Document ID: 32001D0834

Decisão da Comissão
de 18 de Julho de 2001
relativa aos auxílios estatais concedidos pela Itália ao sector portuário
[notificada com o número C(2001) 2346]
(Apenas faz fé o texto em língua italiana)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2001/834/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o n.o 1, alínea a), do seu artigo 62.o,
Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE(1), e, nomeadamente, o seu artigo 14.o,
Após ter convidado os interessados a apresentar as suas próprias observações na acepção das disposições acima evocadas(2) e haver analisado as referidas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1) A transformação do sector portuário italiano é um processo em curso desde 1983 que exigiu uma profunda reforma estrutural, na sequência da supressão do regime anteriormente vigente. O referido regime baseava-se num sistema de concessão de direitos exclusivos a empresas portuárias e a companhias e grupos portuários, constituídos exclusivamente de trabalhadores de nacionalidade italiana, declarado incompatível com o Tratado CE pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, no âmbito de uma decisão prejudicial no acórdão de 10 de Dezembro de 1991(3), conhecido por acórdão "Porto di Génova".
(2) Na sequência do referido acórdão, as autoridades italianas adoptaram uma série de disposições legislativas destinadas a tomar o regime portuário compatível com o direito comunitário. A compatibilidade destas disposições com os artigos 82.o e 86.o do Tratado foi analisada pela Comissão, no âmbito do processo de infracção 99/2048 (ex n.o 92/2221)(4).
(3) As diversas leis da reforma do sector portuário permitiram a afluência de um volume consistente de auxílios públicos ao longo dos anos destinados, nomeadamente, a facilitar a passagem à reforma de trabalhadores portuários excedentários, a harmonizar o regime de segurança social específico do sector com o regime de segurança social obrigatório dos trabalhadores por conta de outrem em Itália, bem como a garantir a cobertura dos défices de gestão registados pelas empresas portuárias e pelas companhias e grupos portuários.
(4) A Comissão iniciou por duas vezes o procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado relativamente aos referidos auxílios. A presente decisão final, baseada no artigo 88.o do Tratado, adopta disposições conjuntas sobre os dois procedimentos, visto ambos dizerem respeito a auxílios concedidos, com os mesmos fins, ao sector portuário italiano.
PROCESSO C-27/93 (EX NN 103/92)
(5) Por carta de 25 de Maio de 1992, a Itália notificou a Comissão de um projecto de decreto-lei(5), ulteriormente convertido na Lei n.o 428 de 5 de Novembro de 1992(6), relativo a auxílios a favor das empresas portuárias e de companhias e grupos portuários. Por cartas de 31 de Julho de 1992 e 15 de Janeiro de 1993 foram prestadas outras informações. Em seguida, quando a Comissão teve conhecimento de que a maior parte dos auxílios já havia sido efectivamente paga, a medida em causa foi considerada "auxílio não notificado". Foram ulteriormente previstas outras medidas de auxílio a favor das empresas portuárias e das companhias e grupos portuários através das seguintes leis: Lei n.o 236 de 19 de Julho de 1993(7); Lei n.o 84 de 28 de Janeiro de 1994(8); Lei n.o 343 de 8 de Agosto de 1995(9); Lei n.o 647 de 23 de Dezembro de 1996(10).
(6) Por cartas de 16 de Fevereiro de 1994, 16 e 20 de Janeiro de 1995, 31 de Março de 1995, 22 e 24 de Maio de 1995, 13 de Junho de 1995, 14 de Julho de 1995, 23 de Agosto de 1995, 6 de Setembro de 1995, 5 e 19 de Outubro de 1995, 21 de Dezembro de 1995, 26 de Fevereiro de 1996, 30 de Julho de 1996, 2 de Março de 1996, 14 de Maio de 1996, 30 de Julho de 1996, 8 de Agosto de 1996, 7 de Outubro de 1996, 10 de Janeiro de 1997, 17 de Janeiro de 1997, 27 de Março de 1997 e 6 de Maio de 1997, a Itália prestou outras informações à Comissão.
(7) Tiveram igualmente lugar inúmeros encontros entre a Comissão e as autoridades italianas nas seguintes datas: 17 de Junho de 1992, 4 de Março de 1993, 5 e 6 de Abril de 1993, 5 e 11 de Junho de 1993, 4 de Outubro de 1993, 18 de Janeiro de 1994, 8 de Junho de 1994, 5 de Maio de 1995, 23 de Novembro de 1995, 12 de Dezembro de 1995, 30 de Janeiro de 1996, 17 de Abril de 1996, 19 de Julho de 1996, 5 e 6 de Dezembro de 1996, 12 de Março de 1997, 4 de Junho de 1997, 11 de Dezembro de 1997 e 18 de Fevereiro de 1998.
(8) Por cartas de 3 de Setembro de 1993 e 23 de Junho de 1996, a Comissão informou a Itália que havia decidido iniciar e alargar, respectivamente, o procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado (ex-n.o 2 do artigo 93.o) relativamente às medidas mencionadas no ponto 5. As decisões supracitadas, acompanhadas de um convite à apresentação de observações pelas partes interessadas, foram normalmente publicadas no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(11).
PROCESSO C-81/98 (EX N-421/97)
(9) Por carta de 27 de Maio de 1997, as autoridades italianas notificaram a Comissão dos auxílios previstos num novo projecto de decreto-lei(12) relativo às restantes disposições a favor dos portos, ulteriormente convertido na Lei n.o 30 de 27 de Fevereiro de 1998(13). Por cartas de 27 de Novembro de 1997, 11 de Março, 28 de Maio, 10 de Junho, 17 de Julho e 17 de Novembro de 1998, a Itália prestou informações adicionais à Comissão. Em 11 de Dezembro de 1997, 24 de Julho e 23 de Setembro de 1998, tiveram lugar reuniões entre a Comissão e as autoridades italianas.
(10) Por carta de 21 de Janeiro de 1999, a Comissão comunicou a Itália que havia tomado, entre outras, a decisão de iniciar o procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado relativamente aos auxílios concedidos às empresas portuárias e às companhias e grupos portuários, de se reservar o direito de adoptar uma posição definitiva em relação ao auxílio público concedido às autoridades portuárias e de pretender adquirir outros elementos informativos sobre as medidas de auxílio público ao programa de dragagem dos portos.
(11) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(14). A decisão convidava as partes interessadas a apresentarem as suas próprias observações em relação aos auxílios.
(12) Por carta de 21 de Abril de 1999, a Comissão convidou a Itália a prestar informações adicionais, as quais foram parcialmente fornecidas por cartas de l de Junho, 28 de Setembro e 25 de Outubro de 1999. Em 17 de Setembro e 26 de Novembro de 1999, realizaram-se reuniões entre a Comissão e as autoridades italianas.
ORDEM DE PRESTAR INFORMAÇÕES
(13) Uma análise mais aprofundada das informações recebidas das autoridades italianas reforçou as dúvidas da Comissão em relação aos auxílios concedidos ao sector portuário, com especial destaque para o montante rigoroso dos auxílios concedidos e para os seus beneficiários exactos.
(14) Em 12 de Julho de 2000, a Comissão intimou a Itália a comunicar-lhe todas as informações necessárias para avaliar se as disposições a favor do sector portuário italiano eram compatíveis com o mercado comum. Foram nomeadamente solicitadas mais informações sobre o montante da contribuição pública concedida às empresas portuárias e às companhias e grupos portuários por força das Leis n.os 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 e 30/98 (ver considerandos 5 e 9 da presente decisão) e os critérios adoptados para a concessão dos referidos auxílios. As informações deveriam ser comunicadas à Comissão no prazo de um mês a contar da data de notificação da decisão. O Governo italiano, que havia recebido a notificação da decisão em 14 de Agosto de 2000, solicitou que o prazo fosse prorrogado de um mês, pedido esse que foi aceite pela Comissão.
(15) A Itália respondeu à ordem de prestar informações por carta de 12 de Outubro de 2000 do Ministério dos Transportes e da Navegação. O conteúdo da carta foi debatido entre a Comissão e as autoridades italianas na reunião realizada imediatamente a seguir, em 25 de Outubro de 2000.
