Document ID: 32011D0875

DECISIONE DI ESECUZIONE DELLA COMMISSIONE
del 16 dicembre 2011
che esonera taluni servizi finanziari del settore postale in Ungheria dall’applicazione della direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali
[notificata con il numero C(2011) 9197]
(Il testo in lingua ungherese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2011/875/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea,
vista la direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali (1), in particolare l’articolo 30, paragrafi 5 e 6,
vista la domanda presentata da Magyar Posta, pervenuta tramite posta il 24 giugno 2011,
considerando quanto segue:
I. FATTI
(1)
Il 24 giugno 2011 la Commissione ha ricevuto per posta una domanda a norma dell’articolo 30, paragrafo 5, della direttiva 2004/17/CE. La Commissione ha chiesto informazioni supplementari al richiedente e all’Autorità ungherese per la concorrenza a mezzo posta elettronica in data 8 agosto 2011. Le risposte sono pervenute rispettivamente il 2 e il 15 settembre 2011. La domanda presentata da Magyar Posta (in appresso «Posta») riguarda diversi servizi finanziari da essa erogati e consta di due parti: servizi di pagamento e servizi svolti per conto di altri enti finanziari. A loro volta, entrambe le parti riguardano vari servizi finanziari che sono stati raggruppati nelle categorie riportate di seguito, come indicato da Posta:
Servizi di pagamento
1.
servizi propri esistenti:
1.1.
servizi che consentono il versamento di contante su un conto di pagamento (pagamenti di bollette e pagamenti espressi di bollette);
1.2.
servizi che consentono il prelievo di contante da un conto di pagamento (servizi di consegna di contante e pagamenti di pensioni);
1.3.
servizi di trasferimento di denaro (ordini di trasferimento nazionali e internazionali, ordini di trasferimento Western Union - eseguiti per conto di terzi);
2.
servizi di conto e servizi di pagamento correlati proposti, disponibili in futuro:
2.1.
servizi che consentono il versamento di contante su un conto di pagamento nonché tutte le operazioni necessarie per gestire un conto di pagamento;
2.2.
servizi che consentono il prelievo di contante da un conto di pagamento nonché tutte le operazioni necessarie per gestire un conto di pagamento;
2.3.
esecuzione di pagamenti tra conti di pagamento;
2.4.
rilascio di strumenti di pagamento sostitutivi della carta di pagamento.
Servizi svolti per conto terzi
3.1.
intermediazione di conti correnti e prodotti e servizi correlati (servizi di conto bancario al dettaglio e per imprese offerti per conto di enti creditizi, compresa l’accettazione e la trasmissione di ordini di pagamento per l’esecuzione, nonché l’intermediazione di depositi a vista e depositi vincolati collegati a un conto bancario);
3.2.
intermediazione creditizia per conto di enti creditizi;
3.3.
intermediazione e accettazione di carte di pagamento per conto di enti creditizi (carte di credito, carte di debito, accettazione di carte bancarie e terminali POS);
3.4.
intermediazione di investimenti e risparmi per fini speciali per conto di terzi:
a)
vendita di strumenti finanziari (titoli di Stato, fondi d’investimento e altri titoli);
b)
intermediazione di prodotti di risparmio finalizzati all’acquisto di un’abitazione;
3.5.
intermediazione di prodotti assicurativi (assicurazioni vita e non vita).
(2)
Come risulta dalla domanda (2), la rete di Posta è formata da oltre 2 600 uffici postali permanenti, ma non tutti i servizi elencati nella domanda sono disponibili in tutti gli uffici (3). Attualmente sono operative sul territorio ungherese complessivamente 4 605 agenzie di enti creditizi. Secondo la Giro Zrt, la banca OTP è la più grande, con 809 agenzie, seguita da K&H Bank Zrt. (377 agenzie), CIB Bank Zrt. (218 agenzie), Reiffeisen Bank Zrt. (180 agenzie) e Erste Bank Hungary Nyrt. (145 agenzie). Le otto banche più grandi operanti nel settore degli enti creditizi hanno ciascuna oltre 100 agenzie; ci sono, poi, 22 banche di piccole e medie dimensioni, 10 agenzie di enti creditizi e 138 enti creditizi costituiti in forma di cooperativa; di questi, il più grande gestisce una rete di 20-40 agenzie. Facendo un raffronto internazionale e utilizzando i dati del Libro blu del 2007 della Banca centrale europea (4), l’Ungheria si colloca a metà del ranking in termini di numero di agenzie pro capite.
II. QUADRO NORMATIVO
(3)
È opportuno ricordare che, in conformità dell’articolo 6, paragrafo 2, lettera c), della direttiva 2004/17/CE, la fornitura di servizi finanziari di cui al quarto trattino rientra nel campo di applicazione della direttiva solo a condizione che tali servizi siano forniti da un’entità che fornisce anche servizi postali ai sensi della lettera b) della stessa disposizione. Posta è l’unico ente aggiudicatore in Ungheria che offre i servizi in questione.
