Document ID: 32004D0339

Entscheidung der Kommission
vom 15. Oktober 2003
über die Maßnahmen, die Italien zugunsten von RAI SpA durchgeführt hat
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2003) 3528)
(Nur der italienische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2004/339/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den genannten Artikeln(1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahme,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. DAS VERFAHREN
(1) Durch eine Beschwerde, die das Unternehmen RTI SpA (Reti Televisive italiane), das drei landesweit sendende italienische Fernsehsender kontrolliert und zur Mediaset(2)-Gruppe gehört, am 17. Juni 1996 bei ihr eingereicht hatte, hat die Kommission erfahren, dass Italien eine Reihe von Maßnahmen zugunsten der RAI-Radiotelevisione italiana SpA (der öffentlich-rechtliche italienische Fernsehsender, im Folgenden "RAI" genannt) ergriffen hatte. Die Beschwerde konzentrierte sich auf die der RAI überlassenen Rundfunkgebühren und verschiedene Maßnahmen, die die italienische Regierung in der ersten Hälfte der Neunzigerjahre zugunsten der RAI ergriffen hatte.
(2) Mit Schreiben vom 15. Juli und 4. September 1996 ersuchte die Kommission die italienischen Behörden um Auskünfte; diese antworteten mit Schreiben vom 30. August und 4. November 1996.
(3) Am 23. Mai 1997 ergänzte Mediaset ihre Anzeige und legte weitere Unterlagen vor.
(4) Die Kommission übersandte den italienischen Behörden am 1. Juli 1998 ein weiteres Schreiben mit Auskunftsersuchen. Die italienischen Behörden machten einen Teil der erbetenen Angaben in einer Besprechung am 31. Juli 1998 und mit Schreiben vom 7. August 1998. Ferner wurden mehrere Besprechungen mit dem Beschwerdeführer abgehalten.
(5) Am 19. Oktober 1998 reichte Mediaset weitere Darlegungen zu den in der ursprünglichen Anzeige erwähnten Beihilfemaßnahmen bei der Kommission ein. Mit Schreiben vom 8. Januar 1999 ergänzte sie die zusätzlichen Darlegungen um neue Unterlagen, und am 15. Februar 1999 fand eine Besprechung mit der Kommission statt.
(6) Am 3. Februar 1999 trug die Kommission Italien auf, ihr alle Auskünfte zu erteilen, die sie benötigt, um beurteilen zu können, ob die Maßnahmen als bestehende oder als neue Beihilfe zu betrachten seien (im Folgenden "die Anordnung zur Auskunftserteilung"). Diese Anordnung wurde Italien mit Schreiben vom 26. Februar zugestellt. Italien machte einen Teil der erbetenen Angaben und legte seine Bemerkungen mit Schreiben vom 26. März vor. Die Kommission forderte sodann mit Schreiben vom 28. April ergänzende Informationen an; die italienischen Behörden antworteten mit Schreiben vom 16. Juni.
(7) Mediaset schrieb der Kommission am 17. Mai 1999 zu der Frage, ob die Maßnahmen als bestehende oder als neue Beihilfe zu betrachten sind, und traf sich am 18. Mai 1999 mit Vertretern der Kommission.
(8) Mit Schreiben vom 27. September 1999 setzte die Kommission Italien von ihrem Beschluss in Kenntnis, wegen einiger der Ad-hoc-Maßnahmen, die Mediaset als staatliche Beihilfe bezeichnet hatte, das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten (im Folgenden "Verfahrenseinleitungsbeschluss").
(9) Der Verfahrenseinleitungsbeschluss wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften(3) veröffentlicht. Die Kommission hat die Beteiligten zur Äußerung zu den betreffenden Maßnahmen aufgefordert.
(10) Der Kommission ist die Stellungnahme Italiens am 2. Dezember 1999 zugegangen.
(11) Die Kommission hat folgende Stellungnahmen von Beteiligten erhalten:
- mit Schreiben vom 2. Dezember 1999: Stellungnahme der RAI (Italien mit Schreiben vom 6. Dezember 1999 zugeleitet);
- mit Schreiben vom 19. Januar 2000: Stellungnahme der Federazione Radio Televisioni ("FRT");
- mit Schreiben vom 1. Februar 2000: Stellungnahme der Association des Télévisions Commerciales Européennes ("ACT");
- mit Schreiben vom 28. Januar 2000: Stellungnahme von Mediaset.
(12) Die Stellungnahme der Beteiligten wurde Italien mit Schreiben vom 6. Dezember 1999 und vom 23. Februar 2000 übermittelt. Italien wurde sodann Gelegenheit zu einer Stellungnahme gegeben, die mit Schreiben vom 5. Mai 2000 erfolgte.
(13) Bei der Kommission ging ferner verspätet die Stellungnahme des Umwelt- und Verbraucherschutzverbands Coordinamento delle associazioni per la difesa dell'ambiente e la tutela dei diritti degli utenti e dei consumatori (Codacons) ein, der sich mit Schreiben vom 12. Juni 2000 geäußert hatte.
(14) Die Kommission hielt am 26. Januar 2000 und am 4. Dezember 2000 Besprechungen mit der RAI ab.
(15) Am 5. Juni 2000 traf die Kommission mit Vertretern der italienischen Behörden zusammen.
(16) Außerdem veranstaltete die Kommission mit Mediaset zu folgenden Terminen Besprechungen: 20. März und 20. Juni 2000, 2. Mai 2001, 20. Juni 2001 und 25. Oktober 2001. Schreiben des Beschwerdeführers erhielt sie am 8. November 2000 und am 25. Mai 2001. In der Sitzung vom 20. Juni 2001 legte Mediaset eine Studie zur Umstrukturierung der RAI vor, dievon der Charles River Associates erstellte worden war. Mediaset schrieb der Kommission ferner am 12. Juni 2002 und am 20. April 2003.
(17) Mit Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam wurde dem EG-Vertrag ein Auslegungsprotokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk beigefügt (im Folgenden "das Protokoll von Amsterdam").
(18) In der Mitteilung der Kommission über die Anwendung der Vorschriften über Staatliche Beihilfen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk(4) (im Folgenden "die Mitteilung") werden die Kriterien festgelegt, die die Kommission bei der Anwendung der Vorschriften über staatliche Beihilfen auf die staatliche Finanzierung öffentlich-rechtlicher Rundfunksender zugrunde legt.
(19) Vor dem Hintergrund der Mitteilung forderte die Kommission bei Italien mit Schreiben vom 13. September 2002 neue Auskünfte an. Infolgedessen traf die Kommission am 8. Dezember 2002 mit den italienischen Behörden zusammen und erhielt einen Teil der erbetenen Angaben am 3. und 11. Dezember 2002.
(20) Darüber hinaus ersuchte die Kommission Italien mit Schreiben vom 14. November 2002 um eine Reihe von Unterlagen, worauf die italienischen Behörden am 5. Mai 2003 antworteten.
2. RECHTSLAGE IN ITALIEN
2.1. Historische Entwicklung der Rechtsgrundlagen betreffend die öffentlich-rechtlichen Sendeanstalten in Italien
(21) Von 1910 an behielt sich der italienische Staat die Nutzung der drahtlosen Telegrafiedienste und die Möglichkeit vor, Konzessionen und Lizenzen an private oder öffentliche Anbieter zu vergeben. 1924 wurde die ausschließliche Lizenz für den öffentlich-rechtlichen Rundfunkdienst an die URI vergeben, die dann in die EIAR und später in die RAI umgewandelt wurde. Von 1927 an rechtfertigte ein Gesetz das Staatsmonopol auf Rundfunkdienste mit deren öffentlichem Nutzen und bildungspolitischen, künstlerischen und kulturellen Zielsetzungen, die im Interesse aller Bürger liegen.
(22) 1948 trat die republikanische Verfassung in Kraft, und der öffentlich-rechtliche Rundfunk fand eine verfassungsmäßige Grundlage in den Grundsätzen der Meinungsfreiheit und des Rechts auf Information, denn die Bürger sollten sich am demokratischen Leben des Landes beteiligen können. Nach Inkrafttreten der Verfassung blieb die Ausstrahlung von Hörfunk und Fernsehen nach Artikel 43 der Verfassung, der auf wesentliche staatliche Leistungen von vorrangigem allgemeinen Interesse verweist, dem Staat vorbehalten. Dank einer Reihe von Übereinkünften, mit denen ihr die ausschließliche Konzession zugesichert wurde, war die RAI einzige Konzessionärin.
(23) Das Gesetz Nr. 103 vom 14. April 1975 "Nuove norme in materia di diffusione radiofonica e televisiva" (Neue Vorschriften für die Ausstrahlung von Hörfunk und Fernsehen) (im Folgenden "Gesetz Nr. 103/75") kodifizierte diese Situation. Das Gesetz hob ab auf die Bindung zwischen öffentlich-rechtlichem Rundfunk, Artikel 43 der Verfassung, dem Begriff der wesentlichen staatlichen Leistung von vorrangigem allgemeinen Interesse und dem Staatsmonopol in diesem Bereich. In Artikel 15 des Gesetzes 103/75, der im Wesentlichen die Bestimmungen von Artikel 7 des Präsidialerlasses Nr. 180 vom 26. Januar 1952 (im Folgenden "Präsidialerlass Nr. 180/1952") bestätigte, war vorgesehen, dass die RAI sich über Gebühren finanzieren solle, wobei Gewinne durch Werbung und andere gesetzeskonforme Einnahmen erzielt werden sollten.
(24) In der Folge änderte sich der Hörfunk- und Fernsehmarkt allmählich. In der zweiten Hälfte der 70er Jahre begannen private Anbieter de facto - zunächst lokal und nach und nach dann auch landesweit - mit der Ausstrahlung ihrer Signale.
(25) Diese Entwicklung wurde vom Verfassungsgericht bestätigt. Es ist unstrittig und wurde sogar von Mediaset betont, dass das Urteil Nr. 202/1976 des Verfassungsgerichts das erste war, das wesentlich zur Öffnung des italienischen Rundfunkmarkts für den Wettbewerb beitrug. Darin erklärte das Verfassungsgericht das lokale Monopol auf Hörfunk- und Fernsehdienste für verfassungswidrig, bestätigte jedoch die Legitimität des landesweiten Rundfunkmonopols, da es sich dabei um eine wesentliche staatliche Leistung von vorrangigem allgemeinen Interesse handele. Nach dem Urteil Nr. 202/1976 entstanden im ganzen Land immer mehr Lokalsender, die nach einigen Jahren dank der Videotechnik bzw. Funkverbindungen in der Lage waren, dasselbe Programm gleichzeitig in einem großflächigen Raum zu übertragen (die so genannte "syndication"). Die Rechtmäßigkeit des landesweiten Rundfunkmonopols wurde vom Verfassungsgericht 1981 mit dem Urteil Nr. 148/1981 bestätigt, in dem dieses das Monopol befristet (d. h. in Erwartung der Verkündung eines angemessenen Kartellgesetzes für diesen Bereich) auf der Grundlage der Argumentation bestätigte, landesweite Rundfunkdienste seien wesentliche staatliche Leistungen von vorrangigem allgemeinen Interesse. In den Achtzigerjahren bestand das Staatsmonopol neben den privaten Anbietern weiter, die mittels "syndication" weiterhin landesweit sendeten.
(26) Das Gesetz Nr. 223 vom 6. August 1990 "Disciplina del sistema radiotelevisivo pubblico e privato" (Regelung des öffentlichen und privaten Rundfunksystems) (im Folgenden "Gesetz Nr. 223/90") ist das erste allgemeine Gesetz zur Regelung der öffentlichen und privaten Hörfunk- und Fernsehdienste. Mit diesem Gesetz wurde die Entwicklung der Hörfunk- und Fernsehdienste in den Achtzigerjahren anerkannt und kodifiziert. Es bot nicht mehr nur dem staatlichen, sondern auch privaten Konzessionären die Möglichkeit, landesweit (und nicht nur lokal) Hörfunk und Fernsehen zu senden.
(27) Andere wichtige Vorschriften dieses Gesetzes betrafen die Werbung. Artikel 8 Absatz 6 enthielt Grenzen für die Werbetätigkeit der RAI und die privaten Anbieter; danach durfte die RAI 4 % der wöchentlichen Sendezeit und 12 % jeder Stunde nicht überschreiten, während die landesweit sendenden privaten Anbieter 15 % der täglichen Sendezeit und 18 % jeder Stunde nicht überschreiten durften. In Artikel 8 Absatz 16 war eine Hoechstgrenze für die Werbeeinnahmen der RAI vorgesehen, die dann mit der ab dem 1. Januar 1994 gültigen Gesetzesverordnung Nr. 408/1992(5) abgeschafft wurde.
2.2. Die RAI
(28) Die RAI wurde 1924 zunächst unter dem Namen URI (Unione Radiofonica italiana) gegründet, 1927 in die EIAR und 1944 in die RAI (Radio Audizioni Italia) umgewandelt und schließlich 1954 in RAI-Radiotelevisione italiana SpA umbenannt. Am 3. Januar 1954 begannen deren Fernsehübertragungen auf Kanal RAI 1 auf der Grundlage des Erlasses Nr. 180/1952, durch den der RAI die Sendetätigkeit übertragen wurde. Von 1957 an deckte das RAI-Signal das gesamte italienische Staatsgebiet ab. 1961 wurde ein zweiter Kanal, RAI 2, begründet, gefolgt 1979 von dem regionalen Kanal RAI 3. Die Hörfunkübertragung war seit 1934 in drei Kanäle unterteilt, die als Erstes, Zweites und Drittes Programm bezeichnet wurden.
(29) Der im Statut der RAI beschriebene Firmenzweck besteht in der Übertragung, Verteilung und Übermittlung von Programmen und Ton- und Bildsignalen über Äther, Satellit oder andere Medien, der Einrichtung, dem Gebrauch, der Entwicklung und Nutzung der Anlagen und Mittel für diese Tätigkeit, der Produktion, dem Erwerb, der Vermarktung von Werken, Programmen und Dienstleistungen, die Gegenstand dieser Tätigkeit sein könnten, und der Durchführung jeglicher anderen Maßnahme, die für die Ausführung dieser Tätigkeit sinnvoll sein könnte.
