Document ID: 32005D0262

DECISÃO DA COMISSÃO
de 20 de Abril de 2004
relativa ao auxílio concedido pela França a favor da Coopérative d'exportation du livre français (CELF)
[notificada com o número C(2004) 1361]
(O texto em língua francesa é o único que faz fé)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2005/262/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o n.o 1, alínea a), do seu artigo 62.o,
Depois de ter convidado os interessados a apresentarem as respectivas observações nos termos dos referidos artigos (1), e tendo em conta as referidas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Por acórdão de 28 de Fevereiro de 2002 (2), o Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias anulou o último período do artigo 1.o da Decisão 1999/133/CE da Comissão, de 10 de Junho de 1998, relativa ao auxílio estatal concedido à Coopérative d'exportation du livre français (CELF) (3) que estabelecia o seguinte:
«O auxílio concedido à CELF para o tratamento das encomendas de pequenas dimensões de livros de expressão francesa é um auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 92.o do Tratado CE. Tendo em conta que o governo francês não procedeu à notificação deste auxílio à Comissão antes da sua aplicação, o auxílio foi concedido ilegalmente. Porém, o auxílio é compatível com o mercado comum, uma vez que preenche as condições necessárias para beneficiar da derrogação prevista no n.o 3, alínea d), do artigo 92.o do referido Tratado.» (4).
(2)
Este acórdão dá seguimento a um longo procedimento cujas etapas principais são a seguir recordadas.
A. PRIMEIRA FASE DO PROCEDIMENTO
(3)
Por carta de 20 de Março de 1992, a Société internationale de diffusion et d'édition (SIDE), que se apresenta como «uma empresa francesa que opera no mercado da exportação de livros, que está em concorrência com uma cooperativa de editores que beneficia de um auxílio estatal,» (5) chamou a atenção da Comissão para auxílios à promoção, ao transporte e à comercialização, concedidos pelas autoridades francesas à CELF, auxílios que não terão sido objecto de notificação prévia junto dos seus serviços, em violação do n.o 3 do artigo 93.o (actualmente, n.o 3 do artigo 88.o) do Tratado.
(4)
Por carta de 2 de Abril de 1992, a Comissão, tendo recordado às autoridades francesas que qualquer projecto destinado a instituir ou a alterar auxílios devia ser objecto de uma notificação prévia junto dos seus serviços, solicitou às referidas autoridades que a informassem sobre a natureza e objecto das medidas de auxílio referidas pela SIDE.
(5)
As autoridades francesas, por carta de 29 de Junho de 1992, confirmaram à Comissão a existência de subvenções a favor da CELF. Precisaram que estas medidas se destinavam a divulgar a literatura e a língua francesas nos países não francófonos e que foi confiada à CELF, além disso, a gestão de três sistemas de auxílios pontuais destinados igualmente a promover o acesso de leitores distantes aos livros franceses.
(6)
Por carta de 7 de Agosto de 1992, a Comissão confirmou à SIDE a existência de auxílios a favor da CELF, especificou o seu objecto e informou-a que as medidas em questão não tinham sido notificadas. Porém, precisou que os auxílios em questão não pareciam ser susceptíveis de alterar as condições das trocas comerciais entre Estados-Membros. Nestas condições, a SIDE foi convidada a apresentar as suas observações.
(7)
Por carta de 7 de Setembro de 1992, a SIDE informou a Comissão de que tencionava denunciar o carácter discriminatório (6) das medidas e as consequências que daí advêm para o comércio intracomunitário, sem no entanto contestar o objectivo cultural visado pelo Ministério da Cultura que actua com a preocupação de ver divulgadas a língua e a literatura francesas.
(8)
A Comissão, depois de ter procedido à apreciação das medidas contestadas, não tomou em consideração as objecções da SIDE, tendo, por decisão de 18 de Maio de 1993 (7), considerado que, dada a situação especial da concorrência no sector do livro e a finalidade cultural dos regimes de auxílio em questão, a derrogação prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 92.o [actualmente n.o 3, alínea d), do artigo 87.o] do Tratado, lhe era aplicável.
(9)
Por petição apresentada junto do Tribunal de Primeira Instância em 2 de Agosto de 1993, a SIDE interpôs um recurso com vista à anulação da decisão. Por acórdão de 18 de Setembro de 1995 (8), o Tribunal de Primeira Instância acolheu parcialmente a petição da SIDE pronunciando-se pela anulação da decisão da Comissão de 18 de Maio de 1993, mas unicamente no que diz respeito a certas medidas a favor das encomendas de pequenas dimensões.
(10)
Além disso, o Tribunal de Primeira Instância confirmou os três regimes de auxílios seguintes, geridos pela CELF por conta do Estado:
a)
Os auxílios ao frete aéreo e ao correio aéreo,
b)
O Programa «Page à Page» (9) (auxílio à difusão de livros em língua francesa nos Países da Europa Central e Oriental),
c)
O Programa «Plus» (manuais universitários em língua francesa destinados aos estudantes da África Subsaariana).
(11)
O Tribunal de Primeira Instância considerou que a Comissão tinha obtido informações suficientes sobre estes três últimos regimes para justificar a verificação de que o seu impacto no funcionamento das regras de concorrência era desprezível. O Tribunal de Primeira Instância recorda, nomeadamente, que era possível a qualquer operador preenchendo as condições estabelecidas por estes regimes apresentar pedidos de subsídio à CELF. Precisa que a recorrente não adiantou qualquer elemento que demonstre que a concessão destes três regimes de auxílio era susceptível de afectar o comércio entre Estados-Membros.
(12)
O Tribunal de Primeira Instância conclui que a Comissão estava em condições de adoptar uma decisão favorável a respeito destes três regimes de auxílios geridos pela CELF e de rejeitar por improcedente a argumentação da SIDE.
(13)
Além disso, o Tribunal de Primeira Instância indica que «no que respeita à finalidade cultural dos auxílios controvertidos, as partes não contestam que o objectivo prosseguido pelo governo francês é a difusão da língua e da literatura francesas». O Tribunal de Primeira Instância declara ainda que os elementos de que a Comissão dispunha quando adoptou a sua Decisão de 18 de Maio de 1933, incluindo os constantes da carta de 7 de Setembro de 1992 do conselho da SIDE, eram susceptíveis de corroborar a apreciação que fez sobre a realidade e a legitimidade deste objectivo. Nestas circunstâncias, o Tribunal de Primeira Instância considerou que se podia concluir que a apreciação do objectivo dos auxílios controvertidos não colocava problemas especiais à Comissão e que não era necessário obter outras informações para reconhecer o carácter cultural deste objectivo.
(14)
No que diz respeito ao auxílio concedido exclusivamente à CELF para as encomendas de pequenas dimensões, o Tribunal de Primeira Instância considera, pelo contrário, que a Comissão devia ter procedido a um exame aprofundado das condições da concorrência no sector em causa, antes de se pronunciar sobre a compatibilidade das medidas com o mercado comum.
(15)
No ponto 76 do acórdão, o Tribunal de Primeira Instância conclui que a Comissão devia ter instaurado o procedimento contraditório do n.o 2 do artigo 93.o (actualmente n.o 2 do artigo 87.o) do Tratado e que, por conseguinte, deve ser anulada a decisão da Comissão de 18 de Maio de 1993, «na medida em que diz respeito ao auxílio concedido exclusivamente à CELF para compensar os custos adicionais de tratamento das encomendas de pequenas dimensões de livros de língua francesa feitas por livreiros estabelecidos no estrangeiro».
B. SEGUNDA FASE DO PROCEDIMENTO
(16)
Por decisão de 30 de Julho de 1996, a Comissão decidiu, em conformidade com o Acórdão de 18 de Setembro de 1995 do Tribunal de Primeira Instância, dar início a um procedimento formal de exame relativamente aos auxílios em questão. A decisão de início foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (10). Os terceiros interessados, convidados a apresentar as suas observações à Comissão, enviaram os seus comentários em Dezembro de 1996 e Janeiro de 1997.
(17)
No termo desta instrução, a Comissão adoptou uma nova decisão favorável, a saber, a Decisão 1999/133/CE.
(18)
Por petição de 28 de Setembro de 1998, a SIDE recorreu ao Tribunal de Primeira Instância para que fosse anulado o último período do artigo 1.o da Decisão 1999/133/CE.
(19)
A SIDE invocou os sete fundamentos de anulação seguintes:
a)
Vício processual;
b)
Insuficiência de fundamentação;
c)
Erros de facto;
d)
Erro manifesto de apreciação;
e)
Violação do princípio da não discriminação;
f)
Violação do o n.o 3, alínea d), do artigo 92.o [actualmente n.o 3, alínea d), do artigo 87.o] do Tratado;
g)
Falta de coerência da decisão impugnada com os artigos 85.o e 86.o (actualmente artigos 81.o e 82.o) do Tratado.
(20)
Por acórdão de 28 de Fevereiro de 2002, o Tribunal de Primeira Instância pronunciou a anulação do último período do artigo 1.o da referida decisão com base no «erro manifesto de apreciação», sem considerar necessário analisar os outros fundamentos visados pelo recurso.
(21)
O Tribunal de Primeira Instância, após ter recordado os princípios decorrentes da jurisprudência comunitária relativamente ao grau de intermutabilidade entre produtos, considerou que a Comissão devia ter efectuado as necessárias verificações para obter os dados pertinentes por forma a distinguir o mercado da comissão do mercado da exportação do livro em língua francesa em geral.
(22)
O Tribunal de Primeira Instância declara que, ao ter-se abstido de proceder a esta verificação, a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação por ter considerado o mercado da exportação do livro em língua francesa em geral como mercado de referência, quando estava estabelecido que o auxílio controvertido se destinava apenas aos comissionistas à exportação.
(23)
O Tribunal de Primeira Instância conclui que, nestas condições, a Comissão não tinha capacidade para apreciar eficazmente os efeitos dos auxílios controvertidos no mercado pertinente e, em consequência, pronuncia a anulação do último período do artigo 1.o da Decisão 199/133/CE da Comissão com base neste fundamento.
(24)
Além disso, em 8 de Setembro de 1998, as autoridades francesas recorreram ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias no sentido de ser anulada a Decisão 1999/133/CE relativamente à parte em que não tinha aplicado no caso em apreço o n.o 2 do artigo 90.o (actualmente n.o 2 do artigo 86.o) do Tratado. Segundo a França, de facto, os auxílios controvertidos tinham por objecto compensar os encargos de um serviço de interesse económico geral que tinha sido confiado à CELF pelo Ministério da Cultura.
(25)
Segundo o governo francês, resultava do artigo 92.o e dos n.os 2 e 3 do artigo 93.o (actualmente artigo 87.o e n.os 2 e 3 do artigo 88.o) do Tratado que, contrariamente a um auxílio existente, um novo auxílio não pode ser concedido sem ter sido declarado compatível com o mercado comum, excepto quando a empresa beneficiária das medidas é susceptível de beneficiar das derrogações previstas no n.o 2 do artigo 90.o do Tratado. A França defendia a tese da inaplicabilidade «necessária» da obrigação de suspensão, no caso dos auxílios concedidos a uma empresa responsável pela gestão de um serviço de interesse económico geral.
(26)
O Tribunal de Justiça, no seu acórdão de 22 de Junho de 2000 (11), rejeita a argumentação francesa, sem abordar o fundo da questão, depois de ter recordado a importância do mecanismo de controlo instituído pelo último período do n.o 3 do artigo 93.o (actualmente n.o 3 do artigo 88.o) do Tratado CE. O Tribunal de Justiça indica que o facto de um Estado-Membro entender que um auxílio é compatível com o mercado comum não o autoriza «a ignorar as disposições claras do n.o 3 do artigo 93.o».
(27)
Por conseguinte, o Tribunal de Justiça rejeita o recurso da França e confirma que a obrigação de notificação prévia e o efeito suspensivo inerente se aplicam de forma indissociável, não tendo qualquer influência sobre a obrigação de notificação o facto de se tratar de um auxílio susceptível de beneficiar das disposições previstas no artigo 86.o do Tratado.
(28)
Por último, em 5 de Outubro de 1999, a SIDE apresentou junto da Comissão uma queixa contra a CELF por acordo e abuso de posição dominante, com base nas disposições dos artigos 81.o e 82o do Tratado. A SIDE refere igualmente a responsabilidade da França a título do artigo 10.o do Tratado, relativamente aos aspectos em que teria facilitado as referidas práticas anticoncorrenciais.
(29)
Este processo é tratado separadamente pelos serviços da Comissão competentes na matéria.
C. TERCEIRA FASE DO PROCEDIMENTO
(30)
Na sequência da anulação parcial da Decisão 1999/133/CE, a Comissão, por cartas de 14 de Junho de 2002, solicitou às autoridades francesas e à SIDE para se exprimirem sobre os motivos da anulação da decisão e, nomeadamente, sobre os elementos relativos ao mercado em causa.
(31)
As autoridades francesas foram convidadas a comentar mais concretamente as especificidades da oferta da CELF relativamente às dos outros operadores no mercado, incluindo a SIDE.
(32)
A SIDE foi convidada a comentar mais concretamente a noção de encomendas de pequenas dimensões e a indicar qual era a eventual particularidade da sua oferta em relação à da CELF e dos outros operadores no mercado.
(33)
Por carta de 8 de Julho de 2002, a SIDE solicitou um adiamento para a sua resposta, que lhe foi concedido por carta de 25 de Julho de 2002. Por carta de 10 de Julho de 2002, as autoridades francesas, que deviam ter uma reunião com os serviços da Comissão em 17 de Julho de 2002, solicitaram, igualmente, um adiamento para a sua resposta. Foi-lhes concedido um prazo suplementar por carta de 1 de Agosto de 2002.
