Document ID: 32003D0284

Beschikking van de Commissie
van 11 december 2002
betreffende staatssteun van Spanje ten gunste van Sniace SA
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2002) 4824)
(Slechts de tekst in de Spaanse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2003/284/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag(1), en met name op artikel 14,
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken(2) en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1) Bij schrijven van 2 maart 1998 is bij de Commissie een klacht ingediend volgens welke Sniace SA (hierna "Sniace" te noemen) illegale steun zou hebben ontvangen in de vorm van een achtergestelde lening ten belope van 12020242 EUR (2 miljard ESP), tegen voorwaarden die afwijken van de marktvoorwaarden. De Commissie heeft Spanje vervolgens gevraagd om inlichtingen hierover. Gezien het feit dat onvoldoende inlichtingen werden verstrekt, is deze zaak op 11 december 1998 als niet-aangemelde steun geregistreerd.
(2) Bij schrijven van 11 april 2000 heeft de Commissie Spanje in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag ten aanzien van deze steun. Spanje heeft zijn opmerkingen hierover kenbaar gemaakt bij schrijven van 5 juni 2000.
(3) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(3) bekendgemaakt. De Commissie heeft alle belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregel te maken. In dit verband heeft zij opmerkingen ontvangen van Sniace. Op 10 augustus 2000 zijn deze opmerkingen door de Commissie voor een reactie doorgezonden aan de Spaanse autoriteiten. Deze zagen af van een reactie.
(4) Bij schrijven van 2 oktober 2001 heeft de Commissie Spanje gesommeerd tot het verstrekken van inlichtingen, waarop bij schrijven van 17 december 2001 is gereageerd. Bij schrijven van 19 december 2001 heeft Sniace de Commissie nieuwe opmerkingen doen toekomen en werd het voorstel gedaan om de situatie tijdens een bijeenkomst toe te lichten. Deze bijeenkomst is in april 2002 gehouden. Bij schrijven van 31 mei 2002 hebben de Spaanse autoriteiten de Commissie aanvullende informatie verstrekt.
II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGEL
(5) Sniace is een onderneming die is gevestigd te Torrelavega, Cantabrië. Sniace, dat sterk verticaal is geïntegreerd, is actief in de sectoren bosbeheer en papierproductie, de kunstvezelindustrie en de sector afgeleide chemische producten. In 2000 telde de onderneming ongeveer 600 werknemers. Van 1992 tot 1996 verkeerde de onderneming in surséance van betaling. De surséance nam een einde met de ondertekening op 26 september 1996 van een akkoord met de belangrijkste particuliere schuldeisers. In 1996 gaf de regering van Cantabrië het particulier adviesbureau Coypsa opdracht tot het opstellen van een levensvatbaarheidsplan voor Sniace, welk plan op 29 september 1996 door de belanghebbende partijen werd goedgekeurd. In het kader van dit plan werd in 1997 met de resterende schuldeisers, waaronder het socialezekerheidsfonds, over een overeenkomst voor schuldherschikking onderhandeld. In oktober 1998 gaf de Commissie in eerste instantie een negatieve beschikking ten aanzien van deze overeenkomst, op grond van de hoogte van de overeengekomen rentevoet. In september 2000 besloot de Commissie echter, gelet op een arrest van het Hof van Justitie in een vergelijkbare zaak, betreffende de Spaanse onderneming Tubacex(4), haar aanvankelijke beschikking in te trekken en een positieve beschikking te geven, die bevestigde dat het hier niet om steun gaat(5).
(6) In dezelfde context nam de Caja Cantabria in januari 1998 het besluit om Sniace een lening ten belope van 12020242 EUR te verstrekken. De lening in kwestie heeft een looptijd van acht jaar, welke termijn is ingegaan op de datum van ondertekening van het contract (4 februari 1998 - 2 januari 2006). Het betreft een achtergestelde participatielening. Aangezien het een achtergestelde lening is, vindt aflossing pas op de vervaldatum plaats en wordt de lening bij faillissement van de onderneming niet eerder afgelost dan nadat de vorderingen van de overige schuldeisers zijn voldaan, maar voordat de aandeelhouders hun rechten kunnen doen gelden. Omdat het gaat om een participatielening, is de verschuldigde rente afhankelijk van de winst die het bedrijf maakt. De rentevoet bestaat uit twee elementen: een vast element van 2 % en een variabel element, dat winstafhankelijk is. Het variabele element wordt alleen uitgekeerd indien de onderneming erin slaagt winst te maken, in welk geval bij een winst tot 3 miljoen EUR (500 miljoen ESP), 5 % rente wordt betaald, bij een winst tussen 3 en 6 miljoen EUR (0,5 tot 1 miljard ESP), 8 %, en bij een hogere winst dan 6 miljoen EUR (1 miljard ESP), 10 %. Het variabele element kan echter niet hoger zijn dan de MIBOR + 2 % van het geleende kapitaal dat nog niet is afgelost. Voor 1998 werd het rentepercentage vastgesteld op 6,75. Indien de partijen dat willen, kan de lening in aandelen of winstdelende obligaties worden ingewisseld.
(7) Caja Cantabria is een kredietinstelling die de juridische constructie van een particuliere stichting heeft. Het betreft een instelling zonder winstoogmerk, waarvan de resultaten worden gebruikt voor de financiering van sociale en culturele activiteiten. Van de stemrechten in de diverse besluitvormende organen van de instelling is de meerderheid - 63 % - in handen van vertegenwoordigers uit de regionale politiek. Artikel 7 van wet nr. 1/1990 van de autonome regio Cantabrië van 12 maart 1990 betreffende de inrichting en werkwijze van de besluitvormende organen van spaarbanken, schrijft voor dat de algemene vergadering, evenals de andere besluitvormende organen, als volgt moeten zijn samengesteld: gemeenteraadsleden: 38 % van de zetels; leden van de provinciebesturen: 25 %; vertegenwoordigers van de inleggers: 22 %; vertegenwoordigers van instellingen van sociaal en cultureel belang: 10 %; werknemersvertegenwoordigers: 5 %. Overeenkomstig artikel 10, lid 2, van dezelfde wet worden de vertegenwoordigers van de provinciebesturen rechtstreeks door de regio benoemd. Bovendien zijn de autoriteiten betrokken bij de benoeming van de vertegenwoordigers van de instellingen van sociaal en cultureel belang. Wanneer vertegenwoordiging van de leden of stichtingsorganen niet mogelijk is, wordt het aantal vertegenwoordigers van de overheidsorganen vergroot(6). Tot slot vergroot het versnipperde karakter van de groep die de cliënten vertegenwoordigt, de invloed van de leden die door de overheid zijn benoemd.