(16) Na sequência da intervenção da Comissão junto das autoridades italianas, a Itália alterou a sua própria legislação portuária, tornando-a compatível com o direito comunitário (ver considerando 25 da presente decisão). Consequentemente, a Comissão decidiu encerrar, em 23 de Maio de 2001, o processo de infracção n.o 99/2048 (ver considerando 2).
II. DESCRIÇÃO DOS AUXÍLIOS
ANTECEDENTES E QUADRO LEGISLATIVO
(17) Os auxílios concedidos pela Itália dizem respeito às operações portuárias de movimentação de cargas em todos os portos italianos. Por operações portuárias entendem-se as actividades enumeradas no n.o 1 do artigo 16.o da Lei n.o 84/94, ou seja, carga, descarga, embarque, desembarque, transbordo, depósito e movimento, em geral, de mercadorias e qualquer outro material.
(18) Na época do acórdão "Porto di Genova"(15), o mercado das operações portuárias, regulado pelo Código da Navegação, assumia a forma de um duplo monopólio em Itália:
- em primeiro lugar, as empresas portuárias (controladas, em geral, pela autoridade portuária) detinham o monopólio da organização das operações portuárias. O direito exclusivo de efectuar as operações portuárias era conferido a estas empresas. Na prática, embora as empresas concessionárias desse direito fossem várias em cada porto, este era sistematicamente limitado a um segmento de mercado específico (diversos tipos de mercadorias, contentores, produtos frescos, etc.), justificando a conclusão de que constituía efectivamente um direito exclusivo (no mercado de referência). Estas empresas não eram todavia autorizadas a recorrer à sua própria mão-de-obra para efectuar as operações,
- em segundo lugar, as companhias e grupos portuários detinham o monopólio da execução das operações portuárias: em cada porto, era concedido a uma associação de trabalhadores constituída sob a forma de companhia ou grupo portuário o direito exclusivo de fornecer (às empresas mencionadas no primeiro travessão) a mão-de-obra necessária para executar as operações portuárias em causa,
- por outro lado, era proibido às embarcações carregar ou descarregar mercadorias utilizando a sua própria tripulação.
(19) Na acepção da legislação social italiana(16), os trabalhadores portuários eram, ulteriormente, sujeitos a um regime de segurança social especial, distinto do regime obrigatório para os trabalhadores por conta de outrem gerido pelo Istituto nazionale di previdenza sociale (INPS). O sistema em vigor para as companhias portuárias baseava-se num fundo de seguros mútuos alimentado pelas contribuições pagas pelas companhias e grupos portuários. A cobertura que este regime garantia aos trabalhadores portuários em termos de seguros e segurança social previa direitos e obrigações que não correspondiam aos preconizados pelo regime geral de segurança social vigente para os trabalhadores por conta de outrem em Itália(17).
(20) O Tribunal analisou atentamente, no acórdão "Porto di Génova", a questão das operações portuárias relacionadas com as mercadorias convencionais no porto de Génova e declarou que as empresas portuárias em causa detinham um monopólio legal sobre uma parte substancial do mercado comum (sendo feita referência quer ao sector da organização quer ao da execução das operações portuárias).
(21) O Tribunal concluiu por conseguinte que as empresas portuárias às quais eram reconhecidos direitos exclusivos, de acordo com as modalidades definidas na legislação nacional em causa, são por essa razão induzidas a exigir o pagamento de serviços não solicitados ou a facturar preços desproporcionados [violação do disposto na alínea a), do artigo 82.o do Tratado], ou ainda a não recorrer à tecnologia moderna [limitando o desenvolvimento técnico na acepção da alínea b) do artigo 82.o], com o consequente aumento dos custos das operações e atrasos na sua execução, ou a conceder reduções de preços a determinados utilizadores, simultaneamente compensadas por aumentos dos preços facturados a outros utilizadores(18) [prática contrária à alínea c) do artigo 82.o].
Processo de infracção
(22) Na sequência do acórdão "Porto di Genova", após salientar que a Itália não havia adoptado disposições para alterar a sua própria legislação, a Comissão enviou ao Governo italiano, em 31 de Julho de 1992, uma notificação formal na acepção do n.o 3 do artigo 86.o (ex-artigo 90.o) do Tratado, intimando-o a indicar as medidas que a Itália tencionava adoptar nesta matéria.
(23) Em resposta à carta da Comissão, o Governo italiano adoptou um decreto-lei, alterado oito vezes e convertido na Lei n.o 84/94 relativa à reforma da legislação em matéria portuária, e um novo decreto-lei relativo à alteração desta lei, alterado cerca de 15 vezes, a última das quais em 21 de Outubro de 1996, e convertido na Lei n.o 647/96 (ver considerando 5).
(24) Em 7 de Maio de 1997, a Comissão enviou ao Governo italiano uma nova notificação pelo facto de a legislação portuária italiana mencionada no considerando 23 continuar a revelar-se incompatível com o direito comunitário. A Comissão deliberou, através da Decisão 97/744/CE(19), que determinadas disposições da Lei n.o 84/94 eram incompatíveis com o disposto no n.o 3 do artigo 86.o em conjugação com o disposto no artigo 82.o do Tratado(20).
(25) O Governo italiano adoptou ulteriormente uma série de disposições destinadas a tornar a legislação em matéria portuária conforme com o direito comunitário. A nova regulamentação das actividades portuárias em Itália foi completada pela Lei n.o 186 de 30 de Junho de 2000(21), a qual suprime os últimos direitos exclusivos conferidos às empresas portuárias e às companhias e grupos portuários. Em 6 de Fevereiro de 2001, as autoridades italianas adoptaram o regulamento de aplicação da referida lei(22). Com a entrada em vigor do referido regulamento, a Comissão decidiu encerrar o processo de infracção.
Contexto económico
(26) No final da década de 80, o sector portuário italiano encontrava-se em dificuldade: por um lado, padecia do excesso de mão-de-obra empregada no sector (mais de 21000 trabalhadores) e, por outro, ressentia-se de forma especialmente aguda da crise internacional que atingira o sector marítimo. O rendimento produzido pelas empresas portuárias e pelas companhias e grupos portuários era insuficiente para manter os níveis de emprego em condições predominantes de elevada intensidade de mão-de-obra. A situação económica das associações dos trabalhadores portuários e das empresas portuárias foi ulteriormente agravada em 1991, quando o Tribunal de Justiça deliberou, no já citado acórdão "Porto di Genova", que a legislação portuária italiana era incompatível com o Tratado. Ambos os factores (crise económica e exigência de uma reforma legislativa) induziram o Governo italiano a iniciar, em 1992, uma reforma profunda das estruturas portuárias que representam um sector vital para a sua economia.
(27) Na acepção do Código da Navegação italiano, as companhias e grupos portuários eram sociedades mútuas (cooperativas de trabalho) às quais era confiada a missão de conceder aos membros oportunidades de trabalho em contrapartida de um salário justo, sem produção de lucros. A protecção que lhes era garantida pelos direitos exclusivos mencionados no considerando 18 permitia às empresas portuárias e às companhias e grupos portuários a prossecução do objectivo da manutenção de níveis elevados de emprego, bem como de objectivos puramente comerciais, com a consequente inactividade de um número considerável dos trabalhadores, cujos encargos vinham aliás a recair nos orçamentos das empresas.
(28) A presença de um número tão elevado de trabalhadores por conta de outrem, todos eles sócios das companhias e grupos portuários, constituía um obstáculo à introdução de uma concorrência efectiva no sector. A revogação pura e simples dos direitos exclusivos das empresas portuárias e das companhias e grupos portuários não teria conseguido solucionar a questão.
MEDIDAS DE AUXÍLIO
(29) No âmbito da reforma estrutural do sector portuário, o Governo italiano concedeu auxílios destinados a cobrir as perdas das companhias e grupos portuários, reduzir o número de trabalhadores portuários em exercício nos portos e reembolsar as contribuições e as prestações destes trabalhadores para a segurança social.
(30) As medidas de auxílio tomadas em consideração no âmbito dos procedimentos relativos aos auxílios estatais C-27/93 e C-81/98 encontravam-se previstas nas leis que abriram o sector portuário à concorrência. As autoridades italianas explicaram que as referidas medidas foram adoptadas no contexto da reforma do sistema portuário, sendo necessárias para evitar o colapso económico dos portos italianos, na sequência da eliminação das antigas disposições legislativas.
