Document ID: 32008D0936

ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION
vom 20. Mai 2008
über die von Frankreich gewährten Beihilfen für den „Fonds de prévention des aléas pêche et aux entreprises de pêche“ (Fonds für die Prävention von Risiken im Zusammenhang mit den Tätigkeiten des Fischereisektors) (Staatliche Beihilfe C 9/06)
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2007) 5636)
(Nur der französische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2008/936/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2,
nach Aufforderung der Beteiligen zur Äußerung gemäß dem vorgenannten Artikel,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Die Kommission erhielt Kenntnis von der Existenz eines Fonds, mit dem die hohen Treibstoffkosten ausgeglichen werden sollten, unter denen die französischen Fischereiunternehmen seit dem Jahr 2004 zu leiden hatten. Diesen Informationen zufolge bestand das erklärte Ziel dieses Fonds für die Prävention von Risiken im Zusammenhang mit den Tätigkeiten des Fischereisektors (Fonds de prévention des aléas pêche, FPAP) darin, die kurzfristigen Schwankungen des Treibstoffpreises für den Fischereisektor aufzufangen, bewirkte jedoch in der Praxis, dass diese Unternehmen von einem deutlich unter dem Marktpreis liegenden Treibstoffpreis profitieren konnten.
(2)
Anfänglich sollte dieser Fond offensichtlich ausschließlich mittels der Beiträge der Wirtschaft arbeiten. Das Funktionsprinzip war einfach: Der Fonds sollte den über einem Bezugspreis (Literpreis) liegenden Teil der Treibstoffkosten übernehmen, und die Unternehmen sollten dafür Beiträge an den FPAP entrichten, nachdem der Treibstoffpreis wieder unter diesen Bezugspreis gesunken war. Auf diese Weise wäre ohne Beitrag öffentlicher Mittel ein Gleichgewicht hinsichtlich der Finanzierung des Systems erreicht worden.
(3)
Da jedoch der Marktpreis stets weit über dem Bezugspreis lag, nahm die Kommission an, dass die Funktion des FPAP nur mittels eines finanziellen Beitrags des Staates möglich war und dass dieser finanzielle Beitrag eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikel 87 EG-Vertrag darstellte.
(4)
Am 25. August 2005 forderte die Kommission Frankreich auf, ihr bis zum 5. September 2005 mitzuteilen, ob seitens des Staates spezifische Maßnahmen beschlossen wurden oder geplant seien, um gegen den Anstieg der Treibstoffkosten anzugehen. Die Kommission wies zudem darauf hin, dass ihr diese Maßnahmen in Anwendung von Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag notifiziert werden müssten, falls sie staatliche Beihilfen beinhalteten.
(5)
In Ermangelung einer Antwort und gemäß Artikel 10 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 (jetzt Artikel 88) des EG-Vertrags (1) forderte die Kommission Frankreich mit Schreiben vom 21. September 2005 auf, ihr innerhalb einer Frist von drei Wochen Informationen über diesen Fonds zu übermitteln, damit sie prüfen konnte, ob es sich tatsächlich um eine staatliche Beihilfe handelte und, falls dies der Fall sein sollte, ob diese staatliche Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar war.
(6)
In seiner Antwort vom 7. Oktober 2005 auf das Auskunftsersuchen der Kommission vom 25. August 2005 erklärte Frankreich, dass in Frankreich im Rahmen der Regelung über staatliche Beihilfen keine Maßnahme durchgeführt worden sei, um den Schwierigkeiten infolge des kürzlich erfolgten, erheblichen Anstiegs des Treibstoffpreises zu begegnen (… „aucune mesure relevant du régime d'aide d'Etat n'a été mise en œuvre en France pour faire face aux difficultés en raison de la récente augmentation considérable des prix du carburant.“). Frankreich gab jedoch an, von der Wirtschaft initiierte Maßnahmen („une démarche initiée par les professionnels“) gefördert zu haben, die in der Schaffung eines Fonds für die Prävention von Risiken im Zusammenhang mit den Tätigkeiten des Fischereisektors bestanden. In diesem Schreiben wurden die vom Staat gewährten Finanzierungsvorschüsse in keiner Weise erwähnt. Aus der Antwort der französischen Behörden ging vielmehr implizit hervor, dass die Finanzierung des durch die Wirtschaft verwalteten Fonds ausschließlich auf einer Zusammenlegung der finanziellen Kapazitäten der Mitglieder basierte.
(7)
Am 21. Oktober 2005 erinnerte die Kommission die französischen Behörden an ihr förmliches Auskunftsersuchen zum FPAP vom 21. September 2005 und räumte ihnen eine erneute Frist von zwei Wochen ein.
(8)
In Ermangelung einer Antwort Frankreichs innerhalb der gesetzten Fristen beschloss die Kommission gemäß Absatz 3 des vorgenannten Artikels 10, eine Anordnung zur Erteilung der für diese Prüfung nötigen Auskünfte an Frankreich zu richten. Diese Anordnung, datierend vom 5. Dezember 2005, wurde am 6. Dezember 2005 notifiziert; in ihr wurde für die Antwort eine Frist von drei Wochen festgesetzt.
(9)
Frankreich antwortete mit Schreiben vom 21. Dezember 2005, das bei der Kommission am 27. Dezember 2005 einging. Darin wurde auf ein vorangegangenes Schreiben, datierend vom 6. Dezember und eingegangen am 8. Dezember, verwiesen, das eine Antwort auf das Schreiben der Kommission vom 21. September 2005 enthielt (siehe Randnummer 5) der vorliegenden Entscheidung). In diesen beiden Schreiben hatte Frankreich der Kommission die Satzung des FPAP sowie drei Vereinbarungen bezüglich der Gewährung eines rückzahlbaren Vorschusses des Staates an den FPAP übermittelt.
(10)
Nach Prüfung dieser Antworten und ihrer Anlagen setzte die Kommission Frankreich am 8. März 2006 von ihrem Beschluss in Kenntnis, das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag und Artikel 6 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 einzuleiten.
(11)
Die Entscheidung der Kommission, das förmliche Prüfverfahren einzuleiten, wurde im Amtsblatt der Europäischen Union vom 19. April 2006 (2) veröffentlicht. Die Kommission forderte alle Beteiligten auf, sich zu den betreffenden Maßnahmen innerhalb einer Frist von einem Monat zu äußern.
(12)
Frankreich übermittelte seine Stellungnahme mit Schreiben vom 21 April 2006, in Form eines Vermerks seiner Behörden. Diesem Vermerk lag eine Aufstellung von Argumenten bei, die ursprünglich zur internen Verwendung bestimmt gewesen zu sein schien; in dieser Aufstellung von Argumenten wird erläutert, welche Haltung gegenüber den Argumenten der Kommission einzunehmen ist.
(13)
Am 17. Mai 2006 teilte die Anwaltskanzlei Ménard, Quimbert et associés aus Nantes (nachstehend „MQA“) per Telefax ihre Absicht mit, zu einem späteren Zeitpunkt im Namen des FPAP eine Stellungnahme zu übermitteln, und beantragte infolgedessen die Gewährung einer entsprechenden Frist. Die Kommission akzeptierte eine Verlängerung um zwei Wochen. Am 17. Mai, eingegangen bei der Kommission am 23. Mai, übermittelte MQA dann, mit gewöhnlicher Post, einen Schriftsatz unter dem Briefkopf der Coopération Maritime, unterzeichnet von Herrn de Feuardent, Generalsekretär des FPAP, datierend vom 18. Mai. Ein drittes Schreiben von MQA, ebenfalls datierend vom 17. Mai, eingegangen bei der Kommission am 14. Juni, bestand nach Angaben von MQA aus einer neuen Version seiner Stellungnahme nach Berichtigung gewisser Fehler der Schreibstelle (… „une nouvelle version de [ses] observations après corrections de quelques erreurs de clerc“); tatsächlich handelte es sich um der Kommission bisher noch nicht übermittelte Schriftstücke, bestehend aus ergänzenden Bemerkungen zu dem oben genannten Schriftsatz von Herrn de Feuardent sowie einer Reihe von Schriftstücken zur Funktionsweise des FPAP (Satzung, Leitfaden, Informationsvermerke, steuerliche Behandlung der Beiträge, gemeinsames Beauftragungsschreiben der Generalinspektion für Finanzen (Inspection générale des Finances) und der Generalinspektion für Landwirtschaft und Fischerei (Inspection générale de l'Agriculture et de la Pêche)). Schließlich enthielt ein letztes Schreiben von MQA, welches das Datum 12. Juni 2006 trug, am selben Tag per Telefax an die Kommission gesendet wurde und an das Schreiben vom 19. Mai anschloss, das „fälschlicherweise das Datum 17. Mai trug und mit dem die Stellungnahme von Herrn de Feuardent, Generalsekretär der Confédération de la Coopération, de la Mutualité et du Crédit Maritime vom 18. Mai 2006 übermittelt wurde“ (… „daté par erreur du 17 mai, [vous] adressant les observations de M. de Feuardent, secrétaire général de la Confédération de la Coopération, de la Mutualité et du Crédit Maritime, datées du 18 mai 2006“), dieselben ergänzenden Bemerkungen wie das Schreiben vom 17. Mai, allerdings ohne die Anlagen.
(14)
Am 14. Juni 2006 übermittelte die Kommission an Frankreich das dritte Schreiben von MQA vom 17. Mai 2006 (als Berichtigung von Fehlern der Schreibstelle bezeichnete Version) und das letzte Schreiben von MQA vom 12. Juni 2006 und setzte Frankreich eine Frist von einem Monat für seine Stellungnahme. Am 12. Juli 2006 beantragte Frankreich eine Fristverlängerung bis zum 1. September. Am 18. Juli 2006 akzeptierte die Kommission eine zusätzliche Frist von einem Monat. Am 26. September 2006 antwortete Frankreich, dass es keine besondere Stellungnahme abgeben wolle, wies jedoch darauf hin, dass das Schreiben von MQA vom 17./19. Mai 2006 nicht der Stellungnahme von Herrn de Feuardent entspreche. Am 9. Oktober 2006 übermittelte die Kommission an Frankreich eine Detailaufstellung der eingegangenen Schreiben von MQA und ersuchte darum, innerhalb von zehn Tagen zu bestätigen, dass die französischen Behörden von dem Schriftsatz von Herrn de Feuardent Kenntnis gehabt hatten. Frankreich antwortete am 23. Oktober 2006, dass seinen Behörden dieser Schriftsatz nicht vorliege, der zuvor nur in Bezugnahme auf das Schreiben (von MQA) vom 12. Juni erwähnt worden sei. Da Frankreich erklärte, das Schreiben nicht erhalten zu haben, übermittelte ihm die Kommission dieses offiziell am 27. Oktober 2006 und ersuchte um eine etwaige Stellungnahme der französischen Behörden bis spätestens 15. November.
(15)
Am 27. November 2006 setzte Frankreich die Kommission darüber in Kenntnis, dass es keine besondere Stellungnahme zu diesem Schriftsatz abzugeben habe.
2. BESCHREIBUNG
2.1. Vorstellung des FPAP und seiner Aktivitäten
(16)
Der FPAP wurde gemäß dem französischen Gesetz vom 21. März 1884, geändert durch das Gesetz vom 12. März 1920, als Berufsgenossenschaft (syndicat professionnel) gegründet. Der Entwurf seiner Satzung wurde durch die konstituierende Versammlung am 10. Februar 2004 genehmigt, und die Satzung selbst trägt das Datum 9. April 2004.
(17)
Dieser Satzung (Artikel 4) zufolge wurde die Genossenschaft für einen Zeitraum von 99 Jahren gegründet. Ihren Sitz hat sie in Paris, 24, rue du Rocher, unter derselben Anschrift wie die Confédération de la coopération, de la mutualité et du crédit maritimes (nachstehend „Coopération Maritime“).
(18)
Nach Artikel 7 sind die Gründungsmitglieder die Coopération Maritime, die zentrale Beschaffungs- und Entwicklungsstelle CECOMER, eine Genossenschaft von Einzelhändlern, bei der es sich faktisch um die zentrale Beschaffungsstelle der Seefahrtsgenossenschaften handelt, deren Funktion insbesondere in der Beschaffung von Material und Produkten für den Betrieb der Fischereiunternehmen besteht, das Verwaltungszentrum der mittelständischen Fischerei (Centre de gestion de la pêche artisanale) und zwei Persönlichkeiten aus dem Fischereiwesen. Durch die konstituierende Versammlung vom 10. Februar 2004 wurden diese fünf Gründungsmitglieder bis zur ordentlichen Hauptversammlung, die im Jahr 2007 stattfinden sollte, als Vorstandsmitglieder des FPAP benannt. Der FPAP ist somit eine Einrichtung der Fischereisektors und der mit diesem wirtschaftlich verbundenen Organe (Seefahrtsgenossenschaften, Beschaffungszentrale, Verwaltungszentren der Fischereiunternehmen).
(19)
Bewerber um eine Mitgliedschaft müssen belegen, dass ihre Tätigkeit im Fischereisektor liegt; die Genossenschaft kann jedoch auch jede andere Person aufnehmen, die zu einer moralischen Unterstützung der Genossenschaft bereit ist („toute autre personne prête à apporter son appui moral au syndicat“), sofern die Gesamtzahl der dieser letztgenannten Kategorie angehörenden Mitglieder einen Anteil von 5 % der Gesamtzahl der Genossenschaftsmitglieder nicht übersteigt. Frankreich legte in seinem Schreiben vom 6. Dezember 2005 dar, dass dem FPAP 2 013 Mitglieder und 2 385 Schiffe angehören, was 30 % der französischen Flotte entspricht.
(20)
Artikel 2 der Satzung besagt: Ziel der Genossenschaft ist die Entwicklung von Produkten, die den Fischereiunternehmen die Deckung folgender Risiken ermöglichen soll: Schwankungen der Dieselkraftstoffpreise, Meeresverschmutzung oder Gesundheitsgefährdung im Zusammenhang mit einer Verschmutzung, Schließung von Quoten oder erhebliche Verringerung der Fangmöglichkeiten, marktbedingte Risiken. Er trägt die Bezeichnung „Fonds für die Prävention von Risiken im Zusammenhang mit den Tätigkeiten des Fischereisektors“. („Le syndicat a pour objet de développer des produits destinés à permettre aux entrepreneurs de pêche d'assurer la couverture des risques suivants: fluctuation des prix du gazole, pollution maritime ou risque sanitaire relatif à la pollution, fermeture des quotas ou réduction importante des possibilités de pêche, risque relatif au marché. Il prend le nom de Fonds de prévention des aléas pêche.“). Der FPAP ist somit als Versicherungsverein auf Gegenseitigkeit konzipiert, der seinen Mitgliedern als Gegenleistung für ihre Beiträge eine gewisse Zahl von Leistungen bietet.
(21)
Frankreich übermittelte Kopien von drei Vereinbarungen zwischen dem Staat und dem FPAP über die Gewährung von rückzahlbaren Vorschüssen durch den Staat zugunsten dieses Fonds. Diese Vorschüsse werden über das Office national interprofessionnel des produits de la mer et de l'aquaculture (Ofimer) ausgezahlt. Die erste Vereinbarung vom 12. November 2004 bezieht sich auf einen Betrag von 15 Mio. EUR; die zweite Vereinbarung vom 27. Mai 2005 auf einen Betrag von 10 Mio. EUR; die dritte Vereinbarung vom 11. Oktober 2005 auf einen Betrag von 40 Mio. EUR. Diesen drei Vereinbarungen zufolge erhielt der FPAP somit Vorschüsse in Höhe von 65 Mio. EUR.
(22)
Nach der Aufstellung von Argumenten in der Anlage zum Vermerk Frankreichs vom 21. April 2006 (siehe Randnummer 12 der vorliegenden Entscheidung) ist es zudem möglich, dass an den FPAP ein weiterer Vorschuss in Höhe von 12 Mio. EUR gezahlt wird (siehe Randnummer 40 der vorliegenden Entscheidung).
(23)
Gemäß Artikel 1 dieser Vereinbarungen arbeitet der FPAP auf der Grundlage von Beiträgen, die von seinen Mitgliedern entrichtet werden, um die finanzielle Absicherung gegen Risiken infolge von Ölpreisschwankungen und die damit verbundenen Verwaltungskosten zu finanzieren (… „le FPAP fonctionne sur la base de cotisations versées par ses adhérents de façon à couvrir la mise en place de couvertures financières contre les aléas résultant des fluctuations des cours du pétrole et des frais de gestion qui en découlent.“). Diese Vereinbarungen zeigen, dass der FPAP seiner Satzung zufolge zwar formell, in Bezug auf die zu erbringenden Leistungen, relativ breit angelegt war (siehe Randnummer 20) der vorliegenden Entscheidung), seine Aktivitäten tatsächlich jedoch auf die finanzielle Absicherung von Fischereiunternehmen gegen die hohen Treibstoffkosten beschränkt waren.
(24)
Gemäß Artikel 2 der Vereinbarung vom 12. November 2004 wird mit dem Finanzierungsvorschuss die Einrichtung eines Absicherungsmechanismus gegen die internationalen Ölpreisschwankungen ab dem 1. November 2004 bezweckt; dieser Vorschuss könnte den Erwerb einer Finanzoption auf den Terminmärkten ermöglichen. Die aus dem Fonds an das jeweilige Mitglied geleisteten Ausgleichszahlungen müssen der festgestellten Preisdifferenz zwischen dem abgesicherten Höchstpreis und dem Monatsdurchschnittspreis des Bezugsindex für den betreffenden Monat entsprechen (… „l'avance de trésorerie a pour objet la mise en place d'un mécanisme de couverture contre les fluctuations des cours internationaux du pétrole à compter du 1er novembre 2004; cette avance pourra permettre l'acquisition sur les marchés à terme d'une option financière. Les compensations versées à l'adhérent du fonds doivent correspondre au différentiel de prix constaté entre le prix maximum couvert et le prix moyen mensuel de l'indice de référence pour le mois considéré.“). Artikel 2 der Vereinbarung vom 27. Mai 2005 hat einen sehr ähnlichen Wortlaut: Er sieht anstelle der Umsetzung („mise en place“) eines Absicherungsmechanismus die Fortführung („poursuite“) dieses Mechanismus vor und nennt den 1. März 2005 als Anfangstermin, ab dem die Absicherung für den im Rahmen dieser Vereinbarung gezahlten Vorschuss wirksam werden könnte. Dasselbe gilt für die Vereinbarung vom 11. Oktober 2005; Artikel 2 sieht vor, dass - bezogen auf den gezahlten Vorschuss - der Fonds seine Absicherungsaktivität ab dem 1. Juli 2005 und mindestens bis zum 31. Dezember 2005 ausübt, indem er Finanzoptionen auf den Terminmärkten zum Preis von 17 Eurocent/Liter erwirbt. („… à compter du 1er juillet 2005 et au moins jusqu'au 31 décembre 2005 en achetant des options financières sur les marchés à terme, à concurrence de 17 centimes d'euros/l.“). Präzisiert wird, dass die an das Mitglied des Fonds geleisteten Ausgleichszahlungen höchstens der festgestellten Preisdifferenz zwischen dem Preis von 30 Eurocent/Liter und dem als Bezugwert dienenden Monatsdurchschnittspreis für den betreffenden Monat entsprechen dürfen, wenn dieser mehr als 30 Eurocent/Liter beträgt („… les compensations versées à l'adhérent du fonds doivent correspondre, au maximum, au différentiel de prix constaté entre le prix de 30 centimes d'euros/l et le prix moyen mensuel de référence pour le mois considéré, si ce dernier est supérieur à 30 centimes d'Euro/l.“).
(25)
Aus dem detaillierten Leitfaden zum FPAP („mode d'emploi détaillé du FPAP“) geht hervor, dass dieser Absicherungsmechanismus mittels zwischen dem FPAP und den angeschlossenen Unternehmen geschlossenen Garantievereinbarungen arbeitet. Die Mitglieder zahlen eine Aufnahmegebühr von 150 EUR sowie einen Garantiebeitrag, der für eine in Litern ausgedrückte, geschätzte Treibstoffmenge zu einem Preis von 0,035 Eurocent je Liter Treibstoff ermittelt wird. Als Gegenleistung erhalten die Fischereiunternehmen eine Ausgleichszahlung, die anhand der Verbrauchsmenge und innerhalb der abgesicherten Mengen ermittelt wird; die diesbezüglichen Berechnungsmodalitäten sind in diesem Leitfaden festgelegt.
