Document ID: 32010D0612

DECISÃO DA COMISSÃO
de 6 de Julho de 2010
relativa ao auxílio C 48/07 (ex NN 60/07) concedido pela Polónia a favor da WRJ e da WRJ-Serwis
[notificada com o número C(2010) 4476]
(Apenas faz fé o texto em língua polaca)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2010/612/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Tendo em conta o Protocolo n.o 8 do Tratado de Adesão relativo à reestruturação da indústria siderúrgica polaca (1),
Tendo convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições supramencionadas (2) e tendo em conta estas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
A Comissão foi informada de irregularidades cometidas no sector dos tubos de aço durante o acompanhamento da reestruturação da indústria siderúrgica polaca. Após a adesão da Polónia à UE, foram efectuados controlos ex officio do auxílio concedido à Walcownia Rur Jedność Sp. z.o.o. («WRJ») e à WRJ-Serwis Sp. z.o.o. («WRJ-Serwis»). Por cartas de 6 de Abril de 2005, 4 de Agosto de 2005, 3 de Novembro de 2005, 4 de Maio de 2006, 17 de Novembro de 2006 e 11 de Julho de 2007, a Comissão solicitou informações às autoridades polacas, que lhe responderam por cartas datadas de 7 de Junho de 2005, 29 de Setembro de 2005, 2 de Dezembro de 2005, 18 de Maio de 2006, 31 de Maio de 2006, 10 de Janeiro de 2007 e 3 de Agosto de 2007.
(2)
Por carta de 23 de Outubro de 2007, a Comissão informou a Polónia da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) (3) relativamente a diversas medidas tomadas em benefício do WRJ e da WRJ-Serwis.
(3)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia em 24 de Novembro de 2007 (4). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre as medidas.
(4)
A Comissão recebeu observações de uma parte interessada. A Comissão transmitiu essas observações à Polónia, que teve assim a oportunidade de reagir; os comentários da Polónia foram recebidos por carta datada de 16 de Fevereiro de 2009. A resposta da Polónia à decisão de dar início ao procedimento de investigação formal foi transmitida por cartas de 21 de Janeiro e 1 de Fevereiro de 2008.
(5)
Em 16 de Fevereiro de 2009, a Comissão solicitou informações complementares, que a Polónia transmitiu por carta de 4 de Junho de 2009.
2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DAS MEDIDAS
2.1. Beneficiários
2.1.1. WRJ
(6)
A WRJ está sedeada em Katowice e emprega 12 pessoas para tarefas administrativas. A Towarzystwo Finansowe Silesia Sp. z o.o. («TFS»), uma empresa detida a 99,6 % pelo Estado, detém um participação de 40,736 % no capital da WRJ; e a Walcownia Rur Silesia S.A. («Walcownia Rur Silesia»), controlada a 100 % pela TFS, detém uma participação de 7,235 % no capital da WRJ.
(7)
Os outros accionistas são:
-
PIW Enpol Sp. z o.o. (participação de 19,009 %),
-
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. (participação de 8,3 %),
-
Kulczyk Privatstiftung (participação de 4,533 %),
-
Huta Jedność (participação de 0,817 %),
-
diversos outros accionistas minoritários, cada um deles com participações que oscilam entre 0,004 % e 3,4 %.
(8)
A WRJ foi criada em 1995 tendo em vista a construção de um novo laminador de tubos sem costura com uma capacidade de produção de 160 000 toneladas por ano («o projecto WRJ»).
(9)
Em 1978, outra empresa, denominada Huta Jedność, começara a construir um novo laminador de tubos sem costura com uma capacidade de produção de 400 000 toneladas, mas os trabalhos foram interrompidos em 1980, quando as subvenções públicas foram suspensas. Depois de várias tentativas para relançar o projecto, a Huta Jedność apresentou um pedido de declaração de insolvência, incluindo liquidação de activos, que foi rejeitado pelo tribunal. A Huta Jedność é actualmente uma empresa em liquidação, cuja actividade consiste na locação dos seus bens de produção a outras empresas, funcionando como prestadora de serviços.
(10)
O projecto WRJ incluía elementos da infra-estrutura e parte da maquinaria e do equipamento anteriormente reunidos pela Huta Jedność para o projecto original e deveria ser construído num terreno que havia pertencido à Huta Jedność. Foram convidados novos investidores para participar no projecto WRJ, iniciado em 1997. A execução do projecto foi interrompida em 2001 e, desde então, os investidores têm vindo a abandoná-lo. Embora, aparentemente, tenham sido realizados 86 % dos trabalhos, a WRJ nunca iniciou a produção.
(11)
Em 4 de Setembro de 2007, a Walcownia Rur Silesia, uma empresa controlada a 100 % pela TFS criada para consolidar o sector dos tubos de aço polaco (ver considerandos 15 e 17), apresentou um pedido de declaração de insolvência da WRJ, incluindo a liquidação de activos. Em 23 de Janeiro de 2008, o Tribunal da Comarca de Katowice declarou a insolvência da WRJ e ordenou a liquidação dos seus activos, para o que designou um administrador judicial. Aparentemente, não foi até agora vendido no âmbito do processo de insolvência qualquer activo da WRJ.
