Document ID: 32003D0600

Decisión de la Comisión
de 2 de abril de 2003
relativa a un procedimiento de aplicación del artículo 81 del Tratado CE
(Asunto COMP/C.38.279/F3 - Carnes de vacuno francesas)
[notificada con el número C(2003) 1065]
(El texto en lengua francesa es el único auténtico)
(2003/600/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,
Visto el Reglamento n° 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, Primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado(1), cuya última modificación la constituye el Reglamento (CE) n° 1/2003(2), y en particular, el apartado 2 de su artículo 15,
Visto el Reglamento n° 26 del Consejo, de 4 de abril de 1962, sobre aplicación de determinadas normas sobre la competencia a la producción y al comercio de productos agrícolas(3), modificado por el Reglamento n° 49(4), y, en particular, su artículo 2,
Vista la decisión de la Comisión de 24 de junio de 2002 de incoar el procedimiento en este asunto,
Tras haber dado a las empresas interesadas la ocasión de dar a conocer su opinión con respecto a las objeciones planteadas por la Comisión, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 19 del Reglamento n° 17 y en el artículo 2 del Reglamento (CE) n° 2842/98 de la Comisión, de 22 de diciembre de 1998, relativo a las audiencias en determinados procedimientos en aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado CE(5),
Previa consulta al Comité consultivo de acuerdos y posiciones dominantes,
Visto el informe final del consejero auditor en el presente asunto(6),
Considerando lo siguiente:
1. HECHOS
1.1. Objeto del asunto y procedimiento
(1) La presente Decisión se refiere a un acuerdo escrito con fecha de 24 de octubre de 2001 celebrado entre seis federaciones francesas, con el fin de fijar un precio mínimo de compra de determinadas categorías de bovinos y suspender las importaciones de carne de vacuno en Francia. Entre las federaciones signatarias de este acuerdo, cuatro representan a criadores de bovinos: se trata de la Federación nacional de sindicatos de explotadores agrícolas ("FNSEA"), la Federación nacional de vacuno ("FNB"), la Federación nacional de productores de leche ("FNPL") y los Jóvenes agricultores ("JA", antiguamente Centro nacional de jóvenes agricultores o "CNJA"). Los dos otros representan a los mataderos de bovinos: se trata de la Federación nacional de la industria y los comercios al por mayor de carnes ("FNICGV") y de la Federación nacional de la cooperación ganado y carne ("FNCBV"). La presente Decisión contempla también el acuerdo oral celebrado a finales de noviembre y a principios de diciembre de 2001 entre las mismas partes y que persigue el mismo objeto, que es aplicable desde la expiración del acuerdo de 24 de octubre de 2001.
(2) La Comisión, informada de la firma del acuerdo de 24 de octubre de 2001, envió el 30 de octubre de 2001 una carta al Representante Permanente de Francia ante la Unión Europea solicitando mayor información sobre este acuerdo y sobre la implicación del Estado francés. A esta carta se respondió mediante carta de 9 de noviembre de 2001.
(3) El mismo 9 de noviembre, la Comisión envió a cinco de las federaciones signatarias del acuerdo una carta de solicitud de información, en virtud del artículo 11 del Reglamento n° 17; puesto que la Comisión no tenía entonces conocimiento de que la FNCBV era también signataria del acuerdo, no se envió a esta federación la solicitud de información. Tal y como se les pedía, las cinco federaciones en cuestión respondieron a estas solicitudes de información los días 15 y 23 de noviembre de 2001.
(4) A la luz de la información obtenida, la Comisión envió el 26 de noviembre de 2001 una carta de advertencia a las seis federaciones, indicando que los hechos de que tenía conocimiento traducían la existencia, a primera vista, de una infracción de las normas comunitarias de competencia. Invitaba a los destinatarios a comunicar sus observaciones a más tardar el 28 de noviembre. Todos respondieron que el acuerdo cesaría el 30 de noviembre de 2001 y que no se prorrogaría.
