Document ID: 32007D0175

KOMISJONI OTSUS,
19. juuli 2006,
riigiabi C 35/2005 kohta, mida Madalmaad kavatsevad anda lairibavõrgu arendamiseks Appingedamis
(teatavaks tehtud numbri K(2006) 3226)
(EMPs kohaldatav tekst)
(2007/175/EÜ)
EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON,
võttes arvesse Euroopa Ühenduse asutamislepingut, eriti selle artikli 88 lõike 2 esimest lõiku,
võttes arvesse Euroopa Majanduspiirkonna lepingut, eriti selle artikli 62 lõike 1 punkti a,
olles kutsunud huvitatud isikuid üles esitama oma märkusi eelnimetatud artiklite (1) kohaselt ja võttes arvesse neid märkusi,
ning arvestades järgmist:
I. MENETLUS
(1)
2. novembri 2004. aasta kirjaga (registreeritud 18. novembril 2004, registreerimisnumber CP 212/2004) esitas kaabelsideoperaator Essent Kabelcom, edaspidi “Essent”, komisjonile mitteametliku kaebuse. Kaebus oli seotud kiudoptilise ühendusvõrgu (Fibre-to-the-Home’i ehk FTTH võrk) riikliku rahastamisega Madalmaade põhjaosas asuvas linnas Appingedamis. Essent kinnitas vahepeal, et kaebust tuleb käsitleda ametliku kaebusena.
(2)
Suuruselt Madalmaade teine kaabelsideoperaator Essent, kes käitab kaabelvõrku Appingedamis, oli 2004. aasta septembris juba esitanud hagi Madalmaade kohtusse (2). Nimetatud kohus andis Appingedami omavalitsusele vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 88 lõikele 3 korralduse kavandatavast abist komisjonile teatada, teha viimasega koostööd ja peatada võrgu arendamine.
(3)
Madalmaade ametiasutused teatasid õiguskindluse huvides meetmest komisjonile 3. veebruaril 2005 registreeritud kirjaga, märkides, et tegemist ei ole abiga. Komisjon palus 31. mail 2005 Madalmaade ametiasutustelt täiendavat teavet. Madalmaade ametiasutused vastasid pärast tähtaja pikendamist 4. augusti 2005. aasta kuupäeva kandva kirjaga, mis registreeriti 16. augustil 2005.
(4)
20. oktoobri 2005. aasta kirjaga teatas komisjon Madalmaade ametiasutustele oma otsusest algatada selle meetme suhtes asutamislepingu artikli 88 lõikes 2 ette nähtud ametlik uurimismenetlus (“otsus asutamislepingu artikli 88 lõikes 2 sätestatud uurimismenetluse algatamise kohta”). Nimetatud otsus avaldati Euroopa Liidu Teatajas16. detsembril 2005 (3). Komisjon kutsus selles huvitatud isikuid esitama meetme kohta märkusi.
(5)
Madalmaade ametiasutused vastasid uurimismenetluse algatamise otsuses sõnastatud märkuste esitamise kutsele 3. jaanuari 2006. aasta kirjaga. Komisjon sai seejärel märkusi järgmistelt asjassepuutuvatelt isikutelt:
-
Essent Kabelcom B.V., 13. jaanuari 2006. aasta kirjaga;
-
VECAI, 13. jaanuari 2006. aasta kirjaga;
-
anonüümseks jääda soovivalt valdkondlikult assotsiatsioonilt 16. veebruari 2006. aasta kirjaga.
(6)
Huvitatud isikute märkused edastati Madalmaade ametiasutustele 3. mail 2006. Viimased teatasid komisjonile 7. juunil 2006, et neil ei ole saadud märkustele midagi lisada.
II. MEETME KIRJELDUS
II.1. Taust
(7)
Appingedami omavalitsuse arvates on ametivõimude sekkumine vajalik, et pakkuda kõrgtasemelisi lairibateenuseid ettevõtetele ja eraisikutele, ning ta kavatseb selleks toetada kiudoptilise ühendusvõrgu FTTH arendamist Appingedamis (4). Haldusüksus on seisukohal, et telekommunikatsiooni valdkonnas tegutsevad Essent ja KPN pakuvad küll Interneti-ühendust Appingedamis, kuid mitte kõrgetasemelisi lairibateenuseid. Omavalitsus otsustas projektis rahaliselt osaleda pärast seda, kui turul tegutsejad ei näidanud üles huvi projektis osalemise suhtes turutingimustel.
II.2. Võetud meede
(8)
Kiudoptilise võrgu passiivne osa (trasside rajamise õigused, juhtmestik, klaaskiud jm) hakkab kuuluma omavalitsuse loodud ja tema kontrolli alla kuuluvale avalikule sihtasutusele (Fondation Glasvezelnet Appingedam, edaspidi “sihtasutus”). Passiivsesse ossa investeeritakse hinnanguliselt 4,9 miljonit eurot. Appingedami omavalitsus annaks laenu või laenutagatise selles summas. Esialgselt ei olnud passiivse osa arendamiseks riigihanke väljakuulutamine ette nähtud. Sellegipoolest otsustas haldusüksus seda teha, nagu on märgitud Madalmaade ametiasutustele 4. augustil 2005 saadetud kirjas.
(9)
Aktiivset osa hakatakse käitama passiivse osa põhjal. Selle operaator pakuks ainult hulgimüügiteenuseid teenusepakkujatele, kes pakuksid omakorda lairibateenuseid lõpptarbijaile (kodumajapidamised ja ettevõtted). Aktiivse osa maksumus (telekommunikatsiooniseadmed, võrguhaldus jm) on hinnatavalt 1-1,3 miljonit eurot. Aktiivsete komponentide majanduslik eluiga on hinnanguliselt 5-8 aastat.
