Document ID: 31997D0114

ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION vom 27. November 1996 betreffend die von Irland beantragten zusätzlichen Fristen für die Umsetzung der Richtlinien 90/388/EWG und 96/2/EG der Kommission in bezug auf den vollständigen Wettbewerb auf dem Markt der Telekommunikationsdienste (Nur der englische Text ist verbindlich) (Text von Bedeutung für den EWR) (97/114/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft,
gestützt auf das Abkommen zur Gründung des Europäischen Wirtschaftsraums,
gestützt auf die Richtlinie 90/388/EWG der Kommission vom 28. Juni 1990 über den Wettbewerb auf dem Markt der Telekommunikationsdienste (1), zuletzt geändert durch die Richtlinie 96/19/EG (2), insbesondere auf Artikel 2 Absatz 2,
gestützt auf die Richtlinie 96/2/EG der Kommission vom 16. Januar 1996 zur Änderung der Richtlinie 90/388/EWG betreffend die mobile Kommunikation und Personal Communications (3), insbesondere auf Artikel 4,
nachdem allen Interessierten Gelegenheit gegeben wurde (4), gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 90/388/EWG und Artikel 4 der Richtlinie 96/2/EG, ihre Stellungnahmen abzugeben,
in Erwägung nachstehender Gründe:
A. SACHVERHALT
I. Der Antrag Irlands
(1) Die irische Regierung hat mit Schreiben vom 15. Mai 1996 zusätzliche Umsetzungsfristen beantragt:
- für die Aufhebung der Telecom Éireann bei der Bereitstellung des Sprachtelefondienstes und der dazugehörigen Netzinfrastruktur gewährten ausschließlichen Rechte bis zum 1. Januar 2000 anstatt wie in Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 90/388/EWG vorgesehen bis zum 1. Januar 1998;
- für die Aufhebung der Beschränkungen bei der Erbringung bereits liberalisierter Telekommunikationsdienste in bezug auf die:
a) von dem Erbringer der Telekommunikationsdienste errichteten Netze;
b) von Dritten bereitgestellten Infrastrukturen;
c) gemeinsame Benutzung von Netzen, sonstigen Einrichtungen und Standorten;
bis zum 1. Juli 1999 anstatt wie in Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 90/388/EWG vorgesehen bis zum 1. Juli 1996;
- betreffend die direkte Zusammenschaltung mobiler Telekommunikationsnetze bis zum 1. Januar 2000 anstatt unverzüglich wie in Artikel 3d der Richtlinie 90/388/EWG.
Dieser Antrag steht im Einklang mit den Entschließungen 93/C213/01 vom 22. Juli 1993 (5) und 94/C379/03 vom 22. Dezember 1994 (6).
(2) Die irische Regierung hält die zusätzlichen Umsetzungsfristen aus folgenden Gründen für erforderlich:
2.1 Irland hat für den Ausbau der Telekommunikationsnetze umfangreiche Kapitalinvestitionen vorgenommen und ist dafür eine erhebliche Verschuldung eingegangen. Wegen des hohen Verschuldungsgrades, der erheblichen Kosten für die Erbringung von Telekommunikationsdiensten in Irland und seiner eigenen Kostenstruktur war Telecom Éireann in seiner Fähigkeit eingeschränkt, die erforderlichen Strukturanpassungen vor allem bei den Tarifen vornehmen zu können.
2.2 Es sind weitere Strukturanpassungen erforderlich, um Telecom Éireann in die Lage zu versetzen, den freien Marktwettbewerb so bestehen zu können, daß dabei die Aufrechterhaltung des Universaldienstes, die Erhöhung der Anschlußdichte und die Rückführung von Verschuldung und Kostenhöhe der Telecom Éireann gewährleistet sind. Diese Anpassungen bedingen:
1. den weiteren Ausbau der Telekommunikationsnetze in Irland;
2. weitergehende Anpassungen bei der Tarifstruktur von Telecom Éireann und
3. die Umwandlung von Telecom Éireann, vor allem im Hinblick auf seine Produkte und Dienste für den inländischen und den internationalen Verkehr, die Umstrukturierung seiner Kostengrundlage und die Vollendung der Umwandlung in eine marktgemäße und kundenorientierte Einrichtung.
Mit Hilfe eines strategischen Partners könnte diese Umwandlung bis zum 1. Januar 2000 vollzogen werden, andernfalls würde sie mehr Zeit erfordern.
2.3 Sollten die Infrastrukturen noch spürbar vor dem Sprachtelefondienst liberalisiert werden, so könnten die Anbieter der liberalisierten Dienste den Kundenstamm von Telecom Éireann aushöhlen.
2.4 Eine Liberalisierung der Zusammenschaltung mobiler Kommunikationssysteme würde deren Betreiber in die Lage versetzen, das öffentliche Vermittlungsnetz bei dem Ferngesprächs- und dem internationalen Telefonverkehr zu umgehen und darüber hinaus einen wesentlichen Anteil des internationalen Verkehrs von Telecom Éireann an sich zu ziehen, wodurch dessen Einnahmen spürbar zurückgehen würden mit den entsprechenden nachteiligen Auswirkungen auf sein Strukturanpassungsprogramm.
2.5 Die beantragten Fristverlängerungen werden die Entfaltung des Wettbewerbs in anderen Telekommunikationsbereichen Irlands nicht behindern.
(3) In einer Anlage zu ihrem Schreiben vom 15. Mai 1996 hat die irische Regierung eingehende Angaben zu den für den Ausbau des Telekomnetzes erforderlichen Kapitalinvestitionen, der geplanten Neugestaltung der Tarife und der Umstrukturierung von Telecom Éireann unterbreitet.
(4) Die irische Regierung hat zugesagt, daß sie nach erteilter Fristverlängerung die durch die Richtlinie 96/19/EG geänderte Fassung der Richtlinie 90/388/EWG gemäß folgendem Zeitplan in nationales Recht umsetzen würde:
- viertes Quartal 1996: Errichtung einer unabhängigen, eigenständigen Telekom-Aufsichtsbehörde mit entsprechenden Vorkehrungen für deren Finanzierung durch die Industrie;
- erstes Quartal 1998: Veröffentlichung der vorgesehenen Gesetzesänderungen zur Einführung des vollständigen Wettbewerbs und Aufhebung sämtlicher Beschränkungen bis 1. Januar 2000 nebst Vorschlägen zur Finanzierung des Universaldienstes;
- drittes Quartal 1998: Zieldatum für die Vollendung der Gesetzesänderungen;
- viertes Quartal 1998: Vorlage der Entwürfe von Lizenzen für die Erbringer von Sprachtelefondiensten und/oder die Betreiber der dazugehörigen Netze;
- erstes Quartal 1999: Veröffentlichung der Lizenzbedingungen für sämtliche Dienste und der Gebühren für das Zusammenschalten im Einklang mit den einschlägigen Gemeinschaftsrichtlinien und
- Juli-Dezember 1999: Erteilung der Lizenzen und Änderung bestehender Lizenzen zur Einführung des Wettbewerbs im Sprachtelefondienst und des ungehinderten Zusammenschaltens der Mobilkommunikation ab 1. Januar 2000.
Dieser Antrag wurde den Dienststellen der Kommission am 15. Mai 1996 unterbreitet.
II. Eingegangene Stellungnahmen
(5) Nach der am 13. Juni 1996 erfolgten Veröffentlichung sind von 14 Unternehmen und dem irischen Gewerkschaftsbund Stellungnahmen zu diesem Antrag eingegangen.
