Document ID: 32003D0879

Decisión de la Comisión
de 24 de junio de 2003
relativa a la ayuda que los Países Bajos tienen intención de conceder a la empresa NV Huisvuilcentrale Noord-Holland (HVC)
[notificada con el número C(2003) 1909]
(El texto en lengua neerlandesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2003/879/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y, en particular, el primer párrafo del apartado 2 de su artículo 88,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,
Tras haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos(1),
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1) Mediante carta de 27 de noviembre de 2001, las autoridades holandesas notificaron a la Comisión, de conformidad con el apartado 3 del artículo 88 del Tratado, la ayuda que tienen intención de conceder para la construcción de una terminal de contenedores. La notificación se registró en la Secretaría General de la Comisión el 5 de diciembre de 2001 con la referencia N 840/2001. Por carta de 5 de febrero de 2002, la Comisión solicitó información adicional. El 26 de marzo de 2002 se celebró una reunión técnica entre representantes de las autoridades de los Países Bajos y la Dirección General de Energía y Transportes (DG TREN). Las respuestas de las autoridades de los Países Bajos se recibieron el 28 de mayo y el 5 de junio de 2002 y se registraron con las referencias SG (2002) A/5441 y DG TREN A/59943, respectivamente.
(2) Por carta de 17 de julio de 2002, la Comisión notificó a las autoridades de los Países Bajos su Decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado respecto a dicha ayuda. Dicho procedimiento se registró con la referencia C 51/2002.
(3) La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(2). La Comisión invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones.
(4) Las autoridades de los Países Bajos presentaron sus observaciones a la Comisión por carta de 11 de octubre de 2002, registrada el 16 de octubre de 2002.
(5) La Comisión no ha recibido observación alguna de las partes interesadas.
2. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA AYUDA
2.1. Objeto de la ayuda
(6) La ayuda tiene por objeto facilitar que el transporte de residuos domésticos se realice por vía navegable en lugar de por carretera, mediante la construcción de una terminal de contenedores en Alkmaar (provincia de Holanda Septentrional). Esta terminal, dedicada fundamentalmente al transbordo de residuos domésticos municipales, está situada muy próxima a una central de incineración de residuos en Alkmaar y está en funcionamiento desde abril de 2001. La terminal constituirá un eslabón esencial en la cadena de transporte por vía navegable que enlaza el municipio de Zaanstad y la provincia de Flevoland con Alkmaar. El coste total de la construcción de la terminal asciende a 7714262 euros (EUR). La terminal comprende un muro de contención a lo largo del denominado Noordhollandsch Kanaal, una grúa puente para contenedores y una zona de transbordo de mercancías.
2.2. Beneficiario
(7) El beneficiario de la ayuda es la empresa NV Huisvuilcentrale Noord-Holland, en lo sucesivo, "HVC". HVC explota una central de incineración de residuos domésticos destinados a la eliminación y es una sociedad anónima cuyas acciones están en manos de ayuntamientos y asociaciones de municipios de la parte norte de Holanda Septentrional y Flevoland y de una empresa pública de electricidad(3). HVC fue creada por los municipios para la eliminación de los residuos que recogen y su actividad principal consiste en la gestión de una gran central de incineración en Alkmaar. La empresa procesa alrededor de 465000 toneladas de residuos por año.
(8) Los municipios situados cerca de la central de incineración transportan sus residuos domésticos a HVC en camiones. En el caso de los otros municipios, HVC administra estaciones de transbordo en Almere, Den Helder, Lelystad, Noordoostpolder, Oudeschild, Zaanstad y Urk, encargándose del transporte de dichas estaciones a su central de incineración de Alkmaar. Durante los cinco años siguientes a la entrada en funcionamiento de la terminal, HVC está obligada a transportar anualmente, por vía navegable, un mínimo de 115000 toneladas de residuos de Lelystad y un mínimo de 35000 toneladas de Zaanstad. Si HVC incumple las condiciones de concesión de la subvención, las autoridades provinciales pueden retirarle la misma en virtud de la Ley de administración general (Algemene wet bestuursrecht).
(9) HVC compensa los costes de transporte y transbordo mediante una tarifa que cobra a los municipios. Estos repercuten los gastos en los impuestos municipales de recogida de residuos. El transporte por vía navegable supone un aumento de la tarifa que pagan los municipios de cerca de 3,60 EUR por tonelada, una cantidad considerable respecto al total de la tarifa (aproximadamente 12,90 EUR por tonelada en 2001), lo que representa una subida de cerca del 28 %.
