Document ID: 32003D0284

Decisión de la Comisión
de 11 de diciembre de 2002
relativa a la ayuda estatal concedida por España en favor de Sniace SA
[notificada con el número C(2002) 4824]
(El texto en lengua española es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2003/284/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo la Comunidad Europea, y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 88,
Visto el Reglamento (CE) n° 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE(1), y, en particular, su artículo 14,
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones de conformidad con los citados artículos(2) y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1) Por carta de 2 de marzo de 1998, la Comisión recibió una denuncia según la cual Sniace SA (en lo sucesivo, "Sniace") habría recibido una ayuda ilegal en forma de préstamo subordinado de 12020242 euros (EUR) [2000 millones de pesetas españolas (ESP)] concedido en condiciones distintas de las del mercado. La Comisión solicitó a España que le proporcionara información al respecto y, a la vista de la insuficiente información recibida, el 11 de diciembre de 1998 registró el asunto como ayuda no notificada.
(2) Por carta de 11 de abril de 2000, la Comisión notificó a España su decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado en relación con la citada ayuda. España remitió sus observaciones por carta de 5 de junio de 2000.
(3) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(3). La Comisión invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones sobre la ayuda. En este contexto, recibió observaciones de Sniace. El 10 de agosto de 2000, la Comisión remitió dichas observaciones a las autoridades españolas, dándoles la oportunidad de responder a las mismas, lo que decidieron no hacer.
(4) Por carta de 2 de octubre de 2001, la Comisión cursó un requerimiento de información a España al que ésta contestó por carta de 17 de diciembre de 2001. Por carta de 19 de diciembre de 2001, Sniace envió nuevas observaciones y propuso que se celebrara una reunión para aclarar la situación. La reunión tuvo lugar en abril de 2002. Mediante carta de 31 de mayo de 2002, las autoridades españolas presentaron información suplementaria a la Comisión.
II. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA AYUDA
(5) Sniace es una empresa con sede en Torrelavega, Cantabria. Sniace, que tiene un alto grado de integración vertical, opera en los sectores de la gestión forestal y de la producción de papel, fibras sintéticas y productos químicos derivados. En el año 2000 contaba con aproximadamente 600 empleados. De 1992 a 1996 estuvo en suspensión de pagos, de la que salió tras firmar, el 26 de septiembre de 1996, un acuerdo con sus principales acreedores privados. En 1996, el Gobierno de Cantabria encargó a la consultoría privada Coypsa la elaboración de un plan de viabilidad para Sniace. El plan fue acordado por las partes interesadas el 29 de septiembre de 1996. En 1997, y en el contexto de este plan, la empresa renegoció sus deudas con los restantes acreedores, incluida la Seguridad Social. En octubre de 1998, la Comisión adoptó una decisión inicial negativa sobre los términos de ese acuerdo de reescalonamiento a causa del nivel de los tipos de interés negociados. Sin embargo, en septiembre de 2000, y habida cuenta de una Sentencia del Tribunal de Justicia en un asunto similar referente a la empresa española Tubacex(4), la Comisión decidió revocar su decisión inicial y adoptó una decisión positiva que afirmaba que no se trataba de una ayuda(5).
(6) En este mismo contexto, en enero de 1998, Caja Cantabria decidió conceder un préstamo de 12020242 EUR (2000 millones ESP) a Sniace. La duración del préstamo es de ocho años, desde la fecha de la firma del contrato (4 de febrero de 1998) hasta el 2 de enero de 2006. Se trata de un préstamo participativo subordinado. Dada su condición de préstamo subordinado sólo se reembolsará a su vencimiento y en caso de quiebra de la empresa se reembolsará después de que se satisfagan los derechos de los demás acreedores, pero antes de que lo sean los de los accionistas. Al tratarse de un préstamo participativo, los intereses adeudados dependen de los beneficios obtenidos por la empresa. El tipo de interés consta de dos elementos: un elemento fijo del 2 % y un elemento variable, que depende de los beneficios de la empresa. El elemento variable sólo se pagará si la empresa logra beneficios, habiéndose fijado, respectivamente, en un 5 % en el caso de beneficios hasta 3 millones EUR (500 millones ESP), en un 8 % en el caso de beneficios entre 3 y 6 millones EUR (entre 500 y 1000 millones ESP) y en un 10 % en el caso de que los beneficios sean superiores a 6 millones EUR (1000 millones ESP). No obstante, este elemento variable no puede ser superior al MIBOR + 2 % del capital todavía no reembolsado. Para 1998, el interés se fijó en un 6,75 %. El préstamo puede convertirse en acciones u obligaciones participativas, si las partes así lo deciden.
(7) Caja Cantabria es una entidad de crédito constituida jurídicamente como fundación privada. Se trata de una institución sin ánimo de lucro, cuyos beneficios se utilizan para financiar actividades sociales y culturales. Un porcentaje mayoritario (63 %) de los derechos de voto de sus diversos órganos rectores está en manos de representantes políticos de la región. El artículo 7 de la Ley 1/1990 de la Comunidad Autónoma de Cantabria, de 12 de marzo de 1990, sobre regulación de los órganos rectores de las Caja de Ahorros establece la siguiente representación en la Asamblea General, que se repite en otros órganos rectores: Corporaciones municipales: 38 %; Diputaciones provinciales: 25 %; impositores de la Caja: 22 %; instituciones de interés social y cultural: 10 %; empleados de la Caja: 5 %. En aplicación del apartado 2 del artículo 10 de la misma ley, la representación de las Diputaciones provinciales es asignada directamente a cada región. Además, las autoridades públicas participan en el nombramiento de los representantes de las instituciones de interés social y cultural. Cuando no es posible contar con representantes de los miembros u organismos fundadores, la representación de los órganos públicos se ve incrementada(6). Finalmente, la naturaleza fragmentada de la representación de los clientes aumenta la influencia de los miembros nombrados públicamente.
