Document ID: 32003D0238

Decisão da Comissão
de 15 de Maio de 2002
relativa ao regime de auxílio aplicado pela França relativo a uma taxa diferenciada do imposto especial sobre o consumo a favor dos biocarburantes
[notificada com o número C(2002) 1866]
(Apenas faz fé o texto em língua francesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2003/238/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o n.o 1, alínea a), do seu artigo 62.o,
Após ter convidado nos termos dos mesmos artigos, os interessados a apresentarem as suas observações(1), e tendo estas em conta,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO PREVISTO NO N.o 2 DO ARTIGO 88.o DO TRATADO
(1) Na sequência de um recurso interposto pela empresa BP Chemicals Ltd ("BP"), o Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias, no seu acórdão de 27 de Setembro de 2000 proferido no processo T-184/97, BP Chemicals Ltd/Comissão das Comunidades Europeias(2), anulou parcialmente a decisão da Comissão de 9 de Abril de 1997 ("a decisão")(3) que declarara compatível com o mercado comum um regime de auxílios aos biocarburantes (ésteres metílicos de óleos vegetais e etil-ter-butil-etere ou ETBE) notificado pela França por carta de 29 de Novembro de 1996.
(2) Por carta de 28 de Abril de 1997, a Comissão notificara à França a sua decisão de não levantar objecções ao abrigo das disposições relativas aos auxílios estatais em matéria de isenção do imposto interno sobre os produtos petrolíferos que a França pretendia conceder a certos volumes de ETBE e de ésteres metílicos.
(3) Por requerimento entregue na secretaria do Tribunal em 20 de Junho de 1997, a BP Chemicals Ltd interpôs recurso da decisão da Comissão.
(4) Por acórdão de 27 de Setembro de 2000, o Tribunal decidiu o seguinte:
"1. O recurso contra a decisão da Comissão de 9 de Abril de 1997 [SG(97) D/3266] relativa a um regime de auxílios aos biocarburantes franceses, na parte em que esta decisão incide sobre as medidas aplicáveis à categoria ésteres, é rejeitado por inadmissível.
2. A decisão impugnada, na parte em que incide sobre as medidas respeitantes à categoria ETBE, é anulada.".
(5) O acórdão foi notificado à Comissão em 2 de Outubro de 2000(4).
(6) Nos termos do disposto no artigo 233.o do Tratado, a Comissão deve tomar as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal.
(7) No que se refere às medidas respeitantes à categoria ETBE, e tendo em conta que a anulação da decisão de 9 de Abril de 1997 suprimiu a cobertura da autorização nos termos do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o, o processo administrativo passa à fase de exame preliminar, que a Comissão deverá concluir mediante decisão apropriada.
(8) Por carta de 27 de Dezembro de 2000, a Comissão notificou a sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado em relação às disposições do regime respeitantes à categoria ETBE.
(9) Por carta registada em 30 de Janeiro de 2001, a França apresentou as suas observações.
(10) Após a publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias da comunicação que informava os interessados da abertura do procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado(5), 19 partes interessadas, entre as quais a British Petroleum Chemicals Ltd (BP Chemicals) e o Reino Unido (apoiando a BP Chemicals), apresentaram as suas observações antes do final do mês de Março(6).
(11) Estas observações foram transmitidas à França em duas cartas de 18 e 30 de Abril de 2001(7). Por carta registada em 11 de Junho de 2001, a França transmitiu os seus comentários às observações das partes.
(12) Em paralelo com o supracitado procedimento, e na sequência da anulação parcial pelo Tribunal da decisão da Comissão de 9 de Abril de 1997, as autoridades francesas, por carta de 17 de Novembro de 2000, nos termos do n.o 4 do artigo 8.o da Directiva 92/81/CEE do Conselho, de 19 de Outubro de 1992, relativa à harmonização das estruturas do imposto especial sobre o consumo de óleos minerais(8), com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 94/74/CE(9), notificaram à Comissão o seu pedido de derrogação para aplicarem uma isenção do imposto interno sobre o consumo de ésteres de óleos vegetais e os derivados de álcool etílico cuja componente álcool é de origem agrícola.
(13) Na sequência de pedidos de informações complementares por parte da Comissão, a França apresentou as informações necessárias à análise do processo, em cartas de 18 de Janeiro e de 21 de Fevereiro de 2001.
(14) Em 11 de Dezembro de 2001, a Comissão aprovou o texto de uma proposta de decisão do Conselho(10) com vista a autorizar a França, nos termos do n.o 4 do artigo 8.o da Directiva 92/81/CEE, a conceder, entre 1 de Novembro de 1997 e 31 de Dezembro de 2003, autorizações que permitam a aplicação de taxas diferenciadas de imposto especial sobre o consumo de misturas utilizadas como combustíveis "gasolinas/derivados de álcool etílico cuja componente álcool é de origem agrícola" e "gasóleo/ésteres metílicos de óleos vegetais", bem como sobre a mistura "fuelóleo doméstico/ésteres metílicos de óleos vegetais".
(15) Em 25 de Março de 2002, o Conselho, na sua Decisão 2002/266/CE(11), autoriza a França a aplicar, entre 1 de Novembro de 1997 e 31 de Dezembro de 2003, uma taxa diferenciada do imposto especial sobre o consumo de biocombustíveis, nos termos do n.o 4 do artigo 8.o da Directiva 92/81/CEE.
II. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
(16) Na sua decisão parcialmente anulada, a Comissão:
- por um lado, examinara e, seguidamente, verificara a compatibilidade do regime de auxílios estatais com a regulamentação aplicável,
- por outro lado, declarara que o regime notificado tinha as características de um projecto-piloto, na acepção do n.o 2, alínea d), do artigo 8.o da Directiva 92/81/CEE, o que lhe permitira declarar a compatibilidade do regime de auxílios em questão com o mercado comum,
- decidira não levantar objecções ao regime notificado.
(17) O acórdão do Tribunal considera que, ao adoptar a decisão impugnada, na parte em que esta incide sobre as medidas do regime respeitantes à categoria ETBE, a Comissão ultrapassou os poderes que lhe são conferidos pelo n.o 3 do artigo 88.o do Tratado, uma vez que este regime de auxílios não corresponde aos requisitos previstos no n.o 2, alínea d), do artigo 8.o da Directiva 92/81/CEE. Especificamente, o Tribunal considera que, ao decidir que o regime de auxílios em questão deveria ser considerado como um projecto-piloto para o desenvolvimento tecnológico de produtos menos poluentes, a Comissão infringiu o n.o 2, alínea d), do artigo 8.o da Directiva 92/81/CEE.
(18) O dispositivo proposto pela França, na sua actual redacção, ultrapassa o âmbito de um projecto-piloto tal como o interpreta o Tribunal e, em consequência, o dispositivo notificado não terá as características de um projecto-piloto na acepção do n.o 2, alínea d), do artigo 8.o da Directiva 92/81/CEE.
(19) Por outro lado, o Tribunal especifica no seu acórdão que nada se opõe a que regimes de não tributação a favor de uma melhor penetração no mercado dos biocarburantes sejam objecto de uma decisão do Conselho adoptada nos termos do n.o 4 do artigo 8.o da Directiva 92/81/CEE:
"Importa salientar, por último, que nada se oporia a que regimes de não tributação a favor de uma melhor penetração no mercado dos biocarburantes, tal como o que é objecto do presente processo, fossem postos em prática em conformidade com o programa Altener, e satisfazendo os imperativos formulados na Directiva 92/81 CEE, posto que esses regimes podem ser objecto de uma decisão do Conselho tomada nos termos do n.o 4 do artigo 8.o da Directiva 92/81 CEE. Numerosos programas de Estados-Membros destinados a promover a utilização de combustíveis mais respeitadores do ambiente foram aliás aprovados pelo Conselho ao abrigo deste artigo, como se pode ver pelas respostas da Comissão às perguntas escritas que o Tribunal lhe dirigiu e pelas declarações do representante desta na audiência.".
III. DESCRIÇÃO DA MEDIDA
(20) Com base no regime notificado em 1996, a França previa a concessão de uma redução do imposto interno sobre os produtos petrolíferos (IIPP) relativamente a certos produtos obtidos a partir de matérias-primas vegetais e destinados a serem incorporados em carburantes ou combustíveis. A diferenciação do imposto especial sobre o consumo é concedida a estes produtos, independentemente do modo de cultura ou do tipo de matéria-prima vegetal a partir dos quais são produzidos. O objectivo deste dispositivo é a introdução de uma quantidade limitada de biocarburantes nos combustíveis para veículos a motor e no fuelóleo doméstico.
(21) Este dispositivo está aberto ao ETBE, cuja componente álcool é de origem vegetal (e aos ésteres metílicos de óleos vegetais).
(22) A colocação no mercado dos produtos em causa beneficia de uma isenção total ou parcial do IIPP, até ao limite de um pacote anual, destinada a compensar, em parte, o custo adicional de produção destes produtos em comparação com os de origem fóssil. Este custo adicional é calculado em função dos preços de custo médios dos biocarburantes comercializados em França.
(23) É fixada uma taxa diferenciada de imposto especial sobre o consumo do ETBE (e dos ésteres metílicos de óleos vegetais). A aplicação de uma taxa específica a cada categoria decorre do facto de estas categorias apresentarem características e custos de produção e de utilização diferentes. A taxa aplicável a cada categoria é fixada pelas leis de finanças aprovadas anualmente pelo Parlamento francês. Em função da verba orçamental atribuída a esta redução, será determinado o volume máximo de biocarburantes que dela poderá beneficiar.
(24) Na lei de finanças rectificativa para 1997(12), a França previu, no artigo 25.o, uma isenção parcial do IIPP fixada, por um lado, em 230 francos franceses (FRF) por hectolitro para os ésteres de óleo vegetal incorporados no fuelóleo doméstico e no gasóleo e, por outro lado, em 329,50 FRF por hectolitro para o conteúdo em álcool dos derivados de álcool etílico (nomeadamente o ETBE) de origem agrícola incorporados nos supercarburantes e nas gasolinas. O benefício desta isenção fiscal será concedido às unidades de produção de biocarburantes autorizadas pelas autoridades francesas na sequência de um convite à apresentação de candidaturas publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias.
(25) Por outro lado, em função dos ganhos de produtividade que serão obtidos por estas categorias e da evolução da regulamentação em matéria de incorporação de biocarburantes nos carburantes e combustíveis, as taxas de IIPP devem ser ajustadas no sentido descendente.
(26) O benefício desta isenção do IIPP é concedido às unidades de produção de biocarburantes autorizadas pelas autoridades francesas na sequência de um convite à apresentação de candidaturas publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. Esta autorização permite às referidas unidades a comercialização em França de um volume definido de biocarburantes que beneficiará da isenção fiscal prevista pela lei de finanças anual.
(27) Os critérios de elegibilidade para a candidatura à autorização são os abaixo mencionados. A unidade de produção deve:
- não estar em situação de incumprimento das suas obrigações fiscais ou contribuições para a segurança social do país em cujo território está instalada,
- estar em conformidade com a regulamentação em matéria de ambiente do país em cujo território está instalada,
- apresentar um relatório técnico descritivo das suas instalações de biocarburantes e fazer prova da sua capacidade para produzir um carburante que corresponda às especificações técnicas constantes do anúncio no Jornal Oficial. Para fazer prova desta capacidade, serão recolhidas amostras,
- apresentar um relatório detalhado das actividades da unidade nos três últimos exercícios, especificando a produção de biocarburantes e as outras actividades químicas da unidade, situando esta em relação à actividade do complexo industrial do qual eventualmente faça parte,
- indicar os investimentos realizados especificamente com vista à produção de biocarburantes (características técnicas e montantes financeiros),
- comprometer-se a assegurar a comercialização destes biocarburantes no território francês nos termos das disposições regulamentares,
- comprometer-se a apresentar um relatório semestral sobre as condições de produção dos biocarburantes, os controlos de qualidade efectuados e seus resultados, bem como a mencionar nos contratos de venda de biocarburantes a obrigação de os compradores efectuarem um acompanhamento técnico da comercialização e da utilização dos biocarburantes comercializados em França,
- indicar a quantidade e o tipo (ETBE ou ésteres metílicos de óleo vegetal) para os quais é pedido o reconhecimento.
(28) As quantidades para as quais uma unidade pode pedir uma autorização são determinados em função dos seguintes critérios:
- no caso das unidades já em actividade e que tenham comercializado regularmente biocarburantes, serão consideradas as capacidades de produção das instalações que permitam uma produção efectiva e regular de biocarburantes(13), excepto se as unidades estiverem já em actividade e tiverem obtido anteriormente uma autorização num Estado-Membro sem que a sua produção tenha atingido o volume previsto nessa autorização. Neste caso, não poderão solicitar autorização para um volume superior à sua produção passada efectiva, a menos que o possam justificar com um aumento de capacidade de produção devido a novos investimentos específicos à produção de biocarburantes. Para este efeito, será considerado o ano de maior produção entre os três últimos anos,
- no caso de unidades recentes e construídas para este fim específico que ainda se encontrem em fase de arranque, será considerada a capacidade técnica de produção das instalações. Estão abrangidos por este critério os investimentos realizados há menos de três anos,
- uma unidade adaptada para produzir biocarburantes sem investimento novo, mas que ainda não tenha começado a produzir, poderá beneficiar, durante um primeiro período de "ensaio", de autorização para uma quantidade máxima de 5000 toneladas por ano. Esta quantidade será atribuída em relação ao primeiro convite à apresentação de candidaturas (em caso de admissibilidade do pedido) e, quando for publicado um segundo convite à apresentação de candidaturas, a unidade de produção em questão poderá apresentar pedidos de quantidades complementares se, durante o exercício ou exercícios precedentes, tiver lançado no mercado em França as quantidades autorizadas,
- os operadores que projectem realizar novos investimentos na produção de biocarburantes poderão solicitar uma autorização correspondente à capacidade técnica prevista, desde que estes projectos tenham carácter irreversível à data do pedido de autorização. Esta autorização só será definitivamente confirmada após a construção e a entrada em actividade da unidade projectada. Segundo as autoridades francesas, a exigência e a gestão deste carácter de irreversibilidade são análogas às que estipula o Regulamento (CE) n.o 1868/94 do Conselho, de 27 de Julho de 1994, que institui um regime de contingentes para a produção de fécula de batata(14).
(29) As autorizações concedidas são confirmadas anualmente, devendo os operadores autorizados fazer prova anual:
- de que dispõem de um aprovisionamento em matéria-prima vegetal adequado à sua autorização e de que as quantidades produzidas no ano anterior o foram exclusivamente a partir de matérias-primas vegetais,
- de que colocaram no mercado em França quantidades de biocarburantes conformes às especificações francesas igual às mencionadas na sua autorização.
(30) Foi publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(15) um convite à apresentação de candidaturas para a autorização de unidades de produção de biocarburantes, abrangendo volumes máximos de 350000 toneladas de ésteres e 270000 toneladas de ETBE. Em carta de 18 de Fevereiro de 1998, as autoridades francesas comunicaram à Comissão o conteúdo e os resultados do convite à apresentação de candidaturas. Foram apresentados quatro pedidos de autorização, para um volume total de 227600 toneladas por ano, no quadro da categoria ETBE.
(31) O dispositivo jurídico nacional(16), que entrou em vigor em 1 de Novembro de 1997, no seguimento da decisão da Comissão de 9 de Abril de 1997, pode ser esquematizado da seguinte forma:
POSIÇÃO NUMA TABELA
(32) O dispositivo de desagravamento fiscal existente não é limitado no tempo. As autorizações são concedidas apenas por um período de três ou de nove anos, a contar da data de emissão de cada autorização (Decreto n.o 98-309 de 22 de Abril de 1997, artigo 3.o).
(33) A isenção fiscal das quantidades autorizadas de biocarburantes está aberta aos biocarburantes que correspondam às especificações técnicas indicadas nos despachos e produzidos nas unidades autorizadas pela França, dentro do limite da quantidade autorizada. Só o ETBE(17) pode beneficiar da isenção fiscal e deve ser misturado com os carburantes e/ou os combustíveis nos entrepostos fiscais de produção ou de armazenamento situados na Comunidade.
(34) Não pode ser subcontratada qualquer parte da produção. A produção de uma unidade deve ser objecto de controlo pela autoridade competente designada pelo Estado de produção, com o acordo da França, e toda a produção destinada ao mercado francês deve ser objecto da emissão, por esta autoridade, de um certificado de produção, que deve obrigatoriamente acompanhar os biocarburantes e ser apresentado ao serviço de alfândega de que depende o entreposto fiscal no qual é efectuada a mistura.
(35) A taxa de isenção figura no certificado de isenção. Este autoriza o consumo, com uma taxa reduzida do imposto especial sobre o consumo, de uma quantidade de carburante ou de combustível idêntico ao do biocarburante nele inscrito.
(36) As unidades de produção não devem receber quaisquer auxílios, incluindo auxílios à produção, incompatíveis na acepção do artigo 87.o do Tratado, a título da sua actividade de produção de biocarburantes.
(37) As autorizações concedidas às unidades aprovadas têm a validade de nove ou de três anos. O tipo de autorização concedida depende, por um lado, da dimensão dos investimentos materiais realizados com vista à produção de biocarburantes e do seu grau de amortização em relação à capacidade de produção de biocarburantes das instalações consideradas e, por outro lado, da importância da actividade de produção de biocarburantes em relação à actividade total das instalações no sector químico.
(38) Para quantificar os investimentos realizados, utiliza-se o rácio "activos imobilizados líquidos(18)/capacidade de produção" aplicado à unidade de produção de biocarburantes. No que se refere a este rácio, as autoridades francesas distinguem duas categorias de unidades(19): as que têm rácios superiores a 2000 FRF/tonelada na categoria ETBE (e 700 FRF/tonelada na categoria éster) e as que têm rácios da ordem dos 400 FRF/tonelada. A valores superiores ao limiar de 2000 FRF/tonelada na categoria ETBE (e de 700 FRF/tonelada na categoria éster) corresponde a concessão de uma autorização por nove anos. Abaixo deste limiar, as autorizações são válidas por três anos.
(39) Para avaliar a dimensão da actividade de produção de biocarburantes, é tido em conta o rácio "actividade biocarburantes/actividade química das instalações (biocarburantes + químicos)".
(40) A cada unidade de produção é concedido um único tipo de autorização. É o conjunto das características técnicas (activos imobilizados líquidos, capacidade de produção e importância da actividade biocarburantes em relação à actividade total das instalações) à data do pedido da autorização que permite determinar o respectivo tipo.
(41) No final do período de validade da autorização, a França poderá reduzir a quantidade de biocarburantes que beneficiam do dispositivo ou iniciar um novo procedimento de notificação para a quantidade que não tenha sido preenchida. Se um produtor não estiver em condições de fornecer as quantidades para as quais obteve autorização, esta ser-lhe-á retirada.
(42) A selecção dos projectos será efectuada pelo Ministério da Agricultura, da Pesca e da Alimentação e pelo Ministério da Economia e das Finanças, após parecer de uma comissão designada pelo primeiro-ministro para o efeito. O número de empresas seleccionadas e as quantidades a autorizar a cada uma são decididos por estes ministérios, que têm em conta, para o efeito, os critérios enunciados e os montantes de isenção fiscal disponíveis.
(43) Se os pacotes de isenção fiscal não foram suficientes para cobrir o total das quantidades relativas aos projectos seleccionados, as quantidades a autorizar são rateadas (por volume) pelos pedidos considerados admissíveis.
(44) No caso de uma empresa se considerar lesada, pode ser apresentado recurso gracioso junto dos ministérios em questão.
(45) Os pedidos de autorização devem ser apresentados até uma data a determinar, reservando-se a França o direito de não considerar os pedidos recebidos depois dessa data ou que nessa data se encontrem incompletos. Os pedidos devem ser redigidos em língua francesa, e os documentos oficiais redigidos noutras línguas devem ser acompanhados das respectivas traduções em francês.
(46) Todos os candidatos devem ser informados do resultado do exame do seu pedido num prazo a determinar após a data de entrega.
(47) No que se refere ao mecanismo fiscal, importa assinalar que, no momento da entrada dos biocarburantes nas instalações petrolíferas sob controlo aduaneiro (entreposto fiscal de armazenagem ou de produção) onde irão ser incorporados nos produtos petrolíferos, é entregue ao operador que realiza esta operação um certificado de isenção de montante correspondente à quantidade aprovada multiplicada pela taxa de isenção. Estes certificados são depois juntos às declarações de introdução no consumo de produtos petrolíferos.
(48) Quando a mistura é efectuada num outro Estado-Membro que não a França, o documento de acompanhamento do produto indica que o produto petrolífero contém um biocarburante e a natureza deste. No momento em que é exigível o imposto especial de consumo em França, é emitido um certificado de isenção de montante correspondente à quantidade de biocarburante contida no produto petrolífero multiplicada pela taxa de isenção.
IV. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
1. Generalidades
(49) Dezanove partes interessadas, entre as quais a British Petroleum Chemicals Ltd (BP Chemicals) e o Reino Unido (em apoio à BP Chemicals), apresentaram as suas observações(20).
