Document ID: 32002D0782

Kommissionens beslut
av den 12 mars 2002
om det statliga stöd som Italien har genomfört till förmån för Poste Italiane SpA (f.d. Ente Poste Italiane)
[delgivet med nr K(2002) 921]
(Endast den italienska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2002/782/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 88.2 första stycket i detta,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a i detta,
efter att i enlighet med nämnda artikel ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig och med beaktande av dessa synpunkter(1), och
av följande skäl:
I. FÖRFARANDE
(1) Genom ett klagomål som mottogs den 24 april 1997 underrättades kommissionen om att den italienska staten hade beviljat det italienska postverket Ente Poste Italiane (nedan kallat EPI) stödåtgärder. Klaganden begärde att kommissionen skulle kontrollera om dessa stödåtgärder var skäliga på grundval av gemenskapens lagstiftning. Kommissionen begärde preliminära upplysningar genom skrivelser av den 27 maj och den 21 oktober 1997, vilka besvarades av de italienska myndigheterna den 28 juli 1997 samt den 2 februari och den 23 februari 1998.
(2) Den 14 juli 1998 beslutade kommissionen att inleda det förfarande som anges i artikel 88.2 i EG-fördraget (f.d. artikel 93.2).
(3) Genom en skrivelse av den 4 augusti 1998 underrättade kommissionen Italien om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 88.2 i EG-fördraget avseende detta stöd (nedan kallat beslutet att inleda förfarandet).
(4) Till följd av artiklar i dagspressen fick kommissionen kännedom om att Italien planerade att bevilja ytterligare stödåtgärder medan förfarandet pågick. Genom en skrivelse av den 15 juli 1998 begärde kommissionen uppgifter om dessa nya stödåtgärder, som lämnades av den italienska regeringen genom en skrivelse av den 7 augusti 1998. Den 16 september 1998 beslutade kommissionen att utvidga det förfarande som anges i artikel 88.2 i EG-fördraget till att omfatta de nya åtgärderna. Italien informerades om detta genom en skrivelse av den 12 oktober 1998 (nedan kallat beslutet om att utvidga förfarandet).
(5) Beslutet om att inleda förfarandet och beslutet om att utvidga förfarandet har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. I båda besluten uppmanade kommissionen berörda parter att inkomma med sina synpunkter på de åtgärder som nämns i klagomålet och på de andra åtgärderna som kommissionen anger.
(6) De enda synpunkterna som kommissionen har mottagit är de som inkom från klaganden genom skrivelser av den 2 mars och den 1 december 1999. Kommissionen har översänt dessa synpunkter till Italien, som därmed har givits tillfälle att bemöta dem och som översände sina synpunkter genom en skrivelse av den 29 juni 1999, vilken registrerades av kommissionen den 30 juni 1999.
(7) De italienska myndigheterna inkom med ytterligare synpunkter genom skrivelser av den 23 oktober och den 14 december 1998. Kommissionen begärde ytterligare upplysningar genom skrivelser av den 15 december 1998, den 25 februari, den 30 mars och den 16 december 1999, den 11 maj 2000 och den 1 januari 2001.
(8) De italienska myndigheterna lämnade de begärda uppgifterna genom skrivelser av den 17 februari, den 28 april, den 29 juni, den 30 juli, den 20 augusti och den 30 september 1999, den 18 september och den 21 februari 2000, den 23 januari och den 28 februari 2001. Kommissionen hade möten med de italienska myndigheterna den 11 december 1998, den 9 februari, den 12 mars, den 1 juni, den 15 juni, den 7 oktober och den 26 oktober 1999 samt med klaganden den 28 juli 1998, den 15 januari 1999, den 28 april och den 13 juli 2000.
(9) Genom en skrivelse av den 6 december 2001, registrerad av kommissionen den 13 december 2001, meddelade klaganden kommissionen att han avsåg att dra tillbaka det klagomål som hade gett upphov till denna undersökning. Klaganden hävdade att en ny marknadssituation har utvecklats i och med Italiens genomförande av postdirektivet i slutet av 1999, vilket lett till att klaganden inte längre hade något intresse av klagomålet.
II. RÄTTSLIG GRUND
Den relevanta gemenskapslagstiftningen
(10) Den 15 december 1997 antog Europaparlamentet och rådet direktiv 97/67/EG om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna(2) (nedan kallat postdirektivet), som innehåller allmänna bestämmelser för att delvis avreglera postsektorn på gemenskapsnivå. Kommissionen har med anledning av detta antagit ett meddelande om tillämpningen av konkurrensreglerna inom postsektorn och om utvärderingen av vissa statliga åtgärder i samband med posttjänster(3) (nedan kallat meddelandet om postsektorn) som beskriver "kommissionens tolkning av de berörda bestämmelserna i EG-fördraget och de vägledande principer som kommissionen kommer att utgå ifrån när den tillämpar EG-fördragets konkurrensregler i enskilda ärenden inom postsektorn"(4).
(11) Postdirektivet trädde i kraft den 10 februari 1998 och medlemsstaterna beviljades en tidsfrist på ett år för att efterfölja det. Postdirektivet och meddelandet om postsektorn kan ge riktlinjer för bedömningen av detta fall, även om några av de åtgärder som granskas i detta beslut har beslutats innan dessa trädde i kraft.
Postdirektivet
(12) I postdirektivet fastställs att medlemsstaterna skall säkerställa "samhällsomfattande tjänster som inbegriper stadigvarande tillhandahållna posttjänster av fastställd kvalitet inom hela territoriet till rimliga priser för samtliga användare"(5). Dessa samhällsomfattande tjänster skall omfatta åtminstone postförsändelser som väger högst 2 kg, postpaket som väger högst 10 kg och tjänster för rekommenderade och assurerade tjänster. Vad beträffar postpaket får de nationella tillsynsmyndigheterna höja viktgränsen för vad som täcks av de samhällsomfattande tjänsterna till högst 20 kg.
(13) De samhällsomfattande tjänsterna omfattas i princip inte av monopol. I direktivet erkänns dock även att tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster kan kräva särskild kompensation. Följaktligen skall i "den utsträckning som är nödvändig för att säkerställa att de samhällsomfattande tjänsterna upprätthålls (...) de tjänster som varje medlemsstat får låta omfattas av monopol för den eller dem som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster vara (...) brevförsändelser (...) vilkas pris är lägre än fem gånger den allmänna avgiften för en brevförsändelse av första viktklassen inom den snabbaste normalkategorin (...) såvida de väger mindre än 350 gram"(6). Om nödvändigt får även gränsöverskridande post och direktreklam omfattas av monopol inom samma pris- och viktgränser.
(14) Artikel 14 i direktivet innehåller noggranna bestämmelser om ett redovisningssystem med skilda konton som de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster skall tillämpa.
"1. Medlemsstaterna skall, inom två år efter det att detta direktiv har trätt i kraft, vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster sköter sin redovisning i enlighet med bestämmelserna i denna artikel.
2. De som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster skall i den interna redovisningen ha skilda konton åtminstone dels för var och en av tjänsterna inom den monopoliserade sektorn, dels för de icke-monopoliserade tjänsterna. Kontona för de icke-monopoliserade tjänsterna skall tydligt skilja mellan tjänster som ingår i de samhällsomfattande tjänsterna och tjänster som inte gör det. Sådana interna redovisningssystem skall bygga på enhetligt tillämpade och objektivt försvarbara principer för kostnadsredovisning.
3. I de redovisningssystem som avses i punkt 2 skall, utan att det påverkar tillämpningen av punkt 4, kostnaderna fördelas på var och en av de monopoliserade och på de icke-monopoliserade tjänsterna på följande sätt:
a) Kostnader som direkt kan hänföras till en bestämd tjänst skall hänföras till den tjänsten.
b) Gemensamma kostnader, dvs. kostnader som inte direkt kan hänföras till en bestämd tjänst, skall fördelas på följande sätt:
i) När det är möjligt, skall gemensamma kostnader fördelas utifrån en direkt analys av vad som förorsakade dem.
ii) När en direkt analys inte är möjlig, skall gemensamma kostnadskategorier fördelas utifrån en indirekt koppling till en annan kostnadskategori eller grupp av kostnadskategorier som det är möjligt att direkt hänföra eller fördela; den indirekta kopplingen skall grunda sig på jämförbara kostnadsstrukturer.
iii) När varken direkta eller indirekta åtgärder för att fördela kostnader står till buds, skall kostnadskategorin fördelas utifrån en allmän fördelningsnyckel uträknad från förhållandet mellan alla utgifter som direkt eller indirekt har hänförts till eller fördelats dels på varje monopoliserad tjänst, dels på de andra tjänsterna.
4. [...]
5. De nationella tillsynsmyndigheterna skall säkerställa att överensstämmelse med ett av de redovisningssystem som beskrivs i punkterna 3 och 4 kontrolleras av ett behörigt organ som är fristående från den som tillhandahåller de samhällsomfattande tjänsterna.
