Document ID: 32008D0281

BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 25 september 2007
betreffende de maatregel C 45/06 (ex NN 62/A/06) van Frankrijk in het kader van de bouw door AREVA NP (ex Framatome ANP) van een kerncentrale voor Teollisuuden Voima Oy
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2007) 4323)
(Slechts de tekst in de Franse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2008/281/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen (1) te maken, en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Bij brief van 11 oktober 2004, door de Commissie ingeschreven op 15 oktober 2004, heeft Greenpeace bij de Commissie een klacht ingediend betreffende de verstrekking door Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur (hierna „Coface” genoemd) van een garantie met betrekking tot het Franse exporteerbare deel van de verrichtingen van de onderneming Framatome ANP ten behoeve van de Finse onderneming Teollisuuden Voima Oy (hierna „TVO” genoemd). Sinds deze datum is de naam Framatome ANP veranderd in AREVA NP (2).
(2)
De Commissie heeft de klacht op 29 oktober 2004 ingeschreven onder het nummer CP 201/2004.
(3)
Bij brief met referentie D/57822 van 4 november 2004 heeft de Commissie de Franse overheid verzocht informatie te verstrekken over de garantie. De Franse overheid heeft de verzochte informatie verstrekt bij brief van 10 december 2004, door de Commissie ingeschreven op 13 december 2004.
(4)
Bij brief van 14 december 2004, door de Commissie ingeschreven op 16 december 2004, heeft European Renewable Energies Federation asbl (hierna „EREF” te noemen) bij de Commissie een klacht ingediend, waarin wordt betwijfeld of de bouw, financiering en exploitatie van de nieuwe kerncentrale van TVO in overeenstemming is met het Gemeenschapsrecht. Volgens EREF is niet alleen de garantie van Coface, maar ook de financiering door de Bayerische Landesbank (hierna „BLB” te noemen) en AB Svensk Exportkredit (hierna „SEK” te noemen) steun.
(5)
De Commissie heeft de staatssteunaspecten van deze klacht op 21 december 2004 ingeschreven onder nummer CP 238/2004. Vervolgens heeft de Commissie beide klachten grotendeels gezamenlijk behandeld, omdat het onderwerp van klacht CP 238/2004 en dat van klacht CP 201/2004 elkaar overlappen.
(6)
Bij brief met referentie D/51174 van 15 februari 2005 heeft de Commissie de Duitse overheid verzocht informatie te verstrekken over de in de klachten genoemde maatregelen. De Duitse overheid heeft de verzochte informatie verstrekt bij brief van 16 maart 2005, die door de Commissie werd ingeschreven op 17 maart 2005.
(7)
Bij brief met referentie D/54101 van 26 mei 2005 heeft de Commissie de Franse overheid verzocht informatie te verstrekken over de in de klachten genoemde maatregelen. De Franse overheid heeft de verzochte informatie verstrekt bij brief van 26 juli 2005, door de Commissie ingeschreven op 27 juli 2005.
(8)
Bij brief met referentie D/54366 van 7 juni 2005 heeft de Commissie de Finse overheid verzocht informatie te verstrekken over de in de klachten genoemde maatregelen. De Finse overheid heeft de verzochte informatie verstrekt bij brief van 8 juli 2005, die door de Commissie werd ingeschreven op 11 juli 2005.
(9)
Bij brief met referentie D/54377 van 8 juni 2005 heeft de Commissie de Zweedse overheid verzocht informatie te verstrekken over de in de klachten genoemde maatregelen. De Zweedse overheid heeft deze informatie verstrekt bij brief van 7 juli 2005, door de Commissie ingeschreven op 18 juli 2005.
(10)
Op 2 september 2005 heeft een bijeenkomst plaatsgevonden van de Commissie met EREF.
(11)
Bij brief van 18 november 2005, door de Commissie ingeschreven op 22 november 2005, heeft EREF aan de Commissie aanvullende informatie verstrekt in verband met de klacht van 14 december 2004; deze omvat met name informatie betreffende staatssteun in het kader van klacht CP 238/2004.
(12)
Bij brief met referentie D/59668 van 9 december 2005 heeft de Commissie de Zweedse overheid verzocht aanvullende informatie te verstrekken over de in de klachten genoemde maatregelen. De Zweedse overheid heeft deze informatie verstrekt bij brief van 6 april 2006, door de Commissie ingeschreven op 10 april 2006.
(13)
Bij brief met referentie D/50295 van 13 januari 2006 heeft de Commissie de Franse overheid verzocht aanvullende informatie te verstrekken over de in de klachten genoemde maatregelen. De Franse overheid heeft deze informatie verstrekt bij e-mail van 20 februari 2006, door de Commissie ingeschreven op 21 februari 2006, en aangevuld per e-mail van 10 maart 2006, door de Commissie ingeschreven op 13 maart 2006.
(14)
De Franse overheid heeft de Commissie aanvullende informatie verstrekt over de in de klachten genoemde maatregelen per e-mail van 5 april 2006, door de Commissie dezelfde dag ingeschreven.
(15)
Bij brief van 4 mei 2006, door de Commissie ingeschreven op 12 mei 2006, heeft Greenpeace aan de Commissie aanvullende informatie verstrekt over klacht CP 201/2004.
(16)
Op 4 juli 2006 heeft een bijeenkomst plaatsgevonden tussen de Commissie, de Franse overheid en vertegenwoordigers van een bank, AREVA NP en TVO. Tijdens die bijeenkomst heeft de Franse overheid de Commissie documenten verstrekt over de in de klachten genoemde maatregelen.
(17)
Bij brief van 18 juli 2006, door de Commissie ingeschreven op 25 juli 2006, heeft EREF nieuwe informatie verstrekt over klacht CP 238/2004 en bij de Commissie aangedrongen op een snel besluit in deze zaak.