(30) Die RAI ist eine Aktiengesellschaft nationalen Interesses im Sinne von Artikel 2461 des italienischen Zivilgesetzbuchs. In der Zeit, auf die sich die vorliegende Entscheidung bezieht, war das Gesellschaftskapital der RAI gänzlich in öffentlicher Hand(6). Auch wenn es sich um eine Aktiengesellschaft handelt, unterliegt die RAI besonderen Vorschriften. So ist sie beispielsweise über einen Parlamentsausschuss der Aufsicht und den Leitlinien des Parlaments unterworfen, und seit Inkrafttreten des Gesetzes Nr. 203 vom 25.6.1993 wird der Verwaltungsrat der RAI von den Präsidenten der beiden Kammern des Parlaments ernannt.
(31) In der Übereinkunft zwischen Staat und RAI vom 1. August 1988 (gebilligt mit Präsidialerlass Nr. 367 vom 1. August 1988) (im Folgenden "die Übereinkunft von 1988") ist vorgesehen, dass die RAI mindestens drei Hörfunk- und drei Fernsehkanäle betreiben darf. Einer der Fernsehkanäle darf auch zur regionalen oder subregionalen Ausstrahlung genutzt werden. Die Übereinkunft zwischen Staat und RAI von 1994 (gebilligt mit Präsidialerlass vom 28. März 1994) enthält entsprechende Bestimmungen: Die RAI betreibt drei Hörfunk- und drei Fernsehkanäle und verwaltet die Mittel, die nötig sind, um Produktion und Verteilung miteinander zu verbinden. Einer der Fernsehkanäle darf auch zur regionalen oder subregionalen Ausstrahlung genutzt werden.
(32) In den Jahren zwischen 1992 und 1995 wurde der RAI die Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks übertragen. Darüber hinaus übte sie - hauptsächlich über eigene juristische Körperschaften wie Sipra, Nuova Fonit, Nuova Eri und Sacis - eine kommerzielle Tätigkeit aus, die nicht unter die Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags fiel.
3. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
3.1. Gegenstand der vorliegenden Entscheidung
(33) In der Anordnung zur Auskunftserteilung erwähnte die Kommission verschiedene Maßnahmen, die laut Mediaset in Widerspruch zu Artikel 87 EG-Vertrag stehen, und zwar:
a) die Rundfunkgebühr,
b) die Steuerbefreiung bei der Neubewertung der Vermögenswerte der RAI,
c) die 1995 erfolgte Umwandlung der Konzessionsabgaben für 1992 und 1993 in ein Darlehen der Cassa depositi e prestiti (im Folgenden "CDDPP"),
d) die Kapitalaufstockung der RAI 1992,
e) die Verringerung der dem Staat von der RAI geschuldeten Konzessionsabgabe (von 154 auf 40 Mrd. ITL),
f) die Factoring-Maßnahme durch Cofiri factor 1990,
g) das Cofiri-Darlehen von 1997.
(34) Vor dem Hintergrund der Auskünfte, die sie auf die Anordnung zur Auskunftserteilung hin erhalten hatte, kam die Kommission zu dem vorläufigen Schluss, dass die Maßnahme unter Punkt a) eine bestehende Beihilfe und die Maßnahmen unter den Punkten e), f) und g) keine staatliche Beihilfe darstellen, während die Maßnahmen unter b), c) und d) neu sind und möglicherweise eine staatliche Beihilfe darstellen. Daher eröffnete die Kommission mit dem Verfahrenseinleitungsbeschluss das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 zur förmlichen Prüfung der Steuerbefreiung bei der Neubewertung der Vermögenswerte der RAI, der 1995 erfolgten Umwandlung der Konzessionsabgaben für 1992 und 1993 in ein CDDPP-Darlehen und der 1992 erfolgten Kapitalaufstockung zugunsten der RAI(7) (im Folgenden "Ad-hoc-Maßnahmen"). Im Verfahrenseinleitungsbeschluss erläuterte die Kommission im Übrigen detailliert die Gründe, aus denen die Maßnahmen e), f) und g) keine staatliche Beihilfe darstellen, und die Schlussfolgerungen zu den Maßnahmen e), f) und g) sind vor dem Gerichtshof nicht angefochten worden. Da die Rundfunkgebühr sich als bestehende Beihilfe einordnen ließ, fiel sie ausdrücklich nicht in den Anwendungsbereich des Verfahrenseinleitungsbeschlusses.
(35) Die Ad-hoc-Maßnahmen, um die es in der formalen Untersuchung der Kommission ging, wurden zwischen 1992 und 1995 ergriffen. Daher konzentriert sich die vorliegende Entscheidung auf die finanziellen Beziehungen zwischen der RAI und Italien in jener Zeit.
(36) Wie der Verfahrenseinleitungsbeschluss behandelt auch die vorliegende Entscheidung nicht die Frage nach der rechtlichen Klassifizierung der Rundfunkgebühr und nach ihrer Vereinbarkeit mit dem Vertrag. Da die Gebühr vorderhand als bestehende Beihilfe betrachtet wird, werden diese Fragen in einem eigenen Verfahren im Sinne von Artikel 17 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags(8) behandelt. Um sich jedoch ein vollständiges Bild von den finanziellen Beziehungen zwischen Italien und der RAI im Untersuchungszeitraum zu machen, muss die Kommission nicht nur die Ad-hoc-Maßnahmen in Betracht ziehen, sondern auch die finanzielle Unterstützung, die der RAI durch den Rundfunkgebührenmechanismus gewährt wurde. Daher bezieht sich die Kommission in der vorliegenden Entscheidung nur so weit auf die Rundfunkgebühren, wie es notwendig ist, um die eigene Argumentation betreffend die Ad-hoc-Maßnahmen klarzustellen.
(37) Abgesehen von den vorstehenden Rechtsvorschriften wurden die Beziehungen zwischen Staat und RAI im Untersuchungszeitraum von der Übereinkunft Staat-RAI vom 1. August 1988, die mit dem Präsidialerlass Nr. 367 ("die Übereinkunft von 1988") gebilligt wurde und bis August 1994 in Kraft blieb, sowie von der von der RAI und den italienischen Behörden im März 1994 unterzeichneten Übereinkunft (im Folgenden "die Übereinkunft von 1994") geregelt, die mit dem Präsidialerlass vom 28. März 1994 gebilligt wurde und am 1. September 1994 in Kraft trat.
3.1.1. Die Rundfunkgebühr
(38) Die Rundfunkgebühr stellt den wichtigsten Finanzierungsmechanismus der RAI dar. Das Gesetz bringt die Rundfunkgebühr eindeutig mit der Übertragung des Auftrags einer öffentlich-rechtlichen Sendeanstalt auf die Konzessionärin, also die RAI, in Zusammenhang. Ihren Ursprung hat die Rundfunkgebühr in der Königlichen Gesetzesverordnung Nr. 246 von 1938, umgewandelt in das Gesetz Nr. 880 von 1938, mit dem alle Besitzer eines Gerätes, mit dem sich das Rundfunksignal empfangen lässt, verpflichtet wurden, eine Rundfunkgebühr an den Staat abzuführen, die der Staat an die mit dem öffentlich-rechtlichen Auftrag des Sendens betraute Körperschaft abtreten musste.
3.1.2. Die Steuerbefreiung bei der Neubewertung der Vermögenswerte der RAI
(39) Mit der Gesetzesverordnung Nr. 558 vom 30. Dezember 1993 "Disposizioni urgenti per il risanamento e il riordino della RAI-SpA (Dringlichkeitsmaßnahmen zur Sanierung und Neuordnung der RAI - SpA)" (im Folgenden "GVO Nr. 558/1993") wurde eine Reihe von Maßnahmen zur Reform der RAI festgelegt. Die Bestimmungen der GVO wurden in späteren Verordnungen bekräftigt und schließlich in das Gesetz Nr. 650/1996 umgewandelt.
(40) Nach den Artikeln 2, 3 und 5 der GVO Nr. 558/1993 muss die RAI ihr in der Bilanz für 1993 ausgewiesenes Vermögen neu bewerten. Die mögliche positive Differenz zwischen den neu bewerteten und den in der Bilanz davor eingetragenen Werten kann in eine Sonderreserve eingestellt werden. Diese Vorgänge sind steuer- und gebührenfrei.
(41) Mit der Neubewertung der Vermögenswerte schuf die RAI eine Neubewertungsreserve in Höhe von 677 Mrd. ITL, die sie buchhalterisch nutzte, um die Verluste von 1993 aufzufangen.
3.1.3. Die 1995 erfolgte Umwandlung der Konzessionsabgaben für 1992 und 1993 in ein CDDPP-Darlehen
(42) Wie im Verfahrenseinleitungsbeschluss vermerkt, ist die Konzessionsabgabe ein Entgelt, das von allen Fernsehsendern für die Nutzung einer bestimmten Übertragungsfrequenz an den Staat gezahlt wird. In der Übereinkunft zwischen der RAI und dem Staat von 1988 wurden die von der RAI für 1992 und 1993 geschuldeten Konzessionsabgaben festgesetzt. Die von der RAI für 1992 und 1993 geschuldeten und nach Artikel 24 des Präsidialerlasses Nr. 367/1988 festgesetzten Konzessionsabgaben beliefen sich auf etwa 154 Mrd. ITL pro Jahr(9), die binnen 30 Tagen nach Annahme des Jahreshaushaltsplans der RAI zu leisten waren.
(43) In Artikel 4 der GVO Nr. 558/1993 hieß es, dass der Kredit des Staates für die Konzessionsabgaben für 1992 und 1993 an die Cassa depositi e prestiti abgetreten werden sollte, die vorbehaltlich bestimmter Voraussetzungen die Schulden in Kapital umwandeln sollte. Sodann bot Artikel 4 der GVO Nr. 134/1995 die Möglichkeit, den Kredit der CDDPP in ein Darlehen umzuwandeln. Infolgedessen sah Artikel 4 der GVO Nr. 252/1995, die in das Gesetz Nr. 650/1996 umgewandelt wurde, die tatsächliche Abtretung des staatlichen Kredits an die CDDPP für die Konzessionsabgaben für 1992 und 1993 und die Umwandlung dieser Kredite in ein Darlehen für die RAI(10) vor.
(44) Am 6. Juli 1995 gewährte die CDDPP der RAI ein Zehnjahresdarlehen zu einem festen Zinssatz von 9 %. Am 31. Dezember 1997 zahlte die RAI mittels eines anderen, von der Cofiri gewährten Darlehens das gesamte Darlehen zurück. Im Verfahrenseinleitungsbeschluss beurteilte die Kommission das zweite Darlehen als den Marktbedingungen entsprechend.
3.1.4. Die so genannte Kapitalaufstockung der RAI 1992
(45) Nach Artikel 1 der am 1. Juli 1992 in das Gesetz Nr. 332 umgewandelten GVO Nr. 2 vom 2. Januar 1992 gewährte der Staat der IRI 100 Mrd. ITL, die sie an die RAI weiterleiten sollte. In den Parlamentsakten wird diese Gewährung als Ausgleich für die, gemessen an der Inflation, unzureichende Erhöhung der Rundfunkgebühr für 1992 beschrieben. Am 20. Februar 1992 überwies die IRI die 100 Mrd. ITL an die RAI(11).
4. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(46) Die von der RAI vorgelegten Stellungnahmen decken sich im Wesentlichen mit der Argumentation der italienischen Behörden, die in den Randnummern 55 bis 61 zusammengefasst wird. Aus Platzgründen wird im vorliegenden Abschnitt nicht darauf eingegangen.
(47) Die Argumente des Beschwerdeführers lassen sich wie folgt zusammenfassen. Mediaset erklärt, die Steuerbefreiung bei der Neubewertung der Vermögenswerte der RAI habe dieser einen Vorteil von ca. 450,6 Mrd. ITL gebracht. Ferner sei die infolge der Neubewertung entstandene Reserve auch zur Wiederaufstockung des RAI-Kapitals verwendet worden, die einer 1 %igen Registrierungssteuer hätte unterliegen müssen. So habe die Befreiung zu einem Vorteil von 1,2 Mrd. ITL geführt.
(48) Mediaset ist der Auffassung, die 1995 erfolgte Umwandlung der Konzessionsabgaben für 1992 und 1993 in ein CDDPP-Darlehen stelle insofern einen Vorteil für die RAI dar, als dieser Vorgang es ihr ermöglicht habe, die Summe zu verringern, die die RAI als Konzessionsabgaben für 1992 und 1993 einschließlich Zinsen an den Staat zahlte.
(49) Laut Mediaset hätte die RAI in der Zeit, in der die durch die Konzessionsabgabe bedingten Schulden anhängig waren (also bis 1995), Zinsen zum amtlichen Diskontsatz sowie Strafzinsen in Höhe von 2,5 % zahlen müssen, die nach dem ersten Monat auf 5 % gestiegen wären(12). Da diese Strafzinsen mit dem Vorgang der Umwandlung der für die Konzessionsabgabe geschuldeten Beträge in ein Darlehen keine Anwendung gefunden hätten, habe die RAI einen Vorteil gehabt. Darüber hinaus habe die RAI noch weitere Vorteile gehabt, denn das Darlehen sei zu einem Zinssatz (9 %) vergeben worden, der unter dem marktüblichen Zinssatz (12 %) gelegen habe(13).
(50) Im Zusammenhang mit der so genannten Kapitalaufstockung vertritt Mediaset die Auffassung, diese sei nicht mit den Investitionskriterien der Marktwirtschaft zu vereinbaren und stelle daher eine staatliche Beihilfe zugunsten der RAI dar.
(51) Mediaset meint ferner, es müsse eine Aufsicht auf nationaler Ebene geben, die prüfe, ob die RAI ihren öffentlich-rechtlichen Auftrag erfuellt habe. Da es jedoch keine effiziente nationale Einrichtung gebe, die diese Rolle spielen könne, sei die Aufsicht Aufgabe der Kommission(14). Die Mitteilung hindere die Kommission außerdem daran, die öffentliche Finanzierung der RAI allein schon deswegen für vereinbar mit dem Gemeinsamen Markt zu befinden, weil es keine Hinweise darauf gibt, dass die Erfuellung des öffentlich-rechtlichen Auftrags tatsächlich einer Überwachung unterliege(15).
