Document ID: 32006D0940

DECISÃO DA COMISSÃO
de 19 de Julho de 2006
relativa ao regime de auxílio C 3/2006 concedido pelo Luxemburgo a favor das sociedades holding «Lei de 1929» e das sociedades holding «milliardaires»
[notificada com o número C(2006) 2956]
(Apenas faz fé o texto em língua francesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2006/940/CE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o n.o 1, alínea a), do artigo 62.o,
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações em conformidade com as referidas disposições (1),
Considerando o seguinte:
(1)
Em 1997, o Conselho adoptou um Código de conduta no domínio da fiscalidade das empresas para lutar contra a concorrência fiscal prejudicial (2). Na sequência dos compromissos assumidos no âmbito deste código, a Comissão publicou, em 1998, uma Comunicação sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas (3), nos termos da qual sublinha a sua determinação em aplicar rigorosamente estas regras e em respeitar o princípio da igualdade de tratamento. O presente procedimento insere-se no âmbito desta comunicação.
I. PROCEDIMENTO
(2)
Por carta D/50716 de 12 de Fevereiro de 1999, a Comissão solicitou ao Luxemburgo informações preliminares sobre as «sociedades isentas de impostos ao abrigo de uma lei de 1929». Por carta A/32604 de 26 de Março de 1999, as autoridades luxemburguesas forneceram à Comissão uma descrição do regime das sociedades de gestão de participações sociais isentas (sociedades holding) de 1929 (a seguir «holding 1929 isentas»), tal como alterado pela «Lei de 29 de Dezembro de 1971» e pela «Lei de 30 de Novembro de 1978».
(3)
Por carta D/53671 de 5 de Julho de 2000, a Comissão pediu informações complementares ao Luxemburgo sobre as holding 1929 isentas e, nomeadamente, sobre a «Lei de 17 de Dezembro de 1938, que rege o chamado regime das holding “milliardaires”» (a seguir «holding “milliardaires” isentas»). Por carta A/36150 de 20 de Julho de 2000, as autoridades luxemburguesas transmitiram as informações complementares solicitadas.
(4)
Por carta D/51279 de 26 de Março de 2001, a Comissão solicitou novas informações incluindo, nomeadamente, o texto das leis que estabelecem os regimes fiscais a favor das holding 1929 isentas e das holding «milliardaires» isentas. Por carta A/33928 de 11 de Maio de 2001, as autoridades luxemburguesas transmitiram as informações complementares solicitadas.
(5)
Por carta D/50571 de 11 de Fevereiro de 2002, a Comissão informou as autoridades luxemburguesas que considerava, a título preliminar, esta medida como um auxílio e convidou-as a apresentar-lhe as suas observações, em conformidade com o processo de cooperação relativo aos regimes de auxílio existentes, criado pelo n.o 2 do artigo 17.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o [actualmente artigo 88.o] do Tratado CE (4). Na sequência de uma reunião realizada em 19 de Abril de 2002 entre a Comissão e as autoridades luxemburguesas, estas, por carta A/33288 de 2 de Maio de 2002, apresentaram as informações solicitadas. Foi realizada uma segunda reunião entre as referidas autoridades e a Comissão em 17 de Outubro de 2002.
(6)
Por carta A/51743 de 9 de Março de 2004, a Comissão instou o Luxemburgo a actualizar as informações relativas ao regime em causa, comunicando-lhe todas as disposições novas, objecto de propostas ou já adoptadas, relativas ao tratamento fiscal das holding 1929 isentas a fim de concluir o exame preliminar do regime em conformidade com o processo previsto no n.o 2 do artigo 17.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999. Por carta de 6 de Maio de 2004, o Luxemburgo comunicou à Comissão as informações solicitadas.
(7)
Em 15 de Setembro de 2004, foi realizada uma terceira reunião entre as autoridades luxemburguesas e a Comissão, tendo a Comissão sido informada de certos elementos relativos ao Projecto de Lei n.o 5231, que propõe determinadas alterações à Lei de 31 de Julho de 1929 sobre o regime fiscal das holding 1929 isentas.
(8)
Por carta D/53536 de 4 de Maio de 2005, a Comissão pediu que lhe fossem transmitidas todas as informações relativas à adopção, em 19 de Abril de 2005, do Projecto de Lei n.o 5231, a fim de completar a avaliação preliminar do regime em questão. Por cartas de 1 de Junho de 2005 (A/34536) e de 23 de Junho de 2005 (A/35047), as autoridades luxemburguesas comunicaram à Comissão as informações solicitadas.
(9)
Por carta de 11 de Julho de 2005 (D/55311), a Comissão informou nomeadamente o Luxemburgo que considerava, na sua apreciação preliminar, que o regime em causa (tal como alterado pelo Projecto de Lei n.o 5231 adoptado pelo Parlamento em 19 de Abril de 2005, que passou a constituir a Lei de 21 de Junho de 2005 que altera o artigo 1.o da Lei de 31 de Julho de 1929 relativa ao regime fiscal das sociedades de participações financeiras) constituía um auxílio incompatível com o mercado comum.
(10)
Em 25 de Julho de 2005, foi realizada uma quarta reunião entre as referidas autoridades e a Comissão, tendo sido examinado o processo nomeadamente à luz das alterações introduzidas no regime em causa pela Lei de 21 de Junho de 2005.
(11)
Por carta de 28 de Julho de 2005 (D/55780), a Comissão informou o Luxemburgo da sua apreciação preliminar sobre a eventual natureza de auxílio incompatível com o mercado comum da Lei de 31 de Julho de 1929, tal como alterada pela Lei de 21 de Junho de 2005 e convidou aquele país a apresentar os seus comentários em conformidade com o n.o 2 do artigo 17.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999.
(12)
Por cartas de 5 de Setembro de 2005 (D/56729) e de 19 de Setembro de 2005 (D/57172), a Comissão solicitou às autoridades luxemburguesas a transmissão dos comentários pedidos.
(13)
Não tendo recebido qualquer resposta dentro do prazo prescrito, a Comissão, por carta de 25 de Novembro de 2005 (5), propôs ao Luxemburgo as medidas adequadas seguintes, em conformidade com o n.o 1 do artigo 88.o do Tratado:
(a)
recusar o benefício do regime luxemburguês das sociedades holding 1929 relativamente a qualquer novo requerente, num prazo de 30 dias a contar da data de aceitação das presentes medidas adequadas;
(b)
tomar todas as medidas legislativas, administrativas e outras necessárias para que o regime luxemburguês das holding 1929 isentas seja suprimido ou que qualquer elemento de auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE daí resultante seja eliminado;
(c)
notificar à Comissão as alterações que, no âmbito da alínea a), tencionam efectuar no regime das holding 1929 isentas, em conformidade com o artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999;
(d)
fazer, num prazo de 30 dias a contar da data de aceitação das presentes medidas adequadas, uma declaração pública sobre a inclusão na legislação fiscal das alterações necessárias.
(14)
Nesta mesma carta, a Comissão convidou igualmente as autoridades luxemburguesas a informá-la por escrito, no prazo de um mês a contar da recepção da proposta, se o Luxemburgo, em conformidade com o n.o 1 do artigo 19.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999, aceitaria sem reservas e inequivocamente todas estas medidas adequadas mencionando a data final de revogação do regime. A Comissão informou que, caso contrário, poderia, em conformidade com as disposições do n.o 2 do artigo 19.o do Regulamento, dar início ao procedimento nos termos do n.o 4 do artigo 4.o.
(15)
Por carta de 9 de Dezembro de 2005 (A/40451), o Luxemburgo informou a Comissão que recusava as medidas adequadas propostas. Tendo em conta a recusa do Luxemburgo e as observações formuladas pelas autoridades luxemburguesas na carta acima referida, a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado.
(16)
Por cartas de 9 de Fevereiro de 2006 (SG D/200621) e de 28 de Março de 2006 (SG D/201345), a Comissão notificou ao Luxemburgo a decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, bem como uma corrigenda a esta decisão.
(17)
A decisão da Comissão (na sua versão corrigida) foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (6). Na sua decisão, a Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações. A Comissão, neste contexto, não recebeu quaisquer observações de terceiros interessados.
(18)
Por carta de 13 de Abril de 2006 (A/32917), o Luxemburgo apresentou as suas observações.
(19)
Em 6 de Julho de 2006, foi realizada mais uma reunião entre as autoridades luxemburguesas e a Comissão, tendo as referidas autoridades prestado as informações complementares sobre as actividades de financiamento das holding 1929 e as suas prováveis expectativas legítimas de que iriam continuar a beneficiar do regime de isenção durante um período transitório.
