Document ID: 31999D0597

DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 21 de abril de 1999
relativa a un procedimiento con arreglo al artículo 88 del Tratado CECA, sobre una ayuda estatal de Alemania a la empresa Neue Maxhütte Stahlwerke GmbH
[notificada con el número C(1999) 1123]
(El texto en lengua alemana es el único auténtico)
(1999/597/CECA)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y, en particular, sus artículos 86 y 88,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1) El 16 de diciembre de 1998, la Comisión incoó el procedimiento del artículo 88 del Tratado CECA con respecto a Alemania. Tras evaluar la información de que disponía, había llegado a la conclusión de que este país había infringido el artículo 86 del Tratado CECA al no haber dado cumplimiento a unas decisiones que le obligaban a recuperar unas ayudas estatales por un importe total de 74 millones de marcos alemanes de la empresa beneficiaria, Neue Maxhütte Stahlwerke GmbH (NMH).
(2) El 1 de febrero de 1999, la Comisión comunicó por escrito a Alemania su posición y le ofreció la posibilidad de pronunciarse al respecto. Las observaciones de Alemania fueron recibidas por la Comisión el 5 de marzo de 1999.
II. HECHOS
(3) Mediante Decisión 95/422/CECA, de 4 de abril de 1995, relativa a una ayuda estatal que el Estado federado de Baviera había previsto conceder a las empresas siderúrgicas CECA Neue Maxhütte Stahlwerke GmbH, Sulzbach - Rosenberg y Lech-Stahlwerke GmbH, Meitingen-Herbertshofen(1) (en lo sucesivo, "la Decisión NMH I"), la Comisión concluyó que las medidas notificadas, entre las que figuraba un préstamo participativo del Estado federado de Baviera, constituían una ayuda estatal incompatible con el mercado común, que, por tanto, no debía concederse.
(4) Sin embargo, Baviera otorgó a NMH una serie de préstamos participativos entre 1993 y 1995 sin informar previamente de ello a la Comisión.
A este respecto, la Comisión adoptó dos decisiones:
a) la Decisión 96/178/CECA, de 18 de octubre de 1995, relativa a una ayuda del Estado federado de Baviera a la empresa siderúrgica CECA Neue Maxhütte Stahlwerke GmbH, Sulzbach-Rosenberg(2) (en lo sucesivo, "la Decisión NMH II"), en la que concluyó que 49,9 millones de marcos alemanes concedidos por el Estado federado de Baviera a NMH en forma de préstamos participativos constituían una ayuda estatal incompatible con el mercado común y prohibida en virtud del Tratado CECA y de la Decisión n° 3855/91/CECA de la Comisión, de 27 de noviembre de 1991, por la que se establecen normas comunitarias relativas a las ayudas para la siderurgia(3);
b) la Decisión 96/484/CECA, de 13 de marzo de 1996, relativa a una ayuda del Estado federado de Baviera a la empresa siderúrgica CECA Neue Maxhütte GmbH, Sulzbach-Rosenberg(4) (en lo sucesivo, "la Decisión NMH III"), en la que concluyó que 24,1 millones de marcos alemanes concedidos por el Estado federado de Baviera a NMH en forma de préstamos participativos constituían una ayuda estatal incompatible con el mercado común y prohibida en virtud del Tratado CECA y de la Decisión 3855/91/CECA (la Decisión NMH III).
(5) Dada la incompatibilidad de las ayudas consideradas con el mercado común, se instó a Alemania en ambos casos -Decisiones NMH II y NMH III- a exigir a la empresa beneficiaria el reembolso de los fondos aportados.
(6) Alemania impugnó las tres decisiones ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (asuntos C-158/95; C-399/95 y C-195/96). El Tribunal suspendió los procedimientos hasta que el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas resolviera los recursos interpuestos por NMH con respecto a las mismas decisiones (asuntos acumulados T-129/95, T-2/96 y T-97/96)(5).
