Document ID: 31989D0633

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DECISÃO DA COMISSÃO
de 3 de Maio de 1989
relativa ao auxílio concedido ou a conceder pelo Governo espanhol à Enasa, uma empresa fabricante de veículos comerciais da marca « Pegaso »
(Apenas faz fé o texto em língua espanhola)
(89/633/CEE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia e, nomeadamente, o nº 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 93º,
Tendo notificado, nos termos do referido artigo, os interessados directos para apresentarem as suas observações,
Considerando:
I
Por carta de 17 de Setembro de 1986, a Comissão solicitou ao Governo espanhol informações relativas ao pretenso auxílio, sob a forma de injecção de capital, que as autoridades espanholas tencionavam, segundo informações da imprensa, conceder à Enasa em 1986.
Por carta de 6 de Fevereiro de 1987 da representação permanente de Espanha, foi confirmado que a sociedade de controlo pública INI contribuiu em 1986 com 5 000 milhões de pesetas a favor da Enasa, quantia esta destinada ao financiamento de despesas extraordinárias na sequência de ajustamentos relativos à capacidade e ao emprego, bem como ao financiamento de existências de material militar. Foram também prestadas informações sobre as injecções de capital efectuadas em 1983 e em 1985, sobre as actividades industriais da Enasa, sobre os seus problemas comerciais e financeiros, sobre a redução em curso dos postos de trabalho, sobre os investimentos futuros e as dificuldades da empresa decorrentes da adesão de Espanha à Comunidade.
Em 20 de Maio de 1987, a Comissão decidiu iniciar o processo previsto no nº 2 do artigo 93º do Tratado CEE relativamente à injecção de capital que não foi notificada e que foi concedida pela sociedade de controlo pública INI à Enasa em 1986. Ao tomar a sua decisão, a Comissão considerou que perante o comportamento financeiro da empresa em questão desde 1981, caracterizado por perdas e por um pesado endividamento, a injecção de capital novo, num montante de 5 000 milhões de pesetas, não podia ser considerada uma concessão de capital de risco de acordo com a prática empresarial normal numa economia de mercado e que, por conseguinte, tal injecção de capital constituiria um auxílio nos termos do nº 1 do artigo 92º do Tratado CEE.
Tendo em conta os problemas de excesso de capacidade que as indústrias de veículos comerciais e industriais enfrentam a nível comunitário e dado que não existe um plano acordado e conciso de reestruturação da Enasa, plano esse que se destinaria não só a restaurar a viabilidade da empresa, como também a contribuir de modo significativo para a racionalização das indústrias comunitárias do sector, a Comissão considerou que a medida de auxílio em questão não poderia beneficiar das derrogações previstas nos nºs 2 e 3 do artigo 92º do Tratado CEE.
Por carta de 25 de Maio de 1987, a Comissão notificou o Governo espanhol para que lhe apresentasse as suas observações e respondesse às perguntas específicas que lhe eram colocadas. Em conformidade com o nº 2 do artigo 93º do Tratado CEE, os outros Estados-membros e os terceiros interessados foram também notificados para apresentarem as suas observações.
II
No âmbito do processo, o Governo espanhol apresentou as suas observações por carta de 14 de Setembro de 1987. Nesta carta, o Governo espanhol alegou que a injecção de capital de 5 000 milhões de pesetas efectuada pelo INI em 30 de Dezembro de 1986 não podia ser considerada como um auxílio nos termos da posição defendida pela Comissão relativamente à participação de sociedades de controlo públicas no capital das empresas, não podia ser abrangida pelo nº 1 do artigo 92º do Tratado CEE por não afectar o comércio intracomunitário, constituía um auxílio existente ao abrigo do nº 1 do artigo 93º, porque já acordado em 1982 pelo INI, muito antes da adesão de Espanha à Comunidade Europeia, e porque abrangia os custos ligados a despedimentos registados entre 1983 e 1985; tinha de ser possivelmente considerado compatível com o mercado comum, nos termos do nº 3, alínea c), do artigo 92º, devido aos elementos de reestruturação envolvidos e deveria ser considerada parcialmente à luz do nº 3, alínea a), do artigo 92º porque 15 % da produção da Enasa são realizados numa região muito desfavorecida e parcialmente à luz do nº 1, alínea b), do artigo 223º do Tratado CEE, uma vez que respeitantes a actividades da Enasa de produção de material militar.
No âmbito da mesma comunicação, as autoridades espanholas apresentaram, numa base estritamente confidencial, as principais linhas do plano de reestruturação da Enasa para 1987/1991, plano que implica avultadas injecções de capital no futuro.
No âmbito do processo, foram também apresentadas observações por quatro outros Estados-membros.
III
Por carta de 2 de Outubro de 1987, a Comissão solicitou a notificação, nos termos do nº 3 do artigo 93º, dos novos auxílios previstos no âmbito do plano de reestruturação para 1987/1991.
Por carta de 18 de Dezembro de 1987 da sua representação permanente, o Governo espanhol notificou à Comissão a sua intenção de conceder à Enasa assistência financeira num valor de 96 000 milhões de pesetas, através da sociedade de controlo pública INI, em apoio ao seu plano de reestruturação para 1987/1991.
O plano de reestruturação tem em vista restaurar a viabilidade da Enasa através do encerramento das suas instalações de produção de furgonetas e camiões ligeiros em Valladolid, bem como de certas instalações de fabrico de componentes concentrando as suas actividades nos segmentos de mercado dos camiões pesados. O plano prevê, igualmente, uma redução generalizada dos postos de trabalho, medidas de reestruturação financeira e um programa de investimento e de investigação e desenvolvimento (I&D) através do qual a Enasa racionalizará as restantes unidades de produção e introduzirá novas tecnologias.
