Document ID: 31999D0831

BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 26 oktober 1999
inzake de kennisgeving door het Koninkrijk der Nederlanden van de nationale bepalingen inzake de beperking van het op de markt brengen en het gebruik van pentachloorfenol (PCP)
(Kennisgeving geschied onder nummer C(1999) 3419)
(Slechts de tekst in de Nederlandse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(1999/831/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 95, lid 6,
Overwegende hetgeen volgt:
I. DE FEITEN
1. De communautaire wetgeving: Richtlijn 91/173/EG
(1) In Richtlijn 76/769/EEG van de Raad van 27 juli 1976 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de beperking van het op de markt brengen en van het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten(1), laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 1999/77/EG van de Commissie(2), wordt het gebruik van bepaalde gevaarlijke stoffen en preparaten verboden of aan beperkingen onderworpen. Richtlijn 76/769/EEG wordt geregeld gewijzigd om in de bijlage nieuwe stoffen op te nemen die gevaarlijk zijn voor de mens of het milieu.
(2) Richtlijn 91/173/EEG van de Raad(3) tot negende wijziging van Richtlijn 76/769/EEG harmoniseert het op de markt brengen en het gebruik van pentachloorfenol hierna "PCP" genoemd en de zouten en esters daarvan. Richtlijn 91/173/EEG verbiedt het op de markt brengen en het gebruik van PCP en de zouten en esters daarvan in stoffen en preparaten in concentraties van 0,1 massaprocent of meer.
(3) Er worden echter vier uitzonderingen toegestaan. Het gebruik van PCP en de verbindingen daarvan in industriële installaties is toegestaan:
a) voor de behandeling van hout. Behandeld hout mag echter niet worden gebruikt binnen gebouwen of voor de vervaardiging van kweekbakken of verpakkingen die in contact kunnen komen met producten die voor de voeding van mens en/of dier bestemd zijn;
b) voor het impregneren van vezels en zware textiel die niet voor kleding of stoffering bedoeld zijn;
c) als stof voor synthese en/of omzetting bij industriële processen;
d) voor de behandeling in situ van gebouwen die van cultureel of historisch belang zijn (mits door de betrokken lidstaat per geval vergunning wordt verleend) om hout- en metselwerk te herstellen dat door droogrotschimmel en kubiekrotschimmel is aangetast.
In elk geval moet PCP dat in bovengenoemde uitzonderingsgevallen als zodanig of als bestanddeel van preparaten wordt gebruikt, een totaalgehalte aan hexachloordibenzoparadioxine (H6CDD) hebben van minder dan 4 ppm. Deze stoffen en preparaten mogen alleen in verpakkingen van 20 liter of meer op de markt worden gebracht, mogen niet aan het grote publiek worden verkocht en moeten naast de krachtens andere communautaire bepalingen verplichte etikettering worden voorzien van de vermelding: "Uitsluitend voor industrieel en beroepsmatig gebruik".
(4) In de richtlijn wordt bepaald dat deze uitzonderingsbepalingen uiterlijk drie jaar na de tenuitvoerlegging van de richtlijn in het licht van de ontwikkeling van de kennis en de techniek opnieuw moeten worden bezien. De eerste heroverweging van de richtlijn is in de loop van 1995 gebeurd. Besprekingen in de werkgroep inzake beperkingen voor het op de markt brengen en het gebruik van gevaarlijke stoffen en preparaten hebben tot de conclusie geleid dat Richtlijn 76/769/EEG voorzover het PCP betreft niet moest worden gewijzigd, omdat de werkgroep van mening was dat de evaluatie van mogelijke vervangingsmiddelen geen aanvaardbare resultaten had opgeleverd en nader onderzoek nodig was.
(5) Dit onderzoek is in de loop van 1998 beëindigd en na een tweede heroverweging is Richtlijn 1999/51/EG van de Commissie(4) vastgesteld waarin onder andere de bepalingen inzake PCP en de zouten en esters daarvan aan de vooruitgang van de techniek worden aangepast. Volgens deze gewijzigde bepalingen mogen PCP en de zouten en esters daarvan niet in een concentratie van 0,1 massaprocent of meer in stoffen en preparaten op de markt worden gebracht en gebruikt. Dit komt neer op een verbod van het gebruik van stoffen en preparaten waaraan PCP of zouten of esters daarvan met opzet zijn toegevoegd. De nieuwe bepalingen moeten met ingang van 1 september 2000 worden toegepast. In afwijking hiervan mogen Frankrijk, Ierland, Portugal, Spanje en het Verenigd Koninkrijk tot en met 31 december 2008 de oude wetgeving blijven toepassen.
2. Nationale bepalingen
(6) De Nederlandse wettelijke regeling inzake PCP is opgenomen in vier verschillende wetteksten: de Bestrijdingsmiddelenwet van 12 juni 1962(5), hoofdstuk 9 ("hout en kurk") van de Regeling verpakkingen en gebruiksartikelen van 1980(6), het Besluit van 18 augustus 1992 krachtens artikel 24 van de Wet milieugevaarlijke stoffen(7) en de Warenwetregeling pentachloorfenol van 11 februari 1994(8).
(7) De wetgeving die is vastgesteld in de Bestrijdingsmiddelenwet van 1962 en in de ter uitvoering daarvan vastgestelde Beschikking samenstelling, indeling, verpakking en etikettering bestrijdingsmiddelen van 22 februari 1980, hierna "SIVEB-beschikking" genoemd(9), en de latere wijzigingen daarvan, voorziet in een algeheel verbod van de betrokken stoffen in combinatie met een vergunningsregeling op individuele basis. Onder de Bestrijdingsmiddelenwet vallen gewasbeschermingsmiddelen en niet in de landbouw gebruikte bestrijdingsmiddelen (artikel 1, lid 1, onder f), en het is verboden een dergelijk middel af te leveren, voorhanden of in voorraad te hebben, binnen Nederland te brengen of te gebruiken tenzij het krachtens de wet is toegelaten (artikel 2, lid 1). In artikel 3, lid 1, worden de algemene voorwaarden gespecificeerd waaraan een bestrijdingsmiddel moet voldoen om te kunnen worden toegelaten (het mag onder meer geen schadelijke uitwerking op de gezondheid van de mens en het grondwater en geen voor het milieu onaanvaardbaar effect hebben).