(8) Tal como se indicó al incoarse el procedimiento, debido a esta situación, la Comisión considera que las decisiones de Caja Cantabria de financiar a determinadas empresas pueden estar dictadas por razones de interés público en vez de por el principio del "inversor privado en una economía de mercado". La Comisión decidió que tenía que evaluar si, en concreto, el préstamo concedido a Sniace se ajusta a las condiciones normales de mercado.
III. OBSERVACIONES DE LAS PARTES INTERESADAS
(9) Sniace fue la única parte que intervino. Sus observaciones pueden resumirse como sigue:
a) la etapa preliminar de investigación duró demasiado tiempo y durante la misma tanto la empresa como las autoridades españolas cooperaron con los servicios de la Comisión. Por consiguiente, la empresa tenía legítimas esperanzas de que se considerara que el préstamo no constituía una ayuda;
b) Caja Cantabria es una institución privada; los representantes públicos que participan en sus órganos de decisión actúan con total independencia. Sus fondos son de origen privado y, por lo tanto, sus préstamos no pueden constituir ayudas estatales;
c) en todo caso, el préstamo se concedió de acuerdo con las leyes nacionales y en condiciones normales de mercado. Sniace atravesó por momentos difíciles en un pasado reciente pero, en la actualidad, está obteniendo buenos resultados, habiendo logrado beneficios en 2000 y previsiblemente también en 2001. Por otra parte, la empresa cuenta con activos valorados en aproximadamente 150 millones EUR (25000 millones ESP). Por consiguiente, no existe riesgo de que el préstamo no se reembolse;
d) otros bancos privados comunicaron que habrían concedido un préstamo a Sniace en términos similares. Las diferencias con el préstamo de Caja Cantabria son mínimas y si constituyeran una ayuda estatal, ésta se situaría por debajo del umbral de las ayudas de minimis. Así pues, la Comisión debería aprobar el préstamo en sus términos actuales;
e) si, no obstante, la Comisión decidiera que el préstamo constituye una ayuda, Sniace invita a la Comisión a aprobar dicha ayuda al amparo de las excepciones previstas en las letras a) o c) del apartado 3 del artículo 87.
IV. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES ESPAÑOLAS
(10) En su carta de 5 de junio de 2000, las autoridades españolas declaran comprender la sorpresa manifestada por la empresa ante la decisión de incoar el procedimiento de investigación después de un examen preliminar muy extenso llevado a cabo por la Comisión.
(11) También reiteran que Caja Cantabria es una entidad de crédito privada y que los representantes públicos en sus órganos rectores están obligados por Ley a desempeñar sus funciones con total independencia, respondiendo personalmente de sus actos, lo mismo que cualquier otro miembro de cualquier órgano rector de cualquier otra entidad financiera privada. Por consiguiente, las autoridades españolas estiman que el préstamo de que se trata constituye un contrato entre una entidad de crédito privada y una empresa privada y no encierra una ayuda.
(12) En sus cartas de 17 de diciembre de 2001 y 31 de mayo de 2002, subsiguientes al requerimiento de información de la Comisión de 2 de octubre de 2001, las autoridades españolas reiteran que el préstamo subordinado no constituye una ayuda estatal. Junto con su carta de 31 de mayo de 2002, las autoridades españolas transmitieron el plan de viabilidad aplicado por Sniace en 1996. El Gobierno español afirma, no obstante, que dicho plan de viabilidad no debe tenerse en cuenta a la hora de evaluar el préstamo subordinado, dado que el mismo no se menciona en el plan y que Caja Cantabria sólo concedió el préstamo en febrero de 1998.
V. EVALUACIÓN DE LA AYUDA
1. Fundamento jurídico
(13) El apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE declara que, en la medida en que afecten los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados miembros o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas serán incompatibles con el mercado común. El apartado 3 del artículo 87 establece la posibilidad de que, bajo determinadas circunstancias, una ayuda pueda ser considerada compatible con el mercado común.
(14) La Comisión ha hecho públicos los criterios que aplica al examinar la compatibilidad de las ayudas estatales de finalidad regional con el mercado común a tenor de lo dispuesto en el artículo 87 del Tratado en sus Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional(7). Cuando se trata de una ayuda concedida a empresas del sector de las fibras sintéticas, la Comisión también ha publicado unos criterios de evaluación específicos, que se recogen en las Directrices aplicables a las ayudas al sector de las fibras sintéticas(8). Cuando la ayuda se concede con el fin de reestructurar empresas en crisis, los criterios aplicados son los definidos en las Directrices comunitarias sobre ayudas de Estado de salvamento y reestructuración de empresas en crisis(9).
(15) La Comisión ha hecho asimismo públicos los criterios que aplica a la hora de evaluar la presencia de ayudas en los préstamos concedidos por el Estado a las empresas en su Comunicación a los Estados miembros sobre la aplicación de los artículos 87 y 88 a las empresas públicas(10).
