Document ID: 32006D0217

KOMMISSIONENS BESLUT
av den 19 maj 2004
om de åtgärder som vidtagits av Danmark till förmån för TV2/DANMARK
[delgivet med nr K(2004) 1814]
(Endast den danska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2005/217/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 88.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig (1), och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
I. FÖRFARANDE
(1)
Då Amsterdamfördraget trädde i kraft den 1 maj 1999 fogades ett protokoll om offentlig radio- och TV-verksamhet i medlemsstaterna till fördraget (nedan kallat ”protokollet”).
(2)
Genom en skrivelse av den 5 april 2000 mottog kommissionen ett klagomål från det kommersiella danska TV-bolaget SBS Broadcasting SA/TvDanmark (nedan kallat ”TvDanmark”) om den statliga finansieringen av det offentliga danska TV-bolaget TV2/DANMARK (nedan kallat ”TV2”). Ett möte med den klagande ägde rum den 3 maj 2000. I skrivelser av den 28 februari 2001, 3 maj 2001 och 11 december 2001 lämnade den klagande ytterligare upplysningar.
(3)
Den 15 november 2001 offentliggjorde kommissionen ett meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på radio och TV i allmänhetens tjänst (nedan kallat ”radio- och TV-meddelandet”) (2). Där fastställs principerna och metoderna för värderingen av huruvida finansieringen av offentlig radio- och TV-verksamhet är förenlig med fördraget.
(4)
Genom en skrivelse av den 5 juni 2002 riktade kommissionen en begäran om upplysningar till de danska myndigheterna, som svarade med en skrivelse av den 10 juli 2002. Det hölls två möten med de danska myndigheterna, den 25 oktober 2002 och den 19 november 2002. Ytterligare upplysningar lämnades genom skrivelser av den 19 november 2002 och 3 december 2002.
(5)
Genom en skrivelse av den 24 januari 2003 meddelade kommissionen Danmark att den hade beslutat att inleda förfarandet enligt artikel 88.2 i EG-fördraget beträffande den statliga finansieringen av det offentliga danska TV-bolaget TV2.
(6)
Kommissionens beslut att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 4 mars 2003 (3). Kommissionen uppmanade där alla berörda parter att inkomma med synpunkter på åtgärderna.
(7)
Kommissionen mottog synpunkter från de danska myndigheterna genom en skrivelse av den 24 mars 2003. Den fick också in synpunkter från flera berörda parter. TvDanmark lämnade in synpunkter genom skrivelse av den 14 april 2003. Den europeiska sammanslutningen för kommersiella TV-företag, Association of Commercial Television in Europe (nedan kallat ”ACT”), lämnade in synpunkter genom en skrivelse av den 14 april 2003. De kommersiella TV-företagen Antena 3 TV och Gestevisión Telecinco sände in synpunkter den 16 april 2003. Det kommersiella TV-bolaget TV3 sände in synpunkter i en skrivelse av den 14 april 2003. Kommissionen skickade synpunkterna vidare till Danmark, som svarade på dem genom en skrivelse av den 12 september 2003.
(8)
Kommissionen mottog ytterligare upplysningar från den klagande genom skrivelser av den 15 december 2003 och 6 januari 2004. Ett möte mellan den klagande och kommissionens avdelningar anordnades den 17 december 2003 i syfte att belysa uppgifterna i den klagandes skrivelse av den 15 december 2003. Kommissionen sände upplysningarna vidare till den danska regeringen, som svarade på dem genom en skrivelse av den 15 mars 2004. Ett möte mellan de danska myndigheterna och kommissionen ägde rum den 9 februari 2004.
(9)
I enlighet med beslutet att inleda den formella granskningen behandlar detta beslut perioden 1995-2002.
II. BESKRIVNING
1. Den nationella bakgrunden
a) Den danska TV-marknaden
(10)
I Danmark finns det två offentliga TV-företag, nämligen Danmarks Radio (nedan kallad ”DR”) och TV2. DR är nästan uteslutande licensfinansierat. TV2 finansieras med såväl licensmedel som reklaminkomster.
(11)
TV2 bildades 1986 (4) som en oberoende, självägande institution, finansierad med statslån. Det började med utsändningar över hela landet den 1 oktober 1988. Företaget äger den markbaserade kanalen TV2 och började år 2000 också med utsändningar via satellitkanalen TV2 Zulu. I slutet av 2002 gick TV2 Zulu över från att vara en public service-kanal till att bli en kommersiell betalkanal. Regeringen har dessutom godkänt åtta stationer som regionala TV2-stationer. TV2 skall sända program från de regionala TV2-stationerna via sin landstäckande markbaserade kanal.
(12)
Utöver de offentliga TV-företagen finns det på den landstäckande danska TV-marknaden två kommersiella TV-företag, nämligen TvDanmark och TV3/3+. De kommersiella TV-företagen konkurrerar med TV2 på den landstäckande TV-reklammarknaden. TvDanmark tillhör SBS Broadcasting SA och sänder via två kanaler i Danmark. TvDanmark har sedan 1997 drivit kanalen TvDanmark2 via ett nätverk bestående av tio lokala kommersiella TV-stationer och har sedan 2000 drivit satellitkanalen TvDanmark1 på ett brittiskt sändningstillstånd. Satellitkanalerna TV3 och TV3+ började sända 1992. De tillhör Modern Times Group (MTG).
b) Lagstadgade krav
(13)
Public service-uppgiften reglerades under undersökningsperioden 1995-2002 av Lov om radio- och fjernsynsvirksomhed (nedan kallad ”Radio- og fjernsynsloven”) i flera olika lydelser (5).
(14)
TV2:s uppgift består i att producera och sprida landstäckande och regionala TV-program. Spridningen kan äga rum med hjälp av radioanläggningar, bland annat satellit- och kabelsystem. Det är kulturministern som fastställer regler för TV2:s public service-skyldigheter (6).
(15)
Hela TV2-kanalens programutbud anses vara public service (7). I paragraf 6 a första stycket i Radio- og fjernsynsloven sägs: ”Den samlede public service-virksomhed skal via fjernsyn, radio og Internet eller lign. sikre den danske befolkning et bredt udbud af programmer og tjenester omfattende nyhedsformidling, oplysning, undervisning, kunst og underholdning. Der skal i udbuddet tilstræbes kvalitet, alsidighed og mangfoldighed. Ved programlægningen skal der lægges afgørende vægt på hensynet til informations- og ytringsfriheden. (…) Der skal endvidere lægges særlig vægt på dansk sprog og dansk kultur.”
(16)
Ännu en definition finns i TV2:s stadgar (8). I stadgarna fastställs de skyldigheter som gäller för TV2:s sändningsverksamhet vad gäller konst och kultur, dansk filmproduktion, användning av ny teknik (också för att förbättra funktionshindrades möjlighet att se programmen) och program för barn, ungdom och etniska minoriteter. TV2 har också skyldighet att sända ut meddelanden av beredskapskaraktär till befolkningen.
(17)
Enligt paragraf 6 a tredje stycket i Radio- og fjernsynsloven”finansieres TV2’s public service-virksomhed gennem TV2’s andel af licensafgifterne, gennem indtægter ved reklamering i TV2 samt gennem andre indtægter (...)”.
(18)
Kommersiella TV-stationers skyldighet att sända program i områden som går utöver ett enda lokalt område fastställs i kapitel 5 i Radio- og fjernsynsloven. Kapitel 6 behandlar lokal radio- och TV-verksamhet. De krav som ställs gäller främst utfärdande av tillstånd. De programkrav som ställs på innehavaren av ett sådant tillstånd återfinns i kungörelse (bekendtgørelse) nr 874 om europeiska program och kungörelse nr 1349 om lokal radio- och TV-verksamhet (9). Enligt dessa kungörelser skall nätverksstationer som har fått ett lokalt sändningstillstånd sända lokala program minst en timme om dagen och producera en avsevärd del av sina program på danska eller för en dansk publik. Eftersom TV3, TV3+ och TvDanmarks kanal 1 sänds på brittiskt sändningstillstånd, gäller dessa regler enbart för TvDanmark2.
c) TV2:s kommersiella verksamhet
(19)
TV2 har utövat en rad former för kommersiell verksamhet sedan företaget den 1 januari 1997 fick särskilt tillstånd till det (10), och denna kommersiella verksamhet kan omfatta användning av teknisk utrustning, bildande av nya företag eller kapitaltillskott till redan existerande företag. Under undersökningsperioden har verksamheten omfattat reklam, försäljning av program, uthyrning av mastrar, merchandising, Internetverksamhet och vidareförsäljning av idrottsrättigheter.
(20)
Sedan januari 2001 har TV2 haft skyldighet att i bokföringen skilja sin public service-verksamhet från ”all övrig verksamhet”, om omsättningen för den senare överstiger 5 % av den samlade omsättningen och 3 miljoner danska kronor om året (kungörelse nr 740). Enligt bestämmelserna skall omkostnaderna bokföras i sin helhet, kostnaderna för de produkter och tjänster som inte hör till public service-verksamheten skall fastställas utifrån marknadsmässiga värderingar, och överföring av kapital mellan public service-verksamhet och annan verksamhet skall göras på marknadsekonomiska villkor enligt principen om en privat investerare i en marknadsekonomi och får heller inte innehålla licensmedel (11).
2. Åtgärderna
a) Licensmedel
(21)
TV2 tilldelades under undersökningsperioden 4 067,7 miljoner danska kronor (DKK) i licensmedel.
(22)
Det är kulturministern som för ett eller flera år åt gången fastställer storleken på de licensavgifter som alla ägare av radio- och TV-mottagare skall betala (12). TV-licensavgifterna uppbärs av DR, och medlen fördelas mellan DR och TV2 efter detaljbeslut från ministern på grundval av ett medieavtal med folketinget.
(23)
Kulturministern fastställer närmare regler om avgiftspliktens inträdande och upphörande, betalningsperioder och betalningskrav samt påminnelseavgifter osv. Enligt lagen om räntor utgår det ränta när licensen betalas för sent. Obetalda avgifter kan indrivas av Finansstyrelsen. Det kan göras bland annat genom innehållande av lön enligt källskattelagens regler om indrivning av personliga skatter.
