Document ID: 32010D0012

DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 5 gennaio 2010
che esonera taluni servizi finanziari del settore postale in Italia dall’applicazione della direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali
[notificata con il numero C(2009) 10382]
(Il testo in lingua italiana è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2010/12/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea,
vista la direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali (1), in particolare l’articolo 30, paragrafi 4 e 6,
viste le quattro domande presentate dalla Repubblica italiana pervenute tramite e-mail l’8 luglio 2009,
sentito il comitato consultivo per gli appalti pubblici,
considerando quanto segue:
I. I FATTI
(1)
L’8 luglio 2009 l’Italia ha presentato alla Commissione, tramite e-mail, quattro domande a norma dell’articolo 30, paragrafo 4, della direttiva 2004/17/CE. Con e-mail del 24 settembre 2009 la Commissione ha chiesto informazioni supplementari, che sono state trasmesse dalle autorità italiane, dopo un prolungamento dei termini iniziali, con e-mail del 16 ottobre 2009.
(2)
Le domande presentate dalla Repubblica Italiana per conto di Poste Italiane S.p.A. (di seguito «Poste») riguardano svariati servizi finanziari forniti da Poste. Ogni singola domanda a norma dell’articolo 30, paragrafo 4, riguarda a sua volta diversi servizi finanziari che sono stati raggruppati in quattro differenti categorie. Le domande descrivono i servizi come segue:
a)
raccolta del risparmio tramite i conti corrente (di seguito «risparmio»);
b)
prestiti per conto di banche e altri intermediari finanziari abilitati (di seguito «finanziamento»). Secondo la descrizione, questa categoria di servizi riguarda in particolare l’attività di Poste come distributore per conto terzi di:
-
credito (in particolare mutui e prestiti),
-
credito al consumo, e
-
leasing finanziario;
c)
servizi e attività d’investimento (di seguito «investimento»). Oltre alla custodia e alla gestione di strumenti finanziari, secondo la descrizione questa categoria di servizi riguarda il mercato a valle (distribuzione) per:
-
il collocamento di strumenti finanziari (in particolare obbligazioni), e
-
il collocamento di prodotti della previdenza complementare e prodotti finanziari/assicurativi (in particolare polizze individuali pensionistiche);
d)
servizi di pagamento e di trasferimento di denaro (di seguito «pagamento»). Secondo la descrizione questa categoria di servizi ne comprende altre due, precisamente:
-
servizi di pagamento, che riguardano i servizi di carte di credito e di debito, e
-
servizi di trasferimento di denaro, fra cui trasferimenti internazionali di fondi, tramite sistema Eurogiro o vaglia internazionali, e trasferimenti di fondi in ambito nazionale tramite vaglia postale.
(3)
La domanda è accompagnata da due deliberazioni dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, autorità nazionale indipendente. Nella deliberazione finale del 12 novembre 2008, l’Autorità sottolinea che, se l’articolo 30, paragrafo 1, risultasse applicabile a tutti o ad alcuni dei servizi in questione, sarebbero in seguito necessarie misure specifiche di vigilanza per garantire che le norme comunitarie in materia di appalti pubblici continuino a essere applicate a tutti gli appalti organizzati da Poste per l’esercizio delle attività cui non si applica l’articolo 30, paragrafo 1. La deliberazione conclude infine che Poste dovrà adottare misure adeguate per distinguere gli appalti in base alle attività cui sono destinati.
(4)
La domanda è inoltre accompagnata da un parere formulato dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato, autorità nazionale indipendente. L’Autorità sottolinea la generale apertura del settore finanziario italiano, nel quale sono presenti oltre 800 banche e più di 80 gruppi bancari, e del settore assicurativo, dove operano più di 170 imprese, di cui 68 attive nella prestazione dei soli rami vita, 77 soli rami danni, e 17 multiramo. Il settore è inoltre caratterizzato da un livello di concentrazione relativamente basso, in quanto la quota di mercato congiunta dei cinque più grandi gruppi nel 2007 era pari a circa il 51,5 % nel settore bancario e a circa il 53 % rispetto a tutti i rami vita. Nelle osservazioni generali l’Autorità evidenzia inoltre il fatto che Poste fornisce servizi finanziari attraverso «una rete distributiva, derivante dalle attività postali, molto capillare e non paragonabile a quella di nessun altro operatore. Tale rete è composta potenzialmente da circa 14 000 uffici postali (2); il primo gruppo bancario attivo in Italia ha una rete complessiva che supera di poco i 6 000 sportelli».
