Document ID: 32009D0973

DECISÃO DA COMISSÃO
de 13 de Julho de 2009
relativa aos auxílios à reestruturação da Combus AS
[notificada com o número C(2009) 4538]
(Apenas faz fé o texto em língua dinamarquesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2009/973/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o seu artigo 88.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o seu artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Tendo exortado as partes interessadas a apresentarem os seus comentários nos termos das disposições supracitadas (1), e tendo em conta esses comentários,
Considerando o seguinte:
1. PROCESSO
(1)
Por carta datada de 30 de Novembro de 2000, as autoridades dinamarquesas notificaram a sua intenção de conceder apoio financeiro à empresa estatal de transporte por autocarro Combus A/S (a seguir designada «Combus») a par da sua cessão à Arriva Denmark A/S (a seguir designada «Arriva»).
(2)
Antes da notificação, a Comissão recebeu uma carta, datada de 25 de Junho de 1999, e uma queixa, datada de 11 de Novembro de 1999, da federação profissional «Danske Busvognmaend» (2), na qual esta critica os auxílios financeiros concedidos à Combus no passado, bem como um possível auxílio estatal futuro.
(3)
A Comissão solicitou informações complementares às autoridades dinamarquesas por carta de 15 de Dezembro de 2000, à qual as referidas autoridades responderam por carta datada de 18 de Dezembro de 2000. A Autoridade da Concorrência dinamarquesa forneceu também informações por carta datada de 20 de Dezembro de 2000. As autoridades dinamarquesas forneceram informação complementar por carta datada de 8 de Janeiro de 2001. A Comissão voltou a solicitar informações em 9 de Janeiro de 2001, tendo as autoridades dinamarquesas respondido nesse mesmo dia. As autoridades dinamarquesas forneceram ainda informações por cartas datadas de 23 de Janeiro de 2001 e 26 de Fevereiro de 2001.
(4)
Realizaram-se reuniões entre as autoridades dinamarquesas e os serviços da Comissão em Bruxelas, em 23 de Novembro de 2000 e 19 de Dezembro de 2000, e ainda, em Copenhaga, em 4 de Janeiro de 2001 e 15 de Janeiro de 2001.
(5)
Por decisão SG(2001) D/287297 de 28 de Março de 2001 (a seguir designada «a decisão inicial»), a Comissão, na sequência de um exame preliminar, decidiu não levantar objecções às medidas notificadas, considerando que estas:
-
Não constituíam auxílios estatais (no que se refere ao pagamento da indemnização de 100 milhões de coroas dinamarquesas (DKK) para encargos com as pensões), ou
-
Eram compatíveis, no montante de 162 milhões de DKK (3), com o mercado comum nos termos, quer do artigo 73.o do Tratado CE, quer do artigo 87.o, n.o 3, alínea c), do Tratado CE em conjugação com as orientações comunitárias dos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade (4) (a seguir designadas «orientações relativas aos auxílios à reestruturação de 1999»), ou
-
Eram compatíveis, num montante de 328 milhões de DKK (5), com o mercado comum nos termos do Regulamento (CEE) n.o 1191/69 do Conselho, de 26 de Junho de 1969, relativo à acção dos Estados-Membros em matéria de obrigações inerentes à noção de serviço público no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável (6).
(6)
A decisão foi publicada no Jornal Oficial em 5 de Maio de 2001 (7). A Comissão informou, por carta datada de 8 de Maio de 2001, a «Danske Busvognmaend» da decisão inicial.
(7)
As autoridades dinamarquesas comunicaram à Comissão, por cartas datadas, respectivamente, de 6 de Novembro de 2002, recebida na Comissão em 12 de Novembro de 2002, e de 19 de Janeiro de 2004, recebida na Comissão em 20 de Janeiro de 2004, a implementação do plano de reestruturação da Combus.
(8)
Em 11 de Julho de 2001, a «Danske Busvognmaend» instaurou uma acção de anulação da decisão inicial junto do Tribunal de Primeira Instância (a seguir designado «o TPI»).
(9)
No acórdão de 16 de Março de 2004 (a seguir designado «o acórdão Combus»), o TPI anulou a decisão inicial «na medida em que declara compatível com o mercado comum os auxílios concedidos pelas autoridades dinamarquesa à Combus A/S sob a forma de entradas de capital no montante de 162 milhões de DKK e 328 milhões de DKK» (8).
(10)
No que se refere às entradas de capital no montante de 328 milhões de DKK, o TPI considerou, em primeiro lugar, que a decisão inicial estava «inquinada de erro, na medida em que considera o pagamento da quantia de 328 milhões de DKK uma compensação por obrigações de serviço público na acepção dos artigos 2.o e 10.o a 13.o do Regulamento n.o 1191/69. […] Em consequência, há que anular a decisão impugnada na medida em que autorizou o pagamento de uma quantia de 328 milhões de DKK com base nesse regulamento, sem que seja necessária pronúncia sobre os demais fundamentos aduzidos sobre este ponto» (9).
(11)
Ainda quanto às entradas de capital no montante de 328 milhões de DKK, o TPI considerou, em segundo lugar, que, no que se refere ao artigo 73.o do Tratado CE, «os Estados-Membros já não estão autorizados a invocar directamente o benefício do artigo 73.o CE para além dos casos referidos no direito comunitário derivado. Com efeito, quando o Regulamento n.o 1191/69 não é aplicável e o pagamento dos 328 milhões de DKK cai sob a alçada do artigo 87.o, n.o 1, CE, é o Regulamento n.o 1107/70 do Conselho, de 4 de Junho de 1970 relativo aos auxílios concedidos no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável (JO L 130, p. 1; EE 08 F1 p. 164) que enuncia, de maneira exaustiva, as condições em que as autoridades dos Estados-Membros podem conceder auxílios ao abrigo do artigo 73.o CE (10). Em consequência, há que acolher o fundamento aduzido contra a decisão impugnada na medida em que esta autoriza o pagamento dos 328 milhões de DKK com base no artigo 73.o CE.
(12)
No que se refere às entradas de capital no montante de 162 milhões de DKK autorizadas em aplicação do artigo 87.o, n.o 3, alínea c), em conjugação com as orientações comunitárias dos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade de 1999, o TPI considerou que «há que declarar que a decisão impugnada não pode ser interpretada no sentido de que o colégio dos membros da Comissão concedeu uma autorização clara, incondicional e definitiva do pagamento da quantia de 162 milhões de DKK baseada no artigo 87.o, n.o 3, alínea c), CE e nas orientações. A argumentação da Comissão deve, pelo contrário, ser entendida como a expressão de uma dúvida séria sobre a viabilidade da Combus na acepção da disposição mencionada e das orientações, dúvida que a Comissão não se sentia todavia obrigada a esclarecer uma vez que o artigo 73.o CE lhe parecia constituir uma base jurídica suficiente para a autorização do auxílio em questão. Ora, uma vez que esta última disposição não podia ser invocada para este efeito (ver n.os 100 e 101, supra), o pagamento dos 328 milhões de DKK deixa de ter uma autorização válida na decisão impugnada. Resulta do que precede que a autorização de pagamento dos 162 milhões de DKK deve ser anulada na totalidade, sem que seja necessária pronúncia sobre os demais fundamentos aduzidos sobre este ponto» (12).
(13)
Na sequência do acórdão do TPI, a Comissão elaborou uma nova decisão. Em 11 de Janeiro de 2005, os serviços da Comissão reuniram com as autoridades dinamarquesas a fim de obterem mais informação sobre o desenvolvimento da Arriva/Combus no intervalo de tempo decorrido desde a decisão inicial. Em 1 de Março de 2005, as autoridades dinamarquesas enviaram à Comissão um memorando sobre a evolução do mercado dos transportes públicos por autocarro na Dinamarca, elaborado pelo Organismo Dinamarquês responsável pelos Transportes (Trafikstyrelse).
(14)
Por carta de 3 de Março de 2005 (SG (2005) D/200926), a Comissão informou a Dinamarca da sua decisão de abertura do procedimento formal de exame previsto no artigo 88.o, n.o 2, do Tratado CE relativamente às medidas em causa (a seguir designada «decisão de abertura de procedimento formal»), tendo convidado a Dinamarca a apresentar os seus comentários. O Governo dinamarquês solicitou por duas vezes a prorrogação do período previsto para a apresentação das suas observações, o que a Comissão concedeu por cartas de 5 de Abril de 2005 (TREN D (2005) 106964) e de 24 de Junho de 2005 (TREN D (2005) 113062). Em 21 de Junho de 2005, realizou-se uma reunião entre a Comissão e o Governo dinamarquês. Em 30 de Junho de 2005, as autoridades dinamarquesas enviaram as suas observações relativamente à decisão de abertura de procedimento formal.
(15)
A decisão de abertura de procedimento formal foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (13) em 22 de Setembro de 2005. A Comissão exortou as partes interessadas a apresentarem os respectivos comentários sobre as medidas abrangidas pela decisão no prazo de um mês a contar da data da sua publicação, ou seja, até 23 de Outubro de 2005.
(16)
A Comissão informou a Danske Busvognmaend da sua decisão de abertura de procedimento formal por carta de 12 de Maio de 2005 (TREN (2005) D 109473). A Comissão, na sequência de pedidos da Danske Busvognmaend, prorrogou por duas vezes o prazo para a recepção das suas observações (carta de 15 de Julho de 2005, TREN (2005) D 115786 e carta de 16 de Agosto de 2005, TREN (2005) D 117806).
(17)
Por carta datada de 17 de Junho de 2005 (TREN (2005) A 15223), a Danske Busvognmaend solicitou à Comissão que lhe enviasse uma cópia da decisão de abertura de procedimento formal, incluindo a informação que havia sido suprimida na sequência de um pedido da Dinamarca. Por carta de 15 de Julho de 2005, a Comissão respondeu que, nos termos do artigo 24.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE (14), a Comissão não divulga as informações abrangidas pelo sigilo profissional obtidas em aplicação do referido regulamento. A Comissão explicou ainda que, uma vez que as informações suprimidas da cópia da decisão enviada à Danske Busvognmaend estavam abrangidas pela obrigação de sigilo profissional, a Comissão não poderia divulgá-las.
(18)
Na mesma carta de 17 de Junho de 2005, a Danske Busvognmaend solicitou igualmente à Comissão uma cópia das observações do Governo dinamarquês sobre a decisão de abertura de procedimento formal. A Comissão respondeu que o artigo 20.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999, que rege os direitos das partes interessadas, não prevê a transmissão da resposta dos Estados-Membros à recorrente e que, em conformidade, a Comissão não poderia enviar uma cópia das observações do Governo dinamarquês à Danske Busvognmaend.
(19)
Por carta de 23 de Setembro de 2005, a Danske Busvognmaend apresentou as suas observações. A Comissão transmitiu essas observações, por carta datada de 25 de Outubro de 2005 (TREN D (2005) 122503), às autoridades dinamarquesas, dando à Dinamarca a oportunidade de responder às mesmas no prazo de um mês. A Comissão recebeu a resposta da Dinamarca a estas observações em carta de 23 de Dezembro de 2005 (SG (2006) A 80), depois de ter prorrogado num mês o prazo para resposta, a pedido do Governo dinamarquês.
(20)
A Comissão recebeu os comentários de uma das partes interessadas, a Arriva Denmark A/S, por carta de 21 de Outubro de 2005 (TREN (2005) A 27196). Transmitiu esses comentários à Dinamarca por carta de 24 de Novembro de 2005, dando a este país a oportunidade de responder aos comentários no prazo de um mês. A Comissão recebeu a resposta da Dinamarca aos comentários da Arriva também por carta, datada de 23 de Dezembro de 2005, supramencionada.
(21)
As autoridades dinamarquesas apresentaram informação factual suplementar por cartas datadas de 22 de Fevereiro de 2007 e 2 de Abril de 2007 (TREN (2007) A 28850).
2. FACTOS
2.1. O MERCADO DINAMARQUÊS DOS TRANSPORTES PÚBLICOS POR AUTOCARRO
2.1.1. DESCRIÇÃO GERAL DO MERCADO
(22)
A decisão de abertura de procedimento formal fornece (considerandos 13 a 22) uma descrição criteriosa do mercado dinamarquês dos transportes públicos de autocarro. Deste modo, a descrição que aqui se faz desse mercado cinge-se às características mais importantes do mesmo para o caso em apreço e à informação factual suplementar fornecida pelo Governo dinamarquês e pelas partes interessadas.
(23)
A partir de 1990, a Dinamarca procedeu gradualmente à abertura do seu mercado dos transportes públicos por autocarro à concorrência, através da abertura de concursos públicos para a adjudicação de contratos de serviço público, celebrados entre as autoridades públicas e os operadores de transportes públicos de transporte por autocarro na Dinamarca. Desde 1994, as regras comunitárias aplicáveis em matéria de contratos de direito público (Directiva 92/50/CEE do Conselho, de 18 de Junho de 1992, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (15)) obrigam a Dinamarca a abrir concurso para a adjudicação de contratos públicos de serviços para o transporte público por autocarro, excepto se esses serviços forem prestados a nível interno («in house») (16).
(24)
Em 1999, o ano em que a Combus recebeu, pela primeira vez, auxílio financeiro do Estado dinamarquês, 9 dos 12 condados dinamarqueses puseram a concurso 100 % das respectivas linhas. Os 3 condados remanescentes abriram concurso para, respectivamente, 96 % (Copenhaga), 35 % (Ribe) e 21 % (Vyborg) das suas linhas (17). Na Dinamarca, os contratos públicos de serviços têm uma duração de 5 anos, prevendo alguns deles a opção de recondução por mais 3 anos.
(25)
O mercado dinamarquês dos transportes públicos por autocarro tem-se caracterizado por um processo de contínua concentração. Em 1988, eram mais de 400 as empresas que ofereciam serviços de transportes públicos por autocarro, enquanto em 2004, subsistiam apenas aproximadamente 100 operadores. Em termos históricos, os Caminhos-de-Ferro dinamarqueses, através da sua subsidiária de transportes por autocarro, foram o maior operador individual. Em Junho de 1995, os Caminhos-de-Ferro dinamarqueses isolaram a sua subsidiária de transportes por autocarro e incorporaram-na como uma sociedade anónima sob a designação DSB Busser a/s. Em 1997, o nome da sociedade foi alterado para Combus a/s. O Estado dinamarquês continuou a deter 100 % das acções da Combus. A Combus e a sua predecessora detiveram, ao longo da década de 1990, na Dinamarca, uma quota de mercado de 20 %.
(26)
Em 1997, a Arriva Denmark a/s (a seguir designada «Arriva»), uma subsidiária da empresa britânica Arriva plc, e a Connex Denmark a/s (a seguir designada «Connex»), uma subsidiária da empresa francesa Veolia, entraram no mercado dinamarquês dos transportes públicos por autocarro através de aquisições (18). Em 1999 e 2004, o último ano relativamente ao qual existem dados disponíveis, as quotas de mercado das três sociedades foram as seguintes:
Quadro 1
Quotas de Mercado da Combus, Arriva e Connex em 1999 e 2004
(em %)
Combus
1999
Combus
2004
Arriva
1999
Arriva
2004
Connex
1999
Connex
2004
Nordjylland
64,85
0
0
18,64
7,17
24,72
Viborg
17,27
0
0
17,40
0
0,33
Århus
54,24
0
0
10,15
9,11
41,07
Ringkjøbing
38,18
0
0
27,38
0
0
Vejle
56,96
0
21,68
13,29
0
17,22
Ribe
0
0
0
0
0
39,23
Sønderjylland
32,41
0
0
0
0
0
Fyn
97,80
0
0
100,00
0
0
Vestsjælland
25,20
0
24,00
33,86
32,60
35,26
Storstrøm
19,78
0
1,80
28,51
64,49
33,00
Bornholm
28,00
0
0
0
50,67
81,02
Dinamarca Metropolitana
22,26
0
50,47
46,73
8,60
27,95
Todo o país
33,98
0
26,59
34,46
10,99
25,14
Todo o país excepto a Dinamarca Metropolitana
56,06
0
5,82
23,94
13,06
22,73
(27)
Para a interpretação destes dados, é necessária a seguinte informação: em 2001, a Arriva adquiriu a Combus. No final desse mesmo ano, a Connex adquiriu 50 % das linhas da Arriva inicialmente exploradas pela Combus. Em 2004, a Arriva voltou a reforçar a sua posição, adquirindo a empresa Wulff Bus a/s, que detinha uma quota de mercado de 10 % na província da Jutlândia.
(28)
O mercado dinamarquês dos transportes públicos por autocarro representa um volume total de aproximadamente 5,5 mil milhões de DKK por ano.
2.1.2. DIFICULDADES FINANCEIRAS DA COMBUS
(29)
Tal como se explica na decisão de abertura do procedimento formal (considerandos 34 e seguintes), a Combus embarcou, na sequência da sua separação dos Caminhos-de-Ferro dinamarqueses, numa ambiciosa política de expansão. A Combus ganhou numerosos novos contratos, especialmente na região de Copenhaga, tendo aumentado o seu volume de negócios em mais de 40 % entre 1995 e 1999. No entanto, a grande maioria desses novos contratos revelou-se deficitária.
(30)
Consequentemente, a Combus entrou, a partir de 1998, num período de graves dificuldades financeiras. Os dois quadros seguintes ilustram essas dificuldades em valores absolutos e em percentagem.
Quadro 2
Principais dados relativos à Combus A/S 1995-2000
(valores absolutos)
DKK 1 000
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Montante líquido do volume de negócios
625 392
686 123
763 432
1 049 489
1 097 535
1 091 253
Resultado bruto
84 172
100 003
81 776
11 910
-17 230
68 206
Resultado antes de juros
30 870
37 423
12 227
- 105 029
- 134 812
-50 035
Resultado anual
31 184
28 546
7 684
- 139 128
- 168 267
-82 249
Quadro 3
Principais dados relativos à Combus A/S 1995-2000
(em %)
DKK 1 000
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Margem de lucro de exploração
4,9
5,5
1,6
neg.
neg.
neg.
Rendimento do capital
4,0
5,5
1,3
neg.
neg.
neg.
Margem bruta
13,5
14,6
10,7
6,3
-1,6
1,1
Rendibilidade
23,5
18,2
2,5
neg.
neg.
neg.
(31)
É possível distinguir três períodos no processo de privatização da Combus. No período de 1995 a 1998, o Estado dinamarquês elegeu como objectivo vender apenas uma participação minoritária de 25 %, o que, no entanto, nunca se concretizou. Em finais de 1998, lançou uma primeira tentativa de cessão de 100 % das acções. Esta tentativa malogrou em Julho de 1999. O Governo dinamarquês decidiu então reestruturar primeiro a empresa e, posteriormente, vendê-la. Este plano culminou na venda da Combus à Arriva no início de 2001.
(32)
A Lei n.o 232 sobre a DSB Busser A/S de 1995, pela qual a Combus a/s foi criada como empresa independente, previa que o Estado dinamarquês vendesse até 25 % das acções da sociedade até ao final de 1998. Para o efeito, foi criado um comité de orientação, composto por representantes do Ministério das Finanças, do Ministério dos Transportes, da Combus e por consultores jurídicos e financeiros externos. O comité de orientação realizou um total de 7 reuniões, até ao momento em que os seus trabalhos foram suspensos em meados de 1997.
(33)
No início de Novembro de 1998, o comité de orientação retomou os seus trabalhos, desta feita com instruções no sentido de preparar a cessão de, pelo menos, uma participação maioritária na Combus. O comité começou por proceder a uma avaliação financeira da empresa.
(34)
Como base para esta avaliação, a Combus apresentou, em meados de Novembro de 1998, uma previsão dos seus resultados para 1998 e uma previsão dos valores orçamentais para o período de 1999 a 2001. Com base nesta informação, o consultor financeiro do Governo, o escritório da Alfred Berg Corporate Finance em Copenhaga (a seguir designado «Alfred Berg»), concluiu o seguinte:
«… é possível concluir que a totalidade do capital social da Combus tem um valor de mercado negativo de centenas de milhões de coroas dinamarquesas. Para além de a rentabilidade da actividade principal ter decaído significativamente ao longo dos últimos dois anos, o valor estimado sofre ainda uma redução por via do significativo valor das dívidas líquidas sujeitas a juros acumuladas pela sociedade durante o mesmo período. A maioria dos adquirentes potenciais entendem, no entanto, que as empresas financeiras e economicamente muito débeis como a Combus não são comercializadas a valores negativos consideráveis, sendo então mais apropriado que o vendedor encerrasse a sociedade.
Neste contexto, recomendamos que, no processo de alienação e no material informativo elaborado para o efeito, se proceda, tanto quanto possível, no sentido de que o preço da Combus seja estabelecido com base no capital social real da sociedade, menos um desconto. Assim sendo e tendo em conta:
-
o potencial para melhorias na exploração
-
o potencial para sinergias
-
o valor estratégico da sociedade devido à sua considerável quota de mercado no sector dos transportes públicos por autocarro na Dinamarca
é presumivelmente ainda concebível que, apesar da contínua deterioração da situação económica e financeira da sociedade, possa ser encontrado um adquirente para a Combus de molde a que o Estado dinamarquês (“o Estado”) possa proceder à venda da empresa com cobertura total para os seus credores.
Será igualmente de esperar que a maioria dos potenciais adquirentes considere que, à luz da extrema debilidade da estrutura do capital da Combus, a necessidade de uma injecção de capital na empresa é tão grande que não seria rentável adquirirem a totalidade do capital social da Combus por um montante positivo.
A considerável incerteza que, por conseguinte, existe em torno das condições em que o Estado poderá proceder à venda da Combus só poderá, no entanto, ser ultrapassada com a prossecução do processo de venda em curso.».
(35)
A Alfred Berg enumerou a seguintes opções como alternativas à venda rápida da Combus A/S:
«-
proceder ao encerramento controlado da sociedade, o que, entre outras coisas, significaria a assunção pelo Estado/DSB da totalidade dos funcionários públicos da DSB actualmente destacados na Combus e das obrigações financeiras concomitantes. Subsistem dúvidas quanto à possibilidade de a Combus, apesar do valor contabilístico positivo do capital e das reservas, ser dissolvida, com cobertura total dos credores da sociedade, existindo, consequentemente, o risco de uma avaliação negativa da actuação do Estado nesta matéria por parte dos prestamistas, da comunicação social, etc.
-
manter a Combus nas mãos do Estado, com vista a uma racionalização e simplificação exaustivas da mesma, assegurando, dessa forma, que a empresa seja lucrativa no período de 2-3 anos e, consequentemente, mais susceptível de ser vendida. Devido à estrutura extremamente débil do capital da sociedade e ao pesado fardo das suas dívidas neste momento, isso significaria provavelmente a injecção, a curto prazo, de uma nova entrada de capital da ordem dos nove dígitos por parte do Estado. Existe um risco considerável de investir numa “recuperação” da Combus, não existindo garantia de rentabilidade do investimento do Estado.».
(36)
O consultor financeiro, com base nessa avaliação, apresentou as seguintes recomendações:
«Nenhuma das duas alternativas supramencionadas parece ser atractiva no imediato, dependendo ambas igualmente da atitude do Estado no que respeita a uma nova injecção de capital na Combus, bem como à assunção da responsabilidade por uma profunda racionalização da empresa.
Por conseguinte, a Alfred Berg recomenda que o Estado prossiga o processo de venda da Combus em curso, a fim de obter uma visão mais clara dos aspectos relevantes (como as tendências relativas aos resultados, estrutura do capital, quota de mercado, livro de encomendas, estado da frota de autocarros, gestão de recursos, potencial para melhorias na exploração e para sinergias, etc.) e da avaliação que deles fazem os potenciais adquirentes na sua avaliação geral da empresa.
Caso este processo não permita que se encontre um adquirente potencial que pareça atractivo tendo em conta qualquer das duas alternativas supramencionadas, o Estado optará pela alternativa que considere financeiramente mais atraente e politicamente mais conveniente nessa altura.».
(37)
Na sequência destas recomendações, o Parlamento dinamarquês aprovou, em Dezembro de 1998, uma lei que autoriza o Estado a ceder todas as suas acções (100 %) na Combus (19).
(38)
A Alfred Berg procedeu, então, a um estudo de mercado com base em cinco critérios; o potencial adquirente deveria
-
Operar no quadro do serviço público,
-
Possuir uma sólida posição financeira,
-
Possuir determinada dimensão (definida como «operando mais de 1 000 autocarros»),
-
Possuir um determinado volume de negócios (definido como «mais de mil milhões de DKK»),
-
Operar em mercados semelhantes ao da Combus.
(39)
O resultado do estudo de mercado da Alfred Berg foi uma lista de 12 adquirentes potenciais.
