Document ID: 32003D0001

Kommissionens beslut
av den 18 december 2002
om de nationella bestämmelser om begränsning av import och utsläppande på marknaden av vissa klorhaltiga NK-gödselmedel med hög kvävehalt som anmälts av Republiken Frankrike enligt artikel 95.5 i EG-fördraget
[delgivet med nr K(2002) 5113]
(Endast den franska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2003/1/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR BESLUTAT FÖLJANDE
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 95.6 i detta, och
av följande skäl:
I. BAKGRUND
1. Gemenskapslagstiftning
1.1 Direktiv 76/116/EEG om gödselmedel
(1) Syftet med rådets direktiv 76/116/EEG av den 18 december 1975 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om gödselmedel(1), senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 98/97/EG(2), är att avskaffa handelshinder som beror på olikheter i medlemsstaternas lagstiftning om gödselmedel. I direktivet fastställs därför krav som gäller på gemenskapsnivå och som måste uppfyllas av gödselmedel som släpps ut på marknaden med beteckningen "EG-gödselmedel"(3), bl.a. omfattar dessa krav bestämmelser om beteckningar, definition, sammansättning, märkning och förpackning beträffande de viktigaste enkla och sammansatta gödselmedlen inom gemenskapen.
(2) I bilaga I till direktiv 76/116/EEG ges en definition av typbeteckningen EG-gödselmedel och anges vilka krav, särskilt beträffande sammansättningen, som varje EG-betecknat gödselmedel måste uppfylla. I bilaga I är EG-gödselmedlen inordnade i kategorier efter sin halt av primära makronäringsämnen, dvs. kväve, fosfor och kalium. Dessa tre ämnen anges med bokstäverna N, P respektive K. I bilagan görs åtskillnad mellan enkla gödselmedel, som endast innehåller ett av de tre primära makronäringsämnena, och sammansatta gödselmedel, som innehåller två eller tre av dem.
(3) Förteckningen över enkla gödselmedel omfattar till exempel
- kvävegödselmedel (N-gödselmedel): ammoniumnitrater, kemiskt framställda produkter med ammoniumnitrat som huvudbeståndsdel och en lägsta halt näringsämne N på minst 20 %,
- kaliumgödselmedel (K-gödselmedel): kaliumklorid, produkt erhållen ur oraffinerade kaliumsalter, med kaliumklorid som huvudbeståndsdel och en lägsta halt näringsämne K mätt som kaliumoxid (K2O) på 37 %.
(4) De sammansatta gödselmedel som innehåller primära makronäringsämnen är produkter framställda på kemisk väg eller genom blandning utan tillsats av organiska näringsämnen av animaliskt eller vegetabiliskt ursprung. De är indelade i fyra underkategorier beroende på sammansättning: NPK-, NP-, NK- och PK-gödselmedel. NPK-gödselmedel skall innehålla sammanlagt minst 20 % primära makronäringsämnen. Minimihalten av vart och ett av dessa skall vara 3 % för kväve, 5 % för fosfat mätt som fosforpentoxid (P2O5) och 5 % för kalium mätt som kaliumoxid (K2O). NK-gödselmedel skall innehålla sammanlagt minst 18 % primära makronäringsämnen. Minimihalten av vart och ett av dessa skall vara 3 % för kväve och 5 % för kalium mätt som kaliumoxid.
(5) I enlighet med artikel 2 får beteckningen "EG-gödselmedel" endast användas för gödselmedel som tillhör någon av de typer av gödselmedel som anges i bilaga I och som uppfyller kraven i direktiv 76/116/EEG och dess bilagor I-III.
(6) Artikel 7 innehåller en klausul om fri rörlighet där följande föreskrivs: "Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i andra gemenskapsdirektiv får medlemsstaterna inte förbjuda, begränsa eller hindra marknadsföring av gödselmedel märkta som 'EEG-gödselmedel' på grund av deras sammansättning, identifiering, etikettering eller förpackning, förutsatt att de uppfyller bestämmelserna i detta direktiv och dess bilagor.".
(7) Artikel 8 handlar om de officiella inspektioner som medlemsstaterna kan göra för att kontrollera att de gödselmedel som släpps ut på marknaden med beteckningen "EG-gödselmedel" överensstämmer med bestämmelserna i direktiv 76/116/EEG och dess bilagor I-III.
1.2 Direktiv 80/876/EEG om enkla ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt
(8) Eftersom ammoniumnitratgödselmedel, som behandlas i direktiv 76/116/EEG, har speciella egenskaper som ställer särskilda krav med hänsyn till allmän säkerhet, hälsa och arbetarskydd fastställs kompletterande gemenskapsregler för dessa gödselmedel i direktiv 80/876/EEG av den 15 juli 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om enkla ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt(4). Med hänsyn till allmän säkerhet har man på gemenskapsnivå fastställt vilka egenskaper som skall särskiljer enkla ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt från de olika typer av ammoniumnitrat som används för tillverkning av sprängämnen.
(9) Enligt artikel 1 i direktiv 80/876/EEG gäller detta direktiv enkla ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt som släpps ut på marknaden i gemenskapens medlemsstater, utan att det påverkar tillämpningen av direktiv 76/116/EEG. Med gödselmedel avses sådana kemiskt framställda ammoniumnitratbaserade produkter som är avsedda som gödselmedel och innehåller mer än 28 viktprocent kväve, och som kan innehålla oorganiska tillsatser eller inerta fyllnadsmaterial, såsom malen kalksten eller dolomit, kalciumsulfat, magnesiumsulfat och kieserit, med preciseringen att de andra oorganiska tillsatser och inerta ämnen som ingår i gödselmedlets sammansättning inte får öka dess värmekänslighet eller benägenhet att detonera.
(10) I direktiv 80/876/EEG föreskrivs att enkla ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt bör ha vissa egenskaper som säkerställer att de är ofarliga. I bilaga I anges egenskaperna hos och gränsvärdena för enkla ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt, t.ex. en högsta tillåten klorhalt på 0,02 viktprocent. Dessutom kan medlemsstaterna begära att gödselmedlens detonationssäkerhet provas med hjälp av det test som beskrivs i bilaga II, innan eller efter det att de marknadsförs.
2. Omarbetning av gemenskapslagstiftningen om gödselmedel
(11) Den 14 september 2001 antog kommissionen ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om gödselmedel(5), som är en omarbetning av rådets och kommissionens direktiv om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om gödselmedel.
(12) Syftet med förslaget är att förenkla lagstiftningen om gödselmedel genom att i en enda rättsakt, en förordning, integrera direktiv 76/116/EEG, 80/876/EEG, 87/94/EEG och 77/535/EEG samt de olika ändringarna och anpassningarna till den tekniska utvecklingen. Alla tekniska specifikationer har placerats i bilagorna. De allmänna bestämmelserna har avskilts från särbestämmelserna, och de sistnämnda är ordnade efter de viktigaste gödselmedelsgrupper som lagstiftningen för närvarande omfattar. De tekniska bilagorna har satts samman på grundval av ursprungsdirektiven och har omordnats. Några smärre ändringar har införts, dock inte av de tekniska specifikationerna om näringsinnehåll.
(13) Avdelning II, "Bestämmelser för särskilda typer av gödselmedel", innehåller ett kapitel (kapitel IV) om ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt(6), som till stora delar utformats efter bestämmelserna i direktiv 80/876/EEG, men med en räckvidd som har utvidgats till att delvis omfatta sammansatta ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt, som en anpassning till den nya marknadssituationen. Enligt den tidigare lagstiftningen behövde sammansättningar inte utsättas för detonationsprov, vilket skapade ett kryphål som medlemsstaterna av säkerhetsskäl önskade täppa till. Till följd av omarbetningen kan detonationsprov nu krävas även för sammansatta ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt.
