Document ID: 32000D0286

Decisione della Commissione
del 10 novembre 1999
relativa agli aiuti che la regione Toscana (Italia) intende concedere nel settore dell'allevamento a favore della valorizzazione della razza Chianina
[notificata con il numero C(1999) 3866]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(2000/286/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a detto articolo(1), e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
I. Procedimento
(1) Con lettera in data 5 dicembre 1997, la Rappresentanza permanente d'Italia presso l'Unione europea ha notificato alla Commissione, a norma dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato, un regime d'aiuto nel settore dell'allevamento, a favore della valorizzazione della razza Chianina.
(2) Con lettere del 4 marzo 1998, protocollata il 5 marzo 1998, e del 7 luglio 1998, protocollata il 13 luglio 1998, l'Italia ha trasmesso alla Commissione informazioni complementari.
(3) Con lettera del 28 agosto 1998, in considerazione della pausa estiva, la Commissione ha chiesto alle autorità italiane una proroga di cinque giorni lavorativi del termine entro il quale doveva adottare una decisione in merito all'aiuto notificato.
(4) Con lettera in data 29 settembre 1998, la Commissione ha informato l'Italia della propria decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE nei confronti dell'aiuto in oggetto. La Rappresentanza permanente d'Italia è stata informata della decisione della Commissione di avviare il procedimento con lettera SG(98) 035729 del 16 settembre 1998.
(5) La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni al riguardo.
(6) Con lettere del 23 ottobre e dell'11 dicembre 1998, le autorità italiane hanno trasmesso alla Commissione le loro osservazioni in merito all'avvio del procedimento.
(7) Alla Commissione sono altresì pervenute osservazioni da parte di terzi interessati, con lettere in data 14 e 15 gennaio 1999. Tali osservazioni sono state trasmesse all'Italia affinché essa potesse esprimersi in proposito. Le autorità italiane hanno inviato i propri commenti con lettera del 12 maggio 1999.
II. Descrizione ed estensione temporale del regime di aiuto
Descrizione
(8) Il regime di aiuto notificato prevede un piano triennale (1997-1999) per la protezione e il miglioramento della razza bovina "Chianina", una razza locale che deriva il proprio nome dalla Val di Chiana (Toscana) di cui è originaria.
(9) Il regime di aiuto mira a contrastare il costante declino subito da tale razza, attraverso la conservazione e possibilmente il miglioramento della base genetica e attraverso un sostegno agli allevatori per far fronte ai costi supplementari connessi all'allevamento di tale razza rispetto ad altre razze più produttive e redditizie.
(10) In base ai dati trasmessi dalle autorità italiane, negli ultimi 40 anni la popolazione complessiva di tale razza è scesa, a livello nazionale, di oltre l'80 %, passando dalle 510000 unità del 1954 alle attuali 100000 unità(2). Gli sviluppi subiti dalla razza Chianina negli ultimi 30 anni sono riassunti dalla seguente tabella:
Tabella 1
Evoluzione del numero di capi e di vacche iscritti al libro genealogico in Italia
SPAZIO PER TABELLA
Dai dati sopra riportati emerge che, dopo essere più che raddoppiato tra il 1967 e il 1990, il numero totale di capi iscritti ed il numero di vacche iscritte è diminuito, a partire dal 1990, ad una media annua rispettivamente del 2,7 % e del 2,9 %, passando dalle 35873 e 17134 unità del 1990 alle 30021 e 13635 unità del 1996.
(11) La prima consistente riduzione subita dalla razza negli anni '50 e '60 è imputabile soprattutto all'avvento della meccanizzazione nelle aziende agricole, con la conseguente riduzione del numero di bovini di razza Chianina utilizzati come animali da traino per la loro forza e resistenza alle difficili condizioni di lavoro. Attualmente, il declino della razza è dovuto principalmente agli alti costi di allevamento della razza Chianina ed al basso reddito che gli allevatori possono ottenere da tale razza rispetto ad altre razze bovine più redditizie. La maggior parte delle aziende sono di piccole dimensioni e sono situate in difficili regioni di montagna o di collina, il che non permette alcuna economia di scala o riduzione dei costi. Per sopravvivere, gli allevatori tendono a macellare il maggior numero possibile di femmine prima che partoriscano per la prima volta. Questa prassi ha determinato un impoverimento della base genetica e della variabilità genetica della razza, compromettendo il processo di selezione e il futuro miglioramento genetico della razza. Le autorità italiane temono che, nel lungo periodo, tale declino possa mettere a repentaglio le prospettive concrete di sopravvivenza della razza.
(12) Le misure previste per contrastare tale tendenza sono pertanto le seguenti:
Misura 1: aiuto per l'attuazione di un programma di inseminazione artificiale che prevede il finanziamento delle azione pilota seguenti:
a) produzione di embrioni con potenzialità genetiche molto sviluppate (prelievo di occiti da giovenche di 5 mesi e fecondazione "in vitro" con sperma dei migliori riproduttori); e
b) impianto degli embrioni fecondati nelle riproduttrici. Gli esemplari che nasceranno saranno utilizzati come donatrici di occiti e in seguito riproduttrici, se femmine, o come riproduttori (dopo test genetico) se maschi.
Il beneficiario della misura è l'Unione regionale delle associazioni toscane allevatori (URATA), la quale realizzerà le suddette azioni pilota.
Misura 2: aiuto per l'acquisto di riproduttori maschi di razza Chianina negli allevamenti iscritti nel libro genealogico. L'aiuto consiste in una sovvenzione fino al 40 % del costo dell'investimento.
Sarà concesso ad allevatori che allevano la razza Chianina, registrati nei libri genealogici e stabiliti nella regione, i quali procederanno all'acquisto di tori riproduttori certificati.