(26)
Artikel 3 der Vereinbarungen nach Randnummer 21 besagt, dass die Vorschüsse erst nach Vorlage bestimmter Belege durch OFIMER gezahlt werden können. Zu diesen Belegen gehören das Protokoll der beschlussfassenden Körperschaft des FPAP, in dem die Verwaltung des staatlichen Vorschusses genehmigt und - für die beiden ersten Vereinbarungen - die vorgesehene Verwendung dieses Vorschusses festgelegt wird, sowie ein Haushaltsvoranschlag. In seiner Mitteilung vom 6. Dezember 2005 hat Frankreich bestätigt, dass die genannten Beträge in Höhe von insgesamt 65 Mio. EUR dem FPAP tatsächlich gewährt wurden. In dieser Mittelung wird ausgeführt, dass diese Vorschüsse gewährt werden, um in kürzester Zeit die Funktion des FPAP für den Zeitraum von November 2004 bis Ende Dezember 2005 sicherzustellen (… „afin d'assurer le fonctionnement du FPAP, dans les plus brefs délais, pour la période allant de novembre 2004 à fin décembre 2005.“).
(27)
Ferner verpflichtet sich der FPAP zu einer Rechnungslegung, die es - auf Antrag - ermöglicht, die Verwendung der Vorschüsse sowie die Zuordnung der Mittel und der Ausgaben zu belegen. Die Buchungsunterlagen müssen für einen Zeitraum von zehn Jahren aufbewahrt werden und sind den verschiedenen Organen des Staates auf einfachen Antrag zur Verfügung zu stellen.
(28)
In Artikel 4 wird der Zinssatz für die Rückzahlung dieser Vorschüsse durch den FPAP an OFIMER auf 4,45 % festgesetzt. Der Betrag von 15 Mio. EUR, der Gegenstand der Vereinbarung vom 12. November 2004 ist, ist spätestens am 1. November 2006 zurückzuzahlen; der Betrag von 10 Mio. EUR, der Gegenstand der Vereinbarung vom 27. Mai 2005 ist, spätestens am 1. Mai 2007 und der Betrag von 40 Mio. EUR, der Gegenstand der Vereinbarung vom 11. Oktober 2005 ist, spätestens am 1. Juli 2007.
(29)
In Anbetracht der drei (eventuell vier) zwischen dem französischen Staat und dem Fonds unterzeichneten Vereinbarungen verfolgt der FPAP, im Rahmen des ersten der in Artikel 2 der Satzung festgelegten Ziele (Fischereiunternehmen die Absicherung der mit den Schwankungen der Dieselkraftstoffpreise verbundenen Risiken zu ermöglichen), mit seinen Tätigkeiten somit einen doppelten Zweck:
a)
mittels des Erwerbs von Optionen auf den Terminmärkten im Sektor der Erdölerzeugnisse gegen die Ölpreisschwankungen anzugehen, und
b)
die durch die hohen Ölpreise für die Schiffe der Mitglieder dieses Fonds verursachten Mehrkosten teilweise auszugleichen, wenn der Treibstoffpreis einen bestimmten Schwellenwert übersteigt.
(30)
In Bezug auf die staatliche Beihilfe ist der Fonds unter den beiden folgenden Aspekten zu betrachten: einerseits, wenn er als Wirtschaftsbeteiligter auf den Terminmärkten agiert, und andererseits, wenn er an die Fischereiunternehmen Ausgleichszahlungen für einen Teil der angefallenen Treibstoffkosten leistet, mit dem Ziel, die Produktionskosten dieser Unternehmen zu senken.
2.2. Gründe für die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens
(31)
Die Gründe für die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens sind folgende.
2.2.1. Betreffend den Erwerb von Optionen auf den Terminmärkten
(32)
Der dem FPAP gewährte Vorschuss kann als kurzfristiges Darlehen zu einem Zinssatz von 4,45 % betrachtet werden. Die Kommission weist jedoch darauf hin, dass der Fonds über keinerlei unbewegliches Vermögen verfügt und dass sein Eigenkapital äußerst gering ist, weil dieses nur aus den Beitragszahlungen seiner Mitgliedernstammt. Aus diesem Grund hätte ein Bankinstitut ein derartiges Darlehen niemals gewährt.
(33)
Dieser Fonds profitiert infolgedessen von einem finanziellen Vorteil gegenüber anderen Unternehmen, die auf denselben Terminmärkten tätig sind. Dieser Vorteil stellt eine staatliche Beihilfe zugunsten dieses Fonds dar. Keine Bestimmung des Artikels 87 des EG-Vertrags oder der von der Kommission für die Analyse staatlicher Beihilferegelungen erlassenen Leitlinien gestattet es, diesen Vorteil als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar zu betrachten.
(34)
Andererseits können die dem FPAP angeschlossenen Fischereiunternehmen dank dieser Aktivität Treibstoff zu geringeren Preisen erwerben. Dies stellt eine Beihilfe dar, die eine Senkung der Produktionskosten der von dem Fonds profitierenden Unternehmen bewirkt. Nach Absatz 3.7 der Leitlinien für die Prüfung Staatlicher Beihilfen im Fischerei- und Aquakultursektor (3) ist nun aber diese Art von Betriebsbeihilfen, die nicht mit einer Verpflichtung verbunden ist, normalerweise als mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar zu betrachten.
2.2.2. Betreffend die Zahlungen an die Fischereiunternehmen zum Ausgleich eines Teils der angefallenen Treibstoffkosten
(35)
Auch hierbei handelt es sich um eine Beihilfe, die eine Senkung der Produktionskosten der dem FPAP angeschlossenen Unternehmen bewirkt. Auch hier gilt, dass es keine Bestimmung des Artikels 87 des EG-Vertrags oder der von der Kommission für die Analyse staatlicher Beihilferegelungen erlassenen Leitlinien gestattet, diesen Vorteil als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar zu betrachten. Nach Absatz 3.7 der Leitlinien für die Prüfung Staatlicher Beihilfen im Fischerei- und Aquakultursektor ist auch diese Art von Betriebsbeihilfen, die nicht mit einer Verpflichtung verbunden ist, als mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar zu betrachten.
2.2.3. Schlussfolgerung
(36)
In Anbetracht der Gesamtheit der ihr vorliegenden Informationen hat die Kommission beträchtliche Zweifel an der Vereinbarkeit dieser Beihilfemaßnahme, die sowohl dem FPAP selbst als auch den ihm angeschlossenen Fischereiunternehmen zugute kommt, mit dem Gemeinsamen Markt.
3. STELLUNGNAHME FRANKREICHS UND STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
3.1. Stellungnahme Frankreichs
(37)
Die Stellungnahme Frankreichs erfolgte in seiner Antwort vom 21. April 2006. Zu den von FPAP und MQA dargelegten Argumenten wurden in der Folge keinerlei ergänzende Bemerkungen formuliert.
(38)
Frankreich macht geltend, dass sich die Analyse der Kommission auf die Art und die Bedingungen für die Gewährung des staatlichen Vorschusses konzentrieren sollte, nicht auf die Aktivitäten des FPAP.
(39)
In diesem Sinne merkt Frankreich an, dass:
-
die anwendbaren Zinssätze über den Bezugssätzen liegen, die von der Kommission angewandt werden um festzustellen, ob es sich bei einem zinsgünstigen Darlehen um eine staatliche Beihilfe handelt,
-
diese Intervention insofern nicht als staatliche Beihilfe eingestuft werden kann, als die Rückzahlungsfälligkeit nicht überschritten wurde. Frankreich erinnert diesbezüglich daran, dass diese Fälligkeiten auf den 1. November 2006, den 1. Mai 2007 bzw. den 1. Juli 2007 festgesetzt wurden,
-
das Argument der Kommission, dass kein Bankinstitut dem FPAP einen derartigen Vorschuss gewährt hätte, nicht begründet ist, weil Bürgschaftsmechanismen zur Anwendung hätten kommen können. Zudem unterstreicht Frankreich, dass es sich beim FPAP um die einzige französische Berufsstruktur handelt, die Fischereiunternehmen zusammenführt, die das Ziel verfolgen, auf dem Ölterminmarkt tätig zu werden, und dass der Beitritt zu diesem Fonds freiwillig ist.
(40)
Die Kommission merkt schließlich an, dass Frankreich in der seiner Antwort beiliegenden Aufstellung von Argumenten (siehe Randnummer (12) der vorliegenden Entscheidung) anführt, dass die Angabe, dass ein Vorschuss von 12 Mio. EUR beschlossen wurde, nicht nötig erscheint, weil bis dato die Vereinbarung nicht unterzeichnet wurde und man sich nicht in eine Sackgasse manövrieren sollte. Es wird vorgeschlagen anzugeben, dass entsprechende Überlegungen laufen (… „il n'apparaît pas nécessaire d'indiquer qu'une avance de 12 millions d'euros a été décidée, puisqu'à ce jour la convention n'est pas signée, cependant, il convient de ne pas se mettre dans une impasse. Il est proposé d'indiquer qu'une réflexion est en cours.“).
3.2. Stellungnahme des FPAP
(41)
Die Kommission hat von MQA mehrere unkoordiniert übermittelte Schreiben unterschiedlichen Inhalts erhalten (siehe Einzelheiten unter Randnummer (13) der vorliegenden Entscheidung), die sich wie folgt zusammenfassen lassen: einen vom Generalsekretär des FPAP unterzeichneten Schriftsatz unter dem Briefkopf der Coopération Maritime vom 18. Mai 2006 und ergänzende Bemerkungen von MQA im Namen des FPAP, denen eine Reihe von Schriftstücken zur Funktionsweise des FPAP beilag (Satzung, Leitfaden, Informationsvermerke, steuerliche Behandlung der Beiträge, Schreiben betreffend eine gemeinsame Mission der Generalinspektion für Finanzen (Inspection générale des Finances) und der Generalinspektion für Landwirtschaft und Fischerei (Inspection générale de l'Agriculture et de la Pêche)).
(42)
Die Analyse der eingegangenen Schriftstücke von MQA hat ergeben, dass sich der FPAP dem Argument Frankreichs anschließt, indem er darauf hinweist, dass ein reiner Schuldenerlass bei Ablauf (… „une annulation pure et simple de la dette à son terme“) nicht präjudiziert werden könne, solange kein Rückzahlungsausfall festzustellen sei. Anders als Frankreich konzentriert der FPAP seine Argumentation ansonsten nicht auf die Art und die Gewährungsbedingungen der Beihilfe, sondern auf die Satzung und die Aktivitäten des Fonds.
(43)
Die Argumentationslinien, die der FPAP wählt, um den Beihilfecharakter der vom französischen Staat gewährten Vorschüsse bzw. deren Unvereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt anzuzweifeln, können wie folgt zusammengefasst werden:
-
der FPAP sei kein gewöhnlicher Wirtschaftsbeteiligter, da es sich bei ihm um eine Berufsgenossenschaft handele, die im ausschließlichen Interesse ihrer Mitglieder und ohne Gewinnstreben agiere und als Zusammenschluss zu Präventionszwecken („groupement de prévention“) gebildet worden sei. Da er die genossenschaftliche Risikominderung mit einem auf einem Bezugspreis basierenden System von Ausgleichszahlungen organisiere, handele er somit nicht als gewöhnlicher Gewerbetreibender, sondern als Bündnis von Verbrauchern von Erdölerzeugnissen, die eher einen Schutz vor dem Markt als eine Intervention anstreben (… „mais comme le fédérateur de consommateurs de produits pétroliers qui cherchent plus à se protéger du marché qu'à y intervenir“.). In der Theorie sei er ursprünglich als selbsterhaltend geplant gewesen, weil eine eventuelle Rückerstattung der gezahlten und nicht verwendeten Beitragszahlungen vorgesehen war. Der FPAP betont zudem die vollständige Transparenz seiner Verwaltung; da er keine Wirtschaftstätigkeit auf eigene Rechnung ausübe, sei diesbezüglich keine erhebliche Beeinflussung des Terminmarkts zu erwarten. Der FPAP erwähnt auch die Durchführung einer gemeinsamen Prüfung der Generalinspektion für Finanzen (Inspection générale des Finances) und der Generalinspektion für Landwirtschaft und Fischerei (Inspection générale de l'Agriculture et de la Pêche);
-
der FPAP sei nicht auf einem wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes tätig, da der Markt der Fischereierzeugnisse zahlreichen anderen Wettbewerbsverfälschungen ausgesetzt sei, die den verschiedenen nationalen Politiken zur Umsetzung der gemeinsamen Fischereipolitik unterliegen. Der Markt müsse daher als Mosaik regionaler Kleinstmärkte („mosaïque de micro-marchés régionaux“) betrachtet werden. Diese Intervention habe somit keine Veränderung der Handelsbedingungen bewirkt. Der FPAP führt zudem an, dass die Analyse des Wettbewerbs ausführlich sein müsse, weil ein erheblicher Teil des Anstiegs und der Verfälschung der Kosten im Bereich der Fischerei auf Schifffahrtsabgaben („péages“) oder Geldstrafen („pénalités“) beruhe, die insbesondere aus Maßnahmen der Gemeinschaft resultierten, was in keiner Weise dem Gesichtspunkt eines weitgehend offenen Marktes entspreche.
(44)
Mit der Intervention des FPAP sei faktisch bezweckt worden, den Erhalt der Fischerei in regionalem Rahmen zu fördern und zu verhindern, dass hochseetaugliche Schiffe leichter zugängliche Fanggründe ausbeuten bzw. sich Trawler spezifischeren und weniger energieintensiven Fanggründen zuwenden. Ihr Ziel sei der Schutz der Ressourcen, des Gleichgewichts und der Vielfalt des Systems durch eine Anpassungsphase gewesen. Auf diese Weise habe der FPAP Rettungs- und Umstrukturierungsplänen sowie der geplanten Anhebung der Höchstgrenze für De-minimis-Beihilfen vorgegriffen. Aus diesen Gründen teilt der FPAP die folgenden Argumente mit:
-
die Aussage, dass die vom Staat gewährten Vorschüsse ohne Vorbedingung gewährt worden seien, sei nicht korrekt, da diese vielmehr unter der Voraussetzung einer sofortigen transparenten Verwaltung und vor allem der Festlegung einer nachhaltigen und einer Generalinspektion unterliegenden Politik gewährt worden seien (… „conditionnées à une gestion transparente immédiate [et] surtout à la définition d'une politique durable dont la définition fait l'objet d'une inspection générale“),
-
bei etwas mehr als einem Drittel seiner Intervention (25 Mio. EUR von 65 Mio. EUR) habe es sich um direkte Vorschüsse für die Arbeitnehmer gehandelt, die als direkte soziale Beihilfe einzustufen seien,
-
die Beihilfe sei die Folge einer Ausnahmesituation, weil die Kommission selbst die außergewöhnlichen wirtschaftlichen und sozialen Schwierigkeiten des Sektors eingeräumt habe,
-
der FPAP macht darauf aufmerksam, dass er nach französischem Recht regresspflichtig sei und dass seine Haftung unbeschränkt sei. Aus diesem Grund und da es nicht zu einem Ausfall bei der Rückzahlung gekommen sei, sei das von der Kommission für die Einstufung dieser Intervention als staatliche Beihilfe angewandte Kriterium unzulänglich.
(45)
Schließlich hat MQA im Rahmen seiner Stellungnahme Kopien von zwei Schreiben des für den Finanzplan des FPAP zuständigen Ministers übermittelt, aus denen hervorgeht, dass der FPAP und alle seine Mitglieder von steuerlichen Maßnahmen profitieren. Für den FPAP bestehen diese Maßnahmen aus einer Befreiung von der Körperschaftsteuer sowie voraussichtlich der Gewerbesteuer, für die Fischereiunternehmer aus der Möglichkeit, die an die Genossenschaft gezahlten Beiträge von ihrem steuerpflichtigen Einkommen abzuziehen.
4. WÜRDIGUNG
(46)
Die vorliegende Entscheidung bezieht sich nicht auf die unter Randnummer 45 genannten Steuervorteile. Von diesen Steuervorteilen hatte die Kommission nämlich keinerlei Kenntnis, als sie den Beschluss fasste, das förmliche Prüfverfahren einzuleiten. Diese Steuervorteile sind Gegenstand einer spezifischen Analyse im Rahmen des Dossiers NN 38/2007, um festzustellen, ob sie staatliche Beihilfen darstellen und, wenn dies der Fall ist, ob diese Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind.
(47)
Der FPAP verfolgt einen Zweck, der in Bezug auf die staatlichen Beihilfen in zweifacher Weise betrachtet werden muss:
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An erster Stelle bezweckt er den Erwerb von Finanzoptionen auf den Terminmärkten. Auch wenn dies nicht explizit ausgeführt wird, handelt es sich bei diesen Terminmärkten offenkundig um den Ölterminmarkt bzw. den Terminmarkt für Ölderivate. Auch wenn sich der FPAP in Form einer Genossenschaft konstituiert hat, wird erkennbar, dass er somit auf diesen Terminmärkten durch den Erwerb von Optionen wie eine normale privatwirtschaftliche Gesellschaft agiert, die auf dieser Art von Märkten tätig ist, und gemäß den Regeln der Marktwirtschaft arbeitet. Die Beihilfe für den Erwerb von Optionen auf den Terminmärkten wird weiter unten in Abschnitt 4.1 der vorliegenden Entscheidung analysiert,
-
an zweiter Stelle bezweckt der FPAP, den angeschlossenen Fischereiunternehmen die Differenz zwischen dem Monatsdurchschnittspreis des Bezugsindex und - gemäß den Vereinbarungen vom 12. November 2004 und vom 27. Mai 2005 - dem abgesicherten Höchstpreis („prix maximal couvert“) bzw. - gemäß der Vereinbarung vom 11. Oktober 2005 - dem Preis von 30 Eurocent je Liter zu zahlen, wenn der als Bezugswert dienende Monatsdurchschnittspreis über diesem Preis liegt. Der als Bezugswert dienende Monatsdurchschnittspreis wird durch den FPAP festgelegt. Die vom FPAP an die Fischereiunternehmen geleisteten Ausgleichszahlungen für den Kauf von Treibstoff werden weiter unten in Abschnitt 4.2 der vorliegenden Entscheidung analysiert.
4.1. Beihilfe zugunsten des FPAP: Beihilfe für den Erwerb von Optionen auf den Terminmärkten
4.1.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe
4.1.1.1. Der FPAP ist ein Unternehmen im Sinne von Artikel 87 des EG-Vertrags.
(48)
An erster Stelle muss ermittelt werden, ob der FPAP als Unternehmen eingestuft werden kann. Wenn dies nicht der Fall ist, ist Artikel 87 Absatz 1 auf den FPAP nicht anwendbar. Bezüglich dieser Frage erinnert die Kommission daran, dass gemäß ständiger Rechtsprechung der Begriff „Unternehmen“ im Rahmen des Wettbewerbsrechts jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit umfasst, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung (4). Jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten, ist eine wirtschaftliche Tätigkeit (5).