(10)
Madalmaade ametiasutused teatasid esialgu, et aktiivset osa valdab ja rahastab erainvestorite asutatud ettevõtja (Stichting Damsternet). Kõik huvitatud isikud ei olnud teada. Ametiasutuste sõnul teatasid oma huvist […] (5), […] ja […].
(11)
Samuti teatasid Madalmaade ametiasutused 4. augusti 2005. aasta kirjas, et haldusüksus annab võrgu aktiivse osa kasutusõiguse, sealhulgas võrgu käitamise operaatorile, keda edaspidi nimetatakse “operaatoriks”. Komisjoni andmetel ei ole teistele elektrooniliste sideteenuste pakkujatele ette nähtud otsest juurdepääsu passiivsele osale.
(12)
Praeguse seisuga on raske öelda, millistel rahalistel tingimustel kasutusõigus antakse. Kasutuslepingu projekt näeb ette, et kasutusõiguse valdaja maksab igal aastal sihtasutusele kasutusmaksu. Kõnealuse projekti kohaselt nõuab sihtasutus “kuni 80 % asjaomase majandusaasta rahavoost”. Kui rahavoog on negatiivne, siis sihtasutus kasutusmaksu ei nõua. Sel juhul nõuab ta vaid miinimumtasu, nagu on märgitud ühes kasutuslepingu lisas. Ettenähtud makse suurust kasutuslepingu lisas siiski veel ei täpsustata.
II.3. Asjaomased toote- või teenuseturud
(13)
Kui Appingedamis arendatakse välja lairibavõrk, saavad elektrooniliste sideteenuste pakkujad sellele laialdase juurdepääsu, et pakkuda lõpptarbijaile lairibaühenduse jaeteenust. Järelikult mõjutab kavandatava lairibavõrgu väljaarendamine, mida haldusüksus peab rahastama, Appingedami hulgi- ja jaeturge.
(14)
Appingedami lairibateenuste jaeturul pakuvad lõppkasutajaile kõnealust toodet nii KPN kui ka Essent. Essent pakub praegu allalaadimiskiirust kuni 5Mbit/s ja KPN kuni 6 Mbit/s. Essent ja KPN pakuvad mõlemad kolmikpaketti (telefoniühendus, Internet ja digitaal-/analoogtelevisioon). KPNi laialdast juurdepääsu võivad lairibateenuste pakkumiseks kasutada ka teised Interneti-teenuse pakkujad. Komisjonile teadaolevatel andmetel pakub Essent 2006. aastal allalaadimiskiirust kuni 8 Mbit/s ja kõige kõrgetasemelisema toote puhul isegi 15 Mbit/s (6). Lisaks on KPNil ja Essentil mõlemal olemas ettevõttesisesed tehnilised võimalused, et suurendada pakutava lairibateenuse jõudlust olemasolevas võrgus.
(15)
Hulgiturul keskendub Appingedami omavalitsus operaatori vahendusel kiudoptilise ühendusvõrgu väljaarendamisele ja lairibateenuste laialdasele osutamisele kiudoptiliste lairibaühenduste kaudu (7). Hulgiturul, mis on määratletud vastavalt komisjoni soovitusele asjaomaste turgude kohta (8), mõjutab kavandatav meede otseselt või kaudselt kahte konkreetset turgu, need on kliendiliini hulgiturg (soovituses turg 11) ja hulgijuurdepääs lairibale (soovituses turg 12). KPN pakub Appingedamis laialdast juurdepääsu infrastruktuurile ja lairibateenuste pakkumiseks vajalikele teenustele (9).
II.4. Põhjaliku uurimismenetluse algatamise põhjused
(16)
Oma otsuses uurimismenetluse algatamise kohta väljendas komisjon kahtlust seoses meetme kokkusobivusega ühisturuga vastavalt asutamislepingu artikli 87 lõike 3 punktile c. Meetme vajalikkuse kohta on menetluse algatamise otsuses märgitud, et komisjon kahtleb turuprobleeme tõendavate elementide tegelikus olemasolus.
(17)
Komisjon märkis oma otsuses, et Appingedamis on juba olemas juurdepääs lairibavõrule, isegi kui pakutavad teenused ei ole täielikult võrreldavad kavandatava võrgu teenustega. Ta leidis ka, et olemasolev võrk ja kavandatav meede kattuvad märkimisväärselt nii võrgu katvuse kui ka pakutavate teenuste osas .
(18)
Komisjon rõhutas muu hulgas, et on keeruline nimetada kodanikele ja ettevõtjatele suunatud rakendusi või teenuseid, mida ei saa pakkuda olemasolevate võrkude kaudu edastatavate lairibateenuste raames. Jae- ja hulgiteenuste pakkumisel on kavandatav FTTH võrk ja olemasolev võrk vastastikku kergesti asendatavad. Järelikult võib meede lähitulevikus konkurentsi rängalt kahjustada.
(19)
Madalmaade ametiasutuste kavandatavate meetmetega kaasneb suur risk, et ametiasutuste sekkumine tõrjub turult ettevõtjate tulevased ja praegused investeeringud. Menetluse algatamise otsuse kohaselt ei ole käesoleval juhul kindel, kas kavandatava meetme rakendamine, mis on sisuliselt riigabi, on taotletava eesmärgiga proportsionaalne.
III. KOMISJONILE SAABUNUD MÄRKUSED
III.1. Kolmandate isikute märkused
(20)
Komisjon sai märkusi järgmistelt asjaomastelt kolmandatelt isikutelt: Essent, VECAI ja anonüümseks jääda sooviv valdkondlik organisatsioon.
