Document ID: 32004D0165

Decisão da Comissão
de 27 de Novembro de 2002
relativa ao regime de auxílios "Programa de consolidação do Land da Turíngia" implementado pela Alemanha
[notificada com o número C(2002) 4357]
(Apenas faz fé o texto em língua alemã)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2004/165/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o n.o 1, alínea a), do seu artigo 62.o,
Após ter notificado os interessados para apresentarem as respectivas observações nos termos do n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1) O regime de auxílios "Programa de consolidação do Land da Turíngia" (a seguir denominado "regime de auxílios") entrou em vigor em 20 de Julho de 1993(1). As autoridades do Land da Turíngia consideraram que este regime de auxílios estava em conformidade com a regra de minimis prevista no enquadramento comunitário dos auxílios estatais às pequenas e médias empresas (PME) de 1992(2) (a seguir denominado "enquadramento comunitário para as PME"), não o tendo assim notificado nos termos do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE.
(2) Em 16 de Janeiro de 1996, o regime de auxílios foi substituído pelo programa de empréstimos do Land da Turíngia a favor das PME.
(3) Por carta de 26 de Janeiro de 1999, com a referência SG (99) D/580, a Comissão informou a Alemanha da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE relativamente ao auxílio em questão.
(4) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(3). A Comissão convidou os interessados a apresentarem as respectivas observações relativas ao auxílio em causa, não tendo, contudo, recebido quaisquer observações a este respeito.
Por carta de 2 de Março de 1999, a Alemanha solicitou à Comissão uma prorrogação do prazo para a transmissão das observações que lhe foi concedida por carta de 11 de Março de 1999 da Comissão. As observações da Alemanha foram transmitidas por cartas de 29 de Março, 19 de Agosto e 26 de Agosto de 1999.
(5) Por carta de 26 de Novembro de 2001, a Alemanha transmitiu o seu parecer final.
2. DESCRIÇÃO DO AUXÍLIO
2.1. Título e base jurídica
(6) As subvenções são concedidas pelo banco público Thüringer Aufbaubank sob a responsabilidade do Ministério da Economia e dos Transportes da Turíngia, com base nos artigos 23.o, 44.o e 44.oa do Regime Orçamental do Land da Turíngia, de acordo com o disposto no regime de auxílios.
2.2. Beneficiários do auxílio
(7) O regime de auxílios destina-se às pequenas e médias empresas (PME) definidas segundo os critérios "volume de negócios" e "efectivos", mas não segundo o critério "independência" previsto no enquadramento comunitário para as PME (1992)(4), incluindo as empresas geridas pela Treuhandanstalt. O n.o 3 do regime de auxílios ("Beneficiários do auxílio") refere expressamente a elegibilidade da indústria alimentar, não excluindo, contudo, os outros sectores sensíveis (aço, construção naval, fibras sintéticas, indústria automóvel, agricultura, pesca, transportes e indústria do carvão). Em casos excepcionais (por decisão do ministério competente), o auxílio pode ser igualmente concedido a favor de empresas cujo volume de negócios e o número de efectivos excedam os limiares indicados no enquadramento comunitário para as PME.
2.3. Duração
(8) O regime de auxílios "Programa de consolidação do Land da Turíngia" entrou em vigor em 20 de Julho de 1993 por tempo indeterminado, tendo sido substituído em 16 de Janeiro de 1996 pelo programa de empréstimos do Land da Turíngia a favor das PME.
2.4. Objectivos
(9) O auxílio é concedido sob a forma de empréstimo bonificado pelo Thüringer Aufbaubak e por intermédio do banco habitual das empresas e a risco deste. O banco habitual pode beneficiar de uma garantia até 60 % do montante do empréstimo (o regime de auxílios não prevê o pagamento de uma taxa de garantia). O Thüringer Aufbaubank e o banco habitual da empresa poderão cobrar uma comissão de 0,1 % sobre o montante do empréstimo.
(10) O regime de auxílios destina-se às empresas com problemas de tesouraria e de rentabilidade e deve permitir o reescalonamento das dívidas de curto prazo com juros bonificados. Um reescalonamento a cargo do Thüringer Aufbaubank está excluído.
(11) Os empréstimos de consolidação são concedidos na condição de a empresa dispor de um plano de reestruturação global viável que permita, em conjunto com o empréstimo de refinanciamento, recuperar a rentabilidade da empresa de forma duradoura. O plano deve indicar as necessidades da empresa em termos de consolidação, os seus problemas de tesouraria e de rentabilidade, bem como as contribuições do beneficiário e do seu banco habitual.
(12) Os empréstimos são concedidos por um período de três a 12 anos a taxas de juro de 5 a 8 % e com um período de carência de dois ou três anos. O ministro competente pode autorizar uma derrogação destas condições.
2.5. Intensidade do auxílio
(13) O n.o 5 do regime de auxílios ("Natureza, âmbito de aplicação e montante do auxílio"), indica expressamente que se trata de auxílios de minimis.
(14) De acordo com o regime de auxílios, o elemento de auxílio de um empréstimo bonificado é calculado com base na diferença entre a taxa de juro efectiva e uma taxa de juro de referência, não sendo considerados nem o elemento de auxílio decorrente da garantia, nem os riscos particulares que caracterizam as empresas beneficiárias. Se bem que o montante do empréstimo não esteja directamente limitado, o montante do auxílio concedido à empresa (só o elemento de auxílio decorrente da bonificação dos juros) não deve exceder o limiar fixado pela regra de minimis do enquadramento comunitário para as PME.
(15) Por carta de 7 de Dezembro de 1998, a Alemanha informou que tinha sido concedido, de 1993 a 1996, um total de 741 empréstimos num montante de 312,4 milhões de marcos alemães, sendo que 80 empréstimos foram concedidos a favor da indústria alimentar.
2.6. Cumulação de auxílios
(16) A empresa beneficiária deve indicar no respectivo pedido os auxílios públicos que já recebeu.