(40)
O comité de orientação elaborou então o seguinte calendário: seriam realizadas reuniões entre a administração e os 12 potenciais adquirentes pré-seleccionados durante o período de 9 a 18 de Fevereiro de 1999. O prazo para a apresentação das «manifestações de interesse» terminaria em finais de Fevereiro de 1999 e as «manifestações de interesse» seriam avaliadas no início de Março de 1999. Os adquirentes seleccionados teriam acesso à sala de consulta de dados («data room») no período de 10 a 24 de Março de 1999. Teriam, então, de apresentar as suas propostas finais em 1 de Abril, e o comité de orientação seleccionaria o adquirente final em 8 de Abril.
(41)
Dos 12 adquirentes potenciais, 7 participaram nas referidas reuniões com a administração da Combus. Nestas, os potenciais adquirentes receberam uma carta com a descrição do processo de aquisição que se seguiria. Os potenciais adquirentes foram informados, através dessa carta, de que poderiam, se o desejassem, ter acesso aos dados relativos à Combus, bem como manter reuniões suplementares com a administração da Combus. A fim de aproveitar estas possibilidades, os potenciais adquirentes teriam de apresentar uma «manifestação de interesse» até finais de Fevereiro de 1999.
(42)
A Alfred Berg recebeu manifestações de interesse de 6 dos potenciais adquirentes pré-seleccionados em Fevereiro de 1999. Em Março de 1999, 2 desses potenciais adquirentes foram seleccionados para terem acesso à sala de consulta de dados. Após a visita à mesma, ambos os potenciais adquirentes reduziram as respectivas indicações de preço de forma tão significativa que estas passaram a corresponder a um valor de mercado negativo de várias centenas de milhões de DKK.
(43)
Em 9 de Abril de 1999, a Alfred Berg apresentou ao comité de orientação um memorando, no qual concluía que a Combus A/S dificilmente poderia ser vendida por um valor positivo. Neste contexto, a Alfred Berg apresentou três alternativas à venda da empresa:
«Opção 1: Manter a Combus nas mãos do Estado, com vista a uma racionalização e simplificação exaustivas da mesma, assegurando, dessa forma, que a empresa seja lucrativa no espaço de 2-3 anos e, consequentemente, mais susceptível de ser vendida. Devido à estrutura extremamente débil do capital da sociedade e ao pesado fardo das suas dívidas neste momento, isso significaria provavelmente a injecção, a curto prazo, de uma nova entrada de capital da ordem dos nove dígitos por parte do Estado. Existe um risco considerável de investir numa “recuperação” da Combus e, não há garantia de rentabilidade do investimento do Estado.
Opção 2: Proceder ao encerramento controlado da sociedade e/ou entregar a “chave” aos credores da empresa. Subsistem dúvidas quanto à possibilidade de a Combus, apesar do valor contabilístico positivo do capital e das reservas, ser dissolvida, com cobertura total dos credores da sociedade, existindo, consequentemente, o risco de uma avaliação negativa da actuação do Estado nesta matéria por parte dos prestamistas, da comunicação social, etc.
Opção 3: A separação numa subsidiária independente das operações diárias de transportes por autocarro da Combus. Por outras palavras, o actual activo (autocarros, etc.) e passivo (empréstimos, etc.) seriam detidos pela Combus tal como hoje existe, enquanto o direito aos contratos de transportes por autocarro e outros passariam para a nova subsidiária [independente], que posteriormente alugaria os activos pertinentes (autocarros, etc.) à Combus. Far-se-ia, então, uma tentativa de venda da nova subsidiária, utilizando as receitas da venda para reduzir as dívidas na Combus, a qual continuaria a ser detida em 100 % pelo Estado. Poderia então ser feita uma tentativa de redução das dívidas remanescentes da Combus, utilizando a renda do aluguer dos actuais activos à nova subsidiária. Este modelo não fornece directamente qualquer segurança de que os credores da sociedade vejam os seus compromissos com a Combus terminar sem registarem perdas. Por isso, é provável que os credores exijam uma qualquer forma de garantia do Estado, etc.».
(44)
Com base nesta avaliação da Alfred Berg, o Governo dinamarquês decidiu sujeitar a Combus a um processo de reestruturação, com vista a uma venda subsequente (opção 1 proposta pela Alfred Berg). Este processo de reestruturação está descrito de forma pormenorizada na subsecção infra.
(45)
Em 23 de Abril de 1999, a Alfred Berg informou o Governo de que tinha sido recebida uma nova «manifestação de interesse» da Arriva com uma oferta de aquisição de 100 % do capital social da Combus A/S por 35 milhões de DKK. Faziam parte desta oferta condições relacionadas com o montante do capital próprio e com os resultados da sociedade, bem como uma cláusula com vista a uma redução «coroa por coroa» em caso de desvios. A oferta tinha como base um capital próprio de 131 milhões de DKK, capital que a Alfred Berg estimava situar-se então aproximadamente 10 milhões de DKK abaixo. A Alfred Berg recomendava que se prosseguisse o processo de venda com este adquirente em paralelo com o desenvolvimento da opção de reestruturação. A Alfred Berg salientava estarem ainda por discutir alguns assuntos particularmente delicados, que poderiam dificultar a consecução de um acordo satisfatório para ambas as partes.
(46)
Em 27 de Abril de 1999, foi assinada uma carta de intenções pelo Ministério dos Transportes e pela Arriva para a aquisição da Combus por 45 milhões de DKK, desde que o capital próprio da sociedade na altura da transferência fosse de 131 milhões de DKK.
(47)
No início de Junho, as negociações com a Arriva estavam tão avançadas que os consultores entenderam que, com realismo, poderia ser concluído um contrato definitivo de venda na primeira quinzena de Julho de 1999. No entanto, no que restava do mês de Junho de 1999, a Combus mereceu uma ampla cobertura por parte da comunicação social, sobretudo tendo em conta as declarações de diversos partidos políticos sobre a necessidade de regulamentação em matéria de transportes públicos por autocarro na Dinamarca no que respeita a quotas de mercado significativas. Face às especulações a respeito de limitações no mercado, a Arriva perdeu interesse em adquirir a Combus. A Arriva salientou, contudo, que, dependendo da introdução de quaisquer restrições no mercado, poderia manter o seu interesse na aquisição da Combus a longo prazo.
(48)
A reestruturação da Combus tornou-se extremamente urgente em Abril de 1999, pois, nos termos da Lei dinamarquesa relativa às contas anuais, a Combus teria de realizar a sua Assembleia-Geral Anual (AGA) antes do final de Maio de 1999 e apresentar as suas contas auditadas relativas a 1998. As contas anuais deveriam ser disponibilizadas aos meios de comunicação social e ao público, o mais tardar 14 dias antes da AGA.
(49)
A situação financeira da sociedade estava de tal forma difícil que os contabilistas afirmaram não ser possível apresentar as contas anuais sem reservas no que respeita ao princípio da continuidade das operações. Com base na apreciação dos contratos da sociedade pelos revisores oficias de contas, que demonstrava a necessidade de uma provisão de aproximadamente 65 milhões de DKK para cobrir os contratos deficitários, a sociedade teria de entrar em processo de insolvência, a menos que fosse injectado mais capital. Para além disso, havia o risco iminente de uma amortização obrigatória dos contratos de crédito com uma série de instituições financeiras, todos eles contendo disposições contratuais que exigiam uma base mínima de capital de 10 % do total do balanço, embora nunca inferior a 125 milhões de DKK.
(50)
Em Abril de 1999, o Ministério dos Transportes dinamarquês nomeou um novo consultor jurídico, a Kromann & Münter, para o assistir na resolução dos problemas financeiros da Combus. O consultor jurídico sugeriu, num memorando publicado em meados de 1999, uma injecção de capital de 300 milhões de DKK. Com base nesse memorando, o Ministério dos Transportes apresentou, em 21 de Maio de 1999, um projecto de lei confidencial à Comissão das Finanças do Parlamento dinamarquês com vista a uma injecção de capital de 300 milhões de DKK. Este projecto de lei foi aprovado por maioria na Comissão das Finanças em 27 de Maio de 1999 (20).
(51)
No que se refere à situação financeira da Combus, o projecto de lei referia que, em 1998, a empresa tinha tido de ajustar, por diversas vezes, as suas expectativas quanto aos resultados para 1998. Mais recentemente, após a aprovação, em Dezembro de 1998, da Lei relativa à cessão da totalidade das acções da Combus, verificou-se uma degradação significativa das finanças da empresa.
(52)
O projecto de lei refere ainda que a Combus se encontrava em perigo iminente de entrar em processo de insolvência ou de entrar em situação de falência, mas que uma injecção de capital asseguraria que a empresa pudesse manter-se em actividade com vista a ser vendida em data posterior. Estimava-se ser necessária uma injecção de capital da ordem dos 300 milhões de DKK, tendo em conta o requisito de solidez constante dos contratos de financiamento, bem como de uma relação adequada entre a dívida e os capitais próprios.
(53)
O projecto de lei previa igualmente que a opção pela venda da Combus continuasse a ser estudada. Considerava improvável que o Estado pudesse recuperar o capital injectado a curto prazo. A injecção de capital foi efectuada com vista a garantir a manutenção da actividade da empresa no futuro e a assegurar que dispusesse de capital suficiente.
(54)
O projecto de lei foi aprovado por maioria na Comissão das Finanças em 27 de Maio de 1999.
(55)
O processo de venda foi retomado na Primavera de 2000, após a aprovação das contas anuais da Combus respeitantes a 1999, na AGA de Maio de 2000, mantendo-se, nas negociações com vista à venda da empresa, a Alfred Berg como consultor financeiro e a Kromann & Münter como consultor jurídico.
(56)
Em meados de Julho de 2000, a Alfred Berg apresentou uma avaliação indicativa da Combus, na qual considera não poderem ser utilizados os métodos de avaliação tradicionais no que respeita à Combus, devido ao elevado grau de incerteza existente. Os consultores tinham levado a cabo uma avaliação com base numa projecção dos resultados da empresa respeitantes a 2004 assente numa série de hipóteses ponderadas da evolução do volume de negócios e das medidas de reestruturação. Foi estimado o valor da empresa em data futura. Foram tidos em conta eventuais lucros/défices no período intermédio, bem como o efeito na posição líquida negativa da empresa à data futura. O valor real da venda foi determinado, descontando o valor de venda futuro calculado. O quadro seguinte mostra o resultado dessa avaliação.
Quadro 4
Síntese da avaliação da Combus efectuada pela Alfred Berg
Cenário
Pior cenário
Neutro/negativo
Neutro/positivo
Melhor cenário
Hipótese:
Volume de negócios
Inalterado
Inalterado
Crescente
Crescente
Margem bruta
Inalterada
Inalterada
Inalterada
Crescente
Medidas de melhoria
Não
Sim
Sim
Sim
Valor do capital próprio em milhões de DKK, Julho de 2005
÷ 1 116,2
÷ 431,9
6,0
674,2
Valor do capital próprio actual em milhões de DKK (10 % desc.)
÷ 693,1
÷ 268,2
3,7
418,6
Fonte: Avaliação indicativa dos consultores financeiros.
(57)
Para compreender esta avaliação, são necessárias as seguintes observações suplementares: no cenário de «volume de negócios inalterado», assume-se que os contratos na região de Copenhaga, ao expirarem, não serão substituídos por novos contratos, mantendo-se inalterados os contratos respeitantes às regiões. No cenário de «volume de negócios crescente» assume-se que o volume de negócios relativo às outras regiões aumenta à medida que expiram os contratos existentes relativos à região de Copenhaga. Presume-se que o resultado produzido pelos efeitos das medidas de melhoria aprovadas pela nova administração seja de 48,7 milhões de DKK por ano a partir de 2002. O quadro revela a necessidade de avaliar o valor da Combus como muito negativo, particularmente tendo em conta a conveniência de considerar difíceis de concretizar as hipóteses relativas ao crescimento do volume de negócios e dos ganhos brutos e à implementação das medidas de melhoria num período de tempo tão curto.
(58)
Questão importante para o processo de privatização foi o debate político sobre a introdução de restrições no mercado para os operadores de transportes por autocarro. A Comissão dos Transportes do Parlamento dinamarquês tinha solicitado um relatório sobre a concentração e a concorrência no mercado dinamarquês dos transportes públicos por autocarro, relatório que foi elaborado, no Outono de 1999, por um grupo de trabalho composto por representantes da Autoridade de Concorrência dinamarquesa, do Ministério das Finanças e do Ministério dos Transportes. O relatório conclui que a maioria dos serviços regionais e locais de transporte por autocarro tinha sido sujeita a concursos públicos, que o mercado se caracterizava por uma forte concorrência entre os contratantes, apesar do processo de concentração em curso, e que não existiam sinais de que um contratante único ou individual estivesse a dominar o mercado em detrimento da concorrência. O grupo de trabalho concluiu que a sua avaliação do mercado dinamarquês dos transportes públicos por autocarro revelava não haver necessidade de introdução de restrições no mercado. Em resposta ao relatório em causa, a referida Comissão dos Transportes emitiu uma declaração, no Outono de 1999, na qual se mostrava favorável às conclusões do relatório, reiterando não haver necessidade de introdução de restrições de mercado.
(59)
O Governo dinamarquês contactou então de novo uma série de potenciais adquirentes. Após a apresentação da situação financeira da Combus, dois potenciais adquirentes anunciaram o seu interesse em adquirir 100 % das acções da Combus. Um terceiro potencial adquirente apresentou uma manifestação de interesse mais cautelosa.
(60)
Um dos adquirentes interessados era a Arriva, cuja oferta indicativa correspondia a um preço de venda negativo de 200-250 milhões de DKK.
(61)
O outro adquirente interessado era a Metroline. A sua oferta era, à primeira vista, mais atractiva, pois propunha-se adquirir as acções por um preço positivo em torno dos 10-24 milhões de DKK. No entanto, a Metroline acrescentava que, durante a apresentação financeira da empresa, se tinha apercebido de uma série de questões que gostaria e analisar de forma mais circunstanciada.
(62)
Em 18 de Outubro de 2000, a Alfred Berg informou o Governo dinamarquês de que tinha recebido uma oferta revista da Metroline, que propunha, desta feita, a aquisição da Combus por um preço negativo de 500 milhões de DKK. Para além disso, a Metroline exigia um certo número de garantias.
(63)
Na sequência da apresentação desta oferta, a Alfred Berg recomendou o cancelamento das discussões gerais em curso com o terceiro adquirente interessado, por considerar que este não estava suficientemente interessado. O comité de orientação solicitou à Alfred Berg que contactasse a Arriva, cuja oferta indicativa era agora bastante melhor do que a da Metroline, a fim de estudar as opções com vista à venda.
(64)
Em 3 de Novembro de 2000, a Arriva anunciou, numa carta dirigida à Alfred Berg, que tinha levado a cabo o processo de verificação da situação da empresa (due diligence), estando já em posição de sugerir o rumo a seguir. Nessa carta, a Arriva salientava que tinha cooperado com a Connex na sua avaliação. A Arriva tinha informado previamente os consultores financeiros do interesse conjunto de ambas as empresas de transporte por autocarro.
(65)
De acordo com a proposta, a Arriva oferecia-se para pagar 100 DKK por todas as acções da Combus. A oferta estava sujeita à condição de que o empréstimo de 100 milhões de DKK injectado pelo Ministério dos Transportes em 1999 fosse convertido em capital próprio e que uma nova injecção de capital no valor de 290 milhões de DKK fosse efectuada na Combus. A oferta estava ainda sujeita à condição de que todos os ajustamentos necessários nos elementos do balanço financeiro da empresa, identificados durante o subsequente processo de verificação da situação da empresa (due diligence process), fossem cobertos pela injecção de fundos. A Arriva referia uma série de exemplos desses ajustamentos, que atingiam já aproximadamente 109 milhões de DKK. A Arriva estabeleceu um prazo para que o Governo dinamarquês chegasse a acordo, a saber, 8 de Novembro de 2000.
(66)
Uma análise da proposta da Arriva por parte dos consultores financeiros mostrou que a oferta implicava uma nova injecção de 399 milhões de DKK na Combus, que o Ministério dos Transportes convertesse também o empréstimo subordinado de 100 milhões de DKK em capital próprio e, por conseguinte, uma perda total de 499 milhões de DKK para o Estado. Para além disso, havia ainda a registar a perda do remanescente do capital próprio da Combus, que, em 30 de Setembro de 2000, se estimava em 38 milhões de DKK.
(67)
O Ministério dos Transportes e o Ministério das Finanças consideraram baixa a proposta da Arriva. Por outro lado, não havia sido feita anteriormente qualquer outra proposta séria que fosse melhor do que a da Arriva. A Metroline havia proposto o mesmo preço negativo que a Arriva, isto é, aproximadamente 500 milhões de DKK, tendo o terceiro adquirente interessado apenas feito uma proposta vaga e não vinculativa de um preço negativo de aproximadamente 350 milhões de DKK.
(68)
Como primeiro passo, foi decidido que o Ministério dos Transportes contactaria a Arriva com vista a aumentar o preço oferecido pela mesma para a aquisição da Combus. Ao mesmo tempo, o Ministério analisou diversos cenários para a dissolução/desenvolvimento da Combus. Os cenários não assentavam numa avaliação directa da empresa, mas antes numa estimativa das suas necessidades de liquidez sob diversas condições por comparação com a oferta da Arriva. O resultado dessa avaliação, que foi aprovada pela Combus, pelos auditores e advogados da empresa, consta do quadro seguinte:
Quadro 5
Cenários para a dissolução/desenvolvimento da Combus
Cenário
Liquidez no final do período em milhões de DKK
Comentários
Dissolução gradual ao longo de 5 anos
- 331
Cenário incerto
Continuação com contratos novos e melhores por 6 anos
- 315
Cenário mais incerto
Continuação por um ano sem o refinanciamento das dívidas exigíveis
71
Exigiria, entre outras coisas, novas dívidas bancárias de 107 milhões de DKK. Ganhar-se-ia tempo, mas a situação subsequente em matéria de cessão manter-se-ia presumivelmente inalterada.
Falência
- 649
Défice total, dividendos 35-40 %. Prestamistas perderiam 280-300 milhões de EUR.
Oferta da Arriva
- 399
Fonte: Ministério dos Transportes
(69)
De acordo com um memorando interno, o Ministério considerou que os cenários ilustravam o facto de os credores nada terem a ganhar com a continuidade da empresa, quer tendo em vista a sua dissolução gradual, quer a manutenção da sua actividade, pois nenhum dos cenários seria significativamente melhor do que a oferta da Arriva. A incerteza quanto ao futuro levaria a que, provavelmente, os credores preferissem a rápida concretização da cessão.
(70)
Para além disso, na opinião do Ministério, os cenários revelavam que a oferta da Arriva se baseara provavelmente mais na situação financeira da Combus a curto prazo do que numa avaliação real da empresa. Em suma, neste contexto, seria provavelmente difícil convencer a Arriva de que o Ministério teria alternativas melhores em reserva, sob a forma de dissolução gradual ou de manutenção das actividades.
(71)
No memorando salientou-se não ser possível descartar totalmente o facto de uma dissolução gradual, combinada com a uma cessão gradual dos contratos de serviços de transportes por autocarro, em pequenos pacotes - geográficos -, a empresas locais de transportes por autocarro, ser uma alternativa relevante aos cenários delineados. Este cenário não foi estudado, mas seria igualmente muito incerto, pois, de acordo com a Combus, haveria certamente várias empresas locais de transporte por autocarro interessadas, porém, na melhor das hipóteses, apenas algumas teriam uma solidez financeira suficiente para adquirir inclusivamente os pacotes mais pequenos.
(72)
O Ministério concluiu que, se a oferta da Arriva pudesse ser reduzida a um preço negativo de 290 milhões de DKK, seria claramente a melhor alternativa a tratar com os credores.
(73)
Estas negociações conduziram, em 21 de Novembro de 2000, ao acordo sobre uma Carta de Intenções relativamente à venda da Combus à Arriva, que foi assinado entre o Ministério dos Transportes dinamarquês, na qualidade de vendedor da Combus, a Arriva, na qualidade de adquirente da Combus, e os credores comerciais privados da Combus.
(74)
A Carta de Intenções continha os seguintes elementos principais:
-
O Estado receberia 100 DKK pela cessão da totalidade das acções da Combus (100 %).
-
O Estado converteria antecipadamente o empréstimo de capital subordinado de 100 milhões de DKK em capital próprio da empresa.
-
O capital próprio da Combus seria reforçado em mais 240 milhões de DKK, sob a forma, quer de uma nova entrada de capital, quer de amortização parcial/conversão das dívidas bancárias.
-
O Estado prestaria ainda garantias limitadas num montante de 57,5 milhões de DKK sob a forma de i) uma garantia para potenciais custos ambientais de 22,5 milhões de DKK, que seria libertada na medida em que esses custos excedessem o montante de 10 milhões de DKK já atribuídos, na empresa, aos custos ambientais e ii) uma garantia de aproximadamente 35 milhões de DKK para todos os assuntos, incluindo a adequação dos capitais próprios da empresa face ao saldo apresentado pela administração em finais de Setembro de 2000 e a outros compromissos.
-
O Estado disponibilizaria garantias ilimitadas à Arriva no que respeita a quaisquer exigências de impostos que pudessem resultar do período anterior à cessão, a perdas resultantes de queixas de antigos funcionários, a quaisquer perdas resultantes da anterior venda da Combus Internacional pela Combus e a quaisquer perdas financeiras que a Arriva pudesse determinar com origem no próximo relatório de auditoria.
-
A cessão teria lugar com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2001.
-
A cessão ficaria condicionada à aprovação, por ambas as empresas de transportes e pela Agência de Segurança e Transportes da Dinamarca, da assunção pelo novo adquirente dos contratos de serviço de transportes por autocarro da Combus, bem como condicionada à aprovação das autoridades da concorrência.
(75)
O processo subsequente, acordado na Carta de Intenções, implicava que o Ministério dos Transportes e a Arriva - após aprovação prévia da Comissão das Finanças do Parlamento dinamarquês e do Conselho de Administração da Arriva - celebrassem, subsequentemente, um acordo definitivo nos termos das orientações supramencionadas. O negócio não ficaria concluído até que tivessem sido obtidas todas as aprovações externas necessárias, mas o mais tardar até 1 de Fevereiro de 2001.
(76)
Como extensão da carta de intenções, o Ministério dos Transportes negociou com os credores a distribuição da injecção de 240 milhões de DKK. Foi acordado que o Governo dinamarquês injectaria novos capitais próprios no valor de 140 milhões de DKK e que os credores ou converteriam as dívidas em capitais próprios num montante equivalente a 100 milhões de euros ou amortizariam parcialmente a dívida nesse montante.
(77)
No memorando, o Governo dinamarquês comprometeu-se a ajustar o preço de venda (limitado a um montante máximo de 35 milhões de DKK), desde que o balanço da empresa a 31 de Dezembro de 2000 revelasse uma reserva de capital inferior a 31,8 milhões de DKK, que era a expectativa da administração aquando da assinatura da Carta de Intenções entre as partes. As reservas de capital em 31 de Dezembro de 2000 acabaram por ser de 10,3 milhões de DKK. Por conseguinte, o Governo dinamarquês foi obrigado a proceder a um pagamento de 20,5 milhões de DKK para cumprir as suas obrigações ao abrigo daquela garantia.
(78)
A Arriva assumiu o remanescente dos compromissos da Combus, que, na altura, ascendia a 208 milhões de DKK, e liquidou esses compromissos imediatamente aquando da aquisição da Combus, substituindo-os por um empréstimo contraído à empresa-mãe, Arriva plc.
(79)
O Governo dinamarquês tinha negociado, relativamente à oferta inicial da Arriva, as seguintes alterações significativas:
-
Os prestamistas da Combus acordaram em participar no processo de reestruturação, amortizando partes da sua dívida (no total, 100 milhões de DKK);
-
A exigência de injecção de 290 milhões de DKK foi reduzida para 240 milhões de DKK;
-
O acordo incluía garantias de cobertura limitada num total de 57,5 milhões e uma série de garantais ilimitadas;
-
O Governo dinamarquês garantiu o valor de liquidação para a Combus, em 31 de Dezembro de 2000, após ajustamentos pelas anulações, etc. ao abrigo do acordo, num montante de 31,8 milhões de DKK;
-
A Arriva concordou que os pedidos de ajustamento no total de 109 milhões de DKK (referidos na proposta de 3 de Novembro de 2000) deixavam de ser relevantes.
(80)
Em conclusão, o Ministério dos Transportes foi, assim, bem-sucedido nas negociações relativas ao conteúdo da Carta de Intenções, reduzindo significativamente as exigências de preço da Arriva quando comparadas com a proposta de 3 de Novembro de 2000.
(81)
Num projecto de lei confidencial de 13 de Dezembro de 2000, o Ministério dos Transportes solicitou a aprovação da Comissão das Finanças para que o Estado procedesse à cessão da totalidade das acções da Combus. A maioria da Comissão das Finanças aprovou o projecto de lei confidencial nesse mesmo dia.
