Document ID: 32005D0262

KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 20. april 2004
om Frankrigs støtte til Coopérative d'exportation du livre français (CELF)
(meddelt under nummer K(2004) 1361)
(Kun den franske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2005/262/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interessenterne til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med ovennævnte artikler (1), under hensyn til disse bemærkninger, og
og ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Ved dom af 28. februar 2002 (2) annullerede De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans artikel 1, sidste punktum, i Kommissionens beslutning 1999/133/EF af 10. juni 1998 om statsstøtte til Coopérative d'exportation du livre français (CELF) (3), hvori det hed, at:
»Støtten til CELF til ekspedition af små ordrer på fransksprogede bøger udgør støtte efter EF-traktatens artikel 92, stk. 1. Da den franske regering har undladt at anmelde støtten til Kommissionen før iværksættelsen, er der tale om ulovlig støtte. Støtten er imidlertid forenelig, da den opfylder betingelserne for undtagelsen efter EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra d).« (4)
(2)
Dommen følger efter et langt sagsforløb, hvis vigtigste etaper beskrives nedenfor.
A. SAGSFORLØBETS FØRSTE FASE
(3)
Ved brev af 20. marts 1992 henledte Société internationale de diffusion et d'édition (SIDE), der beskriver sig selv som »en fransk virksomhed, der beskæftiger sig med eksport af bøger, som har været udsat for konkurrence fra et forlagskooperativ, der modtager statsstøtte« (5) Kommissionens opmærksomhed på, at de franske myndigheder yder statsstøtte til CELF med henblik på pr, transport og markedsføring. Statsstøtten er ikke forudgående anmeldt til Kommissionen, hvilket er en overtrædelse af EF-traktatens artikel 93, stk. 3 (nu artikel 88, stk. 3).
(4)
Ved brev af 2. april 1992 gjorde Kommissionen de franske myndigheder opmærksom på, at alle projekter, der har til formål at indføre eller ændre statsstøtte skal anmeldes forudgående til Kommissionen, og bad de franske myndigheder informere Kommissionens tjenestegrene om arten af og formålet med de støtteforanstaltninger, som SIDE nævner.
(5)
I et brev dateret den 29. juni 1992 bekræftede de franske myndigheder, at man ydede støtte til CELF. De præciserede, at foranstaltningerne havde til formål at udbrede kendskabet til fransk litteratur og sprog i ikke-fransktalende lande, og at CELF desuden havde fået overdraget forvaltningen af tre specifikke støtteordninger, der ligeledes havde til formål at give fjerntboende læsere adgang til franske bøger.
(6)
I et brev af 7. august 1992 bekræftede Kommissionen over for SIDE, at der findes støtteforanstaltninger for CELF, man præciserede støttens formål og meddelte, at de pågældende foranstaltninger ikke var anmeldt. Kommissionen præciserede imidlertid, at den anfægtede støtte tilsyneladende ikke ændrede samhandelsvilkårene mellem medlemsstaterne. På denne baggrund blev SIDE opfordret til at fremsætte sine bemærkninger.
(7)
Ved brev af 7. september 1992 meddelte SIDE Kommissionen, at man havde til hensigt at anfægte foranstaltningerne som værende udtryk for forskelsbehandling (6) og de deraf følgende konsekvenser for samhandelen i Fællesskabet uden imidlertid at anfægte det franske kulturministeriums kulturelle målsætning, idet man ønskede at udbrede kendskabet til fransk sprog og kultur.
(8)
Efter at have vurderet de anfægtede foranstaltninger gav Kommissionen ikke SIDE medhold i anbringenderne, og fastslog i beslutningen af 18. maj 1993 (7), at i lyset af den særlige konkurrencesituation inden for bogsektoren og det kulturelle sigte med den pågældende støtteordning fandt undtagelsen i traktatens artikel 92, stk. 3, litra c) (nu artikel 87, stk. 3, litra d)), anvendelse.
(9)
Ved søgsmål af 2. august 1993 indbragte SIDE annullationssag mod denne beslutning ved Retten. Ved dom af 18. september 1995 (8), gav Retten SIDE delvis medhold i påstanden og annullerede Kommissionens beslutning af 18. maj 1993, men udelukkende for så vidt angår visse støtteordninger for små ordrer.
(10)
Retten godkendte i øvrigt følgende tre støtteordninger, som CELF forvalter for staten:
a)
Støtte til luftfragt eller luftpost
b)
»Page à Page« (9)-programmet (støtte til distribution af fransksprogede bøger i Central- og Østeuropa)
c)
»Programme Plus« (fransksprogede universitetsbøger til studerende i Afrika syd for Sahara).
(11)
Retten fandt, at Kommissionen havde fået tilstrækkelige oplysninger om disse tre ordninger til at kunne konstatere, at deres indvirkning på konkurrencevilkårene var ubetydelig. Retten erindrer navnlig om, at alle operatører, der opfyldte de særlige betingelser i disse ordninger, kunne indgive støtteansøgninger til CELF. Retten præciserer, at sagsøger ikke har fremført nogen oplysninger, der viser, at anvendelsen af disse tre støtteordninger kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(12)
Retten konkluderer, at Kommissionen kunne vedtage en positiv beslutning i forhold til de tre støtteordninger, som forvaltes af CELF, og dermed kunne afvise SIDE's påstande som grundløse.
(13)
Retten anfører i øvrigt, at »For så vidt angår det kulturelle formål med den omtvistede støtte er det ubestridt af parterne, at den franske regerings formål er udbredelsen af det franske sprog og fransk litteratur«. Retten konstaterer i øvrigt, at de oplysninger, Kommissionen havde til rådighed, da den vedtog sin beslutning, herunder oplysningerne i brevet fra sagsøgers advokat af 7. september 1992 (SIDE), var af en sådan karakter, at de underbyggede Kommissionens vurdering af sigtets realitet og legitimitet. I denne situation skønnede Retten, at man måtte konkludere, at vurderingen af det kulturelle sigte med den anfægtede støtte ikke gav Kommissionen særlige problemer, og at man ikke behøvede andre oplysninger for at konstatere, at sigtet var af kulturel art.
(14)
Retten skønnede derimod, at Kommissionen for så vidt angår støtte udelukkende til CELF i forbindelse med små ordrer burde have foretaget en tilbundsgående undersøgelse af konkurrencesituationen inden for den pågældende sektor, før den udtalte sig om, hvorvidt foranstaltningerne var forenelige med fællesmarkedet.
(15)
Retten konkluderer i præmis 76 i dommen, at Kommissionen burde have indledt den kontradiktoriske procedure i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 2, (nu artikel 87, stk. 2), »i det omfang den vedrørte den støtte, der som kompensation for de øgede omkostninger ved at effektuere små ordrer på bøger på fransk afgivet af boghandlere i udlandet udelukkende er ydet til CELF«.
B. SAGSFORLØBETS ANDEN FASE
(16)
Med sin beslutning af 30. juli 1996 besluttede Kommissionen i overensstemmelse med Rettens dom af 18. september 1995 at indlede en formel undersøgelsesprocedure vedrørende den pågældende statsstøtte. Beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende (10) . Interesserede tredjemænd blev opfordret til at indsende deres bemærkninger til Kommissionen, og disse blev fremført i løbet af december 1996 og januar 1997.
(17)
Ved afslutningen af undersøgelsesproceduren vedtog Kommissionen endnu en positiv beslutning, beslutning 1999/133/EF.
(18)
Ved stævning af 28. september 1998 indbragte SIDE sagen for Retten med henblik på at få annulleret artikel 1, sidste punktum, i beslutning 1999/133/EF.
(19)
SIDE anførte syv grunde til annullering:
a)
procedurefejl
b)
utilstrækkelig begrundelse
c)
faktuel fejl
d)
åbenbart urigtig vurdering
e)
overtrædelse af princippet om ikke-forskelsbehandling
f)
overtrædelse af traktatens artikel 92, stk. 3, litra d), (nu artikel 87, stk. 3, litra d))
g)
den omtvistede beslutning er ikke i overensstemmelse med traktatens artikel 85 og 86 (nu artikel 81 og 82).
(20)
Ved dom af 28. februar 2002 annullerede Retten Kommissionens beslutning under henvisning til den åbenbart urigtige vurdering og fandt ingen grund til at analysere de øvrige grunde, som nævnes i stævningen.
(21)
Efter at have erindret om principperne i Fællesskabets retspraksis vedrørende graden af produkternes substituerbarhed i forhold til hinanden, fandt Retten, at Kommissionen burde have foretaget de nødvendige undersøgelser for at finde frem til de relevante oplysninger med henblik på at skelne mellem eksportagentur og eksportmarkedet for franske bøger i almindelighed.
(22)
Retten konstaterer, at Kommissionen ved ikke at have udført denne undersøgelse foretog en åbenbart urigtig vurdering ved at anvende eksportmarkedet for fransksprogede bøger i almindelighed som reference, selv om det var fastslået, at den omtvistede støtte kun var rettet mod eksportagenturer.
(23)
Retten konkluderer, at Kommissionen under disse omstændigheder var ude af stand til at foretage en hensigtsmæssig vurdering af de omtvistede støtteordningers virkninger på det relevante marked og annullerede derfor artikel 1, sidste punktum, i beslutning 1999/133/EF på dette grundlag.
(24)
Den 8. september 1998 indbragte de franske myndigheder i øvrigt sagen for De Europæiske Fællesskabers Domstol med henblik på at få annulleret beslutning 1999/133/EF, idet den ikke var i overensstemmelse med traktatens artikel 90, stk. 2 (nu artikel 86, stk. 2). Ifølge de franske myndigheder havde den omtvistede støtte til formål at yde godtgørelse for omkostningerne ved en tjeneste af almen økonomisk interesse, som kulturministeriet havde overdraget CELF.
(25)
Ifølge den franske regering kan en ny støtteordning i henhold til EF-traktatens artikel 92 og artikel 93, stk. 2 og 3 (nu artikel 87 og artikel 88, stk. og 3) i modsætning til en eksisterende ikke gennemføres, før den er erklæret for forenelig med fællesmarkedet, medmindre støttemodtageren er omfattet af undtagelserne i traktatens artikel 90, stk. 2. Frankrig forsvarede tesen om, at det ikke var en betingelse for anvendelsen af ovenstående bestemmelse, at den pågældende virksomhed ved lov eller administrative forskrifter er pålagt at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
(26)
I sin dom af 22. juni 2000 (11) afviste Domstolen den franske argumentation uden at tage stilling til sagens materielle indhold efter at have erindret om sikkerhedsmekanismen, som indføres ved traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum (nu artikel 88, stk. 3). Domstolen anfører, at det forhold, at en medlemsstat finder, at statsstøtte er forenelig med fællesmarkedet, ikke giver den ret til at »tilsidesætte de klare bestemmelser i traktatens artikel 93, stk. 3«.
(27)
Dermed bekræfter Domstolen, at forpligtelsen til forudgående anmeldelse og den tilhørende opsættende virkning ikke kan anvendes adskilt, idet det forhold, at der er tale om støtte, der kan være omfattet af bestemmelserne i EF-traktatens artikel 86, er uden betydning for anmeldelsespligten.
(28)
Endelig indgav SIDE den 5. oktober 1999 klage imod CELF for ulovlige aftaler og misbrug af en dominerende stilling på grundlag af bestemmelserne i traktatens artikel 81 og 82. Heri nævner SIDE ligeledes Frankrigs ansvar i henhold til traktatens artikel 10, idet det påstås, at den har fremmet omtalte konkurrenceforvridende praksis.
(29)
Denne sag behandles særskilt af Kommissionens kompetente tjenestegrene på dette område.
C. SAGSFORLØBETS TREDJE FASE
(30)
Efter den delvise annullation af beslutning 1999/133/EF bad Kommissionen i breve af 14. juni 2002 de franske myndigheder og SIDE om at kommentere begrundelserne for annullationen og navnlig aspekter vedrørende den pågældende kontrakt.
(31)
De franske myndigheder blev opfordret til navnlig at kommentere de særlige kendetegn ved CELF's tilbud i forhold til tilbud fra andre aktører på markedet, heriblandt SIDE.
(32)
SIDE blev opfordret til navnlig at kommentere begrebet små ordrer og angive, hvilke særlige kendetegn der gjorde sig gældende for SIDE's tilbud i forhold til tilbuddet fra CELF og fra andre aktører på markedet.
(33)
I et brev af 8. juli 2002 anmodede SIDE om en udsættelse af svarfristen, hvilket blev indrømmet virksomheden ved brev af 25. juli 2002. De franske myndigheder, som skulle mødes med Kommissionens tjenestegrene den 17. juli 2002, anmodede ligeledes om en forlængelse af svarfristen ved brev af 10. juli 2002, som blev indrømmet dem ved brev af 1. august 2002.
(34)
SIDE sendte sit svar til Kommissionen i et brev dateret den 12. august 2002. De franske myndigheder sendte deres svar i et brev dateret den 17. september 2002.
(35)
Efter i et brev dateret den 19. september 2002 at have bedt SIDE angive, hvorvidt virksomhedens svar indeholdt fortrolige oplysninger, og efter at have fået dette afkræftet den 30. september 2002, fremsendte Kommissionen i et brev dateret den 17. oktober 2002 SIDE's svar og tilhørende bilag til de franske myndigheder og udbad sig deres kommentarer. Ved samme lejlighed stillede den en række nye supplerende spørgsmål.
(36)
Ved brev af 30. oktober 2002 stillede Kommissionen ligeledes SIDE en række supplerende spørgsmål, som virksomheden besvarede i breve af 31. oktober 2002 og 9. december 2002. SIDE meddelte i et brev dateret den 23. december 2002 Kommissionen efter dennes forespørgsel af 16. december 2002, at svarene ikke indeholdt fortrolige oplysninger, og at de kunne sendes til de franske myndigheder med henblik på kommentarer.