(31) As autoridades italianas afirmaram igualmente que, na época em que foram concedidos os referidos auxílios, as empresas portuárias e as companhias e grupos portuários não eram ainda empresas de direito privado mas cooperativas, na acepção do Código Civil italiano, que não desempenhavam nenhuma actividade comercial e constituíam sociedades mútuas. A transformação das empresas portuárias e das companhias e grupos portuários só foi concluída em 1995. Na medida em que a transformação ainda não se havia registado nessa época, as autoridades italianas afirmam que as empresas portuárias e as companhias e grupos portuários não devem considerar-se empresas na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
Processo C-27/93
(32) A decisão de 1993 de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado diz respeito a medidas de auxílio contidas no n.o 2 do artigo 1.o da Lei n.o 428/92(23). O procedimento fazia referência a 60000 milhões de liras italianas destinadas a cobrir as perdas de exploração das empresas portuárias à data de 31 de Dezembro de 1991, 90000 milhões de liras para a liquidação do fundo de gestão e 33000 milhões de liras para a cobertura dos encargos relacionados com a segurança social dos trabalhadores portuários. O auxílio destinado à supressão do fundo de gestão dos trabalhadores portuários e à cobertura dos encargos relacionados com a segurança social foi autorizado pela Comissão, desde que os montantes previstos na lei não fossem de modo nenhum excedidos e que o regime de segurança social dos trabalhadores portuários fosse integrado no regime nacional obrigatório dos trabalhadores por conta de outrem(24).
(33) Entretanto, o Governo italiano concedia ao sector portuário, sem notificação prévia, um apoio financeiro até ao limite de 8510 milhões de liras, ao abrigo da Lei n.o 236/9325(25), e de 22000 milhões de liras, ao abrigo da Lei n.o 84/94(26), para cobertura dos encargos da Cassa integrazione guadagni (CIG).
(34) Quando se concluiu que as autoridades italianas haviam concedido ulteriores auxílios ao sector portuário, a Comissão decidiu, em 1996, alargar o procedimento já iniciado, de modo a nele englobar os auxílios concedidos subsequentemente, os quais incluíam(27):
- 400000 milhões de liras destinados a apoiar o processo de transformação das empresas portuárias e das companhias e grupos portuários (300000 milhões para a reforma antecipada de parte do pessoal e 100000 milhões para cobertura do défice registado à data de 31 de Dezembro de 1994), na acepção da Lei n.o 343/95(28), e,
- 1740000 milhões de liras para medidas de reforma antecipada de 1050 trabalhadores por conta de outrem (900 trabalhadores das companhias e grupos portuários e 150 trabalhadores das autoridades portuárias), bem como diversos outros auxílios de reconhecido carácter social, na acepção da Lei n.o 647/96(29).
Processo C-81/98
(35) Este procedimento diz respeito a ulteriores intervenções públicas, notificadas à Comissão na acepção do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado (ver considerando 9 da presente decisão) e destinadas a cobrir as perdas de exploração das empresas portuárias e das companhias e grupos portuários, bem como a financiar parte das suas despesas com pessoal, constituídas em grande parte por disposições em matéria de reforma antecipada.
(36) A decisão de iniciar o procedimento mencionado no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado diz respeito a medidas previstas nos artigos 8.o e 9.o da Lei n.o 30/98(30). No que se refere ao artigo 8.o, a Comissão não considerou como auxílios estatais os financiamentos públicos de 9000 milhões atribuídos à comuna de Piombino, os 20000 milhões pagos à autoridade portuária de Génova e o financiamento concedido às autoridades portuárias de Ancona para infra-estruturas, na medida em que os beneficiários não são empresas na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(37) No que respeita ao artigo 9.o da Lei n.o 30/98, a Comissão iniciou o procedimento em relação aos novos auxílios concedidos às empresas portuárias e às companhias e grupos portuários. A Comissão reservou-se porém o direito de adoptar uma posição relativamente ao apoio financeiro concedido às autoridades portuárias com vista à admissão à reforma do pessoal e solicitou mais informações sobre os 120000 milhões de liras concedidos a portos individuais para a realização de um programa de dragagem.
(38) No decurso dos procedimentos supracitados, a Comissão solicitou por diversas vezes às autoridades italianas que lhe prestassem informações pormenorizadas sobre os beneficiários e a finalidade dos auxílios, bem como sobre o montante exacto concedido para os diferentes fins. A Comissão solicitou igualmente às autoridades italianas que lhe fornecessem informações sobre as diversas medidas adoptadas para efeitos da reforma do sector portuário e, nomeadamente, o plano de reestruturação com as orientações fundamentais da referida reforma, a fim de analisar a compatibilidade com o mercado comum das medidas de auxílio associadas a todo o processo de reforma.
(39) Em resposta às solicitações da Comissão, que convidava as autoridades italianas a apresentar-lhe uma descrição completa e pormenorizada da reforma e das medidas adoptadas com vista à sua aplicação, estas forneceram, numa primeira fase, informações fragmentárias e incompletas. Em Abril de 1998, foi enviado à Comissão um relatório financeiro relativo aos cinco maiores portos italianos (La Spezia, Ravena, Livorno, Trieste e Veneza)(31), que prestava determinadas informações sobre o período de 1993-1996. Podia concluir-se do relatório que, a nível económico, estes portos haviam obtido resultados desencorajantes e que, naquele momento, as condições económicas de inúmeras empresas, companhias e grupos portuários eram preocupantes. O relatório não continha porém nenhuma informação de relevo sobre as expectativas de restabelecimento da rentabilidade económica e financeira das empresas e das companhias e grupos portuários, nem prestava informações sobre a situação do porto de Génova, o principal porto italiano.
(40) Um outro relatório enviado à Comissão em 1 de Junho de 1999 fornecia determinados dados adicionais relativos aos anos de 1997 e 1998 e, pela primeira vez, continha informações relativas ao porto de Génova. Em seguida, foi enviado um terceiro documento que actualizava as perspectivas económicas dos seis maiores portos italianos (Ravena, La Spezia, Trieste, Livorno, Veneza e Génova) até 2001. Este relatório era acompanhado de um parecer da Ernst & Young.
(41) No que respeita às empresas portuárias e às companhias e grupos portuários de outros portos italianos(32) que beneficiaram dos auxílios, as informações fornecidas eram muito escassas, sendo completamente omissas quanto à descrição global das medidas de aplicação da reforma.
Ordem de prestar informações e resultado respectivo
(42) Em 12 de Outubro de 2000, as autoridades italianas deram resposta à ordem de prestar informações que lhes havia sido dirigida em 12 de Julho de 2000. As informações fornecidas permitiram, desta vez, esclarecer a natureza e a importância de determinados agregados que eram pouco claros anteriormente. Com base nestas informações, é actualmente possível dispor de um quadro analítico dos fluxos de auxílio efectivamente concedidos aos vários beneficiários e dos diversos objectivos previstos nas leis objecto de análise.
(43) É actualmente claro, designadamente, que os auxílios concedidos por força destas leis o foram não só às empresas portuárias e às companhias e grupos portuários, como às autoridades portuárias e ao sector marítimo. Nos processos C-27/93 e C-81/98 são tidos em conta exclusivamente os auxílios concedidos às empresas e às companhias e grupos portuários bem como às autoridades portuárias.
(44) Os quadros infra indicam os montantes dos auxílios de cuja existência se suspeitava por ocasião da ordem de prestar informações e dos auxílios efectivamente concedidos, por categoria de auxílio e por beneficiário.