(10) La ayuda a la inversión reducirá los costes del transporte a la central de incineración que HVC debe soportar y, por tanto, también el precio que los municipios deben pagar. Por consiguiente, los costes de transporte de los municipios aumentarán sólo 1,80 EUR por tonelada (alrededor del 14 % del precio), cantidad que los municipios pueden soportar sin aumentar los impuestos sobre la recogida de residuos. Según las autoridades de los Países Bajos, sin la contribución de la provincia, el proyecto no sería viable y debería ser cancelado.
(11) A cambio de la subvención, HVC debía construir y gestionar la terminal de contenedores de Alkmaar (en funcionamiento desde abril de 2001), que también puede ser utilizada por terceros para actividades de transbordo. HVC se convertirá en propietaria de la terminal y podrá prestar servicios de transbordo según sus propios criterios comerciales. El método de gestión no está sujeto a obligación alguna. HVC realiza actividades de diversos tipos: incineración de residuos, transporte y gestión de estaciones de transbordo.
2.3. Costes subvencionables e intensidad de la ayuda
(12) La ayuda consiste en una subvención única a la inversión concedida por la provincia de Holanda Septentrional. Los costes subvencionables se refieren a una inversión directa para la construcción de la terminal multifuncional de Alkmaar, cuyo coste de inversión asciende a 7714262 EUR. La subvención asciende a 5309226 EUR, lo que en términos porcentuales equivale al 68,82 %.
2.4. Fundamentación del procedimiento
(13) La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado y solicitar información adicional a las autoridades neerlandesas resulta de una primera investigación sobre la ayuda propuesta a raíz de la preocupación suscitada por su proporcionalidad. Normalmente la Comisión considera que las ayudas estatales con una intensidad superior al 50 % para infraestructuras de transportes no son compatibles con el Tratado, a menos que se demuestre que, sin la intervención del Estado, el beneficiario principal no puede financiar montantes superiores(4) y el proyecto no puede llevarse a cabo.
(14) La Comisión ha expresado sus dudas respecto a los puntos siguientes:
a) la necesidad y la proporcionalidad de una ayuda con una intensidad de 68,82 % para llevar a cabo el proyecto, teniendo en cuenta que la terminal de contenedores ya está construida y funcionando desde abril de 2001;
b) las posibles repercusiones de la terminal en otras terminales fluviales;
c) el posible impacto de la terminal en el mercado de la eliminación y la recuperación de residuos;
d) el método de gestión de la terminal tras los primeros cinco años.
3. OBSERVACIONES DE LOS PAÍSES BAJOS
(15) Las autoridades de los Países Bajos han señalado que los municipios que colaboran con HVC han optado exclusivamente por el transporte por vía navegable y, por tanto, por la construcción de la terminal de contenedores, precisamente porque el Gobierno provincial de Holanda Septentrional estaba dispuesto a participar en los costes del transporte por vía navegable mediante la subvención mencionada.
(16) Visto que los costes de transporte y transbordo corren por cuenta del Estado, las autoridades de los Países Bajos consideran que HVC no cuenta con ventajas directas o indirectas debido a la subvención. Si la subvención se considera ayuda estatal, la intensidad pasará del 68,8 % (en caso de que la subvención se destine exclusivamente a Alkmaar) al 27,3 % (en caso de que la subvención se aplique a la totalidad del proyecto y, por tanto, también a las instalaciones de Zaanstad y Lelystad, entre otras).
(17) Dada su situación, la terminal de Alkmaar no tiene repercusión alguna en otras terminales fluviales. Las autoridades señalan que la demanda regional de terminales incide exclusivamente en puntos de la vía navegable del Noordzeekanaal entre IJmuiden y Amsterdam, debido a que el transporte al interior de los Países Bajos de las mercancías que llegan por vía marítima es mucho más barato por carretera que por vía navegable. El transporte por vía navegable interior supone dos operaciones de transbordo de las mercancías (la primera, del buque marítimo al buque fluvial y la segunda del buque fluvial al vehículo de carga que las lleva a su destino final), mientras que el transporte por carretera conlleva un solo transbordo (del buque marítimo al vehículo de carga). Esto se refleja claramente en el hecho de que, desde la entrada en funcionamiento de la terminal de Alkmaar en abril de 2001, no se han registrado transbordos de mercancías de terceros.