(52) Seit Einreichung der ersten Beschwerde am 17. Juni 1996 erklärt Mediaset, die RAI habe eine "Dumping"-Aktion auf dem Werbemarkt durchgeführt, die sich verheerend auf die Finanzierung der Privatsender ausgewirkt habe. In der ergänzenden Beschwerde vom 19. Oktober 1998 erweiterte die Mediaset ihre Anzeige und erklärte, die RAI sei in der Lage, Werbezeiten unter Gestehungskosten auf einem Markt anzubieten, der für ihre Belange zweitrangig sei (die Werbung erbringt nur 33 % der Einnahmen der RAI), wobei sie die Kosten der Maßnahmen mit staatlichen Mitteln finanziere, um Mediaset zu schaden, deren einzige Einnahmequelle die Werbung sei. Dies sei 1993 und 1994 nach Abschaffung der Obergrenze für die Werbezeiten der RAI geschehen(16), während die Zahl der von der RAI übertragenen Werbesekunden von 2823000 im Jahr 1992 sprunghaft auf 3845000 im Jahr 1994 gestiegen sei.
53) Die Federazione Radio Televisioni - ("FRT"), der italienische Verband der Privatsender, stellte fest, die RAI verhalte sich wie ein Privatsender auf der Suche nach Einschaltquoten und Werbeeinnahmen. Durch die staatliche Beihilfe könne die RAI Anchor-men und interessante Programme einkaufen, was ihr Vorteile bei den Einschaltquoten und Werbeeinnahmen verschaffe. Das Verhalten der RAI auf dem Markt entspreche dem eines typischen kommerziellen Anbieters, der seine Einschaltquoten in die Höhe zu treiben versuche, um Werbeeinnahmen anzuziehen. Auch die wichtigsten Sportveranstaltungen würden dazu genutzt, die hohen Werbeeinnahmen noch zu steigern. Auch andere kommerzielle Programme würden mit staatlichen Mitteln eingekauft, wenn sie eine Steigerung der Einschaltquoten und Werbeeinnahmen versprächen. Die der RAI gewährte staatliche Beihilfe wirke sich so aus, dass sie die Entwicklung des lokalen Hörfunk- und Fernsehsektors behindere. Unabhängig vom Protokoll von Amsterdam, das den Mitgliedstaaten freistellt, rein kommerzielle Programme als öffentlich-rechtlichen Auftrag zu definieren und mit staatlichen Mitteln zu finanzieren, seien kommerzielles und öffentlich-rechtliches Fernsehen klar zu trennen, und die staatliche Finanzierung dürfe lediglich Diensten vorbehalten sein, die nicht von privaten Sendern bereitgestellt würden und die mit einem deutlichen gesellschaftlichen Nutzen verbunden seien.
(54) Dem Europäischen Verband kommerzieller Fernsehsender (ACT) zufolge können diese Maßnahmen natürlich dem Wettbewerb schaden, da eine Reihe von Sendern aus der EU bereits in Italien tätig ist. Alle anderen Sender seien potenzielle Wettbewerber der RAI. Die öffentlich-rechtlichen Anstalten sollten sich darauf beschränken, Programme zu übertragen, die der Markt nicht liefere. Auch wenn die Kommission nach dem Protokoll von Amsterdam keine europäische Maßnahme festlegen könne, mit der sich Inhalt und Aufbau öffentlich-rechtlicher Sendeanstalten definieren ließen, so solle sie doch versuchen, den Begriff des öffentlich-rechtlichen Auftrags in diesem Sektor im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu bestimmen.
5. BEMERKUNGEN ITALIENS
(55) Die italienischen Behörden erklärten, die der RAI übertragene Aufgabe einer öffentlich-rechtlichen Anstalt schließe die gesamte Programmstruktur der RAI ein. Diese Situation folge aus der historischen Entwicklung der Rundfunkrechtsvorschriften in Italien und den verschiedenen derzeit geltenden Bestimmungen, die den Auftrag einer öffentlich-rechtlichen Sendeanstalt definieren.
(56) Die italienischen Behörden machten geltend, dass die Steuerbefreiung bei der Neubewertung der Vermögenswerte von RAI aus folgenden Gründen keine staatliche Beihilfe darstelle:
a) Diese Art der Befreiung sei eine Maßnahme, die auch bei der Umwandlung anderer öffentlicher Körperschaften in Aktiengesellschaften (wie etwa IRI, ENEL, ENI und INA) und in einigen Fällen der Privatisierung im Bankensektor eingesetzt wird. Es handle sich daher nicht um eine Sondermaßnahme.
b) Es liege kein wirklicher finanzieller Vorteil für die RAI vor, sondern einfach nur eine Neuberechnung der dem Unternehmen bereits gehörenden Vermögenswerte.
c) Das Privatrecht untersage die Neubewertung der Vermögenswerte. Daher habe die Maßnahme die RAI gezwungen, eine Neubewertung vorzunehmen, obwohl sie keinerlei Grund dazu hatte. Jeglicher mögliche Vorteil sei daher nicht beabsichtigt gewesen.
d) In der Vergangenheit hätten eine Reihe von Gesetzen die Möglichkeit geboten, eine Neubewertung der Vermögenswerte aller Unternehmen durchzuführen, und eine besondere steuerliche Behandlung dafür festgelegt: Steuerbefreiung oder Ersatzsteuer(17).
e) Die Steuerbefreiung bei der Neubewertung sei an die in der GVO Nr. 558/93 vorgesehene Umstrukturierung der RAI gebunden.
(57) Nach Auffassung der italienischen Behörden stellt auch die Umwandlung der Konzessionsabgaben für 1992 und 1993 in ein CDDPP-Darlehen keine staatliche Beihilfe dar, weil das Darlehen von 1995 der RAI zu Marktbedingungen gewährt wurde. In Anbetracht dessen, dass die RAI 1998 von der Comit und der Citibank ein Darlehen von 150 Mio. EUR zum Eckzins für ausländische Ausleihungen (Libor) zuzüglich 25 Basispunkte erhielt, wären 1995 Zinsen in Höhe des Eckzinses für Ausleihungen auf dem Finanzplatz Rom (Ribor) zuzüglich 60 Basispunkte für die RAI angemessen gewesen, weil sie zu jenem Zeitpunkt ein gesundes Unternehmen war. Dieser Zinssatz kommt dem von der CDDPP zugrunde gelegten Zinssatz in der Tat recht nahe(18).
(58) Vorausgesetzt, die Umwandlung habe es der RAI ermöglicht, bei den Konzessionsabgaben für 1992 und 1993 weniger zu zahlen als ursprünglich geschuldet, dann wäre jedoch die mögliche Senkung in jedem Fall durch das Missverhältnis zwischen den von der RAI und den von den privaten Anbietern in den Jahren zuvor gezahlten Gebühren gerechtfertigt gewesen.
(59) Die italienischen Behörden vertreten die Auffassung, die Kapitalaufstockung von 1992 sei als Teil der Rundfunkgebühr zu betrachten, da diese nicht entsprechend der Inflationsrate angepasst worden sei, und stelle eine Maßnahme dar, mit der die Kosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags zu decken waren, dessen Erfuellung der RAI oblag. Ferner sei die Kapitalaufstockung im Einklang mit den Investitionskriterien der Marktwirtschaft erfolgt, da die wirtschaftliche Lage der RAI ab 1993 begonnen habe, sich zu verbessern(19). Folglich sei die Kapitalaufstockung nicht als staatliche Beihilfe zu betrachten.
(60) In ihrem Schreiben vom 2. Dezember 1999 bestritten die italienischen Behörden, dass die Preise für die Sendeplätze der RAI für Werbung höher seien als die ihrer Wettbewerber. Die RAI verfüge verglichen mit privaten Anbietern über begrenzte Werbezeiten und müsse daher höhere Preise ansetzen, um auf einem vom Wettbewerb geprägten Markt zu überleben. Aus einer dem Schreiben beigefügten Tabelle geht hervor, dass die Durchschnittspreise der RAI für Werbung 1993 ständig beträchtlich höher waren als die von Mediaset (30 Sekunden Werbung zur besten Sendezeit, Tag und Nacht).
(61) Die italienischen Behörden und die RAI erklärten ferner, die zu prüfenden Maßnahmen stellten insofern keine staatliche Beihilfe dar, als sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht präjudizieren könnten und die zusätzlichen Nettokosten ausglichen, die die RAI als öffentlich-rechtliche Anstalt für die Erfuellung der ihr übertragenen Aufgabe der Daseinsvorsorge aufzuwenden habe.
6. WÜRDIGUNG DER BEIHILFE
6.1. Vorliegen einer Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag
(62) Damit eine Maßnahme eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellt, müssen gleichzeitig die folgenden Voraussetzungen erfuellt sein:
a) Es müssen staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art sein.
b) Sie müssen durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige (selektiver Vorteil) den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen.
c) Sie müssen den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(63) Die Kommission wird jede Maßnahme einzeln würdigen und feststellen, ob die unter a) und b) genannten Voraussetzungen gegeben sind. Sie wird ferner prüfen, ob die Maßnahmen, die die beiden oben genannten Voraussetzungen erfuellen, auch die unter c) genannten Voraussetzungen erfuellen; danach wird sie prüfen, ob die neuere Rechtsprechung des Gerichtshofs(20) einen Einfluss auf diese Prüfung hat.
6.2. Staatliche Mittel, selektiver Vorteil und Wettbewerbsverzerrung
6.2.1. Die Steuerbefreiung bei der Neubewertung der Vermögenswerte von RAI
(64) Unter der GVO Nr. 558/1993 zog die Neubewertung der Vermögenswerte normalerweise die Zahlung der Einkommenssteuer nach sich, wenn dieser Vorgang einen Mehrwert schuf(21). Folglich stellt die Steuerbefreiung bei der Neubewertung der Vermögenswerte der RAI zwar keinen unmittelbaren Kassenausgang dar, wirkt sich jedoch unmittelbar auf den Staatshaushalt aus. Der Staat verzichtet nämlich in diesem Fall auf ein Steueraufkommen, auf das er rechtmäßig Anspruch hat und das er normalerweise eingefordert hätte. Der Gerichtshof erklärte durchgängig: "Eine Maßnahme, mit der die staatlichen Stellen bestimmten Unternehmen eine Abgabenbefreiung gewähren, die zwar nicht mit der Übertragung staatlicher Mittel verbunden ist, aber die Begünstigten finanziell besser stellt als die übrigen Abgabepflichtigen, ist eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag"(22). Daher ist die vorliegende Maßnahme aus staatlichen Mitteln gewährt worden.
(65) Die Maßnahme ist insofern dazu angetan, der RAI einen wirtschaftlichen Vorteil zu verschaffen, als sie einen Kostenfaktor aus der Bilanz des Unternehmens herausnimmt. Jedes beliebige andere Unternehmen hätte für die Neubewertung des eigenen Vermögens den normalen Steuersatz an den Staat zahlen müssen, wobei es die entsprechenden Ausgaben geltend gemacht hätte. Aufgrund der GVO Nr. 558/1993 konnte die RAI die Zahlung dieser Steuern verhindern und unmittelbar einen finanziellen und wirtschaftlichen Vorteil nutzen, der fast jedem anderen Unternehmen in einer ähnlichen Situation verwehrt gewesen wäre. In Anbetracht dessen, dass der Wettbewerb verfälscht wird, wenn eine Beihilfe die Wettbewerbsposition des begünstigten Unternehmens dessen Wettbewerbern gegenüber stärkt, ist dieser Vorteil dazu angetan, den Wettbewerb zwischen der RAI und den anderen Unternehmen zu verfälschen(23).
(66) Italien und die RAI haben zur Rechtfertigung der Neubewertung im Wesentlichen wie folgt argumentiert
a) Diese Art der Steuerbefreiung sei eine Maßnahme, die bei der Umwandlung öffentlicher Körperschaften in Aktiengesellschaften und in einigen Fällen der Privatisierung im Bankensektor eingesetzt werde. Es handele sich daher nicht um eine Sondermaßnahme.
b) Es liege kein wirklicher finanzieller Vorteil für die RAI vor, sondern einfach nur eine Neuberechnung der dem Unternehmen bereits zur Verfügung stehenden Vermögenswerte.
c) Das Privatrecht untersage die Neubewertung der Vermögenswerte. Daher habe die Maßnahme die RAI gezwungen, eine Neubewertung vorzunehmen, obwohl sie keinerlei Grund dazu hatte. Jeglicher mögliche Vorteil daraus sei daher nicht beabsichtigt gewesen.
d) In der Vergangenheit hätten eine Reihe von vor der GVO Nr. 558/1993 verabschiedeten Gesetzen die Möglichkeit geboten, eine Neubewertung der Vermögenswerte aller Unternehmen durchzuführen, für die eine besondere steuerliche Behandlung festgesetzt wurde: Steuerbefreiung oder Ersatzsteuer(24).
e) Die Steuerbefreiung bei der Neubewertung sei mit der in der GVO Nr. 558/93 vorgesehenen Umstrukturierung der RAI verbunden.
(67) Das Argument aus Randnummer 66 Buchstabe a) ist insofern nicht stichhaltig, als die Tatsache, dass eine Steuerbefreiung in anderen Fällen (die übrigens keine Ähnlichkeit zu der Situation der RAI aufweisen) Anwendung finden kann, die selektive Natur der fraglichen Maßnahme nicht ändert, es sei denn, es sei nachgewiesen, die Maßnahme entspräche dem allgemeinen Schema oder der Natur des Systems, was die italienischen Behörden jedoch nicht nachgewiesen haben.
(68) Das Argument aus Randnummer 66 Buchstabe b) kann nicht berücksichtigt werden, da der Vorteil nicht darin zu sehen ist, dass die RAI neues Vermögen erhielt oder Vermögen auf eine andere rechtliche Körperschaft übertragen wurde, sondern einfach darin, dass das Unternehmen RAI Steuern nicht zahlt, die bei einem solchen Vorgang normalerweise angefallen wären. Die Neubewertung der Vermögenswerte der RAI verbessert deren Haushaltslage und die gesamte wirtschaftliche Situation. Außerdem zahlt die RAI diejenigen Steuern nicht, die normalerweise bei einer Neubewertung anfallen, wodurch ein Kostenfaktor aus dem Haushalt entfernt wurde, der sonst dort verblieben wäre.