Segundo as autoridades espanholas, as contribuições de fundos previstas pelo INI a favor da Enasa não podem ser consideradas como uma medida de auxílio abrangida pelo nº 1 do artigo 92º do Tratado CEE já que o INI, na sua qualidade de accionista único da Enasa e apostando na viabilidade da empresa, age do mesmo modo que um investidor privado. E mesmo quando as contribuições contêm elementos de auxílio estatal, tais auxílios não integram o âmbito de aplicação do nº 1 do artigo 92º, dado que não afectam o comércio intracomunitário, nem falseiam a concorrência intracomunitária, tal como previsto naquele artigo. De facto, em 1986, a Enasa só produziu 8 500 unidades, o que representa apenas 3 % da produção comunitária total. Uma vez que o comércio intracomunitário de camiões foi de 81 070 unidades em 1986, as 314 unidades exportadas pela Enasa para outros Estados-membros correspondem a apenas 0,4 %. Além disso, a quota de mercado da Enasa no mercado espanhol de camiões voltou a diminuir no primeiro semestre de 1987, tendo passado de 18,5 % para 13,9 %. Também não existem provas de que a Enasa tenha falseado a concorrência já que tal não aconteceu.
Em 17 de Fevereiro de 1988, a Comissão decidiu iniciar o processo previsto no nº 2 do artigo 93º do Tratado CEE relativamente ao auxílio público notificado, de 96 000 milhões de pesetas, concedido em apoio ao plano de reestruturação da Enasa para 1987/1991. Ao tomar a sua decisão, a Comissão considerou que, tendo em conta os resultados financeiros da empresa desde 1976, caracterizados por perdas e dívidas crescentes, a contribuição de 96 000 milhões de pesetas não podia ser considerada como uma concessão de capital de risco segundo a prática empresarial normal numa economia de mercado e que, por conseguinte, constituía um auxílio nos termos do nº 1 do artigo 92º
Perante a ausência de informações complementares relativas às medidas de auxílio e aos futuros esforços de reestruturação da Enasa, tendo em conta a sensibilidade da indústria de veículos automóveis, a capacidade excedentária a nível da indústria de camiões e autocarros a nível comunitário e a relação entre este plano de auxílio com o processo pendente relativo a um outro auxílio a favor da mesma empresa, a Comissão concluiu não existirem fundamentos suficientes para que o novo auxílio pudesse beneficiar de qualquer das derrogações previstas nos nºs 2 e 3 do artigo 92º do Tratado CEE.
Por carta de 25 de Fevereiro de 1987, a Comissão notificou o Governo espanhol para que lhe apresentasse as suas observações e respondesse às perguntas específicas que lhe eram colocadas. Em conformidade com o nº 2 do artigos 93º do Tratado CEE, os outros Estados-membros e os terceiros interessados foram igualmente notificados para apresentarem as suas observações.
IV
As Autoridades espanholas apresentaram as suas observações no âmbito deste processo por cartas de 25 de Março de 1988 e 30 de Setembro de 1988. Foram também prestadas informações pormenorizadas, a pedido da Comissão, por cartas de 5 de Julho de 1988, 21 de Novembro de 1988 e 25 de Novembro de 1988, bem como por ocasião de diversas reuniões bilaterais realizadas com os serviços da Comissão, entre Julho de 1988 e Fevereiro de 1989.
As informações referem-se aos aspectos seguintes do processo:
- descrição das medidas de reestruturação,
- descrição dos investimentos e das despesas de I&D,
- dados relativos à produção, à capacidade e ao comércio,
- situação financeira e perspectivas, - redução da mão-de-obra e custo dos planos de despedimento,
- previsões de viabilidade no final do plano de reestruturação e perspectivas de mercado,
- princípios e dados relativos à tributação e à contabilidade,
- estratégia de preços da empresa e acordos de cooperação com outros fabricantes comunitários de camiões.
Ressalta da resposta espanhola, de 30 de Setembro de 1988, que a contribuição em capital do INI em 1986 se eleva a 12 500 milhões de pesetas em vez dos 5 000 milhões inicialmente notificados. Esta injecção não deveria, segundo as autoridades espanholas, ser considerada como um auxílio, dado que já tinha sido decidida antes de 1 de Janeiro de 1986, data da adesão de Espanha à Comunidade Europeia. Nesta comunicação, as autoridades espanholas alargaram o âmbito temporal do plano de reestruturação, passando este a abranger o período de 1986/1991, reviram os custos de tal plano e o cash-flow da empresa e avançaram argumentos relativos ao elemento de auxílio contido na assistência pública prevista, num montante de 108 500 milhões (12 500 milhões de pesetas em 1986 acrescidos de 96 000 milhões de pesetas entre 1987 e 1991). Segundo as autoridades espanholas, não deveriam ser considerados como auxílios à luz do nº 1 do artigo 92º do Tratado os seguintes elementos:
- perdas num montante de 44 869 milhões de pesetas, registadas antes da adesão de Espanha à Comunidade Europeia, dos quais 26 464 milhões correspondem a perdas verificadas durante os exercícios financeiros anteriores a 1986 e 18 406 milhões a outras perdas a registar nos anos futuros. O INI, aconselhado por consultores independentes reconheceu estas perdas e a necessidade de as compensar através de uma injecção de capital. Contudo, devido à falta de fundos, as contribuições em capital adicionais aos 12 500 milhões de pesetas relativos a 1986 foram transferidas para anos posteriores,
- créditos de imposto num montante de 21 050 milhões a pagar pelo INI pelas vantagens fiscais decorrentes das perdas sofridas pela Enasa (equivalente a qualquer outro activo) e que se baseiam na aprovação do ministro das Finanças espanhol, de 2 de Fevereiro de 1987, da consolidação fiscal do grupo INI respeitante aos anos de 1986/1988. Foi apresentada uma nota sobre a questão pelo ministro das Finanças,
- investimentos em material militar num montante de 9 304 milhões de pesetas necessários à prossecução de objectivos da defesa nacional, respeitando 5 200 milhões a investimentos puramente militares e a projectos não divulgados e 4 104 milhões a 50 % dos investimentos que beneficiam simultaneamente produtos militares e produtos civis,
- 16 242 milhões de pesetas para cobrir a parte do custo dos despedimentos voluntários que excede as exigências mínimas legais e correspondem à prática normal das empresas em Espanha. Deve ser salientado que, segundo a legislação espanhola, as empresas só podem despedir trabalhadores por excesso de pessoal numa base voluntária e negociada,
- encargos financeiros adicionais, num montante de 6 113 milhões de pesetas, que a empresa tem de suportar desde o início de 1986 devido ao atraso das contribuições em capital.
