Document ID: 31996D0475

DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 13 marzo 1996 relativa alla compatibilità con il mercato comune delle garanzie di Stato concesse per progetti di ristrutturazione (compresi i progetti di consolidamento e di risanamento) di grandi imprese in difficoltà nell'ambito dei regimi di garanzie di Stato dei Länder Sassonia-Anhalt, Bassa Sassonia, Renania settentrionale-Vestfalia, Renania-Palatinato, Baviera, Brema, Meclemburgo-Pomerania, Schleswig-Holstein e Sassonia (Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede) (96/475/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2, secondo comma,
visti gli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà del 23 dicembre 1994 (1), in particolare i punti 4.1 e 4.2,
dopo aver preso nota delle opinioni delle parti interessate,
considerando quanto segue:
I. INTRODUZIONE
1. La Commissione con lettere:
- SG(94) D/12198 del 18 agosto 1994,
- SG(94) D/12184 del 18 agosto 1994,
- SG(94) D/15710 del 9 novembre 1994,
- SG(94) D/12186 del 18 agosto 1994,
- SG(94) D/15712 del 9 novembre 1994,
- SG(94) D/15714 del 9 novembre 1994,
- SG(94) D/15716 del 9 novembre 1994,
- SG(94) D/15718 del 9 novembre 1994,
- SG(94) D/17918 del 12 dicembre 1994,
ha proposto, ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 1 del trattato, le opportune misure per i regimi di garanzie di Stato dei seguenti Länder:
SPAZIO PER TABELLA
2. Il 23 febbraio 1995 le autorità tedesche hanno presentato osservazioni nell'ambito della procedura avviata ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 1 del trattato.
Nella loro comunicazione le autorità tedesche hanno accettato la maggior parte delle misure proposte dalla Commissione, respingendo tuttavia alcuni suggerimenti, in particolare quello relativo alla notifica individuale di tutti i casi in cui vengono concesse garanzie a favore di progetti di ristrutturazione (compresi i progetti di consolidamento e di risanamento) di grandi imprese (secondo la definizione contenuta nella disciplina degli aiuti alle PMI) in difficoltà. In effetti le autorità tedesche si sono dichiarate disposte a notificare i singoli casi di garanzie di importo superiore ai 50 milioni di marchi (25 Mio di ECU).
La Commissione ha ritenuto inaccettabile questa presa di posizione delle autorità tedesche. Nella comunicazione sugli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà, la Commissione aveva infatti dichiarato che tutti gli aiuti alla ristrutturazione di grandi imprese in difficoltà devono essere notificati singolarmente. In base a tali orientamenti questo obbligo di notifica sussiste indipendentemente dal valore di soglia (importo dell'aiuto/della garanzia).
Per questo motivo la Commissione ha ritenuto che le garanzie a favore di progetti di ristrutturazione (compresi i progetti di risanamento e di consolidamento) di grandi imprese, concesse nell'ambito dei regimi succitati per i quali sono state proposte opportune misure ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 1 del trattato, non possano più considerarsi compatibili con il mercato comune. Di conseguenza la Commissione, con decisione del 15 marzo 1995, ha avviato la procedura a norma dell'articolo 93, paragrafo 2.
In questo contesto occorre rilevare che nella lettera n. 12184, del 18 agosto 1994, sui regimi di garanzie di Stato del Land Bassa Sassonia (decisione del 27 luglio 1994) la Commissione non ha suggerito la notifica di tutte le garanzie relative a progetti di ristrutturazione di grandi imprese (secondo la definizione della disciplina comunitaria sulle PMI) in difficoltà, poiché l'autorizzazione originaria del regime prevedeva già la notifica individuale di tutti i casi importanti (fideiussioni per prestiti superiori agli 0,5 Mio di ECU a favore di imprese con più di 300 occupati o di 50 occupati per i settori sensibili.
Di Conseguenza la procedura avviata ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 2, del trattato non riguarda il Land Bassa Sassonia.
3. La decisione di cui sopra è stata comunicata al governo tedesco con lettera SG(95) D/4305 del 4 aprile 1995. Gli altri Stati membri e i terzi interessati sono stati informati mediante pubblicazione della lettera nella Gazzetta ufficiale (2). In base a tale lettera e alla sua pubblicazione il governo tedesco, gli altri Stati membri e i terzi interessati sono stati invitati a comunicare le proprie osservazioni entro un mese.
II. OSSERVAZIONI PRESENTATE NELL'AMBITO DELLA PROCEDURA
4. Il governo tedesco ha comunicato le proprie osservazioni il 29 maggio 1995. Il 9 novembre 1995 ha avuto luogo una riunione con le autorità tedesche in merito alla questione in oggetto.
