Document ID: 32000D0128

DECISÃO DA COMISSÃO
de 11 de Maio de 1999
relativa ao regime de auxílios concedidos pela Itália para intervenções a favor do emprego
[notificada com o número C(1999) 1364]
(Apenas faz fé o texto em língua italiana)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2000/128/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o n.o 1, alínea a), do seu artigo 62.o,
Após ter convidado os interessados a apresentarem as suas observações nos termos das disposições dos referidos artigos(1) e tendo em conta estas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1) Por carta n.o 3081 da sua representação permanente, de 7 de Maio de 1997, as autoridades italianas notificaram, nos termos do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE (antigo n.o 3 do artigo 93.o), um projecto de lei posteriormente aprovado pelo Parlamento (Lei n.o 196 de 24 de Junho de 1997) relativa a "Normas em matéria de promoção do emprego"(2). Uma vez que se trata de um projecto destinado a instituir auxílios, o projecto de lei foi inscrito no registo dos auxílios notificados, com o número N 338/97. Foram solicitadas informações complementares através da carta n.o 52270 da Comissão, de 4 de Junho de 1997, à qual as autoridades italianas responderam por carta da Presidência do Conselho, de 11 de Setembro de 1997, e pela carta n.o 7224, de 28 de Outubro de 1997, da representação permanente de Itália. Na sequência de tais informações a análise foi alargada a outros regimes de auxílios relacionados com este conjunto de medidas. Trata-se das Leis n.os 863/84, 407/90, 169/91 e 451/94, que disciplinam os contratos de formação e trabalho. Visto que os auxílios por estas criados já tinham sido aplicados, as referidas leis foram inscritas no registo dos auxílios não notificados com o número NN 164/97.
(2) A instrução do processo foi completada com outra troca de cartas e pela realização de reuniões. Pela Comissão: cartas n.os 55050, de 6 de Novembro de 1997, e 51980, de 11 de Maio de 1998; as autoridades italianas enviaram as cartas n.os 2476, de 10 de Abril de 1998, e 3656, de 5 de Junho de 1998. As reuniões realizaram-se em Roma, em 27 de Novembro de 1997, 3 de Março de 1998 e 8 de Abril de 1998.
(3) Por carta de 17 de Agosto de 1998, a Comissão informou o Governo italiano da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE (antigo n.o 2 do artigo 93.o) no que diz respeito aos auxílios para a admissão mediante contratos de formação e trabalho a prazo previstos pelas Leis n.os 863/84, 407/90, 169/91 e 451/94, concedidos a partir de Novembro de 1995. Através da mesma carta informou também o Governo italiano da decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE em relação aos auxílios para a transformação dos contratos de formação e trabalho em contratos por tempo indeterminado prevista no artigo 15.o da Lei n.o 196/97.
(4) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(3). A Comissão convidou os interessados a apresentarem as suas observações sobre as medidas em questão.
(5) O Governo italiano apresentou também as suas observações por carta de 4 de Novembro de 1998. Pela carta de 1 de Fevereiro de 1999, a Comissão solicitou esclarecimentos e informações complementares; o Governo italiano respondeu por carta de 5 de Março de 1999.
(6) Por carta de 11 de Janeiro de 1999, a Confederação Geral da Indústria Italiana (Confindustria) apresentou à Comissão observações que foram transmitidas ao Governo italiano por carta de 21 de Janeiro de 1999, convidando-o a sobre elas se pronunciar.
(7) Por carta de 1 de Fevereiro de 1999, a Comissão convidou também a Confindustria a apresentar esclarecimentos e informações complementares, que lhe foram transmitidas por carta de 22 de Fevereiro de 1999. Por carta de 31 de Março de 1999, a Confindustria enviou as últimas observações(4).
II. A LEGISLAÇÃO ITALIANA QUE INSTITUI OS AUXÍLIOS
II.1. Os contratos de formação e trabalho
(8) O contrato de formação e trabalho (a seguir denominado "CFT") foi introduzido em 1984 pela Lei n.o 863/84. Tratava-se de contratos a prazo, que incluíam um período de formação, para a admissão de desempregados de idade não superior a 29 anos. As admissões com base neste tipo de contrato beneficiavam de uma isenção dos encargos sociais devidos pela entidade empregadora por um período de dois anos. Esta redução era aplicada de forma geral, automática, indiscriminada e uniforme em todo o território nacional.
(9) As modalidades de aplicação deste tipo de contrato foram alteradas em 1990 pela Lei n.o 407/90, que introduziu uma modulação regional do auxílio, pela Lei n.o 169/91, que aumentou para 32 anos a idade máxima dos trabalhadores a admitir e pela Lei n.o 451/94, que introduziu o CFT limitado a um ano e fixou um limiar mínimo de horas de formação a respeitar.
(10) Nos termos destas leis, o CFT é um contrato a prazo para a admissão de jovens de idade compreendida entre os 16 e os 32 anos. Este limite de idade pode ser elevado por decisão das autoridades regionais. São previstos dois tipos de CFT:
- um primeiro tipo de contrato relativo a actividades que requeiram um nível de formação elevado. Este contrato tem uma duração máxima de 24 meses e deve prever, pelo menos, 80 a 130 horas de formação a ministrar no local de trabalho durante o período do contrato,
- um segundo tipo de contrato, que não pode exceder 12 meses e que comporta uma formação de 20 horas.
(11) A característica principal do CFT consiste em prever um programa de formação do trabalhador destinado a fornecer-lhe uma qualificação específica. Os programas de formação são elaborados em geral por consórcios de empresas ou pelas associações sectoriais e aprovados pelo Ufficio del Lavoro, que se encarrega de verificar se no fim do percurso de formação o trabalhador adquiriu a formação requerida.
(12) As admissões através de CFT beneficiam de reduções dos encargos sociais. As reduções concedidas durante o período do contrato são as seguintes:
- 25 % dos encargos normalmente devidos, para as empresas localizadas em zonas diferentes do Mezzogiorno,
- 40 % para as empresas do sector comercial e turístico com menos de 15 trabalhadores localizadas em zonas diferentes do Mezzogiorno,
- isenção total para as empresas de artesãos e para as empresas situadas em zonas que registam uma taxa de desemprego superior à média nacional.
(13) Para obter estes benefícios, as entidades empregadoras não devem ter procedido a despedimentos nos 12 meses anteriores, salvo se a admissão disser respeito a trabalhadores com uma qualificação diferente. A possibilidade de aceder a estes benefícios é, além disso, sujeita ao facto de terem sido mantidos em serviço (com um contrato por tempo indeterminado) pelo menos 60 % dos trabalhadores cujo CFT terminou nos 24 meses anteriores.
(14) Para o CFT do segundo tipo (duração de um ano), a concessão destes benefícios é também sujeita à transformação da relação de trabalho numa relação por tempo indeterminado. Os benefícios aplicam-se apenas após tal transformação e por um período correspondente ao do CFT.
(15) As autoridades italianas defendem que se trata de um regime de auxílios para promover o emprego dos jovens. Segundo estas, o mercado italiano apresenta características específicas que tornam oportuno elevar para 32 anos o limite de idade de 25 anos geralmente aplicado a esta categoria.
(16) Na decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o em relação às medidas em exame, a Comissão considerou que os auxílios para a admissão mediante CFT apresentam, prima facie, as seguintes características:
- não dizem necessariamente respeito à admissão de trabalhadores que ainda não tenham obtido um posto de trabalho ou que tenham perdido o emprego anterior, na medida em que este requisito não está previsto pela legislação italiana,
- não contribuem para a criação líquida de emprego na acepção das orientações relativas aos auxílios ao emprego(5), na medida em que não se prevê a obrigação de aumentar o número de trabalhadores da empresa, apesar da proibição de despedimento durante o período anterior,
- não contribuem para a admissão de certas categorias de trabalhadores que encontram dificuldades de inserção ou de reinserção no mercado de trabalho. Com efeito, tendo em conta o limite de idade muito elevado (32 anos) - limite que pode até ser aumentado pelas autoridades regionais - é difícil considerar-se que se trate de "jovens" como defendido pelas autoridades italianas.
II.2. A transformação dos CFT em contratos por tempo indeterminado
(17) O artigo 15.o da Lei n.o 196/97 prevê que as empresas das regiões do objectivo 1 que, no final do contrato, transformem os CFT do primeiro tipo (dois anos) em contratos por tempo indeterminado beneficiam de uma isenção dos encargos sociais por um período suplementar de um ano. Prevê-se a obrigação de reembolsar os auxílios recebidos em caso de despedimento do trabalhador durante os 12 meses posteriores ao fim do período do auxílio.