2.7. Motivos que levaram ao início do procedimento
(17) As razões que levaram ao início do procedimento residem no facto de o regime de auxílios se destinar igualmente a empresas em dificuldade e de não ser tido em conta, no quadro da aplicação da regra de minimis, o cálculo do montante de auxílio resultante da garantia e dos riscos particulares das empresas beneficiárias. A Comissão considera que, na medida em que o regime se dirigia a empresas em dificuldade e que os limiares tinham sido excedidos, as disposições dos respectivos enquadramentos comunitários deviam ser aplicadas.
(18) Além disso, o regime de auxílios não excluía os sectores sensíveis, apesar de a regra de minimis não se aplicar a estes sectores, dado que são objecto de regras específicas.
(19) Por todos estes motivos, a Comissão considerou que o regime de auxílios, bem como os casos de aplicação em que foram excedidos os limiares de minimis ou o seu âmbito de aplicação, constituíam auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE (antigo n.o 1 do artigo 92.o do Tratado CE) que foram executados ou concedidos ilegalmente.
(20) Os objectivos e o enunciado do regime de auxílios indiciam que este foi concebido para as empresas em dificuldade. A Alemanha contestou esta interpretação e declarou que os empréstimos tinham sido pagos pelos bancos habituais a risco destes últimos e que, após a dedução da garantia de 60 %, estes suportariam em todo o caso um risco de 40 %. Referiu ainda que este risco residual não pode ser caucionado por uma outra garantia. Segundo a Alemanha, regra geral, um banco não está disposto a conceder um empréstimo a uma empresa em dificuldade sem as devidas garantias bancárias ou outras.
(21) Este argumento não tem fundamento pelas seguintes razões:
a) As empresas em dificuldade não estão excluídas do programa de empréstimos. Num caso análogo com condições idênticas (programa de empréstimos do Land da Turíngia a favor das PME) verificou-se que algumas empresas em dificuldade também beneficiaram destes auxílios;
b) O regime permite um reescalonamento das dívidas de empresas em dificuldade junto do seu banco habitual ou de outras instituições financeiras. A Comissão considera que o reescalonamento das dívidas das empresas em dificuldade ao abrigo do regime era susceptível de reduzir nalguns casos significativamente os riscos a que os bancos estavam inicialmente expostos.
(22) Por conseguinte, a Comissão considera que o regime se destinava a empresas em dificuldade, devendo ser examinado com base nos respectivos enquadramentos.
(23) Na medida em que se trata da recuperação de empresas em dificuldade, (esta possibilidade não está excluída formalmente do regime, mas é relativamente irrealista), verifica-se que a prática seguida até à data neste domínio exigia, como condição prévia de compatibilidade com o mercado comum, que os auxílios de emergência se restringissem às modalidades de empréstimo público concedido nas condições de mercado ou de garantia estatal sobre créditos privados. Esta condição não foi cumprida no caso em apreço, uma vez que os empréstimos tinham juros bonificados.
(24) Na medida em que existia a possibilidade de concessão de auxílios de emergência, a Comissão teve dúvidas quanto à compatibilidade do regime de auxílios com o mercado comum.
(25) Na medida em que o regime de auxílios se destinava à reestruturação de empresas em dificuldade, verifica-se que a prática seguida pela Comissão até à data neste domínio exigia para a compatibilidade com o mercado comum o cumprimento das seguintes condições:
a) Apresentação e execução de um plano de reestruturação que possibilite a recuperação da rentabilidade da empresa a longo prazo;
b) Limitação do montante do auxílio ao mínimo estritamente necessário;
c) Contribuição adequada da empresa beneficiária e dos seus accionistas;
d) Cumprimento das regras de aplicação específicas para os sectores sensíveis, o que implica a notificação dos casos individuais;
e) Notificação individual dos auxílios concedidos a favor de grandes empresas.
f) Os auxílios à reestruturação, salvo em situações excepcionais imprevisíveis que não podem ser imputadas à empresa, só podem ser concedidos uma vez.
(26) O regime de auxílios não previa nem a notificação individual dos auxílios a favor das grandes empresas nem a proibição da concessão repetida de auxílios à reestruturação e tão-pouco regras de aplicação específicas para os sectores sensíveis ou a limitação do montante do auxílio ao mínimo estritamente necessário para alcançar o objectivo em vista.
(27) Na medida em que se tratava da concessão de auxílios de reestruturação, a Comissão teve reservas quanto à compatibilidade do regime de auxílios com o mercado comum.
3. OBSERVAÇÕES DA ALEMANHA
(28) Contrariamente aos dados referidos na decisão de início do procedimento, a Alemanha estima em 485 o número de empréstimos de consolidação concedidos, no período de 1993 a 1995, correspondentes a um total de 112,2 milhões de euros. Segundo a Alemanha, o valor de 741 empréstimos indicado na decisão de início do procedimento inclui 248 empréstimos suplementares que foram concedidos em 1996 ao abrigo do programa de empréstimos do Land da Turíngia a favor das PME, o qual foi objecto do procedimento C 87/98 (ex NN 137/98)
(29) A Alemanha concorda com a posição da Comissão de que o valor do auxílio foi efectivamente calculado apenas com base no elemento de auxílio da bonificação dos juros, dado que "de 1993 a inícios de 1996, as autoridades alemãs ignoravam que, no caso das empresas em dificuldade, era necessário ter em conta e elemento de auxílio da garantia".