Por conseguinte, segundo as autoridades espanholas só 10 908 milhões de pesetas devem ser considerados como auxílios, na acepção do nº 1 do artigo 92º do Tratado CEE, e a intensidade do auxílio deveria, nestas condições, ser apenas de 20 % dado o custo de reestuturação relevante se elevar a 54 000 milhões de pesetas.
O plano de reestruturação pretende restaurar a viabilidade da empresa e, de acordo com as autoridades espanholas, os montantes de assistência pública previstos representam um mínimo destinado a assegurar a reestruturação financeira e técnica da empresa. Simultaneamente, a empresa esforça-se o mais possível por contribuir para o financiamento do plano através de uma redução drástica do seu capital de exploração, através da venda de activos e de instalações e mediante um cash-flow positivo nos últimos anos do plano.
No âmbito do processo, foram apresentadas observações por outros quatro Estados-membros.
V
A Enasa foi criada em 1946 pelo INI, a sociedade de controlo pública responsável pela reconstrução industrial em Espanha, tendo incorporado as actividades e os recursos da anterior empresa de fabrico de automóveis Hispano Suiza, pioneira em Espanha neste sector. A Enasa cresceu num mercado fechado como fabricante integrado de camiões, de autocarros e de veículos militares. Atingiu o seu nível máximo de produção em 1974, com uma produção de 26 000 veículos, tendo então um efectivo de 12 500 trabalhadores. Perante a crise económica da Enasa, que desde 1976 se fez sentir, e as perdas desde então registadas pela empresa, situação que coincidiu com a abertura da economia espanhola ao comércio internacional, o INI concluiu, em 1980, um acordo com a International Harvester, o principal fabricante norte-americano de camiões, nos termos do qual esta empresa adquiria uma participação de 35 % no capital da Enasa, e estabeleceu um plano de expansão ambicioso que previa o desenvolvimento e a produção de camiões, de motores e de tractores pela Enasa, com vista principalmente à exportação para os Estados Unidos e para a Europa. Todavia, em 1982, devido à crise do mercado dos Estados Unidos da América (EUA), a International Harvester retrocedeu na sua participação na Enasa, pondo, assim, fim bruscamente à realização do plano de investimento. A Enasa que já tinha então investido em força nas novas actividades, viu-se confrontada com excessos de capacidades em produtos para exportação para os quais já não existiam mercados disponíveis, nomeadamente motores diesel, e com uma falta de recursos financeiros que lhe permitissem a renovação dos seus produtos tradicionais. Como consequência, a Enasa procurou novos parceiros para empresas comuns, com vista a uma fusão e ao desenvolvimento de projectos de repartição de custos. Enquanto a Enasa não teve êxito na sua busca de um parceiro com o qual se fundir, concluiu acordos de cooperação com a DAF e a ZF.
Actualmente, a Enasa é o principal fabricante de camiões e de autocarros de Espanha. Tinha, em 1987, 6 959 trabalhadores e produziu 12 980 veículos civis e militares. Em Espanha tem quatro unidades de produção, nomeadamente em Madrid, em Barcelona, em Mataró (Barcelona) e em Valladolid. Duas das suas filiais também fabricam veículos, a Seddon Atkinson no Reino Unido e a Pegaso na Venezuela. A Enasa controla também filiais de distribuição em Espanha, em França, no Benelux e no Chile, bem como várias filiais de financiamento de pequeno dimensão.
Em Espanha, a Enasa possui uma capacidade anual de produção de 19 100 veículos, 23 850 motores, 13 000 caixas de velocidade, 15 000 eixos traseiros, 18 000 cabinas e muitos outros componentes pequenos. A Seddon Atkinson, que opera independentemente da Enasa, tem uma capacidade anual de 3 600 veículos.
A Enasa é um líder de grande peso nos mercados espanhóis dos autocarros e dos camiões pesados (respectivamente, 40,7 % e 38,2 % em 1987), tendo uma posição relativamente fraca nos mercados espanhóis dos camiões ligeiros e das furgonetas, onde oferece modelos importados (VW e MAN) sob a marca Enasa, enquanto vai eliminando progressivamente a sua gama produzida no país. A Seddon Atkinson ocupa uma posição reduzida no mercado de camiões do Reino Unido. Ao nível europeu, a Enasa detém uma quota de 3 % do mercado comunitário de veículos com um peso superior a 6 toneladas. No entanto, em 1987, só exportou cerca de 600 veículos para outros Estados-membros.
