Document ID: 31996D0313

DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 20 dicembre 1995 che modifica i regimi di aiuto all'industria automobilistica in Spagna (Il testo in lingua spagnola è il solo facente fede) (Testo rilevante ai fini del SEE) (96/313/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1 lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni, conformemente alle disposizioni degli articoli summenzionati,
considerando quanto segue:
I
Apertura della procedura di cui all'articolo 93, paragrafo 2 del trattato
Con lettera del 5 ottobre 1995, la Commissione ha informato la Spagna della sua decisione del 20 settembre 1995 (1) di avviare la procedura prevista dall'articolo 93, paragrafo 2 del trattato in relazione a tutti i regimi di aiuto attualmente in vigore in Spagna e in base ai quali, a partire dal 1° gennaio 1996, potrebbero essere erogati aiuti a favore dei produttori automobilistici.
Nell'avviare la procedura, la Commissione ha esaminato i motivi addotti dalla Spagna per giustificare il suo rifiuto di accettare la reintroduzione della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato all'industria automobilistica (di seguito la «disciplina») proposta dalla Commissione nella sua decisione del 5 luglio 1995. Dopo avere esaminato le osservazioni avanzate, la Commissione è giunta alla conclusione che, allo stato attuale, non esistono valide ragioni per accettare il rifiuto della Spagna.
Con la citata lettera del 5 ottobre, la Commissione ha invitato il governo spagnolo a trasmettere le sue osservazioni entro due settimane dalla data di ricevimento di tale lettera. Conformemente al disposto dell'articolo 93, paragrafo 2, con la pubblicazione della lettera nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, gli altri Stati membri ed i terzi interessati sono stati a loro volta informati dell'avvio della procedura e invitati a trasmettere le loro osservazioni.
II
Osservazioni del governo spagnolo
Con lettera del 31 ottobre 1995, il governo spagnolo ha presentato le sue osservazioni nel quadro della procedura. Le argomentazioni avanzate, coincidenti nelle grandi linee con quelle addotte nella lettera del 16 agosto 1995 per giustificare il rifiuto, sono le seguenti:
1. Violazione dell'articolo 93, paragrafo 1 del trattato
La Commissione avrebbe alterato l'ordine letterale e logico dell'articolo 93, paragrafo 1 che stabilisce, in primo luogo, che «la Commissione procede con gli Stati membri all'esame permanente dei regimi di aiuti esistenti in questi Stati» e, in secondo luogo, che «essa propone a questi ultimi le opportune misure richieste dal graduale sviluppo o dal funzionamento del mercato comune».
Prima di procedere con gli Stati membri all'esame della reintroduzione della disciplina, svolto nel corso della riunione multilaterale del 19 luglio 1995, la Commissione aveva già adottato, il 5 luglio 1995, una decisione nella quale proponeva agli Stati membri tale reintroduzione, avvisandoli che, in caso di mancato consenso alla sua proposta, avrebbe avviato la procedura di cui all'articolo 93, paragrafo 2. Non si può sostenere che la proposta della Commissione fosse stata discussa nel corso della riunione multilaterale del 4 luglio 1995 in quanto durante tale riunione gli Stati membri si erano limitati a prendere nota della proposta riservandosi di esprimere la loro posizione al riguardo.
La Commissione non ha neanche potuto dimostrare che la mancata osservanza delle disposizioni previste dall'articolo 93, paragrafo 1 sia dovuta all'assoluta necessità di far entrare in vigore la nuova disciplina.
I fatti sembrano infine aver confermato le osservazioni formulate dalle autorità spagnole nella riunione multilaterale del 19 luglio 1995, secondo cui non aveva senso consultare gli Stati membri a posteriori, in quanto non serviva a modificare la «misura opportuna» già decisa dalla Commissione il 5 luglio 1995.
2. Mancanza di una valutazione globale dei risultati dell'applicazione della disciplina
Un ulteriore motivo dell'opposizione delle autorità spagnole alla reintroduzione della disciplina è la mancanza di una valutazione complessiva dei risultati ottenuti con la sua applicazione negli ultimi anni. La Commissione stessa ha riconosciuto l'esigenza di una tale valutazione nella sua lettera del 5 ottobre 1995 in cui ha comunicato la sua intenzione di realizzare l'anno prossimo uno studio indipendente sull'applicazione della disciplina fin dalla sua introduzione. Tuttavia, secondo le autorità spagnole, un tale studio avrebbe dovuto dimostrare la validità dei criteri e del metodo di applicazione della disciplina seguiti negli ultimi sei anni, prima che fosse presa la decisione di prorogarne la validità per altri tre anni.
La posizione delle autorità spagnole riflette inoltre la richiesta, avanzata dal Parlamento europeo nella risoluzione del 2 settembre 1995 sulla Comunicazione della Commissione sull'industria automobilistica dell'Unione europea, che si proceda almeno tre volte all'anno ad un esame delle ripercussioni di tutte le politiche comunitarie che abbiano una qualche incidenza sull'industria automobilistica.
3. Motivi che giustificano l'esigenza di una disciplina sugli aiuti di Stato all'industria automobilistica rispetto ad altri settori; interventi per una ristrutturazione del settore della Comunità
Le autorità spagnole ritengono che favorire una riduzione di capacità eccedentarie in un settore dalla competitività ridotta possa essere, in linea di principio, una politica coerente. Quando tuttavia l'eccesso di capacità riguardi un settore in cui operano imprese note per la loro elevata competitività internazionale, mantenere una disciplina specifica restrittiva equivale ad operare una discriminazione nei confronti delle imprese di tale settore rispetto a quelle di altri e si traduce in una riduzione della loro competitività futura. La scarsa logicità di una tale impostazione appare ancora più ovvia considerando che le imprese più competitive del settore sono proprio quelle che decidono di effettuare investimenti in nuova capacità produttiva o di miglioramento tecnologico. Il governo spagnolo ritiene che le imprese in questione conoscano il settore meglio della Commissione per il semplice fatto che sono in contatto diretto con il mercato.
