Document ID: 32012D0365

DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 dicembre 2011
relativa all’aiuto di Stato C 85/01 sulle misure ad hoc adottate dal Portogallo a favore della RTP
[notificata con il numero C(2011) 9429]
(Il testo in lingua inglese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/365/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma (1),
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a dette disposizioni (2) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Con tre denunce presentate nel 1993, nel 1996 e nel 1997 dall’emittente commerciale Sociedade Independente de Comunicação, S. A. (SIC), la Commissione è stata informata che il Portogallo aveva adottato una serie di misure ad hoc e di misure di compensazione annua a favore dell’ente pubblico di radiodiffusione portoghese, la Radiotelevisão Portuguesa, S.A. (RTP).
(2)
Con lettera del 15 novembre 2001, la Commissione ha informato le autorità portoghesi di aver deciso di avviare, riguardo ad alcune misure ad hoc a favore della RTP, il procedimento previsto dall’articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE.
(3)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (3). Successivamente, l’articolo 1 della decisione 2005/406/CE della Commissione, del 15 ottobre 2003, sulle misure ad hoc adottate dal Portogallo a favore della RTP, ha stabilito che alcune di queste misure, vale a dire l’aiuto di Stato di 68 006 milioni di PTE concesso dal Portogallo alla RTP sotto forma di accordo concluso con il sistema di previdenza sociale nel 1993, apporti di capitale effettuati nel periodo 1994-1997 e prestito accordato nel 1998 sono compatibili con il mercato comune ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE (4). Inoltre, l’articolo 2 della stessa decisione stabiliva che alcune misure, in particolare le misure di esenzione dalle spese notarili e di registrazione, il pagamento per il trasferimento della rete di diffusione del segnale televisivo, le agevolazioni accordate per il versamento del canone annuale per l’utilizzo della rete, il protocollo di sostegno alla produzione cinematografica, l’emissione di obbligazioni e il piano di ristrutturazione per il periodo 1996-2000 non contenevano aiuti di Stato.
(4)
Il 26 giugno 2008, il Tribunale di primo grado, pronunciandosi nella causa T-442/03 (5), ha annullato parte della decisione 2005/406/CE adducendo due motivi. Esso ha annullato l’articolo 2 della decisione, nella parte in cui dichiara che l’esenzione dalle spese notarili e di registrazione non costituisce un aiuto di Stato. Il Tribunale ha concluso che il compito della Commissione era verificare, in relazione al vantaggio ad hoc rappresentato dall’esenzione dal pagamento delle spese notarili e di registrazione relative alla trasformazione della RTP in società per azioni (in seguito, «esenzione temporanea»), la compatibilità con la logica del sistema portoghese della trasformazione di imprese pubbliche in società per azioni adottando una legge o se al contrario il ricorso alla legge non abbia piuttosto rappresentato una deroga, volta a conferire un vantaggio alle imprese pubbliche rispetto alle altre imprese.
(5)
Per quanto riguarda invece il vantaggio permanente derivante dal regime specifico di esenzione illimitata dal pagamento delle spese notarili e di registrazione relative a qualsiasi atto di iscrizione, registrazione o annotazione concessa alla RTP (in seguito, «esenzione permanente»), la Corte ha riscontrato che sebbene non sia improbabile che l’esenzione non fosse in realtà permanente (cfr. punti 73 e 79 della sentenza), tale constatazione non altera la conclusione secondo la quale la Commissione non ha dimostrato la natura generale della suddetta esenzione. La Corte ha inoltre riscontrato che, pur essendo possibile che le autorità portoghesi abbiano trasformato la RTP in società per azioni in quanto ciò risultava necessario ai fini dell’adempimento della missione di servizio pubblico, tale necessità non è stata dimostrata da sufficienti elementi di prova.
(6)
Il Tribunale ha respinto il ricorso contro la conclusione della decisione 2005/406/CE di non classificare come aiuti di Stato l’emissione di obbligazioni del 1994 e le agevolazioni di pagamento del canone.
(7)
Per quanto riguarda la compatibilità delle misure di aiuto di Stato (articolo 1 della decisione 2005/406/CE), il Tribunale ha concluso che la Commissione non poteva basarsi sulle relazioni sul servizio pubblico e sui dati ivi contenuti, senza ricorrere ad una revisione esterna di tali relazioni, secondo quanto previsto dalla legge nazionale. La Commissione non poteva pertanto giungere alla conclusione che le misure di aiuto di Stato fossero compatibili con il mercato comune ai sensi dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE (ora articolo 106, paragrafo 2, del TFUE) e il «mercato interno» (6). Il Tribunale ha annullato l’articolo 1 della decisione 2005/406/CE.
(8)
A seguito della sentenza del Tribunale nella causa T-442/03, la Commissione ha richiamato l’attenzione degli interessati sul fatto che la Commissione aveva riaperto l’indagine relativa al caso in questione, invitando le parti interessate a formulare osservazioni (7).
(9)
In data 10 marzo 2009, la Commissione ha ricevuto le osservazioni del denunciante, che ha trasmesso al Portogallo l’8 aprile 2009. Il 17 giugno 2009, il denunciante ha trasmesso ulteriori osservazioni, che sono state inoltrate al Portogallo il 28 luglio 2009. Il Portogallo ha risposto alle due serie di osservazioni con lettere del 7 e 8 settembre 2009. Il Portogallo ha inviato alla Commissione ulteriori informazioni il 23 febbraio 2010, il 4 marzo 2010 e il 15 aprile 2010. In data 10 maggio 2010, la Commissione ha inviato una richiesta di informazioni al Portogallo, chiedendo in particolare l’esecuzione di revisioni esterne indipendenti delle relazioni sul servizio pubblico del periodo 1992-1997.
(10)
Con lettera dell’8 giugno 2010, il Portogallo ha risposto alla richiesta di informazioni della Commissione, trasmettendo dette revisioni esterne delle relazioni sul servizio pubblico con lettera del 12 agosto 2010. Il Portogallo ha inviato ulteriori informazioni con lettera del 29 settembre 2010. Il 29 marzo 2011 si è volta una riunione con il Portogallo. Quest’ultimo ha poi fornito alla Commissione nuove informazioni il 17 giugno 2011, il 25 agosto 2011 e il 26 ottobre 2011.
Con lettera protocollata il 15 dicembre 2011, il Portogallo ha eccezionalmente convenuto che la presente decisione venisse adottata in inglese come lingua facente fede.
(11)
La presente decisione riguarda unicamente le misure ad hoc cui si riferisce la decisione di avviare il procedimento di indagine formale. Alcune delle misure che secondo la decisione 2005/406/CE non costituivano aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, non sono state annullate dalla sentenza del Tribunale nella causa T-442/03. Per quanto riguarda tali misure, l’articolo 2 della decisione 2005/406/CE è pertanto diventato definitivo. Tali misure riguardano il pagamento per il trasferimento della rete di diffusione del segnale televisivo, le agevolazioni accordate per il versamento del canone annuale per l’utilizzo della rete di diffusione del segnale televisivo, il protocollo di sostegno alla produzione cinematografica, l’emissione di obbligazioni e il piano di ristrutturazione per il periodo 1996-2000. Tuttavia, come richiesto dal Tribunale nella causa T-442/03, la Commissione procederà a una nuova valutazione dell’esenzione temporanea e permanente dalle spese notarili, registrazione e di pubblicazione.
La presente decisione verte sulle relazioni finanziarie tra la RTP e il Portogallo nel periodo dal 1992 al 1998, in particolare per quanto riguarda l’accordo del 1993 con l’ente responsabile della previdenza sociale, gli apporti di capitale del periodo tra il 1994 e il 1997 e il prestito del 1998. La presente decisione non riguarda invece la questione della qualificazione giuridica e della compatibilità con il trattato dei pagamenti annuali di compensazione concessi alla RTP, che è stata affrontata nella decisione della Commissione del 22 marzo 2006 relativa al caso n. E 14/05 (8). Inoltre, il 4 luglio 2006 la Commissione ha adottato una decisione relativa all’accordo di ristrutturazione finanziaria della RTP, nel quadro del caso NN 31/06 (9).
(12)
Tuttavia, al fine di disporre di un panorama completo delle relazioni finanziarie tra il Portogallo e la RTP nel periodo oggetto dell’indagine della Commissione relativa al presente caso, la Commissione non deve prendere in considerazione soltanto le misure ad hoc, ma anche il sostegno finanziario concesso alla RTP sotto forma di pagamenti annuali di compensazione. Pertanto, la presente decisione riguarda anche i pagamenti annuali di compensazione nella misura in cui questi possono rendere più chiare le argomentazioni della Commissione relative alle misure ad hoc.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLE QUESTIONI IN OGGETTO
A. MISURE A FAVORE DELLA RTP
A.1 DESCRIZIONE DEL BENEFICIARIO RTP
(13)
La RTP (all’epoca Rádio e Televisão Portuguesa, S.A.R.L) è stata istituita in società per azioni con atto del 15 dicembre 1955, in seguito alla decisione del Portogallo di costituire un’impresa pubblica alla quale attribuire la concessione per la prestazione del servizio televisivo pubblico (10). Il contratto di concessione del servizio pubblico è stato firmato il 16 gennaio 1956.
(14)
Con il decreto legge n. 674-D/75, del 2 dicembre 1975, la RTP è stata nazionalizzata. Il decreto legge ha trasformato la RTP in un’impresa pubblica con la denominazione «Radiotelevisão Portuguesa, E.P.», alla quale sono stati trasferiti i diritti e gli obblighi giuridici dell’entità originale.
(15)
Fino agli anni ottanta, la RTP ha detenuto il monopolio del mercato televisivo, con i suoi due canali televisivi, RTP1 e RTP2. Negli anni novanta, la RTP conosce le prime forme di concorrenza da parte delle emittenti commerciali, dopo che nel febbraio 1992 il Portogallo ha autorizzato la SIC e l’emittente commerciale TVI a trasmettere, rispettivamente sul terzo e sul quarto canale (11).
(16)
La legge n. 21/92 del 14 agosto 1992 trasforma la RTP in società per azioni, con la denominazione «Radiotelevisão Portuguesa, S. A.» e approva il suo nuovo statuto.
(17)
La RTP svolge contemporaneamente attività di servizio pubblico televisivo e attività commerciali, essendo autorizzata per legge a esercitare attività industriali e commerciali, correlate all’attività televisiva (12).
(18)
La RTP svolge attività commerciali mediante la partecipazione finanziaria in altre imprese, legalmente distinte da essa e dotate di struttura e sistema contabile propri.
A2. LE MISURE (13)
(19)
I pagamenti annuali di compensazione alla RTP costituiscono il principale meccanismo di compensazione dell’azienda per i suoi obblighi di servizio pubblico. Nel periodo dal 1992 al 1998, la RTP ha ricevuto pagamenti annuali di compensazione per complessivi 66 495 milioni di PTE (corrispondenti a 332 milioni di EUR circa) (14) per coprire i costi degli obblighi di servizio pubblico. La base giuridica di tale compensazione annua è l’articolo 5 della legge n. 21/92 (15).
(20)
La tabella 1 fornisce la ripartizione per anni dei pagamenti di compensazione concessi alla RTP nel periodo dal 1992 al 1998, di cui alla presente decisione.
Tabella 1
Importo dei pagamenti annuali di compensazione 1992-1998
(in milioni di PTE e milioni di EUR)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
EUR 26,9 (16)
EUR 35,4
EUR 35,6
EUR 35,9
EUR 72,3
EUR 51,6
EUR 69,8
Fonte: Risoluzione del Consiglio dei ministri
(21)
La normativa portoghese sulla registrazione delle imprese in vigore alla data in cui la RTP è stata trasformata in società per azioni può essere descritta come segue. La versione dell’articolo 7, paragrafo 1, del codice portoghese delle imprese commerciali (Código das Sociedades Comerciais), in vigore al momento della trasformazione della RTP prevedeva che lo statuto sociale (contrato de sociedade) di un’impresa commerciale dovesse essere formalizzato mediante atto notarile.
L’articolo 18, paragrafo 5, del codice delle imprese commerciali prevedeva che dopo la costituzione, nei modi e nelle forme di legge, di una società per azioni, l’atto costitutivo dovesse essere registrato nel registro delle imprese. Tale registrazione era obbligatoria ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1 e paragrafo 3, lettera a) del codice del registro delle imprese (Código do Registo Comercial) e dell’articolo 166 del codice delle imprese commerciali.
In conformità dell’articolo 70, paragrafo 1, lettera a), del codice del registro delle imprese, nella versione in vigore all’epoca, l’atto di costituzione di una società per azioni doveva essere pubblicato nel Diário da República (cfr. articolo 70, paragrafo 2) (17). La pubblicazione doveva essere effettuata ex officio dal cancelliere, a spese della parte interessata (cfr. articolo 71, paragrafo 1, del codice del registro delle imprese commerciali).
(22)
Dopo la sua trasformazione in società per azioni nel 1992, la RTP è stata esentata dal pagamento delle spese notarili e di registrazione relative alla registrazione della trasformazione legale della RTP da impresa di diritto pubblico in società per azioni. Il valore delle esenzioni è stato pari a 33 milioni di PTE (corrispondenti a circa 164 000 EUR). Di norma, il diritto portoghese prevede che tutte le persone giuridiche debbano pagare le spese relative all’atto della creazione di un’impresa, della modifica del suo statuto o di altre eventuali modifiche significative.
(23)
La base giuridica dell’esenzione dalle spese di registrazione è l’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92, che stabilisce quanto segue:
«lo statuto della RTP […] viene approvato e non deve essere trasformato in atto notarile: la registrazione sarà effettuata ufficiosamente, senza esigere tasse e diritti, sulla base della Gazzetta ufficiale della Repubblica (Diário da República) nella quale tale statuto è pubblicato».
(24)
L’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 deriva dall’applicazione della legge n. 84/88 del 20 luglio 1988 sulla trasformazione delle imprese pubbliche in società per azioni. L’articolo 1 della legge n. 84/88 prevede che le imprese pubbliche, anche se nazionalizzate, possano essere trasformate in società per azioni per decreto legge, disponendo che:
«in conformità alla Costituzione e alla presente legge, le imprese pubbliche […] possono essere trasformate per decreto legge in società per azioni di proprietà integrale o maggioritaria di enti pubblici».
(25)
L’articolo 3, paragrafo 2, della legge n. 84/88 sulla trasformazione delle imprese pubbliche in società per azioni, prevede inoltre che con il medesimo decreto legge vanga approvato lo statuto della società per azioni. Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 3, della legge n. 84/88, il decreto legge costituisce un documento sufficiente ai fini della registrazione (18).
(26)
A norma del paragrafo 2 dell’articolo 11 della legge n. 21/92, la RTP è stata esentata dal pagamento di altre spese di registrazione direttamente correlate alla modifica dello statuto giuridico della società. L’articolo 11, paragrafo 2 stabilisce che:
«tutti gli atti di iscrizione, di registrazione, di apposizione della firma, dinanzi a qualunque servizio di conservazione, qualunque amministrazione o qualunque organismo pubblico, specificamente il registro nazionale delle persone giuridiche, il registro ipotecario e il servizio della proprietà delle automobili, saranno effettuati sulla base di una semplice domanda firmata da due membri del consiglio di amministrazione della società e senza il pagamento di alcuna tassa o di alcun diritto».
(27)
Secondo il Portogallo, la disposizione dell’articolo 11, paragrafo 2 deriva dall’applicazione del decreto legge n. 404/90 (19) e conferma l’applicabilità alla RTP di una disposizione di applicazione generale. In base all’articolo 1 di tale decreto, alle imprese che sino al 31 dicembre 1993 procedessero ad atti di cooperazione o di concentrazione poteva essere concessa l’esenzione dall’imposta sulla cessione dei beni immobili necessari per la concentrazione o cooperazione stessa e dai diritti e altri oneri dovuti per legge quando si effettuano simili atti.
(28)
Il Portogallo ha dichiarato che in passato, dopo la trasformazione in società per azioni, la RTP ha in più occasioni versato spese notarili e di registrazione in relazione ad alcuni aumenti di capitale e ad altre operazioni (20).
(29)
Nel periodo 1983-1989, la RTP ha accumulato un debito di 2,189 miliardi di PTE nei confronti del sistema di previdenza sociale, per contributi sociali non versati. Il debito era dovuto a una divergenza d’interpretazione tra la RTP e l’amministrazione del sistema di previdenza sociale riguardo ai contributi da versare per le ore di lavoro straordinario e per la remunerazione degli artisti.
(30)
L’interpretazione dell’amministrazione del sistema di previdenza sociale si basava sull’articolo 2, lettera e), del decreto di esecuzione n. 12/83, del 12 febbraio 1983. Per evitare di adire le vie legali, i due interessati hanno concluso un accordo in base al quale l’amministrazione del sistema di previdenza sociale rinunciava al pagamento degli interessi di mora e accettava di ripianificare il debito. Dopo tale composizione della controversia legale, il decreto di esecuzione non è mai stato abrogato.
