Document ID: 31999D0675

KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 8. juli 1999
om Forbundsrepublikken Tysklands statsstøtte til fordel for Kvaerner Warnow Werft GmbH
(meddelt under nummer K(1999) 2266)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(1999/675/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til Rådets direktiv 90/684/EØF af 21. december 1990 om støtte til skibsbygningsindustrien(1) og Rådets direktiv 92/68/EØF af 20. juli 1992 om ændring af direktiv 90/684/EØF om støtte til skibsbygningsindustrien(2),
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med nævnte bestemmelser(3), under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. Sagsforløb
(1) Med den sædvanlige produktionsrapport pr. 30. juni 1998 om skibsbygningskapaciteten i Kvaerner Warnow Werft GmbH (i det følgende benævnt "KWW"), som blev registreret den 4. september 1998, blev Kommissionen underrettet om, at KWW i årene 1998 og 1999 ville overskride kapacitetsloftet på 85000 kbt. I rapporten blev skibsbygningsproduktionen anslået til at ligge på 106945 kbt i 1998 og 104560 kbt i 1999. Den 25. september 1998 opfordrede Kommissionen skriftligt Tyskland til at tage de nødvendige skridt for at foranledige, at virksomheden overholder kapacitetsloftet, samt meddele Kommissionen indholdet og resultatet af disse foranstaltninger. Tyskland svarede ved brev af 20. oktober 1998.
(2) Ved brev af 16. december 1998 underrettede Kommissionen Tyskland om, at den havde besluttet af indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 93, stk. 2, med hensyn til overskridelsen af kapacitetsbegrænsningen.
(3) Kommissionens beslutning om procedurens indledning blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(4). Kommission opfordrede alle andre interesserede parter til at fremkomme med deres bemærkninger vedrørende den pågældende støtte.
(4) De bemærkninger, som den modtog fra andre interesserede parter, blev videresendt til Tyskland, som fremsatte sine bemærkninger hertil ved brev af 18. februar 1999.
(5) Repræsentanter for Kommissionen aflagde besøg på værftet sammen med en ekstern ekspert den 14. januar 1999. Det blev i den forbindelse konstateret, at KWW's faktiske produktion i 1998 var betydeligt større end anslået i produktionsrapporten af 30. juni 1998. Ved brev af 4. februar 1999 opfordrede Kommissionen Tyskland til at udtale sig herom. Den tyske regerings bemærkninger blev fremsendt ved brev af 18. februar 1999.
(6) Efter at Kommissionen havde anmodet om yderligere oplysninger den 1. marts 1999, bekræftede Tyskland ved brev af 19. marts 1999 de produktionstal for 1998, som Kommissionen var nået frem til, og forelagde et revideret produktionstal på 122414 kbt.
(7) Repræsentanter for Kommissionen aflagde den 25. marts 1999 endnu et besøg på værftet sammen med en ekstern ekspert for at kontrollere, om produktionsloftet for 1998 blev overskredet. Det viste sig i den forbindelse, at KWW's produktion i 1998 udgjorde 122414 kbt og i 1997 var nået op på 93862 kbt og således ligeledes havde overskredet kapacitetsbegrænsningen. For 1999 blev produktionen anslået til 109134 kbt.
(8) Nærværende beslutning vedrører udelukkende overskridelsen af kapacitetsbegrænsningen i 1998. Kommissionen har til hensigt at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, med hensyn til kapacitetsoverskridelsen i 1997. Denne procedure er genstand for en særskilt kommissionsbeslutning.
II. Detaljeret beskrivelse af støtten
(9) Ved sine beslutninger, som Forbundsrepublikken Tyskland fik meddelelse om ved brev af 3. marts 1993 (N 692/D/91), 17. januar 1994 (N 692/J/91), 20. februar 1995 (N 1/95), 18. oktober 1995 (N 637/95) og 11. december 1995 (N 797/95), godkendte Kommissionen i overensstemmelse med direktiv 90/684/EØF om støtte til skibsbygningsindustrien samt direktiv 92/68/EØF om ændring af direktiv 90/684/EØF en række omstruktureringsforanstaltninger til fordel for KWW med henblik på at give det østtyske værft mulighed for at gennemføre en omfattende omstrukturering. Godkendelsen blev givet på betingelse af, at værftet overholder et kapacitetsloft på 85000 kbt om året. Denne kapacitetsbegrænsning overvåges af Kommissionen.
(10) Warnow Werft, der ligger i Rostock-Warnemünde (Mecklenburg-Vorpommern), blev i oktober 1992 solgt til den norske Kvaerner-koncern gennem Treuhandanstalt. I § 27 i købsaftalen, som Tyskland ved brev af 30. oktober 1992 havde fremsendt til Kommissionen til gennemgang og godkendelse, forpligtede Kvaerner sig til i perioden indtil den 31. december 2005 ikke at overskride Warnow Werfts kapacitetsloft for nybygninger på 85000 kbt om året, hvis begrænsningerne, der er fastsat på basis af EF-traktaten, ikke lempes.
(11) I henhold til direktiv 92/68/EØF om ændring af direktiv 90/684/EØF kan der indrømmes værfterne i de nye delstater en undtagelse fra de bestemmelser om driftsstøtte, der gælder for EU-værfterne, for at give dem mulighed for at gennemføre den omfattende strukturomlægning, der er nødvendig, for at de kan blive konkurrencedygtige. Efter privatiseringen af Warnow Werft godkendte Kommissionen i overensstemmelse med direktiv 90/684/EØF og 92/68/EØF en omstruktureringsstøtte i fire rater. Støtten, der blev godkendt ved flere beslutninger, fordeler sig således:
N 692/D/91 - Kommissionens brev af 3. marts 1993 (SG (93) D/4052)
- 45,5 mio. DEM i driftsstøtte
- 82,4 mio. DEM i driftsstøtte i form af fritagelse for tidligere forpligtelser
- 127,5 mio. DEM i investeringsstøtte
- 27,0 mio. DEM i støtte til lukning
N 692/J/91 - Kommissionens brev af 17. januar 1994 (SG (94) D/567)
- 617,1 mio. DEM i driftsstøtte
N 1/95 - 20. februar 1995 (SG (95) D/1818)
- 222,5 mio. DEM i investeringsstøtte
N 637/95 - Kommissionens brev af 18. oktober 1995 (SG (95) D/12821)
- 66,9 mio. DEM i investeringsstøtte
N 797/95 - Kommissionens brev af 11. december 1995 (SG (95) D/15969)
- 58,0 mio. DEM i investeringsstøtte.
På grundlag heraf udgør den godkendte driftsstøtte i alt 372,5 mio. EUR (745 mio. DEM), investeringsstøtten 237,45 mio. EUR (474,9 mio. DEM) og støtten til lukning 13,5 mio. EUR (27,0 mio. DEM). Dette giver som resultat en samlet støtte på 623,45 mio. EUR (1246,9 mio. DEM).
(12) Støtten blev godkendt på betingelse af, at nybygningskapaciteten på 85000 kbt om året ikke vil blive overskredet. Denne kapacitetsbegrænsning er fastsat både i § 27 i den anmeldte købsaftale i forbindelse med værftets privatisering samt i Kommissionens ovennævnte beslutninger. Det fremgår klart af de beslutninger, som Forbundsrepublikken Tyskland fik meddelelse om ved brev af 17. januar 1994, 20. februar 1995, 18. oktober 1995 og 11. december 1995, at Kommissionen vil kræve støtten tilbagebetalt, hvis kapacitetsbegrænsningen ikke overholdes.
(13) Ved procedurens indledning fastslog Kommissionen, at kapacitetsbegrænsningen på 85000 kbt om året var den vigtigste betingelse for godkendelsen af støtten. Formålet med denne begrænsning var at neutralisere støttens konkurrencefordrejende virkning på skibsbygningsindustrien. Ifølge den sædvanlige produktionsrapport af 30. juni 1998 om KWW's skibsbygningskapacitet bliver kapacitetsbegrænsningen på 85000 kbt overskredet i såvel 1998 - med en produktion på 106945 kbt - som i 1999 - med en produktion på 104560 kbt. Dermed blev en væsentlig betingelse for godkendelsen af støtten ikke opfyldt.
(14) Kommissionen nærede derfor tvivl om, hvorvidt den godkendte støtte til omstrukturering og videreførelse af det tidligere østtyske Warnow Werft (beslutninger meddelt ved brev af 3. marts 1993 (N 692/D/91), 17. januar 1994 (N 692/J/91), 20. februar 1995 (N 1/95), 18. oktober 1995 (N 637/95) og 11. december 1995 (N 797/95) fortsat var forenelig med fællesmarkedet.
III. Bemærkninger fra interesserede parter
(15) Kommissionen har modtaget bemærkninger fra KWW, en medlemsstat (Danmark), Dansk Industri og Skibsværftsforeningen (Foreningen af Jernskibs- og Maskinbyggerier i Danmark).
