Document ID: 31999D0581

KOMMISSIONENS BESLUT
av den 9 december 1998
om stöd som Tyskland beviljat Braunkohlekraftwerk Cottbus
[delgivet med nr K(1998) 4275]
(Endast den tyska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(1999/581/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 93.2 första stycket i detta,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a i detta,
efter att i enlighet med ovan nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att inkomma med synpunkter, med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
I. FÖRFARANDET
Genom ett klagomål av den 26 mars 1996 från en ledamot av Europaparlamentet fick kommissionen kännedom om ett stöd från Tyskland till Braunkohlekraftwerk Cottbus. Genom skrivelser av den 7 juni 1996 och den 5 september 1996 begärde kommissionen uppgifter om detta av de tyska myndigheterna. Denna begäran uppfyllde Tyskland den 26 juli 1996 och den 20 februari 1997.
Genom en skrivelse av den 12 augusti 1997 underrättade kommissionen Tyskland om sitt beslut att inleda ett förfarande enligt artikel 93.2 i EG-fördraget med avseende på det nämnda stödet. Tyskland besvarade denna skrivelse den 31 oktober 1997.
Kommissionens beslut att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning(1). Samtidigt uppmanades alla berörda parter att inkomma med synpunkter.
Genom en skrivelse av den 3 mars 1998 vidarebefordrades dessa synpunkter till Tyskland. Den 6 och 7 mars 1998 gjordes en inspektion på plats i kraftverket i Cottbus, där även företrädare för kommissionen deltog. Tyskland yttrade sig om synpunkterna den 9 juli 1998.
II. DETALJERAD BESKRIVNING AV STÖDET
Cottbus ligger i det största östtyska brunkolsdistriktet, vars kolfyndigheter bryts av Lausitzer Braunkohle AG (nedan kallat LAUBAG). Den 26 april 1995 beslutade staden Cottbus att ersätta sitt brunkolkraftverk, som är från DDR-tiden som framför allt beträffande bränsleförbrukning och miljöskydd inte längre motsvarade de aktuella tekniska normerna, med ett nytt, modernt kraftverk med kraftvärmeproduktion. Huvudmålet för projektet är att försörja staden Cottbus med fjärrvärme (70 % av hushållen är anslutna till ett fjärrvärmenät). Som biprodukt produceras elkraft, som är avsedd uteslutande för staden Cottbus.
Kostnaderna för projektet uppgår till totalt 395 miljoner tyska mark. Delstaten Brandenburg har stött denna investering för att utjämna prisskillnaden i förhållande till ett modernt gasdrivet värmekraftverk, som skulle kosta omkring 185 miljoner mark. Eftersom Tyskland uttryckligen hade undantagit energisektorn från subventioner inom ramen för den av kommissionen godkända tyska regionalstödordningen, den så kallade Gemeinschaftsaufgabe(2), enligt vilken investeringsstöd på upp till 35 % av de totala investeringskostnaderna kan beviljas i Brandenburg, ett område som omfattas av artikel 92.3 a i EG-fördraget, beviljades stödet på 49,95 miljoner mark som ett ad hoc-stöd. Inga ytterligare statliga stöd har ställts till förfogande för projektet, varken på ad hoc-basis eller inom ramen för godkända stödordningar för forskning och utveckling eller miljö. För tillfället har kraftverket 243 anställda.
I Cottbus används för första gången i världen brunkol i kraftvärmeverk som bränsle för andra generationens trycksatta förbränning i fluidiserad bädd. Kommissionen har därför beslutat att stödja detta projekt med ytterligare 29 miljoner mark inom ramen för programmet Thermie, som inrättades genom rådets förordning (EEG) nr 2008/90(3) (projekt nr SF/00122/95/DE/SE och SF/00264/97/DE/SE, "värmekraftverk, som är baserat på andra generationens trycklatta förbränning i fluidiserad bädd, och som eldas med brunkol från östra Tyskland"). Projektets syfte är att visa att även brunkol kan användas som bränsle vid trycksatt förbränning i fluidiserad bädd, vilket skulle kunna öka möjligheterna att exportera denna teknik utanför gemenskapens gränser.
