Document ID: 32000D0122

KOMMISSIONENS BESLUT
av den 5 januari 2000
om genomförande av artikel 9 i rådets direktiv 96/67/EG på Düsseldorfs flygplats (Flughafen Düsseldorf GmbH)
[delgivet med nr K(1999) 5067]
(Endast den tyska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2000/122/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,
med beaktande av rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen(1), särskilt artikel 9.5 i detta,
med beaktande av de tyska myndigheternas begäran av den 5 oktober 1999 om godkännande av undantaget och efter samråd med dessa myndigheter,
efter samråd med den rådgivande kommittén, och
av följande skäl:
1. Tillämpningsområde för det undantag som anmälts av Förbundsrepubliken Tysklands regering
1.1 De tyska myndigheternas anmälan
1. Genom en skrivelse som registrerades av kommissionen den 5 oktober 1999, anmälde de tyska myndigheterna en begäran om godkännande av ett beslut av Förbundsrepubliken Tysklands regering, daterat den 30 september 1999, genom vilket Düsseldorfs flygplats (Flughafen Düsseldorf GmbH) beviljas ett undantag med följande innebörd:
- Egenhantering förbjuds och
- monopol reserveras för Düsseldorfs flygplats (Flughafen Düsseldorf GmbH) när det gäller erbjudande av tjänsterna till tredje part,
när det gäller de tjänstekategorier som anges i bilagan till direktivet under punkt 4.1 (fysisk frakthantering mellan terminalen och flygplanet vid avgång, ankomst och transit), punkt 5.4 (lastning och avlastning av flygplanet samt transport av passagerare och bagage mellan terminalen och flygplanet) samt punkterna 5.5 och 5.6.
Detta undantag beviljas, på grundval av artikel 9.1 b och 9.1 d i direktivet, från och med den 1 januari 2000 till och med den 31 december 2001. Undantaget är en följd av kommissionens beslut av den 14 januari 1998(2) om ett undantag som beviljades av myndigheterna i Förbundsrepubliken Tyskland den 9 oktober 1997.
2. I enlighet med artikel 9.3 i direktivet offentliggjorde kommissionen en sammanfattning av denna anmälan i Europeiska gemenskapernas officiella tidning(3) och anmodade berörda parter att inkomma med synpunkter.
3. I enlighet med bestämmelserna i artikel 9.5 i direktivet samrådde kommissionen den 24 november 1999 med den tyska regeringen beträffande utkastet till sitt beslut och de tyska myndigheterna meddelade sina synpunkter i en skrivelse av den 29 november 1999.
Grund för undantaget
4. De allmänna reglerna för tillträde till marknaden för marktjänster fastställs i artiklarna 6 och 7 i direktivet. Där framgår tydligt att principen om största möjliga öppenhet skall gälla för de flesta typer av marktjänster. För en flygplats med en sådan trafikvolym som Düsseldorf föreskrivs i direktivet att egenhantering skall tillåtas från och med den 1 januari 1998 och att marknaden för tjänster till tredje man skall öppnas från och med den 1 januari 1999. Eftersom flygplatser har en mycket speciell situation och har speciella uppgifter, som bl.a. präglas av säkerhetsproblem men också av utrymmes- och kapacitetsproblem som kan uppstå i vissa delar av de flesta flygplatser, föreskrivs i direktivet inget fullständigt öppnande av marknaden, utan en miniminivå, både vad beträffar egenhantering och tjänster till tredje man för fyra kategorier av tjänster som utförs på rampområdet vilket är en mycket känslig del av flygplatsen. Dessa kategorier omfattar ramptjänster, bagagehantering, påfyllning av bränsle samt viss gods- och posthantering.
5. I artikel 9 i rådets direktiv 96/67/EG tas även hänsyn till det faktum att allvarliga utrymmes- och kapacitetsbegränsningar i vissa mycket speciella fall kan förhindra att marknaden öppnas i föreskriven omfattning. Tillfälliga undantag kan då beviljas för att ge flygplatsen tid att komma till rätta med dessa begränsningar. Sådana undantag får endast beviljas i exceptionella fall och syftet är inte att generellt ge flygplatser en extra anpassningsperiod utöver den som föreskrivs i artikel 1 i direktivet.
6. Ett undantag kan endast beviljas på grundval av specifika utrymmes- och kapacitetsbegränsningar. Det är också detta skäl som åberopades av de tyska myndigheterna när de den 9 oktober 1997 beviljade ett första undantag, som blev föremål för kommissionens beslut av den 14 januari 1998(4) genom vilket undantaget bekräftades samtidigt som det begränsades till en period som måste avslutas den 1 januari 2000.
Det är även på denna grundval samt på grundval av artikel 9.6 i direktivet som de tyska myndigheterna har beviljat undantaget som är föremål för detta beslut i enlighet med punkt 3 i den tyska förordningen "Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften"(5) genom vilken direktiv 96/67/EG införlivas i den nationella lagstiftningen.
1.2 Situationen för marktjänster vid Düsseldorfs flygplats
7. Med hänvisning till undantaget av den 17 april 1998 som de tyska myndigheterna beviljade efter kommissionens beslut av den 14 januari 1998, åtnjuter de aktiviteter som räknas upp i det undantag som är föremål för detta beslut redan ett undantag som gör det möjligt för flygplatsen att förbjuda egenhantering och att förbehålla flygplatsen rätten att utföra godshanteringsaktiviteter, transport av bagage och passagerare mellan flygplanet och flygterminalen (punkt 5.4), tjänster i samband med start av flygplanet (punkt 5.5) och förflyttning av flygplanet (punkt 5.6). Det undantag som detta beslut hänvisar till förlänger således det undantag som är beviljat för dessa tjänster.