(5)
In base alla sua esperienza nel settore delle concentrazioni bancarie, l’Autorità formula osservazioni dettagliate sui vari servizi oggetto della domanda e conclude: «La procedura avviata da Poste Italiane riguarda un’ampia gamma di attività proprie dei settori bancario, assicurativo e di risparmio gestito. Rispetto a tali settori, da considerare liberalizzati, la scrivente Autorità ha riscontrato l’esistenza delle caratteristiche tipiche di mercati aperti […]. In questo contesto, Poste Italiane si pone, per parte sua, come operatore peculiare, sia in ragione dei vincoli normativi che disciplinano i servizi di BancoPosta, sia in ragione della domanda servita. Ciò trova conferma nei precedenti dell’Autorità, in base ai quali Poste Italiane non è stata pienamente assimilata né alle banche né agli altri intermediari finanziari attivi sui mercati interessati; pertanto, i servizi di BancoPosta sono risultati per lo più complementari e contigui piuttosto che sostituibili con quelli delle banche […] nonostante la specificità di Poste Italiane, si ritiene che l’offerta dei servizi bancari, finanziari e assicurativi in Italia possa considerarsi erogata in contesti di mercati liberalizzati, in presenza di vari operatori e con gradi di concentrazione paragonabili a quelli medi europei».
(6)
Tuttavia da allora l’Autorità italiana garante della concorrenza ha avviato un procedimento nei confronti di Poste Italiane S.p.A. per abuso di posizione dominante nel settore dei pagamenti, in particolare dei bonifici mediante conto postale. Gli impegni proposti da Poste Italiane per risolvere la questione sono in fase di discussione con l’Autorità garante della concorrenza (3).
II. QUADRO NORMATIVO
(7)
È opportuno ricordare che, in conformità dell’articolo 6, paragrafo 2, lettera c), della direttiva 2004/17/CE, la fornitura di servizi finanziari di cui al quarto trattino rientra nel campo di applicazione della direttiva solo a condizione che tali servizi siano forniti da soggetti che forniscono anche servizi postali ai sensi della lettera b) della stessa disposizione. Poste è l’unico ente aggiudicatore in Italia che offre i servizi in questione.
(8)
L’articolo 30 della direttiva 2004/17/CE dispone che gli appalti destinati a permettere la prestazione di un’attività cui si applica la direttiva non sono soggetti alla stessa se, nello Stato membro in cui è esercitata l’attività, questa è direttamente esposta alla concorrenza su mercati liberamente accessibili. L’esposizione diretta alla concorrenza viene valutata sulla base di criteri oggettivi, tenendo conto delle caratteristiche specifiche del settore interessato. Un mercato è considerato liberamente accessibile se lo Stato membro ha attuato e applicato le norme della legislazione comunitaria in materia che liberalizzano un determinato settore o parti di esso. Qualora l’allegato XI della direttiva non elenchi norme della legislazione comunitaria in materia, come è il caso per i servizi in questione, l’articolo 30, paragrafo 3, secondo capoverso, prescrive che «si deve dimostrare che l’accesso al mercato in questione è libero di fatto e di diritto».
(9)
Per quanto riguarda il mercato finanziario, è opportuno ricordare che a livello comunitario è stato adottato un ampio corpus di atti legislativi volti a liberalizzare lo stabilimento e la prestazione di servizi nel settore. Inoltre la Commissione, nel contesto di vari casi di aiuti di Stato riguardanti Poste, ha già riscontrato che «il settore bancario è aperto alla concorrenza da molti anni. La progressiva liberalizzazione ha sviluppato la concorrenza cui aveva già dato il via la libera circolazione dei capitali prevista dal trattato CE» (4). La condizione di cui all’articolo 30, paragrafo 3, relativa al libero accesso al mercato, può pertanto essere considerata soddisfatta.
(10)
L’esposizione diretta alla concorrenza su un determinato mercato dovrebbe essere valutata sulla base di vari criteri, nessuno dei quali è di per sé determinante. Per quanto riguarda i mercati interessati dalla presente decisione, un parametro da prendere in considerazione è la quota di mercato degli operatori principali su un determinato mercato. Un secondo criterio è il grado di concentrazione di tali mercati. Poiché le diverse attività oggetto della presente decisione sono caratterizzate da condizioni differenti, l’esame della situazione concorrenziale dovrebbe tenere conto delle situazioni specifiche dei diversi mercati.
(11)
Benché in taluni casi si possano considerare definizioni di mercato più restrittive, la definizione precisa del mercato rilevante può essere lasciata aperta ai fini della presente decisione per alcuni servizi elencati nella domanda presentata da Poste Italiane in quanto il risultato dell’analisi resta immutato, che ci si basi su una definizione ristretta o su una più ampia.
