Document ID: 32010D0460

KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 19 päivänä marraskuuta 2009,
valtiontuista C 38/A/04 (ex NN 58/04) ja C 36/B/06 (ex NN 38/06), jotka Italia on toteuttanut Alcoa Trasformazionin hyväksi
(tiedoksiannettu numerolla K(2009) 8112)
(Ainoastaan italiankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2010/460/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (1) ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
1.1 Asia C 38/A/04
(1)
Komission yksiköt saivat 4 päivänä joulukuuta 2003 päivätyn kirjeen johdosta tietää lehtiartikkeleista, joiden mukaan Italian hallitus aikoi soveltaa sähkön suosituimmuustariffeja tiettyihin Sardiniassa toimiviin yrityksiin.
(2)
Kyseiset tariffit oli otettu käyttöön 6 päivänä helmikuuta 2004 annetun pääministerin asetuksen 1 §:n mukaisesti. Kyseisellä asetuksella oli kaksi erityistä vaikutusta: a) sillä otettiin käyttöön sähkön suosituimmuustariffi, jota sovellettiin yrityksiin Portovesme Srl (2), ILA (3) ja Euroallumina (4), ja b) sillä jatkettiin voimassa olleen tariffin soveltamista Alcoa Trasformazioniin (primaarialumiinin tuottaja, jäljempänä ’Alcoa’).
(3)
Komission yksiköt pyysivät 22 päivänä tammikuuta 2004 ja 19 päivänä maaliskuuta 2004 päivätyillä kirjeillä selvityksiä kyseisistä toimenpiteistä. Italian viranomaiset vastasivat 6 päivänä helmikuuta 2004 ja 9 päivänä kesäkuuta 2004 päivätyillä kirjeillä. Italian viranomaiset toimittivat 20 päivänä syyskuuta 2004 päivätyllä kirjeellä lisäselvityksiä.
(4)
Komissio ilmoitti Italialle 16 päivänä marraskuuta 2004 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa tukitoimenpiteen osalta EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely.
(5)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (5). Komissio pyysi asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa kyseisistä toimenpiteistä.
(6)
Italia esitti huomautuksia 4 päivänä helmikuuta 2005 ja 11 päivänä helmikuuta 2005 päivätyillä kirjeillä.
(7)
Komissio sai huomautuksia asianomaisilta ja toimitti ne Italian viranomaisille 22 päivänä maaliskuuta 2005 päivätyllä kirjeellä antaakseen näille mahdollisuuden kommentoida niitä. Italian huomautukset saapuivat 20 päivänä syyskuuta 2005 päivätyllä kirjeellä.
(8)
Komissio pyysi 23 päivänä joulukuuta 2005 päivätyllä kirjeellä lisätietoja, jotka Italian viranomaiset lähettivät 3 päivänä maaliskuuta 2006 päivätyllä kirjeellä. Lisäselvityksiä pyydettiin 22 päivänä elokuuta 2006 päivätyllä kirjeellä, johon Italia vastasi 28 päivänä syyskuuta 2006 päivätyllä kirjeellä.
(9)
Lokakuun 29 päivänä 2008 asia jaettiin A-osaan, joka koskee Alcoan hyväksi myönnettyä toimenpidettä, ja B-osaan, joka koskee Portovesmeä, ILA:ta ja Euroalluminaa. Tämä päätös koskee ainoastaan Alcoaa (A-osa).
1.2 Asia C 36/B/06
(10)
Komissio oli saanut toisen, asiaan liittyvän valtiontukiasian puitteissa (6) tietoonsa Alcoaan sovellettavan sähköenergian erikoistariffijärjestelmän jatkamisesta toistamiseen. Järjestelmän soveltamista jatkettiin lain nro 35 (”Kiireelliset toimenpiteet taloudellista, sosiaalista ja alueellista kehitystä koskevan toimintasuunnitelman puitteissa”) 11 §:n 11 momentin nojalla. Kyseinen laki annettiin 14 päivänä maaliskuuta 2005 ja muutettiin 14 päivänä toukokuuta 2005 laiksi nro 80/2005. Tuensaajat olivat Alcoa ja kolme Terni-yrityksen seuraajayhtiötä (7).
(11)
Komissio pyysi Italian viranomaisilta tietoja 23 päivänä joulukuuta 2005 päivätyllä kirjeellä, johon ne vastasivat 24 päivänä helmikuuta 2006 päivätyllä kirjeellä. Italia toimitti lisätietoja 2 päivänä maaliskuuta 2006 ja 27 päivänä huhtikuuta 2006 päivätyillä kirjeillä.
(12)
Komissio ilmoitti Italialle 19 päivänä heinäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellä päättäneensä aloittaa kummankin järjestelyn osalta EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn (asia C 36/06).
(13)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (8). Komissio pyysi asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa kyseisistä toimenpiteistä.
(14)
Italia esitti huomautuksia 25 päivänä lokakuuta 2006 päivätyllä kirjeellä. Lisätietoja lähetettiin 9 päivänä marraskuuta 2006 ja 7 päivänä joulukuuta 2006 päivätyillä kirjeillä.
(15)
Komissio sai huomautuksia asianomaisilta ja toimitti ne Italian viranomaisille antaakseen näille mahdollisuuden kommentoida niitä. Italian huomautukset saapuivat 22 päivänä joulukuuta 2006 päivätyllä kirjeellä.
(16)
Komissio pyysi tariffijärjestelmää koskevia lisäselvityksiä 20 päivänä helmikuuta 2007 päivätyllä kirjeellä. Italian viranomaiset toimittivat kyseiset tiedot 10 päivänä toukokuuta 2007 ja 14 päivänä toukokuuta 2007 päivätyillä kirjeillä.
(17)
Syyskuun 18 päivänä 2007 asia jaettiin A-osaan, joka koskee kolmea Terni-yhtiötä, ja B-osaan, joka koskee Alcoaa. Marraskuun 20 päivänä 2007 komissio teki Terni-yhtiöitä koskevan lopullisen kielteisen päätöksen, jonka mukaan tuki oli perittävä takaisin (9).
(18)
Tällä välin komissio oli ryhtynyt 19 päivänä tammikuuta 2007 päivätyllä kirjeellä tutkimaan mahdollisuutta toteuttaa siirtymätoimenpiteitä, jotka liittyivät Alcoan hyväksi Sardiniassa myönnettyyn tariffijärjestelmään. Edellytyksenä oli, että Italia ottaa käyttöön ohjelman, jonka puitteissa luovutetaan virtuaalikapasiteettia (Virtual Power Plant, jäljempänä ’VPP’). Italia vastasi 16 päivänä huhtikuuta 2007 ja 5 päivänä marraskuuta 2007 päivätyillä kirjeillä. Maaliskuun 13 päivänä 2008 Italian viranomaisten ja komission yksiköiden välillä järjestettiin kokous, ja Italiaa pyydettiin esittämään kantansa 12 päivään toukokuuta 2008 mennessä. Pyydettyään kantansa esittämiselle asetetun määräajan jatkamista 29 päivänä toukokuuta 2008 päivätyllä kirjeellä Italia toimitti tiedot 12 päivänä kesäkuuta 2008 ja 7 päivänä heinäkuuta 2008 päivätyillä kirjeillä.
(19)
Italia pyysi tapaamista komission kanssa esitelläkseen VPP:tä koskevat mahdolliset yksityiskohtaiset säännöt. Tapaaminen järjestettiin 9 päivänä joulukuuta 2008. Italia toimitti lisäselvityksiä 19 päivänä joulukuuta 2008 ja 19 päivänä toukokuuta 2009 päivätyillä kirjeillä.
(20)
Toinen tapaaminen järjestettiin 26 päivänä toukokuuta 2009. Italia toimitti lisätietoja 10 päivänä heinäkuuta ja 18 päivänä elokuuta 2009 päivätyillä kirjeillä.
2. TOIMENPITEEN YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS
2.1 Asian keskeiset seikat
(21)
Alumiinintuottaja Alcoa on vuodesta 1996 alkaen hyötynyt sähkön suosituimmuustariffista, jota on sovellettu sen Sardiniassa (Portovesme) ja Venetossa (Fusina) sijaitseviin primaarialumiinin sulattoihin. Tariffi otettiin alun perin käyttöön kymmeneksi vuodeksi (viimeinen voimassaolopäivä oli 31 päivä joulukuuta 2005) yksityistämisjärjestelyn yhteydessä. Komissio hyväksyi kyseisen tariffin valtiontukisääntöjen perusteella päätöksessä, jossa katsottiin, ettei tariffi ole valtiontukea. Italia on kuitenkin muuttanut tariffin luonnetta ajan mittaan ja jatkanut sen voimassaoloa kahdesti, ensin vuonna 2004 ja uudelleen vuonna 2005.
(22)
Kiistanalaista tariffia tuetaan julkisen laitoksen Cassa Conguaglion (10) suorittamalla käteismaksulla, jolla alennetaan Alcoan ja sen sähköntoimittajan ENELin sopimukseen perustuvaa hintaa. Tarvittavat varat saadaan keräämällä veronluonteista maksua sähkön käyttäjiltä sähkötariffin A4-komponenttina.
2.2 Kiistanalaiset säännökset ja sääntelykehys
(23)
Suosituimmuustariffijärjestelmä, josta Alcoa hyötyy, otettiin käyttöön säännöksillä (2.2.1) ja AEEG:n (l’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas, sähkö- ja kaasuviranomainen) antaman yksityiskohtaisen sääntelykehyksen puitteissa (2.2.2.1). Cassa Conguaglio on järjestelmän toimeenpanija (2.2.2.2). Tämän vuoksi komission analysoidessa Alcoaan sovellettavaa tariffijärjestelmää on otettava huomioon sekä säännökset että Italian sääntelykehys.
2.2.1 Säännökset
(24)
Asiaan liittyvät säännökset ovat 6 päivänä helmikuuta 2004 annetun pääministerin asetuksen (11), jäljempänä ’vuoden 2004 asetus’, 1 §, sellaisena kuin se on pantu täytäntöön asianomaisessa lainsäädännössä, ja 14 päivänä maaliskuuta 2005 annetun lain nro 35 (”Kiireelliset toimenpiteet taloudellisen, sosiaalisen ja alueellisen kehityksen toimintasuunnitelman yhteydessä”, jäljempänä ’laki nro 80/2005’) (12), muutettu laiksi nro 80/2005, 11 §:n 11 momentti, sellaisena kuin se on pantu täytäntöön asianomaisessa lainsäädännössä.
2.2.2 Italian sääntelykehys
2.2.2.1 Sähkö- ja kaasuviranomainen
(25)
Italia perusti vuonna 1995 sähkö- ja kaasuviranomaisen (13), jäljempänä ’AEEG’. AEEG hoitaa erilaisia sääntelytehtäviä ja sillä on laaja toimivalta. Erityisesti se määrittää ja päivittää sähkötariffit sekä laatii järjestelyt järjestelmän yleismaksujen kattamiseksi tarvittavien varojen keräämiseksi (14). Tehtäviään hoitaessaan AEEG ottaa huomioon hallituksen poliittiset linjaukset, jotka koskevat yleishyödyllisten palvelujen tarjoamista Italiassa (15).
(26)
Toimivaltansa puitteissa AEEG on vuosien mittaan tehnyt lukuisia päätöksiä, joissa määrätään Italian suosituimmuustariffijärjestelmien hallinnoinnin yksityiskohtaisista säännöistä.
2.2.2.2 Cassa Conguaglio
(27)
Sähköenergia-alan lisä- ja muiden maksujen hallinnointi on annettu sähköalan tasauskassan, Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico, jäljempänä ’Cassa Conguaglio’, tehtäväksi. Cassa Conguaglio on julkinen laitos, joka on perustettu 26 päivänä tammikuuta 1948 annetulla asetuksella nro 98. Cassa Conguaglio toimii AEEG:n antamien ohjeiden perusteella. Erityisesti se hoitaa rahavirtoja, jotka liittyvät sähkön suosituimmuustariffijärjestelmiin (maksujen kerääminen ja maksujen suoritus lopullisille edunsaajille).
2.3 Suosituimmuustariffin käyttöönottotilanne ja tariffin kehitys
(28)
Tämän päätöksen kohteena olevan, Alcoan maksaman tariffin arvioimiseksi on tarpeen tarkastella tilannetta, jossa tariffi otettiin käyttöön, ja tariffin kehitystä ajan mittaan.
2.3.1 Tariffin käyttöönotto: vuonna 1996 tehty Alumix-päätös
(29)
Italialaisessa alumiinia tuottavassa Alumixissa toteutettiin 1990-luvun alussa rakenneuudistus, ja yritys yksityistettiin ja myytiin Alcoalle valtionyhtiö EFIM:n selvitystilan yhteydessä (16). Alumixilla oli kaksi primaarialumiinisulattoa, yksi Sardinian Portovesmessä ja yksi Veneton Fusinassa.
(30)
Alcoan ja Alumixin välisen yrityskaupan ehtona oli, että valtion sähköyhtiö ENEL toimittaa sähkön kahteen sulattoon suosituimmuustariffia soveltaen.
(31)
Alcoalle myönnetty suosituimmuussähkötariffi otettiin käyttöön 19 päivänä joulukuuta 1995 annetulla ministeriön asetuksella, jäljempänä ’vuoden 1995 asetus’. Kyseisessä asetuksessa säädetään, että Alcoaan sovelletaan päätöksen CIP 13/1992 mukaista suosituimmuuskohtelua vuoden 2005 loppuun (17). Kyseisen päivämäärän jälkeen Alcoaan sovellettava järjestely olisi mukautettava muihin sähkönkäyttäjiin sovellettavaan järjestelyyn.
(32)
Alennettua tariffia arvioitiin valtiontukisääntöjen perusteella asian C 38/1992 yhteydessä. Joulukuun 4 päivänä 1996 tehdyssä päätöksessä (18), jäljempänä ’Alumix-päätös’, komissio katsoi seuraavassa esitettyjen seikkojen perusteella, ettei tariffi ollut valtiontukea.
(33)
Kyseisen järjestelmän puitteissa valtio vahvisti Alcoaan sovellettavan tariffin ja ENEL, joka kyseisenä ajankohtana oli Italian ainoa sähköntoimittaja, toimitti Alcoalle sähköä näin määrättyyn hintaan. Molempiin sulattoihin sovellettavat hinnat vahvistettiin kymmeneksi vuodeksi. Sardinian osalta hinnaksi vahvistettiin 36,3 Italian liiraa (ITL)/kWh vuonna 1996. Hintaa oli määrä korottaa asteittain niin, että vuonna 2005 se olisi 39,6 ITL/kWh. Veneton osalta tariffin oli oltava 39,90 ITL/kWh vuonna 2005. Euroiksi muunnettuna kyseiset hinnat ovat 18-20 euroa/MWh.
(34)
Kyseisellä kaudella ENEL oli julkinen laitos, jolla oli sähkötoimitusten monopoli (19). Tämän vuoksi komissio arvioi, toimiko ENEL markkinatoimijan tapaan, kun se sovelsi Alcoaan määrättyä hintaa.
(35)
Komissio arvioi sähkön toimitustilannetta mainituilla kahdella alueella kymmenen vuoden ajanjaksolla, jolloin suosituimmuustariffia sovellettiin. Komissio huomautti, että Sardinian ja Veneton sähkömarkkinoille oli ominaista energiantuotannon liikakapasiteetti, joka ei todennäköisesti häviäisi kymmenen seuraavan vuoden aikana. Lisäksi komissio huomautti, että sähköntuottajien oli mahdotonta viedä sähköä kyseisiltä alueilta, koska Italian mannermaan ja Sardinian välillä ei ollut riittävästi yhteenliittämiskapasiteettia eikä Veneton osalta ollut kysyntää naapurialueilla (20).
(36)
Kyseisessä tilanteessa komissio katsoi, että Alcoan tapaisella suurella teollisuusasiakkaalla oli huomattava neuvotteluvoima ENELiin nähden, sillä mainittujen kahden sulaton, jotka olivat ENELin parhaita asiakkaita Italiassa, sulkeminen olisi lisännyt liikakapasiteettia entisestään ja heikentänyt ENELin kustannusrakennetta. Tämän vuoksi oli ENELin taloudellisen edun mukaista toimittaa sähköä Portovesmessä ja Fusinassa sijaitseville sulatoille erityisen edulliseen hintaan.
(37)
Komissio katsoi, että rationaalisesti toimiva sähköntuottaja olisi ollut taipuvainen myymään sähköä hintaan, joka kattoi sen tuotannon keskimääräiset marginaalikustannukset, jotka on laskettu kyseisten alueiden voimaloissa käytetyn todellisen polttoaineyhdistelmän perusteella, ja johon on lisätty pienehkö osuus kiinteitä kustannuksia. Alcoalle vahvistetun hinnan katsottiin vastanneen näitä kriteerejä. Komissio katsoi, että kymmenen vuoden aikana Alcoan maksamaan hintaan tehdyt pienet vuosittaiset korotukset olivat perusteltuja, sillä ennusteiden mukaan ENELin tuotannon marginaalikustannukset vähenisivät vuosien kuluessa polttoaineyhdistelmän ja tuotantoteknologian parannusten ansiosta.
(38)
Näin ollen komissio päätteli, että myöntäessään tariffin ENEL oli toiminut rationaalisen markkinatoimijan tapaan, ja katsoi, että toimenpide ei ollut EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaista valtiontukea.
2.4 Alcoan tariffin muuttaminen järjestelmän yleismaksuksi ja rahoitusmekanismin huomattavat muutokset
(39)
Alumix-asiassa tehtyä päätöstä seuranneina vuosina Italian sähköjärjestelmää uudistettiin EU:n sähkömarkkinoiden asteittaista vapauttamista (21) silmällä pitäen.
(40)
Sähkön vakiotariffia (22) järjesteltiin vuonna 1997 uudelleen ja se jaettiin tariffikomponentteihin (23). Alcoa-järjestelmää muutettiin ensimmäisen kerran. Alumix-hinta, joka ennen uudistusta oli yhteishinta, jaettiin eri tariffikomponentteihin, jotta se noudattaisi uutta tariffirakennetta. Alcoaan sovellettavia tariffikomponentteja alennettiin niin, että lopullinen hinta vastasi täsmälleen Alumix-päätöksessä esitettyä hintaa. Tässä vaiheessa ENEL, joka oli Italian ainoa sähköntuottaja, jatkoi tariffin myöntämistä suoraan: se sovelsi Alcoaan Alumix-hintaa saamatta minkäänlaista korvausta kyseiselle yritykselle toimitetusta sähköstä.
(41)
Vuonna 1999, jolloin Italia saattoi EU:n ensimmäisen markkinoiden vapauttamista koskevan direktiivin (24) osaksi kansallista lainsäädäntöään, ENELin monopoliasema sähköntuottajana päättyi ja se jaettiin useisiin yrityksiin.
(42)
Vuonna 2000 Italia päätti sisällyttää Alumix-tariffin sähköjärjestelmän yleismaksuihin (25). Uusi luokittelu johti ensimmäiseen huomattavaan Alumix-tariffin rahoitusmekanismin muutokseen. Kun ENEL oli aikaisemmin myynyt sähköä Alcoalle suoraan suosituimmuushintaan, uuden mekanismin (26) mukaan ENEL sai suurilta teollisuusyrityksiltä veloitettavan tavanomaisen hinnan kokonaan, ja muilta sähkönkuluttajilta hankittiin varat, jotka tarvittiin takaamaan, että Alcoa saisi jatkossakin maksaa Alumix-hinnan. Käytännössä Alcoaan sovellettiin nimellisesti täyttä hintaa, mutta yritykselle myönnettiin alennus suoraan laskussa. ENEL rahoitti kyseisen alennuksen uudella veronluonteisella maksulla, joka kerättiin sähkötariffin A4-komponenttina ja jonka maksoivat sähkönkäyttäjät. (27) Vuonna 2002 Alcoa teki kahdenvälisen sopimuksen ENELin kanssa nimellishinnasta, joka suurin piirtein vastasi ENELin suurjännitetoimituksiin soveltamaa vakiotariffia.
(43)
Toinen huomattava muutos tehtiin vuonna 2004, kun AEEG teki päätöksen nro 148/04, jolla tariffin hallinnointi annettiin kokonaisuudessaan Cassa Conguagliolle. Kyseisen järjestelmän perusteella ENEL ei enää pidättänyt itsellään A4-komponentin tuloja, vaan siirsi ne kokonaisuudessaan Cassa Conguagliolle, joka suoritti laskelmat ja maksoi hyvityksen Alcoalle. Tämän mekanismin perusteella Alcoa maksoi ENELin kanssa sovitun hinnan ja sai jälkikäteen Cassa Conguagliolta korvauksen, minkä ansiosta Alcoa maksoi edelleen Alumix-hinnan. Alcoan osalta kyseinen uusi hallinnollinen järjestely tuli voimaan syyskuussa 2004 ja sitä sovelletaan edelleen (28).
2.5 Alcoa-tariffin ensimmäinen kiistanalainen jatkaminen
(44)
Vuoden 2004 asetuksella Italian hallitus laajensi 30 päivään kesäkuuta 2007 asti 19 päivänä joulukuuta 1995 annetulla asetuksella käyttöönotetun sähkön suosituimmuustariffin alumiinin, lyijyn, hopean ja sinkin tuotantoon tarkoitetun sähkön toimituksiin, kuitenkin ainoastaan yrityksiin, jotka olivat olemassa asetuksen voimaantulopäivänä ja jotka sijaitsivat saarialueilla, joille oli ominaista se, että niillä ei ollut siirtoyhteyksiä kansalliseen sähkö- ja kaasuverkkoon tai yhteydet olivat puutteelliset (29).
(45)
Käytännössä vuoden 2004 asetuksen tarkoituksena oli a) jatkaa Alcoaan sovellettavaa tariffia kesäkuun 2007 loppuun ja b) laajentaa kyseinen järjestely muihin Sardiniassa sijaitseviin yrityksiin eli Portovesmeen, ILA:an ja Euroalluminaan.