(18) A este propósito, a Comissão observou, no acto de início do procedimento, que estes auxílios não parecem respeitar todas as condições previstas pelas orientações relativas aos auxílios ao emprego. Neste contexto, a Comissão foi obrigada a considerar estes auxílios como auxílios à manutenção do emprego que, como referido nas orientações em causa, constituem auxílios ao funcionamento.
III. OBSERVAÇÕES DOS INTERESSADOS
(19) Os interessados que apresentaram as suas observações no âmbito do procedimento são representados pela Confederação Geral da Indústria Italiana (Confindustria).
III.1. Contratos de formação e trabalho
(20) A Confindustria observa que o regime de auxílios em questão não sofreu alterações substanciais na sequência das sucessivas alterações legislativas e que a sua aplicação apresentou sempre carácter geral, tratando-se simplesmente de adaptações à gravidade dos problemas enfrentados. As alterações introduzidas pelas Leis n.os 169/91 e 451/94 não teriam alterado o carácter "geral e uniforme" do regime, dado que as medidas são aplicáveis independentemente do sector e da área geográfica. Estas alterações não teriam implicado mudanças à aplicação "automática" e "indiscriminada" das medidas em exame, na medida em que são objectivas e não discricionárias em relação à admissibilidade de cada beneficiário aos auxílios previstos.
(21) A única medida susceptível de alterar a natureza geral da intervenção seria a Lei n.o 407/90 com base na qual algumas empresas beneficiam hoje de reduções mais elevadas, em função da sua localização. Os efeitos desta alteração seriam limitados à perda de uniformidade da intervenção, uma vez que os outros factores não são alterados. Segundo a Confindustria, é certo que a eliminação da modulação regional, que tornaria inútil a intervenção em função da distribuição desigual do desemprego nas diferentes regiões italianas, deveria conduzir ao encerramento do processo por não ser aplicável o artigo 87.o do Tratado. Deste facto poderia concluir-se que o exame da Comissão deveria dizer respeito essencialmente a este aspecto da nova regulamentação dos contratos de formação e trabalho.
A Confindustria partilha, portanto, a opinião da Comissão, segundo a qual, os auxílios são constituídos pelo diferencial - em relação à redução geral de 25 % dos encargos sociais aplicável em todo o território nacional - da redução dos encargos sociais, em benefício das empresas que operam em algumas regiões do território italiano.
(22) O diferente grau de intervenção em função da dimensão da empresa seria devido à maior debilidade financeira de algumas empresas em relação a outras e ao facto de estas darem, proporcionalmente, um maior contributo para a criação de novos postos de trabalho. Estes parâmetros não seriam suficientes, segundo a Confindustria, para conferir à intervenção um carácter de selectividade sectorial na sequência da adopção das disposições legislativas posteriores, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o, na medida em que todos os sectores da actividade produtiva beneficiam do mesmo tratamento. As maiores vantagens a favor das empresas de serviços seriam concedidas em função do objectivo de criação de emprego e não comportariam vantagens para algumas empresas em relação às empresas concorrentes.
(23) Segundo a Confindustria, o diferente grau de intervenção em função da dimensão da empresa seria, por outro lado, compatível na totalidade dos casos com as intensidades previstas pelo enquadramento comunitário dos auxílios estatais às pequenas e médias empresas(6).
(24) Não seria possível dissociar os três elementos mencionados nos pontos 12.1 e 12.3 da carta da Comissão, de 17 de Agosto de 1998(7), na medida em que as várias características, de certa forma, se sobrepõem. Na prática, não seria fácil estabelecer quando existe admissão de desempregados, nem distinguir esta condição da criação líquida de postos de trabalho.
(25) Não se justificaria, segundo a Confindustria, defender que os contratos de formação e trabalho não são destinados à criação líquida de postos de trabalho, considerando que a lei não prevê a obrigação de aumentar o número de trabalhadores da empresa. Tal afirmação, segundo a Confindustria, não tem em conta uma análise objectiva do mercado italiano de trabalho, em que os contratos de formação e trabalho representam um instrumento fundamental.
(26) Quanto ao limite de idade da "categoria jovens", a Confindustria refere que este limite não pode ser uniforme em todos os países. Os dados estatísticos do Eurostat sobre o emprego na Europa em 1995 demonstrariam não só a validade desta tese, como também que, em relação à faixa etária contestada pela Comissão, a Itália apresenta uma taxa de desemprego mais elevada do que a média europeia. O número de desempregados relativo à faixa etária 29-32 anos é além disso idêntico ao da faixa etária 25-29 anos, o que justificaria a necessidade de uma intervenção de promoção do emprego relativamente à faixa etária 25-32 anos.
Quadro 1
Taxa de desemprego na Europa por faixa etária - 1995
(extracto dos dados fornecidos pela Confindustria)
POSIÇÃO NUMA TABELA
(27) A Confindustria compara igualmente as faixas etárias 15-29 anos e 25-34 anos: segundo a sua opinião, o quadro a seguir apresentado indica que, se nas regiões da Itália do Norte existe um diferencial significativo entre a taxa de desemprego de 49,7 % para a faixa etária 15-24 anos e de 40,4 % para a faixa etária 25-34 anos, esta diferença reduz-se consideravelmente para as regiões da Itália do Sul, onde a taxa de desemprego é de 45 % para a faixa etária 15-24 anos e de 45,5 % para a de 25-34 anos. Este facto demonstraria que na Itália do Sul o desemprego permanece muito elevado mesmo para além da idade de 25 anos.
Quadro 2
Pessoas à procura de emprego entre 15 e 39 anos - percentagens por faixa etária e repartição geográfica
(Abril de 1995)
POSIÇÃO NUMA TABELA
(28) No que se refere aos jovens com um diploma universitário (faixa etária 25-34 anos), a diferença entre a percentagem de desempregados em Itália e a média europeia é ainda mais elevada: em relação a uma média europeia de 8,9 %, a taxa de desemprego dos jovens com diploma universitário em Itália é de 20,4 %.
Quadro 3
Taxa de desemprego na Europa por faixa etária 25-34 anos, consoante o nível de ensino - 1995
(extracto dos dados fornecidos pela Confindustria)
POSIÇÃO NUMA TABELA
(29) Nas suas observações, a Confindustria demonstra que o desemprego dos jovens refere-se a uma faixa etária muito ampla e que se refere sobretudo aos que encontram dificuldades em inserir-se de forma estável no mercado do trabalho, apesar de possuírem um diploma universitário. Trata-se de uma situação que diz respeito sobretudo ao Mezzogiorno e para a qual o limite de idade de 25 anos é demasiado restritivo.
(30) Os contratos de formação e trabalho teriam o objectivo de proporcionar conhecimentos técnicos e teóricos, a fim de favorecer a inserção dos trabalhadores no mercado do trabalho. A falta de flexibilidade na aplicação das orientações no que se refere à definição da "categoria jovens" parece inexplicável. A Confindustria contesta os argumentos utilizados pela Comissão que qualifica como auxílio ao funcionamento o regime dos contratos de formação e trabalho. Sublinha a falta de correlação entre a exclusão (eventual) de uma parte de beneficiários (os com idade superior a 25 anos) da "categoria jovens" e o facto de que os contratos de formação e trabalho não teriam o objectivo requerido e seriam portanto auxílios ao funcionamento.
(31) Além disso, a Confindustria indica que alguns estudos sociológicos demonstram que os jovens entre 29 e 32 anos têm dificuldades específicas de inserção no mercado do trabalho, na medida em que as entidades empregadoras são normalmente mais favoráveis, em caso de qualificações profissionais iguais, à admissão de candidatos mais jovens. Trata-se, para uns como para outros, da procura do primeiro emprego: os jovens com diploma universitário, ou seja as pessoas que terminaram os estudos e desejam inserir-se no mercado de trabalho, têm frequentemente em Itália uma idade superior a 25 anos. O período dos estudos universitários termina em média entre os 23 e os 25 anos e os homens devem ainda cumprir o serviço militar. Os dados estatísticos apresentados pela Confindustria demonstram que 75 % dos estudantes italianos obtêm o diploma universitário com uma idade superior a 25 anos e 50 % só o obtêm depois dos 26,8 anos.
(32) Os dados estatísticos relativos à duração média da procura de emprego demonstrariam que o fenómeno do desemprego dos jovens não é limitado às idades inferiores a 25 anos, na medida em que o número de desempregados entre 25 e 32 anos corresponde ao número dos jovens de idade inferior a 25 anos.
