Document ID: 32011D0529

DECISÃO DA COMISSÃO
de 20 de Abril de 2011
relativa à medida C 37/04 (ex NN 51/04), aplicada pela Finlândia a favor da Componenta Oyj
[notificada com o número C(2011) 2559]
(Apenas fazem fé os textos em língua finlandesa e sueca)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2011/529/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1.o, alínea a),
Tendo convidado as partes interessadas a apresentar as suas observações em conformidade com as disposições acima referidas (1),
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Em 10 de Março de 2004, a Comissão recebeu uma denúncia da Metalls Verkstadsklubb vid Componenta Alvesta AB em que era informada de uma alegada medida de auxílio executada pela cidade de Karkkila (adiante «Karkkila») a favor da Componenta Corporation Oyj (adiante «Componenta»). Por carta de 19 de Novembro de 2004, a Comissão informou a Finlândia da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 88.o, n.o 2, do Tratado CE (actual artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia) relativamente ao auxílio. A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações sobre a medida, não tendo todavia recebido quaisquer observações a este respeito.
(2)
Em 20 de Outubro de 2005, a Comissão adoptou uma decisão final negativa, tendo ordenado a Finlândia a recuperar o auxílio junto da Componenta («a decisão de 2005»). A referida decisão de encerramento do procedimento formal de investigação foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (3). A Componenta recorreu contra a decisão, que foi anulada por um acórdão proferido em 18 de Dezembro de 2008 (adiante «o acórdão») por razões relacionadas com a falta de uma fundamentação adequada (4).
(3)
A Finlândia apresentou observações pelas cartas de 5 de Janeiro e 10 de Janeiro de 2010, tendo igualmente transmitido dois estudos sobre a avaliação do valor do património imobiliário em causa. A Comissão enviou três pedidos de informações complementares em 9 de Janeiro e 23 de Julho de 2009 e em 8 de Janeiro de 2010, cuja resposta foi transmitida pelas cartas registadas em 9 de Março e 15 de Outubro de 2009 e em 5 de Março de 2010, respectivamente. Em 23 de Novembro de 2009, realizou-se em Bruxelas uma reunião em que participaram representantes da Comissão, do Governo finlandês e do beneficiário.
II. DESCRIÇÃO DOS FACTOS
1. Operação
(4)
A Componenta é uma empresa do sector metalúrgico com sede em Karkkila, na Finlândia. Possui unidades de produção na Finlândia, nos Países Baixos e na Suécia. Em 2004, a maior parte do seu volume de negócios (316 milhões de EUR) foi realizada nos países nórdicos e na Europa Central. O grupo empregava cerca de 2 200 trabalhadores em 2004.
(5)
A operação objecto de análise diz respeito à sociedade imobiliária, Karkkilan Keskustakiinteistöt Oy (adiante «KK»), proprietária de imóveis em Karkkila, a cerca de 65 km a noroeste de Helsínquia. A KK era da propriedade conjunta da Componenta e da Karkkila, cada uma com uma participação de 50 % no seu capital social. Em 1996, cada uma das partes na empresa comum concedeu à KK um empréstimo sem juros, no montante de 1 670 184 EUR.
(6)
Nos termos do contrato de venda assinado em 16 de Dezembro de 2003, foi acordado que a cidade adquiriria a propriedade a 100 % da KK mediante a aquisição da participação da Componenta por um montante total de 2 383 276,50 EUR. A transacção compreendia duas partes:
-
A Componenta recebia o montante de 713 092,50 EUR a título de pagamento de 50 % da participação alienada à Karkkila;
-
KK devolvia à Componenta o empréstimo de accionista no montante de 1 670 184 EUR que esta última lhe havia concedido em 1996. Para o efeito, Karkkila concedeu à KK um outro empréstimo sem juros de montante equivalente. Tal resultou numa mudança de mutuante, que deixou de ser a Componenta para passar a ser a Karkkila.
(7)
Karkkila mobilizou assim o montante de 2 383 276,50 EUR no âmbito da transacção supramencionada: 713 092,50 EUR a título de pagamento pela participação na KK e 1 670 184 EUR enquanto empréstimo sem juros concedido à KK.
(8)
O preço de aquisição das acções foi calculado com base nos preços normais facturados pela Karkkila pela venda de imóveis em 2003.
Quadro 1
Preço de venda por m2 dos terrenos vendidos pela KK
(em EUR)
Zona 1
Habitações unifamiliares
11,11
Casas geminadas
88,81
Blocos de apartamentos
79,56
Zona 2
Habitações unifamiliares
10,19
Casas geminadas
74,02
Blocos de apartamentos
64,76
Outros
Terrenos em bruto não abrangidos pelo ordenamento urbano
1,18
Terrenos reservados para parques públicos
1,18
(9)
Estes preços foram aplicados aos activos imobiliários constantes da carteira da KK no momento da transacção, tendo o montante obtido sido dividido por dois, o que resultou no preço de aquisição das acções num montante de 713 092,50 EUR.
(10)
O contrato de venda entre Karkkila e a Componenta previa ainda o seguinte:
a)
O vendedor compromete-se a proceder, em Karkkila, aos investimentos de aumento da capacidade de produção da Componenta Karkkila Oy previstos no anexo 1 do acordo. Estes investimentos deveriam, segundo as estimativas, criar em 2004 entre 50 a 70 postos de trabalho directos a tempo inteiro em Karkkila (contra os cerca de 130 já existentes em 2003);
b)
Se o vendedor não realizar em 2004 os investimentos de aumento da capacidade previstos no ponto anterior, o comprador terá o direito de rescindir o acordo a qualquer momento.
