Document ID: 32010D0012

SKLEP KOMISIJE
z dne 5. januarja 2010
o izvzetju nekaterih finančnih storitev v poštnem sektorju v Italiji iz uporabe Direktive 2004/17/ES Evropskega parlamenta in Sveta o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev
(notificirano pod dokumentarno številko C(2009) 10382)
(Besedilo v italijanskem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
(2010/12/EU)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije,
ob upoštevanju Direktive 2004/17/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju ter sektorju poštnih storitev (1) in zlasti člena 30(4) in (6) Direktive,
ob upoštevanju štirih zahtev, ki jih je Italijanska republika poslala po e-pošti, prejetih 8. julija 2009,
po posvetovanju s Svetovalnim odborom za javna naročila,
ob upoštevanju naslednjega:
I. DEJSTVA
(1)
Komisija je 8. julija 2009 prejela štiri zahteve Italije v skladu s členom 30(4) Direktive 2004/17/ES, ki so bile Komisiji predložene z e-pošto. Komisija je 24. septembra 2009 po elektronski pošti zaprosila za dodatne informacije, ki so jih italijanski organi po podaljšanju začetnega roka poslali po e-pošti 16. oktobra 2009.
(2)
Zahteve, ki jih je predložila Italijanska republika v imenu Poste Italiane S.p.A. (v nadaljnjem besedilu: Poste), zadevajo različne finančne storitve, ki jih opravlja Poste. Vsaka od štirih zahtev v skladu s členom 30(4) zadeva različne finančne storitve, ki so bile razporejene v štiri različna poglavja. Storitve, opisane v zahtevah, so:
(a)
zbiranje prihrankov ljudi prek tekočega računa (v nadaljnjem besedilu: varčevanje);
(b)
posojanje v imenu bank in akreditiranih finančnih posrednikov (v nadaljnjem besedilu: financiranje). Glede na opis bi ta skupina storitev zajemala predvsem delovanje Poste kot distributerja tretje osebe za:
-
posojanje (zlasti za hipoteke in posojila),
-
potrošniški kredit in
-
finančni zakup;
(c)
naložbene storitve in dejavnosti (v nadaljnjem besedilu: naložbe). Glede na opis ta skupina storitev poleg skrbništva in upravljanja finančnih instrumentov zajema stopnjo na koncu verige (distribucijo) za:
-
izdajo finančnih instrumentov (zlasti obveznic) in
-
izdajo dopolnilnih pokojninskih in finančnih/zavarovalnih produktov (zlasti osebnih pokojninskih polic);
(d)
plačilne storitve in storitve denarnih nakazil (v nadaljnjem besedilu: plačila). Glede na opis ta skupina storitev zajema dve različni kategoriji, in sicer:
-
plačilne storitve, opredeljene kot storitve, ki vključujejo storitve kreditnih in plačilnih kartic, ter
-
storitve denarnih nakazil, ki vključujejo mednarodni prenos sredstev prek sistema Eurogiro ali z mednarodnim denarnim nakazilom in prenos sredstev v Italiji s poštnim denarnim nakazilom.
(3)
Zahtevi sta priložena sklepa neodvisnega nacionalnega organa (Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture - italijanski nadzorni organ za javna naročila). Nadzorni organ v končnem sklepu z dne 12. novembra 2008 poudarja, da če se ugotovi, da člen 30(1) velja za nekatere ali vse zadevne storitve, so potrebni posebni nadzorni ukrepi za zagotovitev nadaljnje ustrezne uporabe pravil javnega naročanja Skupnosti za vsa naročila, ki jih opravi Poste, za namen opravljanja dejavnosti, ki niso dejavnosti, za katere se ugotovi veljavnost člena 30(1). V sklepu je torej ugotovljeno, da mora Poste sprejeti ustrezne ukrepe za ločevanje javnih naročil glede na dejavnosti, za katere so namenjena.