(16) Tal como se indica en dicha Comunicación, y siguiendo una práctica arraigada, para determinar si un préstamo incluye una ayuda y, en su caso, cuantificarla, la Comisión se rige por el principio del inversor privado que actúa en condiciones normales de mercado. Todo préstamo concedido por un prestamista a un cliente de acuerdo con las condiciones normales de mercado lleva aparejado un riesgo. En general, el riesgo inherente a todo préstamo se refleja en dos parámetros distintos: el tipo de interés aplicado y la garantía exigida para cubrir el préstamo.
(17) La eventual ayuda contenida en un préstamo dado concedido por un prestamista público sería la diferencia entre el tipo de interés que la empresa pagaría, si hubiera que cubrir el riesgo que conlleva el préstamo como exigiría un prestamista privado, y el tipo realmente pagado. La Comisión también ha indicado a los Estados miembros(11) que los tipos de referencia que publica se fijan de manera que reflejen el nivel medio de los tipos de interés aplicados, en los diversos Estados miembros, a los préstamos a medio y largo plazo (cinco a diez años) cubiertos por una garantía normal. Los tipos de referencia actuales equivalen así a los tipos swap interbancarios a cinco años más una prima de ajuste, que en el caso de España es de 75 puntos básicos.
(18) En la misma Comunicación, la Comisión también señala que el tipo de referencia así establecido es un tipo de interés mínimo, que puede aumentarse en situaciones en las que exista un riesgo particular, por ejemplo cuando se trate de una empresa en crisis o cuando no se disponga de los avales que normalmente exigen los bancos. En estos casos, la prima puede ascender a 400 o más puntos básicos si ningún banco privado acepta conceder el préstamo en condiciones normales de mercado.
2. Ayudas concedidas por el Estado o mediante recursos estatales
(19) Caja Cantabria es una entidad de crédito constituida jurídicamente como fundación privada, que además de las actividades normales de una entidad de crédito persigue objetivos de carácter social y económico a escala regional. Los representantes de las autoridades públicas de la región poseen un porcentaje mayoritario (el 63 %) de los derechos de voto en sus órganos rectores. En virtud de las normas por las que se rige la entidad y con arreglo a la definición de la letra c) del apartado 2 del artículo 2 de la Directiva 80/723/CEE de la Comisión, de 25 de junio de 1980, relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados miembros y las empresas públicas(12) cuya última modifícacíoñ la constituye la Directiva 2000/52/CE(13), Caja Cantabria puede ser considerada empresa pública. En virtud de esta Directiva, se considera empresa pública toda empresa sobre la cual los poderes públicos pueden ejercer, directa o indirectamente, una influencia dominante y se presume que dicha influencia dominante existe cuando los poderes públicos, directa o indirectamente, pueden designar a más de la mitad de los miembros del órgano de administración, de dirección o de vigilancia de la empresa.
(20) La Comisión no puede estar de acuerdo con las observaciones formuladas por España y Sniace según las cuales el préstamo fue un acuerdo entre una institución privada y una empresa privada por lo que, automáticamente, no se trataría de una ayuda. De la misma manera, el hecho de que una ley nacional(14) prevea la posibilidad de conceder préstamos participativos subordinados no significa automáticamente que no exista ayuda. El préstamo tenía que ser evaluado de acuerdo con los criterios utilizados para analizar este tipo de medida.
(21) El hecho de que los poderes públicos puedan ejercer una influencia dominante sobre Caja Cantabria no implica automáticamente que el Estado realmente haya ejercido sus competencias de control en un caso concreto. En efecto, aunque el Estado pueda ejercer una influencia dominante sobre las operaciones de una empresa, no es posible dar por supuesto automáticamente el ejercicio efectivo de dicho control en un caso concreto(15). Por ello, la Comisión debe examinar si las autoridades públicas intervinieron, de un modo u otro, en la adopción de esas medidas concretas.
(22) En el presente caso, la Comisión ha examinado los indicadores que proporcionaban las circunstancias del caso y el contexto en el que se concedió el préstamo subordinado, llegando a la conclusión de que la medida puede ser imputable al Estado por las razones que se detallan a continuación.
(23) En primer lugar, las autoridades públicas tuvieron un papel muy activo en el relanzamiento de Sniace y en su vuelta a la actividad normal tras el período de suspensión de pagos. La situación económica de Sniace se debatió en numerosas ocasiones en la Asamblea Regional de Cantabria. En la sesión del 4 de junio de 1996, la Asamblea Regional votó unánimemente una moción que en el punto 4 invitaba al Gobierno regional a:
"Utilizar toda la capacidad de presión política y administrativa del Consejo de Gobierno para que Banesto y Banco de Santander defiendan su visión respecto al futuro de Sniace, así como su compromiso con ese futuro"
(16).
(24) En paralelo, el Gobierno de Cantabria encargó a la consultoría Coypsa el plan de viabilidad en el que se asentó la vuelta de Sniace a la actividad normal(17), plan que suscribieron posteriormente la empresa y los sindicatos.
