Document ID: 31999D0316

DÉCISION DE LA COMMISSION
du 27 avril 1999
relative à l'application de l'article 9 de la directive 96/67/CE du Conseil à l'aéroport de Berlin-Tegel (Berliner Flughafen GmbH)
[notifiée sous le numéro C(1999) 1066]
(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(1999/316/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne,
vu la directive 96/67/CE du Conseil du 15 octobre 1996 relative à l'accès au marché de l'assistance en escale dans les aéroports de la Communauté(1), et notamment son article 9, paragraphe 5),
vu la demande d'approbation de la décision des autorités allemandes en date du 26 janvier 1999 et après consultation desdites autorités,
après consultation du comité consultatif,
considérant ce qui suit:
I. LE CHAMP D'APPLICATION DE LA DÉROGATION NOTIFIÉE PAR LE GOUVERNEMENT DE LA RÉPUBLIQUE FÉDÉRALE D'ALLEMAGNE
1. La notification présentée par les autorités allemandes
(1) Par lettre en date du 28 janvier 1999, enregistrée par la Commission le 29 janvier, les autorités allemandes ont notifié une demande d'approbation de la décision du gouvernement de la République fédérale d'Allemagne en date du 26 janvier 1999 accordant à l'aéroport de Berlin Tegel (Berliner Flughafen GmbH) une dérogation visant à:
- interdire l'exercice de l'autoassistance,
- et réserver à l'aéroport de Berlin Tegel (Berliner Flughafen GmbH) la prestation de l'assistance aux tiers,
pour les catégories de services référencées à l'annexe de la directive 96/67/CE (ci-après dénommée "la directive") sous les points 3, 4, en ce qui concerne tant à l'arrivée qu'au départ ou en transit le traitement physique du fret et de la poste entre l'aérogare et l'avion, et les points 5.4 et 5.6.
Cette dérogation est, sur base de l'article 9, paragraphe 1, points b) et d), de la directive, accordée jusqu'au 31 décembre 2000.
(2) La Commission a, en application de l'article 9, paragraphe 3, de la directive, publié un extrait de cette notification au Journal officiel des Communautés européennes(2) et invité les parties intéressées à faire part de leurs observations.
(3) Conformément aux dispositions de l'article 9, paragraphe 5, de la directive, le gouvernement allemand a été consulté par la Commission sur le projet d'évaluation de la Commission les 22 et 24 mars 1999.
Base de la dérogation
(4) Les règles générales d'accès au marché de l'assistance en escale sont définies dans les articles 6 et 7 de la directive. Celles-ci posent clairement un principe d'ouverture le plus large possible pour la plupart des catégories de services d'assistance. Pour un aéroport avec un volume de trafic comme Berlin-Tegel, la directive prévoit une reconnaissance du droit à s'autoassister depuis le 1er janvier 1998 et l'ouverture du marché de l'assistance aux tiers à compter du 1er janvier 1999. Cependant, en raison de la situation et de la mission particulière d'un aéroport, et notamment des problèmes de sûreté et de sécurité, mais aussi d'espace et de capacité, qui peuvent se poser dans certaines parties de la plupart des aéroports, la directive n'impose pas une ouverture totale du marché mais requiert un minimum d'ouverture tant en matière d'autoassistance que d'assistance à des tiers pour quatre catégories de services situées sur le côté piste, c'est-à-dire dans une zone particulièrement sensible de l'aéroport. Ces catégories concernent les opérations en piste, l'assistance bagage, l'assistance carburant ainsi que certaines opérations d'assistance fret et poste.
(5) L'article 9 de la directive a également pris en compte le fait que, dans certains cas très particuliers, des problèmes aigus d'espace et de capacité empêchent l'ouverture du marché au degré prévu. Dans de tels cas, des dérogations peuvent être accordées sur une base temporaire afin de laisser à l'aéroport le temps de surmonter ces contraintes. Ces dérogations ne peuvent donc avoir qu'un caractère exceptionnel et n'ont pas pour objectif d'assurer d'une manière générale aux aéroports une période d'adaptation supplémentaire à celle déjà prévue à l'article 1er de la directive.
(6) Une dérogation ne peut être accordée que sur la base de contraintes spécifiques d'espace et de capacité. C'est sur cette base que les autorités allemandes ont accordé la dérogation susmentionnée en conformité avec le paragraphe 3 de la réglementation allemande "Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften"(3) transposant la directive 96/67/CE dans le droit national.
2. La situation de l'assistance sur l'aéroport de Berlin-Tegel
2.1. La présentation de l'aéroport
(7) Jusqu'en 1990, Berlin-Tegel servait d'aéroport pour la zone Ouest de la ville, Schönefeld étant celui de la partie Est alors que Tempelhof était principalement réservé aux opérations militaires. Avec la réunification, Tegel est devenu le principal aéroport berlinois. Toutefois, l'accroissement prévu du trafic à Berlin de près de 24 % entre 1996 et 2002 oblige non seulement, dans un premier temps du moins, le maintien des trois aéroports avec une réouverture de Tempelhof au trafic civil mais entraîne également des problèmes de capacité à l'aéroport de Tegel, le plus demandé par les transporteurs en raison de ses infrastructures et de sa situation proche de la ville.
(8) La croissance de la demande ainsi que les problèmes posés notamment par l'utilisation peu efficace de la piste et des temps de transfert trop longs qui en résultent, ont conduit le gestionnaire des aéroports berlinois (BFG) et ses partenaires à décider la construction du nouvel aéroport international de Brandenbourg sur le site actuel de Schönefeld, seul capable de répondre aux contraintes d'espace et d'environnement. Dans l'attente de la réalisation du nouvel aéroport cependant, Tegel, qui a traité en 1997 près de 9 millons de passagers, devrait bientôt avoir à supporter la plus grande part du trafic. En effet, la fermeture programmée de Tempelhof en 2001/2002 obligerait Tegel à reprendre une grande partie de ce trafic jusqu'en 2007, date de mise en service du nouvel aéroport.