In merito all'accenno, contenuto nella lettera della Commissione del 5 ottobre 1995, al fatto che in passato la Spagna ha accettato l'applicazione della disciplina, le autorità spagnole hanno ricordato che tale accettazione è avvenuta dopo l'avvio della procedura di cui all'articolo 93, paragrafo 2 e non è stata senza riserve. Prima di tale accettazione, con lettera del 10 gennaio 1990, il Commissario responsabile della politica della concorrenza aveva assicurato alle autorità spagnole che i benefici regionali derivanti dagli aiuti all'industria automobilistica avrebbero continuato a rappresentare un elemento determinante nelle decisioni della Commissione e che il peso attribuito alle considerazioni regionali sarebbe aumentato proporzionalmente all'entità degli svantaggi strutturali delle regioni interessate. Nella sua risposta del 5 febbraio 1990, il governo spagnolo comunicava alla Commissione che l'accettazione della disciplina non pregiudicava la sua posizione riguardo alle eventuali misure che la Commissione avrebbe potuto adottare in futuro nel quadro della nuova politica in materia di aiuti di Stato annunciata nel dicembre del 1989.
Riguardo all'opinione della Commissione secondo la quale la presenza di un numero elevato di concorrenti in un settore industriale non è in se stessa una totale garanzia di libera concorrenza, le autorità spagnole ritengono che si tratti pur sempre di un elemento in grado di contribuire al buon funzionamento dei meccanismi di mercato, in quanto riduce l'eventualità di possibili accordi di collusione fra le varie imprese.
Le autorità spagnole hanno infine ribadito l'inopportunità di utilizzare la politica della concorrenza per riorganizzare un settore industriale della Comunità. La definizione dei mezzi e degli strumenti per l'adeguamento dell'industria non può prendere come solo ed esclusivo criterio di riferimento la concorrenza, trascurando invece la competitività, l'organizzazione industriale e lo sviluppo regionale. Esse ritengono inoltre che i meccanismi di controllo degli aiuti di Stato previsti dal trattato siano sufficienti a stimolare la concorrenza, mentre risulta invece poco idoneo un sistema basato su una disciplina (un «supercontrollo») che non tiene conto di tutta una serie di effetti indiretti prodotti dagli investimenti. In questo modo infatti non si tiene debito conto delle disposizioni dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera a).
Il governo spagnolo ha sottolineato che, da un'analisi delle decisioni relative ad aiuti di Stato adottate dalla Commissione dal 1989 fino a tutto il primo semestre del 1995 sulla base della disciplina originaria, emerge che, se l'intensità media di aiuto autorizzata nella Comunità è del 25 %, tale cifra sale al 46 % in alcuni Stati membri ed è solo del 13 % in Spagna.
4. Aiuti regionali ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera a)
Secondo le autorità spagnole, gli argomenti addotti dalla Commissione nella sua lettera del 5 ottobre 1995 dimostrano che in pratica non si tiene conto della distinzione fissata dal trattato fra gli aiuti a finalità regionale previsti dalla lettera a) dell'articolo 92, paragrafo 3 e quelli previsti dalla lettera c) del medesimo articolo: l'unico requisito per l'autorizzazione degli aiuti di cui alla lettera a) è infatti che l'aiuto in questione favorisca lo sviluppo economico della regione interessata, mentre gli aiuti di cui alla lettera c) devono essere destinati ad agevolare lo sviluppo di una regione senza alterare le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
Il criterio seguito dalla Commissione, in base al quale gli aiuti regionali devono essere proporzionati all'handicap effettivo a carico di un eventuale investitore impedirebbe, se applicato in maniera inflessibile, la creazione di quegli incentivi economici che sono necessari per lo sviluppo delle zone meno favorite della Comunità. L'obiettivo della creazione di ricchezza e di occupazione nelle regioni meno favorite della Comunità, che è prioritario si troverebbe, indebitamente subordinato rispetto alla politica della concorrenza. La Spagna non può pertanto accettare la prassi finora seguita nell'applicazione della disciplina: è prevalso infatti il principio assoluto per cui gli aiuti regionali ad un settore caratterizzato da una situazione di sovraccapacità debbano limitarsi a compensare gli svantaggi reali netti dovuti al fatto che il progetto sovvenzionato è ubicato in una regione assistita. Il governo spagnolo ha ribadito che la Commissione deve in ogni caso provare che, in virtù della presunta situazione di sovraccapacità del settore, un investimento non agevola lo sviluppo economico della regione - unico requisito previsto dall'articolo 92, paragrafo 3, lettera a).
Le autorità spagnole hanno anche ribadito che non è sostenibile che un aiuto che incentivi la localizzazione e lo sviluppo di investimenti in un settore comunitario caratterizzato da una situazione di sovraccapacità non possa favorire lo sviluppo economico della regione. In teoria, in un mercato in condizioni di concorrenza perfetta, una situazione di sovraccapacità viene corretta mediante un processo di aggiustamento dell'offerta alla domanda. Le sensibili differenze esistenti in termini di sviluppo fra le varie regioni della Comunità non consentono tuttavia di attenersi a tale ipotesi. In assenza di un meccanismo di adeguamento ottimale e stante la molteplicità di fattori che determinano il mantenimento dell'attività industriale a lungo termine, non è pertanto possibile affermare che un investimento non inciderà positivamente sullo sviluppo di una determinata regione. Al contrario, la localizzazione di investimenti in aree che presentano un minor vantaggio competitivo comporta tutta una serie di effetti positivi in grado di indurre lo sviluppo economico della zona. Per questa ragione, la modifica dei prezzi relativi del settore industriale conseguente all'erogazione di aiuti pubblici risulta pienamente giustificata in quanto meccanismo in grado di incentivare l'attività industriale nelle regioni meno favorite della Comunità.