(46)
Vuoden 2004 asetuksessa vahvistettu Alcoa-tariffin jatkaminen pantiin sääntelytasolla täytäntöön AEEG:n päätöksellä N:o 148/04, jonka myötä otettiin käyttöön myös edellä johdanto-osan 43 kappaleessa kuvatut rahoitusmekanismin muutokset.
(47)
Mainittu tariffin ensimmäinen jatkaminen kuuluu asian C 38/04 (30) yhteydessä aloitetun ja vuoden 2004 asetusta koskevan muodollisen menettelyn piiriin. Italian mukaan (31) vuoden 2004 asetusta ei pantu täytäntöön Alcoan osalta, vaan Alcoa hyötyi edelleen alkuperäisen oikeusperustan eli vuoden 1995 asetuksen mukaisesta tariffista.
2.6 Alcoa-tariffin toinen kiistanalainen jatkaminen
(48)
Italian viranomaiset jatkoivat lain nro 80/2005 11 §:n 11 momentilla vuoteen 2010 Alcoaan sovellettua suosituimmuustariffia 31 päivänä joulukuuta 2004 voimassa olleiden tariffiehtojen mukaisesti (32). Lain nro 80/2005 mukaan tariffin jatkon oli määrä tulla voimaan 1 päivänä tammikuuta 2005. Kyseistä päivämäärää muutettiin kuitenkin myöhemmin ja kansallisten viranomaisten määräyksestä päivämääräksi tuli 1 päivä tammikuuta 2006 AEEG:n päätöksen N:o 286/05 perusteella.
(49)
Alcoan maksettavaksi vuoden 2005 jälkeen tulevan hinnan määrittämiseksi lailla nro 80/2005 otettiin käyttöön indeksimekanismi, jonka mukaan 1 päivästä tammikuuta 2006 alkaen suosituimmuustariffia (eli Alumix-päätöksessä vuodeksi 2005 määrättyä hintaa) korotettaisiin vuosittain 4 prosenttia tai, jos tuloksena saatava tariffi olisi tätä korkeampi, Amsterdamin ja Frankfurtin sähköpörssien tukkuhintojen keskimääräisellä kasvuprosentilla (33).
(50)
Konsultoituaan edunsaajia AEEG oli kuitenkin tulkinnut päivitysmekanismia toisin. AEEG:n päätöksessä nro 217/05 oli vahvistettu, että tariffin vuotuisen korotuksen pitäisi noudattaa keskimääräisiä tukkuhintoja, mutta se ei saisi ylittää 4 prosenttia. Itse asiassa kyseisen päivitysmekanismin johdosta suosituimmuustariffin vuotuiset korotukset olivat alhaisemmat kuin mitä lainsäädännössä oli ennakoitu.
(51)
Tariffin jatkamista toistamiseen käsitellään asiassa C 36/06 aloitetussa muodollisessa tutkintamenettelyssä. Kun komissio aloitti muodollisen tutkintamenettelyn lain nro 80/2005 11 §:n 12 momentin osalta, AEEG asetti päätöksellä nro 190/06 lain nro 80/2005 nojalla suoritettavien maksujen ehdoksi, että Alcoa antaa pankkitakauksen tai emoyhtiön takauksen siltä varalta, että tuki peritään takaisin.
(52)
Jäljempänä olevassa taulukossa on esitetty maksut, jotka Cassa Conguaglio suoritti Alcoalle tammikuusta 2006 tammikuuhun 2009. Vuoden 2009 luvut eivät ole täydelliset, sillä niissä on otettu huomioon vain tammikuussa 2009 suoritetut maksut, vaikka Alcoa sai maksuja myös sitä seuraavina kuukausina.
(euroa)
2006
2007
2008
2009
Fusina (Veneto)
38 984 539,22
36 978 386,83
449 534 611,10
3 776 733,70
Portovesme (Sardinia)
133 556 933,73
121 087 555,95
160 529 510,20
12 365 849,45
Yhteensä
172 541 472,95
158 065 942,78
210 064 121,30
16 142 583,15
3. PÄÄTÖS ALOITTAA EY:N PERUSTAMISSOPIMUKSEN 88 ARTIKLAN 2 KOHDASSA TARKOITETTU MENETTELY
(53)
Komission päätös muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta perustui seuraaviin syihin.
3.1 Asia C 38/A/04
(54)
Komissio luokitteli vuoden 2004 asetuksella käyttöönotetut tariffit toimintatueksi ja arvioi, voitaisiinko tuki hyväksyä alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen (34) perusteella, sillä vuonna 2004 Sardinia oli EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukainen tukialue. Komissio epäili, voitaisiinko tuki hyväksyä tällä perusteella, koska kyseinen tapauskohtainen tuki, jota myönnettiin tietylle määrälle yrityksiä, ei näyttänyt edistävän aluekehitystä.
(55)
Erityisesti Alcoan osalta komissio katsoi, että uusi tariffi näytti poikkeavan Alumix-tariffista, sillä sen oli myöntänyt ENEL, Italian monopoliasemassa oleva sähköntuottaja, kun taas uuteen tariffiin sisältyi valtion valikoivaa tukea, jolla korvattiin sähköntuottajan kanssa sovitun markkinahinnan ja vuonna 1996 vahvistetun suosituimmuushinnan välinen erotus.
(56)
Lisäksi komissio epäili, että toimenpide saattaisi alentaa yrityksiin sovellettavaa verotasoa. Kyseiselle alennukselle pitäisi löytää peruste energiatuotteiden ja sähkön verotusta koskevan yhteisön kehyksen uudistamisesta 27 päivänä lokakuuta 2003 annetusta neuvoston direktiivistä 2003/96/EY (35).
3.2 Asia C 36/B/06
(57)
Muodollisen menettelyn aloittamisesta vuonna tehty 2006 päätös koski nimenomaisesti Alcoa-tariffia. (36) Komissio katsoi, että sääntelykehys ja markkinaolosuhteet Alumix-päätöstä tehtäessä olivat hyvin erilaiset kuin ne, jotka olivat voimassa menettelyn aloittamista koskevan päätöksen kattamalla ajanjaksolla. Erityisesti sähkömarkkinat oli vapautettu ja järjestelmän hallinnointi oli annettu Cassa Conguagliolle. Tämän vuoksi komissio katsoi tarpeelliseksi tutkia uudestaan, sisälsikö Alcoa-tariffi valtiontukea.
(58)
Komissio katsoi, että tariffi oli valtiontukea, koska a) sähkötariffin alennus antoi taloudellista etua, b) Italian viranomaiset tekivät päätöksen tariffin myöntämisestä ja tariffi rahoitettiin siirtämällä valtion varoja veronluonteisen maksun muodossa, c) toimenpide uhkasi vääristää kilpailua ja d) toimenpiteellä oli vaikutusta yhteisön sisäiseen kauppaan, sillä alumiinilla käydään kauppaa maailmanmarkkinoilla. Komissio katsoi, että toimenpide oli toimintatukea.
(59)
Lisäksi komissio katsoi, että aikaisempi päätelmä, jonka mukaan Alumix-tariffi ei ollut valtiontukea, ei tehnyt uudesta toimenpiteestä voimassa olevaa tukea. Komissio oli hyväksynyt Alumix-tariffin kyseisenä ajankohtana vallitsevien taloudellisten olosuhteiden arvioinnin perusteella määräajaksi eikä komission hyväksyntää voinut soveltaa lailla nro 80/2005 säädettyyn tariffin jatkamiseen.
(60)
Yhteismarkkinoille soveltuvuuden osalta komissio arvioi, voitaisiinko suosituimmuustariffi hyväksyä alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen perusteella.
(61)
Venetossa sijaitsevan laitoksen osalta komissio huomautti, että se ei sijainnut EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisella tukialueella, minkä vuoksi sille ei voinut myöntää aluetukea.
(62)
Sardinia oli vuoden 2006 loppuun 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukainen tukialue. Komissio esitti kuitenkin epäilyjä mahdollisuudesta hyväksyä toimenpide kyseisellä ajanjaksolla sovellettujen alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen perusteella (37).
(63)
Vaikka Italia väitti, että Sardiniassa sähköstä perityt korkeammat hinnat haittasivat saaren kehitystä, komissio katsoi, ettei Italia ollut osoittanut Sardinian hintojen olevan merkittävästi korkeammat joko keskimääräisesti tai erityisesti sähköä paljon käyttävien yritysten kohdalla (Italia ei toimittanut tietoja sähköä paljon käyttävien yritysten ja sähköntoimittajien kahdenvälisistä sopimuksista, vaan väitti, etteivät kyseiset tiedot ole julkisia). Italia ei myöskään selittänyt, miksi korkeammat hinnat muodostavat alueellisen haitan tai miten tariffi edistää aluekehitystä. Komissio huomautti, että se ei ollut hyväksynyt asiassa C 34/02 (38) energialiittymien puutetta Sardiniassa alueen pk-yritysten kehityksen esteeksi (vaan oli tehnyt kielteisen päätöksen). Tämän vuoksi komissio epäili tuen välttämättömyyttä.
(64)
Komissio epäili lisäksi, ettei kyseinen tuki ollut oikeassa suhteessa alueellisiin haittoihin ottaen huomioon suosituimmuushinnan laskentamenetelmän, sillä kyseinen hinta ei vastannut muualla Italiassa sovellettuja hintoja.
(65)
Komissio huomautti, että tuki ei tosiasiallisesti alentunut, sillä tariffin korotus oli rajoitettu 4 prosenttiin.
(66)
Vuosille 2007-2013 annettujen alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen (39) kattaman ajanjakson osalta komissio huomautti, että Sardinia ei ole tulevaisuudessa EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukainen tukialue varsinkaan toimintatukien tapauksessa. Komissio katsoi, että vaikka alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen perusteella voidaan soveltaa kahden vuoden siirtymäaikaa, jotta voimassa olevat toimintatukiohjelmat lakkauttaa lineaarisesti, ei näyttänyt asianmukaiselta sallia uusien toimintatukien käyttöönottamista vain muutamaksi kuukaudeksi ennen kuin ne olisi lakkautettava asteittain, varsinkin kun otetaan huomioon esitetyt epäilyt ja tuen kilpailua vääristävä vaikutus.
(67)
Komissio esitti lopuksi epäilyjä mahdollisuudesta hyväksyä Alcoan suosituimmuustariffi alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen nojalla tai muulla perusteella, jota Italia ei kuitenkaan ollut esittänyt.
3.3 Alcoan kanne menettelyn aloittamista koskevaa vuoden 2006 päätöstä vastaan
(68)
Alcoa valitti menettelyn aloittamista koskevasta vuoden 2006 päätöksestä yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen. Tuomioistuin antoi tuomion 25 päivänä maaliskuuta 2009, jäljempänä ’ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomio’, jossa vahvistettiin menettelyn aloittamista koskeva päätös ja hylättiin kaikki Alcoan väitteet (40).
4. ASIANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(69)
Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksia kahdesta muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä, minkä johdosta Alcoa ja asianomaiset kolmannet esittivät huomautuksia. Tässä asiassa käsitellään ainoastaan Alcoa-tariffia koskevia huomautuksia.
4.1 Alcoan esittämät huomautukset
4.1.1 Asia C 38/A/04
(70)
Alcoan mukaan tariffin tarkoituksena on korjata markkinoiden toimintapuute ja erityisesti vastikään vapautettujen sähkömarkkinoiden kyvyttömyys tarjota kilpailukykyisiä hintoja vakiintuneiden toimijoiden huomattavan markkinavoiman vuoksi. Kyseisen markkinoiden toimintapuutteen sanotaan olevan erityisen ilmeinen Sardiniassa. Näissä olosuhteissa sääntelyaloitteet, myös tariffijärjestelmän muodossa olevat, ovat Alcoan mukaan tarpeen siirryttäessä monopolitilanteesta täysimääräiseen kilpailuun.
(71)
Alcoan oikeudellisen analyysin mukaan tariffi ei ole perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan mukaista tukea, koska vuonna 1996 tehdyn Alumix-päätöksen perusteena olleet olosuhteet, joiden johdosta katsottiin, ettei asiassa ollut kyse tuesta, ovat edelleen voimassa. Erityisesti tariffi ei anna etua, sen rahoitusmenetelmään ei liity valtion varojen siirtoa ja ottaen huomioon primaarialumiinikaupan ominaispiirteet tariffi ei vaikuta yhteisön sisäiseen kauppaan eikä vääristä kilpailua.
(72)
Lisäksi Alcoa katsoo, että vaikka toimenpide katsottaisiin valtiontueksi, Sardinian tariffi soveltuisi yhteismarkkinoille alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen mukaisesti.
4.1.2 Asia C 36/B/06
(73)
Alcoa katsoo, että tariffi korjaa markkinoiden toimintapuutteen, että se ei ole valtiontukea, että se olisi joka tapauksessa voimassa olevaa tukea eikä uutta tukea ja että perustellun luottamuksen periaate estää tuen takaisinperinnän.
(74)
Alcoa toimitti runsaasti tietoja alumiinin tuotannosta ja kaupasta. Primaarialumiinin tuotanto (sulatus) vie eniten energiaa muihin teollisuusprosesseihin verrattuna (kulutus on 15 kWh tuotettua alumiinikiloa kohden). Vuonna 2006 primaarialumiinia tuotettiin maailmassa noin 33,7 miljoonaa tonnia, josta vain 4,5 miljoonaa tonnia ETA:ssa. EU-25 ja ETA ovat merkittäviä primaarialumiinin nettotuojia. Vuonna 2006 EU-25 toi 4,7 miljoonaa tonnia primaarialumiinia ja tuonnin odotetaan nousevan 5,5 miljoonaan tonniin vuonna 2010. Vuonna 2006 EU-25:n alumiiniteollisuus työllisti 106 000 henkilöä suoraan (41) ja noin 300 000 henkilöä välillisesti. Ajankohtana, jolloin Alcoa toimitti huomautuksensa, EU-25:ssä toimi 22 primaarialumiinisulattoa (31 sulattoa ETA:ssa), jotka kaikki toimivat täydellä kapasiteetilla.
(75)
Primaarialumiini on perushyödyke, ja sen maailmanviitehinta määritetään Lontoon metallipörssissä. Fusinassa ja Portovesmessä toimivat kaksi italialaista sulattoa tuottavat noin 200 000 tonnia. Alcoan mukaan näin rajallinen tuotanto ei pysty vaikuttamaan primaarialumiinin hintoihin.
4.1.2.1 Sähkön toimitussopimukset ovat välttämättömiä
(76)
Sähkö on tärkein kustannuserä primaarialumiinin tuotannossa. Alcoan mukaan sulatot voivat toimia vain, jos sähköntuottajien kanssa on tehty pitkäaikaiset toimitussopimukset. Kustannusperusteisia pitkäaikaisia sopimuksia voidaan edelleenkin tehdä halukkaiden toimittajien kanssa, kuten Alcoan Islannissa tekemä sopimus osoittaa (42). Alcoan mukaan sulattojen on pakko lopettaa toimintansa, jos niillä ei ole tuotantokustannuksiin perustuvia sopimuksia. Vuoden 2003 jälkeen kolme EU-25:n alueella toimivaa sulattoa on lopettanut toimintansa kyseisestä syystä ja lisäksi on ilmoitettu muista lopettamissuunnitelmista. Alcoa katsoo, että ilman tariffin jatkamista se joutuisi heti sulkemaan kaksi Italiassa toimivaa sulattoaan (Veneton Fusinassa ja Sardinian Portovesmessä toimivat laitokset).
(77)
Alcoa painottaa, että useiden jäsenvaltioiden hallitukset kannustavat pitkäaikaisten, kustannusperusteisten toimitussopimusten tekemiseen sähköä paljon käyttävien teollisuuskuluttajien ja sähköntuottajien välillä, koska sähkömarkkinat eivät toimi riittävän hyvin. Kyseisten ratkaisujen katsotaan olevan toistaiseksi tarpeen, jotta voidaan taata tasavertaiset hinnat ja estää yritysten toiminnan loppuminen. Alcoa on toimittanut lyhyen kuvauksen toimenpiteistä, joita ovat toteuttaneet Suomi (konsortiot, jotka investoivat uuteen ydinvoimalaan, käyttöoikeuksista suoritetaan tuotantokustannuksiin perustuva hinta), Saksa (35-50 prosentin alennus siirtokustannuksista, lisäksi suurille teollisuusasiakkaille myönnetään alennus kustannuksista, joita aiheutuu uusiutuvien energialähteiden käytöstä), Espanja (säännellyt sähkötariffit), Ranska (suurten käyttäjien konsortiot, jotka investoivat uusiin ydinvoimalaitoksiin, säännellyt ”korvaustariffit”), Ruotsi (uusiin voimalaitoksiin investoivat konsortiot) ja Belgia (hankintakonsortio).
(78)
Alcoa korostaa komission itse myöntäneen energia-alaa koskevassa tutkinnassa (43), etteivät Euroopan sähkömarkkinat toimi kunnolla. Alcoa mainitsee myös useita energia-alan aloitteita, jotka komissio on joko toteuttanut tai joista se on ilmoittanut, kuten energiaa, kilpailukykyä ja ympäristöä käsittelevän korkean tason ryhmän työ (44).
4.1.2.2 Tariffi ei ole valtiontukea
(79)
Alcoa katsoo, että tariffi ei ole valtiontukea seuraavista syistä: a) olosuhteet, joiden johdosta komissio päätteli, ettei Alumix-tariffi antanut etua, eivät ole muuttuneet huomattavasti; erityisesti Alcoan maksama hinta on edelleen komission Alumix-päätöksessä esiteltyjen kriteerien mukainen; b) toimenpide ei vääristä kilpailua eikä vaikuta yhteisön sisäiseen kauppaan; ja c) yhteisöjen tuomioistuinten oikeuskäytännön mukaan toimenpiteeseen ei liity valtion varojen siirtoa.
4.1.2.3 Ei etua
(80)
Alcoa katsoo, että edun olemassaoloa arvioitaessa on olennaisen tärkeää selvittää, onko sen maksama hinta tavanomaista markkinahintaa alhaisempi. Alcoa vakuuttaa, että erikoishinta vastaa hintaa, joka sen olisi pitänyt maksaa tavanomaisissa markkinaolosuhteissa, toisin sanoen markkinoilla, joilla kilpailu on täysin vapaata. Alumix-asiassa komissio päätteli, että markkinoilla, joilla kilpailu on täysin vapaata, yksityinen sähköntoimittaja myisi sähköä parhaille asiakkailleen marginaalikustannushintaan, jota on korotettu kohtuullisella osuudella kiinteistä kustannuksista, ja että valtio voisi vahvistaa tariffit samojen kriteerien perusteella. Alcoan mukaan tässä asiassa sovellettavassa testissä on tutkittava, ovatko Alcoan maksamat hinnat olleet sen sähköntoimittajan marginaalikustannuksia korkeammat vai alhaisemmat (kun otetaan huomioon myös tietty osuus kiinteistä kustannuksista). Alcoa on toimittanut päätelmiään tukevia laskelmia.
(euroa/MWh)
2005
2006
Sardinia
Alcoa Portovesmeen sovellettava erikoistariffi
24,94
25,90
Minimipoolihinta Sardiniassa (IPEX)
20,02
21,0
Veneto
Alcoa Fusinaan sovellettava erikoistariffi
25,7
27,1
Minimipoolihinta Pohjois-Italiassa
20,02
21,0
(81)
Alcoa käyttää Sardiniassa ja Venetossa IPEX-pörssin vähimmäishintoja (20,2 euroa vuonna 2005 ja 21,0 euroa MWh vuonna 2006) saadakseen likiarvon sähköntuottajien marginaalikustannuksista, sillä yksikään sähköntoimittaja ei myy sähköä spot-markkinoilla marginaalikustannuksia alhaisempaan hintaan ja sen vuoksi vähimmäisspot-hinnat ovat tuotannon marginaalikustannuksia korkeammat. Alcoa väittää, että mainituille vähimmäishinnoille voidaan saada vahvistus vertaamalla niitä kivihiiltä käyttäville sähköntuottajille aiheutuviin tavanomaisiin marginaalikustannuksiin. Nämä kustannukset ovat Alcoan arvion mukaan 20 euroa megawattitunnilta.
(82)
Alcoan mukaan johdanto-osan 80 ja 81 kappaleessa esitetyt menetelmät vahvistavat, että Alcoan Venetossa ja Sardiniassa maksamat hinnat ovat Alumix-päätöksessä esitettyjen kriteerien mukaiset.
(83)
Alcoa vastustaa komission oletettua IPEX-keskihintojen käyttöä edun olemassaolon arviointikriteerinä. Alcoan mukaan IPEX-keskihinta ei heijasta Alcoan tapaisen suuren teollisuusasiakkaan maksamaa hintaa, sillä tällainen asiakas kuluttaa sähköä 24 tuntia vuorokaudessa eikä hanki sähköä spot-markkinoilta vaan tekee pitkäaikaisen kahdenvälisen toimitussopimuksen.
(84)
Lisäksi Alcoa väittää, että ENEL hyötyy määräävästä asemasta sähkön toimitusmarkkinoilla lähes kaikkialla Italiassa. Erityisesti on huomattava, että ENELiin ei kohdistu Sardiniassa ei-sardinialaisten toimittajien taholta kilpailua, sillä Sardinian ja Italian mannermaan välinen yhteenliittämiskapasiteetti on rajallinen. Tämän vuoksi sekä spot-markkinoilla että pitkäaikaisten toimitussopimusten markkinoilla ei tällä hetkellä ole tehokasta kilpailua. Siksi ENELin Alcoaan soveltamat hinnat eivät kuvasta hintoja, jotka vallitsisivat normaalisti Sardinian tai Veneton markkinoilla, jos kilpailu olisi niillä täysin vapaata.
(85)
Lopuksi Alcoa väittää, että sen Italiassa maksamat hinnat ovat edelleen täysin komission Alumix-päätöksessä vahvistamien kriteerien mukaiset ja että ne kuvastavat tarkasti hintoja, jotka vallitsisivat markkinoilla, jos ne toimisivat asianmukaisesti. Tämän vuoksi Alcoa ei saa sellaista etua, jota se ei saisi markkinoilla, joilla kilpailu on täysin vapaata.
