Document ID: 32015D0508

KOMMISSIONENS BESLUT (EU) 2015/508
av den 1 oktober 2014
om det förmodade infrastrukturstöd som Tyskland har genomfört till förmån för Propapier PM2 GmbH statligt stöd SA.36147 (C 30/10) (f.d. NN 45/10; f.d. CP 327/08)
[delgivet med nr C(2014) 6847]
(Endast den tyska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
EUROPEISKA KOMMISSIONEN HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 108.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
med beaktande av rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (1),
efter att i enlighet med nämnda artiklar (2) ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
Genom en skrivelse av den 29 oktober 2008 inkom Smurfit Kappa Group (nedan kallad Smurfit Kappa eller klaganden) med ett klagomål till kommissionen om att Propapier PM2 GmbH hade erhållit infrastrukturstöd. Klagomålet registrerades under ärendenummer CP 327/08 och fördes in (under ärendenummer NN 45/10) i registret över olagligt stöd.
(2)
Genom en skrivelse av den 27 oktober 2010 underrättade kommissionen Tyskland om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt avseende det förmodade stödet.
(3)
Kommissionens beslut om att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (3). Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med sina synpunkter på det förmodade stödet.
(4)
Genom en skrivelse av den 28 januari 2011 inkom Tyskland med sina synpunkter (den icke-konfidentiella versionen av dessa synpunkter inkom den 31 januari 2011). Dessutom mottog kommissionen synpunkter från följande berörda parter: den 11 februari 2011 ett gemensamt yttrande från Deutscher Städtetag (förbundet för tyska städer), Deutscher Landeskreistag (kommunal centralorganisation) och Deutscher Städte- und Gemeindebund (centralorganisation för kommunalt självstyre) samt från Verband kommunaler Unternehmen (förbundet för kommunala företag, nedan kallat VKU) och den 14 februari 2011 synpunkter från klaganden (den icke-konfidentiella versionen av dessa synpunkter inkom den 1 mars 2011). Kommissionen översände dessa synpunkter till de tyska myndigheterna för att ge dem tillfälle att yttra sig. Motsvarande synpunkter från Tyskland inkom till kommissionen den 13 april 2011 (den icke-konfidentiella versionen av dessa synpunkter inkom den 26 april 2011).
(5)
Den 17 januari 2013 hölls ett möte mellan kommissionen och företrädare för de tyska myndigheterna. Genom en skrivelse av den 25 februari 2013 lämnade Tyskland kompletterande upplysningar. Genom en skrivelse av den 26 april 2013 begärde kommissionen ytterligare upplysningar och Tyskland svarade på denna skrivelse genom en skrivelse av den 14 maj 2013.
(6)
Genom e-post av den 23 maj 2013 begärde kommissionen ytterligare upplysningar, som Tyskland inkom med genom e-post av den 24 maj 2013, 27 maj 2013 och 28 maj 2013.
(7)
Efter ett möte som hölls den 6 juni 2013 mellan kommissionen, företrädare för de tyska myndigheterna och företrädare för det stödmottagande företaget samt sakkunniga meddelade Tyskland att man eventuellt skulle inkomma med kompletterande inlagor. Som svar på ytterligare en begäran om upplysningar av den 15 oktober 2013 inkom Tyskland med omfattande ytterligare synpunkter genom e-post av den 4 november 2013, 13 december 2013, 18 december 2013, 6 januari 2014 och 24 april 2014.
2. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDERNA
(8)
Propapier PM2 GmbH (nedan kallat Propapier) tillhör Progroup AG (nedan kallad Progroup). Progroup producerar och säljer, via sina dotterbolag, obehandlad wellpapp och wellpapp. Klaganden, Smurfit Kappa, är en av de största pappersproducenterna i EU.
(9)
Den 2 april 2008 godkände (4) kommissionen ett regionalstöd för Propapiers uppförande av ett pappersbruk för obehandlad wellpapp och ett tillhörande kraftverk i ett nyutvecklat expansionsområde till det befintliga industriområdet vid Oder-Spree-kanalen i Eisenhüttenstadt i delstaten Brandenburg, ett område som vid denna tidpunkt var berättigat till regionalstöd enligt artikel 107.3 a i EUF-fördraget.
(10)
Klaganden ansåg att vissa statligt finansierade infrastrukturprojekt i industriområdets expansionsområde där Propapiers nya fabrik ligger är avsedda enbart för pappersbruket och därför bör betraktas som en särskilt tillägnad infrastruktur och statligt stöd till förmån för Propapier.
(11)
Klaganden angav följande infrastrukturprojekt (se avsnitt 2.1): Uppförandet av ett avloppsreningsverk, byggandet av en parkeringsplats och anläggandet av en ny anslutningsväg samt utvidgningen och fördjupningen av Oder-Spreekanalen.
(12)
Dessutom hävdade klaganden att det hade fastställts för låga avgifter för användningen av avloppsreningsverket till förmån för Propapier (se avsnitt 2.2).
2.1 STÖD FÖR UPPFÖRANDET AV ETT AVLOPPSRENINGSVERK OCH ANNAN INFRASTRUKTUR
(13)
I juli 2008 beviljade delstaten Brandenburg, med medel från programmet för utökande av den kommunala ekonomiska infrastrukturen inom ramen för den gemensamma uppgiften (GA) ”Förbättring av den regionala ekonomiska strukturen”(Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur), (nedan kallad GA-ordningen (5)), ett direkt bidrag på 33 808 200 euro (6) för uppförandet av ett nytt avloppsreningsverk i ett expansionsområde till industriområdet vid Oder-Spreekanalen i Eisenhüttenstadt. I detta sammanhang bör det påpekas att frågan om användningen av GA-ordningen för att finansiera uppförandet och utbyggnaden av avloppsreningsverk behandlats i stödärende N 644e/02 (7), i vilket kommissionen 2003 fastställt för programperioden 2004-2006 att stöd som beviljas inom ramen för denna stödordning inte utgör statligt stöd till förmån för ägaren och operatören av avloppsreningsverket i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
(14)
I detta beslut från 2003 anser kommissionen att bidrag från stödordningen i den lydelse som gällde för 2004-2006 bör betraktas som en intern överföring av statliga medel och inte som statligt stöd till förmån för ägaren och operatören eftersom mottagarna inte är ekonomiska aktörer och eftersom tjänsten är en klassisk uppgift av allmänt intresse som kommunala institutioner ansvarar för. Enligt bestämmelserna i ordningen måste mottagaren alltid vara en regional myndighet (Gebietkörperschaft) eller en sammanslutning av flera regionala myndigheter (Zweckverband) som står under kommunal tillsyn. Stöd kan endast beviljas om det inte finns några rättsliga, personliga eller ekonomiska band mellan mottagaren av stödet, dvs. avloppsreningsverket, och användaren av reningsverket.
(15)
Stödet uppgick till 80 % av de totala stödberättigande kostnaderna på 42 260 340 euro. Mottagare av bidraget är Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt (nedan kallat TAZV), en offentligrättslig interkommunal sammanslutning som ansvarar för att tillhandahålla dricksvatten och avloppsrening. TAZV är både ägare av avloppsreningsverket och dess operatör och bidrog med resterande 20 % av de totala offentliga investeringskostnaderna.
(16)
Stödet beviljades under förutsättning att de juridiska och ekonomiska villkoren för etableringen av en huvudinvesterare (i detta fall Propapier) bevisligen hade uppfyllts senast den 15 augusti 2008. Reningsverket började uppföras i oktober 2008 och togs i drift i mars 2010.
(17)
Klaganden anser att TAZV-reningsverket är en särskilt tillägnad infrastruktur eftersom Propapier använder i stort sett hela anläggningens reningskapacitet. Enligt klaganden hade reningsverket redan från början utformats som ett avloppsreningsverk för Propapier och utgjorde en nödvändig förutsättning för att ett pappersbruk skulle kunna etablera sig i regionen (eftersom stora mängder vatten behövs för att producera papper).
(18)
Klaganden hävdade att även de andra infrastrukturprojekten - byggandet av en parkeringsplats intill Propapiers fabriksområde och anläggandet av en ny väg för att ansluta industriområdet till riksväg 112 samt utvidgningen/fördjupningen av Oder-Spreekanalen - var infrastrukturåtgärder som särskilt tillägnats Propapier. I beslutet att inleda förfarandet drog kommissionen den preliminära slutsatsen att reningsverket inte utgör en selektiv fördel för Propapier och därför inte heller kan betraktas som en särskilt tillägnad infrastruktur. Trots detta uppmanade kommissionen tredje parter att inkomma med synpunkter på denna åtgärd.
2.2 SÄNKTA AVGIFTER FÖR ANVÄNDNINGEN AV AVLOPPSRENINGSVERKET
(19)
En annan invändning avseende avloppsreningsverket är att den avgift på 0,95 euro per kubikmeter som ålagts Propapier för användningen av avloppsreningsverket är lägre än den ersättning som en privat investerare skulle begära för motsvarande tjänst.
(20)
Höjden på avgifterna följer av den lag som är relevant på detta område, Brandenburgs lag om kommunala avgifter (8) (nedan kallad KAG Brandenburg). Enligt § 6 i KAG Brandenburg ska avgiften beräknas så att alla rimliga kostnader för avloppsreningsverket (kostnader för uppförande, bevarande, underhåll, drift, personal och avgiftsadministration), beräknad ränta och beräknade avskrivningar täcks men inte överskrids. Stöd som kommunen erhåller från andra offentliga källor (i det här fallet ett bidrag på 33,8 miljoner euro från GA-ordningen) ska dock inte ingå i den beräknade räntan på investerat eget kapital (9). Klaganden anser att de medel som TAZV erhåller från GA-ordningen förs vidare från mottagaren TAZV till användaren av avloppsreningsverket i form av sänkta reningsavgifter.
3. SKÄL TILL ATT FÖRFARANDET INLEDS (10)
(21)
Åtgärderna i fråga utgör statligt stöd om följande villkor är uppfyllda: i) åtgärden måste vara stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, ii) den måste leda till en ekonomisk fördel för företaget, iii) fördelen måste vara selektiv, och iv) åtgärden måste snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna. Statligt stöd föreligger om villkoren i artikel 107.1 i EUF-fördraget uppfylls kumulativt.
(22)
I beslutet att inleda förfarandet tvivlar kommissionen inte på att alla åtgärder omfattar användning av statliga medel och att de eventuellt skulle kunna snedvrida konkurrensen på den inre marknaden.
(23)
När det gäller invändningarna fastställde kommissionen att man måste göra en åtskillnad mellan 1. ett förmodat statligt stöd till TAZV för uppförandet av avloppsreningsverket, och 2. ett förmodat stöd till Propapier i form av sänkta reningsavgifter.
(24)
I beslutet att inleda förfarandet undersöker kommissionen även om det för Propapier genom
i)
uppförandet av avloppsreningsverket,
samt genom de andra infrastrukturprojekten i industriområdets expansionsområde, där även Propapiers nya fabriksområde är beläget, och närmare bestämt genom
ii)
den nya parkeringsplatsen,
iii)
den nya vägen, och
iv)
utvidgningen/fördjupningen av Oder-Spreekanalen,
uppstår en selektiv fördel eller om det därvid rör sig om en infrastruktur som särskilt tillägnats Propapier (11). Eftersom en åtgärd enligt artikel 107.1 endast kan betraktas som statligt stöd om den är selektiv (dvs. om åtgärden leder till att företag som befinner sig i en jämförbar rättslig och faktisk situation avseende syftet med åtgärden behandlas olika), måste kommissionen undersöka om Propapier hade erhållit en selektiv fördel genom åtgärden.