(6) Gemäß diesen Stellungnahmen:
- haben die irischen Behörden nicht nachgewiesen, daß das irische Telekomnetz tatsächlich so unterentwickelt ist, um eine Fristverlängerung für die vollständige Liberalisierung zu rechtfertigen. Damit seien die Kriterien der Richtlinie 90/388/EWG in ihrer geänderten Fassung, insbesondere Artikel 2 Absatz 2 nicht erfuellt. Ein modernes Grundnetz sei nunmehr vorhanden, und Telecom Éireann sei nicht bestrebt, die Wartelisten zu verkürzen, sondern die Nachfrage "anzuregen";
- es trifft zwar zu, daß in der Vergangenheit die Telekomnetze in Irland im Vergleich mit einigen anderen Mitgliedstaaten geringer ausgebaut waren, doch erhebliche Fortschritte seien in den vergangenen Jahren, auch mit Hilfe von Gemeinschaftsmitteln (rund 65 bis 70 Mio. ECU für den Zeitraum 1989 bis 1999), erzielt worden. Telecom Éireann hat mit Erfolg die Anschlußdichte erhöht; so nahmen zwischen dem 1. April 1994 und dem 31. März 1995 die Anschlüsse um 6 % zu, was einem Zuwachs bei Neuanschlüssen von 22 % entspricht;
- die Fernsprechtarife von Telecom Éireann sind zwischen 1986 und 1994 real um 34 % zurückgegangen, das Gesamtaufkommen ist im Jahr 1994/95 um 7,4 % gewachsen;
- die vorgesehene Tarifumstrukturierung und Kostenbereinigung von Telecom Éireann sind so allgemein und unklar formuliert, daß ihnen die Glaubwürdigkeit fehlt;
- die in dem Antrag vorgebrachten Argumente insbesondere hinsichtlich der Verschuldung von Telecom Éireann sind stark übertrieben und irreführend. Aus dem letzten Jahresabschluß des Unternehmens geht hervor, daß seine Finanzlage in mancher Hinsicht überraschend gesund ist;
- die hohen Kosten für die Erbringung von Diensten in Irland müßten auch von jedem anderen Wettbewerber getragen werden;
- die von Telecom Éireann für die Vervollständigung der Grundversorgung vorgesehenen Investitionen, die einer Steigerung von 43 % entsprechen, sind zu hoch angesetzt. Diese Investitionen können vor der Liberalisierung nicht als notwendig gelten, zumal Irland nach eigenen Aussagen bereits über ein modernes Netz einschließlich ISDN-Einrichtungen verfügt, das ebenso ausgebaut ist wie die Netze anderer Telekommunikationsorganisationen in Europa. Sie betreffen die Errichtung landesweiter Glasfaser-SDH-Netze, die Einrichtung nicht hierarchischer Netze und die Einführung von Zugangssystemen mit Kupferkabeln einer niedrigen und hohen Bandbreite. Bisher verfügt kein anderer Mitgliedstaat über Netze, die solchen Anforderungen entsprechen. Außerdem wurden Zweifel beim Ausmaß der Telecom Éireann auferlegten Verpflichtung zum Universaldienst geäußert. Gemäß dem irischen Telekommunikationsgesetz ist Telecom Éireann nur verpflichtet, die Benutzeranforderungen zu erfuellen, die nach seiner eigenen Einschätzung "umstandslos durchführbar" sind. Die Entschlossenheit von Telecom Éireann, die Qualität seiner Telekommunikationsdienste zu verbessern, sei das Ergebnis eigener Entscheidungen und nicht staatlicher Vorgaben;
- die im Juni angekündigte Einbeziehung des neuen Partners PTT Telecom/Telia dürfe nicht dazu benutzt werden, die Einführung des Wettbewerbs hinauszuzögern;
- mit den Fristverlängerungen würde die bestehende Beherrschung des irischen Telekommunikationsmarktes durch Telecom Éireann fortgeschrieben, was die Gefahr eines Mißbrauches erhöhen könnte. Telecom Éireann würde Anbieter von liberalisierten Diensten hinsichtlich z. B. Großmengenrabatten benachteiligen, die Kunden eines vergleichbaren Aufkommens eingeräumt werden, die Investitionen in öffentliche Fernsprecher vernachlässigen und deren Bereitstellung durch konkurrierende Unternehmen verzögern;
- ein Markt, auf dem die Betreiber alternative Netze errichten und Mehrwert- sowie Datenübertragungsdienste anbieten können, wird ein stabiles Umfeld schaffen, das Anreize für Telecom Éireann bereithält, seinen Betrieb umzustrukturieren und seine schnelle und wirksame Umwandlung in eine marktgemäße und kundenorientierte Einrichtung zu vollenden. Ein solches Umfeld wird gewährleisten, daß die Einnahmeströme des Sprachtelefondienstes geschützt bleiben, so daß Telecom Éireann in der Lage sein wird, seine Schulden uneingeschränkt zu bedienen. Mit der vollständigen Liberalisierung werden die Anbieter in der Lage sein, die Kundenanforderungen umgehend zu erfuellen, da miteinander konkurrierende Infrastrukturen vorhanden sein werden;
- die beantragte Fristverlängerung bei der Verwendung alternativer Infrastrukturen würde den Verkehr zwischen Nordirland und Éire insofern beeinträchtigen, als die Betreiber in Nordirland daran gehindert würden, bei den grenzüberschreitenden Datendiensten und den Anrufen in geschlossenen Benutzergruppen weiterhin Gewinne zu erzielen.
- Der irische Gewerkschaftsbund befürchtet, daß der Regierung enorme laufende Zusatzkosten entstehen, wenn keine ausreichenden Einnahmen gewährleistet sind, um die unvermeidbar zunehmenden Investitionen, die Senkung der Tarife und die Entgeltung der Aktionäre zu bestreiten. Dadurch würden die Aussichten der für Dezember anstehenden Verhandlungen für eine neue Vereinbarung über Soziale Partnerschaft getrübt, was zur Folge haben könnte, daß sich die Gewerkschaften aus der Mitwirkung an der Liberalisierung dieses strategischen Wirtschaftszweigs von zentraler Bedeutung zurückziehen könnten.
(7) Mit Schreiben vom 29. Juli 1996 hat die Kommission die 15 Stellungnahmen übersandt, die von Dritten nach der am 13. Juni 1996 erfolgten Veröffentlichung ihrer Bekanntmachung zur Eröffnung des Verfahrens vorgelegt worden sind.
In Erwiderung auf diese Stellungnahmen führten die irischen Behörden mit Schreiben vom 19. September 1996 u. a. folgendes aus:
- Telecom Éirann unterliegt weiterhin den einschlägigen europäischen und irischen Wettbewerbsregeln, und jedem Beeinträchtigten steht der normale Rechtsweg offen. Die beantragte Fristverlängerung ändert nichts an diesem Sachverhalt.
- Die Verschuldung von Telecom Éirann bildet, obwohl sie sich verbessert hat, weiterhin eine erhebliche Einschränkung. Das Verhältnis von Verschuldung zu Eigenkapital zum Ende des Geschäftsjahres 1995/96 betrug 139,9 für Telecom Éirann, 8,9 für British Telecom, 124,3 für Telefónica de España, 65 für Portugal Telecom, 39,4 für OTE, 59 für France Telecom, 242,5 für Belgacom und 405,9 für Deutsche Telekom.
- ESAT Digifone wäre in einer besonderen Vorzugsstellung, wenn es andere Dienste als GSM über seine eigene Infrastruktur betreiben könnte.
- Die Anschlußdichte ist eine einfache Meßgröße für den Entwicklungsstand des Netzes und des Universaldienstes, der in Irland weit unter den Gemeinschafts-Durchschnittswerten liegt. Dieser Rückstand kann vor dem Jahr 2000 nicht aufgeholt werden. Er ist vor allem in den ländlichen Gebieten mit ihrer weiterhin niedrigen Anschlußdichte besonders ausgeprägt, wo die Zubringernetze, in der Regel der aufwendigste Teil des Netzausbaus, erheblich verbessert werden müssen, um Anschlüsse und eine ausreichende Dienstequalität zu gewährleisten.
- In dem am 4. April 1996 zu Ende gehenden Geschäftsjahr stellten die Betriebskosten 55 % der Einnahmen dar und die Personalkosten weit über 50 % der Betriebskosten. Schwerpunkt des Kostenabbaus ist die Verkleinerung des Personals. Da nur freiwilliges Ausscheiden aus dem Dienst in Frage kommt, wird für den Personalabbau ein Zeitraum von mehreren Jahren benötigt. Außerdem prüft TE aktiv die Möglichkeiten für eine Auslagerung in mehreren Bereichen, wobei jedoch in Abstimmung mit dem Personalabbau behutsam vorgegangen werden muß. Aus diesen Gründen ist ein Zeitraum von drei Jahren erforderlich, um die erforderlichen Änderungen in der Kostenstruktur herbeizuführen.
- Die Anschlußkosten und Grundgebühren sind für Telecom Éireann Verlustbringer, die an zwei Fronten angegangen werden müssen: Erhöhung der Einnahmen und Verringerung der Kosten.
- Neben der Durchschnittshöhe der Grund- und Rufgebühren muß die Preisstruktur überarbeitet werden. Beispiele möglicher Änderungen sind:
i) Senkung der Grundgebühr für Teilnehmer mit niedrigen Einkommen oder geringer Anruffrequenz;
ii) Einführung von Gesprächsdauer-Gebühren ohne Mindestgebühr, oder niedrige Anfangsgebühr.
In beiden Fällen ist Zeit erforderlich, um die Strukturen zu einem marktorientierten System hinzuführen.
III. Anwendung der Ausnahmebestimmung von Artikel 90 Absatz 2 EG-Vertrag
(8) Gemäß Artikel 90 Absatz 2 gelten die Wettbewerbsregeln für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind, soweit deren Anwendung nicht die Erfuellung der diesen Unternehmen übertragenen besonderen Aufgaben rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Anwendung dieser Bestimmung auf den Telekommunikationssektor wurde mit der Richtlinie 90/388/EWG, geändert durch die Richtlinien 96/2/EG und 96/19/EG festgelegt. Demnach gestattet die Kommission bestimmten Mitgliedstaaten auf Antrag, während zusätzlicher Zeiträume die ausschließlichen Rechte aufrechtzuerhalten, die den mit der Bereitstellung von öffentlichen Telekommunikationsnetzen und mit der Erbringung von Telekommunikationsdiensten betrauten Unternehmen gewährt wurden, sowie Wettbewerbsbeschränkungen, die erforderlich sind, um die besonderen Aufgaben dieser Unternehmen zu erfuellen.
