Document ID: 32005D0801

BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 9 december 2004
waarbij een concentratie onverenigbaar wordt verklaard met de gemeenschappelijke markt op grond van artikel 8, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 4064/89 van de Raad („de concentratieverordening”)
(Zaak nr. COMP/M.3440 - EDP/GDP/ENI)
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2004) 4715)
(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2005/801/EG)
Op 9 december 2004 heeft de Commissie in een concentratiezaak een beschikking gegeven op grond van Verordening (EEG) nr. 4064/89 van de Raad van 21 december 1989 betreffende de controle op concentraties van ondernemingen (1), en met name op grond van artikel 8, lid 3. Een niet-vertrouwelijke versie van de volledige tekst van de beschikking in de authentieke taal van de zaak en in de werktalen van de Commissie is te vinden op de website van DG COMP, op het volgende adres: http://europa.eu.int/comm/competition/index_en.html
I. DE PARTIJEN
(1)
Energias de Portugal SA (hierna „EDP” genoemd) is het gevestigde stroombedrijf in Portugal. Als dusdanig zijn haar belangrijkste activiteiten de opwekking, distributie en levering van stroom in Portugal. EDP heeft ook zeggenschap over de Spaanse onderneming Hidrocantábrico, die in Spanje in de sectoren stroom en gas werkzaam is. EDP is aan Euronext Lissabon genoteerd en de Portugese Staat heeft, al dan niet middellijk, zo'n 30 % van de EDP-aandelen in handen.
(2)
ENI SpA (hierna „ENI” genoemd) is wereldwijd in de exploratie en productie van olie en aardgas werkzaam. ENI is ook in de levering, transmissie, opslag, distributie en trading van aardgas werkzaam. Daarnaast heeft ENI aandelen in ondernemingen met transportcapaciteit die in de exploitatie van de grensoverschrijdende pijpleidingen voor de transmissie van aardgas werkzaam zijn.
(3)
Gás de Portugal, SGPS, SA (hierna „GDP” genoemd) is het gevestigde gasbedrijf in Portugal. GDP is een volle dochteronderneming van de Portugese onderneming Galp Energia, SGPS, SA (hierna „GALP” genoemd), die momenteel onder de gezamenlijke zeggenschap van de Portugese Staat en ENI staat; zij heeft belangen in zowel de olie- als gassector. GDP en haar dochterondernemingen bestrijken alle niveaus van de gasketen in Portugal. Via haar dochteronderneming Transgás importeert GDP aardgas in Portugal, langs een pijpleiding Maghreb-Spanje-Portugal en de LNG-terminal te Sines; zij verzorgt het transport, de opslag, distributie en levering via het Portugese hogedrukgasnetwerk (hierna „het netwerk” genoemd). GDP is ook werkzaam in de levering van aardgas aan grote industriële afnemers en in de uitbouw en toekomstige exploitatie van de eerste ondergrondse opslagruimtes voor aardgas in Portugal. Via GDP Distribuição (hierna „GDPD” genoemd) heeft GDP momenteel ook zeggenschap over vijf van de zes lokale gasdistributieondernemingen in Portugal.
(4)
Rede Eléctrica Nacional SA (hierna „REN” genoemd) is voor deze concentratie geen aanmeldende partij, maar zij is betrokken bij de algemene operatie waarvan deze concentratie deel uitmaakt. REN is een Portugese onderneming die in 1994 is ontstaan toen het Portugese stroomnet van EDP werd afgesplitst. REN beheert momenteel het Portugese stroomnet en treedt op als exclusieve afnemer, die stroom afneemt van producenten en doorverkoopt aan de distributeurs/leveranciers met het oog op de levering aan niet in aanmerking komende afnemers. De Portugese Staat heeft al dan niet middellijk zeggenschap over 70 % van REN, terwijl de resterende aandelen in handen van EDP zijn.
II. DE OPERATIE
(5)
Deze zaak betreft een concentratie waarbij EDP en ENI (hierna „de partijen” genoemd) voornemens zijn gezamenlijke zeggenschap over GDP te verwerven. Met deze operatie zou het gastransmissienetwerk (dus zonder de LNG-terminal te Sines, de invoerpijpleiding of de ondergrondse opslag te Carriço) binnen een bepaalde termijn aan REN, de beheerder van het Portugese elektriciteitsnetwerk, worden overgedragen. Tijdens een overgangsperiode zal EDP - samen met ENI en REN - zeggenschap over het gasnetwerk hebben.
(6)
Volgens de tweede gasrichtlijn (2) en de aan Portugal toegestane afwijking, wordt 33 % van de Portugese gasmarkt tegen uiterlijk 2007 geliberaliseerd en zal de markt voor alle niet-huishoudelijke afnemers uiterlijk 2009 en die voor alle afnemers (onder wie ook de huishoudelijke afnemers) uiterlijk 2010 zijn geliberaliseerd. De Portugese regering kan besluiten om het liberaliseringsproces sneller te laten beginnen.
III. RELEVANTE MARKT
A. RELEVANTE MARKT VOOR STROOM
1. RELEVANTE PRODUCTMARKT
(7)
Rekening houdende met de specifieke kenmerken van de Portugese markten en het mededingings- en reguleringskader is de Commissie tot de slotsom gekomen dat de volgende marken moeten worden afgebakend:
i)
wholesalelevering van stroom;
ii)
dienstverlening inzake regulering/balanceren van stroom (3);
iii)
transmissienet;
iv)
distributienet, en
v)
retaillevering van stroom (grote en kleine afnemers).
(8)
Het nationale stroomsysteem is georganiseerd in twee, naast elkaar bestaande systemen: het openbare systeem of het „gebonden systeem” (Sistema Eléctrico de Serviço Público, hierna „SEP” genoemd) en het onafhankelijke stroomsysteem (Sistema Eléctrico Independente, hierna „SEI” genoemd). Het nationale transmissienet wordt voor beide systemen gebruikt en wordt op basis van een concessieregeling door Rede Eléctrica Nacional geëxploiteerd (hierna „REN” genoemd).