(8) Zoals aangegeven bij de inleiding van de procedure is de Commissie op grond van deze situatie van mening dat de Caja Cantabria mogelijk in bepaalde gevallen heeft besloten om een onderneming te financieren om redenen van algemeen belang, in plaats van het beginsel van de "particuliere investeerder in een markteconomie" te volgen. De Commissie oordeelde dat zij diende na te gaan of de lening aan Sniace was verstrekt tegen normale marktvoorwaarden.
III. OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDEN
(9) Sniace heeft als enige opmerkingen gemaakt. Deze kunnen als volgt worden samengevat:
a) Het voorlopig onderzoek heeft te lang geduurd en gedurende dit vooronderzoek hebben zowel de onderneming als de Spaanse autoriteiten met de diensten van de Commissie samengewerkt. De onderneming kon derhalve met recht verwachten dat de lening geacht zou worden geen steunmaatregel te zijn.
b) Caja Cantabria is een particuliere instelling; de overheidsvertegenwoordigers die deel uitmaken van de besluitvormingsorganen van de bank, treden volstrekt onafhankelijk op. De gelden zijn afkomstig van particulieren, waardoor de leningen die de bank verstrekt niet als staatssteun kunnen worden beschouwd.
c) De lening is hoe dan ook verstrekt overeenkomstig de nationale wetgeving en tegen normale marktvoorwaarden. Sniace heeft recentelijk een moeilijke periode gekend, maar behaalt tegenwoordig goede resultaten: in 2000 is winst gemaakt en naar verwachting zal dat ook in 2001 gebeuren. Verder beschikt de onderneming over activa ter waarde van ongeveer 150 miljoen EUR (25 miljard ESP). Er bestaat derhalve geen enkel risico dat de lening niet zal worden afgelost.
d) Andere particuliere banken hebben laten weten dat zij Sniace tegen vergelijkbare voorwaarden een lening zouden hebben verstrekt. De verschillen met de lening van de Caja Cantabria zijn miniem en indien de lening als staatssteun zou worden beschouwd, zou deze het drempelbedrag voor "de-minimis" steun niet overschrijden. De Commissie zou bijgevolg haar goedkeuring moeten hechten aan de lening als verstrekt onder de huidige voorwaarden.
e) Indien de Commissie toch zou oordelen dat de lening als een steunmaatregel moet worden beschouwd, verzoekt Sniace de Commissie bedoelde steunmaatregel goed te keuren op grond van de uitzonderingen als voorzien in artikel 87, lid 3, onder a) of c).
IV. OPMERKINGEN VAN DE SPAANSE AUTORITEITEN
(10) Bij schrijven van 5 juni 2000 laten de Spaanse autoriteiten weten zich goed te kunnen voorstellen dat de onderneming zich verrast toont over het feit dat de Commissie na een uitgebreid voorlopig onderzoek besluit om de onderzoeksprocedure in te leiden.
(11) Ook wijzen de Spaanse autoriteiten er andermaal op dat de Caja Cantabria een particuliere kredietinstelling is en dat de overheidsvertegenwoordigers in de besluitvormende organen van de instelling bij wet verplicht zijn om hun functie volledig onafhankelijk uit te voeren en persoonlijk rekenschap moeten afleggen van hun handelingen, net als ieder ander lid van om het even welk besluitvormingsorgaan van om het even welke andere particuliere financiële instelling. De Spaanse autoriteiten zijn derhalve van mening dat het bij de lening in kwestie gaat om een overeenkomst tussen een particuliere kredietinstelling en een particuliere onderneming, die geen steun bevat.
(12) Nadat de Commissie de Spaanse autoriteiten bij schrijven van 2 oktober 2001 had gesommeerd tot het verstrekken van informatie, herhaalden deze bij schrijven van 17 december 2001 en 31 mei 2002 dat de achtergestelde lening naar hun mening niet als staatssteun mag worden beschouwd. Bij hun schrijven van 31 mei 2002 voegden zij het overlevingsplan dat in 1996 door Sniace is goedgekeurd. De Spaanse regering stelt echter dat dit overlevingsplan bij het beoordelen van de achtergestelde lening buiten beschouwing moet worden gelaten, aangezien de lening niet in het plan wordt genoemd en de Caja Cantabria deze pas in februari 1998 heeft verstrekt.
V. BEOORDELING VAN DE STEUNMAATREGEL
1. Rechtsgrondslag
(13) Artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag bepaalt dat steunmaatregelen van de lidstaten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt zijn, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. Op grond van lid 3 van hetzelfde artikel kan een steunmaatregel onder bepaalde omstandigheden als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd.
(14) De Commissie heeft in haar "Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen"(7) de criteria bekendgemaakt aan de hand waarvan zij beoordeelt of regionale steunmaatregelen van de lidstaten volgens het bepaalde in artikel 87 verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt. Ook voor steun aan ondernemingen in de kunstvezelindustrie heeft de Commissie enkele specifieke beoordelingscriteria gepubliceerd, welke zijn vervat in de kaderreling voor steunmaatregelen in de sector synthetische vezels(8). Wanneer de steun wordt verstrekt voor de herstructurering van ondernemingen die zich in moeilijkheden bevinden, gelden de criteria zoals die zijn omschreven in de kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden(9).
(15) Tevens heeft de Commissie bekendgemaakt aan de hand van welke criteria zij beoordeelt of staatsleningen aan bedrijven elementen van steun bevatten. Dit is gebeurd in de mededeling aan de lidstaten betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 op openbare bedrijven(10).