Gli altri Stati membri e i terzi interessati non hanno presentato alcuna osservazione.
II.1. Osservazioni delle autorità tedesche
5. Nelle osservazioni presentate il 23 febbraio 1995 in merito alla proposta di opportune misure ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 1, il governo tedesco non si era dichiarato completamente d'accordo con la notifica individuale di tutti i casi di concessione di garanzie a favore di progetti di ristrutturazione (compresi i progetti di risanamento e di consolidamento) di imprese in difficoltà di dimensioni maggiori rispetto alle PMI, quali definite nella disciplina degli aiuti alle PMI; le autorità tedesche avevano altresì auspicato l'applicazione di un altro criterio, ossia la fissazione di un valore limite sotto il quale le garanzie erano considerate autorizzate indipendentemente dalle dimensioni e dalla sede delle imprese beneficiarie senza necessità di notifica singola, proponendo un valore soglia pari a 50 Mio di marchi (circa 25 Mio di ECU).
Il governo tedesco aveva motivato la sua proposta specificando che il carattere di aiuto delle garanzie sarebbe opinabile vista la loro natura fondamentalmente assicurativa. Le garanzie statali, inoltre, avrebbero un'intensità d'aiuto molto ridotta. Un'inchiesta del Land Baden-Württemberg, effettuata nell'autunno 1994, avrebbe ad esempio evidenziato che le fideiussioni concesse nell'ambito del programma di garanzia e aiuto alla liquidità nel periodo 1991-1994 sono state utilizzate con una percentuale annua compresa tra l'1,26 % e il 2,84 %. Si tratterebbe inoltre di obblighi eventuali il cui verificarsi sarebbe compensato dal pagamento di premi pari allo 0,5-1 % dell'obbligo della fideiussione. Al momento della concessione della garanzia verrebbe controllata la solvibilità delle imprese beneficiarie (di norma attraverso mandatari indipendenti). Viste le loro norme di bilancio particolarmente severe, i Länder sarebbero obbligati a concedere solo le fideiussioni per le quali, a condizioni economiche normali, esisterebbe la garanzia del rimborso del credito garantito. Verso le banche rimarrebbe in genere un'obbligazione pari al 20 %. Le garanzie per progetti di ristrutturazione (compresi i progetti di risanamento e di consolidamento) a favore di imprese in difficoltà avrebbero in effetti un'intensità superiore, visto il rischio maggiore, di altre fideiussioni concesse per altri scopi; l'intensità degli aiuti connessi a tali garanzie sarebbe tuttavia sicuramente minore rispetto ad altre forme di aiuto.
6. Nella sua presa di posizione del 29 maggio 1995 in merito alla procedura avviata ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 2 del trattato CE, il governo tedesco osserva che la Commissione, nell'avviare la procedura, muove dal presupposto che un'impresa si trovi già in difficoltà se le banche non sono più disposte a concedere fidi con rischio proprio e se per ottenere questi fidi devono essere concesse delle fideiussioni. Il governo tedesco non ritiene accettabile l'obbligo di notifica che la Commissione, a suo parere, deriverebbe da questa constatazione, ribadendo le argomentazioni già sostenute nella comunicazione del 25 febbraio 1995.
6.1. Il governo tedesco sottolinea inoltre il fatto che i programmi di garanzie attualmente esistenti in Germania sono basati sul principio della concessione di una garanzia di Stato solo nel caso in cui l'impresa non possa ricevere altrimenti crediti poiché non possiede garanzie sufficienti dal punto di vista bancario. La semplice mancanza di garanzie sufficienti non costituirebbe, secondo le autorità tedesche, un criterio per determinare la concorrenzialità dell'impresa; considerare un'impresa in difficoltà solo perché non riuscirebbe ad ottenere alcun prestito bancario in mancanza di una garanzia statale non corrisponderebbe alla realtà della concessione dei crediti, che dipenderebbe piuttosto dalla volontà delle banche di assumere rischi e dai limiti fissati per le anticipazioni. Di conseguenza anche imprese economicamente sane che desiderano espandersi, ma posseggono capitale proprio limitato, non potrebbero spesso finanziare i necessari e opportuni ampliamenti della propria attività. Secondo il governo tedesco, questo sarebbe vero soprattutto per le medie imprese che superano i limiti ristretti previsti dalla disciplina degli aiuti alle PMI, ma che a differenza delle grandi imprese hanno difficoltà ad ottenere fidi perché le banche sono restie a concederli dato che la loro disponibilità di capitale è in genere troppo ridotta.
