Document ID: 32005D0406

DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 15 de octubre de 2003
relativa a medidas puntuales aplicadas por Portugal en favor de RTP
[notificada con el número C(2003) 3526]
(El texto en lengua portuguesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2005/406/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88, apartado 2, párrafo primero,
Visto el acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber invitado a los interesados a presentar sus observaciones de conformidad con los mencionados artículos (1),
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1)
A través de tres denuncias, de 1993, 1996 y 1997, presentadas por la empresa privada de televisión SIC, la Comisión fue informada de que Portugal había aplicado una serie de medidas puntuales e indemnizaciones compensatorias anuales en favor de la empresa pública de televisión RTP.
(2)
Mediante carta de 15 de noviembre de 2001, la Comisión informó a las autoridades portuguesas de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado CE en relación con una serie de medidas puntuales en favor de RTP.
(3)
La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (2). La Comisión invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones.
(4)
Las autoridades portuguesas transmitieron sus observaciones a la Comisión mediante cartas de 28 de enero de 2002 y 31 de enero de 2002. Posteriormente, recibió observaciones de otras partes interesadas.
(5)
Mediante cartas de 8 de febrero de 2002 y 9 de mayo de 2002, el denunciante SIC comunicó sus observaciones, mediante carta de 8 de mayo de 2002 lo hizo la empresa privada de televisión portuguesa TVI, mediante carta de 9 de mayo de 2002 la Asociación de Televisión Comercial Europea (ACT) y mediante carta de 12 de junio de 2002 la empresa privada de televisión italiana Mediaset. El 16 de mayo de 2003 y el 4 de agosto de 2003 la Comisión recibió nuevas cartas de SIC relativas a este asunto.
(6)
La Comisión transmitió estas observaciones a las autoridades portuguesas, que respondieron mediante carta de 25 de marzo de 2003. Las autoridades portuguesas respondieron a las preguntas complementarias de la Comisión mediante carta de 29 de julio de 2003.
(7)
La presente Decisión sólo tratará de las medidas puntuales a las que se refiere la Decisión de incoar el procedimiento. Por lo tanto, la presente decisión se centra en las relaciones financieras entre RTP y el Estado portugués durante el período 1992-1998.
(8)
Como ocurriera con la Decisión de incoar el procedimiento, la presente Decisión no aborda las cuestiones de la calificación jurídica y la compatibilidad con el Tratado de las «indemnizaciones compensatorias» anuales concedidas a RTP. Dado que, con carácter preliminar, se consideró a estas cuestiones como una ayuda existente, están siendo objeto de un procedimiento distinto en aplicación del artículo 17 del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo (3).
(9)
No obstante, con el fin de tener una visión completa de las relaciones financieras que existen entre el Estado portugués y RTP en el período cubierto por la presente investigación, la Comisión debe tener en cuenta, no sólo las medidas puntuales, sino también el apoyo financiero concedido a RTP en forma de «indemnizaciones compensatorias» anuales. Por consiguiente, en la presente Decisión, la Comisión sólo se referirá a las «indemnizaciones compensatorias» anuales en la medida necesaria para precisar su posición sobre las medidas puntuales.
II. DESCRIPCIÓN PORMENORIZADA DE LAS MEDIDAS
(10)
Las «indemnizaciones compensatorias» anuales constituyen el principal mecanismo de compensación de RTP. Durante el período comprendido entre 1992 y 1998, RTP recibió 66 495 millones de escudos portugueses (PTE) para cubrir los costes asumidos en la realización de sus obligaciones de servicio público. El fundamento jurídico de esta compensación lo constituye el artículo 5 de la Ley no 21/92 (4).
(11)
El cuadro 1 presenta una distribución de las indemnizaciones compensatorias anuales concedidas a RTP durante el período cubierto por la presente Decisión.
Cuadro 1
Importe de las indemnizaciones compensatorias anuales 1992-1998
(en millones PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
Fuente: Resoluciones del Consejo de Ministros no 18/92, no 21/93, no 19/94, no 25-A/95, no 97/96, no 83/97 y no 1/99.
(12)
En el momento de su transformación en sociedad anónima, RTP gozó de una exención del pago de impuestos y emolumentos correspondientes al registro de dicha transformación de RTP por un importe de 33 millones PTE. En principio, la legislación portuguesa establece que la constitución de una sociedad o la modificación de sus estatutos o de la propia empresa está sujeta al pago de impuestos y emolumentos.
(13)
El fundamento jurídico de esta exención lo constituye el apartado 1 del artículo 11 de la Ley no 21/92, que estipula:
«Se aprueban los estatutos de RTP SA […], que no deben necesariamente elevarse a escritura pública, sino que se registran de oficio, libres de impuestos y emolumentos, en el Diario Oficial de la República (Diário da República) en el que se publiquen.»
(14)
Lo dispuesto en el artículo 11, apartado 1, se deriva de la aplicación de la Ley no 84/88. El artículo 1 de esta Ley estipula que las empresas públicas, aunque estén nacionalizadas, pueden transformarse en sociedades anónimas por Decreto-Ley. Este Decreto-Ley constituyó el acto por el cual se aprobaron los estatutos de la sociedad anónima, siendo título suficiente para cumplir todas las exigencias de registro (5).
(15)
Por otro lado, en aplicación del artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92, todos los actos directamente vinculados con la modificación del estatuto jurídico de la sociedad están exentos de impuestos y emolumentos relacionados con su inscripción.
(16)
Las disposiciones del artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92 proceden de la aplicación del Decreto-Ley no 404/90 (6). Su artículo 1 estipula que, hasta el 31 de diciembre de 1993, las empresas que efectúen actos de cooperación o concentración pueden beneficiarse de una exención de los impuestos sobre la transmisión de bienes inmuebles necesarios para la concentración o cooperación, así como de otros impuestos y gastos legales por la realización de este tipo de actos.
(17)
Con la apertura del mercado portugués de la televisión se decidió retirar los activos relativos a la red de distribución de las señales de televisión de las actividades de emisión de RTP y crear una entidad jurídica distinta, la «Teledifusora de Portugal» (TDP), dotada con un capital de 5 400 millones PTE (7). El valor de la nueva entidad fue fijado por dos instituciones independientes, el Banco Nacional Ultramarino (BNU) y el Banco Português de Investimento (BPI) (8).
(18)
En 1993, el Estado pagó a RTP un importe de 5 400 millones PTE (cifra resultante de una evaluación independiente) para la compra de la red de teledifusión TDP, importe que correspondía al valor de los activos transferidos (9).
(19)
Más adelante se ofrece una panorámica del contexto en el que se celebraron los acuerdos. Se describe la evolución de la propiedad de Portugal Telecom, así como los cánones cobrados y los acuerdos firmados con RTP.
(20)
Entre 1991 y 1994, la red portuguesa de teledifusión era propiedad de la empresa pública TDP SA. Desde 1994, la red es propiedad de Portugal Telecom, empresa que surgió de la fusión de Telecom Portugal SA, Telefones de Lisboa e Porto SA y TDP SA. Tras la creación de Portugal Telecom, el Estado redujo periódicamente su participación en la empresa. En 1995, se vendió el 26,3 % a través de una oferta pública de venta. En junio de 1996 se subastó públicamente una segunda parte, dejando la participación del Estado en un 51 %. A mediados de 1997, su participación bajó al 25 %, y a mediados de 1999 al 10,5 %. Actualmente, la empresa está privatizada (10).
(21)
La Ley no 58/90 determina explícitamente que los operadores privados puedan perder su licencia si no pagan a su debido tiempo el canon de la red de teledifusión (11).
(22)
No se constató ninguna diferencia entre los cánones aplicados por el operador de red a RTP y los aplicados a los operadores privados de televisión. De hecho, está prohibido legalmente establecer diferencias entre los cánones aplicados a la cadena pública RTP y los aplicados a las cadenas privadas que utilicen la red (12). Hasta 1997, los cánones practicados por el operador de red se basaban en parámetros legalmente establecidos (13). En 1997, se celebró un acuerdo entre el Instituto para los Medios de Comunicación Social, la Dirección General de Comercio y Competencia y Portugal Telecom por el que se fijaron los precios máximos que Portugal Telecom podía aplicar a la distribución de señales de televisión.
(23)
RTP debía pagar un canon anual al propietario de la red de teledifusión para poder utilizarla (14). RTP nunca estuvo de acuerdo con el importe de este canon anual, ya que era superior a la mitad del valor de la red en el momento de su transferencia. Aunque RTP haya inscrito todos los costes de la red de teledifusión en el pasivo de su balance, incluidos los intereses de demora, no pagó los cánones a su debido tiempo.
(24)
RTP no puede prescindir de la red para difundir sus programas. Por otra parte, RTP es uno de los principales usuarios de la red (además del operador comercial SIC).
(25)
Entre 1992 y 1998, el operador de la red aceptó retrasos en el pago de los cánones por parte de RTP, habiéndose celebrado varios acuerdos entre RTP y Portugal Telecom para la reprogramación de la deuda (15). Incluso después de 1998 también se firmaron algunos acuerdos de reprogramación de la deuda entre las dos sociedades. En un acuerdo de 31 de mayo de 2001 se consolidó la deuda acumulada de RTP a Portugal Telecom, incluido el importe de los intereses de demora. En ese momento, las dos empresas celebraron un acuerdo con arreglo al cual la deuda total se pagaría en diez pagos semestrales adeudados el 30 de junio y el 30 de diciembre de cada año.
(26)
El 3 de julio de 2003, Anacom, la entidad responsable actualmente de velar por la aplicación de las normas relativas a la fijación de los precios para la red de teledifusión, decidió que Portugal Telecom debía reducir sus precios de 2002 a partir de enero de 2003 (un 14 % más un 1,2 % suplementario).
(27)
En el marco de la concesión del servicio público de telecomunicaciones, Portugal Telecom está obligada a prestar el servicio de distribución y radiodifusión de las señales de telecomunicación. La obligación de servicio universal de Portugal Telecom, cuyo margen de beneficios negativo puede ser compensado por el Estado, no incluye la prestación de un servicio de distribución de señales de televisión a RTP (16).
(28)
RTP acumuló una deuda con la seguridad social de 2 189 millones PTE, correspondiente al período de 1983 a 1989, originada por la falta de pago de las cotizaciones a dicha institución. Esta deuda nació de un litigio entre RTP y la seguridad social sobre una cuestión de interpretación relativa a las cotizaciones sociales debidas por las horas extraordinarias de sus empleados y las remuneraciones de los artistas.
(29)
La interpretación de la seguridad social se basaba en el artículo 2, letra e), del Decreto Legislativo no 12/83, de 12 de febrero de 1983. Con el fin de evitar una acción judicial, las dos partes interesadas celebraron un acuerdo amistoso en virtud del cual la seguridad social renunciaba al cobro de los intereses de demora y aceptaba una reprogramación de la deuda. Después de llegar al acuerdo para solucionar el litigio, no llegó a revocarse nunca el Decreto Legislativo.
(30)
El 6 de mayo de 1993, un decreto conjunto del Ministerio de Hacienda y del Ministerio de seguridad social autorizó la reprogramación de la deuda en 120 mensualidades y renunció a las multas y a los intereses debidos sobre el importe de 1 206 millones PTE.
