Document ID: 32009D0612

DECISÃO DA COMISSÃO
de 10 de Março de 2009
relativa à medida C 5/2000 (ex NN 118/97) executada por Espanha a favor da empresa Sniace SA, situada em Torrelavega, Cantábria, e que altera a Decisão 1999/395/CE
[notificada com o número C(2009) 1479]
(Apenas faz fé o texto em língua espanhola)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2009/612/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o n.o 1, alínea a), do artigo 62.o,
Após ter convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações em conformidade com a disposição supramencionada (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Por ofício de 17 de Abril de 1997, a Comissão recebeu uma denúncia da empresa austríaca Lenzing AG, o maior produtor comunitário de fibras de viscose, relativamente a uma série de medidas de auxílio concedidas ao seu concorrente espanhol Sociedad Nacional de Industrias y Aplicaciones de Celulosa Española SA (a seguir «Sniace»).
(2)
Por ofício de 7 de Novembro de 1997, a Comissão notificou o Governo espanhol da decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado.
(3)
Através da Decisão 1999/395/CE (2) (a seguir «Decisão de 1998»), a Comissão considerou que os auxílios concedidos à Sniace pelo Fondo de Garantía Salarial (fundo de garantia salarial, a seguir «Fogasa») e pela Tesorería General de la Seguridad Social (tesouraria geral da segurança social, a seguir «TGSS») eram ilegais e incompatíveis com o mercado comum, em virtude de os acordos de reembolso das dívidas celebrados entre a Sniace e o Fogasa, assim como o acordo de reescalonamento celebrado entre a empresa e a TGSS, não cumprirem as condições do mercado, dado que as taxas de juro aplicadas nos acordos eram inferiores às taxas de juro no mercado. Essa decisão negativa instava a Espanha a reclamar ao beneficiário a devolução do auxílio objecto da impugnação.
(4)
No acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias de 29 de Abril de 1999, no processo C-342/96, Espanha/Comissão (a seguir «acórdão Tubacex») (3), o Tribunal considerou que os acordos de reescalonamento das dívidas celebrados pela TGSS e pelo Fogasa não constituíam auxílios estatais uma vez que esses organismos públicos tinham agido como faria um credor privado que tentasse recuperar montantes em dívida, desde que a taxa de juro aplicada fosse pelo menos igual à aplicada por um credor privado (4) e que o acordo em causa não conduzisse a uma acumulação de novas dívidas.
(5)
Na sequência do acórdão Tubacex, a Comissão decidiu proceder a nova avaliação da Decisão de 1998, uma vez que considerou que as conclusões desse acórdão podiam aplicar-se à Sniace. Assim, por ofício de 16 de Fevereiro de 2000 remetido às autoridades espanholas, a Comissão decidiu dar início a um procedimento de investigação formal (5), tal como previsto no o n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 88.o do Tratado, a fim de proceder à revogação parcial da Decisão de 1998 (a seguir «reinício do procedimento»).
(6)
Por ofício de 21 de Março de 2000, a Espanha comunicou à Comissão as suas observações sobre a decisão de reiniciar o procedimento.
(7)
Tendo em conta as observações formuladas pelas autoridades espanholas e pelos interessados após o reinício do procedimento, a Comissão deu por findo o procedimento formal de investigação a 20 de Setembro de 2000, com a adopção da Decisão 2001/43/CE da Comissão (6) (a seguir «Decisão de 2000»), tendo concluído que as medidas de auxílio concedidas à Sniace não constituíam auxílios estatais nos termos do acórdão Tubacex. A Decisão de 2000 alterou parcialmente a Decisão de 1998, substituindo parcialmente o n.o 1 do artigo 1.o e suprimindo o artigo 2.o
(8)
Na Decisão de 2000, a Comissão considerou que os credores públicos, ao aplicar a taxa de juro legal, pretenderam maximizar as possibilidades de recuperação das verbas que lhe eram devidas sem sofrer qualquer perda financeira. Na opinião da Comissão, «a Espanha actuou como teria actuado um hipotético credor privado que se encontrasse na mesma posição face à Sniace.» (7)
(9)
Na sequência da Decisão de 2000, a empresa Lenzing interpôs um recurso contra a Decisão de 2000 perante o Tribunal de Primeira Instância.
(10)
Por acórdão de 21 de Outubro de 2004 proferido no processo T-36/99 (8), o Tribunal de Primeira Instância julgou nula a Decisão de 2000, por erro manifesto de apreciação no que se refere à aplicação do critério do comportamento do credor público como credor privado. O Tribunal de Justiça confirmou o acórdão do Tribunal de Primeira Instância (9).
(11)
Em virtude desta anulação, o segundo procedimento formal de investigação permanece aberto.
(12)
Por ofícios de 3 de Dezembro de 2004, 13 de Maio de 2005, 18 de Julho de 2005 e 7 de Agosto de 2008, a Comissão solicitou informações suplementares às autoridades espanholas, que deram resposta em 28 de Fevereiro de 2005, 4 de Julho de 2005, 29 de Setembro de 2005, 10 de Setembro de 2008 e 15 de Setembro de 2008.
2. DESCRIÇÃO DA MEDIDA
(13)
O beneficiário das medidas é a Sniace, uma empresa fundada em 1939. Esta empresa produz celulose, papel, fibras de viscose, fibras sintéticas e sulfato de sódio. Em 2007, o volume de negócios da Sniace elevou-se a 15 milhões de EUR.
(14)
O Fogasa e a TGSS celebraram com a Sniace os acordos de reembolso e de reescalonamento das dívidas descritos nos considerandos 15 a 21.
(15)
O Fogasa é um organismo independente colocado sob a tutela do Ministério do Trabalho e da Imigração e financia-se através de contribuições das empresas. A sua principal missão é, nos termos do artigo 33.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do estatuto dos trabalhadores, pagar «aos assalariados as retribuições que lhes não foram pagas por motivo de insolvência ou falência do empresário». O artigo 33.o, n.o 4, obriga o Fogasa a sub-rogar-se nos direitos e acções dos trabalhadores a fim de obter o reembolso dos montantes adiantados.
