Document ID: 32007D0374

DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 24 gennaio 2007
relativa all’aiuto di Stato C 52/2005 (ex NN 88/2005, ex CP 101/2004) al quale la Repubblica italiana ha dato esecuzione con il contributo all’acquisto di decoder digitali
[notificata con il numero C(2006) 6634]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2007/374/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l’articolo 88, paragrafo 2,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a detti articoli (1),
viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
L’11 maggio 2004 la società Centro Europa 7 srl («Europa 7») ha presentato una denuncia afferente ad aiuti di Stato relativamente all’articolo 4, primo comma, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 (legge finanziaria 2004). L’autore della denuncia ha presentato ulteriori informazioni ed osservazioni con lettera del 10 febbraio 2005, nella quale affermava che il governo italiano aveva rifinanziato la misura nel comma 211 della legge n. 311/2004 (legge finanziaria 2005) e chiedeva alla Commissione di avviare un procedimento di indagine formale. Il 3 maggio 2005 anche la società Sky Italia srl («Sky Italia») ha presentato una denuncia relativamente ai due articoli citati. Il 22 giugno 2005 ha avuto luogo una riunione tra i servizi della Commissione e Sky Italia. Il 31 agosto 2005 quest’ultimo denunciante ha presentato ulteriori informazioni concernenti modifiche alla legge 3 maggio 2004«Norme di principio in materia di assetto del sistema radiotelevisivo e della RAI - Radiotelevisione italiana SpA, nonché delega al Governo per l’emanazione del testo unico della radiotelevisione» («legge Gasparri») che regolamenta il settore televisivo in Italia. Il 31 ottobre 2005, infine, Sky Italia ha chiesto alla Commissione - in attesa di una decisione - di intimare al governo italiano di sospendere la misura ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio recante modalità di applicazione dell’articolo 88 del trattato CE (2).
(2)
Con lettere del 13 ottobre 2004, del 21 aprile 2005 e del 15 luglio 2005, la Commissione ha chiesto informazioni al governo italiano. Le informazioni sono state fornite il 5 novembre 2004, il 13 maggio 2005 e il 12 settembre 2005, a seguito di una breve proroga del termine di risposta. Il 6 giugno 2005 ha avuto luogo una riunione tra i servizi della Commissione e l’Italia.
(3)
Con lettere del 20 settembre 2005 e del 16 novembre 2005 l’Italia ha informato la Commissione della loro intenzione di non prorogare il regime nella stessa forma.
(4)
Con lettera del 21 dicembre 2005 la Commissione ha comunicato all’Italia la propria decisione di avviare il procedimento di indagine formale di cui all’articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE in relazione all’aiuto in questione (di seguito «decisione di avvio del procedimento»). La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (3). La Commissione ha invitato gli interessati a trasmettere osservazioni in merito alle misure in esame.
(5)
A seguito della proroga del termine, con lettera del 13 febbraio 2006 l’Italia ha risposto alla richiesta di presentare osservazioni formulata nella decisione di avvio del procedimento. La Commissione ha inoltre ricevuto le osservazioni delle seguenti parti interessate: Federazione nazionale imprese elettrotecniche ed elettroniche (ANIE) con lettera del 19 giugno 2006, Europa 7 con lettera del 19 giugno 2006, European Satellite Operator Association (ESOA) con lettera del 20 giugno 2006, Mediaset SpA con lettera del 20 giugno 2006, RAI - Radio Televisione Italiana con lettera del 23 giugno 2006 e Sky Italia con lettera del 26 giugno 2006. Con lettera del 12 luglio 2006 la Commissione ha trasmesso tali osservazioni all’Italia, che non ha formulato alcun commento in proposito.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELL’AIUTO
II.A DESCRIZIONE DELL’AIUTO
(6)
Oggetto del procedimento di indagine formale sono l’articolo 4, comma 1, della legge n. 350/2003 (legge finanziaria 2004), il decreto interministeriale del 30 dicembre 2003«Contributo per la televisione digitale terrestre e per l’accesso a larga banda ad Internet ai sensi dell’art. 4, commi 1 e 2, della legge 24 dicembre 2003 n. 350» e il comma 211 della legge n. 311/2004 (legge finanziaria 2005).
(7)
L’articolo 4, comma 1, della legge finanziaria 2004 prevede un contributo statale pari a 150 EUR per gli utenti che acquistino o affittino un apparecchio di ricezione denominato «set up box» o «decoder» (di seguito «decoder») che consenta la ricezione di segnali televisivi in tecnica digitale terrestre e la conseguente interattività, con uno stanziamento totale di spesa pari a 110 milioni di EUR. Va rilevato che il contributo non può essere concesso per i decoder che non ricevono segnali digitali terrestri anche se permettono la ricezione e l’utilizzazione dei servizi interattivi. Il testo dell’articolo in questione è il seguente:
«Per l’anno 2004, nei confronti di ciascun utente del servizio radiodiffusione, in regola per l’anno in corso con il pagamento del relativo canone di abbonamento, che acquisti o noleggi un apparecchio idoneo a consentire la ricezione, in chiaro e senza alcun costo per l’utente e per il fornitore di contenuti, dei segnali televisivi in tecnica digitale terrestre (T-DVB/C-DVB) e la conseguente interattività, è riconosciuto un contributo statale pari a 150 EUR. La concessione del contributo è disposta entro il limite di spesa di 110 milioni di EUR».
(8)
L’articolo 4, comma 4, precisa che il contributo per l’acquisto o noleggio dei decoder in tecnica C-DVB è riconosciuto a condizione che l’offerta commerciale indichi chiaramente all’utente i fornitori di contenuti con i quali i soggetti titolari della piattaforma via cavo abbiano concordato i termini e le condizioni per la ripetizione via cavo del segnale diffuso in tecnica digitale terrestre (T-DVB).
(9)
Secondo l’Italia, il contributo è concesso ai consumatori per l’acquisto o l’affitto di un decoder che permetta la ricezione di un segnale digitale non criptato «senza alcun costo per l’utente e il fornitore di contenuti». Sempre secondo quanto dichiarato dall’Italia, per «ricezione del segnale digitale non criptato» si intende la capacità del decoder di eseguire qualsiasi servizio interattivo fornito da qualsiasi emittente. Questa dunque sarebbe un’espressione sintetica per specificare che il decoder deve permettere le funzioni interattive non criptate (ossia deve essere non solo «interattivo» ma deve anche permettere l’«interoperabilità»). Si tratta di decoder con standard aperto per l’interfaccia per programmi applicativi (API) di cui la Multimedia Home Platform (MHP) costituisce pressoché l’unico esempio.
(10)
Il comma 211 della legge finanziaria 2005 rifinanzia il provvedimento per lo stesso limite di spesa di 110 milioni di EUR, ma il contributo per il decoder scende a 70 EUR. Il regime in questione non è più in vigore dal 1o dicembre 2005.
(11)
La misura ha avuto successo per due ragioni. Apparentemente circa 2 milioni di cittadini italiani hanno acquistato un decoder beneficiando del contributo. Tale cifra corrisponde alla metà dei decoder venduti alla fine di novembre del 2005, mentre l’altra metà delle vendite è stata acquistata dai consumatori senza ricorrere al contributo, anche se i decoder acquistati erano del tipo idoneo per beneficiarne. Inoltre, grazie alle economie di scala nella produzione che ha permesso di conseguire questo incremento della domanda, il prezzo per i consumatori dei decoder interattivi è sceso da 300/350 EUR a 150 EUR circa.
(12)
Alle due misure in esame ha fatto seguito nel 2006 una misura simile, di cui all’articolo 1, comma 572, della legge n. 266/2005 del 23 dicembre 2005 (legge finanziaria 2006), che dispone un contributo a favore degli utenti di Sardegna e Valle d’Aosta che acquistino un decoder (4) pari a 90 EUR per gli acquisti effettuati dal 1o al 31 dicembre 2005 e a 70 EUR per quelli effettuati dal 1o gennaio 2006.
(13)
Rispetto alle misure previste nel 2004/2005, la legge finanziaria 2006 collega direttamente il contributo all’interoperabilità dei decoder senza escludere a priori i decoder non terrestri.
(14)
Nella decisione dell’11 maggio 2006, l’Autorità italiana garante della concorrenza e del mercato (AGCM) ha rigettato (5) una denuncia contro il disposto dell’articolo 1, comma 572, della legge finanziaria 2006, denuncia nella quale si affermava che tale misura favoriva società collegate alla famiglia del sig. Berlusconi. Il procedimento era basato sulla legge 20 luglio 2004, n. 215, sul conflitto di interessi.
II.B ANTEFATTI
II.B.1 GLI AUTORI DELLA DENUNCIA
(15)
Europa 7 è un’impresa italiana titolare di una concessione di radiodiffusione in tecnica analogica dal 1999. L’impresa non ha tuttavia ancora potuto operare sul mercato della radiodiffusione in tecnica analogica, a causa - secondo quanto sostenuto - del comportamento delle autorità nazionali, che non hanno ancora assegnato le frequenze di cui Europa 7 necessita per trasmettere.
(16)
Sky Italia è una televisione a pagamento, emittente via satellite che appartiene a News Corporation. L’impresa è stata costituita a seguito dell’acquisizione, da parte di News Corporation, del controllo di Telepiù SpA e di Stream SpA nel 2003, una concentrazione che è stata approvata subordinatamente a determinati impegni (caso n. COMP/M.2876 Newscorp/Telepiù). A seguito degli impegni è stato richiesto a Sky Italia di cedere le proprie attività su piattaforma terrestre: l’impresa non può operare in Italia come operatore terrestre di rete o come operatore terrestre di televisione a pagamento.
II.B.2 IL CONTESTO
(17)
La misura in esame va considerata nell’ambito della digitalizzazione della radiodiffusione, che ha un’incidenza su tutte le piattaforme di trasmissione disponibili al momento attuale, ossia il cavo, il satellite e la trasmissione terrestre. In prosieguo con «DVB-T» si fa riferimento alla trasmissione video digitale su una rete terrestre. Ad altre forme di trasmissione video digitale si fa riferimento come DVB-S (via satellite) e DVB-C (via cavo). Il vantaggio principale del passaggio al digitale, rispetto alla radiodiffusione in tecnica analogica, è l’aumento della capacità di trasmissione su tutte le piattaforme ottenuta mediante un utilizzo più efficiente dello spettro delle radiofrequenze (6). Questo è particolarmente rilevante per la televisione terrestre, tenuto conto dei limiti di disponibilità dello spettro radio. Tra il 2002 e il 2005 la Commissione ha dato prova di sostenere attivamente la transizione alla trasmissione radiotelevisiva digitale, adottando numerose comunicazioni in materia (7). In tali comunicazioni la Commissione ha sostenuto inoltre la diffusione di tecnologie digitali cosiddette a «standard aperti», ossia di tecnologie che consentono l’interattività con i consumatori finali e l’«interoperabilità attraverso interfacce di programmi (API) aperte»: in altre parole, la possibilità per diversi produttori e consumatori di essere collegati tra loro grazie a una tecnologia unica, liberamente utilizzabile da tutti gli operatori presenti sul mercato.
(18)
La visione di programmi trasmessi in digitale con gli apparecchi televisivi più comunemente diffusi richiede l’utilizzo di un decoder (anche se in alcuni apparecchi televisivi di fabbricazione più recente il decoder è già integrato). Sul mercato esistono diversi tipi di decoder digitali che possono essere classificati, grosso modo, come segue in base alle loro caratteristiche e funzioni: a) semplice decodificazione di programmi digitali in piattaforma terrestre o satellitare; b) interattività (la possibilità di inviare informazioni alle emittenti); c) accesso condizionato (la possibilità di decodificare servizi di televisione a pagamento); d) interoperabilità (la possibilità di usare gli stessi decoder per ricevere programmi trasmessi da diverse emittenti nella stessa piattaforma). L’interoperabilità può essere facilmente conseguita grazie all’adozione di standard aperti da parte delle emittenti e all’utilizzo delle corrispondenti interfacce aperte nei decoder; in alternativa, l’interoperabilità richiederebbe che i proprietari di tecnologie proprietarie non aperte accettassero di mettere a disposizione le necessarie specifiche tecniche. Benché in teoria un decoder possa offrire una serie di combinazioni delle funzioni sopra descritte, in pratica le categorie di decoder più diffuse sono le seguenti: a) i cosiddetti «zapper» (funzione di semplice decodificazione); b) i decoder proprietari di Sky (interattivi, con accesso condizionato, ma non «aperti»); e c) i decoder sovvenzionati (interattivi, con accesso condizionato e «aperti»).
(19)
In Italia esistono quattro piattaforme di radiodiffusione televisiva: i) via satellite, sul quale sono disponibili i principali canali in chiaro più i canali di Sky Italia, ai cui programmi è possibile accedere mediante abbonamento o con accordi di pay per view; ii) televisione hertziana terrestre (8), sulla quale nel dicembre 2005 operavano 6 emittenti nazionali, ossia RAI (in chiaro), Mediaset (9) (in chiaro e pay per view), Telecom Italia Media/La 7 (in chiaro e pay per view), Holland Coordinator & Service Company Italia (HCSC) che è proprietaria di Prima TV/DFree, Gruppo l’Espresso e Television Broadcasting Systems (in chiaro) (10). Si contano inoltre quasi 500 operatori locali di radiodiffusione terrestre analogica e 78 (11) operatori locali di televisione digitale; iii) via cavo, su cui opera Fastweb (in chiaro e servizi a pagamento); e iv) X-DSL, su cui operano Fastweb e Rosso Alice di Telecom Italia (in chiaro e servizi a pagamento).
(20)
Sky Italia è una televisione satellitare a pagamento che detiene una posizione quasi monopolistica sul mercato italiano della radiodiffusione satellitare di programmi televisivi a pagamento, ma che, come si è già ricordato, non può operare in Italia come operatore terrestre di rete o come operatore terrestre di televisione a pagamento.
(21)
Le trasmissioni via cavo sono praticamente inesistenti in Italia, sebbene Fastweb - proprietario di una rete via cavo e operatore di televisione a pagamento presente in alcune città italiane - abbia acquisito, al marzo 2004, circa 140 000 utenti TV utilizzando un’infrastruttura a fibre e DSL.
(22)
La ricezione televisiva in Italia continua ad avvenire principalmente per via terrestre, con una penetrazione del mercato pari a circa 19 milioni di famiglie su un totale di 22 milioni. I principali operatori sul mercato sono l’emittente del servizio pubblico (RAI), con tre canali, e l’emittente commerciale Mediaset, anch’essa con tre canali. Ai due operatori corrisponde circa l’85 % del pubblico televisivo in Italia. In una decisione dell’11 marzo 2005, l’Autorità italiana per le garanzie nelle comunicazioni (di seguito «AGCOM») ha esaminato il mercato televisivo alla luce della legge n. 112/2004, è giunta alla conclusione che i due operatori detengono una posizione dominante collettiva su tale mercato (12) e ha imposto loro una serie di obblighi (13) a tutela del pluralismo del mercato stesso. Inoltre, il 27 giugno 2006 l’AGCOM ha notificato alla Commissione la definizione dei mercati rilevanti nel mercato della televisione analogica terrestre e la valutazione del significativo potere di mercato, concludendo che RAI e Mediaset detenevano una posizione dominante collettiva su tale mercato; l’AGCOM non ha però comunicato le misure correttive di tale situazione. Il 27 luglio 2006, a norma dell’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva 2002/21/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, che istituisce un quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro) (14), la Commissione ha inviato all’AGCOM le sue osservazioni in cui, pur sostanzialmente concordando con le conclusioni dell’Autorità, chiedeva un’analisi più approfondita e invitava l’AGCOM a comunicarle prima possibile le misure correttive. Infine, la Commissione ha attualmente in esame una denuncia in cui si afferma che la legge n. 112/2004, che regolamenta il passaggio (switch-over) dalla tecnica di radiodiffusione analogica a quella digitale terrestre, crea delle barriere all’ingresso di nuovi concorrenti sui mercati della pubblicità televisiva e dei servizi di trasmissione. Dopo aver chiesto all’Italia di presentare le loro osservazioni in merito alla denuncia e dopo aver inoltrato una richiesta di informazioni sia all’Italia che alle aziende interessate dalle misure, il 19 luglio 2006 è stata inviata all’Italia una lettera di costituzione in mora relativa alla violazione delle direttive 2002/21/CE citata, 2002/20/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elettronica (direttiva autorizzazioni) (15) e 2002/77/CE della Commissione, del 16 settembre 2002, relativa alla concorrenza nei mercati delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica (16). L’Italia ha risposto il 15 settembre 2006. Successivamente all’invio di quest’ultima risposta, la Commissione ha ricevuto dallo Stato italiano copia del progetto di legge di riforma della normativa italiana nel settore radiotelevisivo, riforma che si propone di rimediare ai problemi sollevati nella lettera di costituzione in mora: tale progetto di legge è attualmente al vaglio della Commissione.