(31)
Il 6 maggio 1993, un decreto congiunto del ministro delle Finanze e del ministro della Previdenza sociale ha autorizzato formalmente la ripianificazione del debito in 120 versamenti mensili ed ha annullato le ammende e gli interessi dovuti, che ammontavano a 1,206 miliardi di PTE (pari a 6 milioni di EUR).
(32)
Le norme che autorizzano le condizioni eccezionali relative ai debiti delle RTP nei confronti della previdenza sociale sono contenute nel decreto legge n. 411/91. L’articolo 2, paragrafo 1 di tale decreto legge stabilisce che l’autorizzazione deve risultare indispensabile per assicurare la sopravvivenza dell’impresa debitrice. Queste condizioni eccezionali possono applicarsi tra l’altro, come previsto alla lettera d) del suddetto articolo, se l’impresa debitrice «ha formato oggetto di occupazione, autogestione o intervento statale».
(33)
Nel periodo 1994-1997, il Portogallo ha aumentato il capitale della RTP ogni anno. La tabella seguente offre una panoramica dei diversi aumenti di capitale, complessivamente pari a 46,8 miliardi di PTE (corrispondenti a 233 milioni di EUR).
Tabella 2
Ricapitalizzazioni nel periodo 1994-1997
(milioni di PTE)
Anno
1994
1995
1996
1997
Apporto di capitale
10 000
12 800
10 000
14 000
Capitale azionario al 31 dicembre
22 708
35 508
45 508
59 508
Fonte: Stato patrimoniale della RTP.
(34)
I contratti di servizio pubblico conclusi tra il Portogallo e la RTP prevedono la partecipazione statale negli investimenti effettuati dalla RTP, preferibilmente in forma di apporti di capitale (21).
(35)
Nel dicembre 1998 il Fondo di regolarizzazione del debito pubblico (Fundo de Regularização da Dívida Pública) e la RTP hanno concluso un contratto di prestito subordinato, nel quale si stabilivano le condizioni relative a un prestito di 20 miliardi di PTE (pari a 99,8 milioni di EUR) del Fondo alla RTP, inteso a ricapitalizzare l’impresa.
(36)
Il Fondo di regolarizzazione del debito pubblico è gestito dall’Istituto di gestione del credito pubblico (Instituto de Gestão do Crédito Público), che è responsabile della gestione del debito dello Stato portoghese e dell’esecuzione del programma centrale di prestiti, a norma della legge sul regime del debito pubblico (22) e degli orientamenti stabiliti dal governo. L’Istituto di gestione del credito pubblico dipende dal ministero delle Finanze (23).
(37)
Con decorrenza dalla data alla quale l’importo suddetto le è stato messo a disposizione, il prestito concesso alla RTP comportava il pagamento di interessi annui, al tasso Lisbor a dodici mesi, calcolati all’inizio di ogni periodo e maggiorati di 20 punti di base (24).
(38)
A norma del contratto, il prestito doveva essere rimborsato entro il 31 dicembre 2003, con possibilità di proroga, di comune accordo, per un ulteriore periodo di uno o due anni. La RTP non ha pagato gli interessi sul prestito, poiché il contratto stabiliva che gli interessi dovuti per i primi quattro pagamenti annuali dovessero essere capitalizzati (25).
(39)
Il contratto concluso tra il Fondo di regolarizzazione del debito pubblico e la RTP nel dicembre 1998 è stato redatto conformemente agli orientamenti indicati nel decreto congiunto del 17 dicembre 1998, emanato dai segretari di Stato alla Comunicazione sociale, al Tesoro e alle Finanze.
B. LA SITUAZIONE FINANZIARIA DELLA RTP
(40)
Come risulta evidente dalla tabella seguente, la RTP ha subito perdite durante il periodo oggetto dell’indagine della Commissione. Nel 1996, la situazione finanziaria della RTP si è deteriorata a tal punto da registrare passività.
Tabella 3
Dati economici e finanziari della RTP per il periodo 1993-1998
(milioni di PTE)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Profitti (perdite) netti
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Capitale proprio netto
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Attività
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Debito finanziario (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Fonte: bilanci della RTP
C. OBBLIGHI DI SERVIZIO PUBBLICO DELLA RTP NEL PERIODO 1992-1998
(41)
La RTP è tenuta a fornire un servizio televisivo pubblico. La definizione, l’attribuzione e il finanziamento di tale servizio sono stabiliti da vari testi di legge.
(42)
La legge n. 58/90, che disciplina l’esercizio dell’attività televisiva, stabilisce le norme imposte agli operatori privati e prevede l’obbligo statale di assicurare il servizio televisivo pubblico (27). La legge n. 21/92, riguardante lo statuto della RTP, definisce i principali obblighi di servizio pubblico e il relativo finanziamento.
(43)
Due contratti di servizio pubblico stipulati dallo Stato portoghese e dalla RTP nel 1993 e nel 1996 descrivono in modo più esplicito gli obblighi di servizio pubblico e il relativo finanziamento (in appresso «vecchio contratto di servizio pubblico» e «nuovo contratto di servizio pubblico» o «contratti di servizio pubblico», quando ci si riferisce ad entrambi) (28).
(44)
L’articolo 4 della legge n. 21/92 stabilisce che tra il Portogallo e la RTP sarà stipulato un contratto di concessione e specifica i principali obblighi di servizio pubblico che devono essere svolti ai sensi di tale contratto. L’articolo 4, paragrafo 2 della stessa legge stabilisce i principi generali che la RTP deve osservare nell’esercizio della sua attività di concessionario (29), mentre l’articolo 4, paragrafo 3 definisce gli obblighi del servizio pubblico di radiodiffusione televisiva (30).
(45)
I contratti di servizio pubblico confermano gli obblighi di servizio pubblico della RTP. Anzitutto, la RTP è soggetta a obblighi generali e ad obblighi riguardanti il contenuto dei programmi (31). La RTP deve fornire un servizio televisivo pubblico, nell’ambito del quale deve trasmettere su due canali, raggiungendo tutti gli abitanti del Portogallo continentale. Il primo canale si rivolge al grande pubblico ed è tenuto a fornire una programmazione di carattere più generalista. Il secondo canale si rivolge a pubblici specifici, offrendo programmi didattici, culturali e scientifici. Uno dei canali deve trasmettere anche nelle regioni autonome delle Azzorre e di Madera.
(46)
In secondo luogo, i contratti di servizio pubblico impongono alla RTP specifici obblighi di programmazione (32), stabilendo norme riguardanti la qualità dei programmi (pluralismo, imparzialità dell’informazione, ecc.) e il contenuto dei programmi stessi (sceneggiati originali, sport, programmi per i bambini, cultura portoghese, notiziari nazionali e programmi ricreativi). La RTP deve cedere tempi di trasmissione a determinate entità, sostenere la produzione cinematografica e le altre forme di produzione ed espressione audiovisive, promuovere la produzione di programmi istruttivi o formativi, assicurare l’interscambio di programmi con le regioni autonome delle Azzorre e di Madera e favorire la cooperazione con altri organismi che prestano servizio televisivo pubblico all’interno dell’Unione europea. Inoltre, essa deve adempiere ad obblighi specifici di programmazione, relativi alla cooperazione internazionale. Per esempio, deve produrre e trasmettere programmi destinati alle comunità portoghesi all’estero, ai paesi africani aventi il portoghese come lingua ufficiale e a Macao. La RTP deve inoltre assicurare il funzionamento della RTP Madera e della RTP Azzorre e mantenere i propri centri di produzione e le proprie delegazioni all’estero.
(47)
In terzo luogo, i contratti di servizio pubblico impongono alla RTP obblighi specifici: per esempio, la RTP deve tenere archivi audiovisivi, introdurre innovazioni tecniche nelle sua attrezzature e attività, sostenere la fondazione del teatro nazionale San Carlos e prestare altri servizi, da precisare volta per volta.
(48)
L’articolo 5 della legge n. 58/90 attribuisce alla RTP la concessione del servizio televisivo pubblico per un periodo di 15 anni, rinnovabile per un periodo di 15 anni, per le frequenze corrispondenti al primo e al secondo canale. L’articolo 4 della legge n. 21/92 stabilisce che la RTP è la concessionaria del servizio televisivo pubblico. La clausola 1 dei contratti di servizio pubblico conferma che la RTP è la fornitrice del servizio televisivo pubblico (33).
(49)
I contratti di servizio pubblico (34) prevedono l’istituzione di un consiglio consultivo (Conselho de Opinião), composto da rappresentanti dei vari settori della pubblica opinione, il quale può intervenire per accertare che la RTP adempia ai suoi obblighi generali e specifici di servizio televisivo pubblico.
(50)
La RTP deve presentare al ministro delle Finanze un piano aziendale e il bilancio di previsione relativi al mandato di servizio pubblico (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) per l’anno successivo, corredati dai pareri del comitato di revisione contabile e del proprio consiglio consultivo. Inoltre, essa deve presentare una relazione riguardante l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico nell’anno precedente (Relatório sobre o Cumprimento das Obrigacões do Serviço Público, ovverosia le relazioni sul servizio pubblico), corredata dal parere del comitato di revisione contabile della RTP (35).
(51)
Il ministro delle Finanze e il membro del governo responsabile della comunicazione sociale devono verificare il rispetto dei contratti di servizio pubblico mentre l’Ispettorato generale delle finanze deve controllare il piano finanziario. Inoltre, è prevista una revisione contabile esterna delle relazioni sul servizio pubblico, effettuata ogni anno da un’impresa specializzata (36).
(52)
Il nuovo contratto di servizio pubblico prevede anche sanzioni, che il Portogallo può infliggere in caso d’inadempienza contrattuale: può trattarsi di ammende, sequestri, recuperi e risoluzione del contratto.
(53)
Durante il periodo 1992-1998, la RTP ha commissionato a un revisore indipendente la revisione contabile del suo bilancio annuale.
(54)
Ogni anno, ad eccezione del 1992, la RTP ha inoltre realizzato le relazioni sul servizio pubblico. L’obbligo di procedere ad una revisione contabile di tali relazioni è stato sancito per la prima volta nel vecchio contratto di servizio pubblico del 1993. Il Portogallo sostiene che per gli esercizi dal 1995 al 1998, un revisore giuridicamente indipendente ha emesso, in tutta autonomia, un parere favorevole in merito alle relazioni sul servizio pubblico (37). Il Portogallo sostiene inoltre che tutte le relazioni sul servizio pubblico del periodo in questione sono state accompagnate dal parere del comitato di revisione contabile della RTP e da una revisione dell’ispettore generale delle finanze (Inspecção-Geral de Finanças), indipendente dalla RTP.
La situazione relativa alle revisioni contabili esterne delle relazioni sul servizio pubblico possono essere così descritte:
(55)
Nel 1993 e nel 1994 le relazioni sul servizio pubblico contenevano una dichiarazione di conformità rilasciata dalla dirigenza della RPT, in base alla quale gli obblighi di servizio pubblico risultavano soddisfatti.
(56)
Negli anni 1995, 1996, 1997 e 1998, le relazioni di servizio pubblico contenevano una dichiarazione di conformità da parte del revisore contabile Maia Mesquita & associados - (Revisor Oficial das Contas), indipendente dalla società, in cui si affermava che la revisione non aveva rivelato alcun elemento in grado di incidere in misura significativa sul calcolo dei pagamenti di compensazione versati alla RTP a cui facevano riferimento le relazioni.
(57)
Nel 2010 il Portogallo ha presentato alla Commissione revisioni esterne più dettagliate relative alle relazioni sul servizio pubblico per il periodo dal 1992 al 1997. Queste ultime revisioni esterne delle relazioni sul servizio pubblico sono state commissionate dall’organo di regolamentazione dei media, la Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC), e sono state realizzate, per il periodo in questione, da Pedro Roque SROC, un revisore esterno, indipendente dalla RTP (38). Il Portogallo ha inoltre presentato una relazione di sintesi che riassume i risultati delle revisioni per tutti gli anni.
La revisione esterna della relazione del 1998 sul servizio pubblico era già disponibile, essendo stata realizzata da BDO Binder, un revisore esterno (autore della relazione BDO Binder) (39).
(58)
Scopo delle revisioni del periodo 1992-1997 è stato, per ogni anno di riferimento, valutare se la RTP avesse assolto al mandato stabilito nei contratti di servizio pubblico in vigore all’epoca e se vi fosse stata corrispondenza tra i costi del servizio pubblico e i pagamenti delle compensazioni. Le revisioni esterne elencavano gli obblighi di servizio pubblico derivanti dai contratti di servizio pubblico e prendevano in considerazione le varie leggi che disciplinavano gli obblighi di servizio pubblico della RTP (per esempio, la legge sulla televisione n. 58/90 del 7 settembre 1990), il piano aziendale e il bilancio di previsione (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) e le relazioni sul servizio pubblico, per esaminare se gli obblighi di servizio pubblico fossero stati rispettati. Nelle relazioni si procedeva a confrontare i pagamenti di compensazione versati dal Portogallo con i costi riportati nelle relazioni sul servizio pubblico.
(59)
Per tutti gli anni in esame, ovverosia per il periodo 1992-1997, le revisioni hanno concluso che la RTP ha sostanzialmente rispettato i suoi principali obblighi in materia di trasmissione radiotelevisiva, precisando inoltre che «per quanto concerne la corrispondenza tra i compiti di servizio pubblico e la compensazione dei “costi reali ed effettivi”, non esistono discrepanze significative che compromettano il rispetto della legislazione vigente». Per tutti gli anni in questione, la relazione di sintesi conclude che i pagamenti di compensazione corrisposti dal Portogallo sono inferiori agli importi riportati nella relazione di servizio pubblico. Le revisioni sono pubblicate sul sito web dell’ERC (40). Analogamente, la relazione BDO Binder non menziona alcun eccesso di compensazione per il servizio pubblico fornito.
(60)
L’articolo 5 della legge n. 21/92 conferisce alla RTP il diritto di ricevere una compensazione per l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico. Tale diritto è confermato nei contratti di servizio pubblico.
(61)
Oltre al sistema dei pagamenti annuali di compensazione (cfr. considerando 19), i contratti di servizio pubblico prevedono che il Portogallo garantisca:
a)
la remunerazione dei servizi specifici previsti negli accordi di prestazione di servizi che sono stati o saranno firmati dalla pubblica amministrazione e dalla RTP; (41);
b)
la partecipazione dello Stato in tutti gli investimenti della RTP, in particolare quelli riguardanti le infrastrutture necessarie per il funzionamento dei centri di produzione e di trasmissione nelle regioni autonome delle Azzorre e di Madera, gli archivi audiovisivi, le trasmissioni internazionali della RTP e in altri investimenti che la RTP è tenuta ad effettuare (42)
(62)
I costi e i ricavi relativi agli obblighi di servizio pubblico, di cui tener conto ai fini della compensazione da versare alla RTP, vengono determinati in base a un sistema di contabilità analitica dei costi. I contratti di servizio pubblico specificano i criteri per calcolare i costi ammissibili alla compensazione per ogni obbligo di servizio pubblico (43).
(63)
Nell’ambito di tale sistema di contabilità analitica dei costi, la RTP ripartisce i ricavi ed i costi (per esempio i costi del personale e delle attrezzature) per un determinato numero di attività (gestione della programmazione, costi diretti e indiretti di programmazione, costi di diffusione, costi di trasmissione, costi di commercializzazione e spese generali).
(64)
I costi diretti delle varie attività vengono suddivisi tra i diversi destinatari dei costi (per esempio RTP-1, RTP-2, RTP-Internacional e RTP-África). I costi indiretti vengono attribuiti ai destinatari dei costi in base a criteri analitici coerenti (ad esempio, il numero di ore di trasmissione) (44).
(65)
Il sistema di contabilità analitica dei costi presenta le seguenti caratteristiche:
a)
nell’ambito dei contratti di servizio pubblico, possono essere compensati soltanto i costi netti di gestione, secondo il metodo descritto nei contratti stessi. Sono esclusi dalla compensazione gli oneri finanziari, le spese straordinarie e gli accantonamenti non direttamente correlati con un’attività (45)
b)
per calcolare i costi netti di gestione che possono essere rimborsati, la RTP deve detrarre i ricavi di gestione relativi a ciascun obbligo di servizio pubblico;
c)
nell’ambito del vecchio contratto di servizio pubblico non era possibile alcuna compensazione per gli obblighi generali di servizio pubblico di gestire la RTP-1 e la RTP-2 e di trasmettere nelle regioni autonome mediante uno dei canali (46);
d)
nell’ambito del nuovo contratto di servizio pubblico, i costi di gestione della RTP-1 e della RTP-2 possono formare oggetto di misure di compensazione, ma non è possibile nessuna compensazione supplementare per i costi netti ed effettivi di gestione della RTP-1 e della RTP-2 che si rivelano superiori a quelli previsti (47).