2.2. L'assistance sur l'aéroport
(9) Au jour de la décision des autorités allemandes, 54 des 59 services d'assistance étaient déjà ouverts à la concurrence, c'est à dire l'ensemble des services en gare ainsi que certains services en piste comme le commissariat ou la livraison de kérosène permettant de manière globale l'intervention de 28 prestataires. La dérogation porte sur certains services en piste uniquement prestés depuis 1998 par une filiale de la société BLAS (Berlin Lufthansa Airport Services) majoritairement détenue par l'aéroport. Il s'agit de l'assistance bagages (point 3 de l'annexe de la directive), des opérations de chargement, de déBechargement et de transport entre l'avion et l'aérogare (point 5.4), de l'assistance au démarrage de l'avion (point 5.6) ainsi que des opérations de manutention du fret et de la poste (point 4).
II. LES CONTRAINTES INVOQUÉES PAR LES AUTORITÉS ALLEMANDES
(10) La décision des autorités allemandes est fondée sur l'impossibilité d'ouvrir le marché pour les opérations concernées en raison du manque d'espace et de capacité côté piste pour accueillir un opérateur supplémentaire, que ce dernier soit un prestataire de services ou un usager désirant effectuer son autoassistance.
1. Les problèmes de capacité
(11) La capacité de Berlin-Tegel avait été fixée à sa construction à 5,5 millions de passagers. Toutefois, depuis 1990, le gestionnaire de l'aéroport doit faire face à une surcapacité de près de 60 % en raison de l'accroissement rapide du nombre de passagers - 8,4 millions de passagers et du tonnage transporté: 24000 tonnes en 1996 correspondant à une croissance de 80 % en dix ans. Face à ce développement, l'aéroport qui est dans l'impossibilité de s'étendre au-delà de sa limite actuelle et dont la partie nord est réservée à l'usage militaire, a partiellement compensé le manque de capacité par la création de nouvelles positions, ainsi que de comptoirs d'enregistrement supplémentaires, de salles de repos et de parking au point qu'aujourd'hui tout l'espace en réserve a été pleinement utilisé et qu'il est impossible d'augmenter les activités d'assistance dans les infrastructures existantes. L'aéroport est géré à la limite de sa capacité. Cette limite estimée à 18 départs et arrivées/par heure en raison des problèmes d'assistance est déjà franchie plusieurs fois par jour. Les prévisions de trafic font ressortir une augmentation du nombre de mouvements annuels de 118000 en 1996 à 125000 pour l'année 2000. Dans le même temps, le nombre de passagers passerait de 8 à 10,2 millions.
(12) La pleine utilisation des capacités d'assistance nécessite, selon les autorités allemandes, une coopération complète entre les différentes activités, surtout en piste. De plus, la gestion du manque de capacité oblige à des changements dans le processus du traitement de l'assistance à très court terme. Or, la multiplication depuis plusieurs années du nombre des prestataires pour certaines opérations côté piste (commissariat, fuel) n'a fait qu'accroître les difficultés dans la gestion du trafic sur les aires.
2. Le manque d'espace
A. Le stationnement des équipements
(13) Sur les 14500 mètres carrés disponibles pour les opérations d'assistance, 10100 mètres carrés peuvent effectivement servir au stationnement des équipements et, selon les autorités allemandes, l'ensemble de cet espace est utilisé. Les 4400 mètres carrés restants consistent en des zones opérationnelles en bordure de l'avion qui ne peuvent être attribuées à un opérateur particulier. De plus, leur forme triangulaire rend plus difficile leur utilisation.
(14) Le besoin actuel côté piste est de 10700 mètres carrés pour l'ensemble des intervenants (hormis les besoins pour les équipements d'hiver qui ne sont pas sur des emplacements spécifiques mais sont répartis vers les ateliers et à plusieurs autres endroits); cette surface étant distribuée à raison de 8000 mètres carrés pour BLAS et 2700 mètres carrés pour les autres opérateurs. Le déficit actuel est donc évalué à 600 mètres carrés.
B. Le traitement des bagages
(15) Le système actuel de traitement des bagages présente la particularité d'être formé de neuf "caves à bagages" (sept autour du terminal lui-même et deux dans le prolongement de celui-ci) non reliées entre elles. Ces caves, d'une surface comprise pour chacune d'elles entre 300 et 450 mètres carrés, traitent les vols des avions au contact situés devant chaque cave ainsi que les avions en position éloignée (remote-sensing positions). Chacune des sept caves autour du terminal est équipée d'un tapis "arrivée" et de deux tapis "départ". Les deux caves supplémentaires ont quant à elles un système en double bande continue. Chaque cave est assortie de locaux pour le changement et le repos des employés. Selon les autorités allemandes, le manque de place dans ces caves empêche toute multiplication du nombre de prestataires et seule l'unicité du service permet à la fois de traiter de manière correcte les vols et de respecter les temps de transfert. L'exiguïté des locaux ne permet pas, selon le dossier présenté, d'y parquer tous les chariots en attente et la place manque pour le flux des ces chariots lorsque plusieurs vols sont traités en même temps. De plus, l'affectation des caves en fonction des "positions contact" correspondantes interdit la distribution de caves distinguées en fonction des différents prestataires. Une telle distribution affecterait gravement le fonctionnement de l'aéroport.
C. Les espaces réservés au personnel
(16) Le manque d'espace concerne également les salles de repos qui sont aujourd'hui pleines en raison des conséquences de l'accroissement du trafic et de la multiplication des prestataires. Les autorités allemandes estiment impossible d'en ouvrir de nouvelles à très court terme en raison des problèmes administratifs que ces constructions peuvent entraîner. D'autre part, en accord avec la direction, les employés pour les opérations d'assistance bagages prennent leur temps de repos dans des salles proches des caves à bagages; la création de nouvelles salles ne pouvant, par ailleurs, se faire qu'à trop grande distance.
