Document ID: 32010D0403

DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 14 de julio de 2010
por la que se excluye la producción y la venta al por mayor de electricidad en la macrozona Norte de Italia y la venta al por menor de electricidad a los consumidores finales conectados a la red de media, alta y muy alta tensión en Italia del ámbito de la aplicación de la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales
[notificada con el número C(2010) 4740]
(El texto en lengua italiana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2010/403/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,
Vista la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales (1), y, en particular, su artículo 30, apartados 5 y 6,
Vista la solicitud presentada por la Compagnia Valdostana delle Acque S.p.A. -Compagnie valdôtaine des eaux S.p.A. (en lo sucesivo, «CVA»)- por correo electrónico de 15 de febrero de 2010,
Previa consulta al Comité consultivo de contratos públicos,
Considerando lo siguiente:
I. HECHOS
(1)
Por correo electrónico de 15 de febrero de 2010, CVA transmitió a la Comisión una solicitud con arreglo al artículo 30, apartado 5, de la Directiva 2004/17/CE. La Comisión pidió información adicional a las autoridades italianas y a CVA mediante sendos correos electrónicos de 15 de abril de 2010. Las autoridades italianas transmitieron información adicional mediante correo electrónico de 10 de mayo de 2010 y de 20 de mayo de 2010 y, tras una prolongación del plazo inicial, también la transmitió CVA el 7 de mayo de 2010.
(2)
La solicitud presentada por CVA, una empresa pública a efectos de la Directiva 2004/17/CE, se refiere a las siguientes actividades, descritas en la solicitud:
a)
producción y venta al por mayor de electricidad en todo el territorio de la República Italiana;
b)
alternativamente, producción y venta al por mayor de electricidad en el territorio de la zona geográfica Norte (en lo sucesivo denominada «la macrozona Norte») (2), y
c)
la venta al por menor de electricidad a los consumidores finales en el mercado libre de la electricidad en todo el territorio de la República Italiana.
II. MARCO JURÍDICO
(3)
El artículo 30 de la Directiva 2004/17/CE dispone que los contratos destinados a la prestación de alguna de las actividades a las que se aplica la Directiva no queden sujetos a esta siempre que en el Estado miembro en el que se efectúe la actividad esta esté sometida directamente a la competencia en mercados cuyo acceso no esté limitado. La exposición directa a la competencia se determina sobre la base de criterios objetivos, en función de las características específicas del sector en cuestión. Se considera que el acceso a un mercado no está limitado cuando el Estado miembro incorpora a su legislación nacional y aplica las disposiciones de la normativa comunitaria por la que se haya abierto el sector en cuestión o una parte de él. Esta legislación figura en el anexo XI de la Directiva 2004/17/CE, que, para el sector de la electricidad, remite a la Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1996, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad (3). La Directiva 96/92/CE ha sido sustituida por la Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE (4).
(4)
Italia ha transpuesto y aplicado tanto la Directiva 96/92/CE como la Directiva 2003/54/CE, optando por la separación jurídica y funcional de las redes de transporte y distribución, excepto para las empresas más pequeñas, a las que no se aplican los requisitos de separación funcional. Por consiguiente, de conformidad con el artículo 30, apartado 3, párrafo primero, debe considerarse que el acceso al mercado no está limitado en todo el territorio de la República Italiana.
(5)
La exposición directa a la competencia debe evaluarse con arreglo a distintos indicadores, ninguno de los cuales es decisivo por sí mismo. Respecto de los mercados a los que se refiere la presente Decisión, la cuota de mercado de los principales agentes en cada uno de ellos constituye uno de los criterios que deben tenerse en cuenta. Otro criterio es el grado de concentración existente en esos mercados. En consideración de las características de los mercados en cuestión, deben tenerse en cuenta también otros criterios, como el funcionamiento del mercado de ajustes, la competencia de precios y el grado de facilidad a la hora de cambiar de proveedor.
(6)
La presente Decisión no afecta a la aplicación de las normas de competencia.
III. EVALUACIÓN
(7)
De acuerdo con los precedentes de la Comisión (5), pueden distinguirse en el sector de la electricidad los siguientes mercados de productos de referencia: i) generación y suministro al por mayor, ii) transporte, iii) distribución, y iv) suministro al por menor. Por consiguiente, la solicitud de CVA debe analizarse por separado en lo que respecta a la producción y el suministro al por mayor, por un lado, y al suministro al por menor, por otro.