2. Observações da BP Chemicals
2.1. Introdução
(50) Na sua exposição, a BP Chemicals explica a razão por que, do seu ponto de vista, as actuais disposições do regime francês de auxílios estatais a favor do bioetanol falseiam a concorrência no mercado tradicional do etanol. A este respeito, a BP Chemicals começa por se referir a uma frase citada no final da exposição de motivos que acompanha a proposta de regulamento do Conselho que estabelece a organização comum de mercado do álcool etílico de origem agrícola:
"é de prever (...) que a indústria comunitária do álcool venha a sofrer as consequências da chegada aos seus mercados tradicionais de álcool produzido no âmbito de programas em larga escala de promoção de biocombustíveis - que, como incentivo adicional, beneficiam de isenções fiscais"
(21).
(51) Por outro lado, a BP Chemicals propõe medidas que, no seu entender, corrigiriam esta distorção da concorrência. Para o efeito, fornece alguns elementos relativos ao regime espanhol de promoção do bioetanol, que, do seu ponto de vista, funciona actualmente de uma forma que reduz ao mínimo a distorção da concorrência. A BP Chemicals esclarece que não se opõe à produção e ao uso voluntário de biocarburantes.
(52) Sublinha, a este propósito, que não levantou problemas relativamente ao biodiesel.
(53) A BP Chemicals não está convencida de que o dispositivo francês não seja discriminatório, dado que, no seu entender, o referido dispositivo prevê regras de acesso diferentes para os novos candidatos em relação às empresas que já participam no dispositivo antigo.
(54) Os pontos essenciais das observações apresentadas pela BP Chemicals no quadro desta análise são os seguintes:
- a sua preocupação é que não seja criada qualquer distorção da concorrência no mercado tradicional do etanol,
- os produtores de etanol que têm contratos no quadro do regime francês de promoção de bioetanol produzem igualmente etanol destinado ao mercado tradicional. O dispositivo de auxílios estatais a favor do etanol-carburante francês traduz-se numa melhoria da situação económica destes produtores e no reforço da sua competitividade no mercado tradicional,
- por conseguinte, o receio da BP Chemicals quanto a uma distorção de concorrência no mercado do etanol fundamenta-se no facto de, nas actuais circunstâncias, o etanol poder ser fabricado numa mesma unidade de produção, tanto para o mercado de carburantes como para o mercado tradicional, o que torna possíveis, a diversos níveis, "transferências de subvenções" (cross-subsidisation) que favorecem a posição concorrencial do produto comercializado no mercado tradicional,
- a BP Chemicals considera que esta distorção da concorrência poderia ser eliminada, no essencial, se o etanol-carburante fosse fabricado em instalações de produção diferentes das que são destinadas ao abastecimento do mercado tradicional de etanol,
- assim, propõe a introdução, no dispositivo em questão, de condições com vista a garantir a separação física entre as instalações de produção de bioetanol e as instalações de produção de etanol não destinado ao mercado de carburantes,
- em substância, a BP Chemicals é favorável à aprovação de um regime de auxílios estatais, mas na condição de as unidades de produção de etanol-carburante não serem utilizadas para produzir etanol destinado ao mercado tradicional,
- anuncia-se que o Governo francês tenciona alargar este dispositivo no futuro. Assim, seria fácil atribuir a produção suplementar de etanol-carburante às instalações que, actualmente, produzem em simultâneo para o mercado de carburantes e para o mercado tradicional. Isto tornaria possível a especialização total destas instalações para que se consagrem exclusivamente à produção de carburante,
- tendo em conta o exposto, a BP Chemicals não vê que seja difícil ou oneroso proceder a uma separação dos dois tipos de produção num futuro próximo. Seria especialmente simples fazer respeitar esta condição a qualquer nova destilaria construída no futuro,
- por último, a BP Chemicals considera que esta condição deveria ser introduzida nos regimes de promoção do etanol-carburante nos outros Estados-Membros,
- para ser aprovado, o regime de auxílios estatais examinado deve incluir uma condição específica,
- esta condição consistiria em que o etanol-carburante fosse produzido em instalações industriais obrigatoriamente separadas de quaisquer outras instalações industriais que produzam etanol destinado ao mercado tradicional,
- na presença desta garantia, os receios da BP Chemicals em relação ao dispositivo francês seriam inteiramente dissipados e o desenvolvimento da utilização voluntária do bioetanol na Comunidade seria favorecido.
(55) Em seguida, a BP Chemicals desenvolveu de forma muito detalhada os argumentos contra o dispositivo francês de não tributação dos biocarburantes.
2.2. Comentários da BP Chemicals sobre o mercado do etanol
(56) A BP Chemicals refere que o etanol é igualmente designado por "álcool etílico" e, muitas vezes, por abuso de linguagem, apenas por "álcool". Quando é fabricado a partir de matérias de base agrícolas, através de um processo de fermentação, é preferencialmente designado por "álcool agrícola" e, quando se destina ao mercado de carburantes, é geralmente designado por "bioetanol". O etanol produzido por um processo de síntese química é geralmente denominado "álcool sintético". A BP Chemicals insiste no facto de todos estes produtos corresponderem à mesma substância química e, desde que passem por um processo de purificação apropriado, serem tecnicamente equivalentes.
(57) Segundo a BP Chemicals, o mercado do etanol na Comunidade compreende três segmentos básicos:
- o sector industrial representa actualmente o principal segmento. Engloba uma grande variedade de aplicações à base de solventes e de utilizações como matéria de base química. As aplicações à base de solventes incluem o fabrico de tintas de impressão, de cosméticos e de aerossóis, de outros tipos de tintas, de produtos de limpeza, de produtos de manutenção de veículos automóveis (por exemplo, para os pára-brisas) e de solventes farmacêuticos para fins de purificação,
- o segundo segmento corresponde actualmente ao sector denominado "potável", que engloba o álcool utilizado como ingrediente em bebidas espirituosas (tais como vodka, pastis e gin) e como matéria-prima para o fabrico de vinagre. Por tradição, este segmento utiliza o álcool agrícola. A regulamentação comunitária relativa às bebidas espirituosas autoriza a utilização de álcool sintético nas bebidas até um teor alcoométrico de 15 % (mas não superior a este), embora, por razões de costume e sentimentais, o sector "potável" utilize somente o álcool agrícola,
- o terceiro segmento é, presentemente, o do etanol-carburante. Ainda que tanto o álcool agrícola como o álcool sintético possam ser usados como carburante, o custo de produção do etanol - seja qual for o processo utilizado - é mais elevado do que o dos carburantes clássicos. Consequentemente, o etanol só pode constituir um componente económico da gasolina se beneficiar de um auxílio, de uma forma ou de outra. Uma vez que os auxílios estatais, no quadro dos vários programas de promoção dos biocarburantes, só são concedidos no caso do álcool agrícola, o sector dos carburantes fica reservado, na prática, por força da lógica económica, ao álcool agrícola.
(58) Segundo a BP Chemicals, o etanol sintético está em concorrência com o etanol agrícola no sector industrial tradicional, mas não lhe é permitido concorrer com o etanol agrícola no resto do mercado do etanol. Presentemente, o etanol sintético satisfaz cerca de dois terços das necessidades do sector industrial, ficando o restante para o etanol agrícola.
(59) De acordo com a BP Chemicals, esta situação significa que qualquer melhoria da posição concorrencial dos produtores de álcool agrícola tem uma incidência no mercado industrial. Assim, a BP Chemicals congratula-se com o facto de a Comissão ter reconhecido, na sua decisão de início do procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, a necessidade de determinar se o crescimento da produção de biocarburantes é susceptível de provocar uma distorção da concorrência em relação ao álcool sintético no mercado tradicional.
(60) A BP Chemicals considera que o facto de apenas alguns dos muitos produtores de etanol agrícola beneficiarem do dispositivo de auxílios estatais criará igualmente uma distorção entre os produtores de etanol agrícola que beneficiam desses auxílios e aqueles que não beneficiam, situação que será manifesta a todos os níveis do mercado.
(61) A BP Chemicals apresenta os dados constantes do quadro que se segue. Nele não está incluído o álcool vínico da Comunidade.
MERCADO DO ETANOL NA COMUNIDADE
Mercado do álcool etílico na União Europeia (UE) em 1999
POSIÇÃO NUMA TABELA
POSIÇÃO NUMA TABELA
POSIÇÃO NUMA TABELA
POSIÇÃO NUMA TABELA
(62) A BP Chemicals considera que, para se poder avaliar o impacto do regime francês de auxílios estatais sobre o mercado tradicional do etanol, é essencial recordar que se trata de um mercado único à escala da Comunidade e que, consequentemente, qualquer distorção de concorrência no mercado francês tem repercussões para além deste. Do mesmo modo, se um dispositivo de auxílios estatais a favor do bioetanol num outro Estado-Membro criar uma distorção da concorrência no mercado, a BP Chemicals considera que esta se somará à distorção da concorrência induzida pelo regime francês. A BP Chemicals acrescenta, aliás, que é essencial ter em conta os outros projectos relacionados com o bioetanol na Comunidade. A BP Chemicals pretende, assim, assegurar-se de que a Comissão está bem informada da existência das várias unidades de produção de bioetanol já em actividade, bem como dos projectos de construção de novas instalações num futuro próximo.
(63) No caso da França, a BP Chemicals refere que o Governo francês aprovou em 2000 a construção de duas novas unidades de ETBE, que produzirão 155000 toneladas de ETBE suplementares. Tal como as três unidades já existentes, estas duas serão construídas pela Total Fina Elf.
(64) Em Espanha, está já em funcionamento uma unidade de etanol e foram iniciados os trabalhos de construção de uma segunda unidade. Parece que as unidades de ETBE são antigas unidades de MTBE reconvertidas no interior de refinarias da Repsol e da CEPSA.
(65) No que se refere à Suécia, foi realizado um projecto de promoção do bioetanol de dimensão relativamente modesta, destinado a fornecer carburantes aos autocarros da cidade de Estocolmo. Está em vias de lançamento um novo regime, no quadro do qual a empresa Agroetanol assegurará a produção. A fábrica, já construída, deverá produzir 500 mil hectolitros de bioetanol em 2001.
(66) Em Itália, ainda se não iniciou a produção de bioetanol. No entanto, alguns produtores italianos elaboraram projectos muito ambiciosos no quadro de um dispositivo de produção em grande escala. Segundo a BP Chemicals, a produção de etanol-carburante em Itália deverá atingir 1,9 milhões de hectolitros por ano em 2002 e 3 milhões de hectolitros em 2003.
(67)
POSIÇÃO NUMA TABELA
(68) A BP Chemicals indica que estes dados previsionais devem ser examinados à luz dos objectivos próprios da Comissão em matéria de crescimento da produção de biocarburantes. A BP Chemicals recorda que o programa Altener prevê actualmente a produção de 5 milhões de toneladas de biocarburantes líquidos.
2.3. Comentários da BP Chemicals sobre as vantagens e inconvenientes do bioetanol
(69) A BP Chemicals assinala que é impossível determinar o balanço ambiental de um regime de auxílios sem dispor de elementos sobre o processo de produção do etanol. Embora a justificação ambiental essencial do bioetanol se prenda com a redução relativa das emissões de CO2 comparativamente aos carburantes fósseis, a BP Chemicals considera que existem outros aspectos da produção do bioetanol que devem ser igualmente tidos em consideração.
(70) Assim, segundo a BP Chemicals, o balanço global "CO2" de um regime de promoção do bioetanol ou do ETBE depende inteiramente do balanço "CO2" da cadeia de produção de etanol. Este pode variar sensivelmente. É fortemente influenciado, por exemplo, pela afectação dos co-produtos do processo. Quando estes servem para a alimentação animal, em vez de serem utilizados como combustíveis para o fabrico de etanol, o balanço é menos favorável. A BP Chemicals sugere nos seus comentários que as empresas beneficiárias do regime francês de auxílios estatais vendem todos os seus produtos, em vez de os utilizarem como combustíveis, o que faz com que este regime, em termos de balanço CO2, não seja tão vantajoso como poderia ser. Em relação a todas as diferenças possíveis relativas às matérias de base, ao tratamento dos resíduos e ao sistema de produção (instalações de fermentação ou, de preferência, instalações de destilação), a BP Chemicals considera que não é necessariamente verdade que os biocarburantes permitam uma redução líquida das emissões de CO2 em comparação com os carburantes tradicionais.
(71) A BP Chemicals refere que a produção de bioetanol produz outras emissões além do CO2. Acrescenta que algumas destas emissões são significativas e que existe uma elevada probabilidade de gerarem uma carga ambiental mais importante do que a que é gerada pela produção de carburantes convencionais. A título de exemplo, a BP Chemicals cita o risco de um aumento da poluição das águas (nomeadamente, pelos efluentes nitrosos provenientes da agricultura intensiva) e das emissões de protóxido de azoto, devido a uma mais intensa utilização de fertilizantes e de pesticidas.
(72) A BP Chemicals considera que o cultivo da superfície de terras que seria necessária para produzir biocarburantes líquidos em grande escala teria um impacto significativo sobre a biodiversidade. Por exemplo, foi calculado que, para compensar as emissões de CO2 resultantes de 10 % do consumo de gasolina nos Estados Unidos, seria necessário afectar às culturas destinadas à produção de biocarburantes uma superfície equivalente a 48 % das terras cultivadas do país.
(73) A BP Chemicals alega igualmente que os biocarburantes líquidos constituem uma das opções mais onerosas para reduzir as emissões de gás com efeito de estufa. Existem soluções alternativas que podem ser muito mais económicas, entre as quais a silvicultura energética [produção de electricidade utilizando directamente produtos agrícolas, por exemplo, o junco da China (miscanto), como combustível renovável].
(74) A BP Chemicals acrescenta, no entanto, que a finalidade das suas observações:
"não é determinar se o bioetanol apresenta vantagens para a Comunidade Europeia. Também não pretende expor argumentos contra a utilização de biocarburantes nem contra os auxílios estatais que são necessários para tornar a produção de biocarburantes economicamente viável. A BP Chemicals deseja, simplesmente, que os auxílios estatais à produção de bioetanol sejam sujeitos a medidas que permitam reduzir ao mínimo a distorção da concorrência no mercado tradicional do etanol"
(ponto 4.6 das observações).
(75) A BP Chemicals conclui os seus comentários sobre as vantagens e inconvenientes do bioetanol solicitando à Comissão:
"que compare duas versões do regime francês, a saber:
- o regime que é proposto pelo Governo francês,
- um regime equivalente ao supracitado, no quadro do qual o etanol-carburante deveria ser, obrigatoriamente, produzido em instalações industriais separadas de quaisquer instalações que produzam etanol destinado ao mercado tradicional"
(ponto 4.7 das observações).
2.4. Comentários da BP Chemicals sobre a intensidade dos auxílios
(76) A BP Chemicals reconhece que os auxílios estatais ao bioetanol são necessários, a longo prazo e de forma continuada, para que a sua produção seja viável. A título de exemplo, cita o regime federal de isenção fiscal dos Estados Unidos, introduzido no início da década de 80 e prorrogado pela última vez em 1999, até 2007. A BP Chemicals refere que a redução da intensidade da subvenção paga pelo regime federal de auxílios à produção do bioetanol nos Estados Unidos foi de apenas 4 % em quase 30 anos, enquanto o montante global das subvenções aumentou substancialmente devido ao crescimento das quantidades produzidas.
(77) A BP Chemicals recorda que a Comissão refere, no ponto 57 da carta em que informa o Governo francês do início do procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, que, tendo em conta a aplicação de uma taxa de isenção fiscal única para o bioetanol no quadro do dispositivo francês, é inevitável que, mesmo entre os beneficiários dos auxílios, alguns sejam mais compensados do que outros. A BP Chemicals conclui que a forma como o regime está concebido irá reforçar cada vez mais a posição concorrencial de um pequeno número de produtores.
(78) A BP Chemicals considera elevado o montante do auxílio concedido pelo dispositivo francês, de 50 euros por hectolitro. Segundo os cálculos da BP Chemicals, o nível real do IIPP é inferior a 10 euros por hectolitro, bastante inferior, segundo a BP Chemicals, ao imposto mínimo sobre a gasolina fixado pela Directiva 92/81/CEE (287 euros por 1000 litros, ou seja, 28,7 euros por hectolitro).
(79) A BP Chemicals entende que, para avaliar em que medida a intensidade dos auxílios pode reforçar a posição concorrencial das empresas que os recebem, é necessário dispor de uma estimativa dos custos de produção do bioetanol. A BP Chemicals calcula os custos de base da produção de bioetanol a partir da beterraba sacarina em cerca de 42 euros por hectolitro. Segundo a BP Chemicals, o auxílio estatal de 50 euros por hectolitro visa permitir à Total Fina Elf adquirir etanol em vez de metanol e transformá-lo em ETBE, em vez de MTBE (que é o produto obtido quando se utiliza metanol). A BP Chemicals acrescenta que os custos de transformação para produzir ETBE ou MTBE são idênticos.
(80) Calculando o custo em 42 euros por hectolitro de bioetanol, a BP Chemicals diz-se surpreendida com o montante do auxílio estatal, que estima num montante de 50 euros por hectolitro.
(81) A BP Chemicals acrescenta que, deste modo, a via fica aberta para que talvez um milhão de hectolitros de álcool vínico sejam escoados no quadro de diversos regimes de promoção do bioetanol na Comunidade, o que deveria ser tido em conta na análise global.
(82) Por último, a BP Chemicals recorda que, posteriormente à notificação do regime francês, a Comissão introduziu o enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente(22). Embora refira não ter podido determinar se os projectos beneficiários dos regimes de auxílios estatais em questão se relacionam com investimentos destinados a promover as fontes renováveis de energia, a BP Chemicals considera que, se fosse este o caso, o ponto E.1.3.3.2 do enquadramento autorizaria, no máximo, uma taxa de auxílio de 40 % dos custos elegíveis.
2.5. Comentários da BP Chemicals sobre o que designa por "mecanismos de distorção da concorrência"
(83) A BP Chemicals refere que o seu receio não é o da possibilidade de ser produzido etanol, que sejam exigidos auxílios estatais para esse etanol, que depois, em vez de ser lançado no mercado dos biocarburantes, seja vendido no mercado tradicional (solventes, bebidas e produtos químicos). Este seria, segundo a BP Chemicals, um caso flagrante de fraude que, "tanto quanto nós (BP Chemicals) sabemos", não parece ocorrer no quadro do regime francês (ponto 6.1 das observações).
(84) O receio da BP Chemicals prende-se antes com o facto de o dispositivo conceder toda uma série de vantagens concorrenciais significativas aos produtores de etanol que nele participam, o que teria um efeito de distorção da sua posição concorrencial no mercado tradicional do etanol. A BP Chemicals indica que isto ressalta muito claramente da exposição de motivos da proposta de regulamento do Conselho (apresentada pela Comissão) que estabelece a organização comum do mercado do álcool etílico de origem agrícola. Com efeito, a Comissão seria aí suficientemente explícita em relação ao aumento da concorrência no mercado interno do etanol:
"Dada a forte interdependência entre o álcool de origem agrícola e o álcool de origem não agrícola, a aplicação do regulamento proposto deve ter em conta a situação global do mercado no sector do álcool e abster-se de introduzir medidas que estabeleçam discriminações entre os dois tipos de álcool no mercado interno"
(ponto 10 da exposição de motivos da proposta).
(85) A BP Chemicals considera que o regime de auxílios estatais francês confere aos produtores que dele beneficiam as seguintes vantagens concorrenciais:
- as despesas de equipamento e os outros custos fixos de produção por tonelada são reduzidos por tonelada produzida,
- aumenta a escala de produção de co-produtos, o que melhora a competitividade nos mercados destes co-produtos, nomeadamente o da alimentação animal,
- os contratos de fornecimento de etanol-carburante dão garantia de escoamento de uma quantidade substancial, a preço atraente, durante um longo período,
- esta situação permite igualmente suprimir os pontos de estrangulamento na produção através de uma capacidade elevada, o que não seria viável sem a escala de produção tornada possível pelos contratos de fornecimento de etanol-carburante,
- o mercado dos biocarburantes, ao contrário de muitos outros mercados tradicionais, não exige uma pureza do produto muito elevada. Para um produtor que abasteça, ao mesmo tempo, o mercado de carburantes e o mercado tradicional, isto significa que o mercado de carburantes oferece uma garantia de escoamento de produtos que não correspondam às especificações técnicas para as aplicações tradicionais que não o carburante. Isto permite economizar nos custos de retirada da produção não conforme,
- a existência de uma utilização final pouco exigente em termos de qualidade (a utilização como carburante) permite ao produtor explorar a sua fábrica de uma forma mais eficiente. Pode utilizar o processo de purificação para produzir apenas uma determinada parte de produto de qualidade elevada e a parte restante de produto de qualidade "carburante",
- a produção de base de etanol-carburante permite cobrir os custos fixos da fábrica. Isto significa que se pode aplicar uma contabilidade de custos marginais a todos os restantes produtos que não o carburante. Trata-se de uma transferência de subvenções para custos fixos.