(14) Därför ges det i avsnitt 2 i bilaga III, som innehåller tekniska bestämmelser om ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt, en beskrivning av detonationssäkerhetsprovet för ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt. Alla enkla och sammansatta ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt kan åläggas detta prov. I avsnitt 1 i bilaga III, som är en återgivning av föreskrifterna i bilaga I till direktiv 80/876/EEG, anges däremot endast egenskaper hos och gränsvärden för enkla ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt.
(15) Medlemsstaterna har redan haft tillfälle att granska detta förslag, och den 30 september 2002 antog rådet enhälligt en politisk överenskommelse inför antagandet av en gemensam ståndpunkt(7). Beträffande bestämmelserna om ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt var syftet med medlemsstaternas ändringsförslag enbart att göra detonationssäkerhetsproven obligatoriska för alla gödselmedel med hög kvävehalt. Den som ansvarar för att gödselmedlen släpps ut på marknaden skulle bevisa att de har klarat detonationsprovet och åläggas ett tilläggskrav på spårbarhet. Texten till bilaga III har däremot lämnats oförändrad.
3. Anmälda nationella bestämmelser
(16) Frankrike har anmält nya nationella bestämmelser(8) om att förbjuda import och utsläppande på marknaden av NK-gödselmedel med en ammoniumnitratbaserad kvävehalt som är högre än 28 % viktprocent och en klorhalt som är högre än 0,02 viktprocent. Enligt en förordning som undertecknats av de ansvariga ministrarna skall dessa gödselmedel återkallas från marknaden, på innehavarnas bekostnad och ansvar. Förordningen åtföljdes av ett cirkulär om hur gödselmedlen skall göras inerta.
(17) Syftet med den anmälda förordningen om förbud mot import och utsläppande på marknaden av vissa NK-gödselmedel med hög kvävehalt som innehåller klor är att under ett år stoppa import, utsläppande på marknaden utan kostnad eller mot betalning, innehav för försäljning eller distribution utan kostnad av NK-gödselmedel som innehåller mer än 28 viktprocent ammoniumnitratbaserat kväve och har en klorhalt på över 0,02 viktprocent (artikel 1 i förslaget till förordning).
(18) Detta förbud skall kompletteras med krav på att den ansvarige i det första försäljningsledet på den franska marknaden skall dra tillbaka dessa gödselmedel, oavsett var de befinner sig, på eget ansvar och egen bekostnad (artikel 2 i förslaget till dekret).
(19) Slutligen föreskrivs det i förordningen att de återkallade produkterna inte får släppas ut på den franska marknaden igen förrän de har bedömts överensstämma med de gällande bestämmelserna, efter tillägg av ett inert material som ändrar NK-halterna (artikel 3 i förslaget till dekret).
(20) För att genomföra bestämmelserna i artikel 3 kommer man dessutom att komplettera regelverket med ett ministeriellt cirkulär om huruvida NK-gödselmedel med en ammoniumnitratbaserad kvävehalt som är högre än 28 % och en klorhalt som är högre än 0,02 % är inerta. Syftet med cirkuläret är att beskriva metoderna för att göra NK-gödselmedlen inerta.
4. Frankrikes motivering
(21) På grund av de potentiella riskerna med vissa gödselmedel anser de franska myndigheterna det nödvändigt att införa specialbestämmelser om de s.k. NK-gödselmedlen (kväve-kalium) med en hög ammoniumnitratbaserad (NH4NO3) kvävehalt (N) och med en kaliumhalt (K) på 5 %, mätt som kaliumoxid (K2O), där kalium ingår i form av kaliumklorid (KCl). Dessa nationella bestämmelser avviker från bestämmelserna i direktiv 76/116/EEG om NK-gödselmedel med beteckningen "EG-gödselmedel".
(22) De franska myndigheterna har i en motivering redogjort för sina skäl till att vilja införa dessa bestämmelser. De anser att Frankrike i fråga om dessa NK-gödselmedel befinner sig i en situation som tillåter det att använda sig av möjligheten till undantag enligt artikel 95.5 i EG-fördraget. Motiveringen kan sammanfattas på följande sätt:
(23) Till att börja med betonar de franska myndigheterna att det i direktiv 76/116/EEG visserligen ges en definition av NK-gödselmedel med beteckningen EG-gödselmedel, men att det inte preciseras vilken form kalium skall ha. De drar därför slutsatsen att det är tillåtet att tillverka NK-gödselmedel med beteckningen EG-gödselmedel genom en blandning av ett enkelt ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt eller till och med rent ammoniumnitrat, dvs. av en produkt med en ammoniumnitratbaserad kvävehalt som är högre än 28 %, och ett kaliumsalt, närmare bestämt kaliumklorid.
(24) De franska myndigheterna hänvisar därefter till att det i en hel rad av rådets förordningar(9) sedan 1995 har införts antidumpningstullar på import av enkelt ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt med ursprung i Ryssland, Ukraina och Polen. De påpekar att vissa producenter, som drabbats av denna åtgärd, därefter har kommit på idén att blanda ammoniumnitratgödselmedel som har hög kvävehalt med kaliumklorid så att kaliumhalten i denna blandning, mätt som kaliumoxid, uppgår till minst 5 %. De franska myndigheterna konstaterar att om kaliumhalten i denna blandning hade varit lägre än 5 % hade produkten inte längre betraktats som ett EG-märkt NK-gödselmedel utan som ett enkelt ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt och hade belagts med antidumpningstullar(10).
(25) Enligt de franska myndigheterna utmärker sig således dessa NK-gödselmedel, som i teorin är en blandning av enkla ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt och kaliumklorid, på två sätt: de drabbas inte av antidumpningstullar och de behöver inte uppfylla kraven i direktiv 80/876/EEG. Enligt de franska myndigheterna skulle det således vara tillåtet att ersätta detta enkla ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt med en produkt som inte överensstämmer med direktiv 80/876/EEG, till och med rent ammoniumnitrat, även kallat tekniskt ammoniumnitrat, som används för att tillverka sprängmedel.
(26) De franska myndigheterna har undersökt dessa gödselmedel ur två olika aspekter: dels gödselmedlens teoretiska och faktiska överensstämmelse med de krav på egenskaper som fastställs i gemenskapslagstiftningen för att avgöra om dessa NK-gödselmedel uppfyller kraven på att få kallas EG-gödselmedel, dels de eventuella riskerna med dem, främst genom stickprovsanalyser av importerade partier som utförts av den franska myndigheten för konkurrensfrågor, konsumentskydd och bedrägeribekämpning (Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, DGCCRF)(11).
(27) Med hänsyn till resultaten av dessa analyser(12), undrar de franska myndigheterna om det är berättigat med beteckningen "EG-gödselmedel 32-0-5" som används för att marknadsföra dessa produkter. Beträffande "EG-gödselmedel 33-0-5" (som är den beteckning som används för vissa importerade partier av dessa NK-gödselmedel) anser de franska myndigheterna att den verkliga kvävehalten aldrig är den angivna, inte ens om man medger en tolerans på ± 1,1 % som enligt artikel 8.3 i direktiv 76/116/EEG inte får användas systematiskt, eftersom minimihalten kväve i detta gödselmedel då skulle vara 35,449 %. De drar således slutsatsen att dessa produkter knappast har den angivna halten näringsämnen.
(28) Därpå resonerar de franska myndigheterna kring riskerna med dessa NK-gödselmedel enligt följande: "Förutom de avvikelser som konstaterats mellan de angivna och de faktiska halterna av näringsämnen, uppstår frågan om riskerna med dessa produkter, särskilt för miljön och arbetsmiljön, områden som inte ens nämns i direktiv 76/116/EEG. Efter katastrofen i Tolouse, och på grund av blandningen kaliumklorid-ammoniumnitrat, har frågan väckts om hur man skall kunna veta att en sådan produkt inte kan vara farlig"(13).