Medlemsstaterna skall se till att ett utlåtande om att redovisningssystemen följs regelbundet offentliggörs."
(15) Den skyldighet som avses i punkt 2 trädde i kraft den 10 februari 2000.
(16) Postdirektivet införlivades i den italienska rättsordningen genom delegationsförordning nr 261 av den 22 juli 1999, som trädde i kraft den 6 augusti 1999. I artikel 7.2 i denna delegationsförordning återges artikel 14.2 i direktivet. I artikel 7.3 i delegationsförordningen föreskrivs att ett revisionsbolag med uppdrag att granska balansräkningen för den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster även skall kontrollera kostnadsredovisningssystemets överensstämmelse.
(17) Innan postdirektivet trädde i kraft föreskrevs i det programavtal av den 17 januari 1995 som ingicks mellan EPI och Telekommunikationsministeriet (nedan kallat 1995 års avtal), att EPI gradvis skulle anta ett system för separat bokföring som överensstämmer med principerna om insyn, objektivitet och likabehandling, i syfte att garantera en effektiv konkurrens för alla icke-monopoliserade tjänster. I artikel 11.2 i 1995 års avtal fastställdes särskilt att den separata bokföringen skulle medge en kontroll av att det inte fanns korssubventioner mellan de monopoliserade och de icke-monopoliserade tjänsterna. I artikel 12 i 1995 års avtal fastställdes att ministeriet och EPI skulle fastställa de grundläggande parametrarna för ett redovisningssystem med förmåga att fördela vinsterna, kostnaderna och det kapital som använts för leveransen av varje enskild tjänst på grundval av de verksamheter som är nödvändiga för att producera den.
(18) I artikel 13 i 1995 års avtal fastställdes att ett revisionsbolag (bolag inskrivet i den särskilda förteckningen över revisionsbolag) genom en för ändamålet särskilt upprättad revisionsberättelse skall intyga att de principer för kostnadsredovisning som avses i artikel 11 i avtalet i fråga har uppfyllts.
(19) Den förpliktelse som avses i artikel 7 i 1995 års avtal upprepas sedan i lag nr 662 av år 1996, i vilken det fastställs att EPI skall föra separata bokföringsanteckningar och särskilt skilja de kostnader och vinster som är knutna till leveransen av tjänster som tillhandahålls enligt lagstadgat monopol från dem som härrör från konkurrensutsatta tjänster.
(20) Slutligen föreskrivs i ministerpresidentens direktiv av den 14 november 1997(7) att det redovisningssystem som används av en tillhandahållare av samhällsomfattande tjänster skall göra en åtskillnad som avspeglar skillnaden mellan området för posttjänster och området för finansiella tjänster. Det skall dessutom möjliggöra utarbetandet av skilda konton för varje kostnadsställe, genom att varje verksamhetsområde tilldelas alla kostnader som kan hänföras till detta.
(21) För att uppfylla den förpliktelse avseende kostnadsredovisning som avses i ovannämnda bestämmelser, samt i artikel 14 i postdirektivet och artikel 7 i delegationsförordning nr 261/99, har EPI och senare PI (Poste Italiane SpA) antagit ett redovisningssystem grundat på en "metod för kostnadsfördelning enligt verksamhet".
(22) Metoden för kostnadsfördelning enligt verksamhet skiljer sig från den traditionella metoden. Den minskar mängden gemensamma kostnader som inte kan fördelas genom att för några av dessa identifiera den väg som via verksamheterna leder till produkterna. Detta görs på grundval av statistiska studier som fastställer orsakssambandet mellan å ena sidan verksamheter och allmänna utgifter (kostnadsfaktorer) och å den andra sidan verksamheter och produkter (verksamhetsfaktorer). Denna metod kan användas särskilt inom sektorer med en hög nivå av gemensamma kostnader, t.ex. postkontoren.
(23) PI har i linje med de kriterier som anges i artikel 14.4 i postdirektivet fördelat den totala kostnaden för dess transaktioner på grundval av kostnadsfaktorer på dess olika produkter (fullständig och proportionell kostnadsfördelning). Först har de kostnader som kan hänföras direkt till en särskild produkt fördelats till denna. Sedan har metoden för kostnadsfördelning enligt verksamhet tillämpats på de återstående kostnaderna(8). Denna metod gör det möjligt att fastställa kostnaden för varje enskild verksamhet (t.ex. förvaltning, tjänsteleverans, datorisering av företaget, etc.) och andelen av den verksamheten som "förbrukats" av varje enskild produkt. Varje tjänst som säljs av PI står alltså för en specifik andel av de totala kostnader som PI burit för dess produktion, oberoende av om den är samhällsomfattande, monopoliserad eller ej. Till skillnad från de andra postoperatörerna isolerar PI inte de enskilda kostnadsandelarna (t.ex. kostnaden för underhållet av postkontor på platser som inte är lönsamma) som kostnader vilka enbart kan fördelas på den offentliga tjänsten. På så sätt fördelar PI kostnaden för det territoriella nätet och varje annan gemensam kostnad proportionerligt även på de konkurrensutsatta tjänsterna.
(24) Detta redovisningssystem möjliggör en beräkning av vinsten/förlusten för varje produkt som säljs av PI.
(25) Det revisionsbolag som fått det uppdrag som avses i artikel 14.5 i postdirektivet, artikel 13 i 1995 års avtal och artikel 7.3 i delegationsförordning nr 261 av den 22 juli 1999 har kontrollerat EPI:s och PI:s kostnadsredovisning från och med år 1996. Det har aldrig framfört några anmärkningar angående förenligheten och överensstämmelsen hos EPI:s och PI:s skilda konton.
(26) Kommissionen har på grundval av de uppgifter som lämnats av de italienska myndigheterna granskat den metod för kostnadsfördelning enligt verksamhet som tillämpats av EPI och av PI, de skilda kontona och de årliga revisionsberättelserna. Dess slutsats är att dessa överensstämmer med en korrekt fördelning av PI:s kostnader på de olika verksamheterna(9).
(27) Under de särskilda omständigheter som råder i detta ärende, där den offentliga postoperatören nästan uteslutande tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (se nedan), är det följaktligen kommissionens slutsats att EPI:s och PI:s separata bokföring kan användas för att bedöma kostnaderna och vinsterna för de olika tjänster som den italienska offentliga postoperatören tillhandahållit, samt för att fastställa nettomerkostnaden för det uppdrag att utföra tjänster i allmänhetens intresse som anförtrotts EPI och PI. Om den nettomerkostnad som härrör från fullgörandet av detta uppdrag överstiger det totala värdet på de stödåtgärder som beviljats PI är det inte nödvändigt att kommissionen kontrollerar om det finns korssubventionering till förmån för en särskild konkurrensutsatt tjänst från PI(10).
Meddelandet om postsektorn
(28) I meddelandet om postsektorn fastställs att korssubventionering inte snedvrider konkurrensen "om kostnaderna för en viss monopolverksamhet subventioneras genom intäkter från en annan monopolverksamhet, eftersom konkurrens inte är möjlig när det gäller sådan verksamhet. (...) Detta skulle även kunna gälla subventionering av monopolverksamhet genom intäkter från konkurrensutsatt verksamhet."(11). Postoperatörerna bör dock "inte använda intäkterna från monopolverksamheten till att subventionera konkurrensutsatt verksamhet."(12). Enligt meddelandet skall kommissionen, om tjänster systematiskt och selektivt tillhandahålls till ett pris som ligger under den genomsnittliga totalkostnaden, undersöka detta från fall till fall enligt artikel 81, eller enligt artikel 81 och artikel 86.1 eller enligt artikel 87 i fördraget.
(29) Enligt meddelandet måste man "ta hänsyn till de ekonomiska resurser som krävs för att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse" när "man avgränsar det monopoliserade området". I meddelandet om postsektorn understryks behovet av interna redovisningssystem där man redovisar kostnader och intäkter knutna till de olika tjänsternas tillhandahållande separat.
(30) I punkt 3.4 i meddelandet om postsektorn fastslås att priset på konkurrensutsatta tjänster bör "åtminstone motsvara genomsnittskostnaden för tillhandahållandet av tjänsterna. Detta innebär att de direkta kostnaderna och en skälig del av operatörens samkostnader och indirekta kostnader täcks".
Den italienska postmarknaden
(31) Posttjänsterna tillhandahölls i Italien av Post- och telekommunikationsförvaltningen "Amministrazione Poste e Telecomunicazioni" (nedan kallad APT), en gren av det italienska post- och telekommunikationsministeriet, fr.o.m. ikraftträdandet av kungligt lagdekret nr 884 av den 14 juni 1925.
(32) Till APT:s uppdrag hörde, förutom posttjänsterna, även uppgiften att tillhandahålla inlåningstjänster för postsparandet och ett betalningssystem. Inlåning av postsparande infördes särskilt genom lag nr 2729 av år 1875, senare ändrad genom presidentdekret nr 156 av år 1973. Förpliktelsen att tillhandahålla ett betalningssystem infördes genom delegationsförordning nr 1541 av den 6 september 1917 och ändrades genom ovannämnda presidentdekret nr 156 av år 1973.
