Document ID: 32002D0204

Entscheidung der Kommission
vom 30. Oktober 2001
über das System zur Entsorgung von Altautos in den Niederlanden
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2001) 3064)
(Nur der niederländische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2002/204/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2 erster Unterabsatz,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den genannten Artikeln(1) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahme,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. DAS VERFAHREN
(1) Mit Schreiben vom 19. September 2000 (registriert am 25. September 2000 unter A/37820) gaben die niederländischen Behörden ihre Absicht bekannt, eine Verlängerung des Systems zur Entsorgung von Altautos vorzunehmen. Das ursprüngliche System und die erste Verlängerung wurden in den Jahren 1995 bzw. 1998 genehmigt, da die Kommission zu der Schlussfolgerung gelangt war, dass die Maßnahme keine Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellte(2).
(2) Mit Schreiben vom 9. Oktober 2000 (D/55102) hat die Kommission um weitere Informationen ersucht. Die Kommission hat die niederländischen Behörden mit Schreiben vom 7. Dezember 2000 (D/56086) an diese Aufforderung erinnert. Die niederländischen Behörden haben mit Schreiben vom 8. Dezember 2000 (registriert am 11. Dezember 2000 unter A/40432) geantwortet. Mit Schreiben vom 10. Januar 2001 (D/50042) erging ein weiteres Auskunftsersuchen. Die niederländischen Behörden haben mit Schreiben vom 19. Januar 2001 geantwortet (registriert am 24. Januar 2001 unter A/30634).
(3) Mit Beschluss vom 28. Februar 2001 hat die Kommission im Hinblick auf das Entsorgungssystem das Verfahren gemäß Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag eingeleitet. Mit Schreiben vom 2. März 2001 (D/286578) hat die Kommission die Niederlande über diesen Beschluss informiert. Nachdem die Niederlande um eine Fristverlängerung gebeten hatten (Schreiben vom 29. März 2001, registriert am 29. März 2001 unter A/32658), die mit Schreiben vom 5. April 2001 gewährt wurde, haben sie mit Schreiben vom 5. Juni 2001 (registriert am 13. Juni 2001 unter A/34642) auf den Beschluss reagiert.
(4) Der Beschluss wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht(3), wobei die Kommission die Beteiligten zur Äußerung zu der Beihilfemaßnahme aufforderte. Die Kommission hat zehn Schriftsätze erhalten, von denen zwei jedoch erst nach Verstreichen der einmonatigen Frist nach der Veröffentlichung eingegangen sind. Die Niederlande wurden mit Schreiben vom 21. Mai 2001 (D/52087) und 16. Juli 2001 (D/52884) dazu aufgefordert, zu den eingegangenen Stellungnahmen Anmerkungen zu machen. Mit Schreiben vom 20. Juni 2001 (registriert am 22. Juni 2001 unter A/34929) und mit Schreiben vom 3. August 2001 (registriert am 7. August 2001 unter A/36368) sind die Niederlande dieser Aufforderung nachgekommen. Es haben zwei Treffen (am 21. März 2001 und am 4. Mai 2001) zwischen der Kommission, den niederländischen Behörden und der Zentralorganisation des Abfallverwaltungssystems ARN stattgefunden.
(5) Die niederländischen Behörden vertraten die Auffassung, dass nicht auf die endgültige Entscheidung der Kommission zur Verlängerung des Systems gewartet werden könne. Daher erklärten sie das neue System angesichts des abgelaufenen vorherigen Zeitraums für allgemein verbindlich.
2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHMEN
(6) Das Ziel des Entsorgungssystems besteht darin, sicherzustellen, dass Unternehmen, die Autos herstellen und vertreiben, auch einen großen Teil der Verantwortung für Recycling und Wiederverwertung der Altfahrzeuge tragen. Wegen der erheblichen Umweltfolgen haben das Europäische Parlament und der Rat eine Richtlinie über Altfahrzeuge verabschiedet, die nachfolgend als "Altfahrzeugrichtlinie" bezeichnet wird(4). Als Zielvorgabe wird in dieser Richtlinie für 2006 Folgendes genannt: 85 % Wiederverwendung und Verwertung bei allen Altfahrzeugen und 80 % Wiederverwendung und Recycling(5). Die entsprechenden Zahlen für 2015 liegen bei 95 % bzw. 85 %. Die am niederländischen System Beteiligten haben die erste Zielsetzung erreicht und wollen die zweite deutlich vor 2015 erreicht haben. Entsprechend dem Produkthaftungs- und dem Verursacherprinzip liegt ein großer Teil der Verantwortung für die Verwirklichung dieser Zielsetzungen bei den Autoherstellern und -einführern.
(7) Anfang der neunziger Jahre schlossen verschiedene Branchenverbände(6) sich zur Stiftung "Auto en Recycling", nachfolgend "SAR" genannt, zusammen und führten ein nationales System für die Sammlung und das Recycling von Altfahrzeugen(7) ein. Zur Umsetzung und Verwaltung des Recyclingsystems gründete SAR die Auto Recycling Nederland BV, nachfolgend "ARN" genannt, die zu 100 % Eigentum von SAR ist. ARN ist für die Organisation und die logistische Verwaltung des Recyclings von Altfahrzeugen zuständig. Dieses System findet seit dem 1. Januar 1995 Anwendung.
(8) Das System basiert auf einer freiwilligen Vereinbarung zwischen allen (in der RAI zusammengeschlossenen) Herstellern und gewerblichen Einführern von Fahrzeugen in den Niederlanden. Im Rahmen dieser freiwilligen Vereinbarung haben Hersteller und gewerbliche Einführer beschlossen, für jedes Fahrzeug, das zum ersten Mal in den Niederlanden zugelassen wird, einen Beitrag zu entrichten. ARN ist für die Einziehung dieser Beiträge zuständig und verwendet die Mittel zur Deckung der Kosten für die Zerlegung von Schrottautos und das Recycling der gesammelten Materialien, einschließlich Transport. Die Vereinbarung wird jeweils für einen Zeitraum von drei Jahren geschlossen. Der angemeldeten Vereinbarung vom 19. Juli 2000 ist zu entnehmen, dass die Autohersteller und -einführer für jedes Auto, das in den Niederlanden zugelassen wird, unabhängig von Marke oder Typ(8) 45 EUR (99,17 NLG) zahlen. Für die beiden ersten Zeiträume belief sich dieser Beitrag auf 113 EUR (250 NLG) bzw. 68 EUR (150 NLG) pro Auto.
(9) Der Entsorgungsbeitrag von 45 EUR (99,17 NLG) pro Fahrzeug basiert auf einer komplexen Berechnung. Die wichtigsten Variablen bei dieser Berechnung sind die durchschnittliche Zusammensetzung eines Altfahrzeugs, die durchschnittlichen Kosten für Zerlegung und Wiederverwertung eines Altfahrzeugs, die erwartete Zahl an Altfahrzeugen und die erwartete Anzahl der Neuzulassungen in den Niederlanden. Eine weitere wichtige Variable ist das Maß, in dem die vorhandenen Rücklagen für die derzeitigen Demontageprämien verwendet werden. Der Beitrag ist ein pauschaler Betrag, der für jede Automarke und jeden Autotyp gilt, da nach Aussage von ARN die Zerlegungs- und Wiederverwertungskosten bei allen Altfahrzeugen ungefähr gleich seien und eine Differenzierung nicht möglich sei.
(10) Um sicherzustellen, dass alle Hersteller und Einführer diesen Entsorgungsbeitrag entrichten, hat die niederländische Regierung die Vereinbarung für alle Hersteller und Einführer, die vom 1. Januar 2001 bis zum 1. Januar 2004 auf dem Markt sind, für allgemein verbindlich erklärt(9). Der Minister für Wohnungswesen, Raumordnung und Umwelt kann eine Befreiung gewähren, wenn der Antragsteller dafür sorgt, dass die Altfahrzeuge in einer Weise entsorgt werden, die der Entsorgung gemäß dem als allgemeinverbindlich erklärten System mindestens gleichwertig ist(10).
(11) Es werden nur für diejenigen Teile von Altfahrzeugen Prämien gezahlt, bei denen nach Aussage der niederländischen Behörden die Demontage/Sammlung und die Wiederverwertung nicht Gewinn bringend sind. Derzeit gewährt ARN für die Demontage von 18 Materialien Entsorgungsprämien.
PLATZ FÜR EINE TABELLE
Ab 2003 soll es auch Prämien für den Ausbau von Airbags, Sicherheitsgurtschnallen, Klimaanlagen und Kunststoff-Kraftstofftanks geben.
(12) Bei der theoretischen Annahme, dass alle Materialien gemäß der 2000-Norm demontiert werden, belaufen sich die Gesamtkosten auf 87,55 EUR (192,93 NLG) pro Altfahrzeug, davon 71,05 EUR (156,58 NLG) für das Zerlegen, 13,39 EUR (29,50 NLG) für Verpackung und Abholung und 3,11 EUR (6,85 NLG) für die Wiederverwertung. Angesichts der Inflation, eines höheren Wiederverwertungsprozentsatzes (einschließlich neu zu recycelnder Materialien) und der technologischen Entwicklungen in der Fahrzeugbranche wird damit gerechnet, dass die Kosten in Zukunft steigen werden. So wird für 2003 mit einer Gesamtsumme von 107,50 EUR (236,89 NLG) gerechnet. Bei einigen Materialien ist die Recyclingprämie de facto negativ: Das Abwrackunternehmen erhält für das zu recycelnde Material vom Wiederverwertungsunternehmen eine Zahlung, die von der von ARN entrichteten Prämie abgezogen wird.
