Document ID: 31996D0475

ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION vom 13. März 1996 betreffend die Vereinbarkeit der staatlichen Bürgschaften für Umstrukturierungsmaßnahmen (einschließlich Sanierungs- und Konsolidierungsvorhaben) von großen Unternehmen in Schwierigkeiten im Rahmen der Bürgschaftsregelungen der Länder Sachsen-Anhalt, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Bayern, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein und Sachsen mit dem Gemeinsamen Markt (Nur der deutsche Text ist verbindlich) (96/475/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 93 Absatz 2 erster Unterabsatz,
gestützt auf die Leitlinien der Gemeinschaft für die Beurteilung von staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten vom 23. Dezember 1994 (1), insbesondere auf die Randnummern 4.1 und 4.2,
nach Kenntnisnahme von den Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. EINLEITUNG
1. Die Kommission hat mit Schreiben
- SG(94) D/12198 vom 18. August 1994
- SG(94) D/12184 vom 18. August 1994
- SG(94) D/15710 vom 9. November 1994
- SG(94) D/12186 vom 18. August 1994
- SG(94) D/15712 vom 9. November 1994
- SG(94) D/15714 vom 9. November 1994
- SG(94) D/15716 vom 9. November 1994
- SG(94) D/15718 vom 9. November 1994
- SG(94) D/17918 vom 12. Dezember 1994
zweckdienliche Maßnahmen gemäß Artikel 93 Absatz 1 des Vertrages für die Bürgschaftsregelungen der nachstehenden Länder vorgeschlagen:
PLATZ FÜR EINE TABELLE
2. Die deutschen Behörden haben am 23. Februar 1995 ihre Stellungnahme im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 1 des Vertrages übermittelt.
Während sie in dieser Stellungnahme die meisten von der Kommission vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen akzeptiert haben, haben sie einige Vorschläge, insbesondere den Vorschlag der Einzelmeldung aller Fälle, in denen Bürgschaften für Umstrukturierungsmaßnahmen (einschließlich Sanierungs- und Konsolidierungsvorhaben) von großen Unternehmen (laut Definition des KMU-Gemeinschaftsrahmens) in Schwierigkeiten übernommen werden, abgelehnt. Tatsächlich haben sich die deutschen Behörden bereit erklärt, derartige Einzelfälle nur ab einem Bürgschaftsvolumen von über 50 Mio. DM (25 Mio. ECU) zu notifizieren.
Die Kommission hielt diesen Standpunkt der deutschen Behörden für unannehmbar. Schließlich hat sie in ihrer Bekanntmachung über die Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten erklärt, daß alle Einzelbeihilfen zur Umstrukturierung großer Unternehmen in Schwierigkeiten notifiziert werden müssen. Diese Notifizierungspflicht besteht aufgrund der Leitlinien unabhängig von einem Schwellenwert (Beihilfe-/Bürgschaftsbetrag).
Aus diesem Grunde hat die Kommission die Auffassung vertreten, daß Bürgschaften für Umstrukturierungsmaßnahmen (einschließlich Sanierungs- und Konsolidierungsvorhaben) von großen Unternehmen im Rahmen der vorerwähnten Regelungen, die Anlaß zu zweckdienlichen Maßnahmen gemäß Artikel 93 Absatz 1 des Vertrages gegeben haben, mit dem Gemeinsamen Markt nicht mehr vereinbar sind. Folglich hat sie mit Entscheidung vom 15. März 1995 das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 eröffnet.
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß die Kommission in ihrem Schreiben Nr. 12184 vom 18. August 1994 über die Bürgschaftsregelung des Landes Niedersachsen (Entscheidung vom 27. Juli 1994) nicht vorgeschlagen hat, daß alle Bürgschaften für Umstrukturierungsmaßnahmen von großen Unternehmen (laut Definition des KMU-Gemeinschaftsrahmens) in Schwierigkeiten notifiziert werden, da die ursprüngliche Genehmigung der Regelung bereits die Einzelmeldung aller wichtigen Fälle vorsah (Bürgschaften für Darlehen von über 500 000 ECU zugunsten von Unternehmen mit über 300 Beschäftigten (sensible Sektoren: 50 Beschäftigte)).
Demnach betrifft das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 des Vertrages nicht das Land Niedersachsen.
3. Die deutsche Regierung wurde mit Schreiben SG(95) D/4305 vom 4. April 1995 von dieser Entscheidung in Kenntnis gesetzt. Die anderen Mitgliedstaaten und Betroffenen wurden durch die Veröffentlichung des betreffenden Schreibens im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften (2) entsprechend unterrichtet. Aufgrund dieses Schreibens bzw. der Veröffentlichung im Amtsblatt wurden die deutsche Regierung, die anderen Mitgliedstaaten und Betroffenen zur Stellungnahme innerhalb eines Monats aufgefordert.
II. STELLUNGNAHMEN IM RAHMEN DES VERFAHRENS
4. Die deutschen Behörden haben ihre Stellungnahme am 29. Mai 1995 übermittelt. Am 9. November 1995 fand mit den deutschen Behörden eine Sitzung über die Angelegenheit statt.
Die anderen Mitgliedstaaten und Betroffenen haben keine Stellungnahmen abgegeben.
