Document ID: 31992D0262

KOMMISSIONENS BESLUTNING af 1. april 1992 om en procedure i henhold til EOEF-Traktatens artikel 85 og 86 (IV/32.450: fransk-vestafrikanske rederikomitéer) (Kun de spanske, danske, tyske, engelske, franske, italienske og nederlandske udgaver er autentiske) (92/262/EOEF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPAEISKE FAELLESSKABER HAR - under henvisning til Traktaten om Oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab,
under henvisning til Raadets forordning (EOEF) nr. 4056/86 af 22. december 1986 om fastsaettelse af naermere retningslinjer for anvendelsen af Traktatens artikel 85 og 86 paa soetransport (1), saerlig artikel 11, stk. 1, og artikel 19, stk. 2,
under henvisning til de begaeringer, der blev indgivet den 10. og 20. juli 1987 med henblik paa at faa fastslaaet, at der foreligger en overtraedelse, jf. artikel 10 i forordning (EOEF) nr. 4056/86,
under henvisning til Kommissionens beslutning af 18. maj 1990 om at indlede proceduren i denne sag,
efter at have givet de beroerte virksomheder (som er opregnet i bilaget) lejlighed til at fremsaette deres bemaerkninger til Kommissionens klagepunkter samt deres oevrige bemaerkninger, jf. artikel 23, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 4056/86,
efter at have indhentet udtalelser fra det camerounske og det gabonesiske afskiberraad, jf. artikel 23, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 4056/86,
efter at have hoert Det Raadgivende Udvalg for Kartel- og Monopolspoergsmaal inden for soetransport, og ud fra foelgende betragtninger:
1. SAGSFREMSTILLING
Indledning (1) Naervaerende beslutning er foranlediget af to klager, som Danmarks Rederiforening og den danske regering har indgivet i henhold til artikel 10 i forordning (EOEF) nr. 4056/86 for at faa konstateret, at konkurrencereglerne overtraedes af en raekke rederier, som inden for rammerne af saakaldte »rederikomitéer« (1), dvs. karteller, som tager sigte paa at fordele linjelasten mellem medlemmerne, driver linjefart mellem de franske havne og visse havne, der betjener elleve vest- og centralafrikanske stater.
A. Markedet 1. Transport af linjelast (2) Naervaerende beslutning er rettet mod forskellige former for praksis, som har kunnet observeres paa markedet for befordring af linjelast (general cargo) mellem Frankrig og foelgende lande: Senegal, Gabon, Den Centralafrikanske Republik, Niger, Burkina Faso, Guinea, Congo, Mali, Togo, Benin og Cameroun.
Disse transporttjenesteydelser tilbydes normalt paa ruter fra eller til franske havne, men kan ligeledes udfoeres paa ruter fra eller til havne i EF-medlemsstater, som er naboer til Frankrig.
(3) Varer, der udveksles mellem Frankrig og de vestafrikanske lande (jf. tallene i bilag II), kan transporteres paa foelgende maader:
i) ad luftvejen: denne transportform anvendes kun til begraensede maengder af staerkt foraedlede varer. Udtrykt i tonnage er denne andel af trafikken ubetydelig ii) med skibe i trampfart: det drejer sig om skibe, som af afskiberne befragtes specielt med henblik paa bulktransport af saerlige varekategorier, som disse skibe er specielt udstyret til (olie, malm, korn osv. . . .) iii) med skibe i linjefart: det drejer sig om transport med linjeskibe, af forskellige varer (general cargo); paa de euro-afrikanske ruter raader rederierne ikke blot over containerskibe, men ogsaa over »brak-bulk« eller konventionelle skibe, som kan transportere visse varer som bulkfragt (specialskibe til transport af toemmer og bananer) eller blandede skibe, som baade kan transportere containere og bulkgods.
(4) Linjefarten er et marked, som er klart adskilt fra trampfarten. Denne saerlige transportform er blevet styrket i loebet af de senere aar paa grund af den mere udbredte anvendelse af containerskibe; denne nye transportform frembyder saa store produktivitetsfordele i forhold til den traditionelle transportform (ifoelge visse undersoegelser skulle produktiviteten vaere tredoblet - og endog syvdoblet for saa vidt angaar havnetransaktionerne, som kan gennemfoeres meget hurtigere, hvilket har resulteret i en stigning i skibenes rotationshastighed) (2), at bulktransport paa befragtede skibe af varer, som kan transporteres i containere, ikke laengere er et oekonomisk forsvarligt alternativ. I oevrigt kan befragtning af skibe (med henblik paa varer, som ikke kan transporteres i containere) kun svare sig, hvis den paagaeldende afskiber har en tilstraekkelig stor ladning eller - hvis dette ikke er tilfaeldet - slutter sig sammen med andre befragtere.
(5) Rederikomitéernes sekretariat (Secrétama) har paa Kommissionens anmodning foretaget en skoensmaessig vurdering af linjetrafikken mellem Frankrig og visse af de elleve afrikanske stater, der er naevnt i anden betragtning (Senegal, Togo, Benin, Gabon, Congo og Niger). Paa basis af den af de franske toldmyndigheder udarbejdede handelsbalance, som er opdelt i 99 poster, har Sécretama skoennet, at foelgende poster vedroerer transport af bulkvarer (hovedsagelig paa befragtede skibe og, i ubetydeligt omfang, paa linjeskibe, som er udstyret til transport af bulkvarer): »korn«, »staal«, »sukker«, »olier og mineralske braendstoffer« og »malt«; en udenforstaaende reder, som sejler paa ruten mellem Europa og Vestafrika, har foreslaaet, at denne liste blev suppleret med posterne »malme« og »salt, svovl«. De oevrige kategorier af varer transporteres med linjeskibe.
Denne opfattelse bekraeftes i det store og hele af den af de franske rederikomitémedlemmer naevnte soefartsekspert, som mener, at den potentielle trafik paa de faste ruter mellem Europa og Vestafrika skal vurderes paa grundlag af Eurostats udenrigshandelsstatistikker efter fradrag af tallene vedroerende kategori 10 (korn), 25 (salt, svovl), 27 (mineralske braendstoffer) og 89 (soe- eller flodfart).
(6) Paa baggrund af disse skoen mener Kommissionen, at stoersteparten af de varekategorier, som udveksles mellem Frankrig og Vest- og Centralafrika, saerlig containervarer, samt en del af bulkvarerne, udelukkende transporteres med linjeskib.
(7) I 1989 (seneste tal) udgjorde den i 2. betragtning naevnte samhandel mellem Frankrig og de elleve vest- og centralafrikanske stater i alt 9,4 mio tons for saa vidt angaar importen (til Frankrig) og 1,61 mio tons for saa vidt angaar eksporten.
I 1980 laa disse tal paa henholdsvis 5,2 mio tons og 2,3 mio tons.
Det skal bemaerkes, at den kraftige stigning i Frankrigs samlede import skyldes stigningen i indkoeb af raastoffer (hovedsagelig olie udvundet i Gabon, Cameroun og Congo), som normalt ikke transporteres med linjeskib. Til gengaeld har faldet i den nord-sydgaaende varestroem ( 29 %) haft en direkte indvirkning paa linjefarten.
Til trods for denne negative udvikling, som hovedsagelig skyldes de oekonomiske vanskeligheder, som de vest- og centralafrikanske stater staar overfor, og til trods for den produktivitetsstigning, som bl. a. er en foelge af den mere udbredte anvendelse af containertransporten (1), har konferencerne Mewac (Mediterranean West Africa Conference) og Cowac (Continental West Africa Conference) (sektion syd), som taeller stoerstedelen af medlemmerne af rederikomitéerne, kunnet haeve deres almindelige tarif med henholdsvis 39 % og 34 % i aarene 1980-1985, hvorefter niveauet har holdt sig uaendret i perioden 1985-1989.
2. Udbuddet af tjenesteydelser inden for linjetrafikken (8) Bilag I til denne beslutning indeholder en liste over de rederier, som er medlemmer af rederikomitéerne. Disse rederier er sammen med det danske rederi Maersk Line de eneste, der tilbyder transporttjenestydelser i fast linjefart mellem de franske havne og de havne, der betjener de elleve afrikanske stater, der er naevnt i betragtning 2.
B. De lovgivningsmaessige rammer De franske medlemmer af rederikomitéerne har gjort gaeldende, at oprettelsen af disse komitéer samt den praksis, som klagerne er rettet imod, er et resultat af de beroerte offentlige myndigheders vilje, saaledes som den kommer til udtryk i forskellige tekster, som har lovkraft. Inden der goeres naermere rede for rederikomitéernes funktionsmaade og den praksis, de anvender, vil det derfor vaere hensigtsmaessigt at belyse de lovgivningsmaessige rammer for deres aktiviteter.
1. UNCTAD-koden (9) Indtil aarene efter anden verdenskrig blev ruterne mellem Europa og Vest- og Centralafrika udelukkende drevet af europaeiske rederier, som for det meste var organiseret i linjekonferencer.
De afrikanske stater ytrede straks efter deres uafhaengighed oenske om at deltage aktivt i den trafik, der var affoedt af deres udenrigshandel, hvilket gav sig udslag i:
- oprettelse af nationale rederier - vedholdende krav fra disse rederiers side om at blive optaget i konferencerne og dermed faa del i et »rimeligt« lastfordelingssystem.
(10) Disse krav resulterede i, at De Forenede Nationers Konference om Handel og Udvikling (UNCTAD) i 1974 vedtog en adfaerdskodeks for linjekonferencerne, hvori det bl. a. er fastsat, at de nationale linjer i hvert af de to lande, hvis samhandel betjenes af konferencen, skal have lige ret til at deltage i den fragt og trafikmaengde, som udvikles af deres samhandel, og som befordres af konferencen, medens tredjelandslinjer, der er medlemmer af konferencen, skal have ret til en betydelig andel, saasom 20 %, af denne fragt og trafikmaengde.
Denne bestemmelse kommer generelt til udtryk i en af konferencerne anvendt fordelingsnoegle, den saakaldte 40:40:20-regel, som indebaerer, at 40 % af konferencelasten tildeles de nationale linjer i de lande, som er beliggende i hver af en given bilateral rute, medens den resterende transportmaengde (20 %) tildeles tredjelandslinjer, der er medlemmer af denne konference.
Fordelingsnoeglen 40:40:20 er i princippet blevet vedtaget af de linjekonferencer, som opererer mellem Frankrig og Vest- og Centralafrika, nemlig Mewac, som driver linjefart fra og til de franske middelhavshavne, og Cowac, som betjener ruten fra og til havnene paa Frankrigs vestkyst. De fleste af rederikomitéernes medlemmer er ogsaa medlemmer af disse konferencer (jf. bilaget).
2. MCWES' resolutioner (11) I 1975 oprettede transportministrene i de vest- og centralafrikanske stater et permanent samraadsorgan under betegnelsen Ministerial Conference of West and Central African States on Maritime Transport (MCWES).
Dette organ vedtog paa adskillige moeder en raekke resolutioner om udviklingen af afrikanske handelsflaader, hvori medlemsstaterne bl. a. blev opfordret til at vedtage love paa soefartsomraadet med henblik paa:
- at give deres nationale rederier foersteret til fragten - at vedtage fragtkontrolsystemer paa grundlag af fordelingsnoeglen 40:40:20.
Disse resolutioner henviser for det meste til UNCTAD-koden og vedroerer saaledes linjetrafikken.
Andre af de resolutioner, som MCWES har vedtaget, tager imidlertid sigte paa at udvide de foranstaltninger, der skal sikre de vest- og centralafrikanske staters deltagelse i den fragt- og trafikmaengde, der er affoedt af deres udenrigshandel, til ogsaa at omfatte bulkgods (som ikke er daekket af UNCTAD-koden).
3. De vest- og centralafrikanske staters lovgivninger (12) De afrikanske stater, hvis linjetrafik til og fra Frankrig besoerges af rederikomitéerne, har paa grundlag af MCWES' resolutioner vedtaget (1) forskrifter om fordelingen af godsmaengderne. Disse forskrifter:
- anvendes, skoent de henviser til UNCTAD-koden, i de fleste tilfaelde paa den samlede fragt og trafikmaengde, der er et resultat af hver af de naevnte staters udenrigshandel, inklusive den fragt og trafikmaengde, der transporteres med trampskib; kun Malis lovgivning begraenser anvendelsen af fordelingsnoeglen 40:40:20 til linjetrafikken (2) - paalaegger afrikanske administrative eller delvis offentlige organer og ikke rederierne at foretage fordelingen af godsmaengderne; kun tre afrikanske stater ud af de elleve, der er naevnt i anden betragtning, har vedtaget forskrifter om oprettelse af rederikomitéer, som har til opgave at fordele lasten.
4. De »bilaterale aftaler« (13) Den 3. november 1981 blev generaldirektoeren for »Société Togolaise de Navigation Maritime« og direktoeren for handlesflaaden under det franske soefartsministerium enige om for en proeveperiode paa seks maaneder at indfoere en ordning, som gik ud paa, at de mellem Frankrig og Togo udvekslede varemaengder, som af linjerederier, der var medlemmer af en konference, blev transporteret fra de franske havne til havnene i Togo (og vice-versa), skulle fordeles i henhold til principperne i UNCTAD-koden, saerlig den deri fastsatte fordelingsnoegle (dvs. 40 % til de nationale linjer i hvert af de to lande og 20 % til tredjelandslinjer). Det blev besluttet at oprette en planlaegningskomité til dette formaal.
(14) Den 9. og 10. februar 1981 blev der holdt et moede i Dakar mellem delegationer fra henholdsvis det franske og det senegalesiske ministerium for handelsflaaden. Paa grundlag af disse droeftelser blev der udarbejdet et »protokoludkast«, som gik ud paa, at der »for en overgangsperiode« skulle oprettes en »komité for soefarten mellem Frankrig og Senegal . . ., som skal organisere linjetrafikken mellem Frankrig og Senegal efter fordelingsnoeglen 40:40:20«.
De to administrationer forpligtede sig til ved hjaelp af et »blandet soefartsudvalg«, som isaer skal kontrollere linjetrafikken mellem de to lande, at kontrollere, at systemet anvendes korrekt«.
Dette blandede udvalg har aldrig holdt noget moede.
