Document ID: 32013D0664

BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 25. Juli 2012
in der Sache SA.23324 - C 25/07 (ex NN 26/07) - Finnland Finavia, Airpro und Ryanair am Flughafen Tampere-Pirkkala
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2012) 5036)
(Nur der finnische und der schwedische Text sind verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2013/664/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den vorstehenden Bestimmungen (1),
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Im Februar 2005 ist bei der Kommission eine Beschwerde der Blue1 Oy („Blue1“) eingegangen. Blue1, ein zur SAS-Gruppe gehöriges finnisches Luftfahrtunternehmen, machte unter anderem geltend, dass die Ryanair Ltd („Ryanair“) insoweit eine Beihilfe erhalte, als Ryanair am Flughafen Tampere-Pirkkala („Flughafen TMP“ oder „Flughafen“) unterdurchschnittliche Flughafengebühren zahle.
(2)
Mit Schreiben vom 2. März 2005 und vom 23. Mai 2006 hat die Kommission Finnland aufgefordert, weitere Auskünfte zu dieser Beschwerde zu übermitteln. Finnland antwortete mit Schreiben vom 27. April 2005 und vom 27. Juli 2006.
(3)
Mit Schreiben vom 10. Juli 2007 unterrichtete die Kommission Finnland über ihre Entscheidung zur Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) (2) („Beschluss über die Eröffnung des Verfahrens“) im Zusammenhang mit der Vereinbarung zwischen der Airpro Oy und Ryanair sowie in Bezug auf die Einführung der Billigflugstrategie durch Finavia und die Airpro Oy am Flughafen TMP. Finnland übermittelte am 28. November 2007 seine Stellungnahme zum Beschluss über die Eröffnung des Verfahrens.
(4)
Der Beschluss der Kommission über die Eröffnung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (3). Die Kommission hat mehrere Beteiligte aufgefordert, innerhalb eines Monats nach der Veröffentlichung zu der betreffenden Maßnahme Stellung zu nehmen.
(5)
Die Kommission hat entsprechende Stellungnahmen von vier Beteiligten (Ryanair, der SAS-Gruppe, Air France und der Association of European Airlines) erhalten. Mit Schreiben vom 13. Februar 2008 hat die Kommission diese Stellungnahmen an Finnland weitergeleitet. Finnland äußerte sich am 15. April 2008 zu dieser Stellungnahme.
(6)
Mit Schreiben vom 25. Juni 2010 erbat die Kommission weitere Informationen. Finnland antwortete mit Schreiben vom 1. Juli 2010. Mit Schreiben vom 5. April 2011 ersuchte die Kommission um ergänzende Auskünfte über die Finanzierung des Flughafens. Finnland antwortete mit Schreiben vom 5. Mai 2011. Die Auskünfte von Finnland waren jedoch unvollständig. Daher schickte die Kommission ein Erinnerungsschreiben nach Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 des Rates über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags (4). Finnland antwortete mit Schreiben vom 15. Juni 2011.
2. BESCHREIBUNG DER MASSNAHMEN UND DER GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES VERFAHRENS
2.1. Hintergrund der Untersuchung
(7)
Der Flughafen TMP befindet sich in Pirkkala, 13 Kilometer südwestlich von Tampere in Südfinnland. Gemessen an den Fluggastzahlen ist der Flughafen Tampere der drittgrößte Flughafen in Finnland (siehe Tabelle in Erwägungsgrund (10)). Der Flughafen wird nicht nur für die Zivilluftfahrt genutzt, sondern dient auch als Stützpunkt der finnischen Luftwaffe.
(8)
Der Flughafen TMP besitzt zwei reguläre Fluggastterminals:
-
Terminal 1 (im Folgenden auch „T1“ genannt) wurde 1998 gebaut und wird gegenwärtig von Finnair, Flybe, SAS, Blue1 und Air Baltic genutzt. 2003 lag die Kapazität von T1 bei jährlich 550 000 Fluggästen.
-
Terminal 2 (im Folgenden auch „T2“ genannt) wurde ursprünglich von DHL als Frachthangar genutzt und später (nach Aufgabe des Hangars im Jahr 2002) zu einem Billigflugterminal umgestaltet. Gegenwärtig wird T2 ausschließlich von Ryanair genutzt. Die Kapazität von T2 liegt bei jährlich 425 000 Fluggästen.
(9)
Mit Ausnahme von T2 steht der Flughafen TMP im Eigentum der Finavia Oyj (5) („Finavia“) und wird von Finavia betrieben. T2 wurde von Finavia an die Finavia-Tochtergesellschaft Airpro Oy (6) („Airpro“) vermietet. Airpro betreibt das Terminal und erbringt dort Bodenabfertigungsdienste. Außerdem hat Airpro eine Vereinbarung mit Ryanair […] (7) getroffen, die am 3. April 2003 in Kraft getreten ist.
(10)
Die Anzahl der Fluggäste erhöhte sich von 304 025 im Jahr 2003 auf 617 397 im Jahr 2010. Dieser Anstieg ist auf die Zunahme der Fluggastzahlen in T2 zurückzuführen. 2010 belief sich der Anteil von Ryanair an den Fluggastzahlen am Flughafen TMP auf etwa […]. In der folgenden Tabelle ist die Entwicklung der Fluggastzahlen am Flughafen TMP in den Jahren 2003-2010 zusammengefasst:
Jahr
Anzahl der Fluggäste, T1
Anzahl der Fluggäste, T2
Gesamtzahl der Fluggäste auf dem Flughafen TMP
2003
[…]
[…]
304 025
2004
[…]
[…]
495 892
2005
[…]
[…]
597 102
2006
[…]
[…]
632 010
2007
[…]
[…]
687 711
2008
[…]
[…]
709 356
2009
[…]
[…]
628 105
2010
[…]
[…]
617 397
2.2. Die untersuchten Maßnahmen und die erste Prüfung durch die Kommission
(11)
Mit dem Beschluss über die Eröffnung des Verfahrens stellten sich folgende Fragen:
-
Hat Finavia sich wie ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber verhalten, als Finavia die Umwandlung eines Frachthangars in das Billigflugterminal T2 beschloss (und ist die betreffende Investitionsentscheidung daher nicht als Beihilfe zugunsten von Airpro anzusehen), bzw. könnte die Beihilfe ansonsten als mit dem Binnenmarkt vereinbar bewertet werden?
-
Hätte ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber eine der Vereinbarung zwischen Airpro und Ryanair vergleichbare Vereinbarung getroffen, bzw. könnte die Vereinbarung ansonsten als mit dem Binnenmarkt vereinbar bewertet werden?
(12)
Bezüglich der ersten Frage hat die Kommission Zweifel daran geäußert, dass das Verhalten von Finavia von langfristigen Rentabilitätsaussichten geleitet war, als Finavia die Umwandlung des Frachthangars in ein Billigflugterminal beschloss. Außerdem zog die Kommission die Möglichkeit in Betracht, dass die Investitionen von Finavia im Zusammenhang mit der Umwandlung dieses früheren Frachthangars in ein Billigflugterminal auch einen selektiven Vorteil zugunsten von Airpro dargestellt haben könnte, den Airpro unter normalen Marktbedingungen nicht erlangt hätte.
(13)
Im Zusammenhang mit der zweiten Frage musste die Kommission untersuchen, ob das Verhalten von Airpro in diesem besonderen Fall von langfristigen Rentabilitätsaussichten geleitet war und ob der Ryanair gewährte mutmaßliche Vorteil eine Vergünstigung darstellte, die Ryanair unter normalen Marktbedingungen nicht erlangt hätte. Die Kommission äußerte Zweifel insbesondere daran, dass die von Ryanair gezahlt „Pauschalgebühr“ tatsächlich auf den Kosten beruhte, die Airpro aufgrund der Erbringung der betreffenden Dienstleistungen an das Luftfahrtunternehmen entstanden sind. Außerdem hat Finnland der Kommission weder die Bedingungen der Vereinbarungen mit Ryanair noch den Geschäftsplan mit einer Untersuchung der Rentabilität der Vereinbarung aus Sicht von Airpro vorgelegt. Daher hat die Kommission in ihrem Beschluss über die Eröffnung des Verfahrens Zweifel daran geäußert, dass das Verhalten von Airpro von langfristigen Rentabilitätsaussichten geleitet war. Entsprechend konnte nicht ausgeschlossen werden, dass Ryanair aufgrund der Vereinbarung eine Vergünstigung erhalten hat, die Ryanair unter normalen Marktbedingungen nicht erlangt hätte.
