Document ID: 32002D0937

Decisione della Commissione
del 10 luglio 2002
relativa al regime di aiuti di Stato accordato dalla Finlandia a favore delle imprese di assicurazione dipendenti da un gruppo, operanti nella provincia di Åland
[notificata con il numero C(2002) 2410]
(I testi in lingua finnica e svedese sono i soli facenti fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2002/937/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver chiesto agli interessati di presentare osservazioni, a norma dei suddetti articoli(1),
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1) Con lettera EUEC020-284 del 15 luglio 1998 (registrata con il riferimento SG A/38 452), le autorità finlandesi hanno notificato alla Commissione il regime di aiuti a favore di cosiddette "imprese di assicurazione dipendenti da un gruppo", operanti nella provincia di Åland. Poiché il regime era in vigore dal 1993, la notifica della Finlandia era tardiva e quindi non è stato possibile considerarla valida ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE. Con lettere del 15 ottobre 1998, 5 febbraio 1999 e 2 giugno 1999, la Finlandia ha trasmesso alla Commissione informazioni supplementari. Il 13 luglio 2000 la Commissione ha inviato una lettera (D/53912) alle autorità finlandesi, chiedendo conferma che il regime di aiuti di Stato in oggetto non era mai stato attuato. Con lettera EUEC096-217 del 25 agosto 2000 (A/37109), le autorità finlandesi hanno confermato che il regime di aiuti in oggetto non era mai stato attuato dopo la sua entrata in vigore.
(2) Con lettera dell'11 luglio 2001 (SG 2001 D/289763), la Commissione ha informato la Finlandia della sua decisione d'iniziare riguardo all'aiuto in oggetto il procedimento previsto all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE. La Finlandia ha inviato osservazioni con lettera EUEC206-94 del 9 agosto 2001.
(3) La decisione della Commissione d'iniziare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee(2), con l'invito agli interessati a presentare le loro osservazioni sull'aiuto in oggetto.
(4) La Commissione non ha ricevuto osservazioni da parte di interessati.
II. DESCRIZIONE PARTICOLAREGGIATA DEL REGIME DI AIUTI
1. Disposizioni del regime di aiuti
(5) L'aiuto di Stato in oggetto è stato introdotto a favore della provincia di Åland, per essere attuato sul suo territorio. Il 9 dicembre 1993 è entrata in vigore una modifica della legge relativa alle imposte comunali nella provincia di Åland (legge ÅFS 109/93), con la quale si accordavano un'agevolazione fiscale, rispetto all'aliquota normale dell'imposta sulle società, e vantaggi collettivi alle imprese di assicurazione in questione, che rispondessero a determinate condizioni. All'epoca in cui fu adottata tale modifica, l'agevolazione fiscale consisteva in una riduzione di 10 punti percentuali dell'aliquota d'imposta: le imprese di assicurazione in questione pagavano quindi l'imposta sulle società ad un'aliquota globale inferiore all'aliquota normale del 25 % allora vigente.
(6) Il vantaggio netto di cui beneficiavano tali imprese di assicurazione dell'Åland è stato adattato nel 1995, 1996 e 1998, in seguito alle modifiche dell'aliquota normale dell'imposta sulle società decise dalle autorità competenti.
(7) La modifica suddetta ed i suoi successivi adattamenti costituiscono l'oggetto della presente decisione.
2. Condizioni
(8) Inizialmente, a norma della modifica del 9 dicembre 1993, tali imprese di assicurazione dell'Åland potevano beneficiare della suddetta agevolazione fiscale soltanto se rispondevano alle seguenti condizioni:
a) tutte le azioni o partecipazioni dell'impresa dovevano essere detenute da un unico e medesimo proprietario straniero;
b) soltanto il proprietario o le filiali dell'impresa potevano sottoscrivere un'assicurazione presso di essa;
c) alla gestione corrente dell'impresa doveva provvedere una società per azioni che esercitasse nella provincia di Åland un'attività soggetta a notifica o autorizzazione.
3. Modifiche della misura iniziale aventi rilevanza ai fini del presente procedimento
(9) Il regime di aiuti ha formato oggetto nel 1995 di una prima modifica (legge ÅFS 82/95), che ne ha esteso il campo di applicazione alle imprese di assicurazione dipendenti da un gruppo appartenente a proprietari finlandesi. In precedenza, simili imprese non potevano beneficiare di tale misura.
