Document ID: 31991D0300

BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 19 december 1990 inzake een procedure op grond van artikel 86 van het EEG-Verdrag IV/33.133-D: Natriumcarbonaat - ICI (Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek) (91/300/EEG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap,
Gelet op Verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962, eerste verordening over de toepassing van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag (1), laatstelijk gewijzigd bij de Akte van Toetreding van Spanje en Portugal, inzonderheid op de artikelen 3 en 15,
Gezien het besluit van de Commissie van 19 februari 1990 om overeenkomstig artikel 3 van Verordening nr. 17 ambtshalve een procedure in te leiden,
Na de betrokken onderneming overeenkomstig artikel 19, lid 1, van Verordening nr. 17 en Verordening nr. 99/63/EEG van de Commissie van 25 juli 1963 over het horen van belanghebbenden en derden overeenkomstig artikel 19, leden 1 en 2, van Verordening nr. 17 van de Raad (2) in de gelegenheid te hebben gesteld haar standpunt kenbaar te maken ter zake van de punten van bezwaar welke de Commissie in aanmerking heeft genomen,
Na raadpleging van het Raadgevend Comité voor mededingingsregelingen en economische machtsposities,
Overwegende hetgeen volgt:
DEEL I DE FEITEN A. Beknopte beschrijving van de inbreuk (1) 1. De onderhavige beschikking volgt op de verificaties die de Commissie uit hoofde van artikel 14, lid 3, van Verordening nr. 17 in maart 1989 bij in de Gemeenschap gevestigde natriumcarbonaatproducenten heeft verricht. Bij die verificaties en later onderzoek overeenkomstig artikel 11 van Verordening nr. 17 ontdekte de Commissie bewijsstukken waaruit bleek dat Imperial Chemical Industries plc, hierna "ICI" genoemd, inbreuk op artikel 86 had gepleegd.
2. De inbreuk kan als volgt beknopt worden weergegeven:
Inbreuk van ICI op artikel 86 (2) Vanaf ongeveer 1983 tot op heden heeft ICI misbruik gemaakt van haar machtspositie op de Britse natriumcarbonaatmarkt door ten aanzien van haar belangrijkste klanten een systeem van getrouwheidskortingen en bonussen toe te passen met betrekking tot marginale hoeveelheden ("top slice"-kortingen), welke contractuele regelingen ertoe strekten ICI als leverancier daadwerkelijke exclusiviteit te waarborgen en andere middelen te hanteren die ten doel en tot gevolg hadden dat deze klanten voor hun totale behoefte aan ICI werden gebonden en concurrenten werden uitgesloten.
B. Achtergrond 1. De positie van ICI op de natriumcarbonaatmarkt in het Verenigd Koninkrijk (3) Voor nadere bijzonderheden over het produkt en de markt voor natriumcarbonaat wordt verwezen naar deel I, onder B, van Beschikking 91/297/EEG van de Commissie (Solvay/ICI) (3).
ICI is de enige in het Verenigd Koninkrijk gevestigde natriumcarbonaatproducent. In de "Page 1000"-overeenkomst van 1945, die in de plaats kwam van een vroegere kartelovereenkomst, werd vastgesteld dat Solvay en ICI elkaar op hun traditionele markten niet zouden beconcurreren.
(4) Tot dusver heeft Solvay noch enige andere fabrikant in continentaal West-Europa natriumcarbonaat in het Verenigd Koninkrijk in de handel gebracht. ICI had tot het einde van de jaren zeventig, toen de penetratie vanuit de Verenigde Staten begon, een volledig monopolie in de voorziening van het Verenigd Koninkrijk van natriumcarbonaat. Twee Amerikaanse fabrikanten, TGI en Allied bewogen zich op deze markt en in 1982 bedroeg hun invoer 77 000 ton (rond 10 % van de markt), totdat anti-dumpingmaatregelen werden ingevoerd waardoor de Amerikaanse aanwezigheid tot ongeveer 30 kiloton/jaar daalde. TGI verliet de markt al spoedig en als enige concurrenten van ICI bleven nog over General Chemical (zoals Allied thans is genaamd) met rond 4 % van de markt en Brenntag, die Poolse soda levert (3 %) (1).
(5) De verkoop van natriumcarbonaat van ICI bleef winstgevend tot het begin van de jaren tachtig, toen de vraag aanzienlijk daalde. Van 1979 tot 1984 daalde het Britse natriumcarbonaatverbruik met een derde, hetgeen aanleiding was een van de produktie-eenheden van ICI (Wallerscote) in september 1984 te sluiten.
Door deze sluiting ontstond er een aanbodtekort, waarop ICI in het kader van "PFR"-(product for resale)-overeenkomsten natriumcarbonaat bij Solvay betrok.
ICI maakt er geen geheim van dat haar beleid erop is gericht om het aandeel in de Britse natriumcarbonaatmarkt zo hoog mogelijk op te voeren en boven de 90 % te houden.
Na invoering van de anti-dumpingmaatregelen is het marktaandeel van ICI constant op rond 93 % gebleven. Sinds 1986 is de natriumcarbonaathandel van ICI weer rendabel geworden en kan deze als een volwaardige "cash-generating business" worden beschouwd.
2. De concurrenten van ICI (6) Om hier niet ter zake doende redenen worden belangrijke penetraties door andere, als concurrent optredende fabrikanten uit de Gemeenschap door ICI niet waarschijnlijk geacht, hoewel sinds 1980 het niveau van de catalogusprijzen van ICI in het Verenigd Koninkrijk aanzienlijk (tot wel 20 %) hoger is geweest dan dat van producenten op de naburige markten.
Volgens een recente nota van de "Soda Ash Business Team Leader" is ICI erin geslaagd om het aantal concurrenten op de markt tot twee terug te brengen - Polen en een Amerikaanse leverancier - en is zij voornemens dit zo te houden.
(7) De invoer van natriumcarbonaat uit Polen loopt nog steeds over een handelsonderneming (Brenntag, voorheen "TR International"). Op zwaar natriumcarbonaat uit Oost-Europa worden geen anti-dumpingrechten geheven, maar op andere invoer van buiten de Gemeenschap rust een douanerecht van 10 %. Bij een invoer van [. . .] (2) ton per jaar, waarvan de helft van een speciaal voor de metaalverwerkende industrie bestemde kwaliteit is, wordt de Poolse invoer door ICI echter eer als lastig dan als verontrustend beschouwd. ICI schijnt recentelijk een beleid te hebben ontwikkeld dat erop is gericht een einde te maken aan de aanvoer van zwaar natriumcarbonaat uit Polen en te bereiken dat uit dat land alleen nog maar licht natriumcarbonaat wordt ingevoerd.
(8) De Amerikaanse producenten van natuurlijk natriumcarbonaat worden door ICI beschouwd als haar voornaamste potentiële concurrenten. Tot dusver wordt ICI in aanzienlijke mate beschermd door anti-dumpingmaatregelen (afspraken met twee fabrikanten en anti-dumpingrecht voor de andere). Volgens ICI zou wellicht de helft van de huidige winst in gevaar komen indien de anti-dumpingbescherming tegen invoer uit de Verenigde Staten zou komen te vervallen.
3. De ICI-cliëntèle (9) De meeste grote afnemers van natriumcarbonaat van ICI zijn te vinden in de glassector, die in het Verenigd Koninkrijk uitsluitend zwaar natriumcarbonaat verbruikt. (Zwaar natriumcarbonaat maakt [. . .] % van de natriumcarbonaatafzet van ICI uit.) In de vlakglassector is Pilkington de enige Britse fabrikant die jaarlijks nagenoeg [. . .] ton afneemt; ICI voorziet hierin voor [. . .] %.
Holglasfabrikanten (zoals United Glass, Rockware, Redfearn, Beatson Clarke) nemen [. . .] ton zwaar natriumcarbonaat per jaar af: ook deze betrekken hun grondstoffen hoofdzakelijk of uitsluitend bij ICI.
De tien grootste Britse afnemers van natriumcarbonaat zijn goed voor [. . .] % van de totale omzet.
De grootste klanten voor licht natriumcarbonaat zijn in de metaalverwerkende en in de chemische sector te vinden.
4. Anti-dumpingmaatregelen tegen Amerikaanse producenten (10) De verbintenissen van Allied en TGI in augustus 1984 welke door de Commissie werden aanvaard (Verordening (EEG) nr. 2253/84 (3)) werden niet openbaar gemaakt, maar het was ICI zeker niet onbekend dat deze afspraken inhielden dat de minimumprijs 112,26 £ sterling af magazijn bedroeg.
TGI trok zich in 1985 van de markt terug, waardoor Allied (sinds reorganisatie General Chemical) als enige Amerikaanse leverancier overbleef. General Chemical bracht gedurende het grootste deel van de periode waarop de onderhavige beschikking betrekking heeft, een prijs van 119 £ sterling per ton af magazijn in rekening. Allied's prijs werd van 112,26 £ sterling in november 1985 tot dit niveau verhoogd na contacten met het Directoraat-generaal Buitenlandse Betrekkingen (DG I) van de Commissie, maar een officiële herziening van de prijs vond niet plaats tot na het verstrijken van de geldigheidsduur van Verordening (EEG) nr. 3337/84 van de Raad (1) einde 1989.