Quadro 4
Repartição por idade das pessoas com diplomas universitários ("Laureati" em IItália) (1995)
(extracto dos dados fornecidos pela Confindustria)
POSIÇÃO NUMA TABELA
(33) A Confindustria precisou igualmente que o período médio para a procura de emprego aumenta com a idade. Este facto é particularmente verdadeiro para as pessoas com formação universitária, que permanecem desempregadas, em média, durante 14 meses no que se refere à faixa etária entre 15 e 24 anos, 20 meses em relação à faixa etária entre 25 e 29 anos e 37 meses em relação à faixa etária entre 30 e 29 anos. No que se refere ao total das pessoas que procuram emprego, a duração do desemprego é de 24 meses entre 15 e 24 anos. Para além dessa idade, o período de desemprego aumenta para 36 meses entre 25 e 29 anos e para 37 meses entre 30 e 39 anos.
Quadro 5
Pessoas à procura de emprego por faixa etária e duração da procura - média 1997
(extracto dos dados fornecidos pela Confindustria)
POSIÇÃO NUMA TABELA
Quadro 6
Número médio de meses de procura de emprego por pessoa (1997)
(extracto dos dados fornecidos pela Confindustria)
POSIÇÃO NUMA TABELA
(34) Os dados estatísticos fornecidos pela Confindustria no que se refere às pessoas licenciadas em 1992 demonstram que três anos após a licenciatura, mais de 50 % dos licenciados não obteve ainda um trabalho estável e que 23 % está ainda à procura de emprego. Os dados indicam igualmente que 93 % dos jovens com menos de 24 anos e 45,7 % dos jovens entre 25 e 34 anos habitam com a família de origem. Segundo a Confindustria, conclui-se que o facto de ser desempregado representa um obstáculo para a autonomia dos jovens com mais de 25 anos.
(35) A propósito da selectividade das medidas em questão, a Confindustria considera que a Comissão entraria em contradição na sua motivação da aplicabilidade das derrogações regionais. Se a Comissão considera que o auxílio consiste numa vantagem suplementar concedida para os contratos de formação e trabalho celebrados por empresas situadas em regiões desfavorecidas, não poderia negar à medida a derrogação regional em razão do seu carácter geral. Visto que o auxílio é representado pelo diferencial da especificidade regional em relação à medida geral, a afirmação da Comissão(8), segundo a qual os auxílios não são limitados às regiões abrangidas pela derrogação, dado que se aplicam em todo o território nacional, seria pouco coerente. Esta parte do benefício deverá ser examinada à luz das derrogações previstas no Tratado.
(36) Além disso, a Confindustria observa que as afirmações da Comissão, segundo as quais as medidas são inadequadas para enfrentar as desvantagens estruturais das regiões menos desenvolvidas, não seriam suficientemente fundamentadas. Se se considera que as vantagens devem ser examinadas à luz da derrogação prevista no n.o 3 do artigo 87.o e não à luz das orientações relativas aos auxílios ao emprego, a Confindustria é da opinião que não existem motivos para que o auxílio, associado a um programa de formação profissional bastante pesado e modulado, em termos de intensidade, em função da gravidade dos problemas estruturais a enfrentar, não deva beneficiar de uma derrogação.
(37) O empenhamento da entidade empregadora em efectuar uma actividade de formação constituiria uma contrapartida do auxílio concedido(9). Trata-se de uma contribuição que não é relativa ao investimento inicial, mas que se concretiza no esforço financeiro e organizativo para a realização de cursos de formação. As orientações relativas aos auxílios ao emprego prevêem que a concessão do auxílio seja acompanhada por uma actividade de formação ou de qualificação do trabalhador em causa.
(38) Segundo a Confindustria, seriam insuficientemente fundamentadas as dúvidas expressas pela Comissão quando afirma que "os auxílios não podem beneficiar das derrogações regionais previstas no n.o 3, alíneas a) e c), do artigo 87.o, visto que não se trata de auxílios ao investimento". Dado que esta disposição é indicada como base jurídica no ponto 20 das orientações relativas aos auxílios ao emprego, a Confindustria não compreende os motivos pelos quais as medidas em exame não deveriam beneficiar da derrogação com base nesta disposição apenas pelo facto de não se tratar de auxílios ao investimento. No caso em questão o investimento inicial seria de qualquer forma substituído por um compromisso financeiro e organizativo da entidade empregadora.
III.2. Auxílios para a transformação dos contratos de formação e trabalho em contratos por tempo indeterminado
(39) No que se refere aos auxílios para a transformação dos contratos de formação e trabalho em contratos por tempo indeterminado, a Confindustria contesta o facto de que possam ser qualificados como auxílios ao funcionamento. Quanto aos argumentos, remete para as observações apresentadas a propósito dos contratos de formação e trabalho (ver considerandos 20 a 38).
IV. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES ITALIANAS
IV.1. Contratos de formação e trabalho
(40) Segundo as autoridades italianas, os contratos de formação e trabalho constituem um dos mais importantes instrumentos de acesso ao mercado de trabalho, sendo um elemento essencial da estratégia do Governo na luta contra o desemprego e de promoção da contratação de pessoas de idade compreendida entre os 16 e os 32 anos. Por outro lado, este instrumento seria particularmente importante para as zonas da Itália Meridional, caracterizadas por graves problemas de desemprego.
As autoridades italianas precisam que os contratos de formação e trabalho destinam-se a favorecer a inserção ou a reinserção no mercado de trabalho de pessoas que, devido à sua idade ou a circunstâncias específicas, têm dificuldades de inserção.
(41) No que se refere à faixa etária compreendida entre os 16 e os 25 anos, as autoridades italianas são da opinião de que não existem problemas de incompatibilidade do regime em questão com o Tratado, na medida em que esta faixa etária deve ser considerada como categoria desfavorecida. Consequentemente, não é requerida a condição de criação líquida de emprego em relação a um período de referência.
(42) Além disso, as autoridades italianas justificam a aplicação das medidas em exame à faixa etária compreendida entre 26 e 32 anos, integrando-a nas categorias que encontram dificuldades específicas: as pessoas que pertencem a esta faixa etária são desempregados de longa duração ou podem ser equiparados aos jovens com menos de 26 anos, tendo em conta a situação de emprego em Itália.
(43) Para apoiar estes argumentos, as autoridades italianas sublinham que, segundo os dados estatísticos dos anos 1994-1996, a faixa etária 25-32 anos apresenta a nível nacional uma percentagem de pessoas inscritas nas listas de candidatos a emprego de 34,3 % em 1994, de 33,1 % em 1995 e de 32,8 % em 1996. Quanto ao Mezzogiorno, a percentagem é mais elevada, sendo respectivamente de 39 %, 37 % e 36,4 %. Com base nestes dados estatísticos, a percentagem de pessoas inscritas nas listas de candidatos a emprego da faixa etária 19-24 anos é inferior à de 25-32 anos, e corresponde a 31,7 %, 31,1 % e 30,8 %, para os mesmos anos. Por carta de 5 de Março de 1999, as autoridades italianas apresentaram os seguintes dados relativos à faixa etária 25-32 anos (quadro 7).
Quadro 7
Percentagem de inscritos nas listas de candidatos a emprego - faixa etária 25-32 anos
(dados fornecidos pelas autoridades italianas)
POSIÇÃO NUMA TABELA
(44) As autoridades italianas apresentaram igualmente a situação dos jovens com licenciatura para os quais a idade média de acesso ao mundo do trabalho é elevada (27 anos) e se concentra na faixa etária compreendida entre os 30 e os 34 anos. Por carta de 5 de Março de 1999, as autoridades italianas precisaram que a idade de acesso ao trabalho indica o momento da primeira admissão (o tempo de acesso ao trabalho seria o período compreendido entre a aquisição da formação universitária e o primeiro emprego). Além disso, as autoridades italianas sublinham que a formação universitária não dá a possibilidade de exercer as profissões para as quais é necessário um exame de Estado. 42,3 % das pessoas com formação universitária tem uma idade compreendida entre 27 e 34 anos, 4,4 % mais de 35 anos e 15,8 % entre 23 e 24 anos. No momento do estudo, 33,3 % das pessoas com formação superior não trabalhava. No Mezzogiorno esta percentagem era de 46,6 %.
Quadro 8
Idade de obtenção da licenciatura - 1995
(extracto dos dados fornecidos pelas autoridades italianas)
POSIÇÃO NUMA TABELA
(45) Ainda segundo as autoridades italianas, quanto à faixa etária 25-39 anos, a taxa de desemprego dos licenciados é de 12,4 %, ou seja, superior à taxa de desemprego das pessoas com a mesma idade, mas com um diploma de ensino médio inferior (10,9 %) ou do ensino secundário (10,8 %) e com mais tempo para enfrentar os problemas da primeira inserção no mundo do trabalho. Segundo as autoridades italianas, a taxa de desemprego mais elevada para as pessoas com licenciatura dever-se-ia essencialmente às dificuldades iniciais de inserção no mercado de trabalho. Nas regiões do sul, estas dificuldades seriam acentuadas por perspectivas reduzidas de trabalho e por uma transição mais difícil da escola para o trabalho. Nestas regiões, a taxa de desemrego das pessoas que terminaram os estudos universitários é todavia inferior à dos jovens com diploma do ensino secundário (17,4 % contra 20,7 %).