(13) Derzeit sind etwa 267 Abwrackunternehmen in das ARN-System einbezogen. Sie zerlegen rund 90 % aller Altfahrzeuge in den Niederlanden (286595 im Jahre 2000). ARN zahlt die Zerlegungsbeiträge nur für die Rohstoffmenge, die auch tatsächlich demontiert wird. Dabei handelt es sich um durchschnittlich 88,5 % der Normmengen, was im Jahre 2000 einem Betrag von 62,9 EUR (138,57 NLG) entsprach.
(14) ARN schätzt, dass die Zahl der Altfahrzeuge 2001 zwischen 344000 und 372000 liegen wird. Der Marktanteil von ARN beträgt rund 90 %. Im Jahre 2000 wurden insgesamt rund 23,9 Mio. EUR (52,7 Mio. NLG) ausgeschüttet.
(15) Die mit dem System verbundenen Verwaltungskosten werden für das Jahr 2000 auf 3,8 Mio. EUR (8,4 Mio. NLG) geschätzt. In den kommenden Jahren werden sie voraussichtlich auf 4,5 Mio. EUR (10 Mio. NLG) steigen.
(16) Jedes Abwrackunternehmen kann die Anerkennung durch ARN erlangen und Prämien erhalten, sofern es bestimmten objektiven Kriterien gerecht wird: So muss es zum Beispiel bestimmte Umweltgenehmigungen besitzen, im Online-Registriersystem für die Zerlegung von Fahrzeugen (ORAD) verzeichnet sein, über eine Betriebsfläche von mindestens 72 m2 sowie über bestimmte Maschinen und Werkzeuge verfügen und Software verwenden, die den ARN-Normen entspricht. Das Genehmigungsverfahren wird von einer unabhängigen Zertifizierungseinrichtung, der Société Générale de Surveillance, durchgeführt. Zudem verlangt ARN, dass Abwrackunternehmen die Anerkennung der niederländischen Kfz-Zulassungsbehörde (REW) besitzen. Da gemäß den geltenden Rechtsvorschriften nur in den Niederlanden niedergelassene Unternehmen eine derartige Anerkennung erhalten können, kommen in der Praxis nur derartige Unternehmen für die Gewährung von Entsorgungsprämien in Frage.
(17) Die Aufträge für die Sammlung und den Transport der ausgebauten Materialien zu den Wiederverwertungsunternehmen werden über ein Ausschreibungsverfahren vergeben. Interessierte Unternehmen werden dazu aufgefordert nachzuweisen, dass sie bestimmte technische und finanzielle Mindestnormen erfuellen und über eine Umweltgenehmigung, geeignete Betriebsmittel und Erfahrung usw. verfügen. Pro Provinz wird ein Unternehmen ausgewählt. Dabei wird insbesondere den Kosten für die Sammlung, der technischen Qualität und den organisatorischen Kapazitäten Rechnung getragen. Für die Sammlung von Altöl gilt ein gesetzlich geregeltes Verfahren.
(18) Auch die Aufträge für die Wiederverwertung von Materialien werden über ein Ausschreibungsverfahren vergeben. Interessierte Unternehmen müssen einer Reihe technischer und finanzieller Mindestanforderungen gerecht werden: So müssen sie insbesondere über eine Umweltgenehmigung sowie über die erforderliche Ausrüstung verfügen und dürfen in der Vergangenheit nicht von einem Konkurs betroffen gewesen sein und kein Strafregister haben. ARN wählt die interessantesten Angebote für das jeweilige Material aus und berücksichtigt dabei den Preis für die Wiederverwertung, die Arbeitsmethoden, die technische Qualität und die organisatorischen Kapazitäten.
(19) Es steht den Herstellern und Einführern frei, ob sie den Beitrag auf den Käufer abwälzen wollen oder nicht.
(20) Ein Teil des Aufkommens aus dem Entsorgungsbeitrag wird zur Förderung von Einsparungen und für Pilotprojekte verwendet. Für die Förderung von Einsparungen werden im Zeitraum 2001-2005 jährlich 0,5 Mio. EUR und ab 2006 0,2 Mio. EUR bereitgestellt. Für Pilotprojekte im Bereich Recycling werden im Zeitraum 2001-2003 3,4 Mio. EUR pro Jahr und in den darauf folgenden Jahren 2,2 Mio. EUR bereitgestellt. Gegenstand der Forschung sind unter anderem die Analyse der Zerlegungsmethode, die Entwicklung geeigneter Werkzeuge, Ausrüstung und Maschinen, die Entwicklung von Qualitätskontrollsystemen, die Suche nach neuen Trenntechniken, die Optimierung der Logistiksysteme, die Suche nach neuen Produkten, Marktuntersuchungen und die Entwicklung von IT-Systemen.
3. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES VERFAHRENS NACH ARTIKEL 88 ABSATZ 2 EG-VERTRAG
(21) Die Kommission hat das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag eingeleitet, da sie in Bezug auf verschiedene Aspekte des Systems Bedenken hatte. Erstens schienen die Demontagebeiträge möglicherweise eine Überkompensierung zugunsten der Demontageunternehmen darzustellen, was Auswirkungen auf den Ersatzteilmarkt haben könnte. Zweitens war die Art der durch die Beiträge finanzierten Förderung der Professionalität und der finanzierten Pilotprojekte unklar.
(22) Des Weiteren äußerte die Kommission Bedenken bezüglich einer möglichen Verletzung von Artikel 29 des EG-Vertrags (Ausfuhrbeschränkung), da Abwrackunternehmen von ARN nur an dem System teilnehmen dürfen, wenn sie über eine Anerkennung der niederländischen Kfz-Zulassungsbehörde RDW verfügen. Da gesetzlich festgelegt ist, dass eine derartige Anerkennung nur in den Niederlanden niedergelassenen Unternehmen erteilt wird, können faktisch nur derartige Unternehmen Prämien erhalten.
(23) Die Kommission hat keine besonderen Bedenken bezüglich einer eventuellen Beihilfe zugunsten der Autohersteller und -einführer oder zugunsten der Verpackungs-, Sammel- und Wiederverwertungsunternehmen geäußert. Alle Beteiligten erhielten jedoch die Gelegenheit, Bemerkungen zu machen.
4. BEMERKUNGEN DER BETEILIGTEN
(24) Nach Bekanntgabe der Einleitung des Verfahrens(11) erhielt die Kommission zehn Schriftsätze von Dritten. Drei der Schriftsätze wurden von Autoherstellern eingereicht, drei von Vereinigungen von auf dem Markt für (Alt-)PUR-Schaum tätigen Unternehmen, einer von einem für eine Gruppe niederländischer Müllentsorgungsbetriebe tätigen Berater, einer von den Behörden des Vereinigten Königreichs und einer von ARN, der Zentralorganisation des Systems. Schließlich reagierte eine vierte Vereinigung von im Bereich PUR-Schaum tätigen Unternehmen auf die übrigen drei Stellungnahmen. Die letztgenannte Reaktion sowie einer der Schriftsätze der Autohersteller wurden jedoch nicht innerhalb der Einmonatsfrist nach der Veröffentlichung im Amtsblatt eingereicht.
4.1. Bemerkungen der Autohersteller
(25) Die drei Schriftsätze der Autohersteller heben ganz verschiedene Aspekte des ARN-Systems hervor. Der erste Hersteller, Renault, spricht sich entschieden für das System aus, da die Verantwortung für ein Produkt im letzten Stadium seines Lebenszyklus beim Verbraucher liege. Renault vertritt zudem die Auffassung, dass die Forderung, dass Demontageunternehmen eine Niederlassung in den Niederlanden haben müssen, im Vergleich zu der Tatsache, dass ein Mitgliedstaat die Verantwortung für seine Abfallströme übernimmt(12), ein kleines Zugeständnis darstelle. Renault kritisiert jedoch, dass der Beitrag unabhängig von der Lebensphase des Fahrzeugs und unabhängig vom wirtschaftlichen Restwert geleistet werden soll. Die Autohersteller investierten in eine "recyclingorientierte" Gestaltung und würden sich infolge dieser Investitionen wünschen, dass bei den Verarbeitungskosten ihrer Produkte differenziert wird und sie nicht für ein durchschnittliches Fahrzeug bezahlen müssen.
