Document ID: 32009D0838

BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 17 juni 2009
betreffende steunmaatregel C 33/08 (ex N 732/07) die Zweden voornemens is ten uitvoer te leggen ten gunste van Volvo Aero Corporation ten behoeve van O&O
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2009) 4542)
(Slechts de tekst in de Zweedse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2009/838/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig voornoemde artikelen in de gelegenheid te hebben gesteld hun opmerkingen kenbaar te maken (1),
en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Bij brief van 10 december 2007 hebben de Zweedse autoriteiten bij de Commissie aanmelding gedaan van de steunmaatregel die zij voornemens waren aan Volvo Aero Corporation toe te kennen. De Commissie heeft bij brief van 28 januari 2008 om aanvullende informatie verzocht. In een brief van 18 maart 2008 hebben de Zweedse autoriteiten enige punten uit dit verzoek beantwoord.
(2)
Op 15 april 2008 heeft een bijeenkomst plaatsgevonden tussen de Zweedse autoriteiten en de diensten van de Commissie. Vervolgens heeft de Commissie op 21 april 2008 een nieuwe brief met een verzoek om verdere informatie gezonden. Bij brief van 2 juni 2008 hebben de Zweedse autoriteiten op deze brief geantwoord en hebben zij verdere opmerkingen gemaakt. In hun brief hadden de Zweedse autoriteiten het over aanvullende informatie, met name intern mailverkeer tussen managers van de begunstigde onderneming. Op 19 juni 2008 is deze informatie meegedeeld.
(3)
De Commissie heeft Zweden bij brief van 16 juli 2008 in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag ten aanzien van de bovengenoemde steunmaatregel. Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt (2). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregel te maken. Zweden heeft zijn opmerkingen op 17 oktober 2008 meegedeeld.
(4)
Bij faxbericht van 28 oktober 2008 heeft Fred Bodin, de voormalige voorzitter en CEO van Volvo Aero, opmerkingen ingediend. Bij brief van 31 oktober 2008 heeft GE Aviation opmerkingen gemaakt. Bij e-mail van 3 november 2008 heeft de vakbondsafdeling van IF Metall bij Volvo Aero opmerkingen gemaakt.
(5)
Bij brief van 3 november 2008 heeft de Commissie deze opmerkingen voor een reactie aan de Zweedse autoriteiten doorgezonden en zij heeft diens opmerkingen bij brief van 12 december 2008 ontvangen.
(6)
De Commissie heeft de Zweedse autoriteiten bij brief van 30 maart 2009 om verdere informatie verzocht, brief waarop Zweden op 3 april 2009 heeft geantwoord.
2. DOELSTELLING VAN DE MAATREGEL
(7)
De Zweedse autoriteiten zijn voornemens steun te verlenen aan Volvo Aero (hierna ook „de onderneming” genoemd) ten behoeve van onderzoek en ontwikkeling (hierna „O&O” genoemd) in verband met onderdelen van de GEnx-motor, die General Electric (hierna „GE” genoemd) voor de vliegtuigtypes Boeing B787 en Boeing B747-8 heeft ontwikkeld. Op 15 december 2004 heeft Volvo Aero met GE een eerste overeenkomst voor een risicodelend partnerschap gesloten en heeft zij de werkzaamheden aan het O&O-project aangevat.
(8)
Volvo Aero ontwikkelt en produceert onderdelen voor motoren van commerciële en militaire vliegtuigen. In 2008 bedroegen haar bedrijfsinkomsten 359 miljoen SEK (ongeveer 39 miljoen EUR (3) en haar exploitatiemarge 4,8 %. Zij is een kleine speler op de zogeheten „second tier”-markt (4) en produceert onderdelen voor alle original equipment manufacturers (OEM’s): General Electric (GE) en Pratt & Whitney in Noord-Amerika en Rolls-Royce in Europa.
(9)
Volvo Aero maakt deel uit van de Volvo-groep (hierna „het concern” genoemd). Het concern is vooral actief op het gebied van vrachtwagens, bouwmaterieel en bussen. Het levert ook motoren voor plezier- en commerciële vaartuigen, en dieselgeneratoren, en is daarnaast ook actief in de luchtvaartsector (via zijn dochteronderneming Volvo Aero) (5). In 2008 bedroegen de bedrijfsinkomsten van het concern 15 851 miljard SEK (ongeveer 1 704 miljard EUR), met een exploitatiemarge van 5,2 %. Volvo Aero is goed voor 2 % van de netto-omzet en de bedrijfsinkomsten van het concern.
(10)
De GEnx-motor wordt ontwikkeld door GE en een aantal partners die risico’s en inkomsten delen (risk and revenue sharing partners - hierna „RRSP” genoemd). Daarbij gaat het, naast Volvo Aero, om onder meer de volgende ondernemingen: Avio (Italië) (12 %), belast met het ontwerp en de productie van de Accessory Gearbox (AGB); Techspace Aero (België) (5 %), verantwoordelijk voor de statoren van de lagedrukcompressor, en andere partners in Japan (IHI en MHI samen goed voor 15 %) en in de Verenigde Staten.
(11)
De GEnx voor de B787 werd in maart 2008 gecertificeerd en de certificatie van de GEnx-motor voor de B747-8 staat voor medio 2009 gepland. Er liggen al 1120 bestellingen voor GEnx voor de B747 en B747-8 vast. De lancering van de B787 is door Boeing met bijna twee jaar uitgesteld en er zijn tot dusver nog geen motoren daadwerkelijk verkocht.
(12)
Het aandeel van Volvo Aero in het GEnx-project bedraagt, volgens de RRSP-overeenkomst, 5,6 % van de totale projectkosten. Volvo Aero is verantwoordelijk voor de ontwikkeling van een reeks onderdelen van de GEnx-motor (fan hub frame (FHF), booster spool, turbine rear frame, after fan case en high pressure turbine root seal), samen goed voor in totaal 927 miljoen SEK (ongeveer 100 miljoen EUR) O&O-projectkosten.
(13)
Het voorgenomen O&O-project is qua schaal viermaal groter dan enig ander O&O-project waarmee de onderneming tot dusver te maken had en het is de eerste maal dat Volvo Aero dit soort verantwoordelijkheid op zich heeft genomen. Bovendien zijn de aan de GEnx verbonden technische en commerciële risico’s aanzienlijk. De GEnx bevat complexe lichtgewichtonderdelen die op een nieuwe wijze moeten worden gemonteerd. De ambitieuze technologische doelstellingen die GE voor de ontwikkeling van de GEnx-onderdelen heeft vastgesteld, zijn: lager brandstofverbruik, lawaaibeperking, lagere emissies en een lager gewicht.
(14)
De Zweedse autoriteiten zijn voornemens Volvo Aero een terugbetaalbaar voorschot (6) van 362 miljoen SEK (ongeveer 39 miljoen EUR tegen de wisselkoers zoals die gold op het tijdstip van steunverlening) te betalen, waarmee 39 % van de in aanmerking komende O&O-kosten zouden worden gedekt. De steun is nog niet uitgekeerd en dient door de Commissie te worden goedgekeurd. Volgens de Zweedse autoriteiten levert het terugbetalingsmechanisme een rendement van 7,32 % op de lening op, hetgeen meer is dan het huidige referentiepercentage voor Zweden (5,49 % in 2007).
