Document ID: 32007D0258

DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 20 de diciembre de 2006
relativa a la medida C 24/2004 (ex NN 35/2004) adoptada por Suecia para la introducción de la televisión digital terrestre
[notificada con el número C(2006) 6923]
(El texto en lengua sueca es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2007/258/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88, apartado 2, párrafo primero,
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con el citado artículo, y teniendo en cuenta dichas observaciones (1),
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
Por carta de 9 de agosto de 2001, el operador de satélites Nordic Satellite AB («NSAB») (2) presentó una denuncia ante la Comisión Europea con respecto a una supuesta ayuda estatal concedida por el Estado sueco a un operador sueco de red terrestre, Teracom AB («Teracom») y a varias de sus filiales en el marco del establecimiento de la televisión digital terrestre (en lo sucesivo denominada «TDT») en Suecia (3). Por carta de 28 de noviembre de 2001, el distribuidor de televisión Viasat AB («Viasat»), un operador integrado de televisión en abierto y de pago, presentó una denuncia muy semejante a la de NSAB.
(2)
Tras una investigación preliminar, la Comisión informó a Suecia, por carta de 14 de julio de 2004, que había decidido incoar un procedimiento formal de investigación (en lo sucesivo denominado «decisión de incoación») de conformidad con el artículo 88, apartado 2, del Tratado CE, relativo a las supuestas medidas de ayuda. La decisión de incoación fue publicada en el Diario Oficial de la Unión Europea el 25 de septiembre de 2004. La Comisión invitó a Suecia y a los interesados a presentar sus observaciones sobre las supuestas medidas de ayuda.
(3)
El 29 de octubre de 2004, la Comisión recibió la respuesta del Gobierno sueco (en lo sucesivo denominada «respuesta del 29 de octubre») a su decisión de incoación. También recibió observaciones de las siguientes partes interesadas: B2 Bredband AB («B2») (4), Asociación Europea de Comunicaciones por Cable («ECCA») (5), Asociación Europea de Operadores de Satélites («ESOA») (6), NSAB (7), Telenor Broadcast Holding AS («Telenor») (8), TeliaSonera AB («TeliaSonera») (9), UGC Europe Inc. («UGC») (10) y Viasat (11).
(4)
Mediante cartas de 17 de noviembre de 2004 y 17 de enero de 2006, la Comisión remitió al Gobierno sueco las observaciones de las partes interesadas. El Gobierno sueco presentó sus comentarios sobre las observaciones mediante sendas cartas de 20 de diciembre de 2004 y 20 de marzo de 2006.
(5)
El 22 de noviembre de 2004, los servicios de la Comisión se reunieron con ECCA. También se celebraron reuniones con representantes de NSAB y ESOA, el 1 de marzo de 2005 y el 21 y 30 de noviembre de 2005.
(6)
Por cartas de 8 de febrero, 7 de abril, 31 de mayo y 30 de agosto de 2006, la Comisión envió peticiones adicionales de información a Suecia. El Gobierno sueco respondió mediante cartas de 20 de marzo de 2006 (en lo sucesivo, «respuesta del 20 de marzo», registrada el 22 de marzo de 2006), de 25 de abril de 2006 (en lo sucesivo, «respuesta del 25 de abril», registrada el 24 de octubre de 2006), de 5 de mayo de 2006 (en lo sucesivo, «respuesta del 5 de mayo», registrada el 11 de mayo de 2006), de 15 de junio de 2006 (registrada el 16 de junio de 2006) y de 1 de septiembre de 2006 (registrada el 4 de septiembre de 2006).
2. ANTECEDENTES
(7)
La presente Decisión se refiere a la supuesta ayuda estatal facilitada a Teracom y a su filial Boxer TV-Access («Boxer»; a menos que se especifique lo contrario, en lo sucesivo nos referiremos conjuntamente a Teracom y a sus filiales como «Teracom») para el desarrollo de la plataforma de TDT en Suecia (12). Según los denunciantes, Teracom habría recibido una ayuda financiera directa e indirecta (a través de los servicios públicos de difusión SVT y UR) del Estado sueco que habría servido para otorgar a la transmisión digital terrestre en Suecia una ventaja competitiva injusta con respecto a otros tipos de plataformas digitales de transmisión tales como el cable y el satélite.
(8)
La presente Decisión no se ocupará de la no adopción por Suecia de las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas necesarios para cumplir la Directiva sobre la transparencia de relaciones financieras entre Estados miembros y empresas públicas porque ello ya fue objeto de una sentencia separada del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (13).
3. EMPRESAS AFECTADAS
3.1. Empresas participantes en el desarrollo de la plataforma digital terrestre en Suecia
3.1.1. Teracom
(9)
Teracom es una empresa encargada de la construcción y explotación de la plataforma terrestre de transmisión de televisión en Suecia. Se trata de una empresa de titularidad pública creada en 1992 para hacerse cargo de las transmisiones de televisión y radio realizadas previamente por el Organismo Sueco de Telecomunicaciones («Televerket») (14).
(10)
Según sus estatutos, Teracom está encargada de transmitir y distribuir programas de radio y televisión y de desarrollar, comercializar y prestar otros servicios relacionados con sus actividades de transmisión y distribución o compatibles con los mismos, consistentes principalmente en servicios de telecomunicaciones e informativos.
(11)
Desde su creación, Teracom ha sido el propietario y operador exclusivo de la única red terrestre de difusión existente en Suecia (15). Para poder transmitir a través de la plataforma terrestre, los canales privados y comerciales de televisión firman acuerdos de transmisión con Teracom y la remuneran por sus servicios.
(12)
El 15 de diciembre de 2005, el Organismo Regulador de Correos y Telecomunicaciones sueco («Post- och telestyrelsen») adoptó dos decisiones en las que declaraba que Teracom, en su papel de operador de red, tiene un gran poder de mercado en el mercado sueco de servicios de difusión terrestre. Por lo tanto le impuso obligaciones especiales por lo que se refiere a la distribución de contenidos de televisión a los usuarios finales a través tanto de la red analógica terrestre como de la digital. Ahora Teracom está obligada, bajo ciertas condiciones, a facilitar el acceso a la plataforma terrestre a empresas que deseen distribuir contenido televisivo a usuarios finales, a aplicar unos precios basados en los costes y condiciones no discriminatorias para el acceso a la plataforma terrestre y a mantener una contabilidad separada y abierta de sus propias actividades y de las actividades relacionadas con los servicios de acceso (16).
3.1.2. Boxer
(13)
Boxer ofrece a los consumidores el acceso a paquetes de programas de televisión y a otros servicios a través de la plataforma TDT. La empresa fue constituida en octubre de 1999 y es propiedad al 70 % de Teracom y al 30 % de la sociedad británica de inversiones y capital de riesgo 3i (17).
(14)
Boxer es el único distribuidor de programas de televisión (incluida la televisión de pago) en la red digital terrestre sueca. Cuando un canal de televisión recibe una licencia de emisión para la red terrestre sueca, puede firmar un acuerdo con Boxer para distribuir sus programas o puede elegir difundirlos en abierto, es decir, no codificados. La mayor parte de los canales de televisión que difunden en la red digital terrestre han firmado un acuerdo de distribución con Boxer (18). Boxer declaró que creció un 42 % en 2005 y que al finalizar 2005 tenía más de 500 000 abonados (19).
3.1.3. SVT
(15)
SVT es el principal servicio público de difusión de Suecia; desde 1997, como el resto de empresas públicas suecas de radiotelevisión, es propiedad de una fundación (20). Sus obligaciones como servicio público de difusión están reguladas tanto en sus licencias de difusión analógica como digital, concedidas por el Gobierno. Los canales de servicio público de SVT deben llegar al 99,8 % de la población sueca y deben difundirse a través de la red terrestre en el mayor grado posible (21). El requisito de cubrir al 99,8 % de la población significa que hasta que la plataforma digital terrestre esté funcionando plenamente, SVT deberá difundir paralelamente a través de la red analógica terrestre. En la actualidad, SVT compra todos sus servicios de transmisión terrestre a Teracom (22).
(16)
Todos los canales de SVT son difundidos en abierto. Su licencia de difusión también estipula que SVT puede utilizar satélites y, de hecho, para llegar a toda la población sueca, SVT difunde sus emisiones de servicio público por satélite. Entre marzo de 1999 y abril de 2004, NSAB (uno de los denunciantes) tenía la exclusividad de difusión de los canales de servicio público de SVT en la región nórdica a través de sus satélites (23). Los canales de servicio público de SVT están también disponibles a través de la red de cable en virtud de una legislación que obliga a distribuirlos de ese modo.
3.1.4. Utbildningsradion («UR»)
(17)
UR («Radio Educativa») es el segundo servicio público de difusión de Suecia y difunde tanto radio como televisión. Como SVT, es también propiedad de la Fundación (véase el epígrafe 3.1.3) (24).