(9)
SEP is een gereguleerd systeem dat zowel stroomopwekking als -distributie omvat. Het bestaat uit „gebonden” stroomproducenten en „gebonden” distributienetwerken. In dit systeem is REN de exclusieve afnemer van stroom op wholesaleniveau. Zij betrekt haar stroom voornamelijk van een groep krachtcentrales (hierna „de gebonden producenten” genoemd) op basis van stroomafnameovereenkomsten.
(10)
In het kader van de stroomafnameovereenkomsten zeggen de producenten toe om exclusief aan SEP stroom te leveren gedurende een periode van meer dan 20 jaar en volgens een vaste tariefformule (4). De bouw van die gebonden productie-installaties is niet geliberaliseerd, maar wordt door de Staat gereguleerd. Volgens de geldende wetgeving maken de volgende ondernemingen van het SEP deel uit: EDP (via EDP Produção en Companhia Portuguesa de Produção de Electridade), Tejo Energia (5) en Turbogás (6). De meeste stroom wordt in Portugal geleverd via exclusieve stroomafnameovereenkomsten tussen REN en stroomproducenten (83 % in 2003) (7).
(11)
De stroom die REN afneemt, wordt vervolgens verkocht aan de gereguleerde distributeur, die onder de zeggenschap van EDP staat, volgens een gereguleerd tariefstelsel. Gereguleerde tarieven worden vastgesteld door de Portugese dienst toezicht energie, ERSE.
(12)
Het onafhankelijke systeem (SEI) bestaat uit het niet-gebonden systeem (Sistema Eléctrico Não Vinculado, hierna „SENV” genoemd), dat volgens de voorwaarden van de vrije markt functioneert (het grootste deel van deze stroom wordt in laatste instantie afgezet bij de afnemers die zich van het gereguleerde systeem loskoppelen) en het systeem met de bijzondere regeling (Produtores em regime especial, hierna „PRE” genoemd), waarbij door warmtekrachtkoppeling, miniwaterkrachtcentrales en andere hernieuwbare energiebronnen zoals windkracht opgewekte stroom tegen reguleerde tarieven aan REN wordt geleverd.
(13)
Het staat in aanmerking komende afnemers vrij hun stroomleverancier te kiezen en zij kunnen derhalve stroom afnemen van het SEP tegen gereguleerde tarieven of van het SENV waarbij zij door een vrije retailer tegen marktvoorwaarden worden beleverd. In het wetsdecreet van 17 augustus 2004 werd uiteindelijk bepaald dat alle afnemers in aanmerking komende afnemers zijn (8).
(14)
Het bestaande reguleringskader wordt momenteel aangepast.
Wholesalestroom
(15)
Wholesalestroom omvat de opwekking van stroom in krachtcentrales en de fysieke import van stroom via interconnectoren ten behoeve van de wederverkoop aan retailers. Evenals in andere lidstaten kunnen enkele zeer grote stroomverbruikers ook besluiten rechtstreeks op de wholesalemarkt stroom te kopen (in Spanje zijn zij goed voor minder dan 5 % van de stroomafname op de wholesalemarkt).
(16)
De Commissie is van oordeel dat er, na de stopzetting van de stroomafnameovereenkomsten, in Portugal een wholesalestroommarkt zal zijn die het aanbod van de vroegere gebonden productie, de ongebonden productie en de invoer zal omvatten. De beoordeling is toegespitst op deze wholesalemarkt, ongeacht of het om geliberaliseerde dan wel gereguleerde systemen gaat.
Balanceren van stroom en ondersteunende diensten
(17)
Dit soort dienstverlening is een technische noodzaak omdat de transmissiesysteembeheerder de spanning op het netwerk binnen een erg nauwe bandbreedte moet houden. Is er „overconsumptie”, dan zou de spanning op het netwerk dalen en zou dit op een bepaald punt voor stabiliteitsproblemen op het netwerk kunnen zorgen. Ook bij „onderconsumptie” is er een probleem, omdat de spanning op het netwerk stijgt tot boven het aanvaardbare tolerantiepeil en de transmissiesysteembeheerder ervoor moet zorgen dat een deel van de opwekkingscapaciteit wordt uitgeschakeld of dat extra verbruik wordt toegevoegd.
(18)
Voor deze dienst moet worden betaald en meestal is er een „sanctie” wanneer de vraag van een afnemer uitkomt boven of zakt onder het verwachte volume dat overeenstemt met het volume dat elke leverancier op het wholesaleniveau afneemt of zelf produceert en dat hij vooraf aan de transmissiesysteembeheerder moet doorgeven.
(19)
Momenteel levert REN deze dienst, samen met een aantal andere, vergelijkbare ondersteunende diensten (dienstverlening inzake congestiebeheer) aan alle spelers binnen het systeem. In Portugal is er voor dit soort diensten nog geen gevestigde markt. Het valt evenwel te verwachten dat, na de stopzetting van de stroomafnameovereenkomsten, een dergelijke markt (of markten) zullen gaan ontstaan. In het kader van deze beschikking kan de precieze afbakening van deze opkomende markt (of markten) in het midden worden gelaten.
Transmissie en distributie
(20)
Deze markten worden niet door de voorgenomen operatie getroffen. In Portugal is het transmissienet al ontbundeld en wordt het door de Portugese transmissiesysteembeheerder REN beheerd. Distributienetwerken zijn eigendom van EDP en de gemeenten, en worden door de EDP-dochteronderneming, EDP Distribuição Energia SA (hierna „EDPD” genoemd) beheerd. Toegang tot zowel het transmissienet als de distributienetwerken wordt door de Portugese toezichthouder ERSE gereguleerd.
Retaillevering van stroom
(21)
In het kader van deze mededeling worden de volgende retailmarkten onderzocht: i) de levering van stroom aan grote industriële afnemers die op het hoog- en middenspanningsnet zijn aangesloten, en ii) de levering van stroom aan kleinere industriële, zakelijke en huishoudelijke afnemers die op het laagspanningsnet zijn aangesloten.
(22)
Hoog- of middenspanningsafnemers en laagspanningsafnemers verschillen erg sterk wat betreft hun verbruik en de voorwaarden waarop zij stroom afnemen. Hun zakelijke betrekkingen zijn eveneens erg verschillend. Midden- en hoogspanningsafnemers zijn voor het grootste deel industriële afnemers voor wie stroom een belangrijk deel van hun kosten kan uitmaken. Daarentegen zijn de laagspanningsafnemers meestal kleine industriële, zakelijke of huishoudelijke afnemers, bij wie het stroomverbruik per verbruiker vrij beperkt in volume is.