Il governo spagnolo ritiene che l'ampio margine di discrezionalità di cui dispone la Commissione nell'applicazione delle deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3 non possa annullare sul piano generale, come ha confermato tra l'altro la Corte di giustizia, la differenza di trattamento prevista dallo stesso trattato per gli aiuti regionali rispettivamente contemplati dalle lettere a) e c) dell'articolo 92, paragrafo 3.
Il fatto infine che la competenza per l'organizzazione dei suoi servizi spetti pienamente alla Commissione non significa comunque che gli Stati membri non abbiano il diritto di manifestare la loro opinione in merito. Le autorità spagnole ritengono pertanto che l'analisi dei vantaggi derivanti a lungo termine dalla realizzazione degli investimenti regionali spetti ai servizi della Commissione responsabili della politica regionale, i quali impiegano una metodologia diversa da quella cui si attengono i servizi responsabili della politica della concorrenza applicando la disciplina.
5. Concorrenza al di fuori dell'Unione
Il governo spagnolo ha sottolineato che né l'intenzione della Commissione di «ottenere per i produttori dell'Unione europea condizioni di uguaglianza nell'accesso ai mercati dei paesi terzi con strumenti diversi dalla politica degli aiuti di Stato», né la sua affermazione secondo cui il codice dell'OMC in materia di sovvenzioni per il controllo degli aiuti di Stato «segna un passo in avanti a tale riguardo in quanto nei paesi terzi gli aiuti regionali devono basarsi ormai su un piano regionale che deve essere presentato all'OMC e nei confronti del quale la Commissione può, se necessario, sollevare delle eccezioni» mettono al riparo dal rischio che si considerino compatibili con tale codice aiuti regionali erogati da paesi terzi dove l'intensità può raggiungere il 75 %. La Commissione ha riconosciuto l'esistenza di un rischio di queste genere nel documento «Le implicazioni del codice GATT in materia di sovvenzioni per il controllo degli aiuti di Stato nell'Unione europea», discusso nel corso della riunione multilaterale del dicembre del 1994. A questo riguardo, il governo spagnolo ha fatto rilevare che la conferma dell'esistenza di un effettivo rischio in tal senso è venuta dal settore stesso.
6. Procedura interna e metodologia di applicazione della disciplina
In risposta alle osservazioni della Commissione contenute nella lettera del 10 ottobre 1995, le autorità spagnole hanno sottolineato che il documento (IV/5558/92) presentato per la riunione multilaterale dell'8 dicembre 1992 precisava alcuni criteri di valutazione, senza però far riferimento alla metodologia di applicazione.
In effetti, tale documento precisa che, nel caso degli aiuti regionali, la Commissione ha deciso di analizzare dettagliatamente, caso per caso, i costi netti aggiuntivi a carico dell'investitore nella zona sovvenzionata in confronto ad una sede alternativa per il medesimo progetto in una zona centrale non sovvenzionata, procedendo così all'identificazione dei costi specifici alla regione. A tale scopo, con l'aiuto dei produttori e di un esperto esterno, la Commissione ha valutato i costi netti aggiuntivi d'investimento nonché i costi netti aggiuntivi di esercizio nel corso dei primi cinque anni di produzione. Nel medesimo documento si sostiene inoltre che «fino ad ora, la Commissione ha ammesso che gli aiuti regionali potessero più che compensare gli svantaggi a carico dell'investitore quando è arrivata alla conclusione che il progetto sovvenzionato non suscitava problemi settoriali» e che, in caso contrario, fra le diverse opzioni disponibili, «secondo la Commissione l'alternativa migliore sarebbe limitare gli aiuti all'importo che è strettamente necessario per compensare i costi netti aggiuntivi sostenuti dall'investitore nella zona sovvenzionata». Secondo il governo spagnolo, il documento del 1992 non spiega però la «metodologia» seguita né i fattori o i parametri utilizzati per calcolare «i costi netti aggiuntivi».
Il governo spagnolo conclude pertanto sostenendo che, nel corso della riunione multilaterale dell'8 dicembre 1992, non si è discusso della metodologia ma solo della validità del principio su cui essa si basa, nei cui riguardi le delegazioni di numerosi Stati membri avrebbero sollevato obiezioni.
Le conclusioni dell'avvocato generale nella causa C-225/91 (Matra/Commissione) (2) non si riferirebbero alla specifica metodologia utilizzata dai servizi della Commissione nell'applicazione della disciplina, quanto piuttosto alla metodologia generale comunemente seguita per la valutazione degli aiuti regionali.
Per quanto riguarda la procedura interna e la «metodologia» seguite dalla Commissione, le autorità spagnole hanno rilevato quanto segue:
1) La metodologia adottata dalla Commissione implica l'accettazione di numerose ipotesi che è difficile se non addirittura impossibile confutare.
2) Nel corso di tutta la procedura, lo Stato membro interessato è a conoscenza esclusivamente dei dati che ha fornito alla Commissione, ma non di quelli che sono stati presi in considerazione nella fase finale, dato che i servizi della Commissione utilizzano dati provenienti da fonti diverse.
3) Non è noto nemmeno come i servizi della Commissione utilizzino i dati per il calcolo della percentuale massima di aiuto autorizzata. Lo Stato membro sa solo che «i dati vengono elaborati da un tipo di computer particolarmente avanzato in grado di effettuare migliaia di calcoli».
