Document ID: 32004D0339

Kommissionens beslut
av den 15 oktober 2003
(som vidtagits av Italien) till förmån för RAI SpA
[delgivet med nr K(2003) 3528]
(Endast den italienska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2004/339/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 88.2 första stycket i detta,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a i detta,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig(1) och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1) Genom ett klagomål som kom in till kommissionen den 17 juni 1996 från RTI SpA (Reti Televisive italiane), ett bolag som kontrollerar tre nationella italienska TV-kanaler tillhöriga gruppen Mediaset(2), fick kommissionen kännedom om att Italien hade vidtagit en rad åtgärder som gynnade RAI-Radiotelevisione italiana SpA (det statliga italienska TV-bolaget, nedan kallat "RAI"). Klagomålet koncentrerades på den licensavgift som RAI fick ta ut och på olika åtgärder som vidtagits av den italienska regeringen till förmån för RAI under första hälften av 1990-talet.
(2) I skrivelser av den 15 juli och 4 september 1996 begärde kommissionen information från de italienska myndigheterna, som svarade i skrivelser av den 30 augusti respektive den 4 november 1996.
(3) Den 23 maj 1997 tog Mediaset över klagomålet, och skickade in flera dokument.
(4) Kommissionen skickade därefter en ny skrivelse med begäran om information till de italienska myndigheterna den 1 juli 1998. Dessa lämnade några av de begärda uppgifterna vid ett möte som ägde rum den 31 juli 1998 och i en skrivelse av den 7 augusti 1998. Dessutom genomfördes flera möten med klaganden.
(5) Den 19 oktober 1998 översände Mediaset ytterligare en redogörelse till kommissionen rörande samma stödåtgärder som avses i det ursprungliga klagomålet. I en skrivelse av den 8 januari 1999 kompletterade Mediaset denna redogörelse med nya dokument och den 15 februari 1999 sammanträffade Mediaset med kommissionen.
(6) Den 3 februari 1999 anmodade kommissionen Italien att lämna alla nödvändiga uppgifter för att bedöma om åtgärderna skulle betraktas som ett befintligt stöd eller ett nytt stöd (nedan kallat "föreläggandet"). Italien underrättades om detta beslut i en skrivelse av den 26 februari. Italien lämnade en del av de begärda uppgifterna och redovisade sina egna synpunkter i en skrivelse av den 26 mars. Kommissionen begärde därefter ytterligare information i en skrivelse av den 28 april, som besvarades av de italienska myndigheterna i en skrivelse av den 16 juni.
(7) Mediaset skrev till kommissionen den 17 maj 1999 angående frågan om huruvida åtgärderna skulle betraktas som ett befintligt stöd eller nytt stöd och sammanträffade med kommissionen den 18 maj 1999.
(8) I en skrivelse av den 27 september 1999 meddelade kommissionen Italien sitt beslut att inleda det förfarande som avses i artikel 88.2 i EG-fördraget i samband med några av de ad hoc-åtgärder som Mediaset hade uppgivit som statligt stöd (nedan kallat "beslutet att inleda förfarandet").
(9) Kommissionens beslut att inleda förfarandet offentliggjordes i Europaiska gemenskapernas officiella tidning(3). Kommissionen inbjöd berörda parter att lämna synpunkter på det ifrågasatta stödet.
(10) Kommissionen tog emot Italiens synpunkter den 2 december 1999.
(11) Kommissionen fick in följande synpunkter från berörda parter:
- I en skrivelse av den 2 december 1999, synpunkter från RAI (som vidarebefordrades till Italien i en skrivelse av den 6 december 1999).
- I en skrivelse av den 19 januari 2000, synpunkter från Federazione Radio Televisioni ("FRT").
- I en skrivelse av den 1 februari 2000, synpunkter från Association des Télévisions Commerciales Européennes ("ACT").
- I en skrivelse av den 28 januari 2000, Mediasets synpunkter.
(12) Synpunkterna från de berörda parterna vidarebefordrades till Italien i skrivelser av den 6 december 1999 och den 23 februari 2000. Italien fick sedan tillfälle att lägga fram sina egna synpunkter. Dessa lämnades i en skrivelse av den 5 maj 2000.
(13) Kommissionen fick dessutom på ett sent stadium in synpunkter från Codacons, en samordningsorganisation för miljöskydds- och konsumentskyddsföreningar, i en skrivelse av den 12 juni 2000.
(14) Kommissionen sammanträffade med RAI den 26 januari 2000 och 4 december 2000.
(15) Kommissionen sammanträffade med de italienska myndigheterna den 5 juni 2000.
(16) Därutöver sammanträffade kommissionen med Mediaset följande datum: den 20 mars och 20 juni 2000, den 2 maj, 20 juni och 25 oktober 2001 samt tog emot skrivelser från klaganden den 8 november 2000 och 25 maj 2001. Vid mötet den 20 juni 2001 redovisade Mediaset en studie över omorganisationen av RAI, som sammanställts av Charles River Associates. Mediaset skrev dessutom till kommissionen den 12 juni 2002 och 20 april 2003.
(17) Vid Amsterdamfördragets ikraftträdande fogades till EG-fördraget ett tolkningsprotokoll om systemet för radio och TV i allmänhetens tjänst (nedan kallat "Amsterdamprotokollet").
(18) I kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på radio och TV i allmänhetens tjänst(4) (nedan kallat "meddelandet") fastslås de principer som kommissionen ämnar följa när det gäller tillämpningen av reglerna om statligt stöd på den statliga finansieringen av sådana tjänster.
(19) Mot bakgrund av meddelandet begärde kommissionen ytterligare uppgifter av Italien i en skrivelse av den 13 september 2002. Därefter hade kommissionen ett möte med de italienska myndigheterna den 8 december 2002 och tog emot en del av de begärda uppgifterna den 3 och 11 december 2002.
(20) Vidare skrev kommissionen till de italienska myndigheterna den 14 november 2002 och bad om ett antal dokument; de italienska myndigheterna svarade den 5 maj 2003.
2. SITUATIONEN I ITALIEN
2.1 Utvecklingen av regelverket för radio och TV i allmänhetens tjänst i Italien
(21) Redan 1910 förbehöll sig den italienska staten rätten att bedriva radioverksamhet och möjligheten att bevilja sändningstillstånd och licenser till privata och offentliga operatörer. År 1924 fick URI (som senare omvandlades till EIAR och slutligen RAI) licens som enda radioprogramföretag i allmänhetens tjänst. Från 1927 motiverade lagstiftningen det statliga monopolet på radiosändningar med att det tjänade allmänhetens intresse, och uppställde folkbildande, konstnärliga och kulturella mål som var i alla medborgares intresse.
(22) År 1948 trädde den republikanska författningen i kraft och den statliga radion fick en konstitutionell grund i principerna om yttrandefrihet och informationsfrihet, som skulle tillåta medborgarna att delta i landets demokratiska liv. Sedan författningen trätt i kraft förblev radio och TV en statlig angelägenhet till följd av artikel 43 i författningen, som hänvisar till viktiga offentliga tjänster av allmänt intresse. RAI var ensam koncessionshavare till följd av en rad avtal som garanterade bolaget ensamrätt.
(23) I lag nr 103 av den 14 april 1975 "Nya regler för radio- och TV-sändningar" (nedan kallad "lag 103/75") lagfästes denna situation. I lagen betonades det existerande bandet mellan radio och TV i allmänhetens tjänst, artikel 43 i författningen, begreppet viktig offentlig tjänst i allmänhetens intresse och det statliga monopolet i denna sektor. Artikel 15 i lag 103/75, som i sak bekräftade innehållet i artikel 7 i presidentdekretet nr 180 av den 26 januari 1952 (nedan kallat "dekret 180/1952"), föreskrev att RAI skulle finansieras genom licensavgifter, reklamintäkter och andra intäkter som medgavs av lagen.
(24) Radio- och TV-marknaden förändrades därefter gradvis. Under andra hälften av 1970-talet började privata operatörer att sända, först på lokal nivå men senare även på nationell nivå.
(25) Denna utveckling stadfästes av författningsdomstolen. Det är oomstritt, och understryks av Mediaset självt, att författningsdomstolens dom 202/1976 var den första som påtagligt bidrog till att öppna den italienska radio- och TV-marknaden för konkurrens. Domstolen förklarade att monopolet på radio- och TV-sändningar på lokal nivå var oförenligt med författningen, men fastslog att det statliga monopolet på radio- och TV-sändningar på nationell nivå var berättigat på grund av att det rörde sig om en viktig offentlig tjänst i allmänhetens intresse. Efter dom 202/1976 ökade de lokala sändarna i antal överallt i landet och efter några år kunde de tack vare användning av video eller delade resurser sända ett program samtidigt inom ett stort geografiskt område (s.k. syndication). Monopolets legalitet i fråga om nationella sändningar bekräftades på nytt av författningsdomstolen år 1981 i dom 148/1981, genom vilken domstolen bekräftade monopolet på viss tid (det vill säga i avvaktan på införandet av en antitrustlag för sektorn i fråga). Domstolen grundade sitt ställningstagande på att den statliga radion och TV:n var en viktig offentlig tjänst i allmänhetens intresse. Under 1980-talet samexisterade det nationella monopolet i stort med de privata operatörerna som sände på nationell nivå genom användning av "syndication-systemet".
(26) Lag nr 223 av den 6 augusti 1990 "Regler för offentliga och privata system för radio och TV" (nedan kallad "lag 223/90") är den första lag som övergripande reglerar offentliga och privata radio- och TV-sändningar. Denna lag tog hänsyn till den situation som hade uppstått på radio- och TV-marknaden under 1980-talet och lagfäste den. Lagen tillät sändningsverksamhet på nationell nivå (och inte enbart på lokal nivå) också för privata operatörer, och inte bara för koncessionshavaren för tjänsten i allmänhetens intresse.
(27) Andra viktiga bestämmelser i denna lag handlade om reklam. I artikel 8.6 fastställdes gränsen för reklaminslag för RAI och de privata operatörerna på följande sätt: RAI fick inte ägna mer än 4 % av en veckas programtid och 12 % per timme sändningstid åt reklam, medan de privata operatörerna på nationell nivå inte fick överskrida 15 % av den dagliga programtiden och 18 % per timme. I artikel 8.16 föreskrevs en maximigräns för reklaminslag för RAI, som senare togs bort genom lagdekret 408/1992 med verkan från den 1 januari 1994(5).
2.2 Beskrivning av RAI
(28) RAI skapades ursprungligen 1924 under namnet URI (Unione Radiofonica italiana) och bytte därefter namn till EIAR 1927, till RAI (Radio Audizioni Italia) 1944 och slutligen till RAI-Radiotelevisione italiana SpA 1954. Den 3 januari 1954 inleddes TV-sändningarna i kanalen RAI 1, på grundval av dekret 180/1952 som uppdrog åt RAI att bedriva radiosändningar. Från och med 1957 täcker RAI:s sändningar hela Italien. År 1961 infördes en andra kanal, RAI 2, som 1979 följdes av en regional kanal, RAI 3. Radiosändningarna är från och med 1934 uppdelade på tre kanaler: program 1, 2 och 3.
(29) Föremålet för RAI:s verksamhet som det beskrivs i företagets stadgar består i sändningsverksamhet, distribution och överföring av radio- och TV-program via etern, satellit eller annat medium, installation, utveckling och användning av anläggningar och resurser för denna verksamhet, produktion, förvärv och försäljning av verk, program och tjänster som ingår i verksamheten samt genomförande av övriga åtgärder som krävs för att bedriva verksamheten.