(23)
Nel giugno 2005 il tasso complessivo di penetrazione della televisione digitale corrispondeva al 34,5 % delle famiglie, con un totale di circa 7,3 milioni di spettatori. Questa cifra comprende gli spettatori della televisione digitale terrestre, della televisione via satellite e della televisione via cavo/ADSL. Gli spettatori della televisione digitale terrestre erano il 10 % delle famiglie; oltre un terzo di questi (0,8 milioni) erano anche spettatori di contenuti televisivi pay per view (17). All’atto della pubblicazione della presente decisione, tuttavia, i due tipi di offerta di televisione digitale - terrestre e satellitare - dovrebbero aver raggiunto entrambi un bacino d’utenza simile (5 milioni di spettatori per il satellite e 4 milioni per il digitale terrestre).
(24)
La penetrazione della televisione satellitare è limitata: nel giugno del 2005 circa il 16 % delle famiglie (4,8 milioni di persone) possedeva un’antenna parabolica. All’incirca i quattro quinti di queste famiglie hanno un abbonamento alla piattaforma DTH (satellite) di Sky Italia: quest’ultima contava circa 3,3 milioni di utenti nel giugno 2005 e, secondo le stime, aveva raggiunto i 3,9 milioni di abbonati alla fine dello stesso anno. Sky Italia rappresenta quindi il terzo operatore televisivo in Italia (18).
(25)
Per contrastare la pirateria, dalla fine del 2004 Sky ha iniziato a codificare il suo segnale con la cosiddetta tecnologia proprietaria NDS, di proprietà per il mercato italiano di una controllata del gruppo Newscorp, che è la società madre di Sky. Si tratta di un tipo di tecnologia proprietaria e «chiusa», dato che l’accesso ai decoder NDS richiede la disponibilità di accesso alla tecnologia o a determinate componenti dei decoder, contrariamente a quanto avviene con i decoder a interfaccia comune aperta. Sky affitta ai suoi abbonati decoder che utilizzano questa tecnologia «chiusa»: quando ha deciso di adottare la tecnologia NDS, la società ha provveduto a sostituire tutti i decoder in possesso dei suoi abbonati.
(26)
Le emittenti digitali terrestri, invece, utilizzano oggi una tecnologia cosiddetta «aperta», ossia una tecnologia che usa standard aperti per l’interattività. Si tratta della sola tecnologia in grado di consentire, al momento, la ricezione simultanea di tutti i canali di televisione digitale terrestre con un decoder unico - riproducendo quindi l’attuale situazione per la tecnologia analogica - più l’interattività e le funzioni di accesso condizionato che permettono l’utilizzo di carte prepagate per il pay per view.
(27)
La misura di aiuto in esame è destinata ai decoder che consentono la ricezione di trasmissioni in digitale terrestre in cui vengono forniti servizi interattivi. La tecnologia digitale può permettere la trasmissione di un maggior numero di canali televisivi, all’interno della stessa frequenza, rispetto alla tecnologia analogica. I vantaggi derivanti dall’utilizzo di interfacce aperte sono già stati illustrati in precedenza.
(28)
L’Italia ha avviato il processo di digitalizzazione con la legge 20 marzo 2001, n. 66, che stabiliva che il passaggio al digitale («switch over») sarebbe dovuto essere completato e la trasmissione con il sistema analogico sarebbe dovuta essere sospesa (il cosiddetto «switch off») entro il dicembre del 2006. A partire dalla fine del 2003 le trasmissioni in digitale (T-DVB) sono state effettuate assieme a quelle in tecnica analogica (la cosiddetta «fase in simulcast»). Il decreto-legge 22 dicembre 2005, n. 273, ha rimandato al 2008 la data dello switch off; il 30 agosto 2006, poi, il ministro delle Comunicazioni Gentiloni ha dichiarato che lo switch off è ulteriormente rimandato al 30 novembre 2012 (19).
(29)
Nel frattempo, in base alla legge n. 112/2004, che regolamenta il settore in Italia, soltanto le emittenti che già trasmettono con la tecnica analogica possono richiedere autorizzazioni alle trasmissioni digitali sperimentali e/o concessioni per le trasmissioni in digitale. Gli operatori analogici non hanno l’obbligo formale di liberare le frequenze - che non sono mai state riassegnate o soggette a una vendita regolamentata da parte dell’Italia - utilizzate per le trasmissioni in tecnica analogica dopo il passaggio al digitale. I nuovi concorrenti possono avere accesso al mercato soltanto acquistando frequenze da operatori già presenti sul mercato stesso. Alla data del dicembre 2005 erano già state concesse le autorizzazioni per 7 multiplex (blocchi di frequenze contenenti uno o più programmi) per il digitale terrestre. La RAI e Mediaset hanno due multiplex, mentre Telecom Italia/TV International, D-Free e Gruppo l’Espresso hanno un multiplex a testa. In base al sistema di regolamentazione italiano, gli operatori di rete che detengono più di una concessione per la radiodiffusione in digitale devono concedere l’accesso al 40 % della propria larghezza di banda a fornitori di contenuti indipendenti. Nel 2006, Telecom Italia e l’operatore mobile H3G, dopo aver rilevato infrastrutture e autorizzazioni da operatori analogici regionali e locali già esistenti, hanno fatto il loro ingresso sul mercato del digitale terrestre e avviato la realizzazione di due nuovi multiplex con la digitalizzazione delle reti acquistate.
(30)
La distinzione tra emittenti e operatori di rete non è particolarmente rilevante per le principali emittenti italiane nel settore della televisione terrestre perché sia RAI che Mediaset, La7 e D-Free hanno una propria controllata per la trasmissione terrestre. Va osservato che il mercato televisivo italiano è caratterizzato da una forte integrazione verticale tra operatori di rete ed emittenti. L’obbligo della separazione giuridica tra i due tipi di società è stato introdotto dall’AGCOM soltanto con la delibera 435/01/CONS del 2001, ma unicamente per quanto riguarda la televisione digitale. Gli operatori di rete nella televisione via satellite non sono invece integrati con le emittenti.
(31)
Per quanto riguarda la copertura in termini di T-DVB - secondo l’AGCOM (20) - nel 2004 più del 50 % della popolazione era effettivamente coperto da almeno 2 multiplex, mentre il 60 % era potenzialmente coperto da 3 multiplex. In base alla tendenza del mercato, la copertura dovrebbe aumentare considerevolmente. Secondo l’Italia, l’85 % delle famiglie potrebbe potenzialmente essere coperto da almeno 2 multiplex dopo il passaggio al digitale terrestre. D’altro canto, la radiodiffusione via satellite potrebbe coprire praticamente il 100 % della popolazione.
(32)
Per quanto riguarda i programmi, secondo l’Italia nel giugno del 2005 venivano trasmessi in chiaro sulle frequenze digitali terrestri 23 canali nazionali e circa 250 programmi locali. Dieci di questi canali nazionali erano trasmessi in simulcast con la televisione terrestre analogica (trasmissione simultanea in tecnica analogica e digitale); quattro canali erano stati creati appositamente per la radiodiffusione digitale; gli altri canali venivano trasmessi in simulcast con trasmissioni via satellite.
(33)
Come si è già ricordato, il mercato televisivo era caratterizzato in passato dalla visione di massa della televisione in chiaro trasmessa per via terrestre analogica e dall’offerta di televisione a pagamento via satellite. L’introduzione della televisione digitale terrestre e lo sviluppo della televisione via cavo e di Internet modificano questo modello. In effetti, a partire dal gennaio 2005 Mediaset e Telecom Italia (attraverso La7) hanno lanciato su T-DVB un servizio di televisione a pagamento per le partite di calcio di serie A basato su un sistema di carte prepagate. Al tempo stesso, TF1 (che detiene il 49 % dell’emittente D-Free) ha dichiarato il suo potenziale interesse per il lancio di canali a pagamento sul proprio multiplex T-DVB. I servizi di televisione a pagamento sono consentiti, con il sistema delle carte prepagate, dalla tecnologia digitale interattiva contenuta nei decoder sovvenzionati con la misura in esame.
(34)
Il totale delle entrate raccolte sul mercato televisivo nel 2005 ammontava a 6 851 milioni di EUR, di cui circa il 57 % (3 885 milioni di EUR) ricavati dalla pubblicità e il 21 % dal canone radiotelevisivo versato alla RAI e dall’offerta di televisione a pagamento (rispettivamente 1 483 e 1 437 milioni di EUR). Le entrate della televisione a pagamento sono rappresentate da 1 199 milioni di EUR degli abbonamenti (con un aumento del 26,4 % dal 2004) e da 238 milioni di EUR del pay per view (con un aumento del 65 % dal 2004): una quota considerevole (45 milioni di EUR) di quest’ultima cifra è rappresentata dai ricavi dai nuovi servizi di televisione digitale terrestre.
II.C MOTIVI CHE GIUSTIFICANO L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(35)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha osservato, anzitutto, che la misura descritta sembrava rispondere all’insieme dei criteri di cui all’articolo 87, paragrafo 1, e poteva pertanto essere considerata un aiuto di Stato. In particolare, l’aiuto in esame operava una discriminazione tra emittenti terrestri e operatori di rete via cavo già presenti sul mercato, da un lato, e operatori satellitari ed altre emittenti terrestri che non potevano al momento svolgere la loro attività, dall’altro. La Commissione ha osservato che i beneficiari ricevono un vantaggio indiretto e ha chiesto alle parti interessate di suggerire metodi per quantificare con precisione tale vantaggio.
(36)
La Commissione ha inoltre espresso dubbi sulla compatibilità dell’aiuto con il trattato CE. Al caso in esame non sembrano applicarsi né le deroghe al divieto generale degli aiuti, di cui all’articolo 87, paragrafo 2, del trattato CE, né la deroga di cui all’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE. La Commissione ritiene particolarmente problematico il fatto che l’obiettivo perseguito dall’Italia - ossia la diffusione di standard aperti per la televisione digitale - sia stato raggiunto causando un danno sproporzionato alla concorrenza e mediante una inutile violazione del principio della neutralità tecnologica.
(37)
Infine, la Commissione ha avviato il procedimento di indagine formale per dare al governo italiano e alle parti interessate la possibilità di formulare le loro osservazioni sulla valutazione provvisoria della Commissione in merito alla misura in esame e di trasmettere alla Commissione tutte le relative informazioni.
III. OSSERVAZIONI DELLE PARTI
(38)
In generale, sia le autorità italiane che Mediaset hanno ribadito che la misura in esame non costituisce un aiuto e che, qualora lo fosse, si tratterebbe di un aiuto compatibile. La RAI ha dichiarato di aver dovuto agire nei limiti imposti dai suoi obblighi legali, e quindi di non aver potuto beneficiare della misura. Gli autori della denuncia e l’ESOA hanno invece confermato che a loro parere la misura costituisce un aiuto illegittimo.
III.A OSSERVAZIONI DELL’ITALIA, DI MEDIASET E DELLA RAI
(39)
In primo luogo, le autorità italiane e Mediaset fanno riferimento alla decisione dell’AGCOM (21) di rigettare una denuncia presentata contro il disposto dell’articolo 1, comma 572, della legge finanziaria 2006, ossia contro la misura che sostituisce la misura in esame. L’autore di questa denuncia sosteneva che l’articolo 1, comma 572, della legge finanziaria 2006 andava a favore dei decoder distribuiti da società collegate alla famiglia del sig. Berlusconi. La procedura era basata sulla legge sul conflitto di interessi riguardante titolari di cariche di governo (22).
(40)
Le osservazioni delle autorità italiane più direttamente legate al contenuto della decisione di avvio del procedimento sono che la misura non costituisce aiuto perché: a) i beneficiari non ricevono un vantaggio e b) non vi è distorsione della concorrenza. Anche qualora costituisse aiuto, la misura sarebbe compatibile in virtù delle deroghe di cui all’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), del trattato CE e all’articolo 87, paragrafo 3, lettere b), c) e d), del trattato CE. Le autorità italiane concordano poi sul fatto che non si configura un aiuto ai produttori di decoder e che operatori di rete ed emittenti devono essere messi sullo stesso piano. Mediaset ha sollevato punti simili, pur ricorrendo talvolta ad argomenti diversi.
III.A.1 LA MISURA NON COSTITUIREBBE AIUTO
III.A.1.1 Il vantaggio selettivo non sarebbe accertato
(41)
L’Italia sostiene che non vi è la ragionevole certezza che i beneficiari avrebbero dovuto farsi carico dei costi sovvenzionati dallo Stato con la misura in esame, dal momento che non vi è alcuna prova che i medesimi beneficiari avrebbero sovvenzionato l’acquisto dei decoder da parte dei consumatori. Esse sostengono che, a differenza di quanto deciso dalla Corte nella causa Paesi Bassi/Commissione (23) l di avvio del procedimento, non sussisteva neppure un incentivo economico a sovvenzionare i consumatori per i beneficiari, in quanto: a) questi ultimi sono gli operatori già presenti sul mercato e non hanno alcun interesse nel portare a termine il passaggio al digitale, perché, una volta completato, dovranno far fronte a una concorrenza più forte dato che i consumatori dotati di tecnologia digitale potranno rivolgersi a un numero molto maggiore di concorrenti; b) il mercato del pay per view era di dimensioni troppo ridotte per compensare una eventuale perdita di questo tipo e non può costituire l’unico motivo per sovvenzionare l’acquisto di decoder da parte dei consumatori, se si considera la percentuale di entrate derivanti dal pay per view nel 2004 e nel 2005; c) la scadenza fissata per la cessazione delle trasmissioni in tecnica analogica («switch off») non era sufficientemente attendibile, dato che, in assenza di una determinata massa di consumatori, non era possibile che tale switch off avesse luogo.
(42)
Sarebbe impossibile determinare l’importo delle risorse statali trasferite ai beneficiari in questione. Nel caso dell’aiuto di Stato C-25/2004 oggetto della decisione 2006/513/CE (24), la Commissione ha escluso T-System dal numero dei beneficiari perché non era possibile accertare la sussistenza e l’importo di un trasferimento di risorse a favore di tale società.
(43)
In secondo luogo, Mediaset ribadisce che emittenti terrestri e emittenti via satellite non sono società comparabili: gli operatori di televisione digitale terrestre, infatti, sono tenuti soltanto a realizzare la digitalizzazione e a incentivare il passaggio al digitale per tappe progressive (con il simulcast e lo switch off) e, pertanto, le emittenti terrestri sono soggette ad obblighi specifici del servizio pubblico - con l’obiettivo di garantire la disponibilità della radiodiffusione terrestre su tutto il territorio italiano - e sono tenute a utilizzare tecnologie aperte. Secondo quanto sostiene Mediaset, il regime si prefiggeva di agevolare la transizione dalla tecnica analogica a quella digitale e di promuovere lo sviluppo di standard aperti in un contesto in cui era stato fissato un termine di legge per il passaggio obbligatorio dalla radiodiffusione in tecnica analogica a quella in digitale - il cosiddetto «switchover» digitale - che imponeva costi onerosi specifici agli operatori di televisione terrestre digitale (i costi delle infrastrutture per Mediaset erano molto elevati). Mediaset contesta inoltre quanto si afferma nella decisione di avvio del procedimento, sostenendo che non esiste alcuna difesa contro l’ingresso sul mercato di nuovi concorrenti mediante l’acquisto di infrastrutture di radiodiffusione (Mediaset cita ad esempio H3G, entrata sul mercato grazie all’acquisto di un’emittente locale), e che i nuovi concorrenti non devono sostenere i costi del simulcast.