(18) La subvención se destinará exclusivamente al pago de los costes de transporte y transbordo de residuos domésticos de los municipios y no de las actividades de HVC relacionadas con la incineración de residuos. Por otra parte, resulta inaceptable que otros residuos no domésticos procedentes de los accionistas e incinerados en la central de HVC sean transportados por vía navegable. Así pues, la terminal no supone ventaja alguna para HVC respecto a otras centrales de incineración de residuos. Por otra parte, las autoridades de los Países Bajos han señalado que HVC no ejerce en ningún caso actividades relacionadas con el mercado de la incineración de residuos destinados a la valorización.
(19) Por último, las autoridades de los Países Bajos han señalado que las condiciones de gestión de la terminal se mantendrán tras el período inicial de cinco años. La única diferencia será que HVC dejará de estar obligada a transportar determinadas cantidades de residuos domésticos por vía navegable. No existe razón alguna para suponer que, al cabo de cinco años, los accionistas de HVC decidan abandonar el transporte por vía navegable. En relación con la utilización eventual por terceros, no cambia nada.
4. VALORACIÓN DE LA AYUDA
4.1. Existencia de ayuda en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado
(20) Según el apartado 1 del artículo 87 del Tratado, "serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.".
(21) Las normas del Tratado en materia de ayudas estatales son aplicables exclusivamente a las empresas. El concepto de empresa consiste en una entidad que realiza una actividad económica, independientemente de su naturaleza jurídica y el modo en que se financia(5). Las actividades realizadas en la oferta de bienes y servicios en un determinado mercado deben considerarse actividades económicas(6).
(22) Las normas comunitarias en materia de ayudas estatales se aplican exclusivamente a las medidas que se ajustan a todos los criterios establecidos en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado.
4.1.1. Transferencia de recursos estatales
(23) En virtud de la ayuda propuesta, HVC recibe una subvención estatal para la construcción de la terminal de Alkmaar, por lo que es evidente que la ayuda propuesta supone una transferencia de recursos estatales.
4.1.2. Favorecimiento
(24) La subvención no supone ventaja alguna para HVC en cuanto al transporte y el transbordo de residuos domésticos de los municipios, ya que se destinará exclusivamente a reducir el precio pagado por los municipios.
(25) Sin embargo, aunque la infraestructura subvencionada está a disposición de todos los usuarios potenciales según las condiciones normales del mercado, la disponibilidad de una terminal de contenedores aporta a HVC una ventaja económica cuantificable sobre sus competidores en el mercado de las actividades de terminales (prestación de servicios de transbordo a terceros interesados). Según la ayuda anunciada, HVC recibe una contribución del Estado para cubrir los costes de inversión en una terminal de transporte combinado, mientras que otras empresas nacionales o pertenecientes a otros Estados miembros activas en el sector no disponen de dicha contribución.
4.1.3. Selectividad
(26) La ayuda favorece a una determinada empresa, HVC, y tiene, por tanto, un carácter selectivo.
4.1.4. Consecuencias para los intercambios comerciales y distorsión de la competencia
(27) En lo que respecta a los residuos destinados a eliminación, los Estados miembros tienen, en virtud del Reglamento (CEE) n° 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea(7), cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n° 2557/2001 de la Comisión(8), determinados poderes para limitar los movimientos transfronterizos, para aplicar los principios de proximidad, prioridad de valorización y autosuficiencia. Estos principios no son aplicables al traslado de residuos para la recuperación que pudiera realizar otra empresa de la Comunidad. Por lo tanto, las actividades de HVC respecto a los residuos destinados a la eliminación (transporte, transbordo e incineración) tienen una influencia muy limitada en los intercambios comerciales entre los Estados miembros.
(28) Por otro lado, la terminal de contenedores de Alkmaar estará abierta también a las actividades de transbordo de terceros interesados. Por consiguiente, HVC pasará a ejercer actividades en el mercado de la gestión de terminales de contenedores, un mercado liberalizado de acuerdo con las normas generales relativas a la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios de los artículos 43 y 49 del Tratado. De ello se deduce que no pueden descartarse repercusiones en los intercambios comerciales entre los Estados miembros.
(29) Visto lo anterior, la Comisión concluye que la medida anunciada constituye una ayuda en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado y es incompatible con el mercado común, a menos que pueda acogerse a una de las excepciones mencionadas en el Tratado. Asimismo, la Comisión entiende que el apartado 1 del artículo 87 remite al hecho de que otras disposiciones del Tratado (como el artículo 73) pueden permitir las ayudas en determinadas circunstancias.
4.2. Fundamento jurídico de la Decisión
(30) El artículo 73 del Tratado establece que las ayudas que respondan a las necesidades de coordinación de los transportes son compatibles con el Tratado. El concepto de coordinación del artículo 73 supone que el fomento del desarrollo de una industria incluye una forma de planificación por las autoridades.