(16) Zoals aangegeven in genoemde mededeling, en conform een gevestigde praktijk, laat de Commissie zich bij de vraag of een lening elementen van steun bevat en, in het voorkomende geval, bij het vaststellen van de omvang van de steun, leiden door het beginsel van de "particuliere investeerder die tegen normale marktvoorwaarden handelt". Aan elke lening die een geldgever tegen normale marktvoorwaarden verstrekt, is een zeker risico verbonden. In het algemeen komt dat inherente risico van een lening tot uitdrukking in de toegepaste rentevoet en de zekerheid die voor de lening wordt geëist.
(17) De eventuele steun die in een lening van een openbare geldgever is vervat, is het verschil tussen de rente die de onderneming zou moeten betalen indien deze een zekerheid zou moeten stellen ter dekking van het risico dat de lening met zich brengt, zoals een particuliere geldgever zou eisen, en de werkelijk betaalde rente. De Commissie heeft de lidstaten ook laten weten(11) dat de gepubliceerde referentiepercentages overeenkomen met de gemiddelde stand van de rente die in de verschillende lidstaten wordt gehanteerd voor leningen met een middellange tot lange looptijd (vijf tot tien jaar) waarvoor de gebruikelijke zekerheden zijn gesteld. De huidige referentiepercentages komen zodoende overeen met de vijfjaars interbancaire zgn. "swap"-rentetarieven, vermeerderd met een opslag, die in het geval van Spanje 75 basispunten is.
(18) In dezelfde mededeling wijst de Commissie er ook op dat het aldus vastgestelde referentiepercentage een minimumpercentage is, dat in omstandigheden met bijzondere risico's kan worden verhoogd. Dat is bijvoorbeeld het geval bij een bedrijf dat in moeilijkheden verkeert of niet over de zekerheden beschikt die banken normaal gesproken verlangen. Indien geen enkele particuliere bank in een dergelijk geval bereid is om de lening tegen normale marktvoorwaarden te verstrekken, kan de opslag oplopen tot 400 of meer basispunten.
2. Steunmaatregelen van de lidstaat of met staatsmiddelen bekostigd
(19) De Caja Cantabria is een kredietinstelling die de juridische constructie van een particuliere stichting heeft. Naast de normale activiteiten van een kredietinstelling heeft de Caja Cantabria ook doelstellingen van sociale en economische aard, op regionaal niveau. Van de stemrechten in de besluitvormende organen van de instelling is een meerderheid - 63 % - in handen van vertegenwoordigers van de regionale overheid. Op grond van de regels waaraan de instelling is onderworpen en volgens de definitie van "openbaar bedrijf" in artikel 2, tweede alinea, onder c), van de "Transparantierichtlijn"(12) laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 2000/52/EG(13), kan de Caja Cantabria als zodanig worden beschouwd. Krachtens deze richtlijn wordt als "openbaar bedrijf" beschouwd, elk bedrijf waarop overheden rechtstreeks of middellijk een dominerende invloed kunnen uitoefenen. Daarbij wordt het bestaan van dominerende invloed vermoed wanneer de overheden, rechtstreeks of middellijk, meer dan de helft van de leden van het orgaan van bestuur, van beheer of van toezicht van het bedrijf kunnen benoemen.
(20) De Commissie is het oneens met het argument van Spanje en Sniace dat het bij bedoelde lening om een overeenkomst tussen een particuliere instelling en een particuliere onderneming gaat en dat het zich daardoor automatisch niet om steun zou handelen. Ook het feit dat een nationale wet(14) in de mogelijkheid van het verstrekken van achtergestelde participatieleningen voorziet, betekent niet automatisch dat er geen sprake is van steun. De lening moet worden beoordeeld aan de hand van de criteria die voor de beoordeling van dit type maatregelen worden gebruikt.
(21) Het feit dat de overheden een dominerende invloed op de Caja Cantabria kunnen uitoefenen, betekent niet automatisch dat de staat in een concreet geval ook daadwerkelijk van zijn controlerende bevoegdheden gebruik heeft gemaakt. Ook al heeft de staat de mogelijkheid om een dominerende invloed op de activiteiten van een bedrijf uit te oefenen, dan rechtvaardigt dit nog niet automatisch het vermoeden dat deze controle in een concreet geval ook metterdaad is uitgeoefend(15). De Commissie moet bijgevolg onderzoeken of de autoriteiten op de een of andere wijze bij de aanneming van deze concrete maatregelen betrokken zijn geweest.
(22) Uit het onderzoek naar de aanwijzingen die blijken uit de omstandigheden van de zaak en de context waarin de achtergestelde lening is verstrekt, komt de Commissie tot de conclusie dat de maatregel aan de staat kan worden toegerekend, om de redenen die hieronder worden genoemd.
(23) In de eerste plaats hebben de autoriteiten een zeer actieve rol gespeeld bij de herstart van Sniace en het hervatten van de normale activiteiten nadat de surséance van betaling een einde had genomen. Het regionaal parlement van Cantabrië heeft talrijke debatten gevoerd over de financiële situatie van het bedrijf. Op 4 juni 1996 werd unaniem een motie aangenomen waarin de regionale regering wordt opgeroepen (in punt 4) om
"alle mogelijke politieke en bestuurlijke druk uit te oefenen op Banesto en de Banco de Santander, opdat deze instellingen haar visie op de toekomst van Sniace alsook haar inzet voor het voortbestaan van de onderneming ondersteunen"
(16).
(24) Parallel hieraan gaf de regionale regering het adviesbureau Coypsa opdracht voor het opstellen van een overlevingsplan, waarin de basis werd gelegd voor het hervatten van de normale activiteiten van Sniace(17). Dit plan werd vervolgens door de onderneming en de vakbonden ondertekend.
(25) Na de ondertekening van het overlevingsplan in september 1996 vervulden lokale autoriteiten ook een actieve rol bij de tenuitvoerlegging ervan. Er werd een werkgroep samengesteld met vertegenwoordigers van de regionale regering, het gemeentebestuur van Torrelavega, de directie van Sniace, de vakbonden en het adviesbureau Coypsa. Ook de particuliere bank Banesto nam aan verscheidene bijeenkomsten deel. De werkgroep kwam regelmatig bijeen voor overleg over de uitvoering van het levensvatbaarheidsplan, waarbij ook de financiering aan de orde kwam.