(7) Mediante sentencia de 21 de enero de 1999, el Tribunal de Primera Instancia desestimó los recursos de NMH y ratificó plenamente las decisiones de la Comisión.
(8) En el asunto C-399/95, Alemania solicitó la suspensión de la ejecución de la Decisión NMH II, pues albergaba dudas en cuanto a su legalidad y temía que su ejecución inmediata le causara perjuicios directos. El presidente del Tribunal desestimó esta solicitud mediante auto de 3 de mayo de 1996(6), pues los motivos alegados por Alemania no eran suficientes para justificar la suspensión de la ejecución de la Decisión de la Comisión sobre el reembolso de las ayudas concedidas por el Estado federado de Baviera a NMH.
(9) El 6 de diciembre de 1996, Alemania comunicó a la Comisión que el Estado federado de Baviera había exigido a NMH el reembolso de los fondos recibidos para el 15 de octubre de 1996 y que se estaba preparando el procedimiento relativo a dicho reembolso de conformidad con las decisiones NMH II y NMH III. Según información facilitada por Alemania el 25 y el 27 de junio de 1997, el Estado federado de Baviera puso en marcha el procedimiento de reembolso en febrero de 1997 solicitando al juzgado de primera instancia (Amtsgericht) de Ratisbona que dictara una orden de pago. Como NMH recurrió contra la orden de pago, la competencia sobre el litigio pasó a la audiencia provincial (Landgericht) de Amberg.
(10) De la fundamentación de la reclamación y de la solicitud se desprende que el Estado federado de Baviera reclama 14,8 millones de marcos alemanes más intereses, lo que representa únicamente el 20 % del importe de las ayudas consideradas incompatibles con el mercado común en las decisiones NMH II y NMH III. Según la fundamentación de la reclamación y la solicitud, así como a juzgar por los datos facilitados por Alemania, el Estado federado de Baviera dio este paso de forma unilateral para ahorrar costes, asumiendo que NMH reembolsará espontáneamente el 80 % restante en caso de que prospere la reclamación.
(11) El 27 de noviembre de 1997, Alemania informó a la Comisión de que NMH había introducido su escrito de oposición el 8 de julio de 1997. La empresa niega haber llegado a cualquier tipo de acuerdo con el Estado federado sobre el reembolso del importe restante, que no estaba incluido en el procedimiento judicial de reclamación. Esto significa que el reembolso del 80 % de las ayudas incompatibles con el mercado común queda completamente a discreción de la empresa.
(12) En su escrito, NMH también solicita suspender el procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas adopte una decisión.
(13) Alemania no informó a la Comisión hasta el 14 de julio de 1998 de que la audiencia provincial de Amberg ya había ordenado la suspensión del procedimiento el 5 de marzo de 1998.
El texto del auto de suspensión no fue transmitido a la Comisión hasta el 23 de noviembre de 1998. El auto se fundamenta exclusivamente en el artículo 148 de la ZPO (Ley de enjuiciamiento civil), según el cual el tribunal puede suspender el procedimiento cuando haya una causa pendiente ante otro tribunal cuya resolución revista importancia para el procedimiento en cuestión.
(14) El 20 de octubre de 1998 Alemania confirmó por teléfono que Baviera no había recurrido contra este auto. Sin embargo, de la carta del Gobierno federal de 23 de noviembre de 1998 se deduce que podía haberlo impugnado -mediante un simple recurso- sin límite temporal alguno, y que aún puede hacerlo.
Hasta el momento, las ayudas no han sido reembolsadas. El 23 de noviembre de 1998, el Gobierno federal comunicó a la Comisión que NMH había solicitado la apertura de procedimiento de declaración de quiebra.
III. RAZONES EN LAS QUE SE BASA LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
(15) Según el artículo 86 del Tratado, los Estados miembros están obligados a adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las obligaciones que se derivan de las decisiones de la Comisión. Han de abstenerse de adoptar cualquier medida que sea incompatible con los artículos 1 y 4. Según la letra c) del artículo 4, las subvenciones o ayudas están prohibidas. En caso de que la Comisión considere que un Estado ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de este Tratado, incoará el procedimiento previsto en el artículo 88 del Tratado CECA.
