Document ID: 32015D0508

DECISIÓN (UE) 2015/508 DE LA COMISIÓN
de 1 de octubre de 2014
relativa a la presunta ayuda en infraestructuras concedida por Alemania a Propapier PM2 GmbH - Ayuda estatal SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10; ex CP 327/08)
[notificada con el número C(2014) 6847]
(El texto en lengua alemana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Visto el Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (1),
Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones de conformidad con los citados artículos (2), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
Mediante carta de 29 de octubre de 2008, la Comisión recibió una denuncia del Grupo Smurfit Kappa (en lo sucesivo, «Smurfit Kappa» o «el denunciante») en la que se denunciaba la concesión de una ayuda en infraestructuras a Propapier PM2 GmbH. La denuncia se registró bajo la referencia CP327/08 y se transfirió (bajo la referencia NN 45/10) al registro de ayudas ilegales.
(2)
Por carta de 27 de octubre de 2010, la Comisión notificó a Alemania su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea en relación con la ayuda antes citada.
(3)
La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (3). La Comisión invitó a los interesados a presentar observaciones sobre la supuesta ayuda.
(4)
Mediante carta de 28 de enero de 2011, Alemania presentó observaciones (versión no confidencial recibida el 31 de enero de 2011). La Comisión también recibió observaciones de las siguientes partes interesadas: una observación conjunta de las asociaciones municipales alemanas Deutscher Städtetag, Deutscher Landkreistag y Deutscher Städte- und Gemeindebund, así como de la asociación de empresas municipales [Verband kommunaler Unternehmen (VKU)] el 11 de febrero de 2011, y una observación del denunciante, el 14 de febrero de 2011 (versión no confidencial recibida el 1 de marzo de 2011). La Comisión transmitió estas observaciones a Alemania, dándole la oportunidad de expresarse al respecto; las observaciones de Alemania se recibieron el 13 de abril de 2011 (versión no confidencial recibida el 26 de abril de 2011).
(5)
El 17 de enero de 2013 se celebró una reunión entre los representantes de los servicios de la Comisión y las autoridades alemanas. Mediante carta de 25 de febrero de 2013, estas últimas remitieron información adicional. Los servicios de la Comisión solicitaron, por carta de 26 de abril de 2013, información adicional, que fue facilitada por Alemania por carta de 14 de mayo de 2013.
(6)
Por correo electrónico de 23 de mayo de 2013, la Comisión solicitó información adicional, que fue facilitada por Alemania por correos electrónicos de 24 de mayo, 27 de mayo y 28 de mayo de 2013.
(7)
Tras una reunión celebrada el 6 de junio de 2013 entre los servicios de la Comisión, las autoridades alemanas y representantes de la empresa beneficiaria, así como expertos técnicos, Alemania anunció que posiblemente presentaría nuevas observaciones. A raíz de una nueva solicitud de información cursada el 15 de octubre de 2013, Alemania facilitó nuevas observaciones exhaustivas mediante correos electrónicos de 4 de noviembre, 13 de diciembre y 18 de diciembre de 2013, y 6 de enero y 24 de abril de 2014.
2. DESCRIPCIÓN DE LAS MEDIDAS
(8)
Propapier PM 2 GmbH (en lo sucesivo, «Propapier») pertenece a Progroup AG (en lo sucesivo, «Progroup»). Progroup produce y vende material para cartón ondulado (MCO) y cartón ondulado a través de sus filiales. El denunciante, Smurfit Kappa, es uno de los mayores productores de papel de la Unión Europea.
(9)
El 2 de abril de 2008, la Comisión aprobó (4) una ayuda regional destinada a la construcción de una papelera para la producción de MCO y de una central eléctrica relacionada por parte de Propapier en una nueva extensión del parque industrial Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal en Eisenhüttenstadt, Estado federado de Brandeburgo, una zona que a la sazón podía optar a ayudas regionales de conformidad con el artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE.
(10)
El denunciante alegó que determinados proyectos de infraestructuras financiados con cargo a fondos estatales en el parque industrial recientemente ampliado en el que se sitúa la nueva planta de Propapier están destinados exclusivamente a la fábrica de papel y deben ser considerados, por tanto, una infraestructura de uso específico y una ayuda estatal en beneficio de Propapier.
(11)
El denunciante mencionó los siguientes proyectos de infraestructura (véase, infra, la sección 2.1): construcción de una planta de tratamiento de aguas residuales, construcción de un aparcamiento y una nueva carretera y ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree.
(12)
El denunciante alegó, además, que las tasas cobradas por la utilización de la planta de tratamiento de aguas residuales en beneficio de Propapier son demasiado bajas (véase, infra, la sección 2.2).
2.1. AYUDA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA PLANTA DE TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES Y OTRAS INFRAESTRUCTURAS
(13)
En julio de 2008, el Estado federado de Brandeburgo concedió una subvención directa por valor de 33 808 200 EUR (5) con cargo a fondos del programa para la ampliación de la infraestructura municipal de carácter económico en el marco de la tarea de interés común (TIC) «Mejora de la estructura económica regional» (en lo sucesivo, «el régimen TIC» (6)) para la construcción de una nueva planta de tratamiento de aguas residuales en una ampliación del parque industrial del Canal Oder-Spree en la ciudad de Eisenhüttenstadt. A este respecto, cabe destacar que el régimen para la financiación de la construcción o ampliación de las plantas de tratamiento de aguas residuales fue objeto del asunto de ayuda estatal N 644e/02 (7), en el que la Comisión estableció, en 2003, para el período de programación 2004 a 2006, que el apoyo público del régimen no constituía ayuda estatal a tenor de lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del TFUE en favor del propietario y operador de la planta de tratamiento de aguas residuales.
(14)
En esa Decisión de 2003, la Comisión consideró que las subvenciones con cargo a la versión del régimen aplicable entre 2004 y 2006 eran una transferencia interna de fondos estatales y no una ayuda estatal a los propietarios y operadores, sobre todo porque los beneficiarios no eran operadores económicos y el servicio era un servicio público de interés general que suelen prestar los municipios. Con arreglo a las condiciones del régimen, el beneficiario debe ser una autoridad local (Gebietskörperschaft) o una asociación municipal de derecho público con fines especiales (Zweckverband) sujeta al control del municipio. Para poder optar a una ayuda, no deben existir relaciones jurídica, personales ni profesionales entre el beneficiario de la medida, es decir, la planta de tratamiento de aguas residuales, y el usuario de la planta.
(15)
La subvención cubría el 80 % de los costes subvencionables totales (42 260 340 EUR). El beneficiario de la subvención es la Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt (en lo sucesivo, la «TAZV»), una asociación intermunicipal de Derecho público que se encarga del suministro de agua potable y del tratamiento de aguas residuales. La TAZV es propietaria y operadora de la planta de tratamiento de aguas residuales y se hizo cargo del 20 % restante de la financiación pública.
(16)
La concesión de la ayuda estaba supeditada a la condición de que se hubieran cumplido, a más tardar el 15 de agosto de 2008, los requisitos jurídicos y financieros para el establecimiento de un inversor principal (en este caso, Propapier). La planta empezó a construirse en octubre de 2008 y entró en servicio en marzo de 2010.
(17)
El denunciante alega que la planta TAZV constituye una infraestructura de finalidad específica, ya que Propapier utilizará prácticamente la totalidad de su capacidad de tratamiento de aguas residuales. Según el denunciante, la planta se diseñó originalmente para Propapier como planta de tratamiento de aguas residuales y era un requisito previo para el establecimiento de una papelera en la región (la producción de papel requiere grandes cantidades de agua).
(18)
Por lo que se refiere a los otros proyectos de infraestructuras, el denunciante alega que la construcción de un aparcamiento contiguo a las instalaciones de Propapier, la construcción de una nueva carretera que conecta la zona industrial con la autopista B-112, y el ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree eran medidas de infraestructura destinadas específicamente a Propapier. En la Decisión de incoación, la Comisión concluyó con carácter preliminar que estas medidas no conferían una ventaja selectiva a Propapier y, por lo tanto, no constituían infraestructuras de finalidad específica, pero invitaba a los terceros interesados a formular también observaciones sobre estas medidas.
2.2. TASAS REDUCIDAS POR LA UTILIZACIÓN DE LA PLANTA DE TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES
(19)
Otro elemento de la denuncia relativa a la planta de tratamiento de aguas residuales es que la tasa de 0,95 EUR por metro cúbico que se cobra a Propapier por la utilización de la planta es menor de lo que un inversor privado hubiera cobrado por esos servicios.
(20)
El cálculo de las tasas de usuarios se rige por el acto pertinente, la Ley de tasas municipales de Brandeburgo (Kommunalabgabengesetz für das Land Brandenburg)] (8) (en lo sucesivo, «la KAG Brandeburgo»). El artículo 6 de la KAG Brandeburgo dispone que el cálculo de las tasas por la utilización de la planta ha de cubrir, pero no debe superar, todos los costes subvencionables de la planta de tratamiento de aguas residuales de que se trate (costes de construcción, mantenimiento y reparación, funcionamiento, personal y gestión de tasas), los intereses imputados y la amortización. No obstante, las subvenciones que el municipio reciba de otras fuentes públicas (en este caso, la subvención de 33,8 millones EUR del régimen TIC) no deben tenerse en cuenta para el cálculo de los intereses imputados sobre el capital invertido (9). El denunciante considera que la subvención recibida por la TAZV con cargo a fondos del régimen TIC se ha repercutido del beneficiario TAZV a los usuarios de la planta de tratamiento de aguas residuales en forma de tasas reducidas.
3. MOTIVOS PARA LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO (10)
(21)
Las presuntas medidas constituyen ayuda estatal si se cumplen las siguientes condiciones: i) la ayuda debe otorgarse mediante un acto de un Estado miembro o mediante fondos estatales, ii) debe conferir una ventaja económica a la empresa; iii) la ventaja ha de ser selectiva, y iv) la medida debe falsear o amenaza falsear la competencia y afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. La existencia de ayuda estatal queda establecida cuando las condiciones establecidas en el artículo 107, apartado 1, del TFUE se cumplen de manera acumulativa.
(22)
En la Decisión de incoación se daba por supuesto que todas las medidas en cuestión implicaban la utilización de fondos estatales y que podían falsear la competencia en el mercado interior.
(23)
La Comisión observó que, en lo que se refiere a los elementos de la alegación, era necesario distinguir entre 1) la posible ayuda estatal a la TVAZ para la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales y 2) la posible ayuda a Propapier en forma de reducción de las tasas de tratamiento de aguas residuales.
(24)
En la Decisión de incoación se examinó asimismo si la construcción de
i)
la planta de tratamiento de aguas residuales
y los demás proyectos de infraestructuras en el parque industrial recientemente ampliado en el que está situado Propapier, es decir,
ii)
el nuevo aparcamiento,
iii)
la nueva carretera, y
iv)
el ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree,
habían conferido una ventaja selectiva o constituían infraestructuras específicamente destinadas a Propapier (11). Habida cuenta de que, en virtud del artículo 107, apartado 1, una medida solo puede considerarse ayuda estatal si es selectiva (es decir, trate de manera diferente a empresas que se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable con respecto al objetivo de la medida), la Comisión tuvo que evaluar si Propapier había sido favorecida de forma selectiva por las medidas.