(17) En raison de la fermeture de Tempelhof dès 2001/2002 les limites de capacité devraient être atteintes à Schönefeld dès cette époque. D'autre part, la préférence des transporteurs pour Tegel devrait entraîner un accroissement sur cet aéroport qui est estimé à 20 % d'ici 2002 avec 10,2 millions de passagers annuels. Les autorités aéroportuaires s'attendent à des problèmes de capacité à la fois du côté gare et du côté piste. Sur le tarmac, le besoin supplémentaire en espace est estimé à 700 mètres carrés, portant ainsi le déficit à 1300 mètres carrés et ce du seul fait de l'augmentation de trafic à traiter et sans inclure les conséquences de l'arrivée d'un prestataire supplémentaire.
3. L'impact de la venue de nouveaux opérateurs
(18) Selon le dossier présenté, la venue de nouveaux prestataires produirait un besoin considérable en espace en raison de l'augmentation du nombre d'équipements nécessaires pour traiter les heures de pointe de chacun des prestataires.
(19) Les effets dépendent, selon les autorités allemandes, à la fois du nombre de nouveaux intervenants, du volume et de la structure de leur activité et de leur politique commerciale.
(20) Les études menées pour le compte de l'aéroport tendent à démontrer que, en se basant sur la venue de deux nouveaux opérateurs (prestataires ou usagers faisant de l'autoassistance) opérant selon la même politique que celle actuellement menée par le monopoliste et en répartissant le trafic entre Lufthansa pour le premier opérateur, British Airways et sa filiale Deutsche BA pour le second et le reste des compagnies pour le troisième, le besoin en espace pour parquer les équipements supplémentaires serait de 3500 mètres carrés. Le déficit total en espace serait ainsi de 4100 mètres carrés et serait porté à 4800 mètres carrés dès 2000 en raison des besoins qu'entraînera l'augmentation de trafic. Toutefois, selon les documents complémentaires remis par les autorités aéroportuaires, le besoin en équipement annoncé par certains prestataires apparaîtrait beaucoup plus élevé et le chiffre moyen avancé serait de l'ordre de 6500 mètres carrés.
(21) Selon les autorités allemandes, ces études n'ont pas suffisamment tenu compte de l'impact de la venue de nouveaux opérateurs sur le marché du monopoliste et donc de son moindre besoin en équipement et en personnel et donc en espace. Toutefois, elles estiment que, en raison du déficit déjà existant de 600 mètres carrés, il ne sera pas possible de trouver l'espace suffisant à la venue d'un nouvel opérateur.
(22) Le dossier révèle également une dégradation considérable de la circulation sur le tarmac qu'il sera très difficile de coordonner avec la multiplication du nombre d'opérateurs; l'aéroport étant déjà à la limite de sa capacité. L'augmentation de la circulation due non seulement au nombre mais aussi au changement des équipements obligera à une réorganisation des voies qui affectera la capacité de l'aéroport en entraînant des retards considérables qui sont évalués à 32 % en 2002 alors qu'ils ne sont que de 12 % actuellement.
(23) L'étude fait ressortir une augmentation de 20 à 50 % du trafic sur le tarmac avec la venue d'un seul opérateur, cette augmentation pouvant aller de 140 à 160 % au point de croisement au nord entraînant par-là même de graves problèmes de sécurité.
(24) Toutefois, l'aéroport se déclare prêt a recevoir un seul nouvel opérateur dans la mesure où cette venue n'entraînerait que des effets limités en termes de capacité, d'espace et de circulation sur le tarmac.
III. LA RÉACTION DES PARTIES INTÉRESSÉES
(25) Les différentes parties intéressées ont été appelées à donner leur opinion conformément aux dispositions de l'article 9, paragraphe 3, de la directive. Les différentes compagnies ayant fait valoir leur position insistent d'abord sur le fait que l'aéroport connaissait depuis plusieurs années les obligations qui lui incombaient en application des dispositions de la directive et qu'aucune mesure n'a été prise afin de prévenir les difficultés invoquées et ainsi permettre l'ouverture du marché.
(26) Le déficit actuel de 600 mètres carrés présenté par l'aéroport pourrait être comblé sans problème et de nouveaux espaces pourraient être gagnés par une optimisation des surfaces existantes. Il est notamment proposé de déplacer les équipements d'hiver qui peuvent stationner dans des parties plus éloignées de l'aéroport et libérer ainsi de l'espace au niveau des positions 51 à 56 sur la partie ouest. Par ailleurs, les différentes compagnies estiment que l'aéroport n'a pas tenu compte des pertes de marché du monopoliste suite à la venue d'un nouvel entrant.
(27) En ce qui concerne les chiffres avancés en matière de prévision de trafic, il y aurait surévaluation ainsi que le montrent les dernières tendances et le besoin en capacité doit donc être revu à la baisse. Au niveau du transport et du traitement des bagages, sur base de la possibilité actuelle de traiter trois vols en simultané dans les caves à bagages, il ne devrait pas y avoir de problèmes pour admettre un second prestataire compte tenu de l'espace dans chaque cave et du fait que le nombre de chariots dépend du nombre de vols et non du nombre de prestataires. L'organisation dans cette enceinte ne poserait pas de problème puisque l'aéroport continue à en avoir seul la charge. Le problème de l'espace aussi bien sur le tarmac qu'au niveau du traitement des bagages résiderait donc avant tout, selon les compagnies, dans une mauvaise gestion de cet espace et une organisation défectueuse.