(25)
Kommissionen har redan godkänt regionalt investeringsstöd till Propapier. Eftersom åtgärderna för de övriga infrastrukturprojekten genomförs i ett stödområde som är berättigat till regionalstöd enligt artikel 107.3 a i EUF-fördraget och dessa åtgärder påstås vara nära knutna till eller avsedda för ett investeringsprojekt som finansieras med ett regionalstöd, intog kommissionen den preliminära ståndpunkten att de planerade åtgärderna, om de visade sig vara selektiva till förmån för Propapier, skulle utgöra en del av ett enda investeringsprojekt för Propapier så att de skulle behöva uppfylla kraven i riktlinjerna för statligt regionalstöd för 2007-2013 (12) (nedan kallade regionalstödsriktlinjerna). Kommissionen tvivlade på att investeringsstöd i form av en särskilt tillägnad infrastruktur är förenligt med den inre marknaden, framför allt med tanke på efterlevnaden av den högsta stödnivån och stimulanseffekten.
(26)
Enligt regionalstödsriktlinjerna får företag som har beviljats investeringsstöd även erhålla driftstöd. Men driftstödets förenlighet med den inre marknaden måste prövas oberoende av investeringsstödets förenlighet, nämligen enligt kriterierna i avsnitt 5 i regionalstödsriktlinjerna. Kommissionen konstaterade i sitt beslut att inleda förfarandet att om ett driftstöd för Propapier föreligger i form av sänkta reningsavgifter och detta stöd är oförenligt med principen om en privat investerare i en marknadsekonomi, måste detta driftstöd anses vara oförenligt med regionalstödsriktlinjerna och kommissionens relevanta godkännandepraxis avseende driftstöd. Stödmottagaren är visserligen lokaliserad i en region som är berättigad till driftstöd (stödområde enligt artikel 107.3 a i EUF-fördraget), men andra viktiga villkor för driftstödets förenlighet med den inre marknaden är inte uppfyllda. Det finns t.ex. inga bevis för att driftstödet är motiverat, vare sig sett till driftstödets art eller dess bidrag till den regionala utvecklingen, och inte heller för att stödbeloppet är proportionerligt i förhållande till de nackdelar som det ska utjämna. Dessutom är driftstödet varken tidsbegränsat eller reducerat med tiden. Därför tvivlade kommissionen på att driftstöd i form av sänkta avgifter principiellt sett är förenligt med den inre marknaden.
3.1 BIDRAG TILL OFFENTLIGT FINANSIERADE INFRASTRUKTURPROJEKT INKLUSIVE AVLOPPSRENINGSVERKET
3.1.1 Parkeringsplatsen, utvidgningen/fördjupningen av Oder-Spreekanalen, den nya vägen
(27)
Under den preliminära granskningen konstaterades det att parkeringsplatsens kapacitet inte stämmer överens med den som klaganden angett och att parkeringsplatsen dessutom inte ligger i Propapiers omedelbara närhet. Vidare konstaterades det att parkeringsplatsens uppställningsplatser är allmänt tillgängliga och att de inte bara är till för industriområdet vid Oder-Spreekanalen, utan även andra industriområden i staden samt att antalet uppställningsplatser innebär att kommunen bör kunna stänga de uppställningsplatser för lastbilar som finns inne i staden. Dessutom bygger Propapier egna uppställningsplatser, som även är tillgängliga för lastbilar. Därför ansåg kommissionen att byggandet av parkeringsplatsen sannolikt inte utgör någon selektiv fördel för Propapier.
(28)
När det gäller den nya förbindelsevägen mellan industriområdet och riksväg 112 fann kommissionen att byggandet av vägen leder till en minskning av trafiken och luftföroreningarna i centrala Eisenhüttenstadt eftersom lastbilarna kan kringgå staden på väg till industriområdet och restiden till nästa regionala centrum minskar. Därför ansåg kommissionen att byggandet av den nya vägen sannolikt inte utgör någon selektiv fördel för Propapier.
(29)
När det gäller utvidgningen och fördjupningen av Oder-Spreekanalen fann kommissionen att dessa arbeten inte utfördes för att ge Propapier en selektiv fördel, utan att de är en del av det nödvändiga regelbundna underhållet av vattenvägarna. Därför ansåg kommissionen att utvidgningen och fördjupningen av Oder-Spreekanalen sannolikt inte innebär någon selektiv fördel för Propapier.
(30)
Men i detta skede kunde kommissionen inte helt utesluta att dessa infrastrukturåtgärder gynnade Propapier i större utsträckning än andra företag.
(31)
Därför uppmanade kommissionen tredje part att inkomma med synpunkter innan den bildade sig en definitiv uppfattning om förekomsten av statligt stöd avseende dessa åtgärder. Samtidigt uppmanade man Tyskland att under det formella granskningsförfarandet inkomma med ytterligare information om byggandet av parkeringsplatsen och anläggandet av den nya vägen samt utvidgningen/fördjupningen av Oder-Spreekanalen.
3.1.2 Bidrag för uppförandet av avloppsreningsverket
(32)
I sitt beslut att inleda förfarandet konstaterade kommissionen att om stödordningen N 644e/02 på grund av utvecklingen på den inre marknaden vid det här laget bör betraktas som stöd, bör detta stöd betraktas som befintligt stöd till TAZV.
(33)
Kommissionen tvivlade emellertid på att avloppsreningsverket utgör en särskilt tillägnad infrastruktur. I detta sammanhang konstaterades det att det förutom Propapier bara finns två andra användare av reningsverket: den kanadensiska leverantören av solceller 5N PV och energibolaget EnBW. Dessutom var det inte känt hur stor andel av avloppsreningsverkets kapacitet som dessa två kunder faktiskt tar i anspråk. Utifrån den information som fanns tillgänglig vid detta stadium av undersökningen kunde kommissionen inte avgöra om det hade varit nödvändigt att bygga ett nytt avloppsreningsverk enbart med hänsyn till dessa båda företag. Dessutom var en av dessa två användare, nämligen EnBW:s kraftverk, direkt inblandat i Propapier-projektet, eftersom kraftverksföretaget förser pappersbruket med den ström som behövs för tillverkningsprocessen (13).
(34)
Om Propapier faktiskt använder 90 % av reningskapaciteten, som klaganden påstår, anser kommissionens att frågan är om inte detta faktum i sig räcker för att bevisa att reningsverket uteslutande eller åtminstone i första hand är avsett för Propapier (och därmed är särskilt tillägnat Propapier). Därför var man tvungen att mer ingående undersöka Tysklands argument att reningsverket kommer att ha fler användare i framtiden.
(35)
Det noterades också att hänsyn bör tas till det maximala antalet investerare som kan etablera sig i industriområdet vid Oder-Spreekanalen och den kapacitet hos reningsverket som dessa investerare skulle använda i genomsnitt. I detta avseende ombads Tyskland att inkomma med detaljerad information om den allmänna utvecklingsplanen för industriområdet och den lediga kapacitet hos avloppsreningsverket som skulle kunna tilldelas potentiella användare. Tyskland skulle dessutom inkomma med ytterligare information om den tekniska genomförbarheten av det modulära tillvägagångssättet vid byggandet av avloppsreningsverket (14).
(36)
Som redan nämnts intog kommissionen den preliminära ståndpunkten att åtgärderna för infrastrukturprojektet, förutsatt att de skulle visa sig vara selektiva, skulle utgöra en del av Propapiers investeringsprojekt, så att de måste uppfylla kraven i regionalriktlinjerna och i synnerhet bestämmelserna om den högsta stödnivån och stimulanseffekten.
3.2 SÄNKTA AVGIFTER FÖR ANVÄNDNINGEN AV AVLOPPSRENINGSVERKET
(37)
Precis som när det gäller uppförandet av avloppsreningsverket ansåg Tyskland att om den avgift som ska betalas av Propapier innehåller inslag av statligt stöd, utgör detta stöd ett befintligt stöd. Enligt Tyskland omfattar kommissionens beslut i ärendet N 644e/02, genom vilket GA-ordningen godkändes, även de indirekta effekterna av stödordningen.
(38)
Kommissionen fann dock i sitt beslut att inleda förfarandet att eventuellt stöd i form av sänkta reningsavgifter inte omfattas av beslut N 644e/02 och att, om avgiften skulle klassificeras som stöd, det i så fall skulle röra sig om ett nytt stöd.
(39)
När det gäller bedömningen av om Propapier erhåller en ekonomisk fördel genom stödet, uppgav kommissionen i sitt beslut att inleda förfarandet att man tvivlade på huruvida de avgifter som TAZV tog ut motsvarade samtliga kostnader och huruvida en privat investerare skulle ha fastställt avgifterna till samma nivå.
(40)
Kommissionen ansåg att de avgifter som ålagts Propapier inte täcker samtliga kostnader för avloppsreningen, eftersom Tyskland självt har angett att dessa avgifter endast täcker 20 % av den beräknade räntan på det investerade egna kapitalet, då det bidrag på 80 % som kommunen har erhållit från andra offentliga källor för uppförandet av reningsverket inte tagits med i beräkningen av räntan. I detta avseende konstaterade kommissionen i sitt beslut att inleda förfarandet att det både i direktiv 2000/60/EG (nedan kallat EU:s ramdirektiv för vatten) (15) och i KAG Brandenburg fastställs att avgifterna för användningen av ett avloppsreningsverk måste täcka samtliga kostnader (16). I beslutet att inleda förfarandet hänvisas det även till ärendena InfraLeuna (17) och Kimberly-Clark/Scott (18), där kommissionen anser att avgifter som uppgår till samma nivå som samtliga kostnader motsvarar de kostnader som ett företag normalt sett måste bära.
(41)
Klaganden hävdade att man för att bedöma fördelen bör jämföra nivån på de avgifter som Propapier faktiskt betalar med nivån på de avgifter som en privat investerare som handlar i TAZV:s ställe skulle ta ut.
(42)
Tyskland föreslog att de avgifter som betalas av Propapier skulle jämföras med de genomsnittliga avgifter som tas ut inom branschen och nämnde en studie enligt vilken den genomsnittliga avgiften ligger på mellan 0,24 euro och 1 euro per kubikmeter (19).
(43)
Kommissionen konstaterade i sitt beslut att inleda förfarandet att principen om en privat investerare tycks kunna tillämpas på förevarande fall. Man ställde sig dock tvivlande till om det går att utesluta förekomsten av statligt stöd genom att ett sådant referensvärde tillämpas, särskilt eftersom uppgifterna uppenbarligen förvrängts. Även om de nämnda avgifterna i andra kommuner återspeglar hela kostnaden, är avgifterna uppenbarligen ett resultat av olika lokala förhållanden som motiverar olika avgiftsnivåer för en privat investerare. Därför tvivlade kommissionen i beslutet att inleda förfarandet på att dessa uppgifter kan ligga till grund för en bedömning att det inte föreligger någon fördel för Propapier.
(44)
Som anges i skäl 26 tvivlar kommissionen på att åtgärden, om den faktiskt utgör ett nytt stöd i enlighet med artikel 107.1 i EUF-fördraget, är förenlig med den inre marknaden enligt artikel 107.3 i EUF-fördraget. Om det visar sig att avgiften utgör ett regionalt driftstöd, föreligger det tvivel beträffande dess förenlighet med den inre marknaden eftersom stödet varken är tidsbegränsat eller reduceras med tiden och inte heller är inriktat på en utjämning av vissa (ej bevisade) nackdelar i regionen.
4. TYSKLANDS KOMMENTARER OCH SYNPUNKTER FRÅN TREDJE PART OM BESLUTET ATT INLEDA FÖRFARANDET
4.1 RÖR DET SIG AVSEENDE DE OFFENTLIGT FINANSIERADE INFRASTRUKTURPROJEKTEN OM EN INFRASTRUKTUR SOM SÄRSKILT TILLÄGNATS PROPAPIER?