II.1. Stellungnahme der deutschen Behörden
5. Bereits bei ihrer Stellungnahme vom 23. Februar 1995 hinsichtlich des Vorschlags zweckdienlicher Maßnahmen nach Artikel 93 Absatz 1 hatte die Bundesregierung zur Anmeldung aller einzelnen Anwendungsfälle von Bürgschaften für Umstrukturierungsmaßnahmen einschließlich Sanierungs- und Konsolidierungsvorhaben zugunsten von Unternehmen in Schwierigkeiten, die größer als die im Gemeinschaftsrahmen KMU definierten KMU sind, ihr Einverständnis nicht völlig erklären können, sondern die Heranziehung eines anderen Kriteriums, nämlich die Festlegung eines Schwellenwerts, bei dessen Unterschreitung Bürgschaften für Unternehmen unabhängig von ihrer Größe und ihrem Standort ohne Einzelfallnotifizierung von der Kommission als genehmigt gelten, für wünschenswert gehalten, und einen Schwellenwert von 50 Millionen DM (ca. 25 Mio. ECU) vorgeschlagen.
Zur Begründung hatte die Bundesregierung ausgeführt, daß der Beihilfencharakter von Bürgschaften wegen ihres weitgehenden Versicherungscharakters zweifelhaft sei. Außerdem hätten staatliche Bürgschaften eine geringe Beihilfeintensität. Ihre Ausfallquote bewege sich in einem durch die Provisionen gedeckten banküblichen Rahmen. Eine Untersuchung des Landes Baden-Württemberg im Herbst 1994 habe beispielsweise ergeben, daß bei Bürgschaften im Rahmen des Bürgschafts- und Liquiditätshilfeprogramms im Zeitraum 1991 bis 1994 die jährliche Ausfallrate zwischen 1,26 % und 2,84 % gelegen habe. Es handle sich weiter um Eventualverpflichtungen, deren Eintritt bei Übernahme der Bürgschaft nicht feststehe, und denen Gebühren zwischen 0,5 % und 1 % des Bürgschaftsobligos entgegenstuenden. Vor der Übernahme der Bürgschaft werde die Bonität der betroffenen Unternehmen (in der Regel durch unabhängige Mandatoren) geprüft und testiert. Durch ihr strenges Haushaltsrecht seien die Länder gehalten, nur solche Bürgschaften zu übernehmen, bei denen bei normalem wirtschaftlichem Verlauf die Gewähr für die Rückzahlung des verbürgten Kredites bestehe. Bei den Banken verbleibe ein Obligo von in der Regel 20 %. Zwar wiesen Bürgschaften für Umstrukturierungsmaßnahmen einschließlich Sanierungs- und Konsolidierungsvorhaben zugunsten von Unternehmen in Schwierigkeiten wegen eines höheren Ausfallrisikos eine höhere Intensität auf als Bürgschaften für andere Zwecke, Bürgschaften hätten jedoch im Vergleich zu anderen Beihilfeformen eine weitaus geringere Intensität.
6. In ihrer Stellungnahme vom 29. Mai 1995 im Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag gelangt die Bundesregierung zu der Ansicht, die Kommission unterstelle im Rahmen der Verfahrenseröffnung, daß sich ein Unternehmen bereits in Schwierigkeiten befindet, wenn Banken nicht mehr bereit sind, es mit Eigenobligokrediten zu unterstützen, und wenn zur Erlangung der Kredite Bürgschaften gewährt werden. Die Bundesregierung hält die von der Kommission nach Auffassung der Bundesregierung hieraus abgeleitete Notifizierungspflicht sämtlicher Anwendungsfälle aufgrund der bereits in der Mitteilung vom 25. Februar 1995 gemachten Ausführungen für nicht hinnehmbar.
6.1. Weiter macht die Bundesregierung geltend, den in Deutschland existierenden Bürgschaftsprogrammen liege das Prinzip zugrunde, eine staatliche Bürgschaft nur dann zu gewähren, wenn das Unternehmen sonst keine Kredite erhält, weil es keine ausreichenden banküblichen Sicherheiten stellen kann. Weder sage die alleinige Tatsache fehlender Sicherheiten etwas über die Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens aus, noch entspreche die Vermutung, ein Unternehmen befinde sich bereits dann in Schwierigkeiten, wenn es ohne staatliche Bürgschaft kein Bankdarlehen erhalte, der Realität bei der Kreditvergabe, die vielmehr stark von der Risikobereitschaft der Banken und den vorgeschriebenen Beleihungsgrenzen geprägt sei. So könnten häufig auch wirtschaftlich gesunde Unternehmen, die expandieren wollen, mit enger Eigenkapitalbasis nicht die erforderliche und sinnvolle Ausweitung ihrer geschäftlichen Tätigkeit finanzieren. Dies gelte vor allem für mittelständische Unternehmen, die zwar die - nach Ansicht der Bundesregierung - engen Grenzen des KMU-Gemeinschaftsrahmens überschreiten, aber - anders als Großunternehmen - Schwierigkeiten bei der Kreditbeschaffung haben, weil ihre in der Regel zu geringe Kapitalausstattung die Kreditbereitschaft der Banken begrenzt. Gerade in solchen Fällen hätten die Bürgschaftshilfen eine besondere Bedeutung, weil ohne solche Hilfen Entwicklungschancen mittelständischer Unternehmen, deren Entwicklung aber gerade den Wettbewerb förderten und die Verteilung des Marktes auf wenige Konzernunternehmen verhinderten, nicht wahrgenommen werden könnten. Ferner betont die Bundesregierung, daß im Rahmen der Bürgschaftsgewährung keine staatliche Kapitalzufuhr stattfinde. Die Gewährung von Bürgschaften erfolge zu marktüblichen Konditionen und ersetze lediglich die von den Banken angesichts ihres Sicherheitsbedürfnisses nicht für ausreichend oder nicht für bewertbar erachteten Sicherheiten der betroffenen Unternehmen. Die Bundesregierung gesteht aber zu, daß in der Regel unterstellt werden kann, daß große und gesunde Unternehmen (große Kapitalgesellschaften) normalerweise in der Lage sein müssen, auf dem Finanzmarkt ohne Bürgschaften die erforderlichen Darlehen zu finden. Dies gelte aber nicht für mittelständisch geprägte Familienunternehmen oder kleinere Kapitalgesellschaften, auch wenn sie die Grenzen des KMU-Gemeinschaftsrahmens überschreiten.