(44)
Allo stesso modo, la RAI ribadisce che la posizione della Commissione non tiene conto degli obblighi che incombono all’azienda in quanto emittente televisiva di servizio pubblico e che, secondo la RAI, azzerano i presunti vantaggi ottenuti. Questo perché: i) la RAI può effettuare il passaggio al digitale (dato che è l’azienda di servizio pubblico) solo se il tasso di penetrazione della televisione digitale terrestre raggiunge quello della televisione in tecnica analogica; e ii) la RAI era tenuta a scegliere i suoi investimenti nel settore della radiodiffusione in digitale terrestre in conformità dei suoi obblighi di legge, e non in funzione di criteri di mercato, dato che era obbligata a predisporre entro il 1o gennaio 2005 due multiplex, per una copertura totale di almeno il 70 % della popolazione, con l’obiettivo di conseguire rapidamente il passaggio al digitale, aiutata in questo dai contributi ai decoder. I costi totali ammontavano a 150 milioni di EUR. Data la scadenza prevista per il passaggio al digitale, il fatto che la RAI trasmette solo programmi in chiaro, il numero assai limitato di spettatori e la mancata inclusione dei costi della digitalizzazione nel canone di abbonamento annuo per il 2004, il 2005 e il 2006, i soli costi sostenuti dalla RAI sono quelli per la tecnologia (frequenze e infrastrutture), costi di cui l’azienda pubblica dovrebbe farsi carico senza il contributo in questione, mentre l’accelerazione del passaggio al digitale non garantiva entrate supplementari.
III.A.1.2 Distorsione della concorrenza
(45)
In primo luogo, l’Italia ribadisce che gli operatori terrestri e quelli satellitari non sono concorrenti sullo stesso mercato della televisione a pagamento in quanto coprono segmenti diversi di mercato, vale a dire il segmento della televisione in chiaro e il segmento della televisione a pagamento. Non solo, ma le offerte di televisione pay per view sono iniziate soltanto nella seconda metà del 2005. La separazione dei due mercati vale anche per gli operatori di rete, come ha confermato l’AGCOM con una sua delibera (25), in linea con la decisione RAI/Rami d’azienda (26) e con l’indagine conoscitiva riguardante il settore televisivo dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (27).
(46)
Inoltre, il costo del decoder incide solo marginalmente sulla scelta del consumatore tra le due diverse piattaforme. L’assenza di distorsione della concorrenza è confermata dal fatto che nel primo semestre del 2005 gli abbonamenti di Sky hanno registrato un aumento del 7,4 %.
(47)
Argomentazioni simili sono state avanzate da Mediaset, la quale ribadisce che la misura in esame non è selettiva poiché l’aiuto è concesso ai consumatori, e che il carattere di selettività deriva dalla scelta commerciale di Sky di utilizzare la tecnologia NDS: è quest’ultima a determinare la discriminazione e a consentire a Sky di far pagare l’abbonamento per recuperare il costo dei decoder. Tutti gli operatori, se lo desiderano, possono utilizzare la tecnologia che dà loro il diritto a beneficiare dei contributi in questione.
III.A.2 COMPATIBILITÀ
(48)
L’Italia sottolinea, come osservazione di carattere generale, che la Commissione riconosce i vantaggi dell’interoperabilità e che l’esclusione dei decoder satellitari dal beneficio è dovuta al fatto che, al momento in cui è stata introdotta la misura di aiuto, non esistevano decoder satellitari in grado di consentire l’interoperabilità. Inoltre, dopo la legge finanziaria 2006 che includeva anche i decoder satellitari, Sky non ha modificato le caratteristiche del suo decoder per beneficiare del contributo in esame.
III.A.2.1 Articolo 87, paragrafo 2, lettera a), del trattato CE
(49)
L’Italia sostiene che la percentuale - indicata dall’AGCOM e riferita dalla Commissione al punto 55 della decisione di avvio del procedimento (28) - del 50 % delle famiglie provviste di decoder entro fine 2006 o fine 2008 è bassa, soprattutto se si tiene conto dell’obiettivo di diffondere i decoder interattivi e più costosi. La riduzione di prezzo derivante dalle economie di scala determinate dai contributi consentirebbe l’acquisto del decoder anche alle famiglie povere.
III.A.2.2 Articolo 87, paragrafo 3, lettera b), del trattato CE
(50)
La misura in esame promuoverebbe la realizzazione di un progetto di comune interesse europeo - il passaggio al digitale (o switchover) - che è parte di un programma transnazionale sostenuto da diversi Stati membri, in conformità con la giurisprudenza esistente (C-62/87 e C-72/87, punto 22); quanto all’esclusione del satellite, viene spiegata nell’osservazione di carattere generale citata in precedenza.
III.A.2.3 Articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE
III.A.2.3.a Aiuto concepito in modo adeguato
(51)
L’esistenza di un termine fissato per legge non è sufficiente a garantire la cessazione delle trasmissioni in tecnica analogica se la domanda non è incentivata: i consumatori, infatti, non sarebbero pronti, dato che le emittenti terrestri già presenti sul mercato non hanno alcun interesse a sovvenzionare l’acquisto del decoder da parte del consumatore in un contesto in cui la maggior parte dei consumatori utilizzano la televisione analogica terrestre.
(52)
Il contributo per il digitale terrestre versato ai consumatori si giustificherebbe perché, sul digitale terrestre, essi non sostengono costi aggiuntivi per la visione dei programmi in chiaro, diversamente da quanto avviene per la televisione via satellite che richiede al consumatore l’acquisto dell’antenna parabolica e la corresponsione di un abbonamento per il servizio di televisione a pagamento. Nel caso della televisione via cavo, le autorità italiane hanno giustificato i contributi ai decoder, malgrado l’esistenza di costi aggiuntivi, in quanto tali costi non sono direttamente legati ai servizi televisivi e perché, in generale, l’Italia intendeva incentivare lo sviluppo della banda larga.
(53)
L’Italia contesta l’opinione della Commissione secondo cui la misura in esame incide sulla concorrenza tra le piattaforme, ma ritengono che «in prospettiva, la nuova piattaforma digitale aumenterà la concorrenza tra i diversi segmenti del mercato televisivo» a vantaggio dei consumatori.
(54)
L’affermazione della Commissione secondo cui gli operatori esistenti ricevono già una compensazione per il passaggio al digitale, in quanto la tecnologia digitale permette una maggior capacità di trasmissione a costi inferiori, non terrebbe conto dell’autentico rapporto costi/benefici di tale passaggio, visto che gli operatori di rete già presenti sul mercato che detengano più di una concessione per la radiodiffusione in digitale devono concedere l’accesso al 40 % della propria larghezza di banda a fornitori di contenuti con cui non hanno legami di proprietà.
(55)
I principali beneficiari del passaggio al digitale (i nuovi concorrenti sul mercato) non coincidono con quelli che ne sostengono i costi (i consumatori e, soprattutto, gli operatori esistenti). Poiché l’accresciuta concorrenza cui devono far fronte non è compensata da una riduzione dei costi, gli operatori già presenti sul mercato non sono incentivati a cessare le trasmissioni in tecnica analogica; non solo, ma anche qualora essi ricevano un qualsiasi vantaggio, esso dovrebbe essere considerato una compensazione per i costi sostenuti. Mediaset fa valere lo stesso argomento.
(56)
Mediaset afferma inoltre che imporre semplicemente agli operatori terrestri di sostenere anche i costi dei decoder, oltre ai costi determinati dal passaggio al digitale, non consentirebbe di raggiungere una copertura sufficiente ed esporrebbe Mediaset al rischio di essere «parassitati» (cosiddetto «free riding») da parte di altre società, in quanto i decoder «a tecnologia aperta» potrebbero essere utilizzati dal consumatore per la visione dei canali concorrenti.
(57)
Quando si è applicata la misura in esame, l’interattività dei decoder satellitari era molto limitata per via dell’utilizzo di una tecnologia proprietaria senza standard API aperti. L’Italia sottolinea che, ad oggi, non sono disponibili sul mercato decoder satellitari «interoperativi», anche dopo le modifiche introdotte nella legge finanziaria 2006. L’esigenza di incentivare la disponibilità di servizi interattivi viene messa in evidenza anche da Mediaset.
III.A.2.3.b Evitare le inutili distorsioni della concorrenza
(58)
L’Italia sottolinea che il mercato della televisione pay per view è diverso da quello della televisione via satellite: si tratta di due prodotti diversi. In ogni caso, l’aiuto in esame serve ai nuovi concorrenti per avere accesso al mercato della televisione a pagamento, il che dovrebbe comportare maggiori vantaggi per i consumatori.
(59)
Mediaset afferma che non sono state introdotte inutili distorsioni della concorrenza in quanto: i) la discriminazione è semplicemente la conseguenza delle scelte commerciali di Sky; ii) la televisione terrestre trasmette i canali locali, mentre l’80 % dei programmi locali non viene trasmesso dal satellite in quanto le entrate dei canali locali non sono sufficienti a sostenere i costi di trasmissione (il satellite non è comparabile con la radiodiffusione in chiaro); e iii) il mancato funzionamento del mercato si configura soltanto per quanto riguarda i decoder per il digitale terrestre e non per i decoder satellitari, dal momento che la televisione via satellite si basa su un sistema di abbonamenti e può recuperare i costi sostenuti nel fornire i decoder ai suoi clienti e, inoltre, dato che Sky, in quanto monopolista, non è esposto al fenomeno del parassitismo.
III.A.2.4 Articolo 87, paragrafo 3, lettera d), del trattato CE
(60)
Nella decisione 2006/513/CE (29), la Commissione ha dichiarato che l’aiuto non era compatibile ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera d), del trattato CE perché non era legato a un particolare contenuto culturale né mirato a piccoli operatori locali che verrebbero altrimenti esclusi dalla piattaforma terrestre. In Italia vi sono numerose emittenti terrestri locali che trasmettono un prodotto culturale chiaramente identificato che l’Italia intende proteggere. Visto che il satellite - anche secondo il parere di esperti che lavorano per la Commissione - non si presta efficacemente alla fornitura di servizi locali, i decoder satellitari non devono beneficiare del contributo in esame.
III.A.3 RECUPERO
(61)
La Commissione non dovrebbe imporre il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario. Ciò avviene quando vi sia, fin dall’inizio, la consapevolezza dell’impossibilità di procedere al recupero (30). Nel caso in esame è impossibile determinare quale emittente abbia beneficiato di un trasferimento di risorse statali e per quale importo: pertanto, la Commissione non dovrebbe chiedere il recupero dell’aiuto. L’Italia, inoltre, afferma che le emittenti non potevano opporsi in alcun modo al contributo, cosicché, anche qualora i beneficiari avessero adottato un comportamento diligente, non avrebbero potuto rifiutarlo. La Commissione ha adottato un ragionamento di questo tipo nella decisione 2006/513/CE (31).
III.B OSSERVAZIONI DI SKY ITALIA, DELL’ESOA E DI EUROPA7
(62)
Sky Italia, ESOA ed EUROPA7 concordano con la Commissione che la misura in esame costituisce un aiuto a favore degli operatori di televisione digitale terrestre. Non contestano, inoltre, la conclusione in via preliminare secondo cui la misura non costituisce un aiuto a favore dei produttori di decoder: i due autori della denuncia, in particolare, non contestano tale conclusione, sebbene nelle denunce che aveva presentato Sky Italia avesse dichiarato il contrario.
(63)
Sky Italia concentra la sua analisi sulle ricadute positive della misura, secondo quanto afferma, per gli operatori di televisione digitale terrestre, ossia principalmente Mediaset e Telecom Italia. Secondo quanto sostiene Sky, all’epoca della concentrazione Telepiù/Newscorp la Commissione aveva definito un elenco di barriere all’ingresso sul mercato e all’espansione degli operatori di televisione digitale terrestre che richiedevano delle misure correttive (32). Contrariamente a quanto ipotizzato dalla Commissione, grazie ai contributi i nuovi concorrenti - che erano poi, in realtà, gli operatori già presenti sul mercato della televisione analogica - hanno permesso una rapida espansione della televisione digitale terrestre.
(64)
I contributi in esame hanno comportato per Mediaset e Telecom Italia un triplice vantaggio: anzitutto, visto che l’accesso ai decoder del digitale terrestre e quello alle emittenti televisive di digitale terrestre sono complementari, la riduzione di prezzo dei decoder ha determinato un incremento della domanda sia di decoder che di emittenti - è infatti normale che le emittenti di digitale terrestre creino una base per la loro piattaforma, così come ha fatto Sky, sostenendo costi che non hanno ancora recuperato - e i contributi sono serviti agli operatori di digitale terrestre per convincere i consumatori a passare alla loro nuova offerta televisiva. La misura ha inoltre contribuito a evitare il problema del parassitismo nella creazione di una base di clientela.
(65)
In secondo luogo, in base a uno studio della Global Equity Division della Deutsche Bank (33)«i contributi permetterebbero a Mediaset di fare il suo ingresso a basso rischio e a basso costo nel mercato della televisione a pagamento». I contributi hanno ridotto i costi di finanziamento per Mediaset e Telecom Italia: a) direttamente, in quanto per ottenere lo stesso effetto ottenuto grazie ai contributi le società di televisione digitale terrestre avrebbero dovuto realizzare investimenti per 100 milioni, cioè metà dei costi totali degli investimenti in infrastrutture sostenuti da Mediaset alla data del gennaio 2005; e b) indirettamente, in quanto hanno diminuito l’incertezza quanto alla riuscita del passaggio al digitale.
(66)
Infine, data la natura «bilaterale» del mercato, una base di clientela ampia, in grado di ottenere contenuti «di richiamo» a prezzo ridotto, conferisce anche un vantaggio sul mercato della pubblicità.
(67)
Sky afferma che i suddetti vantaggi sono selettivi, in quanto la sua libertà commerciale era limitata dato che il suo tasso di crescita era ridotto, con un conseguente aumento dei suoi costi di capitale. La società fornisce una serie di cifre a sostegno della sua affermazione secondo cui l’aumento delle vendite di decoder per il digitale terrestre - vendite sovvenzionate dallo Stato - ha avuto effetti negativi sulle vendite del suo pacchetto «Premium Sports».
(68)
Europa7 sostiene del pari che è stato conferito un vantaggio alle emittenti e ad altri operatori nel settore della televisione digitale terrestre. Europa7 cita l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, la quale ha riconosciuto che la misura ha avuto le seguenti conseguenze: metà dei decoder sono stati acquistati ricorrendo al contributo; la diffusione del digitale terrestre nel primo semestre del 2005 è raddoppiata grazie alla televisione digitale terrestre a pagamento, mentre la televisione satellitare a pagamento ha registrato un incremento di un solo punto percentuale.
(69)
Il vantaggio conferito è selettivo dal momento che il contributo non ha favorito l’accesso al mercato di Europa7, alla quale non sono ancora state attribuite le frequenze di trasmissione, ma ha semplicemente permesso a Mediaset e alla RAI di saturare la domanda e gli investimenti e di estendere il loro potere di mercato al settore della televisione digitale.
(70)
In secondo luogo, Europa7 afferma che la misura non è giustificata da nessuna motivazione di interesse generale, in quanto: i) gli incentivi ai consumatori per l’acquisto di decoder per il digitale terrestre sono legati all’accesso ad attività commerciali; ii) il passaggio al digitale è già stato rimandato; e iii) se la misura favorisce la concorrenza nel senso che limita il potere di mercato di Sky, essa va però a favore degli operatori oligopolisti già presenti sul mercato della televisione analogica, i quali sono titolari di concessioni.
(71)
Per finire, Europa7 sottolinea che il recupero è la logica conseguenza della soppressione dell’aiuto e che le difficoltà nel quantificare quest’ultimo non giustificano il mancato recupero dell’aiuto stesso. Qualora risultasse impossibile quantificare con precisione l’importo dell’aiuto, l’Italia potrebbe versare una compensazione ai concorrenti.
(72)
L’ESOA sostiene che la piattaforma satellitare è stata posta in situazione di svantaggio - pur essendo superiore nell’utilizzo dello spettro delle radiofrequenze per la radiodiffusione televisiva - e che sono stati gli operatori satellitari a farsi interamente carico dei costi dell’introduzione della radiodiffusione in tecnica digitale. Pertanto, l’ESOA ritiene che i contributi in esame, avendo per effetto di favorire la televisione digitale terrestre, costituiscano aiuti illegali e non proporzionati al mancato funzionamento di mercato al quale si prefiggevano di rimediare.
