Document ID: 32012D0443

DECISÃO DO CONSELHO
de 23 de julho de 2012
dirigida à Espanha que estabelece medidas específicas destinadas a reforçar a estabilidade financeira
(2012/443/UE)
O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 136.o, n.o 1, alínea b), em conjugação com o artigo 126.o, n.o 6,
Tendo em conta a proposta da Comissão Europeia,
Considerando o seguinte:
(1)
O artigo 136.o, n.o 1, alínea b), do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) prevê a possibilidade de elaboração de orientações de política económica específicas para os Estados-Membros cuja moeda seja o euro.
(2)
Na sua recomendação relativa ao Programa Nacional de Reformas de 2012 de Espanha e que emite um parecer sobre o Programa de Estabilidade de Espanha para o período de 2012-2015 (1), o Conselho recomendou que a Espanha atuasse no sentido de «aplicar a reforma do setor financeiro, em especial complementar a reestruturação do setor bancário em curso fazendo face à situação das instituições que ainda se encontram debilitadas, apresentar uma estratégia global para tratar efetivamente os ativos históricos dos balanços dos bancos e definir uma posição clara quanto ao financiamento e à utilização dos mecanismos de apoio».
(3)
A abundância e o baixo custo do financiamento externo nos anos 2000 alimentaram uma procura interna financiada pelo crédito e uma forte expansão dos ativos em Espanha, concentrados, em especial, no setor imobiliário. O rebentamento da bolha dos setores imobiliário e da construção e a recessão económica que se seguiu afetaram negativamente o setor bancário espanhol. Por conseguinte, com exceção de algumas grandes instituições de crédito diversificadas a nível internacional, os bancos espanhóis perderam em grande medida o acesso aos mercados de financiamento por grosso em condições comportáveis e, assim, tornaram-se muito dependentes do refinanciamento do EURistema. Além disso, a sua capacidade de contração de empréstimos foi fortemente limitada pela repercussão que as diminuições das notações tiveram na disponibilidade de garantias.
(4)
A importante contração da economia nos últimos anos, que está a afetar negativamente o emprego e o desemprego, deteriorou substancialmente a situação orçamental da Espanha. De acordo com a atualização das previsões da primavera de 2012 dos serviços da Comissão, o défice das administrações públicas foi projetado em 6,3 % do PIB em 2012, relativamente a um défice previsto de 5,3 % do PIB no programa de estabilidade de 2012 e no projeto de lei orçamental de 2012. A dívida pública bruta subiu para 68,5 % do PIB em 2011 e, de acordo com a atualização das previsões da primavera de 2012 efetuada pelos serviços da Comissão, prevê-se que aumente para 80,9 % do PIB em 2012 e para 86,8 % em 2013, com base no pressuposto de políticas inalteradas, excedendo assim o valor de referência do Tratado em todos os anos. Os riscos associados ao cenário macroeconómico e aos objetivos orçamentais, bem como às medidas adicionais de salvamento financeiro, poderão contribuir para aumentar ainda mais a dívida pública. Tendo em conta estes desenvolvimentos, em 10 de julho de 2012, o Conselho dirigiu uma recomendação à Espanha, ao abrigo do procedimento relativo aos défices excessivos (PDE), para pôr fim à atual situação de défice excessivo até 2014.
(5)
As autoridades espanholas adotaram algumas medidas importantes para resolver os problemas no setor bancário. Estas medidas incluem o saneamento dos balanços dos bancos, o aumento dos requisitos mínimos de capital, a reestruturação do setor das caixas de poupança e o aumento significativo das exigências de provisionamento para a concessão de empréstimos relacionados com a promoção imobiliária e para os bens penhorados na sequência de incumprimentos. No entanto, estas medidas não têm sido suficientes para atenuar a pressão dos mercados.
(6)
Em fevereiro de 2011, as autoridades espanholas aumentaram o rácio de capital mínimo («capital principal») para 8 % dos ativos bancários ponderados em função dos riscos e deram um prazo aos bancos, até setembro de 2011, para cumprirem o novo regulamento. Para os bancos mais dependentes de fundos captados nos mercados grossistas e caracterizados por um acesso limitado ao mercado, o rácio mínimo de capital foi aumentado para 10 %. Em fevereiro e em maio de 2012, novas disposições legislativas exigiram aos bancos que reforçassem as provisões e as reservas de capital contra eventuais perdas em empréstimos produtivos e improdutivos relacionados com a quantidade de ativos acumulados durante a bolha dos setores imobiliário e da construção. O volume global previsto destas novas exigências de provisionamento ascendeu a cerca de 84 mil milhões de EUR.
(7)
Em abril de 2012, o montante total bruto da contribuição financeira do Estado espanhol (excluindo garantias para a emissão de obrigações) ascendia a cerca de 15 mil milhões de EUR. O apoio ao capital foi fornecido através do Fondo de Reestructuración Ordenada Bancária (FROB) com um capital de 15 mil milhões de EUR, dos quais nove mil milhões já tinham sido disponibilizados. O Estado também forneceu garantias a emissões de obrigações prioritárias dos bancos que ascenderam a cerca de 86 mil milhões de EUR (deste montante, cerca de 58 mil milhões de garantias são exigíveis). Embora o FROB ainda tivesse uma capacidade restante equivalente ao triplo da sua afetação de capitais, o apoio que o setor público pode fornecer não será suficiente para constituir uma barreira protetora suficientemente sólida tendo em vista o saneamento sistémico do setor bancário que é necessário.