(24)
Till 1997 gick alla anslag som TV2 fick genom TV2-fonden, som var grundad av staten och fungerade som en oberoende enhet med syftet att tillföra TV2 inkomster. En annan oberoende enhet som också fanns på den tiden var TV2 Reklame A/S, som stod för TV2:s reklamförsäljning och också hade lagstadgad skyldighet att överföra sina inkomster till TV2-fonden. Medlen som alltså bestod av licensmedel och reklaminkomster överfördes sedan till TV2 enligt kulturministerns beslut. Sedan 1997 har TV2 fått sin andel av licensmedlen direkt från DR.
b) Engångsöverföringar från TV2-fonden och Radiofonden
(25)
Utöver licensmedlen har TV2 fått 58 miljoner DKK från Radiofonden till ökat engagemang i dansk filmproduktion. Från TV2-fonden fick TV2 år 1997 också 167 miljoner DKK till investeringar i datorisering av produktionssystemen och 50 miljoner för täckning av driftsomkostnader.
c) Befrielse från betalning av bolagsskatt
(26)
TV2 har dessutom varit befriat från betalning av bolagsskatt enligt bolagslagen. Den fördel detta innebar för TV2 under undersökningsperioden uppgick till 159,4 miljoner DKK. I januari 2001 införde danska staten en ordning som skulle neutralisera skattebefrielsens inverkan på TV2:s kommersiella verksamhet. TV2 blev skyldigt att överföra 30 % av det årliga överskottet från annan verksamhet till public service-verksamheten. Detta motsvarar den vanliga skattesatsen för bolag, som infördes i Danmark år 2000.
d) Befrielse från räntor och amorteringar för etableringslån
(27)
TV2:s etableringskostnader och den första tidens driftsunderskott finansierades med statslån. Enligt de ursprungliga låneavtalen skulle TV2 betala ränta på kapitalet och betala tillbaka hela lånet. Under hela undersökningsperioden har TV2 emellertid varit befriat från räntebetalningar och fått uppskov med amorteringarna. Den fördel de ränte- och amorteringsfria etablerings- och driftslånen innebar uppgick till 341,8 miljoner DKK för hela perioden.
e) Statsgaranti för driftslån
(28)
Till utgången av 1996 ställde staten statsgarantier som säkerhet för de lån som TV2-fonden tog upp för finansieringen av driften av TV2. De statsgaranterade lånen tillfördes TV2 när TV2-fonden lades ned. TV2:s fördel genom statsgarantin uppgår till 9,8 miljoner DKK.
f) Avgifter för landstäckande sändningsfrekvens och tillstånd att sända på lokala frekvenser i nätverk
(29)
Danmark har tillgång till tre landstäckande markbaserade sändningsfrekvenser, som är förbehållna de offentliga TV-företagen. Den ena frekvensen är förbehållen TV2, den andra DR och den tredje är avsatt till digital-TV.
(30)
TV2 betalar en avgift för användningen av den reserverade landstäckande sändningsmöjligheten till IT- og Telestyrelsen, ett statligt organ som lyder under ministeriet för vetenskap, teknik och utveckling (13). Avgiftens storlek fastställs i budgeten. Under undersökningsperioden har TV2 betalat mellan två och fyra miljoner DKK om året i frekvensavgifter. Eftersom den andra frekvensen används av det andra offentliga TV-företaget och den tredje i verkligheten inte har varit i bruk, kan de avgifter TV2 har betalt inte jämföras med vad ett kommersiellt TV-företag skulle ha betalt för en sådan tillgång.
(31)
Danmark har också frekvenser med bara regional täckning. 1997 införde regeringen en möjlighet för de regionala frekvenserna att länka upp sig för att få större täckning (nätverk) (14). Under 1998-2001 skulle alla kommersiella lokala TV-stationer med tillstånd att sända i nätverk betala en årlig avgift till staten (15). TV2:s regionala stationer behöver inte betala avgift då de sänder i ”fönster” på TV2:s landstäckande frekvens. Det kommersiella TV-företaget TvDanmark var den enda operatör som betalade denna avgift för sin andra kanal. Den samlade avgift TvDanmark har betalt uppgår till 85,0 miljoner DKK.
g) Must carry-status
(32)
Alla ägare av centralantennanläggningar har skyldighet att sända TV2:s public service-program i sina anläggningar (must carry).
3. Skälen till att förfarandet inleddes
(33)
Efter sin preliminära granskning fann kommissionen att dessa åtgärder med undantag för must carry-bestämmelsen utgjorde statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget.
(34)
Kommissionen uttryckte tvivel om åtgärdernas förenlighet med fördraget, därför att den statliga finansieringen var större än TV2:s nettokostnader för public service-skyldigheten och alltså kunde användas till att korssubventionera TV2:s kommersiella verksamhet. Kommissionen drog efter sina preliminära undersökningar slutsatsen att en del av TV2:s kommersiella verksamhet hade gått med förlust och framhöll att den under det formella undersökningsförfarandet skulle ta ställning till om TV2:s agerande i fråga om dessa förlustbringande kommersiella verksamheter stämde med en normal aktörs uppträdande i en marknadsekonomi.
(35)
Kommissionen uttryckte också betänkligheter om TV2:s eventuella konkurrensfientliga agerande på reklammarknaden. Den framhåller i radio- och TV-meddelandet: ”Om ett radio- och TV-företag som verkar i allmänhetens tjänst får eventuella lägre vinster täckta av statligt stöd, kan företaget ha skäl att hålla nere priserna för reklam eller andra verksamheter på marknaden som inte omfattas av uppdraget, eftersom detta kan minska konkurrenternas intäkter. Ett sådant beteende från ett radio- och TV-företag som verkar i allmänhetens tjänst skulle, om det påvisades, inte anses vara en följd av uppdraget. Om ett radio- och TV-företag som verkar i allmänhetens tjänst pressar priserna inom verksamheter som inte omfattas av uppdraget under vad som är nödvändigt för att täcka fristående kostnader som en effektiv kommersiell operatör i en liknande situation normalt skulle behöva täcka, skulle ett sådant beteende vara ett tecken på en överkompensation för skyldigheterna som omfattas av uppdraget att verka i allmänhetens tjänst och skulle under alla omständigheter ’påverka handelsvillkoren och konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning som kan strida mot det gemensamma intresset’, och därmed bryta mot protokollet.”
III. ANMÄRKNINGAR FRÅN BERÖRDA PARTER
(36)
TvDanmark ansåg att det faktum att staten ställer en landstäckande sändningsfrekvens till förfogande utgör statligt stöd, eftersom man avstår från inkomster från denna knappa tillgång. Konkurrenterna har bara täckning till högst 77 %. TvDanmark hävdade att det faktum att nätverksavgiften bara utkrävdes av TvDanmark men inte av TV2:s lokalstationer, trots att de ekonomiskt och kommersiellt är i samma situation, utgör statligt stöd till TV2:s lokalstationer. Enligt ACT, Antena 3 TV och Telecinco kräver EU:s neutralitetsprincip att avgiften för sändningsmöjligheter måste betalas av alla nätverk.
(37)
ACT, Antena 3 TV och Telecinco påpekade i fråga om befrielsen från bolagsskatt att skyldigheten att överföra 30 % av överskottet från kommersiell verksamhet till TV2:s public service-verksamhet inte kan anses motsvara betalning av bolagsskatt till staten eftersom det förvrider konkurrensen på TV-marknaden.
(38)
Till definitionen av public service-uppgiften anmärkte ACT, Antena 3 TV och Telecinco att den kvalitativa och breda definitionen av TV2:s public service-verksamhet inte kan betraktas som legitim, eftersom den inte skiljer sig från de kommersiella operatörernas. De ansåg att staten inte kan ålägga offentliga och privata TV-företag samma skyldigheter och formellt bara betrakta de skyldigheter som åligger de offentliga företagen som public service-uppgifter. ACT anmärkte att kommissionen här bör göra en funktionell och inte en formalistisk tolkning av den självständiga gemenskapsrättsliga principen i artikel 86.2 i EG-fördraget. Enligt TvDanmark illustreras detta uppenbara fel av TV Zulu. När den ombildades från public service-kanal till kommersiell kanal betydde det inga större ändringar i programläggningen.
(39)
ACT anmärkte att villkoret om uppdrag är uppfyllt bara om det finns en rättslig mekanism som kan upprätthålla public service-skyldigheten och ger en reell möjlighet att tvinga den offentliga aktören att fullgöra den uppgift han har fått. Enligt ACT är det villkoret inte uppfyllt här.
(40)
Till frågan om proportionalitet framförde ACT att kommissionen borde undersöka om nettoomkostnaderna vid varje public service-skyldighet motsvarar de omkostnader som en normal privat investerare skulle ha vid tillhandahållandet av samma tjänst.
(41)
TvDanmark anmärkte att kommissionen när den beräknar överkompensationen bör ta hänsyn till de oberättigade fördelar TV2 har i förhållande till de kommersiella aktörerna i form av befrielsen från bolagsskatt, de ränte- och amorteringsfria lånen, statsgarantin för driftslån och den avgiftsfria sändningsmöjligheten.
(42)
TvDanmark påpekade att marknadsandelarna i fråga om inkomsterna från TV-reklam bara varierar i begränsad mån och att det inte berättigar TV2:s kapitaluppbyggnad. TV2:s reklaminkomster varierade med 13 % under 1998-2002, vilket motsvarar den allmänna ekonomiska avmattningen. TV2 är mindre sårbart än sina konkurrenter inför variationer i reklaminkomster, eftersom det är TV2 som dikterar priserna.
(43)
I fråga om reklammarknaden hävdade TvDanmark att TV2:s prispolitik gör att de kommersiella aktörerna inte kan få sina omkostnader som självständiga företag täckta. TvDanmark måste prissätta sin TRP omkring 30-40 % under TV2 för att accepteras på marknaden (TV2:s TRP eller GRP har högre värde därför att täckningen är bättre) (16). På grund av TV2:s unika ställning bland annat i fråga om täckning och programbudget kommer en annonsör alltid att lägga en del av sin reklambudget hos TV2 för att uppnå största möjliga effekt, dvs. så många kontakter och så stor räckvidd och/eller frekvens som möjligt med en given budget. TvDanmark lade fram siffror som visade att företaget har gått med förlust sedan 1997-2002 och hävdade att den orättvisa konkurrensen från TV2 hindrade TvDanmark från att generera tillräckliga inkomster för att kunna finansiera bättre program och så dra annonsörerna till sig.
(44)
TV2:s rabatter är så stora, att kunder som köper reklaminslag på det landstäckande TV2 ofta får lägre priser om de också köper reklamtid på TV2 Zulu (bundling). Reklampriserna i Danmark ligger omkring 40-50 % lägre än i jämförbara länder som Norge och Sverige, vilket beror på TV2:s särskilda rabattpaket 1:1 och 1:2. Som ett led i sin argumentation lade TvDanmark också fram en analys av priserna på den danska marknaden för TV-reklam, framtagen av Copenhagen Economics. I rapporten jämfördes genomsnitts- och marginalpriserna på marknaden. Slutsatsen blev att det nu bara råder konkurrens om residualefterfrågan och att en jämförelse därför bör grundas på marginalpriserna. TvDanmark lade också fram material för jämförelse av TV2:s priser med priserna i andra medieformer och i andra länder.
(45)
TV3 framhöll att företaget måste ge mycket stora rabatter på reklaminslag för att accepteras på marknaden, eftersom TV2 erbjuder extra marginalrabatter på den återstående delen av annonsörernas TV-reklampengar, om de också placerar denna del hos TV2.
IV. ANMÄRKNINGAR FRÅN DANMARK
(46)
Med hänvisning till domen i målet PreussenElektra (17) ifrågasatte den danska regeringen om de licensmedel som har kommit TV2 till del bör betraktas som statliga medel i den betydelse som avses i artikel 87 i EG-fördraget.