(16)
Em conformidade com o disposto no Real Decreto n.o 505/85, de 6 de Março de 1985 (10), o Fogasa pode celebrar acordos de reembolso dos montantes adiantados a título de pagamento de salários e indemnizações aos trabalhadores tendo em vista facilitar a recuperação dos montantes em dívida, que vencem juros à taxa legal em vigor.
(17)
O Fogasa celebrou dois acordos de reembolso com a Sniace a 5 de Novembro de 1993 e 31 de Outubro de 1995. No primeiro caso, o montante em dívida era de 1 362 708 700 pesetas (incluindo juros) e no segundo de 339 459 878 pesetas (incluindo juros).
(18)
O primeiro acordo, de 5 de Novembro de 1993 (a seguir «acordo Fogasa I»), tinha por objecto os montantes pagos pelo Fogasa a título de salários e indemnizações devidos pela Sniace ao seu pessoal. A dívida elevava-se a 897 652 759 pesetas, a que acresciam juros, à taxa de 10 %, no valor de 465 055 911 pesetas, perfazendo um total de 1 362 708 700 pesetas. A dívida estava vinculada a uma hipoteca sobre os activos da Sniace e devia ser reembolsada segundo um calendário que foi renegociado em 18 de Março de 1999, sendo os montantes, expressos em pesetas espanholas (ESP), repartidos da seguinte forma:
Quadro 1
Acordo Fogasa I
(ESP)
Acordo inicial de 5 de Novembro de 1993
Acordo renegociado de 18 de Março de 1999
1994
20 000 000
20 000 000
1995
55 000 000
55 000 000
1996
90 000 000
40 000 000
1997
110 000 000
50 000 000
1998
160 000 000
80 000 000
1999
160 000 000
80 000 000
2000
392 527 956
259 427 000
2001
375 180 746
259 427 000
2002
259 427 000
2003
259 427 000
Total
1 362 708 702
1 362 708 000
(19)
O segundo acordo, de 31 de Outubro de 1995 (a seguir «acordo Fogasa II»), tinha por objecto os montantes que o Fogasa tinha continuado a pagar, após a celebração do acordo de 5 de Novembro de 1993, a título de salários e indemnizações devidos pela Sniace ao seu pessoal. A nova dívida elevava-se a 229 424 860 pesetas, a que acresciam juros, à taxa de 9 %, no valor de 110 035 018 pesetas, perfazendo um total de 339 459 878 pesetas. A dívida estava vinculada a uma hipoteca sobre os activos da Sniace e devia ser reembolsada segundo um calendário que foi renegociado em 18 de Março de 1999, sendo os montantes, expressos em pesetas espanholas (ESP), repartidos da seguinte forma:
Quadro 2
Acordo Fogasa II
(ESP)
Acordo inicial de 31 de Outubro de 1995
Acordo renegociado de 18 de Março de 1999
1995
5 000 000
1996
20 000 000
10 000 000
1997
20 000 000
10 000 000
1998
20 000 000
10 000 000
1999
30 000 000
20 000 000
2000
30 000 000
20 000 000
2001
30 000 000
20 000 000
2002
40 000 000
50 000 000
2003
149 459 878
156 262 000
Total
339 459 878
301 262 000
(20)
A TGSS pode determinar, em conformidade com o disposto no artigo 20.o da Lei Geral da Segurança Social (11), o adiamento ou o fraccionamento das contribuições para a Segurança Social, assim como as sobretaxas a aplicar a essas contribuições. O artigo 27.o da referida lei especifica que às dívidas diferidas acrescem sobretaxas por pagamento fora do prazo.
(21)
O acordo de 8 de Março de 1996, alterado pelos acordos de 7 de Maio de 1996 e 30 de Setembro de 1997, tinha por objecto o reescalonamento da dívida, no montante total de 3 510 387 323 pesetas, acrescido de juros à taxa de juro de 7,5 %, que se elevavam a 615 056 349 pesetas. O capital em dívida prendia-se com o atraso do pagamento das contribuições para a Segurança Social, entre Fevereiro de 1991 e Fevereiro de 1997. O pagamento deveria ser efectuado em 120 mensalidades, sendo pagos nos dois primeiros anos apenas juros à taxa legal de 7,5 %, enquanto que do terceiro ao décimo ano seriam reembolsados o capital e os juros a um ritmo de amortização anual de 5 % (de Outubro de 1999 a Setembro de 2001), de 10 % (de Outubro de 2001 a Setembro de 2003), de 15 % (de Outubro de 2003 a Setembro de 2005) e de 20 % (de Outubro de 2005 a Setembro de 2007).
3. RAZÕES QUE CONDUZIRAM AO INÍCIO DO PROCEDIMENTO
(22)
Na sua decisão de dar início ao procedimento, a Comissão considerou que a análise realizada pelo Tribunal de Justiça no processo Tubacex poderia aplicar-se plenamente às medidas objecto da Decisão de 1998 e que, portanto, era oportuno revogar parcialmente essa decisão e reavaliar os acordos celebrados entre a Sniace e os credores públicos.
(23)
Com efeito, perante o acórdão Tubacex, a Comissão levantou algumas dúvidas relativamente às medidas executadas pelos credores públicos:
-
primeiramente quanto à presença de elementos constitutivos de auxílio estatal nas medidas consideradas incompatíveis na Decisão de 1998 e, assim sendo, da sua compatibilidade, e
-
em segundo lugar, quanto ao comportamento de um credor privado numa situação comparável, exigindo uma taxa de juro mais elevada que a reclamada pelos credores públicos.
4. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(24)
Não foram apresentadas quaisquer observações por parte de terceiros interessados.
5. OBSERVAÇÕES DA ESPANHA
(25)
O Governo espanhol comunicou as suas observações por carta de 21 de Março de 2000.
(26)
As autoridades espanholas não concordaram com a decisão da Comissão de dar início a um procedimento formal de investigação, uma vez que, na sua opinião, não era necessário para proceder à revogação parcial da Decisão de 1998.