(28) En ce qui concerne la place pour le personnel, il est reconnu qu'il serait difficile d'admettre tout le personnel d'un second prestataire. Toutefois, l'utilisation de structures légères ou encore la location d'espaces à l'extérieur de l'enceinte aéroportuaire pourrait permettre de résoudre le problème pour les nouveaux prestataires, ceux étant déjà présents sur l'aéroport n'en ayant pas forcément besoin. D'une manière générale, les compagnies ayant fait valoir leur opinion estiment que la situation risque de se détériorer sur l'aéroport de Berlin-Tegel dans les années à venir, et ce quelle que soit l'augmentation du trafic, mais que cette détérioration ne sera pas liée à la présence d'un seul ou de plusieurs opérateurs d'assistance sur la piste.
IV. L'ÉVALUATION DE LA DÉROGATION À LA LUMIÈRE DES DISPOSITIONS DE LA DIRECTIVE 96/67/CE
1. Les règles en vigueur en matière d'assistance
1.1. Les possibilités de limitation de l'accès au marché
(29) La directive prévoit une ouverture différenciée du marché en fonction à la fois de la manière dont l'opération d'assistance est assurée (autoassistance ou prestation aux tiers) et de l'importance du trafic sur l'aéroport.
(30) Les règles générales d'exercice de l'assistance des catégories de services désignées dans la notification des autorités allemandes sont établies par l'article 6, paragraphe 2, et l'article 7, paragraphe 2, de la directive. Ces règles ont été reprises dans les dispositions de l'article 3, paragraphe 2, de la réglementation allemande transposant la directive. En application des dispositions de la directive, l'État membre peut limiter l'exercice de l'autoassistance à au moins deux usagers; ces derniers devant dès lors être choisis sur base de critères pertinents, objectifs, transparents et nondiscriminatoires. De même la sélection des prestataires doit être faite par appel d'offre. C'est sur cette base que l'aéroport de Berlin Tegel doit, en application de l'annexe 5 de la "Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlichter Vorschriften"(4) du 10 décembre 1997 transposant la directive en droit allemand, ouvrir le marché de l'assistance aux tiers à un second prestataire ainsi que permettre l'exercice de l'autoassistance à deux usagers pour les activités dont le nombre de prestataires ou d'usagers peut être limité en application de l'article 6, paragraphe 2 et l'article 7, paragraphe 2, de la directive.
(31) Cependant, lorsque des contraintes spécifiques d'espace ou de capacité disponibles, notamment en fonction du taux d'utilisation ou de l'encombrement des surfaces, entraînent une impossibilité d'autoriser l'exercice du droit à l'autoassistance ou la prestation des services aux tiers au degré prévu par la directive, l'État membre concerné peut, sur base de l'article 9, paragraphe 1, points b) et d), réserver à un seul prestataire la prestation de l'assistance aux tiers et interdire ou limiter à un seul usager l'exercice du droit à l'autoassistance.
Toutefois, aux termes de l'article 9, paragraphe 2, une telle dérogation doit:
- préciser la ou les catégories de services pour lesquelles la dérogation est accordée ainsi que les contraintes spécifiques d'espace ou de capacité qui la justifient,
- être accompagnée d'un plan de mesures appropriées visant à surmonter ces contraintes.
En outre, selon les dispositions de l'article 9, paragraphe 2, elle ne doit pas:
- porter indûment préjudice aux objectifs de la directive,
- donner lieu à des distorsions de concurrence,
- être plus étendue que nécessaire.
(32) Ainsi que la Commission l'a rappelé dans ses décisions du 14 janvier 1998 concernant les aéroports de Francfort et de Düsseldorf(5), le principal objectif de la directive est de libéraliser les services d'assistance en escale. Les limitations imposées aux parties tierces consistent en des restrictions à la liberté de ces parties de fournir de tels services. Par analogie avec les mesures étatiques restreignant la liberté de prestation de services(6), les mesures susceptibles d'exclure ou d'interdire les activités des prestataires de services - ou, dans le cas présent, celles des usagers désirant effectuer leur propre assistance - même si elles s'appliquent indistinctement aux prestataires ou usagers nationaux et à ceux des autres États membres, doivent être justifiées par des exigences impérieuses d'intérêt public autres que de nature économique et doivent en outre être proportionnelles aux objectifs poursuivis.
1.2. La procédure
(33) Les autorités allemandes se sont engagées à subordonner l'entrée en vigueur de la décision de dérogation à la décision de la Commission.
(34) Comme rappelé dans ses deux décisions concernant les aéroports de Francfort et de Düsseldorf(7), la Commission doit faire porter son examen sur:
- l'existence et l'étendue des contraintes justifiant la dérogation et l'impossibilité d'ouverture au degré prévu par la directive; seules les contraintes d'espace et/ou de capacité pouvant être prises en considération,
- le plan de mesures appropriées visant à surmonter les contraintes; ce plan devant être crédible et inconditionnel et comporter un calendrier d'exécution desdites mesures,
- la conformité aux principes mentionnés à l'article 9, paragraphe 2 et concernant le respect des objectifs de la directive, l'absence de distorsion de concurrence et l'étendue de la mesure.
(35) L'octroi d'une dérogation n'a pas pour objectif de laisser d'une manière générale à l'aéroport un temps d'adaptation supplémentaire à celui déjà accordé par l'article 1er de la directive. Il doit permettre à l'aéroport de surmonter les contraintes particulières qu'il peut rencontrer lors de l'ouverture du marché. Toute dérogation doit donc être examinée en fonction des contraintes particulières alléguées pour justifier l'impossibilité d'ouverture dans les délais impartis. De plus, conformément à la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés, toute exception est d'interprétation stricte et la portée d'une dérogation doit être déterminée en tenant compte des finalités de la mesure en question.(8)
(36) C'est en fonction de ces différentes considérations que doit être examinée la présente dérogation.