Proprio in questi casi gli aiuti concessi sotto forma di garanzie di Stato hanno una particolare importanza poiché senza questo tipo di aiuti le medie imprese non potrebbero sfruttare le opportunità di sviluppo a loro disposizione; lo sviluppo di queste imprese, infatti, favorisce la concorrenza ed impedisce la suddivisione del mercato tra poche grandi imprese. Il governo tedesco sottolinea inoltre il fatto che la concessione di garanze non costituisce un contributo di capitale statale. Le fideiussioni verrebbero concesse a normali condizioni di mercato e si limiterebbero a sostituire le garanzie delle imprese interessate che le banche non ritengono sufficienti o di sufficiente valore. Il governo tedesco ammette tuttavia che di regola possa valere il principio che le grandi imprese sane (grosse società di capitali) devono essere normalmente in grado di procurarsi sul mercato finanziario i necessari prestiti senza fare ricorso a fideiussioni. Questo non sarebbe tuttavia vero, a suo giudizio, per le medie imprese a conduzione familiare o per le piccole società di capitali anche se superano i limiti previsti dalla disciplina comunitaria sulle PMI.
6.2. Il governo tedesco ribadisce inoltre che, data la scarsa intensità dell'aiuto (ove esistente) connesso alle fideiussioni in Germania, è necessario introdurre un valore di soglia. Nello stabilire tale valore occorrerebbe considerare i maggiori costi amministrativi derivanti dalla notifica dei singoli casi, nonché la durata delle procedure in relazione all'intensità dell'aiuto e le ripercussioni di questo tipo di aiuti sotto forma di fedeiussioni sulla concorrenza comunitaria.
6.3. In occasione della riunione del 9 novembre 1995, il governo tedesco non ha presentato nuovi argomenti, ribadendo altresì la sua richiesta di introduzione di un valore di soglia e facendo rilevare i maggiori costi amministrativi nonché l'allungamento dei tempi delle procedure derivante dalle notifiche individuali.
III. VALUTAZIONE
7. La Commissione ha espresso la propria posizione sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione negli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà pubblicati nel dicembre 1994. Tali orientamenti conformano essenzialmente la prassi decisionale finora seguita dalla Commissione nell'ambito degli aiuti concessi alle impresi in difficoltà, già specificata nell'ottava relazione sulla concorrenza del 1979 (punto 228).
7.1. Già nell'ottava relazione sulla concorrenza la Commissione richiedeva infatti che venissero preventivamente notificati individualmente i casi importanti di aiuti al salvataggio e di aiuti strutturali. Negli orientamenti comunitari, la Commissione precisa tale richiesta, specificando al punto 4.1, secondo comma, che gli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione a favore di imprese di grandi dimensioni devono essere notificati individualmente e al punto 4.2, primo comma, che sussiste un obbligo di notifica individuale per tutti gli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese di grandi dimensioni.
La nozione «aiuto alla ristrutturazione» sostituisce in questa formulazione «aiuto strutturale», senza differenza di contenuto tra i due concetti.
7.2. Il punto 4.2, primo comma degli orientamenti comunitari definisce come «imprese di grandi dimensioni» «quelle che non ricadono nell'ambito della definizione di PMI», per distinguerle dalle piccole e medie imprese. Per quanto riguarda il concetto di PMI, il punto 3.2, quarto comma degli orientamenti comunitari fa riferimento alla definizione di tali imprese, da applicare a fini di controllo degli aiuti di Stato, data nella disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato a favore delle piccole e medie imprese (3).
7.3. Il punto 2.1, primo comma degli orientamenti comunitari specifica il concetto di imprese in difficoltà, definendole come imprese «incapaci di riprendersi con le risorse di cui dispongono o ottenendo i fondi necessari dagli azionisti o dal mercato»; contestualmente la Commissione chiarisce che «la debolezza finanziaria e le imprese che vengono salvate dai governi o che ricevono aiuti a favore della ristrutturazione è dovuta generalmente ai cattivi risultati del passato e alle scarse prospettive future». I sintomi tipici di una simile situazione sono, a parere della Commissione, «un peggioramento della redditività o un aumento delle perdite, una diminuzione del fatturato, un aumento delle scorte, un eccesso di capacità, una riduzione del cash-flow, l'aumento dell'indebitamento e degli oneri da interessi ed un basso valore del capitale netto. Nei casi più gravi, la società può già essere insolvente o in liquidazione».