4) Per quanto riguarda la maggiorazione a titolo di incentivo regionale, le autorità spagnole hanno sollevato due punti: in primo luogo, la discrezionalità con cui essa viene applicata dalla Commissione in un caso specifico e, in secondo luogo, il suo basso valore - limitato al 3 % - in confronto alle intensità di aiuto regionale autorizzate dalla Commissione in determinate zone.
Per questi motivi, il governo spagnolo ritiene che la metodologia applicata sia sotto molti aspetti soggettiva, poco trasparente su alcuni punti e riservi scarsa considerazione agli aspetti regionali. In pratica l'applicazione di tale metodologia fa sì che, per esempio, si debba attendere un anno per ottenere l'autorizzazione di un aiuto di intensità inferiore del 25 % a quella generalmente autorizzata dalla Commissione per una specifica zona assistita.
D'altra parte, sempre secondo le autorità spagnole, il fatto che una decisione della Commissione non venga contestata davanti alla Corte di giustizia non significa che lo Stato membro e l'impresa beneficiaria siano pienamente soddisfatti. Al riguardo, le autorità spagnole hanno già sottolineato l'ambito ristretto in cui si esercita il controllo di legalità della Corte di giustizia (3).
Per quanto attiene all'affermazione che «la Commissione ha adottato tutte le precauzioni atte a garantire la segretezza delle informazioni presentate», le autorità spagnole hanno ribadito che non esiste alcuna garanzia di tale segretezza, come è emerso in numerosi casi (per esempio nel settore siderurgico). Il governo spagnolo ha anche ribadito che in alcuni casi la mole d'informazioni richiesta è esorbitante.
Le autorità spagnole ritengono inaccettabile quanto affermato dalla Commissione al punto f) della sua lettera del 5 ottobre 1995 e cioè che la preservazione delle distorsioni nel commercio intracomunitario sia in conflitto con l'esigenza di non trasferire le difficoltà industriali e occupazionali da uno Stato membro all'altro o d'impedire la «fuga» all'estero dei progetti generatori di ricchezza ed occupazione. In disaccordo con tale parere, il governo spagnolo fa rilevare che la disciplina non sembra aver scongiurato la prassi seguita dagli Stati membri di offrire aiuti regionali più elevati a un'impresa, come dimostrato dal quarto censimento degli aiuti di Stato.
Per quanto riguarda infine la considerazione finale della lettera della Commissione del 5 ottobre 1995, in cui si afferma che non esistono motivi per accettare il rifiuto della Spagna di acconsentire alla reintroduzione della disciplina comunitaria e si sottolinea l'accettazione incondizionata dei quattordici Stati membri restanti, le autorità spagnole hanno fatto rilevare che la diversa posizione assunta dalla Spagna trova giustificazione nella maggiore intensità relativa dei problemi strutturali a cui ha dovuto far fronte l'industria spagnola nel corso della crisi del settore rispetto ai fabbricanti di autoveicoli degli altri paesi europei. Il governo spagnolo ha fatto inoltre rilevare le eccessive difficoltà derivanti dall'applicazione della disciplina nell'erogazione di aiuti pubblici intesi a risolvere tali problemi.
III
Osservazioni di terzi
La decisione della Commissione del 20 settembre 1995 di avviare la procedura di cui all'articolo 93, paragrafo 2 del trattato in merito a tutti i regimi di aiuto attualmente in vigore in Spagna ed in base ai quali, a partire dal 1° gennaio 1996, potrebbero essere erogati aiuti a favore dei produttori automobilistici è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (4).
Pubblicando tale decisione, la Commissione ha invitato gli altri Stati membri ed i terzi interessati a presentare le loro osservazioni in merito alla procedura in questione nel termine di quindici giorni.
Alla Commissione non è pervenuta alcuna osservazione da parte degli Stati membri né da parte di terzi interessati.
IV
Valutazione delle osservazioni e commenti ricevuti
In merito alle argomentazioni avanzate dal governo spagnolo e riportate ai punti da 1 a 6 della sezione II della presente decisione, la Commissione ribadisce quanto segue:
1. Violazione dell'articolo 93, paragrafo 1 del trattato
La Commissione ribadisce la sua ferma intenzione di attenersi strettamente all'obbligo di cooperazione periodica con gli Stati membri sancito dal trattato, già sottolineato dalla Corte di giustizia nella sentenza del 29 giugno 1995 (5). La Commissione è convinta inoltre di aver rispettato lo spirito dell'articolo 93, paragrafo 1 del trattato inserendo il punto in questione nell'ordine del giorno della riunione multilaterale del 4 luglio 1995 affinché gli Stati membri potessero formulare le loro osservazioni sul progetto di decisione. A tale riguardo va ricordato che, nel corso di tale riunione, quasi tutti gli Stati membri hanno espresso il loro sostegno alla proposta della Commissione di reintrodurre la disciplina per un periodo di due anni, manifestando al tempo stesso il desiderio di poter discutere ulteriormente le modifiche proposte in una successiva riunione multilaterale, prima di aderire alla richiesta di consenso della Commissione.
Inoltre, come ha riconosciuto d'altra parte il governo spagnolo nella sua lettera del 18 agosto 1995, le osservazioni della delegazione spagnola sono state discusse punto per punto nel corso della riunione multilaterale del 19 luglio 1995 durante la quale sono state prese in considerazione dalla Commissione. La Commissione si vede pertanto obbligata a ricordare che tutte le modifiche da essa proposte nel corso dell'ultima riunione multilaterale hanno ricevuto il sostegno della grande maggioranza degli Stati membri e che nessuno Stato membro ha proposto altre modifiche. La Commissione non ha dovuto pertanto modificare la sua proposta del 5 luglio 1995 prima del termine fissato per la risposta degli Stati membri, scaduto il 22 agosto 1995.