8. Det undantag som genom de tyska myndigheternas beslut av den 17 april 1998 hittills har begränsat rengöring av flygplan (punkt 6.1), luftkonditionering och verksamhet som är förknippad med borttagning av snö (punkt 6.2), samt inredning av kabinen (punkt 6.3), till endast två användare och två tjänsteleverantörer är inte föremål för någon ny begäran om undantag och dessa tjänster kommer således att vara öppna för konkurrens från den 1 januari 2000.
2. Begränsningar som åberopas av de tyska myndigheterna
9. Det undantag som de tyska myndigheterna har beviljat grundas på de utrymmes- och kapacitetsproblem som har orsakats av branden i terminalen den 11 april 1996, av de ökade behov som öppnandet av marknaden för flera aktörer har medfört samt av de problem som har uppstått under genomförandet av den planerade återuppbyggnads- och omstruktureringsplanen.
10. Undantaget stöds på de argument som har lagts fram i den akt som har inrättats av Düsseldorfs flygplats:
- Nachtrag zum Maßnahmenplan des Antrages auf Verlängerung der Freistellung der Flughafen Düsseldorf GmbH, september 1999
- Antrag auf Verlängerung der Freistellung der Flughafen Düsseldorf GmbH, juli 1999
- Dokumentation des Maßnahmenplans, oktober 1998 och april 1999
- Den undersökning som genomförts av Netherlands Airport Consultant BV "Consequences of liberalizing groundhandling to permit several service providers" juli 1997
11. Det är inte nödvändigt att upprepa vad som redan har refererats i kommissionens beslut av den 14 januari 1998(6) att de uppgifter som tyder på utrymmesproblem enbart beror på branden 1996 och att inget strukturellt problem anförs för att berättiga det nuvarande läget och det undantag som är ett resultat av detta.
2.1 Följderna av branden den 11 april 1996
12. Branden har förstört den centrala byggnaden i terminalen och gjort de tre passagerarbryggorna (A, B och C) oanvändbara. Det är inte möjligt att passera den centrala byggnaden vilket har fått följande konsekvenser:
- Flera uppställningsplatser med brygganslutning och särskilt alla de vid passagerarbrygga B används endast som uppställningsplatser utan brygganslutning, vilket medför en betydande ökning av passagerartransporten med buss på rampen.
- Under en första tid koncentreras alla ankomster till passagerarbrygga C, vilken är den enda passagerarbrygga som har ett system för bagagemottagning.
- För att ombesörja passagerarembarkeringen har man provisoriskt installerat moduler (D och E) i flygplatsens östra och västra delar. Dessa moduler tar dessutom upp plats och ger upphov till ganska långa busstransporter.
- Tre uppställningsplatser (50, 51 och 60) har stängts helt och hållet för att möjliggöra återuppbyggnaden av passagerarbrygga B och förvara utrustning som används för dessa arbeten.
13. Det var emellertid möjligt att öppna passagerarbrygga C samt den angränsande delen av den centrala byggnaden i november 1996, och därigenom återigen aktivera bagagemottagningssystemet vid ankomster. Ytterligare tre transportband för bagage installerades här på bekostnad av utrymmet för förvaring av utrustning på rampen.
14. Enligt den akt som har lagts fram av de tyska myndigheterna vid tiden för det första undantaget, skulle passagerarbrygga A ha öppnats under våren 1998, med ett fullständigt nyöppnande av 7 till 8 uppställningsplatser, och därigenom skulle passagerare som ankom till denna passagerarbrygga inte längre behöva bege sig till passagerarbrygga C för att få sitt bagage och dessutom skulle behovet av busstransporter för passagerare minska. Samtidigt skulle det bli en betydlig minskning av den mängd utrustning som används för embarkering av de passagerare som använder passagerarbrygga A, vilket skulle göra det möjligt att lindra trafikstockningsproblem på rampen och frigöra plats för parkering av ny marktjänstutrustning.
15. Arbetena för passagerarbrygga B planeras däremot att bli färdiga i juni 2001. Dessa arbeten är mycket omfattande och berör huvuddelen av flygplatsen. Man var tvungen att helt och hållet riva passagerarbrygga B liksom en mycket stor del av den angränsande terminalen. Denna passagerarbrygga samt den centrala delen av terminalen kommer helt och hållet att göras om med en utbyggnad av terminalen och en utvidgning av passagerarbryggan på hela dess längd samt en tillbyggnad av en extra våning så att flygplatsen anpassas för att kunna ta emot passagerarströmmar som kommer både från Schengen-området och utanför Schengen-området. Trots att branden ägde rum 1996 har den tid som har varit nödvändig för försäkringsexperternas arbete, för att genomföra projektstudier och för rivningsarbeten lett till att situationen tre år senare fortfarande är mycket provisorisk med stora svårigheter både för passagerarnas tillträde till avgångshallarna och för trafiken av marktjänstfordon på rampen. Användandet av ett antal uppställningsplatser som avlägsna uppställningsplatser tvingar flygplatsen till ett stort antal busstransporter. Dessutom har det blivit nödvändigt med extra utrustning för transport av bagage med konsekvenser för trafik och parkering. Ökningen av mängden utrustning och nödvändigheten för dessa att varje gång dirigeras runt arbetsområdet innebär problem för trafiken runtomkring terminalen. I denna del av flygplatsen används dessutom allt utrymme, särskilt i de två tillfälliga avgångsmodulerna (D och E).
