Document ID: 32004D0033

Kommissionens beslut
av den 27 augusti 2003
om ett förfarande enligt artikel 82 i EG-fördraget (COMP/37.685 GVG/FS)
[delgivet med nr K(2003) 3057]
(Endast den italienska texten är giltig)
(2004/33/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,
med beaktande av rådets förordning nr 17 av den 6 februari 1962, första förordningen om tillämpning av fördragets artiklar 85 och 86(1), senast ändrad genom förordning (EG) nr 1216/1999(2), särskilt artikel 3 och artikel 15.2 i denna,
med beaktande av rådets förordning (EEG) nr 1017/68 av den 19 juli 1968, som fastställer konkurrensregler som skall tillämpas på transporter på järnväg, väg och inre vattenvägar(3),
med beaktande av det klagomål som inlämnats av aktiebolaget Georg Verkehrsorganisation GmbH (GVG) den 25 oktober 1999 i enlighet med artikel 10 i förordning (EEG) nr 1017/68, med en påstådd överträdelse av artikel 82 i EG-fördraget,
med beaktande av kommissionens beslut av den 21 juni 2001 om att inleda ett förfarande i detta ärende,
efter att ha gett de berörda företagen tillfälle att yttra sig om kommissionens invändningar enligt artikel 19.1 i förordning nr 17 och artikel 26 i förordning (EEG) nr 1017/68 i förening med kommissionens förordning (EG) 2842/98 av den 22 december 1998 om utfrågningar av parter i vissa förfaranden under artiklarna 85 och 86 i EG-fördraget(4),
efter samråd med Rådgivande kommittén för kartell- och monopolfrågor och Rådgivande kommittén för kartell- och monopolfrågor inom transportsektorn,
med beaktande av förhörsombudets slutrapport i detta fall(5), och,
av följande skäl:
A. INLEDNING
(1) Detta ärende initierades genom ett klagomål från det tyska järnvägsföretaget Georg Verkehrsorganisation GmbH (nedan kallat "GVG") mot Ferrovie dello Stato SpA (nedan kallat "FS"), det italienska nationella järnvägsföretaget. GVG hävdade i sitt klagomål att FS sedan 1995 vägrat tillträde till den italienska infrastrukturen, att gå in i förhandlingar rörande bildandet av en internationell grupp och att tillhandahålla dragning. Detta hindrade GVG från att tillhandahålla internationella passagerartransporter på järnväg från olika orter i Tyskland till Milano via Basel.
(2) Kommissionen har kommit till slutsatsen att genom att neka GVG tillträde till tjänsterna i fråga, som är nödvändiga för genomförandet av dess verksamhet, har FS missbrukat sin dominerande ställning i den mening som avses i artikel 82 i EG-fördraget och artikel 8 i förordning (EEG) nr 1017/68. Efter inledandet av kommissionens undersökning har FS gjort åtaganden gentemot kommissionen om att missbruket skall upphöra och inte upprepas.
B. PARTERNA
(3) GVG är ett tyskt järnvägsföretag som sedan mars 1992 tillhandahållit internationella passagerartransporter på järnväg på grundval av nationell auktorisation. Från transportdepartementet i delstaten Hessen erhöll företaget den 31 mars 1995 en licens, som var förenlig med rådets direktiv 95/18/EG av den 19 juni 1995 om tillstånd för järnvägsföretag(6) GVG bildade år 2000 en internationell grupp med Statens järnvägar i Sverige för att tillhandahålla transporttjänster mellan Malmö och Prag samt Malmö och Berlin. År 2001 körde man mer än 200 tåg per år i internationell långdistanstrafik med passagerare från Tyskland till andra europeiska länder (Österrike, Frankrike, Sverige, Östeuropa).
(4) FS är Italiens största järnvägsoperatör och ett statligt ägt företag. FS genomgick en omstruktureringsprocess under 1990-talet. Den 22 december 1992 inrättades företaget som publikt aktiebolaget "Ferrovie dello Stato - Società di Trasporti e Servizi per Azioni" (FS SpA) under tillsyn av finansdepartementet. Den 4 mars 1996 inrättade FS separata affärsenheter för järnvägsnät, rullande material och dragning, passagerare och övriga verksamheter. Dessa affärsenheter omvandlades den 27 juli 1998 till fristående avdelningar: infrastrukturavdelningen (FS Infrastruttura), avdelningen för passagerartransport (FS Passageri) och avdelningen för godstransport (FS Cargo).
(5) Den 13 juli, 2001 genomförde FS en omstruktureringsprocess där FS Holding SpA bildades. FS Holding kontrollerar två företag:
(6) Rete Ferroviaria Italiana SpA (RFI) som är ansvarig för järnvägsnätets infrastruktur på grundval av ett avtal löpande på 60 år beviljat av transportministern den 31 oktober 2000 (dekret nr 138T), och
(7) Trenitalia SpA (Trenitalia) som utför transporttjänster på grundval av en licens för tillhandahållande av järnvägstjänster beviljad av transportministern den 23 maj 2000 i överensstämmelse med presidentdekret nr 277 av den 8 juli 1998 och nr 146 av den 16 mars 1999.
C. TJÄNST SOM BERÖRS AV BESLUTET
1. EN INTERNATIONELL JÄRNVÄGSTRAFIK FÖR PASSAGERARTRANSPORTER MELLAN TYSKLAND OCH MILANO
(8) GVG vill tillhandahålla internationell passagerartrafik från Tyskland till Milano och åter. Dess avsikt är att transportera passagerare från olika städer i Tyskland, dvs. Karlsruhe, Koblenz och Mannheim, till Basel. GVG föreslår även en direktförbindelse (Sprinter) två gånger per dag från Basel via Domodossola till Milano. Vissa av dessa passagerare skulle fortsätta resan från Milano. På samma sätt skulle tåget från Milano till Basel ta lokala passagerare och tillresta passagerare (som kommit till Milano med befintliga FS-tåg). GVG önskar i första hand tillgodose affärsresenärer genom att erbjuda en anslutning mellan Basel och Milano som är upp till en timme snabbare än befintliga förbindelser. Till skillnad från GVG:s direkttjänst stannar den förra 14 gånger mellan Basel och Milano. GVG planerar även att tillhandahålla ytterligare tjänster på tåget.
(9) Intresset för en sådan tjänst beror i stor utsträckning på tidtabellen. Ankomst- och avgångstider i Basel måste ha en god anslutning till Deutsche Bahns (nedan kallat "DB") Intercitytåg som skulle utgöra matartjänst för förbindelser till och från Basel. Motsvarande samtrafik måste garanteras gällande förbindelser till och från Milano. Tågen skulle dessutom avgå med tillräcklig tidsskillnad. De tåglägen som föreslagits av GVG skulle göra att företagets tåg skulle avgå med ungefär två timmars mellanrum. För att kunna garantera kortast möjliga restid måste det dessutom finnas en bra anslutning i Domodossola. De tåglägen som begärdes av GVG 1998 kan beaktas som illustration(7). De skulle öppna för den tågtrafik som beskrivs i tabellen nedan, med ett uppehåll på 7-8 minuter i Basel för att byta till Intercitytåget till/från Tyskland(8):
Plats för tabell
Plats för tabell
(10) FS och det schweiziska järnvägsbolaget Schweizer Bundesbahn (nedan kallat "SBB") tillhandahåller en gemensam passagerartransport på järnväg från Basel till Milano. De kör sju tåg per dag via Chiasso(9) och tre tåg per dag via Domodossola(10). Dessutom kör det italiensk-schweiziska företaget Cisalpino, där FS äger 50 % (den andra hälften delas mellan SBB och det schweiziska BLS Lötschbergbahn [nedan kallat "BLS"]), en gång per dag via Domodossola(11). Dessa tjänster tillhandahålls inte enligt någon allmän trafikplikt eller genom ett avtal om allmänna tjänster(12).
2. KRAV PÅ TJÄNSTEN
2.1 LICENS
(11) Ett järnvägsföretag som önskar tillhandahålla gränsöverskridande järnvägstransport måste först ha licens. Villkoren för att bevilja licenser till järnvägsföretag inom Europeiska unionen harmoniserades i direktiv 95/18/EG, vilket införlivades av Italien med två års fördröjning via dekret nr 146/1999 den 23 juli 1999.
2.2 INTERNATIONELL GRUPP
(12) Det enda sättet för ett järnvägsföretag från en medlemsstat att, i det nuvarande skedet av avregleringen av EU:s järnvägar, få tillgång till en annan medlemsstats marknad för passagerartransport på järnväg för att tillhandahålla internationell passagerartransport är att bilda en "internationell grupp". En internationell grupp definieras i rådets direktiv 91/440/EEG av den 29 juli 1991 om utvecklingen av gemenskapens järnvägar(13) som en sammanslutning av minst två järnvägsföretag etablerade i olika medlemsstater i syfte att tillhandahålla internationella transporttjänster mellan medlemsstater. Enligt artikel 10.1 i direktiv 91/440/EEG skall internationella grupper dels garanteras tillträdes- och transiträttigheter i medlemsstaterna där järnvägsföretagen bildas, dels transiträttigheter i andra medlemsstater. Kommissionen anser att artikel 10.1 i direktiv 91/440/EEG har direkt effekt; detta visas i skäl 128.
(13) Direktiv 91/440/EEG genomfördes i Italien först efter fem års fördröjning via dekret nr 277/1998, vilket trädde i kraft den 8 juli 1998. Det fanns dock heller inget lagligt hinder i den italienska lagstiftningen före införlivandet av direktiv 91/440/EEG för FS att bilda en internationell grupp med ett järnvägsföretag i en annan medlemsstat i syfte att tillhandahålla internationella järnvägstjänster(14).
2.3 TILLGÅNG TILL INFRASTRUKTUR
(14) Järnvägsföretaget skall också ges tillgång till infrastrukturkapacitet, dvs. en viss tilldelad tid på de spår som tillhör de järnvägsnät där företaget önskar tillhandahålla den gränsöverskridande tjänsten. Tillgång till infrastrukturen innefattar ett antal olika tjänster och åtgärder som sker vid olika tidpunkter. Följande tjänster och åtgärder är av särskild vikt: information rörande tillgången till tåglägen och relaterade priser; hantering av förfrågningar om kapacitet; tillåtelse att använda spårkapacitet; tågkontroll inklusive signalering, reglering och tillhandahållande av information om tågrörelser; tillgång till påfyllningsanläggningar, tillgång till passagerarstationer; tillgång till rangerbangårdar; tillgång till sidospår för uppställning samt till underhållsanläggningar och andra tekniska anläggningar(15).
(15) Vissa av dessa tjänster måste göras tillgängliga för ett järnvägsföretag innan företaget formellt fattar beslut om att inleda trafik. Detta gäller i synnerhet tillhandahållandet av all relevant teknisk information rörande allokering av tåglägen, reservation av ett visst tågläge och information rörande infrastrukturavgifter. Den potentielle aktören kan utarbeta en affärsplan endast på grundval av sådan information och på reservation av nödvändigt tågläge. På grundval av det senare fattar den potentielle aktören sitt inträdesbeslut, vilket om beslutet är positivt leder till att förhandlingar med tänkbara samarbetspartners inleds.
(16) Vissa andra infrastrukturtjänster, som till exempel tillgång till påfyllningsanläggningar eller passagerarstationer, blir dock endast nödvändiga sedan förhandlingarna med samarbetspartners har avslutats och den planerade trafiken kommer igång.
(17) Rådets direktiv 95/19/EG av den 19 juni 1995 om om tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet och uttag av infrastrukturavgifter(16) definierar de principer och förfaranden som skall tillämpas i detta hänseende. Det införlivades i italienska lagstiftning genom dekret nr 146/1999 med två års fördröjning den 23 juli 1999. Medlemsstaterna skall enligt artikel 3 i direktivet utse ett tilldelningsorgan som skall se till att järnvägsinfrastrukturkapacitet allokeras på rättvis och icke-diskriminerande grund. Det måste också se till att allokeringsförfarandet möjliggör en effektiv användning av infrastrukturen.