(27)
No que se refere ao acordo de reescalonamento celebrado entre a Sniace e a TGSS, as autoridades espanholas não concordam com a opinião da Comissão, segundo a qual «se afigura provável, no caso de acordos extrajudiciais relativos ao reescalonamento de dívidas anteriores ou que produzam o mesmo efeito, que o comportamento do credor o levasse, logicamente, a tentar obter do devedor uma taxa de juro sobre os pagamentos em atraso superior à taxa de juro legal, como uma compensação por não recuperar a dívida através de meios legais». Em contrapartida, alegam que, devido à situação financeira da empresa e também aos custos, ao prazo e à incerteza das acções judiciais, os acordos extrajudiciais conduzem, na maior parte dos casos, a uma taxa de juro inferior à taxa de juro legal.
(28)
Assim, as autoridades espanholas reiteram o seu argumento segundo o qual a concessão de diferimentos aplicando a taxa de juro legal protege melhor os interesses do sistema de Segurança Social, em termos de recuperação das dívidas, do que qualquer outra forma de acção que um credor privado poderia adoptar.
(29)
Além disso, o Governo espanhol lembra que, enquanto um credor privado pode acordar qualquer taxa de juro com o devedor, as autoridades responsáveis pela Segurança Social estão vinculadas pelo artigo 20.o da Lei Geral da Segurança Social, que estabelece que, nos acordos de reescalonamento de dívidas, será aplicada a taxa de juro legal.
(30)
Na decisão de dar início ao procedimento, a Comissão considerou que a comparação das condições do acordo de credores privados de Outubro de 1996 com as condições do acordo de reescalonamento celebrado entre a Segurança Social e a Sniace poderia não ser a forma mais correcta de aplicar o critério do «credor privado», tal como definido pelo Tribunal de Justiça. Neste contexto, as autoridades espanholas afirmaram que, devido às restrições legais que pesam sobre a administração pública, a situação dos credores públicos não pode ser equiparada à dos credores privados. Todavia, sublinharam que os termos e condições dos acordos celebrados entre a Segurança Social e a Sniace, por um lado, e dos acordos celebrados entre o Fogasa e a Sniace, por outro, eram mais rigorosos que os termos do acordo celebrado entre os credores privados.
(31)
Por último, as autoridades espanholas reiteraram os pontos de vista expostos no âmbito do procedimento que levou à Decisão de 1998.
6. ANÁLISE DAS MEDIDAS
6.1. JUSTIFICAÇÃO DO REINÍCIO DO PROCEDIMENTO
(32)
As autoridades espanholas defendem que não era necessário o reinício do procedimento formal de investigação para a resolução deste caso e que o respeito dos direitos dos interessados não constitui razão suficiente.
(33)
Por seu lado, a Comissão considera que o acórdão Tubacex constituía um elemento suficientemente importante para que esta informação fosse levada ao conhecimento das autoridades espanholas e das partes interessadas. Na realidade, o referido acórdão poderia alterar os critérios de avaliação constantes da decisão de dar início ao procedimento adoptada em 7 de Novembro de 1997.
6.2. DETERMINAÇÃO DA EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO NOS TERMOS DO N.o 1 DO ARTIGO 87.o DO TRATADO
(34)
Aquando do reinício do procedimento, a Comissão questionava se os acordos celebrados entre a Sniace e os seus credores públicos incluíam auxílios estatais e, em caso afirmativo, se esses auxílios poderiam ser declarados compatíveis.
(35)
O acórdão Tubacex permite considerar que as intervenções públicas sob a forma de reescalonamento de dívidas não constituem auxílios estatais sempre que sejam cumpridos os critérios enunciados no referido acórdão (ver considerando 4).
(36)
No acórdão proferido no processo T-36/99, que anula a Decisão de 2000, o Tribunal de Primeira Instância julgou improcedentes os motivos que levaram a Comissão a considerar que a TGSS e o Fogasa se tinham comportado como o faria um credor privado. Para o efeito, e tendo em conta o acórdão do Tribunal de Primeira Instância, convém verificar:
a)
A situação dos credores públicos comparativamente à dos credores privados;
b)
A situação do Banco Español de Crédito (a seguir «Banesto»), credor privado, em comparação com a da TGSS e do Fogasa;
c)
As oportunidades de recuperação do total do montante em dívida à TGSS e ao Fogasa sem sofrer prejuízos financeiros; e
d)
As perspectivas de rentabilidade futura e de viabilidade da Sniace.
(37)
Os critérios enunciados no acórdão Tubacex e no acórdão do Tribunal de Primeira Instância no processo T-36/99 são cumuláveis. A partir do momento em que as modalidades estabelecidas pelos credores públicos não satisfaçam pelo menos um desses critérios, a Comissão deve abandonar o princípio do credor privado.
6.2.1. ACORDOS CELEBRADOS COM O FOGASA
(38)
Contrariamente aos factos que motivaram o acórdão Tubacex, os dois acordos com o Fogasa foram celebrados com cerca de dois anos de intervalo e tiveram por objecto dívidas distintas. A Comissão considera que não se trata de um único acordo. Da parte do Fogasa também não se verificou, quando da celebração do segundo acordo, qualquer tentativa de fundir ambos os acordos, a fim de constituir um só que abrangesse o conjunto das dívidas. O Fogasa só reuniu as dívidas pendentes através do acordo de 18 de Março de 1999 (12), ou seja, quatro anos após o segundo acordo celebrado entre o Fogasa e a Sniace.
(39)
Para efeitos da presente avaliação, a Comissão analisará em primeiro lugar o acordo Fogasa I e posteriormente o acordo Fogasa II, atendendo aos critérios aplicáveis ao credor privado.
(40)
A Sniace e o Fogasa celebraram um primeiro acordo de reescalonamento de dívidas a 5 de Novembro de 1993, num valor de 1 362 708 700 pesetas (incluindo juros). O acordo foi celebrado após o pagamento, pelo Fogasa, dos salários e indemnizações devidos pela Sniace ao seu pessoal.