(25) Después de la firma del plan de viabilidad en septiembre de 1996, las autoridades locales asumieron un papel activo también en su puesta en práctica. Se constituyó una "mesa de trabajo" en la que participaron representantes del Gobierno cántabro, del ayuntamiento de Torrelavega, de la dirección de Sniace, de los sindicatos, de la consultoría Coypsa y, en varias reuniones, del banco privado Banesto. La mesa de trabajo se reunió con regularidad para discutir la ejecución del plan de viabilidad, incluidos los aspectos relacionados con su financiación.
(26) La Asamblea Regional de Cantabria también se interesó por la ejecución del plan de viabilidad. Representantes del banco privado Banesto, uno de los acreedores principales de Sniace, comparecieron ante la Asamblea Regional de Cantabria el 5 de julio de 1996 y el 22 de enero de 1997.
(27) En segundo lugar, la intervención de las autoridades locales en la ejecución del plan incluyó una participación activa en los aspectos relacionados con su financiación. El 22 de enero de 1997, el Dr. Robles, representante de Banesto, compareció en una sesión de la Asamblea Regional de Cantabria. Durante la sesión, el Dr. Robles afirmó que el banco estaba dispuesto a facilitar a Sniace un préstamo de hasta 10,2 millones EUR (1700 millones ESP) y una línea de crédito de alrededor de 18 millones EUR (3000 millones ESP), con la condición de que Sniace los necesitara y se constituyera una verdadera garantía(18). En respuesta a preguntas específicas sobre la postura de Banesto, el Dr. Robles señaló que la necesidad de una garantía constituía el principal problema en las negociaciones en curso con Sniace(19).
(28) La Comisión tiene en cuenta los indicadores siguientes aparecidos en la prensa(20): en el verano de 1997 Caja Cantabria confirmó que estaba dispuesta a proporcionar la mitad del préstamo de 12 millones EUR, siempre que Banesto facilitara la otra mitad. A diferencia de Banesto, en aquel momento Caja Cantabria sólo participaba en pequeña medida en la financiación de Sniace.
(29) Las negociaciones sobre el préstamo se llevaron a cabo en el marco de la mesa de trabajo sobre Sniace. El periódico "El Diario Montañés"(21), informó de una declaración del presidente del Consejo de administración de Sniace, Sr. Blas Mezquita, al término de una reunión de la mesa de trabajo, celebrada el 24 de noviembre de 1997, en los locales de la Consejería de Industria del Gobierno de Cantabria. De acuerdo con la información de este diario, el Sr. Blas Mezquita había afirmado que la principal decisión tomada en la mesa de trabajo había sido que el Gobierno de Cantabria intervendría directamente como intermediario para garantizar el préstamo de 12 millones EUR a Sniace.
(30) A finales de enero de 1998, a raíz de la negativa de Banesto a conceder el préstamo subordinado a Sniace, Caja Cantabria se avino a facilitar todo el préstamo subordinado de 12 millones EUR. Según las informaciones de prensa, en el consejo en el que se decidió conceder el préstamo, un representante de los clientes del banco y el representante de la organización de empresas de Cantabria votaron contra la concesión del préstamo(22). Según la organización empresarial CEOE-CEPYME, el préstamo subordinado no proporcionaba todas las garantías necesarias para Caja Cantabria(23).
(31) En tercer lugar, otras circunstancias del caso inducen a pensar que el préstamo subordinado puede imputarse al Estado. La elección del instrumento financiero, un préstamo subordinado, es inusual cuando se trata de entidades de crédito que actúan con arreglo a criterios puramente comerciales. Los préstamos subordinados sólo se reembolsan a su vencimiento y en caso de quiebra de la empresa se reembolsan después de satisfacer los derechos de los demás acreedores, pero antes de que lo sean los de los accionistas. Lo normal hubiera sido que un banco sin préstamos pendientes con el futuro deudor, como era el caso de Caja Cantabria, hubiera exigido mayores y mejores garantías antes de decidirse a conceder cualquier nuevo crédito.
(32) Por añadidura, el préstamo subordinado era muy importante para asegurar la viabilidad financiera de Sniace. A finales de 1997, los activos negativos de la empresa ascendían a 10,4 millones EUR; a finales de 1998, Sniace contaba con unos activos de 6,4 millones EUR gracias al préstamo subordinado objeto de examen, a una ampliación de capital y a la renegociación de sus antiguas deudas con sus acreedores. Además, el préstamo constituía una parte muy importante de la deuda de Sniace, representando, en 1998, un 73 % de su deuda a largo plazo con entidades de crédito, y el 26 % de su deuda total con entidades de crédito. Por último, representaba, alrededor de una quinta parte de su volumen de negocios en 1998.
(33) En la época en que se le concedió el préstamo, Sniace era un elemento muy importante de la economía local. Con una plantilla de 600 personas, era una empresa que proporcionaba un considerable número de puestos de trabajo en la Comunidad de Cantabria, cuya tasa de desempleo se situaba en el 20,9 % de la población activa en 1997(24). La importancia de Sniace para la economía cántabra queda confirmada por el hecho de que la vuelta a la viabilidad de la empresa se mencionó como un considerable éxito de la política industrial del Gobierno(25) en el debate sobre orientación política del Gobierno de Cantabria, celebrado el 15 de junio de 1998.
(34) Por las razones detalladas anteriormente, la Comisión ha llegado a la conclusión de que en el caso objeto de examen resulta muy poco probable que las autoridades públicas no intervinieran en la aprobación del préstamo subordinado de Caja Cantabria a Sniace. Los hechos que rodean la concesión del préstamo indican que las autoridades públicas intervinieron en el proceso de concesión del préstamo. Por consiguiente, se puede considerar que el préstamo subordinado es imputable al Estado.