(47)
De danska myndigheterna ansåg att TV2:s sändningsfrekvenser inte kan betraktas som en fördel, eftersom lokala TV-stationer också har egna särskilda sändningsfrekvenser. TV2 har alltså inte särbehandlats. TV2 har liksom andra stationer betalat en avgift för att få använda frekvensen.
(48)
Till frågan om uppgiften framhöll de danska myndigheterna att det inte finns något krav i artikel 86.2 i EG-fördraget på att det skall finnas ett särskilt kontrollsystem för att säkra att public service-skyldigheten uppfylls. Det kontrollsystem som finns i Danmark är tillräckligt för att överkompensering/korssubventionering skall undgås. Rigsrevisionen har utfört förvaltningsrevision och finansiell revision av TV2:s räkenskaper.
(49)
Med tanke på proportionaliteten påpekade de danska myndigheterna att tillskottet av 167 miljoner DKK från TV2-fonden var öronmärkt till datorisering av TV-nätet. Pengarna kan alltså inte betecknas som fritt eget kapital.
(50)
Till befrielsen från bolagsskatt anmärkte de danska myndigheterna att överskottet från den kommersiella verksamheten var mycket begränsat. Denna metod att neutralisera TV2:s befrielse från bolagsskatt för den kommersiella verksamheten valde man för att förhindra att den verksamheten får någon fördel på grund av befrielsen från bolagsskatt, och den har samma ekonomiska verkan.
(51)
De danska myndigheterna instämde i kommissionens inledande värdering att den statliga finansieringen överstiger nettokostnaderna för public service-skyldigheten. Danmark hävdade emellertid att kompensationen inte kan betraktas som statliga medel trots att den överstiger nettomerkostnaden för TV2:s public service-skyldigheter, och det av följande skäl:
(52)
Överskottet kan inte betraktas som en överkompensation utan avspeglar bara en rimlig avkastning i förhållande till TV2:s omsättning. Kapitalet behövdes också som buffert vid ett plötsligt fall i reklaminkomsterna, då TV2 i lag är förbjudet att ta upp lån på mer än 4 % av årsomsättningen. För övrigt handlade staten i enlighet med ”principen om en privat investerare i en marknadsekonomi”, eftersom TV2:s nuvarande egna kapital inte överstiger vad en normal investerare i en marknadsekonomi skulle ha satsat. Ett sådant kapitalöverskott strider inte mot fördraget, så länge kapitalet inte används för att korssubventionera TV2:s kommersiella verksamhet.
(53)
TV2:s uppträdande på reklammarknaden kommenterade de danska myndigheterna med att TV2 konsekvent har satt sina priser utifrån en önskan om största möjliga förtjänst. Priserna sätts uteslutande utifrån tillgång och efterfrågan. De fastställs varje år på grundval av beräkningar från TV2:s reklamavdelning av den kommersiella tittarandelen (åldersgruppen 21-50 år), programplanerna, konjunkturutvecklingen och konkurrenssituationen på marknaden. TV2:s driftskostnader ingår inte i beräkningen, och inte heller licensmedlens storlek.
(54)
TV2 har de högsta priserna på den danska marknaden, och det kan alltså inte vara fråga om att företaget skulle bjuda under konkurrenterna, så att det skulle ha fått ökat behov av statlig finansiering.
(55)
De danska myndigheterna redovisade en rapport från RBB Economics om konkurrensen på den danska TV-reklammarknaden. Slutsatsen i den var att TV2:s genomsnittliga nettopriser rent faktiskt ligger över konkurrenternas priser, och att skillnaderna i TV2:s och TvDanmarks reklampriser beror på styrkeskillnaderna i fråga om programutbud och förmåga att generera tittare.
V. RÄTTSLIG BEDÖMNING
1. Statligt stöd enligt artikel 87.1 i fördraget
(56)
För att fastställa om de ovan beskrivna åtgärderna utgör statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget skall kommissionen ta ställning till om de
-
ges av staten eller med hjälp av statliga medel,
-
kan snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller produktionen av vissa varor,
-
påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
a) Statliga medel
(57)
Vad licensmedlen beträffar bör det först påpekas att TV2 fram till 1997 fick dem direkt från TV2-fonden, som är skapad av staten och kontrolleras av den. Sedan 1997 får TV2 dessa medel från DR, som tar upp avgifterna från ägarna av radiomottagare och TV-apparater.
(58)
I sammanhanget bör man lägga märke till att ekonomiska resurser enligt EG-domstolens fasta praxis (18) och praxis i kommissionens beslut (19) skall anses som statliga medel, om de hela tiden står under offentliga myndigheters kontroll och alltså står till de behöriga offentliga myndigheternas förfogande.
(59)
I detta ärende finns det för det första inte något kontraktsförhållande mellan TV2 och licensbetalarna. Det är DR, en offentlig institution under statens kontroll, som tar upp licensavgifterna från ägarna av radio- och TV-mottagare och betalar dem vidare till TV2. För det andra bestäms TV2:s andel av licensmedlen av kulturministern. Det är alltså en offentlig myndighet som i sista instans fastställer vilket belopp TV2 skall få av licensmedlen. Och om det är nödvändigt att driva in licensavgiften är det för det tredje återigen staten som träder in enligt reglerna om indrivning av skatter och andra statliga fordringar. De licensmedel som kommer TV2 till godo står alltså hela tiden under de offentliga myndigheternas kontroll och måste betraktas som statliga medel.
(60)
I motsats till vad de danska myndigheterna hävdar anser kommissionen av ovanstående skäl att detta ärende inte kan jämföras med PreussenElektra-ärendet (20).
(61)
Också vid engångsöverföringen till TV2 från Radiofonden är det fråga om licensmedel som ställdes till TV2:s förfogande efter statens beslut. Detsamma gäller engångsöverföringen av medel från TV2-Fonden när den lades ned, eftersom medlen från TV2-fonden ställdes till TV2:s förfogande genom statens beslut. Eftersom dessa medel hela tiden stod under offentlig kontroll och stod till de behöriga nationella myndigheternas förfogande, måste de också betraktas som statliga medel.
(62)
Det är fråga om statliga medel i samband med befrielsen från bolagsskatt, för att avstå från skatteintäkter är lika med att förbruka statliga medel i form av skatteutgifter (21).
(63)
De undersökta ränte- och amorteringsfria lånen lämnades direkt av staten över statsbudgeten. Genom att avstå från räntor och amorteringar på dessa lån förlorar staten inkomster, och det är därför klart att det är fråga om statliga medel enligt artikel 87.1 i EG-fördraget. Dessutom är det den danska staten som garanterar för dessa driftslån. Fördelen med en statsgaranti är att risken i samband med garantin tas av staten. För statens risktagande bör det normalt utgå ett vederlag i form av en premie i lagom storlek. Avstår staten från en sådan premie är det fråga om en fördel för TV2 och en förlust för statens tillgångar (22).
(64)
Staten har tilldelat TV2 en landstäckande sändningsfrekvens som TV2 betalar en frekvensavgift till ett statligt organ för. Den årliga avgift TV2 har betalt har varierat mellan två och fyra miljoner DKK under undersökningsperioden.
(65)
I brist på jämförelseunderlag för den avgift som betalas för den landstäckande sändningsfrekvensen kan man bara jämföra med den avgift som betalas för tillståndet att nå ut till större delar av befolkningen med hjälp av nätverk. Den frekvensavgift TV2 betalar för möjligheten till landstäckande sändning är betydligt lägre än den nätverksavgift TvDanmark har fått betala - den har varierat mellan 5 miljoner DKK 1997 och 30 miljoner DKK 2001, trots att TvDanmark med sitt nätverk av regionala frekvenser bara når upp till en täckning på 77 %. TV2 har alltså kunnat nå ut till en större del av den danska befolkningen till ett lägre pris.
(66)
Kommissionen finner därför att frekvensavgiften inte speglar markadsvillkoren. Genom att inte kräva ut en avgift beräknad på grundval av marknadsvillkoren för denna tillgång har staten avstått från en inkomst till statsbudgeten.
(67)
Eftersom TV2 inte sänder genom att koppla samman en uppsättning lokala frekvenser till ett landsomfattande nätverk, skall man däremot inte betala frekvensavgiften. Eftersom staten inte hade någon grund för att kräva in den avgiften från TV2 avstod den inte från någon inkomst, och därför är inga statliga medel involverade.
(68)
På samma sätt kan kommissionen inte se något inslag av statligt stöd i det lagstadgade kravet för ägare av centralantennanläggningar att lägga in public service-programmen i dessa (must carry), eftersom staten i det fallet varken avstår från någon inkomst eller aktivt överför pengar till dessa aktörer. Tillgången till dessa ger inte TV2 någon ekonomisk fördel som härrör från statliga medel (23).
b) Gynnande av vissa företag och snedvridning av konkurrensen
(69)
Det råder inget tvivel om att licensinkomsterna, engångsöverföringarna från TV2-Fonden och Radiofonden, befrielsen från bolagsskatt, de ränte- och amorteringsfria lånen och statsgarantin på driftslånen samt tillgången till en landstäckande frekvens på gynnsamma villkor ger TV2 en ekonomisk och finansiell fördel som befriar företaget från de bördor i form av driftskostnader som man normalt skulle bära via budgeten. Eftersom TV2 genom dessa åtgärder gynnas i förhållande till de konkurrenter som inte tar emot samma medel, måste åtgärderna anses vara selektiva och snedvrida konkurrensen på det sätt som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget. Danmark har emellertid gjort gällande att dessa åtgärder utgör kompensation till TV2 för nettokostnaderna för de tjänster av allmänt intresse som TV2 har fått i uppdrag att tillhandahålla, i överensstämmelse med de principer EG-domstolen slog fast i Altmark-målet (24).
(70)
Statliga åtgärder som utgör kompensation för nettomerkostnader för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse skall inte betraktas som statligt stöd enligt artikel 87.1, om kompensationen är fastställd på ett sådant sätt att den inte kan utgöra någon reell fördel för företaget. I Altmark-målet uttalade EG-domstolen att fyra villkor därvid skall vara uppfyllda:
-
För det första skall det företag som får stödet rent faktiskt ha i uppdrag att utföra allmännyttiga tjänster, och det uppdraget skall vara tydligt definierat.
-
För det andra skall de kriterier som ligger till grund för beräkningen av ersättningen vara fastställda på förhand på ett objektivt och öppet sätt.
-
För det tredje får ersättningen inte överstiga vad som behövs för att helt eller delvis täcka utgifterna för tillhandahållandet av de allmännyttiga tjänsterna. Härvid skall hänsyn tas till de medföljande inkomsterna och till en rimlig vinst vid tillhandahållandet av tjänsterna.