(11) Zowel ICI als Solvay werden zich ervan bewust dat de Amerikaanse fabrikanten, door de schommeling in de wisselkoersen sinds 1984, natuurlijk natriumcarbonaat in de Gemeenschap konden aanbieden tegen prijzen die concurrerend - en soms zelfs aanzienlijk lager - waren dan de hunne, zonder dumping. Beide fabrikanten wisten tevens dat hun eigen prijzen in vele gevallen, met name voor marginale hoeveelheden, aanzienlijk lager waren dan de overeengekomen minimumprijzen. Zij achtten het zeer waarschijnlijk dat de Amerikaanse producenten in 1989, indien de maatregelen opnieuw zouden worden herzien, erin zouden slagen de anti-dumpingmaatregelen te doen opheffen. ICI was echter van mening dat het voor de handhaving van de rentabiliteit van haar natriumcarbonaatprodukten op het huidige niveau, van het grootste belang was dat de anti-dumpingmaatregelen tegen de Verenigde Staten bleven bestaan. Herhaaldelijk, en nog recent, heeft ICI de Commissie doen weten dat onherstelbare schade aan haar bedrijf zou worden toegebracht tenzij een minimumprijs voor ingevoerd natriumcarbonaat van 120 £ sterling per ton af magazijn werd gehandhaafd. De laatste maal dat ICI in die zin naar de Commissie schreef (op 16 maart 1990, nadat de onderhavige procedure was ingeleid) had zij recentelijk haar prijs voor haar grootste klant (Pilkington) gewijzigd in een eenvormige prijs van 11[. . .] £ sterling per ton "aan huis bezorgd".
De anti-dumpingmaatregelen tegen de Amerikaanse fabrikanten vervielen in november 1989. De Amerikaanse fabrikanten en vertegenwoordigers van de communautaire glasindustrie verzochten in 1988 om een herziening van de maatregelen. Op 7 september 1990 werd het onderzoek beëindigd zonder dat beschermende maatregelen werden ingesteld (Beschikking 90/507/EEG van de Commissie) (2).
5. Exclusieve leveringsovereenkomst (12) Tot 1979 waren de meeste leveringsovereenkomsten van ICI zogenaamde "evergreen"-overeenkomsten (met andere woorden, overeenkomsten met een onbepaalde looptijd), met een opzegtermijn van twee jaar, waarin de koper zich verplichtte zijn natriumcarbonaat uitsluitend bij ICI te betrekken.
Na besprekingen met het "Office of Fair Trading" begon ICI in oktober 1980 haar Britse klanten een aantal contractvarianten aan te bieden, waaronder ook de reeds bestaande waarin de koper zich ertoe verbindt de totale behoefte van zijn onderneming bij ICI te betrekken, maar met een kortere opzegtermijn (drie tot zes maanden na een jaar).
(13) De Commissie was echter van oordeel dat overeenkomsten op basis van exclusieve behoeftendekking, ook indien deze slechts een korte looptijd hebben, onverenigbaar zijn met de communautaire mededingingsregels. De Commissie maakte ook bezwaar tegen bepaalde punten van de mededingingsclausule ("Engelse clausule") zoals deze in de ontwerp-overeenkomsten was opgenomen, daar deze de mogelijkheid uitsloot ooit op een concurrerende aanbieding in te gaan.
(14) Hoewel ICI bestreed dat de nieuwe standaardovereenkomsten onverenigbaar waren met de mededingingsregels, stemde zij onder protest erin toe haar klanten exclusieve leveringsovereenkomsten met een korte opzegtermijn voor te leggen. ICI wijzigde eveneens haar niet-concurrentiebedingen. Het dossier werd op 14 december 1982 zonder formele beslissing afgesloten. Uit de briefwisseling bleek dat ICI zich zeer wel ervan bewust was dat deze getrouwheidskortingen veroordeeld waren in het arrest van het Hof van Justitie in zaak 85/76 (Hoffmann-La Roche/Commissie) (3).
(15) Op 24 december 1980 deed ICI aan de Commissie een schrijven toekomen waarin werd bevestigd dat de klanten ter keuze een aantal standaardcontracten werd voorgelegd:
"ICI verplicht haar voornaamste - en ook alle andere - klanten geenszins om een contract te aanvaarden waarin zij zich verbinden natriumcarbonaat uitsluitend of grotendeels bij ICI te betrekken; evenmin worden er in de contracten bepaalde voordelen geboden aan klanten die dit wel doen.". (Vertaling van een in het Engels gestelde tekst.) Na overleg met de Commissie heeft ICI vrijwel alle contracten op basis van de afgenomen hoeveelheid in deze zin aangepast.
6. Hoeveelheidskortingen tot 1985 (16) Natriumcarbonaat wordt normaal door ICI "aan huis bezorgd" verkocht. Hoewel prijsoffertes werden overgelegd met de prijs af fabriek, blijkt dat deze uitsluitend voor intern gebruik van ICI bedoeld zijn en niet aan de klanten worden medegedeeld. Bij de affabriek-prijs wordt de vervoersprijs geteld, zoals deze door de vervoerder aan ICI in rekening wordt gebracht. (Klanten die het produkt zelf bij de fabriek willen afhalen, ontvangen een afhaalpremie gelijk aan [. . .].) Standaardhoeveelheidskorting werd tot betrekkelijk kort geleden verleend. In de catalogus ("Price Book") van ICI van 1 oktober 1985 is een nieuwe schaal voor hoeveelheidskortingen opgenomen, die op 1 januari 1986 zou ingaan. De standaardhoeveelheidskortingen in de catalogus van 1985 liepen van 0,25 £ sterling/ton tot 3 £ sterling/ton bij een jaarlijkse afname van 2 500-7 500 ton respectievelijk van meer dan 87 500 ton. Volgens ICI zijn de kortingen na 1984 "grotendeels" op individuele basis overeengekomen.
C. Concurrentiebeperkende gedragingen van ICI 1. Kortingen voor "marginale" hoeveelheden ("top slice"-kortingen) (17) Hoewel ICI de Commissie in 1981 had verzekerd geen speciale aanmoedigingskortingen te verlenen, werden vanaf 1983 in stijgende mate zogenaamde "top slice"-kortingen verleend, die konden oplopen tot 30 £ sterling/ton op "marginale" hoeveelheden. Na 1985 bestonden dergelijke afspraken voor vrijwel alle grote klanten.
Onder "top slice"-kortingen worden de aanzienlijke financiële tegemoetkomingen verstaan die aan klanten in de vorm van grote kortingen worden verleend, om hen ertoe te bewegen van ICI niet alleen de basishoeveelheid af te nemen die zij normaal van hun hoofdleverancier betrekken, maar tevens de marginale hoeveelheden (de "top slice") die zij anders wellicht bij een tweede leverancier zouden kopen. In het Verenigd Koninkrijk zouden dit TR (thans Brenntag) of Allied (thans General Chemical) zijn.
2. Concurrentiebeperkende oogmerken van de "top slice"-kortingen (18) De plaats die de "top slice"-kortingen in de strategie van ICI innemen werd uiteengezet in een aantal interne nota's van 1985.
Begin 1985 werd het ICI duidelijk dat een van de beide Amerikaanse leveranciers, TGI, voornemens was zich geheel uit de markt terug te trekken, niet in de laatste plaats als gevolg van de voordelen die ICI de glasindustrie had geboden om het Amerikaanse produkt van de markt te verdringen. Het doel van ICI was uit het verdwijnen van TGI een maximaal profijt te trekken. ICI was erop uit om te voorkomen dat klanten die voorheen TGI als nevenleverancier hadden, niet naar Allied, de andere Amerikaanse leverancier, zouden gaan of - hetgeen naar het oordeel van ICI nog erger was - fabrikanten of handelsondernemingen van continentaal West-Europa zouden benaderen.
In een nota van 28 februari 1985 gaf ICI aan dat zij erop was voorbereid om het grootste deel van de voormalige omzet van TGI over te nemen, met de woorden dat "er voldoende geld beschikbaar is om aan de bestaande "top slice"-overeenkomsten uitbreiding te geven . . .".
(19) In een document van 28 juni 1985 waarin de strategie wordt behandeld, geeft ICI een gedetailleerde uiteenzetting van haar plan om alle invoer van zwaar natriumcarbonaat in het Verenigd Koninkrijk te voorkomen en bestaande concurrenten uit de markt te dringen, met uitzondering van Allied (thans General Chemical), die ICI om redenen van "commerciële voorzichtigheid" liever nog wel op de Britse markt actief wenste te zien, zij het als secundaire leverancier en met strikte beperkingen inzake prijs en hoeveelheid.
De doelstelling ten aanzien van de invoer van zwaar natriumcarbonaat uit Oost-Europa werd ondubbelzinnig uiteengezet:
"1. De verkoop van verpakt en losgestort speciaal zwaar natriumcarbonaat tot nihil dan wel tot het minimum terug te brengen.
2. Te voorkomen dat TR een positie als leverancier van losgestorte, standaard zwaar natriumcarbonaat aan enige glasfabrikant kan opbouwen.".
De strategie van ICI ten aanzien van de Amerikaanse invoer van zwaar natriumcarbonaat werd als volgt omschreven:
"1. De verkoop van Allied terug te brengen tot een niveau waardoor zij nog slechts als secundaire leverancier aan de glassector blijft voortbestaan: 15-20 kiloton/jaar.