III.C OSSERVAZIONI DELL’ANIE
(73)
L’ANIE non ha presentato osservazioni specifiche sulla misura in esame, ma ha inviato copia di una denuncia contro Sky Italia per abuso di posizione dominante sporta presso l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, la quale non si è ancora pronunciata in merito.
(74)
Secondo quanto afferma l’ANIE, alcuni produttori di decoder hanno chiesto a Sky di rilasciare delle licenze relative a determinati aspetti della tecnologia NDS usata per criptare i segnali satellitari, tecnologia di cui Sky è proprietario e utilizzatore esclusivo in Italia. Queste licenze sono fondamentali per poter fabbricare decoder provvisti di una cosiddetta «interfaccia aperta», in grado cioè di decodificare i segnali digitali sia terrestri che satellitari nel caso in cui venga utilizzata la tecnologia NDS.
(75)
A partire dal 2005 Sky ha iniziato a codificare il suo segnale esclusivamente con il sistema NDS. Il proprietario di questa tecnologia per il mercato italiano è una controllata del gruppo Newscorp, che è la società madre di Sky. Sky sostiene di essere passata alla tecnologia NDS allo scopo di contrastare la pirateria. Si tratta di un tipo di tecnologia proprietaria e «chiusa», dato che l’accesso ai decoder NDS richiede la disponibilità di accesso alla tecnologia o a determinate componenti dei decoder, contrariamente a quanto avviene con i decoder a interfaccia comune.
(76)
Sky affitta ai suoi abbonati decoder nei quali è integrata questa tecnologia «chiusa». Quando ha deciso di adottare la tecnologia NDS, quindi, la società ha provveduto a sostituire tutti i decoder in possesso dei suoi abbonati.
(77)
Sky rifiuta di condividere la tecnologia di cui è proprietaria con i produttori di decoder a interfaccia comune, poiché sostiene che l’accordo che ne scaturirebbe non la proteggerebbe a sufficienza contro la pirateria. Secondo quanto afferma ANIE, il motivo invocato da Sky, ossia la preoccupazione di eventuali atti di pirateria, non è fondato, e l’utilizzo di decoder «proprietari» da parte della società è funzionale invece alla difesa della sua posizione monopolistica sul mercato della televisione a pagamento. Questa scelta di Sky avrebbe per effetto di permettere a tale azienda di attrarre i suoi clienti e, inoltre, determinerebbe una limitazione delle possibilità di mercato anche per i produttori di decoder e, pertanto, ostacolerebbe gli sviluppi tecnologici in questo settore (34).
III.D RISPOSTA DEL GOVERNO ITALIANO
(78)
L’Italia non ha formulato alcun commento sulle osservazioni presentate da terzi.
IV. VALUTAZIONE GIURIDICA
IV.A VALUTAZIONE IN MERITO ALL’AIUTO DI STATO AI SENSI DELL’ARTICOLO 87, PARAGRAFO 1, DEL TRATTATO CE
(79)
La Commissione ha esaminato se la misura in esame sia da ritenere un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, il quale indica una serie di condizioni per stabilire la sussistenza di un aiuto di Stato. In primo luogo, deve trattarsi di un intervento dello Stato, oppure mediante risorse statali. In secondo luogo, l’intervento deve accordare un vantaggio economico selettivo al beneficiario. In terzo luogo, deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza. In quarto luogo, deve essere atto ad incidere sugli scambi tra Stati membri.
IV.A.1 RISORSE STATALI
(80)
La misura in esame è contenuta nelle leggi finanziarie 2004 e 2005 ed è finanziata mediante il bilancio statale: pertanto, è chiaramente imputabile allo Stato e comporta l’utilizzo di risorse statali, come si è già sottolineato nella decisione di avvio del procedimento. La Commissione conferma pertanto la valutazione precedente secondo cui il criterio delle risorse statali è soddisfatto. Questa conclusione non è contestata né dall’Italia né dai terzi.
IV.A.2 VANTAGGIO ECONOMICO
(81)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione affermava che, anche se i beneficiari diretti della sovvenzione sono i consumatori finali, la misura può costituire un vantaggio indiretto per: i) le emittenti televisive che operano su piattaforme digitali terrestri e via cavo; ii) gli operatori delle reti che trasmettono il segnale; e iii) i produttori di decoder.
(82)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha stabilito che un vantaggio indiretto può rientrare nel campo di applicazione dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE e ha fatto riferimento alla giurisprudenza in tal senso (35). Per quanto riguarda le emittenti che utilizzano il T-DVB/C-DVB, la Commissione ha ritenuto che la misura in esame aiuti tali emittenti nella costituzione e nello sviluppo della propria audience (ossia il numero di telespettatori), in quanto consente loro di evitare un costo che avrebbero normalmente sostenuto se avessero voluto sviluppare fino allo stesso livello la loro audience digitale e, inoltre, di ridurre i costi che dovrebbero normalmente sostenere le emittenti che trasmettono in simulcast. Nel caso degli operatori di rete, il vantaggio consiste nell’incremento potenziale della domanda determinato dalle emittenti che utilizzano la piattaforma «privilegiata». La Commissione, infine, dopo aver riconosciuto che il vantaggio selettivo non è facilmente quantificabile, ha invitato tutte le parti interessate a presentare osservazioni sull’eventuale quantificazione o sulla metodologia utile per stimare il vantaggio derivante dalla misura per i vari beneficiari indiretti.
(83)
Dopo aver ricevuto le osservazioni delle parti interessate, la Commissione rimane del parere, per i motivi indicati nel prosieguo della presente decisione, che la misura in esame comporta un vantaggio selettivo a favore degli operatori di televisione terrestre e via cavo a pagamento.
(84)
Il vantaggio derivante per le emittenti consiste principalmente nella possibilità di sviluppare un’audience, con particolare riguardo all’incremento delle attività pay per view: in assenza della misura, l’audience digitale non si sarebbe sviluppata allo stesso ritmo, a meno che le stesse emittenti non avessero finanziato i costi di ricezione dei propri spettatori potenziali. Lo sviluppo di un’audience rappresenta una parte essenziale dell’attività commerciale per una televisione a pagamento o un’emittente che desideri incrementare i suoi servizi di televisione a pagamento, dato che il numero di clienti (cioè di spettatori) è un fattore fondamentale per generare entrate e per poter fissare prezzi bassi per le offerte di pay per view. Ne sono la riprova anche i costi sostenuti dagli operatori satellitari per costituire e sviluppare una tale base di clientela e poi, una volta passati alla tecnologia digitale, gli ulteriori costi sostenuti per mantenerla (36). Ad esempio uno degli autori della denuncia, Sky Italia, afferma di aver fornito gratuitamente ai propri abbonati un decoder e un’antenna parabolica.
(85)
Si potrebbe anche aggiungere che la principale conseguenza della misura è stata la riduzione di prezzo dei decoder che consentono l’interattività, il cui prezzo si è maggiormente avvicinato a quello dei cosiddetti «zapper». Il tipo di decoder sovvenzionati dal contributo in esame permette ai consumatori di fruire dell’offerta standard di canali televisivi in chiaro attualmente disponibile in tecnica analogica nonché dell’offerta di televisione a pagamento e di servizi interattivi fornita da tutta una serie di emittenti e di fornitori di contenuti. Tra i servizi interattivi possono essere inclusi servizi di e-government cui è possibile accedere grazie a una «smart card» (37). Pertanto, il contributo permette ai consumatori di disporre di un’offerta notevolmente più ampia allo stesso prezzo al quale, in precedenza, potevano acquistare soltanto un decoder assai più semplice che consente l’accesso a un minor numero di servizi.
(86)
Ne consegue che la misura in esame ha determinato un incentivo per i consumatori a passare dalla tecnica analogica alla tecnica digitale terrestre. Questo è andato a vantaggio delle emittenti, con particolare riguardo ai servizi che non erano disponibili in tecnica analogica. Il contributo statale, in altre parole, ha permesso alle emittenti T-DVB di evitare il costo di una pratica commerciale (il sovvenzionamento dei decoder) diffusa sul mercato e utile per creare un’audience.
(87)
Una conferma indiretta della pertinenza di questo argomento viene fornita dal documento della Deutsche Bank (38) che illustra e propone agli investitori i possibili profitti derivanti dall’acquisto di azioni Mediaset. Il dipartimento ricerca della Deutsche Bank mostra come, grazie alla sua particolare posizione, alle favorevoli condizioni del mercato, alla sua strategia di mercato e ai contributi concessi ai consumatori, Mediaset «può sviluppare la televisione digitale terrestre quale strumento a basso rischio e a basso costo per fare il suo ingresso nel mercato della televisione a pagamento».
(88)
Un altro vantaggio derivante dalla misura per gli operatori terrestri già attivi sul mercato è che essa consente loro di consolidare la propria presenza già acquisita sulla piattaforma digitale terrestre in termini di posizionamento dell’immagine di marca e di fidelizzazione della clientela: il vantaggio si riferisce ai nuovi servizi - in particolare di televisione a pagamento - che vengono offerti sulla piattaforma digitale. La misura in esame può quindi rafforzare gli effetti della legislazione vigente, cioè il fatto che le principali emittenti controllano gli operatori di rete e che è possibile ottenere una concessione per la radiodiffusione in tecnica digitale unicamente se legata a una concessione già valida per la radiodiffusione in tecnica analogica. Gli operatori già presenti sul mercato possono convertire facilmente le loro concessioni analogiche in concessioni digitali, mentre i nuovi concorrenti devono prima acquistare concessioni analogiche sul mercato per potere in seguito effettuare la radiodiffusione in tecnica digitale. Lo svantaggio dei nuovi concorrenti dal punto di vista temporale può essere ulteriormente aggravato da misure come quella in esame, che incrementano l’audience degli operatori già presenti sul mercato.
(89)
Gli argomenti illustrati in precedenza non si applicano ai servizi che vengono già forniti sulla piattaforma analogica e che i consumatori già conoscono. Inoltre, è improbabile che una transizione anticipata verso la piattaforma digitale abbia determinato un incremento di proporzioni significative del numero totale (analogico più digitale) di spettatori di questi programmi/servizi.
(90)
L’argomento avanzato sia dall’Italia che da Mediaset, ossia che il vantaggio non sussiste perché senza il contributo statale i beneficiari non avrebbero sovvenzionato l’acquisto di decoder da parte dei consumatori, non è convincente. Se si ammette che i consumatori non sarebbero stati disposti ad acquistare i decoder «aperti» senza i contributi in questione, o che il mercato del pay per view era di dimensioni troppo ridotte, la conseguenza della concessione del contributo è per l’appunto la costituzione di una base di clientela per le emittenti terrestri che non si sarebbe altrimenti sviluppata. Se le emittenti terrestri non avessero sovvenzionato l’acquisto di decoder «interoperabili» - gli unici che, al momento attuale, consentono di ricevere i programmi di televisione a pagamento in modalità pay per view con il sistema delle carte prepagate - nel timore di azioni di parassitismo da parte di altre emittenti, ne sarebbe conseguito un ritardo nel lancio dei servizi di televisione a pagamento. La misura in esame, pertanto, è servita alle emittenti terrestri per superare una simile esternalità e per creare un’opportunità commerciale.
(91)
Inoltre, la Commissione contesta l’affermazione secondo cui la disponibilità o l’interesse dei beneficiari nel riprodurre gli effetti derivanti dall’aiuto anche in assenza dell’aiuto stesso costituiscano criteri pertinenti per decidere se la misura in esame conferisce o meno un vantaggio. Nel caso in esame, infatti, il vantaggio conferito alle emittenti terrestri è semplicemente il risultato di un effetto della misura. Il comportamento dei beneficiari, una volta introdotta la misura, è semplicemente mirato a ottimizzare i profitti nella situazione venutasi in tal modo a creare, giungendo a un’espansione della loro attività commerciale che non sarebbe stata possibile senza il contributo. Questo è quanto è avvenuto anche nel caso in esame, visto che, secondo la Relazione annuale dell’AGCOM (39), nel 2005 l’incremento delle entrate derivanti dalle offerte di televisione a pagamento, in particolare di digitale terrestre in pay per view, è stato notevolissimo, pur mantenendosi, in termini assoluti, a un livello poco elevato.
(92)
Per giurisprudenza costante al fine di determinare l’esistenza di un vantaggio sono decisivi e pertinenti gli effetti della misura che, nel caso di beneficiari indiretti, è stato confermato dalla Corte di giustizia nella sentenza relativa alla causa Germania/Commissione (40).
(93)
La Commissione contesta anche gli argomenti avanzati dall’Italia e dalle altre parti interessate secondo cui non sussiste alcun vantaggio. In primo luogo, la Commissione contesta l’affermazione dell’Italia secondo cui non sussiste alcun vantaggio perché è impossibile determinare l’importo delle risorse statali trasferite ai beneficiari. Nella decisione 2006/513/CE (41), citata dall’Italia, la Commissione non ha negato l’esistenza di un vantaggio indiretto a favore di determinati beneficiari (gli operatori di rete), ma ha semplicemente escluso questi ultimi dall’adempimento dell’obbligo di recupero in quanto non era possibile stabilire se vi fosse stato trasferimento di risorse statali.
(94)
La Commissione respinge anche gli argomenti avanzati sia da Mediaset che dalla RAI, le quali ribadiscono che la situazione delle emittenti terrestri e quella delle emittenti via satellite non sono comparabili, in quanto gli operatori di televisione terrestre sono tenuti a realizzare il passaggio al digitale entro un termine stabilito per legge e devono farsi carico dei costi del simulcast: di conseguenza, la misura in esame non conferirebbe un vantaggio selettivo.
(95)
Il motivo principale per cui agli operatori terrestri è stato imposto il passaggio al digitale è che la radiodiffusione terrestre occupa una porzione dello spettro delle radiofrequenze che presenta un valore molto elevato (42). In effetti, l’elevata quantità di radiofrequenze necessaria per la radiodiffusione in tecnica analogica ha determinato una barriera tecnica all’ingresso di nuovi concorrenti sul mercato della radiodiffusione terrestre, il che ha contribuito a preservare il duopolio costituito da RAI e Mediaset. L’uso intensivo che gli operatori terrestri fanno di una risorsa limitata - lo spettro delle radiofrequenze - giustifica la disparità degli obblighi che sono stati loro imposti rispetto agli operatori di altre piattaforme. L’utilizzo delle radiofrequenze non spetta di diritto alle emittenti, sebbene esse possano fare affidamento sul fatto che l’allocazione e l’assegnazione delle radiofrequenze da parte delle autorità nazionali di regolamentazione siano fondate su criteri obiettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati (43). Infine, la misura non è concepita in modo tale da risultare proporzionale ai costi del passaggio al digitale. Infatti, in primo luogo, non pare alla Commissione che un sussidio ai consumatori possa essere facilmente determinato in maniera da essere proporzionale ai costi eventualmente sostenuti dalle imprese nel processo di switchover. In secondo luogo, l’onere della prova della proporzionalità della misura ricade sullo Stato membro. Tuttavia, l’Italia non ha fornito una chiara stima dei costi relativi allo switchover, né ha dato precise indicazioni della proporzionalità dei vantaggi derivati alle emittenti dalla misura.
(96)
Nella misura in cui la radiodiffusione richiede l’utilizzo di servizi di trasmissione forniti da operatori di rete, lo sviluppo della televisione digitale terrestre potrebbe anche conferire a questi ultimi un vantaggio indiretto. Si può ritenere che la disponibilità di un’emittente a pagare per utilizzare dei servizi di trasmissione dipenda, tra l’altro, dalle maggiori entrate che può realizzare grazie alla presenza su una particolare piattaforma, il che, a sua volta, dipende dal numero di telespettatori presenti su quella piattaforma. Dato che la misura in esame incide sul numero di consumatori di servizi di televisione digitale terrestre, potrebbe configurarsi un effetto positivo indiretto anche sugli operatori di rete.