II. DESCRIÇÃO DA MEDIDA
(20)
A Lei orgânica de 31 de Julho de 1929 sobre as holding isentas introduziu um instrumento fiscal destinado a incentivar a distribuição de lucros acumulados pelas empresas de gestão no âmbito de um grupo internacional e a evitar a tributação múltipla dos lucros auferidos pelas holding beneficiárias e em seguida distribuídos pelos seus accionistas. Em 1937, na sequência de alterações introduzidas na Lei de 31 de Julho de 1929, o Luxemburgo introduziu uma isenção acessória para as sociedades holding «milliardaires» criadas através de uma injecção inicial de capital social realizado num montante mínimo de mil milhões de francos luxemburgueses (LUF). O Luxemburgo criou além disso um regime de isenção das participações com base no qual os dividendos, os royalties, as mais-valias e o produto da liquidação (da venda de acções das sociedades em que a holding possui participações não são tributáveis, mediante certas condições. Por conseguinte, o Luxemburgo possui hoje, para além do regime geral de isenção das participações que se inscreve num quadro normativo de direito comum (antigo artigo 166.o da Lei sobre o Imposto dos Rendimentos (LIR)) e transpõe as Directivas «mães-afiliadas» e «juros-royalties» (7), um regime de isenção específico das holding 1929 e das holding «milliardaires».
(21)
Em conformidade com a Lei de 31 de Julho de 1929, as holding 1929 isentas não sujeitas a qualquer tributação directa no Luxemburgo, tal como, nomeadamente, o imposto sobre o rendimento a favor das autarquias locais, o imposto comercial autárquico (8) e o imposto sobre o património líquido (9). Estão no entanto sujeitas aos impostos sobre o capital como o imposto predial (10) e a taxa de subscrição (taxe d'abonnement) anual (11). Os dividendos, os juros, os royalties e as mais-valias auferidas por uma holding 1929 isenta não são, por conseguinte, tributáveis no Luxemburgo. Os pagamentos de dividendos, royalties (12) e juros efectuados por uma holding 1929 isenta não estão sujeitos a qualquer retenção na fonte (13). Por último, não há qualquer retenção na fonte sobre os juros pagos no estrangeiro pelas holding 1929 isentas como por qualquer outra empresa luxemburguesa, uma vez que os juros auferidos pelas sociedades residentes não isentas são sempre considerados como rendimentos tributáveis.
(22)
Sublinha-se que os juros pagos pelas sociedades holding 1929 isentas (como por qualquer outra empresa luxemburguesa) a pessoas singulares - beneficiários efectivos na acepção da Directiva 2003/48/CE do Conselho, de 3 de Junho de 2003, relativa à tributação dos rendimentos da poupança sob a forma de juros (14) - que são residentes de um Estado-Membro, estão sujeitos à retenção na fonte prevista pela referida directiva. No Luxemburgo existe uma retenção liberatória semelhante de 10 % sobre os juros pagos às pessoas singulares residentes, introduzida no Luxemburgo a partir de 1 Janeiro de 2006, a que estão sujeitos os juros pagos pelas holdings 1929.
(23)
As holding 1929 isentas são excluídas normalmente das convenções bilaterais de prevenção da dupla tributação e da fraude fiscal celebradas pelo Luxemburgo.
(24)
No que diz respeito à tributação do capital, uma holding 1929 isenta está sujeita a um direito de 1 % sobre as injecções em numerário ou sobre as entradas de activos (15). Além disso, estão sujeitas a uma taxa de subscrição anual de 0,2 % do capital social realizado e do valor dos prémios de emissão, tal como fixado na data de encerramento do exercício financeiro anterior (16). Uma holding 1929 isenta pode contrair empréstimos de fundos junto dos seus accionistas, de bancos ou de outras instituições de crédito, bem como emitir obrigações. São aplicadas regras em matéria subcapitalização se o financiamento pelo endividamento em detrimento do financiamento pela emissão de acções ultrapassar certos rácios financeiros, a fim de evitar o não pagamento de uma taxa de subscrição. Por último, as percentagens pagas aos membros residentes ou não residentes do conselho de administração, aos dirigentes ou aos revisores de contas de uma holding 1929 isenta são objecto de uma retenção na fonte de 20 %.
(25)
Só as sociedades (17) registadas no Luxemburgo podem beneficiar do regime das holding 1929 isentas, contrariamente às sociedades unipessoais, às sociedades civis não constituídas sob a forma de sociedades comerciais, aos estabelecimentos estáveis e às sucursais ou às agências locais de empresas estrangeiras. O montante do capital subscrito de uma holding 1929 isenta depende da forma de constituição da sociedade escolhida. Ao abrigo de um decreto grão-ducal de 29 de Julho de 1977, uma holding 1929 isenta deve ter um capital social integralmente realizado num montante mínimo de 24 000 euros.
(26)
As sociedades estabelecidas no Luxemburgo podem ser registadas enquanto holding 1929 isentas na condição de apenas exercerem actividades de aquisição, detenção e valorização de todas as formas de participação noutras empresas luxemburguesas ou estrangeiras, nomeadamente concedendo empréstimos, detendo patentes e concedendo licenças de direitos de autor ou saber-fazer às empresas em que detêm uma participação. Uma holding 1929 isenta não pode exercer uma actividade industrial por sua própria conta ou explorar um estabelecimento comercial aberto ao público. Se alargar as suas actividades para além do âmbito assim definido, perde o seu estatuto e é tratada como uma empresa comercial plenamente tributável.
(27)
As actividades autorizadas de uma holding 1929 isenta incluem nomeadamente:
a)
a aquisição, detenção, gestão e venda de participações no capital de qualquer sociedade de responsabilidade limitada, luxemburguesa ou estrangeira;
b)
a aquisição, detenção, gestão e venda de obrigações, de certificados de depósito e de obrigações não garantidas, luxemburgueses ou estrangeiras;
c)
a aquisição, detenção, gestão e venda de participações financeiras em empresas luxemburguesas e estrangeiras;
d)
a concessão de empréstimos, adiantamentos ou garantias, sob qualquer forma, às empresas em que possui uma participação directa no capital. É exigida uma participação mínima de 25 % no capital das referidas empresas para garantir os referidos empréstimos;
e)
a detenção de ouro ou de bilhetes do Tesouro ligados ao ouro;
f)
a emissão de obrigações ou de certificados de depósito (cotados na bolsa ou emitidos a título privado);
g)
a aquisição e detenção de patentes, a sua exploração mediante a concessão de licenças às suas filiais e a recepção de royalties a título de remuneração das referidas licenças (podem ser igualmente propostas licenças a terceiros, sendo vedada a sua negociação);
h)
a detenção de marcas e de licenças complementares da detenção de uma patente e da sua exploração pela recepção de royalties junto das suas filiais podem igualmente ser exercidas, mas unicamente a título de actividade secundária;
i)
a detenção de participações em sociedades de pessoas, na condição de a holding 1929 isenta possuir uma parte do capital realizado de, pelo menos, 1 240 000 euros e que a sua responsabilidade financeira seja limitada à sua entrada.
(28)
As actividades proibidas incluem nomeadamente:
a)
o exercício de qualquer as actividade industrial ou comercial, ou a prestação de qualquer serviço;
b)
a exploração de um estabelecimento comercial aberto ao público;
c)
a propriedade de bens imóveis para além dos utilizados para as suas próprias instalações;
d)
o exercício a título oneroso de actividades de agência, banco ou gestão para qualquer empresa, excepto se se tratar de uma filial;
e)
a emissão de bilhetes de tesouraria a curto ou médio prazo;
f)
a concessão de empréstimos, adiantamentos ou garantias, sob qualquer forma, a entidades diferente das suas filiais;
g)
a aquisição de direitos de propriedade intelectual não patenteáveis;
h)
a participação directa nos negócios das suas filiais.
(29)
As holding 1929 isentas estão sujeitas à supervisão da administração luxemburguesa do registo e predial que está autorizada a examinar os seus livros, mas unicamente a fim de se assegurar que as actividades exercidas pelas referidas holding respeitam os limites previstos pela legislação de 1929.
(30)
Entre as holding 1929 isentas existe uma forma específica de holding, a saber, a holding «milliardaire» isenta. Esta pode ser constituída pela entrada de acções de empresas estrangeiras ou pelo aumento do capital social realizado e das reservas para um montante mínimo de 24 milhões de euros (mil milhões de LUF). As holding «milliardaires» isentas podem optar por um regime fiscal no âmbito do qual a taxa de subscrição é substituída por um imposto designado «imposto sobre o rendimento». Em conformidade com o decreto grão-ducal de 1937 sobre as holding «milliardaires» isentas, este imposto sobre o rendimento incide sobre os juros pagos aos titulares de obrigações e de títulos, sobre os dividendos pagos aos accionistas e sobre as percentagens pagas aos dirigentes, aos revisores de contas e aos liquidatários de tal sociedade.
