Document ID: 32009D0150

KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 25. januar 2006
om statsstøtte C 54/03 (ex N 194/02), som Forbundsrepublikken Tyskland har til hensigt at iværksætte i forbindelse med en refusionsordning, der er knyttet til indførelsen af et afgiftssystem for tunge godskøretøjer på tyske motorveje
(meddelt under nummer K(2006) 89)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2009/150/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig første led i artikel 88, stk. 2,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 88 (1),
efter at have opfordret eventuelle interessenter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med førnævnte bestemmelse(r) (2) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Forbundsrepublikken Tysklands forbundsministerium for transport, anlægsarbejder og boligspørgsmål (BMVBW) meddelte Kommissionen ved brev af 6. marts 2002, som Kommissionen (GD TREN) modtog den 12. marts 2002 (A(02)54606), og brev af 7. marts 2002, registreret den 7. marts 2002 (A(02)54445), at forbundsregeringen havde til hensigt at iværksætte en afgiftsrefusionsordning samtidig med indførelsen af en brugerbetaling i form af en kilometerbaseret motorvejsafgift på tunge godskøretøjer. Ved brev af 21. marts 2002 (D(02)1080) anerkendte Kommissionens generalsekretariat modtagelsen af det tyske brev og registrerede meddelelsen om lovforslaget under nr. N 194/02.
(2)
Ved brev af 23. juli 2003, registreret under nr. C 54/03, underrettede Kommissionen Forbundsrepublikken Tyskland om, at den havde besluttet at indlede en procedure efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, vedrørende støtten.
(3)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (3). Kommissionen opfordrede eventuelle interessenter til at fremsætte deres bemærkninger.
(4)
De tyske myndigheder besvarede Kommissionens spørgsmål i to skrivelser af 22. august 2003, registreret den 1. september 2003 (A(03)/28354).
(5)
Kommissionen modtog 12 bemærkninger fra interessenter, som den videresendte til Tyskland, der fik lejlighed til at reagere. Tyskland fremsendte sine bemærkninger pr. brev af 7. november 2003, registreret den 13. november 2003 (A(03)34681).
(6)
Kommissionen modtog yderligere oplysninger fra de tyske myndigheder den 23. oktober 2003, registreret den 27. oktober 2003 (A(03)33102), den 23. december 2003, registreret den 26. december 2003 (A(03)38579), den 1. juli 2004, registreret den 6. juli 2004 (A(04)24123), den 2. december 2004, registreret den samme dato, den 25. januar 2005, registreret den 28. januar 2005, den 14. juli 2005, registreret den 28. juli 2005 (A(05)19151), og den 11. november 2005, registreret den 14. november 2005 (A(05)32154).
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEN
2.1. Afgiftsrefusionsordningen
(7)
De tyske myndigheder indførte pr. 1. januar 2005 et kilometerbaseret motorvejsafgiftssystem for tunge godskøretøjer og fastsatte den gennemsnitlige afgiftssats til 12,4 cent/km. De har meddelt Kommissionen, at de har til hensigt at hæve satsen i den nærmeste fremtid til 15 cent/km og samtidig indføre en afgiftsrefusionsordning for (delvis) at yde transportfirmaerne en kompensation for forøgelsen af de samlede afgifter. Denne afgiftsrefusionsordning består i en årlig engangsrefusion af højst 2,6 cent/km. Afgiftsrefusionen afhænger imidlertid af, at der er betalt et vist beløb i punktafgifter på brændstof købt i Tyskland, hvilket kan bevises ved forelæggelse af egnet dokumentation. Der vil blive refunderet 2,6 cent/km mod forelæggelse af bevis for betaling af 8,6 cent i punktafgifter på brændstof inden for Tysklands grænser.
2.2. Formålet med støtteforanstaltningen
(8)
Formålet med foranstaltningen er at fastlægge afgiftssatsen pr. km under passende hensyntagen til andre trafikspecifikke betalinger, som afgiftspligtige transportfirmaer erlægger inden for tysk rets anvendelsesområde. I foranstaltningen er der taget hensyn til, at de fleste brugere allerede bidrager til dækningen af infrastrukturomkostningerne ved at betale afgifter (årlig vægtafgift, brændstofafgift osv.), og dens formål er at refundere en del af disse bidrag til de brugere, som i tilgift til de bestående afgifter nu også skal betale vejafgift. Pr. 1. januar 2005 er vejafgiftssatsen fastsat til 12,4 cent/km. Den planlagte stigning på 2,6 cent/km op til 15 cent/km vil ifølge de tyske myndigheder fuldt ud kunne dække omkostningerne ved anlæg, udvikling og drift af de relevante infrastrukturer, som de beskrives i direktiv 1999/62/EF af 17. juni 1999 om afgifter på tunge køretøjer for benyttelse af visse infrastrukturer (Eurovignet) (4), navnlig artikel 7, stk. 9 og 10 (5). På grund af stigningen i den samlede betaling, som transportfirmaer skal erlægge for brug af infrastrukturen, foreslår de tyske myndigheder, at der samtidig indføres en refusionsordning til delvis kompensation.
2.3. Støttebeløbet
(9)
Refusionen på 2,6 cent/km er resultatet af følgende beregning, der bygger på en beslutning, som de tyske myndigheder har truffet om at godtgøre 600 mio. EUR: Med udgangspunkt i et samlet kilometertal på 22,7 mia. km om året (køretøjer på mindst 12 tons) giver en vejafgift på 1 cent/km et afgiftsprovenu på 227 mio. EUR om året. Antages det, at brændstofforbruget er 30 liter pr. 100 km, og der betales 0,01 EUR i punktafgift pr. liter brændstof, giver 1 cent i punktafgift et provenu på ca. 68 mio. EUR om året (6). En vejafgift på 1 cent/km svarer derfor til ca. 3,3 cent i punktafgifter (7) pr. liter, hvis det skal give det samme provenu til staten. Beslutningen om at refundere 600 mio. EUR giver derfor en refusionssats på ca. 2,6 cent af vejafgiftsbeløbet pr. km (8). Refusionen er betinget af, at der fremlægges bevis for betaling af punktafgifter på 8,6 cent/l (9).
(10)
Eftersom den samlede reduktion ifølge afgiftsrefusionsordningen er beregnet til 600 mio. EUR om året, svarer denne kompensation til en reduktion på ca. 17,6 % af afgiftsprovenuet, der beløber sig til ca. 3,4 mia. EUR om året.
2.4. Varighed
(11)
Den foreslåede afgiftsrefusionsordning er tidsubegrænset. Imidlertid har de tyske myndigheder oplyst, at de kan ændre bekendtgørelsen og indføre en tidsbegrænsning på ordningen, hvis Kommissionen stiller betingelse om det.
2.5. Støttemodtagere
(12)
Afgiftsrefusionsordningens modtagere bliver alle transportfirmaer eller lastbilejere, der benytter de tyske motorveje, uanset nationalitet eller hjemsted, og som ejer køretøjer på mindst 12 tons. Afgiftsrefusionen afhænger dog af, at der er betalt punktafgifter på brændstof købt i Tyskland.
2.6. Retsgrundlag
(13)
Afgiftsrefusionsordningen bygger på paragraf 1 i den tyske lov, som regeringen vedtog den 22. marts 2002, om kilometerbaserede motorvejsafgifter, der pålægges tunge godskøretøjer (i det følgende benævnt »loven«). Loven blev underskrevet den 5. april 2002 og offentliggjort i Bundesgesetzblatt (BGBl) den 11. april 2002 (10).
(14)
Ifølge lovens paragraf 1, stk. 3, andet afsnit, har regeringen beføjelse til med samtykke fra Bundesrat at fastsætte afgiftssatsen pr. km ved bekendtgørelse, idet der tages hensyn til antal aksler og køretøjets emissionsklasse. Ifølge stk. 3, tredje afsnit, har den tyske regering beføjelse til at fastsætte afgiftssatsen pr. km ved i passende omfang at inddrage andre trafikspecifikke betalinger, som afgiftspligtige erhvervsdrivende i medfør af en bekendtgørelse erlægger inden for tysk rets anvendelsesområde.
(15)
For så vidt angår afgiftsrefusionsordningen, har den tyske forbundsregering foreslået, at der indføjes et nyt stykke i den bestående bekendtgørelse om fastsættelse af vejafgiftssatsen for tunge godskøretøjer af 24. juni 2003 (11). Forslaget bygger på lovens paragraf 1, stk. 3, tredje afsnit. Den tyske regering har bekræftet, at bekendtgørelsen kun skal ændres, hvis Kommissionen træffer en positiv afgørelse om afgiftsrefusionsordningen.
