Document ID: 32009D0973

DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 13 de julio de 2009
sobre la ayuda de reestructuración a Combus AS
[notificada con el número C(2009) 4538]
(El texto en lengua danesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2009/973/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
Por carta de 30 de noviembre de 2000, las autoridades danesas notificaron su intención de conceder una ayuda financiera a la empresa de autobuses estatal Combus A/S (en lo sucesivo, «Combus») en asociación con su venta a Arriva Denmark A/S (en lo sucesivo, «Arriva»).
(2)
Antes de dicha notificación, la Comisión recibió una carta de 25 de junio de 1999 y una denuncia de 11 de noviembre de 1999 de la asociación profesional «Danske Busvognmænd» (2) en que esta criticaba una ayuda financiera otorgada a Combus con anterioridad, así como la posibilidad de que se le concediera en el futuro otra ayuda financiera.
(3)
La Comisión solicitó información adicional de las autoridades danesas mediante carta de 15 de diciembre de 2000, a la que estas contestaron por carta de 18 de diciembre de 2000. El organismo danés de defensa de la competencia también facilitó información por carta de 20 de diciembre de 2000. Las autoridades danesas remitieron información adicional por carta de 8 de enero de 2001. La Comisión solicitó información adicional el 9 de enero de 2001 y recibió una respuesta de las autoridades danesas el mismo día. Las autoridades danesas remitieron información adicional por cartas de 23 de enero de 2001 y 26 de febrero de 2001.
(4)
Se celebraron varias reuniones entre las autoridades danesas y los servicios de la Comisión: en Bruselas el 23 de noviembre y el 19 de diciembre de 2000 y en Copenhague el 4 y el 15 de enero de 2001.
(5)
Mediante decisión SG(2001) D/287297 de 28 de marzo de 2001 (en lo sucesivo, «la decisión inicial»), la Comisión decidió, tras una evaluación preliminar, no plantear objeciones a las medidas notificadas, por considerar:
-
que no constituían ayuda estatal [en cuanto a la compensación, por un importe de 100 millones de coronas danesas (DKK), para cargas de jubilación],
-
que eran compatibles, por un importe de 162 millones DKK (3), con el mercado común, en virtud del artículo 73 del Tratado CE o del artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE, en combinación con las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis (4) (en lo sucesivo, «las Directrices de reestructuración de 1999»),
-
que eran compatibles, por un importe de 328 millones DKK (5), con el mercado común en virtud del Reglamento (CEE) no 1191/69 del Consejo, de 26 de junio de 1969, relativo a la acción de los Estados miembros en materia de obligaciones inherentes a la noción de servicio público en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable (6).
(6)
La Decisión fue publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas el 5 de mayo de 2001 (7). Por carta de 8 de mayo de 2001, la Comisión informó a Danske Busvognmænd de la decisión inicial.
(7)
Por cartas de 6 de noviembre de 2002, recibida por la Comisión el 12 de noviembre de 2002, y de 19 de enero de 2004, recibida por la Comisión el 20 de enero de 2004, las autoridades danesas informaron a la Comisión sobre la ejecución del plan de reestructuración de Combus.
(8)
El 11 de julio de 2001, Danske Busvognmænd presentó una demanda ante el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, «el TPICE») para la anulación de la decisión inicial.
(9)
Mediante sentencia de 16 de marzo de 2004 (en lo sucesivo, «la sentencia Combus»), el TPICE anuló la decisión inicial «en la medida en que declara compatibles con el mercado común las ayudas concedidas por las autoridades danesas a Combus A/S en forma de aportaciones de capital por importe de [162 y 328 millones DKK]» (8).
(10)
En lo que se refiere a la aportación de capital por un importe de 328 millones DKK, el TPICE consideró, en primer lugar, que la decisión inicial «adolece de un error por cuanto considera que el pago de la cantidad de [328 millones DKK] es una compensación por obligaciones de servicio público en el sentido de los artículos 2 y 10 a 13 del Reglamento no 1191/69. […] Por consiguiente, procede anular la Decisión impugnada en la medida en que autorizó el pago de la cantidad de [328 millones DKK] basándose en dicho Reglamento, sin que sea preciso pronunciarse sobre los demás motivos alegados en relación con este punto.» (9).
(11)
También con respecto a la aportación de capital de 328 millones DKK, el TPICE consideró, en segundo lugar, que, por lo que se refiere al artículo 73 del Tratado CE, «los Estados miembros ya no están autorizados a invocar directamente la aplicación del artículo 73 CE fuera de los supuestos contemplados por el Derecho comunitario derivado. En efecto, puesto que el Reglamento no 1191/69 no es aplicable y que el pago de los [328 millones DKK] entra dentro del ámbito del artículo 87 CE, apartado 1, es el Reglamento (CEE) no 1107/70 del Consejo, de 4 de junio de 1970, relativo a las ayudas concedidas en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable (DO L 130, p. 1; EE 08/01, p. 164), el que enumera, de forma exhaustiva, las condiciones en las que las autoridades de los Estados miembros pueden conceder ayudas en virtud del artículo 73 CE (10) Por consiguiente, procede estimar el motivo alegado contra la Decisión impugnada en la medida en que autoriza el pago de los [328 millones DKK] basándose en el artículo 73 CE.
(12)
En lo que se refiere a la aportación de capital por un importe de 162 millones DKK autorizada en aplicación del artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE en combinación con las Directrices de reestructuración de 1999, el TPICE consideró que «la Decisión impugnada no puede interpretarse en el sentido de que el Colegio de miembros de la Comisión haya concedido una autorización clara, incondicional y definitiva para el pago de la cantidad de [162 millones DKK], basada en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c), y en las Directrices. El razonamiento de la Comisión, por el contrario, debe considerarse expresión de una seria duda acerca de la viabilidad de Combus en el sentido de la disposición antes citada y de las Directrices, duda que la Comisión no se consideraba sin embargo obligada a aclarar puesto que el artículo 73 CE le parecía base jurídica suficiente para autorizar la ayuda de que se trata. Ahora bien, al no poderse invocar a tal efecto esta última disposición (véanse los apartados 100 y 101 supra), el pago de los [328 millones DKK] no encuentra ya autorización válida en la Decisión impugnada. Se desprende de lo anterior que la autorización para el pago de los [162 millones DKK] debe anularse en su conjunto, sin que sea preciso pronunciarse sobre los demás motivos alegados en relación con este extremo» (12).
(13)
Tras la sentencia del TPICE, la Comisión preparó una nueva decisión. El 11 de enero de 2005, los servicios de la Comisión se reunieron con las autoridades danesas para recabar más información sobre la evolución de Arriva/Combus en el tiempo transcurrido desde la decisión inicial. El 1 de marzo de 2005, las autoridades danesas enviaron a la Comisión una nota sobre la evolución del mercado danés de autobuses, preparada por la agencia nacional de transporte (Trafikstyrelse).
(14)
Por carta de 3 de marzo de 2005 (SG (2005) D/200926), la Comisión informó a Dinamarca de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado CE respecto de dichas medidas (en lo sucesivo, «la decisión de incoar el procedimiento») e invitó a Dinamarca a presentar sus observaciones. El Gobierno danés solicitó dos prórrogas del plazo para la presentación de sus observaciones, que le fueron concedidas por la Comisión mediante cartas de 5 de abril de 2005 (TREN D (2005) 106964) y 24 de junio de 2005 (TREN D (2005) 113062). El 21 de junio de 2005, se celebró una reunión entre la Comisión y el Gobierno danés. El 30 de junio de 2005, las autoridades danesas enviaron sus observaciones respecto de la decisión de incoar el procedimiento formal.
(15)
La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (13) el 22 de septiembre de 2005. La Comisión solicitó de las partes interesadas que presentaran sus observaciones sobre las medidas a que se refiere la decisión en el plazo de un mes desde la fecha de su publicación, es decir, antes del 23 de octubre de 2005.
(16)
La Comisión informó a Danske Busvognmænd de su decisión de incoar el procedimiento mediante carta de 12 de mayo de 2005 [TREN (2005) D 109473]. La Comisión, previa petición de Danske Busvognmænd, prorrogó en dos ocasiones el plazo para la presentación de observaciones [carta de 15 de julio de 2005, TREN (2005) D 115786, y carta de 16 de agosto de 2005, TREN (2005) D 117806].
(17)
En una carta de 17 de junio de 2005 (TREN (2005) A 15223), Danske Busvognmænd solicitó de la Comisión que le enviara una copia de la decisión de incoar el procedimiento que incluyese la información que había sido retirada a petición de Dinamarca. Por carta de 15 de julio de 2005, la Comisión contestó que, de conformidad con el artículo 24 del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (14), se abstendrá de revelar la información amparada por el secreto profesional que haya obtenido en aplicación de dicho Reglamento. La Comisión explicó que, dado que los datos borrados de la copia de la decisión enviada a Danske Busvognmænd estaban amparados por el secreto profesional, no podría revelárselos.
(18)
En la misma carta de 17 de junio de 2005, Danske Busvognmænd solicitó asimismo de la Comisión una copia de las observaciones del Gobierno danés respecto de la decisión de incoar el procedimiento formal. La Comisión contestó que el artículo 20 del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, que estipula los derechos de las partes interesadas, no prevé la transmisión de la respuesta del Estado miembro al demandante y que, por tanto, la Comisión no podía transmitir a Danske Busvognmænd una copia de las observaciones del Gobierno danés.
(19)
En carta de 23 de septiembre de 2005, Danske Busvognmænd presentó sus observaciones. La Comisión remitió dichas observaciones a las autoridades danesas en carta de 25 de octubre de 2005 (TREN D (2005) 122503) dando a Dinamarca la posibilidad de responder a las mismas en un plazo de un mes. La Comisión recibió la respuesta de Dinamarca a dichas observaciones en carta de 23 de diciembre de 2005 (SG (2006) A 80), tras prorrogar en un mes el plazo de contestación previa solicitud del Gobierno danés.
(20)
La Comisión recibió observaciones de una parte interesada, Arriva Denmark A/S, por carta de 21 de octubre de 2005 (TREN (2005) A 27196). Remitió dichas observaciones a Dinamarca por carta de 24 de noviembre de 2005, dando a Dinamarca la posibilidad de responder a las mismas en un plazo de un mes. La Comisión recibió respuesta de Dinamarca a las observaciones de Arriva en la carta de 23 de diciembre de 2005 mencionada anteriormente.
(21)
Las autoridades danesas presentaron datos concretos adicionales en cartas de 22 de febrero y 2 de abril de 2007 (TREN (2007) A 28850).
2. HECHOS
2.1. EL MERCADO DANÉS DE AUTOBUSES
2.1.1. DESCRIPCIÓN GENERAL DEL MERCADO
(22)
La decisión de incoar el procedimiento (considerandos 13 a 22) incluye una descripción detallada del mercado danés de autobuses. Por consiguiente, la descripción del mercado de referencia se limita aquí a las características más importantes del mismo para el caso que nos ocupa y a datos concretos adicionales presentados por el Gobierno danés y las partes interesadas.
(23)
Desde 1990, Dinamarca ha ido abriendo paulatinamente a la competencia su mercado de autobuses, con la salida a concurso de los contratos de servicio público que las autoridades públicas celebran con las empresas de autobuses de Dinamarca. Desde 1994, las normas comunitarias aplicables sobre contratación pública (Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios) (15) obligan a Dinamarca a sacar a concurso los contratos de prestación de servicios en el transporte por autobús, salvo si dichos servicios se prestan mediante recursos propios (16).
(24)
En 1999, año en que Combus recibió por primera vez ayuda financiera del Estado danés, nueve de los doce condados daneses sacaban a concurso el 100 % de sus líneas. Los tres condados restantes sacaban a concurso, respectivamente, un 96 % (Copenhague), un 35 % (Ribe) y un 21 % (Vyborg) de sus líneas (17). Los contratos de servicio público en Dinamarca tienen una duración de cinco años, previendo algunos de ellos la posibilidad de una prórroga por otros tres años.
(25)
El mercado danés de autobuses se ha caracterizado por un proceso de concentración continua. En 1988, más de 400 empresas ofrecían servicios de autobús, mientras que en 2004, solo unos 100 operadores ejercían esta actividad. La Compañía Danesa de Ferrocarriles siempre ha sido, por medio de su filial de autobuses, el mayor operador. En junio de 1995, la Compañía Danesa de Ferrocarriles se separó de su filial de autobuses y constituyó una sociedad anónima con el nombre de DSB Busser a/s. En 1997, el nombre de la empresa se cambió a Combus a/s. El Estado danés mantuvo la propiedad del 100 % de las acciones de Combus. Combus y su antecesor registraron durante la década de los noventa una cuota de mercado del 20 % en Dinamarca.
(26)
En 1997, Arriva Denmark a/s (en lo sucesivo, «Arriva»), filial de la empresa británica Arriva plc, y Connex Denmark a/s (en lo sucesivo, «Connex»), filial de la empresa francesa Veolia, entraron en el mercado danés de autobuses por medio de adquisiciones (18). En 1999 y 2004, último año del que se dispone de cifras, las cuotas de mercado de las tres empresas fueron las siguientes:
Cuadro 1
Cuotas de mercado de Combus, Arriva y Connex en 1999 y 2004
(en %)
Combus
1999
Combus
2004
Arriva
1999
Arriva
2004
Connex
1999
Connex
2004
Nordjylland
64,85
0
0
18,64
7,17
24,72
Viborg
17,27
0
0
17,40
0
0,33
Århus
54,24
0
0
10,15
9,11
41,07
Ringkjøbing
38,18
0
0
27,38
0
0
Vejle
56,96
0
21,68
13,29
0
17,22
Ribe
0
0
0
0
0
39,23
Sønderjylland
32,41
0
0
0
0
0
Fyn
97,80
0
0
100,00
0
0
Vestsjælland
25,20
0
24,00
33,86
32,60
35,26
Storstrøm
19,78
0
1,80
28,51
64,49
33,00
Bornholm
28,00
0
0
0
50,67
81,02
Dinamarca metropolitana
22,26
0
50,47
46,73
8,60
27,95
País entero
33,98
0
26,59
34,46
10,99
25,14
País entero menos Dinamarca metropolitana
56,06
0
5,82
23,94
13,06
22,73
(27)
Para la interpretación de estas cifras es necesaria la siguiente información. En 2001, Arriva adquirió Combus. Ese mismo año, con posterioridad, Connex adquirió de Arriva un 50 % de las líneas operadas anteriormente por Combus. En 2004, Arriva siguió reforzando su posición adquiriendo la empresa Wulff Bus a/s, que tenía una cuota de mercado del 10 % en la provincia de Jutland.
(28)
El mercado danés de autobuses representa un volumen total de aproximadamente 5,5 millones DKK al año.
2.1.2. DIFICULTADES FINANCIERAS DE COMBUS
(29)
Tal como se explicó en la decisión de incoar el procedimiento (considerandos 34 y siguientes), tras su separación de la Compañía Danesa de Ferrocarriles, Combus inició una política ambiciosa de expansión. Combus consiguió muchos contratos nuevos, especialmente en la zona de Copenhague, e incrementó su facturación en más de un 40 % entre 1995 y 1999. Sin embargo, la inmensa mayoría de estos nuevos contratos resultaron ser deficitarios.
(30)
Así pues, Combus empezó a registrar graves dificultades financieras en 1998. Los dos cuadros siguientes ilustran dichas dificultades tanto en cifras absolutas como en porcentajes.
Cuadro 2
Principales cifras de Combus A/S en 1995-2000
(cifras absolutas)
(en miles DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Facturación neta
625 392
686 123
763 432
1 049 489
1 097 535
1 091 253
Resultado bruto
84 172
100 003
81 776
11 910
-17 230
68 206
Resultado antes de intereses
30 870
37 423
12 227
- 105 029
- 134 812
-50 035
Resultado anual
31 184
28 546
7 684
- 139 128
- 168 267
-82 249
Cuadro 3
Principales cifras de Combus A/S en 1995-2000
(en %)
(en miles DKK)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Margen del beneficio de explotación
4,9
5,5
1,6
neg.
neg.
neg.
Relación beneficio/capital
4,0
5,5
1,3
neg.
neg.
neg.
Margen bruto
13,5
14,6
10,7
6,3
-1,6
1,1
Rendimiento de las acciones
23,5
18,2
2,5
neg.
neg.
neg.
(31)
Cabe distinguir tres períodos en el proceso de privatización de Combus. En el período 1995-1998, el Estado danés persigue el objetivo de vender tan solo una participación minoritaria del 25 %, objetivo que nunca se concretó. A finales de 1998, hubo un primer intento de vender un 100 % de las acciones. Dicho intento fracasó en julio de 1999. El Gobierno danés decidió entonces reestructurar la empresa con vistas a su venta posterior. Ese plan dio lugar a la venta de Combus a Arriva a principios de 2001.
(32)
La Ley no 232 de 1995 sobre DBS Busser A/S, por la que se crea Combus a/s como empresa independiente, prevé que el Estado danés ha de vender hasta un 25 % de las acciones de la empresa para finales de 1998. Para ello, se crea un Comité Director, compuesto por representantes del Ministerio de Hacienda, del Ministerio de Transporte, de Combus y de asesores jurídicos y financieros independientes. El Comité Director celebró un total de siete reuniones, antes de suspender su actividad a mediados de 1997.
(33)
A principios de noviembre de 1998, el Comité Director reanudó su labor, con la instrucción de preparar la venta de al menos una participación mayoritaria en Combus. El Comité comenzó con una evaluación financiera de la empresa.
(34)
Para servir de base a dicha evaluación, Combus presentó a mediados de noviembre de 1998 una previsión de sus resultados contables para 1998 y una previsión de sus cifras presupuestarias para el período 1999-2001. En función de esos datos, el asesor financiero del Gobierno, a saber, la oficina de Copenhague de Alfred Berg Corporate Finance (en lo sucesivo, «Alfred Berg»), determinó lo siguiente:
«Puede llegarse a la conclusión de que el total del capital en acciones de Combus tiene un valor negativo en el mercado de cientos de millones de DKK. Además de que la rentabilidad de la actividad principal se ha reducido de forma significativa en los últimos años, el valor estimado se ve aún más reducido por la importante deuda neta, que devenga intereses, acumulada por la empresa durante el mismo período. La mayor parte de los posibles compradores entiende, no obstante, que las empresas muy débiles desde un punto de vista financiero y económico, como Combus, no se venden con valores negativos importantes, ya que resultaría más adecuado para el vendedor cerrar la empresa.
Así las cosas, recomendamos que durante el proceso de venta y en el material informativo que se elabore para ello se haga hincapié, en la medida de lo posible, en que el precio de Combus deberá fijarse en función del capital en acciones real de la empresa, con un descuento. Si, además de lo anterior, se combina con:
-
la posibilidad de mejoras operativas
-
la posibilidad de sinergias
-
y el valor estratégico de la empresa por su amplia cuota de mercado en el sector danés de autobuses,
aún puede concebirse que, pese al deterioro continuo de la situación financiera y económica de la empresa, pueda hallarse un comprador para Combus a fin de que el Estado danés (“el Estado”) pueda enajenar la empresa con plena cobertura de sus acreedores.
También cabe esperar que la mayoría de los posibles compradores consideren que, a la luz de la estructura de capital muy débil de Combus y de su escasa rentabilidad, la necesidad de una aportación de capital en la empresa es tan grande que no les resultaría rentable adquirir todo el capital en acciones de Combus por un importe positivo.
Así pues, la incertidumbre considerable que rodea las condiciones en que el Estado puede enajenar la empresa Combus solo podrá superarse continuando el proceso iniciado de venta.».
(35)
Alfred Berg enumeró las siguientes opciones como alternativas a una venta rápida de Combus A/S:
«-
Llevar a cabo un cierre controlado de la empresa, lo que supondría, entre otras cosas, que el Estado/DSB reintegrase a todos los funcionarios de DSB en comisión de servicios en Combus, con las obligaciones financieras correspondientes. Cabe preguntarse si Combus, pese al valor contable positivo de su capital y de sus reservas, puede ser liquidada cubriendo plenamente a los acreedores de la empresa, por lo que existe un riesgo de cobertura negativa de la gestión de este asunto por el Estado, por parte de los prestadores, la prensa, etc.
-
Mantener la propiedad para llevar a cabo una racionalización y armonización en profundidad de Combus, a fin de garantizar que la empresa sea rentable en un plazo de dos a tres años y, por consiguiente, más fácil de vender. Habida cuenta de que la estructura de capital de la empresa es muy débil y de que se enfrenta con una deuda considerable, esto significará probablemente que el Estado aportará a corto plazo cifras millonarias para nuevo capital en acciones. Existe un riesgo considerable de invertir en una “reconversión” de Combus, sin garantías de rendimiento positivo para la inversión del Estado.».
(36)
Partiendo de esta evaluación, el asesor financiero emitió la recomendación siguiente:
«Ninguna de las dos alternativas mencionadas anteriormente resulta atractiva de inmediato y ambas dependen de la voluntad del Estado de aportar a Combus nuevo capital en acciones y de asumir la responsabilidad de la racionalización en profundidad de la empresa.
Así pues, Alfred Berg recomienda que el Estado mantenga el proceso actual de venta de Combus a fin de conseguir una imagen más exacta de la medida en que los posibles compradores darán importancia, en su evaluación local de la empresa, a los aspectos más significativos (por ejemplo, las tendencias que arrojen los resultados, la estructura del capital, la cuota del mercado, los pedidos, el estado de la flota de autobuses, los recursos de gestión, las posibilidades de mejoras operativas y de sinergias, etc.).
Si este proceso no desemboca en la llegada de un posible comprador que resulte atractivo con respecto a las dos alternativas mencionadas anteriormente, el Estado optará por la alternativa que considere entonces más atractiva desde un punto de vista financiero y más conveniente desde un punto de vista político.».
(37)
En consonancia con este consejo, el Parlamento danés adoptó en diciembre de 1998 una Ley por la que se autorizaba al Estado a enajenar todas sus acciones (100 %) en Combus (19).
(38)
A continuación, Alfred Berg procedió a un análisis de mercado basado en cinco criterios. El posible comprador debía:
-
ejercer su actividad en la administración pública,
-
disponer de una posición financiera sólida,
-
tener un tamaño determinado («tener a su cargo más de 1 000 autobuses»),
-
tener una facturación significativa («más de 1 millones DKK»),
-
ejercer su actividad en mercados similares al de Combus.
(39)
El análisis de mercado de Alfred Berg desembocó en una lista de doce posibles compradores.
(40)
A continuación, el Comité Director estableció el calendario siguiente. Las presentaciones de la dirección a los doce posibles compradores preseleccionados debían efectuarse en el período del 9 al 18 de febrero de 1999. El plazo para la presentación de «indicaciones de interés» se fijó a finales de febrero de 1999, y las «indicaciones de interés» debían analizarse a principios de marzo de 1999. Los compradores seleccionados debían poder acceder a los datos de la empresa entre el 10 y el 24 de marzo de 1999. A continuación, habrían de presentar sus ofertas finales el 1 de abril, y el 8 de abril el Comité Director elegiría al comprador final.
(41)
De los doce posibles compradores, siete participaron en la presentación efectuada por la dirección de Combus. En ella, los candidatos recibieron una carta en la que se describía el proceso futuro de adquisición. Por medio de esa carta, los posibles compradores fueron informados de que podrían acceder a los datos de Combus y solicitar más reuniones con los directivos de Combus si así lo deseaban. Para poder disfrutar de esas posibilidades, debían presentar una «indicación de interés» antes de finales de febrero de 1999.