(30) Na medida em que foram concedidos empréstimos de consolidação a sectores sensíveis, a Alemanha considera que os empréstimos do regime "Programa de consolidação do Land da Turíngia" foram concedidos em conformidade com o enquadramento comunitário a favor das PME em vigor nessa altura. Segundo a Alemanha, as disposições específicas do enquadramento comunitário dos auxílios estatais relativos aos investimentos no sector da transformação e comercialização de produtos agrícolas de 1996(5) só foram aplicadas a partir de 1998. Segundo a Alemanha, ao abrigo da Decisão 1999/183/CE da Comissão, de 20 de Maio de 1998, relativa a auxílios estatais para transformação e comercialização de produtos agrícolas susceptíveis de serem concedidos na Alemanha com base nos regimes de auxílios regionais existentes(6), o enquadramento só entrara em vigor em 1998, de modo que não existiam disposições específicas para os auxílios no sector dos produtos alimentares, das bebidas e do tabaco durante o período de 1993-1995 e que, por conseguinte, este sector sensível não devia ser tido em conta na concessão dos empréstimos.
(31) A Alemanha contesta a posição da Comissão de que o risco próprio dos bancos habituais poderia ser reduzido mediante o reescalonamento das dívidas das empresas em dificuldade. Considera, pelo contrário, que a garantia de 40 % do banco habitual constitui um verdadeiro risco próprio. Segundo a Alemanha, se o empréstimo caucionado pelo banco habitual da empresa fosse transferido para outro banco privado, um reescalonamento das obrigações de crédito existentes do banco habitual pelo Thüringer Aufbaubank só teria sido possível se este último não participasse no risco, mas estaria excluído no caso de uma participação do Thüringer Aufbaubank no risco.
(32) A Alemanha reconhece nas suas observações que o programa de empréstimos do Land da Turíngia se destina tanto a empresas viáveis como a empresas em dificuldade. Contudo, na medida em que o montante do auxílio de um empréstimo, incluindo eventuais outros auxílios de minimis, ficasse aquém do limiar da regra de minimis, o regime de auxílios seria compatível com a regra de minimis.
(33) Por cartas de 26 de Agosto de 1999 e de 26 de Novembro de 2001, a Alemanha comunicou à Comissão as listas dos empréstimos de consolidação concedidos de 1993 a 1995. Estas listas indicam que foram concedidos a empresas em dificuldade três empréstimos em 1994 e nove em 1995. Além disso, estas listas revelam que só foram concedidos quatro empréstimos a empresas do sector sensível da agricultura, dois em 1994 e dois em 1995, se bem que, segundo a carta da Alemanha de 7 de Dezembro de 1998, tenham sido concedidos cerca de 80 empréstimos a empresas da indústria alimentar. Os documentos transmitidos pela Alemanha não indicam os critérios aplicados para definir o sector sensível da agricultura e as empresas em dificuldade.
4. APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO
4.1. Existência de um auxílio estatal
(34) Embora qualquer contribuição financeira a favor das empresas altere, de certa forma, as condições de concorrência, nem todos os auxílios têm um impacte significativo nas trocas comerciais e na concorrência entre os Estados-Membros. Assim sendo, excluem-se da obrigação de notificação, nos termos do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE, os auxílios que não excedam um limite máximo absoluto e que, enquanto auxílios de minimis, não se insiram no âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(35) A definição do que se entende, na perspectiva da Comissão, por auxílios de minimis foi consagrada pela primeira vez no enquadramento comunitário para as PME de 1992(7). O ponto 3.2 fixa o âmbito de aplicação da regra de minimis num montante de auxílio de 50000 euros por empresa durante um período de três anos relativamente a uma determinada categoria principal de despesas (por exemplo, investimentos, formação). Por conseguinte, os auxílios concedidos sob a forma de pagamentos únicos até 50000 euros, destinados a uma determinada categoria de despesas, bem como os regimes de auxílios, que limitam a esse montante os auxílios sob a forma de pagamentos destinados a uma determinada categoria de despesas da empresa durante um período de três anos, deixaram de ficar sujeitos a notificação individual nos termos do n.o 3 do artigo 88.o (n.o 3 do antigo artigo 93.o) do Tratado CE. Era obrigatório, porém, indicar expressamente na notificação individual de concessão ou no regime de auxílio que o montante de auxílio, incluindo os auxílios eventualmente concedidos para o mesmo tipo de despesa, provenientes de outras fontes ou concedidos ao abrigo de outros regimes, não podia exceder 50000 euros. O ponto 3.2 esclarecia que a regra de minimis não se aplicava aos sectores sensíveis (aço, construção naval, fibras sintéticas, indústria automóvel, agricultura, pesca, transportes e indústria do carvão).
(36) A comunicação da Comissão relativa aos auxílios de minimis(8) de 1996 alterou a regra de minimis do enquadramento comunitário para as PME de 1992. O montante máximo total do auxílio de minimis foi fixado em 100000 euros para um período de três anos, com início no momento da concessão do primeiro auxílio de minimis. Este montante abrangia todos os auxílios públicos concedidos a título de auxílio de minimis e não afectava a possibilidade de o beneficiário receber outros auxílios com base em regimes aprovados pela Comissão.
(37) Os sectores abrangidos pelo Tratado CECA, a construção naval, o sector dos transportes e os auxílios concedidos para despesas relativas à actividade da agricultura ou da pesca estavam excluídos do âmbito de aplicação desta regra.
(38) O artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 69/2001 da Comissão, de 12 de Janeiro de 2001, relativo à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios de minimis(9) alarga o âmbito de aplicação da regra de minimis, embora o regulamento continue a não se aplicar ao sector dos transportes e às actividades relacionadas com o fabrico, a transformação ou a comercialização dos produtos referidos no anexo I do Tratado CE. O regulamento também não se aplica aos auxílios concedidos a actividades relacionadas com a exportação, nomeadamente os auxílios directamente associados às quantidades exportadas, a favor da criação e funcionamento de uma rede de distribuição ou a favor de outras despesas correntes ligadas às actividades de exportação. Por fim, são excluídos do âmbito de aplicação do regulamento, os auxílios subordinados à utilização de produtos nacionais em detrimento de produtos importados.
(39) Nos termos do artigo 2.o do referido regulamento, o montante total dos auxílios de minimis concedidos a uma empresa não pode exceder 100000 euros durante um período de três anos. Este limiar é aplicável independentemente da forma dos auxílios ou do objectivo prosseguido.