(8) In de SIVEB-beschikking, een ministeriële beschikking die op de Bestrijdingsmiddelenwet is gebaseerd, wordt het toelaatbare gehalte aan werkzame stoffen van bestrijdingsmiddelen bepaald. Op de grondslag hiervan kan vervolgens door de bevoegde minister een vergunning (toelating) worden verleend voor het gebruik van de bestrijdingsmiddelen die onder de Bestrijdingsmiddelenwet vallen. In het geval van PCP wordt in de SIVEB-beschikking een maximaal gehalte aan bepaalde verontreinigingen vastgesteld: hexachloorbenzeen (1 g/kg), hexachloordibenzoparadioxines (10 mg/kg = 10 ppm), heptachloordibenzoparadioxines (100 mg/kg), trichloorfenol (1 g/kg) en gechloreerde dibenzofuranen (500 mg/kg). Alle vergunningen voor de behandeling van hout met producten die PCP bevatten, zijn in 1989 verlopen. De laatste vergunning voor de behandeling van textiel is in 1992 verlopen.
(9) In de Regeling verpakkingen en gebruiksartikelen van 1980 wordt onder meer bepaald dat hout en kurk, gebruikt als verpakking of gebruiksartikel, moeten worden vervaardigd met behulp van stoffen die in de bijlage bij het Verpakkingen- en gebruiksartikelenbesluit(10) zijn vermeld. Grondstoffen en hulpstoffen mogen niet op een andere dan de in de bijlage vermelde wijze worden gebruikt. PCP en de zouten en esters daarvan worden niet als houtverduurzamingsmiddel vermeld en mogen dus niet worden gebruikt.
(10) In het besluit krachtens artikel 24 van de Wet milieugevaarlijke stoffen van 1992 worden het op de markt brengen en het gebruik van PCP en de zouten en esters daarvan in het algemeen voor alle toepassingen verboden wanneer de concentratie hoger is dan 0,1 %. Er worden uitzonderingen gemaakt voor het gebruik als tussenproduct in gesloten industriële processen, mits er geen uitstoot plaatsvindt en het gehalte aan hexachloordibenzoparadioxine lager dan 4 ppm is, en voor laboratoriumonderzoek. Bovendien behelst het besluit een volledig verbod op de verkoop aan particulieren, een minimale verpakkingsgrootte van 20 liter en het etiketteringsvoorschrift: "Uitsluitend voor industrieel en beroepsmatig gebruik".
(11) In de Warenwetregeling pentachloorfenol van 1994 wordt bepaald dat met PCP behandelde goederen niet in Nederland op de markt mogen worden gebracht wanneer zij meer dan 5 mg PCP/kg bevatten.
3. Vergelijking tussen de nationale bepalingen en Richtlijn 91/173/EEG
(12) Uit een vergelijking tussen de communautaire wetgeving en de Nederlandse bepalingen blijkt dat de nationale maatregelen in één essentieel opzicht stringenter zijn: het op de markt brengen en het gebruik van stoffen en preparaten die PCP of zouten of esters daarvan bevatten, voor de behandeling van hout en de impregnering van vezels en zwaar textiel zijn in de communautaire richtlijn wel, maar in Nederland niet toegestaan.
(13) Anderzijds zijn de Nederlandse bepalingen potentieel minder streng dan de richtlijn van de Gemeenschap, aangezien in de Bestrijdingsmiddelenwet van 1962 niet duidelijk wordt afgebakend voor welke toepassingen vergunning kan worden verleend. Dit gebeurt in de individuele vergunningen. De Nederlandse instanties zouden derhalve vergunning kunnen verlenen voor het gebruik van PCP voor toepassingen die krachtens Richtlijn 91/173/EEG niet zijn toegestaan. Bovenden is de grenswaarde voor hexachloordibenzoparadioxine in PCP (die theoretisch voor gebruik zou kunnen worden toegestaan) vastgesteld op 10 ppm, hetgeen hoger is dan de grenswaarde van 4 ppm in de communautaire richtlijn.
(14) Zoals reeds vermeld, zijn de bepalingen van Richtlijn 76/769/EEG ten aanzien van PCP gewijzigd bij Richtlijn 1999/51/EG, die met ingang van 1 september 2000 door Nederland moet worden toegepast. De Nederlandse wetgeving, waarvoor krachtens het voormalige artikel 100 A, lid 4, om goedkeuring is gevraagd, is in overeenstemming met de nieuwe communautaire bepalingen.
II. PROCEDURE
(15) Richtlijn 91/173/EEG is op 21 maart 1991 vastgesteld. De lidstaten moesten de nodige nationale bepalingen in werking doen treden om vóór 1 juli 1992 aan de richtlijn te voldoen (artikel 2, lid 2).
(16) Bij schrijven van 21 januari 1992 heeft de Nederlandse permanente vertegenwoordiger de Commissie meegedeeld dat Nederland het nodig achtte op grond van het voormalige artikel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag nationale wettelijke bepalingen te handhaven of vast te stellen met stringentere maatregelen voor het gebruik van PCP voor de behandeling van hout en de impregnering van vezels en zware textiel (punt 23, onder a) en b), van de bijlage bij Richtlijn 91/173/EEG) teneinde het milieu en tevens de volksgezondheid te beschermen. Bij schrijven van 30 maart 1992 heeft de Nederlandse permanente vertegenwoordiger een kennisgeving ingediend voor de ontwerp-Warenwetregeling pentachloorfenol, waarin de verkoop en het gebruik van met PCP behandelde goederen worden verboden, en verzocht om een bevestiging krachtens het voormalige artikel 100 A, lid 4, dat deze wetgeving kon worden vastgesteld.