(26) Der zweite Autohersteller, Peugeot, stellt fest, dass das ARN-System auf einer unvollständigen, ja sogar anfechtbaren Grundlage beruhe, was zu einer Überschätzung der bei der Verarbeitung der Altfahrzeuge anfallenden Kosten führe. Zudem trage ARN den hinsichtlich der Effizienz vorliegenden Unterschieden, die sich aus gewissen europäischen Entwicklungen ergäben, nicht Rechnung. Die Beschränkung der Anerkennung auf in den Niederlanden niedergelassene Abwrackunternehmen sei daher nicht gerechtfertigt und befinde sich im Widerspruch zu den europäischen Rechtsvorschriften. Schließlich beklagt Peugeot das völlige Fehlen von Transparenz angesichts der Ablehnung von ARN, die Ergebnisse seiner Untersuchung bekannt zu geben. Da diese Ergebnisse in Europa einzigartig seien, müssten sie zur Verfügung gestellt werden, damit eine weitere Analyse möglich werde.
(27) Der dritte Autohersteller, General Motors Europe, nachfolgend "GME" genannt, findet es nicht akzeptabel, dass ARN mit einem Durchschnittspreis arbeitet, da dies faktisch dazu führe, dass ein Autohersteller unfreiwillig ineffiziente Marktteilnehmer subventioniere. GME legt dar, dass der Durchschnittspreis auf der ungünstigsten Kostenbasisstruktur basiere und behauptet, dass die niederländischen Abwrackunternehmen das zusätzliche Geld, dass sie über das ARN-System erhalten, verwendeten, um Autos in Deutschland zu erwerben. Dies führe zu unlauterem Wettbewerb. Wenn die Autohersteller in diesen Prozess einbezogen würden, was normal wäre, da sie auch bezahlen, würden sie einem echten Ausschreibungsverfahren den Vorzug geben, wobei die Fahrzeuge dann an die effizientesten Demontageunternehmen gingen. Dadurch würden alle Demontageunternehmen gezwungen, die erforderlichen Produktivitätsverbesserungen vorzunehmen. GME führt aus, dass viel Raum für Produktivitätsverbesserung vorhanden sei. Darüber hinaus begünstige das System laut GME fast ausschließlich die Zerlegung und werde kein Geld in die Verwertung von Energie investiert, was eine gute Möglichkeit darstelle, die Recyclingquote zu erreichen. Wie Peugeot vertritt auch GME die Auffassung, dass ARN zu wenig transparent sei, da die Zentralorganisation keine Einsicht in die Ergebnisse der technischen Studien gewähre. Es sei auch nicht deutlich, wie die Recyclingquoten erreicht werden und wie die recycelten Materialien, zum Beispiel Sicherheitsgurte, verwendet werden sollen. Schließlich ist GME der Auffassung, dass die Beschränkung des ARN-Systems auf in den Niederlanden niedergelassene Unternehmen komplizierter sei. GME hält es im Interesse einer effizienten Überwachung für notwendig, dass die Unternehmer in der Lage sind, in der Landessprache eines jeden Landes zu kommunizieren.
4.2. Bemerkungen der Vereinigungen von auf dem Markt für (Alt-)PUR-Schaum tätigen Unternehmen
(28) In drei Schriftsätzen, die von den europäischen Kunststoffverarbeiterverbänden, dem europäischen Verband der Hersteller von Isozyanat und dem europäischen Verband der Hersteller von Polyurethanformteilen für die Automobilindustrie (auch von dem Europäischen Verband der Hersteller von Schaumstoffblöcken aus weichem Polyurethan unterstützt) eingereicht wurden, wird auf die vermeintlichen Auswirkungen des ARN-Systems auf den Markt für Alt-PUR-Schaum aufmerksam gemacht. Die drei Vereinigungen stellen fest, dass die Branche in den Niederlanden bereits seit vielen Jahren auf freiwilliger Basis ohne jede Subvention gewinnbringend Alt-PUR-Schaum aus Industrieabfall recycle. Die von ARN für ungefähr 6,5 kg pro Fahrzeug gewährten Subventionen hätten jedoch nachteilige Auswirkungen auf das Preisniveau des recycelten PUR. Dies werde schließlich dazu führen, dass die nicht subventionierten Tätigkeiten im Bereich des Recycling von PUR-Schaum aus dem Markt gedrängt würden. Eine der Vereinigungen weist auf die in der Altfahrzeugrichtlinie vorgesehenen Alternativen hin: Vorbeugung, Wiederverwertung, Recycling und andere Formen der Verwertung von Altfahrzeugen und Altfahrzeugteilen. Eine andere Vereinigung fügt hinzu, dass das System eine Diskriminierung gegenüber anderen in Autositzen verwendeten Füllmaterialien oder anderen Autoteilen darstelle, da dafür keine vergleichbaren Verpflichtungen gelten. Schließlich wird dargelegt, dass das getrennte Recycling von PUR-Schaum möglicherweise nicht die wirtschaftlichste Lösung sei, da der energetische Wert von Schredderabfall von Fahrzeugen wesentlich höher sei, wenn alle Arten von Kunststoffen, einschließlich PUR-Schaum darin verblieben.
(29) In späteren Bemerkungen der Vereinigung der europäischen Kunststoffhersteller wird jedoch die Ansicht vertreten, dass eine Finanzierungsquelle erforderlich sei, wenn das Recycling von Kunststoffen sich in dem vom Gesetzgeber vorgeschriebenen Sinne entwickeln solle. Das ARN-System stelle eine Art Rahmen für die Gewährung einer derartigen Beihilfe für das Recycling von Kunststoffen dar.
4.3. Bemerkungen seitens der Abfallentsorgungsunternehmen
(30) Der Berater, der diese Bemerkungen machte, reichte die Abschrift einer Beschwerdeschrift ein, die von verschiedenen Abfallentsorgungsbetrieben bei der Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa, niederländische Wettbewerbsbehörde) eingereicht worden ist. In dieser Beschwerdeschrift wird unter anderem die Wettbewerbsverfälschung zwischen teilnehmenden und nicht teilnehmenden Autoabwrackunternehmen, auch im Hinblick auf kommerziell interessante Teile in Altautos, angeprangert. Ein weiterer wichtiger Punkt sind die infolge der beherrschenden Stellung von ARN auf den Märkten für zerlegte Materialien geäußerten Bedenken zur Wettbewerbsverzerrung. Es wird insbesondere auf die Tatsache hingewiesen, dass ARN für das ganze Land mit nur einem Unternehmen, das Altöl sammelt, einen Vertrag geschlossen hat. In den Schriftsätzen wird festgestellt, dass die Sammlung und Verarbeitung von gefährlichen Abfällen, wie Altöl, Ölfilter und Batterien, gewinnbringende Tätigkeiten sind.
4.4. Bemerkungen der Behörden des Vereinigten Königreichs
(31) Die Behörden des Vereinigten Königreichs betonen, dass jeder Mitgliedstaat bei der Umsetzung der Altfahrzeugrichtlinie den verschiedenen Systemen und Industriestrukturen, die in dem jeweiligen Mitgliedstaat existieren, Rechnung tragen müsse. Unternehmer dürften nicht daran gehindert werden, geschäftliche Verhandlungen über Aufträge auf der Grundlage sowohl variabler als auch fester Zahlungen zu führen, und sie müssten bei Bedarf Verträge schließen können, die auf einem Festpreis basieren. So sei die Verpflichtung der Unternehmer, variable Verträge zu schließen, eine unnötige Komplikation.
4.5. Bemerkungen von ARN
(32) ARN erteilte ausführliche Informationen über das System, eine neue Studie bezüglich der Kosten für die Demontage von Fahrzeugen und einen Bericht über die Marktstruktur im Autozerlegungssektor. Die niederländischen Behörden unterstützen die Anmerkungen von ARN voll. Diese Anmerkungen und die Reaktion der Niederlande überschneiden sich zu einem großen Teil. Daher werden diese beiden Schriftsätze im folgenden Kapital gemeinsam behandelt.
5. BEMERKUNGEN DER NIEDERLANDE UND BEMERKUNGEN VON ARN
5.1. Allgemeine Fragen
(33) Zunächst erinnern die niederländischen Behörden und ARN die Kommission an ihre beiden früheren Beschlüsse bezüglich des Systems, in denen festgestellt wurde, dass keine staatliche Beihilfe vorliege. Die Grundlagen des Systems haben sich in der Zwischenzeit nicht geändert. ARN äußert Zweifel daran, dass die Kommission dazu berechtigt ist, eine Entscheidung zu treffen, die sich im Widerspruch zu ihren beiden früheren Beschlüssen befinde und stellt fest, dass die Kommission in jedem Falle anstelle der Bestimmungen für eine neue Beihilfe die Verfahrensregeln für eine bereits existierende Beihilfe hätte befolgen müssen.
(34) Die Bemerkungen von ARN enthalten auch eine Beschreibung des Systems. ARN betont unter anderem, dass das System auf einer Vereinbarung zwischen privaten Parteien beruht und dass mit möglichst vielen Demontageunternehmen ein Vertrag geschlossen werden muss, um die Zielsetzungen erreichen zu können.