(29) Enligt de franska myndigheterna kan NK-gödselmedel ha liknande begränsade explosiva egenskaper som vissa enkla kvävegödselmedel, risken uppstår dock endast bland gödselmedel med förhållandevis hög ammoniumnitrathalt(14). Eftersom ovannämnda NK-gödselmedel har en hög ammoniumnitrathalt anser de franska myndigheterna att det finns risk för att de kan explodera, och även om riskerna är små är de desto verkligare eftersom gödselmedlen innehåller kalium i form av kaliumklorid(15).
(30) Därvidlag framhåller de franska myndigheterna följande:
- Det är dokumenterat att klor kan bidra till nedbrytning av ammoniumnitrat, vilket förklarar gränsvärdet på maximalt 0,02 viktprocent klor i enkla ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt, i överensstämmelse med punkt 5 i bilaga I i direktiv 80/876/EEG.
- 2001 hamnade frågan hos sprängämneskommittén(16) som utfärdade en rekommendation(17) där beteckningen "tillfälliga sprängämnen" används om de NK-gödselmedel som innehåller mer än 90 % ammoniumnitrat eller har en sammanlagd kvävehalt på över 28 %, med en hög halt av klorid i form av kaliumklorid(18).
- I dessa sammansättningar, som är blandningar av kaliumklorid och ammoniumnitrat, kan det uppstå överhettning, som vanligtvis inte utgör någon säkerhetsrisk(19).
- Dock kan klor fungera som katalysator och medföra en acceleration som utlöser en självunderhållande nedbrytning, som genom att den avger giftig rök utgör en icke försumbar risk(20) med tanke på de stora mängderna ammoniumnitrat i dessa blandningar.
Riskerna för explosion och nedbrytning förklarar enligt de franska myndigheterna försiktighetsåtgärderna vid land- och sjötransport av NK-gödselmedel. Åtgärderna är mer långtgående än de som vidtas för enkla ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt.
(31) De franska myndigheterna framhåller därvidlag att det i artikel 1.3 i direktiv 80/876/EEG om enkla ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt föreskrivs att andra oorganiska tillsatser och inerta ämnen än de som nämns i punkt 2 inte får användas i gödselmedelssammansättningar om detta medför att gödselmedlets värmekänslighet eller benägenhet att detonera ökar. Men enligt de franska myndigheterna kan man inte betrakta kaliumklorid som ett inert ämne i förhållande till ammoniumnitrat, eftersom det är dokumenterat att man genom att blanda ammoniumnitrat och kaliumklorid under vissa förhållanden kan erhålla en exotermisk reaktion, som kan utlösa en självunderhållande nedbrytning. De franska myndigheterna drar därför slutsatsen att dessa produkter som släppts ut på den franska marknaden visserligen är EG-gödselmedel, åtminstone när de överensstämmer med kraven, men att de har samma egenskaper som NK-gödselmedel, dvs. sammansatta gödselmedel med en ammoniumnitratbaserad kvävehalt som är högre än 28 % och med en angiven klorhalt på 3,78 %(21).
(32) De franska myndigheterna påpekar också att den ammoniumnitratbaserade kvävehalten i dessa gödselmedel är signifikativt högre än den i de NK-gödselmedel som hittills marknadsförts. De anser att bristen på kunskap om dessa gödselmedel, som inte fanns då direktiv 76/116/EEG antogs, bör mana till försiktighet med hänsyn till de erfarenheter som gjorts sedan 1950-talets mitt. Sedan dess har halten av ammoniumnitratbaserat kväve i sammansatta gödselmedel ökat markant. Eftersom klorhalten i dessa enkla gödselmedel bör vara lägre än 0,02 viktprocent vore det enligt de franska myndigheterna naturligt att fastställa samma övre gränsvärde för klorhalten i dessa NK-gödselmedel(22).
(33) Inom ramen för det ovannämnda förfarandet(23) har de franska myndigheterna inkommit med kompletterande information till anmälan i enlighet med artikel 95.5 i EG-fördraget. Kommissionen har tagit hänsyn till den vid sin bedömning. De franska myndigheterna anser att artikel L.255-1 i landsbygdslagen (code rural), som infördes genom lag 79-595 av den 13 juli 1979 om gödselmedelskontroller, ger dem möjlighet att förbjuda utsläppande på marknaden av NK-gödselmedel med beteckningen "EG-gödselmedel". De medger att direktiv 76/116/EEG innehåller bestämmelser om harmonisering av bl.a. gödselmedels sammansättning, identifiering, etikettering och förpackning. Dock anser de att den gällande gemenskapslagstiftningen inte innehåller någon bestämmelse om säkerheten hos alla de sammansatta gödselmedel om har beteckningen "EG-gödselmedel". Enligt dem framgår det av reklamen(24) att dessa NK-gödselmedel helt enkelt är "ämnen med högt ammoniumnitratinnehåll" med en tillsats av minsta nödvändiga mängd kaliumklorid, så att de ska gå att sälja som NK-gödselmedel. De franska myndigheterna framhåller att beslutet om förbud visserligen främst beror på den bristande säkerheten men också på de inspektioner som myndigheterna gjort(25) och som fått dem att undra om förbudet verkligen gällde EG-gödselmedel. På grund av skillnaderna mellan det angivna och det faktiska innehållet anser de franska myndigheterna att dessa gödselmedel inte uppfyller de krav som anges i direktiv 76/116/EEG. Enligt dem behöver dessa gödselmedel inte nödvändigtvis omfattas av klausulen om fri rörlighet i artikel 7 i direktiv 76/116/EEG bara därför att de har beteckningen "EG-gödselmedel".
Nya vetenskapliga rön om miljö- och arbetsmiljöskydd
(34) Till stöd för sin begäran har de franska myndigheterna, förutom de argument som återges ovan, lämnat vissa dokument, särskilt kapitel 25 om ammoniumnitratgödselmedel i Louis Médards verk "Les explosifs occasionnels, Techniques et documentation" från 1979. De har också lämnat texten till sprängämneskommitténs rekommendation, dock utan att lämna de kompletterande vetenskapliga rönen till stöd för rekommendationen. De hänvisar också till de hypoteser som undersökts i samband med undersökningen efter explosionen i AZF-fabriken i Toulouse, men utan att lämna dokumentation därvidlag. Förutom några teoretiska beräkningar i sin motivering har de franska myndigheterna inte lämnat andra handlingar eller uppgifter om riskerna med dessa NK-gödselmedel.
(35) De franska myndigheterna framhåller att sammansatta gödselmedel som släpptes ut på marknaden fram till mitten av 1950-talet innehöll betydligt mindre kväve, särskilt i form av ammoniumnitratbaserat kväve, än de som därefter tillverkats, eftersom företeelsen med självunderhållande nedbrytning var praktiskt taget okänd. De påminner om att ökningen av halten kväve från ammoniumnitrat sedan mitten av 1950 först lett till iögonfallande olyckor till följd av nedbrytning av sammansatta gödselmedel.
(36) Enligt de franska myndigheterna kan man för närvarande dock inte utesluta att dessa nya NK-gödselmedel, som dels innehåller mer än 80 % ammoniumnitrat eller ammoniumnitratbaserade gödselmedel med hög kvävehalt, dels innehåller minst 7,93 % kaliumklorid, skulle kunna drabbas av komplexa fenomen som leder till omfattande olyckor(26). De anser att en sådan hypotes stärks av det faktum att kaliumklorid inte är ett inert material i förhållande till ammoniumnitrat och att analyserna av gödselmedelsproverna visar på betydande skillnader mellan de angivna och de faktiska halterna av näringsämnen.