(14)
Die Kommission äußerte Zweifel daran, dass die in den Gemeinschaftlichen Leitlinien für die Finanzierung von Flughäfen und die Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen (nachstehend „Leitlinien für Luftfahrtunternehmen von 2005“) genannten Bedingungen für die Vereinbarkeit des betreffenden Verhaltens (8) in dieser Sache erfüllt waren und dass die betreffenden Beihilfemaßnahmen als mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vereinbar erklärt werden könnten.
3. STELLUNGNAHMEN VON FINNLAND
3.1. Die Billigflugstrategie von Finavia und Airpro am Flughafen TMP
(15)
Finnland leitete seine Stellungnahme mit Hintergrundinformationen zur Billigflugstrategie von Finavia und Airpro am Flughafen TMP ein. T2 sei 1979 als behelfsmäßiges Flughafengebäude errichtet worden. 1995 sei die Umwandlung in einen für den Frachtumschlag geeigneten Frachthangar erfolgt, und seit 1995 sei der Hangar von DHL genutzt worden. 2002 habe DHL die Mietvereinbarung gekündigt, und das Terminal sei frei geworden.
(16)
Da Finavia kein sonstiges Luftfrachtunternehmen für Tampere habe gewinnen können und auch keinen Mieter für den Hangar gefunden habe, sei beschlossen worden, den Hangar in ein Billigflugterminal umzuwandeln, in dem auch allgemeine Bodenabfertigungsdienste erbracht werden konnten. Die ursprünglichen Kosten für den Bau von T2 seien damals bereits abgeschrieben gewesen, und für den Umbau des Terminals seien keine umfangreichen Umbaumaßnahmen erforderlich gewesen (9). In der folgenden Tabelle sind die Investitionskosten für den Umbau von T2 in Höhe von insgesamt 760 612 EUR aufgeschlüsselt:
Umbaumaßnahmen
Investitionskosten in EUR
Planung
[…]
Kopien, Genehmigungen, Fahrtkosten
[…]
Bauplanung
[…]
Heizung/Leitungen/Klimaanlage
[…]
Elektroinstallation
[…]
Niederspannungsanlagen
[…]
Fördertechnik
[…]
Einrichtungen für Sicherheitskontrollen
[…]
Gesamtbetrag
760 612
(17)
Vor dem Hintergrund der vorstehenden Darstellung erläuterte Finnland, selbst wenn Finavia einen Nachmieter für T2 als Frachthangar gefunden hätte, hätten in jedem Fall Umbaumaßnahmen im Umfang von etwa 100 000 EUR vorgenommen werden müssen. Außerdem könnten die Fördersysteme immer auch an anderen Flughäfen von Finavia genutzt werden.
(18)
Finnland erläuterte ferner, dass Finavia beabsichtigt habe, das neue Billigflugterminal allen Fluggesellschaften zugänglich zu machen, die sich mit dem geringeren Qualitätsniveau der zu erbringenden Dienste hätten arrangieren können. In der folgenden Tabelle werden die Dienste und Einrichtungen in den Terminals T1 und T2 am Flughafen TMP hinsichtlich ihrer Qualität verglichen:
Terminal 1 (T1)
Terminal 2 (T2)
Geschäftsmodell
Traditionelles Modell: Die erforderlichen Leistungen (Check-in, Sicherheitskontrollen, Transport, Sortieren, Laden und Entladen von Gepäck) werden von Beschäftigten unterschiedlicher Berufsgruppen und von unterschiedlichen Unternehmen erbracht.
Billigflugmodell: Sämtliche Tätigkeiten, die sich in T1 auf unterschiedliche Berufsgruppen verteilen, werden in T2 von denselben Personen ausgeführt (Check-in, Sicherheitskontrollen, Laden und Entladen des Gepäcks usw.). Die betreffenden Leistungen werden in einem eingeschränkten Bereich des Terminals erbracht; daher besteht nur ein minimaler Personalbedarf, und die Abfertigung kann beschleunigt werden.
Kapazität im Bereich der Bodenabfertigung
(Je nach Flugzeugtyp) drei bis fünf Starts oder Landungen gleichzeitig
Ein Start pro Stunde
Einrichtungen
Einrichtungen zur Erbringung hochwertiger Dienste (eine technisch ausgereifte Gepäckförderanlage, komfortable Aufenthaltsräume mit entsprechenden Versorgungsangeboten, Einrichtungen zur Erfüllung der Anforderungen mehrerer Anbieter von Bodenabfertigungsdiensten usw.)
Grundlegende Einrichtungen, weitgehend entsprechend den Standards in Lagerbereichen (z. B. Betonböden), nur wenige Fenster
(19)
Finnland argumentiert, da in T2 Bodenabfertigungsdienste nur für einen Flugzeugstart pro Stunde erbracht werden könnten, sei T2 nur für Luftfahrtunternehmen geeignet, die Direktflüge mit großen Flugzeugen anbieten. Um die Personalauslastung zu optimieren, verlange der Terminalbetreiber zudem, dass die Luftfahrtunternehmen langfristige Vereinbarungen abschließen und dass Vereinbarungen über Nutzungszeiten getroffen werden. Anders als in T1 könnten Flüge beispielsweise nicht immer zu den von den Luftfahrtunternehmen gewünschten Zeiten stattfinden. Nach Auskunft Finnlands ermöglichte die Optimierung der Personalkosten und der Qualität der erbrachten Dienste Kosteneinsparungen in Höhe von ca. […] gegenüber T1.
(20)
Finnland erklärte, vor Beginn der Umbaumaßnahmen von T2 und vor Annahme der Billigflugstrategie für T2 sei der Sachverhalt mehrfach in Sitzungen des Finavia-Vorstands diskutiert worden. Außerdem sei ein entsprechender Geschäftsplan erstellt worden. In der folgenden Tabelle wird der Geschäftsplan (Worst-Case-Szenario) für den Umbau von T2 und für die Umsetzung einer Billigflugstrategie zusammenfassend dargestellt: […]
(21)
Nach Auskunft von Finnland beruhte der im Vorfeld erstellte Geschäftsplan auf vorsichtigen Annahmen; in diesem Geschäftsplan seien die Einnahmen zu niedrig und die erwarteten Kosten in den letzten Jahren des berücksichtigten Zeitraums zu hoch angesetzt worden. Die alternativen Szenarien gingen davon aus, dass sich die Billigflugstrategie sogar noch früher auszahlen würde. Die Pauschalgebühren der Luftfahrtunternehmen für die Nutzung von T2 lagen je nach Szenario zwischen […] und […] pro abgefertigtes Flugzeug. Da der Beschluss über die Billigflugstrategie nach entsprechenden Berechnungen und Studien vom Vorstand von Finavia gefasst worden sei, könne der Beschluss nicht dem Staat zugerechnet werden. Die Maßnahmen seien nicht aufgrund behördlicher Aufforderungen getroffen worden, und die Behörden seien an der Annahme der Beschlüsse über die betreffenden Maßnahmen nicht beteiligt gewesen.
(22)
Finnland erklärte, Finavia und Airpro seien nach kommerziellen Grundsätzen tätig und finanzierten ihre Tätigkeit aus den Kundenentgelten für die in Anspruch genommenen Dienste sowie aus mit sonstigen Geschäftstätigkeiten erwirtschafteten Einnahmen. Insbesondere erhielten Finavia und Airpro keine staatlichen Mittel, sondern wirtschafteten rentabel und führten nach den ihnen auferlegten Rentabilitätsanforderungen jährlich einen Teil ihrer Gewinne an den Staat ab.