(30) RAI är ett aktiebolag av nationellt intresse enligt artikel 2461 i den italienska civillagen. Vid den tidpunkt som berörs av detta beslut ägdes hela RAI:s aktiekapital av den offentliga sektorn(6). Även om RAI är ett aktiebolag är det underkastat särskilda regler. Det är t.ex. underställt parlamentets tillsyn och direktiv genom ett särskilt parlamentsutskott och sedan lag nr 203 av den 25 juni 1993 trädde i kraft utses RAI:s styrelse av ordförandena för parlamentets båda kammare.
(31) I avtalet mellan staten och RAI av den 1 augusti 1988 (som godkändes genom presidentdekret nr 367 av den 1 augusti 1988), (nedan kallat "1988 års avtal") föreskrivs att RAI skall förvalta minst tre radiokanaler och tre TV-kanaler. En av TV-kanalerna får användas även för regionala eller subregionala sändningar. 1994 års avtal mellan staten och RAI (som godkändes genom presidentdekret av den 28 mars 1994) innehåller samma bestämmelser: RAI skall förvalta tre radiokanaler och tre TV-kanaler och också de nödvändiga medlen för att förena produktion och distribution. En av TV-kanalerna får också användas för regionala eller subregionala sändningar.
(32) Mellan 1992 och 1995 hade RAI i uppdrag att sända radio och TV i allmänhetens tjänst. Bolaget bedrev därutöver kommersiell verksamhet som inte omfattas av definitionen av tjänster i allmänhetens intresse, huvudsakligen via separata juridiska personer, av vilka de viktigaste var Sipra, Nuova Fonit, Nuova Eri och Sacis.
3. NÄRMARE BESKRIVNING AV ÅTGÄRDERNA
3.1 Föremålet för detta beslut
(33) I föreläggandet nämnde kommissionen bl.a. följande åtgärder, som av Mediaset bedöms strida mot artikel 87 i fördraget:
a) Licensavgift.
b) Befrielse från inkomstskatt på det uppskrivna värdet av RAI:s tillgångar.
c) Omvandlingen år 1995 av koncessionsavgiften för 1992 och 1993 till ett lån från Cassa depositi e prestiti (nedan kallad "CDDPP").
d) Kapitaltillskottet år 1992.
e) Minskningen av den koncessionsavgift som RAI var skyldig att betala till staten (från 154 miljarder till 40 miljarder lire).
f) Factoringlånet från Cofiri Factor år 1990.
g) Lånet från Cofiri år 1997.
(34) Mot bakgrund av de uppgifter som kommit in efter föreläggandet har kommissionen kommit till den preliminära slutsatsen att den åtgärd som avses i punkt a är ett befintligt stöd, att åtgärderna i punkterna e, f och g inte är statligt stöd, medan åtgärderna i punkterna b, c och d är nya och kan utgöra statligt stöd. Därför beslutade kommissionen att inleda ett formellt undersökningsförfarande i enlighet med artikel 88.2 i fråga om befrielsen från inkomstskatt på det uppskrivna värdet av RAI:s tillgångar, omvandlingen år 1995 av koncessionsavgiften för 1992 och 1993 till ett lån från CDDPP och kapitaltillskottet år 1992(7) (nedan kallade "ad hoc-åtgärder"). I sitt beslut om att inleda förfarandet förklarade kommissionen vidare i detalj skälen till att åtgärderna e, f och g inte utgör statligt stöd, och dessa slutsatser har inte ifrågasatts vid domstolen. Eftersom licensavgiften kunde rubriceras som befintligt stöd har den uttryckligen undantagits från beslutet att inleda förfarandet.
(35) De ad hoc-åtgärder som är föremål för kommissionens formella undersökning vidtogs under åren 1992 till 1995. Därför koncentreras detta beslut till de ekonomiska mellanhavandena mellan RAI och italienska staten under denna period.
(36) På samma sätt som i beslutet att inleda förfarandet lämnas även i föreliggande beslut frågan om den rättsliga rubriceringen av licensavgiften och dess förenlighet med fördraget åt sidan. Eftersom avgiften preliminärt betraktas som ett befintligt stöd skall dessa frågor undersökas i ett särskilt förfarande i enlighet med artikel 17 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget(8). För att få en fullständig bild av de ekonomiska mellanhavandena mellan den italienska staten och RAI under den period som är föremål för undersökning bör kommissionen emellertid ta i beaktande inte bara ad hoc-åtgärderna utan också det finansiella stöd som RAI beviljades via licensavgiften. Kommissionen kommer därför i detta beslut att hänvisa till licensavgiften endast när det är nödvändigt för att klargöra dess eget resonemang i fråga om ad hoc-åtgärderna.
(37) Förbindelserna mellan staten och RAI reglerades under den period som är föremål för undersökningen, förutom av de redan nämnda rättsakterna, av avtalet mellan staten och RAI av den 1 augusti 1988, som godkändes genom presidentdekret nr 367 ("1988 års avtal") och som var i kraft till augusti 1994, samt av det avtal som undertecknades av RAI och de italienska myndigheterna i mars 1994 (nedan kallat "1994 års avtal"), vilket godkändes genom presidentdekret av den 28 mars 1994 och trädde i kraft den 1 september 1994.
3.1.1 Licensavgiften
(38) Licensavgiften är RAI:s viktigaste finansieringskälla. I lagen kopplas licensavgiften uttryckligen till koncessionshavarens, dvs. RAI:s, uppdrag att sända radio och TV i allmänhetens tjänst. Avgiften fastställdes ursprungligen i det kungliga lagdekretet nr 246 från 1938, vilket omvandlades till lag nr 880 år 1938. Genom denna lag ålades alla innehavare av en apparat som kunde ta emot radiosignaler att betala licensavgift till staten. Avgiften skulle sedan överföras av staten till den enhet som hade i uppdrag att sända radio i allmänhetens tjänst.
3.1.2 Befrielse från inkomstskatt på det uppskrivna värdet av RAI:s tillgångar
(39) Genom lagdekret nr 558 av den 30 december 1993, "Brådskande åtgärder för att sanera och omorganisera RAI - SpA" (nedan kallat "lagdekret 558/1993"), fastställdes en rad åtgärder i syfte att reformera RAI. Bestämmelserna i dekretet återupprepades i efterföljande dekret och omvandlades slutligen till lag 650/1996.
(40) I enlighet med artiklarna 2, 3 och 5 i lagdekret 558/1993 skulle RAI genomföra en uppskrivning av värdet på sina tillgångar enligt balansräkningen 1993. Om tillgångarna efter uppskrivningen var större än tillgångarna enligt den senaste balansräkningen kunde värdeökningen placeras i en särskild reserv. En sådan åtgärd är befriad från skatter och avgifter.
(41) Efter uppskrivningen av tillgångarnas värde inrättade RAI en reserv på 677 miljarder lire som bolaget använde i sin bokföring för att täcka förlusterna från år 1993.
3.1.3 Omvandlingen år 1995 av koncessionsavgiften för 1992 och 1993 till ett lån från CDDPP
(42) Koncessionsavgiften är, som det sägs i beslutet att inleda förfarandet, en ersättning som betalas till staten av alla TV-bolag för användningen av en viss sändningsfrekvens. I 1988 års avtal mellan RAI och staten fastställdes den koncessionsavgift som RAI skulle betala för 1992 och 1993. Avgiften, som fastställdes i enlighet med artikel 24 i presidentdekret 367/1988, uppgick till cirka 154 miljarder lire per år(9), och skulle betalas inom 30 dagar från godkännandet av RAI:s årsbokslut.
(43) I artikel 4 i lagdekret 558/1993 föreskrevs att statens fordran när det gällde koncessionsavgiften för 1992 och 1993 skulle överlåtas till Cassa depositi e prestiti, som skulle ha omvandlat skulden till kapital, förutsatt att vissa villkor uppfylldes. Senare föreskrevs i artikel 4 i lagdekret 134/1995 att CDDPP:s fordran kunde omvandlas till ett lån. Följaktligen föreskrevs i artikel 4 i lagdekret 252/1995, som omvandlades till lag 650/1996, att staten skulle överlåta sin fordran för koncessionsavgiften år 1992 och 1993 och att denna fordran skulle omvandlas till ett lån till RAI(10).
(44) Den 6 juli 1995 beviljades RAI av CDDPP ett tioårigt lån med en fast ränta på 9 %. Den 31 december 1997 betalade RAI tillbaka hela lånet, med hjälp av ett annat lån som beviljats av Cofiri. I beslutet att inleda förfarandet bedömde kommissionen att det andra lånet hade beviljats på marknadsmässiga villkor.
3.1.4 Det s.k. kapitaltillskottet till RAI år 1992
(45) I enlighet med artikel 1 i lagdekret nr 2 av den 2 januari 1992, som omvandlades till lag nr 332 av den 1 juli 1992, beviljade staten IRI 100 miljarder lire, som skulle överföras till RAI. I parlamentets handlingar beskrivs denna åtgärd som en kompensation för att licensavgiften för 1992 inte hade höjts tillräckligt i förhållande till inflationen. Den 20 februari 1992 förde IRI över de 100 miljarderna till RAI(11).
4. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(46) De synpunkter som framförts av RAI sammanfaller i stort med de italienska myndigheternas resonemang som återges i skälen 55-61. RAI:s synpunkter återges därför inte i detta avsnitt.
(47) Klagandens argument kan sammanfattas som följer. Mediaset hävdar att befrielsen från inkomstskatt på det uppskrivna värdet av RAI:s tillgångar innebar en fördel på cirka 450,6 miljarder lire för RAI. Vidare användes den reserv som inrättades till följd av omvärderingen även till att konsolidera RAI:s kapital, varvid bolaget borde ha påförts en registreringsskatt på 1 %. I detta avseende skapade skattebefrielsen en fördel på 1,2 miljarder lire.
(48) Mediaset menar att omvandlingen år 1995 av koncessionsavgiften för 1992 och 1993 till ett lån från CDDPP innebar en fördel för RAI, eftersom den bidrog till att reducera de belopp som RAI skulle ha betalat till staten i koncessionsavgift för 1992 och 1993 inklusive ränta.
(49) Mediaset hävdar att RAI borde ha betalat ränta enligt det officiella diskontot plus en dröjsmålsränta på 2,5 % som skulle ha höjts till 5 % efter en månad, under den tid som koncessionsavgiften var obetald (dvs. fram till 1995)(12). Eftersom ingen dröjsmålsränta togs ut när skulden för koncessionsavgiften omvandlades till ett lån fick RAI en fördel. RAI fick också andra fördelar genom att lånet löpte med en lägre ränta (9 %) än marknadsräntan (12 %)(13).
(50) När det gäller det s.k. kapitaltillskottet påstår Mediaset att detta inte är förenligt med marknadsekonomiska investeringsprinciper och därför utgör ett statligt stöd som gynnar RAI.
(51) Mediaset anser vidare att det borde finnas en övervakning på nationell nivå av hur RAI sköter sitt uppdrag i allmänhetens tjänst. Eftersom det saknas en effektiv nationell instans med uppgift att spela denna roll åligger det kommissionen att ta på sig övervakningsansvaret(14). Mediaset menar också att meddelandet hindrar kommissionen från att göra bedömningen att den statliga finansieringen av RAI är förenlig med den gemensamma marknaden, eftersom det inte innehåller några indikationer på att denna tjänst i allmänhetens intresse är föremål för någon tillsyn(15).