7.4. Il concetto di aiuti per la ristrutturazione viene chiarito al punto 2.1, quarto comma. Tali aiuti favoriscono la ristrutturazione di imprese in difficoltà onde «ripristinare la redditività a lungo termine dell'impresa» nell'ambito di «un piano realizzabile, coerente e di ampia portata». Le misure di ristrutturazione «consentono all'azienda di assumere una nuova struttura che apra prospettive di redditività a lungo termine capace di consentirle di mantenersi grazie alle sue risorse, senza bisogno di ulteriore assistenza da parte dello Stato». La ristrutturazione comprende in genere una ristrutturazione materiale (riorganizzazione e razionalizzazione delle attività aziendali) e una ristrutturazione finanziaria (apporto di capitali, riduzione dell'indebitamento).
8. Nell'avviare la procedura la Commissione ha fatto esplicito riferimento alla propria comunicazione del 23 dicembre 1994 sugli orientamenti comunitari di cui sopra.
9. Nelle sue osservazioni, il governo tedesco sembra voler mettere in dubbio il carattere di aiuto di Stato insito nelle garanzie in particolare per la loro natura essenzialmente assicurativa, la scarsa intensità dell'aiuto e il basso tasso di rischio, coperto dalle normali riserve bancarie - senza peraltro negarlo chiaramente, in linea di principio.
9.1. A parere della Commissione una garanzia di Stato concessa ad un'impresa è priva di elementi di aiuto se vengono soddisfatte le seguenti condizioni:
- l'impresa ha una situazione finanziaria sana;
- l'impresa sarebbe in grado di ottenere un prestito dal settore privato senza la garanzia statale;
- la garanzia statale viene concessa contro un premio a carico del mutuatario, corrispondente alla normale controprestazione commerciale e al rischio assunto dal mutuante per mutui privati di uguale durata e a condizioni analoghe, considerando la situazione finanziaria del beneficiario, il suo settore di attività, le sue prospettive economiche e le contro garanzie fornite per la concessione di garanzia sul mutuo;
- la garanzia è limitata nell'ammontare e nella durata ed è collegata ad un'operazione finanziaria ben definita;
- in caso di inadempimento da parte del beneficiario il contratto prevede la restituzione dell'importo del mutuo ancora in essere da parte del garante, se necessario tramite la vendita di determinati attivi del beneficiario o la sua liquidazione.
La procedura avviata ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 2 del trattato CE riguarda garanzie concesse per la ristrutturazione di grandi imprese in difficoltà che non soddisfano queste condizioni, poiché tali garanzie:
- sono concesse ad imprese la cui situazione finanziaria non è sana;
- sono concesse solo («principio di sussidiarietà») se l'impresa non ottiene crediti perché non può fornire garanzie sufficienti dal normale punto di vista bancario (cfr. comunicazione del governo tedesco del 29 maggio 1995).
Secondo la Commissione le garanzie oggetto della procedura avviata ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 2 rappresentano sicuramente aiuti di Stati ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1. Queste garanzie consentono alle imprese di ottenere mezzi finanziari evitando di essere espulse dal mercato, nel qual caso verrebbe meno la capacità in eccesso esistente oppure le quote di mercato rimaste libere passerebbero ai concorrenti dell'impresa, i quali in entrambi i casi potrebbero aumentare la propria redditività. Le disposizioni sulle garanzie oggetto della procedura ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 2 non escludono la possibilità di concedere garanzie ad imprese che operano a livello comunitario. Occorre di conseguenza presumere che le garanzie oggetto della procedura incidano sugli scambi tra gli Stati membri.
9.2. Secondo la Commissione l'intensità dell'aiuto connesso alle garanzie su prestiti ad imprese in difficoltà non è valutabile in base al tasso di ricorso alla garanzia calcolato ex-post, cioè una volta operata la ristrutturazione; la Commissione ritiene infatti che se al momento della concessione del mutuo la probabilità di insolvenza del mutuatario è molto alta, il valore della garanzia può raggiungere la somma effettivamente garantita.
9.3. La commissione ritiene inoltre che i premi previsti dai regimi di garanzie di Stato oggetto della procedura di esame (compresi, secondo la comunicazione del governo tedesco del 23 febbraio 1995, tra lo 0,5 % e l'1 % dell'obbligazione derivante dalla garanzia) non siano sicuramente sufficienti a compensare la prevista percentuale di utilizzo della garanzia (compresa, secondo la medesima comunicazione del governo tedesco, tra l'1,26 % e il 2,84 % nel Land Baden-Württemberg nel periodo 1991-1994). Sussistono inoltre numerosi dubbi sul fatto che le percentuali relative al Land Baden-Württemberg siano applicabili anche ad altri Länder, in particolare ai nuovi Länder orientali.