(12)
La presente decisione non osta all’applicazione delle regole della concorrenza.
III. VALUTAZIONE
(13)
Come affermato al precedente considerando 5, l’autorità italiana garante della concorrenza si è occupata di varie concentrazioni (5) fra banche o altri istituti finanziari in Italia e ha constatato che i servizi finanziari offerti da Poste e connessi ai conti correnti postali sono complementari piuttosto che sostituibili con quelli che forniscono le banche mediante le numerose forme di conti bancari. Questa pratica va comunque contestualizzata: in particolare è necessario analizzare le possibilità di Poste di esercitare una pressione concorrenziale sulle banche (6). L’analisi dettagliata effettuata dall’Autorità italiana garante della concorrenza, o per suo conto, indica che la vasta maggioranza (7) dei clienti titolari di un conto bancario non prenderebbe in considerazione la possibilità di chiuderlo e di aprire un conto corrente postale. Nel 2005, oltre 28 milioni di persone (fisiche o giuridiche) avevano solamente un conto bancario, più di 3 milioni avevano un conto sia bancario sia postale e meno di 2,3 milioni avevano solo un conto postale. È stato inoltre osservato che il numero di persone titolari solamente di un conto postale cresce meno rispetto al numero di persone titolari di un conto sia bancario sia postale. Questa situazione è per lo più dovuta ai vincoli normativi cui è sottoposta l’attività di Poste e alla conseguente minore offerta di servizi connessi ai suoi conti. I clienti che necessitano un’ampia gamma di servizi sarebbero riluttanti a passare a un conto postale che non offre tutti i servizi (8) cui sono abituati. La ragione più frequentemente indicata per mantenere entrambi i conti è «la possibilità di scegliere di volta in volta quello più pratico/comodo e/o quello più conveniente/economico».
(14)
Lo scopo della presente decisione è stabilire se i servizi offerti da Poste sono esposti a un livello di concorrenza tale (su mercati liberamente accessibili) da far sì che, anche in mancanza della disciplina introdotta dalle norme dettagliate in materia di appalti di cui alla direttiva 2004/17/CE, gli appalti organizzati da Poste per l’esercizio delle attività in oggetto saranno svolti in maniera trasparente, non discriminatoria e in base a criteri che permettono di individuare la soluzione più vantaggiosa sotto il profilo economico. A tal fine è necessario esaminare se le banche esercitano una pressione concorrenziale su Poste.
(15)
La situazione illustrata al precedente considerando 13, in particolare il fatto che per un cliente di Poste scegliere un conto bancario può significare nuovi servizi o almeno più opzioni per i servizi che entrambi i tipi di conto offrono, indica chiaramente che Poste è soggetta alla pressione concorrenziale delle banche. Questo emerge anche dalla decisione della Commissione C(2006) 4207 definitiva, del 26 settembre 2006 (9), nella quale la Commissione, riferendosi alla situazione concorrenziale di Poste sul mercato dei servizi finanziari, ha esplicitamente affermato che «i conti correnti postali sono in concorrenza con i conti correnti bancari, nelle località in cui esistono sia agenzie bancarie che uffici postali» (10). Tuttavia, va osservato che in materia di aiuti di Stato le analisi di mercato sono effettuate a livello generale, senza definire i mercati e senza svolgere test di mercato specifici. Non vengono pertanto organizzate indagini di mercato analoghe a quelle effettuate dalla Commissione per le decisioni antitrust.
(16)
Di conseguenza, ai fini dell’articolo 30 e senza pregiudicare l’applicazione delle norme sulla concorrenza, è necessario prendere in considerazione i servizi offerti dalle banche e da altri istituti finanziari per stabilire se i servizi di risparmio forniti da Poste sono direttamente esposti alla concorrenza o meno.
(17)
Dal punto di vista geografico, i mercati di raccolta del risparmio hanno estensione regionale e la quota di mercato di Poste varia da una regione all’altra. I dati più recenti di cui dispone la Commissione, comunicati dalle autorità italiane il 16 ottobre 2009, indicano che le quote di mercato di Poste variano fra l’1,4 % del Trentino Alto Adige e l’11,8 % del Molise, valore massimo regionale. Secondo i dati a disposizione, la quota di Poste su base nazionale nel 2006 era pari al 5,6 % e sembra che negli anni successivi sia rimasta a un livello paragonabile o addirittura leggermente inferiore. Tenuto conto del grado di concentrazione di questo mercato, dove la quota di mercato congiunta dei due maggiori concorrenti a livello nazionale per il 2008 è stata stimata a circa il 44,7 %, questi fattori vanno quindi considerati indice di un’esposizione diretta alla concorrenza.