(17) De Commissie heeft bij schrijven van 27 april 1992, aangevuld met een schrijven van 26 juni 1992, de andere lidstaten geraadpleegd over het Nederlandse verzoek om strengere nationale bepalingen inzake PCP te mogen toepassen. Zeven lidstaten hebben hierop gereageerd: Ierland, Denemarken en Duitsland steunden het Nederlandse verzoek, terwijl Frankrijk, Spanje, Griekenland en Portugal bezwaar maakten.
(18) Ierland deelt de Commissie mee dat het geen bezwaren heeft tegen het door de Nederlandse instanties ingediende verzoek.
(19) Denemarken steunt het Nederlandse verzoek en deelt de Nederlandse beoordeling dat PCP gevaarlijk voor de mens en het milieu is. Een volledig verbod van PCP is voor Denemarken de enige aanvaardbare oplossing. Denemarken behoudt zich ook het recht voor strengere nationale voorschriften toe te passen.
(20) Duitsland steunt het standpunt van Nederland en verwijst daarbij naar zijn eigen verzoek krachtens het voormalige artikel 100 A, lid 4.
(21) Frankrijk maakt bezwaar tegen het Nederlandse verzoek. Naar het oordeel van de Franse instanties is de door de Nederlandse instanties ingediende motivering onvoldoende, wordt het evenredigheidsbeginsel in de nationale bepalingen niet in acht genomen en zijn de economische gevolgen voor de werking van de interne markt en de handel met derde landen aanmerkelijk.
(22) Spanje is van mening dat de bij Richtlijn 91/173/EEG opgelegde beperkingen volstaan om het milieu en de gezondheid van de consument te beschermen. Een positieve beschikking op het Nederlandse verzoek zou het evenwicht verstoren, met nadelige gevolgen voor de voltooiing van de interne markt. Spanje is voorstander van een algehele herziening van de richtlijn als de meest zinnige oplossing voor het probleem.
(23) Griekenland is van mening dat Richtlijn 91/173/EEG door alle lidstaten naar behoren moet worden uitgevoerd, daar de gevolgen van nationale maatregelen voor de interne markt aanzienlijk zouden zijn. Nationale maatregelen zijn alleen gerechtvaardigd wanneer kan worden aangetoond dat de door de richtlijn geboden bescherming van het milieu of de consument niet afdoende is.
(24) Portugal twijfelt eraan of de Nederlandse nationale maatregelen in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel, daar de uitzonderingen in de richtlijn nodig werden geacht omdat er geen veiligere of even effectieve alternatieven bestonden. Portugal maakt bezwaar tegen een uitzondering voor Nederland, aangezien de Nederlandse instanties geen rechtvaardiging hebben gegeven die bij de vaststelling van de richtlijn nog niet bekend was.
(25) Bij schrijven van 23 september 1993 heeft de Commissie de Nederlandse instanties meegedeeld dat de ontwerp-Warenwetregeling PCP, waarvan Nederland op 30 maart 1992 kennisgeving heeft gedaan, buiten het harmoniseringsgebied van Richtlijn 91/173/EEG valt. De ontwerp-regeling heeft uitsluitend betrekking op met PCP behandelde goederen. Nederland heeft bij schrijven van 4 maart 1994 bezwaar tegen deze uitlegging gemaakt. Het Hof heeft zich echter in zijn arrest van 1 oktober 1998 in zaak C-127/97 achter het standpunt van de Comissie geschaard. Hierin wordt gesteld dat "artikel 1, lid 1, van Richtlijn 76/769/EEG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 91/173/EEG, niet geldt voor producten behandeld met PCP, de zouten of esters daarvan of met een op basis van die stof bereid preparaat, zodat de lidstaten in beginsel vrij blijven voor die producten autonome grenswaarden vast te stellen"(11).
(26) Bij schrijven van 8 november 1995 heeft de Commissie de Nederlandse instanties meegedeeld dat de Comissie in verband met de kennisgeving van 21 januari 1992 het voornemen had een evaluatie van de risico's voor de mens en het milieu van PCP en de vervangingsmiddelen daarvoor uit te voeren. Deze evaluatie zou naar verwachting in 1998 worden beëindigd en zou indien nodig tot een aanpassing van de communautaire richtlijn kunnen leiden. Onder deze omstandigheden leek het de Commissie niet juist een definitieve beslissing over de door Nederland ingediende kennisgeving te nemen.
(27) De evaluatieprocedure is in 1998 beëindigd en heeft geleid tot een wijziging van de bepalingen van Richtlijn 76/769/EEG inzake PCP, bij Richtlijn 1999/51/EG (zie hoofdstuk I). In de wijzigingsrichtlijn wordt de uitzondering voor de behandeling van hout en textiel, die oorspronkelijk in de communautaire richtlijn was opgenomen, in beginsel ingetrokken.
(28) Op 1 mei 1999 is het Verdrag van Amsterdam houdende wijziging van het Verdrag betreffende de Europese Unie, de Verdragen tot oprichting van de Europese Gemeenschappen en sommige bijbehorende akten, op 2 oktober 1997 te Amsterdam ondertekend, in werking getreden. Het secretariaat-generaal van de Commissie heeft de Nederlandse instanties bij een schrijven van 22 september 1999 ervan in kennis gesteld dat hun kennisgeving inzake het op de markt brengen en het gebruik van PCP op grond van de nieuwe Verdragsbepalingen zou worden behandeld.
III. DE BEOORDELING
1. Toepasselijke regels
(29) Bij het Verdrag van Amsterdam zijn de bepalingen van het voormalige artikel 100 A van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap aanzienlijk gewijzigd: de leden 3, 4 en 5 zijn vervangen door acht nieuwe leden, genummerd van 3 tot en met 10. Als gevolg van de nieuwe nummering van alle artikelen is het gewijzigde artikel thans artikel 95 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap geworden.