(26) Ook het regionaal parlement van Cantabrië was in de uitvoering van het overlevingsplan geïnteresseerd. Op 5 juli 1996 en 22 januari 1997 verschenen vertegenwoordigers van Banesto, één van de hoofdschuldeisers van Sniace, voor het parlement van de autonome regio.
(27) In de tweede plaats behelsde de bemoeienis van de lokale autoriteiten met de uitvoering van het overlevingsplan een actieve betrokkenheid bij aspecten die verband houden met de financiering ervan. Op 22 januari 1997 verscheen de heer Robles, vertegenwoordiger van Banesto, voor het regionaal parlement. Tijdens de zitting verklaarde de heer Robles dat de bank bereid was om Sniace een lening tot 10,2 miljoen EUR (1,7 miljard ESP) te verstrekken alsook een kredietlijn van ongeveer 18 miljoen EUR (3 miljard ESP), voorzover het bedrijf deze nodig zou hebben en een echte zekerheid zou worden gesteld(18). In antwoord op specifieke vragen over de houding van Banesto wees de heer Robles erop dat de noodzaak van het stellen van een zekerheid het hoofdprobleem vormde in de lopende besprekingen met Sniace(19).
(28) De Commissie houdt verder rekening met de volgende aanwijzingen in de pers(20): in de zomer van 1997 bevestigde de Caja Cantabria dat zij bereid was de helft van de lening van 12 miljoen EUR te verstrekken, op voorwaarde dat Banesto de andere helft zou geven. In tegenstelling tot Banesto participeerde de Caja Cantabria op dat moment maar voor een klein gedeelte in de financiering van Sniace.
(29) De onderhandelingen over de lening vonden plaats in het kader van bovengenoemde werkgroep. Het dagblad "El Diario Montañés"(21) maakte melding van een verklaring die de voorzitter van de raad van bestuur van Sniace, de heer Blas Mezquita, op 24 november 1997 had gegeven na afloop van een bijeenkomst van de werkgroep op het Cantabrische ministerie van Industrie. Volgens het dagblad bevestigde de heer Blas Mezquita bij die gelegenheid dat tijdens de bijeenkomst was besloten dat de regionale regering rechtstreeks tussenbeide zou komen om te garanderen dat Sniace de lening van 12 miljoen EUR zou krijgen.
(30) Nadat Banesto had geweigerd om Sniace de achtergestelde lening te verstrekken, stemde Caja Cantabria er eind januari 1998 in toe het bedrijf de gehele achtergestelde lening van 12 miljoen EUR te verschaffen. Volgens berichten in de pers stemden een vertegenwoordiger van de klanten van de bank en de vertegenwoordiger van de ondernemersorganisatie van Cantabrië tegen het besluit om de lening te verstrekken(22). De ondernemersorganisatie CEOE-CEPYME was van mening dat Sniace niet voldoende zekerheid had gesteld voor de lening(23).
(31) In de derde plaats zijn er nog andere omstandigheden die aanleiding geven tot de gedachte dat de achtergestelde lening aan de staat kan worden toegerekend. Voor een kredietinstelling die handelt op basis van zuiver commerciële criteria is de keuze van een achtergestelde lening als financieringsinstrument ongewoon. Een achtergestelde lening wordt pas op de vervaldatum afgelost en bij faillissement van de onderneming vindt aflossing niet eerder plaats dan nadat de vorderingen van de overige schuldeisers zijn voldaan, maar voordat de aandeelhouders hun rechten kunnen doen gelden. Een bank die bij de toekomstige schuldenaar geen leningen heeft openstaan - zoals het geval is bij de Caja Cantabria in haar relatie met Sniace - zou normaal gesproken grotere en betere zekerheden verlangen alvorens te besluiten om een nieuwe lening te verstrekken.
(32) Voorts was de achtergestelde lening heel belangrijk voor het garanderen van de financiële levensvatbaarheid van Sniace. Terwijl de onderneming eind 1997 nog een negatief eigen vermogen van 10,4 miljoen EUR had, beschikte zij eind 1998 over een eigen vermogen van 6,4 miljoen EUR, dankzij de hier onderzochte achtergestelde lening, een kapitaalverhoging en een herschikking van oude schulden. Bovendien maakte de lening een zeer aanzienlijk gedeelte uit van de totale schuld van Sniace: 73 % van de langlopende schulden en 26 % van de totale schuld bij kredietinstellingen (1998). Tot slot vertegenwoordigde de lening een waarde die gelijk stond aan ongeveer een vijfde van de omzet van 1998.
(33) In de periode waarin de lening werd verstrekt, was Sniace een belangrijk onderdeel van de lokale economie. Met een personeelsbestand van 600 mensen was de onderneming een belangrijke werkverschaffer in de regio Cantabrië, waar 20,9 % van de beroepsbevolking in 1997 werkloos was(24). Het belang van Sniace voor de Cantabrische economie wordt nog eens bevestigd door het feit dat tijdens een debat op 15 juni 1998 over de politieke oriëntatie van de Cantabrische regering, het herstel van de levensvatbaarheid van de onderneming een belangrijk succes van de industriepolitiek van de regering werd genoemd(25).
(34) Om de hierboven genoemde redenen is de Commissie tot de slotsom gekomen dat het in deze zaak zeer onwaarschijnlijk moet worden geacht dat de autoriteiten zich niet hebben gemengd in de besluitvorming bij de Caja Cantabria over het al dan niet verstrekken van de achtergestelde lening aan Sniace. De feiten rond de verstrekking van de lening wijzen erop dat de autoriteiten hebben ingegrepen in het proces dat leidde tot de lening. Bijgevolg kan de achtergestelde lening worden geacht toerekenbaar aan de staat te zijn.
(35) In de volgende paragraaf wordt onderzocht of een particuliere geldgever die optreedt onder normale marktvoorwaarden de lening in vergelijkbare omstandigheden tegen overeenkomstige voorwaarden zou hebben verstrekt.