2. GEOGRAFISCHE STROOMMARKTEN
(23)
In eerdere beschikkingen van de Commissie gold de relevante geografische markt voor wholesalelevering van stroom als niet ruimer dan nationaal (9). In deze zaak heeft het onderzoek aangetoond dat wholesale- en retailstroommarkten duidelijk alleen Portugal bestrijken, en dat dit ook in de voorzienbare toekomst zo zal blijven.
(24)
De partijen voerden aan dat heel binnenkort onder de naam MIBEL een tradingmarkt voor het Iberische schiereiland zou worden opgericht en dat zodoende een Iberische markt zou gaan ontstaan. Dit standpunt werd niet bevestigd door het diepgaande onderzoek dat de Commissie heeft uitgevoerd. Blijkbaar is: 1) het huidige niveau van interconnectie tussen Spanje en Portugal onvoldoende om het Iberische schiereiland als één enkele markt te kunnen beschouwen, en 2) het hoogst onwaarschijnlijk dat de wholesalemarkt voor stroom in de toekomst het Iberische schiereiland zal gaan bestrijken, en wel hierom:
i)
er moeten nog vele reguleringsbarrières worden verwijderd om de MIBEL te kunnen oprichten;
ii)
de mededingingsvoorwaarden in Spanje en Portugal zullen waarschijnlijk onderling sterk blijven verschillen, ook ná het van start gaan van de MIBEL;
iii)
nationale toewijzingsplannen voor CO2-emissierechten en de nationale compensatieregeling voor gestrande kosten zullen deze verschillende mededingingsvoorwaarden waarschijnlijk nog in stand houden of zelfs versterken, en
iv)
het verwachte niveau inzake interconnectiecapaciteit tussen Spanje en Portugal zal waarschijnlijk geen daadwerkelijke integratie van beide markten in de voorzienbare toekomst mogelijk maken.
B. RELEVANTE MARKTEN VOOR AARDGAS
1. PRODUCTMARKT
(25)
De Commissie heeft voor gas vier verschillende productmarkten kunnen onderscheiden die door de operatie zullen worden getroffen:
i)
levering van gas aan stroomproducenten (hierna „STEG-centrales” genoemd (10));
ii)
levering van gas aan lokale distributieondernemingen;
iii)
levering van gas aan grote industriële afnemers, en
iv)
levering van gas aan kleine industriële, zakelijke en huishoudelijke afnemers.
(26)
Zes lokale distributieondernemingen distribueren en leveren via midden- en lagedruknetwerken (11) aan de meeste eindafnemers, en zijn werkzaam in gebieden waarvoor zij een exclusieve concessie hebben gekregen.
(27)
In Portugal zal eerst de markt voor gaslevering aan stroomproducenten voor concurrentie worden opengesteld. De partijen betoogden dat STEG-centrales en grote industriële afnemers moeten worden beschouwd als deel uitmakend van één enkele, ruimere wholesalemarkt. De Commissie is het met de partijen niet eens. Stroomproducenten hebben immers unieke vraagbehoeften wat betreft hoeveelheid en flexibiliteit bij de levering. STEG-centrales moeten langlopende contracten, die nodig zijn om de fundamentele economische en technische levensvatbaarheid en de leveringszekerheid van het STEG-project vast te leggen, combineren met kortlopende contracten voor beperktere termijn. Zij verschillen ook wat betreft marges, relaties met hun klanten, commerciële behoeften van wederverkopers en groeidynamiek.
2. GEOGRAFISCHE MARKT
(28)
Voor elk van de relevante gasmarkten is - daar zijn de Commissie en de partijen het over eens - de markt voor de levering van aardgas in Portugal niet ruimer dan nationaal.
IV. BEOORDELING UIT MEDEDINGINGSOOGPUNT
A. STROOMMARKTEN
1. WHOLESALEMARKT
a) EDP heeft een machtspositie op de Portugese wholesalemarkt voor stroom
(29)
Na het diepgaande onderzoek van de Commissie is gebleken dat EDP een machtspositie heeft op de Portugese wholesalemarkt voor stroom, ongeacht of die in zijn huidige structuur dan wel na de stopzetting van de stroomafnameovereenkomsten wordt bezien.
(30)
In 2003 bezat EDP op de wholesalemarkt namelijk 70 % van de productiecapaciteit, was zij goed voor 70 % van de opgewekte stroom en was zij de grootste stroomimporteur. Bovendien is er ook na de stopzetting van de stroomafnameovereenkomsten in Portugal nog geen producent wiens productie met die van EDP is te vergelijken. Na de stopzetting van de stroomafnameovereenkomsten zal een regeling voor gestrande kosten (CMEC's) worden opgezet om de bestaande stroomproducenten te compenseren voor eventuele verliezen in de markt in de toekomst. Deze regeling is in het voordeel van gevestigde exploitanten. EDP zal de meeste compensaties ontvangen, hetgeen haar zal helpen zich tegen toekomstige concurrentie te beschermen.
(31)
Aan de vraagzijde heeft EDP bijna 100 % van de stroomdistributie in Portugal in handen. De toekomstige rol van EDP Distribuição als de retailer voor het gereguleerde systeem levert EDP cruciale voordelen op.
(32)
Aan de aanbodzijde is de toevoeging van EDP's nieuwe gasgestookte centrale („TER”) belangrijk in EDP's portfolio. Wat nieuwe door derden te bouwen productiecapaciteit betreft, is de Commissie tot de conclusie gekomen dat STEG-projecten van concurrenten onzeker zijn en dat EDP invloed heeft op één van deze projecten (Tejo Energia).
b) De operatie versterkt EDP's machtspositie, als gevolg van zowel horizontale als verticale effecten
Horizontale effecten: uitschakeling van een belangrijke concurrent
(33)
Wat de horizontale effecten betreft, is de Commissie tot de bevinding gekomen dat, zonder de concentratie, GDP heel waarschijnlijk de belangrijkste concurrent op de Portugese stroommarkten was geworden, aangezien zij: i) toegang heeft tot concurrerende gasbronnen, hetgeen haar op het gebied van stroom een significant voordeel oplevert omdat STEG-centrales thans de meest gangbare methode zijn om nieuwe stroom te produceren, en ii) omdat GDP, zelf een Portugese onderneming, kan voortbouwen op haar merk en haar gasafnemers, bij wie zij gezamenlijk gas en stroom kan leveren.