(18)
I servizi che secondo la descrizione fanno parte di questa categoria riguardano la concessione di credito, ossia mutui e prestiti (per conto di terzi), il credito al consumo e il leasing finanziario. Dati i vincoli normativi cui è soggetta la sua attività (non può concedere credito al pubblico), Poste funge essenzialmente da intermediario che distribuisce i servizi in questione per conto di banche e di intermediari finanziari abilitati. Poste, attraverso la sua divisione interna, BancoPosta, «opera principalmente nel mercato retail dei servizi bancari/finanziari per le famiglie e, in misura solo marginale, nel mercato dei servizi per le imprese e gli enti pubblici».
(19)
Questa categoria di servizi può a sua volta essere suddivisa in molti modi differenti in base a fattori quali lo scopo per cui è chiesto un prestito (11) o il cliente tipico (famiglie, PMI, grandi imprese o enti pubblici), ecc. Come affermato al considerando 11, la definizione precisa può tuttavia essere lasciata aperta ai fini della presente decisione.
(20)
A seconda dei calcoli, la quota di mercato di Poste come distributore di prestiti personalizzati nel 2008 era pari a circa il 4,8 % (12) - 5 %, mentre la quota di mercato congiunta dei tre maggiori concorrenti nel settore dei prestiti personalizzati per lo stesso anno era pari al 43,6 %. Per il leasing finanziario, la quota di mercato di Poste nel 2008 era trascurabile, pari a un semplice 0,03 %. La sua quota di mercato riguardo ai mutui, sebbene più elevata, può comunque essere considerata abbastanza trascurabile dato che nel 2008 era pari all’1,6 %. Ai fini della presente decisione, questi fattori vanno quindi considerati indice di un’esposizione diretta alla concorrenza.
(21)
Nel settore degli investimenti, Poste opera principalmente nel mercato a valle (distribuzione) per il collocamento di strumenti finanziari (in particolare obbligazioni e il collocamento di prodotti della previdenza complementare e prodotti finanziari/assicurativi (in particolare polizze individuali pensionistiche). Questi servizi possono essere suddivisi in molti modi differenti, in base al tipo di strumento finanziario, alla fase nella catena di gestione (a valle/a monte), al tipo di cliente, ecc. Anche in questo caso, la definizione precisa può essere lasciata aperta ai fini della presente decisione (si veda il precedente considerando 11).
(22)
Difatti, secondo le informazioni disponibili, la quota di mercato di Poste nei vari settori in oggetto variava fra valori relativamente limitati (19,8 % dell’intera raccolta indiretta, comprese le obbligazioni BancoPosta) e valori trascurabili, come nel caso dei fondi comuni dove la sua quota di mercato nel 2008 era pari allo 0,7 %. In quest’ultimo settore, la quota di mercato congiunta dei due maggiori concorrenti era pari al 43,4 %; considerando i vari canali distributivi per i fondi comuni, la pressione concorrenziale diventa ancora più evidente in quanto la distribuzione attraverso le banche (13) e i promotori (14) rappresenta una quota congiunta del 78,3 %, contro lo 0,7 % distribuito attraverso gli uffici postali. Nel settore delle assicurazioni vita, nel 2008 Poste offriva vari tipi di assicurazioni nei rami I e III e non operava nei rami IV, V e VI. In termini di numero di polizze, le sue quote di mercato nel ramo I e nel ramo III delle assicurazioni vita erano rispettivamente pari al 17,03 %, e al 19,4 %. Tenendo conto di tutti i rami, la sua quota complessiva è pari al 17,5 % del numero di polizze vita stipulate nel 2008. Considerando la raccolta di premi assicurativi del ramo vita (in termini di valore), Poste nel 2008 ha raggiunto una quota di mercato del 10,1 % del totale, contro il 43,6 % raccolto dalle banche e il 23,8 % dagli agenti nello stesso anno. Ai fini della presente decisione, questi fattori vanno quindi considerati indice di un’esposizione diretta alla concorrenza.