(4)
L’articolo 30 della direttiva 2004/17/CE dispone che gli appalti destinati a permettere la prestazione di un’attività cui si applica la direttiva non sono soggetti alla stessa se, nello Stato membro in cui è esercitata l’attività, questa è direttamente esposta alla concorrenza su mercati liberamente accessibili. L’esposizione diretta alla concorrenza viene valutata sulla base di criteri oggettivi, tenendo conto delle caratteristiche specifiche del settore interessato. Un mercato è considerato liberamente accessibile se lo Stato membro ha attuato e applicato le norme della legislazione UE in materia che liberalizzano un determinato settore o parti di esso. Qualora l’allegato XI alla direttiva non elenchi norme della legislazione UE in materia, come è il caso per i servizi in questione, l’articolo 30, paragrafo 3, secondo comma prescrive che «si deve dimostrare che l’accesso al mercato in questione è libero di fatto e di diritto».
(5)
Per quanto riguarda i servizi finanziari, è opportuno ricordare che a livello di UE è stato adottato un ampio corpus di atti legislativi volti a liberalizzare lo stabilimento e la prestazione di servizi in questo settore (5). In merito ai servizi di pagamento, si rileva che l’Ungheria ha recepito pienamente e puntualmente la direttiva 2007/64/CE sui servizi di pagamento, mediante la legge LXXXV/2009 relativa all’esercizio dell’attività di servizi di pagamento.
(6)
L’Ungheria ha dato attuazione alla normativa dell’Unione europea sulla liberalizzazione dei movimenti di capitali e sulla libera prestazione di servizi, nonché alla pertinente normativa sulla liberalizzazione dei mercati finanziari. Ha altresì adempiuto i requisiti previsti dal piano d’azione per i servizi finanziari. Il mercato ungherese degli enti creditizi e dei servizi di pagamento è ben regolato. Ai sensi della legge CXII/1996 sugli enti creditizi e le imprese finanziarie (legge sulle banche), i servizi finanziari e le attività ausiliarie sono soggette ad autorizzazione. Ai sensi della legge CXXXVII/2007 sulle imprese di investimento e i negoziatori per conto proprio di merci e delle norme che disciplinano le loro attività, i servizi di investimento possono essere svolti soltanto da imprese di investimento e enti creditizi. La legge LX/2003 sulle imprese di assicurazione e le attività di assicurazione prevede che queste ultime possano essere svolte soltanto da imprese di assicurazione. Posta è autorizzata dall’Autorità ungherese di vigilanza delle attività finanziarie a prestare i servizi finanziari oggetto della domanda. Qualsiasi ente in grado di adempiere le disposizioni riguardanti una gestione prudente e una sorveglianza efficace può essere autorizzato a svolgere questi servizi. La prestazione di servizi finanziari e delle relative attività ausiliarie, nonché di servizi di investimento e di assicurazione è aperta anche alle società che non hanno sede in Ungheria, attraverso le loro agenzie, a condizione che siano autorizzate dalla competente autorità di vigilanza del paese in cui hanno sede. Il requisito di avere una filiale in Ungheria non si applica agli enti finanziari che hanno sede in uno qualsiasi degli Stati aderenti allo Spazio economico europeo (SEE), poiché detti istituti possono fornire i propri servizi a livello transfrontaliero.
(7)
Alla luce di quanto esposto nei precedenti considerando 5 e 6, si possono ritenere soddisfatte le condizioni di cui all’articolo 30, paragrafo 3, concernenti il libero accesso al mercato.
(8)
È opportuno che l’esposizione diretta alla concorrenza su un determinato mercato sia valutata sulla base di vari criteri, nessuno dei quali è di per sé determinante. Per quanto riguarda i mercati interessati dalla presente decisione, un parametro da prendere in considerazione è la quota di mercato degli operatori principali di un determinato mercato. Altri criteri da considerare possono essere il grado di concentrazione sui mercati e/o il cambiamento di fornitore da parte dei clienti. Poiché le diverse attività oggetto della presente decisione sono caratterizzate da condizioni differenti, l’esame della situazione concorrenziale dovrebbe tenere conto delle situazioni specifiche dei diversi mercati.
(9)
Benché in taluni casi si possano considerare definizioni di mercato più restrittive o più ampie, la definizione precisa del mercato rilevante può essere lasciata aperta ai fini della presente decisione per diversi servizi elencati nella domanda presentata da Posta in quanto il risultato dell’analisi resta immutato indipendentemente dal fatto che ci si basi su una definizione ristretta o su una più ampia.
(10)
La presente decisione non osta all’applicazione delle regole della concorrenza.
III. VALUTAZIONE
(11)
La domanda contiene due categorie distinte di servizi di pagamento: a) servizi esistenti; b) servizi la cui introduzione è prevista per il 2012. Ai fini della valutazione nel contesto della presente decisione saranno presi in considerazione soltanto i servizi esistenti, non essendoci prove materiali degli effetti che i servizi previsti potrebbero comportare, se realizzati.
(12)
I servizi di pagamento esistenti erogati da Posta sono servizi che consentono il versamento di contante su un conto di pagamento e servizi che consentono il prelievo di contante da un conto bancario (servizi che Posta fornisce in qualità di intermediario), nonché servizi di trasferimento di denaro (ordini di trasferimento nazionali e internazionali eseguiti in proprio e ordini di trasferimento di denaro Western Union eseguiti in qualità di intermediario).