(18)
De Commissie heeft beide klachten op 7 september 2006 gezamenlijk ingeschreven onder nummer NN 62/2006. Op 20 september 2006 heeft zij deze zaak in twee subzaken onderverdeeld (3): NN 62/A/2006 en NN 62/B/2006. Zaak NN 62/A/2006 betreft de aspecten van de klachten die betrekking hebben op de garantie van Coface. Zaak NN 62/B/2006 betreft de aspecten van klacht CP 238/2004 die betrekking hebben op de kredietfaciliteit waarin BLB participeert, en de bilaterale lening die is verstrekt door SEK (klacht CP 201/2004 heeft geen betrekking op deze aspecten).
(19)
Op 24 oktober 2006 heeft de Commissie voor elk van deze twee zaken een besluit genomen. Enerzijds heeft de Commissie in een eerste besluit (4) geoordeeld dat de maatregelen vallende onder zaak NN 62/B/2006 geen steun vormden. Anderzijds heeft de Commissie Frankrijk in kennis gesteld van haar besluit om met betrekking tot de garantie van Coface de procedure bedoeld in artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden, bij welke gelegenheid zaak NN 62/A/2006 is omgenoemd in C 45/2006. Deze maatregel is het onderwerp van deze beschikking, die de formele onderzoeksprocedure C 45/2006 afsluit.
(20)
Bij brief van 14 november 2006, door de Commissie ingeschreven op 16 november 2006, heeft de Franse overheid de Commissie verzocht de termijn voor het indienen van opmerkingen te verlengen. Bij brief van 30 november heeft de Commissie deze termijnverlenging toegestaan. De Franse overheid heeft haar opmerkingen ingediend bij brief van 22 december 2006, ingeschreven op 4 januari 2007.
(21)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie van 1 februari 2007 (5). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken maatregel te maken. De Commissie heeft van tien belanghebbenden opmerkingen ontvangen. De Commissie heeft deze bij brief met referentie D/51341 van 23 maart 2007 voor reacties aan Frankrijk doorgezonden. Na te hebben verzocht om een termijnverlenging heeft de Franse overheid haar opmerkingen ingediend bij brief van 11 mei 2007, ingeschreven op 14 mei 2007.
2. BESCHRIJVING
2.1. Het project Olkiluoto 3
(22)
Finland heeft op dit moment vier kerncentrales. Twee daarvan zijn eigendom van de onderneming Fortum en liggen in Loviisa. De twee andere liggen in Olkiluoto en zijn eigendom van de onderneming TVO.
(23)
TVO is een onderneming zonder winstoogmerk, die tot doel heeft haar aandeelhouders tegen kostprijs elektriciteit te leveren. Het kapitaal van TVO is onderverdeeld in meerdere tranches, die elk overeenkomen met een kerncentrale of een groep kerncentrales. De eigendom van een deel van een tranche van het kapitaal van TVO geeft recht op de aankoop tegen kostprijs van een gelijkwaardig deel van de productie van de betreffende centrales.
(24)
De aandeelhouders van TVO zijn voornamelijk ondernemingen in de energiesector en industriële grootverbruikers van elektriciteit.
(25)
TVO, dat reeds twee kerncentrales en een aandeel in een steenkolencentrale en een windmolenpark heeft, bouwt momenteel haar derde kerncentrale in Olkiluoto. Deze centrale wordt „Olkiluoto 3” genoemd.
(26)
Verantwoordelijk voor de bouw van Olkiluoto 3 is een consortium van de ondernemingen Siemens en AREVA NP, dat zelf een dochteronderneming is van de ondernemingen AREVA en Siemens, die een aandeel bezitten van 66 % respectievelijk 34 % in het kapitaal. Dit consortium is door TVO voor dit project gekozen na een aanbesteding in september 2002. Op 15 oktober 2003 heeft TVO aan het consortium AREVA NP/Siemens laten weten dat het de „preferred bidder”, oftewel de „geselecteerde inschrijver”, was. De bouwovereenkomst werd ondertekend op 18 december 2003. Volgens de informatie die aan de Commissie is verstrekt, zouden, behalve het geselecteerde consortium, de ondernemingen […] (6) aan de aanbesteding hebben deelgenomen.
(27)
Olkiluoto 3 is de eerste reactor van een nieuwe generatie reactoren van het type European Pressurised Water Reactor (EPR). Olkiluoto 3 zal een capaciteit hebben van 1 600 MW. Volgens de oorspronkelijke planning zal de reactor in 2009 in gebruik worden genomen. Aangezien de bouw van de centrale vertraging heeft opgelopen, is de ingebruikneming inmiddels gepland voor eind 2010/begin 2011.
2.2. Financiering
(28)
TVO gebruikt verschillende bronnen om het project Olkiluoto 3 te financieren; de totale kosten bedragen ruim drie miljard euro.
(29)
In de eerste plaats hebben de aandeelhouders van TVO zich verbonden het kapitaal (eigen middelen) van TVO te verhogen met circa [15-30] % van de kosten van het project, meer bepaald door een specifiek aandelenpakket te creëren voor de nieuwe reactor. In de tweede plaats zal door de aandeelhouders een achtergestelde lening worden verstrekt voor een bedrag overeenkomend met [0-15]% van de totale kosten. Behalve de financiële middelen die door aandeelhouders zijn verstrekt op de datum van de ondertekening van het investeringscontract in december 2003, heeft TVO een kredietfaciliteit afgesloten bij een consortium van internationale banken en is het een reeks bilaterale leningen aangegaan. Sindsdien is het merendeel van deze financieringen geherfinancierd met een gegarandeerde lening die Coface in maart 2004 heeft gesloten, een nieuwe kredietfaciliteit die in juni 2005 is gesloten en nieuwe bilaterale leningen.
2.2.1. De kredietfaciliteit
(30)
Het betreft een krediet voor een bedrag van 1,35 miljard euro (hierna „de kredietfaciliteit” genoemd).
(31)
Deze kredietfaciliteit is aan TVO verstrekt door een consortium van banken, waarvan BLB, BNP Paribas, JP Morgan, Nordea en Svenska Handelsbanken de „mandated lead arrangers” waren. Bij brief van 11 november 2003 hebben deze vijf mandated lead arrangers zich verbonden elk, voor zover nodig, maximaal 500 miljoen euro te verstrekken, oftewel in totaal 2,5 miljard euro. In de loop van het organisatieproces hebben ook andere banken in de faciliteit geparticipeerd. De faciliteit is op 17 december 2003 door twaalf verschillende banken ondertekend, die alle onder dezelfde voorwaarden participeerden.