(37)
I mellemtiden havde de franske myndigheder ikke svaret inden for de aftalte frister, og Kommissionen var derfor nødt til at sende dem en påmindelse i et brev dateret den 27. november 2002. Ved skrivelse af 19. december 2002 bad de franske myndigheder Kommissionen om en ny udsættelse af fristen.
(38)
Den 9. januar 2003 fremsendte Kommissionen SIDE's svar af 23. december 2002 til de franske myndigheder med henblik på kommentarer. Ved brev dateret den 17. januar 2003 indsendte de franske myndigheder svar på Kommissionens spørgsmål af 17. oktober 2002.
(39)
I et brev dateret den 4. februar 2003 udbad de franske myndigheder sig en ny forlængelse af fristerne over for Kommissionen, denne gang vedrørende anmodningen om bemærkninger til det andet svar fra SIDE af 23. december 2002. Kommissionen accepterede delvis de ønskede frister i et brev dateret den 11. februar 2002. Ved skrivelse af 11. marts 2003 fremsendte de franske myndigheder deres svar til Kommissionen.
(40)
I mellemtiden havde SIDE efter eget ønske haft et møde med Kommissionens tjenestegrene, hvor virksomheden fremlagde sin opfattelse af sagen siden dens begyndelse. Dette møde fandt sted den 4. marts 2003.
II. DETALJERET BESKRIVELSE FORANSTALTNINGEN: STØTTE TIL OPRETHOLDELSE AF EN DELVIST URENTABEL AKTIVITET
(41)
I 1980 besluttede kulturministeriet i overensstemmelse med den franske regerings overordnede retningslinjer vedrørende fremme af fransksprogede bøger og litteratur at tildele støtte til eksportagenturer, der ville ekspedere alle typer af ordrer uanset beløbsstørrelse og rentabilitet. Disse foranstaltninger blev gennemført for at afhjælpe situationen med manglende aktører på markedet og for at opretholde en aktivitet med »små, urentable ordrer« på markedet for eksportagenturer.
(42)
De franske myndigheder forklarer, at små boghandlere i områder, der i overvejende grad ikke er fransktalende, som er vanskeligt tilgængelige og/eller fjerntliggende, har store forsyningsproblemer, idet deres bestillinger ikke kunne efterkommes gennem de traditionelle distributionskanaler, når antallet af bestilte værker var utilstrækkelig, eller når enhedsprisen på de bestilte bøger ikke var tilstrækkelig høj til at gøre ydelsen rentabel.
(43)
Formålet med den pågældende eksportstøtte var at tilskynde virksomhederne til at betjene kunder (boghandlere og ikke den endelige forbruger), som ikke havde kunnet betjenes inden for rammerne af et »normalt« handelsforhold, som udelukkende er baseret på overskud.
(44)
Den pågældende støtte havde således til formål at give eksportagenturer mulighed for at efterkomme alle ordrer fra boghandlere i udlandet, som er beliggende i hovedsageligt ikke-fransktalende områder, uanset beløbsstørrelse, rentabilitet og bestemmelsessted. Formålet var at sikre en optimal distribution af fransksprogede bøger inden for rammerne af den franske politik for støtte til kulturel mangfoldighed og derigennem at fremme udbredelsen af fransksproget litteratur i hele verden.
(45)
Den tilskudsordning, som de franske myndigheder valgte, med betegnelsen »Programme petites commandes«, bestod i et driftstilskud som godtgørelse for de ekstra omkostninger ved ekspedition af små ordrer på 500 franske franc (FRF), omkring 76 euro, eller derunder.
(46)
Man havde også overvejet to andre finansieringssystemer, der bestod i direkte støtte til boghandlerne eller direkte støtte til forlagene, men disse alternative løsninger blev opgivet i sidste ende, idet de franske myndigheder anså dem for mindre effektive og dyrere. Systemet, som anfægtes af SIDE, virkede som det mest rationelle rent økonomisk og som det sikreste med hensyn til anvendelsen af offentlige midler.
(47)
I henhold til »Programme petites commandes« forpligtede den modtagende virksomhed sig til at give direktoratet for litteratur og læsning i kulturministeriet alle oplysninger om virksomhedens overordnede aktiviteter (samlet omsætning, finansielle regnskaber, budgetoverslag, kopier af beslutninger til bekræftelse af disse oplysninger, revisorerklæring og en sammenfattende lønoversigt) sammen med alle dokumenter vedrørende den støttede aktivitet, herunder navnlig kontoen for støttens anvendelse som bekræftelse på, at de ydelser, der havde givet anledning til tilskudsudbetaling det foregående år, var blevet udført.
(48)
I praksis har kun en enkelt virksomhed, CELF, modtaget støtte under »Programme petites commandes«. Virksomheden skulle hvert år dokumentere de ekstra omkostninger ved ekspedition af de »små ordrer« som dokumentation for sin støtteansøgning for det efterfølgende år (12).
(49)
Helt konkret blev en fjerdedel af den støtte, der var tildelt i løbet af det foregående år, udbetalt ved årets begyndelse, mens restbeløbet blev udbetalt det følgende efterår, efter at de offentlige myndigheder havde gennemgået den modtagende virksomheds budgetoverslag og udsvingene i løbet af regnskabsårets første del.
(50)
Aftalen var, at hvis hele støttebeløbet ikke var opbrugt, blev restbeløbene fratrukket støtten i det efterfølgende år.
(51)
Det skal præciseres, at støtten blev afskaffet i 2002 (se tabellen i bilag I vedrørende udviklingen i den tildelte støtte siden 1980, angivet i euro).
III. BEMÆRKNINGER FRA SIDE OG INTERESSEREDE TREDJEMÆND
A. SIDE's ANBRINGENDER
(52)
I henhold til artikel 2 i sine vedtægter har SIDE (13) til formål: »At sælge bøger, aviser og blade, alle kulturproduktioner, forlagsvirksomhed, etablering eller erhvervelse og drift af alle virksomheder af samme art og mere overordnet alle industrielle, kommercielle eller økonomiske operationer, der har direkte eller indirekte sammenhæng med selskabets formål, eller som kan fremme en udvidelse eller videreudvikling af dette, i Frankrig og i udlandet«.
(53)
Ved brev dateret den 20. marts 1992 indbragte SIDE en klage (14) for Kommissionen, efter at kulturministeriet havde nægtet at tildele selskabet ovenfor beskrevne støtte.
(54)
SIDE bad grundlæggende Kommissionen vedtage en beslutning, der kunne bringe den konkurrenceforvridning, som selskabet var udsat for på eksportmarkedet for fransksprogede bøger, til ophør, idet baggrunden for problemerne var støtten, som udelukkende tildeltes CELF.
(55)
SIDE anfører, at man afviste at modtage den omtvistede støtte, som kulturministeriet denne gang tilbød under en samtale den 26. september 1996. SIDE forklarer, at man ikke kunne tage imod dette sene tilbud, som meget belejligt blev fremsat efter Rettens dom af 18. september 1995. SIDE præciserer, at man ikke ønskede at modtage støtte under et program, hvis forenelighed med fællesskabsretten kunne anfægtes af Kommissionen, og at tilbuddet desuden udelukkende blev fremsat med det formål, at SIDE skulle forpligte sig til at afbryde en sag, som selskabet selv havde ønsket.
(56)
Desuden erklærer SIDE sig overbevist om, at aktiviteten som eksportagentur ikke kræver støtte. SIDE anfægter dermed nytteværdien af »Programme petites commandes«. SIDE afviser imidlertid ikke enhver mulighed for at få adgang til programmet i fremtiden, »således at disse aktiviteter kan udøves på ikke forvredne konkurrencebetingelser«, men kun hvis de franske myndigheder indfører en ordning, der entydigt er i overensstemmelse med traktatens bestemmelser.
(57)
SIDE anfører, at »på markedet for eksportagenturer betragtes aktører som»ikke-specialiserede«, hvis hovedparten af deres omsætning ligger hos mellemmænd såsom boghandlere og ikke hos de endelige forbrugere«. Ifølge SIDE er CELF og SIDE de eneste ikke-specialiserede agenturer. SIDE præciserer, at der i øvrigt også findes eksportboghandlere, der sælger direkte til de endelige forbrugere.
(58)
På et møde den 4. marts 2003 meddelte SIDE Kommissionen, at man hovedsagelig opererer i Vesteuropa. Selskabet arbejder også på markedet i Østeuropa, men ikke meget under programmet »A l'Est de l'Europe« (15), under hvilket CELF modtager støtte. SIDE opererer ligeledes i Nordamerika og i Sydøstasien. Selskabet opererede også i Argentina, før krisen satte ind i dette land. SIDE præciserer, at man ikke ønsker at operere i Afrika, da kundekredsen i dette område er ret begrænset, navnlig i syd for Sahara. SIDE opererer heller ikke i områder, der ikke er omfattet af COFACE (16).
(59)
SIDE afviser de franske myndigheders tese om, at store ordrer skulle være rentable, mens »små ordrer« ikke skulle være det, hvilket skulle kunne begrunde, at der ydes tilskud til disse. SIDE tilføjer endda afslutningsvis, at »små ordrer« samlet set er mere rentable end større ordrer.
(60)
SIDE præciserer, at begreberne »små ordrer« og »rentabilitetstærskel« er argumenter fremført af regeringen i et forsøg på at retfærdiggøre støtten til CELF's drift under dække af, at der er tale om støtte til ekspedition af små ordrer på franske bøger til udlandet, selv om der rent faktisk blot er tale om almindelig driftsstøtte.
(61)
SIDE hævder, at der ikke findes nogen rentabilitetstærskel for den pågældende aktivitet. Selskabet præciserer, at der naturligvis kan opnås stordriftsfordele, når der bestilles flere eksemplarer af samme titel på samme tid. Derfor indeholder SIDE's rabatordning også en ekstra rabat på 5 % for alle titler, der bestilles i 10 eksemplarer eller flere.
(62)
SIDE anfører, at alle ordrer medfører samme udgift til ordrebehandling og samme rentabilitet, idet kun antallet af ordrer pr. person pr. dag samt antallet af bøger for hver ordrelinje har betydning. SIDE præciserer, at det samlede fakturabeløb er uden betydning for vurderingen af omkostningen ved ydelsen. Virksomheden forklarer, at en person, der behandler 1 000 bestillinger i løbet af en dag, har næsten præcis samme tidsforbrug som ved en bestilling fra en kunde, der omfatter 200 eller 300 titler, idet den eneste forskel er, at vedkommende skal identificere kunden ved alle bestillinger, der kommer fra forskellige kunder, hvilket ikke tager mere end nogle få sekunder. Omsætningen i løbet af en givet periode afhænger således ikke af antallet af kunder, men udelukkende af antallet af linjer, der indlæses i løbet af det pågældende tidsrum.
(63)
SIDE anfører ligeledes, at man, ligesom CELF, tager imod alle bestillinger, uanset beløbsstørrelse, idet kun kundens solvens er et udvælgelseskriterium for SIDE.
(64)
SIDE præciserer imidlertid, at nogle ordrer kan omfatte værker, som ikke findes på listerne, hvilket kræver en separat søgning; denne type af ordrer udgør omtrent 4,5 % af virksomhedens aktiviteter.
(65)
SIDE mener derfor, at støtten til CELF til ekspedition af små ordrer giver denne virksomhed mulighed for at tilbyde kunderne særligt attraktive rabatter, som SIDE ikke selv kan tilbyde.
(66)
Ud over at anfægte, at der overhovedet er tale om meromkostninger, der kan begrunde den tildelte støtte, påpeger SIDE nogle fejl i oplysningerne fra CELF's analytiske regnskab, som de franske myndigheder har fremsendt, og som Kommissionen har anvendt som grundlag for beslutning 1999/133/EF. SIDE afviser, at der kan være tale om meromkostninger til elektronisk transmission af mindre bestillinger, således som det fremgår af beslutning 1999/133/EF. SIDE påpeger ligeledes, at nogle af tallene fra CELF's analytiske regnskab, vedrørende sociale udgifter, er forskellige fra tallene under samme post på virksomhedens almindelige regnskab, og at regnskabstallene for CELF, som de franske myndigheder har fremsendt, ikke er relevante.
(67)
SIDE præciserer, at man i sit tilbud til kunderne kun har valgt at medtage forlag, der tilbyder attraktive rabatter. SIDE tilføjer, at man tilbyder et langt mere begrænset udvalg af forlag sammenlignet med CELF, idet man ikke har mulighed for at tilbyde interessante rabatter for alle forlag i modsætning til CELF, der har denne mulighed takket være den støtte, man modtager, og de særlige forbindelser, CELF har til forlagene.
(68)
SIDE anfører, at man har lidt tab, idet nogle af kunderne har forladt SIDE og er gået over til CELF, som takket være den modtagne støtte og forlagenes medvirken tilbyder særligt attraktive rabatter (17). SIDE skønner, at CELF på denne måde har opnået en dominerende stilling på markedet for eksportagenturer.
(69)
SIDE præciserer, at man nu udsættes for tab af en anden type, der skyldes en ændring af CELF's prispolitik. CELF har »i mindst to år [anvendt] betingelser, der virker afskrækkende for små ordrer« (18) (19). Siden CELF er begyndt kun at modtage en symbolsk del af den omtvistede støtte og i endnu højere grad siden støttens fuldstændige afskaffelse i 2002, er de små kunder begyndte at handle med SIDE. Denne nye efterspørgsel medfører nyt tab for SIDE, »idet de mest interessante kunder også er de kunder, der afgiver de største ordrer«.
