Document ID: 32010D0175

BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 22 juli 2009
betreffende de staatssteun C 18/05 (ex N 438/04, N 194/05 en PL 34/04) die door Polen is toegekend aan Stocznia Gdańsk
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2009) 5685)
(Slechts de tekst in de Poolse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2010/175/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen (1) te maken en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1)
Polen heeft overeenkomstig artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag, bij brief van 8 oktober 2004 (geregistreerd op dezelfde dag) herstructureringsmaatregelen aangemeld ten gunste van de scheepswerf Stocznia Gdańsk - Grupa Stoczni Gdynia SA (hierna de „Gdańsk-scheepswerf”/„Gdynia-scheepswervengroep” of „Gdynia-groep” genoemd). Polen stelde de Commissie van deze maatregelen in kennis om rechtszekerheid te verkrijgen omtrent het feit dat zij vóór de toetreding waren vastgesteld en derhalve geen nieuwe steun vormden die door de Commissie overeenkomstig artikel 88 van het EG-Verdrag zou kunnen worden onderzocht. Indien deze maatregelen volgens de Commissie evenwel toch nieuwe steun zouden vormen, verzocht Polen om goedkeuring ervan als herstructureringssteun. Polen heeft de Commissie een bijgewerkt herstructureringsplan voor de Gdańsk-scheepswerf van maart 2004 overgelegd. De zaak werd geregistreerd onder nummer N 438/04.
(2)
Bij brief van 11 november 2004 verzocht de Commissie Polen om aanvullende inlichtingen over zaak N 438/04, waarop Polen antwoordde bij brief van 17 januari 2005 (geregistreerd op 21 januari 2005).
(3)
Op grond van het bepaalde in punt 3 van bijlage IV bij het Toetredingsverdrag, waarin de procedure betreffende het overgangsmechanisme is geregeld, had Polen op 29 april 2004 herstructureringsmaatregelen aangemeld ten gunste van Stocznia Gdynia SA (hierna „Gdynia-scheepswerf” genoemd), die toen de moederonderneming van de Gdańsk-scheepswerf was. De zaak werd geregistreerd onder nummer PL 34/04. Bij brief van 19 mei 2004 verzocht de Commissie Polen om bepaalde ontbrekende documenten over te leggen. Deze werden op 16 juni 2004 verstrekt. Bij brieven van 30 juli 2004, 8 oktober 2004, 23 november 2004 en 4 maart 2005 heeft de Commissie om nadere informatie verzocht. Polen reageerde hierop bij brieven van 3 september 2004 (geregistreerd op 7 september 2004), 10 november 2004 (geregistreerd op 15 november 2004), 17 februari 2005 (geregistreerd op 21 februari 2005), 30 maart 2005 (geregistreerd op 1 april 2005) en 18 april 2005 (geregistreerd op 20 april 2005).
(4)
Bij brief van 8 februari 2005 (geregistreerd op 9 februari 2005) stemde Polen ermee in de beide zaken N 438/04 en PL 34/04 samen te voegen omdat zij twee ondernemingen betroffen die tot dezelfde groep behoorden, de Gdynia-scheepswervengroep. De informatie die vervolgens met betrekking tot PL 34/04 werd verstrekt werd tevens van belang geacht voor zaak N 438/04.
(5)
Bij brief van 22 april 2005 (geregistreerd op dezelfde dag) stemde Polen ermee in dat de Commissie de aanmelding van zaak PL 34/04 van 29 april 2004 zou behandelen als een aanmelding als bedoeld in artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag inzake maatregelen die als nieuwe steun aangemerkt dienen te worden. Deze zaak is vervolgens geregistreerd onder het nieuwe nummer N 194/05.
(6)
Op 1 juni 2005 besloot de Commissie de formele onderzoekprocedure in te leiden ten aanzien van de onderzochte maatregelen van zaak N 438/04 en N 194/05, welk besluit in het Publicatieblad werd bekengemaakt (2), de belanghebbenden werden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken maatregelen te maken.
(7)
Na uitstel te hebben verkregen voor het indienen van opmerkingen (brief van 9 augustus 2005) diende Polen uiteindelijk bij brief van 2 september 2005 (geregistreerd op 5 september 2005) zijn opmerkingen over het besluit in.
(8)
De Gdynia-scheepswervengroep zelf diende bij brief van 10 oktober 2005 (geregistreerd op 14 oktober 2005) opmerkingen in. Voorts zijn opmerkingen gemaakt door Ray Car Carriers (bij brief van 7 oktober 2005, geregistreerd op 10 oktober 2005), door de Permanente vertegenwoordiging van Denemarken bij de Europese Unie (bij brief van 7 oktober 2005, geregistreerd op 11 oktober 2005), door de Deense vereniging van scheepsbouwers Danish Maritime (bij brief van 7 oktober 2005, geregistreerd op dezelfde dag), door de vakbond Solidariteit (bij brief van 7 oktober 2005, geregistreerd op 10 oktober 2005) en door de Poolse vereniging van scheepsbouwers (bij brief van 10 oktober 2005, geregistreerd op 11 oktober 2005).
(9)
De Commissie heeft deze opmerkingen bij brieven van 26 oktober 2005 en 12 december 2005 aan Polen doorgestuurd (3). Polen reageerde bij brief van 16 januari 2006 (geregistreerd op 18 januari 2006) op de opmerkingen van de Gdynia-groep, maar gaf geen commentaar op de opmerkingen die door de andere belanghebbenden werden gemaakt.
(10)
De Commissie heeft een externe adviseur ingeschakeld voor de evaluatie van het herstructureringsplan van 2004. Die adviseur heeft zijn rapport in december 2005 aan de Commissie overgelegd.
(11)
Bij brief van 13 januari 2006 verzocht de Commissie Polen om verslag te doen van de meest recente ontwikkelingen die zich ten aanzien van de herstructureringsstrategie voor de Gdańsk-scheepswerf en de gehele Gdynia-scheepswervengroep hadden voorgedaan. Polen reageerde daarop bij brief van 20 februari 2006 (geregistreerd op 22 februari 2006), waarna op 22 februari 2006 een bijeenkomst plaatsvond tussen vertegenwoordigers van de Commissie, de Poolse autoriteiten en de Gdynia-groep. Tijdens deze bijeenkomst deelde Polen mee dat het herstructureringsplan van 2004 verouderd was en dat er inmiddels een nieuwe strategie was opgesteld voor de herstructurering van de Gdańsk-scheepswerf, waarbij de werf zou worden afgesplitst van de Gdynia-groep en geprivatiseerd. Polen kondigde tevens aan dat er uiterlijk op 30 juni 2006 een gewijzigd herstructureringsplan bij de Commissie zou worden ingediend.
(12)
In aansluiting op bovengenoemde bijeenkomst zond de Commissie op 8 maart 2006 een brief aan Polen waarop door Polen bij brief van 13 maart 2006 (geregistreerd op dezelfde dag) is gereageerd met de indiening van een tijdschema voor de voorgenomen privatisering van de Gdańsk-scheepswerf. Bij brief van 29 maart 2006 (geregistreerd op 30 maart 2006) verstrekte Polen nadere informatie over de privatisering. De Commissie verzocht bij brief van 30 maart 2006 om aanvullende inlichtingen, waarop Polen reageerde bij brief van 19 april 2006 (geregistreerd op 20 april 2006).
(13)
Bij brief van 6 april 2006 (geregistreerd op 10 april 2006) legde Polen een eerste ontwerp voor van een document getiteld „Een strategie voor de scheepsbouwsector (werven voor de bouw van zeeschepen) in Polen 2006-2010”. De Commissie maakte hierover opmerkingen bij brieven van 12 april 2006 en 28 april 2006. Het document werd op 31 augustus 2006 definitief door het Poolse kabinet goedgekeurd en bij brief van 1 september 2006 (geregistreerd op dezelfde dag) aan de Commissie toegezonden.
(14)
Bij brief van 16 mei 2006 diende de Gdynia-groep het „evaluatieverslag van de Gdańsk-scheepswerf - Gdynia-scheepswervengroep” van 30 september 2005 bij de Commissie in.
(15)
Bij brief van 26 mei 2006 (geregistreerd op 30 mei 2006) verstrekte Polen nadere informatie over de voortgang van de privatisering, waaronder een lijst van ondernemingen die blijk hadden gegeven van belangstelling voor de verwerving van de Gdańsk-scheepswerf alsmede de lijst van ondernemingen die een voorlopig bod hadden ingediend. Bij brief van 13 juli 2006 (geregistreerd op 17 juli 2006) verstrekte Polen nieuwe informatie over de voortgang van de privatisering, waarbij het meedeelde dat door twee ondernemingen een bindend bod was uitgebracht om aandelen in de Gdańsk-scheepswerf te kopen. Tevens was er een door de privatiseringsadviseur gemaakte vergelijkende analyse van de twee voorstellen bijgevoegd.
(16)
Op 9 juni 2006 legde de Gdańsk-scheepswerf een initieel voorstel voor wijzigingen van het herstructureringsplan aan de Commissie voor. Medewerkers van de Commissie brachten vervolgens op 14 juni 2006 een bezoek aan de scheepswerf en formuleerden vervolgens hun eerste bevindingen over het gewijzigde herstructureringsplan. De externe adviseur van de Commissie maakte zijn opmerkingen in een verslag van juli 2006. Tot slot wees de Commissie bij brief van 17 juli 2006 op de tekortkomingen van het gewijzigde herstructureringsplan.
(17)
Polen verstrekte bij brief van 13 juli 2006 (geregistreerd op 17 juli 2006) aanvullende opmerkingen in over het gewijzigde herstructureringsplan.
(18)
Tussen vertegenwoordigers van de Commissie en de Poolse autoriteiten hebben verschillende bijeenkomsten over de privatisering en de opstelling van het gewijzigde herstructureringsplan plaatsgevonden: in Brussel op 31 januari, 22 februari en 10 mei 2006 en ten kantore van de Gdańsk-scheepswerf op 13 juni 2006.
(19)
Polen beantwoordde de brief van 17 juli 2006 van de Commissie met een brief van 31 augustus 2006 (geregistreerd op 1 september 2006).
(20)
Op 4 september 2006 werd de definitieve versie van het gewijzigde herstructureringsplan voor de scheepswerf van augustus 2006, getiteld „bijgewerkt herstructureringsplan voor de Gdańsk-scheepswerf” bij de Commissie ingediend.
(21)
Polen verschafte verder bij brief van 12 september 2006 (geregistreerd op 13 september 2006) nadere informatie over de herstructurering van de Gdańsk-scheepswerf, waarbij het met name aangaf dat het vermogen van de Gdańsk-scheepswerf en de Gdynia-groep was opgesplitst. De meerderheid van de aandelen in de Gdańsk-scheepswerf was overgenomen door het staatsorgaan het Agentschap voor Industriële Ontwikkeling en de dochterondernemingen daarvan. Verdere inlichtingen werden bij brief van 26 september 2006 verschaft.
(22)
Polen meldde vervolgens bij brief van 21 november 2006 (geregistreerd op 27 november 2006) aanvullende nieuwe steun aan voor de Gdańsk-scheepswerf.
(23)
Op 7 december 2006 vond een bijeenkomst plaats tussen de Commissie en de Poolse minister van Economische Zaken. Tijdens deze bijeenkomst zegden de Poolse autoriteiten toe de scheepswerf te zullen privatiseren om de kans op herstel van de levensvatbaarheid te vergroten en ervoor te zorgen dat de werf een toereikende eigen bijdrage zou leveren aan de herstructurering. Polen bevestigde deze toezegging bij brief van 27 december 2006 (geregistreerd op 4 januari 2007) onder verwijzing naar het besluit van het Poolse kabinet van 19 december 2006 waarbij een document werd aangenomen met de titel „de toestand van de scheepsbouwsector”. De toezegging om de werf per 30 juni 2008 te privatiseren werd vervolgens bevestigd in de brief van de Poolse autoriteiten van 5 januari 2007. Polen verzocht de Commissie besprekingen te beginnen over eventuele compenserende maatregelen.
(24)
De Commissie bracht op 19 december 2006 samen met haar externe adviseur een bezoek aan de werf om de nodige feiten vast te stellen en gegevens te verzamelen om die compenserende maatregelen te evalueren. De externe adviseur bracht op 16 januari 2007 verslag uit over de toenmalige capaciteit van de werf.
(25)
De Commissie beantwoordde de brief van 27 december 2006 met een brief van 29 januari 2007, waarin zij Polen verzocht om uiterlijk eind februari 2007 een voorstel voor compenserende maatregelen voor de Gdańsk-scheepswerf in te dienen.
(26)
Bij brief van 28 februari 2007 (geregistreerd op dezelfde dag) zegde Polen toe de Gdańsk-scheepswerf eind 2007 te zullen privatiseren en diende het een voorstel voor compenserende maatregelen in.
(27)
Tegen die achtergrond vond op 15 maart 2007 een technische bijeenkomst plaats tussen medewerkers van de Commissie, de Poolse autoriteiten en vertegenwoordigers van de werf, waarop de aandacht vooral uitging naar de compenserende maatregelen maar ook het lopende privatiseringsproces werd besproken. De Commissie en de Poolse autoriteiten kwamen overeen dat de Commissie de technische kwesties rechtstreeks met de scheepswerf zou bespreken om alle nodig gegevens te verzamelen voor de beoordeling van de door Polen voorgestelde compenserende maatregelen.
(28)
Bij brief aan de Gdańsk-scheepswerf van 29 maart 2007 verzocht de Commissie om technische informatie over de capaciteit van de werf. Bij brief van 19 april 2007 (geregistreerd op 3 mei 2007) beantwoordde de werf dit verzoek. Omdat de verstrekte informatie ontoereikend was verzocht de Commissie om aanvullende informatie bij brief van 10 mei 2007, waarop de werf antwoordde bij brief van 31 mei 2007 (geregistreerd op 7 juni 2007). De Commissie verzocht Polen nadere opheldering te verschaffen bij brief van 14 juni 2007, waarin zij erop wees dat indien niet alle gevraagde informatie werd verstrekt, de Commissie een beschikking zou kunnen geven op basis van artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (bevel tot het verstrekken van informatie) (4). Polen antwoordde bij brief van 22 juni 2007 (geregistreerd op 26 juni 2007). Omdat de Commissie dit antwoord als ontoereikend beschouwde gaf zij op 19 juli 2007 een beschikking op basis van artikel 10, lid 3, van Verordening nr. 659/1999.
(29)
De Commissie verzocht bij brief van 29 mei 2007 om uitvoerige informatie over de nieuwe ontwikkelingen bij de privatisering, en herhaalde dit verzoek bij brief van 6 juni 2007. Polen beantwoordde deze verzoeken bij brief van 22 juni 2007 (geregistreerd op 25 juni 2007) en gaf, na een hernieuwd verzoek om informatie van 28 juni 2007, een aanvulling op de ingediende gegevens bij brief van 11 juli 2007 (geregistreerd op dezelfde dag). De Commissie verzocht bij brief van 31 juli 2007 om verdere informatie over de privatisering en de geplande compenserende maatregelen.
(30)
Polen verstrekte informatie over de voorgenomen compenserende maatregelen bij brief van 20 augustus 2007 (geregistreerd op 21 augustus 2007). Verder informatie over deze maatregelen werd verstrekt bij brief van 30 augustus 2007 (geregistreerd op dezelfde dag), en bij brief van 4 september 2007 (geregistreerd op 10 september 2007). De Commissie antwoordde bij brief van 3 oktober 2007.
(31)
Vanaf juli 2007 vond een intensieve briefwisseling tussen de Commissie en de Poolse autoriteiten plaats over de privatisering van Gdańsk-scheepswerf. De Commissie verzocht bij brieven van 30 juli 2007, 13 augustus 2007, 3 oktober 2007, 30 november 2007 en 17 januari 2008 om informatie over de privatisering. De Poolse autoriteiten verstrekten inlichtingen bij brieven van 21 augustus 2007 (geregistreerd op 27 augustus 2007), 24 september 2007 (geregistreerd op 25 september 2007), 23 oktober 2007 (geregistreerd op 24 oktober 2007) en 25 oktober 2007 (geregistreerd op 29 oktober 2007). Bij brief van 19 december 2007 (geregistreerd op 20 december 2007) deelde Polen mee dat ISD Polska nieuwe aandelen in de werf zou aankopen en aldus zeggenschap over de onderneming zou verwerven. ISD Polska, de nieuwe eigenaar van de Gdańsk-scheepswerf, verstrekte aanvullende informatie per e-mail van 25 januari 2008.
(32)
Ondertussen vroeg de Commissie de Poolse autoriteiten bij brief van 14 juli 2007 om informatie te verstrekken over de door de Gdańsk-scheepswerf ontvangen staatssteun na de inleiding van de formele onderzoekprocedure. De Poolse autoriteiten antwoordden bij brief van 11 juli 2007 (geregistreerd op dezelfde dag). De Commissie verzocht bij brief van 13 november 2007 om verdere uitleg. Polen antwoordde bij brief van 9 januari 2008 (geregistreerd op dezelfde dag).
(33)
Op 24 januari 2008 begonnen technische besprekingen met betrekking tot de plannen van de nieuwe meerderheidsaandeelhouder inzake de herstructurering van de werf tijdens een bijeenkomst tussen de Poolse autoriteiten, de nieuwe meerderheidsaandeelhouder van de Gdańsk-scheepswerf ISD Polska, en de Commissie. De Poolse autoriteiten verstrekten informatie bij brieven van 25 januari 2008 (geregistreerd op 28 januari 2008) en van 30 januari 2008 en 4 februari 2008 (geregistreerd op dezelfde dag). Verdere inlichtingen werden verstrekt bij brieven van 14 februari 2008 (geregistreerd op 19 februari 2008), 15 februari 2008 en 21 februari 2008 (beide geregistreerd op 3 maart 2008), 26 februari (geregistreerd op 12 maart 2008), 10 maart 2008 (geregistreerd op dezelfde dag), en 10 en 11 april 2008 (beide geregistreerd op 17 april 2008). De Commissie antwoordde bij brieven van 30 januari, 14 februari, 25 februari en 28 februari 2008. Op 11 februari en 18 maart 2008 vonden bijeenkomsten plaats tussen de Poolse autoriteiten, vertegenwoordigers van ISD Polska en de Commissie.
(34)
Bij brief van 22 april 2008 maande de Commissie Polen wederom aan een omvattend ontwerpherstructureringsplan voor de werf in te dienen. In die brief deelde de Commissie mee dat zij, indien Polen de gevraagde informatie niet zou overleggen, een beschikking zou kunnen geven overeenkomstig artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999. Na deze brief ontving de Commissie informatie van de werf bij brieven van 23 april 2008 (geregistreerd op dezelfde dag) en 25 april 2008 (geregistreerd op 29 april 2008). Bij brief van 30 april 2008 herhaalde de Commissie haar verzoek om informatie. Polen legde aanvullende informatie voor bij brief van 12 mei 2008 (geregistreerd op 13 mei 2008) en ISD Polska verschafte aanvullende inlichtingen bij brieven van 9 mei 2008 (geregistreerd op dezelfde dag), 16 mei 2008 (geregistreerd op 26 mei 2008) en 26 mei 2008 (geregistreerd op dezelfde dag).
(35)
Daar Polen niet alle door de Commissie gevraagde informatie had verstrekt gaf de Commissie op 23 mei 2005 een beschikking overeenkomstig artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999. Polen antwoordde bij brief van 26 juni 2008 (geregistreerd op dezelfde dag).
(36)
Polen diende verdere informatie in bij brieven van 1 juli 2008 en 2 juli 2008 (beide geregistreerd op 3 juli 2008). Bij brief van 4 juli 2008 verzocht de Commissie om aanvullende informatie, die door Polen werd verstrekt bij brieven van 7 juli 2008 (geregistreerd op dezelfde dag), 8 juli 2008, geregistreerd op 9 juli 2008. Polen verstrekte verdere inlichtingen bij brieven van 10 juli 2008 (geregistreerd op dezelfde dag) en 10 juli (geregistreerd op 11 juli), 11 juli 2008 (geregistreerd op dezelfde dag, 16 juli 2008 (geregistreerd op 17 juli 2008), 17 juli 2008 (geregistreerd op 18 juli 2008), 18 juli 2008 (geregistreerd op 25 juli 2008), 21 juli 2008, 28 juli 2008, 4 augustus 2008, 13 augustus 2008, 21 augustus 2008, 25 augustus 2008, 1 september 2008, 9 september 2008, en 10 september 2008 (alle geregistreerd op de dag van indiening).
(37)
Op 12 september 2008 diende Polen een herziene versie van het gezamenlijke herstructureringsplan voor de Gdańsk-scheepswerf en de Gdynia-scheepswerf in. Verdere informatie werd verstrekt bij brieven van 16 september 2008, 17 september 2008, 19 september 2008, 23 september 2008, 25 september 2008, 26 september 2008, 1 oktober 2008, 2 oktober 2008, 3 oktober 2008 (alle geregistreerd op de datum van indiening). Verder werd informatie verschaft bij brieven van 6 oktober 2008 (geregistreerd op 7 oktober 2008 (geregistreerd op 7 oktober 2008) en 22 oktober 2008 (geregistreerd op dezelfde dag). Bij brief van 3 november 2008 (geregistreerd op 4 november 2008) verklaarde Polen dat het een afzonderlijk plan voor de Gdańsk-scheepswerf zou indienen. Bij brief van 4 november 2008 (geregistreerd op 5 november 2008) dienden de Poolse autoriteiten een onvolledig ontwerpherstructureringsplan voor de Gdańsk-scheepswerf in.
(38)
Op 6 november 2008 gaf de Commissie een negatieve beschikking inzake de Gdynia-scheepswerf (5) waarin zij vaststelde dat het door ISD Polska voor de Gdynia-scheepswerf en de Gdańsk-scheepswerf opgestelde herstructureringsplan onverenigbaar was met de staatssteunregels.
(39)
Op 8 december 2008 diende Polen een apart herstructureringsplan in voor de Gdańsk-scheepswerf. Verdere informatie werd verstrekt bij brief van 11 december 2008 (geregistreerd op dezelfde dag).
(40)
Bij brieven van 23 december 2008 (geregistreerd op 12 januari 2008) en 13 februari 2009 (geregistreerd op dezelfde dag) verzocht de Commissie om nadere informatie, die door Polen werd verstrekt bij brieven van 30 januari en 20 februari 2009 (beide geregistreerd op de datum van indiening).
(41)
Bij brief van 8 april 2009 (geregistreerd op dezelfde dag) verzocht de Commissie om nadere inlichtingen. Polen verschafte aanvullende informatie bij brieven van 16 en 28 april 2009 (beide geregistreerd op de datum van indiening).
(42)
Op 8 mei 2009 diende Polen een gewijzigd herstructureringsplan voor de Gdańsk-scheepswerf in. Het plan werd op dezelfde dag geregistreerd. Polen gaf nadere toelichting bij brieven van 21 mei 2009, 1 juni 2009 en 5 juni 2009 (alle geregistreerd op de datum van indiening).
II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUN
1. De onderneming
(43)
De begunstigde van de steun is Stocznia Gdańsk SA („Gdańsk-scheepswerf”). De onderneming is gevestigd in de regio Gdańsk-Gdynia-Sopot in het noorden van Polen.
(44)
De activiteiten van de Gdańsk-scheepswerf omvatten de bouw van zeewaardige schepen en andere scheepsbouwgerelateerde activiteiten zoals de productie van delen van vaartuigen, stalen delen evenals het verlenen van diverse ondersteunende diensten.