Quadro 1
Disposições a favor do sector portuário em Itália - montante dos auxílios de cuja existência se suspeitava por ocasião da ordem de prestar informações
POSIÇÃO NUMA TABELA
Quadro 2
(dados apresentados na sequência da ordem d prestar informações)
Disposições a favor do sector portuário em Itália - montante dos auxílios afectados e efectivamente concedidos (dados globais)
POSIÇÃO NUMA TABELA
Quadro 3
(dados apresentados na sequência da ordem de prestar informações)
Disposições a favor do sector portuário em Itália - montante dos auxílios afectados e efectivamente concedidos (dados globais)
POSIÇÃO NUMA TABELA
(45) Em conclusão, a Comissão pôde constatar, na sequência da ordem de prestar informações, que os auxílios previstos nas diversas leis aprovadas nesta matéria foram concedidos não só às empresas portuárias e às companhias e grupos portuários, como às autoridades portuárias e outras entidades do sector marítimo. Globalmente, os auxílios concedidos às empresas, companhias e grupos portuários e aos trabalhadores entre 1992 e 1998 ascendem a 1350048 milhões de liras, valor consideravelmente inferior à estimativa (2518510 milhões de liras) inicial da Comissão. Os auxílios foram concedidos para garantir as prestações em termos de seguros e segurança social dos trabalhadores (233174 milhões de liras), diminuir o número de efectivos (863846 milhões de liras) e cobrir as perdas de exploração das companhias e grupos portuários (253028 milhões de liras).
(46) A presente decisão final relativa aos processos C-27/93 e C-81/98 diz unicamente respeito às medidas de apoio financeiro às empresas portuárias, às companhias e grupos portuários de que eram sócios os trabalhadores portuários italianos até 1994 e aos trabalhadores portuários, considerados individualmente, após essa data. A decisão deixa em suspenso outras iniciativas que a Comissão já assumiu ou poderá assumir relativamente aos financiamentos concedidos às autoridades portuárias ou a beneficiários do sector marítimo.
III. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
Processo C-27/93
(47) Na sequência da decisão da Comissão de 1996 de alargar o procedimento iniciado em 1993, o Governo alemão comunicou as suas próprias observações por carta de 12 de Dezembro de 1996. O Governo alemão considera que os auxílios de montante considerável e as diversas intervenções de apoio por parte dos Estados-Membros para efeitos da reestruturação do sector portuário merecem efectivamente uma análise rigorosa da Comissão à luz do artigo 87.o do Tratado. Simultaneamente, na sua opinião, o auxílio público concedido a determinadas medidas de carácter social e ao financiamento das infra-estruturas portuárias não deve considerar-se um auxílio estatal, ao passo que o financiamento das superstruturas deve considerar-se um auxílio estatal.
(48) Por carta de 16 de Abril de 1997, a Comissão comunicou a Itália as observações do Governo alemão. O Governo italiano respondeu por carta de 13 de Maio de 1997.
Processo C-81/98
(49) Na sequência da decisão da Comissão de dar início ao procedimento, a federação alemã das empresas portuárias (Zentmlverbund der Deutschen Seehafenbetriebe - ZDS) apresentou as suas próprias observações por carta de 12 de Maio de 1999. Segundo a ZDS, as actividades realizadas pelas autoridades portuárias, com base nas quais se deve determinar se estas devem ou não considerar-se empresas na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, não eram claras. Simultaneamente, a ZDS manifestava o seu apoio à decisão da Comissão de iniciar um procedimento relativamente aos auxílios concedidos às empresas portuárias e às companhias e grupos portuários.
(50) Por carta de 27 de Maio de 1999, a Comissão comunicou a Itália as observações da ZDS. O Governo italiano respondeu por carta de 28 de Julho de 1999.
IV. APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO
A) APLICABILIDADE DO N.O 1 DO ARTIGO 87.O DO TRATADO
(51) Na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
(52) As leis adoptadas subsequentemente pelas autoridades italianas a favor da reforma estrutural do sector portuário deram origem à concessão de uma série de auxílios relativamente aos quais a Comissão iniciou por duas vezes o procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado.
(53) As profundas dúvidas que a Comissão mantém em relação à natureza e compatibilidade com o n.o 1 do artigo 87.o dos auxílios concedidos através das Leis n.os 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 e 30/98 justificam-se pelas seguintes razões:
- os auxílios são financiados através de recursos estatais, ou seja, quer directamente pelo Estado (Governo, regiões, autarquias locais) quer indirectamente, mediante a criação de fundos, nomeadamente a Cassa integrazione guadagni straordinaria e a Casa estiva di Dovadola (ver considerando 74 da presente decisão) bem como o Fundo de Gestão (ver considerando 81), ou mediante pagamentos efectuados por organismos privados, agentes sob a orientação do Estado. Estes constituem, por conseguinte, um encargo para o orçamento do Estado,
- os auxílios concedidos possuem um carácter selectivo, na medida em que favorecem a prestação de determinados serviços por parte das companhias e grupos portuários que operam nos portos italianos. No domínio da movimentação de cargas (ou seja, carga/descarga e depósito), as empresas encontram-se em concorrência entre si, quer dentro do mesmo porto quer noutros portos,
- na sequência do acórdão "Porto di Genova", foi necessário autorizar sociedades privadas de movimentação de cargas a operar nos portos italianos em concorrência com as empresas portuárias e as companhias e grupos portuários. Manifestamente, os auxílios concedidos pelo Estado falseiam ou ameaçam falsear a concorrência, favorecendo estas empresas portuárias e estas companhias e grupos portuários. Em função do destino final das mercadorias, existe frequentemente a possibilidade de escolher entre vários portos para a carga e descarga das mercadorias transportadas pelos navios, donde resulta que as empresas portuárias e as companhias e grupos portuários dos portos interessados - incluindo os que operam nos principais portos italianos que procedem à gestão de tráfego internacional - são, real ou potencialmente, empresas que disputam o mercado da movimentação de cargas com outros operadores portuários, presentes noutros portos, sejam eles italianos ou comunitários. Nesta perspectiva, os auxílios incidem nas trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(54) Por outro lado, embora admitindo que as empresas portuárias e as companhias e grupos portuários não tiveram de enfrentar uma concorrência significativa por parte das empresas terceiras no momento em que receberam os auxílios, a Comissão considera(33) que os auxílios em causa tiveram provavelmente por efeito influir igualmente no custo das operações portuárias. Conforme declarações do Tribunal de Justiça, a distorção da concorrência resultante do custo suplementar das operações de descarga pode, devido às suas consequências nos preços das mercadorias, incidir nas importações e, por conseguinte, no comércio entre os Estados-Membros(34).
Estatuto jurídico das empresas portuárias e das companhias e grupos portuários
(55) Independentemente do estatuto jurídico efectivo das empresas portuárias e das companhias e grupos portuários que, ao fornecerem a mão-de-obra, se revelavam eficazes no desempenho das actividades das empresas portuárias, é conveniente recordar que qualquer indivíduo que desenvolve actividades económicas de natureza comercial deve considerar-se uma empresa na acepção do direito comunitário da concorrência(35). Consequentemente, o argumento defendido pelas autoridades italianas, segundo o qual as regras em matéria de auxílios estatais não seriam aplicáveis às empresas portuárias e às companhias e grupos portuários, não é válido e não pode ser aceite.
(56) As autoridades italianas invocam uma derrogação à aplicação das regras de concorrência, devido ao estatuto jurídico específico das companhias e grupos portuários. É evidente que a derrogação prevista no n.o 2 do artigo 86.o do Tratado não pode ser invocada no caso jacente, na medida em que as empresas portuárias e/ou as companhias e grupos portuários não foram encarregados da gestão de um serviço de interesse económico geral. A sua actividade não possui um carácter específico em relação ao de outras actividades da vida económica(36).
(57) O Tribunal de Justiça estatuiu todavia que "o conceito de trabalhador, na acepção do artigo 48.o do Tratado, pressupõe que uma pessoa cumpra, durante um certo período de tempo, a favor de outra e sob a sua direcção, prestações em contrapartida das quais recebe uma remuneração. Ora, essa qualificação não é afectada pelo facto de o trabalhador, continuando abrangido pelo nexo de subordinação em relação à empresa, estar ligado aos outros trabalhadores da empresa por relações de associação"(37).
(58) Importa salientar que os trabalhadores, sócios das empresas e grupos portuários, forneciam os serviços em causa às empresas portuárias e sob a sua direcção. Nos termos da jurisprudência do Tribunal, estes trabalhadores devem por conseguinte considerar-se "trabalhadores" na acepção do artigo 39.o do Tratado(38). Os trabalhadores portuários, enquanto tal, não constituem "empresas" na acepção do direito comunitário da concorrência. Sem prejuízo da natureza exacta das companhias e grupos portuários, é conveniente recordar que, embora considerados colectivamente, os trabalhadores portuários reconhecidos numa zona portuária não podem considerar-se uma empresa(39).