(25)
La Comisión ya ha aprobado una ayuda regional a la inversión para Propapier. Dado que las medidas relativas a los otros proyectos de infraestructuras deben llevarse a cabo en una región asistida que puede optar a ayudas regionales de conformidad con el artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE y están supuestamente estrechamente vinculadas/dedicadas a un proyecto de inversión que se beneficia de ayudas regionales, la Comisión adoptó preliminarmente la posición de que, en caso de que se demostrase que son selectivas en favor de Propapier, formarían parte del proyecto de inversión de Propapier, y, por consiguiente, deberían cumplir los requisitos de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para 2007-2013 (12) (en lo sucesivo, «las DAR»). La Comisión expresó dudas sobre la compatibilidad de las ayudas a la inversión en forma de infraestructura de finalidad específica, en particular en lo que respecta al cumplimiento de las normas sobre intensidad máxima de la ayuda estatal y el efecto incentivador.
(26)
En virtud de las normas aplicables de las DAR, los beneficiarios que hayan recibido ayudas a la inversión pueden beneficiarse de ayudas de funcionamiento adicionales. Con todo, la compatibilidad de las ayudas de funcionamiento con el mercado interior ha de valorarse independientemente de la compatibilidad de las ayudas a la inversión, sobre la base de los criterios establecidos en el punto 5 de las DAR. En su Decisión de incoación, la Comisión concluyó que si Propapier debiera beneficiarse de una ayuda de funcionamiento en forma de tasas reducidas por el tratamiento de aguas residuales que no refleje el principio de inversor en una economía de mercado, esta ayuda no podría considerarse conforme con las normas de las DAR y con la práctica de la Comisión relativa a la aprobación de las ayudas de funcionamiento. En efecto, aunque el beneficiario de la ayuda estaba situado en una región que podía acogerse a ayudas de funcionamiento [artículo 107, apartado 3, letra a), del TFUE], no se han cumplido otros criterios clave para la compatibilidad de este tipo de ayudas con el mercado interior. No hay indicio alguno de que la ayuda de funcionamiento estuviera justificada por su contribución al desarrollo regional o por su naturaleza, ni que su importe fuera proporcional a las desventajas que pretendía paliar. Además, la ayuda de funcionamiento no sería temporal ni decreciente a lo largo del tiempo. Por consiguiente, la Comisión expresó dudas en cuanto a la compatibilidad fundamental con el mercado interior de cualquier ayuda de funcionamiento en forma de tasas reducidas.
3.1. SUBVENCIONES PARA PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURAS FINANCIADOS CON FONDOS PÚBLICOS, INCLUIDA LA PLANTA DE TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES
3.1.1. Aparcamiento, ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree, nueva carretera
(27)
En el marco de la evaluación preliminar, se determinó que la capacidad del aparcamiento no correspondía con la alegación del denunciante y que no estaba situado en las inmediaciones de las instalaciones de Propapier. Además, se estableció que era accesible en general y que era de utilidad no solo para el parque industrial Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal, sino también para otros centros comerciales y que su capacidad debería hacer posible que el municipio cerrara aparcamientos para camiones en el centro de la ciudad. Además, Propapier estaba construyendo su propio aparcamiento, que también sería accesible a los camiones. Por estas razones, parecía que la construcción del aparcamiento probablemente no confería una ventaja selectiva a Propapier.
(28)
Por lo que se refiere a la construcción de la nueva carretera que conecta la zona industrial con la autopista B-112, la Comisión destacó que la construcción de la carretera reducía el tráfico y la contaminación del aire en el centro de Eisenhüttenstadt, ya que los camiones que se dirigieran a la zona industrial podrían evitar el centro de la ciudad, y que reducía el tiempo necesario para llegar al centro regional más cercano. Por lo tanto, parecía poco probable que la construcción de la nueva carretera confiriera una ventaja selectiva a Propapier.
(29)
En lo que respecta al ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree, la Comisión consideró que no se había acometido con el fin de conferir una ventaja selectiva a Propapier, sino que formaba parte del mantenimiento regular necesario del sistema de vías navegables. Parecía, por tanto, que era poco probable que el ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree confiriera una ventaja selectiva a Propapier.
(30)
En ese momento, sin embargo, la Comisión consideró que no se podía descartar por completo que Propapier se beneficiara de estas medidas de infraestructura en mayor medida que otras empresas.
(31)
Antes de adoptar una posición definitiva sobre la existencia de ayuda en relación con dichas medidas, la Comisión invitó a las partes interesadas a presentar observaciones. Al mismo tiempo, instó a Alemania a facilitar, durante el procedimiento de investigación formal, más información sobre la construcción del aparcamiento, la construcción de la nueva carretera y el ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree.
3.1.2. Subvención para la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales
(32)
En su Decisión de incoación, la Comisión concluyó que, en caso de que se llegara a considerar que el régimen de ayuda N 644e/02 constituía ayuda debido al desarrollo del mercado interior, se trataría de ayuda existente a la TAZV.
(33)
La Comisión expresó dudas, no obstante, sobre si la planta de tratamiento de aguas residuales constituía o no una infraestructura de finalidad específica. A este respecto, se señaló que, además de Propapier, solo hay otros dos usuarios de la planta, a saber, el proveedor canadiense de componentes fotovoltaicos 5N PV y el proveedor de energía EnBW. Por otra parte, se desconocía qué parte de la capacidad de la planta de tratamiento estaba asignada efectivamente a estos dos clientes. Sobre la base de la información disponible en aquel momento, la Comisión no estaba en condiciones de evaluar si la construcción de la nueva planta de tratamiento de aguas residuales era necesaria únicamente con respecto a estas dos empresas. Además, uno de estos dos usuarios adicionales, la central eléctrica gestionada por EnBW, participaba directamente en el proyecto Propapier, ya que suministraba energía para los procesos de producción de la papelera (13).
(34)
La Comisión observó, además, que, si la cuota real de Propapier ascendía al 90 % de la capacidad de tratamiento de aguas residuales, como alega el denunciante, se plantea la cuestión de si esta circunstancia, por sí sola, no constituía prueba suficiente de que la planta no estaba destinada única, o al menos principalmente (y, por lo tanto, era de finalidad específica) a servicio de Propapier. A este respecto, el argumento de Alemania de que la planta de tratamiento de aguas residuales sería utilizada por otros usuarios en el futuro, merecería, por tanto, un análisis más en profundidad.
(35)
También se indicó que debería tenerse en cuenta el número de inversores que podrían instalarse en el parque industrial Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal y la capacidad que utilizaría cada uno, por término medio. A este respecto, se instó a Alemania a que facilitara información más detallada sobre el plan global de desarrollo de la zona industrial y sobre la capacidad de producción excedentaria de la planta que podría asignarse a los usuarios potenciales. También se instó a Alemania a que facilitara más información sobre la viabilidad técnica del enfoque modular en la construcción de la planta de tratamiento (14).
(36)
Como se ha explicado anteriormente, la Comisión adoptó la posición preliminar de que, si llegara a demostrarse que las medidas para los proyectos de infraestructuras eran selectivas, formarían parte del proyecto de inversión de Propapier y tendrían que cumplir los requisitos de las DAR, en particular sus normas sobre el límite máximo de intensidad de las ayudas estatales y el efecto incentivador.
3.2. TASAS REDUCIDAS POR LA UTILIZACIÓN DE LA PLANTA DE TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES
(37)
Alemania adoptó la posición de que, al igual que en el caso de la medida para la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales, si las tasas que debía cobrar Propapier constituían ayuda, se trataría de ayuda existente. Alemania consideró que la Decisión de la Comisión en el asunto N 644e/02, por la que se autorizaba el régimen TIC, también cubría los efectos indirectos de dicho régimen.
(38)
No obstante, la Comisión concluyó en la Decisión de incoación que el posible elemento de ayuda en forma de tasas reducidas no estaba cubierto por la Decisión N 644e/02, y que si la tasa constituía ayuda estatal, se trataría de ayuda nueva.
(39)
Al tratar de evaluar si las tasas fijadas conferían una ventaja económica a Propapier, la Comisión, en su Decisión de incoación, expresó dudas sobre si las tasas cobradas por la TAZV reflejaban la totalidad de los costes y sobre si un inversor privado las hubiera fijado al mismo nivel.
(40)
La Comisión opinó que las tasas cobradas a Propapier no cubrían la totalidad de los costes del tratamiento de aguas residuales, ya que Alemania reconoció que solo cubrían el 20 % de los intereses imputados sobre el capital invertido, puesto que la subvención del 80 % que el municipio recibió de otras fuentes públicas para la construcción de la planta no debe tenerse en cuenta para el cálculo de los intereses imputados. A este respecto, la Comisión, en su Decisión de incoación, estableció, en primer lugar, que ni la Directiva 2000/60/CE (en lo sucesivo, «la Directiva marco del agua de la UE») (15), ni la KAG Brandeburgo parecían exigir que las tasas por la utilización de la planta cubrieran la totalidad de los costes (16). La Decisión de incoación, no obstante, hacía referencia a los casos InfraLeuna (17) y Kimberly-Clark/Scott (18), en los que se consideraba que las tasas fijadas al nivel de los costes totales correspondían a los costes normalmente incluidos en el presupuesto de una empresa.
(41)
El denunciante alegó que, a fin de determinar la ventaja, el nivel de las tasas efectivamente abonadas por Propapier debería compararse con el nivel de las tasas que habría cobrado un inversor privado en la misma situación que la TAZV.
(42)
Alemania propuso comparar las tasas abonadas por Propapier con el precio medio registrado en el sector y sacó a colación un estudio según el cual el precio medio en el sector oscilaba entre 0,24 y 1 EUR (19).
(43)
La Comisión señaló en la Decisión de incoación que parecía que el principio de inversor privado podría ser aplicable al presente caso. Sin embargo, expresó dudas en cuanto a si la utilización de un valor de referencia podría excluir la existencia de ayuda, ya que los datos presentados parecían estar sesgados. Aun en el caso de que las citadas tasas, cobradas por otros municipios, cubrieran la totalidad de los costes, parecía que las diferencias de precios reflejaban realidades locales distintas, lo que para un inversor privado justificaría niveles de precios diferentes. Por ello, la Comisión dudó en aquel momento que pudiera descartarse la presencia de una ventaja para Propapier sobre la base de esos datos.
(44)
Como se ha explicado en el considerando 26, si la medida constituye efectivamente una ayuda estatal nueva en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, la Comisión tiene dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior con arreglo al artículo 107, apartado 3, del TFUE. Si resultara que las tasas constituyen ayudas de funcionamiento de finalidad regional, se plantean dudas sobre su compatibilidad, ya que no son ni temporales ni decrecientes a lo largo del tiempo, ni parecen estar destinadas a paliar desventajas específicas (no probadas) de la región.
4. OBSERVACIONES DE ALEMANIA Y DE LOS TERCEROS INTERESADOS SOBRE LA DECISIÓN DE INCOACIÓN
4.1. ¿CONSTITUYEN LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA FINANCIADOS CON FONDOS PÚBLICOS UNA INFRAESTRUCTURA ESPECÍFICAMENTE DESTINADA A PROPAPIER?
4.1.1. Aparcamiento
Observaciones del denunciante
(45)
En su Decisión de incoación, la Comisión no aceptó el número de plazas de estacionamiento presentadas por el denunciante. Según el denunciante, estas cifras (aparcamiento para 186 automóviles y 71 camiones) proceden del plan preliminar de desarrollo encargado por la ciudad de Eisenhüttenstadt.