(8)
As preocupações quanto à necessidade de uma nova recapitalização do setor bancário contribuíram para o aumento da pressão do mercado sobre as obrigações do Estado Espanhol. Os rendimentos das obrigações soberanas atingiram taxas nitidamente superiores a 500 pontos de base em finais de junho e inícios de julho de 2012, aumentando os custos de financiamento do Estado espanhol. O aumento dos encargos com juros vem acrescentar-se ao desafio de consolidar as finanças públicas em Espanha e corrigir o défice excessivo. Por conseguinte, uma reestruturação e uma recapitalização globais do setor bancário são importantes para reduzir a pressão sobre as finanças públicas.
(9)
A 25 de junho de 2012, as autoridades espanholas solicitaram oficialmente assistência financeira no contexto da reestruturação e da recapitalização do setor bancário espanhol que estão em curso. A assistência é requerida a título da assistência financeira do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira para a recapitalização das instituições financeiras. A assistência prestada está sujeita às condicionalidades específicas do setor financeiro previstas no Memorando de Entendimento negociado entre o Governo espanhol e a Comissão Europeia, em cooperação com o Banco Central Europeu (BCE) e a Autoridade Bancária Europeia (EBA), com a assistência técnica do Fundo Monetário Internacional (FMI). Incluirá tanto a condicionalidade específica dos bancos, em consonância com as regras relativas aos auxílios estatais, como a condicionalidade horizontal. Paralelamente, a Espanha terá de honrar integralmente os seus compromissos e as suas obrigações no âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos e acatar as recomendações destinadas a corrigir os desequilíbrios macroeconómicos no quadro do Semestre Europeu.
(10)
Reforçar a solidez a longo prazo do setor bancário espanhol é fundamental para preservar a estabilidade financeira em Espanha e limitar o contágio da tensão financeira a outras economias da área do euro e, por conseguinte, para se evitar efeitos negativos para o bom funcionamento da economia e da união económica e monetária. As importantes medidas tomadas até agora para resolver estes problemas não foram suficientes, pelo que são necessárias mais medidas. Em particular, a Espanha deverá aplicar medidas adicionais específicas para resolver de forma eficaz o problema dos ativos herdados da bolha nos setores imobiliário e da construção, restabelecer o financiamento pelos mercados, reduzir a dependência dos bancos relativamente à liquidez concedida pelo banco central e reforçar os mecanismos de identificação de riscos e de gestão das crises.
(11)
Como parte da estratégia global, é essencial abordar de forma eficaz o problema dos ativos herdados, exigindo, para os bancos objeto de assistência, uma separação clara entre os seus ativos problemáticos e os seus balanços. Isto deve aplicar-se, particularmente, a empréstimos relacionados com a promoção imobiliária e com os bens penhorados na sequência de incumprimentos. Esta separação permitiria eliminar as dúvidas relativamente à qualidade do balanço dos bancos, a fim de lhes permitir desempenhar melhor a sua função de intermediação financeira.
(12)
Além disso, melhorar assim a transparência dos balanços dos bancos pode facilitar a redução ordenada da sua exposição ao setor imobiliário, restaurar o financiamento pelo mercado e reduzir a dependência dos bancos relativamente à liquidez concedida pelo banco central.
(13)
Assegurar um quadro sólido para o setor bancário espanhol exige que sejam reforçados os mecanismos de identificação dos riscos e de gestão das crises. Uma estratégia eficaz deve incluir alterações que tenham em vista o reforço do quadro regulamentar e de supervisão, tendo em conta as experiências da crise financeira. Além disso, a governação das empresas deve ser reforçada em conformidade com as melhores práticas internacionais,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. A Comissão, em consulta com o BCE, a EBA e o FMI, acordou com as autoridades espanholas as condições específicas para o setor financeiro associadas à assistência financeira. Essas condições constam do Memorando de Entendimento que será assinado pela Comissão e pelas autoridades espanholas. As condições financeiras pormenorizadas devem ser estabelecidas num contrato referente ao programa de assistência financeira.
A Espanha deve recapitalizar de forma adequada e reestruturar exaustivamente o seu sistema bancário. A este respeito, a Espanha deve desenvolver, em coordenação com a Comissão e em concertação com o BCE, uma estratégia para a futura estrutura, funcionamento e viabilidade dos bancos espanhóis que permita identificar o modo de assegurar que estes são capazes de funcionar sem o apoio do Estado. Essa estratégia será especificada com mais pormenor no Memorando de Entendimento, que desenvolverá mais as condições estabelecidas na presente decisão.
2. As principais componentes da estratégia são a reforma dos segmentos débeis do setor financeiro espanhol e um reforço dos quadros de regulamentação e de supervisão para o setor bancário.