(21)
Kaabelsideoperaator Essent väidab CPB (10) aruandele viidates, et Appingedamis ei ole tegemist turul esinevate probleemidega. CPB uuris väidetavaid probleeme Madalmaade lairibaturul (11) ja leidis, et ei ole olulisi puudusi ei esine. Aruande kohaselt ei saa strateegiliste meetmete rakendamist õigustada väitega, et turg ei toimi. Essenti sõnul nõustus majandusministeerium 5. detsembril 2005 Madalmaade parlamendile edastatud kirjas CPB järeldustega. Nimetatud kiri on edastatud ka komisjonile.
(22)
Lisaks kinnitab Essent, et Appingedami ei saa pidada sotsiaalselt ja majanduslikult mahajäänud äärealaks. Teenuseid, mida omavalitsus soovib hariduse, tervishoiu ja eakate hoolekande valdkonnas pakkuda, saab osutada ka olemasolevate võrkude kaudu. Essent nõustub komisjoni järeldusega, mille kohaselt on keeruline nimetada rakendusi või teenuseid, mida saab pakkuda ainult FTTH võrgu mitte olemasoleva võrgu kaudu. Lisaks leiab Essent, et lairibavõrgu ühenduse hinnad Appingedamis ei ole kõrgemad kui teistes Madalmaade linnades.
(23)
Kaabelsideoperaatorite valdkondlik organisatsioon VECAI leiab, et kavandatavad abimeetmed on vastuolus asutamislepingu artikli 87 lõike 3 punktiga c. Riigiabi nimetatud sektoris moonutaks otseselt konkurentsi turul, kus see on väga tihe.
(24)
VECAI sõnul ei ole praegu Madalmaade lairibateenuste turu toimimises probleeme. Selle väite toetuseks toob VECAI Essenti eeskujul esile CPB aruande ja majandusministri kirja. Olemasolev infrastruktuur võimaldab osutada väga kõrgetasemelisi lairibateenuseid. VECAI arvates dubleeritaks kavandatud investeeringutega olemasolevat infrastruktuuri, selle asemel, et seda täiustada.
(25)
Lisaks leiab VECAI, et Appingedami ei saa pidada äärealaks. Ta väidab, et kohaliku omavalitsuse infrastruktuuri omaniku staatus võib teatavatel asjaoludel tekitada huvide konflikti tema ametiasutuse staatusega (lubade andmine, trasside rajamise õigused jm). Lairiba valdkonnaga seotud algatuste toetamisel võib tekkida konflikt riikliku ja erasektori tegevuse vahel.
(26)
Anonüümseks jääda sooviv valdkondlik organisatsioon on arvamusel, et komisjon peab toetama avatud passiivsete ühendusinfrastruktuuride arendamist. Teenuste ja infrastruktuuride lahushoidmine võib selle organisatsiooni arvates vähendada tõkkeid turule sisenemisel, soodustada konkurentsi ja edendada uuendusi. Organisatsioon leiab, et konkurentsieeskirjade eesmärk peab olema üldise õitsengu soodustamine, mitte olemasolevate turuoperaatorite kaitsmine.
(27)
Valdkondlik organisatsioon märgib, et riigiabi ei ole vajalik, kui olemasoleva infrastruktuuri omanikud lepivad kokku, et infrastruktuur tehakse kättesaadavaks kõigile teistele elektrooniliste sideteenuste pakkujatele, et juurdepääs antakse ausatel alustel ja hind vastab kuludele. Vastupidisel juhul võib öelda, et turul esineb probleeme ja ametiasutustel peab olema võimalus sekkuda.
III.2. Madalmaade ametiasutuste märkused
(28)
Oma vastuses menetluse algatamise otsuses sõnastatud märkuste esitamise kutsele ei lükanud Madalmaade ametiasutused tagasi ühtegi menetluse algatamisel komisjoni esitatud väidet. Nad esitasid meetme toetuseks mitmeid dokumente (uurimisaruandeid), et põhjendada meetme vajalikkust ja selgitada võrguga seotud võimalusi.
(29)
Aruannetes tuuakse esile kavandatava võrgu võimalikke rakendusi. Madalmaade ametiasutused rõhutavad, et kiudoptiline võrk valiti sellepärast, et olemasolev infrastruktuur ei taga vajalikku ribalaiust ega teenuse kvaliteeti. Kavandatav infrastruktuur tagaks kiire Interneti-ühenduse, võimaldaks korraldada videokonverentse, vaadata videoklippe, tagaks juurdepääsu interaktiivsetele mängudele/televisioonile ja virtuaalse privaatvõrgu teenustele IP (12).
(30)
Teenuseid ja rakendusi, mida peaks FTTH projekti vahendusel olema võimalik pakkuda, peetakse oluliseks ka haldusüksuse enda ülesannete täitmiseks (nimelt juurdepääs sidusatele haldusteenustele), tervishoiu (arstiabi kaugteenusena ja koostöö erinevate tervishoidu kaasatud asutuste kaudu) ja hariduse jaoks (kaugõpperakendused). Madalmaade ametiasutused kinnitavad, et Appingedamis on palju töötuid ja eakaid, kes vajavad juurdepääsu kõrgetasemelistele lairibateenustele.
IV. RIIGIABI OLEMASOLU
(31)
Madalmaade ametiasutused esitasid mitmeid argumente, tõestamaks, et asjaomase meetmega ei kaasne riigiabi ning et projekt hõlmab üksnes “avaliku infrastruktuuri” väljaarendamist.
IV.1. Üldsuse huvides arendatav infrastruktuur?
(32)
Madalmaade ametiasutuste sõnul ei kuulu meede asutamislepingu artikli 87 lõike 1 kohaldamisalasse. Meetme eesmärk on luua üldsuse huvides avalik infrastruktuur ja tagada, et kõigil oleks sellele ühetaoline juurdepääs.