(13)
Lo scopo della presente decisione è stabilire se i servizi offerti da Posta sono esposti a un livello di concorrenza tale (su mercati liberamente accessibili) da far sì che, anche in mancanza della disciplina introdotta dalle norme dettagliate in materia di appalti di cui alla direttiva 2004/17/CE, gli appalti organizzati da Posta per l’esercizio delle attività in oggetto saranno svolti in maniera trasparente, non discriminatoria e in base a criteri che permettono di individuare la soluzione più vantaggiosa sotto il profilo economico. A tal fine è necessario esaminare se le banche e altri enti finanziari possono esercitare su Posta una pressione concorrenziale.
(14)
Il principale concorrente di Posta sul mercato dei servizi di pagamento sono le banche e altri enti finanziari ai quali non si applica la direttiva 2004/17/CE perché non sono enti aggiudicatori ai sensi della direttiva e/o non forniscono servizi finanziari congiuntamente ai servizi postali.
(15)
I metodi di pagamento offerti dalle banche suscitano di solito più interesse di quelli che richiedono supporti cartacei e/o in contanti e sono generalmente disponibili. Secondo GfK Hungaria (6), alla fine del 2010 il numero degli utenti dei servizi bancari online era superiore di 200 000 unità rispetto all’anno precedente e aveva raggiunto la cifra di un milione, con un tasso di crescita in aumento. Contemporaneamente, secondo la stessa fonte sta diminuendo il numero di coloro che preferiscono compiere le operazioni bancarie di persona, tanto che un quarto di tutti i clienti non si reca più alla filiale della banca per sbrigare le operazioni.
(16)
Il mercato del prodotto così come definito dal richiedente è il mercato dei servizi di pagamento erogati dagli enti creditizi e da altri fornitori di servizi di pagamento, mentre si ritiene che il rispettivo mercato geografico abbia dimensioni nazionali. L’Autorità ungherese per la concorrenza (GVH) ha segnalato che, pur non disponendo di tutte le informazioni e i dati necessari per poter definire il mercato del prodotto in modo corretto e preciso, ritiene che la definizione data dal richiedente del mercato rilevante sia «probabilmente accettabile». Per quanto attiene al mercato geografico, fatta salva la suddetta riserva, la GVH ha segnalato di «non essere a conoscenza di alcuna circostanza tale da far ritenere che il mercato geografico non sia l’intero territorio dell’Ungheria».
(17)
Ai fini della presente decisione non si procederà a un’ulteriore distinzione del mercato dei servizi di pagamento tra mercato al dettaglio e mercato all’ingrosso poiché il risultato dell’analisi resta pressoché immutato, che ci si basi su una definizione ristretta o su una più ampia.
(18)
In merito al grado di concentrazione del mercato dei pagamenti, l’Autorità ungherese per la concorrenza rileva che, presumibilmente, «le 5-6 banche maggiori, insieme con Magyar Posta, possiedono una quota di mercato congiunta molto grande nel caso dei servizi di pagamento al dettaglio, ed è possibile che coprano la maggior parte del mercato. È presumibile che il mercato all’ingrosso sia meno concentrato, grazie alla presenza di numerosi altri enti finanziari».
(19)
Questi servizi consentono ai clienti di effettuare il pagamento di un bene o servizio acquistato. Sono utilizzati dai privati cittadini per adempiere obblighi di pagamento, in particolare per pagare servizi di pubblica utilità, di telecomunicazione, finanziari, assicurativi e di consegna a domicilio, nonché per il versamento di imposte e tasse, ecc.
(20)
Il metodo principale per determinare quale sia il mercato rilevante del prodotto è accertare l’ambito di applicazione dei prodotti sostitutivi, ossia degli strumenti alternativi che un cliente avrebbe a disposizione per onorare i propri obblighi di pagamento. Di conseguenza, il richiedente ritiene che il mercato rilevante comprenda i versamenti in contante effettuati su conti correnti presso banche o per mezzo di ATM (7), carte di pagamento e trasferimenti tra conti bancari (trasferimenti semplici e trasferimenti con addebito diretto).
(21)
Per quanto riguarda il passaggio da un metodo di pagamento a un altro, l’Autorità ungherese per la concorrenza ha confermato che «i principali enti erogatori di servizi di pubblica utilità e altri fornitori di servizi tendono a offrire ai loro clienti una varietà di metodi di pagamento, nonché la possibilità di passare facilmente dall’uno all’altro. Sembra esserci inoltre la tendenza a indurre i clienti a utilizzare metodi di pagamento elettronici, invece di quelli cartacei e in contante». In tale contesto va sottolineato il maggiore ricorso ai servizi bancari online. Tuttavia, come osservato nel precedente considerando 9, ai fini della presente decisione la definizione precisa può restare aperta.
(22)
La quota di mercato detenuta da Posta in relazione ai servizi che consentono il versamento di contante su un conto di pagamento, calcolata in percentuale del mercato complessivo così come definito, era pari (8) al 3,91 % nel 2007, al 3,88 % nel 2008 e al 4,14 % nel 2009. In termini sia di volume che di valore, va osservato che nel 2009 il numero delle operazioni effettuate da Posta e il loro valore sono diminuiti rispetto ai due anni precedenti (9).
(23)
Ai fini della presente decisione e senza pregiudicare l’applicazione delle norme sulla concorrenza, questi fattori vanno considerati indice dell’esposizione diretta delle attività di Posta alla concorrenza.
