Document ID: 32006D0237

KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 22. juni 2005
om Nederlandenes statsstøtte til AVR til behandling af farligt affald
(meddelt under nummer K(2005) 1789)
(Kun den nederlandske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2006/237/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger (1), samt under hensyntagen til disse bemærkninger, og,
ud fra følgende betragtninger:
1 SAGSFORLØB
(1)
Ved sit brev af 7. januar 2003 (registreret den 10. januar 2003 som nummer A/30189) anmeldte Nederlandene en driftsstøtte til AVR Nutsbedrijf Gevaarlijk Afval BV (offentligt affaldsbehandlingsanlæg - i det følgende benævnt »AVR Nuts«) til behandling i Nederlandene af farligt affald til bortskaffelse. Størstedelen af støtten gælder forbrænding af denne type affald i to roterovne (i det følgende benævnt »RO«). Nederlandene har henvist til traktatens artikel 86, stk. 2, og anmodet Kommissionen om at fastslå, at foranstaltningen ikke udgør statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, da det drejer sig om en passende kompensation for en forpligtelse til at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i den betydning, der benyttes i traktatens artikel 86, stk. 2. Sagen blev registreret som støtteforanstaltning nr. N 43/2003.
(2)
I sine breve af 7. februar (reference D/50847) og 22. april 2003 (reference D/52566) bad Kommissionen om supplerende oplysninger. Nederlandene gav de supplerende oplysninger i sine breve af 24. marts 2003 (registreret den 18. marts 2003 som nummer A/32279) og 19. juni 2003 (registreret den 25. juni som nummer A/34394). Repræsentanter for Nederlandene og Kommissionen mødtes den 21. maj 2003. To konkurrenter indgav med deres brev af 2. maj 2003 (registreret den 5. maj 2003 som nummer A/33155) en fælles klage over støtten. I deres brev af 20. maj 2003 (endnu samme dag registreret som nummer A/33548) meddelte de Kommissionen, at et datterselskab tilhørende dem havde tilsluttet sig denne klage.
(3)
Med sin beslutning C(2003) 1763 af 24. juni 2003 indledte Kommissionen proceduren i traktatens artikel 88, stk. 2, over for den anmeldte støtte. Sagen blev registreret som støtteforanstaltning nr. C 43/2003. Beslutningen blev meddelt Nederlandene med brev af 26. juni 2003 (reference D/230250). Beslutningen blev derpå offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende af 20. august 2003 (2). Kommissionen har modtaget bemærkninger fra fire interesserede parter (registreret med numrene A/36309, A/36463, A/36645, A/36679, A/36870, A/37077, A/37480 og A/37569), heriblandt også en af de konkurrenter, der allerede havde indgivet klage i maj. Denne klage blev også indgivet på vegne af endnu en virksomhed, som var med i den koncern, den ene af de to oprindelige klageindgivende konkurrenter tilhørte (i det følgende kaldes disse fire parter tilsammen »de to fællesoptrædende konkurrenter«). Kommissionen sendte disse bemærkninger videre til Nederlandene med sine breve af 1. oktober (reference D/56129), 29. oktober (reference D/56898), 7. november (reference D/57120) og 12. november 2003 (reference D/57185). Disse breve indeholdt også en række yderligere spørgsmål fra Kommissionen.
(4)
I deres brev af 13. august 2003 (registreret den 14. august 2003 som nummer A/35706) meddelte de to fællesoptrædende konkurrenter Kommissionen, at en del af støtten til AVR Nuts var blevet udbetalt, og bad Kommissionen træffe en beslutning i henhold til artikel 11 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (3) og pålægge Nederlandene at indstille yderligere betaling og foreløbig forlange den udbetalte støtte tilbagebetalt. Efter en henvendelse fra Kommissionen den 20. august 2003 (et brev med referencen D/55321) meddelte Nederlandene i deres brev af 25. september 2003 (den 30. september 2003, registreret som nummer A/36690) bekræftede Nederlandene, at den anmeldte støtte for året 2002 og første kvartal 2003 var blevet udbetalt til AVR Nuts. I sit brev af 20. oktober 2003 (reference D/56735) meddelte Kommissionen de to fællesoptrædende konkurrenter, at den ikke havde i sinde at træffe den pågældende beslutning. De to fællesoptrædende konkurrenter gentog og forstærkede deres anmodning i deres brev af 14. november 2003 (den 17. november 2003 registreret som nummer A/37909) og deres brev af 1. december 2003 (den 2. december 2003 registreret som A/38325). Det sidste brev krydsede faktisk Kommissionens svar af 24. november 2003 (reference D/57541), hvori den bekræftede sit standpunkt.
(5)
Efter en anmodning om udsættelse (ved brev af 14. juli 2003, registreret den 18. juli 2003 som nummer A/35109, og ved brev af 29. oktober 2003, registreret den 5. november 2003 som nummer A/37568), der blev indrømmet ved brev af 23. juli 2003 (reference D/54737), fremsatte Nederlandene i deres brev af 18. december 2003 (registreret den 8. januar 2004 A/30088) bemærkninger til Kommissionens beslutning. Nederlandene fremsatte desuden bemærkninger til de interesserede parters bemærkninger i deres breve af 23. december 2003 (registreret den 8. januar 2004 som nummer A/30090), af 23. januar 2004 (registreret den 29. januar 2004 som nummer A/30621), af 25. februar 2004 (registreret den 27. februar 2004 som nummer A/31451) og af 23. april 2004 (registreret den 30. april 2004 som nummer A/33118). I de to sidste breve underrettede Nederlandene endvidere Kommissionen om den løbende udvikling hos AVR Nuts. Da de voksende underskud ville kræve stadig større støttebeløb, blev det besluttet at lukke en af de to RO den 1. juli 2004. En eventuel lukning af den anden RO blev stadig overvejet. Det fremgik, at den oprindelige støtteaftale indeholdt bestemmelser, hvorefter Nederlandene ville yde en vis godtgørelse for lukningsomkostninger.
(6)
På baggrund af de nye oplysninger traf Kommissionen sin endelige beslutning C(2004) 2640 af 17. juli 2004 for at udvide proceduren i traktatens artikel 88, stk. 2, til at omfatte godtgørelsen af de to RO's (eventuelle) lukningsomkostninger. Beslutningen blev den 16. juli 2004 sendt til Nederlandene, der bad om en forlængelse af fristen for at kunne fremsætte sine bemærkninger og om et møde for at kunne drøfte den løbende udvikling (ved brev af 30. juli 2003, registreret den 4. august 2004 som nummer A/35996). Den 23. august 2004 blev der afholdt et møde mellem Nederlandenes og Kommissionens repræsentanter. Den 26. august 2004 blev der afholdt endnu et møde mellem Kommissionen og de to fællesoptrædende konkurrenter. I øvrigt repræsenterede advokatkontoret endnu en konkurrent. Nederlandene fremsatte bemærkninger til Kommissionens beslutning i deres brev af 10. september 2004 (registreret den 17. september 2004 som nummer A/36999). Kommissionen bad om yderligere oplysninger i sit brev af 30. september 2004 (reference D/56902), som Nederlandene gav i deres brev af 22. oktober 2004 (registreret den 27. oktober 2004 som nummer A/38271). I disse to breve bekræftede Nederlandene, at støtte for resten af 2003, for de tre første kvartaler 2000 og for lukning af et af anlæggene var blevet udbetalt til støttemodtageren.
(7)
Beslutningen om at udvide proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 9. oktober 2004 (4). Kommissionen modtog bemærkninger fra de to fællesoptrædende konkurrenter (ved brev af henholdsvis 16. og 19. november 2004, registreret som nummer A/38860 og A/38978). Kommissionen sendte disse bemærkninger videre til Nederlandene med sit brev af 22. november 2004 (reference D/58307). Nederlandene fremsatte bemærkninger til disse bemærkninger og besvarede Kommissionens spørgsmål i deres breve af 22. december 2004 (registreret den 5. januar 2005 som nummer A/30171) og 12. januar 2005 (registreret den 17. januar 2005 som nummer A/30525). I disse breve underrettede Nederlandene ikke blot Kommissionen om deres beslutning om at lukke den tilbageværende RO, men også om den aftalemæssige godtgørelse af lukningsomkostningerne.
(8)
Til slut bekræftede de to fællesoptrædende konkurrenter deres protest mod støtten i deres breve af 25. april 2005 (endnu samme dag registreret som A/33476) og 2. maj 2005 (registreret den 12. maj 2005 som nummer A/33884). Efter disse breve blev der den 26. maj 2005 holdt endnu et møde mellem Kommissionen og de to fællesoptrædende konkurrenter. Også denne gang repræsenterede advokatkontoret den samme tredje konkurrent (i det følgende benævnes denne konkurrent og de to øvrige tilsammen »de tre fællesoptrædende konkurrenter«). På dette møde drøftede man et dokument, som tydede på, at der var blevet udbetalt yderligere støtte til AVR Nuts for 2004.
2 DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
2.1 Baggrund og målsætning
(9)
I artikel 5, stk. 1, i Rådets direktiv 75/442/EF af 15. juli 1975 om affald (5) hedder det, at »medlemsstaterne træffer i samarbejde med andre medlemsstater, når dette viser sig nødvendigt eller hensigtsmæssigt, egnede foranstaltninger med henblik på oprettelse af et integreret og tilstrækkeligt net af bortskaffelsesfaciliteter, hvorved der tages hensyn til den bedste teknologi, der er til rådighed, og som ikke medfører uforholdsmæssigt store omkostninger. Dette net skal sætte Fællesskabet som helhed i stand til at bortskaffe sit affald og gøre det muligt for de enkelte medlemsstater hver især at nå dette mål under hensyn til de geografiske forhold eller behovet for særlige faciliteter til bestemte typer affald«. I artikel 5, stk. 2, i samme direktiv hedder det, at »nettet […] endvidere [skal] muliggøre bortskaffelse på et af de nærmeste egnede anlæg under anvendelse af de mest hensigtsmæssige metoder og teknologier til sikring af et højt beskyttelsesniveau for miljøet og folkesundheden«.
(10)
I begyndelsen af 1990erne blev der til disse formål taget en særlig deponeringsplads (i det følgende benævnt »C2-deponeringspladsen«) i brug i Nederlandene. C2-deponeringspladsen benyttes til hensigtsmæssig bortskaffelse af farligt affald, der ikke kan forbrændes (i det følgende benævnt »C2-affald«). RO benyttes til hensigtsmæssig bortskaffelse af farligt affald, der trods ringe brændværdi kan behandles ved hjælp af forbrænding (6) (i det følgende benævnt »RO-affald«). Til denne forbrænding kræves medfyring, og i praksis er det omkostningseffektive brændsel farligt affald med en høj brændværdi.
(11)
Medlemsstaterne kan ifølge artikel 8, stk. 3, i direktiv 75/442/EF og artikel 4, stk. 3, i Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab (7), forbyde eksport af »affald til bortskaffelse«. Først når der er foretaget forskellige former for kontrol, kan den slags affald afsættes. Medlemsstaterne kan dog ikke i almindelighed forbyde, at »affald til nyttiggørelse« eksporteres til andre medlemsstater (8). Begreberne »affald til bortskaffelse« og »affald til nyttiggørelse« er i flere tilfælde blevet forklaret i Domstolens domme (9). I forhold til den fortolkning, Nederlandene hidtil har benyttet, er følgen blevet, at en mindre del af det farlige affald skal betragtes som »affald til bortskaffelse«, og at mere affald er »affald til nyttiggørelse«. Denne forskel afhænger ikke af affaldets brændværdi, men derimod af det primære formål med det anlæg, hvori affaldet behandles, og af affaldets art.