(23)
Finnland erklärte, dass das Ministerium für Verkehr und Kommunikation die Zielvorgaben für die Geschäftsentwicklung von Finavia festlege. Diese Entwicklungsziele beträfen jedoch die Gruppe insgesamt. Individuelle Geschäftsentscheidungen treffe Finavia nach eigenem Ermessen. In den letzten Jahren (2003-2005) habe die für Finavia geforderte Rentabilität bei etwa 4 % des eingesetzten Kapitals gelegen. Die folgende Tabelle bietet einen Überblick über die Geschäftsentwicklung von Finavia:
Wesentliche Finanzdaten von Finavia in Mio. EUR (tatsächliche Zahlen)
Jahr
2003
2004
2005
Einnahmen
219
234
243
Gewinn
17
15
22
Dividendenzahlungen an den Staat
6
5
10
(24)
Finnland erläutert, dass Finavia keine gesonderten Abschlüsse für die einzelnen Flughäfen erstelle, da alle Flughäfen von Finavia Bestandteile desselben Rechtssubjekts seien. Trotzdem habe Finavia seit 2000 flughafenspezifische Informationen aufgrund eigener interner Berechnungen (d. h. aufgrund konkreter Daten) erfasst. Diese Informationen beruhten zum einen auf den von den Flughäfen ermittelten Trends zur Entwicklung von Volumina und zu entsprechenden Einnahmen und zum anderen auf den Kosten der an den Flughäfen benötigten Ressourcen (Personal, Leistungen von Unterauftragnehmern und Abschreibung von Anlagevermögen). Die folgende Tabelle bietet einen Überblick über die Entwicklung von Finavia am Flughafen TMP (ohne die von Airpro erbrachten Dienste): […]
(25)
Über die mit dem eigentlichen Flughafenbetrieb erzielten Ergebnisse hinaus beinhalteten die Finanzergebnisse von Finavia am Flughafen TMP auch Einnahmen aus Geschäftstätigkeiten im Aufgabenbereich der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (z. B. Flugsicherung und Nutzung der Start- und Landebahn am Flughafen TMP für militärische Zwecke). Finnland erklärte, die Start- und Landebahn am Flughafen TMP müsse an 365 Tagen im Jahr rund um die Uhr auch für militärische Zwecke verfügbar gehalten werden. Die Start- und Landebahn sei tatsächlich für militärische Zwecke genutzt worden (mit einem Anteil von mindestens 30 % der tatsächlichen Flugbewegungen pro Jahr). Die Kosten der Flugsicherung beliefen sich auf ca. […]. In den vorstehenden Zahlen seien die von Airpro an Finavia gezahlten Mieten für die Nutzung von T2 sowie die Landeentgelte und die sonstigen Flughafenentgelte für Dienste gegenüber Luftfahrtunternehmen enthalten, die Flüge über Terminal 2 abfertigten.
(26)
Finnland erläuterte ferner, Airpro sei eine von Finavia rechtlich unabhängige Aktiengesellschaft. In der folgenden Tabelle sind die tatsächlichen Finanzdaten der Geschäftstätigkeit von Airpro am Flughafen TMP zusammengefasst: […]
(27)
Die Finanzdaten von Airpro am Flughafen TMP beinhalten Kosten wie z. B. die Miete für T2 am Flughafen TMP sowie die Airpro entstehenden Kosten für Personal und Ausrüstung und die Kosten für von Finavia erbrachte Dienste. Die Finanzaufstellungen enthielten Einnahmen wie z. B. die von Ryanair gezahlte Pauschalgebühr, Parkgebühren und mit sonstigen Geschäftstätigkeiten erzielte Einnahmen.
(28)
Entsprechend argumentierte Finnland, Finavia und Airpro hätten sich wie marktwirtschaftlich handelnde Kapitalgeber verhalten, als sie die Billigflugstrategie eingeführt und den Frachthangar in ein Billigflugterminal umgewandelt hätten.
(29)
Nach Auffassung Finnlands wären die Maßnahmen selbst dann nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar, wenn die Finanzierung des Umbaus von T2 als staatliche Beihilfe angesehen würde; in diesem Fall seien nämlich die Zulässigkeitskriterien nach den Leitlinien für Luftfahrtunternehmen von 2005 erfüllt.
(30)
Finnland hat ferner argumentiert, es sei davon auszugehen, dass die Maßnahmen Zielen von allgemeinem Interesse dienten. Dies gelte nicht nur insoweit, als der Betrieb eines Flughafens allgemein als Ziel von allgemeinem Interesse zu betrachten sei, sondern auch, weil die Vielfalt der Verkehrsverbindungen in der Region in einer Weise erhöht werde, die die Bedürfnisse der ansässigen Bevölkerung und der Gesellschaft insgesamt erfülle. Nach Auffassung Finnlands standen die Maßnahmen zur Umgestaltung von T2 insoweit im Verhältnis zum beabsichtigten Zweck und zum erzielten Ergebnis.
(31)
Außerdem erklärte Finnland, der Betrieb von Flughäfen sei durch besondere Merkmale gekennzeichnet, die auch in diesem Fall berücksichtigt werden müssten. Der Flughafen TMP trage beispielsweise entsprechend einer Zielvorgabe der Europäischen Union zu einer Verbesserung der Mobilität auf überlasteten Flughäfen bei. Der Betrieb des Flughafens TMP unterstütze eine regional ausgewogene Entwicklung in einem dünn besiedelten Land wie Finnland. In diesem Zusammenhang sei es besonders wichtig, Verkehrsverbindungen zwischen den abgelegeneren Regionen Finnlands und dem übrigen Europa zu schützen; andere Verkehrsträger seien nämlich keine realistische Alternative. Die mit dem Bau des Terminals verbundenen Kosten seien gemessen am Zweck verhältnismäßig und erforderlich gewesen. Den Geschäftsplänen und den tatsächlichen Zahlen zufolge biete die betreffende Infrastruktur mittelfristig hinreichende Entwicklungspotenziale. T2 stehe fair und diskriminierungsfrei allen Luftfahrtunternehmen offen. Bislang habe außer Ryanair aber noch kein sonstiges Unternehmen Interesse gezeigt.
(32)
Nach Auffassung von Finnland hat die betreffende Infrastruktur den Handel nicht in einer Weise beeinträchtigt, die den Interessen der Union zuwiderlaufen würde. Der Flughafen TMP sei klein, und daher seien die Auswirkungen der Maßnahmen auf Ebene der Europäischen Union nicht erheblich. Außerdem würden die Vorteile der Maßnahmen für die Region stärker wiegen als die nachteiligen Auswirkungen auf Unionsebene.
3.2. Die Mietvereinbarung zwischen Finavia und Airpro für T2 am Flughafen TMP
(33)
Finnland erklärt, am 23. Februar 2010 habe Finavia mit Airpro eine Mietvereinbarung über T2 für den Zeitraum vom 1. April 2003 bis zum 31. März 2013 getroffen (im Folgenden auch die „Mietvereinbarung“ genannt). Finavia hat zwar ursprünglich die Kosten der Umbaumaßnahmen übernommen. Airpro sollte Finavia aber über die Mietzahlungen entsprechend entschädigen. Finnland hat eine Kopie der Mietvereinbarung vorgelegt.
(34)
Nach der Mietvereinbarung zahlt Airpro monatlich eine Miete in Höhe von […] zuzüglich […] Mehrwertsteuer für die Nutzung der betreffenden Einrichtungen. Die Miete einschließlich Umsatzsteuer beläuft sich auf […] monatlich. Nach der Vereinbarung beinhaltet die Miete neben der Grundmiete auch die Kosten für den Umbau des Frachthangars in ein Billigflugterminal zuzüglich der entsprechenden Zinsen.
(35)
Finnland hat erklärt, dass die Maßnahmen zum Umbau von T2 bei Abschluss der Mietvereinbarung noch nicht abgeschlossen waren und dass die Umbaukosten geschätzt werden mussten, um die Miete festsetzen zu können. Die Kosten wurden schließlich auf 700 000 EUR veranschlagt; diese Kosten sollten sich in der monatlichen Miete in einem Betrag von ca. […] widerspiegeln. Über die veranschlagten Umbaukosten hinaus schätzte Finavia die Kosten ergänzender Maßnahmen und Regelungen nach Beginn der Maßnahmen zum Umbau von T2 auf ca. […]; diese Kosten sollten sich mit einem Betrag von monatlich […] in der Miete niederschlagen. Nach den vorstehenden Berechnungen entschädigte Airpro Finavia für die Kosten, die Finavia in Verbindung mit dem Umbau von T2 entstanden, mit einer monatlichen Miete von insgesamt […].
(36)
Finnland argumentierte, die von Airpro gezahlte monatliche Miete habe nicht unterhalb des Marktpreises gelegen. Die Mietzahlungen von Airpro seien sogar höher als die Miete, die die Vormieterin DHL gezahlt habe. Die monatliche Miete für die Nutzung der Einrichtungen durch DHL habe sich ohne Mehrwertsteuer auf […] belaufen. Dies entspreche einem Nettobetrag von etwa […] (10). Die Mehrwertsteuer habe […] betragen. Somit habe sich insgesamt eine monatliche Miete von […] einschließlich Mehrwertsteuer ergeben. Dies habe einem Betrag von etwa […] entsprochen.
(37)
Finnland erklärte ferner, dass T2 ohne die Billigflugstrategie und ohne die Umwandlung des Frachthangars möglicherweise leer gestanden und die Finanzen des Flughafens TMP entsprechend belastet hätte.