6.2. Die Bundesregierung wiederholt dann ihren Standpunkt, daß angesichts des geringen (wenn überhaupt vorliegenden) Beihilfeaequivalents von Bürgschaften in Deutschland die Einführung eines Schwellenwerts notwendig sei. Bei dessen Festlegung müsse außerdem bedacht werden, daß der mit Einzelfallnotifizierungen verbundene Verwaltungsmehraufwand sowie die Dauer des Verfahrens im angemessenen Verhältnis zur Beihilfeintensität und den Auswirkungen solcher Bürgschaftshilfen auf den gemeinschaftlichen Wettbewerb steht.
6.3. Anläßlich des Gesprächs am 9. November 1995 hat die Bundesregierung keine neuen Argumente vorgetragen, sondern vielmehr ihre Forderung auf Einführung eines Schwellenwerts wiederholt und auf den Verwaltungsmehraufwand sowie auf sich aus Einzelfallnotifizierungen ergebende zeitliche Verzögerungen verwiesen.
III. WÜRDIGUNG
7. Die Kommission hat ihre Haltung zu Rettungs- und Restrukturierungsbeihilfen in ihren Leitlinien für die Beurteilung von staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten, die im Dezember 1994 veröffentlicht wurden, festgelegt. Diese Leitlinien bestätigen im wesentlichen die bisherige Entscheidungspraxis der Kommission im Bereich der Beihilfen für Unternehmen in Schwierigkeiten, wie sie bereits im Achten Bericht über die Wettbewerbspolitik im Jahr 1979 (Randnummer 228) dargelegt worden war.
7.1. In der Tat hatte die Kommission bereits im Achten Wettbewerbsbericht gefordert, daß "sowohl bei den 'Rettungsbeihilfen' als auch bei den 'Begleitbeihilfen' (. . .) die wichtigen Einzelanwendungsfälle vorher mitgeteilt werden". In ihren "Leitlinien" präzisiert die Kommission diese Forderung insofern, als sie festlegt (Punkt 4.1, zweiter Absatz), daß "Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen (. . .) an große Unternehmen einzeln notifiziert werden" müssen, bzw. betont (Punkt 4.2, erster Absatz), daß "für alle Rettungs- oder Umstrukturierungsbeihilfen an große Unternehmen (. . .) eine Einzelfallnotifizierungspflicht" besteht.
Der Begriff "Umstrukturierungsbeihilfe" (auch Restrukturierungsbeihilfe) ersetzt in dieser Formulierung den Begriff der "Begleitbeihilfe", ohne daß inhaltliche Unterschiede bei diesen Begriffen entstuenden.
7.2. Der Begriff des "großen Unternehmens" wird in Punkt 4.2, erster Absatz, der "Leitlinien" mit der Formulierung "(. . .) große Unternehmen, die also nicht unter die Begriffsbestimmung von KMU fallen, (. . .)" in Abgrenzung zu den KMU definiert: Hinsichtlich des KMU-Begriffs verweist Punkt 3.2.4 der "Leitlinien" auf die im Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen (3) festgelegten "einheitlichen Begriffsbestimmungen zum Zwecke der Beihilfenkontrolle".
7.3. Der Begriff des Unternehmens in Schwierigkeiten wird in Punkt 2.1, erster Absatz, der "Leitlinien" als Unternehmen erläutert, das "sich nicht aus eigener Kraft oder mit Mitteln der Anteilseigner oder mit Fremdkapital erholen" kann; die Kommission erläutert an derselben Stelle, daß "die finanzielle Schwäche eines Unternehmens, das der Staat rettet oder dem er bei der Umstrukturierung hilft, (. . .) üblicherweise auf eine unzureichende Leistungsfähigkeit in der Vergangenheit und ungünstige Zukunftsaussichten zurückzuführen" ist. Zu den typischen Symptomen einer solchen Situation gehören nach Auffassung der Kommission "eine rückläufige Rentabilität oder zunehmende Verluste, sinkende Umsätze, wachsende Lager, Überkapazitäten, verminderter Cash-flow, zunehmende Verschuldung und Zinsbelastung sowie ein niedriger Nettobuchwert. In akuten Fällen ist das Unternehmen bereits zahlungsunfähig oder hat Konkurs angemeldet."
7.4. Der Begriff der Umstrukturierungsbeihilfe wird in Punkt 2.1, vierter Absatz, der "Leitlinien" erläutert. Solche Beihilfen fördern die Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten zur "Wiederherstellung der langfristigen Rentabilität eines Unternehmens" im Rahmen "eines realistischen, zusammenhängenden und weitreichenden Plans". Die Umstrukturierungsmaßnahmen "ermöglichen einen planmäßigen Übergang des Unternehmens zu einer langfristig tragfähigen neuen Struktur, die das Unternehmen in die Lage versetzt, aus eigener Kraft ohne weitere staatliche Unterstützung fortzubestehen". Die Umstrukturierung umfaßt dabei in der Regel eine physische Umstrukturierung (Neuordnung und Rationalisierung der Tätigkeiten des Unternehmens) und eine finanzielle Umstrukturierung (Kapitalzuführungen, Schuldenabbau).