(15) Den 17. februar 1977 indgik Frankrig og Gabon en »samarbejdsaftale om handelsflaaden«. Artikel 1 i denne aftale foreskriver, at: »de to parter tildeler hinanden de samme rettigheder, for saa vidt angaar den trafik, der varetages af skibe, som sejler under deres respektive flag. Under alle omstaendigheder skal de skibe, som sejler under en af de to parters flag, behandles lige saa gunstigt i den anden parts havne og territoriale farvande som de skibe, der tilhoerer den mest begunstigede nation«. I artikel 4 staar der: »i henhold til artikel 1 ovenfor vedroerende transport ad soevejen af varer, som udveksles mellem Frankrig og Gabon, maa intet af de to landes rederier behandles ringere i det andet land end de nationale rederier, saafremt der her anvendes en ordning med fordeling af lasten; dette gaelder, uanset hvilken indskibnings- og/eller afskibningshavn der benyttes.« C. Virksomhedernes adfaerd 1. Rederiaftalerne a) Generelle bestemmelser (16) De elleve tekster om oprettelse af rederikomitéerne optraeder under forskelige former og titler, afhaengigt af den enkelte bilaterale aftale (3).
Disse basisdokumenter er i reglen suppleret med »gennemfoerelsestekster« saasom meddelelser til rederne og afskiberne fra komitéens sekretariat (Secrétama) eller »praktiske gennemfoerelsesbestemmelser«.
Underskriverne af disse bilaterale aftaler er de franske rederier og det nationale selskab, som sejler under den beroerte afrikanske stats flag. I visse tilfaelde (Guinea, Cameroun, Mali og Gabon) er aftalerne endvidere kontrasigneret af organismer, som mod vederlag foerer kontrol med aftalernes gennemfoerelse, dvs. henholdsvis Secrétama, som repraesenterer Frankrig, og afskiberraadet, som repraesenterer de afrikanske stater (1).
b) Formaalet med rederiaftalerne (17) Rederiaftalerne tager hovedsagelig sigte paa foelgende maal:
- gennemfoerelse af en »ligelig fordeling af trafikken« mellem det franske flag og det beroerte afrikanske rederis flag »uden at tilsidesaette hensynet til tredjelandsflagenes normale andel«; denne fordeling foretages efter 40:40:20-princippet, som er fastsat i UNCTAD-koden (jf. 10. betragtning), men udvides for rederikomitéernes vedkommende til den samlede trafik - anvendelse af denne fordelingsregel paa alle varer (af enhver art) af fransk oprindelse (i retning nord-syd) eller fra den beroerte afrikanske stat (i retning syd-nord), som transporteres med linjeskibe. Det understreges (2), at denne fordelingsordning »i en foerste fase« begraenses til varer, der lastes eller losses i franske havne, saaledes at varer, som passerer det franske territorium eller den beroerte afrikanske stats territorium som transitgods, er udelukket fra aftalen.
c) Regler om ordningens funktion (18) Rederiaftalerne indeholder foelgende generelle bestemmelser om ordningens funktion, dog med visse varianter afhaengigt af den enkelte bilaterale trafik: der holdes et fast maanedligt moede i en komité (3), som under hensyntagen til:
- det enkelte rederis praestationer i den foregaaende referenceperiode - de kvoter, som er tildelt de enkelte rederier - den forventede trafik for hvert rederi fastsaettes »en afskibningstilladelse«. De samlede afskibningstilladelser (i fragtton), som udstedes til tredjelandes rederier, maa ikke overstige 20 % af den paagaeldende trafik (4).
(19) I henhold til rederiaftalerne skal der indfoeres en ordning, som aabner mulighed for at kontrollere, om medlemslinjerne overholder de kvoter, de har faaet tildelt.
Med henblik herpaa paategner Secrétama (4), for saa vidt angaar den nord-syd-gaaende trafik, og afskiberraadet i den beroerte afrikanske stat (5), for saa vidt angaar den syd-nord-gaaende trafik, de ladningsmanifester, som rederierne har pligt til at forevise dem, ved hver afskibning.
Rederierne skal i oevrigt levere de oplysninger, som er noedvendige for, at Secrétama kan udarbejde statistikker over de af rederikomitéerne udfoerte tjenesteydelser.
Secrétama og de afrikanske afskiberraad har bemyndigelse til at foretage en fysisk kontrol af ladningerne.
Disse kontolorganer udfoerer deres hverv paa rederikomitéernes regning mod et vederlag, som erlaegges af komitéernes medlemmer.
Det skal i oevrigt bemaerkes, at en af rederiaftalerne (Frankrig-Den Centralafrikanske Republik) paalaegger kontrolorganerne (Secrétama og det centralafrikanske afskiberraad) »mindst en gang om maaneden at aflaegge rapport til det centralafrikanske rederi og det franske rederi om aftalens gennemfoerelse, herunder om de nationale linjers samt tredjelandslinjernes praestationer«.
(20) En overskridelse af kvoterne kan i givet fald give anledning til en justering i den foelgende maaned, eller, saafremt der er tale om gentagne overskridelser, til paalaeggelse af en boede, som opkraeves af de afrikanske myndigheder.
I adskillige tilfaelde (komitéerne Frankrig/Mali, Frankrig/Guinea, Frankrig/Niger, Frankrig/Burkina Faso og Frankrig/Congo) indeholder rederiaftalen en bestemmelse om, at: »ethvert tilfaelde af ikke-anvendelse af bestemmelserne om ordningens gennemfoerelse vil blive anmeldt til de interesserede parter til videre foranstaltning«. Rederiaftalen Frankrig/Den Centralafrikanske Republik er mere eksplicit: »Secrétama anmelder omgaaende enhver overtraedelse af aftalens bestemmelser (afskibning uden tilladelse, overskridelse af rettighederne, manglende paategning af ladningsmanifesterne . . .) til det centralafrikanske afskiberraad, saaledes at de relevante bestemmelser i den centralafrikanske lovgivning kan bringes i anvendelse over for lovovertraederne.» Paa samme maade indeholder aftalen Frankrig/Mali en bestemmelse om, at: »det nationale transportkontor og de maliske myndigheder i transithavnene sammen med de kompetente myndigheder i transitlandet ivaerksaetter sanktioner over for lovovertraederne i henhold til den maliske lovgivning, hvad enten det drejer sig om den nord-syd-gaaende eller den syd-nord-gaaende trafik.« 2. Ivaerksaettelsen af rederiaftalerne a) Udvidelse af lastfordelingssystemet, saaledes at det omfatter den samlede trafik (21) Rederikomitéerne fordeler de samlede godsmaengder, som transporteres paa de elleve ruter, de styrer, mellem deres medlemmer, saaledes som det er fastsat i de aftaler, i henhold til hvilke de er oprettet; herved udelukkes uafhaengige redere, som ikke er godkendt af komitéerne, fra at konkurrere med medlemmerne af disse komitéer. Kommissionen har i oevrigt ikke kendskab til noget tilfaelde, hvor et linjerederi, som ikke er godkendt af rederikomitéerne, har kunnet goere sig gaeldende som udbyder af transporttjenesteydelser paa de ruter, som kontrolleres af rederikomitéerne.
At det forholder sig saaledes, fremgaar klart foelgende dokumenter:
i) Notat fra april 1989 fra en af Delmas' ledere, som har vaeret rederikomitéformand og meddirektoer for Secrétama; dette notat, hvori det anbefales at udvide den af de fransk-afrikanske rederikomitéer anvendte ordning til ogsaa at omfatte andre euro-afrikanske trafikomraader, giver saaledes klart udtryk for komitéernes holdning til spoergsmaalet om lastfordelingsordningens gyldighedsomraade: »Det vil ikke vaere klogt at gaa paa akkord paa dette punkt, for det ville vaere baade uhensigtsmaessigt og ulogisk kun at dele en del af linjetrafikken og dermed give outsiderne frit spil. Det ville tilmed foere til konferenceordningens endeligt . . .«.
ii) Notat af 2. marts 1988, hvori samme forfatter, som fortsat anbefaler, at rederikomitéernes system udvides til andre euro-afrikanske trafikomraader, bekraefter, at formaalet med rederikomitéerne er at fordele godsmaengderne mellem redere, som er medlemmer at en konference, og godkendte uafhaengige redere: »Det drejer sig om at konstruere »et tag« eller en neutral »paraply« (af typen Secrétama), som kunne daekke Cowac og de udenforstaaende linjeredere. Det er bedre ikke at laegge vaegt paa, at denne ordning allerede eksisterer paa andre trafikomraader (det har givet anledning til klager fra danske institutioner til Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber)«.
iii) Moedereferat af 1. marts 1988 (det drejer sig stadig om spoergsmaalet om en udvidelse af rederikomitéernes ordning til ogsaa at gaelde for andre trafikomraader): »De relevante konferencerederier er i princippet enige om at dele den nationale andel mellem sig selv og de uafhaengige rederier, som sejler under samme flag. Naturligvis kunne dette ikke foeres til protokols, og det blev heller ikke noteret, paa hvilken maade fordelingen af den samlede trafik skulle foregaa. Idéen er at samle konferencen og de uafhaengige rederier under samme tag eller paraply. Dette tag kan betragtes som et neutralt organ (af typen Secrétama).« iv) Telex af 16. juni 1988, hvori det tyske rederi Woermann meddeler Cowac, at Forbundsrepublikken og Nigeria har indgaaet en aftale svarende til rederikomitéernes ordning: »Denne ordning vil omfatte alle tyske ladninger, som indskibes og udskibes via en hvilken som helst indskibnings- eller udskibningshavn, og blive administreret af et neutralt organ, som skal oprettes i Tyskland i meget naer fremtid. Gennem denne ordning vil den noedvendige planlaegning blive foretaget paa grundlag af de erfaringer, der er indvundet i andre kontinentale lande (Secrétama-rederikomitéer), hvor der ikke er stoerre problemer«.
v) Protokol fra moedet den 2. juni 1986 i rederikomitéen Frankrig-Senegal, hvorunder komitéens formand: »gjorde opmaerksom paa, at indskibninger paa udenforstaaende skibe, som sejler i fart fra/til Dakar, unddrager sig komitéens kontrol«. Denne formulering tager helt klart sigte paa at henlede moededeltagernes opmaerksomhed paa en isoleret begivenhed, som betragtes som usaedvanlig. Hvis komitéens medlemmer skulle konkurrere med udenforstaaende rederier paa normale vilkaar, ville de vaere klare over dette, og formanden ville ikke have brug for at »goere opmaerksom paa« noget, der var saa selvfoelgeligt.
vi) Forordet til den formular, som Secrétama den 8. april 1981 sendte til de rederier, der oenskede at drive linjefart mellem Frankrig og Senegal: »Vi har taget ad notam, at De oensker at drive linjefart mellem Frankrig og Senegal . . . Vi skal herved goere Dem opmaerksom paa, at rederikomitéen kun kan godkende Deres deltagelse, hvis De erklaerer Dem enig i en raekke principper . . .«. Den dermed etablerede logiske forbindelse mellem et rederis deltagelse i en bilateral trafik og rederikomitéens godkendelse heraf beviser, at det er umuligt for et rederi at operere paa det paagaeldende trafikomraade uden rederikomitéens godkendelse.
vii) »Meddelelse til rederierne«, som blev udsendt af Secrétama den 8. april 1981: »Vi skal minde de rederier, som er interesserede i at drive linjefart mellem Frankrig og Senegal, om, at de for at blive godkendt paa dette trafikomraade skal tage kontakt med sekretariatet, som af rederikomitéen betegnes »secrétariat à Paris«. For at undgaa enhver misforstaaelse understreges det endvidere, at Secrétama-kontrolloerernes paategning af ladningsmanifesterne har vaeret obligatorisk for den paagaeldende rute siden 1. april 1981«.
viii) »Brev af 7. marts 1986 til Maersk Line, hvori Secrétama henleder det danske rederis opmaerksomhed paa, »at der allerede nu er et meget stort antal rederier, som besoerger den del af den fransk-senegalesiske trafik, som i henhold til den paagaeldende bilaterale aftale er tildelt andre flag end det franske og det senegalesiske. Medregnes de fransk-senegalesiske rederier, er denne rute allerede rigeligt daekket ind, hvilket betyder, at de maanedlige godsmaengder, som skal transporteres af de enkelte rederier, er latterligt smaa. Vi er overbeviste om, at et traditionelt linjerederi som Deres med lethed vil forstaa, at det er unyttigt at saette yderligere kapacitet ind paa denne rute, og at Deres rederi ikke kan opretholde en ansoegning om at deltage i denne trafik«. Det fremgaar saaledes klart, at et eventuelt tilbud om supplerende kapacitet, efter hvad Secrétama selv indroemmer, ikke kan komme paa tale, medmindre Maersk Line bliver medlem af rederikomitéen, og at, omvendt, Maersk Lines manglende medlemskab af komitéen er ensbetydende med, at rederiet udelukkes fra det paagaeldende trafikomraade.
b) Virkningerne af lastfordelingsordningens udvidelse til hele trafikken (22) Fordelingen af lasten, saaledes som den er beskrevet i betragtning 18, foretages paa den maade, at hvert enkelt rederi faar tildelt en bestemt andel. Medens de rederier, der sejler under fransk flag, saaledes i princippet raader over i alt 40 % af den bilaterale trafik, er fordelingen af disse 40 % paa de enkelte rederier fastlagt paa forhaand. Paa samme maade fordeles de 20 %, som er tildelt tredjelandslinjerne, mellem de enkelte rederier. Den primaere virkning af rederiaftalerne er da ogsaa, at markedsandelene fastfryses inden for den kvote, der er tildelt henholdsvis de franske rederier og tredjelandslinjerne, dvs. 60 % af den beroerte linjetrafik.
(23) Den sekundaere virkning af denne fordeling er - selv om den praesenteres som den eneste begrundelse for rederikomitéernes eksistens - at de resterende 40 % af ladningerne forbeholdes rederen i det paagaeldende afrikanske land. Men kun det camerounske og det gabonesiske rederi, som disponerer over to skibe hver, er i stand til at udnytte en del af denne kvote. De oevrige redere (samt det camerounske og det gabonesiske rederi, for saa vidt som de ikke kan udnytte hele kvoten selv) afstaar de trafikrettigheder, der svarer til kvoten paa 40 %.