5.2. Zur Definition von staatlicher Beihilfe und staatlichen Geldern
(35) Unter Verweis auf verschiedene Rechtssachen vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, insbesondere die Rechtssache PreussenElektra und die Schlussanträge von Generalanwalt Jacobs in dieser Sache(13), stellen ARN und die Niederlande fest, dass das System keine staatliche Beihilfe beinhalte, da die Beiträge, die eingezogen werden, keine staatlichen Mittel darstellten. Staatliche Mittel seien Gelder, über die der Staat auf die eine oder andere Weise die Verfügungsgewalt habe. Anders als bei den Steuern würden hier Zahlungen auf der Grundlage einer freiwillig festgelegten Vereinbarung geleistet. Der Minister erkläre eine derartige Vereinbarung nur dann für allgemein verbindlich, wenn sie mindestens 75 % des Marktes abdecke. Im Falle von ARN nähmen sogar ungefähr 93 % des Marktes freiwillig an der Vereinbarung teil. Bei den übrigen 7 % handele es sich vor allem um nicht gewerbliche Einführer. Die privaten Parteien seien nicht verpflichtet, einen Antrag auf Ausdehnung der Vorschriften einzureichen.
(36) Darüber hinaus würden die Gelder von privaten Unternehmen an eine private Rechtsperson, SAR, gezahlt, die von privaten Parteien gegründet worden sei. Zu keinem Zeitpunkt gingen die Gelder, die über den Beitrag eingenommen werden, in das Eigentum des Staates über. Ebenso wenig übe der Staat zu irgendeinem Zeitpunkt eine Form der Verfügungsgewalt über die Verwendung der Gelder aus. ARN sei weder eine öffentliche Einrichtung noch eine vom Staat eingesetzte oder beauftragte Organisation. Wenn der Minister einen Antrag auf einen Beschluss bezüglich der Allgemeinverbindlicherklärung einer Vereinbarung in Erwägung ziehe, nehme er nur eine beschränkte Untersuchung der Vereinbarung und des mit dem vereinbarten Beitrag finanzierten Entsorgungssystems vor. Der Minister bewerte unter anderem, ob die Organisation, die für die Verwaltung des Systems zuständig ist, vollständig unabhängig ist, ob die in der Regelung festgelegten Recyclingziele erreicht werden können und ob alles unternommen wird, um möglichst viele Parteien in das System einzubeziehen. Das bedeutet, dass der Staat keinen Einfluss auf die tatsächliche Einführung oder den tatsächlichen Betrieb des Systems ausübe.
(37) Schließlich seien private Parteien für die Einziehung der Beiträge zuständig. Wenn eine der Parteien sich weigere, ihren Verpflichtungen im Rahmen des Systems nachzukommen, müsse jeder andere Betroffene sich an ein Zivilgericht wenden. Das gesamte System unterliege dem Zivilrecht.
(38) Die niederländischen Behörden und ARN legen daher dar, dass die Beiträge auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten keinen Einfluss hätten. Auf dem Markt für Abwrackdienstleistungen bestehe nämlich keine Konkurrenz zwischen niederländischen und ausländischen Abwrackunternehmen, vor allem, weil die europäische Gesetzgebung dies beinahe unmöglich mache und die Ausfuhr nicht verarbeiteter Altfahrzeuge in jedem Falle unattraktiv gestalte. Aus diesen Gründen könne von einer Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag nicht die Rede sein.
5.3. Zur Überkompensierung zugunsten der Autodemontageunternehmen
(39) Die niederländischen Behörden und ARN sind der Auffassung, dass die Beiträge für die Autodemontageunternehmen ein angemessenes Entgelt für die Demontage von Materialien auf der Grundlage von realistisch geschätzten Zerlegungskosten darstellen. Die Tätigkeiten, für die die Unternehmen die Vergütung erhalten, würden ohne eine derartige Vergütung nicht ausgeführt, da sie nicht rentabel seien. Es stehe Autodemontageunternehmen frei, ob sie sich dem System anschließen wollen. Das System ändere nichts an der Wettbewerbsposition dieser Unternehmen. Der Markt bleibe offen und vom Wettbewerb geprägt, und zwar auch in Bezug auf die nicht teilnehmenden Unternehmen.
(40) Die an die Autodemontageunternehmen gezahlten Beiträge basierten auf einer unabhängigen Markt- und Kostenuntersuchung. Die Autohersteller und -einführer, die in der Stiftung SAR vertreten sind, die die Beiträge festlegt, hätten ein Interesse daran, die Beiträge so niedrig wie möglich zu halten. Nach Möglichkeit werde ARN die Beiträge senken, und sobald ARN-Tätigkeiten wirtschaftlich lebensfähig werden, werde der Beitrag für die jeweiligen Tätigkeiten aufgehoben. Zugleich sei es wichtig, die Beiträge in der Weise festzulegen, dass die Autodemontageunternehmen bereit und in der Lage seien, die Arbeit zu erledigen.
5.3.1. Zu den tatsächlichen Zahlungen
(41) Beiträge würden nur für Materialien gezahlt, die auch tatsächlich demontiert werden. Theoretisch betrage der Demontagebeitrag - wenn alle Materialien/Autoteile gemäß den Normmengen abmontiert werden - insgesamt 71,05 EUR. Der durchschnittliche Beitrag pro Auto liege in der Praxis jedoch bei nur 88,5 % dieses Betrags, da die Unternehmen nicht immer alle Materialien gemäß den ARN-Normen demontieren können. Dies könne mit der Tatsache zusammenhängen, dass wirtschaftlich gewinnbringende Teile demontiert werden oder das Altfahrzeug nicht "vollständig" ist.
(42) Die gezahlten Beträge seien nur gering. Nahezu die Hälfte der teilnehmenden Demontageunternehmen habe in einem Zeitraum von drei Jahren Beiträge von weniger als 100000 EUR erhalten, vergleiche unten stehende Tabelle. Bei 122 Unternehmen hätten die Zahlungen im Zeitraum 1998-2000 unter 100000 EUR gelegen, bei 260 Unternehmen unter 500000 EUR. Nur in 17 Fällen habe sich ein höherer Wert ergeben, wobei der höchste unter 1400000 EUR geblieben sei. Auch bei den Unternehmen, die über 100000 EUR erhalten haben, sei die Differenz zwischen den Beiträgen und ihren Kosten zu gering, als dass sie eine über diese Schwelle hinausgehende Beihilfe darstelle.
PLATZ FÜR EINE TABELLE
5.3.2. Zu den Kosten der Demontageunternehmen
(43) Die Kommission gründete ihre Entscheidung, das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten, auf die Untersuchung eines unabhängigen Experten, die von April bis November 1998 durchgeführt und im Mai 1999 abgeschlossen wurde. ARN weist darauf hin, dass dieser Bericht mit dem Ziel erstellt worden sei, den geringst möglichen Beitrag zu ermitteln und nicht, eine eventuelle Überkompensierung festzustellen. Gemäß diesem Bericht erreicht nur ein Betrieb Kosten von 29 EUR, wobei diese Zahl ausgesprochen zweifelhaft sei, während eine große Gruppe kleinerer Unternehmen Kosten über 71 EUR (bis maximal 136 EUR) hätten. Der Bericht dürfe daher nicht in dem Sinne interpretiert werden, dass die billigsten Demontageunternehmen die ARN-Materialien zu einem Selbstkostenpreis von 29 EUR demontieren können. In der Praxis sei dies für keinen Betrieb machbar: 1. Dem Bericht selbst sei zu entnehmen, dass er unvollständig und unzuverlässig sei, da er zum Beispiel nur ein Jahr abdecke und auf unvollständigen verwaltungstechnischen Informationen, die bei häufig sehr kleinen Betrieben mit beschränkter Erfahrung in der Buchhaltung gewonnen wurden, und auf Schätzungen dieser Unternehmen selbst basiere; 2. der Liste mit den ARN-Materialien seien weitere Materialien hinzugefügt worden, und die Zerlegung anderer Materialien sei komplizierter geworden; 3. die allgemeine Kosteninflation und insbesondere der Mangel an geschulten Arbeitskräften müssten zum Ausdruck kommen; 4. bestimmten Kosten und Kostenelementen sei bewusst nicht Rechnung getragen worden (zum Beispiel den Ausrüstungskosten, der Zuweisung der allgemeinen Kosten, den Kosten für den Transport von Altfahrzeugen zum Demontageunternehmen und den Wartungskosten). Insbesondere die größeren, effizienteren Betriebe hätten angegeben, dass sie in der Praxis höhere Kosten gehabt hätten, als im Bericht berechnet wurde.
(44) Aus diesen Gründen habe ARN eine Aktualisierung des Berichts eingereicht, die von demselben Berater erstellt worden ist. Der neue Bericht bezieht sich auf Unternehmen, die über 1000 Altfahrzeuge pro Jahr zerlegen. Diese Unternehmen schlugen mit 71,7 % aller im Jahre 2000 zerlegten Altfahrzeuge zu Buche. Die Konzentration auf größere Unternehmen wird damit begründet, dass kleinere Unternehmen vermutlich höhere Kosten hätten, da die Festkosten bei ihnen stärker ins Gewicht fielen.
(45) Für das durchschnittliche Unternehmen, das im Jahre 1999 2000 Altfahrzeuge zerlegt hat, ergäbe sich ein Bezugs-Selbstkostenpreis von 151 NLG (68,5 EUR) pro Altfahrzeug (zuzüglich Transportkosten(14)). Diese Zahl liege deutlich über der durchschnittlich ausgezahlten Prämie(15).