2. Te voorkomen dat een andere Amerikaanse leverancier/ANSAC een positie in het Verenigd Koninkrijk kan opbouwen.".
(20) Volgens dit plan was het beleid van ICI "te dingen naar het Amerikaanse marktaandeel van de omzet door kortingen van 15 £ sterling/ton aan te bieden voor de "top slice" boven de basishoeveelheid van ICI". (Vertaling van een in het Engels gestelde tekst.) (In dit document wordt opgemerkt dat het verschil tussen de catalogusprijzen van ICI en die van de Amerikaanse producenten Allied en TGI op dat tijdstip slechts 0,5 £ sterling/ton bedroeg.) (21) Aanvankelijk had ICI verwacht het grootste deel van de vroegere omzet van TGI te kunnen overnemen en die van Allied op niet meer dan 15 kiloton/jaar te houden. Later moest het bedrijf wel aanvaarden dat vrijwel alle grote glasfabrikanten een andere mogelijke leverancier wilden aanhouden, waardoor Allied 25 à 30 kiloton/jaar zou kunnen omzetten. Paradoxaal genoeg kwam het ICI goed uit dat Allied in de markt bleef met een zo laag mogelijk profiel, met prijzen die in de hand werden gehouden door de anti-dumpingafspraken. Indien Allied geheel zou verdwijnen, zouden de glasfabrikanten vrijwel zeker omzien naar andere mogelijke leveranciers in Europa. Met name handelsfirma's in West-Europa werden als een bijzonder gevaar voor de marktstabiliteit gezien. In een memorandum van 18 november 1985 luidt het:
"De strategie blijft gericht op prijsconcurrentie bij elke klant op basis van de leveringen, ten einde de basisomzet van ICI in stand te houden en "top slice"-prijzen van 15 £ sterling/ton te bieden om het omzetvolume van Allied over te kunnen nemen. Het doel is de positie van Allied op lager dan 30 kiloton/jaar te houden. Het is niet onze bedoeling om Allied van de markt te verdringen, daar de glasindustrie dan zou uitzien naar leveranciers uit continentaal West-Europa of uit Oost-Europa.".
3. De "top slice"-kortingen (22) De werkwijze en de gevolgen van het systeem van "top slice"-kortingen moeten worden beoordeeld in het licht van:
- de verbintenissen inzake de minimumprijs van twee Amerikaanse fabrikanten;
- de bij ICI gehanteerde praktijk om de klanten ertoe te bewegen hun aankopen bij de concurrenten te beperken.
a) De verbintenis inzake de minimumprijs (23) Hoewel de minimumprijsverbintenis voor het Verenigd Koninkrijk aanvankelijk op 112,26 £ sterling was gesteld, werd deze "inofficieel" (dit wil zeggen zonder een formele herziening) verhoogd tot 120 £ sterling (kort daarop verlaagd tot 119 £ sterling) na overleg tussen ICI, het Britse "Department of Trade and Industry" (DTI) en het Directoraat-generaal voor Buitenlandse Betrekkingen (DG I) van de Commissie, op grond waarvan ICI haar prijzen per 18 november 1985 met 6,5 % verhoogde.
General Chemical (voorheen Allied) zal waarschijnlijk nooit voor een veel lagere prijs leveren dan deze 119 £ sterling af magazijn, aangezien zij weet dat iedere geconstateerde inbreuk op de "inofficiële" verbintenis zeer hoge anti-dumpingheffingen tot gevolg zouden hebben. In feite heeft General Chemical, met uitzondering van een korting van 1 £ sterling/ton voor hoeveelheden van meer dan 1 000 ton, op haar catalogusprijzen nooit kortingen gegeven. Sinds november 1985 was haar prijs voor producenten van verpakkingsglas 119 £ sterling/ton af fabriek en die prijs is in januari 1988 tot 121 £ sterling verhoogd. De prijs voor Pilkington was iets lager, doch nog steeds ruimschoots hoger dan die van de officiële verbintenis.
Uit interne documenten van ICI blijkt duidelijk dat er verband bestaat tussen de verbintenis inzake de minimumprijs en de "top slice"-korting en dat deze laatste tot doel heeft om de concurrerende handelingen van General Chemical in toom te houden.
(24) Ten aanzien van de prijsverhoging van 18 november 1985 en de toepassing daarvan op de grote klanten, merkt ICI in een interne nota het volgende op:
"De minimumprijsverbintenis van Allied is op 112,26 £ sterling/ton af magazijn gebleven, maar de prijs, die aanvankelijk was opgelopen tot 120 £ sterling/ton af magazijn, is zeer onlangs tot 119 £ sterling/ton verlaagd. Alle klanten, met uitzondering van Redfearn en UG, hebben voor afgenomen extra hoeveelheden de toezegging dat een korting van 5 tot 20 £ sterling/ton als exportsteun zal worden verleend (voornamelijk Beatson Clarke), dan wel dat potentiële Amerikaanse afzet aan ICI zal worden gegund.".
In dezelfde nota wordt over de positie van United Glass (een van de grootste fabrikanten van verpakkingsglas) opgemerkt:
"Kortingen voor leveringen boven het basiskwantum van 10-20 £ sterling/ton werden permanent aangeboden, maar UG is niet bereid om de [. . .] % die uit de Verenigde Staten wordt betrokken, op te geven . . .".
(25) Een verslag van de driemaandelijkse verkoopvergadering van ICI Soda Ash Products van 4 september 1987 maakt een en ander nog meer expliciet:
". . . in de begroting is nog een ruimte van 500 £ sterling/k voor kortingen op marginale hoeveelheden voor alle grote bulkafnemende klanten, om tot een lagere prijs te komen dan 112,26 £ sterling/PMT af magazijn, de minimumprijsverbintenis van General Chemical.".
Een met de hand geschreven notitie zonder datum, maar waarschijnlijk ook van eind 1987 toen ICI zijn prijzen met 6 £ sterling/ton verhoogde, luidt:
"Verlagen wij de "top slice" voldoende? Gen. Chem. zal misschien met de verhoging niet meegaan. "Top slice" moet lager liggen dan 112,26 £ sterling af fabriek.".
(26) Doordat General Chemical door deze anti-dumpingverbintenissen daadwerkelijk werd verhinderd om minder dan 112,26 £ sterling in rekening te brengen, zo niet 119 £ sterling (de prijs van de officieuze verbintenis), kon ICI bewerkstelligen dat door het hanteren van het systeem van "top slice"-kortingen de aanwezigheid van General Chemical werd gemarginaliseerd.
Een treffend voorbeeld van de manier waarop dit beleid functioneerde is het geval Pilkington, de grootste afnemer in de glassector, bij wie ICI de positie van 100 %-leverancier beoogde te verwerven. Pilkington is werkzaam op verschillende plaatsen in het Verenigd Koninkrijk en had in 1986 een totale behoefte aan natriumcarbonaat van rond [. . .] kiloton, een hoeveelheid die geheel door ICI werd geleverd met uitzondering van [. . .] kiloton voor een kleine vestiging te Pontyfelin. Op de "top slice" van Pilkington (met andere woorden alles wat boven de basishoeveelheid van [. . .] kiloton werd geleverd) gaf ICI een korting van 20 £ sterling/ton. Deze "top slice"-korting was voor ICI op de gehele afname van Pilkington niet bijzonder kostbaar. Wel betekende het dat ICI voor de vestiging te Pontyfelin een "thuisbezorgingsprijs" van 10 [. . .] £ sterling/ton in rekening bracht (minder dan [. . .] £ sterling/ton af fabriek), omdat zij in verband met de officieuze prijsverbintenis geloofde dat General Chemical tegen een bezorgingsprijs van 128,50 £ sterling leverde. Het concernaankoopbeleid van Pilkington bestond eruit niet afhankelijk te worden van één enkele producent, zodat zij om over een nevenleverancier te kunnen beschikken feitelijk een premie van bijna [. . .] £ sterling/ton moest betalen. Om redenen van kwaliteitscontrole mengt Pilkington normalerwijs geen natriumcarbonaat van verschillende leveranciers, zodat, indien één vestiging van Pilkington haar natriumcarbonaat niet bij ICI betrok, dit logischerwijs de kleinste moest zijn. Door deze prijsverschillen had Pilkington geen andere keus dan haar aankopen bij de nevenleverancier zo laag mogelijk te houden, zodat ICI zeker was van het leeuwedeel.
Een ander voorbeeld is Rockware, die in 1988 een verbruik van natriumcarbonaat had van [. . .] kiloton/jaar. Ook hier was General Chemical de nevenleverancier. Sinds 1986 had ICI aan Rockware een "top slice"-korting van 15 £ sterling/ton aangeboden waarvan, blijkens een brief van ICI van 12 november 1985, het doel was om Rockware althans gedeeltelijk "te stimuleren uw aankopen bij Allied zo gering mogelijk te maken". Onderaan een notitie in dat verband van 5 juni 1987 schreef een ICI-werknemer met de hand:
"De "top slice" moet lager liggen dan 112,26 £ sterling af magazijn"
b) Overeenkomst om aankopen bij concurrenten te beperken (27) Geheel afgezien van de officiële wijzigingen die ICI in 1980 in haar leveringsovereenkomsten heeft aangebracht, blijkt dat ICI bij prijsonderhandelingen steeds van haar klanten tracht te vernemen welke hoeveelheden zij in de loop van het jaar nodig denken te hebben. Het schijnt dat ten aanzien van het verwachte verbruik alleen United Glass ICI in onzekerheid heeft gelaten. Met deze kennis van het totale verwachte verbruik van de klanten, kon ICI de "top slice"-korting zo manipuleren dat de orders bij andere leveranciers minimaal bleven.