Categorias de auxílios
(59) Os objectivos pretendidos pelas referidas medidas de auxílio eram os seguintes:
- garantir aos trabalhadores portuários uma cobertura adequada em termos de seguros e segurança social,
- diminuir o número de trabalhadores portuários em exercício no sector e
- anular dívidas e cobrir perdas registadas pelas empresas e pelas companhias e grupos portuários.
De qualquer modo, a jurisprudência do Tribunal de Justiça tem invariavelmente considerado que o n.o 1 do artigo 87.o do Tratado não estabelece qualquer distinção entre os auxílios estatais em função da sua finalidade ou dos seus objectivos, mas define tais medidas exclusivamente em função dos seus efeitos.
(60) Na sua resposta à ordem de prestar informações, as autoridades italianas consideram que a compatibilidade das Leis n.os 428/93, 84/94, 343/95, 647/96 e 30/98 com as disposições comunitárias em matéria de auxílios estatais, longe de poder ser analisada de forma abstracta, deve ter em conta o contexto económico que levou à sua adopção. Esse contexto caracterizava-se por uma reforma estrutural do sector que, no final do processo, conduziu à introdução progressiva de uma maior concorrência no mercado dos serviços portuários em Itália.
(61) Na sua apreciação das medidas de auxílio supracitadas, a Comissão teve em conta este argumento. Na decisão de 1996 de alargar o procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o ao processo C-27/93, a Comissão já havia informado o Governo italiano que os aspectos relativos à concorrência, objecto do processo de infracção, se encontravam intimamente ligados aos auxílios estatais.
MEDIDAS DESTINADAS A REGULAR A COBERTURA DOS SEGUROS E DA SEGURANÇA SOCIAL DOS TRABALHADORES PORTUÁRIOS
(62) No que respeita às medidas destinadas a regular a cobertura dos seguros e da segurança social dos trabalhadores portuários, a Comissão considera(40) que as reduções selectivas dos encargos sociais que favorecem certas empresas num determinado Estado-Membro, independentemente do facto de a selectividade funcionar a nível individual, regional ou sectorial, constituem, relativamente ao diferencial da redução, um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, ou seja, um auxílio que falseia a concorrência e tem por objectivo afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(63) Aquando do início do inquérito formal na acepção do n.o 2 do artigo 82.o do Tratado, existiam fortes presunções de que a exoneração total do pagamento das contribuições para a segurança social concedida às empresas portuárias e às companhias e grupos portuários, por força das Leis n.os 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 e 30/98, constituía uma forma de auxílio estatal que, por princípio, o Tratado proíbe. A Comissão considera, em geral, que as empresas devem suportar individualmente todos os encargos resultantes de disposições legislativas e/ou de acordos concluídos pelas próprias empresas com os seus trabalhadores, independentemente do facto de tais disposições ou acordos dizerem respeito à reestruturação da empresa ou a outros aspectos que envolvem a intervenção de contribuições suplementares para a segurança social.
(64) A referida exoneração revelava-se igualmente selectiva, na medida em que não foi concedida a empresas em exercício noutros sectores. Esta conclusão era ulteriormente agravada pelo facto de as medidas de auxílio subsequentes terem sido aplicadas sem comunicação prévia à Comissão, enquanto que as informações prestadas pelas autoridades italianas relativamente à reestruturação das empresas e das companhias e grupos portuários se revelaram incoerentes e fragmentárias.
(65) Somente na sequência da ordem formal de prestação de informações de 12 de Julho de 2000 (ver considerando 14) é que a Comissão ficou apta a determinar o montante exacto dos auxílios pagos, a verificar os beneficiários respectivos e a esclarecer, designadamente, as características dos auxílios concedidos às empresas portuárias, às companhias e grupos portuários e aos trabalhadores portuários. Com base nas informações prestadas em resposta à referida ordem formal, a Comissão teve de rever, pelas razões abaixo expostas nos considerandos 66 a 75, a posição inicialmente assumida(41) em relação às medidas adoptadas para garantir a cobertura dos seguros e da segurança social dos trabalhadores portuários.
(66) Em primeiro lugar, as referidas medidas não foram adoptadas para favorecer as empresas portuárias nem as companhias e grupos portuários enquanto tal (em 1994, foram extintas certas companhias e grupos portuários), mas para salvaguardar as prestações dos trabalhadores portuários em termos de seguros e segurança social. Nos termos do regime anteriormente vigente, os trabalhadores portuários não eram membros do regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem (INPS), mas dispunham de um sistema próprio de segurança social de natureza mútua(42) relacionado com os direitos exclusivos de que beneficiavam os trabalhadores portuários. Este sistema apresentava características especiais que o diferenciavam do sistema geral do INPS e a sua gestão era completamente distinta da do INPS.
(67) Em 1992, foi suprimido o fundo que geria o sistema de segurança social dos trabalhadores das companhias portuárias. Atendendo às dificuldades inerentes às reformas estruturais do sector e, nomeadamente, ao número elevado de trabalhadores abrangidos (mais de 21000 trabalhadores portuários, dos quais cerca de 7500 em exercício - ver ponto 78, quadro 4), bem como aos vínculos administrativos resultantes da transição destes trabalhadores para o regime do INPS, as autoridades italianas viram- se na impossibilidade de proceder à transferência imediata para o sistema de segurança social clássico dos trabalhadores por conta de outrem. Esta transferência foi atrasada e complicada por um contencioso entre as empresas portuárias e as companhias e grupos portuários e o Estado.
(68) Em segundo lugar, as autoridades italianas confirmaram igualmente que, na medida em que as empresas portuárias foram transformadas em empresas comerciais, ficaram subordinadas à legislação social comum no que respeita à regulamentação das contribuições que as empresas devem pagar em Itália pelo financiamento do sistema INPS.
(69) Em terceiro lugar, as disposições das leis supracitadas destinavam-se a garantir a cobertura dos seguros e da segurança social da maior parte dos trabalhadores que, até 1994, eram sócios das companhias e grupos portuários e que, posteriormente, permaneceram em exercício no sector portuário na qualidade de trabalhadores, sem qualquer vínculo de natureza associativa. Estas medidas não fizeram cessar as obrigações de contribuição das novas empresas portuárias nem reduziram o montante das contribuições que tais empresas devem pagar ao INPS(43).
(70) As autoridades italianas confirmaram igualmente que estas medidas se destinavam a cobrir as prestações sociais directas e outras prestações acessórias dos trabalhadores portuários, incluindo seguro de doença, seguro contra acidentes, seguro contra doenças profissionais, desemprego, e a salvaguardar os direitos dos trabalhadores reformados. O montante das quantias pagas nos termos das leis supracitadas foi determinado com base nos direitos e obrigações do regime obrigatório de segurança social adquiridos pelos trabalhadores portuários por força do regime anteriormente vigente (ver considerando 19). As referidas medidas serviram para cobrir o período intermédio entre a abolição do sistema que garantia a protecção social dos trabalhadores portuários e o momento em que estes trabalhadores foram integrados no INPS, independentemente de qualquer vínculo laboral com as empresas portuárias (ver considerando 69, final).
(71) O mecanismo transitório da segurança social previa que o pagamento das prestações sociais aos trabalhadores portuários fosse efectuado, em determinados casos, directamente pelo próprio INPS e, noutros casos, através das empresas portuárias (antes da sua transformação, que teve lugar em 1995) e das companhias e grupos portuários (extintos em 1994), os quais adiantavam aos trabalhadores beneficiários as prestações por conta dos INPS e, ulteriormente, eram reembolsados por esse mesmo INPS(44).
(72) Por último, as medidas destinadas a garantir a cobertura da assistência e da segurança social dos trabalhadores portuários constituíam um momento essencial do processo de transformação do estatuto e do modus operandi das empresas e companhias portuárias, tendo em vista, em última instância, permitir a abertura gradual do mercado à concorrência. As referidas medidas eram necessárias, na medida em que o sistema geral de segurança social não abrangia os trabalhadores portuários. Na sequência da revogação da antiga legislação social do sector, as medidas em causa serviram para garantir aos trabalhadores portuários a mesma protecção social de que beneficiavam em Itália todos os trabalhadores por conta de outrem de outros sectores da economia.