(16) KWW's bemærkninger er i det væsentlige koncentreret om fem argumenter. Som det første argument anføres det, at værftet på intet tidspunkt har fået pålagt et årligt produktionsloft på 85000 kbt. Den eneste betingelse, som KWW fik pålagt ved støttens godkendelse, var, at det nye værft, som skulle bygges, ville tillade en produktion på 85000 kbt pr. 31. december 1995, og at visse indretningsmæssige kriterier (flaskehalse) på værftet, som begrænser produktionen, ikke måtte ændres. Disse flaskehalse i produktionen blev betragtet som bestemmende for værftets produktionsmuligheder.
(17) I beslutningen af 18. oktober 1995 findes følgende henvisning til værftets produktion: "På grundlag af de to produktionsovervågningsrapporter, som Kommissionen hidtil har fået forelagt, er det forsat nødvendigt at overvåge produktionen for at sikre, at kapacitetsbegrænsningen overholdes i forbindelse med den faktiske og planlagte produktion. Forbundsregeringen har givet tilsagn om, at værftet vil overholde kapacitetsbegrænsningen". Efter KWW's opfattelse skal første sætning fortolkes således, at værftets indretning ikke må ændres, så længe kapacitetsbegrænsningen er gældende. Det nævnes også for første gang i denne sætning, at den faktiske og planlagte produktion skal overholde kapacitetsbegrænsningen. Forbundsregeringens tilsagn om, at værftet vil overholde kapacitetsbegrænsningen, har KWW forstået således, at det kun var overholdelsen af investeringsplanerne, der blev givet tilsagn om, og at denne første henvisning til produktionsovervågningen ikke blev formuleret som en betingelse.
(18) Ifølge de to første kommissionsbeslutninger betyder "kapacitetsbegrænsning", at værftet skal være indrettet på en bestemt måde og ikke må ændres. En sådan indretning vil medføre en produktionsbegrænsning. Endvidere er det ikke korrekt, at kapacitetsbegrænsningen på 85000 kbt var en betingelse for godkendelsen af støtten. Den eneste betingelse for støttens godkendelse var, at de godkendte og kontrollerede produktionsanlæg blev opretholdt i overensstemmelse med investeringsplanerne.
(19) Som det andet argument anfører KWW, at i overensstemmelse med artikel 10a, stk. 2, litra c), i Rådets direktiv 90/684/EØF(5) og Kommissionens godkendelsesbeslutninger skulle kapacitetsforøgelser som følge af produktivitetsstigninger, der ved omstruktureringsperiodens afslutning overstiger det niveau, som Kommissionens ekspert havde forudset, være mulige og tilladte for værfterne.
(20) I artikel 10a, stk. 2, i direktiv 90/684/EØF fastsættes, på hvilke betingelser driftsstøtte til værfter på den tidligere Tyske Demokratiske Republiks område kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet. Det hedder således i litra c) heri, at den tyske regering vil gennemføre en faktisk og definitiv nedskæring af skibsbygningskapaciteten på netto 40 % sammenlignet med den skibsbygningskapacitet, der fandtes den 1. juli 1990.
(21) I dom afsagt af Retten i Første Instans af 22. oktober 1996(6) i sag T-266/94, Skibsværftsforeningen m.fl. mod Kommissionen, fortolkes udtrykket "en faktisk og definitiv nedskæring" således, at kapaciteten kan forøges efter afslutningen af omstruktureringen, henholdsvis efter fem år med Kommissionens tilladelse eller efter ti år uden en sådan tilladelse. Efter KWW's opfattelse betyder denne fortolkning, at de produktionsanlæg, der blev fastlagt sammen med Kommissionen, og de tekniske flaskehalse, der blev godkendt af Kommissionen, samt de heraf følgende flaskehalse i produktionen først må ændres efter de nævnte perioder. Ifølge KWW har Retten ikke taget stilling til, hvordan retsstillingen skal vurderes, hvis produktiviteten øges som følge af det generelle økonomiske og tekniske fremskridt, således at der opstår kapacitetesforøgelser oven i de eksisterende produktionskapaciteter, der er reduceret med 40 %.
(22) KWW er af den opfattelse, at en definitiv kapacitesnedskæring som omhandlet i artikel 10a, stk. 2, litra c), kun skal forstås således, at de godkendte investeringsaftaler ikke må ændres, men ikke som en begrænsning af værftets produktionskapacitet.
(23) Efter KWW's opfattelse er kapacitetsbegrænsning og produktionsbegrænsning to forskellige begreber, som ikke må ligestilles. Medens produktionsbegrænsning vedrører produktet, hvis produktion begrænses, er kapacitetsbegrænsning et mere fleksibelt begreb, som - i vidt omfang med de samme anlæg - tillader en højere produktion, hvis produktiviteten øges som følge af det generelle økonomiske og tekniske fremskridt. Inden for en periode på ti år kan produktiviteten udvikle sig på en sådan måde, at der kan produceres mere på de eksisterende anlæg. Anvendelsen af præfabrikerede komponenter, som leveres af underleverandører efter just-in-time principper, har i de seneste år medvirket til produktivitetsfremskridt inden for skibsbygningsindustrien. Da KWW i 1995 i vidt omfang var udelukket fra at udnytte disse fremskridt, skyldes den senere produktivitetsstigning interne forbedringer og virksomhedens egen indsats.
(24) På Kommissionens anmodning blev KWW's produktionskapacitet pr. 31. december 1995 i 1992 fastsat af en uafhængig ekspert (A & P Appledore International Ltd), som nåede frem til det resultat, at værftet pr. 31. december 1995 ville nå op på et godt eller endog meget godt europæisk produktivitetsniveau.
(25) I 1992 kunne KWW forstå og har rent faktisk også forstået Kommissionens godkendelse af støtten på en sådan måde, at kapacitetsforøgelser som følge af produktivitetsstigninger, som overstiger det gode eller meget gode produktivitetsniveau, vil komme virksomheden til gode. Denne antagelse er bl.a. baseret på følgende:
a) I ordlyden i Kommissionens godkendelsesbeslutninger nævnes ingen produktionsbegrænsninger.
b) Kommissionen anmodede en uafhængig ekspert om at undersøge værftets investeringsplaner og produktionsmængde pr. 31. december 1995 på grundlag af visse antagelser med hensyn til produktiviteten, hvilket havde været overflødigt, hvis Kommissionen havde haft til hensigt at pålægge en produktionsbegrænsning.
c) Forbundsregeringen gav så sent som i 1993 tilsagn om, at den ville sørge for, at investeringsplanerne for værfterne ikke ville blive ændret, hvilket ligeledes havde været overflødigt, hvis Kommissionen havde haft til hensigt at pålægge en produktionsbegrænsning fra og med 1995. Kapacitetsforøgelser som følge af en produktivitetsstigning, mens de godkendte investerings- og byggeplaner blev opretholdt, var ikke underlagt en kapacitetsbegrænsning.
(26) Som det tredje argument anfører KWW, at værftets store produktionsmængde i 1998 skyldes erhvervelsen af ordrer på tre store containerskibe på hver 5000 TEU og en boreø. KWW modtog disse ordrer i konkurrence med asiatiske værfter; intet andet europæisk værft deltog i konkurrencen om disse ordrer. Overskridelsen af produktionsbegrænsninger - som Kommissionen opfatter det - stiller derfor intet andet værft dårligere. Derudover betyder udførelsen af disse ordrer, at KWW i en periode på næsten to år på det europæiske marked ikke vil konkurrere om ordrer, som andre europæiske værfter er interesserede i. Det forhold, at KWW er kommet ind på et specialmarkedssegment, hvor andre europæiske værfter ikke er aktive, støtter i realiteten den europæiske statsstøttepolitik og bør ikke straffes.
(27) Den omstændighed, at KWW har vist sig konkurrencedygtig på verdensmarkedet og således forbedrer den europæiske værftsindustris position uden at påvirke konkurrencen inden for Fællesskabet, tyder ikke på, at der her er tale om en adfærd, der er uforenelig med fællesmarkedet. Så længe ingen andre europæiske værfter konkurrerer med KWW om bestemte specialordrer, som i det foreliggende tilfælde, er der ikke tale om en fælles interesse. KWW's adfærd styrker tværtimod hele den europæiske skibsbygningsindustris position på verdensmarkedet.