(33)
Komisjon on arvamusel, et see oleks nii juhul, kui infrastruktuur oleks vajalik avalik-õigusliku teenuse osutamiseks ning piirduks selle teenuse osutamisega. Ühtlasi on sel juhul ilmselt vaja seadmeid, mida turg tõenäoliselt ei paku, kuna see ei ole majanduslikult tasuv. Lisaks ei tohi infrastruktuuri käitada nii, et tekikseelis vaid ütlee konkreetsele ettevõtjale.
(34)
Sellepärast on komisjon seisukohal, et tegemist ei ole üldsuse huvides arendatava infrastruktuuriga, mis jääks riigiabi kontrollimise kohaldamisalast välja. Vastupidiselt transpordisektori teatavatele infrastruktuuridele, mis on kõigile potentsiaalsetele kasutajatele kättesaadavad võrdsetel ja mittediskrimineerivatel tingimustel ning mida ei tarnita (ei arendata/ei hallata) ainult ärilisel eesmärgil, on kavandatavat tüüpi infrastruktuur praegu eraettevõtjate arendada, isegi kui see ei toimu Appingedami omavalitsuse poolt asjaomase meetme suhtes kehtestatud tingimustel.
(35)
Nagu näitab KPN ja Essenti kohalolek Appingedamis, ei ole elektroonilise side kohtvõrgu kättesaadavaks tegemine eranditult ametiasutuste pädevusse kuuluv ülesanne. Tavaliselt osutavad eraisikutele ja ettevõtjatele juurdepääsuteenust nimetatud võrkudele elektroonilisi sideteenuseid pakkuvad operaatorid. Järelikult dubleeriks kavandatav meede teataval määral turualgatusi või pakuks juba olemasolevaid teenusteid.
(36)
Kõnealuse valdkonna puhul ei ole konkurentsi moonutamine iseenesest välistatud, seda tuleb uurida iga üksikjuhtumi puhul eraldi. Turuolukord on Appingedamis selline, et meede moonutab või ähvardab moonutada konkurentsi - ühelt poolt konkureerides eraoperaatorite olemasolevate võrkudega ja teiselt poolt pärssides tulevasi erainvesteeringuid kõnealuses valdkonnas.
(37)
Sellepärast on komisjon seisukohal, et Appingedami projekt kuulub riigiabi kontrollimise kohaldamisalasse ning seda ei tule vaadelda üldsuse huvides arendatava infrastruktuurina, mille eest peaks vastutama riik.
IV.2. Üldist majandushuvi pakkuva teenuse osutamine?
(38)
Kuigi Madalmaade ametiasutused ei nimetanud selgesõnaliselt, et tegemist on üldiset majandushuvi pakkuva teenusega, uuritakse võimalust, kas FTTH võrgu väljaarendamist Appingedamis saab käsitleda nimetatud teenusena.
(39)
Liikmesriikidel on üldiselt ulatuslik pädevus tunnistada teenus üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks. Siiski tuleks arvesse võtta ühenduse pretsedendiõigust, milles on määratletud vastavad üldpõhimõtted (13).
(40)
Kavandatava meetme eesmärk on luua võrgu aktiivse osa operaatori ja omavalitsuse/sihtasutuse vahel era- ja avaliku sektori tavakohane lepinguline suhe. Meetme eesmärk ei ole osutada üldist majandushuvi pakkuvat teenust või anda kellelegi õigust sellise teenuse osutamiseks. Seda võib järeldada ka Madalmaade valitsuse teatisest ja meetmega seotud dokumentidest, kus ei esine kordagi mõistet “üldist majandushuvi pakkuvad teenused” ega muud võrreldavat sõnastust. Vastupidiselt juhtudele kus komisjon otsustas, et riiklik rahaline toetus on ette nähtud üldist majandushuvi pakkuva teenuse hüvitamiseks (vt otsus Atlandi-Püreneede (14) kohta), ei olnud käesoleval juhul ei sihtasutus ega operaator selgelt volitatud sellist üldist majandushuvi pakkuvat teenust osutama, mis hõlmaks lairibaühenduse pakkumist üldsusele, eraisikutele ja ettevõtetele maapiirkondades ja äärealadel, kus ükski teine operaator ei paku üldist ja tasulist lairibaühendust.
(41)
Atlandi-Püreneede asjas nähti meetmega ette tagada vähese katvusega piirkonnas üldsusele hulgivõrgu kaudu igakülgne juurdepääs lairibateenustele. Appingedamis, kus kahe lairibateenustevõrgu kaudu lairibateenuseid juba pakutakse, on tingimused teised.
(42)
Komisjon arvab, et meede ei ole üldist majandushuvi pakkuv teenus ning seepärast ei pea ta vajalikuks hinnata meedet Altmarki (15) kohtuotsuse muudest kriteeriumidest lähtuvalt.
IV.3. Appingedami omavalitsus ei ole erainvestor
(43)
Madalmaade ametiasutused väidavad, et haldusüksuse ja sihtasutuse investeeringud on vajalikud just sellepärast, et turuoperaatorid ei ole valmis investeerima Appingedami FTTH passiivsesse võrku, teades, et investeeringute ootuspärane tasuvus ei õigustaks investeeringut turutingimustel.
(44)
Madalmaade ametiasutuste sõnul esitas haldusüksus mitmele pangale taotluse, et rahastada võrgu passiivse osa arendamist. Kõik pangad peale Bank Nederlandse Gemeenten’i (BNG) keeldusid projekti rahastamast. BNG on valmis haldusüksusele laenu andma, sest ta piirdus laenusaaja, st haldusüksuse maksevõime hindamisega, ning ei hinnanud FTTH võrgu väljaarendamist sihtasutuse poolt ega projekti üldiselt.
