Document ID: 32001D0834

Décision de la Commission
du 18 juillet 2001
concernant les aides d'État versées par l'Italie au secteur portuaire
[notifiée sous le numéro C(2001) 2346]
(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2001/834/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
vu le règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE(1), et notamment son article 14,
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément audit article(2) et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
(1) La transformation du secteur portuaire en Italie est un processus entamé en 1983 qui a nécessité une profonde réforme structurelle, à la suite de la suppression du régime précédemment en vigueur. Ce régime était fondé sur un système d'octroi de droits exclusifs à des entreprises portuaires et à des compagnies et des groupes portuaires, comprenant exclusivement des travailleurs de nationalité italienne, système déclaré incompatible avec le traité CE par la Cour de justice des Communautés européennes, en réponse à une question préjudicielle, dans son arrêt du 10 décembre 1991, dit "arrêt port de Gênes"(3).
(2) À la suite de cet arrêt, les autorités italiennes ont adopté une série de mesures législatives destinées à rendre le régime portuaire compatible avec le droit communautaire. La compatibilité de ces mesures avec les articles 82 et 86 du traité a été examinée par la Commission, dans le cadre de la procédure d'infraction 99/2048 (ex-92/2221)(4).
(3) Les différentes lois de réforme du secteur portuaire ont engendré, au fil des ans, un volume substantiel d'aides publiques destinées en particulier à faciliter la mise à la retraite d'ouvriers portuaires en surnombre, à aligner le régime de protection sociale spécifique du secteur sur le système obligatoire des travailleurs salariés en Italie et à assurer la couverture des déficits d'exploitation enregistrés par les entreprises portuaires et les compagnies et groupes portuaires.
(4) La Commission a entamé à deux reprises la procédure visée à l'article 88, paragraphe 2, du traité, à l'encontre des aides susmentionnées. La présente décision finale, fondée sur l'article 88 du traité, porte sur les deux procédures car elles concernent toutes les deux des aides accordées, avec les mêmes objectifs, au secteur portuaire italien.
AFFAIRE C-27/93 (EX NN 103/92)
(5) Par lettre du 25 mai 1992, l'Italie a notifié un projet de décret-loi(5), converti par la suite en loi n° 428 du 5 novembre 1992(6), concernant des aides en faveur des entreprises portuaires et de groupes et compagnies portuaires. Des informations complémentaires ont été fournies par lettres du 31 juillet 1992 et du 15 janvier 1993. Par la suite, la Commission ayant appris que la majeure partie des aides avait déjà été versée, la mesure en question a été qualifiée "d'aide non notifiée". D'autres mesures d'aide en faveur des entreprises portuaires et des compagnies et groupes portuaires ont ensuite été instaurées par les lois suivantes: loi n° 236 du 19 juillet 1993(7), loi n° 84 du 28 janvier 1994(8), loi n° 343 du 8 août 1995(9) et loi n° 647 du 23 décembre 1996(10).
(6) L'Italie a fourni à la Commission des informations supplémentaires par lettres du 16 février 1994, des 16 et 20 janvier 1995, du 31 mars 1995, des 22 et 24 mai 1995, du 13 juin 1995, du 14 juillet 1995, du 23 août 1995, du 6 septembre 1995, des 5 et 19 octobre 1995, du 21 décembre 1995, du 26 février 1996, du 30 juillet 1996, du 2 mars 1996, du 14 mai 1996, du 30 juillet 1996, du 8 août 1996, du 7 octobre 1996, du 10 janvier 1997, du 17 janvier 1997, du 27 mars 1997 et du 6 mai 1997.
(7) De nombreuses rencontres ont également eu lieu entre la Commission et les autorités italiennes, aux dates suivantes: 17 juin 1992, 4 mars 1993, 5 et 6 avril 1993, 5 et 11 juin 1993, 4 octobre 1993, 18 janvier 1994, 8 juin 1994, 5 mai 1995, 23 novembre 1995, 12 décembre 1995, 30 janvier 1996, 17 avril 1996, 19 juillet 1996, 5 et 6 décembre 1996, 12 mars 1997, 4 juin 1997, 11 décembre 1997 et 18 février 1998.
(8) Par lettres du 3 septembre 1993 et du 23 juin 1996, la Commission a informé l'Italie de sa décision d'ouvrir et, respectivement, d'élargir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2 (ex-article 93, paragraphe 2), du traité à l'encontre des mesures visées au point 5. Les décisions précitées, invitant les intéressés à présenter leurs observations, ont été publiées comme il se doit au Journal officiel des Communautés européennes(11).
AFFAIRE C-81/98 (EX N-421/97)
(9) Par lettre du 27 mai 1997, les autorités italiennes ont notifié à la Commission les aides prévues par un nouveau projet de décret-loi(12) contenant notamment des dispositions en faveur des ports, converti ultérieurement en loi n° 30 du 27 février 1998(13). Par lettres du 27 novembre 1997, du 11 mars, du 28 mai, du 10 juin, du 17 juillet et du 17 novembre 1998, l'Italie a fourni à la Commission des informations supplémentaires. Des réunions entre la Commission et les autorités italiennes ont eu lieu le 11 décembre 1997, le 24 juillet et le 23 septembre 1998.
(10) Par lettre du 21 janvier 1999, la Commission a communiqué à l'Italie sa décision, notamment, d'ouvrir la procédure prévue par l'article 88, paragraphe 2, du traité à l'encontre des aides octroyées aux entreprises portuaires et aux compagnies et groupes portuaires, de réserver sa position définitive concernant le soutien public accordé aux autorités portuaires et de demander de nouveaux renseignements sur les mesures publiques de soutien au programme de dragage dans les ports.
(11) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(14). Les intéressés y étaient invités à présenter leurs observations concernant les aides.
(12) Par lettre du 21 avril 1999, la Commission a invité l'Italie à fournir des informations supplémentaires, transmises en partie par lettres datées du 1er juin, du 28 septembre et du 25 octobre 1999. Des réunions entre la Commission et les autorités italiennes ont eu lieu le 17 septembre et le 26 novembre 1999.
INJONCTION DE FOURNIR DES INFORMATIONS
(13) Un examen plus approfondi des informations reçues de la part des autorités italiennes a renforcé les doutes que la Commission avait à l'égard des aides octroyées au secteur portuaire, particulièrement en ce qui concerne le montant exact des aides versées et leurs bénéficiaires précis.
(14) Le 12 juillet 2000, la Commission a enjoint à l'Italie de transmettre toutes les informations nécessaires pour déterminer si les dispositions en faveur du secteur portuaire italien étaient compatibles avec le marché commun. En particulier, des renseignements complémentaires ont été demandés concernant le montant de la contribution publique versée aux entreprises portuaires et aux compagnies et groupes portuaires en vertu des lois n° 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 et 30/98 (considérants 5 et 9 de la présente décision) et les critères utilisés pour attribuer ces aides. Les informations devaient être transmises à la Commission dans le mois qui suivait la notification de la décision. Le gouvernement italien, qui a reçu notification de la décision le 14 août 2000, a demandé que le délai soit prolongé d'un mois, ce que la Commission a accepté.
(15) L'Italie a répondu à l'injonction de fournir des informations par lettre du 12 octobre 2000 du ministère des transports et de la navigation. Le contenu de la lettre a fait l'objet de discussions entre la Commission et les autorités italiennes lors de la réunion tenue le 25 octobre 2000.
(16) À la suite de l'intervention de la Commission auprès des autorités italiennes, l'Italie a modifié sa législation portuaire en la rendant compatible avec le droit communautaire (considérant 25 de la présente décision). Par conséquent, le 23 mai 2001, la Commission a décidé de clore la procédure d'infraction n° 99/2048 (considérant 2).
II. DESCRIPTION DES AIDES
ANTÉCÉDENTS ET CONTEXTE NORMATIF
(17) Les aides versées par l'Italie concernent les opérations portuaires de manutention des marchandises dans tous les ports italiens. Par "opérations portuaires", on entend les activités énumérées à l'article 16, paragraphe 1, de la loi n° 84/94, à savoir le chargement, le déchargement, l'embarquement, le débarquement, le transbordement, le stockage et la manutention en tous genres des marchandises et de tout autre matériel.