(73) É conveniente recordar a este propósito que a legislação laboral dos Estados-Membros pode abranger regimes gerais de segurança social que não devem considerar-se auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, desde que o Estado trate directamente com os trabalhadores e a empresa não seja envolvida(45). Esta conclusão não se altera quando uma organização distinta do organismo nacional da segurança social se sub-roga nos direitos e acções dos trabalhadores(46).
(74) Pelas razões acima expostas, a Comissão considera que:
- os montantes concedidos para financiar o regime transitório da segurança social dos trabalhadores portuários ("Cassa integrazione guadagni straordinaria" e "indemnização por inaptidão para o trabalho portuário"), num total de 231920 milhões de liras, e
- os montantes concedidos para outras despesas de carácter social (como a "casa di Dovadola", uma residência de férias para os trabalhadores), num total de 1254 milhões de liras, e
não trouxeram benefícios directos às empresas portuárias nem às companhias e grupos portuários e que os seus efeitos não falsearam nem ameaçaram falsear a concorrência na acepção do n.o 1 do artigo 87.o
(75) Esta posição está em conformidade com a linha de orientação que a Comissão sempre adoptou em relação a medidas deste tipo(47). Por outro lado, as autoridades italianas confirmaram - conforme solicitado pela Comissão por ocasião do início do procedimento - que o regime de segurança social instituído a favor dos trabalhadores portuários se tinha agora fundido, de forma definitiva, no sistema nacional de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem.
MEDIDAS DESTINADAS A REDUZIR O NÚMERO DE TRABALHADORES DO SECTOR PORTUÁRIO
(76) Em conformidade com as "Orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade"(48), a legislação laboral dos Estados-Membros pode incluir regimes gerais de segurança social no âmbito dos quais as indemnizações por despedimento e as reformas concedidas no âmbito de sistemas de reforma antecipada são pagas directamente aos trabalhadores despedidos. "Quando estes regimes se aplicam de forma automática e generalizada, sem restrições sectoriais, a qualquer trabalhador que preencha as condições de elegibilidade fixadas previamente, não são considerados como implicando um auxílio abrangido pelo n.o 1 do artigo 87.o para as empresas em reestruturação. Em contrapartida, se estes regimes serviram para incentivar a reestruturação em sectores específicos, podem implicar um auxilio em virtude da sua abordagem selectiva" (ponto 3.2.5).
(77) Aos auxílios concedidos pelas leis em causa consistiram na atribuição, por parte das autoridades italianas, de montantes significativos às empresas portuárias e às companhias e grupos portuários com o objectivo declarado de reduzir o número de trabalhadores portuários economicamente activos, sócios das companhias e grupos portuários.
(78) As autoridades italianas justificam o auxílio concedido reportando-se ao facto de a reforma do sector portuário ter imposto uma redução drástica do número de trabalhadores portuários. Os mais de 21000 trabalhadores portuários em exercício em 1983, ano em que se iniciou a reforma, passaram a menos de 4000 em 1999.
Quadro 4
Evolução do número de trabalhadores portuários economicasmente activos nos portos italianos
POSIÇÃO NUMA TABELA
(79) As empresas portuárias e as companhias e grupos portuários jamais teriam conseguido dar início à necessária redução da mão-de-obra excedentária, tendo mesmo oposto uma dura resistência às tentativas do Governo italiano de diminuir o número de trabalhadores e dirigindo-se à autoridade judiciária para tentar impedir estas medidas.
(80) Uma reforma deste tipo está em conformidade com as orientações da política portuária comunitária que resultam do Livro Verde relativo aos portos e às infra-estruturas marítimas(49) e da proposta de directiva relativa aos serviços portuários(50). A tendência registada aponta no sentido de uma transferência das prestações de serviços comerciais de movimentação de cargas das entidades públicas para as entidades privadas, nomeadamente com vista a aumentar a eficiência. À luz deste objectivo, foram realizadas reformas em diversos Estados-Membros destinadas a adaptar as estruturas portuárias às novas exigências resultantes do desenvolvimento tecnológico e da intensificação da concorrência no sector.
(81) No que respeita às indemnizações pagas por cessação de funções (TFS), as autoridades italianas explicaram que estes pagamentos correspondem às dotações necessárias para a adaptação do acordo contratual relativo aos trabalhadores portuários reformados aplicável no período de 1984-1989. De acordo com uma circular ministerial, estas dotações deviam ser pagas através dos recursos do Fundo de Gestão com o objectivo de cobrir o compromisso financeiro ligado às reformas antecipadas. A liquidação do fundo deu origem a um longo contencioso instaurado pelas empresas e pelas companhias e grupos portuários contra os liquidatários do fundo e o Governo italiano. Na sequência de um acórdão do órgão jurisdicional nacional, o Governo italiano foi obrigado a adoptar a Lei n.o 647/96 que reserva os fundos necessários para reembolsar as indemnizações em dívida aos trabalhadores reformados. A referida lei alarga aos trabalhadores em causa o direito reconhecido pelo artigo 2120 do Código Civil italiano (regulamentação relativa à indemnização por cessação do vínculo laboral) aos trabalhadores de todos os outros sectores.
(82) Tal como afirmam as orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade, "para além das indemnizações por despedimento e das reformas antecipadas destinadas ao pessoal, os regimes gerais de segurança social prevêem frequentemente que o Governo cubra o custo das indemnizações concedidas pela empresa ao pessoal despedido para além das suas obrigações legais ou contratuais". Tal como já recordava o considerando 76, quando estes regimes se aplicam de forma automática e generalizada, sem restrições sectoriais, a qualquer trabalhador que preencha as condições de elegibilidade fixadas previamente, não são considerados como implicando um auxílio abrangido pelo n.o 1 do artigo 87.o para as empresas em reestruturação(51).
(83) Deduz-se por conseguinte das informações prestadas pelas autoridades italianas que os beneficiários dos auxílios destinados a reduzir o número de trabalhadores portuários eram as companhias e os grupos portuários dos quais os trabalhadores portuários foram sócios até 1994 e, após essa data, os próprios trabalhadores portuários. Conforme já mencionado no considerando 58, os trabalhadores portuários, enquanto tal, não constituem "empresas" na acepção do direito comunitário da concorrência. Os auxílios não se destinavam às empresas portuárias as quais, no período em que foram concluídos os acordos TFS, não mantinham relações laborais com os trabalhadores portuários.
(84) Por outro lado, as referidas medidas foram adoptadas a título excepcional, já que o sistema italiano de segurança social não cobria o sector portuário. Trata-se de medidas necessárias atendendo à lacuna jurídica que se veio a gerar com a abolição da legislação social específica do sector portuário(52). Ainda que aplicadas fora do âmbito do regime de por segurança social, estas medidas foram adoptadas para regular uma categoria de trabalhadores afectados pela reforma estrutural de todo um sector da economia.
(85) Pelas razões que precedem, a Comissão é levada a considerar que os auxílios previstos nas Leis italianas n.os 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 e 30/98, destinados a cobrir os encargos sociais relacionados com a reforma dos trabalhadores portuários e necessários no contexto da reforma estrutural do sector não devem considerar-se auxílios estatais inseridos no âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
AUXÍLIOS DESTINADOS A ANULAR AS DÍVIDAS E A COBRIR AS PERDAS DAS EMPRESAS PORTUÁRIAS E DAS COMPANHIAS E GRUPOS PORTUÁRIOS
(86) Os auxílios concedidos com o objectivo declarado de anular as dívidas e cobrir as perdas registadas na actividade comercial das empresas portuárias constituem auxílios estatais que se inserem no âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(87) Os referidos auxílios ao funcionamento favoreceram as empresas portuárias, já que permitiram uma diminuição dos encargos que as empresas devem suportar no âmbito da sua actividade normal. Pelas razões que precedem, estas medidas de auxílio correm igualmente o risco de falsear a concorrência e afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
Auxílios estatais concedidos de forma ilegal
(88) Uma vez que não notificou as medidas de auxílio previstas a favor das empresas portuárias, o Governo italiano violou igualmente o disposto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado. A Comissão não pôde apresentar as suas próprias observações sobre as referidas medidas antes da sua aplicação, a partir de 1992.
