Document ID: 32003D0259

Decisione della Commissione
del 20 dicembre 2001
che dichiara la compatibilità di una concentrazione con il mercato comune e con l'accordo SEE
(Caso COMP/M.2530 - Südzucker/Saint Louis Sucre)
[notificata con il numero C(2001) 4524]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2003/259/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 57,
visto il regolamento (CEE) n. 4064/89 del Consiglio, del 21 dicembre 1989, relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese(1), modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 1310/97(2), in particolare l'articolo 8, paragrafo 2,
vista la decisione della Commissione, del 23 agosto 2001, di avviare un procedimento nel caso in esame,
dopo aver dato alle imprese interessate la possibilità di pronunciarsi in merito alle obiezioni mosse dalla Commissione,
previa consultazione del comitato consultivo in materia di concentrazioni(3),
vista la relazione finale del consigliere auditore nel caso in esame(4),
Considerando quanto segue:
(1) Il 20 luglio 2001, Südzucker AG, Mannheim/Ochsenfurt (in appresso: "Südzucker"), ha notificato alla Commissione europea, in conformità all'articolo 4 del regolamento (CEE) n. 4064/89 (in appresso: "regolamento sulle concentrazioni") il progetto di acquisizione del controllo esclusivo della totalità di Saint Louis Sucre SA, Parigi (in appresso: "SLS").
(2) Dopo l'esame della notifica, la Commissione ha in un primo momento stabilito che il progetto notificato rientra nel campo d'applicazione del regolamento sulle concentrazioni e che sussistono seri dubbi in merito alla sua compatibilità con il mercato comune.
(3) Dopo un'indagine più approfondita del caso, la Commissione è ora giunta alla conclusione che il progetto di concentrazione notificato può effettivamente rafforzare posizioni dominanti da cui risulti che una concorrenza effettiva sia ostacolata in modo significativo in una parte sostanziale del mercato comune. Gli impegni assunti da Südzucker sono tuttavia sufficienti ad eliminare le riserve sotto il profilo della concorrenza cui dà adito la concentrazione.
I. LE PARTI
(4) Il gruppo tedesco Südzucker è uno dei principali produttori di zucchero a livello mondiale. La sua attività comprende la fabbricazione e distribuzione di zucchero, dolcificanti, additivi alimentari, amidi, melassa, prodotti agricoli (inclusi servizi), gelati e alimenti surgelati. Dal punto di vista geografico, le attività del gruppo Südzucker sono concentrate in Germania, in particolare nella Germania meridionale e orientale, nonché in Belgio, Austria e nell'Europa orientale. Tra le controllate di Südzucker figurano tra le altre, l'impresa belga Raffinerie Tirlemontoise SA, Bruxelles, e l'impresa austriaca Agrana Zucker und Stärke AG (in appresso: "Agrana"), Vienna, operanti anch'esse nella fabbricazione e distribuzione di zucchero, dolcificanti, additivi alimentari e melassa.
(5) SLS è il secondo produttore di zucchero francese ed il settimo a livello europeo. La sua attività consiste nella fabbricazione e distribuzione di zucchero, alcool e melassa. Sotto il profilo geografico, le attività sono concentrate in Francia e nell'Europa orientale. L'impresa è controllata dalla holding Financière Franklin Roosevelt SAS, Parigi, che ne detiene il 99,7 % delle azioni. SLS detiene a sua volta una partecipazione del 13,8 % in Ebro Puleva SA (in appresso: "Ebro Puleva"), il maggior produttore di zucchero spagnolo. SLS detiene inoltre una partecipazione di minoranza del 44,5 % nell'impresa di zucchero francese Sucrerie Distillerie des Ouvré Fils SA ("Souppes-Ouvré").
II. IL PROGETTO
(6) La concentrazione notificata prevede l'acquisizione della totalità delle quote di Financière Franklin Roosevelt SAS da parte di Raffinerie Tirlemontoise SA, Bruxelles.
III. LA CONCENTRAZIONE
(7) Il previsto progetto consentirà a Südzucker di acquisire il controllo esclusivo di SLS. Si configura in tal modo una concentrazione ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 1, lettera b), del regolamento sulle concentrazioni.
IV. DIMENSIONE COMUNITARIA
(8) Le imprese parti all'operazione realizzano un fatturato totale a livello mondiale superiore a cinque miliardi di EUR(5) (Südzucker: 4,664 miliardi di EUR nell'esercizio conclusosi il 28 febbraio 2001; SLS: [...]*(6) miliardi di EUR nell'esercizio conclusosi il 30 settembre 2000). Südzucker e SLS realizzano inoltre individualmente nella Comunità un fatturato totale superiore a 250 milioni di EUR (Südzucker: 3,711 miliardi di EUR nell'esercizio conclusosi il 28 febbraio 2001; SLS: [...]* milioni di EUR nell'esercizio conclusosi il 30 settembre 2000). Südzucker non realizza più di due terzi del suo fatturato totale nella Comunità in un solo e medesimo Stato membro. La concentrazione notificata ha pertanto dimensione comunitaria.
V. IL PROCEDIMENTO
(9) Il 23 agosto 2001 la Commissione ha deciso di avviare un procedimento a norma dell'articolo 6, paragrafo 1, lettera c), del regolamento sulle concentrazioni.
(10) Il 9 ottobre 2001 è stata inviata a Südzucker una comunicazione delle obiezioni, in merito alla quale Südzucker si è pronunciata in una risposta scritta il 24 ottobre 2001(7). Su richiesta di Südzucker, il 26 ottobre 2001 si è tenuta a Bruxelles un'audizione orale ufficiale, alla quale hanno partecipato anche SLS e terzi interessati, ai sensi dell'articolo 14 del regolamento (CE) n. 447/98 della Commissione del 1o marzo 1998 relativo alle notificazioni, ai termini e alle audizioni di cui al regolamento (CEE) n. 4064/89 del Consiglio relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese(8).
(11) Il 22 novembre 2001 Südzucker ha presentato alla Commissione una dichiarazione di impegni, successivamente perfezionata il 6 dicembre 2001 per quanto riguarda taluni aspetti tecnici. Il 14 dicembre 2001 la Commissione, in conformità alla sua comunicazione concernente le misure correttive(9), ha comunicato a Südzucker che gli impegni di Südzucker relativi al comportamento futuro del gruppo nei confronti del gruppo spagnolo Ebro-Puleva non erano rilevanti ai fini della rimozione delle riserve sotto il profilo della concorrenza nel caso in esame. Südzucker ha quindi ritirato questa parte dei suoi impegni. I considerando 151 e 152 illustrano più dettagliatamente i restanti impegni e i considerando 153 e segg. contengono la valutazione di tali impegni sotto il profilo della concorrenza.
VI. VALUTAZIONE DEL PROGETTO NOTIFICATO SOTTO IL PROFILO DELLA CONCORRENZA
(12) L'impatto del progetto di concentrazione si fa sentire sostanzialmente su tutti i mercati dello zucchero di Germania, Belgio e Francia. Le riserve sotto il profilo della concorrenza nei confronti del progetto notificato riguardano i mercati dello zucchero della Germania meridionale e del Belgio.
A. I MERCATI DEL PRODOTTO RILEVANTI
(13) Il progetto di concentrazione riguarda la fabbricazione e distribuzione dello zucchero, settore che secondo le parti può essere suddiviso nei tre seguenti mercati del prodotto rilevanti: zucchero per uso industriale, zucchero per uso domestico e zucchero per la vendita con marchio del distributore.
1. ZUCCHERO PER USO INDUSTRIALE
(14) Lo zucchero per uso industriale (in appresso "zucchero industriale") viene venduto sfuso (in silos) o in grosse confezioni (sacchi, vale a dire in quantità superiori ai 5 kg). Gli acquirenti sono perlopiù fabbricanti di prodotti alimentari e di bevande.
2. ZUCCHERO PER USO DOMESTICO (ZUCCHERO PER LA VENDITA AL DETTAGLIO)
(15) Lo zucchero per uso domestico (detto anche zucchero al dettaglio; in appresso "zucchero domestico") viene commercializzato con il marchio del produttore in quantitativi più ridotti (confezioni fino a 5 kg) ed è destinato principalmente ad usi domestici o al settore della ristorazione. Viene distribuito in punti vendita all'ingrosso e al dettaglio.
(16) La distinzione tra zucchero industriale e zucchero domestico è conforme alla prassi costantemente seguita nelle decisioni della Commissione(10). I due mercati presentano caratteristiche comuni: entrambi riguardano infatti lo stesso prodotto di partenza e il volume totale di forniture è disciplinato in entrambi i casi dal regolamento (CE) n. 1260/2001 del Consiglio del 19 giugno 2001 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dello zucchero(11) (in appresso: "organizzazione comune dello zucchero"). Tuttavia le differenze tra zucchero industriale e domestico in termini di confezione, distribuzione e profilo dei clienti si traducono in strutture di prezzo diverse in tutta la Comunità e giustificano la distinzione tra due mercati del prodotto rilevanti.
3. ZUCCHERO PER LA VENDITA CON MARCHIO DEL DISTRIBUTORE
(17) Dai mercati dello zucchero industriale e dello zucchero domestico va tenuto distinto lo zucchero per la vendita con marchio del distributore. Le imprese commerciali, in particolare le grandi catene di distribuzione al dettaglio, che vendono zucchero domestico con il proprio marchio si riforniscono presso i produttori di zucchero. Questi confezionano lo zucchero negli imballaggi realizzati dalle stesse imprese commerciali o da terzi per loro conto e recanti esclusivamente il loro marchio commerciale.
(18) Lo zucchero per la vendita con marchio del distributore costituisce un mercato del prodotto rilevante distinto. Dal punto di vista della domanda, vale a dire le imprese commerciali acquirenti, esistono sostanziali differenze tra l'approvvigionamento di prodotti distribuiti con un marchio commerciale e quello di prodotti che recano il marchio del produttore di zucchero(12).
(19) Nel caso dell'approvvigionamento di prodotti che recano il marchio del produttore, per le imprese commerciali rivestono importanza soprattutto quei fattori che influenzano la posizione del prodotto in questione sul mercato (a valle) dei consumatori finali, vale a dire le preferenze dei consumatori, il prezzo e le modalità con le quali il prodotto viene reclamizzato. È realistico ipotizzare che l'impresa commerciale possa scegliere di fatto solo tra quei prodotti con marchio del produttore le cui vendite siano sufficientemente sostenute e promosse dall'attività pubblicitaria nella zona di vendita considerata. Il numero dei fornitori è pertanto limitato ad una determinata cerchia.
(20) Nel caso dell'approvvigionamento di prodotti destinati ad essere venduti con il marchio del distributore, gli aspetti summenzionati non rivestono invece alcuna importanza per le imprese commerciali. È infatti la stessa impresa commerciale a determinare la qualità, la quantità e le altre specifiche del prodotto che deve essere fornito. Il produttore fornisce il prodotto conformandosi a tali requisiti. Le attività di pubblicità e marketing sono a carico dell'impresa commerciale, la quale decide anche la presentazione del prodotto (confezione). Dal punto di vista dell'impresa commerciale, in questo caso il passaggio ad un altro fornitore è quindi decisamente più semplice di quanto non lo sia in caso di acquisto di prodotti con marchio del produttore; la scelta del fornitore avviene sulla base dell'offerta economicamente più vantaggiosa. In questo caso, i criteri presi in considerazione per la scelta sono il prezzo, la qualità, le capacità disponibili e l'affidabilità delle consegne.
(21) Ritenere che la fornitura di prodotti per la vendita con il marchio del distributore e quella di prodotti che recano il marchio del produttore costituiscano mercati distinti non è neppure in contraddizione con il fatto che i marchi dei produttori e quelli dei distributori sono in concorrenza tra loro sul mercato dei consumatori finali, in particolare nei punti di vendita al dettaglio, e sono pertanto in questo caso da considerare un unico mercato. Si tratta infatti di un unico mercato, quello dei consumatori finali, a valle, al livello della distribuzione al dettaglio, laddove a monte le imprese commerciali si riforniscono dei due tipi di prodotti su mercati distinti.
4. RISULTATI DELL'INDAGINE DI MERCATO
(22) I risultati dell'indagine di mercato condotta dalla Commissione hanno confermato la distinzione tra zucchero industriale e zucchero domestico. Per quanto riguarda la Germania, trova conferma anche la definizione di un mercato distinto dello zucchero per la vendita con marchio del distributore. Il fatto che una simile distinzione appaia meno comune agli operatori di altri Stati membri, come ad esempio la Francia, dove neanche nel mercato a valle, quello dei consumatori finali, viene venduto zucchero con il marchio del distributore, non inficia comunque l'ipotesi di un mercato distinto. Negli Stati membri nei quali il progetto di concentrazione notificato dà adito a preoccupazioni sotto il profilo della concorrenza, si tratta ad ogni modo di una distinzione giustificata.
5. MERCATI DEL PRODOTTO RILEVANTI: SINTESI
(23) Sulla base delle considerazioni di cui sopra, la Commissione concorda con le parti nel ritenere che ai fini della valutazione del progetto di concentrazione notificato vadano distinti tre mercati del prodotto rilevanti:
- zucchero industriale,
- zucchero domestico, e
- zucchero per la vendita con marchio del distributore.
B. I MERCATI GEOGRAFICI RILEVANTI
(24) Le imprese parti alla concentrazione sono dell'avviso che per il futuro si possano ad ogni modo ipotizzare mercati dello zucchero di dimensioni europee. Ciò varrebbe in particolar modo nel caso dello zucchero per la vendita con marchio del distributore, in quanto le imprese commerciali dispongono di una particolare libertà di scelta dei loro fornitori. Anche per lo zucchero industriale e quello domestico la definizione di mercati nazionali o addirittura regionali dà adito a perplessità; la definizione dei mercati geografici rilevanti è ad ogni modo una questione che può rimanere aperta.
1. ZUCCHERO PER USO INDUSTRIALE E ZUCCHERO PER USO DOMESTICO
(25) Per quanto riguarda lo zucchero industriale e lo zucchero domestico, la Commissione ricorda innanzitutto che nell'ambito dell'organizzazione comune dello zucchero a ciascuno Stato membro viene assegnata una determinata quota di zucchero. Questa procedura influisce notevolmente sulla produzione e la vendita di zucchero nella Comunità, contribuendo inoltre a consolidare la ripartizione in mercati nazionali(13). Ne consegue una chiara distinzione tra le zone di vendita principali dei maggiori produttori di zucchero europei, che si traduce anche nella sostanziale diversità delle loro quote di mercato nei singoli Stati membri (cfr. sotto, tabelle 2 e 3). Di conseguenza, nelle sue recenti decisioni relative a procedimenti ai sensi degli articoli 81 e 82 del trattato CE, la Commissione ha considerato i mercati geografici rilevanti dello zucchero industriale e dello zucchero domestico come aventi quanto meno dimensioni nazionali(14).