(18) I artikel 3 i dekret nr 146/1999 anges att användande av järnvägsinfrastruktur, som redan regleras genom presidentdekret nr 277/1998, skall beviljas på villkor att varje järnvägsföretag bevisar att det innehar licens och säkerhetscertifikat och att nödvändiga administrativa, tekniska och finansiella avtal avseende allokering av kapacitet har slutits. Infrastrukturförvaltaren skall utfärda säkerhetscertifikatet.
(19) Enligt dekret nr 277/1998 har FS (RFI) tilldelats uppgiften som infrastrukturförvaltare och rollen som tilldelningsorgan. Enligt artikel 4 i dekret nr 277/1998 är infrastrukturförvaltaren ansvarig för att övervaka det rullande materialets rörelser och för underhållet av järnvägsinfrastrukturen.
(20) Innan dekret nr 277/98 trädde i kraft hade FS exklusiv koncession att driva den italienska järnvägsinfrastrukturen och tillhandahålla järnvägstrafik på grundval av artikel 1 jämförd med artikel 2 i dekret nr 225-T av den 26 november 1993(17). På denna grundval var FS ansvarig för att, i samarbete med transportdepartementet, definiera villkoren för tillgång till järnvägsinfrastrukturen(18).
(21) Redan innan direktiven 95/18/EG och 95/19/EG införlivades i den italienska lagstiftningen hade FS rättighet att, i egenskap av infrastrukturförvaltare i enlighet med artikel 8 i dekret nr 277/98, bevilja tillgång till järnvägsnätet, antingen direkt eller via en internationell grupp, samt att utfärda säkerhetscertifikat till andra järnvägsföretag.
2.4 TILLGÅNG TILL INTERNATIONELLA TÅGLÄGEN
(22) Tillhandahållandet av internationella järnvägstransporter kräver att de nationella järnvägsnäten koordinerar tåglägena. Denna koordinering utförs av europeiska järnvägsföretag i arbetsgrupper inom Forum Train Europe (nedan kallat "FTE"). Järnvägsföretag diskuterar under sådana möten tidtabeller för trafiken i syfte att se till att rullande material och infrastrukturkapacitet finns tillgänglig. Man anordnar regelbundet tre möten per år(19). Järnvägsföretag som önskar tillhandahålla internationell trafik lämnar in önskemål om tåglägen till sina respektive tilldelningsorgan. Tåglägen reserveras på tillfällig basis. Om de inte tas i anspråk inom en viss tid raderas reservationen och en ny begäran måste lämnas in under följande FTE-möte. Innan tågläget kan användas för en viss trafik måste tilldelningsorganet kontrollera att nödvändiga tekniska och säkerhetsmässiga krav på rullande material uppfyllts.
(23) Fram till 1998 fick endast nationella järnvägsföretag delta i FTE-möten. Detta innebar att GVG i egenskap av privat järnvägsföretag hindrades från direkt medverkan vid spårallokeringsförfarandet rörande internationella tåglägen. Företaget kunde bli medlem av FTE först den 1 april 1998. Innan dess fick företagets önskemål om tåglägen i andra EU-medlemsstater gå via det tyska nationella järnvägsföretaget, DB.
2.5 SÄKERHETSCERTIFIKAT
(24) I enlighet med artikel 11 i direktiv 95/19/EG måste järnvägsföretagen i den internationella gruppen ha ett säkerhetscertifikat för att garantera säker trafik på de berörda sträckorna. Företaget måste uppfylla relevanta förordningar i nationell lagstiftning för att erhålla säkerhetscertifikatet. Enligt artikel 5 i dekret nr 277/98(20) är det i Italien transportdepartementet som fastställer relevanta normer och förordningar på grundval av förslag från infrastrukturförvaltaren. I egenskap av infrastrukturförvaltare utfärdar FS (RFI) säkerhetscertifikat till järnvägsföretag och internationella grupper.
2.6 DRAGNING
(25) För att kunna tillhandahålla järnvägstransporter måste ett järnvägsföretag ha dragning - dvs. ett lokomotiv och en lokförare - för att kunna förflytta tåget i järnvägsnätet(21).
(26) Det finns i detta skede i avregleringen av EU:s järnvägstransportsektor ett antal tekniska, rättsliga och ekonomiska hinder för tillhandahållande av dragning för internationella järnvägstransporter. Europeiska järnvägar har under ett och ett halvt århundrade utvecklats inom nationsgränserna. Varje nationell järnväg har anpassat sina tekniska och administrativa normer efter nationella krav. Detta har resulterat i 15 olika nationella signalsystem och fem olika system för elförsörjning (spänning). Nationella system skiljer sig åt i fråga om arbetsrutiner, längd på sidospår, säkerhetssystem, förarnas utbildning och linjekännedom. Driftskompatibiliteten på den europeiska marknaden för järnvägstrafik har hindrats av det faktum att det fortfarande förekommer olika tekniska normer på området. Därför måste lokomotiv som inte är utrustade med multipel teknik bytas ut vid gränserna. Liknande hinder finns också för förare, som behöver linjekännedom, nationell licens och språkkunskaper. För att på egen hand kunna tillhandahålla dragning för internationell trafik skulle ett järnvägsföretag behöva bygga upp separata lokomotiv- och förarpooler i varje medlemsstat där man önskar agera.
D. BAKGRUND
(27) Ingenting i den italienska lagstiftningen, före eller efter införlivandet av relevant gemenskapslagstiftning, hindrade FS från att bevilja tillgång till järnvägsinfrastrukturen eller från att upprätta en internationell grupp tillsammans med, eller tillhandahålla dragning till, ett järnvägsföretag som är etablerat i en annan medlemsstat. Flera bestämmelser i den italienska lagstiftningen innebär tvärtom att FS skall vara proaktivt när det gäller att ge tillgång till infrastrukturen. Enligt artikel 5 i dekret nr 277/98 måste FS (RFI) t.ex. i egenskap av infrastrukturförvaltare erbjuda järnvägstransportföretag tillgång till järnvägsnätet i syfte att utnyttja dess kapacitet maximalt.
(28) Den 17 januari 1992 skrev GVG till FS och begärde information om kostnader för tillgång till det italienska järnvägsnätet i syfte att tillhandahålla passagerartrafik, kostnader för tillgång till infrastrukturen och kostnader för dragning. Kommissionen har inte fått bekräftat att FS besvarade detta brev. Sedan 1995 lämnade GVG, via DB i FTE, in anbud till FS på ett tågläge(22) mellan Domodossola och Milano. Information rörande bildandet av en internationell grupp lämnades in på samma sätt(23). På samma sätt begärde GVG att SBB skulle erbjuda tåglägen mellan Basel och Domodossola.
(29) SBB erbjöd i juni 1996 GVG de begärda tåglinjerna på schweiziskt territorium. Som jämförelse kan nämnas att DB den 28 januari 1997 skriftligen informerade GVG att man "trots samordnade försök av SBB" inte kunde erhålla något svar från FS(24). DB Geschäftsbereich Netz (DB Netz) har bekräftat att personalen mellan 1995 och 1997 förde diskussioner med FS och SBB om GVG:s projekt under tre FTE-möten(25). Vidare bekräftar DB att man under diskussionerna med FS mellan 1995 och 1997 informerade FS om GVG:s avsikt att genomföra denna tågtrafik på grundval av direktiv 91/440/EEG och att bilda en internationell grupp på grundval av detta direktiv.
(30) GVG kunde lämna in egen begäran efter att ha anslutit sig till FTE den 1 april 1998. GVG har sedan dess varit i kontakt med FS rörande denna begäran under alla FTE-möten. Sedan senast december 1998 har GVG även begärt att FS skulle tillhandahålla dragning för den planerade passagerartrafiken(26).
(31) Den 27 november 1998 svarade FS för första gången skriftligen och påpekade att man skulle tillhandahålla information (om tidtabeller, infrastrukturavgifter, etc.) först efter att GVG hade visat upp dokument som visade att företaget hade inträtt i en internationell grupp, att det innehade ett säkerhetscertifikat i Italien och att det hade licens i enlighet med direktiv 95/18/EG(27).
(32) Enligt protokollet från ett FTE-möte den 20 augusti 1999 möttes GVG, FS, SBB och BLS för att diskutera GVG:s projekt. Det noterades att GVG lade ett anbud på ett tågläge(28) och bad att en internationell grupp med FS och GVG skulle bildas på grundval av direktiv 91/440/EEG. GVG upprepade sedan denna begäran vid alla följande FTE-möten.
(33) GVG lämnade in sitt klagomål till kommissionen den 25 oktober 1999(29), där företaget hävdade att FS hade missbrukat sin dominerande ställning genom att inte tillhandahålla begärd information rörande tillgång till järnvägsnätet och genom att inte ansluta sig till en internationell grupp. GVG fortsatte efter detta att anhålla om dragning och bildande av en internationell grupp hos FS. Under flera av FTE:s möten fortsatte man även att begära ett tågläge samt relevant information.
(34) Den 2 och 3 december 1999 skrev GVG till FS och klagade på att man vid samtliga FTE-möten under de senaste fem åren hade bett FS att ansluta sig till en internationell grupp i syfte att tillhandahålla tågtrafik mellan Basel och Milano, men inte fått något svar från FS. GVG upprepade också sin begäran om information från FS (Infrastruttura) rörande tågläget.
(35) Den 27 oktober 2000 gav FS ut den informationshandbok för järnvägsnät som anger kriterier, förfaranden, villkor och avgifter för tillgång till det italienska järnvägsnätet. FS erbjöd tåglägen till GVG den 13 december 2000, dock utan att ange priset för dem. GVG accepterade inte linjerna eftersom företaget inte skulle kunna tillhandahålla trafiken som planerat och linjerna inte tillät anslutning till tåglägen som redan erbjudits av SBB(30).
(36) Under FTE A-mötet (se fotnot 19) i januari 2002 informerade FS för första gången GVG om bl.a. priset för ett tågläge mellan Domodossola och Milano. Med tanke på att FS dock inte erbjöd något visst tågläge vid detta tillfälle var priset en uppskattning som inte kan ses som annat än preliminär.
(37) FS har till sitt försvar hävdat att man inte var skyldig att besvara GVG:s anhållanden, eftersom dessa var oklara, och endast gällde tåglägen samt i vissa fall dragning men inte etableringen av en internationell grupp.
(38) Det bör dock noteras att GVG skrev till FS redan 1992 för att informera den senare om sitt intresse för att bedriva internationell passagerartrafik och be om relaterad information. FS argument strider mot den bekräftelse DB lämnade till kommissionen, där det framgår att DB:s personal mellan 1995 och 1997 diskuterade GVG:s projekt med FS och SBB under tre FTE-möten, att man hade informerat FS om att GVG ville tillhandahålla denna tågtrafik på grundval av direktiv 91/440/EEG och att GVG begärde inträde i en internationell grupp. I en rapport från DB rörande FTE-mötet i La Rochelle 1996 noteras vidare att GVG begärde tåglägen från SBB, BLS, FS och SNCF. SBB, BLS och SNCF besvarade anhållandena(31). I rapporten noteras att SBB hade ansvaret för samordning med FS rörande GVG:s tågtrafikprojekt på linjen Basel-Milano. Trots att SBB upprepade sin begäran kom inget svar från FS. Av alla järnvägsföretag som fick en begäran från GVG var det således bara FS som inte svarade. FS åsikt delades inte heller av SBB, som på grundval av GVG:s anbud inledde förhandlingar med GVG och tillhandahöll ett tågläge samt relaterad information från och med 1996.
(39) Det har även noterats att FS inte ens mellan augusti 1999 och augusti 2002, under vilken period FS medgivit sig vara medveten om GVG:s begäran, inledde några kontraktsförhandlingar rörande dragning eller en internationell grupp.
(40) Det kan därför konstateras att FS kände till GVG:s bestämda avsikt att tillhandahålla passagerartrafik från Basel till Milano på grundval av direktiv 91/440/EEG sedan september 1995, och senast i augusti 1999 informerades om GVG:s begäran att bilda en internationell grupp med FS. GVG upprepade sin begäran skriftligen till FS, i sitt klagomål till kommissionen och under alla FTE-möten. Vidare var FS åtminstone sedan december 1998 medveten om att GVG önskade att företaget skulle tillhandahålla dragning för denna trafik.