(24)
La caratteristica dei servizi che consentono prelievi di contante è che il titolare del conto autorizza pagamenti dal proprio conto di pagamento su disposizione di terzi. Questi servizi comprendono attualmente i servizi di consegna di contante e il pagamento di pensioni. Nella maggior parte dei casi il ministero del Tesoro e le amministrazioni comunali utilizzano questo sistema per il pagamento di assegni familiari, contributi sociali, indennità di disoccupazione ecc. Per i pagamenti effettuati dal governo, il beneficiario può scegliere di farsi accreditare gli importi su un conto bancario oppure di riceverli mediante consegna postale. Nel caso dei versamenti delle pensioni, i beneficiari hanno anche la possibilità di farsi accreditare in conto una parte dell’importo e di incassare in contante la parte restante. È inoltre possibile passare in qualsiasi momento dalla consegna postale in contante al trasferimento sul conto bancario semplicemente facendone richiesta all’amministrazione centrale dell’istituto nazionale della previdenza.
(25)
Lo Stato ungherese sta perseguendo, attraverso la Banca nazionale, una politica mirata a ridurre il volume delle operazioni in contante e a incoraggiare lo sviluppo dei metodi di pagamento elettronici e delle relative infrastrutture. Alle imprese si chiede di effettuare i pagamenti per mezzo di conti di pagamento, mentre gli stipendi dei dipendenti pubblici sono versati su conti bancari. Secondo uno studio recente (10) svolto dalla Banca nazionale ungherese, attualmente metà delle pensioni erogate dallo Stato sono pagate secondo modalità diverse dai pagamenti postali; inoltre, nella domanda si sostiene (11) che sia il numero sia il valore complessivo delle pensioni pagate attraverso Posta sono diminuiti costantemente nel corso degli ultimi anni.
(26)
Per i motivi sopra esposti, il trasferimento di pagamenti tra conti di pagamento (trasferimento semplice e trasferimenti multipli), i prelievi di contante mediante carte bancarie presso sportelli automatici e terminali POS (12) nonché i prelievi di contante presso gli sportelli bancari sono considerati il mercato rilevante dei servizi che consentono prelievi di contante da un conto di pagamento.
(27)
Nel caso dei servizi summenzionati, per i pagamenti a titolari di conti bancari si potrebbero considerare prodotti sostitutivi i pagamenti effettuati tra conti di pagamento (operazioni semplici e trasferimenti multipli nei quali i pagamenti sono eseguiti da un unico conto a una pluralità di persone). Anche in questi casi, ai fini della presente decisione la definizione precisa può essere lasciata aperta.
(28)
La quota di mercato detenuta da Posta relativamente ai servizi che consentono prelievi di contante da un conto di pagamento, calcolata in percentuale del totale del servizio sostitutivo, era pari (13) al 2,44 % nel 2007, al 2,49 % nel 2008 e al 2,61 % nel 2009. In termini sia di volume che di valore, va rilevato che il numero delle operazioni effettuate da Posta e il loro valore totale hanno registrato una tendenza al ribasso negli ultimi tre anni per i quali sono disponibili dati, cioè nel 2007, 2008 e 2009 (14).
(29)
Ai fini della presente decisione e senza pregiudicare l’applicazione delle norme sulla concorrenza, questi fattori vanno considerati indice dell’esposizione diretta delle attività di Posta alla concorrenza.
(30)
Il servizio di trasferimento di denaro fornito da Posta è utilizzato di solito per pagamenti tra privati. Questi servizi sono ordini di pagamento nazionali e ordini di pagamento internazionali eseguiti da Posta in proprio, nonché trasferimenti di denaro Western Union che sono disponibili a livello nazionale e internazionale e costituiscono un modo per inviare denaro in tempo reale.
(31)
Riguardo ai trasferimenti nazionali, sia quelli eseguiti da Posta in proprio sia quelli eseguiti per conto di Western Union, il richiedente ritiene che le operazioni tra conti di pagamento siano sostituti di trasferimenti di denaro qualora il beneficiario abbia un conto di pagamento. Pertanto, il mercato dei pagamenti effettuati in Ungheria tra un conto e un altro potrebbe essere considerato il mercato rilevante per i trasferimenti di denaro nazionali; tuttavia si può lasciare aperta la definizione precisa.
(32)
Calcolata di conseguenza, la quota di mercato di Posta era inferiore all’1 % nel 2007, 2008 e 2009.
(33)
Per quanto riguarda i trasferimenti internazionali di denaro, le attività svolte da Posta e Western Union sono state considerate sostituti molto simili. Inoltre, poiché i pagamenti effettuati mediante conti di pagamento sono considerati prodotti sostituibili, il richiedente considera i pagamenti transfrontalieri tra conti di pagamento come il mercato rilevante del prodotto. Tuttavia, si può lasciare aperta la definizione precisa del mercato rilevante.
(34)
La quota di mercato di Posta calcolata su questa base era pari allo 0,5 % nel 2007, 2008 e 2009.
(35)
Ai fini della presente decisione e senza pregiudicare l’applicazione delle norme sulla concorrenza, questi fattori vanno considerati indice dell’esposizione diretta delle attività di Posta alla concorrenza.
(36)
La domanda di esenzione riguarda anche determinate attività che Posta svolge per conto terzi in relazione a determinati servizi finanziari nei quali funge da intermediario.