(18)
Al igual que en el caso de SVT, las obligaciones de UR como servicio público de difusión están reguladas en su licencia y UR está obligada, previa consulta a la radio sueca («Sveriges Radio») y a SVT, comprar servicios para su transmisión a través de la red analógica terrestre de Teracom (25). UR utiliza uno de los canales de SVT, sus programas deben llegar al 99,8 % de la población sueca, también deben ser difundidos por la red terrestre y se difunden en abierto en las redes terrestres y paquetes obligatorios de las redes de cable.
(19)
En el resto de la presente Decisión se hará referencia conjuntamente a SVT y a UR como «SVT» y se sumarán las cifras (por ejemplo, créditos y pagos) relativas a cada una de ambas empresas (26).
3.2. Denunciantes
3.2.1. NSAB
(20)
NSAB es una empresa con sede central en Suecia que posee y explota dos satélites Sirius que prestan servicios de televisión y otros medios de comunicación, y de telecomunicaciones a las regiones nórdica y báltica, así como a Europa Central y Oriental. NSAB distribuye señales de radio y televisión tanto de emisoras públicas como privadas.
(21)
NSAB es propiedad al 75 % de uno de los principales operadores europeos de emisiones vía satélite para uso doméstico, la empresa luxemburguesa SES ASTRA, y al 25 % de la Empresa Sueca del Espacio («Svenska Rymdaktiebolaget»), sociedad limitada de propiedad estatal que opera en Suecia (27). Hasta marzo de 2000, Teracom poseía una participación en NSAB (28).
3.2.2. Viasat
(22)
Viasat es un operador integrado de televisión en abierto y de pago que distribuye programas a través de la plataforma por satélite Sirius desde el Reino Unido, donde tiene su sede. Viasat es filial al cien por cien del grupo sueco de medios de comunicación MTG AB («MTG»), que desarrolla actividades en todo el mundo y que afirma ser, entre otras cosas, el mayor operador de televisión de pago en Escandinavia y los países bálticos.
4. DIFUSIÓN DE TELEVISIÓN
4.1. Plataformas de difusión de televisión en Suecia
(23)
En Suecia, la televisión se distribuye actualmente a través de redes terrestres, de redes de cable, de sistemas de televisión de antena principal por satélite («SMATV»), vía satélite y mediante banda ancha. Según el Gobierno, la emisiones por televisión estarán pronto disponibles también a través de las redes de telefonía móvil de tercera generación (29).
(24)
La figura 1 ilustra la importancia de las distintas plataformas de televisión en Suecia en 2006, en porcentaje de su uso real en todos los hogares suecos (30). En el caso de la plataforma terrestre, la cifra distingue entre recepción analógica y digital.
Figura 1:
Recepción doméstica de TV en Suecia en 2006
(25)
Todas las plataformas de transmisión actualmente disponibles (cable, satélite y terrestre) han estado o están afectadas por la transición de la televisión analógica a la digital. La digitalización de la difusión tiene grandes ventajas en términos de uso más eficaz del espectro y de mayores posibilidades de transmisión, lo que supondrá servicios nuevos y de más calidad y una mayor posibilidad de elección para el consumidor.
(26)
Con independencia del modo, la transmisión digital tiene una arquitectura abierta o utiliza un sistema de acceso restringido, con canales codificados. Esto significa que para recibir transmisiones digitales en abierto, los espectadores necesitan un receptor digital, ya incorporado a su televisor o en forma de adaptador separado que actúa como decodificador. Para poder ver los canales codificados, los espectadores deben disponer de un adaptador que sea capaz de leer una «tarjeta de acceso».
4.2. Desarrollo de la TDT en Suecia
(27)
En Suecia, la televisión digital se ha desarrollado rápidamente durante los últimos cinco años. Aunque todas las plataformas digitales (satélite, cable y terrestre) experimentaron un crecimiento en el período 2000-2005, el satélite encabezó el cambio hacia la digitalización (véase la figura 2) (31).
Figura 2:
Desarrollo de las plataformas digitales en Suecia (2000-2005)
(28)
Sobre la base de una propuesta del Gobierno, el Parlamento decidió en 1997 que el desarrollo de una red digital terrestre debía comenzar en varias partes del país y que el Estado decidiría gradualmente si debería proseguir la construcción de la red y cómo (32). Se decidió que el desarrollo de la red digital terrestre sería financiado totalmente por las empresas participantes, es decir, las empresas de difusión y los propietarios de redes, y no por el Estado (33).
(29)
En 2003, el Parlamento decidió que la red analógica terrestre debería desconectarse antes del 1 de febrero de 2008 (34) y en mayo de 2004 decidió que el múltiplex reservado para las transmisiones digitales de SVT debía desarrollarse para cubrir al 99,8 % de la población cuando se desconectara definitivamente la red analógica terrestre. En ese momento, al menos otro múltiplex debería cubrir al 98 % de la población. No se adoptó ningún otro criterio con respecto a la cobertura de los otros múltiplex (35).
(30)
Según Teracom, la primera etapa del cierre de la red analógica terrestre empezó el 19 de septiembre de 2005 y afectó aproximadamente a 150 000 hogares suecos (36). Véase el siguiente cuadro, que recoge las etapas previstas y el porcentaje de población que se calcula se verá afectado por el cierre en cada etapa.
Cuadro 1:
Cierre previsto de la red analógica terrestre y porcentaje de la población afectada
% de población en la zona afectada
% de población cubierta por la TDT
(cifras acumulativas)
Etapa 1: finalizada en noviembre de 2005
4
4
Etapa 2: finalizada en mayo de 2006
20
24
Etapa 3: finalización prevista en noviembre de 2006
16
39
Etapa 4: finalización prevista en mayo de 2007
28
67
Etapa 5: finalización prevista en octubre de 2007
33
100
Fuente: Teracom. Obsérvese que los datos son solo estimaciones.
(31)
Los fondos propios de Teracom y los ingresos por la venta de servicios de red (por ejemplo, cánones de utilización) no han sido suficientes para cubrir la totalidad de los costes de inversión relacionados con el desarrollo de la red digital terrestre de ámbito nacional y por lo tanto Teracom ha tenido que reunir capital adicional mediante préstamos en el mercado de capitales y a través de la venta de activos, gracias a lo cual ha conseguido financiar el desarrollo de la red digital terrestre (37).
4.2.1. Transmisión a través de la red digital terrestre en Suecia
(32)
La TDT funciona a través de múltiplex, que son sistemas que combinan y digitalizan señales múltiples para su transmisión por una sola línea o canal común. Esto resulta en más capacidad y en la posibilidad de transmitir simultáneamente un mayor número de canales. Actualmente, Teracom explota cinco múltiplex, cada uno de los cuales tiene capacidad para transmitir unos ocho canales individuales de televisión. En la primavera de 2006, cuatro de los múltiplex cubrían aproximadamente al 98 % de la población sueca y el quinto, aproximadamente al 50 % (38).
(33)
El Gobierno basa su decisión de conceder una licencia en las recomendaciones del Organismo de Radio y Televisión («Radio och TV-verket»), que estudia las solicitudes. En octubre de 2006, se concedieron aproximadamente 40 licencias para la difusión de canales de televisión a través de la red digital terrestre. Uno de los cinco múltiplex está reservado para SVT, otro se dedica principalmente a TV4 y los restantes son compartidos por los titulares de las otras licencias (39).
4.2.2. Acceso de los consumidores a la red digital terrestre
(34)
Boxer es responsable de la base de abonados, es decir, de comercializar la oferta de televisión de pago de la plataforma digital terrestre a los consumidores finales. Según el Gobierno, Teracom y Boxer se enfrentan a una feroz competencia de otras plataformas de transmisión, tales como los operadores de satélites, lo que haría difícil para Boxer, intentar al mismo tiempo establecerse y aumentar su base de clientes cobrándoles el coste completo de un adaptador. Por lo tanto, tras el lanzamiento de la plataforma digital terrestre, Boxer ofreció adaptadores a los clientes a un precio bajo, recuperando los costes durante toda la duración de la suscripción. Esto explica por qué Boxer sufrió pérdidas sustanciales en la fase inicial de sus operaciones y recibió una aportación de capital en igualdad de condiciones de sus dos sociedades matriz: 70 % de Teracom y 30 % de Skandia (40).
4.3. La televisión sueca de servicio público y su financiación
(35)
Según la legislación sueca, cada hogar que posee un televisor debe pagar un canon. Este dinero financia a las empresas suecas de radiotelevisión de servicio público (41).
(36)
El canon de televisión es recaudado por una entidad que es propiedad conjunta de todas las empresas suecas de radiotelevisión de servicio público llamada Radiotjänst i Kiruna AB («Rikab») (42), que transfiere este dinero a una cuenta específica abierta en la Oficina de la Deuda Pública sueca («Riksgäldskontoret»), denominada «rundradiokontot».