(41) Under FTE B den 16 maj 2002 åtog sig FS (RFI) att lämna ett svar till GVG rörande dess begäran om tåglägen. Den 24 juli 2002 erbjöd FS (RFI) GVG specifika tåglägen mellan Domodossola och Milano. Vid det laget hade dock SBB dragit tillbaka sitt erbjudande om anslutande tåglägen mellan Basel och Domodossola, eftersom dessa utnyttjats för annan järnvägstransport. Under FTE A den 23 januari 2003 fortsatte FS (RFI), GVG, SBB och DB diskussionen kring GVG:s projekt(32). GVG lämnade in en ny begäran om tåglägen på denna sträcka. FS (RFI) och SBB har dock inte kunnat ge något passande erbjudande.
(42) FS (Trenitalia) uttryckte den 2 augusti 2002 sin vilja att ansluta sig till en internationell grupp med GVG och tillhandahålla dragning till den senare. Den 27 juni 2003 undertecknade FS (Trenitalia) och GVG ett avtal rörande en internationell grupp och enades om villkoren för dragningskontraktet.
E. KLAGOMÅL OCH PÅFÖLJANDE FÖRFARANDE
(43) GVG lämnade in sitt klagomål mot FS den 25 oktober 1999, och hävdade att den senare hade missbrukat sin dominerande ställning genom att neka GVG tillträde till den italienska järnvägsmarknaden.
(44) Den 22 juni 2001 skickade kommissionen ett meddelande om invändningar till FS. Kommission hade i detta tidiga skede kommit till slutsatsen att FS hade missbrukat sin dominerande ställning på marknaderna i föregående led. Genom att vägra lämna ut information hade företaget hindrat GVG från att få tillgång till infrastrukturen och man hade vägrat tillhandahålla dragning. FS hade slutligen missbrukat sin dominerande ställning genom att vägra ansluta sig till en internationell grupp tillsammans med GVG. På detta sätt hade FS förhindrat all konkurrens i efterföljande led på marknaden för passagerartransport med järnväg.
(45) En utfrågning hölls den 30 oktober 2001, efter FS skriftliga svar på meddelandet om invändningar. FS medgav att man i princip hade kunnat lämna teknisk information till GVG, men hävdade att man pga. intern omorganisation ännu inte var redo att göra detta. Eftersom direktiv 91/440/EEG hade lett till att en gradvis avreglering påbörjats, skulle tillämpningen av konkurrensreglerna tillfälligt ha frångåtts tills omstruktureringen av de nationella järnvägsföretagen var slutförd. Vidare hävdade FS att GVG inte var beroende av FS för att få tillgång till dragning, och att FS någon skyldighet inte fanns att ansluta sig till en internationell grupp.
(46) Efter utfrågningen genomförde kommissionen ytterligare undersökningar för att kontrollera båda parters argument under utfrågningen.
(47) FS erbjöd sig den 6 december 2002 att göra vissa åtaganden, vilka bifogas till detta beslut. FS (Trenitalia) erbjuder sig att ingå överenskommelse om en internationell grupp med andra järnvägsföretag i EU förutsatt att dessa har licens i enlighet med direktiv 95/18/EG och att de presenterar ett rimligt projekt för järnvägstransporter i Italien(33). FS erbjöd sig dessutom att tillhandahålla dragning i det italienska järnvägsnätet till företag i internationell passagerartrafik, vilket diskuteras närmare i skälen 160 och 161.
F. RELEVANTA MARKNADER
1. DE RELEVANTA MARKNADERNA I FÖREGÅENDE LED
(48) Två marknader i föregående led kan identifieras: marknaden för tillgång till infrastrukturen och marknaden för dragning.
1.1 MARKNAD FÖR TILLGÅNG TILL INFRASTRUKTUREN
Produktmarknaden
(49) Europeiska gemenskapens förstainstansrätt ansåg att det finns "en marknad för tillgång till och administration av järnvägsinfrastruktur"(34). Dessutom har EU-direktiv, så som de införlivats i italiensk lagstiftning, fastslagit till vem och på vilka villkor infrastrukturkapacitet kan säljas. Direktiv 91/440/EEG fastställer internationella gruppers rätt till tillgång till infrastruktur. I Italien säljer FS (RFI) järnvägsnätskapacitet till leverantörer av transporttjänster som FS (Trenitalia), Cisalpino, Rail Traction Company (nedan kallat "RTC") samt Ferrovie Nord Milano SpA (nedan kallat "FNME"). Det betyder att tillhandahållande av tillgång till järnvägsinfrastruktur är en skild marknad som kan avgränsas.
Den geografiska marknaden
(50) GVG behöver för att tillhandahålla sin passagerartrafik från tyska städer, enligt vad som nämns ovan, till Milano via Basel tillgång till det italienska järnvägsnätet mellan Domodossola och Milano. På efterfrågesidan är den relevanta geografiska marknaden således en intercitytåglinje i Italien med anslutning till det schweiziska järnvägsnätet vilken tillåter GVG att köra sitt tåg från Basel till Milano, dvs. sträckan Domodossola-Milano. Tåg som avgår från Basel kan även passera via Chiasso och via Frankrike. Dessa sträckor är dock inget alternativ för GVG, eftersom restiden skulle förlängas. Eftersom FS (RFI) driver Italiens enda järnvägsnät för längre sträckor skulle emellertid varje annan möjlig förbindelse mellan Basel och Milano innebära att GVG måste hyra nätverkskapacitet av FS (RFI).
1.2 MARKNAD FÖR DRAGNING
Produktmarknaden
(51) Dragning definieras som tillhandahållande av lokomotiv och förare. Detta inkluderar tilläggstjänsterna med reservlokomotiv och reservförare. Dragning kan i princip tillhandahållas internt, dvs. genom att GVG eller dess partner i den internationella gruppen använder egen personal och lokomotiv, eller hyras av andra järnvägsföretag.
(52) Tillhandahållande av dragning är kopplad till en specifik järnvägstransporttjänst på marknaden i efterföljande led. I detta fall rör det sig om passagerartrafik från Basel till Milano via Domodossola. Leverantören av dragningen måste uppfylla vissa krav, eftersom dragningen tillhandahålls i syfte att utföra den aktuella transporttjänsten. Framförallt måste leverantören av dragning tillhandahålla ett lokomotiv på en viss plats (här: Milano/Domodossola) vid en viss tidpunkt (före tågets avgång) och under en viss tidsperiod (tills den aktuella transporttjänsten är utförd). Beträffande regelbunden tågtrafik, som t.ex. GVG:s planerade trafik mellan Basel och Milano, måste dragning tillhandahållas regelbundet (dagligen). Lokomotivet måste uppfylla vissa kvalitetskrav (som exempelvis minimihastighet) och vara fullt funktionsdugligt. I det aktuella fallet kräver GVG ett elektriskt lokomotiv som kan köras i minst 160 km/h.
(53) Om ett dragningskontrakt skall vara meningsfullt måste det specificera vilka reserver som behövs för att garantera rimlig säkerhet rörande tjänstens punktlighet, pålitlighet och varaktighet. Sådana reserver skulle behöva innefatta underhåll och reparation av lokomotivet samt vid behov tillhandahållande av ersättningslokomotiv. Leverantören av dragning måste garantera att föraren har den licens och den linjekännedom som krävs för den aktuella tjänsten. I likhet med vad som gäller lokomotivet måste föraren vara på en viss plats vid en viss tidpunkt och finnas tillgänglig under angiven tidsperiod. Ett krav på reservkraft gäller även föraren.
(54) Marknaden för dragning skiljer sig från marknaden för att hyra eller köpa lokomotiv. Eftersom de har licens för detta, kan dragning endast tillhandahållas av järnvägsföretag. Lokomotiv kan hyras eller köpas av järnvägsföretag eller tillverkare. Att hyra eller köpa ett lokomotiv utgör inget substitut för dragning, eftersom detta endast avser tillhandahållande av rullande materiel. Dragning innefattar istället även tillhandahållande av förare, underhåll och reparationstjänster samt reserver. Dessa extraelement krävs för att säkra kontinuiteten av regelbunden passagerartrafik.
(55) En tydligt identifierbar marknad för dragning har under de senaste åren utvecklats i olika medlemsstater. I Storbritannien tillhandahåller de brittiska godstågsoperatörerna EWS, Freightliner, GB Railfreight och DRS dragning till Network Rail för infrastrukturtåg. I Tyskland tillhandahåller DB och andra privata järnvägsoperatörer på kommersiell basis dragning till varandra och till så kallade "privata vagnsägare" för passagerartrafik. DB har även tillhandahållit dragning till den internationella gruppen GVG/SJ. På grundval av bilaterala avtal och den internationella järnvägsunionens (UIC) regler(35) tillhandahåller nationella järnvägsföretag dragning till varandra för gränsöverskridande tjänster samt så kallade kopplingstjänster(36). SNCF tillhandahåller dragning i det franska järnvägsnätet för internationell passagerartrafik som körs av utländska järnvägsföretag och av privata vagnsägare, samt till DB för dess "Autoreisezug"(37) på sträckor från Tyskland till Avignon, Fréjus, Narbonne och Bordeaux. Société Nationale des Chemins de Fer Belges (SNCB) tillhandahåller dragning i det belgiska järnvägsnätet för nattåget som körs av SNCF och Nederlandse Spoorwegen (NS) mellan Paris och Amsterdam.
(56) På liknande sätt tillhandahåller FS (Trenitalia) regelbunden dragning till utländska järnvägsföretag, baserat på UIC:s regler. Man tillhandahåller exempelvis dragning till SNCF för passagerartrafik från Milano och Turin till Lyon(38). DB erbjuder regelbunden tågtrafik med sitt "Autoreisezug" på 13 olika sträckor mellan Tyskland och Italien. FS (Trenitalia) tillhandahåller dragning och därmed sammanhängande tjänster till DB i det italienska järnvägsnätet till priset av [...](39) och vagn. Enligt kontraktet mellan parterna uppgår denna trafik till minst [...] per år. Under 2000 och 2001 tillhandahöll FS (Trenitalia) dragning för Overnight Express som kördes sex nätter i veckan mellan Amsterdam och Milano. Overnight Express var ett kombinerat person- och godståg som bestod av cirka fem personvagnar och sju godsvagnar(40). FS (Trenitalia) tillhandahåller även dragning till privata vagnsägare i Italien och till Intercontainer samt European Rail Shuttle för internationella containertransporter till Milano. I maj 2001 tillhandahöll FS (Trenitalia) dragning till GVG för en passagerartransporttjänster från Chiasso till Monte Carlo.
Den geografiska marknaden
(57) I alla EU:s medlemsstater gäller att lokomotivet måste uppfylla nationella tekniska normer och att personalen (föraren) behöver särskilda kvalifikationer/utbildning för att få tillstånd att köra i det nationella järnvägsnätet. I det aktuella fallet kan varken lokomotiv eller personal från järnvägsföretag i någon annan medlemsstat användas för att tillhandahålla dragning i Italien. Följden är att GVG endast kan hyra dragning från ett företag verksamt i Italien, dvs. ett som har lokomotiv och förare som uppfyller de italienska tekniska kriterierna.
(58) Dessutom måste leverantören av dragning ha tillgång till en lokomotivpark som med relativt kort varsel i händelse av tekniskt fel kan användas som reserv. Detta betyder att lokomotivparken måste finnas relativt nära sträckan Domodossola-Milano, annars blir tidsåtgången och kostnaden för att tillhandahålla ersättningslokomotivet orimliga. Den relevanta geografiska marknaden är således begränsad till området kring Milano.
3. MARKNAD FÖR INTERNATIONELLA PASSAGERARTRANSPORTER PÅ JÄRNVÄG
Produktmarknaden
(59) I beslut rörande lufttransport, med stöd i rättspraxis, har kommissionen antagit en metod baserad på startpunkt och destination(41) för passagerartransporttjänster. Denna princip gäller oberoende av vilket transportsätt den enskilde passageraren har valt. GVG avser att tillhandahålla passagerartrafik från flera tyska städer såsom Karlsruhe, Koblenz och Mannheim till Milano via Basel. Varje sådan enskild sträcka kan därför ses som en relevant marknad.