(16) En la incoación del procedimiento, la Comisión concluyó que, a la luz de los hechos que se describen a continuación, Alemania había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 86 del Tratado CECA:
a) Para ahorrar gastos procesales, Baviera decidió unilateralmente limitar la reclamación ante los tribunales al 20 % de las ayudas incompatibles con el mercado común, confiando en que NMH reembolsaría espontáneamente el importe restante. La reducción de la cuantía del litigio por razones de ahorro de costes es una práctica habitual en Alemania, pero que sólo es lícita cuando las partes fijan en común la reducción en un acuerdo notarial para evitar problemas de ejecución tras la publicación de la sentencia. Como, en su escrito, NMH rebatió la existencia de tal acuerdo, Alemania debería haber sabido que no podía confiar en el reembolso voluntario del importe restante tras la decisión judicial sobre el reembolso parcial.
b) Ni Alemania ni Baviera han adoptado medida alguna con objeto de obtener medidas cautelares para la recuperación de las ayudas -por ejemplo, requerimiento para la satisfacción de importes provisionales o para la puesta a disposición de garantías o la constitución de avales, orden de embargo, etc.- que garanticen que las decisiones de la Comisión sean ejecutadas lo antes posible.
c) Baviera no ha presentado recurso contra el auto de suspensión de la Audiencia Provincial de Amberg de 5 de marzo de 1998, aunque dicho auto no estaba en consonancia con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con la ejecución de decisiones de reembolso de fondos y con la suspensión de la ejecución de decisiones de la Comunidad. Alemania no adoptó medida alguna con respecto a Baviera para conseguir el levantamiento de la suspensión.
IV. OBSERVACIONES DE ALEMANIA Y SU EVALUACIÓN POR PARTE DE LA COMISIÓN
IV.a. Incumplimiento de la obligación de recuperar la totalidad de los importes reclamados o de garantizar su reembolso
(17) Alemania considera haber respetado el artículo 86 del Tratado CECA en todas las fases del procedimiento.
a) A su juicio, la limitación de la reclamación es una práctica común en Alemania cuyo objetivo es limitar los gastos procesales y los honorarios de los abogados. Asegura que la fundamentación de la sentencia cubrirá todos los préstamos en litigio. Un acuerdo notarial sólo hubiera ocasionado gastos adicionales. Alemania alega que, como no hay riesgo de prescripción y cabe interponer recurso en cualquier momento, Baviera ha hecho lo necesario para garantizar la flexibilidad del procedimiento en el futuro.
b) Además, aduce Alemania, la Comisión ya tuvo conocimiento de la limitación de la reclamación en marzo de 1997 y debiera haberse pronunciado al respecto en aquel momento.
c) En tercer lugar, aduce que Baviera ha incluido en el procedimiento de quiebra la totalidad de los importes reclamados.
(18) La Comisión considera que estos argumentos no son convincentes. Tal y como se explica en la incoación del procedimiento, la Comisión no formula objeciones contra la práctica de la limitación de la cuantía del litigio, pero exige que, conforme a lo que es habitual en estos casos, se suscriba un acuerdo (notarial) para evitar problemas de ejecución. De faltar tal acuerdo, la posible sentencia no abarcará la reclamación del 80 % restante, de modo que conforme a Derecho faltará el título jurisdiccional necesario para la ejecución a este respecto. En este caso, NMH tendría la facultad discrecional de decidir si se atiene o no a la sentencia en lo que respecta al importe restante. El hecho de que Baviera pueda reclamar en todo momento el 80 % restante es irrelevante en el presente caso, pues no se ha adoptado tal medida.