(45)
De Gdańsk-scheepswerf ging in 1996 failliet en in 1998 werden de activa van de werf aangekocht door de grootste scheepswerf in Polen, de Gdynia-scheepswerf, die circa 20 km van de Gdańsk-scheepswerf was gevestigd. De werf werd omgedoopt tot Gdańsk-scheepswerf - Gdynia-scheepswervengroep. Sindsdien heeft de Gdynia-scheepswerf contracten gesloten, materiaal gekocht en financiering geregeld voor de productie van de Gdańsk-scheepswerf. Hoewel de Gdańsk-scheepswerf in hoge mate afhankelijk werd van de moederonderneming, besloten de Poolse autoriteiten in 2006 in het kader van de beleidsstrategie van de overheid dat de werven moesten worden opgesplitst. In augustus 2006 werd het merendeel van de aandelen in de Gdańsk-scheepswerf overgenomen door het Agentschap voor Industriële Ontwikkeling dat in staatseigendom is en de dochteronderneming van dit agentschap, Centrala Zaopatrzenia Hutnictwa, door de omzetting van schuldvorderingen in een kapitaaldeelneming. Met deze transactie werd de Gdańsk-scheepswerf gescheiden van de Gdynia-scheepswerf.
(46)
Nadat de Poolse autoriteiten in december 2006 hadden toegezegd de Gdańsk-scheepswerf te zullen privatiseren om de kans op een herstel van de levensvatbaarheid van de werf te vergroten startten zij op 17 september 2007 de aanbestedingsprocedure voor de inschrijving op aandelen in het recentelijk verhoogde kapitaal van de Gdańsk-scheepswerf. Het besluit om het aandelenkapitaal te verhogen is genomen in een buitengewone vergadering van aandeelhouders van 10 augustus 2007. ISD Polska, een dochteronderneming van de Oekraïense staalproducent Donbas en reeds een minderheidsaandeelhouder van de Gdańsk-scheepswerf bracht in november 2007 een bindend bod uit op de nieuwe aandelen. Sinds januari 2008 is ISD Polska de meerderheidsaandeelhouder van de Gdańsk-scheepswerf. Sinds juni 2008 bezit ISD Polska 83,6 % van de aandelen, en is de rest in handen van het Agentschap voor Industriële Ontwikkeling. Het aandelenkapitaal bedraagt 405 miljoen PLN.
(47)
De Gdańsk-scheepswerf huurt drie scheepshellingen met een totale capaciteit van circa 160 000 GBT (volgens door de onderneming overgelegde cijfers). De werf produceerde aanvankelijk voornamelijk containerschepen, bulkcarriers, secties, blokken en rompen voor zijn moederonderneming, de Gdynia-scheepswerf, en andere ondernemingen. Na de privatisering richtte de werf zich in 2007-2008 op de productie van rompen voor kleinere gespecialiseerde schepen en semitoegeruste scheepsrompen. Bovendien produceert de werf blokken en secties voor andere werven en staalconstructies voor diverse industrieën en bouwondernemingen.
(48)
Eind 2006 had de werf 2 893 werknemers, waarvan 60 % rechtstreeks betrokken was bij de productie. In 2008 was het personeelsbestand teruggelopen tot 2 235, een daling met 23 %.
(49)
De herstructurering van de Gdańsk-scheepswerf is reeds in 1998 begonnen, onmiddellijk nadat de werf failliet was verklaard en de activa waren overgenomen door de Gdynia-scheepswerf. Volgens de door de Poolse autoriteiten verstrekte informatie raakte de Gdynia-scheepswervengroep (waarvan de Gdańsk-scheepswerf tot augustus 2006 deel uitmaakte) in 2002 voor het eerst in moeilijkheden. In feite maakte de Gdańsk-scheepswerf na het faillissement in 1996 voor het eerst winst in de eerste helft van 2002, doch begon hij vervolgens aanzienlijke verliezen te lijden. De problemen van de groep breidden zich uit tot de Gdańsk-scheepswerf. De moeilijke financiële situatie werd veroorzaakt door externe factoren, zoals de concurrentie uit Azië, de sterke positie van de zloty ten opzichte van de dollar, moeilijke toegang tot financiering voor schepen na de problemen van Stocznia Szczecin Porta Holding SA en het omvallen van een portaalkraan gedurende een storm in 1999. Andere factoren waren veeleer intern van aard. In een poging de orderportefeuille te vullen, met name nadat de productiecapaciteit aanzienlijk was uitgebreid als gevolg van de overname van de Gdańsk-scheepswerf in 1998, heeft de Gdynia-scheepswerf een aantal managementbesluiten genomen die niet goed hebben uitgepakt. De scheepswerf heeft ontwerptechnische, technologische, financiële en bedrijfseconomische risico’s genomen (met nieuwe producten, prototypes en de verliesgevende constructie van vaartuigen waarmee de scheepswerf geen ervaring had, zoals kleine bulkcarriers, chemicaliëntankers, ro-ro-schepen, gastankers, bulkcontainerschepen en algemene vrachtschepen). Ook was de mate waarin de werf op de exploitatiekosten bezuinigde ontoereikend.
(50)
De financiële moeilijkheden van de groep hebben geleid tot achterstanden bij de aflossing van zowel schulden aan de overheid als schulden aan particuliere schuldeisers en tot achterstallige loonbetalingen, materiaaltekorten, stagnaties in de productie, stijgende kosten (arbeidskosten, boetes) en aanzienlijke vertragingen bij de nakoming van de contracten.
(51)
De volgende gegevens zijn overgelegd met betrekking tot de exploitatie van de scheepswerf.
Tabel 1
Cijfers Gdańsk-scheepswerf
[in miljoen PLN]
1999
2000
2001
2002
2003
2005
2006
2007
2008
Omzet
153
212
251
168
98
185,6
221
308
248
Bedrijfsresultaat (1999-2003);
Netto resultaat (2005-2008)
-32
-49
-38
-14 (6)
-47
- 100
-71
- 237
-17
2. Besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag
(52)
In haar besluit tot inleiding van de formele onderzoekprocedure verklaarde de Commissie dat een aantal steunmaatregelen (opgenomen in deel A van bijlage II bij het inleidingsbesluit) vóór 1 mei 2004 aan de Gdańsk-scheepswerf waren toegekend en dat zij daarom na de toetreding niet van toepassing waren in de zin van punt 3 van bijlage IV bij het Toetredingsverdrag. Daarom zouden deze maatregelen niet worden onderzocht in het licht van de procedure zoals neergelegd in artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag. De onderhavige beschikking is dan ook niet op die maatregelen van toepassing. Toch dienden zij in aanmerking te worden genomen bij de beoordeling van de verenigbaarheid van na de toetreding toegekende maatregelen met de gemeenschappelijke markt.
(53)
Verder gaf de Commissie aan dat een aantal van de maatregelen ten behoeve van de Gdańsk-scheepswerf nieuwe steun vormden omdat zij na de toetreding van Polen tot de Europese Unie op 1 mei 2004 waren toegekend of ten tijde van het besluit nog niet waren toegekend. De Commissie heeft deze maatregelen in bijlage II, deel B bij het besluit opgenomen.
(54)
Het kwam erop neer dat er voor de toetreding van Polen over genoemde maatregelen nog geen juridisch bindend besluit was genomen, hoewel de Commissie erkende dat er al een aantal voorbereidende stappen waren genomen om tot een juridisch bindend besluit te komen.
(55)
Ten aanzien van de herstructurering van de schulden aan de overheid op grond van hoofdstuk 5a van de wet van 30 oktober 2002 betreffende staatssteun aan ondernemingen die van bijzonder belang zijn voor de arbeidsmarkt, zoals gewijzigd (7) (maatregelen 10-16 van bijlage II, deel B bij het besluit) heeft de Commissie weliswaar geconcludeerd dat het besluit tot herstructurering zoals genomen door de voorzitter van het Agentschap voor Industriële Ontwikkeling, het overheidsorgaan dat verantwoordelijk is voor procedures op grond van hoofdstuk 5a, juridisch bindend was, maar dat een dergelijk besluit in de onderhavige zaak in ieder geval niet is genomen voor de toetreding (8). Het besluit van de voorzitter van het agentschap van 30 april 2004 waarbij het herstructureringsplan van maart 2004 voor de Gdańsk-scheepswerf werd goedgekeurd, voldeed immers niet aan de formele en materiële vereisten om als een besluit tot herstructurering te worden beschouwd, en was derhalve geen juridisch bindend besluit om steun te verlenen.
(56)
De Commissie aanvaardde de verklaring van Polen dat de verschuldigde rente over de schulden aan de overheid automatisch samen met de hoofdsom zou worden afgeschreven zonder dat ervoor een apart besluit nodig was.
(57)
De Commissie heeft geen bewijzen van juridisch bindende besluiten gevonden voor een reeks maatregelen die als maatregelen 17-22 in bijlage II, deel B bij het besluit zijn opgenomen. Deze maatregelen betroffen de herstructurering van schulden aan de overheid op basis van andere wetsbesluiten dan de bovengenoemde wet van 30 oktober 2002. Wat de garantie betreft die als maatregel 23 in bijlage II, deel B bij het besluit is opgenomen reageerde de Commissie met name op het voornaamste argument van Polen, namelijk dat deze maatregel deel uitmaakte van het herstructureringsplan van maart 2004 voor de Gdańsk-scheepswerf, die door de raad van commissarissen van de werf waarin het ministerie van Financiën was vertegenwoordigd, was goedgekeurd.
(58)
De Commissie stelde daarbij met name vast dat de raad van commissarissen niet bevoegd was om een besluit te nemen met financiële gevolgen voor de aandeelhouders, aangezien de aandeelhouders daartoe niet de nodige stappen hadden genomen. De Commissie stelde tevens vast dat het, zelfs indien zou worden aangenomen dat de raad van commissarissen wel bevoegd was geweest dergelijke beslissingen namens en voor rekening van de aandeelhouders te nemen, het toch onduidelijk was of een dergelijk besluit een positieve verplichting aan het ministerie van Financiën kon opleggen om staatssteun te verlenen, aangezien handelingen door de staat in zijn hoedanigheid van marktpartij in het algemeen niet gelijk kunnen worden gesteld met handelingen die door de staat worden verricht ter vervulling van openbare taken.
(59)
De Commissie merkte tevens op dat maatregelen 24 en 25 van bijlage II, deel B bij het besluit (kwijtschelding van schuld en kapitaalinjectie) als alternatieven waren aangemeld omdat de Gdynia-scheepswerf niet in staat was de voorgenomen kapitaalinjectie in de Gdańsk-scheepswerf ten uitvoer te brengen; hieruit bleek duidelijk dat deze maatregelen niet voor de toetreding waren toegekend en dat zij voorgenomen nieuwe steun vormden.
(60)
Verder wees de Commissie erop dat de Gdynia-scheepswervengroep productiegaranties had ontvangen van het Poolse Agentschap voor exportkredietverzekeringen. De Commissie twijfelde aan de commerciële aard van deze garanties omdat zij waren verstrekt in het kader van de niet-commerciële activiteiten van dit agentschap (met garanties van het ministerie van Financiën). Gezien het feit dat de groep in financiële moeilijkheden verkeerde betwijfelde de Commissie of de in rekening gebrachte garantiepremies een adequate afspiegeling vormden van het betrokken risico en of de zekerheid die het agentschap verlangde toereikend was.
(61)
Gezien de vaststelling dat een aantal maatregelen ten behoeve van de Gdańsk-scheepswerf nieuwe steun vormden betwijfelde de Commissie of de steun wel aan een van de voorwaarden voldeed om als herstructureringssteun te worden goedgekeurd.
3. Opmerkingen van belanghebbenden
a) Opmerkingen van de Gdynia-scheepswervengroep
(62)
De Commissie merkt op dat de Gdańsk-scheepswerf zelf geen opmerkingen heeft ingediend over het besluit om de formele onderzoekprocedure in te leiden. De door de moederonderneming van de werf ingediende opmerkingen hadden evenwel betrekking op de conclusies van de Commissie inzake haar bevoegdheid ter zake van de maatregelen genoemd in bijlage II, deel B bij het besluit alsook met betrekking tot de twijfels van de Commissie over de verenigbaarheid van deze steun.
(63)
Ten aanzien van de herstructurering van de schulden aan de overheid op grond van de procedure van hoofdstuk 5a betoogde de Gdynia-scheepswervengroep dat de steun was toegekend door middel van de herstructureringsbelissing van de voorzitter van het Agentschap voor Industriële Ontwikkeling. Daarbij is gesteld - zoals Polen ook in de beginfase van het onderzoek heeft aangegeven - dat het desbetreffende besluit met betrekking tot de Gdańsk-scheepswerf door de voorzitter van het agentschap was genomen vóór de datum van toetreding, namelijk op 30 april 2004.
(64)
De Gdynia-groep betoogde dat de toekenning van staatssteun tot stand is gekomen doordat alle individuele publiekrechtelijke schuldeisers vóór de toetreding hun instemming betuigden met de herstructurering krachtens hoofdstuk 5a (9).
(65)
In tegenstelling tot wat Polen in de beginfase van het onderzoek heeft verklaard is er volgens de Gdynia-groep na 30 juni 2003 geen verdere vertragingsrente opgebouwd over de publiekrechtelijke schulden die krachtens hoofdstuk 5a geherstructureerd zouden worden.
(66)
De Gdynia-scheepswerf heeft daarnaast ook gereageerd op andere aspecten van het besluit van de Commissie. De werf lichtte met name toe dat de productiegaranties van het Poolse Agentschap voor exportkredietverzekeringen geen staatssteun vormen, aangezien het door dit agentschap gehanteerde garantiestelsel zelffinancierend is, waarbij de ontvangen premies op lange termijn de gedekte risico’s en uitbetaalde bedragen te boven gaan. De Gdynia-groep heeft een beschrijving gegeven van de voorwaarden waaronder het agentschap de desbetreffende garanties verstrekt (premies en vereiste zekerheden).
(67)
Ten aanzien van de eis dat de te verlenen steun beperkt dient te worden tot het noodzakelijke minimum, betoogde de begunstigde dat het bedrag van de steun inderdaad tot het absoluut noodzakelijke minimum beperkt is gebleven en dat zelfs een hoger bedrag aan steun, indien beschikbaar, gerechtvaardigd zou zijn geweest. De Gdynia-groep wees er daarbij op dat ook indien de Commissie een restrictieve interpretatie van de herstructureringskosten zou hanteren (d.w.z. exclusief de lopende bedrijfskosten van de werf), de financieringscomponent van deze kosten vrij van steun nog altijd rond de 30 % zou bedragen, in lijn met de richtsnoeren voor herstructureringssteun van 1999 (10).
(68)
Tevens is door de Gdynia-groep betoogd dat de aan de groep verleende staatssteun de mededinging binnen Europa niet verstoort, omdat de echte dreiging voor de concurrentiepositie van de Europese scheepswerven afkomstig is van het Verre Oosten. De begunstigde erkende dat er ook containerschepen door andere Europese scheepswerven worden gebouwd, met name in Duitsland, maar stelde dat deze zowel op het punt van het ontwerp als in technisch opzicht verschillend waren.
b) Opmerkingen van andere belanghebbenden
(69)
Denemarken en Danish Maritime hebben hun steun uitgesproken voor de inspanningen van de Commissie om ervoor te zorgen dat de staatssteun volgens de geldende regels wordt verleend. Zij wezen daarbij op het feit dat een aantal Deense scheepswerven door de concurrentie op de wereldmarkt voor scheepsbouw de poorten heeft moeten sluiten of failliet dreigt te raken, zonder dat enige staatssteun is verleend. Ook benadrukten zij dat de productlijn van de Deense scheepswerven sterke gelijkenis vertoont met die van de Poolse scheepswerven, zodat de Deense scheepswerven van een eventuele oneerlijke mededinging negatieve invloed kunnen ondervinden. Denemarken drong er bij de Commissie op aan om van de Gdańsk-scheepswerf te eisen dat deze zijn capaciteit zou verminderen zodat de staatssteun niet zou worden gebruikt om de wereldwijde overcapaciteit nog verder uit te breiden.
(70)
Ray Car Carriers, de grootste afnemer van de Gdynia-scheepswervengroep en een minderheidsaandeelhouder van de Gdańsk-scheepswerf, benadrukte dat de groep, gezien de lopende contracten, zeer belangrijk was voor de bedrijfsactiviteiten van RCC.
(71)
De vakbond Solidariteit wees op de verslechterende situatie van de scheepswerf en betoogde dat een herstructurering op korte termijn dringend noodzakelijk was. De vakbond ging daarbij in op een aantal reeds doorgevoerde herstructureringsmaatregelen en sprak de overtuiging uit dat de scheepswerf gezien de tot zijn beschikking staande technologie en arbeidskrachten, tot de winstgevende scheepswerven in Europa zou kunnen gaan behoren. Er was echter wel staatssteun nodig om het herstructureringsplan te kunnen uitvoeren.
(72)
De Poolse vereniging van scheepsbouwers Forum Okrętowe gaf een toelichting op de oorzaken van de problemen bij de werf en betuigde haar instemming met het herstructureringsproces en met de daarvoor aan te wenden staatssteun.
c) Opmerkingen van Polen
(73)
Polen heeft net als de Gdynia-groep opmerkingen ingediend over zowel de bevoegdheid van de Commissie als de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt.
(74)
Ten aanzien van de herstructurering van de schulden aan de overheid op grond van hoofdstuk 5a heeft Polen geen aanvullende argumenten naar voren gebracht. In zijn reactie op de opmerkingen van de Gdynia-groep heeft Polen de uitlegging van het Poolse recht door de groep echter tegengesproken.
(75)
Met betrekking tot de maatregelen van bijlage II, deel B bij het besluit heeft Polen de conclusies van de Commissie in het besluit om de formele onderzoekprocedure in te leiden, niet betwist.
(76)
Wat de verenigbaarheid van de nieuwe steun met de gemeenschappelijke markt betreft verklaarde Polen dat het herstructureringsplan van 2004 een solide economische basis vormde voor de herstructurering van de scheepswerf. Polen erkende dat de herstructurering met beperkte financiële middelen is doorgevoerd maar stelde dat de financiële situatie van de werf hiermee reeds verbeterd was. Daarnaast gaven de Poolse autoriteiten een korte beschrijving van de herstructureringsmaatregelen die in het herstructureringsplan van 2004 waren voorzien, om aan te tonen dat de herstructurering niet uitsluitend financieel van aard was. Zij verdedigden de compenserende maatregelen die in het herstructureringsplan van 2004 worden beschreven en die binnen de Gdynia-groep zijn doorgevoerd. Wat de eis betreft dat de steun tot het noodzakelijke minimum moet worden beperkt, verklaarde Polen dat de steun uitsluitend is gebruikt voor de herstructurering en dat de steunintensiteit niet hoger was dan 31 % van de totale herstructureringskosten, inclusief de lopende bedrijfskosten. Polen voerde in dat verband aan dat de voorgenomen kapitaalinjectie van de Gdynia-scheepswerf aan de Gdańsk-scheepswerf, de heronderhandelde contractprijzen evenals de toekomstige gecumuleerde winsten en positieve kasstromen zouden moeten worden beschouwd als „eigen bijdrage” van de scheepswerf.
(77)
De Poolse autoriteiten hebben nauwkeurig beschreven hoe het garantiestelsel van het Poolse Verzekeringsagentschap voor exportkredieten functioneert. Zij betoogden dat deze garanties op marktvoorwaarden waren verstrekt en derhalve geen staatssteun vormden.
4. Chronologische beschrijving van doorslaggevende gebeurtenissen die plaatsvonden na het besluit van de Commissie om de formele onderzoekprocedure in te leiden
(78)
Het onderzoek van de Commissie en de gebeurtenissen die in de loop van dit onderzoek hebben plaatsgevonden, worden hieronder samengevat.
(79)
Als reactie op het besluit van de Commissie om de formele onderzoekprocedure in te leiden brachten de Poolse autoriteiten in het najaar van 2005 twee tegenargumenten naar voren: ten eerste trokken zij de bevoegdheid van de Commissie in twijfel om actie te ondernemen met betrekking tot de maatregelen die in het besluit van de Commissie als nieuwe steun worden aangemerkt, en ten tweede betoogden zij dat zelfs als deze maatregelen nieuwe steun zouden vormen zij als herstructureringssteun verenigbaar waren met de gemeenschappelijke markt. De reactie van de Gdynia-groep op het besluit van de Commissie was van soortgelijke aard. Beide reacties zijn in het bovenstaande reeds beschreven.
(80)
Ter staving van zijn argument dat de steun verenigbaar is, verwees Polen naar het herstructureringsplan van 2004 voor de Gdańsk-scheepswerf dat het in oktober 2004 aan de Commissie had voorgelegd, en ten aanzien waarvan de Commissie de formele onderzoekprocedure had ingeleid wegens de twijfels die zij had over de geloofwaardigheid en betrouwbaarheid van het plan. Niettemin heeft de Commissie het herstructureringsplan van 2004 nauwkeurig geanalyseerd en daarbij ook een externe adviseur ingeschakeld. De Commissie kwam tot de conclusie dat het herstructureringsplan van 2004 aan geen van de voorwaarden voor de goedkeuring van herstructureringssteun voldeed welke door de toepasselijke richtsnoeren worden gesteld. Tijdens een bijeenkomst van 22 februari 2006 heeft de Commissie de Poolse autoriteiten in kennis gesteld van haar grootste bezwaren. Daarbij wees zij op de zwakste punten van het herstructureringsplan van 2004: de geringe investeringen, het verwachte lage productiviteitsniveau, de hoge productiekosten, met name overheidskosten, en een onvoldoende versterking van de eigen vermogensbasis van de werf. De aan de scheepswerf verleende steun diende daarom als bedrijfssteun te worden beschouwd ten behoeve van de schuldsanering en de voortzetting van de bedrijfsactiviteiten van de werf.
(81)
In december 2005 vernam de Commissie uit openbare bronnen (11) dat er een kapitaalgroep in staatseigendom was opgericht, Korporacja Polskie Stocznia („KPS”), met de intentie om de drie grote Poolse scheepswerven in Gdynia, Gdańsk en Szczecin onder één gezamenlijke paraplu te brengen (hierna: het „consolidatieplan”). De belangrijkste rol van KPS in dat verband was het financieren van de productie van de scheepswerven. Polen heeft de Commissie in geen enkele fase van de procedure over dat consolidatieplan geïnformeerd, niet vóór en ook niet na het besluit om de formele onderzoekprocedure in te leiden.
(82)
Tegelijkertijd moest de Commissie uit de pers vernemen dat er onderhandelingen gaande waren over de verkoop van de scheepswerven in Gdynia en Gdańsk aan strategische beleggers en over de opsplitsing van de twee vennootschappen, die tot dan toe deel uitmaakten van dezelfde groep. De Commissie verzocht de Poolse regering bij brief van 13 januari 2006 mee te delen wat haar strategie voor de Gdynia-groep nu eigenlijk was.
(83)
Bij brief van 20 februari 2006 verklaarde Polen dat inderdaad sprake was geweest van een consolidatieplan maar dat hiervan was afgezien en dat er binnenkort een nieuwe strategie voor de herstructurering van de Poolse scheepsbouwsector zou worden vastgesteld.