(37) De franska myndigheterna påpekar också att man inte får glömma att explosionen i fabriken i Toulouse, där man tillverkade tekniskt ammoniumnitrat och enkla ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt, den 21 september 2001 dödade 30 personer, varav 22 anställda, och orsakade betydande skador på miljön. Explosionen skedde i en byggnad där man hade blandat ammoniumnitratbaserade produkter med hög kvävehalt som inte överensstämde med kraven. Det rörde sig om dels ammoniumnitrat som inte gick att saluföra som enkelt gödselmedel eftersom det inte överensstämde med vare sig kraven i direktiv 80/876/EEG eller den franska standarden NF U 42-001, dels tekniska ammoniumnitrater som inte uppfyllde kundernas krav(27). De franska myndigheterna framhåller att ett stort parti enkelt ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt inte långt från explosionsområdet endast hade åsamkats materiella skador (säckarna var sönderrivna och innehållet hade spritts ut) medan produkten i sig var intakt.
(38) De franska myndigheterna framhåller att orsakerna till explosionen fortfarande är okända och att man ännu inte helt har kunnat utesluta någon hypotes(28). De preciserar att en av hypoteserna som framförts som förklaring till katastrofen är att man av misstag placerat klorhaltigt avfall i en byggnad som innehöll ammoniumnitrat. Enligt de franska myndigheterna bör man således tillämpa försiktighetsprincipen och vidta åtgärder för att förhindra ett utsläppande på marknaden av NK-gödselmedel, som är en blandning av stora mängder ammoniumnitrat eller ammoniumnitratbaserade gödselmedel med hög kvävehalt och ämnen som ökar värmekänsligheten och detonationskänsligheten hos ammoniumnitrat(29). De betonar att kalium, även om det mäts som kaliumoxid, förekommer i form av ett salt, kaliumklorid, och att det är känt att kaliumklorid inte är inert i förhållande till ammoniumnitrat.
Problemets särskilda karaktär
(39) De franska myndigheterna anser att den franska marknaden för enkla ammoniumnitratbaserade gödselmedel med hög kvävehalt med tanke på sin storlek uppvisar flera särdrag i förhållande till de övriga medlemsstaternas marknader. Den franska marknaden uppgår ensam till 40 % av Europeiska unionens totala marknad för denna typ av gödselmedel. Frankrike har en stor importmarknad, och importen från länder utanför unionen utgör 23,4 %(30).
(40) De senaste åren har de franska myndigheterna konstaterat att importen har ökat betydligt av NK-gödselmedel med en angiven ammoniumnitratbaserad kvävehalt som är högre än 28 % och med en angiven kaliumhalt, i form av kaliumklorid mätt som kaliumoxid, som uppgår till 5 %. Enligt de uppgifter som de franska myndigheterna lämnat har importen av denna typ av produkter varit den följande: perioden 1997-1998: 0 ton, odlingssäsongen 1998-1999: 20000 ton, odlingssäsongen 1999-2000: 40000 ton, odlingssäsongen 2000-2001: 88000 ton, och enbart kalenderåret 2001 har 76000 ton lossats i franska hamnar.
(41) De franska myndigheterna framhåller att dessa NK-gödselmedel dök upp på den franska marknaden strax efter införandet av antidumpningstullar på import av ammoniumnitrat(31), för att kringgå dem, vilket framgår av den reklam som vissa importörer av ammoniumnitratgödselmedel från Ryssland använder(32). Enligt de franska myndigheterna betraktar fackpressen(33), som återspeglar marknaden, denna produkt som en variant av enkelt ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt i stället för ett sammansatt NK-gödselmedel(34).
5. Allmän information om eventuella risker med sammansatta gödselmedel med hög kvävehalt (NPK-gödselmedel)
(42) Följande information har hämtats ur kapitel 25, "Les engrais à base de nitrate d'ammonium" i Louis Médards bok "Les explosifs occasionnels, Techniques et documentation" från 1979, som medföljer som bilaga till de franska myndigheternas motivering som stöd för deras begäran om undantag(35).
Arten av de eventuella riskerna med NPK-gödselmedel
(43) Enligt Louis Médard innehåller nästan alla fasta NPK-gödselmedel ammoniumnitrat och kan på grund av sin sammansättning i första hand och sin struktur i andra hand utgöra följande risker:
- Det finns risk för att gödselmedel med förhållandevis hög ammoniumnitrathalt har svaga explosiva egenskaper, liksom vissa enkla kvävegödselmedel.
- I vissa NPK-gödselmedel kan, om temperaturen är tillräckligt hög, en nedbrytning ske på samma sätt som i varma NO3NH4 -lösningar. Det rör sig om en autokatalytisk reaktion, som efter att den har inletts påverkar hela produkten. Kloriderna gynnar nedbrytningen.
- I många gödselmedel där det ingår både ammoniumnitrat och en klorid kan en särskild typ av deflagration utlösas om man upphettar en del av produkten tillräckligt. Denna deflagration, som sprids mycket långsamt, har kallats "självunderhållande nedbrytning" av gödselmedlet, eller "cigarrförbränning". Det är den katalytiska reaktionen hos kloridjonerna i gödselmedlet som gör att en nedbrytning lättare utlöses.
- Vissa gödselmedel råkar ut för självuppvärmning under lagring, ofta med en temperaturstigning på ungefär 40 grader, och om temperaturen blir tillräckligt hög kan den starta en sådan nedbrytning som nämns i andra strecksatsen(36).
Självuppvärmning av NPK-gödselmedel
(44) Självuppvärmning med 20-30 grader kan uppstå på grund av förekomsten av organiska material, till exempel i fosfatfyndigheter, när gödselmedlen bulkförvaras i stora mängder. Denna uppvärmning av gödselmedel som innehåller organiskt material bör inte förväxlas med mycket måttliga uppvärmningar, på omkring 10 grader, som man kan märka i vissa sammansatta gödselmedel som inte innehåller organiskt material. Dessa svaga uppvärmningar beror på att det har bildats nya salter till följd av omfördelning av anjoner och katjoner. De utgör ingen säkerhetsrisk(37).
NPK-gödselmedlens "cigarrförbrännings"-egenskaper
(45) De gödselmedel som kan råka ut för "cigarrförbränning" är sådana NPK-gödselmedel som innehåller både klorid och ammoniumnitrat (eller salter innehållande nitrat- och ammoniumjoner, t.ex. KNO3-NH4Cl). I de flesta NPK-gödselmedel förekommer kaliumet i form av kaliumklorid, men andra kaliumsalter som framställs ur kaliumklorid kan, om de inte är tillräckligt rena, tillföra kloridjoner. Det räcker med 0,5 % klorid i ett gödselmedel för att denna typ av nedbrytning skall kunna ske. Nedbrytningen sprids lättare om man kan bilda en voluminös fast restprodukt (skelett). Det är därför som gödselmedel som innehåller kalciumfosfater lättare genomgår cigarrförbränning än gödselmedel som innehåller ammoniumfosfat.
(46) Hos de gödselmedel som bildar en icke avgränsad massa uppvisar cigarrförbränningen under atmosfärtryck bl.a. följande egenskaper:
1. Efter en viss induktionstid startar cigarrförbränningen som uppvärmning i ett avgränsat område. Den temperatur som är nödvändig för att utlösa förbränning beror på typen av gödselmedel. Om värmekällan håller en låg temperatur (120-160°) måste den påverka gödselmedlet under lång tid, uppemot flera timmar, för att nedbrytningen skall spridas. Uppvärmningen bör i allmänhet omfatta en större mängd gödselmedel. Om den begränsas till en mycket liten yta kan inte nedbrytningen av gödselmedlet spridas utanför det uppvärmda området.
2. Deflagrationen vid cigarrförbränning av NPK-gödselmedel sker med en hastighet av mellan 3 och 150 cm/h.
3. Temperaturprofilen i deflagrationens spridningszon (ungefärlig tjocklek 1 dm) kännetecknas av en förvärmningszon (ofta på 2-3 cm) där produkten värms upp till 120-135°. Därefter stiger temperaturen snabbt (minst 100°/mm) för att slutligen nå en topp, från vilken temperaturen långsamt sjunker.