2.7. Tekniske aspekter ved forelæggelsen af bevis for betaling af punktafgift
(16)
Det centrale element i anvendelsen af afgiftsrefusionsordningen er beviset for betaling af punktafgifter i Tyskland. Betalingen skal bevises ved hjælp af egnede kvitteringer fra tankstationer eller benzinkortkvitteringer udstedt i Tyskland med angivelse af registreringsnummer på det afgiftspligtige køretøj, som brændstoffet er fyldt på. Beviset for betaling af punktafgifter på brændstof i Tyskland skal også være i overensstemmelse med gældende lov om mineralolieafgift af 21. december 1992 (12).
(17)
Vejafgiften bliver kun nedsat mod bevis for, at der er foretaget betaling af vejafgiften og punktafgifterne i det samme kalenderår. Det samlede afgiftsrefusionsbeløb i et givet kalenderår (afgiftsfradraget) modregnes normalt i det skyldige vejafgiftsbeløb, som det vejafgiftspligtige køretøj oparbejder det følgende år. Den vejafgiftspligtige erhvervsdrivende skal - inden 31. marts det følgende år - fremsætte anmodning om en afgiftsrefusion for et bestemt køretøj til forbundskontoret for godstransport, som har ansvaret for lovens gennemførelse og overvågning og behandling af overtrædelser.
(18)
Men hvis afgiftsrefusionen ikke kan modregnes i et skyldigt afgiftsbeløb det følgende år, bliver den udbetalt efter anmodning. Anmodningen skal fremsættes inden 31. marts det følgende år til forbundskontoret for godstransport.
2.8. Grunde til at indlede proceduren
(19)
Den 23. juli 2003 indledte Kommissionen den formelle undersøgelsesprocedure af følgende grunde:
a)
Kommissionen udtrykte sin tvivl med hensyn til, om det var nødvendigt at erstatte den oprindeligt fastsatte afgiftssats med et system med højere satser ledsaget af en refusionsordning, sådan som det var hensigten. Derfor blev Tyskland bedt om at fremlægge alle argumenter og afveje den forøgede administrative byrde i forhold til det oprindelige system, som det blev anvendt på indførelsesdatoen.
b)
Kommissionen var også i tvivl om, hvorvidt foranstaltningen ville medføre faktisk diskrimination af udenlandske transportfirmaer. De tyske myndigheder blev derfor bedt om at fremsende alle nødvendige oplysninger om, hvorfor foranstaltningen skulle betragtes som ikke-diskriminerende.
c)
Herudover udtrykte Kommissionen, at der var brug for at klarlægge den miljømæssige virkning af refusionsordningen, eftersom en negativ miljøvirkning kunne være i strid med den fælles interesse. Kommissionen opfordrede derfor Tyskland til at fremsende yderligere oplysninger om dette emne.
d)
Kommissionen kunne heller ikke konkludere endnu, at vejafgiftssystemet som sådan opfylder alle betingelser i direktiv 1999/62/EF, og at det er i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 28.
e)
Endvidere kritiserede Kommissionen på det tidspunkt manglen på oplysninger om det relevante retsgrundlag for gennemførelsen af en eventuel afgiftsrefusionsordning og bad derfor de tyske myndigheder om at fremsende f.eks. et nyt forslag til bekendtgørelse baseret på lovens paragraf 1, stk. 3, tredje afsnit.
f)
Endelig manglede Kommissionen en yderligere afklaring af, om afgiftsrefusionsordningen falder ind under den formelle procedure i artikel 8, stk. 4, i Rådets direktiv 92/81/EØF af 19. december 1992 om harmonisering af punktafgiftsstrukturen for mineralolier (13). Derfor bad den de tyske myndigheder om at forklare, hvorfor støtteforanstaltningen ikke var blevet meddelt efter proceduren i direktiv 92/81/EØF.
3. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSENTER
(20)
I forbindelse med den formelle indledning af proceduren modtog Kommissionen 12 bidrag fra interessenter, hvoraf 10 kom fra nationale eller europæiske sammenslutninger (14) og to fra medlemsstaterne (15). De 10 af bidragene indeholder argumenter imod foranstaltningen, mens to forsvarer den (16).
3.1. Argumenter imod refusionsforanstaltningen
3.1.1. Faktisk diskrimination af udenlandske transportfirmaer
3.1.1.1. Diskrimination af udenlandske transportfirmaer som følge af forskellige punktafgiftsniveauer i medlemsstaterne (17)
(21)
Et stort antal interessenter angiver, at refusionen ikke i praksis vil blive ydet på et retfærdigt grundlag uanset transportfirmaernes nationalitet, fordi der er forskelle i medlemsstaternes punktafgiftsniveauer. Det ser navnlig ud til, at afgiftsrefusionsordningen er faktisk diskriminerende, idet ikke-tyske transportfirmaer vil undlade at tanke op i Tyskland på grund af den høje tyske punktafgift på brændstof og derfor ikke får gavn af afgiftsrefusionsordningen.
3.1.1.2. Diskrimination af udenlandske transportfirmaer, fordi foranstaltningen som en nedsættelse af afgiften på brug af infrastrukturen (vejafgift) betragtet favoriserer de tyske transportfirmaer (18)
(22)
Det blev også fremført, at foranstaltningen som en nedsættelse af afgiften på brug af infrastrukturen betragtet favoriserer tyske transportfirmaer, igen fordi udenlandske transportfirmaer vil undlade at tanke op i Tyskland på grund af den høje tyske punktafgift på brændstof. Som følge heraf vil udenlandske transportfirmaer komme til at betale en højere infrastrukturafgift (dvs. det fulde beløb) end tyske transportfirmaer, der har gavn af en sådan afgiftsrefusionsordning og i realiteten betaler en nedsat infrastrukturafgift.
3.1.1.3. Diskrimination af udenlandske transportfirmaer, fordi foranstaltningen medfører en delvis kompensation for prisdifferencen på brændstof mellem Tyskland og andre lande (19)
(23)
Nogle af interessenterne angiver, at de tyske transportfirmaer som følge af støtteforanstaltningen vil kunne nedbringe prisen på godstransport. Det vil være til ulempe for selskaber, der udfører langdistancetransport af gods. Derfor er støtteforanstaltningen indirekte diskriminerende over for ikke-tyske transportfirmaer.
3.1.1.4. Diskrimination af udenlandske transportfirmaer, fordi de skal bidrage ekstra meget til harmoniseringen af mineralolieafgiften (20)
(24)
Yderligere anfører et antal interessenter, at stigningen i vejafgiften fra 12,4 cent/km til 15 cent/km, som bliver nødvendig for at finansiere kompensationsforanstaltningen, bliver finansieret af alle transportfirmaer, også dem, der ikke får gavn af afgiftsrefusionsordningen. Derfor vil ikke-tyske transportfirmaer skulle acceptere højere vejafgiftssatser, som de tyske myndigheder vil indføre for at finansiere harmoniseringen af mineralolieafgiften. Da interessenterne ikke finder dette berettiget, konkluderer de, at foranstaltningen er diskriminerende.
3.1.1.5. Diskrimination af udenlandske tankstationer, navnlig i Tysklands naboregioner (21)
(25)
Interessenterne fremfører det argument, at afgiftsrefusionsordningen ikke giver incitament til at forbedre transportinfrastrukturen, men incitament til at tanke op i Tyskland. Derfor vil afgiftsrefusionsordningen favorisere de tyske tankstationer til ulempe for ikke-tyske tankstationer. Og derfor har afgiftsrefusionsordningen også en diskriminerende virkning for udenlandske tankstationer.
3.1.1.6. Diskrimination af andre medlemsstater, fordi deres afgiftsprovenu vil falde (22)
(26)
Interessenterne fremførte også det argument, at andre medlemsstater med naboregioner til Tyskland som følge af ordningen vil miste afgiftsprovenu på grund af det mindre brændstofindkøb i deres område.
3.1.1.7. Diskrimination af køretøjer på under 12 tons, idet refusionen reelt virker som en nedsættelse af mineralolieafgiften (23)
(27)
Nogle af interessenterne mener, at foranstaltningen som en indirekte nedsættelse af punktafgifterne betragtet er diskriminerende over for de brændstofforbrugere, der befærder de tyske motorveje med køretøjer på under 12 tons.