(52) Redan när det första klagomålet lämnades in den 17 juni 1996 hävdade Mediaset att RAI dumpade annonsmarknaden med förödande inverkningar för de privata TV-bolagens finansiering. I det kompletterande klagomålet av den 19 oktober 1998 protesterade Mediaset mot att RAI kunde erbjuda annonsutrymme till underpris på en marknad som var sekundär i förhållande till bolagets intressen (reklamen svarar endast för 33 % av RAI:s inkomster). Åtgärden finansierades med statliga medel och syftet var att konkurrera ut Mediaset, vars enda inkomster kommer från reklam. Detta hände 1993 och 1994, efter det att taket för RAI:s reklamtid hade tagits bort(16), då RAI:s reklamsändningar ökade drastiskt från 2823000 sekunder år 1992 till 3845000 sekunder år 1994.
53) La Federazione Radio Televisioni, FRT - en italiensk sammanslutning av privata radio- och TV-programföretag - har påpekat att RAI fungerar som ett privat bolag på jakt efter publikandelar och reklamintäkter. Stödet från staten tillåter RAI att anställa nyhetsankare och skaffa intressanta program, vilket leder till fördelar när det gäller publiksiffror och reklamintäkter. RAI:s beteende på marknaden liknar det hos en typisk kommersiell operatör som vill nå en större publik för att dra till sig annonsörer. Också de viktigaste sporthändelserna utnyttjas för att öka de stora reklamintäkterna. Andra program av kommersiell typ köps in med statliga medel om de kan garantera höga publiksiffror och reklamintäkter. Det statliga stödet till RAI har till verkan att utvecklingen av den lokala TV-sektorn hindras. Oberoende av Amsterdamprotokollet, som ger medlemsstaterna frihet att definiera rent kommersiella program som tjänster i allmänhetens intresse och finansiera dem med statliga medel, borde kommersiell TV och allmän-TV hållas strikt åtskilda och statligt stöd borde endast beviljas för sådana tjänster som inte tillhandahålls av privata operatörer och som har en tydlig samhällsnyttig inriktning.
(54) Enligt den europeiska sammanslutningen av kommersiella TV-programföretag, ACT, kan sådana åtgärder helt klart skada konkurrensen, eftersom en del EU-bolag redan verkar i Italien. Alla övriga TV-företag är potentiella konkurrenter till RAI. De programföretag som verkar i allmänhetens tjänst borde begränsa sig till att sända program som marknaden inte tillhandahåller. Även om kommissionen till följd av Amsterdamprotokollet inte kan införa någon europeisk bestämmelse som fastställer innehållet i och organisationen av radio- och TV i allmänhetens tjänst, bör den likväl försöka avgränsa begreppet tjänst i allmänhetens intresse i denna sektor i enlighet med EG-domstolens rättspraxis.
5. SYNPUNKTER FRÅN ITALIEN
(55) De italienska myndigheterna har bekräftat att RAI:s uppdrag att sända radio och TV i allmänhetens tjänst omfattar hela programverksamheten. Denna situation är en följd av den historiska utvecklingen av reglerna för radio- och TV-sändningar i Italien och de olika nu gällande bestämmelser som definierar radio och TV i allmänhetens tjänst.
(56) De italienska myndigheterna har hävdat att befrielsen från inkomstskatt på det uppskrivna värdet av RAI:s tillgångar inte utgör ett statligt stöd av följande skäl:
a) Detta slags skattebefrielse är en åtgärd som används också vid omvandlingen av andra offentliga organ till aktiebolag (t.ex. IRI, ENEL, ENI och INA) och i en del fall vid privatiseringar i banksektorn. Det rör sig alltså inte om en särskild åtgärd.
b) RAI drog inte någon reell ekonomisk fördel utan det gjordes enbart en ny beräkning av tillgångar som RAI redan innehade.
c) Privaträtten förbjuder omvärdering av tillgångar. Genom åtgärden tvingades RAI således att genomföra en uppskrivning, trots att bolaget inte hade någon anledning att genomföra en sådan. Följaktligen var eventuella fördelar ofrivilliga.
d) Tidigare föreskrev en del lagar att alla företag fick skriva upp värdet på sina tillgångar och fastställde en särskild skattebehandling: skattebefrielse eller alternativskatt(17).
e) Befrielsen från inkomstskatt på det uppskrivna värdet av RAI:s tillgångar var kopplad till omorganisationen av RAI i enlighet med lagdekret 558/93.
(57) De italienska myndigheterna menar att inte heller omvandlingen av koncessionsavgiften för 1992 och 1993 till ett lån från CDDPP utgör ett statligt stöd, eftersom lånet beviljades RAI år 1995 på marknadsmässiga villkor. Mot bakgrund av att RAI år 1998 fick ett lån från Comit e Citibank på 150 miljoner euro mot Liborränta +25 punkter, torde en Riborränta +60 punkter ha varit korrekt för RAI år 1995, eftersom förtaget vid den tidpunkten var sunt. Den räntan ligger i själva verket mycket nära den ränta som tillämpades av CDDPP(18).
(58) Även om man antar att RAI genom omvandlingen fick betala lägre koncessionsavgift för 1992 och 1993 än vad som ursprungligen krävts, var i så fall den eventuella nedsättningen berättigad på grund av skillnaden i storlek mellan den avgift som betalades av RAI och den som betalats av de privata operatörerna under åren innan.
(59) De italienska myndigheterna menar att kapitaltillskottet år 1992 bör betraktas som en del av licensavgiften, eftersom denna inte hade ökat i takt med inflationen, men också som en åtgärd avsedd att täcka kostnaden för RAI:s uppdrag att sända radio och TV i allmänhetens tjänst. De italienska myndigheterna har också hävdat att kapitaltillskottet är förenligt med marknadsekonomiska investeringsprinciper, eftersom RAI:s ekonomiska situation efter 1993 hade börjat förbättras(19). Därför bör kapitaltillskottet inte betraktas som statligt stöd.
(60) I skrivelsen av den 2 december 1999 bestred de italienska myndigheterna att RAI:s annonspriser är högre än konkurrenternas. RAI har ett begränsat reklamutrymme jämfört med de privata bolagen och måste därför sätta högre priser för att överleva på en konkurrensutsatt marknad. Av en tabell som bifogades skrivelsen framgår att RAI:s genomsnittspriser för reklam år 1993 konstant låg betydligt över Mediasets (30 sekunder reklam på bästa sändningstid, på dagen och natten).
(61) De italienska myndigheterna och RAI har också hävdat att de åtgärder som är föremål för undersökning inte utgör statligt stöd eftersom de inte kan påverka handeln mellan medlemsstaterna och är en kompensation för RAI:s extra nettokostnad för att utveckla sitt offentliga uppdrag, dvs. att tillhandahålla radio och TV i allmänhetens tjänst.
6. BEDÖMNING AV STÖDET
6.1 Vad som utgör stöd enligt artikel 87.1 i fördraget
(62) För att en åtgärd skall utgöra ett statligt stöd enligt artikel 87.1 skall samtliga följande kriterier vara uppfyllda:
a) Stödet ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är.
b) Det gynnar vissa företag eller viss produktion (selektiva fördelar), och snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen.
c) Det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
(63) Kommissionen gör för varje åtgärd en separat bedömning av om kriterierna i punkt a och b är uppfyllda. Den skall också bedöma om de åtgärder där dessa båda kriterier är uppfyllda också uppfyller kriterierna i punkt c; därefter skall den bedöma om domstolens senaste rättspraxis(20) kan påverka denna analys.
6.2 Statliga medel, selektiv fördel och snedvridning av konkurrensen
6.2.1 Befrielsen från inkomstskatt på det uppskrivna värdet av RAI:s tillgångar
(64) Vid den tidpunkt då lagdekret 558/1993 utfärdades ledde en uppskrivning av tillgångars värde normalt till att inkomstskatt togs ut på en eventuell värdeökning(21). Följaktligen påverkades statskassan direkt av skattebefrielsen för RAI:s uppskrivna tillgångar även om denna inte innebar en direkt överföring av statliga medel. Staten avstod i detta fall från en skatteintäkt som den hade laglig rätt till och som den normalt skulle ha gjort anspråk på. Enligt domstolens ständiga rättspraxis utgör "en åtgärd genom vilken de offentliga myndigheterna medger vissa företag undantag från skattskyldighet och som, trots att den inte innebär en överföring av statliga medel, försätter stödmottagarna i en finansiell situation som är fördelaktigare än den situation som övriga skattskyldiga befinner sig i [...] statligt stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget"(22). Därför har åtgärden vidtagits med hjälp av statliga medel.
(65) Åtgärden innebar en ekonomisk fördel för RAI såtillvida att den avlägsnade en kostnadspost från företagets vinst- och förlustkonto. Varje annat företag skulle ha betalat den normala skattesatsen för uppskrivna tillgångar till staten, och alltså burit de dithörande kostnaderna. Till följd av lagdekret 558/1993 slapp RAI betala skatten, och fick därmed en direkt finansiell och ekonomisk fördel som inte stod till buds för något annat företag i samma situation. Eftersom konkurrensen snedvrids varje gång ett företag får ett stöd som gynnar det i konkurrenshänseende jämfört med dess konkurrenter, snedvred denna fördel konkurrensen mellan RAI och de andra företagen(23).
(66) Italiens och RAI:s argument för att rättfärdiga uppskrivningen är i huvudsak följande:
a) Denna typ av skattebefrielse är en åtgärd som används vid omvandlingen av offentliga organ till aktiebolag och i en del fall av privatisering inom banksektorn. Det rör sig därför inte om en särskild åtgärd.
b) RAI drog inte någon reell finansiell fördel av åtgärden eftersom det rörde sig om en ren omräkning av värdet på tillgångar som företaget redan hade.
c) Privaträtten förbjuder uppskrivning av tillgångars värde. Genom åtgärden tvingades RAI således att genomföra en uppskrivning, trots att bolaget inte hade någon anledning att genomföra en sådan. Följaktligen var eventuella fördelar ofrivilliga.
d) Tidigare föreskrev en del lagar som utfärdats innan lagdekret 558/1993 trädde i kraft, att alla företag fick skriva upp värdet på sina tillgångar och fastställde en särskild skattebehandling: skattebefrielse eller alternativskatt(24).
e) Befrielsen från inkomstskatt på det uppskrivna värdet av RAI:s tillgångar var kopplad till omorganisationen av RAI i enlighet med lagdekret 558/93.
(67) Argumentet i skäl 66 a är inte relevant eftersom den omständigheten att skattebefrielse kan tillämpas i andra fall (som för övrigt inte har någon likhet med RAI:s situation) inte ändrar det faktum att den ifrågasatta åtgärden är selektiv, utom för det fall det kan styrkas att åtgärden är i enlighet med det allmänna systemet eller i dess anda. De italienska myndigheterna har inte styrkt att det förhåller sig så.
(68) Argumentet i skäl 66 b kan inte godtas eftersom fördelen inte består i att RAI tillförts nya tillgångar eller att tillgångar överförts till en annan juridisk person, utan i att RAI inte betalade en skatt som normalt skulle tas ut vid en sådan operation. Uppskrivningen av värdet på RAI:s tillgångar förbättrade företagets balansräkning och totala ekonomiska situation. RAI betalade vidare inte den skatt som normalt tillämpas vid en uppskrivning av tillgångars värde, med resultat att en kostnadspost avlägsnades ur balansräkningen som annars skulle ha funnits där.