4.1.2.4 Ei vaikutusta kauppaan
(86)
Alcoa katsoo, ettei tariffilla ole vaikutusta yhteisön sisäiseen kauppaan eikä se vääristä kilpailua. Primaarialumiinin hinta vahvistetaan Lontoon metallipörssissä, eivätkä tuotantokustannusten paikalliset vaihtelut aiheuta hintaeroja. Alcoan mukaan primaarialumiinin tuotanto on Italiassa niin vähäistä, että sillä ei voi olla vaikutusta maailmanhintoihin.
(87)
Primaarialumiinin kysyntä EU-25:n alueella on kasvanut jatkuvasti (kasvu oli 42 prosenttia vuodesta 1996 vuoteen 2005). Eurooppalainen tuotanto ei ole kuitenkaan kasvanut samaa tahtia. Vuonna 2004 EU-25:n tuotanto kattoi vain 41 prosenttia EU-25:n kysynnästä verrattuna 50 prosenttiin vuonna 1996. Näin ollen EU:n tuotantovaje kasvaa jatkuvasti, ja kysyntä tyydytetään entistä enemmän tuonnilla kolmansista maista.
(88)
Alcoa katsoo, että jos alumiiniteollisuus katoaisi Italiasta, yksikään uusi italialainen tai toisesta EU:n jäsenvaltiosta kotoisin oleva toimija ei voisi korvata Italiasta kadonnutta kapasiteettia, sillä EU:n tuotantolaitokset toimivat jo täydellä teholla eikä yksikään uusi markkinoilletulija tai jo olemassa oleva tuottaja haluaisi lisätä kapasiteettiaan, koska kohtuuhintaisen sähkön saanti pitkällä aikavälillä on epävarmaa.
(89)
Lisäksi Alcoa katsoo, että Italian tariffijärjestelmien jatkaminen ei uhkaa muiden eurooppalaisten tuottajien etua, sillä järjestelmiin kuuluva sähkönhinta on vain hieman primaarialumiinin tuottajien EU-25:n alueella maksamaa painotettua keskihintaa alhaisempi.
(90)
Sulattoihin sovellettujen keskimääräisten tariffien vertailu
(Euroa/MWh)
2002
2003
2004
2005
Italialaisiin sulattoihin sovellettu painotettu keskimääräinen tariffi
22,0
23,4
24,2
25,1
EU-25:n sulattoihin sovellettu painotettu keskimääräinen tariffi
24,9
24,0
25,1
26,4
ETA-maiden sulattoihin sovellettu painotettu keskimääräinen tariffi
21,4
21,2
22,0
23,3
Maailmanlaajuisesti sulattoihin sovellettu painotettu keskimääräinen tariffi
21,1
19,3
19,4
21,2
4.1.2.5 Ei valtion varoja
(91)
Alcoa tukeutuu asioissa Preussen-Elektra (45) ja Pearle (46) sovellettuun oikeuskäytäntöön perustellessaan näkemystään, ettei kyseistä toimenpidettä rahoiteta valtion varoista. Alcoa väittää, että tariffin rahoittamiseen tarvittavat varat siirretään yksityisiltä oikeushenkilöiltä (sähkön käyttäjiltä) yksityiselle oikeushenkilölle (Alcoa), ja että valtion rooli rajoittuu sellaisen lain antamiseen, jossa säädetään vaadittujen määrien maksamisesta, eikä valtiolla ole varojen käyttöä koskevaa harkintavaltaa lukuun ottamatta sitä, että kyseisiä varoja voidaan käyttää ainoastaan laissa säädetyn järjestelmän täytäntöönpanoon. Alcoa katsoo erityisesti, että Cassa Conguagliolla ei ole määräysvaltaa varoihin nähden vaan sillä on ainoastaan välittävä kirjanpidollinen tehtävä.
4.1.2.6 Voimassa oleva tuki, ei uusi tuki
(92)
Alcoa katsoo myös, että vaikka tariffi katsottaisiin valtiontueksi, kyseinen toimenpide olisi voimassa olevaa tukea, ei uutta tukea.
(93)
Alcoa toteaa, että Alumix-päätös ei ollut ajallisesti rajoitettu eikä sen voimassaolo päättynyt 31 päivänä joulukuuta 2005. Alcoan mukaan komission näkemys, että Alumix-päätöksen voimassaolo olisi päättynyt olosuhteiden muuttumisen johdosta, on perusteeton, koska markkinoiden vapautuminen tai Cassa Conguaglion rooli ei johtanut Alumix-järjestelmään perustuvan edun (tai pikemminkin sen puuttumisen) huomattavaan muuttumiseen. Alcoa on maksanut saman nettohinnan myös uudistusten jälkeen, eikä kyseinen hinta ole antanut sähkön ostajalle etua, mikä vahvistettiin Alumix-päätöksessä. Tämän vuoksi uudistuksissa ei ole ollut kyse olosuhteiden muuttumisesta niin, että Alumix-päätöksestä tulisi mitätön. Cassa Conguaglion roolista Alcoa toteaa, että kyse on pelkästään hallinnollisesta muutoksesta, jolla ei ole ollut vaikutusta itse järjestelmään.
(94)
Alcoa toteaa lisäksi, että vaikka olosuhteet olisivat muuttuneet, yritykselle myönnetty tuki pitäisi katsoa voimassa olevaksi tueksi asetuksen (EY) N:o 659/1999 (47) 1 artiklan b kohdan v alakohdan ensimmäisen virkkeen mukaisesti (toimenpiteet, jotka ovat muuttuneet tuiksi yhteismarkkinoiden kehityksen vuoksi). Alcoan mukaan tämä on vahvistettu Belgiaan sijoittautuneita koordinointikeskuksia (48) koskevassa oikeuskäytännössä. Tuomioistuin katsoi, että sen jälkeen kun komissio on todennut, että tietty tukiohjelma ei ole valtiontukea, komissio voi tarkistaa kantaansa vain voimassa olevia tukia koskevien sääntöjen perusteella ja tällaisen tarkistuksen vaikutus voi kohdistua vain tulevaan.
(95)
Alcoan mukaan on merkityksetöntä, että energiamarkkinat vapautettiin sen jälkeen kun komissio oli tehnyt Alumix-päätöksen, sillä markkinoiden vapautuminen ei muuttanut perusteita, joiden nojalla katsottiin, ettei toimenpide ole tukea (koska hinta kattoi marginaalikustannukset), eikä se voinut muuttaa toimenpiteen luonnetta. Tämän vuoksi komissio ei voi vedota asetuksen (EY) N:o 659/1999 (49) 1 artiklan b kohdan v alakohdan toiseen virkkeeseen katsoakseen, että toimenpide on uutta tukea. Lisäksi Alcoa katsoo markkinoiden vapautumisen mahdollista roolia koskevan hypoteesin osalta, että asiassa Alzetta (50) sovelletun oikeuskäytännön perusteella komissio ei voisi käyttää perusteena asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdan v alakohdan toista virkettä.
(96)
Lisäksi sähkömarkkinat vapautettiin ennen asetuksen (EY) N:o 659/1999 antamista. Tämän vuoksi kyseistä asetusta ei voi soveltaa sähköalan toimenpiteisiin vaikka kyseisistä toimenpiteistä on tullut tukea markkinoiden vapautumisen myötä. Kyseisiin toimenpiteisiin sovelletaan sen sijaan asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdan v alakohdan ensimmäistä virkettä (voimassa oleva tuki) ja yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Alzetta soveltamaa oikeuskäytäntöä.
4.1.2.7 Perusteltu luottamus
(97)
Alcoa toteaa lisäksi, että jos käytössä olevaa järjestelmää ei katsottaisi voimassa olevaksi tueksi, yritys voisi joka tapauksessa vedota perusteltuun luottamukseen ottaen huomioon huomattavat investoinnit, jotka se on toteuttanut mainituissa kahdessa laitoksessa olettaen, että tariffi ei ollut tukea, ja ottaen huomioon komission aikaisemman päätöskäytännön, jossa ollut tiettyä harkinnanvaraa sovellettaessa voimassa olevan tuen käsitettä. Erityisesti tämä käy ilmi komission päätöksestä, joka koskee sivuliikkeiden perustamiseen ulkomaille sovellettavaa verovapausjärjestelmää (51).
4.1.2.8 Sardinian tariffi alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen mukainen
(98)
Alcoa väittää, että Sardiniassa sijaitsevan laitoksen osalta toimenpide on joka tapauksessa alueellisia valtiontukia koskevien edellytysten mukainen.
(99)
Alcoa kuvailee Sardinian alueellisia haittoja ja sähköä paljon käyttävien teollisuusalojen ongelmia, jotka juontuvat energialiittymien puuttumisesta Sardiniassa sekä ENELin ja ENDESAn duopolista. Tämä muuttaa sen mukaan normaaleja kilpailuolosuhteita ja ylläpitää korkeita hintoja myös suurkuluttajien kohdalla. Tariffin tarkoituksena on poistaa kyseinen haitta.
(100)
Alcoa painottaa, että sulattojen sulkeminen johtaisi suoraan 2 500 työpaikan menetykseen. Lisäksi sulkemisella olisi välillinen vaikutus tuhansiin muihin työpaikkoihin, sillä Alcoa on alueen yksi tärkeimmistä työnantajista. Laitoksen välittömällä sulkemisella olisi huomattavasti suurempi vaikutus kuin jos toiminta lopetettaisiin vähitellen.
(101)
Alcoa toteaa, että tariffi on oikeasuhteinen, sillä se rajoittuu siihen, mikä on tarpeen markkinoiden toimintapuutteen korjaamiseksi (Sardinian markkinoilla käydyn kilpailun puuttuminen), ja hinta vastaa muiden EU-25:n alueella toimivien sulattojen maksamaa keskimääräistä painotettua sähkönhintaa.
(102)
Alcoan mukaan ei ole osoitettu, etteikö tariffi olisi aleneva. Kyseistä ominaisuutta olisi arvioitava toimittajien marginaalikustannusten osalta; osoittaakseen, ettei tariffi ole aleneva, komission olisi osoitettava mainittujen kustannusten kasvu. Alcoa toteaa tariffin enimmäiskorotuksesta, joka on rajoitettu neljään prosenttiin ja jonka komissio on asettanut kyseenalaiseksi, koska se ei takaa tariffin asteittaista alenemista, olevan tavallista, että hinta määritetään tietyksi ajaksi. Enimmäismäärässä olisi otettava huomioon normaali kehitys eikä tavanomaisesta poikkeavat tapahtumat, kuten raakaöljyn poikkeuksellinen hinnannousu. Alcoa toteaa lopuksi, että komissio on vahvistanut erään järjestelmän alenevan luonteen. Kyseinen järjestelmä toi etua neljän-viiden vuoden ajan ennen kuin etu aleni asteittain (52).
(103)
Alcoa toteaa, että tariffi on väliaikainen, sillä sen on määrä olla voimassa kunnes yhteenliittymäongelmat mannermaan kanssa olisi ratkaistu (luultavasti vuonna 2010). Lisäksi komission näkemys siitä, että toimenpide on ollut voimassa yli viisi vuotta, on perusteeton, sillä tariffi ei tähän asti ole ollut tukea.
(104)
Lopuksi Alcoa toteaa, että vuosien 2007-2013 alueellisia valtiontukia koskevia vuoden 2007 suuntaviivoja (53) ei voi soveltaa tähän asiaan, sillä tariffi otettiin käyttöön ennen vuotta 2007 ja sitä on sen vuoksi arvioitava alueellisia valtiontukia koskevien vuoden 1998 suuntaviivojen (54) mukaisesti, kuten todetaan vuoden 2007 suuntaviivojen siirtymäsäännöksissä.
4.2 Kolmansien esittämät huomautukset
4.2.1 Asia C 38/A/04
(105)
Eräs Portovesme Srl:n (55) kilpailija toimitti Alumix-tariffia koskevan analyysin, ja totesi, että kaikki Italian Sardiniassa vuoden 2004 asetuksen perusteella soveltamat suosituimmuustariffit ovat sääntöjenvastaisia valtiontukia, joita ei voida hyväksyä alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen perusteella ja jotka olisi siksi todettava yhteismarkkinoille soveltumattomiksi.
4.2.2 Asia C 36/B/06
(106)
Kaksi alumiinintuottajien yhdistystä katsoo, että tariffit ovat tarpeen, jotta voidaan estää teollisuuden siirtyminen EU:n ulkopuolelle odotettaessa pitkän aikavälin ratkaisuja.
(107)
Edellä johdanto-osan 105 kappaleessa mainittu Portovesme Srl:n kilpailija on pyytänyt, että komissio huomioisi tätä asiaa koskevassa arvioinnissa myös kyseisen kilpailijan asiassa C 13/06 (56) esittämän kannan. Kyseinen yritys toistaa, että tariffit olisi katsottava yhteismarkkinoille soveltumattomiksi.
(108)
Italia on pyytänyt komissiota jättämään huomiotta kyseiset huomautukset, sillä se katsoo, että ne eivät ole asiaankuuluvia, sillä asian C 13/06 olennainen sisältö ei ole sama kuin tämän asian olennainen sisältö. Asiassa C 13/06 tarkastellut toimenpiteet ovat uutta tukea, kun taas Alcoa-tariffi on jatkoa voimassa olevalle toimenpiteelle. Lisäksi Alcoan hyväksi myönnetty toimenpide ei koske suoraan kyseistä kolmatta osapuolta, joka ei ole alumiinintuottaja.
(109)
Komissio ei voi suostua Italian pyyntöön. Se, että Alcoa-tariffin tausta poikkeaa muiden tariffien taustasta, ei mitätöi toimenpiteestä esitettyjen huomioiden paikkansapitävyyttä siltä osin kuin ne koskevat keskeisiä kysymyksiä, jotka liittyvät Sardiniassa sovelletun sähkötariffin mahdollisesti sisältämään valtiontukeen sekä tariffin vaikutukseen aluekehitykseen ja kilpailuun. EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn puitteissa ei ole myöskään tarpeen, että kolmas osapuoli liittyy suoraan ja erikseen toimenpiteeseen, josta huomautuksia esitetään.
5. ITALIAN HUOMAUTUKSET
5.1 Asia C 38/A/04
5.1.1 Tariffin tarkoituksena on poistaa markkinoiden toimintapuute
(110)
Italia korostaa, että kilpailu EU:n sähkömarkkinoilla ei ole vielä täysin vapaata, minkä komissio on itsekin myöntänyt. Yritykset, erityisesti sähköä paljoa käyttävät, eivät voi hankkia sähköä vastaavin ehdoin eri jäsenvaltioissa.
(111)
Huolimatta kilpailun vapautumisesta alalla Italian sähkömarkkinoiden rakenteessa on puutteita (kuten riittämätön yhteenliittämiskapasiteetti). Tämän johdosta energian hinnat ovat korkeat. Koska markkinarakenne on keskittynyt, vaatimukset täyttävien asiakkaiden on vaikea valita sähköntoimittajaansa. Ongelma on erityisen vaikea Sardiniassa, jossa on vain kaksi sähköntoimittajaa. Tämän vuoksi Italia esittää, että erityistariffijärjestelmä, joka heijastaa kysyntäprofiilia, olisi katsottava perustelluksi sääntelytoimenpiteeksi, jonka avulla voidaan simuloida mekanismeja, jotka toimisivat markkinoilla, joilla kilpailu on täysin vapaata. Kyseisten toimenpiteiden väitetään palauttavan tasavertaiset toimintaedellytykset eri jäsenvaltioissa toimivien, sähköä paljon käyttävien yritysten välille.
5.1.2 Tariffi ei ole valtiontukea
(112)
Alcoan osalta Italia toteaa komission katsoneen, ettei vuoden 1995 asetuksella alun perin käyttöön otettu Alumix-tariffi ollut valtiontukea, koska toimenpide liittyi objektiivisesti sulaton kulutusprofiiliin ja siinä otettiin huomioon energian tarjonnan ja kysynnän erityispiirteet kyseisillä alueilla.
(113)
Italian mukaan vuoden 2004 asetus perustui samoihin tosiseikkoihin, joiden perusteella komissio oli päätellyt, ettei kyse ollut valtiontuesta, kun otetaan huomioon myös Sardinian metalliteollisuuden nykyinen kriisi. Uuden ja vanhan järjestelmän välinen ero koskee pelkästään tariffirakennetta. Italia toteaa, että muutokset olivat välttämättömiä energian sisämarkkinoiden toteuduttua, jotta voitaisiin taata tariffien neutraalius.
(114)
Italia toteaa erityisesti, että Alcoa-tariffi ei kuulu perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, koska kyse ei ole valtion varojen siirrosta eikä tariffi vääristä kilpailua tai vaikuta yhteisön sisäiseen kauppaan. Koska tariffijärjestelmä ei ole valtiontukea, Italia ei katsonut tarpeelliseksi ilmoittaa vuoden 2004 asetuksesta. Italia toteaa, että perusteellisen tutkintamenettelyn aloittamisen johdosta se ei kuitenkaan enää sovella vuoden 2004 asetusta Alcoaan.
5.1.3 Ei valtion varoja
(115)
Valtion varojen käytön osalta Italia toteaa, että tariffijärjestelmä vastaa täysin järjestelmää, josta yhteisöjen tuomioistuin totesi asiassa Preussen-Elektra, ettei siihen liity valtion varoja. Cassa Conguaglio, joka on järjestelmän tekninen kirjanpidollinen vastuuyksikkö, ei voi käyttää hallinnoimiaan varoja vapaasti. Se, että AEEG ja valtiovarainministeriö voivat tietyssä määrin käyttää määräysvaltaa Cassa Conguaglion toiminnan suhteen, ei tarkoita sitä, että valtio voisi vapaasti käyttää kyseisiä varoja.
5.1.4 Ei vaikutusta kauppaan
(116)
Yhteisön sisäiseen kauppaan kohdistuvan vaikutuksen osalta Italian esittämät perustelut ovat samanlaiset kuin Alcoan (ks. edellä 86-90 kappale).
5.1.5 Sardinian tariffi on alueellisia valtiontukia koskevien sääntöjen mukainen
(117)
Italian mukaan Sardiniassa sovellettava tariffi voidaan katsoa yhteismarkkinoille soveltuvaksi aluetueksi seuraavassa esitettävien seikkojen perusteella. Sardinian sähkömarkkinoiden puutteet muodostavat alueellisen haitan, joka tariffin on tarkoitus poistaa. Tariffilla on myönteisiä vaikutuksia työllisyyteen ja talous- ja yhteiskuntarakenteen säilyttämiseen saarella. Se on oikeassa suhteessa tuensaajaan kohdistuviin haittoihin, voimassa lyhyen ajan ja luonteeltaan väliaikainen.
5.2 Asia C 36/B/06
5.2.1 Kyse ei ole valtiontuesta
(118)
Italia ei katsonut tarpeelliseksi ilmoittaa lain nro 80/2005 11 artiklan 11 momentissa säädetyn tariffin jatkamisesta valtiontukisääntöjen perusteella, koska toimenpide ei edelleenkään ole valtiontukea. Italia toteaa, että sellaisen toimenpiteen jatkaminen, joka ei ole tukea, eroaa sellaisen toimenpiteen jatkamisesta, joka on tukea, sillä vain jälkimmäinen voidaan katsoa uudeksi tueksi.
(119)
Alcoan tapaan Italia katsoo, että Alumix-päätöstä ei ollut rajoitettu ajallisesti. Sen mukaan tämä oli tietoinen valinta ja osoitti, että myös komission mielestä tariffin tuli olla pitkäaikainen toimenpide. Italia on perustellut väitettä viitaten Alumix-päätöksen kohtaan, jossa komissio toteaa, että ”rakennemuutoksella ja Alumixin toimintojen kannattavuuden palauttamisella varmistetaan, ettei näiden alueiden kehittyminen jää lyhytaikaiseksi, vaan jatkuu pitkällä aikavälillä”.
5.2.2 Edun puuttuminen, valtion varat ja vaikutus kauppaan
(120)
Italia toteaa, että tariffi ei anna etua Alcoan jo esittämistä ja johdanto-osan 80-85 kappaleessa ilmenevistä syistä, että tariffi ei vaikuta kauppaan (ks. johdanto-osan 86-90 kappale) ja että tariffiin ei liity valtion varojen siirtoa (ks. johdanto-osan 115 kappale).
(121)
Italia viittaa Sardinian sähköntuotannon liikakapasiteettiin ja painottaa, että tällaisessa tilanteessa Alcoalla olisi normaalisti huomattava neuvotteluvoima, jolloin se voisi ostaa sähköä kilpailukykyiseen hintaan, joka olisi vain vähän tuottajan marginaalituotantokustannuksia korkeampi. Italian mukaan tämä ei ole mahdollista Sardiniassa määräävässä asemassa olevan toimijan käyttäytymisen vuoksi, sillä kyseinen toimija voi määrätä saarella sovellettavan hinnan, eikä sillä ole mitään kaupallista kannustinta myydä alhaisempaan hintaan, koska se tietää, että Alcoa ei voi kääntyä toisen toimittajan puoleen ostaakseen tarvitsemansa sähkön. Lisäksi duopolitilanteessa (ENEL ja ENDESA - nykyisin E.ON (57) kyseiset kaksi toimijaa haluavat ehkä soveltaa taloudellisesti optimaalista hintaa korkeampaa hintaa välttääkseen luomasta negatiivista ennakkotapausta muualle Italiaan. Ottaen huomioon aikaisemmin monopoliasemassa olleen ENELin (58) huomattavan markkinavoiman Italia päättelee, että Alcoalle monopolitilanteessa tarjotun hinnan (jonka komissio hyväksyi Alumix-päätöksessä) ja markkinoilla todellisuudessa sovelletun hinnan välillä ei ole merkittävää eroa, vaikka markkinat toimivatkin puutteellisesti.
(122)
Italia asettaa kiistanalaiseksi myös viittauksen IPEX:n keskihintoihin johdanto-osan 83 kappaleessa esitetyistä syistä.
5.2.3 Toimenpide ei ole sääntöjenvastainen
(123)
Italia väittää, että Alumix-päätöksen perustana olleet taloudelliset olettamukset eivät ole muuttuneet vuosien aikana. Sen vuoksi tariffin jatkamiseen ei sisälly uusia elementtejä eikä sitä voida katsoa uudeksi tueksi. Ei ole myöskään asianmukaista katsoa toimenpidettä sääntöjenvastaiseksi tueksi.