3.1.1.8. En forskel i afgiftsbyrden kan ikke i sig selv berettige statsstøtte (24)
(28)
Yderligere et argument, som interessenterne fremførte, knytter sig til Domstolens dom om en italiensk støtteordning, som bestod i et skattefradrag for italienske transportfirmaer ledsaget af en bestemmelse om et udligningsbeløb til transportfirmaer, der var etableret i andre medlemsstater, på grundlag af det anslåede forbrug af diesel, der var nødvendigt til den afstand, de skulle tilbagelægge på italiensk område. Domstolen bekræftede Kommissionens beslutning om at pålægge den italienske republik at inddrive den udbetalte støtte. Med en analogislutning fra den italienske sag mener interessenterne således ikke, at en forskel i afgiftsbyrden for mineralolie i sig selv kan berettige ydelsen af statsstøtte (25).
3.1.2. Diskrimination af udenlandske transportfirmaer på grund af specifikke refusionsordninger eller administrative byrder (26)
(29)
For det første ser refusionen ikke ud til at være knyttet til den faktiske benyttelse af de tyske motorveje, da refusionsordningerne ifølge interessenterne omfatter alle tankstationskvitteringer uanset om køretøjet anvendes på tyske eller andre motorveje. Dette vil primært være en fordel for tyske transportfirmaer med en vægtmæssigt blandet vognpark (både over og under 12 tons).
(30)
For det andet mener interessenterne, at foranstaltningen har en diskriminerende virkning, fordi den samlede afgiftsrefusion i løbet af et kalenderår kan modregnes i det skyldige vejafgiftsbeløb, som oparbejdes det følgende år. Betalingsordningen begunstiger de tyske transportfirmaer i forhold til ikke-tyske transportfirmaer, som måske kun lejlighedsvis benytter de tyske motorveje.
(31)
For det tredje finder interessenterne, at foranstaltningen ikke er i overensstemmelse med direktiv 1999/62/EF, eftersom refusionsordningen lægger sproglige og administrative hindringer i vejen for udenlandske brugere, som derfor i stort tal ikke vil ansøge om refusion, navnlig de lejlighedsvise brugere.
(32)
Endelig henviser interessenterne til visse praktiske aspekter af vejafgiftssystemet (såsom manglen på OBU’er), som efter deres mening også har en indirekte virkning på selve støtteforanstaltningen.
3.1.3. Overtrædelse af direktiv 92/81/EØF om harmonisering af punktafgiftsstrukturen for mineralolier (27)
(33)
Adskillige interessenter mener, at eftersom refusionsordningen fører til en indirekte nedsættelse af punktafgifterne, bliver direktiv 92/81/EØF, hvis de specifikke procedureregler, f.eks. artikel 8, stk. 4, om underretningsproceduren, ikke bliver overholdt (28)
3.1.4. Negative virkninger for miljøet (29)
(34)
Det skal også nævnes, at en af interessenterne mener, at foranstaltningen støtter forbruget af brændstof, idet refusionsbeløbet direkte afhænger af mængden af forbrugt brændstof. Som følge heraf ville foranstaltningen være i strid med den fælles interesse.
3.1.5. Yderligere argumenter vedrørende vejafgiftssystemet
(35)
Desuden kritiserer alle interessenterne, som argumenterer imod støtteforanstaltningen, vejafgiftssystemet som sådan uden sommetider tydeligt at skelne vejafgiften fra afgiftsrefusionsordningen. Med hensyn til vejafgiften blev følgende hovedargumenter fremført af interessenterne:
(36)
Det er diskriminerende, at den hævede afgiftssats kun gælder køretøjer på mindst 12 tons, eftersom afgiften hovedsagelig belaster international godstransport og indirekte favoriserer den primært nationale transport af varer i køretøjer på under 12 tons (30). I den henseende henviser interessenterne til flere domsafsigelser (31).
(37)
Ifølge interessenterne udgør vejafgiftssystemet en overtrædelse af direktiv 1999/62/EF, navnlig artikel 7, stk. 4, eftersom vejafgiften betragtes som diskriminerende på grundlag af transportfirmaets nationalitet eller køretøjets afrejse- eller bestemmelsessted (32).
(38)
De praktiske vanskeligheder (33) i vejafgiftssystemet er til ulempe for ikke-tyske transportfirmaer. Manglen på effektive alternativer til montering af OBU’er er også en overtrædelse af artikel 7, stk. 5, i direktiv 1999/62/EF.
(39)
Interessenterne udtrykte endvidere tvivl om vejafgiftens størrelse og dens forenelighed med artikel 7, stk. 9, i direktivet om Eurovignetten (34). Da omkostningen ved anlæg af de tyske motorveje ser ud til at være så godt som afskrevet, skal omkostningsberegningen primært bygge på omkostninger ved drift og udvikling af det berørte infrastrukturnet. Desuden anføres det, at vejafgiftssystemet er diskriminerende, fordi vejafgiften vil blive opkrævet med 100 % på tunge godskøretøjer på mindst 12 tons, selv om disse ifølge de tyske myndigheders egne oplysninger kun forårsager 45 % af omkostningerne. Undtagelsen for private køretøjer til turistformål forekommer også diskriminerende. Endvidere anføres det, at den gennemsnitlige afgiftssats på 12,4 cent/km forekommer for høj. Tyskland anvender tilsyneladende den højere afgiftssats til at krydssubsidiere andre transportmidler, hvilket ville være en overtrædelse af princippet om, at brugeren betaler, og af artikel 9, stk. 2, i direktiv 1999/62/EF.
(40)
Det fremføres videre, at det tyske vejafgiftssystem forekommer at være i strid med betragtning 17 i direktiv 1999/62/EF, eftersom det vil skabe kunstige hindringer, virke konkurrenceforvridende i Europa og føre bort fra en harmoniseret europæisk model for infrastrukturafgifter, der skulle garantere interoperabilitet.
(41)
Den tyske lov om indførelse af den nye vejafgift forekommer også at være diskriminerende over for ikke-tyske transportfirmaer, for så vidt angår køretøjernes emissionsklasser.
(42)
Endelig argumenteres der for, at vejafgiftssystemet er en overtrædelse af traktatens bestemmelser, f.eks. artikel 28, 97, 90 og 92 (35).
3.2. Argumenter for refusionsforanstaltningen
(43)
Det angives ved hjælp af følgende argumenter, at støtten er nødvendig, at den er i Fællesskabets interesse, og at den overholder proportionalitetsprincippet: Kommissionens hvidbog om transportpolitik (36) og artikel 7b i det nye udkast til direktiv om Eurovignetten (37) giver begge mulighed for afgiftsudligning til trafikanter, som skal betale for at bruge infrastrukturen, for at undgå en samlet forøgelse af afgifterne. Foranstaltningen reducerer ikke i sig selv mineralolieafgiften. Punktafgiften tjener kun som reference ved beregning af afgiftsrefusionen. Herudover kan der påvises et faldende provenu i Tyskland fra mineralolieafgiften på grund af et fald i mængden af brændstof, der købes i landet. Refusionsordningen er derfor at betragte som en nødvendig foranstaltning til at sikre, at den samlede afgiftsforøgelse stadig har et rimeligt omfang, hvilket også er i Fællesskabets interesse.
(44)
Støtteforanstaltningen overholder princippet om ikke-diskrimination, eftersom både tyske og ikke-tyske transportfirmaer kan nyde godt af den. Efter interessentens mening skyldes enhver eventuel diskrimination Rådets inaktivitet med hensyn til harmoniseringsspørgsmålet, der har ligget ubesvaret siden 1985. På grund af den manglende harmonisering af punktafgifterne ville afgiftsrefusionsordningen kun bidrage til at neutralisere de ulemper, som de tyske transportfirmaer udsættes for. I denne forbindelse kan det påvises, at den tyske andel af tonnagen i den grænseoverskridende vejtransport har været stadig faldende fra 39 % i 1985 til 21,6 % i 2002. Hertil kommer, at grænseoverskridende vejtransport bliver mere og mere dominerende: I 2015 vil over halvdelen af den samlede trafikmængde på de tyske motorveje vedrøre grænseoverskridende varehandel. Det anføres også, at der kun ville forekomme diskrimination, hvis transportfirmaer, der ikke har registreret hjemsted i Tyskland, skulle betale mere eller pålægges større administrative byrder i forbindelse med refusionen end de tyske transportfirmaer, hvilket ikke er tilfældet.
(45)
Interessenterne anfører endvidere, at støtteforanstaltningen ikke fører til konkurrenceforvridning, fordi kompensationen på 600 mio. EUR om året kun svarer til 17,6 % af den forøgede infrastrukturafgift.