(86) A BP Chemicals conclui que, quando todas estas vantagens são concentradas numa unidade de produção que produz também etanol destinado ao mercado dos solventes/produtos químicos ou das bebidas, permitem melhorar sensivelmente a estrutura de custos desse etanol. A BP Chemicals calcula o valor da vantagem relativa às vendas marginais de matéria de qualidade elevada no mercado tradicional em 45 euros por tonelada (ou 3,5 euros por hectolitro).
(87) A BP Chemicals afirma que a escala de produção da unidade influencia de forma significativa a rentabilidade global. Uma destilaria concebida à escala de 1 milhão de hectolitros por ano e que integre as mais modernas tecnologias em matéria de concepção e de controlo de processos pode funcionar com base num custo de exploração fixo tipo de 60 euros por tonelada de etanol (ou 4,5 euros por hectolitro). Qualquer quantidade suplementar seria produzida a um custo inferior. Em contrapartida, uma unidade que produza a uma escala relativamente modesta de 100000 hectolitros de etanol destinado aos sectores "potável" e industrial suportaria um custo fixo de exploração de 150 euros por tonelada de etanol (ou 11,5 euros por hectolitro).
(88) A BP Chemicals conclui os seus comentários reconhecendo que é difícil avaliar a incidência exacta dos auxílios sobre os preços do mercado, devido às outras pressões que se exercem ao mesmo tempo sobre o mercado do álcool da Comunidade. Sem precisar quais são estas "outras pressões", a BP Chemicals refere-se simplesmente à exposição de motivos da proposta de regulamento do Conselho (apresentada pela Comissão) que estabelece a organização comum do mercado do álcool etílico de origem agrícola.
2.6. Comentários da BP Chemicals sobre as possibilidades de reduzir ao mínimo a distorção de concorrência
(89) A medida mais eficaz que pode ser aplicada para garantir que a distorção seja reduzida ao mínimo é a de exigir que o bioetanol destinado ao mercado dos carburantes seja produzido exclusivamente em unidades de produção de etanol reservadas a 100 % à produção de carburante. A BP Chemicals designa esta disposição pelo termo de "isolamento" (ringfencing) das instalações de produção. Isto implicaria, segundo a BP Chemicals, que as instalações industriais que produzam etanol no quadro de um regime de auxílios estatais à produção de carburantes não deveriam de modo algum fornecer matéria aos mercados industrial e de bebidas. O isolamento físico das instalações de produção de etanol-carburante das empresas que pretendam beneficiar de contratos de produção de etanol-carburante eliminaria ou, pelo menos, reduziria ao mínimo, a maior parte das vantagens desleais.
(90) A BP Chemicals considera que as empresas que possuem mais de uma unidade de produção poderiam continuar a beneficiar de determinadas vantagens no domínio do aprovisionamento. Alguns produtores "poderiam organizar um sistema de permuta, segundo o qual uma unidade produziria apenas carburante e a outra unicamente matéria destinada ao mercado tradicional, trocando depois os produtos a fim de manter uma presença nos dois mercados (poderá tratar-se de instalações diferentes de uma mesma empresa ou de empresas diferentes que, eventualmente, possuam, cada uma, uma única instalação" (ponto 7.4 das observações). A introdução de tal sistema não teria consequências onerosas para os produtores em causa, pelas razões seguintes.
(91) Segundo a BP Chemicals, a procura suplementar de etanol-carburante que resultará da extensão do dispositivo francês poderá ser coberta pelas fábricas que actualmente abastecem tanto o mercado de carburantes como o mercado tradicional. A procura suplementar resultante das novas unidades de ETBE seria suficientemente grande para que a capacidade destas fábricas pudesse facilmente ser afectada a 100 % à produção de carburante. Deste modo, as fábricas em questão não sofreriam perda de produção. A BP Chemicals considera que a "concorrência" poderia substituir-se a essas fábricas para fornecer as quantidades que anteriormente forneciam ao mercado tradicional, ou poderiam recorrer a acordos de permuta entre produtores - acordos que poderiam ser facilmente estabelecidos, a fim de permitir a um produtor que anteriormente vendia no mercado tradicional continuar a fazê-lo.
2.7. Comentários da BP Chemicals: conclusão
(92) A BP Chemicals conclui as suas observações afirmando que, para ser aprovado, o regime de auxílios estatais examinado deverá incluir uma condição específica. Esta condição consistirá em que o etanol-carburante seja produzido numa unidade industrial obrigatoriamente separada de qualquer outra unidade que produza etanol destinado ao mercado tradicional. Numa reunião realizada em 29 de Janeiro de 2002, nos serviços da Comissão, em Bruxelas, a BP Chemicals retomou os argumentos desenvolvidos no quadro das suas observações, solicitando que a decisão final inclua a condição de que o etanol-carburante seja produzido numa unidade industrial obrigatoriamente separada de qualquer outra unidade industrial que produza etanol destinado ao mercado tradicional. A título subsidiário, no caso de esta separação não ser previsível ou de a unidade industrial produzir ao mesmo tempo etanol-carburante e etanol destinado ao mercado tradicional, a BP Chemicals solicita que a decisão final apenas autorize o regime de auxílio em questão na condição de que sejam introduzidas limitações de capacidade para neutralizar as vantagens descritas no considerando 85 da presente decisão, nomeadamente a vantagem resultante das economias de escala.
3. Observações das outras partes interessadas
3.1. Observações do Reino Unido
(93) O Reino Unido declara-se favorável à promoção das energias renováveis, formulando argumentos semelhantes aos desenvolvidos pela BP Chemicals, segundo os quais:
"existe o risco de o auxílio a favor do bioetanol nos óleos minerais produzir uma distorção da concorrência nos outros mercados, por exemplo, na produção de etanol para ser utilizado nos solventes e nos processos químicos. Para dar dois exemplos, poderia haver distorção da concorrência através de uma subvenção cruzada no interior de fábricas que produzam as duas substâncias ou do desvio do bioetanol produzido com o benefício da vantagem fiscal para outros mercados e para outras utilizações.".
3.2. Observações da Associação Nacional dos Produtores de Álcool Agrícola ("SNPAA")
(94) A Associação Nacional dos Produtores de Álcool Agrícola ("SNPAA") representa os interesses dos produtores franceses de álcool etílico com origem em beterraba e em cereais, parte do qual serve para a produção de ETBE destinado à carburação. As observações da SNPAA podem resumir-se da forma seguinte.
(95) Conscientes das múltiplas vantagens ligadas à produção de biocarburantes, os produtores de álcool envolveram-se nesta actividade logo que os poderes públicos franceses manifestaram vontade política de criar as condições para o seu arranque.
(96) Os argumentos a favor dos biocarburantes foram há muito enunciados pela Comissão, por exemplo, na exposição de motivos da proposta de directiva relativa à tributação dos biocarburantes, em 1992. O programa Altener tem em conta estes argumentos. E, mais recentemente, o Livro Branco sobre as Fontes de Energia Renováveis e, depois, o Livro Verde sobre a Segurança do Aprovisionamento Energético desenvolveram-nos amplamente e fixaram objectivos.
(97) A França não foi o único país a lançar um programa de biocarburantes, tendo vários outros Estados-Membros feito o mesmo sem, no entanto, adoptar medidas idênticas, por não haver uma harmonização comunitária.
(98) É assim que, nas suas conclusões, a comunicação da Comissão sobre a execução da estratégia em matéria de fontes de energia renováveis, de 16 de Fevereiro de 2001, salienta que "nesta fase, não é ainda certo que o objectivo indicativo do livro branco (...) possa ser atingido em 2010", e que "serão necessários consideráveis esforços suplementares (...) tanto a nível comunitário como a nível das políticas nacionais dos Estados-Membros".
(99) No domínio do etanol, em França, os destiladores tentaram promover a mistura directa na gasolina, mas depararam com a hostilidade das empresas petrolíferas e dos construtores de automóveis, que preferiam o ETBE.
(100) A produção de etanol é realizada nas unidades existentes que possuem capacidades disponíveis, portanto, sem a sua ampliação e sem a construção de novas unidades.
(101) As duas produções de álcool tradicional e de etanol-carburante têm lugar em paralelo, adaptando-se às necessidades do mercado e sem gerar perturbações no mercado do álcool tradicional.
(102) A constatação que pode ser feita ao nível francês é que, em relação à situação anterior ao aparecimento do etanol-carburante, as produções de álcool agrícola continuaram relativamente estáveis, enquanto que a de álcool de síntese registou uma certa progressão.
(103) Os produtores de álcool franceses, tal como todos os seus colegas europeus, foram confrontados com perturbações nos mercados tradicionais, resultantes de um aumento constante das importações provenientes de países terceiros. A SNPAA desenvolve estes argumentos da forma seguinte.
(104) O mercado do álcool na Comunidade, para todas as utilizações excepto a das bebidas espirituosas, reservadas ao álcool agrícola é abastecido pela produção europeia de álcool com origem agrícola e de síntese e por importações.
(105) O grande crescimento das importações nestes últimos anos traduz-se em graves perturbações para os produtores europeus.
(106) A análise dos dados estatísticos do Eurostat, actualmente os únicos completos e fiáveis, revela a evolução seguinte.
(107) A importação pela Comunidade de álcoois provenientes de países que beneficiam de isenção total de direitos aduaneiros conduziu a uma perda de mercado superior a 5 %, para a indústria comunitária, se se calcular a produção de álcool de origem agrícola (excepto álcoois vínicos) e de síntese em cerca de 16 milhões de hectolitros em toda a Comunidade. Por outro lado, o número de países exportadores passou de seis em 1995 para 16 em 1999. A grande maioria das destilarias que hoje exportam para a Comunidade com isenção de direitos foi criada nos últimos 10 anos, para beneficiar das condições aduaneiras muito favoráveis que a Comunidade oferecia a esses países. No caso dos países ACP, as exportações para a Comunidade não estão limitadas por um sistema de quotas, ao contrário do que acontece com outros produtos, próximos do álcool, como o açúcar, o melaço e o rum.
(108) No que se refere à importação pela Comunidade de álcoois sujeitos a direitos aduaneiros, cabe recordar que, depois da aplicação da redução de 36 % decidida no quadro das negociações comerciais multilaterais, os direitos aduaneiros "normais" aplicáveis a partir de 2000 são: álcool natural (código NC 2207 10 ): 19,2 euros por hectolitro e álcool desnaturado (código NC 2207 20 ): 10,24 euros por hectolitro. Além disso, estes montantes são ainda reduzidos em 15 % no caso dos países beneficiários do SPG.
(109) Globalmente, as importações de álcool natural e desnaturado, com 254341 hectolitros em 1999, representam já mais de 1 % do mercado.
(110) As importações para a Comunidade de misturas concorrentes do álcool são declaradas sob o código NC 3814 00 90, para evitar o pagamento dos direitos aduaneiros aplicáveis ao álcool sob o código NC 2207 20. Graças a esta classificação, o montante dos direitos aduaneiros é, em grande parte, escamoteado, o que permite importações que seriam economicamente pouco rentáveis com os direitos aduaneiros próprios do álcool. Não obstante esta classificação, trata-se de produtos que possuem a totalidade das propriedades do álcool (o qual, aliás, continua a ser o seu constituinte essencial). Estas importações representaram 1417760 hectolitros em 1999, ou seja, cerca de 9 % dos mercados de álcool agrícola e de síntese, e progrediram 200 % em quatro anos.
(111) Em conclusão, sob a influência conjugada de acordos internacionais que reduziram substancialmente ou anularam mesmo os direitos aduaneiros, de programas nacionais de subvenções, que favoreceram o aparecimento de excedentes vendidos a custos marginais, de classificações duvidosas ou abusivas sob o código NC 3814, a fim de evitar o pagamento de direitos aduaneiros, e de desvalorizações monetárias que reforçaram arbitrariamente a "competitividade" de alguns países, as importações passaram de 824235 hectolitros em 1995 para 2540584 hectolitros em 1999, o que representa 16 % do mercado de álcool agrícola e de síntese, de cerca de 16 milhões de hectolitros por ano.
(112) Sob a pressão destas importações, a indústria europeia do álcool viu-se ameaçada, e estas ameaças tornaram-se suficientemente inquietantes para que a Comissão proponha a criação de uma regulamentação neste sector.
(113) A exposição de motivos da proposta de regulamento do Conselho que estabelece a organização comum do mercado de álcool etílico de origem agrícola reconhece, com efeito, que "nos últimos cinco anos, o sector tem vindo a ser confrontado com uma série de problemas, sobretudo ligados ao aumento da concorrência no mercado interno, a saber: crescimento das importações de países terceiros (...) a partir de 1995 (...); importações cada vez maiores de misturas de álcool com desnaturantes ...".
(114) Não há, portanto, qualquer dúvida de que surgiram perturbações no mercado e que estas não se devem às produções de etanol-carburante, como dava a entender a empresa BP Chemicals. Em apoio destas afirmações, a SNPAA apresenta o seguinte quadro:
PRODUÇÃO DE ÁLCOOL ETÍLICO EM FRANÇA DE ORIGEM AGRÍCOLA (BETERRABA E CEREAIS) E DE SÍNTESE
POSIÇÃO NUMA TABELA
(115) Por outro lado, a SNPAA refere que a BP Chemicals lançou um programa de investimentos para aumentar as suas capacidades em álcool de síntese, que foi divulgado na imprensa. As unidades em causa conheceram, ao que parece, dificuldades no arranque, e as perdas de mercado que se seguiram não podem, evidentemente, ser imputadas à produção de etanol-carburante.
(116) No que se refere ao auxílio concedido por via da isenção fiscal à categoria ETBE, importa precisar que este não é atribuído ao produtor de etanol mas sim ao distribuidor de gasolina aditivada com ETBE, quando é vendida ao consumidor.
(117) O valor do ETBE é calculado com base em critérios petrolíferos como a volatilidade ou o valor em octanas, sendo o preço do etanol apenas uma resultante. O montante da isenção inclui também as amortizações ligadas aos investimentos significativos que tiveram de ser efectuados para a construção das unidades de ETBE.
(118) A SNPAA refere ainda que a isenção não cobre a totalidade do IIPP aplicável à gasolina. Com efeito, o etanol está sujeito a um IIPP equivalente a cerca de 15 % do que se aplica à gasolina, o que é mais do que estava previsto na proposta "Scrivener" relativa à tributação dos biocarburantes (10 %).
3.3. Observações da Ethanol Union
(119) A Ethanol Union apresentou observações na qualidade de empresa que comercializa o etanol produzido pelos seus accionistas destiladores(23) junto da refinaria ELF Antar France de Feyzin, que utiliza este etanol no fabrico do ETBE que, por sua vez, é depois incorporado nos carburantes de que a ELF Antar France assegura a distribuição.
(120) A Ethanol Union corrobora a afirmação da Comissão segundo a qual o desenvolvimento das fontes renováveis de energia tem sido, há muitos anos, claramente encorajado pelas autoridades europeias e objecto de numerosos estudos, recomendações e decisões.
(121) Em França, um dos eixos de desenvolvimento adoptados nesta perspectiva foi o de introduzir o etanol-carburante no mercado através do ETBE, categoria altamente privilegiada pela indústria petrolífera.
(122) O dispositivo criado pela França assenta na atribuição de reconhecimentos às unidades de produção de ETBE que, como assinala a Comissão, não contém elementos discriminatórios nos critérios de elegibilidade das empresas nem elementos discricionários na selecção dos beneficiários dos mesmos reconhecimentos.
(123) Este dispositivo assegura que as tonelagens de ETBE que beneficiam de isenção fiscal sejam bem limitadas e controladas e, futuramente, o regime fiscal aplicável aos biocarburantes terá necessariamente de evoluir, nomeadamente em função da evolução esperada desta actividade.
(124) Por outro lado, a questão da existência de um risco de distorção de concorrência a favor da produção de etanol de origem agrícola e em detrimento do etanol sintético pode, por sua vez, ser convenientemente apreciada na análise da situação passada: as evoluções comparadas dos volumes da produção francesa, ao longo dos últimos anos, de etanol de origem agrícola (excepto etanol-carburante), por um lado, e de etanol sintético, por outro, fornecem indicações preciosas a este respeito.
(125) Num mercado cujo volume global é relativamente estável, se a hipótese de uma distorção da concorrência a favor do etanol de origem agrícola fosse fundada, esta traduzir-se-ia, desde o início da produção de etanol-carburante, num desenvolvimento da produção de etanol de origem agrícola (excepto etanol-carburante) e por uma diminuição (pelo menos parcial, em função da localização dos mercados) da produção de etanol sintético.
(126) Ora, a análise das estatísticas de produção disponíveis relativas à França, no período de 1991-1999, revela que não foi essa a evolução(24):
POSIÇÃO NUMA TABELA
(127) No período em apreço, verifica-se que a produção de etanol sintético aumentou numa maior proporção do que a de etanol agrícola, não se confirmando pois, de forma alguma, o risco de distorção de concorrência em detrimento do etanol sintético.
(128) Em contrapartida, em relação ao período mais recente, importa salientar que o mercado do etanol (excepto etanol-carburante) foi fortemente perturbado, não pelo desenvolvimento do etanol-carburante de origem agrícola, mas por um crescimento maciço das importações de etanol e de misturas à base de etanol que beneficiam de regimes aduaneiros favoráveis à entrada na Comunidade.
(129) Com efeito, o volume total das importações comunitárias de etanol e de produtos concorrentes do etanol triplicou em cinco anos, passando de cerca de 800000 hectolitros em 1995 para mais de 2500000 hectolitros em 1999. Este factor afectou gravemente todo o mercado do etanol, e essas perturbações justificaram, aliás, a recente aprovação pela Comissão de uma proposta de OCM para o etanol de origem agrícola.
(130) No quadro do desejado desenvolvimento das fontes de energia renováveis, importa ter em contaque a economia da categoria produzida a partir do trigo e da beterraba justifica a atribuição de um auxílio fiscal e, a este título, a Ethanol Union apoia firmemente o pedido formulado pela França ao abrigo do n.o 4 do artigo 8.o da Directiva 92/81/CEE.
3.4. Observações da Ethanol Holding
(131) A Ethanol Holding apresentou observações na qualidade de empresa cujos accionistas são produtores de etanol-carburante. A Ethanol Holding é accionista da empresa OUEST-ETBE, que explora a unidade de produção de ETBE situada nas instalações da refinaria da Normandia, em Gonfreville-l'Orcher.
(132) O desenvolvimento das fontes de energia renováveis tem sido, desde há muitos anos, constantemente encorajada pelas autoridades europeias. Nos últimos anos, foram redigidos inúmeros textos que fornecem orientações ou fixam objectivos em matéria de desenvolvimento dos biocarburantes: proposta de directiva sobre a tributação dos biocarburantes (1992), programas Altener para a promoção das fontes de energia renováveis, livro branco "Energia para o futuro: fontes renováveis de energia" (1997), livro verde "Para uma estratégia europeia de segurança do aprovisionamento energético" (2000).
(133) Vários Estados-Membros, entre os quais a França, lançaram programas de promoção dos biocarburantes mas, não havendo regras harmonizadas a nível comunitário, as disposições adoptadas diferem sensivelmente entre Estados.
(134) Em matéria de etanol-carburante, a França optou, desde 1992, pela categoria ETBE. A opção por esta categoria, que corresponde ao pedido expresso da indústria petrolífera, implicou a realização de pesados investimentos na construção de novas unidades para a produção de ETBE (entre as quais a unidade OUEST-ETBE de Gonfreville l'Orcher). A amortização destes investimentos foi tida em consideração para determinar a duração das autorizações.
No que se refere aos efeitos do auxílio no mercado do etanol, a Ethanol Holding corrobora a afirmação da Comissão segundo a qual, ao contrário de algumas alegações, os elementos de que dispõe não confirmam que um crescimento da produção de bioetanol provoque uma distorção de concorrência em relação ao etanol sintético. A análise da evolução da produção francesa de bioetanol, por um lado, e de etanol de síntese, por outro, desde a introdução do etanol-carburante no mercado desmente a existência dessa distorção(25). Os números citados a este respeito são idênticos aos apresentados pela SNPAA (ver considerando 114).
(135) Entre 1990 e 1999, verifica-se que, longe de ser penalizada pelo aparecimento do bioetanol, a produção francesa de etanol de síntese, pelo contrário, aumentou numa proporção mais significativa do que a produção de etanol de origem agrícola.
(136) Os dados citados demonstram que não pode ser seriamente invocado qualquer sinal de distorção de concorrência em detrimento do etanol sintético ocasionada pela produção de etanol-carburante.
(137) É certo que o mercado europeu de etanol, no seu conjunto (de origem agrícola e sintético) registou perturbações nos últimos anos, mas as causas devem ser procuradas, em especial, na recente evolução das importações comunitárias de álcool e de misturas contendo álcool, e não no desenvolvimento da produção de etanol-carburante.
(138) Estas importações de etanol e de misturas concorrentes registaram um crescimento contínuo durante os últimos anos, ultrapassando os 2500000 hectolitros em 1999 (ou seja, o triplo de 1995), o que representa cerca de 16 % do mercado europeu do álcool.
(139) O desenvolvimento das fontes de energia renováveis exige que seja concedido um apoio fiscal aos sectores que para ele contribuem.