(70)
SIDE konkluderer, at, »CELF's politik åbenlyst er i total modstrid med CELF's påstand om, at man udfører tjenesteydelser af almen økonomisk interesse, som ifølge CELF selv og den franske regering tjener som begrundelse for den støtte, CELF modtager, og som forpligter CELF til at behandle alle ordrer og alle kunder ens«.
(71)
Til støtte for sine protester fremlægger SIDE to eksterne rapporter fra 1995, en fra Fondation Nationale des Sciences Politiques og en fra den franske revisionsret.
(72)
Rapporten fra Fondation Nationale des Sciences Politiques med titlen »støttet udbredelse af fransk videnskabelig litteratur og universitetslitteratur« blev offentliggjort i november 1996 og vedrører et særligt markedssegment, nemlig udbredelse af franske videnskabelig litteratur og universitetslitteratur. SIDE anfører, at selv om rapporten falder uden for rammerne af denne sag, indeholder den yderst sigende oplysninger, som Kommissionen burde have taget med i betragtning i sin beslutning 1999/133/EF for at vurdere støttens lovlighed.
(73)
SIDE fremlægger ligeledes en rapport fra den franske revisionsret, som blev udgivet i 1996, hvori man generelt kritiserer kulturministeriets politik på støtteområdet og navnlig omtaler bestemte programmer, som finansieres af kulturministeriet, herunder »Programme Page à Page«, som blev forvaltet af CELF.
(74)
SIDE fremhæver ligeledes andre mere specifikke spørgsmål. SIDE nævner statens kapitaltilførsel til CELF i 1980, som man anser for at være økonomisk genopretningsstøtte. SIDE skønner, at CELF modtog endnu en kapitaltilførsel i 1993, som ligeledes udgjorde statsstøtte, via l'Association pour le développement de l'édition française - sammenslutning til udvikling af fransk forlagsvirksomhed - ADEF). Endelig nævner SIDE de fordele, som CELF nyder godt af i kraft af »forvaltningen af offentlige programmer«, som CELF er blevet overdraget, samt en hel række specifikke fordele i forbindelse med CELF's privilegerede forbindelser med de offentlige myndigheder.
B. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(75)
Efter offentliggørelsen af åbningsskrivelsen af 30. juli 1996 i De Europæiske Fællesskabers Tidende (20) og før dette havde flere interesserede tredjemænd givet sig til kende (21).
(76)
I sin udtalelse af 21. december 1996 sagde hr. Van Ginneken (22) i sin egenskab af eksportgrossist af franske bøger til ikke-fransktalende lande, at »CELF allerede havde påtaget sig den opgave (23) at blive en rentabel eksportgrossist i modstrid med grundlaget for oprettelsen af CELF som serviceorgan«.
(77)
Hr. Van Ginneken nævner ligeledes problemstillingen med en mulig aftale mellem CELF og forlagene, idet en del af disse er medlemmer af CELF (24). Han fordømmer en »klart uretfærdig« situation, hvor det private initiativ repræsenteret ved eksportgrossisterne ødelægges.
(78)
Hexalivre, eksportselskab for franske bøger (25), udtaler sig ligeledes gennem hr. Van Ginneken, som er bestyrelsesformand, i sin egenskab af boghandel, hvis kundekreds består af »institutionelle« kunder i udlandet. Selskabet anfører i sin udtalelse af 23. december 1996, at aktiviteterne i CELF, hvis opgave det er at forsyne boghandlere i udlandet, i princippet ikke burde gribe ind i Hexalivres aktiviteter. Hexalivre fastholder, at den pågældende støtte i sidste ende gavner »en privat virksomhed, der støttes af myndighederne, som så vidt muligt tilstræber en monopolsituation«.
(79)
Hr. Fenouil fra Lavoisier Tec et Doc, tidligere samarbejdspartner med CELF, forlag og bogeksportør med speciale i videnskabelige og tekniske værker, anfægter i en udtalelse dateret den 7. januar 1997 ikke grundlaget for støtten til CELF fra 1980 og omtaler sågar »en ubetinget støtte frem til 1994 (26)«. Til gengæld gør han indvendinger mod diversificeringen af CELF's (27) aktiviteter som ifølge ham er blevet finansieret med den omtvistede støtte. Han nævner ligeledes, at 50 % af de ordrer, der ekspederes af hans virksomhed, er små ordrer til under 500 FRF. Endelig opfordrer hr. Fenouil til, at »den normale konkurrencesituation på eksportmarkedet genoprettes, navnlig gennem afskaffelse af grundløse tilskud, som ikke er rettet mod en reel offentlig serviceopgave eller et indiskutabelt kulturelt formål, som ikke kan løses med de eksisterende midler«.
(80)
Hr. de la Rochefoucauld afgiver udtalelse på vegne af »Aux amateurs de Livres international« den 2. januar 1997. Han protesterer mod og beklager, at CELF kan betjene udenlandske biblioteker og/eller institutionelle kunder og samtidig modtage støtte beregnet på at opfylde behovene på et andet marked. Han udtrykker et ønske om, at CELF begrænser sit salg til udenlandske boghandlere og ikke beskæftiger sig med andre kunder. Han skønner, at støtten giver CELF mulighed for at yde 3 procentpoint i ekstra forhandlerrabat til sine kunder. Han anser »støtten for hyklerisk«, han »er forundret over, at støtten kan udgøre over 60 % af det relevante ordrebeløb«. Han konkluderer, at støtten bidrager til at udbygge CELF's kommercielle aktiviteter. Han vurderer derfor, at støtten bør fordeles »mellem de berørte boghandlere i forhold til deres omsætning til tredjelande«, og at CELF bør have forbud mod at levere til andre kunder end boghandlere i udlandet.
(81)
Le Syndicat national des importateurs exportateurs de livres (SNIEL - landssammenslutningen af bogimportører og -eksportører) bemærker i sin udtalelse af 31. december 1996, at SIDE's påstande vedrørende CELF ikke var blevet vurderet som tilstrækkeligt troværdige til, at man ville tilslutte sig sagsanlægget i første omgang. SNIEL protesterer imidlertid over, at CELF fra 1996 har kunnet bevæge sig ind på »områder, hvor det oprindeligt ikke var meningen, at CELF skulle operere« (28), og skønner, at CELF har kunnet udbygge disse aktiviteter takket være den modtagne støtte, som man finder for høj.
(82)
På samme måde anfører SIDE i sin udtalelse af 6. januar 1997, at »…selv om begrebet små ordrer havde haft en kommerciel betydning, viste det sig meget hurtigt, at CELF ikke begrænsede sig til denne aktivitet, som efter sigende er urentabel«.
(83)
CELF, der ligeledes udtaler sig som tredjemand, afviser sagsøgerens påstande og fremlægger flere breve fra forlag, som udtrykker tilfredshed med CELF's tjenester.
IV. KOMMENTARER FRA DE FRANSKE MYNDIGHEDER
(84)
De franske myndigheder anfører, at ekspeditionen af mindre ordrer på bøger længe var blevet varetaget af selskaberne Hachette og les Messageries du livre. Disse virksomheder fungerede som distributører for talrige forlag, som ikke selv rådede over egnede distributionsstrukturer til mindre specialordrer, og/eller som ikke ønskede at opbygge sådanne strukturer.
(85)
CELF består af forskellige aktører fra forlagsverdenen og blev oprettet i 1977, oprindeligt som et kooperativt selskab med variabel kapital for at afhjælpe manglen på eksportagenturer, efter at Hachette og les Messageries du livre havde besluttet at indstille deres agenturaktiviteter på grund af manglende rentabilitet (29). CELF havde oprindeligt en selskabskapital på 50 000 FRF, som senere blev forøget til 80 500 FRF. Fra 1979 stødte CELF på betydelige økonomiske problemer, som dog var ventede, idet de to virksomheder, som tidligere forvaltede denne aktivitet, netop havde trukket sig ud af markedet, fordi de betragtede det som urentabelt. Branchen, forlagene, le Syndicat national de l'édition (SNE) og de offentlige myndigheder mente, at CELF's aktiviteter burde bevares under alle omstændigheder med henblik på at sikre en optimal distribution af fransksprogede bøger til udlandet. Da ingen andre operatører tilsyneladende var indstillet på at varetage denne funktion, besluttede man i 1980 at omstrukturere CELF og tilføre ny kapital.
(86)
De franske myndigheder anfører, at CELF i denne forbindelse blev omdannet til et anonymt kooperativt selskab med fast kapital. Selskabskapitalen blev forøget fra 80 500 FRF til 1 280 500 FRF. Halvdelen af kapitaltilførslen kom fra aktionærerne og halvdelen fra ADEF (30), en statsfinansieret sammenslutning. ADEF blev opløst i 1994; aktierne blev overdraget uden beregning til SNE, som selv var samarbejdspartner med CELF.
(87)
Frankrig anfører, at CELF i dag fortsat er et anonymt kooperativt selskab, der drives med egne midler, og præciserer, at der er tale om en struktur, der er åben for alle, der stilles ingen nationalitetskrav for at blive aktionær, idet det eneste krav altid har været, at man skal »udøve en aktivitet, der på en eller anden måde har forbindelse med eksport af fransksproget litteratur«. Udgivere af fransktalende værker med hjemsted i andre medlemsstater kan udmærket deltage i kooperativet og nyde godt af dets aktiviteter (31).
(88)
I henhold til CELF's vedtægter har selskabet til formål »direkte at ekspedere ordrer (32) fra udlandet og oversøiske departementer på bøger, brochurer og alle kommunikationsmedier og mere overordnet at udføre alle operationer, der har til formål at fremme fransk kultur verden over ved hjælp af ovennævnte medier. Med henblik på ovenstående udfører kooperativet alle erhvervsmæssige, kommercielle eller økonomiske transaktioner vedrørende materielle eller immaterielle aktiver med henblik på gennemførelse af selskabets formål. I kraft af kooperativets særlige formål kan ingen fysiske eller juridiske personer blive eller forblive aktionær, hvis vedkommende ikke udøver en aktivitet med en eller anden sammenhæng til ovennævnte eksportoperationer«.
(89)
De franske myndigheder præciserer, at CELF den 6. november 2002 havde 76 aktionærer, som hovedsagelig, men ikke udelukkende er forlag. Hver aktionær har én stemme på generalforsamlingen uanset aktiepostens størrelse. De præciserer, at selskabets branchedækkende form er garant for åbenhed, hensyn til de kollektive interesser og en forsvarlig forvaltning af den tildelte støtte.
(90)
De væsentligste aktører inden for distribution af bøger er følgende:
a)
forlagene, der »producerer« bøger
b)
sælgerne, kan være integreret i forlagene, som forestår den kommercielle præsentation af bøgerne over for detailhandelen eller visse store institutionelle brugere
c)
distributører, både inden for og uden for forlagene, som forestår logistikken ved forlagenes distributørvirksomhed; de modtager bestillinger fra boghandlere, visse store institutionelle brugere eller diversificerede mellemmænd og skaffer forsyninger fra forlagene
d)
grossisterne, som ikke altid deltager i distributionskredsløbet, og som fungerer som mellemled mellem distributører og detailhandlende eller visse store institutionelle brugere
e)
agenturerne, som kun henvender sig til detailhandlende og ikke til den endelige forbruger.
(91)
Frankrig præciserer, at onlineboghandler nu også skal regnes blandt aktørerne på markedet, og at de ligeledes må regnes som potentielle konkurrenter til eksportagenturer. De franske myndigheder er imidlertid ikke i stand til at fremsende oplysninger om disse nye markedsdeltageres markedsandel (33).
(92)
De franske myndigheder forklarer, at forskelligartetheden blandt operatørerne på markedet bør gøre det muligt at formidle og sælge bøgerne over for alle typer publikum, uanset deres geografiske placering, idet »Programme petites commandes« har givet mulighed for at afhjælpe manglerne i den komplekse mekanisme til distribution af bøger.
(93)
De franske myndigheder har fremsendt nogle oplysninger, som vedrører det samlede eksportmarked for fransk litteratur. Disse illustrerer CELF's salgspolitik, hvor man i henhold til selskabets vedtægter og aftaler med de franske myndigheder prioriterer de områder, hvor forlagene ikke er så meget til stede.
(94)
Det fremgår således af tabel 1, at CELF ikke er særligt aktiv i områder, hvor forlagene er meget aktive, mens CELF er meget aktiv i områder, hvor forlagene ikke er så meget til stede.
Tabel 1
Sammenlignende geografisk fordeling af fransksprogede forlag i omsætning/CELF's markedsandele på det samlede eksportmarked for fransksproget litteratur
Regioner
Forlag
CELF
CELF's andel
Det Europæiske Fællesskab
38,2 %
20,23 %
0,97 %
Nordamerika
17,4 %
6,03 %
0,64 %
Europa uden for EU
16 %
1,11 %
0,13 %
Oversøiske territorier og departementer
8,4 %
0,87 %
0,19 %
Asien
3,7 %
19,9 %
9,95 %
Fransktalende Afrika
5,5 %
11,58 %
3,85 %
Maghreb
4,4 %
28,43 %
11,84 %
Nærøsten og Mellemøsten
2,3 %
1,09 %
0,87 %
Østeuropa
2 %
2,21 %
2,03 %
Latinamerika
1,5 %
7,6 %
9 %
Antillerne
0,32 %
0,7 %
4,27 %
Ikke-fransktalende Afrika
0,16 %
0,21 %
2,47 %
100 %
100 %
(95)
De franske myndigheder anfører, at »Programme petites commandes« ikke blev udformet som en specifik støtte til CELF, men som en støtteordning til formidling af fransksproget litteratur, så det blev muligt at anvende andre operatører, der kan efterkomme samme type af bestillinger.