(12)
C2- og RO-affald kommer fra virksomheder i alle økonomiske sektorer. Blandt de vigtige sektorer er metalsektoren, forretning og administration, den petrokemiske sektor, transport og mineraludvinding. Det meste af affaldet afhentes af specialiserede mellemmænd, hvis tjenesteydelser gennemgående omfatter de forskellige former for affald fra en bestemt virksomhed: C2- og RO-affald, andet farligt affald og ufarligt affald. Disse tjenester er naturligvis for størstedelens vedkommende knyttet til det sted, hvor affaldet frembringes, men de mere specielle affaldstyper bliver transporteret over større afstande. En række store industrielle affaldsvirksomheder arbejder på internationalt plan med afdelinger i flere lande.
(13)
I de seneste år er mulighederne for nyttiggørelse af affald blevet videreudviklet. Stadig større mængder bruges i cementindustrien (især i Belgien) eller til opfyldning af lukkede miner (især i Tyskland). Domstolens strenge fortolkning af begrebet »affald til bortskaffelse« har fremmet denne udvikling. Samtidig har producenterne begrænset affaldsfrembringelsen yderligere. Inden for lovens grænser kan de, i hvert fald til en vis grad, blande en del af det med mindre farligt affald, hvad der muliggør en billigere bortskaffelse eller nyttiggørelse. Herved er udbuddet af RO-affald faldet fra ca. 80 000/100 000 t i 1995 til ca. 34 000 t in 2002. In 2002 forventede man stadig, at der ville blive produceret38 500 t om året. I midten af 2004 anslog AVR Nuts, at det kun ville få tilbudt 16 000 t RO-affald om året (10). Udbuddet af C2-affaldet faldt fra ca. 6 000 t in 2000 til ca. 4 000 t in 2002. Eksporten af farligt affald fra Nederlandene er vokset til 36 000 t, heraf ca. 4 000 t RO-affald, hvad der har ført til overkapacitet på bortskaffelsesanlæggene. Dette fænomen gør sig også gældende i større målestok og forekommer f.eks. i Det Forenede Kongerige, Tyskland og Belgien.
2.2 Støttemodtageren
(14)
C2-deponeringspladsen og de forskellige RO blev oprindelig etableret af AVR Chemie CV (i det følgende benævnt »AVR Chemie«), hvori staten har 30 % af aktierne og Holding AVR Bedrijven NV (i det følgende benævnt »AVR Holding« eller simpelthen »AVR«) 70 %. AVR er en vigtig deltager på det nederlandske affaldsmarked. For øjeblikket er Rotterdam kommune indehaver af 100 % af aktierne i AVR, men den har for nylig meddelt, at den har til hensigt at sælge sine aktier i AVR. Fra midten af 1990erne havde AVR Chemie tab (10,9 mio. EUR i 2000 og 7,2 mio. EUR i 2001). Derfor ville AVR lukke de tre RO, det på dette tidspunkt havde i drift. Nederlandene fik dog en strukturomlægningsaftale i stand. Ifølge denne blev AVR Chemie opdelt. AVR Nuts blev oprettet for, når en af de tre RO var blevet lukket, at fortsætte behandlingen af C2- og RO-affald. AVR-Industrial Waste Services Rotterdam BV (i det følgende benævnt »AVR IW«) blev oprettet med henblik på de øvrige aktiviteter på markedet for (farligt) affald, som AVR har sine egne, forretningsmæssige grunde til at ville forblive aktivt på. Begge er nu helt i hænderne på AVR. AVR Chemies eneste tiloversblevne aktivitet er udlejning af anlæg til AVR Nuts. AVR Nuts og AVR IW samarbejder tæt. En serviceaftale fastsætter, at størstedelen af AVR Nuts’ ledelses- og forretningsmæssige opgaver varetages af AVR IW.
(15)
Den kapacitet, som AVR har tilladelse til at behandle på de to RO, er på 100 000 t farligt affald om året. Den teoretisk set disponible kapacitet er på 80-85 % af den tilladte kapacitet. AVR behandlede i 2001 84 880 t farligt affald (RO-affald og andet), 81 274 t i 2002 og 78 297 i 2003. Til forbrænding af RO-affald kræves nogenlunde den samme mængde andet farligt affald som brændsel. Den mængde RO-affald, som faktisk behandles i RO, anslås at have udgjort 19 000 t i 2002 og 23 000 t i 2003. Bestemte typer RO-affald kan i øvrigt også behandles på forbrændingsanlæg til husholdningsaffald, som benytter en lavere forbrændingstemperatur.
(16)
AVR Nuts er forpligtet til at føre adskilte regnskaber i overensstemmelse med Kommissionens direktiv 80/723/EØF af 25. juni 1980 om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder (11).
2.3 Støtten
2.3.1 Driftsunderskuddene
(17)
Støtten og de aktiviteter, den gives til, er beskrevet i en koncessionsbeslutning, udstedt af ministeriet for boliganliggender, arealplanlægning og miljø den 3. juli 2002, og i en koncessionsaftale mellem Nederlandene, AVR Holding, AVR Nuts, AVR IW og en række andre datterselskaber, som blev underskrevet den 10. juli 2002. I koncessionsbeslutningen giver staten »AVR Nuts eneret på i et tidsrum på fem år at foretage deponering af C2-affald og behandling af farligt affald i roterovne med forpligtelse til at tilbyde offentligheden deponering af C2-affald og behandling af farligt affald i roterovne som tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse på rimelige, gennemsigtige vilkår uden forskelsbehandling og til samfundsmæssigt acceptable takster under overholdelse af de betingelser og bestemmelser, som fastsættes nærmere i koncessionsaftalen«. Aftalen fastlægger AVR Nuts’ driftsbetingelser i enkeltheder. Aftalen løber fra den 1. januar 2002 til og med den 31. december 2006.
(18)
Støtten er på 100 % af det forudberegnede driftsunderskud, der beregnes efter en metode, som er udarbejdet af en uafhængig revisor. Hvis der på forhånd konstateres et driftsoverskud, skal 70 % benyttes til tilbagebetaling af den støtte, der blev udbetalt det foregående år. Det forudberegnede driftsunderskud beløb sig i 2002 til 1,5 mio. EUR og i 2003 til 2,8 mio. EUR. I bilag I til denne beslutning findes en kort beskrivelse af metoden og dens anvendelse i 2002, 2003 og 2004. Størstedelen af støtten gælder RO. For C2-deponeringspladsen beløb det forudberegnede underskud sig f.eks. i 2003 til 370 000 EUR.
(19)
Ifølge serviceaftalen udfører AVR IW størstedelen af AVR Nuts’ administrative og operationelle opgaver. Til gengæld modtager det en godtgørelse, der iberegnes det forudberegnede underskud. Beregningen sker på grundlag af kostprisen (»activity based costing«). I perioden 2002-2004 betød det i praksis, at gennemsnitligt 30 % af AVR’s generelle omkostninger blev tilskrevet AVR Nuts.
(20)
En yderligere udgiftspost, som indgår i det forudberegnede budget, og som AVR Nuts får støtte til, som det videregiver til AVR IW, drejer sig om anskaffelse af affald. I betragtning af de faste udgifters store andel, blev aktiv anskaffelse af affald anset for at være nødvendig for at udnytte kapaciteten maksimalt og holde driftsudgifterne så lave som muligt. De forudberegnede og de faktiske udgifter fremgår af tabel 1.
Tabel 1
De forudberegnede og de faktiske anskaffelsesudgifter
2002
2003
2004
Forudberegnede ekstraudgifter
514 000
532 000
550 000
Forudberegnede igangsætningsudgifter ved international anskaffelse
400 000
400 000
-
Samlede forudberegnede udgifter
914 000
932 000
550 000
Faktiske udgifter
875 000
900 000
930 000
(21)
Det blev til at begynde med forventet, at underskuddet ville stige til 3,8 mio. EUR i 2006, men markeds- og driftsbetingelserne viste sig at være meget vanskeligere end forventet og gav ringe håb om forbedring. I 2002-2003 led AVR Nuts foruden det forudberegnede underskud et tab på 12 mio. EUR. Det forventes, at det forudberegnede underskud for 2004 og årene derefter bliver langt større end forudset. For 2004 beløb det forudberegnede underskud sig således til 8,898 mio. EUR (12). Der er i denne beregning blevet taget hensyn til beslutningen om at lukke RO.
2.3.2 Godtgørelse af lukningsomkostningerne
(22)
På grund af de voksende driftsunderskud har Nederlandene, som allerede nævnt i betragtning 5 og 7, besluttet at revidere sin politik. I slutningen af 2003 blev det besluttet at lukke en af de to RO pr. 1. juli 2004. I sommeren 2004 blev det besluttet at lukke begge RO pr. 1. januar 2005. For de resterende år forventes de forudberegnede tab på afhentning af C2-affald at være små.
(23)
Ifølge koncessionsaftalen skal staten give AVR en finansiel godtgørelse for den resterende bogførte værdi af de endnu ikke afskrevne investeringer, som i aftalens løbetid er blevet foretaget til fordel AVR Nuts med statens godkendelse. Ved at foregribe denne bestemmelses anvendelse er de nederlandske myndigheder i deres beregning nået frem til en godtgørelse på 8 670 108 EUR af den første RO’s lukningsomkostninger. Dette beløb omfatter forskellige investeringer, som er blevet afskrevet med 50 %, hvis de gjaldt begge RO, og med 100 %, hvis de kun gjaldt den RO, der er blevet lukket. De vigtigste dele af dette beløb er 1,9 mio. EUR til investering i brandsikring, 3,3 mio. EUR til et homogeniseringsanlæg, 1,5 mio. EUR til udskiftning af kokssiloer, og 0,5 mio. EUR til en tromlebund og en Steffersonring. Til lukning af den anden RO indgår der 11 151 000 EUR til anlæggenes og de materielle anlægsaktivers resterende bogførte værdi i beregningen. Dette beløb omfatter de øvrige 50 % af den resterende bogførte værdi af de ovenfor nævnte investeringer, som er blevet foretaget med statens godkendelse, og 100 % af de investeringer, som er blevet foretaget med statens godkendelse og kun gælder den anden RO. Det sidste omfatter navnlig den investering i den omfattende renovering af den tilbageværende RO, som blev foretaget i 2004. Denne renovering krævede omkostninger på 3 273 000 EUR, hvad der var mere end forudset. Det viste sig bagefter at være en uheldig investering.
(24)
Da Nederlandene desuden ifølge koncessionsaftalen i princippet var forpligtet til at godtgøre budgetunderskuddene til og med 2006, måtte staten forhandle med AVR om en godtgørelse for ekstraomkostningerne i forbindelse med lukningen af den anden RO pr. 1. januar 2004 - i stedet for på det oprindelige tidspunkt for aftalens udløb. Godtgørelsen omfatter derfor følgende yderligere beløb:
-
1,75 mio. EUR for allerede i 2004 at kunne godtgøre de negative følger af, at kunderne (efterhånden) måtte omdirigere deres affaldsstrømme til andre anlæg
-
5,843 mio. EUR til faste, løbende udgifter i 2005-2006. Det drejer sig om udgifter i forbindelse med f.eks. IKT-infrastruktur, leje af kontorlokaler, sikkerhedskontrakter, udgifter til fælles faciliteter som kantine osv. AVR havde beregnet et større samlet beløb hertil, nemlig 8,208 mio. EUR
-
7,868 mio. EUR til ekstraomkostninger som følge af den fremskyndede lukning af den tilbageværende RO. Dette beløb blev beregnet som forskellen mellem de anslåede fratrædelsesomkostninger ved øjeblikkelig lukning og de anslåede fratrædelsesomkostninger ved støtteaftalens udløb to år senere. Det accepterede beløb bygger på en indgående vurdering, der omfatter ca. 244 medarbejdere og tager hensyn til, at de fleste af dem kan genansættes internt
-
andre omkostninger, som den resterende bogførte værdi af bestemte aktiver hos andre AVR-foretagender, som er blevet erhvervet for at kunne levere tjenesteydelserne i overensstemmelse med serviceaftalen, udgifter til administration af virksomhedsgrund og omkostninger, som skyldes, at AVR IW ikke har fået det dækningsbidrag, det ville have fået, hvis RO-forbrændingen var blevet videreført i 2005 og 2006, de ikke-budgetterede lukningsomkostninger og udgifter til frikøb fra flerårige kontrakter. AVR havde anslået disse omkostninger til et samlet beløb på 29,567 mio. EUR, der f.eks. også omfatter et beløb på 11,716 mio. EUR til de ekstra tab, AVR Nuts havde lidt i 2002 og 2003. Under forhandlingerne blev staten og AVR enige om et beløb på kun 1,238 mio. EUR.
