Document ID: 31995D0547

DECISÃO DA COMISSÃO de 26 de Julho de 1995 que autoriza em determinadas condições o auxílio concedido pela França ao banco Crédit Lyonnais (O texto em língua francesa é o único que faz fé) (Texto relevante para efeitos do EEE) (95/547/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, e nomeadamente os seus artigos 92º e 93º,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente os seus artigos 61º e 62º,
Após ter notificado os interessados, em conformidade com os artigos acima referidos, para apresentarem as suas observações (1),
Considerando o que se segue:
1. INTRODUÇÃO
Por carta de 2 de Maio de 1995 [SG(95)D/5500] a Comissão comunicou às autoridades francesas a sua decisão de dar início ao processo previsto no nº 2 do artigo 93º do Tratado, em relação aos auxílios estatais concedidos ao banco público Crédit Lyonnais (em seguida designado « CL »).
No final de 1993, o CL era o primeiro grupo bancário europeu em termos de activos totais (quase 2 000 mil milhões de francos franceses), com mais de 71 000 empregados. Desenvolvia actividades de banco comercial e de banco de investimento, actividades no mercado de capitais, de gestão de fundos por conta de terceiros, de seguros e outros serviços parabancários. O CL está presente em França e no estrangeiro, com cerca de 900 agências na Europa fora de França e 800 no resto do mundo.
Em 31 de Dezembro de 1993, o Estado francês era o accionista maioritário do CL, com 55 % do capital e 76 % dos direitos de voto. Os outros detentores de acções ordinárias eram a Thomson-CSF (uma sociedade do grupo público Tompson, com quase 20 % dos direitos de voto) e a Caisse de Dépôts et Consignations (uma instituição pública de crédito com 4 % dos direitos de voto). O restante capital (22 %) era constituído por certificados de investimento cotados na bolsa.
Após cerca de cinco anos de forte crescimento, o CL registou resultados negativos em 1992 (1,8 mil milhões de francos francesas) e em 1993 (6,9 mil milhões de francos franceses). As perdas muito elevadas em relação aos fundos próprios teriam feito descer o rácio de solvabilidade do CL (isto é, a relação entre os fundos próprios do banco e os seus activos corrigidos em função do risco) abaixo do nível mínimo regulamentar de 8 %, se as autoridades francesas, a convite da autoridade de supervisão do sistema bancário francês (a comissão bancária), não tivessem tomado em 1994 as medidas de apoio financeiro relativamente ao CL, nomeadamente um aumento de capital e a assunção por parte do Estado de certos compromissos não produtivos. No início de 1995, tendo-se verificado que o CL registaria de novo prejuízos que poriam em causa a solvabilidade do banco, o Estado francês adoptou um novo mecanismo de emergência, através da criação de uma outra estrutura específica de acantonamento destinada a assumir, nomeadamente os 135 mil milhões de francos franceses de activos, nomeadamente os não produtivos ou pouco produtivos do CL. A execução deste mecanismo permitiu limitar a 12,1 mil milhões de francos franceses os prejuízos contabilísticos de 1994.
Afigura-se que a crise do CL tem origem, em grande medida, na agressividade da política crédito e investimento prosseguida pelo banco nos anos 80 e no início dos anos 90, sem um controlo dos riscos suficientemente rigoroso. Entre 1988 e 1993, quase duplicou o total dos activos, enquanto o valor da carteira industrial do CL praticamente quintuplicou, atingindo 50 mil milhões de francos franceses. Os compromissos do CL no mercado imobiliário ultrapassaram 100 mil milhões de francos franceses, o que colocou este banco nos primeiros lugares das instituições de crédito francesas do sector do crédito a profissionais do sector do imobiliário, com uma parte de mercado mais importante do que a sua posição no mercado. Além disso, com o objectivo de intensificar as suas actividades na Europa e no resto do mundo, o CL adquiriu vários bancos estrangeiros a preços muito elevados (por exemplo, o Chase Banque de Commerce na Bélgica, o Banco Comercial Español e Banca Jover em Espanha, o Credito Bergamasco e a Banca Lombarda na Itália, o BfG na Alemanha, o Slavenburg Bank na Holanda).
No que diz respeito ao passivo do balanço, num contexto caracterizado por uma concorrência crescente, o CL prosseguiu uma política de endividamento que conduziu a custos de financiamento elevados. Além disso, a degradação da qualidade dos activos do banco implicou uma queda da sua cotação e um aumento dos custos de financiamento nos mercados. Simultaneamente, as despesas gerais continuaram a aumentar a um ritmo superior ao do crescimento dos activos totais. Para sustentar o desenvolvimento do CL, o Estado francês contribuiu directamente ou indirectamente com um volume de recursos considerável (mais de 17 mil milhões de francos franceses), nomeadamente sob a forma de títulos de sociedades públicas ou de participações cruzadas (Rhône Poulenc, Usinor-Sacilor, Aérospatiale, Altus). Esta estratégia permitiu aumentar os fundos próprios para efeitos contabilísticos mas comprometeu os resultados do grupo devido à baixa rentabilidade destas participações e à consolidação dos prejuízos registados por algumas destas empresas.
O abrandamento da actividade económica, que causou a queda dos preços dos mercados imobiliário e da bolsa e que agravou a situação dos devedores, contribui para amplificar os problemas do banco. A margem de lucro decorrente de juros diminuiu significativamente, enquanto as participicações a longo prazo no sector industrial tiveram rendimentos baixos ou negativos.
Na sequência de um primeiro exame do caso, a Comissão concluiu que as medidas de apoio ao CL continham importantes elementos de auxílio estatal que, na presente fase e com base nas informações disponíveis no momento, não podiam ser declarados compatíveis com o mercado comum.
2. DESCRIÇÃO GERAL DAS MEDIDAS DE AUXÍLIO
As medidas do Estado francês a favor do CL incluem um aumento de capital de 4,9 mil milhões de francos franceses e a assunção por parte do Estado dos riscos e custos inerentes aos compromissos transferidos para uma estrutura específica de acantonamento, no âmbito de uma operação de transferência (défaisance). No âmbito do primeiro plano de emergência executado em 1994, a assunção pelo Estado limitara-se a 18,4 mil milhões de francos franceses relativamente ao total de 42 mil milhões de francos de activos transferidos. Em 1995, na sequência da transferência de novos compromissos, o Estado alargou a sua intervenção, passando a assumir de uma forma geral a totalidade do valor líquido dos compromissos transferidos em 1994 e 1995 (quase 135 mil milhões de francos franceses), bem como os juros sobre o empréstimo de 145 mil milhões de francos franceses concedido pelo CL a uma sociedade pública denominada SPBI, que visava financiar o mecanismo de acantonamento.
O aumento de capital foi efectuado em Junho de 1994 pelos três accionistas principais: o Estado (através da SPBI, sociedade em nome colectivo controlada pelo Estado, e a Thompson SIEG, filial da Tompson CSF), a Thompson CSF e a Caisse des Dépôts et Consignations, proporcionalmente à sua participação no capital social do CL. Na sequência desta operação, a participação directa e indirecta do Estado francês no CL passou de 78 % para 80,7 %.
Esta transacção inclui a distribuição aos accionistas, de boletins de subscrição de acções a fim de remunerar o seu investimento. Cada boletim permitia ao proprietário subscrever uma nova acção num período de cinco anos ao preço de 774 francos franceses por acção. Este preço corresponde ao valor do activo líquido por acção, determinado com base nas contas sociais de 1993.
Com a operação de défaisance realizada em 1994, cerca de 42 mil milhões de crédito mal parado ao sector imobiliário (num total superior a 100 mil milhões de francos franceses de crédito ao sector) que estava insuficientemente provisionado foi transferido para uma sociedade ad hoc filial do CL denominada OIG. A OIG adquiriu este crédito ao seu valor contabilístico líquido, graças a um empréstimo participativo concedido pela SPBI. Este empréstimo participativo foi financiado através de um empréstimo concedido pelo CL à SPBI. Os três accionistas públicos do CL comprometeram-se a cobrir as perdas susceptíveis de decorrerem da realização dos activos, até ao montante de 14,4 mil milhões de francos franceses, bem como uma parte dos encargos de refinanciamento do empréstimo concedido pelo CL à SPBI no que se refere aos dois primeiros anos, no montante de 2 mil milhões de francos franceses por ano. Com a assunção por parte do Estado dos compromissos transferidos, com reflexos nas contas de 1993, o CL pôde diminuir o nível das provisões e das perdas relativamente aos compromissos não produtivos e manter as suas actividades. Com efeito, o Estado permitiu ao CL substituir activos de cobrança duvidosa, relativamente aos quais eram necessárias provisões importantes, por activos seguros.
Em 1995, com efeitos nas contas de 1994, foi criada uma nova estrutura de acantonamento, o Consortium De Réalisations (CDR), uma filial a 100 % do CL. Segundo o plano comunicado pelas autoridades francesas, esta filial deve adquirir activos do CL de quase 190 mil milhões de francos franceses, nomeadamente os detidos pela OIG, aos quais está ligado um passivo de 55 mil milhões de francos franceses. Todos os activos em causa - a saber, os activos sobre o sector imobiliário, essencialmente agrupados na OIG, as filiais bancárias (nomeadamente, a SBT, a SDBO e a Colbert), os financiamentos concedidos ao sector cinematográfico e as participações industriais - devem ser cedidos ou liquidados. Assim, 80 % dos activos deverão ser cedidos num prazo de cinco anos e, se as condições de mercado o permitirem, pelo menos 50 % destes mesmos activos devem ser cedidos num prazo de três anos. No que se refere às filiais bancárias transferidas para o CDR, a sua parte saudável seria quer cedida a terceiros, quer retomada pelo CL até 31 de Dezembro de 1995, de modo a que, no final do exercício de 1995, nenhuma unidade bancária activa permaneça na CDR.
Para poder adquirir os activos ao CL, o CDR recebeu um empréstimo participativo de 135 mil milhões de francos franceses da parte da SPBI, que, por sua vez, para o efeito contraiu junto do CL um empréstimo não participativo até um montante máximo de 145 mil milhões de francos franceses. Através deste empréstimo, a SPBI estará em condições de conceder o empréstimo participativo de 135 mil milhões de francos franceses ao CDR e adquirir as obrigações de cupão zero num montante máximo de 10 mil milhões de francos franceses. Esta subscrição de obrigações de cupão zero permitirá à SPBI obter receitas de cerca de 35 mil milhões de francos franceses no final de 2014, o que lhe permitirá absorver as perdas sofridas nessa altura pelo CDR.
O empréstimo do CL à SPBI, bem como o empréstimo da SPBI ao CDR, terminam em 31 de Dezembro de 2014. O empréstimo do CL será reembolsado antecipadamente à medida das cessões de activos, em função dos montantes recebidos. A taxa de juro anual aplicável é de 7 % em 1995, passando a partir de 1996 a corresponder a 85 % da taxa do mercado monetário. O empréstimo participativo concedido ao CDR será objecto de um reembolso parcial no final de cada exercício: a SPBI será reembolsada do montante correspondente ao obtido com as cessões de activos ocorridas durante o ano e, no caso de se verificarem menos-valias, declarará uma renúncia ao crédito num montante correspondente às perdas registadas pelo CDR.
Através do mecanismo do empréstimo participativo, as perdas do CDR serão assim suportadas pela SPBI, ou seja, pelo Estado, até um montante máximo de 135 mil milhões de francos franceses. As perdas do CDR que eventualmente excederem este montante, serão, se necessário, suportadas pelo CL, accionista único do CDR. Assim, o CL dispõe da cobertura do Estado para o reembolso do seu empréstimo à SPBI, o que permite ao CDR não ser objecto de consolidação nem a título prudencial, nem a título contabilístico, no âmbito do grupo CL. Este mecanismo permitiu, assim, ao banco registar provisões e perdas reduzidas e respeitar o rácio de solvabilidade.
Em contrapartida, a SPBI beneficiará de uma « cláusula de retorno a melhor situação » relativamente ao CL. Assim, receberá uma contribuição de 34 % dos resultados líquidos consolidados (antes de deduzida esta contribuição e antes da dotação do exercício para o fundo de riscos bancários gerais e do imposto francês sobre as sociedades) do CL, a parte do grupo, acrescida de 26 % da parte dos referidos resultados que exceda 4 % dos capitais próprios consolidados, a parte do grupo (ou seja, cerca de mil milhões de francos franceses). Por outro lado, as autoridades francesas declararam que o Estado poderá afectar a prazo no âmbito da SPBI as suas acções do CL, para que possa beneficiar dos dividendos e das receitas da futura privatização do CL.
Segundo o contrato de objectivos entre o Estado e o CL, este pode readquirir certas participações industriais e comerciais ao seu valor de mercado num montante que não ultrapasse 10 % do valor actual da sua carteira de participações, ou seja, cerca de 5 mil milhões de francos franceses. Por outro lado, a parte saudável das filiais bancárias no âmbito do CDR que não seja cedida a terceiros deverá ser retomada pelo CL antes de 31 de Dezembro de 1995 e o restante liquidado.
Segundo o protocolo do acordo, o CL prestará ao CDR a assistência prevista num contrato de serviços que inclui uma cláusula de participação nos resultados de determinados activos, segundo condições definidas posteriormente em comum acordo entre as partes. Todavia, as autoridades francesas comprometeram-se verbalmente a suprimir esta cláusula.
3. APLICAÇÃO DAS REGRAS EM MATÉRIA DE AUXÍLIOS ESTATAIS AOS BANCOS
3.1. Aplicabilidade das regras em matéria de auxílios estatais aos bancos e apreciação da existência de auxílios estatais
No exame das medidas de apoio estatal aos bancos, deve antes de mais considerar-se que o Tratado não contém regras específicas em matéria de auxílios estatais relativamente às instituições de crédito. Todavia, a Comissão tem consciência do carácter específico do sector bancário e da grande sensibilidade dos mercados financeiros, nomeadamente as dificuldades que se circunscrevem a uma ou outra instituição, o que deve ser tomado em consideração aquando da aplicação das regras em matéria de auxílios estatais.
É igualmente conveniente recordar a observação do Conselho das Comunidades Europeias na Directiva 89/647/CEE (2) relativa a um rácio de solvabilidade das instituições financeiras: « as instituições de crédito têm de concorrer directamente entre si num mercado bancário comum e que a adopção de normas comuns de solvabilidade sob a forma de um rácio mínimo terá como efeito evitar distorções de concorrência e reforçar o sistema bancário da Comunidade. ».
Na mesma directiva, o Conselho considerou igualmente que « a fixação de normas comuns sobre os fundos próprios em função de elementos dos activo e extrapatrimoniais sujeitos a um risco de crédito constitui, por conseguinte, um dos elementos essenciais da harmonização necessária à obtenção de um reconhecimento mútuo das técnicas de supervisão e, desse modo, da concretização do mercado interno no domínio bancário. ».
Estas considerações baseiam-se no reconhecimento de que um nível mínimo do rácio de solvabilidade constitui simultaneamente um critério de igualdade das condições da concorrência e um dos critérios de viabilidade de um banco. Todavia, as medidas estatais que apoiam financeiramente bancos em dificuldade para que possam respeitar as normas prudenciais comunitárias podem simultaneamente conter elementos de auxílio estatal. Nestas circunstâncias, a Comissão deve verificar se as regras do Tratado em matéria de auxílios estatais são respeitadas a fim de prevenir distorções da concorrência incompatíveis com o mercado comum.