(40) Dado que o Regulamento (CE) n.o 69/2001 só entrou em vigor em 2 de Fevereiro de 2001 e que o regime de auxílios em apreço vigorou entre 20 de Julho de 1993 e 16 de Janeiro de 1996, importa saber se a Comissão poderá aplicar o Regulamento (CE) n.o 69/2001 retroactivamente a auxílios financeiros concedidos antes da sua entrada em vigor ou se terá de se basear na regra de minimis do enquadramento comunitário para as PME de 1992 e na comunicação relativa aos auxílios de minimis de 1996 (consecutio legis).
(41) O Regulamento (CE) n.o 69/2001 da Comissão é omisso quanto à sua aplicabilidade a auxílios concedidos antes da sua entrada em vigor. Contudo, o texto do regulamento não exclui a sua aplicação a casos anteriores que, em todo o caso, se encontram sujeitos ao mecanismo de controlo previsto no seu artigo 3.o A Comissão conclui, perante a inexistência de uma outra regulamentação, que é aplicável o Regulamento (CE) n.o 69/2001 aos auxílios de minimis concedidos antes da sua entrada em vigor. Por um lado, como o Regulamento (CE) n.o 69/2001 isenta determinada categoria de auxílios da obrigatoriedade de notificação, constitui uma regra processual que, por conseguinte, deverá aplicar-se directamente aos procedimentos pendentes. Por outro lado, a aplicação directa do Regulamento (CE) n.o 69/2001 está em consonância com os objectivos de simplificação dos processos e de descentralização. A Comissão apenas utilizará as disposições em vigor à data da concessão dos auxílios para as medidas não abrangidas pelo âmbito de aplicação do Regulamento (CE) n.o 69/2001 e que, consequentemente, não podem ser isentas com base neste regulamento. Uma vez que o Regulamento (CE) n.o 69/2001 tem, por princípio, um âmbito de aplicação mais lato do que as anteriores regras de minimis e já que estas são aplicáveis a todos os auxílios não isentos ao abrigo do referido regulamento, é devidamente salvaguardado o respeito do princípio jurídico geral da confiança legítima e do princípio da segurança jurídica. De um ponto de vista económico, a Comissão considera que uma medida financeira que, num mercado integrado, não é passível de ser classificada, ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 69/2001 actualmente em vigor, como "auxílio", na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, não pode ter constituído um "auxílio" no passado, num mercado menos integrado. Por conseguinte, a Comissão prosseguirá a análise dos auxílios financeiros com base no Regulamento (CE) n.o 69/2001, o que não exclui a possibilidade de aplicar as regras em vigor à data da concessão dos auxílios, desde que estes não estejam isentos ao abrigo do referido regulamento.
(42) Assim sendo, a decisão de dar início ao procedimento abrange não só o regime de auxílios, mas também os casos de aplicação que não se inscrevem no âmbito de aplicação do Regulamento (CE) n.o 69/2001 ou de outras regras de minimis, e ainda os casos que estão abrangidos pelo âmbito de aplicação do Regulamento (CE) n.o 69/2001 ou por outras regras de minimis relevantes e que, por cumulação com outros auxílios, excederam o limiar de minimis.
(43) De antemão, estão excluídos do âmbito de aplicação do Regulamento (CE) n.o 69/2001 e das anteriores regras de minimis, o sector dos transportes e todas as actividades relacionadas com o fabrico, a transformação ou a comercialização dos produtos referidos no anexo I do Tratado CE.
(44) Por conseguinte, a Comissão entende que os empréstimos de consolidação concedidos às empresas da indústria alimentar com o objectivo de promover o fabrico, a transformação ou a comercialização de produtos referidos no anexo I do Tratado CE não podem ser abrangidos pelo Regulamento (CE) n.o 69/2001 ou por outras regras de minimis, dado que devem ser então imputados ao sector sensível da agricultura.
(45) O argumento da Alemanha, segundo o qual as disposições do enquadramento comunitário dos auxílios estatais aos investimentos no sector da transformação e comercialização de produtos agrícolas, de 1996, só entraram em vigor em 1998, é irrelevante para o caso, dado que estas disposições não afectaram o âmbito de aplicação da regra de minimis(10).
(46) Segundo a Comissão, o restante âmbito de aplicação do Regulamento (CE) n.o 69/2001 ou da regra de minimis anterior relevante poderá ter sido excedido, na medida em que os empréstimos concedidos excederam o limiar pelo facto de, ao concederem os empréstimos de consolidação, não terem tido em conta o elemento de auxílio contido na garantia. O regime de auxílios não garante de modo algum o cumprimento em todos os casos do limiar de minimis de 100000 euros durante um período de três anos, fixado ao abrigo do n.o 2 do artigo 2.o do referido regulamento ou o limiar das regras anteriores. Tal é nomeadamente o caso quando o regime se dirige a empresas em dificuldade que se caracterizam por um elevado risco de incumprimento.
(47) A Comissão considera que todos ou muitos dos beneficiários do regime de auxílios eram empresas em dificuldade.
(48) Para poder distinguir uma empresa em dificuldade de uma empresa sã, a Comissão introduziu no ponto 2.1 das orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação de empresas em dificuldade de 1994(11) (a seguir designadas por "orientações de 1994") uma definição de uma empresa em dificuldade. Esta definição de uma empresa em dificuldade é confirmada essencialmente na prática da Comissão dos últimos anos (ver pontos 227 a 229 do VIII Relatório sobre a Política de Concorrência de 1979)(12).