(84)
Tijdens de bijeenkomst van 22 februari 2006 en bij brief van 13 maart 2006 deelden de Poolse autoriteiten de Commissie mee dat het herstructureringsplan van 2004 verouderd was en moest worden gewijzigd. Zij zegden toe het herziene herstructureringsplan uiterlijk in juni 2006 aan de Commissie voor te zullen leggen. Tevens gaven de Poolse autoriteiten een overzicht van de belangrijkste punten van de nieuwe herstructureringsstrategie voor de scheepsbouw in Polen. Ten eerste zou de Gdańsk-scheepswerf zo spoedig mogelijk van de Gdynia-groep worden afgesplitst. Ten tweede zou de regering aan particuliere beleggers toestemming verlenen voor een kapitaalinjectie in de Gdańsk-scheepswerf met het oog op een volledige privatisering van de werf op lange termijn.
(85)
Op 9 juni 2006 ontving de Commissie de eerste ontwerpversie van het herstructureringsplan van 2006. Na een bezoek te hebben gebracht aan de scheepswerf en een interne adviseur geraadpleegd te hebben, uitte de Commissie gedurende een bezoek aan de werf op 14 juni 2006 en in een brief van 17 juli 2006 ernstige twijfels over die ontwerpversie, waarbij zij erop wees dat het herstructureringsplan niet uitvoerbaar leek en dat het onwaarschijnlijk was dat de werf op basis van dit plan zijn levensvatbaarheid op lange termijn zou kunnen herstellen zonder dat de mededinging ernstig zou worden verstoord. De Commissie merkte op dat de herstructureringsstrategie niet gebaseerd leek te zijn op een diepgaande analyse van de winstgevendheid van de verschillende activiteiten van de werf in het verleden maar daarentegen uitging van een aanzienlijke uitbreiding van de scheepsbouwactiviteit, dat er geen sprake was van een reëel vooruitzicht dat de herstructurering gefinancierd zou kunnen worden uit middelen die vrij van staatssteun waren en, ten slotte, dat het plan gezien de expansionistische aard ervan duidelijk niet tegemoetkwam aan de voorwaarde dat compenserende maatregelen noodzakelijk waren. Onder verwijzing naar het feit dat voortdurend gebruik werd gemaakt van de garanties voor de scheepsfinanciering van het Poolse Agentschap voor exportkredietverzekeringen, een overheidsinstantie, waarschuwde de Commissie de scheepswerf en de Poolse autoriteiten dat die garanties staatssteun vormden.
(86)
Ondanks deze waarschuwingen verschilde het herstructureringsplan van 2006 dat uiteindelijk in september 2000, twee maanden te laat, door Polen werd overgelegd niet wezenlijk van het eerste ontwerp.
(87)
In augustus 2006 werd het merendeel van de aandelen in de Gdańsk-scheepswerf overgenomen door het Agentschap voor Industriële Ontwikkeling en zijn dochteronderneming Centrala Zaopatrzenia Hutnictwa door middel van een transactie waarbij schuld in aandelen werd omgezet (de aandelen van de Gdynia-scheepswerf in de Gdańsk-scheepswerf dienden als zakelijke zekerheid voor een door het agentschap aan de Gdynia-scheepswerf verstrekte lening, waarvan een deel in juni 2006 moest worden afgelost). Door deze transactie werd de Gdańsk-scheepswerf gescheiden van de Gdynia-groep.
(88)
Tijdens een bijeenkomst van 7 december 2006 en bij brief van 29 januari 2007 verklaarde de Commissie tegenover de Poolse autoriteiten dat uit een voorlopig onderzoek was gebleken dat het herstructureringsplan van 2006 aan geen van de voorwaarden voldeed die in de geldende richtsnoeren zijn vastgesteld voor de goedkeuring van herstructureringssteun.
(89)
Tijdens die bijeenkomst kondigden de Poolse autoriteiten aan dat zij voornemens waren de Gdańsk-scheepswerf te privatiseren. Zij deelden mee dat het privatiseringsproces in juni 2008 moest zijn voltooid. Bij brief van 28 februari 2007 zegde Polen toe de Gdańsk-scheepswerf tegen eind 2007 te zullen privatiseren. Met het oog op het opstellen van de privatiseringsdocumenten verzocht Polen de Commissie te verklaren welke compenserende maatregelen zij voor de Gdańsk-scheepswerf nodig achtte, zodat aan potentiële investeerders de correcte inlichtingen konden worden verstrekt.
(90)
In de daaropvolgende maanden onderhandelde het bestuur van de Gdańsk-scheepswerf met diverse potentiële investeerders om een strategische investeerder voor de werf te vinden die nieuwe aandelen in de onderneming zou verwerven en daarmee de noodzakelijke fondsen voor het herstructureringsproces en het verwerven van zeggenschap over de onderneming zou verstrekken.
(91)
Tegelijkertijd voerde de Commissie, nadat zij in december 2006 overeenstemming had bereikt met de Poolse autoriteiten, intensieve besprekingen met genoemde autoriteiten en de Gdańsk-scheepswerf met het oog op de vaststelling van de noodzakelijke compenserende maatregelen. Bij brief van 28 februari 2007 zegde Polen toe om één scheepshelling van de Gdańsk-scheepswerf buiten bedrijf te stellen zodra de nog openstaande orders waren afgehandeld, dat wil zeggen vanaf januari 2010.
(92)
Om te beoordelen of dit voorstel een daadwerkelijke compenserende maatregel vormde verzocht de Commissie de Gdańsk-scheepswerf nadere informatie te verschaffen. Omdat de verstrekte informatie niet volledig was en hieruit niet bleek of de compenserende maatregelen die door Polen werden voorgesteld toereikend waren, gaf de Commissie op 19 juli 2007 een beschikking overeenkomstig artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999, waarin zij Polen aanmaande de noodzakelijke informatie te verstrekken om de kwestie van de compenserende maatregelen op te lossen.
(93)
De Poolse autoriteiten antwoordden bij brief van 20 augustus 2007, waarin zij betoogden dat de sluiting van meer dan één scheepshelling geen optie was omdat dit het herstel van de levensvatbaarheid van de werf op lange termijn onmogelijk zou maken. De studie die ter staving van dit standpunt werd overgelegd was evenwel gebaseerd op de hypothese dat er na de sluiting van de scheepshellingen geen herstructurerings- of aanpassingsmaatregelen ten uitvoer zouden worden gelegd. Verder werd gesuggereerd dat de toekomstige eigenaar van de scheepswerf mogelijk zou overwegen een nieuwe tewaterlatingsinstallatie aan te kopen aangezien de tot dusverre door de werf gebruikte scheepshellingen van derden waren gehuurd. Daarom merkte de Commissie bij brief van 3 oktober 2007 op dat de kwestie van de noodzakelijke compenserende maatregelen nog niet was opgelost en dat Polen potentiële investeerders die belangstelling hadden voor de verwerving van de Gdańsk-scheepswerf naar behoren diende te informeren over de staatssteun die de werf had ontvangen nadat Polen tot de Europese Unie was toegetreden, alsook over de noodzaak om een geloofwaardig herstructureringsplan op te stellen waarbij daadwerkelijke compenserende maatregelen dienden te worden vastgesteld. De Poolse autoriteiten stelden voor dat de reikwijdte en de uitvoeringswijze van de noodzakelijke compenserende maatregelen met de nieuwe eigenaar van de werf zouden worden overeengekomen.
(94)
In september 2007 startten de Poolse autoriteiten de procedure voor de inschrijving op aandelen in het pas verhoogde kapitaal van de Gdańsk-scheepswerf overeenkomstig het besluit van de buitengewone algemene vergadering van 10 augustus 2007. ISD Polska, een dochteronderneming van de Oekraïense staalproducent Donbas en reeds een minderheidsaandeelhouder van de Gdańsk-scheepswerf, bracht in november 2007 een bindend bod uit op de nieuwe aandelen. De ingeschreven aandelen werden door de bevoegde rechtbank in januari 2008 geregistreerd. ISD Polska kocht tevens het grootste deel van de bestaande aandelen in de Gdańsk-scheepswerf van de Gdynia-scheepswerf, het Agentschap voor Industriële Ontwikkeling en de dochteronderneming daarvan, Cenzin. Per januari 2008 bezat ISD Polska 79 % van de aandelen in de Gdańsk-scheepswerf. In april 2008 richtte de moederonderneming van ISD Polska een nieuwe dochteronderneming op: ISD Stocznia. Daarop werden de aandelen van ISD Polska in de Gdańsk-scheepswerf ondergebracht bij ISD Stocznia, die daarmee de officiële eigenaar van de Gdańsk-scheepswerf werd.
(95)
Op 24 januari 2008 vond de eerste bijeenkomst tussen de Poolse autoriteiten, de Commissie en de nieuwe meerderheidsaandeelhouder van de Gdańsk-scheepswerf, ISD Polska, plaats. Vervolgens werden intensieve besprekingen gevoerd over de plannen van de nieuwe eigenaar voor de herstructurering van de werf. Op 11 februari en 18 maart 2008 vonden opnieuw bijeenkomsten plaats tussen de Poolse autoriteiten, vertegenwoordigers van ISD Polska en de Commissie.
(96)
In antwoord op de verzoeken om informatie van de Commissie legde Polen diverse documenten voor, waarin zonder nadere toelichting alternatieve strategieën van ISD Polska werden uiteengezet met betrekking tot het staatssteunonderzoek.
(97)
Ten eerste ontving de Commissie een samenvattend document waarin bepaalde aspecten van de herstructureringsstrategie van ISD Polska voor de werf werden besproken en dat gebaseerd was op de aanname dat de staatssteun (20 miljoen EUR volgens ISD Polska) zou worden terugbetaald. Kennelijk was het besluit van ISD Polska om de werf over te nemen op deze aanname gebaseerd. ISD Polska deelde later tijdens een bijeenkomst op 18 maart 2008 mee dat deze mogelijkheid niet langer in aanmerking werd genomen omdat de terug te betalen staatssteun hoger was dan oospronkelijk door ISD Polska was geraamd.
(98)
Ten tweede ontving de Commissie een ontwerpversie van het businessplan waarin was voorzien dat de herstructurering overeenkomstig de richtsnoeren zou worden uitgevoerd. Volgens dit scenario zou de werf zijn werkzaamheden uitbreiden tot drie activiteiten: scheepsbouw als kernactiviteit, de productie van windmolens en de productie van staalconstructies. Wat de capaciteit van de werf betreft zou volgens het plan tot 2012 gebruik worden gemaakt van de drie bestaande scheepshellingen, en zouden deze vanaf 2013 worden vervangen door een nieuw drijvend dok. In het ontwerpbusinessplan was een investering van 183 miljoen EUR voorzien.
(99)
Ten derde ontving de Commissie een beknopte analyse van ISD Polska waaruit zou blijken dat de onmiddellijke sluiting van twee scheepshellingen en een beperking van de productie vanaf 2013 het herstel van de levensvatbaarheid van de werf in de weg zouden staan.
(100)
Geen van de bovengenoemde documenten die na de privatisering door de Poolse autoriteiten werden ingediend konden als een volledig samenhangend herstructureringsplan worden beschouwd zoals door de richtsnoeren wordt voorgeschreven.
(101)
Bij brief van 22 april 2008 deed de Commissie opnieuw een beroep op Polen om een ontwerpplan voor een ingrijpende herstructurering van de werf in te dienen. Omdat de verstrekte informatie als ontoereikend werd beschouwd gaf de Commissie op 23 mei 2008 een beschikking (12) overeenkomstig artikel 10, lid 3, van Verordening nr. 659/1999 waarin zij Polen aanmaande alle nodige documentatie, informatie en gegevens over te leggen die haar in staat zouden stellen te beoordelen of de levensvatbaarheid van de Gdańsk-scheepswerf zou worden hersteld en zo ja, of er voldoende compenserende maatregelen ten uitvoer zouden worden gelegd, of de staatssteun tot het noodzakelijke minimum beperkt zou blijven en wat de eigen bijdrage vrij van staatssteun zou zijn die door de richtsnoeren wordt voorgeschreven, dat wil zeggen om te beoordelen of herstructureringssteun voor de Gdańsk-scheepswerf verenigbaar zou zijn met de gemeenschappelijke markt. De gevraagde informatie diende uiterlijk op 26 juni 2008 te worden ingediend.
(102)
Tijdens een bijeenkomst op 10 juni 2008 bleek dat de Poolse autoriteiten op dat moment intensieve onderhandelingen voerden met ISD Polska en de Gdańsk-scheepswerf over een mogelijke overname van de Gdynia-werf en een fusie van beide scheepswerven. Polen deed tevens een voorstel voor nieuwe compenserende maatregelen voor de gefuseerde werf, en gaf aan dat de nieuwe investeerder als voorwaarde voor deelname aan de privatisering om aanvullende staatssteun had verzocht. Verder deelde Polen de Commissie mee dat ISD Polska bezig was met het opstellen van een gezamenlijk herstructureringsplan voor beide scheepswerven, dat uiterlijk op 26 juni 2008 aan de Commissie zou worden overgelegd met inachtneming van het bovengenoemde bevel tot informatieverstrekking.
(103)
Op verzoek van de Poolse autoriteiten deelde de Commissie Polen en ISD Polska tijdens de bijeenkomst van 10 juni 2008, en wederom tijdens de bijeenkomst van 13 juni 2008, mee dat aan bepaalde raamvoorwaarden zou moeten worden voldaan indien ISD Polska de Gdynia-scheepswerf inderdaad wilde overnemen met de bedoeling die werf in combinatie met de Gdańsk-scheepswerf te exploiteren. Deze raamvoorwaarden hielden in dat ISD Polska vóór 26 juni 2008 een gecombineerd herstructureringsplan voor de beide werven moest indienen, een aanzienlijke bijdrage aan de herstructureringskosten zou moeten leveren en effectieve compenserende maatregelen moest treffen in overeenstemming met de geldende richtsnoeren. De Commissie deelde mee dat de door ISD Polska voorgestelde bijdrage aan de herstructureringskosten onvoldoende was gezien het bedrag aan staatssteun dat de beide scheepswerven reeds hadden ontvangen en de aanvullende steun die ISD Polska had aangevraagd in verband met de privatisering.
(104)
Op 26 juni 2008 ontving de Commissie een ontwerpherstructureringsplan, van juni 2008 dat was opgesteld door ISD Polska met de titel „Herstructureringsplan voor de nieuwe Gdańsk-Gdynia-scheepswerf”. Hierin werd een gezamenlijke herstructureringsstrategie gepresenteerd voor de scheepswerven in Gdańsk en Gdynia (hierna het „gezamenlijk herstructureringsplan (ISD)”).
(105)
Op 12 september 2008 diende Polen het definitieve „Herstructureringsplan voor de nieuwe Gdańsk-Gdynia-scheepswerf” van ISD Polska in (het „gezamenlijk herstructureringsplan van 12 september”), in wezen een bijgewerkte versie van het gezamenlijke herstructureringsplan van 26 juni 2008.
(106)
Op 6 november 2008 rondde de Commissie haar onderzoek met betrekking tot de herstructureringssteun voor de Gdynia-scheepswerf af waarbij zij tot de conclusie kwam dat de steun voor de werf onverenigbaar was met de gemeenschappelijke markt en zij terugbetaling van de steun gelastte (13). In deze beschikking verwierp de Commissie het gezamenlijke herstructureringsplan van 12 september omdat niet was aangetoond dat dit plan de levensvatbaarheid van de twee werven die binnen een groep opereerden zou herstellen, dat de steun tot het noodzakelijke minimum beperkt zou blijven en dat er maatregelen zouden worden getroffen om de door de steun veroorzaakte verstoring van de mededinging tegen te gaan.
(107)
In november 2008 ontving de Commissie een afzonderlijk ontwerpherstructureringsplan voor de Gdańsk-scheepswerf dat door ISD Polska was opgesteld. Na intensieve briefwisseling tussen de Commissie, de Poolse autoriteiten en ISD Polska ontving de Commissie op 8 mei 2009 het definitieve herstructureringsplan voor de Gdańsk-scheepswerf, getiteld „Herstructureringsplan voor de Gdańsk-scheepswerf. Herziene versie van het plan van 5 december 2008” en gedateerd 7 mei 2009 („het herstructureringsplan van 2009”).
5. Het herstructureringsplan van 2009
(108)
In het herstructureringsplan van 2009 wordt herinnerd aan het feit dat het herstructureringsplan van 2006 de levensvatbaarheid van de werf niet kon herstellen en worden de oorzaken van de huidige financiële moeilijkheden van de werf besproken. Verder wordt aandacht besteed aan het mislukken van de privatisering van de werf in 2006 en aan het feit dat het kapitaal niet kon worden verhoogd tot een niveau dat herstructurering mogelijk maakte. Het plan maakt melding van macro-economische factoren zoals de stijging in waarde van de Poolse zloty ten opzichte van de Amerikaanse dollar, de stijging van de staalprijzen en externe factoren zoals de uitstroom van geschoolde werknemers van de scheepswerf, een hoog ziekteverzuim, slechte organisatie en lage productiviteit.
a) Verkoopstrategie
(109)
Het plan gaat uit van een diversificatie van de activiteiten van de werf. Aangenomen wordt dat de onderneming circa [… meer dan 100] (14) duizend ton staal per jaar zal verwerken: [… circa 15 %] ton voor de scheepsbouw, [… circa 40 %] ton voor de productie van windmolens en [… circa 45 %] ton voor de productie van staalconstructies.
(110)
Wat de scheepsbouwactiviteiten betreft zal ISD Polska zich met name richten op het marktsegment van de semi-toegeruste rompen van gespecialiseerde offshoreschepen en vaartuigen voor seismisch onderzoek.
(111)
De marktanalyse in het plan is gebaseerd op een vergelijking met de productie van andere Europese scheepswerven en op de ervaring van de Gdańsk-scheepswerf. Volgens het plan zal de werf zich vooral richten op de productie van semi-toegeruste offshorevaartuigen en vaartuigen voor seismisch onderzoek als toeleverancier van andere werven. In het herstructureringsplan van 2009 wordt een beschrijving gegeven van de ervaring die de Gdańsk-scheepswerf reeds heeft opgedaan met de bouw van scheepsrompen voor offshorevaartuigen, en wordt toegelicht dat de orderportefeuille van de scheepswerf ook orders voor dit type vaartuigen bevat.
(112)
Volgens het geplande productieportfolio zullen per jaar maximaal […] scheepsrompen/vaartuigen worden vervaardigd. De werf is voornemens om langlopende samenwerkingsovereenkomsten te sluiten met scheepswerven die gespecialiseerd zijn in het offshorevaartuigensegment, en om delen van volledige schepen voor deze werven te bouwen.
(113)
Ten aanzien van de niet-scheepsbouwactiviteiten is ISD Polska voornemens te starten met de productie van windmolens en staalconstructies. De productie van windmolens moet in 2012 beginnen met […] windmolens en vervolgens in 2015 stijgen tot […] molens (met een lengte van 80 m).
(114)
Het plan voorziet daarnaast in de productie van diverse staalconstructies (zoals laadbomen, geprefabriceerde onderdelen, opslagconstructies, staalconstructies voor de bouwsector). De omvang van de productie dient volgens het plan op te lopen van [… meer dan 10 000] ton in 2008 tot [… meer dan 50 000] ton vanaf 2013 (15).
(115)
In het herstructureringsplan wordt de knowhow beschreven waarover ISD Polska (en andere ondernemingen van de Donbas-groep) beschikt op het gebied van staalconstructies. Het voornemen is om een deel van de productie te verplaatsen van Huta Częstochowa naar de Gdańsk-scheepswerf. Het plan bevat een samenvatting van een marktonderzoek dat is verricht door een onafhankelijke consultant ter voorbereiding van de ontwikkeling van het staalconstructiesegment op de Gdańsk-scheepswerf nadat ISD Polska begin 2007 de aandelen in die scheepswerf had verworven. Volgens het marktonderzoek wordt met name in Europa en Polen een groei van dit segment verwacht (onder meer door de ontwikkeling van infrastructuurvoorzieningen met steun van de structuurfondsen). Het plan zet uiteen dat de Gdańsk-scheepswerf de mogelijkheid heeft om activiteiten op het gebied van staalconstructies te ontwikkelen gezien de verwachte groei van de markt voor staalconstructies, de gunstige locatie van de werf aan de kust waardoor goedkoop vervoer mogelijk is, en de ervaring waarover ISD Polska-groep beschikt.
(116)
ISD Polska is onmiddellijk na de overname van de Gdańsk-scheepswerf met de productie van staalconstructies begonnen. In 2008 verkocht de werf circa […meer dan 10] duizend ton staalconstructies, voornamelijk delen van windmolens.
(117)
In het herstructureringsplan van 2009 zijn verschillende vooruitzichten voor het productievolume van staalconstructies opgenomen, zoals in tabel 2 hieronder wordt weergegeven.
Tabel 2
Geplande productie van staalconstructies in tonnen (herstructureringsplan van 2009)
Product
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Laadbomen
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Geprefabriceerde onderdelen
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Opslagconstructies
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Staalconstructies voor de bouw
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Totaal
[… meer dan 10 000]
[…]
[…]
[…]
[…]
[… meer dan 50 000]
[… meer dan 50 000]
b) Industriële en operationele herstructurering
(118)
In het herstructureringsplan van 2009 wordt melding gemaakt van een aanzienlijke achteruitgang in de kwaliteit van de productiemiddelen van de werf, zodat deze zich thans op het niveau van de Europese scheepswerven van het begin van de jaren negentig bevinden. De voorziene investeringen bedragen [… minder dan 100] miljoen PLN voor scheepsbouw en [… circa 200] miljoen PLN voor niet-scheepsbouwactiviteiten ([…] miljoen PLN voor windmolens en […] miljoen PLN voor staalconstructies).
(119)
De investeringen in de scheepsbouwactiviteiten zullen tussen 2009 en 2011 worden verricht. De belangrijkste componenten (16) zijn investeringen in nieuwe tewaterlatingsfaciliteiten, snijhallen, een paneelwerkplaats en ventilatie. Deze investeringen moeten, samen met een aantal organisatorische aanpassingen te leiden tot een productiviteitsverbetering van 45 manuren/GBT tot de nagestreefde 27 manuren/GBT (17).
(120)
De voornaamste organisatorische behoeften zijn: verkoop (contracten), de aankoop van materialen en diensten, ontwerpcapaciteiten, productie, personeel en informatietechnologie.
(121)
Het herstructureringsplan van 2009 voorziet in de inrichting van een planningcentrum waar de productie op efficiënte wijze kan worden ingepland voor alle organisatorische niveaus van de werf. De bedoeling van dit planningcentrum is de tekortkomingen op het gebied van de organisatie, planning, begroting en controle van de productieprocessen op te heffen.
(122)
Op contractueel gebied is ISD Polska voornemens indexeringsclausules in te voeren teneinde de scheepswerf tegen verhogingen van de materiaalprijzen en loonstijgingen te beschermen door het risico te verleggen naar de reders. De werf is verder voornemens de geldende boetes voor vertragingen bij de bouw te verminderen. De werf dient tevens een nieuw modelcontract op te stellen. Van een aantal van de bestaande scheepsbouwcontracten zijn uittreksels bij het herstructureringsplan gevoegd om aan te tonen dat de werf ook feitelijk in staat is indexeringsclausules te bedingen tegen het risico van fluctuaties van de staalprijzen.