Le autorità tedesche sostengono che le garanzie vengono concesse a normali condizioni di mercato e che si limitano a sostituire le garanzie che le banche, in base alle proprie esigenze, non ritengono sufficienti o di sufficiente valore. Questo argomento è tuttavia contraddittorio in quanto in questo modo le imprese beneficiarie vengono inserite artificiosamente in un segmento del mercato del quale non farebbero normalmente parte.
Per la medesima ragione non è pertinente l'argomento della «natura assicurativa» per le imprese in difficoltà beneficiarie.
9.4. Si può quindi concludere che le garanzie concesse a favore di progetti di ristrutturazione di imprese in difficoltà costituiscono, a parere della Commissione, aiuti di Stato a dette imprese e devono, di conseguenza, essere valutate secondo gli orientamenti comunitari in materia.
10. Nella sua comunicazione del 29 maggio 1995, il governo tedesco afferma che la Commissione, nell'avviare la procedura, muove dal presupposto che un'impresa si trovi già in difficoltà se le banche non sono disposte a finanziarla con fidi a rischio proprio e se per ottenere crediti devono essere prestate garanzie. Secondo il governo tedesco la Commissione avrebbe derivato da questo presupposto l'obbligo di notifica individuale.
10.1. La Commissione non condivide l'opinione del governo tedesco e ritiene che non sia assolutamente possibile giungere a tale conclusione traendo argomento dall'avvio della procedura ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 2 del trattato CE:
- in primo luogo l'avvio della procedura si riferisce esclusivamente alle «grandi imprese»,
- in secondo luogo l'avvio della procedura fa esclusivo riferimento alla «concessione di garanzie a favore di progetti di ristrutturazione»,
- l'avvio della procedura rimanda infine - con esplicito riferimento alla comunicazione della Commissione del 23 dicembre 1994 sugli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà alle imprese in difficoltà; la definizione di «imprese in difficoltà» è ricavabile quanto meno dall'esplicito riferimento a tali orientamenti (cfr. paragrafo 7.4). Una «impresa in difficoltà» è un'impresa che «non può riprendersi con le proprie forze o con i mezzi dei soci o con capitale esterno». Nel caso in questione è determinante la «necessità di ripresa».
10.2. La valutazione delle autorità tedesche è inoltre incomprensibile per i servizi della Commissione, poiché questa, nel formulare le proposte di misure opportune, elencate nell'introduzione, non ha ad esempio affatto definito, in linea di principio, come aiuti di Stato alle imprese in difficoltà le garanzie su prestiti per investimenti iniziali, necessarie quando le banche non sono disposte a sostenere le imprese con fidi a rischio proprio.
A fini di chiarezza sembra opportuno specificare i seguenti punti.
Innanzitutto è necessario ricordare che il paragrafo 18, lettera i) dell'allegato ai principi di coordinamento dei regimi di aiuti a finalità regionale (4) definisce come investimento iniziale «l'investimento fisso per la creazione di un nuovo stabilimento, l'ampliamento di uno stabilimento esistente o l'avvio di un'attività connessa con un mutamento fondamentale dei prodotti o nei processi produttivi di uno stabilimento esistente (mediante razionalizzazione, ristrutturazione o ammodernamento) . . . [nonché] l'investimento effettuato mediante rilevazione di uno stabilimento già chiuso o che lo sarebbe stato ove non si fosse verificata detta rilevazione».
Nel quadro delle succitate proposte di misure opportune la Commissione ha constatato che i regimi di aiuti di Stato a cui essi si riferiscono consentono la concessione di garanzie per mutui per investimenti iniziali, compresi gli investimenti fissi connessi ad un mutamento fondamentale nei prodotti o nei processi produttivi di uno stabilimento esistente mediante razionalizzazione, ristrutturazione o ammodernamento nonché gli investimenti effettuati mediante rilevazione di uno stabilimento già chiuso.
La Commissione ha quindi stabilito che risulta difficile distinguere tra progetti di ristrutturazione (consolidamento o risanamento) di un'impresa in difficoltà e il progetto d'investimento in un'impresa esistente mediante razionalizzazione, ristrutturazione o ammodernamento, soprattutto se la rilevazione di un stabilimento già chiuso (o che lo sarebbe stato ove non si fosse verificata detta rilevazione) viene garantita tramite una fideiussione ed è collegata agli investimenti per la razionalizzazione, la ristrutturazione o l'ammodernamento, a loro volta garantiti da fideiussioni.