(18) Au moment de l'arrêt "Port de Gênes"(15), le marché des opérations portuaires, réglementé par le code de la navigation, se présentait en Italie sous la forme d'un double monopole:
- premièrement, les entreprises portuaires (contrôlées en général par l'autorité portuaire) détenaient le monopole de l'organisation des opérations portuaires. Ces entreprises disposaient du droit exclusif d'effectuer les opérations portuaires. Dans la pratique, même si plusieurs entreprises recevaient ce droit dans chaque port, ce droit était systématiquement limité à un segment spécifique du marché (marchandises diverses, conteneurs, produits frais, etc.), ce qui justifie la conclusion qu'il s'agissait bien d'un droit exclusif (sur le marché de référence). Toutefois, ces entreprises n'étaient pas autorisées à utiliser leur main-d'oeuvre pour exécuter les opérations,
- deuxièmement, les compagnies et les groupes portuaires détenaient le monopole sur l'exécution des opérations portuaires: dans chaque port, une association de travailleurs constituée en tant que compagnie ou groupe portuaire recevait le droit exclusif de fournir (aux entreprises visées au premier tiret) la main-d'oeuvre nécessaire à l'exécution des opérations portuaires en question,
- en outre, les navires n'étaient pas autorisés à charger ou décharger les marchandises en utilisant leur équipage.
(19) Aux termes de la législation sociale italienne(16), les ouvriers portuaires étaient, par ailleurs, soumis à un régime de protection sociale particulier, différent du régime obligatoire pour les travailleurs salariés géré par l'Institut national pour la prévoyance sociale (Istituto nazionale di previdenza sociale: INPS). Le système en vigueur pour les compagnies portuaires était basé sur un fonds mutualiste d'assurance alimenté par les cotisations versées par les compagnies et groupes portuaires. Le traitement d'assurance et de sécurité sociale que ce régime assurait aux ouvriers portuaires prévoyait des droits et des obligations qui ne correspondaient pas à ceux prévus par le régime général de sécurité sociale en vigueur pour les travailleurs salariés en Italie(17).
(20) Dans l'arrêt "Port de Gênes", la Cour de justice a examiné avec attention la question des opérations portuaires relatives au fret ordinaire dans le port de Gênes et elle a déclaré que les entreprises portuaires en question bénéficiaient d'un monopole légal sur une partie substantielle du marché commun (sur le secteur de l'organisation, comme sur celui de l'exécution des opérations portuaires).
(21) La Cour a donc conclu que les entreprises portuaires investies, selon les modalités définies par la réglementation nationale en cause, de droits exclusifs, étaient, de ce fait, amenées soit à exiger le paiement de services non demandés, soit à facturer des prix disproportionnés [violation de l'article 82, point a), du traité], soit à refuser de recourir à une technologie moderne [en limitant le développement technique au sens de l'article 82, point b)], ce qui entraînait un accroissement du coût des opérations et un allongement des délais d'exécution de celles-ci, soit à octroyer des réductions de prix à certains utilisateurs avec compensation concomitante de ces réductions par une augmentation des prix facturés à d'autres utilisateurs(18) [pratique contraire à l'article 82, point c)].
Procédure d'infraction
(22) Après l'arrêt "Port de Gênes", la Commission, ayant constaté que l'Italie n'avait pas modifié sa législation, a adressé au gouvernement italien, en date du 31 juillet 1992, une mise en demeure officielle aux termes de l'article 90, paragraphe 3 (désormais article 86), du traité, en lui enjoignant d'indiquer les mesures que l'Italie entendait prendre en la matière.
(23) En réponse à la lettre de la Commission, le gouvernement italien a adopté, successivement, un décret-loi, renouvelé huit fois, converti en loi n° 84/94 relative à la réorganisation de la législation portuaire, puis un nouveau décret-loi qui modifie cette dernière loi, renouvelé une quinzaine de fois et, en dernier lieu, le 21 octobre 1996, converti en loi n° 647/96 (considérant 5).
(24) Le 7 mai 1997, la Commission a envoyé au gouvernement italien une nouvelle lettre de mise en demeure car la législation portuaire italienne visée au considérant 23 continuait à être incompatible avec le droit communautaire. Par décision 97/744/CE(19), la Commission a établi que certaines dispositions de la loi n° 84/94 étaient incompatibles avec les dispositions combinées de l'article 86, paragraphe 3, et de l'article 82 du traité(20).
(25) Par la suite, le gouvernement italien a adopté une série de mesures pour rendre la législation portuaire conforme au droit communautaire. La nouvelle réglementation des activités portuaires en Italie a été complétée par la loi n° 186 du 30 juin 2000(21), qui supprime les derniers droits exclusifs octroyés aux entreprises portuaires et aux groupes et compagnies portuaires. Les autorités italiennes ont adopté le règlement d'exécution de cette loi le 6 février 2001(22). Lorsque ce règlement est entré en vigueur, la Commission a décidé de clore la procédure d'infraction.
Contexte économique
(26) À la fin des années 80, le secteur portuaire italien était en difficulté. Il souffrait d'une part de l'excès de main-d'oeuvre employée (plus de 21000 travailleurs), et il subissait d'autre part de manière très aiguë la crise internationale qui avait frappé le secteur maritime. Le revenu produit par les entreprises portuaires et les groupes et compagnies portuaires était insuffisant pour conserver les niveaux d'emploi dans des conditions de forte intensité de main-d'oeuvre. La situation économique des associations des ouvriers portuaires et des entreprises portuaires s'est encore aggravée en 1991 quand la Cour de justice, dans l'arrêt "Port de Gênes précité", a décrété que la législation portuaire italienne était incompatible avec le traité. Les deux facteurs - crise économique et nécessité d'une réforme législative - ont conduit le gouvernement italien en 1992 à engager une profonde réforme des structures portuaires qui représentent un secteur vital pour son économie.
(27) Aux termes du code italien de la navigation, les compagnies et les groupes portuaires étaient des organismes mutualistes (coopératives de travail) auxquels était confiée la mission de fournir aux membres des occasions de travail pour un salaire équitable, sans produire de bénéfices sur le capital. La protection qui leur était garantie, par les droits exclusifs indiqués au considérant 18, permettait aux entreprises portuaires et aux groupes et aux compagnies portuaires de poursuivre l'objectif de conserver des niveaux d'emploi élevés plutôt que des objectifs strictement commerciaux, avec pour conséquence l'inactivité d'un bon nombre d'ouvriers, dont les coûts étaient répercutés sur les budgets des compagnies.
(28) La présence d'un nombre aussi élevé de salariés, tous membres des compagnies et groupes portuaires, constituait un frein à l'introduction d'une véritable concurrence dans le secteur. L'abrogation pure et simple des droits exclusifs des entreprises portuaires et des groupes et compagnies portuaires n'aurait pas pu résoudre le problème.
MESURES D'AIDE
(29) Dans le cadre de la réforme structurelle du secteur portuaire, le gouvernement italien a versé des aides destinées à couvrir les pertes des compagnies et des groupes portuaires, réduire le nombre d'ouvriers portuaires actifs dans les ports et rembourser les cotisations et les prestations de sécurité sociale de ces ouvriers.
(30) Les mesures d'aide examinées dans le cadre des procédures relatives aux aides d'État C-27/93 et C-81/98 étaient prévues par les lois qui ont ouvert le secteur portuaire à la concurrence. Les autorités italiennes ont expliqué que ces mesures ont été adoptées dans le cadre de la réforme du système portuaire et qu'elles étaient nécessaires pour éviter l'effondrement économique des ports italiens, à la suite de la suppression de l'ancienne réglementation législative.