(10) Nel 1996, l'aliquota dell'imposta sulle società in Finlandia è passata al 28 %. Il vantaggio accordato in precedenza alle imprese di assicurazione in questione è stato maggiorato (seconda modifica) da 10 a 11,2 punti percentuali (legge ÅFS 40/96).
(11) Con la terza modifica, introdotta nel 1998 (legge ÅFS 17/98), l'agevolazione fiscale è stata riportata a 10 punti percentuali: di conseguenza, l'aliquota dell'imposta sulle società applicata a tali imprese di assicurazione dell'Åland è stata fissata al 18 %. La misura di aiuto in oggetto non ha subito poi altre modifiche.
III. MOTIVI PER INIZIARE IL PROCEDIMENTO PREVISTO ALL'ARTICOLO 88, PARAGRAFO 2, DEL TRATTATO CE
(12) Nel procedere alla valutazione preliminare delle informazioni trasmessele dalla Finlandia riguardo alle modifiche del 1995, 1996 e 1998, valutazione prevista all'articolo 6 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE(3), la Commissione ha esaminato se la misura in oggetto potesse costituire un aiuto di Stato non notificato. I dubbi della Commissione si basavano soprattutto sul fatto che le modifiche introdotte dopo l'adesione della Finlandia all'Unione europea dovevano essere notificate a norma dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE.
(13) Poiché la misura sembrava costituire un aiuto al funzionamento, la Commissione si è chiesta se essa fosse compatibile con il mercato comune. Secondo la prassi costante della Commissione, non si può ritenere che un simile aiuto faciliti lo sviluppo di determinate attività economiche o di determinate regioni.
(14) Per questi motivi, la Commissione ha iniziato il procedimento previsto all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE.
IV. OSSERVAZIONI DELLA FINLANDIA
1. Quadro generale
(15) La Finlandia ha presentato osservazioni con lettera EUEC206-94 dell'8 agosto 2001 [registrata il 13 agosto 2001, con il riferimento SG(2001) A/9179].
(16) La Finlandia ha fatto notare che l'autonomia dell'Åland è sancita dalla Costituzione ed è riconosciuta nel diritto internazionale, come risulta dal fatto che è menzionata specificamente nel protocollo 2 dell'Atto di adesione.
(17) A norma dell'articolo 18, paragrafo 5, della legge sul governo autonomo dell'Åland (legge n. 1144/1991), questa provincia è autorizzata a legiferare per le questioni riguardanti le imposte provinciali sul reddito a carattere supplementare o straordinario, le imposte provinciali sulle attività economiche e sugli spettacoli e la base imponibile per le imposte provinciali e comunali.
(18) La misura fiscale a favore dell'Åland è stata adottata come parte dell'imposizione tributaria a livello comunale ed è stata incorporata nell'articolo 4, lettera a), della legge relativa alle imposte comunali in questa provincia (legge ÅFS 37/93).
(19) Secondo la Finlandia, l'economia dell'Åland si basa su un numero limitato di settori. Per la sua composizione insulare, la provincia soffre di un problema strutturale che si ripercuote sulla competitività delle sue imprese. I servizi assicurativi e finanziari si adattano bene all'Åland, poiché gli inconvenienti correlati alla natura insulare non presentano la medesima gravità in questi settori.
(20) Le autorità finlandesi hanno fatto notare che nel 1993, quando la misura in oggetto è entrata in vigore, nell'Åland si riscontravano una congiuntura sfavorevole e un tasso elevato di disoccupazione.
(21) Secondo la Finlandia, la modifica del 1995, volta ad estendere il campo di applicazione della misura in oggetto ai proprietari non stranieri, era di scarso rilievo, aveva effetti soltanto a livello nazionale e non comportava una modifica della natura della misura fiscale in quanto aiuto già previsto (nell'ipotesi che la Commissione lo ritenga un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE).
(22) Infine, la Finlandia ha fornito una descrizione particolareggiata degli aggiustamenti apportati alla modifica iniziale rispettivamente nel 1996 e nel 1998, con i quali l'agevolazione fiscale è stata prima portata a 11,2 punti percentuali e poi riabbassata a 10 punti percentuali.