(69) Ebenso wenig kann das Argument aus Randnummer 66 Buchstabe c) berücksichtigt werden. Der Rechtsprechung zufolge ist der Begriff der staatlichen Beihilfe anhand der Auswirkungen der Maßnahme definiert und nicht anhand anderer Merkmale wie Ziele, Zwecke oder des verpflichtenden oder fakultativen Charakters der Maßnahme. Der verpflichtende Charakter der Beihilfe ändert nichts daran, dass der RAI ein Vorteil zuteil wird, den sie unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten hätte. Soweit die RAI einen Vorteil aufgrund einer gesetzlich vorgeschriebenen steuerlichen Behandlung erhält, ist die Tatsache, dass die Neubewertung privatrechtlich nicht zulässig ist, ebenso irrelevant.
(70) Das Argument aus Randnummer 66 Buchstabe d) bestätigt die Analyse dieser Maßnahme durch die Kommission. Vor der GVO Nr. 558/1993 war in anderen Gesetzen bei einer Neubewertung der Vermögenswerte eine Vorzugsbehandlung für alle Unternehmen vorgesehen. Bei der Anwendung der normalen Steuervorschriften sahen diese Gesetze eine völlige Befreiung oder eine Ersatzsteuer vor, während diese Behandlung im vorliegenden Fall allein der RAI zuteil wurde. Daher ist die Maßnahme selektiv.
(71) Das Argument aus Randnummer 66 Buchstabe e) betrifft die Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Gemeinsamen Markt und ist in diesem Abschnitt nicht zu erörtern.
(72) Folglich wurde die Steuerbefreiung bei der Neubewertung der Vermögenswerte der RAI aus staatlichen Mitteln gewährt und scheint der RAI einen Vorteil zu sichern und eine Wettbewerbsverzerrung darzustellen.
6.2.2. Die 1995 erfolgte Umwandlung der Konzessionsabgaben für 1992 und 1993 in ein CDDPP-Darlehen
(73) Wie bereits zuvor im Verfahrenseinleitungsbeschluss erwähnt, kam die Kommission zu dem Schluss, die Konzessionsabgabe sei ein Entgelt, das von allen Fernsehsendern für die Nutzung einer bestimmten Übertragungsfrequenz an den Staat gezahlt wird(25).
(74) Wie von den italienischen Behörden erklärt, zahlten erst die URI und dann die RAI von 1924 an eine Konzessionsabgabe(26). 1993 belief sich der Betrag, den die RAI als Konzessionsabgabe zu zahlen hatte, auf 152703 Mio. ITL für 1992 und 154245 Mio. ITL für 1993. Andererseits zahlten die Privatsender vor dem Gesetz Nr. 223/90 keine Konzessionsabgabe. Seit Verabschiedung dieses Gesetzes müssen auch die privaten Anbieter eine Abgabe für die nationale Konzession zahlen, jedoch in anderer Höhe als die RAI. Im gleichen Zeitraum belief sich die von den privaten Anbietern geschuldete Abgabe auf ca. 0,5 Mrd. ITL pro Frequenz.
(75) Im Verfahrenseinleitungsbeschluss kam die Kommission zu der Schlussfolgerung, die Senkung der von der RAI geschuldeten Konzessionsabgabe stelle keine staatliche Beihilfe dar. Dazu stellte die Kommission fest:
"Die Konzessionsabgabe der RAI war zu dem Zeitpunkt der Verabschiedung der Maßnahme erheblich höher als die von ihren Wettbewerbern gezahlte Abgabe (die RAI zahlte 140 Mrd. ITL jährlich für die Konzession für drei Frequenzen(27), während die anderen Anbieter circa 0,5 Mrd. pro Frequenz zahlten) ... Die Verringerung der Konzessionsgebühr der RAI brachte dieser insofern keinen wirtschaftlichen Vorteil, als sie in Wirklichkeit lediglich den dem Betrieb vom Staat auferlegten Nachteil ausglich ... Daher stellt die Verringerung der Konzessionsgebühr von 154 auf 40 Mrd. ITL jährlich trotz der damit einhergehenden Erleichterung der Belastung der RAI keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 des Vertrags dar, weil sie dem Begünstigten keinen wirtschaftlichen Vorteil seinen Wettbewerbern" oder jeglichem anderen Unternehmen in einer ähnlichen Situation "gegenüber eingebracht hat"(28).
(76) Im Einklang mit ihrer genannten Schlussfolgerung zur Verringerung der Konzessionsabgabe hebt die Kommission hervor, dass jegliche Maßnahme, die in Anwendung der Übereinkunft von 1988 eine Verringerung der von der RAI für die Jahre 1992 und 1993 geschuldeten Konzessionsabgaben bewirkt hätte, dann keine staatliche Beihilfe darstellt, wenn die Senkung nicht höher ausfällt als im Falle der Konzessionsabgabe, die ein privater Anbieter in einer ähnlichen Situation hätte zahlen müssen.
(77) Daher ist zu prüfen, ob die Umwandlung der Konzessionsabgaben für 1992 und 1993 zu einer Verringerung des von der RAI in jenen beiden Jahren als Konzessionsabgabe zu zahlenden Betrags geführt hat und ob diese Verringerung höher ausfällt als bei einer Konzessionsabgabe, die ein privater Anbieter in einer ähnlichen Situation hätte zahlen müssen. Zunächst ist zu prüfen, ob der Betrag des CDDPP-Darlehens die für die Rundfunkgebühr für 1992 und 1993 geschuldete Summe zuzüglich der im Fälligkeitszeitraum, d. h. hier ab Darlehensgewährung, angefallenen Zinsen abdeckte. Sodann ist zu prüfen, ob und inwieweit der Zinssatz der CDDPP unter dem Zinssatz liegt, den die RAI auf dem Markt zu erwarten gehabt hätte.
(78) Im Zusammenhang mit dem ersten Punkt sei daran erinnert, dass die Konzessionsabgaben für 1992 und 1993 am 6. Juli 1995 in ein Darlehen umgewandelt wurden, das die CDDPP der RAI auf 10 Jahre gewährte. Das Darlehen belief sich auf 345810892000 ITL an von der CDDPP gewährten Mitteln und ca. 39 Mrd. ITL an Zinsen, die von der Fälligkeit der Konzessionsabgabe an angefallen waren. In der Zeit, in der die für die Rundfunkgebühr geschuldeten Summen fällig waren, fiel der amtliche Diskontsatz von 9 % auf 7 %, um dann wieder auf 9 % zu steigen(29). Auf der Grundlage der Berechnung der Kommission übersteigt der Betrag der der RAI geschuldeten Zinsen geringfügig den Betrag, der sich bei Zugrundelegung lediglich des amtlichen Diskontsatzes ergäbe(30).
(79) Wie in den Randnummern 47 bis 52 erwähnt, erklärt Mediaset, die RAI hätte in der Zeit, in der die Schuld für die Konzessionsabgabe anhängig war (also bis 1995), nach Artikel 27 der Übereinkunft von 1988 die Zinsen zum amtlichen Diskontsatz zuzüglich eines Strafzinses von 2,5 % zahlen müssen, der nach dem ersten Monat auf 5 % gestiegen wäre(31). Im Zusammenhang mit der fehlenden Zahlung des Strafzinses sei darauf hingewiesen, dass es in der vom Beschwerdeführer zitierten Rechtsvorschrift heißt, bei verspäteter Zahlung der Konzessionsabgabe sei die RAI Verzugszinsen unterworfen, die nach dem amtlichen Diskontsatz von bis zu 2,5 % zu berechnen seien, der jedoch nach dem ersten Monat auf bis zu 5 % steigen könne. Keine Bestimmung der Vorschrift deutet folglich darauf hin, dass der Hoechstbetrag der Strafe anzuwenden sei, wenngleich die Frage von der Verwaltung zu entscheiden ist, die eine Strafe zwischen 0 und 5 % verhängen kann. Der Beschwerdeführer hat keine Informationen zur Erhärtung der These vorgelegt, nach der ein bestimmter Satz Anwendung finden muss. Unter diesen Umständen kann die Kommission die These des Beschwerdeführers, nach der die RAI bei Umwandlung der geschuldeten Summen aus den Konzessionsabgaben für 1992 und 1993 in ein CDDPP-Darlehen einen Vorteil erhalten hat, da sie ja keine Strafzinsen gezahlt hat, nicht akzeptieren.
(80) Zu dem zweiten Punkt sei darauf hingewiesen, dass der Zinssatz für das CDDPP-Darlehen auf 9 % festgelegt wurde. Das Darlehen hatte eine Laufzeit von 10 Jahren, aber die RAI zahlte es schon am 31.12.1997, also nach ca. zweieinhalb Jahren, zurück. Im fraglichen Zeitraum betrug der Zinssatz für mittel- und langfristige Darlehen nach Auskunft der Banca d'Italia 1995 11,71 %, 1996 9,10 % und 1997 8,28 %(32).
(81) Wie in Randnummer 57 bereits im Zusammenhang mit dem Verfahrenseinleitungsbeschluss erwähnt, machten die italienischen Behörden geltend, dass das CDDPP-Darlehen zu Marktbedingungen vergeben wurde. In Anbetracht dessen, dass die RAI 1998 von der Comit und der Citibank ein Darlehen von 150 Mio. EUR zum Libor zuzüglich 25 Basispunkte erhielt, wären 1995 Zinsen in Höhe des Ribor zuzüglich 60 Basispunkte für die RAI angemessen gewesen. Dieser Zinssatz kommt dem von der CDDPP zugrunde gelegten Zinssatz recht nahe.
(82) Unter Berücksichtigung des in den Randnummern 73 bis 81 Erwähnten scheint es nicht so zu sein, dass die Umwandlung der Konzessionsabgabe eine Senkung der Summen mit sich brachte, die die RAI in den Jahren 1992 und 1993 mitsamt Zinsen für die Konzessionsabgaben hätte zahlen müssen. Auch wenn es eine solche Senkung gegeben hätte, scheint es angesichts der genannten Umstände klar zu sein, dass diese nicht sehr bedeutend sein konnte. Insbesondere war angesichts des Missverhältnisses zwischen den von der RAI und den von den privaten Anbietern gezahlten Abgaben die (mögliche) Senkung nicht so hoch, dass die von der RAI für 1992 und 1993 gezahlten Konzessionsabgaben geringer gewesen wären als die Konzessionsabgaben, die ein privater Anbieter in einer ähnlichen Situation im selben Zeitraum hätte zahlen müssen(33). Da jegliche Maßnahme, die eine Senkung der von der RAI für die Jahre 1992 und 1993 geschuldeten Konzessionsabgaben bewirkt hätte, dann keine staatliche Beihilfe darstellt, wenn die Senkung nicht höher ausfällt als im Falle der Konzessionsabgaben, die ein privater Anbieter in einer ähnlichen Situation hätte zahlen müssen, kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die 1995 erfolgte Umwandlung der Konzessionsabgaben für 1992 und 1993 in ein CDDPP-Darlehen für die RAI keinen Vorteil gegenüber einem anderen Unternehmen in einer ähnlichen Situation erbracht hat. Daher stellt die vorliegende Maßnahme keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 dar.
6.2.3. Die Kapitalaufstockung der RAI 1992
(83) Im Februar 1992 überwies die IRI für den Staat 100 Mrd. ITL an die RAI. Es besteht kein Zweifel, dass bei dieser Maßnahme staatliche Mittel zum Einsatz gekommen sind (das Geld kommt unmittelbar aus dem Staatshaushalt) und dass sie dem Staat zuzuordnen ist (dies liegt in einem Staatsgesetz fest).
(84) Um festzustellen, ob eine Kapitalaufstockung durch staatliche Behörden für den Nutznießer einen selektiven Vorteil darstellt (also einen Vorteil, den das Unternehmen unter normalen Marktbedingungen nicht gehabt hätte), wendet die Kommission das Kriterium des privaten Investors in der Marktwirtschaft an. Dieses Kriterium findet von seiner Natur her Anwendung auf Investitionen in kommerzielle Aktivitäten, bei denen der Staat eine Ertragsperspektive hat. Der vorliegende Fall betrifft einen Betrieb, dessen Haupttätigkeit vom Staat selbst als öffentlich-rechtlicher Auftrag definiert wird und der aus diesem Grund vom Staat finanziert wird. Die Kommission merkt an, es scheine ein Widerspruch in der Argumentation der italienischen Behörden zu bestehen, nach deren Ansicht dieser Ressourcentransfer als kommerzielle Investition zu betrachten sei, wobei die Haupttätigkeit der RAI jedoch nicht aus der primären Absicht heraus erfolge, Profite zu erzielen und das investierte Kapital arbeiten zu lassen.
(85) Auch wenn die italienischen Behörden diese Argumentation fundiert formulieren können, ist doch anzumerken, dass zur Prüfung der Vereinbarkeit der Kapitalaufstockung mit dem Kriterium des Privatinvestors in der Marktwirtschaft die wirtschaftlichen Ergebnisse, die die RAI im Zeitraum vor Annahme der Maßnahme erzielte, und ihre Finanzplanung untersucht werden müssen, die anhand der in der unten stehenden Tabelle aufgeführten Marktprognosen geschätzt wurde.
Tabelle 1
Konsolidierte Daten RAI 1990-1995
PLATZ FÜR EINE TABELLE
NB:
Die Daten für 1992 und 1993 sind nicht konsolidiert.
Quelle:
Verfahrenseinleitungsbeschluss.
(86) Aus der oben stehenden Tabelle geht hervor, dass die RAI in den Jahren vor der so genannten Kapitalaufstockung kein rentables Unternehmen war. Als die italienischen Behörden beschlossen, das Kapital aufzustocken, hätte kein Privatinvestor in diesen Betrieb investiert, denn er hätte in anderen Unternehmen oder mit anderen Investitionen höhere Erträge erwirtschaften können. Ebenso wenig deuteten die Wirtschaftsprognosen des Betriebs oder die Marktentwicklung auf einen solchen Ertrag hin.