(123)
Om zichzelf te beschermen tegen het risico van valutaschommelingen is de scheepswerf voornemens om een passende infrastructuur te introduceren zodra is vastgesteld welke kosten en inkomsten met dergelijke valutarisico’s zijn verbonden en wat een toelaatbaar risiconiveau in dat opzicht zou zijn. Het systeem voor risicobeheer dat in het herstructureringsplan wordt beschreven is gebaseerd op vier onderdelen: het integreren van de risico’s bij het opstellen van de strategie voor de werf (afbakening risicotolerantie en risicobeheersing), het aanpassen van de organisatorische structuur, het gebruikmaken van informatietechnologieën en het vaststellen van verschillende methoden om het risico tot een minimum te beperken (natuurlijke hedging, indexeringsclausules in contracten en de aankoop van financiële producten zoals optie- en termijncontracten). Het plan bevat nadere details ten aanzien van het voorgestelde beleid om de valutarisico’s af te dekken. Daarbij worden drie hedginginstrumenten genoemd waarvan de scheepswerf gebruik zou moeten maken (natuurlijke hedging, valutatermijntransacties en valutaopties). Tevens worden de valutarisico’s van de orderportefeuille tot 2012 nader gekwantificeerd en worden de kosten van de hedginginstrumenten op die basis geraamd. Volgens het plan heeft ISD Polska contact opgenomen met een aantal banken. Deze hebben met het oog op het opstellen van een offerte aan ISD Polska gevraagd een adequate hedgingstrategie aan hen voor te leggen. Volgens het herstructureringsplan dient deze strategie in de eerste zes maanden van de herstructurering te worden vastgesteld.
(124)
Op het gebied van de productie is het de bedoeling dat het probleem van de inefficiënte logistiek als gevolg van de grote afstand tussen de prefabricagesite en de scheepsassemblagefaciliteiten wordt aangepakt. Het plan voorziet in een wijziging van de inrichting van de werf en een herziening van de scheepsbouwtechnologie. Om de productiecyclus te verkorten wordt gezorgd voor een optimale toevoer van materialen en een soepel productieproces, waarbij de arbeidsreserves die mogelijk ontstaan als gevolg van de cyclische aard van de scheepsbouwproductie, zullen worden ingezet in de staalconstructiesector die een flexibeler karakter heeft.
(125)
Wat de aankoop en het beheer van materialen betreft zijn kostenbesparingen de belangrijkste doelstelling. De herstructureringsmaatregelen omvatten het beheer van een enkele samenhangende databasis van materialen, het doen van aankopen overeenkomstig het productieplan, de tenuitvoerlegging van kaderovereenkomsten en elektronische veilingen met het oog op besparingen, voorraadbeheer, de aankoop van materialen op basis van ten minste drie offertes, en samenwerking bij aankopen met Huta Częstochowa enz.
(126)
Op het gebied van de informatietechnologie is de scheepswerf voornemens gekwalificeerde arbeidskrachten aan te nemen en op te leiden, de bestaande IT-infrastructuur beter te gebruiken en te moderniseren en één enkel IT-systeem in de werf in te voeren die met alle of vrijwel alle organisatie-eenheden is geïntegreerd.
(127)
Op het gebied van het personeelsbeleid wordt beoogd het grote personeelsverloop en het ziekteverzuim aan te pakken. ISD Polska is voornemens samen te werken met een plaatselijk wervingsbureau. Intern voorziet het plan in beleidsmaatregelen op het gebied van loopbaanontwikkeling, de introductie van een prestatieafhankelijke beloning (beheer van overwerk en evaluatie van werknemers, controles op ziekteverzuim, projectgerelateerde beloning en punctualiteit en kwaliteit van de uitvoering) en het ontwikkelen van een eigen identiteit van de onderneming. Het plan stelt dat het personeelsbestand moet worden ingekrompen.
(128)
Eind 2008 had de onderneming 2 235 personen in dienst, 658 personen minder dan eind 2006 (2 893 werknemers).
(129)
Het plan voorziet in een reductie van het aantal rechtstreeks bij de productie betrokken werknemers per eind 2011 met […] en van het aantal administratieve medewerkers en personen met vaste contracten met […]. Anderzijds is de onderneming voornemens de werkgelegenheid in de niet-scheepsbouwactiviteiten geleidelijk uit te breiden met circa […] werknemers (in 2013) wat de productie van windmolens betreft en met […] werknemers (in 2013) in de staalconstructiesector. Al met al zou het aantal werknemers van de onderneming met […] dalen. Het geplande personeelsbestand voor de scheepsbouwactiviteiten is [… minder dan 1 500] werknemers.
(130)
Het plan bevat een berekening van de kosten en de gevolgen van de herstructureringsmaatregelen op het gebied van het personeelsbeleid.
(131)
Wat de ontwerpactiviteiten betreft voorziet het plan in een rationalisering van de werkzaamheden van het ontwerpbureau en een betere verbinding met het productieproces. Het plan gaat ervan uit dat er aanvullende instrumenten en systemen voor het ontwerpbureau zullen worden aangekocht; wat de scheepsbouw betreft wordt evenwel aangenomen dat er gestandaardiseerde projecten zullen worden uitgevoerd, waardoor de kosten van de ontwikkeling van nieuwe ontwerpen zullen worden teruggedrongen.
(132)
Het plan bevat een korte, algemene beschrijving van de gewenste effecten van deze organisatorische herstructureringsmaatregelen; volgens de beknopte kwantificering van deze effecten bedraagt de productiviteitsverbetering als gevolg van deze maatregelen circa 12 manuren/GBT (18).
c) Financiële herstructurering
(133)
Ten aanzien van de financiële herstructurering is in het plan nieuwe staatssteun voorzien in de vorm van een kapitaalinjectie van 46,7 miljoen PLN en een lening van 103,3 miljoen PLN. De nieuwe steun zou in totaal 150 miljoen PLN bedragen (nominale waarde).
d) Kosten van de herstructurering en eigen bijdrage
(134)
In het herstructureringsplan van 2009 worden de herstructureringskosten die door de Gdańsk-scheepswerf in het verleden zijn gedragen (na 1 mei 2004) vastgesteld op 405 miljoen PLN. De voorgenomen investeringen belopen [… circa 300] miljoen PLN. Het plan voorziet in de terugbetaling van gecumuleerde schulden aan de overheid van 95,3 miljoen PLN en van gecumuleerde schulden aan particuliere schuldeisers van […] miljoen PLN. De kosten van de personele herstructurering worden geraamd op […] miljoen PLN. Aangenomen wordt dat […] miljoen PLN nodig zal zijn om de financiële positie van de werf in evenwicht te brengen (dekking van in het verleden geleden verliezen, het verschaffen van voldoende liquiditeit en kapitaal). In totaal zouden de herstructureringskosten [… meer dan 1 000] miljoen PLN bedragen.
(135)
Het plan gaat ervan uit dat [… circa 500] miljoen PLN zal worden gefinancierd met middelen die vrij zijn van staatssteun, dat wil zeggen met een eigen bijdrage. Dit bedrag omvat 105 miljoen PLN in de vorm van een kapitaalinjectie van ISD Polska (reeds geregistreerd en betaald), […] miljoen PLN van de verkoop en verhuur van overtollige activa en […] miljoen PLN afkomstig van een investeringslening die op de markt zal worden opgenomen en die bedoeld is om investeringen in niet-scheepsbouwactiviteiten te financieren.
(136)
Wat de opbrengst van de verkoop en verhuur van activa betreft is de scheepswerf voornemens zijn aandelen in Kuznia Gdańsk te verkopen ([…] % van de aandelen). De werf is onderhandelingen begonnen met potentiële kopers en heeft een bod op de aandelen ontvangen waarmee in het herstructureringsplan rekening is gehouden. Het aangeboden bedrag was […] miljoen PLN. Verder is de werf van plan activa te verhuren aan naast de werf gevestigde ondernemingen waarmee wordt samengewerkt, met een geraamde opbrengst (op basis van bestaande verhuurovereenkomsten) van […] miljoen PLN uit de verhuur van grond (2009-2012) en […] miljoen PLN uit de verhuur van productiefaciliteiten (2009-2012).
(137)
Wat de investeringslening van […] miljoen PLN betreft voor de ontwikkeling van de productie van windmolens, deze activiteiten zullen worden geëxploiteerd door een special-purpose-onderneming.
(138)
Om aan te tonen dat met de productie van windmolens extern kapitaal zal worden aangetrokken dienden de Poolse autoriteiten voorwaardelijke toezeggingen van twee banken in, van 1 juni 2009, dat zij voor dit project financiering zullen verstrekken aan ISD Stocznia. Na het businessplan voor de productie van windmolens en de financiële vooruitzichten te hebben onderzocht verklaarden de banken dat zij de financiële aannames waarop het businessplan was gebaseerd in overeenstemming met de huidige marktvoorwaarden achtten, dat het windmolenproject aanzienlijke mogelijkheden had en dat zij het project als levensvatbaar en winstgevend beschouwden.
(139)
De toezeggingen van de banken om financiering voor het windmolenproject te verschaffen gelden slechts als aan de volgende voorwaarden is voldaan: a) een positief besluit van de Commissie met betrekking tot het herstructureringsplan van 2009 voor de Gdańsk-scheepswerf, b) het verkrijgen van alle noodzakelijke administratieve vergunningen door ISD Stocznia om het windmolenproject ten uitvoer te leggen, c) zakelijke zekerheden in de vorm van een hypotheek op een welbepaald deel van de Gdańsk-scheepswerf en d) een positieve beslissing over de financiering van het project door de leningencommissie en de raad van bestuur van de bank. Een van de banken heeft verklaard dat zij bereid is maximaal […] miljoen PLN te verstrekken en de andere wil maximaal […] miljoen PLN verschaffen, d.w.z. in totaal […] miljoen PLN. Bovendien hebben de Poolse autoriteiten een overeenkomst overgelegd tussen de twee banken en ISD Stocznia waarin de banken verklaren dat zij bereid zijn een consortiumlening of twee parallelle leningen te verstrekken om het project te financieren. De banken hebben bevestigd dat de financiering tegen de bestaande marktvoorwaarden zal worden verstrekt zonder staatsgaranties.
e) Financiële vooruitzichten
(140)
De financiële vooruitzichten van het plan zijn gebaseerd op de volgende veronderstellingen, voornamelijk afkomstig van ramingen door externe deskundigen.
(141)
De veronderstellingen waarop de financiële vooruitzichten van het herstructureringsplan van 2009 zijn gebaseerd, zijn in tabel 3 weergegeven.
Tabel 3
Veronderstellingen waarop de financiële vooruitzichten van het herstructureringsplan van 2009 zijn gebaseerd
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Inflatie
1,80 %
2,13 %
2,44 %
2,31 %
2,28 %
2,26 %
2,24 %
2,19 %
2,15 %
2,11 %
WIBOR 3M
3,42 %
3,34 %
3,69 %
3,85 %
3,85 %
3,85 %
3,85 %
3,85 %
3,85 %
3,85 %
USD/PLN
3,00
2,70
2,50
2,35
2,32
2,32
2,32
2,32
2,32
2,32
EUR/PLN
3,90
3,75
3,50
3,30
3,25
3,25
3,25
3,25
3,25
3,25
Staalprijzen (EUR)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Wijziging van energieprijzen
[…] %
[…] %
[…] %
[…] %
[…] %
[…] %
[…] %
[…] %
[…] %
[…] %
(142)
De veronderstellingen betreffende de wijziging van consumentenprijzen en het jaarlijkse gemiddelde niveau van WIBOR 3M waren gebaseerd op de prognoses van Global Insight van 6 februari 2009 (19). Wat de wisselkoers betreft werd gebruikgemaakt van de prognoses van een rapport van Goldman Sachs waarin werd voorspeld dat de waarde van de PLN gedurende de volgende vier jaar zou stijgen ten opzichte van de euro, en een niveau zou bereiken van 3,25 PLN/EUR.
(143)
Het plan verwacht een loonstijging in de scheepsbouw. Verwacht wordt dat de lonen in 2009 [… circa 15 %] hoger zullen zijn dan in 2007. In de volgende jaren zal de loonstijging volgens deze prognose […] % per jaar bedragen. Volgens het herstructureringsplan zijn de financiële verwachtingen van de werknemers als gevolg van de financiële crisis en de liquidatie van de twee andere Poolse scheepswerven in Szczecin en Gdynia, gedaald en daarom lijkt redelijkerwijs te kunnen worden aangenomen dat de loonstijgingen in de komende jaren bescheiden zullen zijn.
(144)
De financiële vooruitzichten zijn gebaseerd op de hypothese dat de scheepsbouwactiviteit, d.w.z. de oplevering van zes semi-toegeruste offshorevaartuigen per jaar, 30 % van de inkomsten van de werf zal uitmaken. De verwachte inkomsten zijn gebaseerd op de in de bestaande contracten overeengekomen prijzen, letters of intent en andere marktbronnen. Volgens het plan zullen de inkomsten uit de scheepsbouw [… meer dan 300] miljoen PLN bedragen in 2009, en [… circa 300] miljoen PLN per jaar in 2011-2015. De werf verwacht gedurende de herstructureringsperiode winst te maken ([…] miljoen PLN in 2009, […] miljoen PLN in 2010, […] miljoen PLN in 2011 en meer dan […] miljoen PLN in de daaropvolgende jaren). Het plan gaat uit van een positieve cashflow vanaf 2009, waarbij het de totale netto actuele waarde van de scheepsbouwactiviteiten voor 2009-2018 op [… tussen 400 en 500] miljoen PLN raamt, tevens rekening houdende met de restwaarde van deze investering. De verwachte interne rentabiliteit bedraagt [… meer dan 20 %].
(145)
Volgens het herstructureringsplan zal de productie van windmolens in 2012 beginnen met een output van […] windmolens, en zal deze vervolgens toenemen tot […] stuks in 2013, […] in 2014 en de beoogde capaciteit van […] windmolens in 2015.
(146)
De inkomsten uit de productie van windmolens zal in 2012 […] miljoen PLN bedragen en zal in de daaropvolgende jaren stijgen tot meer dan […] miljoen PLN vanaf 2015. De onderneming heeft stukken overgelegd waaruit blijkt dat de werf de vereiste materialen van de ISD-groep kan verkrijgen voor in euro luidende prijzen. Aangezien deze materialen […] % van de kosten van de windmolenproductie uitmaken, wordt voor deze activiteit geen aanvullend hedgingbeleid noodzakelijk geacht.
(147)
De geraamde actuele waarde van de windmolenactiviteiten bedraagt [… meer dan 200] miljoen PLN met een interne rentabiliteit van [… circa 20] % (in de periode 2009-2018).
(148)
Het plan voorziet een aanzienlijke toename van de inkomsten uit de staalconstructieactiviteiten, van […] miljoen PLN in 2009 tot […] miljoen PLN in 2010, […] miljoen PLN in 2011, […] miljoen PLN in 2012 en circa […] miljoen PLN in de daaropvolgende jaren. Er wordt een stijging van de brutomarges verwacht van […] % in 2009 tot meer dan […] % vanaf 2013. Het plan rechtvaardigt deze hypothese op grond van de bij ISD Polska aanwezige knowhow en ervaring op het gebied van staalconstructies. Niettemin wordt in het plan tevens opgemerkt dat de verwachte marges een conservatieve raming zijn en lager zijn dan de marges die door ISD Polska in 2008 daadwerkelijk werden bereikt (20). De geraamde netto actuele waarde bedraagt [… circa 200] miljoen PLN voor 2009-2018 en de interne rentabiliteit [… meer dan 50] % per jaar. Deze hoge rentabiliteit is een gevolg van het feit dat de berekening de tot dusverre door ISD Polska verrichte investeringen niet in aanmerking neemt (met name de kapitaalinjectie van 305 miljoen PLN in de Gdańsk-scheepswerf), maar gebaseerd is op inkomsten uit de productie van staalconstructies sinds 2009. Bovendien betoogt de onderneming dat deze hoge interne rentabiliteit voortvloeit uit synergieën tussen de scheepswerf en de ISD-groep, waardoor een aanzienlijke opbrengst van de activa van de werf kan worden gegarandeerd, zelfs met beperkte investeringen.
(149)
De onderneming heeft stukken voorgelegd waaruit blijkt dat de werf de benodigde materialen van de ISD-groep kan verkrijgen tegen in euro luidende prijzen. Aangezien materialen […] % van de kosten van de windmolenproductie uitmaken, wordt geen bijkomend hedgingbeleid noodzakelijk geacht voor deze activiteit.
(150)
De verwachte terugverdienperiode is […] jaar (in nominale waarde) en […] jaar in contante waarde. Volgens de financiële vooruitzichten van het plan zal de investering uitgedrukt in contante waarde (rekening houdend met de geleidelijk veranderende waarde van geld) worden terugverdiend in […] jaar na de instap van de investeerder, d.w.z. in 2017. Deze berekening neemt uitsluitend het financiële risico van de investeerder in aanmerking ([…] miljoen PLN: kapitaalinjectie van 305 miljoen PLN en […] miljoen PLN voor de aankoop van bestaande aandelen).
(151)
De geraamde netto actuele waarde van het project als geheel bedraagt circa [… meer dan 800] miljoen PLN voor 2009-2018 en de interne rentabiliteit is [… meer dan 20] %.
(152)
ISD Polska verklaart dat deze financiële resultaten voor investeerders bijzonder aantrekkelijk zijn. Het project genereert synergieën voor de ISD-groep. Alle drie de activiteiten van de Gdańsk-scheepswerf zullen vraag naar de producten van Huta Częstochowa creëren. Deze verticale integratie zal Huta Częstochowa in staat stellen de vraag nauwkeuriger te voorspellen en zal ook gunstig zijn voor de Gdańsk-scheepswerf, die op een gegarandeerd regelmatige bevoorrading zal kunnen rekenen, waaronder zelfs bepaalde geprefabriceerde scheepsbouwproducten die door Huta Częstochowa worden vervaardigd.
(153)
Het herstructureringsplan van 2009 omvat een gevoeligheidsanalyse waarin de gevolgen worden onderzocht die bepaalde wijzigingen van de voornaamste veronderstellingen zouden hebben op de EBIDTA en de gecumuleerde winst over een periode van tien jaar. Met name zijn de financiële consequenties onderzocht van de volgende risicofactoren:
-
een verdere waardestijging van de zloty tot 3,0 PLN voor 1 euro in 2009-2012;
-
een extra stijging van de arbeidskosten met 200 basispunten boven het basisscenario;
-
10 % hogere staalprijzen dan in het basisscenario was aangenomen;
-
een lagere efficiëntie dan in het basisscenario was aangenomen.
Zou een van deze factoren zich inderdaad voordoen, dan zou de terugverdientijd toenemen van […] jaar volgens het basisscenario tot […] jaar. De onderneming betoogt dat hieruit blijkt dat het plan niet gevoelig is voor een verandering van de marktvoorwaarden. Volgens alle scenario’s blijft de netto actuele waarde van het project gunstig.
f) Voorkoming van ongerechtvaardigde vervalsing van de mededinging
(154)
Om de vervalsing van de mededinging als gevolg van de steun te beperken zijn in het herstructureringsplan van 2009 de volgende maatregelen opgenomen. Ten eerste zal de werf twee van de drie scheepshellingen die thans in gebruik zijn, sluiten; dit zijn productiemiddelen die gebruikt worden om schepen te water te laten en die onontbeerlijk zijn voor scheepsbouwactiviteiten. De werf heeft de huurovereenkomst reeds opgezegd voor scheepshelling B5 (vanaf 1 juli 2009) en voor scheepshelling B3 (vanaf 1 januari 2010).
(155)
Ten tweede heeft de werf toegezegd niet meer dan één tewaterlatingsfaciliteit te zullen gebruiken. Indien de werf een andere tewaterlatingsfaciliteit koopt of daartoe anderszins toegang verkrijgt (bijvoorbeeld door huur of huurkoop) dan zal hij scheepshelling B1 buiten bedrijf stellen (dat wil zeggen, in de situatie zoals die op het moment van de beschikking bestaat, zal hij de huurovereenkomst met de eigenaar van scheepshelling B1 opzeggen). Indien de werf een andere tewaterlatingsfaciliteit gebruikt zal de capaciteit daarvan niet groter zijn dan circa 100 000 GBT.
(156)
Ten slotte heeft de werf toegezegd zich te zullen houden aan een productieplafond van 100 000 GBT per jaar gedurende tien jaar vanaf de vaststelling van de onderhavige beschikking.
6. Aan de Gdańsk-scheepswerf toegekende staatssteun
(157)
Volgens de Poolse autoriteiten heeft de Gdańsk-scheepswerf sinds 1 mei 2004 de staatssteun ontvangen die in tabel 4 hieronder is weergegeven (zie na overweging 174).
(158)
In genoemde tabel is de steun weergegeven die na 1 mei 2004, de datum van toetreding van Polen bij de Europese Unie, is toegekend. De meeste van de betrokken maatregelen werden door Polen aangemeld bij brieven van 13 juli 2007 en 9 januari 2008. Een bijgewerkt overzicht van de maatregelen was bij het herstructureringsplan van 2009 gevoegd (bijlage 12). Het overzicht bevat ook een aantal maatregelen die in bijlage 1, deel B, bij het besluit tot inleiding van de formele onderzoekprocedure zijn beschreven.
(159)
Polen heeft een aanvullende toelichting verstrekt met betrekking tot de herstructurering van schulden op grond van hoofdstuk 5a. De Poolse autoriteiten verklaarden hierbij dat de werf activa aan de beheerder (21) ARP Sp. z o.o heeft overgedragen voor een bedrag dat gelijk is aan 31,6 % van de waarde van de overgedragen passiva (22). Volgens Polen is het staatssteunelement derhalve gelijk aan 68,4 % van de nominale waarde van de passiva die aan de beheerder zijn overgedragen. Deze nominale waarde is in tabel 4 hieronder opgenomen.
(160)
De garantie die door het ministerie van Financiën is verstrekt en die in tabel 4 wordt aangeduid als maatregel 16 werd officieel aan de Gdynia-groep toegekend, maar voor de productie van schepen in de Gdańsk-scheepswerf. De Poolse autoriteiten hebben deze informatie verstrekt in hun brief van 13 juli 2007. Voorts had de informatie over staatssteun voor de Gdańsk-scheepswerf die in het herstructureringsplan van 2009 was opgenomen tevens betrekking op de garantie van het ministerie van Financiën. De met een garantie van het ministerie van Financiën gedekte lening was verstrekt tegen een rentetarief van LIBOR 3M + 100 basispunten, terwijl het wanbetalingsrisico toen de garanties werden verstrekt door de Poolse autoriteiten op 60 % werd geschat. De garanties van het ministerie van Financiën zijn afgegeven in ruil voor zekerheid in de vorm van een door de werf uitgegeven blanco promesse en een notariële akte waarin de werf instemde met een uitwinning van activa tot 120 % van de waarde van de garantie. Het ministerie van Financiën bracht een premie in rekening gelijk aan 0,4 % van het gegarandeerde bedrag.
(161)
Maatregel 17 die in tabel 4 is opgenomen is een garantie die door het Agentschap voor Industriële Ontwikkeling aan de Gdańsk-scheepswerf is verstrekt voor een herstructureringslening van NORD/LB Bank Polska SA De garantie werd toegekend op grond van de overeenkomst van 17 augustus 2005. In hun brief van 9 januari 2008 beweerden de Poolse autoriteiten dat deze maatregel als maatregel nr. 7 was opgenomen in bijlage II, deel A, van het inleidingsbesluit, d.w.z. dat het een van de maatregelen was die vóór de toetreding waren getroffen en die na de toetreding niet van toepassing waren. De Commissie merkt echter op dat de garantieovereenkomst op 17 augustus 2005 werd getekend, ontegenzeggelijk na de Poolse toetreding tot de Europese Unie. Bovendien wordt de garantie in de bijlage bij het herstructureringsplan van 2009 opgevoerd als een van de staatssteunmaatregelen.