(34)
A SIDE enviou a sua resposta à Comissão por carta de 12 de Agosto de 2002. As autoridades francesas transmitiram a sua resposta por carta de 17 de Setembro de 2002.
(35)
Após ter solicitado à SIDE, por carta de 19 de Setembro de 2002, para lhe indicar se a sua resposta continha informações confidenciais, e tendo obtido uma resposta negativa em 30 de Setembro de 2002, a Comissão, por carta de 17 de Outubro de 2002, transmitiu às autoridades francesas a resposta da SIDE e seus anexos para comentários. Nesta altura, a Comissão colocou igualmente uma nova série de questões complementares.
(36)
Por carta de 30 de Outubro de 2002, a Comissão colocou igualmente à SIDE uma série de questões complementares às quais respondeu por cartas de 31 de Outubro de 2002 e 9 de Dezembro de 2002. A SIDE informou a Comissão, por carta de 23 de Dezembro de 2002, na sequência do pedido da Comissão de 16 de Dezembro de 2002, que as suas respostas não continham qualquer informação confidencial e que podiam ser transmitidas para comentários às autoridades francesas.
(37)
Entretanto, como as autoridades francesas não responderam dentro dos prazos estabelecidos, a Comissão foi obrigada a endereçar-lhes uma nova carta em 27 de Novembro de 2002. Por carta de 19 de Dezembro de 2002, as autoridades francesas enviaram um novo pedido de adiamento à Comissão.
(38)
Em 9 de Janeiro de 2003, a Comissão enviou às autoridades francesas para comentários a resposta da SIDE de 23 de Dezembro de 2002. Por carta de 17 de Janeiro de 2003, as autoridades francesas responderam às perguntas da Comissão de 17 de Outubro de 2002.
(39)
Por carta de 4 de Fevereiro de 2003, as autoridades francesas solicitaram um novo adiamento de prazos à Comissão relativamente ao pedido de comentários à segunda resposta da SIDE de 23 de Dezembro de 2002. A Comissão concedeu parcialmente os prazos solicitados por carta de 11 de Fevereiro de 2002. Por carta de 11 de Março de 2003, as autoridades francesas transmitiram a sua resposta à Comissão.
(40)
Entretanto, a seu pedido, a SIDE foi recebida pelos serviços da Comissão e pôde expor o seu ponto de vista sobre o processo desde a sua origem, numa reunião realizada em 4 de Março de 2003.
II. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS EM QUESTÃO: AUXÍLIO DESTINADO À MANUTENÇÃO DE UMA ACTIVIDADE PARCIALMENTE NÃO RENDÍVEL
(41)
Em 1980, o Ministério da Cultura decidiu, em conformidade com as orientações de política geral do governo francês relativamente à promoção do livro e da literatura em língua francesa, conceder auxílios aos comissionistas à exportação que aceitassem qualquer tipo de encomendas independentemente do seu montante e da sua rendibilidade. Estas medidas foram aplicadas para colmatar a carência do mercado e promover a manutenção de uma actividade «encomendas de pequenas dimensões não rendíveis» no mercado da comissão à exportação.
(42)
As autoridades francesas explicam que pequenas livrarias, estabelecidas em zonas essencialmente não francófonas, por vezes de difícil acesso e/ou longínquas, deparavam com sérias dificuldades de abastecimento, uma vez que os seus pedidos não podiam ser satisfeitos através dos circuitos tradicionais de distribuição, quando as quantidades de obras encomendadas eram insuficientes ou ainda quando o preço unitário dos livros encomendados não era suficientemente elevado para que a prestação pudesse ser rendível.
(43)
As subvenções de exploração em causa tinham por objectivo incentivar as empresas a intervir junto de tais clientes (as livrarias e não o consumidor final), cujas encomendas puderam ser tratadas no âmbito de uma relação comercial «normal», baseada exclusivamente no lucro.
(44)
Por conseguinte, os auxílios em causa destinavam-se a permitir aos comissionistas à exportação tratar o conjunto das encomendas provenientes de livrarias estabelecidas no estrangeiro em zonas essencialmente não francófonas, independentemente do seu montante, da sua rendibilidade e do seu destino. O objectivo era assegurar, no âmbito da política francesa de apoio à diversidade cultural, uma distribuição nas melhores condições de livros em língua francesa e ser, deste modo, facilitada a divulgação da literatura francófona em todo o mundo.
(45)
O mecanismo de apoio considerado pelas autoridades francesas, denominado «Programa encomendas de pequenas dimensões», consistia numa subvenção de exploração com o objectivo de compensar os custos excessivos do tratamento das encomendas de pequenas dimensões de montante inferior ou igual a 500 francos franceses (FRF), isto é, cerca de 76 euros.
(46)
Foram previstos dois outros sistemas de financiamento, consistindo em auxílios directos aos livreiros e em auxílios directos aos editores, mas estas soluções alternativas foram finalmente excluídas porque consideradas menos eficazes e mais onerosas pelas autoridades francesas. O sistema contestado pela SIDE pareceu-lhes ser o mais racional no plano económico e o mais seguro em matéria de utilização dos fundos públicos.
(47)
Em conformidade com o «Programa encomendas de pequenas dimensões», a empresa beneficiária de subvenções devia assumir o compromisso de comunicar à Direcção do Livro e da Leitura do Ministério da Cultura todos os elementos relativos à actividade geral da empresa (volume de negócios global, contas financeiras, orçamentos previsionais, cópias das deliberações que validaram estes dados, se necessário, relatório do contabilista, e mapa recapitulativo dos salários), bem como todos os documentos relativos à actividade a financiar incluindo, nomeadamente, a conta de utilização dos subsídios, comprovativos da execução das acções que deram origem às subvenções concedidas no ano anterior.
(48)
Na prática, só uma empresa, a CELF, é que beneficiou do «Programa encomendas de pequenas dimensões». A empresa devia justificar anualmente os custos excessivos gerados pela prestação «encomendas de pequenas dimensões» para fundamentar o seu pedido de subvenção para o ano seguinte (12).
(49)
Concretamente, um quarto da subvenção concedida durante o ano anterior era pago no início do ano, sendo o saldo concedido no Outono seguinte após análise, por parte da entidades públicas, do orçamento previsional da empresa beneficiária e das flutuações registadas durante a primeira parte do exercício.
(50)
Foi acordado que, se o montante do auxílio não fosse utilizado na sua integralidade, os montantes não utilizados seriam deduzidos das subvenções previstas para o ano seguinte.
(51)
Precisa-se que os auxílios foram suprimidos em 2002 (ver, no anexo I, o quadro relativo à evolução dos auxílios atribuídos em euros desde 1980 à CELF).
III. OBSERVAÇÕES DA SIDE E DOS TERCEIROS INTERESSADOS
A. MOTIVOS DE INTERVENÇÃO DA SIDE
(52)
Nos termos do artigo 2.o dos seus estatutos, a SIDE (13) tem por objectivo: «A venda, em França e no estrangeiro, de livros, de publicações, de todos os produtos culturais, a edição, concepção ou aquisição e exploração de todos os fundos de comércio da mesma natureza e, mais em geral, todas as operações industriais, comerciais ou financeiras, mobiliárias ou imobiliárias, podendo associar-se directa ou indirectamente ao objecto social ou susceptíveis de promover a sua extensão ou o seu desenvolvimento».
(53)
Por carta de 20 de Março de 1992, a SIDE apresentou à Comissão uma denúncia (14), na sequência de uma recusa do Ministério da Cultura de lhe conceder os auxílios descritos na parte II.
(54)
Em resumo, a SIDE pede à Comissão que tome uma decisão que ponha termo às distorções de concorrência de que é vítima no mercado da exportação de livros em língua francesa, residindo a origem das perturbações denunciadas nos auxílios atribuídos exclusivamente à CELF.
(55)
A SIDE indica ter recusado a atribuição dos auxílios controvertidos que lhe foi proposta desta vez pelo Ministério da Cultura, num contacto realizado em 26 de Setembro de 1996. Explica que não podia aceitar esta proposta tardia, que ocorria oportunamente após o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 18 de Setembro de 1995. Precisa que não desejava beneficiar de um programa cuja compatibilidade com as regras do direito comunitário pudesse ser posta em causa pela Comissão e que, além disso, esta proposta lhe era feita somente para que se comprometesse a pôr termo ao procedimento que ela própria tinha suscitado.
(56)
Além disso, a SIDE diz-se convencida de que a actividade de comissionista à exportação não requer qualquer auxílio. Por conseguinte, contesta a utilidade do «Programa encomendas de pequenas dimensões». Porém, também não afasta totalmente a possibilidade de a ele aceder no futuro, «por forma a que as suas actividades se exerçam em condições de concorrência não falseada», mas unicamente na eventualidade de ser adoptado pelas autoridades francesas um mecanismo claramente compatível com as regras do Tratado.
(57)
A SIDE indica que «no mercado da comissão à exportação são considerados exportadores “generalistas”os operadores cujo volume de negócios se realiza essencialmente a favor dos intermediários, tais como os livreiros, e não a favor dos utilizadores finais». Segundo esta empresa, os únicos comissionistas generalistas são a CELF e a SIDE. Especifica, além disso, que existem livreiros exportadores que vendem directamente aos utilizadores finais.
(58)
Num contacto realizado em 4 de Março de 2003, a SIDE informou a Comissão que intervém essencialmente na Europa Ocidental e que trabalha igualmente nos mercados da Europa Oriental, embora pouco por causa do Programa «A l'Est de l'Europe» (15) de que beneficia a CELF. A SIDE trabalha igualmente na América do Norte e no Sudeste Asiático. Trabalhava ainda na Argentina antes de se registar a actual crise naquele país. A SIDE precisou que não deseja intervir em África, porque nesses territórios tem poucos clientes interessados, em especial na África Negra. Também não intervém nos territórios não abrangidos pela COFACE (16).
(59)
A SIDE contesta a tese das autoridades francesas que consiste em invocar que as encomendas importantes seriam rendíveis, enquanto «as encomendas de pequenas dimensões» não o seriam, o que justificaria que fossem subvencionadas para serem satisfeitas. Por último, acrescenta mesmo que o tratamento das «encomendas de pequenas dimensões» é, no seu conjunto, mais rendível do que as encomendas mais importantes.
(60)
A SIDE especifica que as noções de «encomendas de pequenas dimensões» e de «limiares de rendibilidade» são argumentos apresentados pelo governo francês para tentar justificar o auxílio atribuído especificamente ao funcionamento da CELF a coberto de um auxílio para o tratamento de encomendas de pequenas dimensões de livros franceses destinados ao estrangeiro, quando de facto se trata apenas de um mero auxílio ao funcionamento.
(61)
A SIDE afirma que não existe qualquer limiar de rendibilidade para o tipo de actividade em questão. Especifica que podem ser realizadas economias de escala quando são encomendados ao mesmo tempo vários exemplares do mesmo título. É esta a razão pela qual a tabela de descontos da SIDE prevê um desconto adicional de 5% para cada título encomendado em dez ou mais exemplares.
(62)
A SIDE indica que todas as encomendas têm um custo de tratamento e uma rendibilidade idêntica, uma vez que só são significativos o número de rubricas de encomendas tratadas por uma pessoa num dia e a quantidade de livros para cada rubrica de encomenda. Precisa que o montante global da factura emitida não tem qualquer incidência sobre a avaliação do custo da prestação. Explica que a pessoa que trata num dia mil rubricas de encomendas despende quase exactamente o mesmo tempo, independentemente de a encomenda de um cliente ter duas ou centenas de rubricas, residindo a única diferença no facto de que deverá identificar o cliente que corresponde a cada encomenda proveniente de um cliente diferente, o que se faz em poucos segundos. O montante do volume de negócios realizado durante um dado período não depende, portanto, do número de clientes, mas unicamente do número de rubricas tratadas durante este mesmo período.
(63)
A SIDE indica igualmente que aceita, tal como a CELF, todas as encomendas que lhe são feitas independentemente do seu montante, constituindo a solvabilidade do cliente o único critério de selecção para a SIDE.
(64)
A SIDE especifica, porém, que certas encomendas podem referir-se a obras não constantes do catálogo que implicam pesquisas especiais. Este tipo de encomendas ronda os 4,5% da sua actividade.
(65)
Por conseguinte, a SIDE considera que os auxílios que são concedidos à CELF para o tratamento das encomendas de pequenas dimensões lhe permitem propor à clientela descontos especialmente atractivos, que ela própria não tem capacidade para propor.
(66)
A SIDE, para além da contestação do próprio princípio da existência de custos excessivos susceptíveis de justificar os auxílios em questão, assinala certos erros constantes dos dados da contabilidade analítica da CELF, apresentados pelas autoridades francesas e utilizados pela Comissão para fundamentar a Decisão 1999/133/CE. Por conseguinte, refuta a existência de custos excessivos associados à transmissão telemática das encomendas de pequenas dimensões, tais como resultavam da análise da Decisão 1999/133/CE. Salienta igualmente que certos dados extraídos da contabilidade analítica da CELF, relativamente aos encargos sociais, são diferentes dos dados relativos à mesma rubrica na contabilidade geral da empresa, e que, em consequência, os dados contabilísticos da CELF, comunicados pelas autoridades francesas não são pertinentes.
(67)
A SIDE precisa que, na sua oferta ao público, optou por só referir os editores que propõem os descontos mais reduzidos. Acrescenta que a lista dos editores que propõe é muito mais restrita do que a da CELF, porque não tem a possibilidade de oferecer descontos interessantes para todos os editores, contrariamente à CELF que tem oportunidade de o fazer, graças aos auxílios que recebe e às relações privilegiadas que mantém com os editores.
(68)
A SIDE invoca ter sido prejudicada porque alguns dos seus clientes teriam prescindido dos seus serviços a favor da CELF que propõe, graças aos auxílios que recebe e à condescendência dos editores, descontos especialmente atractivos (17). A SIDE considera que, por conseguinte, a CELF teria adquirido uma posição dominante no mercado da comissão à exportação.