Quadro 9
Taxa de desemprego da faixa etária 25-39 anos, consoante o diploma
(extracto dos dados fornecidos pelas autoridades italianas)
POSIÇÃO NUMA TABELA
(46) As autoridades italianas observam que o período necessário para a procura de emprego é especialmente longo para as pessoas de 25 a 39 anos e estes dados mostram uma tendência no sentido de um aumento no período 1995-1997.
Quadro 10
Número médio de meses de procura de emprego por pessoa (1997)
(extracto dos dados fornecidos pelas autoridades italianas)
POSIÇÃO NUMA TABELA
(47) Outros dados estatísticos apresentados pelas autoridades italianas demonstram que no sul de Itália o período necessário para a procura de um posto de trabalho para as pessoas com licenciatura passou de 36,3 meses em 1995, para 39 meses em 1996, e 44,3 meses em 1997. A nível nacional, este período foi de 26,8 meses em 1995, 27,9 meses em 1996, e 28,3 meses em 1997.
(48) O segunto relatório sobre a situação dos jovens relativo ao ano de 1997, publicado pelo Instituto Nacional de Estatística (ISTAT), mostra que, na faixa etária 15-24 anos, 65 % dos desempregados declara que o período necessário para a procura de um emprego é superior a um ano (desemprego de longa duração), enquanto 14 % e 19 % declaram ter procurado emprego durante um período que varia entre seis e 11 meses ou inferior a seis meses. Segundo estes dados, o desemprego de longa duração diz respeito a 46 % do total dos desempregados que perderam o posto de trabalho e 74 % das pessoas à procura do primeiro emprego. Para a faixa etária 25-34 anos, a taxa de desemprego de longa duração é de 78 %, enquanto 15 % dos desempregados declara que a procura de um posto de trabalho foi inferior a seis meses e 11 % entre seis e 11 meses. Neste caso, o desemprego de longa duração diz respeito a 55 % dos desempegados que perderam o seu posto de trabalho e 86 % das pessoas à procura do primeiro emprego.
(49) Além disso, as autoridades italianas apresentaram dados estatísticos sobre os celibatários, a fim de presumir a sua permanência junto da família de origem e reforçar a tese de um alargamento dos limites de idade da "categoria jovens". Os resultados dos cálculos estatísticos mostram que na faixa etária 15-24 anos os celibatários representavam 29,2 % da população nos anos 1995, 1996 e 1997. Se se alargar a "categoria jovens" até aos 34 anos, estas percentagens passam a ser respectivamente de 36,6 % (1995), 37,1 % (1996) e 37,4 % (1997).
(50) Segundo um estudo do Censis (trigésimo segundo relatório sobre a situação social do país em 1998), a família é essencial para compensar as dificuldades dos seus componentes a nível da remuneração disponível e do trabalho. Em 1995, 87 % dos jovens de 20-24 anos vivia ainda com os pais e na faixa etária 25-29 anos esta percentagem era de 56 %.
Quadro 11
Percentagem de celibatários na população total
(extracto dos dados fornecidos pelas autoridades italianas)
POSIÇÃO NUMA TABELA
(51) As autoridades italianas observam que a taxa de desemprego para 1995 é muito elevada no sul e ilhas. Em relação à faixa etária 25-39 anos, esta taxa ultrapassa os 50 % e nas faixas etárias seguintes as percentagens são manifestamente superiores em relação ao norte e ao centro.
Quadro 12
Taxa de desemprego por faixa etária e área (norte, centro, Mezzogiorno e ilhas) (1995)
(extracto dos dados fornecidos pelas autoridades italianas)
POSIÇÃO NUMA TABELA
(52) Os anos de 1996 e 1997 apresentam uma situação análoga, com taxas de desemprego mais elevadas na Itália Meridional. Também a evolução temporal mostra uma situação diferente entre o norte, o centro e o sul. Nas regiões do norte, a redução do desemprego é constante em relação às faixas etárias 15-19 anos (24,2 % em 1995, e 22,7 % em 1997) e 20-24 anos (18,1 % em 1995, e 17,3 % em 1997). A Itália Central é caracterizada por um aumento do desemprego na faixa etária 25-29 anos, enquanto nas regiões meridionais a taxa diminui apenas na faixa etária 15-29 anos. A taxa de desemprego para a faixa etária 24-29 anos, por exemplo, passou de 34 % em 1995, para 36,5 % em 1997.
(53) Além disso, as autoridades italianas precisam que os estudos publicados no "segundo relatório sobre a situação dos jovens" indicam que sobre um total de 2805000 pessoas à procura de emprego em 1997, 37 % pertencem à faixa etária 15-24 anos e 38 % à faixa etária de 25-34 anos. Globalmente, 75 % das pessoas à procura de emprego são constituídas por pessoas com uma idade que varia entre 15 e 34 anos. A característica fundamental consiste no facto de 54 % destes desempregados de 15-34 anos estarem à procura do primeiro emprego.
(54) As autoridades italianas apresentaram igualmente dados relativos às taxas de desemprego repartidas por faixas etárias, nível de estudos e área. Precisaram que nas regiões do norte e do centro a taxa de desemprego em função do nível dos estudos não é muito diversificada, enquanto nas regiões do sul é possível observar diferenças mais significativas: 12,5 % para aqueles que têm um doutoramento ou uma especialização e 34 % para as pessoas com diploma do ensino médio e para os licenciados.
Quadro 13
Taxa de desemprego repartida por faixa etária e nível de estudos na Itália Meridional (1995)
(dados fornecidos pelas autoridades italianas)
POSIÇÃO NUMA TABELA
(55) As autoridades italianas sublinham que a evolução temporal das taxas de desemprego registou um aumento nos anos de 1995, 1996 e 1997, sobretudo no centro e no sul. Esta última área apresenta, além disso, uma maior diferença entre as taxas de desemprego em função do título de estudos.
(56) As autoridades italianas observam igualmente que a actividade de formação, tornada obrigatória pelos contratos de formação e trabalho, deve ser considerada como a contrapartida exigida às empresas. Esta actividade não seria limitada ao mínimo de horas previstas por lei, mas alargar-se-ia ao estágio no posto de trabalho. As autoridades italianas assinalam que em muitos casos os auxílios à qualificação ou requalificação profissional não estão abrangidos pelos artigos 87.o e 88.o Quando, por outro lado, estas medidas são abrangidas pelo n.o 1 do artigo 87.o, beneficiam de uma atitude favorável por parte da Comissão.
(57) A este propósito, as autoridades italianas apresentaram dados sobre o cálculo do custo da formação e da sua incidência sobre os benefícios concedidos às entidades empregadoras: sobre uma vantagem máxima (baseada numa redução de 100 % dos encargos sociais) por ano e por trabalhador de 11282256 liras italianas (5826,80 euros), o custo de formação estimado é de 1575000 liras italianas (813,42 euros). A este número seria necessário adicionar também o custo ligado à formação realizada durante o trabalho propriamente dito.
(58) Quanto ao alargamento da idade para além dos 32 anos por parte das autoridades regionais, as autoridades italianas indicam que a situação é a seguinte: 35 anos para o Lácio, 38 anos para a Calábria, 40 anos para a Campânia, Abruzo e Sardenha, 45 anos para a Basilicata, Molise, Apúlia e Sicília.
(59) Por fim, as autoridades italianas sublinham o carácter temporário do auxílio, que tem uma duração máxima de dois anos.
IV.2 Auxílios para a transformação dos contratos de formação e trabalho em contratos por tempo indeterminado
(60) As autoridades italianas observam que o regime de auxílios é coerente com as orientações comunitárias que favorecem a manutenção dos postos de trabalho criados. A estabilização dos contratos de formação e trabalho equivaleria à criação líquida de emprego, na medida em que esta transformação tornaria estáveis os postos de trabalho precários. Os trabalhadores admitidos com um contrato de formação e trabalho não deveriam ser incluídos nos efectivos da empresa em questão, a fim de verificar a existência da criação efectiva de novos postos de trabalho. Além disso, as autoridades italianas observam que se essas medidas não existissem, as entidades empregadoras recorreriam a outras formas de contratos a prazo.
(61) Por último, as autoridades italianas observam que, de qualquer forma, esta interpretação teria sido avalizada pela Comissão quando aprovou o regime de auxílios introduzido pela Lei regional n.o 30 (Sicília), de 7 de Agosto de 1997(10).