(140) Vários Estados-Membros (Espanha, Itália, Países Baixos, Suécia, Reino Unido, Alemanha, Áustria) incentivam ou tencionam incentivar iniciativas que vão no sentido das orientações e objectivos definidos em diversas ocasiões pelas autoridades comunitárias. Os dispositivos previstos ou já em vigor consistem em sistemas diversificados de auxílios fiscais concedidos aos biocarburantes, devendo a fiscalidade específica deste sector evoluir em função da evolução previsível destas actividades.
3.5. Observações da Union des Sucreries et Distilleries de l'Aisne ("União SDA")
(141) A Union des Sucreries et Distilleries de l'Aisne ("União SDA") é, através das suas filiais Bio-Ethanol Nord Picardie (BENP) e Brie Champagne Ethanol (BCE), o primeiro produtor francês de etanol-carburante a partir de cereais e um dos produtores de etanol-carburante a partir de beterraba. A sua vocação é promover o desenvolvimento industrial susceptível de proporcionar escoamento às matérias-primas agrícolas (beterraba e trigo) dos seus associados cooperantes.
(142) A destilaria de trigo de BCE, em Provins, foi construída como unidade-piloto em 1989, ou seja, muito antes da entrada em funcionamento da unidade ELF de Feyzin, que só arrancou em Abril de 1993. A unidade da BENP em Origny-Sainte-Benoîte, por sua vez, foi construída em 1993, para produzir etanol a partir de trigo e desidratar álcool de beterraba produzido nas destilarias existentes do grupo. Estas unidades são alimentadas pelo trigo proveniente de 20000 produtores agrícolas das regiões norte e centro da França.
(143) A União SDA participou nos investimentos das duas unidades de ETBE do grupo Total em Dunquerque e Gronfeville. O preço do bioetanol fornecido a estas unidades depende da valorização do ETBE, determinada com base nos preços de mercado do "premium", do "regular" e do "butano". Este preço integra também as amortizações das unidades de ETBE.
(144) A União SDA salienta igualmente que a isenção de que beneficia o bioetanol não é completa, uma vez que ele está sujeito a cerca de 15 % do IIPP aplicado à gasolina, uma taxa superior aos 10 % previstos num projecto de directiva proposta pela comissária Scrivener. Por outro lado, o bioetanol suporta uma pressão fiscal nitidamente mais elevada do que a das soluções alternativas aos carburantes, que são o GNV (gás natural veículo), o GPL (gás de petróleo liquefeito) ou a electricidade.
(145) A União SDA recorda que a Comissão, no seu livro verde de Novembro de 2000, consciente do contributo determinante dos biocarburantes em matéria de redução das emissões de gases com efeito de estufa e de limitação da dependência energética da Comunidade, fixa objectivos elevados para os biocarburantes, a curto e médio prazo.
(146) A União SDA recorda que esta posição coincide com a sua própria análise, efectuada há vários anos, sobre o interesse do bioetanol, o que a tranquiliza relativamente à continuidade do escoamento dos seus produtos, justificando os riscos económicos que assumiu ao investir em unidades de produção de etanol a partir de trigo.
(147) A União SDA é também um importante produtor de álcool para utilizações tradicionais.
(148) A União SDA remete para as estatísticas francesas de produção de álcool agrícola e de álcool de síntese publicadas pela Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Indirectos e convida a comparar a evolução da produção entre 1990/1991-1992/1993 (os três anos que precederam a produção de bioetanol) e 1996/1997-1998/1999 (os três anos que se seguiram ao arranque das unidades de ETBE do grupo petrolífero Total).
(149) Verifica-se que a produção de álcool agrícola (excepto bioetanol) passou de 367407 m3 para 381886 m3, ou seja, um aumento de 3,9 %, enquanto, no mesmo período, a produção de álcool de síntese passou de 129862 m3 para 150772 m3, ou seja, um aumento de 16,1 %.
(150) Por outro lado, e tal como os seus colegas franceses e europeus produtores de álcool, a União SDA viu-se confrontada com graves perturbações no mercado do álcool tradicional, induzidas por um aumento muito significativo das importações provenientes de países terceiros, que atingiram 16 % do mercado em 1999.
(151) Estas ameaças tornaram-se suficientemente graves para levar a Comissão a propor o estabelecimento de uma organização comum do mercado do álcool etílico de origem agrícola. Na exposição de motivos da sua proposta, a Comissão indica claramente que as perturbações do mercado são devidas às importações - e não à produção de bioetanol em França, como dá a entender a empresa BP Chemicals.
(152) Em conclusão, seria claro que o início da produção de bioetanol em França não levou os produtores de álcool agrícola a aumentarem a sua produção em detrimento do álcool de síntese, tendo a própria BP Chemicals investido recentemente no aumento de capacidade das suas fábricas.
(153) Se é certo que o mercado europeu foi perturbado nestes últimos anos, a origem dessa perturbação reside nas importações de países terceiros, o que levou a Comissão a propor uma organização comum de mercado.
(154) A acção da BP Chemicals põe em causa a produção de bioetanol em França, o que é contrário aos objectivos da Comissão.
(155) O desenvolvimento da produção de biocarburantes na Comunidade exige uma directiva de harmonização fiscal que permita evitar as distorções entre Estados (caso da França e da Espanha, por exemplo) e estabelecer um quadro estável, sem o qual não poderá haver desenvolvimento significativo dos biocarburantes.
3.6. Observações da Agência do Ambiente e do Controlo da Energia ("ADEME")
(156) A Agência do Ambiente e do Controlo da Energia ("ADEME") apresentou observações relativas aos aspectos energéticos e ambientais decorrentes da situação dos biocomponentes e aditivos de formulação dos carburantes em França.
(157) A ADEME salienta que a produção de biocomponentes e aditivos de formulação evoluiu, em França, de forma significativa entre 1992 e 2000. O consumo de etanol multiplicou-se por 27, tendo atingido as 92550 toneladas em 2000, e o consumo de ésteres de óleo vegetal multiplicou-se por 448, tendo atingido as 308600 toneladas em 2000. Este total de 401000 toneladas produzidas em 2000 representa em massa 1 % do consumo de gasolina e de gasóleo rodoviários e faz da França o primeiro país produtor europeu, seguido pela Alemanha, que só produz ésteres de óleo vegetal, e pela Espanha, que só produz etanol.
(158) Esta progressão foi acompanhada por um regime fiscal de incentivos criado pela França, bem como pelos restantes países interessados da Europa, em benefício destes biocomponentes, do mesmo modo, aliás, que dos outros carburantes alternativos (GPL, GNV, aquazole) ou de uma energia alternativa como a electricidade. Os meios consagrados pela comunidade nacional à investigação e ao desenvolvimento para melhorar a sua competitividade foram reforçados em 1994, tendo depois diminuído até ao fim deste período em benefício das valorizações não energéticas.
(159) Em França, o sector dos transportes depende em mais de 95 % dos hidrocarbonetos, recursos não renováveis, cuja utilização é determinante para a emissão de gases com efeito de estufa. O seu substancial crescimento nestes últimos anos teve como consequência colocá-lo em primeiro plano pelo seu consumo de energia e pelas suas emissões poluentes, nomeadamente em meio urbano.
(160) No plano europeu, o livro verde da Comissão de 29 de Novembro de 2000 fixou o objectivo de atingir até 2010, 7 % de biocarburantes e, até 2020, 20 %, para todos os carburantes de substituição.
(161) Estes biocomponentes, de qualidades reconhecidas, não só como co-carburantes e aditivos, mas também pela sua contribuição para a redução de determinadas emissões poluentes e pelo seu benefício em termos de efeito de estufa, não são utilizados puros em França: ou seja, são misturados, no caso do éster, como componentes até 30 % nos gasóleos, para utilização em frotas cativas (autocarros, pesados de mercadorias, veículos utilitários, etc.); ou são, sobretudo, introduzidos em pequena quantidade (uns poucos por cento) nas gasolinas e gasóleos, como aditivos de formulação ou de lubrificação.
(162) A sua utilização não exige qualquer adaptação dos veículos e dos motores, o que constitui uma vantagem em relação aos outros carburantes alternativos.
(163) Foram efectuadas análises de ciclo de vida às duas categorias, que permitiram conhecer a situação comparativa nos planos energético e ambiental.
(164) Os balanços energéticos destas categorias são significativos. Por exemplo, o do ano 2000: 337000 tep/ano substituídas; 220000 tep/ano economizadas; 810000 toneladas líquidas de CO2 evitadas com a produção e a utilização energética da fracção reservada para este efeito, sem contabilizar o carbono contido no resto da planta; rendimento energético de 2 para a categoria éster, contra 0,9 para a categoria gasóleo; rendimento energético de 1,2 a 1,6 para a categoria etanol, contra 0,8 para a categoria gasolina; produção complementar de co-produtos, ricos em proteínas, no caso dos bagaços e das borras, e utilizados na alimentação animal (bagaços de colza e de girassol, borras de trigo, polpas de beterraba) ou em química (glicerina).
(165) A principal vantagem técnica do etanol e do seu derivado ETBE é a de melhorar o índice de octanas das gasolinas. Uma quantidade de 5 % de etanol ou de 10 % de ETBE aumenta em 1,2 pontos o índice de octanas procurado (IOP) de uma gasolina eurosuper.
(166) A outra qualidade aditivante do etanol ou do ETBE é a de contribuir com oxigénio, o que permite uma combustão mais completa do carburante: 2 % de oxigénio em massa são fornecidos por 5,7 % de etanol ou por 12,7 % de ETBE em volume.
(167) Além disso, os ensaios UTAC em veículos ligeiros com uma mistura de 15 % de ETBE na gasolina revelaram reduções de emissões poluentes, como as de hidrocarbonetos aromáticos, bem como uma diminuição do impacto sobre o potencial de reacções fotoquímicas. Ademais, a contribuição do ETBE para o efeito de estufa é inferior em 19 % à do MTBE de origem petrolífera.
(168) As perspectivas de evolução estão ligadas, não só às vantagens técnicas apresentadas, mas também à utilização de componentes com origem na biomassa, como matéria renovável. As empresas petrolíferas procuram estes elementos, que permitem um início de diluição das fórmulas petrolíferas e a introdução do carbono não fóssil nos carburantes. A este título, o etanol de síntese obtido a partir de carbono fóssil não pode ter custo equivalente ao etanol obtido a partir de material vegetal e, considerando os aspectos energéticos e ambientais globais, não pode ter o mesmo valor económico. Por outro lado, o etanol de origem vegetal pode ser utilizado em pilhas de combustível e apresenta actualmente o melhor balanço energético para esta aplicação. Todas estas evoluções estarão ligadas à erosão das existências de petróleo fóssil, mas também ao seu crescente consumo mundial e, como corolário, ao seu preço, cuja subida periódica ninguém consegue controlar. A luta contra o efeito de estufa conduzirá assim à busca de soluções de substituição de energia. As perspectivas energéticas a médio prazo obrigam a controlar os consumos, a reduzir as emissões poluentes e a desenvolver energias de substituição.
(169) A produção francesa de bioetanol proveniente de trigo e de beterraba foi de 83370 toneladas em 1997 e de 97907 toneladas em 1998. A superfície correspondente é quase igualmente repartida entre estas duas culturas. Os rendimentos médios em etanol são de 2 toneladas/ha com o trigo e de 5,3 toneladas/ha com a beterraba.
(170) Segundo o balanço ecológico de 1996, realizado com o etanol de beterraba, a economia em equivalente CO2 é de 0,66 toneladas de CO2/tonelada de ETBE, comparativamente ao MTBE. Esta economia corresponde a 1,404 toneladas de CO2/tonelada de etanol de beterraba utilizada no fabrico de ETBE, por comparação com o MTBE. Por hectare, esta economia é de 8,14 toneladas de CO2/ha. O ganho correspondente à produção de 1998, ou seja, 98000 toneladas de etanol (ou 208300 toneladas de ETBE) é de 137600 toneladas de CO2/ano.
(171) É possível recuperar 60 % a 80 % deste CO2, ou seja, 45 a 60 kg de CO2/hl de álcool puro, ou 0,567 a 0,755 toneladas de CO2/tonelada de álcool puro. A economia da categoria acima indicada, de 1,404 toneladas de CO2/tonelada de etanol, passaria então para 1,971 a 2,16 toneladas de CO2/tonelada de etanol. Neste caso, o ganho correspondente à produção de 1998 (98000 toneladas de etanol) seria, em média, de cerca de 202400 toneladas de CO2/ano.
(172)
POSIÇÃO NUMA TABELA
(173) O valor da externalidade "economia em matéria de efeito de estufa" em relação ao MTBE e por tonelada de etanol de beterraba seria então de: 136 FRF/tonelada de CO2 × 1,404 toneladas CO2/tonelada de etanol = 191 FRF/tonelada de etanol ou 29,1 euros/tonelada de etanol.
(174) Por hectare de beterraba, este valor seria: 136 FRF/tonelada de CO2 × 8,14 toneladas CO2/ha = 1107 FRF/ha ou 169 euros/ha.
(175)
POSIÇÃO NUMA TABELA
(176) Se se considerar o resultado obtido, o valor médio anual de 30 % deste fluxo de carbono relativo à planta é imobilizado pela planta e, depois, como matéria orgânica no solo, e constitui então uma reserva de carbono no solo, este traduzir-se-ia em cerca de 3,3 toneladas/ha de CO2 fixado no período de três anos da rotação de culturas.
(177) O valor económico desta parte seria: 136 FRF/tonelada de CO2 × 3,3 toneladas de CO2/ha/ano = 449 FRF/ha/ano = 68 euros/ha/ano. O valor económico total da fixação do carbono seria então: economia devida ao bioetanol/ETBE em relação ao MTBE + fixação do carbono pela planta = 1107 FRF/ha/ano + 449 FRF/ha/ano = 1556 FRF/ha/ano = 237 euros/ha/ano.
3.7. Observações da Saint Louis Sucre
(178) Nas suas observações, a empresa Saint Louis Sucre refere que intervém na qualidade de produtora de álcool etílico a partir da beterraba. Uma parte da sua produção é utilizada no fabrico de ETBE destinado a carburação, através das empresas Ethanol Union e Ethanol Holding, nas quais a Saint Louis Sucre detém 6,66 % e 16,24 %, respectivamente.
(179) A Saint Louis Sucre afirma igualmente que investiu somas consideráveis na fábrica de ETBE de Gonfreville (OUEST-ETBE). A Saint Louis Sucre adquire anualmente aos agricultores seus fornecedores cerca de 100000 toneladas de beterraba destinada à produção de álcool etílico para carburação.
(180) A Saint Louis Sucre recorda os argumentos a favor dos biocarburantes, que já não carecem de demonstração, bem como o Livro Branco sobre as Energias Renováveis e o Livro Verde sobre a Segurança do Aprovisionamento Energético.
(181) A produção de etanol da Saint Louis Sucre é realizada numa unidade que possui ainda capacidades disponíveis. O desenvolvimento de etanol para carburação é, portanto, possível sem aumento da capacidade e sem a construção de uma nova unidade. A Saint Louis Sucre informa que as suas duas produções, de álcool tradicional e de álcool carburante, são realizadas em paralelo, adaptando-se às necessidades dos mercados e sem gerar perturbações no mercado de álcool tradicional.
(182) Parece-lhe evidente que, em relação à situação anterior ao aparecimento do etanol-carburante, a produção de álcool agrícola continuou relativamente estável, enquanto a de álcool de síntese registou um certo aumento.
(183) Em contrapartida, a Saint Louis Sucre viu-se confrontada com perturbações no mercado tradicional resultantes do contínuo crescimento das importações provenientes de países terceiros.
(184) Para a Saint Louis Sucre, não há dúvida de que surgiram perturbações no mercado tradicional e que estas não são devidas à produção de etanol-carburante, como dava a entender no seu recurso a empresa BP Chemicals.
(185) A Saint Louis Sucre refere igualmente que a BP Chemicals lançou um programa de investimentos para aumentar as suas capacidades de produção de álcool de síntese, que foi divulgado na imprensa. A Saint Louis Sucre sugere que as unidades em causa registaram dificuldades na sua fase de arranque e que as perdas de mercado que se seguiram não podem, evidentemente, ser imputadas à produção de etanol-carburante.
(186) A terminar, a Saint Louis Sucre chama a atenção da Comissão para o facto de a rejeição do carácter piloto da utilização do ETBE em França pelo Tribunal de Primeira Instância parecer estar associada a uma produção de etanol. De facto, este etanol tem um único destino, que é a carburação. A França era o único país da Comunidade a praticar esta utilização desde 1997, tendo-se-lhe juntado agora a Espanha. Outros Estados-Membros, como a Itália, estão a tomar medidas no mesmo sentido, e a lei de finanças do Reino Unido para 2001 prevê introduzir reduções ou isenções fiscais para projectos-pilotos no domínio do hidrogénio, do bioetanol, do metanol e do biogás.
3.8. Observações da SAF Agriculteurs de France
(187) Nas suas observações, a SAF Agriculteurs de France indica que o consumo de bioetanol em França atingiu 1150000 hectolitros, o que corresponde a 0,6 % das gasolinas.
(188) Este valor (juntamente com os 0,9 % para o gasóleo) é inferior aos 2 % fixados pela Comissão para 2003.
(189) Estes biocarburantes são actualmente utilizados como aditivos, e as disposições pertinentes autorizam a sua introdução à razão de 1,5 % para o ETBE nas gasolinas. O objectivo em vista não é que substituam integralmente os carburantes fósseis, mas utilizá-los como uma das soluções para melhorar o ambiente, no âmbito de uma política de desenvolvimento sustentável, nomeadamente tendo em vista a redução do efeito de estufa e o reequilíbrio das produções agrícolas, um factor de inovação, um investimento estratégico de independência energética e uma nova fonte de proteínas rastreadas.
3.9. Observações da destilaria da região de Châlons en Champagne
(190) Nas suas observações, a destilaria da região de Châlons en Champagne ("DRC") informa que é a unidade produtora de álcool etílico a partir da beterraba do grupo Eridania Béghin-Say em França.
(191) A DRC recorda resumidamente o contexto do regime francês: substituir parcialmente os carburantes de origem fóssil por carburantes de origem vegetal, para reduzir a factura petrolífera, para permitir o desenvolvimento de culturas de vocação industrial no quadro da política agrícola comum e para melhorar o ambiente, em especial, reduzindo as emissões de gás com efeito de estufa. A França optou por dar início a esta experimentação com a categoria etanol-ETBE, que parece estar bem adaptada às exigências técnicas das empresas rodoviárias e petrolíferas.
(192) A produção deste biocarburante só pôde concretizar-se mediante uma isenção fiscal parcial, para que a venda de ETBE possa remunerar a matéria-prima, os produtores de etanol e os investimentos nas unidades de ETBE sem que as flutuações das cotações do petróleo ponham regularmente em causa este programa. A DRC observa ainda que:
(193) Os auxílios são concedidos a unidades de ETBE que foram previamente reconhecidas pelas autoridades nacionais. Os concursos públicos organizados para atribuir estas autorizações foram muito claros e transparentes, embora exigissem garantias de fiabilidade, o que é normal. Não parece ter havido qualquer discriminação, uma vez que o volume proposto não foi totalmente requerido.
(194) A produção de álcool etílico agrícola (excepto carburação) não progrediu desde o início do programa. A DRC informa mesmo que foi levada a reduzir as suas vendas de álcool tradicional. A DRC considera que, ao contrário do que teria acontecido no caso de incorporação directa de etanol, a via escolhida limitou de facto os volumes destinados à carburação e não implicou grandes investimentos em destilaria.
(195) Globalmente, a DRC constata que, num mercado de álcool tradicional relativamente estável, o álcool sintético não foi afectado por qualquer distorção. A DRC indica como prova que, até 1997, o grupo Eridania Béghin-Say possuía a SODES, único produtor francês de álcool de síntese, e que os álcoois das duas origens eram geridos sem conflitos pelo mesmo departamento comercial. Desde a venda da SODES, a DRC conservou esta empresa para comercializar a totalidade dos seus álcoois tradicionais.
(196) As perturbações do mercado recentemente verificadas têm origem na progressão das importações preferenciais, o que a Comissão admite na sua proposta de regulamento que estabelece uma organização comum de mercado (OCM) do álcool etílico de origem agrícola.
3.10. Observações da AGPB Céréaliers de France
(197) A AGPB Céréaliers de France ("AGPB") é uma associação que representa os fornecedores de trigo para a produção de bioetanol utilizado na produção de ETBE. O bioetanol de trigo é transformado em unidades da empresa Total Fina Elf.
(198)
POSIÇÃO NUMA TABELA
(199) A AGPB recorda que a empresa BP Chemicals não sofreu prejuízos por causa da introdução do regime fiscal aplicável aos biocarburantes em França.
(200) A AGPB refere que os dados do mercado francês do bioetanol relativos a oito campanhas de produção revelam que:
- a produção do álcool de síntese, o produto fabricado pela BP Chemicals, aumentou mais do que a de álcool agrícola, não incluindo o bioetanol carburante,
-
POSIÇÃO NUMA TABELA
Fonte:
Direcção-Geral das Alfândegas e dos Impostos Indirectos, República Francesa.
- estes dados mostram que a produção francesa de álcool de síntese não foi afectada pelos incentivos à produção de bioetanol. Se estes incentivos tivessem constituído um factor de perturbação do mercado, a produção francesa de álcool de síntese teria sido imediatamente afectada, tendo em conta a sua localização próxima das zonas de produção de bioetanol.