(69)
A SIDE refere que tem a partir de agora um outro tipo de prejuízo, que reside nas alterações da política tarifária da CELF que aplica «há pelo menos dois anos condições dissuasoras às pequenas contas» (18) (19). De facto, desde que a CELF recebe apenas uma parte simbólica das subvenções controvertidas e, mais ainda, desde a sua supressão total em 2002, as pequenas contas solicitam os serviços da SIDE. Este novo pedido causa-lhe um novo prejuízo «porque os clientes mais interessantes são também os que têm um elevado volume de encomendas».
(70)
A SIDE conclui que, «a política assim realizada pela CELF está evidentemente em total contradição com a afirmação da CELF de que a sua pretensa missão de serviço público, que segundo a CELF e o governo francês justificaria o auxílio que recebe, a obriga a tratar de forma idêntica todas as encomendas e todos os clientes».
(71)
Para apoiar os seus protestos, a SIDE apresenta dois relatórios externos de 1996, o primeiro da Fondation Nationale des Sciences Politiques e o segundo do Tribunal de Contas.
(72)
O relatório da Fondation Nationale des Sciences Politiques, intitulado «A difusão assistida do livro científico e universitário francês», publicado em Novembro de 1996, diz respeito a um segmento especial do mercado, o da difusão dos livros científicos e universitários franceses. A SIDE indica que este documento, embora não sendo abrangido pelo âmbito do presente procedimento, comporta elementos informativos especialmente eloquentes que deveriam ter sido tomados em conta pela Comissão na sua Decisão 1999/133/CE para apreciar a legalidade dos auxílios em causa.
(73)
A SIDE apresenta igualmente um relatório do Tribunal de Contas, publicado em Outubro de 1996, que critica globalmente a política do Ministério da Cultura em matéria de subvenções e visa mais concretamente certos programas financiados pelo Ministério da Cultura entre os quais o Programa «Page à Page» que foi gerido pela CELF.
(74)
A SIDE levanta outras questões mais pontuais. Denuncia uma recapitalização da CELF por parte do Estado em 1980, que considera constituir um auxílio de emergência. Entende que a CELF teria beneficiado de uma segunda recapitalização em 1993, igualmente constitutiva de um auxílio estatal, através da Association pour le développement de l'édition française (ADEF). A SIDE recorda, por último, as vantagens de que beneficiaria a CELF graças à «gestão de programas públicos» que lhe foi confiada, bem como toda uma série de vantagens pontuais associadas às relações privilegiadas que esta empresa mantém com as entidades públicas.
B. PARECER DE TERCEIROS INTERESSADOS
(75)
Na sequência da publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (20) da decisão de início de 30 de Julho de 1996, e anteriormente a esta, manifestaram-se vários terceiros interessados (21).
(76)
No seu parecer de 21 de Dezembro de 1996, Van Ginneken (22) afirma como grossista à exportação de livros franceses para países não francófonos que «a CELF já se tinha imposto a si própria a tarefa (23) de se tornar grossista à exportação e rendível, em contradição com a razão pela qual tinha sido criada, a saber, como organismo de serviço».
(77)
Van Ginneken refere igualmente a problemática de um acordo possível entre a CELF e os editores, sendo parte destes últimos membros da CELF (24),, e denuncia uma situação «manifestamente injusta» em que a iniciativa privada representada pelos grossistas à exportação é deficiente.
(78)
A Hexalivre, sociedade exportadora de livros franceses (25), intervém, igualmente através Van Ginneken, que é o seu presidente, na qualidade de livreiro cuja clientela é constituída por «órgãos institucionais» estabelecidos no estrangeiro. No seu parecer de 23 de Dezembro de 1996, indica que a actividade da CELF, cuja vocação seria abastecer as livrarias estabelecidas no estrangeiro, não deveria, em princípio, interferir com as suas próprias actividades. A Hexalivre mantém que a subvenção em causa beneficia uma «sociedade privada apoiada pela administração e que tende tanto quanto possível para uma situação de monopólio».
(79)
Fenouil, em nome da «Lavoisier Tec et Doc», antiga cooperadora da CELF, editora e livreira-exportadora especializada em obras científicas e técnicas, num parecer de 7 de Janeiro de 1997, não contesta a fundamentação dos auxílios atribuídos à CELF a partir de 1980 e recorda mesmo «um apoio incondicional até 1994» (26). Pelo contrário, contesta a diversificação das actividades da CELF (27) que teria sido financiada graças às subvenções em questão. Indica igualmente que 50% das encomendas tratadas pela sua empresa são encomendas de pequenas dimensões de menos de 500 FRF. Por último, o Sr. Fenouil «insta ao restabelecimento das condições de uma concorrência normal à exportação, passando nomeadamente pela supressão dos auxílios não baseados numa verdadeira missão de serviço público ou num objectivo cultural indiscutível que não pode ser alcançado pelos meios existentes».
(80)
La Rochefoucauld, em nome de «Aux amateurs de livres international», intervém num parecer de 2 de Janeiro de 1997. Contesta e lamenta que a CELF possa abastecer bibliotecas estrangeiras e/ou clientes institucionais aufere subvenções para satisfazer as necessidades de outro mercado. Desejaria que a CELF limitasse as suas vendas apenas aos livreiros estrangeiros excluindo qualquer outro tipo de clientela. Entende que a subvenção compensatória permitia à CELF conceder três pontos percentuais de desconto suplementar aos seus clientes. Para ele, «o auxílio é uma hipocrisia» e «surpreende-se que o auxílio possa corresponder a mais de 60% do montante das encomendas em causa». Conclui que o auxílio serve para o desenvolvimento das actividades comerciais da CELF. Em consequência, considera que os auxílios deviam ser repartidos «entre as livrarias em causa proporcionalmente ao seu volume de negócios para países terceiros» e que a CELF devia ser proibida de abastecer outros clientes que não as livrarias estabelecidas no estrangeiro.
(81)
O Syndicat national des importateurs et exportateurs de livres (SNIEL) observa, no seu parecer de 31 de Dezembro de 1996, que as afirmações da SIDE relativamente à CELF não tinham sido consideradas suficientemente credíveis para justificar a sua adesão, numa primeira fase, à sua acção judicial. Porém, contesta o facto que a CELF, a partir de 1996, tenha podido intervir em «domínios onde não estava inicialmente previsto que interviesse» (28) e entende que desenvolveu estas actividades graças às subvenções compensatórias recebidas, que considera demasiado elevadas.
(82)
Do mesmo modo, a SIDE, no seu parecer de 6 de Janeiro de 1997, indicava que «…admitindo mesmo que a noção de encomendas de pequenas dimensões tenha um significado comercial, verificou-se muito rapidamente que a CELF não se tinha limitado a esta actividade pretensamente não rendível».
(83)
A CELF, que intervém igualmente na qualidade de terceiro, contesta as alegações da autora da denúncia e apresenta várias cartas de editores que exprimem a sua satisfação em relação aos seus serviços.
IV. COMENTÁRIOS DAS AUTORIDADES FRANCESAS
(84)
As autoridades francesas indicam que o tratamento das encomendas de pequenas dimensões de livros tinha há muito sido assegurado pelas empresas Hachette e Messageries du livre. Estas empresas desempenhavam um papel de distribuidoras por conta de numerosas casas editoras que não dispunham de estruturas de distribuição adaptadas às encomendas de pequenas dimensões pontuais e/ou que não desejavam desenvolver.
(85)
A CELF, que agrupa diversos editores do mundo editorial, foi criada em 1977, inicialmente sob a forma de uma sociedade cooperativa de capital variável, para colmatar a carência verificada do mercado da comissão à exportação, num momento em que a Hachette e Messageries du livre tinham decidido abandonar a sua actividade de comissionistas por falta de rendibilidade (29). O capital da CELF, inicialmente de 50 000 FRF, passou posteriormente para 80 500 FRF. A partir de 1979, a CELF deparou com dificuldades financeiras significativas, mas esperadas, uma vez que as duas empresas que geriam anteriormente a actividade tinham justamente preferido retirar-se de um mercado que consideravam não rendível. O sector profissional, os editores, o Syndicat national de l'édition (SNE) e as entidades públicas consideraram que a actividade da CELF devia ser mantida em todo o caso, para que pudesse ser assegurada uma difusão nas melhores condições dos livros em língua francesa para o estrangeiro. Na medida em que nenhum outro operador parecia disposto a assegurar o serviço, em 1980, foi decidido que a CELF seria reestruturada e recapitalizada.
(86)
As autoridades francesas indicam que, neste contexto, a CELF foi transformada em sociedade anónima cooperativa com capital fixo. O seu capital passou de 80 500 FRF para 1 280 500 FRF. Metade da recapitalização foi realizada pelos accionistas e outra metade pela ADEF (30), associação financiada pelo Estado A ADEF foi dissolvida em 1994 e as suas acções foram cedidas a título gratuito ao SNE, também ele cooperante da CELF.
(87)
A França informa que a CELF se manteve até agora uma sociedade anónima cooperativa que funciona com base nos seus fundos próprios. Precisa que se trata de uma estrutura que sempre esteve aberta a todos, não sendo requerida qualquer condição de nacionalidade para se ser accionista, tendo tido sempre como única obrigação o exercício de «uma actividade relacionada a qualquer título com as operações de exportação de livros em língua francesa». Deste modo, editores de obras francófonas estabelecidos noutro Estado-Membro podem, efectivamente, participar na cooperativa e beneficiar das suas intervenções (31).
(88)
Nos termos do artigo 3.o do seus estatutos, a CELF tem por objecto «tratar directamente encomendas (32) para o estrangeiro e para os territórios e departamentos ultramarinos de livros, brochuras e todos os suportes de comunicação e mais em geral executar todas as operações destinadas nomeadamente a desenvolver a promoção da cultura francesa através do mundo por meio dos suportes acima referidos. Para este efeito, a cooperativa efectuará todas as operações industriais, comerciais ou financeiras, mobiliárias ou imobiliárias tendo em vista a realização do objecto social. Tendo em conta o objecto específico da cooperativa, nenhuma pessoa singular ou colectiva poderá tornar-se ou continuar a ser accionista se não exercer uma actividade relacionada a qualquer título com as operações de exportação referidas supra».
(89)
As autoridades francesas especificam que a CELF contava, em 6 de Novembro de 2002, com 76 accionistas cooperantes que são principalmente, mas não exclusivamente, editores. Cada accionista dispõe de um só voto na assembleia-geral, independentemente do montante da sua participação. Especificam que a forma interprofissional da sociedade foi uma garantia de transparência, de preocupação pelo interesse colectivo e de boa gestão da subvenção concedida.
(90)
Os principais operadores envolvidos na difusão do livro são os seguintes:
a)
Os editores que «produzem» os livros;
b)
Os promotores, integrados ou não nas casas editoras, que asseguram a promoção comercial dos livros junto dos retalhistas ou de certos grossistas utilizadores institucionais;
c)
Os distribuidores, integrados ou não nas casas editoras, que asseguram a logística da difusão dos editores. Recebem as suas encomendas dos livreiros, de certos grossistas utilizadores institucionais ou de intermediários diversificados e abastecem-se junto dos editores;
d)
Os grossistas, que não intervêm sempre no circuito de distribuição e que são intermediários entre os distribuidores e os retalhistas ou certos grossistas utilizadores institucionais;
e)
Os comissionistas que só se dirigem aos retalhistas e não ao utilizador final.
(91)
A França refere que os livreiros em linha devem, a partir de agora, ser contados entre os operadores presentes no mercado e que devem ser igualmente considerados como concorrentes potenciais dos comissionistas à exportação. Porém, não tem capacidade para comunicar dados relativos à parte de mercado que seria detida por estes novos participantes (33).
(92)
As autoridades francesas explicam que a diversidade dos operadores presentes no mercado deve permitir divulgar e promover o livro junto de todo o tipo de público, independentemente, em princípio, da sua localização geográfica, tendo o «Programa encomendas de pequenas dimensões» permitido colmatar eficazmente as carências do mecanismo complexo de difusão dos livros.
(93)
As autoridades francesas comunicaram certas informações que se aplicam ao mercado global da exportação do livro em língua francesa. Explicam a política comercial da CELF, que privilegia, em conformidade com os seus estatutos e com os seus compromissos assumidos com as autoridades francesas, as zonas em que os editores estão pouco presentes.
(94)
Por conseguinte, no quadro 1, verifica-se que a CELF é pouco activa nas zonas em que os editores são muito activos e que, inversamente, a CELF é muito activa em zonas onde os editores estão pouco presentes.
Quadro 1
Repartição geográfica comparada da edição francófona em volume de negócios/partes de mercados da CELF no mercado global da exportação de livros em língua francesa
Regiões em causa
Edição
CELF
Parte da CELF
Comunidade Europeia
38,2%
20,23%
0,97%
América do Norte
17,4%
6,03%
0,64%
Europa não comunitária
16%
1,11%
0,13%
Dom Tom
8,4%
0,87%
0,19%
Ásia
3,7%
19,9%
9,95%
África francófona
5,5%
11,58%
3,85%
Magrebe
4,4%
28,43%
11,84%
Próximo e Médio Oriente
2,3%
1,09%
0,87%
Europa Oriental
2%
2,21%
2,03%
América Latina
1,5%
7,6%
9%
Antilhas
0,32%
0,7%
4,27%
África não francófona
0,16%
0,21%
2,47%
100%
100%
(95)
As autoridades francesas invocam que o «Programa encomendas de pequenas dimensões» não foi concebido como um auxílio específico à CELF, mas como um regime de apoio à difusão do livro de expressão francesa, podendo esta utilizar o canal de outros operadores susceptíveis de satisfazer o mesmo tipo de encomendas.