(19) Es cierto que la Comisión no reaccionó formalmente a esta cuestión específica antes de incoar el procedimiento, pero ello no le impide determinar que se ha infringido el artículo 86 del Tratado CECA. La Comisión insiste en que, cuando Alemania remitió la fundamentación de la reclamación y la solicitud el 25 de julio de 1997, confirmó plenamente la opinión de las autoridades bávaras de que NMH reembolsaría las ayudas en su totalidad. Sólo cuando la Comisión recibió el escrito de oposición presentado por NMH el 8 de julio de 1997, que pese a numerosas peticiones no le fue enviado hasta el 27 de noviembre de 1997, pudo comprobar que no se habían adoptado las medidas necesarias. Como el escrito contenía, además, una solicitud de suspensión del procedimiento, la Comisión deseaba ser informada sobre la evolución del caso para poder cerciorarse de la observancia del artículo 86 del Tratado CECA. Sin embargo, no fue informada del auto de suspensión hasta el 14 de julio de 1998, y no recibió copia de dicho auto hasta el 23 de noviembre de 1998. Em estas condiciones, Alemania no puede alegar que se ha vulnerado el principio de protección de la confianza.
(20) La inclusión de la reclamación en el procedimiento de quiebra de NMH el 19 de enero de 1999 no descarta la existencia de una infracción, pues no se produjo hasta después de incoado el procedimiento.
(21) Por tanto, la Comisión considera que Alemania ha infringido el artículo 86 del Tratado CECA al no reclamar la totalidad de las ayudas ilegales e incompatibles con el mercado común o no haber fijado la reducción de la reclamación en un acuerdo notarial para garantizar la ejecución inmediata y completa de las decisiones de la Comisión tras promulgarse la decisión judicial sobre el reembolso parcial.
1. Renuncia a obtener medidas cautelares para la recuperación de las ayudas
(22) Alemania expone que, con arreglo a las disposiciones jurídicas aplicables (artículos 916 y 917 de la ZPO), sólo se pueden dictar medidas cautelares (embargo preventivo) en caso de que se impida o se dificulte de forma considerable la ejecución de la sentencia, en particular si existe sospecha de ocultación de bienes. Pero, a su juicio, estas disposiciones sólo pueden aplicarse con criterio restrictivo. Como en aquella fase del procedimiento todos los bienes de NMH tenían sobre sí un gravamen, no hubiera sido posible un embargo preventivo.
(23) En opinión de la Comisión, Alemania ha probado que el derecho procesal nacional aplicable excluye el embargo en este supuesto, independientemente de si la deuda es de origen interno o comunitario. Por tanto, considera que el no haber solicitado medidas cautelares para la recuperación de las ayudas no infringe el artículo 86 del Tratado CECA.
2. La no interposición de recurso contra el auto de suspensión
(24) Alemania no refuta la conclusión de la Comisión según la cual el hecho de no haber interpuesto recurso supone una infracción del artículo 86 del Tratado CECA. Por tanto, queda determinada la existencia de tal infracción.
(25) El escrito de respuesta de Alemania se acompaña de unas observaciones de Baviera que refutan la opinión de la Comisión. A juicio de las autoridades bávaras, el auto de suspensión de la Audiencia provincial de Amberg es conforme a derecho. Según el artículo 148 de la ZPO, el Tribunal no sólo estaba facultado para dictar la suspensión, sino que en el presente caso incluso estaba obligado a ello: sólo el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas es competente para decidir sobre la legalidad de la ayuda, de modo que la audiencia provincial no podía incurrir en el riesgo de adoptar una decisión incompatible con una posible sentencia del Tribunal. Además, cabe interponer recurso en todo momento contra el auto de suspensión, de modo que no hay riesgo de que expire el plazo.
(26) En segundo lugar, el auto de suspensión no debe evaluarse con arreglo a los criterios del asunto Zuckerfabrik, en el que se trata meramente de la suspensión de decisiones administrativas, sino exclusivamente sobre la base de los criterios del Tribunal de Justicia relativos al reembolso de fondos, según los cuales la aplicación del derecho procesal nacional no puede imposibilitar o dificultar en una medida considerable la recuperación. No ocurre así en el presente caso. El artículo 148 de la ZPO se ajusta a la legislación comunitaria, de modo que no hay motivo alguno para su inobservancia, de conformidad con la doctrina Factortame I.