(25)
Under disse forhandlinger blev Nederlandene bistået af en uafhængig revisor, hvis rapport blev stillet til rådighed for Kommissionen. I alt beløb den aftalte godtgørelse til lukning af den anden RO sig til 27,85 mio. EUR. Dette beløb er mindre end det, AVR selv havde anslået, idet det var på 58,544 mio. EUR (eller 46,828 mio. EUR, når AVR Nuts’ ekstratab i 2002 og 2003 ikke medregnes). Nederlandene forklarede, at hvis den tilbageværende RO var forblevet i drift til slutningen af 2006, ville de anslåede driftsunderskud i 2005 og 2006 og godtgørelsen for lukning i slutningen af 2006 have beløbet sig til 31 mio. EUR. Aftalen om den fremskyndede lukning førte således til en formindskelse af statens omkostninger.
(26)
På grund af denne lukningsgodtgørelse kommer den samlede støtte i tidsrummet 2002-2004 op på 49 718 108 EUR, således som det fremgår af oversigten i tabel 2.
Tabel 2
Oversigt over godtgørelsen til AVR
Forudberegnet budgetunderskud 2002
1 500 000
Forudberegnet budgetunderskud 2003
2 800 000
Forudberegnet budgetunderskud 2004
8 898 000
Godtgørelse for resterende bogført værdi af første RO
8 670 108
Godtgørelse for resterende bogført værdi af anden RO
11 151 000
Godtgørelse af ekstra lukningsomkostninger
-
ekstra driftsomkostninger 2004
1 750 000
-
faste, løbende udgifter 2005-2006
5 843 000
-
ekstra fratrædelsesomkostninger
7 868 000
-
andre omkostninger
1 238 000
16 699 000
Samlet støtte
49 718 108
(27)
Nederlandene erkendte, at AVR havde fået udbetalt 19 543 608 EUR i støtte. Godtgørelsen i forbindelse med lukning af den anden RO er blevet indbetalt på en spærret konto.
2.3.3 Garanti for afmonterings- og oprydningsomkostninger
(28)
Koncessionsaftalen indeholder også en garanti for, at staten, hvis AVR Chemie nedlægges, skal betale 30 % af de afmonterings- og oprydningsomkostninger, som skal afholdes ved fjernelse og rengøring af anlæggene. Denne procentdel svarer til statens aktier i AVR Chemie.
2.4 Driftsforhold
(29)
Før koncessionsaftalen blev indgået, havde AVR Chemie allerede forhøjet sine modtagelsestakster til 700 NLG/t (317,6 EUR/t). Endnu højere takster ville ifølge Nederlandene have ført til undvigemanøvrer som iblanding i andre affaldsstrømme og illegal bortskaffelse, og ville således ikke have været hensigtsmæssige, når det gælder formindskelse af driftsunderskuddet. Modtagelsestaksterne er høje i sammenligning med nabolandenes, hvad der er muligt, fordi den nederlandske politik forbyder eksport af affald til bortskaffelse. Formålet med støtteforanstaltningerne var at holde taksterne på det eksisterende niveau - ikke at sænke dem. Derfor indeholder koncessionsaftalen et bilag med rammebestemmelser for takststruktur, takstgrundlag og beregning af brugertakster. De nederlandske myndigheder har kontrol over taksternes størrelse, da de på forhånd skal godkende det forudberegnede budgetunderskud, og taksterne naturligvis er et afgørende element i beregningen af det.
(30)
Modtagelsestaksterne for farligt affald med høj brændværdi, der benyttes som brændsel, er langt lavere end taksterne for RO-affald. AVR Nuts modtager den første affaldskategori til takster, som er i overensstemmelse med markedet, dvs. til de takster, der beregnes for f.eks. behandling i RO i udlandet eller i cementindustrien.
(31)
Da de faste omkostninger er ret høje i sammenligning med de variable omkostninger, søger AVR Nuts at udnytte sin kapacitet maksimalt for at gøre sine tab så små som muligt. Derfor bliver de modtagelsestakster, der afkræves leverandørerne af farligt affald, formindsket, når den årligt tilbudte mængde er større. Denne »mængderabat« fastsættes på forhånd, og gælder, når der sammen med en mængde RO-affald tilbydes en affaldsmængde, som har en høj brændværdi, og svarer til mindst 75 % af den.
(32)
Alle takster er på forhånd blevet fastsat for hele koncessionsperioden (13), og de gælder både for AVR's konkurrenter og for IW. Fra koncessionsaftalens begyndelse har taksterne på C2- og RO-affald været offentlige og tilgængelige for enhver leverandør. Fra begyndelsen af 2004 gjaldt dette også farligt affald med høj brændværdi.
(33)
For at kunne planlægge sin kapacitetsudnyttelse beder AVR IW hvert år sine leverandører om at angive, hvor meget affald de har tænkt sig at tilbyde, og i årets løb beregnes modtagelsestaksterne på grundlag af den aftalemæssige mængderabat. Hvis den faktisk leverede mængde ved årets slutning er større eller mindre end angivet, følger en tilbagebetaling eller en supplerende opkrævning, der beregnes, så den korrekte mængderabat ydes på grundlag af den faktisk leverede mængde. Aftalerne indeholder gennemgående ingen forpligtelse til at levere den aftalte mængde.
3 BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE PROCEDUREN I ARTIKEL 88, STK. 2
(34)
I sin beslutning om at indlede proceduren i traktatens 88, stk. 2, har Kommissionen givet udtryk for tvivl med hensyn til følgende punkter.
(35)
Allerførst tvivlede Kommissionen på, om AVR Nuts’ aktiviteter virkelig kunne betragtes som tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 86, stk. 2, da det f.eks. ikke var klart, om AVR var den eneste virksomhed, der var i stand til at tilbyde den slags tjenesteydelser på de samme eller tilsvarende vilkår. Desuden var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt Nederlandene havde fulgt den rigtige procedure ved udvælgelsen af AVR Nuts. Endvidere tvivlede Kommissionen på, om overtrædelse af princippet »forureneren betaler« i det hele taget undgås, idet de modtagelsestakster, de pågældende affaldsproducenter skulle betale, kunne betragtes som normale omkostninger.
(36)
For det andet» stillede Kommissionen sig tvivlende over for den eventuelle overkompensation«, der risikerede at smitte af på andre dele af affaldsmarkedet. Kommissionen frygtede især, at overkompensationen også kunne skyldes, at støtten byggede på en forudberegning, der betød, at AVR Nuts kunne beholde en del af den eventuelt positive saldo mellem det faktiske og det forudberegnede overskud eller underskud.
(37)
For det tredje var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt der, hvis foranstaltningen skulle bedømmes efter artikel 87 i EF’s rammebestemmelser for statsstøtte til miljøbeskyttelse (14) (i det følgende benævnt »miljøstøttereglerne«), kunne være grundlag for at erklære støtten for forenelig med fællesmarkedet.
(38)
I sin beslutning om at udvide proceduren i traktatens artikel 88, stk. 2, forklarede Kommissionen, at den nærede en tilsvarende tvivl, når det gjaldt det betydelig højere støttebeløb for 2004 og godtgørelsen for den fremskyndede lukning af RO.
4 BEMÆRKNINGER FRA DE INTERESSEREDE PARTER
(39)
Fire interesserede parter har efter Kommissionens beslutning om at indlede proceduren i traktatens artikel 88, stk. 2, sendt deres bemærkning.
(40)
Den første interesserede part hævdede, at foranstaltningen ville forvride konkurrencen på det irske marked, da AVR - i kraft af sine 50 % af aktierne i et fælles foretagende med det irske selskab Safeway Warehousing / South Coast Transport - kunne beregne takster, som lå under kostprisen og langt under de normale priser på det irske marked.
(41)
Også den anden interesserede part pegede på den illoyale konkurrencefordel for AVR's og Safeways fælles foretagende. Store mængder farligt affald blev indført fra Irland. Denne part hævdede desuden, at foranstaltningen forvred konkurrencen på det internationale marked for »nøglefærdige oprydningsprojekter« for pcb, pesticider og andet farligt organisk affald.
(42)
Den tredje part, Edelchemie, henviste til det indenlandske marked. Dette foretagende har udviklet sin egen teknologi for behandling af affaldsstoffer fra galvaniske virksomheder og fotografiske processer (»eco-optie«) og for genvinding af værdifulde materialer fra disse affaldsstoffer (bl.a. ædelmetaller og obsidian). Foranstaltningerne til fordel for AVR skadede ikke blot virksomheden forretningsmæssigt, men hæmmede også den teknologiske udvikling. EdelChemies bemærkninger gælder AVR Nuts, AVR Chemie og dets forgængere indtil 1963. Desuden blev der givet oplysninger om den nederlandske politik for farlige affaldsstoffer gennem alle disse år.
(43)
Endelig har de tre fællesoptrædende konkurrenter peget på det nederlandske marked for RO-affald. Både i Nederlandene og i andre medlemsstater findes der kapacitet, som kan sidestilles med AVR's RO. Udvidelsen af AVR's aktiviteter havde således skabt overkapacitet for RO-affald på det nederlandske marked, og dataene for RO-affald gav ikke noget fuldstændigt og korrekt billede. I midten af 1990'erne havde AVR lukket en af sine RO, og allerede dengang kunne det forventes, at udbuddet af farligt affald ville falde yderligere. I betragtning af disse udsigter ville det have været hensigtsmæssigt at lukke én af de to tilbageværende RO. På mødet den 26. maj 2005 erklærede en repræsentant skriftligt, at »den rigtige beslutning [i 2002] havde været at lukke en RO«. Desuden havde AVR misbrugt sin dominerende stilling ved at beregne højere takster, ved at forlange, at RO også skulle have leveret affald med høj brændværdi, og i kraft af sin takststruktur, som hverken var gennemsigtig eller offentlig. På denne måde kunne AVR IW også beregne takster for bestemte typer RO-affald og derpå behandle dette affald i ristovnene på forbrændingsanlæg til husholdningsaffald, hvad der gav lavere driftsomkostninger, da disse ovne kunne fungere ved en lavere temperatur.
(44)
Foranstaltningen udgjorde driftsstøtte og var uforenelig med fællesmarkedet. Tjenesteydelsen var ingen tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, og de fire kriterier i Altmark-dommen, som er afgørende for, om en kompensation er statsstøtte eller ikke (15), var ikke opfyldt. Hvis Kommissionen skulle godkende (en del af) støtten, så måtte det ske på forskellige betingelser for at forhindre krydssubsidiering, forpligtelse til sammenkoblet affaldsmodtagelse (tying) og prisdiskrimination. Desuden skulle Nederlandene ikke kunne forlænge foranstaltningen med endnu ti år.
(45)
De to fællesoptrædende konkurrenter indsendte også bemærkninger, efter at Kommissionen havde besluttet at udvide proceduren. De fastholdt alle punkter i den første erklæring og fremlagde supplerende dokumenter, der skulle vise, at der var tale om krydssubsidiering. Derefter blev desuden følgende punkter gjort gældende.
(46)
For det første vakte det undren, at det forudberegnede driftsunderskud, trods lukningen af en af RO, var så meget højere end oprindeligt forudset. Hvis det fjerde kriterium i Altmark-dommen (effektivitet) var blevet fulgt, skulle driftsunderskuddet have været mindre.
