Document ID: 32007D0580

BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 24 april 2007
betreffende de staatssteunregeling ten uitvoer gelegd door Slovenië in het kader van zijn wetgeving ten aanzien van in aanmerking komende energieproducenten - steunmaatregel C 7/2005
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2007) 1181)
(Slechts de tekst in de Sloveense taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2007/580/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig bovengenoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1),
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Bij door de Commissie op 1 oktober 2003 geregistreerde brief hebben de Sloveense autoriteiten een programma aangemeld inzake het recupereren van gestrande kosten in elektriciteitscentrales in de Republiek Slovenië, krachtens de interimprocedure die is opgenomen in bijlage IV, punt 3, lid 1, onder c), van het Verdrag tot toetreding van de Tsjechische Republiek, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovenië en Slowakije tot de Europese Unie. Deze aanmelding werd geregistreerd als steunmaatregel nr. SI 7/03.
(2)
Uit de daaropvolgende correspondentie bleek dat twee elektriciteitscentrales die vermeld waren bij de beschrijving van de achtergrond van de aangemelde maatregel, steun kregen in het kader van een andere staatssteunregeling. Deze andere staatssteunregeling (hierna „de regeling” genoemd) werd op 6 december 2004 door de Commissie geregistreerd als steunmaatregel nr. NN 80/04.
(3)
Op basis van de informatie waarover de Commissie beschikte, had zij twijfel ten aanzien van de verenigbaarheid van bepaalde onderdelen van de steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt. Daarom besloot zij op 2 februari 2005 tot inleiding van een formele onderzoeksprocedure op grond van artikel 88, lid 2, van het EU-Verdrag (hierna „het besluit tot inleiding van de procedure” genoemd) met het verzoek aan de Sloveense autoriteiten hun opmerkingen te maken. Het besluit tot inleiding van de procedure werd op 15 maart 2005 gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie (2). Alle belanghebbenden werd verzocht hun opmerkingen te maken binnen één maand vanaf de datum van de bekendmaking.
(4)
Bij brief van 11 maart 2005, die op 14 maart 2005 geregistreerd werd, maakten de Sloveense autoriteiten hun opmerkingen ten aanzien van de twijfel die de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure had geformuleerd. De Commissie stelde aanvullende vragen aan de Sloveense autoriteiten op 25 april 2005, 11 juli 2005, 23 november 2005 en 22 juni 2006, waarop dezen antwoordden bij brieven van respectievelijk 14 juni 2005 (geregistreerd door de Commissie op dezelfde dag), 20 september 2005 (geregistreerd door de Commissie op dezelfde dag), 31 januari 2006 (geregistreerd door de Commissie op dezelfde dag), en 7 juli 2006 (geregistreerd door de Commissie op 14 juli 2006).
(5)
De Commissie heeft geen opmerkingen van belanghebbenden ontvangen.
(6)
Op 25 oktober 2006 vond een technische vergadering plaats tussen de Commissie en de Sloveense autoriteiten en naar aanleiding hiervan hebben de Sloveense autoriteiten bij brief van 23 november 2006, geregistreerd op 24 november 2006, de Commissie aanvullende informatie verschaft.
2. BESCHRIJVING VAN DE REGELING
(7)
De regeling werd geïntroduceerd in 2001 om de opwekking van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen en via warmtekrachtkoppeling in Slovenië te ondersteunen en om continuïteit van de elektriciteitsvoorziening uit binnenlandse bronnen te verzekeren.
(8)
Om van de regeling gebruik te kunnen maken, moet een producent door het ministerie van Milieu, Ruimtelijke Ordening en Energie aangewezen worden als „in aanmerking komende energieproducent” (3).
(9)
De status van „in aanmerking komende energieproducent” kan aan drie types elektriciteitsproducenten toegewezen worden:
i)
Stroomcentrales die energie opwekken uit hernieuwbare bronnen, met uitzondering van waterkrachtcentrales met een capaciteit van meer dan 10 MW;
ii)
Stroomproducenten die gebruikmaken van warmtekrachtkoppeling met een bovengemiddeld rendement, met uitzondering van stadsverwarmingsinstallaties met een vermogen van meer dan 10 MW en industriële vermarmingsinstallaties met een vermogen van meer dan 1 MW;
iii)
De thermische centrale van Trbovlje (hierna „de Trbovlje-centrale” genoemd), voor dat gedeelte van de productie dat tot 15 % van de interne primaire energiebehoefte verbruikt, benodigd om het energieverbruik in Slovenië te dekken.
(10)
De „in aanmerking komende producenten” hadden in 2003 een aandeel van ongeveer 11,2 % in de elektriciteitsopwekking in Slovenië. Dit aandeel bedraagt slechts ongeveer 2,7 % indien men de Trbovlje-centrale en de warmtekrachtcentrale in Ljubljana niet meerekent.
(11)
De in aanmerking komende producenten hebben het recht hun volledige productie te doen aankopen door de netwerkexploitant waarop zij zijn aangesloten tegen een door de Staat jaarlijks vastgestelde en aangepaste prijs die boven de marktprijs ligt. In aanmerking komende producenten hebben ook de mogelijkheid hun elektriciteit rechtstreeks op de markt te verkopen. In dat geval ontvangen zij een premie die gelijk is aan het verschil aan inkomsten tussen de marktprijs en de prijs die zij ontvangen zouden hebben krachtens de aankoopverplichting.
(12)
De verliezen voor de netwerkexploitanten die voortvloeien uit de aankoopverplichting krijgen zij vergoed middels betalingen uit een fonds dat bij wet is opgericht. De premies die aan de in aanmerking komende producenten betaald worden als zij ervoor kiezen hun elektriciteit op de markt te verkopen, worden ook uit dit fonds betaald. De middelen van het fonds zijn afkomstig uit de opbrengsten uit een parafiscale heffing op het verbruik van elektriciteit die aan alle elektriciteitsverbruikers in Slovenië wordt opgelegd.
3. TWIJFEL DIE IN HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE IS GEFORMULEERD
(13)
Na analyse van de ter beschikking zijnde informatie kwam de Commissie tot de voorlopige conlusie dat de steun staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag was, aangezien voldaan is aan de vier cumulatieve criteria van staatssteun.
(14)
De Commissie had bovendien twijfels of de regeling als verenigbaar met het EG-Verdrag beschouwd kon worden.
(15)
Op de eerste plaats onderzocht zij de steun op grond van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu (4) (hierna „het milieusteunkader” genoemd). Dit leidde tot twijfel ten aanzien van de verenigbaarheid van de steun met dit steunkader, in het bijzonder wat betreft de definitie van producenten die hernieuwbare energie en efficiënte warmtekrachtkoppeling gebruiken, alsmede wat betreft het steunniveau in vergelijking met de werkelijke meerkosten die de producenten hebben.
(16)
Ten tweede heeft de Commissie de steun getoetst aan de mededeling van de Commissie betreffende de onderzoekmethode van staatssteun die verband houdt met gestrande kosten (5) (hierna „de methode” genoemd). Dit leidde tot twijfel ten aanzien van de verenigbaarheid van de steun met deze methode. In het bijzonder kon de Commissie niet vaststellen dat de steun op zodanige wijze was berekend dat een geïndividualiseerde berekening per elektriciteitscentrale, zoals volgens deze onderzoekmethode is vereist, kon worden gemaakt.
(17)
Ten derde onderzocht de Commissie of de steun als compensatie diende van de kosten die verband houden met het verrichten van diensten van algemeen economisch belang. Uit deze analyse bleek dat zij twijfel had ten aanzien van de verenigbaarheid van de steun. Zij kon immers voor het grootste deel van de begunstigden geen voldoende nauwkeurig omschreven dienst van algemeen economisch belang vaststellen die deze ondernemingen zouden moeten leveren. Voor slechts één begunstigde kon zij precies vaststellen over welke dienstverlening het ging, maar zij kon de evenredigheid van de compensatie niet beoordelen.
(18)
Tevens betwijfelde de Commissie of de steun, die via een aan elektriciteitsverbruikers opgelegde parafiscale heffing wordt gefinancierd, verenigbaar is met de artikelen 25 en 90 van het EG-Verdrag.
4. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(19)
De Commissie heeft naar aanleiding van het besluit tot inleiding van de procedure geen opmerkingen van andere belanghebbenden ontvangen.
