Document ID: 31992D0389

DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 25 luglio 1990 relativa agli aiuti di Stato previsti dai decreti-legge n. 174 del 15 maggio 1989 e n. 254 del 13 luglio 1989, nonché dal disegno di legge n. 4230 recante sanatoria degli effetti prodotti dai summenzionati decreti-legge (Il testo in lingua italiana è il solo facente fede) (92/389/CEE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità economica europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2, primo comma,
dopo aver intimato agli interessati di presentare le loro osservazioni ai sensi dell'articolo 93, ed averne preso atto,
considerando quanto segue:
I
Con lettera del 23 dicembre 1988, il governo italiano ha comunicato alla Commissione il disegno di legge n. 3435 intitolato « Misure fiscali per favorire la riorganizzazione delle strutture produttive industriali ».
La Commissione ha chiesto, con lettera del 1o marzo 1989, indirizzata alle autorità italiane, le informazioni necessarie per l'esame del provvedimento.
Il governo italiano, con lettera del 20 aprile 1989 ha risposto parzialmente ai quesiti rivoltigli.
Successivamente, il governo italiano, a mezzo lettera del 26 maggio 1989, ha inviato il testo del decreto-legge n. 174, pubblicato nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana del 15 maggio 1989. La Rappresentanza permanente italiana completava, a mezzo telex del 14 giugno 1989, la risposta ai quesiti precedentemente posti dalla Commissione e rimasti inevasi.
Il decreto-legge n. 174 dispone che ai conferimenti, in società esistenti o da costituire, di aziende, di complessi aziendali relativi a singoli rami dell'impresa e di altri beni materiali o immateriali ammortizzabili nonché di partecipazioni azionarie e non azionarie posti in essere da società esistenti alla data di entrata in vigore del presente decreto, entro il 31 dicembre 1990 si applica la disciplina secondo cui il 75 % della differenza tra il valore delle azioni o quote ricevute e l'ultimo valore dei beni conferiti non concorre a formare il reddito imponibile delle società conferenti, a condizione che sia iscritto in bilancio e distintamente indicato in apposito fondo o in apposito allegato, fino a quando non sia realizzato, distribuito ai soci, portato a capitale o a copertura di perdite di esercizio. Invece, l'ammontare residuo concorre alla formazione del reddito, a scelta della società conferente per intero nell'esercizio di realizzo o in quote costanti nell'esercizio stesso o in quelli successivi, ma non oltre il quarto.
I conferimenti devono rispondere alla finalità di rilevante ristrutturazione dell'industria nazionale e di sviluppo della produzione industriale. Il CIPE (Comitato interministeriale programmazione economica), con propria delibera, accerta discrezionalmente il rispetto di dette finalità. Inoltre, l'aumento del capitale della società esistente o il capitale della società da costituire deve essere superiore a 50 miliardi di lire.
Il governo italiano ha adottato il 13 luglio 1989 il decreto-legge n. 254 pubblicato nella Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana del 15 luglio 1989, d'identico contenuto del decreto-legge n. 174.
Le misure in causa costituiscono una deroga al principio generale del sistema fiscale italiano secondo cui le operazioni di conferimento sono soggette interamente alla tassazione delle plusvalenze evidenziate.
La normativa italiana non si presenta, inoltre, come una modifica permanente del sistema fiscale italiano in quanto essa è limitata esclusivamente alle operazioni realizzate entro il 31 dicembre 1990, sempreché l'aumento del capitale della società esistente o il capitale della società da costituire sia superiore a 50 miliardi di lire e il CIPE abbia accertato con sua delibera che i conferimenti rispondono alle finalità previste dal decreto-legge.
II
La Commissione, dopo aver esaminato le informazioni ricevute, conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia (sentenza del 20 marzo 1984 nella causa 84/82) (1), che le impone di avviare il procedimento di cui all'articolo 93, paragrafo 2 qualora, dopo un primo esame, essa abbia dei dubbi in ordine alla compatibilità del progetto in esame col mercato comune, ha avviato nei confronti del decreto-legge n. 174 il procedimento di cui all'articolo 93, paragrafo 2. In effetti la Commissione aveva dei fondati dubbi che l'applicazione delle misure fiscali previste dalla normativa in questione fosse riservata a pochissime imprese se non addirittura alla sola impresa Montedison per l'operazione Enimont.