-
För det fjärde: när det företag som skall få i uppdrag att tillhandahålla de allmännyttiga tjänsterna inte väljs ut genom ett offentligt anbudsförfarande, skall storleken på den nödvändiga ersättningen fastställas på grundval av en analys av de kostnader som ett genomsnittsföretag som är välskött och tillräckligt utrustat med produktionsmedel för att uppfylla de krav som ställs i offentlig tjänst, skulle ha för att tillhandahålla tjänsterna. Härvid skall hänsyn tas till de medföljande inkomsterna och till en rimlig vinst vid tillhandahållandet av tjänsterna.
(71)
Om vi tills vidare bortser från frågan huruvida TV2 är ett företag som har fått i uppdrag att utföra en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, är det kommissionens uppfattning att åtminstone det andra och det fjärde av ovannämnda villkor inte är uppfyllda i detta fall. För det första är de kriterier som ligger till grund för beräkningen av ersättningen inte fastställda på förhand på ett objektivt och öppet sätt. Ersättningen fastställs i ett medieavtal som gäller för fyra år, och det finns ingen offentligt tillgänglig budget som skapar en förbindelse mellan ersättningen och den utförda tjänsten. Dessutom får TV2 en rad fördelar som inte är tydligt angivna (skattebefrielse, räntefrihet m.m.). För det andra har TV2 inte valts ut som allmännyttigt TV-företag genom något anbudsförfarande, och ingen analys har gjorts för att säkra att ersättningens storlek har fastställts på grundval av en analys av de kostnader som ett genomsnittsföretag som är välskött och tillräckligt utrustat med produktionsmedel för att uppfylla de krav som ställs i offentlig tjänst, skulle ha för att tillhandahålla tjänsterna med hänsyn tagen till de medföljande inkomsterna och till en rimlig vinst vid tillhandahållandet av tjänsterna.
(72)
Som beskrevs i skälen 10-12 konkurrerar TV2 med andra offentliga och privata TV-företag på TV-marknaden. Då TV2 gynnas av dessa åtgärder jämfört med sina konkurrenter som inte får samma medel till sitt förfogande, måste åtgärderna anses vara selektiva och snedvrida konkurrensen på det sätt som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget.
c) Påverkan på handeln mellan medlemsstaterna
(73)
Statliga åtgärder omfattas av artikel 87.1 i EG-fördraget i den mån de påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Så är alltid fallet när verksamheten i fråga är föremål för handel inom gemenskapen.
(74)
EG-domstolen har gjort en vid tolkning av detta begrepp. Att företaget i fråga inte exporterar någonting utesluter alltså inte att handeln kan ha påverkats. När en medlemsstat ger stöd till ett företag kan detta medföra att verksamheten inom landet vidmakthålls eller till och med ökar, vilket i sin tur minskar andra företags möjlighet att etablera sig på marknaden. Stödet gör det på så sätt möjligt för det mottagande företaget att behålla en marknadsandel som konkurrenter i andra medlemsländer annars kunde ha erövrat (25).
(75)
I punkt 18 i radio- och TV-meddelandet framhävde kommissionen med hänvisning till EG-domstolens rättspraxis: ”Statlig finansiering av radio- och TV-programföretag som verkar i allmänhetens tjänst kan således generellt anses påverka handeln mellan medlemsstater. Detta gäller utan tvekan förvärv och försäljning av programrättigheter, som ofta sker på internationell nivå. Om de offentliga radio- och TV-programföretagen får sälja reklamtid, har detta också effekter utanför landets gränser, särskilt i homogena språkområden som överskrider nationsgränser. Dessutom kan kommersiella radio- och TV-programföretag ha ägare i fler än en medlemsstat.”
(76)
I detta ärende är TV2 självt aktivt på den internationella marknaden, eftersom man utbyter TV-program genom European Broadcasting Union och deltar i Eurovision-systemet (26). TV2 konkurrerar direkt med kommersiella TV-företag som är aktiva på den internationella TV-marknaden och har internationella ägarförhållanden. Av EG-domstolens rättspraxis framgår att om ett stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom gemenskapen skall denna handel anses påverkas av detta stöd (27). De finansiella medel som TV2 har fått till sitt förfogande har gett TV2 en konkurrensmässig fördel när det gäller att köpa TV-rättigheter och investera i program som sedan kan säljas. Stödåtgärderna har vidare gynnat TV2 gentemot konkurrenterna inom Europeiska unionen genom att minska konkurrenternas möjligheter att etablera sig i Danmark. Kommissionen har därför dragit slutsatsen att åtgärderna till fördel för TV2 påverkar handeln mellan medlemsstaterna på det sätt som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget.
d) Slutsats
(77)
Eftersom alla villkoren i artikel 87.1 är uppfyllda och minst två av de villkor som EG-domstolen ställde upp i domen i Altmark-målet inte är uppfyllda, drar kommissionen slutsatsen att de finansiella åtgärder som har kommit TV2 till godo skall anses som statligt stöd enligt artikel 87.1.
(78)
Eftersom TV2 började sända 1989, har alla de åtgärder som har inrättats till förmån för TV2 inletts efter Danmarks inträde i Europeiska gemenskapen. Åtgärderna, även licensmedlen, utgör alltså nytt stöd och inte befintligt stöd enligt artikel 88.1 i EG-fördraget.
2. Stödets förenlighet med den gemensamma marknaden enligt artikel 86.2 i EG-fördraget
(79)
I artikel 86.2 i EG-fördraget sägs: ”Företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol skall vara underkastade reglerna i detta fördrag, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Utvecklingen av handeln får inte påverkas i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse.”
(80)
Enligt EG-domstolens fasta praxis kan artikel 86 i EG-fördraget ge stöd för ett undantag från förbudet mot statligt stöd för företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Genom domen i Altmark-målet erkändes indirekt att statligt stöd som utgör ersättning för de omkostnader ett företag har när det tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, kan anses vara förenligt med den gemensamma marknaden om det uppfyller villkoren i artikel 86.2 i EG-fördraget (28).
(81)
Det undantag som finns i artikel 86 i EG-fördraget skall enligt EG-domstolens fasta rättspraxis (29) tolkas snävt. EG-domstolen har preciserat att för att en åtgärd skall kunna omfattas av ett sådant undantag skall samtliga nedanstående villkor vara uppfyllda:
-
Tjänsten i fråga skall vara en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och tydligt ha definierats som sådan av medlemsstaten.
-
Företaget i fråga skall uttryckligen ha anförtrotts av medlemsstaten att tillhandahålla tjänsten.
-
En användning av fördragets konkurrensregler skulle hindra företaget från att fullgöra de särskilda uppgifter som har tilldelats det, och undantaget från dessa regler får inte påverka utvecklingen av handeln i en omfattning som strider mot gemenskapens intresse.
(82)
Kommissionens radio- och TV-meddelande innehåller de principer och metoder som kommissionen ämnar följa för att säkra att ovanstående villkor uppfylls. I det konkreta ärendet måste den därför ta ställning till följande:
-
Om TV2:s TV-verksamhet klart och tydligt har definierats som tjänst av allmänt ekonomiskt intresse av de danska myndigheterna (definition).
-
Om TV2 officiellt har anförtrotts att utföra denna tjänst av de danska myndigheterna (uppdrag).
-
Om den statliga finansieringen inte överstiger nettokostnaderna för denna public service-uppgift, inte ens om man tar hänsyn till andra direkta eller indirekta inkomster från public service-verksamheten (proportionalitet).
a) Definition
(83)
Som påpekas i punkt 33 i radio- och TV-meddelandet är det medlemsstaternas ansvar att definiera vad som skall ingå i uppdraget att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse. Med tanke på TV-sektorns särskilda karaktär anser kommissionen att en ”bred” definition, som ålägger ett visst TV-företag uppgiften att ta fram allsidiga och varierade program på det sätt som mandatet anger, är tillåten enligt artikel 86.2 i EG-fördraget mot bakgrund av tolkningsbetämmelserna i protokollet. En sådan definition stämmer överens med målet att uppfylla de demokratiska, sociala och kulturella behoven i de olika medlemsstaterna och bevara mångfalden i medierna, vilket också innefattar kulturell och språklig diversitet. Kommissionens roll är begränsad till att kontrollera att definitionen av tjänster av allmänt intresse inte innehåller några uppenbara fel.
(84)
TV2 har enligt lagen skyldighet att som en tjänst av allmänt intresse ”via fjernsyn, radio og Internet el. lign. at sikre den danske befolkning et bredt udbud af programmer og tjenester omfattende nyhedsformidling, oplysning, undervisning, kunst og underholdning”. Som nämnta i skäl 15 beskrivs kraven på public service-TV närmare i TV2:s stadgar och i Radio- og fjernsynsloven.
(85)
Även om TV2:s skyldigheter är kvalitativa och ganska brett definierade, finner kommissionen att en så ”bred” definition av uppgiften stämmer överens med radio- och TV-meddelandet.
(86)
Kommissionen finner också att den skyldighet som åligger TV2 att stödja dansk filmproduktion ingår i public service-uppgiften, eftersom TV2 senare sänder de filmer som man har förvärvat distributionsrätten till på public service-TV.
(87)
Kommissionen kan inte instämma i de synpunkter som berörda parter har gett uttryck för om att TV2:s public service-uppgift inte kan betraktas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, därför att denna uppgift inte skiljer sig från de krav som ställs på kommersiella aktörer i samband med sändningstillstånd. Kommissionen menar att man måste skilja mellan de villkor för att erhålla tillstånd som ett kommersiellt TV-företag måste uppfylla av hänsyn till allmänintresset, och statens överlåtande av en uppgift av allmänt intresse till ett offentligt eller privat företag (30). Det är klart att TV2 har en uttrycklig skyldighet enligt lag att sända TV-program av allmänt intresse. För övrigt sänder TV2:s konkurrenter - TV3, TV3+ och TvDanmark1 - allihop på brittiskt sändningstillstånd. De danska reglerna gäller alltså inte för dessa kanaler. Det är bara TvDanmark2 som berörs av dem. Man bör också lägga märke till att det inte är ovanligt att skyldigheter motsvarande dem som gäller för de kanaler som fungerar inom ett nätverk i Danmark, också används i andra länder för att säkra att vissa minimikrav i fråga om etik och offentlig moral uppfylls. Det är klart att de detaljerade skyldigheter som slås fast i TV2:s stadgar är mer långtgående än sådana minimikrav.
(88)
Utöver skyldigheten att sända public service-program med ett bestämt innehåll via radio och TV omfattar public service-definitionen för TV2 också skyldigheten att tillhandahålla andra tjänster i form av nyhetsförmedling, upplysning, undervisning, konst och underhållning via Internet och liknande.
(89)
Informationssamhällets tjänster är av en annan karaktär än TV-tjänster, men som påpekas i punkt 34 i radio- och TV-meddelandet kan ”uppdraget att verka i allmänhetens tjänst innefatta vissa tjänster som inte är ’program’ i traditionell bemärkelse, t.ex. informationstjänster via Internet, i den mån de syftar till att tillgodose samma demokratiska, sociala och kulturella behov i samhället och även beaktar utvecklingen av och mångfalden hos verksamheter i den digitala tidsåldern”.