5. OPMERKINGEN VAN DE LIDSTAAT
(20)
Bij brief van 11 maart 2005, die op 14 maart 2005 geregistreerd werd, maakten de Sloveense autoriteiten hun opmerkingen ten aanzien van de twijfel die de Commissie in haar besluit tot inleiding van de procedure had geformuleerd. Deze opmerkingen hadden slechts betrekking op de definitie van staatssteun en het begrip parafiscale heffing.
5.1 Het bestaan van staatssteun
(21)
De Sloveense autoriteiten betoogden dat de Sloveense distributiemaatschappijen niet 100 % staatseigendom zijn. De Sloveense autoriteiten stellen dat de eigendom van de exploitanten in feite verdeeld is tussen de Staat (ongeveer 80 %) en ondermeer particuliere beleggingsmaatschappijen (ongeveer 20 %). Bovendien maakt de Sloveense wet geen onderscheid tussen overheidsbedrijven en particuliere exploitanten als het gaat om de aankoopverplichting. De Energiewet (6) legt geen voorwaarde op dat de exploitant eigendom van de Staat zou moeten zijn, en staat exploitanten toe zowel staatseigendom als particulier eigendom te zijn.
(22)
De Sloveense autoriteiten zijn van mening dat het enkele feit dat een entiteit die eigendom is van de Staat deelneemt aan de aankoopverplichtingsregeling niet betekent dat de regeling alleen daarom staatssteun vormt. De autoriteiten verwezen naar het arrest van het Europese Hof van Justitie van 13 maart 2001 in zaak C-379/98.
(23)
Daarnaast wijzen de Sloveense autoriteiten erop dat het systeem van aankopen van elektriciteit van in aanmerking komende producenten zoals vastgelegd in Sloveense regelgeving, sterk gelijkt op andere regelingen die eerder door de Commissie onderzocht werden, bv. in de zaken NN 27/2000 en NN 68/2000 (7). De Commissie besloot in deze gevallen dat geen sprake was van staatssteun. De Sloveense autoriteiten redeneren dat de Commissie in haar besluiten over deze twee zaken oordeelde dat, aangezien de verplichting gold ten aanzien van een groot aantal zowel particuliere als een aantal publieke netwerkexploitanten de wetten of eerder de zaken in kwestie niet konden worden geacht staatssteun te behelzen.
(24)
In het licht van bovenstaande overwegingen en rekening houdend met het huidige systeem, zijn de Sloveense autoriteiten van mening dat in zoverre de middelen niet naar hun aard uit staatsmiddelen afkomstig zijn, de vraag naar de eigendom van de betrokken entiteiten op zichzelf de aard van de betrokken middelen niet kan veranderen.
(25)
Daarnaast zijn de Sloveense autoriteiten van mening dat de verplichte bijdragen die door een publieke onderneming ontvangen worden, geen staatssteun vormen indien de betrokken onderneming niet vrij over de middelen kan beschikken. In het geval van de aankoopverplichting is de financieringsbron van de regeling uit de contributie voor gebruik van het netwerk die door alle elektriciteitsverbruikers betaald wordt. Voor een deel wordt deze contributie met een vooraf bepaalde bestemming door de netwerkexploitanten op separate rekeningen geïnd.
5.2 Parafiscale heffing
(26)
De Sloveense autoriteiten wijzen erop dat de aankoopverplichtingsregeling gefinancierd wordt uit een deel van de contributie voor het netwerkgebruik die door alle elektriciteitsgebruikers onder dezelfde, vooraf bekende voorwaarden, betaald wordt. De bestanddelen van de contributie voor netwerkgebruik worden vastgesteld door het Energie Agentschap (toezichthouder op de energiemarkt) en de overheid. Prijsverschillen worden opgevangen door een mechanisme waarbij de netwerkexploitant elektriciteit inkoopt tegen een vaste prijs, en vervolgens verkoopt tegen de marktprijs. Een eventueel verlies wordt gedekt door een deel van de contributie voor het netwerkgebruik. Derhalve ontvangen exploitanten die deelnemen aan de aankoopverplichtingsregeling hun vergoeding niet van de Staat, maar ten dele uit de contributie voor netwerkgebruik.
(27)
De exploitanten dienen deze middelen aan een speciale rekening toe te wijzen. De aanvullende premie die exploitanten uitbetaald krijgen indien zij een gedeelte van hun elektriciteit rechtstreeks of via een tussenpersoon verkopen, worden ook uit deze middelen betaald.
(28)
Volgens de Sloveense autoriteiten is de regeling geen staatsfonds, noch een ander soort fonds van waaruit middelen doorgesluisd worden. De middelen waaruit de regeling gefinancierd wordt, kunnen niet aangemerkt worden als afkomstig van een parafiscale heffing aangezien zij niet uit de staatsbegroting afkomstig zijn, noch aan de Staat zijn toe te rekenen.
6. AANVULLENDE INFORMATIE VAN DE SLOVEENSE AUTORITEITEN
(29)
In aanvullende correspondentie verstrekten de Sloveense autoriteiten nadere informatie ten aanzien van de regeling en bijbehorende verplichtingen.
(30)
De Sloveense autoriteiten hebben nieuwe informatie verschaft waarin nader werd ingegaan op de milieudoelstellingen die het met de regeling wil bereiken. Ten eerste was de regeling ontworpen om een bijdrage te leveren aan algemene milieubeleidsdoelstellingen:
i)
een efficiënter energiegebruik;
ii)
het vergroten van het aandeel van hernieuwbare energiebronnen in de primaire energiebalans van de Gemeenschap van 8,8 % in 2001 tot 12 % in 2010.
(31)
De genoemde doelstellingen bevatten specifieke doelstellingen ten aanzien van warmtekrachtkoppeling en hernieuwbare bronnen, die beide onder de elektriciteitsaankoopregeling vallen. Deze doelstellingen zijn in lijn met de doelstellingen die onder meer in Richtlijn 2001/77/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 september 2001 betreffende de bevordering van elektriciteitsopwekking uit hernieuwbare energiebronnen op de interne elektriciteitsmarkt (8) voor Slovenië zijn vastgelegd. In Richtlijn 2001/77/EG worden per lidstaat individuele doelstellingen vastgelegd. De doelstelling voor Slovenië is dat in 2010 van het elektriciteitsverbruik 32,6 % uit hernieuwbare energie dient te komen.
(32)
Het totale aantal stroomcentrales waarvan in het kader van de regeling stroom wordt gekocht, bedraagt 434; daarvan zijn er 430 aangesloten op het distributienet en 4 op het transmissienetwerk. Meer dan 90 % van de op het distributienetwerk aangesloten energiecentrales zijn waterkrachtcentrales, de overige zijn biomassa-, zonne- en warmtekrachtkoppelingscentrales.
(33)
De regeling is in werking getreden nadat het Decreet ten aanzien van regels voor het vaststellen van prijzen en aankoop van elektriciteit van „in aanmerking komende producenten” (9) op 4 april 2002 van kracht werd.
(34)
De lopende overeenkomsten tussen de in aanmerking komende producenten en netwerk- of systeemexploitanten ten aanzien van elektriciteitsaankopen zijn aangegaan voor een periode van tien jaar.
(35)
De Sloveense autoriteiten verklaarden dat hernieuwbare energiebronnen in artikel 4 van de Energiewet van 1999 gedefinieerd zijn als in Richtlijn 2001/77/EG.
(36)
Het voornaamste doel van de regeling is het garanderen van geschikte economische voorwaarden voor de ontwikkeling en implementatie van projecten voor nieuwe, in aanmerking komende stroomcentrales. Van een kostenanalyse van individuele in aanmerking komende stroomcentrales (met betrekking tot primaire energiebron en omvang) werd gebruik gemaakt om de aankoopprijzen voor de individuele in aanmerking komende stroomcentrales zodanig vast te stellen dat de minimale opbrengst is gegarandeerd die is vereist om nieuwe investeringen uit te voeren. De hoogte van het steunbedrag of de premie is het verschil tussen de uniforme jaarlijkse aankoopprijs en de gemiddelde marktprijs van elektriciteit. Als de prijs op de markt stijgt, dan worden de premies overeenkomstig verlaagd.
(37)
De tabel hieronder vergelijkt productiekosten van de in aanmerking komende producenten per gebruikte technologie en omvang van de centrales, en de premie uitgekeerd op basis van de regeling. Bij samenstelling van de tabel is uitgegaan van een gemiddelde marktprijs van 8 SIT/kWh. Deze prijs wordt slechts gebruikt als vergelijkingsmiddel, omdat, wanneer de marktprijzen stijgen, de premies overeenkomstig worden verlaagd.
