Document ID: 32001D0834

Decisione della Commissione
del 18 luglio 2001
relativa agli aiuti di Stato erogati dall'Italia al settore portuale
[notificata con il numero C(2001) 2346]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2001/834/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l'Accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
visto il regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE, in particolare l'articolo 14(1),
dopo aver invitato gli interessati a presentare le proprie osservazioni ai sensi delle disposizioni sopra richiamate(2) e dopo aver esaminato tali osservazioni,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1) La trasformazione del settore portuale in Italia è un processo in corso fin dal 1983 e ha richiesto una profonda riforma strutturale, a seguito della soppressione del regime vigente in precedenza. Tale regime si fondava su un sistema di concessione di diritti esclusivi ad imprese portuali e a compagnie e gruppi portuali, formati esclusivamente da lavoratori di nazionalità italiana, dichiarato incompatibile con il trattato CE dalla Corte di giustizia delle Comunità europee, in sede di pronuncia pregiudiziale, con sentenza del 10 dicembre 1991(3), nota come sentenza "Porto di Genova".
(2) In seguito a detta sentenza le autorità italiane hanno emanato una serie di provvedimenti legislativi, diretti a rendere il regime portuale compatibile con il diritto comunitario. La compatibilità di questi provvedimenti con gli articoli 82 ed 86 del trattato è stata esaminata dalla Commissione, nell'ambito del procedimento di infrazione 99/2048 (già n. 92/2221)(4).
(3) Le varie leggi di riforma del settore portuale hanno fatto affluire, nel corso degli anni, un consistente volume di aiuti pubblici, miranti in particolare ad agevolare il pensionamento di lavoratori portuali in esubero, ad allineare il regime previdenziale specifico del settore al sistema previdenziale obbligatorio dei lavoratori dipendenti in Italia, nonché ad assicurare la copertura dei deficit gestionali registrati dalle imprese portuali e dalle compagnie e gruppi portuali.
(4) La Commissione ha avviato a due riprese il procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato nei confronti di detti aiuti. La presente decisione finale, fondata sull'articolo 88 del trattato, dispone congiuntamente in merito ai due procedimenti poiché entrambi riguardano aiuti concessi, per le stesse finalità, al settore portuale italiano.
CASO C-27/93 (ex NN 103/92)
(5) Con lettera del 25 maggio 1992 l'Italia notificò un progetto di decreto-legge(5), successivamente convertito nella legge 5 novembre 1992 n. 428(6), concernente aiuti a favore delle imprese portuali e di gruppi e compagnie portuali. Ulteriori informazioni vennero fornite con lettere del 31 luglio 1992 e del 15 gennaio 1993. Successivamente, la Commissione essendo venuta a conoscenza che la maggior parte degli aiuti erano già stati effettivamente versati, la misura in questione fu qualificata "aiuto non notificato". Ulteriori misure di aiuto a favore delle imprese portuali e delle compagnie e gruppi portuali sono successivamente state disposte con le leggi seguenti: legge 19 luglio 1993 n. 236(7); legge 28 gennaio 1994 n. 84(8); legge 8 agosto 1995 n. 343(9); legge 23 dicembre 1996 n. 647(10).
(6) L'Italia ha fornito alla Commissione ulteriori informazioni con lettere del 16 febbraio 1994, 16 e 20 gennaio 1995, 31 marzo 1995, 22 e 24 maggio 1995, 13 giugno 1995, 14 luglio 1995, 23 agosto 1995, 6 settembre 1995, 5 e 19 ottobre 1995, 21 dicembre 1995, 26 febbraio 1996, 30 luglio 1996, 2 marzo 1996, 14 maggio 1996, 30 luglio 1996, 8 agosto 1996, 7 ottobre 1996, 10 gennaio 1997, 17 gennaio 1997, 27 marzo 1997 e 6 maggio 1997.
(7) Numerosi incontri hanno anche avuto luogo tra la Commissione e le autorità italiane, alle seguenti date: 17 giugno 1992, 4 marzo 1993, 5 e 6 aprile 1993, 5 e 11 giugno 1993, 4 ottobre 1993, 18 gennaio 1994, 8 giugno 1994, 5 maggio 1995, 23 novembre 1995, 12 dicembre 1995, 30 gennaio 1996, 17 aprile 1996, 19 luglio 1996, 5-6 dicembre 1996, 12 marzo 1997, 4 giugno 1997, 11 dicembre 1997 e 18 febbraio 1998.
(8) Con lettere del 3 settembre 1993 e del 23 giugno 1996, la Commissione informò l'Italia di avere deciso di avviare e, rispettivamente, di estendere il procedimento ex articolo 88, paragrafo 2 (ex articolo 93, paragrafo 2), del trattato nei confronti delle misure di cui al punto 5. Le suddette decisioni, con invito alle parti interessate a presentare le loro osservazioni, sono state ritualmente pubblicate nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee(11).
CASO C-81/98 (ex N-421/97)
(9) Con lettera del 27 maggio 1997 le autorità italiane notificarono alla Commissione gli aiuti previsti da un nuovo progetto di decreto-legge(12) recante tra le altre disposizioni a favore dei porti, successivamente convertito nella legge 27 febbraio 1998 n. 30(13). Con lettere del 27 novembre 1997, dell'11 marzo, 28 maggio, 10 giugno, 17 luglio e 17 novembre 1998, l'Italia ha fornito alla Commissione informazioni supplementari. I giorni 11 dicembre 1997, 24 luglio e 23 settembre 1998 hanno avuto luogo riunioni tra la Commissione e le autorità italiane.
(10) Con lettera del 21 gennaio 1999 la Commissione ha comunicato all'Italia di aver deciso, tra l'altro, di avviare il procedimento ex articolo 88, paragrafo 2, del trattato nei confronti degli aiuti erogati alle imprese portuali ed alle compagnie e gruppi portuali, di riservarsi una posizione definitiva in relazione al sostegno pubblico concesso alle autorità portuali e di voler acquisire ulteriori elementi conoscitivi circa le misure pubbliche di sostegno al programma di escavazione nei porti.
(11) La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee(14). La decisione invitava le parti interessate a presentare le proprie osservazioni in merito agli aiuti.
(12) Con lettera del 21 aprile 1999, la Commissione ha invitato l'Italia a fornire informazioni supplementari, fornite in parte con lettere datate 1o giugno, 28 settembre e 25 ottobre 1999. Il 17 settembre e il 26 novembre 1999 si sono svolte riunioni tra la Commissione e le autorità italiane.
INGIUNZIONE DI FORNIRE INFORMAZIONI
(13) Un esame più approfondito delle informazioni ricevute dalle autorità italiane ha rafforzato le perplessità che la Commissione nutriva nei confronti degli aiuti concessi al settore portuale, con particolare riferimento all'esatto ammontare degli aiuti erogati e ai loro precisi beneficiari.
(14) Il 12 luglio 2000 la Commissione ha ingiunto all'Italia di trasmettere tutte le informazioni necessarie per valutare se le disposizioni in favore del settore portuale italiano fossero compatibili con il mercato comune. In particolare, sono stati chiesti maggiori ragguagli riguardo all'entità del contributo pubblico erogato alle imprese portuali e alle compagnie e gruppi portuali a norma delle leggi nn. 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 e 30/98 (cfr. considerando 5 e 9 della presente decisione) e ai criteri seguiti per l'assegnazione di questi aiuti. Le informazioni dovevano essere trasmesse alla Commissione entro un mese dalla notificazione della decisione. Il governo italiano, cui la decisione era stata notificata il 14 agosto 2000, ha chiesto che il termine venisse prorogato di un mese, richiesta che è stata accolta dalla Commissione.
(15) All'ingiunzione di fornire informazioni l'Italia ha risposto con lettera del 12 ottobre 2000 del Ministero dei trasporti e della navigazione. Il contenuto della lettera è stato discusso tra la Commissione e le autorità italiane nella riunione tenutasi il successivo 25 ottobre 2000.
(16) In seguito all'intervento della Commissione presso le autorità italiane, l'Italia ha modificato la propria legislazione portuale rendendola compatibile col diritto comunitario (cfr. considerando 25 della presente decisione). Di conseguenza, la Commissione ha deciso, il 23 maggio 2001, di chiudere il procedimento d'infrazione n. 99/2048 (cfr. considerando 2).