De afrikanske redere er alle medlemmer af enten Cowac eller Mewac, eller af begge disse konferencer, hvis forretningsorden indeholder en bestemmelse om, at medlemsrederierne kun kan bytte skibsrum med eller befragte skibsrum hos andre medlemmer af konferencen. Det foelger heraf, at de afrikanske trafikrettigheder noedvendigvis afstaas til konferenceredere, som er medlemmer af rederikomitéerne (1). Det foelger ligeledes af denne bestemmelse, at de redere, som i henhold til rederikomitéernes fordelingsregler har faaet tildelt de stoerste kvoter, bedst vil kunne udnytte de foregivne afrikanske trafikrettigheder; da de i kraft af deres egne trafikrettigheder er sikre paa at kunne transportere en minimumslastmaengde, maa det formodes, at de paa grund af de mindre graenseomkostninger vil kunne transportere enhver ekstra ladning til en lavere pris end deres konkurrenter, som har faaet tildelt mere beskedne lastmaengder. Denne faktor giver de franske nationale rederier en fordel, idet der kun er fire eller fem rederier (fordelt paa to enheder), som skal dele de 40 %, som er tildelt det franske flag (2) medens de 20 %, som er tildelt tredjelandslinjerne, fordeles mellem en lang raekke rederier; det kan undertiden dreje sig om ca. 20 rederier (bilag I).
(24) Det ser saaledes ud til, at den ordning, der er kommet i stand gennem rederiaftalerne, paa ingen maade har faaet afrikanske linjeflaader til at dukke op, men blot har styrket de franske rederiers handelsmaessige position i de paagaeldende trafikomraader. Til gengaeld er den afrikanske part interesseret i de finansielle resultater, som opnaas af de rederier, som faktisk opererer paa disse trafikomraader, nemlig:
- det af rederierne udbetalte vederlag til det organ, som paa afrikansk side skal varetage kontrollen af fordelingen af trafikken (jf. betragtning 19) - den provision, som udbetales til de afrikanske rederier for overdragelse af deres trafikrettigheder til de rederier, som har skibe til at udnytte disse rettigheder.
c) Lukning af trafikomraadet (25) Rederikomitéerne kan kun foretage en effektiv kontrol af deres respektive trafikomraader, hvis der ivaerksaettes sanktioner over for medlemmer, som overskrider deres kvoter, samt over for uafhaengige rederier, som maatte forsoege at besejle ruten uden komitéernes godkendelse. Dette er baggrunden for, at komitéernes medlemmer soergede for at faa de afrikanske myndigheder til at vedtage forskrifter om beskyttelse af deres aktiviteter og ivaerksaettelse af sanktioner, saafremt saadanne forskrifter endnu ikke var vedtaget. Dette blev bekraeftet af formanden for komitéen Frankrig-Senegal allerede i 1981 (notat af 19. maj 1981): ». . . fra redernes side er der intet til hinder for at ivaerksaette hele ordningen nu . . . det er klart, at dette forudsaetter, at der i mellemtiden indfoeres en effektiv ordning, som aabner mulighed for at ivaerksaette administrative sanktioner over for redere, som maatte overtraede lastfordelingsreglerne.« Denne holdning bekraeftedes i et senere notat, hvori samme forfatter, samtidig med at han anbefaler, at rederikomitéernes ordning udvides til at omfatte andre euro-afrikanske ruter, angiver, at (notat fra april 1989) »alt dette . . . forudsaetter en kontrol paa bestemmelsesstedet (i de afrikanske havne) af de behoerigt paategnede ladningsmanifester og ivaerksaettelse af sanktioner i tilfaelde af ikke-overholdelse af det saaledes vedtagne soefartsreglement«. Foelgende dokumenter vidner om de anstrengelser, som rederikomitéernes medlemmer har udfoldet for at faa de afrikanske myndigheder til at vedtage bestemmelser om ivaerksaettelse af sanktioner over for rederier, som ikke overholder komitéernes reglement:
i) Telex af 30. juni 1981 til de senegalesiske myndigheder: »de franske nationale redere, som er medlemmer af rederikomitéen . . . konstaterer med stor tilfredshed, at underskrivelsen af bekendtgoerelsen om ivaerksaettelse af sanktioner over for redere, som overtraeder det af rederikomitéen vedtagne soefartsreglement, er naert forestaaende. De franske nationale redere er parate til at haeve overdragelsesprovisionen til 10 %, saa snart bekendtgoerelsen er underskrevet«. (Det drejer sig om den provision, som de franske rederier betaler til det senegalesiske rederi for udnyttelsen af sidstnaevntes trafikrettigheder).
ii) Protokol fra moedet den 30. juni 1987 i rederikomitéen Frankrig-Burkina, hvorunder repraesentanten for det burkinske afskiberraad »Conseil Burkinabé des Chargeurs« (CBC) udtrykker bekymring over, at anvendelsen af fordelingsnoeglen 40:40:20 i realiteten sker paa bekostning af den burkinske part, og anmoder om en aendring af denne metode; meningsudvekslingen er gengivet paa foelgende maade: »Det franske rederi accepterer paa betingelse af, at trafikken lukkes fuldstaendigt. CBC mener, at lukningen af trafikken ikke skal betragtes som en betingelse.« iii) Protokol fra moedet den 28. juli 1988 i rederikomitéen Frankrig-Mali:
»Det franske rederi understreger i samtalens loeb noedvendigheden af at faa denne aftale (1) til at fungere effektivt og insisterer paa, at Mali vedtager forskrifter, som aabner mulighed for at foere en ufejlbarlig kontrol med ordningen. Rederiet naevner bl. a., at der hurtigst muligt maa vedtages love om ivaerksaettelse af sanktioner over for lovovertraederne (afskibere og redere)«.
iv) Arbejdsdokument fra juni 1987, som direktoeren for det franske rederi Delmas' afdeling for eksterne forbindelser har sendt til formanden for »Société de Navigaton Malienne« med henblik paa oprettelsen af rederikomitéen Frankrig-Mali, og som indeholder foelgende passus: »Det er noedvendigt, at de maliske myndigheder fastsaetter sanktioner for enhver overtraedelse af reglementet for den beroerte trafik. (. . .) I et fordelingssystem, som er baseret paa et samarbejde mellem de to partnerlandes nationale rederier, vil sanktionerne hovedsagelig blive anvendt paa redere. Man ogsaa afskiberne skal opfylde visse forpligtelser, bl.a. skal de paa konnossementet angive varernes destination i Mali. En tilsidesaettelse af denne forpligtelse boer ligeledes give anledning til ivaerksaettelse af sanktioner. De maliske myndigheder har faaet forelagt adskillige eksempler paa beslutninger om ivaerksaettelse af sanktioner.« Disse beslutninger vedroerer overtraedelser begaaet paa andre trafikomraader end Frankrig-Mali, som allerede var daekket af rederikomitéer.
v) Skrivelse af 29. juli 1988 til generaldirektoeren for det nationale transportkontor (Mali) og til formanden for det maliske rederi fra »Armement National Français« (SNCDV-Delmas, Société Navale de l'Ouest og Société Navale caennaise), hvori sidstnaevnte »udtrykker sin glaede over det positive resultat af de nylige droeftelser med sine maliske partnere, som har foert til underskrivelse af en aftale mellem Frankrig og Mali. SNCDV oensker, at denne aftale resulterer i en effektiv styring af trafikken mellem de to lande til gavn for begge parter. SNCDV erklaerer sig rede til at samarbejde med sine maliske partnere paa enhver maade med henblik paa at naa de tilstraebte maal og oensker for sit vedkommende at de maliske partnere hurtigst muligt indfoerer lovforskrifter, som aabner mulighed for en fuldstaendig opfoelgning af trafikordningen og en afhjaelpning af eventuelle mangler«.
vi) Protokol fra moedet den 30. juni 1987 i rederikomitéen Frankrig-Burkina Faso: »SNCDV fremdrager problemet med styringen af trafikken og kontrollen hermed. (. . .) Secrétama spoerger, hvad der sker i tilfaelde af forelaeggelse af ikke-paategnede ladningsmanifester. SNCDV oplyser, at der i andre lande finder et samarbejde sted mellem toldvaesenet og afskiberraadene, saaledes at det er muligt at foere streng kontrol med trafikken. Paa SNO's forespoergsel understreger hr. Bouda, at bekendtgoerelsen om sanktioner er blevet udarbejdet . . . Som svar paa et andet spoergsmaal fra SNO understreger CBC, at sanktionen tager sigte paa rederen«.
vii) Protokol fra moedet den 9. december 1987 i rederikomitéen Frankrig-Gabon: »SNCDV goer atter opmaerksom paa, at der ikke findes nogen retsakt om ivaerksaettelse af sanktioner ved ankomsten til Gabon. SNCDV understreger, at den franske part oensker at faa oplyst, hvilke sanktioner der ivaerksaettes i tilfaelde af omlaegninger i samhandelen. SNCDV fremhaever, at de franske redere, i betragtning af den liberale tendens, der er fremherskende i Europa, er noedsaget til at stole paa den gabonesiske part og paa ikrafttraedelsen af visse forskrifter i Afrika, hvis de tilstraebte maal skal virkeliggoeres«.
(26) Adskillige bilag til dette dossier viser, at den omstaendighed, at de afrikanske myndigheder har vedtaget forskrifter om sanktioner over for redere, som ikke overholder rederikomitéernes reglement, ikke er ensbetydende med, at myndighederne ogsaa har ivaerksat disse sanktioner. Dette er baggrunden, for at rederikomitéernes medlemmer har forsoegt at faa myndighederne til at anvende disse forskrifter i praksis. Dette fremgaar bl.a. af foelgende bilag:
i) Protokol fra moedet den 6. maj 1987 i komitéen Frankrig-Senegal: ». . . rederierne understreger, at det med den nuvaerende struktur kun er myndighederne paa bestemmelsesstedet, der kan foretage en effektiv kontrol af lovovertraederne, saerlig ved at undersoege ladningsmanifesterne . . . Cosenam mener for sit vedkommende, at boederne ikke er tilstraekkeligt afskraekkende til at hindre Maersk Line i at afskibe varer. SNCDV foreslaar derfor, at rederierne tager kontakt med de senegalesiske toldmyndigheder. Det besluttes at foranstalte et moede mellem en rederidelegation, den senegalesiske handelsflaade og tolddirektoratet«.
ii) Protokol fra moedet den 11. september 1986 i samme komité: »SNCDV oensker at gentage kravet om kontrol med de afskibninger fra Frankrig, som foretages af udenforstaaende redere; dette krav var allerede blevet fremsat paa det sidste plenarmoede. Hr. Sarr (1) henleder dernaest opmaerksomheden paa, at det efter hans opfattelse paahviler de franske myndigheder at traeffe forholdsregler for at hindre disse afskibninger . . . Formanden goer opmaerksom paa, at man ikke under de nuvaerende omstaendigheder kan forvente, at de franske myndigheder traeffer en saadan forholdsregel . . . SNO understreger, at det er noedvendigt at vaere realistisk. Der er fastsat en raekke regler om rederikomitéens funktionsmaade: det er Senegal og ikke Frankrig, der har midlerne til at ivaerksaette sanktioner over for lovovertraederne.« Det ser saaledes ud til, at et fransk rederi (SNCDV-Delmas) allerede paa det moede, som gik forud for det moede, som dette referat henviser til, havde kraevet at der blev ivaerksat sanktioner over for et udenforstaaende rederi - dvs. et rederi, som ikke var godkendt af rederikomitéen - som havde afskibet varer til Senegal. Dette krav er tilsyneladende ikke blevet efterkommet. Derfor stoetter SNO SNCDV's krav om, at trafikken fra Frankrig kontrolleres paa bestemmelsesstedet, dvs. i Senegal.
d) Rederikomitéernes deltagelse i boedeordningen (27) Den sanktionsordning, som er noedvendig, hvis det af rederikomitéerne fastsatte reglement skal fungere i praksis, kan kun gennemfoeres i snaevert samarbejde med disse rederikomitéer. Ethvert skib, som forlader Frankrig med kurs mod en af de afrikanske stater, der er daekket af en rederikomité, skal nemlig forelaegge ladningsmanifesterne for denne komitées sekretariat med henblik paa paategning. En manglende paategning giver anledning til ivaerksaettelse af sanktioner paa bestemmelsesstedet. Dette fremgaar bl.a. af en telex af 21. november 1988, som »Conseil National des Chargeurs du Togo« (CNCT) har sendt til rederiet Maersk, som ikke er medlem af komitéen: »skibet Maersk Mango 8815, som har afskibet varer fra Marseille, er blevet idoemt boeder paa grund af et manglende Secrétama-stempel. Inden afskibningen i en fransk havn, skal rederiet nemlig henvende sig til Secrétamas repraesentanter for at faa en afskibningstilladelse, som har form af et stempel, der paafoeres ladningsmanifestet«. Foelgelig har CNCT soerget for at faa trykt formularer, som gentagne gange er blevet sendt til de uefterrettelige rederier, med angivelse af stoerrelsen af de boeder, der er paalagt; disse formularer baerer foelgende tekst: »varer afskibet paa M/S (skibets navn) uden Secrétamas stempel«.
(28) Boederne paalaegges normalt af de afrikanske afskiberraad i bestemmelseslandene for de varer, der eksporteres fra Frankrig (2). Disse organismer, som modtager vederlag fra rederne, er i vid udstraekning afhaengige af de oplysninger, som de modtager fra sidstnaevnte; rederikomitéerne, dvs. deres sekretariat (Secrétama), er de eneste, der kan vide, om en given afskibning fra Frankrig er blevet godkendt af dem; paa grund af deres tilstedevaerelse i de franske havne vil de rederier, der er medlemmer af komitéerne, frem for nogen vide besked med eventuelle ikke-godkendte afskibninger; det samme gaelder for Secrétama, som har afdelinger i de vigtigste franske havne. Derfor indeholder rederiaftalerne en bestemmelse om, at ethvert tilfaelde af ikke-anvendelse af de forskrifter, de indfoerer, skal anmeldes »til de beroerte parter til videre foranstaltninger«.
En protokol fra moedet den 6. maj 1987 i komitéen Frankrig-Senegal indeholder foelgende passus: »Hvis rederierne faar kendskab til afskibninger foretaget uden komitéens godkendelse, paahviler det naturligvis disse rederier at viderebringe disse oplysninger til Secrétasen«, hvilket blev bekraeftet af Secrétama paa moedet den 2. juni 1988: »Secrétama henleder opmaerksomheden paa, at oplysninger om eventuelle afskibninger foretaget uden komitéens tilladelse viderebringes til Secrétasen«.
I protokollen for moedet den 30. juni 1987 i komitéen Frankrig-Burkina Faso anfoerer Secrétama, at den underretter bestemmelseslandets afskiberraad pr. telex, hvis den faar kendskab til ulovlige afskibninger. I en telexmeddelelse, nr. 2195, af 14. maj 1986 til rederiet Keller Shipping anfoerer Secrétama: »Saafremt vi faar kendskab til, at et skib har afskibet varer uden de tilladelser og paategninger, der kraeves i henhold til de fransk-afrikanske bilaterale aftaler, som vi administrerer, underretter vi myndighederne i bestemmelseslandet, saaledes at de noedvendige foranstaltninger kan blive ivaerksat«.