(34)
Dit belangrijke concurrentievoordeel zou na de concentratie verloren gaan, en zodoende EDP's machtspositie verder versterken.
Niet-horizontale effecten: verhogen van de kosten van rivalen
Bevoorrechte en preferente toegang tot Portugese gasinfrastructuur (LNG-terminal te Sines, invoerpijpleiding en de ondergrondse opslag te Carriço)
(35)
Wanneer de voorgenomen operatie zou doorgaan, zal EDP de mogelijkheid en de prikkel hebben om een bevoorrechte en preferente toegang tot aardgas te behouden - ten detrimente van ondernemingen die daadwerkelijk of potentieel in de opwekking van stroom werkzaam zijn.
(36)
Hogedrukgasnetwerk: Na de concentratie zal EDP bij machte zijn om invloed uit te oefenen op het beheer van het hogedrukgasnetwerk. Allereerst zal EDP op de korte termijn gezamenlijke zeggenschap hebben over Transgás (met inbegrip van het gasnetwerk) gedurende een tijdelijke periode (12) die tot 19,5 maanden kan duren. In deze periode kan EDP sterke invloed uitoefenen op de strategie en het beheer van het net. Een en ander kan EDP ook een grondig inzicht verschaffen in de operationele kenmerken van het netwerk, waarmee EDP nadien zijn voordeel kan doen. In de tweede plaats zal, op de lange termijn, REN als gevolg van de concentratie het hogedrukgasnetwerk exploiteren.
(37)
GDP's internationale pijpleiding: De fusieonderneming zou in staat kunnen zijn om het eerste bestaande entry-punt in Portugal (de pijpleiding loopt - via Marokko en Spanje - van Algerije naar Portugal, en komt Portugal binnen te Campo Maior) op volle capaciteit te gebruiken om concurrenten te beletten alle vrijgekomen capaciteit te gebruiken. Zelfs met toepassing van regels inzake toegang van derden, is er momenteel onvoldoende capaciteit vrij voor derden om gas op permanente basis te importeren, met een minimale zekerheid over het volume gas dat zij zullen kunnen importeren.
(38)
GDP's terminal te Sines: De LNG-terminal te Sines is de enige in Portugal. Hij kwam begin 2004 in bedrijf en is eigendom van en wordt geëxploiteerd door GDP (via haar volle dochteronderneming Transgás). Haar maximale importcapaciteit bedraagt 5,3 miljard m3 per jaar. Omdat de gassector nog niet is geliberaliseerd, zijn er voor de terminal tot dusver nog geen regels inzake toegang van derden opgelegd. Dat betekent dat derden die toegang tot de terminal willen krijgen, met GDP contact moeten opnemen en met deze laatste over specifieke voorwaarden moeten onderhandelen.
(39)
Ondergrondse opslag te Carriço: Na de concentratie zal EDP ook in staat zijn GDP's ondergrondse opslag te Carriço te exploiteren. Dit is de enige opslag voor aardgas die in Portugal beschikbaar is (met uitzondering van de LNG-opslag te Sines, die veel kleiner is). Het is voor concurrerende stroomproducenten die STEG-centrales exploiteren, van cruciaal belang om op niet-discriminerende basis toegang te hebben tot de flexibiliteit die deze opslag biedt. Het marktonderzoek bevestigde dat deze toegangsvoorwaarden ontoereikend waren om te garanderen dat concurrenten daadwerkelijk deze opslag ten volle zullen kunnen benutten, aangezien EDP in staat zal zijn de toegang te beperken, met technische problemen als argument.
(40)
Wanneer de operatie in haar aangemelde vorm zal plaatsvinden, verwerft EDP belangrijke zeggenschap over zowel de entry-punten voor gas als over de opslagfaciliteiten. De operatie zou de onderneming dus alle nodige middelen en prikkels kunnen geven om de toegang tot het gasnetwerk voor haar concurrenten te bemoeilijken, ook al wordt het hogedrukgasnetwerk in Portugal ontvlochten en komt het in handen van REN.
Vermogen om de beperkingen in de gaslevering aan STEG-centrales te beheren ten detrimente van concurrerende STEG-centrales
(41)
De grote onzekerheid ten aanzien van de doeltreffendheid van de overdracht van infrastructuur en transportrechten aan REN garandeert niet dat andere ondernemingen dan de fusieonderneming in de gasbehoeften van daadwerkelijke (namelijk Turbogás) en potentieel concurrerende STEG-centrales zullen voorzien. Wanneer er zich in de gaslevering in Portugal beperkingen voordoen, zal GDP de prikkel hebben om EDP's installaties te bevoordelen - ten koste van concurrerende STEG-centrales.
Vermogen en prikkel om de gasprijs te controleren en kosten van concurrenten op te drijven - en zodoende de markt voor daadwerkelijke en potentiële concurrentie af te schermen en nieuwkomers van markttoetreding af te schrikken
(42)
Na de concentratie zal EDP het vermogen en de prikkel hebben om de prijs van gasleveringen aan haar daadwerkelijke concurrenten (Turbogás, voor haar kortetermijnbehoeften) te verhogen. Dit geldt ook voor potentiële concurrenten (voor hun totale behoeften), omdat het tempo van de liberalisering en de onzekerheden inzake de toegang tot entry-punten het waarschijnlijk maakt dat toekomstige STEG-centrales, mochten die er al zijn, hun gas door GDP zullen aangeleverd krijgen.
Toegang tot vertrouwelijke informatie over de kosten van EDP's concurrenten, hetgeen de onderneming een belangrijk voordeel oplevert
(43)
Uitgerust met de kennis van de inputkosten van haar daadwerkelijke concurrenten zal de fusieonderneming in staat zijn haar tarieven zodanig vast te stellen dat zij de markten voor haar concurrenten afschermt. Dergelijk structureel voordeel zal ook EDP's machtspositie versterken omdat valt te verwachten dat zij markttoetreding van potentiële concurrenten die nieuwe STEG-centrales willen gaan exploiteren, verder kan ontmoedigen of vertragen via de gasleveringen van GDP.