(37)
Sobre la base las actividades de SVT y de cualquier cambio o añadido que el Gobierno desee introducir en las obligaciones de servicio público, el Parlamento decide anualmente el importe que la empresa tendrá a su disposición para cumplir sus obligaciones de servicio público (43). SVT utiliza el dinero asignado para realizar sus actividades de servicio público establecidas en la licencia de difusión y en las condiciones de financiación (44). Del dinero asignado, SVT decide cuánto utilizar, por ejemplo, en programas, y cuánto en la distribución de programas (por ejemplo, pago del canon de transmisión a Teracom) (45).
(38)
Durante el paso a la tecnología digital terrestre, las transmisiones terrestres analógicas y digitales serán difundidas en paralelo con el fin de dar tiempo a los espectadores para cambiar al nuevo modo de recepción. Para limitar los mayores costes que estas transmisiones paralelas suponen para SVT debido al aumento significativo del coste del canon de televisión pagado por los propietarios de televisores (46), el Estado decidió aplicar un mecanismo financiero alternativo para cubrir los costes. Con este fin, en 2002 se abrió una cuenta separada en la Oficina de la Deuda Pública, llamada «cuenta de distribución» («distributionskontot»), que es financiada por el dinero de la rundradiokontot y a través de un mecanismo de crédito acordado por dicha Oficina. Desde esta cuenta el dinero es transferido a SVT para el pago de la transmisión terrestre (47).
(39)
Durante los primeros años, la cuenta de distribución está registrando un déficit porque el dinero que se le transfiere desde la rundradiokontot es inferior a la cantidad que se desde ella se transfiere a SVT para los pagos de transmisión. La diferencia entre lo que la cuenta recibe de la rundradiokontot y el dinero que SVT necesita para los pagos de transmisión es cubierta por el crédito concedido por la Oficina de la Deuda Pública. Una vez que la red analógica terrestre haya sido desconectada y SVT ya no necesite pagar por la transmisión paralela de señales terrestres analógicas y digitales, se reducirán las transferencias de la cuenta de distribución a SVT y poco a poco se reducirá el déficit de dicha cuenta. Se calcula que todos los costes de la transmisión paralela se recuperarán completamente antes de 2013, momento en que la cuenta de distribución estará de nuevo en equilibrio (48).
(40)
Con arreglo a las condiciones de financiación, no parece de ninguna manera que SVT esté restringida en la forma en que utiliza y asigna el importe que le es asignado por la rundradiokontot y la cuenta de distribución, a condición de que el dinero se utilice solamente para sus actividades de servicio público según lo detallado en la licencia de difusión y en las condiciones de financiación (49).
4.4. Difusión de servicio público en la red terrestre: pagos de SVT a Teracom por servicios de transmisión
(41)
Parte de la financiación que SVT recibe se utiliza para comprar servicios terrestres de transmisión a Teracom a un precio negociado entre SVT y Teracom sin la implicación del Gobierno. Según el Gobierno y los informes anuales de Teracom, Teracom aplica un principio de «igualdad de trato» («likabehandlingsprincipen») a todas las empresas de difusión por lo que se refiere a sus cánones de transmisión analógica y digital (50).
(42)
En lo tocante a transmisión analógica terrestre, se exigió a Teracom que desde 1992 hasta diciembre de 2005 estableciera sus precios a nivel de coste («självkostnadskalkyl»). En general, los pagos reales de SVT a Teracom se fijan por adelantado para varios años mediante acuerdos negociados entre ambas empresas. Con arreglo al actual acuerdo, los pagos de SVT a Teracom para el período 2004-2013 se basan, entre otros elementos, en el calendario previsto para el abandono de la red analógica terrestre. Si el Parlamento decidiera cambiar este calendario, los pagos podrían ajustarse (51).
(43)
Por lo que se refiere a la transmisión digital terrestre, la aplicación por Teracom del principio de igualdad de trato se refleja en el hecho de que, desde 1999, se aplicó a todas las emisoras (incluida SVT) la misma tarifa de precios, la conocida como «tarifa de penetración» («penetrationsbaserad prissättning») (52). Esto significa que aparte de determinados cánones fijos por canal, es decir, un canon de base («grundavgift») y otro de conexión («anslutningsförbindelser»), las empresas de difusión deben pagar un canon variable en función de su número respectivo de espectadores (es decir, su penetración), cuya importe por espectador es igual para todos los canales (53). El principio de igualdad de trato restringe la política de precios de Teracom con respecto a SVT y garantiza que SVT no paga más por la transmisión digital terrestre que otras empresas de difusión, siempre que los servicios requeridos sean iguales (54). El principio de igualdad de trato ha sido reconfirmado recientemente en el proyecto de presupuesto del Estado 2005/2006 (55).
(44)
[…] (56) (57).
5. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LAS MEDIDAS
(45)
Las medidas evaluadas en la presente Decisión son las siguientes:
-
ayuda financiera indirecta a Teracom a través de cánones de transmisión supuestamente excesivos pagados por SVT a cambio de los servicios de transmisión prestados por Teracom tanto en la red analógica terrestre como en la digital,
-
ayuda financiera directa mediante un aval del Estado concedido a Teracom,
-
ayuda financiera directa en forma de aportación condicional de los accionistas («villkorat aktieägartillskott»), que deberá ser compensada por Teracom.
5.1. Pago por SVT a Teracom del canon de transmisión
(46)
Sobre la base de la información disponible en el momento de incoar el expediente, la Comisión tenía razones para creer que el Gobierno utilizó a SVT como vehículo para canalizar fondos estatales hacia Teracom durante el proceso de paso de la televisión terrestre de analógica a digital. Según la información disponible, se había asignado a SVT una financiación para la transmisión que, acumulada para el período 2002-2013, sobrepasaría los costes que para Teracom supondría transmitir los canales de SVT. El excedente de financiación se calculaba que podría ascender a unos 509,61 millones de coronas suecas (SEK) en 2013 (véase el cuadro 2).
(47)
Según lo establecido en la decisión de incoación, la Comisión también estaba preocupada porque la financiación asignada a SVT para cubrir sus pagos de transmisión se transfiriera automáticamente a Teracom. En caso de que las condiciones de Teracom para la prestación de servicios de transmisión a SVT no fueran comparables a las de una transacción normal de mercado, cualquier pago superior al precio de mercado podría plantear inquietudes sobre una posible ayuda disfrazada en favor de Teracom.
(48)
La información de la que disponía la Comisión en el momento de la decisión de incoación sugería que hasta 2007 los pagos del canon de transmisión por SVT a Teracom serían inferiores a los costes para Teracom de transmitir a SVT (véase la columna 5 del cuadro 2). A partir de 2008, sin embargo, cuando se desconectará la red analógica terrestre y SVT ya no estará obligada a hacer transmisiones paralelas en modo analógico y digital, la información sugería que los pagos anuales de SVT sobrepasarían los costes para Teracom de transmitir a SVT: entre 2008 y 2013 SVT pagaría anualmente a Teracom una cantidad muy superior a sus costes de transmisión. En 2013, los pagos de SVT se calcularon en 2,3 veces el importe de sus costes de transmisión. Estos pagos compensarían sobradamente las pérdidas iniciales de Teracom y le permitirían acumular un beneficio de 509,61 millones SEK en 2013. La Comisión tenía dudas sobre si este beneficio sería el resultado de condiciones de mercado normales y mostraba su preocupación porque el beneficio podría constituir una ayuda estatal en favor de Teracom (véase la decisión de incoación, apartado 32).
Cuadro 2:
Pago de cánones de transmisión de SVT a Teracom en el período 2002-2013, según lo descrito en la decisión de incoación
Año
Pagos de SVT a Teracom (1)
Costes para Teracom de transmitir a SVT en analógico (2)
Costes para Teracom de transmitir a SVT en digital (3)
Costes totales para Teracom de transmitir a SVT
(4 = 2 + 3)
Beneficios anuales previstos de Teracom
(5 = 4 - 1)
Resultado acumulado previsto de Teracom (6)
2002
485
480
160
640
- 155,00
- 155,00
2003
523
480
160
640
- 117,00
- 272,00
2004
556,46
480
160
640
-83,54
- 355,54
2005
591,79
480
160
640
-48,21
- 403,75
2006
256,19
240
160
400
- 143,81
- 547,56
2007
273,79
120
160
280
-6,21
- 553,77
2008
291,58
160
160
131,58
- 422,19
2009
309,57
160
160
149,57
- 272,61
2010
327,77
160
160
167,77
- 104,85
2011
346,16
160
160
186,16
81,31
2012
364,75
160
160
204,75
286,06
2013
383,55
160
160
223,55
509,61
5.2. Garantía del Estado en favor de Teracom
(49)
Sobre la base de la información disponible en el momento de la decisión de incoación, la Comisión tenía razones para sospechar que se ofreció una garantía crediticia en favor de Teracom, o que por lo menos se puso a su disposición.