II. DESCRIZIONE DEGLI AIUTI
ANTEFATTI E SFONDO NORMATIVO
(17) Gli aiuti erogati dall'Italia riguardano le operazioni portuali di movimentazione delle merci, in tutti i porti italiani. Per operazioni portuali si intendono le attività elencate nell'articolo 16, comma 1, della legge n. 84/94, e cioè il carico, lo scarico, l'imbarco, lo sbarco, il trasbordo, il deposito e il movimento in genere delle merci e di ogni altro materiale.
(18) All'epoca della sentenza "Porto di Genova"(15), il mercato delle operazioni portuali, disciplinato dal Codice della navigazione, si configurava in Italia come doppio monopolio:
- in primo luogo, le imprese portuali (controllate in genere dall'autorità portuale) detenevano il monopolio dell'organizzazione delle operazioni portuali. A queste imprese era conferito il diritto esclusivo di effettuare le operazioni portuali; in pratica, pur essendovi varie imprese concessionarie del diritto in ciascun porto, tale diritto risultava sistematicamente limitato ad un particolare segmento del mercato (vari tipi di merce, container, prodotti freschi, ecc.), giustificando la conclusione che esso costituisse effettivamente un diritto esclusivo (sul mercato di riferimento); tuttavia, queste imprese non erano autorizzate a far uso della propria manodopera per effettuare le operazioni,
- in secondo luogo, le compagnie e i gruppi portuali detenevano il monopolio per l'esecuzione delle operazioni portuali: in ogni porto, ad una associazione di lavoratori costituita come compagnia o gruppo portuale era concesso il diritto esclusivo di fornire (alle imprese di cui al primo trattino) la manodopera necessaria per eseguire le operazioni portuali in questione,
- inoltre, alle navi era fatto divieto di caricare o scaricare le merci utilizzando il proprio equipaggio.
(19) Ai sensi della legislazione sociale italiana(16), i lavoratori portuali erano, ulteriormente, assoggettati ad un regime previdenziale particolare, distinto dal regime obbligatorio per i lavoratori dipendenti gestito dall'Istituto nazionale di previdenza sociale (INPS). Il sistema in vigore per le compagnie portuali si basava su un fondo mutualistico di assicurazione alimentato dai contributi versati dalle compagnie e gruppi portuali. Il trattamento assicurativo e previdenziale che questo regime assicurava ai lavoratori portuali prevedeva diritti ed obblighi che non corrispondevano a quelli previsti dal regime generale di sicurezza sociale vigente per i lavoratori dipendenti in Italia(17).
(20) Nella sentenza "Porto di Genova", la Corte di giustizia ha esaminato attentamente la questione delle operazioni portuali relative alle merci convenzionali nel porto di Genova ed ha dichiarato che le imprese portuali in questione godevano di un monopolio legale su una parte sostanziale del mercato comune (con riferimento sia al settore dell'organizzazione, sia al settore dell'esecuzione delle operazioni portuali).
(21) La Corte ha pertanto concluso che le imprese portuali cui erano riconosciuti diritti esclusivi, secondo le modalità definite dalla normativa nazionale in questione, sono per questa ragione indotte a esigere il pagamento di servizi non richiesti o a fatturare prezzi sproporzionati [violazione dell'articolo 82, lettera a), del trattato], oppure a non servirsi della tecnologia moderna [limitando lo sviluppo tecnico ai sensi dell'articolo 82, lettera b)] con conseguente aumento dei costi delle operazioni e ritardi nella loro esecuzione, ovvero a concedere riduzioni di prezzo a taluni utenti, compensate allo stesso tempo mediante aumenti dei prezzi fatturati ad altri utenti(18), [pratica contraria all'articolo 82, lettera c)].
Procedimento d'infrazione
(22) A seguito della sentenza Porto di Genova, la Commissione, avendo rilevato che l'Italia non aveva provveduto a modificare la propria legislazione, inviò al governo italiano, in data 31 luglio 1992, formale diffida ai sensi dell'articolo 90, paragrafo 3 (ora 86 del trattato intimandogli di indicare quali misure l'Italia intendesse assumere a tale riguardo).
(23) In risposta alla lettera della Commissione il governo italiano adottò, in successione, un decreto-legge, reiterato otto volte, convertito nella legge n. 84/94, relativa al riordino della legislazione in materia portuale, quindi un ulteriore decreto-legge modificativo di quest'ultima legge, reiterato circa quindici volte, l'ultima delle quali il 21 ottobre 1996, convertito nella legge n. 647/96 (cfr. considerando 5).
(24) Il 7 maggio 1997 la Commissione ha inviato al governo italiano un'altra diffida per il fatto che la legislazione portuale italiana di cui al punto 23 risultava ancora incompatibile con il diritto comunitario. Con decisione 97/744/CE(19), la Commissione ha stabilito che alcune disposizioni della legge n. 84/94 erano incompatibili con il combinato disposto dell'articolo 86, paragrafo 3, e dell'articolo 82, del trattato(20).
(25) Successivamente, il governo italiano ha adottato una serie di provvedimenti per rendere conforme al diritto comunitario la legislazione in materia portuale. La nuova disciplina delle attività portuali in Italia è stata completata con la legge 30 giugno 2000 n. 186(21), la quale sopprime gli ultimi diritti esclusivi conferiti alle imprese portuali e ai gruppi e compagnie portuali. Il 6 febbraio 2001 le autorità italiane hanno adottato il regolamento di attuazione di tale legge(22). Con l'entrata in vigore di tale regolamento la Commissione ha disposto la chiusura del procedimento di infrazione.
Contesto economico
(26) Alla fine degli anni '80 il settore portuale italiano era in difficoltà. Per un verso esso soffriva dell'eccesso di manodopera impiegata nel settore (oltre 21000 addetti) e, per altro verso, risentiva in modo particolarmente acuto della crisi internazionale che aveva colpito il settore marittimo. Il reddito prodotto dalle imprese portuali e dai gruppi e compagnie portuali era insufficiente per mantenere i livelli occupazionali in prevalenti condizioni di alta intensità di manodopera. La situazione economica delle associazioni dei lavoratori portuali e delle imprese portuali venne ulteriormente aggravata nel 1991 quando la Corte di giustizia, nella già richiamata sentenza "Porto di Genova", statuì che la legislazione portuale italiana era incompatibile con il trattato. Entrambi i fattori, la crisi economica e l'esigenza di una riforma legislativa, indussero il governo italiano, nel 1992, ad avviare una profonda riforma delle strutture portuali che rappresentano un settore vitale per la sua economia.
(27) Ai sensi del Codice italiano della navigazione, le compagnie e i gruppi portuali erano enti mutualistici (cooperative di lavoro) cui era affidata la missione di fornire ai membri opportunità di lavoro per un equo salario, senza produrre utili sul capitale. La protezione ad esse garantita, dai diritti esclusivi indicati al considerando 18, consentiva alle imprese portuali e ai gruppi e alle compagnie portuali di perseguire l'obiettivo di mantenere elevati livelli occupazionali anziché obiettivi puramente commerciali, con conseguente inattività di un buon numero dei lavoratori, i cui costi venivano peraltro a ricadere sui bilanci delle compagnie.
(28) La presenza di un numero così elevato di dipendenti, tutti soci delle compagnie e gruppi portuali, costituiva una barriera all'introduzione di un'effettiva concorrenza nel settore. La pura e semplice abrogazione dei diritti esclusivi delle imprese portuali e dei gruppi e compagnie portuali non avrebbe potuto risolvere la questione.
MISURE DI AIUTO
(29) Nell'ambito della riforma strutturale del settore portuale, il governo italiano ha erogato aiuti intesi a ripianare le perdite delle compagnie e dei gruppi portuali, ridurre il numero dei lavoratori portuali attivi nei porti e rimborsare i contributi e le prestazioni di sicurezza sociale di questi lavoratori.
(30) Le misure di aiuto prese in esame nell'ambito dei procedimenti relativi agli aiuti di Stato C-21/93 e C-81/98 erano previste dalle leggi che hanno aperto il settore portuale alla concorrenza. Le autorità italiane hanno spiegato che tali misure sono state adottate nel contesto della riforma del sistema portuale e che erano necessarie per evitare il collasso economico dei porti italiani, a seguito della soppressione della vecchia disciplina legislativa.