Toegang tot het dagelijks door haar concurrenten genomineerde gas, hetgeen de onderneming een belangrijk voordeel oplevert
(44)
Na de concentratie zal EDP toegang hebben tot het dagelijks door Turbogás (en andere STEG-centrales die mogelijk in de toekomst door GDP worden beleverd) genomineerde gas - toegang dus tot de informatie één dag vooraf over het volume gas dat de STEG per uur zal gaan verbruiken. Daardoor kan EDP vooraf het patroon te weten komen van de stroomproductie zoals Turbogás die voor de dag nadien heeft gepland. Gezien de volatiliteit van de productie in de STEG-centrales, betreft het hier strategische informatie: wanneer EDP bijvoorbeeld weet dat Turbogás plant om de dag nadien gedurende een bepaalde tijd geen stroom op te wekken, is zij in staat haar prijzen boven de variabele kosten van Turbogás te verhogen, zonder te hoeven vrezen dat ze verkopen aan Turbogás verliest.
(45)
Al deze horizontale en verticale effecten, al dan niet in samenhang bezien, versterken EDP's machtspositie op de wholesalemarkt voor stroom.
2. ONDERSTEUNENDE DIENSTEN
(46)
Door deze operatie verdwijnt GDP als een waarschijnlijke nieuwkomer van de stroommarkt, en dus als een potentiële aanbieder van ondersteunende diensten. Op grond van alle bij de beoordeling van de wholesalemarkt ontwikkelde redenen en gezien het feit dat slechts enkele installaties dergelijke diensten kunnen aanbieden, had GDP's toetreding tot de wholesalemarkt de positie van EDP op de markt voor ondersteunende diensten verzwakt. De concentratie resulteert in de uitschakeling van deze potentiële concurrent op de markt voor de levering van ondersteunende diensten.
3. RETAILMARKTEN VOOR STROOM IN PORTUGAL
a) EDP bezit een machtspositie op de Portugese retailmarkten voor stroom
(47)
De markt voor de levering van stroom aan grote industriële afnemers (45 % van het totale verbruik) is volledig geliberaliseerd. Op deze markt bezit EDP een marktaandeel van 92 % in volume (en nog meer qua afnemers).
(48)
In 2004 is een aanvang gemaakt met de openstelling van de markt voor kleine afnemers. EDP heeft hier een marktaandeel van bijna 100 %. Ervaring in andere lidstaten maakt duidelijk dat het percentage van dit soort afnemers dat overschakelt, veel lager zal liggen dan bij industriële afnemers. De machtspositie van EDP zal dus slechts tegen een beperkter tempo door concurrentie worden aangetast.
(b) Versterking van EDP's machtspositie op de Portugese retailmarkt voor stroom
(49)
De voorgestelde operatie zal EDP's machtspositie versterken aangezien GDP als belangrijke potentiële concurrent zal worden uitgeschakeld. Tijdens het onderzoek van de Commissie hebben respondenten namelijk bevestigd dat GDP de meest waarschijnlijke en daadwerkelijke potentiële toetreder op deze markten zou zijn, met name gezien haar brede klantenbasis voor gas, haar nationaal goed bekend merk en haar vermogen om aanbiedingen te doen voor een dubbel brandstofaanbod.
(50)
Bovendien zal de concentratie de drempels voor toetreding verder verhogen aangezien de fusieonderneming de voordelen van de gevestigde ondernemingen op het gebied van gas en stroom zal combineren en concurrenten zal dwingen terzelfder tijd de gas- en stroommarkten te betreden om een aanbieding te doen voor een dubbel brandstofaanbod.
B. GASMARKTEN
1. GDP HEEFT EEN MACHTSPOSITIE OP DE PORTUGESE GASMARKTEN
(51)
Door haar huidige positie als wettelijke monopolist bezit GDP een machtspositie op alle gasmarkten, behalve voor de distributie van aardgas in de regio Porto waar Portgás (een onderneming waarover EDP onlangs gezamenlijke zeggenschap heeft verkregen) werkzaam is.
(52)
Ook na de openstelling van de markten blijft GDP als gevestigde exploitant grote voordelen genieten ten opzichte van kandidaat-nieuwkomers. Met name heeft zij: i) grote ervaring met en veel kennis over alle niveaus van de Portugese gasmarkt verworven; ii) een brede klantenbasis en een groot verkoopvolume in het land opgebouwd; iii) erg bekende merken ontwikkeld, op zowel nationaal als lokaal niveau; iv) unieke kennis van haar afnemers, hun profiel (wat betreft verbruiksprofiel, solventie en kredietvoorwaarden) en hun specifieke behoeften verkregen (zoals behoefte aan extra diensten of speciale klantenservice), en v) controle op de distributiesysteembeheerders - via de lokale distributieondernemingen die onder de zeggenschap van GDP staan.
2. VERSTERKING VAN GDP'S MACHTSPOSITIE OP DE PORTUGESE GASMARKTEN
a) Gaslevering aan stroomproducten (STEG-centrales)
(53)
Wat de levering van gas aan STEG-centrales betreft, zal de aangemelde operatie de volledige gasvraag door STEG-centrales (namelijk de kortetermijnbehoeften van Turbogás (13) en TER/Carregado) afschermen tegen GDP's concurrenten die anders naar deze contracten hadden kunnen dingen, zodra de markt voor STEG-centrales was geliberaliseerd. Een en ander versterkt GDP's machtspositie op de markt voor de levering van gas aan STEG-centrales.
b) Gaslevering aan lokale distributieondernemingen
(54)
De aangemelde operatie werkt marktafschermend voor de gasvraag van Portgás, de enige lokale distributieonderneming die tot dusver niet onder de zeggenschap van GDP staat. Na de operatie kunnen concurrenten in de gassector niet meer meedingen naar gasleveringscontracten met de lokale distributieondernemingen, zodra deze in aanmerking komende afnemers worden. Een en ander versterkt GDP's machtspositie op de markt voor de levering van gas aan lokale distributieondernemingen.
c) Gaslevering aan grote industriële afnemers
(55)
Uit het onderzoek is gebleken dat EDP de meest waarschijnlijke nieuwkomer was geworden op de markt voor de levering van gas aan grote industriële afnemers, zodra deze markt wordt geliberaliseerd.