3. De steunmaatregel komt ten goede aan een specifieke onderneming
(36) De lening die door de Caja Cantabria is verstrekt, is een lening met een looptijd van acht jaar, waarvoor geen zekerheid is gesteld, tegen een jaarlijkse, variabele rente die kan gaan van 2 %, als de onderneming geen winst maakt, tot MIBOR + 4, in het geval dat vette winsten worden gemaakt. Om vast te stellen of sprake is van staatssteun en in het voorkomende geval de omvang daarvan te kunnen bepalen, moet worden nagegaan of de voorwaarden waartegen de lening is verstrekt, voor een kredietinstelling die functioneert onder normale marktcondities aanvaardbaar zouden zijn geweest. Te dien einde moet de bijzondere situatie van Sniace worden onderzocht.
(37) Sniace kampte verscheidene jaren met economische moeilijkheden die het bedrijf uiteindelijk deden besluiten om surséance van betaling aan te vragen. Nadat het bedrijf van 1992 tot 1996 in surséance van betaling had verkeerd, werd deze opgeheven nadat overeenstemming was bereikt over een overlevingsplan en met de particuliere schuldeisers een schuldovereenkomst was ondertekend waarbij deze zich akkoord verklaarden met een herschikking en verlaging van hun vorderingen en de onderneming daarmee in staat stelden haar schuldenlast te verminderen. Met de openbare schuldeisers werd later afzonderlijk onderhandeld, waarbij overeenstemming werd bereikt over een herschikking van de schuld bij het socialezekerheidsfonds. Het overlevingsplan bevatte een ondernemingsstrategie voor het bedrijf, die voorzag in nieuwe investeringen, in het bijzonder in een energiecentrale, mede te financieren door de particuliere onderneming Abengoa, die Sniace in staat zou stellen de productiekosten te verminderen. Ook is geïnvesteerd in de modernisering van de productiemiddelen, teneinde alle installaties optimaal en volledig te kunnen gebruiken.
(38) Sniace is een belangrijke onderneming in de papierindustrie, waar de variabele productiekosten een zeer belangrijke rol spelen. De productiekosten staan dan ook centraal in het overlevingsplan: er is in kaart gebracht wat de sterke en zwakke punten van het bedrijf zijn en er zijn maatregelen vastgesteld gericht op kostenvermindering. Het plan voorzag dat het bedrijf weer levensvatbaar zou worden en weer winst zou gaan maken. De onderneming heeft in 2000 inderdaad tamelijk positieve resultaten behaald en voor 2001 wordt hetzelfde verwacht. Alle schuldeisers waren ermee akkoord gegaan om mee te werken aan de uitvoering van het plan. Er werd een schuldovereenkomst ondertekend en in 1997 werd overeenstemming bereikt over nieuwe aflossingsvoorwaarden voor de oude schulden. Eveneens in 1997 werd middels de emissie van nieuwe aandelen het maatschappelijk kapitaal van de onderneming uitgebreid, teneinde de schuldenlast te verminderen. Uit industrieel oogpunt beschouwd, had de onderneming in 1997 al een begin gemaakt met het hervatten van de normale productieactiviteiten en was men gereed voor een reeks belangrijke, noodzakelijk geachte investeringen, zoals de bouw van een eigen energiecentrale.
(39) Gelet op deze omstandigheden is de Commissie van mening dat een kredietinstelling die onder normale marktcondities opereert een lening als die van de Caja Cantabria aan Sniace had kunnen verstrekken. De vraag is evenwel of deze dat tegen dezelfde voorwaarden als de Caja Cantabria zou hebben gedaan.
(40) De Commissie kan zich niet vinden in het voorstel van Sniace om, ingeval sprake zou zijn van steun, de omvang van deze steun te berekenen met inachtneming van de voorwaarden zoals die worden genoemd in enkele brieven van particuliere banken betreffende vergelijkbare leningen als die welke voorwerp van onderzoek is en die bedoelde banken overwogen zouden kunnen hebben om aan Sniace te verstrekken. Bedoelde brieven zijn geen kredietaanbiedingen van januari 1998, maar verklaringen, gedaan in 1999, over hetgeen de banken in het verleden gedaan zouden kunnen hebben. Zij bewijzen daarom nog niet dat de banken destijds onder de toenmalige omstandigheden bereid zouden zijn geweest om de lening tegen vergelijkbare voorwaarden als de Caja Cantabria te verstrekken. De Commissie wijst er verder op dat de Spaanse autoriteiten geen informatie hebben verschaft over de onderhandelingen met Banesto, ofschoon duidelijk is gebleken dat deze bank met Sniace over de voorwaarden voor een achtergestelde lening heeft onderhandeld. Dat Banesto uiteindelijk besloot om de lening niet te verstrekken, doet niet af aan dit verzuim. Om deze redenen moet de omvang van de steun die in de achtergestelde lening is vervat, worden berekend aan de hand van de door de Commissie vastgestelde en in verscheidene mededelingen bekendgemaakte criteria, zoals eerder aangegeven.
(41) Sniace heeft geen enkele zekerheid voor de lening gesteld. Het feit dat Sniace beschikt over activa ter waarde van ongeveer 150 miljoen EUR kan niet als voldoende zekerheid worden beschouwd, omdat de Caja Cantabria generlei specifieke aanspraak op bedoelde activa had. Integendeel, ingeval van faillissement had de bank pas haar vorderingen kunnen opeisen nadat de overige schuldeisers waren bevredigd. De mogelijkheid om een lening te converteren in aandelen of obligaties - waardoor de lening vóór de vervaldatum kan worden afgelost - vormt evenmin een reëel alternatief voor een zekerheid zoals die normaal wordt verlangd. Elke particuliere geldgever zou onder normale marktcondities voor het verstrekken van een lening met deze kenmerken, eersteklasactiva als zekerheid hebben verlangd, of anders de rente hebben verhoogd om het hogere risico af te dekken.