(41)
Para efeitos da sua análise, a Comissão tem de fazer a distinção entre o momento da celebração do acordo (análise ex ante) e o momento da sua execução (análise ex post). Na realidade, poderia acontecer que, após a análise de um acordo em função das suas próprias características no momento da sua celebração, se chegasse à conclusão de que esse acordo não comporta um auxílio, mas que a sua execução, em condições diferentes das inicialmente previstas, altere essa primeira visão e se chegue à conclusão de que efectivamente inclui um auxílio.
(42)
A Comissão verifica que o primeiro acordo de reescalonamento de dívidas com o Fogasa data de 5 de Novembro de 1993, ou seja, quase oito meses após a declaração de cessação de pagamentos comunicada pelo juiz de primeira instância em 25 de Março de 1993, que implicou que o Fogasa efectuasse os pagamentos ao pessoal da Sniace. Nesse momento, o Fogasa vinculou o acordo a uma hipoteca sobre os activos da Sniace a fim de garantir pelo menos uma parte do seu crédito. O Fogasa aplicou uma taxa de juro de 10 %, tal como estabelecido na legislação vigente no momento da celebração do acordo.
(43)
O Banesto, por seu lado, tinha concedido à Sniace em 1987 e 1991, ou seja, bastante tempo antes da celebração do acordo Fogasa I, linhas de crédito hipotecário a taxas de juro de 16 % e 18 % (que eram as condições do mercado na época).
(44)
Assim sendo, deve salientar-se que, quando da cessação de pagamentos de 1992, a Sniace tinha pelo menos dois credores: o Fogasa, a quem devia os salários que a Sniace não tinha podido pagar ao seu pessoal, e o Banesto, em virtude dos créditos concedidos e ainda não totalmente reembolsados.
(45)
Desde o anúncio da cessação de pagamentos, o Banesto teria podido executar os seus direitos na qualidade de credor hipotecário privilegiado da Sniace. No entanto, só em virtude do acordo de 26 de Setembro de 1996, ou seja, três anos após o acordo Fogasa I, é que a Sniace cedeu ao Banesto, a título de pagamento de parte das dívidas, as acções que detinha da empresa Inquitex e uns terrenos abrangidos pela hipoteca.
(46)
Por seu lado, o Fogasa tinha a obrigação legal de pagar os salários em caso de cessação de pagamentos. A partir do momento em que o Fogasa teve de pagar os salários dos trabalhadores da Sniace, começou a negociar com a empresa um acordo de reescalonamento da dívida a fim de recuperar o seu crédito. O facto de o Banesto não ter executado os seus créditos hipotecários contra a Sniace demonstra que, contrariamente a este credor privado, o Fogasa actuou com prudência e perspicácia ao celebrar o acordo de reescalonamento e ao obter garantias a partir do momento em que foi conhecida a suspensão de pagamentos.
(47)
Por este motivo, o Fogasa e a Sniace executaram rapidamente umas negociações que permitiam augurar a boa vontade das partes em chegar a uma solução amigável.
(48)
Após ter aceite o pedido dos trabalhadores da Sniace, que solicitavam o pagamento dos salários e indemnizações em dívida por força do procedimento judicial que tinha decretado a cessação de pagamentos, o Fogasa celebrou um acordo de reescalonamento de dívidas a fim de obter da Sniace o reembolso dos montantes envolvidos. O Fogasa aplicou a taxa de juro legal estabelecida na lei espanhola, ou seja, 10 % no momento da celebração do acordo.
(49)
A Comissão considera que, ao conceder à Sniace um reescalonamento das suas dívidas, o Fogasa aplicou o princípio do acórdão Tubacex, segundo o qual «um credor não procura realizar um lucro extraordinário com o dinheiro que lhe é devido, pretendendo somente cobrar a totalidade das somas por si adiantadas sem sofrer prejuízo financeiro. Para esse efeito, quando concede um reescalonamento do seu crédito com o fim de obter o reembolso deste, exige o pagamento suplementar de juros que tem por objecto compensar a depreciação que o dinheiro sofrerá em razão do reescalonamento» (13).
(50)
Quando da celebração do acordo, o Fogasa tinha conhecimento da crise por que passava a Sniace, razão que motivou a sua intervenção a favor dos trabalhadores a fim de que estes pudessem receber os salários e as indemnizações que a empresa não lhes podia pagar por se encontrar em situação de cessação de pagamentos.
(51)
É verdade que, no momento da ocorrência dos factos, o único plano de viabilidade que fosse digno desse nome proposto pela Sniace ao Fogasa era o reescalonamento das dívidas. No entanto, após o grave conflito social na empresa em 1992, a sua actividade reactivou-se a pouco e pouco, deixando entrever perspectivas de rentabilidade futura, embora a situação permanecesse frágil.
(52)
A ausência de um acordo com os credores privados, assim como o facto de estes não terem forçado a execução das dívidas a partir de 1993, torna manifesto que as perspectivas de que a empresa tomasse um novo rumo tinham fundamento e, consequentemente, não era conveniente correr o risco de a empresa cessar a actividade.
(53)
A Comissão considera que, quando da sua celebração, o acordo Fogasa I não constituía um auxílio estatal.
(54)
Entre 5 de Novembro de 1993 e 18 de Março de 1999, data em que o Fogasa celebrou um novo acordo de reescalonamento que prorrogou por mais dois anos o prazo de pagamento da dívida, a Sniace reembolsou cerca de 50 % da sua dívida.
(55)
Antes de executar as garantias e hipotecas constituídas a seu favor no acordo de 1993, o Fogasa preferiu alterar o acordo de reescalonamento a fim de maximizar as possibilidades de obter o reembolso dos créditos concedidos. A Comissão observa que, pelo contrário, a 26 de Setembro de 1996, o Banesto aceitou, como pagamento da dívida da Sniace, uns terrenos propriedade desta empresa, assim como as acções da empresa Inquitex que a mesma detinha.
(56)
A Comissão considera que o comportamento do Fogasa não é comparável ao do Banesto, que procurou proteger uma parte do seu crédito através do acordo de 1996, ao contrário do Fogasa, que de modo algum tentou cobrar as suas dívidas em conformidade com o acordo celebrado com a Sniace.