(46) In dem Bericht werden für die sechs Unternehmen, die bereits in dem früheren Bericht analysiert wurden, auf der Grundlage aller relevanten Kostenposten die Kosten für 1999 berechnet. Die berechneten Kosten (einschließlich Transportkosten) betragen zwischen 144 NLG (65 EUR) und 196 NLG (89 EUR). Diese Zahlen liegen - bei geringen Abweichungen - wesentlich höher als die im Bericht 1997 genannten. Für drei dieser Unternehmen nennt der Bericht niedrigere Selbstkosten als die Bezugsselbstkosten (nur zwei, wenn die Transportkosten mitgerechnet werden). In nur einem Fall gelangt der Bericht zu Selbstkosten (einschließlich Transportkosten), die niedriger liegen als die durchschnittliche Prämie, die an das Unternehmen gezahlt wird. Der Unterschied beträgt 5 NLG (2,27 EUR). Das bedeutet, dass die Gewinnmarge des Unternehmens für diese Tätigkeit unter 5 % liegt.
(47) Da die Kosten höher liegen, gebe es keine Folgen für den gewerblichen Ersatzteilmarkt. Zudem seien vor allem kleinere Unternehmen auf diesem Markt tätig. Für diese Unternehmen seien die Beiträge von ARN im Vergleich zu ihren Kosten relativ gering. Die Beiträge hätten keinen spürbaren Einfluss auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten oder auf den Wettbewerb.
5.3.3. Eine wirtschaftliche Bewertung des Sektors und einer Anwendung der Ausschreibungsverfahren
(48) ARN übermittelte noch eine weitere Untersuchung von einem anderen Berater über eine wirtschaftliche Bewertung des Autodemontagesektors und eine Analyse der Resultate, die sich ergeben würden, wenn ARN Ausschreibungsverfahren einsetzte. Das wichtigste Argument besteht darin, dass ARN die Demontageunternehmen im Rahmen des derzeitigen Systems zu Marktbedingungen unter Vertrag nimmt und die Unternehmen daher nicht überkompensiert würden. Es bestehe kein Grund zu der Annahme, dass Ausschreibungsverfahren bei der Auswahl von Demontageunternehmen zu günstigeren Ergebnissen führen, vor allem dann nicht, wenn die Auswirkungen auf die Verwirklichung der Recyclingzielsetzungen von ARN und der Gemeinschaft berücksichtigt werden. Die Zahlungen an Demontageunternehmen würden vermutlich höher liegen, wenn Ausschreibungsverfahren durchgeführt würden. In der Untersuchung wird darauf hingewiesen, dass auch auf normalen Märkten effizientere Unternehmen höhere Gewinne erzielen können.
(49) Die niederländischen Behörden sind darüber hinaus der Auffassung, dass die niederländischen und europäischen Zielsetzungen im Bereich Altfahrzeuge bei Einsatz eines Ausschreibungsverfahrens zur Auswahl von Autodemontageunternehmen nicht erreicht werden können. Es sei wünschenswert, dass eine große Zahl an Autodemontageunternehmen am System teilnehme. Ein Ausschreibungsverfahren ergäbe jedoch naturgemäß eine beschränkte Auswahl an Unternehmen. Zudem werde ARN zu keinem Zeitpunkt Eigentümer der Altfahrzeuge und könne daher auch nicht bestimmen, zu welchem Demontageunternehmen die Altautos gehen sollen. Des Weiteren führe der Einsatz eines Ausschreibungsverfahrens nicht zu geringeren Zerlegungskosten. Wenn einige Unternehmen Demontagedienste zu einem geringeren Preis anböten, würden sie nicht über eine ausreichende Kapazität verfügen, um alle Altfahrzeuge zu zerlegen. Es sei auch wahrscheinlich, dass die Unternehmen sich vor allem auf die (von Unfallfahrzeugen stammenden) Altfahrzeuge jüngeren Datums konzentrieren dürften, die wegen der Ersatzteile wirtschaftlich interessant seien. Sie würden es hingegen vermutlich ablehnen, die älteren, wirtschaftlich uninteressanten Altautos zu zerlegen.
(50) Die niederländischen Behörden denken nicht, dass die Anwendung spezifischer Kriterien bei Ausschreibungsverfahren (wie etwa eine Mindestzahl von Demontageunternehmen pro Region) diese Probleme effektiv lösen könnte. Es würde zur Auswahl einer großen Zahl verschiedener Autodemontageunternehmen mit sehr unterschiedlichen Kosten kommen. Dies würde der Zielsetzung, die Kosten niedrig zu halten, mit der die Kommission den Einsatz von Ausschreibungsverfahren begründet hat, zuwiderlaufen. Zudem würde ARN auf dem Markt in wesentlich stärkerem Maße eine leitende Rolle spielen, als dies derzeit der Fall ist.
(51) In der Praxis habe die Art der Auswahl und Untervertragnahme von Autodemontageunternehmen dieselben Auswirkungen, die auch der Einsatz eines Ausschreibungsverfahrens hätte. Wenn für die Erreichung von Marktpreisen echte Ausschreibungsverfahren eingesetzt würden, sei es unwahrscheinlich, dass sie niedriger liegen würden als die derzeitigen Beiträge. Wenn sie niedriger liegen sollten, dürften sich nur wenige Demontageunternehmen finden, die bereit sind, Altautos zu diesem geringen Betrag zu zerlegen.
(52) Angesichts des Vorstehenden kommen die niederländischen Behörden und ARN zu dem Schluss, dass keine Überkompensierung zugunsten der Autodemontageunternehmen vorliegt.
5.4. Zu den Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten von ARN
(53) Der Haushalt von ARN für Forschung und Entwicklung umfasst 1. die internen Kosten von ARN; 2. Machbarkeitsstudien über die Wiederverwertung neuer Materialien oder neue Recyclingmethoden, die von Universitäten oder Forschungseinrichtungen durchgeführt werden; 3. Forschungsstudien zur Effizienz des ARN-Systems; 4. Pilotprojekte, die von Unternehmen, die zerlegte Materialien recyceln oder verarbeiten, durchgeführt werden. ARN hat für den Zeitraum 1998-2001 (erstes Quartal) eine ausführliche Aufschlüsselung dieser Ausgaben vorgelegt.
(54) Keine dieser Tätigkeiten beinhalte staatliche Beihilfen. Alle Tätigkeiten würden zugunsten der Unternehmen, die den Entsorgungsbeitrag zahlen, ausgeführt. Aufträge an Dritte würden stets zu Marktbedingungen erteilt. Meist lägen die gezahlten Beträge so niedrig, dass eine eventuelle Beihilfe in jedem Fall unter der De-minimis-Schwelle liege.
(55) Die letzte Kategorie, die Pilotprojekte, beziehe sich auf die Recycelfähigkeit von Materialien. Die Mittel würden nicht für die Entwicklung neuer Technologien verwendet, sondern bereits vorhandene Trenntechnologien, zum Beispiel aus der Bergbauindustrie oder dem Recycling anderer Materialen, würden im Hinblick auf eine mögliche Anwendung auf Automaterialien untersucht. Die Anwendung derartiger Technologien sei erforderlich, um die in der Altfahrzeugrichtlinie festgelegten Zielsetzungen zu erreichen. ARN trage nicht immer die vollständigen Projekte selbst.
(56) Die Ergebnisse seien grundsätzlich allen zugänglich. ARN veröffentliche die Daten nur dann nicht, wenn sie Informationen enthalten, die den Wettbewerbsinteressen von ARN oder anderen betroffenen Unternehmen schaden könnten.
5.5. Zu den Verpflichtungen gemäß der Altfahrzeugrichtlinie
(57) Die niederländischen Behörden stellen fest, dass Hersteller bzw. Einführer bis zur Umsetzung der Altfahrzeugrichtlinie gesetzlich nicht verpflichtet seien, (finanzielle) Verantwortung für die Sammlung und Verarbeitung von Altfahrzeugen zu übernehmen. Mit ihrer Vereinbarung bezüglich des Entsorgungsbeitrags übernähmen sie freiwillig eine zusätzliche finanzielle Verantwortung. Sobald die Richtlinie umgesetzt sei, könne davon ausgegangen werden, dass Sammlung und Verarbeitung von Altfahrzeugen Kosten verursachten, die grundsätzlich in das Budget dieser Unternehmen aufgenommen werden. Die Vereinbarung führe jedoch nicht zu einer Entbindung von diesen Kosten, sondern stelle die Ausgestaltung des Grundprinzips dar.