(33) APT verkade inom ramen för ministeriets verksamhetsområde och var inte behörig att fastställa taxorna och priserna på dess tjänster, som fastställdes av ministeriet. APT hade dessutom inte status som självständigt juridiskt organ, det var inte ett juridiskt organ skilt från ministeriet och dess redovisningsmässiga självständighet var begränsad. APT:s räkenskaper var en integrerad del av ministeriets budget och måste varje år godkännas inom ramen för den årliga ekonomiska lagstiftningen om statsbudgeten.
(34) Under denna period överfördes APT:s eventuella vinster och förluster automatiskt till finansministeriet (behörigt för statsbudgeten).
(35) APT:s dåliga finansiella resultat och tillhandahållandet av tjänster med låg kvalitet ledde till att den italienska regeringen startade en drastisk omvandling av postföretaget. Genom lagdekret nr 487 av den 1 december 1993, omvandlat till lag nr 71/1994, omvandlades APT till EPI, ett offentligt ekonomiskt organ (separat redovisningsobjekt), från och med den 1 januari 1994.
(36) Genom lag nr 71/1994 överfördes till EPI samtliga tillgångar och skulder, personalen samt de verksamheter som tidigare förvaltats av APT. Samtidigt övertog finansministeriet förlusterna fram till och med den 31 december 1993.
(37) I 1995 års avtal mellan EPI och ministeriet tilldelades EPI följande verksamheter(13):
- Tillhandahållande av samhällsomfattande och monopoliserade posttjänster (normalpost, ilförsändelser och rekommenderade försändelser, telex- och telegraftjänster, etc.).
- Tillhandahållande av andra icke-monopoliserade tjänster (paket som väger högst 20 kg, utbetalning av statliga pensioner, betalningssystem, inlåning av postsparande för den statliga Cassa Depositi e Prestitis räkning, girokonton, telex- och telegraftjänster, etc.).
(38) I 1995 års avtal tillerkändes EPI dessutom möjligheten att i fri konkurrens bedriva andra post-, telekommunikations-, finans-, försäkrings- och distributionstjänster.
(39) Genom 1995 års avtal ålades EPI även följande förpliktelser avseende de verksamheter som det tilldelats:
- Bindande kvalitetsstandarder för post-, finans- och telekommunikationstjänsterna(14).
- Skyldighet att garantera tillhandahållande av alla tjänster som betraktas som samhällsomfattande (normalpost, ilförsändelser och rekommenderade försändelser, telex- och telegraftjänster, paket som väger högst 20 kg, utbetalning av statliga pensioner, inlåning av postsparande för Cassa Depositi e Prestitis räkning, girokonton, etc.) i hela Italien, oberoende av kostnadstäckningen för postkontor som är belägna i områden med låg posttrafik(15).
- För distribution av dagspress och ideella organisationers publikationer, tillämpningen av en nedsatt taxa, som fastställs i lag och som är lägre än den i annat fall normalt tillämpliga taxan(16).
- Andra förpliktelser (taxenedsättning för valkampanjer, etc.)(17).
(40) Det står följaktligen klart att alla de verksamheter som anges i ovanstående skäl tilldelades EPI genom 1995 års avtal som tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, eftersom staten har fastställt ett socialt och ekonomiskt mål(18) för leverans av dessa tjänster. Faktum är att EPI förpliktades att tillhandahålla alla dessa tjänster oberoende av deras lönsamhet, och att upprätthålla ett omfattande nät av postkontor även i de områden där omsättningen inte skulle ha motiverat en direkt närvaro från ekonomisk synpunkt. Totalt förvaltar EPI ett nät med över 14000 kontor i hela Italien.
(41) Slutligen skall det göras en distinktion mellan EPI:s möjlighet att fastställa priset på de egna tjänsterna under olika perioder. Fram till och med 1996 kontrollerade ministeriet priset på de tjänster som tillhandahölls av PI. Från och med 1997 och fram till det att delegationsförordning nr 261/99 trädde i kraft kvarstod ministeriets kontroll bara med avseende på de tjänster som reserverats för EPI, medan organet enligt lag nr 662/96 hade behörighet att fritt fastställa priset på de andra posttjänsterna. Till följd av postdirektivets genomförande återinfördes genom delegationsförordning nr 261/99 en annan nivå av kontroll från ministeriets sida över fastställandet av priserna på både monopoliserade och icke-monopoliserade samhällsomfattande tjänster.
(42) För att kompensera företagets nettokostnader för att fullgöra sitt uppdrag att utföra tjänster i allmänhetens intresse har den italienska staten beviljat EPI följande stödåtgärder:
- Landsomfattande monopol på en rad tjänster (de så kallade reserverade tjänster som fastställs i lag nr 662/1996 och som omfattar normala, rekommenderade och assurerade brevförsändelser, telex- och telegraftjänster samt filatelitjänster(19)).
- Årliga direktersättningar i olika former(20).
(43) Genom ett ministerbeslut av år 1997 (beslut från interministeriella kommittén för ekonomins planering av den 10 december 1997), omvandlades EPI till aktiebolaget "Poste Italiane SpA" (EPI) från och med den 28 februari 1998(21). Relationerna mellan PI och staten fortsatte att regleras av 1995 års avtal under en övergångsperiod fram till dess att det nya avtalet ingicks(22).
(44) År 2000 ingicks ett nytt programavtal mellan PI, kommunikationsministeriet och finansministeriet (nedan kallat det nya avtalet)(23). Det nya avtalet avspeglar utvecklingen på postlagstiftningens område efter 1995 års avtal, särskilt den nya marknadssituation som uppstod efter genomförandet av postdirektivet.
(45) Till skillnad från 1995 års avtal omfattar det nya avtalet inte några föreskrifter om samhällsomfattande förpliktelser eller några bindande kvalitetskrav på finans- och telekommunikationstjänsterna.
III. DETALJERAD BESKRIVNING AV STÖDET
(46) I klagomålet uppges att EPI beviljats icke anmält statligt stöd genom följande åtgärder:
- Beviljandet av ett ursprungligt bolagskapital på 50 miljarder italienska lire (25 miljoner euro).
- Beviljandet av ytterligare medel omfattande 1287 miljarder italienska lire (660 miljoner euro).
- Befrielse från skatten på företagens nettoförmögenhet(24).
(47) I klagomålet hänvisas dessutom till en ytterligare åtgärd, som föreskrivs i lag nr 662/1996 och som består av beviljandet av 300 miljarder italienska lire för att kompensera kostnaderna för dagspressens taxenedsättningar.
(48) Utöver de åtgärder som anges i klagomålet hänvisar kommissionen i beslutet att inleda förfarandet och beslutet att utvidga detsamma till en rad åtgärder som enligt dess mening skulle kunna utgöra statligt stöd enligt artikel 87 i EG-fördraget. Kommissionen hävdar närmare bestämt att den för att kunna göra sin slutliga utvärdering behövde ytterligare uppgifter om följande åtgärder:
- Beviljandet av 1337 miljarder italienska lire (685 miljoner euro) som kapitaltillskott till EPI.
- Befrielse från skatten på företagens nettoförmögenhet.
- Den möjliga överkompenseringen från statens sida, för frankeringstjänster, pensionsutbetalningar och inlåning av postsparandet.
- Ersättningen för nettokostnaderna för förpliktelsen att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster (inklusive ovannämnda 300 miljarder italienska lire enligt lag nr 662/96 som anges i klagomålet).
- Det ekonomiska stöd som staten beviljat EPI:s investeringsplan.
- Statens betalning av avbetalningar (amorteringar och räntor) på lån som tecknats av EPI.
- Täckningen av APT:s förluster före 1993.
- Det nya kapitaltillskottet vid EPI:s omvandling till PI.
(49) I beslutet att utvidga förfarandet hänvisar kommissionen till den avskrivning av skulder som avses i lag nr 3 av den 7 januari 1999 (nedan kallad avskrivning av skulder som avser 1999). Den italienska staten beslutade att avskriva APT:s skulder till statskassan, vilka hade inkluderats i EPI:s redovisning. De avskrivna skulderna uppgick till 5168 miljarder italienska lire och omfattade följande poster: en första del på 4666 miljarder italienska lire för nedläggningen av förvaltningen för postanvisningar och postsparande (Gestione vaglia e risparmi), en andra del på 479 miljarder italienska lire för pensioner som utbetalats till post- och telegrafpersonal under 1993 och en tredje del på 23 miljarder lire för förtidspensioner från finansministeriet för en viss kategori av anställda som avgick från tjänst under tiden 1 januari-31 juli 1994.
(50) I sin granskning av de ekonomiska relationerna mellan staten och PI måste kommissionen utvärdera alla ovannämnda åtgärder mot bakgrund av bestämmelserna om statligt stöd. I detta syfte måste den granska relationerna mellan PI och staten fram till och med 1999, året för det formella antagandet av den åtgärd som tidsmässigt är den som sist identifierades i kommissionens beslut om att inleda och att utvidga förfarandet.