In verscheidene gevallen heeft ICI getracht de klanten - soms met succes - ertoe te bewegen zich voor het komende jaar te verbinden voor 100 % bij ICI in te kopen. Indien zij hierin niet slaagde, heeft ICI van klanten de toezegging gekregen dat zij zich vrijwel geheel bij ICI zouden bevoorraden en hun aankopen bij andere ondernemingen beperken tot wel omschreven en betrekkelijk geringe hoeveelheden.
- Pilkington (28) In de tekst van de "evergreen"-leveringsovereenkomst met Pilkington, gedateerd 1 april 1981, waren de woorden "totale handelsbehoefte van de koper in het Verenigd Koninkrijk" doorgehaald en op 2 september 1982 vervangen door een nieuwe bewoording, waarin eenvoudigweg gesproken werd van "een jaarlijks tussen koper en verkoper overeen te komen hoeveelheid natriumcarbonaat".
Waarschijnlijk is ICI echter van mening geweest dat de betrekkingen met Pilkington, ongeacht de nieuwe formulering, moesten worden voortgezet op basis van de "oorspronkelijke" overeenkomst. Het beleid van Pilkington om zich voor de vier grootste vestigingen (totaal [. . .] ton) bij ICI te bevoorraden en daarnaast [. . .] ton te betrekken van Allied voor de kleine fabriek te Pontyfelin, waren voor ICI aanleiding om Pilkington in februari 1987 erop te wijzen dat de overeenkomst in april 1981 melding maakte van de "totale behoeften van de koper".
"Dit stemt duidelijk niet overeen met de huidige werkelijkheid. Zoals u weet, hechten wij hier zeer sterk aan en bestaat er onzerzijds geen bezwaar van commerciële of technische aard om dit niet te realiseren. U hebt uwerzijds erop gewezen er niet geheel gelukkig mee te zijn dat u zich voor uw totale bevoorrading onherroepelijk verbindt. Ik heb begrip voor uw beduchtheid en ben geheel bereid de formulering van de overeenkomst zo te wijzigen dat u de gewenste vrijheid van handelen behoudt en tevens tegemoet wordt gekomen aan onze wensen ten aanzien van de omvang van onze leveringen".
(29) ICI had vernomen dat de totale behoefte van Pilkington in het Verenigd Koninkrijk voor 1987 [. . .] ton zou bedragen, "waarvan u voornemens bent [. . .] ton bij ICI te betrekken". Een "top slice"-korting van 25 £ sterling voor elke hoeveelheid boven de [. . .] ton werd toegezegd. ICI liet aan Pilkington duidelijk weten dat zij hoopte hierdoor ook Pontyfelin te kunnen beleveren.
Over de periode van 24 maanden van 1 april 1988 tot 31 maart 1990 luidde de overeenkomst met Pilkington als volgt:
"U verwacht dat de behoeften van Pilkington PLC aan natriumcarbonaat omstreeks [. . .] ton per jaar bedragen die u voornemens bent geheel bij ons te betrekken met als enige uitzondering de te Pontyfelin gevestigde isolatiesector (ongeveer [. . .] ton/jaar)."
De "top slice"-korting aan Pilkington was toen opgelopen tot 30 £ sterling/ton bij afname boven [. . .] ton/jaar.
Uit een aantekening van een vergadering van ICI en Pilkington op 6 maart 1989 blijkt dat ICI nog steeds actief naar 100 % belevering streefde.
- Rockware (30) Rockware had aanvankelijk drie fabrieken (vijf na overname van een andere glasfabrikant, CWS, in 1988).
Op 12 november 1985 bevestigde ICI in een schrijven aan Rockware de mondelinge overeenkomst die voor 1986 was aangegaan. Op elke, boven [. . .] ton geleverde ton natriumcarbonaat zou een korting van 15 £ sterling worden verleend. Uitdrukkelijk was overeengekomen dat twee van de vestigingen zich voor "100 % van hun behoeften bij ICI" zouden voorzien, terwijl de derde vestiging het veruit grootste deel van haar behoeften van ICI zou betrekken en "ongeveer [. . .] ton van Allied". (Daarna werd overeengekomen dat de [. . .] ton van Allied naar andere vestigingen zou worden verzonden.) Ook de woordkeuze van ICI met betrekking tot de aankopen van Rockware bij concurrenten is niet zonder betekenis. In een aantal gevallen vermeldt ICI in haar documenten dat Rockware "heeft toegegeven" een bepaald tonnage bij General Chemical te hebben betrokken, een eigenaardig woordgebruik indien de klant vrij is om te kiezen of en hoeveel hij bij een andere leverancier zal kopen.
(31) In 1988 verwierf Rockware twee fabrieken van CWS. Het jaarverbruik van natriumcarbonaat bij Rockware steeg hierdoor van rond [. . .] ton tot meer dan [. . .] ton. Op 29 november 1988 kwamen ICI en Rockware een "leveringsrooster" overeen. Toen ICI had vastgesteld dat de totale behoeften van Rockware voor 1989 [. . .] ton bedroegen, verkreeg ICI de verbintenis dat Rockware "niet minder dan [. . .] ton" bij ICI zou betrekken. De aankopen van Rockware bij andere leveranciers werden diepgaand besproken. Een van de uitgesproken doelstellingen van ICI was:
"Overname van de levering van de [. . .] kiloton/jaar die voorheen door Polen aan voormalige CWS-fabrieken werd geleverd.".
Daarom werd aan Rockware een "top slice"-korting aangeboden van 10 £ sterling/ton bij een afname van [. . .] kiloton en 22 £ sterling voor elke ton die [. . .] kiloton te boven ging. Hierdoor bedroegen de werkelijke kosten voor de marginale hoeveelheid voor de verbruiker slechts 10 [. . .] £ sterling af fabriek. Het schijnt dat Rockware voor deze vergadering van plan was om haar bestand van kleinere leveranciers te rationaliseren en alleen General Chemical als secundaire leverancier te handhaven, nadat zij Brenntag op 8 november de verzekering gaf dat er in het aankoopbeleid ten minste tot midden 1989 geen verandering zou komen en dat Brenntag lang genoeg van tevoren van een eventuele verandering op de hoogte zou worden gebracht.
(32) Het resultaat van het aanbod van ICI was echter dat Rockware met ICI overeenkwam alle Poolse aankopen te beëindigen en de bij General Chemical aangekochte hoeveelheid constant op [. . .] kiloton te houden. De commerciële directeur van ICI Ash Soda Products wenste de "Sales Manager" voor het Verenigd Koninkrijk geluk dat hij "de Poolse portie weggesnoept had". Brenntag werd van de beslissing van Rockware in kennis gesteld, maar bleef nog enige hoop houden dat zij althans nog enkele tonnen mocht leveren. De levering van natriumcarbonaat door Brenntag ging de eerste twee maanden van 1989 nog door. Op 28 februari 1989 had ICI opnieuw een vergadering met Rockware. In het verslag ervan noteert ICI dat "alle Poolse aankopen na heden zullen worden beëindigd". Dat gebeurde inderdaad. In een brief van 13 maart 1989 bevestigde Rockware aan Brenntag daarbij dat zij reeds twee weken voordien instructie had gegeven haar bestellingen bij Brenntag per 1 maart te beëindigen. Volgens Rockware zou het het bedrijf een 100 000 £ sterling [. . .] kosten als het zou voortgaan zijn grondstoffen bij Brenntag in plaats van bij ICI te betrekken. In de brief aan Brenntag luidde het:
"Ik realiseer mij ten volle de positie waarin U hierdoor komt te verkeren, maar u zult er begrip voor hebben dat wij deze offerte onmogelijk kunnen weigeren.".
ICI beweerde dat General Chemical en niet zij zelf de voordien door Brenntag aan CWS geleverde hoeveelheid had verworven. In feite deed General Chemical aan Rockware geen speciale aanbieding en verwierf zij niets van de oude CWS-klandizie.
- CWS (33) Vóór de overname van de CWS-glasfabrieken door Rockware was ICI de voornaamste leverancier van CWS, die zich bij Allied en TR (thans Brenntag) als nevenleveranciers bevoorraadde. Wederom trachtte ICI te bereiken dat de aankoop bij deze concurrenten werden beperkt. Zo wist ICI van CWS voor 1987 de toezegging te verkrijgen dat "wij voornemens zijn onze aankopen van Amerikaanse natriumcarbonaat te beperken tot ten hoogste [. . .] ton". Ook verkreeg ICI een - zij het vage - toezegging van CWS dat zij haar aankopen van Pools natriumcarbonaat bij TR (toentertijd [. . .] ton/jaar) zou beperken.