(15)
De terugbetaling is afhankelijk van de inkomsten van Volvo Aero uit het project (in termen van betalingen van GE aan Volvo Aero). De prognose die door de Zweedse autoriteiten wordt gehanteerd (7), bedraagt 23 miljard SEK, gebaseerd op een prognose dat 4 937 motoren worden verkocht in de periode tot 2028. Totdat dit aantal is bereikt, dient Volvo Aero […] (8) % van de betalingen van GE aan de overheid te storten, daaronder begrepen betalingen voor andere, van de GEnx afgeleide motoren. Wanneer de omzet meer dan 23 miljard SEK bedraagt, blijft Volvo Aero een royalty betalen van […] % van de jaaromzet uit de GEnx (doch zonder toekomstige, afgeleide motoren), zonder enige beperking in de tijd.
(16)
Volvo Aero heeft een steunaanvraag ingediend in een brief aan de Zweedse regering van 7 december 2004, dat wil zeggen vóór de start van het project. De Zweedse autoriteiten hebben Volvo Aero in december 2004 de mondelinge toezegging gedaan dat zij steun zouden verlenen aan het O&O-project (zonder evenwel het precieze bedrag en de vorm van de steun te bevestigen). De regering heeft alleen informeel, in een telefoongesprek van het ministerie van Industrie aan Volvo Aero, aangegeven dat zij positief stond tegenover de steun.
(17)
Volvo Aero beweert dat zij op deze verzekering heeft vertrouwd om op 15 december 2004 de overeenkomst met GE te ondertekenen, ook al beschikte zij nog over geen enkele bevestiging van de regering ten aanzien van de steun. De Zweedse autoriteiten hebben de steun pas op 14 juni 2007 formeel goedgekeurd, toen zij de Generale Thesaurie (Riksgälden) opdracht hebben gegeven de lening te formaliseren, nadat, zo de Zweedse autoriteiten, de omvang van de rol van Volvo Aero in het project was opgehelderd. Tegen dat tijdstip was een groot deel van het O&O-project al afgerond.
3. REDENEN VOOR DE INLEIDING VAN DE FORMELE ONDERZOEKPROCEDURE
(18)
De Commissie had besloten de formele onderzoekprocedure in te leiden omdat zij een aantal bezwaren had, die hier kort worden samengevat.
(19)
De Commissie had twijfel ten aanzien van het marktfalen dat Zweden als argument hanteerde: de informatieasymmetrie met betrekking tot de financiering die speelt bij dit soort project (9). Aangezien Volvo Aero financieel niet onafhankelijk is van het Volvo-concern en de projectkosten de facto worden gedekt door de operationele cashflow van Volvo Aero en de intragroep-cashpool, deed deze vaststelling de vraag rijzen of het Volvo Aero wel echt aan de middelen ontbreekt om aan het GEnx-project deel te nemen.
(20)
De Commissie had ook twijfel ten aanzien van het stimulerende effect van de steun, en de noodzaak daarvan, en had vragen bij de mate waarin de steun een bepalende factor is geweest bij het besluit van Volvo Aero om het project op te starten, aangezien dit project pas formeel is goedgekeurd toen het al bijna voor de helft was afgerond. De Commissie was van mening dat het mondelinge overleg dat tussen de regering en de onderneming heeft plaatsgevonden, niet in de plaats kan treden van de formele steunverleningsprocedure.
(21)
De Commissie had twijfel bij de evenredigheid van de steun wat betreft de voorwaarden om het terugbetaalbare voorschot terug te betalen. De Commissie had ook bezwaren omdat de valutarisico’s voor rekening van de overheid kwamen - en niet van Volvo Aero.
(22)
In haar besluit tot inleiding van de procedure was de Commissie van oordeel dat de impact van de steun op de mededinging beperkt bleef, gezien het zeer beperkte marktaandeel van de begunstigde onderneming (2 % marktaandeel voor motoren voor grote vliegtuigen in de burgerluchtvaart). Niettemin heeft de Commissie concurrenten of andere belanghebbenden opgeroepen hun opmerkingen te maken ten aanzien van de gevolgen voor de mededinging.
4. OPMERKINGEN VAN ZWEDEN EN BELANGHEBBEDEN
(23)
Overeenkomstig artikel 20, lid 2, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (10), en in reactie op de mededeling die in het Publicatieblad van de Europese Unie is bekendgemaakt (11), heeft de Commissie opmerkingen ontvangen van de Zweedse autoriteiten, van de voormalige voorzitter en CEO van Volvo Aero, van GE Aviation en van de vakbondsafdeling van IF Metall bij Volvo Aero.
4.1. Opmerkingen van Zweden
4.1.1. Marktfalen
(24)
De Zweedse autoriteiten hebben informatie verschaft die de twijfel van de Commissie ten aanzien van de kwestie van het marktfalen moet wegnemen en die moet verklaren waarom er in de hier te onderzoeken zaak van marktfalen sprake is. Daarbij lag de nadruk op de beschikbaarheid van geschikte interne en externe financiering en op het financiële beleid van het Volvo-concern ten aanzien van het gebruik van externe financieringsbronnen, daaronder begrepen overheidssteun.
(25)
Zweden heeft verdere informatie verschaft over het financiële beleid van het Volvo-concern, daaronder begrepen de voorwaarden voor de intragroepslening aan Volvo Aero. Uit de verstrekte informatie blijkt dat de intragroep-cashpool eerder een tijdelijke noodmaatregel was die Volvo Aero in staat moest stellen om haar contractuele verplichtingen ten aanzien van GE na te komen, in afwachting van de overeengekomen overheidssteun. Dergelijke lening laten doorlopen zou echter tot een onbalans kunnen leiden in de financiering van andere groepsoperaties en is dus geen houdbare optie.
(26)
Ten aanzien van de vraag naar de beschikbaarheid van externe financiering heeft Zweden verklaard waarom externe financiering voor het project niet beschikbaar was. Het Volvo-concern heeft van een commerciële bank of een financiële instelling nimmer een voorwaardelijke lening ontvangen die vergelijkbaar is met het terugbetaalbare voorschot. Het Volvo-concern krijgt in de regel geen commerciële lening wanneer de looptijd langer dan tien jaar is, terwijl het terugbetaalbare voorschot voor een termijn van 20 jaar wordt gevraagd. Nordea, de vaste bank van het Volvo-concern, was niet bereid het Volvo-concern voorwaardelijke leningen of leningen met een looptijd van 20 tot 30 jaar te verschaffen.
4.1.2. Het stimulerende effect
(27)
De Zweedse autoriteiten hebben verklaard wat de onderliggende redenen zijn voor de tijd die is verlopen tussen de initiële toezeggingen van de overheid om de lening te verschaffen, de start van het O&O-project en de formele goedkeuring van de steun. Volgens Zweden heeft de regering in 2004 aan Volvo Aero bevestigd dat zij de steun zou verstrekken. Toch werd, om een aantal objectieve redenen, zoals de omvang van het project die pas in het najaar 2006 duidelijk werd en de verkiezingen van 2006, de goedkeuring van de steun pas in 2007 geformaliseerd.