(87) Außerdem hätte ein Privatinvestor das Kapital der RAI aufgrund des Fehlens eines soliden, realistischen und vernünftigen Wirtschaftsplans, der seine Prognosen bezüglich der Rentabilität des investierten Kapitals erhärtet hätte, nicht aufgestockt. Im vorliegenden Fall haben die italienischen Behörden keinen Beweis für das Bestehen eines solchen Plans vorlegen können. Der einzige Wirtschaftsplan, auf den sich die italienischen Behörden hinsichtlich der RAI bezogen haben, ist der Umstrukturierungsplan, der vom Verwaltungsrat der RAI 1993 und 1994 in Erfuellung von Artikel 1 der GVO Nr. 558/93 erstellt und von den italienischen Behörden schließlich im Oktober 1994 gebilligt worden war. Die fragliche Maßnahme kann jedoch nicht mit diesem Plan in Verbindung gebracht werden, weil sie Anfang 1992 verabschiedet wurde. Überdies wurde die vorliegende Maßnahme damals weder von den italienischen Behörden noch von der RAI als Investition dargestellt, von der der Staat einen Ertrag erwartete. In den Parlamentsakten haben die italienischen Behörden darauf hingewiesen, dass die Kapitalaufstockung notwendig war, um die gemessen an der Inflation unzureichende Erhöhung der Rundfunkgebühr für 1992 aufzufangen. Die RAI selbst stellte die Kapitalaufstockung als buchhalterische Subvention dar(34) und nannte sie eine "nicht rückzahlbare Zahlung"(35). Es sei jedoch angemerkt, dass die Voraussetzung des selektiven Vorteils auch dann, wenn diese Maßnahme als einfache Subvention betrachtet würde, gegeben wäre, da allein die RAI diese Subvention erhielt, die ihre finanzielle Situation verbesserte.
(88) Folglich bestätigt die Kommission die vorläufige Schlussfolgerung aus dem Verfahrenseinleitungsbeschluss, nach der die so genannte Kapitalaufstockung der RAI einen selektiven Vorteil darstellt, den die RAI unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten hätte und der die Wirtschaftsprognose der RAI verbessert, weil er ihr geringfügige finanzielle Ressourcen einbringt. In Anbetracht dessen, dass der Wettbewerb verfälscht wird, wenn eine Beihilfe die Wettbewerbsposition des begünstigten Unternehmens dessen Wettbewerbern gegenüber stärkt, ist dieser Vorteil dazu angetan, den Wettbewerb zwischen der RAI und den anderen Unternehmen zu verfälschen(36).
(89) Schließlich befindet die Kommission, die Argumentation der italienischen Behörden, nach der die Kapitalaufstockung als Teil der Rundfunkgebühr zu betrachten sei (da sie die reale Wertminderung der Rundfunkgebühr ausgleichen solle), könne nicht geteilt werden(37). In der Tat ist die Kapitalaufstockung eindeutig eine von der Rundfunkgebühr getrennte Maßnahme und ihre Rechtsgrundlage hat nichts mit der Rechtsgrundlage der Rundfunkgebühr zu tun.
(90) Folglich wurde die Kapitalaufstockung der RAI 1992 mit staatlichen Mitteln durchgeführt und scheint dazu angetan zu sein, der RAI einen Vorteil zu verschaffen und den Wettbewerb zu verfälschen.
6.3. Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten
6.3.1. Die Steuerbefreiung bei der Neubewertung der Vermögenswerte der RAI und die so genannte Kapitalaufstockung der RAI 1992
(91) "Verstärkt eine von einem Mitgliedstaat gewährte Finanzhilfe die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen Wettbewerbern im innergemeinschaftlichen Handel, muss dieser als von der Beihilfe beeinflusst erachtet werden"(38), auch wenn das begünstigte Unternehmen nicht unmittelbar an der Ausfuhr beteiligt ist(39). Ebenso ist es dann, wenn ein Mitgliedstaat im Dienstleistungs- und Vertriebsbereich tätigen Unternehmen Beihilfen gewährt, nicht nötig, dass die empfangenden Unternehmen ihre Tätigkeit außerhalb des Mitgliedstaats ausüben, weil die Beihilfe sich auf den gemeinschaftlichen Handel auswirkt(40). Unter Bezugnahme auf diese Rechtsprechung heißt es in der Mitteilung, "... ist generell davon auszugehen, dass eine staatliche Finanzierung öffentlich-rechtlicher Sendeanstalten den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt. Dies gilt klar für den - häufig international abgewickelten - Erwerb und Verkauf von Programmrechten. Auch die Werbung - für diejenigen öffentlich-rechtlichen Anstalten, die Sendeplatz für Werbung verkaufen dürfen - hat eine grenzüberschreitende Wirkung, vor allem in grenznahen Gebieten, in denen beiderseits der Landesgrenze dieselbe Sprache gesprochen wird. Außerdem kann sich die Eigentumsstruktur kommerzieller Rundfunksender auf mehr als einen Mitgliedstaat erstrecken"(41).
(92) Im zur Prüfung anstehenden Fall ist die RAI selbst auf den internationalen Märkten aktiv. Über die Union der Europäischen Rundfunkorganisationen handelt sie nämlich mit Fernsehprogrammen und beteiligt sich am Eurovisions-System(42). Außerdem steht die RAI in unmittelbarem Wettbewerb mit kommerziellen Sendern, die auf dem internationalen Hörfunk- und Fernsehmarkt tätig sind und eine internationale Eigentümerstruktur aufweisen(43).
(93) Die RAI präsentiert sich als wichtiger internationaler Marktteilnehmer, der auf einem internationalen von Wettbewerb geprägten Fernsehmarkt präsent ist(44).
(94) Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die fraglichen Maßnahmen sich auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 auswirken.
6.4. Realer Vorteil nach der Altmark-Rechtsprechung
6.4.1. Die Steuerbefreiung bei der Neubewertung der Vermögenswerte der RAI und die so genannte Kapitalaufstockung der RAI 1992
(95) Wie im Folgenden dargelegt, ist die RAI ein Unternehmen mit dem Auftrag, eine Leistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse zu erbringen bzw. als öffentlich-rechtliche Sendeanstalt zu fungieren. Italien hat erklärt, die vorliegenden Maßnahmen sollten die Nettokosten ausgleichen, die die RAI tragen musste, um der ihr übertragenen Aufgabe der Daseinsvorsorge gerecht zu werden. Die staatlichen Maßnahmen zur Deckung der zusätzlichen Nettokosten, die eine Leistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse mit sich bringt, stellen keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 dar, vorausgesetzt, der Ausgleich ist so beschaffen, dass er die Gewährung eines konkreten Vorteils für das Unternehmen verhindert. Im Altmark-Urteil(45) hat der Gerichtshof auf die Voraussetzungen hingewiesen, die vorliegen müssen, damit sich das Unternehmen dieser Klassifizierung entziehen kann. Sie lauten wie folgt:
- Erstens wurde das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfuellung öffentlicher Aufgaben beauftragt, und diese Verpflichtungen sind klar definiert worden;
- zweitens wurden die Parameter, auf deren Grundlage der Ausgleich berechnet wurde, zuvor objektiv und transparent festgelegt, um zu verhindern, dass er zu einem wirtschaftlichen Vorteil führt, mit dem das Unternehmen den Wettbewerberunternehmen gegenüber begünstigt wurde;
- drittens übersteigt der Ausgleich nicht den Betrag, der nötig ist, um sämtliche oder einen Teil der Kosten zu decken, die durch die Erfuellung der aus dem öffentlich-rechtlichen Auftrag resultierenden Verpflichtungen entstehen, wobei die dazugehörenden Einnahmen sowie eine vernünftige Gewinnspanne für die Erfuellung zu berücksichtigen sind;
- wenn viertens die Auswahl des mit der Erfuellung der Verpflichtungen aus dem öffentlich-rechtlichen Auftrag zu betrauenden Unternehmens nicht im Rahmen eines öffentlichen Ausschreibungsverfahrens erfolgt, das die Auswahl eines Unternehmens gestatten würde, welches die Dienstleistungen zu minimalen Kosten für die Allgemeinheit erbringen kann, wird der Umfang des erforderlichen Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten festgelegt, zu denen ein effizient geführtes mittleres Unternehmen mit Produktionsmitteln, die genügen, um die Erfordernisse des benötigten öffentlich-rechtlichen Auftrags zu erfuellen, diese Verpflichtungen erfuellen könnte; dabei werden auch seine Einnahmen sowie eine vernünftige Gewinnspanne für diese Erfuellung berücksichtigt.
(96) "[Ein] staatlicher Eingriff, der eine oder mehrere der genannten Voraussetzungen nicht erfuellt, muss als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 betrachtet werden"(46).
(97) Die erste und die dritte Voraussetzung zunächst außer Acht lassend, verweist die Kommission darauf, dass im vorliegenden Fall nichts darauf hindeutet, dass die Parameter, auf deren Grundlage die mit den vorliegenden Maßnahmen gewährte finanzielle Unterstützung (mit anderen Worten: der mögliche Ausgleich) errechnet wird, zuvor objektiv und transparent ermittelt wurden, damit diese keinen wirtschaftlichen Vorteil mit sich bringt, der dem begünstigten Unternehmen einen Vorteil gegenüber den Wettbewerberunternehmen verschafft. Außerdem wurde die RAI als öffentlich-rechtliche Sendeanstalt nicht im Rahmen eines öffentlichen Ausschreibungsverfahrens ausgewählt, und es ist nicht davon auszugehen, dass der Umfang des erforderlichen Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten festgelegt wurde, zu denen ein effizient geführtes mittleres Unternehmen mit Produktionsmitteln, die genügen, um die Erfordernisse der benötigten öffentlichen Aufgabe zu erfuellen, diese Verpflichtungen erfuellen könnte, und zwar unter Berücksichtigung seiner Einnahmen sowie einer vernünftigen Gewinnspanne für diese Erfuellung.
(98) Da alle Voraussetzungen des Artikels 87 Absatz 1 EG-Vertrag erfuellt sind, zwei der Voraussetzungen, die der Gerichtshof im Altmark-Urteil festgesetzt hat, jedoch nicht, kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Steuerbefreiung bei der Neubewertung der Vermögenswerte der RAI und die so genannte Kapitalaufstockung der RAI 1992 eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellen(47).
7. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE MIT DEM GEMEINSAMEN MARKT IM SINNE VON ARTIKEL 86 ABSATZ 2 EG-VERTRAG
(99) Der Gerichtshof hat ständig erklärt, Artikel 86 könne eine Ausnahme zu dem Verbot darstellen, Unternehmen, die mit Leistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse beauftragt sind, staatliche Beihilfen zu gewähren. Im Altmark-Urteil wurde implizit bestätigt, dass eine staatliche Beihilfe zum Ausgleich der Kosten, die ein Unternehmen für die Ausführung einer Aufgabe von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse erhält, als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar betrachtet werden kann, wenn die Voraussetzungen des Artikels 86 erfuellt sind(48). Der Gerichtshof hat klargestellt, dass zunächst die Kriterien der Definition, der Beauftragung und der Verhältnismäßigkeit erfuellt sein müssen, damit eine Maßnahme in den Genuss dieser Ausnahmeregelung kommen kann. Der Kommission zufolge ist dann, wenn diese Kriterien eingehalten worden sind, die Entwicklung des Handels nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt, das dem gemeinsamen Interesse der Gemeinschaft zuwiderläuft. Die Modalitäten, nach denen diese Kriterien auf den Hörfunk- und Fernsehsektor anzuwenden sind, sind in der Mitteilung erklärt.
(100) Vor diesem Hintergrund muss die Kommission prüfen, ob(49):
- der öffentlich-rechtliche Auftrag einer Sendeanstalt vom Mitgliedstaat klar als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse definiert ist ("öffentlich-rechtlicher Auftrag") (Definition);
- die RAI von den italienischen Behörden ausdrücklich mit der Erbringung der fraglichen Dienstleistungen beauftragt wurde (Beauftragung);
- die Finanzierung durch den Staat nicht die Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags übersteigt, wobei auch andere direkte oder indirekte Einnahmen berücksichtigt werden, die von dem öffentlich-rechtlichen Auftrag herrühren (Verhältnismäßigkeit).
(101) Bei der Erfuellung ihrer Aufgabe muss die Kommission auch das Protokoll von Amsterdam berücksichtigen, aufgrund dessen das System des öffentlich-rechtlichen Rundfunks unmittelbar an demokratische, soziale und kulturelle Erfordernisse einer jeden Gesellschaft sowie an das Erfordernis der Wahrung der Meinungsvielfalt in den Medien gebunden ist. Im Einzelnen sind die Mitgliedstaaten befugt, "den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu finanzieren, sofern die Finanzierung der Sendeanstalten dem öffentlich-rechtlichen Auftrag, wie er von den Mitgliedstaaten den Anstalten übertragen, festgelegt und ausgestaltet wird, dient und die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Gemeinschaft nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, wobei den Erfordernissen der Erfuellung des öffentlich-rechtlichen Auftrags Rechnung zu tragen ist."
7.1. Definition und Beauftragung
(102) Die Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags liegt in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Aufgrund der besonderen Natur der Hörfunk- und Fernsehbranche können die Mitgliedstaaten die Definition breit fassen, und die Rolle der Kommission beschränkt sich auf das Aufzeigen offenkundiger Fehler(50).
(103) Wie bereits erwähnt, wurde Rundfunk von Anbeginn des Jahrhunderts an als Leistung der Daseinsvorsorge betrachtet und blieb damit dem Staat vorbehalten. Das Staatsmonopol auf Rundfunkdienste wurde mit dem öffentlichen Nutzen dieser Dienstleistungen und seinen Bildungs-, Kunst- und Kulturzielen gerechtfertigt, die für alle Bürger von Interesse sind. Mit Inkrafttreten der republikanischen Verfassung wurde der öffentlich-rechtliche Auftrag des Rundfunks als Tätigkeit betrachtet, die unmittelbar mit den Grundrechten und -freiheiten verbunden und damit nach Artikel 43 der Verfassung, der auf die wesentlichen staatlichen Leistungen von vorrangigem allgemeinen Interesse Bezug nimmt, dem Staat vorbehalten ist. Die RAI war ausschließlicher Konzessionär. Im Einklang mit der Mitteilung und vor dem Hintergrund dieser historisch-legislativen Fakten neigt die Kommission der These der italienischen Behörden zu, nach der der öffentlich-rechtliche Auftrag des Senders nach dem italienischen Rechtssystem als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse im Sinne von Artikel 86 Absatz 2 zu betrachten ist.