(31) Le autorità italiane hanno inoltre sostenuto che, nel periodo in cui vennero erogati tali aiuti, le imprese portuali e i gruppi e le compagnie portuali non erano ancora imprese di diritto privato ma cooperative ai sensi del codice civile italiano, che non perseguivano alcuna attività commerciale e costituivano enti mutualistici. La trasformazione delle imprese portuali e delle compagnie e gruppi portuali è stata portata a termine soltanto nel 1995. Nella misura in cui la trasformazione all'epoca non aveva ancora avuto luogo, le autorità italiane affermano che le imprese portuali e le compagnie e gruppi portuali non devono essere considerate imprese ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
Caso C-27/93
(32) La decisione di avvio del procedimento ex articolo 88, paragrafo 2, del trattato del 1993 riguarda misure di aiuto contenute nell'articolo 1, comma 2, della legge n. 428/92(23). Il procedimento si riferiva a 60000 milioni di lire dirette a ripianare le perdite di esercizio delle compagnie portuali alla data del 31 dicembre 1991, a 90000 milioni di lire per la liquidazione del fondo di gestione e a 33000 milioni di lire per la copertura degli oneri previdenziali dei lavoratori portuali. L'aiuto diretto a sopprimere il fondo di gestione dei lavoratori portuali e a coprire gli oneri previdenziali venne autorizzato dalla Commissione a condizione che gli importi previsti dalla legge non venissero in alcun caso superati e che il regime previdenziale dei portuali fosse integrato nel regime obbligatorio nazionale dei lavoratori dipendenti(24).
(33) Nel frattempo, e senza notificazione preventiva, il governo italiano concedeva al settore portuale un sostegno finanziario nella misura di 8510 milioni di lire con legge n. 236/93(25) e 22000 milioni di lire con legge n. 84/94(26) per gli oneri della Cassa integrazione guadagni (CIG).
(34) Allorché risultò che le autorità italiane avevano erogato ulteriori aiuti al settore portuale, la Commissione decise nel 1996 di estendere il procedimento già avviato, in modo da ricomprendervi gli aiuti erogati successivamente, i quali comprendevano(27):
- 400 miliardi di lire per sostenere il processo di trasformazione delle imprese portuali e delle compagnie e gruppi portuali (300 miliardi per il prepensionamento di parte del personale e 100 miliardi per ripianare il deficit registrato alla data del 31 dicembre 1994) ai sensi della legge n. 343/95(28), e
- 1740 miliardi di lire per misure di prepensionamento di 1050 dipendenti (900 dipendenti delle compagnie e gruppi portuali e 150 dipendenti delle autorità portuali), nonché vari altri aiuti di asserito carattere sociale ai sensi della legge n. 647/96(29).
Caso C-81/98
(35) Questo procedimento riguarda ulteriori interventi pubblici, notificati alla Commissione ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato (Cfr. considerando 9 della presente decisione), rivolti a ripianare le perdite di esercizio delle imprese portuali e delle compagnie e gruppi portuali, nonché a sostenere parte delle loro spese di personale, rappresentate in gran parte da provvedimenti di prepensionamento.
(36) La decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato riguarda misure previste dagli articoli 8 e 9 della legge n. 30/98(30). Per quanto riguarda l'articolo 8, la Commissione non ha considerato come aiuti di Stato i finanziamenti pubblici di 9000 milioni erogati al comune di Piombino, i 20000 milioni erogati all'autorità portuale di Genova e il finanziamento accordato alle autorità portuali di Ancona per infrastrutture, poiché i beneficiari non sono imprese ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(37) Per quanto attiene all'articolo 9 della legge n. 30/98, la Commissione ha avviato il procedimento nei confronti dei nuovi aiuti erogati alle imprese portuali ed alle compagnie e gruppi portuali. Si è riservata invece di prendere posizione riguardo al sostegno finanziario concesso alle autorità portuali per il collocamento in pensione del personale e ha chiesto maggiori informazioni in merito ai 120000 milioni di lire erogati a singoli porti per la realizzazione di un programma di escavazione.
(38) Nel corso dei procedimenti suddetti, la Commissione ha chiesto ripetutamente alle autorità italiane di fornirle informazioni dettagliate in merito ai beneficiari e alla finalità degli aiuti, nonché l'esatto ammontare erogato per le varie finalità. La Commissione ha altresì chiesto alle autorità italiane di fornire informazioni in merito alle diverse misure intraprese ai fini della riforma del settore portuale e, in particolare, il piano di ristrutturazione contenente gli indirizzi fondamentali di tale riforma, allo scopo di esaminare la compatibilità con il mercato comune delle misure di aiuto connesse all'intero processo di riforma.
(39) In risposta alle richieste della Commissione, che le invitava a fornire una descrizione completa e dettagliata della riforma e delle misure adottate per la sua attuazione, le autorità italiane hanno in un primo momento fornito informazioni frammentarie ed incomplete. Nell'aprile 1998 venne trasmessa alla Commissione una relazione finanziaria relativa ai cinque maggiori porti italiani (La Spezia, Ravenna, Livorno, Trieste e Venezia)(31) che forniva alcune informazioni relative al periodo 1993-1996. Dalla relazione si desumeva che, sul piano economico, questi porti avevano conseguito risultati scoraggianti, e che in quel momento le condizioni economiche di numerose imprese, compagnie e gruppi portuali erano preoccupanti. La relazione non conteneva però alcuna informazione di rilievo in merito alle aspettative di ripristino della redditività economico-finanziaria delle imprese e delle compagnie e gruppi portuali né forniva informazioni in merito alla situazione del porto di Genova, il principale porto italiano.
(40) Un'altra relazione, trasmessa alla Commissione il 1o giugno 1999, forniva alcuni dati supplementari relativi agli anni 1997 e 1998 e, per la prima volta, conteneva informazioni relative al porto di Genova. Successivamente veniva trasmesso un terzo documento che aggiornava le prospettive economiche dei sei maggiori porti italiani (Ravenna, La Spezia, Trieste, Livorno, Venezia e Genova) all'orizzonte 2001. Tale relazione era accompagnata da un parere della Ernst & Young.
(41) Per quanto riguarda le imprese portuali e le compagnie gruppi portuali di altri porti italiani(32) che hanno beneficiato degli aiuti, le informazioni fornite erano scarsissime e mancava del tutto una descrizione complessiva delle misure attuative della riforma.
L'ingiunzione di fornire informazioni e il suo risultato
(42) Il 12 ottobre 2000 le autorità italiane hanno risposto all'ingiunzione di presentare informazioni, ad esse rivolta in data 12 luglio 2000. Le informazioni fornite hanno consentito questa volta di far luce sulla natura e sull'entità di alcuni aggregati sui quali in precedenza non vi era chiarezza. In base a queste informazioni è ora possibile disporre di un quadro analitico dei flussi di aiuto effettivamente erogati ai vari beneficiari e dei vari obiettivi previsti in ciascuna delle leggi in esame.
(43) In particolare, risulta ora chiaro che gli aiuti corrisposti in virtù di queste leggi sono stati erogati non soltanto alle imprese portuali e alle compagnie e gruppi portuali, ma anche alle autorità portuali e al settore marittimo. Nei casi C-27/93 e C-81/98 sono presi in considerazione unicamente gli aiuti erogati alle imprese e alle compagnie e gruppi portuali, nonché alle autorità portuali.
(44) Le tabelle che seguono riportano gli importi degli aiuti, di cui si sospettava l'esistenza all'epoca dell'ingiunzione di presentare informazioni, e gli aiuti effettivamente erogati, per categoria di aiuto e per beneficiario.
Tabella 1
Provvedimenti a favore del settore portuale in Italia - ammontare degli aiuti di cui si sospettava l'esistenza al momento dell'ingiunzione di presentare informazioni
SPAZIO PER TABELLA
Tabella 2
(informazioni presentate dopo l'ingiunzione)
Provvedimenti a favore del settore portuale in Italia - importi degli aiuti stanziati ed effettivamente erogati (dati complessivi)
SPAZIO PER TABELLA
Tabella 3
(informazioni presentate dopo l'ingiunzione)
Provvedimenti a favore del settore portuale in Italia - importi degli aiuti stanziati ed effettivamente erogati per categoria di beneficiario (dati complessisivi)
SPAZIO PER TABELLA
(45) In conclusione, a seguito della ingiunzione a presentare informazioni, la Commissione ha potuto assodare che gli aiuti, previsti dalle varie leggi approvate in materia sono stati erogati non soltanto alle imprese portuali ed alle compagnie e gruppi portuali, ma anche alle autorità portuali e ad altri soggetti del settore marittimo. Complessivamente, gli aiuti erogati alle imprese, compagnie e gruppi portuali e ai lavoratori fra il 1992 e il 1998 ammontano a 1350048 milioni di lire, cifra considerevolmente inferiore alla valutazione (2518510 milioni di lire) iniziale della Commissione. Gli aiuti sono stati corrisposti per garantire le prestazioni assicurative e previdenziali dei lavoratori (233174 milioni di lire), per diminuire il numero degli occupati (863846 milioni di lire) e per coprire le perdite di esercizio di compagnie e gruppi portuali (253028 milioni di lire).