8. Die Kommission hat sich anläßlich der Verfahrenseröffnung explizit auf ihre Mitteilung vom 23. Dezember 1994 über die obengenannten Leitlinien bezogen.
9. Die deutsche Regierung scheint in ihren Mitteilungen Zweifel am Beihilfencharakter von Bürgschaften andeuten zu wollen - insbesondere aufgrund des weitgehenden Versicherungscharakters von Bürgschaften, ihrer geringen Beihilfenintensität und der niedrigen, durch bankübliche Provisionen abgedeckten Ausfallquote. Sie lehnt aber offensichtlich den Beihilfencharakter von Bürgschaften nicht grundsätzlich ab.
9.1. Nach Ansicht der Kommission ist eine Bürgschaft zugunsten eines Unternehmens dann beihilfefrei, wenn die nachstehenden Bedingungen erfuellt sind:
- es handelt sich um Unternehmen in gesunder finanzieller Situation;
- das Unternehmen wäre in der Lage, ein Darlehen auf dem privaten Sektor ohne die staatliche Garantie zu erhalten;
- die staatliche Garantie wird gegen eine vom Darlehensnehmer geleistete Prämie erteilt, die der handelsüblichen Gegenleistung für das durch den Darlehensgeber für private Darlehen gleicher Laufzeit und mit vergleichbaren Bedingungen eingegangene Risiko entsprechen und die unter Berücksichtigung der finanziellen Lage des Begünstigten, seines Wirtschaftssektors, seiner wirtschaftlichen Aussichten und der für die Darlehensgarantie geleisteten Sicherheiten erfolgen;
- die Garantie ist in ihrer Höhe und Dauer beschränkt und an eine genau abgegrenzte finanzielle Operation gebunden;
- für den Fall der Nichterfuellung des Begünstigten sieht der Vertrag die Rückforderung des noch rückzuzahlenden Darlehensbetrages durch die Garantiestelle vor und dies, soweit notwendig, durch den Verkauf bestimmter Aktiva des Begünstigten bzw. seine Liquidation.
Die vom Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag erfaßten Bürgschaften zugunsten von Umstrukturierungsbürgschaften von Großunternehmen in Schwierigkeiten erfuellen diese Bedingungen nicht, da sie
- Unternehmen gewährt werden, deren finanzielle Lage nicht gesund ist;
- nur dann gewährt werden ("Subsidiaritätsprinzip"), wenn das Unternehmen sonst keine Kredite erhält, weil es keine ausreichenden banküblichen Sicherheiten stellen kann (vgl. Mitteilung der Bundesregierung vom 29. Mai 1995).
Nach Auffassung der Kommission handelt es sich bei den vom Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 erfaßten Bürgschaften einwandfrei um Beihilfen im Sinne von Artikel 92 Absatz 1. Die Bürgschaft ermöglicht es dem Unternehmen, Finanzmittel zu erhalten, die es ihm ermöglichen, sein Ausscheiden aus dem Markt zu verhindern. Bei einem Ausscheiden des Unternehmens aus dem Markt würden entweder bestehende Überkapazitäten abgebaut bzw. die frei gewordenen Marktanteile von Wettbewerbern übernommen werden, die in beiden Fällen ihre Rentabilität verbessern könnten. Die vom Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 erfaßten Bürgschaftsregelungen schließen die Gewährung von Bürgschaften für Unternehmen, die im innergemeinschaftlichen Handel stehen, nicht aus. Daher ist davon auszugehen, daß die vom Verfahren erfaßten Bürgschaften den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen können.
9.2. Nach Ansicht der Kommission läßt sich im übrigen die Beihilfeintensität von Bürgschaften für Darlehen an Unternehmen in Schwierigkeiten nicht an der ex-post (nach erfolgter Restrukturierung) bemessenen Ausfallquote ablesen; die Kommission ist der Ansicht, daß, wenn zum Zeitpunkt der Darlehensentscheidung die Wahrscheinlichkeit der Zahlungsunfähigkeit des Darlehensschuldners offensichtlich sehr hoch ist, der Wert der Bürgschaft bis zur Höhe der durch die Bürgschaft effektiv gesicherten Summe gehen kann.
9.3. Im übrigen ist die Kommission der Auffassung, daß die im Rahmen der vom Prüfverfahren erfaßten Bürgschaftsregelungen erhobenen Gebühren (gemäß Mitteilung der Bundesregierung vom 23. Februar 1995 zwischen 0,5 % und 1 % des Bürgschaftsobligos) sicherlich auch nicht ausreichen, um die zu erwartenden Ausfallquoten - laut derselben Mitteilung der Bundesregierung für Baden-Württemberg im Zeitraum 1991 bis 1994 zwischen 1,26 % und 2,84 % - auszugleichen; zudem bestehen erhebliche Zweifel an der Übertragbarkeit von Ausfallquoten des Landes Baden-Württemberg auf die Situation in anderen, insbesondere in den neuen Bundesländern.
Auch das Argument der deutschen Behörden, wonach die Gewährung von Bürgschaften zu marktüblichen Konditionen erfolge und lediglich die von den Banken aufgrund ihres Sicherheitsbedürfnisses nicht für ausreichend oder für nicht bewertbar erachteten Sicherheiten der betroffenen Unternehmen ersetze, ist in sich widersprüchlich, da es die begünstigten Unternehmen künstlich in ein Segment des Marktes versetzt, dem sie nicht zuzurechnen sind, und das ihnen nicht offensteht.