16. I den allmänna omstruktureringsplan som de tyska myndigheterna lade fram under tiden för det första undantaget 1998 fastställdes att infrastrukturen skall vara igång 2002, men genom planen möjliggjordes ändå ett öppnande av marknaden för marktjänster i början av 2001. Genom kommissionens beslut av den 14 januari 1998 tvingades flygplatsen att öppna marknaden tidigare än planerat från den 1 januari 2000 bl.a. på grund av det utrymme som gradvis skulle ha frilagts genom öppnandet av passagerarbryggorna A och C, fortskridandet av arbetet med passagerarbrygga B och den nya västliga rampen.
17. Enligt de tyska myndigheterna är det inte längre möjligt att öppna marknaden inom den tilldelade tidsfristen p.g.a. de problem som har uppkommit vad gäller tidtabellen för de olika arbetena.
2.2 Svårigheterna under återuppbyggnaden
2.2.1 Passagerarbrygga A
18. Enligt den rapport som de tyska myndigheterna lade fram, trots att en stor del av passagerarbrygga A blev driftsklar under april 1998 i överensstämmelse med återuppbyggnadsplanen, kunde rivningen av det provisoriska avgångsområdet inte påbörjas förrän passagerarbrygga A hade börjat fungera så att, när utrymmet gradvis började friläggas, arbetet på rampnivån för denna passagerarbrygga samt de angränsande gångbroarna kunde färdigställas.
19. För att passagerarna skall kunna nå flygplatsterminalen genom att passera passagerarbrygga A utan att längre behöva passera terminal C och eftersom arbetets fortskridande innebar att rullbanden 9-12 flyttades blev det nödvändigt att skapa en ankomstfacilitet vid passagerarbrygga A. Dessa åtgärder har bl.a. vidtagits på enträgen begäran av flygbolaget Lufthansa och dess samarbetsföretag, vilka är de huvudsakliga användarna av denna passagerarbrygga, för att förbättra villkoren för dess passagerare.
20. För att inreda den östra delen av passagerarbrygga A har det varit nödvändigt att bygga om uppställningsplats 80 till ett bagageinsamlingsområde och att uppföra en bagagehämtningshall för passagerarna. Ankomsthallen kopplades ihop med resten av flygplatsen genom en tunnel för passagerarna vid gate 37 (hallarna 5/6).
21. Uppförandet av dessa extra faciliteter på rampen har medfört en försämring för trafiken i detta område, huvudsakligen vad gäller transporten av bagage i takt med att trafikvolymen som orsakas av öppnandet av dessa uppställningsplatser ökar.
22. Enligt de tyska myndigheterna har denna oplanerade omorganisation av passagerarbrygga A, vilken har begärts av transportföretagen, inte gjort det möjligt att förbättra situationen i enlighet med vad som planerats i kommissionens första beslut. Yttre omständigheter och driftskrav har orsakat en minskning av utrymmet för parkering av utrustningen med 500 m2. Denna minskning åtföljdes dessutom av stängningen av uppställningsplats 80 och av en begränsning vad gäller det angränsande utrymmet.
2.2.2 Passagerarbrygga B
23. De arbetsplaner som lades fram vid tidpunkten för första undantaget och som hänför sig till uppförandet av passagerarbrygga B och den angränsande delen av den centrala terminalen, överensstämmer inte längre med det aktuella läget. I utkasten planerades det för ett begränsat byggnadsområde så att ytan för parkering av marktjänstutrustning skulle bli så stor som möjligt.
24. Planerna för åtgärder som syftar till att överkomma begränsningarna avseende marktjänster ingår i det betydligt större återuppbyggnads- och utvidgningsprojektet "Airport 2000 Plus". I takt med att arbetet fortskrider visade det sig nödvändigt för flygplatsmyndigheterna att ta itu med en återanpassning för att klara passagerarnas servicebehov. Detta tar sig uttryck i en ombyggnad av passagerarbrygga B vilket bland annat har fått till följd att det har uppstått ytterligare brist på utrymme för parkering av utrustningen under resten av den tid som detta arbete pågår. För denna passagerarbrygga beräknas denna brist vara 3000 m2. Omstruktureringen gör det dessutom omöjligt att nyöppna vägförbindelsen under denna passagerarbrygga vilket är nödvändigt för en bättre trafikering på rampen under den fastställda tidsramen.
25. Enligt de tyska myndigheterna motiveras det nya undantaget för en tidsperiod som sträcker sig fram till den 31 december 2001 av det utvidgade arbetet på passagerarbrygga B som inte kommer att kunna avslutas förrän i juli 2001. Passagerarbrygga B kommer således inte att vara helt driftsklar förrän i slutet av hösten 2001.
2.2.3 Den nya västra rampen
26. Projektet "Airport 2000 Plus" omfattar dessutom en utvidgning av rampen som skulle göra det möjligt att utveckla nya uppställningsplatser för flygplan samt att parkera marktjänstutrustning. Den huvudsakliga utvidgningen bestod i att skapa en ny ramp på den västra delen som till hälften skulle användas för att skapa nya uppställningsplatser för flygplan och till hälften användas för tillfällig förvaring av marktjänstutrustning på över 14000 m2. I åtgärdsplanen som lades fram vid den tidpunkten angavs emellertid dessa arbeten enbart som komplement till andra arbeten som syftade till att överkomma de fastställda begränsningarna eftersom arbetet, enligt den framlagda akten, inte skulle kunna avslutas förrän i slutet av år 2000, dvs. efter den undantagsperiod som kommissionen beviljade i sitt beslut av den 14 januari 1998.