(30) Het Verdrag van Amsterdam bevat geen specifieke overgangsbepalingen voor de regels die van toepassing zijn op de kennisgevingen die vóór de inwerkingtreding van dit Verdrag zijn gedaan, zoals de Nederlandse kennisgeving waarop deze beschikking betrekking heeft.
(31) Aangezien er geen specifieke bepalingen zijn om hun toepassing te verlengen, worden de oude bepalingen van artikel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag geacht te zijn ingetrokken met ingang van de dag van inwerkingtreding van de nieuwe bepalingen (1 mei 1999). In plaats hiervan zijn de nieuwe bepalingen van het Verdrag met ingang van die datum onmiddellijk van toepassing op de behandeling van deze kennisgeving.
2. Beoordeling van de ontvankelijkheid
(32) De op 21 januari 1992 door de Nederlandse instanties ingediende kennisgeving is bedoeld om toestemming te krijgen voor de handhaving van nationale bepalingen die onverenigbaar zijn met Richtlijn 91/173/EEG, een harmonisatiemaatregel die op grond van het voormalige artikel 100 A (het huidige artikel 95) van het EG-Verdrag is vastgesteld.
(33) Artikel 95, lid 4, van het Verdrag luidt als volgt: "Wanneer een lidstaat het, nadat de Raad of de Commissie een harmonisatiemaatregel heeft genomen, noodzakelijk acht nationale bepalingen te handhaven die hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 of verband houdend met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu, geeft hij zowel van die bepalingen als van de redenen voor het handhaven ervan, kennis aan de Commissie.".
(34) Richtlijn 91/173/EEG is op 21 maart 1991 vastgesteld. De lidstaten moesten de nodige nationale bepalingen in werking doen treden om vóór 1 juli 1992 aan de richtlijn te voldoen. Nederland heeft de Commissie op 21 januari 1992, d.w.z vóór de datum waarop de nationale bepalingen voor de omzetting van de richtlijn moesten worden toegepast, in kennis gesteld van de nationale bepalingen die het wilde handhaven.
(35) Deze Nederlandse bepalingen, opgenomen in de Bestrijdingsmiddelenwet, zijn in 1962 vastgesteld. Alle toelatingen voor het gebruik van PCP voor de behandeling van hout waren al vóór 1989 verlopen. Op 26 mei 1989 is besloten dat de laatste toelating voor de behandeling van textiel met een PCP-ester op 1 juli 1992 zou verlopen. Dit betekent dat de strengere wetgeving voor het gebruik van PCP voor de behandeling van hout en textiel al vóór de vaststelling van Richtlijn 91/173/EEG was vastgesteld.
(36) De conclusie is dan ook gerechtvaardigd dat in dit geval aan de voorwaarden van artikel 95, lid 4, van het Verdrag wordt voldaan, volgens hetwelk de aangemelde nationale bepalingen, waarvoor een lidstaat toestemming wil krijgen om deze na de tenuitvoerlegging van een communautaire harmonisatiemaatregel te handhaven, vóór de vaststelling van die harmonisatiemaatregel moeten zijn vastgesteld.
(37) Daarnaast hebben de Nederlandse instanties op 30 maart 1992 een kennisgeving ingediend voor de ontwerp-Warenwetregeling pentachloorfenol en krachtens het voormalige artikel 100 A, lid 4, toestemming gevraagd om dit ontwerp te kunnen vaststellen. De regeling is uiteindelijk op 11 februari 1994 vastgesteld. In hoofdstuk II is echter reeds uiteengezet dat deze nationale regeling buiten het harmonisatiegebied van Richtlijn 91/173/EEG valt, zodat deze beschikking daarop niet van toepassing is.
(38) In het licht van het voorgaande is de Commissie van oordeel dat het verzoek van het Koninkrijk der Nederlanden om af te wijken van Richtlijn 91/173/EEG, waarvan krachtens het voormalige artikel 100 A, lid 4, op 21 januari 1992 kennisgeving is gedaan, krachtens artikel 95, lid 4, van het EG-Verdrag ontvankelijk is.
3. Inhoudelijke beoordeling
(39) Overeenkomstig artikel 95 van het Verdrag moet de Commissie nagaan of aan alle voorwaarden is voldaan om een lidstaat in staat te stellen een beroep te doen op de in dit artikel opgenomen uitzonderingsmogelijkheden. De Commissie moet met name nagaan of de bepalingen waarvan door de lidstaat kennisgeving is gedaan, hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 of verband houden met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu. Bovendien moet de Commissie, wanneer zij van mening is dat deze maatregelen gerechtvaardigd zijn, nagaan of zij al dan niet een middel tot willekeurige discriminatie, een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten of een hinderpaal voor de werking van de interne markt vormen (artikel 95, lid 6).
(40) De Nederlandse instanties hebben hun verzoek gebaseerd op de eisen inzake de bescherming van het milieu en tevens de gezondheid van de mens. Om hun verzoek van 21 januari 1992 te onderbouwen, hebben zij een korte analyse ingediend van de uitwerking van PCP op de gezondheid en het milieu, korte samenvattingen in de vorm van toelichtingen op bestaande nationale wetgeving of ontwerpen daarvoor en de tekst van enkele parlementaire vragen en antwoorden daarop over het op de markt brengen en het gebruik van PCP. Na talrijke contacten met de Commissie heeft de Nederlandse regering om zijn verzoek om afwijking van Richtlijn 91/173/EEG nader te onderbouwen bij schrijven van 26 april 1994 vijf aanvullende studies(12) ingediend.