(51) I detta skede anser kommissionen inte att det är nödvändigt att ytterligare utsträcka undersökning utöver 1999, eftersom den vad gäller den perioden inte har tillgång till uppgifter som pekar på att den italienska staten har överkompenserat PI för fullgörandet av sin uppgift att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse. Kommissionen förbehåller sig naturligtvis rätten att nå en annan slutsats, om man i ett andra skede finner det lämpligt att granska de ekonomiska relationerna mellan PI och den italienska staten även efter år 1999, och om andra uppgifter då tillkommer.
(52) För att göra en korrekt och giltig undersökning har kommissionen, från och med beslutet att inleda förfarandet, identifierat två olika perioder på vilka undersökningen skall inriktas. Den första perioden gäller åren 1959-1993, medan den andra börjar 1994 och slutar 1999, året för den sist identifierade åtgärden i de beslut från kommissionen där räckvidden för denna undersökning fastställs.
Perioden 1959-1993 och därtill hörande åtgärder
(53) Kommissionen har i enlighet med vad som anges i beslutet att inleda förfarandet koncentrerat sin analys på i första hand de åtgärder som beviljats efter 1994, eftersom dessa påverkar konkurrensen i mycket större utsträckning. Det skall dock påpekas att finansministeriet vid ombildandet av APT till offentligt ekonomiskt organ (EPI) i och med lag nr 71/94 avskrev alla likviditetsförskott med vilka det hade täckt APT:s driftsförluster under perioden 1959-1993 med ett belopp på 31169 miljarder italienska lire (15,9 miljarder euro).
(54) I enlighet med de italienska myndigheternas uppgifter i synpunkterna på beslutet att utvidga förfarandet, skall till detta belopp ett belopp på 4689 miljarder italienska lire läggas, eftersom detta i verkligheten hänför sig till förluster som uppkommit före 1994. Dessa förluster har identifierats under en senare period på grund av redovisningssvårigheter, men de skall analyseras inom den tidsram som de huvudsakligen hänför sig till. Detta belopp utgörs av den första och den andra del av avskrivningen av skulder som avser 1999 enligt lag nr 3/99 och nämns i beslutet att inleda förfarandet.
(55) Sammantaget har staten följaktligen avskrivit en skuld på 35858 miljarder italienska lire som APT ackumulerat före 1994.
Perioden 1994-1999
(56) Kommissionen har i enlighet med vad som anges i beslutet om att inleda förfarandet och senare i beslutet om att utvidga förfarandet koncentrerat sin granskning på de åtgärder som beviljats efter 1994, särskilt fram till och med 1999. Följaktligen täcker kommissionens undersökning de juridiska och ekonomiska relationer mellan Italien och EPI som fastställs i lag nr 71/94 och 1995 års avtal.
(57) Lag nr 71/94 medförde en radikal förändring av posttjänsternas organisation och APT:s driftsförhållanden, på följande sätt:
- EPI fick en större roll i fastställandet av taxorna för tjänsterna utifrån de kriterier som fastställs i programavtalet(25), med en efterföljande kontroll från ministeriet.
- Beloppen för ersättningarna till EPI för de finansiella tjänster som det tilldelats (inlåning av postsparande, pensionsutbetalningar, etc.) fastställdes i särskilda avtal.
- En åtskillnad i redovisningsavseende infördes mellan ministeriet och den juridiska person som ansvarade för posttjänsterna (det nybildade EPI).
- För ett affärsdrivande företag lämpliga arbetsformer antogs, såväl i fråga om beslutsprocesserna som vad gäller organisationsstrukturen (t.ex. genom att en styrelse inrättades för EPI, vilket APT saknade).
(58) Lag nr 71/94 medförde följaktligen en drastisk förändring av posttjänsternas driftsförhållanden, särskilt i fråga om möjligheterna att erbjuda nya produkter eller tillämpa mer konkurrenskraftiga priser och villkor. Man skall dessutom lägga märke till att EPI:s självständighet i driftsavseende utvidgades ytterligare genom den följande lag nr 662/96, som under en kort period och fram till det att delegationsförordning nr 261/99 trädde i kraft gav EPI möjlighet att fastställa priserna på alla icke-monopoliserade tjänster utan något krav på godkännande från ministeriet.
(59) Denna grundläggande förändring bekräftades dessutom genom att EPI tilldelades ett eget bolagskapital och en driftsfond: därigenom understryks åtskillnaden i redovisnings-, organisations- och driftsavseende mellan APT och det nya EPI.
(60) Det är alltså möjligt att dra slutsatsen att lag nr 71/94 markerar inledningen på en ny period i den italienska offentliga postoperatörens verksamhet och i de sätt på vilka uppdraget, som tidigare tilldelats APT, regleras och finansieras av staten, tilldelas EPI och fullgörs av detta företag.
(61) Efter EPI:s inrättande utgör 1995 års avtal som reglerar relationerna mellan EPI och staten det för kommissionens undersökning viktigaste juridiska instrumentet, vars relevanta detaljer har diskuterats ovan. Avtalet har reglerat relationerna mellan EPI och den italienska staten fram till och med år 1999. Under denna period har EPI:s och sedan PI:s(26) konkurrensutsatta verksamhet varit begränsad till cirka 10 % av deras respektive omsättning. Av de uppgifter som kommissionen har tillgång till framgår särskilt att PI under denna period inte har tillhandahållit någon tjänst för paketförmedling av betydelse som uttryckligen riktar sig till företagskunder.
(62) Från och med år 2000 gäller som tidigare nämnts ett nytt avtal för att reglera de finansiella relationerna mellan PI och den italienska staten, tilldelningen och tillhandahållandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i den nya marknadssituation som uppstod efter genomförandet av postdirektivet.
(63) På grundval av det nya avtalet klassificeras ett betydande antal tjänster som tidigare betraktats som samhällsomfattande och underkastade i förväg fastställda kvalitetskrav inte längre som sådana (t.ex. alla finans- och telekommunikationstjänster som tillhandahålls av PI och som motsvarar cirka 40 % av dess omsättning). Det står följaktligen klart att det nya avtalet markerar ytterligare en viktig förändring i det sätt på vilket det uppdrag av allmänt ekonomiskt intresse har tilldelats EPI och det sätt på vilket det utförs, samt det sätt på vilket detta uppdrag definieras och finansieras av staten. Denna förändring är i det närmaste samtidig med ikraftträdandet av delegationsförordning nr 261/99, genom vilken postdirektivet genomförs och de bestämmelser som reglerar marknaden för posttjänster i Italien omdefinieras. Eftersom perioden 1994-1999 är homogen kan de enskilda åren bedömas gemensamt.
(64) På grundval av de uppgifter som inhämtats under förfarandets gång drar kommissionen den slutsatsen att EPI och PI under perioden 1994-1999 mottog följande åtgärder, vilka kan utgöra statligt stöd enligt artikel 87 i fördraget.
Tabell 1
Stödåtgärder som beviljats EPI och PI
Plats för tabell
Källa:
Uppgifter från de italienska myndigheterna, balansräkningar.
(65) De angivna beloppen har beräknats vid den tidpunkt då var och en av åtgärderna beslutades till EPI:s eller PI:s förmån, och inte vid tidpunkten för den faktiska utbetalningen. I merparten av fallen har den faktiska utbetalningen ägt rum en god tid efter beviljandet, ibland flera år senare. Följaktligen kan det totala beloppet uttryckt som nuvarande värde vara lägre än det som anges ovan: det handlar nämligen om det högsta möjliga stödbeloppet. De italienska myndigheterna har inte invänt mot denna försiktighetsåtgärd.
Detaljerad beskrivning av de åtgärder som avser perioden 1994-1999
(66) Vad beträffar det ursprungliga kapitaltillskottet till EPI (åtgärd nr 1), föreskrivs i artikel 7 i lag nr 71/94 ett ursprungligt bolagskapital för verket på 50 miljarder italienska lire, och sedan ett extra kapitaltillskott på 1278 miljarder italienska lire, vilket skulle beviljas på följande sätt: 968 miljarder italienska lire 1994, 168 miljarder italienska lire 1995 och 142 miljarder italienska lire 1996. Syftet med dessa medel var att gynna omvandlingen av APT till ett verk av en mer konkurrens- och affärsmässig karaktär, samt att stödja dess affärsplan.
(67) I artikel 9 i lag nr 71/94 fastställdes EPI:s befrielse från skatten på företagens nettoförmögenhet (åtgärd nr 2), vilken infördes genom lagdekret nr 394, omvandlad till lag nr 461/92. Det rörde sig om en tillfällig skatt som var tillämplig på affärsdrivande företag under perioden 1993-1998, motsvarande 0,75 % av bolagets nettoförmögenhet enligt balansräkningen. EPI skulle, på grund av dess karaktär av affärsdrivande företag, ha varit underkastat denna skatt, men befriades från den i kraft av artikel 9 i lag nr 71/94.