3.3. Die Umsetzung der Billigflugstrategie durch Airpro und die Vereinbarung von 3. April 2003 zwischen Airpro und Ryanair
(38)
Hinsichtlich der Umsetzung der Billigflugstrategie durch Airpro erläuterte Finnland, dass zuvor Gespräche mit verschiedenen Luftfahrtunternehmen aufgenommen worden seien. Man habe über mehrere Jahre Gespräche mit Ryanair geführt, bevor die Umsetzung der Billigflugstrategie am Flughafen TMP beschlossen wurde.
(39)
Nach Auskunft von Finnland war das Schreiben, mit dem Airpro mehrere Luftfahrtunternehmen aufforderte, die Möglichkeit der Einrichtung von Billigflügen zu prüfen, nur ein Bestandteil der Marketingstrategie für T2. Ab dem Jahr 2002 wurde T2 am Flughafen TMP auf der Handelsmesse Routes über mehrere Jahre aktiv beworben (11). Man sei davon ausgegangen, dass neben Ryanair auch andere Fluggesellschaften an der Nutzung dieses Terminals interessiert gewesen wären.
(40)
Finnland hat eine Kopie des Werbeschreibens vorgelegt. In diesem Schreiben werden die Gebühren für T2 erläutert (z. B. eine Gebühr für die Bodenabfertigung und für die Nutzung des Terminals, deren Höhe vom jeweiligen Flugzeugtyp abhängt). Ergänzend zu den in T2 fälligen Entgelten zahlen die Luftfahrtunternehmen die normalen Lande- und Flugsicherungsentgelte sowie die Entgelte für Sicherheitskontrollen.
(41)
Finnland hat eine Kopie der Vereinbarung vorgelegt, die am 3. April 2003 für die Dauer von […] zwischen Airpro und Ryanair geschlossen wurde (im Folgenden die „Vereinbarung“). Die Vereinbarung beschreibt die technischen und finanziellen Bedingungen, unter denen Ryanair ankommende und abgehende Flüge über T2 auf dem Flughafen TMP einrichten und zu kommerziellen Bedingungen vermarkten kann. Die Vereinbarung ist am Tag nach der Unterzeichnung (d. h. am 4. April 2003) in Kraft getreten und dauert bis zum […].
(42)
Für die am Flughafen TMP erbrachten Dienste zahlt Ryanair ab dem 4. April 2003 eine Pauschalgebühr pro Flugzeugabfertigung (Abflug und Landung), d. h. eine Pauschalgebühr für jedes Flugzeug des Typs B737-800 oder für sonstige Varianten des Flugzeugtyps B-737 mit maximal 67 000 kg MTOW (maximale Startmasse) (12). Diese Gebühr beinhaltet Lande- und Abflugentgelte, Beleuchtungsentgelte, Lärm- und Nachtzuschläge, das Flugsicherungsentgelt und Entgelte für Vorfelddienste und für Fluggastdienste einschließlich der Kosten der Gewährleistung von Flugsicherheit und Luftsicherheit sowie der Fluggastentgelte.
(43)
Wie in den folgenden Tabellen dargestellt, hängt die Pauschalgebühr von den täglichen Flugfrequenzen von Ryanair am Flughafen TMP sowie vom Jahr der Vereinbarung ab: […]
(44)
In der Vereinbarung verpflichtet sich Ryanair zur Aufnahme der Flüge am Flughafen TMP mit täglich […] abgefertigten Flugzeugen. Außerdem verpflichtet sich Ryanair, […] jegliche Verringerung der Anzahl der täglich am Flughafen TMP abgefertigten Flüge mitzuteilen.
(45)
[…]
(46)
Der Vereinbarung zufolge ging Ryanair für die ersten zwölf Monate von ca. […] und für die nächsten zwölf Monate von etwa […] abfliegenden Fluggästen am Flughafen TMP aus.
(47)
Nach der Vereinbarung liegt die maximale Kapazität für T2 am Flughafen TMP im Zeitraum von 7.00 bis 24.00 Uhr bei einer Abfertigung pro Stunde. Ryanair und Airpro treffen im Vorfeld eine Vereinbarung über die Flugpläne.
(48)
Airpro betreibt einen Abfertigungsschalter an einem gut zugänglichen Ort im Hauptterminal des Flughafens (T1) und bietet Fluggästen von Ryanair Buchungsdienste an. Der Vereinbarung zufolge zahlt Ryanair Airpro eine Provision in Höhe von […] für sämtliche von Airpro verkauften und mit Debit- oder Kreditkarten bezahlten Ryanair-Flüge (ohne Steuern, Entgelte und sonstige Gebühren),
(49)
Außerdem sah die Vereinbarung Regelungen für die Dauer der Durchführung erforderlicher Wartungsmaßnahmen an der Start- und Landebahn des Flughafens TMP im Sommer 2003 vor, als der Flughafen für jeglichen Verkehr geschlossen werden sollte. In diesem Zeitraum sollte der eigentlich über den Flughafen TMP abzuwickelnde Verkehr auf den Flughafen Pori umgeleitet werden; Airpro sollte für Fluggäste von Ryanair einen Bustransfer organisieren.
(50)
Nach Auffassung von Finnland lagen der Vereinbarung zwischen Airpro und Ryanair die üblichen Geschäftsbedingungen zugrunde; die Vereinbarung habe keine Beihilfe beinhaltet. Andere Luftfahrtunternehmen hätten ähnliche Vertragsbedingungen mit Airpro vereinbaren können wie Ryanair. In der für die Handelsmesse 2004 erstellten Werbebroschüre The Case for Tampere-Pirkkala Airport beispielsweise sei darauf hingewiesen worden, dass die Nutzung von T2 allen Marktteilnehmern offen stehe. Damals habe das Terminal nämlich Kapazitäten noch für zwei weitere Luftfahrtunternehmen gehabt.
(51)
Finnland argumentierte ferner, die von Ryanair am Flughafen TMP gezahlten Entgelte seien kostenbezogen, und Airpro und Finavia erzielten bei ihrer Geschäftstätigkeit am Flughafen TMP mit diesen Entgelten einen wirtschaftlichen Gewinn. Airpro verlange von Ryanair Gebühren für die von Airpro und von Finavia erbrachten Dienste. Anschließend zahle Airpro Finavia die mit der Geschäftstätigkeit von Ryanair am Flughafen TMP erzielten Entgelte nach den von Finavia in der Aeronautical Information Publication (im Folgenden „AIP“ oder „Luftfahrthandbuch“) festgelegten Bedingungen aus (13). Unterschiede der gezahlten Entgelte beruhten ausschließlich auf Art und Umfang der jeweiligen Dienste.
(52)
Nach Auskunft von Finnland zahlen alle Luftfahrtunternehmen auf dem Flughafen TMP für Dienste mit vergleichbarer Qualität die gleichen Entgelte. Die Fluggastentgelte für die in T2 erbrachten Dienste beispielsweise hingen von der Qualität der im Terminal erbrachten Dienste ab. Weder Finavia noch Airpro seien am Einzug der von Ryanair von den eigenen Fluggästen verlangten und auf den Ryanair-Tickets angegebenen Abfertigungsgebühren in irgendeiner Weise beteiligt gewesen. Entgegen den Darstellungen von Blue1 sei Ryanair nicht von der Zahlung des Fluggastentgelts befreit. Die Rentabilität der Geschäftstätigkeit von Airpro in T2 belege, dass Ryanair eine Gebühr für die von Airpro erbrachten Dienste habe zahlen müssen.
(53)
Finavia hat über Airpro auf dem Flughafen TMP folgende Entgelte im Umfang von insgesamt […] von Ryanair erhoben:
-
Landeentgelt (14): […]
-
Flugsicherungsentgelt: […]
(54)
Hinsichtlich der Flugsicherungsdienste erklärte Finnland, die betreffenden Entgelte hingen vom Gewicht der Flugzeuge sowie von der Flugdauer und vom Gegenstand der in Anspruch genommenen Dienste ab. Die Gewinne von Finavia beinhalteten auch eine jährliche Streckengebühr (15), im Umfang von ca. […] im Jahr 2006; mit der Erhöhung der Flugfrequenzen von Ryanair würden sich auch die Gewinne erhöhen.
(55)
Finnland erläuterte ferner, dass sich die betrieblichen Gewinne aus der Geschäftstätigkeit von Ryanair am Flughafen TMP 2005 auf insgesamt […] beliefen. Und schließlich argumentierte Finnland, nach Maßgabe der Vereinbarung habe sich Ryanair zudem verpflichtet, das Verkehrsaufkommen zu steigern und die in der Vereinbarung vorgesehenen Fluggastzahlen zu erreichen.