(4)
Zahtevi je priloženo tudi mnenje neodvisnega nacionalnega organa, Autorità garante della concorrenza e del mercato (italijanski organ, pristojen za konkurenco). Organ poudarja splošno odprtost italijanskega finančnega sektorja z več kot 800 bankami, več kot 80 bančnimi skupinami in več kot 170 podjetji, ki delujejo v zavarovalniškem sektorju, od katerih je 68 podjetij dejavnih ponudnikov življenjskih zavarovanj, 77 ponudnikov neživljenjskih zavarovanj in 17 ponudnikov obeh vrst zavarovanj. Značilnost tega sektorja so tudi razmeroma nizke stopnje koncentracije, saj so skupni tržni deleži petih največjih skupin leta 2007 znašali približno 51,5 % v bančnem sektorju in 53 % v zvezi z vsemi panogami življenjskih zavarovanj. Organ v splošnih pripombah poudarja tudi dejstvo, da Poste zagotavlja finančne storitve prek distribucijskega omrežja, ki temelji na poštnem poslovanju, pri čemer je to zelo obsežno in ni primerljivo s poslovanjem nobenega drugega subjekta. Omrežje obsega približno 14 000 poštnih uradov (2), medtem ko ima vodilna bančna skupina v Italiji v celotnem omrežju nekaj več kot 6 000 podružnic.
(5)
Organ je na podlagi delovanja na področju združitev bank pripravil podrobne pripombe k različnim storitvam, ki jih zajema zahteva, in ugotavlja: „Postopek, ki ga je sprožila družba Poste Italiane, zadeva širok obseg dejavnosti, ki spadajo v bančni in zavarovalniški sektor ter sektor upravljanja prihrankov. V zvezi s temi sektorji, do katerih je mogoče dostop obravnavati kot neomejen, je organ, pristojen za konkurenco, ugotovil prave značilnosti odprtih trgov […] V teh okoliščinah se Poste Italiane obravnava kot posebni subjekt, in sicer zaradi regulativnih omejitev, s katerimi se urejajo storitve Bancoposta, in baze strank, za katere deluje. To potrjujejo precedensi organa, v skladu s katerimi Poste Italiane nikoli ni bila popolnoma izenačena z bankami ali drugimi finančnimi posredniki, ki delujejo na zadevnih trgih. O storitvah Bancoposta se na splošno ugotavlja, da so bolj dopolnilo in podobne storitvam bank kot njihovo nadomestilo […], kljub posebni naravi Poste Italiane, sklepa se, da je mogoče zagotavljanje bančnih, finančnih in zavarovalniških storitev v Italiji obravnavati, kot bi se opravljale na trgih z neomejenim dostopom, na katerih delujejo različni subjekti in na katerih so stopnje koncentracije primerljive z evropskim povprečjem.“
(6)
Kljub temu je italijanski organ, pristojen za konkurenco, medtem sprožil postopek proti Poste Italiane SpA zaradi zlorabe prevladujočega položaja na področju plačil, podrobneje bančnih nakazil prek poštnih računov. O obveznostih Poste Italiane za rešitev tega vprašanja se razpravlja z organom, pristojnim za konkurenco (3).
II. PRAVNI OKVIR
(7)
Opozoriti je treba, da v skladu s točko (c) člena 6(2) Direktive 2004/17/ES ta direktiva zajema določbo o finančnih storitvah, kot so opredeljene v četrti alinei navedene točke (c), le če te storitve zagotavljajo subjekti, ki zagotavljajo tudi poštne storitve v skladu s točko (b) navedene določbe. Poste je edini naročnik v Italiji, ki omogoča zadevne storitve.
(8)
Člen 30 Direktive 2004/17/ES določa, da se za naročila, katerih namen je omogočiti opravljanje ene od dejavnosti, za katere se uporablja Direktiva, ta ne uporablja, če je dejavnost v državi članici, v kateri se opravlja, na trgih z neomejenim dostopom neposredno izpostavljena konkurenci. Neposredna izpostavljenost konkurenci se oceni na podlagi objektivnih meril, pri čemer se upoštevajo posebne značilnosti zadevnega sektorja. Šteje se, da je dostop neomejen, če država članica izvaja in uporablja ustrezno zakonodajo Skupnosti o odpiranju določenega sektorja ali njegovega dela. Če v Prilogi XI k Direktivi ni navedena ustrezna zakonodaja Skupnosti, kot je v primeru zadevnih storitev, potem se z drugim pododstavkom člena 30(3) zahteva, da „je treba dokazati, da je dostop do zadevnega trga pravno in dejansko prost“.