(201) A AGPB refere que os dados relativos ao comércio de álcool revelam que os volumes importados pela Comunidade isentos de direitos aduaneiros (código NC 2207 ) e as importações de misturas concorrentes do álcool (NC 3814 ) progrediram de forma considerável (de 0,7 milhões de hectolitros em 1995 para 2,1 milhões de hectolitros em 1999), por influência conjugada de diversos factores ligados ao comércio internacional, principalmente os acordos internacionais que reduziram em muito, ou mesmo anularam, os direitos aduaneiros.
(202) Segundo a AGPB, num mercado comunitário estagnado de cerca de 16 milhões de hectolitros, tal crescimento só poderia contribuir para uma grande degradação das cotações do álcool e da rendibilidade das vendas tradicionais não alimentares. Parece que o álcool de síntese se adaptou melhor a esta pressão acrescida sobre as cotações do que o seu homólogo agrícola, a julgar pelo crescimento da sua produção.
(203) A AGPB salienta igualmente os seguintes aspectos:
- o bioetanol está sujeito a uma pressão fiscal mais elevada do que os carburantes alternativos de origem fóssil,
- o preço de custo do bioetanol reflecte uma situação que se encontra ainda em fase de demonstração; os produtores de cereais fizeram um esforço considerável ao aceitarem uma remuneração do trigo para o bioetanol inferior em 10 % a 20 % ao preço médio recebido nos mercados convencionais. Desde Julho de 2000, o esforço tem sido ainda maior, porque desapareceu a compensação específica do pousio industrial:
POSIÇÃO NUMA TABELA
- outros Estados-Membros desenvolveram dispositivos com vista a promover a utilização de biocarburantes. O mais recente foi o Reino Unido, que propôs para o orçamento de 2001 uma redução da tributação do biodiesel, 20 pence por litro inferior à taxa de tributação do diesel com teor de enxofre ultra-baixo, aplicável a partir de 2002 e sem limitação quantitativa,
- a energia é uma vocação natural da agricultura: a capacidade da produção vegetal para captar a energia solar e para a converter e armazenar prolongadamente sob a forma de energia química permite considerar que todo o agricultor (ou silvicultor) é fundamentalmente um produtor de energia primária,
- desenvolver a energia extraída das plantas apresenta uma legitimidade ambiental segura: a aptidão dos vegetais para captar o CO2 da atmosfera, para se apropriar do carbono e emitir oxigénio, torna a produção vegetal extremamente interessante para lutar contra o aumento de CO2 no ar. Utilizar carbono vegetal em substituição do carbono fóssil é especialmente eficaz. Os carburantes alternativos extraídos da biomassa são dos poucos que podem apresentar um balanço de CO2 positivo,
- assegurar o aprovisionamento em hidrocarbonetos tornou-se uma prioridade política: uma proporção de 10 % de compostos oxigenados renováveis nos carburantes teria uma influência significativa sobre as importações e sobre os preços do petróleo,
- o desenvolvimento das fontes de energia renováveis constitui uma opção política europeia. A este respeito, a AGPB cita o programa de investigação Altener, o livro branco sobre as fontes de energia renováveis e as comunicações COM(2000) 631 sobre o aprovisionamento em petróleo da União Europeia e COM(2001) 69 sobre a execução da estratégia e do plano de acção comunitários.
(204) A AGPB refere que a apreciação do Tribunal de Primeira Instância que pôs em causa o regime, incide apenas sobre a interpretação da directiva relativa aos impostos especiais de consumo e não sobre aspectos "auxílios estatais". Consequentemente, a AGPB presume que, tendo conteúdo idêntico, o regime de não tributação é compatível com as regras em matéria de auxílios estatais.
(205) A AGPB constata que a produção de álcool agrícola (excepto bioetanol) registou um aumento de 3,9 %, enquanto, no mesmo período, a produção de álcool de síntese teve um aumento de 16,1 %. O desenvolvimento do bioetanol não foi acompanhado por um desenvolvimento comparável da produção de etanol agrícola excepto bioetanol.
(206) A AGPB constata, igualmente, que os dados referentes ao comércio de álcool revelam graves perturbações no mercado do álcool tradicional, induzidas por um aumento muito significativo das importações provenientes de países terceiros, que atingiram 16 % do mercado em 1999. Este crescimento contribuiu para a degradação das cotações do álcool e da rendibilidade das vendas convencionais não alimentares, sector em que a empresa BP Chemicals é predominante.
(207) A AGPB recorda ainda que outros países europeus subvencionam os biocarburantes e que, enquanto se aguarda uma harmonização, o sector francês do ETBE recusa ser objecto de tratamento discriminatório.
(208) Por último, a AGPB refere também que, para além da problemática do balanço energético e das emissões de CO2 fóssil, os sectores do bioetanol e do óleo vegetal fornecem à alimentação animal co-produtos com teor elevado em proteínas (borras e bagaços). Ora, este é um sector em que a Comunidade é especialmente deficitária, importando cada vez mais bagaços de soja OGM. Esta dependência é ainda agravada pela proibição das farinhas animais como fontes de proteínas.
(Para evitar repetições, só são citadas a seguir as observações ainda não referidas nas intervenções anteriores.)
3.11. Observações da Associação para o Desenvolvimento dos Carburantes Agrícolas ("ADECA")
(209) A Associação para o Desenvolvimento dos Carburantes Agrícolas ("ADECA") reúne os produtores, entidades de recolha e transformadores de carburantes de origem agrícola, entre os quais se podem citar, a título meramente indicativo e não exaustivo: a já referida AGPB, a Federação Nacional das Cooperativas Agrícolas, o Sindicato Nacional dos Fabricantes de Açúcar e a também já referida SNPAA. As observações da ADECA são semelhantes à apresentadas pela AGPB.
3.12. Observações da Sucrerie de Touri
(210) A Sucrerie de Touri apresenta observações na qualidade de produtor de álcool etílico com origem na beterraba, de que uma parte é utilizada na produção de ETBE destinado à carburação.
(211) A Sucrerie de Touri iniciou esta produção em resposta ao incentivo criado pelos poderes públicos em França, na expectativa de uma harmonização europeia.
(212) A Sucrerie de Touri pretendia efectuar a mistura directa, mas optou pela produção de ETBE. Uma vez que este só pode ser fabricado na quantidade correspondente à capacidade das fábricas existentes, a produção é igualmente limitada.
(213) A produção de álcool tradicional da Sucrerie de Touri permaneceu estável durante este período.
(214) A Sucrerie de Touri registou graves perturbações no mercado do álcool tradicional induzidas por um aumento muito significativo das importações provenientes de países terceiros. Por outro lado, a Sucrerie de Touri refere os aumentos da produção de álcool de síntese por parte de algumas empresas petrolíferas.
3.13. Observações da Sucrerie Bourdon
(215) A Sucrerie Bourdon apresenta observações na qualidade de cooperativa independente de pequena dimensão que produz, desde 1992, 80000 hectolitros de álcool e 30000 hectolitros de etanol-carburante.
(216) A Sucrerie Bourdon afirma "não compreender este processo tardio contra o sector dos biocarburantes" e expõe argumentos semelhantes aos já citados a propósito da redução das emissões poluentes, do livro branco sobre as energias renováveis, do carácter de projecto-piloto e da não afectação do mercado do etanol sintético.
(217) A Sucrerie Bourdon salienta, por outro lado, a incoerência no facto de um imposto sobre produtos petrolíferos afectar um produto de origem agrícola.
3.14. Observações da Confédération Générale des Planteurs de Betteraves ("CGB")
(218) A Confédération Générale des Planteurs de Betteraves ("CGB") apresenta as suas observações na qualidade de organização empresarial representativa de 35000 produtores franceses de beterraba. A CGB refere que 11000 hectares de beterraba produzem 70 % do etanol consumido, que atingiu um volume de 85600 toneladas na campanha de 1999/2000. A CGB expõe argumentos semelhantes aos já citados a propósito da redução das emissões poluentes e da redução da dependência energética.
3.15. Observações das empresas OUEST-ETBE e NORD-ETBE
(219) As empresas OUEST-ETBE e NORD-ETBE, produtoras de ETBE, apresentam observações de conteúdo idêntico, expondo argumentos semelhantes aos já citados a propósito da protecção do ambiente. Além disso, referem que os volumes produzidos ou em projecto representam quantidades marginais e sem influência no mercado dos produtos de características similares, susceptíveis de serem integrados nos carburantes automóveis em vez do ETBE, nomeadamente o MTBE, nem na produção de etanol de origem sintética.
(220) As empresas OUEST-ETBE e NORD-ETBE recordam que, em França, a produção de ETBE é actualmente de cerca de 200000 toneladas por ano, o que corresponde a 100000 toneladas de etanol de origem vegetal. É necessário comparar este número, por um lado, com os 14 milhões de toneladas de gasolina consumidos anualmente em França e, por outro lado, aos 3,5 milhões de toneladas de MTBE produzidos na Europa. A respeito deste último ponto, as empresas OUEST-ETBE e NORD-ETBE referem que a empresa ONEXO anunciou recentemente a construção de uma nova unidade de MTBE (200000 toneladas) em Antuérpia, o que demonstra que a produção de ETBE não impede o desenvolvimento da produção de MTBE.
(221) O desenvolvimento da categoria ETBE assenta na utilização de álcool de origem vegetal, cujo custo de produção é superior ao dos produtos fósseis equivalentes. Porém, o auxílio concedido não tem por efeito subvencionar a produção de etanol de origem vegetal destinado a outras utilizações e não entra, portanto, em concorrência com a produção de etanol sintético, tal como o atestam os números publicados.
(222) Afigura-se, com efeito, que a produção global de álcool de origem sintética cresceu duas vezes mais, nos últimos dez anos, do que a de álcool de origem vegetal (9 % contra 4,5 %), enquanto a produção de etanol de origem vegetal destinado a carburação passou de 43000 hectolitros em 1991 para 1144000 hectolitros em 1999.
(223) Sendo a isenção fiscal enquadrada por um concurso público aberto a todos os operadores europeus, as empresas OUEST-ETBE e NORD-ETBE assinalam a não utilização da totalidade das quantidades previstas pelo Governo francês para beneficiar da isenção.
3.16. Observações da Total Fina Elf
(224) A Total Fina Elf opera na distribuição de biocarburantes desde 1987 nos Estados Unidos e desde 1988 em França. Explora uma unidade de produção de ETBE situada em França, em Feyzin (departamento do Rhone) e utiliza a produção de unidades situadas em Dunquerque e no Havre.
(225) A Total Fina Elf expõe argumentos ambientais semelhantes aos de outras partes interessadas já aqui citadas.
(226) A Total Fina Elf refere-se igualmente a determinadas características físico-químicas que fazem do ETBE um constituinte especialmente útil para a produção de gasolinas automóveis.
(227) A Total Fina Elf recorda que a proporção de ETBE nas gasolinas não representa, em França, mais do que 1,4 %, embora, em conformidade com as normas europeias aplicáveis, essa incorporação possa ir até aos 15 %.
(228) A Total Fina Elf refere, por último, que a selecção dos beneficiários não foi discriminatória nem discricionária e que os dados publicados mostram bem que não houve distorção da concorrência em relação ao etanol sintético.
V. COMENTÁRIOS DAS AUTORIDADES FRANCESAS
(229) A França formulou comentários não só quanto à evolução do sector do etanol sintético (aspecto sobre o qual a Comissão solicitara clarificações), como também sobre o benefício fiscal, a aplicação do dispositivo e, por último, sobre as observações da BP Chemicals.
(230) A França forneceu os dados publicados no Jornal Oficial da República Francesa, que tornam claro que o benefício fiscal concedido ao bioetanol utilizado na carburação não teve por efeito aumentar a quota do bioetanol em detrimento da do álcool de síntese nos outros sectores de utilização em que os dois produtos são concorrentes (solventes e produtos químicos, nomeadamente).
(231) Estes dados mostram que, de 1991 a 1999, a produção francesa de bioetanol, incluindo o destinado a carburação, passou de 3608853 hectolitros para 4868981 hectolitros, enquanto a produção de álcool de síntese progrediu de 1438953 hectolitros para 1569545 hectolitros. Ora, durante o mesmo período, a produção de bioetanol para carburação passou de 42962 hectolitros para 1144242 hectolitros.
(232) Daqui resulta que, entre 1991 e 1999, a produção de bioetanol, excluindo o destinado a carburação, passou de 3565891 hectolitros para 3724739 hectolitros, o que representa um aumento de 0,07 %, enquanto a produção de etanol de síntese progrediu 4,86 %.
(233) A França conclui daqui que o benefício fiscal concedido ao bioetanol destinado a carburação não teve qualquer incidência sobre o mercado do etanol de síntese.
(234) A França refere ainda que são respeitadas as taxas mínimas comunitárias do imposto especial sobre o consumo mencionadas na Directiva 92/82/CEE do Conselho, de 19 de Outubro de 1992, relativa à aproximação das taxas do imposto especial sobre o consumo de óleos minerais(26), alterada pela Directiva 94/74/CE.
(235) No que se refere ao funcionamento da isenção e aos seus efeitos, além das informações muito detalhadas fornecidas no quadro do procedimento do n.o 4 do artigo 8.o da Directiva 92/81/CEE, a França salienta que, ainda que o beneficiário do auxílio de natureza fiscal a favor da produção de biocarburantes seja identificado como sendo o depositário reconhecido que procede à incorporação de derivados de álcool etílico cuja componente álcool é de origem agrícola nos supercarburantes e gasolinas, este benefício fiscal não deixa de constituir um meio para abrir um novo mercado para os produtores agrícolas. A medida corresponde, por conseguinte, a objectivos de política agrícola e ambiental, limitando a emissão de gás com efeito de estufa e produzindo um impacto positivo em termos de ordenamento do território e de manutenção da actividade e do emprego. A este respeito, a França recorda que, após a reforma da PAC, 1,5 milhões de hectares (cereais, oleaginosas e proteaginosas) foram retirados da produção, o que abriu aos agricultores a possibilidade de praticar nestas superfícies culturas não alimentares.
(236) Quanto à margem dos agricultores, a França considera que uma remuneração que permita aos agricultores retirar uma margem bruta de 1000 FRF/ha é considerada como um nível mínimo, susceptível de os encorajar a cultivar as matérias-primas necessárias.
(237) A isenção parcial do IIPP, fixada em 329,50 FRF/hl de etanol vem compensar o custo adicional de produção do etanol-ETBE.
(238) Sobre esta matéria, a França indica que o aumento sensível do preço do barril e do dólar a partir do quarto trimestre de 1999, em relação às cotações médias dos anos anteriores, leva as autoridades francesas a considerarem a possibilidade de indexar os limites máximos de isenção fiscal às cotações dos produtos petrolíferos substituídos.
(239) No que se refere às observações da BP Chemicals, a França refere que, à excepção desta empresa, nem os produtores de MTBE nem os produtores de álcool de síntese se manifestaram por ocasião do início do processo. Insiste nos dados reais disponíveis sobre a evolução do mercado do etanol, que levam as autoridades francesas a afirmar que a intervenção da BP Chemicals não é motivada pela existência da uma distorção da concorrência no mercado do etanol.
(240) A este respeito, as autoridades francesas fazem notar que a análise do mercado francês do álcool desde 1992, data da entrada em vigor das primeiras medidas fiscais a favor do etanol-ETBE, demonstra claramente que o crescimento da produção de álcool agrícola afectada à carburação, via ETBE, não foi acompanhado por um aumento dos volumes destinados aos mercados tradicionais. Além disso, no aprovisionamento destes mercados tradicionais, o volume de álcool de síntese aumentou mais do que o de álcool agrícola utilizado fora da carburação.
(241) A França alega que fica, assim, perfeitamente claro que a intervenção isolada da BP Chemicals não se fundamenta numa distorção da concorrência devidamente verificada e que, aliás, é desmentida pelos factos acima enunciados. Segundo a França, a BP Chemicals vê-se obrigada a justificar a sua acção invocando hipotéticos riscos que o desenvolvimento de uma produção de bioetanol carburante, que beneficie de uma vantagem fiscal poderia, indirectamente, fazer recorrer ao mercado do etanol de síntese.
(242) A França recorda igualmente que os programas de desenvolvimento de biocarburantes "em grande escala" evocados pela Comissão a propósito da concorrência nos mercados tradicionais do álcool se destinam essencialmente ao Brasil e aos Estados Unidos, e não aos países da Comunidade. Com efeito, a produção de etanol destinada à carburação naqueles dois países é de 120 e 60 milhões de hectolitros, respectivamente, enquanto a produção europeia está actualmente calculada em cerca de 2,35 milhões de hectolitros. A este respeito, importa referir que não é imposta ao Brasil ou aos Estados Unidos qualquer obrigação de unidades dedicadas exclusivamente à produção de etanol-carburante, apesar da existência de fábricas que dispõem de muito grandes capacidades de produção.
(243) Quanto ao mercado europeu do etanol, a França considera que, não obstante, no plano técnico, o álcool de síntese poder ser usado em carburação, a opção de auxiliar preferencialmente o bioetanol não corresponde a qualquer "lógica económica", mas sim ao respeito por critérios ambientais (nomeadamente, em termos de limitação das emissões de gases com efeito de estufa) e de independência energética, vantagens que os produtos de origem fóssil não oferecem.
(244) A França afirma que, contrariamente ao que pretende a BP Chemicals, a maior parte dos produtores franceses de bioetanol participa no programa de produção de bioetanol carburante.
(245) A França observa igualmente que a BP Chemicals faz uma amálgama entre projectos que se encontram em fases de adiantamento muito diferentes e não tem em conta as diferentes abordagens dos países em causa. A BP Chemicals calcula que, até 2004, seriam produzidos 7 milhões de hectolitros suplementares de bioetanol carburante. Ora, se é certo que três outros Estados-Membros anunciaram, efectivamente, um desenvolvimento significativo da sua produção de bioetanol carburante nos próximos anos, o espaço de tempo necessário entre o anúncio da construção de uma fábrica e o início efectivo da comercialização da sua produção torna pouco provável um aumento de produção como aquele que a BP Chemicals avança.
(246) Assim, a produção europeia de bioetanol carburante em 2004 situar-se-á, provavelmente num nível claramente inferior aos números avançados pela BP Chemicals. Seja como for, esta progressão será bastante modesta, se comparada com a prevista pelos Estados Unidos que, no mesmo período, deverão duplicar a sua produção, fazendo-a chegar aos 120 milhões de hectolitros por ano.
(247) A França refere igualmente que a BP Chemicals compara projectos relativos à mistura directa de bioetanol carburante na gasolina com projectos de produção de ETBE. Quanto aos projectos de ETBE, a BP Chemicals não faz distinção entre a construção de novas unidades e a conversão de unidades de MTBE existentes, a qual exige investimentos. Do mesmo modo, a BP Chemicals não faz distinção entre os projectos que implicam a construção de novas unidades de etanol, necessárias quando não existem capacidades disponíveis, e os projectos em que as capacidades disponíveis de destilação são ainda suficientes, como acontece em França.
(248) Em relação aos aspectos ambientais, a França salienta que são conhecidos os balanços ecológicos do sector do bioetanol carburante, que revelam incontestáveis vantagens em termos de emissão de CO2. A BP Chemicals não faz qualquer referência a um eventual balanço ecológico do sector das gasolinas, que lhe permita dar credibilidade à sua argumentação, inclusivamente quanto às outras emissões poluentes, além das de CO2.
(249) Em matéria de riscos para a biodiversidade, importa lembrar que a produção de bioetanol carburante não resulta de uma monocultura, podendo ser obtida a partir de uma grande variedade de espécies vegetais (trigo, cevada, milho, plantas sacarinas, etc.). Quanto à disponibilidade de terras, a estimativa da produção de bioetanol na Comunidade avançada pela BP Chemicals nada tem em comum com o cenário descrito para os Estados Unidos.
(250) A França recorda igualmente que a necessidade de melhorar a independência energética do país constitui uma das principais razões pelas quais os Estados Unidos decidiram apoiar o desenvolvimento do bioetanol, objectivo ao qual o etanol de síntese não pode, seguramente, dar resposta. A França afirma que a BP Chemicals compara projectos que não são comparáveis. Os custos de produção do bioetanol carburante a partir da beterraba dependem em grande medida do preço pago ao produtor agrícola, que a BP Chemicals não especifica. A França manifesta-se surpreendida pelo facto de a BP Chemicals, nesta fase do processo, ainda não ter informado a Comissão dos seus próprios custos de produção, o que permitiria avaliar o risco em que verdadeiramente incorre.
(251) Seja como for, o sector bioetanol carburante investiu na construção de novas unidades de ETBE. Ora, nos cálculos que apresenta, a BP Chemicals ignora totalmente este facto.
(252) A França optou por privilegiar a utilização das capacidades disponíveis de destilaria, sendo esta solução a menos onerosa numa fase de arranque. Para o cálculo do montante da redução concedida ao bioetanol carburante, só foram considerados os custos directos de destilaria (relatório Levy, Fevereiro de 93).