(41) De Commissie heeft een extern adviesbureau opdracht gegeven voor een studie om de situatie in Nederland ten aanzien van de verontreiniging door dioxines en furanen en het gebruik van PCP te onderzoeken(13). Daarnaast is gebruikgemaakt van de resultaten van andere studies, die de Commissie naar aanleiding van soortgelijke verzoeken van Duitsland en Denemarken heeft laten uitvoeren. Bovendien heeft de Commissie tijdens de evaluatie van de bepalingen van Richtlijn 91/173/EEG een verslag over de toepassing van de richtlijn en over de vervangingsmogelijkheden voor PCP samengesteld(14) en heeft zij externe adviesbureaus opdracht gegeven tot andere studies over de risico's van PCP(15) en mogelijke vervangingsmiddelen voor de behandeling van hout en textiel(16). De Commissie heeft op basis van de laatste studie over de risico's van PCP het Wetenschappelijk Comité voor de toxiciteit, de ecotoxiciteit en het milieu geraadpleegd. Het comité heeft zijn advies op 27 november 1998 vastgesteld.
(42) Er dient te worden opgemerkt dat deze intensieve inspanningen van de Commissie om aanvullende gegevens te verkrijgen ter rechtvaardiging van de handhaving van de Nederlandse nationale bepalingen in het licht van het tijdschema dat is bepaald in artikel 95, lid 6, en niet bestond in het voormalige artikel 100 A, lid 4, op grond waarvan de kennisgeving van het Nederlandse verzoek heeft plaatsgevonden, niet als precedent voor de toekomst kan gelden. Bij het onderzoek of de krachtens artikel 95, lid 4, aangemelde nationale maatregelen hun rechtvaardiging vinden in gewichtige eisen, moet de Commissie uitgaan van "de redenen" die door de lidstaat zijn aangevoerd om de handhaving van zijn nationale bepalingen te rechtvaardigen. Dit betekent dat de verantwoordelijkheid om aan te tonen dat deze maatregelen gerechtvaardigd zijn, krachtens de bepalingen van het Verdrag berust bij de lidstaat die het verzoek indient. Gelet op het bij artikel 95 ingestelde procedurele kader moet de Commissie zich normaal beperken tot een onderzoek van de relevantie van de gegevens die worden verstrekt door de lidstaat die het verzoek doet, zonder zelf naar mogelijke redenen ter rechtvaardiging te zoeken.
3.1. Motivering met een beroep op gewichtige eisen
3.1.1. PCP - Algemene informatie
(43) Pentachloorfenol (PCP) is een chemische stof die synthetisch wordt vervaardigd en algemeen als gevaarlijk voor de mens en het milieu wordt beschouwd. De indeling en de etikettering van PCP zijn op communautair vlak geharmoniseerd overeenkomstig Richtlijn 67/548/EEG van de Raad van 27 juni 1967 inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen(17), laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 99/33/EG van het Europees Parlement en de Raad(18). PCP is:
- ingedeeld als kankerverwekkend categorie 3, d.w.z. een stof die in verband met mogelijke kankerverwekkende eigenschappen reden geeft tot bezorgdheid voor de mens, maar waarvan de effecten door een tekort aan informatie niet voldoende kunnen worden bepaald. Er zijn aanwijzingen op grond van geschikte dierproeven, maar deze zijn niet voldoende voor indeling van de stof in categorie 2 van kankerverwekkende stoffen. Een dergelijke stof wordt gekenmerkt met risicozin R 40: "Onherstelbare effecten zijn niet uitgesloten";
- ingedeeld als zeer vergiftig bij inademing en gekenmerkt met R 26: "Zeer vergiftig bij inademing";
- ingedeeld als vergiftig bij aanraking met de huid en bij opname door de mond en gekenmerkt met R 24/25: "Vergiftig bij aanraking met de huid en bij opname door de mond";
- ingedeeld als irriterend voor de ogen, de ademhalingswegen en de huid en gekenmerkt met R 36/37/38: "Irriterend voor de ogen, de ademhalingswegen en de huid";
- ingedeeld als gevaarlijk voor het milieu en gekenmerkt met R 50/53: "Zeer vergiftig voor in het water levende organismen; kan in het aquatisch milieu op lange termijn schadelijke effecten veroorzaken".
(44) Als organische halogeenverbinding is PCP opgenomen in lijst I van de bijlage bij Richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd(19), gewijzigd bij Richtlijn 91/692/EEG(20). Deze lijst bevat stoffen die vooral op basis van hun toxiciteit, persistentie en bioaccumulatie worden geselecteerd.
(45) Teneinde de verontreiniging van de verschillende delen van het aquatisch milieu door de lozing van PCP tegen te gaan, zijn grenswaarden vastgesteld bij Richtlijn 86/280/EEG van de Raad van 12 juni 1986 betreffende grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen voor lozingen van bepaalde onder lijst I van de bijlage van Richtlijn 76/464/EEG vallende gevaarlijke stoffen(21).
(46) Pentachloorfenol bevat een aantal gevaarlijke verontreinigingen, zoals maximaal 0,1 % polychloordibenzoparadioxines en 1 tot 5 % polychloorfenolen. PCP zelf en deze verontreinigingen leveren een bijdrage tot de dagelijkse uitstoot van dioxines in het milieu. De dioxines komen vrij wanneer met PCP behandelde producten aan de zon worden blootgesteld of aan het eind van hun nuttige levensduur worden verbrand. Ook PCP in zuiveringsslib is een bron van dioxines.
(47) PCP wordt gebruikt:
- voor de verduurzaming van hout (als fungicide en tegen blauwzwam),
- voor het impregneren van zware textiel (als fungicide),
- als bactericide bij het looien van leer en in de papierindustrie,
- als molluscicide (tegen slakken) bij de behandeling van industrieel afvalwater, met name koelwater, en soms
- als steriliseermiddel.
(48) Wegens zijn giftigheid is PCP in meer dan 30 landen aan uiteenlopende beperkingen onderworpen.
3.1.2. Standpunt van Nederland
(49) In hun kennisgeving van 21 januari 1992 motiveren de Nederlandse instanties de strengere nationale maatregelen met een beroep op gewichtige eisen in verband met de bescherminig van het milieu en de gezondheid van de mens.