27. Byggandet av detta nya område har emellertid försenats både p.g.a. tekniska problem avseende den nödvändiga dräneringen av området och p.g.a. administrativa komplikationer vad gäller det tillstånd som utfärdats av det ministerium som är ansvarigt för vattenskydd. Enligt den akt som de tyska myndigheterna har lagt fram, kommer dessa förseningar att omöjliggöra att infrastrukturen tas i drift förrän tidigast 2001.
28. Undantaget grundas på det faktum att det i stort sett är omöjligt att hitta ytterligare utrymme för flygplatsen p.g.a. de anpassningar som har blivit nödvändiga både genom de ytterligare infrastrukturer för passagerarbrygga A som inrättats för att, på användarnas begäran, förbättra villkoren för passagerarna samt p.g.a. omstruktureringen av passagerarbrygga B.
29. Jämfört med de ursprungliga beräkningarna, har bristen på utrymme för alla tre passagerarbryggor ökat till mer än 3500 m2. Å andra sidan har man vunnit ungefär 1600 m2 genom omstruktureringar på rampen vid administrationsbyggnaderna och 2000 m2 på västrampen (fraktdelen) vid avisningsområdet och 300 m2 på östra delen av rampen. På hela flygplatsen har man endast vunnit 350 m2 jämfört med situationen vid början av 1998(7) vilket inte räcker för att öppna marknaden i den omfattning som planerats.
3. De berörda parternas iakttagelser
30. Efter kommissionens offentliggörande av ett utdrag ur de tyska myndigheternas anmälan och i överensstämmelse med bestämmelserna i artikel 9.3 i direktivet har de berörda parterna uppmanats att komma med synpunkter.
Ett transportföretag ansåg att de siffror som anges i flygplatsens undantagsakt inte bevisar nödvändigheten av att ändra åtgärdsplanen eller bristen på utrymme. Det förvånades över att flygplatsen inte hade rapporterat en brist på kontorsutrymme och ansågs för övrigt att ytterligare plats skulle ha kunnat frigöras bl.a. genom användandet av ytor som hade frilagts och det ansåg att man skulle kunna hitta ytterligare plats genom att använda sig av utrymmena i de gamla armébarackerna och det område som hade frigjorts av en minskning av flygplatsens egna utrustningsbehov efter ankomsten av en andra tjänsteleverantör. Enligt samma användare kommer det inte vara möjligt att tillhandahålla mycket plats för den nya tjänsteleverantören som därför endast kommer att kunna använda en begränsad mängd specialiserad utrustning för vissa typer av flygplan, vilket kommer att begränsa dennes marknadsföringsmöjligheter. Användaren föreslår att viss utrustning delas eller att nykomlingen köper den befintliga utrustningen. Slutligen anser han att en marknadsandel på 40 %, såsom föreslås i NACO-studien vid tiden för kommissionens första beslut, är alldeles för optimistiskt och att ett scenarium baserat på en marknadsandel på endast 1 % för den andra tjänsteleverantören är troligt.
4. Bedömning av undantaget mot bakgrund av bestämmelserna i direktiv 96/67/EG
4.1 Gällande regler för marktjänster
4.1.1 Möjligheter att begränsa tillträdet till marknaden
31. I rådets direktiv 96/67/EG föreskrivs ett differentierat öppnande av marknaden, utgående dels från hur marktjänsterna tillhandahålls (egenhantering eller tjänster till tredje man), och dels från flygplatsens trafikvolym.
32. De allmänna reglerna om egenhantering vad gäller de marktjänstkategorier som avses i de tyska myndigheternas anmälan fastställs i artikel 6.2 och artikel 7.2 i direktivet. Dessa regler har införts i bestämmelserna i paragraf 3.2 i den tyska förordning genom vilken direktivet införlivas. I enlighet med bestämmelserna i direktivet får medlemsstaterna begränsa utövandet av egenhantering till två användare, vilka skall väljas enligt relevanta, objektiva, genomblickbara och icke-diskriminerande kriterier. Likaså kan antalet tjänsteleverantörer som har hand om tredje part begränsas till två: valet av tjänsteleverantörer bör i så fall göras genom anbudsinfordran. Därför skall Düsseldorfs flygplats, genom tillämpning av bilaga 5 till "Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlichter Vorschriften"(8) av den 10 december 1997 genom vilken direktivet införlivas i den tyska lagstiftningen, öppna marknaden för tjänster till tredje man för en andra tjänsteleverantör samt tillåta att två användare utövar egenhantering för sådan verksamhet där antalet tjänsteleverantörer eller användare kan begränsas genom tillämpning av artikel 6.2 och artikel 7.2 i direktivet.
33. När det på grund av specifika utrymmes- eller kapacitetsbegränsningar, särskilt sådana som beror på trängsel eller på ytornas nyttjandegrad, inte är möjligt att öppna marknaden för egenhantering och tjänster till tredje man i den omfattning som föreskrivs i direktivet, får den berörda medlemsstaten med stöd av artikel 9.1 b och d begränsa rätten att tillhandahålla tjänster till tredje man till en aktör samt förbjuda egenhantering eller begränsa den till en enda användare.
34. Enligt villkoren i artikel 9.6 i direktivet, är tiden för de undantag som beviljas begränsad och varje nytt undantag skall prövas i enlighet med ett nytt förfarande. De undantag som beviljas inom ramen för artikel 9.1 d får emellertid inte överstiga tre år. Undantag som är beviljade inom ramen för artikel 9.1 b och som syftar till att reservera tjänster till tredje part åt en enda tjänsteleverantör får inte överstiga två år och får endast förlängas en enda gång för en period på högst två år. De tyska myndigheterna har beviljat undantaget i överensstämmelse med detta.