(23) Le modifiche dell'imposta normale sulle società introdotte dopo il 1998 hanno inciso indirettamente sull'ammontare dell'imposta dovuta dalle imprese di assicurazione dipendenti da un gruppo. In base alla misura fiscale in oggetto, l'aliquota dell'imposta societaria applicata a tali imprese per l'anno fiscale 2001 è stata del 19,3975 %.
2. Valutazione del carattere di aiuto della misura in oggetto da parte della Finlandia
(24) La Finlandia insiste che, nei settori in oggetto, l'Åland non va considerata una giurisdizione distinta, poiché il suo Parlamento ha poteri legislativi esclusivi.
(25) In primo luogo, la Finlandia sostiene che la riduzione d'imposta accordata alle imprese di assicurazione in questione non falsa né minaccia di falsare la concorrenza favorendo determinate imprese o un determinato settore, né incide sugli scambi tra gli Stati membri. La misura in oggetto non influisce sulla concorrenza tra le imprese di assicurazione perché le imprese che beneficiano del vantaggio fiscale possono assicurare soltanto i loro proprietari o le loro filiali. Secondo la Finlandia, la concorrenza sul mercato delle assicurazioni non ne risente, poiché di norma le imprese di assicurazione dipendenti da un gruppo si riassicurano su quel mercato.
(26) La Finlandia asserisce che ogni persona fisica o giuridica, indipendentemente dal settore di attività, può ottenere il vantaggio fiscale in oggetto se possiede un'impresa di assicurazioni presso la quale si assicura contro i rischi. La riduzione dell'imposta sulle società si applica se un'impresa di assicurazioni, ai sensi delle disposizioni relative alle imprese, assicura unicamente il suo proprietario o le sue filiali. Di conseguenza, la misura applicabile a tali imprese costituisce soltanto una misura fiscale relativa alle società.
(27) Perché sia accordato il vantaggio fiscale, deve esservi uno stretto legame tra l'impresa di assicurazioni dipendente da un gruppo e il suo proprietario, i quali vanno quindi considerati un'unica entità. Secondo la Finlandia, poiché chi gode del beneficio economico costituito dalla misura fiscale in oggetto è il proprietario dell'impresa, il quale può esercitare la sua attività in qualsiasi settore, si deve ritenere che la misura abbia carattere generale e non sia tale da incidere sugli scambi tra gli Stati membri.
(28) Secondo la Finlandia, la misura applicata a favore dell'Åland non può essere considerata selettiva, poiché non impone nessun obbligo per quanto riguarda il settore di attività dei proprietari delle imprese di assicurazione in questione.
(29) La Finlandia sostiene inoltre che la misura non è selettiva neanche in una prospettiva regionale, poiché la provincia di Åland è autonoma e costituisce una giurisdizione distinta rispetto al resto della Finlandia.
3. Valutazione della compatibilità con il trattato da parte delle autorità finlandesi
(30) Se la Commissione dovesse considerare la misura in oggetto come un aiuto, per quanto riguarda la sua compatibilità con il trattato la Finlandia ritiene che le disposizioni di deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE escludano che tale misura costituisca un aiuto di Stato incompatibile, almeno nel caso d'imprese di assicurazione aventi la loro sede sociale fuori Mariehamn (il capoluogo della provincia), che dopo il 1o gennaio 1998 non ha potuto beneficiare della deroga per gli aiuti regionali prevista nelle suddette disposizioni. Secondo la Finlandia, la Commissione deve rammentare che l'Åland consiste in un gruppo di isole e che ha l'esigenza di diversificare la propria economia.
(31) La Finlandia sostiene inoltre che si devono prendere in considerazione l'articolo 158 del trattato CE, a norma del quale la Comunità mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni e il ritardo delle regioni meno favorite e insulari, nonché la dichiarazione sulle regioni insulari allegata al trattato di Amsterdam. Si deve tener conto anche del punto G della risoluzione del Consiglio del 1o dicembre 1997 su un codice di condotta in materia di tassazione delle imprese(4), secondo il quale è necessario prestare speciale attenzione alle caratteristiche ed esigenze particolari delle regioni ultraperiferiche e delle piccole isole. L'Åland è composta d'innumerevoli isolette le cui attività economiche sono mal equilibrate, in quanto limitate dal fatto che la regione consiste in un arcipelago. La riduzione dell'aliquota fiscale a favore delle imprese di assicurazione in questione favorisce lo sviluppo imprenditoriale nella provincia di Åland.