Num ambiente concorrencial, as instituições de crédito são livres de escolher, no respeito das normas prudenciais e sob controlo das respectivas autoridades de tutela, a política de investimento e a combinação risco-rendimento da sua carteira de activos que considerem mais adequadas. Uma estratégia audaz e agressiva pode proporcionar rendimentos mais elevados, mas comporta igualmente riscos mais elevados se não for suficientemente dominada. A identificação, o controlo e a limitação deste riscos, de naturezas diferentes e frequentemente interrelacionados, constituem um dos elementos de base da actividade bancária. Quando os riscos importantes se materializam, os resultados do banco podem diminuir e o montante dos fundos próprios e o rácio de solvabilidade ser afectados. Pode ser necessário reduzir as actividades de risco ou aumentar o capital social a fim de restabelecer o nível mínimo regulamentar dos fundos próprios e do rácio (8 %). Nestas circunstâncias, os accionistas de banco podem injectar recursos suplementares se considerarem que o seu investimento obterá a remuneração adequada. Em princípio, exigirão esforços de reestruturação no sentido de reduzir o nível de risco.
Sendo a liquidação de um banco frequentemente uma solução globalmente mais onerosa do que a de uma empresa industrial, por causa da relação entre fundos de terceiros e fundos próprios por definição, mais elevada e que a responsabilidade dos accionistas maioritários perante os depositantes é também superior e que a confiança dos depositantes deve ser mantida, as autoridades de supervisão bancária controlam constante e estritamente a gestão dos bancos e os accionistas, a fim de prevenir os efeitos negativos do requerimento de declaração de falência.
Assim, procedem a inspecções e podem exigir as medidas correctoras que considerem necessárias. No caso de violação de regras prudenciais, estas autoridades dispõem de diversos meios de restabelecer as condições normais do exercício da actividade bancária, a saber: desde uma simples advertência até à revogação da autorização da instituição de crédito. Podem igualmente solicitar aos accionistas que apoiem o saneamento do banco, em especial se a falência tiver consequências nefastas e indesejáveis sobre a confiança dos depositantes e, eventualmente, sobre os mercados financeiros. Estas consequências podem ser particularmente importantes e por vezes desproporcionadas às dificuldades do banco em causa.
Na impossibilidade de recapitalização do banco pelos accionistas ou de reaquisição por outra instituição, oferecem-se outras soluções: requerimento de declaração de falência, execução de um mecanismo de liquidação controlada ou de venda por blocos, intervenção solidária de vários bancos para impedir os efeitos nefastos acima referidos. Se o sector privado participar voluntariamente, contribuindo com recursos financeiros consideráveis para as medidas de emergência, pode concluir-se pela não existência de elementos de auxílio estatal.
A intervenção das autoridades de supervisão depende da probabilidade de crise do sistema financeiro. No caso dos bancos públicos, o Estado pode também ser chamado a intervir na sua qualidade de accionista.
No caso de o Estado fornecer a maior parte ou a totalidade do apoio financeiro, mesmo se a pedido das autoridades da tutela, a Comissão deve avaliar se essas intervenções estatais incluem um eventual elemento de auxílio. Na sua avaliação das intervenções estatais, a Comissão aplica, em geral, « o princípio do investidor privado numa economia de mercado », tal como desenvolvido na sua comunicação sobre as empresas públicas (3). Esta comunicação refere existir um auxílio numa transacção se esta não tivesse sido efectuada por um investidor privado comparável agindo em condições normais de uma economia de mercado.
No que se refere às participações públicas no capital social de uma empresa, e tal como referido na Comunicação da Comissão de 1984 (4), considera-se existir uma presunção de auxílio se o investidor privado não tivesse efectuado uma tal operação, se a situação financeira da sociedade for tal que não será de esperar, num período de tempo razoável, um retorno a um nível de remuneração normal (em termos de dividendos ou de aumentos do capital) do capital investido ou se os riscos de uma tal operação forem demasiados elevados ou tiverem duração excessiva.
A Comissão considera também existir uma presunção de auxílio estatal numa garantia concedida pelo Estado se a sobrevivência da empresa dela depender, ou seja, se o auxílio nela contido for igual ao montante garantido, se tiver uma duração excessiva ou apresentar um nível de risco muito elevado.
A fim de permitir à Comissão verificar o respeito do princípio do investidor privado numa economia de mercado, deve ser apresentada uma justificação de que o comportamento do Estado enquanto accionista corresponde ao de um investidor privado. Para o efeito, deve ser apresentado um plano de reestruturação coerente e pormenorizado que demonstre que o Estado pode razoavelmente esperar como resultado da sua intervenção uma remuneração « normal » que seria aceitável por parte de um investidor numa economia de mercado. Se tal não acontecer, a intervenção contém elementos de auxílio estatal.
O nº 3 do artigo 10º da Directiva 89/647/CEE relativa ao rácio de solvabilidade estabelece que « no caso de o rácio descer a um nível inferior a 8 %, as autoridades competentes assegurarão que a instituição de crédito em questão tome, tão rapidamente quanto possível, as medidas adequadas para que este rácio volte a atingir o nível mínimo estabelecido ». Esta disposição suscita três tipos de considerações. Em primeiro lugar, cria a obrigação de as autoridades de supervisão se assegurarem da adopção das medidas adequadas para restabelecer a solvabilidade do banco. Evidentemente, estas medidas, para serem adequadas, devem não apenas restabelecer o rácio de um ponto de vista contabilístico, mas também incluir intervenções mais importantes para assegurar a reestruturação efectiva e a recuperação duradoura do banco, com vista a evitar as mesmas dificuldades no futuro.
Em segundo lugar, deve sublinhar-se que, como destacado nos considerandos da directiva, a obrigação de supervisão justifica-se pela necessidade de prevenir qualquer crise de confiança e de manter as condições de igualdade da concorrência. Uma supervisão contínua e rigorosa é imprescindível para tomar medidas correctoras a fim de limitar os riscos dos bancos, prevenir a crise da instituição e suas eventuais consequências nefastas e, por conseguinte, limitar o montante de recursos necessários à intervenção de emergência. Em consequência, a supervisão por parte das autoridades da tutela contribui para minimizar o eventual auxílio necessário à recuperação.
Uma vez que a directiva não tem apenas por objectivo assegurar a estabilidade do sistema, mas também a igualdade das condições de concorrência, a função da supervisão que a directiva confere às autoridades de tutela através do controlo do rácio de solvabilidade deve desenrolar-se no âmbito das regras da concorrência e, nomeadamente, das relativas aos auxílios estatais, com vista a assegurar uma concorrência leal. Em consequência, as autoridades de supervisão devem velar por que as instituições de crédito não assumam demasiados compromissos arriscados que possam afectar o seu rácio de solvabilidade, aproveitando o apoio explícito ou implícito do Estado, uma vez que se trata de entidades públicas ou demasiados grandes para falir (« too big to fail »). A reconstituição automática do rácio de solvabilidade através da injecção de fundos próprios ou de qualquer outra medida estatal equivalente traduzir-se-á em avalizar práticas concorrenciais desleais da instituição em crise.
Por último, deve precisar-se que esta disposição da directiva não exige o restabelecimento, a todo o custo e por qualquer meio, do rácio. Mas é evidente que o incumprimento das normas relativas à solvabilidade implica a revogação da autorização da instituição de crédito e, em consequência, a liquidação ou falência do banco. Em especial, nos termos do nº 1, alínea d), do artigo 8º da Directiva 77/780/CEE do Conselho (5), o facto de a instituição de crédito deixar de possuir fundos próprios suficientes ou constitui uma condição para que as autoridades de supervisão competentes possam revogar a sua autorização de instituição de crédito (6).
Mesmo se a legislação nacional estabelecesse a obrigação de recapitalizar os bancos em dificuldades, tal recapitalização constituiria um auxílio se não se efectuasse em condições normais, aceitáveis em termos de remuneração por um investidor privado. Ao comparar a actuação do Estado com a de um investidor privado numa economia de mercado, a avaliação do montante de auxílio deve basear-se na comparação entre o custo da operação e o seu valor correctamente actualizado (7).
O facto de uma intervenção estatal ser considerada necessária por razões alheias à instituição beneficiária não elimina a obrigação de verificar se se trata da solução que acarreta menos distorções; caso seja inevitável uma distorção importante, deve exigir-se contrapartidas consideráveis, que sejam úteis para os outros operadores do sector e que compensem os efeitos prejudiciais e a exclusão de soluções mais radicais, por vezes inevitáveis, que se aplicam no sector industrial, menos sensível às dificuldades numa empresa individual.
Em conclusão, as regras em matéria de auxílios estatais devem também ser aplicadas aos bancos para determinar a existência de elementos de auxílio numa medida estatal de apoio a um banco em dificuldades, as distorções dele decorrentes e as condições que o Estado deve respeitar tendo em vista o interesse comum.
3.2. Apreciação da compatibilidade de um auxílio estatal a um ou mais bancos
Após ter determinado a natureza de auxílio estatal das medidas objecto de análise nos termos do nº 1 do artigo 92º do Tratado CE, a Comissão deve verificar se estas podem ser consideradas compatíveis com o mercado comum.
Se os factores que escapam ao controlo dos bancos provocarem uma crise de confiança no sistema, o Estado pode ser levado a apoiar as instituições de crédito para evitar os efeitos negativos de uma tal crise sistémica. Em consequência, no caso de uma autêntica crise sistémica pode invocar-se a derrogação prevista no nº 3, alínea b), do artigo 92º para « sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-membro ». Para serem considerados compatíveis, os auxílios devem ser concedidos de uma forma neutra do ponto de vista da concorrência do Estado interessado, a todo o sistema bancário e sem ultrapassar o estritamente necessário.
Em princípio, as dificuldades de um ou de alguns bancos não implicam necessariamente uma crise de confiança relativamente ao sistema no seu conjunto. Todavia, a crise de um único banco de uma certa dimensão, mesmo que se deva a erros de gestão interna, pode colocar em dificuldades diversas outras instituições com as quais tem ligações financeiras, dando origem assim a uma crise mais generalizada. O apoio do Estado pode ser necessário, mas tal não deve significar um apoio incondicional à instituição na origem da crise, não devendo também este apoio ser efectuado sem uma intervenção séria a nível da reestruturação definitiva e na limitação individual das distorções da concorrência causadas pelo auxílio.
Na sua avaliação da compatibilidade dos auxílios concedidos aos grandes bancos, a Comissão verifica se os auxílios afectam as trocas comerciais numa media contrária ao interesse comum, nos termos do nº 3, alíneas a) ou c), do artigo 92º do Tratado CE. Deve, por conseguinte, verificar a existência de um plano de recuperação devidamente notificado, coerente e realista. No âmbito deste plano de recuperação, a Comissão toma em consideração o facto de, em certas situações, serem necessárias medidas especiais para evitar que a falência de um grande banco possa ter efeitos negativos indesejáveis sobre os mercados financeiros. O respeito pelo interesse comum pode exigir que a impossibilidade de falência de uma instituição seja compensada por restrições importantes da sua força competitiva.
No seu enquadramento relativo aos auxílios de emergência e à reestruturação, de 27 de Julho de 1994 (8), a Comissão estabeleceu que os auxílios estatais, para respeitarem o interesse comum e, por conseguinte, serem declarados compatíveis, devem observar os quatro princípios seguintes:
a) O auxílio deve assegurar a restauração da viabilidade da empresa num período de tempo razoável;
b) O auxílio deve ser proporcional aos custos e vantagens da reestruturação, não devendo ultrapassar o montante estritamente necessário;
c) A fim de limitar o mais possível distorções da concorrência em prejuízo dos concorrentes, as medidas de auxílio devem evitar distorções indevidas da concorrência e a empresa deve contribuir significativamente para os custos de reestruturação;
d) devem ser adoptadas medidas a fim de compensar, na medida do possível, as consequências desfavoráveis do auxílio para os concorrentes.
A Comissão considera que estes quatro princípios gerais podem ser aplicados aos bancos, tendo simultaneamente em conta as eventuais repercussões negativas indesejáveis a nível do sistema financeiro, bem como da confiança do público no sector bancário e a necessidade de respeitar a legislação comunitária nesta matéria.
Quando o accionista principal do banco em crise for o Estado, é conveniente separar o papel do Estado enquanto accionista do seu papel de autoridade de controlo, com a obrigação de salvaguardar a confiança no sistema bancário. Na realidade, esta obrigação pode levar o Estado a aplicar ao banco em crise medidas de apoio que superam o estritamente necessário para restabelecer a viabilidade do banco. Em consequência, a Comissão pode avaliar de forma mais favorável as medidas de apoio adoptadas pelas autoridades de supervisão independentes, em especial no caso dos bancos públicos, se garantirem a neutralidade das intervenções estatais e condições de concorrência equitativas.
4. RESPOSTAS DAS AUTORIDADES FRANCESAS AOS PEDIDOS DE INFORMAÇÃO APRESENTADOS PELA COMISSÃO NA SUA DECISÃO DE INÍCIO DE PROCESSO
No âmbito da sua decisão de início de processo nos termos do nº 2 do artigo 93º do Tratado CE, a Comissão exprimiu a sua posição relativamente às linhas gerais do plano de recuperação, tendo considerado que se afigurava que a abordagem adoptada tendia a solucionar os problemas de fundo do banco, que tinham sido fornecidas pelo CL contribuições significativas e a fim de tomar em consideração os interesses legítimos dos concorrentes, limitando a expansão do CL e reduzindo a sua presença em alguns domínios de actividade. A Comissão verificou também que se evitou uma nova recapitalização, que os activos improdutivos tinham sido separados do banco e que seriam objecto de um processo de cessão, devendo o CL ser reorientado para as suas actividades de base. No seu exame sobre a compatibilidade do auxílio, a Comissão havia igualmente referido que daria especial atenção aos esforços exigidos ao CL, nomeadamente na redução do volume do activo total e ao princípio de uma « cláusula de retorno a melhor situação » que tem por efeito moderar a expansão futura do CL, bem como à profunda racionalização da actividade bancária, incluindo reduções significativas de pessoal e da cobertura geográfica das actividades bancárias.
No entanto, a Comissão considerara que, relativamente a certos pontos importantes, eram necessários esclarecimentos e precisões. Na falta destes elementos, a Comissão não podia concluir da compatibilidade do plano com o mercado comum. Reafirmou também que o princípio geral a aplicar às empresas em dificuldade condiciona a compatibilidade de um auxílio à sua limitação ao valor mínimo, a fim de que o esforço de recuperação seja realizado o mais possível pela própria empresa, à existência de contrapartidas suficientes para compensar o efeito de distorção da concorrência de um auxílio desta importância, bem como à execução completa de um plano de reestruturação que permita restabelecer num prazo razoável a viabilidade da empresa.
Em especial, a Comissão tinha solicitado informações suplementares, e nomeadamente os seguintes esclarecimentos:
a) As listas pormenorizadas dos activos transferidos, mencionados no protocolo de acordo entre o Estado e o CL, bem como os estudos de avaliação efectuados pelos bancos consultores e pela comissão bancária;
b) O plano de reestruturação pormenorizado por actividade e repartido geograficamente, demonstrando o regresso do CL a uma situação de viabilidade;
c) A separação entre o CDR e o CL e as cláusulas que incentivam o CL a participar no controlo da gestão do CDR;
d) As modalidades de reaquisição pelo CL dos activos transferidos;
e) A possibilidade de reporte dos prejuízos fiscais;
f) Assunção total por parte do Estado dos compromissos da SPBI;
g) O custo de reestruturação dos activos transferidos necessária para a sua venda;
h) As condições de privatização do CL, principalmente no que diz respeito ao futuro das restrições impostas ao CL após privatização;
i) A eventual condição de retirada dos accionistas minoritários da SPBI;
j) A venda de activos não abrangidos pela estrutura CDR/SPBI num montante de 100 mil milhões de francos franceses;
k) Qualquer outra cessão na periferia ou no domínio das actividades de base do CL;
l) As operações efectuadas pela OIG em 1994, como por exemplo os seus relatórios financeiros.