(31) Les autorités italiennes ont également soutenu que, au cours de la période pendant laquelle ces aides ont été versées, les entreprises portuaires et les groupes et les compagnies portuaires n'étaient pas encore des entreprises de droit privé mais des coopératives au sens du code civil italien, qui ne poursuivaient aucune activité commerciale et constituaient des organismes mutualistes. La transformation des entreprises portuaires et des compagnies et groupes portuaires a été menée à terme seulement en 1995. Dans la mesure où la transformation n'avait pas encore eu lieu à l'époque, les autorités italiennes affirment que les entreprises portuaires et les compagnies et groupes portuaires ne doivent pas être considérés comme des entreprises aux termes de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
Affaire C-27/93
(32) La décision de 1993 d'ouvrir la procédure prévue par l'article 88, paragraphe 2, du traité, concerne des mesures d'aide contenues à l'article 1er, paragraphe 2, de la loi n° 428/92(23). La procédure portait sur 60000 millions de lires italiennes destinées à couvrir les pertes d'exploitation des compagnies portuaires à la date du 31 décembre 1991, 90000 millions de lires italiennes pour la liquidation du fonds de gestion et 33000 millions de lires italiennes pour la couverture des charges de sécurité sociale des ouvriers portuaires. L'aide destinée à supprimer le fonds de gestion des ouvriers portuaires et à couvrir les charges de sécurité sociale a été autorisée par la Commission à condition que les montants prévus par la loi ne soient en aucun cas dépassés et que le régime de sécurité sociale des ouvriers portuaires soit intégré dans le régime obligatoire national des travailleurs salariés(24).
(33) Entre-temps, et sans notification préalable, le gouvernement italien accordait au secteur portuaire un soutien financier de 8510 millions de lires italiennes avec la loi n° 236/93(25) et de 22000 millions de lires avec la loi n° 84/94(26) pour les charges de la Cassa integrazione guadagni (CIG, "allocations de chômage partiel").
(34) Lorsqu'il apparut que les autorités italiennes avaient versé de nouvelles aides au secteur portuaire, la Commission décida en 1996 d'élargir la procédure déjà entamée, afin d'y inclure les aides versées successivement, à savoir(27):
- 400 milliards de lires pour soutenir le processus de transformation des entreprises portuaires et des compagnies et groupes portuaires (300 milliards pour le départ en préretraite d'une partie du personnel et 100 milliards pour couvrir le déficit enregistré à la date du 31 décembre 1994) aux termes de la loi n° 343/95(28), et
- 1740 milliards de lires pour des mesures de préretraite de 1050 salariés (900 salariés des compagnies et groupes portuaires et 150 salariés des autorités portuaires), ainsi que diverses autres aides à caractère social aux termes de la loi n° 647/96(29).
Affaire C-81/98
(35) Cette procédure concerne de nouvelles interventions publiques, notifiées à la Commission aux termes de l'article 88, paragraphe 3, du traité (considérant 9 de la présente décision), destinées à couvrir les pertes d'exploitation des entreprises portuaires et des compagnies et groupes portuaires, ainsi qu'à soutenir une partie de leurs dépenses de personnel, représentées en grande partie par des mesures de préretraite.
(36) La décision d'entamer la procédure visée à l'article 88, paragraphe 2, du traité, concerne des mesures prévues par les articles 8 et 9 de la loi n° 30/98(30). En ce qui concerne l'article 8, la Commission n'a pas considéré comme aides d'État les financements publics de 9000 millions versés à la commune de Piombino, les 20000 millions versés à l'autorité portuaire de Gênes, et le financement accordé aux autorités portuaires d'Ancône pour des infrastructures, car les bénéficiaires ne sont pas des entreprises au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
(37) En ce qui concerne l'article 9 de la loi n° 30/98, la Commission a ouvert la procédure à l'encontre des nouvelles aides versées aux entreprises portuaires et aux compagnies et groupes portuaires. Elle a en revanche réservé sa position concernant le soutien financier accordé aux autorités portuaires pour la mise à la retraite du personnel et elle a demandé de plus amples informations au sujet des 120000 millions de lires italiennes versées à certains ports pour la réalisation d'un programme de dragage.
(38) Au cours des procédures précitées, la Commission a demandé à plusieurs reprises aux autorités italiennes de lui fournir des informations détaillées au sujet des bénéficiaires et de la finalité des aides, ainsi que le montant exact versé pour les différents objectifs. La Commission a également demandé aux autorités italiennes de fournir des informations concernant les diverses mesures entreprises aux fins de la réforme du secteur portuaire et, en particulier, le plan de restructuration contenant les orientations fondamentales de cette réforme, en vue d'examiner la compatibilité avec le marché commun des mesures d'aides liées à l'ensemble du processus de réforme.
(39) En réponse aux demandes de la Commission, qui les invitait à fournir une description complète et détaillée de la réforme et des mesures adoptées pour sa mise en oeuvre, les autorités italiennes ont dans un premier temps transmis des informations fragmentaires et incomplètes. En avril 1998, un rapport financier relatif aux cinq principaux ports italiens (La Spezia, Ravenne, Livourne, Trieste et Venise)(31), contenant des informations concernant la période 1993-1996, a été transmis à la Commission. Il ressortait de ce rapport que, sur le plan économique, ces ports avaient obtenu des résultats décourageants et qu'à cette période, les conditions économiques de beaucoup des entreprises, compagnies et groupes portuaires étaient préoccupantes. Le rapport ne contenait toutefois aucune information importante concernant les attentes de retour à la rentabilité économico-financière des entreprises et des compagnies et groupes portuaires, ni aucune information concernant la situation du port de Gênes, principal port italien.
(40) Un autre rapport, transmis à la Commission le 1er juin 1999, fournissait certaines données supplémentaires relatives aux années 1997 et 1998 et, pour la première fois, il contenait des informations concernant le port de Gênes. Puis un troisième document a été transmis, qui actualisait les perspectives économiques des six principaux ports italiens (Ravenne, La Spezia, Trieste, Livourne, Venise et Gênes) à l'horizon 2001. Ce rapport était accompagné d'un avis de Ernst & Young.
(41) En ce qui concerne les entreprises portuaires et les compagnies et groupes portuaires d'autres ports italiens(32) qui ont bénéficié des aides, les informations fournies étaient extrêmement rares et la description globale des mesures de mise en oeuvre de la réforme faisait complètement défaut.
Injonction de fournir des informations et son résultat
(42) Le 12 octobre 2000, les autorités italiennes ont répondu à l'injonction de présenter des informations qui leur avait été adressée en date du 12 juillet 2000. Les informations fournies ont permis cette fois de faire la lumière sur la nature et l'ampleur de certains éléments qui n'étaient pas clairs auparavant. Grâce à ces informations, il est désormais possible de disposer d'un cadre analytique des flux d'aide effectivement versés aux différents bénéficiaires et des différents objectifs prévus par chacune des lois examinées.
(43) En particulier, il apparaît dorénavant clairement que les aides versées en vertu de ces lois ont été attribuées non seulement aux entreprises portuaires et aux compagnies et groupes portuaires, mais aussi aux autorités portuaires et au secteur maritime. Dans les affaires C-27/93 et C-81/98, ne sont prises en considération que les aides versées aux entreprises et aux compagnies et groupes portuaires, ainsi qu'aux autorités portuaires.
(44) Les tableaux figurant ci-après indiquent les montants des aides dont l'existence était supposée au moment de l'injonction de présenter des informations, et les aides effectivement versées, par catégorie d'aide et par bénéficiaire.
Tableau 1
Mesures en faveur du secteur portuaire en Italie - montant des aides dont l'existence était supposée au moment de l'injonction de présenter des informations
TABLE
Tableau 2
(informations présentées après l'injonction)
Mesures en faveur du secteur portuaire en Italie - montants des aides fixés et effectivement versés (données globales)
TABLE
Tableau 3
(informations présentées après l'injonction)
Mesures en faveur du secteur portuaire en Italie - montants des aides fixés et effectivement versés par catégorie du bénéficiaire (données globales)
TABLE
(45) En conclusion, à la suite de l'injonction de présenter des informations, la Commission a pu établir que les aides, prévues par les différentes lois approuvées en la matière, ont été versées non seulement aux entreprises portuaires et aux compagnies et groupes portuaires, mais aussi aux autorités portuaires et à d'autres acteurs du secteur maritime. Globalement, les aides versées aux entreprises, compagnies et groupes portuaires et aux ouvriers entre 1992 et 1998 s'élèvent à 1350048 millions de lires italiennes, chiffre considérablement inférieur à l'évaluation (2518510 millions de lires italiennes) initiale de la Commission. Les aides ont été attribuées pour garantir les prestations d'assurance et de sécurité sociale des ouvriers (233174 millions de lires italiennes), pour diminuer le nombre de travailleurs (863846 millions de lires italiennes) et pour couvrir les pertes d'exploitation de compagnies et groupes portuaires (253028 millions de lires italiennes).