(49)
Gesellschaften, die auf den Rohstoff-Terminmärkten agieren, sind normalerweise privatwirtschaftliche Gesellschaften, die gemäß den Regeln der Marktwirtschaft arbeiten. Der Zweck der auf diesen Terminmärkten durchgeführten Transaktionen besteht für den Wirtschaftsbeteiligten darin, auf die Tatsache zu setzen, dass sich der Kaufpreis des Erzeugnisses, wenn es in der Zukunft zum normalen Marktpreis gekauft wird, von dem Preis unterscheidet, zu dem die Option gezeichnet wurde. Somit geht ein auf einem solchen Markt agierender Wirtschaftsteilnehmer ein Risiko aufgrund der Ungewissheit der Preisentwicklung ein. Im vorliegenden Fall hat der FPAP tatsächlich als Wirtschaftsteilnehmer auf den Terminmärkten für Erdölerzeugnisse agiert. Dadurch wird er auch zu einem Wirtschaftsteilnehmer im Fischereisektor, weil er die Gesellschaft CECOMER, Gründungsmitglied und Vorstandsmitglied des FPAP sowie zentrale Beschaffungsstelle der Seefahrtsgenossenschaften, mit Treibstoff zu einem Preis beliefert, der sich von dem Preis unterscheidet, den diese Gesellschaft als normalen Marktpreis zu zahlen hätte. Ist das Geschäft des Erwerbs von Optionen, bei dem es sich um ein spekulatives Geschäft handelt, erfolgreich, liegt der an die Genossenschaften rückübertragene Treibstoffpreis unter dem Marktpreis. Der FPAP geht somit ein Risiko ein - in der Hoffnung, dass sich dieses eingegangene Risiko für ihn als finanziell rentabel erweisen wird. Die Seefahrtsgenossenschaften ihrerseits verkaufen dann den Treibstoff in Abhängigkeit von dem Preis, zu dem sie ihn bei CECOMER kaufen konnten, an die Fischereiunternehmen weiter. Die Merkmale der Transfergeschäfte im Zusammenhang mit der Übertragung des Eigentums an dem vom FPAP gekauften Treibstoff auf CECOMER, eine Genossenschaft von Einzelhändlern, sind nicht bekannt; allerdings handelt es sich, obwohl CECOMER Gründungsmitglied des FPAP ist, um zwischen zwei unabhängigen Einheiten durchgeführte Geschäfte. Bei der Analyse zeigt sich, dass es sich bei diesen Transfergeschäften im Zusammenhang mit der Übertragung des Eigentums an dem Treibstoff um Vertragsgeschäfte handelt; obwohl diese sehr wahrscheinlich gewisse Besonderheiten aufweisen, handelt es sich bei den Vereinbarungen, in deren Rahmen diese Geschäfte getätigt werden, nichtsdestoweniger um privatrechtliche Vereinbarungen und damit um privatrechtliche Verträge. Bei der Aktivität des FPAP, die somit aus einer Intervention auf den Terminmärkten für Erdölerzeugnisse besteht, um diese Erzeugnisse zu kaufen und an das gewerbliche Unternehmen CECOMER rückzuübertragen, handelt es sich offenkundig um eine Aktivität wirtschaftlicher Art. Ferner machte die Kommission in ihrer Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens auf Folgendes aufmerksam: „Zweck des FPAP ist die Ermöglichung des Erwerbs von Finanzoptionen auf den Terminmärkten. Auch wenn dies nicht explizit ausgeführt wird, handelt es sich bei diesen Terminmärkten offenkundig um den Ölterminmarkt bzw. den Terminmarkt für Ölderivate. Auch wenn sich der FPAP in Form einer Genossenschaft konstituiert hat, wird erkennbar, dass er somit auf diesen Terminmärkten durch den Kauf und Verkauf von Optionen wie eine normale privatwirtschaftliche Gesellschaft agiert, die auf dieser Art von Märkten tätig ist, und gemäß den Regeln der Marktwirtschaft arbeitet.“ In ihren Antworten haben Frankreich und der FPAP nicht bestritten, dass der FPAP derartige Geschäfte im Bereich des An- und Verkaufs von Optionen durchgeführt hat. Frankreich hat diesbezüglich keine Stellungnahme abgegeben; der FPAP beschränkte sich auf die Feststellung, dass der FPAP auf dem Weltmarkt für „commodities“ in Beziehung zu Maklern oder spezialisierten Finanzinstituten getreten sei. Ein stärker wettbewerbsgeprägter, komplexerer und flüchtigerer Markt sei schwer vorstellbar. Daher habe der Fonds weder von einem Preisvorteil, noch von besonderen Bedingungen gegenüber sämtlichen anderen Marktteilnehmern profitiert… Daher sei die Frage nach dem Ursprung der als Vorschüsse gezahlten Mittel aufzugreifen (… „le FPAP est intervenu sur le marché mondial des ‚comodities‘ en relation avec des courtiers ou des établissements financiers spécialisés. Il est difficile d'imaginer un marché plus compétitif, plus étendu et plus volatil. Dès lors, le fonds n'a bénéficié d'aucun avantage tarifaire, ni de conditions particulières vis-à-vis de tous les autres opérateurs du marché … La question se résume donc à l'origine des fonds avancés…“); er zieht somit die Feststellung der Kommission, dass es sich um einen gewöhnlichen Wirtschaftsteilnehmer auf diesen Terminmärkten handelte, nicht in Zweifel. Überdies ist anzumerken, dass es sich bei der Funktion des FPAP keinesfalls um die Funktion eines Verwalters öffentlicher Mittel in öffentlichem Interesse handelt. Zudem kann diese Funktion auch nicht als Ausübung hoheitlicher Rechte durch den Staat oder durch ein seiner Verantwortung unterstehendes Organ betrachtet werden.
(50)
Der FPAP muss somit offenkundig als Unternehmen im Sinne des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts betrachtet werden. Es besteht keine Notwendigkeit, sich mit seiner Art oder seiner Satzung zu befassen. Insbesondere ist die Frage seiner eventuellen Gemeinnützigkeit unerheblich. Auch wenn der FPAP - um seine eigenen Worte aufzugreifen - als Bündnis von Verbrauchern von Erdölerzeugnissen, die eher einen Schutz vor dem Markt als eine Intervention anstreben („… comme le fédérateur de consommateurs de produits pétroliers qui cherchent plus à se protéger du marché qu'à y intervenir“), betrachtet wird, sind diese „Verbraucher“ faktisch Wirtschaftsbeteiligte (Seefahrtsgenossenschaften und Fischereiunternehmen), die eine Senkung ihrer Produktionskosten anstreben. Diese Reaktion, die seitens der Wirtschaftsteilnehmer absolut logisch ist, verhindert jedoch eine Betrachtung dieser Wirtschaftsbeteiligten als einzelne Verbraucher im Sinne von Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe a EG-Vertrag, der Beihilfen sozialer Art an einzelne Verbraucher gestattet. Somit können die von Frankreich und vom FPAP selbst vorgetragenen Argumente, die sich sowohl auf seine Satzung als auch auf seine Funktionsweise, seine Ziele und seine besondere Situation auf dem Markt der Erdölerzeugnisse bezogen, nicht berücksichtigt werden.
4.1.1.2. Grundsatz des privaten Gläubigers (6)
(51)
Die Kommission hält es für gerechtfertigt, das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe in dieser Angelegenheit unter Anwendung des Grundsatzes des privaten Gläubigers zu beurteilen.
(52)
Die aus den drei Vorschüssen, deren Gewährungsbedingungen bekannt sind, stammenden Mittel sollten zu einem Zinssatz von 4,45 % zurückgezahlt werden. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Gewährung des eventuellen vierten Vorschusses in Höhe von 12 Mio. EUR unter denselben oder sehr ähnlichen Bedingungen erfolgt ist. Dieser Beitrag des Staates entspricht somit in der Praxis einem zu diesem Zinssatz gewährten Darlehen. Zweifellos liegt dieser Zinssatz über dem von der Kommission zur Ermittlung des Beihilfeelements eines zinsgünstigen Darlehens angewandten Bezugszinssatzes; dieser Bezugszinssatz war im Jahr 2004 auf 4,43 % festgesetzt (7), seit dem 1. Januar 2005 auf 4,08 % (8). Infolgedessen könnte es sich bei den gewährten Vorschüssen theoretisch nicht um staatliche Beihilfen handeln, sofern diese unter den normalen Bedingungen einer Marktwirtschaft gewährt worden wären.
(53)
Die Kommission ist jedoch der Ansicht, dass diese Vorschüsse nicht unter normalen Marktbedingungen gewährt wurden, da ohne eine Garantie für die Rentabilität der Aktivität des FPAP und die Wahrscheinlichkeit der Rückzahlung bei Fälligkeit kein privater Gläubiger bereit gewesen wäre, die betreffenden Beträge zu gewähren.
(54)
Das Anfangskapital des FPAP besteht aus Beitragszahlungen der Mitglieder (siehe Randnummer 23 und 25). Weder Frankreich noch der FPAP haben die aus diesen Beitragszahlungen stammenden Mittel beziffert. In der ihrer Antwort vom 21. April 2006 beiliegenden Aufstellung von Argumenten führen die französischen Behörden zudem an, dass diese Informationen während der Ausarbeitung der Antwort vom 6. Dezember 2005 zunächst in dem Entwurf enthalten waren, dann jedoch während der ministerienübergreifenden Validierung gestrichen wurden (… „lors de l'élaboration de la réponse du 6 décembre 2005, ces informations avaient été proposées dans le projet mais supprimées lors de la validation interministérielle“), und äußern dann die Ansicht, dass es nicht nötig erscheint, jetzt eine Antwort zu geben (… „il n'apparaît pas nécessaire d'apporter une réponse maintenant.“).
(55)
Nach Ansicht der Kommission handelt es sich jedoch um relativ bescheidene Beträge im Vergleich zu dem voraussichtlichen Umfang der Ausgaben. Auf der Grundlage der Angaben in dem vom Generalsekretär des FPAP unterzeichneten Schriftsatz, in dem Leitfaden („Mode d'emploi détaillé du FPAP“) von November 2004 und in dem Informationsvermerk („note d'information du FPAP“) von Januar 2006 kann nämlich eine überschlägige Einschätzung vorgenommen werden: Etwa 2 500 Mitglieder (Anzahl der Mitglieder des FPAP laut Angaben der französischen Behörden) zahlen eine Aufnahmegebühr von 150 EUR, was einem Betrag von 375 000 EUR entspricht; dazu kommen noch die Beiträge zur eigentlichen Risikoabsicherung (siehe Randnummer 25). Geht man davon aus, dass die Gesamtmenge des Dieselkraftstoffverbrauchs abgesichert wird, und stützt man die Berechnung auf den vom FPAP angegebenen ungefähren Verbrauch eines Fischereifahrzeugs mit einer Länge von 24 Metern (etwa 10 Tonnen Treibstoff pro Woche), die Annahme einer Einsatzdauer von maximal 48 Wochen pro Jahr bzw. einen Verbrauch von 480 Tonnen (obgleich die Einsatzdauer vermutlich eher bei 38 bis 40 Wochen als bei 48 Wochen liegen dürfte) und den Einheitswert des Beitrags des FPAP, nämlich 0,0035 EUR/Liter, gelangt man für 2 500 Fischereifahrzeuge auf einen Gesamtbetrag von 4 200 000 EUR/Jahr. Die dritte Einnahmequelle beruht auf der laut Satzung vorgesehenen Möglichkeit, dass die Genossenschaft maximal 5 % Mitglieder aufnimmt, die zu einer moralischen Unterstützung der Genossenschaft bereit sind (… „toute personne prête à apporter un soutien moral au syndicat“). Dabei handelt es sich vermutlich um einen marginalen Betrag. Da sämtliche Angaben zu der Zahl dieser zu einer moralischen Unterstützung bereiten Mitglieder sowie zur Höhe ihres Beitrags fehlen, soll von der sehr hoch angesetzten Annahme von zusätzlichen Einnahmen in der Größenordnung von 125 000 EUR ausgegangen werden (125 Mitglieder, die nicht im Fischereisektor tätig sind, was dem laut Satzung des FPAP zulässigen Höchstwert entspricht (5 % von 2 500 Mitgliedern) × 1 000 EUR).
(56)
Der Gesamtbetrag der Einnahmen aus den verschiedenen Beitragszahlungen beliefe sich somit auf 4 200 000 + 375 000 + 125 000 gleich 4 700 000 EUR/Jahr. Dabei handelt es sich um eine äußerst optimistische Hypothese, deren Berechnung sich auf den ungefähren Verbrauch eines Fischereifahrzeugs mit einer Länge von 24 Metern während einer Einsatzdauer von 48 Wochen pro Jahr und auf die Annahme der Absicherung des gesamten Verbrauchs stützt. Die Kommission wendet diese Hypothese nur an um den theoretischen Höchstbetrag der Einnahmen des FPAP zu ermitteln. Wird nun aber berücksichtigt, dass Frankreich eine Zahl von 2 385 dem FPAP angehörenden Schiffen angibt, darunter ein nicht zu vernachlässigender Anteil von Küstenschiffen mit einer Länge von weniger als 12 Metern, deren Jahresverbrauch an Treibstoff für die obige Berechnung eher bei 200 Tonnen als bei 480 Tonnen liegen dürfte, ist der tatsächliche Betrag wahrscheinlich erheblich geringer. In Anbetracht der Tatsache, dass die französische Fischereiflotte etwa 1 500 Schiffe mit einer Länge von mehr als 12 Metern umfasst und 95,3 % der Schiffe dieser Größe durch den FPAP abgesichert werden (9), was etwa 1 400 Schiffen entspricht, lässt sich herleiten, dass etwa 1 000 Schiffe mit einer Länge von weniger als 12 Metern ebenfalls durch den FPAP abgesichert werden. Der Gesamtbetrag der jährlichen Einnahmen liegt somit höchstwahrscheinlich unterhalb dieses Betrags von 4,7 Mio. EUR.
(57)
Nachdem diese hypothetischen Berechnungen der Einnahmen angestellt wurden, stellt die Kommission fest, dass der FPAP einerseits über keinerlei unbewegliches Vermögen verfügt, und dass andererseits sein bewegliches Vermögen, das ausschließlich aus den Beiträgen der Mitglieder besteht, sehr gering ist. Aus diesem Grund ist die Kommission der Ansicht, dass unter den normalen Bedingungen einer Marktwirtschaft eine Bank, beispielsweise die Crédit Maritime, die sich nach eigenen Angaben als natürlicher Partner des Fischereiwesens („le partenaire naturel de la filière pêche“) darstellt, die betreffenden Summen (oder auch nur einen Teil dieser Summen) dem FPAP niemals als Darlehen (oder als „Vorschuss“, um den Wortlaut der Vereinbarungen zwischen dem Staat und dem FPAP aufzugreifen) gewährt hätte, um auf einem Terminmarkt tätig zu werden, ohne vorab eine angemessene Sicherheit für seine voraussichtliche Zahlungsfähigkeit bei Fälligkeit des Darlehens erhalten zu haben.
(58)
Frankreich wendet ein, dass es sich bei dieser Schlussfolgerung um eine Vermutung handelt, die auf keiner eingehenden Prüfung bei den Bankinstituten basiert, und dass Bürgschaftssysteme hätten eingerichtet werden können (… „une allégation qui n'est fondée sur aucune enquête précise auprès des organismes bancaires, et que des systèmes de cautionnement auraient pu être mis en place.“). Eine von der nationalen Kammer der Finanzberater und Finanzexperten (Chambre nationale des conseils et experts financiers) (10) bei fünfunddreißig Banken durchgeführte Befragung liefert jedoch ein hinreichend genaues Bild der bei den französischen Bankinstituten bei der Vergabe von Krediten an ihre Kunden üblichen Normen. Das Bestreben, ihr Kreditrisiko gegenüber ihren Kunden zu begrenzen, veranlasst die Leiter von Finanzinstituten, die Einhaltung von Standards für Obergrenzen vorzuschreiben, die auf einer Reihe von Kennziffern beruhen, die es ermöglichen, die finanzielle Gesundheit eines Unternehmens sowie seine Fähigkeit zur Begleichung seiner Schulden zu analysieren. Dies geschieht anhand verschiedener Kriterien wie Eigenmittel, Bilanz, Verschuldungsgrad, Umsatz und finanzielle Belastungen. Aus dieser Analyse geht insbesondere hervor, dass ein Verhältnis der Gesamtverschuldung bei Banken gegenüber Eigenmitteln („endettement total bancaire sur fonds propres“) von mehr als 2,50 eine Risikowarnung auslöst, die zwar die Gewährung eines Darlehens zweifellos nicht endgültig gefährdet, das Institut jedoch veranlasst, erhöhte Sicherheiten zu verlangen. Setzt man im Falle des FPAP den Vorschuss in Höhe von 65 Mio. EUR ins Verhältnis zu der oben erläuterten optimistischen Schätzung der Eigenmittel (4,7 Mio. EUR, siehe Randnummer (56)), liegt dieses Verhältnis bei 13,82, also fast beim Sechsfachen der oberen Risikogrenze. Wenn der tatsächliche Betrag der Vorschüsse noch höher wäre (77 Mio. EUR bei Berücksichtigung des eventuellen zusätzlichen Vorschusses von 12. Mio. EUR laut Randnummer (22)), oder wenn der tatsächliche Betrag der Eigenmittel erheblich geringer wäre, würde sich dieses hypothetische Verhältnis natürlich noch weiter erhöhen. Bei einem derartigen Risikoniveau hätte ein Bankinstitut die Möglichkeit eines Darlehens niemals in Betracht gezogen, auch wenn die Inanspruchnahme dinglicher Sicherheiten (wie die Verpfändung von Optionskäufen oder von durch den FPAP erworbenen Treibstoffvorräten) oder persönlicher Sicherheiten (Aufnahme von Hypotheken auf das Eigenvermögen der Mitglieder und Verpfändung ihrer Schiffe) tatsächlich zu den Banktechniken gehört, die eine Minderung des Insolvenzrisikos ermöglichen. Es ist jedoch festzustellen, dass die Fischereiunternehmen im Falle der Inanspruchnahme persönlicher Sicherheiten seitens der Mitglieder vermutlich stärker gezögert hätten, sich dem FPAP anzuschließen. Es gibt auch andere Techniken der Übertragung oder Teilung des Kundenrisikos, beispielsweise die Kofinanzierung des Darlehens durch mehrere Bankinstitute, die Inanspruchnahme von Bürgengesellschaften oder der Anschluss an Garantiefonds der Regionen oder Departements (die üblicherweise selbst über eine Gegengarantie durch Bürgengesellschaften abgesichert sind), aber in jedem Fall wird eine Bürgschaft generell nur für im Wesentlichen gesunde und potenziell rentable Unternehmen und in Höhe von allerhöchstens 50 % der Verschuldung übernommen (was im Falle des FPAP einem Betrag von etwas mehr als 30 Mio. EUR und einem Restrisiko in Höhe von fast der dreifachen Risikogrenze entspräche).
(59)
Wenn Frankreich in Bezug auf diese Techniken anmerkt, dass Bürgschaftssysteme hätten eingerichtet werden können, räumt es implizit ein, dass dies im vorliegenden Fall nicht geschehen ist und dass der Vorschuss des Staates gewährt wurde, ohne dass Bürgschaften oder Sicherheiten verlangt wurden, die mit den bei Bankinstituten üblichen vergleichbar gewesen wären. Unter diesen Bedingungen gelangt die Kommission zu der Schlussfolgerung, dass sich Frankreich nicht wie ein privater Gläubiger verhalten hat und dass es über keinerlei Sicherheit dafür verfügt hat, dass der FPAP zur Rückzahlung der ihm zur Verfügung gestellten Mittel in der Lage ist.
(60)
Ferner macht der FPAP über seinen Verwaltungsrat darauf aufmerksam, dass er nach französischem Recht regresspflichtig sei und dass diese Haftung unbeschränkt sei, wobei er anmerkt, dass das genossenschaftliche Handeln eine Haftung für beträchtliche Summen generieren kann. Gewiss merkt die Kommission an, dass bei einer Organisation wie dem FPAP, bei dessen Operationen auf Terminmärkten es sich um Operationen handelt, die gewisse Risiken aufweisen und beträchtliche Verluste nach sich ziehen können, sehr beträchtliche Summen auf dem Spiel stehen können. In Anbetracht dieser Tatsache ist nicht gesagt, dass die Haftung des FPAP, im Falle von beträchtlichen Verlusten, durch die Mitglieder übernommen werden wird. Keines der übermittelten Schriftstücke (Satzung, Leitfaden, Informationsvermerk) belegt einen derartigen Mechanismus. Die einzige Überlegung finanzieller Art in diesen Unterlagen betrifft die Beitragszahlung, zu der angegeben wird, dass sie bei der Genossenschaft verbleibt, wenn sich ein Mitglied zurückzieht (Artikel 10). Andererseits stellt die Kommission fest, dass das Gesetz vom 21. März 1884, auf dessen Grundlage der FPAP gegründet wurde, das Gesetz ist, das in Frankreich die Errichtung von Berufsgenossenschaften ermöglicht hat. Es ist sicher nicht im Sinne eines solchen Gesetzes, eine wirtschaftliche und somit finanzielle Haftung der Mitglieder der betreffenden Genossenschaft zu bewirken. Infolgedessen ist, im Falle beträchtlicher finanzieller Verluste, für die Kommission nicht ersichtlich, wie derartige Verluste durch die Genossenschaftsmitglieder ausgeglichen werden können.