(96)
As mesmas autoridades explicam que a alteração estrutural da CELF, registada em 1980, foi acompanhada de uma decisão de atribuição de auxílio no âmbito do «Programa encomendas de pequenas dimensões». Confirmam que a CELF foi, na prática, o único operador generalista a receber as subvenções em questão (34), não tendo, doze anos após a aplicação do programa, qualquer outro operador, exceptuando a SIDE, apresentado o pedido mesmo sendo o programa do conhecimento do sector profissional.
(97)
A França não contesta que o Ministério da Cultura tenha recusado conceder os auxílios à SIDE (35) em 1991, porque esta empresa não preenchia as condições de transparência exigidas para beneficiar desses auxílios e recusava sujeitar-se às exigências inerentes à sua atribuição. Além disso, a França recorda que o Ministério da Cultura contactou a SIDE em 1996 para lhe propor os referidos auxílios e que a SIDE os recusou.
(98)
As autoridades francesas invocam que um dos objectivos da política cultural francesa consiste em assegurar, através do mundo, a difusão de obras em língua francesa. Este objectivo deve ser entendido como constituindo uma missão de serviço público. Por essa razão, as autoridades francesas entendem que a Comissão deve analisar as medidas em causa à luz das disposições previstas no n.o 2 do artigo 86.o do Tratado.
(99)
A França recorda que a CELF foi criada, posteriormente dotada das subvenções em questão, num momento em que os operadores económicos desta actividade tinham decidido retirar-se do mercado. Como as medidas em causa não foram aplicadas, a difusão dos livros em língua francesa destinados às pequenas livrarias estabelecidas em zonas muitas vezes longínquas, onde a procura é pouco significativa em termos de volume de negócios e de volume, teria manifestamente sido penalizada.
(100)
Consequentemente, as autoridades francesas decidiram aplicar o programa em questão para que pudessem ser honradas todas as encomendas, incluindo as encomendas não rendíveis de obras francófonas, nas mesmas condições que as encomendas mais importantes.
(101)
A França invoca que o Ministério da Cultura concedia «o seu auxílio aos encargos de serviço público da CELF associados às encomendas de pequenas dimensões» e que, consequentemente, a CELF estava investida de uma verdadeira missão de serviço público.
(102)
Para reforçar a sua argumentação, as autoridades francesas transmitiram à Comissão vários textos:
a)
O Decreto n.o 82-394, de 10 de Maio de 1982, relativo à organização do Ministério da Cultura, insiste no papel do ministério na «divulgação da cultura francesa e da arte francesa no âmbito do diálogo livre das culturas do mundo»;
b)
O Decreto n.o 93-797, de 16 de Abril de 1993, relativo às atribuições do Ministro da Cultura e da Francofonia, dispõe que «o Ministro da Cultura e da Francofonia (…) aplica, em conjunto com outros ministros interessados, as acções conduzidas pelo Estado a fim de assegurar a divulgação da cultura francesa e da francofonia no mundo»;
c)
Os diplomas relativos à organização da Direcção do Livro e da Leitura, o último dos quais remonta a 1996, com base nos referidos decretos, especificam as funções do Ministério da Cultura no domínio da exportação do livro.
(103)
As autoridades francesas indicam que era com base nestes textos que a Direcção do Livro e da Leitura celebrava convenções anuais com os parceiros encarregados de realizar acções decorrentes da política cultural do governo. Estas convenções definem os objectivos da colaboração entre o ministério e os organismos que financia, bem como as respectivas obrigações das partes.
(104)
As autoridades francesas explicam que o Ministério da Cultura celebrava anualmente com a CELF (36) uma convenção que o encarregava da execução de uma missão de serviço público que consistia em «honrar todas as encomendas de obras francófonas provenientes de livrarias estrangeiras independentemente do seu montante».
(105)
Além disso, as autoridades francesas expõem que, independentemente da delimitação do mercado de referência, a SIDE e a CELF não estão em concorrência relativamente às encomendas de volume reduzido.
(106)
Salientam, nomeadamente, a contradição da SIDE que, embora afirmando que trabalha com o mesmo tipo de clientes que a CELF e que trata todos os seus clientes do mesmo modo «independentemente do montante das suas encomendas», aplica às encomendas de menos de dez exemplares uma taxa de desconto inferior de cinco pontos.
(107)
Consideram que esta «penalização» significativa que a SIDE aplica às encomendas de volume reduzido inferiores a dez obras é, de facto, a prova de que as encomendas de pequenas dimensões não constituem um alvo privilegiado da SIDE, ao contrário das encomendas que lhe permitem realizar economias de escala importantes, tais como as efectuadas pelos clientes institucionais, alvo privilegiado da SIDE.
(108)
A diferença fundamental de estratégia comercial traduz-se, nomeadamente, no número médio de livros por rubrica e factura, claramente mais importante para a SIDE do que para a CELF.
(109)
As autoridades francesas referem que a CELF, como contrapartida pelos auxílios que lhe são concedidos, e mesmo que tal não seja compensado pelos auxílios do «Programa encomendas de pequenas dimensões», deve estar em condições de propor à sua clientela uma oferta muito vasta e diversificada de editores, uma vez que o objectivo político do Ministério da Cultura é a difusão, o mais ampla possível, de livros de expressão francesa. Observam que centenas de editores incluídos na oferta da CELF são, de facto, editores muito pequenos, associações ou organismos diversos muito pouco conhecidos (37), cuja actividade editorial não é de natureza a suscitar encomendas importantes e rendíveis. Ao propor esta lista alargada de editores, a CELF estimula a diversidade. Por isso, deve abastecer-se junto de um número muito importante de fornecedores, relativamente a montantes que muitas vezes são pouco elevados, o que obriga igualmente a gerir numerosas pequenas contas de editores sem a compensação de qualquer tipo de auxílio.
(110)
Ora, as pequenas contas de editores são economicamente menos rendíveis porque, contrariamente aos grandes editores, não conferem condições muito interessantes. A SIDE prossegue, por seu lado, uma política comercial que privilegia os editores mais populares, susceptíveis de suscitar encomendas importantes. As autoridades francesas explicam que é conveniente, por conseguinte, proceder a uma distinção entre «pequenas contas» e «encomendas de pequenas dimensões». A noção de «encomendas de pequenas dimensões» corresponde certamente à qualificação dada ao «programa» contestado, porém não toma suficientemente em consideração a importância das «pequenas contas de clientes» que constituem as «pequenas contas de fornecedores».
(111)
A concessão das subvenções baseia-se certamente nos custos excessivos gerados pelas encomendas de pequenas dimensões, mas o operador beneficiário dos auxílios está igualmente sujeito a obrigações que não são propriamente «compensadas».
(112)
As autoridades francesas referem que as subvenções compensatórias eram atribuídas à CELF, por forma a compensar os custos suplementares imputáveis ao tratamento das encomendas de pequenas dimensões cujo limiar tinha sido fixado de forma empírica em 500 FRF. Este limiar constituía uma referência que implicava apenas que cada encomenda de valor entre 0 e 500 FRF devia situar-se exactamente no limiar de rendibilidade. Estas encomendas de 500 FRF podiam ser rendíveis, enquanto outras não o eram. Tudo dependia do número de títulos e de livros incluídos na encomenda, da natureza desses livros, da quantidade da encomenda efectuada, do facto de o cliente beneficiar ou não da garantia COFACE, bem como dos meios e prazos de pagamento.
(113)
As autoridades francesas precisam que, pelo contrário, o que aparecia com certeza era que a faixa das encomendas de 0 a 500 FRF não era globalmente rendível e não teria sido, em princípio, coberta por um operador que unicamente teria tido em consideração critérios económicos. Apresentam este argumento à luz de uma análise de custos baseada no ano de referência de 1994.
(114)
Tal como o demonstram os quadros n.os 2a e 2b, as autoridades francesas esclarecem que a CELF, nos últimos anos e mais concretamente desde o início da sua redução da contribuição financeira em 1996/1997, foi obrigada a diversificar as suas actividades, nomeadamente desenvolvendo uma clientela rendível constituída por grandes contas de livrarias e de clientes institucionais, tais como bibliotecas, universidades ou ainda centros culturais. Na mesma altura registou-se uma descida do volume de negócios «pequenas contas» e uma diminuição do número de clientes. Simultaneamente, verificou-se um aumento global do volume de negócios da CELF. Nestas condições, as autoridades francesas confirmam que o tratamento das encomendas de pequenas dimensões foi um factor de abrandamento da actividade da CELF.
Composição do volume de negócios da CELF
Quadro 2a - Exemplo da Alemanha
ALEMANHA
3,4% do volume de negócios da celf representam 27,2% das pequenas contas dos clientes activos
1999
2000
2001
Volume de negócios
2 331 713 FRF
2 548 430 FRF
2 906 533 FRF
Número de clientes
593
561
444
VN 5 000 FRF
480
462
344
VN 10 000 FF
47
35
38
VN +100 000 FRF
0
2
4
Quadro 2b - Comunidade Europeia
Contas dos clientes da Comunidade Europeia
1999
2000
2001
Volume de negócios
15 253 754 FRF
14 241 785 FRF
14 436 006 FRF
Número de clientes activos
1 567
1 440
1 249
VN 5 000 FRF
1 059
950
782
VN 10 000 FF
162
154
139
VN +100 000 FRF
19
15
18
V. APRECIAÇÃO DA COMISSÃO
(115)
A CELF e a SIDE são duas empresas concorrentes estabelecidas em França que exercem, nomeadamente, a actividade de comissionistas à exportação de livros em língua francesa (38). Esta actividade consiste na difusão (39) de livros em língua francesa, a fim de satisfazer as encomendas de pequenos retalhistas (pequenas livrarias ou instituições como as bibliotecas ou as universidades), principalmente para os países e as zonas não francófonas. Nas zonas francófonas, como a Bélgica, Canadá ou Suíça, a difusão de livros é assegurada pelos próprios editores ou pelas redes de distribuição, sendo o volume do mercado suficientemente importante para que as empresas invistam em redes de distribuição integradas. Este tipo de serviço permite assegurar uma difusão nas melhores condições do número de obras.
(116)
A SIDE e as autoridades francesas são consonantes quando explicam que, na prática, um comissionista agrupa as encomendas individualmente pouco importantes, cujo tratamento seria demasiado oneroso para os editores e para os distribuidores tradicionais. Este serviço permite aos clientes, quer sejam livrarias quer instituições, evitar que se dirijam a inúmeros fornecedores.
(117)
As encomendas são enviadas simultaneamente aos editores e/aos distribuidores que assim só têm um ponto de entrega: o comissionista. Igualmente, os mesmos realizam também, graças a este tipo de prestações, economias de tempo e de dinheiro, evitando manter relações com numerosos clientes que podem estar muito dispersos geograficamente.
(118)
Por conseguinte, os comissionistas à exportação são prestadores fundamentais para o circuito da exportação de livros para países em que a procura é irregular, fragmentada e/ou de reduzido volume. Portanto, o recurso aos serviços de um comissionista à exportação é muitas vezes o único meio para um comprador (não se trata nunca do cliente final) estabelecido num país não francófono fazer e receber as suas encomendas. A prestação do comissionista permite reduzir os custos fixos associados ao tratamento de cada encomenda.
(119)
No caso em apreço, verifica-se que as autoridades francesas aplicaram o «Programa encomendas de pequenas dimensões» em questão para apoiar, no âmbito do mercado da comissão à exportação, as encomendas de pequenas dimensões de valor inferior ou igual a 500 FRF, consideradas, em princípio, não rendíveis. Por conseguinte, deverá verificar-se se este «programa» não notificado, de que a CELF foi na prática o único beneficiário, era compatível com o Tratado.
A. APLICABILIDADE DAS DISPOSIÇÕES PREVISTAS NO ARTIGO 87.O DO TRATADO
1. AS MEDIDAS EM CAUSA SÃO AUXÍLIOS NA ACEPÇÃO DO N.o 1 DO ARTIGO 87.o DO TRATADO
(120)
O n.o 1 do artigo 87.o do Tratado estabelece que, «salvo disposição em contrário do presente Tratado, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
(121)
A medida em causa confere uma vantagem à CELF uma vez que se trata de uma subvenção destinada a reduzir o custo das encomendas de pequenas dimensões. Aliás, este ponto nunca foi contestado pelas autoridades francesas.
(122)
A medida é financiada através de recursos orçamentais geridos pela Direcção do Livro e da Leitura do Ministério da Cultura, isto é, mediante recursos estatais.
(123)
A medida é destinada aos comissionistas de livros e, na prática, só beneficiou a CELF, sendo, por conseguinte, selectiva.
(124)
No que diz respeito à afectação das trocas comerciais entre Estados-Membros e à distorção da concorrência induzida pela medida, a Comissão considerou o que se segue.
(125)
O auxílio é atribuído a comissionistas franceses que exportam livros em língua francesa principalmente para países não francófonos. Os referidos comissionistas franceses estão, por conseguinte, em concorrência, pelo menos potencialmente, com outros comissionistas à exportação de livros francófonos instalados noutros países francófonos da Comunidade (Bélgica e Luxemburgo, principalmente). Porém, deverá mencionar-se que, tendo em conta o diferencial considerável existente entre o volume de livros francófonos exportados para países não francófonos a partir da França, por um lado, e da Bélgica e do Luxemburgo, por outro, a distorção da concorrência provocada pelo auxílio no mercado é, por natureza, muito limitada.