4.1.1 Parkeringsplatsen
Synpunkter från klaganden
(45)
I sitt beslut att inleda förfarandet godtog kommissionen inte klagandens uppgifter om antalet parkeringsplatser. Enligt klaganden är uppgifterna (uppställningsplatser för 186 personbilar och 71 lastbilar) hämtade från den preliminära plan över utvecklingen av industriområdet som hade beställts av Eisenhüttenstadt.
(46)
Klaganden hävdar att byggandet av en privat parkeringsplats inte ingick i Propapiers ursprungliga byggplaner, och även om Propapier skulle bygga sin egen parkeringsplats är det, menar man, i första hand Propapier som drar nytta av den så kallade offentliga parkeringsplatsen: En vägskylt indikerar uppställningsplatser för lastbilar för kraftverket och pappersbruket. Vidare befinner sig parkeringsplatsen i Propapiers omedelbara närhet (den sträcker sig fram pappersbrukets gränser och gränsar till kraftverket, som ursprungligen var en del av Propapier-projektet). Dessutom finns det inte några rastanläggningar på parkeringsplatsen, vilket man normalt förväntar sig på en sådan allmän parkeringsplats.
(47)
Klaganden hävdar vidare att parkeringsplatsen ligger alltför ogynnsamt och avlägset till för att kunna användas av andra centralt belägna industrier och för att kunna bidra till att staden kan lägga ner uppställningsplatser för lastbilar i centrum.
Kommentarer från Tyskland
(48)
Enligt Tyskland utgör parkeringsplatsen inte någon selektiv fördel för Propapier. Den är tillgänglig för alla och är därför inte bara avsedd för industriområdet vid Oder-Spreekanalen. Dessutom förfogar Propapier över egna uppställningsplatser (213 för personbilar och 27 för lastbilar) och har redan fått bygglov för ytterligare 120 uppställningsplatser för personbilar.
(49)
Tyskland invänder mot klagandens åsikt att parkeringsplatsen främst gynnar Propapier och att den skulle ligga alltför ogynnsamt och avlägset till för att kunna tjäna andra centrala industrianläggningar i Eisenhüttenstadt.
(50)
När det gäller den vägskylt som enligt klaganden indikerar uppställningsplatser för lastbilar hade denna enligt Tyskland bara ställts upp provisoriskt på grund av byggarbeten vid kraftverket. Dessa arbeten hade avslutats i mars 2011. Infarten till parkeringsplatsen var skyltad vid den nya vägen och skyltarna gällde inte ett visst företag eller en viss anläggning.
4.1.2 Vägen
Synpunkter från klaganden
(51)
Klaganden invänder mot Tysklands kommentarer att syftet med den nya vägen är att förbinda industriområdet med riksväg B 112. Enligt klaganden slutar vägen några meter bakom pappersbruket, utan att något tyder på att den kommer att byggas vidare härifrån. Om den ändå skulle byggas vidare, kommer den inte att komma något annat företag till nytta eftersom det inte finns något företag i förlängningen av vägen.
(52)
Därför anser klaganden att parkeringsplatsen och vägen ger Propapier en selektiv fördel och är särskilt avsedda att användas av Propapier.
Kommentarer från Tyskland
(53)
Enligt Tyskland kommer den nya vägen att förbinda det nuvarande industriområdet vid Oder-Spreekanalen och dess expansionsområde norrut med riksväg B 112. Vägen innebär att trafiken och luftföroreningarna i centrala Eisenhüttenstadt minskar, att lastbilarna får möjlighet att kringgå centrum och att restiden för den industriella trafiken och handelstrafiken till Frankfurt (Oder) förkortas med minst en tredjedel. Den är en del av den allmänna utvecklingen av det industriområde som planerades redan 1993 och innebär att företag i Frankfurt får bättre tillgång till hamnen i Eisenhüttenstadt. Tyskland hävdar att vägen ingick redan i delstatsregeringens planer för Oder-programmet.
(54)
Vägen innebär dessutom ytterligare utvecklingsmöjligheter för ArcelorMittal-industriområdet och andra industriområden. Byggandet av vägen skedde i två etapper. Efter viss försening på grund av tekniska svårigheter avslutades byggandet av den sista delen under 2013.
4.1.3 Utvidgningen/fördjupningen av Oder-Spreekanalen
(55)
År 2008 byggde Eisenhüttenstadt ut industriområdet vid Oder-Spreekanalen för att locka till sig företag. Enligt Tyskland ingår arbetena med att utvidga och fördjupa Oder-Spreekanalen i det nödvändiga regelbundna underhållet av vattenvägen, som är en del av det transeuropeiska nätet (TEN). Sedan 2003 byggdes slussar ut längs hela kanalen (för närvarande slussen Kersdorf; byggandet av slussen Fürstenwalde hade ställts in). Tyskland hävdar att dessa arbeten inte har något att göra med Propapiers etablering och inte innebär någon selektiv fördel för Propapier.
4.1.4 Rör det sig beträffande avloppsreningsverket om en infrastruktur som särskilt tillägnats Propapier?
Synpunkter från klaganden
(56)
Klaganden gör gällande att stödet inte kunde omfattas av den stödordning som enligt beslutet i ärende N 644e/02 inte utgör något stöd, eftersom denna ordning hade upphört att gälla 2006 och stödordningen därmed inte var i kraft vid tidpunkten för beviljandet av investeringsstödet för byggandet av TAZV-avloppsreningsverket.
(57)
Klaganden hävdar vidare att stödordningen dessutom inte är tillämplig eftersom avloppsreningsverket inte tillhandahåller någon offentlig tjänst, utan hade byggts enbart för att huvudsakligen användas av Propapier.
(58)
Enligt klaganden är det vanligt inom pappersindustrin - även i Tyskland - att returpappersbruk har egna avloppsreningsverk, och därför är Tysklands argument att företagen är skyldiga att ansluta sig till det allmänna avloppssystemet inte hållbart.
(59)
Klaganden hävdar att reningsverket inte utgör en del av en allmän ekonomisk utvecklingsplan för industriområdet som omfattar alla potentiella investerare, utan att det hade utvecklats och presenterats redan under 2007, samtidigt med Propapier-pappersbruket och kraftverket. I Eisenhüttenstadts förslag till beslut om utvecklingen av industriområdet av den 7 november 2007 hänvisas det endast till två eller tre investerare. Klaganden hävdar att Eisenhüttenstadt började göra reklam för industriområdet först 2010 och antyder att staden började leta efter ytterligare investerare först efter att Smurfit Kappa hade inkommit med sitt klagomål.
(60)
Enligt klaganden pekar de byggnadstekniska särdragen hos TAZV-reningsverket på att det hade anpassats speciellt efter Propapiers behov. Avloppsreningsverkets tekniska egenskaper är mycket sektorsspecifika. Reningsverk för returpappersbruk har vanligtvis såväl ett anaerobt som ett aerobt behandlingssteg, medan konventionella kommunala avloppssystem oftast bara har ett aerobt behandlingssteg. Det faktum att TAZV-avloppsreningsverket har båda behandlingsstegen är ytterligare ett tecken på att det inte tjänar allmänintresset, utan är en särskilt tillägnad infrastruktur till förmån för Propapier.
(61)
Enligt klaganden är det mycket osannolikt att man vid utformningen av reningsverket tog hänsyn till ett större kapacitetsbehov än det hos Propapier-pappersbruket (och dess kompletterande kraftverk, som nu ägs av EnBW). Klaganden hävdar att EnBW inte är en oberoende användare, eftersom investeringen i kraftverket hade en nära koppling till pappersbruksprojektet och inte skulle ha genomförts om pappersbruket inte existerade.
(62)
Klaganden påpekar att den andra investeraren i industriområdet, 5N PV, endast använder en mycket liten del av TAZV-reningsverkets tillgängliga kapacitet och att kapaciteten hos det befintliga avloppsreningsverket hade varit tillräcklig för att tillfredsställa 5N PV:s behov av vattenrening. Eftersom 5N PV hade startat sin verksamhet redan i maj 2008, det vill säga två år innan det nya TAZV-reningsverket togs i drift, hade företaget ursprungligen använt det befintliga avloppsreningsverket.
(63)
Klaganden hävdar att det inte finns några prognoser över behovet av avloppsrening hos ytterligare potentiella investerare och inte heller någon information över om och när denna ytterligare kapacitet kommer att finnas tillgänglig. Klaganden konstaterar att det i alla fall för närvarande knappast finns någon ledig kapacitet. Vidare hänvisar klaganden till en tidningsartikel (Märkische Oderzeitung från den 3 februari 2011), där det rapporteras om ett tekniskt fel i en luftningsbassäng och konstateras att alla tillgängliga bassänger skulle behövas för de redan befintliga industriella användarna.
(64)
Enligt klaganden bekräftade Tyskland implicit att inget annat företag kommer att använda reningsverket i och med att man konstaterade att avgifterna för det nya TAZV-reningsverket är lägre än för det befintliga reningsverket eftersom det i det nya reningsverket inte skulle behövas något dyrt kanalsystem mellan de enskilda användarna (och därmed bekräftade att inga ytterligare användare skulle tillkomma).
(65)
Enligt klaganden framgår det av TAZV:s uppgifter att Propapier använder minst 90 % av reningsverkets dagliga kapacitet.
(66)
Klaganden hävdar att den modulära utformning av avloppsreningsverket som Tyskland gör gällande är av rent teoretisk karaktär och att den inte leder till stordriftsfördelar, eftersom kostnaderna för den andra modulen skulle uppgå till 80-90 % av kostnaderna för den första. Den relativt höga kostnaden för ytterligare moduler talar för att den ursprungliga investeringen på 42 miljoner euro framför allt gynnar Propapier i form av en selektiv åtgärd.
(67)
Enligt klaganden kan Propapier återanvända den biogas som uppstår vid den anaeroba behandlingen av det egna avloppsvattnet eftersom det nya TAZV-reningsverket ligger i direkt anslutning till Propapier-anläggningen intill kraftverket och pappersbruket.
(68)
På grundval av ovanstående konstaterar klaganden att TAZV-reningsverket utgör en infrastruktur som särskilt tillägnats Propapier och att den offentliga finansieringen av uppförandet av avloppsreningsverket utgör ett investeringsstöd till Propapier. Enligt klaganden bör kommissionen därför undersöka om denna åtgärd tillsammans med det regionala investeringsstöd som beviljats för Propapier-pappersbruket (stödärende SA.23827) uppfyller alla krav i regionalstödsriktlinjerna.
Kommentarer från Tyskland
(69)
Åtgärder som beviljats inom ramen för stödordning N 644e/02 utgör inte stöd.
Den offentliga infrastrukturen är tillgänglig för alla på lika villkor
(70)
Tyskland hävdar att avloppsreningsverket inte är särskilt tillägnat Propapier: Det rör sig om en offentlig infrastruktur på området säkerhet och som syftar till att skydda miljön och befolkningen mot sjukdomar. Alla företag som för närvarande är etablerade i industriområdet vid Oder-Spreekanalen eller kommer att etablera sig där i framtiden har rätt att ansluta sig till det offentliga avloppsreningsverket och kan använda det på lika villkor. Avgifterna beräknas enligt samma principer och i enlighet med vad som fastställs i lag. I Tyskland är det kommunerna som ansvarar för avloppsreningen och anslutnings- och användningstvång föreligger. Användarna har ingen möjlighet att välja en annan tjänsteleverantör än kommunen.
(71)
Tyskland tillbakavisar klagandens redogörelse att pappersbruk i allmänhet har egna avloppsreningsverk och inte är skyldiga att ansluta sig till de kommunala avloppssystemen samt noterar att Propapier är skyldigt enligt lag (20) att ansluta sig till TAZV-reningsverket och använda detta. Undantag från denna anslutningsplikt förekommer mycket sällan (endast om en anslutning inte är möjlig eller realistisk). Det finns bara få allmänt tillgängliga uppgifter om behandling av avloppsvatten från papperstillverkare, men de uppgifter som finns visar på att många pappersbruk är anslutna till kommunala avloppsreningsverk.