Den 25. marts 1987 moedtes planlaegningskomitéerne Frankrig/Gabon, Frankrig/Burkina Faso og Frankrig/Congo for at fordele ladningerne for den foelgende maaned. Ved telex af samme dag underrettede Secrétama Keller Shipping om de afskibningstilladelser, om planlaegningskomitéerne havde bevilget den.
Den 27. april 1987 indskibede Keller Shipping ladninger, der oversteg disse afskibningstilladelser.
Derfor meddelte Secrétama Keller Shipping ved tre telexmeddelelser af 4. maj 1987, at den suspenderede paategningen af ladningsmanifesterne for det skib, som havde overtraadt komitéernes reglement, og at den ville underrette de afrikanske kontrolorganer om disse overtraedelser og anmode dem om at anvende de forskrifter, der var fastsat i soefartsaftalerne mellem Frankrig og hver af de tre beroerte afrikanske stater.
Der blev da ogsaa sendt kopier af disse tre telexmeddelelser til de tre naevnte afrikanske organismer, og den 4. juni 1987 indbetalte Keller Shipping paa Contrams vegne en boede paa 54 000 ffr. til SCADOA's (1) konto i Société Générale (Paris), for at rederiets skib kunne faa tilladelse til at forlade havnen i Pointe Noire (Congo).
(29) Ved flere andre lejligheder har enten Secrétrama eller et af rederikomitéernes medlemmer sendt meddelelser til de afrikanske myndigheder for at underrette dem om overtraedelser af komitéernes reglement »til videre foranstaltning«. Bilag V indeholder naermere oplysninger om disse henvendelser.
(30) De afrikanske afskiberraad (eller lignende organer) har gentagne gange ivaerksat sanktioner i anledning af overtraedelser af det af rederikomitéerne vedtagne soefartsreglement, saaledes som de i bilag VI naevnte dokumenter vidner om.
e) Rederikomitémedlemmernes forsoeg paa at unddrage sig faellesskabsretten (31) Medlemmerne af rederikomitéerne har forsoegt at unddrage sig faellesskabsretten, enten ved at skjule deres metoder eller ved at opfordre deres afrikanske partnere i den anden ende af ruten til at vedtage forskrifter, som stemte bedre overens med deres interesser, eller ved at forsoege at faa tredjelande til at gribe ind for at bremse den af Kommissionen indledte procedure. Dette fremgaar isaer af foelgende dokumenter:
i) sidste saetning i det dokument, der er naevnt i betragtning 21, punkt ii) ii) anden saetning i det dokument, som er naevnt i betragtning 21, punkt iii) iii) det i betragtnig 21 punkt i) naevnte arbejdsdokument, som indeholder en klar afvisning af tanken om at gaa paa akkord med princippet om en udvidelse af lastfordelingsordningen til at omfatte hele trafikken, og hvori det er anfoert, at »de afrikanske stater skal sikre sig, at de deltagende rederier foelger rederikomitéernes plan, da der hverken kan foeres kontrol eller ivaerksaettes sanktioner af nogen art i de europaeiske havne« iv) udtalelse fra en repraesentant for Delmas-koncernen paa Mewac-konferencens moede den 3. maj 1988: »Med den lovgivning, der er gaeldende paa Mewac-rutens to yderpunkter, kan alene de afrikanske regeringer og de afrikanske myndigheder, som har befoejelse til at ivaerksaette sanktionerne, sikre, at en lastfordelingsordning, af hvilken art den end maatte vaere fungerer godt« v) referat af en droeftelse mellem Secrétamas generaldirektoer og formanden for det maliske rederi Sonam den 7. juli 1987: »Jeg har givet ham alle noedvendige oplysninger om de eksisterende aftaler, og jeg har isaer fremhaevet de nuvaerende begraensninger i anvendelsen af en rederiaftale som foelge af de krav, EOEF stiller . . . jeg har i oevrigt ikke undladt at goere opmaerksom paa, at det er tvingende noedvendigt af hensyn til ordningens effektivitet og trovaerdighed, at kystloese lande raader over en lovgivning, som aabner mulighed for at foretage kontrol og ivaerksaette sanktioner ved ankomsten« vi) udtalelse fra en repraesentant for rederiet Delmas under moedet den 9. december 1987 med gabonesiske myndigheder, saaledes som den er gengivet i en protokol: ». . . den franske part oensker at faa oplyst, hvilke sanktioner der ivaerksaettes i tilfaelde af omlaegninger i samhandelen . . . I betragtning af den liberale tendens, der er fremherskende i Europa . . . er det franske rederi noedsaget til at stole paa den gabonesiske part og paa ikrafttraedelsen af visse forskrifter i Afrika« vii) uddrag af et notat fra april 1989, som allerede er naevnt i betragtning 21, punkt i): »det er vigtigt, at MCWES omgaaende retter henvendelse til EOEF, for at GD IV's - mere og mere markante - interventioner over for saavel booking-agenterne i Europa som linjekonferencerne og Secrétama bliver bragt til ophoer«
II. RETLIG VURDERING
A. Artikel 85 1. Anvendelse af artikel 85 (32) De franske medlemmer af rederikomitéerne har gjort gaeldende, at de aftaler og fremgangsmaader, som klagerne tager sigte paa, ikke falder ind under artikel 85, da de kun er et resultat af forpligtelser, som er paalagt af offentlige myndigheder. Det vil derfor vaere hensigtsmaessigt at vurdere de forhold, der er gjort rede for i det foregaaende, inden for rammerne af de generelle »ordre public«-bestemmelser, som gaelder for soetransporten mellem paa den ene side Faelleskabet og Frankrig og paa den anden side de elleve afrikanske stater, der er naevnt i betragtning 2.
a) UNCTAD-koden (33) Med hensyn til den af UNCTAD vedtagne kodeks for linjekonferencer skal det bemaerkes at den artikel i denne internationale konvention, som behandler spoergsmaalet om fordelingen af lasten (artikel 2), noejes med at henstille, at gruppen af nationale linjer i hvert af to lande, hvis samhandel betjenes af en konference, skal have ligeret til at deltage i den fragt og trafikmaengde, som befordres af denne konference, medens eventuelle tredjelandslinjer skal have ret til en »betydelig andel, saasom 20 %«, af den fragt og trafikmaengde, som befordres af konferencen. Artikel 2 anbefaler hverken, at der oprettes konferencer paa trafikomraader, som ikke er daekket af konferencer, og endnu mindre, at der oprettes strukturer af samme art som rederikomitéerne, som daekker samtlige redere, hvad enten de er medlemmer af en konference eller ej, som opererer paa en given rute. Foelgelig gaelder de i UNCTAD-koden fastsatte forpligtelser, for saa vidt som de er ratificeret af de beroerte stater, kun for linjekonferencerne Cowac og Mewac, som opererer mellem de franske havne og havnene i Vest- og Centralafrika.
b) De nationale forskrifter (34) Det skal endvidere bemaerkes, at heller ikke de forskrifter, som er vedtaget af ti af de i betragtning 2 naevnte afrikanske stater (1) paalaegger rederne at foretage nogen som helst fordeling af linjelasten imellem sig eller at indfoere et kontrolsystem, som skal give afrikanske offentlige myndigheder mulighed for at ivaerksaette sanktioner i form af boeder over for de redere, som ikke respekterer denne fordelingsordning.
(35) Rederikomitéernes franske parter har gjort gaeldende, at hvis de ikke selv havde indfoert rederikomitéerne, havde de afrikanske myndigheder »indfoert en meget strengere ordning«. Dette argument bekraefter foerst og fremmest, at rederne havde en vis manoevremargen i forhold til de afrikanske forskrifter. I oevrigt kan det ikke accepteres, at virksomheder for at undgaa, at deres restriktive fremgangsmaader falder ind under artikel 85, goer gaeldende, at de konkurrencebegraensninger, som de offentlige myndigheder ville have indfoert, hvis virksomhederne ikke havde anvendt saadanne fremgangsmaader, ville have vaeret endnu mere maerkbare.
(36) Desuden stoettes denne paastand ikke af de faktiske forhold:
- selv om praktisk taget alle de stater, der er medlemmer af MCWES, har vedtaget lastfordelingsregler svarende til dem, der gaelder i de afrikanske stater, der er daekket af rederikomitéerne, ser det ikke ud til, at disse regler haandhaeves lige strengt paa alle trafikomraaderne; den interesse, som medlemmerne af de fransk-afrikanske rederikomitéer har lagt for dagen for at udvide den »model«, som anvendes paa de trafikomraader, som denne beslutning tager sigte paa, til ogsaa at gaelde for andre euro-afrikanske trafikomraader, vidner om, at restriktive forskrifter, der vedtages af afrikanske nationale myndigheder, ikke i sig selv skaber et tilstraekkeligt grundlag for en effektiv kontrol af trafikken. Hvis - som det er blevet haevdet - afrikanske forskrifter om fordeling af lasten indebar nogen som helst forpligtelse for rederne til selv at foretage denne fordeling ved hjaelp af rederikomitéer, var saadanne komitéer ogsaa blevet oprettet mellem Frankrig og andre MCWES-medlemsstater end de elleve stater, der er naevnt i betragtning 2 i denne beslutning, idet de fleste Vest- og Centralafrikanske stater har vedtaget lastfordelingsregler svarende til dem, der gaelder i de afrikanske stater, der er daekket af rederikomitéerne - som anfoert i betragtning II tager MCWES' resolutioner ogsaa sigte paa fordelingen af bulkgods, og i de fleste af de elleve afrikanske stater, der er daekket af rederikomitéerne, gaelder de deraf foelgende nationale forskrifter i princippet for hele den trafikmaengde, der er affoedt af deres udenrigshandel (jf. betragtning 2). Men Kommissionen har ikke kendskab til, at redere, som har specialiseret sig i transport af bulkgods, skulle have indfoert en fordelingsordning svarende til den ordning, der via rederikomitéerne er indfoert for linjetrafikken; den har heller ikke kendskab til, at de afrikanske myndigheder skulle have paabudt en saadan ordning - der findes ikke nogen direkte forbindelse mellem en afrikansk medlemsstats vedtagelse af en lastfordelingsordning og oprettelsen af en rederikomité. Saaledes hidroerer alle de love og forskrifter, som Cameroun har vedtaget paa dette omraade (og som i oevrigt ikke indeholder nogen som helst bestemmelser om oprettelse af rederikomitéer) fra tiden foer 1978, men rederikomitéen Frankrig-Cameroun blev foerst oprettet i juli 1987. Der er saaledes intet grundlag for at haevde, at oprettelsen af denne komité foelger af en forpligtelse i henhold til den camerounske lovgivning. I andre tilfaelde (Senegal, Guinea) er rederikomitéen blevet oprettet adskillige aar efter disse landes vedtagelse af lastfordelingsregler og nogle maaneder inden for disse to landes vedtagelse af eksplicitte bestemmelser om oprettelsen af saadanne komitéer med henblik paa deres samhandel med Frankrig (1). Med hensyn til Senegal skal det bemaerkes, at de franske redere selv har oplyst, at bestemmelserne om den fransk-senegalesiske linjetrafik er blevet »vedtaget af rederikomitéen« (jf. betragtning 25 (i)). Den senegalesiske bekendtgoerelse, som blev vedtaget senere, interesserer kun disse redere i det omfang, hvori den foreskriver sanktioner over for de rederier, som ikke overholder reglerne. Endelig er der blevet oprettet en komité Frankrig-Den Centralafrikanske Republik, skoent der ikke findes nogen lastfordelingsordning i Den Centralafrikanske Republik.
c) De »bilaterale aftaler« (37) Frankrig skulle ifoelge det oplyste have indgaaet bilaterale soefartsaftaler med visse af de afrikanske stater, som er daekket af rederikomitéernes virksomhed. Disse aftaler har, er det blevet haevdet, skabt en forpligtelse for rederne til at organisere sig i rederikomitéer. Men medlemmerne af rederikomitéerne har kun forelagt Kommissionen tre dokumenter som er blevet praesenteret som bilaterale aftaler:
i) Aftalen Frankrig-Togo (jf. betragtning 13) omhandler ganske rigtigt oprettelsen af en planlaegningskomité i forbindelse med indfoerelsen af en lasfordelingsordning. Men:
- det fremgaar udtrykkeligt af aftalens ordlyd, at dette fordelingssystem skal foelge principperne i kodeksen for linjekonferencer, hvilket indebaerer (i det mindste for de franske myndigheder), at fordelingsnoeglen 40:40:20 kun finder anvendelse paa de ladninger, der transporteres af konferencerne - aftalen, som blev indgaaet i 1981, er kun gyldig i en proeveperiode paa seks maaneder, og de beroerte parter har ikke forelagt Kommissionen noget dokument, som angiver, at denne aftale er blevet viderefoert - aftalen er for den togolesiske parts side blevet indgaaet af generaldirektoeren for en handelsvirksomhed, som, selv om den har status som offentlig virksomhed, naeppe kan betragtes som repraesentant for de togolesiske offentlige myndigheder. Kommissionen er af den opfattelse, at det paagaeldende dokument derfor ikke er en aftale mellem to stater og ikke indebaerer forpligtelser for rederne.
ii) Den tekst, som er praesenteret som en fransk/senegalesisk aftale (jf. betragtning 14), er i realiteten kun et protokollat over soefartsdroeftelser, som fandt sted i 1981 mellem delegationer for henholdsvis det franske og det senegalesiske ministerium for handelsflaaden. Delegationsmedlemmernes status er ikke praeciseret, og den tekst, som Kommissionen har faaet forelagt, er ikke underskrevet. Protokollatet henviser til et »protokoludkast«, som tager sigte paa at organisere den bilaterale linjetrafik og oprette en soefartskomité »for en overgangsperiode«.
Kommissionen er af den opfattelse, at en saadan tekst naeppe kan betragtes som en bilateral aftale mellem to stater, og dens status og de bestemmelser, den indeholder, er for upraecise til at medfoere nogen som helst forpligtelse for de oekonomiske beslutningstagere. Tekstens upraecise og ikke-definitive karakter bekraeftes af, at det blandede udvalg, som skulle oprettes, aldrig har fungeret i praksis.
iii) Den fransk-gabonesiske aftale (jf. betragtning 15) for saa vidt som den har karakter af en bilateral aftale mellem to stater, indeholder ingen bestemmelser om indfoerelse af en lastfordelingsordning, som skal administreres af en rederikomité. Den medfoerer saaledes ingen forpligtelse for rederne til at oprette en saadan komité.