(28) Som det fjerde argument anfører KWW, at kapacitetsbegrænsning - hvis den forstås som produktionsbegrænsning - bør betragtes som den gennemsnitlige produktion i en periode på flere år. Ifølge KWW kan de tre store containerskibe (ordrer af betydning for kbt-tallet) og boreøen (ordre uden betydning for kbt-tallet) ikke bygges sideløbende på grund af den tid, som begge projekter vil lægge beslag på dokken i. Derfor vil produktionen med betydning for kbt-tallet ligge betydeligt under 85000 kbt, medens boreøen bygges, medens dette loft overskrides i de forudgående år. I gennemsnit vil maksimumsgrænsen på 85000 kbt imidlertid blive overholdt i disse år. Dette tekniske aspekt er der ikke taget højde for, da direktivet blev udstedt, og beslutningerne om støttens godkendelse blev truffet. Det synes derfor passende at betragte kapacitetsbegrænsningen - hvis den forstås som produktionsbegrænsning - som den gennemsnitlige produktion i længere periode. Dermed ville man tage hensyn til, at KWW som støttemodtager klarer sig godt på verdensmarkedet, er kommet ind på et nyt markedssegment og dermed har bevist sin konkurrenceevne. Dette er i overensstemmelse med den europæiske statsstøttepolitik og dens målsætninger. Det ville også være hensigtsmæssigt at betragte kapacitetsbegrænsningen som gennemsnitsværdien i flere år på baggrund af den ændrede økonomiske situation og de tekniske krav inden for skibsbygningsindustrien, og det ville meget bedre svare til realiteten og forholdene inden for denne sektor end en årlig begrænsning.
(29) Som det femte argument anfører KWW, at der ikke findes noget retsgrundlag for fastsættelsen af kapacitetslofter for enkelte værfter. I henhold til artikel 10a, stk. 2, i direktiv 90/684/EØF er Tyskland kun forpligtet til inden den 31. december 1995 at gennemføre en faktisk og definitiv nedskæring af skibsbygningskapaciteten på netto 40 % sammenlignet med den skibsbygningskapacitet, der fandtes den 1. juli 1990. For alle værfter i de nye tyske delstater var der således pr. 31. december 1995 en maksimal kapacitet på 327000 kbt. KWK henviser til den nævnte dom afsagt af Retten i Første Instans af 22. oktober 1996(7) og når frem til den konklusion, at fordelingen af kapaciteten mellem de forskellige østtyske værfter i henhold til denne dom er et rent internt tysk anliggende og ikke kan gøres til en betingelse for en støttebeslutnings lovlighed. Kommissionen har i sine beslutninger heller ikke givet udtryk for et sådant standpunkt.
(30) Danmark henviser i sine bemærkninger til procedurens indledning, at Tyskland i forbindelse med udstedelsen af direktiv 92/68/EØF selv har forpligtet sig til at nedskære skibsbygningskapaciteten på de østtyske værfter til 327000 kbt. Den pågældende stattstøtte blev tildelt KWW på betingelse af, at værftet overholder en årlig kapacitetsbegrænsning på 85000 kbt.
(31) Siden 1990 er skibsbygningskapaciteten på verdensplan steget meget mere end forudset, hvilket i første række skyldes kapacitetsudvidelserne på japanske og koreanske værfter. Dette er resulteret i et kapacitetsoverskud på verdensplan og et betydeligt prisfald på verdensmarkedet. Denne udvikling har også i vidt omfang ramt Danmark med det resultat, at mange værfter har været nødt til at nedskære aktiviteterne og nedlægge arbejdspladser. I Danmark er denne udvikling sket, uden at der er tildelt statsstøtte.
(32) Det understreges, at de tyske værfters produktionsprogrammer kan sammenlignes med de danske værfters, da værfterne befinder sig i stort set samme situation med hensyn til placering, teknisk udviklingsniveau og international konkurrenceevne. De tre containerskibe på hver 5000 TEU, som til dels har forårsaget kapacitetsoverskridelsen, hører blandt de skibstyper, som også bygges på danske værfter. Den ordre, som KWW modtog, har derfor haft en direkte indvirkning på et markedssegment, hvor danske værfter også opererer. Den omfattende støtte til fordel for KWW har givet de tyske værfter en konkurrencemæssig fordel og påvirket de danske værfters konkurrenceevne.
(33) Ved procedurens indledning fastslog Kommissionen, at kapacitetsoverskridelsen ifølge de tyske myndigheder vil blive udlignet i 2000 og 2001, når bygningen af boreøen begrænser KWW's muligheder for at konkurrere om nye ordrer i denne periode. Danmark er enig med Kommissionen i, at de gældende regler ikke giver mulighed for at lempe kapacitetsbegrænsningerne, og at en fleksibel anvendelse derfor ikke er mulig. Indrømmelser i denne henseende er forbundet med risikoen for en stadig stigende produktion, som overskrider kapacitetslofterne, uden at der nogen sinde sker en kompensering.
(34) I Tysklands bemærkninger i forbindelse med procedurens indledning opfordres der endvidere til, at kapacitetsbegrænsningerne tages op til revision. Som Tyskland anfører, kunne man i 1992 ikke forudse udviklingen i kapaciteten på verdensplan, hvorfor kun en fleksibel anvendelse af de gældende kapacitetsbegrænsninger kan medvirke til at forbedre de østtyske værfters konkurrenceevne. Efter Danmarks opfattelse gør den internationale udvikling med en betydelig kapacitetsudvidelse på især det asiatiske marked det nødvendigt, at de gældende regler tages op til revision. Her drejer det sig imidlertid om et problem, som vedrører hele den europæiske skibsbygningsindustri, og som derfor ikke skal løses på grundlag af et enkelt værfts problemer. Fællesskabet skal aktivt bestræbe sig på at finde en samlet løsning på kapacitetsproblemet, da dette er den eneste mulighed, det har for at bevare sin internationale troværdighed. En ensidig kapacitetsforøgelse på værfter i bestemte regioner vil ikke kun skade den europæiske skibsbygningsindustri, men også mindske mulighederne for på lang sigt at nå frem til resultater på internationalt plan.
(35) Både Dansk Industri og Skibsværftsforeningen giver i deres bemærkninger udtryk for, at de fuldt ud støtter Kommissionens holdning og bemærkninger i forbindelse med procedurens indledning.
(36) Endvidere anfører Skibsværftsforeningen, at de containerskibe, som KWW bygger, og som til dels har forårsaget kapacitetsoverskridelsen, også bygges af danske værfter. Den ordre, som KWW har modtaget, har derfor en direkte indvirkning på et markedssegment, som også er meget vigtigt for danske værfter. Der henvises derudover til udviklingen siden 1992, som er resulteret i, at mange værfter er blevet lukket, og at mange arbejdspladser er blevet nedlagt inden for sektoren. For de europæiske værfter er det derfor af afgørende betydning, at der generelt træffes effektive foranstaltninger med henblik på at afbøde de negative virkninger af overkapaciteten. Da dette ikke er muligt uden Fællesskabets aktive støtte, skal EU bevare sin internationale troværdighed. Et internationalt initiativ til nedskæring af overkapaciteterne ville ikke være kohærent, hvis EU samtidig accepterede en betydelig overskridelse af sine egne kapacitetslofter - som i det foreliggende tilfælde.
(37) Som Skibsværftsforeningen endvidere anfører, indgår kapacitetsbegrænsningerne på de østtyske værfter - foruden andre faktorer - i andre værfters investerings- og produktionsplanlægning. Overskrides kapacitetslofterne, berører dette også andre værfters dispositioner. Kapacitetsbegrænsningerne bør være gældende i ti år, og en fleksibel anvendelse er på intet tidspunkt blevet fastsat.
(38) Tyskland anfører i sine bemærkninger til procedurens indledning, at kapacitetsbegrænsningerne bør tages op til revision for at kunne reagere på den særlige situation inden for den internationale skibsbygningsindustri og den ikke forudsete produktivitetsstigning. Skibsværftsforeningen bemærker i den forbindelse, at den omfattende støtte netop havde til formål at øge produktiviteten. Hvis de østtyske værfter endnu ikke er blevet internationalt konkurrencedygtige på de betingelser, der blev fastlagt i 1992, og trods produktivitetsstigningen, der overstiger alle forventninger, må omstruktureringen af værfterne anses for at være mislykket. Dette må imidlertid ikke medføre, at betingelserne ændres til skade for de øvrige europæiske værfter.
(39) Tyskland havde ved procedurens indledning erklæret, at det var nødvendigt for KWW at erhverve ordrer, som medførte kapacitetsoverskridelsen, med henblik på at sikre arbejdspladserne og videreføre driften. Skibsværftsforeningen bemærker i denne forbindelse, at en retsstat ikke kan se bort fra sine retlige forpligtelser med den begrundelse, at man opnår en økonomisk fordel eller undgår et økonomisk tab. Accepterede man Tysklands argument, kunne enhver medlemsstat yde statsstøtte - også i strid med fællesskabsretten - hvis dette blev anset for at være nødvendigt under de givne omstændigheder.
(40) Tyskland havde siden den 30. juni 1998 været bekendt med, at KWW overskred sine kapacitetslofter i både 1998 og 1999. Der var således tilstrækkelig tid til at træffe passende foranstaltninger og ændre produktionsplanerne, således at man kunne undgå en overskridelse af kapacitetsbegrænsningen. Der blev dog ikke gjort noget rettidigt.