(162)
Tabel 4 bevat ook leningen van KPS die gebruikt zijn om de behoefte aan werkkapitaal van de werf te financieren. Polen betoogt in zijn brieven van 11 juli 2007 en 9 januari 2008 dat deze leningen geen staatssteun vormen omdat de aangerekende rente overeenkomt met de risicobeoordeling van het specifieke project waarvoor de leningen waren aangevraagd.
(163)
Voor de leningen die in 2005-2006 zijn verstrekt, heeft KPS een rentetarief in rekening gebracht variërend van 9,7 % tot 11,62 %. Daarnaast rekende hij een eenmalige vergoeding aan van tussen de 0,1 % en 0,4 %. Volgens de Poolse autoriteiten eist de KPS zekerheid in de vorm van een toestemming tot uitwinning, een overeenkomst inzake de cessie van vorderingen, een blanco promesse c.q. activaverpandingen (23).
(164)
KPS is in 2004 opgericht als een volledige dochteronderneming van het Agentschap voor Industriële Ontwikkeling om als risicokapitaalfonds voor het agentschap te fungeren. Oorspronkelijke rol was om als vehikel te dienen voor de consolidatie van de drie grootste scheepswerven in Polen, maar dit project is in 2006 afgeblazen. Volgens de informatie die Polen in 2006 heeft verstrekt (24) zou KPS gefinancierd worden met een kapitaalinjectie van het Agentschap voor Industriële Ontwikkeling, een bijdrage in natura (aandelen in derde bedrijven) van het agentschap en een doorlopende banklening van het agentschap die specifiek was bestemd om de scheepswerven financieel te steunen. Volgens de website van de Poolse regering was het tevens de taak van KPS om scheepsbouwactiviteiten in Polen te steunen door het uitgeven van obligaties die volledig door het Agentschap voor Industriële Ontwikkeling gegarandeerd zouden worden. In het document „Een strategie voor de scheepsbouwsector (maritieme scheepsbouwwerven) in Polen 2006-2010” (25) wordt zelfs bevestigd dat KPS financiële middelen dient te genereren door de uitgifte van schuldpapier met een waarde van ongeveer 100 miljoen USD, gedekt door activa die geoormerkt zijn voor de herstructurering van de scheepsbouwsector in de vorm van fondsen die door het ministerie van Financiën naar het Agentschap voor Industriële Ontwikkeling zijn overgeheveld.
(165)
In tabel 4 zijn ook de uitstaande publiekrechtelijke schulden van de Gdańsk-scheepswerf opgenomen die door de Poolse autoriteiten in hun brief van 9 januari 2008 alsmede in de bijlage bij het herstructureringsplan van 2009 zijn genoemd. Polen heeft in die brief bevestigd dat de Gdańsk-scheepswerf zijn publiekrechtelijke schulden niet periodiek had voldaan.
(166)
De Gdańsk-scheepswerf heeft tevens geprofiteerd van aanbetalingsgaranties van het Agentschap voor exportkredietverzekeringen (hierna „aanbetalingsgaranties” of „productiegaranties”). Een overzicht van de garanties ten gunste van de werf werd door Polen bij brief van 11 juli 2007 overgelegd. De Poolse autoriteiten wezen erop dat hoewel deze garanties formeel aan de Gdynia-groep waren verstrekt, zij gebruikt werden voor de productie van schepen in de Gdańsk-scheepswerf. Na 1 mei 2004 heeft de Gdańsk-scheepswerf in totaal 20 garanties van het Agentschap voor exportkredietverzekeringen ontvangen met een totale nominale waarde van 346 372 107,33 PLN.
(167)
Het is een algemeen kenmerk van de sector dat scheepswerven doorgaans intern niet voldoende werkkapitaal kunnen aantrekken voor de bouw van schepen en dat zij daarom gebruikmaken van externe financiering, hetzij door middel van leningen (de zogenaamde productieleningen) hetzij door gebruik te maken van de aanbetalingen van reders. Deze betalen in de regel 80 % van de koopprijs in termijnen vooraf, waarbij die termijnen samenvallen met bepaalde, duidelijk afgebakende fasen in de constructie. De resterende 20 % wordt bij oplevering van het schip voldaan. De participatie van de reders in de financiering van de bouw van schepen is dan ook van wezenlijk belang. De aanbetalingsgaranties van het Agentschap voor exportkredietverzekeringen werden aan de werf verstrekt om de aanbetalingen van de reders te verzekeren tegen het risico dat de werf zijn verplichting om het schip te leveren niet zou nakomen.
(168)
Volgens diverse verklaringen van Polen over de werking van het garantiesysteem van het Agentschap voor exportkredietverzekeringen (26) werden deze garanties op de volgende wijze aan de werf verstrekt. Allereerst werd er een overeenkomst gesloten met de betrokken reder. Deze overeenkomst werd doorgaans pas van kracht wanneer de werf binnen een bepaalde periode aan kon tonen dat de financiering van de productie door het Agentschap voor exportkredietverzekeringen gegarandeerd zou worden. Vervolgens stelde het Verzekeringsagentschap een besluit vast waarin het toezegde dat het de financiering van het gehele schip zou dekken door de aanbetalingen te garanderen. In de daaropvolgende individuele overeenkomsten activeerde het Verzekeringsagentschap de garantie voor elk van de afzonderlijke aanbetalingen (doorgaans vier). Het totale risico voor het Verzekeringsagentschap indien de werf zijn verplichting om het schip te leveren niet zou nakomen bedroeg in de regel 80 % van de koopprijs, hetgeen overeenkomt met het totale bedrag van de aanbetalingen die de reder voor de levering heeft verricht. Dat totale risico was bekend toen het Verzekeringsagentschap besloot de financiering van het schip door de reder te verzekeren. De garantie verviel bij de oplevering van het schip.
(169)
De activiteiten van het Agentschap voor exportkredietverzekeringen lopen uiteen (27), maar kunnen in wezen opgesplitst worden in een commercieel gedeelte en in werkzaamheden die namens het ministerie van Financiën uitgevoerd en gegarandeerd worden. Die laatste werkzaamheden worden via een aparte bankrekening uitgevoerd, met de naam „Interes Narodowy”. De garanties die aan de Gdynia-scheepswervengroep zijn verstrekt, inclusief de garanties voor de Gdańsk-scheepswerf, behoren tot de werkzaamheden die door het ministerie worden gegarandeerd.
(170)
Volgens de informatie die Polen heeft verschaft, zijn de aanbetalingsgaranties door het Verzekeringsagentschap verstrekt tegen garantiepremies die varieerden afhankelijk van de waarde van de garantie. Zo bedroeg de premie bijvoorbeeld 2 % per jaar voor garanties die lager waren dan 35 miljoen PLN en 1 % per jaar voor garanties met een waarde van meer dan 35 miljoen PLN. Als zekerheid voor een garantie verlangt het Agentschap voor exportkredietverzekeringen de overdracht van de eigendom van het schip, van het schip onder constructie en van de bouwmaterialen.
(171)
Uit tabel 4 blijkt dat de Gdańsk-scheepswerf sinds 1 mei 2004 steun heeft ontvangen met een totale nominale waarde van 405 030 629,80 miljoen PLN (circa 90 miljoen EUR).
(172)
Het plan voorziet tevens in nieuwe staatssteun in de vorm van een kapitaalinjectie van 46,7 miljoen PLN en een lening van 103,3 miljoen PLN. De nieuwe steun zou in totaal 150 miljoen PLN bedragen (nominale waarde).
(173)
Verder wordt in het herstructureringsplan van 2009 aangenomen dat het Agentschap voor exportkredietverzekeringen tot het einde van de herstructureringsperiode garantie aan de Gdańsk-scheepswerf zou blijven verstrekken met een waarde van circa 180 miljoen PLN per jaar. Verwacht wordt dat de garantiepremies voor zover mogelijk in overeenstemming zullen zijn met de garantieregeling die door de Commissie als vrij van staatssteun is goedgekeurd (28). Volgens deze regeling bedraagt de premie voor ondernemingen die zich in de hoogste risicocategorie bevinden maar toch nog in aanmerking komen voor garanties ingevolge de regeling, […] % voor garanties van minder dan twee jaar en […] % voor garanties van meer dan twee jaar.
(174)
Samenvattend kan worden geconcludeerd dat de nominale waarde van alle herstructureringssteunmaatregelen 555 030 629,80 miljoen PLN bedraagt (waarvan 405 miljoen PLN reeds verleende steun en 150 miljoen PLN voorgenomen steun) en dat de totale nominale waarde van de garanties van het Agentschap voor exportkredietverzekeringen circa 526 miljoen PLN bedraagt (in nominale termen, 346 miljoen PLN is de waarde van de reeds verstrekte garanties en 180 miljoen PLN is het maximale jaarlijkse risico van het Agentschap voor exportkredietverzekeringen voor deze garanties).
Tabel 4
Na 1 mei 2004 aan de Gdańsk-scheepswerf toegekende staatssteun volgens de door de Poolse autoriteiten en ISD Polska verstrekte informatie (in PLN)
Nr.
Steunverlenende autoriteit
Steuninstrument
Rechtsgrondslag
Nummer van besluit of overeenkomst
Datum waarop de steun is toegekend
Datum van inwerkingtreding
Periode waarvoor de steun is toegekend
Nominale waarde van de steun
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
1.
Sociaal verzekeringsfonds
Afschrijving
Wet van 30.10.2002
Besluit nr. UPP/12/3/2004 van de voorzitter van het Agentschap voor Industriële Ontwikkeling van 30.12.2004
30.12.2004
15.3.2005
Eenmalige afschrijving
13 521 851,00 (29)
2.
Belastingdienst provincie Pommeren
Afschrijving
Wet van 30.10.2002
Besluit nr. UPP/12/3/2004 van de voorzitter van het Agentschap voor Industriële Ontwikkeling van 30.12.2004
30.12.2004
15.3.2005
Eenmalige afschrijving
24 215 557,00 (29)
3.
Belastingdienst Gdańsk I
Afschrijving
Wet van 30.10.2002
Besluit nr. UPP/12/3/2004 van de voorzitter van het Agentschap voor Industriële Ontwikkeling van 30.12.2004
30.12.2004
15.3.2005
Eenmalige afschrijving
1 215 460,00 (29)
4.
Hoofd van de provincie Pommeren
Afschrijving
Wet van 30.10.2002
Besluit nr. UPP/12/3/2004 van de voorzitter van het Agentschap voor Industriële Ontwikkeling van 30.12.2004
30.12.2004
15.3.2005
Eenmalige afschrijving
698 462,00 (29)
5.
Sociaal verzekeringsfonds
Afschrijving
Wet van 30.10.2002
Besluit nr. UPP/12/4/2005 van de voorzitter van het Agentschap voor Industriële Ontwikkeling van 15.12.2005
15.12.2005
9.1.2006
Eenmalige afschrijving
2 975 558,00 (29)
6.
Belastingdienst provincie Pommeren
Afschrijving
Wet van 30.10.2002
Besluit nr. UPP/12/4/2005 van de voorzitter van het Agentschap voor Industriële Ontwikkeling van 15.12.2005
15.12.2005
9.1.2006
Eenmalige afschrijving
5 398 177,00 (29)
7.
Hoofd van de provincie Pommeren
Afschrijving
Wet van 30.10.2002
Besluit nr. UPP/12/4/2005 van de voorzitter van het Agentschap voor Industriële Ontwikkeling van 15.12.2005
15.12.2005
9.1.2006
Eenmalige afschrijving
138 531,00 (29)
8.
KPS
Lening
Activiteit van KPS volgens de statuten
Leningovereenkomst nr. 03/06.2005
6.6.2005
9.6.2005
26.8.2005
7 000 000,00
9.
KPS
Lening
Activiteit van KPS volgens de statuten
Leningovereenkomst nr. 02/10.2005
27.10.2005
28.10.2005
31.1.2006
6 000 000,00
10.
KPS
Lening
Activiteit van KPS volgens de statuten
Leningovereenkomst nr. 01/01.2006
11.1.2006
17.1.2006
30.6.2006
9 000 000,00
11.
KPS
Lening
Activiteit van KPS volgens de statuten
Leningovereenkomst nr. 03/07.2006
27.7.2006
07.8.2006
31.10.2006
4 000 000,00
12.
KPS
Lening
Activiteit van KPS volgens de statuten
Leningovereenkomst nr. 03/07.2006
27.7.2006
22.9.2006
28.2.2007
8 000 000,00
13.
KPS
Lening
Activiteit van KPS volgens de statuten
Leningovereenkomst nr. 01/11.2006
8.11.2006
16.11.2006
20.7.2007
4 000 000,00
14.
PHZ Cenzin
Kapitaalinjectie
Poolse vennootschapswet van 15.9.2000
Wet van 21.12.2006
21.12.2006
27.12.2006 (1e tranche van 7 miljoen PLN) en 29.12.2006 (2e tranche van 13 miljoen PLN)
Eenmalige kapitaalinjectie
20 000 000,00
15.
Gdynia-scheepswerf
Kapitaalinjectie
Poolse vennootschapswet van 15.9.2000
Wet van 27.6.2005
27.6.2005
Juli 2005 (1e tranche van 12 miljoen PLN) en augustus 2005 (2e tranche van 8 miljoen PLN)
Eenmalige kapitaalinjectie
20 000 000,00
16.
Ministerie van Financiën
Bouwgarantie voor schepen met nrs. 8184/9-10, 8184/12-13 en 8184/18
Wet van 8 mei 1997 inzake door het ministerie van Financiën en bepaalde rechtspersonen verstrekte garanties (Staatsblad 2003/174, item 1689, zoals gewijzigd)
Kabinetsbesluit nr. 222/2004 van 21.9.2004
21.9.2004
1.10.2004
Tot 15.1.2008
161 285 903,00
17.
Agentschap voor Industriële Ontwikkeling
Garantie voor NORD/LB-lening
Activiteit van het agentschap volgens de statuten
Wet van 17.8.2005
17.8.2005
17.8.2005
Tot 30.6.2000
20 000 000,00
18.
Sociaal verzekeringsfonds
Niet innen van vorderingen
-
-
-
1.5.2004
31.9.2009 (30)
95 354 830,80 (31)
19.
Gemeente Gdańsk
Niet innen van vorderingen
-
-
-
1.5.2004
31.9.2009 (30)
20.
Gemeente Gdańsk
Afschrijving
Belastingwet van 29.8.1997
Nog niet verleend
-
-
-
2 226 300,00
TOTAAL
405 030 629,80
III. BEOORDELING
1. Bevoegdheden van de Commissie
(175)
In punt 3 van bijlage IV bij het Toetredingsverdrag is de procedure betreffende het zogeheten overgangsmechanisme geregeld. Dit mechanisme vormt het wettelijk kader voor het beoordelen van algemene steunregelingen en individuele steunmaatregelen die door de nieuwe lidstaten vóór hun toetreding tot de Europese Unie zijn genomen en die na de toetreding nog steeds van toepassing zijn.
(176)
Steunmaatregelen die genomen zijn vóór de toetreding, maar die na de toetreding niet langer van kracht zijn, kunnen noch uit hoofde van het overgangsmechanisme noch op grond van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag door de Commissie onderzocht worden.
(177)
Aan de andere kant kan de Commissie maatregelen die pas na de toetreding van kracht zijn geworden, wél als aangemelde steun dan wel als onrechtmatige steun beoordelen aan de hand van de procedure als neergelegd in artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag.
(178)
Om de datum vast te kunnen stellen waarop een bepaalde maatregel van kracht is geworden, vormt het juridisch bindende besluit waarmee de bevoegde nationale autoriteit zich ertoe verbindt om de steun toe te kennen, het relevante criterium (32). Wanneer een bestuursbesluit juridisch bindend is, wordt bepaald door de nationale wetgeving. De Commissie moet echter met name in grensgevallen de mogelijkheid hebben om deze bestuursbesluiten op basis van hun vorm en inhoud te evalueren en te beoordelen teneinde de vraag te kunnen beantwoorden of zij legitieme verwachtingen bij de begunstigden zouden kunnen wekken die voor een Poolse rechtbank afdwingbaar zijn. De mogelijkheid om nationale bestuursbesluiten te evalueren, is onontbeerlijk voor het uitoefenen van de exclusieve bevoegdheid van de Commissie om met betrekking tot de maatregelen die Polen na 1 mei 2004 heeft genomen, eventuele afwijkingen van het algemene verbod op staatssteun goed te keuren.
(179)
Een maatregel is na de toetreding van toepassing indien deze vóór de toetreding in werking is getreden en het na die toetreding nog mogelijk is om aanspraak op aanvullende steun te maken dan wel aanspraak te maken op een verhoging van de steun die reeds is verleend. Dat wil zeggen dat het exacte economische risico dat de staat loopt, noch op de datum van steunverlening, noch op de datum van toetreding bekend is.
(180)
In haar besluit om de formele onderzoekprocedure in te leiden, heeft de Commissie op basis van de informatie die Polen heeft verstrekt, geconcludeerd dat een reeks maatregelen die bij de Commissie op 8 oktober 2004 is aangemeld, in feite moet worden aangemerkt als nieuwe onrechtmatige dan wel aangemelde staatssteun die na 1 mei 2004 is verleend, de dag van de toetreding van Polen tot de Europese Unie. De opmerkingen van Polen en van derden na de inleiding van het onderzoek heeft niet tot een verandering van de conclusie van de Commissie geleid. De Commissie houdt er met name aan vast dat zij bevoegd is om te beoordelen of de maatregelen zoals die zijn opgenomen in deel B van bijlage II bij het besluit tot inleiding van de formele onderzoekprocedure, verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt. Desalniettemin merkt de Commissie op dat sommige maatregelen zijn ingetrokken (de maatregelen 23-25 in deel B van bijlage II bij het besluit om de formele onderzoekprocedure in te leiden).
(181)
De Commissie zal hierna de redenen toelichten waarom zij de argumenten die door Polen en de belanghebbende partijen zijn aangevoerd, niet kan accepteren.
a) Herstructurering van de schulden aan de overheid op grond van hoofdstuk 5a
(182)
De Commissie is het met de opmerking van de Gdynia-groep eens dat de goedkeuring van het herstructureringsbesluit door de voorzitter van het IDA de aanleiding was voor de gedeeltelijke afschrijving van de schulden aan de overheid op grond van hoofdstuk 5a. De Commissie kan de stelling dat dat besluit op 30 april 2004 is genomen, dus vóór de toetreding van Polen tot de Europese Unie, echter niet onderschrijven. In haar besluit tot inleiding van de formele onderzoekprocedure, heeft de Commissie de redenen voor haar standpunt kenbaar gemaakt. Daarna hebben noch Polen, noch de Gdynia-groep nieuwe argumenten ingediend die dat standpunt konden wijzigen. De Commissie wijst er nogmaals op dat in het besluit van 30 april 2004 slechts de goedkeuring aan het herstructureringsplan van maart 2004 wordt gegeven. Er was geen sprake van de goedkeuring van een herstructurering van schulden aan de overheid op grond van hoofdstuk 5a. De voorzitter van het IDA kon een volledig herstructureringsbesluit vóór de toetreding ook niet nemen omdat hij op dat moment niet over de vereiste toestemming beschikte van alle overheidscrediteuren die bij de herstructurering van hun schuldvorderingen betrokken waren, noch over de instemming van de beheerder. De Commissie merkt op dat de voorzitter van het IDA dit feit in zijn besluit van 30 april 2004 erkent, aangezien hij daarin aangeeft dat er nog een extra besluit nodig is om de herstructurering van de schulden aan de overheid op grond van hoofdstuk 5a te voltooien. Dit feit heeft hij nogmaals onderkend toen hij uiteindelijk het benodigde herstructureringsbesluit heeft genomen op 30 december 2004, dus na de toetreding van Polen tot de EU.
(183)
De Commissie kan het argument van de Gdynia-groep niet onderschrijven dat de instemming van alle betrokken overheidscrediteuren met een herstructurering van hun vorderingen op grond van hoofdstuk 5a als een juridisch bindend besluit aangemerkt kan worden zoals dat conform de Poolse wetgeving vereist is. De Gdynia-groep betoogde dat hoofdstuk 5a geen lex specialis is ten opzichte van de andere wetten op grond waarvan een herstructurering van schulden aan de overheid is toegestaan en dat het de taak van de voorzitter van het Agentschap voor Industriële Ontwikkeling was om het herstructureringsproces te leiden en te bevorderen en niet om op te treden voor de desbetreffende overheidscrediteuren ten aanzien van specifieke vorderingen. De Commissie merkt op dat deze interpretatie van het Poolse recht niet strookt met eerdere uitlatingen van Polen en ook niet met de tekst en logica van hoofdstuk 5a zelf. Het is juist dat de Gdynia-groep heeft gesteld dat de Wet van 30 oktober 2010de herstructureringsautoriteiten niet verbiedt om besluiten over afschrijvingen te nemen indien zij daartoe op grond van algemene bepalingen bevoegd zijn. Als die autoriteiten dat inderdaad zouden doen, vallen die vorderingen echter niet langer onder het toepassingsgebied van hoofdstuk 5a en kan er dus ook geen aanspraak op de bijbehorende voordelen worden gemaakt, met name: de mogelijkheid van een lening van het IDA, opschorting van een lopende uitwinningsprocedure, een faillissementsuitstel en geen verdere opbouw van rente over de verschuldigde bedragen.
(184)
De Commissie kan zich ook niet vinden in het argument van de Gdynia-groep dat er na 30 juni 2006 geen rente is opgebouwd over de schulden die op grond van hoofdstuk 5a zijn geherstructureerd. Deze interpretatie van het Poolse recht is ook door Polen zelf verworpen geworden.
b) Maatregel 23 in deel B van bijlage II bij het besluit tot inleiding van de formele onderzoekprocedure
(185)
De Commissie kan het argument van Polen niet onderschrijven dat deze steun de facto is toegekend door het feit dat alle relevante steunverlenende instanties een mondelinge verklaring hebben afgelegd tijdens een bijeenkomst van de werkgroep van de regering voor de herstructurering van de scheepswerven in Polen (het team voor de scheepsbouwsector). Indien dergelijke verklaringen zijn afgegeven is dat uitsluitend mondeling gebeurd. Het is duidelijk dat er meer uitvoeringsmaatregelen noodzakelijk zijn om op grond van het Poolse recht legitieme verwachtingen te creëren.
c) Maatregelen 24-25 in deel B van bijlage II bij het besluit tot inleiding van de formele onderzoekprocedure
(186)
Tot slot merkt de Commissie op dat noch Polen, noch de Gdynia-groep haar conclusie heeft betwist dat de maatregelen 24-25 in deel B van bijlage II bij het besluit om de formele onderzoekprocedure in te leiden, nieuwe steun vormen en dus onder de bevoegdheid van de Commissie vallen op grond van artikel 88 van het EG-Verdrag.
2. Staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag
2.1. Is er sprake van staatssteun?
(187)
In artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag is bepaald dat steunmaatregelen die door de lidstaten worden verleend en maatregelen die in welke vorm ook met staatsmiddelen zijn bekostigd en die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(188)
De Commissie is van mening dat alle in de overwegingen 105-170 en tabel 4 beschreven steun door de staat is toegekend dan wel met staatsmiddelen is bekostigd en dat het voorts selectieve steun betreft, aangezien de maatregelen ten gunste van één bepaald bedrijf zijn genomen.