Seguidamente, apresentam-se as informações fornecidas pelas autoridades francesas. Estas informações foram fornecidas por escrito (cartas de 26 e 28 de Abril, 23 de Junho e 6 de Julho, registadas respectivamente em 27 de Abril, A/33402, 3 de Maio de 1995, A/33499, 26 de Junho, A/34961 e 7 de Julho, A/35317) ou verbalmente nos encontros entre os representantes da Comissão, do Governo francês e do CL (28 de Abril, 17 de Maio, 20 e 27 de Junho e 5 de Julho de 1995).
4. a) Com a alínea a) pretendia-se, em primeiro lugar, verificar os activos acantonados e seu preço de transferência. Além disso, a Comissão necessitava de mais informações para obter uma estimativa mais precisa do auxílio contido nas medidas de emergência. Na realidade, a quantificação do apoio efectivo do Estado é essencial tanto para determinar as contrapartidas que o beneficiário do auxílio deve assumir como para limitar o auxílio ao mínimo estritamente necessário.
No que diz respeito à verificação contabilística, o CL declarou que transferiu 190 mil milhões de francos franceses de activos aos quais está associado um passivo de 55 mil milhões de francos franceses. Da análise dos documentos recebidos infere-se que o montante líquido dos activos transferidos (títulos e créditos) atinge cerca de 130 mil milhões de francos franceses. A este montante acresce uma transferência de 16 mil milhões de francos franceses de garantias quantificáveis e de algumas garantias não quantificáveis: trata-se, nomeadamente, de riscos potenciais eventualmente decorrentes de garantias de passivos concedidas pelo CL ou suas filiais a sociedades terceiras ou de litígios ou compromissos contraídos por pessoas colectivas controladas pelo CDR. O quadro que em seguida se reproduz apresenta os valores de aquisição dos activos em função dos grandes agregados comunicados pelo CL:
POSIÇÃO NUMA TABELA
O preço de transferência dos activos foi fixado da seguinte forma:
- créditos, valores mobiliários de rendimento fixo e títulos representativos do capital de sociedades não consolidadas: valor contabilístico em 31 de Dezembro de 1994, deduzidas as provisões (excepto os créditos relativos ao grupo MGM que são transferidos ao seu valor bruto),
- títulos representativos do capital social de sociedades consolidadas: preços que não causem variações dos fundos próprios consolidados imputáveis ao grupo CL, em 31 de Dezembro de 1993.
Uma vez que, segundo o protocolo de acordo entre o Estado e o CL, as cessões terão efeitos retroactivos a 1 de Janeiro de 1994, deviam ser transferidos para o CDR as receitas e os encargos associados aos activos transferidos correspondentes ao período compreendido entre 1 de Janeiro de 1994 e a data de transferência. Em aplicação deste princípio, o preço de cessão dos títulos foi acrescido dos juros de 4,845 % (ou seja 85 % da taxa do mercado monetário em 1994, isto é, 5,7 %). No que diz respeito aos créditos, o princípio da retroactividade foi aplicado globalmente: o CL renuncia ao reembolso dos custos de financiamento e conserva as receitas dos juros contabilizados.
4.b) Na sua decisão de início do processo, a Comissão solicitou o envio do plano de recuperação do CL com vista a avaliar a compatibilidade dos auxílios e, em especial, do aumento de capital. Assim, a Comissão solicitou informações financeiras mais pormenorizadas sobre os diferentes sectores económicos e geográficos do grupo CL, a fim de verificar se o auxílio era superior ao estritamente necessário e se o CL podia recuperar a sua viabilidade sem qualquer outro apoio estatal no futuro. Estes dados são indispensáveis para determinar até que ponto o cenário de referência do CL para os cinco próximos anos é realista e, em especial, a possibilidade de reduzir em quatro anos o coeficiente de exploração (ou seja, a relação entre encargos gerais acrescidos de amortizações e produto bancário líquido) do CL, actualmente de 81 %, para um nível inferior ao dos seus principais concorrentes - cerca de 70 % - conseguindo assim um melhoramento equivalente dos resultados do CL.
As autoridades francesas transmitiram o plano de actividades (business plan) elaborado pelo CL. Com vista a restaurar a rentabilidade do CL, o plano analisa os principais problemas do banco: crescimento excessivo e controlado deficientemente, descontrolo dos encargos gerais e controlo dos riscos inadequado. Em consonância com esta análise, o plano articula-se em torno dos três eixos seguintes:
a) Um processo de « reorientação » para as actividades de base, com um significativo bloqueio do crescimento externo. O CL prosseguirá as suas actividades de « banco comercial em França » (com um novo segmento de clientes, desenvolvimento de novos canais de distribuição e optimização da rede de agências) e de « banco de grandes empresas e de grandes investidores no mundo ». Do mesmo modo, deverá renunciar à universalidade geográfica, cedendo as suas actividades de banco a retalho e parabancárias fora da Europa. Em especial, o CL pretende, em 1995, ceder todas as filiais da América Latina. A rede internacional será igualmente objecto de cessões. O CL cederá ou encerrará as suas actividades de banco a retalho na Europa que não apresentem perspectivas de rentabilidade satisfatórias. Neste contexto, o CL encerrou já este ano na Grã-Bretanha todas as suas agências de banco a retalho. Os cálculos do plano de actividades tiveram em conta a cessão do CLBN em 1995 e a venda de outras filiais estrangeiras nos anos seguintes, com vista a permitir entretanto a sua reestruturação. Em igualdade de condições, este efeito de reorientação resultará numa diminuição do balanço do CL, avaliada em cerca de cem mil milhões de francos franceses num período de quatro anos, excluindo o impacte da cessão dos activos à estrutura de acantonamento.
b) O melhoramento da produtividade que se traduz na redução do nível de coeficiente de exploração (encargos gerais + amortizações/PNB) de mais de 80 % para 70 % em quatro anos. Para o efeito, foram tomados dois tipos de medidas: em primeiro lugar, relativas aos custos salariais por empregado e à redução dos efectivos. No termo da primeira fase do plano, em 1994, tinham sido suprimidos em França 1 500 postos de trabalho. O objectivo prosseguido consiste em conseguir uma diminuição de postos de trabalho de cerca de 2 400 em 1995. A última fase do plano, entre 31 de Março de 1996 e 31 de Março de 1997, prevê um melhoramento comparável da produtividade. As dotações para as provisões relativas à reestruturação de 1994 foram calculadas com base nestes pressupostos. Na Europa, pretende-se passar de [. . .] empregados em Junho de 1994 para [. . .] em Dezembro de 1995. Os efectivos do banco comercial fora da Europa (11 600 actualmente) serão reduzidos [. . .] em consequência da reorientação estratégica. Para além deste primeiro tipo de medidas, está ainda prevista a redução de outros custos, em especial a nível administrativo.
c) O domínio e o controlo dos riscos, objectivo que o CL prevê alcançar especialmente reorganizando a função dos compromissos, avaliando o custo do risco e melhorando a cobrança de créditos e graças aos efeitos benéficos do acantonamento em matéria de risco.
O quadro que a seguir se apresenta retraça a evolução dos principais agregados contabilísticos do grupo CL após a reestruturação para os anos de 1994-1999, como apresentado pelo CL.
POSIÇÃO NUMA TABELA
As previsões das actividades de base e os dados disponíveis no « plano de actividades » para 1995-1996 constituem um agregado das previsões transmitidas pelas direcções operacionais e de diversas medidas voluntárias referentes, em especial, ao produto bancário líquido e aos encargos gerais, definidos de forma global e cujos resultados foram em seguida afectados às entidades de base.
As provisões relativas a 1997-1999 foram elaboradas sem chegar ao nível das unidades mais elementares, apresentando dados globais relativamente a cada uma das principais actividades do grupo.
O plano de actividades do CL baseia-se nas seguintes hipóteses:
- as taxas de juro a curto prazo manter-se-ão baixas durante todo o período de referência na Europa (França 4,78 % em 1995, 4,67 % posteriormente), mas aumentarão nos Estados Unidos (de 6,06 % para 6,45 %),
- as taxas de juro a longo prazo permanecem estáveis,
- o dólar dos Estados Unidos melhora relativamente a 1994, enquanto a paridade marco alemão/franco francês deverá manter-se estável,
- o ambiente económico tem em conta o melhoramento previsto da conjuntura na Europa, o que permitirá a diminuição da dotação para provisões até 1997.
O CL apresentou os resultados, acompanhando-os dos seguintes comentários:
- o produto bancário líquido diminui em 1995 em resultado da cessão [. . .] e da passagem em 1996, da remuneração do empréstimo do CL à SPBI de 7 % para 85 % do TMM (ou seja 4 % no caso das taxas de juro utilizadas no plano de actividades). Subsequentemente, o efeito positivo dos reembolsos da SPBI ao CL, à medida das cessões dos activos transferidos, é compensado pela cessão de certas filiais europeias e pelos efeitos da reestruturação,
- os encargos gerais e as amortizações são regressivos ao longo do plano. O impacte automático decorrente da diminuição de efectivos far-se-á sentir em resultado das medidas de reestruturação,
- o coeficiente de exploração melhorará de forma constante, passando de [. . .] em 1994 para [. . .] em 1996, atingindo [. . .] em 1999,
- a evolução das dotações líquidas para provisões baseia-se na hipótese de a recuperação estar concluída em [. . .], altura em que o ciclo bancário atingirá o seu pico,
- entre os outros elementos encontra-se, nomeadamente, a quota-parte do resultado dos seguros de vida [. . .] e as mais e menos valias excepcionais realizadas com as cessões.
O quadro 3 retrata a evolução do rácio de rentabilidade do CL previsto no plano de actividades (resultados parte do grupo antes das deduções relativas à cláusula de participação nos fundos próprios).
POSIÇÃO NUMA TABELA
4.c) Ao iniciar o processo, a Comissão solicitou uma separação mais precisa entre a estrutura de acantonamento (CDR) e o CL, para assegurar um controlo independente da gestão e da venda ou liquidação dos activos transferidos. A Comissão considerou que, apesar da gestão de determinados processos (nomeadamente, nos domínios bancários e imobiliário) pelas equipas do CL se poder revelar menos onerosa, existiam riscos evidentes de conflitos de interesses. Este risco de conflito de interesses deve ser eliminado por uma maior separação entre o CDR e o CL e por uma maior influência directa do Estado. Os autores da denúncia manifestaram a mesma preocupação.
No âmbito do processo, as autoridades francesas apresentaram à Comissão a versão definitiva dos artigos do protocolo de acordo entre o Estado e o CL sobre a gestão do CDR, que apresenta algumas alterações relativamente ao primeiro projecto. Segundo estas alterações, a nomeação dos mandatários sociais do CDR, que o direito das sociedades confia ao accionista CL, será submetida à aprovação do Estado. Prevê-se igualmente a criação de um comité consultivo de controlo, constituído por três membros nomeados pela SPBI sob o controlo directo do ministro da Economia, dois membros nomeados pelo CL e cinco personalidades qualificadas nomeadas pelo ministro da Economia. Segundo o protocolo de acordo, a nomeação dos membros indigitados pelo CL está sujeita à autorização do ministro da Economia.
O Comité consultivo foi investido de poderes muito amplos. Na realidade, será chamado a pronunciar-se sobre todas as decisões importantes que vinculam o CDR ou suas filiais relativamente, por exemplo, a cessões de activos, a operações complementares de financiamento ou a contenciosos que ultrapassem os limites definidos no protocolo de acordo, limites estes que podem posteriormente ser alterados pelo regimento interno do comité. Apesar do seu carácter consultivo do ponto de vista jurídico, estes pareceres implicam, caso sejam negativos, a exclusão da responsabilidade pecuniária da SPBI. Na prática, o Comité consultivo pode recusar estas operações.
Assim, para cumprir a sua missão, o comité poderá proceder a auditorias relativas aos activos ou às operações. Em especial, os mandatos de cessão, salvo nas excepções expressamente aprovadas pelo comité, serão confiados a outros bancos no intuito de garantir a independência da avaliação. Este princípio da independência deverá também presidir à gestão dos activos que, se necessário, poderá ser confiada a outra instituição.
As autoridades francesas comunicaram informalmente que não será executado o artigo do protocolo de acordo relativo à cláusula de participação que visa incentivar o CL a gerir de forma adequada os activos transferidos.
4.d) No que diz respeito à possibilidade de reaquisição pelo CL de determinados activos transferidos, nos termos do anexo 12 do protocolo de acordo, os eventuais mandatos de venda serão confiados a bancos terceiros, devendo o CL solicitar o acordo expresso e prévio da SPBI para adquirir um activo. Em especial, caso se preveja a cessão de um activo a um terceiro externo ao grupo CDR, o CL só poderá adquirir esse activo imperativamente, em condições, nomeadamente de preço, pelo menos equivalentes às oferecidas pelo referido terceiro ao grupo CDR. No caso de cessão espontânea, em qualquer altura, no âmbito da gestão dos activos, a SPBI poderá exigir ao CL que concorra com terceiros. Neste último caso, tal como no caso da cessão de bancos acantonados, se a SPBI assim o solicitar, o preço de aquisição pelo CL será fixado conjuntamente pelos dois bancos comerciais designados pelo CL e pela SPBI, enquanto peritos habilitados.
4.e) A Comissão considerou igualmente que a possibilidade de o CL reportar os seus défices fiscais constituía um problema a solucionar com base nos princípios estabelecidos no enquadramento dos auxílios à reestruturação. Os autores da denúncia solicitaram igualmente a anulação desta possibilidade.
No final de 1994, o grupo fiscal constituído pelo CL e 71 das suas filiais tinha um reporte deficitário da ordem de 29 mil milhões de francos franceses, gerado principalmente pelas actividades da sede, o CL-metrópole. Segundo as previsões do CL, o resultado fiscal do grupo seria ligeiramente positivo e, em consequência, absorveria parte do défice fiscal susceptível de reporte durante apenas cinco anos, com a excepção da parte do défice proveniente das amortizações de bens imóveis, relativamente à qual o reporte é ilimitado - 4,8 mil milhões de francos franceses.
[. . .]
As autoridades francesas afirmaram igualmente que, de qualquer modo, em caso de privatização do CL com uma eventual não aplicação da cláusula de retorno a melhor situação, a possibilidade de reporte de perdas poderá ser revista no sentido de impossibilitar tal reporte.
4.f) A Comissão afirmara que não podia declarar compatível com o mercado comum uma assunção total pelo Estado de elementos cujo valor é susceptível de registar variações importantes. A Comissão reconhece que a quantificação exacta do elemento de auxílio da assunção pelo Estado é muito difícil actualmente, devido à volatilidade do valor dos activos. Contudo, a Comissão deve efectuar uma estimativa do custo final da operação para o Estado, mesmo numa faixa de dois valores extremos, com vista a verificar o cumprimento das regras em matéria de auxílio estatais, nomeadamente no que diz respeito ao limite do auxílio ao estritamente necessário e às contrapartidas. Se o custo aprovado for ultrapassado, a Comissão deverá reexaminar o caso.