(49) As orientações de 1994 (sobre cujo teor a Comissão se refere na presente decisão) definem uma empresa em dificuldade como uma empresa "incapaz de assegurar a sua recuperação com os seus próprios recursos ou com meios obtidos junto dos seus accionistas ou através de empréstimos. Os indicadores habituais são o decréscimo de rendibilidade ou o nível crescente de prejuízos, a diminuição do volume de negócios, o aumento das existências, o excesso de capacidade, a diminuição da margem bruta de autofinanciamento, o crescente endividamento, a progressão dos encargos com juros, bem como o baixo valor dos activos líquidos. Nos casos mais graves, a empresa pode mesmo encontrar-se já em situação de insolvência ou em processo de liquidação.".
(50) Ao abrigo do n.o 1 do regime de auxílios (objectivo do auxílio), este destina-se às empresas com problemas de tesouraria e de rentabilidade resultantes da sua situação difícil a nível financeiro e de receitas. A Comissão interpreta esta formulação no sentido de que se trata também de empresas que necessitam de recuperação e que correspondem assim à definição das empresas em dificuldade.
(51) A Alemanha argumentou que, no caso da garantia, o banco habitual da empresa caucionava 40 % a título de garantia própria, e que estava excluída a possibilidade de este risco ser caucionado por outras fontes públicas. Segundo as autoridades alemãs, este risco próprio do banco habitual da empresa incentivava o mutuante a analisar a solvência do mutuário de modo a reduzir o risco de incumprimento.
(52) Este argumento não é suficientemente convincente para provar que o programa de consolidação não foi aplicado a empresas em dificuldade. O regime de auxílios tinha precisamente por objectivo conceder a empresas em dificuldade empréstimos de consolidação e garantias. Embora o risco remanescente assumido pelo banco habitual da empresa reduzisse a probabilidade de os beneficiários serem empresas em dificuldade, o regime de auxílios não excluía de modo algum a aplicação deste último a essas empresas.
(53) A Comissão considera ainda que poderia ser vantajoso para o banco habitual da empresa, em particular no caso de empresas em dificuldade, participar na concessão de empréstimos ao abrigo do regime de auxílios, uma vez que a concessão dos respectivos empréstimos de consolidação melhorava a liquidez das empresas beneficiárias e reduzia o risco de incumprimento relativamente a anteriores empréstimos disponibilizados pelo banco habitual. De facto, poderá ser economicamente interessante para um banco reduzir o elevado risco de incumprimento de antigos empréstimos graças à injecção na empresa de novos fundos destinados à sua reestruturação, sobretudo quando o risco é parcialmente assumido pelo Estado.
(54) Por fim, as listas transmitidas pela Alemanha que indicam os auxílios aprovados ou pagos ao abrigo do regime de auxílios provam que foram apoiadas empresas em dificuldade. De resto, a Alemanha reconheceu nas suas observações que o programa de consolidação do Land da Turíngia se destina tanto a empresas viáveis como a empresas em dificuldade.
(55) O elemento de auxílio contido na garantia deveria ter sido considerado no cálculo do montante do auxílio contido nos empréstimos, sobretudo tendo em conta os riscos de incumprimento das empresas em dificuldade.
(56) O facto de a Alemanha alegar que ignorava que devia considerar no cálculo do montante do auxílio, referente ao período de 1993 a inícios de 1996, o elemento de auxílio contido na garantia e nos riscos especiais inerentes à concessão de empréstimos a empresas em dificuldade, não altera de modo algum a presente apreciação.
(57) A Comissão não pode partilhar este ponto de vista, dado que já em 1989 enviara uma carta aos Estados-Membros comunicando que todas as garantias estatais se inseriam no âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE(13). As autoridades alemãs deveriam, no mínimo, ter duvidado do carácter de auxílio de medidas como a garantia para empréstimos a empresas com problemas de tesouraria e deveriam ter notificado atempadamente as medidas adoptadas ao abrigo do regime para que a Comissão se pudesse pronunciar.
(58) De acordo com a comunicação da Comissão relativa à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios estatais sob forma de garantias(14), o equivalente de subvenção pecuniário de uma garantia de empréstimo num determinado ano pode ser:
a) Calculado de forma idêntica ao equivalente de subvenção de um empréstimo em condições favoráveis, sendo a bonificação dos juros correspondente à diferença entre a taxa de mercado e a taxa obtida em virtude da garantia estatal, após dedução dos eventuais prémios pagos; ou
b) Considerado como a diferença entre o montante garantido em dívida, multiplicado pelo factor de risco (probabilidade de incumprimento), e os eventuais prémios pagos, ou seja: (montante garantido × risco) - prémio; ou
c) Calculado com base em qualquer outro método geralmente aceite e passível de ser justificado em termos objectivos.
(59) A Comissão confirma assim a sua posição, há muito defendida, de que sempre que, aquando da concessão do empréstimo, existirem fortes probabilidades de incumprimento por parte do mutuário, o montante do auxílio poderá atingir o montante efectivamente coberto pela garantia.
(60) De resto, o elemento de auxílio contido na garantia também pode levar a um excedimento do limiar de minimis no caso de empresas viáveis.
(61) A Comissão entende que o regime de auxílios e os casos em que foi aplicado constituem auxílios na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, sempre que não forem abrangidos pelo Regulamento (CE) n.o 69/2001 ou, quando forem abrangidos pelo Regulamento (CE) n.o 69/2001, excedam o limiar de minimis. O mesmo é aplicável às outras regras de minimis em vigor à data da aplicação das medidas.