(253) Apesar das significativas vantagens de que beneficiariam, segundo a BP Chemicals, os produtores franceses de bioetanol, a França observa que o único investimento importante na construção de uma nova unidade de destilação de álcool foi realizado pela própria BP Chemicals (fábrica de Grangemouth - capacidade: 1,3 milhões de hectolitros, início da produção em 2001).
(254) Em termos de qualidade, a França refere que o bioetanol carburante não só exige uma purificação (eliminação das impurezas), como tem de ser desidratado para eliminar qualquer resíduo de água e, assim, corresponder às especificações petrolíferas. Esta operação, que exige equipamentos específicos, tem, naturalmente, incidência no custo de produção final do bioetanol carburante. A França afirma que o exemplo de uma destilaria com a capacidade de 1 milhão de hectolitros por ano é totalmente artificial no caso da França, onde a produção é fraccionada, não existindo qualquer unidade com capacidade superior a 600000 hectolitros por ano.
(255) A França recorda que o efeito de escala joga actualmente a favor da produção de etanol de síntese, sobretudo quando esta produção é realizada em instalações integradas em refinarias de petróleo, com vantagens significativas em termos de transferência de etileno, de vapor, de electricidade e de repartição dos custos fixos das instalações.
(256) A França acrescenta que, ao definir um limite máximo de redução fiscal, tendo em conta as condições específicas de produção do bioetanol carburante em França, o regime francês não contraria os interesses da BP Chemicals. A França anuncia ainda que, para ter em conta a recente evolução das cotações dos produtos petrolíferos, este nível de redução irá ser revisto no sentido de uma indexação, por ocasião dos próximos convites à apresentação de candidaturas que a França tenciona publicar.
(257) A França considera que o sistema proposto pela BP Chemicals (ringfencing) introduz uma discriminação entre operadores: as empresas que não dispõem de mais do que uma instalação seriam obrigadas a optar por um dos mercados, enquanto as empresas instaladas em vários locais poderiam continuar presentes nos dois mercados. Na medida em que, actualmente, a grande maioria das destilarias francesas (à excepção do sector vínico) produz bioetanol carburante, não é viável o sistema de acordo de permuta entre produtores.
VI. APRECIAÇÃO DAS MEDIDAS DE AUXÍLIO EM QUESTÃO
1. Existência de um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o do Tratado
(258) O n.o 1 do artigo 87.o do Tratado declara que são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
(259) Para identificar uma medida como sendo um auxílio estatal, devem estar reunidas quatro condições: i) o auxílio tem de ser concedido pelo Estado ou ser proveniente de recursos estatais; ii) tem de conferir uma vantagem à empresa beneficiária; iii) tem de falsear a concorrência; iv) por último, e pelo menos, tem de ser susceptível de afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(260) É de jurisprudência constante que a noção de auxílio estatal corresponde a qualquer vantagem concedida pelas autoridades públicas a favor de uma empresa. Tal definição abrange, portanto, a atribuição de recursos a uma empresa, qualquer redução dos encargos que esta deveria normalmente suportar, ou qualquer benefício que permita à empresa realizar uma economia com incidência nos custos de produção(27).
(261) Por força da jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, só as vantagens concedidas, directa ou indirectamente, com recursos do Estado podem ser consideradas auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(262) A noção de auxílio é mais ampla do que a de subvenção e compreende igualmente as intervenções que, sob diversas formas, reduzam os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa e que tenham efeitos idênticos aos das subvenções. Daqui decorre que uma medida pela qual as autoridades públicas concedam a determinadas empresas uma isenção fiscal que, ainda que não implique uma transferência directa de recursos estatais, coloque os beneficiários numa situação mais favorável do que os outros contribuintes, constitui um auxílio estatal na acepção no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado(28).
(263) Segundo uma jurisprudência constante, a condição relativa à perturbação das trocas comerciais encontra-se preenchida quando a empresa beneficiária exerça uma actividade económica que seja objecto de trocas comerciais entre os Estados-Membros. O simples facto de o auxílio reforçar a posição da mesma empresa em relação a outras empresas concorrentes nas trocas comerciais intracomunitárias permite considerar que estas trocas são afectadas(29).
(264) Em conformidade com a Directiva 92/12/CEE do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1992, relativa ao regime geral, à detenção, à circulação e aos controlos dos produtos sujeitos a impostos especiais de consumo(30), com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 2000/47/CE(31), o IIPP é devido no momento em que são introduzidos no consumo produtos petrolíferos em que estejam incorporados biocarburantes. O sujeito passivo do IIPP é quem introduz no consumo os referidos produtos - geralmente, um intermediário autorizado.
(265) Quando os biocarburantes dão entrada nos estabelecimentos petrolíferos sob controlo aduaneiro (entreposto fiscal de armazenamento ou de produção), onde vão ser incorporados aos produtos petrolíferos, é entregue ao operador que realiza esta operação um certificado de isenção de montante correspondente ao volume aprovado multiplicado pela taxa de isenção. Estes certificados são seguidamente imputados nas declarações de introdução no consumo de produtos petrolíferos.
(266) Ainda que o beneficiário do desagravamento fiscal a favor da produção de biocarburantes seja juridicamente identificado como sendo o depositário reconhecido que procede à incorporação dos derivados de álcool etílico, cuja componente de álcool é de origem agrícola nos supercarburantes e nas gasolinas, este benefício fiscal não deixa de constituir um meio de abrir um novo mercado para os produtores agrícolas.
(267) Estamos, portanto, em presença de um sistema em cadeia pelo qual transita o efeito do auxílio, desde o beneficiário nominal do auxílio fiscal até ao agricultor, passando pelo produtor do bioetanol. O efeito da medida é o de reduzir o preço do biocarburante para o nível do dos carburantes fósseis, com o objectivo de promover as fontes de energia renováveis, contribuindo também para assegurar aos produtores agrícolas uma remuneração suficiente para os incentivar a dedicar-se, a longo prazo, a esta forma de valorização.
(268) Uma vez que os biocarburantes estão em concorrência com os carburantes e combustíveis de origem fóssil, a título de aditivos ou substitutos, e que são objecto de trocas comerciais intracomunitárias, os auxílios em questão são susceptíveis de afectar as mesmas trocas comerciais e de falsear a concorrência.
(269) A diferenciação do imposto especial sobre o consumo a favor do ETBE a que se refere a presente decisão enquadra-se, portanto, no âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
2. Análise da compatibilidade dos auxílios
2.1. Análise da compatibilidade com o artigo 87.o do Tratado
(270) As medidas em questão não consistem num auxílio de carácter social concedido a consumidores individuais nem num auxílio destinado a promover a realização de um projecto importante de interesse comum europeu. Não se trata de um auxílio destinado a remediar uma grave perturbação económica, ou a compensar desvantagens económicas causadas pela divisão da Alemanha, nem de um auxílio que tenha por finalidade promover a cultura ou a conservação do património.
(271) Uma vez que não se trata, também, de uma auxílio destinado a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego, nem de um auxílio destinado a fomentar o desenvolvimento de determinadas regiões francesas, não poderão ser tidas em consideração as derrogações previstas no n.o 3, alínea a) e primeira parte da alínea c) do artigo 87.o do Tratado a título de auxílios com finalidade regional.
(272) Na medida em que os beneficiários do regime de auxílios não são objecto de qualquer plano de reestruturação ou de emergência, não poderá ser tida em consideração a derrogação prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado a título de auxílios à reestruturação ou de emergência de empresas em dificuldades.
(273) Resta, portanto, verificar se os auxílios em questão podem ou não beneficiar da derrogação prevista no n.o 3, alínea c) do artigo 87.o, como sendo destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum.
2.2. Condições de elegibilidade e ausência de carácter discriminatório
(274) Para que o regime em apreço possa ser considerado compatível com o mercado comum enquanto auxílio destinado a facilitar o desenvolvimento de um sector de actividade que se pretenda promover na Comunidade, importa garantir que não altere as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum. A este respeito, a derrogação prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o só pode aplicar-se no caso de o dispositivo em questão prever critérios objectivos nas condições de elegibilidade das empresas interessadas (isto é, a possibilidade de apresentar um pedido de autorização) bem como a ausência de carácter discricionário na selecção pelas autoridades públicas das unidades de produção que poderão beneficiar do desagravamento fiscal.
(275) Os aspectos do regime em questão que a Comissão deve examinar atentamente para poder excluir a presença de elementos discricionários são a obrigação de as unidades de produção candidatas a uma autorização respeitarem determinadas normas fiscais ou sociais, a obrigação de estas mesmas unidades fornecerem às autoridades francesas uma descrição muito rigorosa das suas actividades, bem como os critérios de atribuição de autorização com durações diferenciadas.
(276) Por outro lado, a tomada em consideração no novo sistema, para efeitos da selecção das empresas beneficiárias, da capacidade de produção de empresas francesas que surgiram ou se desenvolveram graças ao anterior regime de auxílios, declarado incompatível pela Decisão 97/542/CE da Comissão, de 18 de Dezembro de 1996, relativa às isenções fiscais para os biocombustíveis em França(32), constitui outro elemento que importa examinar.
(277) As unidades de produção candidatas à autorização devem ter as suas obrigações sociais e fiscais regularizadas e estar em conformidade com a regulamentação em matéria ambiental do país em cujo território exercem a sua actividade. Também neste caso, a disposição não parece criticável. Com efeito, o incumprimento destas regras implica geralmente, para as empresas, economias de que não beneficiam as empresas que as cumprem.
(278) Quanto à proibição de uma unidade subcontratar, no todo ou em parte, a produção para a qual obteve autorização, trata-se de uma exigência que responde à necessidade de assegurar um controlo efectivo do respeito das referidas obrigações. Este controlo seria difícil, ou mesmo impossível, se as quantidades autorizadas fossem subcontratadas a unidades de produção que não tivessem participado no processo de concurso.
(279) Em ambos os casos, a França aceita as certificações nacionais que atestem o respeito destes critérios.
(280) A exigência de uma descrição rigorosa das actividades e dos investimentos das unidades de produção, tanto no domínio dos biocarburantes como de outras actividades químicas processadas nas instalações pode, eventualmente, suscitar o receio de que, por esta via, as autoridades francesas pretendam obter informações, protegidas pelo segredo industrial e comercial, das empresas não francesas. Não é este o caso, porém, uma vez que as informações se limitam apenas aos elementos técnicos necessários ao cálculo dos rácios que indicam em que consiste a actividade biocarburante de uma instalação de produção, com vista à atribuição de um reconhecimento.
(281) Quanto à duração dos reconhecimentos, a França comunicou à Comissão os rácios objectivos a ter em consideração para este efeito. Além disso, a Decisão 2002/266/CE do Conselho, que autoriza a França a aplicar uma taxa diferenciada do imposto especial sobre o consumo de biocombustíveis, nos termos do n.o 4 do artigo 8.o da Directiva 92/81/CEE, exclui que possam ser autorizadas derrogações sem limite de tempo e fixa um período de seis anos como apropriado, em termos económicos, às necessidades de planeamento dos projectos de investimento no caso em questão. Assim, só as derrogações individuais com uma duração máxima de seis anos, a contar da data de concessão do reconhecimento, estão em condições de respeitar as exigências decorrentes das disposições comunitárias relativas ao imposto especial sobre o consumo.
(282) No que se refere à indicação das quantidades para os quais as unidades de produção podem requerer uma autorização (5 mil toneladas por ano, no caso de uma fábrica adaptada para a produção de biocarburantes sem investimentos específicos, ou seja, 1,25 % das quantidades que podem beneficiar da medida), constata-se que estas disposições do regime em apreço se aplicam a todas as unidades de produção, inclusivamente francesas, que se encontrem na referida situação, sem discriminações.
(283) Em contrapartida, põe-se a questão de saber em que medida as capacidades de produção desenvolvidas em França graças ao regime de auxílios que a Comissão declarou ilegal e incompatível com o Tratado através da sua Decisão 97/542/CE devem ser tidas em conta para a determinação das quantidades para os quais uma unidade pode requerer a autorização. É evidente que não se trata de tornar a elegibilidade destas empresas mais complicada do que a dos outros produtores potencialmente interessados. Todavia, convém evitar que os únicos beneficiários efectivos do dispositivo sejam os produtores franceses de biocarburantes, graças à sua disponibilidade, ex ante, de uma capacidade de produção desenvolvida com base num regime de auxílios não conforme ao direito comunitário.
(284) A Comissão já se ocupara desta questão na sua decisão de 1996, em que considerou que "o benefício do auxílio concedido directamente aos fabricantes (de biocarburantes) era, para estes, de carácter passageiro ou, pelo menos, marginal, se bem que não quantificável. É certo que o auxílio lhes permitia o fornecimento a um preço concorrencial de quantidades de biocombustíveis que, não obstante, eram relativamente pouco importantes em relação ao mercado dos combustíveis em geral". Os dados nos quais a Comissão baseia esta decisão revelam, além disso, que "no que respeita ao sector 'diéster' (ésteres de colza e de girassol) que é, no domínio dos biocombustíveis, a parte claramente preponderante, demonstram que o auxílio a favor do carburante vegetal em questão não determinou, em geral, uma sobrecompensação em relação aos excessos de custo da sua produção".
(285) Ainda na mesma decisão, a Comissão constatou que não encontrara qualquer indicação que lhe permitisse concluir que o efeito real dos auxílios se traduzira num aumento de vendas ou de benefícios para os produtores de biocarburantes.
(286) Tendo reconhecido o carácter passageiro e marginal do auxílio, a Comissão deve concluir, em coerência com a Decisão 97/542/CE, que o regime de auxílios cuja incompatibilidade declarou não foi o principal indutor dos investimentos efectuados nestes últimos anos. Por conseguinte, nada há a objectar ao facto de a medida proposta não proibir as empresas que beneficiaram desses auxílios de apresentarem um pedido de reconhecimento no quadro do presente dispositivo.
(287) Quanto à escolha das empresas beneficiárias da medida, a selecção dos projectos pela França faz-se com base nos critérios acima enunciados e determina o número de empresas e os volumes a autorizar. Uma cláusula prevê expressamente que, caso o montante orçamental não seja suficiente para cobrir todas as quantidades correspondentes aos projectos seleccionados, as autorizações serão atribuídas por rateio entre os pedidos considerados admissíveis. Até ao presente, não foi necessário recorrer a esta cláusula.
(288) Em conclusão, o projecto de isenção em causa não contém elementos discriminatórios nos critérios de elegibilidade das empresas nem elementos discricionários na escolha dos beneficiários e na atribuição das autorizações.
2.3. Análise da compatibilidade do dispositivo à luz da política energética da Comunidade
(289) Em França, o imposto interno sobre os produtos petrolíferos (IIPP) sujeita os óleos minerais e seus equivalentes a um imposto especial sobre o consumo. Nos termos do n.o 3 do artigo 2.o da Directiva 92/81/CEE, o IIPP é aplicável independentemente da fonte do carburante.
(290) O desenvolvimento das fontes de energia renováveis com vista a reduzir a dependência em relação aos combustíveis fósseis constitui uma preocupação central da política energética da Comunidade e, em Novembro de 1996, a França notificou a Comissão, nos termos do n.o 3 do artigo 93.o (actual artigo 88.o) do Tratado, da sua intenção de reduzir o IIPP sobre dois produtos derivados de fontes renováveis: os ésteres de óleos vegetais e o etil-ter-butil-etere derivado do bioetanol (bio-ETBE).
(291) Como indicava a decisão de 9 de Abril de 1997, parcialmente anulada pelo Tribunal de Primeira Instância, a política seguida pelo regime aprovado por esta decisão é perfeitamente compatível com as políticas comunitárias em matéria de energia renovável.
(292) Esta política de desenvolvimento das energias renováveis tem o seu fundamento no Tratado, nomeadamente no seu artigo 174.o, que estatui que a política da Comunidade contribuirá para "a utilização prudente e racional dos recursos naturais". A Comissão considera que, no equilíbrio de interesses imposto pelo n.o 3, alínea c) in fine, do artigo 87.o do Tratado, deve ser tido em conta o facto de este regime se inserir na orientação traçada a nível comunitário com vista à promoção da energia de fontes renováveis.
(293) O desenvolvimento das energias renováveis e, especificamente, dos biocarburantes tem sido incentivado pela Comissão desde 1985, quando esta propôs ao Conselho a aprovação de uma directiva relativa às economias de petróleo bruto realizáveis através da utilização de compostos de combustíveis de substituição [Directiva 85/536/CEE do Conselho(33)]. Esta directiva salienta o interesse dos biocarburantes para o objectivo de reduzir a dependência dos Estados-Membros em relação às importações de petróleo e permite a incorporação do etanol nas gasolinas até 5 % em volume e do ETBE até 15 %.
(294) Pela Decisão 93/500/CEE(34) relativa ao programa Altener, o Conselho aprovou, pela primeira vez, um instrumento financeiro específico para a promoção das fontes de energia renováveis.
(295) O livro verde "Energia para o futuro: fontes renováveis de energia"(35) constituiu um primeiro passo para uma estratégia de promoção das fontes de energia renováveis.
(296) Na sua comunicação "Energia para o futuro: fontes de energia renováveis - livro branco para uma estratégia e um plano de acção comunitários"(36), a Comissão lembra que, actualmente, as fontes de energia renováveis são exploradas na Comunidade de forma desigual e insuficiente. Ainda que muitas delas estejam disponíveis em abundância e que o seu potencial económico real seja considerável, a quota das fontes de energia renováveis no total do consumo interno bruto de energia da Comunidade, que deverá crescer regularmente no futuro, é ainda medíocre: não passa dos 6 %.
(297) O Parlamento Europeu, por seu lado, tem salientado constantemente o papel das fontes de energia renováveis. Na sua resolução de 17 de Junho de 1998, o Parlamento Europeu preconizou um aumento de 2 % da quota de mercado dos biocarburantes num período de cinco anos, através da aplicação de uma série de medidas, nomeadamente, da isenção fiscal e da imposição de uma percentagem obrigatória de biocarburantes às empresas petrolíferas.
(298) Em matéria de fontes de energia renováveis, a Comissão aprovou ainda o livro verde "Para uma estratégia europeia de segurança do aprovisionamento energético"(37). A dependência energética externa da União está em contínuo crescimento. As debilidades estruturais de aprovisionamento energético da União consistem, fundamentalmente, na taxa de crescimento da sua dependência energética, no papel do petróleo como preço de referência da energia e nos resultados decepcionantes das políticas de controlo do consumo.
(299) A Comissão considera que é necessário orientar a procura para consumos mais controlados e mais respeitadores do ambiente. No tocante à oferta, a prioridade deve ser dada à luta contra o aquecimento global. O desenvolvimento de fontes de energia novas e renováveis, como os biocarburantes, é a chave para a mudança.
(300) As fontes de energia renováveis são de origem interna e podem, portanto, contribuir para reduzir a dependência das importações e para aumentar a segurança do aprovisionamento.
(301) A estratégia e o plano de acção descritos no livro branco visam atingir uma penetração mínima de 12 % das fontes de energia renováveis na Comunidade até 2010.
(302) Estabelecer como objectivo global para a Comunidade a duplicação da quota das fontes de energia renováveis daqui até 2010, para atingir os 12 %, implica que cada Estado-Membro incentive a expansão destas fontes em função do seu próprio potencial. A definição de objectivos em cada Estado-Membro poderia incentivar esforços no sentido de aumentar a exploração do potencial disponível e contribuir largamente para reduzir a dependência energética e as emissões de CO2.
(303) O livro branco, em particular, indica que são necessárias medidas específicas para contribuir para elevar a quota de mercado dos biocarburantes, dos actuais 0,3 % para uma percentagem claramente mais elevada, em colaboração com os Estados-Membros.
(304) A Comissão considera que a biomassa pode contribuir de forma significativa para o reforço de uma segurança de aprovisionamento sustentável.
(305) Desde a primeira crise petrolífera de 1973, a biomassa é considerada como uma fonte de energia de substituição e, em certos casos, é objecto de acções de promoção neste sentido. Foi dada uma atenção especial à possibilidade de utilizar a biomassa como base para a produção de carburante que possa substituir os carburantes fósseis (gasóleo ou gasolina) para os veículos a motor, dada a dependência quase exclusiva do sector dos transportes em relação ao petróleo.
(306) Entre as matérias biológicas que podem ser utilizadas como carburantes para os transportes rodoviários, contam-se a beterraba sacarina, os cereais e outras plantas susceptíveis de produzirem álcool (bioetanol) por fermentação. Este álcool pode ser utilizado como componente na gasolina, como carburante em estado puro ou como componente na gasolina após conversão em ETBE, por reacção com o isobuteno (um subproduto da refinação). A evolução futura permitirá, sem dúvida, produzir bioetanol economicamente concorrencial a partir de madeira ou de palha.
(307) Os biocarburantes constituem, em princípio, uma solução de substituição adequada porque, quando são produzidos a partir de plantas cultivadas na Comunidade, são praticamente internos a 100 % e neutros do ponto de vista da produção de CO2, na medida em que o carbono que contêm provém da atmosfera.
(308) Na Comunidade, a quota dos biocarburantes é ainda fraca. Cifrou-se em 0,15 % do consumo total de óleos minerais combustíveis em 1998.