Beträffande effekterna på konkurrensen, ansåg kommissionen dock att investeringsstödet till ett förhållandevis dyrt brunkolkraftverk kan vara ett otillåtet statligt stöd till förmån för det regionala brunkolutvinnande företaget LAUBAG, som genom projektet visserligen inte får förmånliga priser, men dock ett långvarigt leveransavtal.
Uppfattningen att det rör sig om ett otillåtet statligt stöd grundade sig i första hand på en förpliktelse som Tyskland åtagit sig inom ramen för det statliga stödet N 13/92 till förmån för brunkolkraftverket Schkopau i Sachsen-Anhalt, där kommissionen hade godkänt ett investeringsstöd på 600 miljoner mark(4). För att förhindra en systematisk subventionering av den östtyska brunkolindustrin och fall av snedvridning av konkurrensen på en avreglerad elmarknad, måste Tyskland förbinda sig att som villkor för godkännandet av detta stöd
inte bevilja några ytterligare direkta eller indirekta stöd för att främja användning av brunkol. Elverk kan dock även i fortsättningen få subventioner om dessa överensstämmer med kommissionens beslut om godkännande av stöd inom ramen för program för regionalstöd, stöd till forskning och utveckling samt stöd till miljöskydd, som inte har till syfte att främja vissa energikällor och inte avser att utjämna kostnaderna för användning av vissa energikällor.
Eftersom det i Cottbus rörde sig om ett ad hoc-stöd utanför den godkända horisontella stödordningen, hyste kommissionen allvarliga tvivel på att delstaten Brandenburgs investeringsstöd mot bakgrund av Tysklands förpliktelse från år 1992 kan anses vara förenligt med gemenskapens stödbestämmelser, och beslutade därför den 30 juli 1997 att inleda ett förfarande enligt artikel 93.2 i EG-fördraget.
III. DE BERÖRDA PARTERNAS SYNPUNKTER
Sex berörda parter har kommit in med synpunkter, som kan sammanfattas enligt följande:
Amt Jänschwalde, den kommunala förvaltningsmyndigheten i en kommun i omedelbar närhet till LAUBAG:s brytningsområde, ansåg att stödet till kraftverket i Cottbus otvivelaktigt måste klassificeras som stöd till förmån för den regionala utvinningen av brunkol. Stödet kan inte heller anses vara regionalstöd enligt gemenskapens stödbestämmelser, eftersom det inte innehåller något regionalt mål. Det är även uppenbart att brunkolkraftverk varken nu eller i framtiden kan vara konkurrenskraftiga utan fortsatt statligt stöd. Beträffande projektets miljöeffekter, ansåg förvaltningsmyndigheten att naturgas otvivelaktigt är miljövänligare än alla användningar av brunkol.
Enligt ENRON Europe Ltd (nedan kallat ENRON), som producerar och tillhandahåller elkraft baserad på gas, kan större prisstabilitet för brunkol inte anföras som ett argument för denna energikälla, eftersom samma effekt kan uppnås för gas genom att på motsvarande sätt säkra gaspriset. Företaget påpekade vidare att man genom att använda gas kan garantera en högre grad av miljöskydd.
De övriga fyra ställningstagandena handlade mindre om effekterna av projektet på elmarknaden än om bränslet brunkol i sig, vars otillräckliga miljötolerans kritiserades.
IV. TYSKLANDS SYNPUNKTER
I sitt svar på kommissionens beslut att inleda förfarandet enligt artikel 93.2 i EG-fördraget förde Tyskland i första hand fram argumentet att företaget LAUBAG knappast kan ses som förmånstagare för stödet, eftersom dess nytta av det i bästa fall är marginell. Företaget får inga artificiellt höjda priser, utan endast ett långsiktigt leveransavtal, som dock motsvarar endast 0,9 % av den totala brytningen per år.