4. Vissa mikronäringsämnen, särskilt koppar, har en kraftig katalytisk verkan(38).
5. När gödselmedlet kontamineras med svavel främjas NPK-gödselmedlets "cigarrnedbrytning"(39).
Eventuella risker med deflagration av NPK-gödselmedel
(47) Den hastighet med vilken deflagrationen sker utan någon avgränsning i de NPK-gödselmedel som kan vara utsatta för detta är mycket låg (100-1000 gånger lägre än i vanliga pyrotekniska sammansättningar). Företeelsen har alltså ingen mekanisk destruktiv verkan. De skador som uppstår vid cigarrförbränning av NPK-gödselmedel orsakas framför allt av den temperatur som uppstår i produkten och som är tillräckligt hög för att trä skall förkolnas. De gaser som utlöses har inga märkbara brännegenskaper och kan följaktligen inte påskynda en eldsvådas förlopp(40).
Förebygga nedbrytning av NPK-gödselmedel
(48) Enligt Louis Médard måste man vid lagring av gödselmedel framför allt undvika allt som kan framkalla nedbrytning. Han påpekar att det vid undersökningar av olyckor(41) har framkommit att de främsta orsakerna till att processen startar är att en tänd glödlampa har kommit i kontakt med gödselmedlet, att gödselmedlet har kommit i kontakt med ett varmt föremål vid en reparation då eld har använts eller efter en sådan reparation, att man har använt defekt elektrisk materiel så att varma punkter kommit i kontakt med gödselmedlet, samt att det funnits varma rörledningar i lokalen eller i ett lastrum på ett fartyg där gödselmedlet förvaras.
(49) Därför bör man både vid lagring och transport se till att ingen av dessa orsaker till uppvärmning kan påverka gödselmedlet och att brännbara material placeras på ett säkert avstånd från gödselmedlet, med tanke på att risken inte beror på mängden brännbart material utan på avståndet till detta. Man bör också undvika att i närheten av gödselmedlet placera sådana material som kan medföra en farlig reaktion eller sådana material vars sammansättning man inte känner till. Man får inte under några omständigheter placera explosiva ämnen i närheten av gödselmedlet(42).
II. FÖRFARANDE
(50) I en skrivelse av den 12 juni 2002, som delgavs kommissionen den 19 juni 2002, meddelade Frankrikes ständiga representation vid Europeiska unionen att Frankrike, i överensstämmelse med artikel 95.5 i EG-fördraget, avsåg att införa nationella bestämmelser om vissa NK-gödselmedel med hög kvävehalt och innehållande klor vilka går längre än bestämmelserna i direktiv 76/116/EEG.
(51) De franska myndigheterna har anmält ett förslag till förordning om förbud mot import och utsläppande på marknaden av vissa NK-gödselmedel som har en hög kvävehalt och innehåller klor. De har också bifogat ett förslag till cirkulär om hur sådana gödselmedel kan göras inerta samt en motivering till stöd för deras begäran om undantag.
(52) I en skrivelse av den 31 juli 2002 till de franska myndigheterna bekräftade kommissionen att den hade mottagit anmälan i enlighet med artikel 95.5 i EG-fördraget och att den fastställda sexmånadersperioden för att undersöka anmälan i enligheten med artikel 95.6 inleddes den 20 juni 2002, dvs. dagen efter det att kommissionen mottagit anmälan.
(53) I en skrivelse av den 2 augusti 2002 meddelade kommissionen de övriga medlemsstaterna att den fått en begäran från Republiken Frankrike. Kommissionen har även offentliggjort ett meddelande om denna anmälan i Europeiska gemenskapernas officiella tidning(43) för att informera övrig berörda parter om förslaget till nationella bestämmelser som Frankrike avsåg att införa(44).
III. RÄTTSLIG ANALYS
1. Bedömning av om ärendet kan tas upp till sakprövning
(54) Syftet med de franska myndigheternas anmälan av den 19 juni 2002 är att få nya nationella bestämmelser godkända som inte överensstämmer med direktiv 76/116/EEG, som innehåller bestämmelser om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar för upprättandet av en väl fungerande inre marknad.
(55) I artikel 95.5 i EG-fördraget står följande: "om en medlemsstat efter det att rådet eller kommissionen har beslutat om en harmoniseringsåtgärd anser det nödvändigt att införa nationella bestämmelser grundade på nya vetenskapliga belägg med anknytning till miljöskydd eller arbetsmiljöskydd för att lösa ett problem som är specifikt för den medlemsstaten och som har uppkommit efter beslutet om harmoniseringsåtgärden, skall medlemsstaten underrätta kommissionen om de planerade bestämmelserna samt om skälen för att införa dem".
(56) Direktiv 76/116/EEG omfattar gödselmedel med beteckningen "EG-gödselmedel". Vissa typer av gödselmedel, exempelvis organiska gödselmedel, regleras fortfarande av nationell lagstiftning och inte av direktiv 76/116/EEG. I detta direktiv harmoniseras bestämmelserna för de EG-gödselmedel som förtecknas i dess bilaga I på gemenskapsnivå. De EG-gödselmedel som förtecknas i bilaga I till direktiv 76/116/EEG regleras endast av bestämmelserna i detta direktiv, bl.a. i fråga om beteckning, definition, sammansättning, märkning och förpackning, och skall därför omfattas av klausulen om fri rörlighet om de uppfyller kraven i direktiv 76/116/EEG. Endast enkla ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt måste dessutom också överensstämma med de kompletterande gemenskapsbestämmelser som anges i direktiv 80/876/EEG.
(57) Vid en jämförelse av bestämmelserna i direktiv 76/116/EEG och de anmälda nationella bestämmelserna framgår det att de sistnämnda är strängare i följande avseenden:
1. Import, utsläppande på marknaden och marknadsföring av NK-gödselmedel med en ammoniumnitratbaserad kvävehalt på över 28 % och en klorhalt på över 0,02 % skall förbjudas.
2. NK-gödselmedel med en ammoniumnitratbaserad kvävehalt på över 28 % och en klorhalt på över 0,02 % skall omedelbart dras tillbaka från marknaden.
(58) I enlighet med kraven i artikel 95.5 i EG-fördraget har Frankrike meddelat kommissionen den exakta ordalydelsen av de bestämmelser som går längre än bestämmelserna i direktiv 76/116/EEG, tillsammans med en redogörelse för de skäl som enligt Frankrikes uppfattning berättigar till att dessa bestämmelser införs.
(59) Frankrikes anhållan om att få tillstånd att införa nationella bestämmelser som innebär undantag från direktiv 76/116/EEG kan därför tas upp till prövning i enlighet med artikel 95.5 i EG-fördraget.
2. Sakprövning
(60) I enlighet med bestämmelserna i artikel 95 i EG-fördraget måste kommissionen säkerställa att alla villkor som gör det möjligt för en medlemsstat att begagna sig av möjligheterna till undantag enligt denna artikel är uppfyllda.
(61) Kommissionen måste därför bedöma om de villkor som anges i artikel 95.5 i fördraget är uppfyllda. I artikeln föreskrivs att om en medlemsstat anser det nödvändigt att införa nationella bestämmelser som avviker från en harmoniseringsåtgärd skall medlemsstaten grunda detta på
a) nya vetenskapliga belägg med anknytning till miljöskydd eller arbetsmiljöskydd,
b) ett problem som är specifikt för den medlemsstaten och som har uppkommit efter beslutet om harmoniseringsåtgärden.
(62) Dessutom skall kommissionen, i enlighet med artikel 95.6 i EG-fördraget, godkänna eller förkasta de ifrågavarande nationella bestämmelserna sedan den konstaterat huruvida dessa utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna samt huruvida de kommer att utgöra ett hinder för den inre marknadens funktion.