(32) In base alle argomentazioni sopra esposte, la Finlandia ritiene che la misura fiscale applicata a favore di tali imprese di assicurazione dell'Åland non costituisca un aiuto di Stato e che, se anche dovesse essere considerata come tale, non sarebbe incompatibile con il mercato comune.
(33) Infine, la Finlandia fa notare che, poiché la misura fiscale in oggetto non è ancora stata applicata in nessun caso concreto, non si presenterà la questione del recupero nell'ipotesi che la Commissione decida che tale misura costituisce un aiuto di Stato incompatibile.
V. VALUTAZIONE DELL'AIUTO
1. Applicabilità dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE
(34) A norma dell'articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE, "sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza".
(35) Per ritenere che la misura in oggetto costituisca un aiuto vietato a norma dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, devono applicarsi ad essa i quattro seguenti criteri:
a) la misura deve conferire ai beneficiari un vantaggio, in forma di sgravio degli oneri che comporta normalmente l'esercizio delle loro attività;
b) il vantaggio deve essere erogato mediante risorse statali;
c) la misura deve incidere sulla concorrenza e sugli scambi tra gli Stati membri;
d) la misura deve essere specifica o selettiva, nel senso di favorire "talune imprese o talune produzioni".
Di conseguenza, la Commissione ha esaminato la misura in oggetto, come si riferisce qui di seguito, basandosi sulle condizioni enunciate all'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
(36) Anzitutto, per quanto riguarda il criterio secondo cui "l'aiuto deve conferire ai beneficiari un vantaggio", una riduzione dell'aliquota fiscale costituisce un vantaggio per un'impresa poiché le consente di conservare una maggiore percentuale dei propri profitti, da distribuire ai suoi soci o azionisti oppure da reinvestire: è evidente, quindi, che vi è un vantaggio per le imprese che possono ottenere tale aiuto.
(37) Ai sensi del punto 9 della comunicazione della Commissione sull'applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato alle misure di tassazione diretta delle imprese(5), un vantaggio fiscale può risultare da una riduzione dell'onere fiscale dell'impresa, accordata in diverse forme, tra cui una riduzione dell'ammontare dell'imposta.
(38) L'esonero dall'obbligo di pagare l'importo integrale dell'imposta sulle società, che si applica alle imprese di assicurazione dipendenti da un gruppo, operanti nella provincia di Åland, risponde a tale criterio per quanto riguarda non soltanto le imprese stesse, ma anche i gruppi a cui esse appartengono.
(39) Riguardo al secondo criterio, in base al quale gli aiuti devono essere "concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma", la concessione del vantaggio fiscale comporta una perdita di gettito fiscale equivalente al consumo di risorse statali sotto forma di spesa fiscale, ai sensi del punto 10 della comunicazione della Commissione sull'applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato alle misure di tassazione diretta delle imprese(6). Come ha sancito la Corte di giustizia, questo principio si applica anche agli aiuti concessi dagli enti regionali e locali degli Stati membri(7).
(40) Nel caso in esame, il vantaggio fiscale è concesso dalle autorità dell'Åland, il che corrisponde al criterio della concessione mediante risorse statali.
(41) Per quanto riguarda il terzo criterio, in base al quale la misura in oggetto deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza in quanto incide sugli scambi tra Stati membri, la Corte di giustizia ha sancito a più riprese che si deve ritenere che vi siano ripercussioni sugli scambi intracomunitari già soltanto se l'impresa beneficiaria esercita un'attività economica formante oggetto di scambi tra gli Stati membri.