V. APRECIAÇÃO
V.1 Contratos de formação e trabalho
V.1.a) Carácter de auxílio das medidas relativas aos contratos de formação e trabalho
(62) Os contratos de formação e trabalho, tal como regidos pela Lei n.o 863/84, não eram considerados um auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 87.o, mas sim uma medida de carácter geral. Os benefícios previstos eram com efeito aplicáveis a todas as empresas de modo uniforme, automático, não discricionário e com base em critérios objectivos.
(63) As alterações efectuadas a esta figura em 1990 pela Lei n.o 407/90 modificaram a natureza destas medidas. As novas disposições modularam as reduções concedidas em função da localização da empresa beneficiária e do sector a que pertence. Consequentemente, algumas empresas beneficiaram de reduções maiores do que as concedidas a empresas concorrentes.
(64) As reduções selectivas que favorecem determinadas empresas em relação a outras do mesmo Estado-Membro, independentemente de a selectividade se verificar a nível individual, regional ou sectorial, constituem, na medida do diferencial da redução, auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, falseando a concorrência e sendo susceptíveis de ter efeitos sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
De facto, este diferencial é uma vantagem para as empresas que operam em determinadas zonas do território italiano, favorecendo-as em virtude de o mesmo auxílio não ser concedido às empresas localizadas noutras zonas.
(65) Este auxílio falseia a concorrência, dado que reforça a posição financeira e as possibilidades de acção das empresas beneficiárias em relação aos seus concorrentes. Na medida em que este efeito se verifica no quadro do comércio intracomunitário, tal comércio é prejudicado pelo auxílio.
(66) Em especial, estes auxílios falseiam a concorrência e têm efeitos sobre o comércio entre Estados-Membros na medida em que as empresas beneficiárias exportam uma parte da sua produção para outros Estados-Membros; mesmo que as empresas não exportem, a produção nacional é favorecida porque o auxílio reduz a possibilidade de as empresas localizadas noutros Estados-Membros exportarem os seus produtos para o mercado italiano(11).
(67) Por estes motivos, as medidas em exame são em princípio proibidas pelo n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE e pelo n.o 1 do artigo 62.o do Acordo EEE e não podem ser consideradas compatíveis com o mercado comum, a menos que lhe seja aplicável uma das derrogações previstas em tais artigos.
(68) Quanto à forma, o regime devia ter sido notificado à Comissão na fase de projecto, como estabelecido no n.o 3 do artigo 88.o Na ausência desta notificação por parte do Governo italiano, os auxílios são ilegais nos termos do direito comunitário, não tendo sido respeitadas as disposições do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado e só poderão ser considerados compatíveis com o mercado comum apenas se puderem beneficiar de uma derrogação prevista pelo Tratado.
V.1.b) Compatibilidade dos contratos de formação e trabalho
(69) Tendo concluído pela natureza de auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado das medidas em exame, a Comissão deve apreciar se podem ser declaradas compatíveis com o mercado comum em virtude dos n.os 2 e 3 do artigo 87.o
(70) Quanto à aplicabilidade das derrogações previstas pelo Tratado, a Comissão considera que estes auxílios não podem beneficiar das derrogações previstas no n.o 2 do artigo 87.o, visto que não se trata de auxílios de natureza social na acepção do n.o 2, alínea a), do artigo 87.o, nem de auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários nos termos do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o, nem de auxílios abrangidos pelas disposições do n.o 2, alínea c), do artigo 87.o Além disso, estes auxílios não podem beneficiar das derrogações regionais previstas no n.o 3, alíneas a) e c), do artigo 87.o, visto que não se trata de auxílios ao investimento. Por motivos evidentes, também não são aplicáveis as derrogações previstas no n.o 3, alíneas b) e d), do artigo 87.o
(71) As orientações relativas aos auxílios ao emprego(12) precisam que a Comissão é em princípio favorável aos auxílios:
- a favor de desempregados,
e
- destinados à criação de novos postos de trabalho (criação líquida) nas pequenas e médias empresas (PME) e nas regiões elegíveis para os auxílios com finalidade regional,
ou
- destinados a promover a contratação de certas categorias de trabalhadores que registam dificuldades específicas de inserção ou de reinserção no mercado de trabalho em todo o território; neste caso, é suficiente que o posto de trabalho tenha ficado vago na sequência de uma saída normal e não de despedimento.
(72) As orientações estabelecem além disso que a Comissão se assegurará que "o nível do auxílio não ultrapasse o que é necessário para promover a criação de emprego" e que seja garantida uma certa estabilidade dos postos de trabalho criados.
(73) As orientações comunitárias precisam igualmente que a Comissão pode aprovar também auxílios à manutenção do emprego, desde que sejam limitados às regiões abrangidas pela derrogação prevista no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o e que respeitem as condições previstas para os auxílios ao funcionamento. Estas regras precisam que este tipo de auxílio deve ser limitado no tempo, degressivo, destinado a compensar desvantagens estruturais e a promover um desenvolvimento duradouro, em conformidade com as regras aplicáveis aos sectores sensíveis.
(74) Com base nas informações verificadas no âmbito do presente procedimento, a Comissão considera que os auxílios para a admissão mediante contratos de formação e trabalho apresentam as seguintes características:
- não dizem respeito exclusivamente à admissão de trabalhadores à procura do primeiro emprego, ou que ficaram desempregados na sequência da perda do emprego anterior, não sendo este requisito previsto pela legislação italiana,
- não são destinados à criação líquida de postos de trabalho na acepção indicada pelas orientações relativas aos auxílios ao emprego(13), ainda que seja proibido o despedimento durante o período anterior,
- são destinados à admissão de determinadas categorias de trabalhadores que registam dificuldades de inserção ou de reinserção no mercado de trabalho. Tendo em conta o limite de idade muito elevado (32 anos), é necessário avaliar se as observações apresentadas pelas autoridades italianas e terceiros interessados relativamente à definição das "categorias desfavorecidas" possam ser articuladas com as disposições das orientações relativas aos auxílios ao emprego. A delimitação da classe "jovens" torna-se assim um dos elementos essenciais para determinar a compatibilidade do regime com o mercado comum.
(75) O regime de auxílios em questão intervém a favor de trabalhadores pertencentes à faixa etária compreendida entre os 16 e os 32 anos que, segundo as autoridades italianas, deve ser considerada como uma faixa etária que compreende categorias desfavorecidas que registam dificuldades de inserção ou de reinserção no mercado do trabalho, na medida em que correspondem à categoria dos jovens ou à dos desempregados de longa duração.
(76) A Comissão observa que nas orientações não existe qualquer limite de idade para a definição da "categoria jovens". Todavia, como já indicado no início do procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o em relação às medidas em questão(14), a Comissão assinala que, quer as acções realizadas a nível comunitário a favor dos jovens, quer as promovidas em geral pelos Estados-Membros dizem respeito a jovens de idade inferior a 25 anos(15). Esta orientação é igualmente confirmada pela Organização Internacional do Trabalho que no seu relatório sobre o emprego e sobre os jovens define estes últimos como pertencentes à "faixa etária entre 15 e 24 anos"(16). O relatório precisa que "a definição operacional de jovens varia grandemente de um país para outro em função de factores culturais e institucionais. Nos países industrializados e na Europa Oriental com uma economia de transição o limite inferior corresponde geralmente ao fim da escolaridade obrigatória, enquanto o limite superior é mais variável"(17).
(77) Os dados estatísticos apresentados pelas autoridades italianas e pela Confindustria mostram que o contexto do mercado de trabalho italiano é caracterizado por taxas de desemprego que permanecem elevadas mesmo para além da faixa etária de 20-24 anos.
(78) Ainda que na Itália Meridional a situação do desemprego seja mais grave, não é possível afirmar que a percentagem de pessoas à procura de emprego seja mais elevada na faixa etária de 25-34 anos do que na faixa etária 15-24 anos. A esse propósito, a Comissão observa igualmente que as percentagens indicadas pela Confindustria para estas duas faixas etárias não correspondem aos dados apresentados (quadro 2). Do quadro 2, mas também do quadro 12, pode inferir-se, em contrapartida, que a percentagem das pessoas à procura de emprego regista uma diminuição significativa na faixa etária 25-29 anos em relação à faixa etária 20-24 anos. Trata-se de um fenómeno generalizado em todo o território italiano e que é confirmado por outros dados estatísticos (quadro 1) que comparam as taxas de desemprego em Itália com a média europeia.