2.1.2. WRJ-Serwis
(12)
A WRJ-Serwis foi criada em 2001, no seguimento da transformação da Zakład Usług Energomechanicznych «Jedność» S.A., que havia sido criada em 1999. Os seus accionistas são a TFS (participação de 54,66 %), a PIW ENPOL Sp. z o.o. (participação de 36,77 %), a Commplex Sp. z o.o. (8,29 %) e a Huta Jedność (participação de 0,28 %).
(13)
Originalmente, a WRJ-Serwis tinha por objectivo executar parte do projecto WRJ e proporcionar à WRJ melhores oportunidades de crédito. Contudo, a WRJ-Serwis nunca empreendeu quaisquer actividades de investimento, limitando-se a produzir tubos de aço sem costura estirados a frio desde Maio de 2004, depois de a Huta Jedność ter interrompido a produção na trefilaria, no início de 2004. Esta actividade é desenvolvida com base em activos inicialmente alugados à Huta Jedność e que, posteriormente, foram adquiridos pela ING Bank Śląski S.A. e, por último, pela Walcownia Rur Silesia. Além disso, a WRJ-Serwis adquiriu 9/10 do usufruto perpétuo do terreno em que está implantado o projecto WRJ, bem como 9/10 da propriedade dos edifícios construídos nesse terreno.
(14)
A WRJ-Serwis cessou a actividade em Abril de 2008, quando a Walcownia Rur Silesia assumiu o controlo da produção de tubos de aço na trefilaria.
2.1.3. Consolidação da WRJ e da WRJ-Serwis e tentativas de as privatizar
(15)
Em 2004, a TFS começou a procurar um investidor estratégico para a WRJ e para a WRJ-Serwis. Em 2005, as partes interessadas foram convidadas a apresentar propostas, o que fizeram duas delas. Por fim, foi concluído com um dos proponentes um acordo-quadro relativo à aquisição dos activos da WRJ e da WRJ-Serwis, livres de quaisquer encargos; contudo, este acordo foi rescindido em Outubro de 2006, devido ao facto de as condições não terem sido cumpridas. A TFS lançou um novo concurso em Dezembro de 2006, mas não recebeu qualquer proposta pertinente.
(16)
No seguimento de um novo concurso lançado em 2007, a TFS decidiu consolidar a WRJ e a WRJ-Serwis, no intuito de facilitar a sua privatização. Para o efeito, a TFS criou duas novas empresas, a FEREX Sp. z o.o. («FEREX») e a Walcownia Rur Silesia. A TFS detém 100 % das acções de ambas as empresas. Através da Walcownia Rur Silesia e da FEREX, a TFS adquiriu os activos necessários para executar o projecto WRJ e assumiu as dívidas da WRJ e da WRJ-Serwis:
a)
A Walcownia Rur Silesia tornou-se credora da WRJ ao adquirir créditos da WRJ no valor de 168 940 469 PLN e 95 595 057 PLN ao consórcio bancário e à Stalexport, respectivamente. Além disso, a Walcownia Rur Silesia adquiriu os activos móveis da trefilaria ao consórcio bancário liderado pelo ING Bank Śląski;
b)
Também a FEREX se tornou credora da WRJ ao adquirir junto dos bancos créditos da WRJ num valor total de 142 941 270,43 PLN, garantidos por uma hipoteca de terrenos que são propriedade da WRJ e da WRJ-Serwis.
(17)
Em Agosto de 2008, as autoridades polacas fizeram uma nova tentativa de vender a WRJ, a WRJ-Serwis, a FEREX e a Walcownia Rur Silesia. A TFS e a Walcownia Rur Silésia convidaram partes interessadas a participar em negociações com vista à aquisição conjunta dos activos da Walcownia Rur Silésia, do capital social da FEREX e dos créditos da TFS correspondentes às participações da FEREX e da TFS no capital da WRJ-Serwis. Este processo foi concluído em 15 de Janeiro de 2009, sem que qualquer dos activos propostos tenha sido vendido.
2.2. As medidas em apreciação
(18)
O auxílio concedido à WRJ consiste em investimentos em capital da TFS (2.2.1), em garantias constituídas pela TFS (2.2.2) e numa garantia constituída pelo Tesouro (2.2.3). O auxílio concedido à WRJ-Serwis consiste em investimentos em capital da TFS (2.2.4).
2.2.1. Investimentos em capital da TFS na WRJ
(19)
O primeiro investimento em capital da TFS na WRJ foi realizado em 26 de Junho de 2002, quando os accionistas decidiram aumentar o capital social. A TFS recebeu acções com um valor nominal de 15 milhões de PLN em troca de créditos. Esses créditos eram devidos à TFS pela Huta Andrzej e pela Huta Katowice, e ascendiam a 15 milhões de PLN. O aumento de capital foi registado e produziu efeitos em 22 de Novembro de 2002.