Além disso, uma vez que a SPBI é uma sociedade em nome colectivo com dois sócios, o Estado e a Thomson SIEG, e que a responsabilidade desta última se limita a mil francos franceses segundo os estatutos da SPBI, o Estado é o único responsável pelo passivo líquido da SPBI. Apesar de esta responsabilidade ser ilimitada, o montante do passivo líquido da SPBI pode considerar-se equivalente à diferença entre o empréstimo do CL à SPBI (145 mil milhões de francos franceses) e o produto que a SPBI obterá, nomeadamente do cupão zero, da cláusula de retorno a melhor situação, do empréstimo participativo ao CDR e da contragarantia da CDC e da Thomson CSR relativa a uma parte das perdas da OIG.
As autoridades francesas afirmaram que a garantia relativa aos riscos e custos do CDR assumida pelo Estado através da SPBI se limita ao montante do empréstimo participativo da SPBI à CDR, ou seja, 135 mil milhões de francos franceses, e que não podia ser fixado um limite inferior a este montante sem colocar em perigo a aprovação da desconsolidação do cantão das contas do CL pelos revisores de contas e pelas autoridades de supervisão.
4.g) O mecanismo de acantonamento visa evitar ao CL a contabilização de provisões importantes calculadas, com a assistência técnica dos revisores de contas, em 60 mil milhões de francos franceses. Este montante inclui [. . .] mil milhões de francos franceses de riscos quantificáveis, calculados na sequência da aprovação das contas de 30 de Junho de 1994 (incluindo os [. . .] mil milhões de francos franceses das garantias quantificáveis a que se refere o ponto 4.a), [. . .] mil milhões de francos franceses de custos de carteira relativos ao exercício de 1994 e [. . .] mil milhões de francos franceses de provisões do primeiro semestre de 1994 relativamente a situações consideradas excepcionais. Segundo as informações fornecidas pelas autoridades francesas, os custos de carteira brutos relativos a 1995 podem ser calculados em cerca de 4 000 milhões de francos franceses. Não é possível efectuar quaisquer previsões para os anos seguintes.
4.h) Em razão da duração do mecanismo financeiro de apoio ao CL (vinte anos), a Comissão solicitou que fosse esclarecida a futura privatização do CL, em especial, a eventual alteração das condições do plano no que diz respeito à cláusula de retorno a melhor situação e à assunção por parte do Estado.
As autoridades francesas declararam que a privatização do CL continua a ser o seu objectivo, mas que a impossibilidade de determinar com exactidão o tempo necessário para a reestruturação do banco não permite fixar nem a data nem as condições desta privatização. Todavia, no prazo de cinco anos verificar-se-á se o CL pode ou não ser privatizado. Anteriormente, em 31 de Dezembro de 1997 ter-se-á efectuado um balanço aprofundado da execução do plano de recuperação a fim de rever, se necessário, os parâmetros em jogo. A privatização do CL será condicionada a que, no final, a montagem financeira se caracterize pelo equilíbrio financeiro para o Estado, via SPBI. Nesta perspectiva, as autoridades francesas afirmaram que no momento da privatização o Estado não tenciona renunciar sem contrapartida adequada à cláusula de participação nos resultados do CL de que beneficia a SPBI. O carácter adequado da contrapartida será então objecto de uma avaliação pelos bancos consultores.
No âmbito das discussões entre os representantes da Comissão e as autoridades francesas, estas reafirmaram a sua vontade de realizar a privatização, explicando que pretendem privatizar o CL em princípio no prazo de cinco anos se se cumprir o « plano de actividades » e portanto se o banco recuperar a sua viabilidade.
As autoridades francesas afirmaram igualmente que o produto da privatização poderá contribuir para o equilíbrio final da SPBI. Nesta perspectiva, os títulos do Estado poderão ser transferidos para a SPBI.
4.i) A Comissão tinha solicitado informações mais pormenorizadas sobre o papel dos accionistas minoritários (nomeadamente a Thomson e a CDC) no plano de recuperação do CL, em especial no que se refere à eventual condição de retirada destes accionistas da SPBI.
As autoridades francesas salientaram que a Thomson CSF e a CDC continuam a ser garantes das perdas da OIG se estas ultrapassarem 12,3 mil milhões de francos franceses, até um máximo de 1,77 mil milhões de francos franceses no caso da Thomson CSF e se necessário, 300 milhões de francos franceses no que se refere CDC. A data de execução final deste compromisso foi diferida para 31 de Dezembro de 2012.
No que diz respeito à SPBI, as autoridades francesas precisaram que se trata de uma sociedade em nome colectivo com dois sócios: o Estado e a Thomson SIEG, filial da Thomson CSF. Segundo os estatutos da SPBI, a responsabilidade da Thomson SIEG limita-se ao montante da sua participação na SPBI, a saber, 1 000 francos franceses. Não está prevista a retirada da Thomson SIEG.
4.j) As autoridades francesas anunciaram que o CL reduziria, com a maior brevidade possível, em pelo menos 100 mil milhões de francos franceses o volume do seu balanço, excluídos os efeitos decorrentes da criação do CDR, tendo confirmado esta redução. Foi precisado que esta redução pode efectuar-se através de investimentos negativos, bancários ou não bancários, cessões de créditos, substituição de empréstimos por valores mobiliários e cessões de títulos de investimento.
Em especial, as autoridades francesas declararam que toda a rede bancária da América Latina foi colocada à venda, tendo sido conferidos os mandatos de venda ou de projectos de cessão de entidades internacionais do grupo - a Banca Lombarda (Itália) foi cedida e o CLBN (Holanda) foi posto à venda, bem como uma filial especializada francesa. As cessões representam mais de 120 mil milhões de francos franceses de activos do balanço consolidado do CL, excluídos os títulos (quase 14 mil milhões de francos franceses).
4.k) O « plano de actividades » destina-se a reorientar as actividades do CL para as duas actividades de base de banco comercial em França e banco de grandes empresas e grandes investidores no mundo. O CL declarou que as actividades de banco a retalho e as actividades parabancárias fora da Europa serão cedidas. As autoridades francesas não forneceram quaisquer precisões sobre eventuais cessões adicionais.
4.l) As autoridades francesas apresentaram à Comissão um relatório provisório sobre as actividades e as contas da OIG. Os resultados de 1994 são pouco significativos, uma vez que o início das actividades da OIG foi muito lento. Foram cedidos activos no valor de 2 000 milhões de francos franceses, enquanto os custos associados aos activos em carteira corresponderam a 2,5 mil milhões de francos franceses de fundos novos. Este montante aumentou para 3 300 milhões de francos franceses em Março de 1995, devido à fraca situação do mercado imobiliário.
5. OBSERVAÇÕES RECEBIDAS NO ÂMBITO DO PROCESSO
5.1. Reacção de terceiros interessados
O Banque Nationale de Paris e a Société Générale, dois bancos franceses de dimensão comparável ao CL, enviaram à Comissão as suas observações sobre o presente caso. Uma vez que os comentários recebidos são muito semelhantes, as respectivas argumentações são descritas conjuntamente.
A associação dos accionistas assalariados e antigos assalariados do Grupo Crédit Lyonnais (« Crédit Lyonnais Actionnaires Salariés ») comunicou à Comissão a sua preocupação relativamente ao futuro do CL, nomeadamente no que diz respeito à redução das suas dimensões. Afirmou igualmente que a política agressiva e audaciosa desenvolvida pelo CL durante a segunda metade dos anos 80 contou com o apoio explícito do Estado francês.
A representação permanente do Reino Unido junto da União Europeia e a British Bankers' Association enviaram também duas cartas pelas quais manifestam o seu acordo com a posição da Comissão no que diz respeito à aplicação aos bancos das regras em matéria de auxílios estatais, insistindo na necessidade de preservar a confiança dos operadores económicos na solidez do sistema bancário. Relativamente ao CL, afirmaram que a Comissão deve assegurar-se de que o auxílio se limita ao estritamente necessário e de que o CL ofereça contrapartidas importantes em termos de venda de activos e redução de dimensões.
A representação permanente da Dinamarca junto da União Europeia enviou também uma carta na qual manifesta a sua aprovação da abordagem adoptada pela Comissão. Todavia, as observações dinamarquesas foram recebidas fora dos prazos de resposta previstos na comunicação da Comissão publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, pelo que são referidas a título meramente informativo. As autoridades dinamarquesas afirmaram igualmente que em determinados casos são necessárias medidas urgentes e imediatas, para evitar que o risco de um ou mais grandes bancos solicitem declaração de falência desencadeie uma crise sistémica.
As observações dos bancos franceses podem ser resumidas nos seguintes pontos:
I. O plano de emergência não expõe clararamente o objectivo estratégico prosseguido. Sem uma redução clara e efectiva do perímetro de actividades do banco em termos geográficos e de actividades exercidas, há o risco de que o banco seja simplesmente reestruturado mediante apoio estatal.
II. Os fundos utilizados não têm uma remuneração normal. O plano prevê um auxílio estatal líquido das contribuições do CL que oscila entre 50 mil e 62 mil milhões de francos franceses, valor em 1 de Janeiro de 1995. Este montante foi obtido adicionando os valores actualizados do aumento do capital (5,3 mil milhões de francos franceses), da operação de défaisance (entre 54 e 66 mil milhões de francos franceses), uma vez deduzidas as receitas actualizadas do cupão zero (7,8 mil milhões de francos franceses) e da cláusula de retorno a melhor situação (mil milhões de francos franceses). A taxa de actualização utilizada (7,81 %) baseia-se nas estimativas das autoridades francesas do valor do cupão zero. A estimativa dos custos da operação de défaisance baseou-se na hipótese de que a carteira de activos transferidos será integralmente vendida no prazo de cinco anos e num custo de transferência anual que oscilará entre 5 e 6 %.
III. O plano acarreta distorções graves da concorrência que não são compensadas por um esforço de reestruturação significativo do CL. Segundo os autores da denúncia, a política agressiva do CL entre 1987 e 1993, especialmente a aquisição de participações bancárias e industriais a preços muito elevados, tinha já sido financiada em grande parte pelo Estado (que contribuiu com quase 20 mil milhões de francos franceses de fundos próprios, tendo o autofinanciamento representado menos de 6 mil milhões de francos franceses). Além disso, o CL teria, pela sua intervenção desproporcionada, contribuído consideravelmente para o agravamento da crise do sector do imobiliário em França. Na realidade, antes da operação de acantonamento, o CL representava aproximadamente um terço do total dos créditos aos profissionais do sector imobiliário (105 mil milhões de francos franceses, num total de 324 mil milhões de francos franceses) e mais do dobro dos compromissos totais da BNP e da Société Générale, instituições de dimensão comparável ao CL. Face a estes elementos, afigura-se que as condições de realização do plano são pouco severas e que a redução da dimensão do CL é puramente virtual, uma vez que as medidas de racionalização empreendidas em França pelo CL são da mesma natureza e dimensão que as dos seus concorrentes (em 1994, e mantendo-se o mesmo perímetro inalterado, o número de efectivos do CL - metrópole diminuiu 2 %, enquanto que o do BNP - metrópole diminuiu 2,3 %) (9).
IV. Seriam pois convenientes as seguintes medidas correctoras:
1. A gestão do CDR deve ser independente (o capital, os órgãos de direcção e pessoal totalmente independentes do CL) para impedir qualquer possibilidade de conflito de interesses;
2. A Altus, a SDBO e a Colbert devem manter-se no perímetro de consolidação do grupo CL (que deve assumir ele próprio os custos subjacentes à liquidação destes bancos);
3. A garantia estatal deve ser limitada;
4. A subvenção à exploração concedida pelo Estado ao CL, que pressupõe a substituição nas contas do CL de activos não rentáveis transferidos com o empréstimo à SPBI, deve ser fortemente reduzida;
5. Os reportes fiscais deficitários devem ser anulados;
6. A cláusula de retorno a melhor situação deve circunscrever-se à duração inicialmente prevista (vinte anos), independentemente de o CL vir ou não a ser privatizado;
7. O CL deve ceder uma parte importante do seu aparelho produtivo na Europa e fora dela;
8. Os compromissos do CL devem ser precisados, enumerados e irrevogáveis; além do mais, deverá ser elaborado um relatório anual público descrevendo a aplicação do plano.
A maior parte das observações dos dois bancos franceses, que a Comissão tinha já tomado em consideração aquando do iníco do processo, quer a nível da apreciação do conteúdo do auxílio, quer a nível do pedido de informações, são objecto de um debate mais aprofundado no âmbito da apreciação do conteúdo do auxílio da operação e o exame da sua compatibilidade.
Todavia, a Comissão considera que determinadas observações dos autores da denúncia não podem ser aceites, nomeadamente no que diz respeito aos pontos 2 e 4. O ponto 3 não é pertinente para o problema da avaliação pela Comissão do conteúdo de auxílio desta garantia.
Na realidade, a pretensão manifestada pelos autores da denúncia de que a Altus, a SDBO e a Colbert não fossem transferidas para a estrutura de acantonamento não parece aceitável por duas razões. Em primeiro lugar, se estas filiais se mantivessem no perímetro de consolidação do Grupo CL, este necessitaria de um novo aumento de capital de, pelo menos, 9 mil milhões de francos franceses, para efectuar as provisões exigidas pelos revisores de contas. Em segundo lugar, e de qualquer modo antes do final de 1995, o CL voltará a adquirir estas filiais se não tiverem sido vendidas ou liquidadas. O preço de compra poderá ser fixado pelos dois bancos comerciais independentes.
No que diz respeito à redução da subvenção ao funcionamento, e concretamente ao raciocínio segundo o qual os custos de carteira dos activos transferidos devem ser adicionados ao montante das perdas calculadas pelos revisores de contas, a Comissão considera que este raciocínio não é correcto na medida em que implica que o auxílio seja contabilizado duas vezes, uma vez que, segundo as autoridades francesas, estas perdas incluem todos os custos de transferência dos activos.
5.2. Respostas das autoridades francesas às reacções de terceiros
Os comentários de terceiros foram debatidos com as autoridades francesas, no âmbito de reuniões regulares com os representantes da Comissão. As suas observações foram incluídas na apreciação da operação e no exame da sua compatibilidade efectuados pela Comissão (pontos 6 e 7).
6. APRECIAÇÃO
6.1. Confirmação dos elemento de auxílio das medidas de apoio financeiro ao Crédit Lyonnais
Dado que o CL é um banco sob controlo estatal, a Comissão aplica « o princípio do investidor privado numa economia de mercado » para avaliar a existência do elemento de auxílio no apoio financeiro que lhe foi concedido.
As medidas de reestruturação aplicadas em 1994 e prosseguidas em 1995 podem ser consideradas como constituindo um processo global de reestruturação, a que estão ligados os auxílios concedidos em 1994 e em 1995.
6.1.1. Aumento de capital
No que se refere ao aumento de capital realizado em Maio de 1994, a Comissão considera, com base nos documentos apresentados, que se tratava de uma contribuição manifestamente insuficiente para assegurar a rentabilidade futura do CL. Deve ser considerado o facto de o aumento de capital ser fundamental para a sobrevivência do banco, uma vez que o seu rácio de solvabilidade tinha descido abaixo do nível mínimo de 8 %. No entanto, a operação não constituía parte de um plano [. . .] de saneamento financeiro do banco.
Além disso, cabe considerar que o preço decidido no âmbito da operação de aumento de capital parece ter-se baseado numa sobrestimação do valor do banco. As autoridades francesas invocaram que esta estimativa tinha sido certificada pelo [. . .], levando, no entanto, diversos elementos a supor que um investidor privado não teria aceite esta estimativa para proceder a um investimento no CL.