Aus demselben Grunde ist für die betroffenen Unternehmen in Schwierigkeiten das "Versicherungs"-Argument nicht heranziehbar.
9.4. Damit läßt sich zusammenfassend festhalten, daß Bürgschaften zur Absicherung von Umstrukturierungsvorhaben von Unternehmen in Schwierigkeiten nach Auffassung der Kommission staatliche Beihilfen für Unternehmen in Schwierigkeiten darstellen und gemäß den einschlägigen Leitlinien zu beurteilen sind.
10. Die Bundesregierung kommt in ihrer Stellungnahme vom 29. Mai 1995 zu der Einschätzung, daß die Kommission im Rahmen der Verfahrenseröffnung unterstelle, daß sich ein Unternehmen bereits in Schwierigkeiten befindet, wenn Banken nicht mehr bereit sind, das betreffende Unternehmen mit Eigenobligokrediten zu unterstützen und zur Erlangung der Kredite Bürgschaften gewährt werden. Nach Ansicht der Bundesregierung hat die Kommission hieraus eine Notifizierungspflicht für alle Anwendungsfälle abgeleitet.
10.1. Der Kommission ist diese Einschätzung der Bundesregierung unverständlich. Sie läßt sich in keiner Weise aus der Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag ableiten:
- Erstens bezieht sich diese Verfahrenseröffnung ausschließlich auf "große Unternehmen".
- Zweitens bezieht sich die Verfahrenseröffnung ausschließlich auf "die Gewährung von Bürgschaften für Umstrukturierungsmaßnahmen".
- Drittens bezieht sich die Verfahrenseröffnung - unter ausdrücklichem Verweis auf die Mitteilung der Kommission vom 23. Dezember 1994 über Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten - auf Unternehmen in Schwierigkeiten; zumindest durch die explizite Bezugnahme auf diese Leitlinie ist der dort verwandte Begriff des "Unternehmens in Schwierigkeiten" heranzuziehen (vgl. oben Punkt 7.4). Danach ist ein "Unternehmen in Schwierigkeiten" ein Unternehmen, das "sich nicht aus eigener Kraft oder mit Mitteln der Anteilseigner oder mit Fremdkapital erholen" kann. Entscheidend für die Klassifizierung ist im vorliegenden Fall der "Erholungsbedarf".
10.2. Die Einschätzung der deutschen Behörden ist den Kommissionsdienststellen auch deshalb unverständlich, da die Kommission bei der Formulierung der in der Einleitung aufgeführten Vorschläge für zweckdienliche Maßnahmen beispielsweise Bürgschaften für Darlehen zur Finanzierung von Erstinvestitionen, die erforderlich werden, wenn Banken nicht mehr bereit sind, das betreffende Unternehmen mit Eigenobligokrediten zu unterstützen, in keiner Weise grundsätzlich als Beihilfen für Unternehmen in Schwierigkeiten qualifiziert hatte.
Im Interesse einer Klarstellung scheint es sinnvoll, folgendes auszuführen:
Es sei zunächst daran erinnert, daß nach Ziffer 18 Buchstabe i) des Anhangs zu den Koordinierungsgrundsätzen der regionalen Beihilferegelungen (4) als Erstinvestition jegliche "Anlageinvestition bei der Errichtung eines neuen Betriebs, bei der Erweiterung eines bestehenden Betriebs oder bei der Vornahme einer grundlegenden Änderung des Produkts oder des Produktionsverfahrens eines bestehenden Betriebs (durch Rationalisierung, Umstellung oder Modernisierung) . . . [sowie] durch Übernahme eines Betriebs, der geschlossen worden ist oder geschlossen worden wäre, wenn die Übernahme nicht erfolgt wäre", gilt.
Im Rahmen der erwähnten Vorschläge für zweckdienliche Maßnahmen hatte die Kommission festgestellt, daß die von den zweckdienlichen Maßnahmen erfaßten Bürgschaftsregelungen die Gewährung von Bürgschaften für Darlehen zur Finanzierung von Erstinvestitionen zulassen, und zwar einschließlich der Anlageinvestitionen, die mit der Vornahme einer grundlegenden Änderung des Produkts oder des Produktionsverfahrens eines bestehenden Betriebs durch Rationalisierung, Umstellung oder Modernisierung bzw. mit Investitionen in Form der Übernahme eines Betriebs, der geschlossen worden wäre, in Verbindung stehen.
Die Kommission hatte sodann festgestellt, daß die Unterscheidung zwischen einem Umstrukturierungsvorhaben (Konsolidierung oder Sanierung) eines Unternehmens in Schwierigkeiten und einem Investitionsvorhaben in einem bestehenden Betrieb auf dem Wege der Rationalisierung, Umstellung oder Modernisierung schwierig erscheint, und noch schwieriger wird, wenn die Übernahme eines Betriebs, der geschlossen worden ist oder ohne Übernahme geschlossen worden wäre, durch eine Bürgschaft abgesichert und mit Rationalisierungs-, Umstellungs- oder Modernisierungsinvestitionen verbunden wird, die ihrerseits selbst durch Bürgschaften abgedeckt sind.