Misura 3: aiuto per il mantenimento fino al primo parto delle femmine adulte di razza Chianina che:
a) sono nate in un allevamento iscritto nel libro genealogico;
b) sono esse stesse iscritte nel libro genealogico;
c) hanno partorito per la prima volta in un allevamento iscritto nel medesimo libro genealogico.
L'aiuto sarebbe erogato sotto forma di premio di 350000 ITL (circa 175 EUR) per capo. Per mezzo di tale premio le autorità italiane si propongono di incoraggiare gli allevatori ad utilizzare le femmine come riproduttrici anziché venderle o ingrassarle per la produzione di carne, destinazione che finora era più redditizia e meno rischiosa per gli allevatori. Limitando l'aiuto agli animali in possesso dei requisiti descritti, le autorità italiane intendono favorire l'ampliamento della base genetica femminile della razza Chianina. L'aiuto potrebbe essere concesso a tutti gli allevatori che detengono animali registrati che soddisfano i requisiti previsti.
(13) Nella propria decisione di avviare un procedimento ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 2, del trattato, la Commissione aveva espresso seri dubbi quanto alla compatibilità della misura 3 con il mercato comune in quanto, in base alle informazioni fornite dalle autorità italiane, tale misura sembrava configurare un mero aiuto al funzionamento, inteso a sollevare gli allevatori da costi connessi al normale svolgimento delle loro attività, privo di qualsiasi effetto strutturale dimostrato sullo sviluppo del settore nel suo complesso.
(14) D'altro lato, con riferimento alle misure 1 e 2, la Commissione aveva chiaramente indicato che, sotto il profilo sostanziale, entrambe le misure potevano in linea di massima beneficiare della deroga prevista dall'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato. La Commissione decideva tuttavia di avviare la procedura di cui all'articolo 88, paragrafo 2, anche per queste due misure, poiché nutriva seri dubbi sulla possibile natura retroattiva dell'intero regime di aiuto notificato che, se confermata, avrebbe invalidato un'eventuale valutazione positiva delle due misure. L'intero regime di aiuto avrebbe infatti perso in tal caso il carattere di necessità, che è un elemento chiave nella valutazione degli aiuti di Stato da parte della Commissione, diventando in questo modo un puro e semplice aiuto al funzionamento, incompatibile quindi con il mercato comune.
Estensione temporale del regime
(15) In base alle informazioni contenute nella notifica originaria inviata dalle autorità italiane, il programma, di durata triennale, era previsto per il periodo 1997-1999.
(16) La proposta di delibera del consiglio regionale notificata, presentata dalla giunta regionale il 10 novembre 1997, prevedeva una dotazione finanziaria di 500000000 di ITL per il 1997, mentre per gli anni successivi si faceva riferimento ai bilanci rispettivi del 1998 e del 1999.
(17) Lo stanziamento di 500000000 di ITL per il 1997 a favore delle misure contemplate dal regime d'aiuto sembrava indicare che potessero beneficiare degli aiuti previsti anche le azioni realizzate nel 1997, prima della data alla quale la giunta regionale avesse presentato al Consiglio regionale la proposta di delibera in merito al regime di aiuto e al corrispondente finanziamento. In altre parole, in certi casi l'aiuto poteva essere erogato retroattivamente, ossia per spese sostenute prima che il potenziale beneficiario fosse legalmente autorizzato a chiedere l'aiuto. In tali circostanze sarebbe venuto meno il carattere di necessità dell'aiuto(3), poiché l'azione prevista sarebbe stata realizzata comunque anche in assenza di aiuto (o di un impegno vincolante da parte delle autorità pubbliche ad erogarlo) e l'aiuto sarebbe pertanto diventato un aiuto al funzionamento(4) senza alcun effetto strutturale per il settore nel suo insieme e quindi incompatibile con il mercato comune.
(18) Per chiarire questo punto, con la lettera del 9 gennaio 1998 la Commissione invitava le autorità italiane a chiarire se le misure contenute nel programma fossero già state attuate nel 1997 o se il periodo d'attuazione previsto dal programma notificato il 5 dicembre fosse stato nel frattempo modificato.
(19) Con lettera del 4 marzo 1998, le autorità italiane hanno risposto che "Le misure di aiuto previste nel programma in oggetto non sono state realizzate per l'anno 1997 e il periodo di programmazione indicato non è stato modificato".
(20) Secondo l'interpretazione della Commissione, l'aiuto non era ancora stato pagato, ma avrebbe potuto essere pagato per spese sostenute prima che i potenziali beneficiari avessero legalmente acquisito il diritto all'aiuto: per questo ha deciso di avviare il procedimento nei confronti di tutte e tre le misure contemplate dal regime di aiuto notificato, in ragione della potenziale retroattività dell'aiuto.
III. Osservazioni degli interessati
(21) La Commissione ha ricevuto osservazioni da due interessati: da un lato dall'URATA (Unione regionale associazioni toscane allevatori), che è anche beneficiaria della misura 1, con lettera del 14 gennaio 1999 e, dall'altro, dalla COPA (Comité des organisations professionnelles agricoles de l'Unione européenne), con lettera del 15 gennaio 1999.
(22) La posizione di entrambi gli interessati è identica. Nelle lettere suddette si sottolineano infatti le qualità uniche della razza Chianina, il ruolo che tale razza svolge nell'economia di aree marginali, in cui gli allevatori devono affrontare difficili condizioni di vita e di lavoro, come pure l'impatto trascurabile dell'aiuto sulla concorrenza e sugli scambi tra gli Stati membri. Entrambi gli interessati hanno quindi espresso pieno appoggio all'iniziativa avviata dalle autorità italiane per proteggere tale razza e contrastarne il declino. Alla luce di tali considerazioni, entrambe le associazioni hanno invitato la Commissione a rivedere la propria posizione, autorizzando nella sua interezza il programma proposto, in modo che siano presi provvedimenti prima che sia troppo tardi e la razza Chianina diventi una razza minacciata di estinzione.