I artikel 9.2 föreskrivs emellertid att det i varje beslut om undantag skall
- anges för vilken eller vilka tjänstetyper som undantag beviljas samt vilka specifika utrymmes- och kapacitetsbegränsningar som berättigar till undantag,
- bifogas en plan över åtgärder som syftar till att komma till rätta med dessa begränsningar.
Enligt artikel 9.2 skall ett undantag dessutom inte
- otillbörligen inverka menligt på syftet med direktivet,
- snedvrida konkurrensen,
- vara av större omfattning än nödvändigt.
35. Det främsta syftet med direktivet är att liberalisera marktjänsterna, vilket kommissionen påpekade, bland annat i sina beslut av den 14 januari 1998 om flygplatserna i Frankfurt och Düsseldorf(9). Begränsningar som åläggs tredje part innebär en inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster. I likhet med statliga åtgärder genom vilka friheten att tillhandahålla tjänster begränsas(10), måste sådana åtgärder som kan leda till att tjänsteleverantörerna utesluts eller förbjuds att utöva sin verksamhet eller, som i detta fall, åtgärder som hindrar användare som önskar utöva egenhantering, oavsett om den utan åtskillnad gäller såväl nationella tjänsteleverantörer som leverantörer från andra medlemsstater, motiveras av ett överskuggande allmänt intresse och inte av ekonomiska överväganden. Åtgärderna skall dessutom vara rimliga i förhållande till den målsättning som eftersträvas.
4.1.2 Förfarandet
36. De tyska myndigheterna har förbundit sig att invänta kommissionens godkännande innan de låter beslutet om undantag träda i kraft.
37. Kommissionens prövning bör, såsom påpekas i dess två beslut om flygplatserna i Frankfurt och Düsseldorf(11), omfatta följande tre punkter:
- Förekomsten och omfattningen av utrymmes- och kapacitetsbegränsningar som motiverar undantaget och gör det omöjligt att öppna marknaden i den omfattning som föreskrivs i direktivet.
- En lämplig åtgärdsplan för att komma till rätta med dessa begränsningar. Denna plan skall vara trovärdig och får inte innehålla några villkor för genomförandet. Den skall också innehålla en tidsplan för genomförandet av dessa åtgärder.
- Överensstämmelse med de principer som anges i artikel 9.2 i direktivet i fråga om direktivets syfte, kravet på att konkurrensen inte får snedvridas samt åtgärdens räckvidd.
38. Syftet med ett beviljat undantag är inte att generellt ge flygplatsen en extra anpassningsperiod utöver den som föreskrivs i artikel 1 i direktivet. Undantaget skall göra det möjligt för flygplatsen att lösa de särskilda problem som kan uppstå när marknaden öppnas. Varje undantag måste därför prövas mot bakgrund av de specifika begränsningar som åberopas som stöd för påståendet att det inte skulle vara möjligt att öppna marknaden inom föreskriven tid. Enligt EG-domstolens rättspraxis skall varje undantag tolkas strikt och undantagets räckvidd skall bestämmas med hänsyn till det eftersträvade syftet.
39. Det aktuella undantaget måste prövas mot bakgrund av vad som sagts ovan.
40. I enlighet med bestämmelserna i artikel 9.4 i direktivet har kommissionen ingående granskat de åberopade utrymmes- och kapacitetsbegränsningarna, det fattade beslutets rimlighet med hänsyn till dessa begränsningar och de åtgärder som föreslagits för att komma till rätta med begränsningarna. I sin undersökning har kommissionen bland annat fått stöd av de studier som lagts fram av de tyska myndighetern, av sitt besök vid Düsseldorfs flygplats den 20 oktober 1999 och av den tekniska studie som kommissionen låtit företaget Aerotec genomföra. Slutligen har kommissionen tagit hänsyn till de kommentarer som flygplatsen och den tyska regeringen gav angående kommissionens analys och särskilt angående de utrymmesbegränsningar som berodde på förseningar i omstruktureringen av terminalen p.g.a. de förändringar som var tvungna att göras i arbetsplanen.
4.2 Undersökning av de begränsningar som angetts av de tyska myndigheterna
4.2.1 Bakgrund
41. Som redan nämnts är det inte nödvändigt att än en gång ta upp frånvaron av strukturella utrymmesproblem vid Düsseldorfs flygplats och omöjligheten av att öppna marknaden i den grad som krävs i direktivet, vilket enligt de tyska myndigheterna helt och hållet beror på de problem som uppstod genom branden i april 1996.
42. I sitt beslut av den 14 januari 1998 bekräftade kommissionen att det vid den tidpunkten fanns en utrymmesbrist i flygplatsen som motiverade beviljandet av ett undantag för de begärda tjänsterna.
43. Till skillnad från det tidigare undantaget som var föremål för kommissionens beslut av den 14 januari, gäller detta undantaget inte längre de kategorier av tjänster som anges under punkt 6 i bilagan till direktivet avseende inre och yttre rengöring av flygplanen samt borttagning av snö och is. Möjligheten för flygplatsmyndigheterna att idag använda sig av en del gamla baracker från brittiska armén längs med flygplatsen samt skapandet av ett avisningsområde på den östra delen av rampen gör det möjligt för myndigheterna att respektera villkoren i direktivet genom att liberalisera marknaden för dessa tjänster. Beslutet att öppna dessa aktiviteter för konkurrens - snarare än de som avses i det nuvarande undantaget - motiveras av det nya avisningsområdet, av den begränsade ytan av det område som frilagts samt av att den utrustning som används för dessa aktiviteter lätt låter sig förflyttas. De gamla militärbarackerna är belägna utanför gränsen för flygplatsen och fordonen måste korsa en kraftigt trafikerad väg, vilket inte är möjligt för den tunga och långsamma utrustning som användas för ramptjänster som t.ex. dragfordon för att flytta flygplanen.