(9)
V zvezi s finančnimi storitvami je treba opozoriti, da je bil velik del zakonodaje sprejet na ravni Skupnosti, da bi se liberalizirali vzpostavitev in zagotavljanje storitev v tem sektorju. Poleg tega je Komisija v okviru različnih primerov državne pomoči v zvezi s Poste že ugotovila, da „je bančni sektor že vrsto let odprt za konkurenco. Postopna liberalizacija je izboljšala konkurenco, ki se je lahko začela že s prostim pretokom kapitala, zagotovljenim v Pogodbi ES.“ (4) Pogoj iz člena 30(3) o prostem dostopu do trga je torej mogoče razumeti kot izpolnjen.
(10)
Neposredno izpostavljenost konkurenci na določenem trgu je treba oceniti na podlagi različnih meril, od katerih samo po sebi nobeno ni odločilno. V zvezi s trgi, ki jih zadeva ta sklep, je tržni delež glavnih akterjev na določenem trgu eno od meril, ki jih je treba upoštevati. Drugo merilo je stopnja koncentracije na teh trgih. Pri preverjanju konkurenčnih razmer je treba upoštevati različne razmere na različnih trgih, ker se pogoji za različne dejavnosti, ki jih zadeva ta sklep, razlikujejo.
(11)
Čeprav je v določenih primerih mogoče predvideti podrobnejše opredelitve trgov, natančne opredelitve zadevnega trga za namene tega sklepa ni treba določiti, če se številne storitve, navedene v zahtevi, ki jo je predložila Poste, obravnavajo v takšnem obsegu, da rezultat analize ostane enak, ne glede na to, ali temelji na podrobni ali splošni opredelitvi.
(12)
Ta sklep ne posega v uporabo pravil o konkurenci.
III. OCENA
(13)
Kot je navedeno v uvodni izjavi 5, je italijanski organ, pristojen za konkurenco, obravnaval različne združitve (5) bank ali drugih finančnih institucij v Italiji in ugotovil, da so finančne storitve, ki jih Poste zagotavlja v povezavi s poštnimi računi, bolj „dopolnila“ kot „nadomestila“ za storitve, ki jih banke zagotavljajo z različnimi oblikami bančnih računov. Vendar je treba to prakso obravnavati v lastnem okviru, in sicer s preučitvijo možnosti Poste, da izvaja konkurenčni pritisk na banke (6). Podrobna analiza, ki jo je opravil italijanski organ, pristojen za konkurenco, ali je bila opravljena zanj, kaže, da velika večina strank (7), ki imajo bančni račun, ne razmišlja o zaprtju svojega računa in odpiranju poštnega računa. Tako je imelo leta 2005 več kot 28 milijonov (pravnih ali fizičnih) oseb le bančni račun, več kot 3 milijone oseb je imelo bančni in poštni račun, manj kot 2,3 milijona oseb pa le poštni račun. Prav tako je pomembno, da se je število oseb z le poštnim računom povečalo manj kot število oseb s poštnim in bančnim računom. Ta dejstva je večinoma mogoče razložiti z regulativnimi omejitvami, na podlagi katerih Poste deluje, in posledično z dejstvom, da omogoča bolj omejen obseg storitev, povezanih z računi. Stranke s potrebami po širokem obsegu storitev so zato zadržane glede zamenjave bančnega v poštni račun brez storitev, ki so jih navajene (8). Najpogostejši razlog, zakaj imeti obe vrsti računov, je bila „možnost občasne izbire med najbolj praktičnim/preprostim in/ali najugodnejšim/najvarčnejšim [sredstvom]“.