(97)
Non è possibile, tuttavia, avere la certezza che la misura abbia già influenzato la scelta delle emittenti relativamente alla loro presenza sulle diverse piattaforme di trasmissione, né quantificare il prezzo che dette emittenti sarebbero state disposte a pagare in assenza della misura stessa. Inoltre, i legami di proprietà tra emittenti e operatori di rete nella piattaforma digitale terrestre rendono meno pertinente e rilevante distinguere tra i due tipi di beneficiari: anche l’Italia concorda su questo punto. Si ritiene tuttavia che, qualora la misura in esame fosse ripetuta nel tempo e favorisse con continuità la transizione degli spettatori dell’attuale offerta di televisione in tecnica analogica verso la piattaforma digitale terrestre, detta misura inciderebbe sulle dimensioni delle audience delle diverse piattaforme a un punto tale da influenzare anche la scelta delle emittenti quanto alla loro presenza su una determinata piattaforma. Pertanto, l’eventuale reiterazione della misura conferirebbe un vantaggio agli operatori di reti digitali terrestri, a scapito degli operatori di reti satellitari.
(98)
Infine, esistono operatori di rete che non si limitano semplicemente a vendere servizi di trasmissione alle emittenti, ma che commercializzano la fornitura di servizi televisivi direttamente al pubblico. Uno di questi è, ad esempio, Fastweb, un operatore «triple play» (44) via cavo che, tra l’altro, è anche un fornitore di televisione a pagamento. In questo caso l’operatore di rete fruisce di un vantaggio simile a quello di cui beneficiano le emittenti, già illustrato ai punti 84-88.
(99)
Come veniva già sottolineato nella decisione di avvio del procedimento, il vantaggio indiretto per i produttori di decoder è rappresentato dalla possibilità di vendere un quantitativo maggiore di decoder rispetto a quelli che avrebbero potuto vendere se la misura non fosse stata applicata. Difatti il contributo ha per effetto di rendere più economici per i consumatori i decoder oggetto della misura, il che consente ai produttori di incrementare le loro vendite senza abbassare il prezzo del prodotto o di aumentare il prezzo senza perdere clienti.
IV.A.3 SELETTIVITÀ
(100)
Il vantaggio che la misura in esame conferisce alle emittenti terrestri e agli operatori via cavo di televisione a pagamento è selettivo. Non tutte le emittenti possono trarre indirettamente vantaggio dalla misura: vi sono emittenti presenti unicamente sulla piattaforma satellitare che non potranno trarre profitto dall’incremento del numero di spettatori di televisione digitale determinato dal contributo in questione.
(101)
Il vantaggio sarà inoltre conferito, in modo selettivo, all’industria dei fabbricanti di decoder.
IV.A.4 DISTORSIONE DELLA CONCORRENZA
(102)
Emittenti
(103)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha stabilito che il vantaggio conferito alle emittenti e agli operatori di reti terrestri va a scapito delle emittenti che utilizzano piattaforme tecnologiche diverse o delle emittenti che per il momento non possono trasmettere.
(104)
La radiodiffusione digitale terrestre non è in concorrenza soltanto con l’offerta analogica in chiaro ma anche con la televisione a pagamento: l’aiuto consente agli operatori T-DVB e C-DVB di accedere ai mercati connessi alla televisione a pagamento a un costo inferiore e di entrare in concorrenza con gli operatori già presenti (come Sky Italia). Ciò è confermato dalle conclusioni della relazione dell’AGCOM (45) secondo cui il contributo in esame è determinante nello sviluppo dell’audience delle emittenti che utilizzano T-DVB, come pure dall’indagine dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato nella quale si sottolinea l’importanza del principio della neutralità tecnologica (46).
(105)
Dopo aver ricevuto le osservazioni dell’Italia e delle parti interessate, la Commissione rimane del parere che i vantaggi selettivi conferiti dal contributo possono falsare la concorrenza. In primo luogo, appaiono discutibili le affermazioni che gli operatori terrestri e quelli satellitari non sono concorrenti sullo stesso mercato della televisione a pagamento e che il costo del decoder incide solo marginalmente sulla scelta del consumatore tra le due diverse piattaforme: va perciò respinta anche la conclusione che si ricava da tali affermazioni, cioè che la misura non falsa la concorrenza.
(106)
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, è sufficiente che l’aiuto minacci di falsare la concorrenza mediante il conferimento di un vantaggio selettivo. Benché per il momento l’offerta di televisione digitale terrestre a pagamento non sia paragonabile a quella di televisione a pagamento disponibile sul satellite, né dal punto di vista del tipo di servizio (televisione pay per view rispetto ad abbonamento mensile) né in termini di dimensioni economiche (nel 2005 la televisione via satellite ricavava quasi il 95 % delle entrate dagli abbonati), esiste comunque un certo grado di sostituibilità tra i due tipi di offerta. Una volta che la piattaforma digitale terrestre avrà lanciato e affermato sul mercato con successo i servizi di televisione a pagamento - anche grazie ai contributi ai decoder - sarà in grado di entrare in concorrenza con servizi analoghi forniti su piattaforme alternative.
(107)
Un simile modello è confermato dagli sviluppi registrati in altri Stati membri: ad esempio nel Regno Unito dove, nell’ambito dell’indagine già citata su BskyB, l’Office of Fair Trading (OFT) è giunto alla conclusione che le partite della Football Association Premier League trasmesse in diretta costituiscono un unico mercato rilevante esteso a tutte le piattaforme televisive. È quindi evidente che, a seconda dello stadio di sviluppo dei mercati della televisione a pagamento, l’offerta televisiva della piattaforma digitale terrestre può essere concorrenziale con quella disponibile sul satellite.
(108)
Inoltre, i contributi sono stati concessi in una fase critica, cioè in un momento in cui molti spettatori di televisione analogica terrestre devono affrontare la transizione verso la televisione digitale e possono scegliere se investire in un apparecchio di ricezione di trasmissioni terrestri o di trasmissioni via satellite. Dato che riducono il costo dell’investimento in un apparecchio di ricezione per la televisione terrestre (ossia il decoder), è evidente che i contributi in questione influenzano tale scelta. Tenuto conto dei costi per passare da una piattaforma all’altra una volta effettuata la scelta, l’effetto di distorsione determinato dai contributi potrebbe anche essere piuttosto prolungato.
(109)
Si può inoltre ricordare che l’Autorità italiana garante della concorrenza e del mercato, nel provvedimento (47) in cui ha valutato l’esistenza di un possibile conflitto di interessi, per stabilire se i contributi ai decoder menzionati nell’oggetto del provvedimento determinassero un conflitto di interessi a favore di imprese di proprietà del primo ministro, non ha sottolineato la separazione dei mercati della televisione terrestre e di quella satellitare, ma ha preso in esame il mercato della televisione a pagamento e, al punto 52, ha dichiarato che Mediaset, Telecom Italia, Sky e Fastweb possono considerarsi concorrenti potenziali sul mercato della televisione a pagamento, nonostante il diverso tipo di offerta di televisione a pagamento.
(110)
Non può inoltre essere accolto l’argomento, avanzato dall’Italia e da Mediaset, secondo cui il carattere di selettività e l’effetto di distorsione della concorrenza della misura derivano dalla scelta commerciale di Sky di utilizzare la tecnologia NDS, perché la formulazione della legge ha escluso i decoder satellitari dal beneficio della misura, anche nel caso in cui gli operatori satellitari avessero avuto l’intenzione di adottare decoder provvisti della pertinente tecnologia «aperta». Non è neppure pertinente il fatto che, dopo le modifiche introdotte nella legge finanziaria 2006 al fine di consentire il sovvenzionamento di tutti i decoder «interoperabili» a prescindere dalla piattaforma, Sky Italia non abbia abbandonato i decoder a tecnologia «chiusa» per adottare i decoder che potevano beneficiare del contributo. Si tratta infatti di una strategia che può dipendere da numerosi fattori, ad esempio dagli investimenti realizzati in precedenza dalla società e dalla scelta di aspettare la decisione della Commissione in merito alla compatibilità della nuova misura.
(111)
Una conferma indiretta che accedere al mercato della televisione a pagamento a costi ridotti ha per effetto di falsare la concorrenza si ricava dalla ricerca della Deutsche Bank (pagg. 18 e seguenti), nella quale si analizzano gli scenari finanziari derivanti per Mediaset dallo sviluppo della trasmissione delle partite di calcio in pay per view facendoli dipendere dalla clientela che non verrebbe acquisita da Sky Italia, incidendo quindi sui tassi di crescita della televisione a pagamento DTH. D’altra parte, anche le cifre fornite da Sky Italia - intese a dimostrare che il tasso di crescita degli abbonati a Sky Italia è influenzato dalla vendita dei decoder sovvenzionati - tendono a suffragare l’opinione che all’interno del mercato della televisione a pagamento si registri un certo grado di concorrenza.
(112)
La distorsione della concorrenza non si registra soltanto a livello delle emittenti, ma potrebbe aver luogo anche a livello degli operatori di rete. Nel dicembre 2005 in Italia si contavano circa 4,8 milioni di spettatori di televisione via satellite, ma soltanto 3,5 milioni di abbonati a Sky: i rimanenti 1,3 milioni di spettatori erano quindi interessati all’offerta televisiva in chiaro disponibile sul satellite. Questo sta a indicare che la televisione in chiaro via satellite può rappresentare per i consumatori un’alternativa alla televisione digitale terrestre e a quella via cavo; non solo, ma può anche contribuire ad agevolare il processo di transizione verso la televisione digitale. Poiché esclude la piattaforma satellitare dai contributi in esame e destina questi ultimi in modo selettivo ai decoder digitali terrestri e ai decoder via cavo, la misura rischia di orientare i telespettatori verso le emittenti che utilizzano operatori di reti terrestri e via cavo a scapito degli operatori satellitari.
IV.A.5 INCIDENZA SUGLI SCAMBI TRA GLI STATI MEMBRI
(113)
I mercati dei servizi di radiodiffusione e dei servizi di rete sono aperti alla concorrenza internazionale. Dal momento che vengono favoriti in modo selettivo determinati operatori di rete o determinate emittenti, la concorrenza è falsata a scapito di operatori economici che potrebbero provenire da altri Stati membri. Gli esempi degli operatori satellitari o di uno degli autori della denuncia, Sky TV, sono assai eloquenti in proposito. Di conseguenza, la misura in esame favorisce determinate imprese rispetto ai concorrenti nel mercato comune.
(114)
La conclusione cui è pervenuta la Commissione, cioè che la distorsione della concorrenza tra le emittenti televisive e tra gli operatori di rete è atta a pregiudicare gli scambi tra gli Stati membri, non è stata contestata da nessuna delle parti interessate; pertanto, la Commissione conferma la conclusione contenuta nella decisione di avvio del procedimento secondo cui la misura incide sugli scambi tra gli Stati membri.
IV.A.6 CONCLUSIONE
(115)
In sintesi, sebbene i principali beneficiari traggano dalla misura in esame soltanto un vantaggio indiretto, la Commissione ritiene che essa costituisca un aiuto di Stato a favore degli operatori di televisione a pagamento che utilizzano il T-DVB, aiuto che consente loro soprattutto di costituire una base di clientela e, quindi, di fornire nuovi servizi e di accedere a basso costo al mercato della televisione a pagamento. Questo vale anche per gli operatori via cavo che forniscono servizi di televisione a pagamento e sono, di conseguenza, operatori di televisione a pagamento.
(116)
La Commissione ritiene che la misura in esame costituisca un aiuto indiretto in quanto il regime di aiuto ha avuto quale conseguenza principale il conferimento di un vantaggio indiretto ai beneficiari indicati, sebbene essi non abbiano un legame diretto con le imprese produttrici del prodotto sovvenzionato.
(117)
La presenza di un aiuto di Stato nel caso di specie non è messa in dubbio dall’eventuale applicazione della sentenza Altmark (48) ad un’eventuale compensazione per i costi per l’adempimento di obblighi di servizio pubblico. Nessuno dei quattro criteri ivi specificati (definizione e conferimento del servizio d’interesse economico generale, determinazione ex ante dei parametri per la compensazione, nessuna sovracompensazione e scelta di un fornitore efficiente nell’ambito di una procedura di appalto pubblico o stima dei costi aggiuntivi netti sostenuti da un’impresa ben gestita) è soddisfatto.
(118)
Non può quindi essere accolta l’osservazione della RAI secondo cui la misura non costituisce aiuto a favore della stessa RAI in quanto quest’ultima era tenuta a realizzare specifici investimenti nella televisione digitale in considerazione dei suoi obblighi di servizio pubblico.
(119)
Per quanto riguarda gli operatori di reti digitali terrestri, la Commissione - pur ritenendo che la misura in esame abbia potenzialmente falsato la concorrenza a loro favore - non è in grado di affermare con ragionevole certezza che nel loro caso il vantaggio si sia concretizzato già nel periodo di applicazione della misura: di conseguenza, conclude che detti operatori di rete non sono beneficiari di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
(120)
Infine, la Commissione osserva che nella decisione di avvio del procedimento, oltre alle emittenti televisive e agli operatori di rete, aveva individuato una terza categoria di potenziali beneficiari indiretti della misura, quella dei produttori di decoder.
(121)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione esprimeva dei dubbi sul fatto che la misura costituisse un aiuto a favore dei produttori di decoder, visto che il contributo è concesso per decoder che contengono lo standard MHP, ossia un’API aperta che è a disposizione gratuita di qualsiasi produttore. L’aiuto è destinato a consumatori che possono scegliere fra i decoder di tutti i produttori; sembrava pertanto che l’aiuto non favorisse in maniera selettiva alcun tipo di produttore di decoder sulla base del luogo di produzione. Non sembrava neppure che vi fossero produttori specializzati nella produzione dei decoder oggetto del contributo in questione e che avrebbero potuto essere favoriti rispetto ai produttori di altri modelli. Non sembrava che i produttori di decoder fossero in concorrenza con operatori di altri settori che non potevano beneficiare della misura. Infine, non sembrava che la misura in esame fosse volta, grazie al suo oggetto o alla sua struttura generale, a creare un vantaggio per i produttori di decoder.
(122)
D’altro canto, la Commissione osserva che i produttori di decoder fruiscono di un vantaggio settoriale di cui non possono beneficiare altri settori dell’economia e che determina una distorsione nella ripartizione delle risorse nell’ambito dell’economia. La Commissione ritiene che - sebbene nessuna delle osservazioni ricevute nel quadro della decisione di avvio del procedimento suggerisca l’esistenza di un aiuto a favore dei produttori di decoder - non sia possibile escludere completamente la sussistenza di una distorsione della concorrenza a livello di tali produttori.
(123)
Tuttavia, la Commissione ritiene altresì che, nel caso di specie, non sia necessario stabilire se la misura in esame conferisce o no un aiuto ai produttori di decoder ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. L’effetto indiretto della misura in termini di aumento delle vendite di decoder è inerente a qualsiasi iniziativa - anche la più neutra dal punto di vista tecnologico - che le autorità pubbliche decidano di prendere a favore dello sviluppo della televisione digitale. Come viene spiegato più avanti, nella sezione IV.B, qualora si configurasse un aiuto ai produttori di decoder, la Commissione lo riterrebbe compatibile a norma dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE.
IV.B VALUTAZIONE DELLA COMPATIBILITÀ
(124)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione esprimeva dei dubbi sul fatto che la misura in causa costituisca un aiuto compatibile con il mercato unico in base al disposto dell’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), dell’articolo 86, paragrafo 2, e dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE, dopo avere escluso l’applicazione al caso di specie delle altre eccezioni previste dall’articolo 87 del trattato CE. Nelle osservazioni dell’Italia e di Mediaset, tuttavia, vengono proposti degli argomenti intesi a respingere le obiezioni formulate dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento, argomenti con cui si sostiene che la misura in esame è compatibile ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), e dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE; l’Italia, inoltre, ha affermato che, a loro parere, nel presente caso si applicano le deroghe previste all’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), e all’articolo 87, paragrafo 3, lettera d), del trattato CE. Dopo aver ricevuto le osservazioni dell’Italia e delle parti interessate, la Commissione rimane del parere che l’aiuto in esame non è compatibile con il mercato comune, per i motivi illustrati nel prosieguo della presente decisione.