44. Kommissionens undersökning inom ramen för detta undantag bör således begränsas till förändringar avseende utrymme och kapacitet som har ägt rum sedan kommissionens beslut av den 14 januari 1998 och till de tyska myndigheternas motivering om att det är omöjligt för Düsseldorfs flygplats att helt och hållet förverkliga den föreskrivna planen och de villkor som föreskrivs genom detta beslut.
4.2.2 Följderna av de förändringar som har uppstått genom återuppbyggnaden av flygplatsen
45. Såsom redan nämnts beror de redan åberopade problemen på branden i april 1996 och det pågående arbetet - även om det är en del av ett betydligt större projekt för utvidgning av infrastrukturen - är en direkt följd av denna brand. Därför består arbetet inte av en utvidgning av flygplatsen genom att ny infrastruktur läggs till eller terminalen renoveras utan arbetet syftar huvudsakligen till att nästan helt och hållet återuppbygga en byggnad som hade förstörts. Detta för med sig mycket specifika begränsningar, bl.a. beroende på det faktum att det är nödvändigt att
- först riva byggnader - och följaktligen också evakuera den största delen av den befintliga infrastrukturen innan återuppbyggnaden påbörjas (bland annat avseende passagerarbrygga B och den angränsande centrala delen av terminalbyggnaden),
- genomföra arbetena etappvis (passagerarbrygga B och den del av terminalen som hör samman med den innan rivningen av den centrala delen av terminalen påbörjas) och att kombinera rivnings- och uppbyggnadsarbeten på samma byggarbetsplats,
- utföra dessa arbeten i den centrala delen av flygplatsen som måste fortsätta att fungera.
46. Allt detta arbete kräver mycket avancerad logistik och de problem som uppstår vid en del av arbetet eller i terminalen kan få konsekvenser för hela programmet. Efter kommissionens besök den 20 oktober 1999 i samband med detta undantag är det uppenbart att hela driften av flygplatsen påverkas av dessa arbeten och att allt det utrymme som har frilagts genom arbetena på rampen har tagits i användning genom uppförandet av tillfälliga byggnader som syftar till att tillhandahålla bastjänster för användarna och deras passagerare. Förutom avgångsmodulerna D och E har byggnader som underlättar för ankomsten av passagerare och deras bagage tillkommit, bland annat vid punkt A, på begäran av transportföretagen. Transporten av bagage ombesörjs till stor del av fordon med integrerade rullband som lossar av bagaget direkt på bagagetransportbanden längs med terminalbyggnaden. Dessa fordon är tunga och skrymmande men minskar trafikstockningen på landningsbanorna och lossningsområdena som orsakas av konventionella vagnar.
47. Utrymmeskraven för marktjänster måste granskas i detalj för var och en av passagerarbryggorna och de delar av terminalen som påverkas av arbetena samt för den västra delen av rampen.
Passagerarbrygga A
48. I den akt som de tyska myndigheterna lade fram vid undersökningen av det första undantaget föreskrevs att denna passagerarbrygga skulle tas i bruk under våren 1998. Minskningen av aktiviteter på rampen i detta område skulle också göra det möjligt att frilägga utrymme för att förvara marktjänstutrustning. Genom den nya möjligheten för passagerare att stiga av vid passagerarbrygga A blev det, p.g.a. det starka trycket från företag som var verksamma vid denna passagerarbrygga, nödvändigt att tillhandahålla en ankomstbyggnad på denna plats. Kommissionen erkände att en sådan åtgärd inte bara svarar mot ett driftsbehov för att underlätta ankomsten för passagerarna utan att den också bidrar till att minska trafikstockningarna på rampen genom att den gör det möjligt att upphöra med busstransporterna till passagerarbrygga C som har varit nödvändiga sedan branden.
49. Detta arrangemang har ändå nödvändiggjort uppförandet av en ankomstbyggnad vilket i sin tur ledde till stängningen av den närmaste uppställningsplatsen (uppställningsplats 80). Dessutom har ankomsten av passagerare vid den nya byggnaden vid passagerarbrygga A också medfört att deras bagage kommer till samma plats och inte längre till passagerarbrygga C, och därmed ersätts busstrafiken med passagerare på rampen av trafiken med bagage på detta område. Vid kommissionens besök kunde man konstatera att det tillgängliga utrymmet användes fullt ut och särskilt vid den gamla uppställningsplatsen 80.
50. Minskningen av antalet bussrörelser som är en följd av det direkta tillträdet till passagerarbrygga A har således till stor del kompenserats av ankomsten av bagage till den nya anläggningen. Dessutom tillkommer stängningen av uppställningsplats 80 samt en minskning av det angränsande utrymmet vid det närliggande området. Läget i detta område av flygplatsen har således försämrats.