Infrastrukturen uppfördes inte specifikt för Propapier
(72)
Tyskland håller inte med klaganden om att TAZV-reningsverket har utformats för att uppfylla de tekniska krav som ställs vid papperstillverkning. Avloppsrening i två steg är inte bara typiskt för pappersindustrin, utan är vanligt inom många branscher, och flera kommunala avloppsreningsverk använder sig av avloppsrening i två steg. De tekniska egenskaperna hos TAZV-reningsverket (tvåstegs biologisk process) hade baserats på de senaste tekniska standarderna och hänsyn hade tagits till att en väsentlig del av avloppsvattnet kommer att vara starkt förorenat. Tyskland medger att kommunala avloppsreningsverk som uteslutande behandlar avloppsvatten från sanitära anläggningar eller lätt förorenat vatten oftast inte har något separat förbehandlingssteg, men betonade att rening i två steg är vanligt förekommande i anläggningar där industriellt avloppsvatten renas. Tyskland presenterade en lista med 18 pappersbruk i Tyskland som producerar återvunnet papper och som är anslutna till kommunala reningsverk och konstaterade att båda typerna av kommunala avloppsreningsverk (enstegs och tvåstegs) används inom pappersindustrin.
(73)
Enligt Tyskland ingår avloppsreningsverket i ett paket med allmänna infrastrukturåtgärder som har vidtagits för att utveckla industriområdet vid Oder-Spreekanalen. Ingen av dessa åtgärder är tillägnad ett enskilt företag. Dessutom är det inte Propapier eller potentiella användare som fattar beslut som rör byggandet av reningsverket eller anslutningen till och användningen av detta.
(74)
Tyskland tillbakavisar påståendet att TAZV-avloppsreningsverket skulle ha byggts endast för Propapier. Myndigheterna förklarar att byggandet planerades redan under 2004-2006, i samband med andra potentiella investeringar, långt innan Propapier etablerade sig i industriområdet.
(75)
Tyskland hävdar att kapaciteten hos avloppsreningsinfrastrukturen utanför industriområdet är begränsad och att den tillgängliga restkapaciteten endast räcker till för att täcka behoven hos en ytterligare (mindre) investerare. Tyskland bekräftar att 5N PV faktiskt ursprungligen var ansluten till det befintliga systemet.
(76)
Det faktum att Propapiers etablering i industriområdet gav en impuls till att påbörja uppförandet av det länge planerade avloppsreningsverket kan enligt Tyskland inte tolkas som en selektiv fördel för Propapier. Tyskland hänvisar till generaladvokat van Grevens förslag till avgörande, där det bekräftades i mål C-255/91 (Matra mot kommissionen) (21) att det är oundvikligt att infrastrukturen under starttiden huvudsakligen används av det företag som etablerar sig först i det nyetablerade industriområdet. Detta kommer dock att ändras när utvecklingen av regionen går i den riktning som väntas.
(77)
Tyskland meddelade att samtliga tre bolag som för närvarande är etablerade i industriområdet vid Oder-Spreekanalen, dvs. Propapier, 5N PV och EnBW-kraftverket, är anslutna till avloppsreningsverket och använder det. Tyskland förklarade också att ytterligare etableringar hade varit aktuella vid olika tidpunkter (en eller två bearbetningsanläggningar för ersättningsbränsle, en fabrik för tillverkning av glas till solceller; investeringserbjudanden hade gjorts till flera investerare inom olika sektorer och flera potentiella investerare hade besökt området), men att den fortsatta utvecklingen av industriområdet kommer att ta tid, särskilt med tanke på den kris som har drabbat i synnerhet mindre gynnade områden.
Nuvarande kapacitet
(78)
Tyskland tillbakavisar klagandens påståenden att Tyskland inte hade angett reningskapaciteten för användare av TAZV-reningsverket, att Propapier använder minst 90 % av den tillgängliga kapaciteten och att det inte finns någon ledig kapacitet kvar.
(79)
Enligt Tyskland har TAZV-avloppsreningsverket som det ser ut i dag ledig kapacitet för potentiella nya investerare. De tre nuvarande användarna använder tillsammans [ 500] (22) m3/h, medan TAZV-reningsverkets maximala kapacitet uppgår till 638 m3/h. Det totala kapacitetsutnyttjandet ligger därmed på ungefär [60-80] %, och det finns ledig kapacitet på ca [150-250] m3/h. Den genomsnittliga kapacitet som används av Propapier uppgår till [300-500] m3/h, och som mest använder Propapier [400-500] m3/h. Propapier använder därmed i genomsnitt [ 70] % och högst [ 70] % av TAZV-reningsverkets totala kapacitet.
TAZV-reningsverkets modulära utformning
(80)
Tyskland hävdar att TAZV-reningsverket redan från början hade utformats för att byggas ut modulvis i takt med den stegvisa utvidgningen av industriområdet vid Oder-Spreekanalen. Den modulära utformningen av reningsverket framgår av TAZV-sammanfattningen från 2007, där det hänvisas till potentiellt mycket förorenat vatten från pappersindustrin, bioetanolproduktionen och andra industrisektorer.
(81)
Tyskland förklarar att centrala komponenter i reningsverket redan nu är dimensionerade för att klara den maximala kapaciteten efter en utvidgning. Så har till exempel det 5 km långa rör som leder det renade vattnet till Oder en mer än tre gånger så stor nominell bredd än vad som krävs i det nuvarande utvecklingsskedet (det skulle kunna klara en volym på 1 945 m3/h, medan den maximala avrinningen för närvarande endast uppgår till 638 m3/h), och TAZV har möjlighet att utvidga området för avloppsreningsverket med en 3,3 hektar stor intilliggande tomt. Potentiella användare kommer att ha tillgång till avloppsreningsverket på lika villkor även efter en sådan modulär utvidgning.
(82)
Tyskland anser således att även om Propapier för närvarande tar en stor andel av avloppsreningsverkets totala kapacitet i anspråk så innebär detta inte någon selektiv fördel, utan återspeglar endast den tillfälliga situationen eftersom infrastrukturen har utformats för att - genom modulär utbyggnad - ge plats för fler användare som använder reningsverket på lika villkor. Detta kommer att ta tid, eftersom avloppsreningsverket ingår i en allmän ekonomisk utvecklingsplan för industriområdet som omfattar utvecklingen av flera expansionsområden vid olika tidpunkter. Den nuvarande situationen med endast tre investerare är en övergångsfas i den expansion av industriområdena i detta område som har pågått sedan 1994. Ungefär hälften av industriområdet vid Oder-Spreekanalen (35 ha) är fortfarande tillgängligt för nya investerare. Tyskland uppskattade 2011 att detta område kommer att vara fullt inom 5 år och tillägger att ytterligare expansion då kommer att vara möjlig i de andra områdena ”Nordost” (40 ha) och ”Nord” (160 ha).
(83)
Tyskland tillbakavisar klagandens påstående att TAZV-reningsverkets modulära utformning inte kommer att leda till stordriftsfördelar. De tyska myndigheterna förklarar att den modulära utvidgningen av TAZV-reningsverket i tre steg är fullt genomförbar, och närmare bestämt till en mycket lägre kostnad per m3 ytterligare kapacitet än vid den ursprungliga investeringen:
-
Steg 1 (öka kapaciteten med 33 % och mängden avloppsvatten med 213 m3) skulle kunna realiseras inom några månader och skulle kosta 1,2-1,5 miljoner euro om området utvidgades med ca 19 hektar.
-
Steg 2 (öka kapaciteten med 69 % och mängden avloppsvatten med 426 m3) skulle kunna realiseras inom några månader och skulle kosta 5,3-5,6 miljoner euro om området utvidgades med ca 38 hektar.
-
Steg 3 (utvidgning till angränsande mark, ökning av kapaciteten med 100 % och mängden avloppsvatten med 638 m3) skulle kosta 17-18 miljoner euro om området utvidgades med ca 57 hektar. För att öka kapaciteten med 100 % skulle man behöva göra anspråk på den angränsande fastigheten, och kostnaderna skulle uppgå till 18 miljoner euro.
(84)
Tyskland hävdar att den modulära utformningen av reningsverket motsvarar kravet på en effektiv och ekonomisk resursanvändning och bör ses mot bakgrund av tidigare överdimensionering av avloppsreningsverk i de nya tyska delstaterna. Att sanktionera en sådan modulär utformning som en selektiv fördel skulle i praktiken föranleda en oekonomisk överdimensionering av infrastrukturen redan från början. Dessutom skulle avgifterna inte täcka kostnaderna för en sådan överdimensionering.
(85)
Om den nuvarande begränsningen av reningsverket skulle bedömas vara en selektiv fördel skulle detta uppmuntra till en oekonomisk överdimensionering av infrastrukturen.
(86)
Tyskland hävdar att den tidningsartikel som klaganden hänvisar till är (se skäl 63) irrelevant. Enligt myndigheterna skulle skapandet av ytterligare en bassäng som skulle användas endast vid tekniska incidenter vara i strid med de regler om effektiv och ekonomisk planering som ska tillämpas enligt förbundsstatens och delstaternas gemensamma uppgift.
(87)
Klaganden uppgav att användarna av det nya TAZV-reningsverket betalar lägre avgifter än användarna av det befintliga kommunala reningsverket eftersom det inte behövs något omfattande rörsystem i det nya reningsverket för att förbinda användarna med varandra. Tyskland tillbakavisar klagandens slutsats att det nya reningsverket därför inte kan ta emot några nya användare. Enligt Tyskland kan fler kommersiella användare enkelt anslutas till reningsverket. Hur många beror dock främst på storleken på det rör som leder det renade vattnet till Oder.
(88)
Tyskland tillbakavisar klagandens påstående att Propapier kan använda den biogas som uppstår i TAZV-reningsverket. Avloppsreningsverkets användare har ingen möjlighet att använda biogasen, utan TAZV använder biogasen i sitt egna 3 MW-kraftverk.
(89)
Tyskland tillbakavisar även påståendet att man inte började värva andra potentiella investerare till industriområdet förrän efter Smurfit Kappas klagomål: Redan 1998 hade Eisenhüttenstadt gett investeringscentrumet för östra Brandenburg (Investor Center Ostbandenburg) i uppgift att marknadsföra olika industri- och handelsområden, bland annat i industriområdet vid Oder-Spreekanalen. Planeringsdokumenten för industriområdet vid Oder-Spreekanalen går tillbaka till 1995.
(90)
Tyskland drar slutsatsen att TAZV-reningsverket inte utgör någon särskilt tillägnad infrastruktur till förmån för Propapier.
(91)
Tyskland konstaterar också att de infrastrukturåtgärder som vidtagits i expansionsområdet till industriområdet vid Oder-Spreekanalen (uppförandet och tillhandahållandet av avloppsreningsverket och övriga strukturella åtgärder - parkeringsplatsen, vägen, utvidgningen/fördjupningen av kanalen) är allmänna utvecklingsåtgärder som inte utgör någon selektiv fördel för Propapier och som inte är avsedda enbart för Propapier. Enligt Tyskland kan det faktum att infrastrukturen för närvarande endast används av ett fåtal företag som tidigt etablerade sig i industriområdet ses som en normal övergångsfas i utvecklingen av industriområdet.