(14)
Cilj tega sklepa je ugotoviti, ali so storitve, ki jih ponuja Poste, izpostavljene taki konkurenci (na trgih s prostim dostopom), da bo to tudi ob neobstoju discipline, ki je bila dosežena s podrobnimi pravili o javnem naročanju, določenimi v Direktivi 2004/17/ES, zagotovilo pregledno in nediskriminacijsko izvajanje javnih naročil Poste za opravljanje zadevnih dejavnosti na podlagi meril, ki omogočajo opredelitev v celoti ekonomsko najugodnejše rešitve. Zato je treba nujno preučiti, ali lahko banke izvajajo konkurenčni pritisk na Poste.
(15)
Na podlagi dejstev iz uvodne izjave 13, zlasti dejstva, da lahko izbira bančnega računa stranki Poste omogoči nove storitve ali vsaj več možnosti pri uporabi storitev, ki jih omogočata obe vrsti računov, se zdi, da je Poste pod konkurenčnim pritiskom bank. To je navedeno tudi v Odločbi Komisije C(2006) 4207 konč. z dne 26. septembra 2006 (9), v kateri je Komisija, ki se je osredotočila na konkurenčni položaj Poste na trgu finančnih storitev, izrecno navedla, da so „zlasti poštni tekoči računi konkurenčni bančnim tekočim računom tam, kjer imajo svoje izpostave banke in tudi Poste“ (10). Vendar je treba opozoriti, da se na področju državne pomoči tržna analiza izvede zelo splošno, tako da trgi niso opredeljeni in se ne izvede nobeno posebno preverjanje trga. Zato ni bila pripravljena nobena taka preiskava trga, kot jih je sprožila Komisija v zvezi s protimonopolnimi odločbami.
(16)
Zato je treba za namene člena 30 in brez poseganja v uporabo pravil o konkurenci upoštevati storitve, ki jih omogočajo banke in druge finančne institucije pri ugotavljanju, ali je Poste pri ponujanju storitev varčevanja neposredno izpostavljena konkurenci.
(17)
V geografskem smislu so trgi za zbiranje prihrankov razširjeni regionalni, tržni delež Poste pa se po posameznih regijah razlikuje. Glede na zadnje razpoložljive informacije, ki so jih italijanski organi posredovali 16. oktobra 2009, tržni delež Poste ostaja v razponu med 1,4 % v regiji Trentino - Zgornje Poadižje in največjim regionalnim deležem 11,8 % v regiji Molise. V skladu z razpoložljivimi številkami se je delež Poste na nacionalni ravni leta 2006 povzpel na 5,6 %, pri čemer se domneva, da bo v naslednjih letih ostal na primerljivi ali le malo nižji ravni. Ob upoštevanju stopnje koncentracije na tem trgu, kjer imata dva največja konkurenta skupni tržni delež na nacionalni ravni, ki je bil v letu 2008 ocenjen na približno 44,7 %, je treba te dejavnike obravnavati kot znak neposredne izpostavljenosti konkurenci.
(18)
Glede na opis storitve iz tega poglavja zajemajo posojanje, tj. hipoteke in posojila (tretje osebe), potrošniški kredit in finančni zakup. Glede na regulativne omejitve, na podlagi katerih Poste deluje (ne more odobriti kredita), pravzaprav deluje kot posrednik, ki izvaja zadevne storitve v imenu bank in akreditiranih finančnih posrednikov. Poste prek svojega notranjega oddelka BancoPosta deluje predvsem na maloprodajnem trgu za osebno bančništvo in finančne storitve, le postransko pa na trgu poslovnih storitev in javne uprave.
(19)
Zadevne storitve je mogoče po vrsti porazdeliti na različne načine, tj. glede na dejavnike, kot so razlogi za najem posojila (11) ali značilne stranke (potrošniki, mala in srednje velika podjetja, večja podjetja ali javna uprava) itd. Kot je navedeno v uvodni izjavi 11, pa natančne opredelitve za namene tega sklepa ni treba določiti.