(90)
I detta ärende noterar kommissionen att TV2 har en webbplats som ingår i public service-uppgiften. Där får man information om TV2:s public service-program. TV2 har också en kommersiell Internetsida med spel osv.
(91)
Kommissionen medger att den av TV2:s Internetsidor som uteslutande informerar om TV2:s public service-program ingår i TV2:s public service-uppgift. Det är alltså inget uppenbart fel att driften av denna sida har tagits med bland public service-uppgifterna.
(92)
Däremot måste TV2:s kommersiella Internettjänst betraktas som en rent kommersiell verksamhet, eftersom den erbjuder interaktiva produkter som täcker en individuell efterfrågan, som spel och ”chat rooms”, som inte skiljer sig från motsvarande kommersiella produkter. Med tanke på att sådana tjänster inte uppfyller de demokratiska, sociala och kulturella behoven i samhället, kan de inte vara tjänster av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 86.2 i EG-fördraget. De danska myndigheterna fann också att denna verksamhet föll utanför ramarna för TV2:s public service-verksamhet.
b) Uppdrag
(93)
För att kunna omfattas av undantaget i artikel 86.2 i EG-fördraget skall public service-uppgiften ha anförtrotts TV2 genom en officiell rättsakt. Kommissionen noterar att uppgiften att sända public service-program formellt anförtros TV2 genom paragraf 6 a och 6 b i Radio- og fjernsynsloven och TV2:s stadgar. Men eftersom det av definitionen i lagen inte framgår tillräckligt klart vilka andra slags verksamhet som skall utföras inom ramen för public service-uppdraget, måste det i förväg ges ett formellt mandat för varje tillkommande verksamhet som TV2 önskar ta upp som public service-verksamhet. Kommissionen noterar att TV2 under undersökningsperioden inte tillhandahöll några sådana andra tjänster utöver sina TV-sändningar i allmänhetens tjänst. Internetsidan med spel m.m. var alltså en kommersiell tjänst, medan den Internetsida som enbart informerade om TV2:s public service-program kan anses ingå i public service-uppgiften eftersom den inte kan skiljas från sändningsverksamheten. Kommissionen drar alltså slutsatsen att public service-uppgiften hade anförtrotts TV2 på ett korrekt sätt.
(94)
Som påpekas i punkterna 41-43 i radio- och TV-meddelandet skall public service-uppgiften inte bara ha formellt anförtrotts TV-företaget, den måste också utföras på det sätt som fastställs i den rättsakt genom vilken den överlämnades. Eftersom kommissionen inte kan bedöma om eventuella kvalitetskrav är uppfyllda, är det önskvärt att det finns en lämplig tillsynsmyndighet, och det är medlemsstatens sak att välja hur den skall garantera en effektiv tillsyn, förutsatt att den berörda myndigheten är oberoende av det företag som har fått i uppdrag att utföra uppgiften.
(95)
Kommissionen noterar i det sammanhanget att Rigsrevisionen år 2000 utförde en särskild undersökning av innehållet i och karaktären av TV2:s public service-uppdrag och av hur det uppfylldes i praktiken. I samband med den undersökningen påvisades det inga brister i TV2:s sätt att uppfylla sin public service-uppdrag. Under 2001-2002 fanns det dessutom ett public service-råd som skulle se till att TV2 uppfyllde sina dessa skyldigheter, även om det aldrig utgav någon rapport om detta under sin korta existensperiod. Kommissionen har inte heller funnit några tecken på att TV2 inte uppfyllde sina skyldigheter, eller att TV2 agerade på ett sådant sätt att företagets verksamhet inte längre kunde betraktas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse enligt artikel 86.2 i EG-fördraget.
(96)
Enligt det medieavtal som ingicks den 3 juni 2002 skall TV2 inte längre lägga fram någon årlig budget eller redovisning för public service-verksamheten. I stället ämnar regeringen ingå ett public service-kontrakt med TV2, som ålägger TV2 att varje år lägga fram en redogörelse för hur företaget har uppfyllt skyldigheterna i public service-kontraktet. Dessa årliga redogörelser skall föreläggas Radio- og tv-nævnet och godkännas av det.
(97)
I fråga om den ekonomiska kontrollen av public service-verksamheten noterar kommissionen att TV2:s räkenskaper under hela undersökningsperioden har reviderats av Rigsrevisionen. Revisionen har omfattat såväl finansiell revision som förvaltningsrevision, även om Rigsrevisionen inte hade någon befogenhet att förhindra en överkompensering för TV2:s public service-kostnader.
(98)
Kommissionen har däremot befogenhet att bedöma om det har förekommit en överkompensering. Kommissionen noterar att insynsdirektivet har genomförts i Danmark. Kommissionen har också fått in tillräckligt tydliga uppgifter från de danska myndigheterna för att kunna bedöma om den statliga finanseringen översteg merkostnaderna med public service-uppdragen eller ej.
c) Proportionalitet
(99)
Enligt insynsdirektivet (31) skall medlemsstaterna ha separat internredovisning för public service-verksamhet och annan verksamhet. Utgifter och inkomster skall hänföras korrekt till de olika verksamhetsområdena på grundval av klart definierade, objektiva principer för kostnadsredovisning.
(100)
Enligt kommissionens uppfattning kan det i TV-sektorn vara vanskligt, kanske till och med omöjligt, att föra separata konton på utgiftssidan, när produktionskostnaderna är gemensamma för olika aktiviteter. Där kan medlemsstaterna anse att programföretagets hela programutbud omfattas av uppdraget att tillhandahålla tjänster i allmänhetens intresse, men samtidigt tillåta att företaget utnyttjas kommersiellt (32).
(101)
Statligt stöd som ges som kompensation för en public service-skyldighet får inte överstiga public service-uppdragets nettokostnader. Vid beräkningen av nettokostnaderna skall hänsyn också tas till andra direkta och indirekta inkomster från public service-uppgiften. Vid bedömningen av stödets proportionalitet tar man därför hänsyn till nettoöverskottet från utförandet av public service-verksamheten.
(102)
Det kan också förekomma snedvridningar av marknaden som inte är nödvändiga för utförandet av public service-uppgiften. När ett TV-företag som sänder public service-TV får sina inkomstbortfall täckta av staten, kan det till exempel känna sig frestat att sänka priserna på reklam och andra marknadsaktiviteter som inte ingår i public service-verksamheten, och därmed sänka konkurrenternas inkomster. Kommissionen anser därför att när ett public service-företag sänker priserna på områden som inte hör till public service-verksamheten, till nivåer som ligger under vad som är nödvändigt för att täcka de stand alone-kostnader som en effektiv kommersiell aktör normalt skulle ha täckt i motsvarande situation, är det tecken på en överkompensation för public service-skyldigheterna.
(103)
Den bedömning av proportionaliteten kommissionen skall utföra har därför två aspekter. För det första skall man beräkna nettokostnaden för den public service-uppgift som TV2 har fått sig anförtrodd och undersöka om det har lämnats någon överkompensation. För det andra skall man granska alla föreliggande uppgifter som kan tyda på att TV2 har pressat priserna på kommersiella marknader som reklammarknaden för att minska konkurrenternas vinster.
i) Nettokostnaderna för public service-skyldigheten - överkompensation?
(104)
Vid bedömningen av proportionalitetsfrågan måste kommissionen först bestämma kostnaderna för tillhandahållandet av de allmännyttiga tjänsterna. Eftersom TV2 också utövar kommersiell verksamhet måste företaget föra separata räkenskaper för de olika verksamhetsgrenarna. Sedan 2001 har TV2 varit i lag förpliktat att föra separata räkenskaper för sin public service-verksamhet och sin kommersiella verksamhet.
(105)
Vid beräkningen av nettokostnaden måste kommissionen vidare dra hela nettoöverskottet från den kommersiella delen av public service-verksamheten från bruttokostnaderna för public service-verksamheten. I detta ärende har de danska myndigheterna lagt fram siffror som bygger på den metod som beskrivs i punkt 56 i radio- och TV-meddelandet, för resultatet av TV2:s kommersiella verksamhet och public service-verksamhet. Siffrorna visar att största delen av TV2:s kommersiella verksamhet har haft produktionskostnader gemensamma med public service-verksamheten (33). Det har därför inte varit möjligt att göra någon meningsfull allokering av kostnaderna för den kommersiella verksamheten. I sådana fall drar kommissionen av nettoinkomsterna från den kommersiella driften för att komma fram till nettokostnaderna för public service-verksamheten. Den kommersiella Internetverksamheten är det enda område som kan anses vara åtskilt från public service-verksamheten. De förluster TV2 har haft på sin kommersiella Internetverksamhet sedan starten 1997 uppgår till 11,3 miljoner DKK.
(106)
Slutligen skall kommissionen bedöma om den statliga åtgärden som helhet inte överstiger nettokostnaden för tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse.
(107)
I det här ärendet har kommissionen därför dragit inkomsterna av public service-verksamheten (reklaminkomster och andra kommersiella inkomster) från bruttokostnaderna för denna för att komma fram till nettokostnaden för den. Därefter dras statens kontantfinansiering från nettokostnaden. Beräkningen visas i tabellen nedan.
Tabell 1
Kostnader och kompensationsåtgärder för public service-verksamheten 1995-2002 på grundval av räkenskaperna
(miljoner DKK)
År
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Totalt
Bruttokostnad public service-
- 755,8
- 856,2
-1 415,2
-1 475,3
-1 439,1
-1 531,6
-1 518,5
-1 604,1
-10 595,8
Investering i datorisering (34)
0
0
0
0
-10,3
-4
-56,7
-23,9
-94,9
Reklaminkomster netto
0
0
1 091,9
1 118,4
1 014,4
1 089,9
1 006,8
1 028,3
6 349,7
Andra inkomster
83,2
121,6
97,3
76,3
50,9
65,4
58
73,8
626,5
Nettokostnad public service-
- 672,6
- 734,6
- 226,0
- 280,6
- 384,1
- 380,3
- 510,4
- 525,9
-3 714,5
Licensavgifter/TV2-Fonden
730,4
694
328,5
357,5
414,6
449,2
537,3
556,2
4 067,7
Tillskott vid Radiofondens nedläggning
0
0
8
10
15
25
0
0
58
Tillskott vid TV2-Fondens nedläggning
0
0
217
0
0
0
0
0
217
Skillnad (nettokostnad minus statlig kompensation)
57,8
-40,6
327,5
86,9
45,5
93,9
26,9
30,3
628,2
(108)
Av ovanstående tabell framgår att finansieringen överstiger nettokostnaderna med 628,2 miljoner DKK (84,4 miljoner euro).