(26) Già nella decisione "Industria europea dello zucchero"(15) la Commissione aveva tuttavia accolto l'idea che la Germania meridionale costituisse un mercato del prodotto rilevante, seppure di dimensioni inferiori ad uno Stato membro. Contrariamente alle parti, la Commissione ritiene che la definizione, nel caso della Germania, di mercati dello zucchero regionali sia pertinente anche ai fini della presente valutazione del progetto di concentrazione notificato. L'analisi si basa dunque su una delimitazione per gruppi di Länder. Questa impostazione può essere considerata come la migliore approssimazione, in particolare per quanto riguarda la fattibilità dell'indagine relativa al progetto di concentrazione (ad esempio, l'accertamento delle quote di mercato nell'ambito dell'indagine di mercato). Per questa valutazione risultano decisive le considerazioni sulla struttura del mercato tedesco dello zucchero illustrate di seguito.
(27) Va innanzitutto osservato che in Germania, a differenza ad esempio della Francia, la distribuzione degli stabilimenti produttivi dei tre principali produttori di zucchero (Südzucker, Nordzucker e Pfeifer & Langen) varia a seconda delle regioni (cfr. carta dell'allegato I). Gli stabilimenti di Südzucker sono concentrati sostanzialmente in Baviera, nel Baden-Württemberg, nell'Assia e nella Renania-Palatinato. La produzione di Nordzucker avviene invece prevalentemente nello Schleswig-Holstein e nella Bassa Sassonia, mentre gli stabilimenti di Pfeifer & Langen sono concentrati nella Renania settentrionale-Vestfalia. Ciascuno dei tre maggiori produttori di zucchero è presente nei nuovi Länder(16) con stabilimenti dalla capacità produttiva comparabile.
(28) Lo zucchero è inoltre un prodotto omogeneo e di massa, per il quale la concorrenza avviene soprattutto a livello di prezzo. I costi di trasporto sono di norma un importante fattore di costo e di conseguenza anche una componente determinante del prezzo. A differenza della Francia, dove gli stabilimenti dei maggiori produttori di zucchero sono concentrati nella parte settentrionale e nordoccidentale del paese, nel caso della Germania le maggiori distanze dovute alla distribuzione regionale degli stabilimenti summenzionata rappresentano un ulteriore fattore di costo per i concorrenti del produttore stabilito nell'area considerata.
(29) La segmentazione regionale dei mercati tedeschi viene rafforzata dal comportamento dei produttori di zucchero tedeschi. Nell'ambito dell'indagine di mercato, i principali clienti dell'industria saccarifera hanno confermato che in Germania la vicinanza geografica tra il cliente ed il suo fornitore di zucchero incide notevolmente sulla fornitura. I produttori tedeschi forniscono di norma lo zucchero a prezzi "franco domicilio" solo entro un determinato raggio dal rispettivo luogo di produzione. Al di là di tale raggio i produttori di zucchero si rifiutano di effettuare forniture, ovvero applicano regolarmente maggiorazioni del prezzo sulla base dei presunti costi di trasporto supplementari, cosicché, nella maggior parte dei casi, l'offerta non risulta più concorrenziale rispetto a quella di un produttore stabilito nell'area in questione.
(30) Per tali ragioni, sia per lo zucchero industriale, sia per lo zucchero domestico si è venuta a creare in Germania una struttura di mercato, confermata dall'indagine di mercato condotta dalla Commissione, che vede i tre grandi produttori di zucchero detenere posizioni dominanti o quantomeno molto forti nelle loro principali zone di vendita, in prossimità dei rispettivi stabilimenti produttivi. Nella campagna 1999/2000(17), così come negli anni precedenti, Südzucker ha ad esempio conseguito quote di mercato molto elevate in entrambi i mercati del prodotto nei Länder meridionali della Baviera, del Baden-Württemberg, della Saar, dell'Assia e della Renania-Palatinato, con una quota di mercato complessiva in queste regioni pari a circa [ &gt; 80 %]*. Altrettanto vale per Nordzucker nei Länder Schleswig-Holstein, Amburgo, Brema e Bassa Sassonia e, seppure in misura minore, per Pfeifer & Langen nella Renania settentrionale-Vestfalia. Solo nella Germania orientale i tre grandi produttori di zucchero detengono tutti quote di mercato comparabili.
(31) Per tale ragione, per lo zucchero industriale e lo zucchero domestico si sono formati in Germania mercati dello zucchero distinti, corrispondenti alle zone di vendita principali dei tre grandi produttori, in ciascuna delle aree seguenti: Germania meridionale, Germania occidentale, Germania settentrionale e Germania orientale. Questa segmentazione regionale è stata confermata anche dai concorrenti e dai clienti nel corso dell'indagine di mercato.
Risposta di Südzucker
(32) Nella sua risposta(18) alla comunicazione delle obiezioni della Commissione, Südzucker ha obiettato che l'organizzazione comune dello zucchero assicura condizioni di concorrenza sostanzialmente omogenee nell'intera comunità, in particolare in relazione ai prezzi. Vi sarebbe quindi una contraddizione di fondo nel fatto che la Comunità, da un lato istituisca nella sua veste di legislatore l'organizzazione comune dello zucchero per disciplinare il mercato europeo dello zucchero e dall'altro, nella veste di autorità di controllo delle concentrazioni, neghi la stessa esistenza di questo mercato europeo.
(33) Südzucker contesta inoltre la definizione della Germania meridionale come un mercato distinto per quanto riguarda lo zucchero industriale e lo zucchero domestico. Il fatto che l'attività di ciascun produttore di zucchero tedesco sia concentrata in una determinata zona non significa infatti che nelle rispettive zone i produttori possano operare in maniera sostanzialmente autonoma gli uni dagli altri e senza tenere conto dei comportamenti reciproci, come avverrebbe invece in caso di mercati geografici separati. Le zone Germania meridionale, Germania occidentale e Germania settentrionale non sarebbero delimitabili in modo così netto, con la conseguenza che ci sarebbero ampie aree di sovrapposizione con una presenza sostanzialmente equivalente di tutti e tre i produttori di zucchero o quantomeno dei due produttori confinanti. In queste aree di sovrapposizione, i produttori di zucchero tedeschi non potrebbero applicare strategie di mercato diverse rispetto a quelle seguite nelle aree centrali, nelle quali sono probabilmente meno esposti alla concorrenza. Tale considerazione sarebbe confermata dal fatto che i livelli dei prezzi in Germania sarebbero sostanzialmente uniformi, ancor più di quanto emerga dal confronto tra Stati membri diversi.
(34) Dopo aver esaminato gli argomenti avanzati da Südzucker, la Commissione mantiene tuttavia la sua definizione dei mercati geografici per lo zucchero industriale e lo zucchero domestico. L'esistenza di una disciplina comunitaria applicabile ad un determinato settore economico non implica che si debba necessariamente ipotizzare un mercato geografico rilevante di dimensione comunitaria anche ai fini della valutazione di una concentrazione sotto il profilo della concorrenza. Proprio l'esistenza dell'organizzazione comune dello zucchero impedisce anzi, grazie al suo sistema di quote nazionali, la formazione di strutture di mercato europee nel settore dello zucchero(19).
(35) Per quanto riguarda le aree di sovrapposizione menzionate da Südzucker, la Commissione non contesta la possibilità che nell'area di confine tra le zone di vendita principali dei singoli produttori di zucchero si verifichino sovrapposizioni, in quanto i clienti si trovano sostanzialmente alla stessa distanza dagli zuccherifici di due produttori. Le condizioni di concorrenza riscontrabili in tali aree di sovrapposizione non sono tuttavia trasferibili alle aree centrali delle rispettive zone di vendita, in quanto nella sua area centrale un produttore di zucchero non è esposto alla stessa pressione concorrenziale che nell'area di confine con la zona di vendita di un altro produttore; i maggiori costi di trasporto rendono la penetrazione dei concorrenti nell'area centrale di un altro produttore meno interessante rispetto alla penetrazione nelle aree di sovrapposizione ai confini tra due zone di vendita.
(36) Una definizione più precisa dei mercati geografici rilevanti, sulla base di centri concentrici intorno agli stabilimenti produttivi e ai depositi si scontrerebbe del resto con difficoltà di carattere pratico. Il criterio dei confini dei Länder tedeschi scelto per la presente decisione costituisce invece un'utile approssimazione. Il risultato della valutazione sotto il profilo della concorrenza non sarebbe infatti sostanzialmente diverso qualora il mercato venisse definito sulla base di cerchi concentrici, poiché anche questo metodo rivelerebbe necessariamente l'esistenza di zone di vendita principali per ciascun produttore di zucchero.
2. ZUCCHERO PER LA VENDITA CON MARCHIO DEL DISTRIBUTORE
(37) Nella sua comunicazione delle obiezioni, la Commissione aveva definito la Germania meridionale come mercato geografico rilevante anche in relazione allo zucchero per la vendita con marchio del distributore(20).
Risposta di Südzucker
(38) Questa definizione del mercato geografico rilevante è stata contestata da Südzucker nella sua risposta(21) alla comunicazione delle obiezioni della Commissione. Anche qualora si volesse operare una distinzione regionale dei mercati dello zucchero industriale e dello zucchero domestico, tale distinzione non sarebbe assolutamente applicabile allo zucchero per la vendita con marchio del distributore. In questo caso si tratta chiaramente di un mercato europeo, ma si dovrebbe quantomeno considerare la Germania come un unico mercato nazionale. Le strutture del mercato sarebbero infatti fondamentalmente diverse da quelle degli altri due mercati del prodotto citati, in particolare per le ragioni seguenti: la maggiore libertà nella scelta dei fornitori, il ruolo praticamente irrilevante dei servizi e dell'assistenza e il fatto che i clienti sono rappresentati da poche grandi catene di distribuzione che si riforniscono di zucchero tramite una centrale d'acquisto e sulla base di contratti stipulati a livello centrale, e questo non solo in ambito regionale o nazionale, ma anche internazionale. È quanto dimostra l'esempio [...]*.
(39) Dopo un esame approfondito degli argomenti avanzati da Südzucker, anche la Commissione è giunta alla conclusione che il mercato geografico rilevante dello zucchero per la vendita con marchio del distributore non può essere limitato alla Germania meridionale. Sebbene i risultati dell'indagine di mercato non inducano a ipotizzare una grande diffusione degli acquisti centralizzati da parte di grandi catene di distribuzione, è effettivamente emerso che questo mercato del prodotto presenta particolarità sostanziali che giustificano un trattamento differenziato rispetto ai mercati dello zucchero industriale e dello zucchero domestico. A tale proposito, la Commissione ritiene che vadano sottolineati in particolare i seguenti aspetti.
(40) Contrariamente a quanto avviene per lo zucchero domestico, nel caso dello zucchero per la vendita con marchio del distributore, la fedeltà alla marca dei clienti non è rilevante. Inoltre, contrariamente a quanto avviene per lo zucchero industriale, che viene fornito anche ad imprese più piccole, nel caso delle catene di dettaglianti che acquistano zucchero per la vendita con marchio del distributore si tratta esclusivamente di grandi clienti, che dispongono di conseguenza di un maggiore potere di mercato.
(41) Nel caso dello zucchero per la vendita con marchio del distributore, i prodotti di concorrenti tedeschi e stranieri sono del resto penetrati nella zona di vendita principale di Südzucker in misura decisamente maggiore di quanto sia avvenuto nei mercati dello zucchero industriale e dello zucchero domestico. Di conseguenza, ipotizzando un mercato corrispondente alla Germania meridionale, la percentuale delle importazioni sarebbe così elevata, superiore al 50 %, e la quota di mercato di Südzucker così bassa, inferiore al 50 %, da giustificare l'estensione della definizione del mercato geografico rilevante. Questa considerazione è anche in linea con le più recenti decisioni della Commissione relative ad altri casi che vertevano su prodotti per la vendita con marchio del distributore(22).
3. MERCATI GEOGRAFICI RILEVANTI: SINTESI
a) Zucchero per uso industriale e zucchero per uso domestico
(42) Sulla base delle considerazioni di cui sopra, la Commissione ritiene che i mercati geografici rilevanti per lo zucchero industriale e per lo zucchero domestico abbiano sostanzialmente dimensioni nazionali. Contrariamente a quanto sostenuto dalle parti, si deve inoltre procedere, nel caso della Germania, ad un'ulteriore segmentazione sulla base della particolare struttura di tale mercato. A tale riguardo, si osserva in particolare che la Germania meridionale(23) deve essere considerata come un mercato geografico rilevante distinto. Ai fini della presente valutazione del progetto di concentrazione notificato, i mercati geografici rilevanti sono quindi il Belgio e la Germania meridionale.
b) Zucchero per la vendita con marchio del distributore
(43) Per quanto riguarda lo zucchero per la vendita con marchio del distributore, va osservato che il mercato geografico rilevante non può essere limitato alla Germania meridionale. La definizione dei mercati geografici rilevanti può del resto essere lasciata aperta, in quanto il progetto di concentrazione non dà adito a significative preoccupazioni per la concorrenza né sulla base di un mercato di dimensioni pari alla Germania, né sulla base di un mercato di dimensioni europee.
C. PARTE SOSTANZIALE DEL MERCATO COMUNE
(44) Alla luce della sua popolazione (circa 33,8 milioni di abitanti), del suo consumo di zucchero (circa 1 milione di tonnellate nella campagna 1999/2000) e della sua centralità geografica, il mercato della Germania meridionale rappresenta una parte sostanziale del mercato comune. Altrettanto può dirsi del Belgio, con circa 10 milioni di abitanti ed un consumo di zucchero pari a circa 540000 tonnellate nella campagna 1999/2000(24).
D. QUADRO GIURIDICO
1. L'ORGANIZZAZIONE COMMUNE DELLO ZUCCHERO
(45) L'organizzazione comune dello zucchero prevista dalla politica agricola comune è destinata a sostenere e a tutelare la produzione all'interno della Comunità. Al raggiungimento di tale obiettivo contribuiscono in particolare le tre misure seguenti(25):
- La produzione di zucchero ottenuto da barbabietole e canne da zucchero raccolte nella Comunità e destinato alla vendita nel mercato comune è sottoposta ad un sistema di quote nazionali (quote "A" e "B") fissate dal Consiglio. La quota attribuita a ciascuno Stato membro viene poi ripartita dal rispettivo governo tra i produttori di zucchero nazionali e i loro zuccherifici.