(82)
O «contrato de cessão de acções» foi assinado em 15 de Janeiro de 2001; a Combus foi transferida para a Arriva em 2 de Abril de 2001, após a aprovação da decisão inicial da Comissão, com efeitos retroactivos a 1 de Janeiro de 2001. A «conclusão» teve lugar em 2 de Abril de 2001 entre o Ministério dos Transportes e a Arriva.
(83)
Uma versão anterior do contrato de cessão de acções, enviada pelo Governo dinamarquês à Comissão, em 18 de Dezembro de 2000, continha uma cláusula, segundo a qual o Governo dinamarquês seria garante da Arriva quanto a possíveis queixas de entidades públicas (por exemplo, autoridades da concorrência e Comissão da UE). O Governo dinamarquês informou a Comissão, na sua carta de 23 de Janeiro de 2001, que essa cláusula não tinha sido incluída no contrato final de cessão de acções. A razão desta alteração foi o facto de «o Governo dinamarquês ter optado por solicitar a aprovação das autoridades competentes antes da conclusão».
(84)
O processo de cessão foi também objecto de um relatório especial do Gabinete do Auditor Geral da Dinamarca (21).
(85)
Na conclusão (página 60) do relatório refere-se que:
«A investigação do Gabinete do Auditor Geral da Dinamarca demonstrou que a oferta da Arriva era baixa, mas que não existia qualquer oferta séria melhor.
O Gabinete do Auditor Geral da Dinamarca concluiu que as investigações do Ministério dos Transportes mostraram que a cessão total das acções da Combus era preferível a um desmantelamento gradual da empresa, ou a um processo de insolvência.
O Gabinete do Auditor Geral da Dinamarca concluiu que as considerações do Ministério dos Transportes, ao preparar e conduzir a cessão de acções, estavam todas bem fundamentadas. O Ministério dos Transportes conseguiu, por negociação, reduzir o preço a pagar pela Arriva pela aquisição das acções, assim como conseguiu, por negociação, envolver os prestamistas da empresa no contrato de cessão de acções. Com base nas avaliações e informações disponíveis, o Gabinete do Auditor Geral da Dinamarca concluiu que o contrato deveria ser visto como satisfatório. Assim, era necessário que o Estado injectasse 140 milhões de DKK na Combus e proporcionasse garantias de aproximadamente 58 milhões de DKK pela empresa no âmbito do contrato de venda.».
(86)
No considerando 66 da decisão de abertura de procedimento formal, a Comissão levantara dúvidas sobre se o preço de venda da Combus à Arriva seria o preço de mercado. Essas dúvidas fundavam-se em particular na observação de que, de acordo com os meios de comunicação dinamarqueses, a cessão de 50 % da Combus à Connex, que teve lugar em 1 de Maio de 2001, menos de um mês após a assinatura do contrato de venda entre o Governo dinamarquês e a Arriva, se tinha realizado ao preço de venda de 223 milhões de DKK.
(87)
O Governo dinamarquês e a Arriva transmitiram à Comissão informação factual suplementar a este respeito.
(88)
O processo de negociações entre a Arriva e a Connex teve início em 2000. A Arriva e a Connex acordaram um «Memorando de Entendimento» a nível da administração europeia, em 10 de Outubro de 2000, estabelecendo os princípios para a cooperação entre as partes no período que mediava até à aquisição da Combus. A ideia inicial era que ambas as empresas apresentassem uma proposta conjunta.
(89)
Antes da elaboração desta declaração de intenções, a Connex - assim como a Arriva - participou no processo de análise controlado pela Alfred Berg, porém, a empresa optou por não avançar sozinha. De acordo com o «Memorando de Entendimento», foi concedido acesso a ambas as partes à «sala de consulta de dados», a fim de avaliarem o valor da empresa e os riscos associados à aquisição.
(90)
A Arriva e a Connex procederam ao intercâmbio das experiências obtidas na «sala de consulta de dados», tendo ficado claro que existiam grandes diferenças entre ambas as empresas, quer em matéria de expectativas, quer quanto à avaliação que faziam da Combus. Assim, a Arriva avaliou a empresa como tendo um valor negativo de aproximadamente 300 milhões de DKK e a Connex avaliou a Combus como tendo um valor negativo de aproximadamente 700-1 000 milhões de DKK.
(91)
Por conseguinte, uma vez que as partes estavam essencialmente em desacordo quanto aos riscos associados à aquisição, as negociações sobre uma divisão da empresa foram interrompidas, tendo a Arriva, por seu turno, continuado a negociar com o Estado dinamarquês. Tal como se descreve supra, estas negociações conduziram posteriormente à cessão, com êxito, da Combus à Arriva, em Maio de 2001.
(92)
No final de Dezembro de 2000, as negociações entre a Arriva e a Connex foram reiniciadas, desta feita, com vista à cessão de certos activos (isto é, contratos e autocarros) da Combus à Connex. Foi concedido à Connex acesso total ao material compilado aquando do processo de verificação da situação da empresa, tendo a Arriva apresentado à Connex os pormenores de um cenário de actividade elaborado pela Arriva. Neste contexto, as partes chegaram a um acordo, «Head of Terms», assinado em 21 de Fevereiro de 2001, com um preço acordado de 230 milhões de DKK. Este valor correspondia ao valor contabilístico dos activos em causa (autocarros, infra-estruturas e contratos de serviço público deficitários existentes, em particular, na região de Copenhaga).
(93)
Na sequência de novas negociações, que envolveram, em particular, uma análise circunstanciada do fluxo de caixa (cash-flow), o preço final do contrato de venda assinado em 30 de Abril de 2001 foi de 113,9 milhões de DKK. O ajustamento em baixa do preço de venda deve-se ao facto de a análise do fluxo de caixa ter mostrado que as perdas decorrentes dos contratos de serviço público em curso eram muito mais elevadas do que inicialmente se previra. Consequentemente, a Arriva teve de fazer uso total das provisões existentes nas contas da Combus para fazer face aos contratos de serviço público deficitários.
(94)
Em resposta ao considerando 118 da decisão de abertura do procedimento formal, em que a Comissão se pergunta se a Arriva poderia proceder à cessão de contratos, sempre que existissem cláusulas que impedissem a denúncia dos mesmos, o Governo dinamarquês explicou que a cessão dos contratos significa inequivocamente uma alteração do prestador, o que exige o consentimento do destinatário (municípios e regiões) e implica que as operações de autocarros sejam mantidas ao preço fixado anteriormente e nos termos anteriormente acordados. No caso da cessão dos contratos da Arriva à Connex, os municípios e as regiões deram o seu consentimento.
2.1.3. AS MEDIDAS DE REESTRUTURAÇÃO DE 1999 E 2001
(95)
As injecções de capital de 1999 e 2001 foram acompanhadas por medidas de reestruturação. Estas encontram-se descritas em pormenor nas secções seguintes.
(96)
As autoridades dinamarquesas apresentaram à Comissão, em Abril de 2007, quatro notas separadas. Três das notas, datadas de 26 de Abril de 1999, 15 de Maio de 1999 e 18 de Maio de 1999, haviam sido redigidas pela Kromann & Münter e uma, datada de 18 de Maio de 1999, pela KPMG. As autoridades dinamarquesas consideram que a nota da KPMG constitui o plano de reestruturação operacional com vista à injecção de capital de 1999 e que as três notas da Kromann & Münter constituem o plano de reestruturação financeira.
(97)
A KPMG, uma das firmas de auditoria e consultoria da Combus, havia realizado uma avaliação da rentabilidade dos contratos seleccionados de serviços de autocarro em Maio de 1999. Num memorando de 18 de Maio de 1999, intitulado «Rentabilidade dos contratos seleccionados de serviços de transporte no período de 1999/2001», deu a conhecer os seus resultados.
(98)
A avaliação teve como base os orçamentos operacionais da Combus para os anos de 1999-2001, tal como aprovados pelo Conselho de Administração da Combus em Novembro de 1998, e corrigidos num mapa previsional elaborado pela Administração em Abril de 1999. Os auditores esclareceram no memorando que o trabalho desenvolvido não consistia numa avaliação do orçamento. De acordo com o memorando, isso significa que os auditores não verificaram se os orçamentos, no seu conjunto, continham toda a informação necessária para uma avaliação independente do desenvolvimento esperado da Combus, nem avaliaram se os orçamentos reflectiam o desenvolvimento mais provável.
(99)
No seu memorando, os auditores afirmaram que a rentabilidade não poderia ser avaliada por contrato, mas sim por zona servida por autocarro. Por conseguinte, uma avaliação da rentabilidade de uma zona servida por autocarro constituía, simultaneamente, uma avaliação indirecta dos contratos de serviços de autocarro associados a essa zona. Os auditores haviam estudado os orçamentos operacionais relativos a 5 zonas servidas por autocarro.
(100)
A síntese feita pelos auditores da análise levada a cabo está reflectida no quadro 6.
Quadro 6
Orçamentos acumulados relativos ao período de 1999-2001
(em milhões de DKK)
Montante líquido do volume de negócios
Resultado antes das provisões de compensação
Provisões 1998
Resultado antes de impostos
Zona de Copenhaga servida por autocarro
927,1
-90,0
60,0 (22)
-30,0
Zona de Sjælland servida por autocarro
230,4
4,8
4,8
Zona de Århus servida por autocarro
353,3
19,8
19,8
Zona de Vejle servida por autocarro
351,0
0,5
0,5
Zona de Fyn servida por autocarro
371,6
4,7
4,7
Total das zonas servidas por autocarro seleccionadas
2 233,4
-60,2
-0,2
Total das outras zonas servidas por autocarro
725,2
34,4
34,4
Despesas gerais
-77,4
-77,4
Zonas servidas por autocarro + total de despesas gerais
2 958,6
- 103,2
60
43,2
Simplificação e racionalização
105,9
105,9
Resultado esperado subsequente
2 958,6
2,7
60
62,7
Fonte: Memorando sobre a rentabilidade de contractos seleccionados de serviços de transportes no período de 1999-2001.
(101)
O quadro mostra que o Conselho de Administração da Combus esperava que o resultado total relativo ao período de 1999-2001 se traduzisse num lucro de 62,7 milhões de DKK.
(102)
Como o quadro evidencia, os orçamentos operacionais para as zonas servidas por autocarro e para as despesas gerais revelam um défice total de 103,2 milhões de DKK. A Administração estimou, em Abril de 1999, tendo em conta as medidas de simplificação e racionalização implementadas ou planeadas, que seria possível realizar poupanças de aproximadamente 105,9 DKK entre 1999 e 2001. As medidas destinadas a esse fim são as seguintes:
-
Poupança relacionada com funcionários públicos como resultado da sua renúncia ao estatuto de funcionários públicos e da assinatura de contratos normais;
-
Redução das prestações por doença;
-
Melhoria da logística entre os funcionários públicos;
-
Melhoria do planeamento das tarefas;
-
Redução do pessoal administrativo;
-
Redução dos custos de manutenção;
-
Redução dos custos com aquisições;
-
Reestruturação dos escritórios centrais.
(103)
As poupanças estimadas não foram divididas pelas zonas servidas por autocarro, contudo, de acordo com o memorando, o Conselho de Administração considerou que uma parte muito significativa das poupanças poderia ser realizada na zona servida por autocarro de Copenhaga.
(104)
As três notas da autoria da Kromann & Münter referem que a sociedade de advogados e os auditores analisaram a rentabilidade de uma selecção representativa dos contratos da empresa com vista a proceder a uma avaliação das operações da mesma e que, na sequência dessa avaliação, entenderam ser necessário proceder a uma provisão suplementar de aproximadamente 65 milhões de DKK a fim de cobrir os contratos deficitários até ao respectivo termo. Consequentemente, o capital próprio da empresa atingia 47 milhões de DKK. Ficou, portanto, claro que a empresa não poderia satisfazer as condições dos seus contratos de financiamento e que as contas anuais não poderiam ser apresentadas sem reservas por parte dos auditores no que toca ao princípio da continuidade das operações, a não ser que a situação se alterasse significativamente.
(105)
Na opinião do consultor, uma reestruturação da empresa exigiria uma injecção de capital da ordem dos 300 milhões de DKK. Este montante era justificado da seguinte forma:
-
O requisito de solidez nos diferentes empréstimos bancários aumentaria de 10 % para 20 %, em 31 de Dezembro de 1999, tornando necessário um aumento de capital (23);
-
Um aumento de capital nesse valor conduziria a um rácio de endividamento adequado.
(106)
Uma injecção de capital no montante referido possibilitaria, na opinião dos consultores, a resolução da situação financeira da empresa.
(107)
Paralelamente à preparação da venda da Combus à Arriva, o Governo dinamarquês solicitou que a Arriva elaborasse um plano de negócios e de reestruturação para a Combus. Em Janeiro de 2001, o Governo dinamarquês apresentou à Comissão o seu plano de reestruturação. A apresentação teve lugar em duas etapas, em 8 e em 23 de Janeiro de 2001. Estas apresentações faziam parte do processo em curso NN 127/00, que acabou por conduzir à decisão inicial da Comissão.
(108)
Este plano de reestruturação é composto pelos seguintes elementos:
-
Um estudo de mercado;
-
Uma descrição pormenorizada de todas as circunstâncias que conduziram às graves dificuldades financeiras da Combus;
-
Uma descrição pormenorizada de todas as alterações previstas com vista a salvaguardar a possibilidade de a empresa cobrir, por si própria, todos os seus custos, inter alia, custos com as prestações dos empréstimos e os custos financeiros, e fazer face à concorrência após a conclusão do processo de reestruturação;
-
Uma descrição pormenorizada do financiamento da reestruturação.
(109)
No estudo de mercado, refere-se que o mercado dinamarquês dos transportes públicos por autocarro estabilizou após a liberalização iniciada em 1990.
(110)
Os preços da prestação de serviços de transportes por autocarro diminuíram constantemente entre 1990 e 1997. Esta evolução fica muito provavelmente a dever-se à abertura do mercado, verificada no início da década de 1990. O valor mais baixo desses preços foi atingido em 1997; desde então, os preços recuperaram, mostrando um aumento ligeiro, embora regular.
(111)
O mercado dinamarquês de transportes por autocarro em geral era dominado, em 1999, por quatro grandes operadores. Em conjunto, estes quatro operadores detinham aproximadamente dois terços dos contratos públicos adjudicados (24).
(112)
De acordo com um relatório da Autoridade da Concorrência dinamarquesa de 2000, a que o estudo de mercado faz referência, não é provável que o mercado dinamarquês dos transportes públicos por autocarro venha a ser caracterizado pela sobrecapacidade. Tendo em conta que as autoridades regionais e locais subsidiam as linhas de autocarro em mais de 50 %, um operador de transportes por autocarro apenas oferecerá serviços de autocarro se vencer um concurso público. Assim, um operador só celebra contratos com vista ao número de autocarros ou de condutores necessários à prestação de serviços de transporte quando lhe tiver sido adjudicado um contrato de serviço público na sequência de um concurso público.
(113)
O relatório da Autoridade da Concorrência dinamarquesa conclui que as barreiras à entrada são escassas, situação que fica a dever-se a dois factores:
-
Em primeiro lugar, todos os contratos de serviço público estão sujeitos a concurso público, de cinco em cinco anos. Assim, todos os anos, aproximadamente 20 % do mercado pode ser alvo da candidatura de novos concorrentes.
-
Em segundo lugar, os autocarros e os trabalhadores não representam custos significativos, podendo ser facilmente encontrados no mercado dinamarquês.
(114)
Por conseguinte, a Autoridade da Concorrência dinamarquesa concluiu que o mercado se caracterizava pela existência de poder de compra, uma conclusão ilustrada pela evolução dos preços subsequente à liberalização do mercado dinamarquês dos transportes públicos por autocarro.
(115)
A descrição pormenorizada das circunstâncias que conduziram às dificuldades financeiras da Combus revela que os problemas financeiros da empresa se ficaram a dever à política agressiva de expansão da Combus no mercado dinamarquês dos transportes públicos por autocarro, em particular, na região de Copenhaga. A Combus venceu contratos a preços excessivamente baixos, gerando assim problemas financeiros. Na sequência dessa política de expansão, a Combus passou a operar um grande número de serviços de transporte por autocarro deficitários (25).
(116)
A apresentação, datada de 8 de Janeiro de 2001, refere, entre outras, as medidas que a Arriva tomaria e as contribuições que faria relacionadas com a aquisição da Combus.
(117)
No que se refere à descrição pormenorizada das alterações previstas, o plano de reestruturação delineia 6 medidas de redução de custos, a tomar pela Arriva, após a aquisição da Combus pela Arriva. O plano de reestruturação prevê igualmente um aumento dos custos de manutenção e com combustível, bem como alguns custos extraordinários relacionados com a reestruturação da Combus.
(118)
No que se refere às mudanças previstas e no que respeita à reestruturação da Combus, os custos foram divididos em custos operacionais, financeiros e extraordinários.
(119)
O quadro 7 fornece uma panorâmica do aumento e diminuição dos custos operacionais.
Quadro 7
Aumento e diminuição dos custos operacionais previstos (DKK p/a)
(DKK milhões)
Aumento de custos
Aumento dos custos de manutenção
-28,0
Aumento dos custos com combustível
-3,0
-31,0
Redução de custos
Redução dos custos por doença
3,5
Redução dos custos com reparações
7,0
Redução dos custos com seguros
2,0
Encerramento e alienação de instalações comerciais
3,0
Fusão dos escritórios centrais
39,0
+54,5
Efeito líquido anual
+23,5
Fonte: Arriva
(120)
Como o demonstra o quadro 7, os custos operacionais gerais sofrerão uma redução que ficará a dever-se à diminuição do número de dias de baixa por doença entre o pessoal, dos custos com reparações e com seguros, dos custos administrativos, bem como à venda de infra-estruturas supérfluas.
(121)
No que se refere ao número de dias de baixa por doença entre o pessoal, o plano de reestruturação confirma que os trabalhadores da Combus adoecem mais frequentemente do que os trabalhadores da Arriva. A Arriva tenciona introduzir os seus próprios métodos de acompanhamento dos trabalhadores com um elevado número de ausências por doença. Desta forma, a Arriva espera conseguir reduzir os custos até um montante de 3,5 milhões de DKK.
(122)
No que se refere à redução dos custos com reparações em autocarros e com os seguros, a Arriva tenciona introduzir os seus próprios métodos e contratos de seguros, a fim de diminuir os custos da Combus nesses domínios. Desta forma, a Arriva espera reduzir os custos com os seguros dos trabalhadores em cerca de 2 milhões de DKK e com os seguros dos veículos em 7 milhões de DKK.
(123)
No que se refere à redução dos custos administrativos, a Arriva espera que a fusão dos escritórios centrais das empresas resulte num decréscimo dos custos na ordem dos 39 milhões de DKK, a partir de 2002.
(124)
Por último, a Arriva tenciona vender quatro terminais de autocarro que se tornarão supérfluos após a fusão. Deste modo, a Arriva espera reduzir os custos para um nível de 3 milhões de DKK p/a. No total, as reduções de custos previstas pela Arriva cifrar-se-ão em 54,5 milhões de DKK p/a.
(125)
No entanto, a Arriva, prevê um aumento de custos de manutenção. De acordo com a informação prestada pela Combus, em 2000, esta empresa apresentava custos de manutenção da ordem dos 70 000 DKK por autocarro. A Arriva antecipa um aumento de cerca de 120 000 DKK por autocarro urbano e de 80 000 DKK por autocarro regional, o que resulta num aumento dos custos de manutenção de 28 milhões de DKK. Para além disso, a Arriva prevê um aumento dos custos com combustível de 3 milhões de DKK p/a.
(126)
Quanto à esperada redução nos custos financeiros, a Arriva está contratualmente obrigada a reembolsar o total da dívida da Combus a pagar aos seus prestamistas privados.
(127)
A este respeito, o contrato de venda prevê que o Estado dinamarquês e os devedores privados comerciais da Combus amortizem parcialmente a dívida da Combus antes da cessão à Arriva, deixando a empresa com uma dívida de 208 milhões de DKK. A Arriva, aquando da aquisição, terá então de pagar imediatamente esta dívida remanescente.
(128)
O plano de reestruturação prevê que a Arriva substitua a dívida a mutuários privados por um empréstimo intragrupo. Os pagamentos anuais de juros por esse empréstimo intragrupo ascendem a 13,5 milhões de DKK.
(129)
No que se refere aos custos extraordinários relativos à reestruturação da Combus, a Arriva estima que serão de 35,6 milhões de DKK para o período de 2001/2002. Aproximadamente 15 milhões de DKK dizem respeito aos necessários despedimentos a fim de reduzir as despesas gerais (26). O montante remanescente diz respeito à integração dos sistemas de TI das empresas em questão (5 milhões de DKK), à aquisição de novos uniformes para os condutores dos autocarros (7,2 milhões de DKK), a despesas legais e económicas relacionadas com a fusão e a reestruturação (7 milhões de DKK) e, por fim, a outras despesas menores (2,5 milhões de DKK).
(130)
A Arriva tenciona igualmente reduzir custos, pondo termo sucessivamente a todos os contratos deficitários da Combus. Para além disso, a Arriva propõe-se constituir reservas relacionadas com o término dos contratos em Copenhaga e Aalborg, devido ao risco de esses autocarros urbanos não poderem vir a ser utilizados noutras linhas, posto que ou estão obsoletos (para Copenhaga, a reserva ascenderá a 45 milhões de DKK), ou possuem características demasiado específicas para poderem ser utilizados numa outra cidade (para Aalborg, a reserva ascenderá a 18 milhões de DKK).
(131)
O plano de reestruturação prevê que a Combus regresse à viabilidade económica a partir de 2006, graças às medidas tomadas pela Arriva. O quadro 8 mostra as previsões relativas ao volume de negócios e a lucros/perdas para o período de 2000 a 2007.
Quadro 8
Previsões relativas ao volume de negócios e a lucros/perdas para o período de 2000-2007
(em milhões de DKK)
Ano
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Volume de negócios
1 089
1 055
934
824
696
440
206
60
Lucros/Perdas
- 118
-66
-59
-53
-43
-21
+6
+2
(132)
O financiamento dos custos da reestruturação será conseguido através da:
-
Reestruturação dos auxílios concedidos pelo Governo dinamarquês,
-
Restruturação das dívidas da Combus, e
-
Contribuição própria da Combus e da Arriva.
(133)
Os pormenores relativos à contribuição do Governo dinamarquês encontram-se explicados na descrição supra do processo de privatização. Pode ser consultado um quadro de síntese das contribuições na secção seguinte.
(134)
A contribuição dos credores privados da Combus consistiu numa amortização das dívidas no valor de 100 milhões de DKK.
(135)
A contribuição própria da Combus e da Arriva consistiu nos seguintes elementos:
Arriva
-
A liquidação dos empréstimos remanescentes imediatamente após a aquisição;
-
Uma contribuição directa para os custos da reestruturação de 33,6 milhões de DKK;
-
A cessão, a um preço de 113,9 milhões de DKK, de 50 % da Combus à Connex pela Arriva;
-
O preço de venda de 100 DKK.
Combus
-
As poupanças previstas no plano de reestruturação explicado supra.
2.1.4. SÍNTESE DO APOIO FINANCEIRO DO ESTADO DINAMARQUÊS À COMBUS
(136)
No quadro 11 da decisão inicial e no considerando 68 e no quadro 8 da decisão de abertura de procedimento formal, a Comissão apresenta uma síntese da medida de reestruturação paga pelo Estado dinamarquês à Combus. Existe uma aparente discrepância entre os números apresentados, que se explica pelo facto de o quadro 7 da decisão inicial expressar os montantes em valores actuais líquidos de 2001, enquanto o quadro 8 da decisão de abertura do procedimento formal expressa os montantes em termos reais.
(137)
O Governo dinamarquês, nas suas observações, chamou a atenção da Comissão para o facto de o montante de 100 milhões de DKK que aparece por duas vezes no quadro 8 da decisão de abertura de procedimento formal induzir em erro, uma vez que a Combus apenas recebeu este montante uma vez (27). A Comissão, tendo em conta esta observação do Governo dinamarquês, ajustou o quadro, tal como se pode constatar abaixo, no quadro 9.
Quadro 9
Síntese corrigida do apoio financeiro concedido pelo Estado dinamarquês à Combus, em termos reais
Tipo de apoio
Ano
Montante
(em milhões de DKK)
Provisão no balanço de abertura destinada aos funcionários públicos (este pagamento foi autorizado pela parte da decisão inicial mantida pelo TPI)
1995
140
Pagamento único aos funcionários públicos pela alteração de estatuto (este pagamento foi autorizado pela parte da decisão inicial mantida pelo TPI)
1999
100
Aumento de capital
1999
200
Empréstimo subordinado
(Este empréstimo subordinado foi totalmente amortizado em 2001)
1999
100
Aumento de capital
2001
140
Garantias (Ver descrição pormenorizada no quadro 9 infra)
2001 e seguintes
37,1
Total
1995 a 2001
717,1
(138)
No quadro 8 da decisão de abertura de procedimento formal, a Comissão refere o montante máximo das garantias dadas em 2001 relacionadas com a conclusão do contrato de venda com a Arriva.