(31)
Las condiciones de autorización de pago en condiciones excepcionales de las deudas a la seguridad social figuran en el Decreto-Ley no 411/91. Con arreglo al artículo 2, apartado 1, de dicho Decreto-Ley, la autorización debe ser indispensable para garantizar la viabilidad de la empresa deudora. Las condiciones excepcionales mencionadas pueden aplicarse cuando, entre otras cosas, como establece la letra d) la empresa endeudada «haya sido ocupada, autogestionada o intervenida por el Estado».
(32)
En 1994, RTP emitió obligaciones por un valor total de 5 000 millones PTE. Según el folleto de emisión, era RTP quien garantizaba el reembolso de la deuda con cargo a sus ingresos.
(33)
El 18 de septiembre de 1996, RTP y el Ministerio de Cultura celebraron un Protocolo de apoyo al cine que precisa las obligaciones de RTP en su apoyo a la producción cinematográfica. Las disposiciones del Protocolo no estipulan ninguna financiación específica en favor de RTP como contrapartida a su obligación de apoyar al sector cinematográfico.
(34)
RTP realizó un estudio sobre las posibilidades de reestructurar la empresa durante el período 1996-2000, que no desembocó en ningún compromiso financiero por parte del Estado.
(35)
Durante el período 1994-1997, el Estado amplió el capital de RTP cada año. El cuadro siguiente presenta una panorámica de las diversas ampliaciones de capital, que ascienden a 46 800 millones PTE.
Cuadro 2
Ampliaciones del capital social de RTP entre 1994 y 1997
(en millones PTE)
Año
1994
1995
1996
1997
Ampliación del capital social
10 000
12 800
10 000
14 000
Capital social a 31 de diciembre
22 708
35 508
45 508
59 508
Fuente: Balances de RTP.
(36)
Los Contratos de servicio público celebrados entre el Estado portugués y RTP prevén la participación del Estado en las inversiones efectuadas por RTP, preferiblemente en forma de ampliación de capital (17).
(37)
En diciembre de 1998 se celebró un contrato de préstamo «subordinado» entre el Fondo de regularización de la deuda pública (Fundo de Regularização da Dívida Pública) y RTP, que establecía las condiciones de un préstamo del Fondo a RTP por valor de 20 000 millones PTE destinado a aumentar el capital de la empresa.
(38)
El Fondo de estabilización de la deuda pública es gestionado por el Instituto de gestión de la deuda pública (Instituto de Gestão do Crédito Público). Este Instituto se encarga de la gestión de la deuda del Estado portugués y de la ejecución del programa de préstamos de la administración central, con arreglo a la Ley que regula el régimen de la deuda pública del Estado (18) y a las orientaciones definidas por el Gobierno. El Instituto de gestión de la deuda pública está tutelado por el Ministerio de Hacienda (19).
(39)
A partir de la fecha en que RTP tuvo los fondos a su disposición, el préstamo quedó sujeto al pago de intereses anuales correspondientes al tipo Lisbor a 12 meses, calculados al comienzo de cada período, y aumentados en 20 puntos de base (20).
(40)
El contrato prevé que el préstamo sea reembolsado hasta el 31 de diciembre de 2003, pero podrá prorrogarse uno a dos años por acuerdo mutuo. RTP no pagó intereses sobre el préstamo, dado que el contrato de préstamo estipula que los intereses debidos durante las cuatro primeras anualidades deben capitalizarse (21).
(41)
El contrato celebrado entre el Fondo de estabilización de la deuda pública y RTP se elaboró siguiendo las orientaciones que figuran en una resolución conjunta entre los Secretarios de Estado de los medios de comunicación, del tesoro y de las finanzas de 17 de diciembre de 1998.
(42)
La empresa pública de televisión RTP se creó mediante acto de 15 de diciembre de 1955, tras la decisión del Estado de constituir una empresa pública que obtendría una concesión para la prestación del servicio público de televisión (22).
(43)
RTP ocupó una posición de monopolio en el mercado televisivo hasta los años ochenta. Durante los años noventa, la competencia de las cadenas privadas de televisión hizo su aparición, una vez que el Estado concedió licencias a SIC y a TVI en febrero de 1992 para explotar la tercera y cuarta cadenas respectivamente (23).
(44)
Los estatutos de RTP de 1992, enunciados en la Ley no 21/92 (en lo sucesivo, «la Ley no 21/92») transformaron a esta empresa en sociedad anónima (24).
(45)
RTP desarrolla simultáneamente actividades televisivas tanto de servicio público como comerciales. Está habilitada legalmente para desarrollar otras actividades comerciales o industriales relacionadas con la actividad televisiva (25).
(46)
RTP desarrolla sus actividades comerciales por medio de participaciones financieras en empresas que son jurídicamente distintas de RTP y que disponen de una estructura y de un sistema contable propios.
(47)
Como puede observarse en el siguiente cuadro, RTP registró pérdidas durante el período examinado. En 1996, su situación financiera se deterioró hasta el punto de que sus fondos propios netos eran negativos.
Cuadro 3
Datos económicos y financieros de RTP para el período 1993-1998
(en millones PTE)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Beneficios (o pérdidas) netos
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Fondos propios netos
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Activo
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Deudas financieras (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Fuente: Cuentas financieras de RTP.
(48)
RTP debe prestar unos servicios de televisión pública, cuya definición, atribución y financiación se regula en diversos actos jurídicos.
(49)
La Ley no 58/90, que regula el ejercicio de la actividad televisiva, estableció las normas aplicables a los operadores privados, instituyendo para el Estado la obligación de garantizar un servicio público de televisión (27). La Ley no 21/92 relativa a los estatutos de RTP determina las principales obligaciones del servicio público y su financiación.
(50)
Dos Contratos de servicio público firmados entre RTP y el Estado portugués describen de una manera más detallada los servicios públicos y su respectiva financiación (28).
(51)
El artículo 4 de la Ley no 21/92 establece que debe celebrarse un contrato de concesión entre el Estado y RTP y determina las principales obligaciones de servicio público que deben respetarse con arreglo a dicho contrato. El artículo 4, apartado 2, enuncia los principios generales a los que debe ajustarse RTP en el ejercicio de su actividad de concesionaria (29). El artículo 4, apartado 3, expone las obligaciones del servicio público de televisión (30).
(52)
Los Contratos de servicio público confirman las obligaciones de servicio público de RTP. En primer lugar, RTP está sujeta a obligaciones de carácter general y a obligaciones sobre el contenido de los programas (31). RTP debe prestar un servicio público de televisión en el marco del cual debe emitir en dos cadenas y proporcionar una cobertura general a la parte continental de Portugal. La primera cadena tiene un carácter más general y debe proponer una programación más generalista. La segunda cadena debe dirigirse a audiencias más específicas y presentar programas educativos, culturales y científicos. Una de las cadenas debe cubrir las regiones autónomas de Azores y Madeira.
(53)
En segundo lugar, los contratos imponen a RTP obligaciones específicas de programación (32). Se establecen ciertas normas de calidad de los programas (pluralismo, imparcialidad de la información, etc.) y de contenido de los mismos (nuevas películas de ficción, deporte, programas infantiles, producción y cultura portuguesas, información nacional y programas de entretenimiento). RTP debe conceder tiempo de emisión a entidades determinadas, apoyar al cine y las otras formas de producción y expresión audiovisual, fomentar la producción de programas educativos o formativos, intercambiar programas con las Regiones autónomas y promover la cooperación con otros organismos que presten servicio público de televisión en la Unión Europea. Por otra parte, RTP debe cumplir obligaciones específicas de programación en el marco de la cooperación internacional. Por ejemplo, RTP debe producir y emitir programas para las comunidades portuguesas que viven en el extranjero, los países africanos de lengua oficial portuguesa y Macao. RTP debe garantizar el funcionamiento de RTP Madeira y RTP Azores y mantener sus centros de producción y sus delegaciones en el extranjero.
(54)
En tercer lugar, los contratos imponen a RTP obligaciones específicas. Por ejemplo, RTP debe conservar archivos audiovisuales, introducir innovaciones técnicas en su material y en sus actividades, apoyar la Fundación del Teatro Nacional de S. Carlos y prestar otros servicios que deben precisarse específicamente.
(55)
El artículo 5 de la Ley no 58/90 concedió a RTP una concesión de servicio público de televisión durante un período de 15 años, renovable por un nuevo período de 15 años, que cubre las frecuencias correspondientes a la primera y a la segunda cadenas. El artículo 4 de la Ley no 21/92 destaca que RTP es concesionaria del servicio público de televisión. La primera cláusula de los Contratos de servicio público confirma que RTP es la prestadora de los servicios públicos televisivos (33).
(56)
Los Contratos de servicio público prevén un Consejo consultivo (34) compuesto por representantes de los distintos sectores de la opinión pública, que puede intervenir para verificar si RTP respeta sus obligaciones, generales y específicas, de servicio público de televisión.
(57)
RTP debe presentar anualmente al Ministro de Hacienda un plan de actividades y un presupuesto relativos al servicio público para el ejercicio siguiente, acompañados de dictámenes emitidos por el Gabinete de Auditoría y por el Consejo consultivo de la empresa. Por otra parte, debe presentar un informe sobre las obligaciones de servicio público del ejercicio anterior, acompañado de un dictamen del Gabinete de Auditoría (35).
(58)
El Ministro de Hacienda y el miembro del Gobierno responsable de los medios de comunicación social deben comprobar el cumplimiento de los Contratos de servicio público. La Inspección general de finanzas debe controlar el plano financiero. Por otro lado, una empresa especializada debe realizar anualmente una auditoría externa (36).
(59)
El nuevo Contrato de servicio público también prevé sanciones del Estado, en caso de incumplimiento de dicho contrato por RTP, en forma de multas, aprensiones, rescate y rescisión del contrato de concesión.
(60)
El artículo 5 de la Ley no 21/92 confiere a RTP el derecho a recibir una compensación del Estado como contrapartida a la prestación de servicio público. El Contrato de servicio público confirma este derecho.
(61)
Además del sistema de indemnizaciones compensatorias anuales, los Contratos de servicio público también prevén financiar:
-
el pago de servicios específicos en aplicación de acuerdos de prestación de servicios que hayan sido firmados o que vayan a serlo por la administración pública y por RTP (37),
-
la participación del Estado en todas las inversiones efectuadas por RTP, en particular las destinadas a las infraestructuras necesarias para el funcionamiento de los centros de producción y emisión de las Regiones Autónomas de Azores y Madeira, a los archivos audiovisuales, a las emisiones internacionales de RTP y a otras que, por condicionamientos tecnológicos, esté obligada a hacer la concesionaria (38).
(62)
Con el fin de determinar los ingresos y gastos de las obligaciones derivadas de la condición de servicio público elegibles a efectos de la indemnización compensatoria, RTP utiliza un sistema de contabilidad analítica de costes. Los contratos precisan los criterios que deben aplicarse para calcular los costes que pueden considerarse con respecto a cada obligación de servicio público (39).
(63)
En el marco de este sistema de contabilidad analítica, RTP distribuye los ingresos y gastos (por ejemplo, gastos de personal y material) entre un número determinado de actividades (gestión de la programación, costes directos e indirectos de los programas, costes de difusión, costes de emisión, costes de comercialización y gastos generales).
(64)
Los costes directos de las diversas actividades se distribuyen entre los distintos objetos de coste (por ejemplo RTP 1, RTP 2, RTPi y RTP África). Los costes indirectos se distribuyen entre los objetos de coste según criterios analíticos coherentes (por ejemplo, el número de horas de emisión) (40).