(8)
Como se ha recordado en el considerando 2, la solicitud presentada por CVA se refiere a la producción y venta al por mayor de electricidad, en todo el territorio de la República Italiana o, si no, en la macrozona Norte.
(9)
Según la información disponible (6), debe considerarse que el territorio nacional de Italia, debido a las congestiones en los enlaces entre diferentes zonas cuyos precios están casi perfectamente correlacionados, está compuesto por cuatro mercados geográficos regionales en lo que respecta a la producción y el suministro al por mayor de electricidad: macrozona Norte, macrozona Centro Sur (7), macrozona de Sicilia (8) y Cerdeña. Las autoridades italianas han confirmado que la delimitación de la macrozona Norte sigue siendo válida como mercado de referencia; no obstante, han añadido que hay cambios en curso, de tal manera que la delimitación entre el resto de las macrozonas no está clara por el momento, en espera de la conclusión de investigaciones exhaustivas, y, por lo tanto, no es posible actualmente evaluar de forma definitiva el estado de la competencia en estos mercados geográficos. De acuerdo con lo anterior, y considerando también que, casualmente, todas las centrales eléctricas de CVA están situadas en la macrozona Norte, la presente Decisión se limitará, a efectos de evaluar las condiciones establecidas en el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2004/17/CE, a un examen de la situación de la competencia existente en el territorio de la macrozona Norte por lo que respecta a la producción y el suministro al por mayor de electricidad. Aunque la macrozona Norte constituye por sí misma un mercado de referencia, puede, sin embargo, no ser considerada completamente aislada de los países de alrededor y de las demás regiones.
(10)
Tal como se desprende de una práctica reiterada (9) en las decisiones adoptadas por la Comisión con arreglo al artículo 30, esta considera, en lo que se refiere a la producción de electricidad, que «un indicador que refleja el grado de competencia en los mercados nacionales es la cuota total de mercado de los tres principales productores». Según las autoridades italianas, para 2009, la cuota indicada de los tres mayores productores de la macrozona Norte fue del 49,7 %. Este nivel de concentración, que abarca la cuota de mercado total de los tres mayores productores, es inferior al nivel (52,2 %) al que se hace referencia en la Decisión 2008/585/CE sobre Austria, así como al nivel (58 % de la producción bruta) al que se hace referencia en la Decisión 2008/741/CE en el caso de Polonia, y muy inferior a los respectivos niveles mencionados en las Decisiones 2006/422/CE y 2007/706/CE relativas, respectivamente, a Finlandia (73,6 %) y a Suecia (86,7 %). Sin embargo, se observa que el nivel es superior al correspondiente porcentaje, esto es, un 39 %, mencionado en las Decisiones 2006/211/CE y 2007/141/CE con respecto al Reino Unido. No obstante, este nivel se considera satisfactoriamente bajo y, por consiguiente, puede tomarse como una indicación de cierto grado de exposición directa a la competencia por lo que respecta a la producción y el suministro al por mayor de electricidad en la macrozona Norte.
(11)
Además, Italia tiene también importaciones sustanciales de electricidad: en 2008, más de 42 997 GWh. Italia es un importador neto y la electricidad importada representa aproximadamente el 13,43 % de sus necesidades totales (10). Según confirmaron las autoridades italianas (11), las importaciones tienen un efecto favorable para la competencia, especialmente en la macrozona Norte. Aunque este efecto está condicionado por la limitación técnica de la interconexión con otros países, se espera que, con la nueva legislación en vigor (12), la situación siga mejorando. Por consiguiente, las importaciones de electricidad procedentes de fuera del territorio italiano limitan en cierta medida la política de precios de los principales productores de la macrozona Norte. Por lo tanto, estos factores deben considerarse una indicación de cierta exposición directa a la competencia de otros Estados miembros de la UE en lo que se refiere a la producción y el suministro al por mayor de electricidad en la macrozona Norte.
(12)
En la Comunicación de la Comisión, de 11 de marzo de 2010, «Report on progress in creating the internal gas and electricity market» (13), se reveló que los tres mayores productores seguían controlando más del 75 % de la capacidad de producción en 14 Estados miembros. Sin embargo, en el informe se sitúa el mercado italiano de la electricidad en la categoría de mercados «moderadamente concentrados» (14), en la cual el Índice de Herfindahl-Hirchman presenta valores más bajos que en las demás categorías. Puesto que la presión de la competencia se nota incluso más en la macrozona Norte que en las demás zonas, el grado de concentración puede considerarse un indicador de exposición directa a la competencia de la producción y la venta al por mayor de electricidad en la macrozona Norte.