(104) In der Zeit, um die es in der vorliegenden Untersuchung geht, oblag der öffentlich-rechtliche Auftrag des Senders nach der Übereinkunft von 1988 und der von 1994 der RAI.
7.1.1. Die Vergabe des öffentlich-rechtlichen Auftrags von 1992 bis August 1994
(105) In dieser Zeit wurden die Beziehungen zwischen Staat und RAI von der Übereinkunft von 1988 geregelt, die bis August 1994 in Kraft blieb.
(106) Artikel 1 der Übereinkunft von 1988 legt ausdrücklich fest, dass der öffentlich-rechtliche Auftrag des Senders durch eine entsprechende Konzession für das gesamte Staatsgebiet ausschließlich der RAI übertragen wird. Die übertragene Aufgabe besteht in der Ausstrahlung von Hörfunk- und Fernsehprogrammen über Äther, Kabel, Satellit oder jedes andere Mittel.
(107) Wie bereits dargelegt, rechtfertigten sowohl das Verfassungsgericht als auch die italienischen Rechtsvorschriften das Staatsmonopol auf nationale Rundfunkdienste mit dem in Artikel 43 der Verfassung festgeschriebenen Begriff der wesentlichen staatlichen Leistung von vorrangigem allgemeinen Interesse. Weder das Verfassungsgericht noch das Gesetz Nr. 103/75 unterschieden nach Menge oder Art der Programmgestaltung, die unter diesen Begriff fiel(51). Das Verfassungsgericht bezog sich sogar schon in seinem Urteil Nr. 59 von 1960 auf Information, Kultur und Unterhaltung. Desgleichen legt die Übereinkunft von 1988 fest, dass die Ausstrahlung von Hörfunk- und Fernsehprogrammen auf dem gesamten Staatsgebiet den der RAI überantworteten öffentlich-rechtlichen Auftrag darstellt (Artikel 1). Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags des Sendens in Italien im Sinne der Übereinkunft von 1988 wie von den italienischen Behörden erklärt die gesamte Programmtätigkeit der RAI umfasste.
(108) Mit der Vergabe des öffentlich-rechtlichen Auftrags gehen zahlreiche Verpflichtungen für die RAI einher. Die Übereinkunft von 1988 etwa enthält Verpflichtungen hinsichtlich der Investitionen, der Qualität und der Flächendeckung des Signals (Artikel 9, 10, 15 und 16) sowie der Forschung (Artikel 11 und 12).
(109) Weitere Verpflichtungen und Spezialvorschriften enthält das immer noch in Kraft befindliche Gesetz Nr. 103/75, und zwar:
- eine allgemeine Verpflichtung zu Objektivität und Meinungsvielfalt (Artikel 1 Absatz 2);
- ein besonderer Parlamentsausschuss legt (in Artikel 1 Absätze 3 und 4) die allgemeinen Leitlinien fest, die die RAI einzuhalten hat, und übt die Aufsicht über die Hörfunk- und Fernsehdienste der RAI aus;
- die Verpflichtung, nicht weniger als 5 % der gesamten Fernsehprogrammzeit und 3 % der Rundfunkprogrammzeit für Parteien, religiöse Gruppierungen, Gewerkschaften u. Ä. freizuhalten und ihnen kostenlose technische Unterstützung zu gewähren;
- die RAI ist gehalten, ihre eigenen Übertragungsanlagen zu errichten und Anlagen Dritter in der Nähe der zweisprachigen Gebiete zu betreuen, um Programme ausländischer Anbieter übertragen zu können; ferner ist sie angewiesen, Fernseh- und Hörfunkprogramme für andere Länder vorzuhalten, um die italienische Sprache und Kultur im Ausland zu verbreiten; sie muss in den Regionen, in denen entsprechende sprachliche Minderheiten leben, Fernseh- und Hörfunkprogramme auf deutsch, rätoromanisch, französisch und slowenisch senden (Artikel 19)(52);
- die RAI ist gehalten, die Ansprachen des Staatspräsidenten und der Präsidenten der Abgeordnetenkammer und des Senats, des Verfassungsgerichts sowie des Ministerpräsidenten zu übertragen (Artikel 22).
(110) Artikel 3 der Übereinkunft von 1988 gestattet es der RAI, andere kommerzielle Tätigkeiten auszuüben (z. B. Diskografien, Verkauf von Programmen, Nutzung von Film-, Theater- und Konzertrechten), die mit dem öffentlich-rechtlichen Auftrag oder zumindest mit dem Gesellschaftszweck einhergehen, solange sie die Ausführung des Auftrags nicht beeinträchtigen. In jenen Jahren war die RAI auch auf dem Werbemarkt tätig.
7.1.2. Die Vergabe des öffentlich-rechtlichen Auftrags von September 1994 bis 1995
(111) Die Übereinkunft von 1994 gilt 20 Jahre lang. Sie überträgt der RAI exklusiv den öffentlich-rechtlichen Auftrag des Sendens und erwähnt ausdrücklich den Dienstleistungsvertrag als Rechtsinstrument, in dem die Bestimmungen der Übereinkunft selbst spezifiziert sind. In Artikel 3 der Übereinkunft von 1994 ist festgelegt, dass der Dienstleistungsvertrag für den Zeitraum 1994-1996 bis Ende Juni 1994 geschlossen worden sein muss.
(112) In Artikel 1 der Übereinkunft von 1994 heißt es ausdrücklich, dass der öffentlich-rechtliche Auftrag des Sendens der RAI mittels einer entsprechenden Konzession exklusiv für das gesamte Staatsgebiet übertragen wird. Der Auftrag besteht in der Übertragung von Hörfunk- und Fernsehprogrammen mit gleich welchen Mitteln.
(113) Die Übereinkunft von 1994 enthält eine allgemeine Verpflichtung zu Objektivität, Vollständigkeit und Unparteilichkeit der Information, zur Anerkennung regionaler Unterschiede, zum Schutz der nationalen und regionalen Kultur und zum Bildungsauftrag. Auch die Übereinkunft von 1994 enthält eine Reihe von Verpflichtungen als Zusatz zu dem öffentlich-rechtlichen Auftrag. Die RAI ist gehalten, eine möglichst weite Verbreitung des Signals sicherzustellen, und muss eine Mindestprogrammzeit einhalten; auf Verlangen der Regierung muss sie gratis Ansprachen von öffentlichem Interesse übertragen; sie muss einen Verkehrsfunkdienst entlang den staatlichen Autobahnen unterhalten und die Nutzung ihrer Dienstleistungen durch Behinderte fördern (Artikel 8). Darüber hinaus muss die RAI besondere Programme für Minderjährige anbieten (Artikel 11), einer Forschungstätigkeit nachgehen (Artikel 12) und Fernseh- und Hörfunkinfrastrukturen nach den Regeln der Kunst und den fortschrittlichsten technologischen Standards darstellen (Artikel 14).
(114) Obwohl der Abschluss eines Dienstleistungsvertrags bis Ende Juni 1994 geplant war, wurde der erste Dienstleistungsvertrag (im Folgenden "Vertrag von 1996") erst 1996 unterzeichnet und trat um die Jahresmitte in Kraft. Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass der Vertrag von 1996 für die Zwecke der Definition der der RAI 1994 und 1995 aus dem öffentlich-rechtlichen Auftrag erwachsenden Verpflichtungen nicht relevant ist. Daraus ergibt sich, dass die der RAI aus dem öffentlich-rechtlichen Auftrag erwachsenden Verpflichtungen in den Jahren 1994 und 1995 nicht anders aussahen als in den vorangegangenen Jahren.
(115) Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags des Sendens in Italien wie von den italienischen Behörden erklärt die gesamte Programmtätigkeit der RAI umfasste und mit zahlreichen Verpflichtungen verbunden war, die einen Zusatz dazu bildeten.
(116) Analog zu der Übereinkunft von 1988 versetzt auch Artikel 5 der Übereinkunft von 1994 die RAI in die Lage, einer kommerziellen und verlegerischen Tätigkeit nachzugehen, die mit der Ausstrahlung von Ton, Bild und Daten sowie anderen Tätigkeiten mit sozialem Zweck verbunden ist, da diese den öffentlich-rechtlichen Auftrag des Rundfunks nicht überlagert.
(117) Vor dem Hintergrund dieser Darlegungen ergibt sich, dass keine Zweifel an der Eigenschaft des öffentlich-rechtlichen Auftrags des Rundfunks als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse, der Vergabe des öffentlich-rechtlichen Auftrags des Sendens auf die RAI und der Gleichsetzung des öffentlich-rechtlichen Auftrags des Sendens mit der gesamten Programmstruktur der RAI bestehen. Auch wenn die Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags des Sendens qualitativer Natur und eher weit gefasst ist, hält die Kommission, die sich auf die auslegenden Bestimmungen des Protokolls von Amsterdam stützt, diese "breit gefasste" Definition für legitim(53). Diese scheint ferner insoweit weder Missbrauch noch offenkundige Fehler zu enthalten, als sie nicht ausdrücklich kommerzielle Aktivitäten wie Werbung oder den Verkauf von Programmen einschließt.
(118) Wie in Randnummer 41 der Mitteilung erwähnt, reicht es nicht aus, dass die öffentlich-rechtliche Sendeanstalt förmlich mit der Erfuellung einer öffentlichen Dienstleistung betraut wurde, sondern es ist ebenso notwendig, dass diese Dienstleistung wie vorgesehen tatsächlich erbracht wird. Daher ist es wünschenswert, dass eine zuständige Behörde die Durchführung überwacht, vor allem im Falle, in dem der Zweck der öffentlichen Dienstleistung breit gefasst ist und Qualitätsstandards enthält. Das Vorhandensein eines unabhängigen Aufsichtsmechanismus bietet hinreichende und stichhaltige Hinweise darauf, dass die öffentliche Dienstleistung tatsächlich dem Auftrag entsprechend erbracht wurde. Er bietet den Mitgliedstaaten daher eine Garantie für die Erfuellung des Auftrags und kann gleichzeitig der Kommission die Aufgaben erleichtern, die ihr nach den Vorschriften über staatliche Beihilfen obliegen.
(119) In diesem Zusammenhang sei angemerkt, dass die RAI der Aufsicht eines eigenen Parlamentsausschusses(54) und der Kontrolle des Medienbeauftragten untersteht(55). Die Befugnisse dieses Ausschusses sind in Artikel 4 des Gesetzes Nr. 103/75 festgelegt, in dem es unter anderem heißt, dass der Parlamentsausschuss allgemeine Leitlinien für die Verwirklichung der Grundsätze des Artikels 1 des Gesetzes betreffend die Programme der RAI formuliert. Der Parlamentsausschuss überwacht die Einhaltung dieses Auftrags, gibt die allgemeinen Kriterien für die Aufstellung der Jahres- und Mehrjahrespläne für die Kosten und Investitionen der RAI vor, billigt die Jahres- und Mehrjahresrahmenpläne für die Programmstruktur und überwacht ihre Umsetzung(56). Der Beauftragte erfuellt verschiedene Aufgaben, die dazu beitragen zu überwachen, ob die Tätigkeit der RAI den geltenden Gesetzen entspricht; er hat beispielsweise die Aufgabe, die Rechnungslegung der RAI zu prüfen und die Einhaltung der für die Werbung geltenden Grenzen sowie der Daten zu den Einschaltquoten zu überprüfen(57). Das Ministerium für Post und Telekommunikation schließlich übt weitere Kontrollen aus(58). Daher kommt die Kommission zu der Auffassung, dass die italienischen Behörden im Prüfungszeitraum ein Kontrollsystem eingerichtet haben, das zureichende Hinweise darauf liefert, dass der der RAI überantwortete öffentliche Auftrag wie gesetzlich vorgeschrieben erfuellt worden ist.
7.2. Verhältnismäßigkeit
(120) Angesichts des Umstands, dass die der RAI übertragene Aufgabe eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse darstellt, diese Aufgabe vom Mitgliedstaat als solche definiert worden ist und die RAI von den italienischen Behörden offiziell mit der Erbringung der Dienstleistung beauftragt worden ist, muss die Kommission prüfen, ob die vom Staat für die Dienstleistung garantierte Finanzierung nicht das übersteigt, was unter Berücksichtigung der Einnahmen aus ihrer Erbringung nötig ist, um die Nettokosten der öffentlichen Aufgabe zu decken.
(121) Vor dieser Überprüfung ist es angebracht, an die in der Mitteilung festgesetzten Kriterien für die Aufteilung der Kosten im Rundfunksektor zu erinnern. In der Mitteilung heißt es, die Kosten aus der mit dem öffentlich-rechtlichen Auftrag verbundenen Tätigkeit seien klar von den Kosten der Tätigkeiten zu unterscheiden, die nicht dem öffentlich-rechtlichen Auftrag zuzuordnen sind. Dabei bezieht sich die Mitteilung auf die Richtlinie 80/723/EWG der Kommission vom 25. Juni 1980 über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen(59) und auf die Verpflichtung zu einer von dieser Richtlinie vorgesehenen unabhängigen Rechnungslegung. Gleichwohl fand die Verpflichtung zu einer gesonderten Rechnungslegung für den öffentlich-rechtlichen Auftrag und die nicht darunter fallenden Tätigkeiten im Zeitraum 1992-1995 keine Anwendung auf den Rundfunksektor und wurde auch bis zum 31. Juli 2001, dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der geänderten Fassung der Richtlinie über die Transparenz, nicht angewandt. Damit stellt die Einhaltung der Richtlinie über die Transparenz keinen Gegenstand dieses Verfahrens dar.