(46) La presente decisione finale sui casi C-21/93 e C-81/98 riguarda unicamente le misure che hanno fornito un sostegno finanziario alle imprese portuali, alle compagnie e gruppi portuali di cui erano soci i portuali italiani fino al 1994 e ai singoli lavoratori portuali dopo tale data. Essa lascia impregiudicate altre iniziative che la Commissione ha già assunto o potrà assumere in merito ai finanziamenti corrisposti alle autorità portuali o a beneficiari del settore marittimo.
III. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
Caso C-27/93
(47) In seguito alla decisione della Commissione del 1996 di estendere il procedimento avviato nel 1993, il governo tedesco ha trasmesso proprie osservazioni con lettera datata 12 dicembre 1996. Il governo tedesco sostiene che aiuti di considerevole importo e interventi di sostegno ripetuti da parte degli Stati membri ai fini della ristrutturazione del settore portuale meritano effettivamente un esame rigoroso da parte della Commissione alla luce dell'articolo 87 del trattato. In pari tempo, a suo giudizio, il sostegno pubblico per talune misure di carattere sociale e per il finanziamento delle infrastrutture portuali non va considerato come aiuto di Stato, mentre il finanziamento delle sovrastrutture va considerato aiuto di Stato.
(48) La Commissione ha trasmesso all'Italia le osservazioni del governo tedesco con lettera del 16 aprile 1997. Il governo italiano ha risposto con lettera del 13 maggio 1997.
Caso c-81/98
(49) A seguito della decisione della Commissione di avviare il procedimento, la Federazione tedesca imprese portuali (Zentralverbund der Deutschen Seehafenbetriebe - ZDS) ha presentato le proprie osservazioni con lettera datata 12 maggio 1999. Secondo la ZDS, le attività espletate dalle autorità portuali, in base alle quali deve determinarsi se esse siano o no da considerarsi imprese ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, non erano chiare. In pari tempo, la ZDS esprimeva il proprio sostegno alla decisione della Commissione di avviare un procedimento nei confronti degli aiuti erogati alle imprese portuali ed alle compagnie e gruppi portuali.
(50) La Commissione ha trasmesso all'Italia le osservazioni della ZDS con lettera del 27 maggio 1999. Il governo italiano ha risposto con lettera del 28 luglio 1999.
IV. VALUTAZIONE DELL'AIUTO
A) APPLICABILITÀ DELL'ARTICOLO 87, PARAGRAFO 1, DEL TRATTATO
(51) Ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, sono incompatibili col mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(52) Le leggi successivamente adottate dalle autorità italiane, a sostegno della riforma strutturale del settore portuale, hanno dato luogo alla concessione di una serie di aiuti, rispetto ai quali la Commissione ha avviato due volte il procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato.
(53) I seri dubbi che la Commissione nutre circa la natura e la compatibilità con l'articolo 87, paragrafo 1, degli aiuti corrisposti tramite le leggi nn. 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 e 30/98 sono motivati dalle seguenti ragioni:
- gli aiuti sono finanziati mediante risorse statali, cioè o direttamente dallo Stato (governo, regioni, enti locali), o indirettamente, mediante l'istituzione di fondi, come la Cassa integrazione guadagni straordinaria e la Casa estiva di Dovadola (cfr. considerando 74 della presente decisione) nonché il Fondo di gestione (cfr. considerando 81), ovvero mediante pagamenti effettuati da organismi privati, agenti sotto la guida dello Stato; essi costituiscono, pertanto, un onere per il bilancio statale,
- gli aiuti erogati hanno carattere selettivo, poiché favoriscono la prestazione di taluni servizi da parte delle compagnie e gruppi portuali operanti nei porti italiani. Nel comparto della movimentazione (cioè carico/scarico e deposito) delle merci, le imprese sono in concorrenza fra di loro sia all'interno dello stesso porto, sia in altri porti,
- a seguito della sentenza "Porto di Genova" è stato necessario autorizzare società private di movimentazione merci ad operare nei porti italiani in concorrenza con le imprese portuali e le compagnie e i gruppi portuali. Gli aiuti erogati dallo Stato manifestamente falsano o minacciano di falsare la concorrenza favorendo queste imprese portuali e queste compagnie e gruppi portuali. In funzione della destinazione finale delle merci, vi è spesso la possibilità di scegliere fra vari porti per il carico e lo scarico delle merci trasportate dalle navi. Ne consegue che le imprese portuali e le compagnie e i gruppi portuali dei porti interessati - comprese quelle che operano nei principali porti italiani che gestiscono traffico internazionale - sono, in atto o in potenza, imprese che si contendono il mercato della movimentazione delle merci con altri operatori portuali, presenti in altri porti, sia italiani sia comunitari. Sotto questo profilo, gli aiuti incidono sugli scambi fra Stati membri.
(54) Inoltre, anche ammesso che le imprese portuali e le compagnie e i gruppi portuali, al momento in cui sono stati erogati gli aiuti, non avessero dovuto far fronte ad una concorrenza significativa da parte di imprese terze, la Commissione ritiene(33) che gli aiuti in questione abbiano verosimilmente avuto anche l'effetto di influire sul costo delle operazioni portuali. Come ha dichiarato la Corte di giustizia, la distorsione della concorrenza derivante dal costo supplementare delle operazioni di sbarco è idonea, a causa delle conseguenze sui prezzi delle merci, ad incidere sulle importazioni e dunque sul commercio tra Stati membri(34).
Status giuridico delle imprese portuali e delle compagnie e gruppi portuali
(55) Indipendentemente dall'effettivo status giuridico delle imprese portuali e delle compagnie e gruppi portuali che, fornendo la manodopera, erano funzionali all'espletamento dell'attività delle imprese portuali, si deve ricordare che qualsiasi soggetto che svolge attività economiche di natura commerciale deve considerarsi un'impresa ai sensi del diritto comunitario della concorrenza(35). Di conseguenza, l'argomento sostenuto dalle autorità italiane, secondo cui le regole in tema di aiuti di Stato non si applicherebbero alle imprese portuali ed alle compagnie e gruppi portuali, non è valido e non può essere accolto.
(56) Le autorità italiane invocano una deroga all'applicazione delle regole di concorrenza, in ragione dello status giuridico particolare delle compagnie e gruppi portuali. È chiaro che la deroga di cui all'articolo 86, paragrafo 2, del trattato non può trovare applicazione nella fattispecie, poiché le imprese portuali e/o le compagnie e gruppi portuali non sono state incaricate della gestione di un servizio di interesse economico generale. La loro attività non possiede un carattere specifico, rispetto a quello di altre attività della vita economica(36).
(57) La Corte di giustizia ha anche statuito, tuttavia, che "la nozione di lavoratore ai sensi dell'articolo 48 del trattato presuppone che una persona fornisca, per un certo periodo di tempo, a favore di un'altra persona e sotto la direzione di quest'ultima, prestazioni in contropartita delle quali riceve una retribuzione. Ora, su questa qualificazione non incide il fatto che il lavoratore, pur trovandosi in un rapporto di subordinazione nei confronti dell'impresa, sia vincolato agli altri lavoratori di quest'ultima da un legame di natura associativa"(37).
(58) Giova sottolineare che i lavoratori, soci delle compagnie e gruppi portuali, fornivano il lavoro di cui trattasi per le imprese portuali e sotto la loro direzione. Secondo la giurisprudenza della Corte, codesti lavoratori devono pertanto essere considerati come "lavoratori" ai sensi dell'articolo 39 del trattato(38). I lavoratori portuali in quanto tali non costituiscono "imprese" ai sensi del diritto comunitario della concorrenza. Senza pregiudizio dell'esatta natura delle compagnie e gruppi portuali, si deve ricordare che, ancorché collettivamente considerati, i lavoratori portuali riconosciuti in una zona portuale non possono essere considerati come un'impresa(39).
Categorie di aiuti
(59) Gli obiettivi perseguiti da dette misure di aiuto erano i seguenti:
- garantire ai lavoratori portuali un'adeguata copertura assicurativa e previdenziale,
- diminuire il numero dei lavoratori portuali attivi nel settore e
- cancellare debiti e ripianare perdite registrate dalle imprese e dalle compagnie e gruppi portuali.