(47)
For det andet rejste de indvendinger mod støtten til godtgørelse af RO's lukning. Der var ikke knyttet nogen modydelse fra AVR's side til den. Denne godtgørelse kunne ikke kaldes for en skadeserstatning og var uberettiget, blandt andet fordi investeringerne blev foretaget med henblik på ti års drift, men udnyttet i mindre end tre år. De satte også spørgsmålstegn ved enkelthederne i disse beregninger, især det beløb, der skulle afskrives, fratrædelsesomkostningerne og de faste, løbende udgifter. Det samlede beløb var temmelig højt og lå også over de 2 mio. EUR, der tales om i artikel 21.2 i koncessionsaftalen. Endvidere blev det i et officielt dokument anført, at »der ved fastsættelsen af skadeserstatningen til affaldsbehandlingsanlægget Rijnmond i forbindelse med lukningen af roterovnene også er opnået enighed om en endnu udestående fordring, som ministeriet for boliganliggender, fysisk planlægning og miljø har på AVR i forbindelse med Lickebaertpolders forurening med dioxin«. Som følge deraf havde ministeriet modtaget et beløb på 2,5 mio. EUR, der ikke var afsat for 2004. De tre fællesoptrædende konkurrenter frygtede, at denne forskel kunne have »forurenet« beregningen af kompensationen. Det gav dem en fornemmelse af, »at noget var blevet stukket under stolen«.
(48)
For det tredje klagede de over yderligere fordele, som AVR fik i kraft af artikel 21.5 i koncessionsaftalen, navnlig det forhold, at staten, hvis AVR Chemie blev nedlagt, skulle betale 30 % af afmonteringsomkostningerne og udgifterne for at fjerne forureningen fra anlæggene. Ifølge statsstøttereglerne havde staten aldrig måttet påtage sig sådanne forpligtelser.
(49)
For det fjerde var der ikke tale om en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, idet en sådan tjenesteydelse ikke var nødvendig, når man så på de forskellige alternativer, der fandtes, f.eks. pyrolyse, forarbejdning i cementindustrien, deponering i saltminer eller bortskaffelse på energiproduktionsanlæg og i udenlandske RO. De pågældende aktiviteter blev udelukkende betragtet som tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, fordi de var tabsgivende. Koncessionsaftalen var kun blevet indgået med det formål at finansiere investeringen i de RO, som AVR havde fået eneret på. Endvidere betvivlede de to fællesoptrædende konkurrenter, at støtten sikrede overkommelige priser for disse tjenesteydelser, idet AVR's modtagelsestakster var højere end taksterne i nabolandene. De høje takster skulle forklares med AVR's praksis med tying og krydssubsidiering i forbindelse med affald af høj brændværdi, der blev benyttet som brændsel. Taksterne var hverken gennemsigtige eller offentlige. Indtægterne var blevet bogført af AVR IW og tabene af AVR Nuts. Derved kunne AVR IW beregne højere modtagelsestakster for RO-affald. Endvidere kunne AVR afslå at modtage RO-affald, hvis der ikke blev leveret affald af høj brændværdi sammen med det, og misligholdt således sin forpligtelse i henhold til koncessionsaftalen ved ikke at tilbyde alle kunder disse tjenesteydelser. Endelig blev tjenesteydelsens kvalitet i modsætning til andre alternativer hverken opretholdt eller forbedret.
(50)
For det femte opfyldte støtten ikke Altmark-kriterierne. Der havde ikke fundet nogen offentlig udbudsprocedure sted, før koncessionen var blevet tilkendt, og støtten var ikke blevet fastsat på grundlag af en gennemsnitlig, veldrevet virksomheds omkostninger. Støtten var heller ikke blevet fastsat efter objektive, gennemsigtigt opstillede kriterier. Den var større end nødvendigt, og der ville ske en afsmitning på andre markeder. RO i udlandet kunne - uden statsstøtte - tage lavere takster. Heller ikke billigere bortskaffelsesmetoder var blevet taget i betragtning. Endvidere kunne AVR beholde en del af fortjenesten, hvis foretagendet fungerede bedre end forventet.
(51)
Endelig bemærkede de to fællesoptrædende konkurrenter, at Nederlandene havde i sinde at videreføre sin overtrædelse af statsstøttereglerne, idet de nederlandske myndigheder, i tilfælde af en ugunstig beslutning fra Kommissionen, ville drøfte denne med AVR og prøve at finde en løsning på de finansielle problemer, AVR kunne få i det ene eller andet tilfælde.
5 BEMÆRKNINGER FRA NEDERLANDENE
5.1 Den relevante lovgivning
(52)
Da medlemsstaterne ifølge Fællesskabets lovgivning har tilladelse til at forbyde eksport af affald til bortskaffelse, skulle støtten ikke forvride konkurrencen mellem medlemsstaterne.
5.2 En tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse
(53)
Nederlandene hævdede, at støtten udelukkende var blevet tildelt til en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, som blev udført af AVR Nuts. Et offentligt udbud blev ikke anset for hensigtsmæssigt, idet AVR Nuts var det eneste foretagende i Nederlandene, som var i stand til og villigt til at behandle alt det pågældende C2- og RO-affald. Koncessionen blev dog offentliggjort i Staatscourant (statstidende), hvorefter eventuelle interesserede parter havde haft mulighed for at gøre indsigelse. Dette var ikke sket. Desuden havde de nederlandske myndigheder allerede før deres beslutning om at lukke RO truffet de nødvendige foranstaltninger til at kunne foretage et offentligt udbud med henblik på en eventuel forlængelse.
(54)
Foranstaltningen opfyldte Altmark-kriterierne og skulle derfor ikke betragtes som statsstøtte. Således fik staten f.eks. bistand af et uafhængigt revisionsfirma til forudberegning af underskuddet. Foranstaltningen var ikke nogen overtrædelse af princippet »forureneren betaler«, da taksterne var højere end i nabolandene.
(55)
Det var simpelthen ikke rigtigt, at AVR Nuts kun ville aftage RO-affald, hvis det blev tilbudt sammen med affald med høj brændværdi. Desuden var det udtrykkeligt fastsat, at de takster, de andre AVR-foretagender tog for behandling af andet affald, skulle være de samme som dem, der blev benyttet overfor tredjemand (16). Nederlandene havde bedt et revisionsfirma om råd for at kunne gøre gennemsigtigheden i aftalerne mellem AVR Nuts og AVR IW større. De foreslåede henstillinger var blevet accepteret og fulgt.
(56)
Hvad AVR Nuts’ resultater angår, bemærkede Nederlandene, at der ved beregning af bedriftsunderskuddet overhovedet ikke var blevet taget hensyn til nogen fortjenstmargen. I det usandsynlige tilfælde af et forudberegnet driftsoverskud ville fortjenesten være begrænset til 30 % af overskuddet, indtil hele den forrige støtte var blevet tilbagebetalt.
5.3 Bemærkninger til de interesserede parters bemærkninger
(57)
Nederlandene bemærkede, at det i bemærkningerne ikke blev begrundet, hvordan støtten kunne indvirke på AVR's og Safeways fælles foretagendes kostpris. Dette foretagende skulle i Rotterdam betale de samme takster for behandlingen som de indenlandske affaldsleverandører. Desuden blev kun en tredjedel af det affald, det fælles foretagende havde modtaget, behandlet i Rotterdam, og kun en lille del af dette affald var C2- og RO-affald i koncessionsaftalens betydning. Konkurrencedygtige priser kunne forklares med forskellige andre forhold: 1) Safeway var det eneste foretagende i Irland, der rådede over en omlastningsstation, hvor affaldet blev hensigtsmæssigt sorteret og adskilt, inden det blev sendt til det bedst egnede behandlingsanlæg, 2) der var direkte forbindelse med transportvirksomheden Southcoast, hvad der betød logistiske fordele og omkostningsbesparelser, og 3) i Irland var takstniveauet tidligere betydelig højere på grund af den manglende konkurrence.
(58)
For behandling af affald, der stammede fra nøglefærdige oprydningsprojekter, beregnede AVR sig takster, som var højere end dem, der gjaldt for indenlandske leverandører. Den gennemsnitlige takst for alt affald fra andre lande lå lidt højere end den gennemsnitlige indenlandske takst. Endvidere førte lavere takster ikke til højere støtte, da støtten afhang af det forudberegnede driftsunderskud.
(59)
På det tidspunkt, hvor koncessionsaftalen blev underskrevet arbejdede begge RO på fuldt kraft. På grund af de rigelige forsyninger blev der forventet fuld kapacitetsudnyttelse. Det nuværende kapacitetsoverskud skyldtes næppe, at konkurrenternes markedsandel var vokset, men snarere større genanvendelse af affald, f.eks. efter at loven havde tilladt fortynding med andre affaldstyper.
(60)
Hvad pyrolyse angår, bemærkede Nederlandene, at AVR's takster var højere end dem, der blev benyttet af det eneste foretagende i Nederlandene, der rådede over pyrolyseanlæg.
(61)
Nederlandene erklærede, at udbetalingen af en del af støtten til AVR Nuts på grund af dets finansielle problemer var sket på baggrund af Altmark-dommen og af hensyn til den tid, som var nødvendig for at afslutte den formelle undersøgelsesprocedure i traktatens artikel 88, stk. 2.
(62)
Nederlandene bemærkede, at Edelchemie fortrinsvis beskæftigede sig med farlige affaldsstoffer fra fotografiske processer, og at dette affald af effektivitetsgrunde ikke kunne behandles af AVR. Virksomheden havde forskellige anlæg, blandt hvilke pyrolyseovnen spillede den største rolle for denne sag. I modsætning til AVR's anlæg egnede denne teknologi sig imidlertid ikke til alle typer RO-affald. Ifølge miljøgodkendelsen måtte denne ovn kun behandle op til 10 000 tons, hvad der var fuldstændig utilstrækkeligt i forhold til strømmene af farligt affald i Nederlandene. Nederlandene kunne ikke indse, hvordan støtten kunne skade Edelchemies interesser, da AVR ikke behandlede affald fra fotografiske processer og benyttede normale markedstakster. Den teknologiske udvikling blev fremmet ved hjælp af f.eks. særlige stimuleringsprogrammer og ved at stille krav om den bedste tilgængelige teknologi ved tildeling af miljøgodkendelser. Disse godkendelsers løbetid var begrænset til fem år. Eventuel tidligere støtte lå uden for den tiårige frist i artikel 15 i forordning (EF) nr. 659/1999, og da anlæggene var blevet afskrevet på ti år, ville den under ingen omstændigheder have nogen indflydelse på forudberegningen af AVR's driftsunderskud.
(63)
Nederlandene hævdede, at der ikke havde fundet nogen overkompensation sted, hverken til fordel for AVR Nuts eller AVR IW. AVR IW fungerede som mellemled, men havde ikke mulighed for at udnytte denne stilling for at få overkompensation og havde da heller ikke gjort det. Således blev f.eks. det affald, der af konkurrenter blev leveret til AVR Nuts, selv når det på papiret blev modtaget af AVR IW på AVR Nuts’ vegne, ikke taget i betragtning, når mængderabatten på taksterne for det affald, AVR IW selv havde modtaget, skulle beregnes. Dette affald blev straks leveret til RO - men ikke på AVR IW's lokalitet - da dette ikke var de ekstra logistikomkostninger værd.