(62) O regime de auxílios, quando aplicado a empresas em dificuldade, permitia às empresas beneficiárias receberem fundos de um banco privado, sendo que, de outro modo, essas empresas já não receberiam apoio de instituições de crédito privadas nas condições de crédito habituais devido à sua situação financeira. Estas verbas impediam que as empresas beneficiárias abandonassem o mercado. Se a empresa em causa abandonasse o mercado, as capacidades excedentes seriam reduzidas ou as quotas de mercado assim libertadas seriam assumidas pelos concorrentes, o que poderia, em ambos os casos, melhorar a sua rentabilidade. Os empréstimos de consolidação não excluem a concessão de empréstimos a empresas que fabricam produtos ou prestam serviços que são objecto de trocas comerciais entre os Estados-Membros. Assim, é de considerar que as medidas financeiras em apreço no quadro do presente procedimento podem afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(63) Mesmo as empresas viáveis não teriam podido obter estes financiamentos com estas condições junto de bancos privados e puderam assim melhorar a sua posição no mercado interno face aos seus concorrentes. Tal é aplicável, em particular, às empresas viáveis que exerciam a sua actividade nos sectores sensíveis. Dado que os mercados dos sectores sensíveis se caracterizam por excedentes de capacidades, os benefícios financeiros que os empréstimos de consolidação concedem a estas empresas específicas reforça a sua posição de mercado face a outros concorrentes, o que pode afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(64) Assim, o regime de auxílios em apreço pode falsear ou ameaça falsear a concorrência.
(65) A Comissão conclui, assim, que o regime de auxílios e a sua aplicação constituem auxílios na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, na medida em que afectam as trocas comerciais entre os Estados-Membros, favorecendo certas empresas.
(66) Tendo em conta as observações das autoridades alemãs, a Comissão concluiu que o banco privado, enquanto mutuante, não beneficiou da concessão do empréstimo de consolidação de um modo susceptível de falsear a concorrência.
(67) Na comunicação da Comissão relativa à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios estatais sob forma de garantias, a Comissão considera que se for concedida uma garantia ex post no que se refere ao empréstimo ou a outra obrigação financeira já assumida sem que as condições do referido empréstimo ou obrigação financeira sejam adaptadas ou caso se recorra a um empréstimo garantido para reembolsar um outro empréstimo, não garantido, à mesma instituição de crédito, poderá também existir um auxílio ao mutuante, na medida em que se reforça a segurança dos empréstimos.
(68) Embora o n.o 1 do regime de auxílios preveja a superação dos problemas de tesouraria das empresas mediante o reescalonamento das dívidas de curto prazo em empréstimos com juros bonificados, a Alemanha referiu nas suas observações que o reescalonamento das anteriores dívidas do banco habitual da empresa pelo Thüringer Aufbaubank só era possível sem a sua garantia. Tal significa que o Thüringer Aufbaubank não pode constituir uma garantia ex post para um crédito já concedido ou uma outra obrigação financeira já assumida, ou um empréstimo dotado de uma garantia não pode servir para reembolsar à mesma instituição financeira um empréstimo sem garantia.
(69) Dado que foi excluído o reescalonamento das dívidas do banco habitual da empresa com a garantia do Thüringer Aufbaubank considera-se que o regime de auxílios não permite a concessão de auxílios ao mutuante. O facto de a estabilização de uma empresa em dificuldade beneficiar todos os credores é uma consequência dos auxílios geralmente aceite e não constitui em si um auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE a favor desses credores.
4.2. Legalidade do auxílio
(70) A Comissão lamenta o facto de o Governo alemão ter concedido auxílios em violação do disposto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE.
4.3. Compatibilidade do auxílio com o mercado comum no caso de incumprimento do Regulamento (CE) n.o 69/2001 ou, se for caso disso, de outras regras de minimis pertinentes.
(71) A Comissão analisou o programa de empréstimos e concluiu que este se dirigia tanto a empresas viáveis como a empresas em dificuldade.
(72) Na medida em que os auxílios tenham sido concedidos a empresas em dificuldade, tratava-se de auxílios de acompanhamento, de auxílios à reestruturação ou de auxílios de emergência, na acepção do VIII Relatório da Comissão das Comunidades Europeias sobre a Política de Concorrência de 1979 e das orientações de 1994(15) que foram confirmadas pelas orientações de 1999(16).
(73) Os auxílios concedidos a empresas viáveis constituíram auxílios ao funcionamento de acordo com a comunicação da Comissão de 1998 sobre as modalidades de aplicação do n.o 3, alíneas a) e c), do artigo 92.o aos auxílios com finalidade regional de 1979(17), bem como com a comunicação da Comissão de 1998 sobre as modalidades de aplicação do n.o 3, alíneas a) e c), do artigo 92.o aos auxílios com finalidade regional de 1988(18). Estas comunicações foram confirmadas pelas orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional de1998(19).
(74) Seguidamente, será analisada a compatibilidade do regime de aplicação à luz das disposições aplicáveis a cada caso(20).
(75) Relativamente à reestruturação de empresas em dificuldade, importa verificar se foram cumpridos, com base na prática da Comissão e nas orientações de 1994, como condição prévia para a compatibilidade do auxílio com o mercado comum, os seguintes critérios:
a) Apresentação e execução de um plano de reestruturação que possibilite a recuperação da rentabilidade da empresa a longo prazo;
b) Contribuição adequada da empresa beneficiária e dos seus accionistas;
c) Limitação do montante do auxílio ao mínimo estritamente necessário;
d) Cumprimento das regras de aplicação específicas para os sectores sensíveis, o que implica normalmente a notificação dos casos individuais;
e) Notificação individual dos auxílios concedidos a favor de grandes empresas;
f) Os auxílios à reestruturação, salvo em situações excepcionais imprevisíveis que não podem ser imputadas à empresa, só podem ser concedidos uma vez.
(76) Ao abrigo do regime, as verbas são concedidas na condição de a empresa dispor de um plano de reestruturação global viável que permita, em conjunto com o empréstimo de refinanciamento, recuperar a rentabilidade da empresa de forma duradoura. O plano deve indicar as necessidades da empresa em termos de consolidação, os seus problemas de tesouraria e de rentabilidade, bem como as contribuições do beneficiário e do seu banco habitual. Na medida em que o plano cumprisse as condições referidas, o regime de auxílios satisfazia os dois primeiros critérios indicados.
(77) O regime de auxílios não prevê a proibição da concessão repetida de auxílios à reestruturação à mesma empresa nem a limitação do montante do auxílio ao mínimo estritamente necessário para alcançar o objectivo em vista; A Alemanha não indicou se tinha cumprido estes critérios quando concedeu as subvenções.