(42) Le autorità finlandesi sostengono che la riduzione dell'aliquota fiscale accordata alle imprese di assicurazione della provincia di Åland, dipendenti da un gruppo non falsa la concorrenza poiché i beneficiari di tale aiuto assicurano soltanto i loro proprietari o le loro filiali e quindi non sono in concorrenza tra loro. La Finlandia fa valere inoltre che non vi sono ripercussioni sul mercato, poiché le imprese di assicurazione in questione effettuano operazioni sul mercato delle riassicurazioni.
(43) A tale riguardo, la Commissione ritiene che l'incidenza che un aiuto esercita sugli scambi tra Stati membri è indipendente dallo scopo per il quale l'aiuto stesso viene concesso(8).
(44) Secondo le autorità finlandesi, non vi sono ripercussioni sulla concorrenza nel mercato delle assicurazioni poiché, in genere, le imprese di assicurazione in questione si riassicurano su quel mercato. Secondo la Commissione, il mercato delle assicurazioni è un mercato aperto e quindi le assicurazioni formano oggetto di scambi intracomunitari.
(45) La Commissione ritiene che le imprese di assicurazione dipendenti da un gruppo ricorrano alla riassicurazione interna per compensare i rischi del mercato delle assicurazioni. A tale riguardo, la riassicurazione di filiali non costituisce un mercato delle assicurazioni distinto, perché normalmente le filiali possono assicurarsi presso altre società operanti sul mercato aperto: in tale contesto, è irrilevante il fatto che la società assicuratrice sia un'impresa dipendente da un gruppo.
(46) Vi sono effettivamente ripercussioni sulla concorrenza tra gli Stati membri, poiché la misura in oggetto favorisce il costituirsi nella provincia di Åland d'imprese di assicurazione dipendenti da un gruppo e favorisce anche i gruppi a cui tali imprese appartengono, i quali operano in settori dove si effettuano scambi tra gli Stati membri.
(47) Il fatto che la società assicuratrice sia dipendente da un gruppo non impedisce che vi siano ripercussioni sugli scambi tra gli Stati membri, indipendentemente dal fatto che a incidere sugli scambi sia l'impresa stessa o il gruppo a cui essa appartiene.
(48) Riguardo al quarto criterio, in base al quale la misura deve favorire "talune imprese o talune produzioni", le autorità finlandesi sostengono che, poiché del vantaggio economico derivante dalla misura fiscale beneficiano i proprietari di un'impresa di assicurazioni dipendente da un gruppo, senza che sia imposto nessun obbligo relativo al settore di attività nel quale questi proprietari operano, si deve ritenere che la misura fiscale in oggetto abbia carattere generale.
(49) Nell'esaminare i vantaggi derivanti dalla misura fiscale in oggetto, si constata che il carattere selettivo di una simile misura può risultare dal fatto che essa viene concessa a titolo di deroga alle disposizioni fiscali generali stabilite da leggi o altri regolamenti oppure in base alla prassi discrezionale dell'amministrazione fiscale.
(50) Nel caso in esame, la Commissione ritiene che la misura sia specifica o selettiva, poiché favorisce esclusivamente le imprese di assicurazione dipendenti da un gruppo, quali prime beneficiarie dello sgravio fiscale se rispondenti alle condizioni richieste.
(51) La misura in oggetto impedisce alle società assicuratrici che normalmente assicurano le imprese indipendenti di operare su quel medesimo mercato alle medesime condizioni delle imprese di assicurazione dipendenti da un gruppo. Tale misura prevede condizioni praticamente impossibili da soddisfare per altre società la cui attività consiste nell'assicurare imprese correlate ma indipendenti.
(52) Il criterio della selettività risulta soddisfatto anche perché le condizioni previste per erogare la misura in oggetto esigono implicitamente una certa forza economica e possono quindi applicarsi soltanto a società appartenenti a gruppi abbastanza grandi. In questo modo, tali condizioni escludono dal vantaggio fiscale altre società assicuratrici (proprietarie) operanti in settori diversi. In effetti, costituire un'impresa dipendente da un gruppo presuppone che il gruppo di società per il quale verranno stipulate le polizze assicurative sia abbastanza grande da generare un fatturato che consenta di sopperire alle spese fisse e di ottenere profitti. Per esempio, è arduo immaginare che un gruppo del settore tessile comprendente tre società aventi ciascuna dieci dipendenti abbia i mezzi per costituire un'impresa di assicurazione dipendente: è pressoché indubbio che le spese fisse necessarie non sarebbero compensate dal volume dei premi pagati dalle tre società del gruppo. Per questi motivi, la misura in oggetto è destinata essenzialmente a gruppi imprenditoriali abbastanza potenti da potersi permettere di costituire un'impresa di assicurazione dipendente.