(13)
Además, aunque representen un pequeño porcentaje de la cantidad total de electricidad producida y/o consumida en un Estado miembro, el funcionamiento de los mecanismos de ajuste también ha de considerarse un indicador suplementario. De acuerdo con la información disponible, el funcionamiento de los mecanismos de ajuste -en particular, la tarificación en función del mercado y el bien asentado mercado intradiario- no impide en sí mismo que la producción de electricidad se vea directamente expuesta a la competencia.
(14)
Por lo que respecta al suministro al por menor, cabe hacer otra distinción en el mercado del producto de referencia entre: A) el suministro al por menor a clientes industriales conectados a la red de media, alta y muy alta tensión, y B) el suministro al por menor a clientes industriales, comerciales y domésticos de menor tamaño conectados a la red de baja tensión. Estos mercados se analizarán a continuación por separado.
(15)
Las autoridades italianas confirmaron que el mercado para el suministro al por menor de electricidad a los consumidores finales conectados a la red de media, alta y muy alta tensión es de ámbito nacional.
(16)
Según la información disponible (15), las cuotas de mercado acumuladas de los tres mayores proveedores de electricidad al por menor a los consumidores finales conectados a la red de media, alta y muy alta tensión es del 43,89 %, un nivel satisfactoriamente bajo (16) que debe interpretarse como indicación de exposición directa a la competencia.
(17)
Habida cuenta de las características del producto en cuestión (electricidad) y de la escasez o inexistencia de productos o servicios adecuados de sustitución, la competencia entre los precios y la formación de los precios cobran mayor importancia cuando se evalúa la situación de la competencia en los mercados de la electricidad. Por lo tanto, el número de usuarios que cambian de suministrador puede servir como indicación de la competencia entre los precios y, por lo tanto, indirectamente, «es un indicador natural de la eficacia de la competencia. Si los usuarios que cambian son pocos, probablemente existe un problema con el funcionamiento del mercado, si bien no deben pasarse por alto las ventajas que ofrece la posibilidad de renegociar con el proveedor histórico» (17).
(18)
Según la información más reciente disponible (18), las tasas de cambio por punto admisible en 2008 son del 32,50 % para los grandes clientes industriales y del 32,80 % para la industria mediana en Italia. Aunque inferior al porcentaje de cambio en Austria, por ejemplo, donde el de los grandes y muy grandes clientes industriales fue del 41,5 % (19), el porcentaje de cambio en Italia, de casi un tercio para los grandes y medianos usuarios industriales, es aún considerable. Además, el mercado de suministro al por menor a clientes finales conectados a la red de media, alta y muy alta tensión no está sujeto a precios regulados. Por lo tanto, la situación en Italia es satisfactoria en lo que respecta al cambio de proveedor y al control de los precios para el usuario final, lo cual debe tomarse como indicador de exposición directa a la competencia.
(19)
Por lo que respecta al mercado geográfico de referencia para el suministro al por menor, se ha considerado tradicionalmente que era de ámbito nacional. En su solicitud, CVA utiliza el mercado nacional como mercado de referencia para el suministro al por menor de electricidad.
(20)
Partiendo del supuesto de que el mercado geográfico es de ámbito nacional, y según la información actualmente disponible (20), se observa que el nivel de concentración del mercado al por menor de la electricidad italiano es muy elevado. Las cuotas de mercado acumuladas de los tres mayores proveedores minoristas a usuarios conectados a la red de baja tensión es del 79,44 %, del cual, una cuota del 71,11 % corresponde solo a la empresa más grande. Se ha de recordar también en este contexto la jurisprudencia reiterada (21) según la cual las «cuotas de mercado muy elevadas constituyen por sí mismas, y salvo circunstancias excepcionales, la prueba de la existencia de una posición dominante. Así ocurre con una cuota de mercado del 50 %».
(21)
Además, el mercado al por menor en Italia está subdividido en tres subcategorías, de las cuales, las dos primeras están sujetas a precios regulados:
a)
un servicio de protección reforzada para los clientes nacionales y las pequeñas empresas (de menos de 50 empleados y un volumen de negocio no superior a los 10 millones EUR) conectados a la red de baja tensión que no hayan firmado un contrato de abastecimiento en el mercado libre. El funcionamiento de este servicio está reservado a la empresa Acquirente Unico SpA (en lo sucesivo denominada «el comprador único»);
b)
un servicio de salvaguardia para todos los clientes que no puedan beneficiarse del servicio de protección reforzada y que no tengan contrato para abastecerse en el mercado libre; este servicio lo prestan proveedores seleccionados por el comprador único mediante concurso, y
c)
el mercado libre, que abarca básicamente el resto del mercado minorista.