(20)
O segundo aumento do capital social foi realizado em 17 de Janeiro de 2003, quando os accionistas da WRJ decidiram aumentar de novo o capital social da empresa. A TFS recebeu acções com um valor nominal de 40 milhões de PLN em troca de créditos da WRJ devidos à TFS (capitalização das dívidas). Os créditos tinham um valor nominal de 40 milhões de PLN e tinham sido adquiridos anteriormente, em Dezembro de 2002, pela TFS ao ING Bank Śląski S.A. O aumento de capital foi registado e produziu efeitos em 25 de Agosto de 2003.
2.2.2. Constituição de garantias pela TFS em benefício da WRJ
(21)
Em 2001, a TFS constituiu uma garantia que cobria 5 milhões de PLN de um empréstimo de 20 milhões de PLN. O empréstimo havia sido concedido à WRJ em 1999 pela Autoridade Regional de Gestão do Ambiente e dos Recursos Hídricos (WFOŚiGW).
(22)
Em 2001, a TFS constituiu uma garantia que cobria 50 milhões de PLN de um empréstimo de 115 milhões de PLN concedido à WRJ pela Autoridade Nacional de Gestão do Ambiente e dos Recursos Hídricos (WFOŚiGW) em 1996.
2.2.3. Constituição de garantia pelo Tesouro em benefício da WRJ
(23)
Em 14 de Outubro de 1997, o Tesouro constituiu uma garantia que cobria 45 % do capital e dos juros de dois empréstimos, num montante total de 262,5 milhões de PLN. Estes empréstimos consistiam numa linha de crédito em moeda estrangeira e numa linha de crédito em PLN, ambas concedidas por um consórcio bancário em 1997.
(24)
Em 2 de Janeiro de 2003, a garantia pública foi aumentada para 55 % pelo Conselho de Ministros, por ocasião da assinatura dos documentos pertinentes. O aumento da garantia não foi utilizado.
2.2.4. Investimentos em capital da TFS na WRJ-Serwis
(25)
Em Dezembro de 2003, a TFS injectou capital na WRJ-Serwis com o objectivo de obter uma participação maioritária na empresa, a fim de adquirir o controlo do projecto WRJ. Por decisão de Dezembro de 2003, os accionistas da WRJ-Serwis acordaram que a TFS poderia adquirir acções da empresa. Essas acções, com um valor nominal de 7 910 000 PLN, foram adquiridas pela TFS principalmente em troca de dívidas da Huta Jedność à TFS. Essas dívidas foram transferidas para a WRJ-Serwis. A TFS também pagou acções em numerário (890 000 PLN) e com uma contribuição em espécie (aparas de metal da Huta Jedność para subsequente transformação; valor de cessão: 450 000 PLN). O acordo de aquisição de acções foi assinado em 8 de Junho de 2004. O aumento de capital só foi registado em 17 de Agosto de 2007.
(26)
Em simultâneo com a TFS, adquiriram acções no capital social aumentado um dos accionistas existentes, a PIW Enpol Sp. z o.o., e um novo accionista, a Commplex Sp. z o.o. (ambas empresas privadas). As empresas adquiriram as acções mediante a transferência de créditos da Huta Jedność para a WRJ-Serwis.
3. RAZÕES PARA DAR INÍCIO À INVESTIGAÇÃO FORMAL
(27)
Conforme descrito no considerando 3, em 23 de Outubro de 2007, a Comissão decidiu dar início a um procedimento de investigação formal (a «decisão de dar início ao procedimento»). Na sua decisão de dar início ao procedimento, a Comissão começava por considerar que era competente para decidir sobre este caso e que as medidas em causa constituíam um auxílio estatal que não era compatível com o mercado interno.
3.1. Legislação aplicável e competência da Comissão
(28)
Na decisão de dar início ao procedimento, a Comissão considerava que os artigos 107.o e 108.o do TFUE (então artigos 87.o e 88.o do Tratado CE) não eram, em princípio, aplicáveis a auxílios concedidos antes da adesão que não são aplicáveis após a adesão. Contudo, as disposições do Protocolo n.o 8 do Tratado de Adesão relativo à reestruturação da indústria siderúrgica polaca («Protocolo n.o 8») poderiam ser consideradas como lex specialis em relação aos artigos 107.o e 108.o do TFUE, tornando o acompanhamento dos auxílios estatais ao abrigo do TFUE extensivo a todos os auxílios concedidos para a reestruturação da indústria siderúrgica polaca entre 1997 e 2006. Nesse caso, a Comissão seria, em princípio, competente para apreciar este auxílio.
(29)
Quanto à questão de saber se os produtores de tubos, como a WRJ e a WRJ-Serwis, fazem parte da «indústria siderúrgica» para efeitos do Protocolo n.o 8, a Comissão considerou o seguinte: o Protocolo n.o 8 é baseado no programa nacional de reestruturação (Programa de reestruturação e desenvolvimento para a indústria siderúrgica polaca, (o «PNR»)). O âmbito de aplicação do PNR e do Protocolo n.o 8 não se limitava ao âmbito do anexo I do Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (o «Tratado CECA»), abrangendo igualmente alguns sectores siderúrgicos, como o dos tubos sem costura e o dos grandes tubos soldados.