(79) Os dados fornecidos pelas autoridades italianas (quadro 7) revelam uma percentagem de inscritos nas listas de candidatos a emprego pertencentes à faixa etária 25-32 anos mais elevada do que em relação aos pertencentes à faixa etária de 19-24. Por outro lado, estes dados implicam percentagens de inscritos mais elevadas em relação às taxas de desemprego calculadas pelo Eurostat (quadro 1). Esta diferença deve-se ao facto de os dados estatísticos do Eurostat se basearem na definição de desemprego da Organização Internacional do Trabalho que considera três critérios: estar sem trabalho, estar activamente à procura de emprego e estar disponível para iniciar o trabalho dentro de duas semanas. Estes critérios não são utilizados para a inscrição nas listas de candidatos a emprego na Itália em que aparecem frequentemente pessoas que não estão activamente à procura de um trabalho (por exemplo, os estudantes que ainda não completaram os seus estudos).
(80) Segundo a Comissão, os dados das taxas de desemprego, também no que se refere à sua evolução temporal, devem ser comparados com outros dados e precisamente com o período médio durante o qual os desempregados estão à procura de emprego e a idade média de obtenção da licenciatura.
(81) Quanto ao primeiro elemento, isto é, o período médio de procura de emprego, é oportuno observar que este aumenta com a idade para atingir 37 meses na faixa etária 30-39 anos (quadro 6). Estes dados podem explicar em parte a natureza estrutural do desemprego. As autoridades italianas sublinharam esta característica do mercado italiano de trabalho, que é por outro lado mais acentuada no sul, onde a taxa de desemprego é mais elevada (quadro 11). Em relação às diferentes faixas etárias, as autoridades italianas apresentaram os resultados do segundo relatório sobre a situação dos jovens para o ano de 1997 do ISTAT (ver considerando 48). Segundo esse relatório, pode concluir-se em especial que na faixa etária 15-24 anos, 65 % dos desempregados declara procurar um posto de trabalho há mais de um ano (desemprego de longa duração). Esta percentagem passa para 68 % na faixa etária 25-34 anos. Com base nestas informações, a Comissão é portanto da opinião que este fenómeno deve ser abordado como um problema de desemprego estrutural e não através de um alargamento do limite de idade para a definição da "categoria jovens".
(82) O desemprego de longa duração (mais de um ano) representa uma das caracaterísticas mais importantes do desemprego estrutural e foi tomado em consideração pelas orientações relativas aos auxílios ao emprego. Com os jovens, os desempregados de longa duração representam, com efeito, uma das categorias desfavorecidas indicadas nas referidas orientações. A situação de abundância de mão-de-obra jovem e por vezes dotada de um nível de instrução elevado (licenciatura), vem ainda agravar a situação do desempregado de longa duração. Com efeito, o desempregado de longa duração é frequentemente menos qualificado ou dispõe de competências cada vez mais obsoletas que o colocam no mercado do trabalho numa situação desfavorável face aos jovens à procura de emprego, frequentemente mais qualificados.
(83) Quanto aos jovens licenciados, os elementos e os dados apresentados pelas autoridades italianas e pela Confindustria indicam uma idade relativamente elevada de obtenção da licenciatura. Os dados estatísticos sobre a idade de licenciatura indicam que a percentagem de pessoas que obtêm um grau universitário aumenta até à idade de 25 anos e diminui após os 26 anos (quadro 8). A maior parte forma-se num intervalo de idade entre os 24 (11,8 %), 25 (18,8 %), 26 (18,7 %) ou 27 anos (14,3 %). A idade relativamente elevada para a obtenção do grau universitário implica uma inserção tardia no mercado de trabalho. Se se comparar a situação italiana com a dos outros Estados-Membros observa-se que a idade média é de 26,8 % em Itália, contra uma média europeia de 25,7 anos.
(84) Se se considerar que o limite de idade para a categoria dos jovens é de 24 anos, é certo que grande parte dos licenciados não pode beneficiar das medidas de inserção no mercado de trabalho destinadas a tal categoria. Só aqueles que se formarem até à idade de 23 anos ou antes, ou seja 4 %, poderiam beneficiar de medidas que são limitadas às pessoas até 24 anos. Quem se formar com 24 anos, ou seja, 11,8 %, terá muito pouco tempo para beneficiar de tais medidas. A este propósito é útil recordar as considerações das autoridades italianas relativamente ao facto de, para os licenciados, a idade média de acesso ao mundo do trabalho ser de 27 anos. Trata-se da idade da primeira admissão, enquanto o tempo de acesso ao trabalho é o período compreendido entre a obtenção do grau universitário e o primeiro emprego. Verifica-se portanto que existe um período de procura de emprego superior a um ano para as pessoas que obtêm a licenciatura com uma idade inferior a 23 anos, 24 anos, 25 anos e 26 anos. Este fenómeno tem consequências relativamente graves para a vida profissional de um jovem com formação universitária, na medida em que, como sublinhado pela Organização Internacional do Trabalho, um período prolongado de desemprego no início da vida profissional pode repercutir-se de forma permanente nas perspectivas de trabalho. A avaliação realizada pela Organização Internacional do Trabalho refere-se à inserção no mercado de trabalho dos jovens até 24 anos e baseia-se no facto de o desemprego no início da carreira de uma pessoa poder prejudicar de forma permanente o potencial produtivo(18). Tendo em conta a idade da licenciatura, esta idade crítica desloca-se de facto para os licenciados e deixa de corresponder à faixa etária 20-24 anos.
(85) Com base no que precede, a Comissão considera que só para as pessoas com grau universitário é que os dados estatísticos e os elementos institucionais associados à duração dos estudos podem justificar um alargamento da "categoria jovents" à faixa etária 25-29 anos.
(86) A Comissão assinala que os auxílios para a admissão mediante contratos de formação e trabalho comportam dois elementos positivos para o mercado italiano do trabalho, caracterizado pela presença de uma grave situação estrutural e por dificuldades de inserção da "categoria jovens" neste mercado. O primeiro elemento consiste na actividade de formação prevista pelos contratos de formação e trabalho, enquanto o segundo é representado pela condição do regime, segundo a qual, a admissão com contrato de formação e trabalho não é autorizada quando a empresa não tenha mantido em serviço pelo menos 50 % dos trabalhadores cujo contrato de formação e trabalho tenha caducado nos 24 meses anteriores. Esta condição parece constituir mais um estímulo para as empresas no sentido de garantirem a manutenção dos postos de trabalho por um período mais longo.
(87) Quanto à contrapartida representada pela actividade de formação efectuada pela entidade empregadora, é necesário tomá-la em consideração ao avaliar a intensidade do auxílio a esta concedido. Com efeito, trata-se de um compromisso financeiro e organizativo que não deve ser de qualquer forma confundido com um investimento inicial. Este último é definido pelas orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional(19) como "um investimento em capital fixo para a criação de um novo estabelecimento, a extensão de um estabelecimento existente ou o arranque de uma actividade que implique uma alteração fundamental do produto ou do processo de produção de um estabelecimento existente". O auxílio à criação de postos de trabalho associados à realização de um investimento inicial representa uma das formas de concessão dos auxílios ao investimento previstas nas orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional.
(88) Além disso, a condição imposta pelas orientações relativas aos auxílios ao emprego, que exige que o posto ocupado tenha ficado vago na sequência de uma saída normal e não de despedimento(20), é respeitada na medida em que a legislação italiana impõe expressamente como condição que não se tenha procedido a despedimentos. Consequentemente, e em conformidade com as orientações, para os categorias desfavorecidas não é necessário exigir que se verifique criação líquida de emprego.
(89) No que se refere ao carácter selectivo do auxílio, a Comissão observa que o diferencial dos auxílios que excede 25 % da redução dos encargos sociais devidos é concedida pelas autoridades italianas apenas a algumas categorias de empresas. Estas empresas são diferenciadas em relação às outras em função do sector em causa e da sua dimensão. Além disso, a intensidade do auxílio é também variável em função da localização no território nacional. Os auxílios são com efeito concedidos, com intensidade variável em função da localização, às empresas do sector comercial e turístico com menos de 15 trabalhadores, às empresas de artesãos e a todas as empresas localizadas em zonas que apresentem uma taxa de desemprego superior à média nacional. Estas medidas não podem ser qualificadas como medidas gerais, na medida em que não se aplicam uniformemente a toda a economia e favorecem certas empresas e certos sectores(21).
(90) Por fim, o nível global do auxílio por empresa depende directamente do número de trabalhadores admitidos. A este propósito, as autoridades italianas avaliaram o montante máximo do auxílio (redução global de 100 % dos encargos sociais, ou seja, 25 % como medida geral aplicável a todo o território e 75 %, no máximo, como redução adicional) por ano e por trabalhador admitido, deduzindo os custos de formação, equivalentes a 9707256 liras italianas (5013,38 euros). Este montante seria igual a 7280442 liras italianas (3760,03 euros) para as empresas que beneficiam da redução adicional máxima de 75 % e a 2426814 liras italianas (1253,34 euros) para as empresas que beneficiam apenas de uma redução adicional de 15 % e portanto de um total de 40 % (ver considerando 12).