(46)
El denunciante alega que los planes originales de construcción de Propapier no mencionan la construcción de un aparcamiento privado, y que, incluso en caso de que Propapier esté construyendo su propio aparcamiento, el llamado aparcamiento público sigue beneficiando predominantemente a Propapier: están señalizadas plazas de aparcamiento reservadas para camiones de la central eléctrica y de la papelera. Además, el aparcamiento se encuentra en las inmediaciones de las instalaciones de Propapier (se extiende hasta los límites de la papelera y es contiguo a la central eléctrica, que en un primer momento era parte del proyecto Propapier). El aparcamiento no está equipado con un área de descanso, instalación que normalmente cabría esperar en un aparcamiento público de estas características.
(47)
El denunciante alega que la ubicación del aparcamiento es inadecuada y está demasiado alejada para dar servicio a otros centros comerciales situados en el interior de la ciudad y que permita al municipio cerrar aparcamientos para camiones en el centro urbano.
Observaciones de Alemania
(48)
Según Alemania, el aparcamiento no confiere una ventaja selectiva a Propapier. Es de acceso general y no solo da servicio a la zona industrial Oder-Spree-Kanal. Alemania añade que Propapier dispone de su propio espacio de aparcamiento (213 plazas de aparcamiento para automóviles y 27 para camiones) y que ya se ha expedido una licencia de obras para construir espacio adicional para 120 automóviles.
(49)
Alemania discrepa de las alegaciones del denunciante de que el aparcamiento beneficia fundamentalmente a Propapier y que su ubicación es inadecuada y demasiado alejada para dar servicio a otros centros comerciales situados en la ciudad de Eisenhüttenstadt.
(50)
Alemania explica que la señalización por la que se asignan plazas de aparcamiento a los camiones de la central eléctrica a la que se refiere el denunciante era temporal y se debía a las obras de construcción en la central eléctrica. Estas obras se completaron a finales de marzo de 2011. El acceso al aparcamiento está señalizado a lo largo de la nueva carretera y no se refiere a ninguna empresa o instalación en particular.
4.1.2. Carretera
Observaciones del denunciante
(51)
El denunciante niega la afirmación de Alemania de que la nueva carretera estaba destinada a conectar la zona industrial con la autopista B-112; según él, la carretera se detiene pocos metros después de la papelera, no hay constancia de que se vayan a proseguir el trazado y en caso de que alguna vez los hubiera, no sería utilizada por otras empresas, ya que no las hay en la zona de la posible ampliación.
(52)
Por lo tanto, el denunciante opina que el aparcamiento y la carretera confieren una ventaja selectiva y están específicamente destinadas a Propapier.
Observaciones de Alemania
(53)
Alemania explica que la nueva carretera conectará el actual parque industrial Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal con sus zonas de expansión al norte hacia la autopista B-112. Reducirá el tráfico rodado y la contaminación del aire en el centro de Eisenhüttenstadt, permitirá que los camiones eviten el centro urbano y reducirá en al menos un tercio el tiempo de viaje para el tráfico industrial y comercial hacia Fráncfort am Oder. Se enmarca en el desarrollo global de la zona industrial, que se planificó en 1993, y frece a las empresas de Fráncfort un mejor acceso al puerto interior de Eisenhüttenstadt. Alemania alega que la carretera ya se incluía en el programa Oder del Gobierno del Estado federado.
(54)
Ofrece más opciones de desarrollo para ArcelorMittal y otras zonas industriales. La carretera se construyó en dos fases; tras ciertos retrasos ocasionados por dificultades técnicas, la última sección se completó en 2013.
4.1.3. Ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree
(55)
En 2008, la ciudad de Eisenhüttenstadt amplió el parque industrial Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal con el fin de atraer nuevas empresas. Alemania argumenta que las obras de ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree se inscriben dentro del mantenimiento regular necesario de la vía navegable (que forma parte de la Red Transeuropea TEN). Desde 2003, se han construido compuertas a lo largo de todo el canal (actualmente se está construyendo la compuerta Kersdorf, habiéndose aplazado la construcción de la compuerta Fürstenwalde). Alemania alega que no existe relación alguna con el establecimiento de Propapier en la zona y que no confiere ninguna ventaja selectiva esta empresa.
4.1.4. ¿Constituye la planta de tratamiento de aguas residuales una infraestructura específicamente destinada a Propapier?
Observaciones del denunciante
(56)
El denunciante alega que la ayuda no puede enmarcarse en el régimen declarado no constitutivo de ayuda en la Decisión relativa al asunto N 644e/02, dado que este régimen no era de aplicación cuando se concedieron las ayudas a la inversión para la construcción de la planta TAZV de tratamiento de aguas residuales, pues había expirado a finales de 2006.
(57)
El denunciante señala asimismo que el régimen tampoco es aplicable porque la planta de tratamiento de aguas residuales no presta un servicio público, sino que fue construida únicamente para ser usada predominantemente por Propapier.
(58)
El denunciante recuerda que la industria del papel suele tener sus propias plantas de tratamiento de aguas residuales para las fábricas de papel reciclado, también en Alemania, lo que invalida el argumento de Alemania de que las empresas están obligadas a conectarse a la red pública de alcantarillado.
(59)
El denunciante alega que la planta de tratamiento de aguas residuales no forma parte de un plan general de desarrollo económico de la zona industrial que incluiría a todos los inversores potenciales en el parque, sino que se elaboró y presentó simultáneamente a la papelera Propapier y a la central eléctrica, en 2007. El proyecto de ordenanza municipal de Eisenhüttenstadt relativa al desarrollo del parque industrial, de 7 de noviembre de 2007, solo hace referencia a dos o tres inversores. El denunciante alega que Eisenhüttenstadt acometió las actividades de promoción de la zona industrial en 2010 y sugiere que solo empezó a buscar nuevos inversores después de que Smurfit Kappa presentase su denuncia.
(60)
El denunciante considera que las especiales características de construcción de la planta TAZV muestran claramente que no estaba específicamente adaptada a las necesidades de Propapier. Las características técnicas de las instalaciones de tratamiento de aguas residuales son específicas para cada sector. Las plantas utilizadas por las fábricas de papel reciclado comprenden normalmente una fase de tratamiento aeróbico y una fase de tratamiento anaeróbico, mientras que los sistemas de depuración municipales estándares incluyen solo la fase de tratamiento aeróbico. El hecho de que la planta TAZV incluya ambas fases abunda en el argumento del denunciante de que no puede considerarse que sirva al interés general, sino que constituye una infraestructura destinada específicamente a Propapier.
(61)
El denunciante sostiene que es muy poco probable que cuando se diseñó la planta se tuvieran en cuenta necesidades de capacidad que no fueran las de papelera Propapier (y su central eléctrica complementaria, actualmente propiedad de EnWB). El denunciante indica que EnWB no es un usuario independiente, ya que la inversión en la central eléctrica está, de hecho, estrechamente relacionada con el proyecto de la papelera y no existiría sin la planta Propapier.
(62)
El denunciante señala que el otro inversor en la zona, 5N PV, solo utiliza un porcentaje insignificante de la capacidad de tratamiento disponible de la TAZV y que sus necesidades de tratamiento de aguas residuales podrían haber sido cubiertas por la planta ya existente. De hecho, como 5N PV funcionaba desde mayo de 2008, es decir, dos años antes de que entrara en funcionamiento la nueva planta TAZV, en un primer momento había utilizado la planta de tratamiento de aguas residuales existente.
(63)
El denunciante alega que no existen previsiones sobre las necesidades de capacidad de tratamiento de aguas residuales esperadas para los nuevos inversores potenciales y que no se ofrece información sobre si esta capacidad adicional estará operativa ni cuándo lo estará. El denunciante indica que, en cualquier caso, hoy por hoy no existe prácticamente ninguna capacidad excedentaria disponible. Hace referencia asimismo a un artículo de prensa (Märkische Oderzeitung de 3 de febrero de 2011) en el que se informaba sobre un fallo técnico en un tanque de aireación y se indicaba que todos los depósitos disponibles eran necesarios para los usuarios industriales existentes en aquel momento.
(64)
Según el denunciante, Alemania confirmó implícitamente que ninguna otra empresa utilizará la planta de tratamiento de aguas residuales al declarar que las tasas para la nueva planta TAZV son inferiores a las de la planta existente, ya que aquella no requiere un costoso sistema de depuración entre los usuarios particulares (lo que confirma que no habrá nuevos usuarios).
(65)
Según el denunciante, las cifras de la TAZV ponen de manifiesto que Propapier utiliza al menos el 90 % de la capacidad diaria de la planta.
(66)
El denunciante alega que la modularidad de la planta de tratamiento de aguas residuales que alega Alemania es puramente teórica y no genera economías de escala, ya que un segundo módulo costaría entre el 80 y el 90 % de lo que costó el primero. Los costes relativamente elevados que supondría añadir nuevos módulos avalan la conclusión de que la inversión inicial de 42 millones EUR beneficia principalmente a Propapier como medida selectiva.
(67)
El denunciante sugiere que el hecho de que la nueva planta TAZV se haya construido en las inmediaciones de la planta Propapier, próxima a la central eléctrica y a la papelera, permite a Propapier reutilizar el biogás resultante del tratamiento anaeróbico de sus aguas residuales.
(68)
A la vista de lo hasta aquí expuesto, el denunciante concluye que la planta TAZV constituye una infraestructura específicamente destinada a Propapier y que la financiación pública de la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales constituye una ayuda a la inversión en favor de Propapier. El denunciante alega que la Comisión debe, por lo tanto, valorar si esta medida, en combinación con las ayudas regionales a la inversión otorgadas a la papelera Propapier (asunto de ayuda estatal SA.23827), cumple todos los requisitos de las DAR.
Observaciones de Alemania
(69)
Las medidas concedidas al amparo del régimen N 644e/02 no constituyen ayuda.
Infraestructuras públicas disponibles para todos en las mismas condiciones
(70)
Alemania sostiene que la planta de tratamiento de aguas residuales no está destinada específicamente a Propapier: se trata de una infraestructura pública importante desde el punto de vista de la seguridad, la protección del medio ambiente y la protección de la salud. Todas las empresas actuales y futuras establecidas en la zona Oder-Spree-Kanal tienen derecho a conectarse y a utilizar la depuradora municipal en las mismas condiciones. Las tasas se calculan con arreglo a los mismos principios definidos por ley. En Alemania, el tratamiento de aguas residuales es responsabilidad de los municipios, y su conexión y utilización son obligatorias. Los usuarios no pueden optar por ningún otro prestador de servicios que no sea el ente municipal.
(71)
Alemania niega la afirmación del denunciante de que las papeleras disponen normalmente de sus propios sistemas de aguas residuales y no están obligadas a conectarse al sistema de depuración municipal y sostiene que Propapier está obligada por ley (20) a conectarse y a utilizar la planta TAZV. Las excepciones a la obligación de conexión son muy limitadas (solo cuando sea imposible o poco razonable). Aunque los datos públicamente disponibles sobre el tratamiento de aguas residuales de los productores de papel son escasos, ponen de manifiesto que un gran número de papeleras están conectadas a las plantas de tratamiento de aguas residuales municipales.