(30)
De acordo com a decisão de dar início ao procedimento, esta interpretação era compatível com a definição de indústria siderúrgica aplicada no âmbito das regras da União em matéria de auxílios estatais, nomeadamente com a definição constante do anexo B do Enquadramento multissectorial dos auxílios com finalidade regional para grandes projectos de investimento (5). Em segundo lugar, tal decorre do PNR, do qual mais de metade dos beneficiários eram produtores de tubos. Com efeito, a Huta Jedność, predecessora da WRJ e da WRJ-Serwis, participou no processo do programa de reestruturação e foi explicitamente referida no projecto de PNR por diversas vezes, embora tenha acabado por não ser considerada como beneficiária potencial, devido ao facto de existirem então planos para a liquidar, na sequência da sua insolvência, declarada em 2002.
(31)
Em consequência, a Comissão considerou que a proibição da concessão de auxílios não abrangidos pelo PNR e pelo Protocolo n.o 8 era aplicável à Huta Jedność, à WRJ e à WRJ-Serwis.
3.2. Existência de auxílio estatal
(32)
No que respeita aos investimentos realizados pela TFS na WRJ e à garantia constituída pela TFS a favor da mesma empresa, a Comissão expressou sérias dúvidas de que estes satisfizessem os requisitos inerentes ao princípio do investidor numa economia de mercado. À época da adopção das medidas, a WRJ atravessava dificuldades e não teria sido capaz, por si só, de reunir os fundos no mercado de capitais. A Comissão duvidava ainda de que a remuneração do investimento tivesse sido suficiente. Por último, a Comissão considerava que o facto de a TFS tencionar privatizar posteriormente a WRJ não era suficiente para justificar os investimentos.
(33)
No que respeita à garantia constituída pelo Tesouro em benefício da WRJ, a Comissão notava que não era claro se a WRJ se encontrava em dificuldades à época da constituição da garantia, a saber, em 1997. Por outro lado, pode considerar-se que, aquando do reforço da garantia, em 2003, a WRJ se encontrava em dificuldades, pelo que a Comissão expressou dúvidas quanto à compatibilidade deste reforço da garantia com o princípio do investidor numa economia de mercado.
(34)
No que respeita aos investimentos realizados pela TFS na WRJ-Serwis, a Comissão expressou dúvidas de que estes satisfizessem os requisitos inerentes ao princípio do investidor numa economia de mercado. A Comissão notava que, em 2003, a empresa se encontrava em dificuldades, pelo que considerava duvidoso que fosse expectável uma remuneração razoável para os investimentos.
3.3. Compatibilidade do auxílio estatal
(35)
A Comissão não conseguiu identificar razões com base nas quais o potencial auxílio estatal pudesse ter sido declarado compatível, uma vez que, entre 1997 e 2006, os auxílios ao investimento e à reestruturação para o sector siderúrgico estavam proibidos nos termos do Protocolo n.o 8 e, por conseguinte, das regras da União em matéria de auxílios estatais.
4. OBSERVAÇÕES DA POLÓNIA SOBRE A DECISÃO DE DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO
(36)
A Polónia transmitiu as suas observações sobre a decisão de dar início ao procedimento por cartas datadas de 21 de Janeiro e 1 de Fevereiro de 2008. No essencial, a Polónia discordava da interpretação da Comissão do Protocolo n.o 8 e reiterava a sua opinião de que as medidas em causa não constituíam auxílios estatais.
4.1. Legislação aplicável e competência da Comissão
(37)
A Polónia considera que não devem ser feitas generalizações com base no Protocolo n.o 8, que constitui uma excepção à regra da não intervenção em matéria de auxílios estatais concedidos antes da adesão.
(38)
Em primeiro lugar, salienta que os produtores de tubos e os seus produtos não estavam abrangidos pelo anexo I do Protocolo n.o 2 do Acordo europeu que cria uma associação entre as Comunidades Europeias e os seus Estados-Membros, por um lado, e a República da Polónia, por outro (6) («Protocolo n.o 2 do Acordo europeu»), pelo que não se inscrevem no seu âmbito de aplicação.
(39)
Em segundo lugar, a proibição da concessão de auxílios estatais aos produtores de tubos dos Estados-Membros foi introduzida em 24 de Julho de 2002, data de entrada em vigor do anexo 2 do Enquadramento multissectorial dos auxílios com finalidade regional para grandes projectos de investimento, que define o âmbito de aplicação do conceito de «indústria siderúrgica». Segundo essa definição, os sectores dos tubos sem costura e dos grandes tubos soldados faziam parte da «indústria siderúrgica». Em conformidade, o PNR aprovado pela Comissão em 2003 e o Protocolo n.o 8 abrangem igualmente os produtores de tubos. Anteriormente, quando o Tratado CECA era aplicável, o sector dos tubos tinha sido excluído.