(31) En general, la creación de infraestructuras de navegación interna es competencia del Estado dentro del marco de sus responsabilidades en materia de ordenamiento territorial y desarrollo de un sistema de transportes integrado y sostenible. Por ello, las inversiones en infraestructuras de transportes no se basan exclusivamente en las consideraciones comerciales de las empresas que operan en el mercado de la creación de dichas infraestructuras. Por consiguiente, la Comisión entiende que la intervención estatal puede resultar necesaria, concretamente mediante medidas de coordinación en el ámbito de las inversiones en infraestructuras de navegación interna, dado lo improbable de que el propio mercado aporte las inversiones necesarias basándose en consideraciones esencialmente comerciales.
(32) Por tanto, como la Comisión ya indicó en su Decisión de 17 de julio de 2002 para incoar el procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado, el artículo 73 del Tratado constituye el fundamento jurídico adecuado para analizar las ayudas a la inversión en infraestructuras para instalaciones de transbordo en la navegación interna y para evaluar su compatibilidad con el mercado común.
(33) El Reglamento (CEE) n° 1107/70 del Consejo, de 4 de junio de 1970, relativo a las ayudas concedidas en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable(9), cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n° 543/97(10), aplica el artículo 73 del Tratado y contempla determinadas excepciones para las ayudas consideradas necesarias para las necesidades de coordinación del transporte nacional. No obstante estas excepciones caducaron para el sector de la navegación interna el 31 de diciembre de 1999 y dejaron de ser aplicables de acuerdo con el Reglamento (CE) n° 2255/96 del Consejo, de 19 de noviembre de 1996, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 1107/70(11). En esta fase, la Comisión entiende que, a falta de legislación secundaria, el artículo 73 puede aplicarse directamente a las ayudas a la inversión a la navegación interna(12).
(34) Por consiguiente, al evaluar la ayuda notificada destinada a la construcción de una terminal de contenedores en Alkmaar, la Comisión aplicará el artículo 73 directamente.
(35) En general, la Comisión aplica tres criterios que deben cumplirse para considerar que la ayuda se ajusta a las necesidades de coordinación del transporte con arreglo al artículo 73 del Tratado(13):
a) la contribución estatal a la financiación total es necesaria para la realización del proyecto o la actividad en interés de la Comunidad;
b) el acceso a la infraestructura subvencionada debe ser posible en condiciones no discriminatorias;
c) la ayuda no debe distorsionar la competencia de forma contraria a los intereses de la Comunidad.
a) Necesidad y proporcionalidad de la ayuda
(36) La Comunidad aplica desde hace tiempo una política de fomento del desarrollo de un sistema equilibrado de transporte intermodal y una política encaminada a reducir el transporte de mercancías por carretera, estimulando otros sectores del transporte más respetuosos del medio ambiente(14). El Libro Blanco de la Comisión sobre la política de transportes(15) establece que el transporte por vía navegable resulta menos perjudicial para el medio ambiente que el transporte por carretera. Por otro lado, la nueva propuesta Marco Polo(16) tiene por objeto transferir el esperado aumento del transporte internacional de mercancías de 12000 millones de toneladas-kilómetro por año de las ya sobrecargadas carreteras al transporte marítimo de corta distancia, por ferrocarril o por vías de navegación interna.
(37) La Comisión estima que el futuro sistema de transporte intermodal y sostenible sólo puede crearse dando prioridad a la inversión en infraestructuras. El transporte de mercancías por vía navegable puede requerir instalaciones caras y complejas que el transporte por carretera no requiere. La contribución a los costes de dichas instalaciones puede permitir que la navegación interna compita económicamente con el transporte por carretera. Sin embargo, si las infraestructuras para las terminales intermodales no fueran cofinanciadas por los Estados, los operadores que realizan actividades económicas en este ámbito no podrían invertir, ya que sin medios estatales la viabilidad no estaría garantizada. En el caso en cuestión, la construcción de una terminal de contenedores no resulta una opción especialmente viable desde el punto de vista comercial, dada la densidad industrial relativamente baja de la región de Alkmaar.
(38) El transporte de residuos domésticos por vía navegable en lugar de por carretera aumenta los costes estructurales, la mayoría de los cuales están relacionados con la construcción de la terminal de Alkmaar. Los ayuntamientos interesados deben soportar considerables costes adicionales por el transporte por vía navegable incluso con la subvención provincial. Pero sin ella, el transporte de residuos a HVC se realizaría aún por carretera.