(28)
Zweden heeft informatie verschaft waaruit blijkt dat de duidelijke en positieve toezeggingen die Volvo Aero in 2004 ten aanzien van de steun zijn gedaan, een stimulerend effect hebben gehad, aangezien de onderneming daardoor aan het GEnx-project kon deelnemen. Volgens de Zweedse autoriteiten was het de bedoeling van de regering dat Volvo Aero zich op die toezeggingen zou kunnen verlaten en dat die als basis konden dienen om met GE tot een akkoord te komen. De Commissie zijn interne documenten verschaft die aantonen dat dergelijke toezeggingen een nauwkeurige weergave zijn van het voornemen van de Zweedse autoriteiten op dat tijdstip.
(29)
Gezien de toezeggingen van de regering in 2004, die, volgens de Zweedse autoriteiten, de impuls waren voor een gedragswijziging van de onderneming, was een formele overeenkomst om de steun in 2007 te verschaffen, slechts de formalisering van het de-factoaanbod in 2004. De tijd die verlopen is tussen het doen van deze toezeggingen en de formalisering ervan, betekent volgens Zweden niet dat het onzeker was dat de steun daadwerkelijk zou worden uitgekeerd. Bovendien hebben de Zweedse autoriteiten beklemtoond dat het formele besluit om de steun te verlenen werd genomen toen een groot deel van de O&O-werkzaamheden nog gaande was.
(30)
De Zweedse autoriteiten herhaalden voorts dat, gezien het uitzonderlijke karakter van het GEnx-project (daaronder begrepen de omvang ervan en de eraan verbonden technologische en commerciële risico’s), de voorwaardelijke lening voor Volvo Aero van cruciaal belang was om zich vast te leggen op de overeenkomst met GE. Zij hebben nadere informatie verschaft over de aan het project verbonden commerciële en technologische risico’s - zowel bij de aanvang van het project als toen het terugbetaalbare voorschot medio 2007 werd geformaliseerd en in de periode nadien. Gezien de technische en financiële risico’s had GE aanvankelijk ernstig voorbehoud om Volvo Aero bij GEnx-project te betrekken, gelet op de beperkte ervaring van de onderneming bij de ontwikkeling van motorenonderdelen. Aanzienlijke technische en commerciële risico’s bleven medio 2007 en in de periode nadien bestaan, doordat de O&O-werkzaamheden bleven doorlopen en er minder vliegtuigen met een GEnx-motor werden verkocht dan aanvankelijk was verwacht.
(31)
Volgens de Zweedse autoriteiten betekent de de-factosituatie van Volvo Aero (waarbij het O&O-project werd uitgevoerd met interne en concernmiddelen) niet dat de financiering op lange termijn of de risicospreiding bij de financiering beschikbaar was voor werkmaatschappijen van het concern. Na de ondertekening van de overeenkomst met GE was Volvo Aero contractueel gebonden om met het project door te gaan. Deed zij dat niet, dan zou dat dramatische gevolgen hebben gehad, zoals de verbreking van het contract en vertraging bij de uitvoering van de werkzaamheden, reputatieschade en het risico om als een onbetrouwbare partner te worden gezien. Daarom was het tijdelijke beroep op de intragroep-cashpool van cruciaal belang, maar kon het financiering op lange termijn niet vervangen. De Zweedse autoriteiten beklemtoonden dat de onderneming, door de vertraging bij de verwachte staatssteun, te maken heeft met de meest dramatische cashflowpositie in haar bestaan.
4.1.3. Evenredigheid van de steun
(32)
De Zweedse autoriteiten hebben argumenten aangevoerd waaruit blijkt waarom Volvo Aero - en niet de overheid - het valutarisico zou dragen. Ook voerden zij aan dat, aangezien de terugbetaling van het voorschot is gebaseerd op inkomsten uit de verkopen (ongeacht de valuta) en niet het verkochte aantal eenheden, het instrument evenrediger is, omdat zo rekening wordt gehouden met de verkoop van reserveonderdelen. Voorts zou de steun, nog steeds volgens de Zweedse autoriteiten, evenredig zijn vooral gelet op de voorwaarden voor de terugbetaling van het terugbetaalbare voorschot.
4.1.4. Vervalsing van de mededinging
(33)
De Zweedse autoriteiten zijn het ermee eens dat de verstoring van de mededinging en het handelsverkeer beperkt bleef. Zij benadrukten dat het risico op crowding-out beperkt was omdat ieder „motor-project” aan diverse onderdelenproducenten nieuwe kansen biedt om nieuwe O&O uit te voeren. Volgens de Zweedse autoriteiten zou de steun het marktaandeel van de onderneming slechts marginaal doen toenemen, omdat het GEnx-project het vorige CF6-80 programma zal vervangen. Ten slotte zou de onderneming zich dankzij de steun ook kunnen gaan toeleggen op de ontwikkeling en productie van vliegtuigonderdelen voor de burgerluchtvaart.
4.2. Opmerkingen van belanghebbenden
(34)
Fred Bodin, de voormalige voorzitter en CEO van Volvo Aero, verschafte nadere gegevens over de onderhandelingen met GE en de overheid. Gezien de gevolgen van het GEnx-project voor de cashflow van de onderneming, werd het besluit van de raad van bestuur om met GE een overeenkomst te sluiten, genomen in de aanname dat Volvo Aero steun zou ontvangen, zoals vastgelegd in de RRSP-overeenkomst van 15 december 2004 met GE. De heer Bodin beklemtoonde dat de overheid duidelijk had bevestigd dat zij de steun zou verlenen en dat hij de overeenkomst met GE zonder een duidelijke toezegging van de overheid niet had goedgekeurd.
(35)
De opmerkingen van GE Aviation bevatten informatie waarin het onderhandelingsproces met GE werd toegelicht; daaruit bleek dat GE zich afvroeg of Volvo Aero wel over de nodige - technische én financiële - middelen beschikte om te kunnen deelnemen aan het GEnx-project, het grootste O&O-project dat ooit door Volvo Aero was ondernomen. Volvo Aero maakte GE herhaaldelijk duidelijk dat steunverlening van de overheid aan het project een cruciale rol speelde bij hun besluit om een risicodelende partner in het GEnx-project te worden. Ook zou Volvo Aero de overeenkomst met GE hebben gesloten in de aanname dat zij op de lening aanspraak kon maken. GE wees er ook op dat er aan het GEnx-programma nog risico’s verbonden waren.
(36)
In hun opmerkingen hebben de bonden van de werknemers beklemtoond dat het GEnx-project nieuw en uniek is voor zowel Zweden als Volvo Aero. Voordien waren de werkzaamheden van Volvo Aero in de burgerluchtvaart gebaseerd op de productie van motoronderdelen, terwijl het bij een aanzienlijk deel van het nieuwe project om de ontwikkeling van nieuwe motoronderdelen zal gaan. Het GEnx-programma is veel groter dan eerdere samenwerkingsprojecten met Rolls-Royce.