(50)
En 2001 y por razones principalmente relacionadas con las inversiones de Teracom en la TDT, las previsiones sobre la solvencia de Teracom no eran muy optimistas y se calculaba que su solvencia continuaría degradándose (58). Por consiguiente, existía un riesgo grave de que Teracom no solo no pudiera cumplir sus contratos de transmisión de los programas de SVT y TV4 sino también de que no tuviera ningún medio de desarrollar y explotar la red digital terrestre en conjunto. Además, existía el riesgo de que Teracom no pudiera cumplir con sus acreedores.
(51)
Una propuesta del Gobierno de noviembre de 2001 recomendaba conceder a Teracom una garantía crediticia no superior a 2 000 millones SEK (aproximadamente 210 millones EUR). Teracom pagaría una comisión para cubrir los riesgos y los costes administrativos derivados de la concesión de la garantía, que sería limitada en el tiempo (59). Esta propuesta fue aprobada por el Parlamento en febrero de 2002 (60). Según la información de la que la Comisión disponía en el momento de la decisión de incoación, tras la aprobación el Gobierno adoptó la decisión de conceder una garantía crediticia en favor de Teracom.
(52)
La Comisión explica la aplicación del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE a las garantías crediticias concedidas por un Estado miembro en su Comunicación sobre ayudas estatales otorgadas en forma de garantía («Comunicación sobre garantías») (61). Con arreglo a la sección 4 de la misma, solamente el cumplimiento de todas las condiciones garantiza que una garantía individual del Estado no constituye ayuda estatal con arreglo al artículo 87, apartado 1 (62).
(53)
Sobre la base de las razones que explican la garantía crediticia y de las razones para concederla según lo explicado en la decisión de incoación (mala situación financiera y escasa solvencia de Teracom), la Comisión tenía razones para creer que las condiciones establecidas en la sección 4 de la Comunicación sobre garantías podrían no haber sido cumplidas y que la garantía crediticia constituía una ayuda estatal a Teracom.
5.3. Aportación de capital
(54)
Sobre la base de la información referente a la posición financiera de Teracom disponible en el momento de la decisión de incoación, la Comisión no podía excluir que la aportación condicional de los accionistas en forma de aportación de capital constituyera una ayuda estatal a Teracom.
(55)
Aunque Teracom comenzó a reorganizar las actividades de todo el grupo en 2002 para mejorar su situación financiera (63) y las previsiones de ventas mejoraban, todavía sufría pérdidas y su solvencia seguía degradándose (64). Según la información de la que la Comisión disponía en el momento de la decisión de incoación, el coeficiente de solvencia de Teracom era del 20 % a finales de 2002 mientras que sus prestamistas exigían que dicho coeficiente fuera del 25 % (según la información disponible, al parecer el nivel del grupo era del 30 %) (65). Por lo tanto, Teracom y sus prestamistas pidieron que se procediera a una aportación de capital a Teracom (66).
(56)
Según la información de la Comisión, el Gobierno concluyó que la calamitosa situación financiera de Teracom era temporal y que estaba potenciada por los grandes costes de inversión y de funcionamiento, y que Teracom sería a largo plazo una empresa viable con una posición fuerte en el mercado y un serio plan empresarial. En marzo de 2003, el Gobierno propuso que el Parlamento le autorizara a conceder a Teracom una aportación condicional de los accionistas en forma de aportación de capital de unos 500 millones SEK (aproximadamente 52,5 millones EUR) (67). Tras la aprobación por el Parlamento en mayo de 2003 y la firma de un acuerdo con Teracom en junio de 2003, el Estado aprobó la aportación condicional de los accionistas a Teracom.
(57)
En marzo de 2003, antes de la adopción de la propuesta, el Gobierno informó a la Comisión de su intención de presentar una propuesta al Parlamento sobre la aportación de capital. Sin embargo, según el Gobierno esto no constituyó una notificación formal a la Comisión (68).
(58)
Por lo tanto, la información de la que la Comisión disponía indicaba que antes de la aportación de capital la solvencia de Teracom era inferior al 25 % requerido, lo que llevó a la Comisión a concluir que la transacción no podría haber tenido lugar en condiciones similares a las del mercado privado de crédito (es decir, que un acreedor privado habría adoptado la misma decisión de aportar capital a Teracom). Por ello, la Comisión no podía excluir que la aportación de capital constituyera una ayuda estatal.
5.4. Razones para incoar el procedimiento formal de investigación
(59)
La información de la que disponía la Comisión en el momento de incoar el procedimiento sugería que no podía excluirse que las tres medidas alegadas de ayuda estatal cumplieran los requisitos del artículo 87, apartado 1, y que, por consiguiente, constituyeran ayuda estatal.
(60)
Además, en el momento de la decisión de incoación, la Comisión no tenía ninguna información que sugiriera que la ayuda sería compatible con el Tratado CE. Ninguna de las derogaciones previstas en los artículos 87, apartado 2, 87, apartado 3, y 86, apartado 2, parecía ser aplicable y el que Suecia pareciera no haber respetado el principio de neutralidad tecnológica durante el proceso de digitalización planteaba un problema.
(61)
Por ello, la Comisión incoó el procedimiento formal de investigación para que Suecia y las partes interesadas tuvieran la oportunidad de presentar sus observaciones sobre la evaluación preliminar de la Comisión según lo establecido en la decisión de incoación.
6. OBSERVACIONES DE LAS PARTES INTERESADAS
6.1. B2 Bredband AB («B2»)
(62)
B2 está de acuerdo con todas las alegaciones establecidas en la decisión de incoación. Según B2, las ventajas concedidas a Teracom pueden distorsionar la competencia no solo para las emisiones digitales por satélite sino también por cable. Para la banda ancha, la televisión de multidifusión se convertirá en un producto importante en los próximos años (69).
6.2. ECCA
(63)
ECCA no presenta ninguna observación específica sobre la información expuesta en la decisión de incoación pero acoge con satisfacción que la Comisión examine los servicios digitales terrestres en Suecia, especialmente porque varios Estados miembros están interviniendo para financiar la nueva infraestructura y en particular las redes y servicios digitales terrestres. Según ECCA, estas políticas influyen ya en el comportamiento de los clientes con respecto a los servicios de cable.
(64)
Además, según ECCA, los procedimientos y condiciones fijados para estas plataformas por las autoridades nacionales y regionales son discriminatorios por su propia naturaleza y tienen por efecto situar a otros operadores de plataformas en una desventaja competitiva. ECCA afirma que los inversores de capital son reacios a invertir en infraestructura si es probable que los poderes públicos promuevan el establecimiento de una infraestructura competidora capaz de ofrecer los mismos tipos de servicios a precios subvencionados. Esto podría tener efectos muy negativos en la disponibilidad de la financiación necesaria para consolidar este sector del cable, modernizar las redes e introducir nuevos servicios (70).
6.3. ESOA
(65)
Según ESOA, las autoridades suecas concederían una ayuda estatal ilegal a Teracom cuyo efecto sería favorecer la solución tecnológica terrestre en detrimento de otras como el cable y el satélite, lo que distorsionaría la competencia al permitir a Teracom reducir sus costes y subcotizar los precios que existirían en condiciones de mercado normales.
(66)
ESOA afirma que la explotación de satélites para la transmisión de televisión digital requiere grandes inversiones. Sin embargo, en un mercado no distorsionado los satélites son importantes competidores con respecto a las soluciones digitales terrestres (incluido el cable). Dado que la transición desde las transmisiones analógicas a las digitales está en curso en la Unión Europea, ESOA muestra su preocupación porque en otros Estados miembros también podrían darse intervenciones similares a las registradas en Suecia (71).
6.4. NSAB
(67)
NSAB defiende los argumentos avanzados en su denuncia y en las alegaciones suplementarias y está de acuerdo con las constataciones establecidas en la decisión de incoación. Sin embargo, duda de que las cifras comunicadas por las autoridades suecas en respuesta a la decisión de incoación correspondan a todos los pagos efectuados por SVT a Teracom y que representen un cuadro justo y preciso de los importes realmente pagados. Por lo tanto, pide a la Comisión que exija información y explicaciones al Gobierno sueco.
(68)
Por lo que se refiere a los argumentos del Gobierno a favor de la difusión digital terrestre en comparación con la difusión digital por satélite, NSAB observa que en algunos países vecinos el número de hogares que no pueden recibir emisiones por satélite es relativamente bajo. Además señala que en países como Finlandia el 10 % de los hogares que tienen una adecuada cobertura de la red digital terrestre sufren problemas de recepción. Añade que, según la BBC, el 25 % de los hogares del Reino Unido no pueden disponer de la TDT debido a las deficientes instalaciones aéreas.