(45)
Haldusüksuse investeering sihtasutusse ja sihtasutuse investeering võrgu passiivse osa väljaarendamiseks ei vasta seega “turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõtetele”, sest turul tegutsev operaator ei oleks võrgu passiivse osa arendamisse investeerinud, nagu täheldas haldusüksus erainvestorite vastustest lähtuvalt.
IV.4. Abi hindamine
(46)
Enne menetluse algatamise otsust edastatud esimestes kirjades kinnitasid Madalmaade ametiasutused, et kavandatav meede ei riigiabi ole ühegi kriteeriumi järgi neljast eristatavast. Nende sõnul ei soosita sihtasutust, ja kui seda tehtakski, ei mõjutaks see mingil määral liikmesriikidevahelist kaubandust. LisaksMadalmaade väidavad ametiasutused, et ei võrgu aktiivse osa operaator ega jaeteenuste pakkujad ei saa toetust. Operaator arvutab (peab arvutama) jaeteenuste pakkujate jaoks turule vastavad hulgihinnad, nii nagu olemasolevate infrastruktuuride puhul juba tehakse. Kui komisjon soovib haldusüksuselt tagatist selle kohta, et operaator rakendab turuhinda, võib haldusüksus nõuda, et sihtasutuse ja operaatori vahelises lepingus oleks vastav säte.
(47)
Lõpuks märgivad Madalmaade ametiasutused, et vastupidiselt ATLAS (16) asjas valitsenud olukorrale kasutatakse Appingedamis kõnealust võrku peamiselt teenuste pakkumiseks eraisikutele/kodanikele, kes ei ole majanduslikult aktiivsed. Kui tegemist on siiski abiga Appingedami ettevõtjatele, on see siiski väiksem kui lubatud abimäär, mis on sätestatud komisjoni 12. jaanuari 2001. aasta määrusega (EÜ) nro69/2001, mis käsitleb EÜ asutamislepingu artiklite 87 ja 88 kohaldamist vähese tähtsusega abi suhtes (17).
(48)
Komisjon märkis juba oma menetluse algatamise otsuses (18), et Madalmaade ametiasutused ei olnud esitanud teavet nende väidete tõendamiseks. Ka pärast menetluse algatamist ei esitanud Madalmaade ametiasutused tõendeid asjaomaste väidete toetuseks.
(49)
Vastavalt asutamislepingule ja väljakujunenud kohtupraktikale on asutamislepingu artikli 87 lõike 1 tähenduses tegemist riigiabiga, kui meede:
-
kujutab endast riigiabi või abi antakse riigi ressurssidest;
-
soodustab teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist;
-
kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi ja
-
võib kahjustada liikmesriikidevahelist kaubandust.
(50)
Appingedami omavalitsus annab laenu või laenutagatise. Seega pärinevad võrgu passiivse osa rahastamise vahendid vähemalt osaliselt Appingedami haldusüksuselt. Neid vahendeid tuleb järelikult pidada riigiressurssideks (19).
(51)
Omavalitsuse antav laen või tagatis soodustab erinevaid turuosalisi.
(52)
Haldusüksuse loodud ja hallatav sihtasutus oleks võrgu passiivse osa omanik. Sihtasutus annab võrgu passiivse osa operaatori käsutusse. Võrgu passiivse osa arendamist ja üürimist võib pidada majandustegevuseks ja sihtasutust võib seega pidada ettevõtjaks asutamislepingu artikli 87 lõike 1 tähenduses.
(53)
Komisjoni käsutuses oleva teabe kohaselt rahastab võrgu passiivset osa omavalitsus igasuguse osaluseta sihtasutuselt. Sihtasutus ei maksa tõenäoliselt ka tasu võrgu kasutamise eest. Nagu on märgitud põhjendustes 43-45 (kaasa arvatud), ei vasta Appingedami omavalitsuse investeering võrgu passiivse osa arendamiseks turumajanduse tingimustes tegutseva investori põhimõtetele. Järelikult loob kohalik omavalitsus riigiressurssidega sihtasutusele eelise asutamislepingu artikli 87 lõike 1 tähenduses.
(54)
Madalmaade ametiasutused kinnitasid, et passiivse infrastruktuuri käitamise luba antakse pakkumismenetluse korras. Lepingu sõlmimisel pakkumiskutse tulemusena oleks lepingusaajale asutamislepingu artikli 87 lõike 1 tähenduses antav eelis minimaalne.
(55)
Isegi kui projekt ei ole hankelepingu saanud operaatorile ebaproportsionaalselt tasuv, on tal ikkagi juurdepääs võrgu passiivsele osale tingimustel, mis tõenäoliselt ei peegelda kulusid, mida omavalitsus ja/või sihtasutus peaks võrgu väljaarendamiseks kandma, ka ei ole kulud määratletud selliselt, et haldusüksus saaks projektist maksimaalset kasu. Isegi kui loa andmise rahalised tingimused on kindlaks määramata, on põhjendustest (8) ja (9) tulenevalt tõenäoline, et võrguühenduse hind oleks tänu riigiabile madalam kui tegelikud kulud ning et tõenäoliselt ei põhine see võrreldava passiivse võrgu juurdepääsu turuhinnal.
(56)
Operaator võib käitada ametiasutuste rahastatud võrku ja siseneda hulgiteenuste turule tingimustel, mida tavaliselt sellel turul ei võimaldataks. Riiklik toetus on seega operaatorile soodne.