Ad ogni modo, la giurisprudenza della Corte di giustizia ha costantemente considerato che l'articolo 87, paragrafo 1, del trattato non fa alcuna distinzione tra gli aiuti di Stato con riferimento alle loro finalità o ai loro obiettivi, ma definisce tali misure solo con riferimento ai loro effetti.
(60) Nella loro risposta all'ingiunzione, le autorità italiane sostengono che, lungi dal poter essere esaminata in astratto, la compatibilità delle leggi nn. 428/93, 84/94, 343/95, 647/96 e 30/98 con le regole comunitarie in tema di aiuti di Stato deve tenere conto del contesto economico che ha portato alla loro emanazione. Tale contesto era caratterizzato da una riforma strutturale del settore, la quale, al termine del processo, ha portato alla progressiva introduzione di una maggiore concorrenza nel mercato dei servizi portuali in Italia.
(61) Nella sua valutazione delle misure di aiuto sopra citate la Commissione ha tenuto conto di questo argomento. Nella decisione del 1996 di estendere il procedimento ex articolo 88, paragrafo 2, di cui al caso C-21/93, la Commissione aveva già informato il governo italiano che gli aspetti relativi alla concorrenza, oggetto del procedimento di infrazione, erano strettamente collegati agli aiuti di Stato.
MISURE DIRETTE A TUTELARE IL TRATTAMENTO ASSICURATIVO PREVIDENZIALE DEI LAVORATORI PORTUALI
(62) In relazione alle misure dirette a tutelare il trattamento assicurativo previdenziale dei lavoratori portuali, la Commissione ritiene(40) che sgravi selettivi degli oneri sociali che favoriscono determinate imprese in un dato Stato membro, indipendentemente dal fatto che la selettività operi a livello individuale, regionale o settoriale, costituiscono, per la parte differenziale dello sgravio, un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, ossia un aiuto che falsa la concorrenza e che è atto ad incidere sul commercio fra gli Stati membri.
(63) Al momento dell'avvio dell'indagine formale ai sensi dell'articolo 82, paragrafo 2, del trattato, esistevano forti presunzioni che l'esonero totale dal pagamento dei contributi previdenziali concesso alle imprese portuali ed alle compagnie e gruppi portuali, per effetto delle leggi nn. 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 e 30/98, costituisse una forma di aiuto di Stato che il trattato, di massima, proibisce. In genere la Commissione considera che le imprese debbano sopportare da sole tutti i costi risultanti da disposizioni di legge e/o da accordi conclusi dalle imprese stesse con i propri dipendenti, indipendentemente dal fatto che tali disposizioni o accordi riguardino la ristrutturazione dell'impresa o altri aspetti che implicano l'intervento di contributi previdenziali aggiuntivi.
(64) Detto esonero risultava inoltre selettivo, poiché esso non è stato concesso ad imprese operanti in altri settori. Tale conclusione era ulteriormente aggravata dal fatto che le successive misure di aiuto sono state attuate senza previa comunicazione alla Commissione, mentre le informazioni fornite dalle autorità italiane in merito alla ristrutturazione delle imprese e delle compagnie e gruppi portuali sono risultate incoerenti e frammentarie.
(65) Soltanto a seguito dell'ingiunzione formale di fornire informazioni del 12 luglio 2000 (cfr. considerando 14), la Commissione è stata in grado di determinare l'esatto ammontare degli aiuti erogati, di accertare quali ne fossero i beneficiari e di chiarire, in particolare, le caratteristiche degli aiuti accordati alle imprese portuali, alle compagnie e gruppi portuali ed ai lavoratori portuali. Sulla base delle informazioni trasmesse in risposta a detta ingiunzione, la Commissione ha dovuto rivedere la posizione inizialmente assunta(41), in relazione alle misure adottate per garantire il trattamento assicurativo e previdenziale dei lavoratori portuali, per i motivi esposti nei seguenti considerando da 66 a 75.
(66) In primo luogo, tali misure non sono state adottate per favorire le imprese portuali né le compagnie e i gruppi portuali in quanto tali (compagnie e gruppi portuali sono stati disciolti nel 1994) ma per salvaguardare le prestazioni assicurative e previdenziali dei lavoratori portuali. Sotto il regime previgente, i lavoratori portuali non erano affiliati al regime generale della previdenza sociale dei lavoratori dipendenti (INPS) ma disponevano di un proprio sistema previdenziale di natura mutualistica(42) che si ricollegava ai diritti esclusivi di cui godevano i lavoratori portuali. Questo sistema presentava caratteristiche peculiari che lo differenziavano dal sistema generale INPS e la sua gestione era completamente distinta da quella dell'INPS.
(67) Nel 1992 il Fondo che gestiva il sistema previdenziale dei lavoratori delle compagnie portuali venne soppresso. Viste le difficoltà inerenti alla riforma strutturale del settore e, in particolare, in considerazione dell'elevato numero di lavoratori interessati (oltre 21000 portuali, di cui circa 7500 in attività - cfr. considerando 78, tabella 4) nonché i vincoli amministrativi dettati dal passaggio di tali lavoratori al regime INPS, le autorità italiane si trovarono nell'impossibilità di operare un trasferimento immediato al sistema previdenziale ordinario dei lavoratori dipendenti. Questo trasferimento venne ritardato e complicato da un contenzioso promosso dalle imprese portuali e dalle compagnie e gruppi portuali contro lo Stato.
(68) In secondo luogo, le autorità italiane hanno anche confermato che, poiché le imprese portuali sono state trasformate in imprese commerciali, esse sono state assoggettate alla legislazione sociale ordinaria, per quanto riguarda la disciplina dei contributi che le imprese devono pagare in Italia per il finanziamento del sistema INPS.
(69) In terzo luogo, le provvidenze disposte con le leggi sopra citate erano intese a garantire i trattamenti assicurativi e previdenziali della maggior parte dei lavoratori che, fino al 1994, erano soci delle compagnie e dei gruppi portuali e che, successivamente, sono rimasti attivi nel settore portuale in qualità di lavoratori, senza alcun vincolo di natura associativa. Queste misure non hanno fatto venire meno gli obblighi contributivi delle nuove imprese portuali né hanno ridotto l'ammontare dei contributi che tali imprese devono versare all'INPS(43).
(70) Le autorità italiane hanno anche confermato che tali misure erano finalizzate a coprire le prestazioni sociali dirette ed altre prestazioni accessorie dei lavoratori portuali, compresa l'assicurazione malattia, l'assicurazione infortuni, l'assicurazione contro le malattie professionali, la disoccupazione ed a salvaguardare i diritti dei lavoratori pensionati. L'ammontare delle somme erogate in forza delle leggi sopra citate è stato determinato sulla base dei diritti e degli obblighi del regime obbligatorio di sicurezza sociale acquisiti dai lavoratori portuali in virtù del regime previgente (cfr. considerando 19). Tali misure sono servite a coprire il periodo intercorrente fra l'abolizione del sistema che garantiva la protezione sociale dei portuali e il momento in cui questi lavoratori sono stati integrati nell'INPS, indipendentemente da qualsiasi rapporto di lavoro con le imprese portuali (cfr. considerando 69, in fine).
(71) Il meccanismo transitorio della sicurezza sociale prevedeva che il pagamento delle prestazioni sociali ai lavoratori portuali venisse effettuato, in alcuni casi, direttamente dallo stesso INPS e, in altri casi, tramite le imprese portuali (prima della loro trasformazione avvenuta nel 1995) e le compagnie e gruppi portuali (disciolti nel 1994), le quali anticipavano ai lavoratori beneficiari le prestazioni per conto dell'INPS e, successivamente, venivano rimborsate dallo stesso INPS(44).
(72) Infine, le misure dirette a garantire la copertura assistenziale e previdenziale dei lavoratori portuali costituivano un momento essenziale del processo di trasformazione dello status e del modus operandi delle imprese e delle compagnie portuali e, alla fine, per rendere possibile la graduale apertura del mercato alla concorrenza. Tali misure erano necessarie perché il sistema generale della previdenza sociale non copriva i lavoratori portuali. In seguito all'abrogazione della vecchia legislazione sociale nel settore, le misure in questione sono servite a garantire ai lavoratori portuali la stessa protezione sociale di cui godono in Italia tutti i lavoratori dipendenti di altri settori dell'economia.