(69)
Finalmente, NSAB cuestiona la neutralidad del informe de Öhrlings PriceWaterhouseCoopers («PWC») relativo a la aportación de capital al grupo Teracom. También alega que el informe basó sus previsiones de actividad de Teracom en varios supuestos extremadamente optimistas, por ejemplo en cuanto al número esperado de abonados (72).
6.5. Telenor Broadcast
(70)
Telenor Broadcast no toma posición con respecto a si en el presente caso las supuestas medidas constituyen ayuda estatal. Sin embargo, subraya que la ayuda facilitada a la plataforma digital terrestre supondrá para otros operadores de plataformas una desventaja competitiva tanto en los mercados de distribución, donde se ofrecen servicios de televisión a los consumidores, como en los de transmisión, donde la capacidad de la infraestructura de transmisión se ofrece a organismos de difusión.
(71)
Teracom (incluida Boxer) es una empresa proveedora de servicios de transmisión a empresas de difusión y de servicios de televisión a los consumidores y podría utilizar la ayuda estatal para subvencionar ambas actividades. En el mercado final de la distribución de televisión esto puede hacerse ofreciendo servicios de televisión a precios más bajos u ofreciendo más adaptadores de lo que sería económicamente posible sin ayuda estatal. Según Telenor Broadcast, esto es de vital importancia en esta fase de evolución hacia un mercado único para todas las plataformas.
(72)
Telenor Broadcast también plantea la cuestión de si la obligación para SVT de cubrir el 99,8 % de la población sueca a través de la red terrestre constituye en sí misma una ayuda estatal y si la transmisión terrestre es el modo más rentable de distribuir la televisión (73).
6.6. TeliaSonera
(73)
TeliaSonera no toma una posición con respecto a si las supuestas medidas en el presente caso son compatibles con el Tratado CE, aunque pone de relieve la importancia de la neutralidad, desde el punto de vista de la competencia, entre las diversas infraestructuras técnicas del mercado de distribución de la televisión (74).
6.7. UGC
(74)
UGC no toma posición con respecto a si las supuestas medidas en el presente caso son compatibles con el Tratado CE, aunque apoya sin reservas la investigación de la Comisión. Mantiene además que la competencia resulta distorsionada cuando interviene el Estado. En su opinión, no puede haber ninguna justificación para la implicación del Estado en el desarrollo de la TDT utilizando el argumento del interés público ya que en este caso el interés público queda garantizado por la existencia de muchas infraestructuras alternativas (75).
6.8. Viasat
(75)
Viasat acoge con satisfacción la investigación de la Comisión y considera que en la decisión de incoación se reconoce que Teracom (incluida Boxer) recibió una considerable financiación con cargo a recursos estatales, lo que constituye una ayuda estatal ilegal; está completamente de acuerdo con las conclusiones de la decisión de incoación. Según Viasat, la transmisión por satélite es una plataforma de distribución mucho más rentable de distribución y la decisión del Gobierno de favorecer a la red terrestre supondrá una reducción de las posibilidades de elección del consumidor y una inferior calidad de los productos disponibles.
(76)
Viasat añade que Boxer también se ha beneficiado de una ayuda estatal adicional no solo a través de Teracom sino también directamente de SVT. A diferencia de los distribuidores por satélite (incluida Viasat), Boxer no tiene que pagar un canon por los derechos de distribución de los programas de SVT (76).
7. COMENTARIOS DE SUECIA
(77)
En su respuesta de 29 de octubre, el Gobierno considera que no se ha otorgado ninguna ayuda a Teracom que viole las obligaciones de Suecia de conformidad con el Tratado CE, manteniendo en especial que la decisión de incoación se basó en información incompleta y a menudo inexacta.
7.1. Supuestos pagos excesivos de SVT a Teracom en concepto de canon de transmisión
(78)
Según el Gobierno, SVT no ha efectuado ni efectuará ningún pago excesivo a Teracom en concepto de servicios de transmisión a través de las redes terrestres analógica y digital. Además, el Gobierno alega que la evaluación de la Comisión en la decisión de incoación se basó en cifras inexactas.
(79)
En primer lugar, en la decisión de incoación la Comisión considera los costes de Teracom en la red digital terrestre (columna 3 del cuadro 2) excluido el IVA, aunque todas las demás cifras del mismo cuadro incluyen el IVA. Según el Gobierno, todas las cifras deberían excluir el IVA para hacerlas comparables (77). El cuadro 3 recoge el cuadro correspondiente de la decisión de incoación corregido con el IVA. Según estas cifras corregidas, los beneficios acumulados por Teracom en 2013 serían significativamente inferiores (23,7 millones SEK) que los indicados en la decisión de incoación (509,61 millones SEK).
Cuadro 3:
Pagos del canon de transmisión por SVT de 2002 a 2013
(excluido el IVA)
Año
Pagos de SVT a Teracom IVA excluido
(1)
Costes para Teracom de transmitir a SVT en analógico IVA excluido
(2)
Costes para Teracom de transmitir a SVT en digital
(3)
Costes totales para Teracom de transmitir a SVT IVA excluido
(4 = 2 + 3)
Resultado anual previsto de Teracom
(5 = 4 - 1)
Resultado acumulado previstos de Teracom
(6)
2002
388,0
384
160
544
- 156,0
- 156,0
2003
418,4
384
160
544
- 125,6
- 281,6
2004
445,2
384
160
544
-98,8
- 380,4
2005
473,4
384
160
544
-70,6
- 451,0
2006
205,0
192
160
352
- 147,1
- 598,1
2007
219,0
96
160
256
-37,0
- 635,0
2008
233,3
160
160
73,3
- 561,8
2009
247,7
160
160
87,7
- 474,1
2010
262,2
160
160
102,2
- 371,9
2011
276,9
160
160
116,9
- 255,0
2012
291,8
160
160
131,8
- 123,2
2013
306,8
160
160
146,8
23,7
Fuente: Respuesta de 29 de octubre, p. 25. Obsérvese, sin embargo, que el cuadro aún incluye varios errores que se explican y corrigen en el cuadro 4.
(80)
En segundo lugar, el Gobierno mantiene que la decisión de incoación de la Comisión se basa en cálculos de los costes que para Teracom supone transmitir a SVT que se remontan a 2001 (véanse columnas 3 y 4 de los cuadros 4 y 3, respectivamente). Según el Gobierno, los costes reales de Teracom han sido perceptiblemente diferentes de estas estimaciones (véase el cuadro 4) y para apoyar su declaración, el Gobierno presentó cifras exactas. La diferencia es más notable en lo relativo a los costes de Teracom en la red digital terrestre porque se calcularon originalmente en 160 millones SEK anuales, basándose en un índice de cobertura de la red digital del 98 % y en una funcionamiento completo de la red a partir de 2002, incluyendo, por ejemplo, un desglose regional («nedbrytbarhet regional») de las señales de transmisión y de las medidas de refuerzo de la seguridad («säkerhetsåtgärder») (78). Sin embargo, no fue hasta 2005 cuando la red digital terrestre alcanzó este grado de desarrollo y los costes para Teracom de transmitir a SVT a través de la plataforma digital empezaron a corresponder a los cálculos originales (véase el cuadro). Las cifras presentadas, que reflejan los costes reales de Teracom, también disipan la preocupación que la Comisión expresó en la decisión de incoación de que los costes de transmisión de SVT eran, en la fase inicial de lanzamiento, inferiores a 160 millones SEK (79).
(81)
Tercero, el Gobierno señaló que los pagos del canon de transmisión de SVT a Teracom según lo presentado en la decisión de incoación (columna 1 del cuadro 2 y cuadro 3) no corresponden a los pagos reales de SVT sino que hacen referencia a la financiación que estaba previsto transferir desde la cuenta de distribución a SVT. Estos fondos estaban a disposición de SVT para pagar por la transmisión terrestre, pero no había ninguna obligación para SVT de utilizarlos solamente con este fin (80). El Gobierno también señaló a la Comisión que, contrariamente al supuesto original, SVT debería recibir 384 millones SEK (excluido el IVA) en 2006 de la cuenta de distribución en vez de 205 millones SEK (excluido el IVA) según lo calculado en la decisión de incoación (81).
(82)
El cuadro 4 presenta los pagos reales de SVT a Teracom (columnas 1a a 1c) y los costes reales para Teracom de transmitir SVT (columnas 2 a 4) durante el período 1999-2006 (82). Además del calendario cubierto en la decisión de incoación, el cuadro incluye los años 1999, 2000 y 2001. Según el Gobierno, estas cifras permiten a la Comisión verificar que durante todo el período desde el lanzamiento de la red digital terrestre en abril de 1999 SVT no ha hecho ningún pago excesivo a Teracom. La información relativa a estos años adicionales también aborda el problema planteado por la Comisión en la decisión de incoación (83), a saber, que SVT recibió fondos adicionales durante la fase inicial de desarrollo de la red digital terrestre (desde 1997 hasta 2001), es decir, antes de que se creara la cuenta de distribución. El Gobierno dejó claro que durante este período SVT recibió 300,3 millones SEK para renovación técnica («teknisk förnyelse»), de los que […] millones se gastaron en servicios de transmisión digital terrestre ([…] millones en 2000 y […] en 2001). Estas cifras se incluyen en el cuadro 4 (columna 1b) y se consideran en el cálculo de los beneficios y pérdidas de Teracom en sus acuerdos con SVT.