(66)
La RTP ha notificato il costo netto della prestazione di servizio pubblico nelle relazioni annuali sul servizio pubblico, secondo il metodo di calcolo dei costi descritto ai considerando da 60 a 65. Nella seguente tabella si presenta il quadro generale dei costi di ogni attività di servizio pubblico, che consentono di beneficiare di una misura di compensazione.
Tabella 4
Costi netti notificati e rimborsabili per la prestazione di servizio pubblico
(milioni di PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Televideo
112,9
86,8
Gestione della RTP-Internacional
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP-África
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Trasmissioni dirette della RTP-1 per Madera e le Azzorre
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Archivi audiovisivi
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Cooperazione con i paesi africani di lingua ufficiale portoghese
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Differenziale dei costi
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Delegazioni/corrispondenti
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Fondazione Teatro nazionale San Carlos
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Sostegno alla produzione cinematografica
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Gestione dei centri autonomi regionali
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Trasmissioni per entità specifiche
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Sport TV (48)
- 440,0
Costi netti di gestione di RTP-1
16 946,1
11 916,6
Costi netti di gestione di RTP-2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Costi netti totali di gestione
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Fonte: autorità portoghesi e relazioni sul servizio pubblico.
(67)
La seguente tabella presenta il quadro generale degli investimenti della RTP in attrezzature destinate alle attività di servizio pubblico. Vi figurano al tempo stesso gli investimenti reali in attività di servizio pubblico, iscritti nella contabilità annuale, e gli investimenti indicati nelle relazioni sul servizio pubblico. Gli investimenti effettivi in attività di servizio pubblico sono risultati superiori agli investimenti indicati nelle relazioni sul servizio pubblico.
Tabella 5
Investimenti in attività di servizio pubblico
(milioni di PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Totale
Conti finanziari
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Relazioni sul servizio pubblico
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Differenza
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
-73,6
5 315,1
Fonte: bilanci della RTP e relazioni sul servizio pubblico.
(68)
L’obiettivo delle misure ad hoc era compensare la RTP per gli obblighi di servizio pubblico che le erano stati imposti e finanziarne gli investimenti.
(69)
In Portogallo, l’operatore di servizio pubblico non è stato scelto mediante una procedura di gara nella quale tutte le imprese interessate avevano avuto la possibilità d’indicare l’importo della compensazione di cui necessitavano per gestire una concessione di servizio televisivo pubblico. La RTP è stata incaricata dal governo di prestare il servizio televisivo pubblico.
(70)
Dal 1992 sono presenti sul mercato televisivo portoghese operatori pubblici e privati. Oltre alla RTP, hanno licenze di gestione di canali televisivi gli operatori privati SIC e TVI. La SIC è stato il primo operatore privato a iniziare attività di radiodiffusione, il 6 ottobre 1992. Le misure a favore della RTP potrebbero aver l’effetto di falsare la concorrenza sul mercato televisivo portoghese.
III. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
(71)
Dopo l’inizio della procedura d’indagine della Commissione relativa al caso in questione, varie parti interessate hanno presentato osservazioni sulle misure di cui ai considerando da 21 a 39. Nei considerando seguenti si riferiscono le osservazioni pertinenti ricevute dalle parti interessate, per ciascuna delle misure in questione.
(72)
Nella presente sezione vengono riportate soltanto le osservazioni relative alle questioni lasciate aperte a seguito della sentenza della Corte di giustizia nella causa T-442/03, in particolare quelle relative alle esenzioni dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione e alle altre misure (l’accordo con il sistema di previdenza sociale del 1993, gli apporti di capitale del periodo 1994 - 1997 e il prestito del 1998), di cui all’articolo 1 della decisione 2005/406/CE. Le osservazioni delle parti interessate comprendono tanto osservazioni presentate dopo la prima decisione di avvio della Commissione del 15 novembre 2001 quanto osservazioni pervenute dopo la pubblicazione dell’invito a presentare osservazioni del 24 dicembre 2008 (49).
(73)
La SIC e la TVI hanno sostenuto che le esenzioni dal pagamento delle spese notarili e di registrazione rappresentano un’eccezione alle regole previste di norma dal diritto portoghese in caso di modifica dello statuto di una società. La SIC ha osservato che il campo di applicazione dell’esenzione non si limita alla trasformazione della RTP del 1992. In base all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92, la RTP beneficia di un’esenzione generale dalle spese relative ad ogni tipo d’iscrizione e registrazione.
(74)
La TVI ha rilevato che la RTP beneficia anche dell’esenzione dal pagamento dei costi relativi alla pubblicazione dell’atto notarile.
(75)
Per quanto riguarda gli apporti di capitale del periodo 1994 - 1997, la SIC, l’ACT (associazione delle emittenti commerciali), l’emittente commerciale italiana Mediaset e la TVI hanno fatto osservare che nessun azionista ragionevole avrebbe aumentato il capitale di una società avente le caratteristiche della RTP. Simili apporti di capitale sono andati a un’impresa in grave disavanzo e priva di un piano coerente di ristrutturazione che ne prevedesse il risanamento.
(76)
Inoltre, per quanto concerne il prestito del 1998, la SIC ha dichiarato che nessun istituto finanziario avrebbe accordato un tale prestito alla RTP, considerato lo stato di fallimento in cui questa si trovava, tecnicamente, nel 1996.
(77)
La SIC, in particolare, ha sottolineato la mancanza di revisioni esterne, che avrebbero dovuto essere realizzate regolarmente ed ha fatto riferimento alle inadempienze riscontrate per il 1998 e descritte nella relazione BDO Binder, l’unica relazione esterna esistente, di cui la Commissione avrebbe dovuto tener conto. Essa riporta le numerose critiche contenute nella relazione BDO Binder del 1998, tra cui il superamento dei limiti relativi alla pubblicità fissati per le trasmissioni televisive della RTP. La SIC sottolinea che, in base ai contratti di servizio pubblico, la RTP è tenuta a rispettare tali limiti, potendo ad esempio trasmettere soltanto un certo numero di minuti di pubblicità l’ora. Secondo le conclusioni della relazione BDO Binder, nel 1998 tali limiti non sono stati rispettati. La SIC ha poi citato la conclusione della stessa relazione secondo la quale non si era tenuto conto di alcune attività. La SIC sembra interpretare tale conclusione come elemento di prova che dimostra che gli investimenti in tali attività non erano stati effettuati.
(78)
In seguito all’annullamento dell’articolo 1 e di parte dell’articolo 2 della decisione 2005/406/CE da parte del Tribunale nella causa T-442/03, la SIC sostiene che la Commissione deve, nella presente decisione, tenere altresì conto della relazione della Corte dei conti portoghese (Tribunal de Contas, in appresso Corte dei conti) del giugno 2002 (n. 8/2002), relativa agli anni dal 1997 al 2000, che, stando alla SIC, aveva il dovere oggettivo di esaminare la gestione della RTP e la sua fornitura del servizio televisivo pubblico in termini di efficacia, efficienza ed economia. Tuttavia, detto periodo è stato esteso fino a comprendere il 1993. Sintetizzando le conclusioni della relazione, la SIC rileva la mancanza di strategia nella definizione dei programmi RTP e il fatto che le direttive del comitato di revisione contabile relative ai limiti alle spese non venissero osservate e che i bilanci preventivi non venissero rispettati. La SIC ha inoltre dichiarato che la Corte dei conti sostiene che il Portogallo non ha ancora definito un metodo che garantisca che la concessione di aiuti di Stato dipenda dall’effettivo adempimento, da parte della RTP, degli obblighi di servizio pubblico.
(79)
La SIC cita le risultanze generali della Corte dei conti portoghese in merito ai contratti di servizio pubblico, secondo le quali questi rappresentano, per la RTP, un incentivo a ignorare i principi di efficienza ed efficacia della gestione e a definire il mandato di servizio pubblico in termini vaghi e generici.
IV. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ PORTOGHESI
(80)
Sull’esenzione dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione, il Portogallo sostiene che, poiché la trasformazione dell’impresa pubblica in società per azioni (sociedade anónima) è stata effettuata mediante atto legislativo, non vi era nessun motivo per riscuotere le tasse e i diritti dovuti per la formalizzazione mediante atto notarile della trasformazione, né per la sua registrazione e pubblicazione.
(81)
Nel 1992 la RTP è stata trasformata in società per azioni al fine di assoggettarla al diritto privato e di avvicinare il suo funzionamento a quello di un’impresa privata. Si è ritenuto necessario dotare la RTP degli strumenti e delle condizioni che le consentissero di adempiere al meglio ai suoi obiettivi di servizio pubblico in un mercato che si stava sempre più aprendo alla concorrenza. L’obiettivo era di accordare alle attività e alla gestione della RTP la stessa flessibilità di cui godono le imprese «normali», che operano in un contesto di diritto commerciale. Secondo il Portogallo, la struttura in società per azioni permetteva maggiore flessibilità rispetto alle procedure di controllo statale che si applicavano alla RTP quando questa era un’impresa pubblica e offriva migliori condizioni per lo sviluppo dei canali televisivi e della loro programmazione.
(82)
Il Portogallo sostiene che la trasformazione della RTP in virtù della legge del 1992, che ha reso superflua la formalizzazione tramite atto notarile, sia in linea con la natura e la logica del sistema giuridico portoghese. A tale riguardo il Portogallo ricorda che la RTP è stata istituita sotto forma di impresa pubblica nel 1975 con il decreto legge n. 674-D/75. Pertanto, come formalmente richiesto dalla legge n. 84/88 che disciplinava la trasformazione delle imprese pubbliche in società per azioni, tali atti dovevano essere effettuati anche per via legislativa.
Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, della legge n. 84/88, che è una legge generale relativa alla trasformazione delle pubbliche imprese (cfr. considerando 25), era tramite l’atto legislativo di trasformazione dell’impresa pubblica che veniva approvato lo statuto della società per azioni risultante dalla trasformazione. Ciò era inoltre in linea con il principio dell’equivalenza degli atti, in base al quale gli atti legislativi possono essere modificati, sospesi o revocati soltanto da atti di categoria equivalente, secondo la classificazione gerarchica degli atti giuridici. Il Portogallo ricorda che il principio dell’equivalenza degli atti è previsto dalla Costituzione portoghese (attuale articolo 112, paragrafo 5 o articolo 115, paragrafo 5, della costituzione vigente alla data in cui la RTP è stata trasformata nel 1992), che stabilisce che «nessuna legge può creare altre categorie di atti legislativi o conferire ad atti di altra natura il potere di interpretare, integrare, modificare, sospendere o revocare una qualsiasi delle sue disposizioni, con efficacia esterna». L’applicazione di tale principio alla trasformazione delle pubbliche imprese è sostenuto dalla dottrina (50). Il Portogallo fa inoltre riferimento ad una serie di sentenze della sua Corte costituzionale che ribadiscono l’interpretazione che una legge possa essere interpretata soltanto da un’altra legge (51) e non mediante un atto diverso e di categoria inferiore nella gerarchia degli atti giuridici.
(83)
Il Portogallo sostiene che la trasformazione della RTP in società per azioni con la legge n. 21/92 è stata effettuata in conformità di tale regime generale del diritto portoghese e che essa non avrebbe potuto essere realizzata in modo giuridicamente valido agendo semplicemente in regime di diritto privato, tramite atto notarile. Il Portogallo cita inoltre numerosi esempi di altre imprese pubbliche trasformate in società per azioni tramite atto legislativo (52).
(84)
Il Portogallo fa riferimento al decreto legge n. 267/76 dell’8 aprile 1976, che ha istituito per la prima volta un regime generale relativo alle imprese pubbliche. Tale decreto legge stabiliva che le imprese pubbliche potevano essere create soltanto mediante un decreto legge, che ne doveva approvare lo statuto. Tale principio valeva anche per le modifiche successive dello statuto.
(85)
Il Portogallo fa inoltre riferimento alla legge n. 84/88 del 20 luglio 1988 (cfr. punto 25 della presente decisione) che stabiliva che per trasformare le imprese pubbliche in società per azioni era necessario un decreto legge e che anche gli statuti delle imprese pubbliche dovevano essere approvati mediante decreto legge. Il Portogallo conclude pertanto in primo luogo che per la trasformazione della RTP nel 1992 era necessario un decreto legge e che in secondo luogo anche lo statuto poteva essere approvato soltanto per legge e non tramite atto notarile.
(86)
Inoltre, secondo la legge n. 58/90 del 7 settembre 1990, il servizio pubblico televisivo deve essere fornito da operatori appartenenti esclusivamente o maggioritariamente ad enti pubblici e lo statuto di tali operatori deve essere approvato con un decreto legge.
(87)
Per quanto riguarda le «tasse e diritti di registrazione», il Portogallo osserva che, mentre la registrazione dello statuto approvato con legge n. 21/92 è stato esentato da tali spese, le formalità di registrazione hanno dovuto essere effettuate ex officio. Le formalità di registrazione sono state considerate necessarie perché il codice del registro delle imprese (Código do Registo Comercial) prevede la registrazione e la pubblicazione degli atti riguardanti le imprese. Secondo il Portogallo, il valore della registrazione è di 11 000 contos (53), corrispondenti a 11 milioni di PTE.
(88)
Per quanto riguarda l’«obbligo di pubblicazione», il Portogallo sottolinea che poiché lo statuto della RTP è stato pubblicato nel Diário da República, come allegato della legge n. 21/92 che lo ha approvato, tale obbligo è stato soddisfatto.
(89)
Per quanto riguarda le osservazioni della SIC in merito all’articolo 11, paragrafo 2) della legge n. 21/92, il Portogallo ha risposto che il legislatore non ha previsto vantaggi fiscali particolari per le operazioni commerciali di trasformazione o ristrutturazione delle imprese pubbliche. L’esenzione in questione era basata sul decreto legge n. 404/90. Il Portogallo sostiene che la RTP non era esentata dal pagamento delle spese di registrazione ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92, al di fuori della trasformazione del 1992. Il Portogallo sostiene inoltre che l’interpretazione dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 come esenzione fiscale definitiva è dovuta a un malinteso linguistico. Anziché stabilire che il decreto legge era sufficiente a tutti gli effetti di legge e per tutti gli atti necessari per regolarizzare «la situazione» (vale a dire la trasformazione del 1992, virgolette aggiunte), l’articolo 11, paragrafo 2 prevedeva che la RTP sarebbe stata esentata da tasse e canoni che davano attuazione agli atti nei registri immobiliari. Secondo il Portogallo, ciò significa che la RTP non è stata esentata dal pagamento delle tasse di registrazione non previste nel contesto delle operazioni di trasformazione del 1992, ad eccezione di quelle riguardanti la trasformazione del 1992. Il Portogallo ha inoltre fornito documenti relativi a varie situazioni in cui la RTP ha pagato le spese di registrazione.
(90)
Il Portogallo sostiene che il contesto dell’accordo iniziale tra l’amministrazione della previdenza sociale e la RTP per la ripianificazione del debito e la rinuncia agli interessi e alle ammende è stata una controversia legale in merito alla costituzionalità del decreto di applicazione n. 12/83 in materia di ritenute previdenziali obbligatorie sulla retribuzione delle ore di lavoro straordinario. L’accordo ha riconosciuto come valida l’interpretazione della RTP, avallata da un esperto fiscale, secondo la quale la remunerazione in questione non era soggetta all’obbligo di ritenuta previdenziale.
(91)
In secondo luogo, il Portogallo sostiene che l’autorizzazione ufficiale di tale accordo da parte del governo portoghese non abbia conferito un vantaggio finanziario specifico alla RTP rispetto ad altre imprese in situazione analoga, ai sensi del decreto legge n. 411/91. Il Portogallo sostiene che la deroga di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera d) si applicava alla RTP, in quanto tale impresa era oggetto di un intervento dello Stato ed aveva subito varie vicissitudini nell’ambito della gestione di una commissione amministrativa nominata dal governo nel 1977 (54). Il Portogallo sostiene che la natura generale della deroga è corroborata dal fatto che, conformemente al decreto legge n. 411/91, un accordo di questo tipo è stato concluso anche con una delle parti interessate.
(92)
Riguardo al prestito, il Portogallo ha informato che le condizioni tecniche ad esso associate stabilivano che tale operazione finanziaria fosse soggetta a interessi, calcolati secondo i criteri del mercato.
(93)
Il Portogallo sostiene che gli apporti di capitale del periodo 1994-1998 costituivano uno strumento per finanziare i costi relativi alla prestazione del servizio televisivo pubblico, insieme con il versamento delle compensazioni.
(94)
Secondo il Portogallo, la formula di finanziamento scelta per compensare la RTP per i costi di servizio pubblico si è rivelata inadeguata ed ha portato a disavanzi commerciali. Anzitutto, le misure di compensazione sono sempre state calcolate a un livello inferiore al fabbisogno effettivo di finanziamento del servizio pubblico televisivo. In secondo luogo, lo Stato portoghese ha versato tali compensazioni sistematicamente in ritardo, il che ha costretto la RTP a ricorrere al finanziamento bancario per far fronte alle proprie spese operative e le ha impedito d’includere, nel calcolo dei costi relativi al servizio pubblico, gli oneri costituiti dagli interessi e dagli ammortamenti. Infine, su tali compensazioni la RTP doveva pagare l’IVA, il che ne riduceva l’importo netto.