(27) Por las razones que se exponen a continuación, la Comisión estima que procedía recurrir contra el auto de suspensión.
(28) La audiencia provincial de Amberg fundamentó el auto de suspensión exclusivamente en el artículo 148 de la ZPO, con arreglo al cual un tribunal tiene la facultad discrecional de suspender el procedimiento cuando considere que la resolución del litigio depende del resultado de otra causa pendiente.
(29) Sin embargo, el artículo 148 de la ZPO no obliga a hacerlo, de modo que la legislación comunitaria también puede aplicarse sin que ello suponga la inobservancia de disposiciones del Derecho nacional. Los argumentos de Baviera no son pertinentes para el presente caso y llevarían a la suspensión automática de la ejecución de decisiones CECA en cuanto se interpusiera un recurso ante el Tribunal de Justicia. Esta interpretación contraviene a la legislación comunitaria.
(30) En la misma medida, tampoco puede invocarse el artículo 148 de la ZPO en tanto que disposición que prescribe obligatoriamente la suspensión sobre la base de la legislación comunitaria. La legislación comunitaria establece más bien lo siguiente:
a) En primer lugar, los tribunales nacionales han de garantizar la aplicación plena de las disposiciones del Derecho comunitario que surten efecto directo. En caso necesario, han de excluir toda aplicación de disposiciones del Derecho nacional que sea incompatible con la aplicación de aquellas disposiciones(7). Además, un tribunal nacional ha de ordenar el reembolso de ayudas ilegales aun cuando no medie decisión de la Comisión, salvo en el supuesto de que el reembolso resultara inadecuado debido a circunstancias excepcionales(8).
b) En segundo lugar, la exigencia de que la recuperación de las ayudas se ajuste a las normas de procedimiento del Derecho nacional(9) no puede, por las razones expuestas, justificar la aceptación de una suspensión cuando la legislación permite la interposición de recurso y éste resulta pertinente a la luz del Derecho comunitario. Además, la facultad de los tribunales nacionales de suspender la ejecución de una medida nacional basada en el Derecho comunitario sólo es aceptable dentro de determinados límites y con arreglo a determinados requisitos(10) que en el presente caso no se cumplían. Uno de estos requisitos es que se tenga en cuenta el interés común y que el tribunal nacional observe las sentencias o autos (en procedimientos de protección jurídica provisional) del Tribunal de Justicia(11). En el presente caso no se cumplió este requisito, pues no se observó en absoluto la sentencia del presidente del Tribunal de Justicia de 3 de mayo de 1996.
(31) Además, había razones suficientes para interponer recurso. Por consiguiente, la Comisión estima que el hecho de que Baviera no recurriera contra el auto de suspensión de la Audiencia Provincial de Amberg de 5 de marzo de 1998 en el procedimiento relativo a la reclamación de la ayuda a NMH vulnera el artículo 86 del Tratado CECA.
(32) Con respecto a la conclusión de que las autoridades alemanas no adoptaron con respecto al Estado federado de Baviera las medidas necesarias para garantizar la interposición de un recurso, Alemania objeta que la Comisión no conoce las relaciones internas entre el Gobierno federal y el Gobierno del Estado federado bávaro, y que la recriminación en relación con estas relaciones es incomprensible.
(33) En opinión de la Comisión, de esta objeción no se desprende ninguna información sobre las medidas adoptadas por Alemania. En el procedimiento administrativo previo a la incoación del procedimiento del artículo 88 del Tratado CECA, la Comisión ya preguntó expresamente por las medidas adoptadas sin recibir respuesta. Por tanto, asume que no se adoptó medida alguna. Alemania es responsable de la aplicación del Derecho comunitario en el conjunto de su territorio nacional y no puede eludir esta responsabilidad basándose en circunstancias internas. En consecuencia, también el hecho de que Alemania no adoptara las medidas necesarias contra el auto de suspensión supone una infracción del artículo 86 del Tratado CECA.