(139)
No quadro 10 infra, para além da cobertura máxima, a Comissão revela igualmente, para informação, os montantes reais pagos no que respeita às garantias em finais de Fevereiro de 2005.
Quadro 10
Síntese das cobranças e pagamentos das garantias prestadas
Garantia
Cobertura máxima
Montante pago
Custos ambientais
22,5 milhões de DKK
Inexistência de pagamentos
Redução dos capitais próprios
35,5 milhões de DKK
20,5 milhões de DKK
Outros compromissos relacionados com a garantia dos capitais próprios
0,9 milhões de DKK
0,9 milhões de DKK
Impostos exigidos do período anterior à venda da Combus
Ilimitada
Foi cobrado o pagamento de 6,2 milhões de DKK (Processo em curso no Tribunal Fiscal da Dinamarca)
Perdas relacionadas com funcionários públicos anteriormente empregados
Ilimitada
Inexistência de cobranças e pagamentos
Perdas relacionadas com a venda da Combus International (Comfort Bus Danmark A/S)
Ilimitada
9,5 milhões de DKK (amortização parcial do pagamento de dividendos da Comfort Bus Danmark A/S u/k)
Quaisquer perdas relacionadas com a auditoria à Combus A/S
Ilimitada
Inexistência de cobranças ou pagamentos
Total
37,1 milhões de DKK
(140)
Os dois quadros anteriores podem ser sintetizados da seguinte forma:
Quadro 11
Síntese do apoio estatal
Medida e ano
Montante
(em milhões de DKK)
Observações
Aumento de capital, 1999
200
Empréstimo subordinado, 1999
100
Totalmente amortizado em 2001
Aumento de capital, 2001
140
Montante total pago ao abrigo de garantias, 2001
37,1
O limite máximo das garantias limitadas era de 58,9 milhões de DKK, dos quais 21,4 milhões de DKK foram mobilizados; quanto às garantias ilimitadas, foi mobilizado um total de 15,7 milhões de DKK
Total 1999
300
Expressos em termos reais 1999
Total 2001
177,1
Expressos em termos reais 2001
(141)
Os números supramencionados afastam-se ligeiramente, quer dos números constantes da decisão inicial, quadro 7, quer dos apresentados na decisão de abertura de procedimento formal. Estes desvios explicam-se pelo facto de a decisão inicial ter convertido os números em valores actuais líquidos de 2001 e de ambas, a decisão inicial e a decisão de abertura de procedimento formal, não serem coerentes quanto ao cálculo do valor monetário das garantias.
2.1.5. DESENVOLVIMENTO DA ARRIVA/COMBUS APÓS A PRIVATIZAÇÃO
(142)
Após a concretização do contrato de cessão de acções em 2 de Abril de 2001 (28), a Arriva procedeu do seguinte modo:
-
A Combus tornou-se uma subsidiária a 100 % da Arriva.
-
Num acordo de 11 de Abril de 2001, a Arriva Scandinavia a/s, outra subsidiária a 100 % da Arriva, adquiriu activos e passivos financeiros da Combus em troca de uma acção da Arriva Scandinavia, com um valor nominal de 1 000 DKK. Os activos e passivos incluídos neste acordo encontram-se enumerados e especificados no contrato de venda. Abrangem todos os activos e todos os passivos constantes da contabilidade da Combus a essa data.
-
Em 1 de Maio de 2001, 50 % dos activos (isto é, contratos, autocarros e infra-estruturas), detidos pela Combus aquando da venda da empresa à Arriva, foram transferidos para a Connex pela Arriva Scandinavia A/S por um preço a pronto pagamento de 113,9 milhões de DKK (ver explicação pormenorizada supra).
3. AS DÚVIDAS DA COMISSÃO
(143)
No considerando 121 da decisão de abertura de procedimento formal, a Comissão enumerou cinco dúvidas. A primeira prende-se com a questão de saber se as medidas de reestruturação de 1999 e 2001 constituíam duas medidas distintas, ou se deveriam ser avaliadas como uma medida única. As quatro dúvidas subsequentes dizem respeito ao critério do investidor privado e à avaliação das medidas de reestruturação ao abrigo das orientações relativas aos auxílios à reestruturação de 1994 e/ou 1999, no caso de constituírem um auxílio estatal.
4. OBSERVAÇÕES DA DINAMARCA E DAS PARTES INTERESSADAS
4.1. RESPOSTA DO GOVERNO DINAMARQUÊS
(144)
As observações apresentadas pelo Governo dinamarquês dizem respeito à possibilidade de denúncia dos contratos de serviço público da Combus, ao princípio do investidor privado numa economia de mercado e à compatibilidade do auxílio com as orientações relativas aos auxílios à reestruturação de 1999.
4.1.1. A DENÚNCIA DOS CONTRALTOS DE SERVIÇO PÚBLICO DA COMBUS
(145)
O Governo dinamarquês considera que, ao contrário do que a Comissão afirmara na sua decisão de abertura de procedimento formal, os contratos de serviço público concluídos nos termos do artigo 14.o do Regulamento (CEE) n.o 1191/69 não podem ser denunciados antes do seu termo.
(146)
O Governo dinamarquês salienta, a este respeito, ser óbvio que a Comissão havia interpretado erroneamente o artigo 14.o, n.o 4, do Regulamento (CEE) n.o 1191/69 na sua decisão de abertura de procedimento formal. Chama a atenção da Comissão para o facto de, como se refere expressamente nessa disposição, só ser possível pôr fim a um serviço de transporte nos termos do artigo 14.o, n.o 4, se o serviços de transportes não estiverem abrangidos pelo regime de contratos ou pela obrigação de serviço público. Os contratos concluídos pela Combus estavam abrangidos pelo regime de contrato, por se tratar de contratos gerais obtidos na sequência de um processo de concurso. Isso mesmo foi confirmado pelo Tribunal de Primeira Instância no n.o 78 e seguintes do acórdão Combus. Os contratos não poderiam, por conseguinte, ser denunciados nos termos do artigo 14.o, n.o 4.
(147)
Se, no entanto, a Combus tivesse efectivamente interrompido, terminado ou de alguma forma procurado pôr termo aos contratos de transporte concluídos, sem que nos mesmos existisse qualquer base jurídica para o fazer, a empresa estaria, com efeito, em situação de violação de contrato nos termos do direito civil dinamarquês.
4.1.2. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DO INVESTIDOR PRIVADO NUMA ECONOMIA DE MERCADO
(148)
O Governo dinamarquês considera que as medidas que tomou no caso vertente deverão ser vistas como investimentos feitos de acordo com o Princípio do Investidor Privado numa Economia de Mercado.
(149)
Em resposta ao considerando 89 da decisão de abertura de procedimento formal, no qual a Comissão afirmava que um investidor privado poderia ter-se comportado da mesma forma que o Estado dinamarquês, caso fosse menos oneroso reestruturar a empresa com vista a uma cessão posterior do que permitir que a mesma entrasse em situação de falência, o Governo dinamarquês reconhece que, no caso em apreço, as perdas directas em caso de falência não teriam excedido as perdas ocorridas com a venda.
(150)
No entanto, apesar do facto de, por conseguinte, a venda ser aparentemente «mais dispendiosa» do que a falência, o Governo dinamarquês preferiu, ainda assim, optar pela venda. Com efeito, o Governo dinamarquês, na sequência das análises fornecidas pelos seus consultores, considerou que, a longo prazo, teria provavelmente sido mais oneroso permitir a falência da Combus do que vender a empresa, devido a perdas e danos indirectos e latentes daí decorrentes para futuras privatizações. Com vista a corroborar estas considerações, o Governo dinamarquês apresenta uma «avaliação de grupo» da decisão de privatização da Combus e argumenta que, tendo em conta a perspectiva de futuras privatizações, era importante preservar a reputação do Estado.
(151)
No entender do Governo dinamarquês, os investimentos dos Estados-Membros não podem, simplesmente, ser comparados com os dos investidores privados normais, uma vez que estes últimos exigem a rentabilidade do investimento num prazo de tempo muito mais curto. A este respeito, considera que o Tribunal de Justiça aceitou, em numerosos processos, que o Estado enquanto investidor actua, com maior probabilidade, como as sociedades de participações (holding) ou os grupos privados de empresas que prosseguem uma política de investimento a mais longo prazo, tendo em conta uma política estrutural, global ou sectorial da empresa (29). O Governo dinamarquês cita em particular o processo C-305/89, Itália vs Comissão (30):
«Embora o comportamento do investidor privado, ao qual deve ser comparada a intervenção do investidor público que prossegue objectivos de política económica, não seja necessariamente o de um investidor normal que coloca os seus capitais com vista à sua rentabilização a mais ou menos curto prazo, deve, pelo menos, ser o de uma holding privada ou de um grupo privado de empresas que prossiga uma política estrutural, global ou sectorial, orientado por perspectivas de rentabilidade a mais longo prazo.».
(152)
O Governo dinamarquês argumenta ter seguido essa mesma abordagem ao ponderar sobre a oportunidade de permitir a falência da Combus.
(153)
O Governo dinamarquês mantém a sua posição, constante dos considerandos 86 e 87 da decisão de abertura de procedimento formal, no que se refere às considerações sobre a reputação do Estado e as referências ao processo C-303/88, Itália vs Comissão, feitas a esse respeito.
(154)
O Governo dinamarquês recorda que a Comissão havia referido anteriormente - por exemplo, na sua intervenção no Tribunal de Primeira Instância, citada no acórdão Combus, n.o 106, último ponto - que «um recuo do sector público contribui, em regra, para promover o comércio livre».
(155)
Para o Governo dinamarquês, a ligação entre a imagem do Estado enquanto proprietário e a privatização de empresas públicas é, por conseguinte, clara: só se for permitido ao Estado preservar a sua reputação como proprietário e como um investidor sério e responsável, será possível assegurar futuras privatizações, conduzindo a uma concorrência acrescida e a uma melhoria da situação do mercado para os seus operadores em toda a UE.
(156)
As medidas de auxílio ligadas à reestruturação e à privatização da Combus, de acordo com o Governo dinamarquês, nortearam-se bastante pelas preocupações com a reputação do Estado enquanto empregador, investidor e proprietário de empresas. Se o Estado tivesse permitido a falência da Combus, essa decisão teria provavelmente um impacto negativo nas taxas de juro e nas condições gerais de crédito para empresas detidas pelo Estado no que toca às instituições financeiras, quer na Dinamarca, quer no estrangeiro.
(157)
A este respeito, o Governo dinamarquês explica que, ao longo dos últimos anos, a Dinamarca privatizou uma série de empresas estatais, e que tem em vista futuras privatizações. Uma das empresas que se converteu numa sociedade anónima com vista à privatização, após a privatização da Combus, foi a Post Danmark A/S (31). O Estado dinamarquês acaba de concluir um acordo condicional com vista à cessão de 25 % das acções da empresa. O preço de venda de 22 % das acções (os últimos 3 % serão oferecidos aos trabalhadores) vendidas à Post Invest (parte do Grupo CVC) foi de 1,27 mil milhões de DKK.
(158)
Antes da conversão em sociedade anónima e da privatização parcial, em 2001, os funcionários públicos da empresa foram incentivados a mudar de estatuto. Nessa altura, a Post Danmark tinha aproximadamente 30 000 trabalhadores, dos quais cerca de 11 800 eram funcionários públicos. Ofereceu-se aos funcionários públicos a possibilidade de adoptarem o estatuto de agentes contratados ao abrigo de um contrato de grupo, mantendo no entanto o direito às pensões da função pública. Uma grande maioria, 96 %, aceitou essa oferta. Significa isso que mais de 10 500 funcionários públicos optaram por um contrato de grupo, com base num modelo que pressupunha o pagamento de uma soma forfetária bruta de 50 000 DKK pela Post Danmark. Ao mesmo tempo, aceitaram uma interpretação mais lata das funções que poderiam vir a assumir. Outros cerca de 650 funcionários públicos pretendiam um contrato de grupo de acordo com um modelo que, para todos os efeitos e propósitos, lhes conferisse as mesmas condições que o seu estatuto de funcionários públicos. Este modelo não pressupunha quaisquer pagamentos forfetários. Uma percentagem mais pequena de funcionários públicos, aproximadamente 480, preferia manter o seu estatuto de funcionários públicos e o vínculo com o Estado. Quando a Post Danmark A/S foi constituída, foram, por conseguinte, destacados pelo Estado para a sociedade anónima.
(159)
Com respeito à constituição da Post Danmark A/S, foi reservado um balanço de abertura de aproximadamente 1,7 mil milhões de DKK (1,190 mil milhões de DKK líquidos de impostos) com vista ao pagamento ao Estado de um montante forfetário, calculado numa base actuarial, a fim de reduzir as futuras contribuições para o regime de pensões de 20 % para 12 % dos vencimentos dos antigos e remanescentes funcionários públicos, relativamente aos quais a empresa ainda teria de proceder a esses pagamentos, etc. O montante foi pago em 2002. Deste modo, foi conseguida, no que se refere às pensões, a igualdade de tratamento entre os antigos funcionários públicos e aqueles que passaram ao estatuto de agentes contratados.
(160)
Na opinião do Governo dinamarquês, a sua posição negocial com os funcionários públicos da Post Danmark teria sido extremamente difícil, e o resultado das negociações muito mais oneroso, se o Estado dinamarquês tivesse permitido a falência da Combus, conduzido, dessa forma, ao desemprego maciço daqueles funcionários públicos que renunciaram a esse seu estatuto antes da privatização da Combus.
(161)
Neste contexto, o Governo dinamarquês salienta que, para um indivíduo, ter um emprego como funcionário público significa, fundamentalmente, possuir a garantia individual de emprego até à idade da reforma e, subsequentemente, a uma pensão vitalícia. Com a transferência para o estatuto de agente contratado ao abrigo de um contrato de grupo, existe uma renúncia a esses direitos. Quando empresas estatais são colocadas sob controlo privado, os funcionários públicos podem entender estar em causa uma transferência injustificada e, consequentemente, solicitar o despedimento. Isso implica o pagamento de um montante particularmente elevado em compensações ao funcionário público individual.
(162)
É, por isso, de extrema importância para a Dinamarca, de um ponto de vista financeiro, que se possa chegar a um acordo com qualquer funcionário público no que respeita à transferência para o estatuto de agente contratado em troca de uma compensação, num montante razoável, antes da privatização de empresas detidas pelo Estado.
(163)
O Governo dinamarquês considera que o montante da compensação exigida pelos funcionários públicos depende, em grande medida, do sentimento de que existe uma razoável segurança no emprego após a transferência para o estatuto de agente contratado. As consequências para o Estado do facto de deixar os antigos funcionários públicos em situação difícil, por ter permitido a falência da empresa, pouco depois da celebração de acordos com os mesmos quanto à sua transferência para uma situação de contrato de grupo, seriam, muito provavelmente, a exigência, no futuro, de compensações significativamente mais elevadas por parte da totalidade dos funcionários públicos que se encontrassem em situação semelhante para renunciarem àquele estatuto.
(164)
Neste contexto, o Governo dinamarquês refere igualmente o exemplo da cessão de determinadas divisões da Banedanmark (32). A Divisão de Consultoria da Banedanmark foi vendida à WS Atkins International Limited, em 1 de Julho de 2001 (33). O preço de venda a pronto pagamento foi de 70 milhões de DKK. Para além do preço de venda, o Estado adquiriu um pagamento em numerário de aproximadamente 35 milhões de DKK.
(165)
A Divisão de Consultoria da Banedanmark empregava 326 funcionários, 66 dos quais eram funcionários públicos. Aquando da cessão da Divisão de Consultoria, os funcionários públicos mantiveram, essencialmente, esse estatuto na Banedanmark, uma vez que, de acordo com esse seu estatuto, não tinham qualquer obrigação de transferência para o novo empregador. No entanto, existia a possibilidade de os funcionários públicos optarem voluntariamente por ser contratados pelo adquirente.
(166)
Aos funcionários públicos que pretendessem optar pela contratação pelo adquirente, com base num contrato de grupo, foram oferecidos 15 meses de salário pela Banedanmark aquando da cessão. Esta oferta de contratação manteve-se válida até um ano após a data da cessão. O custo da contratação dos funcionários, a cobrir pelos proveitos da venda, poderia ter atingido 23 milhões de DKK caso todos os funcionários públicos tivessem optado por ser contratados com base num contrato de grupo.
(167)
De momento, a Dinamarca tem como objectivo a cessão total da Divisão de Engenharia Civil da Banedanmark (34). Em 2004, a Divisão de Engenharia Civil registava um volume de negócios de aproximadamente 1,3 milhões de DKK e empregava, no final desse ano, 1 470 trabalhadores, 740 dos quais funcionários públicos. Na eventualidade da cessão da Divisão de Engenharia Civil, os funcionários públicos não serão obrigados a passar para uma situação de contratação pelo adquirente, pelo que terá de ser encontrada uma solução para a questão dos funcionários públicos, como aconteceu com as outras privatizações.
(168)
Outra opção de privatização em estudo é a cessão dos Caminhos-de-Ferro Dinamarqueses, a DSB. A DSB é uma sociedade anónima independente que presta serviços de transporte de passageiros, cumprindo obrigações de serviço público, após negociações com base num contrato de serviços de transporte celebrado com o Estado dinamarquês. Cerca de metade dos 8 500 trabalhadores da empresa são funcionários públicos. A privatização da DSB significaria a passagem destes funcionários públicos para o estatuto de agentes contratados ao abrigo de contratos de grupo.
(169)
A Dinamarca considera que, se o Estado tivesse permitido a falência da Combus, depois de ter compensado os funcionários públicos pela passagem ao estatuto de agentes contratados, teria sido impossível, no caso de futuras privatizações, persuadir os funcionários públicos a aceitarem aquela opção, em vez da manutenção do seu estatuto de funcionários públicos.
(170)
O Estado seria assim impedido de privatizar empresas estatais com funcionários públicos, ou pelo menos ficaria com opções significativamente reduzidas para o fazer. A Dinamarca considera que, na melhor das hipóteses, a falência da Combus teria manchado a credibilidade do Estado, e, consequentemente, os funcionários públicos teriam exigido melhores condições, sob a forma de montantes de compensação significativamente mais elevados pela passagem ao estatuto de contratados e a renúncia ao seu estatuto de funcionários públicos. Utilizando a Post Danmark como exemplo, uma duplicação do montante da compensação para os funcionários públicos individuais, só em relação a esta empresa, teria como consequência o desembolso de mais 500 milhões de DKK por parte do Estado dinamarquês.
(171)
O Governo dinamarquês recorda igualmente, neste contexto, que já uma vez deixou que uma empresa, convertida há algum tempo em sociedade anónima, entrasse em situação de falência, a saber, a Statens Konfektion, convertida em sociedade anónima em 1992. Antes da conversão, foram oferecidos a todos os funcionários públicos contratos de trabalho com a empresa, em troca de uma compensação financeira. Quando as Forças Armadas, que eram o principal cliente da empresa, subsequentemente, decidiram colocar a concurso os seus contratos de abastecimento, a base comercial da empresa desapareceu. Consequentemente, a empresa faliu em 1992, o que conduziu a uma forte crítica ao Governo dinamarquês, inclusivamente por parte daqueles que hoje possuem estatuto de agentes contratados.
(172)
O Governo dinamarquês considera que, à luz da experiência da Statens Konfektion, não lhe restava outra opção quanto à venda da Combus, pois uma nova falência teria sido devastadora para as negociações com os funcionários públicos com vista aos preparativos para futuras privatizações.
(173)
O Governo dinamarquês explicou ainda que, se não for possível a renúncia ao estatuto de funcionário público e a passagem à situação de agente contratado no âmbito de uma privatização, a única alternativa real que restará será, frequentemente, a do despedimento dos funcionários, dada a impossibilidade de lhes oferecer outro trabalho, que seriam obrigados a aceitar, nas respectivas áreas de trabalho. Relativamente à cessão das acções da Post Danmark, estimou-se em 2 milhões de DKK o custo do despedimento dos funcionários públicos. Este nível de despesa por funcionário público, em privatizações futuras, seria devastador para os planos de privatização do Estado, sendo que as despesas nesta matéria poriam, em grande medida, em causa os benefícios financeiros da privatização. É evidente que essas despesas excederiam em muito o encargo financeiro que representam para o Estado as injecções de capital na Combus.
(174)
Para além da questão da alteração de estatuto dos funcionários públicos com vista a preparar as empresas para a privatização, a Dinamarca considera que a falência da Combus lesaria a reputação do Estado enquanto investidor responsável e teria uma influência negativa em todas as actividades financeiras do Estado, bem como em futuras opções de investimento. O Governo dinamarquês considera, em particular, que uma falência teria efeitos adversos nas taxas de juro e nas condições gerais dos empréstimos para outras empresas detidas pelo Estado.
(175)
Para concluir, o Governo dinamarquês é de opinião que o Estado - particularmente à luz do problema especial que surgiu relativamente aos funcionários públicos - não teria agido como um investidor responsável e leal se tivesse optado por deixar a Combus entrar em situação de falência.
(176)
No que se refere ao considerando 88 da decisão de abertura de procedimento formal, em que a Comissão afirmou que o Tribunal de Primeira Instância só admite a preocupação com a reputação do Estado como motivação para uma injecção de capital se, simultaneamente, houver suficientes perspectivas de viabilidade da empresa para convencer um investidor privado, nas mesmas circunstâncias, a assumir o risco de adoptar, nessa altura, essa posição, o Governo dinamarquês observa que a Arriva efectivamente assumiu esse risco aquando da aquisição da Combus.
4.1.3. COMPATIBILIDADE COM AS ORIENTAÇÕES RELATIVAS AOS AUXÍLIOS À REESTRUTURAÇÃO DE 1999
(177)
O Governo dinamarquês considera que as medidas de auxílio impugnadas preenchem todas as condições estipuladas nas orientações relativas aos auxílios à reestruturação de 1999. No que respeita aos pontos relativamente aos quais a Comissão manifestou dúvidas na sua decisão de abertura de procedimento formal, o Governo dinamarquês apresenta as seguintes observações:
(178)
Quanto à questão de saber se as medidas de auxílio adoptadas em 1999 e 2001, respectivamente, constituem uma medida única ou duas medidas distintas, o Governo dinamarquês afirma que havia uma ligação tão estreita entre elas, em termos cronológicos e do seu objecto, que deveriam ser encaradas como uma medida de auxílio única. Consequentemente, as orientações relativas aos auxílios à reestruturação de 1999 deveriam aplicar-se a esta medida de auxílio. Para justificar este ponto de vista, a Dinamarca apresenta vários argumentos.
(179)
O Governo dinamarquês faz notar a este respeito que a Comissão declarou o seguinte no ponto 3.4.6 da decisão inicial sobre a questão do auxílio «único»:
«No caso da Combus, a cronologia e o objecto das entradas de capital efectuadas pelo Governo dinamarquês, bem como a situação da Combus, sugerem igualmente que as duas medidas deveriam ser tratadas como parte de um processo de reestruturação continuado. Nomeadamente, a primeira entrada de capital, em 1999, destinava-se a reduzir as dívidas da empresa originadas pelas perdas avultadas de anos anteriores. Tinham também sido envidados esforços para alterar os contratos dos motoristas. O objectivo óbvio era a privatização da empresa, que constitui a parte final da estratégia de reestruturação.».
(180)
A Comissão reiterou esta opinião nos n.os 50 e 54 da defesa que apresentou ao TPI. A este respeito, o Governo dinamarquês faria notar que a avaliação da Comissão, segundo a qual as medidas configuram um auxílio «único», parece não ter suscitado críticas no acórdão Combus (35).
(181)
O Governo dinamarquês lembra que no processo T-11/95, BP Chemicals (36), o TPI considerou que para se avaliar se é razoável separar um pagamento do outro há que ter em conta a cronologia das entradas de capital, o seu objecto e a situação da empresa à data da tomada das decisões sobre cada uma delas.
(182)
As duas medidas tinham o mesmo objecto. Em 26 de Novembro de 1998, quando o governo então em funções chegou a acordo com a oposição sobre o Orçamento para 1999, foi concluído um acordo político sobre a reorganização e venda de acções da Combus. Como se refere expressamente no projecto de lei da Comissão das Finanças de 27 de Maio de 1999, a entrada de capital em 1999 tinha por objecto a reorganização da Combus antes da venda das acções, i.e., antes da privatização total da empresa.
(183)
A necessidade de reorganização com vista à privatização justificava-se pelo importante grau de deterioração ocorrido na economia da empresa. Foi assim que se determinou que os fundos próprios da Combus, em 31 de Dezembro de 1999, seriam de aproximadamente 47 milhões de DKK, o que deveria ser encarado tendo em conta um requisito de fundos próprios de, pelo menos, 125 milhões de DKK por parte dos credores da empresa.