Infraestructuras no creadas específicamente para Propapier
(72)
Alemania discrepa de la afirmación del denunciante de que la planta TAZV estaba especialmente adaptada a las necesidades técnicas de Propapier: el tratamiento de aguas residuales en dos fases no es específico de la industria papelera, sino que es habitual en muchos sectores industriales, y varias depuradoras municipales incluyen el tratamiento de aguas residuales en dos fases. Las características técnicas de la planta TAZV (proceso biológico en dos etapas) se basan en las normas técnicas actuales, teniendo en cuenta que una parte importante de las aguas residuales está altamente contaminada. Alemania admite que las depuradoras municipales que tratan aguas residuales de saneamiento o agua solo ligeramente contaminada no suelen incluir una fase de pretratamiento adicional, pero insiste en que el tratamiento en dos fases es una práctica común para quienes tienen que tratar aguas residuales industriales. Alemania presentó una lista de 18 papeleras ubicadas en su territorio que producen papel reciclado y que están conectadas a plantas depuradoras municipales e indicó que en el sector papelero se utilizan ambos tipos de depuradoras municipales (en una o dos fases).
(73)
Según Alemania, la planta de tratamiento de aguas residuales forma parte de un paquete de medidas de infraestructura generales encaminadas al desarrollo de la zona Oder-Spree-Kanal. Ninguna de estas medidas están destinadas específicamente a una empresa en particular. Las decisiones sobre la construcción, conexión y utilización de la planta no entran dentro de la facultad discrecional de Propapier o de los usuarios potenciales.
(74)
Alemania rechaza la alegación de que la planta TAZV fue construida específicamente para Propapier. Explica que la construcción se había previsto en el contexto de otras posibles inversiones en 2004-2006, mucho antes de la instalación en la zona de Propapier.
(75)
Alemania explica que la capacidad de infraestructura de tratamiento de aguas residuales existente fuera de la zona industrial era limitada y que su capacidad excedentaria disponible solo sería suficiente para cubrir las necesidades de un inversor (menor) adicional; confirma que 5N PV estaba inicialmente conectada, en efecto, a la planta existente.
(76)
Alemania argumenta que el hecho de que el establecimiento de Propapier impulsara el inicio de la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales planeada tiempo atrás no puede entenderse como una ventaja selectiva para Propapier. Se remite a las conclusiones del Abogado General van Greven, que confirmó en el asunto C-255/91 (Matra/Comisión) (21) que es inevitable que en la fase de puesta en marcha, la infraestructura se utilice principalmente por la primera empresa instalada en la zona industrial de reciente creación. Esta circunstancia, sin embargo, cambiará si la región se desarrolla, como es de esperar.
(77)
Alemania informa de que las tres empresas establecidas actualmente en el parque industrial Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal, es decir, Propapier, 5N PV y la central eléctrica EnBW, están conectados y utilizan la planta de tratamiento de aguas residuales. Explica que se consideraron varias nuevas empresas en distintos momentos (uno o dos de plantas de combustibles de sustitución, una planta de producción fotovoltaica de vidrio, propuestas de inversión hechas a diversos inversores en distintos sectores, y posibles inversores que habían visitado el emplazamiento) pero que, especialmente a la luz de la crisis que ha afectado en especial a las zonas desfavorecidas, el desarrollo de la zona industrial llevará su tiempo.
Capacidad actual
(78)
Alemania rechaza las alegaciones del denunciante de que Alemania no ha indicado la capacidad de aguas residuales de los usuarios de la planta TAZV, que Propapier utiliza al menos el 90 % de la capacidad disponible y que no hay capacidad excedentaria.
(79)
Alemania alega que, en su configuración actual, la planta de tratamiento de aguas residuales de TAZV dispone de capacidad excedentaria para nuevos inversores potenciales. Los tres usuarios actuales utilizan, en conjunto, una capacidad de [ 500] (22) m3/h, y la capacidad máxima de la planta TAZV es de 638 m3/h. La capacidad total utilizada es, pues, de aproximadamente el [60-80] % y la capacidad excedentaria es de aproximadamente [150-250] m3/h. La capacidad media utilizada por Propapier es de [300-500] m3/h, y el máximo es de [400-500] m3/h. Propapier usa, por tanto, un promedio del [ 70] % y un máximo del [ 70] % de la capacidad total de la planta TAZV.
Diseño modular de la planta TAZV
(80)
Alemania sostiene que estaba previsto desde un principio que la planta TAZV se ampliaría en fases modulares en paralelo al desarrollo progresivo de la zona industrial Oder-Spree-Kanal. La planificación modular de la planta se refleja en el extracto TAZV de 2007, que se refiere al agua potencialmente muy contaminada procedente de la industria papelera, la producción de bioetanol y otros sectores industriales.
(81)
Alemania explica que, en la fase actual, las partes esenciales de la planta ya son de dimensiones adaptadas a la capacidad máxima tras la ampliación: por ejemplo, el diámetro nominal de los 5 km de canalización que conducen el agua al Oder tras el tratamiento es más de tres veces superior al que se necesita en la fase actual de construcción (puede transportar un volumen de 1 945 m3/h, mientras que la capacidad máxima actual de la planta es de solo 638 m3/h), y la TAZV tiene una opción para ampliar la planta de tratamiento de aguas residuales en una parcela contigua de 3,3 ha. Los usuarios potenciales también tendrán igualdad de acceso a la planta de tratamiento de aguas residuales después de dicha expansión modular.
(82)
Alemania alega, por consiguiente, que la elevada cuota de utilización actual de capacidad de la planta de tratamiento de aguas residuales por parte de Propapier no es prueba de una ventaja selectiva, sino que refleja solo una situación puntual, ya que la infraestructura está diseñada -a través de la expansión modular- para servir a otros usuarios en las mismas condiciones. Esto requerirá tiempo, ya que la planta forma parte de un plan global de desarrollo económico de la región, que incluye varios ámbitos de ampliación en fases diferentes. La situación actual con solo tres inversores establecidos es una fase transitoria en el desarrollo de las zonas industriales en esta región desde 1994. Aproximadamente la mitad de la superficie de la zona industrial Oder-Spree-Kanal (35 ha) sigue estando disponible para nuevos inversores. Alemania estimó en 2011 que este espacio estaría ocupado en un período de 5 años, y añade que deberían seguir siendo posible nuevas ampliaciones en las zonas «Nordost» (40 ha) y «Nord» (160 ha).
(83)
Alemania rechaza la alegación del denunciante de que el diseño modular de la planta TAZV no generará economías de escala. Las autoridades alemanas explican que la ampliación modular de la planta TAZV es viable en tres fases y a un coste considerablemente inferior por adición de capacidad en m3 en relación con la inversión inicial:
-
la fase 1 (aumento de capacidad del 33 %, añadiendo 213 m3) es factible dentro de pocos meses y tendría un coste de entre 1,2 y 1,5 millones EUR, para una nueva zona industrial de unas 19 ha,
-
la fase 2 (aumento de capacidad del 69 %, añadiendo 426 m3) es factible dentro de pocos meses y tendría un coste de entre 5,3 y 5,6 millones EUR, para una nueva zona industrial de unas 38 ha,
-
la fase 3 (expansión sobre un terreno adyacente; aumento de capacidad del 100 %, añadiendo 638 m3) tendría un coste de entre 17 y 18 millones EUR, para una nueva zona industrial de unas 57 ha. Un incremento de la capacidad del 100 % exigiría ejercer la opción de compra de la parcela adyacente y tendría un coste máximo de 18 millones EUR.
(84)
Alemania sostiene que el diseño modular de la planta de tratamiento de aguas residuales está en consonancia con la necesidad de utilizar los recursos de manera eficiente y económica, y ha de interpretarse en el contexto de anteriores casos de sobredimensionamiento de las plantas de tratamiento de aguas residuales en los nuevos Estados federados alemanes. Sancionar este diseño modular como una ventaja selectiva equivaldría, de hecho, a una invitación a al sobredimensionamiento antieconómico de las infraestructuras públicas. Además, las tasas no cubrirían los costes de un sobredimensionamiento de estas características.
(85)
Caracterizar la actual limitación de la planta como ventaja selectiva supondría estimular el sobredimensionamiento antieconómico de las infraestructuras.
(86)
Alemania alega que el artículo de prensa mencionado por el denunciante (véase el considerando 63) no es pertinente. Según Alemania, la instalación de un estanque adicional que se utilizaría solo para incidentes técnicos sería contraria a las normas de planificación austera y económica impuesta en el marco del régimen TIC.
(87)
El denunciante afirmó que los usuarios de la nueva planta TAZV pagan tasas más bajas que las que percibe la actual depuradora municipal, ya que la nueva planta no requiere un amplio sistema de canalización para conectar a todos los usuarios. Alemania rechaza la conclusión del denunciante de que esto demuestra que no habrá nuevos usuarios de la nueva planta. Sostiene que los nuevos usuarios industriales pueden conectarse fácilmente, y que cualquier limitación se define principalmente por el tamaño de la canalización que conduce el agua tratada al río Oder.
(88)
Alemania rechaza la alegación del denunciante de que Propapier puede utilizar el biogás generado por la planta TAZV. No hay ninguna posibilidad de que los usuarios de la planta de tratamiento de aguas residuales utilicen el biogás. La TAZV utiliza el biogás en su propia central eléctrica 3 MW.
(89)
Alemania rechaza la afirmación de que solo comenzó a promover el parque industrial entre otros inversores potenciales después de la denuncia de Smurfit Kappa: ya en 1998, Eisenhüttenstadt encargó al centro de inversores Ostbrandenburg la promoción de zonas industriales y comerciales, incluida la zona Oder-Spree-Kanal. Existen documentos de planificación para el parque industrial Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal que datan de 1995.
(90)
Alemania concluye que la planta TAZV no constituye una infraestructura específicamente destinada a Propapier.
(91)
Alemania concluye asimismo que las medidas de infraestructuras en el parque industrial Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal ampliado (construcción y funcionamiento de la planta de tratamiento de aguas residuales y otras medidas: aparcamiento, carretera y profundización y ampliación del canal) son medidas generales de desarrollo que no confieren una ventaja selectiva a Propapier y no están destinadas específicamente a ser utilizadas por Propapier. En opinión de Alemania, el hecho de que la infraestructura solo sea utilizada por un reducido número de empresas, que fueron de las primeras en establecerse, es una fase transitoria normal en el proceso de desarrollo.
4.2. ¿CONFIEREN UNA VENTAJA A PROPAPIER LAS TASAS REDUCIDAS POR LA UTILIZACIÓN DE LA PLANTA DE TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES?
Observaciones del denunciante
(92)
El denunciante coincide con la posición de la Comisión, expresada en la Decisión de incoación (véanse el considerando 63 de la Decisión de incoación y el considerando 38 de la presente Decisión), de que el régimen de ayuda N 644e/02 no cubre las tasas por la utilización de la planta de tratamiento de aguas residuales. Las tasas deberían reflejar, por tanto, el coste total de la utilización. El hecho de que el cálculo de las tasas se base en la legislación (Kommunalabgabengesetz) no justifica unas tasas más bajas ni la consiguiente ventaja para Propapier.
(93)
El denunciante alega que la planta de tratamiento no presta un servicio público, sino que se construyó únicamente para ser utilizada predominantemente por Propapier.