(64)
Støtten til godtgørelse af udgifterne til anskaffelse af affald var berettiget. Aktiv anskaffelse af RO-affald var nødvendig, fordi muligheden for at fortynde denne type affald eller tilpasse dens emballering - hvorefter denne affaldstype ikke længere gjaldt for RO-affald - blev benyttet i voksende omfang. Uden denne anskaffelse ville AVR Nuts have set sin markedsandel svinde ind og ville have tabt sin markedsandel til alternative behandlingsmuligheder, især i udlandet. Dermed ville kapacitetsudnyttelsen være faldet, og tabene ville være vokset. Godtgørelsen af AVR IW's udgifter til anskaffelse af farligt affald med høj brændværdi kunne forklares med, at det var nødvendigt at råde over tilstrækkelige mængder af denne type affald til brændsel. Anskaffelsesomkostningernes fordeling mellem AVR Nuts og AVR IW byggede dette forhold. Ved lukning af RO ville de syv arbejdspladser, der svarede til de beregnede anskaffelsesomkostninger, gå tabt. Det beviste, at disse syv arbejdspladser tegnede sig for de ekstra omkostninger, som udelukkende var påløbet i AVR Nuts’ interesse.
(65)
De nederlandske myndigheder har forelagt en undersøgelse over den fremtidige udvikling af alternativer til bortskaffelse og nyttiggørelse af de pågældende affaldsstoffer i Nederlandene og nabolandene. Der henvises til denne undersøgelse i betragtning 13. Det fremgår af undersøgelsen, at der med henblik på fremtiden er blevet planlagt tilstrækkelige alternativer til at garantere en sikker og hensigtsmæssig bortskaffelse og nyttiggørelse af denne form for affald.
(66)
Nederlandene har også forelagt en økonomisk analyse af koncessionsaftalen og den eventuelle overkompensation, som efter anmodning fra AVR er blevet foretaget af en konsulent. Det bemærkes bl.a. i undersøgelsen, at AVR's vigtigste konkurrenter for det første alle havde mulighed for at få større mængderabat, men at de tydeligvis foretrak at levere en del af det indsamlede affald til bortskaffelse eller nyttiggørelse hos udenlandske alternativer. For det andet ligger den godtgørelse, Nederlandene faktisk vil give for lukning af RO, betydeligt under de omkostninger på 45 mio. EUR, AVR selv har beregnet, og de omkostninger på næsten 40 mio. EUR, som blev beregnet af en uafhængig revisor. Den vigtigste forskel skyldes forskellige omkostningsberegninger for personalefratrædelser.
(67)
Nederlandene har forelagt detaljerede beregninger af budgetunderskuddet i 2004. Trods lukningen af den ene RO er det større end i de foregående år, idet situationen på markedet er blevet forværret, ikke mindst fordi taksterne for farligt affald med høj brændværdi er gået ned.
(68)
Om betalingen for afmontering og opfølgning ved nedlægning af AVR Chemie skal der føres drøftelser mellem staten og AVR, idet staten har 30 % af aktierne i AVR Chemie. En eventuel ugunstig beslutning om den anmeldte støtte fra Kommissionens side skal naturligvis også drøftes, og der skal findes en løsning, men ikke uden at tage hensyn til Kommissionens afgørelse.
6 VURDERING
6.1 Spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningerne udgør statsstøtte
(69)
Ifølge traktatens artikel 87, stk. 1, »er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(70)
Driftsstøtten til AVR Nuts og godtgørelsen af dets omkostninger ved lukning af RO bliver, ifølge beskrivelsen i betragtning 17 til og med 27 tildelt af staten og direkte finansieret ved hjælp af statsmidler. Disse foranstaltninger er selektive, da de først og fremmest påvirker AVR, AVR Nuts og AVR IW. Disse foretagender udbyder deres tjenesteydelser på markedet for affald til bortskaffelse og affald til nyttiggørelse. Det samme gælder statens betaling af afmonterings- og oprydningsomkostningerne, som staten har stillet en garanti på 30 % for.
(71)
Foranstaltningerne må anses for at påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne negativt. Markederne for affald til bortskaffelse og affald til nyttiggørelse er uløseligt forbundet med hinanden, og trods lovgivningsrammen og streng kontrol med affald til bortskaffelse er handel mellem medlemsstaterne almindelig praksis på begge disse markeder. Følgende kan anføres som eksempel: efter meddelelsen om lukning af RO er antallet af ansøgninger om tilladelse til at eksportere affald til andre medlemsstater vokset stærkt. Heraf slutter Kommissionen, at den støtte, der fortsat skulle holde RO i gang, har haft en begrænsende virkning på samhandelen mellem medlemsstaterne.
(72)
Foranstaltningerne begunstiger ikke leverandørerne af farligt affald. Modtagelsestaksterne for affald med høj brændværdi, der benyttes som brændsel, er fastsat på markedsniveau i forhold til taksterne i Nederlandene og nabolandene. Modtagelsestaksterne for C2- og RO-affald er af politiske grunde blevet fastsat på et samfundsmæssigt acceptabelt niveau, men var højere end i nabolandene. Dette kunne lade sig gøre, fordi der var eksportrestriktioner for affald til bortskaffelse. Højere takster er under normale markedsforhold ikke nogen oplagt eller realistisk løsning, da mere affald i så fald ville eksporteres, blandes i andre affaldsstrømme eller deponeres lovligt eller ulovligt, hvad der ikke ville få AVR Nuts’ indtægter til at stige. Da RO blev lukket, blev det således lettere for leverandørerne at benytte sig af de lavere modtagelsestakster i Belgien og Tyskland. Uden støtte ville RO være blevet lukket på et tidligere tidspunkt, og der ville hurtigere være opstået større mulighed for at eksportere affald til bortskaffelse i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 259/93. Dette bekræftes af pris- og mængdeudviklingen efter lukningen af den anden RO. Kommissionen mener derfor ikke, at foranstaltningen har fritaget leverandørerne af farligt affald for omkostninger, der under normale omstændigheder ville have indgået i deres budget.
(73)
Uanset vurderingen af foranstaltningen på grundlag af traktatens artikel 86, stk. 2, mener Kommissionen ikke, at det fjerde kriterium i Altmark-dommen er opfyldt. For det første er AVR Nuts ikke blevet udvalgt efter en offentlig udbudsprocedure, og meddelelsen om koncessionsaftalen i Staatscourant - hvorefter interesserede parter kunne rejse indvending i et tidsrum på seks uger - kan ikke træde i stedet for en gennemsigtig udbudsprocedure. For det andet er kompensationen ikke blevet fastsat på grundlag af de omkostninger, en gennemsnitlig veldrevet virksomhed, som var forsynet med en passende affaldsbehandlingskapacitet havde haft. I betragtning af C2-deponeringspladsens og RO's enestående stilling i landet, ser det faktisk ikke ud til, at en sådan gennemsnitlig virksomhed findes i Nederlandene. Det forudberegnede budgetunderskud er snarere en afspejling af de særlige betingelser, hvorunder AVR Nuts benytter disse anlæg, og omkostningerne i forbindelse med tilsvarende anlæg i udlandet er ikke blevet taget i betragtning. Det er tydeligt, at AVR ikke var forsynet med en passende behandlingskapacitet: overkapacitet førte til underudnyttelse af RO og i sidste ende til lukning. Begge dele havde virkning på støtteforanstaltningerne, især underskuddet i 2004 og lukningsgodtgørelsen. Under disse omstændigheder må foranstaltningerne anses for at give AVR Nuts en selektiv fordel og kan ikke blot betragtes som en kompensation, andre virksomheder ville have fået på lignende betingelser i en tilsvarende situation, hvis forpligtelsen til at udføre disse tjenesteydelser var blevet pålagt dem.
(74)
Der opstår en selektiv fordel, ikke blot i kraft af driftsunderskuddet og godtgørelsen af lukningsomkostningerne, men også af statsgarantien på 30 % af anlæggenes afmonterings- og oprydningsomkostninger. At disse omkostninger stemmer overens med statens interesser i AVR Chemie, anfægter ikke den konklusion, at det drejer sig om statsstøtte, idet staten som sleeping partner i AVR Chemie kun var ansvarlig for sit aktiebeløb - ikke for yderligere krav, som overskred det. Garantien synes snarere at skyldes et politisk ønske fra statens side om at forhindre en situation, hvor ingen anden virksomhed - efter afviklingen af AVR Nuts og AVR Chemie - kunne gøres ansvarlig for den relevante afmontering og oprydning. Garantien har muligvis i hele koncessionsaftalens løbetid indebåret en fordel, da virksomheden - uden garanti - i anlæggenes driftsaktive levetid ville have været nødt til at opbygge de nødvendige reserver for dermed - uden støtte - at kunne afholde afmonterings- og oprydningsomkostningerne.
(75)
Følgelig udgør de anmeldte foranstaltninger statsstøtte i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 87, stk. 1.
(76)
Kommissionen beklager, at Nederlandene har gennemført en betragtelig del af den pågældende støtteforanstaltning i strid med traktatens 88, stk. 3.
6.2 Vurdering på grundlag af traktatens artikel 86, stk. 2.
(77)
Medlemsstaterne kan frit definere, hvad de forstår ved tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse på grundlag af de pågældende aktiviteters karakteristika, og denne definition kan kun underkastes kontrol af, om den er behæftet med åbenlyse fejl (17). I grønbogen (2003) og hvidbogen (2004) om forsyningspligtydelser (18) har Kommissionen gjort rede for grundprincipperne i sin holdning. Ifølge hvidbogens punkt 3.4 skal der »i overensstemmelse med EU’s politik for bæredygtig udvikling tages behørigt hensyn til forsyningspligtydelsernes betydning for miljøbeskyttelse og de særlige forhold, der kendetegner de forsyningspligtydelser, der er direkte knyttet til miljøområdet, som f.eks. vand- og affaldssektoren«. Dette er i overensstemmelse med Domstolens retspraksis, idet den har erklæret, at »håndtering af bestemte former for affald kan være genstand for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, navnlig når formålet med tjenesteydelsen er at løse et miljøproblem«. (19)
(78)
Af følgende grunde er Kommissionen enig med Nederlandene i, at tjenesteydelsen, således som den beskrives i koncessionsbeslutningen og i koncessionsaftalen, er en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
(79)
For det første er det indlysende, at hensigtsmæssig behandling af farligt affald til bortskaffelse er i offentlighedens interesse. Det er ligeledes i offentlighedens og Fællesskabets interesse, at det sikres, at der er tilstrækkelig national kapacitet til en sådan bortskaffelse. Når det gælder bortskaffelse af affald, skal medlemsstaterne dog i overensstemmelse med målsætningen i artikel 5, stk. 1, i forordning 75/442/EF tilstræbe selvforsyning.
(80)
For det andet var foranstaltninger fra myndighedernes side nødvendige for at sikre, at denne offentlige interesse varetages. Da udnyttelsen af RO var tabsgivende, ville AVR - uden støtte - have lukket RO og C2-deponeringspladsen allerede i slutningen af 2001.
(81)
For det tredje var denne offentlige interesse helt reel. I tidsrummet 2002-2004 blev der bortskaffet betydelige mængder C2- og RO-affald, som var produceret i Nederlandene, selv om disse mængder lå betydeligt under de forventede, bl.a. som følge af Domstolens dom, hvori begreberne »affald til bortskaffelse« og »affald til nyttiggørelse« blev klarlagt. Nederlandene reagerede på markedsudviklingen ved at tilpasse kapaciteten til de nye analyser af det forventede behov og ved i sidste instans at opgive sin politik og lukke den eneste tilbageværende RO. Dette er imidlertid ikke uforeneligt med den offentlige interesse, når det gælder de faktisk bortskaffede mængder C2- og RO-affald. Affaldsmængderne til bortskaffelse ville muligvis have været mindre, hvis Nederlandene fra begyndelsen havde brugt den rigtige definition, men det er ikke særlig sandsynligt, at al C2- og RO-affald til nyttiggørelse ville være blevet anvendt. Begge dele bekræftes af de mængder C2- og RO-affald, som AVR Nuts fik leveret i 2004, og de mængder RO-affald, der blev eksporteret med henblik på bortskaffelse i RO i udlandet. De interesserede parter har måske ret, når de hævder, at alt det affald, der blev produceret i Nederlandene i den pågældende periode, også havde kunnet bortskaffes eller nyttiggøres i hjem- eller udlandet uden AVR’s RO. De har imidlertid ikke bevist, at det uden AVR’s RO ikke ville have været nødvendigt at eksportere affald til bortskaffelse i udlandet på grund af manglende kapacitet. Det er netop på dette punkt, Nederlandene kan begrunde sin politik med ønsket om at ville tilgodese en offentlig interesse i overensstemmelse med målsætningen i artikel 5, stk. 1, i forordning 75/442/EF.