(126)
O auxílio pode igualmente provocar uma distorção da concorrência e afectar as trocas comerciais, tendo efeitos induzidos sobre as outras actividades da CELF. Porém, estas parecem circunscritas à difusão no estrangeiro e o sítio web da CELF (40) indica claramente que esta última não vende nem em França nem a particulares. O auxílio em questão foi concedido à CELF no âmbito do «Programa encomendas de pequenas dimensões» que consistia em assegurar que todas as encomendas de livrarias estrangeiras situadas em territórios não francófonos possam ser tratadas independentemente do montante. A Comissão salienta que o mecanismo contestado podia beneficiar os compradores e os editores de livros francófonos, na medida em que os primeiros podiam beneficiar de preços acessíveis e em que as vendas dos segundos eram facilitadas. Tal afectação das trocas comerciais é, porém, extremamente indirecta e, em substância, muito limitada, tendo em conta a substituibilidade muito reduzida entre os livros em língua francesa e noutras línguas.
(127)
Nestas condições, o auxílio concedido à CELF constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, uma vez que satisfaz as quatro condições que consubstanciam a noção de auxílio. Porém, deve referir-se que o impacto sobre as trocas comerciais e a distorção da concorrência provocada pela medida são muito reduzidos.
(128)
Além disso, salienta-se que os Estados-Membros são obrigados a informar atempadamente a Comissão dos projectos relativos à instituição de quaisquer auxílios, em conformidade com as disposições do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado.
(129)
Ora, o governo francês não notificou o programa em causa, nem o auxílio a favor da CELF para o tratamento das encomendas de pequenas dimensões, antes de proceder à sua atribuição. Por conseguinte, os auxílios foram concedidos ilegalmente.
(130)
Além disso, na medida em que o Tribunal de Primeira Instância anulou parcialmente a decisão da Comissão de 18 de Maio de 1993, depois a Decisão 1999/133/CE, que autorizavam os auxílios concedidos à CELF, o auxílio que tinha sido concedido à CELF para o tratamento das encomendas de pequenas dimensões continuou a ser ilegal.
(131)
Presentemente, é conveniente verificar se uma das derrogações previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 87.o era aplicável no caso em apreço, por forma que as medidas em causa pudessem ter sido isentas da proibição geral prevista no n.o 1 do referido artigo.
2. APRECIAÇÃO DAS MEDIDAS À LUZ DAS DISPOSIÇÕES PREVISTAS NOS N.os 2 E 3 DO ARTIGO 87.o DO TRATADO
(132)
A Comissão sublinha que as derrogações do n.o 2 do artigo 87.o não são aplicáveis no caso em apreço, porque as medidas em questão não visavam manifestamente alcançar os objectivos nele definidos. O auxílio também não preenchia as condições fixadas para a derrogação prevista no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado, na medida em que não é destinado a promover o desenvolvimento económico de regiões susceptíveis de beneficiar da referida disposição. A derrogação prevista no n.o 3, alínea b), do artigo 87.o, relativa à promoção da realização de um projecto importante de interesse europeu comum, também não poderia ser aplicada no caso em apreço, uma vez que não se destinava a promover este tipo de projecto. Uma vez que o auxílio também não se destinava a sanar uma perturbação grave da economia francesa, também não é aplicável ao caso em apreço a derrogação prevista na segunda parte do n.o 3, alínea b), do artigo 87.o Por último, não podia ser invocado o disposto no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o, relativamente à contribuição para o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, porque o auxílio não prosseguia objectivos regionais ou horizontais e a Comissão entende que esta disposição não poderia ser utilizada no caso em apreço numa base sectorial.
(133)
Pelo contrário, o disposto no n.o 3, alínea d), do artigo 87.o estabelece que «podem ser considerados compatíveis com o mercado comum, os auxílios destinados a promover a cultura e a conservação do património, quando não alterem as condições das trocas comerciais e da concorrência na Comunidade num sentido contrário ao interesse comum».
(134)
Resulta que o objectivo cultural dos auxílios em questão, reconhecido numa primeira fase pela autora da denúncia (41), já foi admitido pela Comissão na sua decisão de 18 de Maio de 1993, seguidamente confirmado pelo Tribunal de Primeira Instância no seu acórdão de 18 de Setembro de 1995, novamente confirmado pela Decisão 1999/133/CE, e não posto em causa pelo acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 28 de Fevereiro de 2002.
(135)
Este objectivo é claramente afirmado pelo governo francês que desejou conduzir uma política voluntarista destinada a favorecer a divulgação de obras de língua francesa a nível mundial. Esta vontade participa de uma corrente que tende cada vez mais a preservar e a fomentar a diversidade cultural a nível internacional.
(136)
A Comissão já se exprimiu sobre este tema na sua Comunicação ao Conselho e ao Parlamento Europeu «Para um instrumento internacional sobre a diversidade cultural» (42). Considera que a diversidade cultural se tornou numa questão fundamental dos debates que decorrem nas instâncias internacionais e regionais que permite responder a uma preocupação crescente da sociedade civil e dos governos relativamente à preservação das especificidades culturais enquanto património comum das populações.
(137)
A preservação e a promoção da diversidade cultural figuram entre os princípios fundadores do modelo europeu. Estão inscritos no n.o 1 do artigo 151.o no Tratado, que dispõe: «A Comunidade contribuirá para o desenvolvimento das culturas dos Estados-Membros, respeitando a sua diversidade nacional e regional, e pondo simultaneamente em evidência o património cultural comum», ou ainda no n.o 4 do artigo 151.o que estabelece: «Na sua acção ao abrigo de outras disposições do Tratado, a Comunidade terá em conta os aspectos culturais, a fim de, nomeadamente, respeitar e promover a diversidade das suas culturas».
(138)
O Tratado impõe, à Comunidade e aos Estados-Membros que a integram, a promoção da diversidade cultural nas suas relações internacionais, a título de uma contribuição para uma ordem mundial baseada no desenvolvimento sustentável, coexistência pacífica e diálogo entre as culturas. As autoridades francesas, ao favorecerem e apoiarem financeiramente a difusão de obras francófonas, realizaram uma política cultural que corresponde aos objectivos fixados pelo Tratado.
(139)
Nestes termos, a Comissão considera que os auxílios atribuídos à CELF pelas autoridades francesas a fim de assegurar a difusão de obras em língua francesa, independentemente do montante da encomenda, prosseguiam de facto um objectivo cultural, tal como previsto no Tratado.
3. COMPATIBILIDADE DOS AUXÍLIOS EM CAUSA COM O DIREITO COMUNITÁRIO
(140)
Nos termos do n.o 3, alínea d), do artigo 87.o do Tratado, podem ser compatíveis com o mercado comum os auxílios destinados a promover a cultura e a conservação do património, quando não alterem as condições das trocas comerciais e da concorrência na Comunidade num sentido contrário ao interesse comum.
a) Observações preliminares da Comissão relativamente ao parecer de terceiros
(141)
A Comissão sublinha que os terceiros que se manifestaram, após a publicação da decisão de início do procedimento, não se apresentam, à excepção da SIDE e da CELF, como comissionistas à exportação mas como prestadores «grossistas» especializados. Nenhum dos terceiros intervenientes indica ter feito pedido ao Ministério da Cultura no sentido de beneficiar dos auxílios em causa.
(142)
Resulta de vários pareceres de terceiros, que o mecanismo de apoio criado pelas autoridades francesas não foi, pelo menos numa primeira fase, posto em causa pelos profissionais que se manifestaram.
(143)
A Comissão pôde, igualmente, verificar que, tal como os terceiros, a autora da denúncia não ignorava nada acerca dos auxílios que foram atribuídos à CELF desde a sua criação em 1980. Ora, só em 1991 (43) é que a SIDE solicitou ao Ministério da Cultura que lhe fossem igualmente concedidos os auxílios em causa, só tendo o caso sido apresentado à consideração da Comissão alguns meses mais tarde, ou seja, em Março de 1992.
(144)
A Comissão salienta que os pareceres dos terceiros são fundamentalmente críticos relativamente à política de diversificação das suas actividades pela CELF (44). A CELF é criticada por ter intervindo ao longo do tempo com a cumplicidade dos editores que lhe concederiam descontos preferenciais noutros mercados que não o mercado para o qual tinha sido criada inicialmente, isto é, o das encomendas de pequenas dimensões.
(145)
Resulta dos documentos apresentados que, aquando da sua criação, a CELF efectivamente só fornecia as livrarias. Só mais tarde, nos anos noventa, é que começou a perspectivar outros tipos de clientela. Porém, nada indica que a diversificação das suas actividades através da CELF tenha sido financiada pelas subvenções controvertidas, mas pelo contrário, uma vez que tinham por objectivo e efeito compensar exclusivamente os custos excessivos gerados pelas encomendas de pequenas dimensões, tal como demonstrado nos considerandos 198 e seguintes.
(146)
Alguns dos terceiros, que se apresentam como grossistas exportadores ou, ainda, livreiros exportadores, invocam que os auxílios eram inúteis para satisfazer a procura sem, no entanto, terem apresentado elementos pertinentes para demonstrar estas alegações.
(147)
Por último, alguns dos terceiros alegaram que a CELF beneficiava de vantagens resultantes das relações privilegiadas que mantinha com certos organismos públicos, tais como a «France édition». A Hexalivre, em especial, criticou a atitude da «France édition», que teria concedido um tratamento privilegiado à CELF, dando-lhe acesso ao seu pavilhão nas feiras internacionais, o que recusa à Hexalivre.
(148)
A Comissão pôde verificar, como o confirmam os documentos transmitidos pelas autoridades francesas, que a CELF, que é membro da «France édition», pagou quer para o aluguer do espaço ocupado no pavilhão da «France Edition», quer para os catálogos encomendados à «France édition». Em todo o caso, tal como salientado pelas autoridades francesas, este tipo de relações de modo algum dizia respeito às entidades públicas.
(149)
No entanto, uma vez que não estão incluídos na decisão de início do procedimento de 30 de Julho de 1996, estes elementos não dizem respeito à problemática das «encomendas de pequenas dimensões». Por conseguinte, a Comissão não se pronunciará sobre esta questão no âmbito do presente procedimento.
(150)
As autoridades francesas são igualmente acusadas de favorecer a CELF através de encomendas públicas. Estas alegações dizem especialmente respeito ao apoio concedido à criação do Programa «nouveautés» gerido pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros e ao papel desempenhado pelas encomendas efectuadas por associações ligadas a este ministério e ao Ministério da Cooperação, tais como a Association pour la diffusion de la pensée française (ADPF) e a Association pour le développement de l'enseignement et de la culture en Afrique et à Madagáscar (a AUDECAM).
(151)
Uma vez que estes elementos não estão incluídos na decisão de início do procedimento de 30 de Julho de 1996, os mesmos não dizem respeito à problemática das «encomendas de pequenas dimensões». Por conseguinte, a Comissão não se pronunciará sobre esta questão no âmbito do presente procedimento.
(152)
Em último lugar, a SIDE denuncia «o conjunto complexo de auxílios de que beneficiam não apenas a CELF, mas igualmente diversos organismos que agrupam, tal como ela, os editores e as autoridades públicas na maior falta de transparência», bem como a política cultural das entidades públicas em geral.
(153)
Para apoiar os seus argumentos, a SIDE apresenta nomeadamente um relatório do Tribunal de Contas de Novembro de 1996. A Comissão observa que este relatório contém sobretudo críticas de ordem geral sobre o modo como foram concedidos os auxílios à cultura em França. Não contém qualquer elemento sobre os auxílios concedidos à CELF para o tratamento das encomendas de pequenas dimensões. A CELF é referida, mas unicamente no que diz respeito ao Programa «Page à Page» e à operação Programa «Plus», programas que foram validados pelo Tribunal de Primeira Instância no seu acórdão de 18 de Setembro de 1995 (45).
(154)
Nestas condições, a Comissão considera que as conclusões do relatório do Tribunal de Contas não permitem esclarecer a sua apreciação no âmbito do presente procedimento. Em todo o caso, as críticas de ordem geral formuladas pela SIDE sobre a política francesa em matéria de auxílios à cultura não estavam incluídas na decisão de início do procedimento de 30 de Julho de 1986 relativamente ao «Programa encomendas de pequenas dimensões». Por conseguinte, a Comissão não se pronunciará sobre esta questão no âmbito do presente procedimento.
b) Resposta às alegações conexas formuladas pela SIDE
(155)
Durante a primeira fase do procedimento de exame dos auxílios, a SIDE tinha levantado certas questões pontuais relativas à recapitalização da CELF e às vantagens de que beneficiaria graças à «gestão de programas públicos». A SIDE contesta igualmente toda uma série de vantagens pontuais, associadas às relações privilegiadas que a CELF manteria com as entidades públicas.
(156)
É de salientar que, em 1980, o capital da CELF passou de 80 500 FRF para 1 280 500 FRF. A operação foi financiada, por um lado, pela ADEF, em 50% e, por outro lado, por accionistas (privados) da CELF, em 50%.
(157)
O principal objectivo da ADEF, que agrupava um certo número de editores, consistia em incentivar a presença dos livros em francês no estrangeiro e apoiar os investimentos realizados pelos editores ou exportadores. A associação beneficiou de uma contribuição pública que lhe foi concedida pelo Ministério da Cultura.
(158)
Após ter analisado a documentação que lhe foi apresentada pelas autoridades francesas, a Comissão chegou à conclusão de que o aumento de capital em questão não constituía um auxílio estatal, mas que era uma simples tomada de participação. De facto, não é contestado nem contestável que investidores privados tenham tomado parte na criação da empresa na sua forma actual. O Ministério da Cultura não interveio no capital da CELF e da ADEF, associação na verdade parcialmente financiada pelo Estado, tendo, no entanto, actuado segundo o princípio do investidor numa economia de mercado. Efectivamente, a subscrição da ADEF dá pleno cumprimento ao terceiro travessão do ponto 3.2. da Comunicação da Comissão sobre a aplicação dos artigos 92.o e 93.o do Tratado CE às tomadas de participação pública (46). Nestas condições, a operação não incluía elementos de auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(159)
Além disso, esta recapitalização já se tinha verificado há mais de dez anos quando a SIDE enviou a sua primeira carta à Comissão, em 20 de Março de 1992, e quando a Comissão solicitou informações às autoridades francesas por carta de 2 de Abril de 1992. Em consequência e em conformidade com as disposições do artigo 15.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, relativo às modalidades de aplicação do artigo 93.o do Tratado CE (47), a Comissão não poderá, por conseguinte, ordenar, eventualmente, a recuperação do aumento de capital, mesmo se se tratasse de um auxílio estatal.