(65)
El sistema de distribución de los costes presenta las siguientes características:
-
en el ámbito de los Contratos de servicio público, solamente los costes de explotación netos pueden compensarse de acuerdo con el método descrito en los contratos. Los costes financieros, los gastos extraordinarios y las provisiones que no estén directamente relacionados con una actividad no causan derecho a una compensación (41),
-
con el fin de calcular el importe de los costes de explotación netos reembolsables, RTP debe deducir los ingresos de explotación para cada obligación de servicio público de los costes de explotación,
-
aplicando el antiguo Contrato de servicio público, no era posible ninguna compensación por la obligación general de servicio público de explotar RTP 1 y RTP 2 y garantizar una cobertura de las Regiones Autónomas a través de una de las cadenas (42),
-
con arreglo al nuevo Contrato de servicio público, los costes de explotación de RTP 1 y RTP 2 pueden ser objeto de indemnizaciones compensatorias, pero no sería posible ninguna compensación complementaria si los costes de explotación netos reales de RTP 1 y RTP 2 fueran superiores a los previstos (43).
(66)
RTP presentó el coste neto de la prestación del servicio público en los informes anuales sobre el servicio público, de acuerdo con el método de cálculo de los costes anteriormente mencionado. El siguiente cuadro ofrece una panorámica de los costes para cada actividad de servicio público que puede beneficiarse de una indemnización compensatoria.
Cuadro 4
Costes netos comunicados y reembolsables por la prestación del servicio público
(en millones PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Teletexto
112,9
86,8
Funcionamiento de RTP Internacional
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP África
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Emisión directa de RTP 1 para Madeira y Azores
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Archivos audiovisuales
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Cooperación con los países africanos de lengua oficial portuguesa
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Diferencial de cobertura
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Delegaciones/corresponsales
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Fundación del Teatro Nacional de S. Carlos
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Apoyo al cine
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Explotación de los centros autónomos regionales
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Emisión destinada a entidades específicas
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Sport TV (44)
- 440,0
Costes de explotación netos de RTP 1
16 946,1
11 916,6
Costes de explotación netos de RTP 2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Total de los costes de explotación netos
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Fuente: Información comunicada por las autoridades portuguesas y procedente de informes sobre el servicio público.
(67)
El siguiente cuadro ofrece una panorámica de las inversiones realizadas por RTP en equipamientos destinados a las actividades de servicio público. Presenta, a la vez, las inversiones reales en actividades de servicio público, como figuran en las cuentas financieras anuales, así como las inversiones comunicadas en los informes sobre el servicio público. Así, todo indica que las inversiones reales efectuadas en las actividades de servicio público eran superiores a las que figuran en los Contratos de servicio público.
Cuadro 5
Inversiones en actividades de servicio público
(en millones PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Total
Cuentas financieras
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Informes sobre el servicio público
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Diferencia
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
- 73,6
5 315,1
Fuente: Cuentas financieras de RTP e informes sobre el servicio público.
(68)
Las medidas están destinadas a compensar a RTP por las obligaciones de servicio público que se le imponen y a financiar sus inversiones.
(69)
En Portugal, el operador de servicio público no fue elegido a raíz de un procedimiento en el que todas las empresas interesadas tuvieran ocasión de indicar el importe de la indemnización compensatoria que les sería necesaria para explotar una concesión de servicio público de televisión, sino que fue una designación del Gobierno.
(70)
Desde 1992, en el mercado portugués de televisión están presentes operadores públicos y privados. Además de RTP, los operadores privados SIC y TVI tienen licencias para explotar cadenas de televisión. SIC fue el primer operador privado en iniciar sus actividades de radiodifusión el 6 de octubre de 1992. Las medidas en favor de RTP podrían tener como efecto falsear la competencia en el mercado portugués de televisión.
(71)
La Comisión incoó el procedimiento a raíz de una sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 2000 (45). Esta sentencia anuló la Decisión de la Comisión de 1996 (46).
(72)
Por otra parte, teniendo en cuenta la duración de su examen preliminar y las dudas sobre la proporcionalidad de la financiación del coste reembolsable del servicio público de RTP, la Comisión incoó el procedimiento a raíz de las denuncias presentadas por SIC en 1996 y 1997. Estas medidas se referían al pago por el Estado de la transferencia de la red de teledifusión, a una emisión de obligaciones, al apoyo al cine, a un plan de reestructuración para el período 1996-2000, a inyecciones de capital en 1994-1997 y a un préstamo.
(73)
Al incoar el procedimiento de investigación formal, la Comisión manifestó sus dudas, teniendo en cuenta los costes totales reembolsables por la prestación del servicio público de RTP durante el período 1992-1998, sobre el hecho de que el Estado portugués hubiera o no compensado en exceso los costes netos del servicio público asumido por la empresa.
III. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS DIRECTOS
(74)
Tras la apertura del procedimiento de investigación, varios interesados directos presentaron observaciones relativas a las medidas en cuestión. La siguiente sección ofrece una visión de las observaciones de estas partes, medida por medida.
(75)
SIC y TVI argumentaron que la exención de impuestos y emolumentos relativos al registro constituye una excepción a las normas normalmente aplicables a cualquier modificación de los estatutos de una sociedad. SIC añadió que el ámbito de aplicación de esta medida no se limitaba a la constitución de RTP. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 11, apartado 2, de sus estatutos, RTP se beneficia de una exención general de impuestos y emolumentos para todo tipo de inscripción y registro.
(76)
TVI indicó que RTP estaba también exenta del pago de los gastos vinculados a la escritura.
(77)
Con respecto a las facilidades concedidas para el pago del canon correspondiente a la utilización de la red de teledifusión, los interesados directos alegaron que debía indicarse claramente si se habían aplicado intereses y a qué tipo y si se habían efectuado pagos a Portugal Telecom. Por otra parte, debería esclarecerse la actual deuda de RTP con Portugal Telecom.
(78)
SIC y TVI presentaron observaciones relativas a la reprogramación de la deuda con la seguridad social. Afirmaron que RTP estaba autorizada a amortizar sus deudas a la seguridad social en condiciones diferentes de las aplicables a otras empresas en virtud del Decreto-Ley no 411/91. ACT destacó el papel determinante del Estado en este acuerdo.
(79)
En lo relativo a la venta de la red de teledifusión, ACT y TVI indicaron que debía procederse a un análisis económico y contable del valor patrimonial de la nueva sociedad creada, TDP, con el fin de determinar si existía un exceso de compensación. Sobre esta cuestión, Mediaset y ACT señalaron que la red de teledifusión se había constituido gracias a la financiación estatal y no por el propio operador. Por consiguiente, se preguntan si está justificada la compensación pagada a RTP para estos activos públicos.
(80)
En cuanto a la emisión de obligaciones, SIC destacó que, dada la situación financiera de RTP, sólo fue aceptada en el mercado porque el propietario al 100 % era el Estado. Por otra parte, Mediaset observó que la Comisión debía examinar el fondo de la garantía más que la forma.
(81)
Sobre la cuestión del Protocolo de apoyo al cine, SIC indicó que el Estado se comprometió a compensar anualmente los costes derivados de las obligaciones de servicio público que incluyen la promoción del cine, lo que equivale a una doble financiación de RTP por el mismo concepto. TVI indicó que se habían firmado protocolos semejantes con operadores privados, pero que sólo RTP recibe ayuda estatal. Por otra parte, TVI afirmó que el protocolo de 1996 sobre el cine fue sustituido en 2000, estipulando que RTP debe cofinanciar, en calidad de coproductor, todos los proyectos cinematográficos que cuenten con una financiación concedida por el ICAM (Instituto del cine, el sector audiovisual y multimedia). Mediaset señaló sobre esta cuestión que, en la medida en que las condiciones de financiación exigen que el operador público participe en coproducciones con productores independientes, es importante garantizar que dicha participación no confiera una ventaja indirecta al operador público en sus relaciones con estos productores cinematográficos.
(82)
Por lo que se refiere a las inyecciones de capital de 1994 a 1997, SIC, ACT, Mediaset y TVI señalaron que ningún accionista razonable habría procedido a un aumento de capital de una sociedad que presentaba las características de RTP. Estas inyecciones de capital se realizaron en una sociedad seriamente deficitaria, sin un plan de reestructuración coherente que pudiera devolver la viabilidad a la empresa.
(83)
Además, SIC afirmó que ninguna entidad financiera habría aprobado un préstamo a RTP dada su situación de quiebra técnica en 1996.
(84)
Mediaset y ACT solicitaron una mayor incidencia durante el procedimiento de investigación en la supervisión independiente de la prestación de servicio público. La empresas privadas de televisión SIC y TVI dijeron que la Comisión debía concluir que las medidas eran ayudas estatales incompatibles, dado que los recursos públicos concedidos a RTP son desproporcionados.
IV. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES PORTUGUESAS
(85)
En relación con la exención de los gastos de notario y registro, las autoridades portuguesas indicaron que, dado que no era necesaria una escritura pública para formalizar el acto de transformación de la empresa pública en sociedad comercial, no existía ningún fundamento para percibir esos impuestos y emolumentos.
(86)
En cuanto a las observaciones hechas por SIC sobre el artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92, las autoridades portuguesas alegaron que la legislación portuguesa no concedía a las empresas públicas beneficios fiscales específicos en caso de transformación o reestructuración de las sociedades. La exención estaba basada en el Decreto-Ley no 404/90.
(87)
Por lo que se refiere a los retrasos de pago de los importes debidos para la utilización de la red, las autoridades portuguesas afirman que la reprogramación de la deuda por Portugal Telecom constituye una estrategia común en las relaciones comerciales entre acreedor y deudor y no resultó de la intervención del Estado.
(88)
Las autoridades portuguesas afirman que el acuerdo inicial entre la seguridad social y RTP sobre la reprogramación de la deuda y la renuncia a intereses y multas se inscribía en el contexto de un litigio jurídico sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo no 12/83 que regula la base de incidencia de las cotizaciones a la seguridad social en relación con la remuneración de las horas extraordinarias. El acuerdo de regularización de la deuda reconoció la interpretación de RTP según la cual la remuneración no estaba sujeta a las cotizaciones a la seguridad social, interpretación confirmada por un experto en fiscalidad.
(89)
En segundo lugar, las autoridades portuguesas mantienen que la autorización formal de este acuerdo por el Gobierno no confirió un beneficio financiero específico a RTP con respecto a otras empresas en circunstancias semejantes en los términos del Decreto-Ley no 411/91. Las autoridades portuguesas afirman que la derogación contemplada en el artículo 2, apartado 1, letra d), se aplica a RTP, ya que ésta fue objeto de una intervención estatal y pasó por distintas vicisitudes en el marco de la gestión de una Comisión administrativa nombrada por el Gobierno en 1977 (47). Según las autoridades portuguesas, el hecho de que se haya celebrado un acuerdo con uno de los interesados directos con arreglo a esta misma ley destaca el carácter general de las medidas.
(90)
Por lo que se refiere al pago de la transferencia de la red de teledifusión en 1993, las autoridades portuguesas explicaron que la financiación estaba directamente vinculada al proceso de división y venta de la red de transmisión y difusión de las señales de televisión. El Estado compró TDP a RTP y pagó esta operación con una ampliación de capital de RTP por el importe exacto del valor de los activos que fueron transferidos y, por lo tanto, esta medida no constituye una ayuda estatal.