(38)
In alle gevallen zijn de productiekosten hoger dan zowel de gemiddelde marktprijs als de gegarandeerde uniforme aankoopprijs op grond van de regeling voor in aanmerking komende producenten.
Tabel 1
Vergelijking van productiekosten van in aanmerking komende stroomcentrales met de aankoopprijs volgens de regeling
In aanmerking komende stroomcentrales naar primaire energiebron
Vermogen
Productiekosten
Verschil
Premie
Omvang
[kW]
[SIT/kWh]
[SIT/kWh]
[SIT/kWh]
Waterkrachtcentrales
tot 1 MW
100
15,53
7,53
6,75
van 1 MW tot 10 MW
3 000
14,33
6,33
6,23
Biomassa centrales
tot 1 MW
600
24,80
16,80
8,69
meer dan 1 MW
1 500
18,18
10,18
8,17
Windenergie-installaties
tot 1 MW
100
23,28
15,28
6,55
meer dan 1 MW
20 000
15,49
7,49
6,05
Geothermische centrale
3 000
14,59
6,59
6,05
Zonnecentrale
tot 36 kW
36
175,26
167,26
81,67
meer dan 36 kW
100
122,58
114,58
7,46
Overige centrales (biogas)
120
30,39
22,39
20,97
Centrales of thermische centrales die gebruikmaken van huisvuil
tot 1 MW
100
13,97
5,97
4,74
van 1 MW tot 10 MW
3 000
12,08
4,08
3,87
WKK-centrales voor stads-verwarming
tot 1 MW
700
16,54
8,54
5,9
van 1 MW tot 10 MW
3 000
14,56
6,56
5,38
Industriële thermische WKK-centrales
tot 1 MW
700
14,95
6,95
4,83
N.B. Aangenomen marktprijs van SIT 8/kWh.
(39)
Op basis van een kostenanalyse en een economische berekening voor verschillende categorieën in aanmerking komende stroomcentrales, zoals in de tabel hieronder weergegeven, blijkt dat de netto contante waarde (NCW) van de onder de regeling toegepaste aankoopprijzen, de NCW van alle investeringskosten van ieder van de in aanmerking komende stroomcentrales niet overstijgt.
Tabel 2
Vergelijking van NCW van aankoopprijzen met de investeringskosten van de individuele in aanmerking komende producenten
In aanmerking komende stroomcentrales naar primaire energiebron
Vermogen
Verwachte jaarlijkse verkoop
Specifieke investeringskosten
Investering
Jaarlijkse premie
Premie-investeringskosten (NCW)
Omvang
[kW]
[MWh]
[SIT/kW]
SIT miljoen
SIT miljoen/a
SIT miljoen
Waterkrachtcentrales
tot 1 MW
100
456
480 000
48
2,9
-21,0
van 1 MW tot 10 MW
3 000
10 656
380 000
1 140
63,1
- 549,1
Biomassa centrales
tot 1 MW
600
2 725
990 000
594
22,5
- 369,3
meer dan 1 MW
1 500
6 813
660 000
990
52,9
- 492,1
Windenergie-installaties
tot 1 MW
100
187
341 000
34
1,2
-22,2
meer dan 1 MW
20 000
40 800
253 000
5 060
234,5
-2 802,2
Geothermische centrale
3 000
20 736
715 000
2 145
119,2
-1 029,1
Zonnecentrale
tot 36 kW
36
34
1 430 000
52
2,7
-26,2
meer dan 36 kW
100
116
1 210 000
121
0,8
- 105,4
Overige centrales (biogas)
120
628
913 000
110
12,5
-1,0
Centrales of thermische centrales die gebruikmaken van huisvuil
tot 1 MW
100
624
319 000
32
2,8
-7,0
van 1 MW tot 10 MW
3 000
19 728
286 000
858
72,5
- 212,0
WKK-centrales voor stads-verwarming
tot 1 MW
700
2 496
198 000
139
16,1
-16,0
van 1 MW tot 10 MW
3 000
10 698
165 000
495
63,0
-19,3
Industriële thermische WKK-centrales
tot 1 MW
700
3 135
187 000
131
2,5
-5,0
N.B. De tabel past een disconteringspercentage van 8 % toe, een periode van 15 jaar en een vermindering van de aankoopprijs of premie van 5 % na vijf jaar en van 10 % na tien jaar, zoals bepaald in het Decreet ten aanzien van aankoop.
(40)
De premies voor individuele in aanmerking komende stroomcentrales bevatten tevens het investeringsrendement zoals voorgeschreven door de Sloveense wetgeving - dit betekent een minimaal disconteringspercentage van 8 % op investeringen uit publieke middelen. Het niet aanpassen van aankoopprijzen en premies heeft ertoe geleid dat het huidige investeringsrendement voor alle in aanmerking komende stroomcentrales die gebruikmaken van hernieuwbare energiebronnen lager is dan 8 %, zoals in de tabel hieronder weergegeven. Met name in het geval van kleine- en middelgrote zonnecentrales maakt de premie geen investeringsrendement mogelijk (negatief rendement).
Tabel 3
Investeringsrendement voor individuele in aanmerking komende producenten
In aanmerking komende stroomcentrales naar primaire energiebron
Vermogen
Premie
Het in de premie begrepen investeringsrendement
Omvang
[kW]
[SIT/kWh]
Waterkrachtcentrales
tot 1 MW
100
6,75
6,95 %
van 1 MW tot 10 MW
3 000
6,23
7,90 %
Biomassa centrales
tot 1 MW
600
8,69
2,30 %
meer dan 1 MW
1 500
8,17
6,00 %
Windenergie-installaties
tot 1 MW
100
6,55
0,40 %
meer dan 1 MW
20 000
6,05
6,35 %
Geothermische centrale
3 000
6,05
7,30 %
Zonnecentrale
tot 36 kW
36
81,67
-1,4 %
meer dan 36 kW
100
7,46
-15,0 %
Overige centrales (biogas)
120
20,97
6,80 %
Centrales of thermische centrales die gebruikmaken van huisvuil
tot 1 MW
100
4,74
4,40 %
van 1 MW tot 10 MW
3 000
3,87
7,30 %
WKK-centrales voor stadsverwarming
tot 1 MW
700
5,9
0,49 %
van 1 MW tot 10 MW
3 000
5,38
4,20 %
Industriële thermische WKK-centrales
tot 1 MW
700
4,83
-0,1 %
N.B.: Investeringsrendement berekend over investeringen in in aanmerking komende stroomcentrales (zie Tabel 2) tegen de hoogte van de huidige premie.
(41)
De Sloveense autoriteiten wijzen erop dat de nieuwe WKK-installaties voornamelijk uitgerust zijn met gasturbines, welke een elektrische efficiëntie van tussen 37 en 40 %, en een totaal rendement van meer dan 80 % behalen. Nieuwe, kleinere turbines behalen een elektrische efficiëntie van meer dan 30 % en een totaal rendement van meer 80 %. Aangezien de gemiddelde elektrische efficiëntie van conventionele thermische centrales rond de 31 % ligt, betekent dat, dat door gebruik te maken van warmtekrachtkoppeling, tussen 15 en 25 % primaire energie bespaard kan worden.
(42)
Het bedrijfsrendement van in aanmerking komende WKK centrales is zodanig vastgesteld dat voldaan wordt aan de efficiëntie-criteria van Richtlijn 2004/8/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 februari 2004 inzake de bevordering van warmtekrachtkoppeling op basis van de vraag naar nuttige warmte binnen de interne energiemarkt en tot wijziging van Richtlijn 92/42/EEG (10).
(43)
De Sloveense autoriteiten toonden aan dat de productiekosten van elektriciteit in de in aanmerking komende WKK-installaties in alle gevallen hoger ligt dan de aankoopprijs op grond van de regeling, dat de NCW van de premies lager is dan de investeringskosten en dat het investeringsrendement minder dan 4,20 % is (zie de laatste drie regels van alle bovenstaande tabellen). Het voordeel van het gebruik van warmte is in de berekeningen meegenomen.