IV. Osservazioni dell'Italia
(23) Con lettera del 23 ottobre 1998, le autorità italiane hanno trasmesso alla Commissione la delibera della giunta regionale n. 1205, del 19 ottobre 1998, che contiene alcuni dei commenti e alcune delle informazioni richiesti nell'ambito del procedimento avviato in virtù dell'articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE. Nella stessa lettera, l'Italia ha anche invitato la Commissione a prorogare il periodo di un mese previsto per la presentazione di osservazioni. Ulteriori commenti sono stati trasmessi nella lettera delle autorità italiane dell'11 dicembre 1998.
(24) Le osservazioni presentate dalle autorità italiane nella prima lettera del 23 ottobre 1998 si articolano in quattro punti principali.
(25) Innanzitutto le autorità italiane sollevano un'obiezione di carattere procedurale. A loro parere, la Commissione non avrebbe rispettato il periodo di due mesi, impostole dalla giurisprudenza della Corte di giustizia (5), per pronunciarsi su misure di aiuto notificatele conformemente all'articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE.
Esse sostengono che la Commissione avrebbe dovuto pronunciarsi sulla notifica in esame entro il 5 maggio 1998, ossia entro due mesi dalla risposta delle autorità italiane del 4 marzo 1998 alla richiesta di informazioni complementari loro rivolta dalla Commissione con la lettera del 9 gennaio 1998. Le autorità italiane contestano infatti la validità dell'ulteriore lettera spedita dalla Commissione il 23 aprile 1998 nella quale le si invitava a dare conferma scritta della loro decisione di non ritirare la misura 3 dal regime di aiuto notificato. Secondo le autorità italiane, la lettera del 23 aprile 1998 non può essere considerata una richiesta di informazioni complementari, poiché si tratta di una semplice reiterazione della richiesta delle stesse informazioni già precedentemente richieste nella lettera del 9 gennaio, alla quale le stesse autorità avevano chiaramente risposto nella loro lettera del 4 marzo 1998. La lettera del 23 aprile 1998 non può pertanto, a loro avviso, considerarsi sospensiva del termine di due mesi (che sarebbe quindi scaduto il 5 maggio 1998) e sarebbe stata inviata dalla Commissione esclusivamente per prolungare artificialmente il termine normale.
(26) In secondo luogo, le autorità italiane mettono in dubbio l'interpretazione data dalla Commissione della natura dell'aiuto di cui alla misura 3, che definisce il premio concesso ad ogni femmina primipara, iscritta al libro genealogico della razza, che abbia partorito per la prima volta in un allevamento iscritto nel medesimo libro genealogico, come un aiuto per il "mantenimento" dell'animale.
Secondo le autorità italiane l'aiuto va considerato come un incentivo per favorire l'incremento della base genetica femminile della razza negli allevamenti iscritti al libro genealogico, allo scopo di indirizzare la scelta degli allevatori verso "l'allevamento per la riproduzione" di quelle femmine che risultano potenzialmente idonee ad incrementare il progresso genetico della razza.
(27) In terzo luogo le autorità italiane contestano l'interpretazione data dalla Commissione circa il periodo di applicazione del programma notificato e l'eventuale erogazione retroattiva degli aiuti per azioni realizzate nel 1997. In proposito, le autorità italiane affermano che il 1997 è stato scelto come inizio dell'operatività triennale del programma in quanto, per il finanziamento necessario per il primo anno, si faceva riferimento al bilancio regionale 1997, cioè al bilancio dell'anno in cui il programma era stato presentato al Consiglio regionale per approvazione.
Le autorità italiane sostengono che, pur essendo evidente che il programma non avrebbe potuto operare nell'anno 1997, non hanno ritenuto opportuno modificarlo in quella fase perché ciò avrebbe ulteriormente allungato l'iter di verifica da parte della Commissione europea. L'intendimento delle autorità italiane era quello di attendere il completamento dell'iter iniziato con la notifica alla Commissione e di procedere, successivamente alla decisione della Commissione, ad attuare il programma per il periodo residuo del triennio inizialmente previsto, cioè all'epoca l'anno 1999, e a prolungarne l'operatività per il periodo di tempo necessario a completare il triennio, adottando apposita delibera del consiglio regionale. Era intenzione delle autorità italiane notificare la pertinente modifica alla Commissione a norma dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato.
(28) Infine, le autorità italiane mettono in dubbio l'impostazione seguita nella valutazione della misura, in quanto ritengono che la Commissione dovrebbe valutare l'aiuto globalmente alla luce dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), e non limitarsi a confrontare le misure con la normativa vigente e la casistica precedente. Le autorità italiane rammentano inoltre che una misura simile a favore della razza Chianina era stata approvata dalla Commissione nel quadro del Programma integrato mediterraneo della Toscana(6). La misura 1.5 di detto programma prevedeva la concessione di un premio medio di 190-200 ECU per capo di bestiame nato in allevamenti selezionati, al raggiungimento di un'età prefissata. La razza Chianina era una delle razze che beneficiavano di tale contributo. La misura fu adottata per incoraggiare gli allevatori a partecipare ai progetti per il miglioramento genetico della razza.