(68) Det ursprungliga kapitaltillskottet till PI (åtgärd nr 3) föreskrevs i artikel 53.13 i lag nr 449 av den 27 december 1997. I denna lag fastställdes att staten med avseende på EPI:s omvandling till Poste Italiane SpA skulle göra ett tillskott till bolagets aktiekapital på 3000 miljarder italienska lire. Kapitaltillskottet skulle beviljas i tre delbetalningar på 1000 miljarder italienska lire under åren 1999, 2000 och 2001. Det har bokförts i PI:s balansräkning från och med räkenskapsåret 1998, även om den faktiska utbetalningen ägde rum enligt ovannämnda tidsplan.
(69) Ersättningen för de kostnader som härrör från förpliktelserna att tillhandahålla posttjänster av allmänt intresse (åtgärd nr 4) för åren 1994-1996 föreskrevs i lag nr 662 av år 1996. I lag nr 449 av år 1997 föreskrevs ersättningen för 1998 och i lag nr 488 av år 1998 ersättningen för 1999.
(70) Bidragen till kostnaderna för den nedsatta taxan för distribution av dagspress och ideella publikationer (åtgärd nr 5) reglerades i lag nr 662 av år 1996 och i genomförandebestämmelserna (och tidigare i lag nr 71/94 i 1995 års avtal och lag nr 549/95). EPI och PI var skyldiga att tillämpa mycket lägre taxor än de normala för distributionen av flera typer av publikationer, varför staten ansåg det lämpligt att bevilja dem en specialbehandling. Staten sörjde för att delvis kompensera skillnaden mellan den normala och den reducerade taxan genom att bevilja EPI några kontanta bidrag (se ovan, tabell 1). I artikel 41 i lag nr 448 av år 1998 fastställs att PI från och med januari 2000 skall tillämpa den normala taxan för distributionen av dessa publikationer. Staten skulle följaktligen upphöra att betala PI för distributionstjänsterna(27).
(71) Åtgärd nr 6 (Intäkter från samhällsomfattande finansiella tjänster) omfattar de olika betalningarna från staten och statliga organ(28) för olika finansiella tjänster som tilldelats PI och som i 1995 års avtal betraktas som samhällsomfattande, vilka har visat sig överstiga den totala leveranskostnaden för de samhällsomfattande finansiella tjänsterna. Det angivna beloppet utgör rörelsemarginalen för hela sektorn för samhällsomfattande finansiella tjänster(29).
(72) Åtgärd nr 7 (Ersättning för lån som beviljats till APT) gäller statens finansiering av de investeringar som genomfördes av APT och som sedan överfördes till EPI. I kraft av lagarna nr 39/1982, 887/1984, 41/86 och 227/75 kunde APT genomföra en rad investeringar för att förbättra sina strukturer och driften av sina verksamheter (t.ex. postväsendets mekanisering). Enligt dessa lagar skall staten (finansministeriet) kompensera postoperatörens årliga avbetalningar för amorteringen av de lån som tecknats vid Cassa Depositi e Prestiti (nedan kallad CDDPP) för att finansiera dessa investeringar. Åtgärden fungerade enligt följande: lån beviljades från CDDPP till APT, för de avbetalningar som gjordes av EPI ersatte finansministeriet både amorteringar och ränta (lag nr 887 av år 1984), eller bara amorteringarna (lagarna 39/82, 41/86 och 227/75). Efter dess inrättande fortsatte EPI att utnyttja de investeringar som genomförts i enlighet med dessa lagar. Detsamma gäller för PI.
(73) Det skall dock påpekas att för åren 1998, 1999 och 2000 var enligt lag nr 449/97 ersättningen till PI från finansministeriet undantagen för avbetalningarna på de lån som avses ovan. Under de tre åren har åtgärden följaktligen inte tillämpats.
(74) Dessutom, för de lån som beviljats av CDDPP och för vilka betalningen av räntan fortsatte att belasta EPI(30) (lag nr 39 av år 1982, lag nr 41/86, och några av de lån som beviljats i kraft av lag nr 227/75), uppgick den årliga räntesats som tillämpades av CDDPP till 3,7 %, med undantag för en del av lånen som beviljats i kraft av lag nr 227/75, för vilka den genomsnittliga räntesatsen var 9,75 %. I enlighet med vad som kommer att visas nedan var denna räntesats lägre än den som APT hade kunna få på kapitalmarknaden (åtgärd nr 8).
IV. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(75) I detta ärende är klaganden den enda tredje part som har framfört synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet och beslutet att utvidga det. Klaganden har i sin brevväxling med kommissionen inte utvecklat några särskilda argument angående stödåtgärdernas förenlighet med den gemensamma marknaden eller angett om dessa åtgärder har haft snedvridande effekter på någon av de konkurrensutsatta marknader där PI är verksamt.
(76) Det är dock lämpligt att erinra om att klaganden, i synpunkterna på beslutet om att inleda förfarandet, hänvisar till de ytterligare åtgärder som beviljades EPI och PI under perioden 1994-1999, och som kan ha utgjort statligt stöd. Klaganden hävdade särskilt att Italien avstod från att ålägga EPI sanktioner för underlåtenheten att uppfylla de förpliktelser som följer av programavtalet. Genom att inte ålägga sanktioner skall EPI ha givits en ekonomisk fördel som är av sådan art att den utgör statligt stöd enligt artikel 87 i fördraget.
(77) Genom en skrivelse av juli 1999 meddelade kommissionen klaganden att denna påstådda överträdelse inte verkade ha grund och att 1995 års avtal inte omfattade några föreskrifter om sanktioner. Genom samma skrivelse uppmanade kommissionen klaganden att lämna kompletterande uppgifter till stöd för sitt klagomål. Klaganden har inte besvarat kommissionens uppmaning.
V. KOMMENTARER FRÅN ITALIEN
(78) I sina svar framför den italienska regeringen följande argument: i) Ingen av de åtgärder som granskas av kommissionen utgör statligt stöd. De utgör en kompensation - om än bara partiell - för merkostnaderna för de förpliktelser att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse som ålagts EPI och PI. ii) EPI och PI har inte i något fall överkompenserats. Särskilt de finansiella tjänster som tillhandahölls staten betalades enligt marknadspriser eller priser som var lägre än de faktiska kostnader som EPI eller PI burit för att tillhandahålla tjänsterna. iii) Åtgärderna i fråga skall betraktas som en enda process för att omorganisera postväsendet i Italien.
(79) Vad beträffar punkt i hävdar de italienska myndigheterna att det totala beloppet på den kompensation som i olika former mottagits av EPI och PI inte täcker den nettomerkostnad som burits av företag för att fullgöra sitt uppdrag att utföra tjänster i allmänhetens intresse. Enligt de italienska myndigheterna skulle EPI, även om de åtgärder som kommissionen identifierat betraktades som stöd, i vart fall vara underkompenserat för dess förpliktelser avseende tjänster av allmänt intresse.
(80) Vad beträffar punkt ii hävdar de italienska myndigheterna att de finansiella tjänster som av EPI och PI tillhandahölls staten betalades till marknadspriser och att de följaktligen inte gav företaget någon fördel. Särskilt statens betalning genom CDDPP för inlåning i postsparandet och för postgirokontona var lägre än marknadspriserna för motsvarande tjänster, som bankgirokonton och banksparböcker.
(81) Vad gäller punkt iii hävdar de italienska myndigheterna att de åtgärder som anges i kommissionens beslut om att inleda respektive utvidga förfarandet inte skall betraktas som separata transaktioner. De utgör snarare en enda process, som inleddes genom lag nr 71/94 och var inriktat på att omvandla postoperatören från en gren av den offentliga förvaltningen till ett helt igenom affärsdrivande företag, med målet att börsnoteras.
(82) Med hänsyn till de komplicerade finansiella och organisatoriska relationerna mellan f.d. APT och staten har i detta avseende EPI:s och PI:s ursprungliga nettokapital bildats genom en process som har varit lång och uppdelad i flera steg. Syftet med kapitaltillskotten till EPI och PI på totalt 4337 miljarder italienska lire skall följaktligen anses vara att skilja på det nybildade EPI:s tillgångar och skulder. Dessa åtgärder utgör alltså inte ett beviljande av nya ekonomiska resurser eller någon sådan täckning av de förluster som registrerats av EPI och PI att de utgör statligt stöd. Dessutom har det ursprungliga bolagskapital på 6047 miljarder italienska lire som beviljades EPI visat sig vara övervärderat med 2100 miljarder italienska lire och följaktligen sänkts. Staten var alltså behörigt att komplettera EPI:s ursprungliga bolagskapital med samma belopp.
(83) I linje med samma resonemang utgör befrielsen från skatten på företagets nettoförmögenhet inte statligt stöd, eftersom det berättigades av det faktum att staten, om den hade krävt denna skatt, hade varit tvungen att bevilja EPI ett högre ursprungligt bolagskapital. I likhet med detta måste de lån som beviljats med anledning av APT:s investeringar ersättas av staten (amorteringar och räntor). När EPI och PI trädde i APT:s ställe vad beträffar dessa investeringar fortsatte staten att betala för dessa lån i enlighet med vad som ursprungligen planerats. Åtgärden utgör följaktligen inte statligt stöd.