- Esiste un sistema di sostegno dei prezzi che prevede, per lo zucchero entro i limiti delle quote A/B, un prezzo d'intervento volto ad assicurare un prezzo minimo per le vendite di zucchero entro i limiti delle quote.
- Un prezzo minimo garantito viene fissato anche per le barbabietole utilizzate per la produzione di zucchero entro i limiti delle quote A/B.
(46) Le quote riguardano la produzione di zucchero durante una cosiddetta "campagna", la cui durata si estende dal mese di ottobre al mese di settembre dell'anno successivo.
(47) A questo regime applicabile allo zucchero entro i limiti delle quote A/B, si aggiungono gli accordi stipulati dalla Comunità con paesi terzi, come l'India o i cosiddetti Stati ACP(26), in base ai quali le esportazioni di zucchero di tali Stati beneficiano di condizioni preferenziali. I prezzi praticabili per tali esportazioni sono comparabili ai prezzi dello zucchero entro i limiti delle quote. Per tale ragione, nell'ambito dell'organizzazione comune dello zucchero tali importazioni possono essere considerate come "importazioni assimilabili alle quote".
(48) Tutto lo zucchero prodotto dalle imprese comunitarie in aggiunta alle quote A/B o alle importazioni assimilabili alle quote è denominato zucchero C e deve essere venduto sul mercato mondiale (vale a dire in paesi terzi) senza beneficiare di prezzi di sostegno, oppure immagazzinato per almeno dodici mesi e assegnato alle quote A/B dell'anno seguente.
(49) Nel complesso, per la campagna 1999/2000, la situazione dell'intero mercato con l'indicazione dei dati per i singoli Stati membri può essere riassunta come segue:
Tabella 1
Statistica del mercato per la campagna 1999/2000
Bilancio saccarifero dell'Unione europea - Campagna 1999/2000
SPAZIO PER TABELLA
Fonte:
Bilancio saccarifero della Commissione europea.
2. APPLICABILITÀ DELLE REGOLE DI CONCORRENZA AL MERCATO DELLO ZUCCHERO
(50) Ai sensi dell'articolo 32, paragrafo 3, in combinato disposto con l'allegato I, capitolo 17, del trattato CE, lo zucchero rientra nel campo d'applicazione della politica agricola comune. L'articolo 36, paragrafo 1, del trattato CE, in combinato disposto con l'articolo 1 del regolamento n. 26 del Consiglio del 4 aprile 1962 relativo all'applicazione di alcune regole di concorrenza alla produzione e al commercio dei prodotti agricoli(27), modificato da ultimo dal regolamento n. 49(28), sanciscono l'applicabilità a tale settore degli articoli da 85 a 90 (ora articoli da 81 a 86) del trattato CE, nonché delle disposizioni adottate per la loro esecuzione, con particolare riferimento al regolamento sul controllo delle concentrazioni(29). Nella sentenza relativa alla causa Suiker Unie, anche la Corte di giustizia conferma l'applicabilità, fatta salva l'organizzazione comune dello zucchero, delle regole di concorrenza comunitarie al mercato dello zucchero(30):
"Indipendentemente dalle critiche che si possano formulare in merito ad un sistema che tende a perpetuare, fra l'altro attraverso le quote statali, l'isolamento dei mercati nazionali [...], resta tuttavia il fatto che alle norme sulla concorrenza spetta un reale, ancorché residuo, ambito di applicazione".
(51) A norma dell'articolo 2, paragrafo 3, del regolamento sul controllo delle concentrazioni, le operazioni di concentrazione che creino o rafforzino una posizione dominante, da cui risulti che una concorrenza effettiva sia ostacolata in modo significativo nel mercato comune o in una parte sostanziale di esso, devono essere dichiarate incompatibili con il mercato comune.
3. I RISULTATI DELL'INDAGINE DI MERCATO RELATIVI ALLE ATTUALI CONDIZIONI SUL MERCATO DELLO ZUCCHERO
(52) Come precedentemente indicato [cfr. considerando 29], nell'ambito dell'indagine di mercato numerosi clienti dell'industria saccarifera hanno dichiarato che, in particolare nel caso della Germania, i mercati sono rigidamente ripartiti tra i singoli produttori di zucchero in zone di influenza regionali, cosicché verrebbe meno la concorrenza all'interno di uno Stato membro. I clienti dell'industria saccarifera hanno inoltre sostenuto che la concorrenza proviene sostanzialmente solo dalle esportazioni di produttori esteri che dispongono di stabilimenti in prossimità della frontiera.
(53) In effetti, il livello dei prezzi riscontrato sui mercati dello zucchero europei può essere considerato come un'indicazione molto chiara di una concorrenza estremamente limitata. Nonostante l'ingente sovraccapacità dell'industria saccarifera europea, i produttori europei sono infatti in grado di vendere il loro zucchero ad un prezzo che oltre ad essere più del doppio del prezzo di mercato mondiale è anche sensibilmente superiore (10 %-20 %) al prezzo di intervento comunitario.
La risposta di Südzucker
(54) Nella sua risposta(31) alla comunicazione delle obiezioni della Commissione, Südzucker sostiene che le quantità di zucchero esportate dalla Francia nella Germania meridionale non sono superiori a quelle provenienti da altre parti della Germania. Secondo le statistiche della WZV, durante la campagna 1999/2000 sarebbero state esportate dalla Francia verso la Germania circa 195000 tonnellate di zucchero, circa 100000 delle quali, secondo Südzucker, verso la Germania meridionale, a fronte delle circa 108000 tonnellate di zucchero provenienti dalla Germania settentrionale e occidentale, arrivate nello stesso periodo nella Germania meridionale.
(55) Dopo aver esaminato gli argomenti avanzati da Südzucker, la Commissione continua a ritenere che all'interno della Germania vi sia solo una concorrenza limitata e che i fornitori stranieri rappresentino un importante fattore di compensazione per i mercati della Germania meridionale e del Belgio. Le forniture provenienti dalla Germania settentrionale e occidentale e dirette alla Germania meridionale non erano infatti destinate alle aree centrali del mercato domestico di Südzucker, ma soprattutto alle aree di confine tra i mercati geografici rilevanti. Dall'indagine di mercato è emerso inoltre che i prezzi praticati dai fornitori stranieri ai clienti della Germania meridionale erano decisamente più bassi dei prezzi di Südzucker e degli altri produttori di zucchero tedeschi. Va infine osservato che nel periodo 1996/1997-1999/2000 le esportazioni francesi in Germania hanno registrato un chiaro aumento [cfr. considerando 95] mentre nello stesso periodo, secondo le informazioni di cui dispone la Commissione, si è avuta una stagnazione delle forniture interne alla Germania.
E. LA COMPATIBILITÀ DELLA CONCENTRAZIONE CON IL MERCATO COMUNE
1. INTRODUZIONE
a) La posizione di mercato dei principali produttori di zucchero europei
(56) Anche prima della concentrazione, il gruppo Südzucker è già oggi uno dei maggiori produttori di zucchero a livello mondiale, laddove la situazione sulla base della percentuale della quota di zucchero A/B nella Comunità dei concorrenti, è la seguente:
Tabella 2
Percentuali delle quote per la campagna 1999/2000
SPAZIO PER TABELLA
Fonte:
Parti, concorrenti.
(57) Il gruppo Südzucker detiene quindi già prima della concentrazione una posizione di leadership a livello europeo. A seguito del progetto di concentrazione, la sua percentuale della quota della produzione comunitaria di zucchero A/B aumenterebbe passando dal 16,4 % al 21,5 %.
b) Mercati interessati
(58) Il progetto di concentrazione tra Südzucker e SLS interessa i seguenti mercati:
Tabella 3
Quote di mercato per la campagna 1999/2000, sulla base delle quantità vendute((Per le vendite di zucchero di SLS e Béghin-Say nella Germania meridionale era disponibile solo il dato relativo all'anno civile 2000. Ai fini del calcolo della quota di mercato, tale dato è stato tuttavia correlato al dato relativo alle vendite complessive nella Germania meridionale nella campagna 1999/2000. Questo modo di procedere appare giustificato, poiché le vendite complessive dell'anno civile 2000 non si discostano in maniera significativa da quelle della campagna 1999/2000.))
SPAZIO PER TABELLA
Fonte:
Parte notificante, concorrenti e clienti.
(59) La concentrazione dà adito a preoccupazioni sotto il profilo della concorrenza solo sui mercati della Germania meridionale e del Belgio, in quanto determina un rafforzamento delle posizioni dominanti di Südzucker sui relativi mercati dello zucchero industriale e domestico. La concentrazione non permette invece a Südzucker di conseguire una posizione dominante sui mercati dello zucchero francesi e italiani. L'attuale posizione dominante di Südzucker (quota di mercato di circa [ &gt; 90 %]* su tutti i mercati dello zucchero) sui mercati austriaci non viene rafforzata dalla concentrazione.
2. POSIZIONI DOMINANTI DI SÜDZUCKER
(60) Attraverso la concentrazione verrebbero rafforzate le posizioni dominanti già detenute da Südzucker nella Germania meridionale e in Belgio sui mercati dello zucchero industriale e domestico.
(61) A tale proposito, particolare importanza riveste il settore dello zucchero industriale che rappresenta circa l'80 % del volume dello zucchero venduto a livello comunitario e per il gruppo Südzucker addirittura circa [...]* % (per SLS circa [...]* %) dello zucchero venduto nella campagna 1999/2000 nei tre mercati del prodotto rilevanti. Di conseguenza, sia per la Germania meridionale che per il Belgio, le considerazioni seguenti saranno incentrate prevalentemente su tale mercato del prodotto. La valutazione sotto il profilo della concorrenza condotta a tale proposito può tuttavia essere trasferita sostanzialmente anche ai mercati dello zucchero domestico della Germania meridionale e del Belgio, che rivestono un'importanza minore in termini di volume. Per tale ragione, verranno esaminati gli effetti del progetto di concentrazione sul mercato dello zucchero industriale della Germania meridionale, sottolineando, dove opportuno, le particolarità del mercato dello zucchero domestico della Germania meridionale e dei mercati dello zucchero del Belgio.
a) Posizione dominante di Südzucker sui mercati dello zucchero per uso industriale e per uso domestico della Germania meridionale e del Belgio
(62) La Corte di giustizia ha definito una posizione dominante come la posizione di forza economica di un'impresa che le permette di ostacolare il mantenimento di una concorrenza effettiva sul mercato rilevante, consentendole di operare in maniera sostanzialmente indipendente dai suoi concorrenti, dai suoi clienti e in ultima analisi dai consumatori. Una simile posizione non esclude completamente la concorrenza, ma permette all'impresa che ne beneficia di determinare, o quantomeno influenzare notevolmente, le condizioni nella quali tale concorrenza può esplicarsi; ad ogni modo, essa consente all'impresa di non doverne tener conto ai fini del proprio comportamento e ciò senza subirne alcun pregiudizio.
(63) L'esistenza di una posizione dominante si può evincere dalla concomitanza di una serie di fattori che considerati singolarmente non sono necessariamente determinanti; tra questi, l'esistenza di quote di mercato considerevoli rappresenta tuttavia un indicatore particolarmente attendibile. Una prova importante dell'esistenza di una posizione dominante è inoltre il rapporto tra le quote di mercato delle imprese parti alla concentrazione e quelle dei loro concorrenti, in particolare del concorrente principale(32).
(64) La quota di Südzucker sul mercato dello zucchero industriale della Germania meridionale è attualmente pari a circa [75-85]* %, a fronte di quote di mercato necessariamente modeste per gli altri produttori di zucchero in tale area (cfr. tabella 3). Secondo quanto consta alla Commissione, questa ripartizione del mercato non ha registrato variazioni sensibili negli ultimi cinque anni e non è stata del resto contestata dalle parti né nella loro risposta, né nel corso dell'audizione orale.
(65) La posizione di forza di Südzucker nella Germania meridionale non emerge tuttavia solo dal netto divario tra la sua quota di mercato e quelle degli altri produttori di zucchero tedeschi. Essa è comprovata in misura ancora maggiore dalla concentrazione dei siti produttivi e dei centri di distribuzione del gruppo Südzucker nella Germania meridionale, mentre per Nordzucker e Pfeifer & Langen concentrazioni simili si verificano, come già accennato, in altre zone della Germania (cfr. considerando 27).
(66) L'indagine di mercato ha inoltre confermato che in Germania i mercati dello zucchero sono ripartiti tra i vari produttori di zucchero in zone di influenza regionali. Numerosi clienti dell'industria saccarifera hanno ad esempio lasciato intendere che già ora la concorrenza all'interno della Germania sarebbe estremamente limitata. Lo dimostra chiaramente anche il fatto che il prezzo dello zucchero oltre ad essere più del doppio del prezzo mondiale, è anche decisamente superiore (del 10 %-20 %) al prezzo d'intervento comunitario e ciò nonostante l'industria europea dello zucchero, ed in particolare quella tedesca, siano caratterizzate da sovrapproduzione e sovraccapacità.
(67) Questa ripartizione di fatto del mercato tedesco dello zucchero in zone d'influenza rispettive tra i vari produttori disincentiva la penetrazione nella zona di vendita principale di un altro produttore. Tenuto conto dei costi di trasporto supplementari e dell'esistenza di relazioni di medio o lungo termine con i clienti, confermate da numerose risposte all'indagine di mercato della Commissione, per i produttori sembra essere più interessante consolidare la loro posizione nella rispettiva zona di vendita principale e utilizzare la quota di produzione loro attribuita per soddisfare innanzitutto i propri clienti. E ciò tanto più che in caso di penetrazione nella zona di vendita principale di un concorrente, un produttore di zucchero si troverebbe immediatamente esposto al rischio di ritorsioni, che risultano piuttosto agevoli considerato che lo zucchero è un prodotto omogeneo e di massa e che l'esistenza di quote di produzione e di prezzi d'intervento rende i mercati trasparenti.
(68) Anche i clienti dell'industria saccarifera interpellati dalla Commissione nell'ambito dell'indagine di mercato hanno ribadito che la concorrenza in Germania è rappresentata sostanzialmente dalle esportazioni di produttori di zucchero stranieri, che dispongono di stabilimenti in prossimità della frontiera.