Um investidor privado teria exigido um inquérito aprofundado e completo sobre os compromissos do CL e as suas contas, bem como um plano pormenorizado de recuperação, antes de aceitar proceder a uma injecção de capital. O [. . .], cuja missão não incluía a revisão dos principais compromissos do CL, procedeu apenas à sua avaliação com base em informações fornecidas pelo próprio CL (a maior parte das quais eram do domínio público) e que o [. . .] não pôde, para além disso, verificar na íntegra. Em segundo lugar, o valor dos activos líquidos foi estimado com base nas contas de 1993 que pareciam não reflectir os seus valores reais, nomeadamente, no que se refere à carteira industrial e aos activos bancários. Por último, um investidor privado teria igualmente considerado que certos compromissos, nomeadamente da carteira industrial, cujo rendimento era inferior ao custo de financiamento, afectariam de forma negativa os resultados futuros do banco, o que poderia ter justificado uma depreciação suplementar do valor do activo líquido.
Consequentemente, em vez de poder contar com uma remuneração adequada do seu investimento efectuado em Maio de 1994 sem dever voltar a intervir financeiramente, o Estado viu-se na contingência de ter de voltar a considerar novas medidas de assistência financeira a favor do CL.
Por outro lado, por força da Directiva 89/647/CEE, as autoridades de supervisão bancária devem assegurar que um banco cujo rácio de solvabilidade desça abaixo de 8 %, tome as medidas necessárias para que seja reposto o nível adequado tão rapidamente quanto possível através de uma recapitalização ou de uma diminuição dos seus compromissos, sob pena de dever cessar as suas actividades. Todavia, estas operações de recapitalização ou de diminuição de compromissos constituem um auxílio se não forem efectuadas em condições normais de mercado. Deste modo, o rácio mínimo de solvabilidade é uma obrigação que se justifica essencialmente pelo facto de um banco só poder ser gerido de forma adequada com um mínimo de viabilidade. Esta exigência em termos de solvabilidade mínima constitui assim um dos critérios de fiabilidade de um banco, assegurando simultaneamente a igualdade das condições de concorrência.
Por conseguinte, deve concluir-se que um investidor privado numa economia de mercado não teria aceite, tal como sucedeu com o Estado francês em Maio de 1994, proceder a uma injecção de capitais no CL ao preço de 774 francos franceses por acção, sem uma averiguação [. . .] das contas do banco e sem um plano de reestruturação [. . .] que demonstrasse que o CL readquiriria a sua viabilidade num período de tempo razoável. Deste modo, com base nas informações disponíveis, o aumento de capital de 4,9 mil milhões de francos deve ser considerado como um auxílio estatal.
6.1.2. A assunção pelo Estado no âmbito da primeira operação de défaisance
No que se refere à assunção pelo Estado de 18,4 mil milhões de francos franceses prevista na operação de défaisance de 1994, deve igualmente concluir-se que se trata de uma operação que inclui elementos de auxílio estatal.
Quando deu início ao processo, a Comissão tinha considerado, tal como reconhecido pelo Governo francês, que a assunção pelo Estado era necessária à sobrevivência do CL, uma vez que na sua ausência o nível das provisões adequadas teria esgotado as reservas do banco, tornado-o insolvente. Sem esta operação ou outra da mesma envergadura, o CL teria sido colocado em liquidação.
Em segundo lugar, a operação não era remunerada através de um prémio de risco fixo, apesar de incluir « uma cláusula de retorno a melhor situação ». Uma cláusula deste tipo não parece, no entanto, ter qualquer valor na prática, dada a sobreavaliação dos activos não produtivos, e a incerteza que paira sobre a melhoria da situação. Esta sobreavaliação tornou, por um lado, insuficiente o provisionamento dos elementos assumidos pelo Estado, como referido pelo [. . .] no seu relatório sobre o CL e, por outro, tornava muito provável a respectiva mobilização. Uma vez que esta assunção era necessária à sobrevivência do CL e não se podia esperar qualquer remuneração, o elemento de auxílio incluído nesta operação corresponde praticamente ao montante garantido.
Por outro lado, convém tomar em consideração o facto de esta operação se registar apenas três anos após a alteração da conjuntura económica neste sector. No decurso deste período, o CL não tinha constituído [. . .] provisões em relação aos compromissos assumidos que, ao invés, continuaram a aumentar, não obstante o facto de vários peritos terem concluído que uma parte [. . .] dos compromissos assumidos no sector imobiliário deveria ter sido dotada das provisões necessárias.
A Comissão rejeitou também a argumentação do Governo francês segundo a qual uma operação deste tipo não constitui um auxílio estatal uma vez que foi efectuada pelos accionistas a pedido da comissão bancária e faz parte de um mecanismo de défaisance igualmente adoptado por outros bancos franceses. Com efeito, o CL apresenta certas especificidades relativamente aos outros bancos franceses que adoptaram mecanismos semelhantes de défaisance. Em primeiro lugar, o CL não registou perdas significativas sobre o valor nominal dos activos transferidos para a estrutura específica de défaisance (OIG), visto que pôde ceder esses activos a um valor contabilístico líquido, graças à assunção pelo Estado dos riscos desta estrutura e o facto das provisões constituídas pelo CL sobre esses compromissos serem negligenciáveis relativamente ao valor nominal dos activos.
Em segundo lugar, com base nas informações recebidas, afigura-se que, em relação aos outros mecanismos de défaisance, apenas a sociedade específica do CL (OIG) beneficiou de uma assunção pelo Estado dos seus riscos. Esta assunção pelo Estado permitiu ao CL manter os seus activos no balanço de 1994 sem ser obrigado a constituir provisões adicionais e a reconstituir os seus fundos próprios, tal como exigido pelas regras em matéria de solvabilidade das instituições de crédito. Os outros bancos franceses não beneficiaram aparentemente destas vantagens, uma vez que tiveram de criar sociedades específicas fora do perímetro de consolidação, com a sua tomada a cargo por holdings financeiras desses bancos e não pelos seus accionistas finais.
Em terceiro lugar, afigura-se que só no caso do CL é que o mecanismo inclui o pagamento de 4 mil milhões de francos franceses para o serviço do empréstimo concedido à sociedade específica. O pagamento desse encargo financeiro deve, por conseguinte, ser considerado como um auxílio que vem juntar-se ao da tomada a cargo.
Deve, por conseguinte, concluir-se que o mecanismo de défaisance inclui elementos de auxílio significativos, nomeadamente, na assunção por parte do Estado dos riscos dos compromissos transferidos e dos encargos com o serviço do empréstimo.
6.1.3. A segunda operação de défaisance
Em 1995, no âmbito do segundo plano de emergência, o mecanismo de acantonamento foi alterado a fim de tomar em consideração outras perdas potenciais que teriam excedido os fundos próprios de base do CL. As autoridades francesas declararam que a solução prevista tinha sido aplicada a pedido da comissão bancária, constituindo a única alternativa possível que permitia satisfazer as múltiplas exigências impostas pelo plano de recuperação, designadamente, a protecção dos depositantes e o respeito das regras em matéria de direito bancário, comercial e da bolsa, a minimização do custo do plano para os contribuintes, a prevenção de qualquer distorção da concorrência, a preservação dos interesses patrimoniais do Estado e dos accionistas minoritários.
Afirmaram também que o custo para o Estado de qualquer outra solução alternativa teria sido muito mais elevado; que a assunção total por parte do Estado dos compromissos transferidos é necessária para permitir a separação dos elementos abrangidos pela operação de acantonamento relativamente às contas do CL, bem como a certificação das mesmas, e que a « cláusula de retorno a melhor situação », com o produto das cessões de activos, das obrigações de cupão zero e da privatização do banco, cobrirá o custo desta assunção por parte do Estado, incluindo a remuneração do empréstimo do CL à SPBI.
Contudo, a Comissão considera que o mecanismo de acantonamento e, nomeadamente, a assunção pelo Estado dos riscos e dos custos deste mecanismo constitui um auxílio estatal. O carácter de auxílio desta operação pode deduzir-se do facto desta ser simultaneamente necessária para a sobrevivência do CL, caracterizar-se por uma duração extraordinária, comportar um nível de risco muito elevado e não ser esperada qualquer remuneração adequada, visto poder registar variações significativas a que o CL é incapaz de fazer face.
De acordo com as informações disponíveis, a Comissão considera que não existem razões para concluir que os custos globais previsíveis nesta fase para o Estado francês, do mecanismo escolhido, sejam menos elevados do que os custos que o Estado accionista suportaria caso tivesse optado por uma liquidação controlada ou por qualquer outra solução de venda ou de reestruturação, tendo em conta as eventuais restrições estabelecidas pelas regras nacionais ou comunitárias que regulam os diferentes cenários possíveis. Em caso de liquidação, estas regras implicam custos mais elevados no sector bancário do que no sector industrial.
Além disso, cabe concluir que o custo para o Estado teria sido muito menos elevado se a sua intervenção tivesse sido mais atempada. Se o Estado tivesse intervido para limitar o crescimento excessivo do CL, teria igualmente limitado os riscos aos quais o CL se expôs em consequência do apoio prestado pelo seu accionista e da sua dimensão e, deste modo, o custo ulterior da sua recuperação pelo Estado.
Neste contexto, é de lembrar que a política agressiva do CL, insuficientemente controlada, e a qualidade modesta dos seus activos tinham já em 1991 levado a agência de notação Moody a descer a notação do banco dois pontos abaixo do máximo. No entanto, esta notação mantinha-se ainda acima do nível efectivo da qualidade da carteira do CL, uma vez que era favorecida pela garantia que advém da presença do Estado enquanto principal accionista do banco.
Além disso, vários elementos tinham alertado já as autoridades francesas no início de 1992: a alteração desfavorável da conjuntura com as suas claras consequências para os compromissos do CL no sector imobiliário e industrial, a situação precária do CLBN devido, nomeadamente, ao seu envolvimento e ao do CL na MGM, as consequências decorrentes das tomadas de participação em empresas públicas deficitárias como a Usinor-Sacilor, a falta de coordenação que as primeiras averiguações realizadas pela comissão bancária em determinadas filiais do grupo como a Altus deixavam antever.
Em contrapartida, o CL prosseguiu a sua estratégia de expansão [. . .]. O total do balanço aumentou de 1 600 (no final de 1991) para quase 2 000 mil milhões de francos franceses (no final de 1993), ou seja, um aumento de 25 % em dois anos, correspondendo a metade deste aumento à aquisição da BfG na Alemanha, realizada em Dezembro de 1992; simultaneamente, o CL reforçava a sua presença na América, na Ásia e em África; a sua carteira industrial e comercial, que ascendia a cerca de 38 mil milhões de francos franceses no fim de 1991, atingiria aproximadamente 50 mil milhões de francos franceses em finais de 1993 (isto é, + 30 %). É, por conseguinte, evidente que um controlo mais rigoroso da expansão do CL teria limitado os custos do seu saneamento financeiro. Deste modo, o plano de recuperação afigura-se algo tardio.
É de observar que as autoridades francesas não apresentaram uma solução alternativa de liquidação controlada ou venda em blocos, nem uma avaliação dos respectivos custos. Caso tivesse sido adoptada uma solução deste tipo, e mesmo que os seus custos se tivessem aproximado dos custos do plano de recuperação aplicado, é evidente que esta solução teria implicado nitidamente menos distorções do ponto de vista da concorrência. Assim, se for aplicado o princípio da proporcionalidade, esta solução é a que deveria ter sido escolhida.
[. . .]
Embora seja possível compreender os motivos que levaram as autoridades francesas a optar pela solução da recuperação associada a uma importante assistência financeira estatal, tal não permite ignorar as importantes repercussões negativas duma solução deste tipo a nível da concorrência. Estas repercussões exigem importantes contrapartidas.
Por último, convém considerar que é muito provável que o custo da operação de emergência para o Estado teria sido muito menos elevado se tivesse sido preparada uma análise aprofundada e completa juntamente com a elaboração de um plano de emergência adequado aquando da primeira intervenção ou mesmo antes.
Em conclusão, tendo em conta o que precede e com base nas informações disponíveis, a Comissão considera que o aumento de capital, os diferentes elementos do mecanismo CDR/SPBI, bem como a assunção pelo Estado dos compromissos transferidos contêm importantes elementos de auxílio estatal.
6.2. Apreciação do plano de actividade
No que respeita ao plano de actividade do CL, afigura-se que este ataca os problemas de fundo do CL, permitindo-lhe restabelecer a sua viabilidade. No entanto, são necessárias algumas precisões.
Em primeiro lugar, dado o facto de a operação de emergência em relação ao CL permitir restabelecer o rácio de solvabilidade ao nível de 8,3 %, minimizando simultaneamente o montante dos recursos pagos efectivamente pelo Estado, pode concluir-se que o auxílio não parece ser significativamente superior ao mínimo indispensável actualmente. No entanto, são igualmente necessárias contrapartidas importantes no sentido de o CL não ser reconstituído nos moldes anteriores, participar de uma forma significativa nos custos de reestruturação e dar compensações adequadas aos concorrentes pela distorção da concorrência induzida pelo auxílio.
Com efeito, segundo as informações prestadas pelas autoridades francesas sobre a evolução dos fundos próprios do CL, o plano de reestruturação permite ao CL restabelecer a sua viabilidade com um rácio de solvabilidade adequado. Com uma taxa de aumento dos capitais próprios pertencentes ao grupo (18 % em cinco anos) superior à taxa de crescimento dos activos ponderados (4,6 %), o rácio de solvabilidade poderá ser reforçado.
Pode estimar-se facilmente a evolução do rácio de solvabilidade e o seu valor no fim do processo de recuperação, com base nas estimativas apresentadas pelo CL sobre o crescimento dos activos ponderados e dos fundos próprios do grupo e na hipótese, particularmente cautelosa, de os fundos próprios residuais (interesses minoritários e fundos próprios complementares) se manterem constantes ao nível de 1994 (cerca de 50 mil milhões de francos franceses). Este exercício demonstra que o rácio de solvabilidade se manterá a um nível superior ao mínimo regulamentar durante todo o período de recuperação do banco (quadro 4).
POSIÇÃO NUMA TABELA
No entanto, as hipóteses tomadas em consideração no plano de actividade afiguram-se ligeiramente optimistas. No que se refere às taxas de juro, nominais e reais, o plano de actividade pressupõe que estas diminuirão em 1995 para um nível reduzido (4,78 %), mantendo-se subsequentemente estáveis (4,67 %). No entanto, actualmente, a esperada redução das taxas de juro apenas se registou numa medida bastante limitada. As actuais taxas de juro a curto prazo cifram-se em cerca de 7,2 %, ou seja, são 2,4 pontos percentuais superiores ao previsto. Numa situação em que a taxa de inflação continua a ser reduzida (10), tal significa taxas de juro reais elevadas. Ora, a experiência no passado em matéria de recuperação de bancos e os estudos realizados pela comissão bancária revelam que o saneamento financeiro de um banco é tanto mais difícil quanto mais elevada for o nível das taxas de juros reais.
Em especial, os estudos apresentados pela comissão bancária nos seus relatórios anuais revelam que existe geralmente uma relação positiva entre a taxa de juro real e a remuneração mínima que os bancos devem obter, em média, das suas operações de crédito para remunerar os seus recursos alheios e cobrir o custo de intermediação (« ponto crítico » dos bancos).