(91)
En cuanto a la emisión de obligaciones con garantía del Estado, las autoridades portuguesas defienden que este préstamo a los accionistas no implicó ninguna garantía por parte del Estado portugués, como demuestran los documentos técnicos relativos a la emisión.
(92)
Sobre la cuestión del Protocolo de apoyo al cine, las autoridades portuguesas declararon que el Protocolo de 1996 aclara y expone las modalidades de la obligación de servicio público de RTP apoyando y promoviendo la producción cinematográfica. En virtud del Protocolo, RTP debía cofinanciar «proyectos que sean objeto de un apoyo financiero» que hubieran sido preseleccionados por la entidad estatal responsable. Según las autoridades portuguesas, los términos del Protocolo celebrado con RTP no eran comparables a los establecidos con SIC y TVI, puesto que RTP estaba obligada a cofinanciar obras cinematográficas cuyo interés televisivo podía ser escaso o incluso inexistente. En cualquier caso, el valor de la subvención concedida por RTP era, por regla general, mucho más elevado que el valor medio de los derechos de emisión de las obras adaptadas a la emisión televisiva.
(93)
En lo relativo al plan de reestructuración para el período 1996-2000, las autoridades portuguesas indican que este plan no superó la fase del estudio preliminar y no constituye, por lo tanto, la base de ninguna forma de intervención financiera del Estado en favor de RTP.
(94)
Por lo que se refiere al préstamo, las autoridades portuguesas indicaron que las condiciones técnicas vinculadas al mismo establecían que la operación financiera generaría intereses calculados con arreglo a criterios de mercado.
(95)
Por otra parte, las autoridades portuguesas afirmaron que las inyecciones de capital durante el período 1994-1998 constituyeron, junto con las indemnizaciones compensatorias, un instrumento de financiación de los costes vinculados a la prestación de un servicio de televisión pública.
(96)
Según las autoridades portuguesas, el modelo de financiación elegido para compensar los costes del servicio público sufragados por RTP resultó inadecuado e implicó déficits comerciales. En primer lugar, las indemnizaciones compensatorias se calcularon siempre por debajo de las necesidades reales de financiación del servicio público de televisión. En segundo lugar, el Estado portugués pagó las indemnizaciones sistemáticamente con retraso. Por ello, RTP se vio obligada a recurrir a la financiación bancaria para hacer frente a sus costes de explotación y no pudo incluir los gastos por intereses y amortización en el cálculo del coste del servicio público. En tercer lugar, RTP tenía que pagar IVA al Estado sobre las indemnizaciones compensatorias, lo que disminuía su importe neto.
(97)
Las autoridades portuguesas afirman que la exención de impuestos y emolumentos (i), las facilidades de pago del canon sobre la utilización de la red de teledifusión (ii), la reprogramación de la deuda a la seguridad social (iii), el pago relativo a la transferencia de la red de teledifusión (iv), el Protocolo de apoyo al cine (v) y el préstamo suscrito por RTP en 1998 (vi) no están incluidos en el concepto de ayuda estatal. Por lo que se refiere a la compatibilidad de las otras medidas, las autoridades portuguesas afirman que deben considerarse como una compensación por el coste del servicio público y, en consecuencia, no como ayuda estatal (48) o, como alternativa, que su compatibilidad con el Derecho comunitario debería apreciarse sobre la base del artículo 86, apartado 2, del Tratado CE.
(98)
Por lo que se refiere al cálculo del exceso de compensación, las autoridades portuguesas declaran lo siguiente:
-
la inclusión en 1996 de los costes de explotación de RTP 2 como coste del servicio público reembolsable se basa jurídicamente en el Contrato de servicio público de 1996 según el cual la indemnización compensatoria de los costes de explotación de RTP 2 entra en vigor, en aplicación de dicho contrato, a partir del 1 de enero de 1996 (49),
-
el préstamo de 20 000 millones PTE no debería considerarse como indemnización compensatoria, dado que fue concedido en condiciones de mercado,
-
las ampliaciones de capital también estaban destinadas a financiar inversiones, no sólo a compensar financieramente los costes reembolsables del servicio público. La obligación del Estado, como accionista, de participar en la financiación de inversiones consideradas necesarias figura en los Contratos de servicio público de 1993 y 1996 (50),
-
las indemnizaciones compensatorias estaban sujetas al pago de IVA, de modo que el valor neto recibido por RTP fue inferior,
-
de acuerdo con el Contrato de servicio público de 1996, el coste del servicio público sólo podía reembolsarse hasta la dotación presupuestaria prevista.
(99)
Teniendo en cuenta lo expuesto, las autoridades portuguesas concluyen que la compensación financiera a favor de RTP por su obligación de servicio público no debe considerarse excesiva o inadecuada.
V. VALORACIÓN DE LA MEDIDA/AYUDA
(100)
Con el fin de determinar si las medidas constituyen una ayuda según lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado, la Comisión debe apreciar si las medidas a favor de RTP:
-
son concedidas por el Estado o proceden de recursos estatales,
-
pueden falsear la competencia,
-
favorecen a determinadas empresas o a la producción de ciertos bienes,
-
afectan a los intercambios entre los Estados miembros.
(101)
Existen recursos públicos en la exención de los gastos notariales y de registro en la medida en que una pérdida de ingresos fiscales equivale al consumo de recursos estatales en forma de gastos fiscales (51).
(102)
Por lo que se refiere a la implicación de recursos públicos en la aceptación, por el operador de la red de radiodifusión, de los retrasos de pago de RTP por la utilización de la red de radiodifusión, la Comisión considera que, al renunciar al pago del canon por la utilización de la red y los intereses correspondientes, lo cual supuso una acumulación de deudas durante el período investigado, el operador de la red renunció efectivamente a ingresos y pudo encontrarse en la obligación de contraer empréstitos en el mercado para financiar sus operaciones.
(103)
Teniendo en cuenta que Portugal Telecom fue privatizada de forma gradual durante el período investigado, la Comisión debe distinguir entre el período durante el cual el Estado tuvo una participación mayoritaria en Portugal Telecom y el período en el que tuvo una participación minoritaria.
(104)
Por lo que respecta al período posterior al primer semestre de 1997, la Comisión considera que la pérdida de ingresos de Portugal Telecom no puede considerarse como «recursos públicos», en la medida en que la participación del Estado en Portugal Telecom se limitaba al 25 %, se redujo aún más durante los años siguientes y otros grandes accionistas tenían participaciones en la sociedad (52). Además, como resulta del considerando 27, Portugal Telecom no podía beneficiarse de una compensación estatal por las posibles pérdidas resultantes de la aceptación de los pagos atrasados de RTP. Ésta es la razón por la que la Comisión concluyó que, desde mediados de 1997, no estaban implicados recursos estatales.
(105)
En cuanto al período anterior al segundo semestre de 1997, el Estado controlaba Portugal Telecom, puesto que tenía una participación mayoritaria en la empresa. Ésta es la razón por la que cualquier pérdida de ingresos resultante de la aceptación de pagos atrasados referentes al período anterior al segundo semestre de 1997 debe considerarse como «recursos públicos» (53).
(106)
En primer lugar, la Comisión debe determinar si el comportamiento del operador de red antes del segundo semestre de 1997 produjo una pérdida de recursos estatales. En efecto, al conceder facilidades de pago, el operador de red actuó como un acreedor público con respecto a RTP. Ésta es la razón por la que su comportamiento debe compararse al de un acreedor público o privado que intenta recuperar los importes que se le deben y que, a tal efecto, celebra acuerdos con el deudor en virtud de los cuales las deudas acumuladas se escalonan o fraccionan para facilitar su reembolso (54). Los intereses normalmente aplicables a este tipo de créditos, los intereses de demora, se destinan a reparar el perjuicio sufrido por el acreedor en virtud de la mora en el cumplimiento de sus obligaciones por parte del deudor. El tipo de los intereses de demora aplicado por el acreedor público debe ser igual al tipo que un acreedor privado aplicaría en circunstancias similares (55).
(107)
Después de la apertura del procedimiento y de las observaciones presentadas por terceros, las autoridades portuguesas no facilitaron información suficiente ni sobre el tipo de interés aplicado por el operador público de red ni sobre el tipo de referencia del mercado. Ésta es la razón por la que la Comisión no puede excluir que los tipos de interés aplicados por Portugal Telecom antes de mediados de 1997 constituyan una pérdida de recursos estatales.
(108)
En segundo lugar, la Comisión no sólo tiene que apreciar si la medida implica recursos estatales, sino que también tiene que determinar si las autoridades públicas participaron realmente en la adopción de la medida (56).
(109)
Es innegable que antes del segundo semestre de 1997, el Estado podía controlar Portugal Telecom y ejercer una influencia dominante sobre sus operaciones, puesto que tenía más del 50 % de las acciones de la empresa.
(110)
Durante su investigación, la Comisión no encontró indicios de que las autoridades portuguesas estuvieran efectivamente implicadas en la adopción de los acuerdos relativos a la aceptación del reembolso de la deuda atrasada por parte del operador de la red de radiodifusión (57).
(111)
Tal como figura en el considerando 22, el Estado reguló las tarifas y el servicio de difusión de las señales de televisión que el operador de red debía prestar en el marco de su contrato de concesión celebrado con el Estado. Las disposiciones legales no establecían distinción entre los servicios y las tarifas que el operador de red debía aplicar a la empresa pública de televisión RTP y a los operadores privados de televisión. Tampoco el operador de red tenía que prestar un servicio universal obligatorio de red de radiodifusión a RTP.
(112)
Ésta es la razón por la que la Comisión no está de acuerdo con los interesados directos que argumentan haber sido objeto de discriminación, dado que la Ley sobre la televisión sólo preveía la pérdida de la licencia de radiodifusión para los operadores privados que no pagasen dentro de los plazos el canon por la utilización de la red. Aunque la ley sólo previese las consecuencias de un posible impago por parte de operadores privados, Portugal Telecom no estaba sujeta a la obligación de prestar sus servicios a RTP, independientemente de que RTP pagara o no sus cánones.
(113)
Por otro lado, el operador de red no estaba integrado en las estructuras de la administración pública, en la medida en que se había constituido, con arreglo al Derecho de sociedades, en forma de sociedad anónima.
(114)
Las autoridades portuguesas declararon explícitamente que las autoridades públicas no intervinieron, directa o indirectamente, en la aceptación de los retrasos de pago por Portugal Telecom. Del mismo modo, no había indicaciones de terceros que indicasen la implicación del Estado en esta medida.
(115)
Por último, como resulta del considerando 25, el comportamiento del operador de red fue el mismo antes y después de mediados de 1997, puesto que siguió celebrando acuerdos con RTP sobre el pago de los cánones. En realidad, la principal razón de estos acuerdos parece haber sido un conflicto sobre el importe del canon anual, unido a la interdependencia de las dos empresas. Parece confirmarlo la decisión tomada por Anacom en 2003, que obligaba a Portugal Telecom a reducir considerablemente sus precios.
(116)
Habida cuenta de los argumentos presentados en los considerandos anteriores, la Comisión llegó a la conclusión de que nada permitía afirmar que el operador de red debiera aceptar los retrasos de pago por imposición de las autoridades públicas. Del mismo modo, nada indica que las autoridades públicas estuvieran implicadas en la adopción de la medida (58). Además, se celebraron acuerdos similares después de la privatización de la empresa. Por esta razón la medida no puede ser imputable al Estado y, de este modo, no implicó una pérdida de recursos estatales.