(9) Bei der Erbringung von öffentlichen Telekommunikationsdiensten und -netzen hat es sich gezeigt, daß Telecom Éireann eine Fernmeldeorganisation im Sinne von Artikel 1 der Richtlinie 90/388/EWG ist, da es gemäß Abschnitt 14 Absatz 1 des Irish Postal and Telecommunications Services Act von 1983 mit einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut wurde, die es erfordert:
a) einen landesweiten Telekommunikationsdienst innerhalb des Staates und zwischen dem Staat und Orten außerhalb zu erbringen;
b) die industriellen, kommerziellen, sozialen und haushaltsmäßigen Anforderungen des Staates an umfassende und effiziente Telekommunikationsdienste zu erfuellen und zumutbaren Nachfragen nach solchen Diensten innerhalb des Staates in dem Maße nachzukommen, wie dies von dem Unternehmen als durchführbar angesehen wird und
c) Beratungs-, Ausbildungs- und Auftragsdienste innerhalb und außerhalb des Staates nach eigenem Belieben zu erbringen.
(10) Diese Bestimmung erlaubt es Telecom Éireann, die Erbringung von Telekomdiensten abzulehnen, wenn dies für das Unternehmen nicht zumutbar wäre. Nach den Aussagen der irischen Regierung wäre diese Ausnahme von der allgemeinen in Sektion 14 Absatz 1 auferlegten Verpflichtung auf jeden Fall eng ausgelegt worden. Von Bedeutung ist auch Sektion 15 Absatz 1 Buchstabe a) des Gesetzes, womit Telecom Éireann auferlegt wird, diese Dienste zu möglichst niedrigen Gebühren zu erbringen.
(11) Telecom Éireann geht grundsätzlich davon aus, daß es alle zumutbaren Anträge auf Telefondienst unabhängig vom Standort zu den normalen Lieferbedingungen erfuellt. Außerdem werden die Gebühren für den Anschluß an das Telefonnetz, die Grundgebühr und die Rufgebühren landesweit auf einheitlicher Grundlage erhoben. Darüberhinaus stellt Telecom Éireann unwirtschaftliche öffentliche Fernsprecher und einen gebührenfreien Anruf für Notfälle zur Verfügung. Diese Aufgaben müssen ungeachtet der jeweiligen Gegebenheiten oder des Rentabilitätsgrades des jeweiligen Vorgangs erfuellt werden.
(12) Es ist deshalb der Frage nachzugehen, in welchem Umfang die beantragte befristete Ausschließung jeglichen von seiten anderer Betreiber ausgehenden Wettbewerbs erforderlich ist, um den Inhaber der ausschließlichen Rechte in die Lage zu versetzen, seine Aufgabe von allgemeinem Interesse unter wirtschaftlich angemessenen Bedingungen fortführen zu können.
(13) Um unter ausgewogenen Bedingungen wirtschaften zu können, muß das mit der besonderen Aufgabe betraute Unternehmen in der Lage sein, die weniger gewinnbringenden Bereiche aus den profitablen Sektoren zu finanzieren, was die Einschränkung des Wettbewerbs in letzterem Bereich rechtfertigt.
(14) Wenn man anderen Unternehmen erlauben würde, den Wettbewerb in den Bereichen ihrer Wahl aufzunehmen, würden sie sich für die einträglichsten Bereiche entscheiden und günstigere Tarife als die Inhaber der ausschließlichen Rechte anbieten, da sie nicht aus wirtschaftlichen Gründen gezwungen sind, einen Verlustausgleich zugunsten der weniger profitablen Sektoren vornehmen zu müssen.
(15) Die Beschränkungen des Wettbewerbs sind jedoch nicht zu rechtfertigen bei abtrennbaren Sonderdiensten, die im Gegensatz zum Sprachtelefondienst nicht dem Allgemeininteresse dienen, sondern die besonderen Anforderungen einzelner Abnehmer erfuellen und die angesichts ihrer Beschaffenheit, der Voraussetzungen, unter denen sie angeboten werden sowie ihres Verbreitungsgebiets nicht das wirtschaftliche Gleichgewicht des Inhabers der ausschließlichen Rechte beeinträchtigen.
(16) In einigen Stellungnahmen wurde geltend gemacht, daß auch Neuzugänger an der Erfuellung der Aufgabe von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse beteiligt werden könnten. In absehbarer Zeit wird jedoch allein Telecom Éireann in der Lage sein, den Universaldienst auch in dünn besiedelten Gebieten zu gewährleisten. Aus diesem Grund hat die Kommission bei jeder der beantragten Zusatzfristen geprüft, ob sie tatsächlich erforderlich ist, um Telecom Éireann in die Lage zu versetzen, seinen Auftrag unter wirtschaftlich annehmbaren Bedingungen zu erfuellen.
B. RECHTLICHE WÜRDIGUNG
I. Antrag auf eine zusätzliche Umsetzungsfrist für den Sprachtelefondienst und die dazugehörige Netzinfrastruktur
Bewertung der Auswirkungen einer Aufhebung der ausschließlichen Rechte von Telecom Éireann
(17) Der Sprachtelefondienst ist in Artikel 1 der Richtlinie 90/388/EWG definiert. Sein Erfassungsbereich wurde in der Mitteilung der Kommission 95/C 275/02 an das Europäische Parlament und den Rat über den Stand der Umsetzung der Richtlinie 90/388/EWG über den Wettbewerb auf dem Markt der Telekommunikationsdienste (7) und in einem Briefwechsel zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten geklärt. Der Vorbehalt des Sprachtelefondienstes ist eine eng auszulegende Ausnahme von dem Grundsatz des Wettbewerbs.
(18) Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit müssen zusätzliche Übergangsfristen in einem angemessenen Verhältnis zu den von der irischen Regierung erwähnten Anstrengungen zur Erzielung der im Hinblick auf die Einführung eines uneingeschränkten Wettbewerbs erforderlichen Strukturanpassungen stehen, d. h.:
i) der weitere Ausbau der Telekommunikationsnetze von Telecom Éireann;
ii) die weitergehende Anpassung der Tarifstruktur von Telecom Éireann und
iii) die Vollendung der Umwandlung von Telecom Éireann in eine marktgemäße und kundenorientierte Organisation, die eine Fortentwicklung seiner Produkte und die Umstrukturierung seiner Kostengrundlage bedingt.
(19) Mit der Gewährung der ausschließlichen Rechte an Telecom Éireann sollte die Grundversorgung beim Sprachtelefondienst und die Errichtung des öffentlichen Telekommunikationsnetzes gewährleistet werden. Dadurch konnte Telecom Éireann nicht nur die umfangreichen Investitionen in die Digitalisierung seines Netzes billiger finanzieren (staatlich verbürgte Kreditaufnahme und Finanzierung von 2 % seines Aktivvermögens über Zuschüsse aus dem europäischen Regionalentwicklungsfonds), sondern auch höhere Tarife und weniger effiziente Kostenstrukturen (Personalüberhang) als unter freien Wettbewerbsbedingungen aufrechterhalten. Gemäß einer Stellungnahme (8) ist "der Personalüberhang insbesondere in der Altersgruppe 35 bis 44 Jahre bei Telecom Éireann dadurch entstanden, daß zu Beginn der 80er Jahre sein Modernisierungsprogramm durch eigenes Personal und nicht durch außenstehende private Unternehmen durchgeführt wurde".
(20) Dies zeigt, daß ausschließliche Rechte kein angemessenes Mittel zur Förderung des Ausbaus der Telekommunikationsnetze sind. In seiner Entschließung vom 22. Juli 1993 hat der Rat anerkannt, daß die Aufrechterhaltung dieser ausschließlichen Rechte bis 1. Januar 1998 beendet werden sollte, wobei denjenigen Mitgliedstaaten Übergangsfristen eingeräumt werden sollten, die zur Durchführung der Strukturanpassungen einen zusätzlichen Zeitraum benötigen.
(21) Bei der Prüfung der erforderlichen Strukturanpassungen sind folgende Gegebenheiten zu berücksichtigen:
- das Erfordernis, die Tarife noch weitergehend umzugestalten;
- die geringe Anschlußdichte und
- der hohe Verschuldungsgrad und die Kostenstruktur von Telecom Éireann.
a) Umgestaltung der Tarife
(22) Die irische Regierung macht geltend, daß seit 1990 sämtliche Gebühren (ohne Mehrwertsteuer und Rabatte) einschließlich Grundgebühr und Ortsgespräche real erheblich gesenkt worden sind. Trotz dieser Leistung habe Telecom Éireann weiterhin relativ hohe Fernsprechgebühren, die teilweise mit den Kosten nicht übereinstimmen. Telecom Éireann hat sich das Ziel gesetzt, bis zum Jahr 2000 seine Preise im untersten Viertel der OECD-Länderstatistik anzusiedeln. Um dieses Ziel zu erreichen, sei es weiterhin erforderlich, die Gebühren so anzupassen, daß die Preise noch weiter den zugrundeliegenden Kosten angenähert werden. Irland geht bei der Umgestaltung der Tarife stufenweise und flexibel vor, um den Verbrauchern zumutbare Preise und eine angemessene Dienstequalität zu sichern. Wegen der Vorgaben der vorgesehenen Preiskappungsregelung benötigt Telecom Éireann noch fünf Jahre, um sowohl die Tariferhöhungen als auch die niedrigeren Sätze für die Ortstarife, d. h. von 1996 bis zum Jahr 2000 einzuführen. Ausgehend von der realistischsten Vorhersage sei Telecom Éireann stark genug, um die Liberalisierung im Jahr 2000 zu überleben.