4. STELLUNGNAHMEN DRITTER
(56)
Die Kommission hat Stellungnahmen von vier Beteiligten erhalten.
4.1. Ryanair
(57)
Ryanair begann seine Stellungnahme vom 16. November 2007 mit der Feststellung, dass die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens nach Auffassung von Ryanair unangemessen und unnötig gewesen sei. Außerdem erklärte Ryanair, die Kommission habe Ryanair keine Möglichkeit eingeräumt, sich an der Vorprüfung zu beteiligen.
(58)
Zum eigentlichen Gegenstand des Verfahrens wurde die Ansicht vertreten, die Kommission hätte von den üblichen Geschäftsvereinbarungen ausgehen und zu dem Ergebnis kommen müssen, dass die Vereinbarung gemessen am Prinzip des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers als mit dem Binnenmarkt vereinbar zu bewerten und somit nicht als staatliche Beihilfe anzusehen sei. Nach Einschätzung von Ryanair kam die Geschäftstätigkeit von Ryanair am Flughafen TMP sowohl Finavia als auch Airpro zugute; beide Unternehmen hätten sich als marktwirtschaftlich handelnde Kapitalgeber verhalten, und die Finanzierung von T2 sei ohne Beihilfen erfolgt.
(59)
Hinsichtlich der Entwicklung des Billigflugterminals am Flughafen TMP erläuterte Ryanair, dass gegenwärtig Projekte zur Differenzierung der von Flughäfen in der Union erbrachten Dienste durchgeführt würden, um den Anforderungen von Billigfluglinien und ihren Fluggästen besser gerecht werden zu können. Die qualitative Ausdifferenzierung der von Flughäfen erbrachten Dienste habe zur Abstufung der von den Luftfahrtunternehmen zu zahlenden Entgelte geführt. Der Flughafen TMP habe als einer der ersten Flughäfen das Modell qualitativ abgestufter Dienste innerhalb eines Flughafens eingeführt. Ryanair bestätigte, dass der Flughafenbetreiber Finavia beschlossen habe, für die Entwicklung von T2 einen soliden Geschäftsplan zugrunde zu legen, der rasch umgesetzt worden sei und zu einer Steigerung der Einnahmen von Finavia geführt habe. Daher vertrete Ryanair die Auffassung, die Entwicklung des Billigflugterminals enthalte keinerlei Elemente, die als staatliche Beihilfen für die Tätigkeit von Finavia am Flughafen TMP zu betrachten seien.
(60)
Zum Betrieb von T2 erläuterte Ryanair, der Wettbewerb zwischen Terminals auf ein und demselben Flughafen habe Effizienzsteigerungen und Kostensenkungen zur Folge. Nach Ansicht von Ryanair haben die höheren Effizienzstandards an T2 auch zu einer Verbesserung der Effizienz von T1 beigetragen. Dies sei für alle Luftfahrtunternehmen am Flughafen TMP von Vorteil. Nach Kenntnis von Ryanair miete Airpro das Terminal zu üblichen kaufmännischen Bedingungen. Außerdem kämen Finavia das höhere Verkehrsaufkommen auf Flughafen sowie die höheren Einnahmen aus Lande- und Flugsicherungsentgelten zugute. Insoweit enthielten die zwischen Finavia und Airpro getroffenen geschäftlichen Vereinbarungen über den Betrieb von T2 keine Elemente, die als staatliche Beihilfe anzusehen seien.
(61)
Hinsichtlich der Vereinbarung zwischen Ryanair und Airpro erklärte Ryanair zunächst, dass das eigene Geschäftsmodell auf Effizienzsteigerungen beruhe, die über niedrigere Ticketpreise an die Fluggäste weitergegeben würden. Die am Flughafen TMP gezahlte Pauschalgebühr beinhalte sämtliche Entgelte, die an diesem Flughafen von Luftfahrtunternehmen zu zahlen seien. Die niedrigeren Entgelte für die Nutzung von T2 seien durch die geringere Qualität der angebotenen Dienste gerechtfertigt. In Bezug auf den Nachlass auf die Flughafenentgelte bei Erhöhung der Flugfrequenzen argumentierte Ryanair, dies sei ein in allen Branchen übliches Geschäftsverhalten. Zum größten Teil gälten die Bedingungen der zwischen Ryanair und Airpro für T2 getroffenen Vereinbarung für alle Luftfahrtunternehmen, die Flüge über T2 abfertigen wollten. Daher halte Ryanair die Vereinbarung mit Airpro nicht für selektiv. Außerdem machte Ryanair geltend, dass die Präsenz von Ryanair am Flughafen TMP für Finavia und Airpro gleichermaßen von Vorteil sei.
4.2. SAS-Gruppe
(62)
Die SAS-Gruppe hat ihre Stellungnahme mit Schreiben vom 16. November 2007 übermittelt und betont, ihre Stellungnahme konzentriere sich auf die Verbindung zwischen Finavia und Airpro sowie auf die Kosten der Umwandlung T2 und auf die Vorzugsbehandlung von Ryanair am Flughafen TMP.
(63)
Hinsichtlich der Verbindung zwischen Finavia und Airpro erklärte die SAS-Gruppe, der Geschäftsführer des Flughafens TMP habe dem Vorstand von Airpro angehört, als Finavia den Beschluss über die Vermietung von T2 an Airpro gefasst habe. Außerdem werde die enge Verbindung zwischen Finavia und Airpro auch aus der Veröffentlichung Tampere-Pirkkala Airport - Finland’s Future-Ready Airport deutlich.
(64)
Die SAS-Gruppe argumentierte, Finavia betreibe mit den Einnahmen aus T1 eine Quersubventionierung von T2. Insbesondere vertrat die SAS-Gruppe die Auffassung, dass in T2 keine Fluggastentgelte gezahlt würden. Zudem verwalte Airpro den Parkplatz an T2 und behalte die mit diesem Parkplatz erzielten Einnahmen ein. Die mit dem Parkplatz neben T2 erzielten Parkgebühren seien doppelt so hoch wie die mit dem Parkplatz bei T1 zu erzielenden Gebühren.
(65)
Bezüglich der Kosten für die an T2 erbrachten Dienste argumentierte die SAS-Gruppe, Finnland habe der SAS-Gruppe die betreffenden Informationen nicht offengelegt. Der SAS-Gruppe lägen keinerlei Informationen dahin gehend vor, ob T2 oder der Flughafen TMP rentabel seien und ob Airpro Entgelte für die von Finavia bereitgestellte Infrastruktur zahle. Finavia habe beispielsweise Einrichtungen zur Durchführung von Sicherheitskontrollen in T2 beschafft. Die SAS-Gruppe erklärte, nach Auskunft von Finnland und Airpro seien die Preise an T2 durch die Qualität der in Anspruch genommenen Dienste bedingt. Die SAS-Gruppe argumentierte ferner, die Qualität der Dienste beruhe normalerweise auf dem zwischen einem Luftfahrtunternehmen und dem mit der Bodenabfertigung befassten Unternehmen vereinbarten Abfertigungskonzept. Der Ort, an dem die Dienste erbracht würden, oder die verfügbaren Einrichtungen seien dafür nicht erheblich.
(66)
Ferner argumentierte die SAS-Gruppe, die Vereinbarungen über die Nutzung von T2 am Flughafen TMP begünstigten ein Geschäftsmodell und stünden eindeutig im Widerspruch zu Artikel 107 Absatz 1 AEUV.
4.3. Air France
(67)
Air France übermittelte eine Stellungnahme mit Schreiben vom 16. November 2007 und erläuterte zunächst die Stellung des eigenen Unternehmens in Finnland. Air France habe keine Flüge zum Flughafen TMP oder ab dem Flughafen TMP angeboten. Allerdings habe Air France nach Maßgabe einer Code-Sharing-Vereinbarung mit Finnair täglich fünf Frequenzen zwischen dem Flughafen Charles de Gaulle in Paris und dem Flughafen Helsinki (in einer Entfernung von etwa 180 Kilometern vom Flughafen TMP) eingerichtet.
(68)
Air France erklärte, das Unternehmen unterstütze die Leitlinien für die Luftfahrt von 2005 sowie die erste Würdigung der finanziellen Vereinbarung für den Flughafen TMP durch die Kommission. Insbesondere vertrat Air France die Auffassung, dass die Befreiung von den Fluggastentgelten einen Vorteil für Ryanair darstelle, der eindeutig als diskriminierend zu betrachten und insoweit als nicht vereinbar mit dem Binnenmarkt anzusehen sei.