(11)
O anexo 1 do acordo previa que a Componenta iria agrupar as actividades das duas fundições do grupo (a de Alvesta na Suécia e a de Karkkila) e que a decisão sobre a localização da futura fundição dependeria dos resultados de uma análise a empreender. Em 2005, foi encerrada a fundição de Alvesta, tendo a produção sido transferida para Karkkila.
(12)
Após ter adquirido a participação da Componenta em KK, a Karkkila decidiu pôr termo às actividades da KK e transferir os terrenos para a cidade.
2. Activos da KK
(13)
Karkkila situa-se a cerca de 65 quilómetros a noroeste de Helsínquia, pela estrada principal n.o 2, na parte nordeste da província de Uusimaa. Em 2003, a população de Karkkila ascendia a aproximadamente 8 500 habitantes. A cidade desenvolveu-se em torno do alto-forno de Högfors, fundado no século XIX, estendendo-se a sua zona setentrional ao longo das margens de um lago.
(14)
Os activos imobiliários da KK englobavam terrenos com uma superfície de 730 000 m2 em Karkkila e na sua vizinhança imediata, a uma distância inferior a 2,5 km do centro da cidade. Em Dezembro de 2003, a situação era a seguinte:
-
O terreno de valor mais elevado situava-se na área de Asemanranta (zona 1), estando destinado à construção de blocos de apartamentos. Esta superfície representava praticamente metade do valor da carteira da KK.
-
A maior parte do terreno situava-se na área de Haapala/Uusitalo (zona 2), estando destinado à construção de habitações unifamiliares, representando cerca de um quarto do valor total da carteira.
-
A carteira incluía igualmente algumas parcelas para a construção de habitações unifamiliares noutras áreas residenciais, alguns terrenos destinados à construção de blocos de apartamentos na área Takko I e um pequeno número de casas geminadas.
-
Parte do terreno destinava-se a parques públicos.
-
A carteira incluía também alguns terrenos em bruto não abrangidos pelo ordenamento urbano.
(15)
No total, os activos imobiliários compreendiam cerca de 160 terrenos. Karkkila tencionava, contudo, reconfigurar parte do património imobiliário, subdividindo-o em parcelas mais pequenas. A KK era indubitavelmente o maior proprietário imobiliário em Karkkila no momento da transacção.
(16)
Após a aquisição da propriedade a 100 %, Karkkila tencionava proceder à locação de parte do património imobiliário para cobrir as despesas correntes. Estas despesas da KK (vencimentos, rendas, juros sobre empréstimos) nunca ultrapassaram 40 000 EUR em 2000-2003.
3. Outras informações pertinentes
(17)
Karkkila situa-se a uma distância que permite ir trabalhar todos os dias a Helsínquia. Os bens imobiliários em Helsínquia e arredores tinham-se tornado muito dispendiosos, continuando os preços a aumentar. Esta pressão a nível dos preços levou as pessoas a estabelecerem-se em municípios em torno da capital, o que teve repercussões nos preços dos bens imobiliários aí situados. Em termos de localização, Karkkila pode ser considerada uma possível alternativa, juntamente com três outras cidades pequenas: Vihti, Lohja e Hyvinkää. A distância em relação a Helsínquia é em seguida indicada:
Quadro 2
Distância de Helsínquia
Lohja
52 km
38 min
Hyvinkää
56 km
45 min
Vihti
58 km
42 min
Karkkila
68 km
50 min
(18)
Estes municípios têm atraído um número significativo de novos habitantes. Em consequência, os preços dos bens imobiliários subiram significativamente antes (e após) a transacção, tendo os preços em Karkkila duplicado e, nalguns casos, mesmo sextuplicado.
(19)
De acordo com as previsões oficiais publicadas em 2000, previa-se que a população de Karkkila aumentaria para 9 600 habitantes até 2025, o que exigiria a construção de 600 habitações novas. Constatou-se rapidamente que estas previsões ficavam muito aquém do aumento demográfico registado. Três anos mais tarde, aquando da transacção, previa-se que as necessidades de alojamento exigiriam a construção de cerca de 70 habitações novas por ano, o que foi confirmado num estudo pelo Conselho Regional de Uusimaa pouco tempo depois, abrangendo o período até 2025. (Na prática, foram construídas 63 habitações novas em 2005, 137 em 2006 e 95 em 2007).
(20)
No período de cinco anos que precedeu a operação, os preços dos bens imobiliários em Karkkila tinham aumentado, em média, 30 %.
III. OBSERVAÇÕES DA FINLÂNDIA
(21)
A Finlândia apresentou três estudos de peritos ex post sobre a avaliação do terreno, cuja conclusão era a de que o preço pago correspondia ao preço de mercado. A Comissão rejeitou, de modo geral, o estudo (estudo A) apresentado no âmbito do primeiro procedimento de investigação que culminou na sua decisão inicial de 2005 (5). Após a adopção da decisão de 2005, a Finlândia solicitou a realização de mais dois estudos de peritos. O primeiro (estudo B) limita-se a declarar que os terrenos tinham sido avaliados correctamente, sem entrar em pormenores. O segundo estudo, a saber, o relatório de KP&P (estudo C), analisa a situação do sector imobiliário em Karkkila e nos municípios circundantes de forma mais pormenorizada.