(31)
Quando o montante total dos juros pagos aos titulares de obrigações ou de títulos relativamente ao exercício financeiro considerado é de, pelo menos, 2,4 milhões de euros, o imposto é calculado de acordo com uma tabela que prevê 3 % para os juros pagos, 1,8 % para os dividendos, percentagens dos lucros para os administradores e remunerações até ao montante distribuído total de 1,2 milhões de euros e 0,1 % para o montante dos dividendos, percentagens dos lucros e remunerações que ultrapassam este limiar. Quando o montante total dos juros pagos aos titulares de obrigações ou de títulos relativamente ao exercício financeiro é inferior a 2,4 milhões de euros, o imposto é calculado de acordo com uma tabela diferente que prevê 3 % para os juros pagos, 3 % para os dividendos, percentagens dos lucros e remunerações até um montante igual à diferença entre 2,4 milhões de euros e o montante total dos juros pagos, 1,8 % para a parte dos dividendos que ultrapassa este limiar, até ao montante de 1,2 milhões de euros, e 0,1 % para o montante dos dividendos, percentagens dos lucros e remunerações residuais que ultrapassam este limiar. Por conseguinte, as holding «milliardaires» isentas não estão sujeitos às regras comuns em matéria de subcapitalização aplicáveis para efeitos de taxa de subscrição e não é aplicada qualquer retenção na fonte às percentagens dos lucros e às remunerações.
(32)
As actividades autorizadas de uma holding «milliardaire» isenta incluem nomeadamente:
a)
o fornecimento de uma assistência financeira a qualquer sociedade sobre a qual exerce, directa ou indirectamente, um controlo efectivo;
b)
o fornecimento de assistência financeira a qualquer empresa em que sociedades por si controladas detêm uma participação de, pelo menos, 25 % e com a qual são mantidas relações económicas permanentes;
c)
o fornecimento de assistência financeira às filiais efectivamente controladas por sociedades nas quais detêm uma participação de 25 %.
(33)
A isenção fiscal descrita foi alargada, sob certas condições, às «holding financeiras isentas» que constituem uma subdivisão das holding 1929 isentas. São responsáveis pelo financiamento das actividades das filiais de um grupo de empresas ou das empresas associadas. A este respeito, uma empresa é considerada como fazendo parte de um grupo se utiliza uma denominação comum que constitui o símbolo de uma dependência recíproca, ou se as empresas do mesmo grupo têm uma participação substancial (de, pelo menos, 25 %) no seu capital social e mantêm entre elas relações económicas permanentes.
(34)
Tal como as holding «milliardaires» isentas, uma holding financeira isenta pode exercer um maior número de actividades do que uma holding 1929 isenta no que diz respeito ao financiamento intragrupo. Enquanto as holding 1929 isentas só podem financiar empresas em que detêm uma participação directa, as holding financeiras isentas podem conceder empréstimos a qualquer empresa pertencente ao seu grupo. As actividades autorizadas de uma holding financeira isenta incluem nomeadamente:
a)
o financiamento de outros membros do grupo mediante a concessão de empréstimos a empresas em que não têm uma participação directa, para além das empresas em que têm tal participação;
b)
a emissão de obrigações cujo produto é utilizado para financiar as actividades de qualquer outro membro do grupo;
c)
o desconto de facturas enquanto sociedade de factoring no âmbito do grupo;
d)
a recepção de depósitos em numerário por parte de sociedades do grupo a fim de conceder adiantamentos a outras sociedades.
(35)
Em 6 de Novembro de 2003, o governo luxemburguês enviou ao Parlamento o Projecto de Lei n.o 5231 que altera a Lei de 31 de Julho de 1929 relativa ao regime das holding 1929 isentas. O Parlamento luxemburguês, na sua sessão de 19 de Abril de 2003, adoptou o referido projecto de lei com certas alterações. A nova lei foi promulgada em 21 de Junho de 2005 e publicada no Jornal Oficial do Grão-Ducado do Luxemburgo de 22 de Junho de 2005. A Lei de 21 de Junho de 2005 entrou em vigor no dia 1 de Julho de 2005.
(36)
Em conformidade com esta lei, as holding que recebam pelo menos 5 % do total dos dividendos distribuídos durante o exercício por empresas não residentes não sujeitas a um imposto sobre o rendimento comparável ao imposto luxemburguês sobre o rendimento perdem o estatuto de holding 1929 isenta e passam a ser empresas sujeitas ao regime geral de tributação. Os documentos parlamentares que acompanham o projecto de lei explicam que, para ser considerado comparável ao imposto luxemburguês, o imposto sobre o rendimento deve ser pago a uma taxa de, pelo menos, 11 % (ou seja, 50 % do imposto luxemburguês sobre as sociedades) e a sua matéria colectável deve ser semelhante à aplicada no Luxemburgo.
(37)
Resulta dos comentários em anexo a esta lei que estas alterações foram aprovadas para dar conformidade ao regime fiscal das holding 1929 em relação às recomendações apresentadas às autoridades luxemburguesas em 3 de Junho de 2003 pelo Conselho no âmbito da avaliação realizada no quadro do Código de Conduta em matéria de fiscalidade das empresas. A esse respeito, a nova lei introduziu um regime transitório que salvaguarda as vantagens existentes para as empresas com o estatuto de holding 1929 ou de holding «milliardaire» isentas, desde a data da sua entrada em vigor até 1 Janeiro de 2011.
III. RAZÕES QUE CONDUZIRAM AO INÍCIO DO PROCEDIMENTO FORMAL DE EXAME
(38)
Na sua decisão de 9 de Fevereiro de 2006, a Comissão considerou em substância que o regime das holding 1929 isentas constitui um auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado. Com efeito, segundo a Comissão, o regime confere apenas às holding em causa várias vantagens económicas assumindo a forma de isenções derrogatórias face ao imposto sobre as sociedades, retenções na fonte, imposto sobre o património líquido e imposto predial. As vantagens traduzem-se numa redução dos encargos fiscais face ao erário luxemburguês a favor das sociedades holding e dos grupos económicos em que se inserem.
(39)
Segundo a Comissão, estas vantagens pressupõem a utilização de recursos estatais dada a perda de receitas fiscais por parte do erário luxemburguês. O regime é selectivo porque é reservado às sociedades holding que desenvolvem exclusivamente certos tipos de actividades, incluindo funções financeiras, de gestão, de concessão de licenças e de tesouraria. O regime restringe-se igualmente às actividades intragrupo, uma vez que os beneficiários devem operar no âmbito de um grupo para poderem beneficiar do regime. Assim sendo, não é acessível a todas as empresas, mas apenas às empresas estruturadas sob a forma de grupo, com a criação de uma empresa de participação no Luxemburgo exclusivamente consagrada ao exercício de certas actividades, como o financiamento, a gestão de participações e a coordenação e a concessão de licenças e de patentes.
(40)
Na sua decisão de dar início ao procedimento formal de exame, a Comissão considera que esta vantagem provoca uma distorção da concorrência e afecta o comércio entre os Estados-Membros, dado vez que as actividades financeiras e de gestão realizadas pelas holding 1929 isentas são normalmente desenvolvidas em mercados internacionais em que a concorrência é intensa. A este respeito, a concorrência é distorcida, uma vez que as holding 1929 isentas são favorecidas em relação aos prestadores de serviços e intermediários financeiros independentes, incluindo os bancos e as empresas de consultoria clássicas. O comércio é afectado, dado que as vantagens conferidas pelo regime das holding 1929 isentas favorecem unicamente as holding que realizam certas funções financeiras de carácter essencialmente transfronteiriço.
(41)
Nenhuma das derrogações previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 87.o do Tratado é aplicável, dado que a medida em causa constitui um auxílio ao funcionamento não associado à execução de projectos específicos, limitando-se unicamente a reduzir as despesas correntes dos seus beneficiários, sem no entanto contribuir para a prossecução de qualquer objectivo comunitário.
(42)
A Comissão conclui igualmente que se trata de um auxílio existente na acepção da alínea b), ponto i), do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999. A este respeito, as alterações introduzidas pela lei de 2005 que altera o regime das holding 1929 isentas não modificam a natureza de auxílio existente, uma vez que se mantêm inalteradas as vantagens conferidas pelo regime, embora limite temporariamente o número de beneficiários ao excluir as empresas que não recebem determinados tipos de dividendos sujeitos a uma tributação reduzida no exterior do Luxemburgo.