(117)
Por lo que se refiere a la reprogramación de la deuda con la seguridad social, así como la renuncia al pago de intereses de demora, la Comisión considera que la seguridad social no puede considerarse como una empresa. No ejerce una actividad económica, sino que es un organismo público encargado de administrar el sistema de seguridad social (59). Por otro lado, la autorización para la reprogramación de la deuda no fue dada por la propia seguridad social, sino por una resolución conjunta de los Secretarios de Estado de Finanzas y seguridad social y del Secretario de Estado adjunto al viceministro. Con esta autorización, el Estado renunció a percibir ingresos, dado que en principio habría percibido 1 206 millones PTE por intereses sobre la deuda en curso. Por consiguiente, está claro que están implicados recursos estatales y que la medida es imputable al Estado.
(118)
Las ampliaciones de capital concedidas a RTP y los pagos por la red de teledifusión fueron proporcionados directamente por el Estado con cargo a su presupuesto. Queda claro, por lo tanto, que estos fondos constituyen recursos estatales con arreglo a lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado.
(119)
La Comisión no puede estar de acuerdo con las autoridades portuguesas en que el préstamo no ha implicado recursos estatales. Debe recordar que el concepto de recursos estatales incluye también los beneficios concedidos por organismos designados o creados por el Estado a tal efecto (60). El contrato de préstamo se había celebrado entre RTP y el Fondo de regularización de la deuda pública, fondo gestionado por el Instituto de gestión de la deuda pública. Un acto jurídico determina que el Instituto está tutelado por el Ministerio de Hacienda (61). Se puede concluir, por lo tanto, que los fondos concedidos por el Fondo de regularización de la deuda pública deben considerarse recursos estatales.
(120)
Por otro lado, la medida puede considerarse directamente imputable al Estado portugués, puesto que las condiciones del contrato la definieron en una resolución conjunta de 17 de diciembre de 1998 los Secretarios de Estado de Comunicación Social, Tesoro y Finanzas.
(121)
La Comisión no recibió ninguna información que probara que la emisión de obligaciones de RTP fuera acompañada por una garantía estatal. Según el folleto técnico de la emisión de obligaciones, RTP garantizaba el servicio de la deuda. En el momento de la emisión, RTP no gozaba de un estatuto jurídico del que resultase una garantía implícita del Estado. En 1992, la empresa pasó de ser una empresa pública a ser una sociedad anónima por la Ley no 21/92. Por consiguiente, la Comisión considera que la emisión de obligaciones se realizó en condiciones de mercado y que el Estado no renunció a la obtención de ingresos. Así, no existe utilización de los recursos estatales. Contrariamente a lo alegado por terceros, la Comisión considera que el hecho de que el Estado sea propietario de RTP no afecta a esta conclusión, dado que el Tratado CE no alude a la naturaleza pública o privada de la propiedad (62).
(122)
Por lo que se refiere al Protocolo de apoyo al cine de septiembre de 1996, la Comisión no puede estar de acuerdo con las observaciones de los terceros según las cuales RTP recibió financiación adicional sobre la base de este Protocolo. El Protocolo precisaba con todo detalle cómo RTP debía cumplir sus obligaciones de servicio público en lo relativo al apoyo al cine (63), sin prever ninguna compensación financiera adicional para RTP. El sistema general de indemnizaciones compensatorias previsto por la Ley no 21/92 ya preveía la posibilidad de compensación financiera para las obligaciones asumidas por RTP en el ámbito de la producción cinematográfica (64). Por eso, el Protocolo no puede considerarse una medida distinta de financiación puntual. De este modo, el Protocolo por sí mismo no implica una pérdida de recursos estatales, puesto que no prevé la concesión por el Estado de recursos financieros en favor de RTP.
(123)
El plan de reestructuración 1996-2000 sólo parece haber sido un estudio preliminar realizado por RTP, sin ningún compromiso financiero por parte del Estado portugués. Ésta es la razón por la que la Comisión considera que no hay, en este caso concreto, utilización de recursos estatales. Ninguno de los terceros interesados comunicó nuevos datos a este respecto.
(124)
Sobre la base de las observaciones anteriores, puede concluirse, por lo tanto, que el Protocolo de apoyo al cine, el plan de reestructuración de 1996-2000, los retrasos de pago por la utilización de la red de radiodifusión, así como la emisión de obligaciones no constituyen ayudas estatales, dado que no implican la utilización de recursos estatales.
(125)
Por lo que se refiere a la exención de los gastos de notario y registro, la Comisión debe apreciar si la medida concedió una exención fiscal general a RTP y si se aplicó específicamente a RTP (o, alternativamente, sólo a empresas públicas) y no a empresas privadas. Además, la Comisión debe determinar si RTP se benefició de una ventaja adicional al no pagar los costes vinculados a la formalización de la escritura y si además quedó exenta de los gastos de registro por todos los demás activos con arreglo al artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92.
(126)
En primer lugar, la Comisión considera que el artículo 11 tenía por objeto eximir a RTP de los gastos de registro o análogos directamente vinculados a la modificación de sus estatutos. El apartado 1 trata sobre el deber fundamental de registrar los estatutos en el Registro Nacional de Personas Jurídicas, mientras que el apartado 2 se refiere a otros actos de registro exigidos directamente relacionados con la modificación del estatuto jurídico de la sociedad (registro de los activos materiales o inmateriales, etc.). De hecho, la información proporcionada por las autoridades portuguesas pone de manifiesto que RTP no se beneficia de una exención general de los gastos de registro, puesto que en diversas ocasiones pagó los gastos notariales y de registro relacionados con las modificaciones sufridas por la empresa tras su transformación en sociedad anónima (65). Ésta es la razón por la que la Comisión no puede aceptar las observaciones de terceros interesados que afirman que RTP se benefició de una exención general de los gastos notariales y de registro.
(127)
En segundo lugar, la Comisión está de acuerdo con las autoridades portuguesas sobre el hecho de que el apartado 1 del artículo 11 de la Ley no 21/92, sobre la base de la cual RTP fue eximida del pago de los gastos notariales y de registro, no le confiere un beneficio específico. Reafirma simplemente la aplicabilidad de la Ley no 84/88 al caso específico de RTP, con arreglo a la cual las empresas públicas pueden ser transformadas en sociedades anónimas mediante un Decreto-Ley por el que se opere la transformación y se aprueben los estatutos de la sociedad anónima considerándolo documento suficiente para todas las obligaciones de registro necesarias.
(128)
El diferente tratamiento al que están sometidas las empresas públicas cuyo estatuto jurídico es modificado para transformarlas en sociedades anónimas es la consecuencia de la lógica interna del sistema y no confiere a estas empresas un beneficio específico, en la medida en que no existen factores generadores de gastos. Resulta necesario un acto notarial para certificar los documentos que crean o modifican a una sociedad, con el fin de otorgarles un valor legal. No obstante, parece superfluo un acto de este tipo para las empresas públicas cuyo estatuto jurídico haya variado, para convertirlas en sociedades anónimas mediante un acto legislativo, en la medida en que este acto ya posee el valor legal necesario.
(129)
Este razonamiento es también aplicable a los gastos de registro y a los costes de publicación. Dentro de sus responsabilidades de autoridad pública, el Estado debe publicar en el Diário de la República las modificaciones legislativas introducidas. Dado que la Ley no 21/92, por la que se aprueban los nuevos estatutos de RTP, ya fue publicada por el Estado, habría sido superfluo imponer a RTP la exigencia de publicación a la que podrían estar sometidas las empresas privadas. En el Diário de la República figura el texto íntegro de los estatutos de RTP, lo que produce el mismo efecto que su registro, incluso por lo que se refiere a los efectos en materia de información a terceros.
(130)
En tercer lugar, la Comisión está de acuerdo con las autoridades portuguesas en que el artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92, que exime a RTP del pago de otras tasas de registro directamente relacionadas con la modificación del estatuto jurídico de la sociedad, no confiere un beneficio específico a RTP. El artículo 11, apartado 2, de la Ley no 21/92 confirma simplemente la aplicabilidad del artículo 1 del Decreto-Ley no 404/90, que dispone que las empresas pueden verse eximidas de los impuestos de transmisiones inmobiliarias necesarias para una concentración o para una cooperación, así como de otros gastos legales debidos por la práctica de dichos actos. El Decreto-Ley no 404/90 se aplicaba a todas las empresas que realizaron operaciones de concentración o cooperación hasta el 31 de diciembre de 1993. La exención del pago de otros gastos de registro concedida a RTP no le confiere un beneficio específico, en la medida en que es aplicable a todas las empresas que se encuentran en la misma situación.
(131)
Después de haber examinado las observaciones de terceros y de las autoridades portuguesas, la Comisión concluye que el acuerdo inicial celebrado entre la seguridad social y RTP no puede considerarse el comportamiento típico de un operador privado. El litigio se refería a la cuestión de saber si la interpretación de determinadas normas de seguridad social, establecidas en el Decreto Legislativo no 12/83, era jurídicamente correcta. Este acuerdo confirmó la interpretación de RTP al respecto, corroborada por la opinión de un experto fiscal que llegó a la conclusión de que el Decreto Legislativo era anticonstitucional. No obstante, tras el acuerdo, el Decreto Legislativo no fue revocado. Por consiguiente, hay que concluir que la medida se aplicó a RTP de manera selectiva, sin modificar la aplicación de la interpretación de las mencionadas normas de seguridad social a otras sociedades.
(132)
Por otro lado, la Comisión no puede estar de acuerdo con la opinión de las autoridades portuguesas según la cual la autorización de reprogramación de la deuda y renuncia a las multas e intereses correspondientes se había concedido en el marco de un sistema general aplicable a todas las empresas que se encontraban en una situación similar, sobre la base del Decreto-Ley no 411/91, y no confería, por lo tanto, ningún beneficio específico a RTP.
(133)
Sin prejuzgar la naturaleza selectiva o general de este régimen, la presente Decisión tiene por objeto determinar si su aplicación a RTP fue selectiva.
(134)
Con el fin de demostrar que la reprogramación resulta indispensable para garantizar la viabilidad de la sociedad, el Decreto-Ley no 411/91 exige la elaboración de un estudio económico y financiero. RTP no ha llegado a realizar este estudio económico y financiero de su viabilidad con arreglo a lo dispuesto en el artículo 2, apartado 3, del Decreto-Ley no 411/91.
(135)
Además, la condición prevista en el artículo 2, apartado 1, letra d), no era aplicable a RTP dado que la regularización de la deuda no fue consecuencia de una intervención del Estado. La Comisión no está de acuerdo con las autoridades portuguesas cuando éstas afirman que el historial de intervención estatal afectó al funcionamiento de la empresa deudora y que RTP se regía por normas legales en el momento de la intervención estatal. Aunque RTP estuviese sujeta a un régimen de gestión específico en 1977 (66), este régimen había finalizado con la aprobación de los estatutos de RTP en 1980, mientras que la deuda con la seguridad social se acumuló de 1983 a 1989. La Comisión considera que la autorización de regularización de la deuda concedida a RTP no puede considerarse en el marco de un régimen general, en virtud del Decreto-Ley no 411/91, dado que RTP no cumplía los criterios establecidos en esa ley para la autorización de la regularización de deudas. Así pues, la medida se aplicó a RTP de manera selectiva.