(53) Secondo la Commissione, la misura applicata dalla provincia di Åland costituisce per i beneficiari un aiuto al funzionamento ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. Di conseguenza, si deve determinare se l'aiuto sia compatibile con il mercato comune in base alle deroghe previste all'articolo 87, paragrafi 2 e 3, del trattato CE.
2. Valutazione dell'eventuale carattere illegale dell'aiuto
(54) La misura in oggetto è entrata in vigore per la prima volta nel 1993, quando la Finlandia non era ancora membro dell'Unione europea. A norma dell'articolo 1, lettera b), punto i), del regolamento (CE) n. 659/1999, un tale regime si potrebbe configurare come aiuto esistente. Tuttavia, come si è detto più sopra, gli sono state apportate due modifiche, una nel 1995 e l'altra nel 1996.
(55) La modifica del 1995 è consistita nell'includere tra i beneficiari del regime di aiuti le imprese aventi sede nella provincia di Åland, che inizialmente ne erano escluse. Poiché questa modifica comportava un'estensione del vigente regime di aiuti, la si sarebbe dovuta notificare alla Commissione a norma dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE. Nondimeno, la modifica non poteva avere effetti sulla situazione delle imprese non aventi sede nell'Åland: tale situazione, infatti, rimaneva invariata. Di conseguenza, questa prima modifica ha costituito un progetto distinto, che non ha modificato in nulla il regime iniziale, il quale si applicava unicamente alle imprese non aventi sede nella provincia. Per il 1995, deve essere considerato aiuto illegale soltanto l'applicazione del regime alle imprese aventi sede nell'Åland.
(56) La seconda modifica, introdotta nel 1996, è consistita nel maggiorare da 10 a 11,2 punti percentuali la riduzione dell'aliquota dell'imposta sulle società per tutte le imprese di assicurazione operanti nell'Åland, aventi o no la loro sede nella provincia. È indubbio che tale modifica ha accresciuto il vantaggio concesso in base al regime e si configurava quindi come un progetto da notificare alla Commissione a norma dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE. Riguardo alla modifica del 1995, si doveva esaminare se costituisse davvero un progetto distinto. La modifica del 1996, invece, non si applicava soltanto a una parte dei beneficiari come in precedenza e non costituiva un'esenzione da un'imposta di tipo diverso da quello che formava già oggetto del regime, ossia l'imposta sulle società. Secondo la Commissione tale modifica non si può ritenere distinta dal regime iniziale del 1993 riguardante le imprese di assicurazione dipendenti da un gruppo. La modifica del 1996 ha avuto come risultato una maggiorazione del vantaggio concesso ai beneficiari, maggiorazione della quale è impossibile determinare l'entità. Maggiorare uno sgravio fiscale, anche di un solo punto percentuale, può avere un effetto moltiplicatore imprecisabile, poiché una riduzione supplementare dell'onere fiscale si traduce in una maggiore competitività dell'impresa beneficiaria. Questa distorsione aggiuntiva non può essere quantificata: di conseguenza, è impossibile separare nettamente la modifica in questione dal resto del regime.
(57) Per questi motivi, la modifica del 1996 non può essere ritenuta un progetto distinto, poiché ha modificato gli effetti del regime di aiuti, introducendo così un nuovo regime, che si doveva notificare alla Commissione a norma dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE.
(58) A quell'epoca, il regime di aiuti alle imprese di assicurazione dipendenti da un gruppo è dunque divenuto un aiuto illegale. La circostanza che il regime sia stato modificato di nuovo nel 1998 per riportarlo alla sua configurazione del 1993 (con un vantaggio limitato a 10 punti percentuali) non consente di ritenere che ne sia stata ripristinata la natura di aiuto esistente. Il fatto che la seconda modifica non sia stata notificata ha evidentemente reso illegale la misura in oggetto. Modificare un regime illegale di aiuti, sia pure per ravvicinarlo maggiormente a un regime vigente in precedenza, non può ripristinarne la natura di aiuto esistente. Anche se nessuna impresa ha beneficiato sinora di tale regime, resta il fatto che si sarebbero dovute notificare a due riprese, nel 1995 e nel 1996, le modifiche apportate al regime iniziale del 1993.