(23)
I servizi di pagamento compresi in questa categoria riguardano i servizi di carte di credito, compresi i servizi per le carte di credito revolving, le carte di debito e le carte prepagate. A causa dei vincoli normativi sopra menzionati cui Poste è soggetta, per quanto riguarda le carte di credito, essa funge essenzialmente da intermediario distribuendo carte emesse da altri che assumono interamente il rischio d’insolvenza. D’altro lato, Poste può emettere carte di debito (Postamat) e carte prepagate. In base alle informazioni ricevute, nel 2008 la quota di mercato di Poste per le carte di credito, in termini di valore, era pari allo 0,8 % (15). Per quanto riguarda le carte di debito, Poste ha raggiunto una quota di mercato del 16,74 %, che corrisponde al 44,6 % di tutto il settore delle carte di pagamento in Italia. La parte restante del settore delle carte di debito è costituita da carte di debito bancarie autorizzate ai pagamenti presso i POS (point of sale). In particolare, riguardo alle carte prepagate, Poste ha guadagnato una parte abbastanza notevole del mercato da quando ha introdotto la carta PostePay nel novembre 2003 e attualmente detiene una quota di mercato che fra il 2007 e il 2008 è diminuita dal 59,8 % al 56,5 %. Al contrario, nello stesso periodo, la quota di mercato congiunta dei due maggiori concorrenti è cresciuta dal 15,7 % al 20,4 % e la quota di mercato congiunta dei tre maggiori concorrenti è salita dal 18,8 % al 24,6 %. Sebbene Poste continui ad avere una posizione forte su questo mercato, che rappresenta il 9,7 % di tutto il settore delle carte di pagamento in Italia, i tre maggiori concorrenti detengono una quota congiunta (e crescente) leggermente inferiore alla metà della sua, livello che permette loro di esercitare una pressione concorrenziale significativa su Poste (16). Ai fini della presente decisione, questi fattori vanno quindi considerati indice di un’esposizione diretta alla concorrenza nel settore delle carte di credito, di debito e prepagate.
(24)
Come precisato al precedente considerando 2, lettera d), la domanda riguarda anche i servizi di trasferimento di denaro. Secondo le informazioni disponibili, nel 2008 la quota di mercato di Poste riguardo ai vaglia e agli assegni circolari era pari al 16 %. Sono in corso discussioni per agevolare l’interoperabilità e la concorrenza fra assegni circolari e vaglia postali. Per i vaglia internazionali, le informazioni a disposizione non indicano una quota di mercato specifica per Poste, a causa della difficoltà manifesta di ottenere statistiche paragonabili sui trasferimenti internazionali di denaro all’interno del sistema bancario. Tuttavia, tenendo conto che il numero dei vaglia internazionali rappresenta solo poco più del 2 % del numero totale di vaglia e assegni circolari, la quota di mercato è ritenuta trascurabile ai fini della presente decisione, viste anche le iniziative a favore di una sempre maggiore liberalizzazione riguardo ai trasferimenti transfrontalieri di denaro, come l’area unica di pagamento in euro. Questi fattori vanno quindi considerati indice di un’esposizione diretta alla concorrenza nel settore dei servizi di trasferimento del denaro.
IV. CONCLUSIONI
(25)
Alla luce dei fattori esaminati ai considerando da 13 a 24, la condizione della diretta esposizione alla concorrenza prevista all’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE è considerata soddisfatta in Italia riguardo ai seguenti servizi:
a)
raccolta del risparmio tramite i conti corrente;
b)
prestiti per conto di banche e altri intermediari finanziari abilitati;
c)
servizi e attività di investimento;
d)
servizi di pagamento e trasferimento di denaro.
(26)
Poiché è soddisfatta anche la condizione del libero accesso al mercato, la direttiva 2004/17/CE non si applica quando gli enti aggiudicatori attribuiscono contratti destinati a consentire l’esecuzione in Italia dei servizi di cui alle lettere da a) a d) del considerando 25, né quando vengono organizzati concorsi di progettazione per l’esercizio di tale attività nel paese.
(27)
La presente decisione è basata sulla situazione giuridica e di fatto esistente tra il luglio e l’ottobre 2009, come risulta dalle informazioni trasmesse dalla Repubblica italiana. Essa può essere riesaminata qualora, in seguito a significativi cambiamenti della situazione di diritto o di fatto, le condizioni di applicabilità dell’articolo 30, paragrafo 1, della direttiva 2004/17/CE non siano più rispettate,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La direttiva 2004/17/CE non si applica ai contratti attribuiti da enti aggiudicatori e destinati a consentire l’esecuzione dei seguenti servizi in Italia:
a)
raccolta del risparmio tramite i conti correnti;
b)
prestiti per conto di banche e altri intermediari finanziari abilitati;
c)
servizi e attività di investimento;
d)
servizi di pagamento e trasferimento di denaro.
Articolo 2
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 5 gennaio 2010.

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