(82)
For det fjerde strider foranstaltningerne ikke mod princippet »forureneren betaler«. Som det konkluderes i betragtning 72, fritages affaldsleverandørerne ikke for omkostninger, der under normale omstændigheder ville være indgået i deres budget.
(83)
For det femte bliver de regler, som gælder normalt, ikke omgået med kvalifikationen tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Foranstaltningen tager sigte på miljøbeskyttelse, da den sikrer, at farligt affald bliver hensigtsmæssigt behandlet på et sted i nærheden af kilden. Reglerne for støtte til miljøbeskyttelse omfatter bestemmelser om driftsstøtte til affaldsforvaltning (punkt E.3.1). Disse bestemmelser blev ganske vist først og fremmest indført af hensyn til driftsstøtte, der tildeles virksomheder, som selv producerer de pågældende affaldsstoffer.
(84)
For det sjette bliver størstedelen af C2- og RO-affaldet ifølge sagens natur leveret af virksomhederne, men der findes også ordninger for indsamling af farligt affald fra husstandene, således at alle eventuelt farlige affaldsstoffer kan bortskaffes på en sikker og enkel måde. En del af det således indsamlede affald kan derefter bortskaffes i RO. De tjenesteydelser, støtten blev tildelt for, var således af almen karakter, og støtten udgjorde ikke nogen begunstigelse af en bestemt gruppe af disse tjenesteydelsers brugere.
(85)
De to fællesoptrædende konkurrenter hævder, at der ikke er noget markedssvigt, som kan retfærdiggøre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Desuden fandtes der i nogle medlemsstater slet ingen RO. Målsætningen i forordning 75/42/EØF - selvforsyning, når det gælder bortskaffelse af affald og bortskaffelse af affald i nærheden af den kilde, hvor det er opstået (nærhedsprincippet) - svarer måske ikke til et markedsresultat, men er ikke mindre lovlig af den grund.
(86)
En offentlig forpligtelse skal være klart beskrevet og udtrykkeligt pålagt ved en beslutning fra myndighedernes side. Af koncessionsbeslutningen og koncessionsaftalen fremgår det, at virksomheden på korrekt måde har fået pålagt at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Definitionen på den offentlige forpligtelse er tilstrækkelig nøjagtig i disse dokumenter. Den er nøje knyttet til affald, som skal henlægges på C 2-deponeringspladsen, og affald med lav brændværdi, som skal forbrændes i RO. Også støtteforanstaltningerne, der skal godtgøre omkostningerne ved denne tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, er beskrevet i tilstrækkelige enkeltheder. I forbindelse hermed skal dog bemærkes følgende.
(87)
For det første har der været mangler, når det gælder gennemsigtigheden. Det har måske ikke altid været klart for konkurrenterne, om AVR IW handlede på egne eller på AVR Nuts’ vegne. Desuden var takst- og rabatordningen, især når det drejer sig om affald med høj brændværdi, der skulle benyttes som brændsel i RO, til at begynde med ikke tilstrækkelig klar. For AVR, for staten og for de uafhængige kontrollanter var disse spørgsmål dog tilstrækkelig klare i kraft af koncessionsaftalen, og det muliggjorde en passende kontrol.
(88)
Kommissionen mener, at den metode, der beskrives i bilag I, er tilstrækkelig gennemsigtig til kontrolformål, og betragter de supplerende foranstaltninger for at gøre forvaltningen af denne tjenesteydelse af økonomisk interesse mere gennemsigtig som tilstrækkelige, således som de blev bragt til udførelse efter bemærkningernes modtagelse.
(89)
For det andet er begrebet »samfundsmæssigt acceptable takster« for bortskaffelse af RO-affald ved første blik temmelig vagt. I praksis har dette dog ikke givet problemer. Taksterne holdt sig på det niveau, de i de foregående år var blevet forhøjet til. I overensstemmelse med princippet »forureneren betaler« var taksterne højere end taksterne for bortskaffelse i udlandet. Samtidig har hverken de interesserede parter eller Nederlandene påvist, at lavere takster var nødvendige for at undgå ulovlig praksis, som kunne være skadelig for miljøet. Åbenbart fandt Nederlandene ikke taksterne for høje, da de godkendte de forudberegnede budgetunderskud, som byggede på nøjagtigere overslag over de takster, der skulle beregnes.
(90)
Overkompensation skal undgås i forbindelse med alle støtteelementer i ordningen. I denne sammenhæng foretager Kommissionen en særskilt vurdering af hvert af de følgende punkter: 1) godtgørelsen af budgetunderskuddene i 2002 og 2003, 2) godtgørelsen af budgetunderskuddene i 2004, 2005 og 2006, 3) godtgørelsen af lukningsomkostningerne, der omfatter a) godtgørelsen af lukningsomkostningerne i forbindelse med de aftalte investeringer, for så vidt disse endnu ikke er afskrevet, og b) lukningsomkostninger som følge af den fremskyndede lukning af RO og 4) den støtte, der indgår i garantien.
(91)
Hvad budgetunderskuddene for 2002 og 2003 angår, anser Kommissionen metoden til beregning af de forventede underskud, der tildeles som støtte, for formålstjenlig og tilstrækkelig restriktiv. Alle elementer, undtagen godtgørelsen af anskaffelsesomkostningerne (se betragtning 108 til og med 113), står direkte i forbindelse med opfyldelsen af den offentlige forpligtelse. Der er ingen grund til at antage, at omkostningsposterne er skruet kunstigt i vejret, og takket være inddragelse af en uafhængig konsulent har Nederlandene kunnet beregne støtten restriktivt. Metoden omfatter en nærmere analyse af AVR Nuts’ åbningsbalance, som er et godt udgangspunkt for vurdering af AVR Nuts’ omkostninger og indtægter i den nye situation. Variable omkostninger, direkte faste omkostninger og omkostninger beregnet af andre AVR-foretagender er blevet fastslået ved hjælp af detaljerede udspecificeringer. Der bliver taget tilstrækkeligt hensyn til investeringer og afskrivninger ved hjælp af en detaljeret investeringsplan for 2002-2016 og ved at afskrive nye investeringer over 7,24 år. Begge dele bevirkede, at omkostningerne ikke blev skruet kunstigt i vejret på grund af særlige investeringer eller uforholdsmæssige afskrivninger. I de interesserede parters bemærkninger rejses der en række spørgsmål, men der er ikke ført noget bevis for overkompensation. Desuden fik uheld og tekniske problemer i 2002 og 2003 tabene til at udgøre i alt 12 mio. EUR mere end de forudberegnede tab. Dermed er enhver overkompensation til fordel for AVR Nuts i dette tidsrum udelukket.
(92)
I tidsrummet 2004-2006 bygger støtten på den samme metode. Derfor går Kommissionen på forhånd ud fra, at der ikke sker nogen overkompensation. Det forudberegnede budgetunderskud i 2004 bygger på nøjagtig samme metode, og forøgelsen af det forudberegnede underskud kan, trods lukning af den ene RO, forklares fuldstændig af de forskellige omkostningsposter inden for denne metode (se talopgivelserne i bilag I). I betragtning af, at de store tab oversteg de forudberegnede underskud i 2002 og 2003, er det ikke noget under, at det forudberegnede underskud i 2004 blev større. Endvidere kan lukningen af den første RO godt have formindsket de variable omkostninger, men virkningen på de faste omkostninger, som udgør en betydelig del af de samlede omkostninger, har dog været begrænset. Alligevel skal overkompensation for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i overensstemmelse med Kommissionens almindelige politik ikke blot kunne udelukkes på forhånd, men også bagefter. Derfor forlanger Kommissionen, at Nederlandene kontrollerer de faktiske omkostninger og om nødvendigt tilpasser støtteniveauet for at undgå, at kompensationen sætter AVR Nuts i stand til at få en fortjenstmargen på sine aktiviteter, som ligger over det, der i denne sektor er normalt for den slags aktiviteter.
(93)
Kommissionen accepterer, at støtten kan tildeles som godtgørelse for lukningsomkostningerne i forbindelse med de aftalte investeringer, for så vidt som disse endnu ikke er afskrevet. Uden afgørende garantier kan det ikke forventes, at en erhvervsdrivende vil indgå en femårig serviceaftale, som kræver betydelige investeringer. Afskrivning af investeringerne over et tidsrum, som svarer til kontraktens løbetid (fem år) ville have været lige så urimelig. Så ville de forudberegnede tab i dette tidsrum - og dermed også støtten - have været betydelig større. På dette punkt er betingelserne i koncessionsaftalen et nødvendigt og effektivt resultat af godtgørelsesordningen. At disse bestemmelser er blevet anvendt før koncessionsaftalens fastsatte udløbstidspunkt, ændrer intet i denne vurdering. På grundlag af de oplysninger, Nederlandene har givet, regner Kommissionen ikke med, at der på dette punkt sker nogen overkompensation. Et begrænset antal punkter er imidlertid ikke tilstrækkeligt klare, det gælder således spørgsmålet om, hvorvidt der vil blive taget tilstrækkeligt hensyn til indtægter fra salg af aktiver eller til fordele, som skyldes fortsat brug til andre formål. Kommissionen forlanger derfor, at Nederlandene også på dette punkt kontrollerer de faktiske omkostninger og om nødvendigt tilpasser støttebeløbet.
(94)
Kommissionen kan også give sin tilslutning til, at der tilkendes en godtgørelse for de ekstraomkostninger, som skyldes, at RO blev lukket tidligere end forventet. En medlemsstat kan ikke forpligtes til at videreføre en sådan aftale, især ikke når medlemsstaten derved betaler mindre, end den sandsynligvis skulle have gjort, hvis aktiviteterne var blevet videreført. De oplysninger, Nederlandene har givet om disse ekstraomkostninger, er ret detaljerede. En række elementer bygger dog på vurderinger, som synes at have en temmelig stor usikkerhedsmargen. Desuden kan kun de omkostninger, der nødvendigvis er forbundet med udførelsen af den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse og med den fremskyndede lukning, medtages, og det fremgår ikke tilstrækkeligt klart af de foreliggende oplysninger, om dette faktisk er tilfældet. Kommissionen forlanger derfor, at Nederlandene også på dette punkt kontrollerer de faktiske omkostninger og om nødvendigt tilpasser støttebeløbet.
(95)
Endelig kan Kommissionen give sin tilslutning til, at støtten gives ved at stille en garanti for, at 30 % af afmonterings- og oprydningsomkostningerne vil blive afholdt. Hvis der ikke havde været nogen garanti, ville driftsunderskuddet og driftsstøtten sandsynligvis have været større, fordi det aftalte beløb skulle have været tilbageholdt som hensættelse. Omkostningerne står således i direkte forbindelse med det oprindelige politiske mål, som er at kunne levere den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i Nederlandene. De faktiske omkostninger kendes dog ikke, hvorfor Kommissionen kræver en passende efterfølgende kontrol
(96)
Alt i alt kommer Kommissionen til det resultat, at der ikke er sket nogen overkompensation af driftsunderskuddene i 2002 og 2003, men at den kun kan godkende de øvrige støttelementer, hvis Nederlandene garanterer, at der ikke bagefter sker nogen overkompensation for hele perioden, når større underskud og overskud i samtlige år i hele koncessionsaftalens løbetid skal tages med i betragtningerne. Støtten kan gøre det muligt for AVR Nuts at få en rimelig fortjenstmargen af de pågældende aktiviteter. Inden for aftalens rammer var risikoen for AVR begrænset, idet de forudberegnede tab ville blive fuldstændigt dækket af støtten. Driftsrisikoen blev imidlertid stort set liggende hos AVR (20). Aktiviteterne var således ikke risikofri, hvad der da også har vist sig i praksis. I betragtning af markedsvilkårene og AVR Nuts’ riskikoprofil kan Kommissionen godkende et indtægtsniveau, som maksimalt svarer til udbyttet af nederlandske statsobligationer forhøjet med 2 procentpoint. Hvis indtægten i praksis viser sig at ligge over dette loft, skal Nederlandene tilpasse støtteniveauet med tilbagevirkende kraft og i overensstemmelse med traktatens artikel 88, stk. 3, anmelde al støtte, som sætter AVR Nuts i stand til at overskride denne indtægtsprocent. Ved den efterfølgende kontrol skal det imidlertid undersøges forsvarligt, om der har fundet nogen overkompensation sted. Til dette formål forlanger Kommissionen at få detaljerede overvågningsrapporter, og disse rapporter skal som mindstemål behandle de punkter, der er angivet i bilag II til denne beslutning.