(22)
A Finlândia argumenta que Karkkila adquiriu a totalidade do capital social porque se tratava de um investimento de baixo risco, a médio e a longo prazo. Tendo em conta o aumento constante dos preços imobiliários nos municípios vizinhos, o aumento previsto da população em Karkkila, a saturação dos bairros existentes e a necessidade de expansão, o Conselho Municipal de Karkkila considerou que a aquisição a 100 % da KK seria rentável.
(23)
A Finlândia explicou também que a possibilidade de acelerar o processo constituiu outra razão prática subjacente à aquisição da plena propriedade. Indicou, por diversas vezes, que a cooperação entre Karkkila e a Componenta não era a melhor, devido a interesses comerciais divergentes. Ambas as partes acordaram pôr termo à empresa comum, a fim de evitar um impasse no que respeita a diversas decisões. Era nomeadamente necessário tomar um grande número de decisões na zona de Haapala/Uusitalo quanto à reconfiguração dos terrenos com vista a facilitar o desenvolvimento desta zona. Uma vez que as actividades imobiliárias não se enquadravam nas actividades de base da Componenta, era do seu interesse pôr termo a este ramo de actividade, ao passo que era do interesse da Karkkila estar em condições de controlar com plena independência a afectação dos terrenos.
(24)
A Finlândia explicou por que razão era pertinente uma comparação com Vihti, Lohja e Hyvinkää. Salientou designadamente que Vihti e Lohja não dispunham de uma ligação ferroviária para o transporte de passageiros que facilitasse o trajecto quotidiano das pessoas que trabalham em Helsínquia.
(25)
A Finlândia sustenta que o montante do auxílio calculado pela Comissão na decisão de 2005 continha distorções, na medida em que o empréstimo de accionista foi tido em conta duas vezes. O empréstimo foi deduzido do valor da empresa para efeitos de cálculo do valor de 50 % do seu capital social e tido em conta a título de reembolso do empréstimo à Componenta. Consequentemente, a Finlândia argumenta que o preço das acções (713 092,5 EUR) já incluía o empréstimo, uma vez que esse montante foi calculado com base no valor líquido da KK.
IV. APRECIAÇÃO
(26)
Nos termos do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE, os auxílios concedidos pelos Estados-Membros ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, são incompatíveis com o mercado comum. O Tribunal de Justiça da União Europeia tem sustentado reiteradamente que o critério de as trocas comerciais serem afectadas é preenchido se a empresa beneficiária desenvolver uma actividade económica que implique trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(27)
Outras empresas no mercado interno também fabricam produtos idênticos aos da Componenta, que são objecto de uma comercialização intensa entre os Estados-Membros. Para efeitos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, os recursos estatais abarcam os recursos das autarquias locais (6). Deste modo, a transacção em causa, que foi financiada com base em recursos da Karkkila, envolve recursos estatais na acepção do artigo 107.o, n.o 1. Por conseguinte, qualquer vantagem concedida à Componenta no âmbito da transacção de que esta última não teria beneficiado em condições normais de mercado é abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE. Daqui se depreende que a principal questão que se coloca no caso em apreço é a de saber se a Componenta recebeu uma remuneração que não teria obtido em condições normais de mercado.
(28)
A Comissão faz notar que a cláusula de reembolso no contrato de venda concluído entre a Componenta e a Karkkila pode ser interpretada como um indício de que as condições de compra propostas por Karkkila se destinavam a incentivar a Componenta a manter as suas instalações de produção em Karkkila e a encerrar o alto-forno em Alvesta.
(29)
O acórdão do Tribunal de Primeira Instância (7) sustentou que o acordo era condicional, sem todavia especificar as consequências. Com efeito, apesar de a condicionalidade apontar para o facto de a transacção poder ter sido concluída em condições preferenciais para a Componenta, esta não beneficia de qualquer vantagem manifesta em consequência dessas cláusulas. Com efeito, por um lado, como será em seguida demonstrado, o preço pago à Componenta pela venda da sua participação na KK não excedeu o preço de mercado, e, por outro, a Comissão não apurou quaisquer elementos de prova que revelassem outras vantagens a favor da Componenta devido a essas cláusulas. A Comissão apreciou, por conseguinte, se um investidor numa economia de mercado que já tivesse uma participação de 50 % no capital social teria adquirido a propriedade a 100 % nestas condições.
(30)
Decorre da jurisprudência consagrada que «embora o comportamento do investidor privado, ao qual deve ser comparada a intervenção do investidor público que prossegue objectivos de política económica, não seja necessariamente o de um investidor normal que coloca os seus capitais com vista à sua rentabilização a mais ou menos curto prazo, deve, pelo menos, ser o de uma holding privada ou de um grupo privado de empresas que prossiga uma política estrutural, global ou sectorial, orientado por perspectivas de rentabilidade a mais longo prazo.» (8)
1. Considerações gerais sobre o valor das acções
(31)
A comunicação da Comissão no que respeita a auxílios estatais no âmbito da venda de terrenos e imóveis públicos (9) (adiante «a comunicação») não pode ser aplicada directamente, uma vez que o caso em apreço não diz efectivamente respeito à venda de terrenos, mas à aquisição de uma participação numa empresa imobiliária. No entanto, podem ser aplicados os princípios nela enunciados, dado que o valor das acções da KK é essencialmente determinado pelo valor de mercado dos terrenos que integram a sua carteira. Por conseguinte, a avaliação do valor dos terrenos da propriedade da KK é crucial para determinar a existência de um auxílio estatal.