(61)
Unter Berücksichtigung der Gesamtheit dieser Aspekte ist die Kommission der Auffassung, dass der Grundsatz des privaten Gläubigers nicht beachtet wurde.
4.1.1.3. Vorliegen eines aus staatlichen Mitteln gewährten finanziellen Vorteils
(62)
Die Kommission ist der Ansicht, dass der geschätzte Betrag der Einnahmen aus den diversen Beitragszahlungen der Mitglieder, selbst bei Zugrundelegung der hoch angesetzten Hypothese, dem FPAP niemals ohne externe Mittel eine Tätigkeit auf einem Terminmarkt gestattet hätte. Diese externen Mittel wurden, über OFIMER, durch den Staat bereitgestellt, und zwar in Form von mindestens drei Finanzierungsvorschüssen, die in Teilbeträgen zwischen November 2004 und Oktober 2005 ausgezahlt wurden und sich nach Angaben Frankreichs auf einen Gesamtbetrag von 65 Mio. EUR beliefen. Ein vierter Vorschuss in Höhe von 12 Mio. EUR wurde wahrscheinlich ebenfalls ausgezahlt; der Wortlaut der in Randnummer (22) zitierten Aufstellung von Argumenten lässt nämlich darauf schließen, dass die Unterzeichnung der Vereinbarung zum damaligen Zeitpunkt im Gange war.
(63)
Frankreich hat keine Aspekte vorgetragen, die dieser Analyse widersprechen. In dieser Aufstellung von Argumenten ist ferner zu lesen, dass (von der Kommission) davon ausgegangen werde, dass der FPAP in Anbetracht seiner Mittelausstattung ohne rückzahlbaren Vorschuss des Staates nicht zu einer Intervention in der Lage sei und dass gegen diese Beweisführung keine Argumente angeführt werden könnten („Le FPAP est considéré [par la Commission] ne pas pouvoir intervenir au regard de ses moyens sans l'avance remboursable de l'Etat. Contre cette démonstration, aucun argument ne peut être avancé.“). Ferner wurden nach Auffassung der Kommission diese Vorschüsse sehr wohl unter Bedingungen gewährt, die nicht den normalen Marktbedingungen entsprechen (siehe Randnummern 51 bis 61 der vorliegenden Entscheidung).
(64)
Überdies stellt die Kommission fest, dass weder Frankreich noch der FPAP der Kommission gegenüber Angaben zum Betrag der vom FPAP auf diesen Terminmärkten eingesetzten Mittel oder zu dem Ergebnis der dort durchgeführten Transaktionen gemacht haben. Der genannten Aufstellung von Argumenten zufolge haben sich die französischen Behörden bewusst entschlossen, diese Informationen nicht mitzuteilen; dort wird nämlich angegeben, dass diese Aspekte der Kommission zwar mitgeteilt werden könnten, dass jedoch abzuwägen sei, welche Bedeutung es hätte, diese Aspekte jetzt mitzuteilen („… ces éléments pourraient être fournis à la Commission; cependant il convient de mesurer l'intérêt de fournir de tels éléments maintenant.“). Die Kommission stellt fest, dass ihr diese Aspekte nicht mitgeteilt wurden, weder in diesem Schreiben, noch zu einem späteren Zeitpunkt.
(65)
Schließlich sind sowohl Frankreich als auch der FPAP und sein Verwaltungsrat der Auffassung, dass die Kommission das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe nicht präjudizieren könne, solange kein Rückzahlungsausfall festgestellt worden sei. (Die entsprechenden Ausführungen lauten: Frankreich: „l'avance remboursable ne peut être qualifiée d'aides d'Etat tant que l'échéance de remboursement n'est pas échue“. (Der rückzahlbare Vorschuss kann nicht als staatliche Beihilfe eingestuft werden, solange die fällige Rückzahlung nicht ausgeblieben ist.); FPAP: „Cette somme peut-elle ou non être remboursée? C'est la question principale que pose la Commission“ (Kann diese Summe zurückgezahlt werden, oder nicht? Dies ist die wichtigste Frage, die die Kommission stellt); MQA: „Aucun des emprunts consentis par la France au FPAP n'est arrivé à terme. Il n'y a encore à ce stade aucun défaut de remboursement ni aucune manifestation de l'Etat français, laissant supposer une annulation pure et simple de la dette à son terme“ (Keines der Darlehen, die Frankreich dem FPAP gewährt hat, ist bisher zur Rückzahlung fällig. Es gibt somit in diesem Stadium weder einen Rückzahlungsausfall, noch irgendeine Bekundung des französischen Staates, die auf einen reinen Schuldenerlass bei Ablauf schließen lässt)). Die Kommission erinnert diesbezüglich daran, dass die Einstufung als staatliche Beihilfe zugunsten des FPAP zuallererst mit der Entscheidung Frankreichs verbunden ist, dem FPAP ein Darlehen zu gewähren, das dieser anderenfalls nicht erhalten hätte, und zwar auch dann, wenn die Rückzahlungsfälligkeiten beachtet worden wären. Wenn sich die Kommission mit der Frage der Zahlungsfähigkeit des FPAP bei Fälligkeit des Darlehens befasst, geschieht dies daher vor allem, weil diese Frage der Zahlungsfähigkeit des FPAP für die Beurteilung seiner Situation im Hinblick auf die normalen Bedingungen für die Gewährung eines Darlehens durch ein privates Bankinstitut von zentraler Bedeutung ist, nicht weil die Kommission die Umwandlung eines Darlehens in eine einfache finanzielle Beteiligung vermutet.
(66)
Sollte sich herausstellen, dass die Vorschüsse nicht fristgerecht oder überhaupt nicht zurückgezahlt wurden, würde dies unter diesem Gesichtspunkt zugleich bestätigen, dass der FPAP nicht in der Lage war, die durch seine Satzung vorgesehenen Maßnahmen ohne Beitrag externer Mittel durchzuführen, und dass ihm diese externen Mittel durch ein Bankinstitut unter normalen Marktbedingungen niemals gewährt worden wären. Diesbezüglich stellt die Kommission nun aber fest, dass Frankreich sie nicht über eine eventuelle Rückzahlung der Vorschüsse zugunsten des FPAP in Kenntnis gesetzt hat. Die Rückzahlung dieser Vorschüsse hätte wie folgt erfolgen müssen: der Vorschuss in Höhe von 15 Mio. EUR, der Gegenstand der Vereinbarung vom 12. November 2004 ist, spätestens am 1. November 2006; der Vorschuss in Höhe von 10 Mio. EUR, der Gegenstand der Vereinbarung vom 27. Mai 2005 ist, spätestens am 1. Mai 2007 und der Vorschuss in Höhe von 40 Mio. EUR, der Gegenstand der Vereinbarung vom 11. Oktober 2005 ist, spätestens am 1. Juli 2007 (siehe Randnummer (21)). In Bezug auf den vierten Vorschuss, der möglicherweise zugunsten des FPAP gezahlt wurde (siehe Randnummer 22), sind weder das Datum der Vereinbarung, noch der Fälligkeitstermin der Rückzahlung bekannt.
(67)
Die drei bekannten Fälligkeitstermine sind inzwischen verstrichen. Der erste war sogar bereits verstrichen, als Frankreich sein letztes Schreiben an die Kommission sandte, am 27. November 2006, nach dem Beschluss zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens. Die Kommission ist der Ansicht, dass sie im Falle der tatsächlichen Rückzahlung dieses Vorschusses hierüber von Frankreich oder vom FPAP selbst unverzüglich in Kenntnis gesetzt worden wäre, weil eines der gegen die Analyse der Kommission vorgebrachten Argumente lautete, dass diese Vorschüsse nicht als staatliche Beihilfe eingestuft werden könnten, solange der Fälligkeitstermin für die Rückzahlung nicht verstrichen sei. Es besteht keinerlei Zweifel daran, dass - wenn die Rückzahlung des ersten Vorschusses erfolgt wäre - Frankreich dies der Kommission in seinem Schreiben vom 27. November 2006 mitgeteilt hätte; dasselbe gilt für den zweiten und den dritten Vorschuss, die am 1. Mai 2007 und am 1. Juli 2007 hätten zurückgezahlt werden müssen, sowie für den eventuellen vierten Vorschuss. Die Reaktionen in der Fachpresse lassen zudem darauf schließen, dass bis heute keine Rückzahlung erfolgt ist. Somit geht die Kommission davon aus, dass die ursprünglich in Form eines Vorschusses gewährte Beihilfe in eine Beihilfe in Form eines nicht rückzahlbaren Zuschusses umgewandelt wurde.
(68)
Infolgedessen ist die Kommission aus der Gesamtheit der oben dargelegten Gründe der Auffassung, dass die Vorschüsse des Staates einen aus staatlichen Mitteln gewährten finanziellen Vorteil darstellen.
4.1.1.4. Vorliegen eines finanziellen Vorteils, der dem Staat zuzurechnen ist
(69)
Die Kommission stellt fest, dass die drei zwischen dem Staat und dem FPAP geschlossenen Vereinbarungen ausdrücklich vorsehen, dass die gezahlten öffentlichen Mittel die Umsetzung eines Absicherungsmechanismus gegen die internationalen Ölpreisschwankungen zum Gegenstand haben, und dass dieser Mechanismus den Erwerb von Finanzoptionen auf den Terminmärkten ermöglichen soll. Nun ist aber offenkundig, dass die Anfangskapitalausstattung des FPAP, die nur aus den Beiträgen seiner Mitglieder bestand, die Durchführung derartiger Operationen nicht gestattet hätte, zumindest nicht in der Größenordnung, in der sie erfolgt sind. Die erste Vereinbarung vom 12. November 2004 enthält die Aussage, dass mit dem Vorschuss in Höhe von 15 Mio. EUR das Anlaufen der Regelung ermöglicht werden soll („… de permettre le démarrage du dispositif“). Somit war der FPAP erst durch diese Vorschüsse in der Lage, Kaufgeschäfte auf den Terminmärkten in signifikantem Umfang durchzuführen.
(70)
Anders ausgedrückt, wird ersichtlich, dass der Staat die Gründung des FPAP, der sich in Form einer Genossenschaft konstituierte, und sein Engagement auf den Terminmärkten für Erdölerzeugnisse konkret unterstützt hat, obgleich diese Aktivität nicht der gewöhnlichen Aktivität einer Genossenschaft entspricht, und zwar unter den Bedingungen des Wettbewerbs mit privaten Wirtschaftsbeteiligten, bei denen es sich nicht um die normalen Wettbewerbsbedingungen handelt. Frankreich räumt zudem ein, dass die Regierung ab dem 7. Oktober 2005 von der Wirtschaft initiierte Maßnahmen gefördert habe, die in der Gründung eines Fonds für die Prävention von Risiken im Zusammenhang mit den Tätigkeiten des Fischereisektors bestanden. Dieser durch die Wirtschaft verwaltete Fonds habe es den Fischereiunternehmen ermöglicht, ihre finanziellen Kapazitäten zusammenzulegen, um auf dem Terminmarkt Finanzoptionen zu erwerben, um sich gegen das Risiko von Schwankungen des Treibstoffpreises abzusichern („… le gouvernement a encouragé une démarche initiée par les professionnels qui est la création d'un fonds de prévention des aléas pour la pêche. Ce fonds géré par des professionnels permet aux pêcheurs (…) de mutualiser leur capacité financière pour acheter des options financières sur le marché à terme pour se couvrir contre le risque de fluctuations du prix du carburant“); dabei bleibt allerdings unerwähnt, dass diese „finanzielle Kapazität“ der Fischereiunternehmen aus staatlichen Mitteln bestand, da ja zwei Vorschüsse zum damaligen Zeitpunkt bereits ausgezahlt waren. Es steht jedoch außer Zweifel, dass der FPAP bei der Entscheidung über die Verwendung der ihm zur Verfügung gestellten Mittel die Anforderungen der Behörden berücksichtigen musste. Unter diesem Gesichtspunkt zeigt die Einsetzung einer ministerienübergreifenden Inspektionsmission, die damit betraut war, den Mechanismus des FPAP in seiner gegenwärtigen Funktion zu prüfen und zu überprüfen, ob die Bedingungen für die Mittelverwendung im Hinblick auf das Recht und die Vorschriften für öffentliche Ausgaben zufriedenstellend sind und dabei den von den Verwaltern dieser Mittel eingegangenen Verpflichtungen entsprechen („… d'auditer le mécanisme du FPAP dans son fonctionnement actuel, et de vérifier que les conditions de la dépense sont satisfaisantes au regard du droit et des règles de la dépense publique, tout en étant conformes aux engagements pris par les gestionnaires de ces fonds“), das Bestreben des Staates, dafür Sorge zu tragen, dass die Mittel des FPAP entsprechend der in den Vereinbarungen vorgesehenen Zweckbestimmung der Mittel verwendet werden.
(71)
Daher ist die Kommission in Anbetracht all dieser Indizien der Ansicht, dass der finanzielle Vorteil, den die dem FPAP gewährten Vorschüsse für den Erwerb von Finanzoptionen auf den Ölterminmärkten darstellen, dem Staat zuzurechnen ist (11).
4.1.1.5. Vorliegen eines finanziellen Vorteils, der den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht
(72)
Der FPAP genießt einen finanziellen Vorteil gegenüber anderen Gesellschaften, die auf den Terminmärkten operieren, unabhängig davon, ob es sich dabei um gewöhnlich auf diesen Märkten operierende Gesellschaften handelt, oder aber um Gesellschaften, die auf dieselbe Weise wie der FPAP in den anderen Mitgliedstaaten, oder sogar in Frankreich selbst, als Berufsgenossenschaft gegründet werden oder gegründet werden könnten.
(73)
Frankreich argumentiert, dass der FPAP nicht gegenüber anderen privaten Strukturen, welche dieselbe Rolle hätten spielen können, als begünstigt betrachtet werden könne, weil es sich beim FPAP um die einzige französische Berufsstruktur handele, deren Ziel darin bestehe, Fischereiunternehmen zusammenzuführen, um auf dem Terminmarkt Optionen zu erwerben („… le FPAP ne peut être considéré comme favorisé par rapport à d'autres structures privées qui auraient pu jouer le même rôle, car il est la seule structure professionnelle française qui a pour objectif de regrouper des entreprises de pêche pour acheter des options sur le marché à terme.“). Die Kommission merkt dazu an, dass die Situation des FPAP unter dem Aspekt der Wettbewerbsvorschriften nicht nur gegenüber anderen französischen Strukturen, die Fischereiunternehmen zusammenführen und dieselbe Rolle wie der FPAP spielen, beurteilt werden dürfe, sondern gegenüber allen französischen und europäischen Wirtschaftsbeteiligten, die möglicherweise auf dem Terminmarkt für Erdölerzeugnisse tätig werden könnten, beurteilt werden müsse.
(74)
Der FPAP bestreitet zudem die Tatsache, dass er hinsichtlich der Ausübung seiner Investitionstätigkeit auf dem Terminmarkt von Vorzugsbedingungen profitiert habe, wobei er ausführt, dass der Fonds auf dem Weltmarkt für „commodities“ in Beziehung zu Maklern oder spezialisierten Finanzinstituten getreten sei und weder von einem Preisvorteil, noch von besonderen Bedingungen gegenüber sämtlichen anderen Marktteilnehmern profitiert habe („Le fonds est intervenu sur le marché mondial des ‚commodities‘ en relation avec des courtiers ou des établissements financiers spécialisés (…) [Il] n'a bénéficié d'aucun avantage tarifaire, ni de conditions particulières vis-à-vis de tous les autres opérateurs du marché.“). Die Kommission behauptet nicht, dass der finanzielle Vorteil des FPAP aus einer Vorzugsbehandlung des FPAP durch die anderen Marktteilnehmer herrührt, sondern vielmehr, dass der Fonds auf diesem Markt nur tätig werden konnte, weil er über einen vom Staat verschafften finanziellen Interventionsspielraum verfügte, der über die eigenen finanziellen Kapazitäten des FPAP hinausging, während der Staat anderen Unternehmen, die möglicherweise dasselbe Interesse an einer Tätigkeit auf diesem Markt hatten wie der FPAP (beispielsweise Unternehmen aus anderen Wirtschaftsbereichen, die durch den hohen Ölpreis betroffen waren), oder die auf diesem Markt aus Gründen ihrer Wirtschafts- oder Geschäftsstrategie tätig waren (beispielsweise Unternehmen der Mineralölwirtschaft), diesen Vorteil unter ähnlichen Bedingungen nicht gewährt hat.
(75)
Der FPAP räumt übrigens das Vorliegen dieses Vorteils ein. In einem Schriftstück der Confédération de la Coopération Maritime, das nicht der Kommission übermittelt, sondern auf der Website „Assises de la pêche et de l'aquaculture de la Région Bretagne“ (12) veröffentlicht wurde, macht Herr de Feuardent bei der Zusammenfassung der wichtigsten Punkte, die während einer Sitzung mit der Region Bretagne am 24. Mai 2006 behandelt wurden, folgende Angaben: „L'Etat a consenti un effort de 65 millions d'euros à cette date. Le FPAP a par ailleurs enregistré sur le marché des ‚commodities‘ plusieurs millions d'euros de bénéfices d'options, qui constituent une incontestable valeur ajoutée.“ (Der Staat hat bisher Mittel in Höhe von 65 Mio. EUR gewährt. Der FPAP hat zudem auf dem Markt für „commodities“ mehrere Millionen Euro an Optionsgewinnen realisiert, die einen unbestreitbaren Mehrwert darstellen.) Die Kommission zieht daraus die Schlussfolgerung, dass der FPAP Kaufgeschäfte von Finanzoptionen auf dem Terminmarkt für Erdölerzeugnisse nur dank der öffentlichen Mittel durchführen konnte, über die er verfügte, über die jedoch andere Strukturen oder Unternehmen nicht verfügten, und dass er daraus einen unmittelbaren Nutzen gezogen hat. Infolgedessen ist festzustellen, dass der Vorteil, von dem der FPAP profitiert hat, den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht.
4.1.1.6. Vorliegen eines finanziellen Vorteils, der den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt
(76)
Mit seiner Intervention auf dem Markt für „commodities“ - gemäß den Ausführungen von Herrn de Feuardent - ist der FPAP auf dem Weltölmarkt tätig geworden.
(77)
Seine Aktivität hat somit den rein französischen Rahmen überschritten, sodass davon auszugehen ist, dass die gewährten Vorschüsse den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
4.1.1.7. Schlussfolgerung
(78)
Die vier Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, um auf das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe zu erkennen, sind somit erfüllt: Die an den FPAP gezahlten Vorschüsse stammen aus staatlichen Mitteln, sie sind dem Staat zuzurechnen, sie verfälschen den Wettbewerb oder drohen den Wettbewerb zu verfälschen und sie beeinträchtigen den Handel zwischen Mitgliedstaaten. Die Beihilfe zugunsten des FPAP stellt demnach bezüglich des aus staatlichen Mitteln stammenden und für den Erwerb von Optionen auf dem Terminmarkt verwendeten Teils der Finanzmittel sehr wohl eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 des EG-Vertrags dar.
4.1.2. Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt
(79)
Wie aus den Bestimmungen der zwischen dem Staat und dem FPAP geschlossenen Vereinbarungen hervorgeht, sollte diese staatliche Beihilfe in Form von Vorschüssen das Anlaufen und die Fortführung der Interventionen des FPAP auf den Ölterminmärkten und den Terminmärkten für Ölderivate ermöglichen. Es handelt sich somit um eine Betriebsbeihilfe für den FPAP. Frankreich räumt mit seinem Schreiben vom 6. Dezember 2005 zudem ein, dass die genannten Beträge als Vorschüsse gewährt wurden, um die Funktion des FPAP sicherzustellen („… afin d'assurer le fonctionnement du FPAP“).