(56)
EDP lijkt de meest waarschijnlijke potentiële nieuwkomer op deze markt te zijn, omdat: i) zij een STEG-centrale voor de opwekking van stroom in bedrijf heeft (en dus toegang tot grote hoeveelheden gas heeft), hetgeen voor haar een sterke prikkel vormt om de markten voor gaslevering te betreden; ii) zij een beroep kan doen op haar stroomafnemers (EDP heeft controle over net geen 100 % van de stroomdistributie in Portugal) aan wie zij zowel gas als stroom kan gaan leveren (dubbel brandstofaanbod), en iii) zij ook een beroep kan doen op de ervaring, de reputatie en de klantenbasis van gasdistributeur Portgás. In vele lidstaten blijken de gevestigde exploitanten voor stroom de gasmarkten te hebben betreden.
(57)
Het wegvallen van potentiële concurrentie voor EDP versterkt GDP's machtspositie op de markt voor de levering van gas aan grote industriële afnemers.
d) Gaslevering aan kleine afnemers
(58)
De Commissie is tot de conclusie gekomen dat EDP - zonder de concentratie - de meest waarschijnlijke nieuwkomer op de markt voor de levering van gas aan kleine afnemers was geweest.
(59)
EDP's voordelen zijn in drie hoofdgroepen samen te brengen: a) voordelen op het gebied van de inkoop dankzij EDP's positie als exploitant met stroomopwekking uit gas; b) voordelen als gevolg van EDP's positie als de gevestigde exploitant in de retail en distributie van stroom, en c) voordelen dankzij haar positie in en informatie over de gasretail in Portugal (Portgás en informatie-uitwisseling over Lisboagás).
(60)
EDP's wil om de gasmarkten te betreden blijkt voorts uit het feit dat zij onlangs zeggenschap verwierf over een Portugese lokale distributieonderneming (Portgás) en haar sterke expansie op de Spaanse gasmarkten (EDP heeft zeggenschap verworven over het op één na grootste gasbedrijf in Spanje, Naturcorp).
(61)
Op basis van bovenstaande elementen zou met de concentratie GDP's belangrijkste concurrent worden uitgeschakeld en zouden de toetredingsdrempels op de markt voor de levering van gas aan kleine afnemers nog verder worden verhoogd. Zodoende zal GDP's machtspositie op de markt voor de Portugese retailgasmarkt worden versterkt.
V. DOOR DE PARTIJEN AANGEBODEN TOEZEGGINGEN
(62)
De partijen hebben op 28 oktober 2004 toezeggingen aangeboden, gevolgd door een verbeterde versie op 17 november 2004. Deze toezeggingen van 17 november 2004 worden hierna samengevat, onder gebruikmaking van de nummering van partijen:
EDP.1
:
Inkrimping van EDP's aandelen in REN van 30 tot 5 %
EDP.2
:
Afstoting van EDP's aandelen in Tejo Energia
EDP.3
:
Moratorium op de bouw van nieuwe STEG-centrales, onder voorbehoud van een aanpassingsclausule
EDP.4
:
Verhuren van TER's productiecapaciteit ten belope van één eenheid, onder voorbehoud van een aanpassingsclausule
EDP.5
:
Opschorting van sommige van EDP's stemrechten in Turbogás en aanstelling van onafhankelijke leden in de raad van bestuur van Turbogás
ENI.II
:
Verkoop van de LNG-terminal te Sines aan REN
ENI.III
:
Verkoop van de ondergrondse opslag te Carriço aan REN
ENI.IV
:
Versnelde verkoop van het hogedrukgasnetwerk aan REN
ENI.V
:
Garanties inzake nettoegang in afwachting van de verkoop van het netwerk aan REN
ENI.VI
:
Capaciteit op het entry-punt te Campo Maior die momenteel is gereserveerd voor en niet wordt gebruikt door Transgás, wordt aan REN vrijgegeven
ENI.VII
:
Toezegging geen verdere capaciteit op het entry-punt te Campo Maior te reserveren
ENI.VIII
:
Toezegging geen verdere capaciteit op de Extremadura-pijpleiding te reserveren
ENI.IX
:
Toezegging om - op bepaalde voorwaarden - op de Extremadura-pijpleiding en/of het entry-punt te Campo Maior capaciteit beschikbaar te stellen
ENI.X
:
Intrekking van GDP's voorkeurrecht, op basis van een mechanisme waarbij een bod wordt gedaan dat met het beste bod overeenstemt
ENI.XI
:
Maatregelen om de bezwaren in verband met mogelijke bevoorrechte toegang tot prijsinformatie weg te nemen
ENI.XII
:
Maatregelen om ruimte te bieden voor de daadwerkelijke liberalisering van de vraag uitgaande van de lokale distributieondernemingen
ENI.XIII
:
Toezegging om geen dubbel aanbod van aardgas en stroom te doen aan grote industriële afnemers en retailafnemers in Portugal zolang de levering van aardgas aan dit soort afnemers niet is geliberaliseerd
ENI.XIV
:
Verkoop van LDC Setgás.
VI. BEOORDELING VAN DE VOORGESTELDE TOEZEGGINGEN
A. TOEZEGGINGEN WAT BETREFT STROOM
1. WHOLESALEMARKT VOOR STROOM
a) Horizontale effecten van de operatie (uitschakeling van GDP als de meest waarschijnlijke toetreder)
(63)
Het voorstel van de partijen bestaat in een samenstel van maatregelen die de toegang van concurrenten moet garanderen en die terzelfder tijd vermijden dat activa in de stroomproductie worden afgestoten. Het plan berust vooral op een moratorium in verband met de bouw van nieuwe STEG-centrales door EDP en de verhuring van een deel van de productiecapaciteit in EDP's stroomcentrale TER gedurende een beperkte periode.