(57)
Isegi kui kõigil huvitatud elektrooniliste sideteenuste pakkujatel on operaatori kaudu juurdepääs kiudoptilisele võrgule läbipaistvatel ja võrdsetel tingimustel, on sel juhul samuti tõenäoline, et juurdepääsuhind oleks tänu riigiabile kuludest madalam ning tõenäoliselt ei põhine see kehtival võrreldavate lairibateenuste hulgipakkumise turuhinnal. Nende teenuste osutajad on seega soodsas olukorras, sest nad saavad siseneda kiirete lairibateenuste jaeturule ja arendada oma majandustegevust tingimustes, mida turul tavapäraselt ei tunta.
(58)
Eespool esitatust võib järeldada, et operaatorile, teenusepakkujatele ja erinevatele telekommunikatsiooniteenuste pakkujatele antav eelis annab eelise ka Appingedami kodumajapidamistele ja ettevõtjatele. Kodumajapidamised ei kuulu riigiabieeskirjade kohaldamisalasse, kuid vaatlusaluse geograafilise piirkonna ettevõtjad saaksid eelise tänu suuremale teenustepakkumisele ja madalamatele hindadele, võrreldes renditud liinide või satelliitühendusega, mis on praegu turutingimustes nende käsutuses. Lisaks saaksid nad eelise, võrreldes Madalmaade teistes piirkondades asuvate ettevõtjatega. Madalmaade ametiasutused märkisid ühtlasi, et lõppkasutajad olid kõik väikesed või keskmise suurusega ettevõtjad (VKE), täpsustamata siiski põhjuseid, miks seda rühma toetatakse. Pealegi on selge, et abi ei piirdu üksnes lõppkasutajatega.
(59)
Madalmaade ametiasutused kinnitasid oma seisukohta, et kui kui meede kujutab endast abi Appingedami ettevõtjatele, ei ületa see määruses (EÜ) nr 69/2001 sätestatud määra. Komisjon tunnistab, et iga lõpptarbija-ettevõtja eelis ei ületa vähese tähtsusega abi piirmäära. Sellegipoolest ei ole välistatud, et abi ületab asjaomases määruses sätestatud piirmäära või on vastuolus abi kumuleerimise eeskirjadega.
(60)
Riigi kavandatav sekkumine muudab Appingedamis olemasolevaid turutingimusi, võimaldades subsideeritud juurdepääsu kiirete lairibateenuste hulgiturule (operaator) ja andes muu hulgas teenusepakkujatele võimaluse siseneda lairibateenuste ja side jaeteenuste turgudele parematel tingimustel. Võrku investeerimise ja võrgu hooldamise otsuseid tehes võtsid olemasolevad teenusepakkujad Essent ja KPN oma arvutuste aluseks eelduse, et teised elektrooniliste sideteenuste pakkujad peaksid kandma uue võrgu kulud tervikuna või peaksid hulgiteenustele juurdepääsuks tasuma turuhinna, pärast riigi kavandatavat sekkumist olukord ilmselt muutub. Asjaolu, et uus võrk on kättesaadav tõenäoliselt turuhinnast madalamate hindadega, moonutab ka konkurentsi lairibateenuste jaeturul ja muude, varasemas etapis elektrooniliste sideteenuste jaeturul.
(61)
Arvestades, et riigi sekkumine võib avaldada mõju teiste liikmesriikide telekommunikatsioonisektori operaatoritele, kaasnevad meetmega tagajärjed kaubandusele. Telekommunikatsiooniturul kasvab pidevalt konkurents elektrooniliste sideteenuste pakkujate ja muude teenusepakkujate vahel, kelle tegevus hõlmab liikmesriikidevahelist kaubandust. Nii kuuluvad paljud Madalmaades tegutsevad kaabelsideoperaatorid ja Interneti-teenuste pakkujad kogu Euroopas tegevatesse rahvusvahelistesse korporatsioonidesse, kellel on investeeringuid Madalmaades, aga ka teistes riikides.
(62)
Eespool öeldut arvestades leiab komisjon, et riigiressurssidest rahastatava projektiga soodustatakse sihtasutust, operaatorit ja teenusepakkujaid, mis väljendub vähemalt osaliselt Appingedami ettevõtjatele antavas majanduslikus eelises. Projekt moonutab konkurentsi ja kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust.
(63)
Kuna meetmed kujutavad endast riigiabi EÜ asutamislepingu artikli 87 lõike 1 tähenduses, tuleks uurida, kas seda abi võib pidada ühisturuga kokkusobivaks.
V. KOKKUSOBIVUSE HINNANG
(64)
EÜ asutamislepingu artikli 87 lõikes 1 on sätestatud üldpõhimõte, et riigiabi ühenduse territooriumil on keelatud. EÜ asutamislepingu artikli 87 lõigetes 2 ja 3 on nimetatud erandid EÜ asutamislepingu artikli 87 lõikes 1 osutatud kokkusobimatuse üldpõhimõttest.
(65)
Artikli 87 lõikes 2 määratletakse juhud, mille puhul võib lubada erandit artikli 87 lõikes 1 sätestatud riigiabi üldisest keelust. Antud juhul ei ole kohaldatav ükski artikli 87 lõikes 2 sätestatud erand. Seoses artikli 87 lõike 2 punktiga a tuleb märkida, et projekti ei saa pidada sotsiaalabiks ning seda ei anta üksnes üksiktarbijatele.
(66)
Samuti ei kohaldata asutamislepingu artikli 87 lõike 3 punktides b ja d osutatud erandeid. Tuleks siiski märkida, et Appingedam asub regionaalabi (20) kõlblikus piirkonnas ning võib seega põhimõtteliselt taotleda regionaalabi asutamislepingu artikli 87 lõike 3 punkti c alusel. Komisjon võttis asutamislepingu artikli 87 lõike 3 punkti c alusel vastu regionaalabi suunised (edaspidi “suunised”) (21). Nende suunistega ei saa meedet põhjenduses 67 esitatud asjaolude tõttu siiski põhjendada.