(160)
A SIDE denuncia igualmente um auxílio que terá sido concedido à CELF através de uma cessão de acções da ADEF, em 1993, ao SNE, que é cooperante da CELF.
(161)
Nas suas observações de 5 de Dezembro de 2003, a SIDE referiu à Comissão que deveria, em conformidade com os documentos apresentados na audiência de 4 de Julho de 2001, pronunciar-se sobre os auxílios que, segundo ela, teriam sido concedidos à CELF aquando da liquidação da ADEF em Junho de 1993.
(162)
A Comissão salienta que este ponto não estava incluído na decisão de início de procedimento de 30 de Julho de 1996. Por conseguinte, não se pronunciará sobre esta questão no âmbito do presente procedimento.
(163)
A SIDE explica que a CELF pôde manter a sua presença no mercado e continuar a conceder o mesmo tipo de desconto à sua clientela após a supressão do «Programa encomendas de pequenas dimensões», porque, além disso, continua a beneficiar de várias subvenções públicas através de programas como o Programa «A l'Est de l'Europe», que deu seguimento ao Programa «Page à Page», ou ainda como o Programa «Plus», que seriam dotados de fundos em constante aumento.
(164)
Recorda-se que os referidos programas, que já foram aprovados pela Comissão na sua decisão de 18 de Maio de 1993, tinham igualmente sido validados pelo Tribunal de Primeira Instância no seu acórdão de 18 de Setembro de 1995 (48).
(165)
Acontece que estes aspectos foram referidos na decisão de início do procedimento de 30 de Julho de 1986. Por conseguinte, a Comissão não se pronunciará sobre esta questão no âmbito do presente procedimento.
c) O auxílio às encomendas de pequenas dimensões não era susceptível de alterar as condições das trocas comerciais e da concorrência na Comunidade em medida contrária ao interesse comum.
i) Mecanismo destinado a promover uma actividade desafectada pelo sector
(166)
O «Programa encomendas de pequenas dimensões» foi concebido em 1980 pelo Ministério da Cultura, numa altura em que o sector (o Grupo Hachette e Messageries du livre) desejava abandonar o mercado da comissão à exportação. O mecanismo contestado foi instituído por forma a encorajar os operadores a intervir no mercado para que pudessem ser satisfeitas todas as encomendas de livros em língua francesa efectuadas pelos livreiros situados em zonas não francófonas.
(167)
Em primeiro lugar, a Comissão verifica, de acordo com certos pareceres dos terceiros que intervieram no procedimento, que o «Programa encomendas de pequenas dimensões», que de facto acompanhou a criação da CELF na sua forma actual, era do conhecimento dos profissionais que, pelo menos numa primeira fase, o acolheram favoravelmente (49) ou, pelo menos, não o puseram em causa, sem no entanto exigirem benefícios.
(168)
Por seu lado, a SIDE sustenta que o «Programa encomendas de pequenas dimensões» era exclusivamente reservado à CELF. A recusa do Ministério da Cultura em 1991 viria, segundo ela, confirmar este facto. Ao mesmo tempo, a SIDE não contesta que a recusa ao seu pedido de atribuição dos auxílios tenha sido justificado pela sua própria recusa de se submeter à obrigação de transparência exigida para beneficiar dos referidos auxílios.
(169)
Além disso, em 1996, na sequência da anulação da decisão da Comissão de 18 de Maio de 1993, o Ministério da Cultura, com a preocupação de pôr termo ao procedimento, recordou à SIDE que o regime de auxílio às encomendas de pequenas dimensões não estava, por natureza, reservado à CELF. Propôs-lhe, por carta de 3 de Setembro de 1996, um contacto para examinar se podia prestar, nas mesmas condições de transparência, serviços idênticos aos prestados pela CELF.
(170)
Num contacto efectuado em 26 de Setembro de 1996, os dirigentes da SIDE recusaram a proposta que lhes era feita. Informaram o Ministério da Cultura que se recusavam a beneficiar de um programa cuja compatibilidade com o direito comunitário podia ser posto em causa pela Comissão.
(171)
A fim de reforçar a sua argumentação, a SIDE apresentou um relatório da Fondation Nationale des Sciences Politiques que critica essencialmente a opção das autoridades francesas no sentido de não pagar directamente as subvenções aos livreiros. A este propósito, a Comissão recorda que as autoridades nacionais continuam livres de escolher a modalidade de subvenção que lhes parece mais adequada aos objectivos que prosseguem, na condição de respeitarem o direito comunitário pertinente. Em todo o caso, a Comissão salienta que o documento apresentado não tem qualquer pertinência e sublinha, além disso, que os seus próprios redactores têm uma visão crítica sobre a sua própria avaliação( (50)).
(172)
Por fim, a SIDE continua a achar que os auxílios eram inúteis. A este propósito, a Comissão sublinha que os beneficiários do auxílio eram obrigados a tratar todas as encomendas de menos de 500 FRF. Isto garantia que os livros francófonos podiam chegar a todas as livrarias, incluindo as mais pequenas em países longínquos, mesmo quando só tinham necessidade de alguns livros, aliás muitas vezes publicados por diferentes editores. Tal não era garantido pela SIDE que, além disso, como já foi indicado, não abastecia todos os países.
(173)
Com base nestes elementos, a Comissão pôde verificar que o «Programa encomendas de pequenas dimensões» era, em princípio, acessível a todas as empresas que apresentassem o respectivo pedido, a partir do momento em que aceitasse as condições relativas à atribuição dos auxílios. Salienta igualmente que a SIDE, a partir de 1996, informou claramente que não desejava beneficiar dos mesmos. Nestas condições, a Comissão considera que os auxílios controvertidos não eram discriminatórios e que eram necessários para alcançar os objectivos prosseguidos pelas autoridades francesas.
(174)
Em todo o caso, a Comissão considera que, mesmo que os auxílios em causa pudessem ter sido considerados até 1996 como exclusivamente reservados à CELF, competia às autoridades francesas apreciar quais eram as medidas mais adequadas e eficazes para atingir nas melhores condições o objectivo prosseguido, na condição de os auxílios não ultrapassarem o que era necessário para a realização deste objectivo, como será demonstrado em seguida.
ii) Verificação da Comissão com base nos dados comunicados pelas autoridades francesas e pela autora da denúncia
(175)
A CELF e a SIDE, no âmbito da sua actividade de comissionistas à exportação, distribuem livros em países e territórios não francófonos. De facto, nos países francófonos, como a Bélgica, o Canadá e a Suíça, o mercado local é coberto pelos grandes editores graças às suas filiais e aos seus representantes.
(176)
Por conseguinte, a comissão à exportação apenas desempenha um papel muito marginal nos mercados que constituem o principal escoamento para os livros de expressão francesa, isto é, os três países acima referidos.
(177)
Resulta que a CELF foi criada, no final dos anos setenta, para colmatar as carências de um mercado desafectado pelo sector por causa da não rendibilidade e que o auxílio controvertido se destinou a apoiar um segmento manifestamente não rendível da actividade dos comissionistas.
(178)
Na sua Decisão 1999/133/CE, a Comissão definiu o mercado relativamente ao qual examinou os efeitos do auxílio litigioso como sendo o da exportação de livros em língua francesa «em geral». O Tribunal de Primeira Instância, seguindo neste aspecto a fundamentação da SIDE, corroborou esta análise e considerou que a Comissão tinha cometido um erro manifesto de apreciação, na medida em que a exportação de livros em língua francesa e a comissão à exportação de livros em língua francesa não constituíam mercados substituíveis, mas mercados distintos, sendo o segundo um submercado do primeiro.
(179)
A Comissão, sem pôr em causa a apreciação do Tribunal de Primeira Instância, observa que os documentos apresentados durante a apreciação do processo, tanto pela SIDE (51) como pelas autoridades nacionais, demonstram que os mecanismos de difusão para o estrangeiro de livros em língua francesa são muito diversos (52), complementares e, por vezes, substituíveis, constituindo a comissão à exportação um dos numerosos sistemas existentes.
(180)
A Comissão salienta que a SIDE e as autoridades francesas parecem estar de acordo em reconhecer que nem sempre é fácil definir os contornos exactos dos diferentes mercados no sector específico da difusão do livro.
(181)
A SIDE indica, nas suas últimas observações, que estão presentes no mercado nacional em causa comissionistas generalistas como ela própria e a CELF. Outros operadores, que ela define quer como comissionistas quer como livreiros exportadores( (53)), vendem também, de forma marginal, directamente aos utilizadores finais e estariam em concorrência de forma extremamente marginal com os dois comissionistas generalistas.
(182)
As autoridades francesas partilham em parte a análise da SIDE, precisando, no entanto, que os livreiros exportadores a que se refere a autora da denúncia são na realidade comissionistas especializados. Acrescentam à lista dos potenciais concorrentes um determinado número de livrarias que satisfazem, mesmo a título ocasional, encomendas a livreiros estrangeiros. A França precisa que as livrarias em linha devem, a partir de agora, ser consideradas concorrentes dos comissionistas generalistas, apesar de os dados precisos, em termos de volume, relativos a este segmento resultante da utilização das novas tecnologias não estarem ainda indisponíveis.
(183)
Salienta-se que a SIDE comunicou à Comissão certos dados destinados a ilustrar a «posição dominante» ocupada pela CELF (54) no submercado em causa.
(184)
A Comissão, tal como foi recordado no considerando 29, não se pronunciará na presente decisão sobre a denúncia da SIDE, baseada nos artigos 81.o e 82.o do Tratado, uma vez que esta questão é objecto de uma apreciação distinta. A este propósito, precisa-se que, em 7 de Agosto de 2003, foi dirigida à SIDE uma carta comunicando a intenção preliminar da Comissão de rejeitar a denúncia.
(185)
Porém, e sem presumir sobre a posição definitiva que deverá assumir sobre outra questão, a Comissão recorda que a CELF, sociedade interprofissional, foi criada, e isto não foi contestado nomeadamente nos pareceres de terceiros, para colmatar as carências de um mercado desafectado pela profissão. Igualmente, não surpreende que as partes de mercado detidas por esta empresa sejam muito importantes.
(186)
A Comissão considera que a posição da CELF no mercado em causa continua, no entanto, sem ligação directa à questão da atribuição dos auxílios concedidos. A Comissão apenas verifica a compatibilidade do auxílio no mercado da comissão à exportação à luz do n.o 3, alínea d), do artigo 87.o do Tratado.
(187)
A comissão à exportação de livros consiste em honrar encomendas pouco importantes. Este mercado fora desafectado no final dos anos setenta pelos editores e distribuidores tradicionais por não ser suficientemente rendível. Por conseguinte, a comissão à exportação diz respeito, em todo o caso, às encomendas de pequenas dimensões.
(188)
A SIDE e as autoridades francesas estão de acordo sobre a definição da prestação em causa. Pelo contrário, as suas posições divergem a nível da identificação, no âmbito do mercado da comissão à exportação, das encomendas «menos importantes» (por exemplo: a encomenda de uma obra barata por uma livraria africana), que geram custos de tal modo excessivos que a prestação não poderia ser rendível.
(189)
O Ministério da Cultura fixou o montante das «encomendas de pequenas dimensões» que decidia subvencionar até um limiar de 500 FRF (76,22 euros). As autoridades francesas sempre afirmaram que certas encomendas inferiores a 500 FRF podiam ser rendíveis, enquanto outras, superiores a este montante, podiam não o ser. O objectivo era encontrar um método economicamente aceitável para que operadores quisessem tomar a cargo as encomendas abandonadas, por não serem suficientemente rendíveis.
(190)
A Comissão solicitou à autora da denúncia e às autoridades francesas que prestassem esclarecimentos sobre a problemática da rendibilidade da actividade. Para este efeito, solicitou-lhes nomeadamente que descrevessem as diferentes tarefas a desempenhar para efectuar a prestação, por forma a estabelecer, se necessário, qual podia ser a origem dos custos excessivos a compensar.
(191)
As autoridades francesas e a SIDE estão globalmente de acordo no que diz respeito ao processo de tratamento das encomendas, descrito pela SIDE no anexo III e não contestado pelas autoridades francesas.
(192)
Por conseguinte, as suas divergências dizem essencialmente respeito à questão da rendibilidade que se prende com as prestações. Para a SIDE, todas as encomendas são rendíveis independentemente da sua natureza. Para as autoridades francesas, certas prestações não o são manifestamente, o que justifica os auxílios concedidos.
(193)
A Comissão salienta, a este propósito, certas afirmações da SIDE, que, lidas conjuntamente, podem parecer contraditórias. É o que acontece com as afirmações seguintes: «os clientes mais interessantes são os que têm um forte volume de encomendas», e «o tratamento das encomendas de pequenas dimensões é, no seu conjunto, mais rendível do que o das encomendas mais importantes».
(194)
A Comissão pôde observar que a SIDE e a CELF não pareciam visar sistematicamente o mesmo tipo de clientela. A SIDE interessar-se-ia mais especificamente por uma clientela institucional, enquanto a CELF privilegiaria sobretudo uma clientela de livreiros. A SIDE contesta este último ponto. Porém, não quis comunicar à Comissão, como esta lhe tinha solicitado, pormenores sobre a tipologia da sua clientela. A autora da denúncia simplesmente invocou, nos seus comentários escritos, que o número dos seus clientes, entre 1991 e 2002, tinha sido de 1 308 e que servia o mesmo tipo de clientes que a CELF.