(69) Av samma skäl kan argumentet i skäl 66 c inte godtas. I rättspraxis definieras ett statligt stöd utifrån åtgärdens verkningar och inte ur några andra aspekter, t.ex. åtgärdens syfte och omfattning, eller om den är obligatorisk eller frivillig. Att stödet var obligatoriskt ändrar inte det faktum att RAI fick en fördel som företaget inte skulle ha fått under normala marknadsförhållanden. Om RAI fick en fördel på grund av en särskild skattebehandling som föreskrivs i lagen, är den omständigheten att privaträtten inte tillåter att tillgångars värde skrivs upp likaså irrelevant.
(70) Argumentet i skäl 66 d bekräftar kommissionens analys av åtgärden. Innan lagdekret 558/1993 trädde i kraft föreskrevs i andra lagar att alla företag skulle åtnjuta en fördelaktig behandling vid uppskrivningen av värdet på deras tillgångar. I stället för att tillämpa normala skattelagar föreskrev dessa lagar en total skattebefrielse eller en alternativskatt medan en sådan behandling i detta fall enbart har erbjudits RAI. Därför är åtgärden selektiv.
(71) Argumentet i skäl 66 e rör frågan om åtgärdens förenlighet och bör inte diskuteras i detta avsnitt.
(72) Sammanfattningsvis gavs befrielsen från inkomstskatt på det uppskrivna värdet av RAI:s tillgångar med hjälp av statliga medel, innebar en fördel för RAI och medförde en snedvridning av konkurrensen.
6.2.2 Omvandlingen år 1995 av koncessionsavgiften för 1992 och 1993 till ett lån från CDDPP
(73) I beslutet att inleda förfarandet konstaterade kommissionen som tidigare sagts att koncessionsavgiften är en ersättning som alla TV-programföretag betalar till staten för att få använda en viss sändningsfrekvens(25).
(74) De italienska myndigheterna har uppgivit att först URI och senare RAI från år 1924 betalade en koncessionsavgift(26). År 1993 uppgick den koncessionsavgift som RAI skulle betala för 1992 till 152703 miljoner lire och för 1993 till 154245 miljoner lire. Däremot betalade de privata TV-bolagen ingen koncessionsavgift innan lag 223/90 trädde i kraft. Efter utfärdandet av lagen måste de privata bolagen betala koncessionsavgift för nationella sändningar, men med ett annat belopp än vad som gällde för RAI. Under samma period uppgick det belopp som en privat operatör skulle betala till cirka 0,5 miljarder lire per frekvens.
(75) I beslutet att inleda förfarandet kom kommissionen till slutsatsen att nedsättningen av den koncessionsavgift som skulle betalas av RAI inte utgör ett statligt stöd. Kommissionen anmärkte följande:
"RAI:s koncessionsavgift var vid den tidpunkt då åtgärden vidtogs betydligt högre än bolagets konkurrenters (RAI betalade 140 miljarder lire per år i koncession för tre frekvenser(27), medan övriga operatörer betalade ca 0,5 miljarder per frekvens) ... Minskningen av RAI:s koncessionsavgift gav inte bolaget någon ekonomisk fördel eftersom den i praktiken endast förbättrade det ofördelaktiga läge som staten hade försatt bolaget i ... Även om nedsättningen av koncessionsavgiften från 154 miljarder till 40 miljarder lire per år lättade den ekonomiska bördan för RAI utgör åtgärden inte ett statligt stöd enligt artikel 87 i fördraget, eftersom den inte gav mottagaren någon ekonomisk fördel framför konkurrenterna" eller vilket företag som helst i samma situation(28).
(76) Utifrån denna slutsats om nedsättningen av koncessionsavgiften fann kommissionen att ingen åtgärd som gick ut på att sätta ned den koncessionsavgift som RAI skulle betala för åren 1992 och 1993 enligt 1988 års avtal utgör ett statligt stöd, under förutsättning att nedsättningen inte ledde till ett resultat som låg under vad en privat operatör skulle ha fått betala i koncessionsavgift i samma situation.
(77) Man bör därför undersöka om omvandlingen av koncessionsavgiften för 1992 och 1993 hade till följd att den summa som skulle betalas av RAI i koncessionsavgift för dessa två år sattes ned och om nedsättningen var större än vad en privat operatör skulle ha betalat i koncessionsavgift i samma situation. Framför allt bör man undersöka om lånet från CDDPP täckte koncessionsavgiften för 1992 och 1993, plus den ränta som upplupit under den period avgiften var utestående, dvs. i detta fall från dagen för lånets beviljande. I andra hand bör man kontrollera om och hur mycket den räntesats som tillämpades av CDDPP var lägre än den ränta RAI skulle ha fått betala på marknaden.
(78) När det gäller den första punkten bör man hålla i minnet att koncessionsavgiften för 1992 och 1993 den 6 juli 1995 omvandlades till ett 10-årigt lån från CDDPP till RAI. Lånet uppgick till 345810892000 lire, dvs. samma belopp som den fordran som överlåtits till CDDPP plus cirka 39 miljarder lire i upplupen ränta från den dag då koncessionsavgiften förföll till betalning. Under den period då koncessionsavgiftsbeloppen var obetalda, ändrades det officiella diskontot från 9 % till 7 % och därefter åter till 9 %(29). Enligt kommissionens beräkning ligger det räntebelopp som debiterades RAI något över det belopp som enbart tillämpningen av det officiella diskontot skulle resultera i(30).
(79) Mediaset hävdar som framgår av skälen 47-52 att RAI, under den period då skulden för koncessionsavgiften var utestående (dvs. fram till 1995), i enlighet med artikel 27 i 1988 års avtal borde ha betalat en ränta som vara lika med det officiella diskontot plus en dröjsmålsränta på 2,5 %, som skulle ha gått upp till 5 % efter den första månaden(31). I fråga om att ingen dröjsmålsränta togs ut bör det understrykas att den regel som klaganden hänvisar till säger att RAI vid försenad betalning av koncessionsavgiften kan påföras en dröjsmålsränta på högst 2,5 % utöver det officiella diskontot, vilken efter den första månaden kan höjas till högst 5 %. Ingenting i regeln säger alltså att maximibeloppet måste tillämpas, utan förvaltningen får efter eget gottfinnande tillämpa en ränta från noll till 5 %. Klaganden har inte lagt fram något som styrker att en viss räntesats måste tillämpas. Under dessa omständigheter kan kommissionen inte godta klagandens argument att RAI vid omvandlingen av koncessionsavgiften för 1992 och 1993 till ett lån från CDDPP skulle ha fått en fördel genom att inte betala dröjsmålsränta.
(80) Beträffande den andra punkten fastställdes räntesatsen på lånet från CDDPP till 9 %. Lånet löpte på tio år, men RAI betalade tillbaka det den 31 december 1997, alltså efter cirka två och ett halvt år. Under perioden i fråga var räntan på medellånga och långa lån enligt Banca d'Italia: 1995 11,71 %, 1996 9,10 %, 1997 8,28 %(32).
(81) De italienska myndigheterna har som påpekats i skäl 57, med hänvisning till beslutet att inleda förfarandet, hävdat att lånet beviljades av CDDPP på marknadsmässiga villkor. Med tanke på att RAI år 1998 fick ett lån från Comit e Citibank på 150 miljoner euro till Liborränta +25 punkter, var det korrekt med Riborränta +60 punkter för RAI år 1995. Den räntesatsen ligger mycket nära den ränta som tillämpades av CDDPP.
(82) Mot bakgrund av uppgifterna i skälen 73-81 förefaller det inte styrkt att omvandlingen av koncessionsavgiften medförde en minskning av de belopp som RAI skulle ha betalat i koncessionsavgift för 1992 och 1993, inklusive ränta. Även om en sådan minskning hade förelegat tycks det klart att denna under de rådande omständigheterna inte kan ha haft någon större betydelse. Särskilt med tanke på oproportionaliteten mellan RAI:s avgift och de privata programföretagens avgifter är (den eventuella) minskningen inte så stor att den koncessionsavgift som betalades av RAI för 1992 och 1993 var lägre än den koncessionsavgift som en privat operatör skulle betala i samma situation under samma period(33). Eftersom ingen åtgärd som ledde till att den koncessionsavgift som RAI skulle betala för 1992 och 1993 minskades utgör statligt stöd, förutsatt att minskningen inte gick utöver vad en privat operatör skulle ha betalat i koncessionsavgift i samma situation, finner kommissionen att omvandlingen år 1995 av koncessionsavgiften för 1992 och 1993 till ett lån från CDDPP inte gav RAI någon fördel gentemot något annat företag i samma situation. Därför utgör åtgärden inte statligt stöd enligt artikel 87.1.
6.2.3 Kapitaltillskottet till RAI år 1992
(83) I februari 1992 överförde IRI för statens räkning 100 miljarder lire till RAI. Det är obestridligt att denna åtgärd innebär att statliga medel användes (pengarna kom direkt från statskassan) och kan hänföras till staten (den föreskrivs i en statlig lag).
(84) För att fastställa om ett kapitaltillskott från de offentliga myndigheterna innebär en selektiv fördel för mottagaren (dvs. en fördel som företaget inte skulle ha fått under normala marknadsvillkor) tillämpar kommissionen kriteriet för privata investerare i en marknadsekonomi. Detta kriterium används när det gäller investeringar i ekonomiska verksamheter i vilka staten kan ha utsikter till lönsamhet. Det aktuella fallet rör ett företag vars huvudsakliga verksamhet av staten själv har definierats som en tjänst i allmänhetens intresse och som därför finansieras av staten. Kommissionen menar att det finns en motsägelse i de italienska myndigheternas argumentering, när de hävdar att överföringen av medel bör betraktas som en kommersiell investering, medan RAI:s huvudsakliga verksamhet inte har till huvudsyfte att gå med vinst och ge avkastning på det investerade kapitalet.
(85) Även om man skulle erkänna att de italienska myndigheterna har grund för detta argument bör man i varje fall notera att, för att styrka att kapitaltillskottet är förenligt med kriterierna för privata investerare i en marknadsekonomi, bör RAI:s ekonomiska resultat under tiden före åtgärden och företagets finansiella utsikter analyseras. Detta bör ske på grundval av den marknadsprognos som redovisas i nedanstående tabell.
Tabell 1
Konsoliderade uppgifter för RAI 1990-1995
Plats för tabell
Anm.:
Uppgifterna för 1992 och 1993 är inte konsoliderade.
Källa:
Beslutet att inleda förfarandet.
(86) Av tabellen framgår att RAI inte var ett lönsamt företag under de år som föregick det s.k. kapitaltillskottet. När de italienska myndigheterna beslutade att tillföra kapital skulle en privat investerare inte ha investerat i företaget, eftersom det skulle ha funnits bättre avkastning i andra företag eller andra investeringar. Inte heller kunde man vänta sig en sådan avkastning på grundval av företagets ekonomiska utsikter eller marknadens utveckling.