4.4. Association of European Airlines
(69)
Die Association of European Airlines („AEA“) übermittelte ihre Stellungnahme mit Schreiben vom 16. November 2007. Die Stellungnahme der AEA deckte sich in jeder Hinsicht mit den Stellungnahmen von Air France und der SAS-Gruppe.
5. BEMERKUNGEN VON FINNLAND ZU DEN STELLUNGNAHMEN DRITTER
(70)
Finnland hat die Stellungnahmen von vier Beteiligten erhalten.
(71)
Bezüglich der Stellungnahme von Ryanair stellte Finnland fest, dass das Luftfahrtunternehmen sich sowohl zu allgemeinen Entwicklungen im Luftverkehrssektor in Europa als auch zu spezifischen Entwicklungen auf dem Flughafen TMP geäußert habe. In diesem Zusammenhang verwies Finnland auf Feststellungen, die Finnland bereits nach Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens übermittelt habe.
(72)
Finnland bemerkte, dass sich aufgrund der Stellungnahme der SAS-Gruppe neue Aspekte ergeben hätten, die einer Klärung bedürften. Finnland habe bereits darauf hingewiesen, dass Airpro ein rechtlich eigenständiges Unternehmen sei und von seinem früheren Eigentümer Finavia keinerlei Vorteil erlange.
(73)
Nach Auskunft von Finnland gehörte der Geschäftsführer des Flughafens TMP zum Zeitpunkt der Unterzeichnung der Mietvereinbarung nicht dem Vorstand von Airpro an. Der Geschäftsführer des Flughafens TMP sei nur von Mai 2003 bis April 2007 Mitglied des Vorstands von Airpro gewesen. Hinsichtlich der Werbebroschüre des Flughafens TMP und bezüglich der Billigflugstrategie argumentierte Finnland, aus entsprechenden Werbemaßnahmen könnten keine Rückschlüsse auf die rechtlichen und wirtschaftlichen Verflechtungen zwischen beteiligten Unternehmen gezogen werden. Die auf dem Flughafen TMP an T1 tätige SAS-Gruppe sei in der Broschüre deshalb nicht berücksichtigt worden, weil die Broschüre zur Vermarktung der Billigflugstrategie des Flughafens TMP gedient habe.
(74)
Zur Darstellung der SAS-Gruppe bezüglich möglicher Quersubventionen zwischen T2 und T1 am Flughafen TMP erklärte Finnland, man habe bereits Nachweise dafür vorgelegt, dass die Geschäftstätigkeit von Airpro am Flughafen TMP rentabel gewesen sei und dass Airpro keinerlei Beihilfen von Finavia erhalten habe.
(75)
Hinsichtlich der verschiedenen Infrastrukturmaßnahmen im Zusammenhang mit dem Umbau von T2 machte Finnland geltend, dass die von Airpro an Finavia gezahlte Miete die betreffenden Kosten zuzüglich Zinsen gedeckt hätte. Zur Beschaffung der Einrichtungen für Sicherheitskontrollen an T2 durch Finavia erläuterte Finnland, die betreffenden Kosten seien im Mietpreis berücksichtigt worden. Der Parkplatz an T2 gehöre zur Fläche, die an Airpro vermietet worden sei. Airpro könne die Gebühren nach eigenem Ermessen festsetzen, solange die Preisbildung in transparenter Weise erfolge.
(76)
Im Zusammenhang mit den Darstellungen von SAS bezüglich der abgestuften Preise für Flüge ab T2 am Flughafen TMP verwies Finnland auf die nach Eröffnung des Verfahrens von Finnland übermittelte Stellungnahme.
6. VORLIEGEN EINER BEIHILFE
(77)
In Artikel 107 Absatz 1 AEUV heißt es: „[…] staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, [sind] mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
(78)
Die in Artikel 107 Absatz 1 genannten Voraussetzungen sind kumulativ. Eine Maßnahme stellt nur dann eine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar, wenn alle im Folgenden genannten Voraussetzungen erfüllt sind:
-
Die Beihilfe muss vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt worden sein;
-
die Maßnahme muss bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigen;
-
die Maßnahme muss den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen; und
-
die Maßnahme muss den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
6.1. Stellen die finanziellen Vereinbarungen im Zusammenhang mit der Umsetzung der Billigflugstrategie am Flughafen TMP eine staatliche Beihilfe dar?
(79)
Bei der Beurteilung, ob die finanziellen Vereinbarungen im Zusammenhang mit der Billigflugstrategie am Flughafen TMP insbesondere im Hinblick auf die Umwandlung eines leer stehenden Frachthangars in ein Billigflugterminal sowie in Bezug auf die anschließende Mietvereinbarung mit Airpro ein Beihilfeelement enthalten, muss die Kommission untersuchen, ob ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber unter vergleichbaren Umständen gleiche oder ähnliche geschäftliche Vereinbarungen wie Finavia getroffen hätte (16).
(80)
Nach den Grundsätzen der Rechtsprechung muss die Kommission das Verhalten von Finavia mit dem Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers vergleichen, der von langfristigen Rentabilitätsaussichten geleitet wird (17). Außerdem muss die Kommission nach dem Urteil in der Rechtssache Charleroi (18) bei der Würdigung der fraglichen Maßnahmen alle maßgeblichen Merkmale der betreffenden Maßnahmen sowie den jeweiligen Hintergrund berücksichtigen. Die Kommission muss den von Finavia getroffenen Beschluss über den Umbau des Frachthangars am Flughafen TMP und über die beabsichtigte Umsetzung der Billigflugstrategie am Flughafen TMP durch Airpro somit auf der Grundlage eines integrierten Ansatzes unter Einbeziehung sämtlicher Merkmale der betreffenden Maßnahmen analysieren.
(81)
In der Rechtssache Stardust Marine hat das Gericht festgestellt, „[…] dass man sich für die Prüfung der Frage, ob sich der Staat wie ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber verhalten hat, in den Kontext der Zeit zurückversetzen muss, in der die finanziellen Unterstützungsmaßnahmen getroffen wurden, um beurteilen zu können, ob das Verhalten des Staates wirtschaftlich vernünftig ist, und dass man sich jeder Beurteilung aufgrund einer späteren Situation enthalten muss“ (19).
(82)
Um den Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers anwenden zu können, muss sich die Kommission in die Zeit zurückversetzen, in der Finavia den Beschluss über den Umbau des ungenutzten Frachthangars und die anschließende Vermietung an Airpro gefasst hat (d. h. Anfang 2003). Außerdem muss die Kommission bei ihrer Würdigung von den Informationen und Annahmen ausgehen, auf die sich auch der Betreiber gestützt hat, als die Entscheidungen über die finanziellen Vereinbarungen zur Umsetzung der Billigflugstrategie getroffen wurden.
(83)
Finnland argumentiert, Finavia habe sich wirtschaftlich vernünftig verhalten und legt zur Begründung eine Kopie des im Vorfeld erstellten Geschäftsplans von Finavia und der tatsächlichen Finanzdaten von Finavia und Airpro am Flughafen TMP vor.
(84)
In diesem Zusammenhang stellt die Kommission fest, dass der Frachthangar am Flughafen TMP nach Kündigung der bestehenden Mietvereinbarung durch DHL frei wurde. Finavia entging anschließend die zuvor gezahlte monatliche Miete in Höhe von etwa […]. Nach einigen Monaten wurde deutlich, dass Finavia kein sonstiges Luftfrachtunternehmen für den Flughafen TMP gewinnen können würde. Andererseits waren Billigfluglinien aber auch nicht bereit, Terminal 1 am Flughafen TMP zu nutzen, da die Preise der Bodenabfertigungsdienste über dem Niveau lagen, das diese Luftfahrtunternehmen zu akzeptieren bereit gewesen wären. Im Jahr 2002 wurde in den Prognosen für den Luftverkehrssektor für Billigfluglinien wie z. B. Ryanair ein hohes Wachstumspotenzial mit Zuwächsen von etwa 30 % jährlich erwartet.
(85)
Die Kommission stellt ferner fest, dass der ungenutzte Frachthangar vollständig abgeschrieben war und dass die mit der Umwandlung des Hangars in ein Billigflugterminal verbundenen Kosten bei 760 612 EUR lagen. Selbst wenn der Frachthangar nicht in ein Terminal zur Fluggastabfertigung umgewandelt worden wäre, hätte Finavia bestimmte Umbaumaßnahmen im Umfang von ca. 100 000 EUR vornehmen müssen.