A contracção da massa monetária implica uma redução da procura de crédito e um aumento da concorrência entre as instituições de crédito, o que se traduz numa redução das margens bancárias. Além disso, o carácter plano da curva das taxas de juro em França (as taxas a curto prazo encontram-se praticamente ao mesmo nível que as taxas a longo prazo) penaliza as actividades de mercado e aumenta o custo dos encargos associados aos activos imobiliários. Por último, o custo dos recursos para as instituições mais precárias agrava-se, uma vez que estas dispõem de uma notação mais desfavorável, sobretudo em relação aos empréstimos a longo prazo (11).
Assim, a hipótese do CL poder alcançar senão mesmo ultrapassar os seus concorrentes em termos de coeficiente de exploração até ao final de 1999 afigura-se optimista, visto implicar um aumento da sua quota de mercado. No entanto, parece mais realista pressupor que os esforços que os concorrentes também envidarão no decurso deste período para melhorar a sua produtividade não permitirão um cenário deste tipo. Este apenas seria possível caso existissem custos desnecessários que pudessem ser eliminados, mas um maior nível de eficiência em relação aos concorrentes significa supor que o CL poderá criar novos sistemas de gestão mais eficazes e rentáveis que os seus concorrentes e a que estes não tenham acesso. Consequentemente, este objectivo afigura-se ambicioso.
Além disso, a prevista melhoria dos custos não deve ser sobrestimada. Em especial, a possibilidade de redução dos custos a nível do pessoal em França é limitada no sistema actual de despedimento que não favorece a renovação dos efectivos mais antigos por outros mais jovens, mais bem preparados para a introdução, divulgação e aplicação intensiva dos sistemas informatizados. Embora tenham sido elaborados planos sociais com o acordo dos sindicatos para favorecer a partida voluntária do pessoal excedentário, quaisquer outros esforços no sentido de conservar e atrair os efectivos mais eficientes e para melhorar a sua produtividade são aparentemente difíceis.
Por último, [. . .] cabe também acrescentar que [. . .] do ano 2000 até o ano 2014 [. . .] o plano de actividade prevê um crescimento do resultado líquido após impostos de 4 % por ano; com uma taxa de inflação de aproximadamente 2 % por ano, isto significa uma taxa de crescimento real automática dos resultados líquidos de 2 % por ano, coeteris paribus. É evidente que esta abordagem meramente aritmética não é realista. Se for presumido apenas um mercado bancário com uma taxa de crescimento negligenciável, uma hipótese deste tipo pressupõe um crescimento da quota de mercado do CL, o que não pode ser aceite.
Pelas razões acima enunciadas, afigura-se por conseguinte mais razoável pressupor uma estabilização dos resultados reais após a recuperação. Com efeito, a taxa de rentabilidade dos capitais próprios estimada para 1999 (12,4 %) confirma o restabelecimento da viabilidade do CL, ao passo que o seu aumento de forma automática nos anos subsequentes se afigura demasiado optimista.
Consequentemente, convém efectuar uma estimativa mais cautelosa da capacidade de recuperação do CL. Isto significa evidentemente que as previsões das receitas para o Estado (provenientes da « cláusula de retorno a melhor situação », bem como dos resultados para o Estado accionista, em termos de dividendos e afectação dos resultados à reserva) devem ser adaptadas no sentido da baixa, através de uma análise de sensibilidade, baseada na hipótese de uma taxa de crescimento nominal do resultado líquido após impostos de 2 % para o período 2000/2014.
6.3. Avaliação do montante da intervenção estatal
Em primeiro lugar, há que considerar que é muito difícil estimar o custo da intervenção estatal no âmbito da operação de emergência do CL, atendendo à dificuldade de avaliar o elemento de auxílio contido no mecanismo de défaisance. Com efeito, é impossível quantificar de forma precisa o elemento de auxílio inerente a uma assunção pelo Estado dos activos transferidos para a estrutura de acantonamento, devido ao carácter aleatório da avaliação do risco associado aos activos. Para se efectuar uma estimativa fiável do elemento de auxílio inerente a uma operação deste tipo, revelam-se necessárias avaliações pormenorizadas de todos os activos abrangidos pela operação de acantonamento. Estas avaliações apenas podem ser realizadas através de auditorias independentes. Consequentemente, a Comissão pretendeu analisar os resultados das diferentes avaliações efectuadas com a assistência de diversos peritos, nomeadamente, a comissão bancária, os novos revisores oficiais de contas do CL e os bancos consultores.
Pode estimar-se um valor indicativo do elemento do auxílio inerente à assunção pelo Estado, tal como efectuado pela Comissão no início do processo, em função do montante dos fundos próprios que o CL teria necessitado para respeitar o rácio de solvabilidade, caso não tivesse beneficiado da cobertura do Estado. Com efeito, o objectivo fundamental da intervenção do Estado consiste em permitir ao CL desconsolidar os elementos abrangidos pela operação de acantonamento, evitando qualquer reforço das provisões (quer para a depreciação de activos em relação ao seu valor contabilístico, quer para os custos de carteira), bem como qualquer aumento dos fundos próprios com as suas importantes repercussões sobre o orçamento do Estado, segundo as regras aplicáveis em matéria de solvabilidade das instituições de crédito.
As informações prestadas pelas autoridades francesas permitiram obter uma estimativa mais precisa do montante bruto da operação, em conformidade com este método. Este montante inclui 4,9 mil milhões de francos franceses de aumento de capital, 60 mil milhões de francos franceses de provisões (12), aproximadamente 4 mil milhões de francos franceses relativos ao simples efeito mecânico sobre a necessidade de fundos próprios associada à desconsolidação de activos, ou seja, cerca de 69 mil milhões de francos franceses no total.
Contudo, conforme sublinhado pelas autoridades francesas, o mecanismo tem por objectivo evitar que o CL registe actualmente estas perdas mediante o reporte dos prejuízos ao longo de vários anos, permitindo assim a sua compensação pelos diferentes elementos do mecanismo. De acordo com as autoridades francesas, o défice decorrente da renúncia aos créditos do CDR será compensado pela « cláusula de retorno a melhor situação » que implica dividendos em benefício da DPBI, eventuais mais-valias sobre os activos transferidos registados pelo valor líquido nas contas da SPBI, bem como a receita da venda das acções CL pela SPBI aquando da privatização do banco. O eventual saldo negativo final (em 2014) será coberto pelas receitas do empréstimo cupão zero até ao montante de 35 mil milhões de francos franceses.
Para analisar a solidez deste raciocínio, é necessário comparar a remuneração prevista da operação para o Estado accionista com os custos que o Estado deve suportar. É evidente que todos os montantes nominais dos custos efectivos e das receitas previstas do mecanismo num futuro mais ou menos longínquo, nomeadamente as perdas finais e o produto da « cláusula de retorno a melhor situação », dos dividendos e das obrigações de cupão zero, devem ser correctamente comparados, o que significa que deve ser efectuada uma actualização apropriada de qualquer valor futuro.
A necessidade de a Comissão utilizar este método advém do facto de as autoridades francesas terem argumentado que a operação terá um custo líquido final nulo para o Estado, por um lado, e da estimativa apresentada pelos bancos concorrentes no âmbito do processo segundo a qual o montante líquido actualizado do auxílio será de 50 mil a 62 mil milhões de francos franceses, por outro.
Além disso, este método a utilizar para a avaliação de uma intervenção estatal foi definido pela Comissão na sua comunicação 93/C 307/03 (13). Nesta comunicação, a Comissão afirmou que para apreciar as intervenções estatais é necessário comparar o comportamento do Estado com o de um investidor privado. Afirmou nomeadamente que « Um investidor no contexto de uma economia de mercado normalmente concederia capital se o valor efectivo (isto é, meios libertos futuros descontados à taxa de custo do capital da empresa, ou seja, a taxa de desconto interna) dos futuros meios libertos previstos pelo projecto (beneficiando o investidor através do pagamento de dividendos e/ou mais valias e ajustados ao risco) excederem as novas despesas ». Na comunicação, a Comissão afirma igualmente que « Este elemento de auxílio corresponde ao custo do investimento menos o valor do investimento, descontado a uma taxa apropriada ».
Na avaliação das injecções de capital e das remunerações previstas sob a forma de dividendos e/ou de mais-valias sobre o capital, a taxa de actualização deve ser equivalente à taxa que os mercados de capitais teriam utilizado para avaliar o rendimento da sua assistência financeira.
Segundo as estimativas apresentadas por vários peritos, incluindo o CL, a taxa de rentabilidade adequada para uma injecção de capital num banco é da ordem de 12 %. É obtida a mesma estimativa se for considerada a taxa média de rentabilidade nos últimos quatro anos com base numa amostra representativa dos grandes bancos internacionais (14). Deste modo, a taxa de rentabilidade dos fundos próprios fixada pelo CL enquanto objectivo a atingir é similar, prevendo-se uma taxa de 12,4 % em 1999 após a operação de saneamento. Consequentemente, a Comissão considera que a taxa de 12 % é uma taxa adequada para o cálculo do valor actual das futuras receitas para o Estado.
No intuito de obter uma avaliação do custo líquido da operação para o Estado, é necessário atender a três aspectos. Em primeiro lugar, cabe observar que a SPBI, enquanto sociedade em nome colectivo da propriedade do Estado, beneficia da responsabilidade ilimitada do seu accionista. O elemento de auxílio da operação inclui não apenas as perdas em relação ao empréstimo participativo no CDR, como também os custos de financiamento da SPBI.
Em segundo lugar, no caso em apreço, este método deve basear-se no facto de que o valor do CL sem o plano de emergência teria sido nulo, dado que as perdas teriam esgotado os fundos próprios do banco. Por conseguinte, em relação ao montante bruto da intervenção, é necessário ter em conta simultaneamente as obrigações de cupão zero, o produto da « cláusula de retorno a melhor situação » e a parte dos resultados que o Estado receberá na sua qualidade de accionista directo e indirecto (Thomson e CDC) do CL, quer através da distribuição de dividendos, quer através da afectação dos resultados às reservas.
Por último, cabe lembrar que as contribuições financeiras líquidas efectivas transferidas pelo CL para o mecanismo CDR/SPBI ao abrigo da « cláusula de retorno a melhor situação » devem ser deduzidas dos impostos aos quais o Estado deve renunciar a fim de permitir ao CL participar nos custos da operação. Com efeito, uma vez que a cláusula implica uma dedução sobre os resultados antes dos impostos franceses, o Estado perde assim os impostos a que teria normalmente direito.
Consequentemente, denota-se a existência de auxílio nos seguintes elementos da operação:
i) aumento de capital,
ii) renúncia aos créditos a favor do CDR em relação ao empréstimo participativo de 135 mil milhões de francos franceses concedido pela SPBI e assumido a cargo pelo Estado, após a tomada em consideração do produto e dos custos de carteira e de reestruturação dos activos,
iii) custo líquido de carteira de outros activos abrangidos pela operação de acantonamento, ou seja, o saldo entre o custo para a SPBI do empréstimo concedido pelo CL e as receitas para a SPBI do empréstimo participativo concedido ao CDR.
Devem ser considerados os custos a seguir referidos:
iv) as futuras receitas actualizadas das obrigações de cupão zero,
v) as futuras receitas actualizadas da « cláusula de retorno a melhor situação », bem como a parte dos resultados a receber pelo Estado, directa e indirectamente (Thomson e CDC), deduzidas das perdas de impostos para o Estado em virtude desta cláusula.
O aumento de capital de 4,9 mil milhões de francos franceses foi efectuado em Julho de 1994, o que corresponde, em termos actualizados, a 5,2 mil milhões de francos franceses.
No que se refere ao ponto ii), é necessário considerar, em primeiro lugar, que as perdas máximas da SPBI em relação ao CDR não podem exceder o montante do empréstimo participativo, excepto se a SPBI conceder outros adiantamentos ao CDR (15). A fim de obter uma estimativa destas perdas, devem ser, em princípio, considerados diversos elementos: as perdas latentes actuais desses activos, os seus encargos de carteira ou liquidação, as suas receitas de venda, a probabilidade de uma mobilização das garantias, bem como a evolução dos mercados. Uma estimativa deste tipo revela-se particularmente difícil em virtude da natureza dos activos e da volatilidade das condições de mercado.
Para efeitos de simplificação, os activos abrangidos pela operação de acantonamento podem ser separados em duas partes, sendo a primeira composta por activos pouco ou nada rentáveis em relação aos quais se prevê que todas as provisões a constituir se concentrarão, sendo a segunda constituída por activos mais rentáveis. No que diz respeito à primeira parte, as autoridades francesas tinham inicialmente declarado que as perdas previstas eram equivalentes às estimativas das provisões necessárias, estimativas essas realizadas com a assistência dos revisores oficiais de contas e que ascendiam a aproximadamente 50 mil milhões de francos franceses. A Comissão, após ter examinado os resultados das diferentes análises efectuadas pelas autoridades francesas com a colaboração dos revisores oficiais de contas, da comissão bancária e dos bancos consultores, concluiu que a este montante é necessário acrescer as provisões do CL para o primeiro semestre de 1994, bem como os custos de carteira relativos ao exercício financeiro de 1994 que foram igualmente transferidos para o CDR, estimados em cerca de 9,8 mil milhões de francos franceses.
A este montante deve ser acrescido ainda o custo de financiamento dos activos mais produtivos [iii], cujos custos de carteira são suportados pela SPBI que, por seu turno, é financiada pelo CL. A taxa de juro aplicável ao empréstimo concedido pelo CL será de 7 % em 1995, passando subsequentemente a corresponder a 85 % da taxa do mercado monetário (TMM). Na hipótese de todos os activos serem cedidos em cinco anos a uma taxa constante (16) e se a TMM se mantiver constante a 4,7 % (taxa utilizada pelo CL na elaboração do plano de actividade), este custo pode ser estimado em aproximadamente 11 mil milhões de francos franceses (valor actualizado).
POSIÇÃO NUMA TABELA
Deste montante, deve ser deduzido o produto dos activos mais rentáveis. Segundo as autoridades francesas, este produto cifra-se em aproximadamente 5,2 mil milhões de francos franceses (valor nominal), isto é, em 4,1 mil milhões de francos franceses (valor actualizado). Por conseguinte, o custo líquido de carteira associado a outros activos abrangidos pela operação de acantonamento pode ser estimado em aproximadamente 7 mil milhões de francos franceses.
Estes custos globais para o Estado (aproximadamente 72 mil milhões de francos franceses) devem ser deduzidos das receitas para o Estado das obrigações de cupão zero [iv], bem como da « cláusula de retorno à melhor situação » e dos resultados para o Estado accionista em termos de dividendos pagos ou de afectação às reservas [v].
No que se refere às obrigações de cupão zero no valor de 10 mil milhões de francos franceses [iv], estes deverão traduzir-se numa mais-valia de 35 mil milhões de francos franceses em vinte anos, o que implica uma taxa de juro de 7,8 %. Deste modo, o valor actual à mesma taxa desta mais-valia equivale a aproximadamente 8 mil milhões de francos franceses (valor reportado à data de 1 de Janeiro de 1995).
A fim de saber em que medida o CL contribui para o financiamento do sistema, é evidentemente necessário tomar em consideração a totalidade das receitas previstas para o Estado com base no plano de recuperação, isto é, todos os benefícios sem distinção, quer sob a forma da dedução a favor da operação de acantonamento por força da « cláusula de retorno a melhor situação », quer aqueles a que o Estado tem normalmente direito enquanto accionista após impostos, e que são afectados como dividendos ou reservas [v]. É de observar que se se deduzir ao custo da operação os dividendos futuros normais pelo seu valor actual que o Estado receberá directa ou indirectamente (Thomson e CDC), pagos ou retidos, é tido em conta o valor duma eventual privatização ou, na sua ausência, o valor actual do CL após a reestruturação, de acordo com o método de cálculo do futuro cash flow pelo valor líquido actual.