Die Kommission hatte daher die Auffassung vertreten, sie müsse sich zumindest hinsichtlich der Großunternehmen vergewissern, daß die obengenannten Garantiearten (grundlegende Änderung, Übernahme eines geschlossenen bzw. schließungsbedrohten Betriebs) keine Beihilfen für Restrukturierungen von Unternehmen in Schwierigkeiten beinhalten. Entsprechend schlug die Kommission als zweckdienliche Maßnahme nach Artikel 93 Absatz 1 EG-Vertrag den deutschen Behörden vor (die Bürgschaftsregelung des Landes Niedersachsen ist nicht betroffen), alle Bürgschaftsgewährungen zugunsten von Großunternehmen für Darlehen zu notifizieren, die die Finanzierung von Anlageinvestitionen, die mit der Vornahme einer grundlegenden Änderung des Produkts oder des Produktionsverfahrens eines bestehenden Betriebs durch Rationalisierung, Umstellung oder Modernisierung in Verbindung stehen oder die Finanzierung von Investitionen in Form der Übernahme eines Betriebs, der geschlossen worden ist oder ohne Übernahme geschlossen worden wäre, betreffen.
Die Bundesregierung ist diesem Vorschlag (Punkt bb der Mitteilung der Bundesregierung vom 23. Februar 1995) nicht gefolgt. Dieser Vorschlag ist nach wie vor Gegenstand der im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 1 laufenden Gespräche. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 ist ausschließlich die Anmeldung aller einzelnen Anwendungsfälle von Bürgschaften für Umstrukturierungsmaßnahmen einschließlich Sanierungs- und Konsolidierungsvorhaben zugunsten von Unternehmen in Schwierigkeiten, die größer sind als KMU (Punkt dd der Mitteilung der Bundesregierung vom 23. Februar 1995). Die Kommission hat in ihrem Schreiben SG(95) D/4305 vom 4. April 1995, mit dem sie die deutschen Behörden von der Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag unterrichtet hat, ausdrücklich darauf hingewiesen, daß sich die genannte Verfahrenseröffnung ausschließlich auf diesen Punkt bezieht, und festgestellt, daß sie hinsichtlich der anderen von der Kommission vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen, die von der Bundesregierung in der Mitteilung vom 23. Februar 1995 zurückgewiesen wurden, eine eingehendere Prüfung der vorgebrachten Bemerkungen für erforderlich hält, und sich zu diesen anderen Aspekten später äußern wird.
10.3. Die unter Punkt 6.2 der vorliegenden Entscheidung dargestellten Ausführungen der Bundesregierung im Rahmen ihrer Stellungnahme vom 29. Mai 1995 hinsichtlich der Qualifizierung von Unternehmen, die ohne staatliche Bürgschaft keine Bankdarlehen erhalten, insbesondere von gesunden Unternehmen mit enger Eigenkapitalbasis, sind im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 demnach als gegenstandslos zu betrachten.
11. Die von den deutschen Behörden vorgeschlagene Einführung eines Schwellenwertes für die Einzelfallnotifizierung in Höhe von 50 Millionen DM (vgl. Mitteilung der Bundesregierung vom 23. Februar 1995) erscheint mit den obengenannten "Leitlinien für Unternehmen in Schwierigkeiten" nicht vereinbar.
Wie bereits unter Punkt 7.1 dargelegt, sieht die Kommissionspolitik im Bereich der Beihilfen für Unternehmen in Schwierigkeiten die Einzelfallnotifizierung aller einschlägigen Beihilfen für Großunternehmen vor. Die Kommission bestätigt mit der vorliegenden Entscheidung diesen Standpunkt.
11.1. Die Kommission hat in der Einleitung der genannten "Leitlinien" (Punkt 1.1) die Bedeutung einer umfassenden und strengen Kontrolle der staatlichen Beihilfen im vollendeten Binnenmarkt erneut unterstrichen. Dies gilt insbesondere für Beihilfen für Unternehmen in Schwierigkeiten. Denn diese Beihilfen setzen den normalen Selektionsmechanismus des Marktes außer Kraft, der ein wesentliches Element für die Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Volkswirtschaften ist und dafür sorgt, daß insbesondere auf Märkten mit Kapazitätsüberschüssen die am wenigsten kostengünstig produzierenden Unternehmen vom Markt verdrängt werden und die leistungsfähigeren Unternehmen ihre Tätigkeiten und Marktanteile - gegebenenfalls auch im außergemeinschaftlichen Handel - ausweiten können. Beihilfen für Unternehmen in Schwierigkeiten bestrafen in ihrer Wirkung die leistungsfähigen Unternehmen, indem sie ihre Rentabilität absenken und ihre Entwicklungschancen schmälern. Vielfach haben diese Wettbewerber einen eigenen Umstrukturierungsbedarf rechtzeitig erkannt und bereits einen selbstfinanzierten Umstrukturierungsprozeß hinter sich gebracht, um dessen Früchte sie durch staatliche Umstrukturierungsbeihilfen für Mitbewerber gebracht werden. Unter Umständen gefährden erfolgreiche und staatlich geförderte Umstrukturierungen von Mitbewerbern sogar mittelfristig ihre eigene Existenz.
Abgesehen von der langfristigen Gefährdung der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Volkswirtschaften, die von einem übermäßigen Einsatz von Beihilfen für Unternehmen in Schwierigkeiten ausgehen kann, besteht insbesondere die Gefahr eines innerstaatlichen und innergemeinschaftlichen Subventionswettlaufs der Gebietskörperschaften und Mitgliedstaaten.