B) COMPATIBILIDADE DAS MEDIDAS DE AUXÍLIO
(89) Uma vez assente que as medidas destinadas a compensar os défices registados pelas empresas portuárias constituem auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, a Comissão deve apurar se as referidas medidas podem declarar-se compatíveis com o mercado comum na acepção do disposto nos n.os 2 e 3 do artigo 87.o do Tratado. O Tribunal de Justiça já declarou que o n.o 2 do artigo 86.o do Tratado deve interpretar-se no sentido de que não se pode considerar que as empresas e/ou companhias italianas tenham sido "encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral na acepção dessa disposição"(53).
(90) No tocante ao n.o 2 do artigo 87.o, o auxílio não satisfaz as condições enunciadas na alínea a), que se refere aos auxílios de natureza social atribuídos a consumidores individuais, nem as previstas na alínea c).
(91) O auxílio também não possui os requisitos necessários para beneficiar da derrogação prevista no n.o 2, alínea b), do artigo 87.o, na medida em que a transformação de um sector económico, imposta, entre outros factores, pela incompatibilidade de determinadas disposições da legislação nacional com o direito comunitário, não pode considerar-se um acontecimento extraordinário na acepção das referidas disposições.
(92) O n.o 3 do artigo 87.o enumera outras formas de auxílio que podem considerar-se compatíveis com o mercado comum. A compatibilidade deve todavia ser apreciada do ponto de vista da Comunidade no seu conjunto e não mediante referência a um contexto puramente nacional. A fim de garantir o funcionamento correcto do mercado comum e tendo em conta o princípio consagrado na alínea g) do artigo 3.o do Tratado, as excepções previstas no n.o 3 do artigo 87.o devem ser interpretadas de forma restritiva.
(93) No que respeita às excepções previstas no n.o 3, alíneas b) e d), do artigo 87.o, é evidente que os auxílios em causa não se destinavam a projectos de interesse europeu comum nem a promover a cultura e a conservação do património. As autoridades italianas nem sequer tentaram justificar o auxílio, invocando o facto de este ter sido concedido para remediar uma perturbação grave da economia italiana.
(94) No que respeita à derrogação prevista no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o, as autoridades italianas não justificaram as medidas de auxílio na perspectiva da sua contribuição para o desenvolvimento regional, nem fizeram referência à existência de desvantagens regionais que os auxílios ao sector portuário se destinariam a atenuar. Consequentemente, não se reúnem, no caso jacente, as condições necessárias para aprovar as medidas de auxílio, nas regiões mencionadas no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o, na acepção das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional(54).
(95) Em definitivo, a única derrogação que poderia eventualmente ser tida em conta, conforme indicado na decisão de dar início ao inquérito formal, é a prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o relativa aos "auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades [...] económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum".
(96) O auxílio destinado a anular as dívidas e a cobrir o défice das empresas portuárias foi considerado necessário para garantir a reestruturação das empresas portuárias e para lhes permitir concorrer nas novas condições do mercado resultantes da reforma da legislação em matéria portuária. Tais auxílios à reestruturação podem considerar-se compatíveis com o mercado comum, desde que possuam os requisitos previstos. Esses requisitos são enunciados nas orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade, aplicáveis a partir de 1994, bem como no oitavo relatório da Comissão sobre a política da concorrência(55), no que respeita ao período anterior. Nos termos destes dois grupos de disposições, os auxílios de emergência apenas podem ser concedidos às empresas durante o tempo necessário (regra geral, por um período não superior a seis meses), permitindo-lhes preparar um plano de recuperação que deve ser necessário e realizável; os auxílios à reestruturação apenas podem ser concedidos com base num plano de reestruturação adequado.
(97) Embora tenham invocado sistematicamente a situação difícil em que se vieram a encontrar as empresas portuárias italianas na sequência da reforma da legislação portuária (por exemplo, supressão das companhias e grupos portuários, pesada herança em termos de dívida devido à ineficiência induzida pelo recurso a mão-de-obra excedentária), as autoridades italianas jamais comunicaram à Comissão um real programa de reestruturação, nos termos das orientações comunitárias supracitadas, não obstante as inúmeras cartas e pedidos de informação enviados pela Comissão às autoridades italianas.
(98) A Comissão analisou todavia as informações prestadas pelas autoridades italianas, a fim de apurar se se encontravam preenchidas as condições por si previstas, em geral, para a aprovação de auxílios à reestruturação. De acordo com os relatórios apresentados pelas autoridades italianas, as alterações introduzidas na organização das empresas portuárias consistiam essencialmente na divisão estrutural das actividades. Dentro dos limites das informações disponíveis, as empresas portuárias dos cinco portos (La Spezia, Ravena, Livorno, Trieste e Veneza) a que fazem referência os relatórios apresentados pelo Governo italiano (ver considerando 40) foram subdivididas em 2-4 empresas, às quais foi confiada a responsabilidade de gerir os bens pertencentes às companhias extintas, fornecer prestações de serviços ou efectuar as operações portuárias. No porto de Génova não teria sido realizada essa separação. No que respeita aos cinco portos mencionados, os dados relativos a cada uma das referidas empresas foram analisados individualmente. Importa todavia referir que, para efectuar as operações de carga, descarga, transbordo, depósito e movimentação geral de cargas, é indispensável a participação de todas as empresas objecto de subdivisão resultantes da transformação das companhias e grupos portuários em sociedades comerciais e, para esse efeito, estas devem considerar-se como uma única empresa. Esta conclusão é igualmente corroborada pelo facto de as sociedades resultantes da subdivisão serem controladas pela mesma maioria de accionistas e, segundo as informações de que dispõe a Comissão, as relações contratuais entre as empresas derivadas não corresponderem manifestamente a relações comerciais normais.
(99) Ao apresentarem uma justificação para os auxílios ao funcionamento concedidos às empresas portuárias, as autoridades italianas, baseando-se nos dados relativos aos seis principais portos italianos, estabelecem uma distinção entre dois períodos temporais:
- em 1993 e 1994, ou seja, antes da reforma do sector, as empresas portuárias e as companhias e grupos portuários eram ainda empresas públicas que asseguravam o emprego dos trabalhadores em função de parâmetros e métodos típicos do regime anteriormente vigente. A rentabilidade das empresas e das companhias e grupos portuários era, nesses anos, nitidamente negativa, com passivos superiores a 30000 milhões de liras em termos de resultado líquido. As autoridades italianas justificam a cobertura do défice anterior a 1995 invocando o facto de que se tratava de uma operação necessária destinada a proporcionar às empresas e às companhias e grupos portuários - uma vez interrompidas as suas actividades operacionais - uma estrutura suficientemente equilibrada da relação entre activo e passivo que lhes permitisse empreender as novas actividades comerciais,
- o período compreendido entre 1995 e 1998, durante o qual as empresas e as companhias e grupos portuários funcionaram, segundo o novo regime, como sociedades de direito privado teria registado (sempre de acordo com as autoridades italianas) uma melhoria gradual das margens de produtividade e dos resultados de exploração, que seriam indicativos da recuperação provável da eficiência económica e financeira das empresas e das companhias e grupos portuários no decurso de poucos anos(56). Os factos demonstraram todavia que as empresas, companhias e grupos portuários continuaram a registar perdas, a ponto de as autoridades italianas terem sido obrigadas a conceder ulteriores auxílios ao funcionamento num total de 100000 milhões de liras em 1998.