(94)
En su opinión, las tres pruebas (prueba de los costes totales, prueba del inversor privado y precios de referencia) propuestas por la Comisión en su Decisión de incoación ponen de manifiesto que las tasas cobradas confieren a Propapier una ventaja.
Prueba de los costes totales
(95)
El denunciante alega además que no solo el artículo 9 de la Directiva marco del agua de la UE, sino también el hecho de que la mayoría de las fábricas de papel reciclado dispongan de su propia planta de tratamiento de aguas residuales favorece el cálculo de los costes totales. La tasa pagada por Propapier cubre solo el 20 % de los intereses imputados sobre el capital y no tiene en cuenta la parte de los recursos propios correspondiente a la financiación pública del 80 % del coste de construcción de la planta de tratamiento.
Prueba del inversor privado
(96)
El denunciante considera que, normalmente, un operador privado o propietario de una papelera desea cubrir al menos todos sus costes, por lo que esta prueba coincide con el anterior análisis de los costes totales.
Precios de referencia
(97)
El denunciante coincide con la posición de la Comisión, manifestada en la Decisión de incoación, según la cual es poco probable que el uso de precios de referencia pueda excluir la presencia de ayuda. El hecho de comparar solo las papeleras que utilizan sistemas de depuración municipales no sería representativo, ya que la mayoría de las fábricas de papel disponen de sus propias plantas de tratamiento de aguas residuales.
(98)
El denunciante alega que Alemania facilitó solo información muy selectiva sobre las tasas pagadas por otras papeleras (un estudio, una comparación con las tasas de Spreetal/Schwarze Pumpe, y una antigua decisión de 1990), y que estos ejemplos no pueden servir de base para establecer un valor de referencia, entre otras cosas porque estas tasas dependen de las subvenciones y los costes de inversión, y la legislación puede diferir de una región a otra. El denunciante hace una comparación con su propia planta, que utiliza el sistema de depuración municipal de [información confidencial], y calcula que, teniendo en cuenta una inversión en construcción de 42 millones EUR (como en Eisenhüttenstadt), Propapier tendría que pagar 4 EUR/m3, una cantidad muy superior a la que paga ahora.
(99)
El denunciante alega que el artículo citado por Alemania se publicó en 2004 y se basaba en un estudio publicado en 2002 utilizando datos de 2000/2001. Se remite al anexo 6 del escrito presentando por Alemania el 30 de enero de 2009, que contiene un artículo de la fuente de noticias en línea «Das Papier 2004-T174» (23). En su opinión, el estudio abarca solo siete papeleras anónimas, y no queda claro si estas operan sus propias plantas de tratamiento de aguas residuales o están conectadas al sistema municipal, ni si los costes considerados incluyen solo los costes operativos (excluidos los costes de capital u otros costes no operativos). Si el estudio compara únicamente las papeleras que utilizan sus propias instalaciones de tratamiento, deberían incluirse los costes de capital.
Observaciones de Alemania
(100)
Alemania mantiene su punto de vista de que cualquier ventaja conferida por una ayuda estatal resultante de las tasas cobradas por la utilización de la planta TAZV no constituye ayuda estatal, ya que, en su opinión, la Decisión de la Comisión en el asunto N 644e/02 cubre también los efectos indirectos del régimen TIC, es decir, las tasas. Sostiene además que la medida, que en el asunto N 644e/02 fue considerada no constitutiva de ayuda estatal, no podía convertirse en ayuda estatal a nivel del usuario. Según Alemania, la Comisión cambió su enfoque en lo que respecta a la cuestión de si la ayuda a un operador de infraestructura puede repercutirse en el usuario solo después de que el Tribunal dictara sentencia en el asunto Flughafen Leipzig-Halle GmbH (24).
(101)
Alemania admite que la Decisión en el asunto N 644e/02 había expirado en el momento en que se otorgó la ayuda a la TAZV. No obstante, señala que la disposición legal pertinente en la que se basaba la Decisión en el asunto N 644e/02 era idéntica a la se utilizó como base para la concesión de la medida a la TAZV. La base jurídica solo se ha actualizado, sin que cambiara su contenido. Por tanto, sostiene Alemania, la simple actualización de una base jurídica no lleva automáticamente a la calificación como ayuda estatal.
(102)
Alemania hace hincapié en que el cálculo de los costes es transparente y está definido por ley.
Ausencia de ventaja económica para Propapier
(103)
Alemania explica sus puntos de vista sobre las tres posibilidades para el cálculo de la tasa en el caso de una empresa que utiliza servicios de tratamiento de aguas residuales (considerando 68 de la Decisión de incoación): prueba de los costes totales, precio pagado por un inversor privado, precio de referencia.
Si se aplica la prueba de los costes totales, no existe ventaja.
(104)
Alemania rechaza la afirmación de que la tasa abonada por Propapier no cubre la totalidad de los costes. El cálculo de los costes se establece por ley (con arreglo a la cual en principio debería cubrir los gastos, salvo que no se tienen en cuenta las subvenciones de terceros para el cálculo de los intereses imputados) (25). La ley establece que los costes deben ser cubiertos pero no superados. Todos los gastos realizados por la TAZV están cubiertos, incluidos los intereses de la parte del capital invertido correspondiente a la TAZV. El cálculo de intereses ficticios en las subvenciones del Estado federado no estaría justificado porque la TAZV no tuvo que soportar tales costes.
(105)
Propapier no disfruta de ninguna ventaja selectiva, ya que las tasas son las mismas para todos los usuarios de la planta de nueva construcción.
(106)
Si la tasa hubiera sido superior sin las subvenciones del régimen TIC para la construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales depende de muchos factores, como, por ejemplo, la disponibilidad de otras financiaciones.
(107)
Ni el principio de «quien contamina paga» ni la Directiva marco del agua de la UE obligan a las autoridades a incluir las subvenciones en el cálculo de los intereses sobre el capital invertido. La Directiva marco del agua de la UE establece que los costes de los servicios relacionados con el agua deben recuperarse, pero deja a los Estados miembros margen de maniobra en relación con la forma de aplicación. En el caso que nos ocupa, están cubiertos todos los costes de la TAZV (los servicios relacionados con el agua). El principio de «quien contamina paga» no es absoluto, pero ha de ser «tenido en cuenta». En este caso, se tiene en cuenta mediante el cálculo de todos los costes de la TAZV.
(108)
La Directiva marco del agua de la UE hace referencia a una contribución «adecuada». Alemania indica que, en comparación con otras regiones alemanas o de la Unión Europea, la tasa aplicada a Propapier es relativamente elevada. Señala, además, que la Directiva marco del agua de la UE dispone asimismo que los Estados miembros pueden tener en cuenta los efectos sociales, medioambientales y económicos de la recuperación de los costes, así como las condiciones geográficas y climáticas de la región o regiones afectadas.
(109)
Alemania alega que la comparación con los asuntos Kimberly-Clark o Infraleuna (véase también el considerando 70 de la Decisión de incoación) no es pertinente. En el asunto Kimberly-Clark se trataba de una tasa preferencial para una empresa que suscitó la sospecha de que no todos los gastos estaban cubiertos. En el caso que nos ocupa, todos los costes están cubiertos y las condiciones relativas al pago de las tasas son las mismas para todos los usuarios. En el asunto Kimberly-Clark, se trataba del desarrollo de una zona industrial para las necesidades específicas de una empresa, mientras que en el presente caso la zona industrial se está desarrollando para varias empresas.
(110)
La Decisión en el asunto Infraleuna se refería a la fijación de precios por empresas privadas para el uso de infraestructuras privadas, mientras que el presente asunto se refiere a la utilización de infraestructuras municipales y a tasas no fijadas en condiciones de mercado, sino prescritas por ley. En el presente caso, los usuarios corren con la totalidad de los costes que normalmente hubiera tenido que soportar una empresa de servicios de aguas residuales. En un mercado de tratamiento de aguas residuales no liberalizado, las partidas de costes que deben tenerse en cuenta son las mismas para todas las empresas y están fijadas por la ley (la KAG Brandeburgo).
(111)
Las decisiones Wagner y Weida Leder citadas en la Decisión de incoación (considerando 71 y nota 19 a pie de página) se refieren a las subvenciones para la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales privadas. En el caso que nos ocupa, en cambio, Propapier no recibe subvenciones para realizar voluntariamente inversiones privadas, sino que paga como usuario tasas de usuario que vienen impuestas por ley.
El criterio del inversor privado no es aplicable.
(112)
Alemania considera que el agua no es un producto comercial normal. En ese país, el sector del tratamiento de aguas residuales está organizado en forma de monopolio regional de organismos municipales públicos. EL tratamiento de aguas residuales en Alemania no es, por tanto, una actividad económica sino una tarea pública obligatoria para los municipios. La TAZV actúa como poder público y no como una empresa cuyo comportamiento pueda analizarse aplicando la prueba del inversor en una economía de mercado. En Alemania, existe la obligación de conexión y utilización. Los usuarios no pueden optar por ningún otro prestador de servicios que no sea el ente municipal. Las tasas se fijan por ley, son decididas por las autoridades y no puede exceder de los costes.
(113)
El sector del tratamiento de aguas residuales es accesible a las empresas privadas solo en un grado limitado. Estas solo pueden actuar como gestores, operadores o concesionarios de una planta de tratamiento encargándose de los aspectos técnicos de las disposiciones legales. La responsabilidad de la tarea sigue incumbiendo, sin embargo, al municipio, y este no está jurídicamente obligado a sacar el contrato a licitación. Por otra parte, las empresas privadas pueden ejecutar tareas técnicas (o, en casos excepcionales, cobrar tasas), pero estas no pueden exceder de los costes. La TAZV no ha delegado tareas técnicas en terceros.
(114)
Puesto que las tasas están prescritas por ley y no pueden exceder de los costes de la infraestructura, no existe un mercado en el que las empresas privadas puedan fijar el importe de las tasas con miras a la generación de beneficios. No existe competencia entre empresas privadas ni entre empresas públicas y privadas para atraer a un mayor número de usuarios.
(115)
Alemania sostiene que en tal caso no es posible comparar el comportamiento del operador con el comportamiento de un inversor privado. La prueba del inversor privado no es, pues, aplicable.
Precios de referencia
(116)
Debido a la obligación de conectarse a la planta de tratamiento de aguas residuales, no existe competencia y, por consiguiente, tampoco un precio de mercado que pueda servir de referencia para evaluar la ventaja en virtud de las normas sobre ayudas estatales.
(117)
Alemania niega la afirmación del denunciante de que solo un pequeño número de papeleras utilizan los sistemas de depuración de aguas residuales municipales y que, por lo tanto, no sería representativo para el sector utilizar únicamente los datos de esas papeleras como valor de referencia.
(118)
En sus observaciones, Alemania introdujo una corrección, según la cual Propapier no paga una tasa de 0,95 EUR/m3 (como se indica en los considerandos 72 y 80 de la Decisión de incoación), sino, desde 2010, de 1,18 EUR/m3. En comparación con las tasas aplicadas en otros lugares de la Unión Europea, esta tasa es elevada o, al menos, no inhabitual. De acuerdo con una encuesta realizada por la asociación alemana de productores de papel entre 77 papeleras alemanas que representan el 68 % del sector, la tasa media en el ejercicio de 2007 fue de 1,12 EUR/m3 (con una oscilación de entre 0,31 EUR/m3 y 2,20 EUR/m3). La tasa pagada por Propapier se sitúa dentro de esta horquilla y por encima de la media de la muestra.