Passagerarbrygga B
51. Omstruktureringen av passagerarbryggan till följd av beslutet om att anpassa projektet "Airport 2000 Plus" till användarnas och passagerarnas förändrade krav och för att underlätta för passagerarna att ta sig fram har bl.a. tagit sig uttryck i en utvidgning av passagerarbryggan och således av byggnadsplatsen. Kommissionens utvärdering visar följande:
- Det aktuella byggnadsläget gör det omöjligt att ens delvis ersätta det område som för närvarande upptas av byggnadsplatsen med utrymme för parkering av marktjänstutrustning till den 1 januari 2000 - vilket är det datum när det nuvarande undantaget går ut - såsom föreskrivs i beslutet av den 14 januari 1998. Passagerarbyggnaden befinner sig bara i början av sin återuppbyggnadsfas och trafikknutpunkten kommer inte att kunna öppnas för trafik förrän om flera månader.
- Gränserna för arbetsplatsen har krympts till ett minimum vilket gör det möjligt att garantera säkerhetsvillkoren. Förutom den väg som används för byggarbetsplatsens fordon, tillåter utrymmet endast att en mycket begränsad mängd byggnadsmaterial förvaras.
- Flygplanen skiljs endast från byggarbetsplatsområdet genom förbindelsevägen för marktjänstutrustningen och det finns inte utrymme för ytterligare parkering på den platsen.
52. Dessa nya uppgifter visar tydligt att det inte är möjligt att skapa mer utrymme vid platsen för passagerarbrygga B åtminstone inte förrän efter arbetena är slutförda, dvs. i början av sommaren 2001 och då arbetet börjar med att färdigställa insidan av passagerarbryggan som planeras att tas i bruk under hösten 2001.
53. Färdigställandet av byggnadsarbetet runt passagerarbrygga B kommer att följas av uppförandet av landgångar på landningsbanan, vilket i hög grad kommer att begränsa möjligheten att flytta och förvara utrustning på denna plats under en tidsperiod som beräknas till fem månader.
54. Vid passagerarbrygga B verkar det således omöjligt att frigöra ytterligare utrymme utöver de 7500 m2 som redan har blivit tillgängliga.
Rampen
55. Utvidgningen av rampen var en del av den åtgärdsplan som lades fram vid tidpunkten för det första undantaget.
56. Rampen skulle till en början utvidgas österut under 1999 och huvudmålet var att skapa ett avisningsområde. Den nya yta på nästan 4000 m2 som har frilagts kan endast användas till parkering av marktjänstutrustning utanför avisningsperioderna. Endast ett par hundra kvadratmeter kan användas året om. Såsom tidigare nämnts har skapandet av ett avisningsområde och övertagandet av vissa gamla baracker från brittiska armén möjliggjort för flygplatsmyndigheterna att öppna verksamhet som avser städning och avisning av flygplan för konkurrens. Valet av denna verksamhet, som behandlas i punkt 6 i bilagan till direktivet, motiveras både av skapandet av ett avisningsområde och av den begränsade yta som har frilagts samt av de berörda fordonens rörlighet, med tanke på att dessa skall vara parkerade utanför området och korsa en kraftigt trafikerad väg.
57. I den åtgärdsplan som lades fram vid det första undantaget föreskrevs också - men först för den andra fasen - att en ny ramp skulle anläggas i det västra området. Hälften av den nya rampen (som skall ha en betydande storlek) skall användas för de nya uppställningsplatserna för flygen och den andra hälften kan användas för uppläggning av marktjänstutrustning (på över 14000 m2).
Även om tillståndet för att bygga denna nya ramp inte är ett problem i sig kräver omfattningen av de berörda arbetena att det görs en viktig ändring av hela dräneringssystemet på hela den västra delen av flygplatsen. Detta kommer inte bara att innebära en försening av byggnadsarbetet utan också att det blir nödvändigt att erhålla ett tillstånd från de myndigheter som ansvarar för vattenskyddet vilket i sin tur kräver miljökonsekvensbedömning på förhand. Dessa prov och all den dokumentation som måste tillhandahållas gör det osannolikt att ett tillstånd skulle kunna erhållas före våren år 2000.
4.3 Åtgärdsplanen
58. I enlighet med bestämmelserna i artikel 9.2 i direktivet innehåller den akt som lades fram av de tyska myndigheterna en åtgärdsplan som syftar till att överkomma de anförda begränsningarna.
59. Byggandet av en ny ramp på den västra delen - som ursprungligen hade planerats till slutet av året - möjliggjorde att över 14000 m2 tillhandahölls för parkering av marktjänstutrustning. Problemen med dräneringen gör emellertid att tidsplanen avseende arbetena på rampen forfarande är osäker.
Åtgärdsplanen som syftar till att överkomma de anförda begränsningarna måste vara trovärdig och säker och omfatta en tidsplan. Kommissionen kan inte betrakta en plan vars genomförande inom den fastställda tiden är osäker som en åtgärdsplan i enlighet med artikel 9 i direktivet.
60. De tyska myndigheterna lägger emellertid fram andra åtgärder som syftar till att överkomma svårigheter. Dessa hänger ihop med genomförandet av arbetena vid passagerarbrygga B och den centrala delen av terminalen. Åtagandet för det konsortium som ansvarar för styrningen av byggarbetena att slutföra arbetena till hösten 2001 är en förutsättning för friläggningen av de nödvändiga utrymmena för framtida marktjänstutrustning. Detta åtagande är orubbligt och förenat med höga förseningsavgifter. Byggarbetsplatsen är för närvarande i gång dygnet runt och sysselsätter 600 personer per dag. Denna siffra skall öka till 1000 personer per dag i januari år 2000. När terminalen är färdig att tas i bruk, i slutet av undantagsperioden, kommer det frilagda utrymmet (inte bara runt omkring passagerarbrygga B) göra det möjligt att härbärgera marktjänstutrustning. Flygplatsmyndigheterna föreskriver emellertid inte bara rivning av de två provisoriska avgångsmodulerna (D och E) utan också att de skall omvandlas till en plats för att förvara marktjänstutrustning. Dessa modulers yta och höjd möjliggör en snabb omvandling.