No que se refere à « cláusula de retorno a melhor situação », cabe considerar que o Estado accionista perde simultaneamente os dividendos aos quais teria normalmente direito como accionista directo e indirecto do CL [tendo 71 % do capital (17)], e na sua qualidade de autoridade fiscal. A contribuição líquida do CL a favor dos custos do mecanismo de acantonamento a este título é consequentemente limitada. Com efeito, sem a cláusula, o Estado teria recebido aproximadamente 35 % das receitas a título de impostos e 71 % do montante remanescente na qualidade de accionista (o que corresponde a 81 % das receitas), ao passo que, com a cláusula, o Estado recebe imediatamente cerca de 47 % dos resultados ao abrigo da cláusula (18) e, no total, 90 % dos resultados. Mas, simultaneamente, perde uma parte dos impostos franceses (ou seja, aproximadamente um sexto do montante da cláusula) que teria de outro modo recebido. O montante a favor do Estado neste âmbito corresponde assim a 9 % dos resultados, isto é, a aproximadamente 3 mil milhões de francos franceses em vinte anos (valor actual).
Por conseguinte, parece claro que aquilo que o Estado ganha por um lado com a cláusula, perde por outro em termos de impostos e dividendos normais, à excepção da parte da dedução por ele efectuada por força da cláusula [. . .]. A cláusula constitui, no entanto, uma obrigação que produz um efeito de « travão » para o CL, tanto mais que a dedução efectuada ao abrigo da cláusula tem prioridade sobre as provisões para o fundo de riscos bancários gerais.
Segundo o plano de actividade, as deduções actualizadas efectuadas por força da « cláusula de retorno a melhor situação » e os resultados actualizados para o Estado accionista podem ser estimados em aproximadamente 18 e 12 mil milhões de francos franceses, respectivamente.
No entanto, a Comissão considera que o plano de actividade se baseia em hipóteses demasiado optimistas (ver ponto 6.2). A taxa de juro do mercado monetário é actualmente muito mais elevada do que a taxa utilizada nas projecções do plano de actividade para 1995. Assim, a análise de casos anteriores de recuperação de bancos e estudos sobre o « ponto crítico » dos bancos sugere que a recuperação de um banco é frequentemente menos fácil num contexto de reduzida taxa de inflação e taxas de juro reais elevadas que na situação inversa. Além disso, parece difícil que o CL possa obter tão rapidamente uma redução das suas despesas gerais (18 % em quatro anos), muito embora esta redução seja necessária para alcançar o nível dos seus concorrentes. Por último, convém acrescentar que a modelização do plano de actividade para o período 2000-2014 se baseia na hipótese do crescimento automático dos resultados líquidos após impostos de 4 % por ano, o que não se afigura realista [. . .].
Pelos motivos acima enunciados, parece assim mais apropriado pressupor uma estabilização dos resultados reais após a recuperação. Com efeito, a taxa de rentabilidade dos fundos próprios utilizada para 1999 (12,4 %) confirma o restabelecimento da viabilidade do CL, enquanto o seu aumento automático nos anos subsequentes se afigura demasiado optimista. Isto significa que o produto da « cláusula de retorno a melhor situação », bem como os resultados para o Estado accionista, em termos de dividendos e afectação às reservas, devem ser adaptados no sentido da baixa. A análise de sensibilidade, baseada numa hipótese de uma taxa de crescimento nominal dos resultados líquidos após impostos de 2 % conduz a uma estimativa de 15 e 10 mil milhões de francos franceses, respectivamente, para estes dois elementos.
No entanto, esta estimativa não pode ser considerada definitiva, uma vez que o Estado perde uma parte dos impostos normais em virtude da cláusula. Este efeito deve ser tomado em consideração no cálculo do custo da intervenção estatal, dado que este efeito deriva da possibilidade de o Estado beneficiar da « cláusula de retorno a melhor situação ». Embora esta facilidade fiscal seja aplicável tanto aos investidores privados como públicos, apenas se aplica às empresas em dificuldade pelo que uma vantagem deste tipo constitui, em princípio, em auxílio estatal.
Como acima referido, a dedução ao abrigo da cláusula é aplicável antes da cobrança dos impostos franceses. Dado o facto de o CL beneficiar de um reporte de défices fiscais para os cinco primeiros anos e de quase metade das receitas do CL serem provenientes do estrangeiro, a perda de impostos pode ser estimada em 17,5 % do montante actualizado da cláusula para o ano 2000 até ao ano 2014, o que corresponde a aproximadamente 2 mil milhões de francos franceses. Este montante deve ser deduzido do valor actual da cláusula. Deste modo, a estimativa da « cláusula de retorno a melhor situação » cifra-se em 13 mil milhões de francos franceses.
POSIÇÃO NUMA TABELA
Recapitulando, as estimativas quanto aos diferentes elementos da operação de emergência do CL são as seguintes:
i) aumento de capital, com um valor actualizado de 5,2 mil milhões de francos franceses,
ii) renúncia aos créditos pelo CDR em relação ao empréstimo participativo da SPBI num montante máximo de 135 mil milhões e estimado em 60 mil milhões de francos franceses, após a tomada em consideração do produto e dos custos de carteira e de reestruturação dos activos pouco ou nada produtivos,
iii) o custo líquido de carteira associados aos activos abrangidos pela operação de acantonamento, isto é, 7 mil milhões de francos franceses, o que corresponde ao saldo entre o custo para a SPBI do empréstimo concedido pelo CL (11 mil milhões de francos franceses) e as receitas para a SPBI do empréstimo participativo concedido ao CDR (4 mil milhões de francos franceses).
Devem ser igualmente tidos em conta os custos do sistema:
iv) as receitas futuras actualizadas das obrigações de cupão zero, isto é, aproximadamente 8 mil milhões de francos franceses;
v) todos os valores actuais das receitas futuras recebidas pelo Estado ao abrigo da « cláusula de retorno a melhor situação » e na sua qualidade de accionista, conforme corrigidos na sequência da análise da sensibilidade, estimados em aproximadamente 23 mil milhões de francos franceses.
O saldo, no valor de aproximadamente 41 mil milhões de francos franceses, constitui a estimativa actualizada do custo líquido do sistema para o Estado em que a Comissão baseou a sua análise de compatibilidade. No entanto, atendendo à elevada incerteza quanto a determinados elementos do plano, nomeadamente, no que respeita às perdas do CDR e às futuras receitas para a SPBI, convém prever uma margem de variação do custo supramencionado, excluindo o aumento de capital (isto é, 36 mil milhões de francos franceses), de ± 10 %. Por conseguinte, a estimativa do custo líquido máximo da intervenção estatal eleva-se a 45 mil milhões de francos franceses.
6.4. Outros elementos de apreciação
Relativamente à privatização do CL, a Comissão toma nota da declaração das autoridades francesas segundo a qual a hipótese da privatização só poderá ser encarada após a recuperação do banco. Ora, segundo o plano de actividade apresentado pelas autoridades francesas, o CL verá restabelecida a sua viabilidade em 1999. A Comissão considera que o plano de actividade é suficientemente realista e exequível, pelo menos até ao ano 2000. Por conseguinte, considera igualmente que a privatização poderá ser levada a cabo a partir de 1999.
Com base nas informações prestadas pelas autoridades francesas, a Comissão que a questão do papel da Thomson SIEG e do CDC na operação a favor do CL não é relevante para a problemática a examinar pela Comissão.
6.5. Restrição do comércio entre os Estados-membros
A liberalização dos serviços financeiros e a integração dos mercados financeiros torna o comércio intracomunitário cada vez mais sensível às distorções da concorrência.
Um auxílio a um banco internacional como o CL, que concede empréstimos e outros meios financeiros às empresas que se encontram em concorrência nos mercados internacionais e que oferece serviços financeiros em concorrência com outras instituições de crédito europeias, alargando a sua actividade ao estrangeiro através da sua rede de agências fora da França, é certamente susceptível de ter efeitos de distorção sobre o comércio intracomunitário. Em especial, os auxílios em causa permitem ao CL a sobrevivência e a reestruturação de um certo número de filiais no estrangeiro, nomeadamente, nos Países Baixos, em Espanha, em Portugal e na Alemanha que se encontram em concorrência com outras instituições financeiras comunitárias.
É de observar que, actualmente, metade dos activos do CL se situam no exterior da França, uma parte importante dos quais na Comunidade, e que o auxílio ao CL se destina, numa medida não negligenciável, a cobrir importantes perdas fora da França mas na Comunidade, permitindo também ao CL manter a sua presença no mercado fora da Comunidade.
Por conseguinte, há que considerar que o aumento de capital e a assunção pelo Estado são abrangidos pelo âmbito de aplicação do nº 1 do artigo 92º do Tratado CE, uma vez que são susceptíveis de constituir auxílios estatais e de falsear a concorrência a nível comunitário.
7. AVALIAÇÃO DA COMPATIBILIDADE DOS AUXÍLIOS
7.1. Observações gerais
Após a avaliação do elemento de auxílio estatal das medidas de assistência financeira ao CL, é conveniente examinar se um auxílio deste tipo pode ser considerado compatível nos termos dos nºs 2 e 3 do artigo 92º do Tratado CE.
Em primeiro lugar, é necessário considerar que não se trata de um auxílio de natureza social atribuído a consumidores individuais, nem de um auxílio destinado a facilitar o desenvolvimento de certas regiões francesas.
Metade dos activos do CL e, por conseguinte, uma proporção provavelmente equivalente das suas actividades situam-se no exterior da França. No que respeita às actividades realizadas em França, estas encontram-se distribuídas por todos o território, mas concentradas sobretudo nas grandes e médias aglomerações.
Também não se trata de um auxílio destinado a sanar uma grave perturbação económica, uma vez que o auxílio visa solucionar as dificuldades de um único beneficiário, o CL, e não as dificuldades de todos os operadores do sector. Além disso, a Comissão considera que os problemas do CL não têm a sua origem numa crise bancária sistémica em França, embora o CL não seja o único banco francês em dificuldade, dado que também outros bancos, nomeadamente públicos, defrontam igualmente dificuldades. As causas das perdas do CL são específicas a esta instituição e parecem estar ligadas, em grande medida, à política agressiva de crédito e investimento prosseguida pelo banco na segunda metade da década de 80, sem um controlo dos riscos e uma avaliação dos valores adquiridos suficientemente rigorosos. No entanto, embora a Comissão esteja ciente da sensibilidade particular dos mercados financeiros e das possíveis consequências negativas indesejáveis que a falência de um banco como a CL pode provocar, também não se pode considerar que o auxílio concedido assuma um interesse europeu comum.
Por conseguinte, apenas pode ser considerada a derrogação prevista no nº 3, alínea c), do artigo 92º do Tratado CE.
Como supramencionado, a compatibilidade destas medidas deve ser avaliada segundo as regras específicas relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação, devendo ser igualmente considerado o efeito de uma intervenção estatal sobre o sistema financeiro do Estado-membro em causa. No que diz respeito ao caso concreto do sector bancário, a Comissão considera que um auxílio estatal de emergência e à reestruturação pode ser compatível quando são observadas as quatro condições acima referidas (ponto 3.2).
Em especial, a Comissão deve avaliar a forma como o efeito de distorção do auxílio estatal a nível da concorrência é compensado por contrapartidas concretas do plano de reestruturação. Uma compensação deste tipo é necessária para declarar que o auxílio não é contrário ao interesse comum.
Atendendo ao volume colossal do auxílio, que se destina igualmente a cobrir as perdas decorrentes dos activos adquiridos pelo CL no decurso do seu período de expansão agressiva na década de 80, a contribuição do CL deve ser simultaneamente importante e implicar uma redução da sua presença comercial, embora tendo sempre presente a necessidade de reconstituir e manter a viabilidade do CL. Esta contribuição deve incluir contrapartidas reais e importantes igualmente em virtude do facto de a solução de falência estar posta de lado, uma vez que esta teria consequências negativas indesejáveis e desproporcionadas sobre as outras instituições de crédito e a nível dos mercados financeiros. Esta teria sido provavelmente a solução adoptada por uma empresa privada pertencente a um sector que não o bancário, que registasse perdas desta dimensão. Por conseguinte, a distorção da concorrência induzida pelo auxílio é particularmente importante e deve conduzir a contrapartidas igualmente significativas. É de observar que o défice não será compensado, mesmo durante os próximos vinte anos, pelos benefícios projectados.
7.2. Questões decorrentes da apreciação da Comissão e condições a estabelecer para a aceitação do auxílio
7.2.1. Separação entre o CL e o CDR
À luz das alterações introduzidas pelas autoridades francesas no mecanismo de controlo do CDR e acima descritas, a Comissão considera que o risco de conflito de interesses será suprimido, se os comités bem como os dirigentes das equipas não estiverem dependentes do CL. As próprias equipas deveriam ser financeiramente dependentes do CDR. É também necessário que seja assegurada a independência dos comités de direcção dos activos abrangidos pela operação de acantonamento em relação ao Crédit Lyonnais.
No que se refere à cláusula de participação do CL nos resultados, através da qual se incentiva esta instituição a gerir de forma adequada a estrutura de acantonamento, a Comissão considera que uma vez obtida uma clara separação entre o CL e o CDR, esta cláusula deixará de ser necessária devendo, por conseguinte, ser eliminada, conforme já aceite pelas autoridades francesas de forma informal.
7.2.2. Reaquisição dos activos abrangidos pela operação de acantonamento
No que diz respeito à possibilidade de o CL readquirir determinados activos transferidos para a estrutura de acantonamento, a Comissão considera que a alteração das regras de gestão do CDR não solucionou este problema.
Com efeito, a Comissão considera que permitir ao CL readquirir total ou parcialmente as participações a « preços de mercado » após tê-las cedido ao CDR ao seu valor contabilístico precisamente porque já não se encontrava em condições de financiá-las, evocando o argumento de que poderá manter deste modo as suas relações comerciais privilegiadas com as empresas em causa, significaria que o CL beneficiaria duas vezes do auxílio, o que é injustificável do ponto de vista da concorrência.
No entanto, a Comissão considera que se o CL considerar profícua a reaquisição de determinados activos, esta possibilidade não deve conferir ao CL uma vantagem indevida. Por conseguinte, a Comissão considera que o CL pode readquirir os activos transferidos, na escala limitada indicada no contrato de objectivos, apenas ao preço ao qual o activo foi transferido para o CDR, ou ao preço de mercado se este for superior ao preço de transferência do activo para o CDR.
7.2.3. Reporte dos défices fiscais
No que se refere ao reporte dos défices fiscais, a Comissão aplica os princípios estabelecidos nas orientações relativas aos auxílios à reestruturação. Estas prevêem que qualquer prejuízo compensado por um auxílio não pode beneficiar da possibilidade de reporte fiscal. Consequentemente, as perdas de 1994 que correspondem ao aumento de capital no valor de 4,9 mil milhões de francos franceses não podem ser objecto de reporte fiscal.
No que se refere aos défices fiscais individuais, a Comissão solicita às autoridades francesas que suprimam a possibilidade de reporte dos défices fiscais para o CL aquando da sua privatização, no caso de ser cedida a « cláusula de retorno a melhor situação ».