(22)
Ahora bien, estos mercados no deben considerarse mercados de referencia, independientes, a los efectos de la presente Decisión, ya que los usuarios pueden cambiar de una subcategoría a otra y los precios de las tres subcategorías están basados en el mercado (22). No obstante, según el Informe Anual de 2009 de la compañía italiana para la electricidad y el gas (AEEG - Autorità per l’energia elettrica e il gas), el llamado «mercado cautivo», que incluye el «servicio de protección reforzada» y el «servicio de salvaguardia», representa alrededor del 36 % de todo el mercado minorista. Además, según el mismo informe, el servicio de protección reforzada se caracteriza por una presencia muy predominante (84,3 %) de un proveedor específico, que es activo también en el mercado libre. Según las autoridades italianas, los clientes consideran que los costes de cambiar de proveedor son elevados y las ventajas de hacerlo, escasas. Esta circunstancia, combinada con los bajos precios del servicio de protección reforzada, hace que a los nuevos operadores les resulte muy difícil conseguir una clientela suficiente en esta subcategoría. El resultado principal de esta situación es una ventaja competitiva para los operadores del servicio de protección reforzada que operan también en el mercado libre, ya que los clientes que desean cambiar de un servicio de protección reforzada al mercado libre o viceversa a menudo lo hacen sin cambiar de proveedor.
(23)
Sin embargo, de acuerdo con la información recibida de las autoridades italianas competentes (23), a efectos de la presente Decisión se puede concluir que el mercado geográfico para la venta al por menor de electricidad en Italia no es de ámbito nacional, como se ha considerado tradicionalmente y ha supuesto el solicitante, sino de ámbito local, con un territorio que en la mayoría de los casos no excede del nivel municipal.
(24)
A falta de información sobre el grado de competencia en cada uno de los así definidos mercados locales para el suministro al por menor de electricidad a los usuarios finales conectados a la red de baja tensión, y considerando las dudas mencionadas acerca del grado de competencia existente en el mercado de suministro al por menor a clientes conectados a la red de baja tensión, visto en conjunto a nivel nacional, de acuerdo con el razonamiento expuesto en los considerandos 19 a 22, no se puede llegar a la conclusión de que se cumplan las condiciones para conceder una excepción, en virtud del artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2004/17/CE, al suministro al por menor de electricidad a clientes finales conectados a la red de baja tensión en Italia.
(25)
Por lo tanto, la Directiva 2004/17/CE sigue siendo aplicable cuando las entidades adjudicadoras otorgan contratos destinados a permitir el suministro al por menor de electricidad a clientes finales conectados a la red de baja tensión en Italia y cuando organizan concursos de proyectos para llevar a cabo esta actividad en Italia.
IV. CONCLUSIONES
(26)
En lo que se refiere a la producción y venta al por mayor de electricidad en la macrozona Norte, la situación puede resumirse, por tanto, como sigue: las cuotas de mercado de los tres mayores productores, consideradas conjuntamente, son moderadamente bajas, y la cantidad sustancial de electricidad importada está teniendo un efecto favorable para la competencia en esta zona. Como se ha señalado en el considerando 13, el funcionamiento de los mecanismos de ajuste no impide la exposición directa a la competencia del mercado de producción de electricidad. Por consiguiente, puede considerarse que todos los factores mencionados son indicadores de exposición directa a la competencia en la macrozona Norte.
(27)
En vista de los datos examinados en los considerandos 8 a 13, la condición que establece el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2004/17/CE, a saber, la sujeción directa a la competencia, debe considerarse cumplida en lo que respecta a la producción y el suministro al por mayor de electricidad en la macrozona Norte.
(28)
Además, por considerarse cumplida la condición de acceso no limitado al mercado, la Directiva 2004/17/CE no debe aplicarse cuando las entidades contratantes otorguen contratos destinados a posibilitar la producción y el suministro al por mayor de electricidad en la macrozona Norte, ni cuando organicen concursos para el ejercicio de esas actividades en esa zona geográfica.