(96)
De forklarer, at ændringen af CELF's struktur i 1980 blev ledsaget af en beslutning om tildeling af støtte inden for rammerne af »Programme petites commandes«. De bekræfter, at CELF i praksis var den eneste ikke-specialiserede operatør, der modtog den pågældende støtte (34), idet ingen andre operatører, ud over SIDE, havde ansøgt om det 12 år efter programmets start, selv om programmet var velkendt inden for branchen.
(97)
Frankrig benægter ikke, at kulturministeriet afviste at tildele SIDE (35) støtte i 1991, fordi virksomheden ikke opfyldte kravene til åbenhed i forbindelse med disse foranstaltninger og nægtede at underkaste sig de krævede betingelser for modtagelse af støtten. I øvrigt erindrer Frankrig om, at kulturministeriet henvendte sig til SIDE i 1996 for at tilbyde virksomheden denne støtte, og at SIDE afviste denne.
(98)
De franske myndigheder anfører, at et af formålene med den franske kulturpolitik er at sikre formidling af fransksproget litteratur til hele verden. Denne målsætning skal opfattes som en offentlig serviceopgave. Derfor mener de franske myndigheder, at Kommissionen bør analysere de pågældende foranstaltninger i henhold til bestemmelserne i traktatens artikel 86, stk. 2.
(99)
Frankrig erindrer om, at CELF blev oprettet og senere modtog den omtvistede støtte på et tidspunkt, hvor de virksomheder, der havde ansvaret for denne aktivitet, havde besluttet at trække sig ud af markedet. Hvis de omtvistede foranstaltninger ikke var blevet indført, ville formidlingen af fransksproget litteratur til små boghandler i ofte fjerntliggende områder, hvor efterspørgslen er begrænset målt i omsætning og mængder, helt klart have lidt skade.
(100)
De franske myndigheder besluttede derfor at iværksætte det omtvistede program, således at alle bestillinger kunne imødekommes, herunder ikke-rentable ordrer på fransksprogede værker, på de samme betingelser som større ordrer.
(101)
Frankrig anfører, at kulturministeriet ydede »tilskud til CELF's driftsudgifter til almindelige tjenesteydelser i forbindelse med små ordrer«, og at CELF dermed fik overdraget en reel offentlig tjenesteydelsesopgave.
(102)
Til underbygning af deres argumentation har de franske myndigheder indsendt flere tekster til Kommissionen:
a)
Dekret nr. 82-394 af 10. maj 1982 vedrørende kulturministeriets rolle i »fransk kulturs og fransk kunsts udstråling i kulturernes frie dialog på verdensplan«.
b)
I dekret nr. 93-797 af 16. april 1993, hvori kulturministeriets kompetencer præciseres nærmere, hedder det, at »ministeriet for kultur og fransksprogethed … gennemfører i samarbejde med andre berørte ministerier statslige foranstaltninger med henblik på at sikre fransk kulturs og fransk sprogs udstråling i verden«.
c)
Bekendtgørelserne vedrørende tilrettelæggelsen af direktoratet for litteratur og læsning, hvoraf den første stammer fra 1996, er baseret på ovennævnte dekreter, og heri præciseres kulturministeriets opgaver i forbindelse med eksport af bøger.
(103)
De franske myndigheder meddeler, at på grundlag af disse tekster indgik direktoratet for litteratur og læsning årlige aftaler med partnere, som havde ansvaret for at gennemføre foranstaltningerne under regeringens kulturpolitik. I disse aftaler fastsættes målene for samarbejdet mellem ministeriet og de organisationer, det yder tilskud til, samt parternes respektive forpligtelser.
(104)
De franske myndigheder forklarer, at kulturministeriet hvert år indgik en aftale med CELF (36), i henhold til hvilken virksomheden skulle udføre en offentlig tjenesteydelse bestående i at »efterkomme alle ordrer på fransksprogede værker fra udenlandske boghandler uanset ordrestørrelse«.
(105)
De franske myndigheder anfører endvidere, at uanset hvordan markedet afgrænses, konkurrerer SIDE og CELF ikke om de små ordrer.
(106)
De påviser navnlig, at SIDE modsiger sig selv ved at hævde, at man arbejder med samme type kunder som CELF, og at man behandler alle kunder ens »uanset ordrens størrelse«, idet man ved bestillinger på under 10 eksemplarer anvender en rabat, der er fem procentpoint lavere.
(107)
De franske myndigheder mener, at denne betydelige »straf«, som SIDE anvender ved små ordrer på under 10 værker, beviser, at de små ordrer ikke prioriteres højt af SIDE i modsætning til ordrer, der giver mulighed for betydelige stordriftsfordele, såsom ordrer fra institutionelle kunder, som udgør en højt prioriteret kundegruppe for SIDE.
(108)
Den grundlæggende forskel i salgsstrategi kommer navnlig til udtryk ved det gennemsnitlige antal bøger pr. fakturalinje og pr. faktura, som er langt højere for SIDE end for CELF.
(109)
De franske myndigheder anfører, at CELF til gengæld for den tildelte støtte, og selv om dette ikke som sådan godtgøres gennem støtten under »Programme petites commandes«, skal kunne tilbyde sine kunder et meget stort og varieret udvalg af forlag, idet kulturministeriets mål var at formidle fransksprogede bøger til så stort et publikum som muligt. De bemærker, at hundredvis af forlag, som er en del af CELF's tilbud, rent faktisk er små forlag, sammenslutninger eller forskellige organisationer, som er ret ukendte (37), og hvis forlagsaktiviteter ikke vil medføre betydelige eller rentable ordrer. Ved at tilbyde denne omfattende liste af forlag tilskynder CELF til større diversitet. Dette betyder, at CELF skal skaffe forsyninger fra et stort antal leverandører for ofte meget lave beløb, hvilket ligeledes gør det nødvendigt at forvalte et stort antal små forlagskonti, uden at dette opvejes af nogen form for støtte.
(110)
Men transaktioner med små forlag er mindre økonomisk rentable, da disse ikke tilbyder særligt interessante betingelser sammenlignet med store forlag. SIDE fører en salgspolitik, hvor man prioriterer de mere populære forlag, som vil kunne føre til større ordrer. Ifølge de franske myndigheder må man derfor skelne mellem »små leverandører« og »små ordrer«. Begrebet »små ordrer« svarer ganske vist til betegnelserne i det omtvistede »program«, men på denne måde tages der ikke tilstrækkeligt hensyn til »små kunder«, som de »små leverandører« udgør.
(111)
Tildelingen af støtte er ganske vist baseret på ekstraomkostningerne ved de små ordrer, men den støttemodtagende virksomhed er ligeledes underlagt forpligtelser, der ikke »godtgøres« som sådan.
(112)
De franske myndigheder anfører, at man tildelte støtten til CELF for at yde godtgørelse for ekstraomkostninger ved små ordrer, der empirisk blev defineret som ordrer på under 500 FRF. Denne tærskel udgjorde en reference, som ikke indebar, at alle ordrer mellem 0 og 500 FRF lå lige på rentabilitetstærsklen. Nogle ordrer på 500 FRF kunne være rentable, mens andre ikke var det. Det afhang helt af antallet af titler og bøger i bestillingen, bøgernes art, kvaliteten af den afgivne ordre, hvorvidt kunden var omfattet af COFACE-garanti samt betalingsmidler og -frister.
(113)
De franske myndigheder præciserer, at det derimod med sikkerhed kan fastslås, at ordrer i intervallet mellem 0 og 500 FRF generelt ikke var rentable og i princippet ikke ville blive ekspederet af en virksomhed, som udelukkende opererer ud fra økonomiske kriterier. De uddyber sidstnævnte argument med udgangspunkt i en omkostningsanalyse baseret på referenceåret 1994.
(114)
Som det fremgår af tabel 2a og 2b præciserer de franske myndigheder, at CELF i løbet af de seneste år, og navnlig siden støttens gradvise ophævelse fra 1996/97, er blevet tvunget til at diversificere sine aktiviteter ved især at opbygge en rentabel kundekreds bestående af store boghandlere og institutionelle kunder, universiteter eller kulturcentre. Samtidig har man konstateret et fald i omsætningen på »små kunder« samt et faldende antal kunder. Sideløbende har man konstateret en samlet stigning i CELF's omsætning. De franske myndigheder bekræfter, at ekspeditionen af små ordrer under disse omstændigheder har været hæmsko for CELF's aktiviteter.
Sammensætningen af CELF's omsætning
Tabel 2a - Eksemplet Tyskland
TYSKLAND
3,4 % af CELF's omsætning udgør 27,2 % af de aktive mindre kunder
1999
2000
2001
Omsætning
2 331 713 FRF
2 548 430 FRF
2 906 533 FRF
antal kunder
593
561
444
OMS 5 000 FRF
480
462
344
OMS 10 000 FRF
47
35
38
OMS + 100 000 FRF
0
2
4
Tabel 2b - Det Europæiske Fællesskab
Kunder i Det Europæiske Fællesskab
1999
2000
2001
Omsætning
15 253 754 FRF
14 241 785 FRF
14 436 006 FRF
antal aktive kunder
1 567
1 440
1 249
OMS 5 000 FRF
1 059
950
782
OMS 10 000 FRF
162
154
139
OMS + 100 000 FRF
19
15
18
V. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
(115)
CELF og SIDE er to konkurrerende virksomheder med hjemsted i Frankrig, der opererer som eksportagenturer for fransksproget litteratur (38). Denne aktivitet omfatter distribution (39) af fransksprogede bøger med henblik på at efterkomme bestillinger fra mindre kunder (små boghandlere eller institutioner som biblioteker eller universiteter), hovedsagelig til ikke-fransktalende lande og områder. Distribution af bøger til områder som Belgien, Canada eller Schweiz varetages af forlagene selv eller gennem distributionsnet, idet markedet er tilstrækkeligt stort til, at virksomhederne investerer i integrerede distributionsnet. Denne type af tjenesteydelse gør det muligt at sikre en optimal distribution af en lang række værker.
(116)
SIDE og de franske myndigheder er enige om, at agenturer i praksis samler bestillinger, der hver især ikke er store, og som det ville være for dyrt for forlagene og de traditionelle distributører at tage sig af. Denne tjeneste betyder, at kunderne, uanset om der er tale om boghandlere eller institutionelle kunder, ikke behøver at henvende sig til en lang række leverandører.
(117)
Bestillingerne sendes sideløbende til forlagene og/eller distributørerne, som således kun har ét leveringssted: agenturet. Takket være ydelser af denne art sparer de også både tid og penge, idet de ikke behøver at have forbindelser til mange kunder, som i teorien kan ligge meget spredt rent geografisk.
(118)
Eksportagenturerne er således vigtige faktorer i kredsløbet for eksport af bøger til lande, hvor efterspørgslen er uregelmæssig, fragmenteret og/eller begrænset. Brugen af eksportagenturer er således ofte den eneste mulighed for, at købere (der er aldrig tale om den endelige forbruger) i et ikke-fransktalende land kan afgive og modtage bestillinger. Agenturets ydelser gør det muligt at nedbringe de faste omkostninger ved ekspedition af de enkelte ordrer.
(119)
I den foreliggende sag er det fastslået, at de franske myndigheder har iværksat det omtvistede »Programme petites commandes« for at yde tilskud til små ordrer på 500 FRF eller derunder på eksportmarkedet, som i princippet betragtes som ikke rentable. Det bør derfor kontrolleres, hvorvidt dette ikke anmeldte program, hvor CELF i praksis er den eneste modtager, er foreneligt med traktaten.
A. ANVENDELSE AF BESTEMMELSERNE I TRAKTATENS ARTIKEL 87
1. DE PÅGÆLDENDE FORANSTALTNINGER UDGØR STØTTE EFTER TRAKTATENS ARTIKEL 87, STK. 1
(120)
I traktatens artikel 87, stk. 1, hedder det, at »Bortset fra de i denne traktat hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(121)
Den pågældende foranstaltning giver CELF en fordel, idet der er tale om et tilskud, der har til formål at mindske omkostningerne ved små ordrer. Dette har de franske myndigheder i øvrigt aldrig bestridt.
(122)
Den finansieres med budgetmidler, der forvaltes af direktoratet for litteratur og læsning under kulturministeriet, det vil sige ved hjælp af statsmidler.
(123)
Den er rettet mod bogagenturer og er i praksis kun blevet tildelt CELF. Den er således selektiv.
(124)
Med hensyn til påvirkningen af samhandelen mellem medlemsstaterne og fordrejningen af konkurrencevilkårene som følge af foranstaltningen har Kommissionen taget hensyn til følgende.
(125)
Støtten tildeles franske agenturer, der eksporterer fransksprogede bøger hovedsagelig til ikke-fransktalende lande. De nævnte franske agenturer konkurrerer dermed, i det mindste teoretisk, med andre eksportagenturer for fransksprogede bøger i andre fransktalende lande i Fællesskabet (især Belgien og Luxembourg). Det skal imidlertid nævnes, at i lyset af den betydelige forskel på mængden af fransksprogede bøger, der eksporteres til ikke-fransktalende lande fra Frankrig på den ene side og Belgien og Luxembourg på den anden, er fordrejningen af konkurrencevilkårene i sagens natur yderst begrænset.