(80)
Nach Artikel 87 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag sind bestimmte Beihilfekategorien mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar oder können als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden. Es ist daher zu prüfen, ob diese Betriebsbeihilfe für den FPAP in eine dieser Kategorien fallen kann.
(81)
Die Kommission stellt fest, dass diese Beihilfe keinem der in Artikel 87 Absatz 2 vorgesehenen Fallbeispiele entspricht.
(82)
Sie dient nämlich nicht zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind. Die Kommission erinnert in diesem Zusammenhang daran, dass Ölpreisschwankungen mit der Wirtschaftstätigkeit untrennbar verbunden sind. Diese Schwankungen betreffen auch andere Erdölerzeugnisse verbrauchende Wirtschaftsbereiche in sämtlichen Mitgliedstaaten der Europäischen Union und können nicht als Naturkatastrophe oder außergewöhnliches Ereignis im Sinne von Artikel 87 EG-Vertrag betrachtet werden. Diese Beihilfe ist somit nicht gemäß Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe b) EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar.
(83)
Auch auf der Grundlage einer unmittelbaren Anwendung von Artikel 87 Absatz 3 EG-Vertrag, dessen verschiedene Fallbeispiele im Folgenden aufgeführt sind, kann diese Beihilfe nicht als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden.
a)
Es handelt sich offenkundig nicht um eine Beihilfe zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht (Fallbeispiel von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a)). Der Zweck dieser Beihilfe besteht nämlich darin, dem FPAP eine Intervention auf den einschlägigen Terminmärkten zu ermöglichen. Sie weist somit keinen Bezug zu den unter Buchstabe a) genannten Beihilfen auf;
b)
Der FPAP kann nicht als wichtiges Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats betrachtet werden (Fallbeispiel von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b). Tatsächlich ist der FPAP eine spezifisch französische Einrichtung, und die anderen Mitgliedstaaten haben nicht die Absicht geäußert, gleichartige Fonds zu gründen; eine europäische Dimension dieses Fonds ist somit nicht gegeben. Was die Frage anbelangt, ob es sich um eine Beihilfe zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats handelt, stellt die Kommission fest, dass es keinen Aspekt gibt, der die Aussage ermöglicht, dass ein finanzieller Beitrag zu einem derartigen Fonds eine solche Abhilfemaßnahme darstellen kann. Die Beihilfe zugunsten des FPAP selbst kommt nur einer einzigen wirtschaftlichen Einheit zugute, und selbst wenn eine Verknüpfung zu der den Fischereiunternehmen gewährten Beihilfe hergestellt wird, kommt sie nicht der gesamten Wirtschaft eines Mitgliedstaats zugute. Überdies erinnert die Kommission daran, dass sie stets der Auffassung war, dass es nicht Aufgabe der Behörden ist, finanziell gegen diesen hohen Ölpreis anzugehen; deren Rolle muss vielmehr insbesondere darin bestehen, den Unternehmen politische Impulse zu geben, damit sie sich an die aus diesem Preisanstieg resultierenden neuen Wirtschaftsbedingungen anpassen. Aus diesem Grund entspricht eine Beihilfe, mit der das Ziel verfolgt wird, einer wirtschaftlichen Einheit Geschäfte auf den einschlägigen Terminmärkten zu ermöglichen, nicht der gewünschten Zielsetzung;
c)
Die Existenz des FPAP an sich kann nicht der Bedingung von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c entsprechen, der vorsieht, dass Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können. Faktisch gibt es keinen Aspekt, der darauf schließen lässt, dass die Entwicklung oder der Ausbau einer Aktivität zur Intervention auf den Ölterminmärkten wünschenswert wäre. Zudem ist diese Aktivität nicht an ein Wirtschaftsgebiet gebunden. Aus diesem Grund kann diese Beihilfe nicht als gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden;
d)
Schließlich gehört diese Art von Beihilfe nicht zu den Beihilfekategorien, die aufgrund einer Entscheidung des Rates gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe e als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können.
(84)
Die Kommission stellt überdies fest, dass keine der Leitlinien, die sie für die Analyse von staatlichen Beihilfen verabschiedet hat, auf die vorliegende Betriebsbeihilfe für den FPAP anwendbar ist.
(85)
Aus den vorstehenden Ausführungen resultiert somit, dass die Beihilfe zugunsten des FPAP für den Erwerb von Optionen auf den Terminmärkten nicht aufgrund einer der Ausnahmeregelungen des EG-Vertrags als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden kann.
4.2. Beihilfe zugunsten von Fischereiunternehmen: Entlastung von Treibstoffkosten
(86)
Bevor eine Analyse der Beihilfen vorgenommen wird, die zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahren Anlass gegeben haben, muss die Kommission zu dem Argument des FPAP Stellung beziehen, dass die ihm selbst sowie den Fischereiunternehmen gewährten Beihilfen im Lichte einer Anhebung der Höchstgrenze für De-minimis-Beihilfen im Fischereisektor betrachtet werden müssten. Dem FPAP zufolge liegen die betreffenden Beträge (im Durchschnitt etwa 16 000 EUR je Unternehmen, unter Ausschluss der Beihilfe, die er als direkte soziale Beihilfe für die Fischer betrachtet) deutlich unterhalb der Beträge, die sich gerade im Prozess der Annahme befanden, als der FPAP die Ausgleichszahlungen leistete (30 000 EUR je Unternehmen) (13). Auch die französischen Behörden beziehen sich in ihrer Antwort auf die Anhebung der Höchstgrenze für De-minimis-Beihilfen, ohne allerdings deren Anwendung auf die vorliegende Beihilfe zu verlangen.
(87)
Zuallererst erinnert die Kommission daran, dass nach Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 1860/2004 der Kommission vom 6. Oktober 2004 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf De-minimis-Beihilfen im Agrar- und Fischereisektor (14) - der zum Zeitpunkt der Gewährung dieser Beihilfen an die Fischereiunternehmen geltenden Bestimmung - der Höchstbetrag für De-minimis-Beihilfen bei 3 000 EUR je Unternehmen über drei Jahre lag; die in der vorliegenden Entscheidung betrachteten Beihilfen übersteigen diese Beträge bei Weitem, und zudem hat Frankreich in seiner Stellungnahme eine eventuelle Anwendung dieser Höchstgrenze für die möglicherweise begünstigten Unternehmen nicht angeführt. Auch wenn der Betrag von 30 000 EUR, der in der kürzlich von der Kommission angenommenen Verordnung (EG) Nr. 875/2007 (15) angeführt wird, die weiter oben durch den FPAP genannten 16 000 EUR übersteigt, handelt es sich bei diesem Betrag nur um einen Durchschnittsbetrag. Außerdem schließt Frankreich den als soziale Beihilfen eingestuften Anteil der Beihilfen bei der Ermittlung dieses Betrags von 16 000 EUR zu Unrecht aus; dieser Anteil muss bei der Analyse berücksichtigt werden (siehe Randnummern 122 und 123). In Anbetracht der äußerst unterschiedlichen Größe der dem FPAP angeschlossenen Unternehmen kann somit mit Sicherheit davon ausgegangen werden, dass der manchen Unternehmen gewährte Beihilfebetrag über 30 000 EUR liegt. Beispielsweise liegt für Fischtrawler mit einer Länge von 20 bis 25 Metern der jährliche Betrag der Ausgleichszahlungen bei 35 000 EUR, das heißt 70 000 EUR für die beiden Jahre 2005 und 2006 (16). Wie dem auch sei, Frankreich hat - wie oben dargelegt - die Anwendung der neuen Höchstgrenze für De-minimis-Beihilfen nicht verlangt und hat keinerlei diesbezügliche Belege beigebracht. In Anbetracht der Gesamtheit dieser Aspekte ist die Kommission infolgedessen im Rahmen der ständigen Prüfung der Beihilferegelungen verpflichtet, die Vereinbarkeit dieser Beihilfen mit den Bestimmungen von Artikel 87 EG-Vertrag zu überprüfen.
4.2.1. Vorliegen einer staatlichen Beihilfe
(88)
Frankreich ist der Auffassung, dass die Kommission nicht berechtigt ist, ihre Analyse des Vorliegens einer staatlichen Beihilfe auf diesen Aspekt der Aktivitäten des Fonds zu beziehen. Nach Auffassung Frankreichs darf die Einstufung als staatliche Beihilfe nicht auf einer Ad-hoc-Analyse des rückzahlbaren staatlichen Vorschusses beruhen und sich nicht auf eine Analyse der Aktivitäten des FPAP stützen. Somit wünschen die französischen Behörden, dass nur der erste Teil 3.1. der Würdigung weiter ausgeführt wird. Der Teil 3.2. laufe auf eine Verurteilung der Aktivitäten des FPAP hinaus, bei dem es sich um eine Berufsgenossenschaft handele, die ihre Aktivität des Erwerbs von Optionen ausübe, um ihre Mitglieder gegen die Ölpreisschwankungen abzusichern („… la qualification d'aide d'Etat ne doit reposer que sur une analyse ad hoc de l'avance remboursable de l'Etat, et non en se fondant sur une analyse des activités du FPAP. Ainsi les autorités françaises souhaitent que ne soit développée que la première partie 3.1. de l'appréciation. La partie 3.2. revient à condamner les activités du FPAP qui est un syndicat professionnel qui pratique son activité d'achat d'options pour couvrir ses adhérents contre les fluctuations du prix du gazole.“) (17).
(89)
In Reaktion darauf erinnert die Kommission daran, dass die Beihilfen gemäß ständiger Rechtsprechung nicht durch ihre Ursachen oder Ziele charakterisiert sondern in Abhängigkeit von ihren Wirkungen eingestuft werden (18). Neben dem Erwerb von Finanzoptionen auf den Terminmärkten besteht der Zweck des FPAP gemäß den mit dem Staat geschlossenen Vereinbarungen darin, an die Fischereiunternehmen eine der Differenz zwischen dem abgesicherten Höchstpreis und dem Monatsdurchschnittspreis des Bezugsindex für den jeweiligen Monat entsprechende Ausgleichszahlung zu leisten. Infolgedessen ist die Kommission der Auffassung, dass die Fischereiunternehmen über das durch den FPAP eingeführte System von spezifischen Vorteilen profitiert haben und dass es angebracht ist, die Wirkungen der durch den Staat gewährten Vorschüsse zu analysieren, und zwar nicht nur unter dem Gesichtspunkt des dem FPAP gewährten Vorteils, sondern auch unter dem Gesichtspunkt der den Fischereiunternehmen gewährten Vorteile.
4.2.1.1. Vorliegen eines aus staatlichen Mitteln gewährten finanziellen Vorteils
(90)
Die Fischereiunternehmen haben aus den Aktivitäten des FPAP einen doppelten Vorteil gezogen, bestehend einerseits aus der Möglichkeit, sich Treibstoff zu einem günstigen Preis zu beschaffen, und andererseits aus dem Erhalt einer Unterstützung zum teilweisen Ausgleich ihrer Treibstoffkosten.
(91)
In Bezug auf den ersten Aspekt ermöglichte der Erwerb von Optionen auf den Terminmärkten durch den FPAP, der dann den auf Termin gekauften Treibstoff an die Gesellschaft CECOMER - die zentrale Beschaffungsstelle der Seefahrtsgenossenschaften - rückübertrug, den dem FPAP angeschlossenen Unternehmen den Kauf des durch diese Genossenschaften erworbenen Treibstoffs zu einem unter dem normalen Marktpreis liegenden Preis. Wie weiter oben (siehe Randnummer 75 der vorliegenden Entscheidung) ausgeführt, war dies allerdings nur möglich, weil der Staat bis dahin Mittel in Höhe von 65 Mio. EUR gewährt hat. Der FPAP hat zudem auf dem Markt für „commodities“ mehrere Millionen Euro an Optionsgewinnen realisiert, die einen unbestreitbaren Mehrwert darstellen („L'Etat a consenti un effort de 65 millions d'euros à cette date. Le FPAP a par ailleurs enregistré sur le marché des ‚commodities‘ plusieurs millions d'euros de bénéfices d'options, qui constituent une incontestable valeur ajoutée.“). Die Kommission stellt demnach fest, dass die Lieferung von Treibstoff an die Fischereiunternehmen zu einem unter dem normalen Marktpreis liegenden Preis durch die vom Staat gewährten Vorschüsse und die Eigenmittel des FPAP - das heißt, die Summe der Beiträge seiner Mitglieder und der aus Spekulationsgeschäften auf dem Terminmarkt für Erdölerzeugnisse realisierten Gewinnen - ermöglicht wurde.
(92)
Dieselbe doppelte Herkunft (staatliche Mittel und aus der privatwirtschaftlichen Aktivität des FPAP resultierende Mittel) findet sich auch bei den Mitteln, die zur Finanzierung der an die Fischereiunternehmen geleisteten Ausgleichszahlungen gedient haben.
(93)
Wie in Randnummer 24 der vorliegenden Entscheidung beschrieben, übernimmt der FPAP die jeweilige Preisdifferenz, und zwar - gemäß den Vereinbarungen vom 12. November 2004 und vom 27. Mai 2005 - zwischen dem abgesicherten Höchstpreis („prix maximal couvert“) und dem Monatsdurchschnittspreis des Bezugsindex bzw. - gemäß der Vereinbarung vom 11. Oktober 2005 - zwischen dem Preis von 30 Eurocent je Liter und dem als Bezugswert dienenden Monatsdurchschnittspreis, sofern dieser bei mehr als 30 Eurocent liegt.
(94)
Der anfänglich vorgesehene „Ausgleichsmechanismus“ beruhte auf der Hypothese, dass die Mehrkosten gegenüber einem Bezugspreis in Zeiten erhöhter Preise durch die von den Mitgliedern in Zeiten geringerer Preise gezahlten Beiträge ausgeglichen werden könnten. Das System sollte sich auf diese Weise selbst finanzieren. Bezieht man sich auf den bereits in Randnummer 75 der vorliegenden Entscheidung erwähnten Schriftsatz von Herrn de Feuardent, war der FPAP ab April 2004 technisch in der Lage, die ersten Optionen zu erwerben; damals hätte der Bedarf von CECOMER (etwa 200 Millionen Liter) für das Jahr 2005 zu einem Preis von 0,28 Eurocent/Liter, das heißt, etwa 4 Mio. EUR, gedeckt werden können („… le FPAP était techniquement en mesure de prendre les premières options dès avril 2004; à cette époque, les besoins CECOMER (environ 200 millions de litres) pour 2005 pouvaient être couverts à 0,28 cts /litre pour environ 4 millions d'euros“). Demnach hätte der FPAP Anfang 2004 den relativ geringen Bedarf der „Dieselkraftstoff-Versicherung“ („assurance gazole“) aus seinen Eigenmitteln decken können. In seiner ursprünglichen Konzeption hätte der Fonds demnach anscheinend selbsterhaltend sein können.
(95)
Da jedoch die Ölpreis auf einem sehr hohen Niveau blieb und die Mitgliedschaft im FPAP flächendeckend Verbreitung fand, nahm die Anzahl der Mitglieder des FPAP schnell beträchtlich zu. Das Ergebnis war eine Explosion der Kosten dieser „Dieselkraftstoff-Versicherung“ („assurance gazole“), die nur noch durch den Einsatz der Vorschüsse des Staates an den FPAP gedeckt werden konnte.
(96)
Versucht man, eine Schätzung der vom FPAP für die Ausgaben im Zusammenhang mit der „Dieselkraftstoff-Versicherung“ für das Jahr 2005 benötigten Mittel vorzunehmen, kann man von der Hypothese ausgehen, dass die Höhe des Kraftstoffverbrauchs, für den die Fischereiunternehmen Ausgleichszahlungen beanspruchten, wahrscheinlich von einer Menge von 200 Millionen Litern (siehe Randnummer 94) auf eine auf fast 900 Millionen Liter zu veranschlagende Menge anstieg. Greift man nämlich den Jahresdurchschnittsverbrauch auf, der als Grundlage für die Berechnungen in Randnummern 55 und 56 gedient hat, belief sich der Verbrauch von 1 000 Schiffen mit einer Länge von weniger als 12 Metern auf eine Menge von 200 000 Tonnen (1 000 Schiffe × 200 Tonnen/Schiff) und der Verbrauch der Schiffe mit einer Länge von mehr als 12 Metern auf 672 000 Tonnen (1 400 Schiffe × 480 Tonnen/Schiff), was insgesamt einem Verbrauch von 872 000 Tonnen (oder 872 Millionen Liter) entspricht. Wenn man, wie in Randnummer 55 dargelegt, berücksichtigt, dass die Schiffe eher 38 als 48 Wochen pro Jahr im Fangeinsatz sind, liegt der Verbrauch vermutlich eher bei 700 000 Tonnen (1 000 Schiffe mit einer Länge von weniger als 12 m × 158 Tonnen, das heißt 158 000 Tonnen, und 1 400 Schiffe mit einer Länge von mehr als 12 m × 380 Tonnen, das heißt 532 000 Tonnen). Unter der Hypothese einer Begrenzung der Ausgleichszahlungen auf 12 Eurocent je Liter, eine Begrenzung, die für den dritten Vorschuss zur Anwendung kam (19), hätte der Finanzbedarf des FPAP somit einen jährlichen Betrag in der Größenordnung von 85 Mio. EUR erreicht. Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die Fischereiunternehmen nur einen Teil ihres Treibstoffverbrauchs absichern konnten, war der Mittelbedarf wahrscheinlich weniger hoch, belief sich jedoch nach wie vor auf jährliche Mittel in zweistelliger Millionenhöhe - im Vergleich zu der anfänglichen Schätzung von 4 Mio. EUR für das Jahr 2005. Daraus wird ersichtlich, dass der FPAP die seinen Mitgliedern als Gegenleistung für ihre Beiträge garantierte Absicherung ohne Beitrag externer Mittel, bei denen es sich im vorliegenden Fall um die vom Staat gewährten Vorschüsse handelte, nicht mehr tragen konnte.
(97)
In diesem Zusammenhang erhielt der FPAP öffentliche Mittel, um den Erfordernissen dieser „Dieselkraftstoff-Versicherung“ entsprechen zu können; dies war für ihn mit der Auflage verbunden, diese Mittel bestmöglich zu verwalten. Der Liquiditätsbestand des FPAP setzt sich somit aus den Beiträgen der Mitglieder, den Vorschüssen des Staates sowie eventuellen Gewinnen aus seinen Aktivitäten auf den Ölterminmärkten zusammen. Der Teil dieser Mittel, der aus Vorschüssen des Staates stammt, entspricht unbestreitbar staatlichen Mitteln. Die auf den Terminmärkten realisierten Gewinne, die für die Fischereiunternehmen eine Senkung ihrer Treibstoffkosten ermöglichten, konnten nur dank der staatlichen Mittel erzielt werden, die den FPAP in die Lage versetzten, auf den Terminmärkten finanzielle Transaktionen zu tätigen. Obgleich die genauen Merkmale der zwischen dem FPAP und CECOMER geschlossenen Vereinbarungen nicht bekannt sind und aus keinem der von Frankreich übermittelten Dokumente hergeleitet werden können, vermutet die Kommission, dass die an die angeschlossenen Unternehmen geleistete Ausgleichszahlung, die einer Preisdifferenz entsprach, weniger hoch gewesen wäre, wenn CECOMER und die Seefahrtsgenossenschaften den Fischern auf dem normalen Markt gekauften Treibstoff geliefert hätten, das heißt ohne Intervention des FPAP auf den Terminmärkten. So wurde der mit den Transaktionen des FPAP auf den Terminmärkten realisierte Gewinn an CECOMER, die Versorgungsgenossenschaft der Seefahrtsgenossenschaften, und schließlich an die Fischereiunternehmen weitergegeben, die sich bei diesen mit Treibstoff versorgten. Dies hatte sicherlich die praktische Wirkung, dass der FPAP während eines längeren Zeitraums Ausgleichszahlungen leisten konnte, als wenn der FPAP nur eine zwischengeschaltete Stelle gewesen wäre, die ausschließlich für die Verteilung der vom Staat bereitgestellten 65 (bzw. 77) Mio. EUR im Rahmen des Mechanismus der „Dieselkraftstoff-Versicherung“ zuständig gewesen wäre.