(42)
Alfred Berg recibió indicaciones de interés de seis posibles candidatos preseleccionados en febrero de 1999. En marzo de 1999, se seleccionó a dos de ellos para que pudieran acceder a los datos de la empresa. Tras examinar dichos datos, ambos posibles compradores redujeron sus indicaciones de precio de forma tan significativa que correspondían a un valor de mercado negativo de varios centenares de millones DKK.
(43)
El 9 de abril de 1999, Alfred Berg envío una nota informativa al Comité Director en la que indicaba que Combus A/S difícilmente podría venderse por un valor positivo. Así las cosas, Alfred Berg estableció tres alternativas a la venta de la empresa:
«Opción 1: Que el Estado mantenga la propiedad para proceder a una racionalización y armonización en profundidad de Combus, a fin de garantizar que la empresa sea rentable en un plazo de dos a tres años y, por consiguiente, más fácil de vender. Habida cuenta de que la estructura de capital de la empresa es muy débil y de que se enfrenta con una deuda considerable, esto significará probablemente que el Estado aportará a corto plazo cifras millonarias para nuevo capital en acciones. Existe un riesgo considerable de invertir en una “reconversión” de Combus, sin garantías de resultados positivos para la inversión del Estado.
Opción 2: Llevar a cabo un cierre controlado de la empresa y/o entregar su mando a los acreedores de la empresa. Cabe preguntarse si Combus, pese al valor contable positivo de su capital y de sus reservas, puede ser liquidada cubriendo plenamente a los acreedores de la empresa, por lo que existe un riesgo de cobertura negativa de la gestión de este asunto por el Estado, por parte de los prestadores, la prensa, etc.
Opción 3: Que Combus encomiende el funcionamiento diario de los autobuses a una filial independiente. En otros términos, los activos concretos (autobuses, etc.) y el pasivo (préstamos, etc.) seguirían en manos de Combus tal como están, mientras que el derecho a los contratos de autobuses, etc., se entregarían a una nueva filial [independiente], que arrendaría de Combus los activos pertinentes (autobuses, etc.). Se intentaría vender la nueva filial y utilizar los ingresos de la venta para reducir la deuda de Combus, que seguiría siendo propiedad al 100 % del Estado. Entonces se podría intentar reducir la deuda remanente de Combus recurriendo a los importes pagados por la nueva filial para arrendar los activos mencionados. Este modelo no ofrece directamente seguridad alguna de que los acreedores de la empresa se desprendan sin pérdidas de sus obligaciones respecto de Combus. Así pues, es probable que los acreedores soliciten algún tipo de garantía del Estado, etc.».
(44)
Partiendo de la evaluación de Alfred Berg, el Gobierno danés decidió que Combus prosiguiera su proceso de reestructuración con vistas a una venta posterior (opción 1 propuesta por Alfred Berg). El proceso de reestructuración se describe en detalle en el siguiente capítulo.
(45)
El 23 de abril de 1999, Alfred Berg informó al Gobierno de que se había recibido una nueva «indicación de interés» de Arriva, con la oferta de adquirir el 100 % del capital en acciones de Combus A/S por un importe de 35 millones DKK. Se adjuntaban a la oferta condiciones sobre el importe del capital en acciones y sobre los resultados de la empresa, con una cláusula de reducción «corona por corona» en caso de desvío. La oferta se basaba en un capital en acciones de 131 millones DKK, y Alfred Berg consideraba que el capital en acciones de entonces era inferior en aproximadamente 10 millones DKK. Alfred Berg recomendó mantener el proceso de venta con ese comprador en paralelo con el desarrollo de la opción de reestructuración. Alfred Berg hizo hincapié en que quedaban pendientes asuntos especialmente complicados, que podrían dificultar un acuerdo satisfactorio entre ambas partes.
(46)
El 27 de abril de 1999, el Ministerio de Transporte y Arriva firmaron una carta de intenciones para la adquisición de Combus por 45 millones DKK, siempre que el capital en acciones de la compañía fuese, en el momento de la cesión, de 131 millones DKK.
(47)
A principios de junio, las negociaciones con Arriva estaban tan avanzadas que los asesores consideraron realista contar con un acuerdo final de venta en la primera quincena de julio de 1999. Sin embargo, en lo que quedaba de junio de 1999, hubo una gran cobertura en la prensa en torno a Combus, especialmente sobre las declaraciones de varios partidos políticos en cuanto a la necesidad de una regulación legal del mercado de autobuses en Dinamarca, respecto a la acumulación de cuotas de mercado significativas. A la vista de las especulaciones sobre los límites del mercado, Arriva perdió interés en la adquisición de Combus. Ahora bien, Arriva señaló que, dependiendo de la introducción de posibles restricciones de cuotas de mercado, estaría interesada en adquirir Combus a largo plazo.
(48)
La reestructuración de Combus resultaba muy apremiante en abril de 1999, ya que, con arreglo a la Ley danesa de contabilidad anual, Combus debía celebrar su asamblea general anual antes de finales de mayo de 1999 y presentar sus cuentas auditadas de 1998. Las cuentas anuales debían estar a disposición de la prensa y del público a más tardar catorce días antes de la asamblea general anual.
(49)
Las finanzas de la empresa habían estado sometidas a tal presión que los contables declararon no poder presentar las cuentas anuales sin manifestar reservas en cuanto al principio de continuidad de la actividad. Partiendo del análisis, efectuado por los contables, de los contratos de la empresa, que demostraron la necesidad de una provisión de 65 millones DKK aproximadamente para cubrir los contratos deficitarios, la empresa habría de declarar la suspensión de pagos salvo que se aportara nuevo capital. Además, existía un riesgo inminente de reembolso obligatorio derivado de acuerdos de préstamo con varias entidades financieras, todos ellos con el compromiso incluido de disponer de una base de capital mínimo del 10 % del balance total y de al menos 125 millones DKK.
(50)
En abril de 1999, el Ministerio de Transporte danés nombró a un asesor jurídico, Kromann and Münter, para asistirlo en la resolución de los problemas financieros de Combus. El asesor jurídico sugirió, en una nota informativa publicada a mediados de mayo de 1999, una aportación de capital de 300 millones DKK. Partiendo de esa nota, el Ministerio de Transporte presentó el 21 de mayo de 1999 un proyecto de ley al Comité de Hacienda del Parlamento danés con la propuesta de una aportación de capital de 300 millones DKK. El proyecto fue aprobado por mayoría en el Comité de Hacienda el 27 de mayo de 1999 (20).
(51)
En lo que se refiere a la situación financiera de Combus, el proyecto declaraba que en 1998 la empresa tuvo que rebajar en varias ocasiones sus expectativas en cuanto a los resultados para ese año. Con posterioridad, tras la adopción en diciembre de 1998 de la Ley sobre la venta de todas las acciones de Combus, las finanzas de la empresa registraron un bajón significativo.
(52)
Además, el proyecto aludía al riesgo inminente de que Combus declarara la suspensión de pagos o la quiebra e indicaba que una aportación de capital garantizaría que la empresa pudiese mantener su actividad con vistas a una venta posterior. Se estimaba necesaria una aportación de capital del orden de 300 millones DKK, habida cuenta del requisito de solvencia inscrito en los acuerdos de préstamo de la empresa y de la necesidad de una relación adecuada entre la deuda y el capital en acciones.
(53)
El proyecto prevé asimismo que se siga analizando la opción de venta de Combus. Se considera improbable que el Estado recupere el capital aportado a corto plazo. Se procede a la aportación de capital para garantizar que la empresa pueda seguir funcionando y disponga de capital suficiente.
(54)
El proyecto fue aprobado por mayoría en el Comité de Hacienda el 27 de mayo de 1999.
(55)
El proceso de venta se reanudó en la primavera de 2000, tras la aprobación, en la asamblea general anual de mayo de 2000, de las cuentas de Combus correspondientes a 1999. Se decidió que Alfred Berg siguiera implicado en las negociaciones de venta como asesor financiero y Kromann and Münter como asesor jurídico.
(56)
A mediados de julio de 2000, Alfred Berg presentó una evaluación indicativa de Combus. Alfred Berg consideró que los métodos tradicionales de evaluación no podían emplearse en el caso de Combus por el alto grado de incertidumbre. Los asesores realizaron una evaluación basada en una proyección de los resultados de la empresa a 2004 en función de varios supuestos ponderados sobre la evolución de la facturación y las medidas de reestructuración. Se calculó el valor de la empresa en esa fecha futura. Se tuvieron en cuenta los posibles beneficios/déficit en el período intermedio y su efecto en el balance neto negativo de la empresa en esa fecha futura. El valor de venta real se dedujo descontando el valor de venta futura calculado. El cuadro siguiente presenta los resultados de dicha evaluación.
Cuadro 4
Resumen de la evaluación de Combus por Alfred Berg
Hipótesis
Menos favorable
Neutra/negativa
Neutra/positiva
Más favorable
Supuesto:
Facturación
Sin cambios
Sin cambios
En aumento
En aumento
Margen bruto
Sin cambios
Sin cambios
Sin cambios
En aumento
Medidas de mejora
No
Sí
Sí
Sí
Valor, en millones DKK, del capital en acciones (julio de 2005)
÷ 1 116,2
÷ 431,9
6,0
674,2
Valor, en millones DKK, del capital en acciones corriente (descuento del 10 %)
÷ 693,1
÷ 268,2
3,7
418,6
Fuente: Valoración indicativa de los asesores financieros.
(57)
Son necesarias las siguientes observaciones adicionales para comprender esta evaluación. «Facturación sin cambios» supone que los contratos en la región de Copenhague no se sustituyen por nuevos contratos en la fecha de su expiración, mientras que los contratos con las regiones se mantienen sin cambios. «Facturación en aumento» supone que la facturación en las demás regiones está en aumento al tiempo que expiran los contratos existentes en la región de Copenhague. El resultado de los efectos de las medidas de mejora adoptadas por la nueva dirección se estima en 48,7 millones DKK al año a partir de 2002. El cuadro muestra que el valor de Combus tuvo que evaluarse como muy negativo, especialmente porque los supuestos sobre el aumento de la facturación y los beneficios brutos, así como la aplicación de las medidas de mejora en un plazo tan breve, hubieran de considerarse poco probables.
(58)
Un asunto importante para el proceso de privatización fue el debate político en torno a la introducción de límites de presencia en el mercado a los operadores de autobuses. El Comité de Transporte del Parlamento danés solicitó un informe sobre la concentración y la competencia en el mercado danés de autobuses, que fue elaborado en el otoño de 1999 por un grupo de trabajo compuesto por representantes del organismo danés de defensa de la competencia, del Ministerio de Hacienda y del Ministerio de Transporte. El informe llegó a la conclusión de que la mayor parte de los servicios de autobús locales y regionales estaban sujetos a licitación, que el mercado se caracterizaba por una fuerte competencia entre contratistas, pese al proceso en curso de concentración, y que no había señales de que un contratista único o individual dominase el mercado en detrimento de la competencia. El grupo de trabajo concluyó que su evaluación del mercado danés de autobuses no revelaba necesidad alguna de introducir límites en el mercado. El Comité de Transporte emitió una declaración en el otoño de 1999 en la que aprobaba las conclusiones del informe y reiteraba que no resultaba adecuado introducir límites al mercado.
(59)
A continuación, el Gobierno danés reanudó el contacto con varios posibles compradores. Tras una presentación de las finanzas de Combus, dos posibles compradores anunciaron que estaban interesados en adquirir el 100 % de las acciones de Combus. Un tercer comprador presentó una manifestación de interés más prudente.
(60)
Uno de los compradores interesados era Arriva, cuya oferta indicativa correspondía a un precio de venta negativo de 200 a 250 millones DKK.
(61)
El otro comprador interesado era Metroline. Su oferta era, a primera vista, más atractiva, ya que proponía comprar las acciones por un precio positivo que oscilaba entre 10 y 24 millones DKK. No obstante, Metroline añadió que, durante la presentación financiera de la empresa, había tomado conciencia de varios asuntos que deseaba examinar con mayor detenimiento.
(62)
El 18 de octubre de 2000, Alfred Berg informó al Gobierno danés de que había recibido una oferta revisada de Metroline, que ahora proponía adquirir Combus por un precio negativo de 500 millones DKK. Además, Metroline exigía varias garantías.
(63)
Tras la presentación de esa oferta, Alfred Berg recomendó anular las conversaciones generales pendientes con el tercer comprador interesado, por no considerar suficiente su interés. El Comité Director pidió a Alfred Berg que se pusiese en contacto con Arriva, cuya oferta indicativa era ahora claramente mejor que la de Metroline, a fin de examinar las opciones de venta.
(64)
El 3 de noviembre de 2000, Arriva anunció en una carta a Alfred Berg que su empresa había cumplido el procedimiento de diligencia debida y esperaba instrucciones sobre los trámites necesarios. En la carta, Arriva indicó que había cooperado con Connex en la evaluación. Arriva informó previamente a los asesores financieros del interés conjunto de ambas empresas de autobuses.
(65)
De acuerdo con la propuesta, Arriva ofreció pagar 100 DKK por todas las acciones de Combus. Dicha oferta quedaba supeditada a la condición de que el préstamo de 100 millones DKK aportado por el Ministerio de Transporte en 1999 fuese convertido en capital en acciones y de que se aportara a Combus un capital adicional de 290 millones DKK. Además, la oferta quedaba supeditada a la condición de que todos los ajustes necesarios de las partidas del balance que se pusieron de manifiesto durante el procedimiento de diligencia debida posterior se cubrirían mediante aportación de fondos. Arriva mencionó varios ejemplos de ajustes, que ya ascendían, aproximadamente, a 109 millones DKK. Arriva impuso al Gobierno danés el plazo del 8 de noviembre de 2000 para alcanzar un acuerdo.
(66)
Un análisis de la propuesta de Arriva por los asesores financieros demostró que la oferta suponía una nueva aportación de fondos a Combus por un importe de 399 millones DKK, y que el Ministerio de Transporte también debería convertir los préstamos subordinados de 100 millones DKK en capital en acciones, por lo que la pérdida total para el Estado sería de 499 millones DKK. Además, debía sumarse la pérdida del remanente del capital en acciones de Combus, que se estimaba, a 30 de septiembre de 2000, en 38 millones DKK.
(67)
El Ministerio de Transporte y el Ministerio de Hacienda consideraron que la oferta de Arriva era baja. Por otra parte, ninguna oferta seria previa había sido mejor que la de Arriva. Metroline solicitó el mismo precio negativo que Arriva, es decir, 500 millones DKK aproximadamente, y el tercer comprador interesado solo hizo una oferta imprecisa y no vinculante por un precio negativo de aproximadamente 350 millones DKK.
(68)
Se decidió, como primer paso, que el Ministerio de Transporte se pusiera en contacto con Arriva para subir el precio de adquisición de Combus. A su vez, el Ministerio barajó varias hipótesis de liquidación o expansión de Combus. Esas hipótesis no constituían una evaluación directa de la empresa, sino un cálculo de sus necesidades de liquidez en varios supuestos, en comparación con la oferta de Arriva. El resultado del cálculo, aprobado por Combus, los auditores de la empresa y los abogados, figura en el cuadro siguiente.
Cuadro 5
Hipótesis para la liquidación o la expansión de Combus
Hipótesis
Liquidez al final del período en millones DKK
Observaciones
Liquidación gradual en 5 años
- 331
Hipótesis incierta
Mantenimiento de la actividad, con nuevos y mejores contratos, por 6 años
- 315
Hipótesis más incierta
Mantenimiento de la actividad por un año sin refinanciación de la deuda
71
Requeriría, entre otros puntos, nuevas deudas bancarias por un importe de 107 millones DKK. Se ganaría tiempo, pero la situación de venta posterior se mantendría probablemente sin cambios.
Quiebra
- 649
Déficit total, dividendo del 35-40 %. Los prestadores perderían entre 280 y 300 millones DKK.
Oferta de Arriva
- 399
Fuente: Ministerio de Transporte.
(69)
Según una nota interna, el Ministerio consideró que las hipótesis ponían de manifiesto que los acreedores no tenían nada que ganar del mantenimiento de la empresa, ya fuera con vistas a una liquidación paulatina o al mantenimiento de la actividad, dado que ninguna de las hipótesis mejoraba de forma significativa la oferta de Arriva. La incertidumbre futura probablemente llevaría a los acreedores a preferir una venta rápida.
(70)
Además, las hipótesis demostraron, en opinión del Ministerio, que la oferta de Arriva probablemente se basaba en la situación financiera de Combus a corto plazo, y no tanto en una evaluación real de la empresa. En resumidas cuentas, así las cosas, sería probablemente difícil convencer a Arriva de que el Ministerio disponía de alternativas mejores en reserva, en forma de una liquidación gradual o del mantenimiento de la actividad.
(71)
En la nota se hacía hincapié en que no podía descartarse totalmente que una liquidación gradual, combinada con la cesión progresiva de los contratos de servicios de autobuses en pequeños paquetes (geográficos) a empresas de autobuses locales, pudiera ser una alternativa pertinente a las hipótesis presentadas. Esa hipótesis no se analizó, pero también era muy incierta, dado que, según Combus, probablemente varias empresas locales de autobuses estarían interesadas pero, en el mejor de los casos, solo unas cuantas dispondrían de suficiente solvencia financiera para adquirir siquiera pequeñas cuotas.
(72)
El Ministerio concluyó que, si la oferta de Arriva podía reducirse a un precio negativo de 290 millones DKK, sería claramente la mejor alternativa para los acreedores.
(73)
Estas negociaciones desembocaron, el 21 de noviembre de 2000, en el acuerdo para una carta de intenciones sobre la venta de Combus a Arriva, firmada entre el Ministerio de Transporte danés, en calidad de vendedor de Combus, Arriva, en calidad de comprador de Combus, y los acreedores comerciales de Combus.
(74)
La carta de intenciones contenía los siguientes elementos principales:
-
El Estado recibiría 100 DKK por la cesión de todas las acciones de Combus (100 %).
-
El Estado convertiría por anticipado los préstamos subordinados de 100 millones DKK en capital en acciones.
-
El capital de base de Combus se reforzaría con una nueva aportación de 240 millones DKK, en forma de aportación de nuevo capital en acciones o de condonación/conversión de deuda bancaria.
-
Además, el Estado aportaría garantías limitadas por un importe total de 57,5 millones DKK en forma de: i) una garantía por posibles costes ambientales de 22,5 millones DKK, que se liberaría en caso de que dichos costes excediesen de 10 millones DKK, importe que la empresa ya había asignado para costes ambientales y ii) una garantía de hasta 35 millones DKK para todos los asuntos relacionados con la reglamentación del capital en acciones de la empresa respecto del balance presentado por la dirección a finales de septiembre de 2000 y demás compromisos.
-
El Estado otorgaría garantías limitadas a Arriva en conexión con cualquier exigencia de impuestos que se derivase del período anterior a la cesión, por las pérdidas derivadas de solicitudes de indemnización de los antiguos empleados, por posibles pérdidas que pudieran derivarse de la venta previa, por Combus, de Combus International, y por las posibles pérdidas financieras que pudiese establecer Arriva sobre la base del futuro informe de auditoría.
-
La cesión se produciría con efectos a partir del 1 de enero de 2001.
-
El acuerdo dependía de que tanto las empresas de transporte como el organismo danés de transporte y seguridad vial aceptasen que los contratos de servicios de autobuses de Combus fuesen adquiridos por el nuevo propietario, así como de la aprobación del organismo danés de defensa de la competencia.
(75)
El proceso consiguiente, acordado en la carta de intenciones, suponía que el Ministerio de Transporte y Arriva, previa aprobación del Comité de Hacienda del Parlamento danés y del Consejo de Administración de Arriva, negociasen un acuerdo final acorde con las directrices mencionadas. La conclusión del acuerdo no se celebraría mientras no se hubiesen obtenido todas las aprobaciones externas necesarias, pero sí antes del 1 de febrero de 2001.
(76)
A modo de extensión de la carta de intenciones, el Ministerio de Transporte negoció con los acreedores el desglose de la aportación de 240 millones DKK. Se llegó al acuerdo de que el Gobierno danés aportaría nuevo capital en acciones por un importe de 140 millones DKK y que los acreedores convertirían sus deudas en capital en acciones, por un importe equivalente a 100 millones DKK, o condonarían la deuda por ese mismo importe.
(77)
En el memorándum, el Gobierno danés se comprometió a ajustar el precio de venta (limitado a un importe máximo de 35 millones DKK), siempre que el balance de la empresa a 31 de diciembre de 2000 revelara una reserva de capital inferior a 31,8 millones DKK, importe que representaba la expectativa de la dirección cuando se firmó la carta de intenciones entre las partes. Las reservas de capital a 31 de diciembre de 2000 resultaron ser de 10,3 millones DKK. Así pues, el Gobierno danés tuvo que proceder a un pago de 20,5 millones DKK para cumplir sus obligaciones en virtud de la garantía mencionada.
(78)
Arriva asumió el pasivo restante de Combus, que por entonces ascendía a 208 millones DKK. Arriva liquidó ese pasivo de inmediato tras la compra de Combus y lo sustituyó por un préstamo suscrito con su empresa matriz, Arriva plc
(79)
Si se compara con la oferta inicial de Arriva, se observa que el Gobierno danés negoció los siguientes cambios significativos.
-
Los prestamistas de Combus aceptaron participar en el proceso de reestructuración, condonando parte de su deuda (en total 100 millones DKK).
-
El requisito de una aportación de 290 millones DKK se redujo a 240 millones.
-
El acuerdo incluía garantías de cobertura limitada por un total de 57,5 millones DKK y varias garantías ilimitadas.
-
El Gobierno danés garantizó el valor neto de los activos de Combus a 31 de diciembre de 2000, tras los ajustes por condonaciones, etc. en virtud del acuerdo, por un importe de 31,8 millones DKK.
-
Arriva concedió que las solicitudes de ajuste por un total de 109 millones DKK (mencionadas en la propuesta de 3 de noviembre de 2000) ya no tenían sentido.
(80)
Así pues, para el Ministerio de Transporte, las negociaciones sobre el contenido de la carta de intenciones constituían un éxito, ya que se reducían de forma significativa las exigencias de precio de Arriva respecto de la propuesta de 3 de noviembre de 2000.
(81)
En un proyecto de ley de 13 de diciembre de 2000, el Ministerio de Transporte solicitó del Comité de Hacienda que aprobase la enajenación por el Estado de todas las acciones de Combus. La mayoría del Comité de Hacienda aprobó el proyecto de ley ese mismo día.
(82)
El acuerdo de venta de acciones (Share Sale Agreement) se firmó el 15 de enero de 2001. La cesión de Combus a Arriva se produjo el 2 de abril de 2001, tras la adopción por la Comisión de su decisión inicial, con efectos retroactivos al 1 de enero de 2001. El «cierre» se produjo el 2 de abril de 2001 entre el Ministerio de Transporte y Arriva.
(83)
Un proyecto anterior del acuerdo, enviado por el Gobierno danés a la Comisión el 18 de diciembre de 2000, contenía una cláusula por la que el Gobierno danés daba garantías a Arriva ante posibles solicitudes de indemnización por parte de instituciones públicas (por ejemplo, el organismo danés de defensa de la competencia y la Comisión Europea). El Gobierno danés informó a la Comisión en su carta de 23 de enero de 2001 de que dicha cláusula no se incluyó en el acuerdo final de venta de acciones. La razón aducida para ese cambio fue que «el Gobierno danés ha decidido solicitar la aprobación de las autoridades competentes antes de cerrar el acuerdo».