(20)
Odvisno od izračunov je tržni delež Poste kot distribucijske možnosti za osebna posojila v letu 2008 znašal približno od 4,8 (12) do 5 %, medtem ko je skupni tržni delež treh njenih največjih konkurentov na področju osebnih posojil v istem letu znašal 43,6 %. Njen tržni delež na področju finančnega zakupa je bil v letu 2008 zanemarljiv in je znašal le 0,03 %. Čeprav je bil njen tržni delež na področju hipotek večji, ga je še vedno mogoče obravnavati kot precej zanemarljivega, saj je v letu 2008 znašal le 1,6 %. Za namene tega sklepa je treba te dejavnike obravnavati kot znak neposredne izpostavljenosti konkurenci.
(21)
Poste je na področju naložb dejavna predvsem na koncu verige (distribucija) pri izdaji finančnih instrumentov (zlasti obveznic) in dopolnilnih pokojninskih in finančnih/zavarovalnih produktov (zlasti osebnih pokojninskih polic). Te storitve je mogoče razdeliti na različne načine (glede na vrsto finančnega instrumenta, stopnjo v upravni hierarhiji (na začetku/koncu verige), vrsto strank itd.). Tudi tu pa natančne opredelitve za namene tega sklepa ni treba določiti (glej uvodno izjavo 11).
(22)
Glede na razpoložljive informacije se je zadevni tržni delež Poste na različnih zadevnih področjih dejansko spreminjal od razmeroma omejenega - 19,8 % celotnega posrednega vnosa, vključno z obveznicami BancoPosta - do zanemarljivega, kot je na področju vzajemnih skladov, na katerem je tržni delež Poste v letu 2008 znašal 0,7 %. Na zadnjem področju skupni tržni delež dveh njenih glavnih konkurentov znaša 43,4 %, pri čemer ob obravnavi različnih distribucijskih poti za vzajemne sklade konkurenčni pritisk postane še očitnejši kot distribucija prek računov bank (13) in ustanoviteljev (14) s skupnim deležem 78,3 %, v primerjavi z 0,7 %, ki se distribuira prek poštnih uradov. Na področju življenjskih zavarovanj je Poste leta 2008 ponujala različne vrste zavarovanj v panogah I in III, ni pa bila dejavna v panogah IV, V in VI. Tržni delež življenjskih zavarovanj panoge I, merjeno v številu polic, je znašal 17,03 %, medtem ko je ustrezna številka za panogo III znašala 19,4 %. Celotni delež, če obravnavamo skupne deleže za vse panoge, je leta 2008 znašal 17,5 % števila življenjskih polic. Ob upoštevanju zbiranja premij življenjskih zavarovanj (tj. obravnava vrednosti) je Poste v letu 2008 pridobila 10,1-odstotni tržni delež od celote v primerjavi s 43,6-odstotnim deležem, zbranim prek bank, in deležem, ki so ga zbrali zastopniki in je v istem letu znašal 23,8 %. Za namene tega sklepa je treba te dejavnike obravnavati kot znak neposredne izpostavljenosti konkurenci.
(23)
V tem poglavju obravnavane plačilne storitve zajemajo storitve kreditnih kartic, vključno z revolving kreditnimi karticami, storitvami plačilnih kartic in storitvami predplačniških kartic. V zvezi s kreditnimi karticami navedene regulativne omejitve na Poste vplivajo tako, da ta deluje predvsem kot posrednik za ponudbo kartic, ki jih izdajo drugi in s tem prevzamejo celotno tveganje za plačilno nesposobnost. Vendar lahko Poste izdaja plačilne kartice (Postamat) in predplačniške kartice. V skladu s predloženimi informacijami je tržni delež Poste v zvezi s kreditnimi karticami, izmerjen glede na vrednost, leta 2008 (15) znašal 0,8 %. Poste je pri plačilnih karticah pridobila 16,74-odstotni tržni delež tega trga, kar pomeni 44,6 % celotnega sektorja plačilnih kartic v Italiji. Preostali del sektorja plačilnih kartic sestavljajo bančne plačilne kartice, ki se odobrijo na prodajnih mestih (POS) za plačila. Poste je zlasti pri predplačniških karticah od uvedbe svoje kartice PostePay novembra 2003 pridobila precej velik del in ima trenutno tržni delež, ki se je z 59,8 % v letu 2007 zmanjšal na 56,5 % v letu 2008. Nasprotno se je v istem obdobju skupni tržni delež dveh največjih konkurentov povečal s 15,7 % na 20,4 %, medtem ko se je skupni tržni delež treh največjih konkurentov z 18,8 % v letu 2007 povečal na 24,6 % v letu 2008. Čeprav je položaj Poste na tem trgu, ki obsega 9,7 % celotnega sektorja plačilnih kartic v Italiji, še vedno trden, skupni (in naraščajoči) tržni deleži treh največjih konkurentov znašajo malo manj od polovice deleža Poste, pri čemer lahko na tej stopnji izvajajo velik konkurenčni pritisk nanjo (16). Za namene tega sklepa je treba te dejavnike torej obravnavati kot znak neposredne izpostavljenosti konkurenci na področju kreditnih, plačilnih in predplačniških kartic.