(46) La présente décision finale sur les affaires C-27/93 et C-81/98 concerne uniquement les mesures qui ont fourni un soutien financier aux entreprises portuaires, aux compagnies et groupes portuaires dont les ouvriers portuaires italiens étaient membres jusqu'en 1994 et aux ouvriers portuaires après cette date. Elle est sans effet sur d'autres initiatives que la Commission a déjà prises ou pourra prendre concernant les financements versés aux autorités portuaires ou à des bénéficiaires du secteur maritime.
III. OBSERVATIONS DES INTÉRESSÉS
Affaire C-27/93
(47) À la suite de la décision de la Commission de 1996 d'élargir la procédure entamée en 1993, le gouvernement allemand a transmis ses observations par lettre datée du 12 décembre 1996. Le gouvernement allemand estime que les aides d'un montant important et les mesures de soutien répétées de la part des États membres aux fins de la restructuration du secteur portuaire méritent effectivement un examen rigoureux de la part de la Commission à la lumière de l'article 87 du traité. En même temps, il considère que le soutien public pour certaines mesures à caractère social et pour le financement des infrastructures portuaires ne doit pas être considéré comme une aide d'État, alors que le financement des superstructures doit l'être.
(48) La Commission a transmis à l'Italie les observations du gouvernement allemand par lettre du 16 avril 1997. Le gouvernement italien a répondu par lettre du 13 mai 1997.
Affaire C-81/98
(49) Suite à la décision de la Commission d'entamer la procédure, la Fédération allemande des entreprises portuaires (Zentralverbund der Deutschen Seehafenbetriebe - ZDS) a présenté ses observations par lettre datée du 12 mai 1999. Selon la ZDS, les activités exercées par les autorités portuaires, sur la base desquelles il faut déterminer si elles doivent ou non être considérées comme des entreprises au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, n'étaient pas claires. En même temps, la ZDS exprimait son soutien à la décision de la Commission d'entamer une procédure à l'égard des aides versées aux entreprises portuaires et aux compagnies et groupes portuaires.
(50) La Commission a transmis à l'Italie les observations de la ZDS par lettre du 27 mai 1999. Le gouvernement italien a répondu par lettre du 28 juillet 1999.
IV. APPRÉCIATION DE L'AIDE
A. APPLICABILITÉ DE L'ARTICLE 87, PARAGRAPHE 1, DU TRAITÉ
(51) L'article 87, paragraphe 1, du traité déclare incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.
(52) Les lois adoptées successivement par les autorités italiennes, en soutien de la réforme structurelle du secteur portuaire, ont donné lieu à l'octroi d'une série d'aides, par rapport auxquelles la Commission a entamé deux fois la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité.
(53) Les doutes sérieux que la Commission nourrit quant à la nature et la compatibilité avec l'article 87, paragraphe 1, des aides versées au moyen des lois n° 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 et 30/98, sont motivés par les raisons suivantes:
- les aides sont financées au moyen de ressources d'État, c'est-à-dire soit directement par l'État (gouvernement, régions, organismes locaux), soit indirectement, au moyen de l'institution de fonds, comme la Cassa integrazione guadagni straordinaria et la Casa estiva di Dovadola (voir considérant 74 de la présente décision), ou le fonds de gestion (considérant 81), ou au moyen de paiements effectués par des organismes privés, agents sous la direction de l'État. Elles constituent donc une charge pour le budget de l'État,
- les aides versées ont un caractère sélectif car elles favorisent la prestation de certains services de la part des compagnies et groupes portuaires opérant dans les ports italiens. En ce qui concerne la manutention (chargement/déchargement et stockage) des marchandises, les entreprises sont en concurrence entre elles à l'intérieur d'un port particulier et dans les autres ports,
- à la suite de l'arrêt "Port de Gênes", il a été nécessaire d'autoriser des sociétés privées de manutention de marchandises à intervenir dans les ports italiens en concurrence avec les entreprises portuaires et les compagnies et les groupes portuaires. Les aides versées par l'État manifestement faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant ces entreprises portuaires et ces compagnies et groupes portuaires. En fonction de la destination finale des marchandises, il est souvent possible de choisir entre différents ports pour le chargement et le déchargement des marchandises transportées par les navires. Il en résulte que les entreprises portuaires et les compagnies et les groupes portuaires des ports concernés - y compris ceux qui opèrent dans les principaux ports italiens qui gèrent un trafic international - sont, en acte ou en puissance, des entreprises qui se disputent le marché de la manutention des marchandises avec d'autres opérateurs portuaires, présents dans d'autres ports, italiens ou communautaires. De ce point de vue, les aides ont une incidence sur les échanges entre États membres.
(54) En outre, même en admettant que les entreprises portuaires et les compagnies et les groupes portuaires, au moment où les aides ont été versées, n'aient pas dû faire face à une concurrence significative de la part d'entreprises tierces, la Commission estime(33) que les aides en question ont vraisemblablement eu également l'effet d'influer sur le coût des opérations portuaires. Comme l'a déclaré la Cour de justice, la distorsion de la concurrence découlant du coût supplémentaire en matière d'opérations de débarquement est susceptible, de par son effet sur les prix des marchandises, d'influer sur les importations et, partant, d'affecter le commerce entre États membres(34).
Statut juridique des entreprises portuaires et des compagnies et groupes portuaires
(55) Indépendamment du statut juridique effectif des entreprises portuaires et des compagnies et groupes portuaires qui, en fournissant la main-d'oeuvre, étaient essentiels à la réalisation de l'activité des entreprises portuaires, il convient de rappeler que tout sujet qui assure des activités économiques de nature commerciale doit être considéré comme une entreprise au sens du droit communautaire de la concurrence(35). Par conséquent, l'argument soutenu par les autorités italiennes, selon lequel les règles en matière d'aides d'État ne s'appliqueraient pas aux entreprises portuaires et aux compagnies et groupes portuaires, n'est pas valable et ne peut pas être retenu.
(56) Les autorités italiennes invoquent une dérogation à l'application des règles de concurrence, en raison du statut juridique particulier des compagnies et groupes portuaires. Il est évident que la dérogation prévue à l'article 86, paragraphe 2, du traité, ne peut pas être appliquée dans le cas d'espèce car les entreprises portuaires et/ou les compagnies et groupes portuaires n'ont pas été chargés de la gestion d'un service d'intérêt économique général. Leur activité n'a pas un caractère spécifique par rapport à celui d'autres activités de la vie économique(36).
(57) La Cour de justice a également édicté, toutefois, que "la notion de travailleur au sens de l'article 48 du traité suppose qu'une personne accomplisse, pendant un certain temps, en faveur d'une autre et sous la direction de celle-ci, des prestations en contrepartie desquelles elle touche une rémunération. Or, cette qualification n'est pas affectée par le fait que le travailleur, tout en se trouvant dans un lien de subordination par rapport à l'entreprise, est lié aux autres travailleurs de celle-ci par un rapport d'association"(37).
(58) Il convient de souligner que les ouvriers, membres des compagnies et groupes portuaires, fournissaient le travail en question pour les entreprises portuaires et sous leur direction. Selon la jurisprudence de la Cour, ces ouvriers doivent donc être considérés comme des "travailleurs" au sens de l'article 39 du traité(38). Les ouvriers portuaires en tant que tels ne constituent pas des "entreprises" au sens du droit communautaire de la concurrence. Sans préjudice de la nature exacte des compagnies et groupes portuaires, il convient de rappeler que, bien que considérés collectivement, les ouvriers portuaires reconnus sur une zone portuaire ne peuvent pas être considérés comme une entreprise(39).
Catégories d'aides
(59) Les objectifs poursuivis par les mesures d'aide susmentionnées étaient les suivants:
- garantir aux ouvriers portuaires une couverture d'assurance et de sécurité sociale appropriée,
- diminuer le nombre d'ouvriers portuaires actifs dans le secteur, et
- effacer les dettes et couvrir les pertes enregistrées par les entreprises et par les compagnies et groupes portuaires.
De toute façon, la jurisprudence de la Cour de justice a constamment indiqué que l'article 87, paragraphe 1, du traité ne fait aucune distinction entre les aides d'État selon leurs finalités ou leurs objectifs, mais définit ces mesures uniquement par référence à leurs effets.