(84)
El proceso de venta también ha sido objeto de un informe especial de los servicios del Auditor General de Dinamarca (21).
(85)
La conclusión del informe (página 60) indica lo siguiente:
«La investigación de los servicios del Auditor General de Dinamarca ha puesto de manifiesto que la oferta de Arriva era baja, pero que no hubo ninguna oferta seria mejor.
Los servicios del Auditor General de Dinamarca han comprobado que las investigaciones del Ministerio de Transporte demostraron que la venta total de las acciones de Combus era preferible a un desmantelamiento gradual de la empresa o una declaración de suspensión de pagos.
Los servicios del Auditor General de Dinamarca han concluido que las consideraciones del Ministerio de Transporte, al preparar y llevar a cabo la venta de las acciones, estaban fundadas. El Ministerio de Transporte consiguió, con la negociación, reducir el precio en que Arriva adquirió las acciones e involucrar a los prestamistas de la empresa en el acuerdo correspondiente. Partiendo de las evaluaciones y de la información disponible, los servicios del Auditor General de Dinamarca concluyen que debe considerarse satisfactorio el acuerdo. Así pues, el Estado tuvo que aportar 140 millones DKK a Combus y proporcionar a la empresa garantías por un importe aproximado de 58 millones DKK en el contexto del acuerdo de venta.».
(86)
En el considerando 66 de la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión manifestó dudas sobre si el precio de venta de Combus a Arriva correspondía al precio de mercado. Dichas dudas se basaban, en particular, en que, según la prensa danesa, la venta del 50 % de Combus a Connex, celebrada el 1 de mayo de 2001, habiendo transcurrido menos de un mes desde la firma del acuerdo de venta entre el Gobierno danés y Arriva, se efectuó a un precio de 223 millones DKK.
(87)
El Gobierno danés y Arriva han remitido a la Comisión datos adicionales al respecto.
(88)
El proceso de negociaciones entre Arriva y Connex se inició en el año 2000. Arriva y Connex llegaron a un acuerdo sobre un memorando de entendimiento, a nivel europeo de dirección, el 10 de octubre de 2000, en el que se establecían los principios de cooperación entre las partes en el período previo a la adquisición de Combus. La idea inicial era que ambas empresas presentaran una oferta conjunta.
(89)
Antes de elaborar esa declaración de intenciones, tanto Connex como Arriva participaron en el proceso de selección llevado a cabo por Alfred Berg, pero Connex decidió no seguir por separado. De acuerdo con el memorando de entendimiento, se dio acceso a ambas partes a los datos de la empresa para que pudiesen evaluar su valor y los riesgos asociados a la compra.
(90)
Arriva y Connex intercambiaron sus análisis de estos datos y quedó patente que había grandes diferencias en cuanto a las expectativas de ambas empresas y su evaluación de Combus. En efecto, la evaluación de Arriva atribuyó un valor negativo a Combus de aproximadamente 300 millones DKK, mientras que el valor negativo de Connex osciló entre 700 y 1 000 millones DKK.
(91)
Habida cuenta del desacuerdo fundamental entre las partes sobre los riesgos asociados a la venta, se suspendieron las negociaciones sobre una división de la empresa, y Arriva prosiguió por su cuenta las negociaciones con el Estado danés. Tal como se ha descrito anteriormente, dichas negociaciones tuvieron éxito y desembocaron en la venta de Combus a Arriva en mayo de 2001.
(92)
A finales de diciembre de 2000, se reanudaron las negociaciones entre Arriva y Connex, esta vez con vistas a la venta de algunos activos (por ejemplo, contratos y autobuses) de Combus a Connex. Se dio pleno acceso a Connex al material de diligencia debida recopilado y Arriva facilitó detalles a Connex sobre el estudio justificativo que ella misma había elaborado. En ese contexto, las partes alcanzaron un acuerdo (denominado Head of Terms), que fue firmado el 21 de febrero de 2001 con un precio acordado de 230 millones DKK. Ese valor correspondía al valor contable de los activos en cuestión (autobuses, infraestructura y contratos de servicio público deficitarios, especialmente en la región de Copenhague).
(93)
Tras las negociaciones, en las que hubo, en particular, un análisis detallado de los flujos de tesorería, el precio final en el acuerdo de venta firmado el 30 de abril de 2001 ascendió a 113,9 millones DKK. El ajuste a la baja del precio de venta se debe a que el análisis de tesorería puso de manifiesto que las pérdidas de los contratos de servicio público existentes eran muy superiores a lo previsto en un principio. Así pues, Arriva tuvo que utilizar todas las provisiones de las cuentas de Combus para los contratos de servicio público deficitarios.
(94)
En respuesta al considerando 118 de la decisión de incoar el procedimiento, en el que la Comisión se pregunta si Arriva podía vender los contratos, cuando existían cláusulas legales para evitar la resolución de los mismos, el Gobierno danés explica que la venta de los contratos supone un cambio radical del proveedor, que requiere el consentimiento del prestatario del servicio (municipios y condados) e implica el mantenimiento de la actividad de los autobuses, en el precio y las condiciones fijados previamente. En el caso de la cesión de contratos de Arriva a Connex, los municipios y condados implicados notificaron su consentimiento.
2.1.3. LAS MEDIDAS DE REESTRUCTURACIÓN DE 1999 Y 2001
(95)
Las aportaciones de capital de 1999 y 2001 fueron acompañadas de medidas de reestructuración, que se describen de forma pormenorizada en los considerandos siguientes.
(96)
Las autoridades danesas presentaron a la Comisión, en abril de 2007, cuatro notas distintas. Tres de ellas, con fechas 26 de abril, 15 de mayo y 18 de mayo de 1999, fueron redactadas por Kromann and Münter; la cuarta, de fecha 18 de mayo de 1999, por KPMG. Las autoridades danesas consideran que la nota de KPMG constituye el plan de reestructuración operativa para la aportación de capital de 1999 y que las tres notas de Kromann and Münter constituyen el plan de reestructuración financiera.
(97)
KPMG, una de las auditoras de Combus, procedió en mayo de 1999 a un análisis de la rentabilidad de determinados contratos de autobuses. En una nota de 18 de mayo de 1999, titulada «Rentabilidad de determinados contratos de servicios de transporte en el período 1999-2001», comunicó sus resultados.
(98)
El análisis se basaba en los presupuestos de funcionamiento de Combus para los años 1999-2001, aprobados por el Consejo de Administración de Combus en noviembre de 1998 y corregido por unas previsiones presupuestarias elaboradas por la dirección en abril de 1999. Los contables indicaron en la nota que la labor realizada no constituía un análisis presupuestario. De acuerdo con la nota, se entendía por ello que los contables no analizaron si los presupuestos en su conjunto contenían toda la información necesaria para una evaluación independiente de la evolución prevista de Combus, como tampoco evaluaron si los presupuestos reflejaban la evolución más probable.
(99)
En su nota, los contables manifestaron que la rentabilidad no podía evaluarse por contrato, sino más bien por zona de operaciones. Una evaluación de la rentabilidad de una zona suponía a su vez una evaluación indirecta de los contratos de servicios de autobús correspondientes. Los contables examinaron los presupuestos de funcionamiento de cinco zonas.
(100)
El resumen del análisis realizado por los contables figura en el cuadro 6.
Cuadro 6
Presupuestos acumulados para el período 1999-2001
(en millones DKK)
Facturación neta
Resultado previo a las provisiones de compensación
Provisiones de 1998
Resultado antes de impuestos
Zona de Copenhague
927,1
-90,0
60,0 (22)
-30,0
Zona de Sjælland
230,4
4,8
4,8
Zona de Århus
353,3
19,8
19,8
Zona de Vejle
351,0
0,5
0,5
Zona de Fyn
371,6
4,7
4,7
Total de las zonas seleccionadas
2 233,4
-60,2
-0,2
Total de otras zonas
725,2
34,4
34,4
Gastos generales
-77,4
-77,4
Total zonas + gastos generales
2 958,6
- 103,2
60
43,2
Armonización y racionalización
105,9
105,9
Resultado esperado
2 958,6
2,7
60
62,7
Fuente: Nota sobre la rentabilidad de determinados contratos de servicios de autobús en el período 1999-2001.
(101)
El cuadro demuestra que el Consejo de Administración de Combus contaba con un resultado positivo total de 62,7 millones DKK para el período 1999-2001.
(102)
Del cuadro se desprende que los presupuestos de funcionamiento para las zonas de transporte y los gastos generales sumaban un déficit total de 103,2 millones DKK. La dirección estimaba en abril de 1999, en el contexto de las medidas de armonización y racionalización aplicadas o previstas, que podría conseguirse un ahorro de 105,9 millones DKK entre 1999 y 2001. Esas medidas de ahorro eran las siguientes:
-
Ahorro en gastos de funcionamiento, como resultado del cambio de estatuto de los funcionarios por contratos normales
-
Reducción de las prestaciones por enfermedad
-
Mejora de la logística entre los funcionarios
-
Mejora en la planificación de las tareas
-
Reducción del personal administrativo
-
Reducción de los costes de mantenimiento
-
Reducción de los costes de adquisición
-
Reestructuración de la sede.
(103)
Los ahorros previstos no se dividían por zonas de transporte pero, según indica la nota, el Consejo de Administración consideraba que una parte muy significativa de los ahorros podría realizarse en la zona de Copenhague.
(104)
Las tres notas de Kromann and Münter indican que los abogados y los contables examinaron la rentabilidad de una muestra representativa de los contratos de la empresa con vistas a una evaluación de sus operaciones y que, tras el análisis, se consideró necesario realizar una provisión adicional de aproximadamente 65 millones DKK para cubrir los contratos deficitarios hasta su expiración. Por consiguiente, el capital en acciones de la empresa ascendía a 47 millones DKK. Así pues, era obvio que la empresa no podía satisfacer las condiciones de sus acuerdos de préstamo y que las cuentas anuales no podían presentarse sin reservas de los contables en cuanto al principio de continuidad de la actividad, salvo que la situación cambiase de forma significativa.
(105)
En opinión del asesor, una reconstrucción de la empresa necesitaría una aportación de capital del orden de 300 millones DKK. Esa cantidad se justifica así:
-
El requisito de solvencia de los distintos préstamos bancarios se incrementa del 10 % al 20 % el 31 de diciembre de 1999, por lo que resulta necesaria una ampliación de capital (23).
-
Una ampliación de capital por ese importe daría lugar a una relación adecuada entre la deuda y las acciones.
(106)
En opinión del asesor, una aportación de capital por el importe mencionado permitiría resolver la situación financiera de la empresa.
(107)
En paralelo a la venta de Combus a Arriva, el Gobierno danés pidió a Arriva que elaborase un plan empresarial y de reestructuración para Combus. En enero de 2001, el Gobierno danés presentó ese plan de reestructuración a la Comisión. La presentación se hizo en dos etapas, el 8 y el 23 de enero de 2001. La presentación formaba parte del asunto en curso NN 127/00, que luego dio lugar a la decisión inicial de la Comisión.
(108)
El plan de reestructuración consta de los siguientes elementos:
-
Un estudio de mercado.
-
Una descripción detallada de todas las circunstancias que desembocaron en las graves dificultades financieras de Combus.
-
Una descripción detallada de todos los cambios previstos para garantizar que la empresa, por sí sola, pueda cubrir todos sus gastos, entre otros, los plazos y los gastos financieros, y pueda resistir a la competencia tras el final del proceso de reestructuración.
-
Una descripción detallada de la financiación de dicha reestructuración.
(109)
El estudio de mercado indica que el mercado danés de autobuses se estabilizó tras la desreglamentación que se inició en 1990.
(110)
Los precios por la prestación de servicios de transporte en autobús registraron reducciones constantes entre 1990 y 1997. Esa evolución se debe probablemente a la apertura del mercado que se inició a principios de la década de los noventa. Los precios más bajos se alcanzaron en 1997. Desde entonces, los precios se han recuperado y arrojan un incremento ligero, pero regular.
(111)
El mercado danés del transporte público en autobús estaba dominado, en 1999, por cuatro grandes empresas. Juntos, esos cuatro operadores disponían de aproximadamente dos tercios de los contratos adjudicados (24).
(112)
De acuerdo con un informe de 2000 del organismo danés de defensa de la competencia, al que se refiere el estudio de mercado, no es probable que el mercado danés de autobuses se caracterice por una sobrecapacidad. Dado que las autoridades locales y regionales subvencionan más del 50 % de las rutas de autobús, los empresarios de este sector solo ofrecen servicios de autobuses si ganan una licitación. Así pues, un empresario solo cierra un acuerdo sobre la cantidad de autobuses y los conductores necesarios para el transporte tras haber obtenido un contrato de servicio público a raíz de un procedimiento de adjudicación.
(113)
El informe del organismo danés de defensa de la competencia concluye asimismo que las barreras a la entrada son bajas. Ello se debe a dos factores:
-
En primer lugar, todos los contratos de servicio público son objeto de concurso cada cinco años. Por consiguiente, cada año un 20 % del mercado aproximadamente acoge a nuevas empresas.
-
En segundo lugar, ni los autobuses ni los empleados dan lugar a costes excesivos, y además pueden encontrarse fácilmente en el mercado danés.
(114)
Por consiguiente, el organismo danés de defensa de competencia concluyó que el mercado se caracterizaba por su poder de negociación, conclusión ilustrada por la evolución de los precios tras la desreglamentación del mercado danés de autobuses.
(115)
La descripción detallada de todas las circunstancias que derivaron en las graves dificultades financieras de Combus indica que los problemas financieros de la empresa se debieron a la política de expansión agresiva de Combus en el mercado danés de autobuses, especialmente en la región de Copenhague. Combus obtuvo contratos con precios excesivamente bajos, lo que creó problemas financieros. Con su política de expansión, Combus adquirió muchos servicios de autobús deficitarios (25).
(116)
La presentación del 8 de enero de 2001 indica, entre otros puntos, las medidas que Arriva tenía previsto adoptar y sus contribuciones en conexión con la compra de Combus.
(117)
En lo que se refiere a la descripción detallada de los cambios previstos, el plan de reestructuración presenta seis medidas de recorte de gastos que adoptaría Arriva una vez hubiese comprado Combus. El plan de reestructuración también prevé un incremento de los gastos de mantenimiento y de combustible, así como algunos gastos extraordinarios relacionados con la reestructuración de Combus.
(118)
En los cambios presentados, los costes se han desglosado en costes operativos, financieros y excepcionales de la reestructuración de Combus.
(119)
El cuadro 7 presenta un resumen de las subidas y bajadas en los costes operativos.
Cuadro 7
Subidas y bajadas en los costes operativos previstos (DKK/al año)
(millones DKK)
Aumento de los costes
Aumento de los costes de mantenimiento
-28,0
Aumento de los precios del combustible
-3,0
-31,0
Reducción de los costes
Reducción de los gastos de enfermedad
3,5
Reducción del coste de las reparaciones
7,0
Reducción del coste de los seguros
2,0
Cierre y liquidación de las instalaciones de la empresa
3,0
Fusión de las sedes
39,0
+54,5
Efecto anual neto
+23,5
Fuente: Arriva.
(120)
Tal como se describe en el cuadro 7, los costes operativos globales se reducirán mediante reducciones de los días de enfermedad del personal, de los costes de reparación de los autobuses, de los gastos de seguro, de los costes administrativos y de la venta de infraestructuras superfluas.
(121)
En lo que se refiere a los días de enfermedad del personal, los planes de reestructuración confirman que los empleados de Combus están enfermos con mayor frecuencia que los empleados de Arriva. Arriva se propone introducir sus propios métodos de seguimiento de los empleados con un alto porcentaje de días de ausencia por enfermedad. Así, Arriva cuenta reducir costes por un importe de 3,5 millones DKK.
(122)
En cuanto a la reducción de los costes de reparación de los autobuses y de los seguros, Arriva se propone introducir sus propios métodos y contratos de seguro para recortar los costes de Combus en estos ámbitos. Así, Arriva se propone reducir los costes de seguro para los empleados hasta un importe de 2 millones DKK, y de 7 millones DKK en lo que se refiere a los seguros de los vehículos.
(123)
En cuanto a la reducción de los costes administrativos, Arriva espera que la fusión de las sedes de las empresas aporte una reducción de costes de 39 millones DKK a partir de 2002.
(124)
Por último, Arriva tiene previsto vender cuatro depósitos que resultarán superfluos tras la fusión. Con ello, espera reducir los costes anuales en unos 3 millones DKK. En total, los recortes de gastos previstos por Arriva ascenderán a 54,5 millones DKK al año.
(125)
Ahora bien, Arriva prevé un incremento de los costes de mantenimiento. Según datos proporcionados por Combus, sus gastos de mantenimiento ascendieron a 70 000 DKK por autobús en el año 2000. Arriva anticipa un aumento hasta 120 000 DKK por autobús urbano y 80 000 por autobús regional, lo que supondrá un aumento en los costes de mantenimiento de 28 millones DKK. Además, se prevé un aumento de los costes de combustible por un importe de 3 millones DKK al año.
(126)
En cuanto a la reducción prevista de los costes financieros, Arriva está obligada por contrato a reembolsar la deuda pendiente total de Combus a sus prestadores privados.
(127)
A este respecto, el acuerdo de venta prevé que el Estado danés y los deudores comerciales privados de Combus condonarán en parte la deuda de Combus anterior a la venta a Arriva, lo que dejará la empresa con una deuda de 208 millones DKK. A continuación, y tras la compra, Arriva deberá pagar de inmediato dicha deuda pendiente.
(128)
El plan de reestructuración prevé que Arriva sustituirá la deuda de los prestadores privados por un préstamo dentro del grupo. El pago anual de intereses por ese préstamo dentro del grupo asciende a 13,5 millones DKK.
(129)
En lo que se refiere a los costes excepcionales relacionados con la reestructuración de Combus, Arriva estima que serán de 35,6 millones DKK para el período 2001/02. Un importe aproximado de 15 millones DKK se refiere a los despidos necesarios para reducir los gastos generales (26). El importe restante se refiere a la integración de los sistemas de tecnologías de información de ambas empresas (5 millones DKK), a la compra de nuevos uniformes para los conductores de autobuses (7,2 millones DKK) a los gastos jurídicos y económicos relacionados con la fusión y la reestructuración (7 millones DKK) y, por último, a otros gastos de menor cuantía (2,5 millones DKK).
(130)
Arriva también se proponía reducir costes resolviendo sucesivamente todos los contratos deficitarios de Combus. Además, Arriva proponía constituir reservas en relación con la expiración de contratos en Copenhague y Aalborg, por el riesgo de que esos autobuses urbanos no puedan utilizarse para otras rutas, por estar caducados (en Copenhague, la reserva sería de 45 millones DKK) o ser demasiado específicos para ser usados en otra ciudad (en Aalborg, la reserva sería de 18 millones DKK).
(131)
El plan de reestructuración prevé que Combus recobrará la viabilidad económica a partir de 2006, gracias a las medidas adoptadas por Arriva. El cuadro 8 presenta las previsiones de facturación, pérdidas y beneficios de Combus para el período 2000-2007.
Cuadro 8
Previsiones de facturación, pérdidas y beneficios para el período 2000-2007
(en millones DKK)
Año
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Facturación
1 089
1 055
934
824
696
440
206
60
Beneficios/Pérdidas
- 118
-66
-59
-53
-43
-21
+6
+2
(132)
La financiación de los costes de reestructuración se consigue mediante:
-
la ayuda de reestructuración concedida por el Gobierno danés,
-
la reestructuración de la deuda de Combus, y
-
las contribuciones propias de Combus y Arriva.
(133)
Los detalles de la contribución del Gobierno danés ya se han explicado en la descripción del proceso de privatización. En el capítulo siguiente se presenta un cuadro con un resumen de las contribuciones.
(134)
La contribución de los acreedores privados de Combus consistió en una condonación de deudas por un importe de 100 millones DKK.
(135)
Las contribuciones propias de Combus y Arriva consistieron en los siguientes elementos:
Arriva
-
Condonación de los préstamos restantes inmediatamente tras la compra
-
Contribución directa a los costes de reestructuración de 33,6 millones DKK
-
Venta por Arriva, al precio de 113,9 millones DKK, del 50 % de Combus a Connex
-
Precio de venta de 100 millones DKK.
Combus
-
Ahorros previstos en el plan de reestructuración, tal como se ha explicado anteriormente.
2.1.4. RESUMEN DE LA AYUDA FINANCIERA DEL ESTADO DANÉS A COMBUS
(136)
En el cuadro 11 de la decisión inicial y tanto en el considerando 68 como en el cuadro 8 de la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión resumió la ayuda de reestructuración que el Estado danés abonó a Combus. Existe una discrepancia aparente entre los números, que se explica por el hecho de que el cuadro 7 de la decisión inicial expresa los importes de 2001 en valor actual neto, mientas que el cuadro 8 de la decisión de iniciar el procedimiento expresa los importes en términos reales.
(137)
El Gobierno danés, en sus observaciones, recabó la atención de la Comisión sobre el hecho de que inducía a error mencionar dos veces, en el cuadro 8 de la decisión de incoar el procedimiento, el importe de 100 millones DKK, ya que Combus solo recibió ese importe una vez (27). En vista de esta observación del Gobierno danés, la Comisión corrigió el cuadro, como puede verse en el cuadro 9 a continuación.
Cuadro 9
Resumen corregido de la ayuda financiera del Estado danés a Combus, en términos reales
Tipo de ayuda
Año
Importe
(millones DKK)
Provisión para los funcionarios en el balance inicial (este pago fue autorizado mediante la parte de la decisión inicial que el TPICE suspendió)
1995
140
Pago único a los funcionarios por el cambio de estatuto (este pago fue autorizado mediante la parte de la decisión inicial que el TPICE suspendió)
1999
100
Ampliación de capital
1999
200
Préstamo subordinado
(este préstamo subordinado se liquidó en 2001)
1999
100
Ampliación de capital
2001
140
Garantías (véase la descripción detallada en el cuadro 9)
2001 y siguientes
37,1
Total
1995 a 2001
717,1
(138)
En el cuadro 8 de la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión indicó el importe máximo de las garantías otorgadas en 2001 en el contexto de la celebración del acuerdo de venta con Arriva.
(139)
En el cuadro 10 a continuación, además de la cobertura máxima, la Comisión presenta asimismo, a título informativo, los importes reales pagados en relación con las garantías a finales de febrero de 2005.
Cuadro 10
Resumen de los créditos y abonos por las garantías concedidas
Garantía
Cobertura máxima
Importe abonado
Costes ambientales
22,5 millones DKK
Sin pagos
Reducción del capital en acciones
35,5 millones DKK
20,5 millones DKK
Otros compromisos en relación con la garantía del capital en acciones
0,9 millones DKK
0,9 millones DKK
Obligaciones fiscales por el período anterior a la cesión de Combus
Ilimitada
Se ha presentado una petición de pago de 6,2 millones DKK (asunto pendiente ante el Tribunal fiscal nacional).