(32)
De kredietfaciliteit omvat twee tranches, met een looptijd van 5 respectievelijk 7 jaar. De faciliteit heeft een variabele rente die gekoppeld is aan de EURIBOR-index. De tranche met een looptijd van 5 jaar heeft de eerste drie jaren een „spread” van […] basispunten (bps) boven de EURIBOR-index. De spread stijgt met […] bps („step up”) voor de jaren […]. De tranche met een looptijd van 7 jaar biedt de eerste drie jaren een spread van […] bps, met vervolgens een step up van […] bps voor de jaren […] en […] bps voor de jaren […]. Voor deze lening geldt geen overheidsgarantie.
(33)
Het op 17 december 2003 getekende contract tussen TVO en de banken betrof oorspronkelijk een bedrag van in totaal 1,95 miljard euro. Dit bedrag is in maart 2004 teruggebracht tot 1,35 miljard euro, vanwege de verstrekking door Coface aan TVO van de gegarandeerde lening die wordt beschreven in 2.2.2.
(34)
In juni 2005 heeft TVO een nieuwe kredietfaciliteit afgesloten voor een bedrag van 1,6 miljard euro, daarbij gebruik makend van gunstigere marktvoorwaarden. TVO betaalt voor deze faciliteit van 7 jaar in feite slechts een gemiddelde spread van […] bps boven de EURIBOR-index. Aangezien TVO zijn eerste uitgaven in verband met het project Olkiluoto 3 heeft gedekt op basis van de andere in dit punt beschreven financieringsbronnen, en met name op basis van door de aandeelhouders verstrekte middelen, heeft het feitelijk nooit de kredietfaciliteit moeten gebruiken die in december 2003 is gesloten; deze is dan ook opgezegd.
(35)
Op 11 juni 2004 heeft de Commissie overeenkomstig artikel 43 van het Euratom-Verdrag een positief advies uitgebracht. Daarin concludeert zij dat het betrokken industriële project bijdraagt tot de verbetering van de veiligheid en de diversiteit van de energievoorziening, zowel regionaal als in Europees opzicht en ook dat alle aspecten van deze investering beantwoorden aan de doelstellingen van het Euratom-Verdrag.
2.2.2. De door Coface gegarandeerde lening
(36)
Het betreft een kredietfaciliteit (hierna „de gegarandeerde lening” genoemd; de term „lening” wordt gebruikt om elk misverstand te vermijden met de in 2.2.1 bedoelde kredietfaciliteit) voor een bedrag van 570 miljoen euro, die door dezelfde mandated lead arrangers wordt verstrekt als die welke worden genoemd in overweging (31), met uitzondering van de bank […].
(37)
De hoofdsom van de lening wordt door TVO geleidelijk opgenomen over een periode van 5 jaar, terwijl de bedragen die achtereenvolgens worden geleend overeenkomen met de betalingen die TVO verschuldigd is aan AREVA NP. De terugbetaling van de lening geschiedt in constante halfjaarlijkse terugbetalingen van de hoofdsom. Dit begint zes maanden na de laatste terugbetaling en strekt zich uit over een periode van 12 jaar. De gemiddelde duur van de lening als berekend door de Franse overheid bedraagt 8,92 jaar.
(38)
De aan de banken betaalde rente is variabel en gekoppeld aan de EURIBOR-index. De lening biedt de banken een spread van […] bps boven deze index.
(39)
Op de lening wordt door Coface een garantie verstrekt in het kader van zijn activiteiten als exportkredietverzekeringsagent voor rekening van de Franse staat. De verzekering is gesloten door de banken en de verzekerden zijn de banken. In dit verband verzekert Coface 95 % van het bedrag van de lening. Voor deze verzekering brengt Coface een forfaitaire premie van [2,5-3,5] % in rekening voor elke storting, zodat het totaalbedrag van de premies dat verschuldigd is aan Coface oploopt tot [14,25-19,95] miljoen euro. De premie moet worden betaald door de banken, die deze op hun beurt factureren aan TVO, bovenop de in overweging 38 bedoelde rente.
(40)
De Commission des Garanties et du Crédit au Commerce Extérieur (CGCCE), die verantwoordelijk was voor het besluit of deze garantie al dan niet zou worden verstrekt, heeft op 17 november 2003 positief advies uitgebracht. Coface heeft op 1 december 2003 beloofd de garantie te verstrekken. De gegarandeerde lening is op 25 maart 2004 gesloten.
(41)
Frankrijk heeft deze garantie op 20 november 2003 aangemeld bij de partijen die betrokken waren bij de regeling inzake richtsnoeren voor door de overheid gesteunde exportkredieten, die is gesloten op het niveau van de OESO (hierna „de OESO-regeling” genoemd). Er moet op worden gewezen dat de betrokken operatie niet is aangevochten door enige partij die betrokken was bij de OESO-regeling.
2.2.3. Bilaterale leningen
(42)
Behalve de kredietfaciliteit heeft TVO ten tijde van het investeringsbesluit een aantal bilaterale leningen gesloten bij diverse andere financiële instellingen, voor een totaalbedrag van […] miljoen euro. Een van deze bilaterale leningen werd voor een bedrag van 100 miljoen euro gesloten met SEK (zie besluit betreffende zaak NN 62/B/2006).
2.2.4. Overzicht van het financieringsplan en tijdschema van het project
(43)
In de volgende tabel is een overzicht opgenomen van de financiering van het project Olkiluoto 3 per 25 maart 2004.
Tabel 1
Overzicht van de financiering van het project Olkiluoto 3 (per 25 maart 2004)
Financieringsbron
Bedrag in euro
Aandeel van de kosten van het project
Verhoging van het kapitaal van TVO
[…] miljoen
[15-30] %
Achtergestelde lening van de aandeelhouders
[…] miljoen
[0-15] %
Kredietfaciliteit
1,35 miljard
ca. 42 %
Door Coface gegarandeerde lening
570 miljoen
ca. 18 %
Bilaterale leningen
[…] miljoen
[15-30] %
Totaal
3 miljard
100 %
(44)
In de volgende tabel is een overzicht opgenomen van het tijdschema van het project.