(69) Per le ragioni suesposte, la Commissione è giunta alla conclusione che nella Germania meridionale Südzucker detiene già oggi una posizione di forza economica che consente al gruppo di operare in maniera indipendente dai suoi concorrenti, dai suoi clienti ed in ultima analisi dai consumatori. Già oggi, prima della concentrazione, Südzucker beneficia di una posizione dominante nella Germania meridionale, vale a dire una parte sostanziale del mercato comune.
(70) Le osservazioni di cui sopra possono essere sostanzialmente trasferite al mercato dello zucchero domestico della Germania meridionale. Anche su tale mercato il gruppo Südzucker, con una quota di [80-90]* %, distacca nettamente il principale concorrente. Valgono pertanto anche in questo caso le considerazioni di cui ai considerando da 65 a 69.
(71) Südzucker detiene una posizione dominante anche sui mercati dello zucchero industriale e domestico del Belgio, con quote di mercato pari a [60-70]* % e [85-95]* %. Valgono pertanto anche in questo caso le considerazioni di cui sopra.
La risposta di Südzucker
(72) Nella sua risposta(33) alla comunicazione delle obiezioni della Commissione, Südzucker contesta lo "scenario privo di concorrenza" delineato dalla Commissione per la Germania meridionale e il Belgio. I prezzi di Südzucker sarebbero più bassi che in qualsiasi altra parte d'Europa, mentre le prestazioni accessorie sarebbero superiori a quelle offerte in media dai concorrenti europei. La scarsa penetrazione di altri produttori di zucchero nella zona di vendita principale di Südzucker sarebbe appunto riconducibile al fatto che per questi concorrenti non sarebbe possibile, in modo ragionevole sotto il profilo commerciale, praticare una concorrenza aggressiva nei confronti di Südzucker. Lo scenario che si profila in Germania, vale a dire un mercato domestico attorno ad ogni zuccherificio, non fa che riflettere il normale funzionamento del mercato e non l'assenza di concorrenza.
(73) Dopo aver esaminato gli argomenti avanzati da Südzucker, la Commissione mantiene la sua valutazione della situazione dei mercati dello zucchero industriale e domestico della Germania meridionale e del Belgio. La Commissione concorda con le parti sul fatto che nella sua zona di vendita principale Südzucker non è esposta ad attacchi significativi di altri produttori di zucchero tedeschi. Ciò non va tuttavia attribuito all'esistenza di una concorrenza sufficiente tra tali imprese, bensì alla ripartizione di fatto, descritta in precedenza, del mercato tedesco dello zucchero in zone di vendita principali e zone d'influenza regionali.
b) Assenza di posizione dominante sui mercati dello zucchero per la vendita con marchio del distributore della Germania meridionale e del Belgio
aa) Germania meridionale
(74) Nella sua comunicazione delle obiezioni, la Commissione aveva ancora ipotizzato che anche nel caso dello zucchero per la vendita con marchio del distributore Südzucker, con una quota di mercato del [40-50]* %, fosse ai limiti della posizione dominante nella Germania meridionale. Inoltre, grazie alla concentrazione con Saint Louis Sucre, questa posizione avrebbe potuto essere incrementata di ulteriori [20-30]* punti percentuali e raggiungere complessivamente il [60-80]* %. La Commissione ne traeva quindi la conclusione che il progetto di concentrazione avrebbe determinato la creazione o il rafforzamento di una posizione dominante di Südzucker nella Germania meridionale(34).
(75) Alla luce delle nuove conclusioni in merito all'estensione geografica del mercato considerato (cfr. considerando 37 e segg.), quest'ultima valutazione non può più essere mantenuta. A titolo di esempio, se si considera l'intera Germania, le quote di mercato di Südzucker e SLS ammontano solo rispettivamente al [15-25]* % e al [5-15]* % (congiuntamente [20-40]* %), mentre Nordzucker detiene già da sola il [40-50]* % dell'intero mercato tedesco. Per quanto riguarda lo zucchero per la vendita con marchio del distributore, non è pertanto possibile ipotizzare la creazione o il rafforzamento di una posizione dominante a seguito della concentrazione.
(76) Tale considerazione non modifica tuttavia la valutazione complessiva del progetto di concentrazione notificato. Per volume e importanza, lo zucchero per la vendita con marchio del distributore ha un peso decisamente inferiore allo zucchero industriale, su cui si è incentrata fin dall'inizio la valutazione del progetto di concentrazione sotto il profilo della concorrenza condotta dalla Commissione(cfr. considerando 61)(35).
bb) Belgio
(77) In Belgio non sono state accertate attività significative del gruppo Südzucker per quanto riguarda lo zucchero per la vendita con marchio del distributore, cosicché non è attualmente possibile ipotizzare una posizione dominante(36).
3. RAFFORZAMENTO DELLE POSIZIONI DOMINANTI DI SÜDZUCKER SUI MERCATI DELLO ZUCCHERO PER USO INDUSTRIALE E DELLO ZUCCHERO PER USO DOMESTICO
(78) Il progetto di concentrazione comporta il pericolo di un rafforzamento delle posizioni dominanti di Südzucker sui mercati dello zucchero industriale e domestico della Germania meridionale e del Belgio e quello di un consolidamento del livello dei prezzi, già decisamente superiore al prezzo di intervento.
(79) La Commissione ritiene che il rafforzamento della posizione dominante di Südzucker sia dovuto ai tre fattori seguenti:
- innanzitutto, la concentrazione determinerebbe una decisiva riduzione della concorrenza potenziale nei mercati della Germania meridionale e del Belgio,
- in secondo luogo, mediante l'acquisizione del secondo produttore di zucchero francese, Südzucker disporrebbe di un potenziale di ritorsione finora del tutto assente e che consentirebbe a Südzucker di difendersi più efficacemente dalla concorrenza straniera nella Germania meridionale, la sua zona di vendita principale, e in Belgio. Il gruppo avrebbe inoltre la possibilità di applicare di fatto misure di ritorsione sul mercato dello zucchero francese, scoraggiando in tal modo eventuali concorrenti francesi dal penetrare nei mercati della Germania meridionale e del Belgio,
- la concentrazione offrirebbe infine a Südzucker la possibilità unica, rispetto ai suoi principali concorrenti, di assicurare l'approvvigionamento transfrontaliero di zucchero dei grandi clienti industriali nell'ambito di "operazioni paneuropee".
a) Scomparsa di SLS come concorrente potenziale
(80) Attraverso l'eliminazione di SLS come concorrente potenziale, il progetto di concentrazione rafforza la posizione dominante di Südzucker sui mercati dello zucchero della Germania meridionale e del Belgio.
(81) Sotto il profilo del diritto della concorrenza, l'esistenza di una concorrenza potenziale su mercati altrimenti esposti solo ad una concorrenza limitata rappresenta di norma un elemento regolatore fondamentale. La concorrenza potenziale contribuisce a tutelare i clienti contro il rischio che, a causa della concorrenza solo marginale, i prezzi raggiungano livelli altrimenti possibili solo in condizioni di monopolio. A tal fine è necessaria la presenza di un numero quanto più elevato possibile di concorrenti potenziali significativi e finanziariamente solidi; sono questi infatti ad avere le maggiori possibilità di riuscire a penetrare su mercati vicini con operatori in posizione dominante.
(82) A tale proposito si deve tenere presente che la concorrenza potenziale è tanto più importante,
- quanto minore è la concorrenza esistente su un mercato,
- quanto più elevato è il grado di regolamentazione di un mercato,
- quanto maggiore è la dipendenza dei clienti, vale a dire quanto più difficile risulta sostituire i prodotti o le prestazioni di servizi a monte che sono indispensabili per l'attività dei clienti con altri prodotti o prestazioni di servizi e
- quanto maggiore è il potere di mercato dell'operatore per il quale le imprese di mercati vicini rappresentano concorrenti potenziali.
Se in un dato mercato uno o più di questi fattori risultano particolarmente accentuati, l'eliminazione di un concorrente potenziale significativo costituisce un sostanziale deterioramento della struttura concorrenziale.
(83) Come risulta chiaramente dalle considerazioni precedenti, sui mercati dello zucchero della Germania meridionale e del Belgio i fattori summenzionati sono estremamente accentuati, cosicché la concorrenza potenziale proveniente da mercati vicini risulta decisiva.
(84) Tenuto conto del ruolo determinante dei costi di trasporto nel mercato dello zucchero, la concorrenza transfrontaliera è praticabile con una certa efficienza solo tra Stati confinanti. Per il Belgio è ipotizzabile la concorrenza proveniente dalle regioni confinanti dei Paesi Bassi, della Francia e della Germania. Per la Germania meridionale ci si può attendere una concorrenza transfrontaliera solo dalle regioni confinanti della Francia, poiché a Sud il mercato è precluso dalla posizione monopolistica di Agrana, la controllata austriaca di Südzucker (quota di mercato di circa [ &gt; 90]* % su tutti i mercati dello zucchero). Per tale ragione, ai fini della concentrazione di cui trattasi, i produttori francesi rivestono un'importanza decisiva in quanto concorrenti potenziali.
(85) Perché un'impresa possa essere considerata un concorrente potenziale, essa deve avere non solo incentivi sufficienti, ma anche il potenziale necessario per penetrare nel mercato confinante. Nel caso di SLS, entrambe le condizioni sono pienamente soddisfatte.
aa) Incentivi per i produttori di zucchero francesi a penetrare nei mercati della Germania meridionale e del Belgio
(86) L'elevata produttività dei produttori di zucchero francesi, l'ubicazione degli stabilimenti produttivi francesi, l'ingente sovrapproduzione di zucchero della Francia, il venir meno di possibilità di esportazioni verso paesi terzi, nonché i maggiori margini di guadagno in caso di vendite all'interno della Comunità rispetto alle esportazioni verso paesi terzi costituiscono le principali motivazioni concrete dell'interesse che i mercati della Germania meridionale e del Belgio rivestono per i produttori di zucchero francesi.
(87) Questi possono contare sulle aree coltivabili più efficienti d'Europa (maggiore percentuale di barbabietole da zucchero per ettaro di terreno, maggiore tenore in zucchero delle barbabietole); per tale ragione, e in particolare grazie ai costi sostanzialmente più bassi del trasporto delle barbabietole verso gli stabilimenti produttivi, beneficiano di vantaggi concorrenziali determinanti rispetto a tutti i concorrenti stranieri. Ne consegue una maggiore produttività e quindi evidenti vantaggi in termini di costi.
(88) In Francia, gli zuccherifici sono concentrati nella parte settentrionale e nordorientale del paese e sono quindi i più vicini, rispetto a quelli di tutti gli altri concorrenti stranieri, alla zona di vendita principale di Südzucker nella Germania meridionale e in Belgio.
(89) La Francia è lo Stato membro che registra di gran lunga la maggiore sovrapproduzione di zucchero delle quote A/B. Nella campagna 1999/2000 la sovrapproduzione di zucchero delle quote è ammontata a 1,5 milioni di tonnellate, quasi il doppio della sovrapproduzione della Germania (più di cinque volte quella del Belgio). La sovrapproduzione della Francia è stata pari a circa il 56 % del consumo di zucchero complessivo della Germania (circa il 300 % del consumo di zucchero complessivo del Belgio).
(90) L'organizzazione comune dello zucchero prevede che una parte della sovrapproduzione di zucchero degli Stati membri esportatori netti vada a coprire il fabbisogno degli Stati membri la cui produzione non è sufficiente a coprire il loro consumo di zucchero. La Spagna è l'unico Stato membro a registrare una sottoproduzione significativa (197000 tonnellate nella campagna 1999/2000) di zucchero delle quote o di zucchero importato nella Comunità assimilabile alle quote. Come appena accennato, tuttavia, questo fabbisogno netto della Spagna è decisamente inferiore alle eccedenze prodotte ogni anno dalla sola Francia.
(91) Per la parte restante della sovrapproduzione di zucchero delle quote di uno Stato membro si presentano sostanzialmente due possibilità:
- l'esportazione sovvenzionata nell'ambito dell'organizzazione comune dello zucchero verso paesi terzi, o
- l'esportazione verso altri Stati membri.
(92) Per i produttori di zucchero comunitari, l'esportazione di zucchero delle quote A/B verso paesi terzi è decisamente meno vantaggiosa dell'esportazione all'interno della Comunità. Per le esportazioni di zucchero delle quote verso paesi terzi, l'organizzazione comune prevede infatti solo la compensazione della differenza tra il prezzo di vendita (prezzo del mercato mondiale) ed il prezzo d'intervento. Il livello dei prezzi all'interno della Comunità è invece nella maggior parte dei casi superiore del 10 %-20 % al prezzo d'intervento. Le esportazioni verso paesi terzi comportano inoltre costi di trasporto più elevati.
(93) Nel caso delle esportazioni di zucchero delle quote verso paesi terzi, un ulteriore e decisivo ostacolo è rappresentato inoltre dalla limitazione delle esportazioni sovvenzionate prevista nell'ambito dell'accordo GATT. Nelle ultime tornate di negoziati nell'ambito del GATT(37), la Comunità si è impegnata ad esempio a ridurre sia i quantitativi di zucchero che beneficiano di sovvenzioni alle esportazioni, sia l'importo delle sovvenzioni in termini assoluti. Tra il 1995 e il 2000 le esportazioni sovvenzionate consentite sulla base degli accordi del GATT sono già diminuite, a livello comunitario, del 14,5 %, scendendo a 1329900 tonnellate. Nello stesso periodo, le sovvenzioni complessive consentite sono diminuite del 25,5 %, scendendo a 545,9 milioni di EUR. Contemporaneamente, i quantitativi annui di zucchero importato assimilabile alle quote vengono costantemente aumentati.
(94) Nel caso delle forniture di zucchero tra singoli Stati membri, l'unico significativo ostacolo all'ingresso sul mercato è invece rappresentato dalla notevole incidenza dei costi di trasporto. Proprio per i fornitori francesi, abituati a coprire distanze maggiori anche all'interno del loro paese, i costi di trasporto incidono tuttavia in misura minore che, ad esempio, per i fornitori tedeschi. Come già illustrato, (cfr. considerando 27 e 88), gli zuccherifici francesi si trovano prevalentemente nella parte settentrionale e nordorientale del paese. La produzione di zucchero è invece praticamente inesistente nella parte sudoccidentale della Francia. Le distanze da coprire per raggiungere i mercati della Germania meridionale e del Belgio sono quindi spesso inferiori a quelle necessarie per raggiungere determinate località francesi.