(32)
Em todo o caso, a comunicação baseia-se no princípio do investidor privado que opera numa economia de mercado, ou seja, a venda de terrenos por parte das autoridades públicas não inclui elementos de auxílio estatal se forem vendidos a um preço que um investidor privado poderia obter em condições normais de mercado.
(33)
A Comissão considera que a análise deve ter como ponto de partida o preço que um investidor numa economia de mercado, com uma participação de 50 % no capital social da KK, estaria disposto a pagar para adquirir a sua propriedade a 100 %. Um operador numa economia de mercado basearia o cálculo do preço que estaria disposto a pagar na remuneração que prevê obter do seu investimento.
(34)
No caso em consideração, a Componenta não procurou outro adquirente. Era no seu interesse vender a sua participação ao outro accionista. Com efeito, nos termos do acordo de accionistas (10) e dos estatutos da KK (11), a Karkkila dispunha do direito de oposição caso a Componenta tentasse vendê-la a um terceiro, exercendo o direito de preferência. Estas regras desincentivam a Componenta de procurar outros adquirentes. Além disso, qualquer outro adquirente teria sido desincentivado de adquirir uma participação de 50 % na KK, salvo se tal lhe permitisse adquirir o pleno controlo desta última. Com efeito, qualquer novo sócio que não dispusesse do pleno controlo sobre a KK teria estado sujeito ao disposto nos seus estatutos (12), nos termos dos quais a finalidade desta empresa era contribuir para a desaceleração do aumento dos preços dos terrenos e das habitações em Karkkila em benefício da população.
(35)
A Comissão entende igualmente que um accionista numa economia de mercado que adquirisse a propriedade a 100 % examinaria o financiamento do investimento geral (2,37 milhões de EUR para a participação no capital social e o empréstimo).
(36)
Em relação ao reembolso do empréstimo de accionista, a Comissão observa que os activos da carteira da KK foram estimados em 4,9 milhões de EUR. Este montante cobria em grande medida os empréstimos contraídos no valor de 3,34 milhões de EUR, o que significa, como tal, que o reembolso do empréstimo não se afigurava problemático.
(37)
A Finlândia explicou igualmente que a Karkkila havia previsto aumentar as receitas provenientes da locação na sequência da transacção, a fim de cobrir o financiamento e os custos correntes da KK (inferiores a 40 000 EUR por ano antes da transacção). Se a cidade se tornasse o único accionista, estaria em condições de alterar os estatutos da KK, que restringiam a sua liberdade de fixação dos preços. Deste modo, do ponto de vista jurídico, nada impediria a cidade de aumentar as receitas de locação, uma vez detida a propriedade a 100 % da KK.
(38)
A Comissão observa que a evolução subsequente confirma que a cobertura dos custos através de um aumento das receitas de locação era um plano realista. Karkkila concluiu 28 acordos de arrendamento a longo prazo, tendo obtido as seguintes receitas:
Quadro 3
Receitas de locação após a transacção
(em EUR)
2004
146 907
2005
152 843
2006
171 238
2007
182 525
2008
200 519
(39)
Além disso, em contrapartida do empréstimo sem juros, um investidor privado teria antecipado obter um aumento do valor da sua participação na empresa. No caso em apreço, a remuneração do investimento traduziu-se no aumento do valor dos activos imobiliários da KK. A Finlândia explicou que o valor dos terrenos da propriedade da KK tinha aumentado significativamente entre 1996 e 2003. Durante os cinco anos anteriores à transacção, os preços imobiliários em Karkkila aumentaram 30 %, em média, e em cerca de 10 % entre 2005 e 2008.
(40)
Simultaneamente, previa-se um aumento demográfico em Karkkila superior a 100 habitantes por ano até 2025 o que, segundo uma estimativa conservadora, exigiria a construção de pelo menos 70 habitações novas por ano na cidade (13).
(41)
Por estas razões, um investidor privado podia prever um aumento significativo do valor da sua participação na KK.
2. Valor do terreno
(42)
Numa primeira etapa, a Comissão avaliou se o preço pago pela Karkkila para a aquisição da participação conferia uma vantagem à Componenta, uma vez que o vendedor teria obtido um preço inferior em condições de mercado normais.
(43)
A Finlândia indicou que o valor dos activos da KK era o seguinte (14):
Quadro 4
Valor dos activos da KK conforme calculados pela Finlândia
Valor actual dos terrenos
5 067 988
Numerário e depósitos bancários
28 256
Activos totais
5 096 244
Empréstimo de accionista
3 340 368
Passivo circulante
107
Total do passivo
3 340 475
Valor líquido da KK
1 755 769
50 % do valor líquido da KK
877 885
(44)
O valor do terreno foi calculado com base nos preços normais facturados por Karkkila em 2003. Estes preços eram idênticos em toda a região de Karkkila, salvo as diferenças entre duas zonas. A partir dos dados apresentados pela Finlândia, tornou-se patente que os preços reais do mercado variam significativamente entre bairros e áreas residenciais diferentes. Por essa razão, a Comissão centrou a sua avaliação mais particularmente nas áreas em causa.
(45)
A Comissão observa que Karkkila lançou-se na aquisição da plena propriedade numa perspectiva de médio a longo prazo. É prática corrente no sector imobiliário prever aumentos significativos do valor dos imóveis a médio e a longo prazo, se as circunstâncias o permitirem. Karkkila adoptou uma estratégia de investimento a longo prazo, pretendendo realizar lucros através da progressão das vendas futuras.