4.2 ERHÅLLER PROPAPIER EN FÖRDEL GENOM DE SÄNKTA AVGIFTERNA FÖR ANVÄNDNINGEN AV AVLOPPSRENINGSVERKET?
Synpunkter från klaganden
(92)
Klaganden håller med kommissionen i dess ställningstagande i beslutet att inleda förfarandet (se skäl 63 i beslutet att inleda förfarandet och skäl 38 i detta beslut) att beslutet i ärende N 644e/02 inte omfattar avgifterna för användningen av avloppsreningsverket. Därför, hävdar klaganden, bör avgifterna motsvara den totala kostnaden för användningen av avloppsreningsverket. Det faktum att avgifterna beräknas utifrån lagen om kommunala avgifter rättfärdigar inte lägre avgifter och den fördel som Propapier erhåller.
(93)
Klaganden hävdar att avloppsreningsverket inte tillhandahåller någon offentlig tjänst, utan hade byggts enbart för att i första hand användas av Propapier.
(94)
Enligt klaganden visar alla de tre metoder som kommissionen föreslog i sitt beslut att inleda förfarandet (totalkostnadsmetoden, priset hos en privat leverantör, referenspriset) att Propapier erhåller en fördel genom de avgifter som tas ut.
Totalkostnadsmetoden
(95)
Klaganden hävdar vidare att inte bara artikel 9 i EU:s ramdirektiv för vatten, utan också det faktum att de flesta returpappersbruk har sitt eget avloppsreningsverk talar för att samtliga kostnader bör tas med i beräkningen. Den avgift som betalas av Propapier täcker endast 20 % av den beräknade räntan på det investerade egna kapitalet och omfattar inte det egna kapital som härrör från det offentliga bidrag på 80 % som beviljats för uppförandet av avloppsreningsverket.
Priset hos en privat leverantör (privatinvesterartestet)
(96)
Klaganden anser att en privat aktör eller en ägare av ett pappersbruk normalt sett åtminstone vill täcka alla kostnader, vilket innebär att denna metod överensstämmer med totalkostnadsmetoden ovan.
Referenspris
(97)
Klaganden instämmer med kommissionens ställningstagande i beslutet att inleda förfarandet att man antagligen inte kan utesluta att det föreligger statligt stöd genom att tillämpa referenspriser. En allmän jämförelse av pappersbruk som använder kommunala avloppssystem är inte representativ eftersom de flesta pappersbruk har egna avloppsreningsverk.
(98)
Klaganden hävdar att Tyskland endast har inkommit med mycket selektiv information om de reningsavgifter som betalas av andra pappersbruk (en studie, en jämförelse med avgifterna i industriområdet Spreetal/Schwarze Pumpe och ett äldre beslut från 1990) och att dessa exempel inte kan ligga till grund för beräkningen av ett referenspris bland annat eftersom avgifterna beror på bidrag och investeringskostnader och eftersom lagstiftningen kan variera från en region till en annan. Klaganden gör en jämförelse med sin egen anläggning som använder det kommunala avloppssystemet i (konfidentiell information) och beräknar att om en bygginvestering på 42 miljoner euro (som i Eisenhüttenstadt) tas med i beräkningarna skulle Propapier få betala 4 euro/m3, vilket är betydligt mer än vad Propapier för närvarande betalar i avgift.
(99)
Klaganden hävdar att de artiklar som Tyskland hänvisar till hade offentliggjorts 2004 och var baserade på en studie som publicerades 2002 som i sin tur byggde på uppgifter från 2000/2001. Den klagande syftar här på bilaga 6 till Tysklands inlaga av den 30 januari 2009 som innehåller en artikel från ”Das Papier 2004-T174” (23), en nyhetskälla på internet. Enligt klaganden omfattar studien bara sju anonyma pappersbruk, och det framgår inte tydligt om de har ett eget avloppsreningsverk eller är anslutna till det kommunala systemet och om de kostnader som beaktas endast omfattar driftkostnaderna (och inte eget kapital och andra icke-driftkostnader). Om studien bara jämför pappersbruk som har ett eget avloppsreningsverk, bör kapitalkostnaderna tas med i beräkningen.
Kommentarer från Tyskland
(100)
Tyskland håller fast vid sin uppfattning att en eventuell fördel som uppkommer till följd av avgifterna för användningen av TAZV-reningsverket inte utgör statligt stöd, eftersom kommissionens beslut i ärende N 644e/02 enligt Tyskland även omfattar de indirekta effekterna av GA-ordningen, dvs. avgifterna. Tyskland förklarar vidare att den åtgärd som i ärende N 644e/02 inte ansågs utgöra statligt stöd inte kan anses utgöra stöd på användarnivån. Enligt Tyskland ändrade kommissionen sin ståndpunkt i frågan huruvida stöd till en infrastrukturförvaltare kan överföras till användaren av en infrastruktur först efter tribunalens dom i målet Flughafen Leipzig-Halle GmbH (24).
(101)
Tyskland medger att beslutet i ärende N 644e/02 hade upphört att gälla vid tidpunkten för beviljandet av investeringsstödet till TAZV. De tyska myndigheterna påpekar dock att den relevanta bestämmelse som låg till grund för beslutet i ärende N 644e/02 överensstämmer med den bestämmelse som låg till grund för beviljandet av stödet till TAZV. Den rättsliga grunden hade alltså bara uppdaterats och förblev till sitt innehåll oförändrad. Tyskland hävdar därför att en uppdatering av den rättsliga grunden inte automatiskt leder till en klassificering som statligt stöd.
(102)
Tyskland betonar att kostnadsberäkningen är transparent och föreskriven i lag.
Ingen ekonomisk fördel för Propapier
(103)
Tyskland tar ställning till de tre alternativa möjligheterna att beräkna avgiften för ett företag som använder avloppsreningstjänster (se skäl 68 i beslutet att inleda förfarandet): totalkostnadsmetoden, pris hos en privat leverantör och referenspriset.
Tillämpning av totalkostnadsmetoden resulterar inte i någon fördel
(104)
Tyskland håller inte med om att den avgift som betalas av Propapier inte täcker hela kostnaden. Den metod för kostnadsberäkning som används föreskrivs i lag (och bör alltid täcka kostnaderna, bortsett från att bidrag från tredje part inte ska tas med i beräkningen av den beräknade räntan (25)). I lagen föreskrivs att kostnaderna ska täckas men inte får överskridas. TAZV:s samtliga kostnader täcks, inklusive räntan på TAZV:s andel av det investerade kapitalet. Att beräkna en fiktiv ränta på bidrag från delstaten kan inte vara riktigt eftersom TAZV inte ådragit sig kostnader motsvarande detta bidrag.
(105)
Propapier erhåller inte någon selektiv fördel eftersom alla användare av det nya reningsverket betalar samma avgifter.
(106)
Om avgiften skulle ha varit högre utan de bidrag som beviljats från GA-ordningen för uppförandet av avloppsreningsverket beror på många faktorer, till exempel på tillgången till annan finansiering.
(107)
Varken principen att förorenaren betalar eller EU:s ramdirektiv för vatten innebär att myndigheterna åläggs att ta med bidrag i beräkningen av räntan på det investerade kapitalet. EU:s ramdirektiv för vatten föreskriver att kostnaderna för vattentjänster ska täckas men ger medlemsstaterna flexibilitet i genomförandet av denna bestämmelse. I det aktuella fallet täcks alla kostnader för TAZV (för vattentjänsten). Principen att förorenaren betalar gäller inte absolut, men hänsyn måste tas till denna princip. I det aktuella fallet tar man hänsyn till denna princip genom att alla kostnader för TAZV tas med i beräkningen.
(108)
I EU:s ramdirektiv för vatten är det tal om ett ”adekvat” bidrag. Tyskland anser att de avgifter som Propapier betalar är relativt höga jämfört med motsvarande avgifter i andra områden i Tyskland eller EU. De tyska myndigheterna påpekar också att medlemsstaterna enligt EU:s ramdirektiv för vatten kan beakta kostnadstäckningens sociala, miljömässiga och ekonomiska effekter liksom geografiska och klimatiska förhållanden i de regioner som påverkas.
(109)
Tyskland påpekar att en jämförelse med ärendena Kimberly-Clark eller InfraLeuna (se skäl 70 i beslutet att inleda förfarandet) inte är lämplig. Ärendet Kimberly-Clark handlar om en förmånlig avgift för ett företag där det misstänks att inte alla kostnader täcks. I det aktuella fallet täcks alla kostnader och avgiftsvillkoren är desamma för alla användare. I ärendet Kimberly-Clark utvecklades ett industriområde utifrån ett enskilt företags specifika behov, medan industriområdet i det aktuella fallet utvecklas med hänsyn till flera företag som etablerar sig på platsen.
(110)
Beslutet i ärendet InfraLeuna rörde privata företags prissättning avseende användningen av privata infrastrukturer, medan föreliggande ärende rör användningen av en kommunal infrastruktur och avgifter som fastställs enligt lag och inte av marknaden. I det aktuella fallet står användaren för alla kostnader som ett avloppsföretag normalt sett måste bära. På en icke-liberaliserad avloppsmarknad fastställs det i lag vilka kostnadsfaktorer som ska beaktas och dessa är desamma för alla företag (KAG Brandenburg).
(111)
De beslut i ärendena Wagner och Weida Leder som det hänvisas till i beslutet att inleda förfarandet (skäl 71 och fotnot 19) avser bidrag för uppförandet av privata avloppsreningsverk. Men i det aktuella fallet erhåller Propapier inga bidrag till frivilliga privata investeringar, utan betalar användningsavgifter som fastställts enligt lag.
Privatinvesterartestet är inte tillämpligt
(112)
Tyskland hävdar att vatten inte är någon vanlig handelsvara. Avloppsreningssektorn i Tyskland är indelad i regionala monopol tillhörande de offentliga kommunala organ som ansvarar för avloppsreningen. I Tyskland är avloppsrening därför inte en ekonomisk verksamhet, utan en obligatorisk uppgift för kommunerna. TAZV agerar i egenskap av offentlig myndighet och inte som ett företag vars beteende kan prövas med hjälp av privatinvesterartestet. I Tyskland föreligger det anslutnings- och användningstvång. Användarna har ingen möjlighet att välja en annan tjänsteleverantör än kommunen. Avgifterna fastställs i lag, beslutas av myndigheterna och får inte överstiga kostnaderna.
(113)
I Tyskland är de privata företagens tillgång till avloppsreningssektorn begränsad. Företagen kan endast medverka till det tekniska uppfyllandet av de rättsliga bestämmelserna om avloppsrening utifrån driftlednings- eller driftavtal. Ansvaret för denna uppgift kvarstår dock hos kommunen som inte är juridiskt skyldig att göra kontraktet till föremål för upphandling. Dessutom kan privata företag utföra tekniska uppgifter (eller ta ut avgifter i undantagsfall), men även i detta fall får avgifterna inte överstiga kostnaderna. TAZV har inte överfört några tekniska uppgifter till tredje part.
(114)
Eftersom avgifterna fastställs enligt lag och inte får överstiga kostnaderna för infrastrukturen, finns det ingen marknad där privata företag som strävar efter att gå med vinst fastställer reningsavgifter. Det föreligger inte någon konkurrens mellan privata företag eller mellan privata och offentliga företag om slutanvändare.
(115)
Tyskland anser att det i ett sådant fall inte är möjligt att jämföra operatörens beteende med beteendet hos en privat investerare. Privatinvesterartestet är därför inte tillämpligt.
Referenspriser
(116)
Med tanke på att det är obligatoriskt att ansluta sig till reningsverket förekommer det inte någon konkurrens och därmed inte heller något marknadspris som skulle kunna användas som ett riktmärke för att bedöma fördelen enligt reglerna för statligt stöd.
(117)
Tyskland avvisar klagandens påstående att bara få pappersbruk använder sig av kommunala avloppssystem och att det därför inte skulle vara representativt att använda uppgifter enbart från dessa pappersbruk som ett riktmärke för branschen.