(37)
De bonden beklemtoonden dat zij zich zorgen maakten over de moeilijkheden op de markt voor de vliegtuigbouw voor een kleine speler zoals Volvo Aero, waarvoor dit soort programma van essentieel belang is om op de wereldmarkt te kunnen blijven. Zij zijn zich bewust van de financiële implicaties en de beperkingen die het programma voor Volvo meebrengt, maar zien ook de mogelijkheden die de overheidslening biedt. Zonder staatssteun had Volvo Aero niet aan een dergelijk groot programma kunnen deelnemen.
(38)
Volgens de bonden zijn de ontwikkelingsactiviteiten nog niet afgerond en bestaan er nog aanzienlijke technische risico’s. Ook de zakelijke risico’s zijn nog aanzienlijk, omdat bestellingen niet altijd tot verkopen leiden, met name gezien de economische en financiële neergang. De bonden maken zich zorgen over de negatieve gevolgen die het uitblijven van staatssteun zou hebben op de cashflowpositie van Volvo Aero, die slechter is dan ooit tevoren.
4.3. Opmerkingen van Zweden bij de van derden ontvangen opmerkingen
(39)
Bij schrijven van 12 december 2008 hebben de Zweedse autoriteiten opmerkingen ingediend bij de van derden ontvangen opmerkingen en hebben zij additionele informatie verschaft op basis van de verdere bijdragen van Volvo Aero, die moeten aantonen dat het terugbetaalbare voorschot voor Volvo Aero van cruciaal belang was om de overeenkomst met GE aan te gaan.
(40)
De Zweedse autoriteiten waren het eens met de opmerkingen van GE en van de bonden dat het GEnx-project een uitzonderlijke uitdaging voor Volvo Aero betekende en dat de O&O-werkzaamheden nog lopende waren, met de daaraan verbonden technische uitdagingen. Trouwens, deze opmerkingen stroken, zo nog steeds Zweden, volledig met de informatie die de heer Bodin, de voormalige voorzitter en CEO van de onderneming, heeft verschaft; ook die informatie geeft correct de band weer tussen de onderhandelingen met GE en de door de overheid gedane toezeggingen om steun te verlenen.
4.4. Verdere door Zweden verschafte informatie
(41)
In antwoord op de brief van de Commissie van 30 maart 2009 heeft Zweden verdere informatie verschaft over de intragroepsfinanciering om te rechtvaardigen waarom AB Volvo niet heeft bijgedragen in de langetermijnfinanciering voor het GEnx-project. Omdat, gezien de late formalisering van de steun, bij het bestaan van marktfalen en het stimulerende effect vragen konden worden gesteld, hebben de Zweedse autoriteiten aangegeven dat zij bereid waren in te stemmen met een aanpassing van het oorspronkelijk aangemelde steunbedrag.
(42)
Op 14 juni 2007, het tijdstip waarop de overheid formeel ermee instemde steun te verlenen, had Volvo Aero de facto ongeveer 66,5 % van de subsidiabele kosten betaald. Dit is meer dan de oorspronkelijk geplande bijdrage van 60 % - en dus dient de steun te worden verminderd tot ongeveer 33,5 % van de subsidiabele kosten, hetgeen overeenkomt met ongeveer 304 miljoen SEK (ongeveer 33 miljoen EUR) - ten opzichte van de oorspronkelijk geplande 362 miljoen SEK (ongeveer 39 miljoen EUR).
5. DE VRAAG OF ER SPRAKE IS VAN STAATSSTEUN
5.1. De vraag of er sprake is van staatssteun
(43)
Zoals in het besluit tot inleiding van de procedure was aangegeven, valt de hier te beoordelen maatregel onder de toepassing van artikel 87, lid 1, van het Verdrag. Deze conclusie werd door geen van de partijen betwist.
(44)
De aangemelde maatregel betreft een lening van de Zweedse Generale Thesaurie aan Volvo Aero. De ingezette middelen zijn staatsmiddelen, aangezien zij door het Zweedse Parlement beschikbaar zijn gesteld en de instructies voor het gebruik ervan door de Zweedse regering zijn opgesteld. De maatregel is selectief aangezien deze slechts één onderneming, Volvo Aero, betreft; dit is een grote onderneming die handelsverkeer heeft met andere lidstaten. De maatregel levert Volvo Aero een voordeel op, aangezien de onderneming daardoor toegang krijgt tot middelen op voorwaarden die de markt niet kan bieden. Bijgevolg gaat het om staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
5.2. De rechtmatigheid van de maatregel
(45)
Door de maatregel aan te melden vóór de tenuitvoerlegging ervan zijn de Zweedse autoriteiten hun verplichtingen ingevolge artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag nagekomen. De aangemelde maatregel wordt, overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag, pas ten uitvoer gelegd nadat de Commissie toestemming heeft gegeven
6. VERENIGBAARHEID MET DE GEMEENSCHAPPELIJKE MARKT
(46)
De Commissie heeft de maatregel getoetst aan artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag, met name op basis van de bepalingen inzake O&O-steun - sinds 1 januari 2007 de communautaire kaderregeling inzake staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie (12) (hierna „het O&O&I-steunkader” genoemd).
6.1. Marktfalen
(47)
Om steun voor een groot O&O-project correct te kunnen beoordelen, dienen de doelstellingen van de maatregel te worden beoordeeld, met name welk marktfalen de maatregel wil aanpakken. Alleen wanneer het met marktwerking niet mogelijk is een economisch doelmatige uitkomst te bereiken, wordt er geacht van marktfalen sprake te zijn. In hun aanmelding hebben de Zweedse autoriteiten uiteengezet dat er als gevolg van imperfecte en asymmetrische informatie een tekort is aan particuliere risicodelende financiering voor het GEnx-project, dat wordt gekenmerkt door grote technologische risico’s en rendementen op lange termijn.
(48)
De Commissie heeft in eerdere besluiten en beschikkingen erkend dat er voor grote programma’s in de luchtvaartsector sprake is van dergelijk marktfalen (13). Toch betekent dit niet dat alle projecten in deze sector met marktfalen te kampen hebben. Bij diverse gelegenheden blijken uiteenlopende ondernemingen in de sector erin geslaagd te zijn nieuwe projecten te financieren hetzij uit eigen middelen hetzij via de financiële markten. Daarom dient de Commissie na te gaan of en in hoeverre er in deze specifieke zaak sprake is van marktfalen.
(49)
In haar besluit tot inleiding van de procedure vroeg de Commissie zich af of er wel sprake was van marktfalen, aangezien het formele besluit van de overheid om de steun te verlenen er pas in een zeer late fase van het programma is gekomen - toen het project al door Volvo Aero uit haar operationele cashflow en via de intragroep-cashpool was gefinancierd. De Commissie vroeg zich dan ook of de intragroepsfinanciering de facto geen langetermijnfinanciering van het GEnx-project kon zijn.