(97)
Kommissionen overvåger foranstaltningens proportionalitet, så de midler, der bruges til opfyldelse af en forpligtelse af almindelig økonomisk interesse, ikke fører til unødvendig påvirkning af samhandelen. Nærmere betegnet skal det påses, at begrænsninger af EF-traktatens bestemmelser, navnlig begrænsninger af konkurrencen og friheden på det indre marked, ikke er mere vidtgående, end en hensigtsmæssig udførelse af opgaven kræver.
(98)
Kommissionen mener, at de foranstaltninger, Nederlandene har truffet, stort set opfylder proportionalitetskravet. Det er vanskeligt at forestille sig, med hvilke andre midler Nederlandene skulle have kunnet sikre, at der var tilstrækkelig national kapacitet til bortskaffelse af farligt affald til rådighed. Ingen af de interesserede parter har påvist, at der fandtes mindre forstyrrende alternativer til dette formål. Også følgende dele af foranstaltningen betragtes som proportionelle.
(99)
Modtagelsestakster på grundlag af mængderabat: Da denne ordning har til formål at fastholde tilstrækkelig kapacitet til, at RO-affald kan bortskaffes på forsvarlig måde, er den indlysende følge at tilstræbe maksimal kapacitetsudnyttelse for at begrænse omkostningerne så meget som muligt. Som Nederlandene har vist, kunne alle leverandører gøre krav på denne rabat, enten direkte eller ved levering gennem mellemled. Ordningen med modtagelsestakster på grundlag af mængderabat er derfor berettiget. Da ordningen tilbyder alle leverandører - således også AVR IW - takster og rabat uden forskelsbehandling, bliver foranstaltningernes konkurrencepåvirkning begrænset. Selv om der i praksis kan have været forvirring, har ordningens præg af ligebehandling kunnet være tydelig for alle interesserede parter. Nederlandene traf tilstrækkelige supplerende foranstaltninger for at øge gennemsigtigheden, da der syntes at herske forvirring. Da taksten for affald med høj brændværdi blev sat til samme niveau som de konkurrerende bortskaffelsesalternativer, forblev forvridningen af konkurrencen på markedet for denne affaldstype begrænset. Det skal her bemærkes, at ingen virksomheder i Nederlandene var forpligtede til at levere affald med høj brændværdi til AVR Nuts eller AVR IW. Derimod er AVR Nuts på grundlag af koncessionsaftalen forpligtet til at modtage alt C2- og RO-affald, som tilbydes det, uanset om der leveres farligt affald med høj brændværdi sammen med det. På dette punkt har Kommissionen ikke fundet tilstrækkelige beviser for, at der umiddelbart skulle være tale om, at AVR har misbrugt en dominerende stilling, og koncessionsaftalen giver bestemt ikke grundlag for et sådant misbrug.
(100)
Lukningsgodtgørelse: Koncessionsaftalens bestemmelser i forbindelse med godtgørelse - hvis aftalen ikke blev forlænget - af den resterende bogførte værdi af de endnu ikke afskrevne investeringer, som AVR havde foretaget i aftalens løbetid med statens godkendelse, må ligeledes betragtes som proportionelle. Uden en sådan garanti ville AVR’s tilslutning ikke med rimelighed kunne forventes. Det samme gælder statens garanti for maksimalt at afholde 30 % af afmonterings- og oprydningsomkostningerne ved afvikling af anlæggene. En forsvarlig afmontering og oprydning er ifølge sagens natur i offentlighedens interesse. I betragtning af AVR Chemies aktiepost på 30 % er det acceptabelt, at staten tager ansvaret for sin del, mens det øvrige ansvar bliver liggende hos den anden aktionær, AVR Holding.
(101)
Opretholdelse af to RO til at begynde med: Kommissionen har undersøgt, om Nederlandene havde måttet give støtte for kun at opretholde en RO. Spørgsmålet er, om den betydning for opfyldelsen af Nederlandenes målsætning, som opretholdelsen af den anden RO har, opvejer den støtte, der kræves hertil, og de uheldige følger for konkurrencen, den fører med sig.
(102)
På dette punkt erkender Kommissionen, at det kan være en legal målsætning for Nederlandene at råde over tilstrækkelig national forarbejdningskapacitet til RO-affald til at undgå kapacitetsmangel, så staten bliver nødt til at tillade, at denne type affald eksporteres til udlandet. Her er en vis fleksibilitet i bedømmelsen uundgåelig, da det ikke med sikkerhed kunne forudses, hvilke mængder C2- og RO-affald, der ville blive produceret, og anlæggenes dispositionsrisiko må tages i betragtning. En sådan risiko har faktisk også gjort sig gældende, da den ene RO i 2002 som følge af uheld blev lukket for en tid. Den disponible kapacitet var i 2002 kun på 73 % og i 2003 kun på 75 % af den godkendte kapacitet på 100 000 t. Derfor måtte de nederlandske myndigheder i strid med deres politiske målsætning tillade eksport af RO-affald.
(103)
Ved sammenligning mellem den forventede mængde RO-affald og de to RO’s kapacitet skal følgende bemærkes. Da koncessionsaftalen blev udarbejdet i slutningen af 2001/midten af 2002, blev det forventede udbud af RO-affald anslået til ca. 38 500 t om året. Denne vurdering byggede på erfaringer fra tidligere. Til behandling kræves mindst samme mængde affald med høj brændværdi. En enkelt RO ville klart være utilstrækkelig til at kunne behandle denne mængde affald forsvarligt. Dog må der knyttes tre kritiske bemærkninger til dette tal. For det første var en del af den forventede tilførsel af RO-affald til AVR Nuts måske følgen af, at Nederlandene indtil begyndelsen af 2003 anvendte en restriktiv definition på »affald til bortskaffelse«. For det andet har de interesserede parter peget på alternativ national kapacitet til forarbejdning af RO-affald. For det tredje var der ved vurderingen ikke blevet taget højde for muligheden for, at AVR kunne behandle en del af affaldet i sine ristovne til husholdningsaffald (21). Her overfor står, at der i vurderingen blev taget udtrykkeligt hensyn til den igangværende udvikling på dette tidspunkt. Endvidere varierer udbuddet af RO-affald fra år til år og er afhængigt af situationen på det internationale marked. Denne situation er desuden forskellig for de forskellige affaldstyper. Endvidere var der i begyndelsen af 2002 stadig en betydelig mængde RO-affald, således at udbuddet ved periodens begyndelse var tilstrækkeligt sikret. Vurderingen af RO-affaldsmængden var måske blevet lavere, hvis de nederlandske myndigheder i 2002 havde bygget denne vurdering på en korrekt anvendelse af definitionen på affald til nyttiggørelse, men det forekommer ikke særlig sandsynligt, at en sådan vurdering med de oplysninger, der dengang stod til rådighed, ville være blevet så lav, at de nederlandske myndigheder med sikkerhed havde kunnet afgøre, at en RO ville være tilstrækkelig. Begge dele bekræftes af, at Nederlandene i 2003, da Domstolen havde klarlagt den nøjagtige definition af »affald til bortskaffelse«, stadig var nødt til at tillade eksport af RO-affald på grund af kapacitetsproblemerne hos AVR. At strømmen af RO-affald til AVR faktisk er aftaget, skal i væsentlig grad tilskrives andre forhold, end at eksporten er vokset. Hvad den øvrige kapacitet i Nederlandene angår, bemærker Kommissionen, at en betydelig del af denne kapacitet først blev disponibel i slutningen af 2003, da det vigtigste konkurrerende pyrolyseanlæg havde fået den ønskede tilladelse. De interesserede parter har ikke kunnet påvise, at de nederlandske myndigheder allerede i 2002 havde måttet tage højde for tilstrækkelig national alternativ behandlingskapacitet for alle former for RO-affald, der produceres i Nederlandene og bliver udbudt til bortskaffelse.
(104)
Beslutningen om at holde to RO i drift - i stedet for en - fik støttens størrelse til at vokse, især på grund af de investeringer, der viste sig at være nødvendige, og som derefter måtte godtgøres på grund af lukningen. En del af disse investeringer var ganske vist ikke blevet forudset på det tidspunkt, hvor koncessionsaftalen blev underskrevet. Følgerne for de forudberegnede driftsunderskud var yderst begrænsede, da de faste omkostninger her havde temmelig stor vægt. Kommissionen regner med, at følgerne også er blevet yderst begrænsede for konkurrenterne: Der er ingenting, der tyder på, at det forhold, at der blev holdt to RO i drift, har betydet, at der er blevet forbrændt større mængder RO- og andet farligt affald. At bruge RO-kapacitet til andre typer affald - hvad der ikke er leveret noget bevis på - er temmelig uhensigtsmæssigt og kan ikke anses for at have haft en stærkt negativ virkning på konkurrenterne.
(105)
På baggrund af det foregående forekommer det Kommissionen, at den oprindelige beslutning om at holde to RO i gang kan betragtes som rimelig, og at beslutningen om at lukke RO ikke er truffet urimelig sent.
(106)
AVR IW's rolle: AVR IW har stået for en stor del af AVR Nuts' administration og samtidig været konkurrent til de andre leverandører af farligt affald. På denne måde fik AVR IW oplysninger om de planlagte og de faktisk leverede affaldsmængder. Da ingen leverandør var forpligtet til at levere de oprindeligt opgivne mængder til AVR Nuts, og da de faktiske takster og rabatter til syvende og sidst udelukkende hvilede på de faktisk leverede affaldsmængder, er det vanskeligt at se, hvordan AVR IW skulle kunne få en finansiel eller strategisk fordel af sin centrale stilling. Nederlandene har erklæret, at AVR IW ikke var i stand til at misbruge denne stilling, og på grundlag af bl.a. de interesserede parters bemærkninger kan Kommissionen heller ikke komme til dette resultat. Muligvis har AVR IW i sit eget navn tilbudt at behandle affald til takster, som lå under AVR Nuts', men det kan ikke tilskrives støtteforanstaltningerne og skulle ligge inden for grænserne af konkurrencemæssig aktivitet. Det stod eventuelle konkurrenter frit for at bære sig ad på samme måde. At AVR IW skulle have omdirigeret en del af RO-affaldet til sine forbrændingsanlæg for husholdningsaffald (hvad der ikke er blevet bevist), ser heller ikke ud til at medføre en urimelig forvridning, da enhver leverandør med kendskab til affaldet havde kunnet få tilsvarende fortjeneste ved simpelthen straks at tilbyde dette affald til andre forbrændingsanlæg til husholdningsaffald - om de nu tilhørte AVR eller andre foretagender. Da støtten endvidere blev fastsat på grundlag af et forudberegnet budget, går Kommissionen ud fra, at AVR har truffet effektive løsninger og ikke omdirigeret affald, når det betød underudnyttelse af anlæggene og dermed faktisk ville have ført til et større tab. Måske skal en sådan omdirigering af affald snarere betragtes som hensigtsmæssig affaldsforvaltning i overensstemmelse med fællesskabets principper.
