios estatais, que não contém nenhum tipo de análise estatística sobre os auxílios em sectores específicos, para além do siderúrgico e da construção naval.
- Por último, também não é válido o argumento segundo o qual, durante a recente crise económica, a indústria automóvel espanhola defrontou problemas mais graves do que a maioria dos outros países europeus. A indústria espanhola está perfeitamente integrada nos mercados europeus de oferta e procura, uma vez que uma parte substancial da sua produção (de um modo geral mais de 50 %) se destina à exportação. Além disso, o mercado interno espanhol não é dos mais gravemente afectados pela crise sectorial (veja-se o quadro mais adiante). A prova de que a indústria espanhola não se defronta com dificuldades especiais está em que todos os seus fabricantes têm investido, ou prevêem investir, em novos projectos para os quais foram solicitados auxílios (ver ponto 3 da secção IV).
POSIÇÃO NUMA TABELA
V
Conclusões
Tendo em conta o que antecede, os argumentos e as observações das autoridades espanholas não justificam a sua recusa em aceitar a reintrodução do enquadramento comunitário, proposta pela Comissão na sua decisão de 5 de Julho de 1995, com base no nº 1 do artigo 93º e discutida com os Estados-membros nas reuniões multilaterais de 4 e 19 de Julho de 1995.
Todos os outros Estados-membros aceitaram incondicionalmente a reintrodução do enquadramento por um período de dois anos a partir de 1 de Janeiro de 1996, tal como proposto pela Comissão. A Espanha é por conseguinte o único Estado-membro que não aprovou incondicionalmente a reintrodução do enquadramento. A Comissão não pode aceitar que este enquadramento não seja aplicável apenas num dos Estados-membros a não ser que existam circunstâncias excepcionais. As autoridades espanholas não demonstraram a existência dessas circunstâncias.
Perante a recusa do Governo espanhol em dar cumprimento a essas medidas, a Comissão, após ter iniciado e concluído a instrução do processo previsto no nº 2 do artigo 93º, está habilitada a adoptar, nos termos desta disposição e baseando-se nas considerações anteriormente expostas na secção III, uma decisão que exija a alteração dos regimes de auxílios estatais existentes e obrigue o Governo espanhol a cumprir os requisitos relativos à notificação prévia e à apresentação dos relatórios anuais previstos neste contexto,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1º
Entre 1 de Janeiro de 1996 e 31 de Dezembro de 1997, a Espanha notificará à Comissão, nos termos do nº 3 do artigo 93º do Tratado CE, qualquer medida de auxílio concedida a projectos cujo custo ultrapasse 17 milhões de ecus, no âmbito de qualquer regime de auxílios existente ou aprovado em favor de empresas do sector dos veículos automóveis, tal como definido no ponto 2.1 do enquadramento comunitário dos auxílios estatais no sector dos veículos automóveis. Essa notificação deverá ser efectuada de acordo com o estabelecido nos pontos 2.2 e 2.3 desse enquadramento. Além disso, a Espanha facultará as informações anuais exigidas no referido enquadramento.
Artigo 2º
A Espanha informará a Comissão das medidas que adoptar em cumprimento da presente decisão, no prazo de duas semanas a contar da notificação.
Artigo 3º
O Reino de Espanha é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 20 de Dezembro de 1995.

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