(50)
De Commissie houdt rekening met de informatie die de Zweedse autoriteiten over het financiële beleid van het Volvo-concern hebben verstrekt, daaronder begrepen de voorwaarden voor de intragroepslening aan Volvo Aero, waaruit moet blijken dat de financiering via het systeem van intragroep-cashpool niet als langetermijnfinanciering voor het GEnx-project kon worden beschouwd. Dergelijke vorm van financiering was veeleer een tijdelijke noodmaatregel die Volvo Aero in staat moest stellen haar contractuele verplichtingen ten aanzien van GE te voldoen; toch dreigde de voortzetting ervan voor een onbalans te zorgen bij de overige operaties van het concern.
(51)
Zoals Zweden verklaarde, moeten volgens het financiële beleid van het concern de dochterondernemingen worden gefinancierd uit hun operationele cashflow of via de intragroep-cashpool die wordt gefinancierd door de concernondernemingen en uit externe middelen. Volvo Treasury is belast met het beheer van de cashpool van het concern en moet ervoor zorgen dat er voldoende reserves voorhanden zijn om de lopende financiering van de activiteiten van Volvo veilig te stellen. Zij moet de totale behoeften en mogelijkheden van alle bedrijfsonderdelen van het concern beoordelen en moet op kwartaalbasis de cashpool-limieten (ontlenen en uitlenen) van de ondernemingen van het Volvo-concern bepalen.
(52)
De intragroepsfinanciering dient, zoals de Zweedse autoriteiten verder hebben uitgelegd, niet om projectfinanciering te dekken. Het is aan de dochterondernemingen om zelf hun O&O-uitgaven te financieren. De cashpool-faciliteit van het concern kan trouwens alleen voor kortetermijnprojecten worden gebruikt, onder strikte terugbetalingsvoorwaarden en a rato van de bijdrage aan bedrijfsinkomsten van het concern, zodat de intragroepsfinanciering niet ten koste gaat van andere bedrijfsonderdelen van het concern. Volgens de Zweedse autoriteiten wordt de intragroepsfinanciering op marktvoorwaarden verschaft.
(53)
De Commissie tekent aan dat de situatie waarbij Volvo Aero gedurende bijna vier jaar op de intragroep-cashpool een beroep heeft gedaan, een uitzondering is op het financiële beleid van het concern. Volgens Zweden was Volvo Aero de enige werkmaatschappij die in de periode 2004-2008 steevast een aanzienlijke negatieve cashpool-limiet kreeg van tussen […] en […] miljoen SEK (ongeveer […] tot […] miljoen EUR). De cashpool-limieten worden trouwens niet langer op jaarbasis, maar op kwartaalbasis vastgesteld. Door haar beperkte bijdrage van 2 % in de bedrijfsinkomsten van het concern, stond een dergelijk beroep op intragroepsfinanciering niet in verhouding tot het relatieve belang van de onderneming binnen het concern (14).
(54)
De Commissie houdt voorts rekening met de verklaring van de Zweedse autoriteiten dat dit uitzonderlijke beroep op cashpool-financiering van het concern de samenhang van de concernoperaties in het gedrang dreigt te brengen. Het feit dat Volvo Aero op de cashpool een beroep heeft gedaan, ging ten koste van de financiering van andere bedrijfsonderdelen van het concern, en heeft aldus de continuïteit en evenwichtige groei van andere concernoperaties in gevaar gebracht (15), omdat door die situatie een onbalans wordt gecreëerd tussen de risico’s van de luchtvaartdivisie van het Volvo-concern en die van andere divisies. Dit zou een beperking zijn voor de mogelijkheden van het concern om andere concernprojecten te financieren die minder risicovol zijn en betere rendementen opleveren.
(55)
De Commissie is van oordeel dat een voortdurend beroep op de intragroep-cashpool op lange termijn niet houdbaar is, omdat het concern Volvo Aero, ondanks haar zware negatieve cashflowpositie, onder zware financiële druk zet om de lening terug te betalen. In 2008 had Volvo Aero een negatieve operationele cashflow (na belastingen) van […] miljoen SEK (ongeveer […] miljoen EUR). Daarom zag Volvo Aero zich genoodzaakt een aantal interne maatregelen te nemen om cash te genereren, zoals […] (16).
(56)
Op basis van deze argumenten kan de Commissie concluderen dat de intragroep-cashpool aan Volvo Aero de liquiditeitsdekking heeft verschaft waarmee de onderneming haar verplichtingen ten aanzien van GE kon voldoen. Toch was dit soort financiering niet houdbaar als langetermijnfinanciering van het project, want dat zou de coherentie van de intragroepsfinanciering aantasten en risico’s kunnen doen ontstaan voor het evenwicht tussen de bedrijfsonderdelen van het concern.
(57)
Niettemin dient het concern, daar het bedrijfsonderdeel luchtvaart een van de bedrijfsonderdelen van het concern is - zij het slechts goed voor 2 % van de bedrijfsinkomsten van het concern -, in bepaalde mate langetermijnfinanciering aan het project te leveren, zelfs indien, zo de Zweedse autoriteiten, het concern van Volvo Treasury geen meer structurele langetermijntoezegging ten aanzien van GEnx mag vragen. Daarom lijken, op basis van de verschafte informatie, de omvang en de aard van het marktfalen met betrekking tot het GEnx-project ietwat beperkt te zijn, hetgeen erop kan wijzen dat het voorgenomen steunbedrag misschien niet echt evenredig is.
(58)
Voorts had de Commissie, gelet op het feit dat Volvo Aero niet over de financiële autonomie beschikt om naar externe financiering op zoek te gaan voor de investeringen zoals die welke door de maatregel worden gesteund, in haar besluit tot inleiding van de procedure de vraag gesteld of het Volvo-concern wel aan de middelen ontbrak om externe financiering voor het GEnx-project aan te trekken.
(59)
In hun opmerkingen hebben de Zweedse autoriteiten in de eerste plaats bevestigd dat de ondernemingen van het Volvo-concern geen directe externe financiering bij banken en andere financiële instellingen mogen aantrekken. Vooraleer een aanvrage voor overheidssteun werd ingediend, heeft het concern andere mogelijke bronnen van extern risicokapitaal onderzocht, doch zonder succes. Ondanks het feit dat AB Volvo sterk staat waar het om de toegang tot externe financiering gaat, is voor dit soort langlopende O&O-projecten in de luchtvaartsector zeer beperkte externe financiering beschikbaar, ten dele wegens de gepercipieerde hoge projectrisico’s.
(60)
De Zweedse autoriteiten hebben ook argumenten aangedragen waarom lenen niet geschikt is als financieringsvorm van kapitaalintensieve O&O-projecten in de luchtvaartsector met hoge technologische en zakelijke risico’s en zeer lange terugverdientijden.
(61)
De Zweedse autoriteiten verklaarden dat het Volvo-concern op zoek was gegaan naar risicodelende financiering voor het GEnx-project, doch zonder succes. Het Volvo-concern had huisbankier Nordea Bank gepeild, maar de bank wilde geen risicodelende financiering verschaffen. Het concern had ook informele contacten met private-equitypartijen, doch zonder succes. Ten slotte is Volvo Aero er alleen in geslaagd om een kleine bijdrage van een onderaannemer (Carlton ForgeWorks) binnen te halen om de entry fee voor GE te dekken.