11.2. Aus diesen Gründen mißt die Kommission gerade der sorgfältigen Überwachung von Umstrukturierungsbeihilfen und der Einhaltung der von ihr in Punkt 3.2 der "Leitlinien" dargestellten grundsätzlichen Voraussetzungen für die Genehmigungsfähigkeit von Umstrukturierungsbeihilfen, etwa
- Vorlage und Realisierung eines tragfähigen Umstrukturierungsplans zur Wiederherstellung der Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens innerhalb eines angemessenen Zeitraums,
- Beschränkung der Beihilfen auf das für die Umstrukturierung erforderliche Mindestmaß,
- Vermeidung nachteiliger Auswirkungen - im Rahmen des Möglichen - auf Mitbewerber, eventuell einschließlich Kapazitätsabbaus,
- laufende Kontrolle auf der Grundlage einer periodischen Berichterstattung,
besondere Bedeutung bei.
Nach Auffassung der Kommission ist diese Überwachung im Falle von Großunternehmen, die in der Regel im innergemeinschaftlichen Handel tätig sind, im Interesse der Wettbewerber im Einzelfall von der Kommission vorzunehmen. Dies erscheint schon deshalb erforderlich, um in diesem für den innergemeinschaftlichen Handel besonders relevanten Betriebsgrößensegment eine Gleichbehandlung der Unternehmen in den einzelnen Mitgliedstaaten hinsichtlich der Strenge der Anforderungen an die oben skizzierten einzelnen Kriterien der Genehmigungsfähigkeit, aber auch - damit verbunden - hinsichtlich der Beurteilung der jeweiligen Marktverhältnisse, sicherstellen zu können.
Deshalb ist die Kommission, wie sie in Punkt 4.1 der "Leitlinien" erläutert, nur für KMU bereit, Beihilfen zum Zwecke der Rettung oder Umstrukturierung auf der Grundlage von Beihilfeprogrammen zu genehmigen. Wie sie in Punkt 3.2.4 der "Leitlinien" ausführt, ist sie bereit, gegenüber Umstrukturierungsbeihilfen für KMU eine weniger restriktive Haltung einzunehmen, da Beihilfen für KMU in der Regel die Handelsbedingungen in geringerem Umfang als Beihilfen an große Unternehmen verändern und eher durch wirtschaftliche Nutzeffekte aufgewogen werden. Die Kommission verweist in diesem Zusammenhang auf ihre Ausführungen in Punkt 3.3 des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Beihilfen an KMU.
11.3. Die Kommission hält die Einführung eines Schwellenwertes auch aus einem weiteren Grund für wenig sinnvoll. Sie glaubt nämlich, daß ein großes Unternehmen in Schwierigkeiten normalerweise einen erheblichen Hilfsbetrag benötigt, der auf jeden Fall eine ausführliche Prüfung erfordert, und daß Umstrukturierungsbeihilfen von zu geringem Umfang normalerweise nicht geeignet sind, die Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens auf lange Frist wiederherzustellen; derartige Umstrukturierungsbeihilfen sind nach ihrem Dafürhalten mit dem Gemeinsamen Markt nicht vereinbar und bergen die Gefahr, wegen des unzureichenden Umfangs der usprünglich in Angriff genommenen Umstrukturierungsmaßnahmen wiederholt Umstrukturierungsbeihilfen gewähren zu müssen. Solche wiederholten Umstrukturierungsbeihilfen begrenzten Umfangs entarten dann tendenziell zu laufenden Betriebsbeihilfen, ohne daß die zugrunde liegenden Strukturprobleme des Unternehmens hinreichend gelöst würden.
11.4. Die Kommission hat bereits in Randnummer 10.2 festgestellt, daß die Unterscheidung zwischen einem Umstrukturierungsvorhaben (Konsolidierung oder Sanierung) eines Unternehmens in Schwierigkeiten und einem Erstinvestitionsvorhaben in einem bestehenden Betrieb auf dem Wege der Rationalisierung, Umstellung oder Modernisierung schwierig erscheint, und noch schwieriger wird, wenn die Übernahme eines Betriebs, der geschlossen worden ist oder ohne Übernahme geschlossen worden wäre, durch eine Bürgschaft abgesichert und mit Rationalisierungs-, Umstellungs- oder Modernisierungsinvestitionen verbunden wird, die ihrerseits selbst durch Bürgschaften abgedeckt sind.
Da nach der Entscheidungspraxis der Kommission Erstinvestitionsvorhaben von großen Unternehmen nur in Regionalfördergebieten nach Artikel 92 Absatz 3 Buchstaben a) und c) EG-Vertrag als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden, kann durch eine Einzelfallprüfung der notifizierten Umstrukturierungsbeihilfen für große Unternehmen auch sichergestellt werden, daß keine Erstinvestitionen von gesunden Großunternehmen in den Genuß einer Förderung im Rahmen von Regelungen für Unternehmen in Schwierigkeiten kommen können.
11.5. Überdies vertritt die Kommission die Auffassung, daß staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag ungeachtet der Form, in der sie gewährt werden, gleichbehandelt werden müssen. Die Gewährung von Bürgschaften, die staatliche Beihilfen darstellen, darf verfahrensmäßig nicht besser gestellt werden, als die Gewährung anderer Formen von Beihilfen für Großunternehmen in Schwierigkeiten. Dieses Prinzip ist insbesondere dann zu berücksichtigen, wenn nach dem Stand der Information, die der Kommission vorliegt, diese Beihilfeform in den verschiedenen Mitgliedstaaten ungleich häufig zum Einsatz kommt.