(29) Nella lettera successiva dell'11 dicembre 1998, le autorità italiane hanno richiamato nuovamente l'attenzione della Commissione sulle specifiche caratteristiche dei bovini di razza Chianina, sugli svantaggi economici connessi all'allevamento di tale razza, sul declino genetico, sulla limitatezza dell'importo dell'aiuto e sulla trascurabile incidenza degli scambi di tale razza a livello comunitario.
(30) I commenti inviati dalle autorità italiane a seguito delle osservazioni presentate da terzi non contengono alcun elemento nuovo rispetto alle osservazioni precedentemente trasmesse alla Commissione.
V. Valutazione
Sulla procedura
(31) Le osservazioni delle autorità italiane circa il mancato rispetto, da parte della Commissione, del termine di due mesi stabilito dalla Corte di giustizia per l'esame dei regimi di aiuto appaiono infondati.
La lettera del 4 marzo 1998, nella quale le autorità italiane affermano inequivocabilmente che non sono disposte a ritirare la misura 3 dal regime di aiuti notificato, è stata infatti seguita da una serie di contatti telefonici tra i servizi della Commissione e l'amministrazione italiana. Nel corso di tali contatti telefonici, svoltisi nel normale spirito di collaborazione che caratterizza i rapporti tra Commissione e Stati membri, era stata presa in considerazione la possibilità di una modifica del programma, secondo gli orientamenti suggeriti dalla Commissione e le autorità italiane non avevano escluso la possibilità di procedere al ritiro della misura 3. Sia nella lettera della Commissione alle autorità italiane del 23 aprile 1998(7) che nella risposta delle stesse autorità del 7 luglio 1998(8) si fa riferimento a tali contatti telefonici.
(32) Come sottolineato dalla Commissione nella lettera del 23 aprile 1998, le autorità italiane hanno escluso espressamente la possibilità di ritirare la misura in esame soltanto nel corso dell'ultimo colloquio telefonico. Alla luce di tali sviluppi, era perfettamente legittimo che la Commissione chiedesse conferma scritta della posizione definitiva delle autorità italiane, che fino allora era rimasta ambigua. Se fossero state effettivamente convinte della natura "non sospensiva" della lettera della Commissione del 23 aprile 1998, allo scadere di quello che consideravano l'effettivo termine entro il quale la Commissione doveva pronunciarsi (5 maggio 1999), le autorità italiane avrebbero dovuto informare la Commissione della loro decisione di dare attuazione alla misura, come stabilito dalla giurisprudenza della Corte di giustizia(9) ed avrebbero dovuto aspettare quindi un periodo minimo di tempo perché la Commissione potesse reagire(10). Dette autorità hanno invece preferito aspettare fino al 7 luglio 1998 per rispondere alla lettera della Commissione del 23 aprile 1998, lasciando passare due mesi prima di ribadire una risposta che, secondo le autorità italiane, era contenuta nella lettera del 4 marzo 1998.
La Commissione non ha mai autorizzato l'aiuto, non ha lasciato sorgere aspettative legittime circa la sua possibile autorizzazione, né l'aiuto è mai divenuto esistente ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 1, del trattato. La Rappresentanza permanente d'Italia è stata quindi informata della decisione della Commissione di avviare la procedura di cui all'articolo 88, paragrafo 3, del trattato con lettera SG(98) D/035729 del 16 settembre 1998, come già indicato al considerando 4.
Nel merito
(33) Ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(34) L'articolo 24 del regolamento (CEE) n. 805/68 del Consiglio, del 27 giugno 1968, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine(11), stabilisce che, salva l'applicazione di diverse disposizioni dello stesso regolamento, gli articoli 87, 88 e 89 del trattato si applicano alla produzione e agli scambi dei prodotti ivi elencati all'articolo 1, che comprendono i prodotti contemplati dalla misura di aiuto in esame.
(35) Il programma notificato prevede l'erogazione di un aiuto, attraverso risorse pubbliche, ad aziende agricole particolari che ne trarrano innegabilmente un vantaggio economico e finanziario indebito a danno di altre aziende agricole che non beneficiano dello stesso contributo. Conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia, allorché un aiuto finanziario concesso dallo Stato rafforza la posizione di un'impresa nei confronti di altre imprese concorrenti, si assiste ad una possibile distorsione di concorrenza rispetto ad altre imprese concorrenti che non beneficiano dello stesso contributo(12). Secondo le autorità italiane, l'importo dell'aiuto è molto basso e pertanto non sarebbe in grado di creare distorsioni di concorrenza. Va tuttavia rammentato che né il livello relativamente basso dell'aiuto, né le dimensioni relativamente modeste delle aziende beneficiarie escludono la possibilità di distorsione degli scambi tra gli Stati membri(13). Nel settore agricolo tale posizione trova riscontro nella comunicazione della Commissione relativa agli aiuti "de minimis"(14), che esclude appunto le attività dell'agricoltura dall'applicazione della regola de minimis.
(36) Le misure in esame incidono sugli scambi tra gli Stati membri: nel settore delle carni bovine gli scambi intracomunitari sono infatti considerevoli. Nel 1998, le importazioni in Italia di prodotti del settore delle carni bovine(15) in provenienza dal resto dell'Unione europea sono ammontate a 2372245 tonnellate, mentre le esportazioni dall'Italia negli altri paesi dell'Unione hanno totalizzato 180757 tonnellate. Nello stesso anno, il valore della produzione italiana di bovini(16) è ammontato a 3226000 ECU, a fronte di un valore della corrispondente produzione nell'intera Unione di 21465000 ECU(17).
(37) A livello comunitario non sono disponibili dati specifici sugli scambi degli animali della particolare razza oggetto dell'aiuto. Per dimostrare che l'aiuto non avrebbe alcuna incidenza sugli scambi tra gli Stati membri, le autorità italiane riferiscono una produzione di bovini di razza Chianina di 3312 tonnellate, senza fare però riferimento all'anno a cui tale dato si riferisce.