(95)
Le autorità portoghesi dichiarano che i) l’esenzione fiscale (esenzione dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione); ii) le agevolazioni di pagamento del canone di utilizzo della rete di telediffusione; iii) la ripianificazione del debito nei confronti della previdenza sociale; iv) il pagamento del trasferimento della rete di telediffusione; v) il protocollo di sostegno alla produzione cinematografica; e vi) il prestito ottenuto dalla RTP nel 1998 non rientrano nel concetto di aiuto di Stato. Per quanto riguarda la compatibilità delle altre misure, il Portogallo ha sostenuto che esse debbano essere considerate a titolo di compensazione per gli obblighi di servizio pubblico e quindi non come aiuti di Stato (55) o, in alternativa, la loro compatibilità con il diritto dell’Unione dovrebbe essere valutata alla luce dell’articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE (ora articolo 106, paragrafo 2, del TFUE).
(96)
Riguardo al calcolo dell’eccesso di compensazione, il Portogallo ha dichiarato quanto segue:
a)
l’inclusione, nel 1996, dei costi di gestione della RTP-2 come costi di servizio pubblico rimborsabili si basava sul nuovo contratto di servizio pubblico, secondo il quale le misure di compensazione relative ai suddetti costi di gestione della RTP-2, previste nel contratto, decorrevano dal 1o gennaio 1996 (56);
b)
il prestito di 20 miliardi di PTE non deve essere considerato una compensazione, poiché è stato concesso a condizioni di mercato;
c)
gli aumenti di capitale erano destinati anch’essi a finanziare investimenti e non erano semplici compensazioni finanziarie per i costi rimborsabili di servizio pubblico. L’obbligo dello Stato, in quanto azionista, di partecipare al finanziamento d’investimenti ritenuti necessari è previsto nei contratti di servizio pubblico (57);
d)
le compensazioni erano assoggettate al pagamento dell’IVA, il che significa che l’importo netto ricevuto dalla RTP era inferiore;
e)
ai termini del nuovo contratto di servizio pubblico, i costi di servizio pubblico erano rimborsabili soltanto a concorrenza della dotazione di bilancio prevista.
Tenuto conto di tutto ciò, il Portogallo ha concluso che la compensazione finanziaria a favore della RTP per il suo obbligo di servizio pubblico non va considerata eccessiva o inadeguata.
(97)
Per quanto riguarda la mancanza di revisioni contabili esterne, il Portogallo sostiene che la Commissione aveva già adottato una posizione sulla situazione finanziaria della RTP, per il periodo dal 1992 al 1998, senza avere bisogno di una revisione contabile esterna delle relazioni sul servizio pubblico, tramite le sue decisioni del 2006 nei casi E 14/05 e NN 31/06, decisioni che non sono state impugnate. Il Portogallo sostiene in particolare che nella decisione NN 31/06 la Commissione aveva già tenuto conto della relazione n. 8/2002 della Corte dei conti. Esso sottolinea inoltre che nella decisione NN 31/06 la Commissione aveva concluso che la situazione finanziaria della RTP dal 1992 al 1998 era imputabile al sottofinanziamento cronico delle sue attività di servizio pubblico. Nella decisione NN 31/06, la Commissione ha basato le sue conclusioni su una relazione esterna, la relazione PriceWaterhouse Cooper del 2005 e sui bilanci annuali della RTP sottoposti a revisione contabile esterna, che il Portogallo considera gli unici documenti contabili pertinenti.
(98)
Il Portogallo ribadisce inoltre che le relazioni sul servizio pubblico del periodo 1993-1998 sono state sottoposte a revisione contabile da parte dei revisori della RTP (58). Tuttavia, il Portogallo ha successivamente presentato relazioni contabili esterne delle relazioni sul servizio pubblico per il periodo dal 1992 al 1998, unitamente ad una relazione di sintesi finale relativa a tali anni. Le relazioni contabili esterne sono state organizzate dall’organo indipendente di regolamentazione dei media (Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC), che ha incaricato il revisore esterno Pedro Roque (59) di eseguire le revisioni contabili in questione.
(99)
Il Portogallo ha risposto in modo dettagliato ad alcune affermazioni specifiche della SIC. Per quanto riguarda l’affermazione della SIC che, secondo la relazione BDO Binder, mancava il parere del consiglio consultivo, il Portogallo sottolinea che l’obbligo di tale parere non comprendeva le relazioni sul servizio pubblico della RPT. Sebbene nel vecchio contratto di servizio pubblico il parere di tale organismo fosse necessario, esso non era diventato un obbligo giuridicamente vincolante. Inoltre, nemmeno il nuovo contratto di servizio pubblico richiedeva che tale organo esprimesse un parere sulle relazioni sul servizio pubblico.
(100)
Per quanto riguarda le asserzioni della SIC secondo cui la relazione BDO Binder del 1998 riferiva di circa 53 milioni di EUR di attività materiali per le quali non esisteva alcun inventario, il Portogallo ha confermato che gli investimenti per tali attività sono stati effettuati. Il fatto che all’epoca non esistesse alcun inventario per tali attività (anche se poi, ad eccezione di 4 milioni di EUR, il valore di tali attività sia stato identificato e l’inventario sia stato redatto a posteriori), non significa che gli investimenti non fossero stati realizzati. Il revisore esterno ha confermato saldi, cifre e operazioni con terzi.
(101)
Per quanto riguarda l’affermazione della SIC secondo cui la relazione BDO Binder del 1998 sosteneva che fossero stati superati i limiti dei tempi destinati alla pubblicità, il Portogallo ha sostenuto che ciò non dovrebbe in alcun modo comportare una riduzione della compensazione finanziaria in quanto gli importi che la RTP ha ricevuto superando i limiti dei tempi pubblicitari erano ben al di sotto del sottofinanziamento di quell’esercizio. In ogni caso, il Portogallo ha confermato che per il calcolo del fabbisogno finanziario, ovverosia del compenso per l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, si è tenuto conto del totale degli introiti pubblicitari (comprese quindi le entrate provenienti dal superamento dei tempi previsti).
(102)
Il Portogallo sostiene che la relazione n. 8/2002 della Corte dei conti portoghese non dovrebbe essere presa in considerazione ai fini della presente decisione, in quanto la sentenza del Tribunale nella causa T-442/2003 ha rilevato soltanto che le informazioni contenute in tali relazioni sarebbero state caratterizzate da una debolezza oggettiva, in quanto non accompagnate da una revisione esterna. Il Portogallo sottolinea poi che la relazione n. 8/2002 della Corte dei conti si riferisce unicamente agli esercizi dal 1997 al 2000 e non a tutto il periodo coperto dalla presente inchiesta. Nella relazione, gli anni dal 1993 al 1997 sono stati trattati soltanto nel quadro di una descrizione generale della situazione finanziaria e delle esigenze di ristrutturazione della RTP, ma non costituiscono l’argomento vero e proprio della relazione. L’obiettivo della relazione era quello di valutare la gestione della RTP, il ruolo dello Stato come azionista e la fornitura del servizio pubblico di radiodiffusione.
Il Portogallo sostiene che la Corte dei conti sia andata al di là del suo mandato di revisione contabile delle finanze pubbliche, procedendo invece ad un’analisi dell’efficienza e del rapporto costi/efficacia della spesa pubblica. A giudizio del Portogallo, la relazione non riveste alcuna rilevanza, salvo il fatto di costituire una revisione contabile indipendente che ha confermato la correttezza dei conti della RTP e non ha individuato alcuna illegalità. Il Portogallo sostiene che, invece della relazione n. 8/2002 della Corte dei conti, la Commissione dovrebbe tener conto della relazione n. 20/98, che tratta della situazione economica e finanziaria del periodo dal 1994 al 1996. Tale relazione ha concluso che i criteri utilizzati per finanziare il servizio pubblico sono definiti più chiaramente nel nuovo contratto di servizio pubblico rispetto al precedente, giudizio che è contestato nella relazione n. 8/2002.
V. VALUTAZIONE DELLE MISURE
(103)
Per determinare se le misure ad hoc adottate dal Portogallo a favore della RTP costituiscano un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, la Commissione deve valutare se tali misure:
a)
siano concesse dallo Stato o mediante risorse statali;
b)
siano tali da falsare la concorrenza;
c)
favoriscano determinate imprese o la produzione di determinati beni;
d)
incidano sugli scambi tra gli Stati membri.
(104)
Si procede ora ad esaminare il carattere di aiuto di Stato del prestito del 1998, dell’accordo sulla ripianificazione del debito e sulla rinuncia agli interessi e degli apporti di capitale del periodo 1994-1997. Analogamente, sarà valutata la presenza di risorse statali nelle esenzioni dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione.
(105)
Nell’esenzione dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione sono implicate risorse statali, poiché una perdita di gettito fiscale equivale al consumo di risorse pubbliche in forma di spese fiscali (60).
(106)
Riguardo alla ripianificazione dei debiti nei confronti della previdenza sociale e alla rinuncia agli interessi relativi ai pagamenti in arretrato, la Commissione ritiene che l’ente responsabile della previdenza sociale non possa essere considerato un’impresa. Esso non esercita infatti un’attività economica, essendo anzitutto un ente pubblico, avente la funzione di gestire il sistema delle assicurazioni sociali (61). Inoltre, l’autorizzazione a ripianificare il debito è stata accordata non dallo stesso ente responsabile della previdenza sociale, ma in base al decreto comune dei segretari di Stato alle Finanze e alla Previdenza sociale e del sottosegretario di Stato del vicepresidente del Consiglio. Con tale autorizzazione lo Stato, che avrebbe dovuto ricevere 1,206 miliardi di PTE a titolo d’interessi sui debiti arretrati, ha rinunciato in effetti a riscuotere entrate. Di conseguenza, è evidente che sono implicate risorse statali e che la misura in questione è attribuibile allo Stato.
(107)
Gli aumenti di capitale concessi alla RTP sono stati versati direttamente dallo Stato, mediante il bilancio statale. Di conseguenza, è evidente che tali fondi costituiscono risorse statali, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1 del TFUE.
(108)
La Commissione non può accettare l’affermazione del Portogallo secondo la quale nel prestito alla RTP non sono implicate risorse statali. Il concetto di risorse statali comprende anche i vantaggi concessi da organismi designati o costituiti a tale fine dallo Stato membro (62). Il contratto di prestito del 1998 è stato concluso tra la RTP e il Fondo di regolarizzazione del debito pubblico, un fondo amministrato dall’Istituto di gestione del credito pubblico. Tale istituto dipende, per legge, dal ministro delle Finanze (63). Di conseguenza, si può concludere che gli importi concessi dal Fondo di regolarizzazione del debito pubblico devono essere considerati risorse statali.
(109)
La misura in questione può essere considerata attribuibile direttamente allo Stato, poiché le condizioni del contratto sono state stabilite mediante decreto comune, datato 17 dicembre 1998, dei segretari di Stato alla Comunicazione sociale, al Tesoro e alle Finanze.
(110)
Esenzione dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione. Per quanto riguarda l’esenzione dalle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione, va stabilito se questa abbia conferito un’esenzione fiscale generale di cui la RTP ha beneficiato o se al contrario essa sia stata applicata specificamente alla RTP. Nei seguenti considerando la Commissione distingue tra l’esenzione temporanea di cui all’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 e l’esenzione permanente di cui all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92.
(111)
La Commissione ritiene che l’esenzione dall’obbligo di atto notarile e dalle spese di registrazione e pubblicazione abbia conferito alla RTP un vantaggio, alleviandola da oneri che avrebbe altrimenti dovuto sostenere utilizzando risorse proprie.
(112)
Tale vantaggio è inoltre considerevolmente selettivo, essendo stato conferito, come dimostra l’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92, esclusivamente alla RTP. Il fatto che tale legge potesse ribadire, come sostiene il Portogallo, l’applicazione di una legge più generale, e cioè della legge n. 84/88, non modifica tale conclusione. La legge n. 84/88 si riferisce alle imprese pubbliche e prevede che tali imprese possano essere trasformate in società per azioni tramite decreto legge. Tuttavia, il fatto che tale legge si riferisca alle «imprese pubbliche in generale» non pregiudica la selettività considerevole dell’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 a favore della specifica impresa RTP. In ogni caso, anche un’esenzione che riguardasse soltanto le imprese pubbliche costituirebbe una misura considerevolmente selettiva per tale gruppo di imprese, di cui fa parte la RTP, rispetto alle imprese private.
(113)
Pur essendo considerevolmente selettive, è possibile che alcune misure statali non rientrino nel concetto di misura selettiva ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, se, anziché derogare alla normale applicazione del sistema, ne diventano parte integrante (64). È pertanto necessario esaminare la compatibilità della misura con la natura e la logica del sistema giuridico portoghese di prevedere la trasformazione dell’impresa pubblica RTP in società per azioni per via legislativa o se, al contrario, per trasformare la RTP si è scelto di ricorrere alla via legislativa al fine di conferire alla RTP un vantaggio rispetto ad altre imprese. In linea con l’impostazione della sentenza del Tribunale, la Commissione provvederà qui di seguito a distinguere fra l’esenzione dalle spese notarili da un lato, e dalle spese di registrazione e di pubblicazione, dall’altro (65).
(114)
Esenzione dall’obbligo di atto notarile e dalle spese notarili. La Commissione ritiene che la trasformazione della RTP in società per azioni e l’approvazione del suo statuto per via legislativa, anziché tramite atto notarile, sia conforme alla logica e alla natura del sistema giuridico portoghese. La trasformazione in società per azioni è stata effettuata al fine di dare alla RTP una forma societaria più flessibile, che le permettesse di agire su un piano di parità con gli operatori privati. Il fatto che tale trasformazione sia stata effettuata in virtù di un decreto legge, piuttosto che tramite atto notarile, non rappresenta un tentativo di eludere l’obbligo di atto notarile, essendo conforme al principio generale del diritto portoghese secondo il quale gli atti legislativi possono essere modificati soltanto da atti legislativi equivalenti.
(115)
In virtù di tale principio di «equivalenza degli atti», un atto può essere abrogato, sospeso o modificato soltanto da un atto giuridico della stessa categoria gerarchica dell’atto costitutivo e non mediante un atto di categoria gerarchica inferiore. Tale principio è stato introdotto nella Costituzione portoghese nel 1982, vale a dire ben prima della trasformazione della RTP nel 1992. L’articolo 115, paragrafo 5, della Costituzione portoghese, nella sua forma in vigore al momento della trasformazione della RTP, prevedeva che nessuna legge «potesse creare altre categorie di atti legislativi o conferire ad atti di altra natura il potere di interpretare, integrare, modificare, sospendere o revocare una qualsiasi delle sue disposizioni, in modo tale da produrre effetti su terzi». Poiché la RTP è stata nazionalizzata nel 1975 mediante atto legislativo, il decreto legge n. D 674-D/75, la sua trasformazione in un’altra forma giuridica poteva essere realizzata soltanto mediante decreto legge o atto equivalente o di categoria superiore rispetto al decreto legge. Inoltre, non vi è nulla che suggerisca che la nazionalizzazione della RTP del 1975 sia stata effettuata al fine di eludere gli obblighi giuridici che si applicavano alle società di diritto privato o abbia creato vantaggi per l’impresa.
(116)
Non vi sono elementi che indichino che le altre leggi in vigore prima della trasformazione della RTP (cfr. considerando da 84 a 86 della presente decisione) siano state adottate al fine di introdurre vantaggi pecuniari per le imprese pubbliche, evitando il ricorso agli atti notarili (ed evitando le rispettive spese) previsti per le transazioni private. In particolare, la legge n. 84/88, che ha permesso alle imprese pubbliche di essere trasformate in società per azioni tramite decreto legge, risulta conforme ai principi costituzionali e giuridici in vigore all’epoca.
(117)
Conclusione: Considerando quanto precede, l’esenzione dall’obbligo di effettuare la trasformazione della RTP mediante atto notarile (e quindi dal sostenere le rispettive spese) non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(118)
Esenzione dalle spese di registrazione e di pubblicazione. È necessario valutare se la RTP abbia beneficiato di un vantaggio, essendo stata esentata dall’obbligo di pagamento delle spese connesse con la registrazione della società nel registro delle imprese e con la pubblicazione dell’atto notarile. Conformemente al diritto portoghese in vigore all’epoca, un atto notarile di formalizzazione della costituzione di una società di diritto privato e del suo statuto sociale doveva essere pubblicato nel Diário da República a cura del cancelliere responsabile del registro delle imprese, al fine di rendere noto il contenuto di tali documenti. La RTP non ha dovuto sostenere tali costi di pubblicazione poiché la pubblicazione obbligatoria nel Diário da República della legge n. 21/92 garantiva che l’atto di trasformazione della RTP e del contenuto del nuovo statuto sociale fossero stati debitamente pubblicizzati.