(44)
Ten aanzien van de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening heeft Slovenië een dienst van algemeen economisch belang opgezet. In overeenstemming met artikel 11, lid 4, van Richtlijn 2003/54/EG is deze dienst van algemeen economisch belang gebaseerd op het opwekken van elektriciteit uit nationale fossiele brandstofbronnen. Jaarlijks wordt met dit doel 600 000 ton Sloveense bruinkool gebruikt voor energieopwekking. Bruinkool is de enig beschikbare fossiele brandstofbron in Slovenië. De Trbovlje-centrale vervult deze verplichting aangezien bruinkool uiterst effectief gebruikt wordt in één van de eenheden van de Trbovlje-centrale (TET2, welke zich vlakbij een bruinkoolmijn bevindt). Deze elektriciteit kan onder het systeem van gegarandeerde prijzen aangekocht worden.
(45)
De desbetreffende elektriciteit wordt aangekocht tegen een prijs die ieder jaar geverifieërd wordt door de autoriteiten en overeenkomt met de productiekosten van elektriciteit in de Trbovlje-centrale. Er wordt geen winstelement opgenomen in de aankoopprijs.
(46)
Slovenië verstrekte de volgende tabel met een raming van de steun die de afgelopen jaren aan de onderneming is uitgekeerd:
Tabel 4
Raming van het steunbedrag
7-12.2001
2002
2003
2004
Hoeveelheid (GWh)
254,3
562,2
563,4
563,0
Aankoopprijs (SIT/kWh )
17,00
15,36
15,34
16,59
Kosten van aankoop (duizend SIT)
4 323 943
8 636 245
8 644 855
9 339 836
Verkoopprijs (SIT/kWh)
7,13
5,97
7,60
7,71
Kosten van verkochte energie (duizend SIT)
1 813 111
3 357 073
4 281 840
4 340 040
Steunbedrag (duizend SIT)
2 510 832
5 279 172
4 363 015
4 999 795
Effect van steun (SIT/kWh)
9,87
9,39
7,74
8,88
(47)
Het is in principe ook mogelijk nationale bruinkool te gebruiken in de centrale van Šoštanj, welke uit vijf eenheden bestaat waarvan er twee van recentere datum zijn en uitgerust zijn met een rookgaszuiveringsinstallatie. De overige drie eenheden zijn ouder en beschikken niet over zuiveringsinstallaties. Deze eenheden verbranden kool uit een nabijgelegen mijn en zouden onder bepaalde omstandigheden ook bruinkool kunnen verbranden. De twee nieuwere eenheden worden volledig gebruikt voor het verbranden van bruinkool uit de nabijgelegen mijn. Kort gezegd is de capaciteit van die mijn voldoende voor deze twee eenheden. Het verbranden van bruinkool zou slechts mogelijk zijn in de drie oudere eenheden welke niet op volle capaciteit draaien en nog over een operationele marge beschikken. Dit brengt echter de volgende problemen met zich:
i)
Indien de bruinkool per trein naar Šoštanj vervoerd wordt, kost dit ongeveer 5 EUR per ton; gezien de geplande bruinkoolproductie in de nationale energiebalans (600 000 ton/jaar) zou dit 3 miljoen EUR per jaar zijn.
ii)
Het verbranden van de kool zou de SO2-uitstoot met 30 000 ton per jaar verhogen aangezien eenheden 1, 2 en 3 van Šoštanj niet zijn uitgerust met een rookgaszuiveringsinstallatie en Sloveense bruinkool tussen 2,2 % en 2,5 % zwavel bevat.
iii)
Aangezien eenheden 1, 2 en 3 van Šoštanj een aanzienlijk lagere thermodynamische efficiëntie hebben dan de Trbovlje-centrale, zou het verbranden van dezelfde hoeveelheid bruinkool met het oog op de productie van stroom in de drie eenheden van Šoštanj in plaats van in Trbovlje de CO2-uitstoot met ongeveer 15 % verhogen.
Uit het bovenstaande kan worden afgeleid dat het verbranden van bruinkool in de eenheden van Šoštanj uit economisch oogpunt niet gerechtvaardigd kan worden.
(48)
De enige andere mogelijkheid voor het verbranden van bruinkool is de warmtecentrale van Ljubljana (TE-TOL), waar tot 2000 nationale bruinkool als voornaamste energiebron gebruikt werd. Aangezien de eenheden van TE-TOL niet beschikken over een rookgaszuiveringsinstallatie, kan daar niet langer Sloveens bruinkool verbrand worden aangezien dit tussen de 2,2 % en 2,5 % zwavel bevat. Daarom is TE-TOL gestopt met het verbranden van Sloveense bruinkool. Nu wordt er slechts geïmporteerde Indonesische bruinkool dat minder dan 0,5 % zwavel bevat, verbrand zodat de installatie geen rookgaszuiveringsinstallatie nodig heeft. Het is niet ecnomisch om TE-TOL eenheden uit te rusten met rookgasfilters.
(49)
Slovenië zegde toe ervoor te zorgen dat niet meer dan 15 % van de algehele primaire energie die benodigd is voor het produceren van de jaarlijkste energiebehoefte in een kalenderjaar, staatssteun ontvangt voor continuïteit van de elektriciteitsvoorziening.
(50)
De aankoopverplichting dekt slechts een gedeelte van de afschrijvingskosten van de in aanmerking komende producenten.
(51)
De Regels ten aanzien van de toekenning van financiering voor de bevordering van de exploitatie van hernieuwbare energiebronnen, efficiënt energieverbruik en WKK (11) stonden investeringssteun toe voor energiecentrales die hiernieuwbare eneregiebronnen gebruiken, en WKK-centrales. Echter, investeringssteun voor dit soort centrales is onder de nieuwe Regels ten aanzien van de toekenning van financiering voor het bevorderen van efficiënt energiegebruik en gebruik van energiebronnen (12), niet langer toegestaan. Een uitzondering wordt gemaakt voor elektriciteitscentrales die niet zijn aangesloten op het publieke netwerk en op waarop de regeling niet van toepassing is, en voor centrales met een capaciteit minder dan 10 MW die gebruikmaken van hernieuwbare energiebronnen en die nieuwe of verouderde technieken gebruiken waardoor, gezien de hoge kostprijs voor opwekking van elektriciteit, de aankoopprijs van elektriciteit niet hoog genoeg is om de rentabiliteit van de investering te waarborgen. Het type technologie dat in aanmerking komt voor het toekennen van stimuleringsmaatregelen wordt bepaald in periodieke aanbestedingen.
(52)
Om buitensporige cumulering te voorkomen, bepaalt artikel 14 van het Decreet ten aanzien van regels voor het vaststellen van prijzen en aankoop van elektriciteit van „in aanmerking komende producenten” dat, waar een in aanmerking komende producent subsidie ontvangen heeft voor de bouw van een elektriciteitscentrale, de gegarandeerde aankoopprijs naar rato verminderd wordt.
(53)
Uit dat artikel volgt dat een in aanmerking komende elektriciteitsproducent, op het moment dat hij met de exploitant van het netwerk waarop de centrale is aangesloten, een overeenkomst tekent voor de aankoop van elektriciteit, moet aangeven of en hoeveel subsidie hij ontvangen heeft voor de bouw van elektriciteitscentrales. Het opgegegeven bedrag wordt gebruikt als basis voor het berekenen van de korting op de gegarandeerde aankoopprijs. Op basis van bovenstaande bepalingen wordt de gegarandeerde aankoopprijs voor elektriciteitscentrales (afhankelijk van het type centrale en het geraamde vermogen) verlaagd met 5 % voor iedere 10 % ontvangen staatssteun ten opzichte van de totale investering in de elektriciteitscentrale.
(54)
De bepalingen van het Decreet zijn gebaseerd op de premisse dat de gegarandeerde prijs voor elektriciteit van in aanmerking komende producenten zowel de vaste als de variabele kosten volledig dekt. De gemiddelde verhouding tussen vaste en variabele kosten wordt geacht 50:50 te zijn.
(55)
Slovenië heeft toegezegd de kortingsregeling verder te verfijnen om deze zodoende nauwer te kunnen afstemmen op de onderverdeling tussen vaste en variabele kosten welke verdeling afhankelijk is van de gebruikte technologie.