5.2.4 Tariffi on perusteltu
(124)
Italia väittää, että komission olisi arviossaan pitänyt ottaa huomioon energiaa, kilpailukykyä ja ympäristöä käsittelevän korkean tason ryhmän ensimmäisessä raportissa esitetyt päätelmät. Niissä esitetään kaksi uutta tekijää, jotka ovat rajoittaneet alumiinin tuotantoa viime vuosina: alumiinin viitemarkkinoiden globaalistuminen ja energian sisämarkkinoiden toteutuminen.
(125)
Erityisesti on huomattava, että kysymystä Sardinian ja Veneton alumiinintuotannossa käytettävän sähkön korkeasta hinnasta, joka tunnustettiin Alumix-päätöksessä, on ollut vuodesta 1996 asti ratkaisematta. Näiden ongelmien jatkuminen on peruste tariffin jatkamiselle, sillä tariffi oli tarkoitettu pitkän aikavälin toimenpiteeksi teollisuuskehityksen edistämiseksi. Italia korostaa, etteivät myöskään muut olosuhteet, jotka komissio otti huomioon Alumix-päätöksessä, ole muuttuneet, erityisesti alumiinisulatoille ominaiset kulutusprofiilit ja sähkömarkkinoiden riittämätön vapautuminen.
(126)
Italia toteaa, että koska markkinoita ei ole vapautettu täysimääräisesti, sähkön suosituimmuustariffia ja muiden jäsenvaltioiden vastaavia toimenpiteitä on jatkettava eurooppalaisen teollisuuden kilpailukyvyn turvaamiseksi ja lujittamiseksi.
(127)
Italian mukaan sähkökustannuksia voidaan alentaa pitkällä aikavälillä vain rakentamalla riittävä sähköntuotanto- ja yhteenliittämisinfrastruktuuri, joka avaa markkinat uusille toimijoille. Italia viittaa GALSI-kaasuputkeen, jolla johdetaan maakaasua Algeriasta Eurooppaan Sardinian kautta, ja merenalaiseen SAPEI-kaapelijärjestelmään, joka parantaa yhteenliittämiskapasiteettia Italian mannermaan kanssa. Tätä infrastruktuuria rakennetaan parhaillaan. Tämän vuoksi Italia katsoo, että tariffien on oltava voimassa infrastruktuurin valmistumiseen asti.
(128)
Italia korostaa lisäksi, ettei nyt tarkasteltavaa asiaa voida verrata asiaan C 34/02, johon viitattiin menettelyn aloittamisesta vuonna 2006 tehdyssä päätöksessä tarkoituksena muistuttaa komission näkemyksestä, että riittämätön yhteenliittämiskapasiteetti ei muodostanut alueellista haittaa Sardiniassa. Italian mukaan mainittu asia koski pienille ja keskisuurille yrityksille myönnettyjä tukia. Tällaiset yritykset eivät ole suuria energian kuluttajia. Ne kärsivät Alcoan tapaista yritystä vähemmän riittävän energiarakenteen puuttumisesta ja siitä, että Sardinian sähkömarkkinat toimivat puutteellisesti.
(129)
Italia toteaa lisäksi, että korkean tason ryhmä on tietoinen tarpeesta säilyttää EU:n alueella energiavaltaisia, esimerkiksi rautametalliteollisuutta ja muuta kuin rautametalliteollisuutta (59) edustavia yrityksiä ja parantaa niiden kilpailukykyä, erityisesti edistämällä sähkön saantia kilpailukykyiseen hintaan.
(130)
Italia toimitti yksityiskohtaisen kuvauksen muiden jäsenvaltioiden, erityisesti Saksan, Espanjan, Ranskan, Suomen ja Kreikan, toteuttamista toimenpiteistä, joiden tarkoituksena on alentaa sähköä paljon käyttävien teollisuudenalojen sähkökustannuksia ja estää toimintojen siirtyminen EU:n ulkopuolelle. Italia huomauttaa, että vaikka toimenpiteet ovatkin eri muotoisia, niillä on sama taloudellinen vaikutus kuin Italian suosituimmuustariffilla. Se pitää kiinni näkemyksestään, että EU:n olisi suotavaa yhdenmukaistaa kaikki kyseiset toimenpiteet, jotta eurooppalaisten teollisuudenalojen ja kolmansissa maissa toimivien kilpailijoiden väliset kilpailuedellytykset olisivat tasavertaiset. Lyhyellä aikavälillä Italian toteuttamia toimenpiteitä ei kuitenkaan pitäisi katsoa valtiontueksi, vaan niitä olisi arvioitava samoin perustein kuin muiden jäsenvaltioiden tapauksessa.
6. TOIMENPITEEN ARVIOINTI
6.1 Tutkinnan ajallinen ja sisällöllinen laajuus
(131)
Komissio katsoo ensiksi, että on tarpeen selventää menettelyn aloittamista koskevissa päätöksissä määritettyä tutkinnan ajallista ja sisällöllistä laajuutta.
6.1.1 Vuoden 2004 menettely (asia C 38/A/04)
(132)
Selvennys on tarpeen siksi, että kun vuoden 2004 asetus tuli voimaan huhtikuussa 2004, Alcoan maksama suosituimmuustariffi oli hyväksytty valtiontukea koskevien sääntöjen perusteella (Alumix-päätös) joulukuun 2005 loppuun asti (60).
(133)
Alumix-järjestelmän ja vuoden 2004 kiistanalaisten säännösten ajallisen päällekkäisyyden vuoksi on aiheellista selvittää, kyseenalaistettiinko vuonna 2004 tehdyssä menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä Alcoa-tariffin ajallinen jatkaminen Alumix-järjestelmän alkuperäisen voimassaoloajan päätyttyä (1 päivästä tammikuuta 2006) vai asetettiinko päätöksessä kiistanalaiseksi myös Alumix-järjestelmä, sellaisena kuin sitä sovellettiin vuosina 2004-2005, rahoitusmekanismiin tehtyjen muutosten vuoksi.
(134)
Päätöksen huolellinen tarkastelu osoittaa, että siinä asetetaan yleisesti kiistanalaiseksi vuoden 2004 asetuksella kyseisten edunsaajien (Portovesme Srl, ILA Spa, Euroalluminia Spa ja Alcoa) hyväksi käyttöön otettu uusi tariffijärjestelmä eikä sitä pidä tulkita niin, että siinä asetettaisiin kiistanalaiseksi itse Alumix-järjestelmä. Tämän päätelmän vahvistavat seuraavat huomiot.
(135)
Ensinnäkin toimenpidettä tarkastellaan kokonaisuutena eikä tuensaajien välillä tehdä eroja. Erityisesti Alcoan erityistä oikeudellista asemaa hyväksytyn Alumix-tariffin edunsaajana ei ole kuvailtu eikä arvioitu yksityiskohtaisesti.
(136)
Toiseksi Alumix-järjestelmän ja uuden tariffijärjestelmän (61) välisiä merkittäviä eroja koskevien komission huomautusten tarkoituksena oli pelkästään osoittaa, että Alumix-asiassa esitettyjä päätelmiä ei voi ulottaa uuteen tariffijärjestelmään erilaisen rahoitusmekanismin vuoksi.
(137)
Kolmanneksi voidaan todeta, että jos menettelyn aloittamisesta vuonna 2004 tehdyn päätöksen tarkoituksena olisi ollut asettaa alkuperäinen Alumix-järjestelmä kyseenalaiseksi, siinä olisi viitattu oikeusperustaan, jonka nojalla alkuperäinen järjestelmä oli otettu käyttöön (vuoden 1995 asetus), ja selitetty syitä siihen, miksi uuden sääntelykehyksen myötä muutettu tariffimekanismi olisi mitätöinyt päätelmät, jotka komissio esitti Alumix-asiassa ennen järjestelmän voimassaolon päättymistä.
(138)
Tämän vuoksi komissio katsoo Alcoan osalta, että menettelyn aloittamisesta vuonna 2004 tehdyssä päätöksessä kyseenalaistetaan Alumix-järjestelmän jatkaminen sen päättymispäivän eli 31 päivän joulukuuta 2005 jälkeen. Vuoden 2004 tutkinta on näin ollen rajoitettu ajallisesti 1 päivänä tammikuuta 2006 alkaneeseen ajanjaksoon.
(139)
Kyseisenä ajankohtana vuoden 2004 asetus oli kuitenkin korvattu lailla nro 80/2005, joka tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 2006 (ks. johdanto-osan 48 ja 142 kappale). Näin ollen kyseinen asetus ei ole olennainen tämän tutkinnan kannalta.
6.1.2 Vuoden 2006 menettely (asia C 36/B/06)
(140)
Menettelyn aloittamisesta vuonna 2006 tehdyn päätöksen sanamuoto ei jätä varaa tulkinnoille, sillä siinä asetetaan selvästi kyseenalaiseksi laissa nro 80/2005 (62) vahvistettu tariffin jatkaminen vuoden 2010 loppuun, ei Alumix-päätös sellaisenaan.
(141)
Vuonna 2006 aloitetun tutkinnan kattaman ajanjakson osalta komissio huomauttaa, että tämä asia ei mene päällekkäin Alumix-järjestelmän kanssa, sillä kyseisen järjestelmän voimassaolo päättyi joulukuussa 2005 ja tariffin kiistanalainen jatko tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 2006 (ks. edellä johdanto-osan 48 kappale). Tämä on vahvistettu ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion 132 kohdassa.
6.1.3 Päätöksen soveltamisalaa koskevat päätelmät
(142)
Koska vuoden 2004 asetus korvattiin 1 päivästä tammikuuta 2006 lailla nro 80/2005, kyseisellä oikeusperustalla ei ole suoraa merkitystä tämän tutkinnan kannalta. Tutkinta kohdistuu näin ollen yhteen konkreettiseen toimenpiteeseen eli Alcoa-tariffin jatkamiseen 1 päivästä tammikuuta 200631 päivään joulukuuta 2010 lain nro 80/2005 ja AEEG:n antamien asianomaisten säännösten nojalla. Jos Italia kuitenkin katsoo, että lain nro 80/2005 antamisesta huolimatta vuoden 2004 asetusta voidaan käyttää oikeusperustana tammikuun 2006 ja kesäkuun 2007 välisen ajan osalta, on katsottava, että tämän päätöksen päätelmiä on sovellettava myös vuoden 2004 asetuksella käyttöön otettuun toimenpiteeseen (63).
6.2 EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tuen olemassaolo
(143)
Toimenpide on EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, jos kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät: a) toimenpiteestä on taloudellista etua tuensaajalle; b) toimenpide on valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty; c) toimenpide on valikoiva; d) toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristää kilpailua EU:ssa.
(144)
Italia ja Alcoa katsovat, että tariffi ei ole valtiontukea.
6.2.1 Koituuko toimenpiteestä etua?
(145)
Ensiksi komissio toteaa, että lain nro 80/2005 11 §:n 11 momentissa säädetyn tariffijärjestelmän puitteissa valtio pitää yllä sähkön toimitusta koskevaa hintaa, joka on merkittävästi alhaisempi kuin se, jonka Alcoa saisi (ja on saanut) todellisilla markkinaehdoilla. Jos Alcoa olisi saanut kyseisen alennetun hinnan suoraan kyseisten alueiden sähköntoimittajilta, valtion ei olisi tarvinnut puuttua asiaan. Italia ja Alcoa eivät kiistä sitä, että kyseisillä alueilla nykyiset markkinahinnat ovat korkeammat kuin hinta, jonka Alcoa todellisuudessa maksaa Cassa Conguaglion suorittaman korvauksen ansiosta.
(146)
Menetelmästä, jota Alcoa on ehdottanut edun olemassaolon arvioimiseksi (eli onko suosituimmuustariffi alhaisempi kuin hinta, jonka yritys olisi voinut saada markkinoilla, joilla kilpailu on täysin vapaata), on todettava, että tämä väite on jo hylätty yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiossa (71 kohta). Yhteisöjen tuomioistuimet ja komissio eivät ole koskaan edun olemassaoloa arvioidessaan ottaneet huomioon hypoteettisilla, paremmin toimivilla markkinoilla vallitsevia olosuhteita. Viitekehys on aina muodostunut todellisista markkinaolosuhteista, kuten ilmenee esimerkiksi alankomaalaisia puutarhaviljelijöitä koskevasta asiasta (64), jossa komissio sovelsi markkinatalouden toimijan testiä arvioidakseen, sisältyikö tiettyihin kaasunhintoihin etua.
(147)
Lisäksi Alcoan väitteessä oletetaan, että markkinoiden puutteellinen toiminta olisi peruste sille, että jäsenvaltio vahvistaa todellisia kilpailuolosuhteita simuloivia hintoja. Jos käytetty viitekehys muodostuisi markkinoista, joilla kilpailu on täysin vapaata, valtion vahvistamat hinnat eivät antaisi minkäänlaista etua. Tämä näkemys on vastoin yhteisön oikeuskäytännössä vahvistettua periaatetta, jonka mukaan ”se, että jäsenvaltio pyrkii yksipuolisin toimin lähentämään talouselämän tietyn sektorin kilpailuolosuhteita toisissa jäsenvaltioissa vallitseviin kilpailuolosuhteisiin, ei muuta sitä, että kyseiset toimet ovat tukea” (65). Komissio katsoo, että mainittua periaatetta on sovellettava vastaavasti tilanteissa, joissa jäsenvaltio aikoo lähentää kilpailuolosuhteita niihin kilpailuolosuhteisiin, jotka vallitsevat markkinoilla, joilla kilpailu on täysin vapaata.
(148)
Jos Alcoan ehdotusta noudatettaisiin, valtiontukea eivät olisi toimenpiteet, joita jäsenvaltiot myöntävät kattaakseen kahden toimijan vapaasti markkinoilla neuvotteleman hinnan ja teoreettisen hinnan, josta olisi voitu sopia täysin vapaan kilpailun olosuhteissa, välisen eron. Se tekisi tyhjäksi valtiontukien valvonnan tärkeimmän tavoitteen.
(149)
Alcoa väittää kuitenkin, että komissio sovelsi juuri tätä menetelmää Alumix-asiassa.
(150)
Komissio huomauttaa, että Alumix-asiassa käytetty menetelmä koski erityistilannetta. Alumix-asiassa tariffin myönsi ENEL, joka tuolloin oli monopolijärjestelmässä sähköä toimittava julkinen laitos, sähkömarkkinoilla, joita ei ollut vielä vapautettu (66). Tässä tilanteessa komission piti tutkia, käyttikö ENEL keinotekoisesti alhaista hintaa vai toimiko se järkevän markkinatoimijan tapaan. Koska ENELillä oli monopoliasema sähköntuottajana ja -jakelijana, ei ollut sellaista markkinahintaa, jota komissio olisi voinut käyttää viitekohtana arvioidessaan edun mahdollista olemassaoloa. Tämän vuoksi komissio otti käyttöön menetelmän, jonka avulla se pystyi määrittämään alhaisimman teoreettisen markkinahinnan, johon järkevä sähköntoimittaja olisi valmis myymään sähköä ”parhaalle asiakkaalleen” (suurin kuluttaja, jonka kulutusprofiili oli tasainen) Sardinialle ja Venetolle tyypillisissä markkinaolosuhteissa. Järkevä sähköntoimittaja olisi pyrkinyt kattamaan vähintään tuotannon marginaalikustannukset sekä osan kiinteistä kustannuksistaan.
(151)
Tätä menetelmää ei kuitenkaan voi soveltaa yleisesti eikä muuten kuin alkuperäisessä yhteydessään tilanteessa, jossa hintoja ei määritä valtionmonopoli, vaan jossa hinnoista neuvotellaan vapaasti markkinoilla. Näin ollen Alcoan maksamaa hintaa ei voi enää tulkita tavanomaisen liiketoimenpiteen tulokseksi, vaan se on selvästi subventoitu tariffi. Itse asiassa edellä johdanto-osan 39-43 kappaleessa kuvatun kehityksen johdosta järjestelmä ei ole enää tiukasti ottaen ”tariffi”, sillä se ei ole Alcoan toimittajan soveltama hinta, tai nettohinta, jonka tämä toimittaja rahoittaa tavalla tai toisella, vaan pikemminkin ”lopullinen hinta” tuloksena korvauksesta, jonka Cassa Conguaglio suorittaa Alcoan toimittajalle maksetun hinnan osalta. Tämän vuoksi Alumix-päätöksessä esitetty analyysi, jossa tarkasteltiin ENELin käytäntöjä, ei ole relevantti, kuten on vahvistettu erityisesti yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion 132 kohdassa.
(152)
Koska Alumix-asiassa sovelletut kriteerit eivät ole relevantteja arvioitaessa, antaako nyt tarkasteltavana oleva tariffijärjestelmä etua Alcoalle, myöskään Italian ja Alcoan toimittamat laskelmat, joissa pyritään osoittamaan, että hinta on edelleen Alumix-kriteerien mukainen siltä osin kuin se kattaa ENELin tuotannon marginaalikustannukset, eivät ole merkityksellisiä.
(153)
Komissio katsoo joka tapauksessa, että Italian ja Alcoan toimittamissa laskelmissa aliarvioidaan hinta, jonka Alcoa maksaisi ”tavanomaisissa olosuhteissa” markkinoilla, joilla kilpailu on täysin vapautettu, jos oletettaisiin, että tuotannon marginaalikustannukset muodostaisivat riittävän vertailuparametrin, mistä ei kuitenkaan olla samaa mieltä.
(154)
Erityisesti IPEX:n vähimmäishinnat, jotka Alcoan mukaan edustavat hintoja, jotka se ”tavallisesti” maksaisi markkinoilla, joilla kilpailu on täysin vapautettu (20 euroa), vastaavat (taloudellisimpien) peruskuormalaitosten tuotannon marginaalikustannuksia. Kyseisten laitosten sähköä myydään kuitenkin alhaisempaan hintaan vain muulloin kuin kysyntähuippujen aikana (67). Kysyntähuippujen aikoina kaikki tuotettu sähkö (myös peruskuormalaitosten tuottama) myydään paljon korkeampaan hintaan, sillä hinnan määrittää marginaalikeskikuorma- tai -huippukuormalaitos (68). Alcoa ei kuitenkaan kuluta sähköä vain matalan kuormituksen aikoina, vaan 24 tuntia vuorokaudessa. Näin ollen edustava hinta, joka kuvastaa uskottavasti täydellisen kilpailun tilannetta, olisi painotettu keskimääräinen hinta, jossa otetaan huomioon matalan kuormituksen aikana käytetyt alhaisimmat hinnat ja kysyntähuippujen aikana käytetyt korkeimmat hinnat.
(155)
Sardiniassa, jossa ei ole käytettävissä maakaasua, hiilivoimalaitokset määrittävät hinnan 80 prosenttia vuodesta ja polttoöljylaitokset loput 20 prosenttia vuodesta. Vaikka käytettäisiin Alcoan toimittamia hyvin hypoteettisia arvioita sähköntuotannon marginaalikustannuksista käytettäessä kivihiiltä (20 euroa/MWh) ja polttoöljyä (60 euroa/MWh), kustannusten painotettu keskiarvo olisi lähes 28 euroa/MWh, mikä on enemmän kuin Alcoan nykyisin maksama hinta eli 26 euroa/MWh.) Tämän johdosta komissio katsoo, että ainakin Sardinian osalta Alcoa-tariffi on alhaisempi kuin sähköntuottajien tuotannon marginaalikustannukset eikä se näin ollen täyttäisi Alumix-asiassa sovellettuja kriteerejä, jos ne olisivat relevantteja.
(156)
Alcoa ja Italia katsovat, että komissio on väärässä ehdottaessaan, että IPEX:n keskihintoja olisi käytettävä likiarvona markkinahinnasta, jonka suuret teollisuusasiakkaat yleensä maksaisivat kyseisillä alueilla (ks. johdanto-osan 83 kappale). Tämä on kuitenkin virheellinen tulkinta menettelyn aloittamisesta vuonna 2006 tehdyn päätöksen perusteluista. Kyseisessä päätöksessä IPEX:n keskihintojen vertailun tarkoituksena oli ainoastaan esittää epäilyjä väitteestä, että sähkönhinnat ovat Sardiniassa merkittävästi korkeammat kuin muilla Italian alueilla. Komissio ehdotti, että IPEX:n keskihintojen vaihtelut eri alueilla saattaisivat kuvastaa kahdenvälisten hintojen eroja.
(157)
Erityisesti on huomattava, että komissio ei ole koskaan ehdottanut, että IPEX:n keskihinnat voisivat olla likimääräinen arvio markkinahinnasta, jonka Alcoa olisi voinut saada. Itse asiassa tässä tapauksessa ei ole tarpeen käyttää likiarvoa. Alcoa oli tehnyt ENELin kanssa sopimuksen nimellishintaan, joka tietojen mukaan vastasi suurin piirtein ENELin suurjännitetoimituksiin soveltamaa vakiotariffia. Kyseistä sopimusta käytetään vertailukohtana arvioitaessa ja määritettäessä yrityksen saamaa etua.
(158)
Loppupäätelmänä voidaan todeta, että tariffi vähentää ENELin kanssa tehdystä sopimuksesta aiheutuvia kustannuksia, jotka tavallisesti rasittaisivat yrityksen budjettia, ja näin ollen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimenpide antaa Alcoalle taloudellista etua (69). Komissio katsoo, että etu vastaa Cassa Conguaglion suorittamia korvauksia, jotka kattavat sopimushinnan ja suosituimmuushinnan välisen erotuksen. Kyseinen päätelmä koskee Alcoan sulattoja Sardiniassa ja Venetossa.
6.2.2 Valikoivuus
(159)
Koska sähkön suosituimmuustariffi on myönnetty yksinomaan Alcoalle, sen tuoma etu on valikoiva.
6.2.3 Valtion varat ja valtion toimenpide
(160)
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan etua voidaan pitää EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, jos se on myönnetty suoraan tai välillisesti valtion varoista (70) ja se johtuu valtiosta (71).