(43)
No âmbito do início do procedimento formal de exame, a Comissão convidou as autoridades luxemburguesas a transmitirem todas as informações adequadas para a avaliação dos efeitos do regime em causa sobre as trocas comerciais, nomeadamente no sector dos serviços financeiros. Convidou igualmente o Luxemburgo e os terceiros interessados a apresentarem as suas observações sobre a eventual existência para os beneficiários de uma expectativa legítima susceptível de justificar a adopção de medidas transitórias, na hipótese de um pedido de supressão do regime em causa.
IV. COMENTÁRIOS DAS AUTORIDADES LUXEMBURGUESAS E DOS TERCEIROS
(44)
Nenhum terceiro interessado apresentou formalmente comentários na sequência da publicação no Jornal Oficial da União Europeia (18) da decisão da Comissão de 9 de Fevereiro de 2006. Vários representantes de holding 1929 isentas CONTACTARAM porém informalmente a Comissão, a fim de serem informados, nomeadamente, das consequências jurídicas para os particulares do procedimento formal de exame iniciado pela Comissão em conformidade com n.o 2 do artigo 88.o do Tratado e da legalidade das isenções de impostos de que estes últimos beneficiaram.
(45)
As autoridades luxemburguesas apresentaram as suas observações por carta de 13 de Abril de 2006. A este respeito, estas autoridades exprimiram o seu desacordo quanto à qualificação do regime de isenção a favor das holding 1929 como um auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado. O Luxemburgo não apresentou observações relativamente à compatibilidade com o mercado comum do regime de isenção fiscal em questão.
(46)
Pela sua carta de 13 de Abril de 2006, o Luxemburgo recusou igualmente fornecer qualquer informação adequada para a avaliação da medida em causa e dos seus efeitos sobre a concorrência e as trocas comerciais, nomeadamente, nos sectores dos serviços financeiros, das actividades intragrupos e da gestão dos direitos incorpóreos. Não foi transmitida qualquer informação relativamente aos investimentos geridos pelas holding 1929 isentas, nem foi apresentada uma lista das sociedades holding isentas. A este respeito, as autoridades luxemburguesas invocaram que as sociedades holding 1929 isentas não eram objecto de uma aprovação administrativa e que era por conseguinte impossível estabelecer uma lista destas sociedades.
(47)
Finalmente, no que diz respeito à existência de uma eventual expectativa legítima dos beneficiários do regime de isenção, justificativa da adopção de medidas transitórias na eventualidade de uma decisão final negativa, as autoridades luxemburguesas observaram que a eventual supressão do regime das holding 1929 isentas teria um impacto tal no sistema fiscal do Luxemburgo que as expectativas dos operadores que agem no âmbito deste regime devia ser protegida. De facto, estes não podiam esperar uma supressão total de um estatuto jurídico «de um dia para o outro».
(48)
Em suma, na sua carta de 13 de Abril de 2006, as autoridades luxemburguesas contestam a qualificação de auxílio dada ao regime fiscal em causa.
(49)
Em primeiro lugar, o regime das holding 1929 isentas não confere vantagens em relação ao regime normal de tributação das sociedades holding. Destina-se unicamente a evitar uma multiplicação das despesas fiscais associadas aos benefícios distribuídos por empresas de exploração. Sem o regime de isenção em causa, as holding 1929 isentas seriam com efeito prejudicadas fiscalmente, sendo os benefícios de uma empresa de exploração tributados uma primeira vez, como lucro desta, uma segunda vez, aquando da sua distribuição, como rendimentos de participação da empresa holding e, finalmente - no caso de distribuição posterior - como dividendos do accionista da holding.
(50)
Em segundo lugar, de acordo com as autoridades luxemburguesas, o regime das holding 1929 isentas não é selectivo e, por conseguinte, não falseia a concorrência e não afecta as trocas comerciais entre Estados-Membros. Todas as empresas em situação factual e jurídica comparável, no que diz nomeadamente respeito à tomada de participação, gestão, financiamento e valorização das participações detidas em empresas controladas, podem com efeito beneficiar do referido regime.
(51)
Finalmente, o regime das holding 1929 isentas não pode falsear a concorrência e as trocas comerciais no interior da Comunidade dado que as holding beneficiárias conferem exclusivamente rendimentos passivos e não estão em situações comparáveis às dos outros operadores que agem enquanto prestadores independentes. Em todo o caso, a Comissão não demonstrou que o regime em causa tem por efeito reforçar a posição das holding 1929 isentas em relação à dos outros tipos de holding.
V. APRECIAÇÃO DO REGIME
(52)
Em conformidade com o n.o 1 do artigo 87.o do Tratado são «incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(53)
A Comissão examinou atentamente o regime das sociedades holding 1929 isentas à luz das observações das autoridades luxemburguesas. As numerosas objecções formuladas não permitem à Comissão alterar a sua apreciação prévia nos termos da qual tinha considerado que as vantagens fiscais concedidas por este regime a estas empresas são auxílios na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(54)
Recorda-se que a qualificação de uma medida nacional como um auxílio estatal pressupõe que as condições cumulativas seguintes estejam preenchidas, ou seja, que: 1) a medida em questão confira uma vantagem, 2) esta vantagem seja conferida através de recursos estatais, 3) esta vantagem seja selectiva e que 4) a medida em causa falseie ou ameace falsear a concorrência e seja susceptível de afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros (19).
(55)
No caso em apreço, a Comissão considera, em suma, que a lei de 1929 confere benefícios fiscais que não se limitam à eliminação da dupla tributação dos rendimentos auferidos por outras sociedades holding no Luxemburgo, ou seja, as que são em princípio tributáveis mas que beneficiam de reduções associadas aos impostos já liquidados tanto no Luxemburgo como no estrangeiro.
(56)
A Comissão considera, neste contexto, que o regime confere várias vantagens fiscais derrogatórias do direito comum e que estas vantagens favorecem certas empresas que exercem um número limitado de actividades no Luxemburgo, em geral incluídas no sector financeiro. Em consequência, o regime apresenta um carácter selectivo. Tendo em conta a importância das objecções levantadas pelo Luxemburgo, a Comissão considera oportuno expor as razões precisas que permitem considerar que o regime em causa, anteriormente descrito, satisfaz cumulativamente as condições mencionadas no ponto (53).
(57)
Nas suas observações de 13 de Abril de 2006, o Luxemburgo considerou que o sistema de tributação das holding I929 isentas constituía um regime fiscal geral aplicável às sociedades quando não auferem rendimentos passivos já tributados no momento da sua produção, independentemente da sua dimensão, do seu sector de actividade e da sua forma legal. O Luxemburgo invocou igualmente que o regime se justificava pela economia geral que preside ao sistema fiscal luxemburguês, que tem em vista evitar uma dupla tributação, dado que as sociedades totalmente tributáveis têm acesso a outras formas comparáveis de prevenção da dupla tributação. Em especial, para o Luxemburgo o regime não apresenta vantagens por dois motivos principais.
(58)
Em primeiro lugar, o sistema de tributação das sociedades no Luxemburgo prevê vários regimes alternativos aplicáveis a situações comparáveis e acessíveis ao conjunto dos operadores, sem discriminação. Tal sistema não pode, por conseguinte, comportar vantagens nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, como o reconheceu o Tribunal de Justiça no acórdão Banks (20). Neste acórdão, o Tribunal de Justiça considerou de facto que não há auxílio quando diferentes fórmulas de tributação, incidindo sobre eventuais vantagens em relação às escolhas efectivamente efectuadas pelos agentes económicos, são acessíveis ao conjunto dos operadores sem discriminação.
(59)
Em segundo lugar, de acordo com as autoridades luxemburguesas, a avaliação da carga fiscal à qual as holding 1929 isentas estão sujeitas deve fazer-se tomando em consideração o conjunto dos factores tanto vantajosos como desvantajosos do regime. Ora, a Comissão não seguiu manifestamente esta abordagem. A esse respeito, na sua carta de 13 de Abril de 2006, as autoridades luxemburguesas alegam ter fornecido três exemplos de holding 1929 isentas que foram desfavorecidas em relação às holding tributadas, por força da aplicação do regime em causa.
(60)
A Comissão não pode concordar com as conclusões das autoridades luxemburguesas. Com efeito, contrariamente ao que estas afirmam, o regime em causa é caracterizado por várias isenções fiscais, nomeadamente a título do imposto sobre o rendimento, do imposto comercial autárquico e do imposto sobre o património líquido. Estas isenções constituem uma derrogação à regra da tributação das empresas em causa. Além disso, estas derrogações não se destinam simplesmente a evitar uma tributação múltipla dos rendimentos, mas a dispensar do pagamento de certos impostos certas actividades económicas, visadas pela Lei de 31 de Julho de 1929, exercidas pelas holding isentas.