(46)
No caso específico de Karkkila, a Finlândia demonstrou que a cidade tinha razões válidas para prever um aumento demográfico significativo a médio e a longo prazo que suscitaria necessidades mais importantes em termos de alojamento. O principal motivo prendia-se com o facto de três municípios a norte e a oeste de Helsínquia, designadamente, Vihti, Lohja e Hyvinkää, terem atraído um grande número de residentes, a maioria dos quais pessoas que viviam na periferia mas trabalhavam na capital. Consequentemente, os preços do sector imobiliário registaram um crescimento rápido e constante, não se prevendo a sua desaceleração num futuro próximo. Em 2003, os preços facturados nestes municípios vizinhos eram, em média, 2,5 vezes superiores aos de Karkkila. Esta cidade previa, portanto, que os novos aumentos dos preços levariam as pessoas a mudar-se para Karkkila, que se apresentava como a próxima alternativa lógica enquanto local de residência, não obstante um aumento significativo dos preços igualmente nessa zona. Não se afigurava irrealista prever a duplicação dos preços no sector imobiliário em Karkkila.
(47)
Embora a evolução subsequente não seja directamente relevante para uma análise ex ante da transacção, a evolução dos preços no sector imobiliário nos três municípios vizinhos nos anos que se seguiram à transacção confirmaram que tais previsões eram realistas. Nalguns casos, os preços do sector imobiliário atingiram o quádruplo dos preços de Karkkila.
(48)
Outra razão para antecipar um aumento demográfico em Karkkila era a renovação prevista da estrada para esta cidade, projectada no momento da transacção e posteriormente levada a cabo.
(49)
A aquisição da plena propriedade foi igualmente induzida pelas previsões oficiais de um aumento demográfico. Em 2000, tinha sido publicado um estudo inicial pelo Conselho Regional de Uusimaa, que estimava que a população de Karkkila cresceria em cerca de 9 600 habitantes até 2025 (ou seja, em cerca de 10 %) e que seria necessário construir 600 habitações novas. Esta previsão revelou-se rapidamente demasiado conservadora. No momento da transacção, Karkkila previa um aumento demográfico muito maior, que exigiria a construção de, pelo menos, 70 habitações novas por ano.
(50)
Estas projecções positivas foram posteriormente confirmadas por um outro estudo realizado pelo Conselho Regional de Uusimaa, em 18 de Agosto de 2009, que previa que a população de Karkkila iria aumentar em 100 habitantes por ano até 2030, o que exigiria a construção de 70 habitações novas por ano. Na prática, mesmo esta segunda previsão foi excedida, dado terem sido construídas 137 e 95 habitações novas em 2006 e 2007, respectivamente.
(51)
É também de referir que KK era indubitavelmente o maior proprietário imobiliário em Karkkila. No momento da transacção, o número exacto de terrenos incluídos na carteira era pouco claro, uma vez que Karkkila tencionava dividir e reconfigurar alguns deles (nomeadamente na zona de Haapala/Uusitalo). Além disso, pode ser construído um maior número de habitações por parcela nos terrenos destinados a casas geminadas e, sobretudo, nos terrenos para blocos de apartamentos. A carteira apresentada pela Finlândia indica que esta continha menos de 140 terrenos destinados à construção de habitações (sendo os restantes reservados para parques). Dado que as estimativas apontavam para a necessidade de construir 70 habitações novas por ano à data da transacção, as necessidades projectadas para os próximos dez anos cifravam-se em 700 habitações novas e, para os próximos 20 anos, em 1 400 habitações novas. Uma vez que KK não tinha qualquer concorrente importante em Karkkila, era de antever que a cidade de Karkkila pudesse vender a integralidade ou, pelo menos, a maioria dos imóveis constantes da sua carteira.
(52)
A Finlândia explicou que a estratégia da Karkkila consistia, em primeiro lugar, em reforçar o valor dos terrenos de que era proprietária mediante a sua reconfiguração e desenvolvimento, aguardar as repercussões da subida geral de preços nessa zona, vendendo os terrenos apenas numa fase ulterior. Em consonância com esta estratégia, a KK já tinha renunciado a realizar vendas em anos anteriores, o que explica o reduzido nível das vendas nos anos que precederam a transacção.
(53)
A Comissão observa que o património imobiliário da KK foi avaliado de forma distinta consoante os diversos tipos de terrenos em questão, que abarcavam terrenos para habitações unifamiliares, casas geminadas, blocos de apartamentos, parques e terrenos destinados a utilização pública. As características específicas de cada zona são descritas e analisadas separadamente mais à frente.
(54)
O terreno reservado para blocos de apartamentos situado na zona de Asemanranta foi avaliado em 2 358 158 EUR, o que corresponde a cerca de metade do valor dos activos da KK. Para efeitos da transacção, o terreno foi avaliado em 79,56 EUR/m2.
(55)
Os estudos não são inteiramente conclusivos a este respeito, sendo a principal razão a ausência de preços de referência em Karkkila. Com efeito, até à transacção, não tinha sido vendido qualquer terreno para blocos de apartamentos a preços de mercado em Karkkila. O estudo de peritos apresentado pela Finlândia no âmbito da investigação inicial (estudo A) tinha indicado um preço de 50 EUR/m2. A Finlândia explicou que este dado se baseava provavelmente no valor utilizado para as habitações sociais financiadas pelo Estado na região, muito abaixo do preço de mercado. Este estudo inicial calculou igualmente o valor dos terrenos para blocos de apartamentos como oscilando entre 60 e 75 EUR/m2. O segundo estudo (B) explica que o preço pago corresponde ao preço do mercado, sem fornecer outras informações adicionais. O relatório KP&P (estudo C) conclui que o preço de 79,56 EUR/m2 corresponde ao preço de mercado, dado situar-se a um nível muito inferior aos preços pagos nos três municípios vizinhos. Na ausência de outros parâmetros de referência, estes estudos fornecem algumas orientações quanto aos preços imobiliários nas zonas circundantes de Helsínquia no momento da transacção. Por conseguinte, a Comissão verificou os dados contidos nesses estudos, que complementou com a sua própria avaliação.