(126)
Støtten kan ligeledes skabe fordrejninger af konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen, idet den kan have afsmittende virkning på CELF's øvrige aktiviteter. Imidlertid begrænser disse aktiviteter sig til distribution i udlandet, og af CELF's websted (40) fremgår det klart, at virksomheden hverken sælger i Frankrig eller til private. Den pågældende støtte er ydet til CELF inden for rammerne af »Programme petites commandes«, som havde til formål at sikre, at alle bestillinger fra udenlandske boghandlere i ikke-fransktalende områder kunne imødekommes uanset beløbsstørrelse. Kommissionen bemærker, at den omtvistede ordning kan gavne købere og udgivere af fransksprogede bøger, idet førstnævnte kan nyde godt af overkommelige priser, mens sidstnævnte får lettere ved at afsætte deres bøger. En sådan påvirkning af samhandelen er imidlertid utroligt indirekte og i sidste ende meget begrænset, idet fransksproget litteratur kun i yderst begrænset omfang kan substitueres med litteratur på andre sprog.
(127)
Støtten til CELF udgør således statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1, idet den opfylder de fire enhedsbetingelser for at udgøre statsstøtte. Det skal imidlertid nævnes, at indvirkningen på samhandelen og fordrejningen af konkurrencevilkårene som følge af ordningen er meget begrænsede.
(128)
I henhold til traktatens artikel 88, stk. 3, gøres der i øvrigt opmærksom på, at medlemsstaterne er forpligtede til betids at underrette Kommissionen om foranstaltninger, der kan udgøre statsstøtte.
(129)
Men den franske regering har ikke anmeldt det pågældende program og ej heller støtten til CELF til ekspedition af små ordrer forud for tildelingen. Støtten er således tildelt ulovligt.
(130)
Idet Retten delvis har annulleret Kommissionens beslutning af 18. maj 1993 i sag T-49/93 og efterfølgende beslutning 1999/133/EF, hvori man godkendte støtten til CELF, har støtten til CELF til ekspedition af små ordrer fortsat været ulovlig.
(131)
Dermed skal det undersøges, hvorvidt en af undtagelserne i artikel 87, stk. 2 og 3, finder anvendelse i denne sag, således at de pågældende foranstaltninger har kunnet undtages fra det generelle forbud i henhold til stk. 1 i samme artikel.
2. VURDERING AF FORANSTALTNINGERNE I HENHOLD TIL BESTEMMELSERNE I TRAKTATENS ARTIKEL 87, STK. 2 OG 3
(132)
Kommissionen konstaterer, at undtagelserne i traktatens artikel 87, stk. 2, ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, idet de pågældende foranstaltninger tydeligvis ikke havde til formål at nå de heri definerede mål. Støtten opfyldte heller ikke betingelserne i undtagelsen under traktatens artikel 87, stk. 3, litra a), idet formålet ikke var at fremme udviklingen i regioner, der kunne nyde godt af denne bestemmelse. Undtagelsen i henhold til artikel 87, stk. 3, litra b), vedrørende fremme af virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse finder heller ikke anvendelse i den foreliggende sag, idet den ikke er beregnet på at fremme denne type projekter. Støtten havde heller ikke til formål at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i Frankrigs økonomi, og undtagelsen i anden del af artikel 87, stk. 3, litra b), finder heller ikke anvendelse i den foreliggende sag. Endelig kan man heller ikke påberåbe sig artikel 87, stk. 3, litra c), vedrørende støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, idet støtten ikke anvendtes til at forfølge regionale eller horisontale mål, og Kommissionen vurderer, at denne bestemmelse ikke kan anvendes på en enkelt sektor i den foreliggende sag.
(133)
Til gengæld præciseres det i traktatens artikel 87, stk. 3, litra d), at: »Som forenelig med fællesmarkedet kan betragtes støtte til fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven, når den ikke ændrer samhandels- og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser«.
(134)
Det er fastslået, at det kulturelle formål med støtten, som sagsøgeren i første omgang har anerkendt (41), som allerede anerkendtes af Kommissionen i dennes beslutning af 18. maj 1993 og senere blev bekræftet af Retten i dennes dom af 18. september 1995, bekræftes på ny i beslutning 1999/133/EF og ikke anfægtes i fra Rettens dom af 28. februar 2002.
(135)
Dette formål er blevet klart bekræftet af den franske regering, som har ønsket at føre en bevidst politik for at fremme distributionen af fransksprogede værker verden over. Dette ønske er et led i en tendens til i stadig højere grad at bevare og fremme den kulturelle mangfoldighed på internationalt plan.
(136)
Kommissionen har allerede udtalt sig om dette emne i sin meddelelse til Rådet og Europa-Parlamentet med titlen »På vej mod et internationalt instrument for kulturel mangfoldighed« (42). Kommissionen mener, at den kulturelle mangfoldighed et blevet et centralt aspekt af internationale diskussioner inden for internationale og regionale organisationer, som gør det muligt at reagere på en voksende bekymring hos det civile samfund og regeringerne over bevarelsen af det kulturelle særkende og folkenes fælles kulturarv.
(137)
Bevarelse og fremme af kulturel mangfoldighed hører blandt grundprincipperne for den europæiske model. De er indskrevet i traktatens artikel 151, stk. 1, hvori det hedder: »Fællesskabet bidrager til, at medlemsstaternes kulturer kan udfolde sig, idet det respekterer den nationale og regionale mangfoldighed og samtidig fremhæver den fælles kulturarv« eller artikel 151, stk. 4, hvori det hedder: »Fællesskabet tager hensyn til de kulturelle aspekter i sin indsats i henhold til andre bestemmelser i denne traktat, navnlig med henblik på at respektere og fremme sine kulturers mangfoldighed«.
(138)
I traktaten kræves det, at Fællesskabet og medlemsstaterne, som det består af, fremmer den kulturelle mangfoldighed i deres internationale relationer med henblik på at bidrage til en verdensorden baseret på bæredygtig udvikling, fredelig sameksistens og dialog mellem kulturerne. Gennem sine økonomiske tilskud til udbredelse af fransksprogede værker har de franske myndigheder ført en kulturpolitik, der er i overensstemmelse med traktatens målsætninger.
(139)
På den baggrund finder Kommissionen, at de franske myndigheders støtte til CELF med henblik på at sikre udbredelsen af fransksprogede værker, i øvrigt uanset ordrens størrelse, tjente et kulturelt formål, som er i overensstemmelse med traktatens bestemmelser.
3. STØTTENS FORENELIGHED MED FÆLLESMARKEDET
(140)
I henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, litra d), kan støtte til fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven være forenelig med fællesmarkedet, når den ikke ændrer samhandels- og konkurrencevilkårene i et omfang, der strider mod de fælles interesser.
a) Kommissionens indledende bemærkninger til interesserede tredjemænds udtalelser
(141)
Kommissionen bemærker, at de interesserede tredjemænd, som har udtalt sig efter offentliggørelsen af beslutningen om at indlede proceduren, med undtagelse af SIDE og CELF ikke fremstiller sig selv som eksportagenturer, men snarere som specialiserede »grossister«. Ingen af de interesserede tredjemænd, der har udtalt sig, har ansøgt kulturministeriet om den omhandlede støtte.
(142)
Af flere af udtalelserne fra de interesserede tredjemænd fremgår det, at de franske myndigheders støtteordning i det mindste i første omgang ikke blev anfægtet af de virksomheder og personer fra branchen, der har udtalt sig.
(143)
Kommissionen kunne ligeledes konstatere, at sagsøgeren i lighed med tredjemændene var fuldt orienteret om den støtte, som CELF havde modtaget siden oprettelsen i 1980. Men først i 1991 (43) bad SIDE kulturministeriet om også at få udbetalt den pågældende støtte, og Kommissionen fik først sagen forelagt flere måneder senere, i marts 1992.
(144)
Kommissionen konstaterer, at de interesserede tredjemænd navnlig er kritiske over for CELF's politik for diversificering af aktiviteterne (44). CELF bebrejdes, at man med bistand fra de forlag, der har ydet CELF særlige rabatter, i tidens løb er gået ind på andre markeder end det, som CELF oprindelig var blevet oprettet til, nemlig markedet for små ordrer.
(145)
Det fremgår af de fremlagte dokumenter, at CELF ved sin oprettelse reelt kun betjente boghandlere. Først senere i løbet af 1990'erne begyndte CELF at afsøge andre kundetyper. Der er imidlertid intet, der tyder på, at CELF's diversificering af aktiviteterne blev finansieret med den omtvistede støtte, snarere tværtimod, idet det støtten udelukkende havde til formål at yde godtgørelse for ekstraomkostningerne ved de små ordrer, hvilket vil blive påvist i betragtning 198 ff.
(146)
Nogle af tredjemændene, der præsenterer sig som eksportgrossister eller som eksportboghandlere, giver udtryk for, at støtten var utilstrækkelig til at opfylde efterspørgslen, uden dog at fremlægge relevante oplysninger til underbygning af disse påstande.
(147)
Endelig anførte nogle af tredjemændene, at CELF nød godt af fordele i kraft af virksomhedens særlige forhold til visse offentlige instanser såsom »France édition«. Især Hexalivre kritiserede holdningen hos »France édition«, som gav CELF en fortrinsbehandling ved at give virksomheden adgang til sin stand på internationale messer, hvilket man nægtede Hexalivre.
(148)
Kommissionen har kunnet konstatere, og dette fremgår også af dokumenterne fra de franske myndigheder, at CELF, som er medlem af »France édition«, både har betalt for leje af plads på »France Edition«'s stand og for at komme med i kataloger, som bestiltes hos »France édition«. Under alle omstændigheder vedrørte denne type af forbindelser på ingen måde de offentlige myndigheder, hvilket de franske myndigheder har beskrevet.
(149)
Men eftersom disse aspekter ikke var indeholdt i beslutningen om at indlede proceduren af 30. juli 1996, vedrører de imidlertid ikke problemstillingen om de »små ordrer«. Derfor udtaler Kommissionen sig ikke om dette spørgsmål i forbindelse med nærværende procedure.
(150)
De franske myndigheder bebrejdes ligeledes, at de favoriserer CELF gennem offentlige ordrer. Disse påstande vedrører navnlig støtten til iværksættelse af programmer for nyudgivelser, som forvaltes af udenrigsministeriet, og ordrer fra sammenslutninger med tilknytning til dette ministerium og til ministeriet for udviklingssamarbejde (som l'Association pour le développement de la pensée française (ADPF) og l'Association pour le développement de l'enseignement et de la culture en Afrique et à Madagascar (l'AUDECAM).
(151)
Eftersom disse aspekter ikke var indeholdt i beslutningen om at indlede proceduren af 30. juli 1996, vedrører de imidlertid ikke problemstillingen om de »små ordrer«. Derfor udtaler Kommissionen sig ikke om dette spørgsmål i forbindelse med nærværende procedure.
(152)
Endelig anfægter SIDE »hele støttekomplekset, som ikke kun CELF, men også andre organisationer, der ligesom CELF består af forlag og offentlige myndigheder, nyder godt af i største lukkethed«, og de offentlige myndigheders kulturpolitik i almindelighed.
(153)
Som støtte for sine argumenter fremlægger SIDE ligeledes en beretning fra den franske revisionsret fra november 1996. Kommissionen bemærker, at beretningen især indeholder generel kritik af måden, hvorpå kulturstøtten udbetales i Frankrig. Den indeholder ingen bemærkninger vedrørende støtten til CELF til ekspedition af små ordrer. CELF nævnes, men udelukkende i forbindelse med »Programme page à page« og operationen »programme plus«, programmer, som blev godkendt af Retten i dennes afgørelse af 18. september 1995 (45).
(154)
I denne situation finder Kommissionen ikke, at konklusionerne i revisionsrettens beretning kan anvendes til Kommissionens vurdering i forbindelse med nærværende procedure. Under alle omstændigheder var SIDE's generelle kritik af den franske politik vedrørende kulturstøtte ikke indeholdt i beslutningen om at indlede proceduren af 30. juli 1996 om de »små ordrer«. Derfor udtaler Kommissionen sig ikke om dette spørgsmål i forbindelse med nærværende procedure.
b) Svar på SIDE's tilhørende anbringender
(155)
I løbet af den første fase af undersøgelsesproceduren vedrørende støtten havde SIDE rejst en række specifikke spørgsmål vedrørende kapitaltilførslen til CELF og de fordele, som virksomheden nød godt af takket være »forvaltningen af offentlige programmer«. SIDE anfægter ligeledes en hel række specifikke fordele i forbindelse med CELF's særlige forhold til de offentlige myndigheder.
(156)
Det skal bemærkes, at CELF's kapital i 1980 blev forhøjet fra 80 500 FRF til 1 280 500 FRF. Denne operation blev finansieret af (ADEF) (med 50 %) på denne ene side og af (private) aktionærer i CELF på den anden (med 50 %).
(157)
ADEF bestod af en række forlag, og sammenslutningens hovedformål var at fremme fransk litteraturs tilstedeværelse i udlandet og yde støtte til investeringer foretaget af forlag eller eksportører. Sammenslutningen modtog et bidrag fra staten, som blev tildelt af kulturministeriet.
(158)
Efter at have analyseret dokumentationen fra de franske myndigheder er Kommissionen nået frem til den konklusion, at den omtvistede kapitalforøgelse ikke er statsstøtte, men blot en kapitaldeltagelse. Det anfægtes ikke og kan ikke anfægtes, at private investorer har deltaget i oprettelsen af virksomheden i dens nuværende form. Kulturministeriet har ikke deltaget i CELF's kapital, og ADEF, en sammenslutning, som ganske vist delvis finansieres af staten, har imidlertid optrådt som privat investor i en markedsøkonomisk sammenhæng. ADEF's deltagelse er rent faktisk i fuld overensstemmelse med punkt 3.2, tredje led, i Kommissionens meddelelse om anvendelsen af EF-traktatens artikel 92 og 93 på offentlige myndigheders kapitalinteresser (46). Operationen indeholdt dermed ikke elementer af statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1.