(84) De italienska myndigheterna hävdar slutligen att kommissionen, när den värderar de finansieringsåtgärder som avser företag som bedriver verksamhet inom sektorn för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, inte skall tillämpa den principen om en privat investerare i en marknadsekonomi, eftersom dessa företag per definition inte opererar under normala marknadsvillkor.
VI. BEDÖMNING AV STÖDET
(85) För att en statlig åtgärd skall utgöra statligt stöd i enlighet med artikel 87.1 i fördraget skall följande villkor vara uppfyllda:
a) Det skall ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är.
b) Det skall snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion.
c) Det skall påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(86) Vad beträffar några av de åtgärder som förekommer i beslutet om att inleda förfarandet (men inte nämns av klaganden) drar kommissionen den slutsatsen att de inte är av sådan karaktär att de utgör statligt stöd. Det handlar om följande åtgärder:
- Betalningarna för insamling och överlämnande av postförsändelser för olika offentliga förvaltningars räkning.
- Den tredje delen av avskrivningen av skulder som avser 1999 (23 miljarder italienska lire).
(87) Insamlingen och överlämnandet av postförsändelser för den offentliga förvaltningen handlar om en tjänst som EPI tillhandahåller staten, och för vilken staten betalar ett pris. I princip utgör priset för denna tjänst inte en fråga som skall analyseras mot bakgrund av artikel 87 i fördraget i den utsträckning statens betalning inte överstiger marknadspriset på denna tjänst.
(88) För de posttjänster som tillhandahölls den offentliga förvaltningen betalade staten vanligen en klumpsumma till APT. När EPI bildades förändrades inte detta betalningssystem förrän 1997. I artikel 2.17 i lag nr 662 av år 1996 fastställdes sedan att tjänsten skulle betalas på grundval av gällande taxor. För vissa posttjänster (t.ex. postförsändelser från/till presidenten, påven, borgmästarna osv.) föreskrevs dock ingen betalning. För åren efter denna lags antagande ger betalningen för posttjänster för den offentliga förvaltningens räkning följaktligen inte upphov till några problem med avseende på bestämmelserna om statligt stöd. Enligt de italienska myndigheterna uppgår det pris som staten 1997 betalade på grundval av lag nr 662/1996 till cirka 300 miljarder italienska lire.
(89) För perioden 1994-1996 betalade staten i genomsnitt 330 miljarder italienska lire, vilket med hänsyn till att vissa posttjänster i det nya systemet inte alls ersätts och att volymen av postförsändelser i Italien stadigt sjönk under åren 1990-1997 i princip överensstämmer med det pris som betalades efter 1996. Kommissionens slutsats är följaktligen att denna åtgärd inte har gett EPI någon fördel och att den inte är av sådan karaktär att den utgör statligt stöd.
(90) Den tredje delen av avskrivningen av skulder som avser 1999 uppgår till 23 miljarder italienska lire för förtidspensioner från finansministeriet för en viss kategori av anställda som avgick från tjänst under tiden 1 januari-31 juli 1994.
(91) På grundval av de uppgifter som lämnats av de italienska myndigheterna drar kommissionen den slutsatsen att den del av avskrivningen av skulder som avser 1999 inte är av sådan karaktär att den utgör statligt stöd.
(92) De pensioner som betalades av finansministeriet till ett belopp på 23 miljarder italienska lire under den första hälften av 1994 skulle ha betalats av staten från och med EPI:s bildande, som i alla andra affärsdrivande företag. Avskrivningen av den här skulden har följaktligen inte gett EPI någon fördel, eftersom det redan från början handlade om en skuld som skulle bäras av staten.
(93) Alla de andra åtgärderna som beskrivs ovan kan utgöra statligt stöd enligt artikel 87 i fördraget eftersom de berör statliga medel, gynnar det mottagande företaget och kan påverka handeln mellan medlemsstaterna.
Stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är
(94) Vad beträffar medlens karaktär påpekar kommissionen att de medel som beviljats i form av kapitaltillskott och för att täcka APT:s förluster, de medel som beviljats för pensionsutbetalningstjänsten, liksom bidragen till kostnaderna för förpliktelserna att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster i postsektorn, för distributionen av press och för betalningen av de investeringar som gjorts av APT, alla är direkt beviljade av staten utifrån den egna budgeten.
(95) Vad gäller alla dessa åtgärder är följaktligen karaktären av statliga medel ställd utom tvivel.
(96) Vad beträffar befrielsen från skatten på företagens nettoförmögenhet så innebär denna åtgärd visserligen inte några direkta kassautgifter för staten, men den har i vart fall en indirekt inverkan på den offentliga balansräkningen. Staten avstår i praktiken från skatteintäkter som den är berättigad till och som den normalt skulle ha krävt. Det är alltså tydligt att även denna åtgärd tar statliga medel i anspråk.
(97) Vad beträffar de förmånliga räntorna på de lån som beviljats av CDDPP och de medel som beviljats av CDDPP för de finansiella tjänster som anförtrotts EPI (som inlåningen i postsparandet) påpekar kommissionen att CDDPP har inrättats och helt kontrolleras av finansministeriet, som utser dess styrelse. Enligt domstolens rättspraxis skall man, för att fastställa om en åtgärd kan anses utgöra statligt stöd enligt artikel 87 i fördraget, "inte skilja mellan de fall där stödet beviljas direkt av staten och de fall där stödet beviljas av offentliga eller privata organ som staten inrättar eller utser"(31). Följaktligen är dessa medels karaktär av statliga medel, även de inte härrör direkt från statens budget, inte ställd utom allt tvivel.
Stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion
(98) Enligt artikel 87.1 i fördraget skall en finansiell åtgärd, för att anses utgöra statligt stöd, ge det mottagande företaget en ekonomisk fördel. På grundval av denna princip har domstolen i flera domar slagit fast att begreppet statligt stöd enligt artikel 87 inte måste begränsas till överföringar av kapital eller subventioner, utan att det skall omfatta alla åtgärder som, även om de inte har karaktären av subvention, kan ge upphov till samma ekonomiska effekter(32).
(99) Täckningen av APT:s förluster är en åtgärd som ger en ekonomisk fördel enbart till APT, eftersom den undanröjer en utgiftspost som normalt skulle ha ingått i dess balansräkning.
(100) Av de skäl som redovisas nedan är alla åtgärder i tabell 1 av sådan karaktär att de ger EPI och PI en ekonomisk fördel i enlighet med artikel 87 i fördraget.
(101) Vad beträffar kapitaltillskotten till EPI och till PI (åtgärderna nr 1 och 3) på totalt 4328 miljarder italienska lire, ger enligt fastställd rättspraxis(33) kapitaltillskott som görs med hjälp av statliga medel under omständigheter som inte vore acceptabla för en privat investerare vars verksamhet bedrivs i en marknadsekonomi det mottagande företaget en direkt fördel, vilket innebär att de kan utgöra statligt stöd enligt artikel 87 i fördraget. Mottagaren kan nämligen använda dem för att finansiera kostnader och investeringar utan att behöva ta hjälp av lån från finansiella organ eller utge en adekvat betalning för de medel som erhållits.
(102) På grundval av EPI:s tidigare ekonomiska resultat och de förväntade resultaten i framtiden, kunde staten inte förvänta sig en avkastning som hade varit acceptabel för en privat investerare. F.d. APT gick med så allvarlig förlust och under en så lång period att ingen privat investerare rimligen skulle ha förväntat sig en acceptabel avkastning av en investering på 1328 miljarder italienska lire i EPI. Faktum är att EPI:s finansiella resultat under de första åren efter detta kapitaltillskott fortsatte att försämras.
(103) Samma argument kan tillämpas på kapitaltillskottet på 3000 miljarder italienska lire till förmån för PI, eftersom en privat investerare inte kunde förvänta sig en acceptabel avkastning vare sig på grundval av PI:s tidigare eller förväntade resultat. På grundval av den affärsplan som PI lämnat till de italienska myndigheterna inom ramen för detta förfarande förväntas PI återfå ekonomisk jämvikt först under 2002, medan ytterligare förluster förutses för perioden 1999-2001. Avkastningen på investeringen är inte sådan att den, även om man förväntade sig att företagets bokslut 2002 skulle vara balanserat, kan anses vara acceptabel för en privat investerare som agerar i en marknadsekonomi.
(104) Eftersom de har beviljats under omständigheter som inte är acceptabla för en privat investerare kan de två kapitaltillskotten följaktligen ge mottagaren en fördel i enlighet med artikel 87.1 i fördraget.
(105) Vad beträffar EPI:s befrielse från skatten på företagens nettoförmögenhet (åtgärd nr 2) så kan åtgärden betraktas som en direkt subvention eftersom den undanröjer en utgiftspost som i annat fall skulle ha ingått i det mottagande företagets balansräkning(34). Åtgärden är följaktligen sådan att den kan ge en ekonomisk fördel.