Generelt skal det endvidere understreges, at bilaterale aftaler i princippet ikke medfoerer direkte forpligtelser for de oekonomiske beslutningstagere, medmindre de foelges op af vedtagelsen af lovforskrifter, som falder inden for de beroerte staters interne retsorden. Det fremgaar af de dokumenter, som rederikomitéerne har forelagt, at dette ikke er tilfaeldet for de tre aftaler, der er omhandlet i dette punkt.
(38) Det kan saaledes definitivt fastslaas, at hverken indgaaelsen af rederiaftalerne eller oprettelsen af de komitéer, der har til opgave at gennemfoere disse aftaler, foelger af en forpligtelse, som franske eller afrikanske offentlige myndigheder har paalagt rederne. Rederiaftalerne og de af medlemmerne af rederikomitéerne anvendte fremgangsmaader falder saaledes ind under Traktatens artikel 85, stk. 1.
2. Artikel 85, stk. 1 (39) I henhold til Traktatens artikel 85, stk. 1, er alle aftaler mellem virksomheder og alle former for samordnet praksis, der kan paavirke handelen mellem medlemsstater, og som har til formaal eller til foelge at hindre, begraense eller fordreje konkurrencen inden for det faelles marked, uforenelige med det faelles marked og forbudt, navnlig saadanne, som bestaar i at opdele markederne.
a) Rederiaftalernes formaal og virkning (40) Rederiaftalerne har til formaal eller til foelge at opdele markederne i den artikel 85, stk. 1, litra c), anvendte betydning, dvs. at fordele de ladninger, der transporteres med linjeskibe mellem Frankrig og de under pkt. 2 naevnte elleve afrikanske stater, mellem deres medlemmer - hvad enten disse er medlemmer af en linjekonference eller ej.
(41) Disse aftaler har endvidere til foelge at begraense udbuddet af transporttjenesteydelser, jf. artikel 85, stk. 1, litra b), for de afskibere, der oensker at importere eller eksportere varer mellem Frankrig og de elleve beroerte afrikanske stater; tredjelandslinjer, som maatte oenske at tilbyde saadanne tjenesteydelser, har nemlig ikke andet valg end at blive koopteret af medlemmerne af komitéerne og at begraense deres udbud til de godsmaengder, der tildeles dem af disse komitéer eller at give afkald paa enhver virksomhed paa disse trafikomraader, da de ellers risikerer at blive idoemt boeder; endvidere bevirker fastfrysningen af markedsandelene som foelge af lastfordelingsordningen, at de rederier, der er medlemmer af komitéerne, ikke kan oege deres udbud af treansporttjenesteydelser ud over de kvoter, som komitéerne har fastsat.
(42) Rederiaftalerne har helt klart til formaal at begraense konkurrencen; det er derfor ikke strengt noedvendigt at paavise, at de har haft en skadelig indvirkning paa konkurrencen. Det er bl. a. derfor, at Kommissionen ikke har forsoegt at beregne, hvilke fragtrater der havde vaeret gaeldende, og hvordan markedet havde vaeret fordelt, hvis de strukturer, som rederikomitéerne har indfoert, ikke eksisterede; en saadan beregning ville i oevrigt vaere ren spekulation.
Kommissionen er af den opfattelse, at det er tilstraekkeligt at fastlaa, at ivaerksaettelsen af en permanent ordning, som indbaerer, at redere, der kontrollerer stoerstedelen af trafikken i et omraade, fordeler ladningerne og overvaager trafikken i dette omraade, ikke har givet markedskraefterne frit spil og dermed har hindret en fri prisdannelse.
b) Paavirkning af handelen mellem medlemsstater (43) Rederiaftalerne paavirker handelen mellem Faellesskabets medlemsstater; dette fremgaar af nedenstaaende redegoerelse:
i) Disse aftaler tager sigte paa at afskaerme trafikken mellem Faellesskabet og de elleve beroerte afrikanske stater: paa de ruter, som er daekket af rederikomitéerne, har de franske linjer nemlig fortrinsret frem for de oevrige EF-medlemsstaters eller tredjelandenes linjer. En saadan ordning indebaerer, at de foerstnaevnte opnaar en uretmaessig fordel i konkurrencen med samtlige linjer i hele verden, inkl. de linjer, der tilhoerer andre EF-medlemsstater.
ii) Gennemfoerelsen af rederiaftalerne resulterer endvidere i en forvridning af konkurrencen mellem europaeiske afskibere, som opererer paa de afrikanske markeder: saaledes befinder de franske eksportoerer sig i en ugunstig position i forhold til deres konkurrenter, som transporterer gods til de samme destinationer fra andre EF-medlemsstater; endvidere er de franske importoerer forfordelte baade med hensyn til udbuddet af disponible transporttjenesteydelser og med hensyn til de anvendte fragtrater.
iii) De foernaevnte forvridninger kan faa indvirkning paa havneaktiviteten saavel i Afrika som i Europa; det pres, som rederikomitéernes restriktive fremgangsmaader udoever paa de franske afskibere, betager afskiberne lysten til at benytte franske havne, naar de skal transportere gods til eller fra de beroerte afrikanske lande. De franske afskibere, som maatte vaere utilfredse med kvaliteten af de tjenesteydelser eller stoerrelsen af de fragtrater, som tilbydes af medlemmerne af rederikomitéerne, har saaledes ikke noget andet valg end:
- at benytte havne i medlemsstater, der er naboer til Frankrig. Disse »omlaegninger af samhandelen« fremmer virksomheden i disse havne i forhold til de franske havne, selv om disse »omlaegninger« vanskeliggoeres paa grund af afskibernes forpligtelse til at lade deres varer ledsage af dokumenter, som angiver oprindelse og bestemmelsessted - at give afkald paa deres handelstransaktioner med de afrikanske lande, som er daekket af rederikomitéerne, hvilket haemmer aktiviteten i de franske havne.
Herved opstaar der forvridninger i konkurrencen mellem de franske havne og Faellesskabets oevrige havne om transporten af gods til eller fra Vestafrika.
3. Artikel 2 i forordning (EOEF) nr. 4056/86 (44) Kommissionen er af den opfattelse, at de aftaler og former for samordnet praksis, som er omhandlet i denne beslutning, ikke er tekniske aftaler i den i artikel 2 i forordning (EOEF) nr. 4056/86 naevnte forstand, da de udelukkende tager sigte paa handelsmaessige maal, og at denne artikel saaledes ikke danner grundlag for at undlade at anvende Traktatens artikel 85, stk. 1.
4. Artikel 3 i forordning (EOEF) nr. 4056/86 (45) De aftaler og former for samordnet praksis, som er omhandlet i denne beslutning, falder ikke ind under den undtagelsesbestemmelse, der er fastsat i artikel 3 i forordning (EOEF) nr. 4056/86. Denne fritagelse gaelder nemlig kun for aftaler, vedtagelser og samordnet praksis mellem alle eller nogle af en eller flere linjekonferencers medlemmer, som tager sigte paa fastsaettelse af priser og transportbetingelser eller et eller flere af de oevrige maal, der er naevnt i denne artikel. Men formaalet med rederikomitéerne er ikke at fastsaette faelles tariffer.
I det foreliggende tilfaelde er det desuden Cowac og Mewac, som sejler paa ruten mellem Frankrig og Vest- og Centralafrika; disse konferencer falder ind under undtagelsesbestemmelsen i artikel 3 i forordning (EOEF) nr. 4056/86. Den ordning, som er indfoert ved rederiaftalerne, omfatter konferencerederier og udenforstaaende rederier med det ene formaal at fordele den samlede linjelast paa hver af de beroerte ruter mellem dem. En saadan ordning falder ikke inden for rammerne af artikel 3 i forordning (EOEF) nr. 4056/86.
5. Artikel 85, stk. 3 (46) Kommissionen mener endvidere, at betingelserne for at anvende artikel 85, stk. 3, ikke er opfyldt i det foreliggende tilfaelde.
Det erkendes ganske vist, at lastfordelingen er en af de linjekonferenceaktiviteter, som, hvis de gennemfoeres paa de i forordning (EOEF) nr. 4056/86 fastsatte betingelser, generelt vil kunne bidrage til »at sikre et tilstraekkeligt stort udbud af regelmaessige og fyldestgoerende soetransportydelser, hvor der paa rimelig vis tages hensyn til brugernes interesser«. Det er dette hensyn til brugernes interesser, der har foranlediget Raadet til at fritage saadanne konferenceaftaler som dem, der ligger til grund for oprettelsen af Mewac- og Cowac-konferencerne, fra det i Traktatens artikel 85, stk. 1, fastsatte forbud.
De franske medlemmer af rederikomitéerne har gjort gaeldende, at disse komitéer var blevet oprettet paa de offentlige myndigheders initiativ for at stoette de for linjekonferencerne gaeldende lastfordelingsregler, for saa vidt som konferencerne ikke selv har indfoert nogen ordning. Bortset fra, at der ikke foreligger noget bevis for, at rederikomitéerne er blevet oprettet paa de offentlige myndigheders initiativ, er der ingen rimelig grund til, at medlemmerne af konferencerne for at udfylde de paastaaede lakuner i konferencesystemet indgaar aftaler med udenforstaaende redere om en fordeling af den samlede trafik; samtlige Cowac- og Mewac-medlemmer, som driver trafik mellem Frankrig og de elleve afrikanske stater, er ligeledes medlemmer af rederikomitéerne, og hvis de har vaeret i stand til sammen med de uafhaengige redere at ivaerksaette en lastfordelingsordning, som omfatter hele trafikken, er det vanskeligt at forstaa, hvorfor de ikke skulle have vaeret i stand til at indfoere lignende regler, som kun gaelder for medlemmerne af konferencen. Alt peger i retning af, at oprettelsen af rederikomitéerne slet ikke skyldes lakunerne i konferencesystemet, men i realiteten har faaet konferencerne til at traede i baggrunden, idet konferencerederierne har fremmet dannelsen af et kartelsystem, som omfatter hele trafikken og befrier dem for enhver konkurrence udefra.
(47) I oevrigt medfoerer rederiaftalerne ikke nogen forbedring i distributionen af transporttjenesteydelser i forhold til den situation, der havde vaeret fremherskende, hvis rederikomitéernes medlemmer, som ligeledes er medlemmer af Cowac og Mewac, havde begraenset sig til at fremme oprettelsen af en lastfordelingsordning, som kun gjalt for disse brancher, saaledes som det er fastsat i forordning (EOEF) nr. 4056/86.
(48) Disse aftaler fremmer heller ikke den tekniske udvikling; det skal isaer bemaerkes, at gennemfoerelsen af aftalerne ikke paa nogen maade har bidraget til udviklingen af de afrikanske linjeflaader.
(49) Den omstaendighed, at fordelingsregler, som kun skulle have fundet anvendelse paa konferencelasten, er blevet udvidet til at omfatte alle elleve bilaterale trafikomraader, har saaledes resulteret i konkurrencebegraensninger, som foejes til de med konferencerne forbundne begraensninger, og som ikke var bydende noedvendige for at naa det maal, som normalt forfoelges af disse konferencer, nemlig at forbedre udbuddet af transporttjenesteydelser udfoert med linjeskibe og samtidig sikre brugerne en rimelig andel af fordelen herved.
(50) Endvidere har denne udvidelse givet rederikomitéernes medlemmer mulighed for at eliminere konkurrencen for naesten samtlige transporttjenesteydelser. Enhver reder, som oensker at operere paa et af de elleve naevnte bilaterale trafikomraader, skal nemlig koopteres paa forhaand af medlemmerne af den kompetente rederikomité. Da han ifoelge sagens natur ikke kan henvise til »past performances«, kan han kun opnaa en minimal kvote, som rent oekonomisk ikke staar maal med den foerstegangsinvestering, som normalt er forbundet med aabningen af en ny rute. Den nytilkomne har saaledes foelgende valgmuligheder: at give afkald paa at tilbyde den paataenkte tjenesteydelse eller at noejes med den kvote, han har faaet tildelt, og haabe, at kvoten vil blive foroeget, hvis der sker en generel foroegelse af trafikken paa den paagaeldende rute, eller hvis andre medlemmer af rederikomitéen traekker sig tilbage fra denne rute (1), eller at han vil vaere i stand til at goere driften af den nye rute rentabel ved at udnytte »trafikrettigheder«, som afrikanske selskaber afstaar til ham (2). Saadanne vilkaar kan faa rederier, som eventuelt er interesserede i at drive linjetrafik paa de ruter, hvor rederikomitéerne opererer, til at afstaa fra deres forehavende.
Et saadant kooptationssystem resulterer saaledes i udelukkelse af enhver faktisk konkurrence fra redere, som ikke er medlemmer af rederikomitéerne; dette system kan paa ingen maade sidestilles med den i UNCTAD-kodens artikel 1 fastsatte procedure for optagelse i en linjekonference. I sidstnaevnte tilfaelde er medlemskabet af konferencen nemlig ikke nogen forudsaetning for, at en reder kan deltage i trafikken, eftersom rederen fortsat frit kan operere uden for konferencen (outsiders).
(51) De franske medlemmer af rederikomitéerne har anfoert, at kvoterne beregnes i fysiske enheder (dvs. i tonnage), og at denne fordelingsmaade levnede plads for en vis »kvalitativ« konkurrence (fragtens stoerrelse, vilkaarene for afskibning og transport osv. . . .) inden for rederikomitéerne. Kommissionen kan ikke godtage dette argument; de vigtigste medlemmer af komitéerne er partnere inden for de samme konferencer (Mewac og Cowac); i denne henseende kan deres eventuelle indbyrdes konkurrence kun vaere ubetydelig, da det mellem konferencerne udviklede samarbejde om tariffer, udbud af kapacitet eller fordeling af de godsmaengder, der skal transporteres, udgoer fundamentet i den funktion, de udoever som stabiliserende faktor, og som goer en gruppefritagelse af disse konferencer berettiget. Desuden levner fordelingen af ladningerne paa de enkelte rederier og den efterfoelgende kontrol af hver afskibning, der foretages af de rederier, der er medlemmer af komitéerne, ikke plads for nogen konkurrence af betydning. Endelig er den af de franske komitémedlemmer foreslaaede sondring mellem »kvantitativ« fordeling og kvalitativ konkurrence kunstig; en reder, som disponerer over en stoerre kvote, vil oftest ogsaa vaere i stand til at tilbyde afskiberne tjenesteydelser af en bedre kvalitet end den reder, som kun har faaet tildelt en minimal kvote, (f.eks. hyppigere afgange, hvilket vil kunne tiltraekke vaerdifuld fragt, som er kostbar at oplagre, eller bedre betingelser for transporten fra doer til doer, idet den reder, som transporterer betydelige lastmaengder, staar staerkere i forhandlingerne med transportudoeverne paa landjorden).