(118)
I sina kommentarer klargjorde Tyskland att Propapier inte betalar en avgift på 0,95 euro/m3 (som anges i skälen 72 och 80 i beslutet att inleda förfarandet), utan sedan 2010 betalar en avgift på 1,18 euro/m3. Jämfört med avgifterna för andra reningsverk i EU är denna avgift relativt hög eller åtminstone inte ovanlig. Enligt en undersökning som Föreningen för tyska pappersbruk (Verband Deutscher Papierfabriken) genomfört bland 77 företag inom den tyska pappersindustrin - som representerar 68 % av sektorn - hade avgifterna under 2007 legat på i genomsnitt 1,12 euro/m3 (de varierade mellan 0,31 euro/m3 och 2,20 euro/m3). Den avgift som Propapier betalar ligger inom detta intervall och över genomsnittet för detta stickprov.
(119)
I sina senare kommentarer informerade Tyskland kommissionen om att avgiften höjdes till 1,41 euro/m3 under 2012 för att täcka förluster under avloppsreningsverkets inledande fas. På grund av besparingar i fråga om energikostnaderna fastställdes avgiften i början av 2013 till 1,39 euro/m3 i enlighet med den rättsliga skyldigheten att avgifterna måste täcka kostnaderna men inte får överstiga dessa. Dessutom måste Propapier förbehandla avloppsvattnet innan det leds in i TAZV-reningsverket. Kostnaden för denna förbehandling uppgår till omkring […] euro/m3, vilket innebär att Propapiers totala kostnad för avloppsreningen uppgår till […] euro/m3. Detta kan jämföras med den genomsnittliga kostnaden i sektorn (2010) på 1,27 euro/m3.
(120)
Tyskland påpekar att en jämförelse med avgifter som betalas av andra pappersproducenter i EU är rätt utgångspunkt för en bedömning av huruvida en ekonomisk fördel föreligger och att kommissionens tvivel beträffande en sådan jämförelse är ogrundade.
(121)
Enligt Tyskland rör det sig beträffande de exempel som man meddelat kommissionen om genomsnittspriser baserade på full kostnadstäckning. Tyskland hävdar att det inte fanns några belägg för att dessa avgifter skulle omfatta statligt stöd.
(122)
Tyskland hävdar att exemplet Lenzing Lyocell (26) är relevant, även om detta fall ligger tio år tillbaka i tiden (Propapier betalar mer än dubbelt så mycket i avgift, men reningsavgifterna har inte stigit med över 100 % under de senaste 10 åren).
Befintligt stöd
(123)
Tyskland anger två argument för varför avgifterna, om de utgör stöd, bör betraktas som befintligt stöd i den mening som avses i artikel 1 b v i förordning (EG) nr 659/1999.
(124)
Tyskland förklarar att kommissionen hade kommit fram till 2003 i sitt beslut i ärende N 644e/02 att GA-ordningen inte utgör statligt stöd till operatörer av avloppsreningsverk, under förutsättning att den ansvariga institutionen - som är fallet med TAZV - är en kommunal sammanslutning (Zweckverband). Kommissionen grundade denna slutsats på det faktum att en kommunal sammanslutning är föremål för kommunal tillsyn och tillhandahåller en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Men som kommissionen själv konstaterade i skäl 57 i beslutet att inleda förfarandet skulle ordningen, även om den vid det här laget på grund av utvecklingen av den inre marknaden skulle utgöra stöd, betraktas som ett befintligt stöd i enlighet med artikel 1 b v i förordning (EG) nr 659/1999.
(125)
Såsom anges i skäl 100 i detta beslut omfattar beslutet i ärende N 644e/02 enligt Tyskland även de indirekta effekterna av förbundsstatens och delstaternas gemensamma uppgift, dvs. avgifterna. För avgifterna krävs ingen separat anmälan eftersom metoden för beräkning av avgifterna ingår i genomförandet av ordningen.
(126)
När det gäller argumentet att det i fråga om avgifterna rör sig om befintligt stöd hävdar Tyskland att detta stöd som ingår i avgifterna tillämpades redan före ikraftträdandet av fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen den 1 januari 1958. Ett befintligt stöd som existerade redan före ikraftträdandet av EEG-fördraget kommer att fortsätta att vara ett befintligt stöd även om ändringar genomförs så länge som själva ”kärnan” i den ursprungliga ordningen bevaras (27). Ett förtydligande av en allmän föreskrift som gällde redan före den 1 januari 1958 utgör inte ett nytt stöd som bör anmälas till kommissionen (28).
(127)
Tyskland förklarar att lagarna om kommunala avgifter existerade redan före ikraftträdandet av EEG-fördraget 1958 och hade varit tillämpliga även efter denna tidpunkt. På grund av att Brandenburg ligger inom ett område som tidigare tillhörde det forna Konungariket Preussen går § 6 stycke 2 i den nuvarande versionen av KAG Brandenburg tillbaka på Konungariket Preussens lag om kommunala avgifter av den 14 juli 1893 (PrKAG) och Bayerns lag om kommunala avgifter (Gemeindeabgabengesetz Bayern, BayGAG). Tyskland byggde detta argument på följande underargument:
a)
Dessa lagar hade fortsatt att gälla även under perioden 1919-1933 samt under perioden 1933-1945.
b)
De gamla västtyska delstaternas nuvarande lagar om kommunala avgifter går tillbaka på PrKAG.
c)
KAG Brandenburg står i historisk kontinuitet med PrKAG, trots de nya delstaternas särställning på grund av Tysklands delning.
Underargument a:
(128)
Redan PrKAG innehöll möjligheter för kommuner att ta ut avgifter för användningen av offentliga infrastrukturer. Även i den avgiftslag som gäller i Bayern sedan 1938 (och som ligger till grund för en rad liknande lagar i andra sydtyska delstater) finns denna möjlighet (29). Enligt PrKAG bör avgifterna vanligtvis vara sådana att de täcker kostnaderna för drift och underhåll av anläggningen, inklusive kostnaderna för ränta på och återbetalning av investerat kapital. Även om det i PrKAG endast anges att avgifterna måste täcka kostnaderna för räntan på det (för infrastrukturen) investerade kapitalet, framgick det implicit av domar gällande PrKAG från efterkrigstiden att bestämelserna i PrKAG innebär att ingen ränta ska betalas på bidrag från tredje part.
(129)
PrKAG eller motsvarande befintliga delstatslagar upphörde inte att gälla vare sig under Weimarrepubliken eller efter nazisternas maktövertagande. Således fortsatte de att gälla även efter 1918.
Underargument b:
(130)
Efter andra världskriget fortsatte PrKAG att gälla som delstatsrätt i enlighet med 1949 års grundlag (nedan kallad GG), enligt vilken de lagar som inte står i konflikt med grundlagen fortsätter att gälla (artikel 123 i GG), och enligt bestämmelser som tillät delstaterna att stifta lagar på vissa områden. Detta innebär att PrKAG gällde i de tyska delstaterna redan före ikraftträdandet av fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen.
(131)
Efter Förbundsrepubliken Tysklands grundande 1949 ersattes PrKAG i vissa västtyska delstater allt eftersom av respektive lagar om kommunala avgifter. I samband med att PrKAG på 1960- och 1970-talen ersattes av dessa delstatslagar förtydligades regleringen och terminologin anpassades, men själva innehållet i lagen förblev dock oförändrat. I synnerhet gällde även i fortsättningen att ingen ränta skulle beräknas på bidrag från tredje part (30). Enligt PrKAG skulle ränta endast beräknas på främmande kapital. Med delstatslagarna utvidgades bestämmelsen om beräknad ränta till att avse även det egna kapitalet, men varken enligt PrKAG eller enligt delstatslagarna skulle ränta beräknas på bidrag.
(132)
Tyskland anser därför att de gamla västtyska delstaternas nuvarande lagar om kommunala avgifter går tillbaka på PrKAG. Enligt Tyskland var det i det här fallet särskilt viktigt att titta närmare på Nordrhein-Westfalens lag om kommunala avgifter från 1969 (nedan kallad KAG NW) (31), som hade tjänat som förebild för KAG Brandenburg och ersatt PrKAG från 1906. Till sitt innehåll stämde KAG NW överens med PrKAG trots de begreppsmässiga anpassningar som hade behövt göras (se skäl 128 i detta beslut). Även andra delstaters lagar om kommunala avgifter (t.ex. Rheinland-Pfalz, Hessen och Schleswig-Holstein) var baserade på PrKAG och upphävde denna.
Underargument c:
(133)
Tyskland anser att KAG Brandenburg intar en särställning på grund av Tysklands delning efter andra världskriget. Under åren efter grundandet av DDR avskaffades det kommunala självstyre som tillämpades inom vissa verksamhetsområden i Brandenburg och andra östtyska delstater. Lagar stiftades i enlighet med det centraliserade styret. Med den kommunala konstitutionen av den 17 maj 1990 (32) (som antogs av parlamentet i DDR före återföreningen den 3 oktober 1990) återställdes det lokala självstyret och det fastställdes att kommunerna själva ansvarar för sina finanser. För detta ändamål har de rätt att ta ut ersättning och avgifter för tillhandahållandet av kommunala tjänster.
(134)
KAG Brandenburg av den 27 juni 1991 bygger på KAG Nordrhein-Westfalen och är nästan identisk med denna.
(135)
Tyskland hävdar att trots att rättsutvecklingen i DDR tog en annan riktning under en period finns det inget som tyder på att de östtyska och västtyska delstaternas lagar om kommunala avgifter bör behandlas olika. KAG Brandenburg fortsätter den rättstradition som PrKAG var en del av och bryter med den rättstradition som utvecklades i före detta DDR. Det fanns inte heller någon institutionell kontinuitet mellan (avlopps-)vattenreningssystemet i DDR och det nuvarande avloppsvattenreningssystemet i delstaten Brandenburg. Den kommunala konstitutionen av den 17 maj 1990 utgör grunden för de nya delstaternas lagar om kommunala avgifter. Dessa lagar knyter innehållsmässigt an till de gamla delstaternas lagar om kommunala avgifter, som i sin tur går tillbaka på PrKAG. Detta är en oundviklig konsekvens av det faktum att de nya delstaterna anslöt sig till Förbundsrepubliken Tyskland i enlighet med den tyska grundlagen (33). Detta märks särskilt tydligt om man betraktar tillkomsten av KAG Brandenburg. KAG Brandenburg har sin grund i samma rättstradition som KAG Nordrhein-Westfalen och PrKAG. Tysklands delning och den därmed sammanhängande diskontinuerliga rättsutvecklingen i de östtyska delstaterna bör inte leda till en nackdel när det gäller tolkningen av KAG Brandenburg.
(136)
KAG Brandenburg står i historisk kontinuitet med PrKAG.
(137)
Tyskland argumenterar vidare att likabehandlingsprincipen och principen om kostnadstäckning hade tillämpats redan före ikraftträdandet av EEG-fördraget 1958. Enligt likabehandlingsprincipen får ingen avgift vara gravt oproportionerlig i förhållande till värdet av den offentliga tjänst som avgiften avser. Detta är en del av den rättsstatsprincip som är inskriven i grundlagen. Principen om kostnadstäckning följer direkt av PrKAG. Även om denna princip inte tillämpas strikt i alla avgiftsberäkningar, bör en kommuns avgiftsintäkter inte avsevärt överstiga kommunens utgifter.
Beaktande av principen om skydd för berättigade förväntningar och den allmänna principen om likabehandling
(138)
Tyskland hävdar också att ett krav på återbetalning av stödet ifall kommissionen anser att de avgifter som beräknats för Propapier innehåller driftstöd skulle strida mot principen om skydd för berättigade förväntningar och den allmänna principen om likabehandling.