5.6. Teilnahme der ausländischen Autodemontageunternehmen
(58) Die niederländischen Behörden und ARN sehen keine Verletzung von Artikel 29 EG-Vertrag. Erstens beziehe Artikel 29 sich nicht auf von privaten Parteien getroffene Maßnahmen. Die Vorschrift der (von der niederländischen Kfz-Zulassungsbehörde RDW zu gewährenden) ORAD-Anerkennung sei nicht die Folge einer staatlichen Maßnahme. Die Vorschrift werde von ARN auferlegt, bei der es sich nicht um eine öffentliche Einrichtung handele. Zweitens könnten alle Autodemontageunternehmen eine Niederlassung in den Niederlanden einrichten, um die ORAD-Anerkennung zu erwerben. Drittens fielen Maßnahmen, die im Hinblick auf die Staatsangehörigkeit keinen Unterschied machen, nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 29. Die Vorschrift, dass die Unternehmen über eine ORAD-Anerkennung verfügen müssen, sei unterschiedslos auf inländische und ausländische Unternehmen und auf Fahrzeuge ungeachtet ihres Herstellungsorts anwendbar. Viertens sei die Ausfuhr von Altfahrzeugen zu Demontageunternehmen im Ausland nicht unmöglich, und die Ausfuhr werde durch das System der ORAD-Anerkennung nicht eingeschränkt. Fünftens sei der freie Güterverkehr - was die Einfuhr und Ausfuhr von Altfahrzeugen betreffe - durch die Verordnung (EG) Nr. 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft(16) harmonisiert worden.
(59) Hilfsweise machen die niederländischen Behörden geltend, dass die Tatsache, dass ARN eine ORAD-Anerkennung verlange, objektiv gerechtfertigt sei. Eine Verbindung zum Registriersystem sei die einzige Möglichkeit zu gewährleisten, dass die Beiträge nur für in den Niederlanden hergestellte und für in die Niederlande eingeführte Autos bezahlt werden.
(60) Die niederländischen Behörden unterscheiden zwischen der Situation vor und nach der Umsetzung der Altfahrzeugrichtlinie. Was die Situation vor der Umsetzung der Altfahrzeugrichtlinie betrifft: Die niederländische Kfz-Zulassungsbehörde RDW gewährt Unternehmen, die keine Niederlassung in den Niederlanden haben, keine ORAD-Anerkennung, da sie andernfalls keine Aufsicht und Kontrolle über diese Unternehmen ausüben könnte. Dieselbe Politik werde im Rahmen der obligatorischen jährlichen technischen Überwachung von Kraftfahrzeugen (APK) betrieben. Die niederländischen Behörden sehen keinen Grund, warum das Urteil in der Rechtssache Van Schaik(17) nicht anwendbar sein sollte. Wenn die niederländische Kfz-Zulassungsbehörde RDW Unternehmen im Ausland die ORAD-Anerkennung gewährte, würde ARD diese Unternehmen theoretisch zum System zulassen.
(61) Was die Situation nach der Umsetzung der Altfahrzeugrichtlinie betrifft: Kraft Artikel 5 Absatz 5 seien die Mitgliedgliedstaaten zur gegenseitigen Anerkennung und Akzeptierung von Entsorgungsbescheinigungen der in anderen Mitgliedstaaten zuständigen Stellen verpflichtet. Sobald die Umsetzung erfolgt ist, werde RDW derartige Bescheinigungen akzeptieren und das jeweilige Altfahrzeug selbst ausschreiben. Dies sei etwas anderes als ausländischen Unternehmen das Recht zuzugestehen, selbst online Fahrzeuge auszuschreiben. Zudem heiße es in Artikel 5 Absatz 3 Satz 3, dass die Gewährung einer Entsorgungsbescheinigung dem Unternehmen keinen Anspruch auf eine finanzielle Entschädigung gebe.
(62) Die Demontage von Fahrzeugen sei im Wesentlichen eine lokale Tätigkeit. Aus verschiedenen Gründen, die nicht mit dem ARN-System zusammenhingen, sei die Ausfuhr von Altfahrzeugen beschränkt, und die niederländischen Behörden hätten keinen Grund anzunehmen, dass sich dies in Zukunft ändern werde. Erstens dürften Altfahrzeuge, die Flüssigkeiten enthalten, nur in Übereinstimmung mit dem Verfahren der "roten Liste" gemäß der Verordnung (EG) Nr. 259/93 ausgeführt werden. Teil dieses Verfahrens sei der Antrag auf die Genehmigung des ausführenden sowie des einführenden Landes, die Entrichtung einer Bürgschaft und die Möglichkeit für Dritte, gegen die durchgeführte Ausfuhr Beschwerde einzulegen. Dies lasse eine derartige Ausfuhr zu einer zeitraubenden, teuren und riskanten Tätigkeit werden. Zweitens dürften Altautos ohne Flüssigkeiten in Übereinstimmung mit dem Verfahren der "grünen Liste" gemäß der Verordnung (EG) Nr. 259/93 ausgeführt werden. Die erforderliche Entfernung der Flüssigkeiten zwecks Ausfuhr mache die Ausfuhr niederländischer Altfahrzeuge zu Demontageunternehmen im Ausland jedoch finanziell und organisatorisch uninteressant.
(63) Wenn eine Reihe von Demontageunternehmen im Ausland am ARN-System teilnähmen, könnte es notwendig werden, für die von diesen Unternehmen demontierten Materialien gesonderte Sammel- und Recyclingmaßnahmen zu treffen. Vor dem Hintergrund der Verordnung (EG) Nr. 259/93 könne dies wieder zu Problemen führen. Viele der ARN-Materialien stuenden nicht auf der grünen Liste. Die Teilnahme ausländischer Demontageunternehmen würde das System daher teurer machen.
5.7. Mögliche Beihilfe zugunsten von Verpackungs-, Sammlungs- und Wiederverwertungsbetrieben
(64) Die niederländischen Behörden und ARN betrachten die Verträge zwischen ARN und den Verpackungs-, Sammlungs- und Wiederverwertungsunternehmen als normale Verträge und sehen keinen Grund, um an deren transparentem und nicht diskriminatorischem Charakter zu zweifeln. Die Garantie einer Mindestlieferung von Materialien an Recyclingunternehmen stelle keine Übertragung von Mitteln dar und finde unter normalen Marktbedingungen immer statt.
5.8. Kommentare zu den Bemerkungen Dritter
(65) Die niederländischen Behörden weisen darauf hin, dass die Dritten - mit Ausnahme von ARN - kaum Nachweise für die verschiedenen Bemerkungen erbracht hätten. Des Weiteren machen sie geltend, dass das System in verschiedenen Reaktionen verteidigt werde und dass die Parteien einander in verschiedenen Punkten widersprächen.
(66) Die niederländischen Behörden betonen, dass für das Recycling von PUR-Schaum keine Mittel aufgewendet würden und dass der Beitrag sich nur auf die Entfernung des Schaums aus Altautos beziehe. Bei dem Beitrag werde dem Erlös, das die Abwrackunternehmen für das Material erhalten, Rechnung getragen. Daher sei eine Wettbewerbsverzerrung unwahrscheinlich. Das ARN-System führe zur Entfernung von rund 1700 Tonnen PUR-Schaum pro Jahr. Dies müsse im Verhältnis zu einer gesamten Jahresproduktion von neuem PUR-Schaum in Höhe von zwei Millionen Tonnen gesehen werden. Der Produktionsabfall betrage ungefähr 120000 Tonnen. 70000 Tonnen davon würden ausgeführt, vor allem in die USA. Die Qualität des aus Altfahrzeugen stammenden Schaums sei wesentlich geringer als die des Schaums aus Produktionsabfall, und es sei ein umfassender Qualitätsbericht erforderlich. Die niederländischen Behörden denken, dass der geringere Erlös aus dem nicht aus Altfahrzeugen stammenden PUR-Schaum vermutlich durch andere Faktoren bedingt sei, insbesondere durch die schlechte Marktsituation in den USA, wo ein zunehmendes Angebot von Produktionsabfallschaum und eine sinkende Nachfrage nach der Hauptanwendung (Teppichunterlage) zu beobachten sei. Bereits zwischen 1993 und 1995 - ehe ARN mit dem Recycling von PUR-Schaum begonnen habe - sei der Preis des in die USA ausgeführten Produktionsabfallschaums von 1,6 DEM auf 0,8 DEM pro kg gefallen. Schließlich merken die niederländischen Behörden an, dass Abfall-PUR-Schaum auch in Zementöfen oder Vergasungsanlagen verwendet und PUR-Schaum aus Schredderabfall gewonnen werden könne. In der Altfahrzeugrichtlinie werde der Wiederverwendung von Material gegenüber der Verwertung jedoch ausdrücklich der Vorzug gegeben.
(67) In Bezug auf die Bemerkungen der Autohersteller unterstützen die niederländischen Behörden grundsätzlich die Zielsetzung, zu differenzierten Prämien zu gelangen. ARN habe diesbezügliche Untersuchungen angestellt, sei jedoch zu dem Schluss gekommen, dass dies nicht möglich sei. Was das Kostenniveau betrifft, sei zu bezweifeln, dass die Autohersteller den ehrgeizigen Zielsetzungen und strengen Qualitätsanforderungen Rechnung tragen, wenn sie feststellen, dass ARN zu hohe Recycling- und Zerlegungskosten berechnet. Es sei sehr unwahrscheinlich, dass die Demontageunternehmen mit den "excess amounts" Altfahrzeuge in Deutschland kaufen können. In jedem Fall würden für die Zerlegung nicht niederländischer Autos keine Beiträge gezahlt.