B. Artikel 86 (52) I henhold til artikel 86 er en eller flere virksomheders misbrug af en dominerende stilling paa det faelles marked eller en vaesentlig del heraf uforenelig med det faelles marked og i den udstraekning, samhandelen mellem medlemsstater herved kan paavirkes.
(53) De rederier, som er medlemmer af rederikomitéerne, er virksomheder i den i artikel 86 anvendte betydning.
1. Det paagaeldende marked (54) I sagen Ahmed Saeed (1) har Domstolen med henblik paa anvendelse af Traktatens artikel 86, fastslaaet at, saafremt de alternative muligheder ikke kan substituere den, saa kan en ruteflyvning paa en bestemt rute udgoere et marked, hvorpaa et flyselskab kan indtage en dominerende stilling.
Samme raesonnement kan anvendes, naar det drejer sig om en soevej eller et net af soeveje.
Det marked, som er taget i betragtning ved anvendelsen af artikel 86, omfatter alle de tjenesteydelser, der tilbydes i forbindelse med transport med linjeskib af forskellige varer (general cargo) mellem Frankrig og de elleve afrikanske stater, som er opregnet i betragtning 2. Dette marked er defineret i betragtning 2 og 7.
Ud fra et geografisk synspunkt er Frankrig en vaesentlig del af det faelles marked og samhandelen med forskellige varer, som transporteres med linjeskib mellem Frankrig og de elleve fransktalende afrikanske stater, som er naevnt i betragtning 2, udgoer en vaesentlig del af samhandelen med de samme varer mellem disse elleve stater og hele Faellesskabet.
2. Samlet vurdering af rederikomitémedlemmernes stilling (55) De rederier, som er medlemmer af rederikomitéerne, er i juridisk henseende uafhaengige virksomheder. Men visse af dem er dog forbundet paa forskellig maade; med hensyn til de fem franske redere, som i princippet deler 40 % af trafikken (1) forholder det sig saaledes:
- Delmas kontrollerer Louis Martin SA. samt Maurel og Prom (Delmas har endvidere andele i afrikanske rederier, som er medlemmer af komitéerne) - Société Navale de l'Ouest og Société Navale Caennaise henhoerer under konsortiet SCADOA (sammen med de skandinaviske redere Hoegh og SWAL) (2).
Disse to store koncerner erhverver stoerstedelen af de ladninger, der transporteres af rederikomitéernes medlemmer, dels fordi der er mange tredjelandslinjer (cross-traders) (mellem elleve og enogtyve ifoelge komitéerne), som skal dele den samlede kvote paa 20 %, dels fordi de afrikanske rederier (med delvis undtagelse af Gabon og Cameroun) ikke selv raader over skibe. Delmas udfoerer endvidere »koordinerede tjenesteydelser« sammen med andre medlemmer af rederikomitéerne (EWAS, Lloyd Triestino, Sivomar, Splosna Plovba, Mac Line, Transmare, Setramar og Camship).
(56) De afskibere, som oensker at benytte de af komitémedlemmerne tilbudte tjenesteydelser, henvender sig i princippet til en reder efter eget valg, eftersom de hver isaer raader over deres eget handelskontor. Men den ordning, i henhold til hvilken disse redere, maaned for maaned, deler linjelasten mellem sig, og det forhold, at enhver ladning er underlagt en enhedskontrol, som foretages af organer, der er oprettet med henblik herpaa, bevirker, at enhver effektiv konkurrence mellem medlemmerne af komitéerne elimineres, idet Kommissionen ikke kan acceptere virksomhedernes argumenter, ifoelge hvilke der fortsat vil kunne observeres en betydelig »kvalitativ konkurrence« inden for rederikomitéernes stive rammer (jf. betragtning 52).
(57) I oevrigt er stoersteparten af rederikomitéernes medlemmer ligeledes medlemmer af Cowac- og Mewac-konferencerne. I denne egenskab optraeder de samlet under de regelmaessige droeftelser med afskiberne om bl. a. fastsaettelsen af fragtraterne.
(58) Af ovenstaaende elementer drager Kommissionen den konklusion, at rederikomitémedlemmernes stilling paa markedet skal vurderes samlet.
3. Dominerende stilling (59) Den omstaendighed, at rederiaftalerne udgoer et supplement til aftalerne om oprettelse af Mewac- og Cowac-konferencerne, har resulteret i, at lastfordelingsordningen er blevet udvidet til at omfatte al last, der transporteres med linjeskib mellem de franske havne og de elleve afrikanske stater, som naevnt i betragtning 2 (jf. bilag II).
(60) Det er blevet anfoert, at afskibernes frihed til at ind- eller udskibe varer i havne, som er beliggende i lande, der er naboer til Frankrig, er en konkurrencefaktor, som rederikomitéernes medlemmer maa tage hensyn til, selv om afskiberne ikke udnytter muligheden fuldt ud i oejeblikket (jf. betragtning 61). Kommissionen bestrider ikke, at der i et vist omfang veksles mellem havne, hvis tyngdepunkter overlapper hinanden (saaledes ligger visse af Frankrigs nordlige og nordoestlige regioner i samme afstand fra franske havne - le Havre, Dunquerqe - og havne i nabolande saasom Zeebruegge, Antwerpen eller endog Rotterdam). Det skal dog i denne forbindelse bemaerkes, at:
i) Det ville vaere oekonomisk irrationelt, hvis en betydelig del af den franske soetrafik foregaar via havne i Frankrigs nabolande, naar Frankrig selv disponerer over talrige formaalstjenlige havneinfrastrukturer, som geografisk ligger naermest ved de fleste af varernes oprindelses- eller bestemmelsessteder; landtransportomkostningerne overstiger soetransportomkostningerne i en saadan grad (for samme afstand ligger omkostningerne i forbindelse med transport af en container paa 40 fod syv til otte gange hoejere, hvis transporten foregaar med jernbane, end hvis den foregaar ad soevejen, og omkostningerne i forbindelse med transport ad landevejen er endnu hoejere) (1), at den geografiske naerhed er af afgoerende betydning for afskiberens valg af indskibnings- (eller udskibnings-) havn ii) det fremgaar af bilagene til sagen, at medlemmerne af rederikomitéerne er meget opsatte paa at afskraekke afskiberne fra at anvende fremgangsmaader, som de betegner som »omlaegninger af samhandelen« (Detra). Derfor skal varerne vaere ledsaget af dokumenter, som angiver deres oprindelse og destination, og en overtraedelse af denne regel betragtes som svig; i oevrigt udfoerer de vigtigste medlemmer af rederikomitéerne (saasom som Delmas og SCADOA) ogsaa en betydelig del af transporten mellem de elleve afrikanske stater, der er daekket af komitéernes virksomhed, og havne saasom Antwerpen eller Rotterdam. Dette betyder en tilsvarende reduktion af de franske afskiberes mulighed for virkelig at unddrage sig rederikomitémedlemmernes indflydelse iii) hoveindholdet af foernaevnte betragtninger bekraeftes af medlemmerne af rederikomitéerne, som har udtalt, at medens »Detra« overstiger [...] af eksporten af varer fra Picardiet, Champagne, Lorraine og Alsace, er dette faenomen begraenset til [...] for den parisiske region (mod et skoennet landsgennemsnit paa [...]). Kommissionen mener derfor, at de franske afskibere ganske vist har mulighed for i visse tilfaelde at goere sig fri af de baand, som rederikomitéerne paalaegger dem, ved at lade deres varer passere som transitgods gennem havne, der er naboer til det franske territorium, men at denne konkurrence under de ovenfor beskrevne omstaendigheder ikke er tilstraekkelige til at fratage rederikomitémedlemmerne deres dominerende stilling.
I denne henseende har Domstolen i sagen United Brands (2) bekraeftet, at en dominerende stilling ikke udelukker tilstedevaerelsen af en vis konkurrence og heller ikke forudsaetter, at den producent eller de producenter, som indtager en dominerende stilling, har elimineret enhver mulighed for konkurrence.
(61) Rederikomitéernes franske parter har endvidere haevdet, at de afrikanske afskibere har et rigt udvalg af vestafrikanske havne at vaelge imellem. Herved undlader de franske parter at tage hensyn til de saerlige problemer, der er forbundet med landtransporten i Afrika, og som er blevet beskrevet af et rederikomitémedlem, som har specialiseret sig i multimodaltransport mellem Europa og Afrika (3): valget mellem de forskellige transportformer (landevejs-, jernbane- eller flodtransport) afhaenger hovedsagelig af kvaliteten af de eksisterende infrastrukturer eller endog af aarstidsbestemte eller klimatiske faktorer. De administrative og toldmaessige formaliteters kompleksitet, som varierer fra land til land, skal ligeledes tages i betragtning samt - naar det drejer sig om transport ad undertiden daarligt udstyrede veje - noedvendigheden af at samle ladningerne i vogntog for at begraense foelgerne af tekniske ulykker. De kystloese lande og regioner har saaledes ikke noget stort udvalg af forsyningshavne, som de kunne benytte med henblik paa, f. eks., at undgaa urimelige fremgangsmaader, som redere, der betjener en given havn, maatte benytte, medens kystregionerne, i betragtning af at omkostningerne i forbindelse med transport ad landjorden er langt stoerre i Afrika end i Europa, er afhaengige af de havne, som ligger naermest ved dem.
Endvidere betjenes ruten mellem Frankrig og de havne, som er blevet praesenteret som indbyrdes ombyttelige (Lomé, Cotonou, Douala, Abidjan og Lagos) af rederier, som er medlemmer af rederikomitéerne (dette gaelder for hele trafikken, for saa vidt angaar de tre foerstnaevnte havne, og for en stor del af trafikken, for saa vidt angaar de to sidstnaevnte havne).
De franske parters henvisning til de afrikanske havnes ombyttelighed kan saaledes ikke rokke ved den kendsgerning, at rederikomitéernes medlemmer indtager en dominerende stilling paa deres marked.
(62) I dommen United Brands har Domstolen udtalt, at spoergsmaalet om dominerende stilling boer vurderes paa grundlag af den eller de beroerte virksomheders markedsandel set i forhold til konkurrenternes styrke eller antal. Saa vidt Kommissionen ved, er det danske rederi Maersk Line det eneste rederi, som, uden at vaere medlem af rederikomitéerne, driver linjefart mellem franske havne og havne i de elleve afrikanske stater, som er daekket af rederikomitéernes aktivitet (Kommissionen paapeger, at Tidsskriftet for Handelsflaade og Multimodaltransport, som de franske medlemmer af rederikomitéerne henviser til i deres svar paa Kommissionens meddelelse af klagepunkter, i 1991 ikke angiver nogen sejlads fra Frankrig til Vestafrika foretaget af et fartoej tilhoerende et selskab, der opererer udenfor rederikomitéen). Maersk Lines skibe sejler hver anden uge mellem havnene i Rotterdam, Antwerpen, Le Havre og Marseille/Fos og ni havne paa den vestafrikanske kyst, herunder Dakar (Senegal), Lomé (Togo), Cotonou (Benin) og Conakry (Guinea). Disse skibe er i stand til at transportere ladninger fra Rotterdam og Antwerpen til samtlige vest- og centralafrikanske lande, herunder de elleve stater, der er naevnt i betragtning 2. Ladninger, der afskibes i franske havne, bliver dog kun transporteret til afrikanske lande, hvis samhandel med Frankrig ikke daekkes af rederikomitéerne; dette skyldes, at Maersk ikke kan skaffe sig de noedvendige paategninger fra Secrétama, da rederiet ikke er medlem af rederikomitéerne, og at enhver afskibning, som ikke er paategnet af Secrétama, kan give anledning til paalaeggelse af boeder paa bestemmelsesstedet.
Maersk Lines samlede transport af ladninger fra franske havne til samtlige vestafrikanske lande har siden 1987 udgjort mindre end [...] af den samlede eksport til disse lande; dette haenger sammen med, at Maersk Lines afskibninger af varer til de afrikanske lande, som er daekket af rederikomitéerne, er ubetydelige.
(63) Det er blevet anfoert, at »nye outsiders«, som forsoeger at goere sig gaeldende paa ruterne mellem Europa og Vestafrika, gradvis erstatter de midlertidige operatoerer, som hidtil hver for sig har paafoert konferencerne en vis konkurrence. Denne udvikling skyldes til dels, at besejlingen af trafikomraader, som bliver mere og mere containeriseret, og som, for den afrikanske dels vedkommende, ofte betjenes af mangelfuldt udstyrede havne, kraever betydelige foerstegangsinvesteringer (f. eks. tilrigning af skibe og oprettelse af containerparker), som i betragtning af, at de kommer oveni de handelsmaessige investeringer, kun er rentable, hvis rederen med rimelighed kan forvente at opretholde en regelmaessig tjeneste i et vist antal aar. Dette kan naeppe vaere tilfaeldet for redere, som opererer udenfor rederikomitéernes rammer, og som derfor naar som helst kan risikere at faa paalagt boeder (1). Udfra dette synspunkt er det rimeligt at antage, at den vedvarende trussel om saadanne boeder virker lige saa afskraekkende paa de redere, der maatte vaere interesserede i at operere paa det paagaeldende trafikomraade, som selve paalaeggelsen af boederne. Det er muligt, som det haevdes af de franske medlemmer af rederikomitéerne, at udenforstaaende redere, bortset fra Maersk Line, som de ikke naevner ved navn, lejlighedsvis har kunnet afskibe ladninger, uden at de i de afrikanske lovgivninger fastsatte sanktioner er blevet ivaerksat, men det aendrer ikke ved den kendsgerning, at en saadan virksomhed er praeget af usikkerhed og ikke opfylder de krav, der maa stilles af redere, som sejler regelmaessigt paa de paagaeldende trafikomraader. Disse afskibere kan derfor ikke komme uden om at benytte medlemmerne af rederikomitéerne i forbindelse med en vaesentlig del af transporterne, hvilket giver disse medlemmer en dominerende stilling paa markedet.
Endvidere bekraefter det forhold, at en svaervaegter som Maersk Line (verdens naeststoerste linjerederi), til trods for et klart oenske herom, ikke har haft held til at traenge igennem paa de trafikomraader, som daekkes af rederikomitéerne, at den ordning, som er etableret paa disse trafikomraader, effektivt udelukker uafhaengige rederier.