(37)
La domanda di esenzione riguarda l’intermediazione di conti correnti e dei prodotti e servizi correlati, segnatamente: servizi di conto bancario al dettaglio e per imprese offerti per conto di enti creditizi, compresa l’accettazione e la trasmissione di ordini di pagamento per l’esecuzione, nonché l’intermediazione di depositi a vista e depositi vincolati collegati a un conto bancario.
(38)
I prodotti e i servizi finanziari offerti da Posta in qualità di intermediario sono erogati da Erste Bank e OTP Bank. Posta offre altresì prodotti di deposito in proprio.
(39)
La precedente prassi della Commissione (15) distingue tra servizi bancari al dettaglio e servizi bancari per imprese. I primi sono tutti i servizi bancari erogati a privati cittadini e a imprese di dimensioni molto piccole, mentre i secondi comprendono di solito i servizi bancari forniti a grandi clienti aziendali e a piccole e medie imprese. Tuttavia, in decisioni precedenti (16) riguardanti il settore dei servizi bancari al dettaglio, la Commissione non specificava se i prodotti bancari individuali al dettaglio costituiscano mercati separati o se una pluralità di prodotti bancari al dettaglio possano far parte di un unico mercato rilevante.
(40)
Il mercato rilevante dei prodotti deve essere distinto a seconda della fase della catena di distribuzione (verso monte - fornitura di conti correnti e dei prodotti e servizi correlati - oppure verso valle - intermediazione di conti correnti e dei prodotti e servizi correlati). Per quanto riguarda l’attività di intermediazione di conti di pagamento al dettaglio, il mercato rilevante potrebbe essere considerato il mercato di intermediazione di conti correnti e prodotti di deposito al dettaglio. Per quanto riguarda l’attività di intermediazione dei conti di pagamento per le imprese, il mercato rilevante potrebbe essere considerato il mercato di intermediazione di conti correnti e prodotti di deposito per le aziende. Tuttavia, conformemente al considerando 9 della presente decisione, non è necessario definire il mercato rilevante.
(41)
Il richiedente dichiara che il mercato geografico è l’intero territorio dell’Ungheria. L’Autorità ungherese per la concorrenza ha confermato che «ai fini del caso in questione, tutti gli enti finanziari presenti in Ungheria svolgono le loro attività a livello nazionale; non vi sono segnali di deviazioni regionali sotto alcun aspetto della fornitura dei servizi finanziari». Inoltre, secondo la precedente prassi della Commissione (17) in materia di mercati finanziari, il mercato geografico rilevante era di portata nazionale, viste le diverse condizioni della concorrenza all’interno dei singoli Stati membri e vista l’importanza di una rete di agenzie.
(42)
Le quote di mercato di Posta relativamente ai conti correnti e ai depositi al dettaglio, calcolate sulla base della considerazione su esposta, erano le seguenti: 1,45 % nel 2007, 1,38 % nel 2008 e 1,51 % nel 2009. Sul mercato dei conti correnti e dei depositi per le aziende, le quote di Posta erano trascurabili (0 %) nel 2007, 2008 e 2009. Tali cifre dimostrano che anche le quote di mercato dell’intermediazione di questi servizi finanziari sono basse.
(43)
Il resto del mercato è suddiviso tra altre banche ed enti finanziari, ai quali non si applicano le disposizioni della direttiva 2004/17/CE.
(44)
Nella sua indagine del 2009 sui servizi bancari al dettaglio (18), l’Autorità ungherese per la concorrenza ha riscontrato che in Ungheria non vi sono gravi ostacoli ai trasferimenti dei conti bancari e che il livello degli attuali trasferimenti dei conti bancari è tra i più elevati se raffrontato con quello degli altri Stati membri dell’UE.
(45)
I vantaggi dell’ampia rete di cui Posta dispone sono controbilanciati dalla crescente importanza dei servizi bancari online.
(46)
Secondo un’indagine (19) dei fattori che influenzano la scelta della banca da parte dei clienti, i fattori più importanti risultano essere l’affidabilità e la fiducia, la vicinanza e l’accessibilità (compresa la disponibilità di dispositivi per il prelievo di contante) e la qualità del servizio alla clientela. Tali conclusioni sono state confermate anche dai risultati dell’indagine (20) sui servizi finanziari e sui servizi di conto corrente. Secondo questa fonte, i fattori più rilevanti ai fini della scelta della banca sono le spese e la reputazione, mentre la facilità di accesso (cioè, una rete diffusa) sembra essere meno importante. Inoltre, sono considerati fattori rilevanti anche lo spettro dei servizi offerti, cioè la disponibilità di una vasta gamma di servizi bancari, e l’alta qualità del servizio alla clientela. Stando così le cose, sebbene Posta disponga di una rete ampia, ci sono tuttavia altri criteri che sono considerati importanti dalla clientela (reputazione come banca, servizi bancari, qualità del servizio alla clientela) e che fanno da contrappeso nella scelta della banca. Quindi, i clienti che hanno bisogno di una vasta gamma di servizi sarebbero poco inclini a valutare la possibilità di passare a un conto postale che non offre la gamma abituale di servizi.
(47)
Ai fini della presente decisione e senza pregiudicare l’applicazione delle norme sulla concorrenza, questi fattori vanno considerati indice dell’esposizione diretta delle attività di Posta alla concorrenza.