VI
O plano de reestruturação para a Enasa notificado à Comissão diz respeito ao período de 1986 a 1991 e o seu custo elevar-se-á a 138 831 milhões de pesetas (aproximadamente 1 000 milhões de ecus). Prevê o encerramento de três unidades de produção obsoletas, isto é, o encerramento da fábrica de furgonetas e de camiões ligeiros de Valladolid, o encerramento de uma fábrica de componentes em Madrid e o encerramento de uma unidade de montagem de autocarros e de uma fábrica de componentes em Barcelona. Os custos de racionalização (excluídos os custos sociais) destes três encerramentos equivalem a 2 000 milhões de pesetas. Serão as seguintes as capacidades em Espanha após a realização do plano: 13 280 veículos (-31 %), 18 800 motores (-21 %), 13 000 caixas de velocidade, 15 000 eixos traseiros, 17 300 cabinas (-4 %) e um número reduzido de outros componentes.
As áreas que terão de ser eliminadas em dois locais serão utilizadas para outros fins. Será criada uma nova capacidade em Valladolid para a produção de veículos destinados a fins específicos e veículos militares (capacidade anual de 1 080 veículos). Em Madrid, a área disponível será utilizada principalmente para armazenagem.
Com vista a melhorar a produtividade das restantes capacidades, serão necessários 39 394 milhões de pesetas para investimentos financeiros e despesas de I&D efectivas. Sem contar com 1986, as verbas para investimentos relativas ao período de 1987/1991 podem ser repartidas do seguinte modo:
(Em milhões de pesetas)
1.2 // // // Modernização das instalações de Madrid // 7 127 // Modernização das instalações de Barcelona // 3 441 // Modernização das instalações de Valladolid // 510 // Desenvolvimento do produto // 7 604 // Investimentos comerciais e financeiros // 4 544 // Despesas de I&D // 1 067 // Defesa // 5 200 // Outros projectos menores // 1 907 // // // Total // 31 400 // //
Através destes investimentos, a Enasa poderá aumentar a sua produção durante o plano de reestruturação de 11 984 veículos civis em 1986 para 12 887 (+ 7,5 %), devido a uma maior utilização das restantes capacidades. Além disso, nos segmentos em que a produção será abandonada, a empresa prevê vender em 1991, sob a marca Enasa, 8 677 veículos importados com vista a manter ou reforçar a sua quota de mercado. Como consequência, a Enasa poderá aumentar o seu volume de negócios de 61 800 milhões de pesetas em 1986 para 114 800 milhões em 1991.
O plano prevê uma diminuição da mão-de-obra de 8 633 trabalhadores no final de 1985 para 5 100 no final de 1991. A maioria destas supressões de postos de trabalho terá de ser realizada segundo um esquema de despedimento voluntário acompanhado de elevadas indemnizações. O custo total da reestruturação social corresponde a 42 891 milhões de pesetas.
O plano de reestruturação prevê também o reembolso de 54 546 milhões de pesetas da dívida financeira líquida, mediante o qual os encargos financeiros serão reduzidos até 1991 para uma proporção normal de 3,5 % do volume de negócios, em comparação com a percentagem de 17 % registada em 1985. Findo o plano de reestruturação, a Enasa alcançará um nível de endividamento que continuará a corresponder ao dobro do seu capital social e a dívida financeira líquida equivalerá a 23 % do seu volume de negócios.
Segundo os últimos dados actualizados apresentados pelas autoridades espanholas, o custo total de 138 800 milhões de pesetas será financiado nos seguintes termos:
- a partir dos recursos próprios da empresa, através da redução do capital circulante, do cash-flow e da venda de activos num valor de 30 355 milhões de pesetas,
- com o apoio do INI, mediante injecções de capital, contribuições extraordinárias e créditos de imposto num montante equivalente a 108 436 milhões de pesetas.
VII
A indústria europeia de camiões (de seis toneladas ou mais) tem vindo a deparar-se com graves problemas desde 1980, ano em que a produção rondava as 421 000 unidades. Verificou-se uma queda da produção para apenas 287 000 unidades em 1986, isto é, para um nível inferior em 32 % ao de 1980. Este acontecimento deveu-se, em parte, ao facto de a procura interna ser fraca, mas, principalmente, a uma queda das exportações que decaíram de 184 000 unidades para apenas 90 000 em 1986. As diminuições das exportações concentraram-se nos países em desenvolvimento da África e da Ásia afec tados pela queda dos preços do petróleo e das matérias-primas e onde a concorrência japonesa era particularmente forte. Esta situação conduziu a um grau elevado de excesso de capacidade estimado em 1983/1984 em aproximadamente 40 %, a uma forte concorrência de preços no mercado europeu e a dificuldades financeiras graves para os produtores europeus. Em 1983 e 1984, estimou-se que as suas perdas líquidas combinadas se elevariam a cerca de 600 milhões de ecus. Desde 1984, ano em que a crise foi mais aguda, os produtores europeus iniciaram um processo de reestruturação que se traduziu em reduções de capacidade e de mão-de-obra, em melhorias da produtividade, na criação de empresas comuns para o desenvolvimento do produto e, desde 1986, na retirada do mercado de uma série de fabricantes (em 1986, retirou-se a GM e a Ford fundiu-se com a Iveco e em 1987 foi a vez da fusão da Leyland com a DAF). Esta reestruturação permitiu à indústria europeia dos camiões adaptar-se a novos níveis de procura (o excesso de capacidade em 1987 foi estimado em 20 %). Actualmente, a Enasa é o único fabricante de camiões da Comunidade que funciona registando perdas (excluem-se os pequenos fabricantes, relativamente aos quais não existem dados financeiros completos disponíveis).