(57)
A Comissão assinala que, no momento da renegociação do acordo, o Fogasa não exigiu o pagamento adicional de juros, dado que o montante em dívida era o mesmo, embora o prazo final tivesse sido diferido por dois anos (14). Por conseguinte, a Comissão considera que deve ser refutado o argumento da Espanha (15), segundo o qual pretendeu proteger o seu investimento da depreciação monetária.
(58)
A Comissão verifica, conforme indicado no quadro 3 seguinte, que no momento em que foi celebrado o acordo de 18 de Março de 1999, que alterou o acordo de 5 de Novembro de 1993, a empresa enfrentava dívidas crescentes, prejuízos repetidos e fundos próprios negativos, o que suscitava dúvidas quanto às perspectivas de cobrança dos créditos:
Quadro 3
(em milhões EUR)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Vendas
69,3
43,0
4,8
39,3
65,9
34,5
33,6
56,6
57,5
82,0
Resultados
-24,8
-27,9
-22,8
-10,7
0,9
-11,7
-3,0
-9,6
-7,4
1,7
Cash flow
-15,3
-19,8
-20,0
-6,0
6,4
-8,8
2,2
-2,2
-0,6
8,7
Total das dívidas
84,1
82,8
95,4
112,6
116,5
108,2
104,9
106,1
112,8
121,8
(59)
Embora seja verdade que a empresa apresentou resultados ligeiramente negativos em 1995, deve reconhecer-se que a sua situação financeira indicava perspectivas de rentabilidade incertas.
(60)
A Comissão chegou à conclusão de que o Fogasa não actuou como o teria feito um credor privado:
a)
não tentando obter como pagamento parcial da dívida determinados activos sobre os quais tinha adquirido direitos aquando da conclusão do acordo de 1993;
b)
devido às perspectivas de rentabilidade incertas em virtude da deterioração contínua da situação financeira;
c)
não exigindo o pagamento adicional de juros ao negociar o acordo de reescalonamento de 1999 ou não aplicando juros de mora aos montantes não pagos nos termos do acordo.
(61)
A Sniace e o Fogasa celebraram um segundo acordo de reescalonamento de dívidas a 31 de Outubro de 1995, num valor de 339 459 878 pesetas (incluindo juros). Este acordo foi celebrado depois de o Fogasa ter pago novamente os salários e indemnizações devidos pela Sniace ao seu pessoal.
(62)
Tal como no atinente à execução do acordo Fogasa I, a Comissão considera que o comportamento do Fogasa não é comparável ao do Banesto, que, com a celebração do acordo de 1996, procurou proteger parte dos seus créditos, enquanto o Fogasa, que só tinha recebido parte das dívidas cobertas pelo acordo de 1993, celebrou novo acordo em 1995 relativo a novas dívidas.
(63)
Este novo acordo foi celebrado apesar de:
i)
O acordo de 5 de Novembro de 1993 não ter sido plenamente respeitado;
ii)
Ter por objecto novas dívidas ao Fogasa, que, mais uma vez, tinha satisfeito os pedidos dos trabalhadores da Sniace relativamente ao pagamento dos seus salários; e
iii)
Ser conhecida a fragilidade financeira da Sniace, que era uma empresa em crise devido a prejuízos repetidos durante vários anos, com fundos próprios negativos e uma dívida importante, tal como é demonstrado no quadro constante do considerando 59.
(64)
Para além disso, é evidente que o Fogasa não contemplou a possibilidade de liquidação coerciva da dívida através da execução da hipoteca constituída a seu favor. É certo que a liquidação coerciva poderia ter tido como consequência o encerramento da empresa, mas não há dúvida de que, no quadro do processo de liquidação da Sniace, o Fogasa poderia ter recuperado a totalidade ou parte da dívida na sequência da alienação dos activos da empresa.
(65)
Quanto a este assunto, a Comissão assinala que as autoridades espanholas responderam várias vezes que foi impossível realizar a estimativa do valor da empresa, que teria permitido calcular o montante recuperável, e, de qualquer forma, em caso de liquidação, o valor dos activos da empresa poderia ter sofrido uma forte depreciação (16). É evidente que, por esse motivo, o Fogasa não considerou a hipótese de liquidação da Sniace, optando pelo reescalonamento das dívidas.
(66)
Na sua resposta de 29 de Setembro de 2005, as autoridades espanholas acrescentaram que «se, na altura, o Fogasa tivesse rejeitado a assinatura de um acordo de recuperação sem justificar essa atitude, estaria a violar o normativo que regula o Organismo e a actuar de forma arbitrária». A Comissão deduz da declaração das autoridades espanholas que o Fogasa não pretendeu justificar a possível recusa de reescalonamento da dívida. Para as autoridades espanholas, o mero facto de pretender recuperar a totalidade da dívida, inclusivamente com o encerramento da Sniace, é insuficiente (17).
(67)
A Comissão chegou à conclusão de que o Fogasa não actuou como o teria feito um credor privado:
a)
Não exigindo o pagamento das dívidas objecto do acordo de 1993 segundo o calendário estipulado nesse mesmo acordo;
b)
Devido às perspectivas de rentabilidade incertas em virtude da deterioração contínua da situação financeira;
c)
Aceitando a celebração de um acordo relativo a novas dívidas.
6.2.2. ACORDO TGSS
(68)
Como referido no considerando 21, a TGSS celebrou um acordo com a Sniace a 8 de Março de 1996, posteriormente alterado em 7 de Maio de 1996 e 30 de Setembro de 1997. Embora tivesse sido celebrado cerca de 18 meses após a celebração do primeiro acordo, o acordo final referia-se às mesmas dívidas. Por esse motivo, a Comissão considera que se trata de um único acordo, alterado por diversas vezes.
(69)
No momento da celebração do primeiro acordo entre a TGSS e a Sniace, em 8 de Março de 1996, bem como no momento da sua primeira alteração, em 7 de Maio de 1996, os credores privados ainda não tinham chegado a um acordo. Só após a segunda alteração do acordo, ou seja, em 30 de Setembro de 1997, é que se pode comparar a posição da TGSS com a dos credores privados.