(73) A tale proposito si deve ricordare che la legislazione sul lavoro degli Stati membri può comprendere regimi generali di previdenza sociale che non sono da considerare aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, nei limiti in cui, essendo lo Stato ad avere rapporti diretti con i lavoratori, l'impresa non è direttamente coinvolta(45). Questa conclusione non muta quando un'organizzazione diversa dall'ente nazionale della sicurezza sociale viene a surrogarsi nei diritti e nelle azioni dei lavoratori(46).
(74) Per le ragioni sopra esposte, la Commissione ritiene che
- le somme erogate per finanziare il regime transitorio della previdenza sociale dei portuali ("Cassa integrazione guadagni straordinaria" e "trattamento di inidoneità al lavoro portuale"), per complessivi 231920 milioni di lire e,
- le somme erogate per altre spese di natura sociale (come la "casa di Dovadola", una casa di soggiorno per i dipendenti) per complessivi 1254 milioni di lire,
non hanno recato direttamente beneficio alle imprese portuali, né alle compagnie e gruppi portuali e i loro effetti non hanno falsato né minacciato di falsare la concorrenza ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1.
(75) Questa posizione è conforme alla linea che la Commissione ha costantemente seguito nei confronti di misure di questo tipo(47). Inoltre, le autorità italiane hanno confermato - come chiesto dalla Commissione al momento di avviare il procedimento - che il regime previdenziale istituito per i lavoratori portuali era ormai definitivamente confluito nel sistema nazionale della previdenza sociale dei lavoratori dipendenti.
MISURE DIRETTE A RIDURRE IL NUMERO DEI LAVORATORI DEL SETTORE PORTUALE
(76) Secondo gli "Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà"(48), la normativa in materia di lavoro degli Stati membri può comprendere regimi generali di previdenza sociale in forza dei quali le indennità di licenziamento e le pensioni erogate nel quadro di sistemi di prepensionamento sono versate direttamente ai lavoratori licenziati. "Quando siano generalmente accessibili, senza limitazioni settoriali, a qualsiasi lavoratore che soddisfi condizioni di ammissibilità prestabilite ed automatiche, tali regimi non sono considerati come aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, a favore dell'impresa in via di ristrutturazione. Nel caso in cui, invece, vengano impiegati per favorire la ristrutturazione di specifici settori di attività, tali regimi possono comportare elementi di aiuto per il modo selettivo con il quale vengono impiegati" (punto 3.2.5).
(77) Gli aiuti concessi dalle leggi in esame sono consistiti nell'erogazione, da parte delle autorità italiane, di somme cospicue alle imprese portuali ed alle compagnie e gruppi portuali allo scopo dichiarato di ridurre il numero dei lavoratori portuali economicamente attivi, tutti soci delle compagnie e gruppi portuali.
(78) Le autorità italiane giustificano l'aiuto concesso richiamandosi al fatto che la riforma del settore portuale ha imposto una riduzione drastica del numero dei lavoratori portuali. Da oltre 21000 portuali attivi nel 1983, anno in cui iniziò la riforma, il numero dei portuali attivi era sceso, nel 1999, a meno di 4000 unità.
Tabella 4
Evoluzione del numero dei lavoratori portuali economicamente attivi nei porti italiani
SPAZIO PER TABELLA
(79) Le imprese portuali e le compagnie e gruppi portuali non avrebbero mai potuto avviare la necessaria riduzione della manodopera eccedentaria. Anzi, le imprese e le compagnie portuali hanno opposto una dura resistenza ai tentativi del governo italiano di diminuire il numero degli addetti e si sono rivolti all'autorità giudiziaria per cercare di bloccare queste misure.
(80) Una riforma di questo genere è in linea con gli orientamenti della politica portuale comunitaria, quali risultano dal Libro verde sui porti marittimi e l'infrastruttura marittima(49) e dal progetto di direttiva sui servizi portuali(50). La tendenza è stata nel senso di un trasferimento della prestazione di servizi commerciali di movimentazione delle merci da soggetti pubblici a soggetti privati, in particolare allo scopo di aumentare l'efficienza. In vista di questo obiettivo, in vari Stati membri sono state realizzate riforme dirette ad adeguare le strutture portuali alle nuove esigenze scaturite dallo sviluppo tecnologico e dalla più intensa concorrenza nel settore.
(81) In relazione alle indennità versate per il trattamento di fine servizio (TFS), le autorità italiane hanno spiegato che questi versamenti corrispondono agli accantonamenti necessari per l'adempimento dell'accordo contrattuale relativo ai portuali pensionati applicabile nel periodo 1984-1989. Questi accantonamenti dovevano essere pagati, secondo una circolare ministeriale, mediante le risorse del Fondo di gestione, allo scopo di coprire l'impegno finanziario connesso ai prepensionamenti. La liquidazione del Fondo dette origine a un lungo contenzioso, instaurato dalle imprese e dalle compagnie e gruppi portuali contro i liquidatori del Fondo e contro il governo italiano. In seguito ad una sentenza della giurisdizione nazionale, il governo italiano fu obbligato ad emanare la legge n. 647/96 che accantona i fondi necessari per rimborsare le indennità dovute ai lavoratori pensionati. Detta legge, estende ai lavoratori in questione il diritto riconosciuto dall'articolo 2120 del Codice civile italiano (Disciplina del trattamento di fine rapporto) ai lavoratori di tutti gli altri settori.
(82) Come si afferma negli Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà, "accanto alle indennità di disoccupazione versate direttamente ai lavoratori e ai programmi di prepensionamento in loro favore, sono diffusi anche regimi generali di sostegno sociale in cui il governo si assume l'onere delle provvidenze pagate dall'azienda ai lavoratori disoccupati e che vanno al di là dei suoi obblighi legali o contrattuali". Come già ricordato al considerando 76, "quando siano generalmente accessibili, senza limitazioni settoriali, a qualsiasi lavoratore che soddisfi condizioni di ammissibilità prestabilite ed automatiche, tali regimi non sono considerati come comportanti aiuti di Stato" ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, per le imprese in via di ristrutturazione(51).
(83) Dalle informazioni fornite dalle autorità italiane risulta comunque che i beneficiari degli aiuti, volti a ridurre il numero dei lavoratori portuali, erano le compagnie e i gruppi portuali di cui i portuali sono stati soci fino al 1994 e, dopo tale data, gli stessi lavoratori portuali. Come già indicato al considerando 58, i lavoratori portuali non costituiscono di per sé una "impresa" per il diritto comunitario della concorrenza. Gli aiuti non erano destinati alle imprese portuali, le quali, nel periodo in cui vennero conclusi gli accordi sul TFS, non mantenevano rapporti di impiego con i lavoratori portuali.
(84) Inoltre, tali misure sono state adottate in via eccezionale, poiché il sistema italiano della previdenza sociale non copriva il settore portuale. Si tratta di misure necessarie in considerazione del vuoto normativo venutosi a determinare con l'abolizione della legislazione sociale specifica del settore portuale(52). Pur se attuate al di fuori dell'ambito del regime della previdenza sociale, queste misure sono state adottate per tutelare una categoria di lavoratori colpiti dalla riforma strutturale di un intero settore dell'economia.
(85) Per le ragioni sopra esposte, la Commissione è indotta a ritenere che gli aiuti di cui alle leggi italiane nn. 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 e 30/98, diretti a coprire i costi sociali connessi al pensionamento dei lavoratori portuali, necessari nel contesto della riforma strutturale del settore, non devono essere considerati aiuti di Stato che rientrano nell'ambito di applicazione dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
AIUTI DIRETTI A CANCELLARE I DEBITI E A RIPIANARE LE PERDITE DELLE IMPRESE PORTUALI E DELLE COMPAGNIE E I GRUPPI PORTUALI
(86) Gli aiuti erogati allo scopo dichiarato di cancellare i debiti e ripianare le perdite registrate nell'attività commerciale delle imprese portuali costituiscono aiuti di Stato che rientrano nell'ambito di applicazione dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(87) Tali aiuti al funzionamento hanno favorito le imprese portuali poiché hanno costituito un alleggerimento dei costi che le imprese devono sopportare nell'ambito della loro normale attività. Per le ragioni sopra indicate, anche queste misure di aiuto rischiano di falsare la concorrenza e di incidere sul commercio fra gli Stati membri.
Aiuti di Stato concessi illegittimamente
(88) Non avendo notificato le misure di aiuto disposte a favore delle imprese portuali, il governo italiano ha inoltre violato l'articolo 88, paragrafo 3, del trattato. La Commissione non è stata in grado di presentare le proprie osservazioni su tali misure prima che venissero applicate, dal 1992 in poi.