(184)
Nestas condições, o acordo político sobre a privatização só poderia ser concretizado se o Governo dinamarquês garantisse que a Combus possuía capitais próprios suficientes para continuar a funcionar até que se encontrasse um comprador.
(185)
O auxílio concedido em 2001 tinha exactamente a mesma finalidade que a entrada de capital de 1999. Em 2000, encontrou-se um adquirente potencial, e a liquidação do empréstimo subordinado de 1999 e as garantias fornecidas deveriam constituir a última peça do puzzle económico que iria permitir a cessão da totalidade das acções da Combus. A medida de 2001 constituía, por conseguinte, a fase final do processo que visava tornar a empresa mais vendável.
(186)
As duas medidas tinham, portanto, exactamente a mesma finalidade: tornar a Combus mais vendável tendo em vista a sua privatização. Havia, por conseguinte, uma ligação directa e evidente - dos pontos de vista jurídico, financeiro e lógico - entre as medidas adoptadas em 1999 e 2001.
(187)
Existe uma estreita ligação cronológica entre as duas medidas. Em consequência do acordo político sobre a privatização da Combus, foi aprovado o projecto de lei da Comissão das Finanças de 27 de Maio de 1999. Nos termos do acordo, o Governo dinamarquês injectava capital no valor total de 300 milhões de DKK, dos quais 100 milhões correspondiam a um empréstimo subordinado. Este empréstimo foi conseguido através de um contrato de crédito de 30 de Maio de 1999.
(188)
O projecto de lei da Comissão das Finanças, de 13 de Dezembro de 2000, autorizava o Ministério dos Transportes a vender todas as acções da Combus, sociedade anónima de responsabilidade limitada, detida na sua totalidade pelo Estado dinamarquês.
(189)
O Ministro dos Transportes estava igualmente autorizado a fornecer aos adquirentes uma série de garantias relacionadas com a conclusão de um contrato de cessão. Essas garantias são mencionadas no projecto de lei e constituíam uma parte da base do contrato de cessão de 15 de Janeiro de 2001. A Comissão das Finanças do Parlamento dinamarquês foi informada destas garantias no projecto de lei 190, de 25 de Junho de 2002.
(190)
Decorreram pouco mais de 18 meses entre a data da decisão de pagar a primeira entrada de capital e a venda da Combus. Tendo em conta a dimensão e a importância da empresa para o Estado dinamarquês e os procedimentos complexos exigidos para a obtenção de propostas de compradores interessados, etc., o Governo dinamarquês considera ser tão estreita a ligação cronológica entre as duas entradas de capital que não podem restar dúvidas de que se está em presença de uma - e apenas uma - medida financeira.
(191)
No entender do Governo dinamarquês, deve ser significativo o facto de a data da decisão relativa à aplicação da medida em 2001 depender exclusivamente da data em que o Governo dinamarquês dispusesse de uma base suficiente para aferir da necessidade de uma entrada de capital e de garantias, etc., em ligação com uma venda. A data das medidas de 2001 estava, portanto, totalmente dependente da duração e do resultado do processo de venda.
(192)
Neste contexto, o Governo dinamarquês lembra também os factos do processo BP Chemicals, em que a primeira entrada de capital teve lugar em 1 de Outubro de 1992, a segunda foi aprovada pelo Conselho de Administração em 2 de Dezembro de 1993 e a terceira foi aprovada também por este em 29 de Junho de 1994.
(193)
O Tribunal remetia, no n.o 178 do acórdão, para o facto de as decisões sobre as três entradas de capital terem sido tomadas num período de tempo relativamente curto entre Outubro de 1992 e Julho de 1994. No que toca à relação cronológica entre a segunda e a terceira entradas de capital, o Tribunal comentava que estas estavam cronologicamente muito próximas uma da outra.
(194)
Neste contexto, o Governo dinamarquês faz notar que a entrada de capital em 2001 não podia ter ocorrido mais cedo, uma vez que as negociações com o comprador tinham de estar concluídas antes de se poder determinar o nível da capitalização necessária relativamente à venda.
(195)
A situação da Combus às datas das entradas de capital. O Governo dinamarquês subscreve a descrição feita pela Comissão no considerando 75 da decisão de abertura de procedimento formal, de acordo com a qual a Combus atravessava sérias dificuldades financeiras em 1999 e 2001, sobretudo devido ao facto de, em anos anteriores, ter celebrado contratos não rentáveis para o transporte por autocarro. A Comissão conclui que a situação financeira da Combus se mantinha, portanto, inalterada às datas referidas.
(196)
O Governo dinamarquês explica ainda que, em 1998-2000, a Combus apresentava um défice contabilístico importante, que pode ser atribuído quase exclusivamente aos contratos deficitários na região de Copenhaga. Acresce que, em 1998 e 1999, foram afectados às contas montantes avultados, no valor de 65 milhões de DKK e 53,637 milhões de DKK, respectivamente, para cobrir as perdas futuras resultantes dos contratos deficitários. A exigência de provisões para os contratos deficitários ficou a dever-se ao facto de a empresa estar vinculada pelos contratos de serviços de transporte por autocarro até estes expirarem.
(197)
Na opinião do Governo dinamarquês, quando o Tribunal afirma no processo BP Chemicals que para determinar se se está em presença de uma única medida de auxílio é preciso ter em conta a «situação […] à data em que foram tomadas as decisões de efectuar cada uma das entradas», isso deve ser porque é necessário averiguar se, no período que decorre entre cada entrada, a situação financeira da empresa sofreu alterações que comprovem que essas entradas - não obstante uma eventual ligação cronológica e relativa - cobrem efectivamente necessidades diferentes. O Governo dinamarquês considera que não é isso que acontece neste caso, pelas seguintes razões:
(198)
As entradas de capital tanto de 1999 como de 2001 destinavam-se a cobrir a necessidade de capital originada pela celebração de contratos deficitários antes de 1999. As entradas efectivaram-se em duas fases unicamente porque só depois de concluídas as negociações com o comprador Arriva ficou clara a verdadeira dimensão da necessidade de capital, se bem que, em termos objectivos, essa necessidade já existisse à data da primeira entrada de capital em 1999.
(199)
Conclusão: Nestas condições, o Governo dinamarquês é de opinião que estão preenchidos todos os critérios considerados importantes no processo BP Chemicals para determinar se várias entradas de capital, separadas cronologicamente, constituem uma única medida financeira. Consequentemente, o requisito estabelecido nas orientações relativas aos auxílios à reestruturação para se considerar que se trata de um auxílio «único» está satisfeito em relação à totalidade das entradas de capital de 1999 e 2001.
(200)
O Governo dinamarquês é de opinião que, após as entradas de capital em 1999 e 2001, a Combus era economicamente viável. O facto de não ser possível obter lucros antes de 2006 deveu-se exclusivamente aos contratos deficitários celebrados pela Combus em ligação com as rondas de concessão de licenças.
(201)
A cessão da totalidade das acções da Combus à Arriva é, no entender do Governo dinamarquês, a prova de que a Combus era totalmente viável após a concessão do auxílio à reestruturação. Um investidor privado como a Arriva não teria assumido o importante risco financeiro de comprar a Combus se não tivesse concluído, após um extenso processo de verificação da situação da empresa (due diligence), que a Combus era viável e apresentava um potencial satisfatório em termos de ganhos futuros em comparação com as condições padrão de uma economia de mercado.
(202)
O Governo dinamarquês observa que, nos considerandos 107 e 108 da decisão de abertura de procedimento formal, a Comissão levantou uma questão relativamente, em primeiro lugar, à denúncia dos contratos e, em segundo lugar, à diferença entre o défice acumulado e o auxílio pago.
(203)
As observações do Governo dinamarquês a respeito da possibilidade de denunciar os contratos de serviço público já foram anteriormente expostas.
(204)
Quanto à questão das diferenças entre o défice acumulado de 360 milhões de DKK no período de 2000-2005 e o auxílio no valor total de 291 milhões de DKK pago em 2001, o Governo observa que a declaração da Comissão deve resultar de um mal-entendido.
(205)
O montante declarado para o défice acumulado no período de 2000-2005 está correcto, mas os fundos concedidos à Combus em 2001 excediam esse défice. Quanto aos fundos disponibilizados pelo Governo, os mesmos ascendiam a 291 milhões de DKK, ver as observações que referem que, ao calcular o montante do auxílio pago, é óbvio que é o montante efectivo pago no âmbito das garantias que deve ser incluído.
(206)
No entanto, um aspecto mais importante a considerar é que o montante pago pelo Governo deveria ser adicionado ao cancelamento da dívida do credor no valor de 100 milhões de DKK. O capital concedido em 2001 era, portanto, superior ao défice acumulado estimado para o período de 2000-2005.
(207)
O Governo dinamarquês considera, em primeiro lugar, que as orientações relativas aos auxílios à reestruturação de 1999 devem ser interpretadas no sentido de que a aplicação de medidas para atenuar as consequências desfavoráveis que o auxílio poderá acarretar para os concorrentes é facultativa e apenas deve ser solicitada quando essas medidas sejam necessárias. Esta interpretação é reforçada pela utilização da palavra «devem» no n.o 35 das orientações e das palavras «deverá», «poderá» e «terá» no n.o 39, alínea ii). Além disso, o Governo dinamarquês salienta que, ao adoptar a sua decisão inicial, a Comissão não pediu nem exigiu à Arriva que fizesse contra-concessões ou implementasse medidas com vista a atenuar uma eventual distorção da concorrência resultante da venda.
(208)
Em segundo lugar, o Governo dinamarquês salienta não existir excesso de capacidade estrutural no sector do transporte por autocarro. Além disso, lembra que as autoridades da concorrência dinamarquesas declararam existir uma concorrência particularmente acesa e efectiva no mercado e que este é muito acessível devido às baixas barreiras ao acesso garantidas pelas regras europeias em matéria de concursos. Consequentemente, o Governo dinamarquês considera que não havia necessidade de atenuar as potenciais consequências desfavoráveis do auxílio e que não há evidência de que as mesmas existam.
(209)
Em terceiro lugar, o Governo dinamarquês faz notar que a entrada de capital na Combus correspondia ao preço de mercado negativo da empresa, estabelecido numa ronda de apresentação de propostas inteiramente aberta, em que todos os adquirentes interessados puderam fazer as suas ofertas, e que, consequentemente, a medida de auxílio não criou distorção da concorrência no mercado.
(210)
Em quarto lugar, o Governo dinamarquês considera que a subsequente venda de um conjunto de activos e passivos à Connex constituiu uma medida capaz de atenuar potenciais efeitos adversos nas condições do mercado. Com a venda de pelo menos 50 % dos activos da Combus à Connex, a Arriva compensou certamente quaisquer potenciais vantagens competitivas que tivesse obtido através da aquisição da Combus. Através da venda à Connex, a Arriva também restringiu consideravelmente a sua quota de mercado na região de Copenhaga.
(211)
Por último, o Governo dinamarquês argumenta que os contratos deficitários expirarão, o mais tardar, em 2006 e serão, subsequentemente, objecto de concursos públicos abertos a todos os operadores do mercado. Mesmo que houvesse um efeito negativo na concorrência - que na opinião do Governo dinamarquês seria sempre mínimo - a sua duração seria limitada.
(212)
O Governo dinamarquês considera que as medidas de auxílio foram limitadas ao estritamente necessário e, consequentemente, em consonância com as condições pertinentes previstas nas orientações relativas aos auxílios à reestruturação de 1999.
(213)
O montante da entrada de capital em 1999 foi sugerido pela empresa de advogados Kromann & Münter, após a realização de um estudo pela KPMG em ligação com a reestruturação da Combus, tendo o consultor financeiro do Governo dinamarquês, Alfred Berg, concordado com essa avaliação.
(214)
Quanto às entradas de capital em 2001, o Governo dinamarquês esclarece que os montantes foram determinados, quer pelas condições financeiras da empresa, quer pelas negociações havidas entre o Governo dinamarquês e a Arriva e outros potenciais adquirentes. Dado que o montante da entrada de capital necessário foi fixado após negociações com compradores interessados - que se tinham registado no âmbito de um processo de venda aberto, transparente e não discriminatório -, as medidas de auxílio estavam em sintonia com o preço de mercado atribuído à empresa, pelo que foram naturalmente limitadas ao que era estritamente necessário.
(215)
No considerando 119 da decisão de abertura de procedimento formal, a Comissão afirmou que o próprio beneficiário devia contribuir para o plano de reestruturação. A Comissão afirmou que a assunção por parte da Arriva de uma parte da dívida da Combus constituía uma contribuição nesse sentido. A este respeito, a Comissão solicitou informação sobre outras contribuições dadas pela Combus e/ou Arriva.
(216)
O Governo dinamarquês considera que as economias e as medidas de racionalização previstas nos planos de reestruturação constituem uma contribuição do beneficiário nos termos do n.o 40 das orientações relativas aos auxílios à reestruturação. Outras contribuições são, no entender do Governo dinamarquês, o preço de venda de 100 DKK, as receitas obtidas com a cessão de 50 % da Combus à Connex (113,9 milhões de DKK), e a contribuição directa da Arriva para os custos da reestruturação no valor de 33,6 milhões de DKK.
4.2. OBSERVAÇÕES APRESENTADAS PELA DANSKE BUSVOGNMAEND
4.2.1. OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DO INVESTIDOR PRIVADO NUMA ECONOMIA DE MERCADO
(217)
A Danske Busvognmaend considera que a perspectiva de a Combus alcançar viabilidade e rentabilidade não ficou demonstrada. Pelo contrário, a Danske Busvognmaend, remetendo para o n.o 19 do acórdão Combus, considera ser óbvio que um investidor privado não teria agido como o Governo dinamarquês agiu quando concedeu o auxílio.
(218)
Para além das circunstâncias factuais previstas pela Comissão, a Danske Busvognmaend remete para três relatórios apresentados na Dinamarca depois de proferido o acórdão Combus (37). De acordo com a Danske Busvognmaend, esses relatórios afirmam que, numa situação semelhante, um investidor privado não teria agido como agiu o Governo dinamarquês.
(219)
A Danske Busvognmaend recorda que, em Maio de 1999, quando concedeu um auxílio financeiro à Combus no valor de 300 milhões de DKK, o Governo dinamarquês se baseou no princípio do investidor privado numa economia de mercado (ver página 22, nota 36, da apresentação). O então Ministro dos Transportes tinha feito a seguinte declaração:
«Em suma, considero que a injecção de capital pelo Ministério dos Transportes na Combus A/S não constitui um auxílio estatal e que, consequentemente, essa operação não deve ser notificada à Comissão, visto que o Ministério mandou efectuar uma avaliação que demonstrou que essa injecção de capital era necessária e suficiente, que a empresa podia ser reestruturada com vista a uma exploração rentável, e que se podia pensar que o capital suplementar investido seria rentabilizado sob a forma de lucros ou de juros e de um reembolso. Por esse motivo, considero que este investimento está em conformidade com o princípio do investidor privado numa economia de mercado».
(220)
A Danske Busvognmaend recorda que subsequentemente o Tribunal de Contas dinamarquês se debruçou sobre a questão (ver anexo A 22), e remete para as suas conclusões (capítulo V, páginas 37 e 39, e, principalmente, páginas 41 e 43), onde aquele explicou nomeadamente o seguinte:
«O inquérito efectuado pelo Tribunal de Contas mostrou que, quando da preparação do processo da injecção de capitais na Combus, o Ministério dos Transportes devia estar ao corrente da má gestão da empresa e da inexistência de bases sólidas para tomar decisões económicas, nomeadamente em relação ao controlo da rentabilidade dos contratos de transporte por autocarro e ao controlo da evolução das despesas gerais.».
(221)
A Danske Busvognmaend considera que a incerteza quanto à rentabilidade do investimento era tal que impossibilitava a aplicação do princípio do investidor privado numa economia de mercado. Na sua opinião, a injecção de 300 milhões de DKK foi efectuada, em Maio de 1999, no intuito de evitar a falência iminente da empresa (ver ponto 38 da resposta e as citações nele contidas).
(222)
A Danske Busvognmaend entende que em seguida o processo se desenrolou de forma diferente da indicada oficialmente pelo Ministro dos Transportes. De facto, a partir da Primavera de 2001, foi necessário injectar novos capitais e cancelar dívidas no valor total de 240 milhões DKK. Além disso, os credores privados viram-se obrigados a chegar a um acordo relativamente às suas dívidas num montante de 100 milhões de DKK.
(223)
A Danske Busvognmaend concluiu que nenhum investidor privado numa economia de mercado teria agido como agiu o Estado, visto que não se podia esperar qualquer remuneração do capital. Na opinião da Danske Busvognmaend, um investidor privado normal, ter-se-ia esforçado por denunciar os contratos deficitários e teria deixado que outras empresas os assumissem, por forma a assegurar assim a rentabilidade da Combus.
(224)
Para apoiar esta tese, a Danske Busvognmaend recorda que, no processo T-157/01, o Tribunal de Primeira Instância considera, no n.o 94, «que o mercado dinamarquês de transportes por autocarro é capaz de se adaptar rapidamente aos pedidos das autoridades em matéria de transportes e que, em caso de liquidação de uma empresa adjudicatária, se pode facilmente recorrer a outras empresas até à organização de um novo concurso. Em consequência, outros operadores teriam podido garantir a execução dos contratos de transporte que incumbiam à Combus, no caso de liquidação desta».
(225)
Para a Danske Busvognmaend, parece então claro que um investidor privado teria analisado mais atentamente a possibilidade de ceder os contratos existentes ou de declarar a falência da empresa. Uma tal avaliação não se realizou. É mais que evidente que havia um série de outros operadores no mercado de transportes por autocarro que estariam interessados na retoma de linhas de autocarro. Nomeadamente na região da capital, a Combus era penalizada porque a sua oferta era particularmente baixa, e também porque tinha de construir instalações que não possuíam (garagens, etc.). Teria sido possível imaginar que a Arriva estaria interessada em reaver contratos que a Combus a tinha impedido de obter, uma vez que dispunha das instalações necessárias (garagens, infra-estruturas, etc.), e poderia, por isso, efectuar serviços de transporte mais em conta.
(226)
A Danske Busvognmaend entende que certas declarações do TJCE indicam que a concessão de ajuda a uma empresa num momento em que se faz um esforço para a vender pode estar em conformidade com o princípio do investidor privado numa economia de mercado, pois a declaração de falência da referida empresa seria mais onerosa. No entanto, para que essa medida possa ser justificada do ponto de vista do princípio do investidor privado numa economia de mercado, é preciso que exista documentação, sob a forma de dados económicos fiáveis, que demonstre que essa medida produzirá melhores resultados para os poderes públicos do que uma liquidação ou uma falência. Ora, de acordo com a Danske Busvognmaend, as autoridades dinamarquesas não apresentaram qualquer documento que comprovasse que teria sido mais dispendioso para o Estado proceder à liquidação da Combus, ou declarar a sua falência, do que mantê-la em actividade e vendê-la como sucedeu. Considera, pelo contrário, que teria sido mais vantajoso para o Estado proceder à liquidação da Combus ou declarar a sua falência. A cessão de contratos a outras transportadoras teria permitido evitar avultadas perdas de exploração e as dívidas consideráveis que se seguiram, e teria sido possível vender material e instalações à outra parte a preços realistas.
4.2.2. APLICAÇÃO DAS ORIENTAÇÕES RELATIVAS AOS AUXÍLIOS À REESTRUTURAÇÃO DE 1999
(227)
A Danske Busvognmaend considera que as condições estabelecidas nas orientações relativas aos auxílios à reestruturação de 1999 não estão preenchidas.
(228)
A Danske Busvognmaend considera que as medidas de auxílio em causa constituem dois auxílios distintos. Na sua opinião, nem o Governo dinamarquês, nem a Arriva, demonstraram que as medidas de auxílio seriam duas fracções do mesmo auxílio. Em vez disso, o caso vertente mostra claramente que a Combus era uma empresa mal gerida, que o Governo dinamarquês estava perfeitamente ciente desse facto e que a ajuda financeira, em 1999, foi concedida à Combus sem uma avaliação e acompanhamento adequados, abrigando a uma ajuda financeira adicional em 2001.
(229)
A Danske Busvognmaend considera que o Governo dinamarquês não forneceu qualquer plano de reestruturação antes da primeira entrada de capital em 1999. Na sua opinião, não é possível apresentar um plano de reestruturação retroactivamente (38). A este respeito, a Danske Busvognmaend opõe-se à posição da Comissão, exposta nos considerandos 36, 48 e 49 da decisão de abertura de procedimento formal.
(230)
A Danske Busvognmaend contesta que a Combus alguma vez tenha sido rentável e, consequentemente, economicamente viável enquanto empresa pública. Considera que a viabilidade económica só poderia ser conseguida através da venda à Arriva e remete, a este respeito, para a decisão da Comissão relativa à abertura de procedimento formal e para a posição do TPI no acórdão Combus, n.os 115 e 116.
(231)
No entender da Danske Busvognmaend, as medidas de auxílio concedidas à Combus distorceram de facto a concorrência no mercado, ao criarem a oportunidade de a Arriva adquirir quotas de mercado de quase 70 % através da aquisição da Combus. Em consequência, a Arriva passou a deter uma posição dominante no mercado dinamarquês. Entretanto, numerosas empresas de autocarro encontravam-se à beira da falência. Na perspectiva da Danske Busvognmaend, o Governo dinamarquês nada fez para evitar distorções da concorrência; a Combus não denunciou nenhum dos seus contratos quando lhe foi concedida ajuda em 1999, enquanto as medidas de auxílio de 2001 proporcionaram inclusivamente lucros à Arriva. Com efeito, a Arriva obteve lucros quando vendeu uma parte da Combus à Connex, em desfavor dos seus concorrentes.
(232)
À luz das orientações e da condição de atenuar tanto quanto possível quaisquer distorções indevidas da concorrência, a Combus deveria pelo menos ter denunciado os seus contratos. A este respeito, a Danske Busvognmaend partilha da posição da Comissão exposta no considerando 112 da decisão de abertura de procedimento formal.
(233)
No entender da Danske Busvognmaend, o Governo dinamarquês não teve de forma alguma em conta este aspecto aquando da venda da Combus, e nada garante que esta tenha sido feita ao preço de mercado, que seria a melhor forma de assegurar a limitação do auxílio ao mínimo necessário.
(234)
A Danske Busvognmaend considera que o Governo dinamarquês reconheceu claramente a inexistência de qualquer controlo para verificar em que medida o auxílio concedido se limitava ao mínimo necessário. A este propósito, cita a página 6 do anexo K do processo Combus, em que o Governo dinamarquês declara: «A entrada de capital negociada, que foi solicitada pela Arriva para a aquisição das acções, baseia-se num estudo de viabilidade que naturalmente não é do conhecimento do vendedor». Declara igualmente, no anexo I, página 6, que: «…O Governo considera que a entrada de capital solicitada pela Arriva reflecte o actual valor de mercado da empresa, etc.».
(235)
Para a Danske Busvognmaend, existem boas razões para duvidar fortemente de que o auxílio concedido à Combus em ligação com a venda à Arriva tenha sido limitado ao mínimo. Considera, pelo contrário, que a Arriva fez um bom negócio, e remete a propósito para o capítulo 8 do seu memorando de 24 de Fevereiro de 2003. Observa que teria sido indicado o Governo dinamarquês recorrer a peritos independentes no âmbito da venda, como prevê frequentemente a Comissão em caso de cessão de activos, e que a venda não foi feita em condições transparentes, nem de acordo com procedimentos abertos a todos os concorrentes num dado sector.
4.3. OBSERVAÇÕES APRESENTADAS PELA ARRIVA
(236)
A Comissão também recebeu observações da Arriva Denmark A/S, que se referiam apenas a um ponto factual, a saber, o preço de venda acordado entre a Arriva e a Connex, e que são por isso descritas na parte II da presente decisão.
5. RESPOSTA DO GOVERNO DINAMARQUÊS ÀS OBSERVAÇÕES APRESENTADAS PELA DANSKE BUSVOGNMAEND E PELA ARRIVA
5.1. O PRINCÍPIO DO INVESTIDOR PRIVADO NUMA ECONOMIA DE MERCADO
(237)
Em primeiro lugar, o Governo dinamarquês considera que, ao citar o trecho do relatório do Gabinete do Auditor Geral da Dinamarca fora do contexto, a Danske Busvognmaend está a dar uma impressão distorcida. Segundo o Governo dinamarquês, o trecho citado é retirado da página 47 do relatório, sob o título «Observações apresentadas pelo Gabinete do Auditor Geral da Dinamarca», e refere-se à informação factual que serviu de base ao projecto de lei apresentado pelo Ministério dos Transportes à Comissão das Finanças do Parlamento, que constituiu a base jurídica para a entrada de capital de 300 milhões de DKK na Combus.