Tabel 2
Tijdschema van het project (voornaamste fases 2002-2004)
Datum
Gebeurtenis
Vóór september 2002
TVO kiest voor de optie kerncentrale (procedure voor de aanvraag van de vereiste vergunningen)
September 2002
Start van de aanbesteding (de in de aanbestedingsdocumenten genoemde criteria voor de beoordeling van de inschrijvingen maken geen melding van het zorgen voor financiering door de inschrijver)
Maart 2003
Ontvangst van de inschrijvingen door TVO en begin van het beoordelingsproces
Mei-juni 2003
Parallel met en onafhankelijk van het beoordelingsproces van de inschrijvingen, verzoekt TVO de inschrijvers informatie te verstrekken met betrekking tot de mogelijkheid om een beroep te doen op exportkrediet als alternatieve financieringsbron
Augustus-september 2003
TVO schrijft een aanbesteding uit voor banken met het oog op de verwerving van een totaal kredietbedrag van 2,5 miljard euro
15 oktober 2003
Het consortium AREVA NP/Siemens krijgt van TVO de status „preferred bidder”
11 november 2003
Verbintenis van vijf banken om een bedrag te verstrekken van maximaal 2,5 miljard euro
1 december 2003
Na positief besluit van de Commission des Garanties et du Crédit au Commerce Extérieur (CGCCE) van 17 november 2003: belofte van Coface om AREVA NP een garantie te verstrekken voor een exportkrediet ter hoogte van 570 miljoen euro
17 december 2003
Ondertekening van de kredietfaciliteit (zonder garantie van Coface) voor 1,95 miljard euro, waarmee alle financieringsbehoeften kunnen worden gedekt, dankzij steun van aandeelhouders en andere bilaterale leningen
18 december 2003
Ondertekening van het commerciële contract tussen TVO en het consortium AREVA NP/Siemens voor de bouw van de kerncentrale
Eind december 2003-januari 2004
TVO begint overleg met banken over voorwaarden voor een exportkrediet
4 februari 2004
Akkoord TVO en banken over de voorwaarden voor een exportkrediet (met name vaststelling van de spread)
25 maart 2004
Ondertekening van de gegarandeerde lening door Coface voor een bedrag van 570 miljoen euro en aansluitend het terugbrengen tot 1,35 miljard euro van de kredietfaciliteit
3. REDENEN VOOR HET INLEIDEN VAN DE PROCEDURE
(45)
In haar beschikking van 24 oktober 2006 analyseert de Commissie in eerste instantie of de maatregel een steunmaatregel is in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Daartoe wordt in het besluit in detail gekeken naar het al dan niet bestaan van een voordeel. De Commissie merkt op dat de door Coface verlangde verzekeringspremie van [2,5-3,5] % niet direct mag worden vergeleken met een marktconform tarief, gezien het feit dat geen enkele verzekeringsmaatschappij dit soort financieel product kan bieden. Aangezien de overheidsgarantie een lening betreft, lijkt het echter mogelijk de totale kostprijs van de gegarandeerde lening - gedefinieerd als het bedrag van de betaalde rente en de garantietoeslag - te vergelijken met het bedrag dat door de leningnemer had moeten worden betaald als er geen overheidsgarantie was geweest. Op basis van een vergelijking van de totale kostprijs van de gegarandeerde lening met de kosten van de onder 2.2.1 beschreven kredietfaciliteit, die beschouwd wordt als een marktconform tarief, komt de Commissie tot de voorlopige conclusie dat de gegarandeerde lening niet de financiële lasten lijkt te verminderen die de leningnemer normaal gezien had moeten dragen. Er lijkt derhalve geen sprake te zijn van een voordeel voor TVO. De Commissie merkt echter op dat deze voorlopige conclusie gebaseerd is op enkele hypotheses. Zij kan in dit stadium dan ook niet volledig uitsluiten dat de maatregel een steunmaatregel is en heeft besloten Frankrijk en de andere belanghebbenden in de gelegenheid te stellen hun opmerkingen in te dienen over de gebruikte methode en de veronderstellingen waarop de Commissie haar analyse van het bestaan van een voordeel heeft gebaseerd.
(46)
Wat de verenigbaarheid van de eventuele steun betreft, merkt de Commissie op dat bepaalde informatie weliswaar pleit voor verenigbaarheid op basis van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag, maar dat andere informatie op het tegenovergestelde wijst. De verenigbaarheid van eventuele steun mag dan ook niet zomaar worden verondersteld.
(47)
Aangezien niet kan worden uitgesloten dat de maatregel een steunmaatregel is en aangezien, indien dit het geval is, niet zeker is of de steun verenigbaar zou zijn, heeft de Commissie besloten de formele onderzoeksprocedure in te leiden.
4. OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDEN
(48)
Bij brief van 2 januari 2007 heeft de onderneming TVO de Commissie op de hoogte gesteld van haar opmerkingen. TVO wijst erop dat het besluit om de procedure in te leiden diverse feitelijke fouten bevat en doet voorstellen voor correcties. TVO is tevens van mening dat bepaalde door de Commissie gemaakte beoordelingen uitsluitend gebaseerd zijn op een aantal hypothetische aannames en speculatief zijn. Wat het bestaan van een voordeel betreft, wijst TVO er, daarmee aansluitend bij de voorlopige analyse van de Commissie, op dat de door Coface gegarandeerde lening duurder was dan de kredietfaciliteit en andere op dat moment beschikbare financieringsbronnen. TVO heeft toch gekozen voor de gegarandeerde lening, omdat deze een langere looptijd had en deze de door de banken uitgeleende bedragen verminderde, waardoor de niet geleende bedragen konden worden gereserveerd voor toekomstige financieringsbehoeften (7). TVO is derhalve van mening dat de Commissie zou moeten concluderen dat de garantie geen steunmaatregel is in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(49)
Bij brief van 1 maart 2007 heeft Greenpeace, de eerste formele klager die de aanzet heeft gegeven tot het inleiden van deze procedure (zie punt 1 van deze beschikking), zijn opmerkingen doen toekomen. Greenpeace herinnert eraan dat exportsteun binnen de Gemeenschap altijd verboden is geweest en is derhalve van mening dat de Commissie een negatief besluit moet nemen betreffende de maatregel in kwestie en de steun terug moet vorderen. De brief van Greenpeace bevatte geen commentaar over de voorlopige analyse in het besluit tot inleiding van de procedure of er al dan niet sprake was van een voordeel.