(119)
Non vi è alcuna indicazione del fatto che il Portogallo abbia scelto di trasformare la RTP in società per azioni tramite la legge n. 21/92 al fine di conferire alla RTP un vantaggio sotto forma di risparmio sulle spese di registrazione e di pubblicazione. Piuttosto, una seconda pubblicazione dello statuto sociale della RTP sarebbe risultata completamente inutile, in quanto i requisiti di trasparenza e pubblicità erano già stati soddisfatti con la pubblicazione nel Diário da República della legge n. 21/92. Mentre la registrazione viene effettuata in vista della successiva pubblicazione e le due misure sono collegate, risulta discutibile il fatto che l’esenzione dalle spese di registrazione possa essere giustificata anche dalla natura e dalla logica del sistema giuridico portoghese e dalla conversione obbligatoria della RTP per via legislativa. Il Portogallo non contesta il fatto che la registrazione fosse richiesta dal codice delle imprese commerciali. Come il Portogallo ha dichiarato, «non vi è stata dispensa dall’obbligo di registrazione. Semplicemente, l’atto non era necessario, poiché il decreto legge costituiva un documento sufficiente ai fini della registrazione», come risulta dall’articolo 3, paragrafo 3, della legge n. 84/88, (cfr. considerando 25 della presente decisione). Inoltre, il Portogallo ha sottolineato che affinché la RPT potesse registrare in futuro tutti gli atti relativi all’impresa, la sua creazione (cioè il risultato della trasformazione in società per azioni) doveva essere registrata (66). Pertanto, se la registrazione risulta necessaria, la Commissione non comprende perché la RTP non dovrebbe sostenerne i relativi oneri.
(120)
Conclusione. È opportuno concludere che l’esenzione concessa alla RTP dall’obbligo di atto notarile e dalle relative spese e l’esenzione dall’obbligo di pubblicazione e dalle relative spese, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
L’esenzione dalle spese di registrazione di cui all’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 costituisce invece un aiuto di Stato.
Tuttavia, come risulta dai successivi considerando 160 e 161 della presente decisione, tali esenzioni risulterebbero in ogni caso giustificate come legittima compensazione per i costi di prestazione del servizio di interesse economico generale, secondo l’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE.
(121)
Il Portogallo sostiene che l’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 non conferisce in realtà alla RTP un’esenzione permanente, ma che è stato concepito per regolare la stessa situazione identica alla precedente, relativa all’esenzione temporanea, vale a dire la trasformazione del 1992 della RTP in società per azioni. Il Portogallo sostiene inoltre che in diverse occasioni la RTP ha pagato le spese di registrazione. Tuttavia, l’enunciato dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92, comprende tutti i successivi atti di iscrizione, immatricolazione o annotazione che, in conformità di tale articolo, potranno essere effettuati gratuitamente e senza limitazioni di tempo.
(122)
Tale esenzione permanente conferisce un ulteriore vantaggio alla RTP, alleviandola da oneri che avrebbe altrimenti dovuto sostenere utilizzando risorse proprie. L’argomentazione del Portogallo secondo la quale, a sua conoscenza, l’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 non è mai stato applicato e la RTP ha versato tutti gli oneri previsti, può costituire un elemento di prova nel caso di un eventuale recupero di aiuti di Stato, ma non modifica le conclusioni sulla formulazione della disposizione.
(123)
Tale vantaggio è inoltre di natura selettiva, in quanto la legge n. 21/92 si riferisce alla RTP. Il Portogallo non può affermare che la legge n. 21/92 rappresenti una mera applicazione di una norma generale di diritto portoghese. In particolare, gli articoli 1 e 2 del decreto legge n. 404/90 non possono essere invocati per dimostrare l’assenza di selettività, in quanto il decreto legge riguarda atti di concentrazione e, pertanto, non riguarda la presente fattispecie, relativa alla trasformazione di un’impresa pubblica in società per azioni (67).
(124)
Contrariamente all’esenzione temporanea dalle spese di registrazione, l’esenzione permanente non può essere giustificata dal principio dell’equivalenza degli atti che, a causa del processo di adozione legislativa, ha introdotto una dispensa dall’obbligo di atto notarile e di relativa pubblicazione, quando la RTP è stata trasformata nel 1992. La conformità con la natura e la logica del sistema giuridico portoghese ha potuto essere riconosciuta per l’esenzione temporanea in quanto nel caso concreto della RTP, la trasformazione in società per azioni avrebbe potuto essere realizzata soltanto tramite decreto legge. Tuttavia, l’ampio campo di applicazione dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 non esclude che l’esenzione dalle formalità e dalle spese notarili si applichino ad altre situazioni, diverse dalla trasformazione del 1992 della RTP in società per azioni. È sufficiente constatare che un’esenzione permanente a favore di una società (o un gruppo di società, per esempio le società per azioni) da diversi oneri di registrazione non può in alcun caso essere compatibile con la natura e la logica di un sistema giuridico (68).
Conclusione. È opportuno concludere che l’esenzione permanente a favore della RTP di cui all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(125)
Accordo con il sistema di previdenza sociale (ripianificazione del debito e rinuncia agli interessi). Dopo aver esaminato le osservazioni dei terzi interessati e del Portogallo, la Commissione conclude che l’accordo iniziale tra l’ente responsabile della previdenza sociale e la RTP non può essere considerato il frutto di un comportamento tipico di un operatore privato. La vertenza riguardava la correttezza giuridica dell’interpretazione di determinate norme in materia di previdenza sociale, stabilite nel decreto di applicazione n. 12/83. L’accordo ha confermato l’interpretazione della RTP, sostenuta dal parere di un esperto in materia fiscale, il quale è giunto alla conclusione che il decreto di applicazione in questione era incostituzionale. Dopo la conclusione dell’accordo, tuttavia, tale decreto attuativo non è stato abrogato. Di conseguenza, si deve concludere che la misura in questione è stata applicata alla RTP in forma selettiva, senza modificare l’applicazione dell’interpretazione del sistema previdenziale nei confronti di altre imprese.
(126)
La Commissione non può concordare con il Portogallo nel ritenere che l’autorizzazione a ripianificare il debito e la rinuncia alle ammende e agli interessi sia stata concessa nell’ambito di un sistema generale applicabile a tutte le imprese in situazione analoga, in base al decreto legge n. 411/91, e che quindi essa non abbia conferito alla RTP un vantaggio specifico.
(127)
L’oggetto della presente decisione è determinare se l’applicazione del regime in questione alla RTP sia stata selettiva, a prescindere dal carattere selettivo o generale del regime stesso.
(128)
Per dimostrare che la ripianificazione era indispensabile per la sostenibilità dell’impresa, il decreto legge n. 411/91 esige che venga effettuato uno studio economico-finanziario. La RTP non ha mai presentato un simile studio ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 3, del suddetto decreto.
(129)
Inoltre, non risultava applicabile alla RTP la condizione prevista all’articolo 2, paragrafo 1, lettera d), del decreto legge n. 411/91, poiché alla regolarizzazione del debito non si è proceduto in seguito a un intervento statale. La Commissione non concorda con il Portogallo quando sostiene che, nel corso del tempo, l’intervento dello Stato aveva inciso sul funzionamento dell’impresa debitrice e che, al momento dell’intervento dello Stato, la RTP era assoggettata a norme di legge. Nonostante la RTP fosse soggetta nel 1977 a un regime specifico di gestione (69), questo si è concluso nel 1980 con l’adozione dello statuto della RTP, mentre il debito nei confronti della previdenza sociale si è accumulato nel periodo 1983-1989. La Commissione ritiene che la regolarizzazione del debito concessa alla RTP non possa essere considerata come rientrante in un regime generale, in base al decreto legge n. 411/91, dato che la RTP non soddisfaceva i requisiti stabiliti in tale decreto per una simile autorizzazione. Di conseguenza, la misura in questione è stata applicata alla RTP in forma selettiva.
(130)
Permettendo la ripianificazione del debito, il Portogallo avrebbe dovuto agire come un creditore pubblico o privato che tenta di recuperare importi che gli sono dovuti e, a tale scopo, conclude accordi di ripianificazione del debito, per facilitarne il pagamento (70). Il tasso degli interessi di mora applicato dallo Stato avrebbe dovuto essere uguale a quello che un creditore privato applicherebbe in identiche circostanze. Secondo la Commissione, un creditore privato che adisca le vie legali per recuperare i crediti dovutigli otterrebbe come minimo il tasso d’interesse previsto dalla legge. Di conseguenza, non esigendo il pagamento di interessi, nonostante la disponibilità di strumenti di esecuzione, il Portogallo non ha agito come avrebbe fatto un creditore privato per massimizzare il tasso d’interesse. Inoltre, il debito nei confronti della previdenza sociale si era accumulato nel periodo 1983-1989, mentre alla sua ripianificazione si è proceduto soltanto nel 1993. A parità di condizioni, un creditore privato non avrebbe consentito un tale accumularsi di debiti per un periodo così lungo senza iniziare un procedimento di recupero. Di conseguenza, si constata che la misura in oggetto ha conferito alla RTP un vantaggio specifico.
(131)
Aumenti di capitale. Dopo aver esaminato le osservazioni dei terzi interessati e del Portogallo, la Commissione conclude che gli aumenti di capitale concessi nel periodo 1994-1997 hanno procurato alla RTP un vantaggio finanziario. Come si può osservare nella tabella 3 al considerando 40, tenuto conto della fragile situazione finanziaria della RTP al momento in cui si è proceduto agli aumenti di capitale, nessun investitore privato avrebbe apportato capitali all’impresa, poiché da essa non si poteva attendere una normale redditività entro un ragionevole lasso di tempo. Di fatto, nonostante gli apporti di capitale, la situazione finanziaria della RTP si è deteriorata. Né il Portogallo né i terzi interessati hanno sostenuto che il Portogallo abbia agito come un investitore privato quando ha apportato capitali all’impresa.
(132)
Prestito del 1998. La Commissione non può concordare con il Portogallo quando sostiene che il prestito concesso nel 1998 fosse conforme alle condizioni di mercato. Perché un prestito non costituisca un aiuto di Stato, le condizioni alle quali viene concesso (in particolare, la garanzia sul prestito e il tasso d’interesse) devono riflettere il rischio intrinseco in un’operazione di prestito a favore di un’impresa (71). Il rischio e, di conseguenza, il tasso d’interesse sono più elevati quando la situazione economica e finanziaria dell’impresa in questione presenta un grado di solidità inferiore a quello che esigerebbe un istituto finanziario per concedere prestiti.
(133)
Come si può osservare nella tabella 3 al considerando 40, all’epoca in cui è stato concesso il prestito la RTP versava in gravi difficoltà finanziarie, poiché i suoi debiti erano superiori al valore degli attivi e la sua situazione netta era negativa. Tecnicamente, l’impresa era quindi in stato di fallimento.
(134)
Anzitutto, si deve osservare che il prestito concesso consisteva in un prestito subordinato, ossia privo di garanzia basata sugli attivi, e che, in caso di fallimento dell’impresa, nell’ordine di successione ai fini del rimborso il suo creditore si sarebbe trovato dopo tutti gli altri creditori, ma prima degli azionisti. La mancanza di un’adeguata garanzia basata sugli attivi mostra chiaramente che tale prestito non sia stato concesso a condizioni di mercato e che fosse presente un aiuto di Stato. Considerato lo stato di fallimento tecnico della RTP al momento della concessione del prestito, nessun istituto finanziario le avrebbe accordato un prestito subordinato, poiché erano molto ridotte le prospettive che la RTP lo potesse rimborsare. Di fatto, il prestito è stato concesso non da un istituto finanziario privato, ma dal Fondo di regolarizzazione del debito pubblico.
(135)
In secondo luogo, si può sostenere che il tasso d’interesse applicato a tale prestito non ne rifletta precisamente il rischio intrinseco. Non soltanto esso era inferiore al tasso di riferimento che la Commissione utilizza normalmente per calcolare l’elemento di aiuto di Stato presente in regimi di abbuono d’interessi (72), ma un normale operatore commerciale esigerebbe anche, oltre a sicure garanzie, un tasso d’interesse atto a compensare un rischio così grave di non ricevere il rimborso.
(136)
Dato che la situazione finanziaria della RTP era tale da renderle impossibile la concessione di un prestito subordinato a condizioni normali, il prestito in questione equivale in effetti al versamento di una sovvenzione e conferisce un vantaggio alla RTP.
(137)
Tenuto conto di quanto precede, la Commissione ritiene che la ripianificazione del debito nei confronti della previdenza sociale, gli apporti di capitale nel periodo 1994-1997 e il prestito concesso nel 1998 abbiano procurato un vantaggio economico-finanziario rispetto ai concorrenti che non hanno ricevuto i medesimi fondi.
(138)
L’apertura alla concorrenza del mercato televisivo portoghese risale al più tardi al 1992: su tale mercato, dunque, vi erano concorrenti nel periodo in cui la RTP ha beneficiato delle varie misure in questione. Nel febbraio 1992 sono state concesse licenze di radiodiffusione alle emittenti televisive private SIC e TVI e nell’ottobre 1992 la SIC ha cominciato a trasmettere in Portogallo.
(139)
La Commissione non concorda con il Portogallo quando sostiene che l’accordo relativo al debito nei confronti della previdenza sociale non rientri nel concetto di aiuto di Stato, dato che tale debito si era costituito prima che il mercato portoghese della radiodiffusione fosse aperto alla concorrenza. Il vantaggio finanziario è stato concesso alla RTP nel maggio 1993, dopo che il mercato della radiodiffusione era stato aperto alla concorrenza: di conseguenza, può essere stato conferito alla RTP un vantaggio economico.
(140)
Tenuto conto di quanto si è detto, è opportuno concludere che le misure accordate dal Portogallo hanno conferito alla RTP un vantaggio economico-finanziario rispetto ai concorrenti che non avevano ricevuto i medesimi fondi, potendo così falsare la concorrenza ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(141)
L’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE si applica alle misure statali se queste incidono sugli scambi tra gli Stati membri. Ciò succede quando le attività in questione sono oggetto di scambi tra gli Stati membri. Nella fattispecie, la RTP, che è l’impresa beneficiaria, svolge attività sul mercato internazionale. Di fatto, tramite l’Unione europea di radiodiffusione, essa scambia programmi televisivi e partecipa al sistema dell’Eurovisione (73). Inoltre, la RTP si trova in concorrenza diretta con emittenti commerciali che svolgono attività sul mercato internazionale della radiodiffusione e, sotto il profilo della proprietà, hanno struttura internazionale (74).
(142)
Di conseguenza, si può concludere che le misure concesse alla RTP dal Portogallo hanno inciso sugli scambi commerciali tra gli Stati membri, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1 del TFUE.
(143)
Tenuto conto di quanto precede, si deve concludere che, a prescindere dagli eventuali obblighi di servizio pubblico imposti alla RTP, sono presenti aiuti di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, nelle seguenti misure:
-
la ripianificazione del debito con il regime di sicurezza sociale,
-
gli apporti di capitale del periodo 1994 - 1997,
-
il prestito accordato nel 1998.
Analogamente, l’esenzione temporanea dalle spese di registrazione prevista dall’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 e l’esenzione permanente dalle spese di registrazione e da altri oneri di cui all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(144)
Tuttavia, come indicato nei considerando da 44 a 48 della presente decisione, alla RTP è affidato l’obbligo di servizio pubblico televisivo. Nella causa Altmark Trans GmbH e Regierungspräsidium Magdeburg contro Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH e Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht (la «causa Altmark»), la Corte di giustizia ha stabilito che le misure statali volte a compensare i costi di servizio pubblico non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, (ora articolo 107, paragrafo 1, del TFUE) ove le seguenti quattro condizioni risultino soddisfatte (75):
a)
l’impresa beneficiaria deve essere effettivamente incaricata dell’adempimento di obblighi di servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo chiaro;
b)
i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione devono essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente;
c)
la compensazione non può essere superiore a quanto è necessario per coprire in misura totale o parziale i costi sostenuti per adempiere gli obblighi di servizio pubblico, tenuto conto delle entrate riscosse e di un profitto ragionevole per l’adempimento di tali obblighi;
d)
quando l’impresa non è stata scelta con una procedura di pubblica gara, l’entità della necessaria compensazione deve essere determinata in base all’analisi dei costi che avrebbe sostenuto, per adempiere tali obblighi, un’impresa media, ben gestita e dotata di risorse adeguate.
(145)
Tralasciando le condizioni relative al primo e al terzo criterio, le misure ad hoc (cfr. il considerando 143 della presente decisione) non sembrano soddisfare il secondo e il quarto criterio della sentenza Altmark per i seguenti motivi.