(189)
De Gdańsk-scheepswerf is een grote Europese scheepswerf en een belangrijke concurrent op de scheepsbouwmarkt. Na 1 mei 2004 bleef de werf containerschepen bouwen, waardoor hij concurreerde met scheepswerven in met name Duitsland en Denemarken, hetgeen door Polen en de Gdynia-groep werd erkend. Hier is eveneens door Denemarken en de Deense scheepsbouwvereniging op gewezen in hun opmerkingen naar aanleiding van het besluit van de Commissie tot inleiding van de formele onderzoekprocedure. Eind 2006 bestond 26 % van de orderportefeuille van de Europese scheepswerven uit containerschepen (33). De werf heeft staalconstructies, blokken en secties geproduceerd en concurreert derhalve met vele andere ondernemingen in de hoedanigheid van onderaannemer voor andere scheepswerven die volledige vaartuigen bouwen. De voorbije twee jaar is de werf begonnen met de productie van offshorevaartuigen, een segment waarin andere Europese scheepswerven, bijvoorbeeld de Noorse, actief zijn.
(190)
Wegens de continue subsidiëring van de Gdańsk-scheepswerf, bijvoorbeeld door het niet-innen van vorderingen van de overheid, de verstrekking van productiegaranties en talrijke kapitaalinjecties en leningen kon de werf contracten sluiten zonder zich volledig rekenschap te hoeven geven van alle risico’s. Anders zouden haar concurrenten tenminste een deel van haar marktaandeel hebben kunnen overnemen.
(191)
Op basis van het voorgaande concludeert de Commissie dat de aan de Gdańsk-scheepswerf toegekende staatssteun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig heeft beïnvloedt.
(192)
De Commissie dient ook vast te stellen of de aan de Gdańsk-scheepswerf toegekende steunmaatregelen de werf een onrechtmatig voordeel hebben opgeleverd waardoor de concurrentie vervalst of dreigde vervalst te worden.
(193)
De Commissie is van mening dat de Gdańsk-scheepswerf dankzij de staatssteun concurrentiebeperkend gedrag kon ontwikkelen, zoals prijszetting onder productiekosten, zonder rekening te hoeven houden met de gevolgen die dergelijke gedragingen gewoonlijk met zich brengen, namelijk eliminatie uit de markt.
(194)
De Commissie merkt tevens op dat één van de grootste langetermijnproblemen van de Gdańsk-scheepswerf was dat de werf contracten sloot die verliesgevend bleken te zijn omdat enerzijds de zloty gestaag sterker werd ten opzichte van de dollar (de gebruikelijke valuta in de scheepsbouw) en anderzijds door de stijgende wereldprijzen voor plaatstaal. Deze externe factoren werden reeds als grote bedreigingen voor het duurzaam functioneren van de werf aangemerkt in het herstructureringsplan voor 2003-2008, vervolgens in de gewijzigde versie van maart 2004, in het nieuwe herstructureringsplan van 2006 en, ten slotte, in het herstructureringsplan van 2009.
(195)
Hoewel de directie van de scheepswerf zich van deze gevaren bewust was, werden er nog steeds contracten gesloten zonder dat getracht werd om die risico’s te beperken. Dit beleid werd ook voortgezet tijdens de unieke groei-explosie op de scheepsbouwmarkt tussen 2004 en 2008, toen de prijzen voor schepen naar ongekende hoogte stegen. Door dit beleid was de werf weliswaar in staat om zijn activiteiten voort te zetten en het personeelsbestand op peil te houden, maar dan wel tegen grote verliezen bij de reguliere scheepsbouwproductie.
(196)
Tegen die achtergrond concludeert de Commissie dat alle maatregelen die ten gunste van de Gdańsk-scheepswerf zijn genomen als beschreven in de overwegingen 105-170, de mededinging op de scheepsbouwmarkt hebben verstoord of dreigen te verstoren.
(197)
De Commissie merkt op dat de Poolse autoriteiten het kwalificeren van de hier besproken maatregelen als staatssteun niet betwist hebben, behalve twee uitzonderingen. Ten eerste beweerden zij dat de door KPS aan de Gdańsk-scheepswerf verleende leningen geen staatssteun vormden. Ten tweede betwistten zij het steunkarakter van de garanties van het Verzekeringsagentschap voor exportkredieten, die naar eigen zeggen aan het criterium van een investeerder in een markteconomie zouden voldoen. Daarnaast hebben de Poolse autoriteiten het consequente niet innen van schulden door de overheid niet als een afzonderlijke staatssteunmaatregel aangemeld.
(198)
De Commissie zal hierna toelichten waarom zij deze drie maatregelen als een concurrentieverstorend voordeel beschouwt.
a) Het continue achterwege blijven van de invordering van schulden aan de overheid
(199)
Volgens vaste jurisprudentie (34) kan een consequent verzuim van de overheid om schulden te innen, als staatssteun aangemerkt worden. Uit de informatie die door de Poolse autoriteiten is verstrekt (35) blijkt duidelijk dat de Gdańsk-scheepswerf aanzienlijke schulden aan overheidsinstanties heeft die zelfs al uit 2004 dateren. Deze zijn in tabel 4 opgenomen als maatregelen 18 en 19. Zoals de Poolse autoriteiten hebben uitgelegd (36) kon de werf na 1 mei 2004, wegens haar onzekere financiële situatie, haar schulden aan de overheid niet meer tijdig betalen en kreeg zij permanent uitstel van betaling voor haar uitstaande schulden, zonder een formeel besluit vanwege de betrokken overheidscrediteuren.
(200)
In het herstructureringsplan van 2009 wordt ervan uitgegaan dat de geaccumuleerde schulden aan de overheid in september 2009 terugbetaald zullen worden, nadat de werf nieuwe staatssteun zou hebben ontvangen. Dit geeft aan dat de sinds 2004 opgestapelde schulden aan de overheid in de praktijk voor een onbepaalde periode werden uitgesteld, dat zij slechts incidenteel werden terugbetaald op het moment dat de kasstromen van de werf dat toestonden, en thans slechts dankzij de extra staatssteun volledig terugbetaald kunnen worden. De Commissie is van mening dat geen enkele crediteur die tegen marktvoorwaarden handelt, akkoord zou gaan met een dergelijk lang uitstel van betaling van zijn vorderingen. Bovendien hebben de Poolse autoriteiten, zelfs na de privatisering van de werf en de kapitaalinjectie van 305 miljoen PLN door ISD Polska, geen maatregelen genomen om de terugbetaling van de schulden af te dwingen. De door de Poolse autoriteiten ingediende informatie bevatte geen aanwijzingen dat de overheidscrediteuren stappen hebben ondernomen om de openstaande schulden van de Gdańsk-scheepswerf terug te vorderen, met name door middel van gedwongen invorderingsprocedures of via het faillissementsrecht. De Commissie concludeert dan ook dat het consequente verzuim van de overheid om deze schulden te innen, een voordeel vormt dat de begunstigde niet had kunnen krijgen van een investeerder die tegen marktvoorwaarden handelt. Hierbij is dus sprake van staatssteun die te vergelijken is met een (rentevrije) lening.
(201)
Volgens het herstructureringsplan van 2009 bedragen de niet-geïnde overheidsschulden in totaal 63 013 631 PLN. Volgens de door de Poolse autoriteiten in hun brief van 9 januari 2008 verstrekte informatie beliepen de geaccumuleerde schulden van de Gdańsk-scheepswerf aan de overheid op dat moment 90 245 096,76 PLN (met inbegrip van verschuldigde rente). Voorts is in het herstructureringsplan van 2009 aangegeven, bij de berekening van de herstructureringskosten, dat de werf een bedrag van 95 354 830,90 PLN aan gecumuleerde schulden aan de overheid zal moeten terugbetalen. Op basis daarvan is de Commissie van mening dat de niet-geïnde schulden aan de overheid, met rente, in totaal uitkomen op 95 354 830,90 PLN; dat bedrag was in tabel 4 hierboven aangegeven.
b) KPS-leningen
(202)
Met betrekking tot de steun in de vorm van leningen van KPS ter verschaffing van werkkapitaal kan de Commissie het argument van Polen niet onderschrijven dat deze leningen vrij van staatssteun waren. De Commissie merkt op dat het rentetarief dat door KPS in rekening is gebracht, ongeveer 400 basispunten boven het referentiepercentage lag. De Commissie merkt daarnaast echter ook op dat de Gdańsk-scheepswerf zich al een aantal jaren in een zeer penibele financiële situatie bevond, waarbij aanzienlijke verliezen geleden werden en de schulden zich opstapelden. Daardoor was het bedrijf niet in staat om externe financiering aan te trekken. Het werkkapitaal werd gefinancierd met aanbetalingen die volledig door garanties van het Verzekeringsagentschap voor exportkredieten waren gedekt dan wel door garanties van het ministerie van Financiën of door KPS-leningen. Derhalve kan er niet van uit worden gegaan dat het rentetarief dat KPS in rekening heeft gebracht, het risico voor KPS volledig dekte. Het is juist dat KPS zekerheid voor de leningen heeft verlangd, maar de waarde van die zekerheid is twijfelachtig. Het is onwaarschijnlijk dat KPS in staat was om als zekerheid een eersterangsvordering te verkrijgen op de activa van de werf. In ieder geval heeft Polen geen gedetailleerde informatie beschikbaar gesteld op basis waarvan de Commissie de reële waarde van de verlangde zekerheid kan vaststellen.
(203)
Bovendien merkt de Commissie op dat KPS is opgericht als een fonds waarover de staat de zeggenschap heeft en met een doelstelling op het gebied van het openbare beleid. De financiering van KPS werd via het IDA volledig door de staat verzorgd dan wel gegarandeerd. Volgens het document Een strategie voor de scheepsbouwsector (maritieme scheepsbouwwerven) in Polen 2006-2010 is KPS opgericht om de financiering van de productie van scheepswerven te organiseren totdat die scheepswerven door particuliere investeerders overgenomen worden. De doelstellingen van deze strategie zijn niet alleen economisch, maar ook sociaal en macro-economisch van aard (37). Op grond van deze strategie beschikt KPS, samen met het IDA, het ministerie van Financiën en andere bevoegde openbare lichamen, over een scala aan bevoegdheden. De financiële banden tussen KPS en het IDA en het ministerie van Financiën zijn duidelijk. In de praktijk fungeert KPS dan ook veeleer als een vehikel voor de overdracht van activa die in de staatsbegroting geoormerkt zijn voor de scheepswerven in Polen, inclusief de Gdańsk-scheepswerf.
(204)
Ten slotte merkt de Commissie op dat de Poolse autoriteiten, in de brief waarbij het hestructureringsplan van 2009 werd aangemeld, erkend hebben dat de KPS-leningen wel degelijk staatssteun vormden.
(205)
Op basis van deze factoren concludeert de Commissie dat KPS niet als een investeerder in een markteconomie gehandeld heeft bij het verstrekken van leningen aan de Gdańsk-scheepswerf voor de verschaffing van werkkapitaal. Deze leningen, opgenomen in tabel 4, dienen derhalve als staatssteun te worden aangemerkt.
c) Garanties van het Verzekeringsagentschap voor exportkredieten
(206)
Ten eerste merkt de Commissie op dat de productiegaranties van het Verzekeringsagentschap voor exportkredieten formeel aan de scheepswervengroep Gdynia waren verleend. Niettemin werden een aantal van deze garanties exclusief gebruikt voor de financiering van de scheepsbouw op de Gdańsk-scheepswerf, die toen een dochteronderneming was van de Gdynia-groep. Het was dankzij deze garanties dat de Gdańsk-scheepswerf in staat was nieuwe contracten binnen te halen en zijn scheepsbouwactiviteiten voort te zetten.
(207)
In zijn opmerkingen naar aanleiding van het besluit van de Commissie om de formele onderzoekprocedure in te leiden, stelt Polen dat de garanties die door het Verzekeringsagentschap voor exportkredieten aan de scheepswervengroep Gdynia zijn verstrekt, geen staatssteun vormen. De Commissie kan deze verklaring niet onderschrijven.
(208)
In de eerste plaats wijst de Commissie erop dat de aanbetalingsgaranties van het Verzekeringsagentschap voor exportkredieten door het ministerie van Financiën gewaarborgd zijn en via een aparte bankrekening onder de naam „Interes Narodowy” worden afgehandeld. Indien er onvoldoende middelen op deze rekening staan, kan het Verzekeringsagentschap voor exportkredieten ofwel een lening opnemen bij het ministerie van Financiën ofwel gebruikmaken van leninggaranties van het ministerie van Financiën. Dit vormt een zekerheid waarop een investeerder die tegen marktvoorwaarden handelt, geen beroep kan doen.
(209)
In de tweede plaats wijst de Commissie op haar beschikking van 18 juli 2007 in zaak N 105/07 (38), waarin zij de regeling op basis waarvan het Verzekeringsagentschap voor exportkredieten uitvoering geeft aan zijn programma van exportverzekeringen die door het ministerie van Financiën zijn gegarandeerd, goedkeurt als zijnde vrij van staatssteun. Die regeling bestrijkt onder meer het type productiegaranties dat de Gdańsk-scheepswerf al jaren ontvangt. De Commissie merkt op dat bedrijven in moeilijkheden als bedoeld in de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (39), expliciet van de Poolse garantieregeling zijn uitgesloten (40). Het belangrijkste kenmerk van de regeling is dat de garantieopslagen vastgesteld worden aan de hand van een risicobeoordeling. Zo bedraagt de garantieopslag voor een bedrijf dat tot de hoogste risicocategorie behoort, […] % per jaar voor garanties korter dan twee jaar en […] % per jaar voor garanties langer dan twee jaar. De basisopslag bedraagt 2,8 % per jaar. Ter vergelijking, de garanties voor de Gdańsk-scheepswerf zijn door het Verzekeringsagentschap voor exportkredieten verstrekt tegen een opslag van 2 % per jaar indien de garantie niet hoger was dan 35 miljoen PLN en tegen een opslag van 1 % per jaar indien de garantie wel hoger was dan dat bedrag.
(210)
Het is derhalve duidelijk dat de Gdańsk-scheepswerf die in moeilijkheden verkeerde, niet in aanmerking komt voor garanties op grond van de bovenbeschreven regeling die door de Commissie is goedgekeurd als zijnde vrij van steun. Dat betekent dat de aan de Gdańsk-scheepswerf verstrekte garanties niet vrij zijn van steun.
(211)
Daarnaast moge duidelijk zijn dat de garantieopslag die de werf werd aangerekend, ruim onder de basisopslag ligt die van kracht is voor garanties voor gezonde bedrijven en zelfs een aantal keren lager is dan de opslagen voor bedrijven met een hoog risico die wel voor steun op grond van bovenstaande regeling in aanmerking komen. De Commissie concludeert dan ook dat de garantieopslag die door de Gdańsk-scheepswerf is betaald, niet overeenstemt met een marktopslag en de garanties derhalve als staatssteun aangemerkt dienen te worden.
(212)
In de derde plaats, indien een individuele staatsgarantie niet als staatssteun aangemerkt wil worden als bedoeld in de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van garanties (41), mag de geldlener niet in financiële moeilijkheden verkeren. Dit is hier duidelijk niet het geval. Indien de geldlener wel in financiële moeilijkheden verkeert, zou het als steun aan te merken bedrag op grond van diezelfde mededeling op kunnen lopen tot het totale bedrag dat door de garantie wordt gedekt.
(213)
Tot slot merkt de Commissie op dat de Gdańsk-scheepswerf uitsluitend gebruikgemaakt heeft van garanties van het Verzekeringsagentschap voor exportkredieten c.q. het ministerie van Financiën en er niet in is geslaagd om garanties op de markt te verkrijgen.
(214)
Gezien het bovenstaande concludeert de Commissie dat het Verzekeringsagentschap voor exportkredieten niet als een onderneming tegen marktvoorwaarden heeft gehandeld bij het verstrekken van de garanties aan de Gdańsk-scheepswerf.
(215)
De Commissie merkt op dat deze soort productiegaranties een typisch kenmerk zijn van de scheepsbouwsector. Het Verzekeringsagentschap voor exportkredieten die de garanties verstrekt, verlangt als onderpand de overdracht van de eigendom van het schip, van het schip onder constructie en van de bouwmaterialen.
(216)
De Commissie meent dat het steunelement in de garanties die aan de Gdańsk-scheepswerf na 1 mei 2004 werden verleend, naar schatting 18,9 miljoen PLN bedragen. Dit bedrag werd berekend door het verschil te maken tussen de door de werf betaalde opslagen en de reguliere opslagen die op de markt in rekening zouden zijn gebracht. De „vrij-van-staatssteun”-regeling die het Verzekeringsagentschap voor exportkredieten hanteert kan als referentie dienen voor de opslagen die op de markt in rekening worden gebracht. Dit referentiepercentage werd met 400 basispunten verhoogd als gevolg van het extra risico dat verbonden is aan het verstrekken van steun aan een onderneming in financiële moeilijkheden zoals de Gdańsk-scheepswerf.
(217)
De Commissie merkt tevens op dat de Gdańsk-scheepswerf, volgens het herstructureringsplan van 2009, voornemens is gebruik te blijven maken van de door het Verzekeringsagentschap voor exportkredieten verleende productiegaranties. Hij zal deze garanties ontvangen tegen voorwaarden die, krachtens de door de Commissie als vrij van steun zijnde goedgekeurde regeling (42), van toepassing zijn op ondernemingen met het hoogste risicoprofiel. Dit betekent met name een opslag van […]% per jaar voor garanties korter dan twee jaar en van […] % per jaar voor garanties langer dan twee jaar. De Commissie merkt op dat ondernemingen zoals de Gdańsk-scheepswerf, die in financiële moeilijkheden verkeren, niet in aanmerking komen voor maatregelen krachtens de bovenvermelde regeling. Dat betekent dat tijdens de herstructurering van de Gdańsk-scheepswerf, de garanties van het Verzekeringsagentschap voor exportkredieten, staatssteun zullen blijven vormen.
(218)
De Commissie is van mening dat het geraamde steunelement dat vervat is in de toekomstige door het Verzekeringsagentschap voor exportkredieten verleende productiegaranties gelijk is aan het verschil tussen de opslagen die op de markt aangerekend zouden geworden zijn, plus 400 basispunten (om rekening te houden met het extra risico dat het verschaffen van garanties aan een onderneming in financiële moeilijkheden met zich meebrengt) en de opslagen die de werf daadwerkelijk zou moeten betalen. Het op deze manier berekende geraamde steunelement bedraagt 28,8 miljoen PLN.
(219)
Concluderend is de Commissie van mening dat alle maatregelen die ten gunste van de Gdańsk-scheepswerf zijn genomen en opgesomd zijn in tabel 4, de in overweging 168 vermelde geplande maatregelen en de door het Verzekeringsagentschap voor exportkredieten verleende productiegaranties, zij het reeds verleend of te verlenen tijdens de herstructureringsperiode, staatssteun vormen in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
2.2. Mogelijkheid voor Polen en derden om opmerkingen in te dienen
(220)
Bij besluit van 1 juni 2005 heeft de Commissie de formele onderzoekprocedure ingeleid met betrekking tot een reeks op uiteenlopende rechtsgronden genomen steunmaatregelen, inclusief een schuldsanering (in de vorm van afschrijvingen, betalingsuitstel en aangepaste betalingstermijnen), betreffende een aantal overheidscrediteuren, kapitaalinjecties en garanties van het ministerie van Financiën.
(221)
De Commissie heeft duidelijk verklaard dat het argument van Polen volgens welk de aanbetalingen van reders als eigen bijdrage beschouwd dienen te worden, niet geaccepteerd kan worden. In dat verband heeft de Commissie zich zelfs afgevraagd of de aanbetalingsgaranties die door het Verzekeringsagentschap voor exportkredieten zijn verstrekt, geen staatssteun vormden en heeft zij aangekondigd dat zij de aard van die garanties zal onderzoeken.
(222)
Zowel Polen als de moedermaatschappij van de Gdańsk-scheepswerf hebben over deze kwestie opmerkingen ingediend en de bevoegdheid van de Commissie betwist om de verenigbaarheid van een aantal van de betrokken maatregelen te beoordelen. Zij hebben echter niet de conclusie van de Commissie betwist dat, indien die steunmaatregelen na de toetreding van Polen zijn genomen, zij als nieuwe steun aangemerkt dienen te worden als bedoeld in artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. De enige uitzondering hierop was de aard van de door het Verzekeringsagentschap voor exportkredieten verstrekte garanties, die vrij van staatssteun zouden zijn. Later heeft Polen nog gesteld dat de leningen van KPS ook geen staatssteun vormden. De Commissie stelde ook dat er aanvullende, niet-aangemelde steun werd verleend in de vorm van de consequente niet-inning van schulden door de overheid. De Commissie is hierboven al nader ingegaan op de vraag of er sprake is van staatssteun in de drie betrokken maatregelen.
(223)
De strategie van de Poolse regering ten aanzien van de Gdańsk-scheepswerf is tijdens het onderzoek van de Commissie een aantal keren aanzienlijk gewijzigd. De strategie om de scheepsbouwsector te consolideren, is bijvoorbeeld vervangen door een strategie om de scheepswerven van Gdynia en Gdańsk van elkaar af te scheiden en om de Gdańsk-scheepswerf te privatiseren.
(224)
Zoals boven beschreven, heeft de Commissie regelmatig contact gehad met de Poolse autoriteiten als eigenaar van de Gdańsk-scheepswerf, alsook met de Gdańsk-werf en met de nieuwe eigenaar, ISD Polska. De Commissie heeft deze betrokkenen systematisch te kennen gegeven dat alle steun die de werf via staatsmiddelen heeft ontvangen, waarschijnlijk staatssteun vormde in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Reden hiervoor is de penibele financiële situatie van de werf en het feit dat er geen sprake is van externe financiering die vrij is van staatssteun. De Commissie heeft ook gewaarschuwd dat het verlenen van die steun een inbreuk vormde op artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag en niet verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt. Daarnaast heeft de Commissie erop gewezen dat de garanties die het Verzekeringsagentschap voor exportkredieten aan de scheepswervengroep Gdynia heeft verstrekt en die gebruikt werden voor de scheepsbouw in Gdańsk eveneens als staatssteun aangemerkt dienen te worden.
(225)
Tijdens haar onderzoek heeft de Commissie ook informatie verzameld over de activiteiten van KPS en over de aard van de werkkapitaalleningen die door KPS aan de werf zijn verstrekt. De Commissie heeft Polen te kennen gegeven dat deze leningen naar alle waarschijnlijkheid ook staatssteun vormen in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(226)
Tot slot heeft de Commissie in de loop van haar onderzoek geconstateerd dat de schulden van de Gdańsk-scheepswerf aan de overheid nog steeds opliepen. De Commissie heeft nadere informatie over deze kwestie verzameld en Polen (in zijn hoedanigheid als crediteur en, tot een bepaald moment, eveneens als eigenaar van de werf) meegedeeld dat het niet innen van uitstaande schulden aan de overheid of de herstructurering ervan staatssteun zou kunnen vormen in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
3. Verenigbaarheid van de steun met de interne markt: uitzonderingsbepaling van artikel 87, lid 3, van het EG-Verdrag
(227)
De primaire doelstelling van de genomen maatregelen is het ondersteunen van een bedrijf in financiële moeilijkheden zodat dit zijn activiteiten kan voortzetten. In dergelijke gevallen zou de uitzonderingsbepaling van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag toegepast kunnen worden indien aan alle voorwaarden is voldaan. Op grond van dat artikel zijn steunmaatregelen toegestaan om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Reddings- en herstructureringssteun aan noodlijdende bedrijven wordt op dit moment geregeld door de communautaire richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (43) („de richtsnoeren”) die ter vervanging dienen van de eerdere tekst die in 1999 is aangenomen (44) („de richtsnoeren van 1999”).