(41) Efter Skibsværftsforeningens opfattelse hersker der ingen tvivl om, at både Tyskland og KWW skal overholde kapacitetsbegrænsningen. Den maksimale kapacitetsgrænse blev fastlagt af Rådet som en betingelse for støttens tildeling og i overensstemmelse med direktiv 92/68/EØF. Kommissionen skal overvåge, at de kapacitetslofter, der er fastsat for de østtyske værfter, bliver overholdt. I 1997 fastslog Kommissionen, at to værfter havde overskredet deres kapacitetslofter i 1996, dvs. MTW med 1637 kbt og KWW med 92 kbt. Som følge heraf fik begge værfter pålagt en tilsvarende reduktion af produktionen i 1997. Der hersker derfor ingen tvivl om, at KWW's ledelse var helt klart over, at erhvervelsen af ordrer, som medfører en overskridelse af kapacitetsbegrænsningen, måtte få følger.
IV. Kommentarer fra Tyskland
(42) Tysklands bemærkninger er i det væsentlige baseret på fire argumenter. For det første bemærkes det, at kbt-beregningen oprindeligt havde til formål at indsamle sammenlignelige data på det samfundsøkonomiske område. Den er utilstrækkelig til at måle en kapacitetsbegrænsning for et enkelt værft. Dette bliver særlig klart, når man ser nærmere på KWW's produktion. Til ulempe for værftet tager den traditionelle kbt-beregning ikke højde for den såkaldte serieeffekt. Ved bygningen af søsterskibe anvendes der i realiteten mindre kapacitet en beregnet, da der vil være behov for færre arbejdstimer til at bygge det andet, lignende skib. I årene 1997-1999 blev der på KWW-værftet bl.a. bygget to andre serier af skibe, hvor de faktisk anvendte arbejdstimer blev reduceret som følge af serieeffekten, og resultatet således var meget lavere kbt-værdier. Som led i omstruktureringen blev en betydelig del af arbejdet desuden udført af underleverandører. I realiteten skulle 34000 kbt fordeles på underleverandørerne og ikke værftet.
(43) For det andet bestrider Tyskland Kommissionens bemærkning om, at en årlig kapacitetsbegrænsning på 85000 kbt var den vigtigste betingelse for godkendelsen af støtten. Grundlaget for godkendelsen var tværtimod den omstruktureringsstrategi, der blev forelagt som led i privatiseringen, og som KWW i mellemtiden har gennemført med succes. Den vellykkede omstrukturering har medført en betydelig produktivitetsstigning, som andre værfter på verdensplan generelt også vil opnå.
(44) Tyskland anfører endvidere, at Kommissionen i sine beslutninger om frigivelsen af værftets støtterater kun har pålagt begrænsninger for de nye anlægs indretning. Kommissionen har undersøgt, hvilken nybygningskapacitet det nye værft kan råde over efter omstruktureringsplanerne. Af de undersøgelser, som Kommissionen lod foretage, fremgik det, at det fremtidige værfts kapacitet ikke vil overskride 85000 kbt. Værftet er opført i overensstemmelse med disse planer og ikke senere blevet ændret. Den uforventet høje produktivitetsstigning i de seneste år kan ikke ændre denne vurdering.
(45) Et udelukkende formelt standpunkt med hensyn til kapacitetsbegrænsningen vil under hensyntagen til den uforventet høje produktivitetsstigning medføre, at værftet ikke kan udnyttes fuldt ud igennem hele årtet En kunstig tomgangsdrift af virksomhedens aktiviteter vil bringe omstruktureringens økonomiske succes i fare. På grund af produktiviteten og produktsortimentet (store containerskibe) kan det ikke undgås, at kapacitetsloftet overskrides midlertidigt, men denne overskridelse vil blive udlignet i løbet af referenceperioden.
(46) Som det tredje argument anfører Tyskland, at KWW's erhvervelse af en offshore-ordre (bygning af en boreø) har forårsaget den midlertidige overskridelse af kapacitetsloftet, da bygningen af riggen vil beslaglægge hele dokken i længere tid, og færdiggørelsen af de skibe, der er ved at blive bygget, derfor må fremrykkes. Denne overskridelse af kapacitetsloftet vil dog ikke indvirke negativt på det europæiske marked for skibsbygning, da intet andet europæisk værft deltog i konkurrencen om offshore-ordren. Derudover vedrører kapacitetsbegrænsningen udelukkende skibsbygningsindustrien og ikke offshore-området, hvorfor Kommissionens henvisning til de øvrige værfters mulighed for at komme ind på offshore-markedet er irrelevant. Reglerne for skibsbygningsindustrien kan ikke udvides til at omfatte andre økonomiske områder som følge af andre markedsdeltageres formodede eller faktiske adfærd.
(47) Tysklands fjerde argument er baseret på, at KWW - som anført i brev af 23. december 1998 til Kommissionen - fik tildelt en yderligere kapacitet på 22000 kbt i 1998, og at den samlede kapacitet på 107000 kbt, der er tildelt for 1998, ikke vil blive overskredet under hensyntagen til serieeffekten. Som et modtræk har Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (BvS) tidligere opfordret KWW til at tilbagebetale en del af den støtte, som værftet modtog som led i privatiseringen til kapitalindskud og investeringer. Indtil Kommissionens endelige beslutning indbetalte KWW derfor den 23. december 1998 uden anerkendelse af en retlig forpligtelse et delbeløb på 12 mio. DEM på en spærret konto.
V. Vurdering
(48) Kommissionen fastslår, at den støtte, der er godkendt på grundlag af Rådets direktiv 90/684/EØF om støtte til skibsbygningsindustrien og Rådets direktiv 92/68/EØF om ændring af direktiv 90/684/EØF, blev betragtet som forenelig med fællesmarkedet, da betingelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra e), var opfyldt. Dette gælder imidlertid kun så længe, betingelserne i godkendelsesbeslutningerne i henhold til omtalte direktiver overholdes. I modsat fald falder den omhandlede støtte ind under det generelle forbud i EF-traktatens artikel 87, stk. 1, og kan derfor ikke betragtes som forenelig med fællesmarkedet, hvis den ikke kan retfærdiggøres af andre grunde.
(49) Ifølge direktiv 92/68/EØF om ændring af direktiv 90/684/EØF kan der indrømmes værfterne i det tidligere DDR en undtagelse fra de bestemmelser om driftsstøtte, der gælder for EU-værfterne, for at give dem mulighed for at gennemføre den omfattende omstrukturering, der er nødvendig, for at de kan blive konkurrencedygtige. I henhold til artikel 10a, stk. 2, i direktiv 90/684/EØF som ændret ved direktiv 92/68/EØF kan driftsstøtte til bygning og ombygning af skibe ved værfter i de nye delstater indtil den 31. december 1993 betragtes som forenelig med fællesmarkedet under visse betingelser, som bl.a. vedrører støttens omfang og Tysklands forpligtelse til at forelægge årlige rapporter. En af disse betingelser er Tysklands tilsagn om inden den 31. december 1995 at gennemføre en faktisk og definitiv nedskæring af skibsbygningskapaciteten på 40 % sammenlignet med den skibsbygningskapacitet på 545000 kbt, der fandtes den 1. juli 1990.
(50) Bestemmelserne om investeringsstøtte er fastlagt i artikel 6 i direktiv 90/684/EØF, støtte til lukning i artikel 7 heri. I henhold til artikel 6, stk. 1, kan der kun ydes investeringsstøtte til bestående værfter, hvis den er kædet sammen med et omstruktureringsprogram, der ikke medfører nogen forøgelse af disse værfters skybsbygningskapacitet, eller i tilfælde af, at støtten i samme tidsrum er kædet sammen med en tilsvarende definitiv nedskæring af andre værfters kapacitet i samme medlemsstat. I henhold til artikel 6, stk. 3, kan investeringsstøtte betragtes som forenelig med fællesmarkedet, hvis støttens størrelse og intensitet er berettiget ud fra den pågældende omstrukturerings omfang. Støtte til dækning af de normale omkostninger som følge af hel eller delvis lukning af skibsbygnings- eller skibsreparationsværfter kan i henhold til artikel 7 betragtes som forenelig med fællesmarkedet, hvis den medfører en faktisk og definitiv kapacitetsnedskæring.
(51) I Kommissionens forslag til Rådets direktiv 92/68/EØF om ændring af det syvende direktiv om støtte til skibsbygningsindustrien fastslås det, at der skal findes en afbalanceret løsning mellem den omfattende omstrukturering af den østtyske skibsbygningsindustri, som kun er mulig ved hjælp af betydelig statsstøtte, og følgerne heraf for konkurrencevilkårene for de øvrige EU-værfter. Eventuelle supplerende støtteforanstaltninger, som overstiger de gældende maksimumsgrænser, skal være forbundet med tilsvarende omstruktureringsforanstaltninger og en kapacitetsnedskæring.