(61)
Embora seja verdade que o regime de isenção de 1929 de que beneficiam as holding isentas não cobre o conjunto dos impostos devidos (21) em princípio pelas empresas luxemburguesas, a verdade é que o presente procedimento é limitado às derrogações fiscais verificadas e refere-se a vários impostos pessoais face aos quais a isenção é concedida (22). Uma vez que se trata de impostos directos e, nomeadamente, do imposto sobre o rendimento, do imposto comercial autárquico e do imposto sobre o património líquido (imposto sobre a fortuna), a isenção de que beneficiam as holding 1929 é total.
(62)
Tendo em conta estes elementos, a Comissão admite que as holding 1929 isentas estão sujeitas ao imposto predial em conformidade com a Lei de 1 de Dezembro de 1936 e que as referidas holding não beneficiam de vantagens a esse respeito, contrariamente ao que afirmou na sua decisão de 9 de Fevereiro de 2006.
(63)
No que diz respeito à isenção do imposto sobre o rendimento e do imposto comercial autárquico, o âmbito da isenção concedida às holding 1929 isentas em relação aos rendimentos das participações (dividendos e mais-valias) é muito maior do que o da isenção das participações concedida para os dividendos e mais-valias realizadas pelas sociedades holding não isentas a fim de evitar a sua dupla tributação. Em especial, as holding 1929 isentas são eximidas dessa tributação, independentemente do facto de satisfazerem ou não as condições que permitem beneficiar do regime comum de isenção destinado a evitar a dupla tributação (23). Por conseguinte, contrariamente às empresas tributáveis, estas sociedades isentas beneficiam automaticamente destas isenções. Nestas circunstâncias, a Comissão considera que a isenção em causa confere às holding 1929 uma vantagem, reduzindo as despesas que normalmente onerariam o seu orçamento (24).
(64)
Ainda no caso do imposto sobre o rendimento e do imposto comercial autárquico, a Comissão acrescenta que os juros e os royalties recebidos pelas holding 1929 isentas são totalmente isentos, contrariamente à tributação de direito comum aplicável às outras sociedades de participação no Luxemburgo. Ora, esta isenção não pode ser justificada pela vontade de evitar a dupla tributação destes rendimentos, na medida em que, nomeadamente, as despesas correspondentes são deduzidas a montante por quem as suporta. Por conseguinte, a isenção destes rendimentos, nos termos da Lei de 31 de Julho de 1929, é derrogatória e contraria o princípio segundo o qual os pagamentos de juros e de royalties estão sujeitos, pelo menos uma vez, ao imposto sobre o rendimento. Consequentemente, tendo em conta o carácter derrogatório desta isenção, a Comissão considera que as holding 1929 isentas beneficiam igualmente de uma redução das despesas que normalmente onerariam o seu orçamento neste caso concreto.
(65)
No que diz respeito às retenções na fonte a título do imposto sobre os rendimentos distribuídos, os dividendos e os royalties pagos por holding 1929 isentas, a Comissão verifica que as referidas holding não estão sujeitas no Luxemburgo à retenção na fonte relativamente aos pagamentos a favor de beneficiários não residentes que seria normalmente aplicável, incluindo - no que diz respeito às holding «milliardaires» - a retenção aplicada às percentagens dos lucros para os administradores. Por conseguinte, a Comissão considera que as holding 1929 isentas beneficiam igualmente, nesta hipótese, de uma redução das despesas que normalmente onerariam o seu orçamento.
(66)
Admitindo mesmo que esta isenção da retenção na fonte favorece directamente os beneficiários dos rendimentos e, indirectamente apenas, as holding 1929 isentas, a Comissão considera que a mesma não deixa de ter por efeito minorar para estes últimos as despesas que suportariam normalmente as empresas tributadas no Luxemburgo ao distribuírem os seus lucros. Esta apreciação é confirmada pelo facto de que, quando uma retenção na fonte é aplicada, a taxa de tributação é mais elevada se o seu custo for tomado a cargo pela sociedade que distribui os lucros e pelo facto de este último não ser obrigado juridicamente, nessa hipótese, a repercutir a tributação sobre o beneficiário dos rendimentos. Além disso, as holding 1929 isentas gozam de uma vantagem indirecta devido ao acesso mais fácil ao capital de risco/capital de empréstimo associado ao rendimento mais elevado resultante desta isenção de que beneficiam os investidores.
(67)
Por último, as holding 1929 isentas não estão sujeitas ao imposto sobre o património líquido aplicável às empresas tributáveis no Luxemburgo. Admitindo mesmo que esta isenção tem um âmbito económico limitado, o mesmo exime, em todo o caso, as holding 1929 isentas de uma despesa normalmente suportada pelas empresas no Luxemburgo.
(68)
Resulta destes elementos que, segundo a Comissão, as vantagens em causa constituem medidas derrogatórias susceptíveis de favorecer certas empresas em relação a outras empresas que se encontram, à luz do objectivo prosseguido pelo referido regime - nomeadamente a prevenção de uma tributação múltipla -, numa situação factual e jurídica comparável. A Comissão considera, neste contexto, que o facto de as autoridades luxemburguesas remeterem para o acórdão Banks não é pertinente. Com efeito, no referido processo, entre as diversas fórmulas possíveis de aplicação de certos regimes de tributação, nenhum se afigurava a priori mais vantajoso. Ora, no presente caso, considera-se que uma isenção é, por princípio, mais vantajosa do que a tributação dos rendimentos. A Comissão conclui que as holding 1929 isentas beneficiam de maneira efectiva e não eventual de uma redução das despesas que normalmente onerariam o seu orçamento.
(69)
Os três exemplos invocados pelas autoridades luxemburguesas na sua carta de 13 de Abril de 2006 não põem em causa a conclusão segundo a qual o regime em apreço confere vantagens de carácter derrogatório face ao regime geral do direito fiscal e que não se justificam tendo em conta as características do sistema fiscal do Luxemburgo. Com efeito, por um lado, trata-se de hipóteses que não são representativas da utilização real do regime das holding 1929 isentas. Por outro lado, os referidos exemplos referem-se exclusivamente a situações em que o regime de direito comum já concede a isenção total dos impostos sobre os rendimentos. Pelo contrário, o Luxemburgo não toma em consideração situações em que a isenção não é concedida pelo direito comum mesmo quando, como se verificou anteriormente, é unicamente nestas situações que o regime permite aos beneficiários do regime em causa conservar uma vantagem específica face ao regime de direito comum.
(70)
Por conseguinte, a Comissão considera que não deve ser tido em consideração o conjunto dos impostos directos e indirectos aplicáveis para determinar se existe uma vantagem fiscal efectiva concedida às holding 1929 isentas, vantagem essa cuja existência já foi amplamente demonstrada. Além disso, a Comissão verifica que tal análise é impossível de efectuar tendo em conta o número indeterminado de situações a tomar em consideração.
(71)
Em conclusão, a Comissão considera que o regime em causa constitui uma vantagem para as holding 1929 isentas.
(72)
Recorda-se que a especificidade de uma medida estatal, nomeadamente o seu carácter selectivo, constitui um dos elementos necessários da noção de auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado. A este respeito, importa verificar se o regime fiscal em causa implica ou não vantagens exclusivamente a favor de certas empresas ou certos sectores de actividade (25). No caso em apreço, segundo as autoridades luxemburguesas, o regime das holding 1929 isentas não é selectivo dado que dele podem beneficiar todas as empresas que se encontram em situações comparáveis, isto é, todas as empresas exercem exclusivamente actividades de gestão e de valorização das participações detidas em sociedades controladas e de recebimento de rendimentos resultantes destas actividades.
(73)
A Comissão concorda com as autoridades luxemburguês no sentido de que a selectividade de uma medida, tal como a isenção fiscal das actividades de uma holding, deve ser apreciada necessariamente em relação a situações comparáveis (26). Porém, a Comissão considera que no caso em apreço devem ser tidas em conta, a título comparativo, empresas que auferem rendimentos comparáveis aos das holding 1929 isentas. Assim, a Comissão observa que das empresas luxemburguesas só as holding 1929 isentas são integralmente isentas de tributação sobre o conjunto dos rendimentos que auferem, independentemente do imposto eventualmente já suportado a montante sobre os seus rendimentos pelas empresas em que têm uma participação.
(74)
Nestas circunstâncias, a Comissão só pode concluir que tal regime de isenção é selectivo, dado que favorece certas empresas que exercem exclusivamente certas actividades entre as diferentes empresas e actividades que estão sujeitas ao risco de múltiplas tributações.