(60) När det gäller transport kan passagerare under vissa omständigheter betrakta flyg, snabbtåg, buss och bil som utbytbara alternativ. Detta beror på vad som är kännetecknande för tjänsten, som exempelvis restiden. I det här speciella fallet utgör andra transportsätt såsom bil, buss eller flyg inte några alternativ till den planerade järnvägstrafiken sett ur konsumentens synvinkel, detta av de skäl som anges i skälen 61-67(42).
(61) GVG:s föreslagna "Sprinter-trafik" från tyska städer till Milano via Basel är avsedd för affärsresenärer från Tyskland. Den största fördelen för dessa resenärer skulle vara den kortare restiden, eftersom GVG:s direktförbindelse syftar till att vara minst en timme snabbare än redan befintliga tåg. GVG planerar även att tillhandahålla ytterligare tjänster för affärsresenärer på tåget. Bil- och busstransport är inte ett relevant alternativ för dessa resenärer. Det finns ingen regelbunden busstrafik från Karlsruhe, Koblenz och Mannheim till Milano.
(62) I sitt skriftliga svar på meddelandet om invändningar har FS hävdat att den totala restiden för GVG:s planerade trafik skulle blir mer eller mindre densamma som för trafik som körs av Cisalpino och inte mycket kortare än den traditionella trafiken. Detta beror bl.a. på att den aktuella linjen inte tillåter hastigheter över 160 km/h. GVG:s planerade tågtrafik skulle därför inte erbjuda kunden någon ny tjänst. Detta påstående är inte korrekt, eftersom GVG:s planerade trafik främst riktar sig till passagerare som kommer till Basel från Tyskland. Två element är viktiga för jämförelse mellan GVG:s tåg och befintliga förbindelser beträffande restiden för denna passagerargrupp. Det första elementet är restiden mellan Basel och Milano och det andra är anslutningen till matartåget till och från orter i Tyskland.
(63) GVG:s tidtabell, som visas i punkt 9, kräver inte att tåget körs i en hastighet högre än 160 km/h. Det är det faktum att GVG planerar att köra den aktuella sträckan direkt som främst förklarar att restiden med GVG skulle bli kortare än med traditionell trafik. Befintliga tåg stannar 14 gånger mellan Basel och Milano. Vidare sparar GVG:s planerade trafik tid i jämförelse med befintliga förbindelser, detta på grund av ett kortare uppehåll för lokomotivbyte i Domodossola.
(64) För passagerare till och från Tyskland är anslutningen i Basel den största fördelen med GVG:s planerade trafik jämfört med Cisalpino. I Basel utgår Cisalpino från järnvägsstationen "Basel SBB". Tåg från Tyskland ankommer till järnvägsstationen Basel Bad. Cisalpinos passagerare måste därför förflytta sig mellan järnvägsstationerna, vilket tar cirka 30 minuter. GVG:s tåg skulle däremot ankomma direkt till Basel Bad där, vilket beskrivs i punkt 9, passagerarna skulle ha ett anslutande Intercitytåg till Tyskland inom 7 till 8 minuter. Viktigare är att Cisalpinos avgångstid från Basel, kl. 6.17, är för tidig för passagerare vars resor börjar i städer som Koblenz, Karlsruhe eller Mannheim. Dessa passagerare skulle behöva komma till Basel dagen innan för att hinna med Cisalpino på morgonen. Dessutom ankommer Cisalpino-tåget från Milano till Basel först kl. 21.44. Då är den enda möjligheten regionaltåget från Basel Bad kl. 23.33 (vilket är långsammare än Intercitytåget). Följden blir att den totala restiden till Tyskland för passagerare som reser med Cisalpino blir nästan tre timmar längre än med det planerade GVG-tåget.
(65) GVG:s tåg erbjuder en transporttjänst som endast kan jämföras med biltransport med chaufför, om den alls är jämförbar. En bilresa kan inte betraktas som transporttjänst om passageraren kör bilen själv. Det råder dessutom stora kvalitetsskillnader mellan de två transportsätten(43). Med tåg kan man undvika trafikstockningar på vägen. Man kan arbeta ombord på tåget, medan det är svårt att göra detta i en bil även man har chaufför. Den uppskattade reskostnaden skulle dessutom bli avsevärt högre vid en bilresa(44). Å andra sida erbjuder bilen större flexibilitet än tåget i fråga om tidpunkt för avresa och rörlighet efter ankomst. På den aktuella sträckan har således bil- respektive tågtransport helt olika kvalitetselement och kan därför inte betraktas som närliggande substitut på denna marknad.
(66) Motsvarande kvalitetsskillnader finns mellan tågresor och flygresor. GVG avser att transportera passagerare till Basel från städer i Tyskland som antingen saknar flygplats eller där det inte finns direktflyg till Milano. Passagerare som vill resa från en av dessa städer skulle först bli tvungna att resa till flygplatsen. Sedan måste de flyga och därefter byta till buss eller tåg för färden från Malpensa flygplats till centrala Milano(45). Alla byten mellan buss och flygplan, och behovet att checka in och passera kontrollerna på flygplatsen förorsakar avbrott som hindrar resenären från att arbeta under resan.
(67) En prisjämförelse på direkttrafiken mellan Basel och Milano visar att tågtransport och flygtransport utgör olika marknader. En returbiljett på Cisalpino i första och andra klass kostar 310 respektive 194 euro. Samma dag var motsvarande pris för en biljett i affärsklass respektive ekonomiklass på ett direktflyg med Swiss Air 811,87 respektive 749,14 euro(46). Flygtransport är alltså minst omkring 2,6 gånger dyrare än befintliga tågförbindelser. Å andra sidan är den uppskattade restiden med flyg betydligt kortare än med tåg. I det här speciella fallet kör Cisalpino mellan Basel och Milano på omkring 4,5 timme. Om man för jämförelse räknar in restid till och från flygplatsen samt tid för incheckning, tar en flygresa mellan de två städerna omkring tre timmar(47). Ur passagerarens synvinkel är tåg och flyg beroende på olika egenskaper, priser och avsedd användning alltså inte utbytbara.
Den geografiska marknaden
(68) Det framgår att järnvägstransport ur passagerarens synvinkel inte är utbytbar gällande sträckorna från Tyskland till Italien, dvs. Karlsruhe, Koblenz och Mannheim till Milano, och resultatet blir att den relevanta efterföljande marknaden i detta fall är passagerartrafik på järnväg mellan ovan nämnda tyska städer och Milano.
Tillgång till marknaden
(69) Ett särdrag på den europeiska marknaden för passagerartrafik på järnväg är, vilket visades i skäl 12, det rättsliga kravet på bildande av en internationell grupp för tillhandahållande av internationell passagerartrafik på järnväg. Artikel 10.1 i direktiv 91/440/EEG fastställer internationella gruppers tillträdes- och transiträttigheter för tillhandahållande av internationella järnvägstransporter. Artikel 10.3 kräver att sådana internationella grupper skall sluta nödvändiga administrativa, tekniska och ekonomiska avtal med infrastrukturförvaltarna i syfte att reglera frågor rörande trafikkontroll och säkerhet.
(70) GVG kan tillhandahålla sin trafik från Tyskland till Milano först efter att ha bildat en internationell grupp tillsammans med ett järnvägsföretag etablerat i Italien. Ett avtal om bildande av en internationell grupp är därför, i likhet med tillträde till infrastrukturen, en förutsättning för inträde på marknaden. Infrastrukturförvaltarna skall tillhandahålla tillträde till infrastrukturen, men avtalen om bildande av internationella grupper skall ingås med järnvägsföretag som tillhandahåller transporttjänster. Som FS hävdar i sitt skriftliga svar på meddelandet om invändningar(48), anses därför bildandet av en internationell grupp hänföras till marknaden för passagerartransporter på järnväg.
(71) Av förstainstansrättens ENS-dom(49) framgår att det inte finns någon särskild obligatorisk utformning av en internationell grupp(50). En internationell grupp behöver i järnvägssektorn inte ha formen av ett traditionellt avtal om gemensam drift. Vidare följer av domen att det inte är ovanligt för järnvägsföretag att ingå avtal enbart i syfte att förhandla fram en kontrakterad rätt till tillträde till järnvägsinfrastrukturen i det andra järnvägsföretagets medlemsstat, utan att nödvändigtvis också ingå andra affärsavtal om gemensamt utförande av tjänster(51). Sådana avtal faller också inom definitionen av "internationell grupp" eftersom de bildar en "förening av minst två järnvägsföretag etablerade i olika medlemsstater i syfte att tillhandahålla internationella transporter mellan medlemsstater". Begreppet internationell grupp omfattar därför allt från rena affärsavtal där parterna delar risken mer eller mindre lika till avtal där parterna enbart ger varandra tillträdesrättigheter i enlighet med direktiv 91/440/EEG(52) utan någon kommersiell risk.
G. DOMINANS
1. FS SOM FÖRETAG
(72) Fram till juli 2001 var FS ett enda företag med ansvar för järnvägsinfrastrukturen och tillhandahållandet av transporttjänster.
(73) Den 13 juli, 2001 genomförde FS en omstrukturering för att bli ett holdingbolag. Inom detta holdingbolag ansvarar FS (Trenitalia) för transporttjänster, rullande material och dragning, och FS (RFI) för infrastrukturen. Båda är rättsligt oberoende dotterbolag.
(74) Det har före och efter bildandet av separata enheter i juli 2001 funnits en tydlig kontinuitet i agerandet hos FS och dess dotterbolag. Som visades i skälen 30-40, har FS och dess dotterbolag minst sedan december 1998 och sedan augusti 1999 varit medvetna om GVG:s begäran om förhandlingar om dragning respektive avtal rörande en internationell grupp. Före augusti 2002 inledde vare sig FS eller dotterbolaget Trenitalia sådana förhandlingar, varken före eller efter omstruktureringen. Under perioden mellan september 1995 och juli 2002 erbjöd heller varken FS eller dess dotterbolag RFI specifika tåglägen till GVG. Vidare har holdingbolaget och dotterbolaget intagit en identisk ståndpunkt i detta ärende. Meddelandet om invändningar, som utfärdades den 22 juni 2001, var riktat till FS, men ett gemensamt skriftligt svar tillhandahölls av FS och dess dotterbolag Trenitalia och RFI den 16 oktober 2001.
(75) Efter detta har FS (Trenitalia) i detta ärende hanterat alla frågor rörande dragningen och den internationella gruppen medan FS (RFI) har ansvarat för frågor rörande tillgången till infrastrukturen. FS har inte hävdat att man inte är ansvarig för dotterbolagens agerande i detta fall.
(76) Efter omstruktureringen kan FS dessutom anses vara ett företag i den mening som avses i EG-fördraget. Holdingbolaget FS innehar 100 % av aktierna i dotterbolagen Trenitalia och RFI. Holdingbolaget och dess dotterbolag har dessutom ett gemensamt ekonomiskt intresse. Alla tre företagen verkar i samma industrisektor och ett dotterbolags agerande kan ha en viktig inverkan på det andra dotterbolagets resultat, vilket därigenom påverkar lönsamheten för holdingbolaget FS som helhet. Å ena sidan är FS (Trenitalia) den klart viktigaste kunden för FS (RFI). Å andra sidan spelar FS (RFI) som infrastrukturförvaltare en viktig roll vid beslut om och i vilken utsträckning möjliga konkurrenter till FS (Trenitalia) får tillgång till infrastrukturen och därmed om de kan gå in på marknaden. Eftersom holdingbolaget och dess dotterbolag alla ägs av samma aktieägare har den senare intresse av att agerandet inom holdingbolaget FS är välkoordinerat.
(77) En sådan koordinering är garanterad främst vertikalt, eftersom holdingbolaget FS innehar hela aktiekapitalet i RFI och Trenitalia. Det har möjlighet att utöva ett avgörande inflytande på agerandet i RFI och Trenitalia. Enligt FS årsrapport för 2001 är holdingbolaget FS ansvarigt för att utarbeta strategier och verksamhetsinriktning för dotterbolag som t.ex. RFI och Trenitalia. Det har det slutliga ansvaret för gruppens framgångar inför aktieägaren(53). Det finns en konsoliderad årlig balansräkning där de olika dotterbolagens vinster/förluster aggregeras.