B) COMPATIBILITÀ DELLE MISURE DI AIUTO
(89) Una volta stabilito che le misure intese a compensare i deficit registrati dalle imprese portuali costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, la Commissione deve accertare se esse possano essere dichiarate compatibili con il mercato comune ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 2 o paragrafo 3, del trattato. La Corte di giustizia ha già dichiarato che l'articolo 86, paragrafo 2, del trattato deve essere interpretato nel senso che non può ritenersi che alle imprese e/o compagnie portuali italiane "sia stata affidata la gestione di servizi di interesse economico generale ai sensi di tale disposizione"(53).
(90) Con riferimento all'articolo 87, paragrafo 2, l'aiuto non soddisfa le condizioni indicate alla lettera a), che si riferisce agli aiuti a carattere sociale concessi ai singoli consumatori, né tantomeno quelle di cui alla lettera c).
(91) L'aiuto non possiede neppure i requisiti per beneficiare della deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 2, lettera b), poiché la trasformazione di un settore economico, imposto tra l'altro dall'incompatibilità di talune disposizioni della normativa nazionale con il diritto comunitario non possono considerarsi eventi eccezionali ai sensi di tali disposizioni.
(92) L'articolo 87, paragrafo 3, enumera altre forme di aiuto che possono essere considerate compatibili con il mercato comune. La compatibilità deve tuttavia essere apprezzata dal punto di vista della Comunità nel suo complesso e non con riferimento ad un contesto puramente nazionale. Per assicurare il corretto funzionamento del mercato comune e prendendo in considerazione il principio sancito dall'articolo 3, lettera g), del trattato, le eccezioni di cui all'articolo 87, paragrafo 3, devono essere interpretate restrittivamente.
(93) Con riferimento alle eccezioni di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettere b) e d), appare evidente che gli aiuti in questione non erano finalizzati a progetti di comune interesse europeo né a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio. Le autorità italiane non hanno neppure tentato di giustificare l'aiuto invocando il fatto che esso è stato concesso per rimediare a un grave turbamento dell'economia italiana.
(94) Con riguardo alla deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), le autorità italiane non hanno giustificato le misure di aiuto sotto il profilo del contributo che esso avrebbe dato allo sviluppo regionale, né hanno fatto menzione dell'esistenza di svantaggi regionali che gli aiuti al settore portuale avrebbero inteso alleviare. Di conseguenza, nel caso in esame, non ricorrono le condizioni per approvare le misure di aiuto, per le regioni di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), ai sensi degli orientamenti sugli aiuti regionali(54).
(95) In definitiva, l'unica deroga che potrebbe eventualmente essere presa in considerazione, come indicato nella decisione di avvio dell'indagine formale, è quella di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), relativa agli "aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività [...] economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse comune".
(96) L'aiuto diretto a cancellare i debiti ed a ripianare il deficit delle imprese portuali è stato ritenuto necessario per assicurare la ristrutturazione delle imprese portuali e per consentire loro di competere nelle nuove condizioni del mercato scaturite dalla riforma della legislazione in materia portuale. Siffatti aiuti alla ristrutturazione possono considerarsi compatibili con il mercato comune qualora possiedano i prescritti requisiti. Tali requisiti sono enumerati negli orientamenti comunitari per gli aiuti di Stato al salvataggio ed alla ristrutturazione delle imprese in difficoltà, applicabili dal 1994, nonché nella ottava relazione della Commissione sulla politica di concorrenza(55) per il periodo precedente. In applicazione di questi due gruppi di regole, gli aiuti al salvataggio delle imprese possono essere erogati soltanto per il tempo necessario (in genere per un periodo non superiore a sei mesi) per approntare un piano di rilancio che dev'essere necessario e realizzabile; gli aiuti alla ristrutturazione possono essere erogati soltanto in base ad un adeguato piano di ristrutturazione.
(97) Benché le autorità italiane abbiano costantemente invocato la difficile situazione in cui erano venute a trovarsi le imprese portuali italiane in seguito alla riforma della legislazione portuale (per esempio soppressione delle compagnie e gruppi portuali, pesante eredità debitoria per l'inefficienza indotta dall'impiego di manodopera eccedentaria), esse non hanno mai trasmesso alla Commissione un reale programma di ristrutturazione, in applicazione dei citati orientamenti comunitari, nonostante le numerose lettere e richieste di informazione rivolte dalla Commissione alle autorità italiane.
(98) La Commissione ha tuttavia esaminato le informazioni presentate dalle autorità italiane, allo scopo di accertare se fossero soddisfatte le condizioni da essa generalmente previste per l'approvazione di aiuti alla ristrutturazione. Dalle relazioni presentate dalle autorità italiane risulta che i cambiamenti apportati all'assetto delle imprese portuali, consistevano essenzialmente nella scissione strutturale delle attività. Nei limiti delle informazioni disponibili, le imprese portuali in ciascuno dei cinque porti (La Spezia, Ravenna, Livorno, Trieste e Venezia) cui si riferiscono le relazioni fornite dal governo italiano (cfr. considerando 40), sono state scorporate in 2-4 imprese cui è stata affidata la responsabilità di gestire i beni appartenenti alle disciolte compagnie o di fornire prestazioni di lavoro o di esercitare le operazioni portuali. Nel porto di Genova tale separazione non sarebbe stata realizzata. Per quanto attiene ai cinque porti indicati, i dati relativi a ciascuna di dette imprese sono stati esaminati individualmente. Va tuttavia notato che, per effettuare le operazioni di carico, scarico, trasbordo, deposito e la movimentazione generale delle merci è indispensabile la partecipazione di tutte le imprese scorporate derivanti dalla trasformazione in società commerciali delle compagnie e gruppi portuali e, a tal fine, esse devono essere considerate come una sola ed unica impresa. Questa conclusione è corroborata anche dal fatto che le società derivanti dallo scorporo sono controllate dalla stessa maggioranza di azionisti e, secondo le informazioni pervenute alla Commissione, i rapporti contrattuali tra le imprese risultanti manifestamente non corrispondono a normali rapporti commerciali.
(99) Nel fornire una giustificazione agli aiuti al funzionamento concessi alle imprese portuali, le autorità italiane, basandosi sui dati relativi ai sei principali porti italiani, operano una distinzione tra due periodi temporali:
- nel 1993 e nel 1994, cioè prima della riforma del settore, le imprese portuali e le compagnie e gruppi portuali erano ancora imprese pubbliche che provvedevano al collocamento dei lavoratori secondo parametri e metodi tipici del regime previgente. In quegli anni la redditività delle imprese e delle compagnie e gruppi portuali era nettamente negativa, con passivi superiori a 30000 milioni di lire in termini di risultato netto. Le autorità italiane giustificano la copertura del disavanzo ante 1995 invocando il fatto che si trattava di un'operazione necessaria per dare alle imprese ed alle compagnie e gruppi portuali - una volta dismesse le loro attività operative - una struttura sufficientemente equilibrata del rapporto fra attivo e passivo che consentisse loro di intraprendere le nuove attività commerciali,
- il periodo che va dal 1995 al 1998, durante il quale le imprese e le compagnie e gruppi portuali hanno operato sotto il nuovo regime come società di diritto privato avrebbe registrato (sempre secondo le autorità italiane) un graduale miglioramento dei margini di produttività e dei risultati operativi, che starebbero ad indicare il probabile recupero dell'efficienza economico-finanziaria delle imprese e delle compagnie e gruppi portuali nell'arco di pochi anni(56). Tuttavia i fatti hanno dimostrato che le imprese, le compagnie e i gruppi portuali hanno continuato a registrare perdite al punto che le autorità italiane sono state costrette ad erogare ulteriori aiuti al funzionamento per complessivi 100000 milioni di lire nel 1998.