(146)
È evidente che il finanziamento concesso mediante l’accordo con l’organismo responsabile della previdenza sociale e il prestito del 1998 non facevano parte di un sistema di compensazione i cui parametri fossero stati stabiliti in via preliminare e in forma obiettiva e trasparente (seconda condizione). Al contrario, tale finanziamento si è basato su decisioni ad hoc attribuibili allo Stato.
(147)
Inoltre, come riferito al considerando 61 della presente decisione, il contratto di servizio pubblico prevedeva una possibilità specifica di finanziamento degli investimenti in attrezzature per le attività di servizio pubblico mediante apporti di capitale. I contratti di servizio pubblico non limitano gli investimenti alla fornitura di servizi pubblici, né definiscono chiaramente le condizioni ed i limiti della partecipazione statale, ma prevedono soltanto l’eventualità che lo Stato partecipi agli investimenti della RTP in qualità di azionista. Di conseguenza, la Commissione ritiene che nemmeno gli apporti di capitale possano essere considerati come facenti parte di un sistema di compensazioni i cui parametri siano stati stabiliti in via preliminare e in forma obiettiva e trasparente.
(148)
Evidentemente, la RTP non è stata selezionata mediante una gara pubblica che garantisse il minimo costo possibile, né vi sono indicazioni secondo cui l’importo dei pagamenti ad hoc sia stato determinato in base a un’analisi dei costi che avrebbe sostenuto un’impresa media (quarta condizione).
(149)
Di conseguenza, è chiaro che nella fattispecie non tutte le condizioni di cui alla causa Altmark risultano soddisfatte. Pertanto, le misure di cui al considerando 143 della presente decisione devono essere considerate aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(150)
La Corte di giustizia ha statuito sistematicamente che l’articolo 106 del TFUE può consentire deroghe al divieto di aiuti di Stato a favore d’imprese incaricate di prestare servizi d’interesse economico generale (SIEG). La sentenza Altmark ha confermato implicitamente che gli aiuti di Stato intesi a compensare i costi sostenuti da un’impresa per prestare servizi d’interesse economico generale possono essere considerati compatibili con il mercato comune, se rispettano le condizioni previste dall’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE (ex articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE, precedentemente noto come «mercato comune») (76).
(151)
La Corte di giustizia ha precisato che, affinché una misura possa beneficiare di tale deroga, è necessario che siano soddisfatti cumulativamente i criteri della definizione, dell’incarico e della proporzionalità. La Commissione ritiene che, se questi criteri sono rispettati, gli scambi commerciali non vengono alterati in misura contraria agli interessi dell’Unione.
(152)
La comunicazione della Commissione relativa all’applicazione delle norme sugli aiuti di Stato al servizio pubblico di radiodiffusione (la comunicazione sulla radiodiffusione) (77) spiega come tali principi si applichino al settore della radiodiffusione. Secondo la comunicazione sulla radiodiffusione, la Commissione deve valutare se (78):
a)
le attività della RTP corrispondano a obblighi di servizio pubblico, definiti chiaramente come tali dallo Stato membro (definizione);
b)
la prestazione di tale servizio sia stata affidata ufficialmente alla RTP dalle autorità portoghesi (incarico);
c)
il finanziamento sia proporzionale al costo netto della prestazione di servizio pubblico.
(153)
Ai sensi del protocollo sul sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri (il protocollo di Amsterdam (79)) e della comunicazione sulla radiodiffusione (80), è compito degli Stati membri definire la funzione di servizio pubblico dell’emittente di servizio pubblico. Nel settore della radiodiffusione, il ruolo della Commissione si limita ad accertare la presenza di errori evidenti nella definizione di servizio pubblico. Simili errori costituirebbero un abuso in materia di definizione di servizio pubblico.
(154)
Data la natura specifica del settore della radiodiffusione, la Commissione ritiene legittima una definizione che conferisca a un determinato organismo di radiodiffusione la funzione di fornire una programmazione equilibrata e variata, ai sensi delle disposizioni interpretative del protocollo (81). Tale definizione dovrà essere conforme all’obiettivo di rispondere alle esigenze democratiche, sociali e culturali di una specifica società.
(155)
Come riferito nei considerando da 44 a 48 della presente decisione, in virtù della legge n. 21/92 e dei contratti di servizio pubblico, la RTP è tenuta, per il suo servizio televisivo pubblico in generale, a garantire la diffusione di due canali su tutto il territorio geografico. Mentre il primo canale deve offrire una programmazione più generica, il secondo canale deve rivolgersi a tipi più specifici di pubblico. Inoltre, come riferito ai considerando 44 e 45 della presente decisione, la legge n. 21/92 ed i contratti di servizio pubblico definiscono con maggiore precisione gli obblighi della RTP relativi al contenuto dei programmi e alla cooperazione internazionale, più alcuni altri obblighi specifici.
(156)
Sebbene la definizione del servizio pubblico di radiodiffusione della RTP abbia natura qualitativa e sia piuttosto ampia, secondo le disposizioni interpretative del protocollo di Amsterdam la Commissione considera legittima tale definizione «ampia» (82). Di conseguenza, la Commissione considera legittima la definizione generale del servizio pubblico della RTP, che consiste nel trasmettere in tutto il territorio nazionale su due canali televisivi, uno di carattere più generico e l’altro maggiormente mirato verso tipi specifici di pubblico. Si può ritenere che tale definizione soddisfi le esigenze democratiche, sociali e culturali della società portoghese.
(157)
La Commissione considera legittimi anche gli obblighi che determinano più dettagliatamente il modo in cui la RTP debba assicurare il mandato generale di servizio pubblico di radiodiffusione. Come enunciato nel protocollo di Amsterdam, si può ritenere che anche tali obblighi soddisfino le esigenze democratiche, sociali e culturali della società portoghese.
(158)
Pur considerando legittima la missione di servizio pubblico della RTP, la Commissione deve accertare se tale definizione contenga o no errori evidenti.
La Commissione valuterà se le esenzioni temporanea e permanente dal pagamento delle spese notarili, di registrazione e di pubblicazione possano essere considerate compensazioni per le spese di servizio pubblico e vaglierà se l’obbligo della RTP di sostenere il settore cinematografico possa essere ritenuto parte del mandato di servizio pubblico della RTP.
(159)
La Commissione valuterà dapprima se l’esenzione temporanea dall’obbligo di atto notarile (e dalle relative spese) e dalle spese di registrazione e di pubblicazione relative alla trasformazione in società per azioni del 1992, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 e se l’esenzione permanente dalle spese varie ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 possano essere considerate compensazioni per le spese connesse alla prestazione di un servizio pubblico.
(160)
Esenzioni temporanee. In primo luogo, è necessario esaminare se i costi relativi alla trasformazione della RTP in società per azioni nel 1992 (ovverosia i costi normalmente sostenuti per la redazione di un atto notarile e per la registrazione e la pubblicazione dello stesso) possano essere legittimamente compensati come costi di servizio pubblico. Come già indicato, la compensazione consiste nell’esenzione prevista dall’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92.
(161)
Al momento della sua trasformazione, la RTP svolgeva soltanto attività di servizio pubblico (cfr. il considerando 18 della presente decisione), mentre le attività commerciali erano espletate da controllate legalmente distinte da essa. Pertanto, i costi legati alla trasformazione dell’emittente di servizio pubblico costituivano quindi automaticamente costi di servizio pubblico, che potevano essere legittimamente compensati dallo Stato. Non è necessario valutare se la riorganizzazione della RTP sia stata giuridicamente vincolante o necessaria (83). La valutazione prevista dall’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE e dalla comunicazione sulla radiodiffusione richiede che la compensazione non superi i costi netti di servizio pubblico, ma non richiede di valutare se tali costi, a condizione che essi si limitino alla prestazione del servizio pubblico, avrebbero potuto essere evitati (84). Secondo il protocollo di Amsterdam e la comunicazione sulla radiodiffusione, gli Stati membri sono, in linea di principio, liberi di decidere in merito all’organizzazione della loro emittente di servizio pubblico. Tale libertà non riguarda soltanto la scelta dell’emittente dei contenuti da distribuire, ma anche la forma giuridica con la quale l’emittente radiotelevisiva svolgerà le sue attività. Il ruolo della Commissione si limita a verificare che questa libertà dello Stato membro non sia stata utilizzata in modo abusivo. Nella fattispecie, non vi sono indicazioni che la trasformazione sia stata realizzata con l’unico scopo di conferire un vantaggio alla RTP. Non vi è alcun motivo di mettere in discussione l’argomentazione del Portogallo secondo la quale la trasformazione del 1992 è stata effettuata per dare alla RTP una maggiore flessibilità di azione, liberandola dalle ingombranti procedure di controllo statale. Si deve pertanto concludere che l’esenzione dalle spese di registrazione (ovverosia dagli oneri notarili e dalle spese di registrazione e pubblicazione) al momento della trasformazione della RTP costituisce una compensazione legittima per la fornitura del servizio pubblico di radiodiffusione.
(162)
Esenzione permanente: Tuttavia l’argomentazione che precede (considerando 161 della presente decisione) non si applica all’esenzione permanente di cui all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92, che non è limitata nel tempo e quindi potenzialmente applicabile a registrazioni e iscrizioni relative alle attività della RTP che non rientrano nel mandato di servizio pubblico (per esempio, nel caso in cui la RTP esercitasse direttamente le attività commerciali, senza ricorrere alle sue controllate con statuto giuridico distinto).
In considerazione dell’ampia portata dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92, sia per quanto riguarda la durata (illimitata) che per quanto riguarda la natura (non limitata alle attività di servizio pubblico), la giustificazione di un’eventuale esenzione futura dalle spese di registrazione come compensazione dei costi di servizio pubblico non è possibile. Si deve pertanto concludere che l’esenzione dalle spese di registrazione prevista dall’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 non è compatibile con il mercato interno.
(163)
Sebbene il Portogallo abbia argomentato che l’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 non sia mai stato applicato e che dopo la trasformazione del 1992 la RTP abbia sempre pagato tutte le necessarie spese di registrazione, tale argomentazione potrebbe risultare valida in caso di recupero, ma non altera il fatto che la disposizione in oggetto conferisca in quanto tale alla RTP aiuti di Stato non giustificati dall’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, né da qualsiasi altra disposizione di tale trattato.
(164)
In base al considerando 45 della direttiva sulla televisione senza frontiere, la Commissione può accettare che la definizione di servizio pubblico delle imprese di radiodiffusione di servizio pubblico includa l’obbligo di contribuire in misura sostanziale agli investimenti nella produzione audiovisiva europea, purché i diritti relativi ai prodotti cinematografici ne consentano la trasmissione da parte dell’emittente televisiva di servizio pubblico (85).
(165)
Secondo la Commissione, l’obbligo imposto alla RTP di sostegno alla produzione cinematografica è compreso nell’ambito del servizio pubblico di radiodiffusione, dato che la RTP procede alla trasmissione, in qualità di programmi televisivi di servizio pubblico, dei film dei quali ha acquisito i diritti di distribuzione.
(166)
Di conseguenza, la Commissione non può concordare con le osservazioni presentate dalle parti interessate, che ritengono discriminatori l’obbligo della RTP nei confronti della produzione cinematografica e il relativo finanziamento. Secondo le parti interessate, anche le emittenti private hanno concluso con le autorità portoghesi protocolli di sostegno alla produzione cinematografica, i quali non prevedono nessuna misura di compensazione. La Commissione ritiene tuttavia che si debba distinguere tra gli accordi per il sostegno alla produzione cinematografica conclusi tra lo Stato e le emittenti private su base volontaria e gli obblighi di servizio pubblico di radiodiffusione imposti alla RTP perché finanzi e trasmetta produzioni cinematografiche. È evidente che alla RTP è stata affidata espressamente una funzione di servizio pubblico di sostegno a determinate produzioni cinematografiche, che successivamente vengono trasmesse come programmi della televisione di servizio pubblico, mentre tale funzione di servizio pubblico non è stata affidata alle emittenti private. La RTP è diventata pertanto uno strumento utilizzato dallo Stato per sostenere la produzione cinematografica. Gli eventuali vantaggi che la RTP conferisce alla produzione cinematografica potrebbero costituire aiuti di Stato e dovrebbero essere valutati in quanto tali. La presente decisione non pregiudica l’eventuale valutazione di possibili vantaggi concessi ai produttori cinematografici.
(167)
Tenuto conto di quanto precede, è opportuno concludere che il cofinanziamento da parte della RTP di produzioni cinematografiche portoghesi che vengono trasmesse sui canali di servizio pubblico può essere considerato un obbligo specifico legittimo, necessario per soddisfare l’obbligo generale, imposto alla RTP, di assicurare il servizio pubblico di radiodiffusione. Di conseguenza, tale obbligo non costituisce un errore evidente.
(168)
Tuttavia, la Commissione ritiene che l’obbligo legale imposto alla RTP di prestare «altri servizi, da specificare su base ad hoc» (86) non sia abbastanza preciso da consentirle di valutare in anticipo e con un grado sufficiente di certezza giuridica se tali servizi si possano considerare come servizio pubblico. Pur ritenendo non chiaramente definiti gli «altri servizi da specificare», la Commissione osserva che nel periodo in esame non sono stati effettuati pagamenti in virtù di tale disposizione (87).
(169)
In base a quanto precede, la Commissione conclude che le attività della RTP descritte nella legge n. 21/92 e ridefinite nei contratti di servizio pubblico costituiscono obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti.
Benché l’obbligo di prestare «altri servizi, da specificare su base ad hoc» non sia abbastanza preciso per poter concludere anticipatamente che tutti i servizi prestati in tale ambito possano essere considerati servizi pubblici, nel periodo 1992-1998 non sono stati effettuati pagamenti in virtù di questa disposizione.
Tuttavia, l’esenzione permanente dalle spese di registrazione e da altre spese non si limita alla compensazione dei costi di servizio pubblico e non può quindi essere giustificata ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE.
(170)
In secondo luogo, è necessario valutare se gli obblighi di servizio pubblico sono stati affidati alla RTP, beneficiaria del finanziamento statale.
(171)
Secondo la comunicazione relativa alla radiodiffusione, la Commissione deve accertare se gli incarichi di servizio pubblico siano stati affidati alla RTP mediante un atto ufficiale (88).
(172)
Come riferito al considerando 48 della presente decisione, gli obblighi di servizio pubblico sono stati esplicitamente affidati alla RTP in base a varie leggi e contratti: l’articolo 5 della legge n. 58/90, l’articolo 4, paragrafo 1 e l’articolo 5 della legge n. 21/92 e la clausola 1 del vecchio e del nuovo contratto di servizio pubblico.
(173)
La Commissione non ha ricevuto alcuna osservazione da parte dei diretti interessati né del Portogallo secondo la quale il servizio pubblico non sarebbe stato correttamente affidato alla RTP mediante un atto ufficiale. Ai sensi della comunicazione sulla radiodiffusione e tenuto conto delle leggi e dei contratti di cui al considerando 48 della presente decisione, è opportuno concludere che non vi è nessun dubbio che la RTP debba adempiere agli obblighi di servizio televisivo pubblico e che, di conseguenza, l’incarico del servizio pubblico sia stato ufficialmente affidato alla RTP.
(174)
Non è necessario soltanto che il servizio pubblico sia stato affidato alla RTP mediante un atto ufficiale, si deve anche accertare che il servizio pubblico venga prestato secondo quanto previsto dalla legge e dai contratti di servizio pubblico. Come indicato ai considerando da 49 a 59, sono stati previsti vari dispositivi di controllo per accertare che la RTP adempia all’obbligo di servizio pubblico secondo le relative disposizioni.
(175)
Anzitutto, la RTP doveva presentare relazioni sull’adempimento dei suoi obblighi di servizio pubblico e piani corredati dei pareri espressi dal comitato interno di revisione contabile. Nel periodo tra il 1993 e il 1998, la RTP ha elaborato relazioni sugli obblighi di servizio pubblico, descrivendo l’adempimento di ciascuno di essi e indicando i costi di ognuno di tali obblighi, in base a un sistema di contabilità analitica.
(176)
In secondo luogo, il ministro delle Finanze e il membro del governo responsabile della Comunicazione sociale hanno verificato l’esecuzione del contratto di servizio pubblico e l’Ispettorato generale delle finanze ha proceduto alla revisione contabile del piano finanziario.