(78) Eftersom holdingbolaget ansvarar för definitionen och implementeringen av företagets övergripande policy kan det hållas ansvarigt för dotterbolagen RFI:s och Trenitalias agerande. Som domstolen konstaterar i Stora-domen(54): "Domstolen erinrar härvid om att det framgår av fast rättpraxis att den omständigheten att dotterbolaget är en särskild juridisk person inte räcker för att det skall kunna uteslutas att moderbolaget skall ansvara för dotterbolagets agerande. Så är särskilt fallet när dotterbolaget inte självständigt bestämmer sitt agerande på marknaden, utan i huvudsak tillämpar instruktioner som det får av moderbolaget"(55).
(79) Det faktum att RFI och Trenitalia ingår i samma holdingstruktur gör att de har gemensamma intressen och därför inte kan betraktas som "rättsligt, administrativt och strukturellt" oberoende av varandra(56).
(80) FS är ett företag i den mening som avses i artikel 82. Det tillhandahåller järnvägstransporter på kommersiell basis. FS har dessutom ålagts vissa tillsynsfunktioner i sin roll som infrastrukturförvaltare och tilldelningsorgan. På grund av denna roll är det FS (RFI) som tillhandahåller infrastrukturkapacitet på marknaden för tillträde till infrastrukturen. Detta är en kommersiell aktivitet. Dessutom är det FS som i egenskap av infrastrukturförvaltare och tilldelningsorgan fastställer de förfaranden och villkor som gäller då leverantörer av järnvägstransport utövar sin verksamhet. Den järnvägsinfrastruktur som tillhandahålls av FS bidrar till utförandet av ett antal tjänster av ekonomisk natur, och utgör en del av dess ekonomiska aktivitet(57). Följaktligen är FS ett företag i den mening som avses i artikel 82 i EG-fördraget också när det utövar sina funktioner som infrastrukturförvaltare och tilldelningsorgan.
(81) Slutsatsen blir därför att FS, även efter omstruktureringen, ansvarar för agerandet hos dess dotterbolag FS (RFI) och FS (Trenitalia).
2. DOMINANS PÅ DE RELEVANTA MARKNADERNA I FÖREGÅENDE LED
2.1 DOMINANS PÅ MARKNADEN FÖR TILLGÅNG TILL INFRASTRUKTUR
(82) FS har lagstadgat monopol på driften av järnvägsinfrastrukturen i Italien. I sin roll som infrastrukturförvaltare och tilldelningsorgan är dessutom FS (RFI - tidigare Infrastruttura, se skäl 4 i detta beslut) ansvarigt för att etablera och underhålla den italienska järnvägsinfrastrukturen, och för att mot avgift allokera tåglägen till järnvägsoperatörer i Italien. FS är således ensam om att kunna sälja tåglägen i det italienska järnvägsnätet till GVG i syfte att den senare skall kunna bedriva verksamhet på sträckan Domodossola-Milano.
(83) Domstolen har fastslagit(58) att artikel 82 gäller för ett företag i dominerande ställning på en viss marknad, även om denna position inte har uppstått till följd av företagets egna aktiviteter utan av att rättsliga bestämmelser omöjliggjort eller begränsat konkurrensen på denna marknad.
(84) Det finns ingen alternativ infrastruktur som GVG skulle kunna använda för sin planerade passagerartransport. Utöver FS finns det regionala järnvägsbolag som fått koncession att verka på lokala järnvägsnät. Dessa regionala järnvägar kan bevilja tillträde till sådana lokala och regionala nät. Regionala järnvägar bedriver dock endast sin verksamhet på vissa sträckor, och använder ibland delar av FS järnvägsnät som anslutande spår. Regionala järnvägsnät saknar förbindelser med intercitytåg. GVG skulle därför inte kunna tillhandahålla sin tjänst genom att använda lokala eller regionala järnvägsnät i Italien.
(85) FS dominerar hela järnvägsinfrastrukturen beträffande italienska intercityförbindelser. Detta innefattar sträckan Domodossola-Milano.
2.2 DOMINANS PÅ MARKNADEN FÖR DRAGNING
(86) I det här speciella fallet krävs ett elektriskt lokomotiv som kan köras i minst 160 km/h och som är typgodkänt för att köras på det italienska järnvägsnätet. Säkerhetscertifiering förutsätter även att föraren har de språkkunskaper som krävs samt linjekännedom rörande sträckan Domodossola-Milano.
(87) För att köra på sträckan Domodossola-Milano skulle GVG i princip kunna erhålla dragning från ett italienskt järnvägsföretag eller på egen hand tillhandahålla dragning. I det senare fallet skulle GVG på egen hand skapa en lokomotiv- och förarpool i Italien, eller införskaffa lokomotiv, förare och reserver från olika källor.
2.2.1 Dragning tillhandahållen av andra järnvägsoperatörer
(88) När det gäller längre sträckor erbjuder övriga italienska järnvägsföretag, utöver FS, endast godstransporter. De små nytillkomna företagen på den italienska järnvägsmarknaden, som RTC och FNME (se skäl 49), är de enda italienska järnvägsföretagen som med hjälp av sina egna lokomotivpooler i princip skulle kunna erbjuda GVG dragning. Enligt kommissionens undersökning har de dock inte förutsättningar att tillhandahålla dragning för GVG:s planerade trafik. Om de överhuvudtaget har lämpliga lokomotiv så saknas den nödvändiga reservkapaciteten för att tillhandahålla en sådan tjänst(59).
(89) Inget icke-italienskt järnvägsföretag är i stånd att tillhandahålla dragning till GVG. SNCF äger 60 lokomotiv av typen BB 36000, vilka är typgodkända för trafik i Italien. Dessa lokomotiv uppfyller dock inte de tekniska kraven för GVG:s tjänster, eftersom de endast är godkända för godstransporter och för en maximal hastighet av 120 km/h. SNCF saknar även förare som skulle kunna köra på det italienska järnvägsnätet och som har den linjekännedom som krävs.
(90) Däremot har FS, som påpekades i skäl 56, redan tillhandahållit dragning till SNCF, DB och GVG. Man har tillräcklig reservkapacitet för att tillhandahålla dragning för GVG:s planerade trafik(60).
(91) Mot bakgrund av det ovan anförda kan det konstateras att det för närvarande endast är FS som skulle kunna tillhandahålla GVG rätt typ av dragning på sträckan Domodossola-Milano. Företaget är således klart dominant på marknaden för dragning.
2.2.2 GVG tillhandahåller dragning på egen hand
(92) Kommissionen har undersökt huruvida GVG på egen hand skulle kunna tillhandahålla dragning på basis av inhyrning av lokomotiv, förare och reservkraft eller genom inköp av lokomotiv.
2.2.2.1 Inhyrning av lokomotiv, förare och reservkraft
(93) På grundval av marknadsundersökningen kan den slutsatsen dras att varken FNME och RTC eller tillverkare som Alstom, Bombardier, Finmeccanica, Siemens och Skoda har förutsättningar att hyra ut lämpliga lokomotiv eller förare. För GVG är hyra av lokomotiv således inte ett genomförbart alternativ.
(94) Om GVG önskade hyra lokomotiv av en tillverkare skulle företaget även tvingas hyra förare från italienska järnvägsföretag. För närvarande kan förare med italiensk licens och linjekännedom endast hyras av FS.
(95) Det verkar inte realistiskt att den planerade internationella järnvägstrafiktjänsten drivs med personal anställd och utbildad av GVG. Språksvårigheter och skillnader i utbildningskrav skulle göra det svårt för GVG att anställa tyska förare i Italien. Å andra sidan kan italienska förare knappast anställas utanför Italien. GVG skulle således behöva skapa en egen pool av italienska förare. Man skulle även behöva skapa tillgång till reservförare. I Italien är varken marknaden för inrikes passagerartrafik på längre tågsträckor eller för cabotage avreglerad. GVG skulle således för ett antal olika tjänster inte kunna använda dessa förare, exempelvis för järnvägstrafik i öppen konkurrens inom Italien. Därför vore det mycket oekonomiskt att skapa en italiensk förarpool enbart i syfte att tillhandahålla internationell järnvägstrafik från Basel till Milano. Detta utgör ett hinder för varje järnvägsföretag som önskar tillhandahålla internationell passagerartrafik till Italien, oberoende av företagets storlek.
(96) Det är slutligen inte möjligt att hyra reserver för de lokomotiv som GVG behöver på sträckan Domodossola-Milano.
(97) Slutsatsen blir därför att det inte är något alternativ för GVG att, istället för att erhålla dragning från FS, tillhandahålla denna på egen hand genom att hyra lokomotiv, förare och reservkraft för sträckan Domodossola-Milano.
2.2.2.2 Inköp av lokomotiv
(98) För att på egen hand kunna tillhandahålla dragning med egna lokomotiv och förare på den italienska delen av sträckan Basel-Milano skulle GVG behöva investera i en särskild lokomotiv- och förarpool i Italien. Bristen på driftskompatibilitet och de olika godkännandeförfarandena hindrar, som angavs ovan, GVG från att använda lokomotiv godkända i andra medlemsstater på det italienska järnvägsnätet.
(99) GVG skulle behöva två italienska lokomotiv för sträckan Domodossola-Milano, om man skall kunna erbjuda de planerade två förbindelserna per dag mellan Basel och Milano. Trafiken på denna sträcka, 250 km, skulle binda upp 1/6 av ett lokomotivs kapacitet. GVG skulle även behöva ett tredje lokomotiv som reserv. Det är inte ekonomiskt att arbeta med tre lokomotiv, eftersom en tredjedel av lokomotivkapaciteten är uppbunden som reservkraft. Detta genererar höga fasta kostnader. Det är inte orimligt att anta att en lokomotivpool skulle behöva omfatta minst 10-10 enheter, detta med hänsyn till den ibland avsevärda variationen i lokomotivens tillförlitlighet. I så fall skulle ett lokomotiv utgöra reservkraft för nio lokomotiv i drift, vilket betyder att omkring 1/10 av lokomotivkapaciteten skulle vara uppbunden som reservkraft(61). GVG skulle således behöva en lokomotivpool som omfattar minst 8-10 lokomotiv för att kunna bedriva trafiken på en effektiv lägstanivå.
(100) I detta skede av avregleringen av den europeiska järnvägssektorn får GVG, som företag huvudsakligen ägt och kontrollerat av medborgare i en annan medlemsstat, inte under nuvarande italiensk lagstiftning köra cabotage eller ren inrikestrafik i fri konkurrens inom Italien. GVG skulle således inte kunna använda de två lokomotivens reservkapacitet på 5/6 för att köra inrikes järnvägstrafik i Italien. I en sådan situation skulle GVG, om man införskaffade tre lokomotiv till sin planerade trafik, endast kunna använda 1/9 av sin totala italienska lokomotivkapacitet. En investering i italienska lokomotiv skulle vara helt oekonomiskt. Detta resonemang gäller alla potentiella nytillträdande företag oberoende av storlek.
(101) För att kunna tillhandahålla inrikes järnvägstrafik i Italien skulle GVG således först behöva bilda ett eget italienskt dotterbolag. GVG:s italienska dotterbolag skulle, för att erhålla licens och säkerhetscertifikat, förutom förare och lokomotivpool även behöva införskaffa rullande material (vagnar) lämpliga för persontrafik. Detta skulle leda till GVG:s huvudsakliga verksamhet blir att tillhandahålla inrikes järnvägstrafik i Italien. En så omfattande investering skulle vara orimlig för ett nytillträdande företag som endast önskar bedriva verksamhet på en internationell sträcka till Italien. Ett nytillträdande företag skulle i det nuvarande skedet av avregleringen av den italienska järnvägsmarknaden inte heller kunna utnyttja en sådan investering effektivt. Eftersom avregleringen av marknaden för längre inrikestransporter ännu inte genomförts i Italien skulle GVG:s italienska dotterbolag inte kunna träda in på denna marknad(62).
(102) Om man önskade tillhandahålla dragning med egna lokomotiv och förare skulle dessutom ett järnvägsföretag som specialiserat sig på internationell passagerartrafik inom EU tvingas bilda flera dotterbolag i de olika medlemsstaterna. Detta skulle, i den europeiska järnvägstransportmarknadens nuvarande tillstånd, vara ett oproportionellt krav för järnvägsföretag som utnyttjar den fria rörligheten för tjänster, och därför inte ett ekonomiskt hållbart alternativ.