(60) Dans leur réponse à l'injonction, les autorités italiennes soutiennent que l'on ne peut examiner de manière abstraite la compatibilité des lois n° 428/93, 84/94, 343/95, 647/96 et 30/98 avec les règles communautaires concernant les aides d'État, et qu'il faut tenir compte du contexte économique qui a amené à leur instauration. Ce contexte était caractérisé par une réforme structurelle du secteur, qui, au terme du processus, a entraîné l'introduction progressive d'une plus grande concurrence sur le marché des services portuaires en Italie.
(61) Dans son appréciation des mesures d'aide susmentionnées, la Commission a tenu compte de cet argument. Dans la décision de 1996 d'élargir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, visée dans l'affaire C-27/93, la Commission avait déjà précisé au gouvernement italien que les aspects relatifs à la concurrence, objet de la procédure d'infraction, étaient strictement liés aux aides d'État.
MESURES DESTINÉES À SAUVEGARDER LE TRAITEMENT D'ASSURANCE DE SÉCURITÉ SOCIALE DES OUVRIERS PORTUAIRES
(62) En ce qui concerne les mesures destinées à sauvegarder le traitement d'assurance de sécurité sociale des ouvriers portuaires, la Commission estime(40) que des réductions sélectives de charges sociales qui favorisent certaines entreprises dans un État membre donné, indépendamment du fait que la sélectivité intervienne au niveau individuel, régional ou sectoriel, constituent, pour la partie différentielle de la réduction, une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, c'est-à-dire une aide qui fausse la concurrence et qui est susceptible d'affecter le commerce entre États membres.
(63) Au moment de l'ouverture de l'enquête officielle aux termes de l'article 88, paragraphe 2, du traité, il existait de fortes présomptions que l'exonération totale du paiement des cotisations de sécurité sociale accordée aux entreprises portuaires et aux compagnies et groupes portuaires, par les lois n° 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 et 30/98, constituait une forme d'aide d'État que le traité, en principe, interdit. En général, la Commission estime que les entreprises doivent supporter seules tous les coûts résultant de dispositions de loi et/ou d'accords conclus par les entreprises avec leurs salariés, indépendamment du fait que ces dispositions ou accords concernent la restructuration de l'entreprise ou d'autres aspects qui impliquent l'intervention de cotisations de sécurité sociale supplémentaires.
(64) Cette exonération était en outre sélective car elle n'était pas accordée à des entreprises opérant dans d'autres secteurs. Cette conclusion était encore aggravée par le fait que les mesures d'aide successives ont été mises en oeuvre sans communication préalable à la Commission, et que les informations fournies par les autorités italiennes concernant la restructuration des entreprises et des compagnies et groupes portuaires se sont avérées incohérentes et fragmentaires.
(65) Ce n'est qu'après l'injonction formelle de fournir des informations du 12 juillet 2000 (considérant 14), que la Commission a été en mesure de déterminer le montant exact des aides versées, de savoir quels en étaient les bénéficiaires et de clarifier, en particulier, les caractéristiques des aides accordées aux entreprises portuaires, aux compagnies et groupes portuaires et aux ouvriers portuaires. Sur la base des informations transmises en réponse à cette injonction, la Commission a dû revoir la position qu'elle avait initialement adoptée(41), concernant les mesures prises pour garantir le traitement d'assurance et de sécurité sociale des ouvriers portuaires, pour les motifs exposés aux considérants 66 à 75.
(66) Premièrement, ces mesures n'ont pas été adoptées pour favoriser les entreprises portuaires ou les compagnies et groupes portuaires en tant que tels (les compagnies et groupes portuaires ont été dissous en 1994) mais pour sauvegarder les prestations d'assurance et de sécurité sociale des ouvriers portuaires. Dans le cadre du régime antérieur, les ouvriers portuaires n'étaient pas affiliés au régime général de sécurité sociale des travailleurs salariés (INPS) mais disposaient de leur propre système de protection sociale de nature mutualiste(42) qui se rapportait aux droits exclusifs dont jouissaient les ouvriers portuaires. Ce système présentait des caractéristiques particulières qui le différenciaient du système général INPS et sa gestion était complètement distincte de celle de l'INPS.
(67) En 1992, le fonds qui gérait le système de sécurité sociale des ouvriers des compagnies portuaires a été supprimé. Vu les difficultés inhérentes à la réforme structurelle du secteur et, en particulier, compte tenu du nombre élevé de travailleurs concernés (plus de 21000 ouvriers portuaires, dont environ 7500 en activité - considérant 78, tableau 4) ainsi que des obligations administratives dictées par le passage de ces travailleurs dans le régime INPS, les autorités italiennes se trouvèrent dans l'impossibilité d'effectuer un transfert immédiat dans le système de sécurité sociale ordinaire des travailleurs salariés. Ce transfert fut retardé et compliqué par un contentieux engagé par les entreprises portuaires et les compagnies et groupes portuaires contre l'État.
(68) Deuxièmement, les autorités italiennes ont également confirmé que, après que les entreprises portuaires ont été transformées en entreprises commerciales, elles ont été assujetties à la législation sociale ordinaire, en ce qui concerne la réglementation des cotisations que les entreprises doivent payer en Italie pour le financement du système INPS.
(69) Troisièmement, les indemnités prévues par les lois précitées étaient destinées à garantir les traitements d'assurance et de sécurité sociale de la majeure partie des travailleurs qui, jusqu'en 1994, étaient membres des compagnies et des groupes portuaires et qui, ensuite, sont restés actifs dans le secteur portuaire en qualité d'ouvriers, sans aucun lien de nature associative. Ces mesures n'ont pas supprimé les obligations des nouvelles entreprises portuaires en matière de cotisations et n'ont pas réduit le montant des cotisations que ces entreprises doivent verser à l'INPS(43).
(70) Les autorités italiennes ont également confirmé que ces mesures étaient destinées à couvrir les prestations sociales directes et d'autres prestations accessoires des ouvriers portuaires, notamment l'assurance maladie, l'assurance accidents, l'assurance contre les maladies professionnelles, le chômage et à sauvegarder les droits des travailleurs à la retraite. Le montant des sommes versées en vertu des lois susmentionnées a été déterminé sur la base des droits et des obligations du régime obligatoire de sécurité sociale acquis par les ouvriers portuaires au titre du régime antérieur (voir considérant 19). Ces mesures ont servi à couvrir la période entre l'abolition du système qui garantissait la protection sociale des ouvriers portuaires et le moment où ces travailleurs ont été intégrés à l'INPS, indépendamment de toute relation de travail avec les entreprises portuaires (voir considérant 69, in fine).
(71) Le mécanisme transitoire de la sécurité sociale prévoyait que le paiement des prestations sociales aux ouvriers portuaires était effectué, dans certains cas, directement par l'INPS et, dans d'autres cas, par l'intermédiaire des entreprises portuaires (avant leur transformation réalisée en 1995) et des compagnies et groupes portuaires (dissous en 1994), qui avançaient aux travailleurs bénéficiaires les prestations pour le compte de l'INPS et, étaient ensuite remboursés par l'INPS(44).
(72) Enfin, les mesures destinées à garantir la couverture d'assurance et de protection sociale des ouvriers portuaires constituaient un moment essentiel du processus de transformation du statut et du modus operandi des entreprises et des compagnies portuaires et, à la fin, pour rendre possible l'ouverture progressive du marché à la concurrence. Ces mesures étaient nécessaires parce que le système général de la sécurité sociale ne couvrait pas les ouvriers portuaires. Après l'abrogation de l'ancienne législation sociale dans le secteur, les mesures en question ont servi à garantir aux ouvriers portuaires la même protection sociale que celle dont bénéficient en Italie tous les travailleurs salariés d'autres secteurs de l'économie.
(73) À ce sujet, il convient de rappeler que la législation sur le travail des États membres peut comprendre des régimes généraux de sécurité sociale qui ne doivent pas être considérés comme des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, dans la mesure où, puisque c'est l'État qui a des rapports directs avec les travailleurs, l'entreprise n'est pas directement impliquée(45). Cette conclusion ne change pas quand une organisation différente de l'organisme national de la sécurité sociale se subroge dans les droits et actions des travailleurs(46).