(46)
Endelig fremføres det argument, at foranstaltningen ikke kan betragtes som statsstøtte, eftersom skatteforanstaltninger ifølge stk. 13 i Kommissionens meddelelse 98/C 384/03 (38) er generelle foranstaltninger, som ikke udgør statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
4. BEMÆRKNINGER FRA FORBUNDSREPUBLIKKEN TYSKLAND
(47)
Efter den tyske regerings mening fører foranstaltningen ikke til direkte diskrimination, da refusionen er tilgængelig for alle transportfirmaer uanset nationalitet eller hjemsted. Ej heller medfører den faktisk diskrimination. De anfører, at den nye afgift på brug af de tyske motorveje for det første er direkte forbundet med brændstofforbruget, som igen hænger direkte sammen med summen af punktafgifterne på brændstof. Efter deres mening kan man med rimelighed sige, at forbindelsen mellem afgiftsnedsættelsen på den ene side og betalingen af punktafgifter på den anden side er berettiget, da både vejafgiften og punktafgiften kan betragtes som bidrag til at dække infrastrukturomkostningerne. Yderligere indeholder foranstaltningen ikke grænser, f.eks. et vist minimumsbeløb for betalt vejafgift eller en minimumsmængde transporteret gods. Endvidere er beslutningen om, hvorvidt der skal tankes op i Tyskland eller ej, udelukkende af økonomisk karakter, og den skal såvel tyske som udenlandske transportfirmaer træffe. Alle transportfirmaer vil tanke der, hvor det bedst kan betale sig. Med andre ord er valget af tankstation hovedsagelig betinget af prisen på brændstoffet. De tyske myndigheder påpeger i den forbindelse, at både punktafgiftens del af brændstofprisen og selve brændstofprisen i Tyskland er blandt de højeste i EU.
(48)
De tyske myndigheder bemærker også, at foranstaltningen er i fuld overensstemmelse med territorialitetsprincippet.
(49)
De tyske myndigheder afviser det argument, at afgiftsrefusionsordningen kan ses som en nedsættelse af afgiften på brug af infrastrukturen, og at den derfor ville diskriminere udenlandske transportfirmaer. Efter deres mening vil refusionen blive udbetalt til både tyske og udenlandske transportfirmaer. Afgiftsrefusionsordningen vil gøre, at begge kategorier kommer til at bidrage til finansieringen af de tyske motorveje i et omfang, der modsvarer deres brug af infrastrukturen.
(50)
For så vidt angår argumentet om delvis kompensation for prisdifferencen på brændstof mellem Tyskland og andre lande, kan de tyske myndigheder ikke se, at der skulle være tale om nogen diskrimination af udenlandske transportfirmaer. De er enige i, at tankstationerne uden for de tyske grænser kan være billigere end de tyske, også selv om refusionsbeløbet medregnes. Men sådan vil både tyske og ikke-tyske transportfirmaer kalkulere. Ifølge de tyske myndigheder benytter over 80 % af de tyske transportfirmaer sig af lavere brændstofpriser i andre lande. Men da de tyske transportfirmaer generelt allerede er pålagt meget højere punktafgifter, som hæmmer deres konkurrenceevne, kan de ikke nedbringe deres prisniveau på godstransport mere end ethvert andet transportfirma, der benytter sig af foranstaltningen. Støtteforanstaltningen vil derfor kun få den virkning, at den formindsker konkurrenceforvridningen som følge af det meget høje punktafgiftsniveau i Tyskland, da den ikke giver tyske transportfirmaer fordele, som de kan bruge til at sænke prisniveauet på transport af gods.
(51)
De tyske myndigheder mener, at stigningen i vejafgiften er berettiget trods afgiftsrefusionsordningen, fordi ikke blot tyske, men også ikke-tyske transportfirmaer får gavn af kompensationen. Således vil ikke-tyske transportfirmaer skulle betale højere vejafgiftssatser, men også samtidig få gavn af afgiftsrefusionsordningen, hvilket vil hindre, at de ikke-tyske transportfirmaer kommer til at betale et uforholdsmæssig stort bidrag til harmoniseringen af mineralolieafgiften.
(52)
Nogle interessenter hævder, at afgiftsrefusionsordningen vil favorisere de tyske tankstationer frem for ikke-tyske tankstationer. Men de tyske myndigheder mener, at de nuværende forskelle i mineralolieafgiften medlemsstaterne imellem allerede har resulteret i den såkaldte brændstofturisme, navnlig i nabolandene. De foranstaltninger, der skal mindske disse forskelle, såsom afgiftsrefusionsordningen, bør også kunne bidrage til at mindske brændstofturismen. Ifølge de tyske myndigheder er det derfor ikke støtteforanstaltningen, der diskriminerer udenlandske tankstationer. Tværtimod vil støtteforanstaltningen blot medføre, at de udenlandske tankstationers fortrinsstilling bliver mindre end nu.
(53)
Nogle af interessenterne mener, at støtteforanstaltningen vil få til følge, at andre medlemsstater mister skatteprovenu på grund af et faldende brændstofindkøb f.eks. i grænseregionerne. Imidlertid hævder de tyske myndigheder, at foranstaltninger, der mindsker brændstofturisme, er berettigede, også selv om de skulle medføre et lavere skatteprovenu i naboregionerne.
(54)
De tyske myndigheder mener heller ikke, at foranstaltningen er diskriminerende over for de brændstofforbrugere, der befærder de tyske motorveje med køretøjer på under 12 tons. Ifølge de tyske myndigheder fremgår det klart, at der kun ydes refusion på den betingelse, at der er betalt vejafgift på lastbiler på mindst 12 tons. Derfor kan refusionen ikke vurderes uden inddragelse af den samlede nettovirkning af afgiftsbyrden på disse lastbiler. Eftersom de til slut vil have betalt mere, end de får refunderet, er det svært at argumentere for, at refusionen i sig selv favoriserer disse køretøjer på mindst 12 tons eller omvendt diskriminerer køretøjer på under 12 tons, på grund af en formodet faktisk diskriminerende virkning af en reduktion i mineralolieafgiften. Refusionen kan således ifølge de tyske myndigheder ikke diskriminere køretøjer på under 12 tons, da disse ikke er omfattet af det nye vejafgiftssystem.
(55)
For så vidt angår argumentet om, at en forskel i afgiftsbyrden ikke i sig selv kan berettige udbetaling af statsstøtte, anfører de tyske myndigheder, at den italienske sag, som interessenterne henviser til i denne forbindelse, ikke er relevant for den tyske situation, eftersom det ikke er de samme generelle omstændigheder og betingelser, der gør sig gældende. De anfører, at en stor del af de hidtidige infrastrukturomkostninger i Tyskland er blevet finansieret gennem punktafgifter på brændstof. De tunge godskøretøjer, som befærder de tyske motorveje, betaler nu dobbelt bidrag til infrastrukturomkostningerne i form af punktafgifter på brændstof og vejafgift. Med afgiftsrefusionsordningen tages der hensyn til de bidrag til infrastrukturomkostningerne, der allerede er betalt i Tyskland, og ordningen vil derfor kun kompensere transportfirmaerne for en dobbeltbetaling med det formål at sikre en retfærdig fordeling af bidragene til infrastrukturomkostningerne.
(56)
De tyske myndigheder anfører også, at afgiftsrefusionsordningen ikke vil gøre det muligt at indlevere enhver tankstationskvittering, uanset om køretøjet er blevet benyttet på tyske eller andre motorveje. Tværtimod bekræfter tyskerne, at kvitteringer kun modtages, hvis registreringsnummeret på det afgiftspligtige køretøj, der blev tanket op, er angivet derpå. De tyske myndigheder kan således udelukke, at foranstaltningen skulle favorisere tyske transportfirmaer med en vægtmæssigt blandet vognpark (både over og under 12 tons), sådan som nogle interessenter har hævdet.
(57)
Tyskerne hævder også, at betalingsmekanismen er den samme for alle brugere af de tyske motorveje, og at det derfor ikke er klart, hvorfor systemet skulle diskriminere ikke-tyske transportfirmaer, som kun lejlighedsvis befærder disse motorveje. Den samlede afgiftsrefusion, der akkumuleres i et givet kalenderår, kan modregnes i den skyldige vejafgift det følgende år.