3. Compatibilità della misura di aiuto con il trattato CE
(59) Di norma, le misure descritte all'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE sono incompatibili con il mercato comune, salvo se possano rientrare in una delle deroghe previste al medesimo articolo 87, paragrafi 2 o 3. Le deroghe sono applicabili soltanto quando sia possibile stabilire che, senza l'aiuto in oggetto, le forze del mercato non sarebbero state sufficienti da sole per indurre i beneficiari ad agire in modo da conseguire uno degli obiettivi perseguiti da tali deroghe.
(60) Nel caso in esame, si può constatare che le deroghe previste all'articolo 87, paragrafo 2, del trattato CE non possono applicarsi, poiché l'aiuto non mira a conseguire nessuno degli obiettivi elencati nelle pertinenti disposizioni.
(61) Ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), un aiuto è considerato compatibile con il mercato comune quando è inteso a favorire lo sviluppo economico di regioni dove il tenore di vita è anormalmente basso o dove si riscontra una grave sottoccupazione. La Commissione ritiene che la provincia di Åland non risponda a una simile definizione e che quindi tale disposizione non si applichi.
(62) Per quanto riguarda le deroghe previste all'articolo 87, paragrafo 3, lettere b) e d), l'aiuto in oggetto non è inteso a promuovere l'attuazione di un importante progetto di comune interesse europeo né a porre rimedio a una grave perturbazione dell'economia della Finlandia, né a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio.
(63) Infine, si deve esaminare se all'aiuto possa applicarsi la deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), secondo la quale un aiuto può essere considerato compatibile con il mercato comune se è inteso ad agevolare lo sviluppo di determinate attività o regioni economiche, purché non alteri le condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse comune.
(64) La Finlandia sostiene che, per quanto riguarda le imprese di assicurazione dipendenti da un gruppo, aventi la loro sede fuori di Mariehamn, le quali dopo il 1o gennaio 1998, non hanno potuto più beneficiare della deroga per gli aiuti a finalità regionale di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), le disposizioni di deroga enunciate in tale articolo escludono che le misure fiscali costituiscano un aiuto di Stato incompatibile.
(65) La Finlandia asserisce inoltre che si devono prendere in considerazione l'articolo 158 del trattato CE e la dichiarazione del trattato di Amsterdam relativa alle regioni insulari.
(66) Per quanto riguarda l'articolo 158 del trattato CE, la Commissione fa valere che, per promuovere lo sviluppo armonioso dell'insieme della Comunità, questa deve svilupparsi e proseguire la propria azione intesa a rafforzare la sua coesione economica e sociale.
(67) Nel caso in esame, la Commissione osserva che la misura è limitata alle imprese di assicurazione dipendenti da un gruppo e che, date le sue caratteristiche, non le si può applicare la deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE, il quale prevede che gli aiuti possono considerarsi compatibili con il mercato comune se sono intesi ad "agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse".
(68) In ogni caso, la valutazione dell'aiuto in base all'articolo 158 del trattato CE non esclude la valutazione in base all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), poiché questo secondo articolo mira ad assicurare lo sviluppo armonioso dell'insieme della Comunità, in concordanza con lo scopo dell'articolo 158 del trattato CE.
(69) Le autorità finlandesi ritengono inoltre che si debba tener conto anche del punto G della risoluzione del Consiglio del 1o dicembre 1997 su un codice di condotta in materia di tassazione delle imprese(9), secondo il quale si accorderà speciale attenzione alle caratteristiche ed esigenze particolari delle regioni ultraperiferiche e delle piccole isole. A tale riguardo, si deve rammentare che i criteri applicati nel contesto del suddetto codice di condotta per valutare la nocività di una misura non sono pertinenti per valutare la compatibilità della misura con il mercato comune.