(309) Os biocarburantes são actualmente os produtos derivados da biomassa menos competitivos do mercado, dado o nível dos preços petrolíferos. Não obstante, é importante assegurar a sua permanência e o seu crescimento no mercado de carburantes e combustíveis porque, a curto e médio prazo, os preços do petróleo são imprevisíveis e, a longo prazo, é necessário encontrar soluções de substituição, na previsão do esgotamento dos recursos petrolíferos.
(310) Os biocarburantes são caros (custo suplementar de 300 euros ou mais por mil litros de carburante clássico substituídos). O principal obstáculo à sua utilização é o diferencial de preço em relação ao carburante fóssil, que varia, presentemente, entre 1,5 (biodiesel) e 4, não incluindo impostos.
(311) Considerando este diferencial, uma das prioridades deverá ser o prosseguimento da investigação e o estudo de outras medidas que reduzam os custos de produção dos biocombustíveis. Actualmente, os meios considerados apropriados para incrementar a utilização dos biocarburantes são: i) conceder desagravamentos fiscais; ii) promover o consumo de carburantes provenientes de fontes renováveis, exigindo que uma percentagem mínima de biocarburantes esteja presente no conjunto dos carburantes vendidos [2 % em 2005 e 5,75 % em 2010, segundo a proposta de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa à promoção da utilização de biocombustíveis nos transportes(38)]. No quadro da Directiva 92/81/CEE, pode ser efectuada uma diferenciação do imposto especial sobre o consumo.
(312) Tal como a Comissão reconheceu no seu livro branco, não poderá haver um verdadeiro aumento do papel dos biocarburantes se não se reduzir a diferença entre os seus custos de produção e os dos produtos concorrentes.
(313) A diferença entre os preços dos biocarburantes e os dos produtos concorrentes deverá ser reduzida por meio de medidas que, numa primeira fase, poderão ser de ordem fiscal. A aplicação de impostos especiais sobre o consumo de um produto que já é, pelo menos, três vezes mais caro do que os carburantes geralmente usados na Europa condena-o, inevitavelmente, a ser marginalizado no mercado.
(314) O cálculo de um custo suplementar de 300 euros/1000 litros é feito com base num preço de cerca de 30 euros por barril de petróleo. Seria necessário que o petróleo passasse a custar cerca de 70 euros por barril para que os biocarburantes pudessem concorrer com o gasóleo e a gasolina clássicos.
(315) Devido à espectacular baixa dos preços do petróleo no início e em meados da década de 80 e ao facto de, desde então, terem permanecido em níveis pouco elevados, os biocarburantes não são concorrenciais. O bioetanol pode ser produzido a partir de diversas plantas, geralmente a beterraba sacarina ou cereais (trigo, cevada). As considerações relativas ao biodiesel são igualmente aplicáveis ao bioetanol. No entanto, o seu custo de produção pode ser inferior. Em contrapartida, são necessários 1500 litros de etanol para substituir 1000 litros de gasolina.
(316) Em 7 de Novembro de 2001, a Comissão aprovou duas propostas. A primeira refere-se a uma directiva que exige que uma proporção crescente da totalidade de carburante diesel e de gasolina vendida nos Estados-Membros seja constituída por biocarburante. A segunda proposta estabelece um quadro comunitário que permita aos Estados-Membros aplicar sob controlo fiscal um regime diferenciado de tributação favorável aos biocarburantes.
(317) Neste contexto, a Comissão já salientou que são bem conhecidas as implicações de uma introdução progressiva dos biocarburantes e, contrariamente à introdução do gás natural ou do hidrogénio, não existe qualquer razão objectiva para continuar a adiá-la. Uma vez que os biocarburantes constituem a única opção a curto e médio prazo, a criação de instrumentos políticos apropriados para promover a sua introdução mostrará claramente a determinação da Comunidade em matéria de desenvolvimento das soluções de substituição dos produtos petrolíferos no sector dos transportes.
(318) Em consequência, vários Estados-Membros já tomaram medidas a nível nacional, principalmente em matéria fiscal, para promover a produção e a utilização de biocarburantes.
(319) Os biocarburantes para os transportes poderão ser comercializados sob a forma de biocarburantes "puros", para utilização em veículos especialmente construídos para este efeito, ou sob a forma de carburantes "misturados" numa proporção que não reduza a potência dos motores. Estes biocarburantes são, principalmente, o biodiesel, o bioetanol e o ETBE, produzido a partir do bioetanol. O ETBE é bioetanol esterificado, que pode ser utilizado misturado com a gasolina numa proporção que pode ir até aos 15 %.
(320) Na Europa, a situação em matéria de biocarburantes varia consideravelmente de um país para outro. Entre 1997 e 1999, registou-se um aumento de 93 % da produção de biocarburantes. Apenas seis Estados-Membros dão uma contribuição real para a produção total de biocarburantes. A Áustria e a França são os países mais activos neste domínio.
(321) Em França, em 1999, a contribuição total dos biocarburantes elevava-se a 0,7 % do consumo total de produtos petrolíferos, cabendo um terço ao bioetanol e dois terços ao biodiesel.
(322) A Áustria foi um dos primeiros países a lançar um programa bioenergético. Em 1991 começou a funcionar em Aschach (província da Alta Áustria) uma das primeiras instalações industriais de produção de biodiesel do mundo.
(323) A Alemanha é, actualmente, o segundo produtor de biodiesel. Segundo as estatísticas oficiais do Eurostat, este país produziu 130000 toneladas em 1999, ou seja, 15 % do consumo total de biocarburantes da União Europeia. A sua produção deverá atingir 250000 toneladas em 2001 e 500000 toneladas em 2002.
(324) Nos próximos 20 a 40 anos, a Suécia tenciona substituir 25 % a 50 % dos carburantes hoje consumidos por carburantes obtidos a partir de resíduos silvícolas e agrícolas. A administração nacional sueca da energia calcula que, nos próximos 10 anos, a quota de mercado dos biocarburantes poderá atingir os 10 %. Em 2000, a produção de biocarburantes na Suécia foi de cerca de 50000 toneladas. O excedente de trigo disponível na Suécia poderá permitir produzir, no futuro (com os rendimentos actuais), 500000 m3 de bioetanol, ou seja, 5,6 % do consumo total de gasolina e de carburante diesel do país. Actualmente, circulam na Suécia cerca de 300 autocarros que funcionam a etanol, a maior parte dos quais na região de Estocolmo, e cerca de 600 automóveis de turismo e 100 veículos militares utilizam biogás.
(325) A produção em Itália foi de 96000 toneladas em 1999. O plano nacional para a utilização da biomassa agrícola e silvícola prevê uma produção de bioetanol, de biodiesel e de ETBE de cerca de 1000000 de tep no próximo decénio.
(326) Em Espanha, a produção foi de cerca de 50000 toneladas em 2000. Os biocombustíveis líquidos são tomados em conta no plano nacional e são considerados como benéficos para o desenvolvimento rural e para a criação de emprego. Mediante a adopção de medidas fiscais, prevê-se uma produção de cerca de 500000 tep em 2010.
(327) Na presente decisão, a Comissão analisou igualmente as vantagens dos biocarburantes em termos de emissões de CO2, de substituição do petróleo, para a segurança do aprovisionamento, de política ambiental e de emprego.
(328) No que se refere às emissões de CO2, o nível de emissões efectivamente evitado é inferior a 3,2 toneladas, devido às emissões produzidas pelo cultivo e pela conversão da matéria-prima em biocarburante. É, pois, mais realista calcular a redução das emissões de CO2 obtida com a utilização do biodiesel em 2 a 2,5 toneladas de CO2/1000 litros. Segundo a ADEME, a substituição do carburante diesel pelo etanol conduzirá a uma redução de 2 toneladas de CO2/1000 litros. Se não existisse outra vantagem - por exemplo, para o sector agrícola e para a segurança do aprovisionamento - isto significaria que, ao nível actual do preço do petróleo e dos custos de produção dos biocarburantes, o custo da redução das emissões de CO2 se situaria entre 100 e 150 euros por tonelada de CO2, o que é superior ao limite de rentabilidade para as medidas destinadas a honrar os compromissos da Comunidade durante o primeiro período previsto pelo Protocolo de Quioto. No entanto, embora a utilização dos biocarburantes não possa ainda ser justificada unicamente com base nas vantagens da redução das emissões de CO2, essa utilização deverá ser tida em conta como opção estratégica para a futura política em matéria de alterações climáticas.
(329) Se bem que sejam difíceis de quantificar, as vantagens da substituição do petróleo constituem um argumento importante. Na sua comunicação de 7 de Novembro de 2001(39), a Comissão considerou que foram as inúmeras medidas de política energética (economia de energia, substituição do petróleo) adoptadas nos países consumidores de petróleo que travaram o aumento do preço do petróleo no início da década de 80.
(330) É difícil prognosticar o efeito de uma redução apenas marginal da procura de petróleo sobre os seus preços mundiais. Todavia, a substituição de 2 % do carburante diesel consumido na Comunidade por biocarburante, a um custo suplementar de 250 euros/1000 litros, "custaria" cerca de mil milhões de euros/ano. A correlativa redução de 2 % da procura de petróleo proveniente dos países membros da OPEP teria um efeito "tampão" sobre os preços do petróleo e as economias realizadas em relação aos cerca de 4 mil milhões de barris de petróleo consumidos anualmente na Comunidade poderiam justificar (em parte) aquele custo suplementar.
(331) Por outro lado, a introdução dos biocarburantes terá, provavelmente, uma incidência modesta no efeito das variações do preço do petróleo bruto sobre o preço pago pelos consumidores. Por exemplo, se um aumento de 10 euros do preço do barril de petróleo se traduzir por um aumento de 10 cêntimos por litro do preço na bomba, uma mistura que contenha 5 % de biocarburante limitaria este aumento de preço a 9,5 cêntimos, na condição de o preço do biocarburante não ser, ele próprio, afectado de forma significativa pelo aumento do preço do petróleo bruto.
(332) Quanto às consequências da produção de biocarburantes para o ambiente, desde o início da década de 1980 que têm sido realizados estudos sobre a eficiência energética e ambiental dos carburantes de substituição. A maior parte destes estudos deu lugar a animadas discussões entre defensores e adversários, quer entre os especialistas, quer no público. Uma análise dos estudos mais importantes revela que as diferenças de resultados são mínimas. Os estudos confirmam um balanço energético positivo, que indica que, com uma unidade de carburante de origem fóssil, é possível produzir duas a três unidades de carburante proveniente de uma fonte renovável. A redução das emissões de gás com efeito de estufa é igualmente confirmada. As diferenças entre as reduções das emissões de CO2 dependem das práticas agrícolas e da cadeia de produção. Para além do impacto sobre as emissões de CO2, as culturas destinadas à produção de biocarburantes, a conversão de matérias-primas e a utilização dos biocarburantes têm um certo número de efeitos sobre o ambiente que podem influenciar o atractivo da substituição dos carburantes clássicos pelos biocarburantes.
(333) Quando se avaliam estes efeitos, convém ter consciência de que o que, em princípio, é importante é a diferença entre o impacto global da produção de carburantes de origem fóssil, sua refinação e utilização, e o impacto global da produção de biocarburantes, sua conversão e utilização, mais do que o impacto em si do ciclo de vida dos biocarburantes.
(334) Para ter a ideia de uma ordem de grandeza, a superfície total das terras aráveis abrangidas pela PAC que podem produzir cereais, sementes oleaginosas e proteínas vegetais é limitada, nos Quinze, a cerca de 54 milhões de hectares. A retirada obrigatória de terras agrícolas em 2001/2002 representa cerca de 4 milhões de hectares, aos quais acrescem 1,6 milhões de hectares de retirada voluntária, ou seja, um total de 5,6 milhões de hectares. Tendo em conta esta superfície e considerando unicamente a biomassa primária em função das colheitas, pode-se calcular que entre 4 e 15 milhões de tep de biocarburantes poderiam ser destinados aos transportes, ou seja, entre 1,2 % e 5 % do consumo europeu total de produtos petrolíferos. Contudo, a medida em que os produtores poderão utilizar terras em pousio para este tipo de cultura dependerá dos preços de mercado e, sempre, dos limites impostos pelo Acordo de Blair House sobre a utilização de terras em pousio para a produção de derivados de culturas não alimentares, ou seja, o equivalente a 1 milhão de toneladas de farinha de soja. Além disso, o Acordo de Blair House limita igualmente a produção de sementes oleaginosas beneficiárias de subsídios específicos a um máximo de 5 milhões de hectares. Afigura-se, portanto, que a decisão tomada no contexto da Agenda 2000 de alinhar os auxílios às sementes oleaginosas pelo nível dos auxílios aos cereais, acabando assim com os subsídios específicos às sementes oleaginosas, criou condições para que a produção destas na Comunidade possa corresponder, em grande parte, a uma tal procura, fora do contexto das terras retiradas da produção, uma vez que as possibilidades de recorrer a estas terras são extremamente limitadas. Outras matérias-primas para a produção de biocarburantes, como os cereais, incluindo o milho, a beterraba sacarina e os materiais lenho-celulósicos, não estão abrangidas pelo Acordo de Blair House, continuando, portanto, sujeitos apenas às regras normais da concorrência.
(335) Se bem que as três culturas (colza, cereais e beterraba sacarina) sejam, geralmente, objecto de métodos de exploração intensiva, a legislação comunitária relativa aos pesticidas, a biodiversidade e as fugas de nitratos exige aos Estados-Membros que tomem medidas para garantir qualquer incidência negativa inaceitável. Ainda que a biodiversidade seja considerada um factor importante, a cultura da beterraba sacarina constituiria uma boa opção, porque a superfície necessária neste caso para produzir uma dada quantidade de biocarburante é inferior a metade da superfície necessária para produzir a mesma quantidade a partir de cereais. Em contrapartida, os cereais produzem grandes quantidades suplementares de biomassa sob a forma de palha que, se for utilizada para a produção de energia, contribuem para melhorar o balanço do CO2.
(336) A conversão das culturas em biocarburantes não está sujeita à legislação ambiental da Comunidade, ao contrário da refinação do petróleo. Todavia, alguns Estados-Membros que aplicam uma legislação ambiental geralmente considerada rigorosa autorizaram, recentemente, a construção de instalações para a produção de bioetanol e de biodiesel, o que mostra claramente que é perfeitamente possível converter culturas em biocarburantes, em instalações de produção aceitáveis sob o ponto de vista ambiental.
(337) Por último, a produção de biocarburantes é uma actividade de grande intensidade de mão-de-obra, especialmente nas zonas rurais, durante a fase de exploração. Se bem que seja difícil avaliar com precisão o número de postos de trabalho criados, os números avançados por diversos estudos são concordantes. O estudo alemão realizado pelo Instituto Fraunhöfer(40) revelou que este impacto económico é de 16 postos de trabalho por ktep/ano. Segundo o plano nacional espanhol para os biocarburantes, este impacto ascende aos 26 postos de trabalho por ktep/ano de biocarburante produzido (fonte: IDAE).
(338) A extrapolação destes resultados permitiria concluir que uma contribuição de cerca de 1 % dos biocarburantes para o consumo total de carburantes de origem fóssil na Comunidade criaria entre 45000 e 75000 novos postos de trabalho, a maior parte nas zonas rurais.
2.4. A isenção do IIPP e as perturbações do mercado do etanol
(339) O montante total do auxílio a um beneficiário individual é função, nomeadamente, de duas variáveis: o auxílio por hectolitro e o número de hectolitros admitidos para beneficiar do auxílio. O auxílio por hectolitro limita-se a compensar parcialmente o custo adicional da produção destes produtos comparativamente com os de origem fóssil, e pode ir diminuindo com o tempo, porque os ganhos de produtividade obtidos conduziriam a um ajustamento descendente do valor da redução do IIPP.
(340) Quanto ao número de hectolitros admitidos para beneficiar do auxílio, é precisamente para evitar a discriminação que o montante não foi especificado, indicando a decisão que o montante do auxílio dependeria do desenvolvimento da capacidade de produção de bio-ETBE, já que à data da sua aprovação, apenas a França possuía unidades de produção de bio-ETBE.
(341) A BP Chemicals afirma que a Comissão não tomou em consideração os efeitos do actual regime sobre o mercado do etanol. A Comissão recorda que já em 1997 não encontrara qualquer indicação que lhe permitisse concluir que o efeito real dos auxílios tivesse sido um aumento das vendas de bioetanol nos segmentos tradicionais do etanol sintético.
(342) A BP Chemicals detém-se longamente na exposição dos alegados efeitos do auxílio sobre o mercado do etanol e empenha-se em demonstrar que o regime francês é susceptível de provocar consideráveis perturbações no mercado de etanol estabelecido. No entanto, o único argumento avançado em apoio desta alegação é o de que o auxílio irá incentivar os aumentos da capacidade de produção de etanol e que esta capacidade excedentária será inevitavelmente utilizada para abastecer os segmentos matéria-prima industrial, potável e químico do mercado do etanol, uma vez que a Comissão não impôs condições adequadas para evitar que isto aconteça.
(343) A constatação de que a produção francesa de bioetanol aumentou nos últimos anos não demonstra, por si só, que o regime irá provocar distorções significativas no mercado do etanol. A Comissão analisou a evolução da produção de etanol sintético e de bioetanol ao longo de diversos períodos.
(344) A Comissão analisara um período de quatro anos a partir do lançamento do regime anterior (1992-1995) e, no âmbito do processo contencioso que conduziu ao acórdão de 27 de Setembro do Tribunal de Primeira Instância, defendeu a tese de que, se as afirmações da BP Chemicals tivessem fundamento, o prejuízo causado aos produtores de etanol sintético deveria ter-se traduzido por uma queda dos preços e por uma diminuição da rentabilidade. Ora, nas suas observações, a BP Chemicals não faz qualquer alusão a este aspecto.
(345) Embora a BP Chemicals se refira à vantagem para os produtores de bioetanol e de bio-ETBE, a Comissão considera que, uma vez que a BP Chemicals não produz bio-ETBE nem, aparentemente, MTBE, o seu único interesse no presente processo consiste em demonstrar que o regime actual beneficiará os produtores de bioetanol em seu detrimento, enquanto produtora de etanol a partir de fontes não renováveis.
(346) Quanto ao mecanismo fiscal, importa sublinhar que, aquando da entrada dos biocarburantes nos estabelecimentos petrolíferos sob controlo aduaneiro (entreposto fiscal de armazenamento ou de produção) onde vão ser incorporados nos produtos petrolíferos, é entregue ao operador que realiza esta operação um certificado de isenção de valor correspondente à quantidade aprovado multiplicado pela taxa de isenção. Estes certificados são depois juntos às declarações de introdução no consumo de produtos petrolíferos. Quando a mistura é efectuada noutro Estado-Membro que não a França, o documento de acompanhamento do produto indica que o produto petrolífero contém um biocarburante, bem como a natureza deste. No momento em que é exigível o imposto especial de consumo em França, é emitido um certificado de isenção de montante correspondente à quantidade de biocarburante contido no produto petrolífero multiplicado pela taxa de isenção. Assim, o regime em questão só concede um auxílio ao bio-ETBE quando este é misturado com outros carburantes, pelo que o auxílio só indirectamente pode beneficiar os produtores de etanol, enquanto produtores de um dos componentes do bio-ETBE.
(347) Existe uma possibilidade, pelo menos teórica, de um produtor de etanol ser indirectamente beneficiado pelas economias de escala que poderia realizar graças ao facto de poder juntar nas mesmas instalações a produção de etanol e a de bioetanol destinado ao mercado de solventes/produtos químicos ou de bebidas. Por muito teórico que seja este raciocínio, a Comissão não deixou de o ter em consideração na análise das distorções a ponderar no equilíbrio de interesses exigido pelo n.o 3, alínea c) in fine, do artigo 87.o do Tratado. Não obstante, pelas razões a seguir aduzidas, a Comissão considera que a diferenciação do imposto especial sobre o consumo em causa não produziu, no caso em apreço, uma distorção de concorrência susceptível de afectar negativamente o referido equilíbrio de interesses.
(348) No processo contencioso que conduziu ao acórdão de 27 de Setembro de 2000 do Tribunal, a Comissão demonstrara que o aumento da produção comunitária de etanol entre 1991 e 1992 era atribuível a um aumento substancial da produção de etanol sintético. Foi só em 1993 que a produção de etanol sintético diminuiu em relação ao ano anterior mas, à excepção de 1991, a produção de etanol sintético foi todos os anos superior à de 1990. Mesmo em 1995, quando a produção de etanol sintético ultrapassava largamente a de 1990, a produção de bioetanol foi sempre inferior à de 1990. A Comissão fornecera igualmente os dados do quadro infra, relativos à evolução da produção francesa de etanol sintético (em mil milhões de hectolitros), que revelavam que a produção francesa de etanol praticamente duplicara ao longo do período em apreço.