(38) Il mercato rilevante da prendere in considerazione nel caso in esame è tuttavia il mercato dei bovini dell'intera Unione europea, che comprende tutti i tipi di prodotti del settore delle carni bovine, potenziali o effettivi concorrenti dei prodotti della razza Chianina, nonché il mercato dei prodotti di sostituzione, che potrebbero sostituirsi negli acquisti dei consumatori alle carni bovine della razza Chianina. Inoltre, la Corte di giustizia ha ritenuto che un aiuto ad un'impresa può essere idoneo ad incidere sugli scambi tra gli Stati membri ed a falsare la concorrenza, anche se quest'impresa si trova in concorrenza con prodotti provenienti da altri Stati membri senza partecipare essa stessa alle esportazioni. Infatti, quando uno Stato membro concede un aiuto ad un'impresa, la produzione interna può risultare invariata o aumentare, con la conseguenza che le possibilità delle imprese con sede in altri Stati membri di esportare i loro prodotti nel mercato di questo Stato membro ne sono diminuite. Un aiuto siffatto è quindi idoneo ad incidere sul commercio tra Stati membri ed a falsare la concorrenza(18).
(39) La Commissione conclude pertanto che le misure in esame rientrano nel campo di applicazione del divieto di cui all'articolo 87, paragrafo 1, del trattato.
(40) Il divieto di cui all'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE è seguito da deroghe indicate nei paragrafi 2 e 3 dello stesso articolo.
(41) Le deroghe di cui all'articolo 87, paragrafo 2, del trattato CE sono manifestamente inapplicabili, data la natura delle misure di aiuto in esame e dei loro obiettivi. L'Italia non ha infatti chiesto l'applicazione di tale disposizione del trattato.
(42) L'articolo 87, paragrafo 3, precisa le circostanze nelle quali gli aiuti di Stato possono essere considerati compatibili con il mercato comune. La compatibilità con il mercato comune dev'essere valutata dal punto di vista della Comunità e non da quello di un singolo Stato membro. Nell'interesse del funzionamento del mercato comune, le deroghe al divieto di concessione di aiuti di Stato devono essere interpretate restrittivamente.
(43) La deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), è evidentemente inapplicabile, in quanto l'aiuto non è inteso a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione.
(44) Per quanto riguarda la deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera b), l'aiuto in esame non è destinato a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo, né a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia dell'Italia.
(45) In secondo luogo, l'aiuto non è destinato, né è idoneo a promuovere e a conseguire gli obiettivi di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera d), del trattato.
(46) A norma dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato, gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche possono essere considerati compatibili con il mercato comune purché non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nella Comunità in misura contraria all'interesse comune. È pertanto necessario valutare il regime di aiuto notificato nel quadro di tale articolo e delle disposizioni particolari applicabili in tale contesto.
Misure 1 e 2 - Aiuto per la realizzazione di progetti di miglioramento genetico della razza e di acquisto di riproduttori maschi di razza pura
(47) Nella propria decisione di avviare la procedura di cui all'articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE, la Commissione aveva sottolineato che, in linea di massima, avrebbe potuto giudicare favorevolmente queste due misure, perché dall'esame di merito emergeva che esse apparivano compatibili con il mercato comune e potevano pertanto fruire della deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato.
(48) È infatti prassi costante della Commissione, come emerge dalla lettera agli Stati membri n. S 75/29416 del 19 settembre 1975(19), autorizzare aiuti fino al 100 % delle spese ammissibili per la realizzazione di programmi di inseminazione artificiale della durata massima di sei anni ed aiuti fino al 40 % del costo degli animali per l'acquisto di riproduttori maschi di razza pura iscritti nei libri genealogici. Entrambe le misure, nella misura in cui non superano la durata e l'intensità di aiuto stabilite nella succitata lettera, potrebbero pertanto essere considerate, in linea di massima, compatibili con il mercato comune.
(49) La decisione della Commissione di avviare comunque la procedura di cui all'articolo 88, paragrafo 3, del trattato nei confronti di queste due misure era motivata dai seri dubbi circa la possibile applicazione retroattiva dell'intero regime di aiuto. Se confermata, tale retroattività avrebbe invalidato un'eventuale valutazione positiva di entrambe le misure e gli aiuti previsti si sarebbero trasformati in meri aiuti di funzionamento, ossia aiuti privi di qualsiasi effetto strutturale duraturo sullo sviluppo dell'intero settore e che, in quanto tali, non possono considerarsi compatibili con il mercato comune.
(50) Con le informazioni fornite nella lettera del 23 ottobre 1998(20), le autorità italiane hanno dissipato i dubbi della Commissione circa l'eventuale retroattività delle misure di aiuto notificate, escludendo la possibilità che siano pagati aiuti per spese sostenute prima che i potenziali beneficiari abbiano acquisito legittimamente il diritto all'aiuto e si sono inoltre impegnate a notificare alla Commissione la deliberazione di modifica del periodo di attuazione.
(51) Entrambe le misure possono pertanto essere considerate compatibili con il mercato comune a norma dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE.