(50)
Ook bij brief van 1 maart 2007 heeft EREF, de tweede formele klager die de aanzet heeft gegeven tot het inleiden van deze procedure (zie punt 1 van deze beschikking), haar opmerkingen doen toekomen aan de Commissie. Voor EREF is het evident dat de toekenning van een exportgarantie in het kader van het intracommunautaire handelsverkeer illegale staatssteun is. EREF verwijst naar de argumenten die zijn vervat in haar brief van 18 november 2005 en wenst dat die brief bij het dossier van deze procedure wordt gevoegd.
(51)
Voor EREF creëert de tussenkomst van Coface in de financiering van het project een sterk signaal, dat particuliere banken ertoe aanzet betrokken te raken bij de financiering van het project. EREF is feitelijk van mening dat dankzij de garantie van Coface voor de betrokken banken het risico verbonden met de financiering van het project kleiner is en ook de eigen middelen die de banken in het kader van de leningen moeten vrijmaken, kleiner zijn. Door de risico's voor de banken kleiner te maken, worden deze door de garantie van Coface overgehaald zachtere leningen te verstrekken aan TVO. Het voordeel als gevolg van de garantie wordt daardoor dus verveelvoudigd. EREF is van oordeel dat de structuur van de financiering van het project zou kunnen instorten als Coface zijn garantie zou intrekken. EREF verzoekt de Commissie alle contractuele betrekkingen tussen de partijen en het onderhandelingsproces dat tot deze contracten heeft geleid, te bestuderen.
(52)
Met uitzondering van de in overweging 51 genoemde algemene opmerkingen, bevat de brief van EREF geen commentaar over de voorlopige analyse in het besluit tot inleiding van de procedure of er al dan niet sprake was van een voordeel.
(53)
Behalve de drie brieven met opmerkingen die worden genoemd in de overwegingen 48, 49 en 50, heeft de Commissie ook opmerkingen ontvangen van zes lidstaten-Nederland, Zweden, Finland, Tsjechië, Oostenrijk en Duitsland - alsmede van de voorzitter van de werkgroep Exportkrediet van de Raad (8). Genoemde lidstaten hebben geen opmerkingen over specifieke punten, maar nemen het de Commissie kwalijk dat zij de procedure bedoeld in artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag heeft ingeleid voor een exportkrediet en dat zij de mening heeft geuit dat het niet uitgesloten was dat deze maatregel onverenigbare staatssteun was. Genoemde lidstaten zijn namelijk van mening dat exportkredieten onder de OESO-regeling vallen, die op haar beurt is opgenomen in het Gemeenschapsrecht. Door een exportkrediet te onderwerpen aan de procedures op het gebied van staatssteun die worden bedoeld in artikel 88 van het EG-Verdrag, creëert de Commissie grote juridische onzekerheid en ontstaat het risico dat de positie van Europese exporteurs ten opzichte van hun buitenlandse concurrenten wordt verzwakt.
5. COMMENTAAR VAN FRANKRIJK
(54)
De Franse overheid herinnert allereerst aan de kenmerken en voornaamste fases van het project, met name wat betreft de financiering van het project en het verloop van de aanbesteding.
(55)
Wat de beoordeling van de maatregel in kwestie betreft, is de Franse overheid voornamelijk van mening dat de maatregel niet gekwalificeerd mag worden als steun. Frankrijk is met name van mening dat de maatregel geen voordeel oplevert. Volgens de Franse overheid is de garantie van Coface verstrekt tegen marktvoorwaarden. De Franse overheid gaat in op de procedure die de Commissie in haar besluit tot inleiding heeft gekozen. Volgens de Franse overheid wordt deze methode vaak gebruikt door banken. Frankrijk merkt op dat hieruit blijkt dat de garantiepremie tegen marktvoorwaarden is verleend. De Franse overheid wijst erop dat deze methode zeer goed kan worden aangevuld en geverifieerd door middel van de toepassing van een complexere methode voor de beoordeling van financiële activa, door haar „methode voor de vergelijking van kredietwaarden” genoemd. Op basis van deze tweede methode concludeert de Franse overheid dat een bank een hogere waarde zou hebben toegekend aan de gegarandeerde lening dan aan de kredietfaciliteit, dat wil zeggen dat een bank deze eerste zou hebben beschouwd als voordeliger. Dit komt erop neer dat het door Coface gegarandeerde krediet geen van de partijen bij het project een voordeel oplevert in de vorm van een vermindering van de financieringskosten. De Franse overheid wijst er tevens op dat de maatregel in kwestie niet mag worden gekwalificeerd als staatssteun, aangezien deze niet van invloed is op de mededinging of het handelsverkeer tussen de lidstaten.
(56)
Subsidiair merkt Frankrijk op dat, als de maatregel al steun is, deze verenigbaar zou zijn met de gemeenschappelijke markt. Enerzijds is de maatregel verenigbaar op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag, aangezien deze een legitiem doel dient en het handelsverkeer niet zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Anderzijds is de maatregel verenigbaar op grond van artikel 87, lid 3, onder b), van het EG-Verdrag.
(57)
Ook subsidiair wijst Frankrijk op verschillende belemmeringen voor het terugvorderen. In dit verband beroept zij zich met name op het beginsel van legitieme geheimhouding. Volgens Frankrijk is de Commissie traditioneel niet actief op het gebied van exportkrediet op de middellange of lange termijn. De maatregel is ook verenigbaar met de bepalingen van de OESO-regeling. Op deze laatste punten weerspiegelt de analyse van Frankrijk de in overweging 53 genoemde opmerkingen van de andere lidstaten.