(37) La Commission a, conformément aux dispositions de l'article 9, paragraphe 4 de la directive, procédé à un examen minutieux des contraintes invoquées en matière d'espace et de capacité, de l'adéquation à ces contraintes, de la décision prise par les autorités allemandes et des mesures avancées pour les surmonter. Elle s'est appuyée dans son examen sur les études présentées par les autorités allemandes ainsi que sur la visite qu'elle a pu faire de l'aéroport de Berlin-Tegel et a bénéficié de l'expertise technique effectuée à sa demande par la société Aerotec. La Commission a, enfin, pris en compte les remarques faites par l'aéroport et le gouvernement allemand en ce qui concerne l'analyse de la Commission et plus particulièrement celles concernant les contraintes d'espace au niveau des salles de repos du personnel avoisinant les salles de tri-bagages. Selon les autorités allemandes ces contraintes semblent être sousestimées par la Commission. Par ailleurs, elles ont confirmé leur position selon laquelle il n'est pas possible d'accepter un second prestataire à l'intérieur des salles de tri-bagages. Elles contestent enfin l'estimation faite par la Commission en ce qui concerne les besoins en espace d'un second prestataire et qui a été évaluée à 1200 mètres carrés.
2. L'examen des contraintes présentées par les autorités allemandes
2.1. En ce qui concerne l'espace disponible
A. L'espace pour le stationnement des équipements
(38) Au niveau des positions au contact le long du terminal, la disposition des positions ainsi que leur utilisation pour divers types d'aéronefs montrent que l'utilisation pour le stationnement du matériel d'assistance à cet endroit est optimale et qu'il n'est pas possible de dégager de l'espace supplémentaire. Toutefois, la visite des installations de l'aéroport a montré qu'un nombre important de véhicules privés étaient stationnés le long du terminal et des caves à bagages. Il peut difficilement être objecté que ces véhicules servent à des fins opérationnelles comme la supervision des opérations en piste; les constations faites sur place ayant montré clairement que ces véhicules n'avaient pas été déplacés pendant au moins 5 heures ce jour-là c'est-à-dire la plus grande partie de la journée ouvrable entre 10 et 15 heures. Un stationnement des chariots à bagages en attente apparaît donc tout à fait envisageable à cet endroit.
(39) Il en est de même, au niveau des installations de fret et de poste, pour lesquelles les équipements d'assistance stationnés à cet endroit n'ont pas servi entre au moins 10 et 15 heures. D'autre part, au moment de la visite des installations et du tarmac par la Commission, pendant l'après-midi, aucun mouvement ni aucun traitement d'avion n'a été enregistré. Les autorités aéroportuaires ayant par ailleurs déclaré que les équipements d'assistance étaient affectés c'est-à-dire que les équipements stationnés en cet endroit ne servaient qu'au fret et non au traitement des opérations passagers (transport des bagages), il peut en être déduit que tout l'équipement d'assistance fret et poste est en stationnement au cours de cette période de calme total. Or, l'examen de places de stationnement d'équipements a montré que guère plus de la moitié de l'espace était alors utilisé.
(40) L'expertise menée pour le compte de la Commission en comparaison avec des situations similaires dans d'autres aéroports, ainsi que les normes et pratiques recommandées par l'Organisation de l'aviation civile internationale, contredisent le rapport présenté sur l'absence de place sur le tarmac. Ces normes et pratiques prévoient, en effet, les espaces et les emplacements qui peuvent être réservés pour les besoins de la sécurité et pour les équipements sur les positions avions en fonction des types d'aéronefs. Elles montrent que, dans le cas de positions TIPO (positions nécessitant un repoussage de l'avion au départ) et compte tenu de la catégorie des positions avions à cet endroit, une surface de près de 200 mètres carrés pourrait être dégagée de chaque côté de la tête de l'avion. En se basant simplement sur deux des quelques six positions en cet endroit de l'aéroport, une surface de près de 800 mètres carrés pourrait ainsi être rendue disponible sans contrevenir aux normes de sécurité définies par l'OACI. Il est, par ailleurs, à noter que l'aéroport compte au total plus de vingt positions en aire éloignée de type TIPO auxquelles ces dispositions pourraient être appliquées. Le dégagement d'espace n'apparaît donc pas impossible et résulterait dès lors d'une gestion rigoureuse des opérations sur le tarmac supposant notamment un marquage clair au sol et une utilisation stricte des emplacements et des mouvements autour de l'avion.
(41) Le manque d'espace pour parquer les équipements d'assistance sur le tarmac pour un second opérateur n'a donc pas été démontré par les autorités allemandes.
B. Le transport des bagages
(42) Le transport des bagages entre l'avion et le terminal ne semble pas poser en lui-même de problèmes particuliers. Les caves à bagages situées au niveau zéro du terminal sont au nombre de sept, auquel s'ajoutent deux caves dotées d'une double bande permettant à la fois les arrivées et les départ. Les sept autres caves sont, quant à elles, chacune dotées de deux bandes départ et un tapis arrivée. La surface de chacune des caves varie entre 300 et 450 mètres carrés. Il est à noter que chaque cave - à l'exception de celles dotées de doubles bandes qui ne traitent que des positions éloignées - doit servir au traitement des bagages des deux positions au contact immédiatement en face d'elles ainsi que de certaines positions éloignées. De ce fait, le temps de transport entre la position au contact et le système lui-même est très court entraînant ainsi une grande et rapide rotation ainsi qu'un besoin en chariots assez réduit.
(43) À l'intérieur de chacune des caves du terminal, l'espace attribué ainsi que le système de circulation à sens unique, permet, en comparaison avec les systèmes existant dans d'autres aéroports, d'admettre un second opérateur. En effet, selon l'expertise menée pour la Commission, il apparaît que les chariots en attente sont, à Berlin-Tegel, stationnés à l'intérieur du système. Or, ainsi qu'il a été rappelé notamment dans la décision de la Commission concernant l'aéroport de Cologne/Bonn(9), le nombre de chariots nécessaires à l'intérieur du système dépend du nombre de vols à traiter à un moment donné et non du nombre d'opérateurs. Il appartient à l'autorité aéroportuaire de gérer de manière adéquate et non discriminatoire le nombre de chariots nécessaires au traitement des opérations de transport. Les espaces sur le tarmac, et notamment une partie de ceux aujourd'hui réservés le long du terminal à des voitures particulières et rappelés ci-dessus, permettent de parquer les chariots en attente.