(62)
Daarom kan de Commissie concluderen dat er voor het GEnx-project geen externe financiering beschikbaar was.
(63)
In haar besluit tot inleiding van de procedure stelde de Commissie ook vast dat het financiële beleid van het Volvo-concern lijkt in te houden dat staatsfinanciering de noodzakelijke voorwaarde was om zijn dochterondernemingen te financieren. In hun opmerkingen hebben de Zweedse autoriteiten verklaard dat overheidsfinanciering voor het concern geen noodzakelijke voorwaarde was om zijn dochterondernemingen te financieren. Het financiële beleid van het concern legt de procedures vast om op zoek te gaan naar alternatieve financieringsbronnen, via leningen van buiten het Volvo-concern of commerciele kredieten en andere vormen van gestructureerde producten, daaronder begrepen overheidsfinanciering.
(64)
Op basis van de gemaakte opmerkingen komt de Commissie tot de bevinding dat het concern, ook al was Volvo Aero doordat er geen steun beschikbaar was sterk afhankelijk zijn van de intragroepsfinancering, niet in een positie verkeert om dergelijke financiering op lange termijn vol te houden zonder andere activiteiten van het concern in gevaar te brengen. In het licht van deze nieuwe elementen en van de vermindering van de steun door de Zweedse autoriteiten die rekening wil houden met de de facto eigen bijdrage van het concern aan het project op het tijdstip van de formele steunverlening, kan de Commissie concluderen dat de steun is bedoeld om marktfalen aan te pakken.
6.2. Het stimulerende effect
(65)
In haar besluit tot inleiding van de procedure had de Commissie twijfel geformuleerd over het stimulerende effect van de steun, aangezien het formele akkoord van de Zweedse overheid om de steun te verlenen pas werd gegeven toen het project al grotendeels ten uitvoer was gelegd, ten minste wat de Boeing B787 betreft. Aangezien het besluit viel toen het project nagenoeg voltooid was, leek het risico’s te betreffen die geen verband hielden met de O&O-inhoud van het project.
(66)
Volgens punt 6 van het O&O&I-steunkader dient de Commissie eerst te bezien of de begunstigde het steunverzoek heeft ingediend vooraleer het O&O-project van start is gegaan. Zoals reeds in het besluit tot inleiding van de procedure werd aangegeven, heeft Volvo Aero om steun verzocht vóór de aanvang van het project - en aldus de bepaling van de tweede alinea van punt 6 van het O&O&I-steunkader in acht genomen.
(67)
De Commissie tekent aan dat zij normaal gesproken vragen heeft bij het stimulerende effect van een maatregel wanneer de staat een formeel besluit om steun te verlenen neemt op een tijdstip dat het project al goed is gevorderd en de facto door de begunstigde wordt gefinancierd. In het geval van O&O is het van essentieel belang dat de steun een impact heeft op de gedragingen van de onderneming, doordat deze ertoe wordt aangezet om meer of sneller in een project te investeren. Zonder een dergelijke impact, zou de steun geen stimulerend effect hebben - en dus niet noodzakelijk zijn.
(68)
Om van een dergelijke impact te kunnen spreken, dient de staat tot de steun te besluiten, hetzij formeel, doch onder de opschortende voorwaarde dat de steun op grond van artikel 88, lid 3, van het Verdrag verenigbaar moet worden verklaard, hetzij via een letter of intent die geen gewettigd vertrouwen mag wekken, maar die voldoende stevig moet zijn om aan te geven dat de staat bereid is een project te ondersteunen (17).
(69)
De Commissie tekent voorts aan dat een noodzakelijke voorwaarde om steun aan een O&O-project verenigbaar te kunnen verklaren, is dat de steun in een vroeg stadium overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het Verdrag wordt aangemeld. Steun aanmelden voor een project dat dicht bij de voltooiing staat, zou betekenen dat de staat niet overtuigd is van de steun die hij voornemens is toe te kennen of niet de nodige verzekering kan geven ten aanzien van die steun. Wanneer de onderneming, in het licht van die onzekerheid, toch in staat is het project uit te voeren - en zelfs te voltooien - is het waarschijnlijk dat de steun grotendeels niet noodzakelijk is voor de onderneming zelf.
(70)
Volgens punt 6 van het O&O&I-steunkader dient de Commissie voor alle individuele maatregelen een aantal criteria te beoordelen waaruit het stimulerende effect van de steun blijkt; deze houden verband met de verruiming van de projectomvang, de uitbreiding van de reikwijdte ervan of de verhoging van de snelheid, of de toename van het totale door de begunstigde onderneming aan O&O bestede bedrag. Bij het uitvoeren van de nadere beoordeling van het stimulerende effect heeft de Commissie zich gebaseerd op punt 7.3.3 van het O&O&I-steunkader.
(71)
De Commissie had bij haar onderzoek van de vraag of de steun een stimulerend effect had doordat deze het gedrag van de onderneming veranderde, twijfel bij de waarde van de mondelinge toezeggingen die de overheid in december 2004 aan Volvo Aero had gedaan. De Zweedse autoriteiten en derden herhaalden in hun opmerkingen dat de toezeggingen van de overheid om de steun te verlenen, een beslissende factor waren bij het besluit van Volvo Aero om zich in het project te engageren. De contacten van Volvo Aero met het ministerie van Industrie in het najaar 2004 sterkten Volvo Aero verder in haar overtuiging dat de middelen die het Parlement had gereserveerd, zouden worden gebruikt om het GEnx-O&O-project te steunen (18).
(72)
De Zweedse autoriteiten verschaften ook interne documenten waaruit blijkt dat de onderneming rekende op de toezegging van de steun vooraleer zich in het project te engageren (19). Zoals de voormalige CEO van de onderneming heeft aangegeven, zou, indien Volvo Aero dergelijke toezeggingen niet van de overheid had gekregen, het akkoord met GE niet zijn gesloten, aangezien het project voor de onderneming en het concern een onaanvaardbaar hoog risiconiveau en investeringsvolume inhield.
(73)
Volgens Zweden kan het feit dat er geen counterfactual project is (een project dus dat de onderneming zou uitvoeren indien er geen steun kwam), ook aantonen dat Volvo Aero verwachtte steun te ontvangen, zoals bij het Trent 900-project (20). GE heeft in haar opmerkingen ook bevestigd dat het vooruitzicht steun te kunnen krijgen, een belangrijke rol speelde bij Volvo Aero’s besluit om een risicodelende partner te worden. Ook in de overeenkomst tussen GE en Volvo Aero van 15 december 2004 is er sprake van de steun van de Zweedse staat.