IV.B.1 ARTICOLO 87, PARAGRAFO 2 , LETTERA A), DEL TRATTATO CE
(125)
Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione aveva ritenuto che l’espressione «carattere sociale» dovesse essere interpretata in maniera restrittiva e che, di conseguenza, secondo la prassi della Commissione, tale espressione debba essere riferita ad aiuti destinati a soddisfare i bisogni di fasce non privilegiate della popolazione: nella decisione di avvio del procedimento veniva riportato l’esempio delle Linee guida sugli aiuti di Stato nel settore dell’aviazione (49), in base alle quali gli aiuti a carattere sociale devono, in linea di principio, coprire soltanto categorie specifiche di passeggeri. La Commissione ha fatto valere che, nel caso della misura in esame, la legge non contiene alcun riferimento allo status sociale o alla situazione economica del beneficiario e ha fatto riferimento a un’indagine effettuata dall’AGCOM sulla presenza sul mercato di decoder a prezzi accessibili che sembra indicare che non è l’intera popolazione ad aver bisogno dell’aiuto per passare alla televisione digitale: la tendenza di mercato era tale, infatti, che oltre il 50 % delle famiglie avrebbe avuto un decoder entro il 2006, in uno scenario «ottimistico», o all’inizio del 2008 in uno scenario «pessimistico» (50).
(126)
L’affermazione dell’Italia secondo cui la percentuale, ipotizzata dall’AGCOM, del 50 % delle famiglie provviste di decoder entro fine 2006 o fine 2008 è bassa se si tiene conto dei costi più elevati dei decoder «interoperabili» non modifica la valutazione della Commissione, perché l’Italia non ha avanzato alcun argomento che provi che l’aiuto è destinato soltanto alle fasce della popolazione che ne hanno bisogno o che è l’intera popolazione a necessitare di un simile aiuto.
(127)
Analogamente, l’affermazione che la misura avrebbe un effetto indiretto a favore delle famiglie povere, determinato dalla realizzazione di economie di scala che comporterebbero una riduzione di prezzo dei decoder, non può essere accolta dalla Commissione per due motivi. In primo luogo, le deroghe alla norma generale dell’incompatibilità degli aiuti con il mercato comune vanno interpretate in modo restrittivo; lo stesso vale per il concetto degli aiuti a carattere sociale, i quali devono essere interpretati come aiuti destinati esclusivamente e direttamente a favore delle fasce svantaggiate della popolazione. In secondo luogo, accettare l’argomento avanzato dall’Italia equivarrebbe ad accettare l’affermazione secondo cui un eventuale aiuto accordato all’intera popolazione presenta un carattere sociale in quanto andrebbe a favore anche delle fasce della popolazione che di quell’aiuto hanno bisogno. Partendo da un simile presupposto, quindi, si dovrebbe ritenere che tutti gli aiuti indiretti, conferiti per il tramite dei consumatori o degli investitori, sono aiuti compatibili, il che significa eludere il carattere restrittivo delle deroghe al divieto generale di concedere aiuti di Stato.
(128)
In conclusione, sembra che la misura non abbia un carattere sociale e che la deroga prevista all’articolo 87, paragrafo 2, lettera a), del trattato CE non sia applicabile.
IV.B.2 ARTICOLO 87, PARAGRAFO 3, LETTERA B), DEL TRATTATO CE
(129)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha ritenuto che all’aiuto in esame non si applicasse la deroga prevista all’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), del trattato CE. Nelle osservazioni presentate, tuttavia, l’Italia sostiene che, dal momento che il passaggio al digitale (o switchover) costituisce un progetto di comune interesse europeo inserito in un programma transnazionale sostenuto da diversi Stati membri, la deroga prevista all’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), del trattato CE dovrebbe essere applicata, in conformità con le sentenze della Corte di giustizia relative alla causa Exécutif régional wallon e SA Glaverbel/Commissione (51).
(130)
In questi due casi, l’esecutivo regionale vallone aveva fornito sostegno alla Glaverbel, una società che investiva in settori a tecnologia avanzata come quello dello sviluppo di cellule fotovoltaiche a film sottile, un settore associato al Programma strategico europeo di ricerca e sviluppo nelle tecnologie dell’informazione (ESPRIT): proprio su tale base l’esecutivo vallone aveva stabilito che l’aiuto era compatibile a norma della deroga prevista all’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), del trattato CE. ESPRIT era un programma istituito dalla Comunità europea. La Corte ha stabilito che la Commissione aveva esercitato il suo potere discrezionale in materia e che le parti non avevano dimostrato che la misura aveva promosso la realizzazione di un progetto di comune interesse europeo.
(131)
Nel caso in esame la Commissione non ritiene che i provvedimenti adottati dall’Italia per promuovere la vendita dei decoder rientrino nella deroga prevista all’articolo 87, paragrafo 3, lettera b), del trattato CE. La misura costituisce un’iniziativa individuale di uno Stato membro che, come viene spiegato nel prosieguo della presente decisione, determina un’inutile distorsione della concorrenza. Non è possibile considerarla parte di un progetto ben definito, concordato o coordinato con altri Stati membri in modo tale da escludere il verificarsi di effetti negativi sugli scambi e sulla concorrenza e da garantire la realizzazione di un comune interesse europeo. Quanto all’osservazione dell’Italia che «portare a termine il passaggio al digitale persegue un interesse comunitario» e che un numero crescente di Stati membri sostiene il conseguimento di questo obiettivo, l’argomento è affrontato nella sezione seguente, in cui si esaminano le eventuali motivazioni di compatibilità della misura ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE.
IV.B.3 ARTICOLO 87, PARAGRAFO 3, LETTERA C), DEL TRATTATO CE
(132)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha dichiarato di non essere convinta del fatto che l’aiuto alle emittenti potesse essere considerato compatibile ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE. La Commissione rimane della stessa opinione anche dopo aver ricevuto le osservazioni delle parti interessate.
(133)
Per essere compatibile ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE un aiuto deve perseguire un obiettivo di comune interesse in modo necessario e proporzionato. In particolare, la misura dovrebbe essere valutata prendendo in considerazione i seguenti aspetti:
a)
la misura di aiuto è intesa a perseguire un obiettivo di comune interesse ben definito?
b)
l’aiuto è concepito in modo adeguato per raggiungere l’obiettivo di comune interesse, ossia l’aiuto proposto mira a risolvere una situazione di mancato funzionamento del mercato o a raggiungere un altro obiettivo? In particolare:
i)
la misura di aiuto è uno strumento adeguato, ossia esistono altri strumenti più idonei?
ii)
vi è un effetto di incentivazione, ossia l’aiuto modifica il comportamento delle imprese?
iii)
la misura di aiuto è proporzionata, ossia lo stesso cambiamento di comportamento potrebbe essere ottenuto con un aiuto inferiore?
c)
le distorsioni della concorrenza e gli effetti sugli scambi sono limitati, in modo che il bilancio complessivo sia positivo?
IV.B.3.1 Obiettivo di comune interesse
(134)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha dichiarato che il passaggio al digitale genera notevoli vantaggi - un uso più efficiente dello spettro delle radiofrequenze e un aumento delle capacità di trasmissione - con conseguente miglioramento dei servizi e ampliamento dell’offerta per i consumatori. Di conseguenza, nella stessa decisione di avvio del procedimento ha ritenuto che il passaggio dalla radiodiffusione in tecnica analogica a quella in tecnica digitale e la diffusione di standard aperti per l’interattività devono essere considerati obiettivi di comune interesse. Nelle osservazioni presentate l’Italia concorda con la Commissione su questo punto. Europa7, tuttavia, ha ripetuto le osservazioni fatte da Sky Italia nella sua denuncia, sottolineando che non è in gioco alcun interesse generale in quanto, nella fase attuale, l’acquisto di decoder digitali è legato ad attività puramente commerciali e il vantaggio derivante dal passaggio al digitale è già stato rimandato al 2012.
(135)
La Commissione contesta gli argomenti avanzati da Europa7. Anzitutto, come già dichiarato nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione sostiene attivamente il passaggio al digitale, di cui ha sottolineato i vantaggi nel piano di azione eEurope 2005, nelle due comunicazioni relative al passaggio al digitale (52) e nella comunicazione intitolata «e2010 - Una società europea dell’informazione per la crescita e l’occupazione» (53). La regolamentazione non dovrebbe né prescrivere né favorire l’utilizzo di una specifica piattaforma digitale, cioè, in altre parole, dovrebbe attenersi al cosiddetto principio della «neutralità tecnologica», benché, secondo quanto si dichiara nella direttiva 2002/21/CE (54), siano ipotizzabili interventi quando occorra correggere i fallimenti del mercato che interessano specificamente una determinata piattaforma. In ultima analisi, sul mercato dovrebbero imporsi le piattaforme che offrono i maggiori vantaggi ai consumatori.
(136)
Nella comunicazione sull’interoperabilità dei servizi di televisione digitale interattiva (55), la Commissione sottolinea anche l’importanza della «interattività» e della «interoperabilità». Nella comunicazione viene precisato che «la Commissione mira a garantire che i cittadini europei possano beneficiare di una gamma sempre più ampia di servizi di televisione digitale interattiva, disponibili su un numero crescente di piattaforme di trasmissione». La televisione interattiva aggiunge in effetti alla televisione digitale, oltre al video, una serie di funzionalità che potrebbero essere sfruttate in futuro non solo per scopi commerciali ma egualmente per realizzare funzioni di e-government destinate anche a quella fascia della popolazione che ha maggiori difficoltà con l’informatica.
(137)
Nelle comunicazioni la Commissione rileva, inoltre, la mancanza di interoperabilità (che riguarda questioni sia di interoperabilità tecnica che di accesso) e le eventuali limitazioni alla scelta dei consumatori potrebbero incidere sul libero flusso di informazioni, sul pluralismo dei mezzi di informazione e sulla diversità culturale. Queste preoccupazioni potrebbero essere sintetizzate come segue: i consumatori non potrebbero acquistare un apparecchio di ricezione standardizzato universale, in grado di ricevere tutti i servizi interattivi della televisione in chiaro e di quella a pagamento e potrebbero essere costretti ad utilizzare apparecchi di ricezione più costosi che contengono API proprietarie. Le emittenti dovrebbero affrontare degli ostacoli per sviluppare e fornire servizi interattivi, in quanto dovrebbero negoziare con operatori di rete integrati a livello verticale e che controllano tecnologie API proprietarie. Le API aperte facilitano l’interoperabilità, ossia la trasportabilità dei contenuti interattivi tra i meccanismi di fornitura mantenendo piena e intatta la funzionalità dei contenuti. La Commissione sottolinea altresì che la norma MHP è, al momento, la norma API aperta più avanzata in Europa e che, inoltre, la Commissione adotterà misure aggiuntive per promuoverne l’attuazione volontaria. Un modo per ridurre i costi supplementari per i consumatori degli apparecchi dotati di motori di esecuzione standard, quale l’MHP, consiste nel sovvenzionare l’acquisto a livello dei consumatori. E conclude che gli Stati membri possono, pertanto, offrire contributi statali ai consumatori.
(138)
In secondo luogo, anche se molti dei vantaggi sopra descritti - con particolare riguardo a quelli che non sono legati ad attività commerciali - saranno realizzati soltanto in futuro, questo non è un buon motivo per ritenere che la misura in esame non contribuirà al conseguimento di un obiettivo di comune interesse. La Commissione, d’altro canto, non ritiene neppure che il fatto che i soli benefici osservabili, al momento attuale, siano legati ad attività commerciali implichi che non sia in gioco alcun obiettivo di comune interesse. Anzi, i vantaggi per i consumatori non solo rappresentano una componente essenziale di qualsiasi politica della concorrenza, ma anche l’effetto positivo di un intervento dello Stato e l’incremento del benessere dei consumatori possono senz’altro rientrare nella definizione di interesse comune.
(139)
Pertanto, la Commissione ribadisce che la misura di aiuto in esame è intesa a perseguire un obiettivo di comune interesse ben definito.
IV.B.3.2 Aiuto concepito in modo adeguato
(140)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha riconosciuto che il passaggio al digitale può essere ostacolato da determinate situazioni di mancato funzionamento del mercato e da problemi di coesione sociale, cosicché, in linea di principio, i contributi concessi ai consumatori sono un modo accettabile per favorire tale passaggio, a condizione che vengano concessi nel rispetto del principio della neutralità tecnologica.
(141)
La Commissione ha espresso in via preliminare la sua opinione in ordine alla misura in esame per quanto riguarda le diverse possibilità (56) di mancato funzionamento del mercato o i diversi tipi di problemi sociali e anche, in particolare, i mercati relativi alle emittenti televisive, e cioè:
a)
lo sviluppo della radiodiffusione digitale terrestre può essere ostacolato da un problema di coordinamento tra gli operatori del mercato;
b)
la misura rappresenta una compensazione per i consumatori che devono adeguare le proprie apparecchiature analogiche;
c)
l’esistenza di un potere di mercato può impedire che la concorrenza tra gli operatori vada pienamente a vantaggio del mercato;
d)
il passaggio al digitale può determinare esternalità positive grazie a un migliore utilizzo dello spettro delle radiofrequenze;
e)
la misura promuove l’innovazione e lo sviluppo di nuovi servizi, il che costituisce un tipo particolare di esternalità.
(142)
In relazione ai detti punti, occorre esaminare, in primo luogo, se si tratta di reali situazioni di mancato funzionamento del mercato, che ostacolano l’efficiente funzionamento del mercato stesso; in secondo luogo, se gli aiuti di Stato sono il mezzo più idoneo per correggere il mancato funzionamento del mercato; e, in terzo luogo, se l’aiuto concesso corrisponde al minimo necessario per conseguire detto obiettivo.
(143)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha riconosciuto che il problema di coordinamento tra gli operatori del mercato può, in linea di principio, rappresentare un «mancato funzionamento del mercato» perché le emittenti televisive devono concordare date comuni per il passaggio alla radiodiffusione digitale in modo tale da ridurre il più possibile i costi della trasmissione parallela, soprattutto per via del fatto che lo spettro delle radiofrequenze è insufficiente per la trasmissione simultanea dei segnali televisivi analogici e digitali (la cosiddetta fase del simulcast). Verosimilmente i consumatori saranno disposti a passare alla piattaforma digitale solo quando quest’ultima sarà in grado di trasmettere un numero elevato di emittenti. Di conseguenza, le emittenti potrebbero voler aspettare l’arrivo di altri operatori, prima di trasferirsi sulla piattaforma digitale. Senza coordinamento tra gli operatori, questo comportamento potrebbe ritardare il passaggio al digitale. Vi è pertanto l’interesse a ridurre la durata della fase di simulcast e a fare in modo che le emittenti passino simultaneamente al digitale.
(144)
Tuttavia, la Commissione ritiene che la misura non costituisse lo strumento adatto per affrontare un simile mancato funzionamento del mercato. In effetti, l’esistenza di un termine vincolante per il passaggio al digitale - data fissata al 31 dicembre 2006 al momento dell’introduzione della misura stessa - sembra già sufficiente per incoraggiare le emittenti a programmare e coordinare la transizione verso la nuova piattaforma e per aiutare i consumatori ad adattarsi alla nuova tecnologia di trasmissione. Se la concessione di contributi ai consumatori può incrementare la domanda di servizi di televisione digitale terrestre, non serve però ad affrontare la questione specifica del coordinamento tra gli operatori del mercato.
(145)
Quanto al primo punto, l’Italia ha osservato che l’esistenza di un termine vincolante non è sufficiente a garantire la cessazione delle trasmissioni in tecnica analogica se la domanda non è incentivata: infatti, i consumatori non interessati nella televisione a pagamento non sarebbero pronti, dato che le emittenti terrestri già presenti sul mercato non hanno alcun interesse a sovvenzionare l’acquisto del decoder da parte del consumatore in un simile contesto. Pertanto, considerata la situazione sotto il profilo della concorrenza delle emittenti già presenti nel settore della televisione analogica terrestre e il fatto che i consumatori fruivano per lo più di quest’ultimo tipo di televisione, nessun operatore era incoraggiato ad avviare la fase del passaggio al digitale.
(146)
La Commissione ribadisce che, a suo parere, l’esistenza di un termine di legge è uno strumento sufficiente a correggere il mancato funzionamento del mercato determinato dall’esigenza di un coordinamento. Le autorità italiane avendo deciso di avviare il processo di transizione al digitale e fissato per legge un termine per la cessazione delle trasmissioni in tecnica analogica, le emittenti televisive già attive sul mercato dovevano considerare tale decisione come un dato di fatto e, pertanto, iniziare a sviluppare nuove strategie commerciali. Eventuali difficoltà dovute a una domanda insufficiente devono essere valutate a parte e non vanno considerate in relazione all’esigenza di un coordinamento tra gli operatori del mercato.