- Redfearn (34) Een andere afneemster, Redfearn, had ICI in 1985 doen weten dat zij de "onherroepelijke intentie" had om de concurrentie tussen haar leveranciers in stand te houden door een bepaalde hoeveelheid van Allied af te nemen. Wederom deed ICI alles om te weten te komen wat de totale jaarbehoefte van Redfearn was en op grond daarvan een aanbod - met een "top slice"-korting - te doen, waardoor de aankopen bij de nevenleverancier tot [. . .] ton/jaar zouden worden beperkt. Zo werd voor 1986 overeengekomen:
"RNG is voornemens in 1986 ten minste [. . .] ton natriumcarbonaat bij ICI af te nemen op een geraamde inkoop van in totaal [. . .] ton. Ook alle boven dit begrote totaal benodigde aankopen zullen van ons worden betrokken.".
In de regeling voor 1987 was bepaald dat Redfearn bij ICI ten minste [. . .] ton van haar totaal verwachte gebruik van [. . .] ton zou betrekken (dit is 95 % van de totale behoefte). Een korting van 10 £ sterling was een verdere stimulans om elke marginale hoeveelheid bij ICI te betrekken.
Voor 1988 en 1989 werden soortgelijke regelingen getroffen.
- Beatson Clarke (35) Naast het systeem van "top slice"-kortingen heeft ICI voor de glasfabrikanten nog andere vormen van kortingen of premies, waaronder een "uitvoersteun-" en een "importsubstitutie-korting". (De onderhavige procedure heeft op deze kortingen geen betrekking.) In ten minste één geval - Beatson Clarke - deed ICI na 1985 de afnemer weten dat niet alleen de "top slice"-korting maar ook andere tegemoetkomingen slechts werden verleend indien de grondstoffen uitsluitend bij ICI werden betrokken.
Zo bevestigde ICI voor 1988 aan Beatson Clarke dat "u voornemens bent uw totale behoeften bij ICI te betrekken; bij onderstaande steunkorting wordt uitgegaan van een afname van [. . .] ton . . .".
In een verslag van ICI van een vergadering met Beatson Clarke over de onderhandelingen voor 1988 wordt gezegd dat:
"Ik . . . heb uiteengezet dat de offerte alleen voor 100 % van hun aankopen gold. (De chef-inkoper van Beatson Clarke) deelde tevens mede dat hij bereid was zich voor 100 % van de afname te verbinden en dat de concurrentie in eventuele onderhandelingen alleen ter sprake zou worden gebracht indien wij een totaal andere koers dan overeengekomen zouden gaan volgen . . .".
In dezelfde notitie meldt de auteur dat hij Beatson Clarke zeer nadrukkelijk had gewezen op "het beloningsaspect indien de volledige grondstoffenbehoefte van het bedrijf bij ICI zou worden gedekt".
In werkelijkheid is ICI voor Beatson Clarke sinds 1985 de enige natriumcarbonaatleverancier geweest.
(36) Toen in de onderhavige zaak het onderzoek werd ingeleid, heeft ICI van de "top slice"-kortingen afgezien, maar wel erop gewezen dat deze verandering in het prijsbeleid geen erkenning inhoudt dat de bewuste kortingen een inbreuk op artikel 86 vormen. Uit de bescheiden van ICI zelf blijkt evenwel dat de wettelijkheid van haar systeem van kortingen twijfelachtig was: in een nota met de titel "Problemen en doelstellingen voor 1989" staat "wettelijkheid van "top slice"-kortingen en alternatieven onderzoeken".
Voornaamste, feitelijke argumentering van ICI (37) ICI ontkent dat zij ooit een algemene strategie had om één of meer welbepaalde leveranciers van de markt te weren. Zij beweert dat de "top slice"-kortingen niet door concurrentiewerende motieven werden ingegeven. Volgens ICI strekten zij ertoe "de groei te bevorderen en te ondersteunen" en dienden zij dus noodzakelijkerwijs aan hoeveelheden boven de nominale of "kern"-hoeveelheid van de klant te worden gebonden. Zij werden, aldus ICI, uitgewerkt in antwoord op verzoeken van klanten om de kortingsstructuur te wijzigen en werden veeleer op individuele basis onderhandeld dan als resultaat van een of ander plan. De voortdurende aanwezigheid van General Chemical op de markt wordt door ICI aangevoerd als een bewijs dat zij niet beoogde de mededinging uit te schakelen.
ICI stelt verder dat zij in één geval (Rockware) verplicht was om een "top slice"-korting toe te kennen, aangezien zij over aanwijzingen meende te beschikken dat Allied (later General Chemical) dit als eerste had gedaan.
Beoordeling van de als verweer aangevoerde argumenten (38) De bewering van ICI, dat de "top slice"-kortingen geen deel uitmaakten van een plan om de concurrentie te weren, is rechtstreeks in strijd met haar eigen interne documenten. Er werd duidelijk gesteld dat het haar bedoeling was om TR (Brenntag) als een leverancier van zwaar (doch niet van licht) natriumcarbonaat volledig uit te schakelen (zie nummer 19). Met betrekking tot General Chemical heeft de Commissie nooit beweerd dat ICI de bedoeling had om deze fabrikant volledig uit te schakelen. De hele opzet was te waarborgen dat er een nevenleverancier op de markt bleef, doch één die tegen prijzen en in hoeveelheden verkocht die voor haar eigen machtspositie geen werkelijke bedreiging vormde (zie de nummers 19 tot en met 21). De suggestie dat het systeem van kortingen op toevallige wijze ontstond, kan ook moeilijk worden verzoend met de eigen bescheiden van ICI, in het bijzonder met het verslag waarin wordt gesteld dat een bijkomende som van 500 000 £ sterling beschikbaar is om de "top slice"-kortingen te financieren "ten einde te verzekeren dat de marginale hoeveelheden voor alle grote bulk-afnemende klanten lager is dan 112,26 £ sterling/PMT, af fabriek", de laagste prijsopgave van General Chemical (zie nummer 25).
(39) Met betrekking tot de stelling dat ICI louter op concurrentie van Allied reageerde, is er niets ter staving van die bewering, met uitzondering van een aanwijzing dat ICI in november 1988 ertoe werd gebracht te geloven, dat General Chemical aan Rockware een "aanzienlijke "top slice had aangeboden met de bedoeling het Poolse aandeel van de vroegere CWS-klandizie te verwerven (zie de nummers 31 tot en met 33). Dit aanbod van General Chemical zou "neerkomen op een gemiddelde prijs die 112 £ sterling/ton af magazijn zou benaderen". Zelfs indien General Chemical bij die gelegenheid inderdaad een speciale prijs aan Rockware aanbood (en in feite blijkt ICI zich op dit punt te hebben vergist), levert dit nog geen verklaring op voor het algemene beleid van ICI om gedurende ten minste drie jaren vóór die datum aan "alle grote bulk-afnemende klanten" "top slice"-kortingen toe te kennen. Met uitzondering van Rockware beweert ICI ook niet dat General Chemical speciale prijzen aanbood. Volgens haar eigen documenten geloofde zij dat de prijzen van General Chemical ongeveer 120 £ sterling/ton af magazijn bedroegen. Maar zelfs in dit aparte geval van Rockware verklaart ICI niet waarom zij, indien de gemiddelde prijs van General Chemical voor Rockware 112 £ sterling bedroeg, zelf een "top slice"-korting diende te geven die neerkwam op een feitelijke prijs van slechts 10 [. . .] £ sterling per ton voor de laatste [. . .] ton die Rockware zou afnemen.
In werkelijkheid hebben noch Allied noch haar opvolgster General Chemical aan Rockware een speciale "top slice"-korting aangeboden en evenmin aan enige andere klant. Sinds november 1985 is zij voor producenten van verpakkingsglas niet beneden een catalogusprijs van 119 £ sterling af fabriek gegaan en heeft zij op haar catalogusprijs geen kortingen toegekend.
Bijgevolg is de Commissie van mening dat de beweegreden van de strategie om "top slice"-kortingen toe te kennen, inderdaad die was welke in bijzonderheden in de eigen bescheiden van ICI wordt uiteengezet.
DEEL II JURIDISCHE BEOORDELING A. Artikel 86 van het Verdrag 1. Artikel 86 (40) Volgens artikel 86 van het Verdrag is het onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt en verboden, voor zover de handel tussen Lid-Staten daardoor ongunstig kan worden beïnvloed, dat een of meer ondernemingen misbruik maken van een machtspositie op de gemeenschappelijke markt of op een wezenlijk deel daarvan. Het toekennen door ondernemingen met een machtspositie van bijzondere kortingen of andere financiële voordelen aan klanten, met het doel zich van het geheel of van een wezenlijk deel van hun klandizie te verzekeren, kan als een concurrentiebeperkende praktijk onder het verbod van artikel 86 vallen.
In de onderhavige zaak moeten de volgende hoofdvragen worden beantwoord:
- Beschikt ICI over een machtspositie in de zin van artikel 86? - Vormt de gewraakte handelwijze een misbruik van die machtspositie? - Is er sprake van een merkbare beïnvloeding van de handel tussen Lid-Staten? 2. Machtspositie a) Definitie (41) Artikel 86 bevat geen definitie van "machtspositie". Het Hof van Justitie heeft echter een machtspositie in de zin van dit artikel omschreven als "een economische machtspositie welke een onderneming in staat stelt de instandhouding van een daadwerkelijke mededinging in de relevante markt te verhinderen, en het haar mogelijk maakt zich, jegens haar concurrenten, haar afnemers en, uiteindelijk, de consumenten in belangrijke mate onafhankelijk te gedragen.