A situação da indústria europeia dos autocarros é muito similar à da indústria dos camiões, em parte porque a maioria dos fabricantes comunitários de camiões se dedica também ao fabrico de autocarros.
Em Espanha, existem quatro fabricantes de veículos comerciais (camiões e/ou autocarros): à parte a Enasa, existe a RVI (Renault), a Motor Iberica (Nissan) e a Daimler-Benz. Deve salientar-se que os fabricantes de veículos comerciais em Espanha eram protegidos da concorrência externa através de um direito aduaneiro de 28 % até à data da adesão de Espanha à Comunidade, valor que tem sido gradualmente reduzido e que será completamente eliminado em finais de 1992. A redução da protecção pautal desde 1986 causou um crescimento rápido das exportações para Espanha, tendo conduzido, subsequentemente, a uma diminuição das quotas de mercado dos produtores locais.
VIII
Na sua apreciação da compatibilidade com o mercado comum do montante total de 108 436 milhões de pesetas em intervenções públicas propostas ou já efectuadas em apoio ao plano de reestruturação da Enasa, a Comissão verificou em que medida tais intervenções constituíam um auxílio na acepção do artigo 92º do Tratado CEE.
No que respeita às injecções de capital de 1986, equivalentes a um montante de 12 500 milhões de pesetas, as autoridades espanholas ofereceram provas de que a decisão de injectar este capital já havia sido tomada antes de 1 de Janeiro de 1986, isto é, antes da desão da Espanha à CEE, e que só foram realizadas em 1986 porque as restrições orçamentais do INI não o permitiam até então. Este montante inclui a quantia de 5 000 milhões de pesetas relativamente à qual a Comissão iniciou o primeiro processo e que serviu para financiar custos ligados aos despedimentos ocorridos entre 1983 e 1985. Pode afirmar-se que os 12 500 milhões de pesetas em injecções de capital que salvaram a Enasa de liquidação judicial em 1986 não integram o âmbito de aplicação da presente decisão, já que aquelas injecções foram decididas em 1 de Janeiro de 1986, ou seja, antes de a Espanha se ter tornado membro da Comunidade Económica Europeia e, por conseguinte, antes de ter passado a estar sujeita ao direito comunitário.
O restante apoio financeiro corresponde a um valor de 95 976 milhões de pesetas, que foi notificado à Comissão em ligação com o plano de reestruturação para 1987/1991, e compreende os três elementos seguintes:
- créditos de imposto num montante de 21 040 milhões de pesetas,
- injecções de capital num montante de 34 317 milhões de pesetas,
- contribuições extraordinárias num montante de 40 619 milhões de pesetas.
No que diz respeito ao montante estimado de 21 040 milhões de pesetas de créditos de imposto, as autoridades espanholas apresentaram dados, por notas de 15 e 24 de Fevereiro de 1989, comprovativos da existência de um sistema tributário muito particular em Espanha, instituído pelo Decreto Real 1414/77 que introduz a possibilidade da consolidação ao nível de grupo das vantagens decorrentes de reportes fiscais. O resultado líquido do grupo consolidado é então a única base tributável e as perdas fiscais do grupo podem ser deduzidas dos futuros lucros do grupo durante os próximos cinco anos. Por Decreto Ministerial de 2 de Fevereiro de 1987, o ministro espanhol da Economia e Finanças concedeu ao grupo INI a vantagem de tal sistema relativamente aos anos de 1986, 1987 e 1988. Durante estes anos, as perdas fiscais a que deu origem a Enasa só podem ser utilizadas pelo grupo INI na medida em que o grupo for registando perdas durante esses anos. A Enasa perde automaticamente o seu direito a beneficiar das suas perdas fiscais registadas durante aqueles anos.
Tal como outros grupos industriais em Espanha que beneficiam deste sistema fiscal específico, o INI criou um mecanismo que distribui os pagamentos de impostos e as vantagens fiscais pelas suas filiais. As filiais rendáveis têm de pagar 35 % ao INI, enquanto o INI concede 28 % das perdas sob a forma de créditos de imposto às filiais que funcionam com prejuízo (27 % até 1987). Esta última percentagem baseia-se no nível máximo de incentivos fiscais aos investimentos. O próprio INI registou perdas em 1986 e 1987, relativamente às quais obteve um crédito de imposto. Em 1988, o INI foi rendável e poderá utilizar parte das perdas fiscais que gerou nos anos anteriores. Prevê-se que o INI venha também a beneficiar deste sistema posteriormente a 1988.
Os créditos de imposto estimados (21 040 milhões de pesetas) equivalem às vantagens normais decorrentes de reportes fiscais resultantes das perdas geradas pela Enasa e que beneficiam a sociedade-mãe INI. Uma vez que este montante resulta das disposições dos sistemas fiscais espanhóis, não constitui um auxílio estatal nos termos do nº 1 do artigo 92º do Tratado CEE.
No que toca às injecções de capital (34 317 milhões de pesetas), das quais um montante de 29 117 milhões se destina a compensar perdas de funcionamento acumuladas no passado e um montante de 5 200 milhões a reconstituir o capital social da Enasa, trata-se de um auxílio estatal nos termos do nº 1 do artigo 92º do Tratado CEE.