(64) Domstolen har udtalt, at artikel 86 finder anvendelse paa en virksomhed, som indtager en dominerende stilling paa et givet marked, selv i de tilfaelde, hvor denne dominerende stilling ikke kan tilskrives selve virksomhedens aktivitet, men den omstaendighed, at der paa grund af lovforskrifter ikke kan vaere nogen konkurrence eller kun kan vaere en yderst begraenset konkurrence paa dette marked (2).
Ifoelge de forskellige lovforskrifter, som er blevet vedtaget af de elleve beroerte afrikanske stater, skal hele trafikken mellem disse stater og Frankrig styres efter 40:40:20-reglen. I det foreliggende tilfaelde har rederne selv taget initiativet til at organisere denne fordeling via rederikomitéerne og faaet de afrikanske myndigheder til at anvende sanktionsordninger for at beskytte deres aktiviteter. Disse komitéer er i Frankrig de eneste organer, der administrerer trafikken; deres medlemmer indtager derfor en kollektiv dominerende stilling.
(65) Det fremgaar af ovenstaaende, at rederikomitémedlemmernes kollektive dominerende stilling mere generelt skyldes stoerrelsen af den flaade, de raader over, det net af trafikomraader, de daekker, og hyppigheden af de tjenester, de er i stand til at tilbyde afskiberne fra de vigtigste franske havne, sammenlignet med deres nuvaerende og potentielle konkurrenter.
(66) I betragtning af ovenstaaende er Kommissionen derfor af den opfattelse, at oprettelsen af rederikomitéer paa initiativ af en gruppe redere, som daekker naesten hele markedet, har givet disse redere en kollektiv dominerende stilling.
4. Misbrug af den kollektive dominerende stilling (67) De fremgangsmaader, som medlemmerne af rederikomitéerne har anvendt for paa basis af rederiaftalerne at eliminere enhver konkurrence fra udenforstaaende rederier, maa ligeledes betragtes som misbrug af dominerende stilling i den i Traktatens artikel 86 anvendte betydning. Saadanne fremgangsmaader resulterer bl. a. i begraensning, jf. artikle 86, litra b), af antallet af linjetransporttjenesteydelser, der tilbydes afskiberne.
(68) Det drejer sig isaer om foelgende fremgangsmaader:
i) Komitéernes faktiske deltagelse i anvendelsen af sanktionerne, idet de oplyser de afrikanske myndigheder om de overtraedelser, som efter deres opfattelse berettiger saadanne sanktioner, og opfordrer de afrikanske myndigheder til at anvende disse sanktioner.
Af de aarsager, der er naevnt i betragtning 32 til 39, afviser Kommissionen i denne forbindelse de franske parters udtalelse om, at medlemmerne af rederikomitéerne ved at handle paa denne maade kun har rettet sig efter de forskrifter, som er gaeldende i de beroerte afrikanske stater. Den bemaerker tvaertimod, at medlemmerne af disse komitéer har udfoldet ihaerdige anstrengelser for at faa de afrikanske myndigheder til at vedtage forskrifter, som har resulteret i det, som medlemmerne selv har kaldt en »aflukning« af trafikken (jf. betragtning 25, punkt ii), samt til at indfoere og anvende en sanktionsordning overfor udenforstaaende redere eller redere, som overskrider deres kvoter.
Kommissionen afviser endvidere det argument, at foernaevnte fremgangsmaader udgoer et »mindre onde« end de kontrolordninger, som de afrikanske stater, ifoelge medlemmerne af komitéerne, kunne have indfoert, hvis der ikke var blevet anvendt saadanne fremgangsmaader (jf. betragtning 35 og 36), som ubegrundet.
Kommissionen medgiver endelig, at det forhold, at en sammenslutning af virksomheder goer medlemmernes faelles interesser gaeldende overfor offentlige myndigheder, ikke i sig selv er en overtraedelse af konkurrencereglerne; men i det foreliggende tilfaelde har rederikomitémedlemmernes henvendelser til myndighederne i visse afrikanske stater haft det ene formaal at udvirke, at der blev vedtaget foranstaltninger, som kunne styrke deres dominerende stilling. Anvendelsen af saadanne fremgangsmaader kan dog under ingen omstaendigheder beskytte deres ophavsmaend mod anvendelsen af Faellesskabets konkurrenceregler, naar det tages i betragtning, at det er mildest talt paradoksalt, at virksomheder anmoder offentlige myndigheder om at legalisere deres restriktive fremgangsmaader for derefter at haevde, at disse fremgangsmaader ikke falder ind under artikel 85, fordi de er blevet paalagt af de samme offentlige myndigheder.
ii) Kooptation af de rederier, som har adgang til at deltage i den bilaterale trafik, der administreres af komitéerne.
Som anfoert i betragtning 16 (fodnote 7) maa tredjelandslinjerne (cross-traders) for at faa adgang til at deltage i trafikken undertiden acceptere visse klausuler, som de nationale rederier har fastsat for at beskytte deres egne interesser. I oevrigt er den foerste tildeling, der tilbydes den nye kandidat, ikke tilstraekkelig til, at han kan udvikle sin virksomhed paa oekonomisk acceptable betingelser; denne nye kandidat kan heller ikke handle i forventning om en vaesentlig foroegelse af hans markedsandel, saalaenge de regler, som den komité, han tilslutter sig, er gaeldende.
Anvendelsen af saadanne adgangsbetingelser betyder i praksis, at tredjelandslinjer er udelukket fra at faa (andet end rent symbolsk) adgang til trafikken, eller at en saadan tilladelse til at operere paa et trafikomraade goeres oekonomisk uinteressant.
(69) Den af rederikomitémedlemmerne udviste adfaerd, som skader konkurrencestrukturerne inden for linjetrafikken mellem Frankrig og de elleve afrikanske stater, der er naevnt i betragtning 2, kan af de under betragtning 43 til 45 naevnte aarsager paavirke samhandelen mellem medlemsstater i den i artikel 86, litra b), anvendte betydning.
C. Foranstaltninger vedtaget af Kommisionen 1. Artikel 11, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 4056/86.
(70) I henhold til artikel 11, stk. 1, i forordning (EOEF) nr. 4056/86 kan Kommissionen, hvis den konstaterer, at der foreligger en overtraedelse af Traktatens artikel 85, stk. 1, eller artikel 86 ved beslutning paalaegge de paagaeldende virksomheder og sammenslutninger af virksomheder at bringe den konstaterede overtraedelse til ophoer.
Det er Kommissionens opfattelse, at den i henhold til disse bestemmelser maa paalaegge de i denne beslutning omhandlede rederier oejeblikkeligt at bringe rederiaftalerne samt de i denne beslutnings betragtning 69 naevnte fremgansmaader til ophoer.
2. Artikel 19, stk. 2, i forordning (EOEF) nr. 4056/86 (71) I henhold til artikel 19, stk. 2 i forordning (EOEF) nr. 4056/86 kan Kommissionen ved beslutning paalaegge virksomheder og sammenslutninger af virksomheder boeder, saafremt de forsaetligt eller uagtsomt overtraeder bestemmelserne i Traktatens artikel 85, stk. 1, eller artikel 86.
(72) Det er Kommissionens opfattelse, at den maa paalaegge medlemmerne af rederikomitéerne en boede i henhold til bestemmelserne i artikel 19, i forordning (EOEF) nr. 4056/86 for at have overtraadt artikel 85, stk. 1, ved inden for rammerne af rederikomitéerne at indfoere en lastfordelingsordning for linjetrafikken mellem Frankrig og de elleve vest- og centralafrikanske stater, der er naevnt i denne beslutnings betragtning 2.
(73) I henhold til samme bestemmelser finder Kommissionen, at der er grund til at paalaegge medlemmerne af rederikomitéerne en boede for at have overtraadt artikel 86, litra b), ved at have:
- deltaget effektivt i gennemfoerelsen af sanktioner over for redere, som maatte have overskredet de lastkvoter, som de havde faaet tildelt af disse komitéer, eller som maatte have kraevet linjetrafik uden sidstnaevntes godkendelse - indfoert en procedure, der indebaerer kooptation af de linjer, som faar adgang til at deltage i den bilaterale trafik, der forvaltes af disse komitéer.
(74) Ved fastsaettelsen af boedernes stoerrelse har Kommissionen taget foelgende faktorer i betragtning:
a) Overtraedelsernes art De i denne beslutning omhandlede overtraedelser er af saerlig graverende karakter, for saa vidt som de har givet rederikomitéerne mulighed for at fordele den samlede linjetrafik mellem Frankrig og hver af de elleve afrikanske stater, der er naevnt i anden betragtning, med undtagelse af de ladninger, som transporteres som transitgods gennem europaeiske havne, der er beliggende uden for det franske territorium. Overtraedelserne medfoerte en hindring for opnaaelsen af et faelles marked i den udstraekning overtraedelserne fremmede franske linjer paa de paagaeldende ruter til skade for deres konkurrenter i andre medlemsstater.
b) Overtraedelsernes karakter af forsaetlige handlinger Forordning (EOEF) nr. 4056/86 blev vedtaget efter intense droeftelser mellem Kommissionen og rederne, via sidstnaevntes faglige organisationer. Bortset fra det generelle retsprincip, ifoelge hvilket ukendskab til loven ikke fritager for ansvar, kan medlemmerne af rederikomitéerne saaledes ikke under disse omstaendigheder haevde, at de har befundet sig i en situation, der var karakteriseret ved en retlig usikkerhed med hensyn til deres forpligtelser i henhold til faellesskabsretten.
De franske medlemmer af rederikomitéerne har dog gjort gaeldende, at de stod over for indbyrdes divergerende lovgivninger afhaengigt af, i hvilken ende af ruten de befandt sig, hvilket skulle have bragt dem i en situation, der var karakteriseret ved en retlig usikkerhed. Kommissionen vil i denne forbindelse ikke bestride, at visse grundsaetninger, som er vedtaget af MCWES og gengivet i lovgivningen i stater, som er medlemmer af denne organisation, kan vaere i konflikt med Faellesskabets konkurrenceregler. Kommissionen er dog af den opfattelse, at de beroerte virksomheder i en saadan situation boer holde sig neutrale og udvise tilbageholdenhed ved kun at opfylde de forpligtelser, der paahviler dem i henhold til de lovforskrifter, der er gaeldende i begge ender af ruten. En saadan adfaerd er ikke blevet udvist i det foreliggende tilfaelde, og medlemmerne af rederikomitéerne har fortsaetligt kraenket faelleskabsretten, idet de af egen fri vilje har anvendt restriktive fremgangsmaader. For at undgaa anvendelsen af faellesskabsretten har de endvidere forsaetligt soegt at faa tredjelandes myndigheder til at daekke deres adfaerd og saaledes unddrage sig Kommissionens jurisdiktion.
c) Virksomhedernes adfaerd Klagerne henledte i 1987 rederikomitémedlemmernes opmaerksomhed paa de forpligtelser, der paahviler dem i henhold til Faellesskabets konkurrenceregler. Det skal understreges, at komitémedlemmernes adfaerd hverken efter at Kommissionen har anmodet om naermere oplysninger, eller efter at den har foretaget kontrol i Cowacs, Mewacs og Secrétamas hovedsaeder, er blevet aendret paa nogen som helst maade. Til dato peger alt i retning af, at de overtraedelser, som er omhandlet i denne beslutning, ikke er ophoert.
d) Produkternes art og vaerdi De i denne beslutning naevnte overtraedelser har indvirket paa linjetrafikken paa alle de beroerte elleve ruter; de har saaledes haft en direkte indvirkning paa vilkaarene for udvekslingen af samtlige varer (med undtagelse af udvekslingen af raavarer, som transporteres med trampskib) mellem Frankrig og de afrikanske stater, der er naevnt i betragtning 2.
Det skal i denne forbindelse bemaerkes, at fragtraternes indvirkning paa samhandelen med varer, som transporteres med linjeskib, generelt anslaas til mellem 4 og 12 %; denne procentsats kan endog vaere hoej, naar det drejer sig om produkter med ubetydelig eller middelstor vaerditilvaekst, som udgoer en betydelig andel af samhandelen mellem Europa og Afrika (1).
Det er ikke muligt at foretage en praecis vurdering af, hvor store rederikomitémedlemmernes markedsandele ville have vaeret, hvis disse komitéer ikke havde eksisteret. Dog skyldes deres nuvaerende markedsandel ikke deres egen konkurrenceevne, saaledes som det ville have vaeret tilfaeldet paa trafikomraader, som er aabne for konkurrencen. Det skal i denne forbindelse understreges, at rederikomitéernes virke foerst og fremmest har resulteret i en fastfrysning af markedsandelene for de redere, som opererer paa deres trafikomraader. Men de rederikomitémedlemmer, som samtidig er medlemmer af Cowac- og Mewac-konferencerne (jf. bilaget) transporterer mere end 95 % af disse komitéers ladninger, hvorimod konferencernes markedsandel paa de euro-afrikanske ruter, som ikke er daekket af rederikomitéer, ifoelge det oplyste ligger paa under 60 % (2). Det ser saaledes ud til, at rederikomitéerne i vid udstraekning har formaaet at beskytte konferencerne (hvoraf samtlige franske og afrikanske rederier, som sejler mellem Frankrig og Vestafrika, er medlemmer) mod konkurrence fra non-konferenceredere. En lignende forskel goer sig gaeldende med hensyn til prisniveauet, idet Cowacs sektion syd, som sejler fra eller til de franske havne, har vaeret i stand til at forhoeje sin generelle tarif med 34 % i perioden 1980 til 1989, medens sektion nord (havne beliggende mellem Nordkap og Zeebrugge) kun har haevet sin tarif med 22 % i samme periode.
e) Grad af deltagelse i aftalen Rederiaftalerne er blevet indgaaet og underskrevet af de franske rederier og af hver af de beroerte afrikanske stater og i visse tilfaelde kontrasigneret af kontrolorganerne (Secrétama og de afrikanske afskiberraad eller lignende organer).
Ikraftsaettelsen af disse aftaler har foerst og fremmest resulteret i en styrkelse af Delmas- og Hoegh-gruppernes herredoemme: Paa de elleve trafikomraader tilsammen skulle disse rederier saaledes ifoelge Secrétamas statistikker have transporteret over [. . .] af ladningerne (3).
I samme periode skulle de rederier, der tilhoerer Delmas-koncernen (Delmas, L. Martin og Maurel og Prom) have besoerget [...] af trafikken paa de elleve beroerte ruter, medens Scadoa (SNO, SNC, Hoegh og SWAL) skulle have besoerget [. . .]. Intet andet rederi, som opererer paa de elleve paagaeldende trafikomraader, har haft en markedsandel paa over [. . .], med undtagelse af det camerounske rederi (Camship), det gabonesiske rederi (Sonatram) og det togolanske rederi (Sotona). Hvad angaar de to foerstnaevnte, er deres reelle transportkapacitet begraenset, mens den for det sidsnaevnte rederi er betydningsloes.