(67)
Meede ei põhine kindlalt piiritletud regionaalabil. Pealegi saab sellest kasu teatav sektor ainult ühes asjaomase piirkonna omavalitsuses. Suunistes on sellegipoolest sätestatud, et “ainult ühele tegevussektorile antud üksik ajutine abi [..] võib mõjutada peamiselt konkurentsi asjaomasel turul (antud juhul teistele operaatoritele), kuid selle mõju piirkondlikule arengule on tõenäoliselt piiratud. [..] Komisjon leiab, et [..] see abi ei vasta [..][suuniste] tingimustele” (22).
(68)
Komisjon on lisaks välja töötanud teisi suuniseid ja raammäärusi, milles kehtestatakse eeskirjad riigiabi kohta, mis vastavad asutamislepingu artikli 87 lõike 3 punkti c erandi tingimustele. Käesoleval juhul ei saa kohaldada ühtegi neist suunistest. Kuna meede ei kuulu ka teiste olemasolevate raammääruste või suuniste kohaldamisalasse, leiab komisjon, et meetme ühisturuga kokkusobivust tuleb hinnata otseselt asutamislepingu artikli 87 lõike 3 punkti c alusel (23).
(69)
Asutamislepingu artikli 87 lõike 3 punkti c kohaselt võib ühisturuga kokkusobivaks pidada “abi teatud majandustegevuse või teatud majanduspiirkondade arengu soodustamiseks, kui niisugune abi ei mõjuta ebasoovitavalt kaubandustingimusi määral, mis oleks vastuolus ühiste huvidega”.
(70)
Abi kuulub artikli 87 lõike 3 punkti c erandi kohaldamisalasse, kui asjaomase meetmega taotletakse üldsuse huvides eesmärki ja meede on taotletava eesmärgi jaoks vajalik ja sellega proportsionaalne.
(71)
Komisjon kontrollib järelikult:
a)
kas kavandatava meetmega taotletakse täpset eesmärki üldsuse huvides, see tähendab, kas sellega parandatakse turuprobleem või teenib see muud eesmärki üldsuse huvides, näteks ühtekuuluvust.
Sel juhul tehakse kontrollimise teel samuti kindlaks, kas
b)
abi on kavandatud ühise eesmärgi saavutamiseks, nimelt tuleb vastata järgmistele küsimustele:
i.
Kas abi on sobiv vahend? Teisisõnu, kas abi võimaldab eesmärki saavutada või kas selle saavutamiseks on teisi, vaieldamatult sobivamaid vahendeid?
ii.
Kas meede on innustav? Teisisõnu, kas see muudab ettevõtete käitumist?
iii.
Kas abi on taotletava eesmärgiga proportsionaalne? Teisisõnu, kas oleks võimalik põhjustada samasugust käitumise muutumist väiksema abiga või vähem moonutusi tekitava vahendiga?
c)
Kas konkurentsimoonutused ja tagajärjed kaubandusele on piiratud, nii et lõpptulemus on positiivne?
(72)
Komisjon peab kontrollima, kas Madalmaades, konkreetsemalt Appingedamis on lairibaturul probleem, mida saaks riigiabiga lahendada. Hiljutised andmed kinnitavad (24), et Madalmaades on lairibaturul tihe konkurents ja väga mitmekesine pakkumine. Ühenduse territooriumil on lairibaühendus seal kõige laiemalt levinud (umbes 30 % 2006. aasta keskel ja see osakaal kasvab kiiresti).
(73)
Madalmaade lairibaturgu iseloomustab kiire areng. Elektroonilise sideteenuse pakkujad, kaabelsideoperaatorid ja Interneti teenuste pakkujad on praegu Madalmaade turule sisse toomas väga suure jõudlusega lairibateenuseid (25). “Tulevase põlvkonna võrk” võetakse ilmselt kasutusele lähiaastail ilma riigiabita (26). Lisaks tegelevad kolmanda põlvkonna telefonisideoperaatorid praegu mobiilside lairibateenuste juurutamisega Madalmaades. Komisjoni käsutuses olevatel andmetel on juba ligi 70 % Madalmaade territooriumist (27) nende teenustega kaetud.
(74)
Komisjoni käsutuses olevad faktilised andmed (CPB aruanne, komisjoni aruanne, OECD analüüs jm) näitavad selgesti, et turuarengute tulemusel saavutatakse Madalmaade lairibaturul piisav ja soovitavas koguses teenustega katvus (28). Kavandatav meede kui riiklik investeering võib eraalgatuse välja tõrjuda ja pärssida lairibateenuste üldise pakkumise parandamist.
(75)
CPB aruanne näitab selgelt, et Madalmaade lairibaturgudel ei esine üldiselt mingeid probleeme, et ettevõtjad on piisavalt innustatud lairibasse investeerima ning et riigivõimude parim poliitika on lasta turul areneda omasoodu. Aruandes märgitakse, et olemasoleva turu probleemid on piiratud ja seonduvad peamiselt olulist turujõudu omava ettevõtja ja madala tootlikkusega. Aruande kohaselt käsitletakse neid kahte probleemi nõuetekohaselt Madalmaade kontrolliasutuse OPTA järelevalvetegevuse kaudu ning teatavate toetuste andmisega teadus- ja arendustööle (29).