(5) La Comisión, que disponía de información según la cual el acuerdo seguía existiendo en realidad, efectuó el 17 de diciembre de 2001 unas verificaciones en los locales de la FNSEA y de la FNB, en París, en virtud del apartado 3 del artículo 14 del Reglamento n° 17, y en los locales de la FNICGV, en París también, en virtud del apartado 2 del artículo 14 del mismo Reglamento.
(6) El 24 de junio de 2002, la Comisión adoptó un pliego de cargos dirigido a las seis federaciones. Las partes presentaron sus observaciones escritas entre el 23 de septiembre y el 4 de octubre de 2002. También hicieron valer su opinión en la audiencia de 31 de octubre de 2002.
1.2. Las Partes
(7) La FNICGV es la organización profesional de las empresas del sector y del comercio al por mayor de carnes (buey, ternera, cerdo, oveja, caballo y vísceras), cualquiera que sea su tamaño y su actividad. La FNICGV, sindicato de derecho francés, contaba a 1 de enero de 2000 con más de 400 miembros en toda Francia. Éstos representaban más del 75 % del volumen de negocios del sector. En sus observaciones en respuesta al pliego de cargos, la FNICGV indicó que su cuota "en materia de sacrificio" es del 80 %, y del 60 % si no se tiene en cuenta a las sociedades cooperativas que son asociadas simples y no estatutarias.
(8) La FNCBV es la federación del movimiento cooperativo. Agrupa a 300 agrupaciones cooperativas de productores de los sectores de la ganadería vacuna, porcina y ovina y a una treintena de grupos o empresas de sacrificio y transformación de carnes.
(9) La FNSEA, principal sindicato agrícola francés, consta de distintas ramas. A nivel territorial, la división se basa en sindicatos locales (SEA), agrupados a nivel departamental. Se trata de las "Federaciones" o "Uniones" departamentales de los sindicatos de explotadores agrícolas ("FDSEA" o "UDSEA"), que participan en la FNSEA. Las federaciones regionales coordinan, en cada región, la acción de los FDSEA/UDSEA. La FNSEA agrupa por otra parte a 38 asociaciones especializadas, que representan los intereses de cada producción. Entre éstas figuran, en particular, la FNB y la FNPL, ambas signatarias del acuerdo de 24 de octubre de 2001. Finalmente, la FNSEA incluye también cuatro secciones sociales, que no se tratan en este caso. Los jóvenes agricultores (menos de 35 años) tienen su representación propia, los JA. Para adherirse al centro local de jóvenes agricultores, es necesario también ser miembro del sindicato local de la FDSEA/UDSEA. La FNSEA, los JA, la FNB y la FNPL son sindicatos de Derecho francés.
1.3. El sector vacuno en Francia y la crisis de octubre de 2000
(10) El ganado vacuno en la Comunidad supone alrededor de 81 millones de cabezas. El ganado francés representa más del 25 % de esta cifra total. Cada año, los sacrificios de grandes bovinos representan en Francia aproximadamente 1,3 millones de toneladas de equivalente de peso en canal (1,361 millones en 1999, 1,277 millones en 2000 y 1,315 millones en 2001). Los sacrificios de vacas lecheras (es decir, vacas destinadas a la producción de leche) o lactantes (es decir, vacas destinadas a la cría de los terneros) representan aproximadamente un 50 % de este total (620000, 624000 y 600000 toneladas de equivalente de peso en canal en 1999, 2000 y 2001, respectivamente)(7). En un informe elaborado por el organismo francés OFIVAL (Oficina nacional interprofesional de carnes, ganadería y avicultura) en octubre de 2002 sobre "el sector vacuno en Francia"(8), uno de los cuadros se refiere a los "operadores". En la rúbrica "producción", se indica "240000 explotaciones de más de 5" grandes bovinos, con un volumen de negocios evaluado en 4400 millones de euros (EUR). En la rúbrica "sacrificio", se menciona: "443 empresas de sacrificio-corte con más de 20 asalariados"; el volumen de negocios de "carnes de carnicería" se evalúa en 14000 millones EUR, de los cuales 6200 millones son para "la actividad vacuna".