(122) Die enthält spezielle Vorschriften über die Kosten, die aufgrund der besonderen Merkmale der öffentlich-rechtlichen Anstalt den Tätigkeiten des öffentlich-rechtlichen Auftrags zuzurechnen sind. Zugrunde gelegt wird der Ansatz der vermiedenen Kosten: Diejenigen Kosten, die in der hypothetischen Situation nicht entstehen, in der die nicht dem öffentlich-rechtlichen Auftrag zuzurechnenden Tätigkeiten unterbrochen werden, sind - aufgeschlüsselt nach jeder dieser Aktivitäten - den nicht dem öffentlich-rechtlichen Auftrag zuzurechnenden Tätigkeiten zuzuordnen. Dieser Ansatz umfasst die spezifischen Kosten der nicht aus dem öffentlich-rechtlichen Auftrag erwachsenden Tätigkeiten und den zusätzlichen Teil der gemeinsamen Ausgaben, der den Einsatz von Mitteln umfasst, die unter anderem auch für die Erfuellung des öffentlich-rechtlichen Auftrags eingesetzt werden, wie Personal, Geräte, feste Einrichtungen usw. (Randnummern 55-56). Auf diesen Ansatz wird wegen der Besonderheit des Hörfunk- und Fernsehsektors zurückgegriffen, auf dem sich ein Großteil der unter den öffentlich-rechtlichen Auftrag fallenden Produktion auch kommerziell nutzen lässt(60). Dies gilt für als dem öffentlich-rechtlichen Auftrag zuzurechnende Programme, die jedoch gleichzeitig zu solchen Einschaltquoten führen können, dass der Verkauf von Sendeplatz für Werbung oder der Verkauf des ganzen Programms an andere Sender möglich würde. Diese Kosten lassen sich voll und ganz dem öffentlich-rechtlichen Auftrag anlasten, da die vollständige Verteilung dieser Kosten auf beide Tätigkeiten willkürlich und unangemessen zu geraten droht(61). Eine Aufteilung der Kosten, bei der das Erfordernis der Transparenz der Rechnungslegung berücksichtigt würde, darf jedoch nicht mit der Deckung der Kosten bei der Festlegung der Preispolitik oder mit einem Ausgleich für die aus dem öffentlich-rechtlichen Auftrag erwachsenden Verpflichtungen verwechselt werden.
(123) Der Ausgleich ist lediglich bei den Nettokosten der Erfuellung des öffentlich-rechtlichen Auftrags zulässig. Dies bedeutet, dass die direkten und indirekten mit dem öffentlich-rechtlichen Auftrag verbundenen Einkünfte zu berücksichtigen sind. Mit anderen Worten heißt dies, dass von dem oben genannten Gesamtbetrag der Kosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags, die wie vorstehend beschrieben ermittelt wurden, beispielsweise die Nettowerbeeinnahmen, die bei der Ausstrahlung von Programmen im Rahmen des öffentlich-rechtlichen Auftrags erzielt wurden, und die Nettoeinkünfte abzuziehen sind, die aus der Vermarktung dieser Art von Programmen herrühren.
(124) Werden ferner die Einnahmen aus Tätigkeiten aus dem öffentlich-rechtlichen Auftrag absichtlich nicht maximiert (um etwa Wettbewerber zu treffen), so erhöhen sich die Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags und der Ausgleichsbetrag über das Notwendige hinaus und somit in unzulässigem Maße. Dies bedeutet beispielsweise, dass die Preise der RAI für Werbung nicht unter ein Niveau sinken können, das einem erfolgreichen kommerziellen Anbieter in einer ähnlichen Situation die Deckung seiner Kosten erlauben würde.
(125) Die der Kommission obliegende Vergewisserung über die Verhältnismäßigkeit hat somit zwei Seiten. Einerseits muss die Kommission die Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags der RAI ermitteln und prüfen, ob diese Kosten überkompensiert wurden. Zweitens muss die Kommission jede ihr zur Verfügung stehende Information daraufhin prüfen, ob die RAI diese Kosten aufgebläht und die Einnahmen aus der kommerziellen Nutzung der mit dem öffentlich-rechtlichen Auftrag verbundenen Tätigkeit absichtlich niedrig angegeben hat. Insbesondere im vorliegenden Fall wandte der Beschwerdeführer ein, die RAI habe eine "Dumping-Aktion" auf dem Werbemarkt mit verheerenden Folgen für die Finanzierung der Privatsender unternommen, um Mediaset zu treffen, die ihr Einkommen einzig und allein aus der Werbung bezieht. Daher wird die Kommission in den folgenden Kapiteln vor allem prüfen, ob die Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags durch die staatliche Unterstützung überkompensiert wurden und ob die RAI zweitens auf dem Werbemarkt eine Preispolitik betrieben hat(62), die unter dem Niveau lag, das einem erfolgreichen kommerziellen Anbieter in einer ähnlichen Situation die Deckung seiner Kosten erlauben würde (im Folgenden "Preise unter Gestehungskosten").
7.2.1. Berechnung der Nettokosten der Erfuellung des öffentlich-rechtlichen Auftrags der RAI und Vergleich mit dem Betrag der finanziellen Unterstützung, die der Staat der RAI im Zeitraum 1992-1995 gewährte
(126) Wie oben erwähnt, unternahm die RAI zwischen 1992 und 1995 eine Reihe von kommerziellen Aktivitäten mittels unterschiedlicher juristischer Körperschaften. Vor dem Hintergrund der Schlussfolgerung, nach der in derselben Zeit die der RAI übertragene Aufgabe die Gesamtheit der Programmstruktur der RAI abdeckte und eine Reihe von begleitenden Verpflichtungen mit sich brachte, stellte die Kommission fest, dass die Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags der RAI grundsätzlich ermittelt werden können, indem von den in der Unternehmensbilanz ausgewiesenen, durch den öffentlich-rechtlichen Auftrag verursachten Kosten die Einnahmen abgezogen werden, die die RAI über die ihr unterstehenden Firmen einnimmt, deren Tätigkeit in der kommerziellen Nutzung des öffentlich-rechtlichen Auftrags besteht.
(127) In ihrem Schreiben vom 13. September 2002 forderte die Kommission die italienischen Behörden auf, eine Studie mit dieser Kostenaufschlüsselung vorzulegen. Die italienischen Behörden legten diese Rechnung jedoch nicht vor, sondern übersandten der Kommission die Bilanzen der RAI. Die Kommission errechnete daraufhin selbst die Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags. Um eine Überbewertung dieser Kosten zu vermeiden, rechnete die Kommission nur die Kosten ein, die der normalen Sendetätigkeit der RAI zuzurechnen sind, und schloss die Kosten aus, die mit der kommerziellen Nutzung des öffentlich-rechtlichen Auftrags oder anderer kommerzieller Tätigkeiten verbunden sein könnte (die Kommission schloss damit jegliche Kosten aus, die der Tätigkeit der der RAI unterstehenden Firmen zuzurechnen sind(63) sowie zu der kommerziellen Nutzung des öffentlich-rechtlichen Auftrags gehören). Ferner rechnete die Kommission in die direkt oder indirekt mit dem öffentlich-rechtlichen Auftrag verbundenen Einkünfte, die von den Bruttokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags abzuziehen sind, alle Einkünfte aus kommerziellen Aktivitäten ein(64).
(128) Die Kommission zog von den Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags den Betrag der vom Staat im Zeitraum 1992-1995 an die RAI geleisteten Unterstützung ab, der die in der RAI-Bilanz ausgewiesenen, vom Staat erhaltenen Einkünfte umfasst, jedoch nicht den finanziellen Vorteil einschließt, der der RAI durch die Steuerbefreiung bei der Neubewertung ihres Vermögens zuteil wurde. Im vorliegenden Fall kann der Vorteil, den die RAI in Form einer Steuerbefreiung erhielt, als Ausgleich von Kosten betrachtet werden, der sonst hätte finanziert werden müssen(65). Mit anderen Worten ist es im vorliegenden Fall zur Berechnung der Verhältnismäßigkeit der staatlichen Finanzierung im Zusammenhang mit den Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags nicht erforderlich, den Vorteil zu beziffern, den die RAI durch die Steuerbefreiung bei der Neubewertung des in ihrer Bilanz für 1993 enthaltenen Vermögens erhalten hat, weil eine höhere Steuerlast die Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags der RAI proportional erhöht hätte (wenngleich die fehlende Einbeziehung dieser Steuerlast in die Rechnungslegung der RAI unter dem Gesichtspunkt der Klarheit und Transparenz bedauerlich ist).
(129) Das Ergebnis der Berechnungen der Kommission ist in der folgenden Tabelle zusammengefasst.
Tabelle 2
Berechnung der Nettokosten der Erfuellung des öffentlich-rechtlichen Auftrags der RAI und Vergleich mit dem Betrag der finanziellen Unterstützung, die der Staat der RAI im Zeitraum 1992-1995 gewährte
PLATZ FÜR EINE TABELLE
7.2.2. Preispolitik der RAI auf dem Werbemarkt
(130) Es sei vorausgeschickt, dass der Fernsehwerbemarkt in Italien unbestritten von wenig Transparenz gekennzeichnet ist(66). Häufig sind die Bedingungen und Preise für die verschiedenen Kunden sehr unterschiedlich. Die Preislisten haben Hinweischarakter, da die Sender Rabatte gewähren, die je nach den vom Kunden erworbenen Werbezeiten unterschiedlich ausfallen. Daher ist auch der Durchschnittsrabatt nicht signifikant, wenn geprüft werden soll, ob die öffentlich-rechtliche Anstalt unter Gestehungskosten verkauft(67). Die Daten zu den Werbepreisen bedürfen daher einer in gewisser Weise vorsichtigen Auslegung.
(131) Der Werbepreis ist an die Einschaltquoten jedes Senders gebunden. Im Prüfungszeitraum hatten die RAI und Mediaset folgende Quoten.
Tabelle 3
Jahresdurchschnitt der Einschaltquote in Prozent von 2.00 bis 2.00 Uhr((Quelle:
Auditel und Rechnungshof: "Bericht über das Ergebnis der Kontrolle des Finanzgebarens der RAI für die Haushaltsjahre 1994, 1995 und 1996".))
PLATZ FÜR EINE TABELLE
Tabelle 4
Jahresdurchschnitt der Einschaltquote in Prozent zur besten Sendezeit (20.30 - 22.30)((Quelle:
Auditel und Rechnungshof: "Bericht über das Ergebnis der Kontrolle des Finanzgebarens der RAI für die Haushaltsjahre 1994, 1995 und 1996".))
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(132) In Artikel 8 Absatz 6 des Gesetzes Nr. 223/90 ist der Grenzwert für Werbezeiten für die RAI und die privaten Anbieter festgelegt; auf dieser Grundlage durfte die RAI 4 % der wöchentlichen Programmzeit und 12 % jeder Stunde nicht überschreiten, während die landesweit sendenden privaten Anbieter 15 % der täglichen Programmzeit und 18 % jeder Stunde nicht überschreiten durften. Artikel 8 Absatz 16 enthielt eine Obergrenze für Werbeeinnahmen der RAI, die dann vom 1. Januar 1994 an von der GVO Nr. 408/1992 aufgehoben wurde.
Tabelle 5
Zulässige Werbezeiten der RAI und der landesweit sendenden Privatsender
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(133) Die vorstehende Tabelle zeigt deutlich, dass die stundenbezogenen Obergrenzen der RAI unter denen von Mediaset liegen. Folglich ist die Menge an Werbung, die die RAI übertragen darf, geringer. In jedem Fall ist die Werbung für die RAI eine wichtige Einnahmequelle. Auf sie entfallen mehr als 30 % der Gesamteinnahmen(68). Es sei ferner darauf hingewiesen, dass die Abschaffung der Einnahmenobergrenze die Behauptungen von Mediaset in Bezug auf die Festsetzung von Preisen unter Gestehungskosten durch die RAI nicht bestätigt. Durch die Abschaffung der Einnahmenobergrenze konnte die RAI ihre Werbeeinnahmen erhöhen, doch stellt dies keinen Beweis für die Zugrundelegung von Preisen unter Gestehungskosten dar. Im Gegenteil scheint die Tatsache, dass auf die Abschaffung der Einnahmenobergrenze eine beträchtliche Erhöhung der Werbeeinnahmen der RAI folgte, die logische Folge der Abschaffung einer Maßnahme (der Obergrenze für Werbeeinnahmen) zu sein, die das Geschäftsgebaren eines Anbieters beeinflusst. In Wirklichkeit steht die oben beschriebene Entwicklung auf dem Gebiet der Preise und Einnahmen im Einklang mit einer korrekten Handelsstrategie, die den Wettbewerb nicht behindert.
(134) Im Einzelnen sei angemerkt, dass die kommerzielle Strategie der RAI auf dem Werbemarkt sich im Laufe der Zeit geändert zu haben scheint. Vor 1994 unterlag die RAI einer Einnahmenobergrenze, die sie einhielt, indem sie einen Teil der unter der Obergrenze liegenden Werbezeiten verkaufte. Festzuhalten ist, dass die RAI vor 1994 keine Tiefpreispolitik verfolgte, sondern vielmehr die Obergrenze einhielt und ein relativ knappes Angebot zu einem relativ hohen Preis anbot, eine Strategie, die sich weniger auf die Quoten ihrer Wettbewerber als vielmehr günstig auf die Zuschauer auswirkte(69). Nach Abschaffung der Einnahmenobergrenze senkte die RAI die Preise und erhöhte den Verkauf von Werbezeiten, wodurch sich auch die Werbeeinnahmen erhöhten. Da die Grenzkosten der Werbezeiten recht eingeschränkt sind, widerspricht die Tatsache, dass die RAI ihre Einnahmen aus der Werbung erhöhte, indem sie deren Menge erhöhte, nicht dem Standpunkt, dass sie auch nach 1994 eine korrekte Geschäftsstrategie verfolgte, und reicht nicht als Beweis dafür aus, dass die Preise auf einem Niveau festgesetzt wurden, welches unter dem Niveau lag, das einem effizienten kommerziellen Anbieter in einer ähnlichen Situation die Deckung seiner Kosten gestattet hätte(70).