(50) Volgens de Nederlandse instanties is PCP (met inbegrip van de zouten en esters daarvan) in het milieu nauwelijks afbreekbaar en toxisch voor de mens en voor organismen in het aquatisch milieu. PCP is betrekkelijk bewegelijk en komt verspreid over alle milieucompartimenten voor.
(51) PCP hoopt zich op in vetweefsel en derhalve in de voedselketen. De esters en zouten worden afgebroken tot PCP en hebben dus een vergelijkbare uitwerking. PCP en de zouten en esters daarvan zijn verontreinigd met gechloreerde dibenzodioxines en dibenzofuranen. Deze verbindingen worden ook bij de verbranding van PCP in afval gevormd. Dit betekent dat het gebruik van PCP een belangrijke bron van de verontreiniging van het milieu met gechloreerde dibenzodioxines en dibenzofuranen vormt.
(52) De Nederlandse instanties herinneren eraan dat de gevaren van PCP voor het aquatisch milieu al in 1976 op Europees vlak werden ingezien: in Richtlijn 76/464/EEG wordt bepaald dat de beste beschikbare technologie moet worden gebruikt om te voorkomen dat PCP in oppervlaktewater terechtkomt.
(53) In punt c van bijlage 1 B bij de slotverklaring van de derde Noordzeeconferentie wordt PCP vermeld als een stof waarvan het gebruik in bestrijdingsmiddelen strikt moet worden beperkt of moet worden gestaakt.
(54) De Nederlandse instanties wijzen er ook op, dat met het oog op de drinkwatervoorziening de aanwezigheid van PCP in het grond- en oppervlaktewater in hogere concentraties dan 0,1 pg/l niet aanvaardbaar is. In dit verband verwijzen zij naar de verontreiniging van de Rijn en de Maas, die in Nederland ook voor de productie van drinkwater worden gebruikt. Daarom moet een meetbare uitstoot in het water, de bodem of de lucht in alle gevallen worden voorkomen door deze stof door andere stoffen te vervangen.
(55) In 1992 kwam PCP vooral in de lucht terecht (48 ton per jaar) en was dit grotendeels afkomstig van behandeld hout. Ongeveer 14 ton PCP per jaar, waarvan 11,5 ton afkomstig was van behandeld hout, kwam vanuit de lucht op de bodem en in het water terecht.
(56) PCP werd voornamelijk als houtverduurzamingsmiddel gebruikt. Aan deze toepassing kwam een eind in 1989, toen de benodigde toelatingen niet werden verlengd. Al vóór die tijd, in de periode van 1984 tot 1987, was het gebruik van 300 ton per jaar tot 0,2 ton gedaald. PCP werd in mindere mate gebruikt in lijm, textiel, leer, kleurstoffen, papier en koelvloeisof. PCP is nooit in Nederland geproduceerd.
(57) In een schrijven van 6 februari 1995 hebben de Nederlandse instanties berekeningen van de uitstoot van dioxines aan de Commissie toegezonden, waaruit blijkt dat het gebruik van PCP in het verleden, ervan uitgaande dat het huidige verbod op het gebruik gehandhaafd blijft, in het jaar 2000 de belangrijkste uitstootbron van dioxines zal zijn (20 g van de 58 g uit alle bronnen, met inbegrip van de verbranding van afval). Wanneer het gebruik van PCP weer zou worden toegestaan, zou deze situatie nog ongunstiger worden.
3.1.3. Evaluatie van het standpunt van Nederland
(58) Uit de in het vorige hoofdstuk naar voren gebrachte argumenten blijkt dat Nederland zijn verzoek om af te mogen wijken uitsluitend baseert op argumenten in verband met de algemene effecten van PCP en de verontreinigingen daarin op de gezondheid en het milieu. Het stelt niet dat er in Nederland in vergelijking met de andere lidstaten een specifieke situatie is op grond waarvan de strengere nationale maatregelen nodig zouden zijn.
(59) Dit wordt bevestigd in de in opdracht van de Commissie door een extern adviesbureau uitgevoerde studie(22), waarin wordt geconcludeerd dat zich in Nederland in tegenstelling tot de situatie in Duitsland geen speciale omstandigheden voordoen. De Nederlandse nationale maatregelen kunnen niet worden gerechtvaardigd met een beroep op specifieke eisen in verband met de bescherming van de gezondheid van de mens, daar de blootstelling aan PCP in Nederland ruim onder de aanvaardbare dagelijkse dosis ligt. Dit bleek ook uit de aanvullende documentatie die door de Nederlandse instanties is ingediend.
(60) De studie betwist ook de argumenten die door de Nederlandse instanties inzake de bescherming van het milieu worden gehanteerd: PCP is onderhevig aan vervluchtiging, fotochemische afbraak en biologische afbraak en is derhalve niet persistent(23). PCP wordt door alle dieren in de urine en de feces uitgescheiden en het accumuleert derhalve niet in vetweefsel en in de voedselketen. In de studie wordt ook gesteld dat de mate van verontreiniging van het aquatisch milieu, zoals deze in de Nederlandse documentatie(24) wordt vermeld, ruim onder de aanvaardbare grenswaarde ligt. De studie kon ook geen correlatie vinden tussen de concentratie van dioxines en furanen in het milieu of in moedermelk en het gebruik van PCP in Nederland. Ook in meer algemene zin deed zich geen probleem voor (geen PCP-vervaardiging in het verleden en een zeer laag gebruik).
(61) In Richtlijn 91/173/EEG wordt echter bepaald dat de uitzonderingen op het algemene verbod op het gebruik van PCP en de zouten en esters daarvan in het licht van de ontwikkeling van de kennis en de techniek opnieuw moeten worden bezien. In de richtlijn worden alleen uitzonderingen op het verbod toegestaan op gebieden waar ten tijde van de vaststelling niet gemakkelijk geschikte of veiligere alternatieven konden worden gevonden. In het algemeen waren de risico's van PCP voor de mens en het milieu derhalve in het licht van de beschikbare kennis duidelijk ingezien en verdisconteerd.