7.2.4. Redução de activos no valor de 100 mil milhões de francos franceses e cessões na rede bancária
A fim de limitar o volume de auxílio ao estritamente necessário e fornecer uma contrapartida suficiente sem que tal afecte as futuras perspectivas de viabilidade do CL, é necessária uma contribuição significativa em termos de redução da dimensão do CL. Embora respeitando a necessidade de confidencialidade quanto a este aspecto, a Comissão deve velar para que esta redução da dimensão do CL seja efectivamente concretizada.
O plano de actividade prevê a reorientação do CL para as suas duas actividades de base de banco comercial em França e de banco das grandes empresas e dos grandes investidores a nível mundial. O CL declarou que a actividade bancária a retalho no exterior da Europa, bem como as actividades parabancárias fora da Europa serão cedidas, bem como determinadas filiais bancárias europeias pouco rentáveis no sector a retalho. [ver ponto 4.j]. A Comissão toma nota das seguintes cessões ou liquidações já efectuadas ou a efectuar até 1998:
a) Certas filiais francesas especializadas [. . .] (1995);
b) CLBN (Holanda), CLBS (Suécia), Banca Lombarda (Itália) e a rede bancária no sector a retalho na Grã-Bretanha (1995);
c) Outras filiais europeias;
d) Todas as filiais na América Latina (1995);
e) Outras filiais da rede internacional no exterior da Europa.
As cessões relativas a 1995 incidem sobre mais de 120 mil milhões de francos franceses de activos inscritos no balanço consolidado do CL. As autoridades francesas declararam também que o CL prevê a substituição de empréstimos de cerca de 14 mil milhões de francos franceses por valores mobiliários. No entanto, a Comissão considera que esta operação não constitui uma contrapartida válida ao auxílio, uma vez que significa que o CL cede simplesmente o risco dos activos em causa, embora conservando as ligações comerciais com os seus clientes.
As cessões supramencionadas não permitem à Comissão concluir sobre a existência de uma redução da dimensão do balanço do CL, excluindo o simples efeito da reestruturação, que seja suficiente como contrapartida. Estas cessões, que são igualmente previstas no plano de actividade, referem-se nomeadamente às actividades menos rentáveis que o CL teria tido de ceder em todo o caso, mesmo se não tivesse recebido qualquer auxílio.
A Comissão considera que, atendendo ao montante colossal do auxílio e aos efeitos de distorção sobre a concorrência, o CL deve prosseguir esforços significativos mediante a sua participação adequada nos custos da reestruturação, por forma a compensar os seus concorrentes por estas distorções. Neste contexto, convém recordar que várias filiais e sucursais bancárias do CL no estrangeiro foram adquiridas no quadro da política agressiva levada a cabo pelo CL no decurso dos últimos anos, política essa que foi apenas possível com o apoio estatal e que nenhum outro banco europeu pôde adoptar devido à falta de meios. As cessões previstas no plano da actividade não podem evidentemente ser consideradas uma contrapartida adequada ao auxílio em questão.
Por conseguinte, a cessão das filiais pouco ou nada rentáveis deve ser acompanhada pela cessão de filiais ou sucursais rentáveis, o que permitirá ao CL financiar na medida do possível a sua reestruturação pelos seus próprios meios. Uma vez que certas filiais necessitam de ser reestruturadas antes de poderem ser vendidas, as cessões deverão, em princípio, ser realizadas num prazo de três anos a partir da data da presente decisão.
As autoridades francesas informaram a Comissão que o CL será obrigado a reduzir a sua capacidade comercial no estrangeiro, incluindo a nível da rede bancária europeia, em pelo menos 35 % até o final de 1998, de acordo com os compromissos assumidos pelo Governo francês [. . .].
Se este objectivo não puder ser atingido no prazo previsto sem provocar perdas importantes e sem conduzir o accionista em apreço a proceder a uma nova injecção de capital, nomeadamente, para assegurar a observância do rácio de solvabilidade a nível europeu, a Comissão reexaminará a possibilidade de prorrogar este prazo, caso necessário.
O produto das cessões não poderá ser utilizado pelo CL para readquirir outras redes ou actividades bancárias, devendo ser utilizado para financiar a reestruturação de outras actividades, por exemplo, [. . .]. Com efeito, o CL pode tirar especial partido do produto de cessão das filiais, mediante a sua afectação à reestruturação das filiais que registam prejuízos, uma vez que os ganhos destas reestruturações, através da supressão de perdas importantes, são particularmente elevados.
7.2.5. Privatização e cessão da « cláusula de retorno a melhor situação »
No âmbito das discussões entre os representantes da Comissão e as autoridades francesas, estas reafirmaram a sua vontade de proceder à privatização do CL, explicando que esta operação será empreendida após o restabelecimento da situação económica e financeira do CL. Se o plano de actividade for respeitado, a situação económica e financeira do CL deverá ser restabelecida e a sua viabilidade assegurada num prazo de cinco anos.
A Comissão aprecia a vontade de privatização manifestada pelas autoridades francesas, uma vez que esta privatização contribui para assegurar o êxito do plano de recuperação e diminui as distorções a nível da concorrência. Com efeito, a privatização terá como consequência limitar a duração do mecanismo (vinte anos) e, por conseguinte, a incerteza sobre os riscos e os custos líquidos do mecanismo. Consequentemente, a privatização terá por efeito diminuir a importância do auxílio; esta diminuição será assegurada se o produto da privatização for transferido para a SPBI. Simultaneamente, a privatização permite limitar o efeito de distorção do auxílio que, de outro modo, se prolongaria por vinte anos.
Dado o facto de uma eventual alteração das cláusulas do plano, nomeadamente aquando da privatização do CL, poder traduzir-se numa alteração do custo final para o Estado, qualquer modificação do plano deverá ser notificada à Comissão antes de ser executada, a fim de a Comissão poder assegurar-se da sua compatibilidade com o mercado comum. Deste modo, um adiamento da privatização por um período superior a cinco anos deve ser objecto de uma comunicação à Comissão. Por outro lado, a cessão da « cláusula participativa de retorno a melhor situação » contra pagamento deverá ser realizada ao preço de mercado, estabelecido com base numa peritagem independente.
A Comissão considera que, embora a venda do CL com ou sem estas cláusulas não implique, em princípio, qualquer diferença para o Estado accionista em termos económicos (aparte o efeito para os accionistas privados minoritários), uma vez que a renúncia à cláusula contra pagamento se traduzirá no aumento do preço de venda por um montante equivalente ao seu valor actualizado, as consequências para os concorrentes podem ser diferentes.
Uma venda aberta ao público em geral com a divulgação de que a cláusula será anulada deve normalmente implicar um aumento correspondente das acções a vender pelo Estado, o que traduz plenamente o valor de mercado desta cláusula.
7.3. Controlo e fiscalização da aplicação do plano de recuperação do CL
A Comissão considera que a boa execução do plano deve ser fiscalizada, nomeadamente no que respeita à redução do volume do activo total, à reorientação do CL para as suas actividades de base, à racionalização destas últimas, bem como ao contributo do CL para a operação de acantonamento sob a forma de dedução ou de dividendos. Em aplicação das orientações sobre os auxílio à reestruturação, a Comissão considera que, normalmente, estes auxílios à reestruturação apenas devem ser concedidos uma única vez.
Consequentemente, as autoridades francesas deverão apresentar semestralmente à Comissão os seguintes documentos:
a) Um relatório pormenorizado sobre a aplicação do plano, bem como os relatórios apresentados ao Parlamento;
b) Os balanços, as contas de ganhos e perdas e os relatórios dos administradores das sociedades que participam na operação de défaisance, a saber, OIG, CDR, SPBI e CL;
c) Uma lista dos activos abrangidos pela operação de acantonamento liquidados ou alienados, com indicação dos preços de venda, designação dos adquirentes e dos bancos aos quais foram confiados os mandatos de venda;
d) Uma lista pormenorizada da renúncia de créditos do CDR em relação ao empréstimo participativo concedido pela SPBI;
e) Uma lista pormenorizada dos activos bancários cedidos pelo CL fora da estrutura de acantonamento, com uma avaliação da redução dos meios da sua presença comercial no estrangeiro, baseada em critérios objectivos e comprováveis;
f) Contas pormenorizadas sobre as contribuições do CL a favor da operação de acantonamento sob a forma de deduções ou dividendos.
Qualquer intenção de alterar o plano conforme este foi comunicado à Comissão e por ela aprovado, nomeadamente aquando da privatização, deverá ser notificado à Comissão antes da sua execução.
8. CONCLUSÕES
Em conclusão, quer o aumento de capital realizado em 1994, quer a assunção pelo Estado dos riscos e custos dos activos transferidos, tal como alterado em 1995, bem como os outros elementos dos mecanismos de défaisance e de acantonamento, contêm importantes elementos de auxílio estatal, nos termos do nº 1 do artigo 92º do Tratado CE. A estimativa do custo líquido actualizado do sistema para o Estado é de 5,2 mil milhões de francos franceses no que respeita ao aumento de capital e de 36 mil milhões de francos franceses no que se refere à tomada a cargo. Dada a incerteza quanto a determinados elementos do plano, convém introduzir uma margem de variação de mais ou menos 10 % sobre o valor da intervenção estatal, excluindo o aumento de capital. Assim, a estimativa máxima do custo líquido actualizado ascende a 45 mil milhões de francos franceses.
Estas medidas foram cuidadosamente examinadas nos termos do disposto no nº 3, alínea c), do artigo 92º do Tratado CE, a fim de estabelecer se podem ser consideradas compatíveis com o mercado comum. À luz das considerações acima enunciadas, os auxílios concedidos ao CL parecem respeitar as condições previstas nas orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade. Consequentemente, na condição de serem respeitadas um determinado número de condições, algumas das quais constituem contrapartidas indispensáveis ao importante auxílio a fim de salvaguardar o interesse comum, as medidas podem ser isentas da proibição prevista no nº 1 do artigo 92º do Tratado CE e no nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE, dado serem compatíveis com o mercado comum, em conformidade com o disposto no nº 3, alínea c), do artigo 92º do Tratado CE e no nº 3, alínea c), do artigo 61º do Acordo EEE,
TOMOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1º
O auxílio contido no plano de recuperação do Crédit Lyonnais sob a forma de aumento de capital de 4,9 mil milhões de francos franceses, assunção dos riscos e dos custos ligados aos activos transferidos para a estrutura de acantonamento (num montante máximo de 135 mil milhões de francos franceses), e vantagens fiscais inerentes à « cláusula de retorno a melhor situação », operação essa cujo custo global líquido para o Estado, tendo em conta as receitas que receberá, se estima em 45 mil milhões de francos franceses, no máximo, é declarado compatível com o mercado comum e com o Acordo EEE por força do disposto no nº 3, alínea c), do artigo 92º do Tratado CE e do nº 3, alínea c), do artigo 61º do Acordo EEE.
Artigo 2º
A autorização dos auxílios referidos no artigo 1º está sujeita à observância pela França das condições e compromissos seguintes:
a) Assegurar a aplicação de todas as medidas de recuperação e de todas as disposições previstas no âmbito do sistema descrito no artigo 1º;
b) Não alterar as condições previstas no plano de recuperação sem o acordo prévio da Comissão. Em todo o caso, a « cláusula de retorno a melhor situação » não pode ser cedida antes da privatização do Crédit Lyonnais e, nesta eventualidade, deve ser apenas cedida ao preço de mercado, devendo este ser verificado por peritos independentes;
c) Assegurar a redução da capacidade comercial do Crédit Lyonnais, atendendo à importância dos custos do sistema para o Estado, estimados no total em 45 mil milhões de francos franceses, através de uma redução da sua presença comercial no estrangeiro, incluindo a nível da rede bancária europeia, em pelo menos 35 % até ao final de 1998, em conformidade com os compromissos assumidos pela França [. . .]. Se este objectivo não puder ser atingido no prazo previsto sem provocar perdas importantes e sem conduzir o accionista de referência a proceder a uma nova injecção de capital, nomeadamente, para assegurar a observância do rácio de solvabilidade a nível europeu, a Comissão compromete-se a examinar a possibilidade de prorrogar, caso necessário, este prazo. Se os custos deste sistema, avaliados em 45 mil milhões de francos franceses, forem excedidos caberá reexaminar a importância da redução da presença comercial do Crédit Lyonnais, tal como aceite [. . .].
d) Suprimir a possibilidade de o Crédit Lyonnais beneficiar de um reporte dos défices fiscais em relação ao montante dos prejuízos registados em 1994 coberto pelo aumento de capital de 4,9 mil milhões de francos franceses;
e) Suprimir a possibilidade de o Crédit Lyonnais readquirir activos industriais e comerciais abrangidos pela operação de acantonamento, excepto ao preço ao qual estes foram transferidos para o CDR ou ao preço de mercado se este for superior ao preço de transferência do activo para o CDR e, em todo o caso, num valor máximo total de 5 mil milhões de francos franceses;
f) Excluir qualquer participação do Crédit Lyonnais nos resultados de exploração do CDR;
g) Realizar a separação entre o CDR e o Crédit Lyonnais a nível dos seus administradores, gestão e do sistema de controlo e fiscalização da gestão dos activos abrangidos pela operação de acantonamento;
h) Assegurar a independência dos comités de direcção dos activos abrangidos pela operação de acantonamento em relação ao Crédit Lyonnais;
i) Eliminar qualquer possibilidade de reporte dos défices fiscais residuais relativos a anos anteriores a 1995 para o Crédit Lyonnais se, aquando da privatização, a « cláusula de retorno a melhor situação » for objecto de cessão;
j) Velar por que o Crédit Lyonnais afecte o produto das cessões à reestruturação dos activos e das actividades não rentáveis;
k) Velar por que o Crédit Lyonnais transfira para a SPBI o montante da dedução efectuada por força da « cláusula de retorno a melhor situação »;
l) Transferir para a SPBI o produto da privatização do Crédit Lyonnais, decorrente nomeadamente, da venda das acções que são actualmente da SPBI e propor ao Parlamento a transferência do produto da privatização da parte residual das acções para a SPBI.
Artigo 3º
A Comissão tomou em consideração a afirmação das autoridades francesas quanto à sua clara intenção de proceder à privatização do Crédit Lyonnais, devendo a recuperação prevista permitir efectuá-la num prazo de cinco anos. Assim, se a privatização for adiada por um período superior a cinco anos, tal facto deve ser comunicado à Comissão.
Artigo 4º
As autoridades francesas colaborarão plenamente no controlo da presente decisão e, a partir de 1 de Março de 1995, apresentarão semestralmente à Comissão, os documentos seguintes:
a) Um relatório pormenorizado sobre a aplicação do plano, bem como os relatórios apresentados ao Parlamento;
b) Os balanços, as contas de ganhos e perdas e os relatórios dos administradores das sociedades que participam na operação de défaisance, a saber, OIG, CDR, SPBI e CL;
c) Uma lista dos activos abrangidos pela operação de acantonamento liquidados ou alienados, com indicação dos preços de venda, designação dos adquirentes e dos bancos aos quais foram confiados mandatos de venda;
d) Uma lista pormenorizada da renúncia de créditos do CDR em relação ao empréstimo participativo concedido pela SPBI;
e) Uma lista pormenorizada dos activos bancários cedidos pelo CL fora da estrutura de acantonamento, com uma avaliação da redução dos meios da sua presença comercial no estrangeiro, baseada em critérios objectivos e comprováveis;
f) Contas pormenorizadas sobre as contribuições do CL a favor da operação de acantonamento sob a forma de deduções ou dividendos.
A Comissão pode solicitar a avaliação destes documentos e a execução do plano com base em auditorias especializadas.
Artigo 5º
A República Francesa é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 26 de Julho de 1995.

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