POSIÇÃO NUMA TABELA
(349) No mesmo âmbito, a Comissão apresentara elementos que mostravam que o efeito da concessão de uma diferenciação do imposto especial sobre o consumo favorável aos produtos contendo ETBE foi o de promover a utilização do bioetanol, inteiramente destinado à produção de ETBE, sem que o bioetanol tivesse invadido o mercado convencional:
POSIÇÃO NUMA TABELA
(350) Os dados da produção comunitária total em 1996 não estavam ainda disponíveis nesse momento mas, presumindo que a produção comunitária teria permanecido estável em relação aos últimos anos, utilizou-se a média da produção 1993-1995 como número indicativo. A percentagem exprime a relação entre a produção francesa de bioetanol não correspondente à produção de ETBE isento de IIPP e a produção comunitária, uma vez que a questão está em saber se a produção francesa adicional de bioetanol foi utilizada em medida significativa para outros fins que não a produção de ETBE.
(351) A relação entre a produção francesa de bioetanol e a produção comunitária global permaneceu relativamente constante. Esta situação resulta do nível do incentivo fiscal, suficientemente modesto para não estimular uma produção de bioetanol destinado a substituir o etanol sintético no mercado geral do etanol. A experiência do regime anterior mostra que não tinha fundamento a crítica segundo a qual o regime actual não contém qualquer mecanismo apropriado para garantir que o aumento da produção de bioetanol, que inevitavelmente se verificará, seja exclusivamente canalizado para o sector do ETBE. Não é necessário qualquer mecanismo desse tipo, porque não se observou qualquer correlação entre a existência do regime anterior e a produção de bioetanol em França.
(352) A Comissão insiste em que, se os produtores de bioetanol estivessem confrontados com um aumento dos custos dos meios de produção, seria, evidentemente, improvável que, perante essa desvantagem suplementar considerável, a nível de custos, em relação aos produtores de etanol sintético, os produtores de bioetanol estivessem em condições de se lançar em segmentos de mercado que, actualmente, são reservados aos produtores de etanol sintético.
(353) A presente análise de um regime que já se encontra em vigor há cinco anos permite ao observador verificar os seus efeitos reais, e não apenas os seus efeitos esperados ou teóricos.
(354) A França forneceu dados, publicados no Jornal Oficial da República Francesa, que revelam claramente que o benefício fiscal concedido ao bioetanol utilizado em carburação não teve por consequência o aumento da quota do bioetanol à custa do álcool de síntese nos outros sectores de utilização onde os dois produtos são concorrentes (solventes e produtos químicos, nomeadamente):
POSIÇÃO NUMA TABELA
(355) Estes dados mostram que, de 1991 a 1999, a produção francesa de bioetanol, incluindo o usado em carburação, passou de 3608853 hectolitros para 4868981 hectolitros, enquanto a produção de álcool de síntese progrediu de 1438953 hectolitros para 1569545 hectolitros. Ora, no mesmo período, a produção de bioetanol para carburação passou de 42962 hectolitros para 1144242 hectolitros.
(356) Resulta do exposto que, entre 1991 e 1999, a produção de bioetanol, excluindo o destinado à carburação, passou de 3565891 hectolitros para 3724739 hectolitros, o que representa um aumento de 0,07 %, enquanto a produção de etanol de síntese progrediu 4,86 %.
(357) A BP Chemicals considera que, para avaliar o impacto do regime francês de auxílios estatais no mercado tradicional do etanol, é essencial recordar que se trata de um mercado único à escala da Comunidade e que, consequentemente, qualquer distorção de concorrência no mercado francês tem repercussões para além deste. Do mesmo modo, se um dispositivo de auxílios estatais a favor do bioetanol noutro Estado-Membro criar uma distorção de concorrência no mercado, a BP Chemicals considera que esta virá somar-se à distorção de concorrência induzida pelo regime francês. Assim, a BP Chemicals acrescenta que é essencial ter em conta os outros projectos relativos ao bioetanol na Comunidade.
(358) Na medida em que o dispositivo francês não teve os efeitos denunciados pela BP Chemicals no mercado francês, dificilmente se aceitará que tais efeitos são susceptíveis de se produzir pela via de repercussões para além do mercado francês.
(359) A BP Chemicals cita igualmente, em apoio da sua tese, a exposição de motivos da proposta de regulamento do Conselho que estabelece a organização comum do mercado do álcool etílico de origem agrícola: nela, a Comissão seria suficientemente explícita quanto ao aumento da concorrência no mercado interno do etanol. Mas omite que a razão de ser do regulamento é, essencialmente, a de reagir às importações provenientes de países terceiros e que só no final da exposição de motivos se refere, secundariamente, ao etanol de síntese.
(360) A este respeito, a Comissão observa que as importações provenientes de países terceiros cresceram desde 1995, ano em que os direitos de importação baixaram 30 %, nos termos dos acordos do Uruguay Round (passaram de cerca de 400000 hectolitros em 1995 para pouco mais de 1,1 milhões de hectolitros em 1999). As repercussões destas importações no mercado comunitário são significativas, uma vez que uma grande parte dos volumes em causa (80 %) está isenta de direitos ou, muitas vezes, é subsidiada pelos países de origem.
(361) Por outro lado, são importados maiores volumes de álcool, enquanto misturas de álcool e de desnaturados aos quais se aplicam direitos de importação bastante inferiores. Uma vez importado, o álcool contido na mistura pode ser extraído e utilizado para os fins tradicionais.
(362) Por outro lado, importa referir que, desde Janeiro de 2000, um direito aduaneiro a taxa zero aplicável às bebidas espirituosas permite importar álcool diluído em água, que tem a mesma classificação pautal da vodka a granel. Esta alteração implica o risco de permitir a extracção da água após a importação e, deste modo, de escapar aos direitos de importação aplicáveis ao álcool.
(363) Foram estas as razões, e não a existência de desagravamentos fiscais a favor dos biocarburantes, que levaram a Comissão a propor o estabelecimento de uma organização comum do mercado no sector do álcool agrícola.
(364) É por isso que o considerando 17 da proposta de regulamento aprovada pela Comissão refere que o regulamento deve ser aplicado tendo em conta o facto de o mercado do álcool etílico da Comunidade ser alimentado, à excepção do sector das bebidas espirituosas, por álcool etílico quer de origem agrícola, quer de origem não agrícola, sem qualquer restrição. Nesta óptica, o mesmo considerando refere que a aplicação do regulamento deve evitar a utilização de medidas que introduzam efeitos discriminatórios entre os dois tipos de álcool.
(365) Por último, quanto à pretensão da BP Chemicals de ser incluída na decisão final a condição de que o etanol-carburante seja produzido em instalações industriais obrigatoriamente separadas de quaisquer outras que produzam etanol destinado ao mercado tradicional, ou, a título subsidiário, se esta separação não for exequível, que sejam introduzidas limitações de capacidade para neutralizar as vantagens referidas no considerando 85, nomeadamente a vantagem resultante das economias de escala, trata-se de uma pretensão que os dados disponíveis não parecem justificar. Com efeito, a possível vantagem resultante das economias de escala não se traduziu em factos: o aumento espectacular e constante - graças ao auxílio estatal - da produção de etanol-carburante em França, entre 1991 e 1999, não deu lugar a um aumento similar da produção de bioetanol agrícola não destinado à carburação. A produção de bioetanol, excluindo o destinado a carburação, passou de 3565891 hectolitros para 3724739 hectolitros, o que representa um aumento de 0,07 %, enquanto a produção de etanol de síntese cresceu 4,86 %. Tendo em conta a evolução do sector, e dada a limitação no tempo do regime de auxílios resultante da Decisão 2002/266/CE, pormenorizada no considerando 385 da presente decisão, a Comissão considera que uma condição como a que é proposta pela BP Chemicals iria para além dos riscos de distorções indirectas de concorrência que poderiam resultar da autorização de novas unidades de produção de ETBE em França antes de 31 de Dezembro de 2003. Esta análise não prejudica a posição que a Comissão poderá adoptar em relação a qualquer desagravamento fiscal a favor dos biocarburantes que a França venha a conceder para além do período coberto pela Decisão 2002/266/CE.
(366) Tendo em conta o exposto, a Comissão considera que a vantagem fiscal concedida ao bioetanol destinado a carburação não tem incidência negativa sobre o mercado do etanol de síntese e que, portanto, esta situação não é de natureza a pesar negativamente no equilíbrio de interesses exigido no n.o 3, alínea c) in fine, do artigo 87.o do Tratado relativamente ao interesse comum prosseguido pelo regime em apreço.
2.5. Compensação do custo adicional ligado à produção de uma energia não fóssil
(367) O ETBE de origem renovável necessita de um auxílio para ser comercialmente viável. O auxílio é necessário para a aquisição de etanol que, caso contrário, não seria produzido. Com efeito, os produtos agrícolas utilizados como matéria-prima tornam o bioetanol não competitivo. Os agricultores contam-se entre os beneficiários, se bem que por via indirecta, da produção de ETBE. A Decisão 97/542/CE concluía no mesmo sentido, precisando que "do ponto de vista da economia do sistema, o efeito substancial do auxílio transferiu-se dos fabricantes (...) para os produtores da matéria-prima enquanto beneficiários indirectos".
(368) Dada a existência de tal desvantagem a nível dos custos, só alguém mal informado poderia investir em bioetanol com ilusões quanto à sua capacidade de concorrer com os produtores de etanol sintético.
(369) É ainda de referir que o regime em análise exige que as fábricas de biocarburantes autorizadas produzam uma dada quantidade de biocarburante durante um determinado período e que garantam o seu aprovisionamento em matérias-primas. Para que houvesse distorção do mercado, seria necessário não só que o regime actual incentivasse a produção, destinada ao bio-ETBE, de uma quantidade de bioetanol suficiente para ter um impacto mas também que este bioetanol excedentário fosse vendido a um preço suficientemente baixo para conquistar o lugar do etanol sintético. A BP Chemicals não produziu ainda qualquer prova de que isto poderia acontecer. Uma estimativa fixava o custo do barril em 60 euros, contra 20 euros para a gasolina (o etanol sintético, tal como a gasolina, é um derivado do petróleo bruto), o que mostra que o bioetanol está em desvantagem a nível de custos em relação aos produtos petroquímicos.
(370) O facto de o valor do desagravamento fiscal(41), no montante de 3,29 FRF/l, poder beneficiar o etanol, não significa que o auxílio seja exclusivamente atribuível a este. O auxílio só é concedido para a produção de ETBE, que requer não só bioetanol, mas também isobutileno e a transformação destas matérias-primas em ETBE. O produtor de ETBE tem de suportar um custo que não se reduz ao custo de um litro de etanol, para obter um auxílio de 3,29 FRF. Segundo as informações de que a Comissão dispõe, o custo de produção do bioetanol, incluindo a desidratação, é de cerca de 3700 FRF/ton(42). As matérias-primas para a produção de uma tonelada de ETBE custam, portanto, cerca de 2000 FRF de etanol, mais 640 FRF de isobutileno, ao que ainda há a acrescentar cerca de 650 FRF de custos de produção, ou seja, um total de cerca de 3300 FRF/ton. Uma tonelada de ETBE está isenta de IIPP até ao limite de 1960 FRF, o que reduz o seu preço para 1340 FRF, ficando ainda ligeiramente acima do preço da gasolina super sem chumbo (cerca de 1200 FRF/t).
(371) Além disso, a Comissão considera que uma comparação baseada na diferença de custo em relação ao MTBE ignora que o objectivo fundamental do regime não é o de promover a utilização deste ou daquele composto oxigenado, mas sim o de incentivar a utilização dos biocarburantes. Não é, simplesmente, persuadir aqueles que já utilizam o MTBE a converter-se ao ETBE, mas sim promover a utilização do ETBE como sucedâneo parcial da gasolina, renovável e limpo. E a única maneira de o fazer é tornar esta substituição indolor para o consumidor.
2.6. O enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente
(372) Nos termos do disposto no seu ponto 82, o enquadramento dos auxílios estatais a favor do ambiente é aplicável, após publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, a todos os projectos de auxílio notificados, mesmo àqueles cuja notificação é anterior a esta publicação. Aos auxílios não notificados, a Comissão aplicará o enquadramento em vigor no momento da concessão do auxílio, se este tiver ocorrido antes da publicação deste enquadramento.
(373) No caso em apreço, e tendo a decisão inicial da Comissão, de não levantar objecções a um projecto de auxílio notificado pela França, sido contestada dentro dos prazos do recurso contencioso(43), resulta do acórdão de anulação do Tribunal de Justiça de 27 de Setembro de 2000 que a Comissão está agora confrontada com um auxílio que entrou em vigor em violação do artigo 88.o do Tratado.
(374) Refira-se que a Comissão não é obrigada a aplicar o enquadramento actual, mas sim o que vigorava no momento da entrada em vigor do regime em questão, ou seja, o enquadramento publicado em Março de 1994(44). Este não prevê regras específicas para os auxílios ao funcionamento para a produção de energias renováveis, que deverão ser "analisados a título individual" (ponto 2.3, último período). Não tendo pré-condicionado a sua apreciação e devendo, portanto, efectuar a sua avaliação directamente com base no Tratado, a Comissão considera que os méritos próprios do presente regime (à luz dos factos acima referidos) permitem considerá-lo compatível com o mercado comum.
(375) Em todo o caso, é de salientar que o enquadramento actual refere, no seu ponto E.3.3, que os auxílios ao funcionamento a favor da produção de energia de fontes renováveis constituem, geralmente, auxílios a favor do ambiente susceptíveis de beneficiar de uma decisão positiva da Comissão, nomeadamente nas condições definidas no seu ponto 60, que estipula:
"Ao invés da maioria das outras energias renováveis, a biomassa requer investimentos relativamente menos elevados, mas deve suportar custos de funcionamento mais elevados. Em consequência, a Comissão poderá aceitar auxílios ao funcionamento susceptíveis de exceder o montante global necessário para cobrir os investimentos, quando os Estados-Membros puderem demonstrar que os custos totais suportados pelas empresas após a amortização das instalações continuam a ultrapassar os preços de mercado da energia".
(376) A Comissão considera que, a este respeito, a França forneceu elementos suficientes para demonstrar que os custos de produção do ETBE ultrapassam os preços de mercado da energia fóssil.
2.7. Consequências do acórdão de 27 de Setembro de 2000 do Tribunal para a análise da compatibilidade da isenção fiscal do ETBE em França
(377) Tendo em conta o exposto, e na sequência da análise da compatibilidade da isenção fiscal do ETBE em França, a Comissão chegou à mesma conclusão a que já chegara na sua decisão, anulada, de 9 de Abril de 1997, ou seja, que considera que esta isenção pode beneficiar da derrogação prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o, como sendo destinada a facilitar o desenvolvimento de determinadas actividades, desde que tal não altere as condições de concorrência de forma contrária ao interesse comum. Contudo, depois do acórdão de 27 de Setembro de 2000 do Tribunal, a Comissão não poderá declarar a compatibilidade do regime em causa sem exceder os poderes que lhe são conferidos pelo n.o 3 do artigo 88.o do Tratado, uma vez que, na interpretação do Tribunal, aquele regime de auxílio não cumpre as exigências do n.o 2, alínea d), do artigo 8.o da Directiva 92/81/CEE.
(378) No seu acórdão, o Tribunal salienta que nada se opõe a que regimes de não tributação a favor de uma melhor penetração no mercado dos biocarburantes sejam objecto de uma decisão do Conselho tomada nos termos do n.o 4 do artigo 8.o da Directiva 92/81/CEE.
(379) As autoridades francesas tiraram as suas consequências do acórdão de 27 de Setembro de 2000 e, por carta de 17 de Novembro de 2000, nos termos do n.o 4 do artigo 8.o da Directiva 92/81/CEE, transmitiram à Comissão um pedido de derrogação para aplicar uma isenção do imposto interno sobre o consumo de ésteres metílicos de óleos vegetais e dos derivados do álcool etílico cuja componente álcool seja de origem agrícola.
(380) Nos termos do n.o 4 do artigo 8.o da Directiva 92/81/CEE, o Conselho, deliberando por unanimidade sob proposta da Comissão, pode autorizar qualquer Estado-Membro a introduzir outras isenções ou reduções da taxa do imposto motivadas por considerações políticas específicas.
(381) Em 11 de Dezembro de 2001, a Comissão aprovou o texto de uma proposta de decisão do Conselho que autoriza a França, nos termos do n.o 4 do artigo 8.o da Directiva 92/81/CEE, a conceder, a partir de 1 de Novembro de 1997 e até 3 de Dezembro de 2003, autorizações que permitam a aplicação de taxas diferenciadas do imposto às misturas utilizadas como carburante: "gasolinas/derivados do álcool etílico cuja componente álcool seja de origem agrícola" e "gasóleo/ésteres metílicos de óleos vegetais" e "fuelóleo doméstico/ésteres metílicos de óleos vegetais". Em 25 de Março de 2002, o Conselho, pela Decisão 2002/266/CE, autorizou a França a aplicar, no período 1997-2003, uma taxa diferenciada de imposto especial de consumo a estes biocarburantes, nos termos do n.o 4 do artigo 8.o da Directiva 92/81/CEE.
(382) Para beneficiar de uma redução do imposto especial de consumo sobre os biocarburantes em questão, as autoridades francesas devem conceder a sua autorização às unidades de produção dos biocarburantes em causa o mais tardar em 31 de Dezembro de 2003. Estas autorizações têm um prazo máximo de validade de seis anos, a contar da data da concessão da autorização. A redução prevista na autorização pode aplicar-se para além de 31 de Dezembro de 2003, até ao termo da validade da autorização, sem possibilidade de renovação.
(383) Por outro lado, as reduções da taxa do imposto são moduladas em função da evolução das cotações das matérias-primas, para que as mesmas reduções não conduzam a uma sobrecompensação dos custos adicionais ligados à produção dos biocarburantes.
2.8. Conclusão sobre a análise da compatibilidade
(384) Na sequência da análise da compatibilidade da isenção do ETBE em França, a Comissão considera que esta isenção pode beneficiar da derrogação prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o, como um auxílio destinado a facilitar o desenvolvimento de certas actividades, que não altera as condições das trocas comerciais de maneira que contrarie o interesse comum, e tendo em conta que o Conselho, pela Decisão 2002/266/CE, autorizou a França a aplicar uma taxa diferenciada do imposto especial sobre o consumo de biocombustíveis, nos termos do n.o 4 do artigo 8.o da Directiva 92/81/CEE.
(385) Tendo em conta o acórdão de 27 de Setembro de 2000 do Tribunal, a Comissão considera que a compatibilidade dos auxílios com o mercado comum deve incidir sobre o regime de auxílios que foi objecto da autorização do Conselho, isto é, um regime de que só podem beneficiar as unidades de produção de biocarburantes em questão que tenham recebido uma autorização por parte das autoridades francesas o mais tardar em 31 de Dezembro de 2003, e nas condições exigidas na mesma decisão, a saber:
- estas autorizações têm um prazo de validade máximo de seis anos a contar da data da sua emissão; a redução prevista na autorização pode aplicar-se para além de 31 de Dezembro de 2003, até ao termo da autorização; essa autorização não é renovável,
- as reduções do imposto especial de consumo devem ser adaptadas em função da evolução dos preços das matérias-primas, a fim de evitar que as referidas reduções conduzam a uma sobrecompensação dos custos adicionais ligados à produção de biocombustíveis.
(386) Para assegurar o respeito da presente decisão, convém estabelecer uma obrigação específica de a França apresentar relatórios anuais enunciando as unidades de produção de biocombustíveis que tenham recebido uma autorização por parte das autoridades francesas o mais tardar em 31 de Dezembro de 2003. Consequentemente, as autoridades francesas são convidadas a fornecer, anualmente, a lista das unidades de produção autorizadas (denominação social, localização, nacionalidade), das quantidades totais autorizados, das quantidades atribuídos às unidades de produção autorizadas e das quantidades para os quais estas tenham requerido a autorização. Além disso, a Comissão deverá ser informada, quando for caso disso, dos principais motivos que levaram as autoridades francesas a considerar inadmissíveis quaisquer pedidos de autorização ou a não atribuir as autorizações dos volumes solicitados.
VII. CONCLUSÃO
(387) Em conclusão, o projecto de dispositivo de diferenciação das taxas do imposto especial sobre o consumo notificado pelas autoridades francesas não falseia a concorrência e não afecta as trocas comerciais de maneira contrária ao interesse comum, uma vez que não contém elementos discriminatórios nos critérios de elegibilidade das empresas nem elementos discricionários na selecção dos beneficiários e na atribuição das autorizações. Pode, portanto, beneficiar da derrogação prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o, como sendo destinado a facilitar o desenvolvimento de certas actividades, tendo em conta que se insere na estratégia de redução da dependência energética do petróleo, de desenvolvimento de fontes energéticas alternativas e de uma melhor utilização dos recursos agrícolas,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio estatal aplicado pela França sob a forma de uma redução do imposto interno sobre os produtos petrolíferos (IIPP) a favor de determinados produtos obtidos a partir de matérias-primas vegetais e destinados a ser incorporados em carburantes ou combustíveis é compatível com o mercado comum, na medida em que é concedido nos limites e segundo as modalidades autorizadas pela Decisão 2002/266/CE.
Artigo 2.o
A França fornecerá anualmente a lista das unidades de produção autorizadas (denominação social, localização, nacionalidade), das quantidades totais autorizados, das quantidades atribuídos às unidades de produção autorizadas e das quantidades para os quais estas solicitaram uma autorização.
Artigo 3.o
A República Francesa é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 15 de Maio de 2002.

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