A Comissão estabeleceu a sua política em relação às participações estatais no capital das empresas em Setembro de 1984 e informou os Estados-membros dessa política, por carta de 17 de Setembro de 1984. Segundo esta comunicação, existe auxílio estatal quando o Estado participa com capital novo em circunstâncias que não seriam aceitáveis para um investidor privado que operasse em condições normais de mercado. Tal é o caso quando a situação financeira da empresa e, em especial, a estrutura e volume da sua dívida, forem tais que não seja possível esperar em tempo razoável uma contrapartida normal do capital investido (em dividendos ou ganhos de capital), ou quando, devido a um cash-flow inadequado, ou por qualquer outro motivo, a empresa não seja capaz de obter no mercado de capitais os fundos necessários a um programa de investimento.
Tendo em conta as perdas contínuas da Enasa, que aumentaram dramaticamente desde 1985 (isto é, 17 000 milhões de pesetas em 1985, 24 000 milhões em 1986 e 11 000 milhões em 1987), bem como a situação da sua dívida líquida que tem vindo a deteriorar-se e que se elevava a 89 300 milhões de pesetas em finais de 1986, as contribuições em capital de 29 117 milhões de pesetas constituem um auxílio estatal, porque nas circunstâncias descritas um investidor privado que operasse em condições normais de mercado não teria empreendido tal investimento.
A Comissão não pode aceitar o argumento de que estas injecções de capital cobrem perdas relativas ao período anterior a 1986, dado não existir qualquer decisão formal com data anterior a 1986 no sentido de injectar aqueles montantes.
O montante restante da contribuição em capital, de 5 200 milhões de pesetas, está exclusivamente afecto a projectos militares necessários à prossecução de objectivos de defesa nacional. Os investimentos e auxílios específicos no domínio das actividades de fabrico de veículos militares são abrangidos pelo nº 1, alínea b), do artigo 223º do Tratado CEE e não foram, por conseguinte, considerados na apreciação da Comissão relativa ao presente caso.
No que toca às contribuições extraordinárias, num montante de 40 619 milhões de pesetas, que se destinam a compensar os custos de reestruturação plurianuais, este montante constitui um auxílio estatal, na acepção do nº 1 do artigo 92º do Tratado CEE. Com efeito, o accionista público contribui com este montante para financiar custos extraordinários específicos da Enasa, nomeadamente:
- I&D a longo prazo (1 363 milhões de pesetas),
- prejuízos cambiais (5 218 milhões de pesetas),
- custos de despedimentos voluntários (34 038 milhões de pesetas).
Estes custos seriam normalmente suportados pela própria empresa. Através da cobertura completa pelo INI dos custos extraordinários da Enasa, esta obtém uma vantagem financeira artificial em comparação com os seus concorrentes, que têm de suportar os custos através dos seus próprios recursos. Estes montantes não podem ser considerados como investimentos, uma vez que são concedidos pelo INI sob a forma de subvenções sem afectar o nível do capital social.
Por conseguinte, da quantia total de 108 436 milhões de pesetas, o montante de 69 736 milhões de pesetas constitui um auxílio estatal na acepção de nº 1 do artigo 92º do Tratado CEE se se considerar também o facto de que existe um comércio intracomunitário intensivo de todos os produtos fabricados pela Enasa. Com efeito, o comércio intracomunitário total de camiões pesados e autocarros atingiu 101 147 unidades em 1987, das quais 11 484, ou seja, 11,4 % foram exportadas de Espanha para os outros Estados-membros. Em 1987, a Enasa tinha uma quota de mercado de 3 % no mercado comunitário dos camiões. A Enasa exportou, em 1986, 314 autocarros e camiões para os outros Estados-membros e espera vir a aumentar as suas exportações comunitárias, em 1991, para 1 740 unidades. Assim sendo, o auxílio afecta o comércio intracomunitário e ameaça falsear a concorrência, nos termos do nº 1 do artigo 92º do Tratado CEE.
IX
O nº 3 do artigo 92º do Tratado CEE enuncia as formas de auxílio que podem ser compatíveis com o mercado comum. A compatibilidade com o Tratado CEE deve ser determinada no contexto da Comunidade no seu conjunto e não no de um único Estado-membro.
Com vista a salvaguardar o bom funcionamento do mercado comum e tendo em conta os princípios consagrados na alínea f) do artigo 3º, as excepções ao princípio enunciado no nº 1 do artigo 92º, tal como constam do nº 3 do mesmo artigo, devem ser objecto de interpretação estrita quando se trata da apreciação de um regime de auxílio ou de um auxílio individual.
Em especial, só podem ser aplicadas quando a Comissão está convencida de que o livre jogo das forças de mercado só por si, sem o auxílio, não teria levado o potencial beneficiário do auxílio a adoptar um tipo de acção que contribuiria para a prossecução de um dos objectivos referidos.
No que diz respeito às excepções previstas no nº 3, alíneas a) e c), do artigo 92º do Tratado CEE, respeitantes aos auxílios que promovem ou facilitam o desenvolvimento de certas regiões, a aplicação da medida de auxílio não pode beneficiar da excepção prevista nas disposições acima mencionadas. Se bem que uma das instalações de produção da Enasa, a de Valladolid, esteja localizada numa região de auxílio, as medidas de auxílio em apreço não se destinam especificamente a desenvolver a região em questão, mas a reestruturar uma empresa que opera em todo o território do estado-membro envolvido. Além disso, o auxílio encontra-se ligado ao financiamento de um volume muito reduzido de investimentos a realizar em tais áreas. O conceito de desenvolvimento regional, ao qual a excepção do nº 3, alínea a), do artigo 92º do Tratado CEE está ligada, baseia-se essencialmente na concessão de auxílio para novos investimentos ou para grandes expansões ou conversões de empresas e que envolvem investimentos de carácter corpóreo e os custos daí decorrentes. No presente caso, o montante dos investimentos previstos no plano de reestruturaçãço para a fábrica de Valladolid corresponde apenas a 510 milhões de pesetas, ou seja, 1,5 % dos investimentos totais e 0,4 % do custo total de reestruturação.