(56)
Slovenië heeft toegezegd wijzigingen voor te stellen voor het bestaande financieringssysteem van de regeling ten aanzien van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen en WKK. De wijzigingen worden ingevoerd om de steunregeling in overeenstemming te brengen met de artikelen 25 en 90 van het EG-Verdrag:
i)
De wijze waarop de ondersteuningsgelden geïnd worden zal worden gewijzigd: een bedrag ineens dat betaald wordt bij aansluiting, ongeacht de verbruikte hoeveelheid stroom of energiebron. De hoogte van dit bedrag hangt af van het vermogen van de aansluiting, het spanningsniveau waaraan de betreffende verbruiker is aangesloten en de verbruikersgroep.
ii)
Voor de periode van Sloveniës toetreding tot de Unie totdat de nieuwe incasseringsmethode operationeel is, zal Slovenië er zorg voor dragen dat importeurs van groene energie, indien zij kunnen aantonen dat de geïmporteerde elektriciteit daadwerkelijk van groene oorsprong is, teruggave kunnen vragen van de heffing die toegepast wordt om de steunmaatregelen voor hernieuwbare bronnen te financieren. De voorwaarden ten aanzien van bewijs van groene oorsprong van de geïmporteerde elektriciteit zijn primair gebaseerd op het communautaire systeem van garantie van oorsprong. Voor zover noodzakelijk is om kunstmatig hoge declaraties te voorkomen waartegen het communautaire systeem van garantie van oorsprong niet voldoende bescherming biedt, zullen per distributeur maximale bedragen voor terugbetaling vastgesteld worden. Een soortgelijk systeem zal worden opgesteld voor WKK-systeem van garantie van oorsprong voor WKK.
7. BEOORDELING
7.1 Bestaande communautaire richtlijnen van toepassing op elektriciteitsproductie
(57)
Elektriciteitsproductie is onderwerp van diverse communautaire richtlijnen zoals bijvoorbeeld Richtlijn 2003/54/EG, Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2004/8/EG.
(58)
Artikel 3, lid 2, van Richtlijn 2003/54/EG bepaalt: „Met volledige inachtneming van de toepasselijke bepalingen van het Verdrag, met name artikel 86, mogen de lidstaten in het algemeen economisch belang aan elektriciteitsbedrijven openbaredienstverplichtingen opleggen, die betrekking kunnen hebben op de zekerheid, waaronder de leverings- en voorzieningszekerheid, de regelmaat, de kwaliteit en de prijs van de leveringen zijn begrepen, alsmede op de bescherming van het milieu, met inbegrip van energie-efficiëntie en bescherming van het klimaat.”
(59)
Artikel 11, lid 4, van Richtlijn 2003/54/EG bepaalt: „Een lidstaat kan om redenen van leverings- en voorzieningszekerheid bepalen dat voorrang wordt gegeven aan de inschakeling van stroomproductie-eenheden die primaire brandstofenergiebronnen uit eigen land gebruiken, voor zover het hierbij gaat om hoeveelheden die per kalenderjaar niet meer bedragen dan 15 % van de totale primaire energie die nodig is voor de productie van de in de betrokken lidstaat verbruikte elektriciteit.”
(60)
Richtlijn 2001/77/EG legt nationale indicatieve streefcijfers vast voor het verbruik van energie opgewekt uit hernieuwbare energiebronnen. Artikel 3 van de Richtlijn bepaalt:
„1. De lidstaten nemen passende maatregelen om het verbruik van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen te stimuleren overeenkomstig de in lid 2 bedoelde nationale indicatieve streefcĳfers. Die maatregelen moeten in verhouding staan tot het te bereiken doel.
2. Uiterlĳk op 27 oktober 2002 en daarna om de vĳf jaar stellen de lidstaten een verslag vast, dat zĳ publiceren. Daarin worden voor de volgende tien jaar de nationale indicatieve streefcĳfers voor het toekomstige binnenlandse verbruik van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen vastgesteld, uitgedrukt in een percentage van het elektriciteitsverbruik. In het verslag wordt ook een overzicht gegeven van de maatregelen die op nationaal niveau genomen of gepland zĳn om die nationale streefcĳfers te verwezenlĳken. Voor de vaststelling van de streefcĳfers tot het jaar 2010:
-
houden de lidstaten rekening met de referentiewaarden in de bĳlage en,
-
zien zĳ erop toe dat de streefcĳfers verenigbaar zĳn met eventuele nationale verbintenissen uit hoofde van de verplichtingen op het gebied van klimaatverandering die de Gemeenschap is aangegaan in het kader van het Protocol van Kyoto bĳ het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering”.
(61)
De bijlage bij Richtlijn 2001/77/EG, gewijzigd bij het Toetredingsverdrag, stelt voor Slovenië een nationaal streefcijfer van 33,6 % vast.
7.2 Beoordeling van de steun aan WKK-producten groene-stroom en WKK-producenten
7.2.1 Bestaan van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag
(62)
Een maatregel geldt als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag als de steun een specifiek concurrentievoordeel geeft, de steun de handel tussen lidstaten ongunstig beïnvloedt of dreigt te beïnvloeden, en de steun staatsmiddelen behelst.
(63)
De regeling is overduidelijk specifiek aangezien zij slechts op enkele energiecentrales van toepassing is. Verder is het duidelijk dat de regeling de betrokken centrales begunstigt, aangezien het doel van de regeling is dat deze centrales de door hen geproduceerde energie boven marktprijs kunnen verkopen.
(64)
Voor elektriciteit bestaat er handelsverkeer tussen lidstaten. Richtlijn 2003/54/EG voltooit de interne energiemarkt, waartoe de eerste stappen in Richtlijn 96/92/EG waren gezet. Het netwerk van Slovenië is in het bijzonder gekoppeld aan de netwerken van Oostenrijk en Italië. Slovenië wisselt elektriciteit uit met zijn buurlanden. In 2004 bijvoorbeeld importeerde Slovenië 6 314 GWh elektriciteit en exporteerde het 7 094 GWh (13). Derhalve kan worden geconcludeerd dat de maatregel invloed heeft op het handelsverkeer tussen lidstaten.
(65)
De Commissie merkt verder op dat Slovenië geen vraagtekens heeft gezet bij de vervulling van de drie bovengenoemde criteria.
(66)
Met betrekking tot het vierde criterium, het gebruik van staatsmiddelen, kan de Commissie niet instemmen met het argument van Slovenië dat het systeem gelijkwaardig is aan het systeem dat het Hof van Justitie in de zaak- PreussenElektra heeft onderzocht.
(67)
Een verschil tussen de twee systemen is het financieringsmechanisme. In de zaak-PreussenElektra werd het feed-in-tarief rechtstreeks door particuliere elektriciteitsleveranciers gefinancierd doordat zij de elektriciteit rechtstreeks van de producenten van hernieuwbare elektriciteit inkochten, tegen een prijs boven de marktprijs. In onderhavig geval worden de kosten van het feed-in-tarief gefinancierd uit een parafiscale heffing.
(68)
De Commissie merkt in dit verband op dat de regeling gefinancierd wordt door de opbrengsten van een heffing opgelegd door de Staat. De opbrengsten van de heffing worden dan, in tegenstelling tot de zaak-PreussenElektra, gestort op een rekening die beheerd wordt door de overheid. Vervolgens verdeelt de overheid de gelden op de rekening in overeenstemming met een in de wet vastgesteld verdelingsregeling.
(69)
Het is vaste beschikkingspraktijk van de Commissie om opbrengsten van zulke heffingen als staatsmiddelen aan te merken (14). Deze praktijk volgt rechtspraak van het Hof waarin bepaald wordt dat opbrengsten van door de Staat opgelegde heffingen die in een door de Staat opgericht fonds gestort worden en die gebruikt worden om bepaalde bedrijven te bevoordelen, gekenmerkt worden als staatsmiddelen. (Zie bijvoorbeeld de uitspraken van het Hof in de zaken C-173/73 (15) en C-78/79 (16)).
(70)
In het arrest Pearle (17) concludeerde het Hof dat de opbrengsten van een parafiscale heffing die door een onder overheidstoezicht staande organisatie aan haar leden opgelegd wordt, niet aangemerkt kan worden als staatsmiddelen. De heffing was opgelegd door het bestuur van de branchevereniging van opticiens en werd opgelegd aan alle leden van de sector. De opbrengsten werden gebruikt voor de financiering van advertenties ten bate van de gehele sector, dus ten voordele van de betalers zelf.
(71)
Het Hof besloot dat deze maatregel geen staatssteun vormde aangezien het besluit tot het opleggen van de heffing niet aan de Staat was toe te rekenen en de opbrengsten van de heffing geen staatsmiddelen zijn.