2.1 Utvärdering av Frankrikes ståndpunkt
(63) Kommissionen vill inledningsvis framhålla att de nationella åtgärder som berörs av artikel 95.5 i EG-fördraget är sådana som inför ytterligare krav grundade på miljö- eller arbetsmiljöskydd för att lösa ett problem som är specifikt för den medlemsstaten och som har uppkommit efter beslutet om harmoniseringsåtgärden.
(64) Undersökningen av de anmälda nationella bestämmelserna och bedömningen av medlemsstatens skäl sker med beaktande av gemenskapens harmoniseringsåtgärd, som bestämmelserna strider mot, i det här fallet bestämmelserna i direktiv 76/116/EEG om NK-gödselmedel försedda med beteckningen "EG-gödselmedel", eftersom de nationella bestämmelserna ställer ytterligare krav - bl.a. om deras sammansättning, t.ex. om maximal halt av kväve och klorid - för utsläppande på marknaden av NK-gödselmedel med EG-beteckning. I direktiv 76/116/EEG fastställs ingen övre gräns för halterna av kväve, kalium och klorid i NK-gödselmedel. I bilaga I preciseras det endast, i det sistnämnda fallet, att uppgiften "klorfattig" är kopplad till en maximihalt av 2 % Cl och att klorhalten får anges. Detta visar tydligt att NK-gödselmedel kan ha en klorhalt som överstiger 2 %. Följaktligen går de anmälda nationella bestämmelserna längre än gemenskapsbestämmelserna, eftersom de innehåller förbud mot NK-gödselmedel som innehåller mer än 28 viktprocent ammoniumnitratbaserat kväve och har en kloridhalt som överstiger 0,02 %.
(65) Utgångspunkten är alltså att de NK-medel som avses i förslaget till förordning skall uppfylla kraven i direktiv 76/116/EEG, eftersom beteckningen EG-gödselmedel endast får användas för gödselmedel som tillhör en av de gödselmedelstyper som nämns i bilaga I och som uppfyller bestämmelserna i direktivet och dess bilagor I-III. Medlemsstaterna kan vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att beteckningen "EG-gödselmedel" bara skall kunna användas om sådana gödselmedel som anges i bilaga I och uppfyller kraven i direktivet. I artikel 8 i direktiv 76/116/EEG anges uttryckligen att medlemsstaterna skall kontrollera att EG-märkta gödselmedel överensstämmer med bestämmelserna i direktivet(45). Kommissionen nekar således inte medlemsstaterna möjligheten att vidta åtgärder mot gödselmedel som inte uppfyller kraven i direktiv 76/116/EEG. Den framhåller dock att gödselmedel vars totala halt av näringsämnen (N + K2O) överstiger 18 viktprocent och som innehåller mer än 3 % kväve och 5 % kalium, i enlighet med direktiv 76/116/EEG, uppfyller kraven för ett EG-märkt NK-gödselmedel. De bör därför omfattas av klausulen om fri rörlighet i artikel 7 i direktivet, om de uppfyller kraven i direktiv 76/116/EEG.
(66) Det finns också skäl att i detta sammanhang hänvisa till domstolens fasta rättspraxis enligt vilken man skall vara restriktiv med att bevilja undantag från gemenskapsrättens grundläggande bestämmelser. Eftersom den berörda bestämmelsen innehåller ett undantag från principerna om dels enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten, dels den inre marknaden som gränslöst område skall artikel 95.5 i EG-fördraget, liksom alla undantagsbestämmelser, tolkas så att den inte går att tillämpa på andra fall än sådana som formellt anges där. Artikel 95 handlar om just ett sådant undantag och bör således tolkas strikt och får endast tillgripas på stränga villkor, med hänsyn till alla åberopade skäl.
2.1.1 Bevisbördan
(67) Det bör noteras att kommissionen vid sin prövning av huruvida de förslag till nationella bestämmelser som anmälts enligt artikel 95.5 är berättigade, mot bakgrund av den tidsgräns som fastställs i artikel 95.6 i fördraget, måste utgå från de skäl som åberopats av medlemsstaten. Detta innebär att det enligt fördragets bestämmelser åligger den medlemsstat som inlämnar en anhållan att visa att dessa åtgärder är berättigade. Med tanke på det förfarande som fastställs i artikel 95 och i synnerhet den restriktiva fristen för antagande av ett beslut, måste kommissionen normalt nöja sig med att undersöka om de uppgifter som lämnats av medlemsstaten ifråga är relevanta, utan att själv försöka finna eventuella motiveringar.
2.1.2 Nya vetenskapliga belägg med anknytning till miljöskydd eller arbetsmiljöskydd för att lösa ett specifikt problem som har uppstått i Frankrike efter det att harmoniseringsåtgärden hade antagits
(68) De franska myndigheterna anser att de förklaringar som lämnats(46) visar att dessa gödselmedel nyligen har släppts ut på den franska marknaden, och eftersom den franska marknaden är specifik handlar det om ett specifikt problem för Frankrike som har uppkommit efter beslutet om harmoniseringsåtgärden(47).
(69) De franska myndigheterna stöder sig på det faktum att det i direktiv 76/116/EEG inte anges i vilken form kalium skall ingå i NK-gödselmedlen, vilket möjliggör användning av kaliumklorid(48). Dessutom anser de att dessa NK-gödselmedel, som är en blandning av enkla ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt (även kallade ämnen med högt ammoniumnitratinnehåll) till vilka kaliumklorid tillförts, snarare skall betraktas som enkla än som sammansatta gödselmedel. I direktiv 76/116/EEG anges det inte i vilken form kalium skall ingå, varken för NK-gödselmedlen eller för någon annan typ av sammansatta gödselmedel(49). Däremot preciseras det att de sammansatta gödselmedlen är produkter som framställts på kemisk väg eller genom blandning utan tillsats av organiska näringsämnen av animaliskt eller vegetabiliskt ursprung(50). Direktiv 76/116/EEG omfattar således även sammansatta gödselmedel som framställt genom blandning. Louis Médard preciserar att de sammansatta gödselmedlen ibland framställs genom blandning av två eller tre enkla gödselmedel(51). Kommissionen anser således att de NK-gödselmedel som avses i de anmälda nationella bestämmelserna skall betraktas som EG-märkta sammansatta NK-gödselmedel, om de uppfyller kraven i direktiv 76/116/EEG, och därmed omfattas av gemenskapslagstiftningen.
(70) De franska myndigheterna hänvisar till uppgifter om storleken på den franska marknaden för enkla ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt och till importen från tredje land. De förefaller anse att förekomsten och ökningen av importen av dessa NK-gödselmedel är ett nytt problem som är specifikt för Frankrike. De påpekar att dessa ammoniumnitratbaserade NK-gödselmedel med hög kvävehalt av fackpressen betraktas som sammansatta gödselmedel, och inte som en variant av enkla gödselmedel(52). Kommissionen anser att tre tidningsartiklar knappast kan återspegla hela marknaden. När man läser artiklarna framgår det dessutom, tvärtemot vad de franska myndigheterna hävdar(53), att man i fackpressen gör åtskillnad mellan enkla ammoniumnitratbaserade (NA) gödselmedel och NK- eller NPK-gödselmedel(54). Följaktligen torde den franska marknaden för enkla ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt inte vara så specifik att den motiverar nationella undantagsbestämmelser för vissa sammansatta gödselmedel, och det specifika problem som det hänvisas till är uteslutande ekonomiskt och därmed utan direkt koppling till miljö- och arbetsmiljöskydd.