(161)
Kuten edellä johdanto-osan 43 kappaleessa todettiin, nyt tarkasteltava tariffi rahoitetaan veronluonteisella maksulla, jonka Cassa Conguaglio kerää sähkötariffin A4-komponentin muodossa. Kyseinen maksu on pakollinen, sillä siitä on säädetty kansallista lainsäädäntöä täytäntöönpanevilla AEEG:n päätöksillä. Cassa Conguaglio on lailla perustettu julkinen laitos, joka hoitaa tehtävänsä AEEG:n päätöksiin perustuvien yksityiskohtaisten ohjeiden pohjalta.
(162)
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansalliseen lainsäädäntöön perustuvat pakolliset maksut, jotka suoritetaan lailla perustetulle laitokselle, ovat perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtion varoja, jos ne on tarkoitettu kyseisen artiklan muut kriteerit täyttävän toimenpiteen rahoittamiseen (72).
(163)
Italia ja Alcoa viittaavat asioissa Preussen-Elektra (73) ja Pearle (74) annettuihin tuomioihin perustellakseen näkemystä, että kyseistä toimenpidettä ei rahoiteta valtion varoista. Molemmat osapuolet katsovat, että tariffin rahoittamiseen tarvittavat varat siirretään yksityisiltä oikeushenkilöiltä (sähkön käyttäjät) yksityiselle oikeushenkilölle (Alcoa), ja että valtion rooli rajoittuu sellaisen lain antamiseen, jossa säädetään tarvittavien määrien maksamisesta, eikä valtiolla ole varojen käyttöä koskevaa harkintavaltaa, lukuun ottamatta varojen käyttöä laissa säädetyn järjestelmän toteuttamiseen. Italia ja Alcoa katsovat erityisesti, että Cassa Conguagliolla ei ole määräysvaltaa varoihin nähden vaan sillä on ainoastaan välittävä kirjanpidollinen tehtävä.
(164)
Asiassa Preussen-Elektra yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että yksityisille sähkönjakelijoille asetettu velvollisuus hankkia uusiutuvista energialähteistä tuotettua sähköä vähimmäishinnoilla, jotka ovat korkeampia kuin tällaisen sähkön todellinen markkina-arvo, ei ole valtiontukea siltä osin kuin toimenpiteeseen ei liity valtion varojen suoraa tai välillistä siirtämistä. Italian ja Alcoan mukaan tarkasteltava asia vastaa asiaa Preussen-Elektra, sillä varat siirretään yksityisiltä oikeushenkilöitä (sähkön käyttäjät) yksityiselle oikeushenkilölle (Alcoa) eikä valtio käytä määräysvaltaa kyseisten varojen suhteen.
(165)
Komissio huomauttaa, että asiassa Preussen-Elektra toimenpiteen rahoittamiseen tarvitut varat siirtyivät suoraan jakelijoilta uusiutuvista energialähteistä energiaa tuottaville yrityksille kulkematta julkisen laitoksen kautta. Kyseisessä järjestelmässä siirretyt summat eivät voineet koskaan olla jäsenvaltion viranomaisten käytettävissä. Nyt tarkasteltavassa asiassa varat siirtyvät julkisen laitoksen Cassa Conguaglion kautta ennen kuin ne ovat lopullisen tuensaajan käytettävissä. Näin ollen asiassa Preussen-Elektra sovellettu oikeuskäytäntö kuuluu eri asiayhteyteen eikä ole merkityksellinen nyt tarkasteltavan asian kannalta.
(166)
Asiassa Pearle sovelletulla oikeuskäytännöllä on sen sijaan välitöntä merkitystä. Kuitenkin komission tulkinta mainitusta oikeuskäytännöstä poikkeaa Italian ja Alcoan tulkinnasta. Asiassa Pearle yhteisöjen tuomioistuin päätteli, että julkisen laitoksen kautta kulkevien maksujen tuotot eivät tietyissä olosuhteissa ole valtion varoja. Kyseisessä asiassa eräs talouden ala rahoitti toimenpiteet kokonaan itse omasta aloitteestaan. Varat saatiin keräämällä veronluonteista maksua, joka välitettiin julkisen laitoksen kautta, eikä kyseinen laitos voinut koskaan käyttää varoja. Lisäksi osa maksun suorittavista yrityksistä oli samoja kuin ne, jotka hyötyivät toimenpiteestä.
(167)
Italia ja Alcoa katsovat, että asiassa Pearle keskeisenä kriteerinä oli se, oliko valtiolla oikeus käyttää varoja muuhunkin kuin laissa säädetyn järjestelmän toteuttamiseen. Niiden mukaan Cassa Conguagliolla ei ole harkintavaltaa varojen maksun suhteen, sillä varoilla on tarkoitus rahoittaa tariffit eivätkä ne koskaan kuulu julkisen rahoituksen piiriin. Tämä merkitsee Italian ja Alcoan mukaan sitä, että valtio ei voi käyttää vapaasti kyseisiä varoja, jotka sen vuoksi eivät ole valtion varoja.
(168)
Ensiksikin on todettava, että vaikka eräät asiassa Pearle sovelletut perusteet voidaan katsoa muita relevantimmiksi, asiassa ei ole ”keskeistä kriteeriä”. Tuomiossa luetellut edellytykset ovat kumulatiivisia. Tämä on myös ensimmäisen oikeusasteen tulkinta asiassa Earl Salvat (75), jossa tutkittiin kyseisessä asiassa kyseenalaiseksi saatettua veroa jokaisen asiassa Pearle sovelletun kriteerin perusteella.
(169)
Ennen kuin komissio tutki Cassa Conguaglion roolia, se tarkisti, täyttyivätkö muut asiassa Pearle luetellut perusteet. On selvää, että toisin kuin asiassa Pearle, Alcoa-tariffi otettiin käyttöön valtion aloitteesta eikä jonkin tietyn talouden alan aloitteesta. Asiassa Pearle toimenpiteen edunsaajat olivat myös ainoita, jotka maksoivat kyseisiä varoja, eivätkä julkisen laitoksen toimet antaneet etua, joka olisi voinut aiheuttaa valtiolle lisärasituksen. Nyt tarkasteltavassa asiassa tuensaaja Alcoa ei vastaa maksun taloudellisesta rasituksesta, joka kohdistuu ainoastaan sähkönkäyttäjiin. Tämän vuoksi asiassa Pearle sovellettuun oikeuskäytäntöön ei voida vedota, riippumatta niiden väitteiden mahdollisesta oikeellisuudesta, joita Alcoa ja Italia ovat esittäneet Cassa Conguaglion pelkästä välittävästä kirjanpidollisesta tehtävästä.
(170)
Cassa Conguaglion osalta komissio toteaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ei ole tarpeen erottaa tapauksia, joissa tuen myöntää valtio suoraan, ja tapauksia, joissa tuki myönnetään valtion nimeämän tai perustaman julkisen tai yksityisen elimen välityksellä (76). Tämän vuoksi Cassa Conguaglion julkinen tai yksityinen status ei ole määräävä tekijä valtiontukisääntöjä sovellettaessa. Se, että Cassa Conguaglio on julkinen laitos, ei tarkoita automaattisesti sitä, että EY:n perustamissopimuksen 87 artiklaa sovelletaan (77). Vastaavasti julkisen laitoksen myöntämä tuki ei sinällään sulje pois kyseisen artiklan soveltamista (78).
(171)
Analyysissä ei kuitenkaan pidä rajoittua Cassa Conguaglion toimivaltaan julkisena laitoksena. Sen sijaan on määritettävä yleisemmällä tasolla, voiko valtio käyttää joko suoraan tai nimeämänsä toisen elimen välityksellä määräysvaltaa tariffin rahoittamiseen käytettyjen varojen osalta. Samaa testiä olisi sovellettava, jos Cassa Conguaglio olisi yksityinen laitos.
(172)
Yhteisöjen tuomioistuimen asiassa Essent (79) jokin aika sitten antamassa tuomiossa on tätä seikkaa koskevia ohjeita. Kyseisessä asiassa Alankomaat oli ottanut lailla käyttöön sähkötariffin lisämaksun. Lisämaksua maksoivat sähkönkuluttajat verkko-operaattoreille, jotka puolestaan siirsivät näin saadut tulot yritykselle nimeltä SEP. SEP:llä ei ollut harkintavaltaa varojen hallinnoinnissa, ja se toimi viranomaisten tiukassa valvonnassa. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi seuraavien seikkojen perusteella, että lisämaksutulot olivat valtion varoja. Tariffin lisämaksusta säädettiin kansallisessa laissa ja sen vuoksi se oli veroa. SEP ei voinut käyttää lisämaksutuloja muuhun kuin laissa säädettyihin tarkoituksiin. Näin ollen varat säilyivät julkisessa valvonnassa ja kansalliset viranomaiset pystyivät määräämään niistä. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että kyseiset seikat riittivät päättelemään, että kyseiset varat olivat julkisia varoja.
(173)
Yhdenmukaisuudet nyt tarkasteltavan asian kanssa ovat ilmeiset. Alcoa-järjestelmän rahoittamiseen käytetystä tariffin lisämaksusta säädettiin lailla, kuten asiassa Essent. Cassa Conguaglion tehtävä on samanlainen kuin SEP:n, sillä se keskittää veronluonteisesta maksusta saatavat tulot ja hallinnoi niitä. Siihen kohdistuu myös samoja rajoituksia, koska se ei voi käyttää lisämaksutuloja muihin kuin laissa säädettyihin tarkoituksiin (suosituimmuustariffijärjestelmien rahoitus). Valtio voi valvoa ja ohjata varojen käyttöä: Cassa Conguaglio hoitaa kirjanpidolliset tehtävänsä AEEG:n antamien tarkkojen ohjeiden mukaisesti. AEEG toimii lainsäädännössä vahvistettujen toimivaltuuksiensa puitteissa ja/tai panee täytäntöön kansallista lainsäädäntöä (ks. johdanto-osan 26 ja 27 kappale). Näin ollen Cassa Conguaglion hallinnoimat varat ovat jatkuvasti julkisessa valvonnassa.
(174)
Tämä analyysi vastaa komission hukkakustannuksia sähkösektorilla (80) koskevassa asiassa tekemää päätöstä, jossa Cassa Conguaglion A6-tilillä hallinnoimat varat luokiteltiin julkisiksi varoiksi.
(175)
Joka tapauksessa Cassa Conguaglion hallinnoimien varojen julkinen luonne on vahvistettu kiistattomasti yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen jokin aika sitten asiassa Iride antamassa tuomiossa (81).
(176)
Italian korkein oikeus (Suprema corte di cassazione) katsoi jo 3 päivänä huhtikuuta 2003 antamassaan tuomiossa nro 11632/03, että Cassa Conguagliolla ei ollut Italian valtiosta erillistä oikeushenkilöllisyyttä ja että valtio olisi katsottava Cassa Conguagliolle siirrettyjen summien omistajaksi, myös niiden summien, jotka olivat peräisin yksityisiltä oikeushenkilöiltä ja jotka oli tarkoitettu yksityisille yrityksille. Asiassa Iride kantajat Iride Spa ja Iride Energia Spa olivat valittaneet ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen komission päätöksestä, jossa Cassa Conguaglion A6-tilillä hallinnoimat varat oli luokiteltu julkisiksi varoiksi. Kantajien esittämät väitteet olivat hyvin samanlaiset kuin Alcoan esittämät väitteet. Kantajat kiistivät Italian korkeimman oikeuden antaman tuomion päätelmän ja väittivät, että Cassa Conguagliolla oli pelkästään välittävä kirjanpidollinen tehtävä maksuvelvollisten yksityishenkilöiden ja vastaavat summat saavien edunsaajien välillä, minkä vuoksi talletetut summat eivät olleet sen käytettävissä edes lyhyttä aikaa. Kantajat vaativat samaten asiassa Preussen-Elektra sovelletun oikeuskäytännön soveltamista.
(177)
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin esitti selvän näkemyksensä asiasta 11 päivänä helmikuuta 2009 antamassaan tuomiossa. Tuomioistuin korosti ensin, että sillä ei ole toimivaltaa asettaa kyseenalaiseksi tulkinta, jonka Italian korkein oikeus oli esittänyt Italian kansallisesta lainsäädännöstä. Se vahvisti tämän jälkeen, että Cassa Conguaglion A6-tilille talletetut summat on luokiteltava julkisiksi varoiksi, sillä ne kuuluvat valtiolle ja ovat myös valtion jatkuvassa valvonnassa (82).
(178)
Tämä päätelmä koskee Cassa Conguaglion A6-tiliä, josta sähköalan hukkakustannukset rahoitetaan. Loogisesti tarkasteltuna kyseinen päätelmä voidaan kuitenkin ulottaa myös A4-tiliin, josta kiistanalainen tariffi rahoitetaan. Italian korkeimman oikeuden tuomio perustui Cassa Conguaglion oikeushenkilöllisyydestä tehtyyn analyysiin ja sen vuoksi päätelmä valtion omistajuudesta pätee kaikkiin Cassa Conguaglioon talletettuihin varoihin. Sama koskee myös ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen päätelmää, että valtio pystyy valvomaan Cassa Conguaglion hallinnoimia varoja. A6- ja A4-tilien välillä ei ole mitään muuta eroa kuin varojen käyttötarkoitus (A6-tililtä maksetaan hukkakustannukset ja A4-tililtä rahoitetaan suosituimmuustariffit). Tämän vuoksi Alcoalle A4-tililtä siirretyt summat on vastaavasti luokiteltava julkisiksi varoiksi.
(179)
Sen lisäksi, että Alcoa-tariffi rahoitetaan julkisin varoin, se johtuu valtiosta (83), koska toimenpiteen oikeusperusta muodostuu kansallisen lainsäädännön säännöksistä ja julkisen laitoksen AEEG:n päätöksistä.
6.2.4 Vaikutukset kauppaan ja kilpailun vääristyminen
(180)
Toimenpiteen vaikutuksesta yhteisön sisäiseen kauppaan ja siitä johtuvasta kilpailun vääristymisestä voidaan kiistattomasti todeta, että alumiinimarkkinat on täysin vapautettu kilpailulle. Yrityskeskittymiä koskevissa päätöksissä komissio on johdonmukaisesti katsonut, että primaarialumiinin maantieteelliset markkinat ovat maailmanlaajuiset (84).
(181)
Kuten johdanto-osan 214 kappaleessa todetaan, Italia ei ilmoittanut nyt tarkasteltavan Alcoa-tariffin jatkamisesta. Vakiintuneen oikeuskäytännön (85) mukaan tapauksissa, joissa tuesta ei ole ilmoitettu komissiolle, tämän ei tarvitse osoittaa sen todellisia vaikutuksia. Jos komission olisi osoitettava päätöksessään jo myönnettyjen tukien todellinen vaikutus, se johtaisi niiden jäsenvaltioiden suosimiseen, jotka maksavat tukia noudattamatta määrättyä ilmoitusvelvollisuutta, niiden kustannuksella, jotka ilmoittavat tuesta suunnitteluvaiheessa.
(182)
Tämän johdosta komission on osoitettava ainoastaan toimenpiteen mahdollinen kielteinen vaikutus yhteisön sisäiseen kauppaan ja kilpailuun.
(183)
Komissio on ottanut huomioon Alcoan ja Italian esittämät väitteet, joiden mukaan tariffilla ei ole vaikutusta kauppaan eikä se vääristä kilpailua, koska jäsenvaltioiden välillä ei ole todellisia kauppavirtoja ja on epätodennäköistä, että kyseisiä kauppavirtoja syntyy lähitulevaisuudessa (ks. johdanto-osan 86-88 kappale), ja että alumiinialan erityispiirteiden vuoksi tariffi ei aiheuta vahinkoa Alcoan eurooppalaisille kilpailijoille (ks. johdanto-osan 89 kappale).
(184)
On muistettava, että komission päätöskäytännön ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan todellisten kauppavirtojen puutetta ei ole koskaan hyväksytty osoitukseksi siitä, että valtiontukitoimenpiteellä ei ole vaikutusta yhteisön sisäiseen kauppaan. Yhteisöjen tuomioistuin on johdonmukaisesti katsonut, että yritykselle myönnetty tuki voi olla luonteeltaan sellaista, että se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristää kilpailua, vaikka kyseinen yritys ei itse osallistu yhteisön sisäiseen kauppaan. Jos jäsenvaltio myöntää tukea yritykselle, tuotanto tässä valtiossa voi tämän takia pysyä ennallaan tai kasvaa, mistä seuraa, että sellaisten yritysten mahdollisuudet, joiden toimipaikka on jossakin toisessa jäsenvaltiossa, viedä tuotteitaan tämän jäsenvaltion markkinoille heikkenevät (86).
(185)
Lisäksi tilanne, jossa EU:n tuotanto supistuu, tuonti kolmansista maista kasvaa ja jäsenvaltioiden väliset kauppavirrat ovat rajalliset tai olemattomat, ei ole harvinainen vaan tyypillinen aloilla, joilla on rakenteellisia vaikeuksia ja/tai joilla kilpailupaine on kova. Tällaiset alat ovat erityisen herkkiä jäsenvaltioiden toteuttamille toimenpiteille, joiden tarkoituksena on parantaa niiden omien teollisuudenalojen kilpailuedellytyksiä.
(186)
Sillä, ettei Italian vähäinen primaarialumiinin tuotanto voi vaikuttaa viitehintaan, ei ole merkitystä tässä asiassa. Vaikka on olemassa alumiinin viitehinta, johon pelkästään yhden jäsenvaltion tuotantoedellytykset eivät helposti voi vaikuttaa, ETA:ssa sijaitsevien ja alumiinin maailmanmarkkinoilla kauppaa käyvien yritysten välillä voidaan silti käydä kilpailua. On mahdollista, että Alcoan italialaisille sulatoille myönnetystä tuesta huolimatta Alcoa ei pysty alentamaan alumiinin maailmanhintaa ja syrjäyttämään kilpailijoita markkinoilta ja että muut eurooppalaiset tuottajat voivat jatkaa toimintaansa niin kauan kuin ne pystyvät myymään tuotteita kannattavasti maailmanmarkkinahintaan. Kuitenkin hyödyt, jotka Alcoa saa Italiassa suosituimmuustariffin johdosta, vahvistavat yleisesti sen kilpailuasemaa. Se pystyy esimerkiksi käyttämään kertynyttä pääomaa ostaakseen kilpailijoita ja lisätäkseen omaa markkinaosuuttaan.
(187)
Toisin kuin Alcoa väittää, sitä, että Alcoan Italiassa maksama hinta oletettavasti vastaa Euroopassa alumiinisulattojen sähköstä maksamaa ”tyypillistä” hintaa, ei voida katsoa todisteeksi siitä, etteikö Italian soveltama tariffi aiheuttaisi vahinkoa muille eurooppalaisille tuottajille. Asiassa Italia vastaan komissio (87) sovelletussa oikeuskäytännössä vahvistetaan selvästi, että yksipuoliset toimenpiteet, joiden tarkoituksena on lähentää kilpailuolosuhteita muissa jäsenvaltioissa vallitseviin olosuhteisiin, vaikuttavat kauppaan (eikä niitä sen vuoksi voida jättää tuen määritelmän ulkopuolelle). Lisäksi eräissä muissa Euroopan maissa voimassa oleviin energian toimitussopimuksiin voi sisältyä valtiontukea, ja komissio onkin aloittanut perusteellisen tutkinnan usean tämän alan toimenpiteen osalta (88). Vaikka Italia ja Alcoa eivät ole selvästi esittäneet puolustuksekseen kyseistä väitettä, komissio katsoo, että on hyödyllistä muistuttaa oikeuskäytännön tunnetusta periaatteesta (89), jonka mukaan eräiden jäsenvaltioiden sääntöjenvastaiset valtiontuet eivät ole peruste toisen jäsenvaltion vastaaville toimenpiteille.
(188)
Alcoan väite, jonka mukaan Italiassa suljettua tuotantokapasiteettia ei luotaisi uudelleen muualla EU:ssa/ETA:lla, on ristiriidassa Alcoan jokin aika sitten tekemän päätöksen kanssa. Alcoa nimittäin päätti rakentaa sulaton Islantiin (joka on ETA:n jäsen).
(189)
Tämän johdosta voidaan päätellä, että Alcoalle myönnetty suosituimmuustariffi on omiaan parantamaan kyseisen yrityksen kilpailukykyä kilpailijoihin verrattuna yhteisön sisäisessä kaupassa. Vakiintuneen oikeuskäytännön (90) mukaan tällaisessa tapauksessa on katsottava, että tuki vaikuttaa yhteisön sisäiseen kauppaan ja että se vääristää kilpailua.
6.2.5 Päätelmät tuen olemassaolosta
(190)
Edellä esitetyn perusteella komissio päättelee, että Alcoalle lain nro 80/2005 11 §:n 11 momentin ja vuoden 2004 asetuksen perusteella myönnetty suosituimmuustariffi (siinä määrin kuin kyseinen toimenpide voi johtua mainitun asetuksen soveltamisesta tammikuun 2006 ja kesäkuun 2007 välisenä aikana) on EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, ja se voidaan hyväksyä vain, jos se perustuu johonkin perustamissopimuksen mukaiseen poikkeukseen.
6.3 Toimenpiteen luokitteleminen uudeksi tueksi voimassa olevan tuen sijaan
(191)
Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion 132 kohdassa vahvistetaan selvästi komission alustava päätelmä, että tariffi on katsottava uudeksi tueksi. Tuomion mukaan on todettava, että toimenpidettä ei voida katsoa voimassa olevaksi tueksi ei vain siksi, että se kattaa ajanjakson, joka poikkeaa Alumix-päätöksessä tarkastellusta ajanjaksosta, vaan myös siksi, että siinä ei ole enää kyse ENELin soveltamasta vuoden 1995 asetuksen mukaisesta tariffista, joka vastasi markkinatariffia, vaan korvauksesta, jonka Cassa Conguaglio myönsi valtion varoista, jotta katettaisiin ENELin veloittaman tariffin ja vuoden 1995 asetuksessa vahvistetun ja vuoden 2005 asetuksella jatketun tariffin välinen erotus.