Zulk een positie sluit [. . .] het bestaan van een zekere mededinging niet uit, doch stelt het betrokken bedrijf in staat de voorwaarden waaronder bedoelde mededinging zich zal ontwikkelen, zo al niet te bepalen, dan toch aanmerkelijk te beïnvloeden en biedt haar in ieder geval ruimschoots - en zonder dat zulks haar nadeel berokkent - de gelegenheid zich bij haar gedrag aan de concurrentie niet gelegen te laten liggen.". (Zaak 85/76, Hoffmann-La Roche/Commissie, rechtsoverwegingen 38 en 39.) (42) Onder "macht" moet derhalve worden verstaan het vermogen om daadwerkelijke mededinging te verhinderen. Dit kan impliceren dat de onderneming in de mogelijkheid verkeert om de bestaande concurrentie uit te schakelen of ernstig te verzwakken of om potentiële concurrenten van de markt weg te houden. Zoals het Hof heeft verklaard, behoeft een producent evenwel niet elke mogelijkheid van concurrentie te hebben uitgeschakeld om over een machtspositie te beschikken [zie ook zaak 27/76, United Brands, rechtsoverweging 113 (1)].
Het bestaan van een machtspositie kan afhankelijk zijn van een combinatie van factoren die op zich zelf beschouwd geen van alle noodzakelijkerwijs doorslaggevend zijn.
b) Relevante markt (43) Ten einde na te gaan of een onderneming over een machtspositie beschikt, moet eerst het economische terrein worden afgebakend waarop de mededingingsvoorwaarden en de marktsterkte van de "dominant" geheten onderneming moeten worden beoordeeld. Dit onderzoek stelt de Commissie in staat na te gaan wie de daadwerkelijke en potentiële concurrenten van de betrokken onderneming zijn en of er andere factoren zijn die de mogelijkheid voor de onderneming om haar veronderstelde marktsterkte te doen gelden, beperken. Er moet rekening worden gehouden met de aard van het gestelde misbruik en met de bijzondere wijze waarop in de betrokken zaak de mededinging wordt belemmerd [zie zaak 22/78, Hugin/Commissie (2)].
In het onderhavige geval hebben de vermoede bijzondere misbruiken betrekking op de uitsluiting door ICI van daadwerkelijke en potentiële mededinging van andere leveranciers van natriumcarbonaat.
(44) ICI produceert zowel licht als zwaar natriumcarbonaat. Vrijwel alle glasproducenten gebruiken de zware vorm, terwijl voor toepassingen in de chemie en de metallurgie de voorkeur wordt gegeven aan de lichte. Ofschoon ICI voornamelijk de concurrentie van zwaar natriumcarbonaat beoogde uit te sluiten, zou het kunstmatig zijn tussen de lichte en de zware vorm ervan een strikte scheidingslijn te trekken. ICI's belangrijkste afnemers van licht natriumcarbonaat zouden met een kleine investering op de zware vorm kunnen overschakelen en vallen eveneens onder toepassing van het systeem van "top slice"-kortingen. De relevante produktmarkt waarop de marktsterkte van ICI - met name haar vermogen om concurrenten uit te sluiten - moet worden beoordeeld, kan bijgevolg geredelijk worden geacht zowel licht als zwaar natriumcarbonaat te omvatten.
Ter beoordeling van de marktsterkte van ICI kan de Gemeenschap worden verdeeld in twee uitgestrekte zones of "invloedssferen", de ene gedomineerd door Solvay, de andere door ICI.
(45) Om de eerder uiteengezette redenen wordt de situatie in het Verenigd Koninkrijk zowel gekenmerkt door een betrekkelijke homogeniteit als door het feit dat zij los staat van die in de overige Lid-Staten van de Gemeenschap. ICI is de enige nationale producent en noch Solvay noch de andere Westeuropese producenten zetten hun produkt op de thuismarkt van ICI af. ICI's belangrijkste klanten in de Gemeenschap zijn allen in het Verenigd Koninkrijk gevestigd.
Uit het voorgaande volgt dat de relevante produktmarkt en geografische markt waarop de economische sterkte van ICI moet worden beoordeeld, de markt voor natriumcarbonaat in het Verenigd Koninkrijk is.
(46) Het Verenigd Koninkrijk vormt een "wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt" in de zin van artikel 86.
c) Marktsterkte (47) ICI erkent in haar eigen documenten dat zij in het Verenigd Koninkrijk over een machtspositie beschikt. Haar historische marktaandeel van meer dan 90 % gedurende de gehele onderzochte periode vormt op zich zelf reeds een ernstige aanwijzing voor een aanzienlijke marktsterkte. Het marktaandeel, hoe belangrijk ook, is evenwel slechts een van de aanwijzingen waaruit het bestaan van een machtspositie kan worden afgeleid. De betekenis ervan kan naar gelang van de specifieke kenmerken van de betrokken markt van geval tot geval verschillen.
(48) Om in de onderhavige zaak de marktsterkte te beoordelen, neemt de Commissie al het relevante economische bewijsmateriaal in aanmerking, waaronder de volgende elementen:
i) de jarenlange handhaving door ICI van een nagenoeg monopolistische positie in het Verenigd Koninkrijk;
ii) het totaal ontbreken van concurrentie van de zijde van Solvay en de andere Westeuropese producenten;
iii) de onwaarschijnlijkheid dat een "nieuwe" producent van synthetisch natriumcarbonaat zijn intrede op de markt zal doen en in de Gemeenschap produktie-eenheden zal oprichten;
iv) de positie van ICI als exclusieve of nagenoeg exclusieve leverancier van alle grote afnemers;
v) het feit dat afnemers General Chemical en Brenntag slechts als nevenleveranciers beschouwen;
vi) de bescherming tegen producenten uit de Verenigde Staten en Oost-Europa, die het gevolg is van de anti-dumpingmaatregelen;
vii) de beperking van de mogelijkheid voor General Chemical om een eigen prijsbeleid te voeren, die het gevolg is van de anti-dumpingverbintenissen;
viii) het feit dat ICI jarenlang in staat is gebleken een hoger prijsniveau te handhaven dan in andere Lid-Staten van de Gemeenschap;
ix) de "onderlinge afhankelijkheid" tussen grote afnemers en ICI, en het door deze gedeelde gevoel een belangengemeenschap te vormen;
x) het succes van het beleid van ICI, ertoe strekkende de aanwezigheid en/of effectiviteit van General Chemical en Brenntag als concurrenten zoveel mogelijk te beperken en haar dominante marktaandeel in het Verenigd Koninkrijk te handhaven.
(49) Bij de beoordeling van de marktsterkte van ICI houdt de Commissie rekening met de mogelijke onderlinge substitueerbaarheid van bijtende sodaloog en natriumcarbonaat. Bijtende sodaloog (natriumhydroxide) wordt in aanzienlijke mate gebruikt bij de produktie van papier en aluminium en kan in theorie ook natriumcarbonaat vervangen als bron van alkali bij bepaalde andere toepassingen, in het bijzonder bij de vervaardiging van reinigingsmiddelen en in metallurgische processen. (Het omgekeerde geldt overigens ook: in theorie is natriumcarbonaat ook een alternatief voor bijtende sodaloog in bepaalde processen.) In de praktijk evenwel vormt de beschikbaarheid van bijtende sodaloog geen wezenlijke beperking van ICI's marktsterkte in het Verenigd Koninkrijk, die voornamelijk op de leveringen aan glasproducenten is gebaseerd, waarvan er weinige of geen geneigd zijn om in plaats van natriumcarbonaat bijtende sodaloog te gebruiken.
Bijtende sodaloog is een bijprodukt bij de produktie van chloor, een basisgrondstof voor de produktie van PVC. Aangezien langdurige opslag niet mogelijk is, volgt de produktie van chloor de vraag naar PVC. Het aanbod van bijtende sodaloog loopt onvermijdelijk parallel met dat van chloor. Anderzijds is de vraag naar bijtende sodaloog in grote mate afhankelijk van de behoefte van de papierindustrie. De prijs van bijtende sodaloog is bijgevolg, anders dan die van natriumcarbonaat, aan aanzienlijke schommelingen onderhevig.
Op het ogenblik is er een tekort aan bijtende sodaloog, dit wil zeggen dat de vraag naar bijtende sodaloog sneller groeit dan die naar chloor: de aanvoer van het produkt is krap en zal dat in de voorzienbare toekomst wellicht blijven. Het produkt is ook aanzienlijk duurder dan het equivalent in natriumcarbonaat. De gebruikers van natriumcarbonaat zijn dus weinig geneigd om op bijtende sodaloog over te schakelen. Bovendien vereist de overschakeling van natriumcarbonaat op bijtende sodaloog een aanzienlijke investering. Zelfs indien er op een bepaald ogenblik een overschot aan bijtende sodaloog is, zorgen de cyclische aard van de markt en de onzekerheid over de toekomstige prijzen ervoor dat niet gemakkelijk tot overschakeling wordt besloten.
(50) In de glasindustrie - de belangrijkste verbruiker van natriumcarbonaat - is de substitutie door bijtende sodaloog nog minder waarschijnlijk dan in de metallurgie en bij de produktie van reinigingsmiddelen. Theoretisch kan bijtende sodaloog tot 15 % van de behoefte aan alkali van de glasproducenten dekken. Ook hier is een aanzienlijke investering vereist om de fabrieken aan te passen. In de praktijk is geen van de glasproducenten in het Verenigd Koninkrijk op bijtende sodaloog overgeschakeld.