(11) Las importaciones totales en Francia (grandes bovinos vivos, carne fresca y congelada) procedentes de los otros Estados miembros alcanzaron 342000 toneladas de equivalente de peso en canal en 1999, 331000 toneladas en 2000 y 262000 toneladas en 2001. Estas importaciones representan la casi totalidad de las importaciones en Francia de carne de vacuno (sólo el 5 % de las importaciones de estos productos en Francia proceden de terceros países). Francia es uno de los principales importadores de carne en la Comunidad, así como uno de los principales exportadores hacia los otros Estados miembros. Las importaciones en Francia representaron en 2001 un valor global de 1354 millones EUR y las exportaciones un valor de 744 millones EUR(9). El grueso de los intercambios no se refiere a animales vivos, sino a carne, fresca o congelada. Cabe recordar por otra parte que Francia mantuvo ilegalmente un embargo contra la carne de buey de origen británico. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas constató el incumplimiento de Francia de sus obligaciones a este respecto(10).
(12) En octubre de 2000, se descubrió un nuevo caso de encefalopatía espongiforme bovina (ESB, o enfermedad llamada de las "vacas locas"). La enfermedad afectaba a un animal procedente de una ganadería en la que, mientras tanto, se habían sacrificado otros once animales y su carne se había vendido en una cadena de supermercados. Posteriormente se descubrieron otros casos de ESB en otros Estados miembros. Paralelamente, la fiebre aftosa afectó gravemente a las manadas de ovinos en el Reino Unido, pero tuvo un impacto en el consumo de carne en general más allá de este Estado miembro.
(13) Esta situación, ampliamente mediatizada, arrastró al sector vacuno a una nueva crisis. Así pues, a partir de octubre de 2000, se observó una fuerte reducción del consumo en varios Estados miembros, y en particular en Francia, así como una reducción importante de los volúmenes importados en Francia o exportados de Francia; como ejemplo, en los dos últimos meses de 2000 se apreció un descenso de las importaciones en Francia del 50 % con relación a los meses correspondientes de 1999. No obstante, todo indica que, desde mediados de 2001, el consumo en Francia se ha rectificado claramente, siendo el descenso en el conjunto de 2001 con relación al año 2000 claramente menos importante de lo previsto (del - 4 % al - 5 %). Del mismo modo, los volúmenes de intercambios, sin llegar a su nivel de origen, se recuperaron claramente.
(14) La evolución de los precios en la producción de carne de vacuno se presenta del modo siguiente. A partir de la crisis de octubre de 2000, los precios bajaron significativamente. Aunque los precios medios de las vacas, a la entrada al matadero, remontaron durante el primer semestre de 2001, permanecieron inferiores a los precios medios del primer semestre de 1999 o de 2000. En especial, a partir del segundo semestre de 2001, los precios volvieron a bajar. Entre septiembre y octubre de 2000 y septiembre y octubre de 2001, la reducción puede calcularse en aproximadamente un 20 % de los precios de entrada al matadero de las vacas de desecho, es decir, las vacas destinadas al sacrificio(11). A principios de octubre de 2001, tras cuatro meses de bajada, los precios de entrada al matadero llegaron a su nivel más bajo a finales de noviembre 2000, en el peor momento de la nueva crisis del sector vacuno(12). Es necesario no obstante destacar que, a causa de la reforma de la Política Agrícola Común en el marco de la "Agenda 2000", los precios de la intervención se redujeron un 13,4 %, como contrapartida al aumento de las ayudas directas a los ganaderos. A partir de la cuadragésimo tercera semana de 2001 (semana del 22 al 28 de octubre de 2001), las estadísticas elaboradas por las federaciones en respuesta a la solicitud de información ponen de manifiesto una recuperación de los precios. Así pues, por ejemplo, la cotización de las vacas de tipo U3(13) a la entrada al matadero pasaron, para 100 kg de canal, de 1941 francos franceses (FRF) a 1956 FRF, posteriormente a 2025 FRF y finalmente a 2034 FRF respectivamente para las semanas 42 (semana anterior a la firma del acuerdo), 43, 44 y 45 de 2001(14).