I oevrigt er Delmas- og SCADOA-koncernernes rederier de eneste, der er tilstede i hvert af de elleve trafikomraader, og Delmas er desuden den eneste, der opererer i de franske middelhavshavne og i havnene paa Frankrigs vesteuropaeiske kystlinje (Nordsoeen, Kanalen og Atlanterhavet).
Endelig fremgaar det at de faktuelle oplysninger, der er naevnt i denne beslutning (jf. betragtning 21, 25, 26 og 31, samt bilag V), at de fleste af de handlinger, som bebrejdes de linjer, der er medlemmer af rederikomitéerne, kan henfoeres enten til de linjer, der er medlemmer af Delmas-koncernen eller de linjer, der tilhoerer SCADOA, eller Secrétama (hvoraf en af de to meddirektoerer er direktoer for Delmas' eksterne forbindelser), som handler i sin egenskab af sekretariat for rederikomitéerne. Saaledes baerer Delmas-koncernen en stor del af ansvaret, og dette er skaerpet, fordi koncernen kontrollerer en betydelig stoerre andel af handelen i forhold til de oevrige deltagere i komitéerne og koncernens handlinger har derfor en saerlig maerkbar indvirkning paa markedet.
Kommissionen tager imidlertid i betragtning at Bolloré-gruppen i 1991 overtog Delmas inklusive de skibsredere, der var medlemmer af SCADOA-gruppen. Den nye ledelse vedtog regler, hvorved en mere afbalanceret konkurrence i den omhandlede trafik kunne blive favoriseret.
Tredjelandslinjer (cross-traders) har haevdet, at de er blevet tvunget til at indordne sig under rederikomitéernes disciplin, idet de ellers maatte afstaa fra at operere paa de trafikomraader, der administreres af sidstnaevnte.
Kommissionen er opmaerksom paa, at cross-traderne blev konfronteret med foelgende alternativ: enten at acceptere de af rederikomitéerne indfoerte begraensninger eller traekke sig tilbage fra et vigtigt marked.
Kommissionen bemaerker imidlertid, at et selskab, der bliver presset til at deltage i en praksis, der strider mod Traktaten, altid har muligheden for at henvende sig enten til den eller de nationale domstole for at faa bragt en saadan praksis til ophoer. Derfor mener den, at der ikke er nogen grund til at fritage de rederier, som opererer som cross-traders paa de trafikomraader, der forvaltes af rederikomitéerne, for at betale boeder, selv om der ved fastsaettelsen af disse boeders stoerrelse skal tages hensyn til:
- at disse cross-traders har opereret indenfor en trafikkontrolordning, som de ikke har taget initiativet til at indfoere, og som de ikke har draget fordel af; derfor boer de dem idoemte boeder fastsaettes til betydeligt lavere beloeb end de, som paalaegges de initiativtagende rederier, der som de eneste har haft fordel af rederikomitéerne.
- at de omhandlede cross-traders deltager i forskellig grad i rederikomitéernes praksis: Visse medvirker i flere eller endog i de elleve komitéer, andre kun i en enkelt komité: nogle har vaeret medlemmer af rederikomitéerne fra disses etablering, andres medlemskab er af senere dato. Der boer derfor anvendes en fordelingsnoegle med hensyn til boedernes stoerrelse, som for hver cross-trader laegger vaegt paa omfanget af ladninger, der faktisk er transporteret, i forhold til den samlede transport, der daekkes af komitéerne i loebet af den i betragtning kommende periode.
Endelig er der grund til at goere undtagelse fra betalingen af boeder, for saa vidt angaar de fire redere, der er medlemmer af komitéerne, men som har bidraget til at henlede Kommissionens opmaerksomhed paa den praksis, der er genstand for naervaerende beslutning.
Med hensyn til de afrikanske rederier, som opererer som nationale linjer inden for rederikomitéerne, skal det bemaerkes, at:
- deres andel i de elleve komitéers samlede trafik (1987 til 1990) udgoer:
- Sonatram (Gabon) [ . . . ], ([ . . . ] af trafik Frankrig-Gabon) - Sotonam (Togo) [ . . . ], ([ . . . ] af trafik Frankrig-Togo) - Cobenam (Bénin) [ . . . ], ([ . . . ] af trafik Frankrig-Bénin) - Comaunam- Co-Fama-Sonam (Mali) [ . . . ], ([ . . . ] af trafik Frankrig-Mali) - Camship (Cameroun) [ . . . ], ([ . . . ] af trafik Frankrig-Cameroun) - Cogenam Express Navigation (Senegal) [ . . . ], ([ . . . ] af trafik Frankrig-Senegal) - SNG (Guinea) [ . . . ], ([ . . . ] af trafik Frankrig-Guinea) - Comaunam, Cosenam og SNG disponerer ikke over noget skib: Sotonam maatte i 1988 ophoere med at benytte sine egne skibe (som rederiet har solgt) og maatte i 1989 opgive at benytte befragtede skibe; Cobenam solgte i 1990 sit eneste lille skib; af Camships flaade, som indtil 1987 bestod af seks skibe, er kun to skibe - med en ubetydelig kapacitet - fortsat i tjeneste; endelig benytter Sonatram ligeledes to smaa skibe (1). Det ser saaledes ud til, at de ladninger, som er tildelt de syv ovennaevnte rederier, i vid udstraekning er omfordelt til skibe tilhoerende andre rederier.
- disse selskaber kontrollerer en meget lille del af markedet (det faktum, at de kun betjener de landes markeder, hvis flag de foerer, med udelukkelse af andre afrikanske lande til foelge, svaekker deres udviklingspotentiale) og virkningen af deres handlinger er af ringe betydning.
- disse selskaber er konfronteret med alvorlige vanskeligheder, der truer deres overlevelse som rederier. Gensalget af handelsrettigheder (som er nogles eneste aktivitet) kan ifoelge UNCTADs »Code of Conduct« ikke anses som en maritim aktivitet men naermere som en afgift, der opkraeves hos de skibsredere, som faktisk betjener den linje fragten transporteres paa.
- generelt sagt har disse selskaber ikke opnaaet nogen handelsmaessig gevinst af de systemer, der er arrangeret af rederikomitéerne (f. eks. blev Camships andel af den fragt, der blev tildelt af de elleve kommiteer reduceret fra [...] i 1987 til [...] i 1990).
Det fremgaar af ovenstaaende, at de boeder, der af principielle grunde boer paalaegges de afrikanske selskaber ikke boer vaere af en saadan stoerrelse, at de svaekker selskabernes markedsposition.
f) Overtraedelsernes varighed Samtlige rederiaftaler blev indgaaet og fik virkning inden ikrafttraedelsen af forordning (EOEF) nr. 4056/86, bortset fra aftalerne Frankrig-Guinea af 29. september 1987 og Frankrig-Mali af 29. juli 1988.
Forordning (EOEF) nr. 4056/86 traadte i kraft den 1. juli 1987. Foer denne dato har Kommissionen ikke med hjemmel i Traktatens artikel 89 grebet ind over for de i denne beslutning omhandlede overtraedelser, og der er saaledes ingen grund til at tage virksomhedernes handlinger i denne periode i betragtning ved beregningen af boederne.
g) Foerste gang forordning (EOEF) nr. 4056/86 finder anvendelse paa tilfaelde af overtraedelse Naervaerende beslutning rummer et nyt element, idet det er foerste gang, at anvendelsen af forordning (EOEF) nr. 4056/86 medfoerer paalaeggelse af en boede for overtraedelser af Traktatens artikel 85 og 86. I saadanne tilfaelde er det kutyme, at Kommissionen udviser maadeholdenhed ved fastsaettelse af boedens stoerrelse under hensyn til, at de i beslutningen omhandlede parter muligvis ikke har vaeret fuldt ud informeret om de forpligtelser, der paahviler dem i henhold til Faelleskabets konkurrenceregler, eller kan have undervurderet den graverende karakter af de overtraedelser, de har begaaet.
Dette er helt klart ikke tilfaeldet i den foreliggende sag, da medlemmerne af rederikomitéerne, som anfoert under dette punkt, vidste fuld besked med de gaeldende konkurrenceregler.
Saerlig de vigtigste medlemmer af rederikomitéerne, som i oevrigt er medlemmer af Mewac- og Cowac-konferencerne, vidste fuld besked med, at den gruppefritagelse, som (efter omfattende droeftelser med de beroerte parter) blev bevilget linjekonferencerne paa grundlag af forordning (EOEF) nr. 4056/86, udelukker, at parterne kan udvide deres aftaler til at gaelde for den samlede linjetrafik paa de ruter, de betjener.
Under disse omstaendigheder er der ingen grund til at give medlemmerne af rederikomitéerne en saerlig fordel med den begrundelse, at det er foerste gang forordning (EOEF) nr. 4056/86 finder anvendelse paa en overtraedelsessag.
h) Sektorens situation Som anfoert, i betragtning 7, var den af medlemmerne af rederikomitéerne udfoerte handel maerkbart lavere gennem de sidste aar. Dette skabte en tilstand af overkapacitet, som blev forstaerket af den produktivitetsforbedring, de fleste af rederierne opnaaede. Denne situation kan maaske forklare rederiernes anstrengelser for at overtale nye operatoerer til ikke at gaa ind i trafikken.
Det boer dog understreges, at den af rederikomitéernes medlemmer frembragte reorganisering saavel som den kontrol, de var i stand til at sikre i deres trafik, tillod dem at fastholde fragtraterne paa et tilstraekkeligt fordelagtigt niveau til at friste andre operatoerer til at forsoege at komme ind i trafikken, og endog henvise sagen til Kommissionen for at vaere i stand til at opnaa dette maal.
De problemer, som medlemmerne af komitéerne er stoedt paa som foelge af afmatningen paa det marked, de opererer i, kan ikke under nogen omstaendigheder retfaerdiggoere deres adfaerd.
Maaden hvorpaa Bolleré-gruppen erhvervede Delmas (saerligt det forhold at Bolloré-gruppen efter koebet af hovedparten af aktiverne ikke lovligt kunne koebe minoritetsaktierne) havde imidlertid som resultat en vaesentlig foroegelse af dens gaeld og, som konsekvens heraf, en forringelse af dens finansielle struktur - VEDTAGET FOELGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
De medlemmer af rederikomitéerne, som er opregnet i bilag I til denne beslutning, har overtraadt bestemmelserne i EOEF-Traktatens artikel 85, stk. 1, ved inden for rammerne af hver af disse komitéer at foretage en fordeling af de ladninger, der transporteres med linjeskib paa de bilaterale ruter mellem paa den ene side Frankrig og paa den anden side Gabon, Guinea, Mali, Cameroun, Senegal, Bénin, Den Centralafrikanske Republik, Burkina Faso, Togo, Congo og Niger.
Artikel 2
De virksomheder, som denne beslutning er rettet til, er forpligtede til at bringe den i artikel 1 fastslaaede overtraedelse til ophoer og i fremtiden at afstaa fra enhver aftale eller samordnet praksis, som kan have et tilsvarende eller lignende formaal eller en tilsvarende eller lignende virkning, herunder enhver udveksling af oplysninger, hvorved deltagerne ville blive underrettet eller ville underrette en tredjepart om de ladninger, der afskibes af den enkelte virksomhed eller af flere af virksomhederne.
Artikel 3
Bestemmelserne i artikel 2 indskraenker ikke rederikomitémedlemmernes ret til paa de betingelser, der er fastsat i Raadets forordning (EOEF) nr. 4056/86, at deltage i de aktiviteter, der foelger med et eventuelt medlemskab af en linjekonference.
Artikel 4
Medlemmerne af rederikomitéerne har overtraadt bestemmelserne i EOEF-Traktatens artikel 86, idet de har misbrugt deres kollektive dominerende stilling ved at:
- deltage i ivaerksaettelsen af sanktionsordninger overfor rederikomitémedlemmer, som ikke respekterer den lastfordeling, som disse komitéer har vedtaget, eller overfor redere, som, skoent de ikke er godkendt af komitéerne, alligevel forsoeger at udfoere transporttjenesteydelser med linieskib paa de bilaterale ruter, hvor rederikomitéerne opererer;
- anvende en kooptationsprocedure, som i realiteten betyder, at visse redere udelukkes fra trafikomraadet, eller at deres andel i trafikken reduceres i et omfang, som ikke staar i noget rimeligt forhold til deres konkurrenceevne.
Artikel 5
De virksomheder, som denne beslutning er rettet til, er forpligtet til at bringe de i artikel 4 fastslaaede overtraedelser til ophoer.
Artikel 6
Der paalaegges de virksomheder, som er naevnt i denne beslutning, boeder paa grund af de i artikel 1 og 4 fastslaaede overtraedelser.
Boederne udgoer foelgende beloeb:
(ECU) - Delmas (herunder L. Martin, Maurel og Prom) 11 628 000 - Hoegh SWAL 651 000,
- RMS Afrika 2 400,
- UWAS 56 400,
- Splosna Plovba 2 800,
- Deep Sea Shipping 3 400,
- East Asiatic Company WAS 55 800,
- I. Messina 4 600,
- Lloyd Triestino 32 800,
- Transmare 12 800,
- Van Uden 10 100,
- Nedlloyd 25 800,
- Compagnie Maritime Belge 46 000,
- Mac Lines 10 100,
- Société Navale de l'Ouest 1 751 000,
- Société Navale Caennaise 970 000,
- Deutsche Afrika Linien-Woermann 43 200.
Artikel 7
De i artikel 6 fastsatte boeder skal inden tre maaneder fra datoen for meddelelsen af denne beslutning indbetales i ecu paa EF-Kommissionens konto nr. 310-0933000-43, banque Bruxelles-Lambert, agence européenne, rond-point Robert Schuman 5, B-1040 Bruxelles.
Efter udloebet af denne frist betales der automatisk renter efter den sats, som den europaeiske fond for monetaert samarbejde anvender i forbindelse med sine ecu-transaktioner paa den foerste hverdag i maaneden for denne beslutnings vedtagelse, med tillaeg af 3,5 procentpoints.
Artikel 8
Denne beslutning er rettet til de virksomheder, som er opregnet i bilag I.
Denne beslutning kan tvangsfuldbyrdes i henhold til EOEF-Traktatens artikel 192.
Udfaerdiget i Bruxelles, den 1. april 1992.

Labels: 8
18
4