(100) In sintesi, dalle informazioni relative agli anni 1993-98 che le sono state fornite dalle autorità italiane per i sei porti esaminati in maggiore dettaglio, la Commissione può trarre le seguenti conclusioni:
- nel complesso, il risultato operativo delle società, risultanti dalla trasformazione delle compagnie e gruppi portuali, è nettamente negativo ed è stato contenuto solo grazie a significative e costanti erogazioni di aiuti pubblici. Inoltre, i disavanzi sembrano ampiamente sottostimati, se si considera il livello ridotto e addirittura decrescente dei costi di finanziamento (per esempio interessi su prestiti) a fronte di un aumento dell'indebitamento, dovuto anche a perdite cumulate,
- anche dopo la loro trasformazione in società commerciali, risulta che le imprese, compagnie e gruppi portuali hanno continuato a perseguire una politica di alta intensità di manodopera. I costi della manodopera e gli oneri sociali rappresentano i fattori in gran parte responsabili dei risultati negativi costantemente registrati dalle imprese dal 1995,
- di conseguenza la produttività, misurata dal rapporto della spesa in impianti e macchinari rispetto al reddito da questi generato, ha evidenziato una linea di tendenza generalmente negativa per tutti i porti esaminati. Colpisce tuttavia il notevole aumento di impianti e macchinari (acquistati per la maggior parte con l'aiuto dello Stato) che non sono controbilanciati da un parallelo aumento dei ricavi,
- nel complesso, la maggior parte delle imprese esaminate operano in una situazione finanziaria caratterizzata da precarietà, che limita la loro capacità di far fronte alle passività correnti mediante fondi rapidamente disponibili. Per quanto attiene alle positive prospettive per il futuro, quali risultano dalle relazioni sopra citate, si tratta di un'ipotesi essenzialmente riconducibile a stime eccessivamente ottimistiche circa il futuro aumento del traffico (domanda), cioè a fattori esterni sui quali le società non possono influire in misura rilevante. Inoltre, le previsioni relative all'evoluzione del traffico non sono confermate da altre fonti indipendenti.
(101) Tenuto conto di queste circostanze, l'efficienza economico-finanziaria della maggior parte delle imprese per le quali sono stati forniti i dati, dev'essere ritenuta - come minimo - alquanto dubbia. Non vi sono motivi validi per ritenere che gli aiuti erogati al funzionamento di tale società abbiano contribuito a ripristinare la efficienza economico- finanziaria a lungo termine delle imprese portuali.
(102) Inoltre, non è stato neppure dimostrato che siano state soddisfatte le altre condizioni enunciate dagli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà, in particolare quelle relative alla necessità di evitare indebite distorsioni della concorrenza e quella relativa alla necessità dell'aiuto. L'aiuto diretto a cancellare i debiti e a ripianare le perdite è semplicemente servito a mantenere lo status quo delle imprese portuali. Esso ha verosimilmente influenzato la situazione concorrenziale di altri operatori portuali che cercavano di stabilirsi nei porti italiani. Inoltre, i suoi beneficiari non hanno fatto alcuno sforzo significativo per finanziare un eventuale piano di ristrutturazione con proprie risorse o ricorrendo a fonti di finanziamento esterno.
(103) Per questi motivi, la Commissione conclude che i criteri indicati negli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà non sono stati osservati. Conseguentemente, gli aiuti al funzionamento concessi alle imprese portuali e alle compagnie e gruppi portuali a norma:
- dell'articolo 1, comma 2, della legge n. 428/92, per complessivi 53028 milioni di lire,
- dell'articolo 1, comma 3, della legge n. 343/95, per complessivi 100000 milioni di lire,
- dell'articolo 9, comma 4, della legge n. 30/98, per complessivi 100000 milioni di lire,
sono incompatibili con il mercato comune poiché non presentano i requisiti per l'applicazione della deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato.
V. RESTITUZIONE DELL'AIUTO
(104) Sulla base dell'ipotesi che una concorrenza effettiva debba essere ripristinata nel caso di misure di aiuto che risultino illegittime nonché incompatibili con il mercato comune, l'articolo 14, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio dispone che "nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali, la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l'aiuto dal beneficiario". Di conseguenza, la Commissione ha deciso nella presente fattispecie che l'Italia deve recuperare l'aiuto presso il beneficiario.
(105) Indipendentemente dalle trasformazioni che hanno interessato lo status giuridico del beneficiario dell'aiuto dal 1995 e in sintonia con la prassi della Commissione e con la giurisprudenza della Corte di giustizia, l'aiuto dev'essere recuperato presso le imprese che lo hanno effettivamente percepito. A tale riguardo, nessuna norma di diritto nazionale può ostare alla piena applicazione del diritto comunitario(57).
(106) La Commissione esaminerà con il governo italiano le modalità di rimborso dell'aiuto.
VI. CONCLUSIONE
(107) Le provvidenze disposte dalle leggi nn. 236/93, 84/94, 343/95, 428/92, 647/96 e 30/98 e finalizzate a garantire le prestazioni assicurative e previdenziali dei lavoratori portuali in seguito alla soppressione del previgente regime previdenziale non costituiscono aiuti ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato. Le somme complessivamente versate in virtù di dette leggi ammontano a 233174 milioni di lire. L'Italia ha assicurato che il regime di sicurezza sociale dei lavoratori portuali corrisponde attualmente al sistema obbligatorio di previdenza sociale vigente per la generalità dei lavoratori dipendenti.
(108) Gli aiuti erogati dalle leggi nn. 343/95, 647/96 e 30/98 e finalizzati a consentire il pensionamento di lavoratori portuali tra il 1992 e il 1998 nell'ambito della riforma strutturale del settore portuale non rientrano nell'ambito di applicazione dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato. Le somme complessivamente versate in virtù di dette leggi ammontano a 863846 milioni di lire.
(109) La Commissione costata che l'Italia ha dato corso, in violazione dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato, all'erogazione di aiuti diretti a cancellare i debiti e ripianare le perdite di esercizio delle società portuali, risultanti dalla trasformazione delle compagnie e gruppi portuali.
(110) L'aiuto al funzionamento disposto dalle leggi nn. 428/92, 343/95 e 30/98, diretto a cancellare i debiti e a ripianare i deficit delle imprese, compagnie e gruppi portuali, è incompatibile con il mercato comune. A sostegno di una presa di posizione rigorosa nei confronti di aiuti cospicui e ripetuti a favore della ristrutturazione di un settore determinato, si sono espressi anche la Germania e la federazione portuale tedesca (ZDS), le cui osservazioni sono riportate ai considerando 47, 48 e 49 della presente decisione. Le somme complessivamente versate in forza delle leggi in questione ammontano a 253028 milioni di lire.
(111) Quando accerta che aiuti illegittimamente concessi sono incompatibili con il mercato comune, la Commissione impone allo Stato membro interessato di recuperarli dai beneficiari(58) allo scopo di ripristinare la situazione esistente prima dell'erogazione degli aiuti. Questa disposizione si applica agli aiuti che la presente decisione dichiara incompatibili con il mercato comune e i cui importi dovranno essere rimborsati dai beneficiari ai quali sono stati versati,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Sono incompatibili con il mercato comune gli aiuti per l'importo di 230028 milioni di lire, di cui all'articolo 1, comma 2, della legge n. 428/92, all'articolo 1, comma 2, lettera c) della legge n. 343/95 ed all'articolo 9, comma 4, della legge n. 30/98 erogati dall'Italia a favore delle imprese, compagnie e gruppi portuali, sotto forma di sovvenzioni dirette a cancellare i debiti e a ripianare i deficit di dette imprese, compagnie e gruppi.
Articolo 2
Non costituiscono aiuti ai sensi dell'articolo 87 del trattato gli aiuti erogati dall'Italia per la corresponsione del trattamento di fine servizio e dei contributi per il prepensionamento dei lavoratori portuali soci delle compagnie e gruppi portuali, di cui alle leggi nn. 343/95, 647/96 e 30/98.
Articolo 3
Non costituiscono aiuti ai sensi dell'articolo 87 del trattato le misure relative alla Cassa integrazione guadagni straordinaria, all'indennità una tantum a favore di lavoratori inidonei e alla Casa di soggiorno di Dovadola adottate dall'Italia, per salvaguardare il trattamento assicurativo e previdenziale spettante ai lavoratori portuali, a norma delle leggi nn. 236/96, 84/94, 343/95, 647/96 e n. 30/98.
Articolo 4
L'Italia prende tutti i provvedimenti necessari per recuperare presso i beneficiari gli aiuti incompatibili di cui all'articolo 1, illegittimamente erogati.
Il rimborso è effettuato in conformità alle procedure previste dal diritto italiano.
Le somme da rimborsare sono produttive di interessi dalla data in cui l'aiuto è stato messo a disposizione dei beneficiari fino alla data di effettivo rimborso.
Gli interessi sono calcolati in base al tasso di riferimento utilizzato per calcolare l'equivalente sovvenzione degli aiuti regionali.
Articolo 5
Entro due mesi dalla data della notifica della presente decisione l'Italia comunica alla Commissione i provvedimenti adottati per conformarvisi.
Articolo 6
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 18 luglio 2001.

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