(228)
In de overgangsbepalingen van die richtsnoeren is vastgelegd dat aanmeldingen die vóór 10 oktober 2004 zijn geregistreerd, getoetst zullen worden aan de hand van de criteria die gelden op het tijdstip van de aanmelding (punt 103). In het onderhavige geval zijn sommige maatregelen bij de Commissie aangemeld op 8 oktober 2004, toen de richtsnoeren van 1999 nog van kracht waren. In de richtsnoeren van 2004 is echter ook bepaald dat deze van toepassing zijn op het beoordelen van reddings- of herstructureringssteun die zonder toestemming van de Commissie is toegekend (onrechtmatige steun) indien die steun geheel of gedeeltelijk na 1 oktober 2004 is toegekend (punt 104, eerste alinea). Aangezien vrijwel alle maatregelen die in de overwegingen 105-170 zijn beschreven op onrechtmatige wijze na 1 oktober 2004 zijn toegekend, is de Commissie van mening dat de richtsnoeren van 2004 van toepassing zijn.
(229)
De richtsnoeren zijn op bedrijven in alle sectoren van toepassing, behalve op de uitzonderingen die in punt 18 van de richtsnoeren worden genoemd. In punt 12 van de Kaderregeling inzake staatssteun aan de scheepsbouw (45) (het wettelijk kader voor de beoordeling van staatssteun aan deze sector) wordt naar de richtsnoeren verwezen als de relevante rechtsgrondslag voor het beoordelen van reddings- en herstructureringssteun.
(230)
Volgens de definitie in punt 17 van de richtsnoeren berust herstructureringssteun op een haalbaar, samenhangend en ingrijpend plan om binnen een redelijke periode de levensvatbaarheid van een onderneming op langere termijn te herstellen. Herstructurering omvat doorgaans een of meer van de volgende elementen: herstructurering van alle aspecten van de bedrijfsvoering van de onderneming en een reorganisatie en rationalisering van de activiteiten van de onderneming. Hiertoe behoren ook het afstoten van verliesgevende activiteiten en een financiële herstructurering. Herstructureringen waarbij gebruik wordt gemaakt van staatssteun, kunnen echter niet beperkt blijven tot het louter aanzuiveren van verliezen uit het verleden zonder dat de oorzaken van deze verliezen worden aangepakt, d.w.z. dat er sprake moet zijn van echte herstructureringsactiviteiten. Daarnaast dient een aanzienlijk deel van de herstructurering gefinancierd te worden met eigen bedrijfsmiddelen of via externe bronnen die vrij zijn van staatssteun. Bovendien moet de herstructureringssteun tot het minimaal noodzakelijke bedrag beperkt blijven om de levensvatbaarheid van de onderneming te herstellen. Om te waarborgen dat het verstorend effect van de steun minimaal is, dienen er tot slot compenserende maatregelen genomen te worden.
(231)
Gezien de zeer verstorende aard van herstructureringssteun is de Commissie van mening dat steun aan ondernemingen in moeilijkheden alleen een bijdrage kan leveren aan de ontwikkeling van de economische bedrijvigheid zonder dat het handelsverkeer daardoor zodanig wordt veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad, indien aan alle voorwaarden in de richtsnoeren is voldaan.
a) Subsidiabiliteit
(232)
Om voor herstructureringssteun in aanmerking te komen, dient een bedrijf aan de voorwaarden te voldoen die in de richtsnoeren zijn geformuleerd voor een onderneming in moeilijkheden. Zoals uit tabel 1 hierboven valt af te lezen, werd de financiële situatie van de Gdańsk-scheepswerf, in ieder geval sinds 2002, gekenmerkt door continue illiquiditeit en oplopende verliezen. Dat betekent dat de Gdańsk-scheepswerf als een onderneming in moeilijkheden aangemerkt kan worden in de zin van punt 11 van de richtsnoeren.
(233)
In punt 73 van de richtsnoeren is bepaald dat, indien de betrokken onderneming in het verleden reeds reddings- of herstructureringssteun heeft ontvangen, met inbegrip van niet-aangemelde steun, en wanneer minder dan tien jaar is verstreken sinds de toekenning van de reddingssteun, het aflopen van de herstructureringsperiode of de beëindiging van de tenuitvoerlegging van het herstructureringsplan (naargelang welke van deze gebeurtenissen het meest recent is), de Commissie geen verdere reddings- of herstructureringssteun toestaat (het principe van de eenmalige steunverlening).
(234)
In haar besluit tot inleiding van de formele onderzoekprocedure merkte de Commissie op dat de Gdańsk-scheepswerf in 1998 geherstructureerd werd, hetgeen volgens de Poolse autoriteiten vrij van steun is gebeurd. De Commissie heeft het standpunt van de Poolse autoriteiten op dit gebied aanvaard. Uit het onderzoek is gebleken dat geen staatssteun gemoeid was met deze herstructurering.
(235)
Daarnaast werd de sinds 2002 aan de Gdańsk-scheepswerf verleende staatssteun gebruikt voor één enkel herstructureringsproces.
(236)
De Commissie concludeert derhalve dat het principe van de eenmalige steunverlening gerespecteerd werd.
b) Herstel van de levensvatbaarheid op lange termijn
(237)
Op grond van punt 34 van de richtsnoeren is de tenuitvoerlegging van een herstructureringsplan een van de voorwaarden voor het toekennen van steun. Middels dat plan dient de levensvatbaarheid van het bedrijf binnen een redelijk tijdsbestek hersteld te zijn. Herstel van de levensvatbaarheid betekent dat een onderneming nadat de herstructurering is voltooid, in staat is al haar kosten te dekken. Daarnaast moet het verwachte rendement op het eigen vermogen voldoende zijn om de geherstructureerde onderneming in staat te stellen op eigen kracht op de markt te concurreren. De herstructurering dient bovendien zo snel mogelijk voltooid te worden.
(238)
De Commissie merkt op dat zij in het kader van haar onderzoek twee herstructureringsplannen heeft beoordeeld (van maart 2004 en van 2006), die door de directie van de werf zijn opgesteld en die door de staat (de meerderheidsaandeelhouder) zijn goedgekeurd. Met betrekking tot beide plannen heeft de Commissie ernstige twijfels geuit of die plannen wel toereikend waren om de levensvatbaarheid van de werf op lange termijn te herstellen. Vervolgens beoordeelde de Commissie het door ISD Polska in 2008 opgestelde gezamenlijke herstructureringsplan voor een fusie van de Gdańsk-scheepswerf en de Gdynia-scheepswerf. In haar beschikking van 6 november 2008 betreffende het onderzoek naar staatssteun aan de Gdynia-scheepswerf (46) concludeerde de Commissie dat niet was aangetoond dat het gezamenlijke herstructureringsplan de duurzame levensvatbaarheid van beide werven zou herstellen.
(239)
Ten slotte hebben de Poolse autoriteiten in 2009 het herstructureringsplan ingediend dat was opgesteld door de nieuwe eigenaar van de Gdańsk-scheepswerf, ISD Polska, en dat alle vroegere, bij de Commissie ingediende herstructureringsplannen verving. Derhalve beperkt de Commissie haar beoordeling tot het herstructureringsplan van 2009.
(240)
De moeilijkheden van de werf werden veroorzaakt en verslechterd door jaren van verwaarloosde investeringen, slecht management en een gebrek aan een goed risicomijdend beleid. Deze interne gebreken, gecombineerd met het cyclisch karakter van de scheepsbouwmarkt, met de stijgende staalprijzen en de koersstijging van de Poolse zloty hebben geleid tot aanzienlijke verliezen bij de werf, een accumulatie van de schulden, onvoldoende werkkapitaal en bijkomende inefficiëntie en vertragingen in het productieproces.
(241)
Naar de mening van de Commissie werd aangetoond dat de voorgenomen herstructureringsmaatregelen voldoende ingrijpend zijn en de problemen van de werf adequaat aanpakken, dat de gekozen strategie van diversificatie van de activiteiten van de onderneming geloofwaardig is en dat de financiële projecties gebaseerd zijn op realistische veronderstellingen. Derhalve werd aangetoond dat het herstructureringsplan van 2009 de levensvatbaarheid van de werf op lange termijn zal herstellen.
(242)
De Commissie merkt op dat het herstructureringsplan van 2009 opgesteld werd door de nieuwe eigenaar van de werf, die reeds aanzienlijke particuliere middelen heeft geïnvesteerd voor de overname van deze onderneming (kapitaalinjectie van 305 miljoen PLN, plus […] miljoen PLN voor de overname van aandelen van bestaande aandeelhouders) en zich ertoe verplicht heeft het plan ten volle uit te voeren in de overtuiging dat het een redelijk rendement zal opleveren. Het feit dat een particuliere onderneming aanzienlijke middelen in de werf heeft geïnvesteerd en voornemens is het herstructureringsplan van 2009 te financieren is volgens de Commissie een teken dat een markdeelnemer gelooft dat de Gdańsk-scheepswerf opnieuw levensvatbaar kan worden. Bovendien heeft ISD Polska aangetoond dat zij goede ervaringen heeft met het succesvol herstructureren van ondernemingen in moeilijkheden (Huta Częstochowa), hetgeen extra garanties biedt voor de geloofwaardigheid van het plan.
(243)
Wat de bedrijfsstrategie van de werf betreft, meent de Commissie dat de onderneming door de geplande diversificatie van activiteiten niet alleen minder kwetsbaar voor cyclische veranderingen op de scheepsbouwmarkt zal zijn, maar dat zij ook in staat zal zijn haar staalverwerkingscapaciteit efficiënter te benutten en zal kunnen profiteren van nieuwe marktmogelijkheden op het gebied van windenergieproductie. Bovendien kan de onderneming door de diversificatie van activiteiten de vaste kosten verdelen over verschillende activiteiten en zal zij beter bestand zijn tegen wijzigende marktvoorwaarden.
(244)
De Commissie meent dat de voorgenomen herstructureringsmaatregelen de problemen van de werf adequaat zullen oplossen. Het plan behelst een gedetailleerde strategie voor de tenuitvoerlegging van alle herstructureringsmaatregelen, in het bijzonder op het gebied van de organisatie, planning, productiecyclus, leveringen, logistiek en werkgelegenheid.
(245)
De Commissie merkt op dat het plan uitgaat van een vérgaande personeelsherstructurering, met enerzijds een aanzienlijke inkrimping van het personeel en anderzijds een stijging van de lonen. In het herstructureringsplan wordt erkend dat het hoge ziekteverzuim en personeelsverloop en de inefficiëntie van de werkgelegenheids- en loonstructuur tot de belangrijkste problemen van de werf behoren. Volgens de Commissie zullen de geplande maatregelen, zoals een loonstijging en de invoering van vaste loopbaanprojecten en loyaliteitssystemen die problemen uit de weg ruimen. De Commissie stelt vast dat het aantal werknemers reeds met [… meer dan 20] % is verminderd sinds 2006. Het gemiddelde maandsalaris in 2008 voor de directe productie is sinds 2005 met [… meer dan 20] % gestegen. Het plan voorziet in verdere loonstijgingen: met […] % in 2009, […] % in 2010, […] % in 2011 en […] % in 2012, terwijl ook wordt ingezien dat de financiële verwachtingen van de werknemers gedaald zijn als gevolg van de economische crisis en de sluiting van de scheepswerven in Gdynia en Szczecin.
(246)
In het herstructureringsplan van 2009 wordt uitgelegd dat, wegens een verbetering van de productie-efficiëntie en een veelvuldiger samenwerking met onderaannemers, er op de werf minder werknemers nodig zullen zijn. Het plan bevat ook een beschrijving van de financiële gevolgen van de personeelsinkrimping. Op basis van bovenstaande argumenten is de Commissie van mening dat de voorgenomen personeelsherstructurering vérreikend genoeg zal zijn om de problemen van de werf aan te pakken.
(247)
Volgens de Commissie is de geplande strategie, met name een aanzienlijke inkrimping van de scheepsbouwactiviteit en het zich specialiseren in de productie van halfuitgeruste gespecialiseerde vaartuigen, redelijk. Bovendien heeft de investeerder bewezen dat deze strategie realistisch is, aangezien bij de werf in 2008 vijf van in totaal zes opgeleverde vaartuigen, rompen voor offshorevaartuigen waren.
(248)
Wat de scheepsbouwactiviteit betreft, voorziet het plan in verschillende maatregelen om de belangrijkste externe oorzaken voor de huidige problemen van de scheepswerf op te lossen. Het gaat om indexeringsclausules in de scheepsbouwcontracten waardoor tenminste een deel van de risico’s met betrekking tot materiaal- en salariskosten naar de reder wordt verlegd. Het herstructureringsplan van 2009 voorziet bovendien in de uitvoering van een gedetailleerd hedging-beleid om de valutarisico’s te verkleinen. De Commissie meent dat de voorgestelde maatregelen passend zijn. Uit de voorgelegde gevoeligheidsanalyse blijkt dat de voorgenomen maatregelen de onderneming relatief bestand zal maken tegen wijzigende marktomstandigheden, met inbegrip van wisselkoersschommelingen.
(249)
Het herstructureringsplan bevat een afzonderlijk bedrijfsplan voor de productie van staalconstructies, op basis van een marktanalyse die door een externe consultant van ISD Polska werd verricht. Volgens het plan zijn de vooruitzichten voor de ontwikkeling van dit marktsegment in Polen goed en bovendien worden de voordelen van de locatie bij de Baltische Zee benadrukt. Bovendien zou de ervaring van ISD Polska op het gebied van de productie en verkoop van staalstructuren een extra sterk punt voor de onderneming moeten betekenen. Het plan gaat uit van een streefcijfer voor de productie van ongeveer [… meer dan 50 000] ton vanaf 2013, dat door een geleidelijke verhoging in de volgende jaren moet worden bereikt. Bij dit productieniveau zou de Gdańsk-scheepswerf een marktaandeel van […] % op de Poolse markt moeten bereiken.
(250)
Het is reeds bewezen dat de plannen om de productie van staalconstructies te verhogen, realistisch zijn, omdat de onderneming zelf vanaf 2008, het eerste exploitatiejaar nadat de werf door ISD Polska was overgenomen, meer dan 10 000 t staalconstructies heeft kunnen produceren en verkopen, en zo de oorspronkelijke verwachtingen van de investeerder ruim heeft overschreden. Bovendien is ISD Polska er bij Huta Częstochowa in geslaagd de verkoop te doen stijgen van [… meer dan 30 000] ton in 2004 tot [… meer dan 50 000] ton in 2006 en [… meer dan 90 000] ton in 2008.
(251)
De productie van staalconstructies in Polen is sinds de jaren 1990 gestaag toegenomen. In 2003 hebben de Poolse producenten voor 6 miljoen PLN staalstructuren gefabriceerd, terwijl dit in 2006 en 2007 respectievelijk 9,4 miljoen PLN en 12,5 miljoen PLN was. Dit betekent dat de markt zich in een opwaartse trend bevindt. Er wordt verwacht dat de vraag naar staalstructuren in Polen de komende jaren nog zal stijgen. In het bedrijfsplan wordt erkend dat de vraag is gedaald als gevolg van de huidige economische crisis, maar die zal naar verwachting worden aangetrokken door investeringen in Polen, gecofinancierd met de structuurfondsen van de Europese Unie, en belangrijke infrastructuurprojecten.
(252)
De investeerder heeft kopieën voorgelegd van de bestaande contracten voor de levering van staalconstructies, bijvoorbeeld bestellingen van ISD Trade, een dochteronderneming die verantwoordelijk is voor de verkoop van staalconstructies in het ISD-concern, en […] Sp. z o.o. voor de levering van een totaal volume van 25-30 000 t staalconstructies in 2008. Hoewel het niet duidelijk is welk gedeelte van de bestelling verricht zal worden door de Gdańsk-scheepswerf en Huta Częstochowa respectievelijk, geeft het in ieder geval aan dat er een vraag is op de markt en dat ISD Polska in staat is klanten aan te trekken en kopers voor haar producten te vinden. De Commissie acht de in het herstructureringsplan van 2009 vervatte verkoopcijfers over de staalconstructies dan ook realistisch.
(253)
Er werd aangetoond dat de verwachte winstmarges realistisch zijn. Deze marges zijn kleiner dan die welke ISD Polska momenteel bereikt (de verkoopsmarges bedroegen [… meer dan 10] % in 2006, [… tussen 10 en 20] % in 2007 en [… meer dan 10] % in 2008), terwijl de toekomstige marges op het EBITDA van de Gdańsk-scheepswerf naar verwachting op [… niet meer dan 10] % zullen uitkomen. De Commissie meent derhalve dat de vooropgestelde verkoops- en financiële resultaten voor de productie van staalconstructies voorzichtig en geloofwaardig kunnen worden geacht.
(254)
De Commissie merkt op dat de productie van staalconstructies bij de Gdańsk-scheepswerf gebaseerd zal zijn op de bestaande capaciteit voor de staalverwerking die thans gebruikt wordt voor de scheepsbouw. Derhalve zal de aanzienlijke verwachte productieverhoging bereikt worden met relatief geringe investeringen, hetgeen blijkt uit een relatief hoog rendementsniveau voor de staalconstructieactiviteiten.
(255)
Op basis van de ingediende informatie concludeert de Commissie dat voor de staalconstructieactiviteiten, die een integraal en belangrijk bestanddeel van de activiteiten van de nieuwe werf zullen uitmaken, werd uitgegaan van een geloofwaardige analyse van de concurrentiepositie van de onderneming. Uit de marktanalyse blijkt dat de verwachte verkoops- en financiële resultaten realistisch zijn. Er werd aangetoond dat het plan op realistische veronderstellingen berust.
(256)
Het herstructureringsplan van 2009 bevat een apart bedrijfsplan voor de productie van windmolens bij de Gdańsk-scheepswerf. Dit plan is gebaseerd op een analyse van de markt, die goede vooruitzichten aangeeft voor ondernemingen die dit marktsegment betreden. De onderneming zal profiteren van regelmatige leveringen van Huta Częstochowa, haar locatie zal de distributie van producten over zee mogelijk maken en zal zal voordeel trekken uit de ervaring van ISD Polska met de productie van onderdelen voor windmolens. Het plan geeft ook aan dat de vraag naar windmolens zal stijgen als gevolg van wettelijke stimulansen (om hernieuwbare energiebronnen te bevorderen) en economische factoren (bijvoorbeeld de schommelende grondstoffenprijzen). Volgens onafhankelijke analyses zullen windmolens in 2010 over de hele wereld 72 miljoen MW aan stroom produceren, hetgeen zal stijgen tot 378 miljoen MW in 2015 (47).
(257)
De onderneming heeft bewijzen ervan voorgelegd dat zij in februari en april 2009 besprekingen heeft gehad met potentiële fabrikanten van windmolens (48). Deze gesprekken bevestigden de veronderstellingen van de investeerder betreffende de kosten en de ontwikkelingstermijn van het project.
(258)
Het plan bevat een gedetailleerde presentatie van de onderstellingen waarop de financiële prognoses zijn gebaseerd, bijvoorbeeld inkomsten op basis van de informatie van de potentiële kopers, kosten op basis van prognoses van energie- en staalprijzen, de tewerkstelling van ongeveer […] werknemers, enz. Volgens de Commissie werd aangetoond dat deze veronderstellingen geloofwaardig zijn en dat de verwachte financiële resultaten derhalve realistisch zijn.
(259)
Het feit dat twee banken interesse hebben laten blijken om de investering in de windmolensector te financieren, is een bijkomende indicatie dat het project geloofwaardig is en dat de markt gelooft in de duurzaamheid ervan op lange termijn.
(260)
Volgens de Commissie is aangetoond dat het geheel van financiële vooruitzichten voor alle van de drie activiteiten van de werf geloofwaardig zijn en dat het herstel van de levensvatbaarheid van de werf op lange termijn door de tenuitvoering van het plan hersteld zal worden.
(261)
De Commissie is van mening dat de veronderstellingen waarop de prognoses zijn gebaseerd, redelijk zijn. Er werd aangetoond dat zij op geloofwaardige bronnen steunen en realistisch zijn. De verwachte stijging van de consumptie- en energieprijzen en de voorspelde ontwikkeling van de interbancaire rentevoeten waren op onafhankelijke analyses gebaseerd. De verwachte verkoopprijzen voor de schepen zijn gebaseerd op de tot op heden bereikte resultaten, en de bestaande contractprijzen, intentieverklaringen en marktgegevens.
(262)
Wat de tendensen van de lonen betreft, merkt de Commissie op dat de salarissen in de werf reeds aanzienlijk zijn gestegen. In het financieel model wordt ervan uitgegaan dat de gemiddelde loonkost per uur in de jaren 2009-2018 zal stijgen met [… meer dan 40] %. Hoewel het gemiddelde salaris in de werf in 2009 [… ongeveer 15] % hoger zal liggen dan in 2007, gaat het plan nog uit van verdere salarisstijgingen. In het licht van bovenstaande factoren en rekening houdend met de huidige economische crisis en de krapte op de arbeidsmarkt in Polen, vooral in de scheepsbouwsector, acht de Commissie de veronderstellingen betreffende de loonontwikkelingen correct.
(263)
Ten slotte blijkt uit de gevoeligheidsanalyse dat het plan de Gdańsk-scheepswerf voldoende sterk zal maken om de voornaamste, met zijn activiteiten verbonden risicofactoren het hoofd te kunnen bieden. De Commissie concludeert dat de gevoeligheidsanalyse aantoont dat de financiële vooruitzichten relatief goed bestand zijn tegen veranderingen van de daaraan ten grondslag liggende veronderstellingen.
(264)
Op basis van het voorgaande concludeert de Commissie dat het herstructureringsplan van 2009 solide genoeg is om het herstel van de levensvatbaarheid van de Gdańsk-scheepswerf te garanderen.
c) Beperking van de steun tot het strikte minimum
(265)
Overeenkomstig punt 43 van de richtsnoeren moet het steunbedrag tot het voor de uitvoering van de structurering strikt noodzakelijke minimum aan herstructureringskosten worden beperkt. Van de begunstigden wordt verwacht dat zij uit eigen middelen of door externe financiering tegen marktvoorwaarden een belangrijke bijdrage aan het herstructureringsplan leveren. Deze bijdrage is enerzijds een teken dat de markten er vertrouwen in hebben dat een herstel van de levensvatbaarheid haalbaar is, en anderzijds een manier om ervoor te zorgen dat de staatssteun beperkt is tot het minimum. Bij grote ondernemingen zoals de Gdańsk-scheepswerf dient die eigen bijdrage minimaal 50 % van de herstructureringskosten te bedragen. De eigen bijdrage moet reëel en actueel zijn, onder uitsluiting van alle voor de toekomst verwachte winst en kasstromen (punt 43 van de richtsnoeren).