61. Denna alternativa lösning, som är oberoende av att den västra rampen förverkligas och av andra administrativa tillstånd, kommer möjliggöra en öppning av marknaden i den omfattning som föreskrivs i direktivet i slutet av undantagsperioden och den kan således betraktas som en åtgärdsplan i enlighet med artikel 9.2 i direktivet.
4.4 Överensstämmelse med de kriterier som fastställs i artikel 9.2 i direktivet
62. Det undantag som har tillkännagivits av de tyska myndigheterna täcker lastning och lossning av frakt, de olika ramphanteringsaktiviteterna som lotsning, tjänster i samband med parkering, förflyttning och start av flygplanet samt transport av passagerare och bagage. För det stora flertalet av dessa aktiviteter krävs mycket utrustning som ibland tar tid att förflytta och är tung (som dragfordonen för att flytta flygplanen) och måste vara parkerad i närhet av uppställningsplatserna för flygplanen och som, till skillnad från vad som har angivits, inte kan vara parkerad vid de gamla armébarackerna, dvs. utanför det område som är reserverat för flygplatsen och på andra sidan av en kraftigt trafikerad väg. Det är också nödvändigt att beakta den inverkan som ankomsten av en andra tjänsteleverantör skulle få på trafiken runtomkring passagerarbryggorna som redan nu leder till trafikstockningar.
63. På grundval av en studie över flygtidtabellen och de berörda marktjänsterna uppskattar kommissionen att ankomsten av en andra tjänsteleverantör skulle kräva ett ökat utrymmesbehov på nästan 22 % i det mest realistiska fallet om tjänsteleverantören skulle få en marknadsandel på ungefär 15 %. Om det tas ett beslut att öppna marknaden är det inte kommissionens uppgift att formellt begränsa den framtida tjänsteleverantörens marknadsandel, såsom har föreslagits, genom att införa en begränsning och specialisering av dess utrustning p.g.a. otillräckligt med utrymme. Allt kommissionen kan göra är att utvärdera den inverkan som ankomsten av företagen skulle få. Dessutom har kommissionen i sina tidigare beslut redan påpekat att ankomsten av en ny aktör endast påverkar en befintlig aktörs utrustningsbehov om den inkommande aktören har en marknadsandel på mellan 10 och 15 %. Under den gränsen måste utrustning som hör till den nya aktören betraktas som ett tillägg till flygplatsens utrustning.
Vad gäller egenhantering av en användare skulle det krävas ett ökat utrymme på 25 % för att företaget LTU (med en minskning av endast 5 % för flygplatsens utrustning) skall klara sin trafik under rusningstid. För Lufthansa skulle behovet av utrustning vara ungefär 50 % av all utrustning som används på flygplatsen. Minskningen i flygplatsens behov skulle vara ungefär 25 %, vilket innebär ett utrymmesbehov på ytterligare 25 %.
64. Med tanke på de allvarliga utrymmesproblemen på flygplatsen verkar det således inte möjligt att tillåta att en andra tjänsteleverantör eller användare bedriver verksamhet på flygplatsen vad gäller de tjänster som berörs av undantaget och det är följaktligen helt och hållet berättigat att endast städning och avisning öppnas för konkurrens. Det undantag som de tyska myndigheterna har beviljat verkar således inte vara mer omfattande än nödvändigt vad gäller de berörda tjänsterna.
Med tanke på de överkomna svårigheterna vid utförandet av de olika arbetena och de betydande ändringar som dessa har medfört är tidtabellen för de utförda arbetena, bl.a vad gäller passagerarbrygga B och den centrala delen av terminalen en tillfredsställande kompromiss mellan de fastställda svårigheterna och tiden för undantaget.
De principer som fastställs i artikel 9.2 i direktivet iakttas således.
5. Slutsats
65. De tyska myndigheternas undantag avseende Düsseldorfs flygplats grundas på följderna av branden i april 1996 som förstörde huvuddelen av terminalen och har lett till ett totalt avbrott i driften av flygplatsen. Återuppbyggnaden, som för övrigt ingår i ett mycket mer ambitiöst utvecklingsprogram, har blivit särskilt svår eftersom man måste gå tillväga stegvis och först riva de byggnader som är förstörda och eftersom arbetena pågår mitt i en flygplats som måste fortsätta att fungera.
66. Det fullständiga idrifttagandet av de olika passagerarbryggorna och frigörandet av utrymme för marktjänstutrustning i enlighet med tidigare planer har inte bara försenats av arbetenas omfattning och komplexitet samt nödvändigheten att koppla ihop de olika faserna, utan även av tekniska och driftsmässiga problem. Ett fullständigt utnyttjande av utrymmet, antingen för marktjänstutrustningen eller för utrustning som behövs för byggarbetet, samt de redan befintliga parkerings- och trafiksvårigheterna på rampen gör det omöjligt att tillåta ännu en aktör - bolag som bedriver egenhantering eller tjänsteleverantör - före utgången av undantagsperioden.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Det undantag som Düsseldorfs flygplats beviljades den 30 september 1999 grundat på artikel 9.1 b och d i direktivet och som anmäldes till kommissionen den 5 oktober 1999, godkänns.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Förbundsrepubliken Tyskland.
Utfärdat i Bryssel den 5 januari 2000.

Labels: 8
3
18