No que respeita às excepções pevistas no nº 3, alínea b), do artigo 92º do Tratado CEE, resulta das linhas antecedentes que o auxílio em questão não se destinava, nem era adequado, a fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum ou a sanar uma perturbação grave da economia espanhola. Acresce ainda não ter o Governo espanhol invocado tal facto.
Quanto à excepção prevista no nº 3, alínea c), do artigo 92º do Tratado CEE a favor dos « auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades económicas », a Comissão pode considerar certos auxílios à reestruturação compatíveis com o mercado comum se o auxílio for necessário ao desenvolvimento do sector numa perspectiva comunitária e não alterar as condições das trocas comerciais em medida que contrarie o interesse comum (1).
O plano de reestruturação reduzirá a capacidade de montagem da Enasa em 31 %, principalmente através do encerramento da fábrica de Valladolid onde são fabricadas furgonetas e camiões ligeiros. A capacidade de fabrico de componentes ver-se-á igualmente diminuída através do encerramento de duas unidades, verificando-se, também, uma redução significativa da capacidade de fabrico de motores. A fábrica de Valladolid encerrada será convertida para fabrico de veículos para fins específicos e militares.
A Comissão analisou o plano de reestruturação em pormenor e concluiu que aquele assegurava e recuperação técnica, económica e financeira da empresa mediante uma redução do ponto crítico que garantirá que a empresa passará a operar a um nível rendável. A redução de capacidade também assegura que a Enasa não poderá aumentar a sua quota no mercado comunitária dos camiões e autocarros. Além disso, prevê-se que com a continuação da eliminação dos direitos aduaneiros as quotas de mercado da Enasa em Espanha continuem a diminuir.
Esta reestruturação contribui para a reestruturação global da indústria comunitária dos camiões e autocarros. Em 1986, quando foi delineado o plano de reestruturação da Enasa, aquela indústria continuava a sofrer de um excesso de capacidade significativo e todos os demais produtores comunitários adaptavam então a sua produção e capacidade a uma procura que se apresentava mais fraca, e isto através da supressão do respectivo excesso de capacidade no sector dos camiões e dos autocarros e da redução da sua gama de modelos fabricados em Espanha. Por conseguinte, a Enasa contribui de modo significativo para a racionalização do sector em questão ao nível comunitário.
Na sua análise, a Comissão considerou igualmente o facto de a Enasa ter operado no passado num mercado nacional bem protegido sem ter de se deparar com a forte concorrência de outros fabricantes europeus. Esta falta de concorrência afectou desde logo a competitividade da empresa e o seu comportamento geral. A adessão de Espanha à Comunidade e a abertura gradual daí decorrente do mercado espanhol de veículos comerciais à concorrência comunitária forçou a Enasa a adaptar a sua estrutura produtiva às condições da concorrência internacional de modo muito drástico e num período de tempo bastante curto. Por conseguinte, os auxílios contribuem para a necessária adaptação da empresa à concorrência aberta que impera no mercado comum.
A situação da Enasa pode ser comparada, em certa medida, com a situação precária em que há dois anos as filiais de autocarros e camiões da Renault e do grupo Rover se encontravam, nomeadamente a RVI, a Leyland Bus e a Leyland Trucks. Esta situação caracteriza-se por uma perda contínua da respectiva quota de mercado, por um endividamento extremamente pesado, resultante da acumulação por vários anos de perdas elevadas, por um nível de produtividade que fica bastante aquém do dos seus concorrentes, por uma ausência de integração das várias instalações de produção e por último, mas não de menor importância, por um grave problema de excesso de mão-de-obra. Também constitui um traço comum o facto de, quer a própria empresa quer o accionista público pretenderem reorganizar a actividade e fazer os necessários sacrifícios sociais para fazer cessar o círculo vicioso e regressar à rendibilidade. Tal reorganização não só implica um longo e persistente esforço técnico, económico e financeiro como também um programa de racionalização dispendioso.
A Comissão, por decisões de 18 de Março de 1987, relativas à reestruturação e privatização das filiais de camiões e autocarros do Grupo Rover, e de 29 de Março de 1988, relativa à reestruturação do Grupo Renault, que também abrangia a reestruturação da sua filial de camiões RVI, aprovou em ambos os casos auxílios substanciais que revestiram a forma de injecções de capital. Os planos de reestruturação de ambos os fabricantes de veículos comerciais compreendiam reduções de capacidade e supressão de postos de trabalho em grande escala. Em ambos os casos, a Comissão assegurou que o auxílio era proporcional ao problema que se propunha solucionar, que as distorções da concorrência eram reduzidas ao mínimo e que a recuperação das empresas era garantida, uma vez realizado o plano de reestruturação.
No caso da Enasa, a Comissão concluiu que, enquanto a reestruturação assegura a recuperação da empresa, os auxílios propostos devem ser considerados excessivos quando relacionados com os custos totais de reestruturação e de investimento. Com efeito, o montante total de auxílio (69 736 mil milhões de pesetas) é muito elevado quando comparado com o custo total do plano de reestruturação 1987/1991 (128 434 milhões de pesetas, com exclusão
dos projectos militares), o que representa uma percentagem de 54 % (1). Assim, a intensidade do auxílio ultrapassa de longe os 31 % previstos para a redução de capacidade. Colocaria ainda a empresa numa posição financeira mais favorável do que a dos seus concorrentes comunitários.