(159)
Denne kapitaltilførsel var desuden sket for mere end 10 år siden, da SIDE sendte sit første brev til Kommissionen, den 20. marts 1992, og da Kommissionen bad de franske myndigheder om oplysninger ved brev af 2. april 1992. Derfor og i overensstemmelse med artikel 15 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (47), kan Kommissionen i givet fald ikke give ordre til at inddrive kapitaltilførslen, selv om der er tale om statsstøtte.
(160)
SIDE anfægter ligeledes støtte, som man mener blev tildelt CELF via en aktieoverdragelse i 1993 til SNE, som er samarbejdspartner med CELF.
(161)
I sine bemærkninger af 5. december 2003 gør SIDE Kommissionen opmærksom på, at den i henhold til skriftlig dokumentation, som man fremlagde på mødet den 4. juli 2001, skal udtale sig om støtte, som ifølge SIDE blev tildelt CELF ved opløsningen af ADEF i juni 1993.
(162)
Kommissionen præciserer, at dette punkt ikke var indeholdt i beslutningen om at indlede proceduren af 30. juli 1996. Derfor udtaler Kommissionen sig ikke om dette spørgsmål i forbindelse med nærværende procedure.
(163)
SIDE forklarer, at CELF har kunnet opretholde sin tilstedeværelse på markedet og fortsat kunnet yde samme type rabat til sine kunder, efter at »Programme petites commandes« var afskaffet, idet CELF fortsat modtager flere offentlige tilskud gennem programmer som »A l'Est de l'Europe«, som har afløst programmet »Page à page«, eller»Programme plus«, som modtager stadig flere midler.
(164)
Der erindres om, at disse programmer, som Kommissionen allerede godkendte i sin beslutning af 18. maj 1993, ligeledes blev godkendt af Retten i afgørelsen af 18. september 1995 (48).
(165)
Der følger heraf, at disse aspekter ikke var indeholdt i beslutningen om at indlede proceduren af 30. juli 1986. Derfor udtaler Kommissionen sig ikke om dette spørgsmål i forbindelse med nærværende procedure.
c) Støtten til små ordrer kunne ikke påvirke samhandelen og konkurrencesituationen i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser.
i) En støtteordning for en aktivitet, som branchen havde opgivet
(166)
»Programme petites commandes« blev oprettet af kulturministeriet i 1980 på et tidspunkt, hvor branchen (Groupe Hachette og les Messageries du livre) ønskede at forlade markedet for eksportagenturer. Den anfægtede ordning blev indført for at tilskynde de erhvervsdrivende til at gå ind på markedet, således at alle ordrer på fransksprogede bøger fra boghandlere i ikke-fransktalende områder, kunne efterkommes.
(167)
Kommissionen konstaterer i første omgang i overensstemmelse med nogle af tredjemændenes udtalelser i sagsforløbet, at »programme petites commandes«, som rent faktisk ledsagede CELF's oprettelse i den nuværende form, var velkendt inden for branchen, hvor det, i det mindste som udgangspunkt, blev vel modtaget (49) eller i det mindste ikke anfægtet, dog uden at man derfor søgte om støtte under programmet.
(168)
SIDE fastholder for sin del, at »Programme petites commandes« udelukkende var forbeholdt CELF. Dette bekræftes ifølge SIDE af kulturministeriets afvisning i 1991. Samtidig anfægter SIDE ikke, at afvisningen af støtteansøgningen skyldtes, at SIDE afviste at underkaste sig de åbenhedskrav, som var en forudsætning for at kunne modtage støtten.
(169)
Efter annullationen af Kommissionens beslutning af 18. maj 1993 erindrede kulturministeriet, som ønskede at afslutte proceduren, SIDE om, at støtteordningen for små ordrer ikke pr. definition var forbeholdt CELF. Ministeriet foreslog SIDE en samtale i et brev af 3. september 1996 for at undersøge, om SIDE var i stand til at tilbyde de samme tjenesteydelser som CELF i henhold til de samme krav om åbenhed.
(170)
Under en samtale den 26. september 1996 afviste lederne af SIDE det fremsatte tilbud. De meddelte kulturministeriet, at de nægtede at modtage støtte under et program, hvis overensstemmelse med fællesskabsretten kunne anfægtes af Kommissionen.
(171)
Som støtte for sine argumenter fremlagde SIDE en rapport fra Fondation Nationale des Sciences Politiques, hvori man hovedsagelig kritiserer, at de franske myndigheder har valgt ikke at udbetale støtten direkte til boghandlerne. Kommissionen erindrer i den forbindelse om, at de nationale myndigheder frit kan vælge den støtteform, som de finder mest velegnet til de mål, de forfølger, så længe den relevante fællesskabslovgivning overholdes. Kommissionen konkluderer, at det fremlagte dokument er uden relevans, og bemærker i øvrigt, at forfatterne selv anlægger en kritisk holdning til deres egen evaluering (50).
(172)
Endelig påstår SIDE, at støtten var unyttig. I den forbindelse understreger Kommissionen, at støttemodtagerne var forpligtet til at ekspedere ordrer på under 500 FRF. Derved sikrede man, at fransksprogede bøger kunne nå ud til alle boghandlere, også de mindste i fjerne lande, selv om de kun havde brug for nogle få bøger, som i øvrigt ofte udgives af forskellige forlag. SIDE kunne ikke garantere dette, og leverede i øvrigt som tidligere anført ikke til alle lande.
(173)
På grundlag af ovenstående oplysninger har Kommissionen kunnet konstatere, at »Programme petites commandes« i princippet var tilgængeligt for alle virksomheder, der ansøgte om støtte, når blot disse accepterede betingelserne for tildeling af støtte. Den konstaterer ligeledes, at SIDE i 1996 klart gav udtryk for, at man ikke ønskede at modtage støtte. I denne situation finder Kommissionen ikke, at den anfægtede støtte var udtryk for forskelsbehandling, og at den var nødvendig for at opfylde de franske myndigheders målsætning.
(174)
Under alle omstændigheder finder Kommissionen, at selv om støtten frem til 1996 kunne anses for udelukkende at være forbeholdt CELF, var det op til de franske myndigheder at vurdere, hvilke foranstaltninger der var mest hensigtsmæssige og nyttige med henblik på at nå det ønskede mål, så længe støtten ikke gik ud over, hvad der var nødvendigt for opnåelsen af dette mål, således som det vil blive påvist nedenfor.
ii) Kommissionens undersøgelse baseret på taloplysninger indsendt af de franske myndigheder og sagsøger
(175)
CELF og SIDE distribuerer bøger i ikke-fransktalende lande og territorier som eksportagenturer. I fransktalende lande som Belgien, Canada og Schweiz dækkes det lokale marked af store forlag gennem deres datterselskaber eller repræsentanter.
(176)
Eksportagenturerne spiller dermed kun en meget marginal rolle på de største markeder for fransksprogede bøger, nemlig de tre ovennævnte lande.
(177)
Det er fastslået, at CELF blev oprettet sidst i 1970'erne for at afhjælpe manglen på et marked, som branchen havde opgivet på grund af manglende rentabilitet, og at den omtvistede støtte var rettet mod et tydeligvis urentabelt segment på agenturmarkedet.
(178)
I sin beslutning 1999/133/EF afgrænsede Kommissionen det marked, hvor den havde undersøgt virkningerne af den anfægtede støtte som eksportmarkedet for fransksprogede bøger »i almindelighed«. Retten fulgte SIDE's argumentation og godkendte denne analyse og fandt, at Kommissionen havde anlagt en åbenbart urigtig vurdering, idet eksport af fransksprogede bøger og eksportagenturvirksomhed for fransksprogede bøger ikke udgjorde substituerbare markeder, men adskilte markeder, hvor sidstnævnte er et undermarked til førstnævnte.
(179)
Kommissionen anfægter ikke Rettens vurdering, men bemærker, at de akter, som både SIDE (51) og de nationale myndigheder fremlagde ved gennemgangen af sagen, viser, at metoderne til formidling af fransksprogede bøger til udlandet er meget forskelligartede (52), komplementære og undertiden substituerbare, idet eksportagenturvirksomhed udgør et af de mange eksisterende systemer.
(180)
Kommissionen konstaterer, at SIDE og de franske myndigheder tilsyneladende begge erkender, at det ikke altid er let at afgrænse de forskellige markeder inden for bogdistribution helt nøjagtigt.
(181)
SIDE anfører i sine sidste bemærkninger, at ikke-specialiserede agenturer som SIDE selv og CELF er til stede på det nationale marked. Andre operatører, som SIDE definerer snart som agenturer snart som eksportboghandlere (53), sælger ligeledes i marginal udstrækning direkte til de endelige forbrugerne og konkurrerer dermed med de to ikke-specialiserede agenturer på de yderste marginaler.
(182)
De franske myndigheder er til dels enige i SIDE's analyse, idet man præciserer, at eksportboghandlerne, som sagsøger henviser til, i realiteten er specialiserede agenturer. De føjer en række boghandlere, som lejlighedsvis ekspederer ordrer til udenlandske boghandlere, til listen over potentielle konkurrenter. Frankrig præciserer, at onlineboghandlere nu også skal regnes blandt de ikke-specialiserede agenturers konkurrenter, hvilket Kommissionen anser for relevant, selv om der endnu ikke foreligger præcise oplysninger om størrelsen af dette segment, som er baseret på brugen af ny teknologi.
(183)
Det skal bemærkes, at SIDE har sendt nogle taloplysninger til Kommissionen, der skal illustrere CELF's (54)»dominerende stilling« på det pågældende delmarked.
(184)
Som anført ovenfor (betragtning 30) udtaler Kommissionen sig i denne beslutning ikke om SIDE's klage i henhold til traktatens artikel 81 og 82, idet dette spørgsmål undersøges særskilt. I den forbindelse skal det præciseres, at Kommissionen i et brev til SIDE af 7. august 2003 giver udtryk for, at man som udgangspunkt har til hensigt at afvise klagen.
(185)
Men med forbehold af den endelige beslutning, som Kommissionen vil træffe om den anden del af sagen, erindrer den om, at brancheselskabet CELF blev oprettet for at afhjælpe manglerne på et marked, som branchen havde opgivet, hvilket heller ikke anfægtes i udtalelserne fra tredjemand. Derfor er det ikke overraskende, at denne virksomhed har en meget stor markedsandel.
(186)
Efter Kommissionens opfattelse er CELF's stilling på dette marked uden sammenhæng med tildelingen af den omtalte støtte. Kommissionen ønsker udelukkende at kontrollere foreneligheden af støtten på eksportagenturmarkedet i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, litra d).
(187)
Eksportagenturvirksomhed med bøger består i at ekspedere ikke særligt store ordrer. I 1970'erne forlod de traditionelle forlag og distributører dette marked, fordi rentabiliteten var for ringe. Eksportagenturvirksomhed drejer sig under alle omstændigheder om små ordrer.
(188)
SIDE og de franske myndigheder er enige om afgrænsningen af den pågældende ydelse. Til gengæld er de uenige om identifikationen af »små ordrer« inden for eksportagenturmarkedet (f.eks.: en afrikansk boghandel, der bestiller en billig bog), der indebærer så store ekstraomkostninger, at ydelsen ikke vil være rentabel.
(189)
Kulturministeriet havde fastsat beløbsgrænsen for »små ordrer«, hvortil der kunne ydes tilskud, til 500 FRF ((76,22 EUR). De franske myndigheder har hele tiden præciseret, at nogle ordrer under 500 FRF kunne være rentable, mens andre ordrer over 500 FRF kunne være urentable. Målet var at finde en økonomisk acceptabel metode, således at operatørerne var indstillet på at efterkomme ordrer, som blev betragtet som urentable.
(190)
Kommissionen bad sagsøger og de franske myndigheder om at forklare problemstillingen vedrørende aktivitetens rentabilitet. Med henblik herpå blev de navnlig bedt om at beskrive de forskellige opgaver, der skal udføres for at levere denne ydelse, så man i givet fald kunne fastslå, hvorfra de ekstraomkostninger, der skulle godtgøres, stammer fra.
(191)
De franske myndigheder og SIDE er generelt enige om ordrebehandlingen (se bilag om »ordrebehandlingsprocedure«, som beskrives af SIDE i bilag III og ikke anfægtes af de franske myndigheder).
(192)
De forskellige opfattelser vedrører dermed især spørgsmålet om rentabiliteten af disse ydelser. Ifølge SIDE er alle ordrer rentable uanset art. Ifølge de franske myndigheder er visse ydelser helt klart ikke rentable, hvilket retfærdiggør den tildelte støtte.
(193)
Kommissionen bemærker i den forbindelse visse udtalelser fra SIDE, som kan forekomme selvmodsigende, hvis de stilles over for hinanden. Dette gør sig gældende for følgende udtalelser: »de mest interessante kunder er kunder, der afgiver store ordrer«, og »små ordrer er generelt mere rentable end større ordrer«.
(194)
Kommissionen har kunnet konstatere, at SIDE og CELF tilsyneladende ikke systematisk fokuserede på samme kundetype. SIDE interesserer sig især for institutionelle kunder, mens CELF prioriterer boghandlere. Dette sidste afvises af SIDE. SIDE har imidlertid ikke ønsket at efterkomme Kommissionens anmodning om at definere kundekredsens sammensætning nærmere. Sagsøger fremfører blot i sine skriftlige bemærkninger, at man mellem 1991 og 2002 havde 1 308 kunder, og at man betjente samme kundetyper som CELF.