Pérdidas por los funcionarios empleados anteriormente
Ilimitada
Ni créditos ni abonos
Pérdidas relacionadas con la venta de Combus International (Comfort Bus Danmark A/S)
Ilimitada
9,5 millones DKK (reembolso parcial del pago de dividendos de Comfort Bus Denmark A/S u/k.)
Posibles pérdidas relacionadas con la auditoría de Combus A/S.
Ilimitada
Ni créditos ni abonos
Total
37,1 millones DKK
(140)
Los dos cuadros anteriores pueden resumirse así:
Cuadro 11
Resumen de la ayuda estatal
Medida y año
Importe
(millones DKK)
Observaciones
Ampliación de capital, 1999
200
Préstamo subordinado, 1999
100
Cancelado en 2001
Ampliación de capital, 2001
140
Importe total pagado en virtud de garantías, 2001
37,1
El tope de las garantías limitadas era de 58,9 millones DKK, de los que 21,4 millones han sido utilizados; en cuanto a las garantías limitadas, se han utilizado 15,7 millones DKK.
Total 1999
300
Expresados en términos reales de 1999
Total 2001
177,1
Expresados en términos reales de 2001
(141)
Las cifras anteriores difieren ligeramente de las presentadas tanto en la decisión inicial, cuadro 7, como en la decisión de incoar el procedimiento. Esas diferencias se deben a que la decisión inicial convirtió las cifras en valores netos actuales de 2001 y a que faltaba coherencia, tanto en la decisión inicial como en la decisión de incoar el procedimiento, en cuanto al cálculo del valor monetario de las garantías.
2.1.5. EVOLUCIÓN DE ARRIVA/COMBUS TRAS LA PRIVATIZACIÓN
(142)
Tras la conclusión, el 2 de abril de 2001 (28), del acuerdo relativo a la venta de acciones, Arriva procedió del siguiente modo:
-
Combus pasó a ser una filial al 100 % de Arriva.
-
En un acuerdo de 11 de abril de 2001, Arriva Scandinavia a/s, otra filial al 100 % de Arriva, adquirió activos y pasivos financieros de Combus a cambio de una acción en Arriva Scandinavia, cuyo valor nominal era de 1 000 DKK. Los activos y pasivos incluidos en ese acuerdo se enumeraron y especificaron en el contrato de venta. Comprenden todos los activos y todos los pasivos contables de Combus aquel día.
-
El 1 de mayo de 2001, el 50 % de los activos (es decir, contratos, autobuses e infraestructura), propiedad de Combus en el momento de la venta de la empresa a Arriva, fueron cedidos a Connex por Arriva Scandinavia A/S por un precio al contado de 113,9 millones DKK (véase la explicación detallada anteriormente).
3. DUDAS DE LA COMISIÓN
(143)
En el considerando 121 de la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión planteó cinco dudas. En primer lugar, se trata de saber si las medidas de reestructuración de 1999 y 2001 constituyen dos medidas separadas, o si deberían evaluarse como una medida única. Las cuatro dudas siguientes se refieren a la prueba del inversor privado y a si deben evaluarse las medidas de reestructuración con arreglo a las Directrices de 1994 y/o de las Directrices de 1999, en caso de tratarse de ayudas estatales.
4. COMENTARIOS DE DINAMARCA Y DE LOS INTERESADOS
4.1. RESPUESTA DEL GOBIERNO DANÉS
(144)
Las observaciones del Gobierno danés se refieren a la posibilidad de resolver los contratos de servicio público de Combus, al principio del inversor privado y a la compatibilidad de la ayuda con las Directrices de reestructuración de 1999.
4.1.1. RESOLUCIÓN DE LOS CONTRATOS DE SERVICIO PÚBLICO DE COMBUS
(145)
El Gobierno danés considera, a diferencia de lo declarado por la Comisión en su decisión de incoar el procedimiento, que los contratos de servicio público suscritos con arreglo al artículo 14 del Reglamento (CEE) no 1191/69 no pueden resolverse antes de su expiración.
(146)
El Gobierno danés señala al respecto que la Comisión malinterpretó obviamente el artículo 14, apartado 4, del Reglamento (CEE) no 1191/69, en su decisión de incoar el procedimiento. Recaba la atención de la Comisión sobre el hecho de que, tal como se indica explícitamente en dicha disposición, un servicio de transporte solo puede resolverse con arreglo al artículo 14, apartado 4, si el servicio de transporte no está amparado por un régimen contractual o por una obligación de servicio público. Los contratos suscritos por Combus estaban amparados por un régimen contractual, ya que se trataba de contratos generales obtenidos mediante licitaciones específicas. Así lo confirmó el TPICE en los apartados 78 y siguientes de la sentencia Combus. Así pues, los contratos no podían resolverse con arreglo al artículo 14, apartado 4.
(147)
Si Combus hubiese interrumpido, suspendido o procurado poner fin de cualquier otro modo a los acuerdos de transporte suscritos sin base legal alguna para ello, ello hubiese supuesto de hecho un incumplimiento contractual por parte de esta empresa en virtud del Derecho civil danés.
4.1.2. APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DEL INVERSOR EN UNA ECONOMÍA DE MERCADO
(148)
El Gobierno danés considera que las medidas que adoptó en este caso deberían considerarse inversiones realizadas con arreglo al principio del inversor en una economía de mercado.
(149)
En respuesta al considerando 89 de la decisión de incoar el procedimiento, en que la Comisión declaró que un inversor privado podría haber actuado como el Estado danés, si reestructurar la empresa con vistas a una venta iba a resultar menos oneroso que autorizar su quiebra, el Gobierno danés concede que, en el caso de autos, las pérdidas directas de una quiebra no habrían superado la pérdida realizada con la venta.
(150)
Ahora bien, pese a que, en valor facial, la venta fue «más cara» que una quiebra, el Gobierno danés optó sin embargo por la venta. En efecto, tras un análisis facilitado por sus asesores, el Gobierno danés consideró que habría sido más oneroso a largo plazo autorizar la quiebra de Combus en lugar de vender la empresa, habida cuenta de las pérdidas indirectas latentes y del perjuicio para futuras privatizaciones. Para subrayar estas consideraciones, el Gobierno danés presenta una «evaluación de grupo» de su decisión de privatizar Combus y aduce que, en la perspectiva de futuras privatizaciones, era importante preservar la reputación del Estado.
(151)
En opinión del Gobierno danés, las inversiones de los Estados miembros no pueden compararse, sin más, con las de inversores privados ordinarios, ya que estos últimos suelen exigir un rendimiento de su inversión a mucho más corto plazo. Además, considera que el Tribunal de Justicia ha aceptado en muchos casos que resulta más probable que el Estado, como inversor, actué al igual que una sociedad de cartera privada o un grupo privado de empresas, que siguen una política de inversión a más largo plazo, al servicio de una estrategia empresarial global o sectorial (29). El Gobierno danés se refiere en concreto al asunto C-305/89, Italia contra Comisión (30):
«si bien el comportamiento del inversor privado, con quien debe compararse la intervención del inversor público que persigue objetivos de política económica, no debe necesariamente ser el del inversor habitual que invierte su capital para obtener una rentabilidad a más o menos corto plazo, debe, como mínimo, corresponder a lo que harían una sociedad de cartera privada o un grupo privado de empresas que siguen una política estructural, global o sectorial, y se guían por perspectivas de rentabilidad a más largo plazo.».
(152)
El Gobierno danés aduce que adoptó el mismo enfoque al evaluar si debía autorizar la quiebra de Combus.
(153)
El Gobierno danés mantiene su posición, expuesta en los considerandos 86 y 87 de la decisión de incoar el procedimiento, respecto de la consideración por la reputación del Estado y de las referencias al asunto C-303/88, Italia/Comisión, hechas en ese contexto.
(154)
El Gobierno danés recuerda que la Comisión declaró previamente (por ejemplo en su intervención ante el TPICE, citada en el último punto del apartado 106 de la sentencia Combus) que «un retroceso del sector público contribuye por lo general a promover el libre comercio.».
(155)
Para el Gobierno danés, está clara la conexión entre la imagen del Estado como propietaria de una empresa y la privatización de empresas públicas: solo si se autoriza al Estado a proteger su reputación como propietario de una empresa y como inversor serio y responsable se podrá garantizar la privatización futura, lo que aumentará la competencia y mejorará la situación del mercado para los operadores del sector de referencia en toda la UE.
(156)
Las medidas de ayuda relacionadas con la reestructuración y privatización de Combus se basaban en gran parte, en opinión del Gobierno danés, en la consideración de la reputación del Estado como empresario, inversor y propietario de empresas. Si el Estado hubiese autorizado la quiebra de Combus, se habría registrado probablemente un impacto negativo en los tipos de interés y en las condiciones generales de préstamo de las empresas de propiedad estatal con respecto a las entidades financieras, tanto en Dinamarca como en el extranjero.
(157)
A este respecto, el Gobierno danés explica que, en los últimos años, Dinamarca ha privatizado varias empresas de propiedad estatal y tiene previstas más privatizaciones. Tras la privatización de Combus, una de las empresas convertidas en sociedad anónima con vistas a una privatización es Post Danmark A/S (31). El Estado danés acaba de alcanzar un acuerdo condicionado para la venta del 25 % de las acciones de la empresa. El precio de venta para el 22 % de las acciones (el 3 % restante se ofrecerá a los empleados) vendidas a Post Invest (parte del Grupo CVC) asciende a 1,27 millones DKK.
(158)
Antes de la conversión en sociedad anónima y de la privatización parcial, los funcionarios de la empresa fueron cedidos en el año 2001. Por aquel entonces, Post Danmark contaba con 30 000 empleados aproximadamente, siendo unos 11 800 funcionarios. Se ofreció a los funcionarios la posibilidad de un empleo en régimen de personal laboral, manteniendo el derecho a una pensión de funcionario. Una amplia mayoría (96 %) aceptó la oferta. Así pues, más de 10 500 funcionarios optaron por un empleo en régimen de personal laboral, con una prima a tanto alzado de 50 000 DKK antes de impuestos de Post Danmark. A su vez, aceptaron una interpretación más amplia de las tareas que se les podía encomendar. Los 650 funcionarios restantes, aproximadamente, deseaban un empleo en régimen de personal laboral manteniendo, a todos los efectos, las mismas condiciones que les ofrecía su estatuto de funcionario. Esta opción no incluía ninguna prima a tanto alzado. Un porcentaje más reducido de funcionarios, 480 aproximadamente, desearon mantener su estatuto de funcionarios del Estado. Por tanto, cuando se creó Post Danmark A/S, el Estado los envío en comisión de servicios a la sociedad anónima.
(159)
En conexión con la creación de Post Danmark A/S, se reservó un balance inicial de aproximadamente 1,7 millones DKK (1,190 millones DKK tras impuestos) para un pago del Estado a tanto alzado, calculado actuarialmente, a fin de reducir las contribuciones anuales a la pensión del 20 % al 12 % de los salarios para los ex funcionarios y para los funcionarios restantes por los que la empresa seguía teniendo que abonar contribuciones de pensión y demás. El importe fue abonado en 2002. Así, se consiguió una igualdad de trato en materia de pensiones entre los ex funcionarios y los empleados en régimen de personal laboral.
(160)
En opinión del Gobierno danés, su posición negociadora con los funcionarios de Post Danmark habría sido extremadamente difícil, y el resultado de las negociaciones mucho más oneroso, si el Estado danés hubiese autorizado la quiebra de Combus, dando lugar a un desempleo masivo de los funcionarios que hubiesen renunciado a su estatuto de funcionario antes de la privatización de Combus.
(161)
En este contexto, el Gobierno danés señala que un empleo de funcionario significa básicamente que cada funcionario tiene una garantía de empleo hasta la edad de jubilación y la pensión vitalicia correspondiente. Estos derechos se ceden al aceptar un empleo en régimen de personal laboral. Cuando las empresas estatales pasan a un control privado, los funcionarios pueden considerarlo una transferencia injustificada y solicitar el cese. Esta situación implica un importe de compensación muy considerable para cada funcionario.
(162)
Así pues, resulta importantísimo para Dinamarca, desde un punto de vista financiero, que pueda alcanzarse un acuerdo con los funcionarios sobre la transferencia a un empleo en régimen de personal laboral, a cambio de una compensación razonable, antes de la privatización de las empresas estatales.
(163)
El Gobierno danés considera que el importe de la compensación exigida por los funcionarios depende en gran parte de la seguridad razonable de un empleo que puedan sentir tras el paso a un empleo en régimen de personal laboral. Si el Estado deja en la estacada a los ex funcionarios autorizando la quiebra de la empresa, poco tiempo después de haber suscrito con ellos acuerdos sobre una transferencia a un empleo en régimen de personal laboral, el efecto más probable será que, en el futuro, todos los funcionarios en situación similar exigirán una compensación mucho mayor antes de ceder sus derechos estatutarios.
(164)
En este contexto, el Gobierno danés menciona asimismo el ejemplo de la venta de algunas divisiones de Banedanmark (32). El departamento de asesoría de Banedanmark se vendió a WS Atkins International Limited el 1 de julio de 2001 (33). El precio de venta al contado fue de 70 millones DKK. Además del precio de venta, el Estado obtuvo un pago al contado de aproximadamente 35 millones DKK.
(165)
El departamento de asesoría de Banedanmark daba empleo a 326 personas, siendo 66 de ellas funcionarios. En la transferencia del departamento de asesoría, los funcionarios siguieron siendo básicamente funcionarios de Banedanmark, ya que, de acuerdo con su estatuto de funcionarios, no tenían obligación de transferirse a la nueva empresa. Ahora bien, existió la posibilidad para los funcionarios de ser enviados en comisión de servicios, sobre una base voluntaria, a la empresa compradora.
(166)
Se ofreció a los funcionarios que deseaban un empleo en régimen de personal laboral con el comprador cinco meses de salario de Banedanmark en el momento del cese. La oferta de cesión estuvo vigente hasta un año tras la fecha de la cesión. El coste de la cesión de estos funcionarios, que debía sufragarse con la recaudación de la venta, podría haber alcanzado 23 millones DKK si todos los funcionarios hubiesen aceptado un empleo en régimen de personal laboral.
(167)
Dinamarca se propone ahora vender íntegramente el departamento de ingeniería civil de Banedanmark (34). El departamento de ingeniería civil presentaba en 2004 una facturación de 1,3 millones DKK aproximadamente y daba empleo a unas 1 470 personas a finales del año, entre ellas 740 funcionarios. En caso de venta del departamento de ingeniería civil, los funcionarios no tendrían la obligación de aceptar un empleo del comprador, por lo que debería hallarse una solución para los funcionarios, como en otras privatizaciones.
(168)
Otra opción para esta privatización era la venta de la Compañía Danesa de Ferrocarriles DSB. DSB es una empresa pública independiente que ejerce su actividad en el servicio público de transporte de pasajeros, tras negociaciones en virtud de un contrato de transporte con el Estado danés. Una mitad aproximadamente de los 8 500 empleados de la empresa son funcionarios. La privatización de DSB supondría la transferencia al régimen de personal laboral para todos esos funcionarios.
(169)
Dinamarca considera que, si el Estado hubiese autorizado la quiebra de Combus tras haber compensado a los funcionarios por su transferencia al régimen de personal laboral, habría sido imposible en privatizaciones futuras convencer a los funcionarios de que aceptasen el régimen de personal laboral en lugar de mantener sus puestos en la función pública.
(170)
Esta situación provocaría un efecto disuasorio para el Estado o, en cualquier caso, reduciría de forma significativa las opciones de privatización de empresas estatales con funcionarios. Dinamarca considera que, en el mejor de los casos, la quiebra de Combus habría deteriorado la credibilidad del Estado y que los funcionarios, a resultas de ello, habrían exigido mejores condiciones, es decir, mayores importes de compensación para pasar a un régimen de personal laboral y renunciar a sus derechos de funcionarios. Si se toma Post Danmark como ejemplo, doblar el importe de la compensación de cada funcionario de esa empresa habría supuesto un desembolso adicional para el Estado danés de 500 millones DKK.
(171)
El Gobierno danés también señala en este contexto que ya autorizó la quiebra de una empresa, convertida en sociedad anónima poco antes, a saber, Statens Konfektion, que pasó a ser una sociedad anónima en 1992. Antes de la conversión, se ofreció a todos los funcionarios un empleo contractual con una compensación financiera. Cuando las Fuerzas Armadas, que eran el mayor cliente de la empresa, decidieron posteriormente sacar a concurso sus contratos de suministro, la base comercial de la empresa desapareció. Así pues, la empresa quebró en 1992, lo que dio lugar a críticas muy duras al Gobierno danés, incluso por parte de los nuevos empleados en régimen de personal laboral.
(172)
El Gobierno danés considera, a la luz de la experiencia de Statens Konfektion, que no tenía opción en cuanto a la venta de Combus, ya que una quiebra más habría resultado demoledora para las negociaciones con los funcionarios en el contexto de la preparación de privatizaciones futuras.
(173)
Además, el Gobierno danés explica que, si no es posible transferir funcionarios a un régimen de personal laboral en el contexto de una privatización, cesar a los funcionarios es en muchas ocasiones la única alternativa real, ya que no sería posible ofrecerles otro trabajo en su ámbito laboral que estuvieran obligados a aceptar. Se ha calculado, en relación con la venta de acciones de Post Danmark, que cuesta 2 millones DKK cesar a un funcionario. Ese gasto por funcionario en privatizaciones futuras sería desastroso para los planes de privatización del Estado y el gasto correspondiente socavaría, en gran parte, los beneficios financieros de la privatización. Está claro que ese gasto superaría con creces la carga financiera para el Estado de las aportaciones de capital a Combus.
(174)
Además del cambio de estatuto de los funcionarios a fin de preparar otras empresas para la privatización, Dinamarca considera que una quiebra de Combus habría dañado la reputación del Estado como inversor responsable y habría tenido una influencia negativa en todas sus actividades financieras y opciones de inversión futuras. En particular, el Gobierno danés considera que una quiebra habría tenido un efecto negativo en los tipos de interés y en las condiciones generales de préstamo de las empresas de propiedad estatal.
(175)
En conclusión, el Gobierno danés opina que el Estado, especialmente a la luz del problema particular surgido en relación con los funcionarios, no habría actuado como un inversor responsable y leal si hubiese optado por autorizar la quiebra de Combus.
(176)
En lo que se refiere al considerando 88 de la decisión de incoar el procedimiento, en que la Comisión declara que el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas solo acepta la consideración a la reputación del Estado para motivar una aportación de capital si existe la perspectiva de que la empresa sea suficientemente rentable para convencer a un inversor privado en la misma situación de asumir el riesgo en el momento de dicha aportación, el Gobierno danés observa que Arriva asumió de hecho ese riesgo cuando adquirió Combus.
4.1.3. COMPATIBILIDAD CON LAS DIRECTRICES DE REESTRUCTURACIÓN DE 1999
(177)
El Gobierno danés considera que las medidas impugnadas cumplen todos los requisitos expuestos en las Directrices de reestructuración de 1999. En cuanto a los puntos sobre los que la Comisión planteó dudas en su decisión de incoar el procedimiento formal, el Gobierno danés presenta las siguientes observaciones:
(178)
En lo que se refiere a saber si las medidas de ayuda de 1999 y 2001, respectivamente, constituyen una o dos medidas separadas, el Gobierno danés reafirma que las medidas estaban tan conectadas, tanto cronológicamente como por su finalidad, que deberían considerarse una sola medida. Así pues, las Directrices de reestructuración de 1999 deberían aplicarse a esta medida de ayuda. Dinamarca justifica su opinión con varios argumentos.
(179)
El Gobierno danés observa a este respecto que la Comisión declaró lo siguiente en el apartado 3.4.6 de la decisión inicial en cuanto a saber si se trata de una ayuda única:
«En el caso de Combus, la cronología y la finalidad de las aportaciones de capital realizadas por el Gobierno danés, así como la situación de Combus, también sugieren que las dos medidas deberían tratarse como parte de un proceso de reestructuración continuo. En particular, la primera aportación de capital de 1999 sirvió para reducir las deudas de la empresa derivadas de las fuertes pérdidas de los años anteriores. También hubo esfuerzos para modificar los contratos de los conductores. La intención clara era la privatización de la empresa, que constituye la parte final de la estrategia de reestructuración.».
(180)
La Comisión mantuvo esta opinión en los apartados 50 y 54 de la defensa que presentó ante el TPICE. En este contexto, el Gobierno danés señaló que la evaluación de la Comisión de que las medidas constituían una medida única no pareció dar lugar a críticas en la sentencia Combus (35).
(181)
El Gobierno danés recuerda que, en el asunto T-11/95, BP Chemicals (36), el TPICE consideró que, para evaluar si es razonable separar un pago de otro, debe tenerse en cuenta la cronología de las aportaciones de capital, su finalidad y la situación de la empresa en la fecha en que se tomó cada una de esas decisiones.
(182)
Las dos medidas tenían la misma finalidad. El 26 de noviembre de 1998 se alcanzó un acuerdo político sobre la reorganización y la venta de acciones de Combus tras conseguir el Gobierno un acuerdo con la oposición sobre el presupuesto correspondiente a 1999. Tal como se declaró explícitamente en el proyecto del Comité de Hacienda de 27 de mayo de 1999, la finalidad de la aportación de capital de 1999 era reorganizar Combus antes de vender sus acciones, es decir, antes de privatizar totalmente la empresa.
(183)
El motivo para ello era la necesidad de reorganizar la empresa con vistas a una privatización, habida cuenta del deterioro económico significativo que había registrado. Así es como se estableció que el capital en acciones de Combus, a 31 de diciembre de 1999, ascendería aproximadamente a 47 millones DKK, lo que debía verse en relación con el requisito, por parte de los prestadores de la empresa, de un capital en acciones de al menos 125 millones DKK.
(184)
Por consiguiente, el acuerdo político sobre la privatización solo podía alcanzarse si el Gobierno danés garantizaba que Combus disponía de una base de capital suficiente para mantener la actividad hasta que se encontrara a un comprador.
(185)
La ayuda del año 2001 tenía exactamente la misma finalidad que la aportación de capital de 1999. En el año 2000, se encontró a un posible comprador y tanto la cancelación del préstamo subordinado de 1999 como las garantías facilitadas habían de constituir la última pieza del rompecabezas económico que permitiría la venta de todas las acciones de Combus. Así pues, la medida de 2001 fue la última etapa en el intento de que la empresa fuera más vendible.
(186)
Por lo tanto, la finalidad de ambas medidas era exactamente la misma: hacer que Combus fuese más vendible con vistas a una privatización. Por consiguiente, existía una conexión directa y obvia (desde un punto de vista legal, financiero y lógico) entre las medidas de 1999 y 2001.
(187)
Las dos medidas presentan una gran proximidad cronológica. A resultas del acuerdo político sobre la privatización de Combus, se aprobó el proyecto del Comité de Hacienda de 27 de mayo de 1999. El Gobierno danés aportó capital por un importe de 300 millones DKK (100 millones en préstamos subordinados). Los préstamos subordinados se establecieron mediante un acuerdo de préstamo de 30 de mayo de 1999.
(188)
El proyecto del Comité de Hacienda de 13 de diciembre de 2000 autorizó al Ministerio de Transporte a vender todas las acciones de la sociedad anónima Combus, de propiedad estatal al 100 %.
(189)
También se autorizó al Ministro de Transporte a facilitar varias garantías a los compradores en el contexto de la celebración del acuerdo de venta. Las garantías, mencionadas en el proyecto, eran parte de la base del acuerdo de venta de 15 de enero de 2001. El Comité de Hacienda del Parlamento danés fue informado de esas garantías mediante la Ley 190 de 25 de junio de 2002.