(74)
De Commissie hield rekening met de economische argumenten die de Zweedse autoriteiten hebben gegeven om te rechtvaardigen dat het GEnx-project zonder de overheidssteun niet had plaatsgevonden. Ten eerste zou de financiële positie van de onderneming door de hoge aanloopkosten onder onacceptabele druk komen te staan. Zoals blijkt uit de financiële documenten, was Volvo Aero in staat slechts tot 60 % van de projectkosten te financieren uit haar operationele cashflow, terwijl de resterende 40 % van de projectkosten tijdelijk werd gedekt door de intragroep-cashpool, in afwachting van de verwachte overheidsfinanciering.
(75)
De Commissie tekent aan dat de steun weliswaar een beperkt effect op de liquiditeit heeft gehad (het project werd uiteindelijk door Volvo Aero gefinancierd uit haar interne cashflow en via intragroepsfinanciering) en een beperkt effect op de winstgevendheid in termen van de impact op de internal rate of return (IRR) en de netto contante waarde (NPV), maar dat de steun toch het financiële risico voor Volvo Aero beperkte door de projectrisico’s bij technologische of zakelijke mislukking beperkt te houden.
(76)
De Commissie tekent aan dat het GEnx-project groter is dan Volvo Aero’s vorige O&O-project (Trent 900). Bovendien kon de onderneming daarmee ook O&O-verantwoordelijkheden op zich nemen. De O&O-werkzaamheden in verband met de GEnx hielden aanvullende risico’s in, die niet aanwezig waren in het CF6-80-programma, dat uit louter productie bestond, zonder enige O&O-component.
(77)
De Commissie had in het besluit tot inleiding van de procedure twijfel bij het stimulerende effect van de steun die er zou komen wanneer het project nagenoeg voltooid was en de aard van technische en commerciële risico’s veranderd was. In hun opmerkingen hebben de Zweedse autoriteiten naar behoren kunnen aantonen dat, ook al bevond het O&O-project zich in een vrij gevorderd stadium, de technische en zakelijke risico’s nog steeds zeer aanzienlijk waren door de nieuwheid van de technologie en Volvo Aero’s beperkte ervaring met dit soort project.
(78)
In het licht van het bovenstaande kan de Commissie concluderen dat uit de documenten over de interne besluitvorming binnen de onderneming en uit de opmerkingen van GE blijkt dat de steun voor Volvo Aero een cruciale rol speelde bij haar besluit om aan het project deel te nemen, omdat zo de risico’s werden beperkt tot een niveau dat voor de onderneming acceptabel was om het project op te zetten. Op grond van deze elementen kan de Commissie ermee instemmen dat de steun een stimulerend effect had, aangezien deze als noodzakelijk gold voor de deelname van Volvo Aero aan het GEnx-project.
6.3. Evenredigheid
(79)
In haar besluit tot inleiding van de procedure verklaarde de Commissie dat zij niet volledig overtuigd was van de evenredigheid van de steun wat betreft de voorwaarden om het terugbetaalbare voorschot terug te betalen. Aangezien de terugbetaling van het voorschot is gestructureerd op basis van de omzetcijfers in SEK, terwijl de inkomsten uit de verkopen aan GE in USD luiden, vermoedde de Commissie dat de valutarisico’s misschien ten laste van de overheid zouden komen - en niet van de onderneming.
(80)
De Commissie neemt nota van de argumenten die de Zweedse autoriteiten hebben aangedragen als zou Volvo Aero - en niet de overheid - het valutarisico dragen, aangezien Volvo Aero door GE wordt betaald in USD, terwijl de steun in SEK dient te worden terugbetaald. Overigens is het zo dat het instrument, daar de terugbetaling van het voorschot is gebaseerd op inkomsten uit de verkopen (ongeacht de valuta) en niet het verkochte aantal eenheden, evenrediger is, aangezien daarmee ook rekening wordt gehouden met de verkoop van reserveonderdelen.
(81)
De voorwaarden voor de terugbetaling van het terugbetaalbare voorschot lijken de evenredigheid van de steun te bevestigen: het rendement is vastgesteld op 7,32 %, voor de terugbetaling van het restbedrag gelden geen beperkingen in de tijd en de terugbetaling van de steun vindt plaats op kwartaalbasis uit de van GE ontvangen inkomsten.
(82)
Hoewel de Commissie opmerkt dat het valutarisico door de onderneming dient te worden gedragen, weegt het feit dat de terugbetaling plaatsvindt voor alle inkomsten en niet uitsluitend voor de verkopen van motoren, op tegen het potentiële voordeel dat de onderneming met eventuele winsten uit valuta behaalt. Voorts is het terugbetaalbare voorschot in lijn met het O&O&I-steunkader en is het een minder verstorend steuninstrument. Gezien het betrekkelijk hoge door Zweden verlangde rendement, kan de steun worden aangemerkt als evenredig, wat betreft het valutarisico.
(83)
De Commissie wijst er voorts op dat een terugbetaalbaar voorschot een instrument voor risicodeling is dat, wanneer het project succesvol is, een meer dan evenredige terugbetaling van de begunstigde mogelijk maakt. Wanneer de verkoopprognoses worden behaald, wordt de steun volledig terugbetaald, vermeerderd met rente. Blijven de verkopen achter bij de prognoses, dan wordt de terugbetaling evenredig verminderd (21). Komen de verkopen boven de prognoses uit, dan loopt de terugbetaling hoger op dan het ontvangen voorschot.
(84)
Bij het beoordelen van de vragen of de steun evenredig is en wat de omvang van het marktfalen is, dient de Commissie erop toe te zien dat de steun tot het noodzakelijke minimum beperkt blijft. In haar brief van 12 november 2008 vroeg de Commissie zich dan ook af of het volledige steunbedrag wel noodzakelijk was, gelet op het feit dat de steun formeel werd overeengekomen toen het project al vrij goed gevorderd was en dat Volvo Aero in staat was gebleken de kosten te financieren via de reeds beschreven cashpool.
(85)
In antwoord op de bezwaren van de Commissie dat de steun misschien niet tot het minimum beperkt is gebleven, hebben de Zweedse autoriteiten erkend dat het steunverleningsproces en de financiële positie van het concern een aanwijzing waren dat het steunbedrag kon worden verminderd ten opzichte van hun oorspronkelijke voornemen. Zij stelden voor om het steunbedrag te verminderen op basis van de de-factosituatie van Volvo Aero op het tijdstip van de overeenkomst om de steun op 14 juni 2007 te verlenen. Op dat tijdstip dekte Volvo Aero ongeveer 66,5 % van de in aanmerking komende kosten, waarvan 60 % waren gedekt via de interne cashflow van Volvo Aero. De resterende 6,5 %, of zo’n 58 miljoen SEK (ongeveer 6 miljoen EUR), werd gefinancierd via de intragroep-cashpool. Kortom, Zweden stelt voor om het totale steunbedrag te verlagen van de oorspronkelijk gevraagde 362 miljoen SEK (ongeveer 39 miljoen EUR) tot ongeveer 304 miljoen SEK (ongeveer 33 miljoen EUR).