(40)
A Polónia conclui que o Protocolo n.o 8 deve ser interpretado de forma a exonerar do controlo da Comissão os auxílios concedidos aos produtores de tubos antes de 24 de Julho de 2002 (como quaisquer outras intervenções ocorridas antes da entrada em vigor do Tratado de Adesão). Após essa data, os produtores de tubos estavam sujeitos às restrições supramencionadas.
(41)
No que respeita ao conhecimento dos beneficiários, a Polónia sublinha que a WRJ-Serwis apenas pode ser classificada como produtor de aço a partir de 2004, ano em que começou a utilizar a trefilaria, e que, antes dessa data, as intervenções públicas não podiam ser consideradas auxílios estatais à indústria siderúrgica.
(42)
Por último, a Polónia sublinha que o projecto WRJ não é uma continuação do anterior projecto Huta Jedność.
4.2. Existência de auxílio estatal
(43)
Além disso, a Polónia alega que a TFS, apesar de controlada pelo Tesouro, funciona em condições de mercado e para gerar lucros. As medidas tomadas em relação à WRJ e à WRJ-Serwis não foram resultado de qualquer controlo ou supervisão especiais por parte do Estado. Nestas circunstâncias, o Tesouro não exercia necessariamente controlo, na acepção do acórdão Stardust Marine (7).
(44)
No que respeita aos aumentos do capital da WRJ e às garantias constituídas pela TFS, a Polónia considera que a TFS não injectou verbas significativas no projecto WRJ. Com efeito, a permuta de créditos por acções da WRJ foi economicamente mais racional do que a execução directa desses créditos. Acresce que, à época do investimento da TFS na WRJ, a TFS estava na posse de um plano empresarial que mostrava a rentabilidade do projecto WRJ. Por último, nessa época, também o consórcio bancário estava disposto a conceder novos financiamentos à WRJ. Em consequência, a TFS agiu como um investidor numa economia de mercado.
(45)
A Polónia considera o aumento da garantia do Estado a favor da WRJ compatível com o princípio do investidor numa economia de mercado, porquanto esta estava garantida por activos valiosos e a WRJ pagou ao Tesouro uma comissão de garantia à taxa do mercado. Acresce que a garantia estava subordinada ao recomeço do financiamento do projecto WRJ pela banca, o que não veio a acontecer. Em consequência, o aumento da garantia nunca produziu efeitos, e a Polónia considera que dele não decorreu qualquer vantagem para a WRJ.
(46)
A injecção de capital na WRJ-Serwis é considerada conforme ao princípio do investidor numa economia de mercado. Em primeiro lugar, as acções foram adquiridas tanto por accionistas privados como pela TFS. Em segundo lugar, a WRJ-Serwis não se encontrava numa situação financeira difícil, pelo que a TFS tomou a decisão tendo em vista futuros lucros gerados pela WRJ-Serwis. Por último, a TFS estava em condições de assumir o controlo da WRJ-Serwis e da propriedade em que o projecto WRJ estava implantado.
(47)
Quanto à consolidação da WRJ e da WRJ-Serwis, a Polónia argumenta que esta era a única forma de permitir que o projecto WRJ fosse rapidamente adquirido e concluído por um investidor privado, garantindo, simultaneamente, a máxima recuperação do capital até então injectado pelo Estado.
5. OBSERVAÇÕES DE PARTES INTERESSADAS
(48)
A Comissão recebeu observações de um terceiro interessado, que expressou a sua veemente oposição às subvenções concedidas pela Polónia. O terceiro em causa lembra que os tubos nunca foram abrangidos pelo Tratado CECA e que a indústria de tubagens teve de se reestruturar à sua custa, sem beneficiar de qualquer auxílio estatal. A aceitação do auxílio neste caso iria prejudicar a indústria de tubagens europeia. O terceiro afirma ainda que a aceitação do auxílio poderia prejudicar as tentativas da indústria de demonstrar que alguns países importadores de tubos importam na UE a preços objecto de dumping ou a preços subvencionados. Por último, o terceiro argumenta que a indústria europeia dos tubos de aço sem costura se encontrava numa situação económica especial, com uma capacidade de produção excessiva e com necessidade de exportar grandes quantidades, ainda que as importações da China tenham aumentado em 2007.
6. COMENTÁRIOS DA POLÓNIA SOBRE AS OBSERVAÇÕES DA PARTE INTERESSADA
(49)
As observações da parte interessada foram transmitidas à Polónia, que comunicou as suas observações em 16 de Fevereiro de 2009. A Polónia considera que o mercado dos tubos deve possuir regras transparentes em matéria de concorrência leal.
(50)
A Polónia concorda com o terceiro quanto ao facto de os tubos nunca terem sido abrangidos pelo Tratado CECA e reitera que, até à entrada em vigor do Enquadramento multissectorial dos auxílios com finalidade regional para grandes projectos de investimento, em 24 de Julho de 2002, o «sector siderúrgico» não incluía os produtores de tubos. Por conseguinte, a proibição de concessão de auxílios estatais ao sector dos tubos apenas é aplicável desde 24 de Julho de 2002, data em que a definição «alargada» do sector siderúrgico entrou em vigor.