(29)
Por lo que respecta a la venta al por menor de electricidad a clientes finales conectados a la red de media, alta y muy alta tensión en Italia, la situación puede resumirse, por tanto, de la siguiente manera: las cuotas de mercado de las tres mayores empresas minoristas, tomadas conjuntamente, son bajas, y la proporción de cambio de proveedor por punto de retirada es satisfactoria y no hay control de precios para el usuario final. Estas conclusiones concuerdan también con el dictamen de las autoridades italianas competentes, según el cual este mercado lleva varios años expuesto a la competencia y la proporción de competencia resultante es satisfactoria.
(30)
En vista de los datos examinados en los considerandos 15 a 18, la condición que establece el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2004/17/CE, a saber, la sujeción directa a la competencia, debe considerarse cumplida en lo que respecta al suministro al por menor de electricidad a clientes finales conectados a la red de media, alta y muy alta tensión en todo el territorio de la República Italiana.
(31)
Además, por considerarse cumplida la condición de acceso no limitado al mercado, la Directiva 2004/17/CE no debe aplicarse cuando las entidades contratantes otorguen contratos destinados a posibilitar el suministro al por menor de electricidad a clientes finales conectados a la red de media, alta y muy alta tensión en Italia, ni cuando organicen concursos para el ejercicio de esta actividad en esa zona geográfica.
(32)
En vista de los datos examinados en los considerandos 19 a 25, y habida cuenta de las dudas acerca de la existencia de competencia suficiente a nivel nacional por lo que respecta al suministro al por menor a consumidores finales conectados a la red de baja tensión, y, además, al no haber información detallada sobre cada uno de los mercados locales de referencia, según la definición de las autoridades italianas, no puede concluirse que se cumplan las condiciones para conceder una excepción con arreglo al artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2004/17/CE, para el suministro al por menor de electricidad a consumidores finales conectados a la red de baja tensión en Italia. Por consiguiente, la Directiva 2004/17/CE sigue aplicándose cuando las entidades contratantes otorguen contratos destinados a posibilitar el suministro al por menor de electricidad a consumidores finales conectados a la red de baja tensión en Italia, y cuando organicen concursos para el ejercicio de esta actividad en Italia. Puesto que las obligaciones estadísticas de conformidad con el artículo 67 seguirán siendo de aplicación, puede ser necesario garantizar que las entidades contratantes en cuestión adopten las medidas apropiadas, como la separación de la gestión y la contabilidad, de manera que puedan informar correctamente sobre la contratación efectuada para el ejercicio de las actividades pertinentes que no han quedado excluidas de conformidad con la presente Decisión.
(33)
Asimismo, cabe recordar que los contratos que abarcan varias actividades se regirán por lo dispuesto en el artículo 9 de la Directiva 2004/17/CE. En el presente contexto esto significa que cuando una entidad contratante realice una contratación «mixta», es decir, una contratación que se utilice para apoyar el desempeño tanto de actividades excluidas de la aplicación de la Directiva 2004/17/CE como no excluidas, se deberá tener en cuenta qué actividades son las principales destinatarias de este contrato. En el caso de tal contratación mixta, cuando la finalidad principal sea apoyar el suministro al por menor de electricidad a consumidores finales conectados a la red de baja tensión, se aplicará lo dispuesto en la Directiva 2004/17/CE. Si resulta objetivamente imposible determinar qué actividad es la destinataria principal del contrato, este se adjudicará con arreglo a las normas mencionadas en el artículo 9, apartados 2 y 3.
(34)
La presente Decisión se basa en la situación de hecho y de derecho entre febrero y mayo de 2010 tal como se desprende de la información presentada por la República de Italia, CVA, las Comunicaciones de 2005 y 2010 y sus anexos técnicos, el Documento de los servicios de 2007, el Informe final y el Informe Anual de 2009 de AEEG. Podría ser revisada, en caso de que haya cambios significativos en la situación de hecho o de derecho que hagan que dejen de cumplirse las condiciones para la aplicabilidad del artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2004/17/CE para el suministro al por mayor de electricidad en la macrozona Norte y el suministro al por menor a consumidores finales conectados a la red de media, alta y muy alta tensión.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La Directiva 2004/17/CE no se aplicará a los contratos adjudicados por las entidades contratantes con el fin de posibilitar la realización de las actividades siguientes:
a)
producción y suministro al por mayor de electricidad en la macrozona Norte;
b)
suministro al por menor de electricidad a los consumidores finales conectados a la red de media, alta y muy alta tensión en todo el territorio de la República Italiana.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 14 de julio de 2010.

Labels: 3
18
15
14