(238)
Na página 47, o Gabinete do Auditor Geral diz a propósito da base para o projecto de lei:
«Da informação contida no projecto de lei, deve depreender-se que, depois de ter em consideração uma provisão de 65 milhões de DKK inscrita nas contas anuais da empresa de 1998, a impressão relativa à situação financeira da Combus no final de 1998 era razoavelmente precisa e constituía por isso um ponto de partida razoável para determinar as necessidades de capital da empresa. No entanto, o Ministério dos Transportes não declarou que a informação financeira que serviu de base para a fixação da provisão de 65 milhões de DKK resultava unicamente de orçamentos, estimativas e poupanças planeados de acordo com o Conselho de Administração da empresa.
O Gabinete do Auditor Geral da Dinamarca é de opinião que o Ministério dos Transportes foi responsável pela avaliação do material apresentado com vista a facultar ao Ministro e à Comissão das Finanças toda a informação pertinente relacionada com o projecto de lei. O Ministério dos Transportes não devia ter apresentado um projecto de lei com base nos dados existentes. Em alternativa, o Ministério devia ter salientado, tendo em conta a necessidade de uma rápida entrada de capital na Combus, que o projecto de lei tinha por base apenas orçamentos gerais e estimativas elaborados pela empresa.».
(239)
De acordo com o Governo dinamarquês, o Gabinete do Auditor Geral não estava, por conseguinte, a criticar o facto de o Ministério ter recomendado a entrada de capital de 300 milhões de DKK, mas sim o facto de não ter assinalado à Comissão das Finanças que o projecto de lei tinha por base orçamentos e estimativas elaborados pelo Conselho de Administração da Combus. Perante a necessidade urgente de uma entrada de capital, o Ministério dos Transportes não tinha outra opção que não recomendar a entrada de capital que fosse considerada necessária a fim de evitar a falência e, consequentemente, também necessária caso se decidisse pela venda da Combus.
(240)
Em segundo lugar, o Governo dinamarquês chama a atenção para o facto de as observações apresentadas pela Danske Busvognmaend incidirem exclusivamente na questão de saber em que medida um investidor privado teria feito uma entrada de capital semelhante em 1999 com base na expectativa de que futuros lucros da Combus só por si proporcionassem uma rentabilidade adequada do investimento.
(241)
Todavia, a opinião do Governo dinamarquês sobre o princípio do investidor privado numa economia de mercado não se baseia apenas no retorno directo que seria razoável esperar do investimento do Estado. Pelo contrário, há que ter em conta as perdas indirectas latentes e os efeitos prejudiciais que uma falência acarretaria, entre outros, para futuras privatizações.
(242)
Em terceiro lugar, o Governo dinamarquês refuta a afirmação de que havia compradores interessados na aquisição dos contratos deficitários. Mesmo que esses compradores existissem, uma transferência viria simplesmente confirmar no imediato as perdas atinentes aos contratos e as consequências financeiras imediatas e incalculáveis daí decorrentes para a Combus.
(243)
O Governo dinamarquês também discorda de que qualquer operador de autocarros tivesse adquirido os contratos deficitários por qualquer preço acima do valor negativo dos mesmos. Assim, uma venda dos contratos só teria sido possível por um preço de aquisição negativo. Em todo o caso, a venda de contratos individuais e/ou de activos imobilizados ou activos circulantes individuais não seria uma solução mais rentável do que uma venda global. Esta opinião é apoiada pelo Gabinete do Auditor Geral da Dinamarca (39).
(244)
Com referência ao n.o 94 do acórdão Combus, a Danske Busvognmaend afirma que outros operadores poderiam ter adquirido os contratos de transporte da Combus a curto prazo no caso de falência da empresa. O Governo dinamarquês considera que esta hipótese pode ser correcta, mas que não tem qualquer influência na avaliação jurídica sobre a conformidade da actuação do Estado com o princípio do investidor privado numa economia de mercado. A informação pode, contudo, ser útil para determinar em que medida a falência da Combus iria afectar a gestão dos transportes públicos e causar eventuais perturbações nos serviços de transporte.
5.2. AUXÍLIO À REESTRUTURAÇÃO
(245)
No que respeita aos argumentos aduzidos pela Danske Busvognmaend, o Governo dinamarquês afirma que qualquer reserva relativamente ao pagamento do auxílio em ocasiões subsequentes não afecta a possibilidade de mais de um montante do auxílio ser considerado como um auxílio único, pago em mais do que uma prestação. Pelo contrário, o factor decisivo a este respeito é uma avaliação global para determinar se os montantes individuais do auxílio estão ligados no tempo e no objecto, de forma a poderem ser considerados como uma medida de auxílio única.
(246)
O Governo dinamarquês reconhece que não tinha sido apresentado qualquer plano de reestruturação à Comissão quando se efectuou a entrada de capital de 300 milhões de DKK, ou quando se chegou a acordo com a Arriva, em Novembro de 2000, sobre os princípios da venda.
(247)
No entanto, o Governo dinamarquês não concorda com a interpretação que a Danske Busvognmaend faz do acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-17/99, França vs Comissão, nomeadamente, que não se pode apresentar um plano de reestruturação à Comissão depois de o Estado-Membro ter concedido o auxílio.
(248)
O Governo dinamarquês assinala, em primeiro lugar, que as orientações relativas aos auxílios à reestruturação de 1999 não contêm regras ou instruções sobre o momento em que é necessário apresentar um plano de reestruturação à Comissão. A única condição inequívoca é que a Comissão não pode aprovar um auxílio à reestruturação se previamente não tiver recebido um plano de reestruturação.
(249)
O Governo dinamarquês considera que mesmo nos casos em que é implementada uma medida de auxílio sem notificação prévia da Comissão, esta deve verificar se o auxílio cumpre as condições para aprovação. Este requisito está previsto, inter alia, no artigo 13.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 (a seguir designado «o Regulamento Processual»). Considera que é, portanto, perfeitamente suficiente a Comissão receber um plano de reestruturação aprovado antes de esta Instituição decidir se o auxílio estatal é compatível com o mercado comum.
(250)
No que respeita ao n.o 43 do acórdão no processo C-17/99, França vs Comissão (40), o Governo dinamarquês faz notar que, de acordo com o n.o 41, a Comissão declarou, na decisão impugnada, que «o Governo francês não apresentou à Comissão um plano de reestruturação credível» e que, «após o início do processo, as autoridades francesas também não apresentaram à Comissão qualquer plano de reestruturação».
(251)
Para o Governo dinamarquês, a formulação utilizada pela Comissão mostra claramente que a apresentação de um plano de reestruturação após a abertura do procedimento formal teria sido suficiente para satisfazer as condições previstas nas orientações relativas aos auxílios à reestruturação de 1999. O factor decisivo não era, portanto, o momento em que o plano de reestruturação é apresentado, mas o facto de ser apresentado antes de a Comissão tomar a sua decisão final.
(252)
O Governo dinamarquês considera, por conseguinte, que os planos de reestruturação de 8 e 23 de Janeiro de 2001 foram apresentados atempadamente, tendo cumprido as condições estipuladas nas orientações relativas aos auxílios à reestruturação de 1999.
(253)
Nas suas observações de Fevereiro e Abril de 2007, o Governo dinamarquês salienta que foi disponibilizado um plano de reestruturação financeira e operacional na altura em que a Comissão da Finanças do Parlamento dinamarquês aprovou a entrada de capital de 1999.
(254)
O Governo dinamarquês considera que a venda da Arriva à Connex não produziu lucros que superassem as expectativas e os cálculos do Governo dinamarquês e da Arriva no momento em que se efectivou a venda da Combus à Arriva.
(255)
Em resposta à alegação da Danske Busvognmaend, segundo a qual a venda não fora objecto de concurso público, o Governo dinamarquês argumenta que o processo de venda foi particularmente longo, competitivo, não discriminatório e transparente, e que o preço final não diferia significativamente da oferta original.
(256)
Em resposta à alegação de que não tinha havido verificações independentes do preço de mercado, o Governo dinamarquês assinala que a venda tinha de ser aprovada pela Comissão das Finanças do Parlamento com base em análises financeiras realizadas pelo consultor financeiro do Estado, Alfred Berg. O Governo dinamarquês considera que essa verificação é suficiente. Na sua opinião, os trechos do anexo do processo do TPI citados pela Danske Busvognmaend não contêm qualquer reconhecimento de que a limitação do auxílio ao mínimo estritamente necessário não foi verificada.
(257)
O Governo dinamarquês explica, além disso, que após a venda foram efectuadas três investigações independentes ao preço da venda, e refere nomeadamente o «Relatório sobre a investigação da Combus A/S», a «Investigação do Solicitador à gestão do Estado da detenção da Combus A/S» e o «Relatório do Auditor Geral».
(258)
Neste contexto, o Governo dinamarquês discorda de que não tenham sido realizadas verificações para determinar se o auxílio tinha sido limitado ao mínimo. A referência aos anexos K e I do processo pela Danske Busvognmaend não tem qualquer tipo de influência na questão de saber se o auxílio foi limitado ao mínimo. Todavia, as citações revelam claramente que a venda à Arriva foi preparada com base num estudo de viabilidade, e que o preço de venda reflectia o preço de mercado.
(259)
Por último, o Governo dinamarquês não considera que do recurso a auditores independentes resultasse uma avaliação diferente ou um preço de venda diferente para as acções da Combus. No seu entender, o teste decisivo era o teste do mercado.
6. AVALIAÇÃO JURÍDICA DA COMISSÃO
6.1. AVALIAÇÃO DA EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO NA ACEPÇÃO DO ARTIGO 87.o, N.o 1, DO TRATADO CE
(260)
O artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE prevê que, «Salvo disposição em contrário do presente Tratado, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções».
6.1.1. QUESTÃO PRELIMINAR: AS MEDIDAS DE 1999 E 2001 CONSTITUEM UMA MEDIDA ÚNICA OU DUAS MEDIDAS DISTINTAS PARA SEREM AVALIADAS NO TERMOS DO ARTIGO 87.o, N.o 1, DO TRATADO CE?
(261)
Conforme descrição supra, a Combus recebeu apoio financeiro do Governo dinamarquês sob a forma de entradas de capital (em 1999 e em 2001), de um empréstimo subordinado (em 1999), da subsequente conversão desse empréstimo em capital social, e de garantias dadas ao comprador (em 2001). Logo, importa determinar, para efeitos de aplicação do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE, se o apoio financeiro concedido durante o processo de privatização em 1999 e 2001, respectivamente, constitui duas fracções de uma medida única ou duas medidas distintas.
(262)
No processo BP Chemicals, o TPI considerou que os seguintes elementos eram relevantes para fazer essa determinação:
-
A cronologia das entradas de capital em questão;
-
A sua finalidade;
-
A situação da empresa no momento em que foi tomada a decisão de efectuar uma entrada de capital (41).
(263)
A Comissão, à luz das observações do Governo dinamarquês e de partes terceiras, avaliará em seguida se os critérios estabelecidos pelo TPI no processo BP Chemicals estão preenchidos no caso em apreço.
(264)
As medidas foram adoptadas, respectivamente, em 27 de Maio de 1999 e 15 de Janeiro de 2001, ou seja, decorreram cerca de 18 meses entre as duas decisões.
(265)
O Governo dinamarquês argumenta que, atenta a complexidade do processo de privatização, 18 meses constituem um período de tempo razoavelmente curto. Neste contexto, remete também para o processo BP Chemicals, onde o tempo decorrido entre a primeira e a última fracção do auxílio foi de 22 meses.
(266)
A Comissão não está convencida da justeza dos argumentos aduzidos pelo Governo dinamarquês. Em primeiro lugar, existe uma diferença factual importante entre o caso da BP Chemicals e o caso em apreço. No caso da BP Chemicals, a empresa pública ENI efectuou três entradas de capital na ENIChem, em 1992, 1993 e 1994, respectivamente. O TPI teve de verificar se a avaliação da Comissão fora correcta ao considerar que a terceira entrada de capital cumpria o princípio do investidor privado, dado que as duas primeiras tinham sido classificadas como auxílio estatal. No que respeita à cronologia das medidas, o TPI considerou que a terceira entrada de capital estava já prevista num plano de reestruturação, que tinha sido adoptado pelo Conselho de Administração da ENI no mesmo dia que a segunda entrada de capital, em Dezembro de 1993. A decisão efectiva de autorizar a terceira entrada de capital tinha sido tomada menos de um mês depois, em Janeiro de 1994.
(267)
No caso em apreço, pelo contrário, nada indica que as autoridades dinamarquesas, quando decidiram a primeira entrada de capital, em 1999, tenham planeado proceder a uma segunda entrada de capital numa fase posterior da restruturação. Pelo contrário, a primeira entrada tinha sido calculada de modo a que fosse suficiente para restabelecer, só por si, a viabilidade económica da Combus. A segunda entrada foi decidida mais de um ano e seis meses após a primeira, em Dezembro de 2000, quando se tornou evidente que esta não tinha sido suficiente.
(268)
Concluindo, há dois argumentos importantes, do ponto de vista cronológico, para considerar que as duas entradas de capital constituem duas medidas distintas:
-
A segunda entrada de capital não foi prevista pelas autoridades dinamarquesas no momento em que decidiram proceder à primeira entrada, embora isso tenha acontecido no caso da BP Chemicals;
-
A segunda entrada de capital foi decidida um ano e seis meses depois da primeira, ao passo que na BP Chemicals houve apenas um mês de intervalo entre as duas medidas.
(269)
O Governo dinamarquês é de opinião que as medidas de 1999 e 2001 tinham a mesma finalidade, a saber, a reestruturação e recapitalização da Combus por forma a garantir o êxito da sua privatização.
(270)
A Comissão não partilha desta opinião. A descrição circunstanciada supra dos factos mostra que a entrada de capital em 1999 foi decidida com o intuito de evitar a falência iminente da Combus. O seu objectivo não era a privatização da Combus, mas tinha-se tornado necessária porque a primeira tentativa de privatização da Combus falhara.
(271)
A segunda entrada de capital tinha por finalidade aumentar o capital da Combus a um nível em que o adquirente, a Arriva, estivesse disposto a pagar um preço simbólico pela empresa.
(272)
A Comissão reconhece que ambas as entradas de capital foram acompanhadas de medidas de reestruturação, e que ambas estiveram associadas à absorção das perdas geradas por contratos pelos quais a Combus tinha feito ofertas demasiado baixas.
(273)
Ainda assim, considera que a finalidade principal das duas entradas de capital era diferente, a saber, a prevenção da falência no primeiro caso e a preparação da privatização no segundo.
(274)
A situação da Combus à data em que foram tomadas as medidas não se tinha alterado significativamente, uma vez que estava a registar perdas, sobretudo devido aos contratos de serviço público celebrados por um preço que não lhe permitia prestar os serviços.
(275)
Em conclusão, depois de ter tido em consideração as observações apresentadas pelas partes e de aplicar a argumentação do TPI no processo BP Chemicals, a Comissão entende que as duas fracções de medidas de auxílio à reestruturação tomadas em 1999 e 2001, respectivamente, constituem duas medidas distintas para efeitos de avaliação nos termos do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE. São três as razões que motivam esta avaliação:
-
A entrada de capital de 2001 não foi prevista no momento em que foi decidida a entrada de capital de 1999. Pelo contrário: as autoridades dinamarquesas partiram do princípio de que a entrada de capital aprovada em 1999 era suficiente.
-
Decorreu um período de um ano e seis meses entre a primeira e a segunda decisões relativas às entradas de capital.
-
A primeira entrada de capital tinha por finalidade evitar a falência iminente da Combus, ao passo que a segunda se destinava a tornar possível a privatização por um valor positivo simbólico.
(276)
Nestas circunstâncias, as duas medidas serão analisadas como duas medidas distintas no resto da avaliação jurídica.
6.1.2. RECURSOS ESTATAIS E ESPECIFICIDADE
(277)
A Dinamarca financiou ambas as medidas a partir do seu orçamento. Logo, as medidas foram financiadas com recursos estatais.
(278)
As medidas diziam respeito a uma única empresa, a Combus, logo, são específicas.
6.1.3. EXISTÊNCIA DE UMA VANTAGEM PARA A EMPRESA BENEFICIÁRIA
(279)
Para que possam ser qualificadas como auxílios de Estado, as medidas devem conferir uma vantagem à empresa. A este respeito, colocam-se duas questões:
i)
As medidas não conferem uma vantagem à Combus caso o Governo dinamarquês tenha agido como um investidor privado numa economia de mercado.
ii)
As medidas não conferem uma vantagem à Combus, se servirem unicamente para compensar a empresa por obrigações de serviço público e pelo cumprimento dos quatro critérios definidos no acórdão Altmark.
(280)
A essência do princípio do investidor privado numa economia de mercado foi estabelecida pela Comissão na sua Comunicação aos Estados-Membros sobre a aplicação dos artigos 92.o e 93.o do Tratado da UE e do artigo 5.o da Directiva 80/723/CEE da Comissão relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados-Membros e as empresas públicas (a seguir designada «a Comunicação») (42). Além disso, os acórdãos do TJCE e do TPI conferiram maior precisão ao conceito (43).
(281)
De acordo com esses textos e acórdãos, a Comissão terá em consideração as verdadeiras possibilidades de uma empresa beneficiária obter recursos financeiros equivalentes através do recurso ao mercado de capitais normal. O auxílio estatal não está envolvido quando está em questão a contribuição para um novo capital em condições que seriam aceitáveis para um investidor privado actuando em condições normais de uma economia de mercado (44).
(282)
O n.o 35 da Comunicação aplica-se às entradas de capital e afirma que existe auxílio quando a situação financeira da empresa, em particular, a estrutura e o volume do seu endividamento, é tal que não se pode esperar uma remuneração normal (por meio de distribuição de dividendos ou de mais-valias) num prazo razoável do capital investido.
(283)
O n.o 39 da Comunicação estabelece critérios semelhantes para os empréstimos, afirmando que quando é concedido um empréstimo sem garantia a uma empresa que em condições normais seria incapaz de obter financiamento (por exemplo, porque as suas perspectivas de reembolsar o empréstimo são escassas) então o empréstimo equivale efectivamente ao pagamento de uma subvenção e a Comissão deverá avaliá-lo como tal.
(284)
A conduta do investidor público deveria, por conseguinte, ser comparada à hipotética conduta de um investidor privado, como uma holding privada ou um grupo privado de empresas que prosseguisse uma política estrutural, global ou sectorial, e fosse atraído pelas perspectivas de rentabilidade a longo prazo (45). Uma contribuição em capital necessária para assegurar a sobrevivência de uma empresa que está a atravessar dificuldades temporárias mas que, quando adequado, na sequência da implementação das medidas necessárias tivesse condições para voltar a ser rentável, não constitui necessariamente um auxílio se um investidor privado tivesse feito a mesma análise.
(285)
Consequentemente, é preciso que a Comissão avalie se um investidor privado e proprietário de uma empresa semelhante à Combus teria agido como agiu o Governo dinamarquês ao adoptar as medidas em apreço. Se a Comissão concluir que o Governo dinamarquês agiu em conformidade com o princípio do investidor privado numa economia de mercado para uma ou para as duas medidas, estas não constituem auxílio estatal na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE.
(286)
Nos considerandos 82 a 89 da decisão de abertura de procedimento formal, a Comissão coloca dúvidas sobre se um investidor privado, numa situação semelhante, teria agido como agiu o Governo dinamarquês.
(287)
O Governo dinamarquês argumenta que a medida de 1999 respeita o princípio do investidor privado. Essa é também a razão pela qual a mesma não foi notificada à Comissão antes da sua concretização.
(288)
A Comissão observa que a Dinamarca nunca apresentou uma análise económica que demonstrasse que podia razoavelmente esperar desta medida um retorno sobre o investimento comparável ao que esperaria um investidor privado do sector dos transportes por autocarro.
(289)
A Comissão observa ainda que o consultor financeiro do Governo dinamarquês, Alfred Berg, manifestou tanto no memorando de Novembro de 1998 como no memorando de Abril 1999, a sua preocupação pelo facto de não haver «qualquer garantia de uma remuneração positiva do investimento», caso a Dinamarca decidisse continuar a deter a Combus com vista à sua restruturação na sequência de uma entrada de capital. De igual modo, o projecto de lei aprovado pelo Parlamento dinamarquês em Maio de 1999, autorizando o aumento de capital, indica que não era provável que o Estado conseguisse recuperar o capital que estava prestes a investir na Combus.
(290)
A Comissão conclui que a Dinamarca não forneceu provas convincentes de que o Estado podia razoavelmente esperar uma rentabilidade do seu investimento comparável à que um investidor privado teria exigido.
(291)
No que respeita à argumentação da «avaliação de grupo», em conformidade com a jurisprudência supracitada (processo 303/88), a Comissão não exclui a possibilidade de o Estado ou empresas públicas suportarem as perdas de uma das suas filiais por forma a possibilitar que encerre a sua actividade nas melhores condições possíveis, se puderem demonstrar que os custos inerentes que suportam são inferiores ao prejuízo económico que teriam sofrido noutros cenários. Por exemplo, a Comissão utilizou esta argumentação no processo C 53/2003, ABX (46), n.os 196 a 216, em que tomou em consideração os custos suportados por actividades do resto do grupo que tinham uma ligação de negócios directa com a filial em dificuldades, e para o qual a relação entre o encerramento da filial e o efeito no resto do grupo tinha sido efectivamente provada. No entender da Comissão, não é isso que se passa na situação vertente, dado que as autoridades dinamarquesas não demonstraram que a ligação entre a actividade económica da Combus e as restantes actividades económicas do Estado (especialmente enquanto detentor de outras empresas que não têm nenhuma ligação especial comprovada à Combus) é suficientemente forte para se chegar a essa conclusão. Em particular, na ausência de outros argumentos, não está convencida de que as notações de outras empresas públicas, que normalmente se baseiam nos méritos de cada empresa considerada individualmente, teriam sido consideravelmente afectadas pelo destino da Combus.
(292)
A Comissão também não está convencida pelo argumento de que a falência da Combus teria prejudicado a reputação do Estado enquanto investidor, ou teria colocado indevidamente em risco o seu programa de privatizações, lançando dúvidas quanto à segurança do emprego dos seus antigos funcionários públicos. Efectivamente, no que respeita ao primeiro ponto, investidores razoáveis chegam por vezes à conclusão de que têm de encerrar actividades não rentáveis; quanto ao segundo ponto, afigura-se bastante contraditório argumentar que o Estado tinha de pagar a funcionários públicos para que aceitassem contratos privados e, adicionalmente, continuar a suportar os custos da manutenção dos seus empregos.
(293)
No que respeita à medida de 2001, a Comissão observa que o Governo dinamarquês, após a recepção da oferta inicial da Arriva no Outono de 2000, efectuou uma avaliação das diferentes opções que a Dinamarca tinha à sua disposição em relação à Combus, nomeadamente o encerramento gradual ao longo de 5 anos, a continuação da actividade com novos e melhores contratos por um período de 6 anos, a continuação por mais um ano sem refinanciamento de dívidas, a falência imediata, e a oferta de venda da Arriva. Os resultados deste estudo, que figuram no quadro 5 da presente decisão, mostram que a opção «continuação da actividade durante um ano» (valor positivo de 71 milhões de DKK) era de longe a mais atractiva, seguida pelo encerramento gradual durante 5 anos (- 331 milhões de DKK) e pela continuação com novos e melhores contratos durante 6 anos (- 315 milhões de DKK). A venda de acordo com a oferta inicial da Arriva foi avaliada em - 390 milhões de DKK.
(294)
Não existe qualquer indicação de que o Governo dinamarquês efectuou de novo esta avaliação depois da melhoria da oferta da Arriva. Atendendo a que o montante investido pelo Governo dinamarquês através da medida de 2001, a saber, 140 milhões de DKK, acompanhado de garantias ilimitadas e garantias limitadas a 58,9 milhões, é substancialmente superior ao da primeira opção avaliada no estudo, a Comissão considera que as autoridades dinamarquesas, quando decidiram as medidas de 2001, não podiam esperar razoavelmente que um investidor privado tivesse agido da mesma maneira.
(295)
Quanto à avaliação de grupo e à salvaguarda da imagem do Governo dinamarquês, a Comissão rejeita os argumentos, pelos mesmos motivos aduzidos para as medidas de 1999.
(296)
Em conclusão, a Comissão entende que um investidor privado não teria agido como agiu o Governo dinamarquês em relação à medida de 2001.
(297)
Nos termos do acórdão Altmark, «as subvenções públicas que se destinam a permitir a exploração de serviços regulares de transportes urbanos, suburbanos ou regionais não caem sob a alçada desta disposição na medida em que devam ser consideradas uma compensação que representa a contrapartida das prestações efectuadas pelas empresas beneficiárias para cumprir obrigações de serviço público» (47). Neste contexto, o TJCE definiu quatro condições que devem ser satisfeitas para que uma subvenção pública constitua «uma compensação representando a contrapartida de obrigações de serviço público».