(109)
Kommissionen noterar att TvDanmark anser att också de övriga åtgärderna till fördel för TV2, som räntebefrielsen och skattefriheten och tillgången till en landstäckande sändningsfrekvens på fördelaktiga villkor, bör tas med vid bedömningen av överkompensationen. Dessa fördelar sammanfattas i nedanstående tabell:
Tabell 2
Beräknade fördelar av skattefrihet, räntebefrielse och sändningsfrekvens
(miljoner DKK)
(miljoner kronor)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Totalt
Frihet från bolagsskatt
19,7
-13,8
54,6
30,1
16,7
29,7
18,5
3,9
159,4
Upplupna räntor på etableringslån
44,5
39,2
36,9
41,3
37,5
45,1
51,7
45,6
341,8
Statsgaranti för driftslån
2,4
2,1
1,7
1,4
1,0
0,7
0,4
0,1
9,8
Avgift på sändningsfrekvens (35)
2,3
7,9
12,6
21,4
26,0
70,2
Totalt
66,6
27,5
95,5
80,7
67,8
96,9
96,6
49,6
581,2
(110)
Kommissionen instämmer i att dessa åtgärder bör tas med i bedömningen av ärendet. Däremot bör de inte ingå i tabell 1, där överkompensationen beräknas. I linje med kommissionens inställning i RAI-målet (36) kan dessa extrafördelar betraktas som kompensationskostnader som annars skulle ha finansierats. Vid bedömningen av proportionaliteten i statens finansiering av kostnaden för public service-uppgiften bör dessa extrafördelar alltså inte räknas med, för om TV2 hade betalt dessa kostnader skulle det ha medfört en motsvarande höjning av startkostnaden för den public service-uppgift som har anförtrotts TV2. För nettoresultatet skulle det inte göra någon skillnad. Men när det är sagt måste det kontrolleras att dessa fördelar bara har gått till public service-uppgiften och inte har kommit den kommersiella verksamheten till godo. Den frågan gås igenom i skälen 128-130.
(111)
Den danska regeringen för fram argument för att motivera denna överskjutande finansiering. För det första gör den gällande att det var nödvändigt att bygga upp kapital för att göra TV2 i stånd att klara svängningar i reklaminkomsterna och på så sätt säkra uppfyllandet av sitt public service-uppdrag. För det andra finner den att överskottet motsvarar en rimlig avkastning på TV2:s verksamhet och att den agerade som en privat investerare i en marknadsekonomi när det byggde upp företagets kapital, eftersom det var nödvändigt att optimera TV2:s kapitalstruktur.
(112)
De danska myndigheternas första argument är att kapitalet var nödvändigt som stötdämpare mot eventuella svängningar i reklaminkomsterna. För att underbygga påståendet påpekar de att Rigsrevisionen 1996 anförde i sin rapport att TV2 borde bygga upp sitt egenkapital för att vara i stånd att klara svängningar i reklaminkomsterna.
(113)
Kommissionen erkänner att det kan vara nödvändigt för företag att ha en sådan reserv för att se till att de kan uppfylla sitt public service-uppdrag. Men en sådan reserv skall ha skapats för ett bestämt ändamål, och det skall också fastställas en tidpunkt då den konstaterade överkompensationen bör betalas tillbaka. På det sättet undgår man att public service-verksamheten får en oberättigad fördel. Kommissionen noterar att det i detta fall inte var fråga om uppbyggnad av sådana specifika reserver, utan om ackumulering av egenkapital. Och egenkapital kan användas till vilket ändamål som helst och behöver inte reserveras till att säkra genomförandet av public service-uppdraget.
(114)
De danska myndigheterna anför vidare som exempel att TV2 inte hade klarat av sådana plötsliga fall i reklaminkomsterna som det som inträffade 1999. Det året upplevde TV2 en nedgång i reklaminkomsterna med 104 miljoner DKK eller 9,3 % i förhållande till året innan. Kommissionen noterar emellertid att licensmedlen samma år höjdes med 57 miljoner DKK eller 16 % i förhållande till året innan. TV2 sänkte också sina programkostnader, som varje kommersiellt TV-företag tvingas göra när det har en nedgång i inkomsterna. Som helhet minskade TV2:s årsöverskott, men företaget gick fortfarande med vinst och var aldrig tvingat att tära på sina reserver. Följaktligen var det kapital som hade byggts upp inte ens nödvändigt i praktiken.
(115)
Kommissionen finner därför att det överskott som har byggts upp inte har varit nödvändigt för att TV2 skall fungera som det var avsett. Ett ändamålsenligt sätt att skapa en stötdämpare mot eventuella fall i reklaminkomsterna hade för övrigt varit att skapa en klar och tydlig reserv och inte bara låta överskott ackumuleras i företaget. Kommissionen kan därför inte acceptera det första argumentet från de danska myndigheterna.
(116)
Som andra argument hävdar de danska myndigheterna att de återinvesterar det årliga överskottet i TV2 i egenskap av aktieägare och att överskottet motsvarar en rimlig avkastning på verksamheten.
(117)
Enligt fast rättspraxis skall kommissionen avgöra huruvida en privat investerare i samma storleksordning som förvaltningsorganen i den offentliga sektorn kunde väntas vilja göra ett kapitaltillskott av samma storlek (37).
(118)
Först och främst noterar kommissionen att det var den danska staten som beslutade att upprätta TV2 med hjälp av lån i stället för egenkapital. Senare har staten också beviljat driftslån till TV2. Då Danmark i detta fall är ensam aktieägare, är danska staten både den förste och den siste fordringsägare som får gottgörelse i händelse av en konkurs. Ur investerarsynpunkt skulle danska staten alltså kunna försöka få bästa möjliga avkastning av sin investering antingen genom att begära ett vederlag i form av räntor på ett lån eller genom att begära avkastning på sitt satsade kapital.
(119)
Under hela undersökningsperioden har Danmark avstått från sin rätt till räntor och låtit lånen vara amorteringsfria. I stället har TV2 kunnat bygga upp sitt egenkapital, samtidigt som företaget hela tiden har kunnat utnyttja de ränte- och amorteringsfria lånen, vilket har lett till ett betydande överskottskapital som inte var öronmärkt till något bestämt ändamål. Dessutom har danska staten inte krävt någon förräntning av det kapital som har byggts upp. I verkligheten har Danmark alltså inte krävt någon sådan sedvanlig avkastning på sin investering som en företagsägare eller fordringsägare normalt skulle.
(120)
De danska myndigheterna har vidare inte gett någon motivering för att det rent strategiskt skulle vara förnuftigt att återinvestera överskottet i TV2 i stället för att begära ett vederlag i form av räntor eller avkastning. En investerare skulle normalt bara träffa ett sådant beslut om han ansåg att återinvesteringen skulle öka hans ursprungliga investerings värde. I det här fallet har de danska myndigheterna inte gjort gällande att det fanns en affärsplan eller en klart utformad företagsstrategi, som kunde visa att så var fallet. Man ser inte heller några andra tecken på att TV2 har planer på att utveckla sin verksamhet i syfte att skapa en sådan värdeökning.
(121)
Kommissionen noterar att TV2-Fonden lades ned 1997 och att TV2 då fick lov att behålla överskottet. Kommissionen instämmer inte i att kulturministerns beslut att ge TV2 en större grad av finansiell frihet kan likställas med ett uttryckligt beslut, fattat av staten som investerare, att börja återinvestera eventuella överskott i TV2.
(122)
Kommissionen finner därför att eftersom det i det här fallet inte har funnits någon investerare som skulle ha ett vederlag, behöver man heller inte ta hänsyn till någon kapitalavkastning vid beräkningen av TV2:s nettokostnader.
(123)
Kommissionen kan inte godta de kriterier som de danska myndigheterna använder för att bevisa att de handlade som en privat investerare när de återinvesterade de årliga överskotten i TV2. De danska myndigheterna använder avkastningen på omsättningen som kriterium för bedömning av TV2:s resultat. Här måste det betonas att den danska regeringen redan handlar som finansiär för TV2, eftersom den ställer avsevärda medel till TV2:s förfogande för täckning av en del av TV2:s driftskostnader. Storleken på dessa medel påverkar direkt vilka resultat TV2 är i stånd att åstadkomma. Det är tveksamt om en analys av nyckeltal ger någon mening i fall där staten agerar som både finansiär och investerare. Eftersom storleken på den statliga finansieringen inte är beroende av kostnaderna, kan detta nyckeltal alltid förbättras helt enkelt genom att man höjer statsanslagen. Men då överfinansiering normalt också leder till ineffektivitet, vilket betyder slöseri med statliga medel, är det långt ifrån säkert att den höjda finansieringen leder till motsvarande bättre resultat.
(124)
Kommissionen finner därför inte att de danska myndigheterna kan anses ha handlat som en privat investerare i en marknadsekonomi. De kan inte anses grundligt ha undersökt och analyserat igenom vid vilken investering de skulle kunna maximera sin avkastning. Dessutom har överskottet inte tillförts TV2:s egenkapital på öppna och tydliga villkor genom ett uttryckligt beslut och till ett bestämt ändamål enligt reglerna om kapitaltillskott. Som framgår av det ovanstående begärde de danska myndigheterna ingen avkastning av sin investering, och det fanns ingen marknadsekonomisk investeringsstrategi bakom den danska statens återinvestering av årsöverskotten i TV2.
(125)
Det enda undantaget är det kapitaltillskott som syftade till investering i datorisering av TV2:s produktionsutrustning. Kommissionen noterar att de danska myndigheterna hävdar att detta inte kan betraktas som fritt kapital. Enligt TV2:s årsredovisning för 1997 hade det beslutats i medieuppgörelsen att TV2 skulle datorisera sin produktionsutrustning före utgången av år 2000. Ett belopp på 300 miljoner DKK öronmärktes till datorisering av såväl TV2 som de regionala stationerna, och 1997 överfördes 167 miljoner DKK till TV2 till detta ändamål. Kommissionen instämmer därför i att överföringen var grundad på ett klart beslut och hade ett specifikt ändamål.
(126)
Till slut kom denna reserv emellertid bara delvis att användas i överensstämmelse med det fattade beslutet. Vid utgången av 2000, då datoriseringen skulle ha varit genomförd, hade TV2 bara investerat 14,3 miljoner DKK av de 167 miljonerna. Vid undersökningsperiodens utgång hade man faktiskt bara investerat 95 miljoner DKK i datorutrustning. Med verkan från den 1 januari 2003 frigavs de återstående 72 miljonerna och står alltså till TV2:s förfogande för användning till vilket ändamål man önskar. Kommissionen finner därför att restbeloppet, som reellt kan jämföras med vilken som helst annan källa till kontant finansiering av TV2:s driftsutgifter, kan leda till överkompensation. Detta restbelopp har därför räknats med vid beräkningen av ovan nämnda överkompensation.
(127)
I ljuset av detta drar kommissionen i fråga om första delen av proportionalitetsbedömningen slutsatsen att TV2 faktiskt har tagit emot en överkompensation på 628,2 miljoner kronor (84,3 miljoner euro).