(74) Pour les raisons exposées ci-dessus, la Commission estime que:
- les sommes versées pour financer le régime transitoire de la sécurité sociale des ouvriers portuaires (Cassa integrazione guadagni straordinaria et "traitement pour inaptitude au travail portuaire"), pour un total de 231920 millions de lires italiennes, et
- les sommes versées pour les autres dépenses de nature sociale (notamment la Casa di Dovadola, une maison de séjour pour les salariés) pour un total de 1254 millions de lires italiennes,
n'ont pas bénéficié directement aux entreprises portuaires, ni aux compagnies et groupes portuaires et que leurs effets n'ont pas faussé et ne menacent pas de fausser la concurrence au sens de l'article 87, paragraphe 1.
(75) Cette position est conforme à la ligne que la Commission a constamment suivie à l'égard des mesures de ce type(47). En outre, les autorités italiennes ont confirmé - comme l'avait demandé la Commission au moment d'entamer la procédure - que le régime de sécurité sociale créé pour les ouvriers portuaires était désormais définitivement intégré dans le système national de sécurité sociale des travailleurs salariés.
MESURES DESTINÉES À RÉDUIRE LE NOMBRE DE TRAVAILLEURS DU SECTEUR PORTUAIRE
(76) Selon les lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté(48), la législation du travail des États membres comporte parfois des régimes généraux de sécurité sociale dans le cadre desquels les indemnités de licenciement et les retraites anticipées sont payées directement au personnel licencié. "Lorsque ces régimes sont applicables d'une façon générale, sans limitation sectorielle, à tout travailleur qui remplit les conditions fixées au préalable et qu'ils prévoient l'octroi automatique de ces avantages, ils ne sont pas considérés comme impliquant, pour les entreprises en cours de restructuration, une aide tombant sous le coup de l'article 87, paragraphe 1. En revanche, si ces régimes servent à encourager la restructuration dans des secteurs bien précis, ils peuvent impliquer une aide en raison de leur approche sélective" (point 3.2.5).
(77) Les aides accordées par les lois examinées ont pris la forme de versement, par les autorités italiennes, de sommes importantes aux entreprises portuaires et aux compagnies et groupes portuaires dans le but déclaré de réduire le nombre d'ouvriers portuaires actifs économiquement, tous membres des compagnies et groupes portuaires.
(78) Les autorités italiennes justifient l'aide accordée en faisant valoir que la réforme du secteur portuaire a imposé une réduction drastique du nombre d'ouvriers portuaires. Le nombre d'ouvriers portuaires actifs est passé de plus de 21000 en 1983, année du début de la réforme, à moins de 4000 en 1999.
Tableau 4
Évolution du nombre d'ouvriers portuaires actifs économiquement dans les ports italiens
TABLE
(79) Les entreprises portuaires et les compagnies et groupes portuaires n'auraient jamais pu engager la réduction nécessaire de la main-d'oeuvre excédentaire. Au contraire, les entreprises et les compagnies portuaires ont opposé une dure résistance aux tentatives du gouvernement italien de diminuer le nombre de travailleurs et elles se sont adressées à l'autorité judiciaire pour tenter de bloquer ces mesures.
(80) Une réforme de ce type est conforme aux orientations de la politique portuaire communautaire, telles qu'elles sont fixées dans le Livre vert relatif aux ports et aux infrastructures maritimes(49) et dans le projet de directive sur les services portuaires(50). La tendance est allée dans le sens d'un transfert de la prestation de services commerciaux de manutention des marchandises par des sujets publics à des sujets privés, en particulier dans le but d'augmenter l'efficacité. Compte tenu de cet objectif, dans plusieurs États membres, des réformes ont été réalisées en vue d'adapter les structures portuaires aux nouvelles exigences découlant de l'évolution technologique et de la concurrence plus forte dans le secteur.
(81) En ce qui concerne les indemnités versées pour le traitement de fin de carrière (trattamento di fine servizio: TFS), les autorités italiennes ont expliqué que ces versements correspondent aux sommes nécessaires mises de côté pour l'accomplissement de l'accord contractuel relatif aux ouvriers portuaires retraités applicable sur la période 1984-1989. Ces sommes devaient être payées, selon une circulaire ministérielle, au moyen des ressources du Fonds de gestion, afin de couvrir l'engagement financier lié aux préretraites. La liquidation du Fonds a entraîné un long contentieux, engagé par les entreprises et par les compagnies et groupes portuaires contre les liquidateurs du Fonds et contre le gouvernement italien. À la suite d'un arrêt de la juridiction nationale, le gouvernement italien a été obligé de promulguer la loi n° 647/96, qui met de côté les fonds nécessaires pour rembourser les indemnités dues aux travailleurs retraités. Cette loi étend aux travailleurs en question le droit reconnu par l'article 2120 du code civil italien (réglementation du traitement de fin de carrière) aux travailleurs de tous les autres secteurs.
(82) Comme il est précisé dans les lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté, "outre les indemnités de licenciement et les retraites anticipées destinées au personnel, les régimes généraux de sécurité sociale prévoient fréquemment que le gouvernement couvre le coût des indemnités consenties par l'entreprise au personnel licencié au-delà de ses obligations légales ou contractuelles". Comme cela a déjà été rappelé au considérant 76, "lorsque ces régimes sont applicables d'une façon générale, sans limitation sectorielle, à tout travailleur qui remplit les conditions fixées au préalable et qu'ils prévoient l'octroi automatique de ces avantages, ils ne sont pas considérés comme impliquant, pour les entreprises en cours de restructuration, une aide tombant sous le coup de l'article 87, paragraphe 1"(51).
(83) Des informations fournies par les autorités italiennes, il résulte toutefois que les bénéficiaires des aides destinées à réduire le nombre d'ouvriers portuaires étaient les compagnies et les groupes portuaires dont les ouvriers portuaires étaient membres jusqu'en 1994 et, après cette date, les ouvriers portuaires eux-mêmes. Comme cela a déjà été indiqué au considérant 58, les ouvriers portuaires ne représentent pas une "entreprise" selon le droit communautaire de la concurrence. Les aides n'étaient pas destinées aux entreprises portuaires, lesquelles, au cours de la période où ont été conclus les accords sur le TFS, n'avaient pas de relation de travail avec les ouvriers portuaires.
(84) En outre, ces mesures ont été adoptées à titre exceptionnel, parce que le système italien de sécurité sociale ne couvrait pas le secteur portuaire. Il s'agit de mesures nécessaires compte tenu du vide réglementaire créé par l'abolition de la législation sociale spécifique du secteur portuaire(52). Bien qu'elles aient été mises en oeuvre en dehors du cadre du régime de sécurité sociale, ces mesures ont été adoptées pour sauvegarder une catégorie de travailleurs touchés par la réforme structurelle d'un secteur entier de l'économie.
(85) Pour les raisons exposées ci-dessus, la Commission est amenée à estimer que les aides prévues par les lois italiennes n° 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 et 30/98, destinées à couvrir les coûts sociaux liés à la retraite des ouvriers portuaires, nécessaires dans le cadre de la réforme structurelle du secteur, ne doivent pas être considérées comme des aides d'État rentrant dans le champ d'application de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
AIDES DESTINÉES À EFFACER LES DETTES ET À COUVRIR LES PERTES DES ENTREPRISES PORTUAIRES ET DES COMPAGNIES ET GROUPES PORTUAIRES
(86) Les aides versées dans le but déclaré d'effacer les dettes et de couvrir les pertes enregistrées dans l'activité commerciale des entreprises portuaires constituent des aides d'État qui rentrent dans le champ d'application de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
(87) Ces aides au fonctionnement ont favorisé les entreprises portuaires car elles ont constitué un allégement des coûts que les entreprises doivent supporter dans le cadre de leur activité normale. Pour les raisons exposées ci-dessus, ces mesures d'aide aussi risquent de fausser la concurrence et d'affecter le commerce entre États membres.
Aides d'État accordées illégalement
(88) En n'ayant pas notifié les mesures d'aide établies en faveur des entreprises portuaires, le gouvernement italien a en outre violé l'article 88, paragraphe 3, du traité. La Commission n'a pas été en mesure de présenter ses observations sur ces mesures avant qu'elles soient appliquées, à compter de 1992.