(24)
Zahteva vključuje tudi storitve denarnih nakazil, kot je navedeno v uvodni izjavi 2(d). Glede na razpoložljive informacije je tržni delež Poste v zvezi z denarnimi nakazili in plačilnimi nalogi bankam leta 2008 znašal 16 %. Razprave za pospešitev povezljivosti in konkurence med plačilnimi nalogi bankam in poštnimi nakazili že potekajo. V zvezi z mednarodnimi denarnimi nakazili razpoložljive informacije ne vključujejo določenih tržnih deležev Poste, in sicer zaradi očitnih težav pri pridobivanju primerljivih statističnih podatkov o mednarodnih denarnih nakazilih v bančnem sistemu. Vendar je ob upoštevanju, da mednarodna denarna nakazila dosegajo le malo več kot 2 % skupnega števila denarnih nakazil in plačilnih nalogov bankam, mogoče to obravnavati kot zanemarljivo za namene tega sklepa, tudi ob upoštevanju vedno večjega števila pobud za liberalizacijo v zvezi s čezmejnimi denarnimi nakazili, kot je enotno območje plačil v eurih. Te dejavnike je zato treba obravnavati kot znak neposredne izpostavljenosti konkurenci na področju storitev za denarna nakazila.
IV. SKLEPNE UGOTOVITVE
(25)
Glede na dejavnike, preučene v uvodnih izjavah 13 do 24, je treba pogoj neposredne izpostavljenosti konkurenci iz člena 30(1) Direktive 2004/17/ES šteti za izpolnjen v Italiji za:
(a)
zbiranje prihrankov ljudi prek tekočega računa;
(b)
posojanje v imenu bank in akreditiranih finančnih posrednikov;
(c)
naložbene storitve in dejavnosti;
(d)
plačilne storitve in storitve denarnih nakazil.
(26)
Ker je izpolnjen tudi pogoj o neomejenem dostopu do trga, se Direktiva 2004/17/ES ne uporablja, če naročniki oddajajo naročila, katerih namen je omogočiti izvedbo storitev iz točk (a) do (d) uvodne izjave 25 v Italiji, niti če so organizirani natečaji za opravljanje take dejavnosti v Italiji.
(27)
Ta sklep temelji na pravnih in dejanskih razmerah v obdobju od julija do oktobra 2009, razvidnih iz informacij, ki jih je predložila Italijanska republika. Sklep je mogoče spremeniti, če bi pomembne spremembe pravnih ali dejanskih razmer pomenile, da pogoji za uporabo člena 30(1) Direktive 2004/17/ES niso več izpolnjeni -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Direktiva 2004/17/ES se ne uporablja za javna naročila, ki jih oddajo naročniki in so namenjena omogočanju izvajanja naslednjih storitev v Italiji:
(a)
zbiranju prihrankov ljudi prek tekočega računa;
(b)
posojanju v imenu bank in akreditiranih finančnih posrednikov;
(c)
naložbenim storitvam in dejavnostim;
(d)
plačilnim storitvam in storitvam denarnih nakazil.
Člen 2
Ta sklep je naslovljen na Italijansko republiko.
V Bruslju, 5. januarja 2010

Labels: 3
2
18
15