(71) Även om försäljning av den här typen av NK-gödselmedel faktiskt är en ny företeelse som uppkommit efter beslutet om harmoniseringsåtgärden, så är den inte begränsad enbart till den franska marknaden. Frankrike har heller inte kunnat visa att dessa gödselmedel var avsedda enbart för den franska marknaden. Det finns ingenting i de franska myndigheternas uppgifter som ger vid handen att det föreligger en specifik situation i Frankrike till följd av dessa NK-gödselmedels utsläppande på marknaden. Inga uppgifter har lämnats om förekomsten och omfattningen av en sådan företeelse i medlemsstaterna, uppgifter som är nödvändiga för att bedöma om situationen i Frankrike är specifik som de franska myndigheterna hävdar. Beträffande de eventuella risker med dessa gödselmedel som de franska myndigheterna hänvisar till för att motivera sina nationella bestämmelser(55) kan man konstatera att även de andra medlemsstaterna har problem med transport och lagring av dessa gödselmedel, varför situationen inte kan anses vara specifik för Frankrike och därmed motivera nationella undantagsbestämmelser.
(72) Om man vill införa en nationell bestämmelse som är strängare än gemenskapsbestämmelserna skall det motiveras av nya vetenskapliga belägg med anknytning till miljöskydd eller arbetsmiljöskydd, i det sistnämnda fallet icke-ekonomiska skäl rörande arbetstagarnas säkerhet och hälsa.
(73) Med utgångspunkt i den vetenskapliga utvecklingen skall man bedöma om det rör sig om nya vetenskapliga belägg. Syftet med artikel 95.5 i EG-fördraget är att det på grundval av nya vetenskapliga belägg skall gå att lösa ett specifikt problem som uppkommit i en medlemsstat efter beslutet om harmoniseringsåtgärden.
(74) Det är således den medlemsstat som vill införa en undantagsbestämmelse som skall lägga fram nya vetenskapliga belägg, exempelvis en bedömning av riskerna för miljön eller arbetsmiljön, vetenskapliga rön eller studier eller annan pågående forskning om konsekvenserna av de befintliga gemenskapsbestämmelserna.
(75) Det framgår därvidlag att den dokumentation och de argument som de franska myndigheterna lämnat till stöd för sin begäran om undantag inte kan betraktas som nya vetenskapliga belägg i den betydelse som används i artikel 95.5 i EG-fördraget.
(76) Det framgår tydligt av ovanstående(56), särskilt utdragen ur Louis Médards bok som bifogats den franska anmälan, att försäljning av NK-gödselmedel med hög kvävehalt visserligen är en ny företeelse i Frankrike, men att de potentiella riskerna med dessa typer av gödselmedel med hög kvävehalt, särskilt deras svaga explosiva egenskaper och företeelsen med självunderhållande nedbrytning, var kända redan innan direktiv 76/116/EEG antogs, vilket de franska myndigheterna också medger(57). Enligt facklitteraturen kan det dessutom i de olika typer av NPK-gödselmedel som innehåller både klorid och ammoniumnitrat, alltså såväl NK- som NPK- eller NP-gödselmedel, uppstå en självunderhållande nedbrytning(58). Även de förebyggande åtgärderna har varit kända en längre tid. Det viktigaste vid lagring av dessa produkter är att undvika allt som kan starta nedbrytningen(59).
(77) Sprängämneskommittén, vars rekommendation de franska myndigheterna hänvisar till, behandlade vid sina möten den 23 januari och den 28 mars 2001 frågan om de potentiella riskerna med NK-gödselmedel (kväve-kalium) som innehåller mer än 90 % ammoniumnitrat eller har en sammanlagd kvävehalt på över 31,5 %, med en hög halt av klorid i form av kaliumklorid. I sin rekommendation ville kommissionen fästa de berörda myndigheternas uppmärksamhet på denna typ av blandning som tillfälligt kan ha explosiva egenskaper, även om den inte kan betraktas som ett sprängämne i ordets vanliga betydelse(60). Tvärtemot vad de franska myndigheterna hävdar(61) betraktar sprängämneskommittén inte NK-gödselmedel som innehåller mer än 90 % ammoniumnitrat som tillfälliga sprängämnen, utan medger endast att de tillfälligt kan ha explosiva egenskaper. Detta konstaterande innehåller dock inga nya uppgifter, och inga nya vetenskapliga belägg har lämnats till stöd för denna slutsats(62).
(78) Kommissionen anser att de franska myndigheterna har extrapolerat sprängämneskommitténs slutsatser. Sprängämneskommittén har rekommenderat att man skall vara mycket noggrann med att korrekt klassificera NK-gödselmedel (kväve-kalium) som innehåller mer än 90 % ammoniumnitrat eller har en sammanlagd kvävehalt på över 31,5 %, med en hög halt av klorid i form av kaliumklorid, med avseende på transport av dem. Dessutom skall reglerna för transport av dem tillämpas strikt(63). Kommittén har uttryckt önskemål om att den som ansvarar för att produkten importeras eller släpps ut på marknaden skall vara tvungen att göra analyser av gödselmedelsprover för att försäkra sig om att produkten överensstämmer med den gällande lagstiftningen. I synnerhet en analys som gjorts av ett erkänt laboratorium som är etablerat i Europeiska unionen torde utgöra en garanti för att nyligen tagna prover har klarat det detonationssäkerhetsprov som beskrivs i direktiv 87/94/EEG av den 8 december 1986, ändrat genom direktiv 88/126/EEG av den 22 december 1987(64). Rekommendationerna gäller således endast NK-gödselmedel som innehåller mer än 31,5 % - och inte 28 % - kväve. Sprängämneskommittén har dessutom endast rekommenderat att dessa gödselmedel klassificeras korrekt med avseende på transport och att man kontrollerar att de överensstämmer med lagstiftningen, bl.a. genom att utföra det detonationssäkerhetsprov som beskrivs i direktiv 87/94/EEG. Påpekas bör att det i direktiv 76/116/EEG inte ställs krav på detta prov. Kraven på detonationssäkerhetsprov i enlighet med direktiv 80/876/EEG gäller än så länge bara enkla ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt.
(79) De nya vetenskapliga belägg som krävs enligt artikel 95.5 i EG-fördraget bör ha bäring på miljö- eller arbetsmiljöskydd. De franska myndigheterna har dock inte lämnat några vetenskapliga fakta som specifikt rör miljö- eller arbetsmiljöskydd. En genomgång av skälen i förslaget till förordning(65), som skulle kunna klargöra motiveringarna till de anmälda bestämmelserna, har gett vid handen att det inte har fastställts några krav på miljö- eller arbetsmiljöskydd. Framför allt i skäl 4 och 7(66) framhålls det att dessa gödselmedelsblandningar för närvarande importeras och släpps ut på marknaden utan några särskilda försiktighetsåtgärder vid transport och lagring. Denna situation torde medföra allvarliga och omedelbara risker. Det förefaller således som om problemet i första hand gäller transport och lagring av dessa gödselmedel och inte miljö- och arbetsmiljöskydd. Därvidlag bör det påpekas att de franska myndigheterna inte har bevisat att det finns ett direkt samband mellan å ena sidan transport och lagring och å andra sidan miljö- och arbetsmiljöskydd. Kommissionen anser följaktligen att dessa problem rörande transport och lagring av gödselmedlen, som Frankrike hänvisar till, inte specifikt kan jämföras med miljö- och arbetsmiljöskydd, enligt artikel 95.5 i EG-fördraget.
(80) Det framgår att det enda vetenskapliga belägg som Frankrike lämnat till stöd för sin begäran om undantag, framför allt beträffande de eventuella riskerna med NK-gödselmedel, består av utdrag ur Louis Médards verk från 1979, som är en sammanfattning av de undersökningar som gjorts på området.
(81) Man kan därför dra den slutsatsen att de anmälda nationella bestämmelserna inte är motiverade, eftersom Frankrike inte har kunnat visa, med stöd av nya vetenskapliga belägg angående miljö- eller arbetsmiljöskydd, att det föreligger ett specifikt problem som har uppkommit efter det att direktiv 76/116/EEG antagits, vilket krävs enligt artikel 95.5 i EG-fördraget.