(23) Die auf Unterlagen, welche sich im Besitz der Kommission befinden, beruhende nachstehende Tabelle (9), in der bestimmte Telefontarife von Telecom Éireann mit den entsprechenden Werten eines Betreibers gegenübergestellt werden, der bereits seine Tarife umgestellt hat (10), unterstützt die Auffassung der irischen Regierung:
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(24) Da wegen des technischen Fortschritts im Netz die Kosten immer weniger von der Entfernung abhängen, bedingt eine Kostenausrichtung der Tarife im allgemeinen eine Anpassung der Preise, um die Kosten durch die Einnahmen ausgleichen zu können, was bedeutet:
- die Einnahmen aus Anschluß- und Grundgebühren decken die Festkosten zuzüglich einer Einheitsspanne,
- die Einnahmen aus Ortsgesprächen decken die Kosten der Ortsgespräche zuzüglich einer Einheitsspanne,
- die Einnahmen aus Ferngesprächen decken die Kosten der Ferngespräche zuzüglich einer Einheitsspanne,
- die Einnahmen aus Auslandsgesprächen decken die Kosten der Auslandsgespräche zuzüglich einer Einheitsspanne.
Deshalb müssen die Telekomorganisationen die Zweimonats-Grundgebühr und die Ortsgesprächstarife erhöhen (oder zumindest nicht senken) und die Ferngesprächstarife senken. Telecom Éireann hat bei der Umgestaltung der Gebühren für die Ortsgespräche einige Fortschritte erzielt, benötigt jedoch zusätzlich Zeit, um die Gebühren für Fern- und Auslandsgespräche zu senken.
(25) Gemäß einer Stellungnahme (11) ist die Höhe der Tarife für die Erbringung von Telekommunikationsdiensten keine passende Bezugsgröße, um das Ausmaß der vollzogenen Tarifanpassung zu ermitteln. Doch selbst wenn man die in dieser Stellungnahme vorgeschlagene Methode anwendet, ergibt sich für Dänemark und die Niederlande, die ihren Sprachtelefondienst bereits im Vorgriff auf den 1. Januar 1998 liberalisiert haben, ein sehr viel weitergehender Abbau des Ungleichgewichts zwischen einerseits den Grundgebühren und den Ortsgesprächtarifen sowie andererseits den Tarifen für Fern- und Auslandsgespräche als in Irland.
(26) In derselben Stellungnahme wird eingeräumt, daß hohe Gebührentarife das Ergebnis besonderer Umstände sein können, wie z. B. eine niedrige Bevölkerungsdichte, was pro Kopf berechnet die Erbringung von Telekommunikationsdiensten entsprechend verteuern kann. Dies könnte auf Irland zutreffen. Wie bereits erwähnt bieten BT und MCL Sprachtelefondienste vom Vereinigten Königreich nach Irland zu Preisen an, die fast halb so niedrig sind wie die Gebühren von Telecom Éireann (12). Man kann deshalb davon ausgehen, daß bei einer unverzüglichen Liberalisierung des Sprachtelefondienstes diese Unternehmen zumindest in einigen Gebieten Irlands ihre Dienste zu wesentlich niedrigeren Gebühren (vor allem bei den Fern- und Auslandsgesprächen) als Telecom Éireann anbieten würden, wodurch es gezwungen wäre, seine Tarife in diesen rentabelsten Marktsegmenten spürbar zu senken, um keine Telefonkunden an Neuzugänger zu verlieren.
(27) Angesichts der bereits im Jahr 1993 vollzogenen Tariferhöhungen für die Grundgebühr und die Ortsgespräche und der festen Zusagen, bis zum Jahr 2000 die Gebühren für Fern- und Auslandsgespräche zu senken, kann die Fortsetzung des stufenweisen Vorgehens bei der noch anstehenden Tarifanpassung als gerechtfertigt gelten. Darüber hinaus würde eine Beschleunigung des Tarifumgestaltungsprozesses zu politischen Problemen führen, da in diesem Falle eine Erhöhung der Gebühren für Ortsgespräche erforderlich wäre.
b) Anschlußdichte
(28) Bei der Erhöhung der Anschlußdichte konnte sich Telecom Éireann in den vergangenen fünf Jahren innerhalb der Gemeinschaft in die Zuwachsraten-Spitzengruppe einreihen. Verglichen mit den meisten Mitgliedstaaten ist die Telefondichte jedoch weiterhin vergleichsweise niedrig. In einigen Stellungnahmen wird zu Recht darauf hingewiesen, daß sich mit der Einführung des Wettbewerbs die Telefondichte erhöhen würde. Man kann jedoch davon ausgehen, daß Neuzugänger in einer ersten Phase sich auf die Großabnehmer konzentrieren würden, um ausreichende Gewinne anzusammeln, bevor sie sich den Neuabnehmern zuwenden. Dem Argument der irischen Regierung, wonach es der Öffentlichkeit zum Vorteil gereichen würde, wenn Telecom Éireann in die Lage versetzt wird, seine Ausbauprogramme zur weiteren Erhöhung der Telefondichte fortzusetzen, kann man deshalb zustimmen, selbst wenn die Telecom Éireann eingeräumte Zusatzfrist das Unternehmen in die Lage versetzen sollte, seine Marktstellung durch die Verbesserung seiner Leistungsfähigkeit zu stärken. Dieser Ausbau würde in einem bestimmten Maße auch zukünftigen Neuzugängern nutzen, da mit der Ausweitung der Teilnehmer der öffentlichen Telekommunikationsnetze die Anzahl der Gespräche steigen wird, die sowohl auf Telecom Éireann als auch auf die Neuzugänger entfallen werden.
(29) Aus den von der irischen Regierung vorgelegten Angaben geht nicht nur hervor, daß die Telefonanschlußdichte in Irland niedrig ist, sondern auch, daß die unbefriedigte Nachfrage begrenzt ist. Es hat sich gezeigt, daß die Wartelisten für Neuanschlüsse spürbar abgenommen haben, wobei zu bedenken ist, daß bei jedem achten Anschluß Sozialtarife für berechtigte Rentner bei der Grundgebühr und den Rufeinheiten in Anspruch genommen werden.
(30) Die Ausbauprogramme zur Erhöhung der Anschlußdichte können deshalb die Fortführung der ausschließlichen Rechte von Telecom Éireann für einen begrenzten Zeitraum rechtfertigen. Wenn man die bisherige Zuwachsrate der Anschlußdichte von Telecom Éireann von 2 % jährlich in die Zukunft fortrechnet, würde Telecom Éireann im Jahr 1999 eine Dichte erreichen, wie sie gegenwärtig in Italien und Belgien besteht, zwei Mitgliedstaaten, die für zusätzliche Umsetzungsfristen nicht in Betracht kommen. Eine längere Zusatzfrist für die Umsetzung wäre dann nicht mehr zu rechtfertigen, selbst wenn die Zunahme der Anschlußdichte von Telecom Éireann in den nächsten Jahren zurückgehen sollte. Wie bereits erwähnt ist es wegen einer Reihe demographischer (13) und wirtschaftlicher Besonderheiten durchaus möglich, daß gegenwärtig keine weitere Nachfrage nach zusätzlichen Anschlüssen von den Privathaushalten ausgeht. Ein zusätzliches Marktwachstum würde somit vom Angebot neuer Dienste und Zuwächsen bei den Geschäftskunden abhängen, was am besten durch die Einführung des Wettbewerbs beschleunigt werden könnte, aber keine zusätzlichen Umsetzungsfristen rechtfertigen würde.
c) Verschuldung und Kostenstruktur
(31) Telecom Éireann muß bei der bevorstehenden Einführung des Wettbewerbs zwei Erblasten bewältigen: Seine niedrige Produktivität (ein Beschäftigter für 99 Anschlüsse) und seine Verschuldung (862 Mio. Ir£ Ende März 1995 entsprechend einer Verhältniszahl von Schulden zu Eigenkapital von 1,9). Zwischen 1985 und 1995 hat Telecom Éireann seine Produktivität bereits erheblich gesteigert, was sich in der Entwicklung seiner Personalaufwendungen widerspiegelt, die von 42 % des Umsatzes auf 30 % gesunken sind. Der Personalbestand wurde von 18 000 auf unter 12 000 verringert. Eine geringe Anzahl von Anschlüssen je Beschäftigtem ist aber offensichtlich ein zwingendes Ergebnis der niedrigen Bevölkerungsdichte in Irland. Internationale Vergleiche zeigen, daß in Ländern mit niedriger Bevölkerungsdichte die Anzahl der Anschlüsse je Beschäftigtem selbst nach Einführung des Wettbewerbs und einer weit vorangeschrittenen Digitalisierung niedriger bleibt. Mit der planmäßigen Zunahme der Telefondichte in den kommenden Jahren wird die in der Anzahl der Anschlüsse je Beschäftigtem ausgedrückte Produktivität bis 1999 die gegenwärtig in Finnland bestehende Höhe erreichen. Ein Personalüberhang ist ein typisches Merkmal der Telekommunikationsorganisationen vor der Privatisierung, was aber nach Auffassung der Kommission keine über den 1. Januar 1999 hinausgehende zusätzliche Umsetzungsfrist rechtfertigen kann.