(136)
Por otra parte, al permitir la reprogramación de la deuda, el Estado habría debido actuar como un acreedor público o privado que pretende recuperar los importes que se le deben y que, a tal efecto, celebra acuerdos de reprogramación de la deuda para facilitar su pago (67). El tipo de los intereses de demora aplicado por el Estado debería ser igual al tipo que un acreedor privado aplicaría en circunstancias similares. La Comisión considera que un acreedor privado que intentara recuperar el importe de la deuda mediante acción judicial obtendría al menos el tipo de interés legal. Ésta es la razón por la que, al renunciar al pago de intereses a pesar de la existencia de mecanismos de ejecución, las autoridades portuguesas no actuaron como lo habría hecho un acreedor privado con el fin de maximizar el tipo de interés. Además, la deuda a la seguridad social se acumuló durante los años 1983 a 1989, mientras que su reprogramación no se llevó a cabo hasta 1993. En estas condiciones, un acreedor privado no habría permitido tal acumulación de deudas atrasadas durante un período tan largo sin iniciar un procedimiento de recuperación. Por lo tanto, parece que la medida ofreció un beneficio específico a RTP.
(137)
Por lo que se refiere a los pagos por la transferencia de la red de difusión y transmisión de la señal televisiva, la Comisión no puede tener en cuenta las observaciones de terceros que ponen en entredicho el cálculo del valor de la red de radiodifusión. La Comisión ya había llegado a la conclusión, en su Decisión de 2 de octubre de 1996 relativa a la financiación de RTP, de que el precio pagado por el Estado a RTP para la red correspondía al valor de mercado y no constituía una ayuda estatal (68). Esta conclusión no fue contestada por SIC ante el Tribunal de Primera Instancia (69).
(138)
Por otro lado, la Comisión no está de acuerdo con las observaciones que alegan que la compensación no está justificada porque el Estado financió la construcción de la red de difusión y transmisión de la señal televisiva. La Comisión considera que la función del Estado como inversor no debe confundirse con su función como autoridad pública. Aunque el Estado fuese propietario del 100 % de RTP y convirtiera en propietario del 100 % de TDP, los dos sociedades eran jurídica y financieramente independientes, por razones de transparencia. La red formaba parte de los activos de RTP. Ésta es la razón por la que el hecho de que el Estado haya compensado a la empresa pública RTP al valor de mercado por la red que había decidido retirar de los activos de RTP no confirió ningún beneficio financiero a esta última, en la medida en que la compensación correspondía al valor real de estos activos. Por lo tanto, esta medida no confiere ningún beneficio a RTP y no constituye una ayuda estatal según lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
(139)
Una vez examinadas las observaciones transmitidas por terceros y por las autoridades portuguesas, la Comisión concluye que las ampliaciones de capital concedidas en 1994-1997 proporcionaron un beneficio financiero a RTP. Como puede observarse en el cuadro 3, habida cuenta de la debilidad de la situación financiera de RTP en el momento en que se realizaron las ampliaciones de capital, ningún inversor privado habría inyectado capitales en la sociedad, ya que ésta no habría estado en condiciones de garantizar una rentabilidad normal de la inversión en un plazo razonable. De hecho, a pesar de las inyecciones de capital, la situación financiera de RTP se deterioró. Ni el Estado portugués ni los terceros alegaron que el Estado portugués hubiera actuado como un inversor privado cuando aportó capital a la sociedad.
(140)
La Comisión no está de acuerdo con las autoridades portuguesas sobre el hecho de que el préstamo concedido en 1998 se ajustaba a las condiciones de mercado. Para que el préstamo no constituya una ayuda estatal, las condiciones asociadas a un préstamo (la garantía relativa al préstamo y el tipo de interés) deben reflejar el riesgo inherente a la concesión de un préstamo a una empresa (70). El riesgo y, por lo tanto, el tipo de interés son más elevados cuando una sociedad se encuentra en una situación económica y financiera con un grado de solidez inferior al que exigiría una entidad financiera para la concesión de un préstamo.
(141)
Como puede observarse en el cuadro 3, cuando se concedió el préstamo RTP se encontraba en graves dificultades financieras en la medida que sus deudas superaban el valor de sus activos y la situación neta era negativa. Técnicamente, la empresa estaba en quiebra.
(142)
En primer lugar, hay que destacar que se trataba de un préstamo «subordinado», es decir que no estaba garantizado por los activos y que, en caso de quiebra de la sociedad, a efectos de reembolso el Estado portugués se habría situado por detrás de todos los acreedores y por delante de los accionistas. La ausencia de una garantía adecuada sobre los activos indica claramente que este préstamo no se concedió en condiciones de mercado y que existía ayuda. Teniendo en cuenta que, en el momento en que se concedió el préstamo, RTP se encontraba en situación de quiebra técnica, ninguna entidad financiera habría concedido un préstamo «subordinado» a la sociedad dadas las escasas posibilidades que tenía RTP de reembolsarlo. De hecho, el préstamo no fue concedido por una entidad financiera privada, sino por el Fondo de regularización de la deuda pública.
(143)
En segundo lugar, se puede afirmar que el tipo de interés aplicado al préstamo no refleja claramente el riesgo inherente al mismo. No sólo es inferior al tipo de referencia habitualmente utilizado por la Comisión para calcular el elemento de ayuda en los regímenes de bonificación de intereses (71), sino que un operador de mercado normal exigiría, igualmente, además de garantías seguras, un tipo de interés que compensase ese riesgo elevado de no reembolso.
(144)
Dado que la situación financiera de RTP era tal que ésta no habría estado en condiciones de obtener un préstamo «subordinado» en condiciones normales, el préstamo equivale efectivamente al pago de una subvención y constituye un beneficio para RTP.
(145)
Teniendo en cuenta lo que antecede, la Comisión considera que la reprogramación de la deuda con la seguridad social, las inyecciones de capital de 1994-1997 y el préstamo concedido en 1998 confirieron a la sociedad un beneficio económico y financiero con relación a los competidores que no recibieron los mismos fondos.
(146)
El mercado televisivo portugués se abrió a la competencia como muy tarde en 1992, de modo que había competidores en el mercado en el período en que RTP se benefició de las distintas medidas. En febrero de 1992, se concedieron licencias de radiodifusión a los operadores privados de televisión SIC y TVI, y en octubre de 1992 SIC comenzó a emitir en Portugal.
(147)
La Comisión no puede aceptar la posición de las autoridades portuguesas en el sentido de que el acuerdo sobre la deuda con la seguridad social no entraría en el concepto de ayuda estatal, dado que la propia deuda se generó antes de la apertura a la competencia del mercado portugués de radiodifusión. El beneficio financiero se concedió a RTP en mayo de 1993, tras la apertura a la competencia del mercado de radiodifusión, pudiendo, por lo tanto, haber conferido un beneficio económico a RTP.
(148)
Teniendo en cuenta lo expuesto, la Comisión concluyó que las medidas concedidas por el Estado habrían podido conferir un beneficio económico y financiero a RTP con relación a sus competidores que no recibieron los mismos fondos y, de este modo, falsear la competencia según lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1.
(149)
Las ayudas estatales entran en el ámbito del artículo 87, apartado 1, en la medida que afectan a los intercambios comerciales entre Estados miembros. Es el caso cuando las actividades en cuestión son objeto de intercambios intracomunitarios. En el presente proceso la propia sociedad beneficiaria, RTP, opera en el mercado internacional. En efecto, a través de la UER (Unión Europea de Radio y Televisión), intercambia programas de televisión y participa en el sistema de Eurovisión (72). Además, RTP está en competencia directa con operadores privados de radiodifusión que operan en el mercado internacional y cuya estructura de propiedad es internacional (73).
(150)
Puede concluirse, por lo tanto, que las ayudas concedidas a RTP tuvieron una incidencia sobre los intercambios comerciales entre Estados miembros en el sentido del artículo 87, apartado 1.
(151)
Teniendo en cuenta lo expuesto, hay que concluir que, además de posibles obligaciones de servicio público impuestas a RTP, existen ayudas estatales, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, en las medidas siguientes: reprogramación de la deuda con la seguridad social, inyecciones de capital de 1994-1997 y préstamo concedido en 1998.
(152)
No obstante, como se ha mencionado anteriormente, se confió a RTP una obligación de servicio público de radiodifusión. En la sentencia Altmark, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas declaró que las medidas estatales que compensan el coste del servicio público no constituyen ayudas con arreglo a lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, cuando se cumplen simultáneamente a las cuatro condiciones siguientes (74):
-
la empresa beneficiaria debe encargarse efectivamente del cumplimiento de obligaciones de servicio público y estas obligaciones deben estar claramente definidas,
-
los parámetros sobre cuya base se calculará la compensación deben establecerse previamente de manera objetiva y transparente,
-
la compensación no puede rebasar lo necesario para cubrir la totalidad o parte de los costes causados por el cumplimiento de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos obtenidos, así como un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones,
-
en cuanto al hecho de que la empresa no haya sido elegida en el marco de un procedimiento de contratación pública, el nivel de la compensación necesaria debe determinarse sobre la base de un análisis de los costes en que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada, habría incurrido para cumplir con estas obligaciones.
(153)
Si se descartan la primera y la tercera condiciones, las medidas puntuales mencionadas en el considerando 151 no parecen cumplir la segundo y la cuarta de las condiciones mencionadas en la sentencia Altmark por las razones que se exponen a continuación.
(154)
Queda claro que la financiación concedida a través del acuerdo con la seguridad social y el préstamo no formaban parte de un sistema de compensación con parámetros establecidos previamente de manera objetiva y transparente (segunda condición). Por el contrario, se basaban en decisiones puntuales imputables al Estado.
(155)
Además, como se afirma en el considerando 61, el contrato de servicio público preveía una posibilidad específica de financiación de inversiones en equipamientos para las actividades de servicio público por medio de inyecciones de capital. Los Contratos de servicio público no limitan las inversiones a los servicios públicos ni definen claramente las condiciones y los límites de la participación del Estado; simplemente prevén la posibilidad de que el Estado participe en las inversiones de RTP como accionista. Ésta es la razón por la que la Comisión considera que no puede considerarse tampoco que las inyecciones de capital forman parte de un sistema de compensaciones cuyos parámetros se habrían establecido previamente de manera objetiva y transparente.
(156)
Por otra parte, es evidente que RTP no fue seleccionada por medio de un concurso público que garantizase el mínimo coste posible. Nada indica que el importe de los pagos puntuales fuese determinado sobre la base de un análisis de los costes soportados por una empresa media (cuarta condición).
(157)
Teniendo en cuenta lo expuesto, es evidente que, en el presente caso, no se cumplen todas las condiciones mencionadas en la sentencia Altmark. Ésta es la razón por la que las medidas mencionadas en el considerando 151 deben considerarse como ayudas estatales según lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
(158)
El Tribunal de Justicia siempre ha considerado que el artículo 86 puede permitir exenciones de la prohibición de ayudas estatales a empresas encargadas de la prestación de servicios de interés económico general (SIEG). La sentencia Altmark confirmó implícitamente que las ayudas estatales que compensan los costes soportados por una empresa para la prestación de un SIEG pueden considerarse compatibles con el mercado común si respetan las condiciones enunciadas en el artículo 86, apartado 2, del Tratado CE (75).
(159)
El Tribunal de Justicia precisó que para que una medida pueda beneficiarse de esa exención, es necesario que se cumplan acumulativamente los principios de definición, atribución y proporcionalidad. La Comisión considera que, cuando se cumplen estos principios, el desarrollo de los intercambios comerciales no se ve afectado en medida contraria a los intereses de la Comunidad.