La Commissione ritiene pertanto che la decisione del 5 luglio 1995 sia stata adottata nel pieno rispetto delle disposizioni dell'articolo 93, paragrafo 1 del trattato e che essa rientri nel quadro della cooperazione permanente con gli Stati membri.
2. Mancanza di una valutazione globale dei risultati dell'applicazione della disciplina comunitaria
La Commissione ribadisce a tutti gli Stati membri il suo fermo proposito di compiere entro il prossimo anno un'analisi indipendente dell'applicazione della disciplina fin dalla sua introduzione, così come è già stato fatto per il codice degli aiuti nel settore delle fibre sintetiche. Adottata il 1° gennaio 1989, la disciplina è stata rivista integralmente per la prima volta nel dicembre del 1992 e sarà esaminata di nuovo nel 1996. Dal punto di vista giuridico non si giustificano revisioni più frequenti - né tanto meno più revisioni all'anno, come è stato proposto - che risulterebbero anzi inopportune, non solo per motivi pratici ma anche perché comporterebbero conseguenze pericolose dal punto di vista della certezza del diritto.
La Commissione ribadisce inoltre il suo impegno a favore di una soluzione di tipo orizzontale che potrebbe eventualmente sostituire la disciplina settoriale. In ogni modo la Commissione non può che confermare che, per il momento, resta convinta dell'utilità della disciplina ai fini della valutazione degli aiuti all'industria automobilistica: la sua applicazione ha fornito infatti risultati pienamente soddisfacenti, come si può desumere dalla relazione annuale della Commissione sulla politica di concorrenza e dalle decisioni relative ai singoli casi di aiuto di Stato pubblicate nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee.
La Commissione sottolinea nuovamente l'atteggiamento positivo e la soddisfazione generale per i risultati concreti ottenuti con l'applicazione della disciplina fin dalla sua adozione nel 1989 manifestati da tutti gli Stati membri le cui economie dipendono in ampia misura da questo settore industriale. Analoga posizione è stata adottata da quasi tutti i fabbricanti europei di automobili.
3. Motivi che giustificano l'esigenza di una disciplina sugli aiuti di Stato all'industria automobilistica rispetto ad altri settori; interventi per una ristrutturazione del settore nella Comunità
La Commissione rinvia nuovamente ai motivi da essa esposti al momento dell'approvazione della disciplina per giustificare l'adozione di opportune misure ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 1 nel settore in questione, al fine di garantire lo sviluppo progressivo del mercato comune. Per il resto, la Commissione ritiene ancor validi i motivi e le argomentazioni che hanno portato al rinnovo e alla proroga della disciplina nel 1990 (6) e alla revisione del 1992; pertanto le opportune misure ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 1 del trattato relativamente agli aiuti di Stato a favore dell'industria automobilistica sono necessarie al fine di scongiurare il forte rischio di distorsione della concorrenza in un settore altamente sensibile. Tale esigenza è stata anche confermata dalla Commissione nella sua recente comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo sull'industria automobilistica nell'Unione europea.
La Commissione non è d'accordo con l'affermazione del governo spagnolo che sia poco logico mantenere in vigore una disciplina restrittiva che vincola il controllo degli aiuti di Stato ad una riduzione di capacità da parte di imprese operanti in un settore caratterizzato da un'elevata competitività. La riduzione di capacità è infatti richiesta solo nel caso degli aiuti alla ristrutturazione. Questo requisito, inoltre, che vale solo per i mercati caratterizzati da una situazione di sovraccapacità, non viene imposto unicamente nel caso degli aiuti di Stato all'industria automobilistica, ma è previsto altresì dagli orientamenti per gli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (7) [cfr. punto 3.2.2 ii)]. Per quanto riguarda i regimi di aiuto regionale, la valutazione della Commissione si basa principalmente sulle difficoltà specifiche della zona considerata; l'intensità massima degli aiuti regionali non è elevata in quanto la Commissione non vuole interferire con la libertà di azione delle imprese sul mercato, sempreché venga rispettato il principio della concorrenza.
La disciplina è in effetti uno strumento della politica della concorrenza e non della politica industriale, che consentirebbe interventi per una riorganizzazione del settore. La Commissione si rende perfettamente conto che l'intensificarsi della concorrenza, generato dalla progressiva integrazione del mercato in parallelo con l'instaurazione del mercato unico, potrebbe indurre una richiesta di sostegno statale che gli Stati membri non potrebbero fornire che sotto forma di aiuti di Stato, essendo venuti meno gli strumenti protezionisti normalmente utilizzati dai governi per proteggere le loro imprese dalla concorrenza estera. È per questa ragione che molti dei casi esaminati dalla Commissione nel corso degli ultimi anni si riferiscono a misure di aiuto ad hoc che esulano dal campo di applicazione dei regimi di aiuto autorizzati. Eventuali misure unilaterali di sostegno adottate in un paese possono creare disoccupazione in altri Stati membri e, pertanto, portare alla richiesta di altri aiuti a titolo di compensazione. Per questo motivo, la disciplina rigorosa sugli aiuti di Stato imposta dalla normativa comunitaria si propone proprio di impedire interventi motivati da considerazioni di politica industriale.
La Commissione d'altra parte non può che ripetere che la presenza di un gran numero di concorrenti - peraltro in lenta contrazione - non costituisce di per sé una garanzia di libera concorrenza, dato che l'interesse strategico del settore costituisce un motivo sufficiente a indurre gli Stati membri a non respingere le richieste di aiuti di Stato. È quanto si è verificato anche nel caso della Spagna, nei cui confronti la Commissione si è vista obbligata ad avviare la procedura di cui all'articolo 93, paragrafo 2 [casi C 1/95 Suzuki-Santana (8) e C 34/95 SEAT-VW (9)] in merito agli aiuti alla ristrutturazione concessi per il salvataggio delle imprese in questione. Le autorità spagnole hanno inoltre notificato o concesso aiuti di Stato ad altre imprese automobilistiche aventi sede in Spagna (come per esempio Nissan Motor Ibérica, Mercedes-Benz, Opel España, FASA Renault o Ford España) sui quali la Commissione deve ancora pronunciarsi.