(135) Ferner ist zu betonen, dass Mediaset mit seiner Stellungnahme nicht so sehr beweisen will, dass die Preisgestaltung der RAI im Verkaufen unter Preis bestand, sondern vielmehr, dass diese das rationale Verhalten eines beliebigen kommerziellen Anbieters an den Tag legte, der versucht, seine Werbeeinnahmen zu maximieren. In dem Schreiben vom 28. Januar 2000 erklärt Mediaset beispielsweise, ohne Obergrenze "now RAI can raise its advertisement prices as and when it wishes with no commercial risk attached" (könne die RAI die Werbepreise nun erhöhen, wie und wann sie wolle, ohne irgend ein geschäftliches Risiko einzugehen). Zweitens stellt Mediaset in der Beschwerde vom 19. Oktober 1998 eine Reihe von Behauptungen auf, die beweisen sollen, dass die Praxis der RAI im Werbebereich einem normalen geschäftlichen Verhalten entsprach. In Nummer 10.5.1 erklärt Mediaset, "RAI has progressively modelled its advertising behaviour on Mediaset" (die RAI hat ihr Verhalten im Werbebereich nach und nach dem Mediaset-Modell angepasst), oder noch deutlicher: "RAI has modelled its pricing and marketing policies ever more closely on those of Mediaset's advertisement subsidiary" (die RAI hat ihre Preis- und Marketingpolitik noch stärker dem Modell der Mediaset unterstehenden Firma angepasst, die für die Werbung zuständig ist). Und weiter in Nummer 10.6.2: "RAI is encouraged to increase its ratings and audience share through the offer of commercial programmes ... in order to maximise advertisement revenues" (die RAI wird ermutigt, die Einschaltquoten und Marktanteile durch ein Angebot kommerzieller Programme zu erhöhen, ... um die Werbeeinnahmen zu maximieren). In einem Dokument vom 8. Januar 1999 erklärte Mediaset: "RAI continues to compete to the best of its ability in the advertisement market place, indeed, the government had abolished the ceiling on RAI's revenue from advertisement shortly before" (die RAI bestreitet den Wettbewerb auf dem Werbemarkt weiterhin nach Kräften; die Regierung hat schließlich auch die Obergrenze für die Werbeeinnahmen der RAI kürzlich abgeschafft)(71). In einem Schreiben vom 25. Mai 2001 schließlich beklagt Mediaset erneut, dass der Verwaltungsrat der RAI beschlossen habe, eine auf einem entschieden kommerziell orientierten Ansatz beruhende Werbepolitik zu verabschieden(72). Entsprechende Kommentare gab auch die FRT (Verband italienischer Privatsender) in der Stellungnahme ab, die sie zur Einleitung des Verfahrens vorlegte. Alle diese Aussagen lassen somit darauf schließen, dass das Verhalten der RAI auf dem Werbemarkt dem anderer kommerzieller Anbieter ähnlich war und nicht auf übermäßig niedrige Preise abzielte, die sich von denen der Wettbewerber abhoben.
(136) Trotz der Anfragen der Kommission legte der Beschwerdeführer keine genauen Unterlagen zu den von der RAI angesetzten Preisen unter Gestehungskosten vor. Er erklärte im Gegenteil sogar ausdrücklich die Unmöglichkeit, stichhaltige Beweise für die von der RAI gewährten Rabatte vorzulegen(73). Die vom Beschwerdeführer vorgelegten Fakten (zwei Tabellen, die der Beschwerde vom 19. Oktober 1998 als Anhang beigefügt wurden), wonach die RAI Werbepreise unter Gestehungskosten festgesetzt habe, sind dafür nicht ausschlaggebend. Die erste Tabelle, die im Folgenden wiedergegeben wird, betrifft die Rabatte.
Tabelle 6
Durchschnittliche Rabatte für Werbung
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(137) Die vorliegende Tabelle zeigt, dass der durchschnittliche Rabatt der RAI in den Jahren des Prüfungszeitraums erheblich höher war als der Rabatt von Mediaset. Mangels absoluter Preise sowohl bei RAI als auch bei Mediaset und angesichts der zuvor geschilderten typischen Merkmale des Werbemarkts in Italien beweist die fragliche Tabelle jedoch nicht, dass die RAI Preise unter Gestehungskosten zugrunde gelegt hat(74) (vgl. Randnummer 144).
(138) Die andere von Mediaset vorgelegte Tabelle (mit dem Titel "Kosten in Lire nach Publikum") zeigt einen Vergleich zwischen den Preisen von RAI und Mediaset im April 1998, und zwar:
Tabelle 7
Werbepreise von RAI und Mediaset 1998
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(139) Vorausgesetzt, die Zuschauerzahlen seien 1998 im Prüfungszeitraum im Wesentlichen gleich geblieben, zeigt diese Tabelle nicht, dass die RAI Preise unter Gestehungskosten angesetzt hätte. Jeder der RAI-Kanäle hat höhere Werbepreise als der unmittelbar mit ihm konkurrierende Privatkanal.
(140) Angesichts dieser Vielzahl von Informationen, die darauf hindeuten, dass die RAI in den zur Prüfung anstehenden Jahren auf dem Werbemarkt keine Preise unter Gestehungskosten zugrunde gelegt hat, und mangels Vorlage stichhaltiger Beweise durch den Beschwerdeführer hielt die Kommission es zur Ergänzung ihrer Analyse für angebracht, einen eingehenderen Vergleich zwischen den Preisen der RAI und von Mediaset im Zeitraum zwischen 1992 und 1995 anzustellen. Aufgrund der Ähnlichkeit der jeweiligen Zuschauerzahlen von RAI und Mediaset, der Strukturen beider Sender, die jeweils drei Kanäle haben, und angesichts dessen, dass Mediaset(75) im Prüfungszeitraum stets Gewinne verzeichnete (und damit hinsichtlich des Verkaufs von Werbezeiten als effizienter kommerzieller Anbieter in einer ähnlichen Situation wie die RAI zu betrachten ist), vertritt die Kommission die Auffassung, dass ein Preisvergleich zwischen diesen beiden Anbietern eine gute Annäherung der in Randnummer 58 der Mitteilung genannten Kriterien darstellt, wonach eine öffentlich-rechtliche Sendeanstalt bei einer nicht öffentlich-rechtlichen Tätigkeit die Preise nicht unter das Niveau drücken darf, die "ein effizienter kommerzieller Anbieter in einer ähnlichen Situation zur Deckung seiner Kosten ... benötigen würde", um die Gestehungskosten (stand-alone costs) auszugleichen. Folglich verglich die Kommission den Durchschnitt der Tagespreise pro Anschluss (im Folgenden "Tagespreise pro Anschluss") und den Durchschnitt der Preise pro Anschluss zur besten Sendezeit (im Folgenden "Preise pro Anschluss zur besten Sendezeit") beider Sender. Um einen weiteren Hinweis auf das Verhalten der RAI zu erhalten, führte die Kommission eine Überkreuz-Kontrolle der Daten und Ergebnisse des Preisvergleichs pro Anschluss mit den Daten zum gesamten Sendeplatz für Werbung und allen Werbeeinnahmen beider Anbieter sowie der zur besten Sendezeit übertragenen Werbemenge und den Werbeeinnahmen beider Anbieter aus der besten Sendezeit durch.
(141) Die Kommission forderte daher die italienischen Behörden auf, einschlägige Informationen zu den Preisen von RAI und Mediaset auf dem Werbemarkt vorzulegen. Die italienischen Behörden lieferten diese Information am 12. Dezember 2002 anhand von Daten der AGB (Marktführer im System der unabhängigen Einschaltquotenmessung bei Werbemaßnahmen) und der Firma Nielsen (Marktführer bei der Bereitstellung von Daten betreffend das Fernsehpublikum und entsprechende Dienstleistungen).
(142) Die italienischen Behörden erläuterten, dass Mediaset aufgrund der unterschiedlichen Struktur der Werbegrenzen für die RAI (Kombination aus Begrenzungen pro Stunde und niedrigen Wochenbegrenzungen) und Mediaset (Kombination aus Begrenzungen pro Stunde und pro Tag) tendenziell fast zu jeder Stunde des Tages die Grenze erreicht, während die RAI die Werbung eher auf die Stunden konzentriert, in denen die Einschaltquoten höher sind. Für die Zwecke dieses Verfahrens macht die Kommission geltend, dass das Verhalten der RAI, bezogen auf die Maximierung der Einnahmen, nicht inkonsequent ist. Angesichts einer niedrigen wöchentlichen Begrenzung ist es für den Sender zur Maximierung der Einnahmen wichtig, die Werbung auf die Stunden zu konzentrieren, in denen die Einschaltquoten hoch sind.
(143) Anhand der von der Firma AGB vorgelegten Daten wiesen die italienischen Behörden zwei Tabellen vor, in denen die Preise von RAI und Mediaset pro täglichem Anschluss und zur besten Sendezeit verzeichnet sind. Die Tabellen beziehen sich auf die Listen von RAI und Mediaset. Die Preise verstehen sich in Euro je Tausend Fernsehzuschauer.
Tabelle 8
Tagespreis pro Anschluss
PLATZ FÜR EINE TABELLE
Tabelle 9
Preis pro Anschluss zur besten Sendezeit
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(144) Die italienischen Behörden legten ferner Daten zu den Nettopreisen pro Anschluss vor. Zur Errechnung des Nettopreises pro Anschluss bezogen die italienischen Behörden in den Preis pro täglichem Anschluss und zur besten Sendezeit die Auswirkungen möglicher von den Sendern gewährter Rabatte ein, wobei sie den von Nielsen errechneten Durchschnittsrabatt zugrunde legten. Die Preise verstehen sich in Euro pro Tausend Fernsehzuschauer.
Tabelle 10
Nettotagespreis pro Anschluss
PLATZ FÜR EINE TABELLE
Tabelle 11
Nettotagespreis pro Anschluss zur besten Sendezeit
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(145) Aus der vorstehenden Tabelle kann man schließen, dass sowohl der Tagespreis pro Anschluss als auch der Preis pro Anschluss zur besten Sendezeit der RAI ständig höher ist als bei Mediaset.
(146) Zu den Daten betreffend den gesamten Sendeplatz für Werbung und die Gesamtheit der Werbeeinnahmen der beiden Anbieter legten die italienischen Behörden folgende Informationen auf der Grundlage der Daten von AGB und Nielsen vor:
Tabelle 12
Vergleich zwischen der gesamten Werbezeit von RAI und Mediaset und der Gesamtmenge der Bruttoeinnahmen (einschließlich Kommission von Agenturen)
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(147) Diese Daten zeigen, dass die RAI bei einer leicht höheren Einschaltquote als Mediaset etwa ein Drittel der Übertragungszeit von Mediaset lang Werbung sendete und Einnahmen von mehr als der Hälfte der Mediaset-Einnahmen hatte. Kurz gefasst hatte die RAI trotz kürzerer Zeit im Verhältnis mehr Einnahmen.
(148) Zu den Daten betreffend die Menge der zur besten Sendezeit gesendeten Werbung und die Werbeeinnahmen aus der besten Sendezeit legten die italienischen Behörden folgende Informationen auf der Grundlage der Daten von AGB und Nielsen vor.
Tabelle 13
Vergleich zwischen der gesamten Werbezeit von RAI und Mediaset zur besten Sendezeit und der Gesamtmenge der Bruttoeinnahmen (incl. Kommission von Agenturen) zur besten Sendezeit
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(149) Die vorstehenden Daten zeigen, dass die RAI bei einer leicht höheren Einschaltquote als Mediaset zur besten Sendezeit in weniger als der Hälfte der Sendezeit von Mediaset Werbung sendete und 1992 mehr als die Hälfte und 1994 und 1995 mehr als zwei Drittel der Einnahmen von Mediaset erzielte. Damit hat die RAI wiederum bei kürzerer Zeit im Verhältnis mehr Einnahmen erzielt.
(150) Folglich stellen alle von der Kommission zusammengestellten Informationen eine Vielfalt von übereinstimmenden Indizien dar, die beweisen, dass die RAI bei der Festlegung der Preise auf dem Werbemarkt, die unter dem Niveau lagen, das einem effizienten kommerziellen Anbieter in einer ähnlichen Situation die Deckung seiner Kosten gestattet hätte, kein konsequentes Verhaltensmodell verfolgt hat. Es scheint eher so zu sein, dass dieses Verhalten mit einer Maximierung der Einnahmen in Zusammenhang steht. Der Beschwerdeführer war nicht in der Lage, seine Behauptung mit Beweisen zu untermauern, die RAI habe Werbepreise unter den Gestehungskosten angesetzt (der Beschwerdeführer konnte keinen einzigen Fall von Preisen unter Gestehungskosten nennen). Er hat statt dessen Erklärungen abgegeben, mit denen sich das Gegenteil hätte beweisen lassen, dass nämlich die RAI sich auf dem Werbemarkt wie ein normaler kommerzieller Anbieter verhielt.
(151) Vor dem Hintergrund dieser Erwägungen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die RAI im Prüfungszeitraum keine Preise unter Gestehungskosten angesetzt hat.
8. SCHLUSSFOLGERUNG
(152) Die Kommission ist der Auffassung, dass Italien die Maßnahmen nach den Artikeln 2, 3 und 4 der GVO Nr. 558/1993 und dem Artikel 1 der in das Gesetz Nr. 332/1992 umgewandelten GVO Nr. 2 vom 2. Januar 1992 unter Verstoß gegen Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag unrechtmäßig durchgeführt hat.
(153) Die Kommission ist jedoch der Meinung, dass die hier zu prüfenden Beihilfen der RAI keine Überkompensierung gebracht haben und daher im Sinne von Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind.
(154) Ferner vertritt die Kommission die Auffassung, dass die Umwandlung der Konzessionsabgaben für 1992 und 1993 in ein CDDPP-Darlehen im Jahr 1995 keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellt -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die in den Artikeln 2, 3 und 4 der Gesetzesverordnung Nr. 558 vom 30. Dezember 1993 "Disposizioni urgenti per il risanamento e il riordino della RAI-SpA" und in Artikel 1 der Gesetzesverordnung Nr. 2 vom 2. Januar 1992, die in das Gesetz Nr. 332 vom 1. Juli 1992 umgewandelt wurde, vorgesehene Beihilfe, die Italien dem Unternehmen RAI-Radiotelevisione italiana SpA in der Zeit von 1992 bis 1995 gewährt hat, ist gemäß Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar.
Artikel 2
Die 1995 erfolgte Umwandlung der Konzessionsabgaben für die Jahre 1992 und 1993 in ein Darlehen der Cassa depositi e prestiti stellt keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar.
Artikel 3
Diese Entscheidung ist an die Italienische Republik gerichtet.
Brüssel, den 15. Oktober 2003.

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