(139)
Principen om skydd för berättigade förväntningar innebär att 1. en unionsinstitution måste ha väckt berättigade förväntningar hos den berörda personen, och 2. en försiktig ekonomisk aktör inte får ha kunnat förutsäga antagandet av en åtgärd som kan påverka aktörens intressen.
(140)
Eftersom GA-ordningen (godkänd genom beslutet i ärende N 644e/02) inte ansågs utgöra statligt stöd, kunde Propapier ha hyst den berättigade förväntningen att företaget inte gynnades av statligt stöd. Det hade tidigare inte funnits något tvivel om att denna ordning var förenlig med unionsrätten, eftersom inga liknande ordningar hade varit föremål för granskning av Europeiska kommissionen.
(141)
Att återkräva det stödinslag som inte ingår i avgifterna om kommissionen skulle betrakta stödet som driftstöd strider mot principen om likabehandling, enligt vilken jämförbara situationer måste behandlas lika. Genom ett sådant återkrav skulle Propapiers konkurrenter erhålla en fördel.
4.3 KOMMENTARER FRÅN DE TYSKA KOMMUNALFÖRBUNDEN OCH VKU
(142)
De tyska kommunalförbunden och VKU välkomnar Tysklands yttrande av den 28 januari 2011 som de hade varit med om att utarbeta. De hänvisar särskilt till argumentet att avloppsreningen i Tyskland är en icke-ekonomisk obligatorisk uppgift som åligger kommunerna. Kommunerna tar över organisationen och finansieringen av denna verksamhet inom ramen för det självstyre som tillkommer dem när det gäller uppgifter i det allmännas intresse.
(143)
De tyska kommunalförbunden och VKU förklarar att § 6 stycke 2 mening 5 i KAG Brandenburg - enligt vilken avgifterna för användningen av avloppsreningsverket ska täcka kostnaderna, den beräknade räntan och de beräknade avskrivningarna, medan bidrag inte ska tas med i beräkningen av beräknad ränta på det egna kapitalet - ligger i konsumenternas intresse. Eftersom bidrag från tredje part inte utgör investerat eget kapital från kommunerna bör konsumenterna inte behöva betala någon ränta på dessa bidrag till kommunerna.
5. BEDÖMNING AV ÅTGÄRDEN
(144)
Åtgärderna i fråga utgör statligt stöd om följande villkor är uppfyllda: i) åtgärden måste vara stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, ii) den måste leda till en ekonomisk fördel för företaget, iii) fördelen måste vara selektiv och iv) åtgärden måste snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna. Statligt stöd föreligger om villkoren i artikel 107.1 i EUF-fördraget uppfylls kumulativt.
(145)
Redan i beslutet att inleda förfarandet stod det klart att alla åtgärder i fråga omfattar användning av statliga medel och att de skulle kunna snedvrida konkurrensen och påverka handeln på den inre marknaden.
(146)
Kommissionen noterar med hänsyn till invändningarna att en åtskillnad måste göras mellan 1. ett förmodat statligt stöd till förmån för Propapier i form av särskilt tillägnade infrastrukturåtgärder (uppförandet av avloppsreningsverket och vissa andra infrastrukturprojekt i det expansionsområde till industriområdet där Propapiers nya fabrik ligger) och 2. ett förmodat stöd till Propapier i form av sänkta reningsavgifter.
5.1 ÄR DE OFFENTLIGT FINANSIERADE INFRASTRUKTURPROJEKTEN EN ALLMÄN INFRASTRUKTUR ELLER EN INFRASTRUKTUR SOM SÄRSKILT TILLÄGNATS PROPAPIER?
(147)
Kommissionen har tidigare ansett att den offentliga förvaltningen får utföra markplaneringsarbete inom sitt område. I det avseendet får den finansiera infrastruktur som gynnar hela befolkningen. Dessutom anser kommissionen att det inte spelar någon roll för vilket syfte dessa infrastrukturer skapas, så länge det sker till förmån för allmänheten. Om sådana infrastrukturer däremot endast gynnar ett privat företag, är det företaget som ska stå för finansieringen. Detta följer av det faktum att kommissionen, när det gäller statligt stöd, är tvungen att undersöka effekterna av åtgärden i fråga och inte de mål som eftersträvas. Därför anser kommissionen att det i detta fall måste undersökas vilka infrastrukturer som är till nytta för allmänheten (inklusive Propapier) och vilka som endast gynnar Propapier. Endast de senare måste finansieras av Propapier (34).
(148)
Kommissionen konstaterar att parkeringsplatsen, vägen och Oder-Spreekanalen inte drivs av företag i den mening som avses i EU:s konkurrenslagstiftning eftersom deras användning är gratis. Därför uppkommer inte frågan om det föreligger statligt stöd till förmån för ägarna och operatörerna av denna infrastruktur.
5.1.1 Parkeringsplatsen
(149)
Klaganden hävdar att parkeringsplatsen ligger alltför ogynnsamt och avlägset till för att kunna användas av andra centralt belägna industrier och för att kunna bidra till att staden kan lägga ner uppställningsplatser för lastbilar i centrum. Tyskland har visserligen inte bevisat motsatsen, men det faktum att en parkeringsplats ligger i ett företags omedelbara närhet innebär inte automatiskt att parkeringsplatsen är tillägnad detta företag eller främst gynnar detta företag. Den vägskylt som klaganden hänvisar till (se skäl 46), som indikerade uppställningsplatser för lastbilar vid kraftverket, användes bara tillfälligt till följd av ett byggnadsarbete som utfördes vid kraftverket. Detta arbete avslutades i slutet av mars 2011. Kommissionen noterar att parkeringsplatsen är fritt tillgänglig och att den är skyltad från allmän väg, utan att skylten hänvisar till ett visst företag. Huruvida parkeringsplatsen har rastanläggningar är inte relevant för frågan om den utgör en allmän infrastruktur.
(150)
Tyskland har lagt fram tillräcklig bevisning för att parkeringsplatsen inte byggdes enbart för Propapier, utan var en del av den allmänna ekonomiska utvecklingsplanen för industriområdet. Dessutom har Propapier egna uppställningsplatser, 27 platser för lastbilar och 213 för personbilar. För närvarande planerar man dessutom att skapa ytterligare 120 uppställningsplatser för personbilar (bygglov har redan getts). Tyskland bekräftade redan i samband med beslutet att inleda förfarandet att Propapiers egna uppställningsplatser för fordon räcker till för bolagets anställda, leverantörer och besökare.
(151)
Mot bakgrund av ovanstående bekräftar kommissionen sin preliminära ståndpunkt i beslutet att inleda förfarandet, nämligen att parkeringsplatsen inte är särskilt tillägnad Propapier och att den inte inbegriper statligt stöd.
5.1.2 Vägen
(152)
Beträffande vägen rör det sig om en allmän väg. Vägen ingår i den allmänna utvecklingen av industriområdet som planerades redan 1993, långt innan Propapier beslutade sig för att etablera sig på området. Till skillnad från vad klaganden påstår slutar vägen inte några meter bakom Propapiers pappersbruk, utan förbinder det nuvarande industriområdet vid Oder-Spreekanalen samt dess norra expansionsområden med riksväg B 112. Den sista vägsträckan stod klar 2013. Den nya vägen kan även gynna andra företag eftersom den innebär ytterligare utvecklingsmöjligheter för ArcelorMittal-industriområdet och andra industriområden. Den kan förkorta restiden för den industriella trafiken och handelstrafiken till Frankfurt (Oder) och ger företag i Frankfurt bättre tillgång till hamnen i Eisenhüttenstadt.
(153)
Kommissionen bekräftar därför sin preliminära ståndpunkt i beslutet att inleda förfarandet, nämligen att vägen inte är särskilt tillägnad Propapier och att den inte inbegriper statligt stöd.
5.1.3 Utvidgningen/fördjupningen av Oder-Spreekanalen
(154)
Klaganden hävdade i sitt klagomål att de infrastrukturåtgärder som vidtogs i samband med utvidgningen och fördjupningen av Oder-Spreekanalen uteslutande var tillägnade Propapier och att de inbegrep statligt stöd till förmån för Propapier. År 2008 byggde Eisenhüttenstadt ut industriområdet vid Oder-Spreekanalen för att locka till sig företag. Sedan 2003 byggs slussar ut längs hela kanalen (som en del av det transeuropeiska nätet (TEN)). Det finns dock inga bevis för att det föreligger ett orsakssamband mellan dessa infrastrukturåtgärder och Propapiers etablering på området eller att Propapier erhåller en selektiv fördel genom dessa åtgärder. Vidare håller kommissionen med Tyskland om att utvidgningen/fördjupningen av Oder-Spreekanalen ingår i det nödvändiga regelbundna underhållet av kanalen.
(155)
Kommissionen bekräftar därför sin preliminära ståndpunkt i beslutet att inleda förfarandet, nämligen att utvidgningen/fördjupningen av Oder-Spreekanalen inte innebär någon selektiv fördel till förmån för Propapier och att den inte inbegriper statligt stöd.
5.1.4 Avloppsreningsverket
(156)
Kommissionen konstaterar att den befintliga reningsverksinfrastrukturen utanför expansionsområdet till industriområdet vid Oder-Spreekanalen endast har begränsad kapacitet. Den återstående kapaciteten hos det befintliga avloppsreningsverket i Eisenhüttenstadt skulle bara kunna möta behoven hos ytterligare en liten investerare och skulle inte räcka till om en större eller flera mindre investerare etablerade sig på det nya industriområdet.
(157)
Kommissionen konstaterar vidare att TAZV-reningsverket inte hade byggts särskilt för Propapier. Byggandet hade planerats redan under perioden 2004-2006, i samband med andra potentiella investeringar, långt innan Propapier etablerade sig på området. Tyskland lade fram bevis för att reningsverket ingick i planeringen av den ekonomiska utvecklingen av industriområdet vid Oder-Spreekanalen. Tyskland lade också fram bevis för att flera reklamkampanjer hade genomförts för att locka investerare till expansionsområdet till industriområdet vid Oder-Spreekanalen. Dessa måste dock betraktas som misslyckade eftersom de regionala myndigheterna hittills inte hade lyckats få ytterligare investerare (utöver Propapier, EnWB och 5N PV) att etablera sig på området.
(158)
Även om avloppsreningsverket tekniskt sett - genom sitt anaeroba första behandlingssteg - är utformat för att rena starkt förorenade industriutsläpp såsom utsläpp från tillverkningen av obehandlad wellpapp från returpapper, kan ett anaerobt första behandlingssteg vara intressant även för andra användare som producerar starkt förorenade industriutsläpp med organiskt innehåll, till exempel för företag inom livsmedels- och dryckesindustrin. Dessutom finns det många såväl ekonomiska som miljömässiga fördelar med reningsverk med ett anaerobt första behandlingssteg för starkt förorenat industriellt avloppsvatten med organiskt innehåll.
(159)
Även om TAZV-reningsverket i sin nuvarande storlek främst möter Propapiers behov, används det även - på samma villkor - av de två andra företagen som är etablerade på området. Reningsverkets modulära utformning innebär att det går att bygga ut anläggningen så att den har kapacitet att även rena avloppsvatten från andra användare. Men även om reningsverket inte byggs ut finns det för närvarande outnyttjad kapacitet motsvarande cirka [20-40] %, som kan användas för att rena avloppsvatten från andra företag. Den nuvarande totala kapaciteten skulle dock kunna fördubblas (se skälen 80-84). Reningsverket är tillgängligt för alla användare utan urskiljning (för nya investerare som etablerar sig i industriområdet gäller anslutnings- och användningstvång), och det kan även rena avloppsvatten från bolag som inte är verksamma inom pappersindustrin.