6. BEOORDELING VAN DE MAATREGEL
(58)
Om de maatregel die Frankrijk in maart 2004 ten uitvoer heeft gelegd te beoordelen, moet de Commissie eerst nagaan of het staatssteun betreft in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. In dit verband merkt de Commissie op dat een exportkrediet of een aan een dergelijk krediet verbonden garantie staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1 van het EG-Verdrag kunnen zijn, indien zij betrekking hebben op een transactie tussen lidstaten. De OESO-regeling heeft niet tot gevolg dat automatisch wordt uitgesloten dat een dergelijke maatregel staatssteun is in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag (9).
(59)
In haar besluit tot het inleiden van de procedure wijst de Commissie erop dat de maatregel, op basis van een eerste analyse, geen steun lijkt te zijn, met name omdat de maatregel de begunstigde geen voordeel lijkt op te leveren. Derhalve moet worden nagegaan of deze voorlopige analyse door nieuwe informatie op losse schroeven komt te staan.
6.1. Kwalificatie van de regeling als staatssteun: bestaan van een voordeel
6.1.1. Inleiding
(60)
In haar besluit tot het inleiden van de procedure merkt de Commissie op dat de betrokken maatregel een garantie betreft die verband houdt met een door bankinstellingen aan TVO verstrekte lening. In dat besluit sluit de Commissie uit dat er sprake was van een voordeel voor de banken. Die beoordeling wordt door de partijen die de Commissie hun opmerkingen hebben doen toekomen in het kader van de huidige procedure, niet in twijfel getrokken. In deze beschikking zal de Commissie zich er derhalve toe beperken na te gaan of er sprake is van een voordeel ten gunste van leningnemer TVO of zijn leverancier, AREVA NP. Wat deze laatste betreft, wordt er in het besluit tot inleiding van de procedure op gewezen dat in dit stadium niet kan worden uitgesloten dat Frankrijk de garantie aan TVO heeft verstrekt op voorwaarde dat er een contract werd gesloten met AREVA NP. Indien dit het geval is, zou Frankrijk TVO een voordeel verlenen op voorwaarde dat AREVA NP als leverancier werd geselecteerd. Deze laatste zou dus ook voordeel ondervinden van de maatregel. Hieruit volgt dat er alleen een voordeel kan zijn geweest voor AREVA NP als er reeds een voordeel bestond voor TVO. In deze beschikking gaat de Commissie dan ook in de eerste plaats na of er sprake is van een voordeel voor TVO.
(61)
Het voordeel dat een leningnemer als TVO kan ondervinden van een overheidsgarantie voor een lening is een verlaging van zijn financieringskosten. Om vast te stellen of een overheidsgarantie een voordeel oplevert voor de leningnemer of niet, moet derhalve worden bepaald welke financiële lasten deze zou hebben gehad indien hij een beroep had moeten doen op bankleningen op de markt zonder steun van de overheid en moet dat bedrag worden vergeleken met de kosten na de overheidssteun. Ook moet worden vastgesteld of bepaalde ondernemingen misschien gewoonweg geen toegang hebben tot de kapitaalmarkt en deze stap slechts kunnen zetten dankzij de overheidssteun. In een dergelijk geval kan het voordeel als gevolg van de overheidssteun nog groter zijn. In deze context en gezien het feit dat EREF betwijfelt of TVO ten tijde van de feiten toegang had tot de markt voor bankleningen, zal de Commissie, voordat zij de eventuele vermindering van de financiële lasten analyseert, nagaan of TVO toegang had tot de kapitaalmarkt en of die toegang voldoende was om het project Olkiluoto 3 in zijn geheel te financieren.
6.1.2. Analyse van de toegang tot de markt voor bankleningen
(62)
In punt 2 van deze beschikking heeft de Commissie de verschillende fases van het project Olkiluoto 3 en de financiering daarvan geanalyseerd. Uit deze analyse komt naar voren dat de gegarandeerde lening formeel is toegekend in maart 2004. Er moet echter op worden gewezen dat Coface al op 1 december 2003 beloofde de garantie te verstrekken. Een en ander is op 17 november 2003 goedgekeurd door de Commission des Garanties et du Crédit au Commerce Extérieur (CGCCE). Op 11 november 2003 verbonden vijf banken zich er formeel toe maximaal 2,5 miljard euro te verstrekken aan TVO; dit bedrag was voldoende om de financiering van het project rond te krijgen. Uit de door de Franse overheid voorgelegde informatie blijkt dat TVO, ruim voor de steun van de Franse regering, voldoende toegang had tot de financiële markten om het project in zijn geheel te financieren.
(63)
Verder merkt de Commissie op dat TVO op het moment van de totstandkoming van de verschillende financieringsstructuren met betrekking tot Olkiluoto 3 een hoge rating („investment grade”) had van een gerenommeerd ratinginstituut. Die rating zorgt normaal gezien voor een gemakkelijke toegang tot de markt voor bankleningen; gezien de rating kan TVO dan ook niet worden beschouwd als een onderneming in moeilijkheden.
(64)
De Commissie merkt tot slot op dat het bedrag van de gegarandeerde lening - 570 miljoen euro - beperkt is gezien het totaal van het aangetrokken kapitaal-ruim 3 miljard euro. Het overgrote deel van het project wordt dus, ook na de tussenkomst van Coface, door de markt gefinancierd. Wat het bedrag van de gegarandeerde lening betreft, merkt de Commissie op dat vijf banken zich reeds op 11 november 2003 hadden verbonden maximaal 2,5 miljard euro te verstrekken, oftewel 500 miljoen euro per bank. Het risico van de Franse staat is derhalve vergelijkbaar met het risico dat de particuliere banken bereid waren te nemen. De participatie van de Franse staat in de financiering van het project heeft niet geleid tot een grotere diversificatie van de financieringsbronnen of een vermindering van de risico's van de andere banken dan wanneer nog een bank had geparticipeerd in de financiering van het project.