(70)
Nesta fase, pode admitir-se que a TGSS foi mais longe do que os credores privados, ao celebrar o acordo com o objectivo de incrementar ao máximo as possibilidades de recuperação dos seus créditos.
(71)
Em conformidade com a legislação espanhola, a TGSS pode celebrar acordos de reescalonamento de dívidas desde que seja aplicada a taxa de juro legal em vigor no momento em que o acordo é celebrado.
(72)
Deste modo, a TGSS tentou proteger os seus créditos, sem sofrer prejuízo financeiro, de acordo com o acórdão Tubacex.
(73)
No momento da celebração deste acordo, tal como referido no considerando 63iii), a Sniace era uma empresa em crise devido a prejuízos repetidos durante vários anos a fio, com fundos próprios negativos e uma dívida importante.
(74)
Além disso, as autoridades espanholas não puderam responder favoravelmente ao pedido da Comissão (carta D/53117, de 7 de Agosto de 2008) de envio das actas das reuniões entre a TGSS e a Sniace em 1994 (18). Estas actas teriam permitido à Comissão conhecer o contexto das negociações e avaliar a opinião da TGSS quanto às possibilidades reais da Sniace para assumir os seus compromissos, tanto passados como futuros. Porém, na sua resposta de 10 de Setembro de 2008, as autoridades espanholas afirmaram não dispor desses documentos.
(75)
É, pois, evidente que a TGSS tinha conhecimento da situação financeira da Sniace, em especial o incumprimento dos seus compromissos para com o Fogasa. Dado que o acordo foi celebrado em 1996, a TGSS teria podido verificar, mediante os documentos contabilísticos da empresa, que a Sniace só tinha respeitado parcialmente o acordo de 1993 e, além disso, tinha concluído um novo acordo com o Fogasa em 1995 (ou seja, cerca de seis meses antes do acordo com a TGSS) cujo objecto eram novas dívidas.
(76)
A Comissão chegou à conclusão de que a TGSS não actuou como o teria feito um credor privado:
a)
Porque a Sniace não honrava plenamente os seus compromissos para com outro credor público (o Fogasa) que, além disso, tinha ainda aceite uma acumulação de dívidas, e
b)
Devido às perspectivas de rentabilidade incertas em virtude da deterioração contínua da situação financeira.
6.2.3. CONCLUSÃO SOBRE A EXISTÊNCIA DE AUXÍLIOS
(77)
Na opinião da Comissão, apenas a medida que conduziu ao acordo de 5 de Novembro de 1993 entre o Fogasa e a Sniace pode ser considerada como satisfazendo o critério do credor privado. Assim, esta medida não confere uma vantagem à Sniace.
(78)
Pelo contrário, a Comissão considera que a execução do acordo Fogasa I, alterado em 18 de Março de 1999, o acordo Fogasa II e o acordo TGSS conferem vantagens à Sniace, nos termos do disposto no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, pelas razões anteriormente enunciadas. Com efeito, estas medidas conferem vantagens à Sniace ao permitir o reescalonamento das suas obrigações legais respeitantes ao pagamento das contribuições para a Segurança Social e às dívidas contraídas com o Fogasa, que a Sniace teria tido de reembolsar normalmente caso se tratasse de credores privados.
(79)
No tocante aos demais critérios, a Comissão considera, em primeiro lugar, que as medidas são financiadas através de fundos estatais, já que tanto o Fogasa como a TGSS são organismos públicos cujos recursos provêm do pagamento de contribuições obrigatórias.
(80)
Em segundo lugar, as medidas impugnadas são selectivas, dado que são aplicadas apenas à Sniace.
(81)
Em terceiro lugar, os mercados em que a Sniace opera caracterizam-se por um importante nível de trocas comerciais entre Estados-Membros. A Sniace comercializa uma parte da sua produção na Europa, onde está em concorrência com outras empresas. Por conseguinte, os auxílios concedidos à Sniace podem afectar o comércio entre Estados-Membros. Estas medidas ameaçam também falsear a concorrência entre produtores de têxteis.
(82)
Por este motivo, a Comissão considera que as medidas relativas à execução do acordo Fogasa I, do acordo Fogasa II e do acordo TGSS constituem auxílios estatais, nos termos do disposto no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
6.3. APRECIAÇÃO DA COMPATIBILIDADE DOS AUXÍLIOS
(83)
A compatibilidade das medidas consideradas como auxílios estatais nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado deve ser avaliada com base nas excepções previstas nos n.os 2 e 3 do mesmo artigo.
(84)
As excepções previstas no n.o 2 e no n.o 3, alíneas b), d) e e), do artigo 87.o não são, de modo algum, aplicáveis, já que as medidas não se destinam a fomentar um projecto importante de interesse europeu comum nem a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro, nem tão-pouco a promover a cultura e a conservação do património. Também não se trata de outra categoria de auxílios determinada por decisão do Conselho deliberando por maioria qualificada sob proposta da Comissão.
(85)
Consequentemente, convém avaliar as excepções relacionadas com o desenvolvimento de determinadas regiões ou sectores, previstas no n.o 3, alíneas a) e c), do artigo 87.o
(86)
Tratando-se de auxílios destinados a favorecer o desenvolvimento de determinados sectores, e tendo em conta a natureza das medidas em questão, os únicos critérios pertinentes são os que se prendem com os auxílios de emergência e à reestruturação de empresas em dificuldade.
(87)
Tratando-se de auxílios destinados a favorecer o desenvolvimento de determinadas regiões, a Comissão observa que a região onde se situa a Sniace é elegível, desde Setembro de 1995, para os auxílios com finalidade regional ao abrigo do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o, e, antes dessa data, era elegível para os auxílios com finalidade regional ao abrigo do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o.
(88)
Por conseguinte, a Comissão tem de analisar as medidas à luz das orientações comunitárias relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação de empresas em dificuldade e às orientações relativas aos auxílios com finalidade regional. Nos termos da Comunicação da Comissão relativa à determinação das regras aplicáveis à apreciação dos auxílios estatais concedidos ilegalmente (19), as medidas devem ser apreciadas à luz das orientações em vigor no momento da concessão dos auxílios.