(82) Beträffande argumenten som bygger på olyckan i Toulouse(67), och som enligt de franska myndigheterna motiverar att man tillämpar försiktighetsprincipen, vill kommissionen hänvisa till att "[å]beropandet av försiktighetsprincipen förutsätter att potentiellt oacceptabla skadliga effekter som härrör från ett fenomen, produkt eller process har fastställts och att den vetenskapliga bedömningen inte gör det möjligt att fastställa risken med tillräcklig säkerhet."(68). För att kunna använda försiktighetsprincipen måste medlemsstaten lämna nya uppgifter som väcker allvarliga tvivel angående hälso- eller miljöskyddet och som, i enlighet med allmänna bevisregler, utgör allvarliga och avgörande indicier vilka med utrymme för den vetenskapliga osäkerheten motiverar en försiktighetsåtgärd. Dessutom framgår det av försiktighetsprincipen, såsom den har tolkats av gemenskapsdomstolarna(69), att en förebyggande åtgärd endast får vidtas om risken, utan att dess förekomst och omfattning "fullt ut" har visats genom avgörande vetenskapliga uppgifter, framstår som tillräckligt dokumenterad på grundval av de vetenskapliga uppgifter som finns att tillgå vid den tidpunkt då denna åtgärd vidtas. En förebyggande åtgärd kan inte med giltig verkan motiveras med en rent hypotetisk inställning till en risk, som endast grundas på antaganden som ännu inte har belagts vetenskapligt. Försiktighetsprincipen kan således endast tillämpas när det föreligger en risk, särskilt för människors hälsa och för miljön, som, utan att grundas på rent hypotetiska icke vetenskapligt belagda antaganden, ännu inte fullt ut har kunnat bevisas.
(83) För det första var produkterna som det rörde sig om vid explosionen i Toulouse enkla ammoniumnitratbaserade gödselmedel med hög kvävehalt som inte uppfyllde kraven i direktiv 80/876/EEG eller tekniska ammoniumnitrater med dokumenterade explosiva egenskaper. De var inte NK-gödselmedel i enlighet med kraven i direktiv 76/116/EEG, vilket de franska myndigheterna också medger(70). Följaktligen kan man inte sluta sig till att det finns ett samband mellan dessa EG-gödselmedel och olyckan. För det andra framhåller de franska myndigheterna att orsakerna till explosionen fortfarande är okända och att man ännu inte helt har kunnat utesluta någon hypotes(71). De franska myndigheterna medger att hypotesen om att klorhaltiga produkter eventuellt spelade en roll i att utlösa explosionen i Toulouse grundas på det faktum att klorhaltigt avfall av misstag placerats i en byggnad som innehöll ammoniumnitrat, och inte på förekomsten av klor i form av kaliumklorid i gödselmedelssammansättningen(72). Kommissionen anser att de uttalanden som gjorts är alltför allmänna och ogrundade samt att de inte kan betraktas som vetenskapliga. Följaktligen anser kommissionen att det inte är motiverat att tillämpa försiktighetsprincipen i detta fall.
(84) Under alla omständigheter vill kommissionen framhålla att om en insats bedöms vara nödvändig, bör de åtgärder som grundas på försiktighetsprincipen bl.a. vara motiverade i förhållande till skyddsnivån. Kommissionen vill påminna om att lagstiftningen om gödselmedel för närvarande diskuteras inom ramen för omarbetningen(73). I detta förslag tas det hänsyn till den nya situationen på marknaden, bl.a. genom krav på detonationssäkerhetsprov också för sammansatta ammoniumnitratgödselmedel med hög kvävehalt. På grundval av dessa överväganden anser kommissionen att det franska behovet kan uppfyllas enbart genom ett eventuellt krav på att dessa NK-gödselmedel skall genomgå ett detonationsprov innan de får släppas ut på marknaden. De anmälda nationella bestämmelserna, som förutom förbud mot import och utsläppande på marknaden av vissa NK-gödselmedel även innehåller krav på att dessa gödselmedel skall dras tillbaka från marknaden på innehavarens kostnad och ansvar, framstår som omotiverade med hänsyn till de eventuella risker med dessa gödselmedel som det hänvisas till, när de överensstämmer med gemenskapslagstiftningen och uppfyller kraven för att få kallas EG-gödselmedel.
2.1.3 Sammanfattning
(85) För att nationella bestämmelser som strider mot en harmoniseringsåtgärd inom gemenskapen skall få införas krävs det enligt artikel 95.5 i EG-fördraget att tre villkor är uppfyllda: de nationella undantagsbestämmelserna skall vara grundade på nya vetenskapliga belägg inom den angivna områdena, det skall föreligga ett problem som är specifikt för den ansökande medlemsstaten och problemet skall ha uppkommit efter beslutet om harmoniseringsåtgärden.
(86) Efter att ha undersökt de vetenskapliga rönen mot bakgrund av Frankrikes begäran bedömer kommissionen att Frankrike inte har visat, med stöd av nya vetenskapliga belägg med anknytning till miljöskydd eller arbetsmiljöskydd, att det finns ett specifikt problem i Frankrike som har uppstått efter antagandet av direktiv 76/116/EEG om gödselmedel och som gör det nödvändigt att införa de anmälda nationella bestämmelserna. Dessutom anser kommissionen att försiktighetsprincipen, som Frankrike vill använda, inte är tillräckligt skäl för de anmälda nationella bestämmelserna om undantag från direktiv 76/116/EEG.
(87) Frankrikes begäran att få införa nationella bestämmelser för att förhindra import och utsläppande på marknaden i Frankrike av vissa klorhaltiga NK-gödselmedel med hög kvävehalt uppfyller inte de villkor som anges i artikel 95.5.
2.2 Frånvaro av godtycklig diskriminering, förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna och hinder för den inre marknadens funktion
(88) Kommissionen skall, i enlighet med artikel 95.6 i EG-fördraget, godkänna eller förkasta de ifrågavarande nationella bestämmelserna sedan den kontrollerat om dessa utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna samt om de kommer att utgöra ett hinder för den inre marknadens funktion.
(89) Eftersom Frankrikes begäran inte uppfyller de grundläggande villkoren enligt artikel 95.5 (se punkt 2.1 i del III av föreliggande beslut), är kommissionen inte skyldig att kontrollera om de nationella bestämmelserna är ett medel för godtycklig diskriminering eller innebär förtäckta handelshinder mellan medlemsstaterna eller om de utgör ett hinder för den inre marknadens funktion.
IV. SLUTSATS
(90) Frankrikes lämnade den 19 juni 2002 in en begäran om att få införa nationella bestämmelser som strider mot direktiv 76/116/EEG när det gäller import och utsläppande på marknaden av vissa klorhaltiga NK-gödselmedel med hög kvävehalt, som uppfyller kraven för att kallas EG-gödselmedel och kraven i direktiv 76/116/EEG. Med hänsyn till de uppgifter kommissionen har förfogat över för att pröva motiveringen till stöd för de anmälda nationella bestämmelserna och mot bakgrund av de synpunkter som framförts ovan anser kommissionen att Frankrikes begäran
- kan tas upp till prövning
- inte uppfyller alla de villkor som fastställs i artikel 95.5 i EG-fördraget, eftersom Frankrike inte lämnat nya vetenskapliga belägg med anknytning till miljöskydd eller arbetsmiljöskydd till följd av ett problem som är specifikt för Frankrike.
(91) Kommissionen anser följaktligen att de nationella bestämmelser som har anmälts inte kan godkännas i enlighet med artikel 95.6 i EG-fördraget.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
De nationella bestämmelser om begränsning av import och utsläppande på marknaden av vissa klorhaltiga NK-gödselmedel med hög kvävehalt, som svarar mot definitionen av EG-gödselmedel och uppfyller kraven i direktiv 76/116/EEG och som anmälts av Republiken Frankrike enligt artikel 95.5 i EG-fördraget, förkastas.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Republiken Frankrike.
Utfärdat i Bryssel den 18 december 2002.

Labels: 11
3
6
18
15