(58)
De tyske myndigheder bemærker, at foranstaltningen ikke er i modstrid med direktiv 1999/62/EF, eftersom de administrative hindringer for ikke-tyske transportfirmaer ikke betragtes som værende større end for de tyske transportfirmaer. Der vil ifølge de tyske myndigheder blive udformet standardblanketter på et passende antal EU-sprog, og de oplysninger, der skal angives, er hovedsagelig tal, så udenlandske transportfirmaer får let adgang til refusionsordningen. Det administrative arbejde med at samle kvitteringer i op til et år svarer til andre procedurer for f.eks. momsrefusion. Det kan endvidere påvises, at kvitteringerne i mange tilfælde også skal gemmes frem til årets slutning af andre grunde, f.eks. nationale skattemyndigheders gennemgang af selskabets regnskaber. Derfor konkluderer tyskerne, at refusionsordningen ikke skaber administrative hindringer eller praktiske vanskeligheder, som ville være diskriminerende over for ikke-tyske transportfirmaer.
(59)
Med hensyn til kritikken af afgiftsrefusionsordningen, f.eks. det utilstrækkelige antal OBU’er, som kunne have en indirekte virkning på støtteforanstaltningen i sig selv, anfører de tyske myndigheder, at de praktiske aspekter af vejafgiften ikke har nogen virkning på afgiftsrefusionsordningen.
(60)
De tyske myndigheder mener ikke, at artikel 8, stk. 4, i direktiv 92/81/EØF bliver overtrådt, idet foranstaltningen kun reducerer vejafgiftssatsen og ikke er beregnet til at reducere punktafgifterne på mineralolie som bestemt i direktivet.
(61)
Med hensyn til foranstaltningens miljøvirkning afviser tyskerne argumentet om, at støtteforanstaltningen ville understøtte brændstofforbruget og derfor have en negativ virkning på miljøet. Ifølge de tyske myndigheder viser et simpelt regnestykke, at en forøgelse af brændstofforbruget med det formål at opnå større refusion strider mod al økonomisk logik. Et højere brændstofforbrug ville betyde, at køretøjerne skulle køre længere end planlagt, hvilket ville øge tidsforbruget og personaleomkostningerne.
(62)
Med hensyn til vejafgiftsforanstaltningen bemærker de tyske myndigheder først og fremmest, at ingen argumenter i den henseende vedrører den igangværende procedure om statsstøtte, og at de derfor bør holdes uden for denne beslutning. Desuden erklærer tyskerne, at vejafgiftssystemet er indført, efter at ethvert teknisk problem er blevet løst på en måde, så diskrimination på grundlag af nationalitet eller upassende hindringer for trafikstrømmen er udelukket.
(63)
For at opsummere svarer de tyske myndigheder som følger på interessenternes hovedargumenter:
-
For det første er vejafgiften ikke diskriminerende, da beslutningen om, hvorvidt der skal tankes op i Tyskland eller ej, udelukkende er økonomisk og skal træffes af såvel tyske som udenlandske transportfirmaer. Man kan med rimelighed sige, at forbindelsen mellem afgiftsnedsættelsen på den ene side og betalingen af punktafgifter på den anden side er berettiget, da de tunge godskøretøjer, som befærder de tyske motorveje, på nuværende tidspunkt betaler dobbelt bidrag til infrastrukturomkostningerne i form af punktafgifter på brændstof og vejafgift. Med afgiftsrefusionsordningen tages der hensyn til de bidrag til infrastrukturomkostningerne, der allerede er betalt i Tyskland, og ordningen vil derfor hindre dobbeltbetaling. Vejafgiften overholder artikel 7, stk. 4, i direktiv 1999/62/EF, eftersom den ikke diskriminerer noget transportfirma på grundlag af nationalitet.
-
For det andet er vejafgiften ikke diskriminerende, blot fordi den kun opkræves for køretøjer på mindst 12 tons. Grænsen på 12 tons er rimeligt begrundet og følger køretøjsdefinitionen i artikel 2, litra d), i direktiv 1999/62/EF. Endvidere favoriserer vejafgiften ikke de tyske transportfirmaer, da det ikke kan påvises, at det i international transportsammenhæng vil være en fordel for tyske transportfirmaer at have en vægtmæssigt blandet vognpark (både over og under 12 tons) sammenlignet med ikke-tyske transportfirmaer, fordi det kan sikre det enkelte firma en delvis kompensation for vejafgiftsbyrden inden for firmaets vognpark. Vejafgiften beregnes således, at den overholder artikel 7, stk. 9, i direktiv 1999/62/EF, idet det vejede gennemsnit af vejafgiften sættes i forhold til omkostningerne ved anlæg, drift og udvikling af det berørte infrastrukturnet.
-
For det tredje vil det nye vejafgiftssystem overholde artikel 7, stk. 5, i direktiv 1999/62/EF, da et tilstrækkeligt antal OBU’er og andre betalingsmekanismer (som terminaler og internettet) sikrer, at vejafgiften opkræves uden at hindre trafikstrømmen.
-
For det fjerde er vejafgiftsforanstaltningen ikke i strid med artikel 9, stk. 2, i direktiv 1999/62/EF, da den ikke hindrer medlemsstaterne i at anvende en procentdel af beløbet fra vejafgiften til afbalanceret udvikling i transportnettene.
-
For det femte bemærker de tyske myndigheder, at vejafgiftssystemet ikke vil føre bort fra en harmoniseret europæisk model for infrastrukturafgifter, der skulle garantere interoperabilitet, og derfor ikke er i strid med betragtning 17 i direktiv 1999/62/EF.
-
For det sjette bemærker de tyske myndigheder, at de administrative krav til klassificering af udenlandske køretøjers emissionsklasse ikke er diskriminerende, fordi de er begrænset til de nødvendige formaliteter ved klassificeringen af disse køretøjer.
-
Endelig bemærker de tyske myndigheder også, at vejafgiftssystemet ikke overtræder bestemmelserne i EF-traktaten, f.eks. artikel 28, 90, 92 og 97.
5. VURDERING AF STØTTEN
5.1. Støtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1
(64)
I henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, er »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det fælles marked i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(65)
Kommissionen mener, at afgiftsrefusionen, som man kan søge om hos forbundskontoret for godstransport, der er et statsligt organ, vedrører statsmidler og udgør et økonomisk tab for staten. Foranstaltningen giver i sig selv de enkelte vejtransportvirksomheder en selektiv fordel frem for konkurrenterne, da de får en kompensation for de afgifter for brug af infrastrukturen, som det er meningen, at de selv skal bære. Afgiftsrefusionsordningen kan ikke betragtes som en generel foranstaltning, da den kun gælder virksomheder, der gør brug af køretøjer på mindst 12 tons, som er vejafgiftspligtige, og kun såfremt og i det omfang de kan fremlægge bevis for, at de har betalt punktafgifter i Tyskland. Da der er fuldstændig fri adgang for alle EU-virksomheder til vejtransportmarkedet (39), må det endvidere antages, at enhver offentlig økonomisk støtte, der favoriserer visse virksomheder, der udøver vejtransport og mere generelt vejtransport frem for andre transportformer, vil påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Enhver økonomisk støtte af denne type vil derfor forvride eller true med at forvride konkurrencen og påvirke medlemsstaternes samhandel.
(66)
Ud fra disse betragtninger finder Kommissionen, at den afgiftsrefusionsordning, den er blevet underrettet om, udgør statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
5.2. Støttens forenelighed
5.2.1. Det relevante retsgrundlag
(67)
Da Kommissionen indledte proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, var den ikke i besiddelse af retsakter, der vedrørte indførelsen af afgiftsrefusionsordningen. Men den 22. august 2003 fremsendte de tyske myndigheder det relevante retsgrundlag. Derfor mangler Kommissionen ikke længere denne information.
5.2.2. Generelle bemærkninger til vejafgiften
(68)
Indførelsen af en afstandsbaseret brugerafgift til dækning af infrastrukturomkostningerne er et af nøgleelementerne i EU’s fælles transportpolitik:
-
For det første er den foreslåede indførelse af vejafgiften i tråd med Kommissionens tanker i hvidbogen om den europæiske transportpolitik (40) om en mere omkostningsrelateret prisstruktur. Hvidbogen indeholder et kapitel om gradueret afgift på brug af infrastrukturen. Den Europæiske Union udgøres i øjeblikket af et område med vejafgifter, der skal betales af brugerne for at køre på betalingsmotorvejene, et område med Eurovignetter, som betales af tunge godskøretøjer i hele transportnettet, og et område, hvor der slet ikke opkræves afgifter. Denne situation kan forbedres.
-
For det andet kunne erstatningen af brugerafgifterne, der i dag opkræves hos transportfirmaer, med et vejafgiftssystem medføre, at disse transportfirmaer kommer til at betale en mere retfærdig andel af infrastrukturomkostningerne, fordi en stor del af omkostningerne ved anlæg, vedligeholdelse og drift af motorveje kan henføres til de tunge godskøretøjer.