(103) Marknadsundersökningen visade slutligen att det är osäkert om GVG skulle kunna erhålla lämpliga lokomotiv, även om en sådan investering bedömdes som ekonomiskt hållbar.
(104) Det finns för närvarande ingen andrahandsmarknad för lokomotiv i Italien. Det kan finnas möjlighet att erhålla andrahandslokomotiv i Östeuropa(63). FS medger dock att ett sådant lokomotiv inklusive omställningskostnader skulle kosta omkring 1,4 miljoner euro, och därtill kommer kostnader för typgodkännanden på, enligt Bombardier, mellan flera hundratusen euro och 1,5 miljoner euro. Med tanke på de avsevärda svårigheterna att med kort varsel få tillgång till reservdelar och reparationstjänster för ett sådant lokomotiv verkar en sådan investering inte vara motiverad.
(105) Det är i princip möjligt att köpa nya lokomotiv som är lämpliga för GVG:s trafik på den italienska marknaden(64). Kommissionens marknadsundersökning visar dock att ett antal ekonomiska, rättsliga och tekniska hinder omöjliggör detta alternativ. De italienska tekniska specifikationerna är, vilket påpekats av Union of European Railway Industries (UNIFE), i hög grad anpassade till kraven på det nationella järnvägsnätet. Lokomotiven skulle behöva vara specialbyggda, och priset skulle variera kraftigt beroende på orderns storlek, leveranstid etc. Eftersom GVG endast skulle köpa ett mindre antal lokomotiv skulle man få betala ett avsevärt högre pris än det nationella järnvägsföretaget som gör stora beställningar. Det råder viss osäkerhet kring huruvida tillverkare överhuvudtaget skulle tillverka ett sådant litet antal specialutformade lokomotiv. Leveranstiden för lokomotiv som kan användas för GVG:s trafik uppskattas till mellan 18 och 36 månader.
(106) Tillverkarna kan med ett undantag inte tillhandahålla reservtjänster. Bombardier skulle vara redo att göra detta inom 24 timmar, men priset skulle bli nästan detsamma som för hyra av ett ytterligare lokomotiv. Detta är dock inte ekonomiskt livskraftigt, eftersom reservkraften inte skulle binda upp mer än 1/10 av lokomotivpoolens kapacitet.
(107) I fråga om intäkter skulle GVG behöva omkring 190 passagerare per tåg(65) (dvs. 752 passagerare per dag) för att täcka inträdeskostnaden om man beslutar sig för att köpa in nya lokomotiv. Inköp av andrahandslokomotiv skulle kräva omkring 80 passagerare per tåg för att täcka kostanden för enbart dragningen. Med tanke på nuvarande passagerarsiffror verkar detta inte genomförbart. Cisalpinos nuvarande trafik mellan Basel och Milano har per tåg omkring 35 passagerare som reser hela sträckan.
(108) Även om det vore ekonomiskt livskraftigt för GVG att införskaffa lokomotiv för trafik och reservkraft på den italienska marknaden, skulle GVG fortfarande vara beroende av FS vad gäller tillhandahållande av förare, underhåll och reparationstjänster.
(109) Slutsatsen blir därför att en investering av GVG, eller ett annat järnvägsföretag, i lokomotiv endast i syfte att verka på sträckan Domodossola-Milano skulle vara oöverstigligt dyr och inte ekonomiskt försvarbar. Detta beror främst på frånvaron av driftskompatibla lokomotiv, bristen på avreglering av den italienska marknaden för långdistanstrafik med passagerare på järnväg och på förbudet mot cabotage. På grund av dessa hinder är vissa marknader, som t.ex. hyra av lokomotiv och förare, fortfarande under utveckling, vilket betyder att GVG är beroende av att FS tillhandahåller dragning för den planerade transporttjänsten mellan Basel och Milano.
2.2.3 Slutsatser
(110) Fram till april 2001 hade FS rättsligt monopol på tillhandahållandet av dragning i den italienska järnvägsinfrastrukturen(66). Sedan dess har FS haft ett faktiskt monopol på tillhandahållandet av dragning för passagerartrafik på sträckan Domodossola-Milano. I det nuvarande skedet av avregleringen av järnvägssektorn inom EU kan GVG inte heller på egen hand tillhandahålla dragning på denna sträcka, och för internationell passagerartrafik på järnväg mellan Basel och Milano är FS ensam källa till dragning på sträckan Domodossola-Milano.
(111) Slutsatsen blir därför att FS har en dominerande ställning på den relevanta marknaden för dragning och att GVG för att kunna driva sin planerade trafik måste erhålla dragning från FS.
3. DOMINERANDE STÄLLNING PÅ MARKNADEN FÖR PASSAGERARTRANSPORT PÅ JÄRNVÄG
(112) På de sträckor den relevanta marknaden omfattar är endast FS företrädd på den italienska delen (via samarbetet med SBB och Cisalpino). FS har således en dominerande ställning på marknaden för passagerartransport på järnväg mellan Domodossola och Milano.
(113) Den finns avsevärda hinder för inträde på denna marknad. Järnvägsföretaget behöver förutom tillgång till infrastrukturen och andra tjänster även rullande material och personal som uppfyller olika nationella och tekniska krav, eftersom olika system för signalering, elförsörjning och säkerhet gäller. Slutligen måste ett järnvägsföretag som vill bedriva passagerartransport från Tyskland till Milano ansluta sig till en internationell grupp.
(114) För närvarande är FS det enda företaget som har licens att tillhandahålla passagerartransport med intercitytåg i Italien. Även om det italienska transport- och sjöfartsministeriet sedan maj 2000 har beviljat licenser till andra järnvägsföretag, så kan dessa företag inte bedriva passagerartrafik på längre tågsträckor, eftersom denna marknad ännu inte avreglerats i Italien. För att kunna ansluta sig till en internationell grupp med GVG skulle dessa järnvägsföretag dessutom behöva säkerhetscertifikat för passagerartrafik på sträckan Domodossola-Milano(67). För att erhålla ett sådant säkerhetscertifikat skulle ett järnvägsföretag först behöva införskaffa lämpligt rullande material (som sedan certifieras). Fram till idag är det endast FS som har erhållit säkerhetscertifikat för passagerartransport mellan Domodossola och Milano(68) FS är därför hittills det enda italienska järnvägsföretaget som kan ansluta sig till en internationell grupp med GVG för den trafik den senare önskar tillhandahålla.
4. DOMINERANDE STÄLLNING PÅ EN VÄSENTLIG DEL AV DEN GEMENSAMMA MARKNADEN
(115) När en medlemsstat har beviljat ett företag lagstadgat monopol i en viss del av sitt territorium, utgör detta territorium enligt domstolens rättspraxis(69) en väsentlig del av den gemensamma marknaden. Beträffande infrastrukturen har FS, enligt dekret nr 225-T av den 26 november 1993, fortfarande ett lagstadgat monopol. Marknaden för tillgång till den italienska infrastrukturen kan således betraktas som en väsentlig del av den gemensamma marknaden.
(116) Den relevanta markanden för dragning och den efterföljande marknaden för passagerartransport med järnväg är också en väsentlig del av den gemensamma marknaden. Fram till den 8 juli 1998 gav dekret nr 225-T FS ett lagstadgat monopol avseende dragning och tillhandahållande av passagerartrafik på järnväg. Dessutom är den relevanta marknaden en väsentlig del av den gemensamma marknaden eftersom den relevanta geografiska marknaden innefattar flera medlemsstater(70). I det här fallet är sträckan Domodossola-Milano en del av den relevanta efterföljande marknaden för internationell passagerartrafik på järnväg från Tyskland till Italien. Den är en viktig sträcka för den järnvägstrafik som binder samman norra och södra Europa. Som sådan är den en del av det transeuropeiska järnvägsnätet (TERN).
H. MISSBRUK
(117) FS har vid flera tillfällen missbrukat sin dominerande ställning på de respektive föregående och efterföljande marknaderna, vilket har lett till att konkurrensen inom internationell passagerartransport på järnväg förhindrats på ett antal sträckor från Tyskland till Milano via Basel.
(118) Det erinras om att ingenting i italiensk lag, så som beskrivits i skäl 13 i detta beslut, hindrar FS från att tillhandahålla information, ansluta sig till en internationell grupp(71), bevilja säkerhetscertifikat, bevilja tillgång till infrastruktur och tillhandahålla dragning till ett licenserat järnvägsföretag etablerat i en annan medlemsstat.
1. MISSBRUK PÅ DE RELEVANTA MARKNADERNA I FÖREGÅENDE LED
1.1 VÄGRAN ATT BEVILJA TILLTRÄDE TILL DEN ITALIENSKA INFRASTRUKTUREN
(119) FS har, som tilldelningsorgan med uppdrag av italienska staten, monopol på beslutsfattandet rörande förfrågningar om infrastrukturkapacitet i det italienska järnvägsnätet. I denna egenskap är det FS ansvar att tilldela tåglägen till järnvägsföretag verksamma i Italien.
(120) I enlighet med förstainstansrättens dom rörande Aéroports de Paris(72), kan järnvägsinfrastrukturen betraktas som en grundläggande funktion. Den uppfyller de två huvudkrav på en grundläggande funktion som fastslås i förstainstansrättens beslut i ENS-målet(73) dvs. funktionens oundgänglighet, och, om tillträde inte beviljas, elimineringen av all konkurrens från den andra operatören(74). Det skulle vara ogenomförbart för en konkurrent att dubblera FS:s långdistansjärnvägsnät till följd av de orimligt stora kostnaderna för en sådan investering och omöjligheten att erhålla förkörsrätt.
(121) Begränsning av tillgången till järnvägsnätet innebär missbruk av dominerande ställning om en potentiell konkurrent därmed utestängs från marknaden. I sitt beslut rörande Rødby-målet fastslog kommissionen att ett företag som själv äger eller styr samt använder en grundläggande funktion, dvs. en funktion eller infrastruktur utan vilken dess konkurrenter inte kan tillhandahålla sin tjänst till konsumenterna, och vägrar ge konkurrenterna tillgång till en sådan funktion, missbrukar sin dominerande ställning(75).
(122) I målet Télémarketing(76) meddelande domstolen utslaget att "ett missbruk enligt innebörden i artikel 86 (nu 82) i EG-fördraget föreligger om ett företag som har en dominerande ställning på en särskild marknad utan tvingande skäl förbehåller sig själv eller ett företag som tillhör samma grupp en underordnad verksamhet som ett annat företag skulle kunna utföra som en del av sin verksamhet på en angränsande men separat marknad, med möjlighet att undanröja all konkurrens för ett sådant företag".
(123) Som påpekades i kommissionens tillkännagivande om tillämpning av konkurrensreglerna på tillträdesavtal i telekommunikationssektorn(77), kan en vägran att ge tillträde till funktioner förbjudas enligt artikel 82 om vägran görs av ett företag som är dominant till följd av sin kontroll över funktionerna. En onödig, oförklarlig eller omotiverad fördröjning av svar på en begäran om tillträde till väsentlig infrastruktur kan också utgöra ett missbruk.
(124) FS har använt sin ställning som tilldelningsorgan för att neka GVG, en potentiell konkurrent på marknaden för passagerartransport på järnväg, tåglägen på sträckan Domodossola-Milano. Man har både undanhållit information nödvändig för att GVG skall kunna utarbeta en adekvat affärsplan och effektivt vägrat GVG tillträde utan något objektivt berättigande. Man har således hindrat GVG från att träda in på marknaden för tillhandahållande av passagerartrafik på järnväg på denna sträcka. I sitt beslut att för egen räkning behålla marknaden för gränsöverskridande passagerartrafik på järnväg har FS utökat sin dominerande ställning på marknaden för tillgång till infrastruktur till denna angränsande men separata marknad. I beslut 98/190/EG i målet rörande FAG-Flughafen Frankfurt(78) fastslog kommissionen att en överträdelse av artikel 86 (nu 82) skedde så snart FAG:s monopol på marknaden för ramptjänster upprätthölls tack vare dess vägran att tillåta egenhantering eller tredjepartshantering. Det faktum att FAG redan hade en dominerande ställning på marknaden för ramptjänster före överträdelsen kunde inte rättfärdiga FAG:s beslut att reservera marknaden för sig själv genom att vägra potentiella konkurrenter tillträde till ramperna.