(87) Vidare skulle en privat investerare inte ha tillskjutit kapital till RAI eftersom det saknades en konkret, realistisk och rimlig ekonomisk plan till stöd för prognoserna om avkastning på det investerade kapitalet. De italienska myndigheterna har inte styrkt att det existerade en sådan plan. Den enda ekonomiska plan som de italienska myndigheterna har nämnt i samband med RAI är den omorganisationsplan som utarbetades av RAI:s styrelse 1993 och 1994, i enlighet med artikel 1 i lagdekret 558/93, och som slutligt godkändes av de italienska myndigheterna i oktober 1994. Åtgärden i fråga kan emellertid inte kopplas till denna plan, eftersom åtgärden beslutades i början av 1992. Dessutom beskrevs åtgärden vid den tidpunkten varken av de italienska myndigheterna eller RAI som en investering som förväntades ge avkastning till staten. I parlamentets handlingar uppgav de italienska myndigheterna att kapitaltillskottet var nödvändigt för att kompensera för den otillräckliga höjningen av licensavgiften för 1992 i förhållande till inflationen. RAI framställde självt kapitaltillskottet som en subvention i bokföringsmässiga termer(34) och definierade det som ett "icke återbetalningspliktigt bidrag"(35). Man bör dock notera att om åtgärden betraktas som en ren subvention, uppfyller detta villkoren för en selektiv fördel eftersom det bara var RAI som fick denna subvention, vilken förbättrade företagets finansiella situation.
(88) Kommissionen står därför fast vid sin preliminära slutsats i beslutet att inleda förfarandet, nämligen att det s.k. kapitaltillskottet till RAI innebar en selektiv fördel som RAI inte skulle ha fått under normala marknadsförhållanden och att det förbättrade RAI:s ekonomiska utsikter genom att tillföra företaget betydande finansiella resurser. Eftersom konkurrensen snedvrids varje gång ett företag får ett stöd som gynnar det i konkurrenshänseende jämfört med dess konkurrenter snedvrider denna fördel konkurrensen mellan RAI och de andra företagen(36).
(89) Slutligen finner kommissionen att de italienska myndigheternas argument att kapitaltillskottet bör ses som en del av licensavgiften (avsedd att kompensera för minskningen av licensavgiftens reella värde) inte kan godtas(37). Kapitaltillskottet är i själva verket en åtgärd som är helt åtskild från licensavgiften, och den rättsliga grunden för det har inget att göra med den rättsliga grunden för licensavgiften.
(90) Slutsatsen blir att kapitaltillskottet till RAI år 1992 skedde med hjälp av statliga medel och innebar en fördel för RAI som snedvred konkurrensen.
6.3 Påverkan på handeln mellan medlemsstaterna
6.3.1 Befrielsen från inkomstskatt på det uppskrivna värdet av RAI:s tillgångar och det s.k. kapitaltillskottet till RAI år 1992
(91) "Om ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom gemenskapen skall denna handel anses påverkas av detta stöd"(38), även när det stödmottagande företaget inte självt deltar i exporten(39). Likaså är det inte nödvändigt, när en medlemsstat beviljar stöd till företag i tjänste- och distributionssektorerna, att de stödmottagande företagen driver sin verksamhet utanför den egna staten, eftersom stödet påverkar handeln inom gemenskapen(40). Med hänsyn till denna rättspraxis sägs det i meddelandet att "statlig finansiering av radio- och TV-programföretag som verkar i allmänhetens tjänst kan således generellt anses påverka handeln mellan medlemsstater. Detta gäller utan tvekan förvärv och försäljning av programrättigheter, som ofta sker på internationell nivå. Om de offentliga radio- och TV-programföretagen får sälja reklamtid, har detta också effekter utanför landets gränser, särskilt i homogena språkområden som överskrider nationsgränser. Dessutom kan kommersiella radio- och TV-programföretag ha ägare i fler än en medlemsstat"(41).
(92) I det undersökta fallet är RAI aktivt på de internationella marknaderna. Företaget deltar i programutbyte genom Europeiska radiounionen och deltar i Eurovisionssystemet.(42) Vidare konkurrerar RAI direkt med privata internationellt ägda TV-programföretag på den internationella TV-marknaden.(43).
(93) RAI är en viktig operatör på den konkurrensutsatta internationella marknaden(44).
(94) Därför finner kommissionen att de ifrågasatta åtgärderna påverkar handeln mellan medlemsstaterna på det sätt som avses i artikel 87.1.
6.4 Reell fördel enligt Altmarkdomen
6.4.1 Befrielsen från inkomstskatt på det uppskrivna värdet av RAI:s tillgångar och det s.k. kapitaltillskottet till RAI år 1992
(95) Det har redan flera gånger påpekats att RAI är ett företag med uppdrag att tillhandahålla en tjänst i allmänhetens intresse, nämligen radio och TV-sändningar. Italien har hävdat att de aktuella åtgärderna hade till syfte att kompensera RAI för företagets nettokostnader för att fullgöra sitt uppdrag i allmänhetens tjänst. Statliga kompensationsåtgärder för extra nettokostnader som drabbat en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse utgör inte statligt stöd enligt artikel 87.1, förutsatt att kompensationen sker på ett sätt som hindrar att företaget ges en konkret fördel. I Altmarkdomen(45) fastställde domstolen följande förutsättningar som måste föreligga för att åtgärderna inte skall rubriceras som statligt stöd:
- För det första skall det stödmottagande företaget ha till uppgift att tillhandahålla tjänster i allmänhetens intresse och denna uppgift skall vara definierad på ett klart och tydligt sätt.
- För det andra skall de parametrar som ligger till grund för beräkningen av kompensationen vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt, för att undvika att kompensationen ger det mottagande företaget en ekonomisk fördel som gynnar det i förhållande till konkurrerande företag.
- För det tredje får kompensationen inte gå utöver vad som är nödvändigt för att helt eller delvis täcka kostnaderna för de tjänster i allmänhetens intresse som företaget tillhandahåller, med hänsyn tagen till de inkomster som dessa genererar samt en rimlig vinstmarginal för tjänsternas tillhandahållande.
- För det fjärde skall nivån på den nödvändiga kompensationen, när valet av företag som skall tillhandahålla tjänster i allmänhetens intresse inte sker genom ett offentligt upphandlingsförfarande som gör det möjligt att välja ett företag som kan tillhandahålla tjänster till en så liten kostnad som möjligt för det allmänna, fastställas på grundval av en analys av vilka kostnader som krävs för att ett genomsnittsföretag som förvaltas på ett effektivt sätt och har tillräckliga produktionsresurser skall kunna uppfylla kraven på en tjänst i allmänhetens intresse, med hänsyn tagen till företagets inkomster och en rimlig vinstmarginal.
(96) "Ett statligt ingripande som inte uppfyller ett eller flera av dessa villkor skall anses som statligt stöd enligt artikel 87.1"(46).
(97) Kommissionen lämnar för ögonblicket det första och tredje villkoret åt sidan och konstaterar följande. De parametrar som ligger till grund för beräkningen av det finansiella stöd som givits genom de aktuella åtgärderna (med andra ord den eventuella kompensationen) fastställdes i detta fall inte i förväg på ett objektivt och öppet sätt för att undvika att kompensationen skulle ge det mottagande företaget en ekonomisk fördel som gynnade det i förhållande till konkurrerande företag. Vidare har RAI inte utsetts att tillhandahålla radio och TV i allmänhetens intresse genom ett offentligt upphandlingsförfarande. Inte heller framgår det att nivån på den erforderliga kompensationen har fastställts utifrån en analys av vilka kostnader som krävs för att ett genomsnittsföretag som förvaltas på ett effektivt sätt och har tillräckliga produktionsresurser skall kunna uppfylla kraven på en tjänst i allmänhetens intresse, med hänsyn tagen till företagets inkomster och en rimlig vinstmarginal.
(98) Eftersom samtliga förutsättningar enligt artikel 87.1 föreligger och två av de förutsättningar som formulerats av domstolen i Altmarkdomen inte föreligger, finner kommissionen att befrielsen från inkomstskatt på det uppskrivna värdet av RAI:s tillgångar och det s.k. kapitaltillskottet till RAI år 1992 utgör statligt stöd enligt artikel 87.1(47).
7. STÖDETS FÖRENLIGHET ENLIGT ARTIKEL 86.2 I FÖRDRAGET
(99) Enligt domstolens ständiga rättspraxis kan artikel 86 medge undantag från förbudet att ge statligt stöd till företag med uppgift att tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. I Altmarkdomen bekräftades det implicit att ett statligt stöd i syfte att kompensera kostnader för ett företag som tillhandahåller en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse kan anses förenligt med den gemensamma marknaden, förutsatt att det uppfyller villkoren i artikel 86(48). Domstolen har förklarat att för att en åtgärd skall kunna omfattas av ett sådant undantag måste kriterierna definition, tilldelning och proportionalitet vara uppfyllda. Kommissionen menar att då dessa kriterier är uppfyllda påverkas inte utvecklingen av handeln på ett sätt som skadar gemenskapens intressen. I meddelandet förklaras på vilket sätt kriterierna tillämpas inom TV-sektorn.
(100) Med hänsyn till detta bör kommissionen kontrollera följande(49):
- Radio och TV i allmänhetens tjänst definieras tydligt av medlemsstaten som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse (definition).
- RAI har officiellt fått i uppdrag av de italienska myndigheterna att tillhandahålla ifrågavarande tjänst (tilldelning).
- Finansieringen från staten överstiger inte nettokostnaden för tjänsten, med hänsyn tagen till andra direkta eller indirekta inkomster som härrör från tjänsten (proportionalitet).
(101) I sin analys bör kommissionen även ta hänsyn till Amsterdamprotokollet, där det sägs att systemet för radio och TV i allmänhetens tjänst har ett direkt samband med de demokratiska, sociala och kulturella behoven i varje samhälle och med behovet att bevara mångfalden i medierna. Särskilt har medlemsstaterna behörighet att "svara för finansiering av radio och TV i allmänhetens tjänst i den utsträckning som denna finansiering beviljas radio - och TV-organisationerna för att de skall utföra det uppdrag att verka i allmänhetens tjänst som har tilldelats dem, utformats och organiserats av varje medlemsstat i den utsträckning som finansieringen inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning som kan strida mot det gemensamma intresset, varvid kraven på att utföra uppdraget att verka i allmänhetens tjänst skall beaktas."
7.1 Definition och tilldelning
(102) Det är medlemsstaternas sak att formulera uppdraget i allmänhetens tjänst. Med hänsyn till radio- och TV-sektorns särskilda art kan medlemsstaterna fastställa en vid definition och kommissionens roll begränsar sig till att kontrollera uppenbara felaktigheter(50).
(103) Ända sedan början av 1900-talet har radion, som redan påpekats, betraktats som en tjänst i allmänhetens intresse vilken skall underställas staten. Det statliga monopolet på radiosändningar motiverades av dessa tjänsters allmännyttiga karaktär och deras pedagogiska, konstnärliga och kulturella mål som är i alla medborgares intresse. När republikens författning trädde i kraft betraktades radion som en verksamhet med direkt samband med de grundläggande rättigheterna och friheterna och förbehölls därför staten i enlighet med artikel 43 i författningen, där det hänvisas till en central verksamhet i allmänhetens tjänst av stort allmänt intresse. RAI var den enda koncessionshavaren. I linje med meddelandet och mot bakgrund av den historiska lagstiftningen godtar kommissionen de italienska myndigheternas resonemang enligt vilket radio och TV i allmänhetens tjänst i det italienska rättssystemet betraktades som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse i enlighet med artikel 86.2.
(104) Under den period som denna undersökning gäller hade RAI uppdraget att svara för radio och TV i allmänhetens tjänst enligt 1988 och 1994 års avtal.