(62) Reeds in 1994 is de Commissie begonnen met een evaluatieprogramma, waarin de aan het gebruik van vervangingsmiddelen voor PCP verbonden risico's werden beoordeeld, teneinde de bij Richtlijn 91/173/EEG vastgestelde beperkingen aan te scherpen in de richting van een algeheel verbod(25). Dit programma is in 1998 beëindigd en leidde tot de conclusie dat er inderdaad minder gevaarlijke alternatieven beschikbaar waren.
(63) Daarnaast komt het wetenschappelijk comité in zijn advies van 27 november 1998 op basis van een grote hoeveelheid publiek toegankelijk informatie en de studie van ERM(26) tot de conclusie dat de blootstelling van de mens aan PCP in sommige gebieden zelfs na de staking van het gebruik nog doorgaat. Er is nog geen afdoende saneringsprocedure gevonden om de bodemverontreiniging op te ruimen. In sterk vervuilde gebieden ("hot spots"), waar PCP plaatselijk in het milieu terecht kan komen, leveren PCP en verwante chemische stoffen risico's voor het aquatisch milieu op.
(64) In het licht van de uitgebreide heroverweging en evaluatie van alternatieven die in de periode van 1994 tot 1998 is uitgevoerd, hebben de Commissie en de lidstaten het in hun streven naar de bescherming van de gezondheid en het milieu op een hoog niveau nodig geacht in Richtlijn 1999/51/EG maatregelen voor de Gemeenschap vast te stellen die gelijkwaardig zijn aan de Nederlandse bepalingen. De lidstaten zullen deze communautaire bepalingen met ingang van januari 2000 toepassen.
(65) De beperkingen voor het gebruik van PCP in de Nederlandse wetgeving worden in verhouding tot de nagestreefde doelstelling evenredig geacht, aangezien de uitzonderingen op het verbod van PCP in Richtlijn 91/173/EEG niet langer aanvaardbaar worden geacht wanneer de bescherming van de gezondheid en het milieu op een voldoende hoog niveau moet worden gewaarborgd. Derhalve kan worden geconcludeerd, dat hoewel er in Nederland in vergelijking met de andere lidstaten geen specifieke omstandigheden zijn, de striktere nationale maatregelen als gerechtvaardigd kunnen worden beschouwd.
3.2. Ontbreken van willekeurige discriminatie
(66) Krachtens artikel 95, lid 6, moet de Commissie nagaan of de nationale bepalingen al dan niet een middel tot willekeurige discriminatie zijn. Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie houdt het ontbreken van discriminatie in, dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet op vergelijkbare wijze mogen worden behandeld.
(67) De Nederlandse wetgeving geldt zonder onderscheid voor alle producten, ongeacht of deze in Nederland zijn vervaardigd of uit andere lidstaten zijn ingevoerd. Er zijn dan ook geen aanwijzingen dat de Nederlandse voorschriften als middel tot willekeurige discriminatie tussen marktpartijen in de Gemeenschap zijn gebruikt.
3.3. Ontbreken van een verkapte handelsbeperking
(68) Stringentere nationale maatregelen op het gebied van de beperking van het op de markt brengen en het gebruik van producten die afwijken van de bepalingen van een richtlijn van de Gemeenschap, vormen normaal een belemmering voor de handel. Producten die in de rest van de Gemeenschap wettig in de handel mogen worden gebracht, mogen in de betrokken lidstaten niet in de handel worden gebracht. Het in artikel 95, lid 6, van het Verdrag vastgelegde beginsel is bedoeld om te voorkomen dat de op de criteria van lid 4 gebaseerde beperkingen om onjuiste redenen worden gehanteerd en in feite economische maatregelen vormen die worden ingevoerd om de invoer van producten uit andere lidstaten te belemmeren teneinde de nationale productie indirect te beschermen.
(69) De Commissie heeft opdracht gegeven voor een studie(27) om na te gaan wat de uitwerking van de handhaving van de stringentere nationale bepalingen door Nederland op de handel en de mededinging zijn. Bij deze studie zijn gegevens verzameld over de omvang en de waarde van de handel met de andere betrokken lidstaten, het belang dat Nederland zou kunnen hebben bij het gebruik van de nationale bepalingen om een nationaal belang in vervangingsmiddelen voor PCP te bevorderen en het belang dat Nederland zou kunnen hebben bij het gebruik van de nationale bepalingen om een nationaal belang in vervangingsmiddelen voor PCP bevattende producten te bevorderen.
(70) Volgens deze studie worden in de lidstaten van de Europese Gemeenschap noch PCP noch de derivaten daarvan vervaardigd. Vervangingsmiddelen voor de behandeling van hout of textiel moeten volgens dezelfde wetgeving als PCP worden goedgekeurd, ongeacht of deze in Nederland of in andere lidstaten worden vervaardigd. Aan de nationale wetgeving voor PCP zijn geen rechtstreekse voordelen voor de producenten van vervangingsmiddelen in Nederland verbonden.
(71) Er is reeds eerder vastgesteld dat het gebruik van PCP en behandeld hout reële zorgen baart voor de gezondheid van de mens en het milieu. Bovendien maken de nationale bepalingen inzake PCP deel uit van een algemener beleid inzake dioxines en furanen. Derhalve zijn er geen aanwijzingen dat de bescherming van de gezondheid en het milieu niet het echte doel is van de handhaving van de nationale wetgeving.
(72) Concluderend is de Commissie derhalve van mening dat er geen aanwijzingen zijn dat de Nederlandse wetgeving inzake PCP leidt tot een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten.