La Commissione aveva di conseguenza affermato di dover accertare almeno per le grandi imprese che le forme di garanzia succitate (mutamento fondamentale, rilevazione di un stabilimento già chiuso o a rischio di chiusura) con contengono alcun aiuto alla ristrutturazione di imprese in difficoltà. Di conseguenza la Commissione ha proposto alle autorità tedesche come misure opportuna ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 1 del trattato CE (i regimi di garanzie di Stato del Land Bassa Sassonia non sono oggetto di tale proposta) di notificare tutte le garanzie concesse a favore di grandi imprese per prestiti che riguardano il finanziamento di investimenti fissi connessi con un mutamento fondamentale nei prodotti e nei processi produttivi di uno stabilimento esistente mediante razionalizzazione, ristrutturazione o ammodernamento o il finanziamento di investimenti effettuati mediante rilevazione di uno stabilimento già chiuso o che lo sarebbe stato ove non si fosse verificata detta rilevazione.
Il governo tedesco non ha tuttavia seguito questa proposta (punto bb della comunicazione del governo tedesco del 23 febbraio 1995), che continua ad essere oggetto dei colloqui in corso nell'ambito della procedura ex articolo 93, paragrafo 1. L'oggetto della presente procedura ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 2 è esclusivamente la notifica individuale di tutti i casi di concessione di garanzie per progetti di ristrutturazione, compresi i progetti di risanamento e di consolidamento, a favore di imprese in difficoltà di dimensioni maggiori rispetto alle PMI (punto dd della comunicazione del governo tedesco del 23 febbraio 1995). Nella sua lettera SG(95)D/4305 del 4 aprile 1995, con la quale comunica alle autorità tedesche l'avvio della procedura ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 2 del trattato CE, la Commissione fa esplicito riferimento al fatto che tale avvio di procedura si riferisce esclusivamente a questo aspetto, specificando di ritenere necessario un esame più approfondito delle osservazioni fatte in merito alle altre misure opportune proposte dalla Commissione e respinte dal governo tedesco nella sua comunicazione del 23 febbraio 1995, argomenti sui quali si sarebbe espressa in un momento successivo.
10.3. Le considerazioni esposte dal governo tedesco con la sua comunicazione del 29 maggio 1995 in merito ai criteri di valutazione delle imprese che non riceverebbero alcun fido bancario in mancanza di una garanzia di Stato, in particolare imprese sane con una base ristretta di capitale proprio, considerazioni illustrate al punto 6.2 della presente decisione, sono quindi da considerarsi ininfluenti nell'ambito della presente procedura ex articolo 93, paragrafo 2.
11. L'introduzione, proposta dalle autorità tedesche, di un valore di soglia pari a 50 milioni di marchi per la notifica individuale dei casi (cfr. comunicazione del governo tedesco del 23 febbraio 1995) non sembra compatibile con i già citati «orientamenti per le imprese in difficoltà».
Come già chiarito al punto 7.1, la politica della Commissione in materia di aiuti alle imprese in difficoltà prevede la notifica individuale di tutti i casi di aiuti concessi a grande imprese. Con la presente decisione la Commissione intende riconfermare questa posizione.
11.1. Nell'introduzione dei suddetti «orientamenti comunitari» (punto 1.1.), la Commissione ha nuovamente sottolineato l'importanza di un controllo rigoroso e completo degli aiuti di Stato nel mercato interno, in particolare per quanto riguarda gli aiuti concessi alle imprese in difficoltà. Tali aiuti rendono infatti inoperativo il normale sistema di selezione del mercato che rappresenta l'elemento indispensabile per mantenere la concorrenzialità delle economie europee e che fa si che, soprattutto su mercati con eccesso di capacità, le imprese che producono ai costi maggiori escano dal mercato, mentre le più redditizie possono ampliare le proprie attività e le proprie quote di mercato, eventualmente anche a livello extracomunitario. L'effetto degli aiuti concessi alle imprese in difficoltà è negativo per le imprese più produttive poiché la loro redditività scende e diminuiscono le loro possibilità di sviluppo. Molto spesso queste imprese avevano avvertito in tempo in bisogno di ristrutturazione ed hanno già affrontato, a proprie spese, un processo di ristrutturazione, la cui efficacia viene poi sminuita dagli aiuti di Stato alla ristrutturazione concessi ai concorrenti. Le ristrutturazioni riuscite, sovvenzionate dallo Stato, dei loro concorrenti potrebbero persino mettere a repentaglio, a medio termine la loro esistenza.
A prescindere dal danno arrecato, a lungo termine, alla competitività delle economie europee a causa di un eccessivo ricorso agli aiuti di Stato per le imprese in difficoltà, sussiste in particolare il pericolo di una corsa alle sovvenzioni statali e comunitarie da parte degli enti locali e degli Stati membri.