(68) In Bezug auf die Bemerkungen seitens der Abfallentsorgungsunternehmen vertreten die niederländischen Behörden die Auffassung, dass sie nicht akzeptiert werden müssen, da der Berater sein Interesse an dieser Sache nicht nachgewiesen habe. Des Weiteren machen sie geltend, dass die Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa, niederländische Wettbewerbsbehörde) ihren positiven Beschluss nach Erhalt der eingereichten Dokumente nicht korrigiert habe. Gemäß den niederländischen Behörden ist der Hintergrund der Bemerkungen darin zu sehen, dass seit 1999 durch neue Vorschriften im Ölsammelsektor der Wettbewerb eingeführt worden sei, was ARN in die Lage versetzt habe, ein Unternehmen zu deutlich günstigeren Bedingungen unter Vertrag zu nehmen als zuvor.
6. BEURTEILUNG
6.1. Die staatlichen Mittel und die Auswirkungen auf den Handel
(69) In der Rechtssache PreussenElektra(18) hat der Gerichtshof erklärt, dass eine privaten Stromversorgungsunternehmen auferlegte Verpflichtung, zu festgelegten Mindestpreisen Strom aus erneuerbaren Energiequellen zu erwerben, keine direkte oder indirekte Übertragung staatlicher Mittel auf Unternehmen, die diese Art von Strom erzeugen, darstelle. Das ARN-System unterscheidet sich jedoch von einem derartigen System. Es gibt eine Zwischenorganisation, die für die Verwaltung der Mittel zuständig ist, und einen Fonds, an den die Beiträge gezahlt werden. Das Aufkommen aus den Beiträgen darf nur für die Sammlung und Wiederverwertung der Materialien verwendet werden; die Aufteilung des Gewinns auf die beteiligten Unternehmen ist nicht zulässig. In Anbetracht dieser Merkmale ist der Beitrag mit einer steuerähnlichen Abgabe zu vergleichen. Der Gerichtshof hat bereits wiederholt erklärt, dass der Einsatz steuerähnlicher Abgaben zugunsten bestimmter Unternehmen eine staatliche Beihilfe darstelle(19).
(70) Im vorliegenden Fall haben Hersteller und Einführer jedoch die Möglichkeit, eine Befreiung zu erhalten, wenn sie für eine Entsorgung der Altfahrzeuge sorgen, die im Vergleich zur Entsorgung gemäß dem System, das mit dem Aufkommen aus der Abgabe finanziert wird (vgl. Punkt 10), mindestens gleichwertig ist. Es steht Herstellern und Einführern frei, ihre Altfahrzeuge mit eigenen Mitteln zu behandeln, eigene Systeme einzurichten oder sich eventuellen anderen Systemen anzuschließen. Diese Möglichkeiten sind real, jedenfalls für Autohersteller und große Einführer. Daher betrachtet die Kommission den Beschluss der niederländischen Behörden, die Abgabe als allgemeinverbindlich zu erklären, als Auferlegung einer Ergebnisverpflichtung und nicht als Verpflichtung, zum ARN-System beizutragen. Die Kommission ist der Auffassung, dass die Abgabe einen freiwilligen oder zumindest optionalen Charakter hat, sodass das Aufkommen aus dieser Abgabe keine staatlichen Mittel darstellt.
(71) Das Nichtvorhandensein staatlicher Mittel reicht aus, um zu dem Schluss zu gelangen, dass keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag vorliegt. In den folgenden Abschnitten wird jedoch dargelegt, dass die Kommission, selbst wenn die Aufkommen aus der Abgabe staatliche Mittel darstellen würden, zu dem Schluss gekommen wäre, dass das System keine staatliche Beihilfe beinhaltet, da das System nicht bestimmte Unternehmen oder bestimmte Produktionen begünstigt.
(72) Was die Wirkung auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten betrifft, kann die Kommission die Argumente der niederländischen Behörden und die Argumente von ARN nicht akzeptieren. Der Handel mit Altfahrzeugen mag zwar sehr beschränkt sein, aber es gibt ihn. Zudem ist eine erhebliche Zahl der am System teilnehmenden Unternehmen auch auf dem Ersatzteilmarkt tätig. Fahrzeugteile werden immer häufiger international gehandelt. Von einer eventuellen Beihilfe für Demontageunternehmen muss daher erwartet werden, dass sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinflusst. Des Weiteren hat die Existenz des Systems möglicherweise eine Auswirkung auf den Kfz-Handel.
6.2. Die Fahrzeughersteller und -einführer
(73) Gemäß Artikel 5 Absatz 4 der Altfahrzeugrichtlinie müssen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen treffen, um sicherzustellen, dass Hersteller und gewerbliche Einführer alle Kosten oder einen wesentlichen Teil der Kosten für die Durchführung dieser Maßnahme tragen [...](20). Dies entspricht dem Produkthaftungs- und dem Verursacherprinzip. Das niederländische System basiert auf diesen Prinzipien. Beim niederländischen System werden Zerlegen und Recycling von Altfahrzeugen jedoch durch das Aufkommen aus einem von der Behörde für allgemeinverbindlich erklärten Beitrag finanziert. An sich betrachtet stellt dies eine Begünstigung der Autohersteller und Einführer dar. Die Kommission kann jedoch den Beitragsregelungen Rechnung tragen, aufgrund derer die Fahrzeughersteller und -einführer das Recyclingsystem in erster Linie selbst finanzieren. Sie werden somit nicht von einer normalen Betriebsausgabe befreit. Auf dem Gebiet des Recycling wird mit dem Beitrag ein einziges und sehr spezifisches Ziel verfolgt, und es besteht ein direkter zwingender Zusammenhang zwischen dem Beitrag und der Zahlung, die sich beide auf ein und dasselbe Produkt beziehen, wenn auch auf verschiedene Zeitpunkte der wirtschaftlichen Lebensdauer dieses Produkts. Unter diesen Umständen wirken sich die Regelungen daher nur dahin gehend aus, dass Unternehmen, die Autos verkaufen, dazu verpflichtet werden, alle tatsächlichen Umweltkosten ihrer Tätigkeiten zu internalisieren, ohne dass irgendein anderer finanzieller Beitrag des Mitgliedstaats erforderlich wäre.
(74) Ein Autohersteller merkte an, dass er es begrüßen würde, für seine Investitionen in "recyclingorientierte Gestaltung" eine Differenzierung der Verarbeitungskosten seiner Produkte zu erhalten. Daraus kann jedoch nicht abgeleitet werden, dass das System ein Beihilfeelement für Autohersteller umfasst, die keine vergleichbaren Beträge in recyclingorientierte Gestaltung investieren. In der Notifizierung der Beihilfe legte ARN dar, dass sie sich nicht dafür entschieden habe, für die verschiedenen Autotypen unterschiedliche Beiträge festzulegen, da die Berechnungen schwierig wären und auf mangelhaften Informationen basieren würden. Zudem wirken sich die Folgen der "recyclingorientierten Gestaltung" erst nach einigen Jahren auf das Altautosystem aus.
(75) Die Kommission erwartet daher, dass jeder Autohersteller oder -einführer über das System wenigstens einen wesentlichen Teil der in Artikel 5 Absatz 4 der Altfahrzeugrichtlinie genannten Kosten zahlt, und kommt zu dem Schluss, dass - selbst wenn es sich um staatliche Mittel handeln sollte - keine staatliche Beihilfe für Autohersteller und Einführer vorliegt.
6.3. Die Unternehmen, die auf den Gebieten Verpackung, Sammlung und Wiederverwertung tätig sind
(76) Im Anschluss an die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag wurden keine Bemerkungen bezüglich der Zugänglichkeit der von ARN durchgeführten Ausschreibungsverfahren gemacht. Die Kommission rechnet daher damit, dass sich die Vergütung dank dieser Verfahren auf das notwendige Mindestmaß beschränkt. Die niederländischen Behörden greifen in keinerlei Weise ein, um die gezahlten Beträge nach oben zu treiben oder die betroffenen Unternehmen in außergewöhnlicher Weise zu vergüten. Die Bedingungen der Ausschreibungen erscheinen transparent und nicht diskriminierend, die auferlegten Bedingungen scheinen objektiv gerechtfertigt und scheinen keinen Anlass zu einer faktischen Diskriminierung zu geben.
(77) Allein aus der Tatsache, dass die öffentlichen Ausschreibungen ausreichend transparent und nicht diskriminierend sind, kann nicht geschlossen werden, dass keine staatliche Beihilfe vorliegt, da die Prämien faktisch die Differenz zwischen den Zerlegungskosten und dem Preis, der für die recycelten Materialien auf dem Markt erzielt werden kann, abdecken. Nach dem Verursacherprinzip sind jedoch Autohersteller und -einführer - gemäß der gegenseitigen Vereinbarung und der Bestätigung durch die Allgemeinverbindlicherklärung sowie aufgrund der Altfahrzeugrichtlinie - dafür verantwortlich, für die Ausführung der Tätigkeiten, für die die Vergütung gezahlt wird, zu sorgen. Die Regelungen haben daher zur Folge, dass die Unternehmen, die auf den Gebieten Verpackung, Sammlung und Recycling tätig sind, zunächst faktisch eine Dienstleistung für die Autohersteller und -einführer und nicht für die Mitgliedstaaten oder die Verbraucher erbringen. Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass keine staatliche Beihilfe für diese Unternehmen vorliegt, und zwar auch dann nicht, wenn das Aufkommen aus der Abgabe als staatliche Mittel betrachtet würde.