(91) A Comissão considera que apenas no caso dos auxílios para a admissão mediante contrato de formação e trabalho de trabalhadores que registam dificuldades específicas de inserção ou de reinserção no mercado de trabalho - isto é, os jovens com menos de 25 anos, os jovens licenciados até 29 anos e os desempregados de longa duração (mais de um ano de desemprego) - ou que são destinados à criação de novos postos de trabalho, o montante do auxílio não ultrapassa o necessário para incentivar a criação de novos postos de trabalho, tendo em conta a actividade de formação tornada obrigatória pelos contratos de formação e trabalho e a situação de desemprego particularmente grave no território italiano. Os elementos que permitem à Comissão concluir que o montante do auxílio não excede o necessário para incentivar a criação de postos de trabalho consistem também na proporcionalidade entre os encargos sociais objecto das reduções e a remuneração dos trabalhadores e na graduação da medida em função da especificidade das regiões em causa.
(92) Com base nesta análise, a Comissão conclui que apenas os casos de auxílio para a criação de novos postos de trabalho e os especificados no ponto anterior estão em conformidade com as disposições das orientações relativas aos auxílios ao emprego e podem portanto beneficiar da derrogação prevista a favor desse tipo de auxílios.
(93) Por outro lado, a Comissão considera que os auxílios à admissão mediante contratos de formação e trabalho representam auxílios à manutenção do emprego, quando não se referem à admissão de trabalhadores que registam dificuldades específicas de inserção ou reinserção no mercado de trabalho - isto é, os jovens com menos de 25 anos, os jovens licenciados até 29 anos e os desempregados de longa duração (mais de um ano de desemprego) - ou quando não são destinados à criação de novos postos de trabalho.
(94) Visto que, segundo as orientações relativas aos auxílios ao emprego, um auxílio à manutenção do emprego consiste no "apoio dado a uma empresa com o objectivo de a incitar a não despedir os trabalhadores que nela estão empregados"(22), no caso em presença não se trata propriamente de auxílios concedidos às empresas a fim de as encorajar a não despedir os trabalhadores empregados, na medida em que os auxílios são concedidos para a admissão através de um contrato de formação e trabalho. Visto que não é exigida a condição da criação de novos postos de trabalho, mas pelo contrário o regime prevê expressamente a condição de não se ter procedido a despedimentos, estes auxílios podem encorajar as empresas a substituir os trabalhadores na sequência de uma saída normal. Assim, encorajam a manutenção do número de trabalhadores sem todavia conduzir à criação de novos postos de trabalho. Neste sentido, os auxílios podem ser considerados como auxílios à manutenção do emprego que, com base nas orientações relativas aos auxílios ao emprego, são equiparados aos auxílios ao funcionamento.
(95) Estes auxílios podem ser autorizados quando, em conformidade com o disposto no n.o 2, alínea b), do artigo 87.o, são destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários. Sob determinadas condições, os auxílios à manutenção do emprego podem ser autorizados nas regiões abrangidas pela derrogação prevista no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o, isto é, destinados a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego.
(96) Antes de mais, a Comissão observa que os auxílios à manutenção do emprego não estão limitados às zonas abrangidas pela derrogação prevista no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado, dado que se aplicam a todo o território nacional. Além disso, não são degressivos nem limitados no tempo. Quanto à sua capacidade para auxiliar as empresas a ultrapassar as desvantagens estruturais e a promover o desenvolvimento duradouro, a Comissão já várias vezes chamou a atenção do Governo italiano para os riscos de medidas tão gerais. Esta sua atitude desfavorável baseia-se na convicção de que este tipo de medidas tem efeitos muito nocivos sobre a concorrência e sobre as trocas comerciais, sem que exista uma verdadeira contrapartida do ponto de vista do interesse comunitário, em termos de desenvolvimento duradouro e de supressão das desvantagens estruturais.
V.2. Auxílios para a transformação de contratos de formação e trabalho em contratos por tempo indeterminado
V.2.a) Carácter de auxílio das medidas previstas para a transformação de contratos de formação e trabalho em contratos por tempo indeterminado
(97) Tratando-se de uma prorrogação de um ano dos mesmos auxílios previstos para os contratos de formação e trabalho e visto que estes auxílios apresentam um carácter de selectividade ainda mais acentuado, sendo limitados às regiões do objectivo 1, a análise quanto ao carácter de auxílio desenvolvida no ponto V.1.a) é ainda mais pertinente em relação a estas medidas.
(98) Consequentemente, conclui-se das considerações já apresentadas, que as medidas em questão podem ter efeitos sobre o comércio comunitário. Tendo em conta os elementos de auxílio contidos nestas medidas, deve concluir-se que as intervenções em questão são abrangidas pelo n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE e pelo n.o 1 do artigo 62.o do Acordo EEE, na medida em que constituem auxílios estatais que falseiam a concorrência, tendo efeitos sobre as trocas comerciais intracomunitárias e não podem considerar-se compatíveis com o mercado comum a menos que lhes seja aplicável uma das derrogações previstas.
V.2.b) Compatibilidade com o mercado comum
(99) Após ter verificado a natureza de auxílio estatal das medidas em exame, nos termos do n.o 1 do artigo 87.o, a Comissão deve avaliar se podem ser declaradas compatíveis com o mercado comum em virtude dos n.os 2 e 3 do artigo 87.o
(100) Quanto à aplicabilidade das derrogações do Tratado, as observações apresentadas na secção V.1.b) da presente decisão (ver considerandos 69 a 96) são válidas também para estes auxílios, na medida em que se trata do mesmo tipo de intervenção.
(101) As orientações relativas aos auxílios ao emprego precisam que o auxílio à criação do emprego tem por efeito conseguir um emprego para trabalhadores que o não obtiveram ainda ou que perderam o seu emprego anterior e que por criação de emprego se entende criação líquida de emprego, ou seja um posto de trabalho suplementar relativamente aos efectivos (calculado como média num determinado período) da empresa em causa.
(102) As orientações indicam igualmente que a Comissão estará atenta às modalidades do contrato de trabalho, entre as quais, por exemplo, a obrigação de efectuar a admissão através de um contrato por tempo indeterminado ou de duração suficientmente longa.
(103) A transformação de contratos de formação e trabalho a prazo em contratos por tempo indeterminado não cria postos suplementares, na medida em que os postos de trabalho estão já criados, embora não tenham um carácter estável.
(104) Como já observado pela Comissão(23), as medidas relativas à transformação de contratos a prazo e de contatos de formação e trabalho em contratos por tempo indeterminado não podem ser equiparadas nem à categoria da criação de novos postos de trabalho nem à de manutenção do emprego. Com efeito, apresentam características específicas que dizem respeito à estabilização dos postos de trabalho precários. O valor acrescentado é consequentemente constituído pela "criação líquida de postos estáveis", que não existiam anteriormente.
(105) A Comissão salienta que as orientações relativas aos auxílios ao emprego, ainda que não prevejam este tipo de intervenção, fazem referência ao conceito de estabilidade do emprego como um aspecto positivo. As modalidades do contrato de trabalho são portanto objecto de avaliação por parte da Comissão, que as considera favoravelmente apenas quando garantem uma certa estabilidade do emprego.
(106) Nalguns casos portanto a Comissão reserva uma atitude em princípio favorável a alguns auxílios para a transformação de postos de trabalho a prazo em postos de trabalho por tempo indeterminado. Todavia, como precisado nas orientações, esta atitude favorável é subordinada a uma dupla obrigação:
- não ter despedido pessoal nos 12 meses anteriores à transformação,
- que se verifique um aumento dos postos de trabalho em relação aos existentes na empresa nos seis meses anteriores à transformação, deduzindo os postos objecto da própria transformação.
(107) Estas condições permitem à Comissão assegurar-se de que o auxílio, para além de permitir a estabilização de empregos precários, comporta um valor acrescentado que é representado pela criação líquida de postos de trabalho estáveis que não existiam anteriormente e portanto de verificar que não se trata de uma simples substituição de um trabalhador despedido ou que se reformou.
(108) À luz destas considerações, a Comissão considera que, no caso em exame, a obrigação da criação líquida de postos de trabalho é respeitada apenas se o número de trabalhadores for calculado deduzindo os postos criados através de contratos a prazo e que não garantem uma certa estabilidade de emprego.