(89)
No tocante às normas relativas aos auxílios de emergência e auxílios à reestruturação de empresas em dificuldade, não há dúvida de que, desde a publicação do Oitavo Relatório sobre a Política de Concorrência, de 1979, e em todas as orientações subsequentes, a Comissão exige um plano de reestruturação que permita restabelecer a viabilidade das empresas em dificuldade (20).
(90)
No caso em apreço, as autoridades espanholas nunca argumentaram tratar-se de medidas a título de auxílio de emergência ou reestruturação. Também não tentaram demonstrar que se tratava de um plano de reestruturação nos termos das normas aplicáveis na data de concessão dos auxílios objecto de impugnação. Tal plano deve incluir, entre outros, medidas internas de reestruturação e medidas de compensação, tal como exigido pelo Oitavo Relatório sobre a Política de Concorrência, de 1979 (pontos 227 e 228), e pelas orientações adoptadas a partir de 1994 (21). A ausência de plano de reestruturação confirma que o único objectivo do auxílio era manter o funcionamento da empresa sem exigir qualquer contrapartida quanto à sua reestruturação.
(91)
No que se refere ao plano de viabilidade apresentado à Comissão pelo autor da denúncia antes do início do procedimento, as autoridades espanholas limitaram-se a referir, em particular, na sua carta de 30 de Junho de 1997, em resposta à carta da Comissão de 16 de Maio de 1997, que a conclusão do perito de que «a viabilidade da Sniace só pode ser garantida mediante a concessão de subvenções que permitam a realização de projectos de investimento e a renegociação das dívidas» mais não representava do que uma opinião pessoal exposta num estudo privado, não reflectindo necessariamente a posição das autoridades espanholas (22).
(92)
Por conseguinte, na ausência de um plano de reestruturação, as medidas adoptadas no quadro dos acordos Fogasa II e TGSS, assim como a execução do acordo Fogasa I não são justificáveis com base no disposto no Oitavo Relatório da Comissão Europeia sobre a Política de Concorrência, de 1979, nem nas orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação, de 1994, 1999 ou 2004.
(93)
No que toca às excepções previstas no n.o 3, alíneas a) e c), do artigo 87.o, relativas aos auxílios destinados a promover ou facilitar o desenvolvimento de determinadas regiões, a Comissão observa que a região onde se situa a Sniace é elegível, desde Setembro de 1995, para os auxílios com finalidade regional ao abrigo do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o, e, antes dessa data, era elegível para os auxílios com finalidade regional ao abrigo do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o
(94)
No entanto, os auxílios concedidos à Sniace não comportam as características necessárias para facilitar o desenvolvimento de determinadas regiões económicas nos termos do referido artigo, na medida em que foram concedidos sob a forma de auxílios ao funcionamento, ou seja, sem estarem subordinados a qualquer condição relativa a investimentos ou criação de emprego.
(95)
Desde 1979 (23) a Comissão só autoriza auxílios que não estejam sujeitos a um investimento inicial ou à criação de emprego em regiões elegíveis para os auxílios com finalidade regional se o Estado-Membro puder demonstrar a existência de desvantagens e avaliar a sua dimensão, o que não ocorreu neste caso.
(96)
Por conseguinte, as medidas adoptadas no quadro dos acordos Fogasa II e TGSS, assim como a execução do acordo Fogasa I, não são justificáveis com base no disposto na Comunicação da Comissão de 1979 nem nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional, de 1998.
(97)
No que se refere às normas aplicáveis no sector das fibras têxteis quando da celebração dos acordos (24), a Comissão considera que os únicos auxílios a que se poderia concorrer eram os auxílios ao investimento. Todavia, as medidas impugnadas não apresentam nenhuma das características dos auxílios ao investimento. As medidas adoptadas no quadro dos acordos Fogasa II e TGSS, assim como a execução do acordo Fogasa I, não são justificáveis com base nas orientações de 1992 ou 1996.
(98)
A Comissão considera que as regras de execução do acordo Fogasa I, alterado em 18 de Março de 1999, bem como a celebração dos acordos Fogasa II e TGSS, não podem ser declaradas compatíveis.
7. PROCEDIMENTO DE RECUPERAÇÃO DOS AUXÍLIOS CONCEDIDOS ILEGALMENTE
(99)
Uma vez que a Comissão considerou que a execução do acordo Fogasa I, alterado em 18 de Março de 1999, bem como os acordos Fogasa II e TGSS são incompatíveis com o Tratado, o beneficiário tem de devolver os montantes recebidos.
(100)
As modalidades de recuperação dos auxílios concedidos ilegalmente declarados incompatíveis foram definidas na Comunicação da Comissão «Para uma aplicação efectiva das decisões da Comissão que exigem que os Estados-Membros procedam à recuperação de auxílios estatais ilegais e incompatíveis» (a seguir designada «Comunicação de 2007») (25). A jurisprudência do Tribunal, em primeiro lugar, assim como o ponto 37 da Comunicação de 2007 especificam que a Comissão não tem de fixar o montante exacto a devolver. No entanto, a decisão deve incluir indicações que permitam à Espanha determinar esse valor.
(101)
O Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão (26) relativo à aplicação do Regulamento n.o 659/1999 do Conselho (27) determina que o auxílio a recuperar mediante uma decisão de recuperação incluirá juros a uma taxa adequada fixada pela Comissão. Os juros são devidos a partir da data em que o auxílio ilegal foi colocado à disposição do beneficiário e até ao momento da sua recuperação. A taxa de juro será aplicada numa base composta até à data da recuperação do auxílio.
(102)
Não obstante, no que se refere ao método de cálculo dos juros, o Tribunal de Justiça, no seu acórdão de 11 de Dezembro de 2008, no processo C-295/07, Comissão/Département du Loiret e Scout, SA (28), afirmou que o método de actualização de um auxílio ilegal é uma questão material e não processual (29). A Decisão de 2000, assim como a decisão relativa ao reinício do procedimento foram adoptadas muito antes do Regulamento (CE) n.o 794/2004.