(51)
Por último, a Polónia reitera que a WRJ nunca iniciou a produção e que a WRJ-Serwis interrompeu a produção em 2008. A Polónia sublinha que nunca concedeu qualquer auxílio estatal à WRJ.
7. APRECIAÇÃO DA MEDIDA
7.1. Legislação aplicável e competência da Comissão
(52)
As medidas de auxílio em causa foram aplicadas antes da adesão da Polónia à União Europeia (ou seja, antes de 1 de Maio de 2004). Em princípio, os artigos 107.o e 108.o do TFUE não são aplicáveis a auxílios concedidos antes da adesão que não são aplicáveis após a adesão (8). Em derrogação desta regra geral, e, por conseguinte, a título excepcional, a Comissão é competente para apreciar os auxílios estatais concedidos pela Polónia no contexto da reestruturação da sua indústria siderúrgica antes da adesão, com base no Protocolo n.o 8 do Tratado de Adesão.
7.1.1. O carácter lex specialis do Protocolo n.o 8
(53)
O Protocolo n.o 8 contém disposições que autorizam a Polónia a concluir a reestruturação da sua indústria siderúrgica iniciada antes da adesão. Antes da adesão, a reestruturação da indústria siderúrgica polaca foi efectuada com base no Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu, prorrogado por uma decisão do Conselho de Associação EU-Polónia (a «Decisão do Conselho de Associação») (9).
(54)
O Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu concedeu à Polónia um «período de graça» de cinco anos, de 1992 ao final de 1996, durante o qual este país estava autorizado a conceder auxílios estatais para reestruturar o seu sector siderúrgico CECA.
(55)
Este período de graça foi prorrogado pela Decisão do Conselho de Associação por um período subsequente de oito anos, com início em 1 de Janeiro de 1997, ou até à adesão da Polónia à UE. Durante este período, a Polónia pôde, a título excepcional, em relação aos «produtos siderúrgicos», conceder auxílios estatais para efeitos de reestruturação, nas condições enunciadas no Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu (prorrogado pela Decisão do Conselho de Associação) e com base no PNR que a Polónia apresentou à Comissão em Abril de 2003. Após avaliação do PNR pela Comissão, os Estados-Membros aprovaram a proposta polaca em Julho de 2003 (10).
(56)
O Protocolo n.o 8 permite à Comissão controlar, após a adesão da Polónia, os auxílios estatais concedidos por este país ao seu sector siderúrgico com base no Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu (prorrogado pela Decisão do Conselho de Associação) e no PNR. Além disso, o Protocolo n.o 8 confere à Comissão poderes para recuperar auxílios concedidos em violação do Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu e do PNR. Por conseguinte, o Protocolo n.o 8 é lex specialis, permitindo, a título excepcional e em derrogação do regime geral, o acompanhamento e o controlo retroactivos dos auxílios concedidos pela Polónia à indústria siderúrgica polaca antes da adesão. Isto foi confirmado pelo Tribunal, que sustentou que, em relação aos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE, o Protocolo n.o 8 representa uma lex specialis que alarga o controlo dos auxílios estatais efectuado pela Comissão ao abrigo do TFUE aos auxílios concedidos em favor da reorganização da indústria siderúrgica polaca durante o período entre 1997 e 2003 (11).
7.1.2. Âmbito da competência de controlo retroactivo da Comissão nos termos do Protocolo n.o 8
(57)
No contexto do presente procedimento, a Comissão deve avaliar se a competência excepcional de controlo retroactivo descrita nos considerandos 53 a 56 abrange igualmente auxílios estatais concedidos pela Polónia aos produtores de tubos antes da adesão. Para o efeito, a base jurídica aplicável a este caso, ou seja, o Protocolo n.o 8, lido em conjunção com o Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu e com a Decisão do Conselho de Associação, deve ser interpretada tendo em vista determinar se as suas disposições abrangem auxílios concedidos aos produtores de tubos polacos antes da adesão.
(58)
É um princípio de direito universalmente reconhecido que as disposições de lex specialis que estabelecem derrogações a um regime geral devem ser interpretadas stricto sensu. Uma interpretação estrita da base jurídica acima referidas (ver considerandos 59 a 65) leva a concluir que a competência excepcional de controlo retroactivo da Comissão se limita aos auxílios estatais concedidos antes da adesão a produtores CECA, excluindo, portanto, os auxílios concedidos a produtores de tubos.
7.1.3. Interpretação da base jurídica
(59)
Os pontos 12 e 18 do Protocolo n.o 8 estabelecem as competências de acompanhamento e de controlo retroactivo da Comissão em relação aos auxílios concedidos antes da adesão à indústria siderúrgica polaca. O ponto 12 confere à Comissão e ao Conselho poderes para acompanharem a execução do PNR antes e depois da adesão, até 2006. O ponto 18 confere à Comissão poderes para ordenar a recuperação de auxílios estatais concedidos em desrespeito das condições estabelecidas no Protocolo n.o 8.