(35) A continuación se analiza si las condiciones del préstamo se ajustan o no a las que un prestamista privado, actuando en condiciones normales de mercado, habría ofrecido en idénticas circunstancias.
3. La ayuda beneficia a una empresa concreta
(36) El préstamo concedido por Caja Cantabria es un préstamo de una duración de ocho años, no sujeto a garantías y a un tipo de interés anual variable que puede ir de un 2 %, si la empresa no obtiene beneficios, al MIBOR + 4 en caso de que ésta obtenga pingües beneficios. Para identificar la existencia de ayuda estatal y para cuantificarla, es necesario comparar las condiciones del préstamo con las condiciones que habrían sido aceptables para una entidad de crédito en condiciones normales de mercado. Con este fin, hay que considerar la situación particular de Sniace.
(37) Sniace atravesó durante varios años por dificultades económicas que llevaron a la empresa a acogerse al procedimiento de "suspensión de pagos" de 1992 a 1996. La suspensión de pagos se levantó gracias a un plan de viabilidad y al acuerdo suscrito por Sniace con sus acreedores privados, en virtud del cual éstos aceptaban reescalonar y rebajar sus derechos, permitiendo así a la empresa aminorar sus deudas. Con posterioridad, la empresa negoció por separado con sus acreedores públicos, logrando un reescalonamiento de su deuda con la Seguridad Social. El plan establecía una estrategia empresarial para la empresa, con nuevas inversiones, en especial en una planta generadora de energía que sería cofinanciada por la empresa privada Abengoa, que permitirían a Sniace reducir sus costes de producción. También se llevaron a cabo otras inversiones para modernizar los medios de producción y permitir una utilización óptima y plena de todas sus instalaciones.
(38) Sniace es una empresa importante dentro de la industria papelera, en la que los costes de producción variables son muy importantes. El plan de viabilidad se centró en este aspecto, detectando las ventajas y desventajas de la empresa y estableciendo medidas para reducir costes. El plan de viabilidad preveía la vuelta a la viabilidad de la empresa y la obtención de beneficios, de hecho la empresa había obtenido importantes resultados positivos en 2000, resultados que se espera que continúen. Todos los acreedores de la empresa habían aceptado contribuir a su puesta en práctica, firmando el acuerdo de acreedores o renegociando, en 1997, las condiciones de reembolso de las deudas. También en 1997 se amplió el capital social de la empresa mediante la emisión de nuevas acciones con el fin de reducir su endeudamiento. Desde un punto de vista industrial, en 1997 la empresa ya había comenzado a recobrar su actividad productiva normal y estaba preparada para llevar a cabo una serie de importantes inversiones consideradas necesarias, como por ejemplo la construcción de su propia planta generadora de energía.
(39) Considerando estas circunstancias, la Comisión estima que una institución de crédito operando en condiciones normales de mercado hubiera podido conceder el préstamo que Caja Cantabria facilitó a Sniace. Ahora bien, la cuestión es saber si lo habría hecho en los mismos términos que Caja Cantabria.
(40) La Comisión tampoco puede aceptar la sugerencia de Sniace de que en caso de existir ayuda ésta se calcule con arreglo a las condiciones incluidas en unas cartas enviadas por bancos privados en relación con unos préstamos, idénticos al que se trata, que dichos bancos podrían haber considerado conceder a Sniace. Las cartas no son una oferta de crédito hecha en enero de 1998, sino una declaración, realizada en 1999, de lo que los bancos podrían haber hecho en el pasado. Por lo tanto, no prueban que los bancos estuvieran dispuestos, en aquel preciso momento y en las circunstancias específicas en las que se concedió el préstamo subordinado, a ofrecer unas condiciones similares a las de Caja Cantabria. La Comisión señala asimismo que las autoridades españolas no facilitaron información sobre las negociaciones con Banesto, aunque haya quedado de manifiesto que este banco negoció con Sniace las condiciones de un préstamo subordinado, a pesar de que finalmente decidiera no concederlo. Por estas razones, el cálculo de la ayuda incluida en el préstamo subordinado se debe efectuar según los criterios desarrollados y anunciados por la Comisión en varias comunicaciones, tal como se indicó anteriormente.
(41) Sniace no proporcionó ninguna garantía para cubrir el préstamo. El hecho de que Sniace contara con unos activos valorados en aproximadamente 150 millones EUR no puede considerarse como un aval suficiente, porque Caja Cantabria no poseía ningún derecho específico sobre dichos activos. Al contrario, en caso de quiebra, sus derechos sólo podrían ser satisfechos una vez que lo hubieran sido los de los restantes acreedores. Tampoco la posibilidad de convertir el préstamo en acciones u obligaciones (lo que permite la amortización del préstamo antes de su vencimiento) supone una alternativa real a la garantía normalmente exigida. Para conceder un préstamo de estas características, cualquier prestamista privado que hubiera actuado en condiciones normales de mercado habría exigido unos activos de primera calidad para garantizar el préstamo o habría aumentado el tipo de interés aplicado para cubrir el mayor riesgo existente.