(32) Hinsichtlich der Verschuldung geht aus den von der irischen Regierung vorgelegten Angaben hervor, daß sich seit 1993 die Finanzlage von Telecom Éireann spürbar verbessert hat. Gemäß der Stellungnahme belief sich die Verschuldung von Telecom Éireann zum Ende des Geschäftsjahres 1995/96 auf 700 Mio. Ir£, was ein Verhältnis zum Eigenkapital von 1,4 ergibt. Außerdem wird Telecom Éireann insgesamt 220 Mio. Ir£ aus den Verkaufserlösen erhalten. 150 Mio. Ir£ werden beim Abschluß und der Restbetrag von 70 Mio. Ir£ nach rund drei Jahren bei der Wahrnehmung der Option durch die strategischen Partner oder der öffentlichen Ausschreibung zugeführt. Die den Betrag von 220 Mio. Ir£ übersteigenden Erlöse werden vom Staat zum Abbau seiner Verbindlichkeiten gegenüber der Pensionskasse verwendet. Dies wird Telecom Éireann in die Lage versetzen, seine Verschuldung aus eigenen Mitteln bis Ende 1998 noch weiter abzubauen. Zu jenem Zeitpunkt wird die Verschuldungskennziffer von Telecom Éireann somit den Betreibern in Ländern entsprechen, die ihren Markt dem Wettbewerb öffnen werden: Die Kennziffern der Deutschen Telekom und von Belgacom beliefen sich im Jahr 1995 auf 2,5 bzw. 1,4 (14). Somit wäre aufgrund der Verschuldung von Telecom Éireann keine zusätzliche Umsetzungsfrist nach 1998 zu rechtfertigen.
Auswirkungen auf den Handel
(33) Zweck einer Verschiebung der Liberalisierung des Sprachtelefondienstes ist es, den Eintritt von Wettbewerbern auf den Markt des Sprachtelefondienstes hinauszuzögern. Wie in einer Stellungnahme hervorgehoben (15), wird dadurch der Handel beeinträchtigt, da Weltunternehmen wie AT& T, BT, C& W, Global One/Sprint oder France Telecom in Irland bereits vertreten oder an diesem Land interessiert sind. Das Entstehen alternativer irischer Anbieter wird ebenfalls hinausgezögert, wodurch deren Fähigkeit zur Expansion außerhalb Irlands eingeschränkt wird, wenn in der Zwischenzeit die Neuzugänger in den Mitgliedstaaten, die ihre Märkte zum 1. Januar 1998 liberalisieren, einen Zweijahresvorsprung erlangt haben werden.
(34) Wenn auch mit der Gewährung einer Zusatzfrist der Telekommunikationsmarkt in Irland zwei Jahre lang abgeschottet würde, wären die damit verbundenen nachteiligen Auswirkungen auf den Handel in der Gemeinschaft durch folgende Faktoren begrenzt:
- Der begrenzte Umfang des irischen Telekommunikationsmarktes verglichen mit dem Gemeinschaftsmarkt. Es ist zu erwarten, daß zum 1. Januar 1998 umfangreiche Investitionen vor allem in Mitgliedstaaten wie Deutschland, den Niederlanden und Frankreich erfolgen, wo eine höhere Rentabilität zu erwarten ist;
- Die Dauer der beantragten Fristverlängerung: Zur Einführung eines neuen öffentlichen Telefonbetreibers ist eine Vorlaufzeit von mehreren Monaten erforderlich. Der Nachteil einer zusätzlichen Umsetzungsfrist von 24 Monaten für potentielle Investoren wäre dadurch begrenzt, daß sie in der Zwischenzeit ihre Investitionen vorausplanen könnten, um bereits vor dem 1. Januar 2000 betriebsbereit sein zu können.
(35) Nachteilige Auswirkungen würden auch durch folgende Gegebenheiten begrenzt:
- Telecom Éireann wird seinen Betrieb nicht auf Mitgliedstaaten ausweiten, die bereits ihre Märkte liberalisiert haben. Wäre dies der Fall, so könnte die Fristverlängerung, mit der die Aufrechterhaltung höherer Preise auf dem Inlandsmarkt ermöglicht wird, nicht nur zur Vornahme der notwendigen Anpassungen, sondern auch zur Querfinanzierung von Tätigkeiten in Auslandsmärkten verwendet werden. Dadurch würde offensichtlich der Wettbewerb zu Lasten der vorhandenen und hinzukommenden Telekom-Betreiber in den anderen Mitgliedstaaten im Widerspruch zum Gemeinschaftsinteresse verfälscht werden. Jegliche Einbeziehung von Telecom Éireann in Investitionen seiner strategischen Partner PTT Telecom und Telia bzw. Unisource außerhalb Irlands müßte deshalb während der eingeräumten Zusatzfrist auf vollkommen transparente Weise und zu Marktbedingungen erfolgen und wäre durch einen unabhängigen Überprüfer zu überwachen;
- die irische Regierung wird die Lizenzbedingungen ein Jahr vor der vollständigen Liberalisierung veröffentlichen und gewährleisten, daß Telecom Éireann gleichzeitig die den Neuzugängern einzuräumenden Bedingungen für die Zusammenschaltung veröffentlicht;
- die zusätzliche Umsetzungsfrist bei der Verwendung von eigenen/alternativen Infrastrukturen wird wie nachstehend angeführt gekürzt. Dadurch sollen potentielle Neuzugänger in die Lage versetzt werden, im Vorgriff auf den vollständigen Wettbewerb bereits liberalisierte Telekomdienste, insbesondere Sprach-Dienste für Unternehmensnetze und geschlossene Benutzergruppen auf diesen Netzen anzubieten;
- die irische Regierung trifft die erforderlichen Maßnahmen, um zu gewährleisten, daß Telecom Éireann diese zusätzliche Schutzfrist nicht dazu verwendet, seine beherrschende Stellung auf benachbarte oder nebengeordnete Märkte wie z. B. den Markt der öffentlichen Bezahlfernsprecher oder die Fernseh-Kabelindustrie auszuweiten;
- Unbeschadet der in Artikel 2 dritter Absatz der Richtlinie 95/51/EG der Kommission (16) vorgesehenen Beurteilung der Auswirkungen gewährleistet die irische Regierung kurzfristig, daß Cablelink als ein von Telecom Éireann unabhängiges Unternehmen geführt wird, solange Telecom Éireann weiterhin beherrschender Aktionär ist.
Schlußfolgerung
(36) Aus den vorstehend dargelegten Gründen ist die Kommission zu der Auffassung gelangt, daß die nachteiligen Auswirkungen auf den Handel, die mit der Einräumung einer zusätzlichen Umsetzungsfrist bis 1. Januar 2000 anstatt zum 1. Januar 1998 für die Beseitigung der ausschließlichen Rechte von Telecom Éireann bei der Bereitstellung des Sprachtelefondienstes und der dazugehörigen öffentlichen Netzinfrastruktur verbunden wären, gemäß Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 90/388/EWG, geändert durch die Richtlinie 96/19/EG mit dem Gemeinschaftsinteresse zu vereinbaren sind, sofern die vorerwähnten Voraussetzungen erfuellt werden.
II. Antrag auf eine zusätzliche Umsetzungsfrist für die Aufhebung der Beschränkungen bei der Bereitstellung bereits liberalisierter Telekommunikationsdienste mit eigener und alternativer Infrastruktur
Bewertung der Auswirkungen einer unverzüglichen Aufhebung der Beschränkungen
(37) Irland macht geltend, daß mit der Aufhebung der Beschränkungen bei der Verwendung alternativer Infrastrukturen vor dem 1. Juli 1999 Anbieter von liberalisierten Diensten in die Lage versetzt würden, den Kunden die Zusammenschaltung ihrer Anrufe mit dem öffentlichen Netz in beiden Richtungen anzubieten. Eine solche Bereitstellung wäre abgesehen von unbedeutenden Abweichungen wie der Numerierung und der Gebühren für die Zusammenschaltung vom eigentlichen Sprachtelefondienst nicht mehr zu unterscheiden. Deshalb befürchtet Irland, daß trotz der Fristverlängerung für den Sprachtelefondienst in diesem Bereich tatsächlicher Wettbewerb entstehen würde.