Vidare gäller förpliktelsen från år 1992 inte i detta fall, eftersom projektet i första hand gäller fjärrvärmeförsörjningen. Elproduktionen, som förpliktelsen gäller, är däremot endast en biprodukt.
Dessutom bör man beakta att Cottbus ligger i ett område enligt artikel 92.3 a i EG-fördraget, där kommissionen tillåter investeringsstöd på upp till 35 % av de totala investeringskostnaderna. Då investeringskostnaderna uppgår till totalt 395 miljoner mark kunde projektet teoretiskt ha stötts med omkring 135 miljoner mark, dvs. ett mycket större belopp än det stöd som hittills faktiskt beviljats (49,95 miljoner mark från delstaten Brandenburg och 29 miljoner mark från kommissionen inom ramen för Thermie-programmet).
Projektet uppfyller alla krav i gemenskapens bestämmelser om offentlig upphandling. Då beslutet till förmån för ett kraftvärmeverk med trycksatt förbränning i fluidiserad bädd hade fattats, utlystes en anbudsinfordran som omfattade hela gemenskapen, som offentliggjordes i Supplementet till Europeiska gemenskapernas officiella tidning av den 8 augusti 1995. Dessutom hade alla kända tillverkare av tekniken med trycksatt förbränning i fluidiserad bädd direkt uppmanats att lämna anbud. Uppdraget hade till slut gått till en tysk tillverkare. Något klagomål beträffande anbudsförfarandet har inte inkommit vare sig till anbudsprövningskontoret eller till nämnden för klagomål i anbudsärenden.
Dessutom är det fråga om ett pilotprojekt, vilket även framgår av gemenskapens stöd inom ramen för Thermie-programmet. Effekterna av användningen av brunkol vid tryckratt förbränning i fluidiserad bädd följs även noggrant av forskningsinstituten vid Technische Universität i Cottbus.
Projektet skulle kunna bli framgångsrikt om man lyckas påvisa att brunkol är konkurrenskraftigt som bränsle. Detta skulle få en positiv effekt på sysselsättningen i den regionala brunkolsindustrin, som i denna strukturellt svaga region är den viktigaste näringsgrenen, som direkt eller indirekt fortfarande 13000-17000 arbetsplatser är beroende av (1989 var antalet 73000).
Förutom detta har projektet en positiv effekt på miljöskyddet. Till exempel har man kunnat notera en signifikant minskning av utsläppen av skadliga ämnen och av buller, som till och med ligger under de värden som anges i de relevanta tyska miljöbestämmelserna.
Som bevis på detta har Tyskland presenterat de utsläppsvärden som anges i tabellen nedan.
Plats för tabell
Beträffande utsläppet av buller har Tyskland presenterat de värden som anges i tabellen nedan.
Plats för tabell
Om de berörda parternas synpunkter hävdade Tyskland följande:
Amt Jänschwaldes synpunkter riktar sig främst mot delstaten Brandenburgs allmänna energipolitik, särskilt mot förflyttningen av kommunen Horno, som kommer att bli nödvändig på grund av utvidgningen av ett av LAUBAG:s dagbrott. Tyskland underströk även på nytt att projektet endast kommer att inverka marginellt på brytningsvolymen i den lokala brunkolindustrin och detsamma gäller därmed även konkurrensen mellan olika bränslen. Detta bestyrks av det faktum att naturgasen, som konkurrerar med brunkol som bränsle, med 27 % redan har en stor marknadsandel i de nya delstaterna, medan dess andel i hela Tyskland ligger på 21 %. I slutet av 1997 värmdes 40 % av alla bostäder i Östtyskland med naturgas. Cottbus-kraftverkets andel av den totala mängden bränslen som används i fjärrvärmekraftverk i Tyskland uppgår till endast 0,1 %. Beträffande påståendet att naturgas skulle vara miljövänligare än brunkol, påpekade Tyskland de metanutsläpp som tillkommer vid användning av naturgas och som inte nämndes av Amt Jänschwalde.