(72)
In tegenstelling tot de door het Hof onderzochte regeling, is in onderhavig geval het overheidsbesluit overduidelijk aangezien de Staat de heffing zelf door middel van wetgeving heeft ingesteld.
(73)
De Commissie merkt op dat de oorsprong van de middelen verschillend is: in bovenstaand arrest bestaan de middelen in het fonds uit bijdragen van ondernemingen die zelf voordeel halen uit het gebruik van de middelen, dit in tegenstelling tot onderhavig geval, waarbij alle klanten die elektriciteit afnemen, de heffing moeten betalen, ongeacht of zij elektriciteit afnemen van de producenten die de regeling genieten, of van hun concurrenten. Een mechanisme als het onderhavige zou niet door een branchevereniging, zoals in bovengenoemd arrest, opgezet kunnen worden. Het mechanisme vertoont het fiscale karakter van de regeling, dat slechts mogelijk is gemaakt door de bevoegdheden van de Staat.
(74)
De Commissie merkt op dat dit verschil voldoende is om te concluderen dat sprake is van staatssteun in de onderhavige zaak.
7.2.2 Toelaatbaarheid van de steun
(75)
De steunregeling is inwerking getreden voordat Slovenië toetrad tot de Europese Unie. De primaire rechtsgrond voor de maatregel is de Energiewet van 1999. De definitie van in aanmerking komende producenten die van de regeling gebruik kunnen maken, werd in 2001 vastgelegd in de Verordening ten aanzien van de voorwaarden verbonden aan het verkrijgen van de status van in aanmerking komende producent van elektriciteit (18).
(76)
Ten tijde van de toetreding van Slovenië stond de omvang van de financiële verplichtingen van de Staat onder de regeling niet vast. Het aantal begunstigden van de regeling is niet beperkt noch vooraf vastgelegd. Iedere elektriciteitscentrale die voldoet aan de technische voorwaarden gesteld in eerder genoemde Verordening, kan steun ontvangen. Dit geldt tevens voor iedere nieuwe in aanmerking komende elektriciteitscentrale die na Sloveniës toetreding op het netwerk aangesloten werd. Zelfs voor iedere individuele steun die onder de regeling uitgekeerd wordt, staat de omvang van de financiële verplichtingen van de Staat niet van tevoren vast, aangezien deze afhangt van het verschil tussen de door de Staat vastgestelde prijs en de gemiddelde marktprijs die op niet te voorziene wijze fluctueert. De Sloveense autoriteiten hebben onderstreept dat de daadwerkelijke kosten van de regeling voor de Staat slechts na afloop van ieder jaar dat de regeling functioneert, vastgesteld kunnen worden.
(77)
In het licht van bovenstaande is de Commissie van oordeel dat de steunregeling ook na de toetreding van Slovenië tot de Europese Unie nog van toepassing is.
(78)
De Commissie merkt op dat bovenstaande argumentatie al is opgenomen in het besluit tot inleiding van de procedure en dat Slovenië deze argumenten in zijn opmerkingen niet bestreden heeft.
(79)
Het Verdrag betreffende de toetreding van de Tsjechische Republiek, van Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovenië en Slowakije tot de Europese Unie (hierna „het Toetredingsverdrag” genoemd) identificeert de categorieën staatssteun die beschouwd worden als „bestaande steun” in de zin van artikel 88, lid 1, van het EG-Verdrag:
-
Steunmaatregelen die vóór 10 december 1994 inwerking traden. De onderhavige regeling trad in 2001 in werking en valt derhalve niet in deze categorie;
-
Steunmaatregelen genoemd in de appendix van Bijlage IV van het Toetredingsverdrag. De regeling komt niet op deze lijst voor en valt derhalve niet in deze categorie;
-
Steunmaatregelen waartegen de Commissie geen bezwaar heeft gemaakt na een specifieke procedure, bekend als de „interim procedure”.
Alle steunmaatregelen die na toetreding van toepassing zijn en die niet voldoen aan bovengenoemde voorwaarden, zullen voor de toepassing van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag worden beschouwd als nieuwe steunmaatregelen.
(80)
De regeling valt in geen van de hierboven genoemde categorieën. Overeenkomstig zal, voor de toepassing van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag, de steun beschouwd worden als nieuwe steun. De maatregel is niet aangemeld bij de Commissie en wordt daarom beschouwd als onrechtmatige steun zoals bedoeld in artikel 1, onder f, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (19).
7.2.3 Verenigbaarheid van de steun met het EG-Verdrag
(81)
De Commissie merkt op dat de regeling, aangezien zij steun verstrekt aan drie verschillende groepen begunstigden, uit drie delen bestaat. In het geval van de eerste twee groepen, namelijk producenten van groene elektriciteit en efficiënte WKK-centrales, is milieubescherming het doel van de steun. De steun die aan de derde groep begunstigden wordt verleend, namelijk aan de Trbovlje-centrale, is bestemd voor het behouden van een zeker niveau van continuïteit van elektriciteitsvoorziening.
(82)
Gelet op de verschillende doelstellingen van de maatregelen zullen de verschillende onderdelen van de regeling separaat behandeld worden.
(83)
De Commissie beoordeelde de verenigbaarheid van het steunmechanisme voor producenten van groene energie in het licht van het milieusteunkader, met name de punten 58 e.v., en maakte daarbij de volgende overwegingen.
(84)
De Commissie merkt op dat de in de regeling toegepaste definitie van hernieuwbare energiebronnen overeenkomt met de definitie die in Richtlijn 2001/77/EG gegeven wordt. De regeling is derhalve in overeenstemming met punt 6, alinea 8, van het milieusteunkader en de punten 58 e.v. zijn van toepassing.
(85)
Zoals vermeld in punt 59, eerste alinea, van het milieusteunkader mogen lidstaten het verschil in productiekosten van hernieuwbare energie en marktprijs van betreffende energie, compenseren. Zulke compensatie mag derhalve slechts betrekking hebben op de extra kosten die het milieuvriendelijke produceren van elektriciteit met zich meebrengt in vergelijking met de kosten voor elektriciteitsproductie uit conventionele bronnen. De steun kan echter slechts de afschrijving van de centrale betreffen en, indien de lidstaat kan aantonen dat zulks noodzakelijk is, een billijke vergoeding van het kapitaal.
(86)
De Sloveense autoriteiten berekenden de compensatie in de vorm van vastgestelde tarieven (feed-in tarieven) voor de gesteunde elektriciteitsproductie zoals hierboven beschreven. De wet schrijft het gebruik van objectieve methoden voor het berekenen van de compensatie voor. Uit de hierboven beschreven informatie volgt dat de steun de afschrijving van de centrale, plus een billijke kapitaalvergoeding, niet overschrijdt. De steun wordt slechts toegekend voor een periode van 10 jaar aangezien dit de periode is waarvoor de overeenkomsten tussen netwerkexploitanten en producenten van groene elektriciteit worden afgesloten. Deze periode is korter dan de 15 jaar die normaal gesproken voor afschrijving van centrales in aanmerking genomen wordt. De Commissie merkt op dat in alle gevallen de productiekosten van een in aanmerking komende stroomcentrale hoger liggen dan zowel de gemiddelde marktprijs als de gegarandeerde aankoopprijs. Het verschil tussen de marktprijs en de productiekosten van groene elektriciteit is derhalve groter dan de premie voor alle elektriciteitscentrales.
(87)
Bovendien schrijft punt 59, tweede alinea, van het milieusteunkader voor dat eventuele investeringssteun in verband met de nieuwe centrale in aanmerking genomen dient te worden bij het vaststellen van de hoogte van de exploitatiesteun aan de betrokken onderneming. Na publicatie van het besluit tot inleiding van de procedure informeerden de Sloveense autoriteiten de Commissie dat slechts een beperkt aantal producenten van hernieuwbare elektriciteit investeringssteun hebben ontvangen in aanvulling op de hier te onderzoeken exploitatiesteun. Slovenië heeft wetgeving aangenomen die de begunstigden van investeringssteun ertoe verplicht het bedrag van die steun te vermelden voordat zij de door hen geproduceerde elektriciteit aan het netwerk kunnen verkopen.