(86)
De Commissie is van oordeel dat door de steun tot de voorgestelde 304 miljoen SEK (ongeveer 33 miljoen EUR) te beperken - hetgeen overeenstemt met 33,5 % van de subsidiabele projectkosten, in plaats van de aanvankelijk voorgestelde 39 % van de subsidiabele kosten - de steun tot het noodzakelijke minimum beperkt kan blijven. Daarom beantwoordt het voorgestelde steunbedrag aan de reële financieringsbehoefte van Volvo Aero op het tijdstip dat de steun werd geformaliseerd, en geeft dit zo ook beter de omvang van het marktfalen weer. Bijgevolg kan de Commissie concluderen dat dankzij het verlaagde steunbedrag de steun evenredig is en tot het absolute minimum beperkt blijft.
(87)
Mitsdien kan de Commissie concluderen dat de voorwaarden voor de terugbetaling van de steun en de vermindering van het steunbedrag tot 33,5 % van de subsidiabele kosten evenredig zijn aan de omvang en de intensiteit van het marktfalen.
6.4. Effecten op de concurrentie
(88)
In haar besluit tot inleiding van de procedure was de Commissie van oordeel dat de relevante markt die voor motoren voor grote vliegtuigen in de burgerluchtvaart was. De Commissie kwam tot de voorlopige conclusie dat de effecten van de steun op de mededinging beperkt waren, gezien het beperkte marktaandeel en de omvang van de investeringen. Niettemin werd concurrenten verzocht opmerkingen te maken en nader te onderbouwen waarom er eventueel sprake is van effecten op de mededinging.
(89)
De Zweedse autoriteiten hebben aangegeven dat Volvo Aero op de wereldwijde markt voor vliegtuigonderdelen een kleine speler is, in vergelijking met haar Europese concurrenten zoals Rolls-Royce, Snecma, Avio en MTU. Aangezien Volvo Aero een marktaandeel van slechts 2 % heeft op de markt voor motoren voor grote vliegtuigen in de burgerluchtvaart, zou de impact van de steun zeer beperkt zijn. De onderdelen die Volvo ontwikkelt en produceert, kunnen moeilijk worden beschouwd als een afzonderlijke submarkt, niet het minst omdat deze kunnen worden ontwikkeld hetzij door OEM-producenten hetzij door andere aanbieders.
(90)
De Commissie tekent aan dat concurrenten geen opmerkingen hebben gemaakt nadat de formele onderzoekprocedure was ingeleid. Gelet op de ruchtbaarheid die aan het besluit tot inleiding van de procedure is gegeven, op het zeer beperkte marktaandeel van Volvo Aero op de markt voor motoren voor grote vliegtuigen voor de burgerluchtvaart en het feit dat er waarschijnlijk geen Europese partners voor diezelfde onderdelen zijn, leidt de Commissie uit het uitblijven van opmerkingen af dat concurrenten zich geen zorgen maakten dat deze steun dynamische prikkels zou verstoren, marktmacht zou doen ontstaan of ondoelmatige marktstructuren in stand zou houden. Ook heeft de Commissie rekening gehouden met de positieve opmerkingen van GE Aviation, van de vroegere voorzitter en CEO van Volvo Aero en van de bonden bij Volvo Aero.
(91)
Naar het zich laat aanzien, lijkt de voorgenomen steun de dynamische prikkels voor concurrenten (producenten van motoronderdelen) om te investeren en te concurreren, niet te verstoren. De reden hiervoor is misschien vooral dat vele „second”- en „third tier”-leveranciers langlopende betrekkingen hebben met één OEM-producent als vaste partner. Volvo Aero werkt op projectbasis met diverse OEM-producenten, vooral Rolls-Royce en GE, en is onafhankelijk.
(92)
Wat betreft de concurrentie op de productmarkten, de steun ziet slechts op een beperkt aantal vliegtuigonderdelen, met name de fan hub frame, de booster spool en de turbine rear frame. Deze onderdelen zijn trouwens specifiek voor de GEnx-motor ontworpen, zodat er geen effecten zijn voor andere soorten motoren. Voorts is de betrokken investering beperkt in omvang, afgezet tegen de investeringen die nodig zijn om een nieuwe motor te ontwikkelen. Daarom heeft deze steun geen aanzienlijke gevolgen voor de marktmacht van de onderneming. Bijgevolg is het effect van de steun op de mededinging op de markt voor vliegtuigonderdelen beperkt.
(93)
Ten slotte zijn aan de steun geen voorwaarden gekoppeld met betrekking tot het gebruik van bepaalde input voor de betrokken producten of de vestiging van O&O-werkzaamheden op een bepaalde locatie.
(94)
Op basis van al deze overwegingen kan de Commissie dus concluderen dat, bij gebreke van enige reactie van concurrenten of andere derden, en gelet op het zeer beperkte marktaandeel van Volvo Aero, de effecten op de mededinging zeer beperkt zijn.
6.5. Afwegingstoets
(95)
Aan de hand van de bovenstaande positieve en negatieve elementen maakt de Commissie, overeenkomstig punt 7.5 van O&O&I-steunkader, een afweging van de effecten van de maatregel en bepaalt zij of de daaruit voortvloeiende distorsies de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, zodanig veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.
(96)
In deze zaak komt de Commissie tot de bevinding dat de steun een positief effect heeft omdat daarmee marktfalen wordt aangepakt, omdat de steun een stimulerend effect voor de begunstigde onderneming heeft en omdat de steun wordt verleend via een geschikt instrument dat ervoor zorgt dat de steun evenredig is en dat de effecten ervan op de mededinging beperkt zijn.
(97)
Voorts stelt de Commissie vast dat de negatieve effecten van de maatregel beperkt zijn, aangezien de door de steun veroorzaakte mededingingsdistorsie niet aanzienlijk is en daarmee geen investeringen door concurrenten worden verdrongen of een positie van marktmacht wordt gecreëerd.
(98)
Bij het afwegen van deze factoren stelt de Commissie verder vast dat de Zweedse autoriteiten het steunbedrag hebben verlaagd om ervoor te zorgen dat de steun tot het noodzakelijke minimum beperkt blijft.
(99)
De Zweedse autoriteiten zullen jaarlijks een verslag indienen over de tenuitvoerlegging van de steun, zodat de Commissie de maatregel kan monitoren.
(100)
Geconcludeerd dient te worden dat de Commissie bij machte is te verklaren dat de afwegingstoets voor de hier te beoordelen steun positief uitvalt.
7. CONCLUSIES
(101)
Op basis van de bovenstaande elementen concludeert de Commissie dan ook dat een gunstige eindbeschikking dient te worden gegeven ten aanzien van de 304 miljoen SEK (ongeveer 33 miljoen EUR) steun die Zweden voornemens is te verlenen aan Volvo Aero ten behoeve van de ontwikkeling van onderdelen voor de GEnx-motor die GE voor de Boeing B787 en Boeing B747-8 ontwikkelt,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De steun die Zweden voornemens is ten uitvoer te leggen ten gunste van Volvo Aero ten bedrage van 304 miljoen SEK (ongeveer 33 miljoen EUR) is met de gemeenschappelijke markt verenigbaar.
De tenuitvoerlegging van deze steunmaatregel is bijgevolg geoorloofd.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk Zweden.
Gedaan te Brussel, 17 juni 2009.

Labels: 1
4
19
7
18