(52) I henhold til artikel 10a, stk. 2, i direktiv 90/684/EØF er en af betingelserne for, at driftsstøtte er forenelig med fællesmarkedet, Tysklands tilsagn om inden den 31. december 1995 at gennemføre en faktisk og definitiv nedskæring af skibsbygningskapaciteten på 40 % sammenlignet med den skibsbygningskapacitet på 545000 kbt, der fandtes den 1. juli 1990. Herefter gælder der for de værfter, der findes i den tidligere Tyske Demokratiske Republiks område, et kapacitetsloft på 327000 kbt. Tyskland fordelte denne samlede kapacitet på de fem tiloversblevne værfter for nybygninger, og KWW fik i den forbindelse tildelt en kapacitet på 85000 kbt(8).
(53) I sit brev af 27. november 1992 til Kommissionen vedrørende privatiseringen af Warnow Werft anførte Tyskland, at Kvaerner kontraktligt havde forpligtet sig til ikke at overskride det kapacitetsloft på 85000 kbt, der var fastsat for KWW, inden den 1. januar 2006. I § 27 i den engelske originaludgave af Warnow Werfts privatiseringsaftale med titlen "Limitation on Future Building Capacities" hedder det således: "Kvaerner undertakes up till December 31, 2005 with regard to Warnow yard not to exceed its annual capacity of 85000 kbt unless the requirements based on the EEC-Treaty are less restrictive from time to time."
(54) Kommissionen noterer sig, at det senere godkendte støtteprogram til omstrukturering af Warnow Werft var baseret på denne årlige kapacitet.
(55) Omstruktureringsstøtten på i alt 623,45 mio EUR (1246,9 mio. DEM) blev godkendt af Kommissionen i fire rater og fem særskilte beslutninger. Den første beslutning om frigivelse af en første støtterate blev meddelt Tyskland ved brev af 3. marts 1993 (N 692/D/91). Det hedder heri, at selv om det fremgik af den uafhængige undersøgelse, som Kommissionen havde ladet foretage, at Warnow Werft nybygningskapacitet næppe vil overstige 85000 kbt - dette tal var fastsat af Tyskland som værftets andel af de 327000 kbt, der i alt var tildelt til de østtyske værfter - anser man en overvågning fremover og i investeringsprogrammets varighed for at være nødvendig for at sikre, at skibsbygningskapaciteten virkelig blev nedskåret.
(56) Den anden beslutning blev meddelt Tyskland ved brev af 17. januar 1994 (N 692/J/91). Denne indeholdt de samme bestemmelser som i førnævnte beslutning, dog med den forskel, at der var behov for en yderligere overvågning for at sikre, at begrænsningen af skibsbygningskapaciteten blev overholdt. Tyskland blev endvidere gjort opmærksom på, at Kommissionen vil kræve hele støtten tilbagebetalt, hvis kapacitetsbegrænsningen ikke overholdes.
(57) Også i den tredje beslutning, som blev meddelt Tyskland ved brev af 20. februar 1995 (N 1/95), var det anført, at der var behov for en yderligere overvågning af kapacitetsbegrænsningens overholdelse. Endvidere blev der gjort opmærksom på, at Tyskland havde givet tilsagn om, at værftet vil overholde kapacitetsbegrænsningen. Tyskland blev endnu en gang mindet om, at Kommissionen vil kræve hele støtten tilbagebetalt, hvis kapacitetsbegrænsningen ikke overholdes.
(58) Den fjerde beslutning blev meddelt Tyskland ved brev af 18. oktober 1995 (N 637/95) og den femte beslutning ved brev af 11. december 1995 (N 797/95). I begge beslutninger blev der gjort opmærksom på, at en yderligere overvågning er nødvendig for at sikre, at kapacitetsbegrænsningen blev overholdt i forbindelse med den faktiske og den planlagte produktion. Der blev ligeledes i begge tilfælde gjort opmærksom på, at Tyskland havde givet tilsagn om, at værftet vil overholde kapacitetsbegrænsningen, og at hele støtten kan kræves tilbagebetalt i tilfælde af manglende overholdelse.
(59) Kommission fastslår, at kapacitetsbegrænsningen på 85000 kbt om året var en af de vigtigste betingelser for godkendelsen af støtten. Støtten blev godkendt på grundlag af den omstrukturering, der var anmeldt til Kommissionen. Denne årlige maksimumsgrænse indgår i Warnow Werft privatiseringsaftale, som Kommissionen har godkendt som et del af omstruktureringsprogrammet. Med undtagelse af den første godkendelsesbeslutning, der blev meddelt ved brev af 3. marts 1993, fremgår det udtrykkeligt af alle kommissionsbeslutninger, at overholdelsen af kapacitetsloftet på 85000 kbt er bindende. Der gøres endvidere udtrykkeligt opmærksom på i disse beslutninger, at Kommissionen kan kræve hele støtten tilbagebetalt, hvis kapacitetsbegrænsningen ikke overholdes.
(60) I forbindelse med besøget på værftet den 24. marts 1999 blev det bekræftet, at KWW's produktion i 1998 udgjorde 122414 kbt. Produktionstallene, som var baseret på kbt-beregningen, blev drøftet med værftets ledelse i nærværelse af repræsentanter for de tyske myndigheder og ikke draget i tvivl af nogen af parterne. Tallene betragtes derfor som bekræftede og uanfægtelige. Dette betyder, at KWW i 1998 overskred sit årlige kapacitetsloft på 85000 kbt med 37414 kbt.
(61) Kommissionen fastslår, at de østtyske værfters samlede kapacitet begrænses til 327000 kbt i artikel 10a i direktiv 90/684/EØF. I henhold til artikel 10a, stk. 2, litra c), skal der være tale om en "faktisk og definitiv" nedskæring af kapaciteten. Retten i Første Instans bekræftede i sin dom af 22. oktober 1996(9) Kommissionens fortolkning af udtrykket "definitiv" og definerede det således, at kapaciteten kan forøges efter afslutningen af omstruktureringen, henholdsvis efter fem år med Kommissionens tilladelse og efter ti år uden en sådan tilladelse. Retten fastslog, at dette udtryk skal fortolkes på baggrund af de øvrige bestemmelser i direktiv 90/684/EØF, såsom artikel 7. Da omstruktureringen blev afsluttet i 1995, gælder kapacitetsbegrænsningen indtil udgangen af henholdsvis 2000 og 2005.
(62) Den samlede kapacitet på 327000 kbt blev fordelt mellem de fem østtyske værfter på følgende måde: KWW - 85000 kbt; Volkswerft Stralsund - 85000 kbt; MTW-Schiffswerft - 100000 kbt; Peene-Werft - 35000 kbt og Elbewerft Boizenburg - 22000 kbt. Ifølge overvågningsrapporten af 22. februar 1999 når Volkswerft i 1998 op på en produktion på 84805 kbt og MTW-Schiffswerft på 99997 kbt. Ved besøget på Peene-Werft den 26. marts 1999 blev der for dette værft registreret en produktion på 34037 kbt for 1998. Elbewerft Boizenburg blev lukket i 1997. Ved brev af 17. november 1998 underrettede Tyskland Kommissionen om, at man tog anmeldelsen af omstruktureringsstøtte tilbage og lukkede dette værft permanent. Produktionen på Elbewerft Boizenburg lå således på 0 kbt i 1998. Produktionen på de andre værfter bortset fra KWW udgjorde i 1998 dermed 218839 kbt.
(63) Kommissionen fastslår, at den kapacitet, som de andre værfter ikke har udnyttet inden for deres kapacitetslofter, udgør i alt 23161 kbt. KWW har imidlertid overskredet sit årlige kapacitetsloft på 85000 kbt med 37414 kbt i 1998. Som følge af denne betydelige kapacitetsoverskridelse hos KWW blev den begrænsning af den samlede kapacitet på alle tyske værfter, der i 1998 var fastsat til 327000 kbt, overskredet med 14253 kbt.
(64) Som det fremgår af Domstolens dom af 18. maj 1993 i forenede sager C-356/90 og C-180/91 (Belgien mod Kommissionen)(10), er overholdelsen af den maksimumsgrænse, der er fastsat i henhold til bestemmelserne i Rådets direktiv om kriterierne for undtagelse fra forbuddet mod støtte i EF-traktatens artikel 92, en væsentlig betingelse for, at en støtte til skibsbygning kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet. Støttens overskridelse medfører uden videre dens uforenelighed med fællesmarkedet. Kommissionens rolle er i denne sammenhæng begrænset til en kontrol af, at nævnte betingelse er overholdt.