(44) De même, la circulation à l'intérieur de chacune des caves permet l'admission sans problème majeur d'un second opérateur pour le transport des bagages. Le déchargement des bagages ne dure que quelques minutes, notamment en raison de la proximité des positions au contact et ne semble pas rendre impossible la manutention simultanée de vols au départ et à l'arrivée. D'autre part, il n'a pas été démontré, sur la base des calendriers de vols, qu'il était impossible de traiter deux arrivées et un départ en même temps. Par comparaison avec d'autres aéroports dotés d'un système du même type comme à Heathrow, l'espace à l'intérieur de la cave - et notamment la bande de circulation au centre - ainsi que le système de circulation à sens unique n'empêchent pas la présence de deux, voire trois tracteurs appartenant à deux compagnies différentes tirant des chariots au cours d'une même période. La place n'oblige pas, en effet, à déplacer un des chariots pour faire passer les autres.
C. Les autres opérations en piste
(45) Le rapport présenté par les autorités allemandes ne comporte pas de mention particulière en ce qui concerne les autres opérations en piste. Il a été rappelé que l'espace sur le tarmac apparaissait suffisant pour parquer les équipements d'un second prestataire. En ce qui concerne le transport des passagers par bus pour les positions en aire éloignée, le stationnement des bus à proximité du terminal n'apparaît pas indispensable, ces véhicules, comme c'est le cas dans de nombreux aéroports comme Londres-Heathrow, pouvant se déplacer rapidement sur le tarmac et pouvant dès lors être en attente ou en stationnement en des aires plus reculées et notamment à proximité des positions éloignées.
(46) Il est clair que, dans la mesure du possible, la recherche d'espace pour le matériel et les opérations d'assistance doit, en priorité, se faire à proximité des avions ou des terminaux suivant le type d'opérations. Toutefois, il ne s'agit là que d'une priorité. Les dispositions de la directive prévoient que les autorités de l'État membre doivent démontrer qu'il est impossible d'ouvrir le marché au niveau requis. L'État membre doit démontrer l'absence d'espace permettant d'assurer le stationnement du matériel et les opérations envisagées sans expressément poser des critères de qualité pour chaque emplacement. Dans le cas de Berlin-Tegel, leur stationnement pourrait notamment avoir lieu près des positions 33, 34 et 35 où les autorités aéroportuaires envisagent d'ailleurs de libérer de l'espace. Une telle pratique peut dans certains cas engendrer des difficultés de gestion mais ne saurait entraîner une impossibilité d'ouverture. Il revient au postulant de connaître les contraintes qu'il va rencontrer dans l'exercice de son activité et de décider de son intérêt à s'installer sur l'aéroport.
D. Les salles de repos
(47) Le dossier présenté par les autorités allemandes fait ressortir l'existence de salles de repos réparties entre chacune des salles de traitement des bagages. Elles consistent en un minimum de sept salles d'une surface sensiblement équivalente à celle des salles de traitement. La surface ainsi réservée au personnel avoisine donc un minimum de 1800 à 2000 mètres carrés. Il a cependant été précisé par les autorités allemandes d'une part, que ces salles servaient non seulement à l'actuel monopoliste des opérations concernées mais également aux autres prestataires et usagers exerçant certaines opérations d'assistance sur l'aéroport, et d'autre part que, en raison de l'éloignement de certaines salles de leur aire opérationnelle (à l'autre bout du terminal), les employés au traitement des bagages dans les caves éloignées prenaient leur temps de repos sur place en accord avec la direction de l'aéroport.
(48) Toutefois, même en considérant que ces salles servent au personnel affecté à l'ensemble des opérations d'assistance, il peut être soutenu que, au regard des réglementations en matière d'étendue et de gestion de salles communes pour des employés, que l'espace au niveau du terminal pourrait accueillir le personnel nécessaire au traitement et au transport des bagages d'un second prestataire, ce personnel étant de par sa fonction le plus proche des salles de repos indiquées. Cet espace ne saurait cependant en admettre davantage.
(49) En ce qui concerne le logement du personnel servant aux opérations de transport des passagers, il n'a pas été démontré une impossibilité de disposer de bâtiments temporaires de type ALGECO près de certaines aires éloignées et notamment des positions 33, 34 et 35 où les autorités aéroportuaires envisagent d'ailleurs de créer de nouveaux espaces pour l'assistance. Il convient dès lors au prestataire postulant de connaître les contraintes existantes dans l'exercice de son activité et de répartir son personnel en fonction de ces contraintes.
Le même raisonnement peut être appliqué en ce qui concerne le transport des équipages.
(50) Si les opérations de transport des passagers et d'équipages ne nécessitent pas une proximité immédiate du terminal ou de leurs aires d'opérations pour les personnels concernés, un trop grand éloignement serait par contre beaucoup plus difficilement envisageable pour les activités liées au chargement et au déchargement de l'avion et l'absence d'espace à proximité ne permettrait pas d'admettre un second opérateur sur la piste.
(51) Le problème des opérations d'assistance fret et poste apparaît particulier dans la mesure où ces opérations sont prestées dans une partie distincte de l'aéroport avec un matériel qui lui est affecté et avec ses propres installations qui abrite une salle de repos pour le personnel de certaines opérations d'assistance fret. L'absence de place supplémentaire pour des employés qui doivent rester dans une certaine proximité de leur aire opérationnelle ne permet la venue que d'opérateurs qui disposeraient déjà de salles pour leur personnel et n'en demanderaient pas de nouvelles. L'absence actuelle de prestataires dans cette partie de l'aéroport conduit donc la Commission, en tenant compte à la fois de l'espace existant pour le matériel mais aussi de l'absence d'espace à proximité pour les employés à accepter le refus d'un nouveau prestataire mais à refuser la dérogation permettant l'interdiction de l'autoassistance pour les opérations concernées de fret et poste.