(83)
Tomando como base los costes y cánones reales de Teracom, el cuadro 4 ilustra, para los años de 1999 a 2006, los beneficios y pérdidas de Teracom en sus acuerdos con SVT (columna 5). Se constata que, en todos los años excepto en 2005, los pagos totales de SVT a Teracom para la transmisión analógica y digital (columna 1c) fueron inferiores a los costes totales para Teracom de transmitir a SVT (columna 4). Durante el período en conjunto, Teracom acumuló de hecho pérdidas por transmitir a SVT del orden de 149,5 millones SEK.
Cuadro 4:
Cánones reales de transmisión de SVT y costes reales de transmisión de Teracom entre 1999 y 2006 (excluido el IVA)
Año
Cánones analógicos de SVT
(1a)
Cánones digitales de SVT
(1b)
Cánones totales de SVT
(c)
Costes para Teracom de transmitir a SVT en analógico IVA excluido
(2)
Costes para Teracom de transmitir a SVT en digital
(3)
Costes totales para Teracom de transmitir a SVT IVA excluido
(4 = 2 + 3)
Resultado anual de Teracom
(5 = 4 - c)
Resultado acumulado de Teracom
(6)
1999
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
-10,3
-10,3
2000
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
-31,8
-42,1
2001
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
-24,1
-66,2
2002
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
-18,9
-85,1
2003
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
-3,6
-88,7
2004
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
-58,2
- 146,9
2005
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
17,5
- 129,4
2006
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
-20,1
- 149,5
Fuente: Anexo 6 de la respuesta de 20 de marzo. Para las cifras con asterisco, véase la explicación en la nota 81.
(84)
El Gobierno ha facilitado a la Comisión explicaciones relativas a las pérdidas de Teracom en las transmisiones de SVT durante el período 1999-2006. Primero, según el Gobierno, los precios de Teracom en la red digital terrestre se basaron en el número real de espectadores (el llamado índice de penetración), que durante la fase inicial de lanzamiento estuvo por debajo de las expectativas. En segundo lugar, para dar a las sociedades de difusión un incentivo para comenzar las transmisiones digitales terrestres, Teracom no pudo inicialmente cobrar unos cánones de transmisión que cubrirían completamente sus costes. Finalmente, los costes de Teracom presentados en el cuadro 4 incluyen costes imputados tales como el porcentaje de beneficio del propietario. Tales costes imputados no se consideran pérdidas con arreglo a las normas de contabilidad (84).
(85)
El Gobierno también ha presentado los precios y costes reales que para Teracom supone transmitir a otras sociedades de difusión distintas de SVT en las redes terrestres analógica y digital (85), en especial los costes y precios de la principal emisora comercial de Suecia, TV4, que es también la única otra sociedad de difusión presente en la red analógica terrestre. Como los datos indican que SVT ha pagado cánones de transmisión mayores que TV4, estas diferencias de precios pueden ser explicadas, según el Gobierno, por los requisitos especiales para las transmisiones de SVT, por ejemplo, el mayor índice de cobertura de SVT y la mayor utilización de la capacidad, el desglose regional de las señales de transmisión de SVT y las medidas de refuerzo de la seguridad (86).
7.2. Supuesta garantía crediticia concedida a favor de Teracom
(86)
Según el Gobierno, nunca se concedió una garantía crediticia, aunque reconoce que en febrero de 2002 el Parlamento adoptó una decisión que autorizaba al Gobierno a concederla (87).
(87)
Según indica el Gobierno, es importante observar que con arreglo a la Constitución sueca solamente el Gobierno, y no el Parlamento, puede llegar a compromisos financieros con terceros (como Teracom) siempre que se trate de fondos procedentes del presupuesto del Estado. Sin embargo, el Gobierno no puede llegar a tales compromisos sin la aprobación previa del Parlamento. En este caso el Gobierno había pedido que la Oficina de la Deuda Pública se encargara de los trámites para conceder la garantía (88).
(88)
El Gobierno alega que en junio de 2002, una vez obtenida la aprobación parlamentaria, adoptó una decisión solicitando a la Oficina de la Deuda Pública que concediera una garantía crediticia en favor de Teracom y decidiera sobre el canon que debería cobrarse a Teracom por los riesgos derivados y los costes administrativos. Sin embargo, el Gobierno destaca que esta decisión especificaba que dicha Oficina tenía que atenerse a las normas de la CE sobre ayuda estatal con el fin de considerar si una garantía crediticia sería compatible con dichas normas y, en caso de que no lo fuera, recopilar la información necesaria para una notificación de conformidad con el artículo 88, apartado 3, del Tratado (89). Además, la Oficina tenía que proceder a una evaluación del riesgo de cualquier garantía del Estado. Es importante destacar que antes de que la Oficina pudiera adoptar una decisión sobre el importe de la garantía crediticia, su plazo y el importe del canon y antes de establecer que la garantía no estaría en conflicto con respecto a las normas de la CE sobre ayuda estatal, la garantía crediticia no podía acordarse (90).
(89)
La Oficina, que se basó en parte en una evaluación preliminar del crédito realizada entre julio y septiembre de 2002 por Standard & Poor’s (91), concluyó que los riesgos financieros derivados de emitir una garantía crediticia eran importantes y que si se procedía a conceder una garantía crediticia, habría que cobrar un honorario muy alto para cubrir los riesgos implicados. Además, la Oficina constató que no podía excluirse que una garantía del Estado constituyera ayuda estatal (92). Según el Gobierno, después de que la Oficina de la Deuda Pública emitiera su dictamen el 1 de octubre de 2002, ni el Gobierno, ni la propia Oficina ni Teracom adoptaron ninguna medida.
7.3. Aportación de capital
(90)
Según el Gobierno, la aportación condicional de los accionistas en forma de aportación de capital no constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
(91)
El Gobierno observa primero que la decisión de incoación se basa en información en parte inexacta, que hace que la situación económica y financiera de Teracom parezca peor de lo que es en realidad, ya que la solvencia de Teracom no era tan baja como se indica en la decisión de incoación y Teracom solo había registrado pérdidas en 2001 y 2002, pero no en 2003 (93).
(92)
Según el Gobierno, en la decisión de incoación la Comisión evaluó incorrectamente la situación económica y financiera de Teracom en el momento de la aportación de capital. El Gobierno pone de relieve que a finales de junio de 2003, cuando inyectó capital en Teracom, la situación financiera y económica de la empresa había cambiado considerablemente en comparación con el momento que sirvió de base para el dictamen negativo de la Oficina de la Deuda Pública sobre la propuesta de concesión de una garantía del Estado a Teracom (94).
(93)
Según indica el Gobierno, en 2002 Teracom había adoptado diversas medidas para solucionar sus problemas financieros y económicos, procediendo a vender tres de sus filiales, reduciendo sus costes mediante el despido de una parte significativa de su plantilla (20 %), fusionando filiales, abandonando parte de sus operaciones y concentrando su actividad empresarial en menos lugares y reduciendo sus inversiones en comparación con 2000 y 2001. Además, el mercado de la TDT se desarrollaba favorablemente, con una creciente demanda de abonados, en especial durante el otoño de 2002, lo que se tradujo para Teracom en un aumento significativo de los abonados anuales, pasando de unos 100 000 a finales de 2001 a aproximadamente 140 000 a finales de 2002. Estas medidas de reducción de costes y el aumento de las ventas durante el segundo semestre de 2002 mejoraron significativamente la situación financiera y económica de Teracom en 2002 y, de hecho, la empresa ya logró beneficios en el primer trimestre de 2003, antes de que el Gobierno hiciera su propuesta al Parlamento (95).
(94)
El Gobierno explica que cuando la Oficina de la Deuda Pública le comunicó su dictamen negativo, decidió realizar un análisis más profundo de la posición económica y financiera de Teracom (96), en vez del rápido análisis que había efectuado la Oficina de la Deuda Pública.
(95)
Al igual que habría hecho un accionista privado, el Gobierno evaluó la posición financiera de Teracom a corto y largo plazo basándose en sus planes empresariales para los años 2003 a 2005, en sus previsiones financieras para el período 2003-2010 y en comparaciones con otras empresas y accionistas en el mismo sector y en otros similares. Concluyó que una aportación condicional de los accionistas en forma de capital de 500 millones SEK mejoraría la solvencia de Teracom y le permitiría generar posteriormente suficientes beneficios para restituir la aportación en un plazo razonable. El Gobierno mantiene que en esta situación la aportación de capital de los accionistas no constituyó ayuda estatal ya que un inversor privado en la misma situación habría estado dispuesto a aportar capital porque las previsiones financieras a largo plazo de Teracom eran positivas (97).