(98)
Die Kommission ist infolgedessen der Ansicht, dass es den staatlichen Mitteln zu verdanken ist - ob diese nun direkt in den Liquiditätsbestand des FPAP flossen, oder ob sie zur Realisierung von Gewinnen zur Erhöhung dieses Liquiditätsbestands eingesetzt wurden - dass die Fischereiunternehmen von einem finanziellen Vorteil profitieren konnten, indem sie einerseits die Möglichkeit hatten, sich zu günstigen Preisen mit Treibstoff zu versorgen, und indem sie andererseits eine bezogen auf einen Bezugspreis berechnete Ausgleichszahlung erhielten.
4.2.1.2. Vorliegen eines finanziellen Vorteils, der dem Staat zuzurechnen ist
(99)
Die drei bzw. eventuell vier zwischen dem Staat und dem FPAP geschlossenen Vereinbarungen sehen vor, dass mit den in Form von Vorschüssen gezahlten öffentlichen Mitteln letztendlich der teilweise Ausgleich der Treibstoffkosten der Fischereiunternehmen bezweckt wird. Die in Form einer Zulage an die Fischer geleistete Ausgleichszahlung, die der Differenz zwischen einem Bezugspreis und einem Preis an der Zapfstelle entspricht, geht einher mit einer Senkung des Dieselkraftstoffpreises an der Zapfstelle des Lieferanten, bei dem es sich zumeist um die Seefahrtsgenossenschaft handelt.
(100)
Der Liquiditätsbestand des FPAP, der anfänglich aus den Beiträgen der Mitglieder bestand und dann durch einen ersten Vorschuss des Staates ergänzt wurde, ermöglichte ihm die Tätigkeit auf den Terminmärkten und die Realisierung von Gewinnen; allerdings reichten diese Gewinne nicht aus, um ihm zugleich die Leistung der den Fischereiunternehmen als Gegenleistung für ihre Beiträge garantierten Ausgleichszahlungen zu gestatten. Zwei bzw. möglicherweise drei zusätzliche Vorschüsse gestatteten ihm jedoch die Fortführung seiner Aktivitäten, bevor er schrittweise seinen Bestand reduzieren musste, um über die für die Leistung der Ausgleichszahlungen nötigen liquiden Mittel zu verfügen. Die Kommission stellt fest, dass die Entscheidungen bezüglich der Transaktionen auf den Terminmärkten durch den Vorsitzenden des FPAP getroffen wurden. Deren konkrete Umsetzung erfolgte unter Inanspruchnahme von Maklern und spezialisierten Finanzinstituten (siehe Randnummer 74), deren Vergütung durch den FPAP in der Kommission nicht bekanntem Umfang übernommen wurde. Die Satzung des FPAP sieht zwar vor, dass der Vorsitzende zwingend den Verwaltungsrat zu konsultieren hat, um Entscheidungen über durchzuführende Absicherungsprojekte zu treffen („… pour décider des projets de couverture à mettre en œuvre“), der Staat aber ist in diesem Verwaltungsrat nicht vertreten. Auch wenn der FPAP, ganz allgemein, zu einer Rechnungslegung verpflichtet war, der - auf Verlangen - die Verwendung des Vorschusses sowie die Verteilung der Mittel und der Ausgaben des Fonds zu entnehmen waren („… tenir une comptabilité permettant de connaître, sur demande, l'utilisation de l'avance ainsi que l'affectation des ressources et des dépenses du Fonds“), war der Staat weder an der Entscheidung über die vom FPAP zu befolgende Strategie für den Erwerb dieser Finanzoptionen, noch an der Entscheidung über die Höhe des an die Unternehmen zu zahlenden finanziellen Ausgleichs beteiligt. Wie in Abschnitt 4.1.1.4 aufgezeigt, besteht infolgedessen kein Zweifel daran, dass die aus der Gewährung von drei bzw. möglicherweise vier Vorschüssen bestehende Beihilfe dem Staat zuzurechnen ist; für die ergänzenden Vorteile, von denen die Fischereiunternehmen - einerseits dank ihrer Beiträge und andererseits dank einer besonnenen Verwaltung des gesamten Liquiditätsbestands des FPAP - profitieren konnten, gilt dies jedoch nicht. Auch wenn nämlich dank der Transaktionen auf den Terminmärkten die letztendlich an die Fischer gezahlte Beihilfe die dem FPAP ursprünglich gewährten öffentlichen Mittel überstieg, resultierte der über den Betrag der als Vorschüsse gezahlten öffentlichen Mittel hinausgehende Teil der Beihilfe nicht aus einer Entscheidung des Staates. Auch wenn es, aus Sicht der Rechnungslegung, nicht möglich ist, genau zu unterscheiden, welcher Teil aus staatlichen Mitteln und welcher Teil aus Eigenmitteln stammt, weil der gesamte Liquiditätsbestand für die Tätigkeit auf den Ölterminmärkten und für die Leistung von Ausgleichszahlungen eingesetzt wurde, ist der Vorteil, der der Differenz zwischen dem Gesamtbetrag der Beihilfen an die Fischereiunternehmen und dem Gesamtbetrag der an die Fischereiunternehmen transferierten Vorschüsse des Staates entspricht, nach Auffassung der Kommission nicht dem Staat zuzurechnen.
4.2.1.3. Vorliegen eines finanziellen Vorteils, der den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht
(101)
Nach Ansicht der Kommission stellt die Entlastung, von der die dem FPAP angeschlossenen Fischereiunternehmen hinsichtlich ihrer Treibstoffkosten profitieren, eine Begünstigung dieser Unternehmen dar, weil sie die einzigen sind, die von dieser Entlastung profitieren können. Ihre Position gegenüber anderen Unternehmen, mit denen sie auf dem Markt der Gemeinschaft im Wettbewerb stehen, wird gestärkt, unabhängig davon, ob es sich dabei um andere Fischereiunternehmen oder aber um Unternehmen in anderen Wirtschaftsbereichen handelt, die ein Interesse an der Senkung ihrer mit den Treibstoffkosten in Verbindung stehenden Produktionskosten haben. Da dieser Absicherungsmechanismus ausschließlich für Fischereiunternehmen bestimmt ist, führt die Analyse zudem zu dem Ergebnis, dass es sich bei dem diesen Unternehmen verschafften Vorteil um einen sektorbezogenen Vorteil handelt, der für andere Sektoren nicht zugänglich ist. Durch die Begünstigung eines bestimmten Sektors verfälschen Beihilfen jeglicher Form den Wettbewerb oder drohen ihn zu verfälschen (siehe Entscheidung 2006/269/EG der Kommission vom 8. Februar 2006 über Steuervergünstigungen für Berufsfischer (Schweden) (20), Randnummern 31 und 35).
(102)
Frankreich wendet ein, dass diese Beihilfe die dem FPAP angeschlossenen Unternehmen nicht begünstigt habe, da die Mitgliedschaft im FPAP, vorbehaltlich einer Beitragszahlung, allen Fischereiunternehmen offenstehe („… l'adhésion au FPAP est libre et ouverte à toutes les entreprises de pêche sous réserve de cotiser“). MQA fügt hinzu, dass diese Mitgliedschaft ohne Berücksichtigung der Struktur oder der Staatsangehörigkeit der Begünstigten („… sans considération de structure ou de nationalité des intérêts bénéficiaires“) möglich sei. Der FPAP präzisiert schließlich, dass die dem FPAP angeschlossenen Unternehmen in französischem, aber auch in spanischem und niederländischem Besitz seien (… „les entreprises adhérentes du FPAP sont détenues par des capitaux français, mais également espagnols et néerlandais“.).
(103)
Die Kommission merkt darauf an, dass es sich bei den Fischereiunternehmen, die sich dem FPAP anschließen können, nur um solche Unternehmen handelt, die über im französischen Mutterland oder in den überseeischen Departements registrierte Schiffe verfügen. Unternehmen in niederländischem oder spanischem Besitz, die französische Schiffe in ihrem Besitz haben, können sich somit tatsächlich dem FPAP anschließen; es sind sicherlich diese Schiffe, auf die Frankreich und der FPAP in ihren Antworten anspielen. Die anderen Schiffe aus der Gemeinschaft können sich jedoch dem Fonds nicht anschließen.
(104)
Sämtliche durch die Ausgleichszahlungen des FPAP begünstigten Unternehmen stehen auf dem Markt der Gemeinschaft mit den Unternehmen im Wettbewerb, deren Schiffe die Flagge anderer Mitgliedstaaten führen und die ebenfalls ein Interesse an der Senkung ihrer mit den Treibstoffkosten in Verbindung stehenden Produktionskosten haben, denen aber kein derartiges Ausgleichssystem wie das vom FPAP eingeführte System zur Verfügung steht. Der Vorteil für die angeschlossenen Fischereiunternehmen oder diejenigen Unternehmen, die sich noch nicht angeschlossen haben, dazu aber in der Lage wären - das heißt, alle Unternehmen, die über Fischereifahrzeuge verfügen, welche die französische Flagge führen - stellt aus diesem Grund eindeutig eine Verfälschung des Wettbewerbs dar.
(105)
Nach Auffassung des FPAP müssen die den Wettbewerb verfälschenden Faktoren zudem anderswo gesucht werden. Der FPAP bezieht sich auf das Vorliegen beträchtlicher Mehrkosten, die seinen Ausführungen zufolge wirtschaftlich unbegründet sind, beispielsweise Mehrkosten infolge der Bewirtschaftung durch Mehrjahresrichtpläne für die Fischereiflotte, das heißt die Bewirtschaftung der globalen Kapazität dieser Flotte, oder Mehrkosten im Zusammenhang mit der Bewirtschaftung von „Erzeugungsrechten“. Dabei äußert der FPAP insbesondere, dass die mit den nationalen „Politiken“ verbundenen „Rechte“ den eigentlichen Faktor darstellen, der eine Verfälschung des europäischen Wettbewerbs bewirkt, und dass diese überwiegend aus dem wirtschaftlichen Bereich resultieren („… Les ‚droits‘ liés à des ‚politiques‘ nationales représentent (…) le vrai facteur de distorsion de concurrence européenne [et] ils sortent largement du domaine économique.“).
(106)
Die Kommission merkt diesbezüglich an, dass diese Kosten, unabhängig davon, ob sie in Frankreich niedriger oder höher als diejenigen in den anderen Mitgliedstaaten sind, aus Beschränkungen des ordnungspolitischen Rahmens resultieren, in dem heutzutage die Fischereitätigkeit ausgeübt wird. Durch ihre Mitteilung (21) vom 26. Februar 2007 über auf Nutzungsrechten basierende Bewirtschaftungsinstrumente in der Fischerei erinnert die Kommission daran, dass der Fischereisektor der Gemeinschaft durch eine Vielzahl von Bewirtschaftungsinstrumenten und -mechanismen gekennzeichnet ist, und dass für vergleichbare Situationen, je nach Mitgliedstaat, unterschiedliche Lösungen gefunden werden. Daraus geht insbesondere hervor, dass Fangrechte in einigen Mitgliedstaaten bereits verkauft und gekauft werden, entweder innerhalb bestehender Märkte oder indirekt. Die vom FPAP angeführten Kosten sind Kosten, mit denen die Flotten diverser Mitgliedstaaten konfrontiert werden und die der wirtschaftlichen Entwicklung des Fischereisektors entsprechen. Sie resultieren aus der Umsetzung der Bewirtschaftungsmaßnahmen, welche die gemeinsame Fischereipolitik vorschreibt oder notwendig macht, auf nationaler Ebene. Diese Umsetzung bringt keine Berechtigung für die Einführung besonderer Beihilfen in einem bestimmten Mitgliedstaat mit sich. Aus diesem Grund muss die Beurteilung der Wettbewerbsverfälschung - anders als vom FPAP vorgetragen - nicht begrenzt auf einen „wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes“, beispielsweise den vom FPAP angeführten regionalen Kleinstmarkt („micro-marché régional“), erfolgen, sondern vielmehr, wie im Rahmen des EG-Vertrags vorgesehen, für den gesamten Gemeinsamen Markt. Wenn nun die Beihilfe des FPAP die Förderung des Erhalts der Fischerei in regionalem Rahmen und den Ressourcenschutz bewirkt, indem sie verhindert, dass hochseetaugliche Schiffe leichter zugängliche Fanggründe ausbeuten bzw. sich Trawler spezifischeren und weniger energieintensiven Fanggründen zuwenden, wie dies durch den FPAP vorgebracht wird, entspricht sie voll und ganz einer Beihilfe, die den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht, und stellt somit eine staatliche Beihilfe dar.
(107)
Aus sämtlichen oben dargelegten Gründen ist die Kommission auch der Ansicht, dass die vom Staat als Vorschüsse gezahlten Mittel, von denen - über den FPAP - die Fischereiunternehmen profitiert haben, den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen.
4.2.1.4. Vorliegen eines finanziellen Vorteils, der den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt
(108)
Der FPAP bestreitet die Tatsache, dass die Beihilfen, die den der Genossenschaft angeschlossenen Fischereiunternehmen gewährt wurden, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Dem FPAP zufolge üben diese Unternehmen ihre Tätigkeiten nämlich auf einem Markt aus, der keinesfalls einheitlich ist, sondern vielmehr auf einem „Mosaik“ regionaler Kleinstmärkte basiert („… un marché qui n'est en aucun cas unique, mais qui repose plutôt sur une ‚mosaïque‘ de micro-marchés régionaux“.).
(109)
Die Kommission stellt diesbezüglich fest, dass der Gesamtwert der Ausfuhren von Fischerei- und Aquakulturerzeugnissen aus Frankreich in den Rest der Welt im Jahr 2005 einen Betrag von 1 290 Mio. EUR erreichte, wovon 80 % in die Mitgliedstaaten der Europäischen Union ausgeführt wurden. Gleichermaßen belief sich der Gesamtwert der Einfuhren dieser Art von Erzeugnissen nach Frankreich im Jahr 2005 auf 3 693 Mio. EUR, wovon, je nach Quelle, 40 % bis 60 % aus den Mitgliedstaaten der Europäischen Union stammten (22). Zum Vergleich, der Gesamtwert der französischen Erzeugung belief sich auf 1 868 Mio. EUR. Ohne eine genaue zahlenmäßige wirtschaftliche Analyse vornehmen zu müssen (23), ist infolgedessen offensichtlich, dass das Volumen des Handels zwischen Frankreich und dem Rest Europas, unabhängig von den täglich festzustellenden Preisschwankungen in den französischen oder europäischen Häfen, in seiner Versorgungsbilanz für Fischerei- und Aquakulturerzeugnisse beträchtliches Gewicht hat. Maßnahmen zur Begünstigung einer beträchtlichen Zahl französischer Fischereiunternehmen (mehr als 30 % der Flotte) durch die Senkung ihrer Produktionskosten haben notwendigerweise Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten im Fischereisektor.
(110)
Es ist somit offensichtlich, dass der Vorteil, von dem die Fischereiunternehmen durch die Übernahme eines Teils ihrer Produktionskosten profitiert haben, den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.
4.2.1.5. Schlussfolgerung
(111)
Die vier Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, um auf das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe erkennen, sind nur teilweise erfüllt: Der Vorteil, von dem die Fischereiunternehmen profitiert haben, resultiert aus dem Einsatz staatlicher Mittel, er verfälscht den Wettbewerb oder droht ihn zu verfälschen, und er beeinträchtigt den Handel zwischen Mitgliedstaaten. Dagegen ist er dem Staat nur innerhalb der Grenzen der Beträge der Vorschüsse zuzurechnen, da diese Vorschüsse nicht Bestandteil des Liquiditätsbestands des FPAP sind und da der Staat nicht in die Entscheidungen des FPAP in Bezug auf die gewinnbringende Nutzung der ihm zur Verfügung gestellten Mittel eingegriffen hat. Demnach kann die Kommission nur innerhalb der Grenzen des Beitrags öffentlicher Mittel - das heißt, in Höhe von 65 bzw. 77 Mio. EUR - auf das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Sinne von Artikel 87 EG-Vertrag erkennen.
(112)
Die Kommission stellt schließlich fest, dass die französischen Behörden, ungeachtet ihrer Antworten vom 7. Oktober 2005 und vom 21. April 2006, die Schlussfolgerungen der Kommission bezüglich des Vorliegens einer staatlichen Beihilfe nicht wirklich bestreiten. Während der Prüfung des Entwurfs des Finanzgesetzes für 2007 durch die Nationalversammlung antwortete nämlich der Minister für Landwirtschaft und Fischerei auf die Frage nach der Zukunft des FPAP: „le FPAP est opérationnel depuis le 1er novembre 2004, mais la Commission européenne le surveille de près, car il s'agit d'une aide d'Etat.“ (Der FPAP ist seit dem 1. November 2004 operativ, aber die Europäische Kommission überwacht ihn genau, da es sich um eine staatliche Beihilfe handelt) (24).
4.2.2. Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt
(113)
Nach Artikel 87 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag sind bestimmte Beihilfekategorien mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar oder können als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden.
(114)
Die Kommission stellt fest, dass diese Beihilfen keinem der in Artikel 87 Absatz 2 EG-Vertrag vorgesehenen Fallbeispiele entsprechen.
a)
Mit der Behauptung, dass der FPAP als Verbraucherschutzorganisation („une organisation de défense de consommateurs“) oder als Bündnis von Verbrauchern von Erdölerzeugnissen („fédérateur de consommateurs de produits pétroliers“) gehandelt hat, scheint MQA zu suggerieren, dass die Beihilfen zugunsten der Fischereiunternehmen den „Beihilfen sozialer Art an einzelne Verbraucher“ gemäß Artikel 87 Absatz 2 gleichgesetzt werden könnten. Diesbezüglich merkt die Kommission nur an, dass dieser Absatz ausdrücklich auf „einzelne Verbraucher“ abstellt und nicht auf Unternehmen, und dass er demzufolge im vorliegenden Fall nicht anwendbar sein kann (siehe auch Randnummer 50 der vorliegenden Entscheidung). Diese Beihilfe ist somit nicht gemäß Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe a EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar;
b)
Diese Beihilfen stellen keine Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind, dar. Ölpreisschwankungen sind mit der Wirtschaftstätigkeit nämlich untrennbar verbunden. Sie betreffen auch andere Erdölerzeugnisse verbrauchende Wirtschaftsbereiche in sämtlichen Mitgliedstaaten der Europäischen Union und können nicht als Naturkatastrophe oder außergewöhnliches Ereignis im Sinne von Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe b betrachtet werden. MQA hält dieser Analyse jedoch entgegen, dass die Beihilfe die Folge einer Ausnahmesituation sei, weil die Kommission selbst die außergewöhnlichen wirtschaftlichen und sozialen Schwierigkeiten des Sektors eingeräumt habe („puisque la Commission elle-même admet les difficultés économiques et sociales exceptionnelles du secteur“). Es stimmt sicherlich, dass der Fischereisektor mit besonderen Schwierigkeiten konfrontiert ist; diese hat die Kommission eingehend in ihrer Mitteilung (25) vom 9. März 2006 mit dem Titel „Verbesserung der wirtschaftlichen Lage der Fischwirtschaft“ analysiert. In dieser Mitteilung hat die Kommission gezeigt, dass die Ursachen der wirtschaftlichen und sozialen Schwierigkeiten des Sektors in seiner mangelnden strukturellen Anpassung an die auf seiner Tätigkeit lastenden Zwänge liegen. Sie hat in dieser Mitteilung außerdem diverse Vorschläge zur Überwindung der wirtschaftlichen Schwierigkeiten des Fischereisektors formuliert. Bei der Prüfung der Vereinbarkeit bestimmter Betriebsbeihilfen macht sie Folgendes sehr deutlich: „Die derzeitigen Schwierigkeiten in der Fischwirtschaft haben sich durch den jüngsten Anstieg der Kraftstoffpreise noch verschärft. Die Fischwirtschaft forderte daraufhin öffentliche Interventionen zum Ausgleich dieses plötzlichen Kostenanstiegs. Bei einer entsprechenden Unterstützung würde es sich allerdings um Betriebsbeihilfen handeln, die mit dem Vertrag nicht vereinbar sind. Die Kommission kann keine zu diesem Zweck angemeldeten Beihilfen genehmigen.“ Bei der Anregung eines Absicherungsmechanismus, der mit demjenigen vergleichbar ist, der anfänglich bei der Gründung des FPAP konzipiert werden sollte, fügt sie hinzu: „Die Kommission kann sich mit einem solchen Sicherungssystem nur dann einverstanden erklären, wenn sichergestellt ist, dass alle staatlichen Beihilfen zu wirtschaftlichen Bedingungen zurückgezahlt werden; dies dürfte unter den derzeitigen wirtschaftlichen Umständen nicht sehr wahrscheinlich sein.“ Die Schwankungen der Inputkosten, darunter der Treibstoffkosten, sind mit der Wirtschaftstätigkeit untrennbar verbunden und können an sich kein außergewöhnliches Ereignis darstellen.
Unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen ist die Kommission der Ansicht, dass die staatlichen Beihilfen zugunsten der Fischereiunternehmen nicht gemäß Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe b EG-Vertrag mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind.
(115)
Auch auf der Grundlage einer Anwendung von Artikel 87 Absatz 3 EG-Vertrag, dessen verschiedene Fallbeispiele im Folgenden aufgeführt sind, können diese Beihilfen nicht als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden.
a)
Es handelt sich nicht um Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung von Gebieten, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erhebliche Unterbeschäftigung herrscht (Fallbeispiel von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a) EG-Vertrag). Diese Beihilfen bezwecken eine Senkung der Betriebskosten der Fischereiunternehmen. Gewiss gibt der FPAP an, dass diese Beihilfen die Förderung des Erhalts der Fischerei in regionalem Rahmen bezwecken. Die Kommission stellt allerdings fest, dass diese Beihilfen an Fischereiunternehmen unabhängig vom Ort des Geschäftssitzes dieser Unternehmen oder dem Heimathafen der von ihnen betriebenen Schiffe gewährt werden. Sie weisen somit keinen Bezug zu den unter Buchstabe a genannten Beihilfen auf;
b)
Diese Beihilfen können auch nicht als Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats angesehen werden. Sie weisen keinen Bezug zu einem wichtigen Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse auf. Sie können auch nicht als Beihilfen zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats eingestuft werden. Die Beihilfen für die Fischereiunternehmen bezwecken nämlich die Behebung der Schwierigkeiten der Unternehmen eines bestimmten Wirtschaftssektors, nicht derjenigen der französischen Wirtschaft insgesamt. Der sektorbezogene Charakter dieser Beihilfe ist unbestreitbar, weil der hohe Ölpreis nicht nur die Unternehmen des Fischereisektors betraf, sondern sämtliche Unternehmen aller Wirtschaftssektoren gleichermaßen. Diesbezüglich war die Kommission stets der Auffassung, dass es nicht Aufgabe der Behörden ist, diesen hohen Ölpreis finanziell auszugleichen; vielmehr müssen sie nach Ansicht der Kommission den Unternehmen Impulse geben, damit sie sich an die aus diesem Preisanstieg resultierenden neuen Wirtschaftsbedingungen anpassen. In Anbetracht all dieser Faktoren ist die Kommission der Auffassung, dass die Beihilfe des FPAP zugunsten der Fischereiunternehmen nicht als gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden kann;
c)
Was Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c anbelangt, kann die Entlastung von Treibstoffkosten an sich nicht der Bedingung dieses Buchstaben c entsprechen, der besagt, dass Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können. Die betreffenden Beihilfen bezwecken nämlich nicht die Entwicklung der Fischereitätigkeit im Sinne einer nachhaltigen Fischwirtschaft in Übereinstimmung mit den Zielen der Gemeinsamen Fischereipolitik, sondern lassen den Fischereiaufwand in unverändertem Umfang weiterbestehen, ohne den Unternehmen Impulse zur Senkung ihrer Treibstoffkosten zu geben. Infolgedessen bewirken sie eine Verlangsamung der nötigen Anpassung der Unternehmen des Fischereisektors an die aus dem hohen Ölpreis resultierenden Zwänge. Zudem ist diese Aktivität nicht an ein Wirtschaftsgebiet gebunden. Aus diesem Grund können diese Beihilfen nicht als gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden;
d)
Schließlich gehören diese Beihilfekategorien offensichtlich weder zu den Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes, noch zu den Beihilfen, die aufgrund einer Entscheidung des Rates gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe e als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können.
(116)
Aus all diesen Aspekten geht hervor, dass die staatliche Beihilfe, die den Fischereiunternehmen zur Entlastung von ihren Treibstoffkosten gewährt wurde, keiner der Ausnahmeregelungen nach Artikel 87 EG-Vertrag entspricht.
(117)
Da es sich um Beihilfen für Fischereiunternehmen handelt, müssen diese auch im Lichte der Leitlinien für die Prüfung Staatlicher Beihilfen im Fischerei- und Aquakultursektor (nachstehend „die Leitlinien“) analysiert werden.
(118)
Diese Beihilfen bewirken eine Senkung der Produktionskosten der Fischereiunternehmen. Sie haben den Charakter von Betriebsbeihilfen.
(119)
Die Kommission erinnert vor allem daran, dass Ziffer 3.5 dieser Leitlinien die folgenden Bestimmungen enthält: „Die Beihilfen dürfen keine Schutzmaßnahmen sein; sie sollen vielmehr die Rationalisierung und die Effizienz der Produktion und Vermarktung von Fischereierzeugnissen fördern. Sie müssen zu dauerhaften Verbesserungen führen, damit sich der Fischereisektor auf der alleinigen Grundlage der Markteinkünfte weiterentwickeln kann.“
(120)
Wie in Randnummer 115 Buchstabe c der vorliegenden Entscheidung dargelegt, wird mit der Entlastung von den Treibstoffkosten nicht die Entwicklung der Fischereitätigkeit im Sinne einer nachhaltigen Fischwirtschaft in Übereinstimmung mit den Zielen der Fischereipolitik bezweckt, sondern die unveränderte Fortführung der Tätigkeit der Fischereiunternehmen. Aus diesem Grund ist die Kommission der Ansicht, dass es sich bei diesen Beihilfen sehr wohl um Schutzmaßnahmen im Sinne von Ziffer 3.5 der Leitlinien handelt, die somit nicht als mit dem Grundsatz dieser Leitlinien vereinbar angesehen werden können.
(121)
Frankreich hat in seinen Antworten auf die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens erklärt, dass die Maßnahmen des FPAP zweckdienlichen Maßnahmen vorgegriffen haben, welche die Rettungs- und Umstrukturierungspläne nach ihrer Annahme nur noch veranschaulichen und bestätigen müssen („… les actions du FPAP ont anticipé des mesures utiles que les plans de sauvetage et de restructuration, une fois entérinés, ne feront qu'illustrer et confirmer“.). Allerdings hat Frankreich die Kommission erst sehr viel später, im Januar 2008, über die Durchführung von als Beihilfemaßnahmen zur Rettung und Umstrukturierung von Fischereiunternehmen präsentierte Maßnahmen in Kenntnis gesetzt; diese Maßnahmen wurden durch die Kommission unter der Nummer NN 09/2008 registriert und werden gegenwärtig analysiert. Auch wenn man das Argument Frankreichs akzeptiert, dass die Maßnahmen des FPAP in gewisser Weise diesen Beihilfemaßnahmen zur Rettung und Umstrukturierung vorgegriffen haben, hat dies keine Wirkung für ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt, da zwischen den vom FPAP durchgeführten Maßnahmen und den Bedingungen, die Beihilferegelungen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen erfüllen müssen, grundlegende Unterschiede bestehen; diese Bedingungen sind in den Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten beschrieben (26). Im Gegensatz zu den Anforderungen dieser Leitlinien wurden nämlich die aus den Maßnahmen des FPAP resultierenden Beihilfen unterschiedslos an sämtliche Fischereiunternehmen gewährt, nicht nur an Unternehmen in Schwierigkeiten. Andererseits dürfen Rettungsbeihilfen eine Laufzeit von höchstens sechs Monaten haben und müssen in Form eines rückzahlbaren Darlehens oder einer Bürgschaft gewährt werden; Umstrukturierungsbeihilfen müssen unter genau definierten Bedingungen und für einen begrenzten Zeitraum gewährt werden. Die von Frankreich über den FPAP gewährten Beihilfen erfüllen allerdings keine der genannten Voraussetzungen: Die Fischereiunternehmen profitieren von diesen Beihilfen seit dem Jahr 2004, sie werden nicht in Form eines Darlehens oder einer Bürgschaft gewährt, und ihre Rückzahlung im Kontext eines Umstrukturierungsplans ist nicht vorgesehen.
(122)
Der FPAP ist auch der Ansicht, dass die gewährten Beihilfen durch die Tatsache gerechtfertigt werden, dass es sich dabei faktisch um Beihilfen zum Arbeitnehmereinkommen handelt. Der FPAP führt diesbezüglich aus, dass sich der FPAP als „Zusammenschluss zu Präventionszwecken“ konstituiert hat, um für die 2 500 angeschlossenen Unternehmen eine rechtliche Rettungszone im Sinne des französischen Rechts zu bilden… Zu diesem Zweck ist die Beihilfe zum Arbeitnehmereinkommen im Bereich der Umstrukturierungszone zulässig. Sie hat keinerlei Auswirkungen auf die Wettbewerbsvorschriften. Sie unterliegt vielmehr den Grundsätzen der Gemeinschaft, die den Arbeitnehmern ein angemessenes Mindesteinkommen garantieren („Le FPAP se constitue en ‚groupement de prévention‘ en vue de constituer pour les 2 500 entreprises adhérentes un périmètre juridique de sauvegarde au sens de la Loi française…. A ce titre, l'aide aux revenus des salariés inscrite dans le périmètre de restructuration est autorisée. Elle n'affecte en rien les règles de concurrence. Elle relève au contraire des principes communautaires qui garantissent aux salariés un revenu minimum décent.“). Der FPAP führt weiter aus, dass das System für die Entlohnung von Seeleuten durch eine Beteiligung am Gewinn der Besatzung in Frankreich bei den Mitarbeitern der Fischereiunternehmen einen Einkommensrückgang, ja sogar eine Verschuldung gegenüber der Reederei bewirkt hat. Er präzisiert dann, dass sich 25 Mio. EUR von den vom Staat als Vorschuss gewährten 65 Mio. EUR direkt auf Vorschüsse für Arbeitnehmer bezogen und als direkte soziale Maßnahme einzustufen sind („… concernent directement des avances aux salariés et s'analysent comme une action sociale directe“.). MQA fügt hinzu: Werden die Darlehen als Beihilfen betrachtet, die nicht nur zugunsten des transparenten FPAP, sondern zugunsten der angeschlossenen Fischereiunternehmen gewährt werden, handelt es sich tatsächlich um soziale Beihilfen. Die auf diese Weise geleistete finanzielle Unterstützung wäre dann nämlich direkt mit der Entlohnung der Seeleute verknüpft („Si les emprunts sont considérés comme des aides au profit, non pas du FPAP transparent, mais des entreprises de pêche adhérentes, il s'agirait véritablement d'aides sociales. Le concours financier qui serait ainsi apporté serait en effet directement lié à la rémunération des marins.“).
(123)
Diese Behauptungen veranlassen die Kommission zu mehreren Bemerkungen:
1.
Zuallererst ist sie erstaunt zu lesen, dass fast 40 % (25 von 65 Mio. EUR) der Finanzierungsvorschüsse, die den drei oben genannten Vereinbarungen (siehe Randnummer 21 der vorliegenden Entscheidung) zufolge vom Staat gewährt wurden, um den Erwerb von Finanzoptionen auf den Terminmärkten für Erdölerzeugnisse zu ermöglichen, sich direkt auf Vorschüsse für Arbeitnehmer bezogen und als direkte soziale Beihilfen einzustufen sind („… concernent directement des avances aux salariés et s'analysent comme une aide sociale directe“.).
2.
Die Kommission vermutet, dass es sich hier seitens des FPAP um eine rhetorische Verkürzung handelt, mit der gezeigt werden soll, dass die vom FPAP durchgeführten Maßnahmen durch eine Senkung der Produktionskosten der Fischereiunternehmen und in Anbetracht des Systems der Entlohnung durch Gewinnbeteiligung letztendlich den Mitarbeitern dieser Unternehmen zugute kamen. In diesem Sinne könnten diese Maßnahmen als direkte soziale Beihilfe eingestuft werden („… comme une aide sociale directe“). Tatsächlich lässt kein einziger Aspekt des Dossiers darauf schließen, dass direkte soziale Beihilfen - das heißt Beihilfen, die durch den FPAP direkt an die Mitarbeiter der Unternehmen gezahlt wurden - geflossen sind; dies wird zudem durch die Satzung des FPAP (siehe Randnummer 20 der vorliegenden Entscheidung) in keiner Weise vorgesehen.
3.
Wie dem auch sei - das heißt, ob die Beihilfen nun letztendlich direkt an die Mitarbeiter gezahlt wurden, oder ob die Maßnahmen des FPAP in ihrer Wirkung diesen Mitarbeitern zugute kamen, indem sie eine Ergänzung ihrer auf einer Gewinnbeteiligung basierenden Einkommen ermöglichten - erinnert die Kommission daran, dass nach gefestigter Rechtsprechung (27) der Begriff der Beihilfe die von den staatlichen Stellen gewährten Vorteile umfasst, die in verschiedener Form die Belastungen mindern, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat. In diesem Sinne sind die Einkommen unbestreitbar Bestandteil dieser Belastungen, und ein Unternehmen kann nicht auf eine öffentliche Finanzierung zählen, um diese zu tragen. Infolgedessen ist die Tatsache, dass die Vorteile, welche die Fischereiunternehmen aus der Möglichkeit des Ankaufs von Treibstoff zu Vorzugspreisen sowie aus einem teilweisen Ausgleich ihrer Treibstoffkosten gezogen haben, dem FPAP und MQA zufolge faktisch den Mitarbeitern dieser Unternehmen zugute gekommen sind, für den Zweck der Beurteilung der Vereinbarkeit dieser Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt ohne Relevanz. Es reicht aus festzustellen, dass die den Fischereiunternehmen aus öffentlichen Mitteln gewährten Vorteile eine Minderung der Belastungen, die normalerweise das Budget dieser Unternehmen belasten, bewirkt haben.
4.
In ähnlicher Weise kann die Kommission auch die Behauptung, dass die Beihilfe zu den Arbeitnehmereinkommen zulässig war, weil sie einerseits den Grundsätzen der Gemeinschaft unterliegt, die den Arbeitnehmern ein angemessenes Mindesteinkommen garantieren, und weil andererseits das System der Entlohnung durch Gewinnbeteiligung für die französischen Seeleute besonders nachteilig war, nicht akzeptieren. In Anwendung des Subsidiaritätsprinzips unterliegen nämlich die Vorschriften für die Existenz eines Mindestlohns der alleinigen Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. In Frankreich ist diese Verpflichtung hinsichtlich des Einkommens der Seeleute in den Artikeln L.742-2, D.742-1 und D.742-2 des Arbeitsgesetzbuchs enthalten. Wie in einem Urteil des Appellationsgerichts Rennes vom 16. Juni 1998 (28) in Erinnerung gerufen wird, sind diese allgemeinverbindlichen Bestimmungen für die dem Gesetzbuch für die Beschäftigung auf See unterliegenden Arbeitnehmer unabhängig von der jeweiligen Art des Arbeitseinkommens anwendbar. Die Tatsache, dass der Reeder und seine Mitarbeiter anfänglich eine Entlohnung der Seeleute durch Gewinnbeteiligung (bei eventuellem Gewinn) vereinbart haben, entbindet den Reeder nicht von seiner Verpflichtung, den Seeleuten während der Zeit an Bord ein mindestens dem Mindesteinkommen entsprechendes Arbeitseinkommen zu garantieren. Anders ausgedrückt muss die Gewinnbeteiligung im Fischereiwesen mindestens dem in Anwendung des garantierten Mindestlohns berechneten Arbeitsentgelt entsprechen. Artikel 34 des Gesetzbuchs für die Beschäftigung auf See (29) verweist diesbezüglich auf eine nationale Tarifvereinbarung bzw. erweiterte Branchentarifvereinbarungen zur unabhängigen Festlegung der effektiven Arbeitszeit und des Zeitraums bzw. der Zeiträume, die für die Berechnung des garantierten Mindestlohns von durch Gewinnbeteiligung entlohnten Seeleuten zur Anwendung kommen („… un accord national professionnel ou des accords de branche étendus [pour fixer], indépendamment de la durée du travail effectif, la ou les périodes retenue pour le calcul du salaire minimum de croissance des marins rémunérés à la part“.). Die Branchentarifvereinbarung, die in Artikel 9 Absatz 1 für durch Gewinnbeteiligung entlohnte Seeleute ein jährliches Bruttomindesteinkommen garantiert, wurde am 28. März 2001 unterzeichnet (30). Diese Bestimmung wurde für alle dem Geltungsbereich dieser Vereinbarung unterliegenden Arbeitgeber und Arbeitnehmer durch einen interministeriellen Erlass vom 3. Juli 2003 (31) verbindlich vorgeschrieben. Die durch diese gesetzliche Verpflichtung entstehenden Lohn- und Gehaltskosten stellen somit - ebenso wie die Treibstoffkosten - für die Fischereiunternehmen Produktionskosten dar. Unter diesen Bedingungen kann die Kommission das Argument nicht akzeptieren, dass der französische Staat zu einer finanziellen Intervention berechtigt war, weil sich die Reeder ihrer gesetzlichen Verpflichtung entzogen, ihren Arbeitnehmern - auch wenn diese durch Gewinnbeteiligung entlohnt werden - ein Mindesteinkommen zu garantieren.
(124)
MQA zufolge könnte es sich auch um sozioökonomische Maßnahmen handeln: „les lignes directrices (…) considèrent que peuvent être déclarées compatibles des mesures socio-économiques. En l'espèce, le FPAP est totalement transparent et les mesures qualifiées d'aides par la Commission ont un caractère à l'évidence socio-économique.“ (Die Leitlinien (…) besagen, dass sozioökonomische Maßnahmen für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt werden können. Im vorliegenden Fall ist der FPAP vollständig transparent, und die von der Kommission als Beihilfen eingestuften Maßnahmen sind offenkundig sozioökonomischer Art.).
(125)
Die Kommission stellt fest, dass MQA keinen einzigen Aspekt vorgetragen hat, der eine Prüfung der betreffenden Beihilfen in Bezug auf Ziffer 4.5. der Leitlinien ermöglicht, die vorsehen, dass Einkommensstützung für Arbeitnehmer von Fall zu Fall als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen kann, sofern sie mit sozioökonomischen Maßnahmen einhergeht. Dieser Abschnitt präzisiert nämlich, dass Maßnahmen zur Einkommensstützung als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können, „sofern sie Teil der flankierenden sozioökonomischen Maßnahmen zum Ausgleich von Einkommensausfällen sind, die mit den Maßnahmen zur Anpassung der Flottenkapazität gemäß Artikel 11 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 2371/2002 angenommen wurden“ (Verordnung (EG) Nr. 2371/2002 des Rates vom 20. Dezember 2002 über die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Fischereiressourcen im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik (32). Die Gründung des FPAP ist nicht im Rahmen eines in Übereinstimmung mit Verordnung Nr. 2371/2002 beschlossenen Gesamtplans für die Anpassung der Fangkapazitäten erfolgt. Das von MQA vorgebrachte Argument kann somit in keiner Weise die Gewährung dieser Betriebsbeihilfen rechtfertigen.
(126)
MQA führt außerdem an, dass die Behauptung, dass die Beihilfen ohne Vorbedingung gewährt wurden, nicht korrekt sei. MQA zufolge hat der Staat für die Gewährung dieser Darlehen verlangt, dass der FPAP diverse Belege vorlegt, mit denen die Disziplin der Mittelverwaltung sowie die Entschlossenheit des Fonds und seiner Mitglieder bezüglich der Umsetzung nachhaltiger Lösungen für die neuen Produktionsbedingungen des Fischereisektors nachgewiesen werden soll („l'Etat a exigé pour consentir ces prêts que le FPAP produise des pièces justificatives multiples, pièces justificatives destinées à établir la rigueur de la gestion du fonds et aussi la détermination du fonds et de ses membres à mettre en œuvre des solutions durables aux nouvelles conditions de production du secteur de la pêche.“). MQA betont diese Anforderung einer transparenten Rechnungslegung und den Beschluss des Staates, die Durchführung einer ministerienübergreifenden Inspektionsmission zu verlangen.