(86)
Außerdem war Finavia verpflichtet, die Start- und Landebahn des Flughafens TMP an 365 Tagen im Jahr rund um die Uhr für militärische Zwecke verfügbar zu halten. Daher ist durchaus vorstellbar, dass eine Erhöhung des Verkehrsaufkommens am Flughafen TMP eine bessere Mittelverwendung sowie die Reduzierung möglicher Überkapazitäten zur Folge haben könnte. Gleichzeitig könnte die Diversifizierung von Luftfahrtunternehmen, die den Flughafen TMP nutzen, die geschäftlichen Risiken des Flughafens mindern (z. B. das Risiko einer unzureichenden Kapazitätsauslastung bei Einstellung der Geschäftstätigkeit eines der betreffenden Unternehmen) und die Auslastung der Start- und Landebahn verbessern.
(87)
Diese Situation wird im Geschäftsplan von Finavia für die Umsetzung der Billigflugstrategie erläutert. Nach dem Worst-Case-Szenario im Geschäftsplan von Finavia sollte das Investitionsvorhaben einen positiven Beitrag leisten: Es wurde eine durchschnittliche Gewinnspanne (20) von etwa […] erwartet (siehe Tabelle in Erwägungsgrund (20)). Diese Erwartung deckt sich den der Kommission vorliegenden Daten zufolge weitgehend mit den Gewinnspannen anderer Flughäfen in der Europäischen Union (21). Die Kommission stellt ferner fest, dass der im Vorfeld erstellte Geschäftsplan auf vorsichtigen Annahmen beruhte, mit denen die Einnahmen zu niedrig und die Kosten in den letzten Jahren des berücksichtigten Zeitraums zu hoch angesetzt wurden. Außerdem wurden im vorab erstellten Geschäftsplan die Gewinne nicht berücksichtigt, die Finavia mit den Landeentgelten erzielte; die entsprechenden Kosten wurden nämlich von den prognostizierten Einnahmen abgezogen. Und schließlich wurden die Umbaukosten sowie ein angemessener Ertrag des investierten Kapitals in vollem Umfang in die von Airpro an Finavia zu zahlende Miete einbezogen; auch diese Kosten wurden von den erwarteten Einnahmen abgezogen.
(88)
Um die Billigflugstrategie von Finavia und Airpro nach einem integrierten Ansatz bewerten zu können, hat der Sachverständige die Einnahmen und die Kosten des im Vorfeld erstellten Geschäftsplans für die Kommission in einer konsolidierten Übersicht als Ausgangsszenario zusammengefasst. Insbesondere wurden die zwischen den Unternehmen geleisteten Zahlungen (z. B. die Mietzahlungen von Airpro an Finavia für die Nutzung von T2, die Landeentgelte und die Flugsicherungsentgelte) als Einnahmen berücksichtigt. In der folgenden Tabelle sind die oben beschriebenen Einnahmen- und Kostenberechnungen in Verbindung mit der Umsetzung der Billigflugstrategie am Flughafen TMP sowie die entsprechenden Beiträge zu den Ergebnissen vor Zinsaufwand und Steuern (EBIT) in der konsolidierten Betrachtung (d. h. für Finavia und für Airpro) über die nächsten zehn Jahre zusammengestellt. […] (22)
(89)
Die Kommission stellt fest, dass die Entscheidung von Finavia zur Umsetzung der Billigflugstrategie am Flughafen TMP nach dem im Vorfeld erstellten Geschäftsplan sowie angesichts des positiven Kapitalwerts (23) als Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers zu bewerten ist. Der für die Billigflugstrategie ermittelte positive Kapitalwert erhöht den Marktwert des Eigenkapitals („equity value“) von Finavia. Außerdem stellt die Kommission fest, dass die Annahme des im Vorfeld erstellten Geschäftsplans und die prognostizierten Ergebnisse der Billigflugstrategie auch durch die tatsächlichen positiven Ergebnisse der Geschäftstätigkeit von Airpro am Flughafen TMP bestätigt werden (siehe insbesondere Tabelle in Erwägungsgrund (26)). Zudem zeigen die kombinierten tatsächlichen Finanzergebnisse des Flughafens TMP (gemessen an den Finanzergebnissen der Geschäftstätigkeit von Airpro und Finavia am Flughafen TMP laut den Tabellen in den Erwägungsgründen (24) und (26)), dass sich der Betrieb des gesamten Flughafens infolge der Einrichtung des Billigflugterminals rentabel entwickelt hat.
(90)
In Anbetracht der erläuterten Sachverhalte kann die Kommission feststellen, dass die Entscheidung von Finavia zur Umsetzung der Billigflugstrategie am Flughafen TMP und die entsprechenden finanziellen Vereinbarungen dem Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers entsprechen und dass insoweit mit dieser Entscheidung kein wirtschaftlicher Vorteil verbunden ist, der unter normalen Marktbedingungen nicht entstanden wäre.
(91)
Da eine der kumulativen Voraussetzungen von Artikel 107 Absatz 1 AEUV nicht erfüllt ist, stellt die Kommission fest, dass die Entscheidung von Finavia zur Umsetzung der Billigflugstrategie am Flughafen TMP und die zugrunde liegenden finanziellen Vereinbarungen keine Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen.
(92)
Hinsichtlich möglicher Quersubventionen von Airpro durch Finavia (z. B. durch den Ausgleich entgangener Mieteinnahmen oder betrieblicher Verluste) trifft die Kommission folgende Feststellungen: Alle finanziellen Vereinbarungen stehen mit der Billigflugstrategie am Flughafen TMP in Zusammenhang. Diese Vereinbarungen beruhen auf einem im Vorfeld erstellten und dem Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers entsprechenden Geschäftsplan. Airpro zahlt eine marktübliche Miete für die Nutzung von T2. Die Kosten der Geschäftstätigkeit von Airpro auf dem Flughafen TMP sind in vollem Umfang durch die von in T2 tätigen Luftfahrtunternehmen (d. h. von Ryanair) zu zahlenden Entgelte gedeckt. Die Tätigkeit von Finavia auf dem Flughafen TMP ist ausschließlich aufgrund des Betriebs von T2 rentabel. Eine Quersubventionierung von Airpro durch Finavia kann ausgeschlossen werden.
6.2. Ist die Vereinbarung zwischen Airpro und Ryanair als staatliche Beihilfe zu bewerten?
(93)
Zur Vereinbarung zwischen Airpro und Ryanair hat Finnland argumentiert, Airpro habe sich so verhalten, wie sich auch ein marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber in einer ähnlichen Situation verhalten hätte. Wenn diese Darstellung zutreffen sollte, wäre Ryanair durch die Vereinbarung nicht begünstigt worden, und es wäre keine staatliche Beihilfe gegeben.
(94)
Bei der Würdigung dahin gehend, ob die Vereinbarung unter normalen Marktbedingungen getroffen wurde, muss die Kommission untersuchen, ob ein unter normalen Marktbedingungen tätiger und von langfristigen Rentabilitätsaussichten geleiteter Flughafen gleiche oder ähnliche geschäftliche Vereinbarungen wie Airpro getroffen hätte (24). Außerdem muss die Kommission die voraussichtlichen Auswirkungen der Vereinbarung auf die Tätigkeit von Airpro und Finavia am Flughafen TMP nach einem integrierten Ansatz unter Berücksichtigung sämtlicher Merkmale der fraglichen Maßnahme analysieren (25).
(95)
Um das Kriterium des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers berücksichtigen zu können, muss die Kommission sich in die Zeit versetzen, zu der die Vereinbarung unterzeichnet wurde. Außerdem muss sich die Kommission in ihrer Würdigung auf die Informationen und Annahmen stützen, von denen der betreffende Marktteilnehmer bei Unterzeichnung der Vereinbarung ausgegangen ist. Airpro hat die Vereinbarung mit Ryanair am 3. April 2003 für eine Dauer von […] unterzeichnet.