(190)
Pasaron poco más de dieciocho meses entre la fecha de la decisión de abonar la primera aportación de capital y la venta de Combus. Habida cuenta del tamaño y de la importancia de la empresa para el Estado danés, y de los complicados procedimientos necesarios para obtener ofertas de los compradores interesados, etc., el Gobierno danés opina que, con dos aportaciones de capital tan próximas cronológicamente, no puede caber la menor duda de que se trataba de una medida financiera absolutamente única.
(191)
En opinión del Gobierno danés, resulta cuando menos significativo que la fecha de la decisión de aplicar la medida en 2001 dependiera solo de que el Gobierno danés dispusiera de suficiente base para evaluar la necesidad de una aportación de capital y de garantías, etc., en conexión con la venta. Así pues, la fecha de las medidas en 2001 dependió por completo de la duración y del resultado del proceso de venta.
(192)
En este contexto, el Gobierno danés recuerda asimismo los hechos del asunto BP Chemicals, en que la primera aportación de capital se produjo el 1 de octubre de 1992, la segunda fue aprobada por el Consejo de Administración el 2 de diciembre de 1993 y la tercera fue aprobada por ese mismo Consejo el 29 de junio de 1994.
(193)
En el apartado 178 de la sentencia, el Tribunal adujo que las decisiones sobre las tres aportaciones de capital se adoptaron en un período relativamente corto entre octubre de 1992 y julio de 1994. En lo que se refiere a la relación cronológica entre la segunda y la tercera aportación de capital, el Tribunal comentó que fueron muy próximas cronológicamente.
(194)
En este contexto, el Gobierno danés señala que la aportación de capital de 2001 no pudo realizarse con anterioridad, dado que las negociaciones con el comprador habían de concluir antes de que pudiera determinarse el alcance de la capitalización necesaria con vistas a la venta.
(195)
Situación de Combus en las fechas en que se procedió a las aportaciones de capital. El Gobierno danés respalda la descripción de la Comisión en el considerando 75 de la decisión de incoar el procedimiento, según la cual Combus se hallaba en graves dificultades financieras en 1999 y 2001, debido sobre todo a que la empresa suscribió en años anteriores contratos no rentables para el transporte de autobuses. La Comisión concluye por tanto que la situación financiera de Combus se mantenía sin cambios en las fechas indicadas.
(196)
El Gobierno danés explica por otra parte que, en el período 1998-2000, Combus registró un déficit contable significativo, que casi puede atribuirse exclusivamente a los contratos deficitarios en la zona de Copenhague. Además, en 1998 y 1999, se asignaron a las cuentas los importes significativos de 65 millones DKK y 53 637 000 DKK, respectivamente, para cubrir futuras pérdidas de los contratos deficitarios. El requisito de provisiones para los contratos deficitarios se debía a que la empresa estaba vinculada por los contratos de servicio de autobús hasta su expiración.
(197)
El Gobierno danés considera que, cuando el Tribunal, en el asunto BP Chemicals, declara que, para determinar si se trata de una misma medida de ayuda, debe tenerse en cuenta «la situación de la empresa en la fecha en que se tomó cada una de las decisiones de aportación», debe ser porque procede investigar si, en los períodos intermedios entre aportaciones, se produjeron cambios en la situación financiera de la empresa que demostraran que dichas aportaciones, pese a cualquier conexión cronológica y relativa, cubrieron de hecho necesidades distintas. En opinión del Gobierno danés, no sucedió así en este caso, por los motivos que se exponen a continuación.
(198)
Las aportaciones de capital, tanto de 1999 como de 2001, se destinaron a cubrir la necesidad de capital que surgió al suscribir la empresa contratos deficitarios en el período anterior a 1999. El hecho de que se procediera en dos fases se debe tan solo a que no quedó claro, hasta la conclusión de las negociaciones con el comprador Arriva, el alcance real de la necesidad de capital, aunque, visto con objetividad, esa necesidad ya existiera cuando se produjo la primera aportación de capital en 1999.
(199)
Conclusión: Así pues, el Gobierno danés opina que se cumplen todos los criterios retenidos en el asunto BP Chemicals para evaluar si varias aportaciones de capital separadas desde un punto de vista cronológico constituyen una misma medida financiera. Por consiguiente, las aportaciones totales de capital en 1999 y 2001 cumplen el requisito de la ayuda única que establecen las Directrices de reestructuración.
(200)
El Gobierno opina que, tras las aportaciones de capital de 1999 y 2001, Combus era una empresa viable desde el punto de vista económico. El hecho de que no pudiera conseguir beneficios antes de 2006 solo se debió a los contratos deficitarios suscritos en el ejercicio de concesión de licencias.
(201)
La venta de todas las acciones de Combus a Arriva es, en opinión del Gobierno danés, una prueba de que Combus era totalmente viable tras la entrega de la ayuda de reestructuración. Un inversor privado como Arriva no habría tomado el riesgo financiero significativo de comprar Combus salvo que, tras un extenso procedimiento de diligencia debida, hubiese llegado a la conclusión de que Combus era una empresa viable con un potencial satisfactorio de ingresos futuros con arreglo a las condiciones normales de una economía de mercado.
(202)
El Gobierno observa que, en los considerandos 107 y 108 de la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión planteó dos preguntas: la primera, sobre la resolución de los contratos y la segunda, sobre la diferencia entre el déficit acumulado y la ayuda abonada.
(203)
Las observaciones del Gobierno danés respecto de la posibilidad de resolver los contratos de servicio público ya se han expuesto anteriormente.
(204)
En lo que se refiere a la diferencia entre el déficit acumulado de 360 millones DKK en el período 2000-2005 y la ayuda total de 291 millones DKK abonada en 2001, el Gobierno observa que las declaraciones de la Comisión se deben sin duda a un malentendido.
(205)
El importe declarado en lo que se refiere al déficit acumulado en el período 2000-2005 es correcto, pero en 2001 se concedieron fondos a Combus superiores a ese déficit acumulado. En cuanto a los fondos concedidos por el Gobierno, ascendieron a 291 millones DKK: véase la observación de que, al calcular el importe de la ayuda abonada, el importe que ha de incluirse es claramente el importe real pagado en virtud de las garantías.
(206)
Ahora bien, otra consideración más importante es que el importe pagado por el Gobierno debería añadirse a la condonación de la deuda por parte de los acreedores, que ascendió a 100 millones DKK. Así pues, el capital concedido en 2001 superó el déficit acumulado estimado para el período 2000-2005.
(207)
En primer lugar, el Gobierno danés considera que las Directrices de reestructuración de 1999 deben interpretarse en el sentido de que la aplicación de medidas para mitigar los efectos falseadores de la ayuda en los competidores es optativa, y que solo puede exigirse si dichas medidas son necesarias. Así lo confirma la redacción del punto 35 de las Directrices y de todo el inciso ii) del punto 39. Además, el Gobierno danés señala que la Comisión, al adoptar su decisión inicial, no pidió ni exigió que Arriva presentara contrapartidas o aplicara medidas que pudieran mitigar el falseamiento posible de la competencia en relación con la venta.
(208)
En segundo lugar, el Gobierno danés señala que no existe sobrecapacidad estructural en el sector del transporte por autobús. Además, recuerda que el organismo danés de defensa de la competencia declaró que existe una competencia particularmente activa y efectiva en el mercado y que este mercado es muy accesible habida cuenta de las barreras de acceso muy bajas garantizadas por las normas europeas de contratación. Por consiguiente, el Gobierno danés considera que no era necesario mitigar posibles efectos adversos de la ayuda, ya que no existen pruebas de dichos efectos.
(209)
En tercer lugar, el Gobierno danés señala que la aportación de capital a Combus correspondió al precio de mercado negativo de la empresa, establecido en una licitación totalmente abierta, en que todos los compradores interesados pudieron presentar ofertas, y que la medida de ayuda no creó por tanto falseamiento de la competencia en el mercado.
(210)
En cuarto lugar, el Gobierno danés considera que la venta posterior de varios activos y pasivos a Connex constituyó una medida capaz de mitigar el posible efecto adverso en las condiciones de mercado. Al vender al menos un 50 % de los activos de Combus a Connex, Arriva compensó sin lugar a dudas cualquier posible ventaja competitiva que la empresa hubiese obtenido por la venta de Combus. Con la venta a Connex, Arriva también restringió de forma significativa su cuota de mercado en la región de Copenhague.
(211)
Por último, el Gobierno danés aduce que los contratos deficitarios expirarán en el año 2006 a más tardar y serán objeto de licitaciones abiertas a todos los agentes del mercado. Incluso si hubiera un efecto negativo en la competencia (que, en opinión del Gobierno danés, sería en cualquier caso mínimo), se trataría de un efecto limitado en el tiempo.
(212)
El Gobierno danés considera que las medidas técnicas se limitaron al mínimo absoluto, por lo que se ajustan a los requisitos que establecen las Directrices de reestructuración de 1999.
(213)
El importe de la aportación de capital de 1999 fue sugerido por el bufete de abogados Kromann and Münter, tras una evaluación realizada por KPMG en el contexto de la reestructuración de Combus y tras el visto bueno a dicha evaluación del asesor financiero del Gobierno danés, Alfred Berg.
(214)
En lo que se refiere a las aportaciones de capital de 2001, el Gobierno danés aclara que los importes fueron determinados tanto por la condición financiera de la empresa como por las negociaciones del Gobierno danés con Arriva y otros posibles compradores. Dado que el importe de la aportación de capital necesaria se estableció tras las negociaciones con compradores interesados (que formaron parte de un proceso de venta abierto, transparente y no discriminatorio), las medidas de ayuda se ajustaban al precio de mercado de la empresa y, por tanto, se limitaron naturalmente a lo estrictamente necesario.
(215)
En el considerando 119 de la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión declaró que el propio beneficiario debía contribuir al plan de reestructuración. La Comisión ha declarado que la adquisición por Arriva de parte de la deuda de Combus constituyó una contribución. En este contexto, la Comisión solicitó información sobre otras contribuciones realizadas por Combus o Arriva.
(216)
El Gobierno danés considera que los ahorros y las racionalizaciones previstas en los planes de reestructuración constituyen una contribución del beneficiario con arreglo al punto 40 de las Directrices de reestructuración. Otras contribuciones son, en opinión del Gobierno danés, el precio de venta de 100 millones DKK, los ingresos de la venta del 50 % de Combus a Connex (113,9 millones DKK) y la contribución directa de Arriva a los costes de reestructuración de 33,6 millones DKK.
4.2. OBSERVACIONES PRESENTADAS POR DANSKE BUSVOGNMÆND
4.2.1. CUMPLIMIENTO DEL PRINCIPIO DEL INVERSOR EN UNA ECONOMÍA DE MERCADO
(217)
Danske Busvognmænd considera que no se demostró la perspectiva de que Combus consiguiera viabilidad y rentabilidad. Más bien al contrario, Danske Busvognmænd, remitiendo al apartado 19 de la sentencia Combus, tiene claro que un inversor privado no habría actuado en la forma en que actuó el Gobierno danés al conceder la ayuda.
(218)
Además de las circunstancias factuales presentadas por la Comisión, Danske Busvognmænd se refiere a tres informes presentados en Dinamarca con posterioridad a la sentencia Combus (37). Según Danske Busvognmænd, esos informes afirman que un inversor privado no habría actuado como el Gobierno danés en una situación similar.
(219)
Danske Busvognmænd recuerda que cuando, en mayo de 1999, el Gobierno danés concedió a Combus una ayuda económica de 300 millones DKK, se basó en el principio del inversor en una economía de mercado (véase la página 22, nota 36, de la solicitud). El entonces Ministro de Transporte hizo la siguiente declaración:
«En resumen, considero que la aportación de capital por el Ministerio de Transporte a Combus A/S no constituye una ayuda estatal, y que por consiguiente esa operación no debe notificarse a la Comisión, ya que el Ministerio ha solicitado una evaluación de la que puede deducirse que esa aportación de capital era necesaria y suficiente, que la empresa podía reestructurarse con vistas a una explotación rentable y que cabía pensar que el capital adicional invertido se rentabilizaría en forma de beneficios o de intereses y de un reembolso. Así pues, considero que dicha inversión se ajusta al principio del inversor en una economía de mercado.».
(220)
Danske Busvognmænd recuerda que, con posterioridad, el Tribunal de Cuentas danés examinó este asunto (véase el anexo A 22) y remite a sus conclusiones (capítulo V, páginas 37 y 39 y, sobre todo, páginas 41 y 43), en las que el Tribunal explica, en particular, lo siguiente:
«La encuesta realizada por el Tribunal de Cuentas ha demostrado que, al elaborar el expediente de aportación de capitales a Combus, el Ministerio de Transporte debía estar al tanto de la mala gestión de la empresa y de la falta de bases sólidas para adoptar decisiones económicas, especialmente en lo que se refiere al control de la rentabilidad de los contratos de transporte por autobús y al control de la evolución de sus gastos generales.».
(221)
Danske Busvognmænd considera que la incertidumbre en cuanto a la rentabilidad de la inversión era tal que resulta imposible aplicar el principio del inversor en una economía de mercado. Considera que la aportación de 300 millones DKK se efectuó en mayo de 1999 para evitar la quiebra de la empresa, que era inminente (véase el punto 38 de la réplica y las citas que incluye).
(222)
Danske Busvognmænd considera que, a continuación, los acontecimientos acaecieron de forma distinta a la versión oficial del Ministro de Transporte. En efecto, ya en la primavera de 2001, fue necesario aportar nuevos capitales y cancelar un total de 240 millones DKK de deudas. Además, los acreedores privados tuvieron que alcanzar un acuerdo sobre sus créditos por un importe de 100 millones DKK.
(223)
Danske Busvognmænd concluye que ningún inversor en una economía de mercado habría actuado como lo hizo el Estado, ya que no cabía esperar ninguna remuneración del capital. En opinión de Danske Busvognmænd, un inversor privado normal habría procurado resolver los contratos deficitarios dejando que otras empresas se encargaran de ellos, para garantizar así la rentabilidad de Combus.
(224)
Para apoyar esa tesis, Danske Busvognmænd recuerda que, en el asunto T-157/01, el TPICE considera, en el considerando 94, que «el mercado danés del transporte en autobús está capacitado para adaptarse rápidamente a las exigencias de las autoridades competentes en materia de transportes y que, en caso de liquidación de una empresa adjudicataria, puede fácilmente recurrirse a otras empresas hasta la convocatoria de una nueva licitación. Por consiguiente, otros operadores hubieran podido asumir los contratos de transporte de Combus, de haberse liquidado esta empresa.».
(225)
Para Danske Busvognmænd, queda por tanto claro que un inversor privado habría analizado con mayor detenimiento la posibilidad de ceder los contratos existentes o de declarar la quiebra de la empresa. No se realizó esa evaluación. Es obvio que toda una serie de operadores del mercado de transporte por autobús habrían retomado con interés esas líneas de autobús. En particular en la región de la capital, Combus estaba penalizada porque su oferta era especialmente baja y también porque debía construir instalaciones de las que no disponía (garajes, etc.). Podría haberse imaginado el interés de Arriva por recuperar los contratos que Combus le impidió obtener, ya que Arriva disponía de las instalaciones necesarias (garajes, infraestructuras, etc.) y, por tanto, habría podido efectuar esos transportes con mejores resultados.
(226)
Danske Busvognmænd considera que algunas declaraciones del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas indican que puede ser conforme con el principio del inversor en una economía de mercado ayudar a una empresa en el momento en que se intenta venderla, aduciendo que la quiebra de dicha empresa resultaría más onerosa. Ahora bien, para que este tipo de medidas pueda justificarse desde el punto de vista del principio del inversor en una economía de mercado, debe existir una documentación en forma de datos económicos viables que demuestre que dicha medida dará mejores resultados para los poderes públicos que una liquidación o una quiebra. Sin embargo, en opinión de Danske Busvognmænd, las autoridades danesas no facilitaron documento alguno por el que se demuestre que habría resultado más oneroso para el Estado proceder a la liquidación de Combus o declararla en quiebra, en lugar de mantener su actividad y de vender la empresa, tal como se hizo. Considera, por el contrario, que habría sido más ventajoso para el Estado proceder a la liquidación de Combus o declararla en quiebra. La cesión de contratos a otros transportistas habría permitido evitar las grandes pérdidas de explotación y las importantes deudas consiguientes, y se habría podido proceder a la venta de material e instalaciones a la otra parte con precios realistas.
4.2.2. CUMPLIMIENTO DE LAS DIRECTRICES DE REESTRUCTURACIÓN DE 1999
(227)
Danske Busvognmænd considera que no se cumplen los requisitos de las Directrices de reestructuración de 1999.
(228)
Danske Busvognmænd considera que las medidas de ayuda constituyen dos medidas separadas. En su opinión, ni el Gobierno danés ni Arriva demostraron que las medidas de ayuda constituyesen dos tramos de una misma ayuda. Este asunto indica más bien, con claridad, que Combus era una empresa mal gestionada, que el Gobierno danés era consciente de ello y que el apoyo financiero de 1999 se concedió a Combus sin la evaluación y el seguimiento adecuados, de ahí la necesidad de conceder un nuevo apoyo financiero en 2001.
(229)
Danske Busvognmænd considera que el Gobierno danés no proporcionó plan de reestructuración alguno antes de la primera aportación de capital en 1999. En su opinión, no es posible presentar un plan de reestructuración a plazo vencido (38). Danske Busvognmænd opone, a este respecto, la posición que la Comisión expuso en los considerandos 36, 48 y 49 de la decisión de incoar el procedimiento.
(230)
Danske Busvognmænd refuta que Combus fuese a alcanzar jamás la rentabilidad y, por ende, fuese una empresa pública viable desde un punto de vista económico. Considera que la viabilidad económica solo habría podido conseguirse mediante la venta a Arriva. Remite, a este respecto, a la decisión de la Comisión de incoar el procedimiento y a la postura del TPICE en la sentencia Combus, apartados 115 y 116.
(231)
Danske Busvognmænd opina que las medidas de ayuda concedidas a Combus falsearon de hecho la competencia en el mercado, ya que permitieron a Arriva adquirir cuotas de mercado de aproximadamente un 70 % mediante la compra de Combus. Así pues, Arriva pasó a disponer de una posición dominante en el mercado danés. Mientras tanto, varias empresas de autobuses se hallaron al borde de la quiebra. En opinión de Danske Busvognmænd, el Gobierno danés no hizo nada por evitar los falseamientos de la competencia. Combus no renunció a ninguno de sus contratos al recibir la ayuda en 1999, mientras que las medidas de ayuda de 2001 incluso concedieron un beneficio a Arriva. Por consiguiente, Arriva realizó un beneficio al vender parte de Combus a Connex, para desventaja de sus competidores.
(232)
A la luz de las Directrices y del requisito de mitigar en la medida de lo posible cualquier falseamiento indebido de la competencia, Combus debería haber renunciado al menos a sus contratos. A este respecto, Danske Busvognmænd coincide con la postura de la Comisión expuesta en la decisión de incoar el procedimiento (considerando 112).
(233)
Danske Busvognmænd considera que el Gobierno danés no tuvo en absoluto en cuenta este extremo al proceder a la venta de Combus y que no es nada seguro que la venta se produjera al precio de mercado, lo que sería el mejor modo de garantizar que la ayuda se limitó al mínimo.
(234)
Danske Busvognmænd considera que el Gobierno danés reconoció claramente que no hubo control alguno de la medida en que la ayuda concedida se limitaba al mínimo necesario. A este respecto, cita la página 6 del anexo K de la sentencia Combus, en la que el Gobierno danés declara lo siguiente: «La aportación de capital negociada, que Arriva exigió para adquirir las acciones, se basa en un estudio justificativo que, por supuesto, el vendedor desconoce.». Declara asimismo en el anexo I, página 6: «[…] el Gobierno considera que la aportación de capital exigida por Arriva refleja el valor de mercado actual de la empresa […]».
(235)
Danske Busvognmænd considera que existen buenas razones para cuestionar seriamente que la ayuda concedida a Combus en relación con la venta a Arriva se limitase al mínimo. Considera, por el contrario, que Arriva realizó un buen negocio y remite a este respecto al capítulo 8 de su memoria de 24 de febrero de 2003. Señala que lo más indicado, para el Gobierno danés, habría sido recurrir a expertos independientes en el contexto de la venta, tal como prevé a menudo la Comisión en caso de cesión de activos sin que haya habido una venta en condiciones transparentes ni procedimientos abiertos a todos los competidores de un sector determinado.
4.3. OBSERVACIONES PRESENTADAS POR ARRIVA
(236)
La Comisión también recibió observaciones de Arriva Denmark A/S, referidas tan solo a un hecho concreto, a saber, el precio de venta acordado entre Arriva y Connex, por lo que se exponen en la parte II de la presente Decisión.
5. RESPUESTA DEL GOBIERNO DANÉS A LAS OBSERVACIONES PRESENTADAS POR DANSKE BUSVOGNMÆND Y ARRIVA
5.1. PRINCIPIO DEL INVERSOR EN UNA ECONOMÍA DE MERCADO
(237)
En primer lugar, el Gobierno danés considera que, al citar fuera de contexto el extracto del informe de los servicios del Auditor General de Dinamarca, Danske Busvognmænd está ofreciendo una impresión falseada. Según el Gobierno danés, el extracto citado procede de la página 47 del informe, bajo el título «Observaciones de los servicios del Auditor General de Dinamarca», y se refiere a la información factual que sirvió de base al proyecto presentado por el Ministro de Transporte al Comité de Hacienda del Parlamento, que constituyó la base legal para la aportación de capital de 300 millones DKK a Combus.
(238)
En la página 47, los servicios del Auditor General de Dinamarca indican, respecto de la base para el proyecto:
«Cabe entender de la información que figura en el proyecto que, tras tener en cuenta la aportación de 65 millones DKK a las cuentas anuales de la empresa para 1998, la impresión en cuanto a la situación financiera de Combus a finales de 1998 era razonablemente precisa y, por ende, era asimismo un punto de partida razonable para determinar las necesidades de capital de la empresa. Pero el Ministerio de Transporte no indicó que la información financiera por la que se determinó la aportación de 65 millones DKK se derivara tan solo de presupuestos, estimaciones y ahorros previstos por el Consejo de Administración de la empresa.
Los servicios del Auditor General de Dinamarca opinan que el Ministerio de Transporte tenía la responsabilidad de evaluar el material presentado para facilitar al Ministerio y al Comité de Hacienda toda la información pertinente en relación con este proyecto. El Ministro de Transporte no debería haberla presentado sobre la base existente. O, al menos, debería haber hecho hincapié en que, habida cuenta de la necesidad de una aportación rápida de capital a Combus, el proyecto solo se basaba en presupuestos generales y en estimaciones de la empresa.».
(239)
Así pues, en opinión del Gobierno danés, los servicios del Auditor General no criticaban que el Ministerio recomendase la aportación de capital de 300 millones DKK, sino que no recalcara ante el Comité de Hacienda que el proyecto se basaba en presupuestos y estimaciones elaborados por el Consejo de Administración de Combus. Dado que era apremiante la aportación de capital, el Ministerio de Transporte no tenía más opción que recomendar la aportación de capital que se consideraba necesaria para evitar la quiebra, y que también se consideraba necesaria si el objetivo era vender Combus.