(42) Gelet op de kenmerken van de lening en het verleden van Sniace alsook op het feit dat de onderneming in 1998 beetje bij beetje uit de ernstige moeilijkheden begon te geraken die haar voortbestaan hadden bedreigd, meent de Commissie dat een normale rente voor het afdekken van het aan deze lening inherente risico, 12,2 % zou zijn geweest. Dit cijfer is de optelsom van het interbancaire tarief dat door de Commissie wordt gehanteerd voor het berekenen van het marktreferentiepercentage, de gebruikelijke 75 basispunten voor leningen in Spanje, en 600 punten vanwege het ontbreken van zekerheden. Dit is in overeenstemming met de opmerking in de mededeling van de Commissie over het vaststellen van de referentiepercentages, dat in omstandigheden met bijzondere risico's, het indicatieve referentiepercentage met 400 of zelfs meer basispunten kan worden verhoogd. Bij de normale marktrente zou de jaarrente in een typisch jaar (van 1999 tot 2005) 1466701 EUR belopen(26). Wanneer na acht jaar de looptijd van de lening verstrijkt, zou dan in totaal 9454365 EUR aan rente zijn betaald, tegen de prijzen van 1998.
(43) Voor het berekenen van de rente die door Sniace over de looptijd van de lening zou worden betaald, moet rekening worden gehouden met het feit dat de werkelijk betaalde rente afhankelijk is van twee factoren - de rentabiliteit van Sniace en de MIBOR-index gedurende de periode 1998-2006 - die op het moment dat lening werd verstrekt voor de partijen onzeker waren. In het slechtst denkbare geval, dat wil zeggen indien Sniace gedurende de betrokken periode in geen enkel jaar winst zou maken, zou de jaarrente in een typisch jaar (van 1999 tot 2005) 240000 EUR belopen(27). Wanneer na acht jaar de looptijd van de lening verstrijkt, zou dan in totaal 2066108 EUR aan rente zijn betaald, tegen prijzen van 1998.
(44) Op basis van de informatie waarover de partijen bij verstrekking van de lening beschikten, is het niet mogelijk het best denkbare geval aan te geven. Wel meent de Commissie dat een zinnige benadering mogelijk is door de rentelasten te berekenen op basis van de winstdoelstellingen in het levensvatbaarheidsplan(28). Bij het realiseren van die doelstellingen zou een totaal bedrag aan rente worden betaald van 4340602 EUR, tegen prijzen van 1998.
(45) De Commissie is derhalve tot de slotsom gekomen dat Sniace in het slechtste geval een voordeel zou worden verschaft van 7388258 EUR, en in het beste geval, van 5113763 EUR. Het aan Sniace verschafte voordeel overschrijdt echter hoe dan ook de drempel van 100000 EUR voor de-minimissteun.
4. De steunmaatregel heeft een ongunstige invloed op het handelsverkeer tussen de lidstaten
(46) Gelet op het feit dat in de papierindustrie, de kunstvezelindustrie en de sector afgeleide chemische producten sprake is van een intensieve handel tussen de lidstaten, kan het aan Sniace verschafte voordeel de concurrentie op de gemeenschappelijke markt vervalsen, aangezien Sniace wordt bevoordeeld boven concurrenten die geen steun ontvangen. Krachtens artikel 87, lid 1, van het Verdrag wordt de steunmaatregel daarom als staatssteun beschouwd.
VI. VERENIGBAARHEID VAN DE STEUN
(47) De Commissie is het oneens met de opvatting van de Spaanse autoriteiten en Sniace dat de onderneming zich kan beroepen op het gewettigd vertrouwen dat op grond van de lange duur van het vooronderzoek een positieve beschikking zou worden gegeven. Integendeel, het Hof van Justitie heeft bij herhaling geoordeeld dat ondernemingen geen beroep kunnen doen op gewettigd vertrouwen wanneer de steun is verstrekt zonder dat de regels volledig in acht zijn genomen. In de onderhavige zaak is geen kennis gegeven van de steun. Bovendien kan met een vooronderzoek niet worden vooruitgelopen op de eindbeschikking in een zaak.
(48) De Commissie moet bepalen of deze steun op grond van in het Verdrag genoemde uitzonderingen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden beschouwd. In haar reactie op het besluit tot inleiding van de procedure wijst Sniace erop dat de lening, vanwege het feit dat het om quasi-geld gaat, is gebruikt ter financiering van de lopende noodzakelijke uitgaven van de onderneming en niet voor een concreet doel was gereserveerd.
(49) De Commissie meent dat de steun niet moet worden beschouwd als investerings- maar als exploitatiesteun. Ofschoon de onderneming is gevestigd in een gebied dat in aanmerking komt voor regionale steun, overeenkomstig de in artikel 87, lid 3, onder a), voorziene uitzonderingsmogelijkheid, wordt dit soort ad-hocsteun niet gezien als regionale steun in de eigenlijke zin van het woord. De steun voldoet noch aan de vereisten om als steun voor initiële investeringen te worden gezien, noch aan de vereisten om als steun voor het scheppen van werkgelegenheid te worden beschouwd, zoals de richtsnoeren van de Commissie betreffende regionale staatssteun verlangen. De steun beantwoordt evenmin aan de in deze richtsnoeren neergelegde voorwaarden voor het goedkeuren van regionale exploitatiesteun (a)(29). De steun kan bijgevolg niet worden geacht in overeenstemming met genoemd wettelijk kader te zijn.
(50) Aangezien Sniace kunstvezels fabriceert, valt de aan de onderneming verstrekte steun mogelijk onder de kaderregeling die op steunmaatregelen in de sector synthetische vezels van toepassing is. Deze kaderregeling bevat echter alleen bijzondere voorwaarden in het geval van steunmaatregelen voor investeringen in productiemiddelen die in de kaderregeling staan omschreven, waardoor elk ander soort steun volgens de horizontale regels moet worden beoordeeld. Aangezien de steun niet is bedoeld voor het rechtstreeks ondersteunen van de industrieprocessen extrusie, texturering of polymerisatie, en evenmin voor het ondersteunen van een nevenprocédé dat verband houdt met de gelijktijdige installatie van extrusie-/textureringscapaciteit, zoals beschreven in de kaderregeling, kan er niet van worden uitgegaan dat aan de voorwaarden voor toepassing van bedoelde kaderregeling wordt voldaan (zie de overwegingen 54 en 55 in dit document).