(64)
Respondenten van het marktonderzoek door de Commissie waren van oordeel dat deze voorstellen, wat schaal, omvang en looptijd betreft, duidelijk onvoldoende waren om het aanzienlijke verlies van GDP als een potentiële concurrent te compenseren en om daadwerkelijk te verzekeren dat potentiële concurrenten tijdig de markt konden betreden. De Commissie deelt deze door derden geformuleerde bezwaren.
(65)
De bij TER verhuurde productiecapaciteit komt overeen met slechts één derde van de installatie en zou goed zijn voor 4 % van de totale productiecapaciteit in Portugal. De verhuring kan automatisch worden stopgezet op basis van criteria die geen garantie bieden voor de aanwezigheid van nieuwe concurrenten, noch voor het daadwerkelijke bestaan van één Iberische markt. De verhuring kan tot drie jaar zijn beperkt. EDP zal in real-time op de hoogte zijn van de kosten en de stroomvolumes die de huurder kan afzetten. Dit alles maakt het onwaarschijnlijk dat een dergelijke huurder een belangrijke invloed op de markt kan hebben en een tegenwicht tegen EDP kan bieden.
(66)
Gezien de aanpassingsclausule die aan het voorgestelde moratorium is gekoppeld, zal het moratorium waarschijnlijk op korte termijn aflopen, zonder enige garantie dat nieuwe concurrenten de markt daadwerkelijk zullen betreden. Overigens belet een en ander EDP niet om nieuwe STEG-projecten op te starten (alle fases, behalve de daadwerkelijke bouw). Het moratorium en de verhuring die worden voorgesteld, hebben dus niet het concurrentiebevorderende effect dat met dat van een structurele corrigerende maatregel is te vergelijken.
(67)
Daarnaast stellen de partijen voor om EDP's 10 %-belang in Tejo Energia, een van EDP's concurrenten, af te stoten. Dit is weliswaar een positief voorstel, maar het garandeert geenszins dat Tejo Energia in de toekomst daadwerkelijk een STEG-centrale zal bouwen.
(68)
De partijen hebben ook voorgesteld om EDP's stemrechten in Turbogás op te schorten. Deze opschorting is beperkt tot een periode van drie jaar en tot slechts twee specifieke onderdelen van de besluitvorming. EDP heeft recent ook een optie verworven om nog eens 20 % in Turbogás te verwerven en om de totale productie van Turbogás te beheren. Daarom valt stellig te betwijfelen dat de toezeggingen van de partijen EDP zullen beletten invloed uit te oefenen op het gasleveringsbeleid en nieuwe projecten van Turbogás.
b) Niet-horizontale effecten (opdrijven van de kosten van concurrenten)
EDP's bevoorrechte en preferente toegang tot de Portugese gasinfrastructuur
(69)
De verkoop van de LNG-terminal te Sines en ondergrondse opslag te Carriço aan de beheerder van het hogedrukgasnetwerk - de ontvlechting van het eigenaarschap - is een positief voorstel dat door de Commissie wordt verwelkomd. Toch garanderen de voorwaarden die aan deze verkoop zijn verbonden, niet dat voldoende capaciteit voor derden beschikbaar komt. Met name wordt in de corrigerende maatregelen uitdrukkelijk toegestaan dat dochterondernemingen die op de Spaanse gasmarkt werkzaam zijn (Union Fenosa Gas en Naturcorp), verder capaciteit blijven reserveren vóór de overdracht aan de REN, terwijl de partijen ook na de overdacht capaciteit zullen kunnen blijven reserveren.
(70)
De partijen stelden ook voor om op het Portugese entry-punt van de pijpleiding Spanje-Portugal (Campo Maior) capaciteit beschikbaar te stellen. Volgens het marktonderzoek is deze capaciteit veel te beperkt (minder dan 10 % van de capaciteit op deze pijpleiding, hetgeen onvoldoende is om één enkele STEG-eenheid van 400 MW te bevoorraden) en bestaat er geen garantie dat de upstream-pijpleiding (Extremadura-pijpleiding) gas tot aan de Portugese grens brengt. Er is ook een mechanisme uitgewerkt om aanvullende capaciteit te bieden, maar op voorwaarden die meebrengen dat de toegang tot deze extracapaciteit tijdig, economisch doenbaar noch langdurig genoeg zal zijn opdat derden erop kunnen vertrouwen.
(71)
De toezeggingen inzake aardgasinfrastructuur zullen dus waarschijnlijk erg beperkte positieve effecten op de Portugese stroom- en gasmarkten hebben.
Overige verticale impact van de concentratie
(72)
Wat betreft de overige verticale mededingingsbezwaren (14) die door de operatie werden opgeworpen, vormen de toezeggingen vooral „Chinese Walls” die de informatiestromen tussen GDP en EDP moeten beperken. Uit het marktonderzoek is duidelijk gebleken dat, in deze zaak, dergelijke maatregelen ontoereikend zijn om deze problemen aan te pakken.
2. MARKT VOOR ONDERSTEUNENDE DIENSTEN
(73)
Het verhuren van productiecapaciteit, waarin door de toezeggingen wordt voorzien, stelt de huurder niet in staat actief te zijn op de markt voor het balanceren van stroom, hetgeen de aanpassing van de productie van de centrale in realtime vergt.
(74)
Zoals werd uiteengezet, bieden de toezeggingen geen voldoende zekere garantie dat concurrenten in de voorzienbare toekomst in Portugal nieuwe capaciteit voor de opwekking van stroom zullen gaan bouwen. Bijgevolg bieden de corrigerende maatregelen geen oplossing voor het versterken van EDP's machtspositie op deze markt.
3. RETAILLEVERING VAN STROOM
(75)
De enige corrigerende maatregel die rechtstreeks met de retaillevering van stroom verband houdt, is de toezegging om geen dubbel aanbod van aardgas en stroom te doen aan grote industriële afnemers en retailafnemers in Portugal zolang de levering van aardgas aan dit soort afnemers niet is geliberaliseerd. Deze toezegging zou alleen voor een beperkte periode gelden en in ieder geval biedt deze corrigerende maatregel niet de garantie dat zich concurrenten zullen aandienen die het wegvallen van GDP zullen compenseren.
(76)
Andere corrigerende maatregelen kunnen misschien indirect een positieve impact op de retailmarkt voor stroom hebben, maar zij bieden niet de garantie dat nieuwe concurrenten daadwerkelijk, tijdig en op een voldoende ruime wijze de markt voor de Portugese retailmarkt voor stroomlevering zullen betreden om het wegvallen van GDP als toekomstige concurrent te compenseren.