(160)
La forma en que estos principios se aplican al sector de la radiodifusión se explica en la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales a los servicios públicos de radiodifusión (76). Según esta Comunicación, la Comisión debe apreciar si (77):
-
las actividades de RTP constituyen obligaciones de servicio público claramente definidas como tales por el Estado miembro (definición),
-
las autoridades portuguesas encargaron oficialmente a RTP la prestación de dicho servicio (atribución),
-
la financiación es proporcional al coste neto de la prestación de servicio público.
(161)
Como se afirma en el Protocolo de Amsterdam (78) y en la Comunicación sobre la radiodifusión (79), la definición de las atribuciones de servicio público de la empresa de radiodifusión incumbe a los Estados miembros. En el sector de la radiodifusión, la Comisión debe limita a comprobar si la definición de servicio público no implica error manifiesto. Dicho error constituiría un abuso de la definición de servicio público.
(162)
Dada la naturaleza específica del sector de radiodifusión, la Comisión considera legítima, teniendo en cuenta las disposiciones interpretativas del Protocolo, una definición que confiera a un organismo de radiodifusión determinado la función de ofrecer una programación equilibrada y variada (80). Esta definición se ajustaría al objetivo de dar respuesta a las necesidades democráticas, sociales y culturales de una sociedad determinada.
(163)
Como se describe en los considerandos 51 y 52, RTP está obligada, en virtud de la Ley no 21/92 y de los Contratos de servicio público, a prestar un servicio público general de televisión que implica la difusión de dos cadenas de carácter general. La primera cadena debe ofrecer una programación más general, mientras que la segunda se orienta a públicos más específicos. Por otro lado, como se indica en los considerandos 53 y 54, la Ley no 21/92 y los Contratos de servicio público establecen de manera más pormenorizada las obligaciones impuestas a RTP relativas al contenido de los programas, a la cooperación internacional y a algunas otras obligaciones específicas.
(164)
Aunque la definición del servicio público de radiodifusión de RTP sea amplia y cualitativa, la Comisión considera que, de conformidad con las disposiciones interpretativas del Protocolo de Amsterdam, esta definición «amplia» es legítima (81). Por ello, la Comisión considera legítima la definición general del servicio público de RTP de ofrecer dos cadenas de televisión con cobertura nacional, una de carácter más general y otra más centrada en audiencias específicas. Puede considerarse que esta definición satisface las necesidades democráticas, sociales y culturales de la sociedad portuguesa.
(165)
La Comisión considera igualmente legítimas las obligaciones que determinan de manera pormenorizada la forma en que RTP debe realizar su obligación general de servicio público de radiodifusión. En efecto, también puede considerarse que estas obligaciones, como exige el Protocolo de Amsterdam, responden a las necesidades democráticas, sociales y culturales de la sociedad portuguesa.
(166)
Aunque la Comisión considere legítima la misión de servicio público conferida a RTP, debe sin embargo comprobar si esta definición no contiene errores manifiestos.
(167)
Habida cuenta del considerando 45 de la Directiva «Televisión sin fronteras», la Comisión puede aceptar, en la medida en que los derechos cinematográficos resultantes posibiliten su difusión en la televisión de servicio público, que la definición de servicio público de las empresas de radiodifusión de servicio público incluya la obligación de contribuir de manera importante a la inversión en la producción audiovisual europea (82).
(168)
La Comisión considera que la obligación impuesta a RTP de apoyar al cine se inscribe en el marco del servicio público de radiodifusión, dado que RTP procede consiguientemente a la difusión en la televisión de servicio público de las películas cuyos derechos de distribución hubiera adquirido.
(169)
Ésta es la razón por la que la Comisión no puede admitir las observaciones presentadas por los interesados directos según las cuales las obligaciones de RTP en lo relativo al cine y a su financiación sean discriminatorias. Los interesados directos alegaron que las empresas privadas de radiodifusión celebraron también protocolos de apoyo al cine con las autoridades portuguesas, con respecto a los cuales no se prevé ninguna indemnización compensatoria. La Comisión considera que hay que establecer una distinción entre los acuerdos voluntarios celebrados entre el Estado y los operadores privados de radiodifusión para el apoyo al cine y la obligación de servicio público de radiodifusión impuesta a RTP para emitir producciones cinematográficas y para financiarlas. Queda claro que se confió explícitamente a RTP una misión de servicio público de apoyo a determinadas producciones cinematográficas que se emiten a continuación como programas de televisión del servicio público, mientras que no se confía a los operadores privados ninguna misión de servicio público de este tipo. RTP se convierte así en un instrumento utilizado por el Estado para apoyar al cine. Los posibles beneficios que RTP podría conceder al cine podrían constituir ayudas estatales y deberán apreciarse como tales. La presente Decisión no va en perjuicio de la posible valoración de beneficios potenciales concedidos a productores cinematográficos.
(170)
Teniendo en cuenta lo expuesto, la Comisión concluye que la cofinanciación por RTP de producciones cinematográficas portuguesas que son emitidas en las cadenas del servicio público puede considerarse como una obligación específica legítima, necesaria para que RTP pueda cumplir su obligación general de servicio público de radiodifusión. Por lo tanto, esta obligación no constituye un error manifiesto.
(171)
No obstante, la Comisión considera que la obligación legal impuesta a RTP de prestar «otros servicios por especificar sobre una base ad hoc» (83) no es suficientemente precisa para permitirle apreciar a priori, con una seguridad jurídica suficiente, si estos servicios pueden ser considerados de servicio público. Aunque la Comisión considere que los «otros servicios por especificar» no estén claramente definidos, observa que no se efectuó ningún pago en virtud de esta disposición durante el período investigado (84).
(172)
Teniendo en cuenta lo expuesto, la Comisión concluye que las actividades de RTP, tal como se describen en la Ley no 21/92 y redefinidas en los Contratos de servicio público, constituyen obligaciones de servicio público claramente definidas. Aunque la obligación de prestar «otros servicios por especificar sobre una base ad hoc» no sea suficientemente precisa para que pueda concluirse a priori que todos los servicios prestados en este ámbito pueden considerarse servicios públicos, no se efectuó ningún pago de conformidad con esta disposición en 1992-1998.
(173)
En segundo lugar, la Comisión debe apreciar si las obligaciones de servicio público se confiaron al beneficiario de la financiación.
(174)
De acuerdo con la Comunicación sobre la radiodifusión, la Comisión debe comprobar si las atribuciones de servicio público se confiaron a RTP a través de un acto oficial (85).
(175)
Como puede observarse en el considerando 55, las obligaciones de servicio público se confiaron claramente a RTP sobre la base de varias leyes y contratos: artículo 5 de la Ley no 58/90, artículo 4, apartado 1, y artículo 5 de la Ley no 21/92 y primera cláusula de los Contratos de servicio público.
(176)
La Comisión no ha recibido observaciones ni de los interesados directos ni del Gobierno portugués que indiquen la posibilidad de que el servicio público no haya sido confiado a RTP a través de un acto oficial. De acuerdo con la Comunicación sobre la radiodifusión y habida cuenta de las leyes y contratos anteriormente mencionados, la Comisión concluye que no cabe duda de que RTP debía cumplir las obligaciones de servicio público de televisión y, por consiguiente, la atribución de servicio público se confió oficialmente a RTP.
(177)
Es necesario no sólo que la misión de servicio público se confíe a RTP por medio de un acto oficial, sino que también hay que garantizar que el servicio público se presta con arreglo a lo previsto. Tal como se observó en los considerandos 56 a 59, se establecieron diferentes mecanismos de control con el fin de garantizar que RTP desempeñaba sus obligaciones de servicio público con arreglo a lo previsto.
(178)
En primer lugar, RTP debía proporcionar informes sobre la realización de las obligaciones de servicio público, así como de los planes acompañados del dictamen emitido por el Gabinete de Auditoría. De hecho, RTP elaboró, entre 1992 y 1998, informes relativos a las obligaciones de servicio público que describían el cumplimiento de cada una de las obligaciones de servicio público y definían los costes de cada una de dichas obligaciones sobre la base de un sistema de contabilidad analítica.
(179)
En segundo lugar, el Ministro de Hacienda y el miembro del Gobierno responsable de los medios de comunicación social comprobaron el cumplimiento del Contrato de servicio público y la Inspección General de Hacienda realizó la auditoría del plano financiero.
(180)
En tercer lugar, debía realizarse una auditoría externa anual. La Comisión no puede compartir la opinión de SIC según la cual los costes de servicio público, tal como son presentados por las autoridades portuguesas, y los datos relativos a RTP en sus Contratos de servicio público y en sus cuentas anuales, no son fiables y, por consiguiente, no podían ser suficientemente controlados. La Comisión tiene en cuenta que un censor de cuentas oficial realizó una auditoría anual de las cuentas financieras de RTP en el período 1992-1998. Asimismo, aunque los informes sobre las obligaciones de servicio público no siempre hayan ido acompañadas de un informe de auditoría, las estrictas normas del sistema de contabilidad garantizaban que los costes de cada obligación de servicio público que pudiera beneficiarse de indemnizaciones compensatorias podían definirse y controlarse correctamente.
(181)
De lo que antecede resulta evidente que se realizaron controles a tres niveles diferentes: por el Gabinete de Auditoría internamente, por los organismos públicos responsables y por una empresa de auditoría externa. Aunque no parece que se haya realizado una auditoría externa sistemática de los informes de servicio público, el sistema descrito garantizaba que se prestaba con arreglo a lo previsto. Ésta es la razón por la que la Comisión concluye que existía un mecanismo eficaz entre 1992 y 1998 que garantizaba la supervisión efectiva del cumplimiento por RTP de sus obligaciones de servicio público.
(182)
El tercer criterio que la Comisión debe apreciar es la proporcionalidad entre la financiación y el coste neto del servicio público.
(183)
En la Comunicación sobre la radiodifusión, la Comisión describió los criterios sobre cuya base apreciará la proporcionalidad de la financiación pública. Para que este criterio se respete, es necesario que las ayudas estatales no superen los costes netos inducidos por la misión de servicio público y que no existan distorsiones en el mercado que no sean necesarias para la realización de la misión de servicio público (86).
(184)
En primer lugar, con el fin de determinar correctamente el coste de las actividades de servicio público, la Comunicación sobre la radiodifusión exige una distribución adecuada de los costes e ingresos entre el servicio público y las actividades comerciales.
(185)
Como se describe en los considerandos 62 a 64, los Contratos de servicio público definen el método de distribución de los costes e ingresos que debe aplicar RTP. En este caso concreto, la tarea de la Comisión en principio se ve facilitada por el hecho de que RTP estableciera un sistema de contabilidad analítica que permite cuantificar los costes seleccionables sufragados por la empresa con el fin de cumplir cada una de las obligaciones de servicio público que puedan ser objeto de una compensación.
(186)
Tomando como base este sistema, cada partida de gasto seleccionable se destina a una actividad y a continuación se distribuye según las distintas funciones compensables de servicio público de RTP, sobre la base de principios contables objetivos.
(187)
Dado que los ingresos procedentes de cada una de las funciones compensables de servicio público se deducen de los costes de explotación, el sistema garantiza que las compensaciones anuales se limitan al coste neto de cada obligación de servicio público (véase el considerando 65).
(188)
Teniendo en cuenta lo expuesto, la Comisión concluye que los parámetros que permiten determinar los costes se definen, en principio, de manera objetiva y transparente.