-
For det tredje vil vejafgiften opfylde en af Fællesskabets målsætninger ifølge artikel 2 i EF-traktaten, som er at fremme en »høj grad af beskyttelse og forbedring af miljøet«.
-
Med hensyn til den samlede foranstaltning ser det endelig ud til, at det samme gælder for de potentielle fordele ved at flytte godstrafik fra vejnettet til mere miljøvenlige transportformer. Skiftet fra en tidsbaseret brugerafgift på motorvejskørsel til en kilometerbaseret motorvejsafgift betyder, at korte afstande kan tilbagelægges billigere, mens lange afstande koster mere. Hermed opfyldes ikke alene behovet for at lade brugerne bære en mere retfærdig del af infrastrukturomkostningerne, men der er også taget højde for, at de mindre forurenende transportformer (jernbane og vandveje) kun over længere afstande udgør et alternativ til vejtransport.
(69)
Den tyske forbundsregering har som mål at få brugerne til at bære en mere realistisk del af vejomkostningerne. Det angivne mål for vejafgiftssystemet er at få brugerne til at betale prisen på infrastrukturen, og prisen på 15 cent/km vurderes af tyskerne som det beløb, der »fuldt ud dækker omkostningerne ved anlæg, udvikling og drift af den relevante infrastruktur efter direktiv 1999/62 om Eurovignetten«. Men det falder fint i tråd med at pålægge vejtransportsektoren en større byrde. I stedet for de 460 mio. EUR, der blev opkrævet i Tyskland i henhold til Eurovignetsystemet (i 2002), skal transportfirmaerne betale infrastrukturomkostninger på ca. 3,4 mia. EUR. Selv om der ifølge forslaget fra de tyske myndigheder kunne ydes en kompensation på 600 mio. EUR, er den samlede afgift, der pålægges transportfirmaerne, stadig stigende, da denne kompensation kun ville dække 17 % af den samlede vejafgiftsbyrde på 3,4 mia. EUR.
5.2.3. Ingen anvendelse af artikel 19, stk. 1, i direktiv 2003/96/EF (41)
(70)
Kommissionen bemærker, at indkøb af brændstof og betaling af punktafgifter i Tyskland for refusionsberettigede køretøjer giver mulighed for at beregne vejafgiftsrefusionen.
(71)
Der består en klar retlig sondring mellem at pålægge punktafgifter og at pålægge tunge godskøretøjer vejafgifter for brug af infrastrukturen. De to systemer bygger på forskellige retsakter såsom direktivet om punktafgifter (92/12/EØF (42) og 2003/96/EF) og direktiv 1999/62/EF (Eurovignet).
(72)
Domstolen har anerkendt forskellen mellem vejafgifter og andre afgifter, der pålægges for brug af veje, på den ene side og skatter på den anden side. I henhold til retspraksis er vejafgiften ikke en skat, men betaling for brug af en tjeneste. Det samme ræsonnement ligger bag andre afgifter på brug af vejnettet i kraft af den direkte forbindelse mellem afgiften og den infrastruktur, der kan benyttes (43). På grundlag af retspraksis og under hensyntagen til at punktafgiften kun tjener som reference ved beregningen af refusionen, og at der er en klar sondring mellem punktafgifternes pengestrøm på den ene side og betalingen af vejafgifter og afgiftsrefusioner på den anden side, mener Kommissionen, at den nuværende refusion af vejafgiften ikke samtidig kan kategoriseres som en refusion af punktafgifterne. Denne kategorisering ville føre til en situation, hvor refusionen ville falde ind under to forskellige retlige rammer, hvilket ville være i strid med retssikkerhedsprincippet.
(73)
Det forhold, at refusionen er knyttet til betaling af punktafgifter, kan ikke ændre den retlige kategorisering af refusionen, f.eks. fordi de to pengestrømme ikke er forbundet. Hvis dette var tilfældet, ville enhver ny betingelse, der skulle tilføjes ordningen, f.eks. begrænsning af refusionen til en bestemt lastbiltype, risikere at ændre den retlige kategorisering og derfor de retlige rammer, hvilket ville være i strid med retssikkerhedsprincippet.
(74)
Det bør også påpeges, at der ikke er nogen skattemæssig forbindelse mellem vejafgiftssatsen og punktafgiften på dieselolie. De har hver sin kilde (brug af motorvej på den ene side, forbrug af mineralolie på den anden side). Provenuet fra vejafgiften vil fuldt ud blive anvendt til at dække omkostninger ved anlæg, drift og forbedring af infrastrukturen i modsætning til provenuet fra punktafgifterne på dieselolie. Refusionen trækkes normalt fra det beløb, der skyldes i vejafgift, eller udbetales ved hjælp af de opkrævede vejafgifter.
(75)
På baggrund af ovenstående er Kommissionen kommet til den konklusion, at artikel 19, stk. 1, i direktiv 2003/96/EF om EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet, som erstatter artikel 8, stk. 4, i direktiv 92/81/EØF, ikke finder anvendelse (44). Som følge heraf skal de tyske myndigheder ikke foretage underretning om støtteforanstaltninger i henhold til den procedure, der er fastlagt i artikel 19, stk. 1, i direktiv 2003/96/EF.
5.2.4. Vurdering af foreneligheden med det fælles marked
(76)
I henhold til artikel 73 i EF-traktaten er støtteforanstaltninger, der modsvarer behovet for en samordning af transportvæsenet, forenelige med traktaten.
(77)
Med Rådets forordning (EØF) nr. 1107/70 af 4. juni 1970 om støtte, som ydes inden for sektoren for transporter med jernbane, ad landevej og sejlbare vandveje med senere ændringer (45) gennemføres EF-traktatens artikel 73, og der hjemles specifikke undtagelser for støtteforanstaltninger, som vurderes at modsvare behovet for en samordning af transportvæsenet. Navnlig i artikel 3, stk. 1, litra b), i forordning (EØF) nr. 1107/70 bestemmes det, at medlemsstaterne, indtil fælles regler om påligning af infrastrukturomkostninger træder i kraft, kan yde støtte til virksomheder, der skal bære udgifterne ved en infrastruktur, som de benytter, mens andre virksomheder ikke er pålagt en lignende byrde.
(78)
I henhold til Kommissionens praksis for behandling af statsstøttesager skal tre krav være opfyldt, for at støtten modsvarer behovet for samordning af transportvæsenet efter EF-traktatens artikel 73 (46), foruden de krav, der er fastlagt i artikel 3, stk. 1, litra b), i forordning 1107/70:
a)
Støtten er nødvendig for at sikre gennemførelsen af foranstaltningen i Fællesskabets interesse, og den overholder proportionalitetsprincippet.
b)
Adgang til støtten sker på ikke-diskriminerende vilkår.
c)
Støtten giver ikke anledning til konkurrenceforvridning i en grad, der er i strid med den fælles interesse.
(79)
Med hensyn til princippet om ikke-diskrimination mener Kommissionen, at al støtte pr. definition er selektiv. Hvis en foranstaltning ikke betegnes som selektiv, er det ikke en støtteforanstaltning i henhold til EF-traktatens artikel 87. Hvis foranstaltninger er blevet betegnet som støtte, skal Kommissionen vurdere deres forenelighed med det fælles marked. I retspraksis og i Kommissionens praksis har der altid været skelnet klart mellem denne i enhver støtte indbyggede selektivitet, som indebærer en ulempe for visse erhvervsdrivende i forhold til andre, der opererer i en given medlemsstat, og den eventuelle diskrimination, der foregår direkte eller indirekte på grundlag af nationalitet eller hjemsted i den pågældende medlemsstat (47). Sidstnævnte diskrimination er ikke forenelig med EU-retten og kan ikke godkendes i henhold til statsstøttereglerne.
(80)
Ifølge fast retspraksis består diskrimination navnlig i en forskellig behandling af sammenlignelige sager, som stiller visse erhvervsdrivende dårligere end andre, uden at forskellen i behandlingen kan begrundes i væsentlige, objektive forskelle. Da virksomheder, der ikke er etableret i et givet område, befinder sig i en anden situation i forhold til områdets ansvarlige myndighed end de virksomheder, som er etableret på det pågældende område, kan det imidlertid ikke siges, at enhver foranstaltning, som gør adgangen til støtten vanskeligere for dem, er i strid med princippet om ikke-diskrimination (48).