(95) Una conferma dell'interesse dei produttori di zucchero francesi a sviluppare una presenza più massiccia sul mercato tedesco, può venire anche dall'andamento delle importazioni di zucchero della Germania negli ultimi anni. Tra la campagna 1996/1997 e quella 1999/2000, ad esempio, le importazioni di zucchero tedesche sono aumentate nel complesso del 46 %, portandosi a 267000 tonnellate, pari a circa il 10 % del consumo di zucchero totale della Germania. Questo aumento è da attribuirsi prevalentemente alla crescita delle esportazioni dalla Francia verso la Germania. In termini assoluti, tra il 1997 e il 2000, le esportazioni di zucchero dalla Francia verso la Germania sono aumentate di circa 140000 tonnellate, passando a quasi 187000 tonnellate. A seguito di questo aumento più che proporzionale delle importazioni di zucchero della Germania, la percentuale delle importazioni dalla Francia sul totale delle importazioni tedesche ha raggiunto il 70 %(38). Per quanto riguarda il Belgio, la Commissione non dispone in proposito di dati statistici affidabili. Dall'indagine di mercato è emersa tuttavia anche per il Belgio una tendenza all'aumento delle importazioni provenienti dalla Francia.
(96) Le considerazioni summenzionate valgono anche per i mercati dello zucchero domestico della Germania meridionale e del Belgio, anche se in misura più limitata a causa dei maggiori ostacoli all'ingresso sul mercato, come ad esempio il maggiore impegno richiesto in termini di marketing per l'eventuale ingresso su un nuovo mercato geografico. Concretamente, ciò significa che l'effetto negativo sui prezzi determinato da una posizione dominante sarà ancora maggiore. Fatta salva questa limitazione, anche per quanto riguarda il mercato dello zucchero domestico permangono tuttavia incentivi sufficienti all'ingresso di concorrenti potenziali sui mercati di cui trattasi.
La risposta delle parti
(97) Nella sua risposta(39) alla comunicazione delle obiezioni, Südzucker ha messo in dubbio l'aumento delle esportazioni di zucchero dalla Francia verso la Germania rilevato dalla Commissione. Nella campagna 2000/2001 si sarebbe addirittura registrata una leggera diminuzione. Secondo Südzucker non è possibile desumere una tendenza generale a partire da un aumento isolato, verificatosi in un periodo di tempo relativamente breve. Su scala europea un simile aumento sarebbe del resto da considerare come relativamente modesto. Inoltre, i dati utilizzati dalla Commissione non farebbero alcuna distinzione tra zucchero industriale, domestico e per la vendita con marchio del distributore.
(98) Le parti contestano altresì la maggiore attrattiva di un aumento delle esportazioni dalla Francia verso la Germania rispetto alle esportazioni verso paesi terzi(40). Esse sostengono che una "conversione" da parte dei produttori di zucchero francesi delle esportazioni finora destinate a paesi terzi in esportazioni verso altri Stati membri, in particolare Germania e Belgio, è "del tutto irrealistica", comporterebbe un enorme sforzo sotto il profilo della distribuzione e determinerebbe una drastica riduzione del livello dei prezzi su tali mercati.
(99) Dopo aver esaminato gli argomenti avanzati dalle parti, la Commissione mantiene la sua valutazione. Per quanto riguarda la qualità dei dati statistici, va osservato che i dati relativi alle esportazioni citati dalla Commissione nella comunicazione delle obiezioni provengono dai dati dell'Istituto federale di statistica. Tali dati non prevedono effettivamente indicazioni separate per i singoli mercati dello zucchero, tuttavia i risultati dell'indagine di mercato inducono a ritenere che, in termini di volume, l'aumento delle esportazioni abbia riguardato perlopiù lo zucchero industriale. Il periodo di quattro anni preso in considerazione è sufficiente, secondo la Commissione, per permettere di individuare almeno una tendenza a medio termine.
(100) Per quanto riguarda l'impegno in termini di distribuzione richiesto da un'eventuale conversione delle esportazioni verso paesi terzi in esportazioni verso la Germania meridionale e il Belgio, è possibile ricorrere ai distributori di zucchero all'ingrosso. Questo canale di distribuzione viene già utilizzato dai produttori di zucchero francesi per le loro esportazioni verso i mercati tedeschi. A queste condizioni, la conversione potrebbe avvenire in tempi brevi e non comportare investimenti immediati per la costituzione di una propria rete di distribuzione in loco. La Commissione non ritiene neanche probabile una drastica riduzione del livello dei prezzi nella Germania meridionale, in quanto si possono prevedere esportazioni massicce di quantitativi ingenti solo qualora Südzucker utilizzi la sua posizione dominante per applicare significativi aumenti dei prezzi. In questa ipotesi, la concorrenza potenziale rappresenta un importantissimo correttivo per i mercati della Germania meridionale e del Belgio.
(101) Come illustrato al considerando 82, questo correttivo è tanto più importante considerato che:
- sui mercati europei dello zucchero la concorrenza è molto limitata,
- i mercati dello zucchero sono altamente regolamentati,
- la sostituibilità dello zucchero come materia prima per l'industria saccarifera è estremamente limitata e
- numerose imprese detengono una posizione dominante sui vari mercati europei dello zucchero.
Conclusioni relative agli incentivi per i produttori di zucchero francesi a penetrare nei mercati della Germania meridionale e del Belgio
(102) Concludendo, la Commissione constata che esistono ragioni concrete perché i produttori di zucchero francesi siano incentivati a penetrare nei mercati della Germania meridionale e del Belgio. Ad ogni modo, i produttori di zucchero francesi sono quelli che possiedono di gran lunga il maggior potenziale competitivo per poter penetrare nei mercati della Germania meridionale e del Belgio. Tutti gli altri produttori di zucchero stabiliti in prossimità di questi mercati rivestono solo un ruolo secondario come concorrenti potenziali, a causa del loro atteggiamento nei confronti della concorrenza (è il caso dei produttori di zucchero tedeschi, cfr. in proposito in particolare il considerando 67) o a causa dei limitati quantitativi disponibili per le esportazioni (è il caso dei produttori di zucchero olandesi e italiani).
bb) Il potenziale competitivo di SLS
(103) Grazie alla sua quota di produzione e all'ubicazione dei suoi siti produttivi e dei suoi centri di distribuzione in Francia, SLS dispone di un grandissimo potenziale competitivo per quanto riguarda il Belgio e la Germania meridionale. La quota di zucchero A/B assegnata a SLS è ad esempio quasi equivalente a quella dei Paesi Bassi nel loro complesso. Inoltre, ad eccezione di una grande raffineria a Marsiglia (per lo zucchero importato assimilabile alle quote o per lo zucchero delle quote comunitarie di provenienza extraeuropea, ad esempio dalla Riunione) sia i siti produttivi, sia i depositi di SLS sono concentrati prevalentemente nella Francia settentrionale e nordorientale (in prossimità delle frontiere con il Belgio e la Germania). Rispetto agli altri concorrenti francesi, SLS può contare su un'ubicazione dei siti produttivi che ne assicura la competitività qualora intendesse orientarsi maggiormente verso i mercati della Germania meridionale e del Belgio. Le distanze e l'eventuale maggiore incidenza dei costi di trasporto che ne consegue possono essere considerate marginali.
(104) In termini assoluti, nella campagna 2000/2001 il quantitativo di zucchero delle quote o di zucchero importato assimilabile alle quote che SLS poteva commercializzare era pari nel complesso a [...]* tonnellate. Questo quantitativo può essere ripartito come segue:
- [...]* tonnellate di zucchero delle quote A/B,
- [...]* tonnellate di zucchero delle quote A/B di provenienza extraeuropea o di zucchero importato assimilabile alle quote,
- [...]* tonnellate di zucchero delle quote A/B, che SLS acquista da altri produttori per poi commercializzarlo. Si tratta perlopiù di zucchero fornito da Souppes-Ouvré, nella quale, come già accennato, SLS detiene una partecipazione di minoranza del 44,5 % (cfr. considerando 5) e la cui produzione viene interamente commercializzata da SLS.
(105) Secondo quanto dichiarato dalla stessa SLS, la strategia dell'impresa è sempre più orientata a destinare più del [...]* % di questo zucchero delle quote alla copertura del fabbisogno dei suoi clienti a lungo e medio termine, prevalentemente sui mercati dello zucchero francesi. Il quantitativo restante di zucchero delle quote è dunque disponibile per le esportazioni in altri Stati membri o in paesi terzi. Ipotizzando il mantenimento di questa strategia, i quantitativi restanti rappresentano pur sempre un ingente potenziale competitivo per i mercati della Germania meridionale e del Belgio.
(106) Come già menzionato, i prezzi sui mercati dello zucchero della Germania meridionale e del Belgio sono superiori di circa il 10-20 % rispetto al prezzo d'intervento ricavabile in caso di esportazioni verso paesi terzi. Una conversione anche parziale delle esportazioni di zucchero delle quote verso paesi terzi ([...]* tonnellate) in esportazioni all'interno della Comunità rappresenta quindi per SLS un potenziale di guadagno supplementare significativo.
(107) SLS ha ricordato alla Commissione gli ingenti investimenti, secondo i dati forniti dalla stessa impresa, da essa effettuati nell'infrastruttura per le esportazioni di zucchero verso paesi terzi. Si tratta in particolare di partecipazioni ai costi degli investimenti relativi a navi per il trasporto dello zucchero ed infrastrutture portuali. A fronte di queste partecipazioni, il distributore di zucchero all'ingrosso [...]*, che cofinanzia gli investimenti nell'infrastruttura, è tenuto ad acquistare da SLS [...]* tonnellate l'anno, quantitativo fissato sulla base dell'utilizzo dell'infrastruttura per le esportazioni verso paesi terzi. Per poter sfruttare pienamente questo obbligo d'acquisto a carico di [...]*, SLS non ha tuttavia bisogno di utilizzare lo zucchero delle quote, in quanto l'impresa produce o acquista annualmente quantitativi sufficienti di zucchero C (ad esempio [...]* tonnellate nella campagna 2000/2001, più [...]* tonnellate di zucchero C acquistato da altri produttori).
(108) Inoltre, l'ammortamento degli investimenti summenzionati risulta essere marginale rispetto alle già citate possibilità di guadagno supplementari conseguibili indirizzando maggiormente lo zucchero delle quote verso la Comunità.
(109) SLS ha fatto altresì rilevare alla Commissione che essa dispone attualmente di una rete di distribuzione limitata per le esportazioni di zucchero verso la Germania. La Commissione ritiene tuttavia che questo problema potrebbe essere rapidamente risolto facendo ricorso ai distributori all'ingrosso. A medio termine, i costi di un'eventuale conversione strategica della rete di distribuzione sarebbero comunque marginali rispetto alle possibilità di guadagno supplementari cui si è fatto riferimento.
(110) SLS ha infine fatto osservare alla Commissione che l'eventuale conversione delle esportazioni verso paesi terzi in esportazioni verso gli Stati membri comporterebbe spese di magazzinaggio supplementari. La Commissione non ritiene sostenibile l'argomentazione sviluppata a questo proposito. A prescindere da ciò, le presunte spese di magazzinaggio supplementari rappresenterebbero solo una percentuale minima delle possibilità di guadagno supplementari derivanti dal riorientamento dell'attività commerciale.
La risposta delle parti
(111) Nella sua risposta(41) alla comunicazione delle obiezioni della Commissione, Südzucker sostiene che le eventuali possibilità di vendita sul mercato tedesco per i produttori di zucchero francesi in Germania potrebbero essere sfruttate senza alcuna limitazione e in ugual misura anche dagli altri produttori di zucchero francesi. Anche SLS ha del resto sostenuto nel corso dell'audizione(42) di essere solo uno dei numerosi concorrenti potenziali per i mercati della Germania meridionale e del Belgio. Secondo SLS, nella sua comunicazione delle obiezioni la Commissione ha considerato come concorrenti potenziali solo i produttori di zucchero francesi, trascurando la concorrenza potenziale rappresentata dai produttori tedeschi, olandesi e italiani. La scomparsa di SLS come concorrente potenziale non avrebbe dunque alcuna conseguenza sulla concorrenza nelle zone di vendita principali di Südzucker, in quanto anche dopo la concentrazione l'impresa dovrebbe continuare ad affrontare la concorrenza dei numerosi concorrenti potenziali restanti sui mercati del Belgio e della Germania meridionale.
(112) La Commissione ha esaminato attentamente l'argomento avanzato dalle parti. Tenuto conto dello stretto collegamento esistente tra le questioni relative alla concorrenza potenziale e quelle relative alle ritorsioni nel caso dei mercati dello zucchero, entrambe le questioni vengono illustrate congiuntamente in appresso ai considerando 130 e seguenti.
La risposta di SLS
(113) Nel corso dell'audizione(43), SLS ha sostenuto che una conversione delle esportazioni finora destinate a paesi terzi in esportazioni all'interno della Comunità, in particolare verso la Germania e il Belgio, non sarebbe opportuna per l'impresa sotto il profilo commerciale e non sarebbe dunque probabile. I calcoli su cui si basa SLS sono sintetizzati di seguito, nella tabella 4.
Tabella 4
Calcoli di SLS (presentati nel corso dell'audizione, nonché nelle memorie del 5 e 9 novembre 2001) volti a dimostrare la maggiore redditività per l'impresa delle esportazioni verso i paesi terzi rispetto alle esportazioni verso la Germania meridionale
SPAZIO PER TABELLA
(114) Secondo i calcoli di SLS, attualmente il ricavo netto realizzabile dalle esportazioni di zucchero verso la Germania meridionale è effettivamente superiore di circa [...]* EUR per 1000 tonnellate al ricavo netto realizzabile nei paesi terzi. L'eventuale esportazione di maggiori quantitativi di zucchero verso la Germania meridionale o il Belgio richiederebbe tuttavia, secondo SLS, investimenti supplementari. Tali investimenti, insieme ad una generale riduzione del livello dei prezzi nella Germania meridionale, determinerebbero un minor ricavo di [...]* EUR per 1000 tonnellate rispetto alle esportazioni verso i paesi terzi, che SLS considera quindi più interessanti.
(115) Dopo aver esaminato gli argomenti avanzati da SLS, la Commissione mantiene la propria valutazione.