(177)
In terzo luogo, ogni anno dovevano essere organizzate revisioni contabili esterne. La Commissione non può accettare l’argomentazione del Portogallo, riproposta dopo la sentenza del Tribunale nella causa T-442/03, secondo la quale in realtà le relazioni sul servizio pubblico erano sottoposte a revisione contabile esterna e che pertanto non era necessario alcun intervento ulteriore. La situazione precedente l’adozione della decisione del 15 ottobre 2003 può essere descritta nei seguenti termini:
a)
per l’anno 1992 non è stata preparata alcuna relazione sul servizio pubblico, poiché l’obbligo di fornire tali relazioni e una loro revisione contabile è stato introdotto con il contratto di concessione del 1993;
b)
per gli anni 1993 e 1994, non sono state effettuate revisioni contabili esterne. Esistono soltanto le dichiarazioni rilasciate dai rappresentanti della società, in particolare dalla Commissione fiscale della RTP (Conselho fiscal da RTP), che è un organo puramente interno;
c)
per gli esercizi dal 1995 al 1998, le relazioni sono accompagnate da una dichiarazione rilasciata da un revisore esterno indipendente dalla RTP e dai suoi rappresentanti. Tali dichiarazioni confermano che la RTP ha rispettato i suoi obblighi di servizio pubblico. Tuttavia, non erano disponibili le relazioni più dettagliate sul servizio pubblico sulle quali si fondavano tali conclusioni.
(178)
Alla luce delle risultanze del Tribunale nella causa T-442/03, però, e in particolare dei punti da 232 a 256 della sentenza, la Commissione non ha potuto basarsi esclusivamente sulle (brevi) dichiarazioni relative alle revisioni contabili delle relazioni sul servizio pubblico di cui al considerando 177 della presente decisione ed ha accettato l’offerta avanzata dal Portogallo di realizzare una revisione esterna basata sulle relazioni sul servizio pubblico per tutti gli anni oggetto del riesame. Revisioni contabili esterne sull’adempimento da parte della RTP dei suoi obblighi di servizio pubblico sono state quindi effettuate per gli anni dal 1992 al 1997. Per l’anno 1992, la revisione esterna è stata realizzata nonostante l’assenza di un rapporto sul servizio pubblico. Il revisore esterno si è comunque basato su altri documenti per valutare se il mandato di servizio pubblico fosse stato soddisfatto. Per il 1998, la revisione esterna non è stata realizzata, in quanto esisteva già, come ha confermato anche la SIC, una revisione esterna, ovverosia la relazione BDO Binder del 1998, a cui si fa riferimento nei considerando da 186 a 188 della presente decisione.
(179)
Le nuove revisioni contabili per gli anni dal 1992 al 1997 sono state organizzate dall’organo di regolamentazione dei media, la Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC). L’ERC è un organo amministrativo indipendente che, secondo la Costituzione portoghese, ha il compito di assicurare, tra l’altro, il rispetto dello statuto e delle norme che disciplinano le attività dei media. L’organo ha organizzato le revisioni per gli anni dal 1992 al 1997, stipulando un contratto con il revisore esterno Pedro Roque, che è indipendente dalla RTP.
(180)
Considerato il tempo che è trascorso tra il 1992 e le revisioni contabili delle relazioni sul servizio pubblico realizzate nel 2010, è risultato difficile accedere a tutti i dati. Ciò spiega la durata dell’indagine e il tempo occorso per svolgere le nuovi revisioni. Tuttavia, alla fine, le revisioni sono state realizzate, in quanto le relazioni sul servizio pubblico esistevano (tranne che per l’anno 1992) e i revisori contabili disponevano pertanto di una base su cui operare. Le revisioni per gli anni dal 1992 al 1997 sono state quindi presentate alla Commissione.
(181)
L’obiettivo delle revisioni esterne era valutare e controllare il servizio pubblico di radiodiffusione fornito dalla RTP e i pagamenti che questa ha ricevuto per il suo mandato. Esse contengono una descrizione delle informazioni prese in considerazione, facendo riferimento, tra l’altro, alla Legge n. 58/90, alla legge sul servizio pubblico di radiodiffusione, alla Legge n. 21/92 sulla trasformazione della RTP, ai contratti di servizio pubblico, ai bilanci annuali e alle relative revisioni esterne, al Piano di attività e di bilancio del servizio pubblico (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) e alle relazioni annuali sul servizio pubblico (Relatorio sobre o Cumprimento das Obrigacaoes do Servico Publico, RCOSP). Nelle revisioni esterne si afferma che a causa del lungo tempo trascorso tra il periodo 1992-1997 e il contratto di revisione esterna del 2010, alcuni documenti erano andati distrutti mentre determinate informazioni non erano più disponibili. Per tale ragione, le revisioni si sono principalmente concentrate sulle relazioni disponibili, in particolare sulle relazioni sul servizio pubblico (89) e sui bilanci di esercizio approvati.
(182)
Nonostante le difficoltà legate alla distanza temporale, i revisori esterni sono riusciti a svolgere il mandato assegnato, realizzando le revisioni contabili e valutando l’adempimento da parte della RTP degli obblighi di servizio pubblico e la rispettiva compensazione. Le revisioni contabili affermano espressamente che i revisori sono riusciti a sormontare le difficoltà dovute alla distanza temporale e ad effettuare le revisioni. Ad esempio, anche se i revisori avanzano la riserva che i sistemi di contabilità e di imputazione dei costi non hanno potuto essere consultati, ciò non ha impedito di realizzare la revisione e di giungere a una conclusione positiva. Secondo la relazione di sintesi, «tutte le uscite e le entrate della RTP si basano sull’assunto che le sue attività consistano esclusivamente nella fornitura di servizi televisivi pubblici e che le revisioni esterne si basino su rendiconti d’esercizio sottoposti a revisione tanto dai revisori interni della società che da revisori esterni. Da tali rendiconti non sarebbero emersi fatti diversi da quelli descritti in dettaglio nei bilanci annuali» (90). La Commissione aveva già concluso (cfr. considerando 18 della presente decisione) che negli anni oggetto dell’inchiesta la RTP aveva svolto esclusivamente attività di servizio pubblico, mentre delle attività commerciali si occupavano alcune controllate della RTP, dotate di uno statuto giuridico distinto. I criteri e il sistema di imputazione dei costi risultano quindi pertinenti soltanto per la ripartizione dei costi di servizio pubblico sostenuti dalla RTP e non dovrebbero incidere in alcun modo sul totale dei costi di servizio pubblico.
Per quanto riguarda le informazioni finanziarie, la Commissione ha constatato che i revisori dei conti esterni potevano legittimamente basarsi sui bilanci annuali della RTP, che erano sempre corredati di una revisione contabile che ne certificava l’attendibilità. Secondo i contratti di servizio pubblico, l’obiettivo delle revisioni esterne delle relazioni sul servizio pubblico era verificare che la RTP avesse assolto agli obblighi di servizio pubblico che le erano stati affidati e che le compensazioni di servizio pubblico coincidessero con i costi sostenuti per adempiere tali obblighi. Pertanto, poiché le informazioni finanziarie relative ai servizi pubblici negli anni in esame riguardavano la fornitura del servizio pubblico da parte della RTP, per accertare se i costi sostenuti erano compatibili con il mandato di servizio pubblico è stato necessario procedere ad un’ulteriore verifica indipendente.
(183)
I revisori esterni confermano tale punto. Per gli anni dal 1992 al 1997, i revisori sono giunti alla conclusione che la RTP aveva essenzialmente assolto ai suoi obblighi in materia di trasmissione radiotelevisiva in termini di quantità, come previsto dal contratto di concessione, soprattutto per quanto riguarda l’obbligo relativo ai contenuti da diffondere. I revisori hanno dichiarato quanto segue: «Dopo aver analizzato i documenti disponibili, segnatamente le relazioni del revisore dei conti e del comitato di revisione dei conti previsto dalla legge, non abbiamo trovato alcunché che ci induca a ritenere che i documenti presentati, relativi alla corrispondenza tra le funzioni di servizio pubblico espletate e il pagamento dei costi reali ed effettivi, contengano discrepanze significative che compromettano il rispetto della legislazione vigente in tale data» (91).
(184)
Un certo numero di relazioni di revisione indica che la RTP avrebbe potuto chiedere un livello di risarcimento più elevato ma che ciò è risultato impossibile a causa dei termini dei contratti di servizio pubblico, in virtù dell’articolo 15, paragrafo 4 del vecchio contratto di servizio pubblico e dell’articolo 19, paragrafo 3, del nuovo contratto di servizio pubblico del 1996. Le singole revisioni esterne degli anni 1994, 1996 e 1997 contengono affermazioni relative alla differenza tra gli elevati costi effettivamente sostenuti dalla RTP per la fornitura del servizio pubblico e la compensazione ricevuta, che risultava inferiore ai costi sostenuti (92). Nella relazione di sintesi finale relativa a tutti gli anni che sono stati oggetto di audit si afferma esplicitamente che: «per tutti gli anni, i pagamenti di compensazione effettivamente versati sono stati inferiori agli importi indicati in ciascuna RCOPS (Relatório sobre o cumprimento das obrigações de Serviço Público, le relazioni sul servizio pubblico) (93).
(185)
In alcune revisioni contabili (ad eccezione di quelle del 1992 e del 1993) si afferma che la RTP aveva oltrepassato i limiti relativi ai tempi della pubblicità, avendo trasmesso più pubblicità di quanto non fosse autorizzata a fare in virtù dei contratti di servizio pubblico. Le entrate che la RTP ha incassato per tale pubblicità devono essere prese in considerazione ai fini del calcolo dei costi del servizio pubblico. Conformemente alla comunicazione sulla radiodiffusione, infatti, le entrate generate dal servizio pubblico, compresi i ricavi generati dalla pubblicità, devono essere integrate nel calcolo delle risorse finanziarie di cui la società ha bisogno per fornire il servizio pubblico.
Il fatto che siano stati superati i limiti relativi alla pubblicità non ha alterato le conclusioni del revisore, secondo le quali per tutto il periodo 1992-1997 i pagamenti di compensazione del servizio pubblico sono risultati corrispondenti ai compiti di servizio pubblico svolti dalla RTP e che non vi è stato eccesso di compensazione. Anche il Portogallo ha confermato che per gli anni 1994, 1995 e 1996, sono stati presi in considerazione tutti gli utili provenienti dalla pubblicità (compresi quelli ottenuti superando i limiti), riducendo proporzionalmente il fabbisogno di finanziamento del servizio pubblico (94). Per quanto riguarda il 1996, l’articolo 15 del nuovo contratto di servizio pubblico stabilisce che, per la determinazione della compensazione, i profitti derivanti dallo sfruttamento dei canali non debbano essere presi in considerazione nel calcolo del costo complessivo del servizio pubblico. I profitti comprendono le entrate pubblicitarie e il Portogallo ha esplicitamente confermato che i profitti generati dalla pubblicità sono stati detratti dall’importo della compensazione richiesta (95).
(186)
Per quanto riguarda l’esercizio 1998, il revisore esterno BDO Binder ha esaminato le relazioni esistenti fra il mandato di servizio pubblico della RTP e i relativi costi. La relazione BDO Binder contiene una serie di raccomandazioni riguardanti il futuro e suggerisce di rafforzare i controlli interni della RTP al fine di garantire la conformità con i regolamenti interni, ma non conclude che la RTP abbia ricevuto un eccesso di compensazione in relazione ai compiti di servizio pubblico da essa svolti o che i dati utilizzati nella relazione sul servizio pubblico redatta dalla RTP ed utilizzata dalla Commissione nella decisione del 15 ottobre 2003 non fossero attendibili. Per quanto riguarda i dati concreti, la relazione BDO Binder parla dell’assenza di un inventario relativo a determinati beni. Tuttavia, la relazione sembra limitarsi a criticare la mancanza di un inventario dei beni (96), senza concludere che i rispettivi investimenti non fossero stati realizzati o che i valori degli investimenti fossero stati contabilizzati indebitamente. Tuttavia, come sottolinea il Portogallo, le cifre dei rispettivi investimenti non erano, in ogni caso, comprese nel calcolo della compensazione, fatto che ha escluso che i costi di ammortamento del capitale fisso potessero essere rimborsati.
(187)
Per quanto riguarda l’eccesso di pubblicità, nella relazione BDO Binder si conclude che per il calcolo del fabbisogno di finanziamento del servizio pubblico si è tenuto conto di tutti i proventi della pubblicità. Anche in questo caso, nessuno di tali fattori induce il revisore dei conti a fornire un parere negativo sul rispetto, da parte della RTP, degli obblighi di servizio pubblico né indica che vi sia stato alcun eccesso di compensazione.
(188)
Infine, l’aspetto più significativo ai fini della presente decisione è la conclusione della relazione BDO Binder (che non è contestata dalla SIC), che la RTP avrebbe potuto richiedere 25 miliardi di PTE per l’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, mentre ha ricevuto soltanto 14 miliardi di PTE. In altri termini, la relazione BDO Binder non fa riferimento ad alcun eccesso di compensazione, giungendo invece alla conclusione opposta.
(189)
Come indicato nella decisione NN 31/06 relativamente alla ristrutturazione della RTP, una revisione contabile esterna condotta da Pricewaterhouse Coopers ha esaminato se le informazioni finanziarie fornite dalle autorità portoghesi fossero conformi ai bilanci d’esercizio presentati dalla RTP nel periodo 1991-2003, agli importi citati nelle revisioni contabili delle relazioni sul servizio pubblico e ad altre fonti di informazione considerate importanti per verificare la conformità delle revisioni citate (cfr. il considerando 38 della decisione NN 31/06). La relazione relativa alla revisione PWC ha confermato la validità dei dati, senza particolari osservazioni (cfr. il considerando 52 della decisione NN 31/06). La relazione ha espressamente confermato che gli importi ricevuti dalla RTP come compensazione di servizio pubblico corrispondevano agli importi indicati nelle delibere del Consiglio dei ministri (cfr. considerando 41 e la tabella 39 della decisione NN 31/06), sottolineando piuttosto il sottofinanziamento globale della RTP e rilevando che oltre ai compiti di servizio pubblico rimborsabili in virtù dei contratti di servizio pubblico esistevano altri compiti di servizio pubblico che sono stati svolti dalla RTP, ma per i quali non era prevista alcuna forma di rimborso da parte dello Stato. Nella decisione NN 31/06, la Commissione ha concluso che la relazione di revisione PWC ha rilevato, basandosi legittimamente sui bilanci della RTP, che quest’ultima si trovava in una situazione di sottofinanziamento cronico. Pertanto, ai fini della presente decisione, la relazione di revisione PWC può essere considerata un ulteriore elemento, accanto alle revisioni contabili esterne delle relazioni sul servizio pubblico, che dimostra che i dati che la Commissione ha usato nella decisione 2005/403/CE erano corretti.
(190)
Per quanto concerne l’argomentazione del denunciante secondo cui sarebbe necessario tenere conto della la relazione n. 8/2002 della Corte dei conti portoghese, il Tribunal da Contas, la Commissione ha effettivamente preso in considerazione detta relazione nella sua valutazione relativa alla presente decisione. In primo luogo, si deve riconoscere, come ha ammesso anche la SIC, che la relazione di revisione contabile n. 8/2002 riguarda il periodo dal 1997 al 2000, ed è pertanto pertinente solo per gli anni 1997 e 1998. Sebbene nella relazione vengano riportati anche dati relativi agli anni precedenti, essi servivano a illustrare lo sviluppo finanziario generale della RTP, ma non erano l’argomento diretto dell’indagine della Corte dei conti.
(191)
Aspetto ancora più rilevante, la relazione n. 8/2002 non individua alcuna irregolarità nel finanziamento della RTP né qualsivoglia forma di eccesso di compensazione per il periodo 1997-2000 (o per gli altri anni). Al contrario, la relazione n. 8/2002 sottolinea a più riprese le difficoltà finanziarie strutturali che la RTP ha affrontato. Di conseguenza, la Commissione non è in grado, sulla base della relazione n. 8/2002, di individuare alcun pagamento che possa essere un esempio di eccesso di compensazione o di aiuto di Stato illegale. Al contrario, la relazione n. 8/2002 conferma esplicitamente che, dal 1993 fino alla fine del 1999, la sopravvivenza della RTP è stata possibile grazie al continuo e crescente indebitamento della società.
(192)
Come indica il denunciante, la relazione n. 8/2002 contiene ripetuti commenti critici sulla gestione della società, individuando alcune inefficienze che si sarebbero potute evitare. L’obiettivo esplicito della relazione n. 8/2002 è un’analisi generale della gestione della RTP e della sua fornitura del servizio televisivo pubblico, in termini di efficienza, efficacia ed economia. Come indica il denunciante, dalla relazione n. 8/2002 risulta che la RTP aveva strutture rigide, che il personale era eccessivo e che la fornitura del servizio pubblico era inefficiente. La relazione n. 8/2002 contiene inoltre commenti critici sulla definizione troppo vaga e generica del concetto di mandato di servizio pubblico, che, secondo il Tribunal da Contas, indurrebbe all’inefficienza gestionale.
(193)
Tuttavia, la Commissione ha esaminato il concetto di mandato di servizio pubblico della RTP nella decisione del 15 novembre 2003. Nella causa T-442/03, il Tribunale ha confermato che la definizione del mandato della RTP era, per quanto ampia, accettabile (97). Quanto alla presunte inefficienze, la Commissione desidera sottolineare che non si tratta di un aspetto che deve essere preso in considerazione nell’applicazione della comunicazione sulla radiodiffusione.