(119)
En observaciones posteriores, Alemania informó a la Comisión de que el importe de la tasa subió en 2012 a 1,41 EUR/m3, con el fin de cubrir las pérdidas registradas en los ejercicios de puesta en marcha de la planta de tratamiento de aguas residuales. Como ha habido algunos ahorros relacionados con los costes de la energía y en consonancia con la obligación legal de que las tasas han de cubrir, pero no deben exceder de los costes, desde principios de 2013, la tasa se fijó en 1,39 EUR/m3. Además, Propapier ha de someter a pretratamiento las aguas residuales antes de conducirlas a la planta TAZV. Los costes de pretratamiento ascienden a unos […] EUR/m3, con lo que el coste total del tratamiento de aguas residuales para Propapier se eleva a […] EUR/m3, frente a un coste medio en el sector (en 2010) de 1,27 EUR/m3.
(120)
Alemania alega que la comparación con las tasas que pagan otros productores de papel en la Unión Europea es el valor de referencia correcto para verificar si existe o no una ventaja económica, y que las dudas de la Comisión al respecto carecen de fundamento.
(121)
Alemania indica que los ejemplos que comunicó a la Comisión son precios medios basados en valores de costes completos. Alega que no tenía ningún motivo para pensar que estas tasas contenían ayuda estatal.
(122)
Alemania argumenta que el ejemplo de Lenzing Lyocell (26) es válido, aunque se remonte a 10 años atrás (Propapier paga más del doble de esta tasa, pero las tasas no han subido más de un 100 % en los últimos 10 años).
Ayuda existente
(123)
Alemania invoca dos argumentos en apoyo de su tesis de que las tasas, en caso de que constituyeran ayuda, constituirían una ayuda existente con arreglo al artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento (CE) no 659/1999.
(124)
Alemania explica que en su Decisión en el asunto N 644e/02 la Comisión concluyó en 2003 que el régimen TIC no constituía ayuda estatal a los operadores de plantas de tratamiento de aguas residuales, si estos estaban constituidos, como en el caso de la TAZV, en forma de Zweckverband (asociación municipal de derecho público para fines especiales). La Comisión basó esta apreciación en el hecho de que la Zweckverband estaba sujeta a la supervisión del municipio y que estaba prestando un servicio público. Sin embargo, como la propia Comisión señaló en el considerando 57 de la Decisión de incoación, aun en el caso de que el régimen hubiera sido considerado entretanto ayuda debido a la evolución del mercado interior, constituiría ayuda existente con arreglo al artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento (CE) no 659/1999.
(125)
Como se explica en el considerando 100 de la presente Decisión, según Alemania, la Decisión en el asunto N 644e/02 cubre también los efectos indirectos del régimen TIC, es decir, el pago de tasas. Las tasas no requieren una notificación por separado, ya que el método del cálculo de la tasa forma parte de la aplicación del régimen.
(126)
En cuanto a la alegación de que las tasas constituyen ayuda existente, Alemania sostiene que las tasas constituyen una ayuda que existía antes de la entrada en vigor del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea, el 1 de enero de 1958. Una ayuda que existía antes de la entrada en vigor de dicho Tratado también sigue siendo ayuda existente en el caso de modificaciones posteriores, en la medida en que no se altere la esencia del régimen de ayuda inicial (27). Las aclaraciones de las especificaciones generales aplicables antes del 1 de enero de 1958 no constituyen una nueva ayuda que deba notificarse a la Comisión (28).
(127)
Alemania explica que con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado CEE en 1958 existían disposiciones legales relativas a las tasas municipales y que estas siguieron siendo aplicables con posterioridad a esa fecha. El artículo 6, apartado 2, de la KAG Brandeburgo actual se remonta, debido al hecho de que el Estado federado de Brandeburgo está situada en una parte del territorio del antiguo Reino de Prusia, a la ley sobre tasas municipales del Reino de Prusia, de 14 de julio de 1893 (PrKAG) y a la ley de tasas municipales de Baviera (BayGAG). Alemania basa este argumento en las siguientes subargumentos:
a)
estas leyes siguieron en vigor entre 1919 y 1933 y entre 1933 y 1945;
b)
la actual ley de tasas municipales de los antiguos Estados federados alemanes se remonta a la PrKAG;
c)
hay una continuidad histórica entre la KAG Brandeburgo y la PrKAG, independientemente de la situación especial de los nuevos Estados debido a la división de Alemania.
Subargumento a):
(128)
La PrKAG ya preveía la posibilidad de que los municipios cobrasen tasas por la utilización de las infraestructuras públicas. La ley de tasas municipales que ha estado en vigor en Baviera desde 1938 (y que sentó las bases para una serie de actos similares en otros Estados del sur de Alemania) también prevé esta posibilidad (29). De conformidad con la PrKAG, las tasas se calculan normalmente de manera que estén cubiertos los costes de gestión y funcionamiento de la infraestructura, incluidos los gastos en concepto de intereses y reembolso del capital. Aunque el texto de la PrKAG solo dispone que las tasas deben cubrir los intereses sobre el capital (utilizado para la infraestructura), interpretaciones posteriores formuladas en la posguerra defendían que la ley no preveía un tipo de interés sobre las subvenciones de terceros.
(129)
La PrKAG o leyes estatales comparables no fueron expresamente derogadas por la República de Weimar ni tras la toma del poder por los nacionalsocialistas. Así pues, siguieron en vigor después de 1918.
Subargumento b):
(130)
Después de la Segunda Guerra Mundial, la PrKAG siguió en vigor en forma de Derecho de los Estados federados (Landesrecht) en virtud de la Constitución alemana de 1949, que permitía la continuación de los actos legislativos que no fueran contrarios a sus disposiciones (artículo 123 de la Constitución) y de disposiciones que autorizaban a los Estados federados a promulgar leyes en determinados ámbitos. Está claro, pues, que la PrKAG estaba en vigor en los Estados federados alemanes antes de la entrada en vigor del Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea.
(131)
Tras la creación de la República Federal de Alemania en 1949, la PrKAG fue progresivamente sustituida en algunos Estados federados de Alemania Occidental por distintas leyes de tasas municipales. Con la sustitución de la PrKAG por estas leyes en los años sesenta y setenta, se clarificó el sistema y se adaptó la terminología, pero la sustancia de la ley permaneció intacta. En particular, las subvenciones de terceros quedaban fuera del ámbito de los intereses imputados (30). En virtud de la PrKAG, solo se calculaban intereses para la deuda. En las leyes de los Estados federados, el cálculo de intereses se amplió al capital, pero ni la PrKAG ni las leyes de los Estados federados preveían el cálculo de intereses sobre las subvenciones.
(132)
Alemania considera, por tanto, que las leyes sobre tasas municipales actuales de los antiguos Estados federados constituyen una continuación de las disposiciones de la PrKAG. Señala que, a efectos del presente asunto, es particularmente importante examinar la ley de tasas municipales de Renania del Norte-Westfalia de 1969 (31), que sirvió de modelo para la KAG Brandeburgo y que sustituyó a la PrKAG de 1906. La sustancia de la KAG Brandeburgo sigue siendo la misma que la de la PrKAG a pesar de la necesaria adaptación de la terminología (véase el considerando 128 de la presente Decisión). Es importante recordar que las leyes de tasas municipales de otros Estados federados se basan también en la PrKAG, a la que sustituyeron (por ejemplo, Renania Palatinado, Schleswig-Holstein y Hesse).
Subargumento c):
(133)
Alemania considera que la KAG Brandeburgo tiene un estatuto especial como consecuencia de la división de Alemania en la posguerra. En los años posteriores a la fundación de la República Democrática Alemana (RDA) se abolió la autonomía municipal con su ámbito de actividad independiente en Brandeburgo y los demás Estados federados de Alemania Oriental. La reglamentación se adoptaba a nivel de la administración central. No obstante, la ley de régimen municipal, de 17 de mayo de 1990 (32) (promulgada por la cámara popular de la RDA antes de la reunificación alemana el 3 de octubre de 1990) restableció la autonomía municipal y dispuso que los municipios debían cubrir los costes de las operaciones con cargo a sus recursos propios. Para ello, se les confirió el derecho a percibir cánones y tasas para la prestación de servicios.
(134)
La KAG de Brandeburgo, de 27 de junio de 1991, se redactó tomando como modelo la ley de tasas municipales de Renania del Norte-Westfalia, con disposiciones prácticamente idénticas.
(135)
Alemania sostiene que, a pesar de la distinta evolución del Derecho en la antigua RDA, no estaría justificado considerar las leyes de tasas municipales de Alemania Oriental y las de Alemania Occidental de forma diferente. Es evidente que la KAG Brandeburgo sigue la tradición jurídica de la PrKAG y rompe con la tradición jurídica de la antigua RDA. Tampoco existe continuidad institucional entre el sistema de tratamiento de aguas residuales de la DDR y el sistema actual de Brandeburgo. La ley de régimen municipal de 17 de mayo de 1990 fue la base para la promulgación de leyes de tasas municipales en los nuevos Estados federados. Estos actos eran similares a los de los antiguos Estados federados, que, a su vez, se remontan a la PrKAG. Esta circunstancia era consecuencia inevitable de la adhesión de los nuevos Estados federados a la República Federal de Alemania en virtud de la Constitución (33). Esto es especialmente evidente desde el desarrollo de la KAG Brandeburgo, según lo descrito anteriormente. La KAG Brandeburgo está en consonancia con la tradición jurídica de la ley de tasas municipales de Renania del Norte-Westfalia y de la PrKAG. La división de Alemania y la consiguiente interrupción del desarrollo jurídico en los Estados federados de Alemania Oriental no debe entrañar una desventaja en el marco de la interpretación de la KAG Brandeburgo.
(136)
Por lo tanto, hay continuidad histórica entre la KAG Brandeburgo y la PrKAG.
(137)
Alemania señala, además, que tanto el principio de equivalencia como el de recuperación de los costes ya existían antes de la entrada en vigor del Tratado CEE en 1958. En virtud del principio de equivalencia, una tasa ha de ser proporcional al servicio prestado por la autoridad pública. Este principio forma parte del concepto de Estado de Derecho, que está consagrado en la Constitución alemana. El principio de recuperación de costes procede la PrKAG. Aun cuando este principio no se aplica de forma estricta en todos los cálculos de tasas, los ingresos por tasas de un municipio no podrían ser muy superiores a sus costes.
Respeto del principio de protección de la confianza legítima y del principio general de igualdad de trato
(138)
Alemania sostiene asimismo que, si la Comisión tuviera que considerar que las tasas cobradas a Propapier contenían ayudas de funcionamiento, la recuperación de estos elementos de ayuda sería contraria al principio de protección de la confianza legítima y al principio general de igualdad de trato.
(139)
El principio de protección de la confianza legítima significa que 1) un organismo de la Unión debe haber despertado expectativas justificadas, y 2) un operador económico prudente no podría haber previsto la adopción de una medida que probablemente afecte a sus intereses.
(140)
Dado que el régimen TIC (aprobado por la Decisión en el asunto N 644e/02) no se consideró ayuda, Propapier podrían tener la expectativa justificada de que no era beneficiaria de ayuda estatal. Anteriormente, no había dudas sobre la compatibilidad de estas medidas con el Derecho de la Unión, ya que medidas similares no habían sido objeto de control por parte de la Comisión Europea.