V. PLAZO PARA EL CUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES
(34) Con arreglo a la segunda frase del apartado 1 del artículo 88 del Tratado CECA, la Comisión impone un plazo al Estado miembro de que se trate para que cumpla sus obligaciones. El 31 de diciembre de 1998, la Comisión fue informada de que NMH ha sido declarada insolvente y de que, en caso de quiebra, se interrumpirá automáticamente el procedimiento con arreglo al artículo 240 de la ZPO. Por tanto, todo recurso quedaría sin efecto. Además, Alemania comunicó a la Comisión que, el 18 de enero de 1999, Baviera inscribió en la lista de acreedores de NMH un crédito por el importe total de la ayuda ilegal e incompatible con el mercado común.
(35) En consecuencia, Alemania solicita poner fin al procedimiento con arreglo al artículo 88 del Tratado CECA sin que se adopte una decisión en el presente asunto.
(36) En opinión de la Comisión, como los hechos descritos han surgido después de la incoación del procedimiento el 16 de diciembre de 1998, ya no hay motivo alguno para fijar un plazo con objeto de que Alemania cumpla las obligaciones que, tal y como se demuestra en la presente Decisión, ha incumplido.
(37) Sin embargo, no considera que la quiebra de NMH anule la infracción del Derecho comunitario. La reclamación del crédito en el procedimiento de quiebra no obsta para que la Comisión adopte una decisión sobre la infracción del artículo 86 del Tratado CECA antes de la quiebra. Aunque la quiebra debiera considerarse como remedio, no se declaró hasta después del envío de las observaciones de la Comisión. En consonancia con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ha de proseguirse el procedimiento, pues con él se obtiene la base para determinar la responsabilidad en que ha podido incurrir Alemania como consecuencia del incumplimiento de sus obligaciones con respecto a otros Estados miembros, la Comunidad o personas concretas.
VI. CONCLUSIÓN
(38) La Comisión concluye que se han cometido las siguientes infracciones del artículo 86 del Tratado CECA:
a) Alemania (el Estado federado de Baviera) ha omitido reclamar en su totalidad las ayudas ilegales e incompatibles con el mercado común o fijar la reducción de la reclamación en un acuerdo notarial para garantizar la ejecución inmediata y completa de las decisiones de la Comisión tras la promulgación de la decisión judicial sobre la reclamación parcial.
b) Alemania -o Baviera- se ha abstenido de interponer recurso contra el auto de suspensión del procedimiento civil de reclamación contra NMH dictado por la Audiencia Provincial de Amberg el 5 de marzo de 1998,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Alemania ha infringido las obligaciones que le incumben en virtud de las Decisiones 96/178/CECA y 96/484/CECA, así como del artículo 86 del Tratado CECA, al no haber reclamado ante el tribunal competente el reembolso de la totalidad de los 74 millones de marcos alemanes, más intereses, concedidos a la empresa Neue Maxhütte Stahlwerke GmbH, en tanto que ayuda estatal incompatible con el Tratado CECA, o no haber fijado la reducción de la reclamación en un acuerdo suscrito ante notario para garantizar la ejecución inmediata y plena de las Decisiones de la Comisión tras la promulgación de la decisión judicial sobre la reclamación parcial.
Artículo 2
Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las Decisiones 96/178/CECA y 96/484/CECA, así como del artículo 86 del Tratado CECA, al no haber interpuesto (Baviera) recurso contra el auto de la Audiencia Provincial (Landgericht) de Amberg de 5 de marzo de 1998 por el que se suspende la causa pendiente ante dicho tribunal.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión será la República Federal de Alemania.
Hecho en Bruselas, el 21 de abril de 1999.

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