(15) En cambio, a lo largo del año 2001, los precios al consumo final se mantuvieron estables, o incluso aumentaron ligeramente. Esto se explica en parte por los costes suplementarios vinculados a la ESB que, al menos en Francia, corren a cargo de los intermediarios y se repercuten al consumidor final, o por la pérdida de ingresos sobre determinadas partes del animal que ya no se comercializan(15). También es posible que la reducción de los volúmenes vendidos se haya compensado con un aumento de los márgenes de los distintos operadores que se han producido hasta la venta al consumidor final.
1.4. La organización común de mercados en el sector de la carne de vacuno y las medidas adoptadas para hacer frente a la crisis
1.4.1. Normas generales de la OCM
(16) La organización común de mercados en el sector de la carne de vacuno (en lo sucesivo, denominada "la OCM"), vigente en el momento de los hechos del presente asunto, se basa en el Reglamento (CE) n° 1254/1999 del Consejo (DO L 160 de 26.6.1999, p. 21) (en lo sucesivo, denominado "el Reglamento de base").
(17) Tal como reza el segundo considerando de este Reglamento, "la política agrícola común tiene por objeto alcanzar los objetivos establecidos en el artículo 33 del Tratado". Según este mismo considerando, "por lo que se refiere al sector de la carne de vacuno y a fin de estabilizar los mercados y garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, debe establecerse una serie de medidas relativas al mercado interno que comprendan, en particular, pagos directos a los productores de carne de vacuno, un régimen de ayuda al almacenamiento privado y un sistema de almacenamiento público". La OCM se basa así en un régimen global de pagos directos a los agricultores. El Reglamento de base prevé una serie de primas, tales como la prima por vaca nodriza (artículos 6 y siguientes) y la prima por sacrificio (artículo 11).
(18) En cambio, los mecanismos de intervención pública considerados "no indispensables para equilibrar el mercado" debían suprimirse progresivamente (véase el considerando 20 del Reglamento de base). Así pues, hasta el 30 de junio de 2002, los organismos de intervención nacionales podrían realizar, por medio de adjudicaciones, compras "con el fin de evitar o paliar una importante caída de los precios" (artículo 47 del Reglamento de base). Las licitaciones podrán iniciarse cuando se cumplan simultáneamente las dos condiciones siguientes durante un período de dos semanas consecutivas:
- que el precio medio del mercado comunitario registrado según el modelo comunitario de clasificación(16) de las canales de bovinos pesados sea inferior al 84 % del precio de intervención,
- que el precio medio de mercado registrado según dicho modelo en el Estado miembro o los Estados miembros o regiones de un Estado miembro sea inferior al 80 % del precio de intervención (apartado 3 del artículo 47 del Reglamento de base).
La misma disposición fija el precio de intervención en niveles progresivamente más bajos desde el 1 de enero de 2000 al 30 de junio de 2002.
De conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 47 del Reglamento de base, las compras de la intervención no podrán rebasar, por año y para toda la Comunidad, las 350000 toneladas.
(19) A partir del 1 de julio de 2002, los artículos 26 y 27 del Reglamento de base introdujeron nuevos mecanismos (a saber, respectivamente, una ayuda al almacenamiento privado y un sistema de intervención llamado "red de seguridad"). No obstante, habida cuenta del momento en que sucedieron los hechos del presente asunto, estos mecanismos no son pertinentes.
(20) Las disposiciones de aplicación del Reglamento de base por lo que se refiere a los regímenes de compra de la intervención pública previstos en los artículos 27 y 47 fueron definidas por el Reglamento (CE) n° 562/2000 de la Comisión(17).