(128)
Som beskrevs i inledningen utövar TV2 också en rad kommersiella aktiviteter. Som del av TV2:s samlade verksamhet är de dock rätt marginella. Kostnaderna för de kommersiella aktiviteterna har allokerats på det sätts som anges i radio- och TV-meddelandet, och man har alltså inte företagit någon full kostnadsallokering. Vad gäller den fördel TV2 har i form av tillgången till sändningsfrekvens noterar kommissionen att den är oupplösligt knuten till public service-uppgiften. Kommissionen finner också att finansieringskostnaderna (räntefördelarna) helt och hållet kan hänföras till public service-verksamheten, i överensstämmelse med radio- och TV-meddelandet.
(129)
För att neutralisera effekten av den skattebefrielse public service-verksamheten har åtnjutit skall 30 % av överskottet på den kommersiella verksamheten överföras till public service-verksamheten. Det har bara skett sedan 2001. Kommissionen medger därför att det kan ha funnits en snedvridning på TV-marknaden i och med att TV2 inte behövde ta hänsyn till bolagsskatten när företaget fastställde sina kommersiella priser. Det måste dock antas att den fördelen inte kommer att finnas kvar i framtiden eftersom den överförda delen motsvarar den faktiska skatteprocenten som följd av denna ”neutraliseringsmekanism”. För tidigare år skapar det inte några problem för beräkningen av överkompensationens storlek, eftersom de samlade inkomsterna av den kommersiella verksamheten har använts för att minska nettokostnaden för public service-uppgiften.
(130)
TV2:s kommersiella Internet-verksamhet har gått med förlust. Eftersom den faller utanför public service-uppgiften är ingen statlig finansiering möjlig. Då det inte heller finns någon annan verksamhet som har utövats på ”stand alone”-basis, finns det inget överskott från kommersiell verksamhet som kan täcka förlusterna på Internetverksamheten.
ii) Konkurrensbegränsande beteende på kommersiella marknader
(131)
Som förklaras i radio- och TV-meddelandet har kommissionen den uppfattningen att konkurrensbegränsande beteende hos public service-företag på radio- och TV-området inte kan anses vara nödvändigt för utförandet av deras public service-uppgift. I punkt 58 i meddelandet sägs sålunda: ”Om ett radio- och TV-företag som verkar i allmänhetens tjänst får eventuella lägre vinster täckta av statligt stöd, kan företaget ha skäl att hålla nere priserna för reklam eller andra verksamheter på marknaden som inte omfattas av uppdraget, eftersom detta kan minska konkurrenternas intäkter. (...) Om ett radio- och TV-företag som verkar i allmänhetens tjänst pressar priserna inom verksamheter som inte omfattas av uppdraget under vad som är nödvändigt för att täcka fristående kostnader som en effektiv kommersiell operatör i en liknande situation normalt skulle behöva täcka, skulle ett sådant beteende vara ett tecken på en överkompensation för skyldigheterna som omfattas av uppdraget att verka i allmänhetens tjänst.”
(132)
TvDanmark har sänt in uppgifter som visar att TvDanmark inte kan täcka sina fristående kostnader för TV-verksamheten med de priser som TV2 har satt. TvDanmark jämför sina kostnader med de priser för TRP 21-50 som TV2 har använt.
(133)
För att den jämförelsen skall anses vara giltig måste kommissionen i första ledet slå fast om TvDanmark kan anses befinna sig i en situation som motsvarar TV2:s, och om TvDanmark är en effektiv operatör.
(134)
För det första måste kommissionen bedöma om TvDanmark befinner sig i en situation som motsvarar TV2:s. I det sammanhanget noterar kommissionen att TV2 har en marknadsandel på omkring 35 %, medan TvDanmarks andel ligger kring 15 %. Också på reklamsidan finns det betydande skillnader. TV2 har en marknadsandel på omkring 60 %, medan TvDanmarks ligger omkring 8 %. TV2:s reklamomsättning har varit omkring fem gånger så stor som TvDanmarks. Dessutom är TV2 den enda station som når ut till 100 % av befolkningen, medan TvDanmark2 har en täckning på 77 % och TvDanmark1 ännu mindre. Med tanke på detta kan TvDanmark inte direkt jämföras med TV2.
(135)
För det andra måste kommissionen ta ställning till om TvDanmark är en effektiv operatör på marknaden. Om ett företag är en effektiv operatör kan avgöras genom en analys av allmänt använda nyckeltal och en jämförelse av operatörens resultat med det genomsnittliga resultatet i medlemsstaten i fråga. Vid denna analys måste man ta hänsyn till skillnader i storlek och kostnadsstruktur mellan företagen. Som redan har anförts ovan kan operatörerna på den danska marknaden emellertid inte sägas vara i en sådan jämförbar situation att man kan företa en direkt jämförelse av nyckeltal baserade på bokföringsresultat. Kommissionen finner därför att det i det konkreta ärendet inte är ändamålsenligt att företa någon analys av sådana nyckeltal.
(136)
Kommissionen har i stället analyserat uppgifter om TvDanmarks och SBS Broadcastings resultat. Efter denna analys kan kommissionen inte slå fast med säkerhet om TvDanmarks förluster beror på att företaget har haft höga igångsättningskostnader som man inte har hunnit tjäna in ännu, eller om TvDanmark rent faktiskt inte fungerar effektivt. Trots åtskilliga uppmaningar har kommissionen inte lyckats få fram uppgifter om det tredje TV-företaget, TV3, för att kunna göra en jämförelse med den tredje aktören på marknaden. Kommissionen kan därför inte slå fast med säkerhet om TvDanmarks förluster är en följd av TV2:s prisbeteende eller beror på andra faktorer som TvDanmark självt har inflytande över.
(137)
Då det alltså inte kan slås fast med säkerhet om TvDanmark är en effektiv operatör och en direkt jämförelse av de båda operatörerna inte är möjlig, finner kommissionen att den bedömning som görs ovan inte leder till något avgörande resultat i ärendet. Därför har kommissionen utfört en mer ingående analys av TV2:s prissättning och de uppgifter som är tillgängliga om reklammarknaden för att kunna ta ställning till om TV2 under undersökningsperioden har agerat i syfte att maximera sina reklaminkomster.
(138)
Kommissionen har först jämfört de båda operatörernas priser och analyserat TV2:s prissättning. Analysen är inriktad på åren 1998-2002, de år då TV2 enligt den klagandes åsikt började ”dumpa” priserna på reklammarknaden. Därefter har den analyserat de danska reklamutgifterna i förhållande till EU och i synnerhet de övriga skandinaviska länderna. Slutligen har man gjort en jämförelse mellan kontaktpriserna i alla skandinaviska länder och för alla medier.
(139)
De danska konkurrensmyndigheterna håller just på med att undersöka TV2:s agerande på reklammarknaden. Den bedömning som görs här nedan föregriper på inget sätt resultatet av den undersökningen.
(140)
Publikandelar och publiksammansättning, programinnehåll, regler om reklamtid och kanalernas finansieringsformer är alltsammans faktorer som påverkar konkurrensen på reklammarknaden. Priserna är därför också olika för olika TV-företag. Stationerna säljer också en rad differentierade ”produkter”, för vilka priserna är olika (38).
(141)
De priser stationerna beräknar innefattar betydande rabatter. Det är därför inte relevant att jämföra listpriser på TV-reklam. Till helt övervägande del (90 % av all landstäckande annonsering) är den upplagd på årsavtal på vars grund TV-företagen lämnar årsrabatter. Därutöver finns en rad andra rabatter (för nya annonsörer, för mindre attraktiva reklamtider, för tilläggsvolym osv.). Det är så kallade mediebyråer som förhandlar fram och förmedlar dessa rabatter.
(142)
För att kunna jämföra de olika stationerna måste man beräkna ett genomsnitt av de olika priser som används. Nedanstående tabell visar genomsnittspriserna för målgruppen TRP 21-50. Dessa priser har tagits fram genom att de berörda stationernas omsättning av landstäckande reklaminslag har dividerats med antalet levererade TRP 21-50 (39):
Tabell 3
1998
1999
2000
2001
2002
TVDanmark (euro)
283
270
252
251
211
TV2 (euro)
480
409
364
381
325
Skillnad (euro)
197
139 euro
112 euro
130 euro
114 euro
TVDanmarks CPP i % av TV2:s CPP (40)( %)
58,9
66,0
69,3
65,9
64,9
TV2’s genomsnittliga CPP för TRP 21-50 viktat med täckningen (0,7) (euro)
336
286
255
267
228
TVDanmarks CPP i % av TV2:s viktade CPP ( %)
84,2
94,3
99,0
94,1
92,7
(143)
Enligt ovanstående uppgifter har TvDanmarks pris för TRP 21-50 legat omkring 30-40 % under TV2:s. Som kommissionen slog fast i beslutet om det statliga stödet till France 2 och France 3 finns det ett positivt förhållande mellan det genomsnittliga antalet kontakter och det genomsnittliga nettopriset per kontakt på TV-reklammarknaden (41). En prisskillnad mellan TV-företag kan alltså förklaras av stationernas relativa styrka i fråga om att skaffa tittare. I sådana situationer är det relevant att se efter om de faktiska prisskillnaderna speglar marknadsvillkoren.
(144)
Till skillnad från situationen i det franska ärendet är det här bara möjligt att analysera observationer för två aktörer. Lutningen på den linjära regressionslinjen måste därför beräknas på grundval av dessa båda aktörers priser och kan inte få någon större statistisk relevans. Därför blir det inte möjligt att dra någon slutsats om huruvida linjens lutning är ”träffande” eller inte.
(145)
För att undersöka om de faktiska prisskillnaderna mellan de båda aktörerna kan sägas spegla marknadsvillkoren har man använt en korrigeringsfaktor i ett försök att neutralisera TV2:s överlägsna ställning på marknaden. Viktningsfaktorn bygger på beräkningar från mediebyråer och speglar skillnaden i den täckning man kan få i den önskade målgruppen genom att köpa 100 TRP 21-50 hos TvDanmark och hos TV2. TvDanmark har i genomsnitt något under 70 % av TV2:s räckvidd (vid köp av 100 TRP 21-50). När denna viktningsfaktor räknas in blir priserna mer konvergerande. Man bör lägga märke till att TV2:s pris fortfarande ligger något över TvDanmarks. Prisskillnaden verkar alltså spegla marknadsvillkoren. Den slutsatsen bör dock tas med försiktighet, för man får inte glömma att en sådan korrigeringsfaktor omöjligen kan täcka in alla skillnaderna mellan stationerna.
(146)
Kommissionen noterar också att den klagande hävdar att den faktiska konkurrensen på TV-marknaden varken gäller listpriserna eller de genomsnittliga GRP- eller TRP-priserna som diskuteras ovan. I stället konkurrerar aktörerna enligt TvDanmark med de så kallade marginalpriserna. Dessa hävdas bero på TV2:s överlägsna ställning på marknaden. För att nå sina kampanjmål är annonsörerna tvungna att köpa en viss andel ratingpoint enbart hos TV2. För dessa så kallade inframarginella enheter finns det ingen konkurrens, och TV2 får därför en övervinst på dem. Det leder till att aktörerna konkurrerar om de återstående ratingpoint och därmed på marginalpriser. TvDanmark hävdar att dessa priser har varit ännu lägre än de genomsnittspriser som anges i ovanstående tabeller.