(56)
A zona de Asemanranta beneficia de uma excelente localização, nas margens de um lago, situando-se a 200 m do centro da cidade. Segundo a Finlândia, o valor da zona é excepcionalmente elevado na medida em que beneficia de uma panorâmica sobre o lago e de um acesso directo ao mesmo. Um terreno comparável foi vendido em 2006 pelo preço de 92,35 EUR/m2. Com efeito, Karkkila considerou o valor do imóvel suficientemente elevado para aumentar o preço de venda para 105 EUR/m2 em Janeiro de 2008.
(57)
Um segundo factor importante na avaliação do valor desta área é a superfície à qual o preço se aplica. A avaliação baseou-se de forma conservadora numa licença de construção mínima de 29 640 m2, ao passo que a sua dimensão máxima poderia atingir até 39 590 m2. Dado o crescimento demográfico previsto, Karkkila estimava que uma licença de construção máxima poderia ser utilizada para determinar o valor da venda a longo prazo.
(58)
Não obstante o facto de nunca ter sido vendido qualquer terreno para blocos de apartamentos em Karkkila antes da transacção, a cidade podia razoavelmente prever o desenvolvimento de um mercado para este tipo de imóvel. Em 2003, foram emitidas quatro licenças de construção de blocos de apartamentos. A evolução após a transacção confirma que as previsões eram razoáveis, uma vez que foram solicitadas e emitidas outras seis licenças até 2007 e construídos sete blocos de apartamentos no período compreendido entre 2007 e meados de 2010.
(59)
Os preços pagos nos municípios vizinhos subiram para 133,6 EUR/m2 em 2003 em Hyvinkää, tendo mesmo culminado em 312,6 EUR/m2 numa venda realizada em Vihti em 2004.
(60)
A Comissão considera que os três estudos apresentam dados que são largamente comparáveis e não se afiguram manifestamente erróneos quando comparados com os preços pagos por terrenos semelhantes no momento da transacção. Não há que determinar qual o estudo mais fiável, uma vez que o preço pago pelas acções se situa abaixo do valor de mercado, mesmo de acordo com as estimativas mais conservadoras (ver cálculo do valor global de mercado nos pontos 84 e seguintes). O valor mais baixo possível foi estimado pela Comissão da seguinte forma: atendendo à excelente localização do terreno em Asemanranta, o preço de mercado situava-se pelo menos no segmento superior do intervalo indicado pelos consultores mais conservadores, ou seja, em 75 EUR/m2. Partindo da premissa prudente de que o terreno é apenas vendido pela licença de construção mínima, o seu valor seria de, pelo menos, 2 223 000 EUR.
(61)
Pode considerar-se, pois, que o valor máximo em caso de sobrestimativa eventual seria de 135 158,4 EUR, o que resultaria em 67 579,2 EUR para 50 %.
(62)
A Comissão faz notar que este valor inclui os 8-9 hectares igualmente pertencentes à zona de Asemanranta que deverão tornar-se vias públicas, parques, etc. Por exemplo, no plano director parcial, a zona contígua à margem do lago é reservada a finalidades recreativas e a uma zona de protecção natural. Deste modo, estes 8-9 de hectares contribuem para o elevado preço da parte residencial da zona, muito embora o seu preço não tenha sido indicado separadamente.
(63)
A maioria dos terrenos constante da carteira imobiliária da KK situava-se na zona de Haapala/Uusitalo, ou seja, a cerca de 2,5 km a sudeste do centro da cidade. Estas duas áreas adjacentes haviam sido afectadas a habitações unifamiliares e a casas geminadas, mas não tinham ainda sido desenvolvidas. Como tal, os preços eram baixos, bem como o número de vendas. A KK detinha a propriedade de praticamente toda esta zona.
(64)
Para efeitos da transacção, o terreno foi avaliado em 1 612 059 EUR, englobando diversos tipos de parcelas, com um preço de 10,19 EUR/m2 para as destinadas a habitações unifamiliares e de 74,02 EUR/m2 para as destinadas a casas geminadas, em conformidade com os preços normais prevalecentes na cidade. O valor total do terreno para as habitações unifamiliares elevava-se a 973 268 EUR e a 811 209 EUR para as casas geminadas.
(65)
Os três estudos concluem que os preços dos terrenos destinados a habitações unifamiliares correspondiam aos preços de mercado. O relatório KP&P (estudo C) explica que os preços de mercado eram superiores em 15-20 % aos preço facturados pela cidade de Karkkila. A Finlândia apresentou dados que demonstram que o preço médio rondava os 14,4 EUR/m2 em 2003. O primeiro perito (estudo A) tinha indicado que os preços do mercado em Karkkila oscilavam entre 9,43 e 14,76 EUR.