(106) Åtgärderna nr 4 och 5 avser betalningar som gjorts enbart till EPI och PI av staten eller ett offentligt organ. Dessa åtgärder är följaktligen sådana att de kan ge en ekonomisk fördel till det mottagande företaget jämfört med alla de andra företagen.
(107) Statens finansieringar av investeringar som APT genomfört för att förbättra sin struktur och driften av sina verksamheter (åtgärd nr 7) och som sedan överförts till EPI, har undanröjt de kassautgifter som EPI hade fått bära om det hade varit tvunget att själv betala för dessa investeringar. Som tidigare påpekats hade APT fått lån från CDDPP och det var skyldigt att återbetala dem. EPI övertog denna återbetalningsskyldighet. Den statliga åtgärden i fråga gjorde det emellertid möjligt för finansministeriet att kompensera de utgifter som härrörde från denna skyldighet genom att ersätta företaget för de belopp som varje år hade inbetalats till CDDPP.
(108) Den fördel som härrör från denna åtgärd består alltså i en kompensering, från statens sida, för de belopp som årligen inbetalats av EPI till CDDPP för att betala lånen. Faktum är att effekten av denna åtgärd inte i något avseende skiljer sig från ett direkt beviljande av medel på årlig basis(35).
(109) Enligt fastställd rättspraxis(36) kan beviljandet av lån till nedsatt ränta från statskontrollerade organ som CDDPP (åtgärd nr 8) utgöra statligt stöd. Som redan påpekats var EPI skyldigt att betala ränta på några lån som beviljats av CDDPP. Den genomsnittliga räntesatsen som betalades av EPI och sedan av PI för de lån som beviljats i enlighet med lagarna nr 39/82, 41/86 och 227/75 var 3,7 % per år. För de resterande lånen, som beviljats i enlighet med lag nr 227/75, var den genomsnittliga räntesatsen 9,75 %.
(110) För att fastställa om denna räntesats har gett PI en fördel är det nödvändigt att jämföra den med en annan räntesats som PI under samma period skulle ha erhållit på kapitalmarknaden(37). Kommissionen anser att för detta syfte utgör den genomsnittliga räntesats för långfristiga företagslån som offentliggjorts av Banca d'Italia(38) en giltig referenspunkt. Skillnaden mellan den räntesats som faktiskt betalats av PI och den genomsnittliga räntesatsen för de långfristiga företagslånen utgör den fördel som PI beviljats genom denna åtgärd. De belopp som anges i tabell 1 har beräknats på grundval av detta kriterium(39).
(111) Enligt de italienska myndigheterna har några av dessa lån använts för att finansiera investeringar avsedda att förbättra APT:s strukturer för tillhandahållandet av posttjänster av allmänt intresse. Om EPI hade betalat en högre räntesats skulle även kostnaden för den samhällsomfattande tjänsten ha blivit högre.
(112) De italienska myndigheterna har inte kunnat göra en kvantitativ beräkning av beloppet på den merkostnad för den samhällsomfattande tjänsten som EPI skulle ha varit tvunget att bära om det hade betalat en högre räntesats och de har inte heller lämnat detaljerade uppgifter som gör det möjligt för kommissionen att göra denna uppskattning. Kommissionen kan därför inte godta detta argument.
(113) På grundval av ovanstående redogörelse kan man dra slutsatsen att, med undantag för förpliktelserna att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse, är alla de nämnda åtgärderna i princip sådana att de kan ge EPI och sedan PI en fördel i enlighet med artikel 87 i fördraget.
Stöd som påverkar handeln mellan medlemsstaterna
(114) Det tredje villkoret för att statliga åtgärder skall omfattas av tillämpningsområdet för artikel 87 i fördraget är att de skall ha en faktisk eller potentiell påverkan på handeln mellan medlemsstaterna. EPI är verksamt inom post- och finanssektorn, där konkurrensen är direkt närvarande genom att andra operatörer tillhandahåller samma tjänster, eller indirekt genom att andra operatörer tillhandahåller utbytbara tjänster.
(115) Inom den italienska postsektorn fanns det en viss grad av konkurrens även före den stegvisa avreglering som främjas genom gemenskapens lagstiftning. Särskilt tjänster för ilförsändelser, paketförmedling för företagskunder och logistiktjänster har i Italien utvecklats av privata företag, varav några med säte i andra medlemsstater(40).
(116) När det gäller de finansiella tjänsterna (girokonton, postsparböcker och betalningstjänster) konkurrerar PI med operatörer som erbjuder finansiella tjänster som i stor utsträckning är utbytbara med deras produkter, t.ex. bank- och finansoperatörer. Postgirokontona och postsparböckerna används för att sätta in pengar både i betalnings- och i sparsyfte och de konkurrerar med bankernas girokonton och sparprodukter. Det skall i detta sammanhang påpekas att PI gradvis integrerat sitt betalningssystem i det betalningssystem för banker som alla italienska banker är anslutna till, vilket har ökat utbytbarheten mellan postens och bankernas finansiella produkter.
(117) Banksektorn har varit öppen för konkurrens i många år(41) och handeln mellan medlemsstaterna är mycket omfattande. Flera banker från olika medlemsstater är verksamma i Italien: direkt, genom filialer eller representanter, eller indirekt, genom kontroll över banker och finansiella institut med säte i Italien.
(118) Mot bakgrund av ovanstående redogörelse är det tydligt att alla statliga åtgärder som ger EPI eller PI en ekonomisk fördel kan påverka handeln mellan medlemsstaterna i enlighet med artikel 87 i fördraget.
Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
(119) För att bedöma finansiella åtgärder till förmån för ett företag som ålagts ett uppdrag att utföra tjänster i allmänhetens intresse måste man undersöka om dessa åtgärders karaktär av stöd måste uteslutas i kraft av de specifika förpliktelser att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse som åligger detta företag(42). Det är med andra ord av grundläggande vikt att kontrollera om den finansiella åtgärden i fråga utgör ett stöd som går utöver den nettomerkostnad som företaget burit för att fullgöra sina uppgifter. Faktum är att medlemsstaterna, som domstolen i flera domar har fastslagit(43), har rätt att säkerställa att företag med funktioner av allmänt intresse bedriver dessa under omständigheter som kännetecknas av ekonomisk jämvikt. Om det beviljade stödet inte överskrider nettomerkostnaden skall det inte anses utgöra statligt stöd, eftersom företaget i verkligheten inte mottar en fördel i enlighet med artikel 87.1 i fördraget.
(120) Som redan påpekats hävdar Italien att alla de åtgärder som granskas av kommissionen i detta beslut är avsedda att kompensera den nettomerkostnad som PI burit för att fullgöra sitt uppdrag att utföra tjänster i allmänhetens intresse. Italien tillägger dessutom att det stöd som beviljats genom dessa åtgärder inte överstiger beloppet på den nettomerkostnad som PI burit.
(121) Kommissionen kommer med hänsyn till det att börja sin värdering av åtgärderna i fråga med att undersöka den grundläggande frågan om huruvida den av PI mottagna kompensationen står i proportion till den nettomerkostnad som företagit burit för att fullgöra sitt uppdrag att utföra tjänster i allmänhetens intresse under den period som kommissionen har koncentrerat sin undersökning på (1994-1999).
(122) I sitt meddelande om tjänster i allmänhetens intresse i Europa(44) understryker kommissionen att frågan om kompensation skall bedömas utifrån följande tre grundprinciper:
1) Neutralitet.
2) Medlemsstaternas frihet att definiera vilka uppgifter som ligger i allmänhetens intresse.
3) Proportionalitet.
(123) Med den första principen avses att gemenskapen är neutral i fråga om huruvida de företag som utför tjänsterna är offentliga eller privata. Överensstämmelsen med denna princip är inte ifrågasatt i detta fall.
(124) Medlemstaternas frihet att avgöra om en tjänst ligger i allmänhetens intresse begränsas endast av kommissionens kontroll för att spåra missbruk och uppenbara felaktigheter. "För att undantaget i artikel 86.2 i fördraget skall vara tillämpligt måste alltid uppdraget att utföra en tjänst i allmänhetens intresse vara klart definierat och uttryckligen har tilldelats av en offentlig myndighet (detta gäller även kontrakt) (...). Detta är nödvändigt för att garantera en god rättssäkerhet liksom klarhet och öppenhet gentemot medborgarna. Kravet behövs också för att kommissionen skall ha möjlighet att bedöma den statliga inblandningens proportionalitet."(45)
(125) Vad beträffar den definition och det uppdrag som anges ovan utgör 1995 års avtal den rättsakt som tillräckligt klart definierar och tilldelar EPI uppdraget att utföra en rad tjänster i allmänhetens intresse.
(126) Principen om proportionalitet innebär att de medel som används för att garantera att tjänster i allmänhetens intresse utförs inte får leda till onödiga snedvridningar av handeln och de får inte vara större än vad som är nödvändigt för att garantera att uppdraget faktiskt utförs. Utförandet av tjänsten i fråga skall vara garanterad, och det företag som anförtrotts att utföra den skall kunna bära de specifika kostnader och de nettomerkostnader som den ger upphov till.