(127)
Die Kommission nimmt diese Transparenz- und Kontrollanforderung zur Kenntnis, merkt jedoch an, dass dies in Anbetracht der Tatsache, dass es sich um eine aus öffentlichen Mitteln finanzierte Intervention handelt, eine elementare Anforderung zu sein scheint. Sie bedauert jedoch, dass ihr die französischen Behörden in einem solchen Kontext der Transparenz - trotz der im Verfahrensverlauf geäußerten Ersuchen - nicht sämtliche detailliert bezifferten Informationen über die Aktivitäten des Fonds übermittelt haben. Sie stellt schließlich fest, dass sie niemals über die von MQA erwähnte Inspektionsmission unterrichtet wurde, auch nicht im Zusammenhang mit den Schlussfolgerungen, um die die französischen Behörden für Mitte November 2005 ersucht wurden.
(128)
Infolgedessen ist die Kommission der Ansicht, dass die vom Staat gewährten Vorschüsse sehr wohl in die Kategorie der Betriebsbeihilfen nach Ziffer 3.7. der Leitlinien fallen, die Folgendes besagen: „Staatliche Beihilfen, die gewährt werden, ohne dass den Begünstigten eine Verpflichtung hinsichtlich der Erreichung der Ziele der gemeinsamen Fischereipolitik auferlegt wird, die zur Verbesserung der finanziellen und sonstigen Lage ihrer Betriebe bestimmt ist (…), sind als Betriebsbeihilfen anzusehen und insofern mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar“. Diese Vorschüsse sind demnach mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.
5. SCHLUSSFOLGERUNG
(129)
Die Kommission stellt fest, dass Frankreich die verschiedenen Beihilfemaßnahmen, die Gegenstand der vorliegenden Entscheidung sind, unter Verstoß gegen Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag unzulässigerweise gewährt hat.
(130)
Auf der Grundlage der in Teil 4.1 der vorliegenden Entscheidung vorgenommenen Analyse gelangt die Kommission zu der Auffassung, dass die Aufstockung des Liquiditätsbestands des FPAP durch die Gewährung von drei bzw. möglicherweise vier Vorschüssen in Höhe von insgesamt 65 Mio. EUR bzw. möglicherweise 77 Mio. EUR eine mit dem Gemeinsamen Markt gemäß Artikel 87 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag nicht zu vereinbarende staatliche Beihilfe darstellt. In Anbetracht der Tatsache, dass kein Bankinstitut dem FPAP derartige Vorschüsse gewährt hätte, wie er sie im vorliegenden Fall erhalten hat, und dass, gemäß den verfügbaren Informationen, diese Vorschüsse nicht zurückgezahlt wurden, wurden diese Vorschüsse nämlich in einen nicht rückzahlbaren Zuschuss (siehe Randnummer 67) und somit in staatliche Beihilfe in Höhe des gewährten Betrages umgewandelt.
(131)
Auf der Grundlage der in Teil 4.2 der vorliegenden Entscheidung vorgenommenen Analyse gelangt die Kommission zu der Auffassung, dass die dem FPAP in Form von Vorschüssen gewährte Beihilfe, die den Fischereiunternehmen den Kauf von Treibstoff zu günstigen Preisen sowie den Erhalt einer Ausgleichszahlung im Rahmen der „Dieselkraftstoff-Versicherung“ („assurance gazole“) ermöglicht hat, eine mit dem Gemeinsamen Markt gemäß Artikel 87 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag nicht zu vereinbarende staatliche Beihilfe darstellt.
6. RÜCKFORDERUNG
(132)
Der Betrag der von Frankreich gewährten staatlichen Beihilfe beläuft sich auf 65 Mio. EUR beziehungsweise auf 77 Mio. EUR, wenn es eine vierte Vereinbarung gegeben hat. Gemäß Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 entscheidet die Kommission in Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen, dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen ergreift, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern. Das Ziel ist erreicht, wenn die fraglichen Beihilfen, gegebenenfalls zuzüglich Verzugszinsen, vom Empfänger oder, mit anderen Worten, von den Unternehmen zurückgezahlt wurden, die den tatsächlichen Nutzen davon hatten (33). Das Ziel der Rückforderung wird demnach erreicht sein, wenn dieser Betrag von 65 bzw. 77 Mio. EUR zurückgezahlt wurde.
(133)
Um zu ermitteln, welche Beträge einerseits vom FPAP und andererseits von den Fischereiunternehmen zurückzufordern sind, ist die Tatsache zu berücksichtigen, dass der FPAP, bei seiner Tätigkeit als Wirtschaftsteilnehmer auf den Terminmärkten, das Ziel verfolgt, an die Fischereiunternehmen im Rahmen einer von ihm eingeführten „Dieselkraftstoff-Versicherung“ Ausgleichszahlungen zu leisten und ihnen Treibstoff zu günstigen Preisen zu liefern. Die im Rahmen der vorliegenden Entscheidung vorgenommene Analyse der allgemeinen Wirtschaftlichkeit dieses besonderen Systems zeigt, dass der FPAP durch den schrittweisen Transfer der vom Staat gewährten Beihilfe seine Aufgabe erfüllt hat. Aus diesem Grund besteht die vom FPAP zurückzufordernde Beihilfe aus demjenigen Teil der 65 bzw. 77 Mio. EUR, der nicht an die Fischereiunternehmen transferiert wurde; die von den Fischereiunternehmen zurückzufordernde Beihilfe ist dann derjenige Teil der Beihilfe, der an sie transferiert wurde.
(134)
Der Kommission ist nicht bekannt, welcher Betrag vom FPAP tatsächlich an die Fischereiunternehmen transferiert wurde. Die Kommission merkt diesbezüglich an, dass ihr trotz einer an Frankreich gerichteten Anordnung, ihr sämtliche notwendigen Informationen über die Funktionsweise des FPAP zu übermitteln, weder die Art und Weise der Nutzung des Liquiditätsbestands dieses Fonds, noch seine Rechnungslegung übermittelt wurde. Da diese Informationen nicht vorliegen, und um die Rechtsprechung des Gerichtshofs (34) zu berücksichtigen, hält die Kommission einige Leitlinien für die bei der Ermittlung der zurückzufordernden Beihilfebeträge anzuwendende Methodik für angebracht.
(135)
Bei der Ausarbeitung dieser Leitlinien hat die Kommission die Tatsache berücksichtigt, dass der FPAP aufgrund der Vereinbarungen zu einer Rechnungslegung verpflichtet war, der die Verwendung der Vorschüsse sowie die Verteilung der Mittel und der Ausgaben des Fonds zu entnehmen sind, und dass er sich verpflichtet hat, die Buchungsunterlagen während eines Zeitraums von mindestens 10 Jahren aufzubewahren und den verschiedenen Organen des Staates auf einfache Anforderung zur Verfügung zu stellen (siehe Randnummer 27). Anhand dieser Elemente werden die Behörden oder Organe, die für die Durchsetzung der Rückforderungsentscheidung zuständig sind, die Möglichkeit haben, sich über den Cashflow des FPAP sowie über seine Liquiditätslage zum Zeitpunkt der Umsetzung dieser Entscheidung zu unterrichten. Da für die Rechnungslegung der Fischereiunternehmen im Allgemeinen die dem - im Verwaltungsrat des FPAP vertretenen - Verwaltungszentrum der mittelständischen Fischerei (Centre de gestion de la pêche artisanale) angehörenden Verwaltungsorgane zuständig sind, wird es überdies möglich sein, der Rechnungslegung der Unternehmen die vom FPAP geleisteten Ausgleichszahlungen zu entnehmen.
6.1. Rückforderung vom FPAP
(136)
Der Betrag der nicht mit dem Gemeinsamen Markt zu vereinbarenden Beihilfe, der vom FPAP zurückzufordern ist, entspricht demjenigen Teil der staatlichen Beihilfe, der nicht endgültig an die Fischereiunternehmen transferiert wurde, das heißt, dem Betrag der zur Finanzierung der Betriebskosten des FPAP dienenden Vorschüsse sowie dem Betrag der Vorschüsse, den der FPAP in seinem Liquiditätsbestand belassen hat. Den Gesamtbetrag der Betriebskosten könnte die für die Durchführung der Rückforderung zuständige Behörde der Rechnungslegung des FPAP entnehmen. In Anbetracht des fungiblen Charakters des Geldes und der Unmöglichkeit, seine Herkunft in Abhängigkeit von seiner Verwendung zu unterscheiden, ist die Kommission der Ansicht, dass derjenige Teil der Vorschüsse des Staates, mit dem diese Betriebskosten finanziert wurden, dem Gesamtbetrag dieser Kosten entspricht, unter Anwendung des Verhältnisses dieser Vorschüsse bezogen auf die Summe dieser Vorschüsse und der Eigenmittel des FPAP (Beiträge der Mitglieder). Auf dieselbe Weise kann der im Liquiditätsbestand belassene Betrag der Vorschüsse ermittelt werden, indem auf den verbleibenden Liquiditätsbestand dasselbe Verhältnis angewandt wird.
6.2. Rückforderung von den Fischereiunternehmen
(137)
Wie weiter oben dargelegt, beläuft sich die von der Gesamtheit der Fischereiunternehmen zurückzufordernde Beihilfe auf die Vorschüsse in Höhe von 65 bzw. 77 Mio. EUR, vermindert um die gemäß den Angaben in Randnummer 136 vom FPAP zurückzufordernde Summe. Bezüglich der Rückforderung der staatlichen Beihilfe von den einzelnen Unternehmen ist die Tatsache zu berücksichtigen, dass es unter dem Aspekt der Rechnungslegung nicht möglich ist, zwischen der als staatliche Beihilfe eingestuften Beihilfe und der nicht dem Staat zuzurechnenden Beihilfe zu unterscheiden (siehe Abschnitt 4.2.1.2 der vorliegenden Entscheidung).
(138)
Nach Ansicht der Kommission kann die von den einzelnen Unternehmen zurückzufordernde Beihilfe anhand der von den einzelnen Unternehmen im Rahmen der „Dieselkraftstoff-Versicherung“ erhaltenen Ausgleichszahlungen berechnet werden.
(139)
Die Kommission verwendet diese Ausgleichszahlung als Berechnungsgrundlage und lässt das Subventionsäquivalent unberücksichtigt, das die einzelnen Fischereiunternehmen aufgrund des Kaufes von Treibstoff zu einem unter dem Marktpreis liegenden Preis realisiert haben. Nach Ansicht der Kommission ist diese Vorgehensweise gerechtfertigt, weil die Unternehmen, die von Vorzugspreisen für ihren Treibstoff profitiert haben, dieselben Unternehmen sind wie die, die Ausgleichszahlungen im Rahmen der „Dieselkraftstoff-Versicherung“ erhalten haben; dabei sind die Proportionen durchaus vergleichbar, weil ein Unternehmen umso höhere Ausgleichszahlungen erhalten hat, je mehr Treibstoff es zu Vorzugspreisen gekauft hat. Bei Anwendung dieser Berechnungsgrundlage kommt es demnach zu keiner Verfälschung zwischen den betroffenen Unternehmen in Bezug auf die Rückzahlungsverpflichtungen, denen sie unterliegen werden. Außerdem merkt die Kommission an, dass - wenn diese Subventionsäquivalente in die Berechnungsgrundlage einfließen sollten - für jede während des Zeitraums der Tätigkeit des FPAP auf den Ölterminmärkten erfolgte Treibstoffversorgung die Differenz zwischen den entsprechenden Ausgaben bei einem Kauf zum Tagespreis und dem tatsächlich von der Genossenschaft fakturierten Preis berechnet werden müsste, wobei zuvor der für die jeweilige Treibstoffart und den Lieferort geltende Tagespreis ermittelt werden müsste. Diese Methode wäre schwieriger umzusetzen gewesen. Aus diesem Grund hält es die Kommission für besser, eine Berechnungsgrundlage zu empfehlen, durch die die Aufgabe der Behörden und der für die Durchsetzung der Rückforderungsentscheidung zuständigen Organe vereinfacht wird.
(140)
Infolgedessen kann nach Ansicht der Kommission die von den einzelnen Unternehmen zurückzufordernde Beihilfe anhand der von den einzelnen Unternehmen im Rahmen der „Dieselkraftstoff-Versicherung“ erhaltenen Ausgleichszahlungen berechnet werden. Die zurückzufordernde staatliche Beihilfe ist zu berechnen, indem auf diese Ausgleichszahlung ein dem Verhältnis zwischen dem Gesamtbetrag der von den Fischereiunternehmen zurückzufordernden staatlichen Beihilfe und dem Gesamtbetrag der vom FPAP im Rahmen der „Dieselkraftstoff-Versicherung“ an die Fischereiunternehmen geleisteten Ausgleichszahlungen entsprechender Prozentsatz angewandt wird.
(141)
Der von den einzelnen Fischereiunternehmen zurückzufordernde Betrag ist demnach mittels der folgenden Formeln zu berechnen:
Où
R*Unt
=
von den Fischereiunternehmen zurückzufordernder Betrag
I
=
Betrag der von dem Fischereiunternehmen im Rahmen der „Dieselkraftstoff-Versicherung“ erhaltenen Ausgleichszahlungen
Vorschüsse
=
65 bzw. 77 Mio. EUR
R*FPAP
=
vom FPAP gemäß den Angaben in Randnummer 136 zurückzufordernder Betrag
Gesamt I
=
Gesamtbetrag der vom FPAP im Rahmen der „Dieselkraftstoff-Versicherung“ an die Fischereiunternehmen geleisteten Ausgleichszahlungen
(142)
Diese Formel berücksichtigt das Postulat, demzufolge der FPAP auf den Terminmärkten Gewinne realisiert hat, die dann vollständig an die Fischereiunternehmen abgetreten wurden. Wie in der vorliegenden Entscheidung beschrieben, ist dies der plausibelste Fall. Allerdings muss auch der theoretische Fall vorgesehen werden, dass der FPAP auf den Terminmärkten Verluste erlitten hat, was zur Folge gehabt hätte, dass an die Fischereiunternehmen Ausgleichszahlungen geleistet worden wären, deren Gesamtbetrag unter dem Betrag der Vorschüsse gelegen hätte, vermindert durch den vom FPAP zurückzufordernden Betrag. In einem solchen Fall wäre der Quotient (Vorschüsse - R*FPAP)/Gesamt I im Allgemeinen größer als 1, insbesondere wenn der Betrag „R*FPAP“ niedrig ist; die Anwendung der obigen Formel hätte dann zur Folge, dass der von den Fischereiunternehmen zurückzufordernde Gesamtbetrag höher wäre als der Betrag, den sie erhalten haben. Aus diesem Grund ist in diesem Sonderfall vorzusehen, dass der von den einzelnen Unternehmen zurückzufordernde Betrag dem Betrag entspricht, den das jeweilige Unternehmen im Rahmen der „Dieselkraftstoff-Versicherung“ erhalten hat. In diesem Fallbeispiel wäre die Differenz zwischen den Vorschüssen des Staates und den an die Fischereiunternehmen geleisteten Ausgleichszahlungen vom FPAP zurückzufordern, bei dem diese Differenz tatsächlich verblieben wäre.
(143)
Staatliche Beihilfen für Fischereiunternehmen unterliegen keiner Rückforderung, wenn sie zum Zeitpunkt ihrer Gewährung die Bedingungen der Verordnung (EG) Nr. 1860/2004 bzw. die Bedingungen der Verordnung (EG) Nr. 875/2007 über De-minimis-Beihilfen erfüllen -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die an den Fonds für die Prävention von Risiken im Zusammenhang mit den Tätigkeiten des Fischereisektors (Fonds de prévention des aléas pêche, FPAP) für den Erwerb von Finanzoptionen auf dem Ölterminmarkt gewährte Beihilfe, die von Frankreich unzulässigerweise und unter Verstoß gegen Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag durchgeführt wird, ist mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.
Artikel 2
Die den Fischereiunternehmen in Form einer Entlastung von ihren Treibstoffkosten gewährte Beihilfe, die von Frankreich unzulässigerweise und unter Verstoß gegen Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag durchgeführt wird, ist mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.
Artikel 3
Eine einem Fischereiunternehmen gewährte Einzelbeihilfe gemäß Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 994/98 des Rates (35) unterliegt nicht der Rückforderung, wenn sie zum Zeitpunkt ihrer Gewährung die zum Zeitpunkt der Beihilfegewährung anwendbaren Bedingungen der kraft Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 994/98 angenommenen Verordnung erfüllt.
Artikel 4
(1) Frankreich fordert von den Empfängern die mit dem Gemeinsamen Markt nicht zu vereinbarenden Beihilfen gemäß den Artikeln 1 und 2 zurück.
(2) Auf den zurückzufordernden Betrag werden vom Zeitpunkt der Gewährung bis zum Zeitpunkt der tatsächlichen Rückzahlung Zinsen fällig.
(3) Die Zinsen sind gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 der Kommission (36) nach der Zinseszinsformel zu berechnen.
(4) Frankreich stellt alle ausstehenden Zahlungen der in den Artikeln 1 und 2 genannten Beihilfen ab dem Zeitpunkt der Annahme dieser Entscheidung ein.
Artikel 5
(1) Die Rückforderung der in den Artikeln 1 und 2 genannten Beihilfen erfolgt unverzüglich und wirksam.
(2) Frankreich gewährleistet, dass diese Entscheidung binnen vier Monaten nach ihrer Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 6
(1) Binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieser Entscheidung legt Frankreich der Kommission folgende Informationen vor:
a)
den Gesamtbetrag (Beihilfe und Zinsen), der vom FPAP zurückgefordert werden muss;
b)
eine detaillierte Beschreibung der bereits getroffenen und geplanten Maßnahmen zur Umsetzung dieser Entscheidung;
c)
Unterlagen zum Nachweis, dass der FPAP zur Rückzahlung der Beihilfe aufgefordert worden ist.
(2) Frankreich unterrichtet die Kommission über den Fortgang der nationalen Maßnahmen zur Umsetzung dieser Entscheidung, bis die Rückzahlung der in Artikel 1 genannten Beihilfe abgeschlossen ist. Frankreich legt unverzüglich, auf einfache Anforderung der Kommission, alle Informationen zu den bereits getroffenen und geplanten Maßnahmen zur Umsetzung dieser Entscheidung vor. Ferner macht Frankreich genaue Angaben zu den Beihilfebeträgen und den Zinsen, die bereits vom FPAP zurückgezahlt wurden.
Artikel 7
(1) Binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieser Entscheidung legt Frankreich der Kommission folgende Informationen vor:
a)
eine Aufstellung der Fischereiunternehmen, die eine Beihilfe gemäß Artikel 2 erhalten haben, sowie den Gesamtbetrag, den die einzelnen Unternehmen erhalten haben;
b)
den Gesamtbetrag (Beihilfe und Zinsen), der von den einzelnen Empfängern zurückgefordert werden muss;
c)
eine detaillierte Beschreibung der bereits getroffenen und geplanten Maßnahmen zur Umsetzung dieser Entscheidung;
d)
Unterlagen zum Nachweis, dass die Empfänger zur Rückzahlung der Beihilfe aufgefordert worden sind.
(2) Frankreich unterrichtet die Kommission über den Fortgang der nationalen Maßnahmen zur Umsetzung dieser Entscheidung, bis die Rückzahlung der in Artikel 2 genannten Beihilfe abgeschlossen ist. Frankreich legt unverzüglich, auf einfache Anforderung der Kommission, alle Informationen zu den bereits getroffenen und geplanten Maßnahmen zur Umsetzung dieser Entscheidung vor. Ferner macht Frankreich genaue Angaben zu den Beihilfebeträgen und den Zinsen, die bereits von den Empfängern zurückgezahlt wurden.
Artikel 8
Diese Entscheidung ist an die Französische Republik gerichtet.
Brüssel, den 20. Mai 2008

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