(42) Teniendo en cuenta las características del préstamo y la historia de Sniace, así como el hecho de que en 1998 la empresa empezaba a salir, poco a poco, de las graves dificultades que habían puesto en peligro su supervivencia, la Comisión considera que el tipo de interés normal para cubrir el riesgo inherente al préstamo habría sido de un 12,2 %. Esta cifra resulta de sumar al tipo interbancario utilizado por la Comisión para el cálculo de su tipo de referencia de mercado los 75 puntos básicos normales que añade para préstamos en España y otros 600 puntos por la carencia de garantías. Ello se ajusta a las indicaciones contenidas en la Comunicación de la Comisión relativa a la fijación de los tipos de referencia, que establece que el índice de referencia puede ser incrementado en 400 puntos básicos o incluso más en situaciones de especial riesgo. El tipo de mercado normal supone un interés anual de 1466701 EUR en un año típico (de 1999 a 2005)(26). Los intereses totales pagados al cabo de los ocho años de duración del préstamo sería de 9454365 EUR a precios de 1998.
(43) Para calcular el tipo de interés pagado por Sniace durante el período de vigencia del préstamo hay que tener en cuenta que el interés real pagado depende de dos factores (de la rentabilidad de Sniace y del índice MIBOR durante el período 1998-2006) que las partes no podían conocer cuando se concedió el préstamo. En la peor de las hipótesis posibles, esto es, en el caso de que Sniace no obtuviera beneficios en ninguno de los años del período considerado, los intereses abonados ascenderían a 240000 EUR por año típico (de 1999 a 2005)(27). Al cabo de los ocho años del préstamo, los intereses totales pagados ascenderían a 2066108 EUR a precios de 1998.
(44) Sobre la base de la información de que disponían las partes cuando se concedió el préstamo no es posible imaginar un marco hipotético más favorable. Sin embargo, la Comisión considera que puede hacerse una aproximación útil calculando el interés que pagaría Sniace si se alcanzaran los objetivos en cuanto a beneficios establecidos en el plan de viabilidad(28). La Comisión ha calculado que, en esta hipótesis, el interés total pagado ascendería a 4340602 EUR a precios de 1998.
(45) Por consiguiente, la Comisión ha llegado a la conclusión de que, en la peor de las hipótesis, la ventaja conferida a Sniace ascendería a 7388258 EUR y en la mejor a 5113763 EUR. En cualquier caso, la ventaja conferida a Sniace sobrepasa el umbral de 100000 EUR de las ayudas de minimis.
4. La ayuda afecta a los intercambios comerciales entre los Estados miembros
(46) Teniendo en cuenta que existe un intenso comercio entre los Estados miembros en los sectores de producción de papel, fibras sintéticas y productos químicos derivados, la ventaja conferida a Sniace puede falsear la competencia en la Comunidad al conferir a Sniace una ventaja sobre otros competidores que no reciben ayudas. Por todo ello, la medida constituye una ayuda estatal a efectos del apartado 1 del artículo 87 del Tratado.
VI. COMPATIBILIDAD DE LA AYUDA
(47) La Comisión no está de acuerdo con los comentarios realizados por las autoridades españolas y por Sniace en el sentido de que la empresa tenía legítimo derecho a confiar en que se adoptaría una decisión positiva a causa de la larga duración del período preliminar de examen. Por el contrario, el Tribunal de Justicia ha considerado en repetidas ocasiones que las empresas no pueden reivindicar la confianza legítima cuando la ayuda se concede sin respetar plenamente las normas. En el presente caso no se notificó la ayuda y un examen preliminar no puede prejuzgar la decisión final sobre el caso.
(48) La Comisión debe determinar si esta ayuda puede considerarse compatible con el mercado común al amparo de alguna de las excepciones previstas en el Tratado. En su respuesta a la decisión de incoar el procedimiento, Sniace señaló que, por su naturaleza de cuasicapital, el préstamo se había utilizado para financiar las necesidades corrientes actuales de la empresa, no habiéndose destinado a ninguna finalidad concreta.
(49) La Comisión estima que la ayuda no puede ser considerada como una ayuda a la inversión sino como una ayuda de funcionamiento. Aunque la empresa está asentada en una zona que puede optar a ayudas regionales con arreglo a la excepción prevista en la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, este tipo de ayuda ad hoc no se concibe como una ayuda regional propiamente dicha. La ayuda no cumple las condiciones para ser considerada ayuda a la inversión inicial, ni las condiciones para ser considerada ayuda a la creación de empleo, tal y como exigen las Directrices de la Comisión sobre las ayudas de Estado de finalidad regional. La ayuda tampoco cumple las condiciones fijadas en dichas Directrices para aprobar las ayudas de funcionamiento en las regiones de la letra a)(29). Por consiguiente, la ayuda no puede considerarse compatible con arreglo a dicho marco jurídico.
(50) Puesto que Sniace produce fibras sintéticas, la ayuda que se le concedió puede estar cubierta por las Directrices aplicables a las ayudas al sector de las fibras sintéticas. Sin embargo, estas directrices sólo imponen condiciones especiales en el caso de las ayudas a la inversión en bienes de equipo especificados en las Directrices, por lo que cualquier otro tipo de ayuda debe evaluarse con arreglo a las normas horizontales. Puesto que la ayuda no está destinada al apoyo directo de procesos industriales de extrusión, texturización o polimerización ni al apoyo de cualquier proceso secundario vinculado a la instalación simultánea de capacidad de extrusión/texturización, tal y como se describe en, no puede considerarse que se satisfacen las condiciones para la aplicación de dichas Directrices (véanse los considerandos 55 y 56).