(48)
Questa attività consiste nell’intermediazione di crediti concessi da terzi, nella quale Posta funge da intermediario di servizi speciali multipli. Posta offre prodotti di credito (senza requisiti secondari, né mobiliari né immobiliari) forniti da Erste Bank a clienti al dettaglio, mentre nel settore dei servizi bancari per le aziende Posta offre un prodotto della Magyar Fejlesztesi Bank agendo in qualità di intermediario di servizi speciali multipli.
(49)
I servizi qui considerati possono essere suddivisi in molti modi differenti, in base a vari fattori, quali lo scopo per cui è chiesto un prestito o il cliente tipico (consumatore, piccola o media impresa, impresa di maggiori dimensioni o ente pubblico). Quindi, l’intermediazione del credito al dettaglio e quella del credito per le imprese possono essere considerate come mercati distinti.
(50)
Il mercato dell’intermediazione creditizia al dettaglio è definito dal richiedente come il mercato dei prestiti ipotecari e dei prestiti personali senza restrizioni, sia in fiorini ungheresi che in valute straniere. Ciò non è in contrasto con la precedente prassi della Commissione (21), poiché la Commissione ha lasciato aperta la questione se i prodotti bancari al dettaglio costituiscano mercati rilevanti separati o se una pluralità di prodotti bancari al dettaglio possa far parte di un unico mercato rilevante del prodotto.
(51)
Nel settore dei servizi bancari per le imprese, Posta offre attualmente un solo tipo di prodotto creditizio per le imprese. Si tratta di un prodotto che è abitualmente offerto da altri enti finanziari (cioè casse di risparmio cooperative). Posta lo propone in 45 località prestabilite, non in tutta la propria rete. Secondo il richiedente, il mercato rilevante per il settore dei servizi bancari alle imprese comprende i prestiti alle piccole e medie imprese concessi da enti creditizi. Tuttavia, come rilevato nel precedente considerando 9, ai fini della presente decisione la definizione precisa del mercato può essere lasciata aperta.
(52)
Il mercato geografico è l’intero territorio dell’Ungheria, praticamente per gli stessi motivi indicati nel considerando 41.
(53)
Le quote di Posta del mercato del credito al dettaglio sono indicate come inferiori allo 0,5 % nel 2007, 2008 e 2009, mentre in questi stessi anni le sue quote del mercato del credito alle imprese erano trascurabili (0 %). I dati disponibili rivelano che le quote detenute da Posta di questi mercati individuati secondo una definizione ristretta sono talmente piccole che, in un mercato individuato secondo una definizione più ampia, le relative quote di mercato di Posta sarebbero ancora più esigue.
(54)
Il resto del mercato è suddiviso tra altre banche e enti finanziari, ai quali non si applicano le disposizioni della direttiva sui settori di pubblica utilità. Le quote di mercato congiunte (22) dei primi tre concorrenti nel 2007, 2008 e 2009 erano pari rispettivamente al 52,54 %, 51,39 % e 54,27 % del mercato dei prestiti al dettaglio e pari rispettivamente al 42,69 %, 47,36 % e 48,07 % del mercato dei prestiti alle imprese.
(55)
Ai fini della presente decisione e senza pregiudicare l’applicazione delle norme sulla concorrenza, questi fattori vanno considerati indice dell’esposizione diretta delle attività di Posta alla concorrenza.
(56)
Posta offre carte di credito emesse da Erste Bank Zrt. Questo prodotto è una carta di credito standard sotto il profilo delle condizioni e dei servizi offerti.
(57)
Per quanto riguarda le carte di debito, Posta opera in qualità di intermediario di carte bancarie per le imprese e al dettaglio associate a conti correnti. Posta agisce da intermediario di servizi speciali multipli, mentre il relativo servizio alla clientela è svolto da Erste Bank Hungary Nyrt. Le carte offerte sono carte di debito standard.
(58)
Per quanto riguarda l’accettazione di carte di pagamento, gli uffici postali sono muniti di terminali POS che consentono prelievi mediante carte bancarie. Il richiedente argomenta che i clienti possono ottenere lo stesso servizio (accesso a contante) mediante prelievi di contante presso uno sportello bancario o un altro terminale POS gestito da terzi in luoghi diversi dagli uffici postali. Si tratta pertanto di prodotti sostituibili.
(59)
In passato la Commissione ha distinto (23) due tipi principali di attività correlate a carte di pagamento: la prima è l’emissione di carte a privati cittadini e imprese, la seconda è l’«acquisizione» di esercenti che accettino pagamenti mediante carte. Inoltre, nel contesto dell’emissione di carte di pagamento, in decisioni precedenti (24) la Commissione ha valutato la possibilità di distinguere tra tipi diversi di carte, ma ha infine lasciato aperta la definizione precisa.
(60)
Ai fini della presente decisione e senza pregiudicare l’applicazione delle norme sulla concorrenza, saranno presi in considerazione tre mercati, ossia il mercato delle carte di credito, il mercato delle carte di debito e l’accettazione di carte.