(88)
Indien investeringssteun is toegekend wordt het feed-in-tarief verminderd. De vermindering wordt geproportioneerd op de helft van de verleende investeringssteun. Hoewel gebruikmaking van een vast aandeel in theorie kan leiden tot overcompensatie van technologieën met lage operationele kosten, hebben de Sloveense autoriteiten aangetoond dat, in de praktijk, in de weinige gevallen waar in het verleden investeringssteun met de uitkeringsregeling werd gecumuleerd, geen sprake is geweest van overcompensatie. Dit komt mede door het feit dat er in Slovenië momenteel geen elektrische centrales voor energieproductie uit duurzame bronnen met lage operationele kosten, zoals windmolens, zijn.
(89)
De Sloveense autoriteiten hebben, voor zover noodzakelijk om te voldoen aan punt 59, tweede alinea, van de milieu kaderregeling, maatregelen getroffen om het kortingspercentage zodanig aan te passen voor toekomstige toepassing van de regeling dat geen overcompensatie kan plaatsvinden.
(90)
De Commissie concludeert derhalve dat Slovenië heeft aangetoond dat de steun die onder deze regeling aan producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen verleend wordt, de extra productiekosten hiervan niet zal overstijgen. De regeling is derhalve verenigbaar met punt 58 e.v. van het milieusteunkader.
(91)
De Commissie beoordeelde de verenigbaarheid van de steun die aan WKK-centrales gegeven wordt in het licht van het milieusteunkader, met name de punten 66 en 67, en maakte daarbij de volgende overwegingen:
(92)
Ten eerste merkt de Commissie op dat in overeenstemming met punt 66 van het milieusteunkader, het rendement van de WKK-eenheden die van de regeling kunnen profiteren, de referentiewaarden uit Richtlijn 2004/8/EG overschrijdt. Slovenië zal de referentiewaarden in overeenstemming met de Richtlijn aanpassen. De WKK-centrales die onder de regeling vallen, vervullen derhalve de voorwaarden uiteengezet in punt 31 van het milieusteunkader.
(93)
Uit de door Slovenië beschikbaar gestelde informatie blijkt dat de gemiddelde kosten voor het produceren van elektriciteit in een WKK-centrale in alle gevallen hoger ligt dan de gegarandeerde inkoopprijs (20). De opbrengst van productie en verkoop van warmte wordt meegenomen in de berekening. De Commissie is derhalve van mening dat het steunbedrag wordt berekend in overeenstemming met punt 66 van het milieusteunkader.
(94)
De Sloveense autoriteiten informeerden de Commissie dat de steun voor WKK-centrales onder dezelfde voorwaarden verleend wordt als voor producenten van groene elektriciteit. Aangezien deze regels in overeenstemming bevonden werden met het milieusteunkader is de Commissie van mening dat ook het gedeelte van de regeling dat steun verleent aan WKK-centrales verenigbaar is met punt 66 van het milieusteunkader.
(95)
De Commissie merkt op dat het opleggen van een heffing op het gebruik van zowel nationaal als in het buitenland geproduceerde elektriciteit in het verleden tot discriminatie kan hebben geleid van in het buitenland geproduceerde elektriciteit. Slovenië heeft echter toegezegd de mogelijkheid te introduceren om de heffing betaald over uit het buitenland geïmporteerde elektriciteit terug te betalen. De Commissie merkt op dat de terugbetaling primair gebaseerd zal worden op het communautaire systeem van garantie van oorsprong. Door middel van de aanvullende voorwaarden zal de lidstaat het systeem beschermen tegen kunstmatig hoge importdeclaraties. Bij het beoordelen van de proportionaliteit van de aanvullende voorwaarden heeft de Commissie het risico van kunstmatige declaraties en de kleine omvang van de Sloveense markt, waarin kunstmatige declaraties een aanzienlijke invloed kunnen hebben op het steunsysteem, in aanmerking genomen. De Commissie is dus van mening dat Slovenië een geschikt instrument in het leven geroepen heeft om de eventueel in het verleden voorgekomen discriminatie te herstellen.
(96)
De Commissie merkt op dat Slovenië toezegde een nieuw financieringsmechanisme in het leven te roepen, gebaseerd op een aansluitingsvergoeding, die onafhankelijk is van het daadwerkelijke verbruik van nationaal geproduceerde of geïmporteerde groene elektriciteit. Het nieuwe mechanisme discrimineert geïmporteerde groene elektriciteit niet.
(97)
De steun aan groene elektriciteitscentrales en WKK-centrales kan, in het licht van het bovenstaande, als verenigbaar met het milieusteunkader beschouwd worden. Aangezien dit voldoende is om de steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te verklaren, acht de Commissie het niet nodig te onderzoeken of de steun verenigbaar bevonden kan worden met andere bepalingen, ook al heeft de Commissie deze bepalingen wel vermeld in het besluit tot inleiding van de procedure.
7.3 Beoordeling van de steun aan de Trbovlje-centrale
(98)
Slovenië is van mening dat de steun die aan de Trbovlje-centrale verleend wordt, een compensatie is van de kosten voor het vervullen van een dienst van algemeen economisch belang op het gebied van continuïteit van elektriciteitsvoorziening.
(99)
Compensatie voor de kosten van een dienst van algemeen ecnomisch belang kan worden vrijgesteld van het principe van het verbod op staatssteun. In sommige gevallen valt zulke steun niet onder de definitie van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Het Hof gaf in zijn arrest van 24 juli 2003 in zaak C-280/00 (21) (hierna het Altmark-arrest genoemd), vier voorwaarden waaraan dergelijke staatssteun dient te voldoen om buiten de definitie van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag te vallen.
(100)
De Commissie beoordeelde de steun aan de Trbovlje-centrale in het licht van deze vier voorwaarden.
(101)
Eerste voorwaarde:„de begunstigde onderneming moet daadwerkelijk belast zijn met de openbaredienstverplichtingen en de verplichtingen moeten duidelijk zijn afgebakend”.
(102)
De Commissie merkt op dat de Sloveense wet de Trbovlje-centrale de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening toevertrouwt, hierbij rechtstreeks verwijzend naar Richtlijn 2003/54/EG, en met name artikel 3, lid 2, en artikel 11, lid 4.
(103)
De Commissie heeft in het verleden in diverse besluiten reeds geoordeeld dat artikel 11, lid 4, van Richtlijn 2003/54/EG, gelezen in samenhang met artikel 3, lid 2, van dezelfde Richtlijn, een grond kan vormen voor openbaredienstverplichtingen op het gebied van continuïteit van elektriciteitsvoorziening (22). Het artikel noemt een maximum van 15 % van de algehele primaire energie die benodigd is voor het produceren van de jaarlijkse energiebehoefte van de betrokken lidstaat. Slovenië heeft toegezegd dat de omvang van de steun aan de Trbovlje-centrale te beperken zodat dit maximum gerespecteerd wordt, waarbij zelfs de steun die verleend werd buiten de reikwijdte van de in deze beschikking te onderzoeken regeling, in aanmerking wordt genomen. Daarnaast is de verplichting ook in tijd beperkt tot 2009.
(104)
De Commissie is daarom van oordeel dat de eerste voorwaarde vervuld is.
(105)
Tweede voorwaarde:„de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend moeten vooraf op objectieve en doorzichtige wijze zijn vastgesteld”.
(106)
In onderhavige zaak bestaat de steun uit een vastgestelde aankoopsprijs. De overheid publiceert ieder jaar een besluit waarin wordt vastgesteld hoeveel elektriciteit onder de aankoopverplichting valt, en wat de aankoopprijs voor deze elektriciteit is. De prijs wordt volgens een transparante methode vastgesteld en slechts de productiekosten van de centrale worden in aanmerking genomen.
(107)
De Commissie is daarom van oordeel dat de tweede voorwaarde vervuld is.
(108)
Derde voorwaarde:„de compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbare-dienstverplichtingen geheel of gedeeltelijk te dekken, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen”.
(109)
De aankoopprijs wordt zodanig vastgesteld dat slechts de productiekosten voor de voorziene hoeveelheid elektriciteit gedekt worden, en bevat geen winstelement.
(110)
De Commissie is daarom van oordeel dat de derde voorwaarde vervuld is.
(111)
Vierde voorwaarde:„wanneer de met de uitvoering van de openbaredienstverplichting te belasten onderneming in een concreet geval niet wordt gekozen in het kader van een openbare aanbesteding moet de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld aan de hand van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming, die zodanig met productiemiddelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdend met de opbrengsten en een redelijke winst uit de uitoefening van deze verplichtingen”.