(51) Blijft over de mogelijkheid om de steun te beoordelen volgens de kaderregeling voor herstructureringssteun, ingevolge waarvan exploitatiesteun onder bepaalde omstandigheden kan worden geacht verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te zijn. Daarvoor moet allereerst worden aangetoond dat Sniace een onderneming in moeilijkheden was en niet in staat om daar met eigen middelen uit te komen. Vervolgens moet de steun worden beoordeeld op basis van een herstructureringsplan dat erop is gericht de levensvatbaarheid van de onderneming duurzaam te herstellen.
(52) Wat betreft de moeilijkheden waarvan Sniace bewijzen heeft aangedragen, deden hoge productiekosten, dalende marktaandelen en verslechterende markten de onderneming in 1992 besluiten om surséance van betaling aan te vragen. Deze werd in maart 1993 verleend en in oktober 1996 opgeheven, nadat de particuliere schuldeisers ermee akkoord waren gegaan om 40 % van hun schuldvorderingen in aandelen om te zetten. De publieke schuldeisers hielden zich afzijdig van bedoeld akkoord. Het is dus duidelijk dat Sniace in 1996, toen het herstelplan werd opgesteld, een onderneming in moeilijkheden was. Tabel 1 toont de financiële situatie van de onderneming in de jaren 1991-1996.
TABEL 1
RUIMTE VOOR DE TABEL
(53) In juni 1996 gaf de regering van Cantabrië het particulier adviesbureau Coypsa opdracht tot het opstellen van een overlevingsplan voor Sniace. Het plan geeft een analyse van de situatie van Sniace na beëindiging van de surséance van betaling en beschrijft de maatregelen die in de jaren daarna op het industriële en financiële vlak moeten worden genomen om de levensvatbaarheid van de onderneming voor de lange termijn te garanderen.
(54) Sniace hechtte in september 1996 haar goedkeuring aan het plan en begon in 1997 en 1998 met de uitvoering ervan, zoals aangegeven in punt 3.2 van het jaarverslag van 1998. In hetzelfde punt van het jaarverslag wordt expliciet duidelijk gemaakt dat de achtergestelde lening (beschreven in punt 11.1 van het verslag) onderdeel is van de uitvoering van het plan. Om deze reden verwerpt de Commissie het argument van de Spaanse autoriteiten dat het overlevingsplan bij de beoordeling van de achtergestelde lening buiten beschouwing moet worden gelaten.
(55) Hoofdonderdeel van het plan was een reeks maatregelen gericht op vermindering van de productiekosten en in het bijzonder de energiekosten. Van bijzonder belang is in dit verband een samenwerkingsproject met de Spaanse onderneming Abengoa SA voor de bouw van een warmtekrachtcentrale. Door deze centrale zouden de energiekosten aanzienlijk minder doorwegen op de productiekosten en de producten van de onderneming zouden daardoor concurrerender worden. Dat geldt met name voor energie-intensieve producten, zoals papier en kunstvezel.
(56) Andere maatregelen in het plan waren gericht op een vermindering van de kosten die toerekenbaar zijn aan de productie van vloeibare reststoffen (nieuwe behandelwijzen voor reststoffen en nieuwe waterzuiveringsinstallaties) alsook een vermindering van de exploitatiekosten (vermindering van algemene kosten, rationalisatie van de administratie- en verkoopafdeling, sluiting van bedrijfsruimten in Barcelona en Madrid die niet absoluut noodzakelijk zijn).
(57) Het plan voorzag niet in een permanente vermindering van de capaciteit van de bestaande productielijnen. Uitgezonderd de uitbreiding van de capaciteit voor energieopwekking, als gevolg van de bouw van de nieuwe warmtekrachtcentrale, was ook niet in uitbreiding van de geïnstalleerde capaciteit voorzien.
(58) De voor de uitvoering van het plan benodigde financiële middelen werden geraamd op: een kredietlijn van 3 miljoen EUR voor het weer in bedrijf stellen van de productielijnen die als gevolg van de surséance van betaling waren stopgezet, een kredietlijn van 18 miljoen EUR ter financiering van het bedrijfskapitaal, en 9,2 miljoen EUR ter financiering van de in het plan voorziene investeringen. Daarnaast noemde het plan ook de voorwaarden waaraan voldaan moest worden om de bestaande schuld op een redelijk niveau te houden, waarbij de hoofdvoorwaarde omzetting in een langetermijnschuld was.
(59) Derhalve moet worden vastgesteld of Sniace, op basis van het overlevingsplan, aan de criteria voor herstructureringssteun voldeed. Daarvoor moet worden aangetoond dat het plan voldoet aan de volgende voorwaarden, neergelegd in punt 3.2.2 van de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun door lidstaten:
a) het plan moet het mogelijk maken dat de levensvatbaarheid van Sniace op lange termijn wordt hersteld, uitgaande van realistische veronderstellingen;
b) de steun mag niet leiden tot buitensporige vervalsing van de mededinging;
c) de steun moet in verhouding staan tot de kosten en baten van de herstructurering;
d) het plan moet volledig worden uitgevoerd en met inachtneming van de voorwaarden.
(60) Het herstel van de levensvatbaarheid van Sniace moet binnen een redelijk tijdsbestek gebeuren en op basis van realistische veronderstellingen betreffende de omstandigheden waaronder het bedrijf in de toekomst zal functioneren. De verbetering van de levensvatbaarheid dient voornamelijk het resultaat van interne maatregelen te zijn, zodat de onderneming na afronding van de herstructurering succesvol kan functioneren.
(61) Het overlevingsplan in de onderhavige zaak heeft betrekking op de periode 1997-2001. Op basis van de informatie uit het plan zelf kan men tot de slotsom komen dat daarmee het fundament is gelegd voor de levensvatbaarheid op lange termijn van Sniace. De essentie van het plan is het verminderen van de productiekosten, voornamelijk op die onderdelen, zoals energie- en milieukosten, die ervoor zorgden dat de producten van Sniace niet concurrerend waren. Een ander belangrijk onderdeel van het plan zijn de maatregelen voor het bereiken van een optimale bezettingsgraad, om zo goed mogelijk te kunnen reageren op fluctuaties in de vraag en in perioden van weinig vraag kostbare energie-aankopen te vermijden. Volgens het plan zou de onderneming al in 1997 een beperkte mate van rentabiliteit bereiken en zou de rentabiliteit vanaf 1999 bevredigend zijn (zie tabel 2).