(60)
O ponto 1 do Protocolo n.o 8 estabelece que os auxílios estatais concedidos pela Polónia para efeitos de reestruturação «a determinadas áreas da indústria siderúrgica polaca» são considerados compatíveis com o mercado interno desde que «o período previsto no n.o 4 do artigo 8.o do Protocolo n.o 2 relativo aos produtos CECA do Acordo Europeu […] tenha sido prorrogado até à data da adesão», os termos do PNR sejam respeitados, as condições estabelecidas no Protocolo n.o 8 sejam respeitadas e «não seja pago à indústria siderúrgica polaca qualquer auxílio estatal à reestruturação depois da data da adesão».
(61)
O ponto 2 do Protocolo n.o 8 determina que a reestruturação do sector siderúrgico polaco, descrita nos planos empresariais individuais das empresas enumeradas no Anexo I deve estar concluída o mais tardar em 31 de Dezembro de 2006. O ponto 3 do Protocolo n.o 8 indica que apenas as empresas enumeradas no anexo 1 do Protocolo são elegíveis para auxílios estatais no âmbito do programa de reestruturação da indústria siderúrgica polaca.
(62)
O ponto 1 do Protocolo n.o 8 refere explicitamente o artigo 8.o, n.o 4, do Protocolo 2 do Acordo Europeu, prorrogado pela Decisão do Conselho de Associação. O Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu era aplicável, unicamente, aos «produtos siderúrgicos CECA» (artigo 8.o, n.o 2, do Protocolo n.o 2) enumerados na lista de produtos siderúrgicos constante do anexo. Esta lista reproduzia a lista de produtos CECA constante do anexo I do Tratado CECA, em que a definição de «produtos siderúrgicos CECA» exclui expressamente os tubos («os tubos de aço (sem soldadura ou soldados), […] as barras calibradas e as moldações de fundição (tubos, canos e acessórios para canalização, peças de fundição)»).
(63)
O Tratado CECA caducou em 23 de Julho de 2002. A partir dessa data, os auxílios estatais à indústria siderúrgica passaram a estar abrangidos pelo regime geral da CE. Nessa ocasião, foi decidido tornar a definição de sector siderúrgico europeu extensiva aos produtores de tubos. Esta alteração foi codificada no artigo 27.o e no anexo B do Enquadramento multissectorial dos auxílios com finalidade regional para grandes projectos de investimento, que estipulavam que o sector siderúrgico da União incluía «tubos e perfis ocos sem costura», bem como «tubos soldados […] de ferro ou de aço». Esta definição alargada do sector siderúrgico foi retomada no anexo I das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013 (12) e no artigo 2.o, ponto 29, do Regulamento geral de isenção por categoria (13).
(64)
Contudo, nem o Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu nem a Decisão do Conselho de Associação foram explicitamente alterados para ter em conta esta definição alargada do sector siderúrgico da UE que inclui os produtores de tubos. O Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu caducou em 31 de Dezembro de 1996. A Decisão do Conselho de Associação prorrogou o período de vigência do Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu por oito anos a contar de 1 de Janeiro de 1997 ou até à data da adesão da Polónia (o que ocorresse primeiro). O artigo 1.o da Decisão do Conselho de Associação refere-se a «produtos siderúrgicos» em geral, mas o seu âmbito de aplicação está também especificamente associado ao artigo 8.o, n.o 4, do Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu, que abrangia unicamente os produtos siderúrgicos CECA. Nomeadamente, a prorrogação do Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu foi subordinada à apresentação pela Polónia à Comissão de um PNR e de planos empresariais para os beneficiários que satisfizessem «os requisitos constantes do n.o 4 do artigo 8.o do Protocolo n.o 2» e que tivessem «sido avaliados e aprovados pela autoridade nacional de controlo dos auxílios estatais (Departamento da Concorrência e da Protecção do Consumidor)» (artigo 2.o da Decisão do Conselho de Associação).
(65)
Tendo em conta o que precede, a Comissão conclui que o ponto 18 do Protocolo n.o 8, interpretado à luz dos pontos 1 e 3 do Protocolo n.o 8 conjugado com o Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu e com a Decisão do Conselho de Associação, não confere à Comissão competência para controlar auxílios estatais concedidos a produtores de tubos polacos antes da adesão.
7.1.4. As normas de execução do Acordo Europeu como instrumento de interpretação
(66)
Para além da interpretação jurídica do âmbito de aplicação das bases jurídicas pertinentes (ou seja, Protocolo n.o 8, Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu e Decisão do Conselho de Associação - ver considerandos 59 a 65), a Comissão examinou ainda a questão de saber se as normas de execução relativas à aplicação das disposições em matéria de auxílios estatais do Acordo Europeu e do Protocolo n.o 2, adoptadas pelo Conselho de Associação UE-Polónia em 2001 (as «normas de execução») (14) são importantes para determinar o âmbito da competência de controlo retroactivo da Comissão no que respeita a medidas a favor dos produtores de tubos polacos.