(141)
La recuperación del elemento de ayuda no incluido en esas tasas tras la constatación de que se trataba de ayudas de funcionamiento sería también contraria al principio de igualdad de trato, que exige que los mismos hechos sean tratados del mismo modo. La recuperación conferiría una ventaja a los competidores de Propapier.
4.3. OBSERVACIONES DE LAS ASOCIACIONES MUNICIPALES ALEMANAS Y DE LA VKU
(142)
Las asociaciones municipales alemanas y la VKU comparten plenamente las observaciones formuladas por Alemania en su escrito de 28 de enero de 2011, en cuya redacción colaboraron. Remiten específicamente a las observaciones que indicaban que el tratamiento de aguas residuales en Alemania es una tarea no económica de los municipios. Los municipios se encargan de la organización y la financiación de esta tarea en el marco del autogobierno local en interés de los ciudadanos.
(143)
Las asociaciones municipales alemanas y la VKU explican que el artículo 6, apartado 2, punto 5, de la KAG Brandeburgo, según el cual las tasas cobradas por la planta de tratamiento de aguas residuales tienen que cubrir los costes, los intereses imputados y la amortización imputada, pero que no se han de tener en cuenta las subvenciones para el cálculo de los intereses sobre el capital invertido, redunda en interés del consumidor. Puesto que las subvenciones de terceros no constituyen capital propio invertido por los municipios, los consumidores no deben pagar a los ayuntamientos intereses sobre estas subvenciones.
5. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA CON ARREGLO A LAS NORMAS SOBRE AYUDAS ESTATALES
(144)
Las medidas en cuestión pueden ser calificadas como ayudas estatales si se cumplen las siguientes condiciones: i) la ayuda debe ser otorgada por un Estado miembro o mediante fondos estatales, ii) debe conferir una ventaja económica a la empresa, iii) la ventaja ha de ser selectiva, y iv) la medida debe falsear o amenaza falsear la competencia y afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. La existencia de ayuda estatal queda establecida cuando las condiciones establecidas en el artículo 107, apartado 1, del TFUE se cumplen de manera acumulativa.
(145)
Ya en la Decisión de incoación, no se cuestionaba que todas las medidas en cuestión implicaban el uso de fondos estatales y que podrían falsear la competencia y los intercambios comerciales en el mercado interior.
(146)
La Comisión observa que, por lo que se refiere a los elementos de la denuncia, es necesario distinguir entre 1) la presunta ayuda estatal a Propapier a través de medidas de infraestructura de finalidad específica (construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales, así como otros proyectos de infraestructura en el parque industrial recientemente ampliado en el que está situada la nueva planta Propapier) y 2) la presunta ayuda a Propapier en forma de tasas reducidas por el tratamiento de aguas residuales.
5.1. ¿SON LOS PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURAS FINANCIADOS CON FONDOS PÚBLICOS INFRAESTRUCTURAS GENERALES O INFRAESTRUCTURAS ESPECÍFICAMENTE DESTINADAS A PROPAPIER?
(147)
En el pasado, la Comisión ha considerado que los poderes públicos pueden ejecutar obras de ordenación de sus territorios. Así, pueden financiar las infraestructuras susceptibles de beneficiar al conjunto de la población. Además, la Comisión considera que la razón por la cual estas infraestructuras se establecen es indiferente, siempre que lo hagan en beneficio de la colectividad en su conjunto. Por el contrario, la Comisión considera que si tales infraestructuras o servicios solo son útiles para una empresa privada, esta debe asumir su financiación. Ello es consecuencia de que, en materia de ayudas estatales, la Comisión debe analizar los efectos concretos de la medida y no los objetivos perseguidos. Por consiguiente, en el caso que nos ocupa, la Comisión considera que lo que importa es analizar cuáles son las infraestructuras que benefician a la colectividad en su conjunto (incluida Propapier) y cuáles son las que solo son útiles para Propapier. Solo estas últimas deberían ser financiadas por Propapier (34).
(148)
La Comisión señala que el aparcamiento, la carretera y el Canal Oder-Spree no son operados por empresas en el sentido del Derecho de la competencia de la UE, ya que su uso es gratuito. Por lo tanto, la cuestión de las ayudas estatales a los propietarios y gestores de estas infraestructuras no se plantea en este caso.
5.1.1. Aparcamiento
(149)
El denunciante alega que la ubicación del aparcamiento es inadecuada y demasiado alejada para ser de utilidad a otros centros comerciales urbanos y permitir al municipio cerrar los aparcamientos para camiones situados en el centro de la ciudad. Alemania, en efecto, no ha demostrado lo contrario, pero el hecho de que un aparcamiento esté situado en las inmediaciones de una empresa no significa necesariamente que esté destinado o vaya a beneficiar predominantemente a dicha empresa. El indicio al que se refiere el denunciante (véase el considerando 46) -la asignación de plazas de aparcamiento a los camiones de la central eléctrica- solo se utilizó de forma temporal debido a las obras de construcción en la central eléctrica, que se concluyeron a finales de marzo de 2011. La Comisión observa que el aparcamiento es de libre acceso y que su acceso está señalizado en la vía pública sin referencia alguna a una empresa específica, y que el hecho de que ofrezca o no un área de descanso no es pertinente a efectos de su calificación como infraestructura general.
(150)
Alemania ha presentado pruebas suficientes de que el aparcamiento no fue construido específicamente para Propapier, sino que formaba parte del plan de desarrollo económico del parque industrial. Por otra parte, Propapier dispone de un aparcamiento privado para 27 camiones y 213 automóviles. Están previstas 120 plazas de aparcamiento adicionales para automóviles (ya se ha expedido el permiso de construcción). Alemania confirmó ya en el momento de la Decisión de incoación que la propia capacidad de estacionamiento de Propapier era suficiente para sus empleados, proveedores y visitantes.
(151)
A la vista de lo hasta aquí expuesto, la Comisión confirma su opinión provisional expresada en la Decisión de incoación y decide que el aparcamiento no está destinado específicamente a Propapier y no implica ayuda estatal alguna.
5.1.2. Carretera
(152)
La carretera es una vía pública. Se inscribe en el marco del desarrollo general de la zona industrial, que se planificó en 1993, mucho antes, por tanto, de los planes de instalación de Propapier. Contrariamente a lo que afirma el denunciante, la carretera no se detiene a pocos metros detrás de la papelera Propapier, sino que conecta la actual zona industrial Oder-Spree-Kanal y sus zonas de ampliación al norte hacia la autopista B-112. La última sección se completó en 2013. La nueva carretera puede ser utilizada por otras empresas, ya que ofrece nuevas opciones de desarrollo para ArcelorMittal y otras zonas industriales. Permitirá reducir el tiempo de conducción del tráfico industrial y comercial de Fráncfort am Oder, y también mejora el acceso de las empresas de Fráncfort al puerto interior de Eisenhüttenstadt.
(153)
Por lo tanto, la Comisión confirma su opinión provisional expresada en la Decisión de incoación y decide que la carretera no está destinada específicamente a Propapier y no implica ayuda estatal alguna.
5.1.3. Ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree
(154)
El denunciante alegó en su denuncia que las obras de infraestructura para el ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree estaban destinadas exclusivamente a Propapier y constituyen ayuda estatal a esta empresa. En 2008, la ciudad de Eisenhüttenstadt amplió el parque industrial Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal con el fin de atraer a nuevas empresas. Desde 2003 se han construido compuertas a lo largo de todo el canal (que forma parte de la Red Transeuropea TEN). No existe, sin embargo, ningún indicio de que exista una relación de causalidad entre estas obras de infraestructura y la instalación de Propapier o de que estas obras confieran una ventaja selectiva a Propapier, y la Comisión está de acuerdo con Alemania en que el ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree forma parte del mantenimiento periódico necesaria de la vía navegable.
(155)
Por lo tanto, la Comisión confirma su opinión provisional expresada en la Decisión de incoación y decide que el ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree no constituye una ventaja selectiva a Propapier y no implica ayuda estatal alguna.
5.1.4. Planta de tratamiento de aguas residuales
(156)
La Comisión toma nota de que la capacidad de las infraestructuras de tratamiento de aguas residuales existentes fuera de la zona industrial ampliada Oder-Spree-Kanal es limitada. La capacidad excedentaria disponible de la planta de tratamiento de aguas residuales existente en Eisenhüttenstadt solo podría satisfacer las necesidades de un pequeño inversor adicional, pero no sería suficiente para responder a las necesidades en caso de que un inversor importante o varios pequeños inversores industriales fueran a instalarse en la nueva zona.
(157)
La Comisión observa asimismo que la planta de tratamiento de aguas residuales de la TAZV no fue construida específicamente para Propapier. La construcción ya estaba prevista en el contexto de otras inversiones potenciales en 2004-2006, mucho antes de la llegada de Propapier. Alemania presentó pruebas que demostraban que la planta de tratamiento de aguas residuales se planificó como parte del desarrollo económico del parque industrial Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal. Alemania también presentó pruebas de varias campañas publicitarias para atraer a inversores a la zona industrial Canal Oder-Spree ampliada, que, sin embargo, no han tenido éxito hasta la fecha, ya que las autoridades regionales todavía no han conseguido atraer nuevos inversores a la zona (aparte de Propapier, EnWB y 5N PV).
(158)
Aunque la planta de tratamiento de aguas residuales ha sido técnicamente diseñada -dada su primera fase de tratamiento anaeróbico- para tratar las aguas residuales procedentes de grandes contaminadores industriales como los productores de MCC a partir de fibra reciclada, una primera fase de tratamiento anaeróbico también sería útil para otros usuarios que producen aguas residuales industriales con un alto nivel de contaminación orgánica, como las empresas del sector alimentario y de bebidas. Además, por lo que respecta a las aguas residuales industriales con alta contaminación orgánica, las plantas de tratamiento de aguas residuales con una primera fase anaeróbica ofrecen una serie de ventajas económicas y medioambientales importantes.
(159)
Aunque con su tamaño actual la planta TAZV responde principalmente a las necesidades de Propapier, también es utilizada, en las mismas condiciones, por las otras dos empresas establecidas en la zona. Su diseño modular permite su ampliación a otros usuarios. Incluso sin expansión modular, existe actualmente una cierta capacidad excedentaria [20-40] % disponible para nuevos inversores, con potencial para duplicar la capacidad total actual (véanse los considerandos 80 a 84). La planta de tratamiento de aguas residuales está abierta a todos los usuarios de forma no discriminatoria -los nuevos inversores que se instalen en el parque están obligados por ley a conectarse y a utilizar la planta- y puede tratar también aguas residuales procedentes de empresas no implicadas en la producción de papel.
(160)
La Comisión opina el hecho de que en la actualidad la planta TAZV sea predominantemente ([ 70] % de media y [ 70] % como máximo) utilizada por Propapier no significa necesariamente, por tanto, que se trata de una infraestructura específica, ya que su diseño modular tiene sentido desde el punto de vista económico en tiempos de presupuestos públicos limitados. Contrariamente a lo que alega el denunciante, el coste de duplicar la capacidad de la planta TAZV, que según estimaciones de Alemania, asciende a menos del 50 % del coste de inversión inicial, demuestra que el concepto modular permite realizar economías de escala.