(147)
In ogni caso, la Commissione ritiene che, date le vaste dimensioni del mercato della televisione terrestre in Italia, il rischio che non venga raggiunta una massa critica di consumatori, sufficiente per giustificare gli investimenti nel digitale terrestre, non è di proporzioni tali che gli operatori commerciali non siano in grado di affrontarlo.
(148)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha sostenuto che offrire una compensazione ai consumatori che devono aggiornare le loro apparecchiature analogiche è un provvedimento necessario perché il passaggio al digitale possa verificarsi senza particolari difficoltà. L’argomento, pur giustificando l’aiuto concesso ai consumatori, non giustifica tuttavia la discriminazione tra le piattaforme terrestri e quelle satellitari, dato che non è necessario orientare i consumatori verso una piattaforma digitale, come fa invece la misura in esame.
(149)
L’Italia si è limitata a ribadire nelle proprie osservazioni l’argomento, già avanzato in precedenza, secondo cui la misura prevede che i decoder consentano la ricezione della televisione in chiaro senza alcun costo per l’utente, il che escluderebbe già la piattaforma satellitare dai vantaggi conferiti dalla misura stessa poiché l’unico operatore satellitare, Sky Italia, richiede un pagamento per l’accesso ai propri programmi.
(150)
La Commissione fa però notare che sul satellite è disponibile un’offerta televisiva in chiaro anche per i consumatori che non sono abbonati a Sky. Non sembra inoltre esserci alcun motivo per escludere dalla concessione del contributo quei consumatori che scelgono di passare ai servizi di televisione digitale erogati a fronte del pagamento di un abbonamento: anzi, è la stessa Italia ad accettare questa impostazione allorché concede il contributo ai consumatori che fruiscono delle trasmissioni sulla piattaforma via cavo, che richiede la sottoscrizione ad un abbonamento.
(151)
Se la condizione «senza alcun costo per l’utente» va interpretata come costo aggiuntivo per la ricezione di canali in chiaro rispetto ai costi già sostenuti dal consumatore per ricevere altri servizi forniti dall’emittente radiotelevisiva, allora anche gli abbonati alla televisione satellitare non sostengono costi aggiuntivi per la visione della televisione in chiaro. D’altro canto, se la disposizione va intesa nel senso che il consumatore non deve sostenere alcun costo per la ricezione di canali in chiaro, non è chiaro perché il contributo viene concesso per i decoder di altre piattaforme che richiedono il pagamento di un abbonamento per determinati servizi Internet e di telecomunicazione.
(152)
L’Italia ritiene che il trattamento differenziato per S-DVB e C-DVB possa essere giustificato dalla politica attuale di incentivazione della diffusione della banda larga. La Commissione non può accogliere questo argomento perché il sostegno allo sviluppo della banda larga non può giustificare la distorsione della concorrenza tra le emittenti: qualsiasi eventuale aiuto a favore della banda larga deve essere adeguatamente considerato e valutato autonomamente.
(153)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha ricordato che un aiuto non è lo strumento adatto per affrontare il problema della scarsa concorrenza, e che concedere un aiuto a favore della tecnologia terrestre perché Sky Italia occupa una posizione monopolistica sul mercato della radiodiffusione via satellite e della televisione a pagamento non è un argomento sufficiente per giustificarne la compatibilità.
(154)
La Commissione ribadisce che, nel contesto dell’acquisizione del controllo di Telepiù e Stream da parte di News Corporation, sono stati richiesti degli impegni che erano già atti a dissipare le preoccupazioni in materia di concorrenza. In effetti, l’impossibilità, in particolare per Sky, di acquistare i diritti su tutte le piattaforme per la trasmissione delle partite di calcio in diretta va chiaramente a favore degli altri operatori di televisione a pagamento, tra i quali anche le emittenti digitali terrestri.
(155)
Nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha sostenuto che nell’ambito del processo di transizione al digitale le emittenti in tecnica analogica già attive sul mercato erano favorite, dato che le concessioni per la trasmissione in tecnica digitale venivano accordate automaticamente e senza alcuna compensazione per lo Stato agli operatori di rete collegati alle emittenti. Pur essendo tenute a fornire a terzi una parte delle loro radiofrequenze, le emittenti si vedevano garantito il 60 % delle capacità di trasmissione; non solo, ma la tecnologia digitale consente alle emittenti una maggior capacità di trasmissione a costi inferiori. Tutti questi fattori sembrano sufficienti ad offrire alle emittenti una compensazione per i costi del passaggio al digitale.
(156)
L’Italia e Mediaset affermano che questo argomento non tiene conto dell’autentico rapporto costi/benefici della transizione, visto che i principali beneficiari del passaggio al digitale (i nuovi concorrenti sul mercato) non coincidono con quelli che ne sostengono i costi (i consumatori e, soprattutto, gli operatori esistenti). La riduzione dei costi non compensa gli operatori già presenti sul mercato dell’accresciuta concorrenza cui devono far fronte, visto che sono costretti a cedere il 40 % della loro capacità a produttori indipendenti. Di conseguenza, gli operatori già attivi sul mercato non sono incentivati a cessare le trasmissioni in tecnica analogica; anzi, anche qualora le emittenti che trasmettono in tecnica analogica ricevano un qualsiasi vantaggio, esso dovrebbe essere considerato una compensazione per i costi sostenuti.
(157)
La Commissione ritiene che l’argomento suesposto si basi su un presupposto errato, cioè che si debbano compensare le perdite eventualmente subite, a causa dell’aumento della concorrenza sul mercato, dagli operatori esistenti che detengono un potere di mercato. L’obbligo di passare al digitale o una riassegnazione delle radiofrequenze che consenta l’ingresso di nuovi concorrenti costituiscono legittimi interventi di regolamentazione e non danno diritto ad alcuna compensazione, in particolare se si considera che le concessioni televisive precedenti sono state accordate senza ricorrere a una gara d’appalto e senza fissarne la scadenza. Nel calcolare i costi del passaggio al digitale, pertanto, non si dovrebbe tener conto delle perdite di rendite subite dalle emittenti già presenti sul mercato.
(158)
Un altro argomento avanzato da Mediaset è il seguente: se l’azienda dovesse finanziare essa stessa il costo di decoder «a tecnologia aperta», si esporrebbe ad azioni di parassitismo da parte dei concorrenti, in quanto il consumatore potrebbe vedere anche altri canali grazie ai decoder finanziati da Mediaset.
(159)
La Commissione non respinge in toto questo argomento, sebbene ritenga che potrebbe rientrare negli interessi delle emittenti l’erogazione ai telespettatori di un’offerta televisiva più ampia, che includa anche i canali dei concorrenti. Questo è particolarmente vero nel caso del mercato italiano, nel quale i consumatori sono abituati a usufruire delle trasmissioni televisive in chiaro e in cui i decoder sovvenzionati «a tecnologia aperta» consentono di riprodurre, nell’ambito della nuova tecnologia digitale, il quadro attualmente esistente per la tecnologia analogica (con l’aggiunta della televisione a pagamento). In un tale contesto, sarebbe probabilmente normale che le principali emittenti sostengano i costi di sovvenzionamento dell’acquisto dei decoder e subiscano qualche azione di parassitismo da parte dei concorrenti (57).
(160)
In ogni caso, la Commissione accetta la possibilità di un intervento dello Stato volto a incentivare la domanda per aiutare le emittenti a far fronte ai costi del passaggio al digitale, considerate le esternalità che comporta quest’ultimo e i problemi di parassitismo che ne possono risultare. Essa però ritiene che detti argomenti non possano giustificare il fatto che l’aiuto è destinato in modo selettivo alla televisione terrestre ed esclude la piattaforma satellitare concorrente.
(161)
Nelle osservazioni presentate prima della pubblicazione della decisione di avvio del procedimento, l’Italia affermava che la tecnologia digitale serve a promuovere l’innovazione offrendo l’interattività (la possibilità per l’utente di «dialogare» con il sistema) e l’interoperabilità (la possibilità per l’utente di avere accesso a tutte le emittenti grazie a un unico decoder).
(162)
Già nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha riconosciuto che la misura in esame ha permesso che il prezzo dei decoder interattivi si allineasse con quello dei modelli più semplici non adatti per i servizi interattivi (zapper).
(163)
Nelle osservazioni presentate in merito alla decisione di avvio del procedimento, tuttavia, l’Italia non ha fornito ragioni valide per escludere il satellite dal beneficio derivante dalla misura, ma ha soltanto ribadito che, quando la misura di aiuto è entrata in vigore, l’interattività dei decoder satellitari era molto limitata per via dell’utilizzo di una tecnologia proprietaria senza standard API aperti.
(164)
La Commissione ritiene che questi argomenti non forniscano una ragione valida per considerare compatibile l’aiuto alle emittenti digitali terrestri che offrono servizi di televisione a pagamento e agli operatori via cavo di televisione a pagamento, per i motivi che vengono illustrati di seguito. Anzitutto, era tecnicamente possibile mettere a disposizione sul mercato decoder dotati di capacità interattive avanzate per gli spettatori di televisione in chiaro via satellite. Escludendo a priori dal beneficio i decoder satellitari, la misura in esame ha probabilmente ostacolato la diffusione di decoder satellitari di elevata qualità. In secondo luogo, Sky Italia ha avviato la conversione a una tecnologia con standard «chiusi» nel corso del 2004 e fino ai primi mesi del 2005, e non è possibile escludere che avrebbe potuto operare una scelta diversa qualora la misura di aiuto fosse andata anche a favore del satellite.
(165)
Pertanto, la Commissione rimane del parere che l’esclusione della piattaforma satellitare, in base all’argomento che al momento in cui la misura è stata adottata per la prima volta il satellite utilizzava solo decoder «non interoperativi», non sembra tener conto del fatto che gli operatori satellitari avrebbero potuto essere in grado di offrire la «interoperabilità» e disposti a farlo per poter beneficiare della misura.
IV.B.3.3 Evitare le inutili distorsioni della concorrenza
(166)
Anche se l’intervento pubblico potrebbe essere giustificato in considerazione dell’esistenza di determinate situazioni di mancato funzionamento di mercato e di eventuali problemi di coesione, la Commissione rimane del parere che il modo in cui la misura è concepita introduce inutili distorsioni della concorrenza.
(167)
La Commissione ha illustrato nella precedente sezione IV.A.3 «Distorsione della concorrenza» i motivi per cui ritiene che si sia in presenza di una simile distorsione, al contrario di quanto affermato dall’Italia e da Mediaset. Inoltre, come ha già dichiarato nella decisione di avvio del procedimento, il fatto che gli operatori satellitari siano esplicitamente esclusi dal beneficio dell’aiuto è inutile e produce l’effetto di falsare la concorrenza nel mercato della televisione a pagamento in una situazione in cui alcuni tra i beneficiari sono operatori già esistenti, che agiscono nel mercato estremamente concentrato della televisione analogica terrestre e che possono contare su un pubblico di telespettatori (un’audience) già molto ampio.
(168)
Tuttavia, non sussiste un’inutile distorsione della concorrenza nel caso dei produttori di decoder. La misura promuove lo sviluppo tecnologico sotto forma di decoder dal rendimento più elevato, provvisti di standard che sono a disposizione di tutti i produttori. Il vantaggio può essere conferito a qualsiasi produttore di decoder che intenda avviare una produzione di questo tipo, inclusi i produttori situati in altri Stati membri. Benché sia vero che la misura modificherà la normale ripartizione delle risorse nel mercato poiché incentiva la domanda di decoder, questo risultato è l’effetto di per sé inevitabile di qualsiasi politica pubblica a favore del passaggio al digitale - anche la più neutra dal punto di vista tecnologico. Pertanto, non è possibile affermare che la misura introduce inutili distorsioni della concorrenza per quanto riguarda i produttori di decoder.
IV.B.3.4 Conclusione sull’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE
(169)
L’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), prevede che vi sia un equilibrio tra gli sviluppi positivi derivanti da una determinata misura e i suoi effetti negativi sulla concorrenza. Nell’attuale contesto, sembra che il passaggio al digitale e l’interoperabilità siano obiettivi di comune interesse i quali, in presenza di esternalità derivanti da tale passaggio al digitale e di problemi di coesione causati dall’obbligo per i consumatori di passare alla televisione digitale, possono, in linea di principio, giustificare l’aiuto sotto forma di un contributo concesso ai consumatori.
(170)
La misura presenta tuttavia determinate caratteristiche che non sono né necessarie né proporzionate e determinano un’inutile distorsione a favore delle emittenti televisive terrestri già presenti sul mercato, in un mercato apparentemente caratterizzato da un rigido oligopolio e nel quale tali distorsioni possono avere un considerevole effetto sulla concorrenza.
(171)
Di conseguenza, la Commissione ritiene che l’aiuto alle emittenti digitali terrestri che offrono servizi di televisione a pagamento e agli operatori via cavo di televisione a pagamento non possa essere considerato compatibile ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE. D’altra parte, la Commissione ritiene che la misura a favore dei produttori di decoder, qualora si configurasse come un aiuto, sarebbe compatibile ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE.
IV.B.4 ARTICOLO 87, PARAGRAFO 3, LETTERA D), DEL TRATTATO CE
(172)
L’Italia sostiene che, vista la presenza di numerose emittenti terrestri locali che il governo italiano intende proteggere, la misura è compatibile in virtù della deroga prevista all’articolo 87, paragrafo 3, lettera d), del trattato CE in considerazione dei suoi effetti positivi sulla diversità culturale. Visto che il satellite non si presta efficacemente alla fornitura di servizi locali, i decoder satellitari non devono beneficiare del contributo in esame.
(173)
La Commissione ritiene di non poter accogliere l’argomento suesposto avanzato dall’Italia. La misura non è specificamente destinata alla promozione di obiettivi culturali né si prefigge in modo particolare di rafforzare la diversità culturale favorendo unicamente gli operatori locali che, in assenza dell’aiuto, non sarebbero presenti sul mercato: essa favorisce in generale le emittenti terrestri e gli operatori via cavo di televisione a pagamento. Pertanto, considerato il carattere restrittivo dell’applicabilità delle deroghe, la Commissione non può accettare che una misura di vaste proporzioni e dagli effetti ad ampio raggio possa essere giustificata per via delle sue ripercussioni positive sulle emittenti locali.
IV.B.5 ARTICOLO 86, PARAGRAFO 2, DEL TRATTATO CE
(174)
La Commissione ritiene che nel caso di specie non sia possibile invocare la deroga, prevista all’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE, applicabile a una compensazione dello Stato per i costi sostenuti per fornire un servizio pubblico. Lo Stato membro non ha infatti chiaramente definito e imposto obblighi di servizio pubblico rispetto ai quali la misura costituirebbe una compensazione in misura proporzionale; anzi, tale misura va anche a vantaggio delle normali attività commerciali di diversi operatori che non forniscono un servizio pubblico.
(175)
Anche nel caso dell’emittente del servizio pubblico, la RAI, qualora sussistessero obblighi di servizio pubblico in relazione agli investimenti realizzati nel settore della televisione digitale, i costi di tali investimenti avrebbero dovuto essere identificati con precisione in modo da consentire un livello adeguato di compensazione.
IV.B.6 CONCLUSIONE SULLA VALUTAZIONE DELLA COMPATIBILITÀ
(176)
Si conclude, pertanto, che l’aiuto alle emittenti digitali terrestri che offrono servizi di televisione a pagamento e agli operatori via cavo di televisione a pagamento non è contemplato da alcuna delle deroghe previste dal trattato e, di conseguenza, non è compatibile con il mercato comune.
IV.C CONCLUSIONE DELLA VALUTAZIONE GIURIDICA
(177)
La Commissione conclude che il contributo concesso dall’Italia in favore delle emittenti digitali terrestri che offrono servizi di televisione a pagamento e agli operatori via cavo di televisione a pagamento per l’acquisto di decoder che consentano la ricezione di segnali televisivi in tecnica digitale terrestre costituisce un aiuto ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. L’aiuto non è compatibile con il mercato comune. Esso non è stato comunicato alla Commissione da parte dello Stato membro interessato ai sensi dell’articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE, ed è stato attuato illegittimamente senza l’autorizzazione della Commissione. Le emittenti digitali terrestri che offrono servizi di televisione a pagamento e gli operatori via cavo di televisione a pagamento interessati dall’aiuto sono pertanto tenuti a rimborsarlo.