Il governo italiano ne è stato informato con lettera del 7 agosto 1989. La pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee della decisione di apertura del procedimento ha avuto luogo il 7 novembre 1989 (2). Contestualmente, la Commissione invitava gli altri Stati membri e gli altri interessati a presentarle le loro osservazioni in merito alle misure in questione.
Con telex del 12 settembre 1989 il governo italiano ha informato la Commissine di avere deciso di adottare un nuovo decreto-legge al fine di tenere conto delle osservazioni formulate dalla Commissione nella lettera del 7 agosto 1989.
Con lettera del 18 settembre 1989, il governo italiano ha trasmesso alla Commissione il testo del decreto-legge del 13 settembre 1989, n. 318 intitolato « Misure fiscali urgenti per favorire la riorganizzazione delle strutture produttive industriali, nonché norme interpretative degli articoli 14 e 21 del decreto-legge del 2 marzo 1989, n. 69, convertito con modificazioni dalla legge 27 aprile 1989 n. 154. »
Con lettera del 24 ottobre 1989, la Commissione informava il governo italiano di avere appreso che il 27 settembre 1989 il Parlamento italiano si era pronunciato contro la conversione in legge del decreto-legge n. 318 e che in seguito il governo italiano aveva già presentato al Parlamento il disegno di legge n. 4230 recante sanatoria degli effetti prodotti dai decreti-legge n. 174 e n. 254.
La Commissione, al contempo, informava il governo italiano che per gli stessi motivi per cui aveva aperto il procedimento di cui all'articolo 93, paragrafo 2 del trattato nei confronti del decreto-legge n. 174, avrebbe esteso detto procedimento al nuovo disegno di legge.
Il governo italiano, con lettera del 3 novembre 1989, non contestava le argomentazioni della Commissione e assicurava al tempo stesso che sarebbe stata presentata in tempi brevi - e comunque entro la fine dell'anno - una normativa di carattere generale sulle disposizioni fiscali applicabili alle operazioni di riorganizzazione delle strutture produttive industriali. Detta normativa sarebbe stata conforme alle regole del trattato sulla concorrenza e si sarebbe inoltre ispirata alla direttiva comunitaria, in corso di approvazione da parte del Consiglio, sul regime comune da applicarsi alle fusioni, alle scissioni ed ai conferimenti di attivo.
Il governo italiano affermava inoltre che la presentazione immediata al Parlamento del disegno di legge n. 4230 sulla sanatoria degli effetti prodotti dai decreti-legge n. 174 e n. 254 non contraddirebbe la suesposta posizione del governo, trattandosi, secondo una prassi costituzionale costante, di atto dovuto in seguito alla mancata conversione dei due decreti-legge in parola.
La Commissione, con lettera del 21 novembre 1989 indirizzata al governo italiano, decideva di estendere il procedimento di cui all'articolo 93, paragrafo 2 del trattato aperto in data 7 agosto 1989, al disegno di legge n. 4230, presentato in data 4 ottobre al Parlamento e inteso essenzialmente a salvaguardare i provvedimenti adottati e gli effetti prodotti dai decreti-legge n. 174 e n. 254 (3);
La Commissione invitava contestualmente gli altri Stati membri e gli altri interessati a presentarle le loro osservazioni in merito alle misure in questione.
Nell'ambito dei due procedimenti promossi nei confornti del decreto-legge n. 174 e del disegno di legge n. 4230, il governo del Regno Unito, la società Montedison ed il gruppo CID-ITAL-Business hanno presentato osservazioni di cui è stata inviata copia al governo italiano.