(298)
Todavia, o TPI, no seu acórdão Combus, declarou que pelo menos uma dessas condições não tinha sido satisfeita no caso em apreço, dado que os elementos que serviram de base ao cálculo da medida de reestruturação não tinham sido estabelecidos de modo objectivo e transparente antes da conclusão dos contratos de serviço público (48).
(299)
Nestas circunstâncias, a jurisprudência Altmark não pode ser aplicada em relação à medida de reestruturação concedida pelo Governo dinamarquês à Combus (49).
(300)
Conclui-se assim que tanto a medida de 1999 como a de 2001 não proporcionaram uma vantagem económica à Combus.
6.1.4. EFEITOS NO COMÉRCIO INTRACOMUNITÁRIO E NA CONCORRÊNCIA
(301)
Além do mais, para ser qualificada como auxílio, a medida deve distorcer a concorrência e afectar o comércio entre Estados-Membros.
(302)
A este respeito, cumpre observar, em primeiro lugar, que uma subvenção púbica concedida a uma empresa que apenas presta serviços de transportes locais ou regionais e não presta serviços de transportes fora do seu Estado de origem pode, ainda assim, ter efeitos no comércio entre Estados-Membros.
(303)
No seu acórdão Altmark, o Tribunal estabeleceu que «[…] quando um Estado-Membro concede uma subvenção pública a uma empresa, o fornecimento de serviços de transporte pela referida empresa pode por esse facto ser mantido ou aumentado, o que tem como consequência que as hipóteses de empresas estabelecidas noutros Estados-Membros fornecerem os seus serviços de transporte no mercado desse Estado são diminuídas (v. neste sentido, acórdãos de 13 de Julho de 1988, França/Comissão, 102/87, Colect., p. 4067, n.o 19; de 21 de Março de 1991, Itália/Comissão, C-305/89, Colect., p. I-1603, n.o 26; e Espanha/Comissão, já referido, n.o 40)» (50).
(304)
Com efeito, a partir de 1995, vários Estados-Membros começaram unilateralmente a abrir determinados mercados de transportes à concorrência de empresas estabelecidas noutros Estados-Membros, de modo que várias empresas oferecem já os seus serviços de transportes urbanos, suburbanos ou regionais em Estados-Membros que não o seu Estado de origem (51).
(305)
Na Dinamarca, a desregulamentação do mercado dos transportes por autocarro a partir de 1990 alterou a natureza do fornecimento de serviços de autocarro que de um mercado reservado passou a ser um mercado onde é possível a concorrência entre empresas. Tanto as empresas dinamarquesas como outras empresas da UE podem concorrer para fornecer serviços abertos a concurso pelas autoridades públicas regionais e locais. Outros Estados-Membros também aplicam condições similares; a Arriva, por exemplo, também opera na Suécia e nos Países Baixos.
(306)
A liberalização do mercado de transportes por autocarro na Dinamarca e noutros Estados-Membros foi acompanhada a nível comunitário pela Directiva 92/50/CEE, a qual obriga os Estados-Membros a abrir concurso para contratos de serviço público de transporte por autocarro. À luz da Directiva 92/50/CEE, o TJCE, no processo Concordia, estabeleceu que o objectivo da coordenação a nível comunitário dos processos de adjudicação de contratos públicos consiste em eliminar os obstáculos à livre circulação de serviços e mercadorias (52).
(307)
Dado que o mercado dos transportes por autocarro está parcialmente liberalizado na Comunidade, em consequência da decisão unilateral de vários Estados-Membros de abrirem os seus mercados de transporte por autocarro, a qual foi acompanhada pela entrada em vigor da Directiva 92/50/CEE, existe concorrência entre os fornecedores do mercado em questão.
(308)
Consequentemente, a medida de reestruturação pode melhorar a posição da Combus e do seu comprador em relação aos seus concorrentes na UE, afectando desse modo, quer a concorrência entre empresas, quer o comércio entre Estados-Membros.
6.1.5. CONCLUSÃO: PRESENÇA DE AUXÍLIO ESTATAL
(309)
A Comissão conclui que a medida de reestruturação constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE.
6.2. AVALIAÇÃO DA COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO COM O MERCADO COMUM
6.2.1. COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO COM O MERCADO COMUM
(310)
De acordo com o artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE, um auxílio estatal é, em princípio, incompatível com o mercado comum. No entanto, no caso vertente, o auxílio estatal poderia ser compatível com o mercado comum por força do Regulamento (CEE) n.o 1191/69 ou do artigo 87.o, n.o 3, alínea c), do Tratado CE, como especificado nas orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação a empresas em dificuldade de 1999. No presente caso, no se aplica nenhuma outra disposição em matéria de compatibilidade.
6.2.2. COMPATIBILIDADE DA MEDIDA DE 1999 E/OU DE 2001 COM O REGULAMENTO (CEE) N.o 1191/69
(311)
A decisão de abertura de procedimento formal oferece (considerandos 90 a 96) uma breve descrição dos motivos pelos quais a medida de reestruturação concedida pelo Estado dinamarquês à Combus não pode ser considerada compatível com o mercado comum nos termos do artigo 73.o do Tratado CE e do Regulamento (CEE) n.o 1169/91. Nem o Governo dinamarquês, nem as partes terceiras contestaram a argumentação da Comissão relativamente a este ponto.
(312)
A Comissão conclui, portanto, pelas razões aduzidas na decisão de abertura de procedimento formal, que não se pode considerar que a medida de reestruturação é compatível com o mercado comum nos termos do artigo 73.o do Tratado CE e do Regulamento (CEE) n.o 1169/91.
6.2.3. COMPATIBILIDADE DA MEDIDA DE 1999 COM O ARTIGO 87.o, N.o 3, ALÍNEA C), DO TRATADO CE
(313)
O artigo 87.o, n.o 3, alínea c), do Tratado CE prevê que «Os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum».
(314)
Com base neste artigo, a Comissão adoptou as orientações comunitárias dos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade. A primeira versão das orientações foi adoptada em 1994 (53). Seguiu-se uma nova versão em 1999 (4) e a versão mais recente data de 2004 (54).
(315)
No que se refere à aplicação ratione temporis destas orientações, os pontos 103 e 104 das orientações de 2004 estabelecem que, relativamente ao auxílio não notificado:
«A Comissão apreciará a compatibilidade com o mercado comum de qualquer auxílio de emergência ou à reestruturação concedido sem a sua autorização e, por conseguinte, em infracção ao n.o 3 do artigo 88.o do Tratado com base nas presentes orientações se o auxílio, ou parte deste, tiver sido concedido após a publicação das presentes orientações no Jornal Oficial da União Europeia.».
(316)
O conteúdo dos pontos 100 e 101 das orientações de 1999 é idêntico ao das orientações de 2004.
(317)
A medida de 1999 concedida à Combus constitui um auxílio não notificado. Foi concedida antes da entrada em vigor das orientações de 1994. Logo, estas orientações são aplicáveis à medida de 1999.
(318)
A secção 3.2.2 das orientações relativas aos auxílios à reestruturação de 1994 estabelece as seguintes condições para a autorização do auxílio à reestruturação:
-
Plano de reestruturação. O auxílio à reestruturação deve estar associado a um programa viável de reestruturação/recuperação que deve ser apresentado à Comissão com todos os dados relevantes.
-
Viabilidade económica. A viabilidade da empresa deve ser restaurada.
-
Atenuação das consequências desfavoráveis para os concorrentes. Devem ser tomadas medidas para atenuar tanto quanto possível as consequências desfavoráveis para os concorrentes.
-
Proporcionalidade. O auxílio deve ser proporcional aos custos e benefícios da reestruturação.
-
Acompanhamento e relatório anual. O Estado-Membro deve apresentar um relatório anual sobre o auxílio para que a Comissão possa verificar se o plano de reestruturação está a ser devidamente implementado.
-
Auxílio único. O auxílio à reestruturação deve ser concedido uma única vez.
(319)
No que respeita ao plano de reestruturação, o ponto 3.2.2, alínea i), das orientações relativas aos auxílios à reestruturação de 1994 estabeleceu os seguintes requisitos:
«A condição sine qua non de todos os planos de reestruturação reside no restabelecimento num prazo razoável da viabilidade a longo prazo da empresa, com base em hipóteses realistas no que diz respeito às suas condições futuras de exploração. Por consequência, o auxílio à reestruturação deve estar associado a um programa de reestruturação/recuperação viável, que deve ser apresentado à Comissão com todos os dados relevantes. Este plano deve permitir restabelecer a competitividade da empresa num prazo razoável. A melhoria da viabilidade deve resultar principalmente de medidas internas previstas pelo plano de reestruturação e só pode assentar em factores externos, como os aumentos de preços e da procura, sobre os quais a empresa não tem grande influência, se as hipóteses apresentadas quanto à evolução do mercado forem geralmente aceites. Uma boa reestruturação deverá implicar o abandono das actividades estruturalmente deficitárias.
Para satisfazer o critério da viabilidade, o plano de reestruturação deve permitir à empresa cobrir todos os seus custos, incluindo as amortizações e os encargos financeiros, bem como obter uma rendibilidade mínima do capital que lhe permita, depois da sua reestruturação, não ter de solicitar de novo auxílios estatais e competir no mercado contando apenas com as suas próprias capacidades.».
(320)
Em 1999, antes da entrada de capital, a Kromann & Münter tinha apresentado ao Governo dinamarquês um plano para a recuperação financeira da Combus, e a administração da Combus tinha preparado um plano de reestruturação, formalizado num memorando da KPMG. Nessa ocasião, a Dinamarca considerou que a decisão respeitava o princípio do investidor privado e por isso não apresentou esses documentos à Comissão.
(321)
No que se refere ao plano de reestruturação e à viabilidade económica da Combus, foram suscitadas duas questões durante o procedimento:
-
A Danske Busvognmaend considera que não existia nenhum plano de reestruturação quando se efectuou a entrada de capital de 1999, e alega que não se pode elaborar um plano de reestruturação depois de esta estar concluída;
-
As condições previstas para um plano de reestruturação nas orientações de 1994 estão preenchidas?
(322)
A Comissão considera que, relativamente ao tempo de disponibilidade do plano de reestruturação, há que fazer uma distinção entre a existência material do plano e a sua apresentação à Comissão.
(323)
Existência material do plano de reestruturação. O TJCE deliberou no processo França vs Comissão que as autoridades do Estado-Membro que concede o auxílio à reestruturação têm de dispor, «na data da concessão dos auxílios em litígio, de um plano de reestruturação conforme com as exigências [das orientações para os auxílios de emergência e à reestruturação]» (55). No caso vertente, isto significa que a Dinamarca devia ter na sua posse um plano de reestruturação conforme com as exigências das orientações relativas aos auxílios à reestruturação de 1994, o mais tardar, na altura em que procedeu à primeira entrada de capital em 1999.
(324)
Conforme acima descrito, a entrada de capital em 1999 baseou-se num cálculo das necessidades de capital da Combus e num plano de reestruturação, que tinham sido elaborados pela empresa de advogados Kromann & Münter e pela administração da Combus. Esse plano de reestruturação previa que a Combus deveria restabelecer a sua viabilidade económica em 2001, se houvesse uma entrada de capital de 300 milhões de DKK e se a administração da empresa implementasse as medidas de reestruturação previstas. O plano de reestruturação serviu de base para o Ministério dos Transportes dinamarquês preparar o projecto de lei confidencial de 27 de Maio de 1999, que aprovou a entrada de capital.
(325)
A Comissão conclui que o auxílio à reestruturação da Combus só foi concedido depois de ter sido disponibilizado um plano de reestruturação ao Governo dinamarquês. Tal facto deixa em aberto a questão de saber se esse plano de reestruturação cumpre os requisitos das orientações relativas aos auxílios à reestruturação de 1994.
(326)
Apresentação do plano de reestruturação à Comissão. O Governo dinamarquês faz notar, com razão, que a Comissão, nas alegações que apresentou ao TJCE no processo França vs Comissão, afirmou que «o Governo francês não apresentou à Comissão um plano de reestruturação credível» e que «após o início do processo, as autoridades francesas também não apresentaram à Comissão qualquer plano de reestruturação» (56). Decorre desta afirmação, que não foi contraditada pelo Tribunal, que o plano de reestruturação tem de ser disponibilizado à Comissão o mais tardar na data em que esta toma a sua decisão.
(327)
No caso em apreço, as autoridades dinamarquesas apresentaram à Comissão, em Abril de 2007, um total de quatro notas com data de 26 de Abril de 1999, 15 de Maio de 1999, e duas de 18 de Maio de 1999. Três dessas notas tinham sido redigidas pela Kromann & Münter e uma pela KPMG. As autoridades dinamarquesas consideram que as três notas da Kromann & Münter constituem o plano de reestruturação financeira, e que a nota da KPMG constitui o plano de reestruturação operacional.
(328)
O Governo dinamarquês entende que os quatro memorandos da Kromann & Münter e da KPMG que apresentou à Comissão constituem um plano de reestruturação conforme com as exigências das orientações de 1994.
(329)
A Comissão observa que o memorando da KPMG apenas reitera as intenções do Conselho de Administração da Combus, tal como tinham sido decididas em Novembro de 1998 e Abril de 1999. A KPMG assinala que não realizou um exame orçamental, mas trabalhou com base nas hipóteses apresentadas pela Combus. Quer isto dizer que a KPMG não tinha verificado se as hipóteses em que baseou o seu trabalho eram realistas. Nestas circunstâncias, a Comissão considera que o plano de reestruturação não cumpre o critério «com base em hipóteses realistas», visto que o Governo dinamarquês nunca verificou se as hipóteses eram realistas.
(330)
Além disso, a Comissão observa que o memorando da KPMG analisa exclusivamente algumas das áreas de actividade da Combus, e ao fazê-lo não se baseia nos contratos de transporte por autocarro individuais mas em hipóteses sumárias relacionadas com áreas do sector dos transportes por autocarro. Logo, o plano de reestruturação é incompleto, porque abrange apenas parte das actividades da Combus, e não é suficientemente pormenorizado, porque não se baseia nos contratos individuais, que constituem a base da actividade da Combus.
(331)
Por último, a Comissão observa que as medidas de reestruturação propostas não estão repartidas por zonas servidas por autocarro, nem constituem alvos de poupanças individuais afectados às medidas de reestruturação individuais. Acresce que os contabilistas não verificaram se as poupanças de custos esperadas pela administração da empresa eram realistas.
(332)
Os três documentos referentes à reestruturação financeira não abordam de todo a reestruturação operacional. Logo, não podem suprir as partes em falta no memorando da KPMG.
(333)
Perante estes elementos, a Comissão conclui que os quatro documentos apresentados pela Dinamarca como plano de reestruturação não cumprem as condições estipuladas nas orientações de 1994 para um plano de reestruturação.
(334)
A existência de um plano de reestruturação conforme com as exigências das orientações é uma condição sine qua non para a aprovação de um auxílio à reestruturação. Consequentemente, e sem examinar os restantes critérios, a Comissão conclui que a medida de 1999 não pode ser autorizada com base nas orientações relativas aos auxílios à reestruturação de 1994.
6.2.4. COMPATIBILIDADE DA MEDIDA DE 2001 COM O ARTIGO 87.o, N.o 3, ALÍNEA C), DO TRATADO CE
(335)
O artigo 87.o, n.o 3, alínea c), do Tratado CE prevê que «Os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum».
(336)
Com base neste artigo, a Comissão adoptou as orientações comunitárias dos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade. A primeira versão das orientações foi adoptada em 1994 (57). Seguiu-se uma nova versão em 1999 (58), e a versão mais recente data de 2004 (59).
(337)
No que se refere à aplicação ratione temporis destas orientações, os pontos 103 e 104 das orientações de 2004 estabelecem que, relativamente ao auxílio notificado:
«As notificações registadas pela Comissão antes de 10 de Outubro de 2004 serão apreciadas de acordo com os critérios aplicáveis à data da notificação.».
(338)
O conteúdo dos pontos 100 e 101 das orientações de 1999 é idêntico ao das orientações de 2004.
(339)
A medida de 2001 concedida à Combus constitui um auxílio notificado. A notificação foi feita antes da entrada em vigor das orientações de 2004 e após a entrada em vigor das de 1999. Consequentemente, as orientações relativas aos auxílios à reestruturação de 1999 são aplicáveis à medida de 2001.
(340)
A secção 3.2 das orientações relativas aos auxílios à reestruturação de 1999 estabelece as seguintes condições para autorização do auxílio à reestruturação:
-
A empresa deve poder ser considerada como estando em dificuldade nos termos das orientações.
-
A viabilidade da empresa deve ser restaurada. Logo, a concessão do auxílio depende da aplicação do plano de reestruturação que terá de ser aprovado pela Comissão. A empresa deve aplicar na íntegra o plano de reestruturação.
-
Devem ser tomadas medidas para atenuar, tanto quanto possível, as consequências desfavoráveis do auxílio para os concorrentes.
-
O auxílio deve ser limitado ao mínimo necessário e espera-se que os beneficiários dêem um contributo significativo.
-
O Estado-Membro deve apresentar um relatório anual sobre o auxílio para que a Comissão possa verificar se o plano de reestruturação está a ser devidamente implementado.
-
O auxílio à reestruturação deve ser concedido uma única vez.
(341)
A Comissão estabeleceu na sua decisão de abertura do procedimento formal que a Combus era uma empresa em dificuldade na acepção das orientações relativas aos auxílios à reestruturação de 1999. Nem o Governo dinamarquês nem a Danske Busvognmaend contestaram esta conclusão. Consequentemente, a Comissão conclui que a Combus era uma empresa em dificuldades.
(342)
A concessão de um auxílio à reestruturação depende da aplicação do plano de reestruturação que deve ter sido, em relação a todos os auxílios individuais, aprovado pela Comissão. Por conseguinte, o auxílio à reestruturação deve estar associado a um plano de reestruturação viável, em relação ao qual o Estado-Membro se compromete (60).
(343)
O plano de reestruturação deve incluir, nomeadamente:
-
Um estudo do mercado.
-
Uma descrição das circunstâncias que deram origem às dificuldades da empresa, o que permite avaliar se as medidas propostas são adequadas. Deve permitir à empresa uma transição para uma nova estrutura que lhe dê perspectivas de viabilidade a longo prazo e a possibilidade de funcionar com os seus fundos próprios.
-
Uma descrição de uma transformação da empresa que permita que esta última, após a realização da reestruturação, fique apta a cobrir todos os seus custos, incluindo amortizações e encargos financeiros. A rendibilidade prevista dos capitais próprios da empresa reestruturada deverá ser suficiente para lhe permitir defrontar a concorrência contando apenas com as suas próprias capacidades.
(344)
O Governo dinamarquês transmitiu à Comissão o plano de reestruturação da Combus em 8 e 23 de Janeiro de 2001 (ver descrição circunstanciada na parte II).
(345)
No que respeita ao plano de reestruturação de 2001 e à viabilidade económica da Combus, a Comissão, na sua decisão de abertura do procedimento formal, levantou dúvidas quanto à viabilidade económica da Combus.
(346)
Os pontos 31 a 34 das orientações relativas aos auxílios à reestruturação de 1999 determinam a esse respeito que o plano de reestruturação «deve permitir restabelecer num período razoável a viabilidade a longo prazo da empresa, com base em hipóteses realistas no que diz respeito às condições futuras de exploração» e que «[a] melhoria da viabilidade deve resultar principalmente de medidas internas previstas pelo plano de reestruturação e só pode assentar em factores externos, como as variações de preços e da procura, sobre os quais a empresa não tem qualquer influência, se as hipóteses apresentadas sobre a evolução do mercado forem geralmente aceites». A reestruturação deve implicar «o abandono das actividades que, mesmo após reestruturação, continuariam a ser estruturalmente deficitárias».
(347)
Nas observações que apresentou, a Danske Busvognmaend considera que a Combus não era economicamente viável enquanto empresa pública, mas apenas após a venda à Arriva.
(348)
No seu acórdão sobre a Combus, o TPI concluiu que «[a] argumentação da Comissão deve, pelo contrário, ser entendida como a expressão de uma dúvida séria sobre a viabilidade da Combus na acepção da disposição mencionada [ie artigo 87.o do Tratado CE] e das orientações, dúvida que a Comissão não se sentia todavia obrigada a esclarecer uma vez que o artigo 73.o CE lhe parecia constituir uma base jurídica suficiente para a autorização do auxílio em questão. Ora, uma vez que esta última disposição não podia ser invocada para este efeito […], o pagamento dos [300 milhões de DKK] deixa de ter uma autorização válida na decisão impugnada. […] Em consequência, a viabilidade da Combus não pode em caso algum ser considerada adquirida (61).»
(349)
Estas dúvidas, que a Comissão formulara na sua decisão de abertura do procedimento formal (considerandos 106 a 109), prendiam-se com o facto de a Comissão não ter dado por adquirida a viabilidade económica da Combus sem a parte do auxílio estatal que tinha autorizado, na sua decisão inicial, como forma de compensação por obrigações de serviço público. Dado que o TPI deliberou que este auxílio não podia ser autorizado como compensação por obrigações de serviço público, concluiu que a viabilidade económica deixava de ser considerada adquirida conforme a decisão inicial da Comissão.
(350)
Como o Governo dinamarquês faz notar, com razão, o TPI não efectuou uma análise económica do plano de reestruturação para anular a decisão inicial da Comissão. Pelo contrário, a sua argumentação é formal e lógica: dado que na sua decisão inicial tinha concluído sobre a questão da viabilidade económica em função da parte do auxílio que tinha autorizado com base no artigo 73.o do Tratado CE (328 milhões de DKK) como compensação por contratos de serviço público, e dado que o TPI tinha considerado que este auxílio não podia ser autorizado de acordo com esta base jurídica, a Comissão concluiu que a autorização do pagamento desta parte do auxílio deixara de ser válida e que, consequentemente, a argumentação que levara a concluir sobre a viabilidade económica estava logicamente destituída da sua base.
(351)
Com efeito, na sua decisão inicial, a Comissão considerara que 328 dos 490 milhões de DKK constituíam uma compensação por obrigações de serviço público e que apenas 162 milhões de DKK constituíam auxílio à reestruturação (62). Com base nesta apreciação, a Comissão concluía:
«Tendo em conta as medidas de reestruturação e o auxílio estatal já discutidos no âmbito do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, poderia considerar-se que a Combus restabelece a sua viabilidade. No entanto, em bom rigor, essa viabilidade não está em conformidade com as orientações, porque depende de outro auxílio estatal.».
(352)
Na presente decisão, a Comissão avalia as medidas de 1999 e 2001 como duas medidas distintas. Relativamente à medida de 1999, um aumento de capital de 200 milhões de DKK e um empréstimo subordinado de 100 milhões de DKK, considerou-se na secção anterior que se tratava de um auxílio estatal ilegal e incompatível, que terá de ser recuperado junto da Combus. A Combus não podia, portanto, contar com esse dinheiro para demonstrar o restabelecimento da sua viabilidade económica.
(353)
Ainda que o auxílio total (62), previsto pelas medidas de 1999 e 2001 em conjunto, pudesse ter permitido à Combus restaurar a sua viabilidade a partir de 2006 (ver previsões do volume de negócios e lucros no quadro 7 supra), o regresso à viabilidade torna-se irrealista se a Combus tiver de devolver 300 milhões de DKK ao Governo dinamarquês, pelo facto de esse montante corresponder a um auxílio estatal ilegal e incompatível.
(354)
A Comissão conclui que mesmo que se pudesse esperar que a Combus retomaria a sua viabilidade económica até 2006, com base no plano de reestruturação apresentado em 2001, essa expectativa deixara de ser realista pelo facto de as medidas de 1999 constituírem auxílio estatal ilegal e incompatível.
(355)
A Comissão conclui que o plano de reestruturação não garante a viabilidade económica da Combus, porque se baseia na hipótese errada de que a Combus não tem de restituir ao Governo dinamarquês o auxílio estatal ilegal e incompatível que recebeu em 1999.
(356)
Os pontos 35 a 39 das orientações relativas aos auxílios à reestruturação de 1999 estabelecem as seguintes condições:
«c) Prevenção de distorções indevidas da concorrência
(35)
Devem ser tomadas medidas para atenuar, tanto quanto possível, as consequências desfavoráveis do auxílio para os concorrentes. A não ser assim, o auxílio deve ser considerado “contrário ao interesse comum” e por conseguinte incompatível com o mercado comum.
(36)
Esta condição traduz-se, na maior parte das vezes, por uma limitação da presença que a empresa pode assumir no seu ou nos seus mercados no final do período de reestruturação.