(75)
Esta apreciação é aliás confirmada pelo facto de que, segundo as autoridades luxemburguesas, a Lei de 31 de Julho de 1929 tem por objectivo impedir um alargamento excessivo deste regime favorável a outras empresas para além das holding 1929 isentas, a fim de evitar que este constitua um peso excessivo para o orçamento do Estado. A Comissão recorda, a tal respeito, que uma justificação baseada na natureza ou na economia do sistema fiscal deve respeitar a coerência de uma medida fiscal específica com a lógica interna do sistema fiscal em geral (27). Ora tal não pode ser o caso em apreço, uma vez que o Luxemburgo não justificou, à luz da natureza ou da economia do regime fiscal nacional, o regime derrogatório de que só beneficiam as holding 1929 isentas.
(76)
Além disso, a Comissão verifica que o benefício da isenção a título da Lei de 31 de Julho de 1929 está subordinado à satisfação de várias condições associadas, essencialmente, à existência de um sistema de registo sob a supervisão da administração e do respeito de certas exigências legais relativas ao património líquido mínimo e ao exercício efectivo e exclusivo de certas actividades estritamente identificadas. Segundo a Comissão, a existência destes critérios estritos reforça a natureza selectiva do regime em causa.
(77)
A este respeito, a Comissão sublinha que as sociedades holding 1929 isentas devem limitar as suas actividades à tomada de participações, sob qualquer forma, noutras empresas bem como à gestão e à valorização destas participações. A definição sumária da valorização das participações dada pela Lei de 31 de Julho de 1929 foi especificada pela administração do registo e predial que considerou, mediante uma interpretação extensiva, que a mesma deve incluir várias actividades económicas, directa ou indirectamente associadas à valorização de participações, concretizando-se nomeadamente em actividades de financiamento. As sociedades holding estão assim autorizadas a conceder adiantamentos de fundos e de empréstimos, a longo ou curto prazo, às empresas em que detêm directamente uma participação (28).
(78)
Nos termos da Lei de 31 de Julho de 1929, a constituição de garantias a favor dos credores das empresas em que as sociedades holding 1929 isentas detêm uma participação, bem como a caução dos seus aumentos de capital, relevam igualmente do conceito de valorização das participações. Além disso, para além das participações em acções, as holding 1929 isentas podem deter obrigações públicas, privadas, cotadas ou não em mercados regulamentados ou não, emitidas pelo sector público ou não. As holding 1929 isentas só podem assim deter obrigações, independentemente de ou conjuntamente com actividades de gestão de participação. Para as holding de financiamento, é portanto possível alargar o círculo dos beneficiários potenciais dos financiamentos e conceder, deste modo, empréstimos a todas as empresas que fazem parte do grupo e, por conseguinte, ao conjunto das empresas que tenham uma denominação comum e que sejam participadas em 25 %, pelo menos, por uma empresa-mãe comum.
(79)
Além disso, presume-se que certas actividades são equivalentes a uma tomada de participação, mesmo que nenhuma parte seja detida pela sociedade holding 1929 isenta em causa. Assim, uma holding pode possuir patentes e, embora não as possa explorar ou negociar, pode conceder licenças de exploração a outras empresas terceiras ou do grupo a que pertence e, por conseguinte, receber um royaltie sem perder o benefício da isenção.
(80)
Entre as actividades autorizadas para as holding 1929 isentas figura igualmente a actividade de consultoria de gestão e na aplicação dos fundos de investimento. Esta actividade tem por objecto aconselhar os organismos de investimento colectivo no que diz respeito à gestão da carteira que lhes é confiada. Normalmente esta actividade é exercida por uma empresa de consultoria que é, em princípio, tributável ao abrigo do direito fiscal comum. Contudo, quando preenchidas certas condições específicas, uma empresa de consultoria tem a possibilidade de optar pelo estatuto de sociedade holding 1929 (29).
(81)
Resulta destes elementos que as actividades que uma holding 1929 pode exercer são estritamente limitadas pela Lei de 31 de Julho de 1929, sendo o exercício de outras actividades sancionado pela retirada do estatuto fiscal de isenção. A Comissão considera que estas restrições confirmam a natureza selectiva do regime de isenção para as holding 1929 isentas. Além disso, como mencionado pela Comissão na sua decisão de 9 de Fevereiro de 2006, é suficiente verificar que vários sectores económicos não podem beneficiar das vantagens oferecidas por este regime. Assim, as empresas que exercem actividades diferentes das autorizadas relativamente à valorização de participações, bem como as actividades decorrentes de vários sectores, como a indústria transformadora, a agricultura ou o comércio, são excluídas do benefício do regime.
(82)
A Comissão considera que nenhuma explicação objectiva pode justificar tal tratamento fiscal especificamente reservado às holding 1929 isentas, que se destina a favorecê-las em relação aos seus concorrentes, sendo portanto a sua aplicação limitada a certas empresas .
(83)
Além disso, a circunstância de o regime em causa só ser acessível às empresas luxemburguesas que exercem um número restrito de actividades corrobora esta apreciação. Com efeito, a fim de beneficiar do regime de isenção em causa, qualquer empresa que deseje valorizar os seus investimentos deve criar uma entidade distinta no Luxemburgo, que terá a finalidade de exercer exclusivamente as actividades autorizadas pela legislação de 1929. O estabelecimento de tal estrutura provoca, por conseguinte, investimentos a acrescentar às despesas normais de uma actividade de investimento. Só as empresas que dispõem de uma estrutura de grupo e de recursos económicos importantes (30) e suficientes para estabelecer no Luxemburgo uma estrutura consagrada às actividades de gestão e de financiamento de participações estão em condições de beneficiar deste regime. Trata-se, por exemplo, das holding «milliardaires» isentas.
(84)
No que diz respeito à origem estatal das vantagens decorrentes da aplicação do regime em causa, recorda-se que o conceito de auxílio é mais lato do que o de subvenção porque abrange não só prestações positivas, como as subvenções em si, mas também intervenções que, sob diversas formas, aliviam os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa e que, por isso, não sendo subvenções na acepção estrita do termo, têm a mesma natureza e efeitos idênticos (31). Daqui decorre que um regime como o que está aqui em causa, através do qual as autoridades públicas atribuem a certas empresas uma isenção fiscal normalmente devida que, não implicando embora uma transferência de recursos estatais, coloca os beneficiários numa situação financeira mais favorável que a dos outros contribuintes, constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado (32). Por conseguinte, no caso em apreço, embora as isenções que resultam da aplicação do regime das holding 1929 isentas não constituam transferências de recursos estatais, é inegável que provocam uma perda de recursos fiscais e constituem, portanto, um financiamento estatal.
(85)
Segundo o Luxemburgo, o regime das holding 1929 isentas não pode falsear a concorrência e as trocas comerciais no interior da Comunidade, dado que as holding beneficiárias auferem exclusivamente de rendimentos passivos e não estão numa situação comparável às dos outros operadores que agem enquanto prestadores independentes. Além disso, a Comissão não demonstrou que o regime tem por efeito reforçar a posição das holding 1929 isentas em relação às outras holding.
(86)
A Comissão salienta que, segundo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, por um lado, para que uma medida falseie a concorrência é suficiente que o beneficiário do auxílio esteja em concorrência com outras empresas em mercados abertos à concorrência (33) e, por outro, que afecte as trocas comerciais intracomunitárias quando o auxílio financeiro concedido pelo Estado reforça a posição de uma empresa em relação à outras empresas concorrentes nas trocas comerciais intracomunitárias (34).
(87)
A Comissão considera que as holding 1929 isentas estão inseridas no sector financeiro, no âmbito do qual exercem actividades específicas, como a concessão de empréstimos a outros membros do grupo, a emissão de obrigações, o desconto de facturas e a gestão de depósitos em numerário para sociedades que controlam directa e indirectamente e para outras sociedades de um grupo ao qual pertence uma holding 1929 isenta, ou a consultoria na gestão dos fundos comuns de investimento. Como constatado anteriormente, as holding financeiras isentas e as holding «milliardaires» isentas, beneficiam, por força da legislação de 1929, de maior flexibilidade operacional no exercício de actividades financeiras desta natureza. As holding 1929 isentas estão igualmente presentes na compra e na gestão de patentes, bem como na concessão de licenças por conta das filiais que possuem directa e indirectamente ou para outras sociedades do grupo.
(88)
Em conformidade com o processo de desregulamentação que caracterizou o mercado comunitário dos serviços financeiros, a concorrência neste sector baseia-se principalmente na eliminação de todas as restrições institucionais no exercício das actividades financeiras no mercado comum e na transparência e igualdade das condições no exercício destas actividades quando comparáveis. A concorrência é contudo falseada por este regime dado que as holding 1929 isentas beneficiam de uma isenção fiscal total dos impostos directos normalmente aplicáveis no Luxemburgo, que incidem sobre os rendimentos resultantes destas actividades, apesar de serem tributáveis quando exercidas por prestadores independentes ou que não assumam a forma específica de uma holding 1929 isenta.