7.1.1 Koncessionen för tjänsten i allmänhetens intresse från 1992 till augusti 1994
(105) Under denna period reglerades förhållandet mellan staten och RAI av 1988 års avtal som gällde fram till augusti 1994.
(106) I artikel 1 i 1988 års avtal fastställs uttryckligen att RAI har ensamrätt på att sända radio och TV i allmänhetens tjänst inom hela det nationella territoriet genom en särskild koncession. Tjänsten består i utsändning av radio- och TV-program via etern, kabel, satellit eller annat medium.
(107) Såväl författningsdomstolen som den italienska lagstiftningen bekräftade som tidigare sagts det statliga monopolet på nationella radio- och TV-sändningar med utgångspunkt i begreppet central verksamhet i allmänhetens tjänst av stort allmänt intresse, som läggs fast i artikel 43 i författningen. Varken författningsdomstolen eller lag 103/75 specificerade vilken mängd eller typ av program som täcktes av detta begrepp(51). Sålunda hänvisade författningsdomstolen redan i sin dom nr 59 från 1960 till information, kultur och underhållning. Likaså fastslår 1988 års avtal att radio- och TV-sändningar inom hela det nationella territoriet är en tjänst i allmänhetens intresse och att denna tjänst har anförtrotts RAI (artikel 1). Därför finner kommissionen att definitionen av radio och TV i allmänhetens tjänst i Italien, precis som de italienska myndigheterna har hävdat, i enlighet med 1988 års avtal innefattade hela RAI:s programverksamhet.
(108) Det uppdrag att tillhandahålla en tjänst i allmänhetens intresse som anförtrotts RAI medför ett flertal skyldigheter. 1988 års avtal föreskriver skyldigheter i fråga om investeringar, kvalitet och signaltäckning (artiklarna 9, 10, 15, 16), liksom även forskning (artiklarna 11, 12).
(109) Flera skyldigheter och särskilda regler återfinns i lag 103/75, som fortfarande är i kraft, nämligen
- en generell skyldighet att respektera objektivitet och mångfald (artikel 1.2),
- att ett särskilt parlamentsutskott skall fastställa de allmänna riktlinjer som RAI skall följa och utöva tillsyn över de radio- och TV-tjänster som RAI tillhandahåller (artikel 1.3 och 1.4),
- en skyldighet att reservera minst 5 % av den totala programtiden i TV och 3 % av programtiden i radio till de politiska partierna, olika trossamfund, fackföreningar o.d. och att ge dem gratis tekniskt bistånd,
- att RAI är skyldigt att installera egna sändningsutrustningar och att förvalta andra företags sändningsutrustningar i tvåspråkiga områden, för att kunna vidaresända program från utländska operatörer; RAI skall vidare producera TV- och radioprogram som skall sändas i andra länder, för att sprida det italienska språket och den italienska kulturen i utlandet; företaget skall producera TV- och radioprogram på tyska, ladino, franska och slovenska i regioner med dessa språkliga minoriteter (artikel 19)(52),
- RAI skall tillhandahålla sändningstid för tillkännagivanden från republikens president, ordförandena i deputeradekammaren, senaten och författningsdomstolen samt från regeringschefen (artikel 22).
(110) Artikel 3 i 1988 års avtal medger att RAI ägnar sig åt andra kommersiella verksamheter (t.ex. skivinspelningar, försäljning av program, royalties från rättigheter gällande film, teater eller konserter) vid sidan av sitt offentliga uppdrag eller i samband med föremålet för bolagets verksamhet, förutsatt att dessa inte påverkar hur RAI fullgör sitt uppdrag. Slutligen var RAI även under denna tid verksamt på annonsmarknaden.
7.1.2 Koncessionen för att tillhandahålla en tjänst i allmänhetens intresse från september 1994 till 1995
(111) 1994 års avtal gäller i 20 år. Det ger RAI ensamrätt att tillhandahålla radio och TV i allmänhetens tjänst med uttrycklig hänvisning till tjänsteavtalet, vilket är det rättsliga instrument som specificerar bestämmelserna i avtalet. I artikel 3 i 1994 års avtal föreskrivs att serviceavtalet för tiden 1994-1996 skall fastställas före slutet av juni 1994.
(112) I artikel 1 i 1994 års avtal fastställs uttryckligen att RAI har ensamrätt till radio- och TV-sändningar inom hela det nationella territoriet till följd av sin koncession. Tjänsten består i att sända radio- och TV-program via alla plattformar.
(113) RAI är enligt 1994 års avtal skyldigt att tillhandahålla objektiv, fullständig och opartisk information, ta hänsyn till regionala olikheter, vårda den nationella och regionala kulturen samt sända utbildningsprogram. Avtalet innehåller också en del skyldigheter som följer av uppdraget att sända radio och TV i allmänhetens tjänst. RAI är skyldigt att garantera största möjliga sändningsräckvidd och skall uppfylla kravet på minimitid för programsändningar; på begäran av regeringen skall RAI upplåta gratis sändningstid för meddelanden av allmänt intresse, tillhandahålla information över radio om framkomligheten på det nationella motorvägsnätet och se till att personer med funktionshinder kan använda dess tjänster (artikel 8). Vidare skall RAI sända särskilda barnprogram (artikel 11), bedriva forskning (artikel 12) och tillhandahålla infrastrukturer för radio- och TV-sändningar enligt senaste branschnormer och tekniska standarder (artikel 14).
(114) Ett tjänsteavtal skulle upprättas före juni månads utgång 1994, men i själva verket undertecknades det första serviceavtalet (nedan kallat 1996 års avtal) först 1996 och trädde i kraft vid halvårsskiftet. Därför finner kommissionen att 1996 års avtal inte är relevant för att fastställa RAI:s åtaganden i allmänhetens tjänst under 1994 och 1995. Av detta följer att RAI:s uppdrag i allmänhetens tjänst under åren 1994 och 1995 inte skiljer sig från uppdraget under föregående år.
(115) Kommissionen finner att definitionen av radio och TV i allmänhetens tjänst i Italien under åren 1992-1995, precis som de italienska myndigheterna hävdar, innefattade RAI:s hela programverksamhet och var förknippad med ett flertal dithörande skyldigheter.
(116) På samma sätt som i 1988 års avtal bemyndigas RAI genom artikel 5 i 1994 års avtal att bedriva kommersiell verksamhet och förlagsverksamhet, t.ex. ljud- och bildsändningar samt informationstjänster, liksom andra verksamheter som är i linje med föremålet för bolagets verksamhet, förutsett att dessa inte väger tyngre än sändningarna i allmänhetens tjänst.
(117) Av det som sagts ovan framgår att det inte råder något tvivel om att radio och TV i allmänhetens tjänst kan rubriceras som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, att RAI hade koncession för radio och TV i allmänhetens tjänst och att hela RAI:s programverksamhet är en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. Även om definitionen av radio och TV i allmänhetens tjänst är av kvalitativ natur och ganska vid, menar kommissionen med stöd av tolkningsbestämmelserna till Amsterdamprotokollet att en sådan "vid" definition är berättigad(53). Dessutom förefaller definitionen inte innehålla något uppenbart utnyttjande eller några felaktigheter, eftersom den inte uttryckligen omfattar kommersiell verksamhet som reklam eller försäljning av program.
(118) I enlighet med artikel 41 i meddelandet räcker det inte att ett radio- och TV-programföretag som verkar i allmänhetens tjänst formellt har anförtrotts att tillhandahålla en tjänst av allmänt intresse, utan det krävs också att tjänsten verkligen tillhandahålls enligt föreskrifterna. Det är därför önskvärt att en behörig myndighet kontrollerar tillämpningen, särskilt när företagets uppdrag har en vid definition och inbegriper kvalitativa normer. Ett oberoende kontrollorgan ger tillräckliga och tillförlitliga indikationer på att tjänsten faktiskt tillhandahålls enligt uppdraget. Detta ger följaktligen medlemsstaterna en garanti för att uppdraget fullgörs och kan samtidigt underlätta för kommissionen att utföra sina uppgifter i enlighet med bestämmelserna om statligt stöd.
(119) I detta avseende kan man notera att RAI är underställt ett särskilt parlamentsutskott(54) och kontrolleras av "Garante per la radiodiffusione e l'editoria" (nedan kallat "Garante")(55). Parlamentsutskottets befogenheter fastställs i artikel 4 i lag 103/75, som bl.a. föreskriver att utskottet skall utforma allmänna riktlinjer för genomförandet av principerna i artikel 1 i lagen och för RAI:s programverksamhet. Utskottet kontrollerar att dessa riktlinjer följs; det anger generella kriterier för utformningen av RAI:s årliga och fleråriga kostnads- och investeringsplaner, godkänner årliga och fleråriga ramplaner för programverksamheten och övervakar genomförandet av dem(56). Garante har olika uppdrag som bidrar till att kontrollera att RAI:s verksamhet bedrivs i enlighet med gällande bestämmelser. Det har t.ex. i uppdrag att kontrollera RAI:s räkenskaper och se till att bolaget iakttar de begränsningar som gäller för reklam och publikuppgifter(57). Slutligen genomförs andra kontroller av ministeriet för post och telekommunikation(58). Kommissionen finner därför att de italienska myndigheterna under den undersökta perioden hade genomfört ett kontrollsystem som gav tillräckliga indikationer på att det uppdrag i allmänhetens tjänst som anförtrotts RAI genomfördes i enlighet med lagen.
7.2 Proportionalitet
(120) När det fastställts att RAI:s uppdrag är en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, att uppdraget definierats som ett sådant av medlemsstaten och att RAI officiellt har fått i uppdrag av de italienska myndigheterna att utföra tjänsten, skall kommissionen kontrollera att statens finansiering av tjänsten inte går utöver vad som är nödvändigt för att täcka nettokostnaden för den, med beaktande av de intäkter som härrör från uppdraget.
(121) Innan denna kontroll företas bör man erinra om de kriterier som fastställs i meddelandet i fråga om kostnadsfördelningen i radio- och TV-sektorn. I meddelandet sägs att kostnaderna för verksamheten i allmänhetens tjänst skall hållas strikt åtskilda från kostnaderna för annan verksamhet. I denna fråga hänvisar meddelandet till kommissionens direktiv 80/723/EEG om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag(59) och till den skyldighet att föra separata konton som föreskrivs i direktivet. Emellertid gällde inte skyldigheten att föra separata konton för verksamhet i allmänhetens tjänst och annan verksamhet inom radio- och TV-sektorn under perioden 1992-1995. Den tillämpades över huvud taget inte före den 31 juli 2001, då den ändrade versionen av detta direktiv trädde i kraft. Därför omfattas inte frågan om huruvida de italienska myndigheterna har rättat sig efter insynsdirektivet av detta förfarande.