(65) Kommissionen bemærker, at en væsentlig betingelse for støttens tildeling, dvs. det kapacitetsloft på 85000 kbt om året, som er fastsat i Kommissionens godkendelsesbeslutninger på grundlag af direktiv 90/684/EØF som ændret ved direktiv 92/68/EØF, ikke blev overholdt i 1998. Kommissionen bemærker endvidere, at Tyskland i 1998 overtrådte artikel 10a, stk. 2, i direktiv 90/684/EØF, som fastsætter et kapacitetsloft for alle østtyske værfter som betingelse for, at driftsstøtte til bygning og ombygning af skibe kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet.
(66) Kommissionen bemærker, at denne beslutning for det første vedrører den manglende overholdelse af den individuelle kapacitetsbegrænsning på 85000 kbt og for det andet den manglende overholdelse af den samlede kapacitetsbegrænsning på 327000 kbt. Kommissionen gør opmærksom på, at det individuelle kapacitetsloft på 85000 kbt om året i fem kommissionsbeslutninger vedrørende støttens godkendelse blev fastsat som betingelse for støttens forenelighed med fællesmarkedet. Denne årlige maksimumsgrænse blev anerkendt af Kværner som en del af privatiseringsaftalen, og overholdelsen overvåges både af Kommissionen og som led i værftets forpligtelse til at forelægge årlige rapporter. Desuden er Kommissionens problem i støttemæssig henseende i dette tilfælde netop lovligheden af den støtte, som Kommissionen godkendte i fem beslutninger på betingelse af, at den årlige kapacitetsbegrænsning blev overholdt, samt denne støttes konkurrencefordrejende indvirkninger på skibsbygningsindustrien.
(67) Kommissionen anser derfor den betydelige overskridelse af den kapacitetsbegrænsning på 85000 kbt om året, der er fastsat for et enkelt værft, som denne beslutnings væsentligste genstand, og følgerne af kapacitetsoverskridelsen undersøges på dette grundlag. Overskridelsen af det samlede kapacitetsloft er en - om end tungtvejende - sekundær følge af den manglende overholdelse af den individuelle begrænsning.
(68) Med direktiv 92/68/EØF skulle det gøres muligt for de østtyske værfter at gennemføre en meget nødvendig og omfattende omstrukturering for at blive konkurrencedygtige. Der blev i den forbindelse fastsat kapacitetsbegrænsninger for at udligne den konkurrencefordrejende virkning af statsstøtten til fordel for østtyske skibsværfter. Bliver denne kapacitetsbegrænsning, der betragtes som en kompenserende faktor og som en væsentlig betingelse for støttens godkendelse og dermed for denne støttes forenelighed med fællesmarkedet, ikke overholdt, betyder dette, at støtte ikke længere er forenelig med fællesmarkedet.
(69) I Kommissionens beslutning om støtte til MTW-Schiffswerft og Volkswerft Stralsund(11) blev det fastslået, at MTW i 1996 havde overskredet sit kapacitetsloft en smule. Det blev derfor aftalt, at værftet i det efterfølgende år skulle reducere produktionen svarende til overskridelsen, og driftsstøtten til værftet i 1997 blev reduceret med et beløb, som svarede til overskridelsen. Konsekvenserne af overskridelsen stod således i forbindelse med omfanget af den overskydende produktion i det pågældende år, idet de finansielle konsekvenser af denne overtrædelse blev gjort betinget af dens karakter, dvs. overskridelsens omfang.
(70) Med henvisningen til støttens tilbagebetaling i tilfælde af, at betingelserne i godkendelsesbeslutningen ikke overholdes, bliver støttemodtageren mindet om forpligtelsen til at opfylde disse betingelser og fjort opmærksom på konsekvenserne af en manglende overholdelse. Formålet med og den faktiske virkning af støttens tilbagebetaling er at genoprette status quo ved at ophæve de negative indvirkninger på konkurrencevilkårene, som skyldes den ulovligt ydede støtte, hvis ulovlighed skyldes den manglende overholdelse af de betingelser, der er pålagt for støttens godkendelse, og dermed foreneligheden med fællesmarkedet. I det foreliggende tilfælde blev den kapacitetsbegrænsning, der var pålagt som en betingelse, ikke overholdt. I overensstemmelse med Kommissionens beslutning om støtte til MTW-Schiffswerft og Volkswerft Stralsund(12) er konkurrencefordrejningens omfang lig med kapacitetsoverskridelsens omfang.
(71) Da kapacitetsoverskridelsens omfang er bestemmende for omfanget af den pågældende konkurrencefordrejning, er Kommissionen af den opfattelse, at det støttebeløb, der svarer til denne kapacitetsoverskridelse, skal betragtes som uforeneligt med fællesmarkedet.
(72) Kommissionen bemærker, at den støtte, der er uforenelig med fællesmarkedet, skal kræves tilbagebetalt.
(73) I de beslutninger, som Tyskland fik meddelt ved brev af 17. januar 1994, 20. februar 1995, 18. oktober 1995 og 11. december 1995, blev der gjort opmærksom på, at Kommissionen vil kræve hele støtten tilbagebetalt, hvis kapacitetsbegrænsningen ikke overholdes.
(74) I overensstemmelse med begrundelsen i dom afsagt af Retten i Første Instans af 15. september 1998(13) i sag T-140/95 (Ryanair mod Kommissionen) bør det undersøges, om Kommissionen - såfremt den kun erklærede det støttebeløb, der svarer til kapacitetsoverskridelsen, uforeneligt med fællesmarkedet og krævede det tilbagebetalt - fraviger rammen for sine tidligere beslutninger om støttens godkendelse, hvori det hedder, at Kommissionen vil kræve hele støtten tilbagebetalt, hvis kapacitetsbegrænsningen ikke overholdes.
(75) Formålet med og den faktiske virkning af støttens tilbagebetaling er at genoprette status quo ved at ophæve de negative indvirkninger på konkurrencevilkårene, som skyldes den ulovlige støte. I overensstemmelse med Kommissionens beslutning om støtte til MTW-Schiffswert og Volkswerft Stralsund(14) er konkurrencefordrejningens omfang lig med kapacitetsoverskridelsens omfang.
(76) Det støttebeløb, der svarer til kapacitetsoverskridelsen, erklæres uforeneligt med fællesmarkedet og skal således tilbagebetales. Med tilbagebetalingen skal kapacitetsoverskridelsens negative indvirkninger på konkurrencevilkårene ophæves, hvorved formålet og den faktiske virkning af tilbagebetalingen er opfyldt.
(77) Når det støttebeløb, der svarer til kapacitetsoverskridelsen, således i det foreliggende tilfælde erklæres uforeneligt med fællesmarkedet, betyder dette efter Kommissionens opfattelse ingen fravigelse af betingelserne i tidligere beslutninger, som ville påvirke disse betingelsers mål og virkning, dvs. ophævelsen af de negative indvirkninger på konkurrencevilkårene.
(78) Kommissionen når derfor frem til den konklusion, at den del af støtten på 623,45 mio. EUR (1246,9 mio. DM), som blev ydet til Kvaerner Warnow Werft og godkendt af Kommissionen i fire rater (beslutning af 3. marts 1993 (N 692/J/91), 17. januar 1994 (N 692/D/91), 20. februar 1995 (N 1/95), 18. oktober 1995 (N 637/95) og 11. december 1995 (N 797/95), og som svarer til overskridelsen af den årlige kapacitetsbegrænsning på 85000 kbt med 37414 kbt, ikke længere er forenelig med EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra e), og er uforenelig med fællesmarkedet i medfør af EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(79) I deres bemærkninger bestrider Tyskland og KWW Kommissionens konstatering af, at en kapacitetsbegrænsning på 85000 kbt om året var den vigtigste betingelse for godkendelsen af støtte. Ifølge dem var den eneste betingelse for godkendelsen, at de godkendte og kontrollerede produktionsanlæg blev opretholdt i overensstemmelse med omstruktureringsprogrammet og investeringsplanen.
(80) Kommissionen fastslår, at såvel opretholdelsen af investeringsplanen som overholdelsen af kapacitetsbegrænsningen var en betingelse for godkendelsen af støtten. Det er Kommissionens faste praksis i forbindelse med enhver omstruktureringsstøtte at godkende og overvåge investeringsplanen. Dette ændrer imidlertid intet ved den omstændighed, at en anden væsentlig betingelse for støttens godkendelse var overholdelsen af den årlige kapacitetsbegrænsning. Støttens samlede beløb blev godkendt på grundlag af fem særskilte kommissionsbeslutninger, hvor der i de fire udtrykkeligt blev gjort opmærksom på, at en yderligere overvågning er nødvendig for at sikre, at kapacitetsbegrænsningen overholdes. I fire af disse fem beslutninger blev Tyskland desuden gjort opmærksom på, at Kommissionen vil kræve den pågældende støtte tilbagebetalt, hvis kapacitetsbegrænsningen ikke overholdes. I tre beslutninger blev det fastslået, at Tyskland havde givet tilsagn om, at værftet vil overholde kapacitetsloftet. Der hersker derfor ikke tvivl om, at kapacitetsbegrænsningen på 85000 kbt var en betingelse for godkendelsen af støtten og støttens forenelighed med fællesmarkedet.