Bland de synpukter som inkommit från ENRON betvivlade Tyskland framför allt påståendet att man genom prissäkring kan uppnå samma prisstabilitet för naturgas som för brunkol. Inte ens ENRON själv kan ha några exakta uppgifter om på vilka villkor och med vilka risker företaget kan leverera naturgas till konstanta priser under en längre tidsperiod.
De andra fyra ställningstagandena besvarade Tyskland genom att på nytt framhålla att projektet underskrider de gränsvärden för skadliga utsläpp och buller som gäller i Tyskland och på så sätt bidrar till miljöskyddet.
V. BEDÖMNING AV STÖDET
Brunkol omfattas inte av EKSG-fördraget, utan av EG-fördraget. I enlighet med detta är investeringsbidraget på 49,95 miljoner mark från delstaten Brandenburg för att bygga brunkolkraftverket i Cottbus otvivelaktigt ett stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i EG-fördraget. Visserligen är förmånstagarna i första hand de som driver kraftverket, men indirekt gynnas även den östtyska brunkolindustrin, i detta fall särskilt LAUBAG. Genom stödet skall användningen av brunkol stimuleras, trots att det skulle vara billigare att bygga ett kraftverk som drivs med något annat bränsle, t.ex. naturgas.
Stödet kan snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna. Genom integrationen av f.d. DDR i gemenskapen 1990/1991 skedde en språngartad ökning av utvinningen av brunkol i gemenskapen. I endast tre länder i gemenskapen bryts brunkol i större mängder. Tyskland står för 75 % av den totala utvinningen i gemenskapen. Brunkol används normalt i kraftverk som ligger i omedelbar närhet till brytningsområdena, eftersom det i regel inte är lönsamt att transportera brunkol över längre sträckor. Det betyder dock inte att det inte förekommer någon handel med brunkol inom gemenskapen. Vidare måste man beakta att man i detta fall träffat ett val till förmån för brunkol och till nackdel för naturgas, stenkol och olja. På energimarknaden kan alla dessa ämnen ersätta varandra. Följaktligen måste man beakta de enskilda marknaderna, bränslemarknaden i allmänhet och all eventuell konkurrens inom gemenskapen mellan dessa ämnen. På dessa marknader förekommer gemenskapsintern handel och konkurrens mellan företag från olika medlemsstater, vilket innebär att stödet torde påverka konkurrensen mellan företag på energimarknaden.
Stödet gavs inte inom ramen för en av kommissionen på förhand godkänd stödordning och borde därför ha anmälts enskilt enligt artikel 93.3 i EG-fördraget. Denna skyldighet har Tyskland inte uppfyllt. Stödet var därför olagligt.
Beträffande frågan om stödet omfattas av något av undantagen som anges i artikel 92.2 och 92.3 i EG-fördraget, måste man först framhålla att den förpliktelse som Tyskland åtog sig i samband med det statliga stödet i fallet Schkopau inte är till hinder för att dessa bestämmelser används i detta fall.
Den nämnda förpliktelsen syftade på sin tid till att förhindra att det infördes samma skyddsmekanismer för brunkol i de nya delstaterna som för det västtyska stenkolet. Projektet i Cottbus är dock en ad hoc-åtgärd, som varken syftar till eller har som effekt att den östtyska brunkolindustrin systematiskt subventioneras. Detta bestyrks av det faktum att LAUBAG inte säljer sin produkt till artificiellt höjda priser, utan till marknadspriser, och att den mängd brunkol som behövs för detta projekt endast utgör en försvinnande liten del, nämligen 0,9 %, av den mängd som LAUBAG årligen bryter. Dessutom siktar projektet i första hand på fjärrvärmeförsörjningen. Elkraft, som förpliktelsen från 1992 i huvudsak gäller, produceras endast som biprodukt.
Vid bedömningen av sakförhållandena rörande undantagen i artikel 92.2 och 92.3 i EG-fördraget måste man konstatera att undantagen i artikel 92.2 på grund av stödets karaktär och det faktum att stödet inte uppfyller villkoren för att undantas på grundval av dessa bestämmelser om undantag, i detta fall inte är tillämpliga.