(192)
Koska ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiosta on valitettu (asia C-194/09), komissio katsoo kuitenkin hyödylliseksi analysoida perusteellisesti kyseistä kysymystä asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdan perusteella, jossa luetellaan kaikki voimassa olevien tukien ryhmät.
(193)
On kiistämätöntä, että toimenpidettä ei pantu täytäntöön ennen Italian liittymistä EU:hun (mainitun artiklan b alakohdan i alakohta), sitä ei voida katsoa hyväksytyksi, koska komissio ei ole tehnyt päätöstä menettelyn mukaisessa määräajassa (b alakohdan ii alakohta), eikä sitä voida katsoa voimassa olevaksi tueksi sillä perusteella, että vanhentumisaika on mennyt umpeen (b alakohdan iv alakohta) (91).
(194)
Asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdan v alakohdan mukaan tapauksessa, jossa tietyt toimenpiteet muuttuvat tuiksi sen jälkeen, kun tietty toiminta on vapautettu kilpailulle yhteisön lainsäädännössä, näitä toimenpiteitä ei kilpailun vapauttamiselle vahvistetun ajankohdan jälkeen pidetä voimassa olevana tukena. Menettelyn aloittamista koskevissa päätöksissä komissio ei käytä tätä säännöstä perusteena päätellessään, että Alcoa-tariffi on uutta tukea. Koska sähköenergia-ala vapautettiin kilpailulle kaupallisten kuluttajien osalta sen jälkeen kun alkuperäinen Alumix-tariffi oli hyväksytty ja oli todettu, että se ei ole tukea, komissio on kattavuuden vuoksi tutkinut, onko kilpailun vapauttaminen merkityksellistä arvioitaessa, onko tariffi voimassa olevaa vai uutta tukea. Alcoan mukaan näin ei ole, ja komissio yhtyy Alcoan näkemykseen (92). Tariffista ei ole tullut valtiontukea sen vuoksi, että sähkömarkkinat avattiin kilpailulle, koska Alcoalle myönnetyn tuen arvioinnissa asianmukainen viitekehys ei ole sähkömarkkinat (jolla Alcoa ei toimi) vaan primaarialumiinin markkinat. Sähkömarkkinoiden vapautumisen ja tariffin rahoittamista pakollisella maksulla koskevan päätöksen välillä ei myöskään ole syy-yhteyttä.
(195)
Alcoa toteaa huomautuksissaan, että vaikka katsottaisiin (hypoteettisesti), että tariffista on saattanut tulla tukea, siitä olisi tullut tukea sen vuoksi, että markkinaolosuhteet tai muut ulkoiset olosuhteet olivat muuttuneet, toisin sanoen yhteismarkkinoiden kehittymisen johdosta, mikä olisi peruste määritellä tuki voimassa olevaksi tueksi. Komissio on näin ollen tarkastellut, voidaanko asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdan v alakohdan ensimmäistä virkettä soveltaa tähän asiaan. Kyseisen säännöksen mukaan voimassa olevaa tukea ovat toimenpiteet, jotka ovat muuttuneet tuiksi yhteismarkkinoiden kehityksen johdosta ilman, että jäsenvaltio olisi muuttanut niitä.
(196)
Komissio ei ole pystynyt havaitsemaan sellaista yhteismarkkinoiden kehitystä, joka vastaisi tuomioistuimen määritelmää (93), toisin sanoen sellaista taloudellisten ja oikeudellisten olosuhteiden muutosta kyseisen toimenpiteen kohteena olevalla alalla, joka olisi pystynyt muuttamaan tariffin tueksi. Alcoa itse ei ole pystynyt osoittamaan mainittua muutosta eikä todistamaan syy-yhteyttä tariffin luonteen muuttumiseen. Vaikka oletettaisiin, että yhteismarkkinoiden kehitys näytettäisiin toteen, sillä ei olisi merkitystä toimenpiteen arvioinnin kannalta. Hypoteettiseen tekijään eli yhteismarkkinoiden kehitykseen perustuva voimassa olevan tuen asema ei säily käyttöönoton jälkeen, jos jäsenvaltio myöhemmin muuttaa toimenpidettä huomattavasti (valtion varoihin perustuva rahoitusmekanismi). Se ei myöskään säily asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdan v alakohdan ensimmäisen virkkeen toisen kriteerin perusteella. Koska tämän menettelyn kattama ajanjakso alkoi kyseisen muutoksen jälkeen, yhteismarkkinoiden kehitys ei voi olla merkityksellistä toimenpiteen arvioinnin kannalta. Uuden rahoitusmekanismin käyttöönottoa seuranneella ”kehitystekijällä” ei myöskään olisi merkitystä, koska toimenpide olisi ollut valtiontukea jo ”kehityksen” ajankohtana. Näin ollen Alcoan väitteet voidaan torjua.
(197)
Komissio tutki lopuksi, voidaanko Alcoa-tariffi katsoa asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdan ii alakohdan mukaiseksi voimassa olevaksi tueksi. Kyseinen säännös koskee hyväksyttyjä tukia eli tukiohjelmia ja yksittäisiä tukia, jotka komissio tai neuvosto on hyväksynyt. Alcoan ja Italian esittämät väitteet perustuvat olettamukseen, että Alumix-päätös on voimassa määräämättömän ajan ja sen vuoksi Alcoa-tariffi olisi mainitun säännöksen mukaista voimassa olevaa tukea.
(198)
Alcoa ja Italia katsovat, että Alumix-päätöstä ei ollut rajoitettu ajallisesti (ks. johdanto-osan 93 ja 119 kappale). Kyseisessä päätöksessä komissio päätteli, aikarajaa asettamatta, että Alcoa-tariffi ei ollut tukea. Sitä paitsi vain voimassa olevan tuen jatkaminen olisi uutta tukea, ei sellaisen toimenpiteen jatkaminen, joka ei ole tukea. Jos komissio nyt muuttaisi arviotaan ja katsoisi, että toimenpide on valtiontukea, tariffi, josta Alcoa on hyötynyt tähän asti, olisi näin ollen katsottava voimassa olevaksi tueksi tai sillä olisi oikeus saada tariffi käsiteltyä voimassa olevana tukena Belgiaan sijoittautuneita koordinointikeskuksia (94) koskevassa asiassa sovelletun oikeuskäytännön mukaisesti eikä takaisinperintä olisi mahdollista (ks. johdanto-osan 94 kappale).
6.3.1 Alumix-päätöksen ajallinen kattavuus
(199)
On luonnollista, että päätös, jossa komissio toteaa, että tietty toimenpide ei ole valtiontukea, on ajallisesti rajoitettu, koska päätelmä, jonka mukaan toimenpide ei ole tukea, perustuu markkinatalouden toimijoita koskevaan testiin ja siihen liittyy markkinaolosuhteiden ennakoiva arviointi, joka voidaan tehdä vain rajoitetulta ajanjaksolta (95). Tämä ajallinen rajoitus ei kuitenkaan tarkoita komission katsovan, että toimenpiteestä välttämättä tulee tukea päätöksessä vahvistetun määräajan päätyttyä.
(200)
Alumix-päätös perustui vuoden 1995 asetukseen, jolla tariffi otettiin käyttöön kymmeneksi vuodeksi ja jossa säädettiin yksiselitteisesti, että tariffin soveltaminen päättyy 31 päivänä joulukuuta 2005. Mainitussa päätöksessä komissio arvioi perusteellisesti hintoja ja sähkömarkkinoiden suuntauksia kymmenen vuoden ajalta. Tämä selviää taulukoista, jotka muodostavat päätöksen erottamattoman osan ja joissa vahvistetaan Alcoa-tariffi vain vuoden 2005 loppuun. Kyseiset hinnat ja suuntaukset ovat luonteensa vuoksi alttiita muutoksille, eikä komissio pystynyt toteamaan, ettei kyseiseen toimenpiteeseen sisälly tukea määräämättömän ajan, erityisesti energiamarkkinoiden asteittaisen vapauttamisen vuoksi.
(201)
Tämän vuoksi Alumix-päätöksen päätelmiä voidaan tulkita niin, että aikarajana on vuosi 2005. Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on myöntänyt tämän menettelyn aloittamisesta vuonna 2006 tehdyn päätöksen vahvistavan tuomion 105 ja 106 kohdassa (96).
(202)
Vastaavasti on kumottava Italian väite, jonka mukaan Alumix-päätöstä ei tietoisesti rajoitettu ajallisesti, koska myönnettiin pitkäaikaisen toimenpiteen tarve (ks. johdanto-osan 119 kappale). Alumix-päätöksen kohta, johon Italia viittaa (”rakennemuutoksella ja Alumixin toimintojen kannattavuuden palauttamisella varmistetaan, ettei näiden alueiden kehittyminen jää lyhytaikaiseksi, vaan jatkuu pitkällä aikavälillä”), ei koske tariffeja, joiden osalta katsottiin, etteivät ne ole valtiontukea, vaan muita Alumixin rakenneuudistusta tukevia toimenpiteitä. Lisäksi on huomattava, että kyseisessä kohdassa vain todetaan, että Alumixin toiminnan jatkuminen edistää alueiden pitkän aikavälin kehitystä, eikä sitä voida tulkita Italian ehdottamalla tavalla.
(203)
Koska Alumix-päätöksen voimassaoloaika oli rajoitettu eli päätös oli voimassa 31 päivään joulukuuta 2005, tariffi, jota sovellettiin 1 päivästä tammikuuta 2006 lain nro 80/2005 11 §:n 11 momentin perusteella, on asiassa Diputacion Foral de Alava (97) sovelletun oikeuskäytännön mukaan uutta tukea, sillä toimenpiteen voimassaoloaikaa on muutettu.
6.3.2 Alumix-päätöksen voimassaoloon vaikuttava olosuhteiden muuttuminen
(204)
Komissio on tutkinut Alcoan väitteitä, joiden mukaan ei ole koskaan tapahtunut sellaista ”olosuhteiden muuttumista”, jonka johdosta Alumix-päätöksen voimassaolo olisi päättynyt, koska markkinoiden vapautumisella tai Cassa Conguagliolle annetulla tehtävällä ei ole ollut vaikutusta Alcoan maksamaan hintaan. Alcoa katsoo, että koska hinta on pysynyt Alumix-kriteerien mukaisena, komission päätelmä, jonka mukaan toimenpide ei ole tukea, pätee edelleen (ks. johdanto-osan 93 kappale).
(205)
Tosiseikkojen tarkastelun perusteella voidaan kuitenkin todeta, että tariffimekanismi, jonka komissio hyväksyi asiassa Alumix, on muuttunut huomattavasti, mitä Alcoa pyrkii vähättelemään kuvailemalla muutosta pelkäksi hallinnolliseksi seikaksi. Toisin sanoen sähköntoimittajan markkinaehtoinen tariffi on muuttunut tariffiksi, josta on jäljellä vain nimi ja joka on tulosta valtion tuesta.
(206)
On vaikea katsoa, että tämä muutos olisi ”luonteeltaan puhtaasti muodollinen” ja että ”se ei muuta hyväksytyn tariffin olennaista sisältöä”, koska uusi rahoitusmekanismi on muuttanut Alumix-päätöksen pohjalla olleita taloudellisia oletuksia.
(207)
On muistettava, että Alumix-asiassa keskityttiin arvioimaan sähköntoimittaja ENELin käyttäytymistä. Suosituimmuushinta ei tuottanut Alcoalle etua, sillä komissio katsoi markkinataloustoimijaa koskevan testin perusteella, että ENELin oli järkevää myydä sähköä kyseiseen hintaan. Markkinataloustoimijaa koskeva testi menettää kuitenkin merkityksensä tilanteessa, jossa ENEL (joka saa tavanomaisen hinnan) ei enää halua soveltaa tariffia, vaan tariffi on tulosta valtion suorittamasta korvauksesta. Uudessa järjestelmässä sähköntoimittajan käyttäytymisellä ei ole enää merkitystä.
(208)
Lisäksi 1 päivänä tammikuuta 2006 käyttöön otettu indeksimekanismi, jonka puitteissa Alcoa-hintaa voidaan korottaa enintään 4 prosenttia vuodessa (ks. johdanto-osan 49 kappale), on toinen alkuperäiseen tariffijärjestelmään tehty huomattava muutos. Tätä muutosta on vaikea katsoa markkinoille soveltuvaksi, koska vuodesta 2005 talouskriisin alkuun vuoden 2008 lopulla sähkönhinnat nousivat jatkuvasti.
(209)
Vaikka Alcoan uuden järjestelmän perusteella vuoden 2005 loppuun asti maksama hinta oli sama kuin se, joka Alumix-päätöksen mukaan ei ollut tukea, ei voida yhtyä Alcoan väitteeseen, että toimenpidettä ei ole muutettu huomattavasti. Tämä näkemys on vahvistettu julkisasiamies Fennellyn ratkaisuehdotuksessa asiassa Italia ja Sardegna Lines v. komissio (98). Arvioidessaan, mikä on tukitoimenpiteen huomattava muutos, julkisasiamies Fennelly totesi, että ”todellisuudessa saman tukimäärän myöntämiseksi käyttöön otettu täysin uusi menetelmä merkitsee selkeästi alkuperäisen järjestelmän huomattavaa muutosta”. Tämän vuoksi kiistanalainen tariffi on täysin toisenlainen toimenpide kuin se, jota tarkasteltiin Alumix-päätöksessä. Asiassa Alumix esitetyillä päätelmillä ei näin ollen ole merkitystä tässä asiassa ja sama pätisi myös, vaikkei Alumix-päätöstä olisi rajoitettu ajallisesti.
(210)
Samasta syystä Belgiaan sijoittautuneita koordinointikeskuksia koskevassa asiassa sovellettu oikeuskäytäntö, johon Alcoa vetoaa, ei ole pätevä peruste niiden samojen menettelyllisten takuiden soveltamiseksi, joita sovellettaisiin voimassa oleviin tukiin. Kyseinen tuomio koskee tapauksia, joissa komissio muuttaa arviointiaan tukiohjelmasta, josta se on aikaisemmin katsonut, ettei kyseinen ohjelma ole tukea. Tuomion 77 kohdassa tuomioistuin vahvisti periaatteen, jonka mukaan mainituissa tapauksissa komission on noudatettava voimassa olevien tukien valvontaa koskevaa menettelyä. Tätä periaatetta voidaan kuitenkin soveltaa vain, jos tukiohjelmaa ei ole olennaisesti muutettu. Nyt tarkasteltavassa asiassa jäsenvaltio on muuttanut Alcoaan sovellettua tariffijärjestelmää olennaisesti, kuten ilmenee johdanto-osan 205-208 kappaleesta. Näin ollen komissio ei tässä asiassa poikkea samaa toimenpidettä koskevasta aikaisemmasta arviostaan, vaan pikemminkin arvioi eri toimenpiteen.
(211)
Kuvaillut muutokset eivät ole erotettavissa alkuperäisestä järjestelmästä, sillä ne vaikuttavat menetelmän olennaiseen sisältöön. Näin ollen kiistanalainen tariffi on kokonaisuudessaan tukea asiassa Gibraltar (99) noudatetun oikeuskäytännön mukaisesti.
6.3.3 Päätelmät tariffin määrittelemisestä uudeksi tueksi
(212)
Edellä esitetyn johdosta komissio toteaa, että kiistanalainen Alcoa-tariffin jatkaminen on uutta tukea 1 päivästä tammikuuta 2006 eli lain nro 80/2005 voimaantulopäivästä alkaen.
6.4 Tuen sääntöjenmukaisuus
(213)
EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on annettava komissiolle tieto tuen myöntämistä tai muuttamista koskevasta suunnitelmasta eivätkä ne saa toteuttaa ehdottamiaan toimenpiteitä, ennen kuin lopullinen päätös on annettu.
(214)
Koska Italia ei ole ilmoittanut lain nro 80/2005 11 §:n 11 momentista, tuki on sääntöjenvastaista.
6.5 Tuen soveltuvuus yhteismarkkinoille
(215)
EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa määrätystä yleisestä valtiontukikiellosta poiketen tukea voidaan pitää yhteismarkkinoille soveltuvana, jos siihen voidaan soveltaa jotakin perustamissopimuksessa luetelluista poikkeuksista.
(216)
Alcoalle lain nro 80/2005 11 §:n 11 momentin perusteella myönnetty valtiontuki voidaan luokitella toimintatueksi, joka periaatteessa ei sovellu yhteismarkkinoille. Asiassa Italia vastaan komissio (100) tuomioistuin totesi, että kyseistä tukea, joka oli myönnetty ilman erityisiä edellytyksiä ja yksinomaan suhteessa käytettyihin määriin, oli pidettävä kyseisille yrityksille myönnettynä toimintatukena ja että sillä sellaisena muutettiin kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun vastaisella tavalla.
(217)
Myös asiassa Siemens vastaan komissio (101) ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin muistutti periaatteesta, jonka mukaan ”toimintatuet, eli tuet, joiden tarkoituksena on vapauttaa yritys sellaisista menoista, joista se olisi normaalisti vastannut juoksevassa hallinnossaan tai tavanomaisessa toiminnassaan, eivät periaatteessa kuulu edellä mainitun 92 artiklan 3 kohdan [nykyisin 87 artiklan 3 kohta] soveltamisalaan […]. […]Oikeuskäytännön mukaan nämä tuet periaatteessa vääristävät kilpailua aloilla, joilla niitä myönnetään, eikä niiden avulla jo niiden luonteensakaan perusteella voida saavuttaa jotakin edellä mainituissa poikkeussäännöksissä vahvistetuista tavoitteista.”
(218)
On kuitenkin selvästi määriteltyjä tilanteita, joissa on mahdollista myöntää toimintatukea. Erityisesti voidaan myöntää toimintatukia, joilla on ympäristötavoite, ympäristönsuojeluun myönnettävää valtiontukea koskevien yhteisön suuntaviivojen mukaisesti (102). Myös tukialueilla toimintatukia voidaan poikkeuksellisesti myöntää aluetukina. Komissio on tutkinut, voidaanko Alcoa-tariffi luokitella johonkin edellä mainituista ryhmistä.
(219)
Komissio huomauttaa, ettei ole mahdollista luokitella tariffia ympäristötueksi, sillä kyseisellä tariffilla ei ole ympäristötavoitetta.
6.5.1 Toimenpiteen yhteensopivuus alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen kanssa (Sardinia)
(220)
Toimintatukea voidaan poikkeuksellisesti myöntää tukialueilla, joille voidaan myöntää tukea perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan poikkeuksen nojalla. Tarkasteltavana ajanjaksona Veneton alue, jolla sijaitsee Fusinan sulatto, ei ollut EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukainen tukialue. Sen sijaan Sardinia oli tukikelpoinen alue vuoden 2006 loppuun asti. Komissio on tämän vuoksi tarkastellut, voidaanko Portovesmen sulaton hyväksi myönnetty suosituimmuustariffi hyväksyä alueellisia valtiontukia koskevien vuoden 1998 suuntaviivojen (103) perusteella.
(221)
Alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen 4.15 kohdan mukaan toimintatukea voidaan myöntää poikkeuksellisesti, edellyttäen, että i) se edistää alueellista kehitystä ja myöntäminen on perusteltua sen laadun vuoksi ja ii) tuen taso on oikeassa suhteessa niihin haittoihin, joita sillä pyritään lievittämään. Jäsenvaltion on osoitettava haittojen olemassaolo ja arvioitava niiden suuruus. Suuntaviivojen 4.17 kohdan mukaan toimintatuen on oltava ajallisesti rajoitettua ja alenevaa.
(222)
Italia väittää (ks. johdanto-osan 125 kappale), että Sardiniassa ja Venetossa alumiinin tuotantoon käytetyn sähkön korkeat kustannukset ovat edelleen ongelma, mikä myönnettiin Alumix-päätöksessä, ja sen vuoksi tariffin jatkaminen on perusteltua.
(223)
Alumix-päätöksessä tariffia ei hyväksytty vuosiksi 1996-2005 aluetukena, vaan siinä todettiin, ettei tariffi ole tukea. Näin ollen ei voida hyväksyä väitettä, että komissio olisi Alumix-päätöksessä katsonut, että toimintatuen myöntäminen oli perusteltua alueellisten näkökohtien perusteella.
(224)
Alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen 2 kohdan mukaan ”yhdelle yritykselle myönnetyllä yksittäisellä tilapäisellä (ad hoc) tuella tai yhdelle toimialalle rajoittuvalla tuella voi olla huomattava vaikutus kilpailuun kyseisillä markkinoilla, samalla kun tällaisen tuen vaikutukset alueelliseen kehitykseen ovat todennäköisesti liian rajoitetut. (…) Tämän vuoksi kyseisiä poikkeuksia ei periaatteessa myönnetä kuin monialaisille ja kaikille eri alojen yrityksille avoinna oleville tukiohjelmille, joita sovelletaan tietyllä tukialueella.” Sähkötariffi, joka myönnetään valikoivasti yksittäisille metallialan yrityksille, ei selvästikään ole aluetukien hengen mukainen, sillä aluetukien on oltava monialaiset. Koska tapauskohtaiset tuet eivät ole täysin kiellettyjä, komissio on tutkinut, voisivatko poikkeukselliset olosuhteet olla peruste tariffin myöntämiselle.
(225)
Komissio on erityisesti tarkastellut Sardinian sähkömarkkinoiden puutteita, joita Italia ja Alcoa ovat esitelleet.
6.5.1.1 Sardinian sähkömarkkinat verrattuna kokonaistilanteeseen Italiassa
(226)
Italian sähkömarkkinat ovat yleensä ottaen erittäin keskittyneet, tosin Pohjois-Italiassa hieman vähemmän. Kaikilla alueilla määräävässä asemassa on entinen monopoliyhtiö ENEL, paitsi Sardiniassa, jossa sillä on duopoli E.ON:n kanssa. ENELillä on huomattava markkinavoima, jota se Italian kilpailuviranomaisten mukaan käytti väärin vuosina 2004-2005. Sähkönhinnat ovat Italiassa yleensä korkeat. Syynä tähän ovat tuotantoyhdistelmä, joka suurelta osin perustuu fossiilisiin polttoaineisiin (etupäässä kaasuun), ydinvoimakapasiteetin puute ja muualle Eurooppaan suuntautuvien siirtoyhteyksien ruuhkautuminen.