Por conseguinte, a Comissão, em consulta com as autoridades espanholas, analisou em que medida o auxílio pode ser reduzido sem prejudicar a recuperação técnica, económica e financeira da empresa e procurou determinar a intensidade do auxílio a ser concedido em relação ao custo total do plano de reestruturação, em proporção com os problemas que o plano solucionará, nomeadamente o grau de excesso de capacidade na empresa que será eliminado através de reduções de capacidade.
A Comissão concluiu que o auxílio devia ser reduzido para 46 736 milhões de pesetas, isto é, em 23 000 milhões, passando assim a intensidade do auxílio a ser de 36 %, em comparação com uma redução de capacidade prevista de 31 %. A dívida financeira líquida do grupo que, no final de 1986, era, segundo as contas das empresas, de 89 275 milhões de pesetas, será reduzida, prevendo-se que no final de 1991 o seu montante seja inferior a 50 000 milhões de pesetas. Contudo, estes dois valores são excessivos, segundo a Comissão, dado incluirem, pelo menos, 10 000 milhões de pesetas de dívida comercial, identificada pela Comissão como capital de exploração e que, segundo os princípios estabelecidos na sua Decisão 89/58/CEE (2), relativa ao Grupo Rover, não pode ser considerada como dívida financeira líquida. Por conseguinte, a Comissão considera que a dívida financeira líquida da empresa seria de 79 300 milhões de pesetas e de 40 000 milhões no final, respectivamente, de 1986 e de 1991. Resulta que, apesar da redução do auxílio em 23 000 milhões de pesetas, o rácio dívida financeira/volume de negócios melhorará, passando de um nível de 106 % no fim de 1986 para 35 % no fim de 1991.
Os encargos financeiros mais elevados decorrentes da redução do volume de auxílios não impedirão que a empresa venha alcançar a viabilidade, uma vez terminado o plano de reestruturação. Além disso, apesar da redução do auxílio, o património líquido da empresa aumentará de 16 600 milhões de pesetas, antes do plano de reestruturação, para um valor positivo estimado de 4 400 milhões após a realização do plano.
As linhas antecedentes demonstram que o êxito da reestruturação técnica, económica e financeira não será ameaçado pela diminuição do auxílio de 23 000 milhões de pesetas. Uma maior redução do auxílio poria, no entanto, gravemente em perigo o sucesso da parte financeira do plano de reestruturação.
Concluindo, o auxílio de 46 736 milhões de pesetas a ser concedido à Enasa conduzirá à recuperação da empresa em termos técnicos, económicos e financeiros, graças à reestruturação proposta, e contribuirá para evitar problemas estruturais que a indústria comunitária de camiões e de autocarros continua a enfrentar e pode continuar a enfrentar num futuro próximo. Por estes motivos, a Comissão considera que o auxílio facilita o desenvolvimento do sector em questão ao nível comunitário, sem afectar negativamente as trocas comerciais em medida que contrarie o interesse comum.
Todavia, o auxílio falseará tanto menos as trocas comerciais, em grande parte, quanto a futura reestruturação for realizada em conformidade com o plano de reestruturação notificado no período anterior. Além disso, é necessário assegurar que as contribuições financeiras que não foram consideradas auxílios não venham a exceder os montantes estimados comunicados à Comissão.
Por conseguinte, se a Comissão considera que a excepção do nº 3, alínea c), do artigo 92º do Tratado CEE é aplicável ao auxílio de 46 736 milhões de pesetas a ser concedido à Enasa até 1991, a sua autorização só verá válida se certos requisitos forem observados com vista a assegurar que as condições das trocas comerciais no sector em questão não são alteradas em medida que contrarie o interesse comum,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1º
Os auxílios a favor da Enasa, num valor de 69 736 milhões de pesetas, que constituem o elemento de auxílio da assistência pública notificada que apoia o plano de reestruturação para 1987/1991, são compatíveis com o mercado comum, nos termos do nº 3, alínea c), do artigo 92º do Tratado CEE, até um montante máximo de 46 736 milhões de pesetas e podem ser concedidos na condição de o Governo espanhol:
1. Se abster de conceder qualquer outro auxílio sob a forma de contribuições em capital ou sob qualquer outra forma de auxílio discricionário à Enasa até ao fim de 1991, data da conclusão do plano de reestruturação;
2. Assegurar que a Enasa terá concluído o seu plano de reestruturação no final de 1991, em conformidade com os dados comunicados à Comissão.
Durante a realização do plano de reestruturação, o Governo espanhol apresentará semestralmente à Comissão um relatório relativo aos esforços de reestruturação da Enasa, ao seu comportamento comercial, às alterações de capacidade, à produção, à política de preços e às exportações intracomunitárias por produto, bem como aos pagamentos de auxílios e créditos de imposto que recebeu do INI durante os seis meses anteriores. O primeiro relatório relativo ao primeiro semestre de 1989 deve ser apresentado à Comissão em finais de Setembro de 1989.
Artigo 2º
A parte restante do auxílio notificado a favor da Enasa, num valor de 23 000 milhões de pesetas, constitui um auxílio estatal que é incompatível com o mercado comum, nos termos do artigo 92º do Tratado CEE, e não pode, por conseguinte, ser concedido.
Artigo 3º
O Governo espanhol informará a Comissão das medidas por ele tomadas para dar cumprimento à presente decisão, no prazo de dois meses a contar da sua notificação.
Artigo 4º
A Espanha é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 3 de Maio de 1989.

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