(189)
No obstante, la Comisión observa que las normas de compensación de los costes pueden subestimar el coste neto real del servicio público de RTP y producir una subfinanciación estructural de las necesidades reales de financiación.
(190)
Como puede observarse en el considerando 65, de acuerdo con el método de cálculo de los costes definido en los contratos, algunos costes del servicio público fueron excluidos de pago por medio de las compensaciones anuales (87). Además de ello, las autoridades portuguesas informaron a la Comisión que aunque RTP tuviese que pagar el IVA sobre las compensaciones anuales recibidas, no podían tenerse en cuenta los costes correspondientes de acuerdo con las normas contables existentes (considerando 96). Por último, en sus informes sobre el servicio público, RTP no tuvo en cuenta todas las inversiones realizadas en equipamiento para actividades de servicio público, aunque fueran contabilizadas en sus cuentas financieras (véase el considerando 67).
(191)
No obstante, de acuerdo con las disposiciones del Protocolo de Amsterdam, es a los Estados miembros a quienes incumbe la organización del régimen de financiación de las empresas de radiodifusión del servicio público. En el presente caso, las autoridades portuguesas decidieron no reembolsar algunos de los costes en los que incurrió el prestador de ese servicio para cumplir su misión.
(192)
En el presente caso, el Estado no sólo concedió compensaciones anuales a RTP, sino que le concedió también una financiación complementaria en forma de ampliaciones de capital, de préstamos y de un acuerdo con la seguridad social.
(193)
Aunque los Contratos de servicio público previeran una financiación estatal para los costes de explotación, en forma de indemnizaciones compensatorias anuales, así como la posibilidad de proceder a ampliaciones de capital para las inversiones realizadas por RTP, las disposiciones jurídicas de la misión de servicio público de RTP no preveían financiación por medio de préstamos y deducciones relacionadas con la seguridad social. No obstante, de acuerdo con el punto 57 de la Comunicación sobre la radiodifusión, la Comisión debe analizar si todas las medidas son proporcionales a los costes netos del servicio público. Sólo en este caso la financiación de RTP podrá considerarse compatible con el apartado 2 del artículo 86 del Tratado CE.
(194)
La Comisión considera igualmente que las obligaciones de servicio público impuestas a RTP que no podían ser objeto de compensación en virtud de los Contratos de servicio público, pueden considerarse legítimas y como obligaciones de servicio público claramente definidas, impuestas formalmente por el Estado al prestador del servicio público. Ésta es la razón por la que, de acuerdo con el Derecho comunitario, el Estado portugués puede financiar la totalidad de los costes netos del servicio público de RTP.
(195)
A efectos de la presente decisión, no es necesario recalcular de manera precisa todos los costes netos reales en que incurrió RTP en la prestación de sus obligaciones de servicio público. Basta con demostrar que la financiación total del Estado recibida por RTP en 1992-1998 no fue superior a los costes suplementarios netos en que incurrió la empresa para cumplir las obligaciones de servicio público mencionadas durante este período.
(196)
El cuadro 6 presenta una panorámica del coste de servicio público de RTP (costes de inversión y costes de explotación netos) tal como se calculan siguiendo las normas aplicables de contabilidad de costes, así como las compensaciones recibidas en concepto de inversiones y de costes de explotación.
(197)
En primer lugar, se encuentran las inversiones en equipamiento para las actividades de servicio público (ya presentadas en el cuadro 5) así como la compensación prevista para financiar las inversiones (ya presentada en el cuadro 2). En segundo lugar, se encuentran los costes de explotación netos de RTP (tal como se han presentado ya en el cuadro 4), así como las compensaciones previstas para estos costes (ya presentadas en el cuadro 1). Por último, el cuadro presenta el beneficio vinculado a las ayudas específicas consecutivas al acuerdo celebrado con la seguridad social, así como al préstamo.
Cuadro 6
Resumen de las necesidades de financiación y compensación del coste de explotación neto del servicio público, de acuerdo con las normas contables
(en millones PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Total
Costes de inversión
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Inyecciones de capital
- 0
- 0
- 10 000,0
- 12 800,0
- 10 000,0
- 14 000,0
- 0
- 46 800,0
Diferencia entre los costes de inversión y la compensación
2 632,6
2 102,0
- 7 236,1
- 11 807,3
- 8 519,6
- 9 962,6
6 054,2
- 26 736,8
Costes de explotación del servicio público
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Indemnizaciones compensatorias
- 6 200,0
- 7 100,0
- 7 145,0
- 7 200,0
- 14 500,0
- 10 350,0
- 14 000,0
- 66 495,0
seguridad social
-
- 1 206,0
-
-
-
-
-
- 1 206,0
Préstamos
- 20 000,0
- 20 000,0
Diferencia entre los costes de explotación y la compensación
518,2
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
- 3 898,7
28 755,1
Fuente: Informe financiero e informes sobre el servicio público.
(198)
Como ya se ha indicado, el sistema de indemnizaciones compensatorias anuales elegido por las autoridades portuguesas implicó una infravaloración de los costes reales de la misión de servicio público de RTP. Este sistema implicó una acumulación de deudas. Con el fin de mantener el equilibrio financiero de RTP, en una segunda fase las autoridades utilizaron instrumentos específicos para financiar los costes de la prestación del servicio público de RTP.
(199)
Como puede observarse en el cuadro 6, la inyección de capital compensó de manera excesiva las inversiones realizadas para el servicio público en 26 736,8 millones PTE, mientras que los costes de explotación fueron subfinanciados por las indemnizaciones compensatorias y por las otras ayudas específicas en 28 755,1 millones PTE. En efecto, aunque las inyecciones de capital se destinasen fundamentalmente a financiar las inversiones en equipamiento, también fueron utilizadas para reembolsar las deudas acumuladas.
(200)
Como puede apreciarse en el cuadro 6, la compensación total fue 2 018,3 millones PTE inferior a los costes netos de la prestación de servicio público (28 755,1 millones menos 26 736,8 millones PTE). Por ello, la Comisión concluye que, de acuerdo con las normas comunitarias, la financiación total del Estado es proporcional a los costes de explotación netos de la misión de servicio público asumida por RTP durante el período investigado.
(201)
La Comisión considera que los fondos recibidos fueron probablemente incluso inferiores a los costes netos totales incurridos para la realización de las atribuciones de servicio público conferidas por el Estado, teniendo en cuenta que el cuadro 6 no incluye la totalidad de los costes de servicio público de RTP durante el período 1992-1998.
(202)
De acuerdo con la Comunicación sobre la radiodifusión, la Comisión no sólo debe garantizar que la financiación pública sea proporcional a los costes netos de la prestación del servicio público, sino que además no existen distorsiones en el mercado con respecto a las actividades comerciales derivadas de las actividades de servicio público para las cuales no es posible proceder a una consignación correcta de los costes con relación a los ingresos y que no son necesarias para la realización de la misión de servicio público. Existiría distorsión, por ejemplo, si RTP provocara una disminución de los precios de la publicidad en el mercado de modo que disminuyeran los ingresos de sus competidores (88). En tal caso, RTP no maximizaría sus ingresos comerciales y aumentaría inútilmente su necesidad de financiación pública. De acuerdo con la Comunicación sobre la radiodifusión, si se demostrara este comportamiento, no podría considerarse intrínseco a la misión de servicio público confiada al organismo de radiodifusión (89).
(203)
En su decisión de apertura del proceso de investigación, la Comisión afirmó que, si se demostrara este comportamiento, tendría en cuenta estas distorsiones y la posible necesidad de una financiación pública más elevada para apreciar si existe o no una compensación excesiva. En esta fase del procedimiento, la Comisión observó que «sobre la base de la información de que dispone la Comisión en estos momentos, no es posible determinar si RTP tuvo este comportamiento» (90).
(204)
Tras su invitación a presentar observaciones sobre la apertura del procedimiento, la Comisión no recibió ninguna observación de competidores de RTP que indicaran o demostraran que RTP tenía un comportamiento contrario a la competencia en los mercados comerciales que pudiera implicar un aumento de la financiación pública incompatible con el Tratado (91).
(205)
En este contexto, la Comisión considera que no hay indicios de un comportamiento de este tipo. Concluye, por lo tanto, que no parece que RTP haya tenido, en los mercados comerciales, un comportamiento contrario a la competencia que implicara una mayor necesidad de financiación pública y que se hubiera producido una compensación excesiva como resultado de dicho comportamiento.
(206)
Teniendo en cuenta lo anterior, la Comisión concluye que el acuerdo con la seguridad social, las inyecciones de capital y el préstamo «subordinado» deben considerarse ayudas estatales según lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE. No obstante, la financiación de RTP por medio de ayudas puntuales es compatible con el mercado común de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86, apartado 2, del Tratado CE. La financiación total es proporcional a los costes netos de las obligaciones de servicio público claramente definidas y atribuidas. Por consiguiente, la financiación concedida por el Estado no afectó a los intercambios y a la competencia en la Comunidad de forma contraria al interés común de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86, apartado 2, del Tratado CE (92).
VI. CONCLUSIÓN
(207)
La Comisión considera que Portugal concedió las ayudas puntuales de manera ilícita, infringiendo el artículo 88, apartado 3, del Tratado. Tal como se ha analizado anteriormente, la Comisión concluye que el acuerdo con la seguridad social de 1993, las inyecciones de capital de 1994-1997 y el préstamo de 1998 constituyen ayudas estatales según lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE. Estas medidas se concedieron por medio de recursos estatales, amenazan con falsear la competencia favoreciendo a RTP y tienen una incidencia sobre los intercambios. Como se ha analizado, no cumplen las condiciones enunciadas en la sentencia Altmark, ya que no puede considerarse que formen parte de un sistema de compensación cuyos parámetros se establecieron previamente de manera objetiva y transparente. Queda también claro que RTP no fue seleccionada por medio de un procedimiento de concurso público que garantizase los costes más bajos posibles y nada indica que el importe de los pagos específicos se determinara sobre la base de un análisis de los costes que habrían sido soportados por una empresa típica.
(208)
La exención prevista en el artículo 86, apartado 2, es aplicable a las medidas puntuales. Como se ha explicado, estas medidas compensaron obligaciones de servicio público claramente definidas y debidamente confiadas a RTP. Como se ha indicado, las medidas puntuales son proporcionales a los costes netos del servicio público de RTP. No falsean la competencia en una medida contraria al interés comunitario, puesto que son proporcionales al coste neto de la misión de servicio público confiada a RTP y que esta empresa no se comportó de manera contraria a la competencia en sus actividades comerciales.
Habida cuenta de las conclusiones anteriormente mencionadas, la Comisión.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal que Portugal concedió a RTP por un importe de 68 006 millones PTE en forma de un acuerdo con la seguridad social en 1993, de inyecciones de capital en 1994-1997 y de un préstamo en 1998, es compatible con el mercado común según lo dispuesto en el artículo 86, apartado 2, del Tratado, dado que no produjo una compensación excesiva de los costes netos de las funciones de servicio público confiadas a RTP.
Artículo 2
No constituyen ayuda estatal las medidas de exención de los gastos de notario y registro, el pago por la transferencia de la red de difusión de la señal televisiva, las facilidades concedidas para el pago del canon anual por la utilización de la red, el protocolo de apoyo al cine, la emisión de obligaciones y el plan de reestructuración para 1996-2000.
Artículo 3
El destinatario de la presente decisión será la República Portuguesa.
Hecho en Bruselas, el 15 de octubre de 2003.

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