(195)
Med henblik på at vurdere relevansen af de fremførte modstridende bemærkninger har Kommissionen på grundlag af oplysninger fra såvel SIDE som de franske myndigheder opstillet nedenstående sammenlignende tabeller 3a, 3b og 3c.
Tabel 3a
(EUR)
1999
SIDE
CELF små ordrer
CELF uden små ordrer
CELF i alt
Omsætning
818 297
329 204
10 027 299
10 358 503
Antal fakturaer
2 187
9 688
13 210
22 898
Antal fakturalinjer
27 470/27 978
21 978
263 080
285 058
Antal bøger
88 163
26 996
575 593
602 589
Antal kunder (55)
ikke meddelt
2 171
718
2 889
Gennemsnitligt antal linjer pr. faktura
13,07
2,26
20
12
Gennemsnitligt antal bøger pr. linje
3,21
1,22
2
2
Gennemsnitligt antal eksemplarer pr. faktura
40,84
2,79
44
28
Gennemsnitspris pr. solgt eksemplar
9,09
12,19
17
17
Gennemsnitsværdi pr. linje
29,17
14,98
38
38
Gennemsnitsværdi pr. kunde
ikke meddelt
151,84
13 968
3 585
Tabel 3b
2000
SIDE
CELF små ordrer
CELF uden små ordrer
CELF I ALT
Omsætning
1 021 831
301 604,53
11 151 915
11 480 519
Antal fakturaer
2 069
8 763
12 565
21 448
Antal fakturalinjer
29 006
20 387
258 124
278 511
Antal bøger
102 229
25 229
586 643
610 872
Antal kunder
ikke meddelt
2.007
631
2 638
Gennemsnitligt antal linjer pr. faktura
14,97
2,32
20
13
Gennemsnitligt antal bøger pr. linje
3,52
1,24
2
2
Gennemsnitligt antal eksemplarer pr. faktura
52,75
2,87
46
28
Gennemsnitspris pr. solgt eksemplar
9,87
11,95
19
19
Gennemsnitsværdi pr. linje
29,17
14,79
43
41
Gennemsnitsværdi pr. kunde
ikke meddelt
150,28
17 684
4 344
Tabel 3c
2001
SIDE
CELF små ordrer
CELF uden små ordrer
CELF I ALT
Omsætning
905 077
275 068
12 817 252
13 092 330
Antal fakturaer
2 137
7 702
12 195
19 897
Antal fakturalinjer
23 990
17 681
256 019
273 700
Antal bøger
105 518
21 853
590 278
512 129
Antal kunder
ikke meddelt
1 659
835
2 494
Gennemsnitligt antal linjer pr. faktura
11,23
2,30
21
14
Gennemsnitligt antal bøger pr. linje
4,27
1,24
2
2
Gennemsnitligt antal eksemplarer pr. faktura
47,97
2,84
48
31
Gennemsnitspris pr. solgt eksemplar
8,66
12,59
22
21
Gennemsnitsværdi pr. linje
37,73
15,56
50
48
Gennemsnitsværdi pr. kunde
ikke meddelt
165,80
15 360
5 250
(196)
Kommissionen konstaterer, at oplysningerne i tabel 3a, 3b og 3c viser, at selv om CELF, ud over det, der betragtes som »små ordrer«, i gennemsnit sælger lige så mange bøger pr. faktura som SIDE (44 mod 41 i 1999, 46 mod 53 i 2000, og 48 mod 48 i 2001), ekspederer CELF også et stort antal særligt små ordrer (i gennemsnit under 3 bøger og med en gennemsnitlig værdi af 35 EUR): 9 688 ordrer i 1999, 8 763 i 2000 og 7 702 i 2001. Det følger heraf, at antallet af bøger pr. ordre samlet set (kolonnen »CELF i alt«) er betydeligt lavere for CELF end for SIDE: 28 mod 41 i 1999, 28 mod 53 i 2000 og 31 mod 48 i 2001.
(197)
Det fremgår af ovenstående, at CELF's aktiviteter især er kendetegnet ved et stort antal helt små ordrer (gennemsnitlig tre bøger og omkring 35 EUR), hvilket klart adskiller virksomheden fra SIDE og kan danne grundlag for den pågældende støtte.
(198)
Efter at have konstateret, at kriteriet »små ordrer« er relevant som reference for tildelingen af støtte, har Kommissionen analyseret de analytiske regnskabstal fra de franske myndigheder. Disse regnskabstal underbygger CELF's ekstraomkostninger ved segmentet »små ordrer«. Oplysningerne, som de franske myndigheder har fremsendt til Kommissionen, vedrører 1994, hvor CELF modtog et støttebeløb på 2 000 000 mio. FRF ((304 900 EUR) fra kulturministeriet.
(199)
Kommissionens kontrol vedrører de analytiske regnskabstal vedrørende omkostningerne ved små ordrer på under 500 FRF. Kommissionen har taget de franske myndigheders forklaringer til efterretning, hvori man forklarer, at tærsklen på 500 FRF som definition på »små ordrer« er fastsat på et empirisk grundlag (56).
(200)
De franske myndigheder har fremlagt en opstilling, som viser, at ekspeditionen af små ordrer medfører åbenlyse ekstraomkostninger. De uddyber sidstnævnte argument med udgangspunkt i en omkostningsanalyse baseret på oplysningerne i tabel 4 nedenfor vedrørende referenceåret 1994:
Ordretype
Små ordrer
Øvrige
I alt
Omsætning (57)
2 419 006
48 148 971
50 102 869
Antal fakturaer
9 725
10 947
20 672
Antal bøger
24 933
442 740
467 673
(201)
Som beskrevet nærmere i bilag III indebærer ekspeditionen af en ordre adskillige operationer:
a)
Modtagelse af ordresedlen fra boghandleren
b)
indkodning af ordren
c)
indlæsning af ordren
d)
fremsendelse af ordren til forlaget
e)
modtagelse af bøgerne
f)
tildeling af et fysisk opbevaringssted, »reolfaget«, til hver af kunderne, hvor de bestilte bøger opbevares
g)
indpakning.
(202)
Den analytiske regnskabsføring gør det muligt at registrere alle strømme i forbindelse med ovennævnte operationer. En faktura på 100 FRF kræver i den forbindelse samme arbejdsindsats som en faktura på 10 000 FRF.
(203)
De franske myndigheders forklaring har givet Kommissionen mulighed for at vurdere omkostningerne og fordele dem på de forskellige opgaver i forbindelse med ekspeditionen af en ordre. Rentabiliteten ved en ordre afhænger navnlig af de pågældende bøgers type og antal, nøjagtigheden af oplysningerne på ordresedlen samt problemer ved ekspeditionen af ordren - 20 % af CELF's ordrer og 4,5 % af SIDE's ordrer kan betragtes som "vanskelige at ekspedere (58). Desuden vedrører ordrer på under 500 FRF oftest (67 % af tilfældene) helt små forlag (59). Endelig indebærer behandlingen af små ordrer, at man skal forvalte et stort antal kundekonti.
(204)
Omkostningerne vil være højere for små ordrer, idet operatøren, uanset ordens størrelse, ved behandling af ordren nødvendigvis må gentage de samme fysiske operationer for alle ordrer. En virksomhed, der behandler talrige små ordrer, skal etablere en organisation, der kan håndtere gentagelserne af de forskellige etaper i ordrebehandlingen og dermed de ekstraomkostninger, som det indebærer.
(205)
De franske myndigheder forklarer, at man har anvendt en koefficient for hver operationstype. I den forbindelse har man taget hensyn til de forskellige handlinger, der foretages under de enkelte operationer som beskrevet i bilag IV.
(206)
På grundlag af oplysningerne fra Frankrig kan Kommissionen udlede, at i 1994 var omkostningerne ved behandling af små ordrer på 4 446 706 FRF. Omsætningen fra ordrer på under 500 FRF var på 2 419 006 FRF. Støtten i samme år var på 2 000 000 FRF. Driftsresultatet bliver således - 27 700 FRF.
Omsætning
2 419 006 FRF
Støtte
2 000 000 FRF
Samlet indtægt
4 419 006 FRF
Omk. ordrebehandling
- 4 446 706 FRF
Driftsresultat
- 27 700 FRF
(207)
Kommissionen konkluderer dermed, at støtten på 2 000 000 FRF ikke udgjorde nogen overkompensation af omkostningerne ved ekspeditionen af de små ordrer.
(208)
Med henblik på at kontrollere relevansen af oplysningerne for referenceåret 1994 anmodede Kommissionen de franske myndigheder om supplerende oplysninger vedrørende CELF's behandling af små ordrer for andre perioder. Dokumenterne og forklaringerne, som Frankrig indsendte for andre regnskabsår, viser, at strukturen for små ordrer (omsætning i forhold til antal små ordrer, antallet af bestilte bøger, antallet af fakturaer vedrørende disse samt antallet af kunder og ordrelinjer osv.) lå på samme niveau år for år. I denne situation finder Kommissionen, at oplysningerne for 1994 med god grund kan betragtes som reference for Kommissionens vurdering.
(209)
På grundlag af de aftaler, som Kommissionen har modtaget, har den ligeledes kunnet kontrollere, at alle eventuelle overskydende beløb blev fratrukket støttebeløbet i det efterfølgende år. Støtten vil dermed ikke kunne finansiere CELF's andre salgsaktiviteter i modsætning til påstandene fra SIDE og flere tredjemænd.
(210)
Støtten blev rent faktisk tildelt årligt på grundlag af CELF's indsendelse af regnskabsoplysninger, herunder regnskabskonti, som godtgørelse af ekstraomkostningerne ved programmet for små ordrer. Støttebeløbene vil derfor ikke kunne anvendes til andre formål end det påtænkte.
(211)
SIDE gjorde i sine seneste bemærkninger Kommissionen opmærksom på, at de regnskabsoplysninger, som de franske myndigheder havde fremsendt til Kommissionen for at godtgøre eksistensen af ekstraomkostninger under sagsforløbets anden fase, indeholdt visse fejl. De franske myndigheder fik spørgsmålet forelagt og gav Kommissionen en række nyttige forklaringer.
(212)
SIDE havde bemærket, at de franske myndigheder havde byttet om på procentsatserne for elektroniske ordrer og ordrer modtaget på papir. Kommissionen har kunnet konstatere, at de økonomiske konsekvenser af ombytningen udgjorde 0,24 EUR pr. bog i forbindelse med små ordrer. Denne forskel har ingen indflydelse på den kompensationsordning, som Frankrig har beskrevet.
(213)
Hvad angår udsvingene i omsætningen, som SIDE kunne påvise i de første regnskabsoplysninger, som Frankrig indsendte, bekræfter Kommissionen, at de franske myndigheder selv havde foretaget de nødvendige rettelser allerede ved begyndelsen af sagsforløbet i 1996, og at SIDE's påstande i de seneste bemærkninger var ubegrundede.
(214)
Forskellene i de øvrige taloplysninger skyldes, at der i et tilfælde henvises til indtægter udelukkende fra salg af bøger (2 284 536 FRF), mens det andet indberettede tal (2 535 818 FRF) svarer til indtægter fra bøger og tilhørende produkter (emballage, forsikring og transport).
(215)
SIDE mener ligeledes at kunne påvise visse »skævheder« mellem det almindelige regnskab og det analytiske regnskab med hensyn til lønoplysninger. De franske myndigheder præciserer, at grunden til disse forskelle var, at visse afgifter ikke var medtaget i de sociale bidrag, som figurerer på angivelserne til skattevæsenet, men i stedet er direkte knyttet til lønnen. Kommissionen har kunnet kontrollere rigtigheden af denne forklaring ved hjælp af de regnskabsbilag, som den har fået tilsendt.
(216)
Kommissionen finder derfor, at SIDE's supplerende bemærkninger om manglende nøjagtighed i de regnskabsoplysninger, som de franske myndigheder har indsendt i forbindelse med indledningen af sagsforløbet i 1996, ikke kan ændre ved Kommissionens vurdering af relevansen af de forelagte regnskabsoplysninger, hvori man begrunder godtgørelsen af ekstraomkostningerne ved de små ordrer.
(217)
Kommissionen har på grundlag af analysen af bilagene fra sagsøger selv kunnet konstatere, at CELF's udbud var langt større end SIDE's (CELF kunne tilbyde 3 000 forlag, mens SIDE kunne tilbyde 200).
(218)
Kommissionen har taget denne oplysning til efterretning (der er ikke taget hensyn til dette ved beregningen af ekstraomkostningerne) og bemærker, at CELF's større udbud er i overensstemmelse med kulturministeriets krav, hvorfra man ønskede at sikre det bredest mulige udbud af fransksprogede bøger. SIDE præciserer imidlertid, at man kunne opfylde alle typer af ordrer, men ved sammensætningen af udbuddet tager man ikke hensyn til denne kulturelle målsætning, hvilket forekommer helt legitimt.
(219)
De franske myndigheder tilføjer, at CELF ofte har måttet tage økonomiske risici. Man udbyder således fortsat sine tjenester i kriseramte lande som Algeriet tidligere eller senere i Argentina. CELF har ligeledes kunnet tilbyde sine ydelser i visse lande, som ikke var omfattet af COFACE-garantien.
(220)
SIDE tager helt legitimt konsekvensen af sine kommercielle valg og anfører, at man ikke ønsker at gå ind i vanskelige områder som Afrika syd for Sahara eller lande, der ikke er dækket af COFACE. SIDE præciserer, at der er tale om beslutninger vedrørende virksomhedernes kommercielle strategi, og at man hos SIDE har truffet andre valg.
iii) Kommissionens undersøgelse af de kundeflytninger, som SIDE har gjort opmærksom på
(221)
Kommissionen har konstateret, at SIDE's påstande vedrørende kundeflytninger ikke en gang var baseret på en analyse af de forklaringer og dokumenter, som SIDE selv havde fremlagt.