(61)
Per quanto riguarda il mercato dell’accettazione delle carte, il mercato così come definito dal richiedente non è il mercato che era stato originariamente stabilito in precedenti decisioni della Commissione, citate nel considerando 59. Il mercato «originario» dell’accettazione di carte è quello formato dagli esercenti che accettano i pagamenti mediante carte. Un altro possibile mercato di accettazione delle carte è quello formato dalle banche che offrono servizi di accettazione delle carte agli esercenti citati. Ma, come confermato dall’Autorità ungherese per la concorrenza (25), nel caso di Posta, considerando che i terminali POS funzionano come dispositivi ATM delle due banche per le quali Posta funge da intermediario, «Magyar Posta ha probabilmente agito correttamente nel fornire dati sulla concentrazione basati sul numero dei dispositivi ATM in funzione».
(62)
Sotto il profilo del mercato geografico, in casi affrontati in passato (26) la Commissione ha osservato che il mercato delle carte di pagamento è ancora nazionale, ma ha ammesso che è possibile ampliare tale mercato in futuro. Nel caso in questione, la definizione del mercato geografico comprende l’intero territorio dell’Ungheria.
(63)
Tra il 2007 e il 2009 le quote di mercato di Posta erano inferiori all’1 % del mercato delle carte di credito, inferiori al 3 % del mercato delle carte di debito e inferiori al 6 % del mercato dell’accettazione delle carte, così come definito dal richiedente.
(64)
Secondo l’Autorità ungherese per la concorrenza (27), da uno studio condotto di recente dalla stessa Autorità e dalla Banca nazionale ungherese, considerando tutte le 24 banche che emettono carte di debito, la quota totale di mercato delle prime cinque è pari a circa l’82 %. Secondo la stessa fonte, il mercato delle emissioni di carte di credito è meno concentrato: considerando le 18 banche che emettono carte di credito, le prime sette hanno una quota congiunta di mercato pari al 68 % del mercato. Inoltre, secondo la domanda, il livello di concentrazione del mercato dell’accettazione di carte era tale per cui tre quarti di tutti i dispositivi ATM erano gestiti da quattro banche.
(65)
Viste le ridotte dimensioni delle quote di mercato di Posta e la presenza di altre banche ed enti finanziari, che esercitano pressione concorrenziale sulle attività di Posta, possiamo concludere che, ai fini della presente decisione e senza pregiudicare l’applicazione delle norme sulla concorrenza, questi fattori vanno considerati indice dell’esposizione diretta delle attività di Posta alla concorrenza.
(66)
Questa categoria di servizi comprende la vendita di strumenti finanziari e la collocazione sul mercato di prodotti di investimento specifici. Gli strumenti finanziari offerti sono titoli di Stato, fondi di investimento di Erste Befektetesi Zrt, altri titoli e uno specifico programma di gestione del risparmio familiare per conto di Fundamenta Lakaskassza Zrt. e OTP Lakastakarekpenztar Zrt., in qualità di intermediario.
(67)
In casi precedenti la Commissione ha lasciato aperta la questione se ciascuno di questi servizi possa costituire un mercato distinto (28). Nel caso in questione, la definizione sarà lasciata aperta perché i servizi erogati da Posta in qualità di intermediario non sono rilevanti in termini di concorrenza, indipendentemente dalla definizione di mercato considerata.
(68)
Per quanto riguarda l’ambito geografico, la Commissione ha ritenuto (29) che la maggior parte dei segmenti di mercato fossero di portata internazionale; alcuni di essi, però, sono stati esaminati in una prospettiva nazionale (30). La definizione precisa del mercato geografico sarà lasciata aperta e nel caso in questione il mercato geografico sarà considerato il territorio dell’Ungheria.
(69)
Tra il 2007 e il 2009 Posta deteneva una quota inferiore al 4 % del mercato dei titoli di Stato, una quota compresa tra il 3 % e il 9 % del mercato delle unità di investimento, una quota inferiore al 2 % del mercato delle obbligazioni e una quota inferiore al 4 % del mercato dei programmi di gestione del risparmio familiare.
(70)
Ai fini della presente decisione e senza pregiudicare l’applicazione delle norme sulla concorrenza, questi fattori vanno considerati indice dell’esposizione diretta delle attività di Posta nel mercato degli investimenti alla concorrenza.
(71)
Posta offre assicurazioni sulla vita per conto di Magyar Posta Eletbiztosito Zrt. e assicurazioni non vita per conto di Magyar Posta Biztosito Zrt.
(72)
Nelle sue decisioni precedenti (31) la Commissione ha distinto tre grandi categorie di assicurazioni: assicurazioni sulla vita, assicurazioni non vita e riassicurazioni. Inoltre si è osservato che, dal lato della domanda, le assicurazioni vita e non vita possono essere ulteriormente suddivise in tanti mercati di prodotti individuali quanti sono i diversi tipi di rischio coperti. Riguardo all’assicurazione sulla vita, la Commissione ha considerato, nelle sue decisioni precedenti, la seguente suddivisione: vita-individuale, vita-gruppo e unit linked o, in alternativa, protezione individuale, protezione di gruppo, pensione individuale, pensioni di gruppo, risparmi e investimenti (32). In passato la Commissione ha considerato come assicurazioni non vita, tra l’altro, le assicurazioni riguardanti automobili, incendi, trasporti, salute, beni, responsabilità civile generale, infortuni, contenziosi, infortuni sul lavoro e crediti (33). Invece, dal lato del fornitore, si potrebbero considerare mercati più ampi. Ai fini della presente decisione si può lasciare aperta la definizione precisa del mercato del prodotto.