(66)
Os três estudos referiam os preços de venda médios, enquanto os dados apresentados pela Finlândia revelavam diferenças significativas entre os bairros, afigurando-se que Haapala/Uusitalo se situava no extremo inferior da gama de preços. Em 2003, foram vendidos dois terrenos em Haapala (por uma empresa privada a um particular): em Abril de 2003, foi vendido um terreno por 9,25 EUR/m2 e, em Agosto, um outro por 10,06 EUR/m2. Tal corresponde a um aumento de preços de 8,8 % num período de quatro meses. À luz da evolução geral dos preços em Karkkila, em que os preços registaram um aumento de 12,6 % entre 2001 e 2002 e de 42,7 % entre 2002 e 2003, um aumento de preços de 1,3 % ao longo dos últimos quatro meses de 2003 pode ser considerado consentâneo com a tendência geral. Atendendo a estas circunstâncias, a Comissão entende que um preço de 10,19 EUR/m2 em Dezembro de 2003 pode ser considerado como um preço de mercado.
(67)
No que respeita ao preço dos terrenos para casas geminadas, não há vendas na zona que possam servir de parâmetro de referência directo. O perito inicial tinha estimado que o valor de mercado oscilava entre 70 e 80 EUR/m2, enquanto o relatório KP&P apenas se refere aos preços muito mais elevados dos terrenos destinados a casas geminadas nos municípios vizinhos. Uma vez que os três estudos concluem que o preço pago correspondia ao preço de mercado e dado não existirem indícios de que estas conclusões não são correctas no que se refere à zona de Haapala/Uusitalo, a Comissão pode aceitar que o preço de 74,2 EUR/m2 correspondia ao preço de mercado.
(68)
A Comissão solicitou à Finlândia que explicasse por que razão Karkkila tinha interesse em adquirir a propriedade integral de toda esta zona, atendendo ao facto de os dados de vendas de anos anteriores parecerem indicar que os compradores não se interessavam por esta zona, sendo evidente que preferiam outras áreas da cidade, não obstante os preços mais elevados. A Finlândia explicou que, já em anos anteriores, a KK tinha prosseguido uma estratégia de investimento específica, que consistia em tornar Haapala/Uusitalo uma futura zona residencial de Karkkila. Outras áreas residenciais da cidade começavam já a denotar um nível de saturação e, à luz do crescimento demográfico, era de prever a necessidade de desenvolver novas áreas.
(69)
A zona de Haapala/Uusitalo era abrangida pelo urbanismo, embora ainda não tivesse sido iniciado o seu desenvolvimento. Tal incluía uma nova subdivisão do terreno em parcelas individuais e mais bem adaptadas, a sua ligação às redes de serviços públicos e a construção de infra-estruturas.
(70)
Karkkila havia já adoptado, com êxito, uma estratégia idêntica noutros bairros, tendo alargado as redes de serviços públicos às zonas de Tuorila, Nikkimäki e Pumminmäki. Em 2003, o preço de venda médio em Pumminmäki cifrava-se em 14,28 EUR e Karkkila tinha vendido com êxito terrenos ao novo preço corrente de 14 EUR em 2004, assistindo-se a uma subida dos preços ainda mais acentuada nos anos ulteriores (até 18,5 EUR/m2 em 2005).
(71)
Previa-se que os imóveis situados em Haapala/Uusitalo alcançariam níveis de preços idênticos aos registados em áreas residenciais que tinham sido desenvolvidas de forma semelhante, para além de acompanhar a trajectória geral de aumento dos preços. Justificava-se assim prever um aumento dos preços de, pelo menos, 40 a 50 % após o desenvolvimento (isto é, no prazo de 3 a 4 anos), acompanhado de novos aumentos a médio e a longo prazo.
(72)
Era no interesse de Karkkila desenvolver a zona no âmbito de um único projecto de infra-estrutura que englobasse toda esta zona. Uma única abordagem coordenada em matéria de desenvolvimento seria muito menos onerosa do que o desenvolvimento parcelar (o município é obrigado, por lei, a ligar os terrenos às redes de serviços públicos, o que é normalmente feito mediante pedido apresentado pelos proprietários que pretendem construir). Karkkila sublinhou que as operações eram realizadas de forma muito mais harmoniosa ao abrigo de um regime único de propriedade e com controlo exclusivo. Um grande número de decisões individuais devia ser adoptado para cada parcela e para cada intervenção destinada a assegurar a ligação à infra-estrutura pública. Uma vez que o desenvolvimento imobiliário não fazia parte das actividades essenciais da Componenta (enquanto produtor de aço), já se tinha tornado patente que essas actividades de desenvolvimento lhe eram mais difíceis de realizar.
(73)
Devido à sua estratégia de desenvolvimento a longo prazo, bem como à sua intenção de realizar todos os trabalhos de engenharia em simultâneo, Karkkila não tinha qualquer interesse em vender os terrenos antes do seu desenvolvimento. Foi por isso que não foram praticamente realizadas quaisquer vendas antes da transacção.
(74)
A Comissão pode aceitar que, com base na estratégia a longo prazo adoptada por Karkkila para a zona de Haapala/Uusitalo, um investidor numa economia de mercado que já tivesse uma participação de 50 % nesta área teria igualmente um interesse económico em adquirir as acções remanescentes. A perspectiva de obter a propriedade a 100 % da futura área residencial, o baixo risco em termos de preço e as boas perspectivas de vender a maioria das parcelas ao longo dos próximos dez anos e as restantes nos dez anos subsequentes, pode ser considerado uma estratégia empresarial que teria sido prosseguida por um investidor numa economia de mercado.
(75)
Algumas parcelas destinadas a habitações unifamiliares situam-se noutras áreas. A avaliação (43 000 EUR) baseou-se no preço oficial de venda aplicado pela cidade de Karkkila aos terrenos deste tipo, a saber, 10,19 EUR/m2. Pelos motivos expostos supra (considerandos 65 a 66), a Comissão considera que o preço de Dezembro de 2003 pode ser aceite como o preço de mercado.