Misura 3 - Aiuto per il mantenimento fino al primo parto di femmine riproduttrici in possesso di determinati requisiti
(52) L'aiuto di cui alla misura 3 assume la forma di un premio per il mantenimento fino al primo parto delle femmine di razza Chianina in possesso di determinati requisiti. L'aiuto, che assume la forma di un premio una tantum (350000 ITL) per unità di bestiame, è concesso in funzione dell'unità di produzione e, in quanto tale, è in linea di massima incompatibile con il mercato comune. Analogamente ad aiuti basati sulla quantità prodotta o commercializzata, sul prezzo del prodotto o sui mezzi di produzione (alimenti per animali ecc.), si considera infatti che questo tipo di aiuti configuri degli aiuti al funzionamento(21), e cioè degli aiuti che si limitano a conferire al beneficiario un vantaggio economico temporaneo. L'obiettivo dell'aiuto è semplicemente quello di ridurre i costi di produzione a carico dei beneficiari per la durata della concessione dell'aiuto, alleviandoli dai costi di gestione solitamente a loro carico nella gestione quotidiana dell'azienda. Tali aiuti non hanno alcun effetto strutturale sullo sviluppo del settore e non si può certo considerare che siano idonei ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche. Inoltre, il pagamento di tali aiuti può interferire con il funzionamento dei meccanismi istituiti dall'organizzazione comune di mercato nel quadro della politica agricola comune e pregiudicare i produttori che non beneficiano di tali aiuti.
(53) Un'eccezione alla regola rigorosa che vieta la concessione di aiuti di questo tipo è prevista tuttavia dalla lettera della Commissione agli Stati membri n. S 75/29416, citata al considerando 48, che autorizza la concessione di aiuti dell'intensità del 30 % per il mantenimento di riproduttori maschi di razza pura, a condizione che sussistano motivi particolari, soprattutto di carattere regionale, a giustificazione di tale deroga(22).
(54) La deroga si riferisce espressamente all'erogazione dell'aiuto per il mantenimento dei riproduttori "maschi" di razza pura e non per le riproduttrici "femmine", oggetto della misura 3 del regime in esame.
Si potrebbe sostenere, ciononostante, che la deroga si potrebbe applicare per analogia anche alle riproduttrici femmine, in linea con la prassi seguita dalla Commissione in altri casi. Va però ricordato che si tratta di una deroga al divieto rigoroso di concessione di aiuti basati sull'unità di produzione, che per definizione configurano aiuti al funzionamento. Tale deroga va quindi interpretata restrittivamente. La ragione di tale diversità di approccio risiede nella natura completamente diversa dei due tipi di aiuto: l'allevamento di riproduttori maschi di qualità pregiata svolge un ruolo di primo piano nel processo di sviluppo genetico, contribuendo al miglioramento qualitativo dell'intero settore zootecnico. Tuttavia, la decisione di destinare alla riproduzione gli animali maschi di qualità pregiata, registrati nei libri genealogici della razza, esclude la possibilità di allevare gli stessi animali per la produzione di carne, più redditizia. Pertanto, nel decidere di destinare un animale maschio alla riproduzione anziché alla produzione di carne, gli allevatori scelgono un investimento costoso e rischioso, che darà i suoi frutti, se li darà, solo a lungo termine. Il mantenimento dei tori da riproduzione comporta costi elevati che non vengono compensati dal ricavato della vendita delle loro carni, per le quali si ottengono in genere prezzi molto bassi. Per ridurre i costi al minimo, gli allevatori sono soliti utilizzare un numero di tori il più possibile limitato per un periodo di tempo il più lungo possibile. A lungo andare ciò comporta inevitabilmente un deterioramento generale del patrimonio genetico delle mandrie. Nel disporre una deroga per gli animali maschi di questo tipo, la Commissione ha preso in considerazione tutti questi elementi e ha ritenuto che l'impatto distorsivo di una misura di aiuto basata sull'unità di produzione fosse più che controbilanciato dall'effetto positivo di una simile misura sullo sviluppo strutturale del settore zootecnico.
(55) Un ragionamento di questo tipo non può applicarsi nella stessa misura alle femmine riproduttrici. Nel loro caso, infatti, gli allevatori non devono scegliere tra due funzioni diverse che si escludono a vicenda: la stessa femmina può infatti essere - e generalmente viene - utilizzata prima per scopi riproduttivi e quindi per la produzione di latte e di carne, senza riduzione alcuna di valore. In questo caso, la concessione di un premio per unità di bestiame allo scopo di coprire i costi di mantenimento costituirebbe semplicemente un aiuto destinato ad alleviare gli allevatori dai normali costi di funzionamento connessi alla loro attività. Un siffatto premio rientrerebbe pertanto nella definizione di aiuti di funzionamento che, come illustrato al considerando 52, non sono compatibili con il mercato comune e non possono pertanto beneficiare della deroga prevista dall'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato. Ciò spiega perché la deroga di cui al precedente considerando 53 si riferisca esclusivamente ai riproduttori maschi e perché, diversamente da altri casi, debba essere interpretata in maniera restrittiva e non possa applicarsi per analogia anche alle riproduttrici femmine. Il premio per le riproduttrici femmine appartenenti alla razza Chianina rientra pertanto nel divieto generale relativo agli aiuti al funzionamento che, per le ragioni indicate al considerando 52, sono per definizione incompatibili con il mercato comune e non possono beneficiare di alcuna delle deroghe previste dall'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE.
(56) Le autorità italiane hanno contestato l'interpretazione data dalla Commissione all'aiuto in esame, che lo definisce un aiuto per il mantenimento dei capi, come risulta dalla descrizione di cui sopra. Esse sottolineano che l'aiuto va piuttosto visto come un incentivo, destinato a "indirizzare" la scelta dei produttori verso l'allevamento delle femmine per la riproduzione anziché per la produzione di carne. Al riguardo è opportuno ricordare che l'orientamento della produzione, come pure il sostegno al reddito, costituisce una delle finalità e dei compiti delle organizzazioni comuni di mercato che, come ripetutamente affermato dalla Corte di giustizia, costituiscono sistemi completi ed esaustivi e escludono la facoltà per gli Stati membri di adottare qualsiasi provvedimento che deroghi a tali sistemi o ne pregiudichi l'efficacia(23). In proposito, qualsiasi aiuto che interferisca con i meccanismi delle organizzazioni comuni di mercato escluderebbe automaticamente l'applicabilità delle deroghe previste dall'articolo 87, paragrafo 3, del trattato.