(38) Außerdem sei zu befürchten, daß mit der Aufhebung der Beschränkungen auch ein Verlust an Einnahmen aus den Mietleitungen einhergehen könnte. Es würden zwar nicht sämtliche Einnahmen wegfallen, doch erhebliche Auswirkungen wären insofern zu gewärtigen, als die bei Telecom Éireann verbleibenden Kunden niedrigere Tarife erwarten würden. Irland sieht jedoch ein, daß ein Erfordernis besteht, die Aufhebung der Beschränkungen bei den alternativen Netzen vorzuziehen, um die zukünftigen Anbieter in die Lage zu versetzen, rechtzeitig ihre Netze aufzubauen und zu finanzieren, damit im Zeitpunkt der Liberalisierung des Sprachtelefondienstes uneingeschränkter Wettbewerb herrschen kann. In Anbetracht der geringen Größe Irlands und der Zusammenballung der gewinnträchtigsten Kunden ist die Regierung der Auffassung, daß eine Liberalisierung der alternativen Infrastrukturen ein halbes Jahr vor der Liberalisierung des Sprachtelefondienstes die Neuzugänger nicht in ihrer Fähigkeit beeinträchtigen würde, ab 1. Januar 2000 den uneingeschränkten Wettbewerb aufzunehmen.
(39) Gemäß einigen Stellungnahmen wären die Diensteanbieter benachteiligt, wenn sie nicht wie der zweite Mobilfunkbetreiber die Möglichkeit hätten, auf alternative Infrastrukturen zurückzugreifen, um bei der Erbringung ihrer Dienste die hohen Kosten für Mietleitungen einzusparen. Demgegenüber macht der zweite GSM-Betreiber geltend, daß die Errichtung eines eigenständigen Grundnetzes hohe Vorlaufkosten und erhebliche Risiken mit sich bringen würde, wenn ihm nicht gestattet wäre, Fernsprechverkehr von Dritten weiterzuleiten, da seine überschüssigen Kapazitäten nicht an andere Erbringer bereits liberalisierter Dienste vermietet werden könnten. Wenn Irland eine Verschiebung der Liberalisierung der alternativen Infrastrukturen gestattet würde, würde dies auch den Wettbewerb in den GSM-Märkten beeinträchtigen.
(40) Dem Argument, daß die Beschränkungen bei der Bereitstellung alternativer Netzkapazitäten aufrechterhalten werden müßten, um die zugelassenen Erbringer liberalisierter Dienste daran zu hindern, das Sprach-Telefonmonopol zu umgehen, kann nicht zugestimmt werden. Gemäß der Mitteilung der Kommission über den Stand der Umsetzung der Richtlinie 90/388/EWG über den Wettbewerb auf dem Markt der Telekommunikationsdienste kann eine solche "inoffizielle" Umgehung nicht in größerem Ausmaß erfolgen, ohne in dem betreffenden Mitgliedstaat bemerkt zu werden. Ein der Öffentlichkeit angebotener Dienst muß seinem Wesen nach öffentlich bekannt sein.
Eine solche Umgehung müßte auch deshalb frühzeitig erkannt werden, weil bei einem Angebot kommerzieller Leistungen in der Regel Werbung für die verfügbaren Dienste betrieben würde oder zumindest Preislisten, Aufträge und Rechnungen vorhanden wären.
Die Neuzugänger haben in der Regel das Sprach-Telefonmonopol beachtet. Die Diensteanbieter möchten keine Gefahr laufen, daß ihre Zulassung widerrufen wird und sie nicht in der Lage wären, ihre Verpflichtungen gegenüber ihren Kunden zu erfuellen. Mehrere Diensteanbieter haben deshalb vor der Aufnahme ihres Betriebs diese Frage mit den nationalen Behörden bzw. den Dienststellen der Kommission erörtert.
(41) Die Verwendung alternativer Netze für die Erbringung bereits liberalisierter Dienste kann an diesem Sachverhalt nichts ändern. Die alternativen Netze müssen als öffentliche Vermittlungsnetze im Sinne der Richtlinie 90/388/EWG angesehen werden, wenn sie auf deren technischen Stand gebracht werden, um sämtlichen interessierten Teilnehmern Sprachdienste zu erbringen, und dazu mit dem öffentlichen Telefonvermittlungsnetz der Telekomorganisationen zusammengeschaltet werden. Die Abschlußpunkte der alternativen Netze sind ebenfalls als Abschlußpunkte des öffentlichen Vermittlungsnetzes anzusehen, und die von und nach diesen Punkten der Öffentlichkeit erbrachten Sprachdienste werden somit zu Sprachtelefondiensten, die gemäß Artikel 2 der Richtlinie der Telekomorganisation, d. h. Telecom Éireann weiterhin vorbehalten werden können.
(42) In Anbetracht der Unterschiede bei der Numerierung und den Gebühren für die Zusammenschaltung erkennt auch die irische Regierung an, daß eine Umgehung des öffentlichen Sprachtelefondienstes entdeckt würde. Da die geänderten irischen Rahmenbestimmungen und die neue unabhängige Überwachungsbehörde erst Anfang nächsten Jahres einsatzbereit sein werden, wäre in der Zwischenzeit nicht auszuschließen, daß Irland einige Schwierigkeiten bei der wirksamen Durchsetzung des Sprach-Telefonmonopols haben könnte. Aus diesem Grund wäre eine zeitlich befristete Verlängerung der Umsetzungsfrist bis zum Inkrafttreten der neuen gesetzlichen Rahmenbestimmungen zu rechtfertigen.
(43) Auch dem zweiten Argument, daß die Aufhebung dieser Beschränkungen einen Einnahmeverlust von Telecom Éireann bei Mietleitungen bedingen könnte, kann nicht zugestimmt werden. Es trifft zwar zu, daß aufgrund seiner Vorrechte bei der Bereitstellung der Netzinfrastruktur Telecom Éireann garantierte Einnahmen aus der Bereitstellung von Mietleitungen an Endabnehmer und Anbieter von liberalisierten Telekommunikationsdiensten (mit Ausnahme des GSM-Mobilfunkdienstes, wenn der zweite Betreiber es vorzieht, seine eigenen Verbindungen aufzubauen) erzielen kann. Die Kommission hat jedoch in ihrem Grünbuch über die Liberalisierung der Telekommunikationsinfrastruktur und der Kabelfernsehnetze - Teil 1 - Grundsätze und Zeitrahmen (KOM(94) 440 endg. vom 25. 10. 1994) ausgeführt, daß die Richtlinie 92/44/EWG des Rates (17) eine kostenorientierte Anbietung von Mietleitungskapazität verlangt. Da die Mitgliedstaaten diesem Erfordernis nachkommen müssen, ist nicht zu erwarten, daß sich die Marktstellung der Fernmeldeorganisationen in diesem Bereich durch die Öffnung des alternativen Angebots grundlegend ändern wird.
(44) Obwohl es nach der Richtlinie 92/44/EWG die Möglichkeit gehabt hätte, hat Irland für Telecom Éireann keine Verschiebung bei der Umsetzung der Verpflichtung zu einem kostenorientierten Angebot von Mietleitungen beantragt. Vielmehr hatte Irland am 8. März 1996 der Kommission gemäß Artikel 4 der Richtlinie 90/388/EWG mitgeteilt, daß es Telecom Éireann erlaubt hat, die Mietleitungstarife für neue Leitungen zum 1. Februar 1996 und für bestehende Leitungen zu dem auf den 31. März 1996 nächstfolgenden Abrechnungstermin zu erhöhen. Als Begründung für diese Erhöhung wurde angegeben, daß die Mietleitungsgebühren über mehrere Jahre nicht erhöht worden seien und daß Telecom Éireann erhebliche Verluste in seinem Mietleitungsbereich entstanden waren. Ein internationaler Vergleich ergibt, daß die Tarife von Telecom Éireann selbst nach den Erhöhungen weiterhin unter dem Gemeinschafts-Durchschnitt liegen (z.B. 265 ECU Monatsgrundgebühr für eine 50-km-Leitung am 1. Januar 1996 (Gemeinschafts-Durchschnitt: 380 ECU) und Anschlußgebühr von 489 ECU im Vergleich zum Gemeinschafts-Durchschnitt von 596 ECU (18)). Aus diesem Grund ist kaum anzunehmen, daß alternative Netzeanbieter wesentlich günstigere Tarife zumindest der großen Mehrzahl der Kunden von Telecom Éireann anbieten könnten, und daß Telecom Éireann deshalb gezwungen wäre, seine eigenen Gebühren erheblich zu senken.
(45) Es trifft zu, daß die Gebühren für Mietleitungen in Irland die Kosten noch nicht voll decken. Ein kostenorientierter Tarifplan wird in diesem insgesamt verlustbringenden Geschäftsbereich gegenwärtig stufenweise verwirklicht. Wenn eine alternative Infrastruktur verfügbar wird, würde Telekom Éireann Einnahmen verlieren, wenn die Kunden auf mehrere Anbieter zurückgreifen, womit die Verluste in diesem Geschäftsbereich zunehmen würden.
(46) Die irische Regierung erkennt zwar das Erfordernis an, die Aufhebung der Beschränkungen bei den alternativen Netzen vorzuziehen, um zu gewährleisten, daß zukünftige Wettbewerber ihre Netze so rechtzeitig aufbauen und finanzieren können, damit sie zum Zeitpunkt der Liberalisierung des Sprachtelefondienstes einen vollständigen Wettbewerb aufnehmen können, sie ist jedoch der Ansicht, daß sechs Monate für diesen Zweck ausreichen würden. Dafür macht sie die geringe Größe Irlands und die Zusammenballung der einträglichen Kunden geltend. Da das größte Fernsehkabelnetz in Irland von Telecom Éireann kontrolliert wird, wäre die Fähigkeit von Neuzugängern, ab dem 1. Januar 2000 einen vollständigen Wettbewerb aufzunehmen, eingeschränkt, falls nicht genügend Zeit vorhanden wäre, ihr Netz auch in der "Ortsschleife" zu erweitern.