(147)
Om man bortser från frågan om det påståendet är riktigt, finner kommissionen att ett sådant agerande skulle vara möjligt i kraft av TV2:s starka ställning på marknaden. I det här fallet gäller det emellertid att slå fast om TV2:s agerande på reklammarknaden var av ett sådant slag att TV2 inte strävade efter att maximera sina inkomster. I den frågan kan det inte uteslutas att TV2 höll sina priser nere för att få behålla en hög marknadsandel, men det är inte detsamma som att företaget inte försökte maximera sin vinst.
(148)
På grundval av ovanstående kan man slå fast att TV2:s priser har varit högre än TvDanmarks under undersökningsperioden. Men det står också klart att den faktiska prisnivån har varit fallande under perioden, även om listpriserna har stigit. TV2 har höjt sina rabatter kraftigt.
(149)
En prisanalys räcker dock inte för att slå fast om prisutvecklingen rent faktiskt bidrog till att de samlade reklaminkomsterna minskade och därigenom ökade behovet av statlig finansiering. För att avgöra den frågan har kommissionen nedan analyserat TV2:s prissättning och dess inverkan på de samlade reklaminkomster TV2 har haft.
(150)
Som förklaras i följande avsnitt har TV2 under undersökningsperioden företagit en rad prishöjningar och prissänkningar (genom att lämna större rabatter). Tabellen nedan ger en översikt över utvecklingen i TV2:s samlade reklaminkomster åren 1998-2002, den period under vilken TV2 enligt vad den klagande hävdar har pressat priserna på den danska marknaden:
Tabell 4
(miljoner DKK)
1998
1999
2000
2001
2002
Reklaminkomster i hela Danmark
1 008
884
(- 11,3 %)
959
(+ 8,5 %)
879
(- 8,3 %)
884
(- 0,6 %)
(151)
TV2 fattade 1997 ett strategiskt beslut om att inte höja kapacitetsutnyttjandet utan i stället höja priserna under 1998. Ännu en prishöjning gjordes 1999. De danska myndigheterna hävdar att konkurrensen 1999 hade blivit så intensiv att TV2 hade problem på grund av prishöjningen och TV2:s reklaminkomster sjönk med omkring 10 % i förhållande till året innan.
(152)
År 2000 väntade TV2 en kraftig skärpning av konkurrensen och höjde därför inte sina priser. De faktiska priserna föll också på grund av det nya rabattsystem som TV2 införde. Som följd därav steg TV2:s kapacitetsutnyttjande med 33 % jämfört med året innan, men på grund av prissättningen steg reklaminkomsterna bara med 8,4 % för hela landet. År 2001 höjde TV2 priserna igen. Trots höjningen föll TV2:s reklaminkomster och kapacitetsutnyttjande tillbaka till 1999 års nivå. Följande år gjorde TV2 en ny prissänkning och fick en mindre tillbakagång i den samlade omsättningen. På reklammarknaden som helhet var tillbakagången i omsättningen emellertid ännu större.
(153)
Av det sagda kan man dra slutsatsen att bruket av omfattande rabatter har lett till en nedgång i den faktiska prisnivån. TV2 har varit i stånd att kompensera sig för prisfallet genom att höja kapacitetsutnyttjandet. Eftersom konkurrenterna inte har haft samma kapacitetsreserv har de inte haft den möjligheten. De har tvingats följa med TV2 för att klara sig på marknaden. TV2 hade en nedgång i sin reklamomsättning de år då företaget höjde sina priser. När de däremot sänkte priserna kunde de höja omsättningen. Kommissionen drar därför slutsatsen att de prissänkningar TV2 gjorde faktiskt ledde till större samlade inkomster. TV2:s prisbeteende kan därför inte sägas tyda på att man inte försökte maximera sina vinster.
(154)
En jämförelse mellan de danska operatörernas priser och en analys av TV2:s prisbeteende ger inga indikationer om huruvida prisnivån på den danska TV-reklammarknaden är för låg. Det skulle i så fall kunna bero på att TV2 har utnyttjat sin styrkeposition till att pressa ned de samlade TV-reklamutgifterna under den nivå där de skulle ha legat vid en normal konkurrens.
(155)
För att få klarhet i den frågan har kommissionen analyserat ekonomiska data om reklammarknaden i alla EU-länder och jämfört dem med Danmark. Eftersom den danska marknaden för TV-reklam närmast kan jämföras med dem i andra nordeuropeiska länder, gjorde kommissionen en sammanställning av data mellan Danmark och de övriga nordiska länderna (Finland, Sverige och Norge) (42). De nyckeltal för TV-reklamutgifter som har analyserats är 1) TV-reklamutgifter i procent av de samlade reklamutgifterna, 2) TV-reklamutgifter per invånare och 3) TV-reklamutgifter i ‰ av BNP. Tabellen nedan ger en översikt över dessa nyckeltal (43):
Tabell 5
Nyckeltal för TV-reklamutgifter i Danmark, EU och andra nordiska länder
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
TV-reklamutgifter i procent av de samlade reklamutgifterna ( %)
DK
EU
Norden
27
35
24
29
37
25
29
37
26
30
37
27
28
37
27
27
37
27
27
37
26
TV-reklamutgifter per invånare (euro)
DK
EU
Norden
39
37
32
44
40
36
48
45
41
51
49
44
46
53
45
47
60
54
44
58
49
TV-reklamutgifter i promille av BNP ( ‰)
DK
EU
Norden
1,49
2,20
1,45
1,61
2,34
1,51
1,70
2,46
1,62
1,77
2,58
1,72
1,51
2,70
1,66
1,45
2,88
1,73
1,34
2,71
1,55
Källa:: European Audiovisual Observatory, EuroStat.
(156)
Av tabellen ovan framgår det att TV-reklamens andel av de samlade reklamutgifterna har varit lägre i Danmark (27 %) än EU-genomsnittet (37 %). Uppgifterna visar emellertid att det finns en generell skiljelinje mellan Nord- och Sydeuropa (44). I de sydliga medlemstaterna är TV-reklamutgifterna betydligt högre än i de nordliga (45). Samma mönster kommer tillbaka i TV-reklamutgifternas andel av BNP (46). Också för TV-reklamutgifterna per invånare ser man en stor skillnad mellan medlemsstaterna (47). Om man jämför dessa nyckeltal för de nordiska länderna framgår det att det danska utgiftsmönstret stämmer överens med det i övriga nordiska länder.
(157)
Med tanke på ovanstående drar kommissionen slutsatsen att det inte finns något klart och otvetydigt belägg för att den danska marknaden för TV-reklam systematiskt och konsekvent har pressats genom TV2:s prispolitik.
(158)
Den klagande lade också fram jämförande uppgifter för kontaktpriser (uttryckta i CPM (48)) för ett mediaslag i olika länder och för alla mediaslag i ett visst land. Uppgifterna gäller kostnaden för att nå ut till ettusen privatpersoner med reklam antingen i de tryckta medierna eller på TV i Danmark, Norge och Sverige (49).
(159)
Dessa uppgifter visar att TV-reklam inte är så dyr i Danmark som i Sverige och Norge (50), medan förhållandet är omvänt för de tryckta medierna (51).
(160)
Kommissionen kan emellertid inte verifiera hur pålitliga de framlagda uppgifterna är, och det finns inga offentligt tillgängliga data. Med tanke på att det rör sig om rätt begränsade uppgifter som inte tar hänsyn till eventuella kulturskillnader, kan kommissionen inte dra någon giltig slutsats om kontaktprisnivån för de olika medierna i de skandinaviska länderna.
(161)
Kommissionen drar därför slutsatsen att TV2 har haft de högsta reklampriserna på den danska marknaden under undersökningsperioden, då man har kunnat prissätta sin produkt 15-40 % över konkurrenterna, allt efter räckvidden i målgruppen i fråga. Jämfört med Sverige och Norge ligger priserna omkring 30 % lägre i Danmark.
(162)
Utifrån de analyser som gjorts ovan drar kommissionen slutsatsen att det ur statsstödssynpunkt i detta skede inte finns några klara bevis på att TV2 inte strävade efter att maximera sina reklaminkomster och att detta beteende skulle ha lett till ett större behov av statlig finansiering. Även om TV2 skulle ha förlorat inkomster på reklamverksamheten, finner kommissionen hur som helst att den förlusten inte överstiger den redan konstaterade överkompensationen.
VI. Slutsats
(163)
Av ovannämnda skäl drar kommissionen slutsatsen att TV2 genom det stöd som denna undersökning gäller har överkompenserats med 628,2 miljoner danska kronor (84,3 miljoner euro) och att detta belopp inte är förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 86.2 i fördraget och skall krävas tillbaka. Till frågan från vem beloppet skall krävas tillbaka noterar kommissionen att TV2 i december 2003 fick en ny juridisk form, då TV2 omvandlades till aktiebolaget TV2/DANMARK A/S (”TV2 A/S”), och att det fulla belopp som motsvarar denna fördel överlämnades till TV2 A/S. Överkompensationens fulla belopp har nu kommit TV2 A/S till godo och bör alltså krävas tillbaka från detta företag. Beloppet är beräknat på årsbasis utifrån ställningen vid varje års utgång (den 31 december). Det är detta datum som skall ligga till grund för ränteberäkningen.
HÄRMED BESLUTAS FÖLJANDE.
Artikel 1
Det stöd som har gått till TV2/DANMARK åren 1995-2002 i form av licensmedel och övriga åtgärder som har beskrivits i detta beslut, är förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 86.2 i fördraget med undantag av ett belopp på 628,2 miljoner danska kronor.
Artikel 2
1. Danmark skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att kräva tillbaka detta belopp på 628,2 miljoner danska kronor från TV2 A/S.
2. Återkravet skall ske utan dröjsmål och i enlighet med förfarandena i nationell lagstiftning, förutsatt att dessa förfaranden gör det möjligt att omedelbart och effektivt verkställa detta beslut.
3. Det belopp som skall krävas tillbaka skall innefatta ränta för hela perioden från den dag då de enskilda delarna av beloppet ställdes till stödmottagarens förfogande till dess att de har betalats tillbaka. Det skall beräknas med sammansatt ränta från det år då överkompensation ägde rum första gången. För följande år läggs på samma sätt ränta till för varje ytterligare belopp som tillkom i form av överkompensation under året i fråga.
4. De räntor som skall återkrävas enligt punkt 3 skall beräknas på det sätt som anges i artiklarna 9 och 11 i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 (52).
Artikel 3
Danmark skall inom två månader från delgivningen av detta beslut underrätta kommissionen om vilka åtgärder som har planerats och redan vidtagits för att följa beslutet. Dessa upplysningar skall lämnas på frågeschemat i bilaga 1 till detta beslut.
Artikel 4
Detta beslut riktar sig till Konungariket Danmark.
Utfärdat i Bryssel den 19 maj 2004.

Labels: 2
4
19
10
3
12
18