(125) Under de omständigheter som råder i det aktuella fallet aktivt skulle ett bevisligen oberoende tilldelningsorgan ha undersökt alla möjligheter, i termer av tillgängliga tider och andra praktiska och tekniska frågor, att bevilja GVG tillträde till infrastrukturen på rättvis och icke-diskriminerande grund. Erfarenheterna från tidigare ärenden tyder dock på att ett tilldelningsorgan som även aktivt tillhandahåller tjänster inom sin egen infrastruktur sannolikt föredrar ett avtal med minsta möjliga olägenhet för sig själv, i synnerhet i relation till sitt eget agerande som användare(79).
(126) Direktiv 91/440/EEG nämner inte uttryckligen rätten till tillgång till teknisk information rörande tillträde till infrastruktur till järnvägsföretag som ännu inte bildat någon internationell grupp. Kommission avvisar dock FS argument att sådan information endast kan tillhandahållas och tågläge reserveras efter att den ansökande har inträtt i en internationell grupp. Direktiv 91/440/EEG påverkar inte tillämpningen av konkurrensreglerna i EG-fördraget. Tilldelningsorganet kan inte kräva att en internationell grupp bildas innan man tillhandahåller information rörande priser på tåglägen och dessas tillgänglighet, eftersom detta kan innebära att inträdet på marknaden förhindras. Sådan information är nödvändig för att det nytillträdande företaget skall kunna utarbeta en affärsplan och göra en bedömning om huruvida den planerade tjänsten skulle vara ekonomiskt livskraftig.
(127) FS befann sig i en position där man kunde tillhandahålla sådan information och ge råd rörande frågor kring tillgången till infrastruktur. Innan dekret nr 146/1999 trädde i kraft hade FS (Infrastruttura(80)) enligt artikel 8.5 i dekret nr 277/1998 rätt att utfärda ett (tillfälligt) säkerhetscertifikat i enlighet med direktiv 95/19/EG. I detta skede skulle FS i sin egenskap av infrastrukturförvaltare ha agerat proaktivt, istället för att vägra tillhandahålla den begärda informationen med hänvisning till att GVG saknade säkerhetscertifikat(81). I enlighet med de skyldigheter som följer av positionen som infrastrukturförvaltare skulle FS exempelvis ha informerat GVG om att det är FS (Infrastruttura) som på egen hand utfärdar säkerhetscertifikat och vad det är som krävs för att erhålla ett sådant certifikat.
(128) Kommissionen anser vidare att bestämmelsen i artikel 10.1 i direktiv 91/440/EEG har direkt effekt. Enligt EG-domstolens rättspraxis kan en bestämmelse ha direkt effekt om de skyldigheter som åläggs medlemsstaterna är tillräckligt tydliga och exakta, otvetydiga och inte lämnar utrymme för godtycklighet i genomförandet(82).
(129) Artikel 10.1 i direktiv 91/440/EEG är en bestämmelse där det tydligt sägs att internationella grupper har rätt att få tillträde till infrastruktur. En sådan bestämmelse kräver i sig ingen ytterligare implementering i medlemsstaterna och kan således anses tillräckligt tydlig och exakt i enlighet med den rättspraxis som nämns ovan.
(130) Järnvägsföretag som GVG kan stödja sig på denna bestämmelse för att från FS begära den nödvändiga informationen för att träda in i meningsfulla förhandlingar i syfte att bilda en internationell grupp med järnvägsföretag etablerade i Italien. GVG kunde därför åberopa artikel 10.1 sedan direktiv 91/440/EEG trädde i kraft den 1 januari 1993. GVG hade rätt att bilda en internationell grupp i syfte att tillhandahålla internationell passagerarjärnvägstrafik till Milano. Man hade således rätt att begära information från FS rörande tåglägen och priser i syfte att få tillträde till den italienska infrastrukturen.
(131) Slutsatsen är därför att FS under en period senast från september 1995(83) till juli 2002 vägrade ge GVG nödvändig information för tillträde till den italienska infrastrukturen, detta utan objektivt berättigande. Därmed hindrade man GVG från att träda in på marknaden för internationell passagerartransport på järnväg, vilket strider mot artikel 82 i EG-fördraget.
1.2 VÄGRAN ATT TILLHANDAHÅLLA DRAGNING
(132) I skäl 51 definieras dragning som tillhandahållande av ett lokomotiv, en förare och extratjänster såsom reservkraft. Det finns en marknad för dragning, eftersom sådana tjänster tillhandahålls på kommersiell basis i de flesta medlemsstater. Skälen 55 och 56 innehåller exempel som visar att FS är och har varit aktivt på marknaden för dragning. FS tillhandahåller exempelvis regelbunden dragning till SNCF från Milano och Turin till Lyon samt till DB för dess internationella "Autoreisezug" på 13 olika sträckor mellan Tyskland och Italien. Vid ett tillfälle tillhandahöll FS även dragning till GVG för transittrafik med passagerare. Ingen av dessa järnvägstransporttjänster konkurrerar med de transporttjänster som tillhandahålls av FS.
(133) Som framgår i skälen 86-109 har kommissionen noggrant undersökt om det finns andra alternativ för GVG (eller ett annat järnvägsföretag från en annan medlemsstat) att erhålla lokomotiv och förare än att hyra dragning från FS (Trenitalia) på den italienska delen av den planerade passagerartrafiken mellan Basel och Milano. Denna undersökning visade att det inte fanns några affärsmässigt livskraftigma alternativ tillgängliga för GVG eller något annat icke-italienskt järnvägsföretag. För att GVG skall kunna tillhandahålla internationell passagerartrafik mellan Tyskland och Milano är det därför oundgängligt att GVG erhåller dragning från FS i det italienska järnvägsnätet.
(134) Eftersom FS inte har besvarat GVG:s förfrågningar om dragning har man sedan december 1998 i praktiken vägrat att tillhandahålla dragning till GVG för den aktuella tjänsten. FS vägran kunde inte berättigas av något objektivt skäl. FS lider till exempel inte brist på ledig kapacitet för dragningstjänster, det finns inga säkerhetsskäl som hindrar FS från att tillhandahålla dragning till GVG, FS skulle erhålla adekvat ersättning för tillhandhållandet av sådana tjänster och man verkar inte under allmän trafikplikt som skulle förhindra FS från att tillhandahålla dragningtjänster till GVG.
(135) Ingen brist på ledig kapacitet: Efter utfrågningen hävdade FS Trenitalia att man inte hade ledig lokomotivkapacitet för att tillhandahålla dragning till GVG. Efter ytterligare undersökning förklarade dock FS Trenitalia slutligen i ett brev av den 18 december 2002 att man hade kvantifierat sin lediga kapacitet för sådana dragningstjänster till 1 miljon km per år.
(136) Inga säkerhetsskäl: GVG skulle, efter säkrad tillgång på dragning och bildat en internationell grupp, fortfarande behöva ett säkerhetscertifikat för den planerade passagerartransporten i Italien. Detta är därför ett separat följande steg. Eftersom säkerhetscertifikatet utfärdas av infrastrukturförvaltaren är det inte FS (Trenitalia) ansvar att bedöma huruvida GVG uppfyller de nödvändiga säkerhetskraven. En vägran att tillhandahålla dragning kan således inte motiveras med att tveksamheter råder kring säkerheten.
(137) Adekvat ersättning: FS har rätt till adekvat ersättning enligt normala affärsvillkor.
(138) Ingen allmän trafikplikt: FS omfattas slutligen inte av någon explicit allmän trafikplikt, vars ekonomiska jämvikt skulle kunna äventyras av de tjänster som GVG avser att tillhandahålla (se skälen 154 och 155).
(139) GVG:s planerade trafik mellan Basel och Milano konkurrerar med Cisalpino som är ett samriskföretag mellan FS och SBB. Detta har bekräftats av FS svar på meddelandet om invändningar. FS bedömer att GVG:s planerade trafik skulle ha skadat FS befintliga trafik på sträckan Basel-Milano(84).
(140) FS har därför vägrat att tillhandahålla dragning till en potentiell konkurrent på en marknad gränsande till marknaden för dragning. FS är dominerande inte bara på den senare marknaden (föregående led) utan även på den efterföljande marknaden för passagerartransport på järnväg. På den efterföljande marknaden finns det ingen konkurrens. FS hindrar en potentiell konkurrent från att gå in på marknaden genom att vägra tillhandahålla dragning till GVG. Därigenom bevarar man sin monopolställning på denna separata efterföljande marknad genom att potentiell konkurrens på denna marknad elimineras(85).
(141) Domstolen har konsekvent ansett att ett utvidgande, utan objektivt berättigande, av ett monopol på en given marknad till en angränsande marknad, är förbjudet enligt artikel 82(86). I målet Télémarketing(87), fann domstolen att missbruk enligt artikel 82 föreligger då ett företag i dominerande ställning på en viss marknad för sig själv reserverar, utan objektiv anledning, en kompletterande verksamhet som kan utföras av ett annat företag och om all konkurrens från ett sådant företag därmed elimineras. Detta gäller även då den dominerande ställningen inte beror på företagets egna aktiviteter utan på det faktum att rättsliga bestämmelser inte tillåter konkurrens, eller kraftigt begränsar denna, på den aktuella marknaden(88).
(142) I sitt beslut 98/190/EG angående målet FAG-Flughafen Frankfurt(89) fastslog kommissionen att Frankfurts flygplats hade missbrukat sin dominerande ställning i strid med artikel 82 i EG-fördraget genom att, vägra potentiella konkurrenter tillträde till marknaden för tillhandahållande av ramptjänster på Frankfurts flygplats, utan att det föreligger någon saklig grund. Denna marknad bedömdes vara avskild från marknaden för tillhandahållande av flygplatsresurser. Fram till antagandet av beslutet hade Frankfurts flygplats monopol på både marknaden för tillhandahållande av flygplatsresurser och den för tillhandahållande av ramptjänster.
(143) Även om italiensk lagstiftning har utsett FS dotterbolag RFI till infrastrukturförvaltare, så tilldelas FS inte exklusiv rättighet att tillhandahålla internationell passagerartrafik, detta gäller i synnerhet på den aktuella sträckan. FS vägran grundas således enbart på ett eget - affärsmässigt - företagsbeslut och inte på statlig inblandning(90).
(144) Enligt fast rättspraxis(91) utgör leveransvägran också ett missbruk när den medför risk för att det beställande företagets konkurrens elimineras på den relevanta marknaden, eller hindrar konkurrenternas utveckling samt då det inte är objektivt berättigat.
(145) FS vägran att tillhandahålla dragning, en aktivitet man utför som rutin, är inte berättigad av något objektivt skäl och denna vägran skyddar företagets monopolställning på den efterföljande marknaden för internationell passagerartransport på järnväg mellan Basel och Milano. Den utgör därför missbruk av dominerande ställning. FS vägran att tillhandahålla dragning till GVG eliminerar en potentiell konkurrent och förhindrar därmed att konkurrensen på den efterföljande marknaden växer. Detta är till nackdel för konsumenterna, som inte kan dra nytta av alternativ till den existerande passagerartrafiken.
(146) Överträdelsen pågick mellan december 1998 och den 27 juni 2003. Sedan senast i december 1998 har GVG begärt att FS skall tillhandahålla dragning för den planerade trafiken på sträckan Domodossola-Milano. FS erbjöd sig att tillhandahålla dragning först i augusti 2002. Den 25 november 2002 erbjöd FS (Trenitalia) GVG ett första utkast till kontrakt för tillhandahållande av dragning, inklusive reserver, för den planerade trafiken på sträckan Domodossola-Milano. Den 27 juni 2003 slutfördes förhandlingarna mellan GVG och FS (Trenitalia) och man nådde en överenskommelse om priset för dragning.
2. MISSBRUK PÅ MARKNADEN FÖR PASSAGERARTRANSPORT PÅ JÄRNVÄG
2.1 VÄGRAN ATT FÖRHANDLA OM BILDANDET AV EN INTERNATIONELL GRUPP
(147) I det nuvarande skedet av avregleringen av den europeiska marknaden för passagerartrafik på järnväg kan järnvägsföretag endast tillhandahålla gränsöverskridande passagerartrafik om en internationell grupp tillsammans med ett licenserat järnvägsföretag i en annan medlemsstat har bildats. Detta europeiska regelverk utesluter dock inte att artikel 82 i EG-fördraget appliceras på situationer där det endast finns ett järnvägsföretag tillgängligt för att bilda en internationell grupp, och där detta företag vägrar inleda förhandlingar i syfte att bilda en sådan grupp.