(195)
A fim de verificar a pertinência dos comentários contraditórios efectuados, a Comissão reconstituiu, a partir de dados comunicados tanto pela SIDE como pelas autoridades francesas, os quadros comparativos n.os 3a, 3b e 3c seguintes:
Quadro 3a
(dados comunicados em euros)
1999
SIDE
CELF encomendas de pequenas dimensões
CELF sem encomendas de pequenas dimensões
CELF Total
Volumes de negócios
818 297
329 204
10 027 299
10 358 503
Número facturas
2 187
9 688
13 210
22 898
Número de rubricas
27 470/27 978
21 978
263 080
285 058
Número de livros
88 163
26 996
575 593
602 589
Número de clientes (55)
NÃO COMUNICADO
2 171
718
2 889
Número médio de rubricas por facturas
13,07
2,26
20
12
Número médio de livros por rubricas
3,21
1,22
2
2
Número médio de exemplares por factura
40,84
2,79
44
28
Preço médio de um exemplar vendido
9,09
12,19
17
17
Valor médio de uma rubrica
29,17
14,98
38
38
Valor médio de uma conta cliente
NÃO COMUNICADO
151,84
13 968
3 585
Quadro 3b
2000
SIDE
CELF encomendas de pequenas dimensões
CELF sem encomendas de pequenas dimensões
CELF TOTAL
Volumes de negócios
1 021 831
301 604,53
11 151 915
11 480 519
Número de facturas
2 069
8 763
12 565
21 448
Número de rubricas
29 006
20 387
258 124
278 511
Número de livros
102 229
25 229
586 643
610 872
Número de clientes
NÃO COMUNICADO
2
631
2 638
Número médio de rubricas por facturas
14,97
2,32
20
13
Número médio de livros por rubricas
3,52
1,24
2
2
Número médio de exemplares por factura
52,75
2,87
46
28
Valor médio de uma conta cliente
NÃO COMUNICADO
150,28
17 684
4 344
Quadro 3c
2001
SIDE
CELF encomendas de pequenas dimensões
CELF sem encomendas de pequenas dimensões
CELF TOTAL
Volumes de negócios
905 077
275 068
12 817 252
13 092 330
Número de facturas
2 137
7 702
12 195
19 897
Número de rubricas de encomendas
23 990
17 681
256 019
273 700
Número de livros
105 518
21 853
590 278
512 129
Número de clientes
NÃO COMUNICADO
1 659
835
2 494
Número médio de rubricas por facturas
11,23
2,30
21
14
Número médio de livros por rubricas
4,27
1,24
2
2
Número médio de exemplares por factura
47,97
2,84
48
31
Preço médio de um exemplar vendido
8,66
12,59
22
21
Valor médio de uma rubrica
37,73
15,56
50
48
Valor médio de uma conta cliente
NÃO COMUNICADO
165,80
15 360
5 250
(196)
A Comissão verifica que os dados apresentados nos quadros n.os 3a, 3b e 3c demonstram que a CELF, excluindo o que considera como «encomendas de pequenas dimensões», vende um número médio de livros por factura comparável ao da SIDE (44 contra 41 em 1999, 46 contra 53 em 2000 e 48 contra 48 em 2001), satisfaz igualmente um grande número de encomendas especialmente pequenas (inferiores em média a três livros e um valor médio aproximativo de 35 euros): 9 688 encomendas em 1999, 8 763 em 2000 e 7 702 em 2001. Acontece que, globalmente (coluna «CELF total»), o número de livros por encomenda é claramente menor para a CELF do que para a SIDE: 28 contra 41 em 1999, 28 contra 53 em 2000 e 31 contra 48 em 2001.
(197)
Com base nestes elementos, resulta que a actividade da CELF é muito particularmente caracterizada por um grande número de encomendas muito pequenas (em média menos de três livros e cerca de 35 euros), o que a distingue claramente da SIDE e podia justificar a concessão dos auxílios em causa.
(198)
Depois de ter verificado a pertinência do critério de «encomendas de pequenas dimensões» como elemento de referência para justificar a concessão dos auxílios, a Comissão procedeu à análise dos dados de contabilidade analítica fornecidos pelas autoridades francesas. Estes elementos contabilísticos justificam os custos excessivos da CELF sobre o segmento «encomendas de pequenas dimensões». Os elementos comunicados pelas autoridades francesas à Comissão dizem respeito a 1994, ano em que a CELF recebeu do Ministério da Cultura uma subvenção de 2 000 000 de FRF (304 900 euros).
(199)
A verificação da Comissão diz respeito aos elementos de contabilidade analítica referentes aos custos das encomendas de pequenas dimensões de valor inferior a 500 FRF. A Comissão tomou nota das explicações prestadas pelas autoridades francesas que indicam que o limiar de 500 FRF adoptado para definir uma «encomenda de pequenas dimensões» foi determinado de forma empírica (56).
(200)
As autoridades francesas propuseram uma demonstração do facto de que o tratamento das encomendas de pequenas dimensões gera custos excessivos evidentes. Exprimem este último argumento à luz de uma análise de custos que se baseia nos elementos de base do quadro n.o 4 que se segue relativo ao ano de referência de 1994:
Tipo de encomendas
Encomendas de pequenas dimensões
Outros
Total
Volume de negócios (57)
2 419 006
48 148 971
50 102 869
Número de facturas
9 725
10 947
20 672
Número de livros
24 933
442 740
467 673
(201)
Tal como descrito pormenorizadamente no anexo III, o tratamento de uma encomenda impõe que seja realizada uma série de tarefas:
a)
A recepção da nota de encomenda do livreiro;
b)
A codificação da encomenda;
c)
O registo da encomenda;
d)
O envio da encomenda ao editor;
e)
A recepção das obras;
f)
A atribuição para cada cliente de um lugar físico «a rubrica» em que os livros encomendados são armazenados;
g)
A embalagem.
(202)
A abordagem analítica da contabilidade permite registar o conjunto dos fluxos relativos às operações referidas supra. Uma factura de 100 FRF gera, em princípio, tanto trabalho como uma factura de 10 000 FRF.
(203)
As explicações das autoridades francesas permitiram à Comissão avaliar os custos e imputá-los às diferentes tarefas associadas ao tratamento de uma encomenda. A rendibilidade de uma encomenda depende nomeadamente do tipo e do número de livros em questão, da exactidão das informações constantes da nota de encomenda, bem como da dificuldade de execução da encomenda - podendo 20% das encomendas da CELF e 4,5% das da SIDE ser consideradas como «difíceis» de executar (58). Acresce ainda que as encomendas de um valor inferior a 500 FRF, em 67% dos casos, dizem respeito a casas editoras de tipo artesanal (59). Por último, o tratamento das encomendas de pequenas dimensões implica a gestão de um número variado de pequenas contas.
(204)
Os custos serão mais elevados para as encomendas de pequenas dimensões na medida em que, independentemente do montante de uma encomenda, o operador que a trata deve necessariamente repetir, para cada uma delas, as mesmas operações materiais. Uma empresa que trata numerosas encomendas de pequenas dimensões deverá criar uma organização susceptível de assumir a multiplicação das diferentes etapas do processo de tratamento e, por conseguinte, os custos suplementares que tal implica.
(205)
As autoridades francesas explicam que, relativamente a cada tipo de operação, foi aplicado um coeficiente. Para este efeito, foram tidas em conta diversas acções realizadas aquando de cada uma das operações tal como descritas no anexo IV.
(206)
Com base nas informações transmitidas pela França, a Comissão está em condições de concluir que, relativamente a 1994, os custos para o tratamento das encomendas de pequenas dimensões ascendiam a 4 446 706 FRF. O volume de negócios das encomendas inferiores a 500 FRF era de 2 419 006 FRF. Os auxílios neste mesmo ano ascenderam a 2 000 000 de FRF. Daqui decorre um resultado de exploração de um montante de -27 700 FRF.
Volume de negócios
2 419 006 FRF
Subvenções
2 000 000 de FRF
Receita total
4 419 006 FRF
Custos de tratamento
-4 446 706 FRF
Resultado de exploração
- 27 700 FRF
(207)
A Comissão conclui, por conseguinte, que os auxílios num montante de 2 000 000 de FRF não eram susceptíveis de compensar excessivamente os custos gerados pelo tratamento das encomendas de pequenas dimensões.
(208)
A fim de verificar a pertinência dos elementos comunicados relativamente ao exercício de referência de 1994, a Comissão solicitou informações complementares às autoridades francesas relativamente à actividade de tratamento das encomendas de pequenas dimensões da CELF relativamente a outros períodos. Os documentos e explicações transmitidas pela França relativamente a outros exercícios mostram que a estrutura das encomendas de pequenas dimensões (volume de negócios em relação ao número de encomendas de pequenas dimensões, quantidade de livros encomendados, número das respectivas facturas, número de clientes, rubricas de encomendas, etc.) se mantinha estável de um ano para outro. Nestas condições, a Comissão considera que os dados de 1994 podem razoavelmente servir de referência para a apreciação da Comissão.
(209)
A Comissão pôde igualmente verificar, nos termos das convenções que lhe foram comunicadas, que o eventual montante excedentário foi deduzido do montante do auxílio pago no ano seguinte. Por conseguinte, o auxílio não era susceptível de financiar outras actividades comerciais da CELF, contrariamente às alegações da SIDE e de vários terceiros que intervieram no processo.
(210)
De facto, os auxílios eram atribuídos anualmente com base na comunicação de elementos contabilísticos por parte da CELF, incluindo contas de utilização, justificando custos excessivos gerados pelo «Programa encomendas de pequenas dimensões». Por conseguinte, os auxílios não eram susceptíveis de serem utilizados para outros fins que não aqueles para os quais tinham sido atribuídos.
(211)
Nos seus últimos comentários, a SIDE chama a atenção da Comissão para o facto que os elementos contabilísticos comunicados pelas autoridades franceses à Comissão para justificar a existência de custos excessivos, aquando da segunda fase do procedimento, continham certos erros. As autoridades francesas foram contactadas sobre esta questão e apresentaram à Comissão as explicações adequadas.
(212)
A SIDE salientou que as autoridades francesas trocaram as percentagens das encomendas transmitidas por via telemática com as das encomendas enviadas em suporte de papel. A Comissão pôde verificar que a incidência financeira dessa inversão representava um montante de 0,24 euros por livro sobre o custo de uma encomenda de pequenas dimensões. Esta diferença não é susceptível de pôr em causa o mecanismo de compensação apresentado pela França.
(213)
No que diz respeito às variações de volume de negócios que a SIDE pode salientar no âmbito dos primeiros elementos contabilísticos apresentados pela França, a Comissão confirma que as próprias autoridades francesas procederam às rectificações necessárias aquando do início do procedimento, em 1996, e que, consequentemente, as alegações constantes dos últimos comentários da SIDE não são fundamentadas.
(214)
A variação dos outros dados explica-se pelo facto de que, num caso, é feita referência ao produto gerado pela venda exclusiva de livros (2 284 536 FRF), enquanto no outro caso o valor comunicado (2 535 818 FRF) corresponde ao produto gerado pelos livros e produtos anexos (embalagens, seguros e transporte).
(215)
A SIDE achou que podia salientar igualmente certas «distorções» entre a contabilidade geral e contabilidade analítica relativamente aos dados relativos aos salários. As autoridades francesas precisam que estas diferenças se explicam pelo facto que certos impostos não estão incluídos nos encargos sociais constantes do pacote fiscal e são, porém, directamente afectados aos salários. A Comissão pôde verificar a exactidão desta explicação à luz dos documentos contabilísticos que lhe foram transmitidos.
(216)
Por conseguinte, a Comissão considera que as observações adicionais da SIDE sobre a inexactidão dos dados contabilísticos transmitidos pelas autoridades francesas, aquando da abertura do procedimento em 1996, não são susceptíveis de pôr em causa a apreciação da Comissão relativamente à pertinência dos dados contabilísticos, justificando a compensação dos custos excessivos gerados pelas encomendas de pequenas dimensões.
(217)
A Comissão pôde constatar, com base na análise dos documentos apresentados pela autora da denúncia, que a oferta da CELF era muito mais ampla do que a da SIDE (3 000 editores propostos pela CELF e 200 propostos pela SIDE).
(218)
A Comissão tomou nota deste elemento (que não é tomado em conta para o cálculo dos custos excessivos) e observa que a oferta alargada da CELF satisfaz as exigências do Ministério da Cultura que consistiam em assegurar uma divulgação o mais ampla possível de livros em língua francesa. A oferta da SIDE, que precisa, porém, que pode satisfazer todo o tipo de encomendas, não tem em conta, o que parece de facto legítimo, este objectivo cultural.
(219)
As autoridades francesas acrescentam que a CELF foi muitas vezes levada a assumir riscos financeiros. Assim, continuou a assegurar os seus serviços em certos países em dificuldade como a Argélia e mais recentemente a Argentina. Pôde igualmente assegurar prestações em certos países que não beneficiam da garantia COFACE.
(220)
A SIDE assume de facto legitimamente as suas opções comerciais e indica não desejar intervir em zonas difíceis como a África Subsaariana ou ainda em países não abrangidos pela garantia COFACE. Precisa que se trata de decisões que relevam da estratégia de desenvolvimento comercial das empresas e que, por seu lado, procedeu a outras escolhas.
iii) Verificação da Comissão relativamente às transferências de clientela denunciadas pela SIDE
(221)
A Comissão verificou que as alegações da SIDE relativamente às transferências de clientela não se baseavam numa análise das explicações e dos documentos apresentados pela SIDE.