Con lettera del 14 maggio 1990, la Commissione faceva notare al governo italiano che, dopo l'invio della lettera del 21 novembre 1989 di cui sopra, nessuna osservazione era stata presentata dal governo italiano. La Commissione la sollecitava quindi a presentare le sue eventuali osservazioni prima che essa adottasse la decisione definitiva ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 2.
Il governo italiano, con telex del 18 giugno 1990, informava la Commissione che il disegno di legge n. 4230 non risultava per il momento inserito nel calendario dei lavori parlamentari e che quindi si poteva escludere che venisse approvato in tempo utile per potere interessare l'operazione Enimont, dato che la società interessta, Montedison, stava procedendo all'approvazione del bilancio e quindi dopo la sua approvazione avrebbe dovuto procedere alla dichiarazione IRPEG (imposta reddito persone giuridiche).
La Commissione osserva che il decreto-legge n. 174, nonché il successivo decreto-legge n. 254, non essendo stati convertiti in legge dal Parlamento nei termini prescritti, sono decaduti e non possono quindi produrre effetti giuridici a favore dei beneficiari potenziali. Per quanto riguarda quindi i decreti-legge summenzionati la Commissione, essendo venuto meno il regime di aiuti istituito dai decreti-legge, ritiene di poter chiudere il procedimento aperto nei loro confronti.
La Commissione ritiene invece necessario pronunziarsi sul disegno di legge n. 4230 inteso a salvaguardare gli effetti dei decreti-legge n. 174 e n. 254 di cui sopra per le operazioni realizzate durante il breve periodo della loro vigenza, dal 15 maggio 1989 al 12 settembre 1989. Infatti, qualora tale disegno venisse approvato dal Parlamento e messo in vigore, le imprese beneficiarie delle misure introdotte dal due decreti-legge citati trarrebbero vantaggi indebiti.
III
Al riguardo, mette conto osservare che il disegno di legge n. 4230 del 4 ottobre 1989 non ha una motivazione propria e non persegue altra finalità che di fare salvi gli effetti prodotti dai decreti-legge n. 174 e n. 254. Le misure fiscali così introdotte costituiscono aiuti ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato per le ragioni seguenti.
Ai fini dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato, le misure fiscali possono rientrare nella nozione di aiuti di Stato.
La Corte di giustizia, nelle sentenza del 23 febbraio 1961 nella causa 30/59 (4), ha affermato il sopraddetto principio, che è stato peraltro confermato in seguito nella sentenza del 10 dicembre 1969, nelle cause riunite 6/69 e 11/69 (5).
Le misure fiscali introdotte dai citati decreti-legge, le quali comportano certamente notevoli vantaggi per le imprese beneficiarie, sono articolate in modo che la loro applicazione è riservata a pochissime operazioni, se non addirittura alla sola operazione Enimont. Questa deduzione è fondata sulle informazioni di cui dispone la Commissione e sul fatto che essa non sia stata mai smentita dalle autorità italiane. A riprova ulteriore la Commissione sottolinea che il CIPE ha con una sua delibera accertato la sussistenza dei requisiti richiesti dalla normativa per quanto riguarda il conferimento effettuato dalla società Montedison per la costituzione della società Enimont. La Commissione non è a conoscenza di delibere adottate dal CIPE in favore di altre imprese e il governo italiano non ha fornito ragguagli in proposito.
La normativa italiana, introdotta dal decreto-legge n. 174, è limitata nel tempo. Essa riguarda soltanto le operazioni di conferimento realizzate entro il 31 dicembre 1990 e non costituisce pertanto una modifica permanente del regime fiscale italiano.
Una seconda limitazione, prevista dal decreto-legge, riguarda la dimensione della nuova società. L'aumento del capitale della società esistente o il capitale della società da costituire deve infatti essere superiore a 50 miliardi di lire. In tal modo, l'agevolazione fiscale prevista avvantaggerebbe soltanto alcune imprese.