(122) I meddelandet föreskrivs särskilda regler i fråga om kostnaderna för verksamhet i allmänhetens tjänst, på grund av de särskilda egenskaperna hos radio och TV i allmänhetens tjänst. Inriktningen går ut på att undvika kostnader: de kostnader som skulle bli mindre i den hypotetiska situationen att de tjänster som ligger utanför tjänsterna i allmänhetens intresse avbröts skall belasta dessa tjänster, separat för varje verksamhet. Här ingår specifika kostnader för tjänsten utanför allmänhetens intresse och en tillkommande del av gemensamma utgifter; dessa inbegriper användningen av resurser som även används för tjänsten i allmänhetens intresse, t.ex. personalkostnader, utrustning, fasta anläggningar etc. (punkterna 55-56). Denna metod accepteras på grund av radio- och TV-sektorns särart, som består i att en stor del av produktionen i allmänhetens tjänst kan utnyttjas också kommersiellt(60). Det är fallet i fråga om program som definieras som program av allmänt intresse, men som samtidigt har sådana publiksiffror att det går att sälja reklamtid eller själva programmet till andra programföretag. Dessa kostnader får i sin helhet belasta tjänsten i allmänhetens intresse, då en fullständig fördelning av kostnaderna mellan de två verksamheterna riskerar att bli skönsmässig och inte meningsfull(61). Kostnadsfördelning för att uppfylla kraven på bokföringsmässig öppenhet bör dock inte förväxlas med kostnadstäckning när det gäller att definiera prissättningspolitik eller med kompensation för uppdraget verka i allmänhetens tjänst.
(123) Kompensationen får endast avse nettokostnaderna för uppdraget att verka i allmänhetens tjänst. Detta innebär att det är nödvändigt att ta hänsyn till direkta och indirekta intäkter från tjänsten i allmänhetens intresse. Med andra ord måste man från ovan nämnda totalbelopp för tjänsten, beräknad i enlighet med vad som tidigare sagts, t.ex. dra av nettointäkterna från reklam under dessa sändningar och nettointäkterna från försäljningen av denna typ av program.
(124) Om inkomsterna från verksamheten i allmänhetens tjänst avsiktligt inte maximeras (t.ex. för att slå ut konkurrenter) blir nettokostnaderna för den verksamheten större och kompensationsbeloppet högre än det skulle ha behövt vara, och alltså inte godtagbart. Detta innebär t.ex. att RAI:s priser för reklamtid inte får understiga en nivå som skulle tillåta en effektiv kommersiell operatör att täcka sina kostnader.
(125) Det proportionalitetstest som kommissionen skall utföra är således tudelat. Dels skall kommissionen beräkna nettokostnaden för det uppdrag att verka i allmänhetens tjänst som anförtrotts RAI och granska om kostnaden har överkompenserats. Dels skall kommissionen undersöka alla uppgifter den har tillgång till och som tyder på att RAI har blåst upp denna kostnad genom att avsiktligt hålla nere intäkterna från det kommersiella utnyttjandet av verksamheten i allmänhetens tjänst. I föreliggande fall har klaganden särskilt påstått att RAI dumpade annonsmarknaden med förödande effekter för de privata bolagens finansiering, i syfte att konkurrera ut Mediaset, vars enda inkomstkälla är reklam. I de följande kapitlen skall kommissionen därför framför allt undersöka om nettokostnaden för tjänsten i allmänhetens intresse överkompenserades genom det finansiella stödet från staten, och i andra hand om RAI förde en prispolitik på annonsmarknaden(62) som låg under den nivå som skulle tillåta en effektiv kommersiell operatör att i en liknande situation täcka sina kostnader (nedan "underpriser").
7.2.1 Beräkning av nettokostnaderna för det uppdrag att verka i allmänhetens tjänst som anförtrotts RAI i jämförelse med beloppet på det finansiella stöd som staten beviljade RAI under perioden 1992-1995
(126) Som tidigare påpekats bedrev RAI under perioden 1992-1995 en del kommersiella verksamheter via olika juridiska personer. Mot bakgrund av slutsatsen att den tjänst som anförtrotts RAI under samma period innefattade hela bolagets programverksamhet och var kopplad till en rad skyldigheter konstaterar kommissionen att nettokostnaden för det uppdrag att verka i allmänhetens tjänst som anförtrotts RAI i princip kan fastställas genom att från RAI:s kostnader för tjänsten i allmänhetens intresse, som de redovisas i företagets balansräkning, dra de intäkter som inflöt till RAI genom de kontrollerade bolagen, vilkas verksamhet gick ut på att kommersiellt utnyttja tjänsten i allmänhetens intresse.
(127) I skrivelsen av den 13 september 2002 bad kommissionen de italienska myndigheterna att lämna in en redovisning av kostnadsfördelningen. De italienska myndigheterna lämnade inte någon sådan beräkning utan skickade RAI:s balansräkning till kommissionen. Kommissionen har därför sörjt för att räkna ut nettokostnaden för tjänsten i allmänhetens intresse. För att undvika en övervärdering av kostnaden har kommissionen endast räknat med de kostnader som följer av RAI:s reguljära radio- och TV-verksamhet och har uteslutit de kostnader som kan hänföras till det kommersiella utnyttjandet av tjänsten i allmänhetens intresse eller andra kommersiella verksamheter (kommissionen har således uteslutit alla kostnader som kan hänföras till de bolag som kontrolleras av RAI(63) och alla kostnader som hänför sig till det kommersiella utnyttjandet av tjänsten i allmänhetens intresse). Vidare har kommissionen i de inkomster som direkt eller indirekt hade att göra med tjänsten i allmänhetens intresse och som skall dras av från bruttokostnaden för denna tjänst, inkluderat alla de inkomster som hänför sig till kommersiella verksamheter(64).
(128) Kommissionen har från nettokostnaden för tjänsten i allmänhetens intresse dragit av det finansiella stöd som RAI fick från staten under perioden 1992-1995. Stödet består av de inkomster som kom från staten och som redovisas i RAI:s balansräkning, men inkluderar inte den finansiella fördel som RAI fick genom skattebefrielsen vid uppskrivningen av värdet på företagets tillgångar. I föreliggande fall kan den fördel som åtnjutits av RAI i form av skattebefrielse betraktas som en kompensation för en kostnad som annars skulle ha behövt finansieras(65). Med andra ord är det, för att beräkna om den statliga finansieringen var proportionerlig i förhållande till nettokostnaden för uppdraget i allmänhetens tjänst, inte nödvändigt att kvantifiera den fördel som RAI åtnjöt tack vare befrielsen från skatt på det uppskrivna värdet av tillgångarna enligt balansräkningen för 1993, eftersom en högre skattesats skulle ha ökat nettokostnaden proportionellt för RAI:s uppdrag i allmänhetens tjänst (även om underlåtenheten att redovisa denna skattebefrielse i RAI:s räkenskaper är beklaglig ur öppenhetssynpunkt).
(129) Resultatet av kommissionens beräkningar redovisas i nedanstående tabell.
Tabell 2
Beräkning av nettokostnaden för det uppdrag att verka i allmänhetens tjänst som anförtrotts RAI jämförd med det finansiella stödet från staten till RAI under perioden 1992-1995
Plats för tabell
7.2.2 RAI:s prispolitik på annonsmarknaden
(130) Inledningsvis bör det understrykas att det är oomstritt att marknaden för TV-reklam i Italien kännetecknas av dålig insyn(66). Ofta varierar villkor och priser i hög grad mellan olika kunder. Prislistorna är vägledande såtillvida att bolagen tillämpar rabatter, som varierar beroende på kundens reklamtid. Därför är inte heller den genomsnittliga rabatten signifikativ när det gäller att kontrollera om det offentliga bolaget säljer till underpris(67). Uppgifterna om annonspriser bör således tolkas med viss försiktighet.
(131) Annonspriserna hänger samman med varje sändningsbolags publiksiffror. Under den undersökta perioden var dessa siffror för RAI och Mediaset följande:
Tabell 3
Genomsnittliga publiksiffror per år i procent från kl. 2.00 till kl. 2.00((Källa
Auditel och Corte dei Conti "Relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria della RAI per gli esercizi 1994, 1995 e 1996" (Rapport om resultatet av den kontroll som genomförts av RAI:s finansiella förvaltning under budgetåren 1994, 1995 och 1996).))
Plats för tabell
Tabell 4
Genomsnittliga publiksiffror per år i procent under bästa sändningstid (20.30 - 22.30)((Källa:
Auditel och Corte dei Conti "Relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria della RAI per gli esercizi 1994, 1995 e 1996" (Rapport om resultatet av den kontroll som genomförts av RAI:s finansiella förvaltning under budgetåren 1994, 1995 och 1996).))
Plats för tabell
(132) Artikel 8.6 i lag 223/90 fastställde gränsen för reklaminslag för RAI och de privata koncessionshavarna; till följd av denna fick RAI inte överskrida 4 % av sändningstiden per vecka och 12 % per timme, medan de privata programföretagen på nationell nivå inte fick överskrida 15 % av sändningstiden per dag och 18 % per timme. I artikel 8.16 föreskrivs en högsta gräns för reklaminslag i RAI:s sändningar, vilken successivt har tagits bort genom lagdekret 408/1992, som trädde i kraft den 1 januari 1994.
Tabell 5
Tillåtet reklamutrymme för RAI och nationella privata programföretag
Plats för tabell
(133) Tabellen ovan visar att gränsen för RAI:s reklamsändningar per timme ligger klart under Mediasets. RAI får alltså sända en mindre mängd reklam. Hur som helst är reklamen en viktig inkomstkälla för RAI. Den står i själva verket för mer än 30 % av de totala intäkterna(68). Man kan dessutom notera att avskaffandet av inkomsttaket inte styrker Mediasets påstående att RAI tillämpat underpriser. Avskaffandet av inkomsttaket gjorde det möjligt för RAI att öka sina reklamintäkter, men det är inget bevis på att företaget tillämpat underpriser. Tvärtom förefaller den omständigheten att avskaffandet av taket åtföljdes av en betydande ökning av RAI:s reklamintäkter vara en logisk konsekvens av att en åtgärd avskaffats (taket för reklamintäkter) som begränsade operatörens kommersiella beteende. Den ovan nämnda utvecklingen av prisnivån och intäkterna är förenliga med en sund affärsstrategi som inte hindrar konkurrens.
(134) Man bör särskilt notera att RAI:s affärsstrategi på annonsmarknaden förefaller ha modifierats med tiden. Före 1994 måste RAI hålla sig under ett inkomsttak, vilket medförde att man bara sålde reklamtid upp till den gränsen. Härav följer att RAI inte bedrev en lågprispolitik före 1994, utan snarare valde att hålla sig under taket genom att förena ett relativt lågt utbud med ett relativt högt pris. Detta var en strategi som i lägre grad påverkade de konkurrerande företagens andel av annonsmarknaden, och som var mera gynnsam för tittarna(69). Sedan inkomsttaket togs bort har RAI sänkt priserna och ökat försäljningen av annonsutrymme, vilket har lett till större reklamintäkter. Eftersom de marginella kostnaderna för reklamutrymme är ganska begränsade motsäger inte den omständigheten att RAI ökade sina reklamintäkter genom att sända mer reklam den ståndpunkten att RAI även efter 1994 hade en korrekt affärsstrategi, och den räcker inte för att visa att priserna lades fast på en lägre nivå än den som en effektiv kommersiell operatör skulle ha behövt för att täcka sina kostnader i en liknande situation(70).