(240)
En segundo lugar, el Gobierno danés señala que las observaciones de Danske Busvognmænd se centran exclusivamente en saber en qué medida un inversor privado habría realizado una aportación de capital similar en 1999, partiendo de que la expectativa de beneficios futuros de Combus daría de por sí un rendimiento de inversión adecuado.
(241)
Sin embargo, la opinión del Gobierno danés sobre el principio del inversor en una economía de mercado no se basa tan solo en el rendimiento directo que podría esperarse razonablemente de una inversión estatal. Por el contrario, deben tenerse en cuenta las pérdidas indirectas y los efectos perjudiciales latentes que la quiebra supondría, entre otros puntos, para privatizaciones futuras.
(242)
En tercer lugar, el Gobierno danés refuta la afirmación de que hubo compradores interesados en adquirir los contratos deficitarios. Incluso si hubiesen existido esos compradores, una cesión habría significado tan solo una confirmación inmediata de las pérdidas que suponían esos contratos y, por ende, consecuencias financieras incalculables e inmediatas para Combus.
(243)
El Gobierno danés no coincide en que cualquier operador de autobuses habría adquirido los contratos deficitarios por cualquier precio superior a su valor negativo. Así pues, una venta de los contratos solo habría sido posible por un precio de compra negativo. En cualquier caso, la venta de contratos individuales y/o de activos fijos individuales o de activos operativos no habría sido una solución más rentable que una venta global. Los servicios del Auditor General de Dinamarca respaldan esta opinión (39).
(244)
En lo que se refiere al apartado 94 de la sentencia Combus, Danske Busvognmænd afirma que otros operadores podrían haber adquirido los contratos de transporte de Combus en un plazo muy breve en caso de que la empresa hubiese quebrado. El Gobierno danés considera que puede ser cierto, pero que ello no incide en la evaluación jurídica de si el Estado actuó con arreglo al principio del inversor en una economía de mercado. Ahora bien, la información podría ser útil para saber en qué medida la quiebra de Combus podría afectar a la gestión del transporte público y crear una interrupción de los servicios de transporte.
5.2. AYUDA DE REESTRUCTURACIÓN
(245)
En cuanto a los argumentos presentados por Danske Busvognmænd, el Gobierno danés declara que cualquier reserva sobre el pago de ayudas en ocasiones posteriores no afecta al hecho de saber si el haber abonado más de un importe puede considerarse una medida de ayuda única pagada en más de un plazo. Por el contrario, el factor decisivo a este respecto es una evaluación global de si los importes de ayuda individuales están conectados cronológicamente y en cuanto a su finalidad de tal forma que puedan considerarse una medida de ayuda única.
(246)
El Gobierno danés concede que no se había presentado ningún plan de reestructuración a la Comisión cuando se produjo la aportación de capital de 300 millones DKK o cuando se alcanzó el acuerdo con Arriva, en noviembre de 2000, sobre los principios de la venta.
(247)
Ahora bien, el Gobierno danés no comparte la interpretación de Danske Busvognmænd sobre la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-17/99, Francia/Comisión, a saber, que no se puede presentar un plan de reestructuración a la Comisión una vez que el Estado miembro ha concedido la ayuda.
(248)
El Gobierno danés señala, en primer lugar, que las Directrices de reestructuración de 1999 no contienen normas ni instrucciones sobre el momento en que ha de presentarse un plan de reestructuración a la Comisión. La única condición clara es que la Comisión no puede aprobar una ayuda de reestructuración si no ha recibido previamente el plan correspondiente.
(249)
El Gobierno danés considera que, incluso en aquellos casos en que una medida de ayuda se aplica sin notificación previa a la Comisión, la Comisión ha de comprobar que la ayuda satisface los requisitos para su aprobación. Así lo dispone, entre otros puntos, el artículo 13, apartado 2, del Reglamento (CE) no 659/1999 (en lo sucesivo, «el Reglamento de procedimiento»). Así pues, considera que debería satisfacer plenamente a la Comisión recibir un plan de reestructuración que se apruebe antes de que la Comisión decida si la ayuda estatal es compatible con el mercado común.
(250)
Respecto del apartado 43 del asunto C-17/99, Francia/Comisión (40), el Gobierno danés recalca que, de acuerdo con el apartado 41, la Comisión declaró, en la decisión correspondiente a este asunto, que «el Gobierno francés no presentó a la Comisión un plan de reestructuración creíble» y que, «desde que se incoó el procedimiento, las autoridades francesas no han presentado semejante plan a la Comisión».
(251)
Para el Gobierno danés, se deduce claramente del enunciado de la Comisión que habría sido suficiente, para cumplir los requisitos de las Directrices de reestructuración de 1999, presentar un plan de reestructuración tras el inicio del procedimiento formal. Por consiguiente, el factor decisivo no es el momento en que se presenta el plan de reestructuración, sino el hecho de que se presente antes de que la Comisión adopte su decisión final.
(252)
Por lo tanto, el Gobierno danés considera que los planes de reestructuración del 8 y del 23 de enero de 2001 fueron presentados dentro del plazo oportuno y que cumplieron los requisitos de las Directrices de reestructuración de 1999.
(253)
En sus presentaciones de febrero y abril de 2007, el Gobierno danés señala que el Comité de Hacienda del Parlamento danés disponía de planes de reestructuración operativa y financiera cuando aprobó la aportación de capital de 1999.
(254)
El Gobierno danés considera que la venta de Arriva a Connex no dio lugar a un beneficio que superara las expectativas y los cálculos del Gobierno danés y de Arriva en el momento de la venta de Combus a Arriva.
(255)
En respuesta a la afirmación de Danske Busvognmænd de que la venta no fue objeto de concurso público, el Gobierno danés aduce que el proceso de venta fue especialmente largo, competitivo, no discriminatorio y transparente, y que el precio final no fue muy distinto de la oferta inicial.
(256)
En respuesta a la afirmación de que no hubo controles independientes en cuanto al precio de mercado, el Gobierno danés señala que la venta hubo de ser aprobada por el Comité de Hacienda del Parlamento, sobre la base de análisis financieros realizados por el asesor financiero del Estado, Alfred Berg. El Gobierno danés considera que se trata de un control suficiente. En su opinión, los extractos del anexo del asunto del TPICE mencionados por Danske Busvognmænd no contienen reconocimiento alguno de omisión en cuanto a la comprobación de que la ayuda se limitó al mínimo.
(257)
Además, el Gobierno danés explica que, tras la venta, se realizaron tres investigaciones independientes sobre el precio de mercado: «Informe sobre la investigación de Combus A/S», «Investigación de los abogados sobre la gestión por el Estado de la propiedad de Combus A/S» e «Informe del Auditor General».
(258)
En este contexto, el Gobierno danés discrepa de que no se realizaran controles para comprobar que la ayuda se limitaba al mínimo. La referencia por Danske Busvognmænd a los anexos K e I del asunto no inciden en modo alguno en cuanto a saber si la ayuda se limitó al mínimo. Ahora bien, las citas demuestran claramente que la venta a Arriva se preparó en función de un estudio justificativo y que el precio de venta reflejó el precio de mercado.
(259)
Por último, el Gobierno danés no considera que el recurso a auditores independientes hubiese dado lugar a una evaluación distinta o a un precio distinto para las acciones de Combus. En su opinión, la prueba decisiva fue la prueba de mercado.
6. EVALUACIÓN JURÍDICA DE LA COMISIÓN
6.1. EVALUACIÓN DE LA EXISTENCIA DE AYUDA CON ARREGLO AL ARTÍCULO 87, APARTADO 1, DEL TRATADO CE
(260)
El artículo 87, apartado 1, establece lo siguiente: «Salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.».
6.1.1. PREGUNTA PRELIMINAR: LAS MEDIDAS DE 1999 Y 2001, ¿CONSTITUYEN UNA MEDIDA ÚNICA O DOS MEDIDAS SEPARADAS QUE DEBEN EVALUARSE EN VIRTUD DEL ARTÍCULO 87, APARTADO 1, DEL TRATADO CE?
(261)
Tal como se ha descrito anteriormente, Combus recibió una ayuda financiera del Gobierno danés en forma de aportaciones de capital (en 1999 y 2001), de un préstamo subordinado (en 1999), de la conversión posterior del préstamo subordinado en capital en acciones y de garantías concedidas al comprador (en 2001). Por consiguiente, es importante para la aplicación del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, establecer si el apoyo financiero concedido durante el proceso de privatización en 1999 y 2001, respectivamente, constituye dos tramos de una ayuda única o dos medidas separadas.
(262)
En el asunto BP Chemicals, el TPICE estimó que las consideraciones siguientes eran pertinentes para determinarse al respecto:
-
la cronología de las aportaciones de capital en cuestión,
-
su finalidad,
-
y la situación de la empresa en el momento en que se decidió realizar la aportación (41).
(263)
A la luz de las observaciones del Gobierno danés y de terceras partes, la Comisión evaluará a continuación si se cumplen en este caso los criterios que estableció el TPICE en el asunto BP Chemicals.
(264)
Las medidas se adoptaron el 27 de mayo de 1999 y el 15 de enero de 2001, respectivamente. Así pues, transcurrieron dieciocho meses aproximadamente entre ambas decisiones.
(265)
El Gobierno danés aduce que, habida cuenta de la complejidad del proceso de privatización, dieciocho meses constituyen un plazo razonablemente corto. Se refiere asimismo en este contexto al asunto BP Chemicals, en el que el plazo entre el primer tramo y el último tramo de la ayuda fue de veintidós meses.
(266)
La Comisión no está convencida por los argumentos que esgrime el Gobierno danés. En primer lugar, existe una diferencia factual importante entre el expediente BP Chemicals y el caso de autos. En BP Chemicals, la empresa pública ENI realizó tres aportaciones de capital en ENIchem, en 1992, 1993 y 1994. El TPICE tuvo que comprobar si la evaluación de la Comisión era correcta al considerar que la tercera aportación de capital cumplía la prueba del inversor privado, mientras que las dos primeras fueron calificadas de ayuda estatal. En lo que se refiere a la cronología de las medidas, el TPICE consideró que la tercera aportación de capital ya estaba prevista en un plan de reestructuración, adoptado por el Consejo de Administración de ENI el mismo día en que se produjo la segunda aportación de capital, en diciembre de 1993. La decisión concreta de autorizar la tercera aportación de capital se adoptó menos de un mes después, en enero de 1994.
(267)
En este caso, por el contrario, nada indica que las autoridades danesas tuviesen previsto en 1999, cuando decidieron la primera aportación de capital, proceder a una segunda aportación en una fase posterior de la reestructuración. Al contrario: la primera aportación de capital se calculó de modo que fuese suficiente para restaurar de por sí la viabilidad económica de Combus. La segunda aportación de capital se decidió más de un año y seis meses después de la primera, en diciembre de 2000, cuando quedó claro que la primera aportación no había sido suficiente.
(268)
En conclusión, existen dos argumentos importantes desde el punto de vista cronológico para considerar que las dos aportaciones de capital constituyen dos medidas separadas:
-
La segunda aportación de capital no había sido prevista por las autoridades danesas en el momento en que decidieron realizar la primera aportación, a diferencia de lo sucedido en el asunto BP Chemicals.
-
La segunda aportación de capital se decidió un año y seis meses después de la primera cuando, en el asunto BP Chemicals, solo medió un mes entre ambas medidas.
(269)
El Gobierno danés opina que las medidas de 1999 y 2001 tuvieron la misma finalidad, a saber, la reestructuración y la recapitalización de Combus con vistas a conseguir su privatización.
(270)
La Comisión no comparte esta opinión. La descripción detallada de los hechos, presentada anteriormente, demuestra que la aportación de capital de 1999 fue decidida para evitar la quiebra inminente de Combus. Su finalidad no era la privatización de Combus, sino que resultaba necesaria ante el fracaso del primer intento de privatizar Combus.
(271)
La finalidad de la segunda aportación de capital fue aumentar el capital de Combus hasta un nivel en el que el comprador, Arriva, estuviese dispuesto a pagar un precio simbólico por la empresa.
(272)
La Comisión reconoce que ambas aportaciones de capital fueron acompañadas de medidas de reestructuración y que ambas se vincularon a la absorción de las pérdidas generadas por los contratos para los que Combus hizo ofertas demasiado bajas.
(273)
No obstante, opina que la finalidad primera de ambas aportaciones de capital fue distinta, ya que se trató en el primer caso de evitar la quiebra y en el segundo de preparar la privatización.
(274)
La situación de Combus en el momento de adoptar las medidas no se había modificado de forma significativa, ya que registraba pérdidas, sobre todo por el hecho de que los contratos de servicio público fueran suscritos a un precio por el que no podía prestar los servicios correspondientes.
(275)
En conclusión, la Comisión, habiendo examinado las presentaciones de las partes, y aplicando el razonamiento del TPICE en el asunto BP Chemicals, considera que los dos tramos de las medidas de reestructuración adoptadas en 1999 y 2001, respectivamente, constituyen dos medidas separadas para la evaluación en virtud del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE. Esta evaluación está motivada por tres razones principales:
-
La aportación de capital de 2001 no estaba prevista cuando se decidió la aportación de capital de 1999. Al contrario: las autoridades danesas pensaron que la aportación de capital de 1999 era suficiente.
-
Transcurrió un período de un año y seis meses entre la decisión de proceder a la primera aportación de capital y la decisión de proceder a la segunda aportación de capital.
-
La finalidad de la primera aportación de capital era evitar una quiebra inminente de Combus, mientras que la finalidad de la segunda aportación de capital fue posibilitar la privatización por un valor positivo simbólico.
(276)
Por consiguiente, serán analizadas como dos medidas diferentes en el resto de la evaluación jurídica.
6.1.2. RECURSOS ESTATALES Y ESPECIFICIDAD
(277)
Dinamarca financió ambas medidas con cargo a su presupuesto. Así pues, las medidas se financiaron con recursos estatales.
(278)
Las medidas se refieren a una sola empresa, Combus, y son por tanto específicas.
6.1.3. EXISTENCIA DE UNA VENTAJA PARA LA EMPRESA BENEFICIARIA
(279)
Para poder ser calificada de ayuda estatal, las medidas deben conferir una ventaja a la empresa. En este contexto, cabe plantear dos supuestos:
i.
Las medidas no confieren ventaja a Combus si el Gobierno danés actuó como un inversor privado en una economía de mercado.
ii.
Las medidas no confieren ventaja a Combus si solo sirven para compensar a la empresa por obligaciones de servicio público y cumplen los cuatro criterios Altmark.
(280)
La Comisión estableció la esencia de este principio en su Comunicación a los Estados miembros sobre la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado CEE y del artículo 5 de la Directiva 80/723/CEE de la Comisión a las empresas públicas del sector de fabricación (en lo sucesivo, «la Comunicación») (42). Además, varias sentencias del TJCE y del TPICE han precisado este concepto (43).
(281)
De acuerdo con estos textos y sentencias, la Comisión tendrá en cuenta la posibilidad efectiva para la empresa beneficiaria de obtener una financiación equivalente acudiendo al mercado de capitales normal. No hay ayuda estatal cuando la aportación de capitales tiene lugar en condiciones que serían aceptables para un inversor privado que opere en condiciones normales de mercado (44).
(282)
El punto 35 de la Comunicación se aplica a las aportaciones de capital. Declara que existe ayuda cuando la situación financiera de la empresa y, especialmente, la estructura y volumen de su endeudamiento son tales que no cabe esperar un rendimiento normal (en dividendos o ganancias de capital) del capital invertido en un plazo de tiempo razonable.
(283)
El punto 39 de la Comunicación establece criterios similares para los préstamos, declarando que, si se le concede un préstamo sin garantía a una empresa que, en condiciones normales de mercado, no podría obtener financiación alguna (por ejemplo debido a que tiene pocas perspectivas de reembolso), este préstamo equivale en efecto a una subvención y la Comisión lo considerará como tal.
(284)
Así pues, la conducta del inversor público ha de compararse con la conducta hipotética de un inversor privado, como por ejemplo una sociedad de cartera privada o un grupo privado de empresas que siguen una política estructural, global o sectorial, y se guían por perspectivas de rentabilidad a más largo plazo (45). El capital necesario para asegurar la supervivencia de una empresa con dificultades temporales que, si procede, tras la aplicación de las medidas necesarias, estuviese en condiciones de restablecer su rentabilidad, no constituirá necesariamente ayuda si un inversor privado hubiese procedido al mismo análisis.
(285)
Por consiguiente, la Comisión ha de evaluar si un inversor privado propietario de una empresa similar a Combus habría actuado como el Gobierno danés al conceder las ayudas de referencia. Si la Comisión establece que el Gobierno danés actuó de acuerdo con el principio del inversor en una economía de mercado para una o ambas medidas, esta o estas no constituirán ayuda estatal con arreglo al artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
(286)
En los apartados 82 a 89 de la decisión de incoar el procedimiento, la Comisión planteó dudas en cuanto a saber si un inversor privado habría actuado como el Gobierno danés en una situación similar.
(287)
El Gobierno danés aduce que la medida de 1999 cumple el principio del inversor privado. Ese es también el motivo por el que no la notificó a la Comisión antes de aplicarla.
(288)
La Comisión observa que Dinamarca no presentó en ningún momento un análisis económico que demostrara que podía esperarse razonablemente de esta inversión un rendimiento comparable al rendimiento que hubiese esperado un inversor privado en el sector de los autobuses.
(289)
Además, la Comisión observa que el asesor financiero del Gobierno danés, Alfred Berg, expresó, tanto en su nota de noviembre de 1998 como en su nota de abril de 1999, su preocupación por el hecho de que no hubiese «garantías para un rendimiento positivo de la inversión» si Dinamarca decidía mantener su propiedad de Combus con vistas a reestructurarla tras una aportación de capital. Asimismo, el proyecto adoptado por el Parlamento danés en mayo de 1999, por el que se autorizaba la ampliación de capital, indica que resultaba improbable que el Estado pudiese recuperar el capital que estaba a punto de invertir en Combus.
(290)
La Comisión concluye que Dinamarca no ha presentado pruebas convincentes de que el Estado podía esperar razonablemente un rendimiento de su inversión comparable al que hubiese exigido un inversor privado.
(291)
En lo que se refiere al razonamiento de la «evaluación de grupo», de acuerdo con la jurisprudencia mencionada anteriormente (asunto 303/88), la Comisión no excluye que el Estado o las empresas públicas puedan soportar las pérdidas de una de sus filiales para permitirle clausurar sus operaciones en las mejores condiciones posibles, si pueden demostrar que el coste asociado que soportan es inferior a los daños económicos que habrían sufrido con otras opciones. Por ejemplo, la Comisión ha aplicado este razonamiento en el asunto C-53/2003, ABX (46), considerandos 196 a 216, en que la Comisión tuvo en cuenta los costes soportados por actividades del resto del grupo, que estaban en contacto directo, desde un punto de vista empresarial, con la filial en crisis, y en el que pudo demostrarse de hecho la relación entre el cierre de la filial y el efecto en el resto. La Comisión considera que tal no es el caso en el asunto que nos ocupa, dado que las autoridades danesas no han demostrado que el vínculo entre la actividad económica de Combus y las demás actividades económicas del Estado (especialmente en su calidad de propietario de otras empresas sin conexión particular demostrada con Combus) sea lo suficientemente fuerte para llegar a esa conclusión. En particular, a falta de otros argumentos, la Comisión no está convencida de que la cotización de otras empresas públicas, que suele basarse en los méritos individuales de cada empresa, se hubiese visto afectada de forma significativa por el destino de Combus.
(292)
Tampoco convence a la Comisión el argumento de que la quiebra de Combus habría dañado la reputación del Estado como inversor, o habría puesto indebidamente en peligro su programa de privatizaciones por comprometer la seguridad laboral de sus antiguos funcionarios. De hecho, en lo que se refiere al primer punto, los inversores razonables a veces llegan a la conclusión de que han de cerrar actividades que arrojen pérdidas. En cuanto al segundo, resulta bastante contradictorio aducir que el Estado tuvo que pagar para que los funcionarios aceptasen contratos privados y que, además, tuvo que seguir sufragando los costes para garantizar la permanencia de sus puestos de trabajo.
(293)
En lo que se refiere a la medida de 2001, la Comisión observa que el Gobierno danés, tras recibir la oferta inicial de Arriva en otoño de 2000, siguió evaluando las distintas opciones que barajaba Dinamarca respecto de Combus, a saber: la liquidación progresiva en un plazo de cinco años, la continuación con mejores contratos durante seis años, la continuación durante un año sin refinanciar la deuda, una quiebra inmediata y la oferta de Arriva para la venta. Los resultados de este estudio, presentados en el cuadro 5 de la presente Decisión, muestran que la opción «continuación durante un año» (valor positivo de 71 millones DKK) era, con diferencia, la más atractiva, seguida por la liquidación progresiva en un plazo de cinco años (- 331 millones DKK) y la continuación con nuevos contratos, en mejores condiciones, durante seis años (- 315 millones DKK). La venta a Arriva en función de su oferta inicial se valoró en - 390 millones DKK.
(294)
No existe indicación alguna de que el Gobierno danés repitiera la evaluación tras la mejora que introdujo Arriva en su oferta. Dado que el importe invertido por el Gobierno danés con la medida de 2001, a saber, 140 millones DKK, junto con garantías ilimitadas y garantías máximas de 58,9 millones DKK, es muy superior a la primera opción evaluada en el estudio, la Comisión considera que las autoridades danesas, al decidir las medidas de 2001, no podían esperar razonablemente que un inversor privado hubiese actuado del mismo modo.
(295)
Respecto de la evaluación de grupo y de la protección de la imagen del Gobierno danés, la Comisión rechaza los argumentos por la misma razón que en el caso de las medidas de 1999.
(296)
En conclusión, la Comisión considera que un inversor privado no habría actuado como el Gobierno danés en lo que se refiere a la medida de 2001.
(297)
De acuerdo con la sentencia Altmark, «las subvenciones públicas que tengan por objeto permitir la explotación de servicios regulares de transporte urbano, de cercanías o regional no están sujetas a esta disposición si pueden considerarse una compensación que constituye la contrapartida de las prestaciones realizadas por las empresas beneficiarias para el cumplimiento de obligaciones de servicio público.» (47) En este contexto, el TJCE ha definido cuatro requisitos que han de cumplirse para que una subvención pública constituya «una compensación por la obligación de servicio público».
(298)
Sin embargo, el TPICE, en su sentencia Combus, declaró que al menos uno de esos requisitos no se cumplió en este caso, ya que los factores para el cálculo de la medida de reestructuración no se establecieron antes de la celebración de los contratos de servicio público de forma objetiva y transparente (48).
(299)
Por consiguiente, la jurisprudencia Altmark no puede aplicarse en relación con la medida de reestructuración concedida por el Gobierno danés a Combus (49).
(300)
Por consiguiente, tanto la medida de 1999 como la de 2001 confirieron una ventaja económica a Combus.
6.1.4. EFECTO EN LOS INTERCAMBIOS Y EN LA COMPETENCIA INTRACOMUNITARIOS
(301)
Además, para ser calificada de ayuda, la medida ha de falsear la competencia y afectar a los intercambios entre Estados miembros.
(302)
A este respecto, cabe observar en primer lugar que una subvención pública concedida a una empresa que preste únicamente servicios de transporte local o regional y que no preste servicios de transporte fuera de su Estado de origen puede, a pesar de ello, tener una incidencia en los intercambios entre los Estados miembros.