(127) I detta fall är det följaktligen nödvändigt att göra en kvantitativ beräkning av de totala nettomerkostnaderna som härrör från de förpliktelser att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse som ålades EPI genom 1995 års avtal och sedan jämföra detta belopp med den fördel som staten beviljat EPI.
(128) Som tidigare påpekats har EPI infört ett redovisningssystem med separata konton som skiljer på kostnaderna och vinsterna för produkter av allmänt intresse och kostnaderna och vinsterna för de andra produkterna. I detta fall, där PI:s verksamheter utanför sektorn för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse har varit marginella under perioden i fråga, kan kommissionen göra en kvantitativ beräkning av nettomerkostnaden för de förpliktelser att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse som ålagts EPI på grundval av företagets granskade kostnadsredovisning.
(129) Som redan nämnts visar detta system rörelsevinsten för var och en av EPI:s produkter. Genom att (vid vinst) lägga till eller (vid förlust) dra ifrån rörelsevinsten för varje tjänst som bedrivits i kraft av en förpliktelse i allmänhetens intresse och den del som avser finansiella kostnader är det möjligt att beräkna den totala nettomerkostnad som företaget burit för att fullgöra sitt uppdrag att utföra tjänster i allmänhetens intresse. På grundval av denna metod har alla samband, lönsamma och olönsamma, tagits med i beräkningen. Samtidigt har vinsterna och alla positiva tillägg som härrör från några av dessa tjänster, samt de vinster som härrör från den monopoliserade sektorn automatiskt dragits från de totala nettomerkostnaderna för tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse. I beräkningen av de nettomerkostnader som härrör från tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse har å andra sidan de kostnader och vinster som härrör från produkter för vilka ingen förpliktelse av allmänt intresse föreligger uteslutits (även när de sålts på platser som inte är lönsamma).
(130) Enligt kommissionens beräkningar var nettomerkostnaderna för det uppdrag att utföra tjänster i allmänhetens intresse(46) som anförtroddes EPI och sedan PI under perioden 1994-1999 till de följande:
Tabell 2
Nettomerkostnader för det uppdrag att utföra tjänster i allmänhetens intresse som anförtroddes EPI och PI
Plats för tabell
(131) Dessa höga nettomerkostnader beror på följande faktorer: i) Det faktum att EPI regelbundet registrerat förluster även inom den monopoliserade sektorn, medan större delen av dess verksamhet var koncentrerad på sektorn för samhällsomfattande tjänster. ii) Den tunga bördan som den nedsatta taxan för dagspress och ideella organisationers publikationer (som i sig utgör mellan en tredjedel och hälften av de totala nettomerkostnaderna). iii) Det låga antalet postförsändelser per capita i Italien i förhållande till postnätets storlek (ett av de sämsta försändelse/nätverks-förhållandena i Europa). iv) Den italienska postoperatörens låga effektivitet.
(132) Denna metod för att beräkna nettomerkostnaden inkluderar den fördel som EPI har genom den ensamrätt som det beviljats. Som påpekats ovan har staten gett EPI en ensamrätt för att göra det möjligt för företaget att utföra sitt uppdrag. Inom den monopoliserade sektorn har EPI ändå regelbundet registrerat förluster, som skulle ha varit ännu högre om staten hade krävt kompensation för beviljandet av denna ensamrätt. Dessa förluster ingår i nettomerkostnaderna för tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse. Även om PI har den obestridliga fördelen av att vara det enda företaget som kan bedriva verksamhet inom sektorn för monopoliserade tjänster är denna fördel, på grund av de särskilda omständigheterna i detta fall (t.ex. PI:s låga effektivitet, övertaliga personal, postnätets storlek i förhållande till antalet försändelser per capita), inte tillräcklig för att täcka nettomerkostnaderna för tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse. Eftersom vinsterna från den monopoliserade sektorn inte heller är tillräckliga för att täcka nettomerkostnaderna för den sektorn har kommissionen, genom att dra dessa vinster från nettomerkostnaderna för tjänsterna av allmänt ekonomiskt intresse, redan beaktat den totala fördel som PI kan erhålla genom ensamrätten.
(133) Som anges i tabell 1 uppgår de medel som EPI beviljades under den perioden till 17960 miljarder italienska lire. Eftersom nettomerkostnaden för uppdraget att utföra tjänster i allmänhetens intresse under perioden i fråga är högre än det ekonomiska stöd som EPI beviljats drar kommissionen den slutsatsen att åtgärden i fråga och den fördel som tilldelats EPI genom ensamrätten inte har lett till någon överkompensering av nettomerkostnaden för det uppdrag att utföra tjänster i allmänhetens intresse som anförtrotts EPI. Följaktligen utgör de åtgärder som avses i tabell 1 inte statligt stöd.
(134) Efter att ha nått denna slutsats anser kommissionen att det inte är nödvändigt att kontrollera om det finns korssubventioner till förmån för någon av PI:s konkurrensutsatta tjänster(47).
(135) Vad beträffar perioden 1959-1993 och täckningen av APT:s förluster skall det understrykas att före lag nr 71/94 beviljade staten ingen ersättning för de kostnader som härrörde från förpliktelser att tillhandahålla tjänster av allmänt intresse. Dessutom begränsade den sig till att finansiera APT:s förluster genom förskottslikvider. Avskrivningen av dessa förskottslikvider kan betraktas som en ersättning i efterhand för de merkostnader som APT burit för att fullgöra sitt uppdrag att utföra tjänster i allmänhetens intresse. APT hade dessutom inte någon egen bokföring i egentlig mening, och intäkterna och utgifterna ingick i ministeriets budget. Eventuella underskott mellan intäkter och utgifter var en integrerad del av statens budget och inte det ekonomiska resultatet i ett separat juridiskt organ. APT:s förluster kunde därför bara vara en konsekvens av tillhandahållandet av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
(136) Kommissionen anser att täckningen av dessa förluster inte är en oproportionerlig åtgärd i förhållande till den nettomerkostnad som härrör från de tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som ålades APT under en period på 34 år. Hänsyn skall i själva verket tas till det faktum att från och med 1994 uppgår den nettomerkostnad som PI bär för att fullgöra sitt uppdrag att utföra tjänster av allmänt ekonomiskt intresse till cirka 3000 miljarder italienska lire om året (se ovan). På denna punkt bekräftar kommissionen följaktligen sitt beslut om att inleda förfarandet. Den konstaterar särskilt att beloppet på 35835 miljarder italienska lire för en period på 34 år (1959-1993) inte överstiger den nettomerkostnad som burits av APT för att, under den tidsrymden, tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.
VII. SLUTSATSER
(137) Kommissionen anser att betalningarna för insamling och överlämnande av postförsändelser för olika offentliga förvaltningars räkning och den tredje delen av avskrivningen av skulder som avser 1999 (23 miljarder italienska lire) inte utgör statligt stöd i enlighet med artikel 87.1 i fördraget.
(138) Kommissionen anser att täckningen av de skulder som ackumulerats av APT före 1993, genomförd i kraft av lag nr 71/94 och lag nr 3/99, inte utgör en oproportionerlig åtgärd i förhållande till nettomerkostnaderna för det uppdrag att utföra tjänster i allmänhetens intresse som anförtroddes APT under perioden 1959-1993 och att den följaktligen inte utgör statligt stöd i enlighet med artikel 87.1 i fördraget.
(139) Kommissionen anser dessutom att de granskade stödåtgärderna, som beviljats under perioden 1994-1999, och den fördel som tilldelats EPI genom ensamrätten inte har lett till någon överkompensering av de nettomerkostnader som härrör från det uppdrag att utföra tjänster i allmänhetens intresse som anförtrotts Ente Poste Italiane (nu Poste Italiane SpA) under samma period och att de följaktligen inte utgör statligt stöd i enlighet med artikel 87.1 i fördraget.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
De betalningar för insamling och överlämnande av postförsändelser för olika offentliga förvaltningars räkning som Italien har genomfört under perioden i fråga och den avskrivning av skulder på 23 miljarder italienska lire som föreskrivs i lag nr 3/99 utgör inte statligt stöd enligt artikel 87.1 i fördraget.
Artikel 2
Det stöd som Italien har beviljat Poste Italiane SpA (f.d. Ente Poste Italiane och före det Amministrazione Poste e Telecomunicazioni) under perioden 1959-1999 genom de åtgärder som granskas i detta beslut och beviljandet av ensamrätt till vissa posttjänster har inte lett till någon överkompensering av de nettomerkostnader som härrör från det uppdrag att utföra tjänster i allmänhetens intresse som anförtrotts företaget och utgör följaktligen inte statligt stöd enligt artikel 87.1 i fördraget.
Artikel 3
Detta beslut riktar sig till Republiken Italien.
Utfärdat i Bryssel den 12 mars 2002.

Labels: 4
19
3
12
18
15