(78) O regime de auxílios não previa nem a notificação individual dos auxílios a favor das grandes empresas nem regras de aplicação específicas para os sectores sensíveis.
(79) Por esta razão, a Comissão considera que, na medida em que o regime de auxílios prevê auxílios à reestruturação a favor de empresas em dificuldade, estes auxílios não são compatíveis com o mercado comum.
(80) Na medida em que se trata da recuperação de empresas em dificuldade, constata-se que a prática adoptada neste contexto exige, como condição prévia de compatibilidade com o mercado comum, que os auxílios de emergência se restrinjam às modalidades de empréstimo público concedido nas condições de mercado ou de garantia estatal sobre créditos privados. Esta condição não foi cumprida no caso em apreço, uma vez que os empréstimos tinham juros bonificados.
(81) Os auxílios de emergência concedidos ao abrigo do regime de auxílios são incompatíveis com o mercado comum.
(82) Na medida em que os empréstimos tenham sido concedidos a empresas economicamente viáveis, estes constituem auxílios ao funcionamento que a Comissão deve examinar com base nas disposições relativas aos auxílios regionais aplicáveis ao regime de auxílios em apreço.
(83) O Land da Turíngia é uma região assistida na acepção do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o [n.o 3, alínea a), do antigo artigo 92.o] do Tratado CE. As comunicações da Comissão sobre os auxílios com finalidade regional de 1979 e 1988(21), prevêem que a Comissão, reconhecendo as dificuldades especiais das regiões assistidas, possa autorizar, através de uma derrogação, certos auxílios ao funcionamento nessas regiões nas seguintes condições:
a) O auxílio devia estar limitado no tempo e destinar-se a ultrapassar desvantagens estruturais de empresas situadas nas regiões referidas no n.o 3, alínea a), do artigo 92.o do Tratado CE;
b) O auxílio deve ser destinado a promover um desenvolvimento duradouro e equilibrado da actividade económica e não originar um excesso de capacidade sectorial a nível da Comunidade, a fim de evitar que o problema sectorial comunitário dele decorrente seja mais grave que o problema regional inicial; Neste contexto, é necessária uma abordagem sectorial e, em especial, devem ser observadas as normas e orientações comunitárias aplicáveis a outros sectores industriais (siderurgia, construção naval, fibras sintéticas, têxteis e vestuário) e agrícolas, bem como as relativas a certas empresas de transformação de produtos agrícolas. Estas normas e orientações comunitárias opõem-se à concessão de auxílios ao funcionamento nos sectores em causa;
c) Os auxílios deviam ser concedidos no respeito das regras aplicáveis aos auxílios às empresas em dificuldade;
d) Além disso, a prática adoptada pela Comissão na década de noventa estabeleceu que os auxílios deviam ser degressivos.
(84) A duração do regime de auxílios não estava limitada no tempo. Em 16 de Janeiro de 1996, o regime de auxílios foi substituído pelo programa de empréstimos do Land da Turíngia, o qual, por seu lado, terminou em 1 de Julho de 1999(22). A Comissão conclui, assim, que o regime de auxílios em causa expirou em 31 de Maio de 1999.
(85) O objectivo do regime de auxílios consistia em facilitar às empresas já privatizadas ou àquelas criadas de raiz e confrontadas com as novas condições da economia de mercado, uma plena participação no mercado interno numa região caracterizada por sérios atrasos de desenvolvimento. Contudo, a prática da Comissão exigia que o auxílio contribuísse a um desenvolvimento equilibrado da actividade económica e não originasse um excesso de capacidade sectorial. Assim, os sectores sensíveis estavam excluídos da concessão dos auxílios ao funcionamento.
(86) Embora o regime de auxílios não preveja qualquer degressividade dos auxílios, tal não conduz à incompatibilidade das medidas, dado que esta regra não produzia ainda efeitos durante o período de aplicação do regime e que, nos primeiros anos que se seguiram à unificação alemã, a Comissão, na sua prática relativamente à Alemanha de Leste, em muitos casos não exigiu o cumprimento da degressividade devido à instabilidade da situação.
(87) Na medida em que o regime de auxílios permitiu a concessão de auxílios a empresas economicamente viáveis de sectores não sensíveis, estes auxílios ao funcionamento correspondiam à prática da Comissão durante o período de aplicação e são compatíveis com o mercado comum.
(88) Na medida em os auxílios constituem auxílios ao funcionamento concedidos a empresas economicamente viáveis de sectores sensíveis, estes não são compatíveis com o mercado comum, dado que as normas e orientações comunitárias sobre os sectores sensíveis proíbem a concessão de auxílios ao funcionamento a empresas economicamente viáveis.
(89) A Comissão entende que não se aplicam ao caso em apreço as derrogações previstas no n.o 2 do artigo 87.o do Tratado CE, dado que o regime de auxílios não prossegue nenhum dos objectivos aí referidos. Além disso, a Alemanha não invocou estas derrogações(23).
(90) A Comissão conclui que, à excepção das orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação de empresas em dificuldade, não se aplicam ao regime de auxílios quaisquer outras regras especiais relativas a auxílios com finalidade horizontal na acepção do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado CE, uma vez que o regime de auxílios não prossegue nenhum dos seus objectivos específicos e que a Alemanha não invocou que tal fosse o caso.
(91) No entender da Comissão, os auxílios não têm tão-pouco por objectivo apoiar projectos importantes de interesse europeu comum ou sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro e não se destinam a promover a cultura e a conservação do património. A Comissão conclui, portanto, que nem o n.o 3, alínea b), do artigo 87.o, nem o n.o 3, alínea d), do artigo 87.o do Tratado CE são aplicáveis ao regime de auxílios em apreço.
(92) Alguns casos de aplicação do regime de auxílios em apreço poderão ter sido objecto de um outro procedimento formal de investigação nos termos do n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE. A presente decisão não se aplica a esses casos.