(96)
El Gobierno añade que en este contexto y contrariamente a lo que debería haber hecho, la Comisión no tuvo en cuenta todos los factores pertinentes al examinar si se podía esperar que la aportación de capital generara un rendimiento razonable y limitó su análisis a las pérdidas de Teracom en el pasado y a su coeficiente de solvencia. En opinión del Gobierno, la Comisión también erró al comparar al Estado con un acreedor exterior porque debería haberlo comparado con un accionista privado, que puede presumirse que plantea su inversión a largo plazo. El Estado posee el 100 % de Teracom, lo que también implica un interés a más largo plazo que en el caso de una participación minoritaria (98).
(97)
Para dar más fuerza a sus argumentos, el Gobierno presentó un informe de PWC, una empresa independiente de auditoría, solicitada por él para revisar su decisión de aportar capital. El informe evalúa la situación económica y financiera de Teracom en el momento de la aportación de capital y basándose en la información disponible en el momento de la decisión del Gobierno. El informe concluye que el Gobierno tenía información suficiente para decidir sobre la aportación y que la rentabilidad a largo plazo de Teracom estaba a un nivel que habría satisfecho a un inversor privado (99).
(98)
Finalmente, el Gobierno opina que la Comisión no tuvo suficientemente en cuenta el contexto más amplio de la aportación de capital, por ejemplo teniendo presente que la era necesaria para asegurar las inversiones ya realizadas y que se esperaba que fueran rentables a largo plazo (100).
8. EVALUACIÓN DE LAS SUPUESTAS MEDIDAS DE AYUDA
(99)
Para que una medida sea considerada como ayuda estatal en el sentido del artículo 87, apartado 1, deben cumplirse cuatro condiciones: 1) debe darse una transferencia de recursos estatales; 2) la medida debe implicar una ventaja económica para el beneficiario; 3) la medida debe falsear o amenazar falsear la competencia; 4) la medida debe afectar al comercio entre Estados miembros.
8.1. Pago del canon de transmisión por SVT a Teracom
8.1.1. Ventaja económica
(100)
Para determinar si los cánones de transmisión que SVT paga a Teracom por la transmisión terrestre confieren una ventaja económica a Teracom, debe examinarse si SVT ha pagado o deberá pagar en el futuro cantidades superiores a las que Teracom podría razonablemente esperar obtener de clientes en condiciones de mercado normales.
(101)
En primer lugar, la Comisión investigó si desde el lanzamiento de la TDT en Suecia, en 1999, y hasta 2006, SVT ha pagado a Teracom más que el coste que para Teracom supone transmitir a SVT. Mientras que los cálculos de la decisión de incoación se basaban en gran parte solo en cálculos de pagos de SVT y de costes de Teracom, en la presente Decisión la Comisión ha basado sus cálculos en cifras reales (véase el cuadro 4) que demuestran que durante ese período SVT no realizó pagos excesivos a Teracom. De hecho, considerando todo el período, los pagos de SVT fueron inferiores a los costes para Teracom de transmitir a SVT, dando lugar a pérdidas en la transmisión que ascendieron aproximadamente a 149,5 millones SEK. Como esta cifra de 149,5 millones SEK incluye pagos tanto para transmisiones analógicas como digitales, esto también indica que no ha habido ninguna subvención cruzada en el sentido de que Teracom habría cobrado cánones excesivos por las transmisiones analógicas para utilizar el dinero en sus operaciones digitales.
(102)
En segundo lugar, la Comisión ha verificado si Teracom cobró cánones de transmisión más altos a SVT que a las emisoras comerciales y si así habría obtenido una ventaja económica de SVT. A este respecto, la Comisión observa que la política de precios de Teracom está sujeta al principio de igualdad de trato, es decir, que Teracom aplica las mismas condiciones a todos sus clientes (101). Más particularmente, la Comisión observa que los precios de Teracom para las transmisiones analógicas se han basado en los costes desde 1992 y que sus precios para las transmisiones digitales son determinados por el llamado modelo de precios por penetración en donde los parámetros son iguales para todos de los clientes de Teracom (102). La Comisión también ha comparado los precios reales que Teracom ha cobrado a SVT y a otras emisoras en la red digital terrestre. Mientras que Teracom cobró un precio más alto a SVT que, por ejemplo, a la emisora comercial TV4, esta diferencia se debe a los servicios adicionales que SVT demanda a Teracom (103). Por lo tanto, la Comisión no ha encontrado ningún indicio de que SVT esté sujeta a condiciones más o menos favorables que otras sociedades de difusión o que se le cobren cánones de transmisión desproporcionadamente altos.
(103)
En tercer lugar y en aras de la exhaustividad, la Comisión ha investigado si en el futuro SVT tendrá que pagar a Teracom un precio de transmisión superior al normal de mercado. Una de las inquietudes despertadas en la decisión de incoación era si, entre 2008 y 2013, SVT haría pagos excesivos de transmisión a Teracom que, antes de 2013, resultarían en un beneficio acumulado en favor de Teracom de aproximadamente 510 millones SEK. Sin embargo, la Comisión observa que los precios de Teracom están sujetos actualmente y en un futuro próximo a la política de precios previamente mencionada, que impedirá que cobre a SVT cánones de transmisión excesivos (104). Por otra parte, desde las decisiones del Organismo Regulador de Correos y Telecomunicaciones sueco de 2005, Teracom está sujeta una normativa previa en los mercados al por mayor de transmisiones analógicas y transmisiones digitales terrestres (105). Estas decisiones deben, en principio, eliminar cualquier riesgo de que Teracom pudiera cobrar a SVT cánones de transmisión excesivos. Finalmente, como ya explicó el Gobierno (véase el considerando 40) y contrariamente a la inquietud despertada por la Comisión en la decisión de incoación, SVT no está obligada a utilizar todos los fondos que recibe de la cuenta de distribución para pagar a Teracom por la transmisión sino que negocia independientemente el precio de transmisión con Teracom y si finalmente desembolsa menos en transmisión de lo previsto, es libre de utilizar estos fondos para sus actividades de programación (106).
(104)
Sobre la base de estas consideraciones, la Comisión estima que aunque SVT esté obligada a transmitir a través de la red analógica terrestre y digital y actualmente no tenga ninguna otra alternativa a utilizar Teracom para prestar sus servicios, Teracom no puede aprovecharse de SVT como cliente cautivo. En este contexto, la Comisión también observa que como las emisoras comerciales consideran interesante estar presentes en la red digital terrestre y pagar los respectivos cánones de transmisión de Teracom, es razonable que SVT también lo haga.
(105)
Por lo que se refiere a la alegación de que Boxer recibió ayuda porque SVT no paga por la distribución (107), la Comisión señala que los acuerdos comerciales entre sociedades de difusión y distribuidores pueden adoptar diversas formas. Teniendo en cuenta que la transacción entre ambas partes implica un intercambio, valioso para las dos, de servicios de transmisión por disponibilidad de contenido, las condiciones exactas pueden variar considerablemente, dependiendo, por ejemplo, de las plataformas y de los operadores implicados.
(106)
Por todo ello, la Comisión concluye que los cánones de transmisión pagados por SVT a Teracom no confieren una ventaja económica a Teracom y no constituyen por lo tanto ayuda estatal en el sentido del artículo 87, apartado 1.
8.2. Garantía estatal
(107)
Con arreglo a la Comunicación sobre garantías, una garantía corresponde generalmente al ámbito del artículo 87, apartado 1, si afecta al comercio entre Estados miembros y no se paga ninguna prima de mercado. Con arreglo a la sección 2 de dicha Comunicación, si se concede una garantía pública, incluso aunque el Estado nunca hubiera efectuado ningún pago en concepto de garantía, puede sin embargo existir ayuda estatal de conformidad con el artículo 87, apartado 1 porque se considera que la ayuda fue concedida realmente en el momento de su concesión o en el momento de hacer efectivo un pago en virtud de la misma.
(108)
Sin embargo, la Comisión observa que según la jurisprudencia establecida, por ejemplo, en el asunto Austria contra Comisión, debe existir una promesa incondicional y jurídicamente vinculante para conceder la ayuda en cuestión antes de que pueda establecerse que existe ayuda (108).