2.2. En ce qui concerne la venue de nouveaux opérateurs
(52) D'une manière générale, la Commission supporte l'opinion des autorités allemandes selon laquelle l'étude présentée par l'aéroport ne tient pas compte de l'effet de la prise de parts de marché par le nouvel entrant sur les équipements de l'actuel monopoliste et que des espaces peuvent ainsi être dégagés.
(53) Toutefois, la Commission reconnaît que dans le cas d'une prise de parts de marché relativement faible, aux alentours de 10 à 15 % comme les évaluations l'ont montré dans les autres aéroports ayant fait l'objet de dérogations, une telle réduction peut être minimale et l'équipement du nouveau prestataire peut venir en addition quasi pure de celui du monopoliste actuel.
(54) En ce qui concerne l'étude d'impact de nouveaux opérateurs, les estimations produites apparaissent largement surévaluées.
(55) En prenant pour exemple une autoassistance faite par le plus gros transporteur sur l'aéroport et sur base des calendriers de vols actuels fournis par l'aéroport, il apparaît que le besoin en équipement équivaudrait à près de 70 % des équipements actuellement utilisés par l'aéroport (pour une surface d'environ 5600 mètres carrés). Compte tenu du fait qu'il ne saurait y avoir proportionnalité entre l'arrivée d'équipement du second opérateur et l'effet produit sur la baisse des besoins en équipement - et donc en espace - de l'actuel monopoliste, la baisse de ce besoin est évaluée par l'expertise menée par la Commission à environ 40 % (soit 4000 mètres carrés). L'accroissement net des besoins en espace serait donc évalué à 30 % de l'espace actuel soit 2400 mètres carrés. Sur les mêmes bases, la venue d'un prestataire avec une prise de parts de marchés de 10 à 15 % - correspondant aux évaluations habituellement effectuées dans les études menées par les autres aéroports ayant fait l'objet de dérogations - et en estimant qu'il n'y aura aucune réduction des besoins en équipements de l'actuel monopoliste, l'augmentation du besoin en espace peut selon le même calcul, être estimé à 1200 mètres carrés. Ainsi que rappelé plus haut(10), une telle surface pourrait, en accord avec les normes définies par l'OACI, être dégagée autour de trois à quatre positions TIPO seulement, voire cinq des quelques vingt positions de ce type en prenant en compte l'estimation de 2000 mètres carrés fournie par les autorités allemandes. Or, un tel besoin ne serait compréhensible que dans l'hypothèse maximaliste et peu probable où le nouvel opérateur travaillerait également à toutes les heures de pointe de son concurrent.
(56) Le détail des besoins avancés dans le cadre de la venue de certaines compagnies et tel que fourni par l'aéroport tendrait à montrer que les nouveaux opérateurs seraient amenés à effectuer toutes les opérations actuellement prestées par le monopoliste, ce qui n'apparaît pas réaliste. Les besoins de 1200 mètres carrés exprimés par certaines compagnies apparaissent ainsi plus proportionnés et l'analyse a montré que de tels besoins pouvaient dès lors être satisfaits.
(57) Le problème de l'augmentation du trafic dans les prochaines années et des besoins additionnels en positions et en installations terminales est reconnu par la Commission. Toutefois, les conséquences d'un nouvel opérateur sur le nombre de mouvements sur le tarmac apparaît surestimé. Cette augmentation dépend avant tout du nombre de mouvements d'avions et, avec un maximum de dix-huit arrivées et départs par heure comme indiqué, la traversée des bandes de roulement depuis les positions éloignées peut être réalisée sans entraîner de perturbation du trafic. En période de pointe, une attention particulière sera requise de la part des opérateurs et il appartient à l'autorité aéroportuaire de faire observer les normes liées à la circulation sur le tarmac. Plusieurs aéroports européens connaissant un grand nombre de mouvements aux abords de terminaux beaucoup plus congestionnés s'accommodent de traversées de bandes de roulement dans le strict respect des normes de sécurité.
Les espaces disponibles sur l'aéroport permettent donc d'accueillir le matériel d'un second prestataire d'assistance que cet espace se situe le long du terminal ou en tête des positions avions ou encore dans des positions plus éloignées dans le cas d'opérations de transport par bus des passagers. Le prestataire postulant appréciera son intérêt à opérer en fonction des contraintes d'espace qui lui sont communiquées dans le respect des dispositions de la directive. Toutefois, l'espace disponible en matière de salles de repos des employés ne permet pas l'accueil d'un nouveau prestataire pour l'ensemble des opérations sur le tarmac. La concentration des salles de repos au niveau du terminal doit ainsi permettre l'ouverture à un second prestataire pour les opérations de transport de bagage, les chauffeurs de bus pouvant quant à eux être abrités sur des aires plus éloignées. Pour les autres opérations concernées par la dérogation, l'application des principes définis par la directive ne peut être réalisée que dans le cadre de l'autoassistance d'un transporteur qui n'aurait pas besoin d'espace supplémentaire pour son personnel.
Le cinquième considérant de la directive précise que "l'ouverture de l'accès au marché est une mesure devant contribuer à réduire les coûts d'exploitation des compagnies aériennes et à améliorer la qualité offerte aux passagers". L'effet utile de la directive implique cependant que cet accès au marché soit réel. Une ouverture en droit non suivie dans les faits, comme ceci s'avère être le cas depuis le 1er janvier 1998 pour l'exercice de l'autoassistance, porterait donc préjudice aux objectifs de la directive. En revanche une ouverture qui contribuerait également à améliorer les services offerts et les prix payés par de nombreux usagers tel qu'indiqué dans le cinquième considérant faciliterait l'achèvement des objectifs de la directive en introduisant une concurrence entre les prestataires. Compte tenu du fait que l'espace sur l'aéroport ne permet, pour certaines catégories de services, qu'une ouverture limitée à un seul nouvel opérateur, seule la venue d'un prestataire assurant des services aux tiers permettrait l'achèvement de ces objectifs.