(73)
In passato la Commissione ha analizzato anche la distribuzione dei prodotti assicurativi e confermato che il mercato rilevante per la distribuzione di assicurazioni non vita o vita comprende tutti i canali di distribuzione verso l’esterno (cioè di terzi o non propri), come i broker, gli agenti e altri intermediari (34). Tuttavia, ai fini della presente decisione si può lasciare aperta la definizione precisa del mercato del prodotto.
(74)
Riguardo al mercato geografico, nelle sue decisioni precedenti (35) la Commissione ha ritenuto che i mercati delle assicurazioni sulla vita sono di portata nazionale, considerati i canali di distribuzione nazionali, la struttura consolidata del mercato, le restrizioni fiscali e i diversi sistemi normativi. Lo stesso approccio sarà applicato al caso in esame e il mercato geografico sarà pertanto considerato l’intero territorio dell’Ungheria.
(75)
Tra il 2007 e il 2009 Posta deteneva una quota inferiore al 5 % (36) del mercato delle assicurazioni sulla vita e una quota inferiore all’1 % (37) del mercato delle assicurazioni non vita. Da queste cifre si evince che anche le quote del mercato dell’intermediazione di prodotti assicurativi sono basse.
(76)
Negli stessi anni le quote congiunte di mercato dei primi tre concorrenti erano rispettivamente del 52,29 %, 51,08 % e 50,1 % per quanto riguarda le assicurazioni sulla vita e rispettivamente del 54,84 %, 52,56 % e 51,66 % per le assicurazioni non vita.
(77)
Ai fini della presente decisione e senza pregiudicare l’applicazione delle norme sulla concorrenza, questi fattori vanno considerati indice dell’esposizione diretta delle attività di Posta nel mercato dei prodotti assicurativi alla concorrenza.
IV. CONCLUSIONI
(78)
Alla luce dei fattori esaminati ai considerando 11-77, la condizione della diretta esposizione alla concorrenza prevista all’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE è considerata soddisfatta in Ungheria riguardo ai seguenti servizi:
a)
servizi che consentono il versamento di contante su un conto di pagamento;
b)
servizi che consentono il prelievo di contante da un conto di pagamento;
c)
servizi di trasferimento di denaro;
d)
intermediazione di conti correnti e dei prodotti e servizi collegati;
e)
intermediazione creditizia;
f)
intermediazione e accettazione di carte di pagamento emesse da enti creditizi;
g)
intermediazione di investimenti e risparmi a fini specifici per conto di terzi;
h)
intermediazione di prodotti assicurativi.
(79)
Poiché è soddisfatta anche la condizione del libero accesso al mercato, la direttiva 2004/17/CE non si applica quando gli enti aggiudicatori attribuiscono appalti destinati a consentire l’esecuzione in Ungheria dei servizi di cui al considerando 78, né quando vengono organizzati concorsi per l’esercizio di tale attività nel paese.
(80)
I servizi finanziari erogati da Posta sono ausiliari ai servizi postali ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 2004/17/CE. I servizi postali forniti da Posta non sono soggetti a questa domanda di esenzione; pertanto, a queste attività continuano ad applicarsi le disposizioni della direttiva 2004/17/CE. In tale contesto, si ricorda che i contratti di appalto riguardanti diverse attività devono essere gestiti conformemente alle disposizioni dell’articolo 9 della direttiva 2004/17/CE. Ciò significa che, quando un ente aggiudicatore bandisce un appalto «misto», ossia un appalto inteso a promuovere sia le attività esonerate dall’applicazione della direttiva 2004/17/CE sia quelle non esonerate, è necessario considerare le attività principali cui è destinato l’appalto stesso. In caso di appalti misti il cui scopo principale è di promuovere le attività postali, si applicano le disposizioni della direttiva 2004/17/CE. Se è oggettivamente impossibile stabilire a quale attività sia principalmente destinato l’appalto, esso è aggiudicato secondo le disposizioni dell’articolo 9, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2004/17/CE.
(81)
La presente decisione è basata sulla situazione di diritto e di fatto esistente tra luglio e ottobre 2011, quale risulta dalle informazioni presentate da Magyar Posta e dall’Autorità ungherese per la concorrenza. Essa può essere riesaminata qualora, in seguito a significativi cambiamenti della situazione di diritto o di fatto, le condizioni di applicabilità dell’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE non siano più rispettate.
(82)
Le misure previste dalla presente decisione sono conformi al parere del Comitato consultivo per gli appalti pubblici.
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La direttiva 2004/17/CE non si applica agli appalti attribuiti da enti aggiudicatori e destinati a consentire l’esecuzione dei seguenti servizi in Ungheria:
a)
servizi che consentono il versamento di contante su un conto di pagamento;
b)
servizi che consentono il prelievo di contante da un conto di pagamento;
c)
servizi di trasferimento di denaro;
d)
intermediazione di conti correnti e dei prodotti e servizi collegati;
e)
intermediazione creditizia;
f)
intermediazione e accettazione di carte di pagamento emesse da enti creditizi;
g)
intermediazione di investimenti e risparmi a fini speciali per conto di terzi;
h)
intermediazione di prodotti assicurativi.
Articolo 2
La Repubblica ungherese è destinataria della presente decisione in conformità dei trattati.
Fatto a Bruxelles, il 16 dicembre 2011

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