Dock kan stödet anses förenligt med den gemensamma marknaden på grundval av artikel 92.3 a i EG-fördraget.
Den omständigheten att stödet inte lämnats inom ramen för den tyska regionala stödordningen (den kallade Gemeinschaftsaufgabe) utesluter inte på förhand att denna bestämmelse kan tillämpas, utan beror enbart på att investeringar för elkraftförsörjning inte kan beviljas stöd inom ramen för denna stödordning. Denna begränsning pålades inte av kommissionen i samband med kontrollen av stödet, utan har beslutats av Tyskland på egen hand. Följaktligen kan kommissionen inte utesluta en prövning under regionala aspekter, utan måste - såsom skedde i stödfallet N 295/97, "Délipapier", Frankrike(5) - i det enskilda fallet undersöka om de villkor som krävs för tillämpning av artikel 92.3 a är uppfyllda.
Vidare bör det påpekas att artikel 92.3 a även kan tillämpas på ad hoc-åtgärder. Domstolen bekräftar detta i sin dom av den 14 september 1994 i målen C-278, 279 och 280/92 (Spanien/kommissionen)(6), enligt vilken ad hoc-stöd måste undersökas med avseende på om villkoren för regionalstöd enligt artikel 92.3 a är uppfyllda.
Detta gäller även stödet till brunkolkraftverket i Cottbus.
Trots att ett gammalt kraftverk ersätts med ett nytt genom detta projekt, kan stödet ses som en åtgärd för att stödja en nyinvestering, för vilken regionalstöd kan godkännas enligt riktlinjerna för statligt stöd för regionala ändamål(7). Enligt punkt 4.4 i dessa riktlinjer avses med en nyinvestering även "igångsättning av en verksamhet som medför en genomgripande förändring av en befintlig verksamhets produkter eller produktionsprocesser (genom rationalisering, omstrukturering eller modernisering)".
Dessutom ligger Cottbus i en region som avses i artikel 92.3 a där det tillåtna stödtaket för nyinvesteringar uppgår till 35 %. Med en stödnivå på 20 % ligger stödet i detta fall betydligt under stödtaket.
Genom stödet kan även den ekonomiska utvecklingen i denna region främjas. Projektets effekt på sysselsättningen är säkerligen större än de 243 arbetsplatser som skapas i själva kraftverket. Projektet har som syfte att främja regionens utveckling på lång sikt. Med dess hjälp skapas ett modernt fjärrvärmesystem, som förbättrar regionens hela infrastruktur, till vilken inte endast privata bostäder utan även befintliga industriföretag och potentiella investerare får tillgång. Vidare skall brunkolets konkurrenskraft som bränsle påvisas genom användning av den nya metoden med trycksatt förbränning i fluidiserad bädd, som valts ut för stöd inom ramen för kommissionens Thermie-program. Om denna teknik visar sig vara framgångsrik torde det få en positiv effekt på sysselsättningen i brunkolsindustrin. Ännu 1989 var 73000 personer i regionen anställda i brunkolindustrin. Utvinningen av brunkol uppgick det året till 195 miljoner ton. Trots en drastisk personal- och produktionsminskning under åren efter 1989 är brunkolindustrin fortfarande den viktigaste näringsgrenen i denna strukturellt svaga region. Det antas exempelvis att år 2000 och med en årlig produktion på 35-40 miljoner ton kommer ungefär 5000 arbetstagare att vara direkt sysselsatta i brytningen och förädlingen av brunkol. Ytterligare 2000 arbetsplatser kommer att skapas genom elkraftsproduktionen av brunkol. Till dessa 7000 direkta arbetsplatser kan man lägga ytterligare 10000, som följd av investeringar på områdena underleveranser, underhåll och förädling, som på motsvarande sätt är starkt beroende av den ekonomiska situationen i brunkolindustrin. I detta sammanhang framgår det tydligt att alla verksamheter som har som mål att förbättra brunkolindustrins ekonomiska framtid även kommer att få positiva effekter på antalet anställda som är indirekt beroende av denna industri.