(116) Innanzitutto, con la riforma dell'organizzazione comune dello zucchero, entrata in vigore nell'esercizio 2001/2002, è stata decisa l'abolizione della compensazione delle spese di magazzinaggio (20 EUR per 1000 tonnellate), il che comporta quindi anche una riduzione di una componente fondamentale dei proventi delle esportazioni verso paesi terzi. Dal punto di vista contabile, ad ogni modo, a causa della contemporanea abolizione del premio per le spese di magazzinaggio, la riduzione della redditività non corrisponde alla totalità dell'importo di 20 EUR(44). Il venir meno sia della compensazione delle spese di magazzinaggio per le esportazioni verso paesi terzi, sia dei premi comunitari per le spese di magazzinaggio, fa sì che il valore aggiunto delle esportazioni verso la Germania meridionale rispetto alle esportazioni verso paesi terzi aumenti da [...]* EUR a [...]* EUR per 1000 tonnellate. I calcoli su cui si basa tale conclusione sono riportati di seguito (cfr. tabella 5):
Tabella 5
Calcoli della Commissione relativi al raffronto tra le esportazioni di SLS verso paesi terzi e verso la Germania meridionale
SPAZIO PER TABELLA
(117) In secondo luogo, gli investimenti indicati da SLS nella tabella 4 come necessari per orientarsi maggiormente verso il mercato della Germania meridionale non sono plausibili. La costituzione di una propria rete di distribuzione non appare necessaria, in quanto per la distribuzione di quantitativi ingenti in Germania o in Belgio si può fare ricorso ad un distributore di zucchero all'ingrosso, evitando così di dover sostenere i costi degli investimenti. Il ricorso a questo canale di distribuzione è del resto la prassi normalmente seguita dai produttori di zucchero che intendano penetrare nei mercati vicini. Non è giustificato neanche considerare i nuovi investimenti nei depositi di zucchero, poiché in tal modo le spese di magazzinaggio verrebbero prese doppiamente in considerazione. Ai fini del confronto della redditività, infatti, vengono già calcolate le maggiori spese di magazzinaggio per le esportazioni all'interno della Comunità. Non appare giustificato neanche il computo dei costi per il miglioramento della qualità, in quanto in tal caso SLS avrebbe comunque la possibilità di realizzare prezzi di vendita più elevati, in misura quanto meno equivalente. Infine, una riduzione del prezzo appare estremamente improbabile, in quanto il prezzo di [...]* EUR per 1000 tonnellate(45) utilizzato nel calcolo di SLS è già nettamente inferiore al livello dei prezzi nella Germania meridionale.
(118) In terzo luogo, le esportazioni verso paesi terzi sono caratterizzate da una notevole incertezza, in quanto le quantità previste a tal fine vengono ripartite dalla Commissione tra i produttori di zucchero europei nell'ambito di una gara, nella quale SLS si trova ad affrontare la concorrenza degli altri produttori di zucchero europei.
Il potenziale competitivo di SLS: sintesi
(119) Alla luce di tutti gli elementi menzionati, si può ritenere che SLS dispone di un considerevole potenziale competitivo, sia nella Germania meridionale, sia in Belgio. Inoltre l'abolizione del regime comunitario applicabile alle spese di magazzinaggio aumenta notevolmente l'attrattiva delle esportazioni in altri Stati membri.
cc) Conseguenze della scomparsa di SLS
(120) SLS ed i suoi concorrenti francesi, Sucre Union e Béghin-Say, sono gli unici concorrenti stranieri ad avere già una certa presenza sui mercati della Germania meridionale. Per quanto riguarda lo zucchero per la vendita con marchio del distributore, negli ultimi anni SLS e Sucre Union hanno addirittura notevolmente aumentato la loro quota di mercato nella Germania meridionale (SLS fino al [20-30]* % e Sucre Union fino a circa il [10-20]* %). In Germania, Béghin-Say è presente principalmente nel settore dello zucchero industriale e prevalentemente nella Germania settentrionale e occidentale.
(121) Sui mercati dello zucchero tedeschi, SLS opera principalmente tramite [...]*, laddove [...]* acquista lo zucchero di SLS franco stabilimento per trasportarlo quindi a sue spese verso i singoli stabilimenti (zucchero industriale) o i singoli punti vendita al dettaglio (zucchero per la vendita con marchio del distributore) della Germania occidentale e meridionale. A questo proposito, negli ultimi anni (dal 1997 al 2000) le relazioni commerciali tra SLS e [...]* si sono notevolmente intensificate.
(122) Questa intensificazione delle relazioni commerciali con [...]* è stata resa possibile in particolare grazie ad una riduzione decisiva del prezzo dello zucchero praticato da SLS in Germania (riduzione del [...]* % nel 2001 rispetto al 1999). In Germania, SLS vende pertanto il suo zucchero a prezzi sensibilmente più bassi rispetto ai suoi concorrenti tedeschi (nel 2001, di circa [...]* % per lo zucchero industriale e di circa [...]* % per lo zucchero per la vendita con marchio del distributore), laddove il risparmio sul prezzo compensa comunque nettamente le spese di trasporto leggermente superiori (secondo gli acquirenti le spese supplementari sarebbero di circa il 3 %-5 %). A questo proposito è opportuno osservare che SLS pratica prezzi decisamente più vantaggiosi ai suoi clienti tedeschi rispetto a quelli francesi, come del resto fa Südzucker con i suoi clienti francesi.
(123) A seguito della concentrazione, è possibile ipotizzare un'inversione della tendenza all'intensificarsi della concorrenza tra produttori di zucchero francesi e tedeschi. Oltre ad eliminare la limitata concorrenza già esistente, la concentrazione determinerà infatti una drastica riduzione della concorrenza potenziale nella Germania meridionale. Proprio SLS, secondo produttore di zucchero francese, possiede infatti, grazie alla sua attuale presenza sul mercato della Germania meridionale, un notevole potenziale competitivo che potrebbe essere concretizzato senza un periodo di avviamento ed essere quindi direttamente utilizzato per rafforzare l'attuale posizione di mercato nella Germania meridionale.
(124) La riduzione di questo potenziale competitivo è tanto più rilevante se si considera che la Germania è caratterizzata da una ripartizione territoriale del mercato tra i produttori di zucchero tedeschi (cfr. considerando 29), confermata nel corso dell'indagine di mercato dalla maggior parte dei clienti dell'industria saccarifera tedesca. Molti di questi hanno fatto rilevare a tale proposito che attualmente gli scambi transfrontalieri possono essere considerati come l'unica forma di concorrenza esistente sul mercato dello zucchero. I clienti in questione temono inoltre che una concentrazione di questa portata riduca notevolmente questa possibilità.
(125) Anche nel caso dei mercati dello zucchero belgi, la scomparsa del potenziale competitivo di SLS determina un significativo rafforzamento della posizione dominante di Südzucker a causa della vicinanza dei siti produttivi ai mercati dello zucchero belgi.
b) Creazione di un potenziale di ritorsione per Südzucker
(126) Oltre ad eliminare SLS come concorrente potenziale, grazie al progetto di concentrazione Südzucker acquisirebbe un potenziale di ritorsione finora praticamente inesistente, in quanto il gruppo potrà ormai penetrare nel mercato nazionale degli altri eventuali concorrenti francesi ed acquisire in futuro una posizione significativa su tale mercato.
(127) Come precedentemente illustrato (cfr. considerando 5), SLS, l'impresa che deve essere rilevata, è attualmente il secondo produttore di zucchero francese. Attraverso la concentrazione, il gruppo Südzucker arriverebbe a detenere in Francia una quota di mercato del [20-30]* % nel caso dello zucchero domestico e del [10-20]* % nel caso dello zucchero industriale (cfr. tabella 3). Per Béghin-Say, impresa leader del mercato, i dati corrispondenti sono: [20-30]* % (zucchero domestico) e [20-30]* % (zucchero industriale); i dati relativi al secondo concorrente sono: [5-15]* % (Union SDA nel caso dello zucchero domestico) e [10-20]* % (Sucre Union nel caso dello zucchero industriale). Il gruppo Südzucker si collocherebbe in tal modo subito dopo l'impresa leader sul mercato francese dello zucchero domestico ed occuperebbe una posizione praticamente equivalente a quella del terzo operatore nel mercato dello zucchero industriale.
(128) L'acquisizione di questa posizione significativa sul mercato francese rappresenta un sostanziale miglioramento della posizione concorrenziale di Südzucker rispetto alla situazione attuale e ciò non solo sul mercato francese, ma anche ed in particolare sul suo mercato domestico, la Germania meridionale, e sul mercato belga. Come già illustrato (cfr. considerando 68 e 84 e segg.), infatti, per quanto riguarda la Germania meridionale e il Belgio, è proprio dalla Francia che ci si potrebbe attendere sostanzialmente una concorrenza potenziale. La sua futura presenza in Francia permetterà tuttavia al gruppo Südzucker di ostacolare efficacemente l'eventuale penetrazione di altri produttori francesi nella Germania meridionale e in Belgio attraverso misure di ritorsione sui loro mercati domestici francesi, in particolare mediante una riduzione dei prezzi da parte della futura controllata SLS. Le eventuali ritorsioni sono agevolate del resto dal fatto che l'attuale livello dei prezzi in Francia è costantemente nettamente superiore al prezzo d'intervento e che d'altro canto i margini di guadagno di SLS, pari a circa [...]*(46) consentono un chiaro margine di manovra per praticare riduzioni dei prezzi.
La risposta delle parti
(129) Nella sua risposta(47) alla comunicazione delle obiezioni della Commissione, Südzucker sostiene che eventuali misure di ritorsione successivamente alla concentrazione sarebbero controproducenti per il gruppo, in quanto ridurrebbero il livello dei prezzi in Francia a discapito di SLS, la futura controllata di Südzucker, danneggiando in tal modo il gruppo. Dopo la concentrazione, Südzucker sarebbe piuttosto interessata ad evitare ritorsioni di questo tipo, in quanto le conseguenze colpirebbero, attraverso SLS, la stessa Südzucker. Nell'industria saccarifera, del resto, lo scenario di aggressioni e ritorsioni avrebbe comunque un'importanza sostanzialmente inferiore rispetto ai mercati non regolamentati, in quanto la capacità produttiva dei produttori di zucchero europei è fissata dal sistema di quote e non può essere aumentata.
(130) Dopo aver esaminato gli argomenti avanzati da Südzucker, la Commissione mantiene la propria valutazione. Da un lato, non appare probabile che gli interessati si facciano coinvolgere in una guerra sui prezzi, controproducente per tutti. Dall'altro, la stessa natura di simili misure di ritorsione rende poco plausibile una riduzione generale del livello dei prezzi in Francia a seguito di eventuali ritorsioni; misure simili vengono infatti adottate solo in maniera puntuale, in relazione a singoli clienti strategici del concorrente, in modo da attaccarlo in maniera mirata. Poiché se non detengono una posizione dominante, i produttori di zucchero non sono costretti a praticare ai loro clienti le stesse condizioni per le stesse prestazioni, le offerte di riduzioni dei prezzi dirette a singoli clienti strategici del concorrente sono assolutamente praticabili e costituiscono anche una prassi diffusa nel settore considerato.
(131) Poiché nel caso dei mercati dello zucchero, gli aspetti relativi alla concorrenza potenziale e quelli relativi alle ritorsioni sono strettamente collegati, nei considerando seguenti essi verranno illustrati insieme.
(132) Come già menzionato ai considerando 29 e 124, numerosi clienti dell'industria saccarifera tedesca ritengono che in Germania vi sia una ripartizione territoriale del mercato dello zucchero tra i singoli produttori. Questa situazione si spiega prevalentemente alla luce del potenziale di ritorsione dei produttori di zucchero tedeschi nei confronti dei rispettivi concorrenti tedeschi (cfr. considerando 67). Per tale ragione i produttori di zucchero tedeschi non vengono praticamente presi in considerazione come concorrenti potenziali di Südzucker. Al tempo stesso, le eccedenze di zucchero sui mercati scandinavo, britannico e italiano sono troppo modeste per costituire un potenziale competitivo significativo (cfr. tabella 1).
(133) I produttori di zucchero francesi devono quindi essere considerati come gli unici concorrenti potenziali da prendere seriamente in considerazione sui mercati dello zucchero della Germania meridionale. Con 1,54 milioni di tonnellate, essi dispongono infatti di gran lunga del maggiore quantitativo di eccedenze, mentre i produttori di zucchero tedeschi, con 736000 tonnellate, ne producono solo la metà (cfr. tabella 1). Al tempo stesso, per i produttori francesi le distanze di trasporto rivestono un'importanza minore che per quelli tedeschi, in quanto già all'interno della Francia essi devono coprire regolarmente distanze maggiori di quelle all'interno della Germania; inoltre, le distanze per raggiungere determinate destinazioni della Germania meridionale e del Belgio sono talvolta inferiori a quelle per raggiungere talune destinazioni francesi (cfr. considerando 94).
(134) Per quanto riguarda il Belgio, solo i produttori di zucchero francesi e olandesi possono essere considerati concorrenti con un potenziale competitivo significativo. Tuttavia anche le possibilità dei produttori di zucchero olandesi sono estremamente limitate in considerazione delle eccedenze di zucchero decisamente più modeste (solo 285000 tonnellate).
(135) La concentrazione offre inoltre per la prima volta a Südzucker la possibilità di attuare misure di ritorsione mirate in loco e in più Stati membri. Per quanto riguarda in particolare la Francia, attraverso questo potenziale di ritorsione nuovo, finora inesistente, i potenziali concorrenti francesi vengono scoraggiati dal penetrare nelle zone di vendita principali di Südzucker. Grazie alla sua posizione dominante o alla sua posizione di forza su numerosi mercati dello zucchero, Südzucker può quindi attuare misure di ritorsione mirate e puntuali nei confronti di concorrenti che intendano penetrare nelle sue zone di vendita principali. Si tratta perlopiù di misure a breve termine e puntuali che servono tuttavia a medio termine ad assicurare o ampliare le posizioni dominanti di Südzucker.
Conclusioni relative alla creazione di un potenziale di ritorsione per Südzucker
(136) Sulla base di queste premesse, la Commissione è giunta alla conclusione che la prevista concentrazione rafforzerebbe la posizione di Südzucker sui mercati dello zucchero industriale e domestico della Germania meridionale e del Belgio; grazie all'aumento del suo potenziale di ritorsione, il gruppo sarebbe infatti maggiormente protetto dall'eventuale penetrazione di concorrenti francesi sui mercati della Germania meridionale e del Belgio.
c) Vantaggio competitivo grazie alla possibilità di approvvigionamento transfrontaliero di grandi clienti (principalmente in relazione allo zucchero industriale)
(137) La concentrazione con SLS offrirebbe infine al gruppo Südzucker la possibilità unica, rispetto ai suoi principali concorrenti, di rifornire di zucchero i grandi clienti industriali a livello transfrontaliero, rafforzando in tal modo la sua posizione nella Germania meridionale e in Belgio, dove numerosi clienti dell'industria saccarifera possiedono stabilimenti con un considerevole fabbisogno di zucchero.