(67)
Por princípio, as normas de execução contêm normas processuais distintas das disposições substantivas em matéria de auxílios estatais constantes do Acordo Europeu e do Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu. Importa, contudo, notar que as normas de execução contêm igualmente disposições específicas relativas aos critérios de avaliação da compatibilidade dos auxílios com o Acordo Europeu e com o Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu, respectivamente.
(68)
O artigo 2.o, n.o 1, primeiro parágrafo, das normas de execução estabelece que: «A compatibilidade dos auxílios individuais e dos programas de auxílios com o Acordo Europeu é examinada, tal como referido no artigo 1.o das presentes normas de execução, com base nos critérios decorrentes da aplicação das regras do artigo 87.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, incluindo o direito derivado actual e futuro, a legislação-quadro, as directrizes e os outros actos administrativos pertinentes em vigor na Comunidade, bem como a jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias, e quaisquer decisões tomadas pelo Conselho de Associação nos termos do n.o 3 do artigo 4.o». Esta frase estabelece o princípio geral segundo o qual os critérios substantivos para a avaliação da compatibilidade dos auxílios estatais em geral com o Acordo Europeu são «evolutivos», na medida em que vão integrando mudanças/desenvolvimentos do direito e da jurisprudência da União.
(69)
O artigo 2.o, n.o 1, segundo parágrafo, das normas de execução refere-se, nomeadamente, aos critérios de compatibilidade ao abrigo do Protocolo n.o 2: «Na medida em que os programas de auxílio ou os auxílios concedidos se destinem aos produtos abrangidos pelo Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu, é plenamente aplicável o disposto no primeiro parágrafo, excepto a avaliação da compatibilidade, que não deve ser efectuada com base nos critérios decorrentes da aplicação das regras previstas no artigo 87.o do Tratado que institui a Comunidade Europeia, mas com base nos critérios decorrentes da aplicação das regras em matéria de auxílios estatais previstas no Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço». A redacção deste parágrafo indica claramente que, contrariamente à situação dos auxílios gerais abrangidos pelo artigo 2.o, n.o 1, primeiro parágrafo, (ver considerando 68), os critérios de compatibilidade aplicáveis aos auxílios abrangidos pelo Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu evoluem em função do Tratado CECA. Não são fornecidas quaisquer indicações específicas sobre a evolução dos critérios de compatibilidade depois de o Tratado CECA ter caducado, em 2002.
(70)
O artigo 2.o, n.os 2 e 3, das normas de execução estabelece o mecanismo para a tomada em consideração pela Polónia das mudanças nos critérios de compatibilidade da EU. Nomeadamente, a Polónia deve ser informada de todas as alterações não publicadas dos critérios de compatibilidade comunitários e, «[s]e, no prazo de três meses a contar da data da recepção dessas informações oficiais, a República da Polónia não se opuser a essas alterações, estas tornar-se-ão critérios de compatibilidade na acepção do n.o 1. Se a República da Polónia se opuser às alterações e tendo em conta a aproximação das legislações prevista no Acordo Europeu, devem-se realizar consultas nos termos dos artigos 7.o e 8.o das presentes normas de execução».
(71)
Apesar de a Polónia não se ter oposto no prazo de três meses às alterações introduzidas em 2002 na definição comunitária de indústria siderúrgica, tornando-a extensiva aos produtores de tubos, essas alterações na legislação comunitária não poderiam ser aplicáveis a medidas que não se inscrevessem no âmbito de aplicação do Acordo Europeu, ou seja, que não fossem abrangidas pelo Tratado CECA. Acresce que o Protocolo n.o 8 é lex specialis, pelo que, para determinar o seu âmbito de aplicação, a Comissão não pode recorrer ao alargamento da definição de sector siderúrgico da UE no seguimento da caducidade do Tratado CECA. Em consequência, há que concluir que deve ser estabelecida uma clara distinção entre, por um lado, o carácter «evolutivo» da legislação aplicável aos auxílios estatais para o sector siderúrgico da Polónia antes da adesão, ao abrigo do Acordo Europeu, e, por outro, a interpretação necessariamente estrita do âmbito da competência de controlo retroactivo da Comissão, tal como decorre do Protocolo n.o 8, do Protocolo n.o 2 do Acordo Europeu e da Decisão do Conselho de Associação.
8. CONCLUSÃO
(72)
Tendo em conta o que precede, a Comissão deve concluir que não é competente para controlar medidas a favor dos produtores de tubos polacos prévias à adesão, nomeadamente no período 1997-2003, com base no Protocolo n.o 8. O presente procedimento é encerrado, devido ao facto de a Comissão não ser competente para apreciar as medidas objecto do presente procedimento,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O procedimento de investigação formal previsto no artigo 108.o, n.o 2, do TFUE iniciado por carta endereçada à Polónia em 23 de Outubro de 2007 é encerrado, devido ao facto de a Comissão não ser competente, ao abrigo do disposto no Protocolo n.o 8 do Tratado de Adesão da Polónia, para controlar os auxílios concedidos pela Polónia à WRJ e à WRJ-Serwis em 2001, 2002 e 2003.
Artigo 2.o
A República da Polónia é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 6 de Julho de 2010.

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