Tevens zij opgemerkt dat de voornaamste producenten van natriumcarbonaat (Solvay, ICI, Akzo) te zamen ook ongeveer een derde van de produktie van bijtende sodaloog in de Gemeenschap voor hun rekening nemen. In het Verenigd Koninkrijk is ICI de grootste producent van bijtende sodaloog.
(51) ICI heeft voorts aangevoerd, dat zij wegens de beschikbaarheid van glasafval (gerecycleerde glasscherven) geen machtspositie kan bezitten. Door het gebruik van breukglas kunnen de klanten hun behoefte aan natriumcarbonaat voor de produktie van verpakkingsglas met 15 % verminderen, of meer, indien de passende technologie wordt gebruikt. Het is mogelijk dat de klanten door het gebruik van breukglas in het algemeen minder afhankelijk zijn van de natriumcarbonaatleveranciers. Daardoor vermindert evenwel niet het vermogen van een machtige natriumcarbonaatproducent om kleinere producenten van dat produkt te weren.
Bijgevolg vormen de substitutiemogelijkheden geen wezenlijk beletsel voor ICI om haar marktsterkte ten aanzien van de andere producenten van natriumcarbonaat te doen gelden.
(52) Op grond van bovenstaande overwegingen concludeert de Commissie dat ICI op elk van de wezenlijke momenten over een machtspositie in de zin van artikel 86 beschikte.
3. Misbruik van machtspositie (53) Zoals het Hof van Justitie in verscheidene zaken heeft verklaard, kan een gedraging van een onderneming met een machtspositie, die aan de doelstellingen van artikel 3, onder f), van het Verdrag afbreuk doet, doordat zij de concurrentiestructuur in gevaar brengt, een inbreuk op artikel 86 opleveren. Het Hof heeft gedragingen die de bestaande concurrentie belemmeren of het ontstaan van nieuwe concurrentie beletten, veroordeeld. Het heeft met name in belangrijke zaken gedragingen die ertoe strekten de toegang van concurrenten tot klanten te verhinderen door deze laatsten aan de dominante leverancier te binden, als misbruik aangemerkt (arresten in zaak 40/73, Suiker Unie/Commissie (1); Nederlandsche Banden-Industrie Michelin (2).
(Zie ook Beschikking 89/22/EEG van de Commissie, British Gypsum/BPB Industries (3).) (54) De onderhavige zaak heeft betrekking op het binden van klanten aan ICI door middel van verschillende praktijken met een zelfde concurrentiebeperkend oogmerk: "top slice"-kortingen, exclusieve-afnamebedingen en (in ten minste één geval) het verbinden van andere financiële voordelen aan de voorwaarde dat de klant zich uitsluitend bij ICI bevoorraadt.
i) ,,Top slice"-kortingen (55) Zowel uit de aard zelf van het systeem als uit de bewoordingen van ICI's eigen interne documenten blijkt duidelijk dat de "top slice"-kortingen ertoe strekten daadwerkelijke mededinging uit te sluiten door:
- klanten ertoe aan te zetten marginale hoeveelheden, waarvoor zij zich anders tot een tweede of nevenleverancier zouden hebben kunnen wenden, van ICI te betrekken;
- de concurrentiële weerslag die van General Chemical's aanwezigheid uitgaat, zoveel mogelijk te beperken of deze volledig te ondervangen door aan haar aanwezigheid op de markt - wat de prijzen, hoeveelheden en klanten betreft - zodanige perken te stellen dat ICI haar daadwerkelijke monopolie kon handhaven;
- Brenntag van de markt te verdrijven of althans de concurrentiële weerslag die van haar uitgaat, zoveel mogelijk te beperken;
- het risico dat klanten zich bij zusterondernemingen, handelaren of andere producenten in de Gemeenschap zouden bevoorraden, zoveel mogelijk te beperken;
- het virtuele monopolie van ICI op de Britse natriumcarbonaatmarkt in stand te houden en te versterken.
(56) Het feit dat de hoeveelheid die moet worden afgenomen vooraleer het systeem van "top slice"-kortingen in werking treedt, van klant tot klant in aanzienlijke mate verschilt, toont aan dat het systeem en de daaruit voortvloeiende prijsvoordelen niet op verschillen in ICI's kostprijs naar gelang van de geleverde hoeveelheid berusten, maar afhankelijk zijn van de klant die zich voor zijn marginale bevoorrading tot ICI wendt.
Dergelijke praktijken kunnen ook onder artikel 86 worden begrepen zonder dat de klant rechtens verplicht is of zich uitdrukkelijk ertoe heeft verbonden zich uitsluitend bij de dominante onderneming te bevoorraden. Het volstaat dat het aangeboden voordeel tot doel of tot gevolg heeft dat klanten aan de dominante producent worden gebonden.
ii) Exclusieve-afnamebedingen en beperkingen ten aanzien van de bevoorrading bij concurrenten (57) Het staat rechtens vast dat, wanneer een onderneming met een machtspositie klanten - zelfs op hun verzoek - aan zich bindt door een verplichting of een toezegging om zich uitsluitend of nagenoeg uitsluitend bij haar te bevoorraden, dit een inbreuk op artikel 86 oplevert: zie zaak 85/76 (Hoffmann-La Roche), rechtsoverweging 89.
Het doet niet ter zake of een dergelijke verplichting zonder meer dan wel tegenover een korting wordt aangegaan.
(58) De mogelijke concurrentiebeperkende gevolgen van de bepalingen inzake hoeveelheden in ICI's leveringscontracten moeten worden beoordeeld tegen de achtergrond van ICI's openlijke beleid ten opzichte van General Chemical en Brenntag. Uit de bij ICI ontdekte documenten blijkt dat het haar niet erom te doen was de concurrentie volledig uit te sluiten. ICI had er belang bij ervoor te zorgen dat General Chemical ten minste op de Britse markt "aanwezig" bleef, zolang zij de onderneming - zowel wat prijzen als wat hoeveelheden betreft - maar onder de duim kon houden; aldus werd tegemoet gekomen aan de wens van de meeste grote afnemers om over een nevenleverancier te kunnen beschikken, zonder dat daarvan voor ICI's nagenoeg monopolistische positie een echte bedreiging uitging.
(59) Door ervoor te zorgen dat alle grote klanten zich uitsluitend bij haar bevoorraadden, was ICI in staat haar systeem van "top slice"-kortingen zodanig op te zetten dat de concurrenten werden uitgesloten of hun aanwezigheid zo veel mogelijk werd beperkt. In vele gevallen verkreeg ICI van de klant de toezegging dat hij minder of niet meer dan een bepaalde hoeveelheid bij de concurrentie zou kopen. In het geval van Beatson Clarke werd uitdrukkelijk bepaald dat de klant zich uitsluitend bij ICI zou bevoorraden.
Dergelijke regelingen beperken in aanzienlijke mate de contractuele vrijheid van de klant, werken als een barrière voor concurrenten en komen op een exclusiviteitsbeding neer.
(60) De overeenkomsten met deze grote klanten brengen met zich dat zij met betrekking tot nagenoeg hun totale behoefte (en in ten minste één geval met betrekking tot hun totale behoefte) aan ICI zijn gebonden, terwijl de concurrentiële weerslag die daadwerkelijk van andere leveranciers uitgaat, tot een minimum wordt beperkt.
iii) Andere financiële stimuli (61) In haar betrekkingen met Beatson Clarke maakte ICI het eveneens duidelijk dat deze onderneming slechts voor het "steunpakket" (1), dat een aanvulling op de "top slice"-korting vormde, in aanmerking kwam indien zij zich ertoe verbond zich voor 100 % bij ICI te bevoorraden; deze voorwaarde werd later schriftelijk bevestigd. Deze speciale "aanmoediging" heeft tot doel en tot gevolg dat ICI's positie bij de klant wordt versterkt en dat de concurrentie wordt uitgesloten.
Alle hierboven onder de nummers 55 tot en met 60 beschreven maatregelen hebben tot doel aan andere producenten of leveranciers van natriumcarbonaat de mogelijkheid te ontnemen om met ICI te concurreren of die mogelijkheid te beperken. Zij moeten worden gezien tegen de achtergrond van ICI's openlijke strategie die erop is gericht een virtueel (maar niet voor 100 % volledig) monopolie op de Britse markt te handhaven. Zij consolideren aldus de machtspositie van ICI op een wijze die onverenigbaar is met het aan artikel 86 inherente concurrentieconcept.
(62) De kortingen houden geen verband met mogelijke verschillen in kostprijs naar gelang van de geleverde hoeveelheid, maar waren erop gericht de klant ertoe aan te zetten zijn totale behoefte of een zo groot mogelijk gedeelte daarvan bij ICI te betrekken. Zo bestonden er van klant tot klant aanzienlijke verschillen in de hoeveelheid die moest worden afgenomen vooraleer het systeem van "top slice"-kortingen in werking trad. Ook het bedrag per ton van de korting zelf schommelde van 6 £ sterling tot 30 £ sterling of meer.
4. Gevolgen voor de handel tussen Lid-Staten (63) Onder de toepassing van artikel 86 vallen niet alleen misbruiken die rechtstreeks de consument kunnen benadelen, maar ook misbruiken die hem onrechtstreeks benadelen doordat zij afbreuk doen aan de daadwerkelijke concurrentiestructuur in de gemeenschappelijke markt, zoals bedoeld in artikel 3, onder f), van het Verdrag.