Importanza crescente dell'approvvigionamento dei grandi clienti industriali a livello di gruppo e a livello europeo
(138) Come sostenuto dalle parti stesse(48), i clienti industriali e gli intermediari operanti sul mercato dello zucchero sviluppano sempre più strategie d'acquisto a livello europeo. Questa nuova tendenza dei grandi clienti industriali, in particolare nell'industria alimentare e delle bevande, ad effettuare approvvigionamenti di zucchero a livello di gruppo o quanto meno a livello transfrontaliero, nell'ambito di "operazioni paneuropee" è emersa chiaramente anche nel corso dell'indagine di mercato. Contrariamente alle piccole e medie imprese, i grandi clienti industriali hanno la possibilità di raccogliere le offerte di diversi produttori di zucchero e di scegliere la più vantaggiosa.
Radicamento del gruppo Südzucker nell'Europa continentale: un fenomeno unico
(139) In questo contesto, il futuro radicamento del gruppo Südzucker in Europa riveste un'importanza ancora maggiore ai fini della valutazione sotto il profilo della concorrenza del progetto di concentrazione notificato. Südzucker detiene già oggi una posizione dominante nella Germania meridionale, in Austria e in Belgio. Grazie all'acquisizione di SLS, il gruppo diventerebbe inoltre il secondo fornitore di zucchero in Francia (cfr. considerando 5 e tabella 3).
(140) I concorrenti hanno inoltre richiamato l'attenzione della Commissione sugli stretti legami economici e commerciali esistenti tra SLS ed Ebro Puleva, il maggiore produttore di zucchero spagnolo. Ebro Puleva contesta(49) il fatto che SLS eserciti un'influenza decisiva sull'impresa spagnola. Anche la Commissione ritiene in effetti che non si possa dimostrare che Ebro Puleva è soggetta ad un'influenza decisiva di SLS o che è giuridicamente controllata da tale impresa; non sono quindi stati riscontrati elementi sufficienti a sostenere che in futuro Ebro Puleva potrebbe essere coinvolta nell'approvvigionamento transfrontaliero di grandi clienti industriali da parte del gruppo Südzucker.
Vantaggio competitivo determinante del gruppo Südzucker
(141) A prescindere dalla sua futura posizione in Spagna, grazie alla concentrazione con SLS Südzucker potrebbe contare, rispetto ad altri grandi produttori di zucchero europei, su una presenza di particolare rilievo in più Stati membri, con un conseguente vantaggio competitivo determinante rispetto ai suoi concorrenti. Mentre questi ultimi infatti dispongono sostanzialmente di una posizione significativa solo sui rispettivi mercati nazionali o al massimo in due Stati membri, il gruppo Südzucker potrebbe contare su una massiccia presenza in quattro Stati membri, peraltro confinanti tra loro. In tre mercati geografici rilevanti (Germania meridionale, Austria e Belgio), il gruppo Südzucker deterrebbe addirittura una posizione dominante ed in Francia sarebbe pur sempre il secondo fornitore di zucchero.
(142) In questo modo, in futuro il gruppo Südzucker sarebbe in grado, più di qualsiasi altro produttore di zucchero europeo, di operare con i grandi clienti industriali a livello transfrontaliero, sulla base di "operazioni paneuropee". Secondo la Commissione, ciò permetterebbe in futuro al gruppo Südzucker di legare maggiormente a sé i grandi clienti. Non va poi dimenticato che grazie ai maggiori quantitativi forniti in caso di approvvigionamento dei grandi clienti a livello di gruppo e transfrontaliero, Südzucker potrebbe concedere sconti quantitativi ancora più ingenti. Ciò conferirebbe al gruppo un evidente vantaggio competitivo rispetto agli altri produttori di zucchero europei per quanto riguarda i rapporti con i grandi clienti industriali.
Risultato: rafforzamento della posizione dominante di Südzucker nella Germania meridionale e in Belgio grazie alla possibilità di assicurare l'approvvigionamento transfrontaliero dei grandi clienti
(143) In considerazione dell'attuale concatenazione di tre posizioni dominanti del gruppo Südzucker nella Germania meridionale, in Belgio e in Austria, nonché della sua futura posizione di secondo fornitore in Francia, lo Stato membro con la maggiore produzione di zucchero, è prevedibile che la concentrazione contribuisca a consolidare e rafforzare la posizione dominante di Südzucker in Belgio e nella Germania meridionale.
(144) In particolare, la capacità del gruppo Südzucker di approvvigionare di zucchero i grandi clienti a livello europeo e di gruppo, capacità che è destinata a migliorare notevolmente in futuro, contribuisce non solo a migliorare la sua posizione sui nuovi mercati conquistati, ma anche a rafforzare la sua posizione dominante nella Germania meridionale e in Belgio, dove molti grandi clienti industriali (Coca-Cola, Nestlé e Danone) dispongono di importanti stabilimenti produttivi. Tramite l'offerta mirata di "operazioni paneuropee", d'altro canto, i concorrenti di Südzucker perderebbero quote di mercato. Tenuto conto dell'enorme potere di mercato di Südzucker nella Germania meridionale e in Belgio, tali imprese non sarebbero tuttavia in grado di compensare le perdite di quote di mercato nelle zone di vendita principali di Südzucker.
La risposta di Südzucker
(145) Nella sua risposta(50) alla comunicazione delle obiezioni della Commissione, Südzucker sostiene che la concentrazione aumenterebbe in effetti le possibilità del gruppo di acquisire ulteriori clienti in Francia, ma che ciò non avverrebbe per Germania, Belgio e Austria. La capacità di assicurare l'approvvigionamento transfrontaliero dei grandi clienti non avrebbe quindi alcuna influenza per quanto riguarda i possibili effetti di rafforzamento della posizione di Südzucker nella Germania meridionale e in Belgio.
(146) Dopo aver esaminato gli argomenti avanzati da Südzucker, la Commissione mantiene la sua valutazione. Secondo la Commissione l'elemento decisivo è il fatto che la concentrazione permetterebbe a Südzucker di rifornire di zucchero i grandi clienti industriali in più Stati membri contemporaneamente. Considerato inoltre che parte degli stabilimenti produttivi di tali grandi clienti si trovano nella Germania meridionale e in Belgio - il che si verifica secondo i risultati dell'indagine di mercato per buona parte di essi -, a Südzucker sarà inoltre possibile legare ancor maggiormente a sé tali clienti, anche in quelle che erano già le sue zone di vendita principali.
Conclusione relativa all'approvvigionamento transfrontaliero dei grandi clienti
(147) Attraverso la possibilità, in futuro, di legare maggiormente a sé i grandi clienti industriali anche nella Germania meridionale e in Belgio grazie all'approvvigionamento transfrontaliero di zucchero, il progetto di concentrazione rafforza la posizione dominante di Südzucker nella Germania meridionale e in Belgio.
4. SINTESI
(148) Attraverso una concentrazione con SLS, il secondo produttore di zucchero francese, Südzucker sarebbe in grado di ridurre sensibilmente la concorrenza potenziale sui mercati dello zucchero della Germania meridionale e del Belgio. La concentrazione permetterebbe inoltre a Südzucker di costituire un potenziale di ritorsione in Francia. Infine, la concentrazione con SLS metterebbe il gruppo Südzucker in una posizione unica rispetto ai suoi principali concorrenti, consentendogli di assicurare l'approvvigionamento transfrontaliero di zucchero dei grandi clienti industriali.
(149) Per le ragioni summenzionate, il progetto di concentrazione è atto a rafforzare le posizioni dominanti di Südzucker sui mercati dello zucchero industriale e domestico della Germania meridionale e del Belgio, che rappresentano entrambi parti sostanziali del mercato comune.
VII. IMPEGNI DI SÜDZUCKER
(150) Al fine di eliminare le riserve della Commissione sotto il profilo della concorrenza per quanto riguarda i mercati dello zucchero della Germania meridionale e del Belgio, Südzucker ha presentato gli impegni illustrati in appresso, ai considerando 151 e 152. Il testo integrale di tali impegni figura all'allegato II, che costituisce parte integrante della presente decisione.
A. IMPEGNI RELATIVI AL BELGIO
(151) Attraverso la sua controllata, Raffinerie Tirlemontoise SA, Bruxelles, Südzucker detiene una partecipazione del 68 % in Suikerfabriek van Veurne SA, Veurne/Belgio (in appresso: "Veurne"). La parte restante del capitale di Veurne è detenuta dalla holding Warcoing SA, a sua volta collegata a SA Sucrerie de Fontenoy, uno dei due produttori minori di zucchero del Belgio. Südzucker si impegna a cedere la partecipazione in Veurne, successivamente all'autorizzazione della concentrazione, entro un termine fissato a tal fine. L'acquirente deve essere in grado di gestire Veurne come un'impresa che eserciti una concorrenza attiva nei confronti di Südzucker(51).
B. IMPEGNI RELATIVI ALLA GERMANIA
(152) Südzucker si impegna inoltre a mettere a disposizione di un'impresa commerciale indipendente o di un produttore di zucchero (entrambi definiti in appresso: "rivenditore"), interessati alla distribuzione di zucchero nella Germania meridionale, fino a 90000 tonnellate l'anno di zucchero delle quote prodotto nei suoi stabilimenti della Germania meridionale. Entro un termine fissato a tal fine, dovrà essere concluso un apposito contratto quadro con scadenza, in un primo momento, al 30 giugno 2006; al di là di tale data, su richiesta della Commissione, il contratto dovrà essere prorogato per l'eventuale ulteriore durata dell'organizzazione comune dello zucchero. In caso di ritiro del rivenditore, deve essere nominato un successore. Le condizioni di fornitura si basano sul prezzo d'intervento fissato in seno all'organizzazione comune dello zucchero e prevedono determinate maggiorazioni sulla base dei costi sostenuti da Südzucker, ad esempio per lo zucchero di qualità superiore rispetto a quella alla base del prezzo d'intervento(52).
VIII. VALUTAZIONE SOTTO IL PROFILO DELLA CONCORRENZA DEL PROGETTO NOTIFICATO ALLA LUCE DEGLI IMPEGNI PROPOSTI DA SÜDZUCKER
(153) Gli impegni descritti ai considerando 151 e 152 sono sufficienti, secondo la Commissione, a rimuovere in misura adeguata le riserve sotto il profilo della concorrenza relative ai mercati dello zucchero della Germania meridionale e del Belgio. Tale valutazione è stata confermata anche dal test di mercato.
A. VALUTAZIONE DEGLI IMPEGNI RELATIVI AL BELGIO
(154) Südzucker detiene attualmente, tramite la controllata Raffinerie Tirlemontoise SA, quasi il 68 % delle quote di zucchero A-B belghe e controlla inoltre lo zuccherificio Veurne, cui spettano quote per un ulteriore 7,4 %. Le quote di produzione dei due concorrenti belgi indipendenti, SA Sucrerie de Fontenoy (6,6 %) e il gruppo Sucrier SA (18,3 %) sono decisamente inferiori.
(155) Attraverso l'impegno di Südzucker di cedere la sua partecipazione di maggioranza nello zuccherificio Veurne viene offerta ai concorrenti la possibilità di consolidare la loro posizione sul mercato belga o di penetrare su tale mercato. In Belgio, la quota di zucchero A-B attribuibile attualmente al gruppo Südzucker si ridurrà di 7,4 punti percentuali dopo la cessione della sua partecipazione di maggioranza nello zuccherificio Veurne, mentre quella dell'acquirente aumenterà della stessa percentuale. I quantitativi di zucchero corrispondenti equivalgono all'incirca al 10 % del volume complessivo del mercato belga e a più del 10 % del volume del mercato belga dello zucchero industriale (cfr. per i dettagli i quantitativi relativi al Belgio nella tabella 3).
(156) Se l'impegno di Südzucker verrà rispettato, la concorrenza nell'industria saccarifera belga ne risulterà quindi rafforzata e sarà altresì assicurata una compensazione sufficiente alla scomparsa di SLS.
B. VALUTAZIONE DEGLI IMPEGNI RELATIVI ALLA GERMANIA MERIDIONALE
(157) Per quanto riguarda il mercato della Germania meridionale, Südzucker - contrariamente a quanto fatto per il Belgio - non ha acconsentito alla cessione di uno zuccherificio, ma semplicemente a quella di un determinato quantitativo di zucchero l'anno ("zuccherificio virtuale").
(158) Secondo la prassi costante della Commissione, la cessione ad un acquirente adeguato di un'impresa in grado di proseguire l'attività viene privilegiata rispetto alla semplice cessione dei prodotti da essa fabbricati. Essa va infatti considerata come la soluzione migliore per mantenere la concorrenza nel caso della creazione o del rafforzamento di una posizione dominante, da cui risulti che una concorrenza effettiva sia ostacolata(53).
(159) Tenuto conto tuttavia delle particolarità del caso in esame, nella Germania meridionale - contrariamente al Belgio - la cessione di uno zuccherificio, combinata con il trasferimento all'acquirente delle quote di produzione di zucchero corrispondenti, non avrebbe avuto sufficienti prospettive di successo (cfr. la sezione 1 in appresso).
(160) Secondo la Commissione, l'impegno proposto in alternativa da Südzucker, vale a dire mettere a disposizione di un rivenditore fino a 90000 tonnellate l'anno di zucchero delle quote, è tuttavia sufficiente, tenuto conto delle particolarità del caso in esame, a compensare il rafforzamento della posizione dominante del gruppo nella Germania meridionale (cfr. la sezione 2 in appresso).
1. INSUFFICIENTI PROSPETTIVE DI SUCCESSO PER L'EVENTUALE CESSIONE DI UNO STABILIMENTO ED IL TRASFERIMENTO DELLE RELATIVE QUOTE
(161) Alla luce della particolare situazione dell'industria saccarifera nella Germania meridionale, la cessione di uno stabilimento di Südzucker ivi stabilito, nonché in particolare il trasferimento all'acquirente delle corrispondenti quote di produzione di zucchero non avrebbe avuto nessuna prospettiva di successo. Le ragioni di tale valutazione sono illustrate in appresso ai considerando 162 e segg.
a) Contesto normativo
(162) L'organizzazione comune dello zucchero disciplina, all'articolo 12 in combinato disposto con l'allegato IV, la ridistribuzione delle quote di produzione dello zucchero, che si rende necessaria in caso di cessioni di stabilimenti produttori di zucchero. Responsabile del trasferimento delle quote è il rispettivo Stato membro, nel caso della Repubblica federale di Germania nella persona del ministro della tutela dei consumatori, dell'alimentazione e dell'agricoltura(54).