3. A reforma dos segmentos débeis do setor financeiro espanhol será composta pelos seguintes três elementos:
a)
Identificação das necessidades de capital de cada banco, através de uma análise exaustiva da qualidade dos ativos do setor bancário e um teste de esforço em cada banco, com base nessa análise. Com base nos resultados dos testes de esforço, os bancos que necessitem de uma injeção de capital serão divididos em três grupos distintos. Cada grupo será obrigado a apresentar planos de reestruturação e de resolução, bem como todas as medidas complementares e subsequentes previstas no Memorando de Entendimento;
b)
Recapitalização, reestruturação e/ou resolução ordenada de bancos mais vulneráveis, com base em planos para corrigir eventuais défices de capital identificados no teste de esforço. Esses planos basear-se-ão no princípio da viabilidade, minimizando o custo para os contribuintes (repartição do ónus) e limitando as distorções da concorrência. Para o efeito, a Espanha adotará legislação destinada a i) permitir a implementação de exercícios de passivo subordinado [Subordinated Liability Exercises (SLEs)], incluindo formas obrigatórias de repartição do ónus, ii) melhorar o quadro de resolução bancária de molde a incorporar poderes de resolução relevantes para o FROB e o fundo de garantia de depósitos, e tendo em conta a proposta de regulamentação apresentada pela UE em matéria de gestão de crises e resolução bancária, incluindo instrumentos especiais para a resolução de bancos inviáveis;
c)
Segregação de ativos em bancos que beneficiam de apoio público no seu esforço de recapitalização e transferência dos seus ativos depreciados para uma sociedade externa de gestão de ativos, a fim de realizar o seu valor a longo prazo. A Espanha, em estreita concertação com a Comissão, o BCE e a EBA, e com a assistência técnica do FMI, preparará um quadro legislativo global tendo em vista a criação e o funcionamento da sociedade de gestão de ativos, por forma a que esteja plenamente operacional até novembro de 2012.
4. A fim de dotar o setor bancário de um quadro sólido, a Espanha deve também reforçar os quadros de regulamentação e de supervisão, bem como reforçar a governação. A estratégia e a condicionalidade, que estão especificadas no Memorando de Entendimento, devem, entre outras, incluir as seguintes medidas:
a)
As instituições de crédito espanholas devem ser obrigadas a melhorar o seu rácio de Tier 1 para, pelo menos, 9 %, de acordo com a definição de capital estabelecida no exercício de recapitalização da EBA;
b)
A partir de 1 de janeiro de 2013, as instituições de crédito espanholas devem ser obrigadas a aplicar a definição de capital inscrita no Regulamento Requisitos de Fundos Próprios;
c)
O quadro jurídico em matéria de provisões para crédito malparado será reavaliado. Em especial, na sequência da experiência da crise financeira, as autoridades espanholas devem apresentar propostas para reformar o quadro permanente de provisões para crédito malparado, tendo em conta as medidas temporárias introduzidas durante os últimos meses, bem como o quadro contabilístico da UE;
d)
A independência operacional do Banco de España deve ser reforçada; em consonância com as recomendações e as normas internacionais, os poderes de aplicação de sanções e de concessão de licenças do Ministério da Economia no que diz respeito ao setor bancário devem ser transferidos para o Banco de España;
e)
Os procedimentos de supervisão do Banco de España devem ser reforçados com base numa auditoria interna;
f)
As disposições de governação das agências de segurança financeira (FROB e FGD) devem ser revistas a fim de evitar potenciais conflitos de interesses;
g)
As regras de governação do setor das caixas de poupanças e dos bancos detidos pelas caixas de poupança devem ser reforçadas;
h)
A legislação em matéria de proteção dos consumidores e de títulos será alterada por forma a limitar a venda pelos bancos de títulos de dívida subordinada (ou instrumentos não cobertos pelo fundo de garantia de depósitos) a clientes não profissionais que não sejam qualificados, devendo ser reforçado o controlo do cumprimento por parte das autoridades;
i)
Minimizar o custo da reestruturação dos bancos para os contribuintes. Depois de atribuírem as perdas aos detentores de participações, as autoridades espanholas exigirão medidas de repartição do ónus entre os detentores de capital híbrido e os detentores de dívida subordinada nos bancos que recebam capitais públicos;
j)
Estabelecer um limite máximo para os níveis de remuneração dos membros do conselho executivo e de supervisão de todos os bancos que recebam auxílios estatais;
k)
Melhorar o registo do crédito público.
5. As autoridades facultarão à Comissão, ao BCE, à EBA e ao FMI, sob estritas condições de confidencialidade, os dados necessários ao acompanhamento do setor bancário.
6. A Comissão, em concertação com o BCE e a EBA, verificará periodicamente o cumprimento das condições que acompanham a assistência financeira, através de missões e da elaboração de relatórios periódicos pelas autoridades espanholas, em regime trimestral. As atividades do FROB no âmbito do programa serão objeto de um acompanhamento regular.
Artigo 2.o
O destinatário da presente decisão é o Reino de Espanha.
Feito em Bruxelas, em 23 de julho de 2012.

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