(161)
El hecho de que la ayuda regional para la construcción de la planta se concediera supeditada a la instalación de un inversor principal, en este caso Propapier, en el parque empresarial ampliado, es considerado por la Comisión una buena gestión pública de recursos escasos, dado que tiene sentido no empezar la construcción de una gran infraestructura pública sin asegurarse de que va a utilizarse, evitando así su sobredimensionamiento.
(162)
La afirmación de que las fábricas de papel disponen normalmente de sus propias instalaciones de tratamiento de aguas residuales puede rebatirse sobre la base de las cifras presentadas por Alemania. Aunque en la industria papelera, y también en otras industrias, existen plantas de (pre)tratamiento de aguas residuales, no es este un indicio en sí mismo de que, en los casos en que usuarios industriales utilizan la planta municipal de tratamiento de aguas residuales, el Estado confiera una ventaja a los usuarios, ya que estos cubren los costes con sus tasas.
(163)
Por consiguiente, la Comisión concluye que la planta de tratamiento de aguas residuales constituye una infraestructura general y, que, por lo tanto, la subvención a la TAZV no constituye una ayuda a la inversión a Propapier. A diferencia de lo que sucede en el caso del aparcamiento, la carretera y el Canal Oder-Spree, el operador de la planta de tratamiento de aguas residuales ejerce una actividad económica, ya que ofrece un servicio (tratamiento de aguas residuales) a cambio de una remuneración en el mercado. La Comisión ha sostenido, sin embargo, que toda ayuda concedida a la TAZV constituiría en cualquier caso ayuda existente (considerandos 51 a 57 de la Decisión de incoación). Por lo tanto, no es necesario evaluar en la presente Decisión la posible ayuda a la TAZV.
(164)
En resumen, la Comisión concluye que los distintos proyectos de infraestructuras financiados con fondos estatales en el parque industrial recientemente ampliado en el que está situada la planta Propapier no están exclusivamente destinados a la papelera y, por lo tanto, no constituyen infraestructura de finalidad específica ni ayuda estatal en beneficio de Propapier. Estas inversiones subvencionadas no constituyen, por tanto, un proyecto de inversión único, en el sentido del punto 60 de las DAR, con las ayudas regionales a la inversión autorizadas para la papelera Propapier en la Decisión final en el asunto SA.23827 (2013/C) (véase la nota 4 a pie de página). Así pues, la evaluación de la ayuda a la inversión a Propapier, que era el objeto de dicha Decisión, no se ve afectada por la presente Decisión.
5.2. ¿CONSTITUYEN AYUDA ESTATAL LAS TASAS REDUCIDAS POR LA UTILIZACIÓN DE LA PLANTA DE TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES?
(165)
En relación con el argumento de Alemania de que, si se concediera una ayuda al operador en virtud de un régimen que se considere no constitutivo de ayuda, aquella no podría repercutirse en el usuario de la infraestructura, la Comisión desea señalar una vez más que la Decisión relativa al régimen N 644e/02 no determina si las tasas cobradas por la utilización de la infraestructura pueden constituir o no ayuda estatal a los usuarios de la infraestructura. La Comisión mantiene su posición, expresada en la Decisión de incoación, de que no le consta que exista ninguna reglamentación sobre tasas aplicable a las subvenciones con arreglo al régimen notificado, y que, por consiguiente, la decisión por la que se autoriza el régimen no puede considerarse una autorización implícita de la posible ayuda para la cual la base jurídica sería la ley de tasas municipales.
(166)
El artículo 107, apartado 1, del TFUE establece que cualquier ayuda otorgada por un Estado miembro o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falsee o amenace falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o a la producción de determinados bienes y que afecte a los intercambios comerciales entre Estados miembros, es incompatible con el mercado interior.
(167)
Cabe recordar que la existencia de ayuda estatal debe determinarse con independencia de 1) si la Directiva marco sobre el agua de la UE y la legislación alemana por la que se traspone dicha Directiva requieren la recuperación de la totalidad de los costes de prestación de servicios de tratamiento de aguas residuales, y 2) si las tasas se ajustan a lo dispuesto en dichas leyes. En otras palabras, medidas plenamente conformes con la Directiva de la UE y la legislación alemana aplicable pueden constituir ayuda estatal si se dan todas las condiciones establecidas en el artículo 107, apartado 1, del TFUE (véase el considerando 144).
Fondos estatales e imputabilidad
(168)
Las tasas que han de pagarse por la utilización de la planta de tratamiento de aguas residuales son fijadas y percibidas por el municipio, de conformidad con el apartado 6 de la Kommunalabgabengesetz Brandeburg. La fijación de los tipos de las tasas por debajo del nivel que hubiera cobrado un inversor privado implicaría una pérdida de ingresos para el municipio.
(169)
Por lo tanto, la medida sería otorgada por el Estado o a través fondos estatales, según se determina en el artículo 107, apartado 1, del TFUE, puesto que los ingresos del municipio disminuirían como consecuencia de la ventaja conferida a Propapier.
(170)
Fijar las tasas a un nivel ventajoso también sería imputable al Estado, ya que es consecuencia de un acto de un poder público, es decir, el municipio de Eisenhüttenstadt.
Ventaja económica
(171)
Como se explica en la Decisión de incoación (35), la Comisión debía evaluar si el nivel al que se fijan las tasas por el tratamiento de aguas residuales aplicables a Propapier confieren una ventaja económica (selectiva) a Propapier.
(172)
En efecto, procede recordar que según una jurisprudencia reiterada «el concepto de ventaja […] comprende no solo las prestaciones positivas, como las propias subvenciones, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen efectos idénticos» (36).
(173)
Aplicado al presente asunto, se plantea pues la cuestión de si las tasas por el tratamiento de aguas residuales que ha de pagar Propapier son inferiores a lo que una empresa similar hubiera pagado en condiciones normales de mercado, es decir, si el nivel de las tasas está en consonancia con el principio del inversor en una economía de mercado. Esto puede, en opinión de la Comisión, determinarse de dos maneras:
-
comparando el precio pagado por Propapier a un precio de referencia que pueda observarse habitualmente en el Estado miembro en cuestión para el tratamiento de aguas residuales,
-
realizando un análisis de rentabilidad ex ante que indique que un operador privado habría aplicado el mismo nivel de precios.
Precios de referencia
(174)
Habida cuenta de la organización del mercado, según lo descrito por Alemania (véanse los considerandos 112 y 113), y teniendo en cuenta el hecho de que los operadores, incluso si son privados, no pueden fijar libremente los precios de sus servicios puesto que están obligados por ley, por la KAG Brandeburgo, la Comisión opina que no es posible establecer los precios de referencia que habría aplicado un operador privado en condiciones normales de mercado.
(175)
La Comisión observa, además, que Alemania facilitó datos sobre los precios pagados por las empresas en el sector en el que opera Propapier. Aunque Alemania sostiene que los precios de referencia que presentó son medias que reflejen los costes totales, no hay indicación de si dichas tasas contienen o no ayuda estatal. Las dudas de la Comisión respecto a la utilidad de estos datos como base para la comparación, no han sido despejadas. En primer lugar, la Comisión considera que estos precios pueden reflejar realidades de costes diferentes y pueden incluir ayuda estatal o no.
Análisis de rentabilidad ex ante
(176)
Habida cuenta de la ausencia de indicadores de mercado fiables, la Comisión considera que el hecho de que una transacción se ajuste a las condiciones de mercado puede establecerse sobre la base de otra metodología de evaluación estándar, generalmente aceptada. La Comisión considera que, en el caso de las infraestructuras abiertas a todos y no destinadas a un usuario específico, la prueba del inversor/operador en una economía de mercado se considera superada si los usuarios de la infraestructura contribuyen de modo incremental, desde un punto de vista ex ante, a la rentabilidad del operador (37).
(177)
Así sucede cuando el arreglo comercial del operador con cada usuario permite a aquel cubrir todos los costes derivados de ese arreglo con un margen de beneficios razonable sobre la base de unas buenas perspectivas a medio plazo (38).
(178)
Esta evaluación debe tener en cuenta además todos los ingresos y costes adicionales soportados por el operador en relación con la actividad del usuario específico (39).
(179)
Estos costes incrementales engloban todas las categorías de gastos o inversiones, como los relativos al personal, los equipos o los costes de inversión incrementales, derivados de la presencia del usuario (40). Por el contrario, no deben tenerse en cuenta los costes con los que el operador debe correr de todos modos, independientemente del arreglo con el usuario.
(180)
Atendiendo a estos factores, la Comisión considera que la prueba del inversor/operador en una economía de mercado se cumple, es decir, que la tasa reducida no confiere una ventaja a Propapier por las siguientes razones:
a)
la planta de tratamiento de aguas residuales está abierta a todos y no está destinada específicamente a Propapier;
b)
la tasa pagada por Propapier incluye los costes de explotación, los costes de mantenimiento y reparación, los costes de personal y gestión del cobro de tasas, la amortización imputada y los intereses imputados sobre el 20 % del capital invertido en el tratamiento de aguas residuales. En consecuencia, están cubiertos todos los costes incrementales soportados por el operador de la planta de tratamiento de aguas residuales en relación con la actividad de Propapier.
(181)
Por lo que se refiere al margen de beneficio razonable que las tasas pagadas por los usuarios deben cubrir, además de los costes incrementales, en el presente caso las tasas cubren no solo los costes incrementales, sino también los intereses imputados sobre el 20 % del capital invertido. Si bien esto no está expresamente identificado como beneficio razonable a efectos del planteamiento basado en el coste incremental definido anteriormente, proporciona al operador ingresos adicionales al igual que haría un beneficio razonable.
(182)
Dado que la tasa no confiere una ventaja y, por tanto, no constituye una ayuda estatal, la Comisión no tuvo que evaluar la cuestión de si las tasas constituyen o no ayuda existente (véanse los considerandos 123 a 137) o ayuda de funcionamiento (véase el considerando 26), ni abordar la cuestión de la compatibilidad de dicha ayuda de funcionamiento con el mercado interior. A la vista de esta constatación, la Comisión también puede dejar abierta la cuestión de si la recuperación de las tasas (si se hubiera constatado que constituyen ayuda de funcionamiento) es contraria a los principios de confianza legítima y de igualdad de trato.
6. CONCLUSIÓN
(183)
La Comisión concluye, por tanto, que ni la construcción de la planta TAZV de tratamiento de aguas residuales, ni a la construcción del aparcamiento, ni la nueva carretera, ni el ensanchamiento y ahondamiento del Canal Oder-Spree constituyen infraestructuras de finalidad específica.
(184)
La Comisión concluye asimismo que las tasas por el tratamiento de aguas residuales no contienen ayuda estatal. Se cumple el principio del inversor/operador en una economía de mercado, por lo que no se confiere ventaja económica a Propapier PM2 GmbH.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Las medidas de infraestructura aplicadas por Alemania no constituyen una infraestructura destinada específicamente a Propapier PM2 GmbH. Las tasas cobradas por la TAZV a Propapier por la utilización de la planta de tratamiento de aguas residuales no implican ayuda estatal. Por consiguiente, las medidas de infraestructuras y las normas de fijación de tasas no constituyen ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será la República Federal de Alemania.
Hecho en Bruselas, el 1 de octubre de 2014.

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