11.2. Per queste ragioni la Commissione attribuisce una particolare importanza proprio all'accurato controllo degli aiuti alla ristrutturazione e al rispetto dei principi stabiliti al punto 3.2 degli orientamenti comunitari, ai quali è subordinata l'autorizzazione degli aiuti alla ristrutturazione, ossia:
- presentazione e realizzazione di un progetto di ristrutturazione realizzabile per il ripristino della competitività di un'impresa entro un determinato lasso di tempo,
- limitazione dagli aiuti all'importo minimo necessario per la ristrutturazione,
- eliminazione, per quanto possibile, delle ripercussioni negative sui concorrenti, compresa eventualmente una riduzione delle capacità,
- controllo costante in base a relazioni periodiche.
Secondo la Commissione, nel caso di grandi imprese, normalmente attive nel commercio intracomunitario, questo controllo dev'essere effettuato dalla Commissione stessa caso per caso nell'interesse dei concorrenti. Ciò risulta necessario per garantire un trattamento equo di imprese che, viste le loro dimensione, sono particolarmente importanti per gli scambi intracomunitari, sia per quanto riguarda la necessaria severità dei criteri per l'autorizzazione che per quanto concerne la valutazione delle singole condizioni di mercato.
Come specificato al punto 4.1 degli orientamenti comunitari, solo nel caso delle PMI la Commissione può autorizzare regimi di aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione. Al punto 3.2.4 di detti orientamenti si precisa che la Commissione può assumere una posizione meno restrittiva nei confronti di aiuti per la ristrutturazione concessi a PMI, in quanto gli aiuti a tali imprese incidono tendenzialmente sugli scambi in misura minore rispetto agli aiuti erogati alle grandi imprese e sono più spesso controbilanciati da effetti economici positivi. In questo contesto la Commissione rimanda a quanto esposto al punto 3.3 della disciplina degli aiuti di Stato alle PMI.
11.3. La Commissione non considera opportuno introdurre un valore di soglia basato sull'entità dell'aiuto anche per un'altra ragione: essa ritiene infatti che un'impresa di grandi dimensioni in difficoltà necessiti normalmente di un aiuto di entità considerevole che dev'essere quindi comunque sottoposto a esame; aiuti alla ristrutturazione troppo limitati nono solitamente atti a ripristinare la concorrenzialità dell'impresa a lungo termine. La Commissione ritiene che tali aiuti non siano compatibili con il mercato comune e che si corra il rischio, dato l'importo limitato concesso all'inizio per progetti di ristrutturazione, di dover concedere in seguito nuovi aiuti alla ristrutturazione. Ripetuti aiuti alla ristrutturazione di entità limitata diventano poi tendenzialmente aiuti correnti al funzionamento, senza che vengano risolti in misura sufficiente i problemi strutturali di base dell'impresa.
11.4. Al punto 10.2 della presente decisione la Commissione constata come risulti difficile distinguere tra un progetto di ristrutturazione (consolidamento o risanamento) di un'impresa in difficoltà e un progetto di investimenti iniziale in uno stabilimento esistente mediante razionalizzazione, ristrutturazione o ammodernamento, tanto più se la rilevazione di uno stabilimento già chiuso (o che lo sarebbe stato ove non si fosse verificata detta rilevazione) viene garantita mediante una fideiussione ed è connessa a investimenti per la razionalizzazione, ristrutturazione o ammodernamento, anch'essi garantiti tramite fideiussioni.
Nelle decisioni finora adottate dalla Commissione, i progetti di investimento iniziale di grandi imprese sono stati ritenuti compatibili con l'articolo 92, paragrafo 3, lettere a) e c) del trattato CE solo se destinati ad agevolare lo sviluppo di determinate regioni economiche; di conseguenza l'analisi individuale degli aiuti notificati concessi alla ristrutturazione di grandi impresi permette altresì di garantire che grandi imprese sane non vengano a beneficiare di contributi agli investimenti iniziali sfruttando regime volti ad agevolare le imprese in difficoltà.
11.5. La Commissione ritiene inoltre che gli aiuti di Stato concessi ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato CE vadano valutati nel medesimo modo, indipendentemente dalla forma sotto cui vengono concessi. La concessione di garanzie che costituiscono aiuti di Stato non può essere sottoposta a una procedura più favorevole rispetto a quella adottata per altre forme di aiuto concesse alle grandi imprese in difficoltà. È necessario tener conto di questo principio in particolare se questo tipo di aiuto, secondo le informazioni in possesso della Commissione, viene utilizzato con frequenza diversa nei differenti Stati membri.
11.6. Un trattamento particolare riservato alle garanzie non può essere giustificato neppure facendo riferimento alla bassa intensità dell'aiuto ex post. La Commissione ritiene, come già esposto al punto 9.2, che il valore dell'aiuto connesso ad una garanzia concessa ad un'impresa in difficoltà può arrivare fino all'ammontare del mutuo acceso con il beneficio della garanzia stessa.