(65)
De Commissie concludeert, op basis van de informatie waarover zij beschikt, dat TVO vóór de overheidssteun voldoende toegang had tot de financiële markten. In tegenstelling tot wat door EREF wordt beweerd, heeft de Franse regering geen leidende rol gespeeld onder de investeerders en is de garantie verstrekt op een moment waarop de financiering van het volledige project reeds verzekerd was. Daarnaast had, zelfs als de Franse staat een leidende rol had gespeeld, haar steun betrekking op een beperkt bedrag vergeleken met het totaal van de benodigde middelen voor de financiering van het project en was deze dus onvoldoende om een domino-effect te creëren voor andere investeerders. In deze context besluit de Commissie tevens dat redelijkerwijs de door EREF genoemde mogelijkheid mag worden uitgesloten dat de volledige financiering van het project op losse schroeven zou zijn komen te staan als de garantie van Coface was ingetrokken.
6.1.3. Analyse van de mogelijke vermindering van de financiële lasten voor TVO
(66)
Aangezien, in tegenstelling tot hetgeen EREF beweert, is vastgesteld dat TVO voldoende toegang had tot de kapitaalmarkt, moet worden nagegaan of het niveau van de garantiepremie die door de Franse staat is gevraagd, al dan niet heeft geleid tot een vermindering van de financiële lasten die TVO had moeten dragen bij het uitblijven van overheidssteun.
(67)
In het besluit tot het inleiden van de procedure wijst de Commissie erop dat geen enkele verzekeraar of financiële instelling op dit moment het type verzekering aanbiedt dat Coface in deze situatie biedt, dat wil zeggen verzekering tegen het in gebreke blijven van TVO op de lange termijn. Het feit dat de markt dit type verzekering niet aanbiedt, wordt door de Franse overheid bevestigt en niet aangevochten door de klagers. Dit feit wordt niet weerlegd in de mededeling van de Commissie aan de lidstaten tot wijziging van de mededeling ingevolge artikel 93, lid 1, van het EG-Verdrag inzake de toepassing van de artikelen 92 en 93 van het Verdrag op kortlopende exportkredietverzekering (10). Volgens die mededeling is er sprake van een markt voor exportkredietverzekering op korte termijn, maar is dit niet altijd het geval voor exportkredietverzekering op middellange en lange termijn. Derhalve kan de premie die de Franse overheid heeft gevraagd, niet direct worden vergeleken met een marktconform tarief.
(68)
Het feit dat er geen markt is voor dit type verzekering, heeft geen automatische gevolgen met betrekking tot het bestaan van een voordeel. Aangezien de maatregel in kwestie een leninggarantie betreft, had TVO, bij het uitblijven van overheidssteun, voor financiering moeten zorgen door middel van een lening zonder garantie. Om vast te stellen of er sprake is van een voordeel, moet derhalve worden nagegaan of TVO geprofiteerd heeft van een vermindering van zijn financieringskosten door vergelijking van de totale kosten van de gegarandeerde lening (door de banken gevraagde rente plus het bedrag van de garantiepremie) met de rente die door particuliere banken zou zijn gevraagd voor een vergelijkbare lening zonder overheidsgarantie.
(69)
De Commissie merkt op dat TVO in het kader van dit project, behalve de gegarandeerde lening, een beroep heeft gedaan op financiering door banken in de vorm van een kredietfaciliteit. Derhalve moet worden nagegaan of het door de banken gevraagde tarief in het kader van de kredietfaciliteit een betrouwbare indicatie geeft van het tarief dat door particuliere banken zou zijn gevraagd voor het verstrekken van een lening die vergelijkbaar is met de gegarandeerde lening zonder overheidsgarantie.
(70)
EREF bestrijdt dat de rente voor de kredietfaciliteit een goede schatting geeft van het marktconforme tarief dat door de banken zou zijn gevraagd als er geen overheidsgarantie was geweest. In de eerste plaats is EREF van mening dat de tussenkomst van BLB in de kredietfaciliteit steun vormt en de voorwaarden waarop deze aan TVO is verleend gunstig heeft beïnvloed. De Commissie merkt op dat zij, in haar besluit betreffende zaak NN 62/B/2006 (11), de veronderstelling terzijde heeft geschoven dat de tussenkomst van BLB steun kan vormen. Zij verwerpt derhalve deze eerste bewering van de klager. In de tweede plaats is EREF van mening dat de toekenning van de garantie door Coface het risico van de kredietfaciliteit heeft verminderd en banken bijgevolg ertoe heeft aangezet deze op gunstigere voorwaarden te verlenen dan het geval zou zijn geweest voor een lening zonder overheidsgarantie. Wat dit punt betreft, merkt de Commissie op dat EREF niet aangeeft via welk mechanisme de garantie van Coface het risico van de kredietfaciliteit vermindert. De Commissie heeft de financiering van Olkiluoto 3 in detail geanalyseerd. Weliswaar is duidelijk dat de garantie van Coface voor de banken die deze verstrekken het risico van de gegarandeerde lening vermindert, en dus ook de door de banken gevraagde rente op de gegarandeerde lening vermindert, maar de Commissie heeft geen enkel mechanisme of contract kunnen identificeren waardoor de garantie van Coface het risico van de kredietfaciliteit verlaagt. Er moet op worden gewezen dat de garantie van Coface niet de kredietfaciliteit dekt. De Commissie verwerpt dan ook de bewering van de klager dat de garantie van Coface het risico van de kredietfaciliteit vermindert.
(71)
De Commissie heeft geen andere informatie kunnen achterhalen op basis waarvan kan worden geconcludeerd dat de rente van de kredietfaciliteit geen betrouwbare indicatie geeft van het tarief dat door particuliere banken zou zijn gevraagd voor een lening die vergelijkbaar is met de gegarandeerde lening zonder overheidsgarantie. In dit verband merkt de Commissie op dat de gegarandeerde lening geen achtergestelde lening is, dat wil zeggen geen lening waarvan de terugbetaling afhankelijk is van de terugbetaling van de kredietfaciliteit. De gegarandeerde lening heeft dezelfde ranking als de kredietfaciliteit. De Commissie merkt tevens op dat de kredietfaciliteit geen voorrecht of onderpand omvat dat haar zou onderscheiden van de gegarandeerde lening (12).