Applicabilità del regolamento (CEE) n. 2078/92
(57) Le autorità italiane avrebbero potuto beneficiare di una deroga al suddetto divieto se l'aiuto fosse stato concesso per animali appartenenti ad una razza minacciata di estinzione, conformemente ai criteri comunitari applicabili. In tale ipotesi, l'aiuto sarebbe rientrato nel campo di applicazione del regolamento (CEE) n. 2078/92 del Consiglio, del 30 giugno 1992, relativo a metodi di produzione agricola compatibili con le esigenze di protezione dell'ambiente e con la cura dello spazio naturale(24). La protezione delle razze minacciate rientra infatti tra le azioni che possono contribuire al conseguimento degli obiettivi del regolamento, ossia la tutela e il miglioramento della diversità genetica. Le misure di questo tipo sono pertanto ammissibili ad un cofinanziamento comunitario o al beneficio di aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 10 dello stesso regolamento, che autorizza gli Stati membri ad adottare misure di aiuto supplementari, che prevedano condizioni o modalità di concessione diverse da quelle stabilite dal regolamento o il cui importo sia superiore ai limiti in esso fissati, sempre che tali misure siano conformi agli obiettivi del regolamento e agli articoli 87, 88 e 89 del trattato.
(58) La compatibilità con gli obiettivi del citato regolamento va valutata in base ai criteri stabiliti a livello comunitario per determinare le razze minacciate di estinzione ai fini della concessione di cofinanziamenti. Ai fini del regolamento (CEE) n. 2078/92, la Commissione considera una razza minacciata di estinzione qualora il numero delle femmine riproduttrici si situi al di sotto dei seguenti limiti(25):
Tabella 2
Riproduttrici femmine per razza
SPAZIO PER TABELLA
e quando inoltre il numero totale delle riproduttrici registrate nei libri genealogici si situa al di sotto delle seguenti soglie:
Tabella 3
Riproduttrici femmine iscritte nei registri genealogici
SPAZIO PER TABELLA
(59) Stando ai dati presentati dalle autorità italiane e figuranti nella tabella 1, nel 1996 il numero di femmine riproduttrici registrate nei libri genealogici era di tredici volte superiore al limite comunitario. Anche nell'ipotesi in cui siano registrate tutte le femmine produttrici e tale dato sia pertanto rappresentativo dell'intera popolazione femminile destinata alla riproduzione, il dato del 1996 rappresenterebbe comunque il doppio del numero stabilito a livello comunitario per poter definire minacciata una razza. La Chianina non è pertanto una razza minacciata di estinzione e non rientra nel campo di applicazione del regolamento (CEE) n. 2978/92.
(60) Le autorità italiane non contestano il fatto che la razza non sia minacciata di estinzione, ma affermano che, se l'attuale tendenza persiste e non vengono adottati provvedimenti per contrastarla, l'evento rischia di verificarsi. Perciò sono convinte che la Commissione non dovrebbe limitarsi a esaminare l'aiuto notificato alla luce della normativa vigente e di casistiche precedenti, ma dovrebbe invece valutarlo in una prospettiva più ampia, in base all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato, e considerare la misura in questione come una misura che agevola effettivamente lo sviluppo del settore senza alterare le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
(61) Quanto ai timori espressi dalle autorità italiane circa il rischio di estinzione della razza, come già sottolineato al considerando 10, i dati da esse presentati e riportati nella tabella 1 evidenziano che dal 1990 la popolazione Chianina è scesa alla media annua del 2 % circa. Tuttavia, dalla stessa tabella si desume che tale declino fa seguito ad un periodo di almeno 30 anni di rapido incremento della razza, la cui popolazione è pressoché raddoppiata tra il 1967 e il 1990. A sostegno dei loro argomenti, le autorità italiane hanno presentato anche alcune proiezioni(26) che dimostrano che, se l'attuale tendenza continua, nel 2004 il numero di femmine registrate scenderà a 10780 unità (cioè al di sotto delle attuali 13635 unità). In questo calcolo però le autorità italiane non tengono conto dell'effetto delle due misure di aiuto sulle quali la Commissione si è, in linea di principio, già espressa favorevolmente, né accennano al fatto che le cifre indicate continuerebbero comunque ad essere di dieci volte superiori al limite comunitario.
(62) Quanto alle osservazioni circa l'impostazione seguita dalla Commissione nella valutazione delle misure, va ricordato che l'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), costituisce una deroga al divieto generale di concessione di aiuti di Stato sancito dall'articolo 87, paragrafo 1. Tale deroga va pertanto interpretata in maniera restrittiva e applicata soltanto se la Commissione è pienamente convinta che sono soddisfatti tutti i criteri ivi stabiliti. Le misure 1 e 2 del regime di aiuti notificato, che perseguono gli stessi obiettivi della misura 3, soddisfano tutti i requisiti suddetti e sono infatti state autorizzate dalla Commissione. Gli aiuti al funzionamento, quali quelli contemplati dalla misura 3, per definizione non soddisfano i requisiti previsti dall'articolo in esame e non possono pertanto essere autorizzati.