Auswirkungen auf den Handel
(47) Als Folge seines Monopols bei der Bereitstellung von öffentlichen Telekommunikationsinfrastrukturen ist Telecom Éireann der einzige Anbieter von Mietleitungen und der Zusammenschaltung für Erbringer von liberalisierten Diensten. Es legt damit weitgehend die Kosten seiner Wettbewerber bei den liberalisierten Diensten fest. Dies war unter anderem an der erwähnten Erhöhung der Mietleitungstarife zu Beginn des Jahres 1996 zu erkennen, mit der die Erbringung bestimmter liberalisierter Dienste unwirtschaftlich wurde. Diese potentielle Kenntnis der Kosten der Wettbewerber von Telecom Éireann wird den Handel zunehmend beeinträchtigen, wenn der irische öffentliche Telekombetreiber sein eigenes Angebot an liberalisierten Diensten wird weiterentwickeln und bei der Verbesserung der Software und der Systeme auf die technische, fachliche und betriebliche Unterstützung seiner strategischen Partner PTT Telecom und Telia zurückgreifen können, die unterstützt durch die weltweite Partnerschaft Unisource hinsichtlich Qualität und Effizienz an vorderster Stelle stehen. Während Telecom Éireann mit seiner eigenen Infrastruktur derartige Dienste anbieten könnte, wären seine Wettbewerber, die globale liberalisierte Dienste wie z. B. virtuelle Privatnetze oder Sprachdienste für angeschlossene Benutzergruppen anbieten, gezwungen, auf Leitungen zurückzugreifen, die sie von dem Betreiber mieten müssen, mit dem sie den Wettbewerb aufnehmen möchten. Dieser Sachverhalt würde noch dadurch erschwert, daß gemäß den Stellungnahmen (19) Telecom Éireann zwar den einschlägigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts und des irischen Rechts voll nachkommt, jedoch seine Bücher nicht auf eine hinreichend transparente Weise führt, die eine angemessene Unterscheidung seiner Tätigkeiten im Monopolbereich von seinen Aktivitäten im liberalisierten Sektor erlauben würden, und keine strukturelle Trennung besteht, die das Personal im Infrastrukturbereich von Telecom Éireann daran hindern würde, Informationen an Kollegen weiterzugeben, die liberalisierte Dienste verkaufen.
Schlußfolgerung
(48) In Anbetracht der Tatsache, daß weniger restriktive behördliche Mittel bereitstehen, um eine Umgehung des Sprachtelefonmonopols bis 1. Januar 2000 zu verhindern, und daß derartige Mittel von der entstehenden Telekommunikations-Aufsichtsbehörde mit entsprechenden Vorkehrungen für eine industriebezogene Finanzierung im ersten Quartal 1997 eingesetzt werden könnten, scheint die Einräumung einer zusätzlichen über dieses Datum hinausgehenden Umsetzungsfrist nicht gerechtfertigt zu sein.
(49) Eine zusätzliche Frist würde außerdem den Wettbewerb in weltweiten Diensten von und nach Irland zu Lasten der übrigen weltweiten Allianzen verfälschen, wenn Telecom Éireann in der Lage sein wird, über sein eigenes Netz die weltweite Zusammenschaltung für die irische Industrie und Geschäftswelt mit Hilfe der Ressourcen seiner strategischen Partner und ihrer globalen Zusammenschaltung über Unisource und Uniworld anzubieten.
(50) Aus diesem Grund glaubt die Kommission, daß die nachteiligen Auswirkungen auf den Handel, die sich aus der Einräumung einer zusätzlichen Umsetzungsfrist für die Liberalisierung der alternativen Infrastruktur ergeben würden, nicht mehr mit dem Gemeinschaftsinteresse zu vereinbaren wären, nachdem die neuen Rahmenbestimmungen bis spätestens 1. Juli 1997 in Kraft sein werden.
III. Antrag auf eine zusätzliche Umsetzungsfrist für die Aufhebung der Beschränkungen bei der direkten Zusammenschaltung von Mobiltelekommunikationsnetzen
Bewertung der Auswirkungen einer unverzüglichen Aufhebung der Beschränkungen
(51) Irland hält eine zusätzliche Umsetzungsfrist bei der direkten internationalen Zusammenschaltung von Mobilfunknetzen für erforderlich, um eine Aushöhlung bei den nationalen und internationalen Sprachtelefondiensten zu verhindern.
(52) Dazu macht es geltend, daß bei einer freien Zusammenschaltung der Mobilfunknetze es für den GSM-Betreiber in Irland möglich wäre, sich an ein Festnetz oder ein Mobilfunknetz in einem anderen Staat zu schalten, und dadurch Abgabepreise für internationale Anrufe in ungefährer Höhe der Preise der in jenem Land geltenden Zusammenschaltungsgebühren zu erzielen: Ebenso könnte der irische GSM-Betreiber anbieten, hereinkommende internationale Gespräche zu Preisen in enger Anlehnung an die irischen Zusammenschaltungstarife abzugeben. Damit könnte er den Kunden sehr niedrige Tarife anbieten und davon ausgehen, einen wesentlichen Anteil am hereinkommenden internationalen Verkehr an sich zu ziehen. Das öffentliche Netz würde aber Kundeneinnahmen und hereinkommende Abwicklungen in erheblichem Umfang verlieren, was nur teilweise durch erhöhte Einnahmen aus der nationalen Zusammenschaltung ausgeglichen würde.
(53) Die irische Regierung erkennt an, daß dieser Sachverhalt in gewissem Maße bereits auf mittelständische und große Unternehmen zutrifft, da die auf dem irischen Markt tätigen Wiederverkäufer die Abwicklungsregelung bereits umgehen. Irland geht davon aus, daß mit der Gewährung uneingeschränkter Zusammenschaltungsrechte an die Mobilfunkbetreiber unverzüglich ein weiteres großes Segment der internationalen Fernsprecheinnahmen dem Wettbewerb ausgesetzt würde.
(54) In den Stellungnahmen wird betont, daß es sich bei dem Mobilfunkmarkt um einen Wachstumsmarkt handele, weshalb Beschränkungen bei der internationalen Zusammenschaltung den bei den Mobilfunkbetreibern zusätzlich entstehenden Verkehr beeinträchtigen werden, aus dem Telecom Éireann bereits zusätzliche Einnahmen aus der Vollendung der von Mobiltelefonen ausgehenden Anrufe erzielt. Darüber hinaus machte der zweite GSM-Betreiber geltend, daß bei einer fehlenden Möglichkeit, sich direkt mit ausländischen Netzen zusammenzuschalten, es nicht realistisch wäre anzunehmen, daß Telecom Éireann annehmbare Tarife für die internationale Zusammenschaltung anbietet, ohne auf den Rechtsweg zurückzugreifen.
(55) In der Praxis müssen zwei Fragen erwogen werden: i) das Maß an Austauschbarkeit zwischen mobilen und Festtelefondiensten und ii) das Risiko der Umgehung des Sprachtelefonmonopols durch Dienste, bei denen eine Mobilfunknummer angewählt und der Anruf nach einem ausländischen Festnetz vermittelt wird.
(56) Der zweiten Erwägung braucht nicht näher nachgegangen zu werden, da aufsichtsrechtliche Instrumente vorhanden sind, um eine Umgehung des gesetzlichen Vorrechts von Telecom Éireann zu verhindern (siehe Mitteilung der Kommission 95/C275/02).
(57) Hinsichtlich der Substituierbarkeit von festen und mobilen Telefondiensten hat die Kommission in ihren jüngst behandelten Fällen herausgefunden, daß diese nicht erheblich ist, da den beiden Dienstearten verschiedene Nachfragekategorien entsprechen, was sich u. a. in den höheren Gebühren für den GSM-Mobilfunk gegenüber dem Sprachtelefondienst widerspiegelt.
(58) Das hauptsächliche Marktsegment für die GSM-Betreiber in Irland ist der Bereich der Privatanrufe. Es hat sich gezeigt, daß zumindest die Hälfte der Kosten der Mobilfunkbetreiber für die Bearbeitung der Anrufe verkehrsunabhängige Kosten sind. Deshalb kann nicht ausgeschlossen werden, daß ein Mobilfunkbetreiber einen höheren Anteil der verkehrsunabhängigen Kosten den Inlandsanrufen zuteilen und internationale Tarife anbieten würde, die den gegenwärtigen internationalen Tarifen von Telecom Éireann entsprechen, um seinen Umsatz, die Inanspruchnahme seines Netzes und seinen Marktanteil zu erhöhen. Wie in einer Stellungnahme betont (20) bieten BT und MCL vom Vereinigten Königreich aus Sprachtelefondienste nach Irland zu Preisen an, die bis um die Hälfte niedriger als die Tarife von Telecom Éireann sind. Durch die direkte Zusammenschaltung mit den Netzen der britischen öffentlichen Telekommunikationsanbieter könnten die irischen GSM-Betreiber ähnliche Tarife wie Telecom Éireann anbieten, ohne die eigenen Kosten zu unterschreiten. Außerdem wäre das Angebot internationaler Mobilfunkanrufe zu den Tarifen des Festnetzes ein gewichtiges Werbeinstrument, um neue Teilnehmer dafür zu gewinnen, den GSM-Dienst in Anspruch zu nehmen.