(81)
I det foreliggende tilfælde er modregning af vejafgiften ifølge afgiftsrefusionsordningen betinget af, at der fremlægges tyske kvitteringer for optankning som bevis for, at der er betalt punktafgifter i Tyskland. Kommissionen ser i denne betingelse ikke nogen overtrædelse af territorialitetsprincippet som nævnt i betragtning 20 i direktiv 1999/62/EF. Betingelsen gælder alle transportfirmaer, som også alle har adgang til ordningen uanset nationalitet eller hjemsted. Foranstaltningen indeholder ikke grænser, f.eks. et vist minimumsbeløb for betalt vejafgift eller en minimumsmængde transporteret gods. Desuden er der hverken pligt til eller begrænsninger på køb af brændstof i Tyskland. Derfor mener Kommissionen, at der ikke foreligger direkte diskrimination på grundlag af nationalitet.
(82)
Selv om der ikke sker direkte diskrimination, er det spørgsmålet, om betingelsen indebærer en faktisk, indirekte diskrimination på grundlag af nationalitet. Der sker en forskellig behandling af henholdsvis transportfirmaer, der tanker i Tyskland, og dem, der tanker i en anden medlemsstat. Denne forskel bunder i forbindelsen mellem afgiftsrefusionen og betalingen af punktafgifter i Tyskland.
(83)
Hvis forskellen i behandlingen afføder forskellige virkninger for tyske transportfirmaer på den ene side og transportfirmaer fra andre medlemsstater på den anden side, og dette er til fordel for førstnævnte i forhold til sidstnævnte uden at afspejle en objektiv forskel i deres respektive forhold, ville det indebære en overtrædelse af princippet om ikke-diskrimination. Spørgsmålet er derfor, om forbindelsen mellem afgiftsrefusionen og betalingen af punktafgifter kan begrundes i objektive forskelle. For at svare på dette spørgsmål vil Kommissionen først undersøge, hvordan forbindelsen vil fungere i praksis, og hvilke transportfirmaer der får gavn af den.
(84)
De tyske motorveje ligger i hjertet af Europa og befærdes allerede tæt af ikke-tyske transportfirmaer. I 1998 var 22,1 % af de tunge godskøretøjer på de tyske motorveje fra andre lande end Tyskland, og andelen er steget til anslået 25,5 % i 2004. Køretøjer fra EU-25 udgør næsten 92 % af de ikke-tyske tunge godskøretøjer på de tyske motorveje (49).
(85)
Da brændstofpriserne i øjeblikket er højere i Tyskland end i de fleste nabolande, er der ikke noget incitament for hverken tyske eller ikke-tyske transportfirmaer i den internationale transportsektor til at fylde tanken i Tyskland.
(86)
Beslutningen om, hvorvidt der skal tankes op i Tyskland eller ej, er økonomisk og skal træffes på samme vilkår af tyske og udenlandske transportfirmaer. Alle transportfirmaer vil tanke der, hvor det bedst kan betale sig inden for deres rute. Efter indførelsen af afgiftsrefusionsordningen får de transportfirmaer, der tanker op uden for Tyskland, ikke gavn af kompensationen, men har måske en økonomisk fordel ud af det. De vil udnytte muligheden for at få refusion gennem afgiftsrefusionsordningen, hvis prisen pr. km beregnet ud fra prisen på tysk brændstof og en reduceret afgiftssats er lavere end prisen pr. km beregnet ud fra prisen på udenlandsk brændstof og den fulde afgiftssats.
(87)
I praksis vil fordelene ved afgiftsrefusionsordningen hovedsagelig komme to grupper af transportfirmaer til gode (relative fordele, da vejafgiften stiger til gennemsnitligt 15 cent/km) (50):
-
De transportfirmaer, der kun driver national transportvirksomhed og økonomisk er tvunget til at benytte motorvejene. Disse transportfirmaer er hovedsagelig af tysk nationalitet, selv om det pågældende markedssegment er åbent for alle medlemsstater i EU-15 (cabotage) og bliver det for nye medlemsstater, når overgangsbestemmelserne udløber.
-
Alle transportfirmaer, tyske som ikke-tyske, som driver international transportvirksomhed fra, til eller gennem lande med et forholdsvis højt brændstofprisniveau. Her er der navnlig tale om transportfirmaer, der er etableret i Frankrig, Belgien og Nederlandene, som tilsammen står for 32 % af de kilometer, som alle ikke-tyske køretøjer tilbagelægger på de tyske motorveje.
(88)
De tyske myndigheder har selv i deres bemærkninger medgivet, at en andel på næsten 20 % af de tyske transportfirmaer - formentlig dem, der hovedsagelig driver virksomhed på det nationale marked og især i det centrale Tyskland - ikke benytter sig af de lavere brændstofpriser i andre lande. Til gengæld køber transportfirmaer, der er etableret i andre medlemsstater, generelt ikke kun og ikke hovedsagelig brændstof i Tyskland, men i andre medlemsstater, især i dem, hvor prisen er lavere, selv om de udøver en del af deres virksomhed i Tyskland eller endog på det tyske lokale marked, hvor de benytter sig af friheden til at levere cabotagekørsel.
(89)
På denne baggrund og med brændstofprisernes nuværende niveau i medlemsstaterne forudser Kommissionen, at ikke-tyske køretøjer vil gå glip af refusionen for en meget stor del af de kilometer (51), de har tilbagelagt på de tyske motorveje, på grund af forbindelsen mellem afgiftsrefusionsordningen og betalingen af punktafgifter i Tyskland. Denne del vil naturligvis være mindre for tyske transportfirmaer. Endvidere vil lejlighedsvise brugere af de tyske motorveje, navnlig transportfirmaer fra andre medlemsstater, måske afholde sig fra at ansøge om refusion på grund af de administrative byrder og ville dermed blive yderligere straffet i forhold til regelmæssige brugere, navnlig tyske.
(90)
I givet fald understreger Kommissionen, at et transportfirma, der benytter en tysk motorvej og køber sit brændstof uden for Tyskland, bruger den tyske infrastruktur på nøjagtig samme måde som et transportfirma, som tanker i Tyskland. Det kan derfor konkluderes, at forbindelsen mellem afgiftsrefusionen og det i Tyskland erlagte punktafgiftsbeløb, der afføder forskellige niveauer for betaling af vejafgift, ikke kan begrundes i forskelle i brugen af de tyske motorveje. Som følge af denne forbindelse kommer nogle transportfirmaer, som hovedsagelig er ikke-tyske, jf. afsnit 86 og 87, til at betale mere i vejafgift end andre, selv om de transporterer det samme tunge gods over den samme afstand på den samme motorvej. Herudover vil den pågældende ordning favorisere national transport, som primært udføres af transportfirmaer, som køber brændstof i Tyskland, frem for transport mellem medlemsstaterne, der varetages af transportfirmaer, som oftere vil købe brændstof i andre medlemsstater, hvilket er en anden form for diskrimination, der er forbudt i EU-retten (52).
(91)
At afgiftsrefusionen forbindes med det punktafgiftsbeløb, der er betalt i Tyskland, kan antyde, at ordningen betragtes som en kompensation for et højt punktafgiftsniveau på brændstof i Tyskland. Men Kommissionens praksis og Domstolens retspraksis er meget klar på dette punkt: En forskel i afgiftsbyrden kan ikke i sig selv (53) berettige statsstøtte. Det kan ikke berettiges at yde statsstøtte, når støtten er beregnet til at give bestemte nationale erhvervsdrivende kompensation for den komparative ulempe, de udsættes for, og som er en følge af lovbestemte eller skattemæssige forskelle mellem deres eget land og andre medlemsstater. Statsstøtte er ikke et egnet instrument til udligning, til fordel for bestemte erhvervsdrivende, af forskelle i skattebyrden mellem de forskellige medlemsstater. Derfor kan det ikke berettige forbindelsen mellem afgiftsrefusionsordningen og betalingen af punktafgifter, at det tyske punktafgiftsniveau er højt og dermed også prisen på dieselolie i Tyskland, og at man føler behov for at lette den formodede konkurrencemæssige byrde for de tyske transportfirmaer. Desuden er brændstofpriserne også høje i andre medlemsstater, og transportfirmaerne fra disse medlemsstater, som af geografiske eller driftsmæssige årsager køber mindre brændstof i Tyskland, får ikke gavn af kompensationen i samme omfang som de tyske transportfirmaer.