La Commissione ritiene che i due limiti summenzionati riducono sensibilmente il campo di applicazione della normativa togliendole il preteso carattere di generalità e di permanenza. Giova ricordare che la Corte di giustizia nella sentenza del 2 luglio 1974, nella causa 173/73 (6), ha statuito che il parziale sgravio degli oneri sociali a favore delle imprese di un particolare settore industriale - nel caso di specie, il settore tessile - costituisce un aiuto ai sensi dell'articolo 92 del trattato CEE. Un terzo elemento induce la Commissione a ritenere che la normativa in esame non ha il carattere generale che caratterizza i regimi degli altri Stati membri. Le disposizioni italiane non sono infatti di applicazione automatica poiché il CIPE è investito di poteri discrezionali intesi ad accertare, da una parte, che i conferimenti rispondano alle finalità di rilevante ristrutturazione dell'industria nazionale e di sviluppo della produzione industriale e, dall'altra, che siano stati adeguatamente presi in considerazione lo sviluppo industriale dei territori del Mezzogiorno, gli aspetti occupazionali, nonché le ragioni di tutela e salvaguardia dell'ambiente. Secondo la Commissione, questi delicatissimi compiti attribuiti al CIPE sono inequivocabili segni che quest'alto organismo gode di ampi poteri discrezionali che sono incompatibili con il principio della trasparenza degli aiuti e dell'eguaglianza di trattamento delle imprese interessate.
La Commissione considera in linea di principio positivamente le operazioni di fusione, specialmente se transnazionali, e non si opporrebbe affatto se la legislazione italiana fosse modificata nel senso di allinearsi alle legislazioni degli altri Stati membri che, in misura maggiore o minore, prevedono la realizzazione delle operazioni di fusione a condizioni più favorevoli di quelle consentite dalla legislazione italiana.
Non spetta però alla Commissione sostituirsi al legislatore italiano né sindacare i motivi che hanno spinto quest'ultimo a dotarsi di una legislazione che potrebbe sfavorire le operazioni di fusione.
La Commissione non intende neanche esprimere una sua valutazione circa l'operazione di concentrazione realizzata con la creazione di Enimont, bensì esprimere una valutazione degli aiuti, sotto forma di sgravi fiscali, che verrebbero concessi alla società Montedison in occasione della realizzazione dell'operazione di costituzione della nuova società Enimont.
La società Montedison, con il beneficio degli sgravi fiscali, che si articolano in aiuti al funzionamento, potrebbe in effetti trarre consistenti vantaggi di tesoreria rafforzando la sua posizione finanziaria e influenzando la concorrenza sia sul mercato nazionale, nei confronti delle imprese concorrenti italiane che operano nel medesimo settore industriale, sia, più in generale, sul mercato comunitario.
La società Montedison migliorerebbe cosí la struttura del suo bilancio ed il rendimento del suo attivo e, inoltre, incrementerebbe artificialmente il suo attivo. Il vantaggio finanziario risulta in particolare dalla sospensione del pagamento dell'imposta sulle plusvalenze. Queste essendo nel 1989 pari a 1 647 miliardi di lire, la relativa imposta di acconto non pagata sarebbe pari a 774 miliardi di lire. Giova ripetere che queste deduzioni non sono state contraddette dal governo italiano e devono quindi ritenersi fondate.
Secondo la Commissione, sarebbero senza fondamento l'obiezione secondo cui la plusvalenza sarebbe puramente teorica perché l'imposta sarebbe dovuta nel momento in cui la plusvalenza si concretizza in un reddito e così pure l'obiezione secondo cui la misura fiscale in causa non determinerebbe alcuna particolare liquidità a favore dell'impresa beneficiaria, dato che essa eviterebbe soltanto all'impresa di sottostare ad una imposta di natura sostanzialmente patrimoniale. La Commissione ritiene che la distorsione della concorrenza derivi dal fatto che la società Montedison sarebbe sottratta al pagamento di un'imposta, di qualsiasi natura essa sia, cui le altre imprese concorrenti operanti in Italia sono invece sottoposte.