(81) Som det andet argument anfører KWW i sine bemærkninger, at i henhold til ordlyden i artikel 10a, stk. 2, litra c), i direktiv 90/684/EØF og Kommissionens beslutninger om støttens godkendelse skulle kapacitetsforøgelser som følge af produktivitetsstigninger, der ved omstruktureringsperiodens afslutning overstiger det niveau, som Kommissionens ekspert havde forudset, komme værfterne til gode. Kapacitetsbegrænsning og produktionsbegrænsning er forskellige begreber, og KWW forstod ikke loftet som en produktionsbegrænsning.
(82) Kommissionen bemærker, at KWW gav produktionsrapporten for første halvdel af 1995, som Tyskland forelagde for Kommissionen ved brev af 16. august 1995, titlen "Report on keeping the capacity limitation". Rapporten for 1996, som Tyskland forelagde for Kommissionen ved brev af 17. februar 1997, havde titlen "Production limitation by EU-Commission". Desuden anmodede Kommissionen i sit brev af 18. og 19. november 1996 Tyskland om at underrette værfterne om, at kapacitetsbegrænsningerne for 1996 og de efterfølgende år skulle overholdes nøje.
(83) Ved brev af 3. marts 1997 underrettede Kommissionen Tyskland om, at KWW ville overskride sit kapacitetsloft for 1996 en smule, og at den planlagte produktion for 1997 ligeledes lå tæt på kapacitetsloftet. Tyskland blev opfordret til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at rette op på situationen. Ved brev af 14. april 1997 opfordrede Kommissionen på ny Tyskland til at sørge for, at værftet ændrede sin produktionsplan, for at kapacitetsloftet ikke blev overskredet.
(84) I sit brev af 1. april 1997 til Kommissionen anførte Tyskland, at BvS havde opfordret KWW til at respektere kapacitetsloftet på 85000 kbt i forbindelse med produktionsplanlægningen for 1997. KWW skulle således forelægge en ny produktionsplan for 1997, som overholder kapacitetsloftet. Ved brev af 6. juni 1997 meddelte Tyskland, at KWW's kapacitet i 1997 vil blive reduceret med den mindre overskridelse i 1996, dvs. 92 kbt, således at der i 1997 vil gælde et reduceret kapacitetsloft. Den tyske regering understregede i denne forbindelse, at det drejede sig om et engangstilfælde, og at det almindeligvis ikke var muligt at fordele kapaciteten på forskellige år til udligning af overskridelser. Dette havde man også klart gjort værftet opmærksom på. Endvidere havde Tyskland underrettet værftet om, at selv en mindre overskridelse af kapacitetsbegrænsningen ikke kunne accepteres i fremtiden, og KWW havde derfor forpligtet sig til at reducere den kapacitet, der var til rådighed i 1997, med de 92 kbt, som kapacitetsloftet blev overskredet med i 1996.
(85) For Kommissionen hersker der derfor ingen tvivl om, at KWW var helt klar over arten og betydningen af den kapacitetsbegrænsning på 85000 kbt, som virksomheden havde fået pålagt.
(86) Som det fjerde argument anfører KWW, at kapacitetsbegrænsningen - hvis den forstås som produktionsbegrænsning - bør betragtes som den gennemsnitlige produktion i en periode på flere år.
(87) Kommissionen fastslår, at den årlige kapacitetsbegrænsning var en væsentlig betingelse for godkendelsen af støtten. Da støttens konkurrencefordrejende indvirkning på skibsbygningsindustrien skulle neutraliseres på denne måde, kan den ikke forstås som et årsgennemsnit, da dette ville ophæve formålet med og virkningen af kapacitetsloftet. Endvidere er den årlige kapacitetsbegrænsning klart fastsat i § 27 i værftets privatiseringsaftale og accepteret af KWW, som skulle planlægge produktionen i overensstemmelse hermed. Som det fremgår af Tysklands brev af 6. juni 1997 til Kommissionen, havde de tyske myndigheder i 1997 klart gjort værftet opmærksom på, at det er forpligtet til at overholde det årlige kapacitetsloft, og at det ikke er muligt at fordele kapaciteten på flere år.
(88) Som det sidste argument anfører KWW, at der ikke findes noget retsgrundlag for fastsættelsen af kapacitetslofter for enkelte værfter.
(89) Kommission bemærker, at den i sine beslutninger om godkendelse af omstruktureringsstøtten til KWW fastsatte en årlig kapacitetsbegrænsning på 85000 kbt som betingelse for støttens godkendelse. Det er Kommissionens normale praksis at knytte betingelser til sin beslutning om statsstøtte for at sikre, at den pågældende støtte er forenelig med fællesmarkedet i medfør af EF-traktatens artikel 87. Kommissionen handler i den forbindelse i overenstemmelse med EF-traktatens artikel 87 og 88 i det foreliggende tilfælde med de relevante særbestemmelser for støtte til skibsbygningsindustrien.
(90) Tyskland anfører i sine bemærkninger, at kbt-beregningen er utilstrækkelig til at måle en kapacitetsbegrænsning for et enkelt værft.
(91) Kommissionen bemærker, at kapaciteten på de østtyske værfter inden omstruktureringen blev fastlagt ved hjælp af kbt-beregningen. Da forslaget til direktiv 92/68/EØF(15) blev behandlet i Rådet i 1992, og hele omstruktureringen af de østtyske værfter og betingelserne i den forbindelse blev undersøgt i enkeltheder, blev kapacitetsnedskæringen på disse værfter ligeledes fastlagt på grundlag af kbt-beregningen. Rådet bekræftede derfor i 1992 denne beregningsmetode som grundlag for fastlæggelsen af kapaciteterne i forbindelse med omstruktureringen af de østtyske værfter.
(92) Kommissionen bemærker endvidere, at Tyskland og Kommissionen blev enige om at anvende kbt-beregningen som grundlag for indberetningen i forbindelse med de østtyske værfter. Tyskland har bekræftet dette i sit brev af 12. juli 1994 og 3. april 1995. Det hedder således i brevet af 3. april 1995, at Tyskland og Kommissionen var blevet enige om, at overvågningen af produktionen skulle gennemføres ved hjælp af kbt-beregningen på grundlag af de koefficienter, der var gældende inden den 1. januar 1994. Denne metode er blevet anvendt siden begyndelsen af omstruktureringen og i hele overvågningsperioden samt for alle berørte værfter. Tyskland har tilsluttet sig metoden uden nogen sinde at bestride anvendelsen. Kommissionen ser derfor ingen grund til at gøre sig spekulationer om denne metodes utilstrækkelighed på grund af den omstændighed, at et værft overskrider sit kapacitetsloft.
(93) Både Tyskland og KWW anfører i deres bemærkninger, at KWW's overskridelse af kapacitetsloftet ingen negative indvirkninger har på konkurrencevilkårene.
(94) Kommissionen bemærker, at det egentlige formål med kapacitetsbegrænsningen er at udligne støttens konkurrencefordrejende indvirkninger på den europæiske skibsbygningsindustri. Allerede en overskridelse af dette loft indebærer derfor en fordrejning af konkurrencevilkårene.
(95) Kommissionen bemærker endvidere, at KWW opererer på et marked, hvor også andre europæiske værfter er aktive. KWW bekræfter selv dette i sine bemærkninger og gør opmærksom på, at værftet på grund af bygningen af boreøen i en periode på to år ikke kan konkurrere om ordrer på det europæiske marked, som andre europæiske værfter også er interesserede i. Ved at overskride det kapacitetsloft, som skulle forhindre en fordrejning af konkurrencevilkårene, har KWW således handlet til skade for andre værfter i dette markedssegment.
(96) Kommissionens position bestyrkes af bemærkningerne fra andre interesserede parter. Der gøres heri opmærksom på, at de store containerskibe, som bygges af KWW og til dels forårsager kapacitetsoverskridelsen, også fremstilles på andre europæiske værfter. Dermed indvirker KWW's kapacitetsoverskridelse direkte på et marked, hvor andre europæiske værfter opererer. Endvidere gøres der i disse bemærkninger opmærksom på, at kapacitetsbegrænsningerne på de østtyske værfter bl.a. indgår i andre værfters investerings- og produktionsplanlægning. Derfor berøres andre værfters dispositioner, hvis disse begrænsninger overskrides.
(97) Som det sidste punkt anfører Tyskland i sine bemærkninger, at KWW fik tildelt en yderligere kapacitet på 22000 kbt for året 1998, således at KWW i 1998 under hensyntagen til serieeffekten i forbindelse med skibsbygningen ikke har overskredet den tildelte kapacitet på i alt 107000 kbt.