Proprio il fatto di incidere in maniera limitata sui bilanci pubblici fa sì che lo strumento della garanzia di Stato, dal punto di vista economico globale, abbia effetti particolarmente distorsivi della concorrenza, rispetto, ad esempio, ad apporti diretti di capitale della medesima entità. I regimi di garanzie di Stato costituiscono di conseguenza uno strumento particolarmente efficace di politica economica statale e devono essere quindi valutati con particolare attenzione quando vengono utilizzati a favore di imprese in difficoltà.
11.7. Le autorità tedesche non hanno giustificato con argomenti validi sotto il profilo della politica della concorrenza il valore di soglia di 50 milioni di marchi da loro proposto. In particolare non è stato motivato l'assunto che le garanzie inciderebbero sugli scambi e falserebbero la concorrenza solo se superiori a 50 milioni di marchi e che solo a partire da tale cifra sarebbe giustificata una procedura di controllo individuale.
11.8. L'argomento pragmatico degli oneri amministrativi e il riferimento alla necessità «di dover notificare centinaia di casi» sono utili a fini organizzativi per il disbrigo delle procedure relative ad aiuti di Stato ma non consentono alla Commissione di sottrarsi ai propri obblighi di tutela dei concorrenti.
La Commissione è cosciente degli oneri derivanti dall'obbligo di notifica dei singoli casi di aiuti alla ristrutturazione a favore di grosse imprese in difficoltà e del possibile allungamento dei tempi necessari per le procedure. Al punto 4.2 degli orientamenti comunitari la Commissione s'impegna a fare tutto il possibile per adottare rapidamente una decisione, dando precise indicazioni agli Stati membri atte ad evitare inutili ritardi.
IV. ENTRATA IN VIGORE
12. Nell'avviare la procedura ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 2 del trattato CE, la Commissione ha constatato che uno Stato membro, contro il quale sia stata avviata dalla Commissione una procedura per mancata esecuzione di misure opportune suggerite, può legalmente continuare a concedere gli aiuti in questione sino alla decisione definitiva della Commissione.
12.1. Di conseguenza, nell'ambito della presente decisione, va concesso allo Stato membro un periodo adeguato per modificare il regime di aiuti applicato finora legalmente. In particolare in caso di aiuti alla ristrutturazione, che necessitano un processo decisionale particolarmente rapido, è necessario procurare che le imprese che hanno richiesto aiuti alla ristrutturazione in base alle norme vigenti non vengano danneggiate da modifiche dei regimi che non potevano prevedere. La Commissione ritiene che per soddisfare queste esigenze sia sufficiente che l'obbligo di notifica dei singoli casi entri in vigore il 1° luglio 1996 per i progetti di ristrutturazione di grandi imprese in difficoltà per i quali non sia stata presentata, entro il 30 giugno 1996, alcuna richiesta formale di garanzia presso gli uffici competenti,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
I regimi di garanzie di Stato dei Länder Sassonia-Anhalt, Renania settentrionale-Vestfalia, Renania-Palatinato, Baviera, Brema, Meclemburgo-Pomerania, Schleswig-Holstein e Sassonia sono incompatibili con il mercato comune poiché prevedono la concessione di garanzie per progetti di ristrutturazione (compresi i progetti di risanamento e di consolidamento) per grandi imprese in difficoltà senza preventiva notifica alla Commissione.
I casi di concessione di garanzie per progetti di ristrutturazione di grandi imprese in difficoltà nell'ambito dei suddetti regimi sono da notificare individualmente alla Commissione ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato CE, in modo che la Commissione possa verificare la loro compatibilità con il mercato comune nei singoli casi.
Articolo 2
La presente decisione si applica a partire dal 1° luglio 1996 a tutte le garanzie per progetti di ristrutturazione (compresi i progetti di risanamento e consolidamento) a favore di grandi imprese in difficoltà, nell'ambito dei regimi di garanzia di Stato dei Länder Sassonia-Anhalt, Renania, settentrionale-Vestfalia, Renania-Palatinato, Meclemburgo-Pomerania, Schleswig-Holstein e Sassonia, per le quali non sia stata presentata, entro il 30 giugno 1996, alcuna richiesta formale di garanzia presso gli uffici competenti.
Articolo 3
Entro il termine di due mesi a decorrere dalla notifica della presente decisione il governo tedesco informa la Commissione dei provvedimenti adottati per conformarvisi.
Articolo 4
La Repubblica federale di Germania è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 13 marzo 1996.

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