B. COMPATIBILITÉ DES MESURES D'AIDE
(89) Une fois établi que les mesures destinées à compenser les déficits enregistrés par les entreprises portuaires constituent des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité, la Commission doit examiner si elles peuvent être déclarées compatibles avec le marché commun au sens de l'article 87, paragraphes 2 et 3. La Cour de justice a déjà déclaré que l'article 86, paragraphe 2, du traité doit être interprété dans le sens qu'on ne peut pas considérer que "la gestion de services d'intérêt économique général au sens de cette disposition ait été confiée" aux entreprises et/ou compagnies portuaires italiennes(53).
(90) En ce qui concerne l'article 87, paragraphe 2, l'aide en cause ne satisfait pas aux conditions mentionnées au point a), qui se rapportent aux aides à caractère social octroyées à des consommateurs individuels ni, encore moins, à celles figurant au point c).
(91) L'aide ne peut pas non plus bénéficier de la dérogation prévue par l'article 87, paragraphe 2, point b), car la transformation d'un secteur économique, imposée notamment par l'incompatibilité de certaines dispositions de la réglementation nationale avec le droit communautaire, ne peut pas être considérée comme un événement exceptionnel au sens de cette disposition.
(92) L'article 87, paragraphe 3, énumère d'autres formes d'aide qui peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun. La compatibilité doit toutefois être examinée du point de vue de la Communauté dans son ensemble et non en référence à un contexte strictement national. Pour assurer le bon fonctionnement du marché commun et en prenant en considération le principe établi par l'article 3, point g), du traité, les exceptions visées à l'article 87, paragraphe 3, doivent être interprétées de manière restrictive.
(93) Pour ce qui est des exceptions visées à l'article 87, paragraphe 3, points b) et d), il apparaît évident que les aides en question n'étaient pas destinées à des projets d'intérêt européen commun ni à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine. Les autorités italiennes n'ont pas non plus tenté de justifier l'aide en prétendant qu'elle avait été accordée pour remédier à une perturbation grave de l'économie italienne.
(94) Concernant la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a), les autorités italiennes n'ont pas justifié les mesures d'aide en mettant en avant des bénéfices pour le développement régional, et elles n'ont pas évoqué des handicaps régionaux que les aides au secteur portuaire auraient permis d'atténuer. Par conséquent, dans le cas concerné, les conditions ne sont pas remplies pour approuver les mesures d'aide en faveur des régions comme prévu à l'article 87, paragraphe 3, point a), au sens des lignes directrices concernant les aides régionales(54).
(95) En définitive, la seule dérogation qui pourrait éventuellement être prise en considération, comme indiqué dans la décision d'ouverture de l'enquête officielle, est celle prévue à l'article 87, paragraphe 3, point e), concernant "les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités [...] économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun".
(96) L'aide destinée à effacer les dettes et à couvrir le déficit des entreprises portuaires a été jugée nécessaire pour assurer la restructuration des entreprises portuaires et pour leur permettre d'être compétitives dans les nouvelles conditions du marché engendrées par la réforme de la législation portuaire. De telles aides à la restructuration peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun si elles remplissent les conditions prescrites. Ces conditions sont énumérées dans les lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté, applicables depuis 1994, ainsi que dans le huitième rapport de la Commission sur la politique de concurrence(55) pour la période précédente. En application de ces deux groupes de règles, les aides au sauvetage des entreprises peuvent être versées uniquement pendant la durée nécessaire (en général pendant une période n'excédant pas six mois) pour préparer un plan de relance qui doit être nécessaire et réalisable. Les aides à la restructuration ne peuvent être versées que sur la base d'un plan de restructuration approprié.
(97) Bien que les autorités italiennes aient constamment invoqué la situation difficile dans laquelle se trouvaient les entreprises portuaires italiennes à la suite de la réforme de la législation portuaire (par exemple, suppression des compagnies et groupes portuaires, lourde hérédité de dettes du fait de l'absence d'efficacité engendrée par l'emploi de main-d'oeuvre excédentaire), elles n'ont jamais transmis à la Commission un véritable programme de restructuration, en application des lignes directrices communautaires, malgré les nombreuses lettres et demandes d'information que la Commission leur a adressées.
(98) La Commission a toutefois examiné les informations présentées par les autorités italiennes, afin de déterminer si les conditions généralement prévues pour l'approbation d'aides à la restructuration étaient satisfaites. Des rapports transmis par les autorités italiennes, il ressort que les changements apportés à l'organisation des entreprises portuaires consistaient essentiellement en une scission structurelle des activités. Dans les limites des informations disponibles, les entreprises portuaires dans chacun des cinq ports (La Spezia, Ravenne, Livourne, Trieste et Venise) auxquels font référence les rapports fournis par le gouvernement italien (considérant 40), ont été scindées en 2-4 entreprises auxquelles a été confiée la responsabilité de gérer les biens appartenant aux compagnies dissoutes ou de fournir des prestations de travail ou d'effectuer les opérations portuaires. Dans le port de Gênes, cette séparation ne semble pas avoir été réalisée. En ce qui concerne les cinq ports indiqués, les données relatives à chacune des entreprises en question ont été examinées individuellement. Il convient toutefois de noter que, pour effectuer les opérations de chargement, déchargement, transbordement, stockage et la manutention générale des marchandises, il est indispensable que toutes les entreprises scindées issues de la transformation en sociétés commerciales des compagnies et groupes portuaires participent et, à cette fin, elles doivent être considérées comme une seule et unique entreprise. Cette conclusion est corroborée également par le fait que les sociétés découlant du démembrement sont contrôlées par la même majorité d'actionnaires et, selon les informations reçues par la Commission, les liens contractuels entre les entreprises issues de la scission, manifestement, ne correspondent pas à des liens commerciaux normaux.
(99) En fournissant une justification aux aides au fonctionnement accordées aux entreprises portuaires, les autorités italiennes, en se basant sur les données relatives aux six principaux ports italiens, font une distinction entre deux périodes:
- en 1993 et 1994, c'est-à-dire avant la réforme du secteur, les entreprises portuaires et les compagnies et groupes portuaires étaient encore des entreprises publiques qui assuraient le placement des travailleurs selon des paramètres et des méthodes typiques du régime en vigueur. Au cours de ces années, la rentabilité des entreprises et des compagnies et groupes portuaires était nettement négative, avec des passifs supérieurs à 30000 millions de lires italiennes en termes de résultat net. Les autorités italiennes justifient la couverture du déficit ante 1995 en invoquant le fait qu'il s'agissait d'une opération nécessaire pour donner aux entreprises et aux compagnies et groupes portuaires - une fois interrompues leurs activités d'exploitation - une structure suffisamment équilibrée du rapport entre actif et passif qui leur permette d'entreprendre leurs nouvelles activités commerciales,
- la période qui va de 1995 à 1998, pendant laquelle les entreprises et les compagnies et groupes portuaires ont fonctionné sous le nouveau régime en tant que sociétés de droit privé aurait été marquée (toujours selon les autorités italiennes) par une amélioration progressive des marges de productivité et des résultats d'exploitation, qui indiqueraient un retour probable de la rentabilité économico-financière des entreprises et des compagnies et groupes portuaires en quelques années(56). Toutefois, les faits ont montré que les entreprises, les compagnies et les groupes portuaires ont continué à enregistrer des pertes au point que les autorités italiennes ont été obligées de verser de nouvelles aides au fonctionnement pour un total de 100000 millions de lires italiennes en 1998.