(266)
De herstructureringskosten en financieringsbronnen werden beschreven in overweging 134 hierboven. De Commissie merkt op dat de financiële kosten in verband met door de overheid gesubsidieerde productiegaranties ook in aanmerking moeten genomen worden. De totale herstructureringskosten bedragen dan [… meer dan 1 000] miljoen PLN. Dit bedrag omvat de kosten zoals aangegeven in overweging 134, met name [… meer dan 1 000] miljoen PLN, het steunelement in de productiegaranties die een specifiek doch normaal kenmerk van de scheepsbouwsector zijn en in het verleden aan de werf werden toegekend voor een bedrag van 18,9 miljoen PLN (beschreven in overweging 216 hierboven), en het steunelement in de toekomstige productiegaranties ten bedrage van 28,8 miljoen PLN (als beschreven in overweging 218).
(267)
De Commissie meent dat de herstructureringskosten beperkt zijn tot het noodzakelijke minimum en dat zij naar behoren gerechtvaardigd werden. Het herstructureringsplan omvat een duidelijk en gedetailleerd investeringsplan. De uitstaande vorderingen die aan de overheid en aan particulieren terugbetaald moeten worden, werden correct aangegeven. In het plan worden de kosten voor de personeelsherstructurering duidelijk gepresenteerd en toegelicht en wordt aangegeven hoeveel kapitaal nodig is om de balans van de onderneming te verbeteren. De Commissie merkt op dat de staatssteun welke aan de werf werd verleend in de periode na 1 mei 2004 en vóór de huidige herstructurering op basis van het herstructureringsplan van 2009, gebruikt werd om verliezen te dekken en het voortbestaan van de onderneming te garanderen; derhalve vormt dit bedrag een indicatie voor de liquiditeitsbehoeften van de onderneming in de onderzochte periode.
(268)
Het herstructureringsplan gaat ervan uit dat de eigen bijdrage van de Gdańsk-scheepswerf aan de herstructureringskosten uit de volgende bronnen afkomstig zal zijn: een kapitaalinjectie van ISD Polska (305 miljoen PLN), de verkoop en verhuur van overtollige activa ([…] miljoen PLN) en externe financiering tegen marktvoorwaarden, d.w.z. bankleningen ([…] miljoen PLN).
(269)
De beoordeling van de Commissie van de voorgestelde elementen van de eigen bijdrage is hieronder beschreven.
(270)
Ten eerste werd de kapitaalinjectie van 305 miljoen PLN reeds verricht door ISD Polska, een particuliere onderneming, en reeds geregistreerd en betaald. Derhalve concludeert de Commissie dat deze als een reële en actuele eigen bijdrage in de zin van de richtsnoeren dient te worden beschouwd.
(271)
Ten tweede aanvaardt de Commissie, op basis van de beschikbare informatie, de uit de verkoop of verhuur van een aantal activa verkregen opbrengsten als een reële en actuele eigen bijdrage, aangezien deze opbrengsten werden berekend en deze berekening gestaafd werd. Deze verkoop/verhuuropbrengsten zijn goed voor een bedrag van ongeveer […] miljoen PLN.
(272)
Wat de financiering van […] miljoen PLN betreft die de onderneming van externe bronnen tegen marktvoorwaarden wil verkrijgen, merkt de Commissie op dat de onderneming voorwaardelijke toezeggingen van twee banken heeft overgelegd voor de cofinanciering van de ontwikkeling van het windmolenproject voor een totaalbedrag van […] miljoen PLN. Volgens de Commissie zijn de verbintenissen van de banken voldoende om de financiering als vrij van staatssteun en als reëel en actueel in de zin van de richtsnoeren te beschouwen. Ten eerste zijn de toezeggingen van de banken gebaseerd op hun beoordeling van het bedrijfsplan voor de windmolenactiviteiten en hebben zij de geloofwaardigheid van het project en de verwachte financiële resultaten ervan bevestigd. Ten tweede hangt de naleving van de door de banken opgelegde voorwaarden hoofdzakelijk af van ISD Stocznia en niet van externe of onvoorzienbare omstandigheden. Ten slotte hebben de banken bevestigd dat de financiering verstrekt zal worden tegen heersende marktvoorwaarden, zonder garanties van de staat.
(273)
De Commissie merkt op dat wat de voor de verrichting van de activiteiten noodzakelijke vergunningen en het door de bank verlangde onderpand betreft, ISD Stocznia reeds stappen heeft ondernomen om te voldoen aan de vereisten van de banken. Ten eerste heeft de onderneming bij de havenautoriteiten en het ministerie van Financiën een vergunning aangevraagd om grond in het bezit van de Gdańsk-scheepswerf over te dragen naar een afzonderlijke rechtspersoonlijkheid, ISD Energia Sp. z o.o., die onder meer windmolens zal produceren. Deze vergunning is wettelijk vereist, omdat het grondstuk in het havengebied is gelegen, maar er zijn geen aanwijzingen dat deze vergunning geweigerd zou kunnen worden. Ten tweede heeft ISD Stocznia betreffende de vereiste zekerheid in de vorm van een hypotheek op het desbetreffende grondstuk, de volgende verklaring afgegeven. Op het grondstuk berust momenteel een hypotheek die dient als garantie voor de uitstaande schulden van de werf bij de overheid. Wanneer het herstructureringsplan van de werf goedgekeurd en de voorgenomen steun verleend zal zijn, zal de werf - overeenkomstig het herstructureringsplan - de uitstaande verbintenissen aflossen en zal de hypotheek op het grondstuk opgeheven worden. Derhalve is de Commissie van mening dat ISD Stocznia naar alle waarschijnlijkheid aan deze twee voorwaarden zal voldoen. Na de goedkeuring van dit besluit zal de goedkeuring van de besluitvormingsorganen van de bank nog de enige te vervullen voorwaarde zijn. Op basis van het bovenstaande meent de Commissie dat de voorgenomen externe financiering van […] miljoen PLN voor het windmolenproject als een reële, actuele en steunvrije eigen bijdrage aan de herstructureringskosten kan worden beschouwd.
(274)
Alles bij elkaar is de Commissie van mening dat de financiële middelen van in totaal [… ongeveer 500] miljoen PLN (305 miljoen + […] miljoen + […] miljoen) beschouwd kunnen worden als een reële en actuele eigen bijdrage aan de financiering van de herstructureringskosten. Aangezien de totale herstructureringskosten [… meer dan 1 000] miljoen PLN belopen, komt de eigen bijdrage aan bovenvermeld bedrag neer op 45 % van de totale herstructureringskosten.
(275)
De Commissie merkt ook op dat de werf reeds in 2002 met de herstructurering is begonnen. In haar besluit tot inleiding van de formele onderzoekprocedure, stelde de Commissie vast dat de steun die aan de werf werd verleend vóór de toetreding van Polen tot de Europese Unie in aanmerking moet worden genomen bij de beoordeling of de aan Polen na de toetreding van het land verleende staatssteun, beperkt was tot het noodzakelijke minimum.
(276)
Zoals in het besluit tot inleiding van de formele onderzoekprocedure is gesteld, heeft de Gdańsk-werf in 2002-2004, 157 miljoen PLN staatssteun ontvangen. Volgens de Commissie dekt dit bedrag de kosten die nodig waren om de liquiditeit van de onderneming in die periode veilig te stellen. Derhalve belopen de totale herstructureringskosten sinds 2002 […] miljoen PLN. Bijgevolg zou de eigen bijdrage van [… ongeveer 500] miljoen PLN ongeveer 40 % van deze herstructureringskosten uitmaken.
(277)
De Commissie merkt op dat deze 40 % weliswaar een aanzienlijk percentage is, doch onder het volgens de richtsnoeren normaal vereiste plafond van 50 % ligt. Volgens punt 44 van de richtsnoeren kan de Commissie in uitzonderlijke omstandigheden en in geval van een door de lidstaat aan te tonen bijzondere noodsituatie, een lagere bijdrage accepteren. Ten eerste is het percentage van 40 % significant. Ten tweede is de onderneming gevestigd in een gebied dat in aanmerking komt voor regionale steun krachtens artikel 87, lid 3, onder a), van het EG-Verdrag, hetgeen volgens punt 56 van de richtsnoeren, een lagere eigen bijdrage kan rechtvaardigen (49). Ten derde merkt de Commissie op dat de Gdańsk-scheepswerf reeds geruime tijd in financiële moeilijkheden verkeert. Ondanks haar faillissement in 1996 en de overname door de Gdynia-scheepswerf in 1998 hebben de werf (en haar moedermaatschappij) geen passende structurele wijzigingen ingevoerd om zich geleidelijk aan te passen aan de markteconomie en de internationale concurrentie. Na de toetreding van Polen tot de Europese Unie bleef de werf gedurende meer dan drie jaar in handen van de staat en alle steun die gedurende die periode door de aandeelhouders van de werf werd verleend, vormde staatssteun. Aangezien de privatisering pas in 2007 plaatsvond, zou het voor de huidige particuliere eigenaar moeilijk zijn om de aanzienlijke steunbedragen die aan de werf werden verleend, te evenaren met een eigen bijdrage zonder een redelijk rendement op zijn investering en het herstel van de levensvatbaarheid van de werf in gevaar te brengen.
(278)
De Commissie waardeert ook het feit dat de Poolse autoriteiten de werf hebben kunnen privatiseren; derhalve is zij van mening dat de eigen bijdrage onder deze omstandigheden zo hoog als mogelijk is. Zij neemt er nota van dat de onsuccesvolle pogingen om de andere twee Poolse scheepswerven in Gdynia en Szczecin te privatiseren en te herstructureren aantonen dat het moeilijk is om particuliere investeerders aan te trekken die bereid zijn een aanzienlijke financiële bijdrage te leveren aan de herstructurering van een sector met een dergelijke slechte staat van dienst. Derhalve kan de aanzienlijke investering van ISD Polska in de Gdańsk-scheepswerf gezien worden als het maximum dat kan worden bereikt.
(279)
Ten slotte merkt de Commissie op dat, wanneer alleen de na 2004 opgelopen herstructureringskosten in aanmerking worden genomen (met inbegrip van de via staatssteun gefinancierde liquiditeitsbehoeften), de eigen bijdrage 45 % beloopt. De aan de werf tussen 2002 en 2004 verleende staatssteun vermindert deze bijdrage tot 40 %, hetgeen de Commissie aanvaardbaar acht wegens de bovenvermelde en de hieronder vermelde redenen. In de periode vóór 2004, toen deze steun werd verleend, waren de richtsnoeren van 1999 van toepassing, en volgens deze richtsnoeren was er geen plafond van 50 % voor de eigen bijdrage vereist. In het licht van die richtsnoeren en van de besluitvormingspraktijk van de Commissie in die periode, zou een eigen bijdrage van 40 % in alle waarschijnlijkheid voldoende zijn geacht.
(280)
Concluderend is de Commissie van mening dat in dit geval, rekening houdend met de langdurige pogingen om de financiële liquiditeit van de onderneming, toen zij in handen van de staat was, in stand te houden en het feit dat de werf uiteindelijk werd geprivatiseerd, een eigen bijdrage van 40 % voldoende groot is. Bovendien garandeert deze bijdrage dat de steun beperkt wordt tot het noodzakelijke minimum om de herstructurering van de Gdańsk-scheepswerf en het herstel van de levensvatbaarheid ervan mogelijk te maken.
(281)
De Commissie merkt op dat, naast de steun voor de financiering van de herstructureringskosten, de Gdańsk-scheepswerf zijn behoeften aan werkkapitaal zal blijven financieren met staatssteun in de vorm van door het Verzekeringsagentschap voor exportkredieten verstrekte productiegaranties. Hij zal deze garanties ontvangen op gelijkwaardige voorwaarden als die welke golden, krachtens de door de Commissie goedgekeurde steunvrije regeling (50), aan ondernemingen met het hoogste risicoprofiel. De Commissie stelt vast dat deze garanties staatssteun vormen, als uiteengezet in overweging 214. De Commissie meent evenwel dat de voorwaarden die voor deze garanties gelden, in het bijzonder de vergoeding die ervoor wordt betaald, in overeenstemming zijn met de voorwaarden van bovenvermelde garantieregeling, welke garandeert dat de steun beperkt is tot het noodzakelijke minimum. De Commissie erkent ook dat er behoefte is aan dergelijke garanties, die algemeen gebruikt worden in de sector en niet specifiek bedoeld zijn voor ondernemingen die in financiële moeilijkheden verkeren.
d) Voorkoming van ongerechtvaardigde vervalsing van de mededinging
(282)
Volgens de punten 38-42 van de richtsnoeren dienen compenserende maatregelen te worden genomen opdat de mogelijke ongunstige effecten van de steun voor de concurrenten zo beperkt mogelijk zouden blijven. De steun mag de concurrentie niet op ongerechtvaardigde wijze vervalsen. Dit betekent gewoonlijk een beperking van het marktaandeel van de onderneming na de herstructureringsperiode. De verplichte beperking of inkrimping van de aanwezigheid van de onderneming op de relevante markt vormt een compenserende maatregel ten gunste van haar concurrenten. De maatregelen moeten in verhouding staan tot de mededingingsverstorende effecten van de steun en tot het relatieve belang van de onderneming op haar markt of markten.
(283)
De Commissie merkt op dat de Gdańsk-scheepswerf sinds 2002 aanzienlijke steunbedragen heeft ontvangen en dat zijn aanwezigheid op de markt in feite slechts mogelijk was dankzij de constante staatssteun die in verschillende vormen werd verleend, bijvoorbeeld door het niet-innen van vorderingen door de overheid, leningen, kapitaalinjecties en aanbetalingsgaranties tegen voordelige voorwaarden, zonder welke de werf geen contracten had kunnen sluiten. Bovendien behoort de scheepswerf tot de drie grootste scheepswerven in Polen en tot de belangrijke producenten in Europa, waardoor de concurrentievervalsing als gevolg van de steun nog wordt versterkt. Derhalve moeten de maatregelen, overeenkomstig punt 40 van de richtsnoeren, voldoende vérreikend zijn om in verhouding te staan tot de mededingingsverstorende effecten van de steun. De Commissie is van mening dat de voorgestelde compenserende maatregelen de concurrentievervalsing die ontstaat door de aan de Gdańsk-scheepswerf verleende steun, voldoende beperken.
(284)
Ten eerste stelt de Commissie vast dat de werf zijn scheepsbouwcapaciteit aanzienlijk zal inkrimpen door de sluiting van productiemiddelen die onontbeerlijk zijn voor de scheepsbouw en tot op heden knelpunten vormden, met name twee van de drie scheepshellingen.
(285)
De Commissie meent dat de sluiting van twee scheepshellingen voldoende is wegens de volgende redenen. Om de omvang van de noodzakelijke capaciteitsinkrimping vast te stellen heeft de Commissie de huidige technische capaciteit van de werf beoordeeld en deze vergeleken met de capaciteit die de werf potentieel kan bereiken na het herstructureringsproces en de verbetering van de productie-efficiëntie. De inkrimping van capaciteit moet ervoor zorgen dat de technische capaciteit van de werf na de herstructurering lager is dan zijn capaciteit die vóór de herstructurering met behulp van staatssteun werd uitgevoerd.
(286)
Volgens de consultants van de Gdańsk-scheepswerf, bedraagt de huidige capaciteit van de werf vóór de uitvoering van de herstructureringsmaatregelen 165 000 GBT. In het herstructureringsplan van 2009 is vastgelegd dat de toekomstige capaciteit van de overblijvende scheepshelling of enige andere tewaterlatingsfaciliteit die door de werf gebruikt zal worden, beperkt is tot ongeveer 100 000 GBT. Daaruit blijkt een duidelijke inkrimping van de capaciteit van de werf met ongeveer 39 %.
(287)
Voorts heeft de werf toegezegd op gelijk welk moment niet meer dan één tewaterlatingsfaciliteit te zullen gebruiken, hetzij de bestaande scheepshelling B1, hetzij een andere tewaterlatingsfaciliteit die de werf zou kunnen kopen of waartoe hij anderszins toegang zou verkrijgen. De Commissie merkt op dat de werf, indien hij een nieuwe tewaterlatingsinstallatie zou beginnen te gebruiken, zich inderdaad ertoe verbonden heeft de huurovereenkomst betreffende scheepshelling B1 onmiddellijk op te zeggen.
(288)
Door de sluiting van twee van de drie scheepshellingen en de toezegging niet meer dan één tewaterlatingsinstallatie te gebruiken en daarbij de technische capaciteit te beperken tot circa 100 000 GBT, worden de twijfels van de Commissie in dit verband weggenomen en wordt verzekerd dat de capaciteitsinkrimping voldoende vérgaand is om een beduidende compensatie te vormen voor de concurrenten van de werf.
(289)
Daarenboven stelt de Commissie vast dat het herstructureringsplan van 2009 voorziet in een aanzienlijke inkrimping van de scheepsbouwactiviteiten van de onderneming. De onderneming zal grotendeels stoppen met het bouwen van volledige vaartuigen. Daardoor zal de aanwezigheid van de werf op de markten waarvoor sprake is van concurrentievervalsing, aanzienlijk ingeperkt worden.
(290)
De Commissie merkt op dat de compenserende maatregelen zo snel mogelijk na de verlening van de staatssteun ten uitvoer moeten worden gelegd. In onderhavig geval heeft de onderneming aangetoond dat de beide scheepshellingen zo spoedig mogelijk gesloten zullen worden, rekening houdend met de nog op te leveren vaartuigen waarvoor bindende contracten met de reders bestaan. Een nog snellere sluiting van de scheepshellingen zou de productiecyclus ernstig verstoren en zou de oplevering van de contractueel overeengekomen vaartuigen onmogelijk maken. De Commissie concludeert derhalve dat het voorgestelde tijdschema voor de sluiting gerechtvaardigd is. De Commissie stelt vast dat reeds maatregelen werden genomen voor de tijdige sluiting van de twee scheepshellingen aangezien de onderneming in april 2009 een overeenkomst met de eigenaar van de scheepshellingen heeft gesloten volgens welke de huurovereenkomst zal aflopen op 1 juli 2009 voor scheepshelling B5 en op 1 januari 2010 voor scheepshelling B3.
(291)
Volgens de Commissie zal de concurrentievervalsing nog verder beperkt worden door het feit dat de werf toegezegd heeft zich te zullen houden aan een productieplafond van 100 000 GBT per jaar gedurende tien jaar na de vaststelling van de onderhavige beschikking. Zo werd ervoor gezorgd dat de aan de onderneming verleende staatssteun de komende tien jaar niet voor de uitbreiding van haar scheepsbouwactiviteiten gebruikt kan worden.
(292)
Gelet op het bovenstaande concludeert de Commissie dat de voorgestelde compenserende maatregelen samenhangend en voldoende ingrijpend zijn om een onrechtmatige vervalsing van de concurrentie als gevolg van de steun te voorkomen.
IV. CONCLUSIE
(293)
De Commissie stelt vast dat de in de overwegingen 105 tot en met 170 en in tabel 4 van deze beschikking beschreven staatssteun voor de Gdańsk-scheepswerf, zowel de in strijd met artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag verleende onrechtmatige steun als de tot op heden nog niet verleende aangemelde steun, verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt in de zin van de communautaire richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden.
(294)
De Commissie merkt op dat de Gdańsk-scheepswerf het herstructureringsplan volledig moet uitvoeren en alle overige verplichtingen moet nakomen die zijn vastgesteld in onderhavige beschikking (punt 47 van de richtsnoeren). De Commissie moet in staat worden gesteld zich, aan de hand van regelmatige en gedetailleerde verslagen die Polen zal meedelen, ervan te vergewissen dat het herstructureringsplan naar behoren wordt uitgevoerd (punten 49 en volgende van de richtsnoeren). Aangezien de Gdańsk-scheepswerf een grote onderneming is, zal het eerste van deze verslagen normaal gesproken binnen zes maanden na de datum van goedkeuring van onderhavige beschikking, bij de Commissie worden ingediend. Vervolgens dienen de verslagen ten minste eenmaal per jaar, op de datum van vaststelling van onderhavige beschikking, aan de Commissie te worden gezonden totdat de doelstellingen van de herstructureringssteun kunnen worden geacht te zijn verwezenlijkt. Zij moeten alle informatie bevatten die de Commissie nodig heeft om toezicht te houden op de uitvoering en de financiering van het herstructureringsplan die in overeenstemming met de door de Commissie vastgestelde criteria verricht moeten worden, op het tijdschema van de betalingen aan de onderneming en op de financiële positie van de onderneming en om zich ervan te vergewissen dat de in onderhavige beschikking vastgelegde voorwaarden of verplichtingen in acht zijn genomen. Deze verslagen moeten met name alle relevante informatie bevatten over de steun die de onderneming tijdens de herstructureringsperiode heeft ontvangen, ongeacht of deze op individuele basis of in het kader van een algemene regeling is toegekend (zie de punten 68 tot en met 71 van de richtsnoeren). Indien de Commissie spoedige bevestiging van bepaalde cruciale inlichtingen nodig heeft - bijvoorbeeld met betrekking tot capaciteitsinkrimpingen - dan kan zij verlangen dat vaker verslagen worden ingediend (punt 48 van de richtsnoeren). Alle wijzigingen van het herstructureringsplan moeten overeenkomstig de punten 52 en volgende van de richtsnoeren worden aangemeld. De Commissie dient na te gaan, indien nodig bijgestaan door een externe consultant, of de verslagen volledig zijn en precieze informatie bevatten overeenkomstig de bepalingen van de onderhavige beschikking.
(295)
De Commissie stelt tevens vast dat het principe van de eenmalige steunverlening overeenkomstig de punten 72 en volgende van de richtsnoeren worden toegepast,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
1. De staatssteun ten belope van 550 030 629,80 miljoen PLN die Polen gedeeltelijk heeft verleend en voornemens is aan de Gdańsk-scheepswerf te verlenen voor de tenuitvoerlegging van het herstructureringsplan van mei 2009, dat beschreven is in de overwegingen 105 tot en met 170 en in tabel 4 van deze beschikking, is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag.
2. Bovendien is de staatssteun in de vorm van garanties van het Verzekeringsagentschap voor exportkredieten, die gedeeltelijk werd verleend (nominale waarde 346 miljoen PLN) en die aan de Gdańsk-scheepswerf zal worden verleend voor de tenuitvoerlegging van het herstructureringsplan van 2009 (nominale waarde 180 miljoen PLN als het maximale jaarlijkse risiconiveau van het Verzekeringsagentschap voor exportkredieten) verenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag.
3. Dientengevolge wordt de verlening van de in artikel 1, leden 1 en 2, genoemde staatssteun toegestaan onder voorwaarde dat het herstructureringsplan van 2009 en de voorgenomen compenserende maatregelen naar behoren worden uitgevoerd en dat de voorgeschreven verhouding tussen de eigen bijdrage die vrij is van staatssteun en de herstructureringskosten gerespecteerd wordt. Polen dient regelmatige en gedetailleerde verslagen bij de Commissie in te dienen zodat deze zich ervan kan vergewissen dat het herstructureringsplan en de financiering ervan naar behoren wordt uitgevoerd, alsmede dat de in de overwegingen 284 en 291 van deze beschikking beschreven regelingen voor de capaciteitsinkrimping en productiebeperking worden nageleefd. De verslagen dienen alle in overweging 294 van deze beschikking beschreven informatie te bevatten en volgens het in die overweging aangegeven tijdschema te worden ingediend.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot de Republiek Polen.
Gedaan te Brussel, 22 juli 2009.

Labels: 4
1
19
12
18
15