(135) Det bör vidare understrykas att Mediasets anmärkningar snarare än att visa att RAI:s prisbeteende gick ut på att sälja till underpris tyder på att företaget tillämpade ett rationellt affärsbeteende som vilken kommersiell operatör som helst som försöker maximera sina reklamintäkter. I skrivelsen av den 28 januari 2000 hävdar Mediaset t.ex. att utan taket "now RAI can raise its advertisement prices as and when it wishes with no commercial risk attached" (nu kan RAI höja sina annonspriser så mycket det vill och när det vill utan att ta någon kommersiell risk). I klagomålet av den 19 oktober 1998 framför Mediaset några påståenden som förefaller styrka att RAI:s praxis på reklamområdet motsvarade ett normalt affärsbeteende. I punkt 10.5.1 påstår Mediaset att "RAI has progressively modelled its advertising behaviour on Mediaset" (RAI har gradvis anpassat sitt agerande på reklamområdet till Mediasets), eller ännu tydligare, "RAI has modelled its pricing and marketing policies ever more closely on those of Mediaset's advertisement subsidiary" (RAI har ytterligare närmat sin pris- och marknadsföringspolitik till den politik som förs av Mediasets annonsbolag). Vidare heter det i punkt 10.6.2.:"RAI is encouraged to increase its ratings and audience share through the offer of commercial programmes ... in order to maximise advertisement revenues" (RAI uppmuntras att öka sina publiksiffror och publikandelar genom att erbjuda kommersiella program ... för att maximera sina reklamintäkter). I en skrivelse av den 8 januari 1999 påstod Mediaset att "RAI continues to compete to the best of its ability in the advertisement market place, indeed, the government had abolished the ceiling on RAI's revenue from advertisement shortly before" (RAI fortsätter att konkurrera efter bästa förmåga på annonsmarknaden; regeringen har ju nyligen avskaffat taket för RAI:s reklamintäkter)(71). Slutligen beklagar Mediaset på nytt i en skrivelse av den 25 maj 2001 att RAI:s styrelse beslutat föra en annonspolitik som grundar sig på ett avgjort kommersiellt synsätt(72). Liknande kommentarer har gjorts även av FRT (en sammanslutning av privata italienska sändningsbolag) i deras synpunkter på beslutet att inleda förfarandet. Alla dessa påståenden leder emellertid till slutsatsen att RAI:s beteende på annonsmarknaden liknade övriga kommersiella operatörers och inte var inriktat på att hålla överdrivet låga priser i jämförelse med konkurrenternas.
(136) Trots kommissionens uppmaningar har klaganden inte lagt fram någon dokumentation som klart visar att RAI tillämpade underpriser. Tvärtom har klaganden uttryckligen förklarat att det är omöjligt att styrka vilka rabatter RAI tillämpade(73). De uppgifter som klaganden överlämnat (två tabeller fogade till klagomålet av den 19 oktober 1998) till stöd för sitt påstående att RAI tillämpat underpriser för reklam räcker inte för detta syfte. Den första av tabellerna nedan gäller rabatterna.
Tabell 6
Genomsnittliga rabatter för reklamtid
Plats för tabell
(137) Denna tabell visar att RAI:s genomsnittliga rabatt var betydligt större än Mediasets under de undersöka åren. Eftersom det saknas prisuppgifter både för RAI och för Mediaset och med tanke på den italienska annonsmarknadens särskilda beskaffenhet, vilken påpekats tidigare, bevisar tabellen dock inte att RAI tillämpade underpriser(74) (se skäl 144).
(138) Den andra tabell som överlämnats av Mediaset (ur Costo in lire per audience), innehåller en jämförelse mellan RAI:s och Mediasets priser i april 1998. Tabellen återfinns nedan.
Tabell 7
RAI:s och Mediasets annonspriser 1998
Plats för tabell
(139) Om man antar att publikandelarna 1998 var i stort sett desamma som under den undersökta perioden visar tabellen ovan inte att RAI har tillämpat underpriser. I själva verket har var och en av RAI:s kanaler ett pris för reklam som ligger över den direkt konkurrerande privata kanalens.
(140) Med tanke på de många faktorer som tyder på att RAI under de undersökta åren inte tillämpade underpriser på annonsmarknaden och eftersom klaganden inte har lagt fram några klara bevis, har kommissionen som ett komplement till sina egen analys funnit det lämpligt att göra en mera detaljerad jämförelse mellan RAI:s och Mediasets priser under perioden 1992-1995. Mot bakgrund av likheten mellan RAI:s och Mediasets publikandelar, de båda bolagens struktur som bygger på tre kanaler, och med hänsyn till att Mediaset(75) under den undersökta perioden hela tiden uppvisade vinst (och alltså i fråga om försäljning av reklamutrymme kan betraktas som en effektiv kommersiell operatör i en situation liknande RAI:s) finner kommissionen att en jämförelse mellan dessa båda operatörers priser ger en god uppskattning av kriterierna i punkt 58 i meddelandet, enligt vilka ett radio och TV-företag som verkar i allmänhetens tjänst inte i sin övriga verksamhet bör tillämpa priser under den nivå som är nödvändig "för att täcka fristående kostnader (stand-alone costs) som en effektiv kommersiell operatör i en liknande situation normalt skulle behöva täcka". Därför har kommissionen jämfört de båda operatörernas genomsnittliga dagspriser per kontakt (nedan kallade "dagspris per kontakt") och genomsnittliga priser per kontakt under bästa sändningstid (nedan kallade "genomsnittligt pris per kontakt under bästa sändningstid"). För att ytterligare kunna bedöma RAI:s beteende har kommissionen gjort en korskontroll av data och resultat från jämförelsen mellan priserna per kontakt med uppgifterna om det totala reklamutrymmet och de båda operatörernas totala reklamintäkter samt reklamvolymen under bästa sändningstid och reklamintäkterna under bästa sändningstid.
(141) Kommissionen bad därför de italienska myndigheterna lämna uppgifter om RAI:s och Mediasets priser på annonsmarknaden. De italienska myndigheterna lämnade dessa uppgifter den 12 december 2002 på grundval av data som överlämnats av AGB (det största företaget inom systemet med oberoende publikmätningar i samband med reklam) och från Nielsen (ledande inom TV-publikmätningar och dithörande tjänster).
(142) De italienska myndigheterna har förklarat att på grund av de strukturella olikheterna mellan RAI:s gränser för reklam (en kombination av begränsning per timme och låga gränser per vecka) och Mediasets (en kombination av begränsning per timme och per dag), tenderar Mediaset att nå sin gräns under vilken tid som helst på dygnet, medan RAI tenderar att koncentrera sin reklam till den tid då publiken är störst. Kommissionen konstaterar när det gäller det pågående förfarandet att RAI:s beteende inte strider mot syftet att maximera intäkterna. Eftersom gränsen för reklam per vecka är låg är det viktigt för bolaget att koncentrera reklamen till de timmar då publiken är stor.
(143) De italienska myndigheterna har överlämnat två tabeller som bygger på uppgifterna från AGB, där RAI:s och Mediasets priser per kontakt och dag under bästa sändningstid jämförs. Tabellen hänför sig till de båda bolagens prislistor. Priserna uttrycks i euro per tusen TV-tittare.
Tabell 8
Pris per dag och kontakt
Plats för tabell
Tabell 9
Pris per kontakt under bästa sändningstid
Plats för tabell
(144) De italienska myndigheterna har dessutom lämnat uppgifter om nettopriset per kontakt. För att få fram nettopriset per kontakt har de i priset per dag per kontakt och under bästa sändningstid räknat in effekterna av eventuella rabatter som beviljats av företagen, varvid de använt sig av den genomsnittsrabatt som räknats fram av Nielsen. Priserna uttrycks i euro per tusen TV-tittare.
Tabell 10
Nettopris per dag per kontakt
Plats för tabell
Tabell 11
Nettopris per kontakt under bästa sändningstid
Plats för tabell
(145) På grundval av tabellerna ovan kan man konstatera att både RAI:s pris per dag per kontakt och priset per kontakt under bästa sändningstid konstant legat över Mediasets priser.
(146) I fråga om uppgifterna om de båda operatörernas totala reklamutrymme och totala reklamintäkter har de italienska myndigheterna tillhandahållit följande uppgifter på grundval av data från AGB och Nielsen.
Tabelle12
Jämförelse mellan RAI:s och Mediasets totala reklamtid och summan av bruttointäkterna (inklusive annonsbyråernas kommission)
Plats för tabell
(147) Dessa uppgifter visar att RAI med en något större publikandel än Mediaset sände reklam under cirka en tredjedel av Mediasets sändningstid och drog in intäkter som är cirka hälften av Mediasets. Sammanfattningsvis drog RAI under mindre tid in proportionellt större intäkter.
(148) I fråga om den reklamvolym som sänts under bästa sändningstid och reklamintäkterna från bästa sändningstid har de italienska myndigheterna lämnat följande uppgifter som bygger på data från AGB och Nielsen.
Tabell 13
Jämförelse mellan RAI:s och Mediasets totala reklamtid under bästa sändningstid och de totala bruttointäkterna (inklusive annonsbyråernas kommission) under bästa sändningstid
Plats för tabell
(149) Uppgifterna visar att RAI, med en något större publikandel än Mediaset, sände reklam under bästa sändningstid under mindre än halva Mediasets sändningstid och drog in intäkter som låg över hälften av Mediasets år 1992 och som låg över två tredjedelar av Mediasets 1994 och 1995. Alltså visas på nytt att RAI under kortare tid drog in proportionellt större intäkter.
(150) Sammanfattningsvis indikerar samtliga de uppgifter som kommissionen fått in att RAI inte har tillämpat ett konsekvent beteende som gick ut på att hålla priser på annonsmarknaden som låg under den nivå som skulle ha tillåtit en effektiv kommersiell operatör i en liknande situation att täcka sina kostnader. Snarare framgår det att beteendet gått ut på att maximera intäkterna. Klaganden har inte kunnat styrka sitt påstående att RAI skulle ha tillämpat underpriser (klaganden har inte kunnat påvisa ett enda fall av underpriser). Tvärtom har klagandens påståenden visat på motsatsen, dvs. att RAI agerar på annonsmarknaden som en normal kommersiell operatör.
(151) Mot bakgrund av vad som anförts ovan finner kommissionen att RAI under den period som omfattas av undersökningen inte tillämpade underpriser.
8. SLUTSATS
(152) Kommissionen finner att Italien har vidtagit åtgärder i enlighet med artiklarna 2, 3 och 4 i lagdekret 558/1993 och artikel 1 i lagdekret nr 2 av den 2 januari 1992, omvandlat till lag 332/1992, som strider mot artikel 88.3 i fördraget.
(153) Kommissionen finner dock att de stöd som är föremål för denna undersökning inte har givit RAI en för stor kompensation och att de därför är förenliga med den gemensamma marknaden i enlighet med artikel 86.2.
(154) Vidare finner kommissionen att omvandlingen år 1995 av koncessionsavgiften för 1992 och 1993 till ett lån från CDDPP inte utgör ett statligt stöd enligt artikel 87.1.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
De stödåtgärder som avses i artiklarna 2, 3 och 4 i lagdekret nr 558 av den 30 december 1993 "Brådskande åtgärder för att sanera och omorganisera RAI - SpA" - och i artikel 1 i lagdekret nr 2 av den 2 januari 1992, omvandlat till lag nr 332 av den 1 juli 1992, som Italien har genomfört till förmån för RAI-Radiotelevisione italiana SpA under perioden 1992-1995 är förenliga med den gemensamma marknaden i enlighet med artikel 86.2 i fördraget.
Artikel 2
Omvandlingen år 1995 av koncessionsavgiften för 1992 och 1993 till ett lån från Cassa depositi e prestiti utgör inte ett statligt stöd enligt artikel 87.1 i fördraget.
Artikel 3
Detta beslut riktar sig till Republiken Italien.
Utfärdat i Bryssel den 15 oktober 2003.

Labels: 12
18
19
4