(51) Queda aún la posibilidad de evaluar la ayuda con arreglo a las Directrices sobre ayudas de reestructuración, en virtud de las cuales las ayudas de funcionamiento pueden, bajo determinadas circunstancias, considerarse compatibles. En primer lugar, debe demostrarse que Sniace era una empresa en crisis, incapaz de recuperarse mediante sus propios recursos. En segundo lugar, la evaluación de la ayuda debe llevarse a cabo sobre la base de un plan de reestructuración dirigido a restablecer la viabilidad a largo plazo de la empresa.
(52) Por lo que se refiere a las dificultades de que dio pruebas Sniace, unos costes de producción elevados, unas cuotas de mercado en descenso y unos mercados en retroceso llevaron a la empresa a solicitar la suspensión de pagos en 1992. Ésta se declaró en marzo de 1993 y se levantó en octubre de 1996, una vez que los acreedores privados aceptaron convertir el 40 % de la deuda de la empresa en acciones. Los acreedores del sector público decidieron permanecer al margen de dicho acuerdo. Así pues, queda claro que, en 1996, cuando se elaboró el plan de viabilidad, Sniace era una empresa en crisis. El cuadro 1 resume la situación financiera de la empresa en los años 1991-1996.
CUADRO 1
SITIO PARA UN CUADRO
(53) En junio de 1996, el Gobierno de Cantabria encargó un plan de viabilidad para Sniace a la consultoría privada Coypsa. El plan analiza la situación de Sniace tras la suspensión de pagos y detalla las medidas que deben tomarse en los años posteriores en el plano industrial y financiero, para garantizar la viabilidad a largo plazo de la empresa.
(54) Sniace aprobó el plan de viabilidad en septiembre de 1996 y comenzó a aplicarlo en los años 1997 y 1998, tal como se indica en el punto 3.2. del Informe anual de 1998. El mismo punto del Informe anual hace referencia explícita al préstamo subordinado (descrito en el punto 11.1 del Informe) como parte de la ejecución del plan de viabilidad. Por esta razón, no puede aceptarse el argumento de las autoridades españolas de que el plan de viabilidad no debe tenerse en cuenta para la evaluación del préstamo subordinado.
(55) El principal elemento del plan de viabilidad consistía en una serie de medidas dirigidas a reducir los costes de producción y, en particular, los costes energéticos. Especial importancia tenía a este respecto el proyecto de construcción de una planta de cogeneración en asociación con la empresa española Abengoa SA. La planta de cogeneración reduciría significativamente la incidencia de las compras de energía en los costes de producción, haciendo más competitivos los productos de la empresa, sobre todo aquéllos cuya elaboración exige un uso intensivo de energía, como el papel y las fibras sintéticas.
(56) Otras medidas previstas en el plan perseguían una reducción de los costes imputables a la producción de residuos líquidos (nuevos tratamientos de residuos y nuevas instalaciones de tratamiento del agua), así como de los costes de funcionamiento (reducción de gastos generales, racionalización de los departamentos administrativo y de ventas, cierre de locales no esenciales en Barcelona y Madrid).
(57) El plan no preveía reducciones de capacidad permanentes en las líneas de producción existentes. Tampoco inversiones para aumentar la capacidad instalada, si exceptuamos el aumento de la capacidad de producción de energía como consecuencia de la construcción de la nueva instalación de cogeneración.
(58) Los recursos financieros necesarios para ejecutar el plan se estimaron en: una línea de crédito de 3 millones EUR para reanudar la producción en las líneas que se detuvieron a raíz de la suspensión de pagos; una línea de crédito de 18 millones EUR para financiar el capital de explotación y 9,2 millones EUR para financiar las inversiones previstas en el plan. Además, el plan estableció las condiciones necesarias para mantener la deuda preexistente a un nivel útil, principalmente a través de su transformación en deuda a largo plazo.
(59) Por lo tanto, hay que establecer si, sobre la base de su plan de viabilidad, Sniace cumplía los criterios para poder optar a una ayuda de reestructuración. Con este fin, es necesario demostrar que el plan de viabilidad cumple las siguientes condiciones, establecidas en el punto 3.2.2. de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y reestructuración:
a) el plan ha de permitir que se restablezca la viabilidad a largo plazo de Sniace partiendo de hipótesis realistas;
b) la ayuda debe evitar falseamientos indebidos de la competencia;
c) la ayuda debe ser proporcional a los costes y beneficios de la reestructuración;
d) la empresa debe aplicar el plan íntegramente y respetar sus condiciones.
(60) Por lo que se refiere al restablecimiento de la viabilidad a largo plazo de Sniace, ésta debería lograrse en un plazo razonable y partiendo de hipótesis realistas en cuanto a sus condiciones de funcionamiento futuras. La mejora de la viabilidad debe obedecer, fundamentalmente, a medidas internas, con el fin de hacer posible que la empresa funcione con éxito una vez que haya finalizado la reestructuración.