(96)
In der Vereinbarung hat sich Ryanair zur Aufnahme der Flüge am Flughafen TMP mit täglich […] abgefertigten Flugzeugen verpflichtet. Unter dieser Voraussetzung ging Ryanair für die ersten zwölf Monate von ca. […] und für die nächsten zwölf Monate von etwa […] abfliegenden Fluggästen am Flughafen TMP aus. Die Vereinbarung sieht nach der Anzahl der täglichen Flugfrequenzen abgestufte Entgelte pro Abfertigung vor (siehe insbesondere Tabellen in Erwägungsgrund (43)). Der durchschnittliche Preis pro Abfertigung beträgt (bei drei Flügen pro Tag) […]. In der folgenden Tabelle sind die von Luftfahrtunternehmen am Flughafen TMP in T1 zu zahlenden Entgelte dem von Ryanair durchschnittlich zu zahlenden Entgelt gegenübergestellt:
Erbrachter Dienst
Flughafenentgelte in Terminal 1 (T1) in EUR
Von Ryanair gezahltes Entgelt (Durchschnitt) in Terminal 2 (T2)
Landeentgelt
442
442
Flugsicherungsentgelt
92
92
Entgelte für die Gewährleistung von Flugsicherheit und Luftsicherheit
410
410
Entgelte für Fluggastdienste (im Terminal) und für die Bodenabfertigung
[…]
[…]
Gesamtpreis pro Abfertigung
[…]
[…]
(97)
Die Kommission stellt fest, dass Ryanair dieselben Lande- und Flugsicherungsentgelte sowie dieselben Entgelte für die Gewährleistung von Flugsicherheit und Luftsicherheit zahlt wie Luftfahrtunternehmen, die am Flughafen TMP Flüge über Terminal 1 abfertigen. Nach den von Finnland vorgelegten Informationen wurde Ryanair nicht von den Fluggastentgelten befreit. Ein Unterschied hinsichtlich der von Ryanair zu zahlenden Preise besteht ausschließlich in Bezug auf die Entgelte für Fluggastdienste und für die Bodenabfertigung. Die Qualität der für Ryanair und für die Fluggäste von Ryanair an T2 erbrachten Dienste ist jedoch geringer als die Qualität der Dienste an T1. Die Senkung der zugrunde liegenden Kosten (insbesondere der Personalkosten) beläuft sich auf ca. […] der Gesamtkosten von Airpro (einschließlich der an Finavia zu zahlenden Miete sowie der Landeentgelte und der Flugsicherungsentgelte). Anders als in T1 wird der Personalbestand in T2 niedrig gehalten, und das Personal führt vielfältige Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Abfertigung (Check-in), den Sicherheitskontrollen und der Bodenabfertigung durch. Nach den Informationen, die der Flughafen dem Sachverständigen der Kommission vorgelegt hat, sind die Personalkosten in T2 um […] niedriger als in T1. Außerdem stellt die Kommission fest, dass die von Ryanair gezahlten Flughafenentgelte für Fluggastdienste und Bodenabfertigung nur um etwa […] unter den in T1 gezahlten Entgelten liegen. Die Unterschiede hinsichtlich der Kosteneinsparungen (etwa […]) und die unterschiedlichen Gebühren, die die Luftfahrtunternehmen den beiden Terminals zahlen (etwa […]), sind Ausdruck der von Airpro generierten zusätzlichen Gewinnspanne (im Umfang von […], siehe auch Tabelle in Erwägungsgrund (20)). Daher hält die Kommission die Unterschiede zwischen den entsprechenden von Ryanair in T2 zahlbaren Entgelten und den Entgelten in T1 für gerechtfertigt.
(98)
Auf der Grundlage der oben erläuterten Informationen konnte Airpro Prognosen über die Entwicklung der nach der Vereinbarung mit Ryanair erzielten Einnahmen erstellen. Airpro ging davon aus, dass Ryanair in Jahr 1 täglich […] Abfertigungen abrechnen würde; für Jahr 1 wurde eine Auslastung von […] angenommen; ab dem zweiten Jahr wurde angenommen, dass Ryanair bis zum Ende der Vertragsdauer täglich […] Abfertigungen zu verzeichnen hätte und dass dieselbe Auslastung wie in Jahr 1 anzunehmen wäre. In diesem Ergebnis werden sowohl die im eigentlichen Luftverkehr als auch die mit sonstigen Geschäftstätigkeiten (einschließlich der Parkgebühren usw.) erzielten Einnahmen von Airpro berücksichtigt. Die Kosten von Airpro während der Dauer der Vereinbarung wurden anhand der prognostizierten Kosten in Verbindung mit der Umsetzung der Billigflugstrategie am Flughafen TMP geschätzt. Personalkosten wurden in Höhe von […] pro Abfertigung erwartet (bzw. von […] bei Ermittlung nach den täglich abgefertigten Flügen).
(99)
In der folgenden Tabelle sind die ermittelten Einnahmen und Kosten im Zusammenhang mit der Vereinbarung sowie der positive Beitrag der Vereinbarung zum Marktwert des Eigenkapitals von Airpro während der Dauer der Vereinbarung zusammengestellt. Die entsprechenden Berechnungen beruhen auf dem von Finnland vorgelegten Geschäftsplan und den oben erläuterten Annahmen. […] (26)
(100)
Die Kommission stellt fest, dass aufgrund der mit Ryanair getroffenen Vereinbarung während der Dauer der Vereinbarung mit einem Kapitalwert von 0,5 Mio. EUR ein positiver Beitrag zum Marktwert des Eigenkapitals von Airpro erwirtschaftet werden sollte. Außerdem wurde davon ausgegangen, dass aufgrund der Geschäftstätigkeit von Airpro und Finavia während der Dauer der Vereinbarung insgesamt ein positives Ergebnis erzielt würde.
(101)
Ferner stellt die Kommission fest, dass die Einnahmen aus der Vereinbarung sämtliche Kosten von Airpro am Flughafen TMP sowie sämtliche Kosten von Finavia im Zusammenhang mit der Vereinbarung beinhalten. In dieser Sache wurden sämtliche Kosten berücksichtigt - die Kapitalkosten (d. h. die Abschreibungskosten für die Infrastruktur des Flughafens) ebenso wie die Betriebskosten (Kosten für Personal, Energie, Material usw.). Darüber hinaus können bei diesem Ansatz auch die Kosten der Gewährleistung von Flugsicherheit und Luftsicherheit einbezogen werden. Die betreffenden Kosten können auch für Maßnahmen entstehen, die in den Aufgabenbereich der öffentlichen Sicherheit und Ordnung fallen und eigentlich nicht als wirtschaftliche Tätigkeit nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV betrachtet würden. Der berechnete Kapitalwert wird insoweit sogar zu niedrig angesetzt, und der positive Beitrag der Vereinbarung zum erzielten Ergebnis kann sogar noch höher sein.
(102)
Die Kommission stellt fest, dass der von Airpro als Tochter von Finavia auf der Grundlage des im Vorfeld erstellten Geschäftsplans gefasste Beschluss über den Abschluss der zu bewertenden Vereinbarung mit Ryanair dem Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers entsprach. Außerdem stellt die Kommission fest, dass die Annahme des im Vorfeld erstellten Geschäftsplans und die prognostizierten Ergebnisse der Vereinbarung auch durch die tatsächlichen positiven Ergebnisse der Geschäftstätigkeit von Airpro am Flughafen TMP bestätigt werden (siehe insbesondere Tabelle in Erwägungsgrund (26)). Zudem zeigen die kombinierten tatsächlichen Finanzergebnisse des Flughafens TMP (gemessen an den Finanzergebnissen der Geschäftstätigkeit von Airpro und Finavia am Flughafen TMP (siehe insbesondere die Tabellen in den Erwägungsgründen (24) und (26)), dass sich nicht nur die Geschäftstätigkeit am Billigflugterminal, sondern auch der Betrieb des gesamten Flughafens rentabel entwickelt hat.
(103)
Vor diesem Hintergrund gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die von Airpro beschlossene Vereinbarung mit Ryanair dem Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers entspricht und insoweit nicht mit einer wirtschaftlichen Vergünstigung einhergegangen ist, die bei normalen Marktbedingungen nicht ebenso hätte erlangt werden können.
(104)
Da die kumulativen Voraussetzungen nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV nicht erfüllt sind, ist die Kommission der Auffassung, dass die am 3. April 2003 geschlossene Vereinbarung zwischen Airpro und Ryanair kein Beihilfeelement im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV enthält -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die von der Finavia Oyj und von der Airpro Oy getroffenen und im Abschluss von finanziellen Vereinbarungen im Zusammenhang mit der Umsetzung der Billigflugstrategie am Flughafen Tampere-Pirkkala bestehenden Maßnahmen, insbesondere die Vereinbarungen über die Kosten des Umbaus von Terminal 2 und die am 23. Februar 2003 getroffene Vereinbarung zwischen der Finavia Oyj und der Airpro Oy über die Vermietung von Terminal 2, stellen keine Beihilfen nach Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union dar.
Artikel 2
Die am 3. April 2003 zwischen der Airpro Oy und der Ryanair Ltd getroffene Vereinbarung stellt keine Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union dar.
Artikel 3
Dieser Beschluss ist an die Republik Finnland gerichtet.
Brüssel, den 25. Juli 2012

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