(89)
Seguidamente, tendo em conta o facto de que a forma estatutária de holding 1929 isenta é frequentemente escolhida por grupos com uma dimensão internacional ou cujas actividades cobrem vários sectores, nomeadamente o do comércio, as trocas comerciais entre Estados-Membros são afectadas devido aos benefícios fiscais concedidos às multinacionais comerciais que recorrem aos serviços de holding 1929 isentas. Além disso, as holding 1929 isentas prestam serviços intragrupo e podem, com certas limitações, participar na actividade industrial e comercial das empresas em que detêm uma participação, o que constitui uma actividade inteiramente económica como o confirmou o Tribunal de Justiça no seu recente acórdão Fondazione Cassa di Risparmio di Firenze (35). Por todas as razões, os efeitos sobre as trocas comerciais e a distorção da concorrência estão igualmente presentes ao nível dos grupos a que pertencem as holding 1929 isentas e devido à actividade comercial exercida por estes grupos.
(90)
Estas conclusões são confirmadas pelo significativo impacto que as isenções fiscais em causa exercem sobre a escolha do Luxemburgo como praça financeira privilegiada. A este respeito, a Comissão considera oportuno fazer referência aos artigos veiculados pela imprensa (36) em que é referido que o sistema financeiro luxemburguês se baseia no regime de isenção fiscal das holding. Isto constitui um elemento que permite concluir que as multinacionais financeiras utilizam as estruturas de holding no Luxemburgo, incluindo as holding 1929 isentas, a fim de minimizar a sua carga tributária. De acordo com estes artigos de imprensa, são quase 15 000 as holding 1929 isentas registadas no Luxemburgo.
(91)
Apesar de as autoridades luxemburguesas não terem transmitido dados que permitam estabelecer o volume de negócios global realizado pelas holding 1929 isentas, a Comissão considera que é inegável a importância deste regime para o sector financeiro no Luxemburgo e a que ponto são substanciais as respectivas distorções a nível da concorrência e das trocas comerciais.
(92)
A Comissão considera que o auxílio estatal de que beneficiam as holding 1929 isentas não pode ser considerado compatível com o mercado comum. A este respeito, salienta-se que as autoridades luxemburguesas não invocaram qualquer argumento segundo o qual uma das derrogações previstas nos n.o 2 e 3 do artigo 87.o do Tratado seria aplicável no caso em apreço.
(93)
As derrogações previstas no n.o 2 do artigo 87.o do Tratado que se referem aos auxílios de natureza social atribuídos a consumidores individuais, os auxílios destinados a remediar aos danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários e os auxílios atribuídos a certas regiões da República Federal da Alemanha não são manifestamente aplicáveis neste caso.
(94)
O mesmo é válido no que diz respeito à derrogação prevista no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado, que autoriza os auxílios destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego. De igual modo, o regime não pode ser considerado um projecto de interesse europeu comum nem destinado a sanar uma perturbação grave da economia luxemburguesa, na acepção do n.o 3, alínea b), do artigo 87.o do Tratado. Também não se destina a promover a cultura e a conservação do património, na acepção do n.o 3, alínea d), do artigo 87.o do Tratado.
(95)
No que respeita ao n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, que autoriza auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum, a Comissão verifica que os benefícios fiscais às holding 1929 isentas não estão ligados a investimentos, à criação de emprego ou a projectos específicos. Tais benefícios consistem simplesmente numa redução dos encargos que deveriam em princípio ser suportados pelas empresas em causa no exercício das suas actividades e devem, por conseguinte, ser considerados como auxílios estatais ao funcionamento. Em conformidade com a prática constante da Comissão, tais auxílios não podem ser considerados compatíveis com o mercado comum se não facilitarem o desenvolvimento de certas actividades ou sectores económicos e se não forem limitados no tempo, degressivos ou proporcionais ao que é estritamente necessário para obviar a deficiências económicas específicas.
(96)
A Comissão sublinha que o simples facto de os benefícios fiscais em causa serem reservados exclusivamente às empresas registadas no Luxemburgo enquanto sociedades holding 1929 isentas parece contrário à liberdade de estabelecimento das outras entidades económicas estabelecidas neste país, bem como das constituídas noutros Estados-Membros (37).
(97)
A Comissão observa a propósito que só as empresas estabelecidas sob a forma de sociedade no Luxemburgo podem beneficiar das vantagens oferecidas pelo sistema fiscal luxemburguês às holding 1929 isentas e que esta circunstância não poderá encontrar qualquer justificação na própria natureza do referido sistema fiscal. Resulta que uma empresa estrangeira que exerce actividades comparáveis às das holding 1929 isentas, nomeadamente através de um estabelecimento estável, uma agência ou uma sucursal de uma empresa estrangeira na acepção do artigo 43.o do Tratado, não pode beneficiar das vantagens previstas pelo regime das holding 1929 isentas. Neste contexto, a Comissão não pode aceitar o compromisso das autoridades luxemburguesas de não se opor à extensão do estatuto de isenção a título da Lei de 31 de Julho de 1929 aos estabelecimentos estáveis situados no Luxemburgo das empresas estrangeiras que respeitam as condições previstas pela Lei de 31 de Julho de 1929. Com efeito, o n.o 1 do artigo 87.o do Tratado não faz distinção segundo as causas ou os objectivos das intervenções estatais, mas define-as em função dos seus efeitos (38). Por conseguinte, a Comissão confirma a sua apreciação preliminar segundo a qual o regime em causa é desfavorável, em primeiro lugar, às empresas estrangeiras que operam no Luxemburgo que não se constituem sob a forma de sociedade de direito luxemburguês em relação às holding constituídas sob a forma de empresa estabelecida no Luxemburgo. Esta discriminação pode portanto constituir um entrave à liberdade de estabelecimento no Luxemburgo de empresas estrangeiras contrário ao Tratado e, por conseguinte, incompatível com o mercado comum.
(98)
A Comissão recorda, a este respeito, que o procedimento previsto no artigo 88.o do Tratado não deve nunca produzir um resultado contrário a outras disposições específicas do Tratado. Assim, a Comissão não pode declarar compatíveis com o mercado comum auxílios estatais em que as suas modalidades violem outras disposições do Tratado (39). No caso em apreço, como antes verificado, resulta que o regime em causa não seria vantajoso para uma empresa estrangeira que opera no Luxemburgo através de um estabelecimento secundário com a forma de um estabelecimento estável, agência ou sucursal, na acepção do artigo 43.o do Tratado, tributável no Luxemburgo. Quando um Estado-Membro atribui mesmo indirectamente uma vantagem fiscal às empresas com sede no seu território, recusando a sua concessão às empresas com sede noutro Estado-Membro, mas que disponham, todavia, de um estabelecimento secundário no Luxemburgo, a diferença de tratamento entre estas duas categorias de beneficiários será, em princípio, proibida pelo Tratado, dado que não existe entre elas nenhuma diferença de situação objectiva.
(99)
Tendo em conta todas estas considerações, a Comissão considera que o regime em causa não pode ser considerado compatível com o mercado comum.
VI. CONCLUSÕES
(100)
A Comissão verifica que o regime fiscal aplicável às holding 1929 isentas no Luxemburgo é um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado e que não lhe é aplicável qualquer das derrogações previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 87.o do Tratado. A Comissão verifica igualmente que, apesar das alterações introduzidas no regime das holding 1929 isentas pela Lei de 21 de Junho de 2005, o regime continua a proporcionar todos os benefícios fiscais em causa, embora o número de beneficiários do regime se limite às holding que auferem menos de 5 % dos seus dividendos de empresas estrangeiras sujeitas a um imposto sobre as sociedades de menos de 11 %, bem como às holding que auferem dividendos pagos por empresas estrangeiras sujeitas a um imposto sobre as sociedades de, pelo menos, 11 % ou por empresas luxemburguesas. A Comissão conclui que regime das holding 1929 isentas, tal como alterado pela Lei de 21 de Junho de 2005, constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado e que não lhe é aplicável qualquer das derrogações previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 87.o do Tratado.
(101)
A Comissão verifica que o regime de isenção atribuído pela legislação de 1929 não foi alterado fundamentalmente desde a entrada em vigor do Tratado. Por conseguinte, a Comissão considera que este regime constitui um auxílio existente na acepção da alínea b), ponto i), do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999. A Comissão considera que as alterações do regime das holding 1929 isentas, introduzidas pela Lei de 21 de Junho de 2005, não introduzem novos elementos de auxílio e não aumentam o número de beneficiários. Por conseguinte, a medida mantém a sua natureza de auxílio existente.