3. Le plan de mesures
(58) Conformément aux dispositions de l'article 9 paragraphe 2, de la directive, le dossier présenté par les autorités allemandes comporte des mesures visant à surmonter les contraintes invoquées.
(59) Un plan d'extension a été décidé par le gestionnaire de l'aéroport. Ce dernier envisage tout d'abord d'étendre sa capacité en construisant un nouveau terminal. Ce dernier se situerait à l'est du terminal actuel. Cela suppose la mutation des espaces de parking actuels et la création d'un nouveau tarmac et le transfert de l'accès principal sur la partie est de la tour, ce qui permettrait de réduire la surcharge actuelle au niveau du point de croisement des voies dans la partie nord.
(60) Cependant, la décision définitive concernant la construction de ce nouveau terminal dépend encore de problèmes liés aux autorisations administratives ainsi que de la volonté des investisseurs du projet de futur aéroport de Berlin-Brandebourg.
(61) Or, comme rappelé ci-dessus, le plan de mesures visant à surmonter les contraintes invoquées doit être crédible et irréfutable avec un calendrier d'exécution. L'absence de certitude quant à la réalisation même de ce projet, et a fortiori quant à sa date d'exécution, empêche la Commission de prendre en compte ce seul projet comme plan de mesures au sens de l'article 9 de la directive.
(62) Toutefois, deux autres mesures ont également été présentées par les autorités allemandes. Elles consistent:
- en la transformation de cinq surfaces aujourd'hui engazonnées en aires d'opérations et de stationnement de matériel d'assistance en escale (aires numérotées sur le plan joint à la présente décision). Ces aires, situées à proximité des aires opérationnelles - et référencées sur le "Lageplan: Planzustand BZW Änderung: Alte Beststandplan Nr 62" basé sur la situation au 6 novembre 1998 - permettent de dégager une surface destinée à l'assistance de 6300 mètres carrés pour l'automne 2000, permettant ainsi d'accueillir de nouveaux opérateurs conformément aux dispositions de la directive et des réglementations nationales la transposant pour les aéroports allemands,
- en la transformation du bâtiment servant actuellement à abriter les services de location de voitures. La mesure consiste en la surélévation du bâtiment afin de dégager le niveau du sol qui doit permettre non seulement d'assurer le stationnement des services d'assistance mais également de résoudre le problème lié à l'assistance des bagages.
(63) Le fait qu'une autorisation administrative particulière ne soit pas nécessaire pour effectuer les travaux de transformation du bâtiment ainsi que l'engagement des autorités allemandes à effectuer ces travaux pour permettre une conformité complète avec toutes les exigences de la directive pour la fin de la période d'exemption permettent de considérer ces mesures comme répondant à la définition du plan tel que prévu à l'article 9 de la directive.
4. Le respect des critères définis à l'article 9, paragraphe 2, de la directive
(64) L'existence d'espace suffisant pour accueillir le matériel et le personnel d'un opérateur autre que l'actuel monopoliste pour les catégories d'assistance visées par la dérogation montrent que cette dérogation apparaît plus étendue que nécessaire quant à son champ d'application. En revanche, la durée jusqu'à l'automne 2000 des travaux envisagés pour permettre l'ouverture du marché au degré prévu par la directive et la réglementation allemande la transposant pour les catégories d'assistance visées, à savoir deux prestataires et deux usagers autorisés à faire leur autoassistance permet de conclure que la dérogation n'apparaît pas plus étendue que nécessaire quant à sa durée.
V. CONCLUSION
(65) Les autorités allemandes n'ont pas démontré l'impossibilité d'ouverture du marché à un second prestataire pour toutes les catégories de services visées par la dérogation. L'espace disponible pour le stationnement du matériel et pour le personnel sur le tarmac ou au niveau du terminal permet d'ouvrir le marché à un second prestataire, sans toutefois permettre l'autoassistance d'un transporteur pendant la période considérée, pour les opérations de tri-bagages, de transport des bagages et des passagers et des équipages. En revanche, l'insuffisance d'infrastructures adéquates sur d'autres parties du tarmac ou du terminal pour l'accueil des employés oblige l'aéroport à n'ouvrir les opérations liées au fret et à la poste qu'à des usagers n'ayant pas besoin de salles de personnel supplémentaire dans le cadre de son autoassistance dans cette partie de l'aéroport. De même, la limitation de l'espace sur le tarmac et l'impossibilité de fournir de l'espace supplémentaire pour les salles de repos aux employés des opérations de chargement et de déchargement ainsi que le déplacement de l'avion à proximité de leurs aires opérationnelles justifient pour ces seules opérations le maintien du monopole pour la période considérée.
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
La décision de dérogation accordée par les autorités allemandes à l'aéroport de Berlin-Tegel le 26 janvier 1999 et dont la Commission a reçu notification le 29 janvier 1999 est approuvée dans la mesure où la République fédérale d'Allemagne introduit les limitations suivantes:
- Interdiction jusqu'au 31 décembre 2000 de l'exercice de l'autoassistance,
uniquement pour les catégories de services référencées à l'annexe de la directive aux points 3, 5.4 en ce qui concerne le transport des passagers, des bagages et de l'équipage et au point 5.6,
- réservation jusqu'au 31 décembre 2000 à l'aéroport de Berlin-Tegel (Berliner Flughafen GmbH) de la prestation de l'assistance aux tiers,
pour les catégories de services référencées à l'annexe de la directive aux points 4, 5.4 en ce qui concerne le chargement et le déchargement de l'avion et au point 5.6.
Article 2
La République fédérale d'Allemagne notifiera à la Commission, avant son entrée en vigueur, la décision de dérogation modifiée conformément à l'article 1er.
Article 3
La République fédérale d'Allemagne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 27 avril 1999.

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