(148) I domen i ENS-målet(92) hävdade förstainstansrätten att en tjänst kan betraktas som nödvändig för inträde på den aktuella marknaden om en sådan tjänst inte är utbytbar och om det, på grund av dess speciella egenskaper - främst den hindrande kostnaden för att återskapa den och/eller den tid som rimligen krävs för detta - inte finns några realistiska alternativ tillgängliga för potentiella konkurrenter, vilka därmed utesluts från marknaden när en sådan tjänst nekas dem.
(149) I det aktuella fallet är det för GVG oundgängligt att tillsammans med FS bilda en internationell grupp om företaget skall kunna tillhandahålla internationell passagerartrafik på sträckan Domodossola-Milano. Tjänsten är inte "utbytbar", eftersom det inte finns några andra järnvägsföretag som GVG skulle kunna bilda en internationell grupp tillsammans med i syfte att tillhandahålla trafik på denna sträcka(93). Som beskrivs i skäl 101 har GVG för närvarande inte heller möjlighet att bilda ett dotterbolag i Italien i syfte att bilda en internationell grupp tillsammans med detta.
(150) Detta utgör därför missbruk av dominerande ställning, om det inte finns något objektivt skäl som berättigar FS vägran att inleda förhandlingar med GVG i syfte att bilda en internationell grupp. FS har visserligen påpekat att det enligt EU-lagstiftningen inte finns någon skyldighet att bilda en internationell grupp och att man skulle ansluta sig till en sådan enbart om man hade ekonomiskt intresse av det, men inte angivit några konkreta skäl för att inte inleda sådana förhandlingar. FS har istället hävdat att dess vägran att gå in i förhandlingar med GVG var berättigad eftersom GVG:s planerade trafik skulle konkurrera med tjänster som redan tillhandahålls av FS, i synnerhet Cisalpino, på sträckan Basel-Milano(94). Bevarandet av monopol på denna sträcka är dock inte ett godtagbart skäl för FS vägran.
(151) FS var sedan senast augusti 1999 medvetet om att GVG önskade bilda en internationell grupp med FS för att tillhandahålla internationell trafik mellan Basel och Milano. FS tog inte itu med GVG:s begäran förrän i augusti 2002. Den 27 juni 2003 undertecknande parterna ett avtal rörande en internationell grupp.
(152) Kommissionen drar därför slutsatsen att FS missbrukade sin dominerande ställning på den italienska marknaden för passagerartrafik på järnväg genom att under perioden från augusti 1999 till den 27 juni 2003 utan objektivt skäl vägra att ansluta sig till en internationell grupp med GVG.
3. VERKNINGARNA PÅ HANDELN MELLAN MEDLEMSSTATERNA
(153) GVG avser att tillhandahålla en internationell transporttjänst mellan Tyskland och Italien. Som påpekats transporterar man passagerare från Karlsruhe, Koblenz och Mannheim till Basel och tillhandahåller sedan järnvägstransport till Milano. Med hänsyn till sträckornas karakteristika och den stora trafiken samt att detta påverkar en transporttjänst mellan två av EU:s medlemsstater, har det ovan beskrivna missbruket en avsevärd effekt på handeln mellan medlemsstaterna.
I. ARTIKEL 86.2 I EG-FÖRDRAGET
(154) FS stöder sig inte på det undantag som ges i artikel 86.2 i EG-fördraget för att rättfärdiga sin politik.
(155) FS har framför allt inte hävdat att ett tillträde för GVG på sträckan Domodossola-Milano skulle äventyra FS möjlighet att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse, som man ålagts, med bevarad ekonomisk jämvikt. Cisalpino-tjänsten som FS erbjuder i samarbete med SBB tillhandahålls inte på grundval av en allmän trafikplikt eller avtal om allmänna tjänster(95). Samma sak gäller de tåg som körs i samarbete med SBB via Chiasso och Domodossola. FS har inte heller hävdat att man genom att bevilja GVG tillträde skulle äventyra de eventuella allmänna trafikplikter FS kan ha i relation till de transporttjänster man tillhandahåller på den viktigaste delen av det italienska järnvägsnätet. Kommissionen anser att det inte finns bevis för att en vägran att bevilja GVG tillträde till marknaden för internationell passagerartrafik på järnväg mellan Domodossola och Milano skulle vara nödvändig för att bevara FS ekonomiska jämvikt i relation till dess grundläggande tjänster(96).
J. ÅTGÄRDER
1. ÖVERTRÄDELSENS UPPHÖRANDE
(156) Förordning nr 17 gäller missbruk som har samband med marknaderna för tillträde till infrastruktur och dragning. Det senare ligger utanför de förfaranderegler som är specifika för transportsektorn och faller beträffande tillämpningen av artikel 82 i EG-fördraget under förordning nr 17. Förordning nr 1017/68, som fastslår de konkurrensregler som gäller för transport på väg, järnväg och inre vattenvägar, gäller det missbruk som sker vid vägran att ansluta sig till en internationell grupp på marknaden för tillhandahållande av passagerartransport på järnväg.
(157) Artikel 3.1 i förordning nr 17 anger att kommissionen, då den finner att artikel 81 eller 82 i EG-fördraget har överträtts, har rätt att kräva att berörda företag eller företagssammanslutningar upphör med sådan överträdelse. Artikel 11 i förordning (EEG) nr 1017/68 innehåller liknande bestämmelser.
(158) FS (Trenitalia) har inträtt i en internationell grupp och accepterat villkoren för ett kontrakt med GVG rörande dragning. FS (RFI) har även åtagit sig att tillhandahålla GVG lämpliga tåglägen på sträckan Domodossola-Milano, så snart som SBB gör motsvarande tåglägen tillgängliga på sträckan Basel-Domodossola i det schweiziska järnvägsnätet. Kommissionen noterar att FS (Trenitalia) och FS (RFI) för en begränsad tidsperiod har erbjudit GVG särskilda villkor för att underlätta inträdet på marknaden, med hänsyn till att GVG:s marknadsinträde har fördröjts och som en del i en allmän överenskommelse mellan parterna. Dessa villkor måste betraktas som specifika för detta ärende.
(159) Kommissionen bedömer att de åtaganden som gjorts av FS (Trenitalia) och av FS (RFI), enligt bilgan till detta beslut, säkerställer att överträdelsen har upphört och att missbruket inte kommer att upprepas.
(160) Kommissionen noterar att FS (Trenitalia) utöver ovan nämnda åtaganden med syfte att lösa problemet med GVG åtagit sig att bilda internationella grupper tillsammans med andra järnvägsföretag som innehar nödvändig licens och vilka föreslår ett projekt rimligt för internationell tågtrafik. FS har åtagit sig att under en femårsperiod tillhandahålla dragning på icke-diskriminerande basis till andra järnvägsföretag som avser att tillhandahålla gränsöverskridande passagerartrafik. Den tillgängliga kapaciteten, så som den defineras i åtagandena, skulle öppna för nya aktörer att bedriva upp till sju internationella järnvägstjänster till Italien liknande den som planeras av GVG. Priset för dragningen skulle baseras på kostnaderna för FS (Trenitalia), inklusive bl.a. en adekvat avkastning på kapitalinvesteringen och underhållskostnaderna för det berörda rullande materialet.
(161) Dessa allmänna åtaganden går utöver vad som är nödvändigt för att få överträdelsen rörande GVG att upphöra, men kommissionen anser att de avsevärt kommer att underlätta inträdet på marknaden för internationell passagerartrafik till Italien. Genom dessa åtaganden elimineras de viktigaste hindren för nystartade företags marknadstillträde på denna marknad. Nytillträdande företag kommer att snabbt få tillgång till all nödvändig information rörande tåglägen, de kommer att kunna ansluta sig till en internationell grupp och de kommer att erhålla den dragning som behövs för att starta sin verksamhet. FS åtaganden kommer således att möjliggöra marknadstillträde i inkörningsfasen, vilket kommer att bidra till att öka konkurrensen i den europeiska järnvägssektorn.
2. ARTIKEL 15 I FÖRORDNING nr 17 OCH ARTIKEL 22 I FÖRORDNING (EEG) nr 1017/68
(162) I artikel 15.2 i förordning nr 17 föreskrivs, bl.a. att kommissionen kan utfärda böter, inom de gränser som anges i artikeln, om företagen i fråga uppsåtligen eller av oaktsamhet överträtt artikel 82. Artikel 22.2 i förordning (EEG) nr 1017/68 ger kommissionen motsvarande befogenheter.
(163) FS måste ha varit medvetet om att dess agerande i detta ärende, i synnerhet dess vägran att tillhandahålla information rörande tillträdet till järnvägsnätet, förhindrade ett potentiellt nytillträdande företag att ta sig in på den aktuella efterföljande marknaden. En sådan överträdelse av konkurrensreglerna skulle normalt bestraffas med böter varierande beroende på hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den pågått.
(164) I detta fall avstår dock kommissionen från att ålägga böter, främst beroende på det ovanliga i fallet eftersom GVG varit det första och enda nytillkommit järnvägsföretag som närmat sig FS i syfte att bilda en internationell grupp. FS har vidare föreslagit åtgärder som garanterar att FS i framtiden inte kommer att upprepa missbruket och som avsevärt torde bidra till avskaffandet av inträdeshinder för internationell passagerartrafik till Italien.
K. ADRESSAT
(165) Som framgår i skälen 72-81 kan FS holdingbolag anses ansvarigt såsom ett enda företag. Detta beslut adresseras därför till FS holdingbolag.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Genom att vägra att delta i en internationell grupp tillsammans med Georg Verkehrsorganisation GmbH, i syfte att tillhandahålla en internationell passagerartransport på järnväg mellan Tyskland och Italien på sträckan Domodossola-Milano, har Ferrovie dello Stato SpA missbrukat sin dominerande ställning på den italienska marknaden för passagerartransport på järnväg och därigenom brutit mot artikel 82 i EG-fördraget.
Denna överträdelse pågick åtminstone från august 1999 fram till den 27 juni 2003.
Artikel 2
Genom att vägra att effektivt hantera Georg Verkehrsorganisation GmbH:s förfrågningar om tillträde till järnvägsnätet mellan Domodossola och Milano för de nämnda syften har Ferrovie dello Stato SpA missbrukat sin dominerande ställning på marknaden för tillträde till infrastrukturen, därmed förhindrat GVG från att gå in på marknaden för internationell passagerartransport med järnväg och därigenom brutit mot artikel 82 i EG-fördraget.
Denna överträdelse pågick åtminstone från september 1995 fram till den 24 juli 2002.
Artikel 3
Genom att vägra att tillhandahålla dragning till Georg Verkehrsorganisation GmbH i form av ett lokomotiv, en kvalificerad förare med linjekännedom och reservkraft för de nämnda syftena har Ferrovie dello Stato SpA missbrukat sin dominerande ställning på marknaden för dragning, därmed hindrat GVG från att gå in på marknaden för internationell passagerartransport med järnväg och därigenom brutit mot artikel 82 i EG-fördraget.
Denna överträdelse pågick åtminstone från december 1998 fram till den 27 juni 2003.
Artikel 4
Ferrovie dello Stato SpA skall omedelbart upphöra med de överträdelser som anges i artiklarna 1, 2 och 3 i detta beslut i den utsträckning så inte redan skett och skall i framtiden avstå från att upprepa någon sådan åtgärd eller något sådant beteende.
Artikel 5
Till dess kommissionen meddelar att så inte längre krävs, skall Ferrovie dello Stato SpA två gånger per år lämna rapport till kommissionen om genomförandet av åtagandena, i enlighet med bilagan till detta beslut.
Artikel 6
Detta beslut riktar sig till
Ferrovie dello Stato SpA Piazza della Croce Rossa, 1 I-00161 Rom
Detta beslut skall vara verkställbart enligt artikel 256 i EG-fördraget.
Utfärdat i Bryssel den 27 augusti 2003.

Labels: 8
4
15