(163) Sotto il profilo sostanziale, per l'organizzazione comune dello zucchero vale il principio per cui la quota di produzione di zucchero viene trasferita all'acquirente dello stabilimento ceduto(55). In particolare le due restrizioni di tale principio illustrate di seguito fanno sì tuttavia che lo Stato membro interessato mantenga - nell'ambito del suo obbligo di fedeltà alla Comunità di cui all'articolo 10 del trattato CE - una certa discrezionalità in materia di trasferimento delle quote:
- innanzitutto, in occasione della modifica delle quote di produzione dello zucchero devono essere presi in considerazione gli interessi di tutte le parti in causa, con particolare riferimento a quelli dei produttori di barbabietole e di canna da zucchero(56),
- in secondo luogo, un trasferimento delle quote è consentito solo quando lo Stato membro interessato lo considera una misura idonea a migliorare la struttura dei settori della produzione della barbabietola o della canna e della fabbricazione dello zucchero(57).
b) Considerazione degli interessi dei produttori di barbabietole da zucchero
(164) Per quanto riguarda la considerazione degli interessi di tutte le parti in causa, ed in particolare dei produttori di barbabietole da zucchero, nel caso in esame è importante rilevare che Südzucker, contrariamente alla maggior parte degli altri produttori di zucchero europei, presenta una struttura corporativa. La maggioranza azionaria è detenuta da agricoltori i cui interessi sono tutelati dalla cooperativa Süddeutsche Zuckerrübenverwertungs-Genossenschaft ("SZVG"). Alla condizione di azionisti degli agricoltori è indirettamente collegato il fatto di assicurare l'approvvigionamento di barbabietole da zucchero di Südzucker. In pratica, gli agricoltori che forniscono le barbabietole da zucchero a Südzucker sono al tempo stesso azionisti dell'impresa. A tale proposito si parla addirittura di "diritti di fornitura" che gli agricoltori avrebbero "comprato" mediante la loro partecipazione in Südzucker AG. Attraverso [...]* Südzucker stabilisce inoltre un legame particolarmente forte con gli agricoltori ad essa collegati.
(165) In caso di cessione di uno stabilimento di Südzucker nella Germania meridionale, questo forte legame tra il rapporto di fornitura, da un lato, e la partecipazione degli agricoltori all'impresa, dall'altro verrebbe meno. In tal modo sarebbero particolarmente colpiti gli interessi degli agricoltori interessati.
(166) A questo proposito, il ministero tedesco della tutela dei consumatori, dell'alimentazione e dell'agricoltura ha informato la Commissione, che secondo una prassi amministrativa consolidata, non utilizzerebbe mai i poteri in materia di ridistribuzione delle quote di produzione dello zucchero attribuitigli dall'organizzazione comune dello zucchero in modo tale da scontrarsi con una prevedibile resistenza degli agricoltori interessati.
(167) In definitiva, nel caso in esame la questione di stabilire se l'attuazione di un impegno relativo ad una cessione si scontrerebbe necessariamente con gli interessi dei produttori di barbabietole da zucchero può comunque restare aperta, tantopiù che gli agricoltori in questione sostengono, in quanto azionisti di maggioranza di Südzucker, il progetto di concentrazione e attraverso la partecipazione al capitale di Südzucker beneficiano anch'essi degli eventuali vantaggi della concentrazione. Tutto lascia infatti ritenere che la cessione di uno zuccherificio del gruppo Südzucker nella Germania meridionale non sarebbe comunque considerata una misura idonea a migliorare la struttura dei settori della produzione della barbabietola da zucchero e della fabbricazione dello zucchero (cfr. in proposito i considerando 168 e 169).
c) Struttura dei settori della produzione della barbabietola da zucchero e della fabbricazione dello zucchero
(168) Per quanto riguarda le conseguenze dell'eventuale cessione di uno stabilimento sulla struttura dell'industria saccarifera nella Germania meridionale, va innanzitutto osservato che i criteri dell'organizzazione comune dello zucchero si riferiscono esclusivamente al miglioramento dei settori della produzione della barbabietola da zucchero e della fabbricazione dello zucchero senza considerare invece le eventuali conseguenze per la struttura del mercato dello zucchero nel suo complesso ed in particolare per la tutela dei consumatori. Ciò emerge anche dal diciassettesimo e dal diciannovesimo considerando dell'organizzazione comune dello zucchero, da cui si evince chiaramente che il vero obiettivo che l'organizzazione europea dei mercati dello zucchero intende tutelare sono gli interessi dei produttori di barbabietole e di canna da zucchero.
(169) Nel caso in esame è inoltre importante osservare che Südzucker ha costituito, sull'intero territorio della Germania meridionale, una rete di zuccherifici operanti in collegamento tra loro e integrati in una struttura di gruppo, con un conseguente effetto di specializzazione dei singoli siti produttivi. A tale proposito, la situazione della Germania meridionale si differenzia inoltre da quella del Belgio, in quanto lo zuccherificio Veurne (cfr. considerando 151) non appartiene a nessuna rete comparabile. Il ministero tedesco della tutela dei consumatori, dell'alimentazione e dell'agricoltura ha già comunicato alla Commissione di non ritenere che la cessione di singoli stabilimenti facenti parte della rete di Südzucker nella Germania meridionale sia una misura idonea a migliorare la struttura dei settori della produzione delle barbabietole da zucchero e della fabbricazione dello zucchero in questa regione.
d) Particolarità dell'industria saccarifera della Germania meridionale: sintesi
(170) Tenuto conto delle particolarità dell'industria saccarifera della Germania meridionale descritte in precedenza e della prassi amministrativa consolidata del ministero tedesco della tutela dei consumatori, dell'alimentazione e dell'agricoltura, la Commissione ritiene che la cessione di uno zuccherificio nella Germania meridionale ed il relativo trasferimento delle corrispondenti quote di produzione di zucchero siano misure di dubbia realizzabilità. Le prospettive di successo non sono sufficienti perché la concentrazione possa essere autorizzata sulla base della cessione di uno zuccherificio della Germania meridionale. La Commissione riconosce che, alla luce delle citate particolarità del caso in esame, Südzucker non era in grado di impegnarsi ad effettuare una simile cessione.
2. CONSEGUENZE DELL'IMPEGNO PROPOSTO PER IL MERCATO DELLA GERMANIA MERIDIONALE IN ALTERNATIVA ALLA CESSIONE DI UNO STABILIMENTO
(171) La Commissione ritiene che l'offerta di mettere a disposizione di un rivenditore indipendente un quantitativo massimo di 90000 tonnellate di zucchero provenienti da uno dei suoi siti della Germania meridionale, proposta da Südzucker in alternativa alla cessione di uno stabilimento, sia sufficiente a compensare la scomparsa di SLS sul mercato della Germania meridionale. Le considerazioni seguenti rivestono a tale proposito un'importanza determinante.
(172) Il quantitativo massimo proposto di 90000 tonnellate corrisponde all'incirca all'8 % del volume complessivo del mercato nella Germania meridionale e a più del 10 % del volume sul mercato della Germania meridionale dello zucchero industriale (cfr. i dati dettagliati relativi ai quantitativi della Germania meridionale nella tabella 3). In termini di rapporto rispetto al volume del mercato, l'impegno è quindi paragonabile alla cessione della partecipazione di maggioranza nello zuccherificio Veurne e al trasferimento delle relative quote proposte per il Belgio (cfr. considerando 151). In tal modo il rivenditore indipendente al quale è destinato tale quantitativo di zucchero potrà esercitare un'influenza considerevole sul funzionamento del mercato, e in particolare sulla struttura dei prezzi, sul mercato della Germania meridionale.
(173) Decisivo, a tale proposito, è il fatto che il prezzo che il rivenditore deve corrispondere a Südzucker sulla base del prezzo d'intervento e dei soli costi sostenuti da Südzucker per eventuali prestazioni supplementari si colloca nettamente al di sotto del prezzo di mercato corrispondente. Il rivenditore dispone in tal modo di un chiaro margine di manovra per vendere a prezzi inferiori all'attuale prezzo di mercato nella Germania meridionale.
(174) L'impegno di Südzucker prevede inoltre che il rivenditore abbia il diritto di scegliere se acquistare la qualità tipo "CE 2", su cui si basa il prezzo d'intervento, o zucchero di qualità diverse. In tal modo, egli sarà in grado di soddisfare le diverse esigenze degli eventuali clienti in termini di qualità.
(175) Poiché inoltre Südzucker effettua le forniture a partire da qualsiasi sito produttivo del gruppo nella Germania meridionale, a scelta del rivenditore, questi non sarà penalizzato rispetto a Südzucker dalla distanza di consegna per quanto riguarda l'approvvigionamento dei clienti della Germania meridionale. Rispetto ai fornitori non stabiliti nella Germania meridionale, il rivenditore beneficerà addirittura di un vantaggio competitivo in termini di distanza di consegna.
(176) Nel complesso la Commissione ritiene che, date le particolari condizioni di concorrenza determinate dall'organizzazione comune dello zucchero, l'impegno proposto da Südzucker sia sostanzialmente equivalente, quanto agli effetti prodotti, ad un impegno di cessione. In particolare, sulla base del vigente regime delle quote applicabile alla produzione di zucchero, anche l'acquirente di uno zuccherificio messo in vendita sarebbe soggetto a limitazioni della capacità che lo porrebbero in una situazione paragonabile a quella di un rivenditore che possa disporre di un determinato quantitativo annuo di zucchero. Il riferimento al prezzo d'intervento fissato dalla Comunità rappresenta inoltre per il rivenditore una base piuttosto sicura per i suoi calcoli e la sua pianificazione.
3. CONCLUSIONI DELLA VALUTAZIONE DEGLI IMPEGNI RELATIVI ALLA GERMANIA MERIDIONALE
(177) La Commissione è dell'avviso che se gli impegni di Südzucker verranno rispettati, la concorrenza nell'industria saccarifera della Germania meridionale ne risulterà rafforzata e sarà altresì assicurata una compensazione sufficiente alla scomparsa di SLS.
C. CONCLUSIONI DELLA VALUTAZIONE DEGLI IMPEGNI
(178) Nel complesso, la Commissione è quindi giunta alla conclusione che, tenuto conto di tutti gli impegni assunti da Südzucker, la concentrazione notificata non determinerà il rafforzamento delle posizioni dominanti di Südzucker nella Germania meridionale e in Belgio. In particolare, gli impegni assunti in relazione alla Germania meridionale e al Belgio sono anche sufficienti ad escludere un rafforzamento delle posizioni dominanti di Südzucker attraverso l'approvvigionamento transfrontaliero di zucchero dei grandi clienti industriali ("operazioni paneuropee"). Grazie al rafforzamento della concorrenza determinato dagli impegni assunti, sarà infatti più difficile per Südzucker legare maggiormente a sé i grandi clienti industriali della Germania meridionale e del Belgio mediante offerte di approvvigionamento transfrontaliero di zucchero.
IX. CONDIZIONI E ONERI
(179) Ai sensi dell'articolo 8, paragrafo 2, secondo comma, prima frase, del regolamento sul controllo delle concentrazioni, la decisione della Commissione può essere subordinata a condizioni e oneri destinati a garantire che le imprese interessate adempiano agli impegni assunti nei confronti della Commissione per rendere la concentrazione compatibile con il mercato comune.
(180) Le misure che comportano una modifica strutturale del mercato costituiscono condizioni, mentre le necessarie misure di attuazione costituiscono oneri a carico delle parti. Il mancato rispetto di una condizione comporta l'annullamento della decisione con la quale la Commissione ha dichiarato la concentrazione compatibile con il mercato comune. Qualora le parti non osservino uno degli oneri, la Commissione può, sulla base dell'articolo 8, paragrafo 5, lettera b), del regolamento sul controllo delle concentrazioni, revocare la decisione di autorizzazione; alle parti possono inoltre essere inflitte ammende e penalità di mora ai sensi dell'articolo 14, paragrafo 2, lettera a) e dell'articolo 15, paragrafo 2, lettera a), del regolamento sul controllo delle concentrazioni(58).
(181) Conformemente alla fondamentale distinzione appena illustrata, la Commissione subordina la sua decisione alla condizione del pieno rispetto degli impegni assunti da Südzucker riguardanti la cessione di partecipazioni e la fornitura di un determinato quantitativo di zucchero nella Germania meridionale(59). Tali impegni sono volti a compensare la situazione constatata di un rafforzamento della posizione dominante di Südzucker nella Germania meridionale e in Belgio e a mantenere in tal modo la concorrenza su tali mercati. Tutte le parti restanti della dichiarazione di impegni, in particolare l'impegno al temporaneo mantenimento e all'amministrazione separata dell'attività da cedere, nonché le precisazioni relative alla nomina del curatore da parte di Südzucker, costituiscono invece oneri, in quanto misure volte solo ad affiancare la realizzazione delle condizioni summenzionate.
X. CONCLUSIONE
(182) Per le ragioni summenzionate, fatto salvo il pieno rispetto degli impegni assunti da Südzucker, è possibile presumere che la progettata concentrazione non crei o rafforzi una posizione dominante da cui risulti che una concorrenza effettiva sia ostacolata in modo significativo nel mercato comune o in una parte sostanziale di esso. Fatto salvo il pieno rispetto degli impegni di cui all'allegato II, la concentrazione deve pertanto essere dichiarata compatibile con il mercato comune e con l'accordo SEE, ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 2 e dell'articolo 8, paragrafo 2, del regolamento sulle concentrazioni e dell'articolo 57 dell'accordo SEE,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La concentrazione notificata, mediante la quale Südzucker AG acquisisce, ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 1, lettera b), del regolamento sulle concentrazioni, il controllo esclusivo di Saint Louis Sucre SA, è dichiarata compatibile con il mercato comune e con l'accordo SEE.
Articolo 2
L'articolo 1 è subordinato alla condizione del pieno rispetto degli impegni di cui ai punti 1, 2, da 10 a 15 e 23, prima frase, dell'allegato II, assunti da Südzucker AG.
Articolo 3
La presente decisione è subordinata all'onere del pieno rispetto degli impegni assunti da Südzucker AG conformemente ai punti da 3 a 9, da 16 a 22, 23, seconda, terza e quarta frase, e ai punti da 24 a 27 dell'allegato II.
Articolo 4
Destinataria della presente decisione è:
Südzucker Aktiengesellschaft Maximilianstr. 10 D - 68165 Mannheim
Fatto a Bruxelles, il 20 dicembre 2001.

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