(109)
En el presente caso, la Comisión considera que la decisión del Gobierno de pedir que la Oficina de la Deuda Pública concediera una garantía crediticia fue una decisión condicional y no confirió a Teracom un derecho incondicional a exigir que se le concediera dicha garantía. La Comisión observa que de conformidad con la legislación sueca, cuando las autoridades sujetas a la tutela gubernamental conceden una garantía crediticia, su emisión queda siempre condicionada a las constataciones de la Oficina de la Deuda Pública con respecto, entre otras cosas, a la solvencia y honradez. Esta característica del sistema y de las leyes suecos es de conocimiento público. También está claro que el Gobierno era consciente de sus obligaciones de conformidad con el Derecho comunitario porque declaró que la Oficina de la Deuda Pública tuvo que considerar la garantía crediticia con arreglo a las normas sobre ayuda estatal y, en caso necesario, recopilar la información pertinente para una notificación a la Comisión. La Comisión considera importante que no se tomara ninguna medida tras el informe de la Oficina de la Deuda Pública. En resumen, sobre la base de todo lo expuesto la Comisión concluye que no es posible concluir que se concediera una garantía crediticia y que se hiciera una promesa incondicional y jurídicamente vinculante de conceder la ayuda a Teracom. Por lo tanto, Teracom no disfrutó de ninguna ventaja económica.
8.3. Aportación de capital
(110)
En caso de que un Estado facilite financiación a una empresa en circunstancias que no serían aceptables para un inversor en condiciones normales de economía de mercado, ello confiere una ventaja económica al beneficiario (109). Para determinar si la aportación condicional de los accionistas en forma de aportación de capital concedida a Teracom a finales de junio de 2003 le confirió una ventaja económica, debe examinarse si dicha aportación cumplió con el principio de inversor en una economía de mercado.
(111)
La Comisión acepta que la información referente a la situación financiera de Teracom según lo establecido en la decisión de incoación no era totalmente exacta. Según lo demostrado por el Gobierno, la solvencia de Teracom no era tan baja como se indicaba en dicha decisión de incoación y Teracom había registrado pérdidas durante dos años consecutivos y no durante tres. Por lo tanto, la decisión de incoación retrataba una situación financiera de Teracom ligeramente peor que la real.
(112)
Analizada la información presentada por el Gobierno en su respuesta de 29 de octubre así como en las respuestas posteriores, incluidos los planes empresariales de Teracom a corto y largo plazo, la Comisión considera que la evaluación realizada por el Gobierno en 2003 sobre la situación económica y financiera de Teracom en aquel momento y en el futuro era realista y que las perspectivas de un rendimiento satisfactorio para la aportación de capital eran creíbles.
(113)
Según se explicó detalladamente en la sección 7.3, el Gobierno hizo una evaluación de la posición económica y financiera de Teracom basada en los planes empresariales de la empresa para los años 2003 a 2005, en sus previsiones financieras para el período de 2003 a 2010 y en comparaciones con otras empresas y accionistas en el propio sector y en otros similares y concluyó que una aportación condicional de los accionistas de 500 millones SEK mejoraría la solvencia de Teracom y le permitiría generar posteriormente suficientes beneficios para restituir la aportación de los accionistas en un tiempo razonable (110). La previsión para 2003 indicaba que las cuentas de pérdidas y beneficios de Teracom serían positivas. En este contexto, la Comisión observa que Teracom ya logró beneficios en el primer trimestre de 2003, antes de que el Gobierno hiciera su propuesta al Parlamento.
(114)
Finalmente, la Comisión ha revisado el informe realizado por PWC por encargo del Gobierno, que explica los datos que formaron la base para la decisión del Gobierno. En opinión de la Comisión, estos datos suponían una base creíble para una decisión de inversión. En especial, el informe indica que, tras las pérdidas de 2001 y 2002, Teracom estaba próxima al equilibrio en el momento en que se procedió a la aportación de capital. Especialmente, la situación económica y financiera de Teracom había mejorado considerablemente en comparación con el momento en que la Oficina de la Deuda Pública emitió un dictamen negativo sobre la emisión de una garantía estatal de crédito (111).
(115)
El informe demuestra que la opción del Gobierno es compatible con el tipo de análisis que un inversor privado habría llevado a cabo, consistente en evaluar los beneficios adicionales esperados de la inversión y si estos beneficios son suficientes para compensar los riesgos. El informe calcula la tasa interna esperada de rendimiento de la inversión determinando el aumento de flujo de caja que genera comparando la diferencia entre dos situaciones alternativas, con o sin la aportación de los accionistas. Se esperaba que la tasa interna de rendimiento de la inversión alcanzara aproximadamente un 24 %, un nivel que sobrepasaría las demandas de los inversores privados en este sector (la tasa comparable de rendimiento del capital es del 8,6 %) y compensaría también el riesgo financiero de la empresa (112).
(116)
Aunque sea imposible establecer a posteriori y con certeza cuál habría sido la evolución de los ingresos sin la aportación de los accionistas, la Comisión constata que el beneficio de Teracom creció desde el 3 % en 2003 al 11 % en 2004 y al 19 % en 2005 (113).
(117)
La figura 3 ilustra el retorno de Teracom a la rentabilidad en 2003, 2004 y 2005. La empresa hizo su primer reembolso de la aportación condicional de los accionistas en 2006 (114).
Figura 3:
Evolución de los beneficios reales de Teracom de 1998 a 2005
Fuente: Informes anuales 1998 a 2005 de Teracom.
(118)
Por lo tanto, la Comisión concluye que la aportación condicional de los accionistas en forma de capital se hizo en circunstancias que serían aceptables para un inversor privado actuando en condiciones normales de economía de mercado.
(119)
Sin embargo, en este caso particular se plantea la cuestión de si el hecho de que Teracom mantuviera su posición como operador exclusivo de la red terrestre a pesar de la entrada en vigor en octubre de 2002 de la Directiva sobre la competencia en los mercados de redes y servicios de comunicaciones electrónicas («Directiva de competencia») (115), que prohíbe el mantenimiento de derechos exclusivos en el sector, tiene un impacto en la presente evaluación de la ayuda estatal (116).
(120)
Si al examinar una potencial medida de ayuda, la Comisión constata que se ha violado otra disposición del Tratado CE, debe evaluar si determinados aspectos de esa ayuda contravienen disposiciones específicas del Tratado CE con excepción de los artículos 87 y 88 y si están tan indisolublemente ligados al objeto de la ayuda que es imposible evaluarlos por separado (117). En tal caso, solo si la infracción de esa otra disposición del Tratado CE tiene un efecto distorsionador que sea demostrable y adicional al inherente a la medida de ayuda potencial ello puede determinar la evaluación de la medida por parte de la Comisión (118).
(121)
En este caso la Comisión observa que la infracción de la Directiva de competencia no forma parte de la medida evaluada sino que resulta de una línea de conducta del Gobierno separada y distinta de la decisión de aprobar la aportación de los accionistas.
(122)
Por otra parte, aunque no pueda excluirse que el derecho exclusivo puede haber influido hasta cierto punto en la rentabilidad de Teracom y, por consiguiente, en la aportación de los accionistas, ello no puede establecerse con certeza puesto que Teracom está sujeta a una regulación de precios (según lo explicado en los apartados 42, 43 y 102) y no puede ejercer libremente su poder de mercado. Por ello, en el presente caso no puede demostrarse que es fundamentalmente a causa del derecho exclusivo que la aportación de los accionistas fue una inversión rentable. Por lo tanto tampoco puede determinarse que sin el derecho exclusivo el esperado beneficio en la aportación de los accionistas no habría sido aceptable para un inversor privado.
(123)
Por lo tanto, a falta de un nexo causal claro entre la infracción por Suecia de la Directiva de competencia y la rentabilidad esperada de la aportación de los accionistas, la Comisión no está en condiciones de desatender la alegación de Suecia de que en el presente caso se supera la prueba del inversor privado en una economía de mercado. Sin embargo, esto no prejuzga la posición que la Comisión pueda adoptar en casos futuros habida cuenta de sus circunstancias.
(124)
Para finalizar, en el presente caso la aportación de los accionistas y la infracción de la Directiva de competencia pueden y deben evaluarse por separado de conformidad con las normas y los procedimientos aplicables a ambas medidas. Debe considerarse que por lo que se refiere a la Directiva de competencia, la Comisión ha denunciado a Suecia ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de conformidad con el artículo 226 del Tratado CE.
(125)
Por lo que se refiere a la aportación de los accionistas, sin embargo, la Comisión concluye que no se ha establecido la existencia de ayuda estatal en el sentido del artículo 87, apartado 1.
9. CONCLUSIÓN
(126)
En consecuencia, la Comisión concluye que no hay indicios de que las medidas investigadas confirieran una ventaja económica a Teracom o a cualquiera de sus filiales. Por todo ello, la Comisión llega a la conclusión de que las medidas que Suecia aplicó no constituyen ayuda estatal con arreglo al artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Las medidas investigadas por la Comisión y descritas en la presente Decisión, relativa a la introducción de la televisión digital terrestre en Suecia no constituyen ayuda estatal en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de Suecia.
Hecho en Bruselas, el 20 de diciembre de 2006.

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