Vidare noterar kommissionen att utsläppen i miljön kommer att minska. De siffror som Tyskland lagt fram visar att utsläppen av skadliga ämnen och buller från det nya kraftverket ligger långt under dem från det gamla. I detta sammanhang bör man även påminna om att kraftverket i Cottbus är ett kraftverk med kraftvärmeproduktion. I sitt meddelande av den 15 oktober 1997 till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén(8) om en gemenskapsstrategi för att främja kraftvärme och undanröja hinder för dess utveckling betonade kommissionen än en gång uttryckligen de miljövänliga och energisparande aspekterna på denna teknik.
Vidare måste man påminna om att kraftverket producerar både värme och elkraft och på så sätt ger upphov till mindre utsläpp än traditionella kolkraftverk. I andra fall har kommissionen accepterat användning av kraftvärmeproduktionstekniken som en motivering för finansiella stimulanser(9). I detta sammanhang bör man vidare påminna om att kommissionen med sitt beslut av den 18 december 1991(10) godkände ett ettårigt stödprogram för omstrukturering av uppvärmningsnätet i de nya tyska delstaterna, enligt vilket investeringsstöd på upp till 35 % av investeringskostnaderna var tillåtna om de ledde till att nätet blev effektivare och föroreningen av miljön minskade. I projektet i Cottbus har man eftersträvat just dessa mål.
Slutligen bör det konstateras att man kan bortse från de negativa effekterna på bränslemarknaden inom gemenskapen, eftersom till och med brunkolföretaget LAUBAG endast får en marginell fördel av projektet. Här bör man påminna om att LAUBAG inte på något sätt gynnas av artificiellt höjda priser, utan måste sälja sin produkt till marknadspriser. Följaktligen får detta företag i bästa fall en indirekt fördel, som består av ett långfristigt leveransavtal, som dock endast omfattar 0,9 % av den mängd brunkol företaget bryter årligen. Effekterna på bränslemarknaden i gemenskapen som helhet måste därför anses vara minimala. Vidare måste man ta hänsyn till att den andel av bränslet som används i Cottbus endast utgör 0,1 % av den bränslemängd som används i Tyskland för att driva fjärrvärmekraftverk. Genom kraftverket i Cottbus kommer LAUBAG:s andel av hela bränslemarknaden i Tyskland följaktligen att öka med endast 0,001 %. Dessutom trängs det med brunkolet konkurrerande bränslet naturgas ingalunda undan. Tvärtom, sedan 1991 har naturgasen i de nya delstaterna med 27 % (1990 praktiskt taget 0 %) en större marknadsandel än i hela Tyskland. I slutet av 1997 värmdes 40 % av alla bostäder i Östtyskland med naturgas. I detta sammanhang bör det även påpekas att de berörda parternas synpunkter endast i liten utsträckning handlade om fall av snedvridning av konkurrensen, i stället betonades den ekologiska aspekten på användning av brunkol i allmänhet, en aspekt som dock inte kan vara det enda föremålet för ett förfarande enligt artikel 93.2 i EG-fördraget.
VI. SLUTSATSER
Kommissionen slår fast att det stöd som Tyskland beviljat i strid mot artikel 93.3 i EG-fördraget är olagligt. Med beaktande av dess positiva effekter på den regionala utvecklingen, den mindre belastningen på miljön i jämförelse med det gamla kraftverket, projektets pilotkaraktär samt de obetydliga effekterna på konkurrensen, har kommissionen dock kommit till den slutsatsen att investeringsstödet för byggande av ett brunkolkraftverk i Cottbus är förenligt med den gemensamma marknaden.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Delstaten Brandenburgs statliga stöd på 49,5 miljoner tyska mark till brunkolkraftverket Cottbus är förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 92.3 a i EG-fördraget.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Förbundsrepubliken Tyskland.
Utfärdat i Bryssel den 9 december 1998.

Labels: 4
18
19
14