La Commissione non condivide, infine, l'osservazione del governo italiano secondo cui il disegno di legge n. 4230 sarebbe un atto dovuto rispetto ai due decreti-legge n. 174 e n. 254 non convertiti dal Parlamento. Ciò in quanto l'articolo 77 della Costituzione italiana dispone che « I decreti perdono efficacia sin dall'inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti ».
Le Camere hanno, quindi, al riguardo, un potere discrezionale e non sono vincolate ad un obbligo di legiferare per consolidare gli effetti provvisori determinati dai decreti legge non convertiti. In secondo luogo, nel caso di specie si tratterebbe, come precedentemente detto, di regolare rapporti giuridici sorti sulla base di decreti legge che prevedevano la concessione di aiuti illegali, in quanto messi in esecuzione in violazione dell'obbligo dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato CEE, e, inoltre, in quanto non suscettibili di beneficiare di alcuna delle deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3, incompatibili con il mercato comune. Il potere discrezionale di cui godono le Camere non potrebbe quindi essere esercitato per rendere definitiva in un caso concreto la violazione del trattato CEE.
Infine, che non si tratti di un atto dovuto è affermato implicitamente anche dallo stesso governo italiano il quale, nel suo ultimo telex del 18 giugno 1990, afferma che il disegno di legge non sarà convertito in legge in tempo utile perchè possa produrre effetti nei confronti della società Montedison. Tuttavia, non vi è alcuna garanzia che ciò non avvenga ed il Parlamento potrebbe in qualsiasi momento decidere di approvare il disegno di legge. Inoltre, se tale disegno effettivamente non ha più alcun valore pratico, esso dovrebbe essere definitivamente ritirato dal governo.
Alla luce delle considerazioni sopra sviluppate, la Commissione ritiene che la normativa introdotta dal decreto-legge n. 174 non può configurarsi come una misura generale bensì come istituente un aiuto ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1, destinato a favorire pochissime imprese se non la sola impresa Montedison; l'unica, secondo le informazioni di cui dispone la Commissione, che abbia realizzato durante la breve vigenza dei decreti-legge n. 174 e n. 254, un'operazione di conferimenti sulla quale, peraltro, il CIPE si è pronunziato favorevolmente.
Sempre ai fini dell'articolo 92, paragrafo 1 va ricordato che il gruppo Montedison opera nel settore chimico con la società Montefluos, che produce fluorinati, elastomeri, derivati clorofluorati, perossidi ecc., con la società Himont, che produce polipropilene ed altri materiali polimeri, e con la società SIR, che produce resine, poliesteri, ecc.
Esso è, infine, il principale azionista della società Enimont che è presente nella produzione in quasi tutti i settori chimici. In tali settori la concorrenza intracomunitaria è intensissima e spesso si constata l'esistenza di importanti sovraccapacità di produzione a livello comunitario.
La Commissione ha potuto constatare che nel 1987 l'Italia ha esportato prodotti chimici per 4 234 milioni di ecu verso gli altri Stati membri e per 3 813 milioni di ecu verso paesi terzi; nel 1988 le esportazioni italiane sono state rispettivamente di 5 074 e di 4 151 milioni di ecu.
Le importazioni italiane di prodotti provenienti dagli altri Stati membri sono state negli anni 1987 e 1988 rispettivamente di 9 633 e 10 974 milioni di ecu, mentre quelle provenienti da paesi terzi erano rispettivamente di 3 085 e di 3 472 milioni di ecu.
Il gruppo Montedison nel 1988 ha fatturato 14 122 miliardi di lire, di cui 7 412 miliardi (il 52,5 % del totale) si riferiscono a vendite effettuate in Italia e 2 964 miliardi, cioè il 21 %, a vendite effettuate nei paesi dell'Europa occidentale. È quindi evidente che il gruppo Montedison detiene una parte considerevole del mercato italiano ed è presente in maniera importante anche negli altri Stati membri.
Anche se si volesse decurtare dall'importo del fatturato globale di 14 122 miliardi di lire l'importo del fatturato relativo alle imprese successivamente conferite alla società Enimont, il fatturato della società Montedison, con 5 446 miliardi di lire, rimarrebbe pur sempre considerevole.