(39) Los Países Bajos aducen que, si se toman en consideración todas las inversiones necesarias para posibilitar el transporte por vía navegable (instalaciones de Zaanstad y Lelystad), la intensidad de la ayuda sería tan sólo del 27,3 %. La Comisión disiente de esta opinión, debido a que la subvención concedida por la provincia de Holanda Septentrional se refiere exclusivamente a la construcción de la terminal de contenedores de Alkmaar, que ya estaba en funcionamiento desde abril de 2001 y se notificó como un proyecto separado y, por tanto, el nivel de la ayuda asciende al 68,8 % del coste de la terminal.
(40) No obstante, la Comisión opina que una subvención de tan elevado nivel es necesaria para la viabilidad del proyecto y está justificada por las ventajas que la medida tiene para el medio ambiente, que representan los intereses generales de la Comunidad. En este sentido, también es importante observar que la subvención permitirá un aumento moderado de los gastos de transporte que HVC carga a los municipios. Así pues, la ayuda real a HVC es menor, ya que una parte significativa de la misma se transmite a los municipios en forma de un aumento moderado de los costes de transporte. En cuanto a este aspecto, la Comisión pide a los Países Bajos que envíen un informe anual que demuestre que la subvención ha sido efectivamente transmitida de acuerdo con lo previsto en los considerandos 9 y 10 de la presente Decisión.
b) Acceso a la estructura subvencionada en igualdad de condiciones
(41) La terminal de contenedores se destinará principalmente al transbordo de los residuos domésticos de los municipios para fomentar el transporte de éstos por vía navegable en lugar de por carretera. No obstante, la terminal también servirá para el transbordo de mercancías de terceras partes bajo condiciones no discriminatorias y a los precios del mercado. De acuerdo con las condiciones notificadas para la concesión de la subvención, HVC debe garantizar que el transbordo realizado por terceros se ofrece a precios y cadencia competitivos, con suficiente capacidad de almacenamiento y transbordo y con unos periodos de apertura acordes a las exigencias del mercado.
(42) La provincia de Holanda Septentrional obliga durante cinco años a HVC a transportar por vía navegable determinadas cantidades de residuos domésticos. Sin embargo, no existe razón alguna para suponer que, tras este periodo, los accionistas de HVC decidan abandonar este sistema.
c) Inexistencia de distorsiones inadmisibles de la competencia
(43) Respecto a la posibilidad de que HVC realice actividades en el mercado de las terminales de contenedores, conviene observar que aunque no existen otras instalaciones para el transbordo de contenedores en la región de Alkmaar, no ha habido terceras partes que muestren un interés real por utilizar la terminal de Alkmaar desde abril de 2001, por lo que cabe concluir que la posible influencia que la terminal de Alkmaar pueda tener sobre otras terminales será muy limitada.
(44) Las autoridades de los Países Bajos argumentan que el beneficiario no opera en el mercado de la recuperación de residuos. Con todo, vista la información que se ofrece en la página de Internet de HVC(17), no puede excluirse categóricamente el interés del beneficiario en este mercado.
(45) Sin embargo, no se han recibido observaciones de terceras partes, por lo que la Comisión asume que los competidores que gestionan las terminales existentes u operan en el mercado de la recuperación de residuos no consideran una amenaza para su situación en el mercado las condiciones de la subvención.
(46) Por tanto, la Comisión considera que el beneficio medioambiental del proyecto será considerablemente mayor que sus posibles repercusiones en la competencia y que, por consiguiente, la subvención no distorsiona la competencia en una medida contraria a los intereses comunitarios.
(47) Así pues, las dudas inicialmente expresadas por la Comisión al incoar el procedimiento han quedado resueltas.
5. CONCLUSIÓN
(48) En vista de lo anterior, la Comisión concluye que la ayuda es compatible con el Tratado CE de acuerdo con artículo 73 del mismo.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda notificada que los Países Bajos tienen previsto conceder a HVC es compatible con el mercado común en el sentido del artículo 73 del Tratado.
Artículo 2
Los Países Bajos deberán presentar a la Comisión un informe anual que demuestre que la subvención provincial se destina efectivamente a reducir los costes extras a que los ayuntamientos deben hacer frente como consecuencia del transporte de residuos domésticos por vía navegable.
Asimismo, en el informe deberán constar los servicios de transbordo prestados por HVC a terceras partes así como los beneficios que estas actividades hayan podido reportar.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de los Países Bajos.
Hecho en Bruselas, el 24 de junio de 2003.

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