(70) La Commissione ritiene che, per valutare la compatibilità con il mercato comune della misura di aiuto in oggetto, si deve distinguere tra gli aiuti all'investimento e gli aiuti al funzionamento. Le norme relative alle imprese di assicurazione dipendenti da un gruppo, operanti nell'Åland non riguardano un investimento né la creazione di posti di lavoro, ma costituiscono uno sgravio permanente dei costi che le imprese devono sostenere normalmente nell'espletare le loro attività correnti.
(71) Di conseguenza, la Commissione ritiene che la misura di aiuto in oggetto costituisca un aiuto al funzionamento.
(72) In linea di principio, gli aiuti al funzionamento sono vietati. Attualmente, la Commissione li autorizza soltanto in casi eccezionali e a determinate condizioni, per esempio nel caso di alcuni tipi di aiuti alla tutela dell'ambiente(10) e nelle regioni, comprese le regioni ultraperiferiche, incluse nella deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), purché gli aiuti siano debitamente giustificati e la loro entità sia proporzionale agli svantaggi ai quali essi intendono porre rimedio(11).
(73) Quando la deroga viene accordata in base a criteri regionali, la Commissione deve vigilare in particolare perché le misure in questione riguardino effettivi svantaggi regionali. Secondo la Commissione, non vi sono svantaggi di questo tipo per attività sulle quali i sovraccosti hanno scarsa incidenza, per esempio i costi di trasporto per le attività di assicurazione.
(74) La misura in oggetto costituisce un aiuto al funzionamento e non apporta nessun miglioramento sostanziale in termini di sviluppo regionale, in quanto i suoi effetti positivi cesseranno non appena essa sarà soppressa e sono quindi limitati nel tempo. Poiché la misura è destinata specificamente alle imprese di assicurazione dipendenti da un gruppo, la Commissione ritiene che essa non ponga rimedio a effettivi svantaggi regionali, in forma di sovraccosti, nella provincia di Åland. Inoltre, dato il tipo di attività economica in questione, il regime di aiuti in oggetto non favorisce in misura sostanziale lo sviluppo economico della regione.
(75) La Commissione constata che all'aiuto al funzionamento in oggetto non può applicarsi nessuna delle deroghe previste all'articolo 87, paragrafo 3, lettere a), b) e c), del trattato: di conseguenza, essa deve essere considerata incompatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1.
4. Recupero dell'aiuto
(76) Quando si è dato inizio al procedimento formale di esame, si è chiesto alle autorità finlandesi e agli interessati di presentare le loro osservazioni su eventuali legittime aspettative tali da costituire un ostacolo al recupero dell'aiuto, se questo fosse dichiarato illegale e incompatibile con il mercato comune. Poiché nessun'impresa ha beneficiato di un aiuto nell'ambito del regime in oggetto da quando questo è entrato in vigore, la questione del recupero non si pone.
VI. CONCLUSIONI
(77) Riguardo alle informazioni trasmessele dalla Finlandia e alle misure formanti oggetto della decisione d'iniziare il procedimento previsto all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato, la Commissione constata quanto segue.
(78) La Finlandia ha dato illegalmente esecuzione a misure fiscali a favore delle imprese di assicurazione dipendenti da un gruppo, operanti nella provincia di Åland, mediante le modifiche legislative del 1995 e 1996, in violazione del disposto dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE.
(79) La Commissione constata inoltre che la misura a favore delle imprese di assicurazione dipendenti da un gruppo, operanti nella provincia di Åland non risponde a nessuno dei criteri enunciati all'articolo 87, paragrafo 3, lettere a), b) e c), del trattato CE. Di conseguenza, a norma di tale disposto la misura in oggetto è incompatibile con il mercato comune,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L'aiuto di Stato al quale la Finlandia ha dato esecuzione a favore delle cosiddette imprese di assicurazione dipendenti da un gruppo, operanti nella provincia di Åland (legge ÅFS 109/93, con le successive modifiche) è incompatibile con il mercato comune.
Articolo 2
La Finlandia è tenuta a sopprimere il regime di aiuti di cui all'articolo 1.
Articolo 3
Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, la Finlandia informerà la Commissione dei provvedimenti adottati per conformarvisi.
Articolo 4
La Repubblica di Finlandia è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 10 luglio 2002.

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