La Commissione ritiene che, come la Corte ha statuito nella sentenza del 17 settembre 1980 nella causa 730/79 (7), allorché un aiuto finanziario concesso dallo Stato rafforza la posizione di un'impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari, questi sono da considerarsi influenzati dall'aiuto.
In tale contesto non c'è dubbio che la concessione di sgravi fiscali per 774 miliardi di lire rafforzerebbe notevolmente la posizione finanziaria della società Montedison. L'articolo 92, paragrafo 1, sancisce il principio di divieto generale degli aiuti che presentano le caratteristiche ivi enunciate e che sono presenti nel caso di specie.
IV
Le deroghe al principio summenzionato, stabilite dall'articolo 92, paragrafo 2 del trattato CEE, sono inapplicabili nella fattispecie data la natura e gli obiettivi degli aiuti di cui trattasi.
L'articolo 92, paragrafo 3, enuncia quali aiuti possano essere ritenuti compatibili con il mercato comune. La compatibilità con il trattato deve essere considerata nel contesto comunitario e non in quello di un solo Stato membro. Per preservare il corretto funzionamento del mercato comune e tener conto dei principi stabiliti dell'articolo 3, punto f) del trattato, le deroghe al principio dell'articolo 92, paragrafo 1, quali sono definite nel paragrafo 3 dello stesso articolo, devono essere interpretate restrittivamente.
In particolare, tali deroghe sono applicabili soltanto se la Commissione ha potuto accertare che il solo gioco delle forze del mercato non basterebbe, in mancanza di aiuti, ad indurre i potenziali beneficiari ad operare in modo tale da contribuire alla realizzazione di uno degli obiettivi di interesse comune perseguiti dalle disposizioni derogatorie del paragrafo 3.
Applicare le deroghe a casi che non contribuiscono al perseguimento di un tale obiettivo, o quando l'aiuto non sia a tal fine necessario, significherebbe conferire indebiti vantaggi alle industrie o alle imprese di determinati Stati membri, la cui posizione finanziaria risulterebbe rafforzata, ed alterare le condizioni degli scambi fra Stati membri e falsare la concorrenza, senza nessuna giustificazione basata sull'interesse comune ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3.
Nella fattispecie, il governo italiano non è stato in grado di fornire, né la Commissione di accertare, elementi in base ai quali gli aiuti prospettati potrebbero beneficiare di una delle deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3.
Trattandosi infatti di aiuti al funzionamento e non di aiuti destinati a investimenti produttivi, le deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3, punti a) e c), relative agli aiuti destinati a promuovere o ad agevolare lo sviluppo di talune regioni, non sono applicabili.
Quanto alle deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3, punto b), è evidente che l'aiuto in questione non è destinato a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo, né a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia italiana.
Per quanto concerne la deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, punto c), a favore di aiuti « destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività economiche », va ripetuto che gli interventi de causa sono aiuti al funzionamento e non sono pertanto destinati al finanziamento di investimenti produttivi. Le condizioni del mercato nel settore in questione sembrano atte ad assicurare uno sviluppo normale senza interventi pubblici. Detti aiuti non possono quindi essere giustificati sotto il profilo dell'interesse comune,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Il regime di incentivi fiscali previsto dal disegno di legge n. 4230 del 4 ottobre 1989 è incompatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato CEE.
La Repubblica italiana è tenuta a non mettere in vigore detto regime e, in particolare, a non accordare alcuna agevolazione fiscale alle operazioni di conferimento realizzate dalla Società Montedison e da altre eventuali imprese nell'ambito dei decreti-legge n. 174 del 15 maggio 1989 e n. 254 del 13 luglio 1989.
Articolo 2
La Repubblica italiana è tenuta ad informare la Commissione, nel termine di due mesi dalla notifica della presente decisione, delle misure adottate per conformarsi alle disposizioni dell'articolo 1.
Articolo 3
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione. Fatto a Bruxelles, il 25 luglio 1990.

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