(194)
Il terzo criterio che la Commissione deve prendere in considerazione consiste nel determinare se il finanziamento sia proporzionato al costo netto del servizio pubblico.
(195)
La comunicazione sulla radiodiffusione descrive i criteri in base ai quali la Commissione valuta la proporzionalità del finanziamento statale. L’aiuto di Stato non può essere superiore ai costi netti delle funzioni di servizio pubblico e sul mercato non devono verificarsi distorsioni che non siano necessarie per l’esecuzione delle funzioni di servizio pubblico (98).
(196)
Anzitutto, per determinare correttamente il costo delle attività di servizio pubblico, la comunicazione sulla radiodiffusione prevede l’opportuna ripartizione dei costi e delle entrate tra il servizio pubblico e le attività commerciali.
(197)
Come indicato ai considerando da 61 a 67 della presente decisione, i contratti di servizio pubblico definiscono il metodo di ripartizione dei costi e dei ricavi che la RTP deve applicare. Nella fattispecie, in linea di principio, il compito della Commissione è facilitato, poiché la RTP ha applicato un sistema di contabilità analitica che consente di quantificare i costi ammissibili da essa sostenuti per eseguire ciascuno degli obblighi di servizio pubblico per i quali riceve il rimborso.
(198)
In tale sistema, ogni voce ammissibile di spesa è assegnata a un’attività e viene poi suddivisa, in base a principi contabili obiettivi, tra le diverse funzioni di servizio pubblico per le quali la RTP riceve il rimborso.
(199)
Poiché le entrate provenienti da ciascuna delle funzioni di servizio pubblico rimborsabili vengono detratte dai costi del servizio pubblico, il sistema garantisce che i pagamenti annuali di compensazione siano limitati al costo netto di ciascuno degli obblighi di servizio pubblico (cfr. considerando 65 della presente decisione).
(200)
La Commissione ha pertanto concluso che i parametri per calcolare i costi sono definiti in forma obiettiva e trasparente.
(201)
Tuttavia, le regole di compensazione dei costi potrebbero sottostimare il costo netto reale del servizio pubblico della RTP e comportare un insufficiente finanziamento strutturale del fabbisogno reale di finanziamento.
(202)
Come risulta dal considerando 65, secondo il metodo di calcolo dei costi definito nei contratti, alcuni costi del servizio pubblico sono stati esclusi dal pagamento mediante le compensazioni annuali (99). Inoltre, il Portogallo ha informato la Commissione che, sebbene la RTP dovesse pagare l’IVA sui pagamenti annuali di compensazione da essa ricevuti, secondo le regole contabili non si poteva tener conto di tali costi (cfr. considerando 94). Infine, nelle sue relazioni sul servizio pubblico, la RTP non ha incluso tutti gli investimenti in attrezzature effettuati per attività di servizio pubblico, nonostante che questi fossero registrati nei suoi bilanci (cfr. considerando 67).
(203)
Nondimeno, secondo il protocollo di Amsterdam, spetta agli Stati membri finanziare le emittenti pubbliche. Nella fattispecie, il Portogallo ha deciso di non rimborsare una parte dei costi che il fornitore di tale servizio ha sostenuto per svolgere il suo incarico.
(204)
Nel caso in questione, lo Stato ha accordato alla RTP non soltanto compensazioni annuali, ma anche un finanziamento supplementare sotto forma di aumenti di capitale, di un prestito e di un accordo con l’organismo responsabile della previdenza sociale. Secondo il paragrafo 57 della comunicazione sulla radiodiffusione, la Commissione deve analizzare se tutte le misure siano proporzionali ai costi netti del servizio pubblico. Solo in tal caso il finanziamento della RTP può essere considerato compatibile con l’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE.
(205)
La Commissione ritiene che anche quegli obblighi di servizio pubblico imposti alla RTP che non sono ammissibili alla compensazione a norma dei contratti di servizio pubblico possano essere considerati obblighi di servizio pubblico legittimi e chiaramente definiti che lo Stato ha formalmente imposto al fornitore del servizio pubblico. Di conseguenza, ai sensi delle norme in materia di aiuti di Stato, il Portogallo può finanziare la totalità dei costi netti di servizio pubblico sostenuti dalla RTP.
(206)
La tabella 6 al considerando 207 presenta il quadro generale dei costi di servizio pubblico della RTP (sia costi d’investimento che costi netti di gestione), calcolati secondo le vigenti norme di contabilità dei costi, e delle compensazioni ricevute dalla RTP per gli investimenti e per i costi di gestione.
(207)
Anzitutto, sono indicati gli investimenti in attrezzature per le attività di servizio pubblico (tabella 5) e la compensazione fornita per finanziare tali investimenti (tabella 2). Vengono poi indicati i costi netti di gestione della RTP (tabella 4) e le misure di compensazione di tali costi (tabella 1). Infine, viene indicato il vantaggio conferito dagli aiuti ad hoc derivanti dall’accordo concluso con la previdenza sociale e dal prestito del 1998.
Tabella 6
Compendio del fabbisogno di finanziamento e di compensazione dei costi netti di gestione del servizio pubblico, secondo le norme contabili vigenti
(milioni di PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Totale
Costi di investimento
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Aumenti di capitale
-0
-0
-10 000,0
-12 800,0
-10 000,0
-14 000,0
-0
-46 800,0
Differenza tra i costi di investimento e la compensazione
2 632,6
2 102,0
-7 236,1
-11 807,3
-8 519,6
-9 962,6
6 054,2
-26 736,8
Costi di gestione del servizio pubblico
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Misure di compensazione
-6 200,0
-7 100,0
-7 145,0
-7 200,0
-14 500,0
-10 350,0
-14 000,0
-66 495,0
Previdenza sociale
-
-1 206,0
-
-
-
-
-
-1 206,0
Prestito
-20 000,0
-20 000,0
Differenza tra i costi di gestione e la compensazione
518,2 (100)
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
-3 898,7
28 755,1
Fonte: relazione finanziaria e relazioni sul servizio pubblico.
(208)
Come già indicato ai considerando 201 e 202, il sistema di pagamenti annuali di compensazione scelto dal Portogallo ha portato a sottostimare i costi effettivi delle funzioni di servizio pubblico esercitate dalla RTP, con conseguente accumularsi dei debiti. In un secondo momento, per garantire l’equilibrio finanziario della RTP, il Portogallo ha utilizzato misure ad hoc per finanziare i costi di servizio pubblico sostenuti dalla RTP.
(209)
Come si può osservare nella tabella 6 al considerando 207, gli apporti di capitale hanno comportato un eccesso di compensazione di 26 736,8 milioni di PTE rispetto agli investimenti effettuati per il servizio pubblico, mentre i costi di gestione non sono stati controbilanciati dalle misure di compensazione e dagli altri aiuti ad hoc, registrando così un saldo negativo di 28 755,1 milioni di PTE. Sebbene fossero destinati essenzialmente a finanziare gli investimenti in attrezzature, gli apporti di capitale sono stati utilizzati anche per rimborsare i debiti accumulati.
(210)
Come si può osservare nella stessa tabella, la compensazione totale è risultata inferiore di 2 018,3 milioni di PTE ai costi netti della prestazione del servizio pubblico (28 755,1 milioni di PTE meno 26 736,8 milioni di PTE). Di conseguenza, la Commissione ha concluso che, ai sensi della normativa dell’Unione europea, il finanziamento totale dello Stato è proporzionato ai costi netti di gestione del servizio pubblico sostenuti dalla RTP nel periodo in esame. Tale conclusione non cambia anche considerando che gli 11 milioni di PTE corrispondenti all’esenzione dalle spese di registrazione sono aiuti di Stato (cfr. considerando 119 e 120 della presente decisione), contrariamente a quanto inizialmente sostenuto dalla Commissione. Anche prendendo in considerazione tale importo, la RTP risulterebbe sottofinanziata per 2 007,3 milioni di PTE.
(211)
Secondo la Commissione, i fondi ricevuti dalla RTP sono stati addirittura inferiori ai costi netti totali sostenuti per adempiere agli incarichi di servizio pubblico conferiti dallo Stato, tenendo conto del fatto che la tabella 6 al considerando 207 non tiene conto della totalità dei costi di servizio pubblico che la RTP ha sostenuto nel periodo 1992-1998.
(212)
Secondo la comunicazione sulla radiodiffusione, la Commissione dovrebbe garantire che il finanziamento statale sia proporzionato ai costi netti di fornitura del servizio pubblico, ma anche che non si verifichino distorsioni del mercato rispetto alle attività commerciali che derivano dall’attività di servizio pubblico - e per le quali non è possibile una corretta ripartizione dei costi per quanto riguarda i ricavi - che non siano necessarie per l’adempimento della missione di servizio pubblico. Vi sarebbe una distorsione di questo tipo se la RTP provocasse una riduzione dei prezzi della pubblicità sul mercato, con conseguente diminuzione delle entrate dei concorrenti (101). In tal caso, la RTP non ottimizzerebbe le sue entrate commerciali e causerebbe un aumento non necessario del fabbisogno di finanziamento statale. Secondo la comunicazione sulla radiodiffusione, un siffatto comportamento, se comprovato, non potrebbe essere considerato come intrinsecamente connesso alla funzione di servizio pubblico affidata all’emittente (102).
(213)
Nella decisione di avviare l’indagine del 15 novembre 2001, la Commissione ha dichiarato che, se un simile comportamento fosse stato comprovato, essa avrebbe tenuto conto di tali distorsioni e del conseguente maggiore fabbisogno di finanziamento statale, per valutare se la compensazione fosse o no eccessiva. In quella fase del procedimento, la Commissione ha osservato che in base alle informazioni in suo possesso in quel momento, non era possibile determinare se la RTP fosse incorsa in tale comportamento (103).
(214)
In seguito all’invito a presentare osservazioni sull’avvio del procedimento relativo al caso in oggetto, la Commissione non ha ricevuto dai concorrenti della RTP nessun commento che indicasse o dimostrasse che la RTP teneva sui mercati commerciali un comportamento anticoncorrenziale tale da comportare una maggiorazione del finanziamento statale, incompatibile con il trattato (104).
(215)
In tale contesto, la Commissione ritiene che non vi siano indizi di un simile comportamento. Di conseguenza, la Commissione conclude che non sembra che la RTP abbia tenuto comportamenti anticoncorrenziali sui mercati commerciali, dai quali sia derivato un fabbisogno maggiorato di finanziamento statale, e che non vi è stata una compensazione eccessiva come risultato di un tale comportamento.
(216)
Di conseguenza, la Commissione conclude che l’accordo con l’ente responsabile del sistema di previdenza sociale, gli apporti di capitale e il prestito subordinato, nonché l’esenzione temporanea dalle spese di registrazione debbano essere considerati aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Nondimeno, il finanziamento della RTP in base a misure ad hoc è compatibile con il mercato interno, a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE. Il finanziamento totale è proporzionato ai costi netti corrispondenti a obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti e attribuiti. Di conseguenza, il finanziamento statale non ha inciso sulle condizioni degli scambi né sulla concorrenza all’interno dell’Unione in misura contraria all’interesse dell’Unione, ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE (105).
VI. CONCLUSIONI
(217)
La Commissione constata che il Portogallo ha illegalmente dato esecuzione ad aiuti ad hoc in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE (106). Ciò non si applica all’esenzione dalle spese notarili e di pubblicazione di cui all’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92, in quanto tali misure non sono ritenute costituire aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(218)
Come indicato al considerando 143, la Commissione conclude che l’accordo del 1993 con l’ente responsabile della previdenza sociale, gli apporti di capitale nel periodo 1994-1997 e il prestito del 1998 costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Analogamente, l’esenzione dalle spese di registrazione di cui all’articolo 11, paragrafo 1, della legge n. 21/92 e l’esenzione permanente dalle spese di cui all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 costituiscono aiuti di Stato. Le misure ad hoc sono state concesse utilizzando risorse statali, minacciano di falsare la concorrenza sul mercato interno, favorendo la RTP, e incidono sugli scambi.
Tali misure non soddisfano le condizioni di cui alla sentenza Altmark, poiché non si può ritenere che esse facciano parte di un sistema di compensazione i cui parametri siano stati definiti in via preliminare e in forma obiettiva e trasparente. È inoltre evidente che la RTP non è stata selezionata mediante una procedura di gara pubblica che potesse garantire il minimo costo possibile, né vi sono indicazioni secondo cui l’importo dei pagamenti ad hoc fosse stato determinato in base a un’analisi dei costi sostenuti da un’impresa media.
(219)
L’esenzione di cui all’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE si applica alle misure ad hoc ad eccezione dell’esenzione permanente concessa alla RTP in virtù dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92. Come dimostra l’analisi che precede, le misure hanno compensato obblighi di servizio pubblico chiaramente definiti e correttamente affidati alla RTP in virtù della legge n. 21/92 e dei contratti di servizio pubblico. Le misure ad hoc sono commisurate al costo netto di gestione del servizio pubblico della RTP. Le misure ad hoc non falsano la concorrenza in misura contraria all’interesse dell’Unione, essendo commisurate ai costi netti del servizio pubblico sostenuti dalla RTP. Inoltre, la RTP non ha adottato comportamenti anticoncorrenziali nello svolgimento delle sue attività commerciali.
(220)
La Commissione ritiene che l’esenzione permanente di cui all’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 costituisce un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune in quanto non può essere considerata una compensazione per la fornitura di un servizio di interesse economico generale ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE. Pertanto, il Portogallo dovrebbe abolire tale legge. Il Portogallo dovrebbe inoltre garantire che tutti gli aiuti versati alla RTP in virtù di tale legge vengano recuperati.
(221)
Alla luce delle conclusioni di cui sopra, la Commissione,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
1. Le seguenti misure ad hoc che il Portogallo ha concesso alla Radiotelevisão Portuguesa S.A. (RTP) costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato:
a)
la ripianificazione del debito di 1 206 milioni di PTE che il Portogallo ha concesso alla RTP sotto forma un accordo con l’ente responsabile della previdenza sociale concluso nel 1993;
b)
gli apporti di capitale concessi tra il 1994 e il 1997, per un importo complessivo pari a 46 800 milioni di PTE;
c)
il prestito di 20 000 milioni di PTE concesso nel 1998;
d)
l’esenzione temporanea dalle spese di registrazione di cui all’articolo 11, paragrafo 1, della legge portoghese n. 21/92, pari a 11 000 000 PTE.
2. Le misure di aiuto di Stato di cui al paragrafo 1 del presente articolo sono compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del trattato giacché non hanno dato luogo a una compensazione eccessiva dei costi netti legati alle funzioni di servizio pubblico affidate alla RTP.
Articolo 2
L’esenzione dalle spese notarili e di pubblicazione di cui all’articolo 11, paragrafo 1, della legge portoghese n. 21/92 non costituisce un aiuto di Stato.
Articolo 3
1. L’esenzione illimitata dal pagamento di tutte le spese legate a qualsiasi atto di iscrizione, registrazione o annotazione, concessa alla RTP in virtù dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge portoghese n. 21/92, costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
2. L’aiuto di Stato che in virtù dell’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92 il Portogallo ha illegittimamente concesso alla RTP in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato è incompatibile con il mercato interno.
Articolo 4
1. Il Portogallo deve abrogare la legge di cui all’articolo 3, paragrafo 1, della presente decisione nonché ordinare il recupero di qualsiasi aiuto di Stato ricevuto dalla RTP in virtù di detta disposizione fino alla data di abrogazione della legge.
2. Negli importi da recuperare rientrano gli interessi relativi al periodo compreso tra la data in cui l’aiuto è stato messo a disposizione della RTP fino alla data del loro effettivo recupero.
3. Gli interessi sono calcolati secondo il regime dell’interesse composto a norma del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 e del regolamento (CE) n. 271/2008 recante modifiche del regolamento (CE) n. 794/2004.
Articolo 5
1. Il recupero dell’aiuto concesso nel quadro della legge di cui all’articolo 3 sarà immediato ed effettivo.
2. Il Portogallo assicurerà l’applicazione della presente decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 6
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, il Portogallo trasmetterà alla Commissione le seguenti informazioni:
a)
la descrizione dettagliata delle misure adottate per abrogare l’articolo 11, paragrafo 2, della legge n. 21/92;
b)
l’importo complessivo (capitale e interessi) che deve essere recuperato presso la RTP;
c)
la descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione; e
d)
i documenti che dimostrano che alla RTP è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. Il Portogallo terrà la Commissione informata sugli sviluppi delle misure nazionali adottate per applicare la presente decisione fino al completamento del recupero dell’aiuto di cui all’articolo 3. Esso trasmetterà immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e a quelle previste per conformarsi alla presente decisione. Esso fornirà inoltre informazioni dettagliate riguardo agli importi dell’aiuto e agli interessi già recuperati presso la RTP.
Articolo 7
La Repubblica portoghese è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 20 dicembre 2011

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