(92)
De tyske myndigheders argument om, at 50 % af punktafgiftsprovenuet i øjeblikket er øremærket til infrastrukturen, og afgiftsrefusionsordningen er nødvendig for at undgå, at transportfirmaerne betaler to gange for infrastrukturen, berører ikke denne konklusion. For det første er den endelige anvendelse af skatteprovenuer ikke relevante for vurderingen af, om tyske transportfirmaer behandles anderledes end transportfirmaer fra andre medlemsstater. Forskellen i skattebyrden kan ikke berettige statsstøtte uanset skatteprovenuets anvendelse. For det andet er kun 50 % af provenuet øremærket til infrastruktur, og heraf vil en stor del blive brugt til at finansiere infrastrukturomkostninger i resten af det tyske vejnet, hvor der ikke opkræves vejafgift. Derfor kan det ikke fastslås, som de tyske myndigheder hævder, at transportfirmaer, som både betaler vejafgift og punktafgifter, betaler et dobbelt bidrag til infrastrukturomkostningerne, idet punktafgiftsprovenuet kun marginalt anvendes til at finansiere omkostninger ved vejafgiftspligtig infrastruktur. Derfor kan det heller ikke berettige forbindelsen mellem afgiftsrefusionen og betalingen af punktafgifter, at punktafgiftsprovenuet delvis anvendes til finansiering af infrastrukturomkostninger.
(93)
Yderligere skal det bemærkes, at en vejafgift og en punktafgift er af forskellig art. Vejafgiften er en betaling for brug af en tjeneste, mens en punktafgift er en skat. Som allerede påpeget i punkt 5.2.3 i denne beslutning er det forskellige begivenheder, der ligger til grund for opkrævningen: benyttelsen af en motorvej for vejafgiftens vedkommende og forbruget af mineralolie for punktafgiftens vedkommende.
(94)
Kommissionen kan på denne baggrund ikke se begrundelsen for at forbinde nedsættelsen af vejafgiften med det punktafgiftsbeløb, der betales på tysk område. Der er derfor ikke nogen objektiv begrundelse for den forskel i behandlingen, som transportfirmaer, der tanker i Tyskland, og transportfirmaer, der tanker uden for Tyskland, bliver udsat for, eftersom de objektivt set er i samme situation.
(95)
Ud fra disse argumenter konkluderer Kommissionen, at støtteforanstaltningen ikke overholder princippet om ikke-diskrimination, da den resulterer i faktisk diskrimination af udenlandske transportfirmaer og derfor alene af den grund må betragtes som uforenelig med det fælles marked.
(96)
Endvidere overholder støtteforanstaltningen heller ikke artikel 7, stk. 4, i direktiv 1999/62/EF, ifølge hvilken vejafgifter og brugerbetaling hverken direkte eller indirekte må være diskriminerende på grundlag af transportfirmaets nationalitet eller køretøjets afrejse- eller bestemmelsessted.
(97)
Denne bestemmelse er kun et af flere mulige eksempler på et generelt princip i EU-retten og navnlig i transportlovgivningen, nemlig forbuddet mod diskrimination på grundlag af nationalitet, etableringssted eller afrejse- eller bestemmelsessted for transporten. Dette princip er blevet anvendt konsekvent af EF-Domstolen (54), bl.a. i sager om netop vejafgifter (55).
(98)
I overensstemmelse med fast retspraksis fremgår det klart af traktatens overordnede rammer, at en procedure vedrørende en statsstøttes forenelighed med det fælles marked aldrig må give et resultat, som er i strid med specifikke bestemmelser i traktaten (56). Domstolen har også fastslået, at de aspekter af statsstøtten, som er i strid med specifikke bestemmelser i traktaten ud over artikel 87 og 88, kan være så uløseligt forbundet med støttens genstand, at det er umuligt at vurdere dem hver for sig (57). Af ovenstående grunde ville den foreliggende foranstaltning være i strid med princippet om ikke-diskrimination og navnlig artikel 7, stk. 4, i direktiv 1999/62/EF. Dette er et iboende træk ved afgiftsrefusionsordningens måde at fungere på og er derfor uløseligt forbundet med den. Dette er dermed endnu en grund til, at Kommissionen erklærer støtten uforenelig med det fælles marked.
(99)
Kommissionen minder de tyske myndigheder om, at hvis de finder den samlede afgiftsbyrde for transportfirmaer i Tyskland for høj, kunne de inden for rammerne af de eksisterende harmoniseringsforanstaltninger på EU-plan ændre vægtafgiftens eller punktafgifternes niveau. Der er nemlig tale om horisontale og generelle foranstaltninger, som i princippet hverken ville udløse direkte eller faktisk diskrimination.
(100)
Kommissionen mener, at nødvendigheden af statsstøtten ikke er påvist. De tyske myndigheder hævder, at foranstaltningen skal ses i lyset af, at de tyske myndigheder for tiden foretager en ændring fra en tidsbaseret motorvejsafgift til en kilometerbaseret brugerafgift. Kommissionen forstår ønsket om at indføre overgangsordninger i betragtning af transportfirmaernes stigende afgiftsbyrde, men bemærker imidlertid, at vejafgiftsniveauet er fastsat lavere end oprindelig planlagt, dvs. 12,4 cent/km i stedet for 15 cent/km. Det ville være mere ukompliceret at afstå fra den planlagte stigning i vejafgiftssatsen for at yde kompensation i en overgangsperiode end at øge vejafgiftssatsen til 15 cent/km og så samtidig indføre en afgiftsrefusionsordning og refundere 2,6 cent/km. Desuden er den nuværende lavere sats ligeligt gældende for alle transportfirmaer, som benytter de tyske motorveje, og er derfor ikke-diskriminerende. Den planlagte refusion ville ændre denne balance, hvilket ikke er nødvendigt for at nå det tilstræbte mål.
(101)
Desuden har de tyske myndigheder ikke kunnet argumentere for, at afgiftsrefusionsordningen - i forhold til blot at opretholde den lavere vejafgiftssats - rummer fordele, der kunne udligne den administrative byrde, som transportfirmaerne pålægges med den teknisk komplicerede indførelse af afgiftsrefusionsordningen. Transportfirmaerne skal fremlægge tankstationskvitteringer eller benzinkortkvitteringer fra Tyskland med angivelse af registreringsnummer på det pågældende køretøj og ansøge om afgiftsrefusion inden fristen hvert år. En sådan byrde vil sandsynligvis være særlig tung for lejlighedsvise brugere af de tyske motorveje, navnlig fra andre medlemsstater. Kommissionen minder de tyske myndigheder om, at de, når som helst de finder det nødvendigt, kan øge afgiftsniveauet, forudsat at de har taget hensyn til bestemmelserne i direktiv 1999/62/EF.
(102)
På grundlag af disse argumenter konkluderer Kommissionen, at støtteforanstaltningen heller ikke overholder princippet om nødvendighed, hvilket igen udgør en tilstrækkelig begrundelse for at erklære den uforenelig med det fælles marked.
(103)
Set i lyset af ovenstående mener Kommissionen heller ikke, at den sidste betingelse i artikel 3, stk. 1, litra b), i forordning (EØF) nr. 1107/70 om, at støtten ikke må give anledning til konkurrenceforvridning i en grad, der er i strid med den fælles interesse, er opfyldt. Som forklaret ovenfor vil støtten i urimelig grad favorisere tyske transportfirmaer frem for konkurrenter fra andre medlemsstater, hvilket er i strid med det fælles transportmarkeds korrekte virkemåde og selve princippet om friheden til at levere transporttjenester. Dette er endnu en grund til at erklære statsstøtten uforenelig med det fælles marked.
(104)
Endelig skal det bemærkes, at de tyske myndigheder ikke har påberåbt sig grunde til forenelighed ud over EF-traktatens artikel 73. Kommissionen bekræfter under alle omstændigheder sin foreløbige vurdering i pkt. 57 i beslutningen om at indlede en formel undersøgelsesprocedure, nemlig at statsstøtten ikke kan erklæres forenelig efter artikel 87, stk. 3, litra a), b) og c), og heller ikke i medfør af nogen anden undtagelse.
6. KONKLUSION
(105)
Kommissionen konkluderer, at afgiftsrefusionsordningen er en støtteforanstaltning, som ikke opfylder betingelserne i artikel 73 og artikel 3, stk. 1, litra b), i forordning (EØF) nr. 1107/70 og derfor er uforenelig med det fælles marked -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den statsstøtte, som Forbundsrepublikken Tyskland har til hensigt at indføre, og som bygger på paragraf 1, stk. 3, andet afsnit, i den tyske lov om kilometerbaserede motorvejsafgifter, der pålægges tunge godskøretøjer, er uforenelig med det fælles marked.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 25. januar 2006.

Labels: 2
8
18