(59) Angesichts der gegenwärtigen Unterschiede zwischen den Tarifen für die Anrufe von Irland nach dem Vereinigten Königreich und umgekehrt kann das Risiko nicht ausgeschlossen werden, daß internationaler Festnetzverkehr über das GSM-Netz geleitet wird. Dies würde eines der beiden für Telecom Éireann gegenwärtig einträglichsten Segmente des Sprachtelefonmarktes betreffen und könnte seine Gesamtrentabilität in einem Ausmaß schmälern, daß es nicht mehr in der Lage wäre, den Universaldienst unter wirtschaftlich annehmbaren Bedingungen zu gewährleisten.
(60) Dieses Risiko wird jedoch in dem Maße zurückgehen, wie Telecom Éireann seine internationalen Tarife senkt. Obwohl dem Argument der irischen Regierung zugestimmt werden kann, ist die beantragte Zusatzfrist angesichts der vorgebrachten Begründungen zu lang. Wenn man den geplanten Tarifausgleich berücksichtigt, kann die Gefahr einer Substitution der Festnetzanrufe durch GSM-Anrufe deshalb nur eine Verlängerung bis spätestens Ende 1998 rechtfertigen, da zu diesem Zeitpunkt die internationalen Tarife von Telecom Éireann so weit gesenkt sein müssen, daß eine Umleitung über GSM-Mobilfunk ausgeschlossen werden kann. Eine Liberalisierung der internationalen Zusammenschaltung der Mobilfunknetze wenigstens ein Jahr vor der vollständigen Liberalisierung des Sprachtelefondienstes wird außerdem ein starker Anreiz sein, um den angestrebten stufenweisen Ausgleich rechtzeitig herzustellen.
Auswirkungen auf den Handel
(61) Eine hinausgeschobene Liberalisierung der direkten internationalen Zusammenschaltung von Mobilfunkkosten würde sich auf den zweiten GSM-Betreiber und, soweit rechtzeitig eine Lizenz vergeben wird, die zukünftigen DCS-1800-Betreiber auswirken. Die Möglichkeit einer direkten Zusammenschaltung mit anderen Betreibern wäre ein wichtiger Faktor, um ihre Gründung und Entfaltung auf dem irischen Markt zu erleichtern. Außerdem würde die zusätzliche Umsetzungsfrist auch die ausländischen Unternehmen beeinträchtigen, da sie die Weiterleitung von Anrufen zur Vollendung durch die irischen Mobilfunkbetreiber umständlicher und kostenaufwendiger machen würde.
(62) Diese Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten würde jedoch zurückgehen, wenn die irische Regierung gewährleistet, daß Telecom Éireann den Mobilfunkbetreibern spezifische und Großmengenrabatte einräumt, wobei wie in anderen Mitgliedstaaten bei Großmengenrabatten die Tatsache zu berücksichtigen wäre, daß die Mobilfunkbetreiber im Gegensatz zu den Großabnehmern neues Verkehrsaufkommen erzeugen.
Schlußfolgerung
(63) Eine unmittelbare Aufhebung der Beschränkungen bei der direkten Zusammenschaltung von Mobiltelekommunikationsnetzen gemäß dem durch die Richtlinie 96/2/EG eingefügten Artikel 3d der Richtlinie 90/388/EWG betreffend die mobile Kommunikation und Personal Communications würde die erheblichen Einnahmen von Telecom Éireann aus dem internationalen Verkehr dem Wettbewerb aussetzen und es in seiner Fähigkeit beeinträchtigen, die Grundversorgung mit Sprachtelefondienst in Irland unter wirtschaftlich annehmbaren Bedingungen weiterhin zu gewährleisten. Die Auswirkungen auf den Handel könnten jedoch gemildert werden, wenn Tarifsenkungen ähnlich wie in anderen Mitgliedstaaten in Zusammenschaltungsvereinbarungen zwischen Telecom Éireann und den Mobilfunkbetreibern vereinbart würden. Die Kommission ist deshalb der Auffassung, daß den begrenzten nachteiligen Auswirkungen auf den Handel, die sich ergeben würden, wenn Irland eine zusätzliche Umsetzungsfrist bis spätestens 31. Dezember 1998 für die Aufhebung der Beschränkungen bei der direkten Zusammenschaltung von Mobilfunknetzen mit ausländischen Netzen eingeräumt würde, die Gewißheit gegenübersteht, daß der Universaldienst nicht beeinträchtigt wird, weshalb diese Gewährung mit dem Interesse der Gemeinschaft zur Zeit zu vereinbaren ist -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Irland darf bis 1. Januar 2000 die Aufhebung der ausschließlichen Rechte verschieben, die Telecom Éireann gegenwärtig bei der Erbringung des Sprachtelefondienstes und der Errichtung und Bereitstellung öffentlicher Telekommunikationsnetze eingeräumt werden, sofern die in Artikel 4 genannten Bedingungen gemäß dem dort festgesetzten Zeitplan erfuellt werden.
Artikel 2
Irland darf bis 1. Januar 1999 die Aufhebung der Beschränkungen bei der direkten Zusammenschaltung von Mobilfunknetzen mit ausländischen Netzen verschieben, sofern die in Artikel 4 genannten Bedingungen gemäß dem dort festgesetzten Zeitplan erfuellt werden.
Artikel 3
Irland darf bis 1. Juli 1997 die Aufhebung der Beschränkungen bei der Erbringung bereits liberalisierter Telekommunikationsdienste verschieben in bezug auf die:
a) von dem Erbringer der Telekommunikationsdienste errichteten Netze;
b) von Dritten bereitgestellten Infrastrukturen und die
c) gemeinsame Nutzung von Netzen, sonstigen Einrichtungen und Standorten.
Artikel 4
Abweichend von der zu diesem Zweck in der Richtlinie 90/388/EWG, geändert durch die Richtlinie 96/19/EG, festgelegten Frist wird die irische Regierung der Kommission die Umsetzung in nationales Recht der nachstehenden Verpflichtungen gemäß folgendem Zeitplan mitteilen:
- Bis spätestens 1. April 1997 anstatt zum 1. Juli 1996: Veröffentlichung sämtlicher Maßnahmen, die erforderlich sind, um die Beschränkungen bei der Erbringung bereits liberalisierter Telekommunikationsdienste aufzuheben in bezug auf die:
a) von dem Erbringer der Telekommunikationsdienste errichteten Netze;
b) von Dritten bereitgestellten Infrastrukturen und die
c) gemeinsame Nutzung von Netzen, sonstigen Anlagen und Standorten;
- Bis 1. April 1998: Veröffentlichung der vorgesehenen Gesetzesänderungen zur Einführung des vollständigen Wettbewerbs und Aufhebung sämtlicher Beschränkungen bis 1. Januar 2000 nebst Vorschlägen zur Finanzierung des Universaldienstes;
- Bis 1. November 1998: Annahme der Gesetzesänderungen;
- Bis spätestens 1. Januar 1999 anstatt zum 1. Januar 1997: Vorlage an die Kommission der Entwürfe von Lizenzen für die Erbringung von Sprachtelefondiensten und/oder die Betreiber der dazugehörigen Netze;
- Bis spätestens 1. April 1999 anstatt zum 1. Juli 1997: Veröffentlichung der Lizenzbedingungen für sämtliche Dienste und der Gebühren für das Zusammenschalten im Einklang mit den einschlägigen Gemeinschaftsrichtlinien;
- Bis spätestens 1. November 1999: Erteilung der Lizenzen und Änderung bestehender Lizenzen zur Einführung des Wettbewerbs im Sprachtelefondienst und des ungehinderten Zusammenschaltens der Mobilfunknetze ab 1. Januar 2000 anstatt dem 1. Januar 1998.
Die irische Regierung wird außerdem der Kommission spätestens drei Monate nach Bekanntgabe dieser Entscheidung mitteilen, welche Maßnahmen sie ergriffen hat, um:
- die Transparenz bei jeglicher Beteiligung von Telecom Éireann gemeinsam mit seinen strategischen Partnern PTT Telecom, Telia oder Unisource an Investitionen außerhalb Irlands während der gemäß Artikel 1 gewährten Zusatzfrist herzustellen;
- zu gewährleisten, daß Telecom Éireann diese zusätzliche Schutzfrist nicht dazu nutzt, seine beherrschende Stellung auf den Markt der öffentlichen Fernsprecher oder der Kabelfernsehindustrie auszudehnen, und kurzfristig zu gewährleisten, daß Cable-link als ein von Telecom Éireann unabhängiges Unternehmen geführt wird, solange Telecom Éireann weiterhin beherrschender Aktionär ist.
Artikel 5
Diese Entscheidung ist an Irland gerichtet.
Brüssel, den 27. November 1996

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