(109) Assim, com base nas considerações anteriores, a Comissão verifica que só os auxílios para a transformação de contratos de formação e trabalho em contratos por tempo indeterminado que respeitam a obrigação de realizar um aumento dos postos de trabalho em relação aos postos existentes na empresa (como média num determinado período anterior à transformação) estão em conformidade com o disposto nas orientações relativas aos auxílios ao emprego e podem portanto beneficiar da derrogação prevista a favor deste tipo de auxílios. Os efectivos devem ser calculados deduzindo os trabalhadores admitidos por meio de contratos a prazo ou que não garantem uma certa estabilidade de emprego.
(110) Quanto à intensidade do auxílio, a Comissão é da opinião que esta deve ser calculada tendo em conta a concessão do auxílio no período anterior à transformação. Durante tal período, as entidades empregadoras beneficiaram com efeito de um auxílio concedido para o mesmo trabalhador cujo contrato de trabalho foi seguidamente transformado. Trata-se portanto de um período total de auxílio de três anos para cada posto de trabalho criado. A Comissão considera que apenas nos casos mencionados anteriormente tal intensidade é proporcional ao objectivo prosseguido, tendo em conta o facto de os postos criados serem criados por tempo indeterminado e de a situação de desemprego nas zonas em causa ser particularmente grave. Pelos motivos já expostos em relação aos auxílios para os contratos de formação e trabalho, a Comissão considera que o montante do auxílio não excede o necessário para promover a criação de postos de trabalho.
(111) Neste contexto, a Comissão considera que os outros casos de auxílios à transformação de contratos de formação e trabalho em contratos por tempo indeterminado, que não respeitam a obrigação de realizar um aumento dos postos de trabalho em relação aos existentes na empresa, constituem auxílios à manutenção do emprego. Como precisado nas orientações, tais auxílios constituem auxílios ao funcionamento. Pelos motivos já apresentados em relação aos auxílios para os contratos de formação e trabalho, a Comissão é da opinião que tais auxílios não respeitam as condições previstas para a concessão dos auxílios ao funcionamento.
VI. CONCLUSÕES
(112) A Comissão verifica que a Itália infringiu o n.o 3 do artigo 88.o, concedendo auxílios não notificados a favor da admissão mediante contratos de formação e trabalho previstos nas Leis n.o 863/84, 407/90, 169/91 e 451/94, concedidos desde Novembro de 1995.
(113) Com base na análise apresentada nas secções V.1.a) e V.1.b) da presente decisão, a Comissão verifica que só os auxílios concedidos a favor da admissão de trabalhadores que, no momento da admissão, não tinham ainda obtido emprego ou que o tinham perdido ou cuja admissão contribui para a criação líquida de emprego nas empresas em causa, são compatíveis com o mercado comum.
(114) Os auxílios concedidos aos trabalhadores que registam dificuldades específicas de inserção ou de reinserção no mercado de trabalho, isto é, após terem perdido um emprego, são também compatíveis com o mercado comum. Trata-se de pessoas que em consideração das suas características próprias se encontram numa condição de debilidade perante o sistema de selecção imposto pelo mercado de trabalho. É o caso, em especial, dos jovens com menos de 25 anos, dos licenciados até aos 29 anos inclusive, e dos desempregados de longa duração (mais de um ano de desemprego). Todavia, para poder beneficiar destas vantagens, as entidades empregadoras não devem ter procedido a reduções de efectivos nos 12 meses anteriores e devem além disso ter mantido em serviço (admitindo-os com contratos por tempo indeterminado) pelo menos 60 % dos trabalhadores cujo contrato de formação e trabalho cessou nos 24 meses anteriores.
(115) As medidas que satisfazem a regra de minimis(24) não estão abrangidos pelo artigo 87.o Em aplicação desta regra, o montante global de todas as intervenções efectuadas a favor das empresas que admitiram trabalhadores por meio de contratos de formação e trabalho não deve ultrapassar o limite de 100000 euros num período de três anos. Como precisado na comunicação da Comissão relativa aos auxílios de minimis, esta regra não se aplica aos sectores regidos pelo Tratado CECA, à construção naval e ao sector dos transportes e aos auxílios concedidos para despesas inerentes a actividades agrícolas ou da pesca.
(116) Todos os auxílios a favor da admissão por meio de contratos de formação e trabalho que não cumpram as condições indicadas nos considerandos 113 a 115 são incompatíveis com o mercado comum e devem portanto ser recuperados.
(117) A Comissão verifica que a Itália infringiu o n.o 3 do artigo 88.o, concedendo auxílios à transformação dos contratos de formação e trabalho em contratos por tempo indeterminado prevista no artigo 15.o da Lei n.o 196/97.
(118) Com base na análise desenvolvida nas secções V.2.a) e V.2.b), considerandos 97 a 111 da presente decisão, a Comissão verifica que só os auxílios à transformação dos contratos de formação e trabalho em contratos por tempo indeterminado que cumpram a obrigação de realizar um aumento de postos de trabalho em relação à média dos postos de trabalho existentes nas empresas no período anterior à transformação são compatíveis com o mercado comum. Os efectivos devem ser calculados deduzindo os trabalhadores admitidos com contratos por tempo indeterminado ou que não garantam uma certa estabilidade do emprego (ver considerando 106).
(119) As medidas que satisfaçam a regra de minimis(25) não são abrangidas pelo artigo 87.o Para estas medidas são válidas as considerações formuladas para os contratos de formação e trabalho (ver considerando 115).
(120) Todos os auxílios à transformação dos contratos de formação e trabalho em contratos por tempo indeterminado que não cumpram as condições indicadas são incompatíveis com o mercado comum e devem ser portanto recuperados.
(121) Em caso de concessão ilegal de auxílios incompatíveis com o mercado comum, a Comissão exige que o Estado-Membro em questão proceda à sua recuperação junto dos beneficiários(26), a fim de restabelecer o status quo. É o caso dos auxílios declarados incompatíveis com o mercado comum por meio da presente decisão e cujo montante deve ser restituído pelos beneficiários.
(122) A recuperação deverá verificar-se em conformidade com as regras do direito nacional. Os montantes a recuperar vencem juros a partir da data em que foram postos à disposição dos beneficiários até à data da sua recuperação efectiva. Os juros são calculados com base na taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente-subvenção no quadro dos auxílios com finalidade regional,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. Os auxílios ilegalmente concedidos pela Itália a partir de Novembro de 1995 a favor da admissão de trabalhadores mediante os contratos de formação e trabalho previstos pelas Leis n.os 863/84, 407/90, 169/91 e 451/94, são compatíveis com o mercado comum e com o Acordo EEE na condição de dizerem respeito:
- à criação de novos postos de trabalho na empresa beneficiária a favor de trabalhadores que não obtiveram ainda um emprego ou que perderam o anterior, na acepção das orientações relativas aos auxílios aos emprego,
- à admissão de trabalhadores que registam dificuldades específicas de inserção ou de reinserção no mercado de trabalho. Para efeitos da presente decisão, por trabalhadores que registam dificuldades específicas de inserção ou de reinserção no mercado de trabalho entendem-se os jovens com menos de 25 anos, os licenciados até aos 29 anos inclusive e os desempregados de longa duração, ou seja, as pessoas desempregadas há, pelo menos, um ano.
2. Os auxílios concedidos mediante contratos de formação e trabalho que não cumpram as condições mencionadas no n.o 1 são incompatíveis com o mercado comum.
Artigo 2.o
1. Os auxílios concedidos pela Itália ao abrigo do artigo 15.o da Lei n.o 196/97 a favor da transformação de contratos de formação e trabalho em contratos por tempo indeterminado são compatíveis com o mercado comum e com o Acordo EEE, desde que respeitem a condição da criação líquida de emprego, tal como definida nas orientações comunitárias relativas aos auxílios ao emprego.
O número de trabalhadores das empresas é calculado deduzindo os postos de trabalho que beneficiam da transformação e os postos criados por meio de contratos a prazo ou que não garantem uma certa estabilidade do emprego.
2. Os auxílios a favor da transformação de contratos de formação e trabalho em contratos por tempo indeterminado que não cumprem a condição estabelecida no n.o 1 são incompatíveis com o mercado comum.
Artigo 3.o
A Itália tomará todas as medidas necessárias para a recuperação junto dos beneficiários dos auxílios que não cumprem as condições previstas nos artigos 1.o e 2.o e que foram ilegalmente concedidos.
A recuperação deverá verificar-se em conformidade com as regras do direito nacional. Os montantes a recuperar vencem juros a partir da data em que foram postos à disposição dos beneficiários até à data da sua recuperação efectiva. Os juros são calculados com base na taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente-subvenção no quadro dos auxílios com finalidade regional.
Artigo 4.o
A Itália informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, das medidas adoptadas para lhe dar cumprimento.
Artigo 5.o
A República Italiana é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 11 de Maio de 1999.

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