(227)
Sardiniassa, jonka osuus on 4,1 prosenttia Italian asennetusta kapasiteetista (104), sähköä tuottavat ensi sijassa fossiilisia polttoaineita (kivihiili, polttoöljy, jalostamoista saatava bitumi) käyttävät lämpövoimalat. Saarella ei ole maakaasun jakeluverkostoa.
(228)
Sardinia kärsii tuotannon liikakapasiteetista erityisesti korkeiden kustannusten segmentillä (polttoöljyä käyttävät voimalat). Syynä tähän ovat hallituksen suunnitelmat keskittää saarelle Italian raskasta teollisuutta, mutta näitä suunnitelmia ei ole koskaan toteutettu. Suunnitelmien johdosta ENEL teki liikainvestointeja sähkövoimaloihin. Sen lisäksi, että näiden voimaloiden kustannukset ovat suuremmat kuin muiden voimaloiden, niistä on nopeasti tulossa teknisesti vanhanaikaisia. Sardiniassa tuotetun sähkön vienti mannermaalle on myös rajoittunutta, sillä siirtokapasiteetti (105) on vähäinen ja altis ruuhkille.
(229)
Kahdella sähköyhtiöllä, ENELillä ja E.ON:llä, on yhteensä 95 prosentin markkinaosuus sähkön toimituksista Sardiniassa (E.ON noin 58 prosenttia ja ENEL noin 42 prosenttia). Sähköalan kilpailua koskevan tutkinnan (106) mukaan Sardinia voidaan kilpailun puolesta luokitella duopoliksi, jonka osapuolilla on yhteinen määräävä asema. Markkinoiden keskittymisaste on korkea, joskaan ei Italian korkein (107). Koska E.ON:llä ja ENELillä on määräysvalta käytännöllisesti katsoen kaikissa keskikuorma- ja huippukuormalaitoksissa, ne määräävät hinnan lähes kaikkina aikoina. Sardinian tilanne on kuitenkin vähemmän kriittinen verrattuna Etelä-Italiaan (108), jossa ENEL määrää hinnan kaikkina aikoina.
(230)
Sähkön bruttohinnat ovat Italiassa Euroopan korkeimpia (109), ja Sardiniassa hinnat ovat Italian korkeimpia. Vuonna 2007 kansallinen keskihinta oli 70,99 euroa MW/h, kun taas Sardiniassa keskihinta oli 75 euroa MW/h verrattuna 80 euroon MW/h vuonna 2006 (110). Vuosina 2008 ja 2009 keskihinta nousi Sardiniassa edelleen. Vuoden 2009 ensimmäisellä puoliskolla Sardinian hinta oli jatkuvasti kansallista keskihintaa korkeampi (keskihinta oli 106,60 euroa MW/h kun kansallinen keskihinta oli 60,50 euroa MW/h). Tietoja ei ole kahdenvälisiin sopimuksiin perustuvista hinnoista Sardiniassa, sillä kyseiset tiedot eivät ole julkisia eikä Italia aio toimittaa niitä (ks. johdanto-osan 63 kappale).
(231)
Lopuksi voidaan todeta, että Sardinian sähkömarkkinoilla on monia ongelmia (joista eräät ovat yleisiä myös muualla Italiassa), jotka voidaan tiivistää seuraavasti: korkeat hinnat, markkinoiden suuri keskittymisaste, määräävässä asemassa olevien toimijoiden markkinavoima, tuotannon liikakapasiteetti korkeiden kustannusten segmentillä, vanhentuvien tuotantolaitosten suhteellinen tehottomuus, maakaasuverkon puuttuminen ja siirtoyhteyksien riittämättömyys.
6.5.1.2 Alueellisen kehityksen edistäminen
(232)
Ensimmäiseksi on selvitettävä, onko kyseisillä ongelmilla huomattava vaikutus Sardinian talouskehitykseen. Sähkön hinnat ovat saarella korkeat ja siirtoyhteyksiä on rajoitetusti. Asiassa C 34/02 (111) komissio ei hyväksynyt energian siirtoyhteyksien puutetta pk-yritysten kehitystä haittaavaksi tekijäksi.
(233)
Vaikkakin on totta, että pk-yritykset kärsivät korkeista sähkönhinnoista vähemmän kuin suuret sähköä paljon käyttävät teollisuudenalat, yksittäisen toimialan edut eivät kuitenkaan ole automaattisesti samat kuin alueen edut. Toisin sanoen tukialueella myönnettävää toimintatukea ei voida hyväksyä yhden toimialan vaikeuksien johdosta, vaan on osoitettava, että tuki edistää alueellista kehitystä kestävällä tavalla. Komissio katsoo, että Italia ei ole riittävästi todistanut, että Sardinian sähkömarkkinoiden tilanne olisi johtanut alueelliseen haittaan.
(234)
Vaikka oletettaisiinkin, että alueellinen haitta on olemassa, tuen on silti täytettävä alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen mukaiset kriteerit. Tuen on edistettävä kestävällä tavalla alueellista kehitystä ja sen on oltava oikeassa suhteessa haittoihin, joita sillä on tarkoitus lievittää.
(235)
Nyt tarkasteltavassa asiassa ei ole uskottavaa, että toimintatuki edistäisi alueellista kehitystä. Vaikka katsottaisiin, että Alcoan alumiinisulaton (tai muiden suosituimmuustariffista hyötyvien) toiminnan jatkuminen saarella edistäisi saaren työllisyyttä ja teollisuuspohjan säilymistä, kyseiset vaikutukset eivät olisi kestäviä. Alcoa itse väittää, että tariffin poistaminen johtaisi välittömästi Portovesmen sulaton sulkemiseen. Italian viranomaisten mukaan tariffi on väliaikainen toimenpide, jonka tarkoituksena on olla voimassa vain siihen asti, kun nyt meneillään olevat energiantuotannon infrastruktuuri- ja siirtoyhteyshankkeet (GALSI-verkosto ja merenalainen SAPEI-kaapeli) saadaan päätökseen vuonna 2010. Kyse on siitä, voidaanko mainittujen rakenteellisten kehityshankkeiden avulla saattaa sähkönhinnat alumiinintuottajien tarpeiden mukaiselle tasolle. Komissio katsoo, että uuden infrastruktuurin myötä Sardinia pystyy tuottamaan ja myymään sähköä suurin piirtein samaan hintaan kuin Italian mannermaalla ja poistamaan alueelliset erot. Komissio ei kuitenkaan ymmärrä, kuinka kyseiset hankkeet voisivat puolittaa sähkönhinnat niin, että ne olisivat 30 euroa/MWh, mikä Alcoan mukaan on välttämätöntä, jotta sulatto olisi kannattava.
(236)
Komissio huomauttaa myös, että valtion suora tuki suurten käyttäjien sähkönkustannusten alentamiseen ei kannusta sähköntoimittajia alentamaan hintojaan, jotta ne eivät menettäisi suurimpia asiakkaitaan. Se ei myöskään estä sähköntoimittajien kustannusrakenteen heikentymistä. Pikemminkin tuki vahvistaa sähköntoimittajien kannustinta käyttää markkinavoimaansa. Vaikka olisikin totta, että Alcoa pystyisi liikakapasiteetin vuoksi saamaan kilpailukykyisen hinnan, jollei sähköntuottajilla (joiden edun mukaista on pitää hinnat korkeina, ks. johdanto-osan 121 ja 99 kappale) olisi markkinavoimaa, komissio katsoo, että suosituimmuustariffi ei olisi asianmukainen väline kyseisen markkinavoiman hillitsemiseksi.
(237)
On muuten huomattava, että Alumix-päätös perustui päinvastaiseen oletukseen, toisin sanoen siihen, että Alcoan tapaisilla suurilla asiakkailla oli ENELiin nähden markkinavoimaa neuvotteluvoiman muodossa, ja sen vuoksi - jos ENEL olisi ollut yksityinen yritys - sen olisi pitänyt myydä sähköä alhaisempaan hintaan.
6.5.1.3 Suhteellisuusperiaate
(238)
Alcoalle myönnetty tuki on paljon suurempi kuin Italian mannermaan sähkönhintojen ja Sardinian sähkönhintojen välinen erotus saman asiakasryhmän osalta. Tämän vuoksi tariffi ei ole oikeassa suhteessa alueellisiin haittoihin, joita sillä oletettavasti pyritään lievittämään.
6.5.1.4 Tuen aleneva luonne
(239)
Alueellisen toimintatuen on oltava alenevaa (ks. alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen 4.17 kohta). Lain nro 80/2005 11 §:n 11 momentissa säädetyn indeksimekanismin perusteella, sellaisena kuin AEEG on mekanismia tulkinnut (ks. johdanto-osan 49 ja 50 kappale), tariffia korotetaan vuosittain prosenttimäärällä, joka kuvastaa sähkönhintojen kehitystä EU:ssa, mutta joka voi olla enintään 4 prosenttia. Kyseinen tariffi on aleneva ainoastaan silloin, kun EU:n keskihinnat alenevat nettomääräisesti (koska Alcoa-tariffi ei voi laskea, ainoastaan nousta). Kaikissa muissa tapauksissa tariffi on progressiivinen ja antaa entistä enemmän etua Alcoalle (112). Koska hinnat nousevat nopeasti EU:ssa, Alcoan tuki on reaalisesti tarkasteltuna kasvanut jatkuvasti sen jälkeen kun nyt tarkasteltava tariffi otettiin käyttöön.
6.5.1.5 Päätelmät toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille Sardinian aluetukena
(240)
Edellä esitetyn johdosta komissio katsoo, että kyseisen tariffin jatkaminen ei ole alueellisista valtiontuista vuonna 1998 annettujen suuntaviivojen mukaista. Koska Sardinia ei ole enää vuosina 2007-2013 perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukainen tukialue, ei ole tarpeen tutkia tuen soveltuvuutta yhteismarkkinoille vuosien 2007-2013 alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen perusteella.
6.5.2 Muut yhteismarkkinoille soveltuvuuden kannalta merkitykselliset seikat (Veneto ja Sardinia)
(241)
Italia ja Alcoa ovat väittäneet, että Alcoa-tariffin tarkoituksena on korjata sähkömarkkinoiden puutteellisuudet, joiden vuoksi hinnat eivät ole vielä kilpailukykyiset. Sähkön korkeiden hintojen sanotaan uhkaavan sähköä paljon käyttävien teollisuudenalojen, esimerkiksi primaarialumiiniteollisuuden, kilpailukykyä. On väitetty, että tuki estää yrityksen toiminnan siirtymisen Euroopan ulkopuolelle. Tuella väitetään olevan kannustava vaikutus, koska päinvastaisessa tilanteessa, jossa tukea ei annettaisi, yrityksen olisi suljettava Sardinian ja Veneton sulatot.
(242)
Näiden väitteiden johdosta voidaan esittää seuraavat yleiset huomautukset. Sähkömarkkinoiden epätäydellistä toimintaa ei voida katsoa markkinoiden toimintapuutteeksi siltä osin kuin kyseisellä käsitteellä tarkoitetaan, että markkinat, joilla käydään kilpailua, eivät voi yksinään tuottaa sosiaalisesti optimaalista tulosta. Tässä asiassa tarkasteltavassa ongelmassa taas on kyse markkinoista, joilla ei käydä riittävää kilpailua. Ratkaisuna voi olla vain kilpailun lisääntyminen - ei väheneminen - ja tosiasiallisesti yhdentyneiden energiamarkkinoiden luominen. Valtion määrittämien sähkötariffien vaikutus on yleensä päinvastainen, toisin sanoen ne luovat markkinoille tulon esteitä ja sulkevat markkinoilta uudet toimijat ja estävät näin markkinoiden yhdentymisen. Tämän perusteella komissio katsoo, että toimintatuki, joka myönnetään keinotekoisen alhaisina sähkötariffeina, ei ole asianmukainen väline sähkömarkkinoiden puutteellisuuksien korjaamiseksi.
(243)
On huomattava, että energiaa, kilpailukykyä ja ympäristöä käsittelevän korkean tason ryhmän tapaisten erikoisfoorumeiden päätelmissä, joihin viitataan paljon (ks. johdanto-osan 78 ja 124 kappale), ei ehdoteta erityisen valtiontuen myöntämistä korkeista sähkönhinnoista aiheutuvien kilpailuongelmien ratkaisemiseksi, vaan niissä puolletaan tarvetta noudattaa valtiontukisääntöjä täysimääräisesti (113).
(244)
Komissio esitti asiassa Terni (114) tekemässään päätöksessä epäilyjä samantapaisista väitteistä, joiden tarkoituksena oli liittää tukitoimenpiteet tavoitteeseen välttää teollisuuden siirtyminen EU:n ulkopuolelle. Samoista syistä tässä päätöksessä ei ole tarpeen analysoida väitteitä tarkemmin.
(245)
Koska alumiinin maailmanmarkkinahinnat ovat alhaiset (kysynnän supistuttua talouskriisin vuoksi), Alcoan Italiassa sijaitsevien sulattojen toiminta voi ainakin lyhyen ajan olla kannattamatonta ja tuotanto tappiollista, vaikka tariffia ei sovelleta. Niiden sulkeminen ei ole poissuljettua, vaikka tällaiseen päätökseen voivat vaikuttaa myös muut tekijät, esimerkiksi sulkemisesta johtuvat sosiaali- ja ympäristökustannukset tai markkinaosuuden supistumisen välttämiseksi luotavan uuden kapasiteetin edellyttämät kustannukset tai siihen kuluva aika.
6.5.3 Virtuaalista voimalaa (Virtual Power Plant) koskeva ehdotus (Sardinia)
(246)
Tammikuun 19 päivänä 2007 päivätyssä kirjeessään, jäljempänä ’vuoden 2007 kirje’, komission kilpailun pääosasto tutkaili ajatusta siirtymävaiheen toimenpiteestä, jolla tariffin käyttö Sardiniassa lopetettaisiin vähitellen. Syynä oli Sardinian markkinatilanne, joka johtui muun muassa saaren eristyneisyydestä, Italian mannermaan ja saaren välisen siirtoyhteyskapasiteetin riittämättömyydestä ja epäsuotuisista kilpailuedellytyksistä, ja joka näytti olevan peruste myöntää poikkeuksellisesti toimintatukea suosituimmuustariffin muodossa noin kaksi vuotta kestävän siirtymäkauden ajan (115). Tämän vastineena oli toteutettava toimenpiteitä, joiden tarkoituksena oli lisätä kilpailua Sardinian markkinoilla ottamalla käyttöön virtuaalinen voimala eli VPP (116). Kirjeessä nimenomaisesti suljettiin toimenpiteiden piiristä Venetossa sijaitseva laitos (117).
(247)
Vuoden 2007 kirjeen mukaan VPP:n tarkoituksena oli oltava virtuaalikapasiteetin luovuttaminen kolmansille sähköntuottajille, sen oli katettava noin 25 prosenttia sähkönkysynnästä Sardiniassa ja sen oli oltava käytössä vähintään viisi vuotta. Kirjeessä ehdotettiin, että kilpailun pääosaston yksiköt ja Italian viranomaiset ryhtyisivät nopeasti yhteistoimiin VPP:tä koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen laatimiseksi.
(248)
Italian viranomaiset vahvistivat huomattavalla viiveellä eli 9 päivänä heinäkuuta 2009 säännökset AEEG:n toimivallasta kyseisen mekanismin perustamiseksi. AEEG teki 17 päivänä elokuuta 2009 päätöksen nro ARG/elt 115/09 VPP:n perustamista koskevista säännöksistä. VPP:tä koskevat yksityiskohtaiset säännöt ovat vuoden 2007 kirjeessä vahvistettujen perusteiden mukaiset. Tariffin soveltamisen on määrä päättyä kolme kuukautta VPP:n käyttöön ottamisen jälkeen, viimeistään kuitenkin 31 päivänä joulukuuta 2009.
6.5.3.1 Kuvaus Italian VPP:stä
(249)
AEEG:n vahvistamien yksityiskohtaisten sääntöjen mukaan sekä ENELin että E.ON:n on luovutettava virtuaalikapasiteettia toimijoille, jotka eivät ole kytköksissä näihin yrityksiin. Luovutettava kapasiteetti (ENEL 225 MW ja E.ON 150 MW) on määritelty kummankin määräävässä asemassa olevan toimijan markkinavoiman mukaan. VPP:n on tarkoitus kattaa vähintään 25 prosenttia Sardinian sähkönkysynnästä viiden vuoden ajan kunnes Sardinian ja Italian mannermaan välisten sähkönsiirtoyhteyksien parantamiseksi parhaillaan toteutettavat infrastruktuurihankkeet on saatu päätökseen.
(250)
Hankintamenettelyyn voivat osallistua markkinatoimijat, jotka myyvät sähköä loppukäyttäjille. Tarjottavat tuotteet ovat voimassa vuoden ja/tai viisi vuotta. Hankintamenettely koskee 1 päivänä tammikuuta 2010 alkavaa kautta.
(251)
Sardinian sähköverkon fyysisten rajoitusten vuoksi Italian VPP on laadittu rahoitusvälineeksi (118). Tällaisen VPP:n puitteissa ostajien ei tarvitse myydä fyysisesti hankintamenettelyn kohteena olevaa sähköä loppukäyttäjille. Ne hyötyvät rahallisesta suorituksesta aina kun spot-markkinoilla maksettu hinta ylittää tietyn rajan. VPP:n kapasiteetin omistamisesta on etua nykyisille tai uusille toimijoille silloin, kun ne haluavat kehittää asiakaspohjaansa, sillä VPP:tä voidaan käyttää hedging-välineenä (muihin) fyysisesti toteutettaviin liiketoimiin.
(252)
Tämäntyyppisen VPP:n kilpailua edistävä vaikutus perustuu siihen, että määräävässä asemassa olevat toimijat menettävät kannustimen käyttää markkinavoimaansa pitääkseen spot-markkinoiden hinnat korkeina siltä osin kuin tämän strategian kautta saatu hyöty siirtyy VPP:n ostajille.
6.5.3.2 Tariffin soveltuvuus yhteismarkkinoille VPP:n perusteella
(253)
Huolimatta tammikuussa 2007 esitetystä ehdotuksesta ja siitä, että VPP:n voidaan odottaa edistävän kilpailua Sardinian sähkömarkkinoilla, komissio päättelee, että VPP ei pysty tarjoamaan riittävää perustaa, jotta tuki soveltuisi yhteismarkkinoille VPP:n toteuttamista seuraavalla siirtymäkaudella tai (vielä epätodennäköisemmin) sen toteuttamista edeltävällä kaudella seuraavassa esitetyistä syistä.
(254)
Komissio ei kiellä, etteikö markkinoiden vapauttamiseen tähtäävä korjaustoimenpide (tai tässä asiassa pikemminkin rakenteellinen toimenpide, jonka tarkoituksena on edistää kilpailua markkinoilla, jotka on lainsäädännössä avattu kilpailulle, mutta jotka vielä ovat erittäin keskittyneet) voisi olla peruste katsoa, että valtiontuki soveltuu yhteismarkkinoille. Tässä nimenomaisessa asiassa komissio on tarkastellut Sardinian sähkömarkkinoiden kilpailuongelman luonnetta (119), ongelman ja tuen välistä syy-yhteyttä sekä VPP:n tehokkuutta korjaavana välineenä.
(255)
Ensinnäkin kilpailuongelman luonteesta Sardiniassa komissio toteaa seuraavaa. Sardinian korkeat hinnat ovat tulosta useista eri tekijöistä, joita ovat siirtoyhteyksien riittämättömyys, tuotannon kustannusrakenne ja kahden tärkeimmän sähköntuottajan markkinavoima. Se, että sähkönsiirtoyhteydet ovat riittämättömät saarella, ei ole kilpailun vapauttamiseen liittyvä ongelma vaan pikemminkin luonnollinen seuraus maantieteellisestä sijainnista. Monissa EU:n jäsenvaltioissa on saaria, ja lähes kaikilla jäsenvaltioilla on saaria, joiden sähkönsiirtoyhteydet ovat riittämättömät tai olemattomat. Tuotannon kustannusrakenne ei ole suoraan sidoksissa sähkömarkkinoiden toimintaan tai määräävässä asemassa olevien toimijoiden markkinavoiman käyttöön. Kyse on ennen kaikkea primaarienergialähteiden saatavuudesta ja muista fyysisistä ja maantieteellisistä rajoituksista, jotka vaikuttavat tuotantoyritysten investointipäätöksiin. Myös erittäin keskittynyt markkinarakenne on saarella luultavasti pikemminkin sääntö kuin poikkeus. Tämän vuoksi ainoa todistettu kilpailutekijä on duopolitilanne, mikä saattaa kannustaa määräävässä asemassa olevia toimijoita pitämään hinnat korkeina. Tämä on kuitenkin vain yksi niistä tekijöistä, jotka vaikuttavat Sardinian korkeaan hintatasoon.
(256)
Toiseksi komissio on arvioinut suosituimmuustariffien ja Sardinian markkinatilanteen välistä syy-yhteyttä. Tariffien tarkoituksena ei ole koskaan ollut Sardinian kilpailutilanteen korjaaminen, sillä Italian ilmoittamat Sardinian tariffit tarjosivat korjauskeinon ainoastaan rajatulle käyttäjäpiirille, etenkin niille, joilla oli eniten neuvotteluvoimaa. Italia itse on todennut, että Alcoa-tariffin tavoitteena oli mukauttaa Alcoan Sardiniassa maksama hinta alumiinintuottajien muissa Euroopan maissa maksamiin hintoihin.
(257)
Kyseessä oleva tuki on saattanut pikemminkin pahentaa duopolista johtuvaa tuotantotilannetta. Koska nyt tarkasteltava toimenpide muodostuu korvausmaksujärjestelmästä, Alcoalla ei ollut kannustinta käyttää omaa ostajanvoimaansa sähkökustannusten alentamiseksi, sillä korvausmaksut täyttivät Alcoan tarpeen hankkia sähköä mahdollisimman alhaisin kustannuksin, eikä Alcoan tarvinnut käyttää Sardinian vähittäismarkkinoilla omaa neuvotteluvoimaansa sähkön suurkuluttajana. Koska korvausmaksut vähensivät Alcoan halukkuutta etsiä toimitusehtoja, jotka poikkesivat vakiintuneen toiminnanharjoittajan tarjoamista, niillä on tietyssä määrin saattanut olla kielteinen vaikutus vähittäismarkkinoiden kilpailuun kaikkien sähkönkäyttäjien vahingoksi siltä osin kuin ne ovat voineet vahvistaa vakiintuneen toiminnanharjoittajan taloudellista tilannetta.