(78) In den Bemerkungen der drei Vereinigungen, die auf dem Gebiet der Wiederverwertung von PUR-Schaum tätig sind, wird auf die Auswirkungen des Beitrags auf die Entnahme von PUR (2,86 EUR pro kg) hingewiesen. Aus dem von den niederländischen Behörden dargestellten Sachverhalt geht jedoch hervor, dass die Auswirkungen des vergleichsweise geringen zusätzlichen Angebots von minderwertigem Abfall-PUR-Schaum beschränkt sein dürften. Zudem ist eine derartige allgemeine Auswirkung des Systems ein typisches Ergebnis von Regelungen, aufgrund derer alle Umweltkosten, die mit dem Verkauf von Fahrzeugen durch die Kfz-Industrie zusammenhängen, insgesamt internalisiert werden müssen.
6.4. Die Demontageunternehmen
(79) Die Kommission hat den neuen, von ARN vorgelegten Bericht, der neue Berechnungen bezüglich der Kosten der Autodemontageunternehmen enthält, analysiert und stimmt ihm im Großen und Ganzen zu. Es zeigt sich insbesondere Folgendes: 1. die tatsächlichen Kosten für die Zerlegung von Altfahrzeugen liegen deutlich höher als im Bericht von 1999 angegeben; 2. die "Bezugsselbstkosten" für die Zerlegung eines durchschnittlichen Altfahrzeugs liegen weit über dem durchschnittlich ausgezahlten Beitrag und 3. die Kostenunterschiede sind wesentlich geringer, als dem Bericht von 1999 zu entnehmen ist. Nur in einem Fall liegen die Kosten unter dem an das Unternehmen gezahlten durchschnittlichen Beitrag, aber die Differenz ist vergleichsweise gering. Des Weiteren kann die Kommission in ihr Urteil einbeziehen, dass eine ausreichende Zahl von Abwrackunternehmen teilnehmen muss. Schließlich haben ARN und die niederländischen Behörden aufgezeigt, dass die Unterschiede zwischen den Altfahrzeugen und zwischen den Demontageunternehmen bei Ausschreibungsverfahren Schwierigkeiten bereiten. Die Kommission schließt nicht aus, dass derartige Verfahren nachträglich angewendet werden können, stimmt aber damit überein, dass es unwahrscheinlich ist, dass sie - selbst bei den effizienteren Demontageunternehmen - zu geringeren Zerlegungsbeiträgen führen würden. Daher kann die Kommission die Zerlegungsbeiträge als Spiegelbild der Marktpreise für die Dienstleistungen der Demontageunternehmen betrachten. Es liegt daher keine Überkompensierung zugunsten dieser Unternehmen vor.
(80) Das Nichtvorhandensein einer Überkompensierung an sich ist nicht ausreichend, um darauf zu schließen, dass keine staatliche Beihilfe vorliegt, da die Prämien faktisch die Differenz zwischen den Zerlegungskosten und dem Preis, der auf dem Markt für die recycelten Materialien gezahlt wird, abdecken. Wie Erwägungsgrund 77 zu entnehmen ist, sind gemäß dem Verursacherprinzip jedoch - gemäß der gegenseitigen Vereinbarung und der Bestätigung durch die Allgemeinverbindlichkeitserklärung sowie die Altfahrzeugrichtlinie - die Autohersteller und -einführer dafür verantwortlich, für die Ausführung der Tätigkeiten, für die die Vergütung bezahlt wird, zu sorgen. Die Regelungen haben daher zur Folge, dass die Demontageunternehmen zunächst faktisch eine Dienstleistung für die Autohersteller und -einführer, und nicht für den Mitgliedstaat oder die Verbraucher erbringen. Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass keine staatliche Beihilfe für diese Unternehmen vorliegt, und zwar auch dann nicht, wenn das Aufkommen aus der Abgabe als staatliche Mittel betrachtet würde.
(81) Jedes System zur Entsorgung von Altautos beinhaltet notwendigerweise Entscheidungen für die eine oder andere Technologie, die eingesetzt wird, um ein bestimmtes Material wieder zu verwenden, wieder zu gewinnen oder zu recyceln. Die Zielsetzungen von ARN und den niederländischen Behörden, bei denen einer selektiven Zerlegung gegenüber kombinierten Schredder-Trenntechnologien der Vorzug gegeben wird, mögen mit einer vergleichsweise hohen Arbeitsbelastung für die Demontageunternehmen verbunden sein. Dieser Umstand ändert jedoch nichts am Wesen der Beiträge, die eine auf dem Markt geltende Vergütung für erbrachte Dienstleistungen sind, und aus den oben genannten Gründen keine staatliche Beihilfe darstellen.
6.5. Die Ausgaben für die Förderung von Einsparungen und Versuchsrecycling
(82) Forschungsstudien zur Effizienz des ARN-Systems und zur Effizienz der Zerlegung sind zunächst für ARN und das Funktionieren des Systems von Bedeutung. Den Demontage- oder Wiederverwertungsunternehmen bzw. den Autoherstellern kommen sie nicht direkt zugute. Die Kommission stimmt daher mit den niederländischen Behörden darin überein, dass diese Studien - selbst wenn die Haushaltsmittel als staatliche Mittel betrachtet werden sollen - keine staatliche Beihilfe darstellen, da die Studien keine spezifischen Unternehmen oder spezifischen Tätigkeiten im Sinne von Artikel 87 Artikel 1 EG-Vertrag begünstigen. Dieselbe Schlussfolgerung gilt auch für die internen Kosten von ARN innerhalb dieses Haushaltspostens, sofern sie sich auf Tätigkeiten beziehen, die ebenfalls mit der Effizienz des Systems zusammenhängen.
(83) Aus ihrer Beschreibung geht hervor, dass auch die Machbarkeitsstudien und Pilotprojekte in den Bereichen Zerlegung und Wiederverwertung von neuen Materialien/Autoteilen in erster Linie für das System von Bedeutung sind und für die Teilnehmer des Systems bzw. für die Unternehmen, die die Studie durchführen, keine besonderen Vorteile mit sich bringen. Es werden keine neuen Technologien getestet, und die Tätigkeiten beziehen sich nur auf die Untersuchung einer potenziellen Anwendung bereits vorhandener Technologien auf bestimmte Materialien/Autoteile. Die Verbreitung der Ergebnisse wird nur dann eingeschränkt, wenn dies in Anbetracht der Interessen von ARN oder von Dritten, die an der Studie teilnehmen, erforderlich ist. ARN erteilt Unternehmen zu Marktbedingungen Forschungsaufträge, wobei besondere Vorteile für die teilnehmenden Unternehmen ausgeschlossen sind. Diese Ausgaben sind daher keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag, auch dann nicht, wenn die Haushaltsmittel als staatliche Mittel betrachtet werden sollten.
6.6. Verletzung anderer Vertragsbestimmungen
(84) Da die Kommission die Auffassung vertritt, dass das System keine staatliche Beihilfe beinhaltet, ist sie nicht befugt, im Rahmen des Verfahrens von Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag über mögliche Verletzungen anderer Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts zu entscheiden.
7. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(85) Die Kommission kommt zu der Schlussfolgerung, dass das System zur Entsorgung von Altautos keine staatliche Beihilfe darstellt. Es handelt sich nicht um staatliche Mittel, da die Verpflichtung aufgrund des Umweltschutzgesetzes und der Allgemeinverbindlicherklärung als Ergebnisverpflichtung zu betrachten ist. Die Entscheidung, die Abgabe zu entrichten, ist freiwillig oder zumindest optional. Zudem bildet die Maßnahme - selbst wenn das Aufkommen aus der Abgabe als staatliches Mittel betrachtet wird - keine staatliche Beihilfe, da sie keine bestimmten Unternehmen begünstigt. Die Autohersteller zahlen derzeit zumindest einen wesentlichen Teil der Kosten des Systems, während die Beiträge für die Autodemontageunternehmen trotz der Tatsache, dass bei den Kosten leichte Unterschiede vorliegen, als eine marktübliche Vergütung für die von den Unternehmen erbrachten Dienstleistungen zu betrachten sind. Es gibt keine Beweise dafür, dass die Verwaltung des Systems durch ARN für andere Teilnehmer des Systems besondere Vorteile ergeben hat. Schließlich hat die Kommission festgestellt, dass der Haushalt für die Förderung von Einsparungen und die Pilotprojekte in voller Höhe zugunsten des Systems verwendet wird, ohne dass den an der Studie beteiligten Unternehmen besondere Vorteile gewährt würden. Da die Kommission zu dem Schluss kommt, dass das System keine staatliche Beihilfe beinhaltet, hat sie im Rahmen des Verfahrens von Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag nicht die Befugnis, über mögliche Verletzungen anderer Vertragsbestimmungen zu entscheiden -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Das von den niederländischen Behörden für allgemein verbindlich erklärte System zur Entsorgung von Altautos stellt, so wie es bei der Kommission angemeldet wurde, keine Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar.
Artikel 2
Diese Entscheidung ist an das Königreich der Niederlande gerichtet.
Brüssel, den 30. Oktober 2001

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