(160)
Kommissionen anser att det faktum att TAZV-reningsverket för närvarande huvudsakligen (i genomsnitt till [ 70] % och som mest till [ 70]%) används av Propapier inte nödvändigtvis innebär att det rör sig om en särskilt tillägnad infrastruktur eftersom dess modulära utformning är lämplig sett ur ett ekonomiskt perspektiv i tider då de offentliga medlen är begränsade. Till skillnad från vad klaganden påstår framgår det av de kostnader som krävs för att fördubbla TAZV-reningsverkets kapacitet, vilka Tyskland beräknar uppgå till mindre än 50 % av kostnaderna för den ursprungliga investeringen, att den modulära utformningen av systemet möjliggör stordriftsfördelar.
(161)
Det faktum att regionalstödet för uppförandet av reningsverket beviljades under förutsättning att en stor investerare (i detta fall Propapier) etablerade sig i industriområdets expansionsområde bedöms av kommissionen som en god offentlig förvaltning av knappa resurser, eftersom det varken är meningsfullt att påbörja uppförandet av en stor offentlig infrastruktur innan det står klart att den kommer att användas eller att överdimensionera en sådan infrastruktur.
(162)
Argumentet att pappersbruk oftast har sina egna reningsverk kan avvisas genom de siffror som Tyskland har presenterat. Även om vissa företag inom pappersindustrin, och även inom andra branscher, har sina egna avlopps(för)reningsverk, innebär inte detta i sig att staten, i de fall där industriella användare använder det allmänna avloppsreningsverket, ger användarna en fördel eftersom användarna täcker kostnaderna på sikt genom de avgifter de betalar.
(163)
Kommissionen drar därför slutsatsen att avloppsreningsverket är en allmän infrastruktur och att bidraget till TAZV-reningsverket därmed inte utgör något investeringsstöd till Propapier. Till skillnad från parkeringsplatsen, vägen och Oder-Spreekanalen utgör driften av reningsverket en ekonomisk verksamhet, eftersom dess operatör tillhandahåller en tjänst (avloppsrening) mot ersättning på marknaden. Kommissionen har dock funnit att ett eventuellt stöd som beviljas TAZV i vilket fall måste utgöra befintligt stöd (skälen 51-57 i beslutet att inleda förfarandet). Därför finns det ingen anledning att i detta beslut granska eventuellt stöd till TAZV ytterligare.
(164)
Sammanfattningsvis drar kommissionen slutsatsen att vissa statligt finansierade infrastrukturprojekt i industriområdets expansionsområde där Propapiers fabrik ligger inte är avsedda enbart för pappersbruket och därför inte bör betraktas som en särskilt tillägnad infrastruktur och statligt stöd till förmån för Propapier. Detta innebär att dessa subventionerade investeringar, i den mening som avses i punkt 60 i regionalstödsriktlinjerna, inte bildar ett enda investeringsprojekt tillsammans med det regionala investeringsstöd till Propapiers pappersbruk som godkändes av kommissionen i dess slutliga beslut i ärende SA.23827 (2013/C) (se fotnot 4). Bedömningen av investeringsstödet till Propapier, som var föremål för beslutet, påverkas därför inte av detta beslut.
5.2 BÖR DE SÄNKTA AVGIFTERNA FÖR ANVÄNDNINGEN AV AVLOPPSRENINGSVERKET BETRAKTAS SOM STATLIGT STÖD?
(165)
När det gäller Tysklands argument att om en åtgärd beviljas operatören som en del av en stödordning som kommissionen inte bedömer vara stöd kan inget ”stöd” föras vidare till användarna av infrastrukturen, vill kommissionen återigen påpeka att beslutet beträffande stödordningen N 644e/02 inte innehöll något uttalande om huruvida avgifterna för användning av infrastrukturen under vissa omständigheter utgör stöd till förmån för användarna av infrastrukturen. Kommissionen står fast vid sin ståndpunkt i beslutet att inleda förfarandet att något avgiftssystem som skulle gälla för bidrag som beviljats inom ramen för den anmälda ordningen inte kommit till kommissionens kännedom. Därför kan beslutet om att godkänna ordningen inte betraktas som godkännande av implicit tillåtet stöd vars rättsliga grund skulle vara lagen om kommunala avgifter.
(166)
Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
(167)
Förekomsten av statligt stöd måste bedömas oberoende av 1. om EU:s ramdirektiv för vatten och den tyska lagstiftning som införlivar direktivet kräver full täckning av kostnaderna för att tillhandahålla avloppsreningstjänster och 2. om avgifterna är i linje med bestämmelserna i denna lagstiftning. Med andra ord kan åtgärder som är förenliga med både EU:s ramdirektiv för vatten och den tyska lagstiftningen ändå utgöra statligt stöd, om alla villkor i artikel 107.1 i EUF-fördraget (se skäl 144) är uppfyllda.
Har statliga medel använts och kan åtgärderna tillskrivas staten?
(168)
Avgifterna för användningen av avloppsreningsverket beräknas och tas ut av kommunen i enlighet med § 6 i delstaten Brandenburgs lag om kommunala avgifter. Om avgifterna fastställs till ett lägre belopp än de avgifter som skulle ha tagits ut av en privat investerare, innebär detta en förlust för kommunen.
(169)
Detta skulle innebära att åtgärden beviljas av staten eller ges med hjälp av statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget, eftersom kommunens intäkter skulle sjunka till följd av den fördel som Propapier erhåller.
(170)
Också om avgifterna fastställs på ett sådant sätt att ett visst företag därigenom erhåller en fördel bör detta tillskrivas staten, eftersom avgifterna fastställs av en offentlig institution, nämligen staden Eisenhüttenstadt.
Ekonomisk fördel
(171)
Som framgår av beslutet att inleda förfarandet (35) var kommissionen tvungen att pröva om de reningsavgifter som ålagts Propapier fastställts på ett sådant sätt att de innebär en (selektiv) ekonomisk fördel för Propapier.
(172)
Enligt domstolens fasta rättspraxis omfattar ”begreppet fördel inte enbart … sådana konkreta förmåner som subventioner utan även ingripanden som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar företagets budget och som därigenom, utan att det är fråga om subventioner i strikt bemärkelse, är av samma karaktär och har identiskt lika effekter” (36).
(173)
Om man tillämpar detta på förevarande fall uppstår frågan om de avgifter som Propapier betalar för avloppsreningen är lägre än de kostnader som ett liknande företag måste betala under normala marknadsförhållanden, dvs. huruvida höjden på avgifterna är i linje med marknadsekonomitestet. Kommissionen anser att det finns två möjligheter att kontrollera detta:
-
En jämförelse av det pris som Propapier betalar med ett referenspris, som motsvarar det pris som vanligtvis tas ut för avloppsrening i den berörda medlemsstaten.
-
En lönsamhetsanalys i förväg som visar att en privat aktör skulle ta ut lika höga avgifter.
Referenspriser
(174)
Med tanke på den organisation av marknaden som skildrats av Tyskland (se skälen 112-113) och med tanke på det faktum att (även privata) operatörer inte fritt kan fastställa priserna på sina tjänster eftersom priserna fastställs enligt lag (i KAG Brandenburg), anser kommissionen att det inte är möjligt att fastställa referenspriser som en privat aktör skulle ha begärt under normala marknadsförhållanden.
(175)
Kommissionen noterar också att Tyskland har lämnat uppgifter om de priser som betalas av andra företag som verkar inom samma bransch som Propapier. Även om Tyskland hävdar att dessa referenspriser är genomsnittliga priser som motsvarar alla kostnader, framgår det inte om dessa avgifter inbegriper statligt stöd. Det gick inte att skingra kommissionens tvivel om dessa uppgifters användbarhet som grund för jämförelsen. Detta beror främst på att dessa priser enligt kommissionens kan återspegla flera olika kostnadssituationer och att det inte med säkerhet går att säga huruvida de inbegriper statligt stöd.
Lönsamhetsanalys i förväg
(176)
Med tanke på bristen på tillförlitliga riktmärken på marknaden anser kommissionen att en annan allmänt accepterad standardutvärderingsmetod kan användas för att fastställa om en transaktion skett på marknadsmässiga villkor. Kommissionen anser att infrastrukturer som är tillgängliga för alla och som inte tillägnats någon specifik användare överensstämmer med principen om en privat investerare/ekonomisk aktör i en marknadsekonomi om de i förväg bedöms öka operatörens lönsamhet (37).
(177)
Detta är fallet om operatören genom överenskommelsen med den enskilde användaren kan täcka alla de kostnader som följer av överenskommelsen samt få en rimlig vinstmarginal, på grundval av sunda prognoser på medellång sikt (38).
(178)
Dessutom bör samtliga inkomster och alla merkostnader som väntas uppstå för operatören till följd av användarens verksamhet beaktas i samband med denna analys (39).
(179)
Dessa merkostnader omfattar alla kategorier av utgifter eller investeringar, t.ex. tillkommande personal-, utrustnings- och investeringskostnader som följer av användarens närvaro (40). Kostnader som operatören måste bära oberoende av överenskommelsen med användaren bör däremot inte beaktas.
(180)
Med tanke på dessa faktorer anser kommissionen att principen om en privat investerare/ekonomisk aktör i en marknadsekonomi är uppfylld, dvs. att den sänkta avgiften inte ger Propapier någon fördel av följande skäl:
a)
Vattenreningsverket är tillgängligt för alla användare och är inte särskilt tillägnat Propapier.
b)
I den avgift som betalas av Propapier ingår kostnaderna för drift, underhåll, reparation, personal och avgiftsförvaltning, beräknade avskrivningar och beräknad ränta på 20 % av det egna kapital som investerats i avloppsreningsverket. Avgiften täcker därför alla merkostnader som uppstår för operatören av avloppsreningsverket i samband med Propapiers verksamhet.
(181)
Med tanke på den rimliga vinstmarginal som utöver merkostnaderna ska täckas av avgifterna, bör det noteras att avgifterna i det aktuella fallet inte bara täcker merkostnaderna, utan även den beräknade räntan på 20 % av det investerade egna kapitalet. Även om detta inte uttryckligen definieras som en rimlig vinst enligt det tillvägagångssätt för att beräkna merkostnaderna som anges ovan, innebär detta ändå en extra inkomst för operatören, vilket också skulle vara fallet med en rimlig vinst.
(182)
Eftersom avgifterna inte förser Propapier med en fördel och därmed inte utgör statligt stöd, behöver kommissionen inte undersöka om det rör sig om befintligt stöd (se skälen 123-137) eller driftstöd (se skäl 26) och inte heller om ett sådant driftstöd skulle vara förenligt med den inre marknaden. Mot bakgrund av detta behöver kommissionen inte heller undersöka frågan huruvida ett återkrav av avgifterna (om de skulle bedömas utgöra driftstöd) skulle strida mot principen om skydd för berättigade förväntningar och principen om likabehandling.
6. SLUTSATS
(183)
Kommissionen drar därför slutsatsen att varken uppförandet av TAZV-reningsverket, byggandet av parkeringsplatsen, anläggandet av den nya vägen eller utvidgningen/fördjupningen av Oder-Spreekanalen utgör särskilt tillägnade infrastrukturåtgärder.
(184)
Vidare anser kommissionen att de avgifter som tas ut för avloppsreningen inte utgör statligt stöd. Principen om en privat investerare/ekonomisk aktör i en marknadsekonomi följs, och därmed erhåller Propapier PM2 GmbH inte någon ekonomisk fördel.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Avseende de infrastrukturåtgärder som Tyskland har vidtagit rör det sig inte om infrastrukturåtgärder som särskilt tillägnats Propapier PM2 GmbH. De avgifter som TAZV tar ut av Propapier för användningen av avloppsreningsverket inbegriper inte statligt stöd. Därför utgör infrastrukturåtgärderna och reglerna för fastställandet av avgifterna inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Förbundsrepubliken Tyskland.
Utfärdat i Bryssel den 1 oktober 2014.

Labels: 4
1
19
0
18