La Commissione insiste inoltre sul fatto che la Spagna non è mai stata oggetto di un trattamento discriminatorio. Non è corretto confrontare, in assenza di un'analisi più circostanziata, l'intensità media degli aiuti autorizzati nella Comunità o in uno specifico Stato membro, con quella degli aiuti autorizzati in Spagna. Occorre infatti tener presente che i vari tipi di aiuto (per esempio gli aiuti a favore della ricerca e dello sviluppo, della ristrutturazione e del salvataggio, gli aiuti regionali, ecc.) sono diversi anche in termini di intensità. È opportuno inoltre ricordare che, negli ultimi anni e più precisamente nel caso degli aiuti regionali all'industria automobilistica, in Spagna non è stato autorizzato alcun progetto relativo a nuovi impianti.
4. Aiuti regionali ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera a)
Per quanto riguarda la filosofia seguita per gli aiuti regionali nel settore dell'industria automobilistica, la Commissione è convinta che la sua analisi costi/benefici rispecchi la distinzione esistente fra la lettera a) e la lettera c) dell'articolo 92, paragrafo 3, in quanto gli svantaggi regionali a carico dell'investitore costituiscono un elemento essenziale preso in considerazione nella valutazione della Commissione. Pertanto, le regioni di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera a), in cui si registra un tenore di vita anormalmente basso o in cui si ha una grave forma di sottoccupazione, hanno generalmente diritto ad aiuti regionali più elevati rispetto ad altre zone, proprio a causa dei gravi svantaggi di cui soffrono. A questo riguardo, la Commissione ricorda che, in media, essa ha autorizzato l'erogazione di aiuti d'intensità più elevata proprio nel caso di aiuti a favore di progetti d'investimento realizzati da fabbricanti di autoveicoli aventi sede nelle regioni previste dall'articolo 92, paragrafo 3, lettera a) del trattato. La Commissione tiene altresì a far rilevare che, dall'introduzione della disciplina, nessun produttore di automobili ha mai rinunciato ad un progetto d'investimento in una zona sfavorita della Comunità in conseguenza del limite rigoroso degli aiuti regionali rispetto agli svantaggi regionali da lui sostenuti.
D'altra parte, nell'esaminare i singoli aiuti concessi nel quadro dei regimi regionali di aiuto in vigore, la Commissione non solo tiene in considerazione l'importanza capitale che tali aiuti hanno per promuovere la coesione nella Comunità, ma persegue l'obiettivo di garantire, fra l'altro, che non venga falsata la concorrenza nel mercato comune. Non è dunque corretto affermare che l'unica condizione richiesta affinché gli aiuti regionali di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera a) del trattato siano compatibili con il trattato è che essi favoriscano lo sviluppo economico delle regioni in questione, in quanto si prendono in considerazione anche altri aspetti d'interesse comunitario. Non è necessario procedere ad un esame caso per caso che dimostri che gli aiuti considerati non agevolano lo sviluppo economico regionale in quanto, nella sua valutazione sulla compatibilità dell'aiuto con il trattato, la Commissione non si limita solo agli obiettivi di sviluppo regionale o coesione ma tende piuttosto a conciliare in modo equilibrato un più ampio numero di obiettivi del trattato.
In questo contesto è necessario ricordare che la Commissione gode di un ampio margine di discrezionalità nell'applicazione dell'articolo 92, paragrafo 3 del trattato e che le modalità con cui essa ha fatto uso di questo margine di discrezionalità nel settore dell'industria automobilistica è stato avallato dalla stessa Corte di giustizia (cfr. causa C-225/91 Matra/Commissione). Più precisamente, la Commissione ritiene che possano fruire della deroga prevista dall'articolo 92, paragrafo 3, lettera a) del trattato solo i programmi di aiuti che favoriscano uno sviluppo regionale sostenuto. Non rientrano pertanto nel campo d'applicazione di questa deroga i progetti non redditizi che creino capacità di produzione superflua. Focalizzando la sua attenzione essenzialmente sulle difficoltà regionali individuate tramite un confronto con ubicazioni alternative, la Commissione evita implicitamente che tali aiuti vengano accordati a progetti dell'industria automobilistica che a termine non sarebbero redditizi.
La Commissione rileva infine che le discipline settoriali o orizzontali, in particolare quelle riguardanti le industrie ad elevata intensità di capitale, non possono limitarsi all'esame degli aiuti regionali che rientrano nel campo d'applicazione dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c) del trattato, lasciando alla completa discrezionalità degli Stati membri gli aiuti regionali nelle zone di cui al paragrafo 3, lettera a) del medesimo articolo, con l'unica condizione che l'aiuto in questione favorisca lo sviluppo economico della zona considerata.
5. Concorrenza al di fuori dell'Unione
Per quanto riguarda le implicazioni del codice in materia di sovvenzioni per il controllo degli aiuti di Stato nell'Unione europea e gli effetti distorsivi che potrebbero derivare ai produttori automobilistici dell'Unione europea dall'applicazione della disciplina nel caso di pratiche concorrenziali sleali da parte di paesi terzi, la Commissione ricorda che il nuovo codice dell'OMC segna un importante passo in avanti a tale riguardo. Per quanto attiene agli aiuti regionali, il nuovo codice rende possibili per la prima volta controlli sulle misure di aiuto adottate dai paesi terzi a favore delle loro industrie in quanto gli aiuti regionali devono basarsi ormai su un piano di aiuti coerente e giustificabile dal punto di vista economico che dev'essere presentato all'OMC e nei cui confronti la Commissione può, se necessario, sollevare delle eccezioni. Per quanto riguarda gli aiuti a favore della ricerca e dello sviluppo, possono sorgere difficoltà in quanto le disposizioni dell'OMC autorizzano intensità di aiuto superiori a quelle della Comunità. Se si dimostrasse tuttavia che i concorrenti internazionali dei fabbricanti comunitari di autoveicoli fruiscono di un trattamento più generoso, la Commissione potrebbe prendere in considerazione la possibilità di applicare la clausola di adattamento che figura tra le nuove disposizioni dell'accordo.