TABEL 2
RUIMTE VOOR DE TABEL
(62) Het realiteitsgehalte van de veronderstellingen die aan het overlevingsplan ten grondslag liggen, blijkt uit de historische ontwikkeling van de resultaten van Sniace (tabel 3). Hoewel het herstel van de omzet en de hernieuwde rentabiliteit langer duurden dan in het plan was voorzien, kwamen het bedrijfsresultaat en de omzet in 2000 en 2001 in grote mate overeen met de prognoses.
TABEL 3
RUIMTE VOOR DE TABEL
(63) Op basis hiervan meent de Commissie dat aan het levensvatbaarheidscriterium is voldaan.
(64) Wat betreft de gevolgen van de steun voor de concurrenten van Sniace, eist de kaderregeling inzake herstructureringssteun dat er maatregelen worden genomen om buitensporige concurrentievervalsing te voorkomen. Dit betekent dat wanneer in de bedrijfstak sprake is van een structurele overcapaciteit, het herstructureringsplan bij dient te dragen, evenredig met de hoogte van de ontvangen steun en de gevolgen daarvan voor de markt in kwestie, tot de herstructurering van de bedrijfstak door een onomkeerbare vermindering of sluiting van capaciteit.
(65) Dat een onderneming is gevestigd in een steungebied is volgens de kaderregeling op zichzelf onvoldoende reden om herstructureringssteun toe te staan. Wel kan het vereiste dat buitensporige concurrentievervalsing moet worden voorkomen, in steungebieden wat flexibeler worden toegepast, in het bijzonder in gebieden die overeenkomstig het bepaalde in artikel 87, lid 3, onder a), als minder begunstigde gebieden worden beschouwd, waartoe sinds 1995 ook Torrelavega, Cantabrië, wordt gerekend.
(66) Hoewel het in alle opzichten waar is dat in de Europese Unie in de sectoren waarin Sniace actief is, sprake is van mededinging, is het belangrijk erop te wijzen dat het overlevingsplan niet voorziet in een uitbreiding van de geïnstalleerde capaciteit in deze sectoren. Meer in het bijzonder zou met de bouw van de energiecentrale niet de bestaande bottleneck in de productie verdwijnen en zou deze dus ook niet tot een intensiever gebruik van de bestaande productiecapaciteit leiden. Wel zou de bouw van de centrale het mogelijk maken om het aandeel van de energiekosten in de totale kosten te verminderen, omdat energie die daarvoor extern moest worden gekocht, dan intern geproduceerd zou kunnen worden. Wilde Sniace in 2000 weer winstgevend worden, dan moest de bestaande productiecapaciteit intensiever worden gebruikt na de voltooiing van het herstructureringsproces en de uitvoering van de rationaliseringsmaatregelen. De steunmaatregel in kwestie, noodzakelijk om de in een steungebied gevestigde onderneming weer levensvatbaar te maken, biedt Sniace echter niet de mogelijkheid om gedurende de uitvoering van het plan haar productiecapaciteit ten koste van de concurrentie uit te breiden. Uitbreiding van de capaciteit voor energieopwekking is echter onontbeerlijk om de exploitatiekosten van de onderneming te verminderen en deze op middellange termijn rendabel te maken.
(67) Wat betreft de verhouding van de steun tot de herstructureringskosten, kan worden geconstateerd dat voor het opnieuw levensvatbaar maken van Sniace meer nodig is dan de steun die het bedrijf heeft ontvangen. Dit zou zelfs zo zijn wanneer de voor Sniace meest ongunstige vooronderstelling realiteit was geworden en tussen 1999 en 2005 in geen enkel jaar winst zou zijn gemaakt (wat niet is gebeurd), in welk geval het steunelement 7388258 EUR zou hebben belopen. Aangezien in het overlevingsplan de totale kosten op 30,2 miljoen EUR worden geraamd, zou zelfs in deze meest ongunstige vooronderstelling de intensiteit van de steun maar 24,5 % bedragen. Dit percentage zou nog lager uitvallen wanneer Sniace een hogere rente aan de Caja Cantabria zou betalen (zoals in 2000 en 2001 is gebeurd).
(68) De Commissie is tot de slotsom gekomen dat de aan Sniace verstrekte steun zich beperkt tot wat strikt noodzakelijk is en niet leidt tot een excessieve liquiditeit die had kunnen worden gebruikt voor mogelijk concurrentievervalsende activiteiten die geen verband houden met het herstructureringsproces. De steunmaatregel in kwestie hangt tegelijkertijd samen met maatregelen die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het overlevingsplan en leidt niet tot een buitensporige vermindering van de financiële lasten van de onderneming.
(69) Om bovengenoemde redenen is de Commissie van mening dat de herstructureringssteun die voorwerp van onderzoek is, met de gemeenschappelijke markt verenigbaar is.
VII. CONCLUSIES
(70) De Commissie is van mening dat de door de Caja Cantabria aan Sniace versterkte lening staatssteun bevat, in de zin van artikel 87, lid 1. Bijgevolg heeft Spanje, in strijd met artikel 88, lid 3, van het Verdrag, de betrokken steun op onwettige wijze verstrekt. Zoals duidelijk is geworden, voldoet de steun echter aan de voorwaarden om een beroep te kunnen doen op de uitzonderingsmogelijkheid van artikel 87, lid 3, onder c), en is derhalve verenigbaar met het Verdrag,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De staatssteun van Spanje ten gunste van Sniace, ten bedrage van maximaal 7388258 EUR, is met de gemeenschappelijke markt verenigbaar overeenkomstig artikel 87, lid 3, onder c).
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk Spanje.
Gedaan te Brussel, 11 december 2002.

Labels: 2
1
4
19
6
18