[…]
(37)
A limitação ou redução forçada da presença no ou nos mercados em causa em que a empresa opera, representa uma contrapartida para os concorrentes. Esta contrapartida deve estar relacionada com os efeitos de distorção causados pelo auxílio e nomeadamente em relação com o peso relativo da empresa no seu ou seus mercados. A Comissão determina a sua dimensão com base no estudo de mercado em anexo ao plano de reestruturação e, quando o processo tiver sido iniciado, com base em elementos de informação fornecidos pelos intervenientes. A redução da presença da empresa é aplicada através do plano de reestruturação e das condições que o acompanham.
[…]
(39)
As contrapartidas poderão assumir formas diferentes, consoante a empresa opere ou não num mercado com excesso de capacidade. […] No caso de […] não se verificarem na Comunidade Europeia ou no Espaço Económico Europeu sobrecapacidades estruturais num mercado em que se encontra presente o beneficiário do auxílio, a Comissão examinará contudo a possibilidade de exigir contrapartidas. No caso de estas incluírem uma redução da capacidade da empresa em causa, esta redução poderá assumir a forma de cessão de activos ou de filiais. A Comissão deverá examinar as contrapartidas propostas pelo Estado-Membro independentemente da sua forma, e determinar se a dimensão destas últimas é suficiente para atenuar os efeitos potenciais de distorção da concorrência. No exame das contrapartidas necessárias, a Comissão terá em conta a situação do mercado e nomeadamente o seu nível de crescimento e o grau de cobertura da procura.».
(357)
Na sua decisão de abertura do procedimento formal (considerandos 110 a 115), a Comissão levantou dúvidas sobre se as circunstâncias específicas justificam que não se tomem quaisquer medidas para atenuar eventuais consequências desfavoráveis do auxílio para os concorrentes.
(358)
Nomeadamente, a Comissão encarava a possibilidade de a Combus colocar no mercado uma parte dos seus contratos de serviço público. Os contratos de serviço público da Combus expiravam gradualmente. Com efeito, previa-se que até finais de 2003 deveriam expirar cerca de 50 % dos contratos, sendo essa percentagem calculada em termos de valor dos contratos. O último contrato expirou em 2006.
(359)
A Comissão sublinhou na sua decisão de abertura do procedimento formal (considerando 113) que é importante avaliar eventuais efeitos indevidos na concorrência ex tunc, ie, no momento da concessão do auxílio à reestruturação.
(360)
A esse respeito, a Comissão argumentou que a Combus podia ter posto termo aos seus contratos de fornecimento de serviços públicos conforme previsto no artigo 14.o, n.o 4, do Regulamento (CEE) n.o 1191/69, e que esta poderia ter constituído uma medida compensatória adequada.
(361)
Na sua resposta à carta relativa à abertura do procedimento formal, a Dinamarca nega a existência dessa possibilidade. Efectivamente, o artigo 14.o, n.o 4, estipula que:
«Qualquer empresa que tenha a intenção de pôr termo ou introduzir alterações substanciais a um serviço de transportes por ela prestado contínua e regularmente ao público, mas não abrangido pelo regime de contrato ou de obrigação de serviço público, deve informar as autoridades competentes do Estado-Membro, com um pré-aviso de pelo menos três meses. As autoridades competentes podem renunciar a esta informação. Esta disposição não obsta à aplicação dos outros procedimentos nacionais relativos ao direito de pôr termo a serviços de transporte ou de os modificar» (63).
(362)
Assim, de acordo com o artigo 14.o, n.o 4, só é possível pôr termo a um serviço de transporte se o mesmo não estiver abrangido pelo regime de contrato ou de obrigação de serviço público. Os factos do caso em apreço mostram à evidência que os contratos da Combus estavam abrangidos pelo regime de contrato (64). Se a Combus tivesse rescindido unilateralmente os seus contratos de fornecimento de serviços públicos, teria enfrentado acções de responsabilidade civil interpostas pelas autoridades municipais e regionais com as quais tinha celebrado esses contratos.
(363)
A Comissão conclui que o argumento do Governo dinamarquês de que a Combus não podia rescindir os seus contratos nos termos do artigo 14.o, n.o 4, é válido.
(364)
No entanto, a Comissão observa que era perfeitamente possível a Combus vender os contratos de fornecimento de serviços públicos, já que a Arriva vendeu à Connex aproximadamente 50 % desses contratos escassos meses depois de ter adquirido a Combus.
(365)
No momento da concessão do auxílio à reestruturação, o Governo dinamarquês não obrigou a Combus a ceder um só contrato de fornecimento de serviços públicos. Deduz-se dos memorandos elaborados pelo consultor financeiro do Governo dinamarquês, Alfred Berg, que isso foi feito propositadamente, dadas as expectativas de que a venda en bloc fizesse aumentar o preço de venda.
(366)
Para efeitos de avaliação do dossiê, é totalmente irrelevante se a Combus foi de facto dividida em duas através da venda de 50 % dos seus activos à Connex em Maio de 2001. Pelas razões já expostas na decisão de abertura do procedimento formal de investigação, não se pode considerar que essa divisão constitua uma medida compensatória suficiente (65). uma vez que a Arriva não estava legalmente obrigada pelo contrato de venda a ceder parte dos seus activos. Além disso, a Comissão observa que a venda não foi efectuada através de um processo aberto, transparente e equitativo, mas sim através de negociações exclusivas entre a Arriva e a Connex.
(367)
A Comissão conclui que a Dinamarca não tomou quaisquer medidas compensatórias para evitar distorções indevidas da concorrência, e isso não obstante a existência de pelo menos uma possibilidade de adoptar medidas nesse sentido, nomeadamente a venda de uma parte dos contratos de fornecimento de serviços públicos da Combus a concorrentes através de um procedimento aberto, transparente e equitativo.
(368)
Tendo em conta a importante quota de mercado que tanto a Combus como a Arriva detinham no mercado dinamarquês dos transportes por autocarros na altura em que se efectuou a venda da Combus, a Comissão considera que a ausência total de medidas compensatórias gerou distorções indevidas da concorrência no referido mercado. No entender da Comissão, a medida de 2001 não cumpre as condições estabelecidas nos pontos 35 a 39 das orientações relativas aos auxílios à reestruturação de 1999.
(369)
A Comissão conclui que as medidas de 2001 não cumprem, pelo menos, duas das condições estabelecidas nas orientações relativas aos auxílios à reestruturação de 1999, nomeadamente, as que se referem à «viabilidade económica» e à «prevenção de distorções indevidas da concorrência».
(370)
Assim, não é necessário analisar as demais condições para concluir que as medidas de 2001 são incompatíveis com o mercado comum.
6.3. CONCLUSÃO: AS MEDIDAS DE 1999 E 2001 CONSTITUEM AUXÍLIOS DE ESTADO INCOMPATÍVEIS
(371)
A Comissão entende que as medidas de 1999 e 2001 implementadas pela Dinamarca a favor da Combus não são compatíveis com o mercado comum ao abrigo de qualquer disposição do Tratado.
7. RECUPERAÇÃO DO AUXÍLIO
(372)
O artigo 14.o do Regulamento (CE) 659/1999 estipula que:
«Nas decisões negativas relativas a auxílios ilegais, a Comissão decidirá que o Estado-Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio do beneficiário, adiante designada “decisão de recuperação”. A Comissão não deve exigir a recuperação do auxílio se tal for contrário a um princípio geral de direito comunitário.».
(373)
Nestas condições, cumpre verificar se no caso vertente a recuperação seria contrária a um princípio geral do direito comunitário. Coloca-se aqui a questão de saber se a decisão inicial da Comissão, que autoriza as medidas de 1999 e de 2001, poderá ter criado expectativas legítimas para a Combus.
(374)
Na sua Decisão 2005/786/CE de 2 de Março de 2005 relativa ao auxílio estatal concedido pela Alemanha a favor da Chemische Werke Piesteritz (66), a Comissão decidiu que, no caso de uma sua decisão positiva ser impugnada dentro do prazo estipulado e anulada pelo TPI, os princípios gerais da legislação comunitária, e, designadamente, os princípios da protecção da confiança legítima, não excluem a recuperação do auxílio.
(375)
Uma conclusão em sentido contrário retiraria eficácia à análise da legalidade das medidas adoptadas pelas Instituições comunitárias, efectuada pelos tribunais comunitários em conformidade com os artigos 220.o, 230.o, primeiro parágrafo, e 233.o do Tratado CE.
(376)
O auxílio ilegal e incompatível tem de ser recuperado junto das empresas que dele beneficiaram efectivamente (67). No caso vertente, um beneficiário do auxílio foi claramente a Combus, que continua a existir.
(377)
Coloca-se então a questão de saber se a recuperação do auxílio se estende a outras empresas. No caso vertente, as acções da Combus foram vendidas à Arriva Denmark a/s, e a Combus tornou-se filial detida a 100 % da Arriva Denmark a/s.
(378)
Subsequentemente a essa transacção, a Combus vendeu todo o seu activo e passivo a outra filial detida a 100 % pela Arriva Denmark a/s, a saber, a Arriva Scandinavia a/s, em troca de uma acção na Arriva Scandinavia com um valor nominal de 1 000 DKK. Depois desta transacção, a Arriva Scandinavia a/s vendeu aproximadamente 50 % dos activos da Combus à Connex.
(379)
A concessão do auxílio ilegal e incompatível foi, portanto, seguida de um contrato de cessão de acções (share deal) e, subsequentemente, por dois contratos de cessão de activos (assets deal). Nos números que se seguem, faz-se uma exposição do impacto desses acordos na recuperação do auxílio.
7.1. CONTRATO DE CESSÃO DE ACÇÕES ENTRE A ARRIVA DENMARK A/S E O ESTADO DINAMARQUÊS
(380)
Os tribunais europeus têm emitido algumas orientações sobre as condições em que a obrigação de recuperação deve ser estendida a outras empresas além da beneficiária original do auxílio ilegal e incompatível. No que respeita à transferência de acções de uma empresa que tem de restituir um auxílio ilegal e incompatível (share deals), o TJCE estipulou que a venda de acções dessa empresa a uma parte terceira não afecta a obrigação da empresa beneficiária de restituir esse auxílio (68). Quando é possível determinar que o comprador das acções pagou o preço prevalecente no mercado para as acções dessa empresa, não se pode considerar que o mesmo beneficiou de uma vantagem susceptível de constituir um auxílio estatal (69).
(381)
No caso vertente, a venda da Combus à Arriva Denmark a/s constituiu um contrato de cessão de acções. Logo, coloca-se a questão de saber se a Arriva Denmark a/s pagou o preço do mercado pela Combus.
(382)
Neste contexto, a Comissão faz notar, em primeiro lugar, que a venda foi antecedida de um concurso público transparente, aberto e não discriminatório, e que a Arriva Denmark a/s apresentou a melhor oferta. Tal facto constitui um primeiro indício forte de que a Arriva Denmark a/s pagou efectivamente o preço de mercado pela Combus.
(383)
Além disso, a Comissão solicitou a uma consultora financeira independente, a Ecorys Netherlands BV (a seguir designada «Ecorys»), que avaliasse o valor financeiro da Combus à data da venda à Arriva Denmark a/s. Nessa avaliação, a Ecorys Netherlands BV contou com a cooperação da Cowi a/s, uma empresa dinamarquesa independente de consultadoria em matéria de transportes.
(384)
O relatório de avaliação da Combus elaborado pela Ecorys baseia-se no método dos fluxos de caixa actualizados, uma prática normalizada para avaliação de empresas. O valor da Combus foi avaliado em relação a 1 de Janeiro de 2001, com base na informação então disponível ao comprador, ou seja, à Arriva Denmark a/s. Essa informação inclui, nomeadamente, os relatórios sobre a verificação da situação da empresa (due diligence) elaborados para a Arriva Denmark a/s e o material que tinha sido disponibilizado na sala de consulta de dados (data room) durante a referida verificação.
(385)
A Ecorys definiu três cenários: um cenário baixo, um cenário de base e um cenário alto. Esses cenários são definidos do seguinte modo:
«No Cenário de Base, presume-se que o nível do volume de negócios da Combus permanecerá estável, a eficiência operacional melhorará ligeiramente 1 % ao ano e serão feitos investimentos para substituir os autocarros mais antigos (8 anos para os autocarros urbanos, 12 anos para os outros). Os bancos estão dispostos a cobrir 50 % das necessidades de financiamento.
No Cenário Baixo, a dimensão do mercado permanece estável, mas a Combus não conseguirá ganhar novos concursos e sofrerá uma diminuição do volume de negócios. Em consequência, não são necessários novos investimentos, uma vez que os autocarros excedentários substituirão os antigos. Além disso, presume-se que os bancos estão dispostos a cobrir apenas 25 % das necessidades de financiamento.
No Cenário Alto, presume-se que os credores estão dispostos a anular 340 milhões de DKK à data da transacção. A dimensão do mercado aumentará temporariamente devido à adjudicação do contrato na região de Aarhus e Odense e, uma vez que a quota de mercado da Combus permanecerá estável, o volume de negócios crescerá ligeiramente 1 % ao ano. A Combus conseguirá melhorar os indicadores de desempenho até atingir os níveis do sector, originando um aumento da eficiência operacional e uma redução de custos. São necessários investimentos para substituição dos autocarros antigos e para a expansão da frota de autocarros. Os bancos estão dispostos a cobrir 50 % das necessidades de financiamento.».
(386)
No seu relatório de avaliação, a Ecorys faz uma distinção entre o valor de empresa e o valor accionista da Combus. O valor de empresa é definido como o valor da Combus enquanto empresa com financiamento eficiente (em sintonia com empresas comparáveis). O valor accionista corresponde ao valor das acções da Combus, de acordo com o financiamento efectivo. Relativamente ao valor de empresa, a Ecorys conclui o seguinte:
«A análise mostra que o valor de empresa da Combus em Janeiro de 2001 está situado entre um montante negativo de 567 milhões de DKK [cenário baixo] e um montante positivo de 1 297 milhões de DKK [cenário alto], situando-se o seu valor mais provável n.os 426 milhões de DKK [cenário de base].
Estes dados indicam que a Combus enquanto empresa é em si mesma viável no pressuposto de financiamento eficiente (em sintonia com empresas comparáveis), embora seja necessário satisfazer determinadas condições para obter o retorno esperado. Essas condições são:
1.
A Combus tem de manter no mínimo um nível de volume de negócios comparável - uma condição não realista, se se tiver em conta a sua situação na altura em que era líder do mercado. De preferência os seus contratos individuais deveriam ser rentáveis, se bem que este não seja um pré-requisito uma vez que o princípio fundamental para a optimização dos lucros é que as receitas marginais excedam os custos marginais. A rentabilidade de um contrato tem de ser avaliada segundo este princípio económico. Esta análise ultrapassa o âmbito do estudo subjacente.
2.
Uma segunda condição que tem de ser preenchida é que a Combus tem de melhorar a sua eficiência operacional para que esta esteja mais de acordo com os padrões do sector. Também esta condição não é irrealista se se atender à mudança recente do estatuto dos seus trabalhadores, que veio reforçar a flexibilidade operacional da empresa e possibilitar reduções de custos.».
(387)
No que respeita ao valor accionista, a Ecorys conclui o seguinte:
«O valor das acções da Combus naquela altura [i.e. em 1 de Janeiro de 2001] situava-se entre os 845 milhões de DKK negativos [cenário baixo] e os 140 milhões positivos [cenário alto], sendo que o valor mais provável seria de 543 milhões de DKK negativos [cenário de base].
O principal motivo por que o valor accionista era consideravelmente inferior ao valor de empresa reside no facto de este último presumir um financiamento eficiente. Todavia, o rápido crescimento do negócio da Combus foi financiado de forma extremamente ineficiente, nomeadamente em grande parte através do endividamento que atingiu uma taxa que está longe de ser comparável aos padrões do sector.».
(388)
A Arriva Denmark a/s adquiriu a Combus por um preço de compra negativo de 340 milhões de DKK. Aceitou, portanto, pagar um preço que era 203 milhões de DKK superior ao valor mais provável. A Ecorys especula sobre as motivações da Arriva, e observa:
«Aparentemente, a Arriva estava convencida de que seria capaz de obter melhorias de desempenho operacional e manter o nível do volume de negócios, mesmo para além do valor mais plausível de 534 milhões de DKK negativos conforme avaliados neste estudo. Muito provavelmente, a Arriva esperava eventuais ganhos de sinergia que não foram avaliados neste estudo.»
(389)
Face ao atrás exposto, a Comissão conclui que o adquirente das acções da Combus, a Arriva Denmark a/s, pagou pelo menos o preço de mercado pelas acções. Nestas condições, não se pode considerar que tenha beneficiado de qualquer vantagem susceptível de constituir um auxílio estatal.
7.2. CONTRATO DE CESSÃO DE ACTIVOS ENTRE A COMBUS E A ARRIVA SCANDINAVIA A/S
(390)
O TJCE considera que a ordem de recuperação de um auxílio pode ser alargada a uma terceira empresa, se esta tiver sido criada para contornar uma obrigação de restituição (70). Casos típicos disso são aqueles em que a transferência não reflecte qualquer lógica económica que não seja a invalidação da ordem de restituição (71). Como assinala o TJCE, «Isto verifica-se quando, na sequência da investigação ou da decisão da Comissão, o activo e o passivo da empresa em funcionamento são transferidos para uma outra empresa, controlada pelas mesmas pessoas, em condições inferiores ao preço de mercado ou através de processos não transparentes. Uma operação deste género pode ser destinada a pôr os referidos activos fora do alcance dos efeitos da decisão da Comissão e a continuar indefinidamente a actividade económica em causa» (72).
(391)
Se a Comissão conclui que um contrato de cessão de activos tem por finalidade contornar a recuperação do auxílio estatal, tem de exigir que a recuperação não se limite à empresa original mas se alargue à empresa que continue a sua actividade, utilizando os meios de produção transferidos, na medida em que certos elementos da transferência apontem para a continuidade económica entre as duas empresas. Para apurar se existe a intenção de contornar a obrigação de restituição desse auxílio, há que ter em conta um conjunto de critérios objectivos, incluindo o objecto da transferência (activos e passivos, continuidade da força de trabalho, activos agrupados, etc.), o preço da transferência, a identidade dos accionistas ou proprietários da empresa adquirente e da original, o momento em que a transferência é realizada (após o início da investigação, o início do procedimento ou a decisão final) e, por último, a lógica económica da operação (73).
(392)
Esta opinião foi confirmada pelo TPI num acórdão proferido em 1 de Julho de 2009 no processo T-291/06 Operator ARP vs Comissão (74), no qual estipulou que o alargamento do círculo das entidades obrigadas ao reembolso do auxílio só é justificado se a transferência de activos origina o risco de que os efeitos da ordem de recuperação sejam contornados, e designadamente se, na sequência da aquisição de activos, o beneficiário originário do auxílio fica como uma «concha vazia» de que não é possível obter a restituição dos auxílios ilegais.
(393)
Na sua Comunicação intitulada «Para uma aplicação efectiva das decisões da Comissão que exigem que os Estados-Membros procedam à recuperação de auxílios estatais ilegais e incompatíveis» (75), a Comissão afirmou que, enquanto o auxílio não tiver sido integralmente recuperado, o Estado-Membro deverá opor-se a qualquer cessão de activos que não seja efectuada em condições de mercado e/ou que seja organizada a fim de contornar a decisão de recuperação.
(394)
Torna-se, portanto, necessário verificar, mediante aplicação dos referidos critérios, se o contrato de cessão de activos entre a Combus e a Arriva Scandinavia a/s tinha por finalidade contornar a obrigação de restituição do auxílio estatal.
(395)
A Comissão observa que todos os activos e passivos foram transferidos por uma questão de continuidade e que a transferência se realizou entre duas empresas controladas pela mesma empresa-mãe, a Arriva Denmark. Além disso, a transferência realizou-se 9 dias após o contrato de cessão de acções entre o Estado dinamarquês e a Arriva Denmark a/s.
(396)
Se bem que esses indícios sejam relevantes no contexto em apreço, a Comissão observa que, na altura em que se efectuou a operação, tinha tomado uma decisão no sentido de não levantar objecções às medidas notificadas.
(397)
Nessa altura, portanto, qualquer decisão de recuperação por parte da Comissão era meramente hipotética.
(398)
Acresce que a Arriva não tinha nas suas contas quaisquer provisões para atender a eventuais ordens de recuperação do auxílio estatal, e que nem o contrato de cessão de acções entre o Governo dinamarquês e a Arriva Denmark, nem o contrato de cessão de activos entre a Combus e a Arriva Scandinavia menciona eventuais pedidos de recuperação de auxílio estatal, embora incluam uma lista exaustiva de todos os outros riscos relacionados com contencioso.
(399)
Por último, cumpre notar que, no momento em que as entradas de capital foram concedidas à Combus, já se considerava que a integração da Combus noutra empresa presente no mercado era a melhor maneira de introduzir medidas de redução de custos e de promoção da eficiência que a Combus sozinha não podia implementar. A implementação integral do plano de reestruturação apresentado à Comissão na altura da notificação da segunda fracção da entrada de capital, com base, inter alia, no aumento da eficiência e na redução dos custos, tornou-se possível sobretudo devido à integração das actividades da Combus no negócio da Arriva. Dada também a natureza da actividade em questão (sectores de rede) e as economias de escala possíveis, essa integração era racional na perspectiva da Arriva. Isto explica a razão por que o contrato de cessão de activos se realizou pouco tempo depois do contrato de cessão de acções.
(400)
À luz do atrás exposto, atentas as circunstâncias muito específicas do caso em apreço, a Comissão considera não existirem indícios suficientes que permitam concluir que o contrato de cessão de activos se destinava a contornar uma ordem de recuperação.
(401)
Esta conclusão é reforçada pelo facto de que, quando os contratos de cessão foram concluídos, a Comissão foi consultada pelas autoridades dinamarquesas sobre a sua intenção de introduzirem uma cláusula de responsabilidade nos termos da qual o Governo dinamarquês deveria dar garantias à Arriva sobre eventuais queixas de instituições públicas relacionadas com a Combus (por exemplo, autoridades da concorrência e a Comissão da UE). No entanto, as autoridades dinamarquesas foram aconselhadas a esperar pela adopção de uma decisão final antes de avançarem com o processo de venda em questão (76).
(402)
Nestas condições, a Comissão considera não haver motivos que justifiquem o alargamento da ordem de recuperação à Arriva Scandinavia.
7.3. CONTRATO DE CESSÃO DE ACTIVOS ENTRE A ARRIVA SCANDINAVIA A/S E A CONNEX
(403)
A Comissão também não dispõe de dados que indiciem que o preço pago pela Connex à Arriva Scandinavia pelos activos fosse inferior ao preço de mercado. Esse preço foi acordado entre duas empresas privadas a operar no mercado e pode ser presumido como sendo correspondente ao preço de mercado. Logo, não há motivos para alargar à Connex a obrigação de restituição do auxílio.
(404)
Em conclusão, a Comissão considera que o auxílio ilegal e incompatível deve ser recuperado junto da Combus,
ADOPTOU A SEGUINTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio estatal concedido pelo Reino da Dinamarca em 1999 e 2001, sob a forma de aumento de capital, empréstimos subordinados e garantias, é incompatível com o mercado comum.
Artigo 2.o
1. O Reino da Dinamarca tomará todas as medidas necessárias para recuperar junto da Combus o auxílio referido no artigo 1.o e concedido ilegalmente a esta empresa.
2. Os montantes a recuperar serão acrescidos de juros a contar da data em que foram colocados à disposição do beneficiário até à sua recuperação efectiva.
3. Os juros serão calculados numa base composta, nos termos do capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão (77) e do Regulamento (CE) n.o 271/2008 da Comissão (78) que altera o Regulamento (CE) n.o 794/2004.
Artigo 3.o
1. A recuperação do auxílio referido no artigo 1.o será imediata e efectiva.
2. O Reino da Dinamarca zelará por que a presente Decisão seja aplicada no prazo de quatro meses a contar da data da respectiva notificação.
Artigo 4.o
1. No prazo de dois meses a contar da data da notificação da presente Decisão, o Reino da Dinamarca apresentará à Comissão a informação a seguir indicada:
a)
O montante total (principal e juros da recuperação) a ser recuperado junto do beneficiário;
b)
Uma descrição circunstanciada das medidas já adoptadas e planeadas para dar cumprimento à presente Decisão;
c)
Documentos comprovativos de que foi dada ordem ao beneficiário para que proceda à restituição do auxílio.
2. O Reino da Dinamarca manterá a Comissão informada sobre o andamento das medidas nacionais adoptadas para aplicar a presente Decisão até que se conclua a recuperação do auxílio referido no artigo 1.o. A pedido da Comissão, apresentará de imediato informação sobre as medidas já tomadas ou planeadas para dar cumprimento à presente Decisão e fornecerá informação circunstanciada sobre os montantes do auxílio e os juros da recuperação já restituídos pelo beneficiário.
Artigo 5.o
O Reino da Dinamarca é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, 13 de Julho de 2009.

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