De maatregelen die ICI heeft getroffen ten einde haar machtspositie en haar daadwerkelijke monopolie in het Verenigd Koninkrijk te handhaven, waren in de eerste plaats tegen directe concurrentie van buiten de Gemeenschap (de Verenigde Staten en Polen) gericht, veeleer dan tegen andere producenten in de Gemeenschap. De "top slice"-kortingen en andere concurrentiebeperkende praktijken moeten evenwel worden beoordeeld tegen de algemene achtergrond van de strikte marktcompartimentering op nationale basis in de Gemeenschap. Zoals in de documenten van ICI wordt beklemtoond, vereiste haar commerciële strategie de voortdurende maar beperkte aanwezigheid op de Britse markt van één enkele Amerikaanse producent als "tweede of nevenleverancier", die ICI met behulp van de anti-dumpingmaatregelen in haar greep kon houden.
(64) ICI wilde dus, koste wat het kost, General Chemical als "alternatief" in het Verenigd Koninkrijk houden: zou deze onderneming zich totaal uit de markt terugtrekken, dan zouden de klanten geneigd kunnen zijn naar andere en mogelijk goedkopere voorzieningsbronnen op het Westeuropese continent uit te zien.
Bovendien sluit het feit dat het bij de concurrentie waartegen de handelwijze van ICI in het bijzonder was gericht, om concurrentie van buiten de Gemeenschap ging, een merkbare beïnvloeding van de handel tussen Lid-Staten niet uit. De handhaving en versterking van ICI's machtspositie in het Verenigd Koninkrijk heeft een ongunstige invloed op de gehele mededingingsstructuur in de gemeenschappelijke markt en zorgt ervoor dat de status quo, gebaseerd op marktcompartimentering, in stand wordt gehouden.
B. Maatregelen en sancties 1. Verordening nr. 17, artikel 3 (65) Volgens artikel 3 van Verordening nr. 17 kan de Commissie, indien zij een inbreuk op artikel 86 van het Verdrag vaststelt, de betrokken onderneming verplichten aan de vastgestelde inbreuk een einde te maken.
In deze zaak duurden de inbreuken op artikel 86 einde 1989 nog voort.
Sinds de datum van het onderzoek heeft ICI haar systeem van kortingen in het Verenigd Koninkrijk gewijzigd en bij haar contractuele onderhandelingen met de klanten voor 1990 werd het systeem van "top slice"-kortingen opgegeven.
ICI legt er de nadruk op dat de wijziging van haar stelsel van prijzen geen afbreuk doet aan haar standpunt dat de "top slice"-kortingen niet onder het verbod van artikel 86 van het Verdrag vallen.
(66) De Commissie acht het derhalve met betrekking tot de inbreuk van ICI op artikel 86 passend te gelasten dat aan die inbreuk een einde wordt gemaakt. De Commissie kan niet alleen van de onderneming eisen dat zij de inbreuk beëindigt, zij kan ook bijzondere maatregelen opleggen om te waarborgen dat de inbreuken niet worden herhaald of voortduren. Het Hof van Justitie heeft in zijn arrest in de gevoegde zaken 6/73 en 7/73, Commercial Solvents (1), verklaard dat de Commissie over een discretionaire bevoegdheid beschikt om maatregelen op te leggen die moeten waarborgen dat haar beschikking doeltreffend is. De bevoegdheid om dergelijke maatregelen op te leggen is niet tot gedragingen beperkt die de handel tussen Lid-Staten rechtstreeks ongunstig beïnvloeden, in het bijzonder indien de maatregelen ertoe strekken een werkzame mededingingsstructuur in de Gemeenschap te handhaven of te vestigen.
(67) Van ICI wordt geëist dat zij haar systeem van getrouwheidskortingen voor natriumcarbonaat afschaft. Elk nieuw systeem van kortingen dat door ICI wordt toegepast, moet op een eerlijke en objectieve wijze beantwoorden aan de kostenbesparingen bij grote bestellingen.
2. Verordening nr. 17, artikel 15, lid 2 (68) Volgens artikel 15, lid 2, van Verordening nr. 17 kan de Commissie bij beschikking aan ondernemingen geldboeten opleggen van ten minste 1 000 en ten hoogste 1 miljoen ecu, of tot een bedrag van ten hoogste 10 % van de omzet van elk der betrokken ondernemingen in het voorafgaande boekjaar, wanneer zij opzettelijk of uit onachtzaamheid inbreuk maken op artikel 86. Bij de vaststelling van het bedrag van de geldboete wordt niet alleen rekening gehouden met de zwaarte, maar ook met de duur van de inbreuk.
a) Zwaarte (69) In het onderhavige geval is de Commissie van oordeel dat de inbreuken op artikel 86 bijzonder ernstig waren. Zij vormden een onderdeel van een weloverwogen beleid waarmee ICI haar greep op de natriumcarbonaatmarkt in het Verenigd Koninkrijk beoogde te bestendigen op een wijze die met de basisdoelstellingen van het Verdrag fundamenteel in strijd was. Bovendien waren zij met name erop gericht om de handel van welbepaalde concurrenten te beperken of schade toe te brengen.
Door gedurende lange tijd alle concurrenten mogelijkheden tot verkoop van hun produkt te ontnemen, heeft ICI de structuur van de betrokken markt blijvende schade toegebracht, zulks ten nadele van de consument. Gelet op de bijzondere omstandigheden van de zaak, is deze inbreuk ernstiger dan de inbreuk op artikel 85, waarbij ICI eveneens was betrokken.
Na haar uitvoerige onderhandelingen met de Commissie in 1980-1982 was ICI zeer wel op de hoogte van de vereisten van artikel 86. De invoering van de "top slice"-kortingen omstreeks 1983 volgde niet lang nadat ICI de Commissie duidelijk had verzekerd dat zij aan de klanten geen bijzondere stimuli toekende om hun totale of nagenoeg totale behoefte aan natriumcarbonaat bij ICI te dekken.
(70) In het verleden heeft de Commissie aan ICI verschillende malen aanzienlijke boeten opgelegd wegens heimelijke overeenkomsten in de chemische industrie: kleurstoffen, polypropyleen, LdPE, PVC.
b) Duur (71) De inbreuk nam een aanvang omstreeks 1983 - kort na de onderhandelingen met de Commissie en het sluiten van het dossier van de Commissie - en heeft ten minste tot einde 1989 voortgeduurd.
De Commissie houdt rekening met het feit dat ICI het systeem van de "top slice"-kortingen met ingang van 1 januari 1990 heeft opgegeven,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
Imperial Chemical Industries PLC, hierna "ICI" genoemd, heeft vanaf ongeveer 1983 tot op heden inbreuk gemaakt op artikel 86 van het Verdrag door gedragingen die erop zijn gericht de mededinging uit te sluiten, althans in aanzienlijke mate te beperken, en die erin bestaan dat:
a) aanzienlijke kortingen en andere financiële stimuli worden toegekend met betrekking tot de marginale hoeveelheid ten einde te waarborgen dat klanten hun behoefte volledig of grotendeels bij ICI dekken;
b) de instemming van de klanten wordt verworven om hun behoefte volledig of nagenoeg volledig bij ICI te dekken en/of hun aankopen van concurrerende grondstoffen tot een welbepaalde hoeveelheid te beperken;
c) in ten minste één geval aan de toekenning van kortingen en andere financiële voordelen de voorwaarde wordt verbonden dat de klant zich ertoe verplicht zijn volledige behoefte bij ICI te dekken.
Artikel 2
ICI dient, indien zij dit nog niet heeft gedaan, onverwijld het nodige te doen om de inbreuken te beëindigen en dient zich in de toekomst van enigerlei praktijk inzake vaststelling van prijzen met betrekking tot natriumcarbonaat, die hetzelfde of een gelijkaardig gevolg kan hebben, te onthouden.
Artikel 3
Wegens de in artikel 1 vastgestelde inbreuk op artikel 86 wordt aan ICI een geldboete opgelegd van 10 miljoen ecu.
Artikel 4
De in artikel 3 bedoelde geldboete dient binnen drie maanden na de datum van kennisgeving van deze beschikking te worden gestort op of overgeschreven naar de volgende bankrekening:
nr. 310-0933000-43 Banque Bruxelles Lambert Agence européenne Rond-Point Schuman 5 B-1040 Brussel.
Na afloop van genoemde betalingstermijn is van rechtswege rente verschuldigd tegen de voet die door het Europees Fonds voor Monetaire Samenwerking ter zake van zijn verrichtingen in ecu wordt toegepast op de eerste werkdag van de maand waarin deze beschikking is gegeven, vermeerderd met 3,5 percentpunten, of wel 14 %.
Bij betaling in de nationale valuta van de Lid-Staat waar de voor de betaling aangewezen bank is gevestigd, geschiedt de omrekening op basis van de wisselkoers van de dag voorafgaande aan die waarop de storting geschiedt.
Artikel 5
Deze beschikking is gericht tot: Imperial Chemical Industries PLC, 9 Millbank, UK-Londen SW1P 3JF.
Deze beschikking vormt overeenkomstig artikel 192 van het EEG-Verdrag executoriale titel.
Gedaan te Brussel, 19 december 1990.

Labels: 1
4
18