B. MARKTEN VOOR AARDGAS
1. GASLEVERING AAN STROOMPRODUCENTEN (AFSCHERMING VAN AFNEMERS)
(77)
Drie toezeggingen houden rechtstreeks verband met dit punt van zorg: i) de uitschakeling van GDP's voorkeurrecht inzake de levering van gas aan TER; ii) de opschorting van sommige van EDP's stemrechten in Turbogás gedurende drie jaar, en iii) de gedeeltelijke verhuring van TER.
(78)
In dit verband is het zo dat: i) de marktdeelnemers hebben benadrukt dat de uitschakeling van GDP's voorkeurrecht voor leveringen aan TER, voor EDP niet de prikkels wegnemen om zich voor haar gas bij GDP te bevoorraden; ii) de enkele opschorting van sommige stemrechten gedurende een beperkte periode niet belet dat EDP invloed op het gasleveringsbeleid van Turbogás uitoefent, en iii) de verhuring slechts één derde van TER betreft en de verhuurder het meeste van zijn gas bij GDP zal moeten kopen. Daarom is de Commissie van oordeel dat deze toezeggingen ontoereikend zijn om het probleem van de versterking van GDP's machtspositie op de markt voor de levering van gas aan stroomproducenten aan te pakken.
2. GASLEVERING AAN LOKALE DISTRIBUTIEONDERNEMINGEN (AFSCHERMING VAN AFNEMERS)
(79)
De operatie werkt afschermend ten aanzien van de gasvraag van Portgás, de enige lokale distributieonderneming die niet onder de zeggenschap van GDP staat. Het gasverbruik van de volgens het voorstel te verkopen lokale distributieonderneming Setgás, is viermaal lager dan dat van Portgás. Door deze toezegging wordt dus de versterking van de machtspositie van GDP op de markt voor de levering van gas aan lokale distributieondernemingen niet opgeheven.
3. GASLEVERING AAN GROTE INDUSTRIËLE AFNEMERS
(80)
De enige corrigerende maatregelen waarmee rechtstreeks de op deze markt gerezen mededingingsbezwaren worden aangepakt, zijn de toezeggingen om geen dubbel aanbod (gas/stroom) te doen vooraleer de liberalisering van de markt voor levering aan lokale distributieonderneming heeft plaatsgevonden en om grote industriële afnemers de mogelijkheid te bieden hun gascontract jaarlijks te verlengen. Beide corrigerende maatregelen bieden niet de garantie dat een nieuwe concurrent de gasmarkt voor grote industriële afnemers zal betreden.
(81)
Niettemin werden ook corrigerende maatregelen onderzocht die een indirecte impact op dit probleem kunnen hebben: wat infrastructuur voor de import van gas betreft, blijft het hoogst onzeker of er wel voldoende capaciteit beschikbaar zal zijn. Overigens is het af te stoten Setgás goed voor minder dan 10 % van de gasafnemers in Portugal en zou zij, ten opzichte van EDP's klantenbasis voor stroom en die van Portgás voor gas, een nog beperktere uitgangsbasis zijn om de markt voor grote industriële afnemers te betreden.
4. GASLEVERING AAN KLEINE AFNEMERS
(82)
De afstoting van Setgás is een structurele corrigerende maatregel, maar compenseert niet dat de toekomstige concurrentie van EDP/Portgás op de retailmarkt voor gas is weggevallen: de verkopen van Setgás zijn goed voor 8 % van de totale retailverkopen voor gas in Portugal, terwijl Portgás een marktaandeel van 30 % heeft. De toezegging om retailafnemers van gas die niet voor zowel gas als stroom in aanmerking komende afnemers zijn, is erg beperkt in tijd en qua effect. Er is geen andere corrigerende maatregel voorgesteld om rechtstreeks het probleem op te lossen van potentiële concurrentie als gevolg van de mogelijkheid van EDP om voort te bouwen op haar nationale klantenbasis voor stroom, haar sterke merk en haar prikkel om een dubbel aanbod (stroom/gas) aan afnemers te doen.
VII. LAATTIJDIGE CORRIGERENDE MAATREGELEN
(83)
Na het verstrijken van de termijn voor het indienen van corrigerende maatregelen (15) hebben de partijen op 26 november 2004 documenten ingediend met wijzigingsvoorstellen voor de al ingediende corrigerende maatregelen, met als doel de door de Commissie geformuleerde bezwaren weg te nemen. Met deze corrigerende maatregelen werden de mededingingsbezwaren die de Commissie had vastgesteld, evenwel niet volledig en ondubbelzinnig weggenomen.
(84)
Op vrijdagavond 3 december 2004 hebben de partijen een nieuwe reeks „toezeggingen voor gas” ingediend, die waren bedoeld om de in het op 26 november 2004 aan de Commissie gezonden document verwoorde intenties ten uitvoer te leggen. Aangezien deze nieuwe toezeggingen in een erg laat stadium van de procedure zijn ingediend (slechts drie werkdagen vóór de vergadering van de Commissie van 9 december 2004 waarop de goedkeuring van de eindbeschikking stond gepland, zodat de Commissie onvoldoende tijd had om deze toezeggingen in overeenstemming met de procedurele verplichtingen te beoordelen), en aangezien dit voorstel alleen was bedoeld om de in het op 26 november 2004 aan de Commissie gezonden document verwoorde intenties ten uitvoer te leggen, kon deze laatste reeks toezeggingen niet aan een goedkeuringsbeschikking ten grondslag liggen.
VIII. CONCLUSIE
(85)
Om de hierboven aangegeven redenen, al dan niet samen genomen, heeft de Commissie op 9 december 2004 een beschikking gegeven waarbij zij de voorgenomen concentratie onverenigbaar verklaarde met de gemeenschappelijke markt op grond van artikel 8, lid 3, van de concentratieverordening, omdat door deze concentratie machtsposities worden versterkt op diverse gas- en stroommarkten in Portugal ten gevolge waarvan de daadwerkelijke mededinging op een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt op significante wijze kan worden belemmerd.

Labels: 4
14
18