(98) Kommissionen bemærker, at enhver ændring af kapacitetstildelingen ville kræve Kommissionens godkendelse, da kapacitetsbegrænsningerne er knyttet sammen med den omstruktureringsstøtte, som er ydet til de enkelte værfter. I det foreliggende tilfælde blev tildelingen af en yderligere kapacitet på 22000 kbt til KWW for 1998 ikke godkendt af Kommissionen. Ved brev af 4. december 1998 underrettede Kommissionen Tyskland om, at Elbewerfts kapacitet på 22000 kbt for året 1998 ikke kunne omfordeles, da denne kapacitet ikke stod til rådighed for en omfordeling for hele året, men først fra den 17. november 1998, hvor anmeldelsen af støtten blev taget tilbage. Derudover kan Kommissionen ikke acceptere en omfordeling af kapacitet med tilbagevirkende kraft. Dette blev også bekræftet i Kommissionens brev af 8. januar 1999 til Tyskland i denne henseende.
(99) På baggrund heraf, og fordi der ikke findes noget retsgrundlag for en omfordeling med tilbagevirkende kraft, har tildelingen af en yderligere kapacitet til KWW på 22000 kbt for året 1998 ingen retsvirkning og har ingen betydning for nærværende procedure.
(100) Af de grunde, der er redegjort for i betragtning 48-77, når Kommissionen frem til den konklusion, at den del af støtten på 623,45 mio. EUR (1246,9 mio. DEM) til fordel for KWW, som blev godkendt af Kommissionen i fire rater (beslutninger meddelt ved brev af 3. marts 1993 (N 692/D/91), 17. januar 1994 (N 692/J/91, 20. februar 1995 (N 1/95), 18. oktober 1995 (N 637/95) og 11. december 1995 (N 797/95)), og som svarer til overskridelsen af den årlige kapacitetsbegrænsning på 85000 kbt med 37414 kbt, ikke længere opfylder betingelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra e). Da der ikke findes noget andet forenelighedskriterium, eller et sådant kriterium ikke er anført af Tyskland eller KWW, er denne del af støtten uforenelig med fællesmarkedet i medfør af EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(101) Ved fastlæggelsen af det uforenelige støttebeløb har Kommissionen undersøgt forskellige alternativer og er nået frem til følgende resultat:
(102) Kommission antager, at KWW's årlige kapacitetsbegrænsning på 85000 kbt er gældende i ti år. Ved vurderingen af overskridelsen af kapacitetsbegrænsningen i et år, dvs. i 1998, kunne Kommissionen have valgt at bestemme omfanget af ulovlig støtte udelukkende på grundlag af overskridelsens varighed. Dette ville have medført, at en tiendedel af omstruktureringsstøtten var blevet betragtet som uforenelig med fællesmarkedet. På den anden side var det også muligt at beregne overskridelsen med 37414 kbt i forhold til den samlede kapacitetsbegrænsning i de ti år (850000 kbt). Dette havde givet en procentsats på 4,4 %, og den pågældende andel af støtte var blevet betragtet som ulovlig.
(103) Kommissionen er nået frem til den konklusion, at begge ovennævnte metoder er utilstrækkelige til at bestemme omfanget af ulovlig støtte, da de ikke i tilstrækkelig grad tager højde for den relative vægt af overskridelsen af den årlige kapacitetsbegrænsning på 85000 kbt. For at tage højde for dette element har Kommissionen gennemført sin beregning på grundlag af en kombination af en lineær proportionel metode og et tillæg, som skal tage højde for den yderligere konkurrencefordrejning, der er forårsaget af den meget massive overskridelse af den årlige kapacitetsbegrænsning.
(104) Da KWW's årlige kapacitetsbegrænsning på 85000 kbt gælder i ti år, blev andelen af overskridelsen med 37414 kbt beregnet i forhold til den samlede kapacitetsbegrænsning i denne periode (850000 kbt). Dette giver en procentsats på 4,4 %. Endvidere skal der tages højde for den meget betydelige overskridelse af kapacitetsbegrænsningen i 1998, da konkurrencefordrejningen efter Kommissionens opfattelse bliver så meget desto større, jo større overskridelsen er. Da de 37414 kbt indebærer en overskridelse af den årlige kapacitetsbegrænsning på mere end 20 %, blev dette, som følge af sin indvirkning på graden af konkurrenceforvridning, taget i betragtning som et yderligere element ved beregningen. Den andel, der overskrider den årlige kapacitetsbegrænsning med mere end 20 % (20414 kbt), blev således bestemt. Dette giver en procentsats på 2,4 % i forhold til den samlede kapacitet på 850000 kbt.
(105) Omfanget af uforenelig støtte bestemmes således på grundlag af den samlede overskridelse og et yderligere element, som tager højde for den særlige konkurrencefordrejning, der skyldes overskridelsen af den årlige kapacitetsbegrænsning med mere end 20 %. Denne uforenelige støtte fordeles proportionelt mellem den samlede driftsstøtte på 372,5 mio. EUR (745 mio. DEM) og investeringsstøtte på 237,45 mio. EUR (474,9 mio. DEM), hvilket i alt udgør 609,95 mio. EUR (1219,9 mio. DEM). Det støttebeløb, som skal betragtes som uforeneligt med fællesmarkedet på grund af KWW's kapacitetsoverskridelse i 1998, udgør således 41,5 mio. EUR (83,0 mio. DEM). Dette beløb skal kræves tilbagebetalt.
(106) Kommissionen bemærker, at det i beslutningen om procedurens indledning(16) er anført, at der blev ydet støtte til lukning på 13,5 mio. EUR (27 mio. DEM) til finansiering af godtgørelser og andre sociale foranstaltninger til fordel for de tidligere ansatte på grundlag af den beslutning, der var blevet meddelt ved brev af 3. marts 1993. Da værftet har udbetalt disse midler til tidligere ansatte, ser Kommissionen bort fra kravet om tilbagebetaling af dette beløb. Støtten til lukning indgår derfor ikke i beregningen.
(107) Kommission gør opmærksom på, at tilbagebetalingen skal ske i overensstemmelse med de nationale bestemmelser, herunder renter beregnet fra datoen for støttens udbetaling til modtageren og indtil tilbagebetalingen på grundlag af den referencesats, der anvendes ved beregning af subventionsækvivalenten i forbindelse med regionalstøtte.
VI. Konklusion
(108) Kommission når frem til den konklusion, at Kvaerner Warnow Werft GmbH i 1998 overskred sit årlige kapacitetsloft på 85000 kbt med 37414 kbt. Denne årlige kapacitetsbegrænsning blev af Kommissionen i de beslutninger, der blev meddelt ved brev af 3. marts 1993, 17. januar 1994, 20. februar 1995, 18. oktober 1995 og 11. december 1995, fastsat som en væsentlig betingelse for godkendelsen af støtten på i alt 623,45 mio. EUR (1246,9 mio. DEM) i henhold til direktiv 90/684/EØF om støtte til skibsbygningsindustrien og direktiv 92/68/EØF om ændring af direktiv 90/684/EØF om støtte til skibsbygningsindustrien og dermed for støttens forenelighed med fællesmarkedet i medfør af EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra e).
(109) Da kapacitetsoverskridelsens omfang efter Kommissionens opfattelse er bestemmende for konkurrencefordrejningens omfang, opfylder det støttebeløb, som svarer til overskridelsen af kapacitetsloftet på 85000 kbt med 37414 kbt i 1998, ikke længere betingelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra e), og er uforenelig med fællesmarkedet i medfør af EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(110) Støtten på 41,5 mio. EUR (83,0 mio. DEM) er derfor uforenelig med fællesmarkedet og skal kræves tilbagebetalt. Det støttebeløb, der skal tilbagebetales, forhøjes med renter beregnet fra datoen for udbetalingen til modtageren og indtil tilbagebetalingen.
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Tysklands støtte til fordel for Kvaerner Warnow Werft GmbH på 41,5 mio. EUR (83,0 mio. DEM) er uforenelig med fællesmarkedet i medfør af EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
Artikel 2
1. Tyskland træffer alle nødvendige foranstaltninger med henblik på at kræve støtten på 41,5 mio. EUR (83,0 mio. DEM) tilbagebetalt fra modtageren.
2. Med forbehold af en eventuel kendelse fra Domstolen efter EF-traktatens artikel 242 skal tilbagebetalingen ske omgående og i overensstemmelse med gældende procedurer i tysk ret, forudsat at disse giver mulighed for omgående og effektiv gennemførelse af Kommissionens beslutning. Til det formål og i tilfælde af søgsmål ved de nationale domstole træffer Tyskland alle nødvendige foranstaltninger, som er til rådighed i dets retssystem, herunder også foreløbige foranstaltninger, dog med forbehold af fællesskabsretten(17).
3. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, den blev udbetalt til modtageren, og indtil den er blevet tilbagebetalt. Renterne beregnes på basis af den referencesats, der anvendes til at beregne subventionsækvivalenten for regionalstøtte.
Artikel 3
Tyskland underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 8. juli 1999.

Labels: 4
1
19
18
15