(72)
Rekening houdende met het bovenstaande, concludeert de Commissie dat de rente van de kredietfaciliteit een betrouwbare indicator is van de rente die particuliere banken zouden vragen voor een lening die vergelijkbaar is met de gegarandeerde lening zonder overheidsgarantie.
(73)
In de overwegingen 59 tot en met 63 van het besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie de totale kosten van de gegarandeerde lening reeds vergeleken met de kosten van de kredietfaciliteit. Die vergelijking is gebaseerd op de gemiddelde looptijd van de gegarandeerde lening. De voor die looptijd geldende rente (13) is berekend door middel van lineaire extrapolatie van de rente van de kredietfaciliteit. Uit deze vergelijking blijkt dat de totale kostprijs - de door de banken gevraagde rente plus de door Coface gevraagde garantiepremie - van de gegarandeerde lening niet lager ligt dan de rente van de banken voor de kredietfaciliteit.
(74)
De Commissie merkt op dat de Franse overheid van oordeel is dat de in de overwegingen 59 tot en met 63 van het besluit tot inleiding van de procedure uiteengezette vergelijkingsmethode geldig is, terwijl de klagers zich hierover niet hebben uitgesproken en geen alternatieve vergelijkingsmethode hebben voorgesteld. TVO sluit zich wat dit punt betreft aan bij de analyse van de Commissie en wijst erop dat de gegarandeerde lening van Coface duurder was dan de kredietfaciliteit en andere op dat moment beschikbare financieringsbronnen.
(75)
De Commissie concludeert dat de garantie niet heeft geleid tot een vermindering van de financiële lasten van TVO ten opzichte van de lasten die TVO zou hebben gehad indien het een beroep had moeten doen op een bank en geen overheidsgarantie had gehad.
(76)
De Commissie benadrukt dat de klagers in hun opmerkingen naar aanleiding van het inleiden van de procedure of hun eerdere opmerkingen geen berekeningsmethode hebben voorgesteld op basis waarvan kon worden vastgesteld of de door Frankrijk verlangde garantiepremie al dan niet zou leiden tot een vermindering van de financieringskosten voor TVO.
6.2. Kwalificatie van de regeling als staatssteun: conclusie
(77)
Zoals naar voren komt uit de analyse in punt 6.1, heeft de Commissie niet kunnen vaststellen of er sprake is van een voordeel ten gunste van TVO.
(78)
In de overwegingen 69 en 70 van het besluit tot het inleiden van de procedure, heeft de Commissie aangegeven dat het mogelijk was dat de concurrentie tussen leveranciers van kerncentrales niet alleen de prijs betrof die werd gevraagd voor de bouw van de centrale als zodanig, maar ook de financieringsvoorwaarden die TVO aangeboden kreeg. De Commissie heeft erop gewezen dat in deze veronderstelling, waar de concurrentie zou hebben plaatsgevonden op basis van een „globale prijs”, met inbegrip van de financiering, de garantie AREVA NP de mogelijkheid zou hebben kunnen verschaffen haar cliënt TVO financiering tegen een gunstiger tarief aan te bieden en derhalve een aantrekkelijkere „globale prijs” kon aanbieden dan andere leveranciers van kerncentrales. In dat geval zou de garantie AREVA NP een voordeel hebben opgeleverd en zou er sprake zijn geweest van exportsteun.
(79)
Gezien de in tabel 2 door de Franse overheid beschreven opeenvolging van gebeurtenissen kan de mogelijkheid dat de concurrentie tussen leveranciers geschiedde op basis van een „globale prijs”, met inbegrip van de financiering, worden uitgesloten. Ten eerste is het consortium AREVA NP/Siemens door TVO geselecteerd als „preferred bidder” voordat de garantie formeel was verstrekt, en ruim voordat de precieze omvang van de premie werd vastgesteld. Ten tweede is het contract voor de levering van de centrale formeel gesloten met het consortium AREVA NP/Siemens voordat de precieze omvang van de premie formeel werd vastgesteld. Deze gegevens tonen aan dat TVO AREVA NP/Siemens had geselecteerd voordat de precieze kosten van de garantie en daarmee van de financiering van het project bekend waren.
(80)
Verder heeft de Commissie, zelfs als deze laatste conclusie onjuist zou blijken te zijn en de concurrentie tussen leveranciers wel degelijk betrekking had op een „globale prijs”, reeds in overweging 75 van deze beschikking geconcludeerd dat de gegarandeerde lening geen goedkopere financieringsbron was dan andere financieringsbronnen waarop TVO een beroep had kunnen doen. Aangezien de garantie niet tot gevolg had dat de financieringskosten van TVO werden verminderd ten opzichte van de kosten van andere, niet onder de garantie vallende beschikbare financieringen, leidde deze er niet toe dat de „globale prijs” van de inschrijving van het consortium AREVA NP/Siemens werd verminderd en werd deze inschrijving daardoor derhalve niet aantrekkelijker.
(81)
Afsluitend kan de mogelijkheid worden uitgesloten dat de maatregel AREVA NP een voordeel heeft opgeleverd.
(82)
Aangezien het bestaan van een voordeel, dat een essentieel onderdeel is van de kwalificatie van de regeling als steun, voor TVO of AREVA NP niet kon worden vastgesteld, luidt de conclusie van de Commissie dat de garantie van Coface met betrekking tot een lening van 570 miljoen euro ten gunste van TVO, geen staatssteun is.
7. CONCLUSIE
(83)
De Commissie concludeert dat de garantie die op 25 maart 2004 door Frankrijk is verleend via Coface geen steun is,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De garantie die op 25 maart 2004 door Frankrijk is verstrekt in het kader van de bouw door AREVA NP van een kerncentrale voor Teollisuuden Voima Oy is geen steun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot de Republiek Frankrijk.
Gedaan te Brussel, 25 september 2007.

Labels: 4
2
19
14
3
12
18