(222)
Por conseguinte, a Comissão solicitou à SIDE que apresentasse provas das transferências de clientela de que teria sido vítima na sequência das reduções vantajosas que «só a CELF» estava em condições de proporcionar graças aos auxílios auferidos. Para este efeito, a SIDE apresentou um documento muito volumoso (60), cujos dados, de certa maneira, não eram inteligíveis para a Comissão, nomeadamente porque nele as referidas transferências não eram de facto visíveis. A Comissão solicitou explicações complementares à SIDE sobre este ponto a qual pôde nomeadamente (61) precisar que um cliente, a «Librairie Française de Milan», teria gradualmente prescindido dos seus serviços a favor da CELF, durante o ano de 1987/1988, tendo a CELF proposto a este cliente maiores descontos.
(223)
Na sua resposta, as autoridades francesas invocaram que o mercado italiano era conhecido pelo seu carácter concorrencial e que, para além da evolução do volume de negócios da CELF com a referida livraria, só tinha sido possível a partir de 1999, isto é, muito depois do período referido pela SIDE.
(224)
A Comissão pôde verificar que os outros exemplos citados pela SIDE já não se afiguravam pertinentes (62). Assim, uma das livrarias citadas pela SIDE, a livraria Grupodis de Madrid, nunca foi um cliente importante da CELF, ou ainda as livrarias japonesas citadas são de facto grandes contas de clientes que não têm nada a ver com o segmento de mercado «encomendas de pequenas dimensões».
(225)
Além disso, a lista dos descontos comunicados pela SIDE não permite afirmar que se trata de descontos inferiores aos propostos pela CELF. De facto, em 28 editores seleccionados pela SIDE para provar as suas afirmações, a Comissão verifica que a SIDE oferece descontos mais elevados em 16 casos contra 12 pela CELF (63). O diferencial é ainda mais importante se forem tomados em conta os cinco pontos suplementares de desconto concedidos pela SIDE para as encomendas de mais de 10 exemplares por título, uma vez que, neste caso, a CELF só oferece melhores descontos a 6 editores contra 22 pela SIDE.
(226)
Por conseguinte, a Comissão considera que a realidade das transferências de clientela da SIDE para a CELF, que teriam como origem descontos mais atractivos propostos pela CELF aos seus clientes, graças aos auxílios que pôde auferir, não foi apurada.
(227)
Como salientado no considerando 69, numa carta de 12 de Agosto de 2002 à Comissão, a SIDE afirma que a CELF aplicaria há pelo menos dois anos condições dissuasoras às «pequenas contas». A SIDE invoca que «esta política mais não faz com que a SIDE aumente igualmente a distorção da concorrência, uma vez que, nestas condições, determinados antigos clientes da CELF que têm “pequenas contas” se voltem agora para a SIDE (…). Porém, para a SIDE, é de facto evidente que os clientes mais interessantes são os que têm um elevado volume de encomendas (…)».
(228)
A Comissão verifica, em primeiro lugar, que as adaptações tarifárias denunciadas (64) se verificaram no período em que os auxílios em causa foram suprimidos e/ou reduzidos muito significativamente, isto é, a partir do momento em que a CELF teve que encontrar soluções alternativas para continuar a tentar satisfazer as encomendas de pequenas dimensões que lhe foram solicitadas.
(229)
A Comissão efectuou uma comparação (65) dos dados das duas empresas e verifica que daí não resulta qualquer elemento susceptível de confirmar os propósitos da SIDE relativos às recentes transferências de clientela que denuncia. De facto, a Comissão não verifica qualquer aumento do número de facturas estabelecidas pela SIDE. Em 1999, o seu número foi de 2 187, e em 2000 de 2 137. Quanto ao número de clientes, a Comissão recorda que não pode efectuar qualquer comparação sobre este aspecto, porque não pôde obter dados por parte da SIDE.
(230)
A Comissão não encontra também elementos susceptíveis de demonstrar que o número de «encomendas de pequenas dimensões» tratado pela SIDE teria aumentado desde que a CELF deixou de receber auxílios. Pelo contrário, os valores comunicados pela SIDE provam que o número médio de livros por factura aumenta passando de 40,31 em 1999, para 49,38 em 2001, quando a transferência de clientela da CELF para a SIDE, a ter-se verificado, deveria traduzir-se numa diminuição do número médio de livros por factura.
(231)
Por último, a Comissão sublinha que o número médio de livros vendidos por rubrica pela SIDE é ainda superior à média dos livros vendidos pela CELF, tendo em conta o conjunto da sua actividade e não apenas as encomendas de pequenas dimensões. Por conseguinte, a supressão dos auxílios não implicou a deslocação dos clientes da CELF para a SIDE.
(232)
Em todo o caso, na análise dos auxílios estatais, apenas as distorções de concorrência causadas por estes auxílios são pertinentes, e não os efeitos da redução e/ou da supressão dos auxílios, considerados negativos pela SIDE.
(233)
Tendo em conta os dados comunicados pela SIDE e pelas autoridades francesas, a Comissão considera que as únicas consequências visíveis da supressão dos auxílios são a diminuição do volume de negócios das encomendas de pequenas dimensões efectuadas pela CELF e a diminuição sensível do número dos seus clientes (-17,34% entre 1999 e 2001), tal como o demonstra o quadro n.o 5 seguinte:
Quadro no 5 - Evolução da actividade de «encomendas de pequenas dimensões e pequenas contas»
Informações fornecidas pelas autoridades francesas
Ano
Volume de negócios encomendas de pequenas dimensões
Evolução
Número de clientes
Evolução
1999
329 204
2 171
2000
301 605
- 8,38%
2 007
-7,55%
2001
275 068
-8,80%
1 659
-17,34%
(234)
A Comissão considera ainda que os comentários da SIDE contradizem as suas próprias afirmações, segundo as quais apenas o número de rubricas apresentadas pelo prestador devia ser tido em consideração, e que o montante global da encomenda é indiferente em termos de rendibilidade. Se assim fosse, a SIDE não teria qualquer razão para considerar que a alegada transferência de clientela da CELF para os seus serviços (que, além disso, não decorre dos dados apresentados) aumenta a distorção da concorrência sofrida pela SIDA (66). Além disso, a Comissão salienta que a SIDE parecia contradizer-se, já que numa nota de 9 de Dezembro de 2002, indica que «…no seu conjunto, o tratamento das encomendas de pequenas dimensões é mais rendível do que o das encomendas importantes».
(235)
O quadro n.o 6, reconstituído pela Comissão a partir dos dados transmitidos pelas autoridades francesas e pela SIDE, demonstra que não existe uma ligação automática entre as subidas e as descidas do volume de negócios da SIDE e os aumentos ou as diminuições das subvenções concedidas.
Quadro n.o 6
Anos de referência
Auxílios concedidos à CELF em euros
Variações VN da SIDE
AUXÍLIO
1990
304 900
-
-
1991
373 500
+
+
1992
422 280
-
+
1993
382 650
+
-
1994
304 900
-
-
1995
304 900
-
=
1996
304 900
-
=
1997
243 920
-
-
1998
182 940
+
-
1999
121 960
-
-
2000
60 980
+
-
2001
38 110
-
-
2002
0
-
0
(236)
Os dados comunicados pela CELF e pela SIDE permitiram à Comissão estabelecer que o nível dos auxílios concedidos à CELF não tinham incidência automática sobre as actividades e resultados da SIDE, único outro comissionista generalista no mercado (67). Por exemplo, durante vários anos, o volume de negócios da SIDE diminuiu embora o auxílio atribuído à CELF diminuísse também.
(237)
Além disso, a Comissão pôde observar que uma consequência visível e significativa da supressão dos auxílios à CELF no mercado tinha sido uma redução do seu volume de negócios de «encomendas de pequenas dimensões» e uma diminuição do número das suas «pequenas contas».
(238)
Referindo-se aos dados comunicados, a Comissão verifica que sem os auxílios, uma parte das encomendas já não parece ser satisfeita actualmente pela CELF, sem que a SIDE beneficie da desafectação verificada.
(239)
A Comissão pôde, além disso, verificar que, relativamente ao período de 1994-2001, as subvenções atribuídas não cobriam a totalidade do défice do «Programa encomendas de pequenas dimensões» e representaram um parte relativamente reduzida do volume de negócios global da CELF: de 3,95% em 1994 e de 0,29% em 200 (68).
(240)
De acordo com os elementos que acabam de ser analisados, afigura-se que os auxílios contestados dizem respeito a uma parte extremamente marginal da actividade da comissão à exportação, que manifestamente não teria sido efectuada sem os auxílios em causa. Igualmente, a Comissão pôde verificar que os auxílios concedidos pela França não eram susceptíveis de compensar excessivamente os custos inerentes à actividade em causa.
(241)
A Comissão recorda igualmente, como referido nos considerandos 132 e seguintes, que a afectação das trocas comerciais e a distorção da concorrência nível comunitário são, no caso em apreço, muito limitadas. Estes elementos devem ser tidos em conta pela Comissão na apreciação da compatibilidade dos auxílios com o n.o 3 do artigo 87.o do Tratado CE, como claramente indicado pelo Tribunal de Primeira Instância no acórdão de 27 de Janeiro de 1998, no processo Ladbroke Racing Ltd c/Comissão (69).
(242)
Por conseguinte, os auxílios atribuídos à CELF no âmbito do «Programa encomendas de pequenas dimensões» não eram susceptíveis de alterar a concorrência e as trocas comerciais em medida contrária ao interesse comum. A intervenção das autoridades francesas era proporcionada ao objectivo prosseguido e permitiu apenas satisfazer uma parte das encomendas que de outro modo não teria sido satisfeita sem qualquer preocupação de rendibilidade por parte da empresa fornecedora do serviço.
B. APLICABILIDADE DAS DISPOSIÇÕES DO N.O 2 DO ARTIGO 86.O DO TRATADO
1. POSIÇÃO DAS AUTORIDADES FRANCESAS
(243)
As autoridades francesas invocam, como o tinham feito em 1988( (70)), que a CELF foi investida de uma missão de serviço público e que, em consequência, as medidas controvertidas devem ser apreciadas à luz das disposições do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado, que estabelece que «as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza do monopólio fiscal ficam submetidas ao disposto no presente Tratado, designadamente às regras de concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada. O desenvolvimento das trocas comerciais não deve ser afectado de maneira que contrarie os interesses da Comunidade».
(244)
A este propósito, as autoridades francesas transmitiram vários textos (71) que seriam susceptíveis de confirmar o carácter de serviço de interesse económico geral da missão atribuída à CELF.
(245)
As autoridades francesas informaram, com base nestes textos, que a Direcção do Livro e da Leitura tinha celebrado, até 2001, convenções anuais com a CELF, que definem os objectivos da colaboração entre o ministério e a CELF, bem como as obrigações respectivas das partes.
(246)
As autoridades francesas transmitiram várias destas convenções. A primeira, de 25 de Abril de 1991, dispõe, no seu artigo 1.o, que «o ministério contribui com o seu apoio para as actividades de agrupamento de encomendas de pequenas dimensões de livros pela CELF, destinadas ao estrangeiro …». Outra convenção, de 23 de Outubro de 1997, menciona, parece que pela primeira vez, que «o ministério contribui com o seu apoio para os encargos operacionais de serviço público da CELF, associados às encomendas de pequenas dimensões». As convenções celebradas em seguida, até 2001, são idênticas, excepto no que diz respeito ao montante dos auxílios concedidos.
2. APRECIAÇÃO DA COMISSÃO
(247)
A Comissão já concluiu na presente decisão que o auxílio concedido à CELF constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado e que é compatível com o mercado comum em aplicação do n.o 3, alínea d), do artigo 87.o do Tratado. Por conseguinte, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (72), a Comissão não é obrigada a apreciar com maior antecedência as actividades subvencionadas da CELF à luz do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado. Esta posição foi confirmada pelo Tribunal de Justiça no seu acórdão de 22 de Junho de 2000 (73), tendo o Tribunal de Justiça concluído que mesmo um auxílio justificado com base no n.o 2 do artigo 86.o do Tratado deve ser notificado à Comissão. Por conseguinte, não é necessário determinar se os auxílios à CELF são igualmente justificados a título do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado.
(248)
A Comissão sublinha que entretanto, no acórdão Altmark (74), de 24 de Julho de 2003, o Tribunal de Justiça precisou em que condições uma subvenção a uma empresa responsável pela gestão de um serviço de interesse económico geral não constitui um auxílio estatal. Ora, a Comissão verifica que neste caso não se encontram reunidas tais condições. Em primeiro lugar, a Comissão considera que a condição prevista no ponto 89 do acórdão Altmark não foi respeitada, uma vez que a base jurídica do auxílio não diz expressamente respeito à CELF. Em segundo lugar, a Comissão considera que o ponto 90 do referido acórdão, que diz respeito à fixação prévia dos parâmetros com base nos quais é calculada a compensação, também não foi observado, embora o auxílio não tenha ultrapassado globalmente o montante necessário para compensar os custos inerentes ao tratamento das encomendas de pequenas dimensões.
VI. CONCLUSÃO
(249)
Com base nos elementos expostos, afigura-se que os auxílios em causa satisfazem o disposto no n.o 3, alínea d), do artigo 87.o do Tratado, na medida em que são proporcionados ao objectivo cultural prosseguido. De facto, a Comissão verificou que os auxílios não eram susceptíveis de alterar as trocas comerciais e a concorrência na Comunidade em medida contrária ao interesse comum,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio concedido à Coopérative d'exportation du livre français (CELF) para o tratamento das encomendas de pequenas dimensões de livros de expressão francesa, concedido pela França entre 1980 e 2001, é um auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado. Tendo em conta que a França não procedeu à notificação deste auxílio à Comissão antes da sua aplicação, o auxílio foi concedido ilegalmente. No entanto, o auxílio é compatível com o mercado comum a título do n.o 3, alínea d), do artigo 87.o do Tratado.
Artigo 2.o
A República Francesa é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, 20 de Abril de 2004.

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