(100) Em resumo, a Comissão pode retirar as seguintes conclusões das informações respeitantes aos anos de 1993-1998 que lhe foram prestadas pelas autoridades italianas relativamente aos seis portos analisados de forma mais pormenorizada:
- o resultado de exploração das sociedades resultantes da transformação das companhias e grupos portuários é, no seu conjunto, nitidamente negativo, sendo apenas limitado graças à concessão de auxílios públicos significativos e constantes. Por outro lado, os défices parecem largamente subestimados, se se comparar o nível reduzido e mesmo decrescente dos custos de financiamento (por exemplo juros sobre empréstimos) com um aumento do endividamento, devido igualmente a perdas acumuladas,
- mesmo após a sua transformação em sociedades comerciais, as empresas, companhias e grupos portuários continuaram a adoptar uma política de elevada intensidade de mão-de-obra. Os custos da mão-de-obra e os encargos sociais representam os factores responsáveis, em grande parte, pelos resultados negativos registados de forma constante pelas empresas a partir de 1995,
- consequentemente, a produtividade, medida em termos da relação entre as despesas em instalações e equipamentos e o rendimento por estes gerados, revelou uma tendência geralmente negativa para todos os portos analisados. É surpreendente, todavia, o aumento notável das instalações e equipamentos (adquiridos, na sua maioria, através do auxílio estatal) que não é contrabalançado por um aumento paralelo das receitas,
- no seu conjunto, a maioria das empresas analisadas funciona numa situação financeira precária, que limita a sua capacidade de fazer face aos passivos correntes através de fundos rapidamente disponíveis. No que respeita a perspectivas futuras favoráveis, decorrentes das relações supracitadas, trata-se de uma hipótese essencialmente resultante de estimativas excessivamente optimistas sobre o aumento futuro do tráfego (procura), ou seja, de factores externos a nível dos quais as sociedades não podem influir de forma significativa. Por outro lado, as previsões relativas à evolução do tráfego não são confirmadas por outras fontes independentes.
(101) Atendendo a estas circunstâncias, a eficiência económica e financeira da maioria das empresas relativamente às quais foram facultados os dados deve considerar-se - no mínimo - de certo modo dúbia. Não existem motivos válidos para considerar que os auxílios concedidos ao funcionamento destas sociedades contribuíram para restabelecer a eficiência económica e financeira das empresas portuárias a longo prazo.
(102) Por outro lado, também não se provou que foram satisfeitas as restantes condições enunciadas nas orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade, nomeadamente as respeitantes à necessidade de evitar distorções da concorrência indevidas e a referente à necessidade do auxílio. O auxílio destinado a anular as dívidas e a cobrir as perdas serviu simplesmente para manter o status quo das empresas portuárias, o que influenciou provavelmente a situação concorrencial de outros operadores portuários que procuravam estabelecer-se nos portos italianos. Por outro lado, os beneficiários do auxílio não fizeram qualquer esforço significativo para financiar um eventual plano de reestruturação através de recursos próprios ou recorrendo a fontes de financiamento externo.
(103) Pelas razões que precedem, a Comissão conclui que os critérios previstos nas orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade não foram respeitados. Consequentemente, os auxílios ao funcionamento concedidos às empresas portuárias e às companhias e grupos portuários nos termos:
- do n.o 2 do artigo 1.o da Lei n.o 428/92, num total de 53028 milhões de liras,
- do n.o 3 do artigo 1.o da Lei n.o 343/95, num total de 100000 milhões de liras,
- do n.o 4 do artigo 9.o da Lei n.o 30/98, num total de 100000 milhões de liras
são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que não apresentam os requisitos necessários para a aplicação da derrogação prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado.
V. RESTITUIÇÃO DO AUXÍLIO
(104) Com base na hipótese de uma concorrência efectiva dever ser restabelecida, no caso de medidas de auxílio que se revelem ilegítimas bem como incompatíveis com o mercado comum, o n.o 1 do artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 prevê que "nas decisões negativas relativas a auxílios ilegais, a Comissão decidirá que o Estado-Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio do beneficiário". Consequentemente, a Comissão decidiu no caso jacente que a Itália deve recuperar o auxílio junto do beneficiário.
(105) Independentemente das transformações de que foi objecto o estatuto jurídico do beneficiário do auxílio desde 1995 e em conformidade com as práticas da Comissão e com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o auxílio deve ser recuperado junto das empresas que o receberam efectivamente. Neste contexto, nenhuma norma de direito nacional pode obstar à aplicação plena do direito comunitário(57).
(106) A Comissão analisará com o Governo italiano as modalidades de reembolso do auxílio.
VI. CONCLUSÃO
(107) As disposições previstas nas Leis n.os 236/93, 84/94, 343/95, 428/92, 647/96 e 30/98, destinadas a garantir as prestações dos trabalhadores portuários em termos de seguros e segurança social na sequência da supressão do regime de segurança social anteriormente vigente, não constituem auxílios na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado. Os montantes globais pagos por força das referidas leis ascendem a 233174 milhões de liras. A Itália garantiu que o regime de segurança social dos trabalhadores portuários corresponde actualmente ao sistema obrigatório de segurança social vigente para a generalidade dos trabalhadores por conta de outrem.
(108) Os auxílios concedidos pelas Leis n.o 343/95, 647/96 e 30/98 e destinados a permitir a reforma de trabalhadores portuários entre 1992 e 1998 no âmbito da reforma estrutural do sector portuário não se inserem no âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado. Os montantes globais pagos por força das referidas leis ascendem a 863846 milhões de liras.
(109) A Comissão constata que a Itália procedeu, em infracção do disposto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado, à concessão de auxílios destinados a anular as dívidas e a cobrir as perdas de exploração das sociedades portuárias resultantes da transformação das companhias e grupos portuários.
(110) O auxílio ao financiamento previsto nas Leis n.os 428/92, 343/95 e 30/98 e destinado a anular as dívidas e a cobrir os défices das empresas, companhias e grupos portuários é incompatível com o mercado comum. A Alemanha e a Federação portuária alemã (ZDS), cujas observações constam dos considerandos 47, 48 e 49 da presente decisão, manifestaram-se igualmente em apoio de uma tomada de posição rigorosa em relação a auxílios significativos e repetidos a favor da reestruturação de um sector determinado. Os montantes globais pagos por força das leis em causa ascendem a 253028 milhões de liras.
(111) Quando verifica que determinados auxílios concedidos ilegitimamente são incompatíveis com o mercado comum, a Comissão impõe ao Estado-Membro em causa a sua recuperação junto dos beneficiários(58), a fim de restabelecer a situação existente antes da concessão dos auxílios. Esta disposição é aplicável aos auxílios que a presente decisão declara incompatíveis com o mercado comum e cujos montantes deverão ser reembolsados pelos beneficiários aos quais foram pagos,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
São incompatíveis com o mercado comum os auxílios no montante de 230028 milhões de liras, mencionados no n.o 2 do artigo 1.o da Lei n.o 428/92, no n.o 2, alínea c), do artigo 1.o da Lei n.o 343/95 e no n.o 4 do artigo 9.o da Lei n.o 30/98, concedidos pela Itália a favor das empresas, companhias e grupos portuários sob a forma de subvenções destinadas a anular as dívidas e a cobrir os défices das referidas empresas, companhias e grupos.
Artigo 2.o
Os auxílios concedidos pela Itália para pagamento da indemnização por cessação de funções e das contribuições para a reforma antecipada dos trabalhadores portuários sócios das empresas e grupos portuários, previstos nas Leis n.os 343/95, 647/96 e 30/98, não constituem auxílios na acepção do artigo 87.o do Tratado.
Artigo 3.o
Não constituem auxílios na acepção do artigo 87.o do Tratado as medidas relativas à Cassa integrazione guadagni straordinaria, à indemnização extraordinária a favor dos trabalhadores inaptos e à Casa di soggiorno di Dovadola adoptadas pela Itália para salvaguardar a cobertura dos seguros e da segurança social dos trabalhadores portuários, nos termos das Leis n.os 236/96, 84/94, 343/95, 647/96 e n.o 30/98.
Artigo 4.o
A Itália adopta todas as disposições necessárias para recuperar junto dos beneficiários os auxílios incompatíveis mencionados no artigo 1.o, concedidos de forma ilegítima.
O reembolso efectua-se em conformidade com os procedimentos previstos no direito italiano.
Os montantes a reembolsar produzem juros desde a data em que o auxílio foi colocado à disposição dos beneficiários até à data de reembolso efectivo.
Os juros são calculados com base na taxa de referência utilizada para calcular a subvenção equivalente dos auxílios regionais.
Artigo 5.o
No prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, a Itália comunica à Comissão as disposições adoptadas para lhe dar cumprimento.
Artigo 6.o
A República Italiana é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 18 de Julho de 2001.

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