(76)
A carteira da KK incluía igualmente dois lotes de terreno para blocos de apartamentos situados na zona de Takko I. O valor total deste bem imobiliário eleva-se a 110 191 EUR. Takko I também se situa no centro da cidade. De acordo com o estudo A, o preço de mercado oscilava entre 60 e 75 EUR/m2. O relatório KP&P (estudo C) chegou à mesma conclusão no que respeita aos terrenos destinados a blocos de apartamento, designadamente, que o preço de venda correspondia ao preço de mercado, com base nos preços pagos em municípios vizinhos.
(77)
Na opinião da Comissão, não é necessário determinar qual o estudo de peritos mais fiável. Mesmo se for aplicado o preço de mercado o mais baixo possível de 60 EUR/m2 à transacção, o valor total corrigido das acções continuaria a ser superior ao preço pago por Karkkila (ver cálculo do valor mínimo das acções infra). Com base nesta premissa do preço de mercado o mais baixo possível, o terreno em Takko I teria sido sobreavaliado em 19,65 EUR/m2. Tal corresponderia, no total, a 27 212 EUR, ou seja, a 13 606 EUR por 50 % das acções.
(78)
O valor atribuído aos terrenos reservados para parques públicos é de 456 601 EUR, que se baseia no preço corrente de 1,18 EUR/m2 normalmente pago por Karkkila para este tipo de terreno. Trata-se de zonas que a cidade tem o direito de adquirir ao preço em vigor (15). Uma vez que estas áreas não se destinam a ser construídas de acordo com o plano de ordenamento urbano, recorreram-se aos mesmos critérios de preços que os utilizados em relação aos terrenos em bruto não abrangidos pelo urbanismo (ver considerando 79). Por conseguinte, a Comissão concluiu que esta parte do terreno não tinha sido sobreavaliado.
(79)
A carteira da KK incluía igualmente alguns terrenos em bruto não abrangidos pelo ordenamento urbano, cujo valor total foi avaliado em 49 678 EUR, com base num preço de 1,18 EUR/m2. Os estudos não explicam por que razão consideram que estes terrenos foram correctamente avaliados. Os outros dados apresentados pela Finlândia contêm uma lista das vendas de terrenos baldios em zonas de reduzida densidade demográfica em Karkkila, que foram vendidos, em média, a 1,86 EUR/m2. Nesta base, a Comissão pode aceitar que, 1,18 EUR não excedeu o preço de mercado.
(80)
Segundo os cálculos efectuados pela Finlândia com base nos preços normais a que a KK vendia os seus activos, o valor do seu património imobiliário elevava-se a 5 067 988 de EUR. Após dedução dos montantes relativamente a uma eventual sobreavaliação do terreno para blocos de apartamentos em Asemanranta (no valor de 135 158 EUR) e em Takko I (27 212 EUR), o valor mínimo dos terrenos ascende a 4 905 618 EUR.
3. Reembolso do empréstimo
(81)
Em 1996, a Componenta e Karkkila concederam, em igualdade de condições (pari passu), um empréstimo de accionistas sem juros no montante de 1 670 814 EUR à KK. A retirada da Componenta da empresa comum foi acompanhada do reembolso do empréstimo de accionista concedido à KK. Uma vez que esta última teria tido de vender uma parte significativa dos seus activos imobiliários para mobilizar estes fundos e dado que, conforme acima descrito, tal teria comprometido a sua estratégia comercial a médio e a longo prazo, Karkkila decidiu conceder um outro empréstimo sem juros à KK de montante equivalente, que foi utilizado pela KK para proceder ao reembolso. Em consequência, KK devia, no total, 3,34 milhões de EUR à Karkkila.
(82)
A Comissão concorda com a Finlândia que os empréstimos já haviam sido tidos em conta na avaliação da empresa, ou seja, o valor das acções já tinham sido reduzido em função do montante da dívida. A tomada em consideração do reembolso do empréstimo como uma medida distinta corresponderia assim a uma dupla contabilização.
4. Valor das acções
(83)
Uma vez deduzido o montante da eventual sobreavaliação, o valor de 50 % do capital social da KK é o seguinte:
Quadro 5
Valor da KK
Valor actual dos terrenos
4 905 618
Numerário e depósitos bancários
28 256
Activos totais
4 933 874
Empréstimo de accionista
3 340 368
Passivo circulante
107
Total do passivo
3 340 475
Valor líquido da KK
1 593 399
50 % do valor líquido da KK
796 699,5
(84)
Dado que Karkkila pagou um preço de 713 092,50 EUR por 50 % do capital social, a Comissão considera que não pagou um preço superior ao valor de mercado.
V. CONCLUSÃO
(85)
A Comissão considera que o preço pago por Karkkila à Componenta para a aquisição de 50 % do capital social da KK não excede o preço de mercado e, por conseguinte, não pode ser considerado um auxílio estatal na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O preço de aquisição pago pela cidade de Karkkila à Componenta Oyj pela sua participação no capital social da Karkkilan Keskustakiinteistöt Oy, nos termos do contrato concluído pelas partes em 16 de Dezembro de 2003, não constitui um auxílio estatal a favor da Componenta Corporation Oyj, na acepção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE.
Artigo 2.o
A destinatária da presente decisão é a República da Finlândia.
Feito em Bruxelas, em 20 de Abril de 2011.

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