(258)
Kolmanneksi VPP:n odotettu kilpailua edistävä vaikutus Sardiniassa ei vaikuta olevan oikeassa suhteessa myönnetyn tuen laajuuteen ja intensiteettiin. Korjausvaikutukset Sardinian markkinoilla näyttävät pikemminkin rajoitetuilta. Korjaustoimenpide vaikuttaa ainoastaan määräävässä asemassa oleviin toimijoihin, sillä sellaisella rahoituksellisella VPP:llä, jonka Italia on toteuttanut, ei voi olla vaikutuksia siirtoyhteyksiin tai tuotantokustannuksiin, ja ennakolta sovittuja määriä koskevasta sopimuksesta (tolling agreement) poiketen sen tarkoituksena ei ole muuttaa tuotantotason markkinarakennetta.
(259)
Neljänneksi tuki vääristää kilpailua primaarialumiinin markkinoilla, vaikkakin VPP edistää jonkin verran kilpailua toisilla markkinoilla eli sähkömarkkinoilla. VPP:llä ei luonteensa vuoksi ole välitöntä vaikutusta alumiinimarkkinoihin.
6.5.4 Tuen yhteismarkkinoille soveltuvuutta koskevat päätelmät (Veneto ja Sardinia)
(260)
Edellä esitetyn johdosta komissio toteaa, että Alcoan sulattoihin Venetossa ja Sardiniassa sovellettuun tariffiin ei voida soveltaa mitään EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan mukaista poikkeusta. Perustamissopimuksen 87 artiklan 2 kohdan mukaisia poikkeuksia ei voida soveltaa, koska tuki ei ole luonteeltaan sosiaalista, sen tavoitteena ei ole korvata luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttamaa vahinkoa eikä sitä ole myönnetty Saksan jaosta aiheutuneen taloudellisen haitan korvaamiseksi. Myöskään 87 artiklan 3 kohdan b ja d alakohdan mukaisia poikkeuksia ei voida soveltaa, sillä toimenpiteen tarkoituksena ei ole tukea Euroopan yhteistä etua koskevan tärkeän hankkeen edistämistä tai poistaa jäsenvaltion taloudessa oleva vakava häiriö tai tukea kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämistä. Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaisen poikkeuksen osalta voidaan todeta johdanto-osan 220-240 kappaleessa esitetyn analyysin osoittavan, että tariffia ei voi hyväksyä tukena, jonka tarkoituksena on edistää taloudellista kehitystä alueella, jolla elintaso on poikkeuksellisen alhainen tai jolla vajaatyöllisyys on vakava ongelma. Perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukainen analyysi osoittaa, että vaikka tariffiin liittyisi VPP, se ei sovellu yhteismarkkinoille mainitun kohdan mukaisen poikkeuksen perusteella (ks. erityisesti johdanto-osan 216, 217, 241-245 ja 253-259 kappale).
(261)
Tämän vuoksi Alcoan hyväksi lain nro 80/2005 11 §:n 11 momentin ja vuoden 2004 asetuksen perusteella myönnetyn suosituimmuustariffin jatkaminen (siltä osin kuin kyseinen toimenpide voi olla tulosta mainitun asetuksen soveltamisesta tammikuun 2006 ja kesäkuun 2007 välisenä aikana, ks. johdanto-osan 44 kappale) on katsottava yhteismarkkinoille soveltumattomaksi.
6.6 Takaisinperintä
(262)
Neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdan mukaan sääntöjenvastaista ja yhteismarkkinoille soveltumatonta tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä on tehokkaan kilpailun palauttamiseksi perittävä viipymättä takaisin tuki ja asianmukaiset korot, ellei tämä ole yhteisön lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista.
6.6.1 Perusteltu luottamus ja muut yhteisön oikeuden pääperiaatteet, jotka voivat estää takaisinperinnän
6.6.1.1 Perusteltu luottamus
(263)
Kun tukea on maksettu ilman perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua etukäteisilmoitusta komissiolle, tuensaaja ei vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan voi perustellusti luottaa siihen, että tuen myöntäminen on sääntöjenmukaista (120). Huolellinen yritys pystyy selvittämään, onko ilmoitusmenettelyä noudatettu ja onko tuki sääntöjenmukaista.
(264)
Sääntöjenvastaisen tuen saajan mahdollisuutta vedota sellaisiin poikkeuksellisiin olosuhteisiin, joiden perusteella se on voinut perustellusti luottaa tuen sääntöjenmukaisuuteen ja joiden perusteella se voi vastustaa tuen takaisinperintää, ei kuitenkaan voida sulkea pois (121). Toisaalta jos huolellinen ja järkevä taloudellinen toimija voi ennakoida sellaisen yhteisön toimenpiteen toteuttamisen, joka voi vaikuttaa sen etuihin, se ei voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen, kun tällainen toimenpide toteutetaan (122).
(265)
Komissio on tutkinut, ovatko Alcoan mainitsemat poikkeukselliset olosuhteet, jotka liittyvät Alumix-päätöksen olemassaoloon, voineet synnyttää yrityksessä perustellun luottamuksen.
(266)
Tuomioistuin on toistuvasti vahvistanut, että perusteltu luottamus voi syntyä vain yhteisön toimielinten antamista täsmällisistä, ehdottomista ja johdonmukaisista vakuutuksista, joiden perusteella syntyy perusteltuja odotuksia siitä, että toimenpide ei ole tukea tai että tuki on sääntöjenmukaista (123).
(267)
Alcoa toteaa, että jos nykyistä järjestelmää ei katsottaisi voimassa olevaksi tueksi, se voisi silti vedota perusteltuun luottamukseen, koska ostaessaan Alumixin ja päättäessään toteuttaa lisäinvestointeja kahdessa sulatossa se oli tukeutunut Alumix-päätöksen päätelmään, jonka mukaan toimenpide ei ollut tukea. Lisäksi Alcoa mainitsee ennakkotapauksena komission päätöksen sivuliikkeitä ulkomaille perustavien teräsyhtiöiden verovapaudesta (124) (ks. johdanto-osan 97 kappale).
(268)
Kyseisessä komission päätöksessä verovapausjärjestelmästä, jota Ranska sovelsi sivuliikkeiden perustamiseen ulkomaille, voimassa olevaa tukea koskevia sääntöjä ei voitu soveltaa suoraan, sillä terästeollisuuden tuet kuuluvat EHTYn soveltamisalaan eikä EHTY:ssä käytetä voimassa olevan tuen käsitettä. Komissio myönsi tuensaajien perustellun luottamuksen ja sovelsi vastaavasti EY:n perustamissopimuksen asianmukaisia määräyksiä. Sen vuoksi se ei määrännyt tukea perittäväksi takaisin. Kyseinen asia oli keskeisiltä osiltaan samanlainen kuin Belgiaan sijoittautuneita koordinointikeskuksia koskeva asia, jossa komissio muutti arviointiaan toimenpiteestä, josta aikaisemmin oli katsottu, ettei se ole tukea, ilman että jäsenvaltio olisi muuttanut toimenpidettä. Edellä johdanto-osan 210 kappaleessa esitettyjen seikkojen perusteella komissio hylkää väitteen, että mainittua päätöstä voitaisiin käyttää perustana Alcoan perustellulle luottamukselle.
(269)
Alcoan esittämästä Alumix-päätöksen merkityksestä komissio huomauttaa, että kyseinen päätös voi synnyttää tuensaajalle perustellun luottamuksen vain siltä osin, että tässä arvioitu tariffimekanismi ei ollut tukea 31 päivään joulukuuta 2005.
(270)
Perusteltua luottamusta ei voi kuitenkaan johtaa Alumix-päätöksestä, kun on kyse lain nro 80/2005 11 §:n 11 momentissa säädetystä tariffin jatkamisesta. Alcoalla ei voinut olla perusteltua luottamusta siitä, että vuoden 2005 toimenpide, jolla tariffia pidennettiin vuoteen 2010, ei myöskään olisi valtiontukea. Koska toimenpidettä oli a) muutettu huomattavasti ja b) jatkettu ajallisesti, varovaisen tuensaajan olisi pitänyt varmistaa, että kyseinen tuki oli sääntöjenmukaista.
(271)
Alumix-päätöksestä syntyvän perustellun luottamuksen puuttuminen on nimenomaisesti vahvistettu yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion 109 kohdassa.
(272)
Se, että Alcoa oli toteuttanut investointeja Italiassa sijaitsevissa laitoksissaan, ei ole sen luonteinen seikka, jonka perusteella syntyy perusteltu luottamus muutetun ja jatketun tariffin sääntöjenmukaisuuteen, koska tariffin myöntämishetkellä oli selvää, että alkuperäisen Alumix-tariffin voimassaoloaika oli vain 10 vuotta ja että Alcoa oli suunnitellut omat investointinsa tällä perusteella, ei sillä oletuksella, että tariffi olisi voimassa määräämättömän ajan.
(273)
Edellä esitettyjen seikkojen perusteella komissio päättelee, että Alcoa ei voinut hyväksytyn Alumix-tariffin perusteella luottaa perustellusti nyt tarkasteltavan toimenpiteen sääntöjenmukaisuuteen.
(274)
Sardiniassa sijaitsevan laitoksen osalta komissio on myös tarkastellut, onko vuoden 2007 kirje ja sitä seuranneet tapahtumat voineet synnyttää Alcoalle perustellun luottamuksen.
(275)
Tältä osin on huomattava, että komissio ei vuoden 2007 kirjeessä antanut sellaisia täsmällisiä ja ehdottomia vakuutuksia VPP:n merkityksen osalta, joiden perusteella voitaisiin päätellä tuen soveltuvan yhteismarkkinoille. Komission yksiköiden kirjeessä todetaan ainoastaan, että kilpailuasioista vastaava komissaari on valmis ehdottamaan kollegion hyväksyttäväksi lyhyttä siirtymäkautta, jonka kuluessa Sardinian sähkötariffit poistettaisiin asteittain käytöstä. Kyseinen muotoilu antaa ymmärtää, että asiaa koskeva hyväksymispäätös olisi joka tapauksessa edellyttänyt sitä, että komissaarien kollegio olisi hyväksynyt päätösluonnoksen. Kun otetaan huomioon vuoden 2007 kirjeen asema (yksiköiden kirje) ja sisältö (ehdollinen vakuutus), kirjettä ei voida pitää tuomioistuimen tarkoittaman perustellun luottamuksen pohjana.
6.6.1.2 Muut yhteisön oikeuden yleiset periaatteet
(276)
Italia ja Alcoa eivät ole esittäneet näitä seikkoja koskevia huomautuksia. Komissio on kuitenkin tutkinut, estävätkö muut yhteisön oikeuden yleiset periaatteet takaisinperinnän kokonaan tai osittain.
(277)
Venetossa sijaitsevan laitoksen osalta komissio toteaa, että takaisinperintä ei ole yhteisön oikeuden yleisten periaatteiden vastaista. Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään komissio oli esittänyt vakavia epäilyjä Venetossa sijaitsevalle laitokselle myönnetyn tuen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille, eikä menettelyn kuluessa ilmennyt mitään, mikä olisi voinut muuttaa käsitystä, joka Alcoalle oli annettu tutkinnan aloittamisen johdosta.
(278)
Sardiniassa sijaitsevan laitoksen osalta komissio on tarkastellut vuoden 2007 kirjeestä johtuvaa tilannetta ja sen kehittymistä. Kuten edellä johdanto-osan 275 kappaleessa osoitettiin, komission yksiköiden kirjeessä ei annettu VPP:n merkityksen osalta sellaisia täsmällisiä ja ehdottomia vakuutuksia, joiden perusteella olisi voitu päätellä, että tuki soveltuu yhteismarkkinoille, vaan siinä todettiin ainoastaan, että jos Italia reagoisi nopeasti ehdotukseen, kilpailuasioista vastaava komissaari ehdottaisi komissiolle lyhyttä siirtymäkautta, jonka aikana tariffi poistettaisiin käytöstä. VPP:tä koskeva suunnitelma jäi kuitenkin pöydälle menettelyn ajaksi, kunnes Italia päätti toteuttaa sen.
(279)
Tästä ehdotuksesta huolimatta, kuten edellä johdanto-osan 253-259 kappaleessa todettiin, komissio päätteli toimenpiteeseen liittyvistä syistä ja VPP:n yleisen luonteen perusteella, ettei VPP voi olla peruste päätökselle tuen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille. Kyseiset syyt eivät olleet tulosta Italian kanssa käydyistä keskusteluista. On kuitenkin tarkasteltava, voidaanko VPP:tä koskeneiden pitkittyneiden keskustelujen johdosta hylätä oletus siitä, että tuki on perittävä kokonaisuudessaan takaisin, jos sääntöjenvastainen tuki todetaan yhteismarkkinoille soveltumattomaksi.
(280)
Vaikka itse tutkinta ei kestänyt poikkeuksellisen kauan (kolme vuotta), komissio katsoo, että kestoa pidensivät keskustelut VPP:n käyttöönotosta.
(281)
Vaikka VPP:stä käytyjen keskustelujen pitkittyminen johtui osaksi siitä, että Italia vastasi ehdotukseen viiveellä, komissio myöntää, että tällainen pitkittyminen ei ollut hyvän hallinnon periaatteen mukaista ja että se vaikutti tuensaajan käyttäytymiseen tutkinnan aikana. Komission luoma vaikutelma, että VPP:n ansiosta voitaisiin päästä myönteiseen tulokseen Sardiniassa sijaitsevan laitoksen osalta, olisi voinut muuttaa Alcoan näkemystä Sardiniassa sijaitsevalle laitokselle myönnetyn tuen takaisinperinnän riskistä menettelyn aloittamisen jälkeen. Tämä vaikutelma on saattanut vaikuttaa Alcoan toimintastrategiaan investointien ja toimintojen sijoittamisen suhteen, sillä sitä ei kumottu tarpeeksi nopeasti. Jos vuoden 2007 kirjettä ei olisi lähetetty, Alcoa olisi voinut lopettaa toimintansa Sardiniassa, jolloin takaisinperittävä määrä olisi ollut pienempi.
(282)
Näiden seikkojen perusteella komissio katsoo aiheelliseksi olla vaatimatta Sardinian laitokselle myönnetyn tuen takaisinperintää kirjeen päiväyksen eli 19 päivän tammikuuta 2007 ja tämän päätöksen päiväyksen väliseltä ajalta.
6.6.2 Takaisinperittävien määrien määrittäminen
(283)
Kaikki yhteismarkkinoille soveltumattomat tuet, jotka Alcoa on saanut lain nro 80/2005 11 §:n 11 momentin nojalla 1 päivästä tammikuuta 2006, on perittävä takaisin korkoineen Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 täytäntöönpanosta 21 päivänä huhtikuuta 2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (125) V luvun mukaisesti.
(284)
Takaisinperinnän tarkoituksena on palauttaa tuensaajan kilpailutilanne, joka vallitsi ennen yhteismarkkinoille soveltumattoman tuen myöntämistä. Takaisinperittävien summien määrittämiseksi on tarpeen selvittää hinta, jonka Alcoa olisi maksanut sähkön toimitusmarkkinoilla, jos tariffin soveltamista ei olisi jatkettu.
(285)
Kuten johdanto-osan 157 kappaleessa todettiin, Alcoa oli tehnyt ENELin kanssa kahdenvälisen sopimuksen nimellishinnasta, joka suurin piirtein vastasi ENELin suurjännitetoimituksiin soveltamaa vakiotariffia. Komission mukaan tämä on hinta, jonka Alcoa olisi maksanut sähköenergiastaan ilman tariffia. Komissio katsoo näin ollen, että takaisinperittävä määrä vastaa sopimushinnan ja suosituimmuustariffin välistä erotusta. Tämä määrä on sama kuin yrityksen kyseisen ajanjakson kuluessa saama korvausmaksu. (126) Komissio käytti samaa laskentamenetelmää asiassa Terni (127), joka on suoraan verrattavissa nyt tarkasteltavaan asiaan.
(286)
Kattavuuden vuoksi komissio on tarkastellut myös väitettä, että ilman valtiontukea Alcoa olisi neuvotellut paremman hinnan sähköntoimittajansa kanssa ja että sen vuoksi takaisinperinnän pitäisi perustua erilaiseen, oletettavasti realistisempaan parametriin. Komissio ei yhdy tähän väitteeseen.
(287)
Ensinnäkin komissio vastustaa periaatteen vuoksi ajatusta teoreettisen parametrin laatimisesta silloin, kun käytettävissä on konkreettinen ja asianmukainen vertailukohta. Asiassa Unicredito (128) tuomioistuin hylkäsi tällaisen hypoteettisen lähestymistavan ja totesi, että ”aikaisemman tilanteen ennalleenpalauttaminen […] ei tarkoita sitä, että menneet tapahtumat palautettaisiin ennalleen eri tavalla suhteessa sellaisiin hypoteettisiin seikkoihin kuten niihin usein moninaisiin valintoihin, joita ne toimijat, joita asia koskee, olisivat voineet tehdä […]”.
(288)
Sen jälkeen kun komissio oli aloittanut tariffia koskevan muodollisen tutkintamenettelyn vuosina 2004 ja 2006 ja kun Alcoaa oli pyydetty antamaan emoyhtiön takaus takaisinperintäriskin kattamiseksi, yrityksellä oli selvä kannustin neuvotella ENELin kanssa mahdollisimman hyvät energiantoimitusehdot. Tämän vuoksi ei ole seikkoja, jotka osoittaisivat, ettei Alcoan ja ENELin vapaasti neuvottelema sopimushinta ole sen markkinahinnan mukainen, jonka Alcoa olisi maksanut, jos tukea ei olisi myönnetty.
7. PÄÄTELMÄT
(289)
Komissio katsoo, että Italia on EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan vastaisesti pannut täytäntöön 6 päivänä helmikuuta 2004 annetun pääministerin asetuksen 1 §:n ja asetuksen nro 35/05, muutettu laiksi nro 80/2005, 11 §:n 11 momentin, joissa vahvistetaan Alcoaan sovellettavan sähkön suosituimmuustariffin jatkaminen. Komissio toteaa, että kyseiseen toimenpiteeseen, joka on puhdasta toimintatukea, ei voida soveltaa mitään poikkeusta EY:n perustamissopimuksen yleisestä valtiontukikiellosta eikä se sen vuoksi sovellu yhteismarkkinoille. Näin ollen kaikki tuen suorittamatta olevat maksut on peruutettava ja jo maksettu tuki on perittävä takaisin, kuten seuraavassa esitetään. Takaisinperittävä määrä vastaa kaikkia Cassa Conguaglion Alcoalle maksamien korvausten osien summaa. Veneton laitoksen osalta takaisinperintä koskee 1 päivän tammikuuta 2006 ja tämän päätöksen tekopäivän välistä jaksoa. Sardinian laitoksen osalta takaisinperintä koskee vuoden 2007 kirjettä edeltävää jaksoa, toisin sanoen 1 päivän tammikuuta 2006 ja 18 päivän tammikuuta 2007 välistä aikaa,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Tuki, jota Italia on myöntänyt sääntöjenvastaisesti 1 päivästä tammikuuta 2006 alkaen 6 päivänä helmikuuta 2004 annetun pääministerin asetuksen 1 §:n ja lain nro 80/2005 11 §:n 11 kohdan nojalla Alcoa Trasformazionille EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohdan vastaisesti, ei sovellu yhteismarkkinoille. Tuen määrä on laskettava tämän päätöksen johdanto-osan 285 kappaleessa esitellyn menetelmän mukaisesti.
2 artikla
1. Italian on perittävä takaisin 1 artiklassa tarkoitettu tuensaajalle maksettu tuki. Veneton laitoksen osalta takaisinperintä koskee 1 päivän tammikuuta 2006 ja tämän päätöksen tekopäivän välistä jaksoa. Sardinian laitoksen osalta takaisinperintä koskee 1 päivän tammikuuta 2006 ja 18 päivän tammikuuta 2007 välistä jaksoa.
2. Takaisinperittävästä tuesta on maksettava korkoa siitä lähtien, kun tuki saatettiin tuensaajan käyttöön, sen tosiasialliseen takaisinperintään asti.
3. Korot on laskettava asetuksen (EY) N:o 794/2007 V luvun ja asetuksen (EY) N:o 794/2004 muuttamisesta annetun komission asetuksen (EY) N:o 271/2008 (129) säännösten mukaisesti.
4. Italian on peruutettava kaikki 1 artiklassa tarkoitetun tuen tulevat maksut tämän päätöksen tekopäivästä alkaen.
3 artikla
1. Edellä 1 artiklassa tarkoitettu tuki on perittävä takaisin välittömästi ja tehokkaasti.
2. Italian on pantava tämä päätös täytäntöön neljän kuukauden kuluessa sen tiedoksiantopäivästä.
4 artikla
1. Italian on toimitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta seuraavat tiedot:
a)
tuensaajalta takaisinperittävä kokonaismäärä (tuki ja siitä perittävä korko);
b)
tarkka kuvaus toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi;
c)
asiakirjat, jotka osoittavat, että tuensaaja on määrätty maksamaan tuki takaisin.
2. Italian on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöönpanemiseksi toteutettavien kansallisten toimenpiteiden edistymisestä siihen saakka, kunnes 1 artiklassa tarkoitetun tuen takaisinperintä on saatettu loppuun. Sen on annettava viipymättä komission pyynnöstä tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Sen on annettava myös tarkat tiedot tuensaajalta jo perityistä tukimääristä ja koroista.
5 artikla
Tämä päätös on osoitettu Italian tasavallalle.
Tehty Brysselissä 19 päivänä marraskuuta 2009.

Labels: 4
19
14
3
18