(178)
La Commissione conclude altresì che i produttori di decoder non sono tenuti a rimborsare alcun aiuto.
V. SOPPRESSIONE DELL’AIUTO
V.A NECESSITÀ DI SOPPRIMERE L’AIUTO
(179)
Secondo la giurisprudenza costante della Corte di giustizia, la Commissione, qualora abbia accertato l’incompatibilità di un aiuto con il mercato comune, è competente a decidere che lo Stato interessato sia tenuto a sopprimere o modificare tale aiuto (58). Sempre secondo la giurisprudenza costante della Corte, l’obbligo imposto a uno Stato di sopprimere un aiuto che la Commissione considera incompatibile con il mercato comune è finalizzato al ripristino dello status quo ante (59). La Corte ha stabilito al riguardo che tale obiettivo è raggiunto quando il beneficiario ha rimborsato gli importi concessi a titolo di aiuti illegittimi, perdendo quindi il vantaggio di cui aveva fruito sul mercato rispetto ai suoi concorrenti, e la situazione esistente prima della corresponsione dell’aiuto è ripristinata (60).
(180)
Successivamente a detta giurisprudenza il regolamento (CE) n. 659/1999 (61), all’articolo 14, paragrafo 1, ha stabilito: «Nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario […]. La Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario».
(181)
Nelle osservazioni dell’Italia si afferma che la Commissione non dovrebbe imporre il recupero dell’aiuto perché ciò sarebbe in contrasto con un principio generale del diritto comunitario:
a)
secondo l’Italia, imporre il recupero sarebbe in contrasto con il principio di tutela del legittimo affidamento in quanto, quand’anche avessero adottato un comportamento diligente, le emittenti non avrebbero potuto rifiutare l’aiuto né opporsi in alcun modo alla sua concessione. L’Italia sostiene che lo stesso ragionamento è stato adottato nella decisione 2006/513/CE (62);
b)
inoltre, secondo quanto affermato dall’Italia, vi era fin dall’inizio la consapevolezza dell’impossibilità di procedere al recupero (63): nel caso in esame, sostengono le autorità italiane, è impossibile determinare quale emittente abbia beneficiato della misura e per quale importo, pertanto la Commissione non dovrebbe imporre il recupero dell’aiuto.
(182)
Nel caso di specie la Commissione ritiene che nessun principio generale del diritto comunitario si opponga al recupero dell’aiuto. Per quanto riguarda in particolare il legittimo affidamento, la Corte di giustizia ha stabilito quanto segue: «tenuto conto del carattere imperativo della vigilanza sugli aiuti statali operata dalla Commissione ai sensi dell’art. 93 [= attuale art. 87] del trattato, le imprese beneficiarie di un aiuto possono fare legittimo affidamento, in linea di principio, sulla regolarità dell’aiuto solamente qualora quest’ultimo sia stato concesso nel rispetto della procedura prevista dal menzionato articolo. Un operatore economico diligente, infatti, deve normalmente essere in grado di accertarsi che tale procedura sia stata rispettata» (64). Il beneficiario può opporsi alla restituzione dell’aiuto soltanto nei casi in cui possa invocare «circostanze eccezionali sulle quali egli abbia potuto fondare il proprio affidamento nella natura regolare dell’aiuto» (65).
(183)
L’aiuto in esame è stato concesso senza notifica preventiva; non solo, ma nel caso di specie non è possibile accertare l’esistenza di circostanze eccezionali, dato che nessun elemento poteva indurre l’impresa beneficiaria a ritenere di essere autorizzata, sulla base di fatti specifici o di garanzie ricevute dalla Commissione, a fondare il proprio affidamento quanto al fatto che il beneficio concessole dalle autorità pubbliche non sarebbe stato considerato un aiuto.
(184)
Per quanto riguarda l’impossibilità per i beneficiari di «rifiutare» l’aiuto, la Commissione osserva che, qualora venisse accolto un simile argomento, gli Stati membri potrebbero concedere aiuti indiretti tramite i consumatori senza consentire in alcun modo alla Commissione di ripristinare condizioni di normale concorrenza. Osserva altresì che non sembra opportuno fare riferimento alla decisione 2006/513/CE (66): poiché in quel caso la Commissione ha deciso che la misura poteva essere soppressa mediante il recupero presso i beneficiari diretti di tutti gli aiuti concessi, ed ha effettivamente proceduto in questo modo. In quel contesto non era stata sollevata la questione della possibilità di «rifiutare» o no l’aiuto. Occorre inoltre osservare che in merito alla causa Germania/Commissione (67), la Commissione ha imposto il recupero di un aiuto versato agli investitori che avevano acquisito partecipazioni azionarie in imprese situate nei nuovi Länder tedeschi e a Berlino Ovest, e che l’ordine di recupero è stato confermato dalla Corte.
(185)
L’Italia ha sostenuto, inoltre, che il recupero è impossibile perché non è possibile determinare quale emittente abbia beneficiato di un trasferimento di risorse statali e per quale importo.
(186)
È esatto affermare che la Commissione non può imporre un obbligo la cui esecuzione risulterebbe fin dall’inizio impossibile in termini obiettivi e assoluti. La Commissione riconosce che, dati gli elementi emersi nel caso in esame, può in certo modo risultare più difficile, rispetto ad altri casi, determinare con precisione l’importo delle risorse statali che è andato effettivamente a favore dei beneficiari dell’aiuto. Ciononostante, essa ritiene che non sia impossibile quantificare il vantaggio conferito ai beneficiari dell’aiuto.
(187)
La Commissione ritiene pertanto che non vi siano ragioni sufficienti per sollevare lo Stato membro dall’obbligo di sopprimere la misura e di ripristinare le condizioni di concorrenza.
V.B BENEFICIARI DELL’AIUTO DI STATO
(188)
Nel caso in esame lo Stato ha corrisposto a privati un contributo per l’acquisto di determinati decoder; tuttavia, né i consumatori né i produttori di decoder possono essere considerati i beneficiari dell’aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. La Corte di giustizia ha già precisato che gli aiuti vanno recuperati presso i beneficiari effettivi degli stessi, i quali, nel caso di specie, sono le emittenti digitali terrestri che offrono servizi di televisione a pagamento e gli operatori via cavo di televisione a pagamento (68).
(189)
In effetti, in seguito agli argomenti presentati nelle sezioni IV.A.2 e IV.A.3 nel quadro della valutazione dell’esistenza di un vantaggio selettivo e della distorsione della concorrenza, la Commissione ritiene che i vantaggi principali derivanti dalla misura consistano nella costituzione di una base di clientela per l’introduzione di nuovi servizi digitali, segnatamente di attività pay per view, e nell’incremento del numero di clienti degli operatori via cavo.
(190)
La Commissione, pertanto, chiede il recupero dell’aiuto presso le emittenti digitali terrestri che offrono servizi di televisione a pagamento e gli operatori via cavo di televisione a pagamento.
V.C QUANTIFICAZIONE DELL’AIUTO DA RECUPERARE
(191)
Nello stabilire che cosa debba essere recuperato presso le emittenti, la Commissione riconosce che determinare con precisione l’importo delle risorse statali di cui hanno effettivamente beneficiato i beneficiari è un compito in certo modo complesso. Questo perché non solo l’aiuto è stato concesso indirettamente per il tramite dei consumatori, ma anche perché era legato all’apparecchio di ricezione necessario per ricevere i servizi delle emittenti piuttosto che ai servizi in sé.
(192)
Tuttavia, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, nessuna norma di diritto comunitario impone che la Commissione, all’atto di ordinare la restituzione di un aiuto dichiarato incompatibile con il mercato comune, determini l’importo esatto dell’aiuto da restituire. È sufficiente che la decisione della Commissione contenga elementi che permettano al destinatario della decisione stessa di determinare senza difficoltà eccessive tale importo (69).
(193)
Pertanto, la Commissione ritiene opportuno fornire alcuni orientamenti circa il metodo da adottare per quantificare il vantaggio. In particolare, la Commissione ritiene che, considerate le caratteristiche peculiari del caso in esame, un metodo idoneo consista nel calcolare l’importo dei profitti supplementari generati, grazie alla misura in esame, dai nuovi servizi digitali e dalle offerte di televisione a pagamento o di pay per view.
(194)
Si ricorda che nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha invitato le parti interessate a fornire una stima dell’entità del vantaggio o, quantomeno, a proporre un metodo che la Commissione potesse seguire per quantificare precisamente il vantaggio selettivo di cui hanno fruito i beneficiari. Non sono però pervenute osservazioni al riguardo; solo Sky Italia ha fornito un elenco provvisorio delle possibili ripercussioni dell’aiuto, senza tuttavia proporre un metodo di precisa quantificazione utile per calcolare l’importo da recuperare.
(195)
La Commissione ritiene che i succitati profitti supplementari possano essere calcolati come la quota di profitti generata dal numero di spettatori in più che l’adozione della misura di aiuto pubblica ha attirato verso l’offerta di televisione pay per view e verso i nuovi canali digitali.
(196)
Il primo elemento di cui è necessario disporre, quindi, è una stima del numero di spettatori in più registrato dalla televisione terrestre e via cavo a pagamento. Dal momento che una percentuale significativa dei consumatori idonei a beneficiare del contributo non vi ha fatto ricorso, e dato che quanti ne hanno beneficiato potrebbero essere stati incoraggiati a farlo da considerazioni diverse dall’esistenza del contributo, il numero di telespettatori la cui decisione è stata influenzata dalla concessione di quest’ultimo non è pari al numero totale di spettatori che hanno acquistato un decoder utilizzando il contributo.
(197)
Per poter stabilire in che modo il contributo ha influenzato il comportamento dei consumatori, occorre definire un modello di domanda dei consumatori e valutare il peso rispettivo dei diversi incentivi per questa domanda. L’incidenza del prezzo dei servizi di televisione a pagamento (comprese le apparecchiature) sulla scelta dei consumatori fornirà quindi un’indicazione sull’effetto derivante dalla concessione del contributo.
(198)
La prima fase dell’analisi consiste nel definire dei modelli di scelta dei consumatori tra le alternative principali di cui essi dispongono. Nel 2004 e nel 2005 i consumatori italiani di televisione analogica terrestre potevano scegliere tra le seguenti quattro opzioni principali:
a)
rimanere nella piattaforma analogica terrestre e rimandare il passaggio al digitale;
b)
passare alla televisione digitale satellitare, con o senza l’acquisto di servizi di televisione a pagamento;
c)
passare alla televisione digitale terrestre, con o senza l’acquisto di servizi di televisione a pagamento;
d)
passare alla televisione via cavo, con o senza l’acquisto di servizi di televisione a pagamento.
(199)
La televisione a pagamento sulle piattaforme terrestre, satellitare e via cavo consiste in una serie di opzioni a pagamento per la fornitura agli spettatori di contenuti televisivi speciali ad alto valore aggiunto (cosiddetti contenuti premium). I consumatori non interessati all’offerta di televisione a pagamento passano alla televisione digitale soprattutto per motivi tecnici, dato che nel 2004-2005 l’offerta televisiva in chiaro disponibile in tecnica digitale è certo più ricca rispetto a quella in tecnica analogica ma sostanzialmente non molto diversa. La concessione del contributo non incide sulla scelta di questi consumatori, i quali, pertanto, dovrebbero essere esclusi dal calcolo.
(200)
Esisteva però un certo numero di consumatori interessati ai contenuti premium (televisione a pagamento) i quali hanno dovuto scegliere tra i due fornitori di digitale terrestre disponibili sul mercato (ossia Mediaset e Telecom Italia), il fornitore satellitare e Fastweb; il contributo può avere avuto una certa influenza nell’orientare la scelta di questi consumatori.
(201)
La Commissione ritiene che si debba tener conto della differenza tra l’offerta di Fastweb, che è un operatore «triple play», e quella di altri fornitori di televisione a pagamento ai fini del calcolo del numero di consumatori che hanno scelto Fastweb motivati soltanto dal contributo.
(202)
Un altro gruppo di consumatori sulla cui scelta può avere inciso la concessione del contributo è quello dei consumatori marginali di televisione a pagamento, cioè di quanti hanno una preferenza debole per i contenuti premium e che potrebbero essere indotti da promozioni e offerte speciali all’acquisto di tali contenuti. La concessione del contributo può aver incrementato l’accesso dei fornitori di digitale terrestre a questo tipo di domanda.
(203)
Ad esempio, un modello di domanda a scelta discreta (discrete choice demand model) (70) potrebbe valutare l’impatto di una serie di diversi fattori, quali i contenuti dei programmi e il prezzo, sulle scelte operate da vari tipi di consumatori. Per elaborare con precisione un simile modello la Commissione avrà bisogno della collaborazione dell’Italia, dato che la definizione del modello dipende necessariamente dalla disponibilità dei dati e dalle loro caratteristiche. Dato che permette di valutare l’impatto di una serie di fattori, come ad esempio i contenuti dei programmi e il prezzo, sulle scelte operate da vari tipi di consumatori, tale modello di domanda a scelta discreta potrebbe consentire di stabilire il numero di consumatori supplementari che scelgono il pay per view motivati soltanto dal contributo e, quindi, di escludere dal calcolo l’altra quota di consumatori di cui è composta la nuova domanda registrata nel periodo 2004-2005.
(204)
Una volta ottenuta la stima del numero di utenti supplementari delle offerte di televisione a pagamento terrestre e di televisione pay per view, la seconda fase consiste nello stimare il ricavo medio per utente (average revenue per user) per il 2004 e il 2005. Questo richiede una stima del numero totale di utenti dei servizi di televisione a pagamento e di pay per view: il valore del ricavo medio per utente si ottiene dividendo i ricavi complessivi provenienti dai servizi di televisione a pagamento per il numero totale di utenti.
(205)
Moltiplicando il ricavo medio per utente per il numero stimato di utenti supplementari si ottengono i profitti supplementari generati dalla misura di aiuto. Per ottenere l’importo da recuperare, da quest’ultima cifra vanno sottratti i costi aggiuntivi di servizio per questi utenti supplementari (71), costi che la Commissione prevede siano relativamente bassi, dato che i costi incrementali di trasmissione sono trascurabili e che i costi fissi non dovrebbero essere inclusi nel calcolo.
V.D ESECUZIONE DELLA DECISIONE
(206)
La Corte di giustizia delle Comunità europee ha dichiarato che uno Stato membro che incontri difficoltà impreviste ed imprevedibili o si renda conto di conseguenze non considerate dalla Commissione, può sottoporre questi problemi alla valutazione della stessa Commissione, proponendo opportune modifiche. In questo caso, la Commissione e lo Stato membro devono collaborare in buona fede onde superare le difficoltà nel pieno rispetto delle disposizioni del trattato CE (72).
(207)
La Commissione invita pertanto l’Italia a sottoporre alla valutazione della Commissione stessa gli eventuali problemi incontrati all’atto dell’esecuzione della presente decisione.
(208)
Considerato quanto precede, la Commissione:
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il regime al quale la Repubblica italiana ha illegittimamente dato esecuzione a favore delle emittenti digitali terrestri che offrono servizi di televisione a pagamento e degli operatori via cavo di televisione a pagamento costituisce un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune.
Articolo 2
1. La Repubblica italiana adotta tutti i provvedimenti necessari per recuperare dai beneficiari l’aiuto di cui all’articolo 1.
2. Il recupero viene eseguito senza indugio e con le procedure di diritto interno, a condizione che queste consentano l’esecuzione immediata ed effettiva della presente decisione. Le somme da recuperare sono produttive di interessi, che decorrono dalla data in cui l’aiuto è divenuto disponibile per i beneficiari fino alla data del recupero.
3. Gli interessi da recuperare a norma del paragrafo 2 sono calcolati in conformità della procedura di cui agli articoli 9 e 11 del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (73).
Articolo 3
Entro due mesi dalla notifica della presente decisione la Repubblica italiana informa la Commissione dei provvedimenti adottati per conformarvisi. Tali informazioni vengono comunicate tramite il questionario allegato alla presente decisione.
Entro lo stesso termine di cui al primo comma la Repubblica italiana trasmette i documenti necessari a comprovare che è stata avviata la procedura di recupero presso i beneficiari degli aiuti illegittimi e incompatibili.
Articolo 4
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 24 gennaio 2007.

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