(100) En résumé, des informations relatives aux années 1993-1998 qui lui ont été fournies par les autorités italiennes pour les six ports examinés plus en détail, la Commission peut tirer les conclusions suivantes:
- dans l'ensemble, le résultat d'exploitation des sociétés issues de la transformation des compagnies et groupes portuaires est nettement négatif et il n'a été contenu que grâce à d'importants et constants versements d'aides publiques. En outre, les déficits semblent largement sous-estimés, si l'on considère le niveau réduit et presque décroissant des coûts de financement (par exemple, intérêts sur prêts) face à une augmentation de l'endettement, due également à des pertes cumulées,
- même après leur transformation en sociétés commerciales, il apparaît que les entreprises, compagnies et groupes portuaires ont continué à poursuivre une politique de forte intensité de main-d'oeuvre. Les coûts de la main-d'oeuvre et les charges sociales représentent les facteurs en grande partie responsables des résultats négatifs constamment enregistrés par les entreprises depuis 1995,
- par conséquent, la productivité, mesurée par le rapport entre les dépenses en installations et équipements et le revenu généré par ceux-ci, a mis en évidence une ligne de tendance généralement négative pour tous les ports examinés. On constate toutefois une augmentation importante des installations et équipements (acquis pour l'essentiel avec l'aide de l'État) qui n'est pas contrebalancée par une augmentation parallèle des recettes,
- dans l'ensemble, la majeure partie des entreprises examinées fonctionnent dans une situation financière caractérisée par la précarité, qui limite leur capacité à faire face aux engagements courants au moyen de fonds rapidement disponibles. En ce qui concerne les perspectives positives pour l'avenir, telles qu'elles résultent des rapports précités, il s'agit d'une hypothèse essentiellement due à des estimations excessivement optimistes quant à la future augmentation du trafic (demande), c'est-à-dire à des facteurs extérieurs sur lesquels les sociétés ne peuvent pas influer de manière importante. En outre, les prévisions relatives à l'évolution du trafic ne sont pas confirmées par d'autres sources indépendantes.
(101) Compte tenu de ces circonstances, la rentabilité économico-financière de la majeure partie des entreprises pour lesquelles des données ont été fournies, doit être jugée - au minimum - plutôt douteuse. Il n'existe pas de motifs valables pour estimer que les aides versées au fonctionnement de ces sociétés ont contribué à rétablir la rentabilité économico-financière à long terme des entreprises portuaires.
(102) En outre, il n'a pas été non plus démontré que les autres conditions énoncées par les lignes directrices communautaires sur les aides d'État pour le sauvetage et la restructuration d'entreprises en difficulté, en particulier celles relatives à la nécessité d'éviter des distorsions indues de la concurrence et celle relative à la nécessité de l'aide, aient été satisfaites. L'aide destinée à effacer les dettes et à couvrir les pertes a simplement servi à maintenir le statu quo des entreprises portuaires. Elle a vraisemblablement influencé la situation concurrentielle d'autres opérateurs portuaires qui cherchaient à s'établir dans les ports italiens. En outre, ses bénéficiaires n'ont fait aucun effort significatif pour financer un éventuel plan de restructuration avec leurs ressources propres ou en recourant à des sources de financement extérieur.
(103) Pour ces motifs, la Commission conclut que les critères indiqués dans les lignes directrices communautaires sur les aides d'État pour le sauvetage et la restructuration d'entreprises en difficulté n'ont pas été observés. Par conséquent, les aides au fonctionnement accordées aux entreprises portuaires et aux compagnies et groupes portuaires en vertu:
- de l'article 1er, paragraphe 2, de la loi n° 428/92, pour un montant total de 53028 millions de lires italiennes,
- de l'article 1er, paragraphe 3, de la loi n° 343/95, pour un montant total de 100000 millions de lires italiennes,
- de l'article 9, paragraphe 4, de la loi n° 30/98, pour un montant total de 100000 millions de lires italiennes,
sont incompatibles avec le marché commun car elles ne satisfont pas aux critères pour l'application de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité.
V. RESTITUTION DE L'AIDE
(104) Sur la base de l'hypothèse qu'une concurrence effective doit être restaurée si des mesures d'aide s'avèrent illégales et incompatibles avec le marché commun, l'article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil prévoit que "en cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l'État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide auprès de son bénéficiaire". Par conséquent, la Commission a décidé dans le présent cas d'espèce que l'Italie doit récupérer l'aide auprès du bénéficiaire.
(105) Indépendamment des transformations qui ont concerné le statut juridique du bénéficiaire de l'aide depuis 1995 et conformément à la pratique de la Commission et la jurisprudence de la Cour de justice, l'aide doit être récupérée auprès des entreprises qui l'ont effectivement perçue. À cet égard, aucune règle de droit national ne saurait faire obstacle à la pleine application du droit communautaire(57).
(106) La Commission examinera avec le gouvernement italien les modalités de remboursement de l'aide.
VI. CONCLUSION
(107) Les indemnités prévues par les lois n° 236/93, 84/94, 343/95, 428/92, 647/96 et 30/98 et destinées à garantir les prestations d'assurance et de sécurité sociale des ouvriers portuaires suite à la suppression du régime en vigueur ne constituent pas des aides au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité. Les sommes versées en vertu de ces lois s'élèvent au total à 233174 millions de lires italiennes. L'Italie a assuré que le régime de sécurité sociale des ouvriers portuaires correspond actuellement au système obligatoire de sécurité sociale en vigueur pour l'ensemble des travailleurs salariés.
(108) Les aides versées par les lois n° 343/95, 647/96 et 30/98 et destinées à permettre la mise à la retraite d'ouvriers portuaires entre 1992 et 1998 dans le cadre de la réforme structurelle du secteur portuaire ne rentrent pas dans le champ d'application de l'article 87, paragraphe 1, du traité. Les sommes versées en vertu de ces lois s'élèvent au total à 863846 millions de lires.
(109) La Commission constate que l'Italie a procédé, en violation de l'article 88, paragraphe 3, du traité, au versement d'aides destinées à effacer les dettes et à couvrir les pertes d'exploitation des sociétés portuaires résultant de la transformation des compagnies et groupes portuaires.
(110) L'aide au fonctionnement prévue par les lois n° 428/92, 343/95 et 30/98, destinée à effacer les dettes et à couvrir les déficits des entreprises, compagnies et groupes portuaires, est incompatible avec le marché commun. L'Allemagne et la Fédération portuaire allemande (ZDS), dont les observations sont retranscrites aux considérants 47, 48 et 49 de la présente décision, se sont également exprimées pour une prise de position rigoureuse à l'égard d'aides considérables et répétées en faveur de la restructuration d'un secteur déterminé. Les sommes versées en vertu de ces lois s'élèvent au total à 253028 millions de lires italiennes.
(111) Quand elle constate que des aides accordées illégalement sont incompatibles avec le marché commun, la Commission impose à l'État membre concerné de les récupérer auprès des bénéficiaires(58) afin de restaurer la situation existant avant le versement des aides. Cette disposition s'applique aux aides que la présente décision déclare incompatibles avec le marché commun et dont les montants devront être remboursés par les bénéficiaires auxquels elles ont été versées,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les aides d'un montant de 230028 millions de lires italiennes, prévues à l'article 1er, paragraphe 2, de la loi n° 428/92, à l'article 1er, paragraphe 2, point c), de la loi n° 343/95 et à l'article 9, paragraphe 4, de la loi n° 30/98, versées par l'Italie en faveur des entreprises, compagnies et groupes portuaires, sous forme de subventions destinées à effacer les dettes et à couvrir les déficits de ces entreprises, compagnies et groupes, sont incompatibles avec le marché commun.
Article 2
Les aides versées par l'Italie pour le paiement du traitement de fin de carrière et des cotisations pour la préretraite des ouvriers portuaires membres des compagnies et groupes portuaires, prévues par les lois n° 343/95, 647/96 et 30/98, ne constituent pas des aides au sens de l'article 87 du traité.
Article 3
Les mesures relatives à la Cassa integrazione guadagni straordinaria, à l'indemnité una tantum en faveur de travailleurs inaptes et à la Casa di soggiorno di Dovadola adoptées par l'Italie, pour sauvegarder le traitement d'assurance et de sécurité sociale dû aux ouvriers portuaires, en vertu des lois n° 236/96, 84/94, 343/95, 647/96 et 30/98, ne constituent pas des aides au sens de l'article 87 du traité.
Article 4
L'Italie prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer auprès des bénéficiaires les aides incompatibles visées à l'article 1er versées illégalement.
Le remboursement est effectué conformément aux procédures prévues par le droit italien.
Les montants à rembourser sont porteurs d'intérêts courant à compter de la date à laquelle ces montants ont été mis à la disposition des bénéficiaires, jusqu'à leur remboursement effectif.
Les intérêts sont calculés sur la base du taux de référence utilisé pour le calcul de l'équivalent-subvention dans le cadre des aides à finalité régionale.
Article 5
L'Italie informe la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures prises pour s'y conformer.
Article 6
La République italienne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 18 juillet 2001.

Labels: 4
19
8
18
15