(112)
De Trbovlje-centrale was niet geselecteerd op basis van een openbare aanbestedingsprocedure. De Commissie merkt echter op dat Slovenië aangetoond heeft dat in onderhavig geval, gelet op de specifieke feitelijke en juridische beperkingen in deze zaak, de keuze voor de Trbovlje-centrale betekent dat de dienst van algemeen economisch belang tegen de laagst mogelijke prijs vervuld wordt. In onderhavig geval bestaat de openbaredienstverplichting uit het verzekeren van continuïteit van de nationale energievoorziening tot 2009 gebruikmakend van nationale primaire energiebronnen door het ondersteunen van maximaal 15 % per kalenderjaar van de algehele primaire energie die benodigd is voor het produceren van de jaarlijkste energiebehoefte in Slovenië.
(113)
In de huidige situatie zouden slechts twee centrales in Slovenië de openbaredienstverplichting hebben kunnen vervullen. Dit zijn de Šoštanj-centrale en de Trbovlje-centrale.
(114)
Voordat de overige centrales hiervoor zouden kunnen worden ingezet, zouden dure rookgaszuiverinstallaties geïnstalleerd moeten worden, waardoor deze optie oneconomisch zou zijn. De twee eenheden van de Šoštanj-centrale die nationale brandstoffen kunnen gebruiken worden al op maximale capaciteit gebruikt. Het zou niet economisch zijn om de maximale capaciteit voor het gebruik van binnenlandse brandstoffen te verhogen aangezien hiervoor een uitbreiding van de centrale benodigd zou zijn, of de aanpassing van sommige eenheden met rookgaszuiverinstallaties. De productie van deze twee eenheden wordt door de Sloveense autoriteiten in aanmerking genomen bij het berekenen van het 15 %-plafond waarvan in overweging 102 sprake. Derhalve was slechts de Trbovlje-centrale in staat om de openbaredienstverplichting te vervullen. De steun aan de Trbovlje-centrale betreft slechts het deel van de 15 % dat niet door de Šoštanj-centrale plant kan worden gedekt.
(115)
Slovenië heeft de openbaredienstverplichting, welke bestaat uit het produceren van elektriciteit uit nationale energiebronnen, op de economisch efficiëntste manier weten te vervullen. Tevens in overweging nemend dat de steun voor de openbaredienstverplichting geen winstelement bevat, concludeert de Commissie dat de openbaredienstverplichting tegen de laagst mogelijke prijs vervuld is. Het uitschrijven van een openbare aanbesteding zou niet tot een goedkoper resultaat geleid hebben. Juist om voor de korte termijn (tot 2009) bestaande centrales aan te passen of nieuwe, efficiëntere centrales te bouwen (aangenomen dat dit mogelijk zou zijn) zou hoge investeringskosten met zich hebben gebracht en iedere bieder zou, naast een vergoeding van de kosten, ook een redelijk rendement voor geïnvesteerd kapitaal hebben verwacht. Dit zou zodoende geleid hebben tot een hoger steunbedrag voor de exploitant die met de dienst van algemeen economisch belang werd belast.
(116)
De Commissie geeft verder aan dat er geen aanwijzingen zijn dat de Trbovlje-centrale niet als een gemiddelde, goed beheerde onderneming beheerd wordt. De Commissie merkt op dat de activiteiten van de onderneming ten tijde van de economische transitie in Slovenië geherstructureerd zijn, met name door het sluiten van de oudere en minder efficiënte eenheden en de inkrimping van het personeelsbestand. De Commissie merkt tevens op dat de vergoeding voor het uitvoeren van de openbaredienstverplichting geen winstelement bevat.
(117)
De Commissie merkt ten slotte op dat de Trbovlje-centrale niet in staat zal zijn om de impact van de nieuwe ronde van de handel in broeikasgasemissierechten (Emission Trading System - ETS) voor 2008-2012 te gebruiken om additionele opbrengsten of winst te genereren die kunnen voortvloeien uit haar specifieke openbaredienstverplichting, in vergelijking met wat een anderszins vergelijkbare onderneming zou kunnen realiseren. De Staat legt de Trbovlje-centrale immers de openbaredienstverplichting op elektriciteit te produceren. In tegenstelling tot andere centrales die hun elektriciteit vrij op de markt verkopen, heeft Trbovlje niet de mogelijkheid te stoppen met het opwekken van elektriciteit en de emissierechten die het gratis verkregen heeft, op de CO2-markt te verkopen, zonder dat zij eenzelfde hoeveelheid emissierechten moet kopen om aan haar verplichting te kunnen voldoen. Dit laat onverlet de mogelijkheid dat de centrale efficiënter gaat opereren, in lijn met de ETS gecreëerde stimuleringsstructuur, en zodoende emissierechten opbouwt die zij kan verkopen zonder afbreuk te doen aan haar openbaredienstverplichting een bepaalde hoeveelheid elektriciteit te genereren.
(118)
De argumentatie hierboven is gebaseerd op de premisse dat bruinkool momenteel de meest efficiënte nationale energiebron in Slovenië is. De Commissie is van mening dat dit in de toekomst, in ieder geval op de kortere termijn, zo zal blijven.
(119)
De Commissie merkt echter ook op dat de kosten voor bepaalde technologieën voor de productie van elektriciteit die gebruikmaken van nationale hernieuwbare energiebronnen, nu al niet veel hoger liggen dan de productiekosten bij het gebruik van bruinkool. Dit geldt met name voor grote biomassacentrales, waar de productiekosten volgens de Sloveense autoriteiten gemiddeld 18,18 SIT/MWh zijn. Dit ligt slechts iets meer dan 10 % boven de kosten van de Trbovlje-centrale.
(120)
De Commissie merkt daarom op dat de argumentatie in de huidige beschikking gebaseerd is op de specifieke feitelijke achtergronden van onderhavig geval en met name in achtnemend dat de verplichting die aan de Trbovlje-centrale is opgelegd, afloopt in 2009. Op de langere termijn, als de kosten voor het gebruik van hernieuwbare energiebronnen verder afgenomen zijn en de totale capaciteit verhoogd is, kan de situatie anders zijn.
(121)
Bovendien houdt de Commissie rekening met het feit dat deze specifieke openbaredienstverplichting toegekend is op basis van Gemeenschapswetgeving - Richtlijn 2003/54/EG. De specifieke aard van deze openbaredienstverplichting - het verzorgen van de continuïteit van de nationale energievoorziening - kan worden beschouwd.
(122)
De Commissie is derhalve van oordeel dat de methode die Slovenië gebruikt heeft om het bedrag van de aan de Trbovlje toe te kennen compensatie te berekenen, garandeert dat de dienst van algemeen economisch belang tot 2009 tegen de laagst mogelijke prijs voor de samenleving vervuld wordt. Gezien de specifieke juridische en feitelijke omstandigheden van de zaak lijkt de compensatie niet hoger te zijn dan de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming die belast is met het uitvoeren van deze verplichting zou hebben gemaakt. Derhalve concludeert de Commissie dat de vierde voorwaarde vervuld is, in gedachten houdend dat de openbaredienstverplichting afloopt eind 2009. De beperking in tijd geeft Slovenië de ruimte na te gaan of het vanaf 2010 wil overschakelen op „schone kolen”-technologieën voor het gebruik van bruinkool, of het wil overschakelen op biomassa of andere minder vervuilende brandstoffen, in overeenstemming met het energiebeleid van de Europese Unie (23).
(123)
In het licht van bovenstaande, concludeert de Commissie dat de steun die onder de hierboven vermelde specifieke omstandigheden aan de Trbovlje-centrale gegeven wordt, voldoet aan de vier voorwaarden van het Altmark-arrest en geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag vormt,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De steun verleend aan in aanmerking komende elektriciteitsproducenten die van primaire hernieuwbare energiebronnen gebruikmaken zoals vastgelegd in de Sloveense Energiewet, is verenigbaar met artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag.
Artikel 2
De steun verleend aan in aanmerking komende elektriciteitsproducenten die gebruikmaken van warmtekrachtkoppelingsinstallaties zoals vastgelegd in de Sloveense Energiewet is verenigbaar met artikel 87 lid 3c van het EG-Verdrag.
Artikel 3
De steun die in overeenstemming met de Sloveense Energiewet aan de Trbovlje-Centrale is verleend, vormt geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
Artikel 4
Deze beschikking is gericht tot de Sloveense Republiek.
Gedaan te Brussel, 24 april 2007.

Labels: 4
19
14
20
18