(303)
En su sentencia Altmark, el Tribunal declaró que «cuando un Estado miembro concede una subvención pública a una empresa, la prestación de servicios de transporte por parte de esta empresa puede mantenerse o aumentar, con la consecuencia de que disminuyen con ello las posibilidades de las empresas establecidas en otros Estados miembros de prestar sus servicios de transporte en el mercado de dicho Estado miembro (véanse, en este sentido, el asunto 102/87, Francia/Comisión, apartado 19, Rec. 1988, p. 4067; el asunto C-305/89, Italia/Comisión, apartado 26, Rec.1991, p. I-1603; y España/Comisión, apartado 40).» (50)
(304)
En efecto, desde 1995, varios Estados miembros han empezado a abrir unilateralmente algunos mercados de transporte a la competencia de empresas establecidas en otros Estados miembros, con lo que varias empresas ya están ofreciendo sus servicios de transporte urbano, de cercanías o regional en Estados miembros distintos de su Estado de origen (51).
(305)
En Dinamarca, la desregulación del mercado de autobuses desde 1990 ha cambiado la naturaleza de la prestación de servicios de autobús, pasando de un mercado reservado a otro en que es posible la competencia entre empresas. Tanto las empresas danesas como otras empresas comunitarias pueden competir para prestar servicios adjudicados mediante concurso por las autoridades regionales y locales. Se aplica en condiciones similares en otros Estados miembros. Arriva, por ejemplo, también ejerce su actividad en Suecia y en los Países Bajos.
(306)
La Directiva 92/50/CEE, que obliga a los Estados miembros a sacar a concurso los contratos públicos de servicios de autobús, ha acompañado a escala comunitaria la liberalización del mercado de autobuses en Dinamarca y en otros Estados miembros. A la luz de la Directiva 92/50/CEE, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas declaró en el asunto Concordia que la finalidad de coordinar a escala comunitaria los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos es eliminar barreras a la libre circulación de bienes y servicios (52).
(307)
Dado que el mercado de autobuses está parcialmente liberalizado en la Comunidad por la decisión unilateral de varios Estados miembros de abrir sus mercados de autobuses, decisión que ha estado acompañada por la entrada en vigor de la Directiva 92/50/CEE, existe competencia entre los distintos agentes que ejercen su actividad en el mercado de autobuses.
(308)
Así pues, la medida de reestructuración puede mejorar la posición de Combus y de su comprador frente a sus competidores en la UE, afectando así tanto a la competencia entre empresas como a los intercambios entre Estados miembros.
6.1.5. CONCLUSIÓN: PRESENCIA DE UNA AYUDA ESTATAL
(309)
Por consiguiente, la Comisión concluye que la medida de reestructuración constituye una ayuda estatal con arreglo a lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
6.2. EVALUACIÓN DE LA COMPATIBILIDAD DE LA AYUDA CON EL MERCADO COMÚN
6.2.1. COMPATIBILIDAD DE LA AYUDA CON EL MERCADO COMÚN
(310)
De conformidad con el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, las ayudas estatales son incompatibles, en principio, con el mercado común. Ahora bien, la ayuda estatal en este caso podría ser compatible con el mercado común con arreglo al Reglamento (CEE) no 1191/69 o al artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE, tal como se especifica en las Directrices comunitarias de 1999 sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis. Ninguna otra disposición sobre compatibilidad puede aplicarse en este caso.
6.2.2. COMPATIBILIDAD DE LA MEDIDA DE 1999 Y/O DE 2001 EN VIRTUD DEL REGLAMENTO (CEE) No 1191/69
(311)
La decisión de incoar el procedimiento presenta (en los considerandos 90 a 96) una descripción breve de los motivos por los que la medida de reestructuración concedida por el Gobierno danés a Combus no puede considerarse compatible con el mercado común en virtud del artículo 73 del Tratado CE y del Reglamento (CEE) no 1169/91. Ni el Gobierno danés ni las terceras partes han puesto en entredicho el razonamiento de la Comisión sobre este extremo.
(312)
Así pues, la Comisión concluye por los motivos expuestos en la decisión de incoar el procedimiento que la medida de reestructuración no puede considerarse compatible con el mercado común en virtud del artículo 73 del Tratado CE y del Reglamento (CEE) no 1169/91.
6.2.3. COMPATIBILIDAD DE LA MEDIDA DE 1999 EN VIRTUD DEL ARTÍCULO 87, APARTADO 3, LETRA C), DEL TRATADO CE
(313)
Según el artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado, podrán considerarse compatibles con el mercado común «las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas y de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios de forma contraria al interés común.».
(314)
En función de ese artículo, la Comisión ha adoptado unas Directrices sobre las ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis. La Comisión adoptó sus primeras Directrices al respecto en 1994 (53). En 1999 adoptó una nueva versión de las Directrices (4), seguidas por la última versión en 2004 (54).
(315)
En lo que se refiere a la aplicación ratione temporis de estas Directrices, los puntos 103 y 104 de las Directrices de 2004 estipulan lo siguiente: En lo que se refiere a las ayudas no notificadas:
«La Comisión examinará la compatibilidad con el mercado común de toda ayuda de salvamento o de reestructuración que se conceda sin la autorización de la Comisión y, por lo tanto, infringiendo lo dispuesto en el artículo 88, apartado 3, del Tratado con arreglo a las presentes Directrices, cuando la ayuda, o una parte de ella, se haya concedido después de la publicación de las Directrices en el Diario Oficial de la Unión Europea.».
(316)
Los puntos 100 y 101 de las Directrices de 1999 tienen el mismo contenido que las Directrices de 2004.
(317)
La medida de 1999 en favor de Combus constituye una ayuda no notificada. Fue concedida antes de la entrada en vigor de las Directrices de 1999. Por consiguiente, la medida de 1999 debe evaluarse en función de lo dispuesto en las Directrices de reestructuración de 1994.
(318)
El punto 3.2.2 de las Directrices de reestructuración de 1994 presenta los siguientes requisitos para autorizar una ayuda de reestructuración:
-
Plan de reestructuración. La ayuda de reestructuración deberá estar vinculada a un programa de reestructuración o de recuperación, suficientemente detallado, que deberá presentarse a la Comisión.
-
Viabilidad económica. Deberá recuperarse la viabilidad de la empresa.
-
Mitigación de efectos adversos en la competencia. Han de adoptarse medidas que mitiguen en lo posible las consecuencias negativas de la ayuda para los competidores.
-
Proporcionalidad. La ayuda ha de ser proporcional a los costes y los beneficios de la reestructuración.
-
Informe anual y seguimiento. El Estado miembro ha de proporcionar un informe anual sobre la ayuda para que la Comisión pueda controlar si el plan de reestructuración está siendo aplicado adecuadamente.
-
Ayuda única. La ayuda de reestructuración solo debería concederse una vez.
(319)
Respecto del plan de reestructuración, el punto 3.2.2.A de las Directrices de reestructuración de 1994 establece los siguientes requisitos:
«El requisito sine qua non de todo plan de reestructuración es la capacidad de restablecer la viabilidad a largo plazo y la solvencia de la empresa en un período de tiempo razonable y sobre la base de unas perspectivas realistas en cuanto a sus futuras condiciones de funcionamiento. Por consiguiente, la ayuda deberá estar vinculada a un programa de reestructuración o de recuperación, suficientemente detallado, que deberá presentarse a la Comisión. El plan deberá restablecer la competitividad de la empresa en un período de tiempo razonable. La mejora de la viabilidad debe resultar principalmente de las medidas internas contenidas en el plan de reestructuración, y solo podrá basarse en factores externos, como el aumento de los precios o de la demanda, sobre los que la empresa no ejerce gran influencia, cuando las hipótesis sobre el mercado realizadas gocen de reconocimiento general. El éxito de la reestructuración debe implicar el abandono de las actividades generadoras de pérdidas estructurales.
Para cumplir el requisito de viabilidad, el plan debe ser considerado capaz de situar a la empresa en una posición que le permita cubrir todos los costes, incluidos los relativos a la amortización y las cargas financieras, y obtener un rendimiento mínimo del capital, de forma que, finalizada la reestructuración, la empresa no necesite más apoyo estatal y pueda competir en el mercado con sus propios recursos.».
(320)
En 1999, antes de la aportación de capital, Kromann and Münter presentó al Gobierno danés un plan para alcanzar el umbral de rentabilidad de Combus, y la dirección de Combus elaboró un plan de reestructuración operativa, formalizado en una nota de KPMG. Dado que Dinamarca consideró en aquel entonces que la decisión cumplía el principio del inversor privado, no presentó esos documentos a la Comisión.
(321)
Respecto del plan de reestructuración y de la viabilidad económica de Combus, han surgido durante el procedimiento dos preguntas:
-
Danske Busvognmænd considera que no se disponía de ningún plan de reestructuración cuando se produjo la aportación de capital de 1999. Además, Danske Busvognmænd aduce que no se puede presentar un plan de reestructuración a plazo vencido.
-
¿Se cumplen los requisitos que establecen las Directrices de 1994 en lo que se refiere al plan de reestructuración?
(322)
La Comisión considera a este respecto que debe establecerse una distinción entre la existencia material del plan y su presentación a la Comisión.
(323)
Existencia material del plan de reestructuración. El TJCE dictaminó, en el asunto Francia/Comisión, que ha de obrar en poder de las autoridades del Estado miembro que concede la ayuda de reestructuración, «en el momento en que se concedió la ayuda impugnada, un plan de reestructuración que cumpla los requisitos [de las Directrices de salvamento y reestructuración].» (55) En este caso, ello significa que Dinamarca debía haber dispuesto de un plan de reestructuración que cumpliese los requisitos de las Directrices de reestructuración de 1994 a más tardar cuando se produjo la primera aportación de capital en 1999.
(324)
Tal como se ha descrito anteriormente, la aportación de capital de 1999 se basó en un cálculo de las necesidades de capital de Combus y en un plan de reestructuración, elaborados por el bufete de abogados Kromann and Münter y la dirección de Combus. El plan de reestructuración preveía que Combus recuperaría la viabilidad económica en 2001, si se producía una aportación de capital de 300 millones DKK y la dirección de la empresa aplicaba las medidas de reestructuración previstas. El plan de reestructuración fue la base con que el Ministerio de Transporte danés elaboró el proyecto de ley de 27 de mayo de 1999, que aprobó la aportación de capital.
(325)
La Comisión concluye que la ayuda de reestructuración a Combus solo fue concedida una vez que el Gobierno danés dispuso de un plan de reestructuración. Queda por comprobar si dicho plan de reestructuración cumple los requisitos de las Directrices de 1994.
(326)
Presentación del plan de reestructuración a la Comisión. Tal como señaló con razón el Gobierno danés, la Comisión, en su motivación ante el TJCE en el asunto Francia/Comisión, declaró que «el Gobierno francés no presentó a la Comisión un plan de reestructuración creíble» y que, «desde que se incoó el procedimiento, las autoridades francesas no han presentado semejante plan a la Comisión.» (56) Se deduce de esta declaración, que no ha sido contradicha por el Tribunal, que la Comisión ha de disponer del plan de reestructuración a más tardar en la fecha en que la Comisión adopta su decisión.
(327)
En el caso presente, las autoridades danesas presentaron a la Comisión, en abril de 2007, un total de cuatro notas: dos con fechas 26 de abril de 1999 y 15 de mayo de 1999 y otras dos con fecha 18 de mayo de 1999. Tres de esas notas habían sido escritas por Kromann and Münter, y una por KPMG. Las autoridades danesas consideran que las tres notas de Kromann and Münter constituyen el plan de reestructuración financiera y que la nota de KPMG constituye el plan de reestructuración operativa.
(328)
El Gobierno danés ha indicado a la Comisión que las cuatro notas de Kromann and Münter y KPMG constituyen un plan de reestructuración que cumple los requisitos de las Directrices de 1994.
(329)
La Comisión observa que la nota de KPMG se limita a recordar las intenciones del Consejo de Administración y de la dirección de Combus, decididas en noviembre de 1998 y abril de 1999. KPMG señala que no realizó un análisis del presupuesto, sino que trabajó sobre la base de las hipótesis de Combus. Por decirlo de otro modo, KPMG no comprobó si las hipótesis en que basó su trabajo eran realistas. Así pues, la Comisión considera que el plan de reestructuración no cumple el criterio de partir de «hipótesis realistas», ya que el Gobierno danés nunca comprobó si lo eran.
(330)
Además, la Comisión observa que la nota de KPMG solo analiza algunas de las áreas de actividad de Combus, y por tanto no se basa en los contratos de autobús individuales, sino en unas hipótesis sumarias sobre las zonas de transporte. Así pues, el plan de reestructuración está incompleto, ya que solo cubre parte de las actividades de Combus (sin suficiente detalle), al no basarse en los contratos individuales, que forman la base de la actividad de Combus.
(331)
Por último, la Comisión observa que las medidas de reestructuración propuestas no están desglosadas por zonas de transporte y que los objetivos de ahorro individuales tampoco están asignados a una medida de reestructuración concreta. Además, los contables no comprobaron si los ahorros de coste previstos por la dirección eran realistas.
(332)
Los tres documentos sobre la reestructuración financiera no se refieren en ningún momento a la reestructuración operativa. Por consiguiente, no pueden colmar las lagunas de la nota de KPMG.
(333)
En vista de estos elementos, la Comisión concluye que los cuatro documentos presentados por Dinamarca en calidad de plan de reestructuración no cumplen los requisitos que establecen al respecto las Directrices de 1994.
(334)
La existencia de un plan de reestructuración que cumpla los requisitos de las Directrices es una condición sine qua non para la aprobación de una ayuda de reestructuración. Por tanto, y sin examinar los demás criterios, la Comisión concluye que la medida de 1999 no puede autorizarse con arreglo a las Directrices de reestructuración de 1994.
6.2.4. COMPATIBILIDAD DE LA MEDIDA DE 2001 EN VIRTUD DEL ARTÍCULO 87, APARTADO 3, LETRA C), DEL TRATADO CE
(335)
Según el artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado, podrán considerarse compatibles con el mercado común «las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas y de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios de forma contraria al interés común.».
(336)
En función de ese artículo, la Comisión ha adoptado unas Directrices sobre las ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis. La Comisión adoptó sus primeras Directrices al respecto en 1994 (57). En 1999 adoptó una nueva versión de las Directrices (58), seguidas por la última versión en 2004 (59).
(337)
En lo que se refiere a la aplicación ratione temporis de estas Directrices, los puntos 103 y 104 de las Directrices de 2004 estipulan lo siguiente: En lo que se refiere a las ayudas notificadas:
«Las notificaciones registradas por la Comisión antes del 10 de octubre de 2004 se examinarán a la luz de los criterios vigentes en el momento de la notificación.».
(338)
Los puntos 100 y 101 de las Directrices de 1999 tienen el mismo contenido que las Directrices de 2004.
(339)
La medida de 2001 en favor de Combus constituye una ayuda notificada. Fue notificada antes de la entrada en vigor de las Directrices de 2004 y después de la entrada en vigor de las Directrices de 1999. Por consiguiente, la medida de 2001 debe evaluarse en función de lo dispuesto en las Directrices de reestructuración de 1999.
(340)
El punto 3.2. de las Directrices de reestructuración de 1999 presenta los siguientes requisitos para autorizar una ayuda de reestructuración:
-
Es preciso que la empresa se considere en crisis con arreglo a lo establecido en las Directrices.
-
Deberá recuperarse la viabilidad de la empresa. Así pues, la concesión de la ayuda queda supeditada a la aplicación del plan de reestructuración, que ha de ser respaldado por la Comisión. La empresa debe aplicar plenamente el plan de reestructuración.
-
Han de adoptarse medidas que mitiguen en lo posible las consecuencias negativas de la ayuda para los competidores.
-
La ayuda ha de limitarse al mínimo y se espera una contribución significativa del beneficiario.
-
El Estado miembro ha de presentar un informe anual sobre la ayuda para que la Comisión pueda controlar si el plan de reestructuración está siendo aplicado adecuadamente.
-
La ayuda de reestructuración solo debería concederse una vez.
(341)
La Comisión estableció en su decisión de incoar el procedimiento que Combus era una empresa en crisis a tenor de lo dispuesto en las Directrices de reestructuración de 1999. Ni el Gobierno danés ni Danske Busvognmænd han impugnado esta conclusión. Por consiguiente, la Comisión concluye que Combus era una empresa en crisis.
(342)
La concesión de la ayuda de reestructuración está supeditada a la ejecución del plan de reestructuración que ha de ser autorizado por la Comisión cuando se trata de ayudas individuales. Por consiguiente, la ayuda de reestructuración debe estar vinculada a un programa de reestructuración viable con el que se compromete el propio Estado miembro (60).
(343)
En particular, el plan de reestructuración ha de incluir:
-
Un estudio de mercado.
-
Una descripción de las circunstancias que generaron las dificultades de la empresa, con objeto de determinar si las medidas propuestas son las adecuadas. El plan ha de permitir una transición de la empresa a una nueva estructura que le dé perspectivas de viabilidad a largo plazo y la posibilidad de funcionar con sus propios recursos.
-
Una descripción del cambio que permita a la empresa, tras su reestructuración, cubrir todos sus costes, incluidos los relativos a la amortización y las cargas financieras. La rentabilidad prevista de los fondos propios de la empresa reestructurada debe bastar para que pueda afrontar la competencia con sus propios recursos.
(344)
El Gobierno danés remitió el plan de reestructuración de Combus a la Comisión el 8 y el 23 de enero de 2001 (véase la descripción detallada en la parte II).
(345)
Respecto del plan de reestructuración de 2001 y la viabilidad económica de Combus, la Comisión expresó dudas, en su decisión de incoar el procedimiento, sobre la viabilidad económica de Combus.
(346)
Los puntos 31 a 34 de las Directrices de reestructuración de 1999 señalan al respecto que el plan de reestructuración «ha de permitir que se restablezca la viabilidad a largo plazo de la empresa en un plazo razonable, partiendo de hipótesis realistas por lo que se refiere a las condiciones futuras de explotación» y que, además, «la mejora de la viabilidad debe resultar principalmente de las medidas internas contenidas en el plan de reestructuración y solo podrá basarse en factores externos, como el aumento de los precios o de la demanda, sobre los que la empresa no ejerza gran influencia, cuando las hipótesis sobre el mercado realizadas gocen de reconocimiento general.». La reestructuración debe implicar «el abandono de las actividades que, incluso una vez realizada la reestructuración, sigan generando pérdidas estructurales.».
(347)
Danske Busvognmænd considera en su motivación que Combus no era viable económicamente como empresa pública, sino que solo lo fue tras su venta a Arriva.
(348)
En su sentencia Combus, el TPICE declaró que «el razonamiento de la Comisión debe considerarse expresión de una seria duda acerca de la viabilidad de Combus en el sentido de la disposición antes citada [artículo 87 del Tratado CE] y de las Directrices, duda que la Comisión no se consideraba sin embargo obligada a aclarar puesto que el artículo 73 CE le parecía base jurídica suficiente para autorizar la ayuda de que se trata. Ahora bien, al no poderse invocar a tal efecto esta última disposición […], el pago de los [300 millones DKK] no encuentra ya autorización válida en la Decisión impugnada. […] Por consiguiente, no puede considerarse en ningún caso que la viabilidad de Combus sea un hecho.» (61)
(349)
Estas dudas, que la Comisión expuso en su decisión de incoar el procedimiento (considerandos 106 a 109), se refieren al hecho de que la Comisión no estableció la viabilidad económica de Combus sin la parte de la ayuda estatal que la Comisión autorizó, en su decisión inicial, como una compensación de servicio público. Dado que el TPICE dictaminó que la ayuda no podía autorizarse como compensación de servicio público, concluyó que la viabilidad económica de Combus ya no quedaba establecida en la decisión inicial de la Comisión.
(350)
Como señala con razón el Gobierno danés, el TPICE no ha realizado un análisis económico del plan de reestructuración para anular la decisión inicial de la Comisión. Al contrario, el razonamiento es formal y lógico: dado que la Comisión, en su decisión inicial, concluyó respecto de la viabilidad económica en función de la parte de la ayuda que había autorizado en virtud del artículo 73 del Tratado CE (328 millones DKK) como compensación por contratos de servicio público, y dado que el TPICE dictaminó que esa ayuda no podía ser autorizada sobre esa base jurídica, concluyó que el pago de esa parte de la ayuda ya no podía autorizarse de forma válida y, por consiguiente, que el razonamiento que llevaba a concluir sobre la viabilidad económica quedaba lógicamente desprovisto de su base.
(351)
En efecto, en su decisión inicial, la Comisión consideró que 328 millones DKK, de los 490 millones DKK, constituían una compensación por obligaciones de servicio público, y que solo 162 millones DKK eran una ayuda de reestructuración (62). Partiendo de esta evaluación, la Comisión concluyó lo siguiente:
«Teniendo en cuenta las medidas de reestructuración y la ayuda estatal que ya ha sido debatida en virtud del Reglamento (CEE) no 1191/69, podría considerarse que Combus recupera la viabilidad. Ahora bien, esa viabilidad no cumple, stricto sensu, las Directrices, ya que depende de otra ayuda estatal.».
(352)
En la presente Decisión, la Comisión evalúa las medidas de 1999 y 2001 como dos medidas separadas. La medida de 1999 (una ampliación de capital de 200 millones DKK y un préstamo subordinado de 100 millones DKK) ha sido declarada, en el capítulo anterior, ayuda estatal ilegal e incompatible, que Combus ha de reembolsar. Así pues, Combus no podía contar con ese dinero para demostrar la recuperación de su viabilidad económica.
(353)
Incluso si la ayuda total (62), prevista por las medidas de 1999 y 2001 conjuntamente, hubiese permitido a Combus recuperar la viabilidad a partir de 2006 (véase la previsión de la facturación y beneficios en el cuadro 7), la vuelta a la viabilidad resulta poco realista si Combus ha de reembolsar 300 millones DKK al Gobierno danés, por constituir este importe una ayuda estatal ilegal e incompatible.
(354)
La Comisión concluye que, incluso si cabía esperar que Combus recuperase la viabilidad económica en 2006, con el plan de reestructuración presentado en 2001, ello ya no era realista una vez que las medidas que 1999 constituían una ayuda estatal ilegal e incompatible.
(355)
La Comisión concluye que el plan de reestructuración no garantiza la viabilidad económica de Combus, porque se basa en la hipótesis incorrecta de que Combus no ha de reembolsar al Gobierno danés la ayuda estatal ilegal e incompatible que recibió en 1999.
(356)
Los puntos 35 a 39 de las Directrices de reestructuración de 1999 estipulan las condiciones siguientes:
«c) Prevención de cualquier falseamiento indebido de la competencia
(35)
Se han de adoptar medidas que mitiguen en lo posible las consecuencias negativas que la ayuda puede acarrear para los competidores. De no ser así, la ayuda se consideraría “contraria al interés común” y, por consiguiente, incompatible con el mercado común.
(36)
Lo más frecuente es que esta condición se traduzca en una limitación de la presencia que la empresa puede asumir en su mercado o mercados una vez transcurrido el período de reestructuración.