3.4. Ontbreken van hinderpalen voor de werking van de interne markt
(73) Deze voorwaarde, die bij artikel 95, lid 6, eerste alinea is ingevoerd, is nieuw in vergelijking met de tekst van het voormalige artikel 100 A, lid 4, van het EG-Verdrag. Dit vereiste kan niet zodanig worden uitgelegd dat geen enkele nationale maatregel die gevolgen kan hebben voor de totstandkoming van de interne markt, kan worden goedgekeurd. Elke nationale maatregel die afwijkt van een harmonisatiemaatregel met het oog op de totstandkoming en de werking van de interne markt, is namelijk in wezen een maatregel die gevolgen kan hebben voor de interne markt. Om de afwijkingsprocedure krachtens artikel 95 van het EG-Verdrag op een zinvolle wijze te kunnen gebruiken moet het begrip "hinderpaal voor de werking van de interne markt" naar het oordeel van de Commissie in de context van artikel 95, lid 6, dan ook worden opgevat als vergeleken met de nagestreefde doelstelling onevenredige gevolgen.
(74) Sinds de laatste fabriek in 1992 in Frankrijk gesloten is, zijn er in de Gemeenschap geen producenten van PCP meer. De fabrikanten in Duitsland die in 1978 met de productie waren begonnen, hebben deze al in 1985 gestaakt. Wegens de beperkingen op Europees en nationaal niveau worden slechts in drie lidstaten aanzienlijke hoeveelheden PCP voor de behandeling van hout gebruikt en daarnaast een kleine hoeveelheid voor de behandeling van textiel die in zeer beperkte mate in de militaire sector wordt toegepast. Het gebruik in de EG is gedaald van 8000 ton in 1986 tot 2000 ton in 1994.
(75) Wereldwijd is de productie van PCP gedaald van 26000 ton in 1986 tot 11000 ton in 1994. De producenten zijn gevestigd in de VS, India en China.
(76) De invoer in Nederland is al afgenomen tot ongeveer 2 à 4 ton voor de behandeling van hout in 1987, dat wil zeggen vóór het verlopen van de laatste toelating, en 37,5 ton pentachloorfenyllauraat voor de behandeling van textiel. Dit was al een zeer klein deel van de totale markt in de EG. De in opdracht van de Commissie uitgevoerde studie(28) komt tot de conclusie dat de gevolgen van de Nederlandse wetgeving voor de markt vrijwel te verwaarlozen zijn.
(77) Bovendien is, hoewel de Nederlandse instanties na 1 juli 1992 de nationale wetgeving in plaats van de communautaire wetgeving zijn blijven toepassen, nooit een klacht ingediend door een marktpartij binnen of buiten Nederland. Aangezien de communautaire wetgeving intussen aan de vooruitgang van de techniek is aangepast en er met ingang van 1 september 2000 geen verschillen tussen de Nederlandse en de communautaire wetgeving meer zullen zijn, worden de algehele gevolgen voor de werking van de interne markt gering geacht.
(78) Rekening houdend met de voorgaande opmerkingen is de Commissie van mening dat er geen aanwijzingen zijn dat de Nederlandse bepalingen waarop deze beschikking betrekking heeft, vergeleken met de nagestreefde doelstellingen een onevenredige hinderpaal voor de werking van de interne markt vormen.
IV. CONCLUSIE
(79) In het licht van bovenstaande overwegingen is de Commissie van oordeel dat de bepalingen inzake het gebruik van pentachloorfenol waarvan het Koninkrijk der Nederlanden op 21 januari 1992 overeenkomstig het voormalige artikel 100 A, lid 4, kennis heeft gegeven en die overeenkomstig artikel 95, leden 4 en 6, van het EG-Verdrag zijn onderzocht:
- aan de formele vereisten van genoemde bepalingen voldoen en ontvankelijk zijn;
- kunnen worden geacht hun rechtvaardiging te vinden in gewichtige eisen verband houdend met de bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu;
- niet een middel tot willekeurige discriminatie, een verkapte beperking van de handel tussen de lidstaten of een onevenredige hinderpaal voor de werking van de interne markt vormen.
(80) De Commissie heeft derhalve redenen ervan uit te gaan dat de nationale bepalingen waarvan kennisgeving is gedaan, kunnen worden goedgekeurd.
(81) Er zij opgemerkt dat de Nederlandse bepalingen inzake PCP een toelatingsregeling omvatten zonder dat de mogelijke toepassingsgebieden duidelijk zijn afgebakend. Bovendien ligt de grenswaarde voor de verontreiniging met hexachloordibenzoparadioxine, die in de SIVEB-beschikking van 1980 is vastgesteld, hoger dan in de richtlijn van de Gemeenschap. Krachtens artikel 95, lid 4, kan alleen nationale wetgeving worden goedgekeurd die haar rechtvaardiging vindt in gewichtige eisen als bedoeld in artikel 30 of verband houdend met de bescherming van het milieu of het arbeidsmilieu. Dit betekent dat nationale maatregelen die minder bescherming dan de in de richtlijn vastgestelde bepalingen bieden, niet kunnen worden goedgekeurd. De Nederlandse nationale wetgeving kan derhalve alleen worden goedgekeurd omdat bij de toepassing in de praktijk is gebleken dat PCP bevattende producten niet worden toegelaten wanneer deze worden gebruikt voor toepassingen die krachtens de communautaire richtlijn niet zijn toegestaan of meer dan 4 ppm hexachloordibenzoparadioxine bevatten. Een andere toepassing van de nationale Nederlandse wetgeving kan krachtens artikel 95, lid 4, niet worden toegestaan.
(82) Deze beschikking laat de tenuitvoerlegging van de bepalingen van Richtlijn 1999/51/EG door het Koninkrijk der Nederlanden onverlet,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De bepalingen van de Bestrijdingsmiddelenwet van 1962 worden goedgekeurd mits deze zodanig worden toegepast dat geen toelatingen krachtens artikel 2 van de Bestrijdingsmiddelenwet worden verleend die ruimer zijn dan de bepalingen van Richtlijn 91/173/EEG ten aanzien van de uitzonderingen op het verbod van het gebruik van PCP of het gehalte aan hexachloordibenzoparadioxine.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk der Nederlanden.
Gedaan te Brussel, 26 oktober 1999.

Labels: 11
1
4
20
18