(107)
Teknologisk udvikling: Kommissionen forventer ikke, at foranstaltningerne får en stærkt negativ virkning på udviklingen af alternative teknologier for bortskaffelse og nyttiggørelse. Som Nederlandene har forklaret, findes der andre midler til fremme af denne udvikling. Således blev der f.eks. i 2003 givet tilladelse til et innovativt pyrolyseanlæg. De takster, AVR beregnede, lå betydeligt højere end de takster, dette anlægs driftsleder tog, og derfor kan støttens forvridende virkning på dette punkt betragtes som begrænset.
(108)
Støtte til anskaffelse af affald: i modsætning til de foregående elementer kan foranstaltningerne ikke betragtes som rimelige, når det gælder anskaffelsen af affald, således som den fandt sted gennem AVR IW med en godtgørelse, som AVR Nuts betaler af den støtte, det modtager fra staten. Kommissionen forstår, at den affaldsmængde, der skal behandles, ikke mindst den mængde RO-affald, hvis modtagelsestakster er højest, skal være så stor som mulig for at begrænse ordningens omkostninger. Som nævnt i betragtning 99 kan ordningen med mængderabat uden forskelsbehandling accepteres af disse grunde. Derimod er AVR's godtgørelse for anskaffelse af affald en urimelig forvridning af konkurrencen, da AVR IW er den eneste begunstigede. Dets konkurrenter modtager ikke nogen tilsvarende godtgørelse af de anskaffelsesomkostninger, de må afholde. Hvad farligt affald med høj brændværdi angår, havde løsningen, hvis der forelå en varig mangelsituation, kunnet bestå i, at modtagelsestaksterne blev nedsat uden forskelsbehandling. Også for RO-affald må godtgørelsen af anskaffelsesomkostningerne anses for urimelig. Denne godtgørelse giver AVR IW en fordel, når det gælder en bestemt aktivitet, der konkurrerer direkte med andre affaldsbehandlingsforetagender, og udgør således en forskelsbehandling. En sådan anskaffelse indgår ikke direkte i den offentlige interesse, som berettiger støtten, navnlig ikke når det drejer sig om RO-affald, der skaffes fra udlandet. Men også når der er tale om RO-affald fra nederlandske kilder, kan denne anskaffelse fremme bortskaffelse i Nederlandene på bekostning af nyttiggørelse i Nederlandene eller andre steder. Under særlige omstændigheder kan dette også være i strid med det princip, at affald skal behandles i nærheden af kilden. Det beløb på 2,4 mio. EUR, som indgik i støtten til AVR Nuts på grundlag af det forudberegnede budget og er blevet overført til AVR IW, er derfor ikke berettiget i henhold til traktatens artikel 86, stk. 2. Denne del af foranstaltningen vurderes i punkt 6.3 efter sin forenelighed med traktatens artikel 87, stk. 2 og 3.
6.3 Vurdering af anskaffelsesgodtgørelsen på grundlag af traktatens artikel 87
(109)
Kommissionen har undersøgt, om undtagelserne i traktatens artikel 87, stk. 2 og 3, finder anvendelse på anskaffelsesgodtgørelsen til AVR IW. Undtagelserne i traktatens artikel 87, stk. 2, skal kunne benyttes som grundlag for, at støtten kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet. Det forholder sig imidlertid sådan, at støtten:
a)
ikke er af social karakter til enkelte forbrugere
b)
ikke har til formål at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller andre usædvanlige begivenheder, og
c)
ikke er nødvendig for at opveje økonomiske ulemper, som er forårsaget af Tysklands deling.
(110)
Heller ikke undtagelserne i traktatens artikel 87, stk. 3, litra a), b) og d), finder anvendelse. De gælder støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse, støtte, der kan fremme virkeliggørelsen af fælles europæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi, og støtte til fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven. Nederlandene har heller ikke søgt at retfærdiggøre støtten ved at henvise til en af disse undtagelser.
(111)
Hvad angår den første del af undtagelsen i traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), dvs. støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, bemærker Kommissionen, at støtten ikke tager sigte på forskning og udvikling, investeringer foretaget af små og mellemstore virksomheder eller redning eller omstrukturering af AVR IW. Støtten skal heller ikke fremme regional udvikling, og AVR IW er heller ikke anbragt i en region, hvor initiale investeringer kan komme i betragtning ved regionalstøtte. Støtten kan derfor ikke erklæres for forenelig med fællesmarkedet med den begrundelse, at den skal fremme udviklingen af bestemte regioner.
(112)
Kommissionen har undersøgt, om støtteforanstaltningen af andre grunde kan komme ind under en af undtagelserne i traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), navnlig om miljøstøttereglerne finder anvendelse i denne sag. Da støtten udgør driftsstøtte, har Kommissionen vurderet støtten på grundlag af punkt E.3.1 i miljøstøttereglerne. Støtten forekommer dog ikke at være absolut nødvendig og er heller ikke begrænset til lige netop at kompensere for meromkostningerne i forhold til markedspriserne på de pågældende produkter og tjenesteydelser.
(113)
Da ingen af disse undtagelser finder anvendelse, kommer Kommissionen til den konklusion, at støtten er uforenelig med fællesmarkedet og skal kræves tilbagebetalt af støttemodtageren AVR IW i henhold til artikel 14 i forordning (EF) nr. 659/1999, efter bestemmelserne i kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (22).
7 KONKLUSION
(114)
Kommissionen er kommet til den konklusion, at følgende foranstaltninger udgør statsstøtte til fordel for AVR Nuts: 1) godtgørelsen af budgetunderskuddene i 2002 og 2003, 2) godtgørelsen af budgetunderskuddene i 2004 og det resterende tidsrum 2005-2006, 3) godtgørelsen af lukningsomkostningerne, som består af a) godtgørelse af lukningsomkostninger i forbindelse med de aftalte investeringer, for så vidt disse endnu ikke er afskrevet, og b) lukningsomkostninger som følge af fremskyndet indstilling af behandlingen af affald i RO og 4) den støtte, som garantien indebærer. Støtten kan, med undtagelse af den del af den, der udgør godtgørelse for omkostningerne til anskaffelse af affald, betragtes som forenelig med fællesmarkedet, da den udgør godtgørelse af omkostningerne ved en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 86, stk. 2, forudsat støttebeløbet ikke overskrider de faktiske tab i dette tidsrum, og der kun gives plads til en rimelig fortjenstmargen. Kommissionen kræver derfor, at Nederlandene hvert år indsender rapport over støttens faktiske anvendelse og aktiviteternes rentabilitet i det pågældende år. Nederlandene skal desuden kontrollere lukningsomkostningerne og ved denne kontrol behandle punkterne i bilag II. En midlertidig rapport om denne kontrol skal senest indsendes til Kommissionen i foråret 2006, og den endelige rapport senest i foråret 2007. Nederlandene skal desuden anmelde al støtte til AVR Nuts, som kan give dette foretagende en højere fortjenstmargen end udbyttet af nederlandske statsobligationer forhøjet med 2 procentpoint. Denne støtte kan ikke udbetales, før den er blevet godkendt af Kommissionen i overensstemmelse med artikel 4 eller 7 i forordning (EF) nr. 659/1999.
(115)
Derimod kan den godtgørelse på 2,396 mio. EUR, som er blevet overført til AVR IW til dækning af omkostningerne ved anskaffelse af affald, ikke betragtes som forenelig med fællesmarkedet, da den ikke kan anses for at være en rimelig godtgørelse for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Det drejer sig snarere om en godtgørelse, AVR IW har fået for omkostninger, der normalt skal indgå i en affaldsforvaltningsvirksomheds budget. Ingen af undtagelserne fra forbuddet mod statsstøtte i traktatens artikel 87, stk. 1, finder anvendelse. Følgelig må denne del af støtten straks kræves tilbagebetalt af AVR IW. Derfor pålægger Kommissionen Nederlandene straks at beordre AVR IW til at betale støtten tilbage med renter på de i denne beslutning fastsatte betingelser.
(116)
Kommissionen beder Nederlandene give den de ønskede oplysninger ved hjælp af spørgeskemaet i bilag III, og tydeligt angive, hvilke foranstaltninger der planlægges og allerede er truffet for øjeblikkeligt og effektivt at kræve støtten tilbagebetalt. Kommissionen beder Nederlandene senest to måneder efter offentliggørelsen af denne beslutning give den alle oplysninger, som kan bekræfte, at der er indledt en tilbagebetalingsprocedure overfor AVR IW (opkrævningsordrer osv.) -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Godtgørelsen for driftsunderskud, godtgørelsen for omkostningerne ved lukning af roterovnene og statens garanti for at ville afholde 30 % af afmonterings- og oprydningsomkostningerne udgør, således som de fremgår af koncessionsaftalen mellem Nederlandene og AVR Nuts, og således som de delvis er blevet iværksat af Nederlandene, statsstøtte i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 87, stk. 1.
Artikel 2
På betingelserne i artikel 3 er den i artikel 1 omtalte statsstøtte, med undtagelse af den støtte, som omtales i artikel 4, og som er blevet videregivet til AVR IW, forenelig med fællesmarkedet, da den kompenserer modtageren for omkostninger i forbindelse med en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i den betydning, der anvendes i traktatens artikel 86, stk. 2.
Artikel 3
1. Støtten til AVR Nuts er ikke større end det samlede beløb for de forudberegnede underskud, for de yderligere tab, AVR Nuts faktisk har lidt, og for en rimelig fortjenstmargen i koncessionsaftalens løbetid. Hvis fortjenstmargenen i det tidsrum, hvori støtten tildeles, i praksis viser sig at være større end udbyttet af nederlandske statsobligationer forhøjet med to procentpoint, tilpasser Nederlandene støttebeløbene med tilbagevirkende kraft.
2. Nederlandene indsender en rapport over foranstaltningernes udførelse i 2004 samt årlige rapporter over anvendelsen af garantien for afmonterings- og oprydningsomkostningerne og over udførelsen af foranstaltningerne for C2-deponeringspladsen i resten af dens levetid. Desuden indsender Nederlandene i foråret 2006 en midlertidig rapport over kontrollen med godtgørelsen af lukningsomkostningerne og senest i foråret 2007 en endelig rapport. I disse rapporter begrundes godtgørelserne og der tages behørigt hensyn til punkterne i bilag II.
Artikel 4
Den støtte til AVR IW, som består af en godtgørelse af anskaffelsesomkostninger på 2,396 mio. EUR, er ikke forenelig med fællesmarkedet.
Artikel 5
1. Nederlandene træffer alle nødvendige foranstaltninger for at kræve den i artikel 4 nævnte støtte til AVR IW tilbagebetalt.
2. Tilbagefordringen sker straks og i overensstemmelse med procedurerne i den nationale lovgivning, hvis disse procedurer giver mulighed for at efterkomme beslutningen hurtigt og effektivt.
3. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, den blev udbetalt til støttemodtageren, og indtil den er blevet tilbagebetalt.
4. Renterne beregnes i overensstemmelse med bestemmelserne i kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004.
Artikel 6
1. Nederlandene meddeler Kommissionen senest to måneder efter denne beslutnings offentliggørelse, hvilke foranstaltninger det allerede har truffet og planlægger at træffe for at kræve den i artikel 4 nævnte støtte tilbagebetalt. Disse oplysninger gives ved hjælp af spørgeskemaet i bilag III til denne beslutning.
2. Nederlandene giver senest to måneder efter denne beslutnings offentliggørelse alle oplysninger, som bekræfter, at der er indledt tilbagefordringsprocedure mod AVR IW.
Artikel 7
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Nederlandene.
Udfærdiget i Bruxelles, 22. juni 2005

Labels: 18
19
4
20