(103)
Consequentemente, a Comissão considera que o método de cálculo para a recuperação dos auxílios concedidos ilegalmente deve ser o que se usava quando da adopção da decisão anulada e, portanto, o Estado-Membro deve usar o método denominado «juro simples» para calcular o montante a reembolsar.
(104)
Para efeitos do caso em apreço, a Comissão faz a distinção entre, por um lado, a execução parcial do acordo Fogasa I e, por outro, as medidas incompatíveis dos acordos Fogasa II e TGSS.
(105)
Tal como indicado no considerando 77, a Comissão considera que o acordo concluído entre o Fogasa e a Sniace em 5 de Novembro de 1993 satisfaz o critério do credor privado e, por conseguinte, não constitui um auxílio estatal.
(106)
Todavia, uma vez que esse acordo só foi parcialmente respeitado, a Comissão considera que o acordo Fogasa I, revisto em 18 de Março de 1999, constitui um auxílio incompatível e ilegal que deve ser recuperado. A incompatibilidade afecta, por um lado, os montantes não pagos, nos termos do acordo, até 18 de Março de 1999, e, por outro, o saldo do auxílio a partir dessa data.
(107)
O auxílio a recuperar tem de incluir os juros devidos, calculados com base no método do juro simples (ver considerando 101). Os montantes reembolsados em aplicação do acordo Fogasa I antes da sua revisão, ainda que a taxa de juro fosse inferior à taxa de juro de referência da Comissão, não constituem auxílio estatal, pelo que não carecem de recuperação. Os pagamentos efectuados para além dos montantes reembolsados em aplicação dos acordos podem ser deduzidos dos valores a recuperar a título de auxílio ilegal e incompatível.
(108)
Tal como indicado anteriormente, a Comissão considera que a Espanha concedeu auxílios ilegais sob a forma de um acordo de reembolso, celebrado com o Fogasa em 30 de Outubro de 1995, e de um acordo de reescalonamento de dívidas, celebrado com a TGSS em 8 de Março de 1996, que contrariam o disposto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado e são incompatíveis com o mercado comum e o funcionamento do Acordo sobre o EEE.
(109)
Dado que os auxílios são ilegais e incompatíveis, devem ser devolvidos na íntegra e os seus efeitos económicos devem ser anulados. Os montantes a recuperar equivalem à totalidade da dívida objecto do segundo acordo com o Fogasa e do acordo com a TGSS. A esses valores acrescem juros simples calculados de acordo com a taxa de referência da Comissão. Os pagamentos efectuados podem ser deduzidos dos montantes a recuperar.
8. CONCLUSÃO
(110)
Tendo em conta as considerações que precedem, afigura-se adequado alterar em conformidade a Decisão 1999/395/CE.
(111)
O primeiro acordo de reembolso celebrado entre o Fogasa e a Sniace não constitui um auxílio estatal.
(112)
Pelo contrário, a reavaliação da execução do acordo de reembolso celebrado com o Fogasa em 3 de Novembro de 1993, do acordo de reembolso celebrado também com o Fogasa em 30 de Outubro de 1995 e dos acordos de reescalonamento celebrados com a TGSS leva a concluir que a Espanha concedeu um auxílio ilegal, contrário ao disposto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado e que este auxílio é incompatível com o mercado comum e o funcionamento do Acordo sobre o EEE.
(113)
Uma vez que o auxílio concedido é ilegal e incompatível com o mercado comum, deve ser devolvido nos termos do disposto no Regulamento (CE) n.o 659/1999 e os seus efeitos económicos devem ser anulados,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
A Decisão 1999/395/CE é alterada do seguinte modo:
1.
O artigo 1.o é alterado do seguinte modo:
a)
O primeiro parágrafo passa a ter a seguinte redacção:
«O acordo celebrado em 5 de Novembro de 1993 entre a Sociedad Nacional de Industrias y Aplicaciones de Celulosa Española SA (Sniace) e o Fondo de Garantía Salarial (Fogasa) não constituía, na data da sua celebração, um auxílio estatal para efeitos do disposto no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.»;
b)
Após o primeiro parágrafo é inserido o seguinte parágrafo:
«Os seguintes auxílios estatais executados pela Espanha a favor da Sniace são incompatíveis com o mercado comum:
a)
O acordo celebrado a 8 de Março de 1996 (alterado pelo acordo de 7 de Maio de 1996 e, posteriormente, pelo acordo de 30 de Setembro de 1997) entre a Sniace e a Tesorería General de la Seguridad Social relativo ao reescalonamento de dívidas;
b)
A execução do acordo celebrado a 5 de Novembro de 1993 entre a Sniace e o Fogasa;
c)
O acordo celebrado a 31 de Outubro de 1995 entre a Sniace e o Fogasa.».
2.
Os artigos 2.o e 3.o passam a ter a seguinte redacção:
«Artigo 2.o
1. A Espanha deve obter do beneficiário a devolução dos auxílios referidos no segundo parágrafo do artigo 1.o
2. Os montantes a restituir incluem os juros desde a data em que foram colocados à disposição do beneficiário até à data da sua efectiva recuperação.
3. A recuperação dos auxílios mencionados no segundo parágrafo do artigo 1.o deve ser imediata e efectiva.
4. A Espanha assegurará a aplicação da presente decisão no prazo de quatro meses a contar da data da respectiva notificação.
Artigo 3.o
1. No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, a Espanha deverá fornecer as seguintes informações à Comissão:
a)
Montante total (capital e juros) a recuperar junto do beneficiário;
b)
Descrição pormenorizada das medidas já adoptadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão;
c)
Documentos comprovativos de que o beneficiário foi intimado a reembolsar os auxílios.
2. A Espanha manterá a Comissão informada sobre a evolução das medidas nacionais adoptadas para aplicar a presente decisão até estar concluída a recuperação dos auxílios referidos no segundo parágrafo do artigo 1.o A simples pedido da Comissão, a Espanha transmitir-lhe-á de imediato todas as informações sobre as medidas já adoptadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão. Fornecerá também informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros já reembolsados pelo beneficiário.»
Artigo 2.o
O Reino de Espanha é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 10 de Março de 2009.

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