(63) Al riguardo le autorità italiane non hanno fornito argomenti idonei a confutare la valutazione della Commissione secondo la quale la misura configura un aiuto al funzionamento. Dette autorità non hanno mai fornito una quantificazione dei maggiori costi o della perdita di reddito subita dagli allevatori, né hanno indicato alcun rapporto di proporzionalità tra tali costi e il premio che prevedono di concedere. Nella notifica originaria, le autorità italiane hanno semplicemente definito l'ammontare del premio come "congruo". Nella lettera dell'11 dicembre 1998 esse fanno un generico riferimento al fatto che l'aiuto coprirebbe almeno il 50 % dei suddetti "maggiori costi", senza fornire alcun ulteriore dettaglio. Al riguardo, non resta alla Commissione che constatare che il premio previsto dalle autorità italiane (180,760 EUR) per una razza che non è inequivocabilmente minacciata di estinzione sarebbe superiore quasi del 50 % al premio previsto dal regolamento (CEE) n. 2078/92 (120,8 EUR) per le razze minacciate.
(64) Inoltre, le argomentazioni di tipo economico presentate a riprova delle difficoltà incontrate dagli allevatori della razza Chianina e a giustificazione dell'erogazione del premio (debolezza generale del settore zootecnico a livello nazionale, condizioni strutturali negli allevamenti, fattori ambientali, mancanza di economie di scala, mancanza di sistemi assicurativi di qualità e di strategie di promozione commerciale delle carni della razza Chianina, esistenza di un sistema "discriminatorio" di aiuti nel quadro della riforma della PAC del 1992) sono di natura molto generica. Esse descrivono una situazione di debolezza strutturale del settore zootecnico a livello nazionale e regionale, che non può essere invocata dalle autorità italiane come una giustificazione ragionevole per la concessione di un aiuto di cui non sono state in grado di dimostrare l'impatto favorevole sul settore nel suo insieme e la mancanza di effetti distorsivi nei confronti di quegli allevatori che, confrontati alle stesse difficili condizioni di vita e di lavoro, sono costretti a sopravvivere contando solo sui propri mezzi e sulle proprie capacità.
(65) Infine, per giustificare la concessione dell'aiuto le autorità italiane fanno riferimento ad aiuti analoghi autorizzati dalla Commissione nel quadro del Programma integrato mediterraneo della regione Toscana per gli anni 1988-1992. In quel caso, era stato autorizzato un contributo di 190/200 ECU per unità di bestiame per un certo numero di razze locali, inclusa la Chianina. Stando a quanto affermano le autorità italiane non vi sarebbe motivo di adottare un'impostazione diversa nel caso in esame.
(66) Al riguardo occorre rammentare che l'autorizzazione dell'aiuto suddetto da parte della Commissione trovava il suo fondamento normativo in uno specifico regolamento(27), che istituisce uno specifico programma di cofinanziamento a favore di specifiche regioni nel quadro della politica agricola comune e non negli articoli 87, 88 e 89 del trattato CE sulle regole di concorrenza. La misura di aiuto in esame è stata invece notificata alla Commissione a norma dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE ed è pertanto solo sulla base degli articoli 87, 88 e 89 del trattato che la Commissione deve valutarla. Ciò significa che l'aiuto potrebbe essere autorizzato soltanto qualora se ne riscontri la compatibilità con il mercato comune conformemente ai succitati articoli e non in base ad altre disposizioni che non si applicano nella fattispecie.
VI. Conclusioni
(67) Dalle considerazioni sopra esposte si desume che le misure 1 e 2 del regime di aiuto notificato possono essere considerate compatibili con il mercato comune, confermemente all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato, poiché le autorità italiane hanno dissipato i dubbi sulla loro retroattività che avevano indotto la Commissione ad avviare nei loro confronti la procedura di cui all'articolo 88, paragrafo 3, del trattato. Le autorità italiane dovranno notificare alla Commissione la delibera che modifica l'attuazione del programma.
(68) La misura 3 del regime di aiuto notificato non è compatibile con il mercato comune e non può pertanto beneficiare di alcuna delle deroghe all'articolo 87, paragrafo 1, del trattato,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. È incompatibile con il mercato comune il premio di 350000 ITL per unità di bestiame (175 EUR circa) concesso per il mantenimento fino al primo parto di femmine adulte della razza Chianina le quali:
a) siano nate in un allevamento iscritto in un libro genealogico;
b) siano esse stesse iscritte in un libro genealogico;
c) abbiano partorito per la prima volta in un allevamento iscritto nel medesimo libro genealogico.
2. È compatibile con il mercato comune, subordinatamente alla modifica del periodo di attuazione di cui all'articolo 3, onde evitarne una corresponsione retroattiva, l'aiuto per l'attuazione di un programma di inseminazione artificiale che prevede il finanziamento delle azioni pilota seguenti:
a) introduzione di embrioni con potenzialità genetiche molto sviluppate (prelievo di occiti da giovenche di 5 mesi e fecondazione "in vitro" con sperma dei migliori riproduttori);
b) impianto degli embrioni fecondati nelle riproduttrici.
3. È compatibile con il mercato comune, subordinatamente alla modifica del periodo di attuazione di cui all'articolo 3, onde evitarne una corresponsione retroattiva, l'aiuto per l'acquisto di tori riproduttori della razza Chianina iscritti in un libro genealogico, nella misura del 40 % del costo dell'investimento.
Articolo 2
L'Italia non può dare esecuzione alla misura di aiuto di cui all'articolo 1, paragrafo 1.
Articolo 3
L'Italia modifica il periodo di attuazione delle misure d'aiuto di cui all'articolo 1, paragrafi 2 e 3, in modo che non siano erogati aiuti per spese sostenute prima della data alla quale l'aiuto è stato notificato alla Commissione.
Articolo 4
Entro due mesi dalla notificazione della presente decisione, l'Italia comunica alla Commissione i provvedimenti adottati per conformarvisi.
Articolo 5
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 10 novembre 1999.

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