(102)
As autoridades luxemburguesas levantaram a questão de que a Comissão aprovou as alterações introduzidas pela Lei de 21 de Junho de 2005 no âmbito do Grupo «Código de Conduta» do Conselho consagrado ao exame das medidas fiscais prejudiciais no quadro do Código de Conduta sobre a fiscalidade das empresas (40) e que, por conseguinte, o regime das holding 1929 isentas está em conformidade com o Tratado. A Comissão verifica, em primeiro lugar, que o artigo 87.o não exclui do seu âmbito de aplicação quaisquer medidas fiscais. A Comissão verifica em seguida que nem a Lei de 31 de Julho de 1929 nem qualquer das suas alterações, incluindo as introduzidas pela Lei de 21 de Junho de 2005, foram notificadas à Comissão em conformidade com o n.o 3 do artigo 88.o do Tratado. Consequentemente, a Comissão não teve oportunidade de decidir sobre a compatibilidade do regime em questão com as regras em matéria de auxílios estatais.
(103)
Por conseguinte, não pode ser tirada qualquer conclusão relativamente ao facto de a Comissão ter participado nos trabalhos do Grupo «Código de Conduta», cujo objectivo era examinar a natureza prejudicial da medida fiscal em questão. Neste contexto, basta recordar que o procedimento de exame dos regimes fiscais do ponto de vista dos auxílios estatais é juridicamente independente dos trabalhos do Grupo «Código de Conduta». Além disso, o regime das holding 1929 isentas que o Grupo «Código de Conduta» examinou tinha um âmbito de aplicação mais limitado que o do regime visado pela presente decisão. Com efeito, o exame efectuado pelo referido grupo incidiu exclusivamente sobre a isenção dos dividendos auferidos pelas holding 1929 isentas.
(104)
Acontece que este exame não pode impedir a Comissão de proceder à presente avaliação nem pôr em causa a conclusão da Comissão segundo a qual o regime das holding 1929 isentas, regido pela Lei de 31 de Julho de 1929, tal como alterada pela Lei de 21 de Junho de 2005, constitui um auxílio estatal incompatível com o mercado comum na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(105)
A Comissão considera que deve ser posto termo à concessão das diferentes vantagens previstas pelo regime fiscal de isenção aplicável às holding 1929 isentas, procedendo-se à sua revogação ou à sua alteração para as tornar compatíveis com o mercado comum. A contar da data de notificação da presente decisão, as vantagens previstas por este regime ou suas componentes não poderão continuar a ser atribuídas a novas empresas beneficiárias registadas sob a forma de holding 1929 isenta. As autoridades luxemburguesas devem alterar para este efeito a sua legislação, o mais tardar, até 31 de Dezembro de 2006.
(106)
No que diz respeito às sociedades holding 1929 isentas existentes que beneficiam actualmente do regime de isenção fiscal descrito na presente decisão, a Comissão reconhece que o carácter de auxílio existente do regime é contrário à recuperação de qualquer auxílio concedido antes da data da presente decisão.
(107)
A Comissão toma nota do facto que os terceiros interessados não apresentaram observações ou outro elemento útil a fim de determinar se existe, para os beneficiários do regime em questão, uma expectativa legítima que justifique medidas transitórias particulares antes da supressão deste regime de auxílio. Além disso, a Comissão examinou os elementos apresentados pelas autoridades luxemburguesas sobre as actividades de financiamento das holding 1929 e os outros argumentos apresentados pelas mesmas autoridades relativos à expectativa legítima relativamente aos beneficiários actuais. Destinam-se a permitir aos referidos beneficiários conservar os efeitos do regime durante um período transitório antes da sua supressão total.
(108)
A este respeito, a Comissão considera, em primeiro lugar, que, tendo em conta o acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de Junho de 2006 (41), nem o Luxemburgo nem os beneficiários do regime podem invocar uma expectativa legítima quanto à manutenção do regime das holding 1929 isentas durante o período transitório fixado pelo Conselho (no âmbito dos trabalhos efectuados pelo Grupo «Código de Conduta») para a supressão dos elementos do regime considerados prejudiciais. O regime dos auxílios estatais, criado com base nos artigos 87.o a 89.o do Tratado e objecto do presente procedimento, é de facto distinto da acção do Conselho no âmbito dos trabalhos acima referidos.
(109)
A Comissão considera, em segundo lugar, que o regime fiscal das holding 1929 isentas é um regime de carácter permanente. Para tal, os beneficiários não podem em princípio invocar uma expectativa legítima quanto à continuidade do regime em questão para além do exercício fiscal abrangido pela isenção. A Comissão verifica em especial que o regime das holding 1929 isentas não está subordinado à realização de investimentos específicos pelos beneficiários, mas limita-se a isentar os rendimentos auferidos pelas referidas holding durante o período fiscal em causa.
(110)
No entanto, é de reconhecer que o regime das holding 1929 isentas continua a ser o previsto na Lei de 31 de Julho de 1929 e que não foi significativamente alterada desde a sua promulgação. A longevidade (76 anos), embora não pudesse constituir uma garantia de continuidade do regime ou da sua conformidade com regras em matéria de auxílios estatais, pode ter conferido aos beneficiários a expectativa de que não seria posto termo de forma súbita ao regime fiscal aplicável às suas actividades, em relação às quais tinham direito a uma perspectiva razoável de continuidade. A actividade das holding 1929 concretiza-se de resto na concessão de financiamentos de médio e longo prazo. Esta actividade é distinta da de trading financeiro a curto prazo e não poderia ser exercida sem um horizonte temporal estável.
(111)
Além disso, é exacto que as holding 1929 existentes realizaram de facto investimentos consequentes, no âmbito dos grupos multinacionais a que pertencem. Estes investimentos visam nomeadamente a criação e o desenvolvimento das infra-estruturas dos grupos multinacionais a fim de coordenar e promover o desenvolvimento das suas actividades comerciais. Pôr em causa o seu estatuto conduzirá, por conseguinte, a delicadas e complexas operações de reorganização, que requerem um prazo relativamente longo.
(112)
Do mesmo modo, foram assumidos compromissos a médio e longo prazo no que diz respeito ao pessoal e prestadores de serviços externos a fim de permitir às holding realizarem as actividades relativas aos grupos multinacionais a que pertencem. Sublinha-se a este respeito que, de acordo com as autoridades luxemburguesas, estão actualmente activas no Luxemburgo cerca de 13 000 holding 1929 isentas que contribuem para que o país seja uma praça financeira internacional atractiva, apesar de a sua população activa ser de apenas 110 000 trabalhadores. Por conseguinte, a Comissão deve estar atenta às consequências relativamente importantes que poderá produzir uma decisão de supressão imediata do regime das holding 1929 isentas sobre o emprego e o desenvolvimento económico no Luxemburgo.
(113)
Tendo em conta estes elementos, a Comissão considera razoável conceder um período transitório às holding isentas, existentes à data da presente decisão. Este período transitório termina em 31 de Dezembro de 2010. Porém, o capital das empresas que continuarem a beneficiar do regime de isenção até 31 de Dezembro de 2010 não poderá ser objecto de qualquer cessão total ou parcial durante toda a duração deste regime transitório, pelo facto de que, tendo em conta a sua natureza de sociedades de participação, se os seus títulos de capital forem transmitidos já não poderão invocar uma expectativa legítima quanto à continuação do regime de isenção fiscal. Para as isenções de rendimentos a partir de 1 Janeiro de 2011, a aplicação do regime de isenção a favor das holding 1929 isentas será assim ilegal e poderá ser objecto de recuperação de qualquer benefício concedido,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O regime fiscal actualmente em vigor no Luxemburgo a favor das sociedades holding isentas com base na Lei de 31 de Julho de 1929 (seguidamente denominadas «sociedades holding 1929 isentas») é um regime de auxílio estatal incompatível com o mercado comum.
Artigo 2.o
O Luxemburgo deve suprimir o regime de auxílio a que se refere o artigo 1.o ou alterá-lo por forma a torná-lo compatível com o mercado comum, o mais tardar, até 31 de Dezembro de 2006.
A contar da data de notificação da presente decisão, os benefícios deste regime ou das suas componentes deixarão de poder ser conferidos a novos beneficiários.
No que diz respeito às sociedades holding 1929 isentas que beneficiam do regime a que se refere o artigo 1.o à data da presente decisão, os efeitos do regime podem ser prorrogados, o mais tardar, até 31 de Dezembro de 2010. No entanto, o capital das empresas que continuarem a beneficiar do regime a que se refere o artigo 1.o até 31 de Dezembro de 2010 não poderá ser objecto de qualquer cessão total ou parcial durante toda a duração deste regime transitório de isenção.
Artigo 3.o
O Luxemburgo informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, das medidas tomadas para lhe dar cumprimento.
Artigo 4.o
O Grão-Ducado do Luxemburgo é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 19 de Julho de 2006.

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