5. CONCLUSÕES
(93) O regime de auxílios é ilegal. Os auxílios que não se insiram no âmbito de aplicação do Regulamento (CE) n.o 69/2001 ou que, não sendo abrangidos por este, não se inscrevam na outra regra de minimis pertinente em vigor na altura da execução do regime, foram concedidos ilegalmente.
(94) O regime de auxílios é incompatível com o mercado comum, na medida em que autorize, à margem da regra de minimis, a concessão de auxílios de emergência com bonificação de juros, a concessão de auxílios à reestruturação sem os limitar ao mínimo estritamente necessário, não exclua a concessão reiterada de auxílios à reestruturação e não preveja a obrigação de notificação dos auxílios à reestruturação a favor de grandes empresas em dificuldade, não imponha a obrigação de notificação individual para os sectores sensíveis e não exclua os auxílios a favor das empresas com actividades em sectores sensíveis.
(95) Por conseguinte, é incompatível com o mercado comum, a aplicação do regime de auxílios, à margem do âmbito de aplicação do Regulamento (CE) n.o 69/2001 ou da outra regra de minimis pertinente, a favor de empresas em dificuldade e relativamente a auxílios ao funcionamento a empresas economicamente viáveis de sectores sensíveis.
(96) O regime de auxílios é compatível com o mercado comum, na medida em que permita a concessão de auxílios ao funcionamento a empresas economicamente viáveis de sectores sensíveis.
(97) De acordo com a prática corrente da Comissão, os auxílios ilegalmente concedidos e incompatíveis, nos termos do artigo 87.o do Tratado CE, devem ser recuperados junto dos beneficiários, na medida em que não estejam cobertos por regras de minimis. Esta prática foi confirmada pelo artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 92.o do Tratado CE(24). De acordo com o artigo 14.o do referido regulamento, o Estado-Membro em causa deverá adoptar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio junto do beneficiário. Para poder estabelecer de forma definitiva o número de casos que serão objecto de recuperação, a Comissão considera que a Alemanha deverá elaborar uma lista de todas as empresas que não se inserem no âmbito de aplicação do Regulamento (CE) n.o 69/2001,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O regime de auxílios relativo ao programa de consolidação do Land da Turíngia (a seguir denominado "regime de auxílios") estabelece auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
O regime de auxílios não estabelece auxílios estatais, se os pagamentos se inserirem no âmbito de aplicação do Regulamento (CE) n.o 69/2001 ou, se não for esse o caso, se se inscreverem no âmbito de aplicação da regra de minimis em vigor à data de concessão do auxílio e cumulados com outros auxílios de minimis, não excederem o limiar de minimis estabelecido no Regulamento (CE) n.o 69/2001 ou noutras regras de minimis pertinentes.
O regime de auxílios não estabelece auxílios na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, se os pagamentos tiverem sido feitos a favor de empresas que não fabricam produtos ou não prestam serviços objecto de trocas comerciais entre os Estados-Membros.
Na medida em que o regime de auxílios se insere no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, os auxílios concedidos por este são ilegais.
Artigo 2.o
Na medida em que o regime de auxílios prevê auxílios a favor de empresas economicamente viáveis fora dos sectores sensíveis, este é compatível com o mercado comum.
Artigo 3.o
Na medida em que o regime de auxílios estabelece auxílios ao funcionamento a favor de empresas de sectores sensíveis, este é compatível com o mercado comum se se inserir no âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
Artigo 4.o
Na medida em que o regime de auxílios prevê auxílios de emergência e à reestruturação a favor de empresas em dificuldade, este é incompatível com o mercado comum se se inserir no âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
Artigo 5.o
Esta decisão não é aplicável aos casos de aplicação do regime de auxílios que já foram objecto de outros procedimentos ou de uma decisão final da Comissão. A Alemanha elaborará uma lista das empresas em causa.
Artigo 6.o
A Alemanha tomará as medidas necessárias para recuperar junto dos respectivos beneficiários os auxílios pagos indevidamente referidos nos artigos 3.o e 4.o
A recuperação do auxílio terá lugar imediatamente e em conformidade com os procedimentos em vigor a nível nacional, desde que estes permitam uma execução imediata e efectiva da decisão da Comissão. O auxílio objecto de recuperação dará lugar ao cálculo de juros a contar da data em que o auxílio ilegal foi colocado à disposição do beneficiário até à respectiva recuperação efectiva. Os juros são calculados com base na taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente-subvenção no âmbito dos auxílios com finalidade regional.
Artigo 7.o
No âmbito da execução da presente decisão, a Alemanha elaborará uma lista das empresas excluídas do âmbito de aplicação sectorial do Regulamento (CE) n.o 69/2001 ou que, tomando em consideração o elemento de auxílio contido na garantia e noutros auxílios de minimis concedidos no período pertinente, excedam o limiar estabelecido no Regulamento (CE) n.o 69/2001.
No quadro da execução da presente decisão, a Alemanha elaborará uma lista de todas as empresas em dificuldade que não se inserem no âmbito de aplicação do Regulamento (CE) n.o 69/2001 e beneficiaram do regime de auxílios em causa e especificará os critérios aplicados para a respectiva classificação.
Neste contexto, a Alemanha apurará um método de cálculo do elemento de auxílio da garantia.
No âmbito da execução da presente decisão, a Alemanha elaborará uma lista das empresas que não estão abrangidas pelo âmbito de aplicação do Regulamento (CE) n.o 62/2001 e que beneficiaram do regime de auxílios em causa, mas que não fabricam produtos nem prestam serviços objecto de trocas comerciais entre os Estados-Membros; indicará ainda os seus critérios.
Artigo 8.o
A Alemanha comunicará à Comissão, no prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, as medidas que tenha adoptado para lhe dar cumprimento.
Artigo 9.o
A República Federal da Alemanha é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 27 de Novembro de 2002.

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