A livello generale, la Commissione ritiene che la politica interna di aiuti della Comunità non debba basarsi sulle disposizioni antisovvenzioni dell'OMC. Al riguardo, la Commissione ricorda che non vi sono mai stati esempi di progetti d'investimento nell'ambito comunitario falliti a seguito della politica di aiuti della Commissione nell'industria automobilistica.
6. Procedura interna e metodologia di applicazione della disciplina
Per quanto riguarda le varie argomentazioni sulla procedura interna e sulla metodologia seguite dalla Commissione nell'applicazione delle disposizioni della disciplina in materia di aiuti regionali, la Commissione rammenta quanto segue.
- I principi alla base della metodologia adottata sono stati ripresi nel documento sul riesame della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato all'industria automobilistica preparato per la riunione multilaterale dell'8 dicembre 1992 nel corso della quale si è discusso proprio di tale metodologia.
La Commissione rammenta inoltre che la Corte di giustizia ha, a sua volta, avuto occasione di esaminare la metodologia in questione nella causa C-225/91 (Matra/Commissione) - che tra l'altro riguardava proprio un investimento in una regione di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera a) - in cui l'avvocato generale ha concluso che la Commissione aveva verificato, con la dovuta attenzione ed in base agli orientamenti da essa seguiti in questo campo, se gli aiuti notificati dal Portogallo fossero necessari a superare l'handicap regionale della zona interessata e che, pertanto, la Commissione non aveva utilizzato in maniera ingiustificata la libertà di giudizio ad essa accordata dall'articolo 92, paragrafo 3 del trattato CE. L'avvocato generale si è pertanto pronunciato positivamente in merito all'applicazione della disciplina e, in particolare, alla metodologia impiegata per valutare l'intensità autorizzata degli aiuti regionali.
- La metodologia presentata e discussa nel corso della riunione multilaterale dell'8 dicembre 1992 è concepita come uno strumento obiettivo per la determinazione degli handicap strutturali che un investitore si trova ad affrontare qualora scelga d'insediarsi in aree assistite piuttosto che in aree non assistite. Si è privilegiata l'analisi comparata costi/benefici in quanto si tratta di una metodologia comunemente impiegata dalle imprese per giustificare internamente (per esempio davanti al consiglio di amministrazione) la scelta di una particolare sede per un investimento mobile piuttosto che un'altra. Il numero dei parametri preso in considerazione in ciascun caso specifico non è soggetto a limitazioni ed è pertanto possibile incorporare nell'analisi tutti i possibili svantaggi quantificabili che possono essere segnalati dall'investitore. Pertanto, e contrariamente a quanto affermato dal governo spagnolo, la metodologia non si basa su un numero fisso di fattori e parametri né costituisce un modello informatizzato assai avanzato, ma si configura piuttosto come un calcolo diretto del valore attualizzato di tutti i vantaggi e svantaggi inerenti all'investimento e alla gestione. Per il calcolo in questione s'impiega un software assai diffuso.
- La metodologia adottata non viene assolutamente applicata in maniera discrezionale; al contrario, la determinazione del livello d'intensità di aiuto accettabile associato al progetto interessato poggia su di un processo di cooperazione diretta trilaterale fra la Commissione, lo Stato membro e l'impresa interessata. In tutti i casi esaminati, lo Stato membro e l'impresa interessata sono invitati a formulare le loro osservazioni sui risultati e sulle fonti di analisi della Commissione ed hanno quindi potuto segnalare, prima dell'adozione della decisione finale da parte della Commissione, eventuali errori in cui fossero incorsi i servizi della Commissione o i suoi consulenti. La straordinaria trasparenza con cui tale metodologia viene applicata ha favorito, in tutti i casi analizzati, il raggiungimento di una conclusione al contempo accettabile e trasparente per tutte le parti interessate. Nell'affidare inoltre la verifica del calcolo dei vantaggi e degli svantaggi in termini di costi a consulenti esterni specializzati in questo tipo di analisi e conoscitori degli aspetti tecnici dell'industria automobilistica, la Commissione si sforza di ridurre al minimo la soggettività tipica di qualsiasi analisi ex ante.
- Il procedimento dovrebbe normalmente concludersi in meno di un anno, quantunque ciò dipenda dalla cooperazione degli Stati membri e delle imprese interessate [cfr. per esempio i recenti casi N 135/95 Opel Austria e N 660/95 Mercedes-Benz Germania (10)]. Va rilevato al riguardo che la Commissione ha stabilito termini rigorosi che devono essere rispettati dai suoi servizi nel corso della procedura (cfr. il «Manuale delle procedure operative», punti 16.2.1.3 e 16.2.1.5). Dal ricevimento di una notifica corretta e completa, la Commissione dispone in effetti di soli due mesi per l'esame dei regimi generali. Nel caso di singoli aiuti, la Commissione si è anche impegnata a adottare una decisione entro trenta giorni lavorativi. D'altra parte, tutte le richieste d'informazioni supplementari devono essere effettuate, in linea di principio, nel termine di quindici giorni lavorativi dal ricevimento della notifica.