(21) Por último, el Reglamento de base prevé que "Se podrán adoptar las medidas necesarias cuando se registre un alza o una caída notable de los precios en el mercado de la Comunidad y dicha situación pueda persistir con la consiguiente perturbación o riesgo de perturbación del mercado" (artículo 38).
1.4.2. Medidas adoptadas para hacer frente a la crisis
(22) Con el fin de hacer frente a la crisis del sector vacuno desde octubre de 2000, las instituciones comunitarias adoptaron distintas medidas.
(23) El Consejo, a propuesta de la Comisión, modificó el Reglamento de base(18). Constatando que el mercado era "gravemente afectado por la pérdida de confianza de los consumidores", consideró que "es necesario establecer medidas para regular el mercado actuando en el volumen de la producción futura" (considerando 1 del Reglamento). Aumentó, en particular, el límite máximo de las compras de la intervención para 2001, de 350000 toneladas a 500000 toneladas.
(24) Por su parte, la Comisión aplicó los instrumentos previstos por el Reglamento de base. Así pues, se hizo uso de los mecanismos de intervención, destinados a retirar del mercado determinadas cantidades de bovinos, con el fin de estabilizar la oferta en relación con la demanda. Por otra parte, las normas sobre este tema se modificaron con el fin de ampliar el ámbito de aplicación. Por ejemplo, a título de excepción, se aceptaron para la intervención productos que no lo estaban hasta entonces o canales de un peso superior al hasta entonces autorizado(19). Estos mecanismos de excepciones se prorrogaron a lo largo de año 2001 y principios de 2002(20).
(25) Por otra parte, sobre la base del artículo 38 del Reglamento de base (véase el considerando 21 de la presente Decisión), la Comisión adoptó nuevos instrumentos de carácter excepcional.
(26) En primer lugar, la Comisión adoptó el 18 de diciembre de 2000 el Reglamento (CE) n° 2777/2000, por el que se adoptan medidas excepcionales de apoyo al mercado de la carne de vacuno(21), aplicable sólo durante el primer semestre de 2001. El considerando 1 de este Reglamento señala que "El mercado comunitario de la carne de vacuno está atravesando actualmente una profunda crisis debido a la falta de confianza de los consumidores en ese tipo de carne"; describe el descenso del consumo y la importante reducción de los precios. El Reglamento instauró en consecuencia una medida excepcional, según lo dispuesto en el artículo 38 del Reglamento de base. Se trataba de establecer, bajo determinadas condiciones, un régimen de compra de animales vivos, que posteriormente se sacrificarían y destruirían, evitando así la aparición de excedentes en el mercado. El Reglamento (CE) n° 2777/2000 precisaba que la Comunidad cofinanciaría este mecanismo de compra hasta un máximo del 70 %.
(27) En segundo lugar, el 3 de abril de 2001, la Comisión adoptó el Reglamento (CE) n° 690/2001 relativo a medidas especiales de apoyo al mercado en el sector de la carne de vacuno(22). Este Reglamento introduce un mecanismo de compra, mediante licitación, de canales o medias canales. En virtud de este mecanismo, cuando se reúnen determinadas condiciones de precio, se inician procedimientos de licitación en los Estados miembros. La carne comprada por las autoridades competentes de los Estados miembros al término de la licitación (y cofinanciada por la Comunidad hasta un máximo del 70 %) se destruye o se almacena para su utilización, en particular, en el marco de la ayuda humanitaria. Este Reglamento, que debía expirar a finales de diciembre 2001, se prorrogó hasta marzo de 2002(23), "a fin de evitar otro derrumbamiento del mercado de la carne de vaca" (considerando 2).
(28) En total, en el año siguiente al principio de la segunda crisis de las vacas locas, se sacaron así del mercado más de 750000 toneladas de carne, lo que representa más del 10 % del consumo anual en Europa(24).