(76)
Appingedamis pakuvad nii KPN kui ka Essent lairibateenuseid jaeturul. Essent pakub käesolevalt teenuseid allalaadimiskiirusega kuni 5Mbit/s ning KPN kiirusega kuni 6 Mbit/s. Essent ja KPN pakuvad mõlemad kolmikpaketti (telefoniside, internet ja digitaal-/analoogtelevisioon). Mõlemal ettevõtjal on tehnilised võimalused, mida nad kasutavad oma pakkumise lairibajõudluse arendamiseks lähtudes olemasolevatest võrkudest, kuivõrd nende teenuste järgi on piisav nõudlus. Ka teised Interneti-teenuste müüjad võivad lairibateenuseid pakkuda, kasutades KPN hulgiteenuseid.
(77)
Hulgiturgude osas kehtestas kontrolliasutus OPTA piirangud olulise turujõuga operaatori - KPN suhtes. Viimane pakub oma võrgule juurdepääsu ka hulgihinnaga ja lairibateenustega varustamise teenuseid (30). Mõned kaabelsideoperaatorid, näiteks Essent, pakuvad samuti kolmandatele isikutele juurdepääsu lairibateenuste hulgiturule Madalmaadesl (31).
(78)
Teiste lairibateenustele antava riigiabi juhtude puhul, milles komisjonil on seni otsustada tulnud, on komisjon tõepoolest otsustanud, et hulgivõrkudele mõeldud riigiabi võib olla asjakohane vahend turuprobleemide ja/või puuduliku rahastamise teatud aspektide käsitlemiseks. Nendel juhtudel, mis on seotud “valgete” või “hallide” piirkondadega (32), ei olnud turul konkurentsitingimustes lairibateenuste pakkumist või takerdus lairibavõrgu väljaarendaminestruktuurilistele tõketele. (33)
(79)
Madalmaade ametiasutused väidavad, et “sisuteenused ja tulevikurakendused” vajavad olemasolevatest vaskvõrkudest või vask-/kiudotilistest hübriidvõrkudest suurema jõudlusega võrke. Uurimus näitab siiski, et üldsusele mõeldud rakendusi saab lähitulevikus ja keskmise pikkusega perioodi vältel pakkuda edukalt olemasolevate võrkude vahendusel (34). See tähendab ühelt poolt, et nende “tulevase põlvkonna võrkude” kaudu edastatavate teenuste ja olemasolevaid võrke kasutavate teenuste vaheline vastastikune asendatavus on suur, ja teiselt poolt, et meede võib väga tõenäoliselt lähitulevikus konkurentsi moonutada.
(80)
Kokkuvõtteks võib järeldada, et Appingedamis ei ole lairibaturul probleeme, mis vajaksid riigi rahalist abi.
(81)
Kuigi Appingedam asub Madalmaade äärealal, kavandatakse seda meedet omavalitsuses, kus lairibaühenduse hulgi- ja jaeteenused on juba kättesaadavad erinevate elektrooniliste sideteenuste pakkujate vahendusel ning teistes piirkondades kehtivate tingimustega võrreldavate tarnetingimuste ja hindadega võrkude kaudu.
(82)
Eespool nimetatud CPB aruandes järeldatakse, et ei ole tõendatud, et “Madalmaades esineb geograafiline ja sotsiaalne “digitaalne lõhe”. Lairibaühendus on kättesaadav peaaegu kõigis piirkondades. Enamik tarbijaid saab valida umbes 80 internetitellimuse hulgast tihedalt asustatud aladel ja ligikaudu 30 hulgast kaugetes paikades” [arvuliselt oluline geograafiline või sotsiaalne osa Madalmaades. Lairibale on juurdepääs peaaegu kõigis piirkondades. Enamik tarbijaid saab valida umbes 80 internetitellimuse hulgast tihedalt asustatud aladel ja ligikaudu 30 hulgast kaugetes paikades]. Aruandes mööndakse teatavat sotsiaalset välistatust (eakad on lairibaühenduse kasutamises alaesindatud), aga valitsus võib väga hästi edendada interneti kasutamist nende inimeste nõudmisel võetavate meetmetega, näiteks teadvustuskampaaniate kaudu (35).
(83)
Järelikult ei ole vaatlusaluse meetme eesmärk ühtekuuluvuspoliitika eesmärgi saavutamine. Riigiabi ei ole vajalik lairibateenuste pakkumise edendamiseks Appingedamis ja see moonutab ebaproportsionaalselt konkurentsi. Kuna puudub üldsuse huvide kaitsmise eesmärk, ei vasta meede EÜ asutamislepingu artikli 87 lõike 3 punktis c sätestadud ühisturuga kokkusobivuse kriteeriumidele.
VI. JÄRELDUS
(84)
Eespool nimetatud põhjustel otsustab komisjon, et meede sisaldab riigiabi sihtasutusele, kiudoptilise võrgu operaatorile ja lairibaühenduse jaeteenuste pakkujatele. Kuna abimeede ei ole mõeldud teatavate majandustegevuse vormide või teatavate piirkondade majandusliku arengu soodustamiseks, ilma et see muudaks kaubandustingimusi üldsuse huve kahjustaval määral, ei ole abi EÜ asutamislepingu artikli 87 lõike 3 punkti c alusel õigustatud ning on seega ühisturuga kokkusobimatu.
ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:
Artikkel 1
Riigiabi, mida Madalmaad kavatsevad anda lairibavõrgu arendamiseks Appingedamis, on ühisturuga kokkusobimatu.
Nimetatud abi ei või seetõttu anda.
Artikkel 2
Madalmaad teavitavad komisjoni otsuse järgimiseks võetud meetmetest kahe kuu jooksul pärast käesoleva otsuse kättesaamist.
Artikkel 3
Käesolev otsus on adresseeritud Madalmaadele.
Brüssel, 19. juuli 2006

Labels: 4
19
3
12
18