11.6. Eine Sonderbehandlung von Bürgschaften ist auch nicht mit dem Hinweis auf die niedrige Ex-post-Beihilfeintensität zu rechtfertigen. Die Kommission ist, wie bereits unter Randnummer 9.2 ausgeführt, der Auffassung, daß der Beihilfewert einer Bürgschaft für eine Unternehmung in Schwierigkeiten bis zur Höhe des durch die Bürgschaft ermöglichten Darlehens gehen kann.
Gerade wegen der geringen Belastung der öffentlichen Haushalte durch die Inanspruchnahme von Bürgschaftszusagen kommt dem Instrument der Bürgschaft aus gesamtwirtschaftlicher Sicht ein - etwa verglichen mit direkten Kapitalzuführungen gleicher Höhe - besonders starker wettbewerbsverzerrender Effekt zu. Bürgschaftsregelungen sind damit ein besonders wirkungsvolles Instrument staatlicher Wirtschaftspolitik, dem besondere Aufmerksamkeit zu widmen ist, wenn es im Bereich der Unternehmen in Schwierigkeiten eingesetzt wird.
11.7. Die deutschen Behörden haben die Höhe des von ihnen vorgeschlagenen Schwellenwertes von 50 Millionen DM nicht mit wettbewerbspolitischen Argumenten begründet. Insbesondere ist keine Begründung erkennbar, warum Bürgschaften erst ab einem Betrag von 50 Millionen DM ein Ausmaß der Wettbewerbsverzerrung und Handelsbeeinträchtigung erreichen sollen, ab dem eine Einzelfallprüfung gerechtfertigt wäre.
11.8. Das pragmatische Argument des Verwaltungsaufwands und der Hinweis auf die Notwendigkeit, "hunderte von Fällen notifizieren zu müssen", ist hilfreich für die organisatorische Vorbereitung der Abwicklung der beihilferechtlichen Prüfverfahren, kann die Kommission aber nicht von ihren Verpflichtungen zum Schutz der Mitbewerber entbinden.
Die Kommission ist sich des durch die Einzelfallnotifizierung von Umstrukturierungsbeihilfen für große Unternehmen in Schwierigkeiten ausgelösten Verwaltungsaufwands und der damit möglicherweise verbundenen zeitlichen Verzögerungen wohl bewußt. Sie hat sich bereits in Punkt 4.2 der Leitlinien verpflichtet, sich um rasche Entscheidungen zu bemühen, und hat die Mitgliedstaaten ausdrücklich darauf hingewiesen, wie unnötige Verzögerungen vermieden werden können.
IV. INKRAFTTRETEN
12. In der Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag hat die Kommission festgestellt, daß ein Mitgliedstaat, gegen den wegen Nichtdurchführung der von der Kommission vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen ein Verfahren eröffnet wird, bis zur abschließenden Entscheidung der Kommission die betreffenden Beihilfen weiterhin rechtmäßig gewähren kann.
12.1. Dies impliziert, daß dem Mitgliedstaat im Rahmen der vorliegenden abschließenden Entscheidung ein angemessener Zeitraum für die Umgestaltung der bislang rechtmäßig angewandten Beihilferegelungen einzuräumen ist. Insbesondere ist wegen des schnellen Entscheidungsbedarfs bei Umstrukturierungsbeihilfen sicherzustellen, daß aufgrund der Umgestaltung der Beihilferegelungen Unternehmen, die Umstrukturierungsbeihilfen bereits aufgrund der geltenden Regelungen beantragt haben, aufgrund der für sie nicht absehbaren Regeländerungen nicht gefährdet werden. Die Kommission ist der Ansicht, daß ein Inkrafttreten einer Einzelfallnotifizierungspflicht zum 1. Juli 1996 für Umstrukturierungsvorhaben von großen Unternehmen in Schwierigkeiten, für die bis zum 30. Juni 1996 kein formaler Bürgschaftsantrag bei den jeweils für die Entgegennahme der Anträge zuständigen Stelle eingegangen ist, diesen Anforderungen genügt -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die Bürgschaftsregelungen der Länder Sachsen-Anhalt, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Bayern, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein und Sachsen sind mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, da sie die Gewährung von Bürgschaften für Umstrukturierungsmaßnahmen (einschließlich Sanierungs- und Konsolidierungsvorhaben) für große Unternehmen in Schwierigkeiten ohne vorherige Notifizierung an die Kommission vorsehen.
Die Gewährung von Bürgschaften für Umstrukturierungsmaßnahmen von großen Unternehmen in Schwierigkeiten im Rahmen der obengenannten Bürgschaftsregelungen ist im Einzelfall der Kommission gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag zu notifizieren, damit die Kommission ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt im Einzelfall prüfen kann.
Artikel 2
Diese Entscheidung gilt ab dem 1. Juli 1996 für alle Bürgschaften für Umstrukturierungsmaßnahmen (einschließlich Sanierungs- und Konsolidierungsvorhaben) für große Unternehmen in Schwierigkeiten im Rahmen der Bürgschaftsregelungen der Länder Sachsen-Anhalt, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Bayern, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein und Sachsen, für die bis zum 30. Juni 1996 kein förmlicher Bürgschaftsantrag bei der jeweils für die Entgegennahme der Anträge zuständigen Stelle eingegangen ist.
Artikel 3
Deutschland unterrichtet die Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieser Entscheidung von den Maßnahmen, die es getroffen hat, um dieser Entscheidung nachzukommen.
Artikel 4
Diese Entscheidung ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet.
Brüssel, den 13. März 1996

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