- Pur riconoscendo che la metodologia seguita impone alle imprese interessate di presentare informazioni commerciali di carattere delicato, la Commissione rileva che, in base al divieto generale di cui all'articolo 92, paragrafo 1 del trattato, gli aiuti di Stato devono essere concessi solo quando ne sia stata dimostrata la necessità e a condizione che siano proporzionati agli obiettivi perseguiti dall'aiuto; ciò presuppone una valutazione tecnica approfondita del progetto industriale sovvenzionato dalle autorità pubbliche. Per quanto riguarda le esigenze in materia di dati imposte dalla rigorosa disciplina comunitaria in oggetto, la Commissione ha adottato tutte le precauzioni atte a garantire la segretezza delle informazioni presentate. In particolare, gli esperti esterni che collaborano con la Commissione sono vincolati alla riservatezza delle informazioni tramite una serie di obblighi contrattuali molto rigorosi e da sanzioni severe che scattano in caso d'inadempienza. D'altro canto, nella causa Matra/Commissione, l'avvocato generale si è espresso in termini molto favorevoli sul ricorso a servizi di consulenza esterna da parte della Commissione. Al punto 14 delle sue conclusioni afferma infatti che il fatto che la Commissione si sia avvalsa di uno studio esterno è ulteriore conferma del fatto che, nel valutare l'andamento del mercato europeo dei veicoli polivalenti, la Commissione non ha esercitato con leggerezza il margine di discrezionalità conferitole dall'articolo 92, paragrafo 3 (11).
- In merito alla tesi del governo spagnolo secondo cui la disciplina comunitaria, così come applicata dalla Commissione, potrebbe spostare le difficoltà industriali e occupazionali da uno Stato membro all'altro o addirittura creare ricchezza ed occupazione al di fuori dell'Unione europea, la Commissione ribadisce che, in assenza di tale disciplina, essa non sarebbe in grado d'impedire, in un comparto industriale caratterizzato da elevato mobilità, la pratica quanto mai rovinosa di una gara fra gli Stati membri nella concessione di aiuti regionali onde attrarre nuovi insediamenti industriali, situazione che potrebbe portare, con finalità di compensazione, alla chiusura di impianti in altre aree assistite o non assistite della Comunità. In ogni caso, non è assolutamente possibile misurare l'efficacia della disciplina in tal senso partendo dal quarto censimento degli aiuti di Stato, che non contiene nessuna analisi di tipo statistico sugli aiuti in settori specifici che non siano la siderurgia e la costruzione navale.
- Infine non è valida l'argomentazione secondo la quale durante l'ultima crisi economica l'industria automobilistica spagnola abbia dovuto affrontare problemi più gravi di quelli della maggior parte degli altri paesi europei. L'industria spagnola è perfettamente integrata nei mercati europei; una parte sostanziale della sua produzione (in generale più del 50 %) è infatti destinata all'esportazione. Il mercato interno spagnolo non rientra inoltre fra quelli più gravemente colpiti dalla crisi settoriale (cfr. il prospetto seguente). A riprova del fatto che l'industria spagnola non sta affrontando difficoltà particolari, si rileva che tutti i produttori stanno investendo o prevedono d'investire in nuovi progetti per i quali hanno richiesto la concessione di aiuti (cfr. il punto 3 della sezione IV).
SPAZIO PER TABELLA
V
Conclusioni
Alla luce delle considerazioni suesposte, le argomentazioni e le osservazioni espresse dalle autorità spagnole non giustificano il loro rifiuto ad acconsentire alla reintroduzione della disciplina, proposta dalla Commissione nella sua decisione del 5 luglio 1995, basata sull'articolo 93, paragrafo 1 del trattato CE e discussa con gli Stati membri nel corso delle riunioni multilaterali del 4 e del 19 luglio 1995.
Tutti gli altri Stati membri hanno acconsentito senza riserve alla reintroduzione della disciplina per un periodo di due anni a partire dal 1° gennaio 1996, secondo quanto proposto dalla Commissione. La Spagna è pertanto l'unico Stato membro a non avere acconsentito incondizionatamente alla reintroduzione della disciplina. La Commissione non può accettare che la disciplina non venga applicata in uno degli Stati membri se non in presenza di circostanze eccezionali. Le autorità spagnole non hanno potuto dimostrare l'esistenza di tali circostanze eccezionali.
Di fronte al rifiuto del governo spagnolo di recepire tali misure, la Commissione, dopo aver esperito la procedura prevista dall'articolo 93, paragrafo 2, ha la facoltà, sulla base di una decisione adottata conformemente a tale disposizione e in base alle considerazioni esposte nella precedente sezione III, di richiedere che i regimi di aiuti di Stato esistenti vengano modificati, obbligando il governo spagnolo a osservare i requisiti relativi alla previa notifica e alla presentazione di relazioni annuali secondo quanto previsto in tali misure,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Fra il 1° gennaio 1996 e il 31 dicembre 1997, la Spagna è tenuta a notificare alla Commissione, conformemente all'articolo 93, paragrafo 3 del trattato CE, tutte le misure di aiuto concesse a favore di progetti di costi superiore ai 17 milioni di ECU, nel quadro di qualsivoglia regime di aiuti vigente o approvato, a favore di imprese del settore automobilistico, quale definito al punto 2.1 della disciplina comunitaria sugli aiuti di Stato all'industria automobilistica. Detta notifica è effettuata conformemente ai requisiti previsti dai punti 2.2 e 2.3 di tale disciplina. La Spagna presenterà inoltre le relazioni annuali richieste dalla citata disciplina.
Articolo 2
Entro due settimane a decorrere dalla notifica della presente decisione la Spagna informa la Commissione delle misure adottate per la sua esecuzione.
Articolo 3
La presente decisione è indirizzata al Regno di Spagna.
Fatto a Bruxelles, il 20 dicembre 1995.

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