(222)
Kommissionen har derfor bedt SIDE dokumentere de kundeflytninger, som man påstår at have været udsat for, på grund af de fordelagtige rabatter, som »kun CELF« var i stand til at tilbyde takket være den modtagne støtte. Med henblik herpå har SIDE fremlagt et meget omfattende dokument (60), hvis oplysninger Kommissionen ikke kunne anvende i den foreliggende form, især fordi de omtalte flytninger på ingen måde ikke fremgik klart. Kommissionen bad SIDE om yderligere forklaringer af dette punkt, og SIDE kunne navnlig (61) præcisere, at en kunde, »Librairie Française de Milan«, gradvis var gået fra at benytte SIDE til at benytte CELF i løbet af året 1987/1988, idet CELF havde tilbudt kunden mere attraktive rabatter.
(223)
De franske myndigheder svarede, at det italienske marked var kendt for at være konkurrencebetonet, og at CELF's voksende omsætning med den nævnte boghandler først var tydelig fra 1999, altså et godt stykke efter den periode, som SIDE omtaler.
(224)
Kommissionen har kunnet konstatere, at de øvrige eksempler, som SIDE nævner, ikke var mere relevante (62). En af de boghandler, der nævnes af SIDE, Grupodis de Madrid, har aldrig været en stor kunde hos CELF, og de nævnte japanske boghandlere er store kunder, som aldrig har befundet sig i markedssegmentet for små ordrer.
(225)
Den liste over rabatter, som SIDE har indsendt, beviser i øvrigt ikke, at SIDE's rabatter er mindre attraktive end CELF's. Af de 28 forlag, som SIDE har valgt til at illustrere sin påstand, konstaterer Kommissionen, at SIDE i 16 tilfælde tilbyder større rabatter end CELF, mens det modsatte gør sig gældende i 12 tilfælde (63). Forskellen er endnu større, hvis man medregner de ekstra fem procentpoint i rabat, som SIDE giver ved ordrer på over 10 eksemplarer pr. titel, idet CELF i denne situation kun giver større rabatter for 6 forlag mod SIDE's 22.
(226)
Kommissionen finder det således det ikke godtgjort, at kundeflytninger fra SIDE til CELF skyldes, at CELF kunne yde større rabatter til sine kunder takket være statsstøtten, således som SIDE påstår.
(227)
Som det fremgår af 69 påstår SIDE i et brev af 12. august 2002 til Kommissionen, at CELF i mindst to år har anvendt betingelser, der virker afskrækkende på små ordrer. SIDE anfører, at »denne politik kun forstærker konkurrenceforvridningen over for SIDE, da nogle tidligere mindre kunder hos CELF«, nu henvender sig til SIDE (…). Men for SIDE er det indlysende, at de mest interessante kunder også er de kunder, der afgiver de største ordrer (…)".
(228)
Kommissionen konstaterer i første omgang, at de anfægtede prisjusteringer (64) indtraf præcis på det tidspunkt, hvor den omtvistede støtte blev afskaffet og/eller reduceret betydeligt, det vil sige fra det øjeblik, hvor CELF måtte finde alternative løsninger for fortsat at kunne efterkomme de små ordrer, som man modtog.
(229)
Kommissionen har foretaget en sammenligning af taloplysningerne (65) for de to virksomheder og konstaterer, at denne ikke viser noget, der kan bekræfte SIDE's påstande vedrørende de seneste kundeflytninger, som SIDE gør opmærksom på. Kommissionen kan rent faktisk ikke konstatere, at SIDE har oprettet flere fakturaer. I 1999 var der tale om 2 187 fakturaer og i 2000 2 137; hvad angår antallet af kunder erindrer Kommissionen om, at den ikke kan foretage sammenligninger på dette punkt, da man ikke har kunnet få oplysninger om dette fra SIDE.
(230)
Kommissionen kan heller ikke finde oplysninger, der kan påvise, at antallet af »små ordrer«, som SIDE har behandlet, er steget siden afskaffelsen af støtten til CELF. Tallene fra SIDE viser tværtimod, at det gennemsnitlige antal bøger pr. faktura er stigende, fra 40,31 i 1999 til 49,38 i 2001, mens den eventuelle kundeflytning fra CELF til SIDE burde have ført til et lavere gennemsnitligt antal bøger pr. faktura.
(231)
Endelig bemærker Kommissionen, at det gennemsnitlige antal bøger pr. fakturalinje hos SIDE stadig er højere et det gennemsnitlige antal hos CELF. Dette gælder de samlede aktiviteter og ikke kun for små ordrer. Støttens afskaffelse har således ikke medført, at kunder er flyttet fra CELF til SIDE.
(232)
I forbindelse med undersøgelsen af statsstøtte er det under alle omstændigheder kun konkurrenceforvridning, der skyldes statsstøtte, der er relevante, og ikke virkninger af en nedsættelse og/eller afskaffelse af statsstøtte, som SIDE betragter som negative.
(233)
På grundlag af oplysningerne fra både SIDE og de franske myndigheder finder Kommissionen, at de eneste synlige konsekvenser af støttens ophævelse er et fald i CELF's omsætning på små ordrer og et betydeligt fald i antallet af CELF's kunder (- 17,35 % mellem 1999 og 2001), hvilket fremgår af tabel 5 nedenfor:
Tabel 5 - Udviklingen i aktiviteten »små ordrer og små kunder«
Oplysninger fra de franske myndigheder
År
Omsætning - små ordrer
(EUR)
Udvikling
Antal kunder
Udvikling
1999
329 204
2 171
2000
301 605
- 8,38 %
2 007
- 7,55 %
2001
275 068
- 8,80 %
1 659
- 17,34 %
(234)
Kommissionen finder ligeledes, at SIDE's bemærkninger strider mod SIDE's egne påstande om, at der kun skulle tages hensyn til antallet af ordrelinjer hos leverandøren, og at det samlede ordrebeløb er ligegyldigt for beregningen af rentabiliteten. Hvis dette var tilfældet, havde SIDE ingen grund til at hævde, at den påståede kundeflytning fra CELF til SIDE (som tilmed ikke fremgår af de fremlagte taloplysninger), forstærker den fordrejning af konkurrencesituationen, som SIDE er udsat for (66). Desuden konstaterer Kommissionen, at SIDE tilsyneladende modsiger sig selv, når virksomheden i et notat af 9. december 2002 siger, at »...små ordrer er som helhed mere rentable at ekspedere end store ordrer«.
(235)
Kommissionen har udarbejdet nedenstående tabel på grundlag af oplysninger fra de franske myndigheder og SIDE, og tabellen viser, at der ikke er nogen automatisk sammenhæng mellem stigende og faldende omsætning hos SIDE og stigninger eller fald i de tildelte støttebeløb.
Tabel 6
Referenceår
Støtte til CELF i euro
Udsving i SIDE's omsætning
Støtte
1990
304 900
-
-
1991
373 500
+
+
1992
422 280
-
+
1993
382 650
+
-
1994
304 900
-
-
1995
304 900
-
=
1996
304 900
-
=
1997
243 920
-
-
1998
182 940
+
-
1999
121 960
-
-
2000
60 980
+
-
2001
38 110
-
-
2002
0
-
0
(236)
Taloplysningerne fra såvel CELF som SIDE har givet Kommissionen mulighed for at fastslå, at størrelsen af støtten til CELF ikke pr. automatik havde nogen betydning for SIDE's aktiviteter og resultater, idet SIDE var det eneste andet ikke-specialiserede agentur på markedet (67). Over en årrække faldt SIDE's omsætning f.eks., selv om støtten til CELF var faldende.
(237)
Kommissionen har kunnet iagttage, at den eneste synlige og betydelige konsekvens af ophævelsen af støtten til CELF på markedet var et fald i omsætningen på »små ordrer« og et fald i antallet af »små kunder« hos CELF.
(238)
Kommissionen konstaterer på baggrund af de indsendte taloplysninger, at en del af efterspørgslen uden støtten tilsyneladende ikke længere efterkommes af CELF, og at afskaffelsen af støtten ikke har gavnet SIDE.
(239)
Kommissionen har desuden kunnet konstatere, at støtten i perioden 1994-2001 ikke kunne dække hele underskuddet ved »Programme petites commandes« og udgjorde en forholdsvis ringe del af CELF's samlede omsætning: fra 3,95 % i 1994 til 0,29 % i 2001 (68).
(240)
Alle de netop analyserede oplysninger viser, at den omtvistede støtte vedrører en yderst marginal del af eksportagenturvirksomheden, som tydeligvis ikke ville være blevet udført uden den omtvistede støtte. Kommissionen har ligeledes kunnet konstatere, at støtten fra den franske stat ikke udgør nogen overkompensation af omkostningerne ved den pågældende aktivitet.
(241)
Kommissionen erindrer ligeledes, som anført i betragtning 132 ff., om, at samhandelen og konkurrencevilkårene på fællesmarkedet i den foreliggende sag kun påvirkes i meget begrænset omfang. Kommissionen skal tage hensyn til disse oplysninger, når den vurderer støttens forenelighed med traktatens artikel 87, stk. 3, således som Retten klart gav udtryk for i dommen af 27. januar 1998 i sagen Ladbroke Racing Ltd mod Kommissionen (69).
(242)
Dermed påvirkede støtten til CELF inden for rammerne af »Programme petites commandes« ikke samhandelen og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser. De franske myndigheders foranstaltning stod i rimeligt forhold til det forfulgte mål og betød udelukkende, at det var muligt at efterkomme en del af efterspørgslen, som ellers ikke ville blive efterkommet, uden at virksomheden behøvede at bekymre sig om rentabiliteten.
B. ANVENDELSE AF BESTEMMELSERNE I TRAKTATENS ARTIKEL 86, STK. 2
1. DE FRANSKE MYNDIGHEDERS HOLDNING
(243)
De franske myndigheder fastholder som i 1998 (70), at CELF har fået overdraget ansvaret for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, og at de omtvistede foranstaltninger skal vurderes i henhold til bestemmelserne i traktatens artikel 86, stk. 2, hvori det hedder, at »Virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet denne traktats bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse«.
(244)
I denne forbindelse har de franske myndigheder fremsendt flere tekster (71), som ifølge de franske myndigheder bekræfter, at den opgave, som CELF har fået overdraget, har karakter af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
(245)
De franske myndigheder har på grundlag af disse tekster angivet, at direktoratet for litteratur og læsning frem til 2001 indgik årlige aftaler med CELF, hvori man definerer målene for samarbejdet mellem ministeriet og CELF samt parternes respektive forpligtelser.
(246)
De franske myndigheder har indsendt flere af disse aftaler. I den første fra 25. april 1991 hedder det i artikel 1, at »ministeriet yder bistand til aktiviteterne med samling af små ordrer på bøger, som ekspederes af CELF, og som er beregnet til udlandet...«. I en anden aftale fra 23. oktober 1997 nævnes det, tilsyneladende for første gang, at »ministeriet yder tilskud til driftsomkostningerne ved CELF's tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i forbindelse med små ordrer«. De senere aftaler frem til 2001 er identiske undtagen hvad angår støttens størrelse.
2. KOMMISSIONENS VURDERING
(247)
Kommissionen har allerede i sin første beslutning fastslået, at støtten til CELF er statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, og at den er forenelig med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, litra d). I henhold til retspraksis ved Domstolen (72) behøver Kommissionen derfor ikke vurdere de aktiviteter, hvortil CELF modtog støtte, i lyset af traktatens artikel 86, stk. 2. Domstolen bekræftede denne holdning i sin dom af 22. juni 2000 (73), hvori den konkluderer, at selv støtte, der ydes i overensstemmelse med traktatens artikel 86, stk. 2, skal anmeldes til Kommissionen. Derfor er det ikke nødvendigt at tage stilling til, hvorvidt støtten til CELF ligeledes er i overensstemmelse med traktatens artikel 86, stk. 2.
(248)
Kommissionen bemærker, at Domstolen i Altmark (74)-dommen af 24. juli 2003 præciserede, i hvilke situationer støtte til en virksomhed, der forvalter en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, ikke udgør statsstøtte. Men Kommission konstaterer, at disse betingelser ikke er opfyldt i den foreliggende sag. Kommissionen finder for det første, at betingelsen i præmis 89 i Altmark-dommen ikke er opfyldt, idet retsgrundlaget for støtten ikke udelukkende er gældende for CELF. Kommissionen finder endvidere, at betingelserne i præmis 90 i dommen, som vedrører den forudgående fastsættelse af parametrene for beregning af godtgørelsen, heller ikke er opfyldt, selv om den samlede støtte ikke har oversteget det beløb, der er nødvendigt for at godtgøre omkostningerne ved ekspedition af små ordrer.
VI. KONKLUSION
(249)
Det fremgår af ovenstående oplysninger, at den pågældende støtte er i overensstemmelse med traktatens artikel 87, stk. 3, litra d), idet den står i rimeligt forhold til det forfulgte kulturelle mål Kommissionen kan konstatere, at støtten ikke påvirker samhandelen og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Støtten til la Coopérative d'exportation du livre français (CELF) til ekspedition af små ordrer på fransksprogede bøger, som Frankrig udbetalte mellem 1980 og 2001, udgør støtte efter traktatens artikel 87, stk. 1. Da Frankrig har undladt at anmelde støtten til Kommissionen før iværksættelsen, er der tale om ulovlig støtte. Støtten er imidlertid forenelig med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 87, stk. 3, litra d).
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Den Franske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 20. april 2004.

Labels: 4
19
3
12
18
15