[…]
(37)
Esta limitación o reducción forzosa de la presencia en el mercado o mercados en los que opere la empresa supone una contrapartida para los competidores. Esta ha de ser proporcional al falseamiento causado por la ayuda y especialmente al peso relativo de la empresa en su mercado o mercados. La Comisión determina su magnitud basándose en el estudio de mercado adjunto al plan de reestructuración y, una vez incoado el procedimiento, en los datos facilitados por los competidores. El plan de reestructuración y las condiciones que lleve aparejadas serán los que determinen la reducción de la presencia de la empresa.
[…]
(39)
Las contrapartidas podrán adoptar diferentes formas, dependiendo de que la empresa opere o no en un mercado con exceso de capacidad. En el caso de que, por el contrario, no haya en la Comunidad o en el EEE exceso de capacidad estructural en un mercado en el que opere el beneficiario de la ayuda, la Comisión analizará, no obstante, la oportunidad de exigir contrapartidas. En el caso de que estas impliquen una reducción de capacidad, esta podrá adoptar la forma de cesiones de activos o filiales. La Comisión deberá analizar las contrapartidas propuestas por el Estado miembro, adopten la forma que adopten, y determinar si la magnitud de las mismas basta para mitigar los posibles falseamientos de la competencia. A la hora de analizar las contrapartidas necesarias, la Comisión tendrá en cuenta la situación del mercado y especialmente su nivel de crecimiento y el grado de cobertura de la demanda.».
(357)
En su decisión de incoar el procedimiento (considerandos 110 a 115), la Comisión manifestó dudas sobre si las circunstancias particulares de este caso justificaban que no se tomasen medidas para mitigar posibles efectos adversos de la ayuda en la competencia.
(358)
En particular, la Comisión examinó la posibilidad de que Combus pusiera parte de sus contratos de servicio público en el mercado. Los contratos de servicio público de Combus fueron expirando progresivamente. De hecho, a finales de 2003, estaba programada la expiración de un 50 % aproximadamente de los contratos, medidos desde el punto de vista del valor contractual. El último contrato expiró en 2006.
(359)
La Comisión subrayó en su decisión de incoar el procedimiento (considerando 113) la importancia de evaluar posibles efectos indebidos en la competencia ex tunc, es decir, en el momento de conceder la ayuda de reestructuración.
(360)
A este respecto, la Comisión argumentó que Combus podría haber puesto fin a sus contratos de servicio público en virtud del artículo 14, apartado 4, del Reglamento (CEE) no 1191/69, lo que podría haber constituido una medida compensatoria adecuada.
(361)
En su respuesta a la carta de incoación del procedimiento, Dinamarca niega que existiese dicha posibilidad. En efecto, el artículo 14, apartado 4, reza así:
«Toda empresa que tenga intención de anular o de modificar sustancialmente un servicio de transporte que preste al público de forma continua y regular y que no esté cubierto por el régimen de contrato o de obligación de servicio público, informará de ello a las autoridades competentes del Estado miembro mediante notificación previa al menos con tres meses de antelación. Las autoridades competentes podrán renunciar a dicha información. Esta disposición no afectará a los demás procedimientos nacionales aplicables relativos a la facultad de eliminar o modificar servicios de transporte.» (63)
(362)
Así pues, de acuerdo con el artículo 14, apartado 4, solo puede ponerse fin a un servicio de transporte que no esté cubierto por el régimen de personal laboral o de obligación de servicio público. Se deduce con claridad de los hechos del presente asunto que los contratos de Combus estaban cubiertos por el régimen de personal laboral (64). Si Combus hubiese puesto fin a sus contratos de servicio público de forma unilateral, se habría expuesto a demandas en responsabilidad civil de las autoridades municipales y regionales, con las que suscribió estos contratos.
(363)
La Comisión concluye que es válido el argumento del Gobierno danés de que Combus no podía poner fin a sus contratos en virtud del artículo 14, apartado 4.
(364)
No obstante, la Comisión observa que era posible para Combus, obviamente, vender sus contratos de servicio público, ya que Arriva vendió aproximadamente un 50 % de esos contratos a Connex solo unos meses tras adquirir Combus.
(365)
En el momento de conceder la ayuda de reestructuración, el Gobierno danés no obligó a Combus a ceder un solo contrato de servicio público, sino que pudo mantener todos sus contratos. Se deduce de las notas preparadas por el asesor financiero del Gobierno danés, Alfred Berg, que esto se hizo a propósito, ya que se esperaba que una venta en bloque favorecería un precio de venta mayor.
(366)
Para evaluar el expediente, no tiene relevancia alguna que Combus se dividiera efectivamente en dos mediante la venta del 50 % de sus acciones a Connex en mayo de 2001. Por los motivos que ya se expusieron en la decisión de incoar el procedimiento de investigación, esa división no puede considerarse una medida compensatoria suficiente (65), ya que Arriva no tenía la obligación jurídica, en virtud del contrato de venta, de vender parte de sus acciones. Además, la Comisión observa que la venta no se produjo mediante un procedimiento abierto, transparente y equitativo, sino mediante negociaciones exclusivas entre Arriva y Connex.
(367)
La Comisión concluye que Dinamarca no tomó medidas compensatorias para evitar falseamientos indebidos de la competencia, y ello pese al hecho de que existía al menos una posibilidad para tales medidas, en concreto la venta de cierta parte de los contratos de servicio público de Combus a competidores mediante un procedimiento abierto, transparente y equitativo.
(368)
A la luz de la importante cuota de mercado que tanto Combus como Arriva tenían en el mercado de autobuses danés en el momento de la venta de Combus, la Comisión considera que la falta absoluta de medidas compensatorias ha creado falseamientos indebidos de la competencia en el mercado de referencia. Por consiguiente, la Comisión considera que la medida de 2001 no cumple los requisitos que establecen los puntos 35 a 39 de las Directrices de reestructuración de 1999.
(369)
La Comisión concluye que la medida de 2001 no cumple al menos dos de los requisitos que establecen las Directrices de reestructuración de 1999, a saber, el requisito de «viabilidad económica» y el requisito de «prevención de falseamientos indebidos de la competencia».
(370)
Así pues, no es necesario analizar los requisitos restantes para concluir que la medida de 2001 es incompatible con el mercado común.
6.3. CONCLUSIÓN: LAS MEDIDAS DE 1999 Y 2001 CONSTITUYEN UNA AYUDA ESTATAL INCOMPATIBLE
(371)
La Comisión considera que la medida de 1999 y la medida de 2001 ejecutadas por Dinamarca en favor de Combus no son compatibles con el mercado común en virtud de ninguna disposición del Tratado.
7. RECUPERACIÓN
(372)
El artículo 14 del Reglamento (CE) no 659/1999 estipula lo siguiente:
«Cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda (denominada en lo sucesivo, “decisión de recuperación”). La Comisión no exigirá la recuperación de la ayuda si ello fuera contrario a un principio general del Derecho comunitario.».
(373)
Por consiguiente, debe comprobarse si la recuperación en este caso sería contraria a un principio general del Derecho comunitario. En este caso, se trata de saber si la decisión inicial de la Comisión, que autorizó las medidas de 1999 y 2001, pudo crear confianza legítima para Combus.
(374)
En su Decisión 2005/786/CE, de 2 de marzo de 2005, relativa a la ayuda estatal ejecutada por Alemania en favor de Chemische Werke Piesteritz (66), la Comisión decidió que, dado que la decisión previa fue impugnada dentro de los plazos establecidos y fue anulada por el TPICE, los principios generales del Derecho comunitario, y en especial los principios de seguridad jurídica y protección de las expectativas legítimas, no impiden la recuperación.
(375)
Llegar a otra conclusión haría ineficaz la revisión llevada a cabo por el legislador comunitario, de conformidad con el artículo 220, con el artículo 230, párrafo primero, y con el artículo 233 del Tratado CE, de la legalidad de las medidas adoptadas por las instituciones comunitarias.
(376)
Las ayudas ilegales e incompatibles deben recuperarse de las empresas que las han disfrutado realmente (67). En este caso, un beneficiario de la ayuda fue claramente Combus, que sigue existiendo.
(377)
Se trata por tanto de saber si procede extender la recuperación a otras empresas. En este caso, las acciones de Combus se vendieron a Arriva Denmark a/s, y Combus pasó a ser una filial al 100 % de Arriva Denmark a/s.
(378)
Tras esa transacción, Combus vendió todos sus activos y pasivos contables a otra filial al 100 % de Arriva Denmark a/s, a saber, Arriva Scandinavia a/s, a cambio de una acción en Arriva Scandinavia con un valor nominal de 1 000 DKK. Tras esa transacción, Arriva Scandinavia a/s ha vendido un 50 % aproximadamente de los activos de Combus a Connex.
(379)
Así pues, la concesión de la ayuda ilegal e incompatible ha sido seguida por una cesión de acciones y por dos cesiones posteriores de activos. Los párrafos siguientes exponen el impacto de las cesiones en la recuperación de la ayuda.
7.1. CESIÓN DE ACCIONES ENTRE ARRIVA DENMARK A/S Y EL ESTADO DANÉS
(380)
Los Tribunales europeos han proporcionado ciertas orientaciones en lo que se refiere a las condiciones en las que la obligación de recuperación debe ampliarse a las empresas distintas del beneficiario original de la ayuda ilegal e incompatible. Por lo que se refiere a la cesión de acciones de una empresa que tiene que reembolsar una ayuda ilegal e incompatible (cesión de acciones), el TJCE declaró que la venta de acciones de tal empresa a un tercero no afecta a la obligación del beneficiario de devolver la ayuda (68). Cuando pueda establecerse que el comprador de las acciones pagó el precio de mercado del momento por las acciones de esa empresa, no se puede considerar que haya disfrutado de una ventaja que pudiera constituir una ayuda estatal (69).
(381)
En el caso presente, la venta de Combus a Arriva Denmark a/s constituyó una cesión de acciones de esas características. Por consiguiente, cabe preguntarse si Arriva Denmark a/s pagó el precio de mercado por Combus.
(382)
En este contexto, la Comisión observa en primer lugar que la venta fue precedida por un concurso público transparente, abierto y no discriminatorio y que Arriva Denmark a/s presentó la mejor oferta. Esto constituye la primera indicación sólida de que Arriva Denmark a/s pagó en efecto el precio de mercado por Combus.
(383)
Además, la Comisión solicitó de un experto financiero independiente, Ecorys Netherlands BV (en lo sucesivo, «Ecorys»), que evaluase el valor financiero de Combus en el momento de la venta a Arriva Denmark a/s. Ecorys Netherlands BV cooperó para ese mandato con Cowi a/s, una consultora independiente danesa sobre transporte.
(384)
El informe de tasación de Combus elaborado por Ecorys se basa en el método de los flujos de caja descontados, una práctica estándar de las empresas tasadoras. El valor de Combus se evaluó a fecha 1 de enero de 2001, en función de la información de que disponía en aquel entonces el comprador, es decir, Arriva Denmark a/s. La información incluye, en particular, los informes de diligencia debida establecidos por Arriva Denmark a/s y el material al que se pudo acceder en la sala de datos durante ese proceso.
(385)
Ecorys estableció tres hipótesis: mínima, base y máxima. Las hipótesis se definen como sigue:
«En la hipótesis de base, se supone que el nivel de la facturación de Combus se mantendrá estable, que mejorará ligeramente la eficiencia operativa con un 1 % al año y que se realizarán inversiones para sustituir autobuses anticuados (ocho años para los autobuses urbanos, doce años para los demás). Los bancos están dispuestos a financiar un 50 % de las necesidades de financiación.
En la hipótesis mínima, se mantiene estable la dimensión del mercado, pero Combus no consigue ganar nuevas licitaciones y decae la facturación. Por consiguiente, no serán necesarias nuevas inversiones, ya que los autobuses sobrantes sustituirán a los autobuses anticuados. Además, se supone que los bancos solo están dispuestos a financiar un 25 % de las necesidades de financiación.
En la hipótesis máxima, se parte del supuesto de que los acreedores están dispuestos a condonar 340 millones DKK en la fecha de la transacción. La dimensión del mercado se incrementará temporalmente por la adjudicación de contratos en las regiones de Aarhus y Odense y, dado que la cuota de mercado de Combus se mantendrá estable, la facturación se incrementará ligeramente con un 1 % al año. Combus podrá mejorar sus indicadores de rendimiento operativo y alcanzar los niveles del sector, lo que redundará en un incremento de la eficiencia operativa y en una reducción de los costes. Se necesitarán inversiones para sustituir los autobuses anticuados y para ampliar la flota de autobuses. Los bancos están dispuestos a financiar un 50 % de las necesidades de financiación.».
(386)
En su informe de tasación, Ecorys establece una distinción entre el valor de empresa y el valor en acciones de Combus. El valor de empresa se define como el valor de Combus como empresa, partiendo del supuesto de una financiación eficiente (semejante a la de empresas comparables). El valor en acciones corresponde al valor de las acciones de Combus, habida cuenta de su financiación en un momento determinado. Ecorys concluye en lo que se refiere al valor de empresa:
«El análisis ilustra que el valor en enero de 2001 como empresa oscila entre-567 millones DKK [hipótesis mínima] y +1 297 millones DKK [hipótesis máxima], siendo su valor más probable de 426 millones DKK [hipótesis de base].
Ello indica que Combus como empresa es de por sí viable si se parte del supuesto de una financiación eficiente (semejante a la de empresas comparables), aunque deben cumplirse algunos requisitos para alcanzar el rendimiento previsto. Esos requisitos son los siguientes:
1.
Combus ha de mantener al menos un nivel de facturación comparable, lo cual no es un requisito irrealista, habida cuenta de su posición de líder en el mercado. Sería preferible que sus contratos individuales fuesen rentables, aunque esto no es un requisito previo, dado que el principio clave para optimizar los beneficios es saber si los ingresos marginales exceden de los costes marginales. La rentabilidad de un contrato debe evaluarse partiendo de este principio económico. Este análisis rebasa el alcance del estudio subyacente.
2.
El segundo requisito que ha de cumplirse es que Combus mejore su eficiencia operativa y procure alcanzar las normas del sector. Una vez más, no se trata de un requisito irrealista habida cuenta del cambio reciente en el estatuto de sus empleados, que ha aumentado la flexibilidad operativa y ha permitido reducciones de costes.».
(387)
En lo que se refiere al valor en acciones, Ecorys concluye lo siguiente:
«El valor de las acciones de Combus en aquel entonces [es decir, a 1 de enero de 2001] oscilaba entre-845 DKK [hipótesis mínima] y + 140 millones DKK [hipótesis máxima], con un valor más probable de-543 millones DKK [hipótesis de base].
La razón principal por la que el valoren acciones es inferior de forma significativa al valor de empresa es que para el valor de empresa, se parte del supuesto de una financiación eficiente. Sin embargo, el crecimiento rápido de la actividad comercial de Combus se financió de forma ineficiente, concretamente mediante deuda en buena parte, lo que llevó a un coeficiente de endeudamiento que está lejos de ser comparable con las normas aplicadas en el sector.».
(388)
Arriva Denmark a/s adquirió Combus por un precio de compra negativo de 340 millones DKK. Así pues, aceptó pagar un precio que era superior, en 203 millones DKK, a su valor más probable. Ecorys especula sobre la motivación de Arriva, y observa lo siguiente:
«Aparentemente, Arriva llegó a la convicción de que podría conseguir mejoras en el rendimiento operativo y mantener el nivel de facturación, incluso por debajo del valor más probable de-534 millones DKK, evaluado en este estudio. Lo más probable es que Arriva contase con posibles sinergias que no se han evaluado en este estudio.».
(389)
En vista de cuanto antecede, la Comisión concluye que el comprador de las acciones de Combus, Arriva Denmark a/s, pagó al menos el precio de mercado vigente por las acciones. Por consiguiente, no puede considerarse que se beneficiara de una ventaja que pudiese constituir una ayuda estatal.
7.2. CESIÓN DE ACTIVOS ENTRE COMBUS Y ARRIVA SCANDINAVIA A/S
(390)
El TJCE considera que la orden de recuperación puede ampliarse a una empresa tercera, si esta ha sido creada para eludir la orden de recuperación (70). Los casos típicos de elusión son aquellos en que la cesión no refleja ninguna lógica económica, salvo la de invalidar la orden de recuperación (71). Como señala el TJCE, «tal es el caso si, a raíz de la investigación o de la decisión de la Comisión, se transfieren los activos y las deudas de la empresa a otra sociedad controlada por las mismas personas en condiciones inferiores al precio de mercado o mediante procedimientos no transparentes. Una operación de estas características puede tener por objeto poner estos activos fuera del alcance de la decisión de la Comisión y continuar la actividad económica en cuestión» indefinidamente (72).
(391)
Si la Comisión descubre que la finalidad de una cesión de activos es eludir la recuperación de una ayuda estatal, ha de exigir que la recuperación no se limite a la empresa inicial, sino que se amplíe a la empresa que prosigue la actividad de la empresa inicial, utilizando los medios de producción transferidos, en aquellos casos en que algunos elementos de la cesión apunten a una continuidad económica entre ambas empresas. El análisis de la existencia de un intento de elusión de la obligación de recuperar ese tipo de ayudas se basa en una serie de criterios objetivos, incluidos la finalidad de la cesión (activos y pasivos, continuidad de la masa laboral, activos agrupados, etc.) el precio de la cesión, la identidad de los accionistas o propietarios de la empresa adquirente y de la empresa inicial, el momento en que se realiza la cesión (tras el inicio de la investigación, la incoación del procedimiento o la decisión final) y, por último, la lógica económica de la transacción (73).
(392)
Esto ha sido confirmado por el TPICE en una sentencia que emitió el 1 de julio de 2009 en el asunto T-291/06 Operator ARP/Comisión (74), en el que declaró que la ampliación del grupo de entidades de las que se exige la recuperación de la ayuda solo puede justificarse si la cesión de activos da lugar a un riesgo de elusión de los efectos de la orden de recuperación y, en particular, si, como consecuencia de la asunción de los activos, el beneficiario inicial de la ayuda queda como una «cáscara vacía» de la que no puede exigirse el reembolso de la ayuda ilegal.
(393)
En su Comunicación «Hacia una aplicación efectiva de las decisiones de la Comisión por las que se ordena a los Estados miembros que recuperen las ayudas estatales ilegales e incompatibles» (75), la Comisión indicó que, mientras la ayuda no se haya recuperado completamente, el Estado miembro deberá oponerse a cualquier cesión de activos que no se lleve a cabo en términos de mercado y/o que se organice con el fin de eludir la decisión de recuperación.
(394)
Así pues, es necesario, aplicando estos criterios, comprobar si la finalidad de la cesión de activos entre Combus y Arriva Scandinavia a/s fue eludir la recuperación de la ayuda estatal.
(395)
La Comisión observa que todos los activos y pasivos se transfirieron a una empresa en actividad y que la cesión se produjo entre dos empresas controladas por la misma empresa matriz, Arriva Denmark. Además, la cesión se produjo nueve días tras la cesión de acciones entre el Estado danés y Arriva Denmark a/s.
(396)
Si bien es cierto que estos indicios son pertinentes en este contexto, la Comisión observa que en el momento de producirse la transacción, había adoptado la decisión de no plantear objeciones respecto de las medidas notificadas.
(397)
Así pues, en aquel entonces, toda decisión de recuperación por parte de la Comisión era puramente hipotética.
(398)
Además, Arriva no tenía en su contabilidad disposición alguna respecto de una posible demanda de recuperación de ayuda estatal y, por otra parte, ni la cesión de acciones entre el Gobierno danés y Arriva Denmark, ni el contrato de venta para la cesión de activos entre Combus y Arriva Scandinavia mencionan posibles demandas de recuperación de una ayuda estatal, mientras que sí enumeran de forma exhaustiva todos los demás riesgos de pleito.
(399)
Por último, cabe observar que en el momento en que las aportaciones de capital fueron concedidas a Combus, ya se consideraba que integrar Combus en otra empresa presente en el mercado era el mejor modo de introducir reducciones de coste y medidas para la eficiencia, que Combus por sí sola no podía aplicar. La plena aplicación del plan de reestructuración presentado a la Comisión en el momento de la notificación del segundo tramo de la aportación de capital, basado, entre otros puntos, en una mayor eficacia y en unos costes reducidos, fue posible principalmente por la integración de las actividades de Combus en Arriva. Habida cuenta de la naturaleza de esa empresa (industrias de red) y de las posibilidades de economías de escala, todo ello era racional desde el punto de vista de Arriva. Así se explica que la cesión de activos se produjese poco tiempo después de la cesión de acciones.
(400)
A la luz de cuanto antecede, teniendo en cuenta las circunstancias muy específicas del asunto, la Comisión considera, por tanto, que faltan indicaciones para poder determinar que la finalidad de la cesión de activos fue eludir la orden de recuperación.
(401)
Refuerza esta conclusión el hecho de que en el momento en que se suscribieron los acuerdos de venta, las autoridades danesas consultaron a la Comisión sobre su intención de introducir una cláusula de responsabilidad por la que el Gobierno danés debería dar garantías a Arriva por posibles demandas de instituciones públicas con respecto a Combus (por ejemplo, del órgano de defensa de la competencia y de la Comisión Europea). Se aconsejó a las autoridades danesas que esperasen la adopción de una decisión final antes de proceder a esa venta (76).
(402)
Así pues, la Comisión considera que no hay motivos para ampliar la orden de recuperación a Arriva Scandinavia.
7.3. CESIÓN DE ACTIVOS ENTRE ARRIVA SCANDINAVIA A/S Y CONNEX
(403)
la Comisión tampoco tiene indicaciones de que el precio abonado por Connex a Arriva Scandinavia por esos activos fuese inferior al precio de mercado. Cabe pensar que ese precio, que fue acordado entre dos empresas de propiedad privada presentes en el mercado, correspondía al precio de mercado. Por consiguiente, no hay motivo para ampliar la obligación de recuperación a Connex.
(404)
A modo de conclusión, la Comisión considera que la ayuda incompatible e ilegal ha de recuperarse de Combus.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal que el Reino de Dinamarca ejecutó en 1999 y 2001, en forma de ampliación de capital, préstamos subordinados y garantías, es incompatible con el mercado común.
Artículo 2
1. El Reino de Dinamarca adoptará todas las medidas necesarias para recuperar de su beneficiario la ayuda contemplada en el artículo 1, que ha sido puesta a su disposición ilegalmente.
2. Las cantidades pendientes de recuperación devengarán intereses desde la fecha en que se pusieron a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación.
3. Los intereses se calcularán sobre una base compuesta de conformidad con el capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004 de la Comisión (77) y el Reglamento (CE) no 271/2008 de la Comisión (78), que modifica el Reglamento (CE) no 794/2004.
Artículo 3
1. La recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 1 será inmediata y efectiva.
2. El Reino de Dinamarca garantizará que la presente Decisión se aplique en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de su notificación.
Artículo 4
1. En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, el Reino de Dinamarca presentará la siguiente información a la Comisión:
a)
el importe total (principal e intereses) que debe recuperarse del beneficiario;
b)
una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;
c)
documentos que demuestren que se ha ordenado a los beneficiarios que reembolsen la ayuda.
2. El Reino de Dinamarca mantendrá informada a la Comisión del avance de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión hasta que la recuperación de la ayuda concedida con arreglo al régimen mencionado en el artículo 1 haya concluido. Presentará inmediatamente, a petición de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya recuperados del beneficiario.
Artículo 5
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de Dinamarca.
Hecho en Bruselas, el 13 de julio de 2009.

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