(61) En el presente asunto, el plan de viabilidad cubre el período 1997-2001. Sobre la base de la información que proporciona el propio plan, cabe concluir que éste sentó las bases para garantizar la viabilidad a largo plazo de Sniace. El eje principal del plan de viabilidad es la reducción de los costes de producción, especialmente en aquellos capítulos, como las compras de energía y los costes ambientales, que hicieron que los productos de Sniace no fueran competitivos en el mercado. Otro elemento importante del plan radica en la optimización de la utilización de la capacidad para responder a las condiciones de la demanda y evitar compras de energía costosas en el período intermedio. Según el plan, la empresa lograría ya una rentabilidad limitada en 1997 y una rentabilidad satisfactoria a partir de 1999 (véase el cuadro 2).
CUADRO 2
SITIO PARA UN CUADRO
(62) El realismo de las hipótesis en las que se basó el plan de viabilidad queda demostrado por la histórica evolución de los resultados de Sniace, recogidos en el cuadro 3. Aunque la recuperación del volumen de negocios de Sniace y la vuelta a la rentabilidad requirieron más tiempo del previsto en el plan, los niveles del resultado de explotación y del volumen de negocios en 2000 y 2001 se ajustaron en gran medida a los previstos en el plan.
CUADRO 3
SITIO PARA UN CUADRO
(63) Sobre estos fundamentos, la Comisión considera que se cumple el criterio de viabilidad.
(64) Por lo que se refiere a los efectos de la ayuda sobre los competidores de Sniace, las Directrices sobre las ayudas de reestructuración exigen que se tomen medidas para evitar un falseamiento indebido de la competencia. Esto significa que en el caso de que exista un exceso estructural de capacidad en el sector, el plan de reestructuración debería contribuir, proporcionalmente a la ayuda recibida y a sus implicaciones sobre el mercado considerado, a su reestructuración mediante una reducción irreversible o la eliminación de las capacidades de producción.
(65) Según las Directrices, el hecho de que una empresa esté situada en una región subvencionada no justifica por sí solo la adopción de una actitud permisiva con respecto a la concesión de ayudas de reestructuración. Sin embargo, el requisito que exige evitar falseamientos indebidos de la competencia puede aplicarse de una manera más flexible en las regiones subvencionadas, en especial en las regiones consideradas desfavorecidas de conformidad con la letra a) del apartado 3 del articulo 87, categoría en la que entra, desde 1995, Torrelavega, en Cantabria.
(66) Aunque es a todas luces cierto que en la Unión Europea existe competencia en los sectores en los que Sniace opera, es importante señalar que el plan de viabilidad no preveía aumento alguno de la capacidad instalada en estos sectores. En particular, la construcción de la planta generadora de energía, no significaría la desaparición del cuello de botella existente en la producción y, así, no llevaría a un uso más intensivo de la capacidad existente actualmente. La construcción de la planta, en cambio, permitiría la reducción de la incidencia de los costes de energía en los costes totales ya que haría posible la substitución de energía previamente comprada en la red por energía producida internamente. Una mejor utilización de la capacidad existente una vez finalizado el proceso de reestructuración y la puesta en práctica de las medidas de racionalización eran necesarias para permitir que Sniace volviera a beneficios en 2000. La ayuda de que se trata, siendo necesaria para devolver la viabilidad a la empresa en una zona subvencionada, no permite, sin embargo, que Sniace incremente, durante la aplicación del plan, su capacidad a expensas de sus competidores. El aumento de la capacidad de producción de energía es verdaderamente imprescindible para reducir los costes de funcionamiento de la empresa y lograr su rentabilidad a medio plazo.
(67) Por lo que se refiere a la proporcionalidad de la ayuda a los costes de reestructuración, se puede apreciar que la vuelta a la viabilidad de Sniace no depende solamente de la ayuda recibida. Ello sería así incluso considerando el peor de los marcos hipotéticos para Sniace, es decir no obtener beneficios ningún año entre 1999 y 2005 (situación que no se dio en la realidad) y calculando, por lo tanto, el elemento de ayuda en 7388258 EUR. En este caso, la intensidad de la ayuda sólo ascendería al 24,5 % de los 30,2 millones EUR previstos en el plan de viabilidad en concepto de costes totales. Este porcentaje se reduciría aún más en el supuesto de que Sniace pagara unos interés más altos a Caja Cantabria (como sucedió en 2000 y 2001).
(68) La Comisión ha llegado a la conclusión de que la ayuda obtenida por Sniace se limita a lo estrictamente necesario y no provoca una liquidez excesiva susceptible de ser utilizada para actividades que pueden falsear la competencia y que no estarían ligadas al proceso de reestructuración. La ayuda de que se trata está al mismo tiempo vinculada a medidas que son necesarias para aplicar el plan de viabilidad y no reduce excesivamente los gastos de financiación de la empresa.
(69) Por las razones señaladas anteriormente, la Comisión estima que la ayuda de reestructuración objeto de examen es compatible con el mercado común.
VII. CONCLUSIONES
(70) La Comisión debe considerar que el préstamo concedido por Caja Cantabria a Sniace incluye una ayuda estatal a tenor del apartado 1 del artículo 87 del Tratado. Por lo tanto, España concedió de forma ilegal la ayuda en cuestión, infringiendo lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado. Sin embargo, la ayuda, tal como ha quedado de manifiesto, cumple las condiciones para beneficiarse de la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado y es, por consiguiente, compatible con el mismo.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal, concedida por España en favor de Sniace SA por un importe máximo de 7388258 EUR, es compatible con el mercado común.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de España.
Hecho en Bruselas, el 11 de diciembre de 2002.

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