(29) Por último, en aplicación de las normas comunitarias relativas a las ayudas estatales, la Comisión autorizó a varios Estados miembros a conceder subvenciones al sector vacuno. Así pues, el 25 de julio de 2001, la Comisión declaró compatible con la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado una ayuda del Estado francés a los ganaderos afectados por la crisis de la EEB, por un importe de 267 millones EUR(25). Mediante Decisión de 3 de abril de 2002(26), la Comisión declaró compatible con la misma disposición del Tratado una nueva medida de ayudas del Estado francés a los agricultores afectados por la crisis del sector, por un importe de 75,5 millones EUR. El Estado francés fue el Estado miembro que más ayudas directas concedió a los agricultores con el fin de hacer frente a la crisis de octubre de 2000.
1.5. La situación previa al acuerdo de 24 de octubre de 2001
(30) A pesar de estas medidas de estabilización del mercado, consideradas insuficientes por los agricultores, que cuestionan el distinto grado de aplicación en los distintos Estados miembros, las relaciones entre agricultores y mataderos en Francia estuvieron tensas durante los meses de septiembre y octubre de 2001. En aquella época, en la mayor parte del territorio francés, grupos de agricultores detuvieron ilegalmente camiones con el fin de comprobar el origen de la carne transportada. En los documentos de los sindicatos agrícolas, estas interceptaciones ilegales se suelen calificar de "controles". Además, los mataderos fueron objeto de bloqueos por parte de los agricultores, que impedían las entradas o salidas del matadero y/o comprobaban el origen geográfico de las carnes. En sucesivas ocasiones, la prensa se hizo eco de estas manifestaciones y de sus consecuencias(27). En la mayoría de los casos, las carnes se perdían, pues se estropeaban después de varios días de bloqueo, e incluso la carne de origen no francés se incendiaba. A veces, estas manifestaciones acabaron con destrucciones de materiales, en algunas ocasiones en proporciones muy importantes. De esta manera, el 15 de octubre de 2001, los agricultores saquearon los locales de dos establecimientos del departamento de Ille-et-Vilaine y destruyeron varias toneladas de carne(28).
(31) Estas manifestaciones y bloqueos de los mataderos abundaron especialmente a mediados de octubre de 2001, afectando a establecimientos en todo el territorio francés. Como contrapartida al desbloqueo, los manifestantes exigieron compromisos por parte de los mataderos, como la suspensión de las importaciones o la aplicación de un modelo de precios llamado modelo sindical. Resultó, en efecto, que a mediados de octubre de 2001, a fin de luchar contra el bajo nivel de los precios, la FNB decidió definir un modelo de precios de entrada al matadero, aplicable a las vacas de desecho, "debido a la importancia de esta categoría"(29). La aplicación de este modelo implicaba la coordinación de varias acciones, entre las que figuraban acciones contra las importaciones, en particular en el sector de la "restauración fuera del domicilio"(30), dado que los restaurantes de empresa y las cantinas eran grandes consumidores de carne importada, más barata(31). Algunos días después de la adopción de este modelo a nivel nacional, la FNB llamó a la movilización sindical para su aplicación. Esto implicaba no sólo una difusión a través de la prensa(32), sino también reuniones con los mataderos "para lograr la adopción de este modelo"(33). De hecho, varios mataderos importantes de la región Pays de Loire aceptaron la aplicación del modelo a partir del 22 de octubre de 2001, tras varios días de bloqueo de su empresa(34). Con motivo de la firma de uno de estos acuerdos, el Vicepresidente de la FNB destacó su carácter "histórico", en el sentido que "los precios de la carne de vacuno siempre se habían fijado en función de la oferta y la demanda" y que "por primera vez, un modelo de precios mínimos determinaría el curso del mercado"(35). La prensa describió la existencia de tales acuerdos locales, destacando que incluían también una cláusula de suspensión de las importaciones hasta el 31 de diciembre de 2001(36).
(32) El expediente pone de manifiesto que, a propuesta de la FNB, el 16 de octubre de 2001, esta federación, la FNSEA, la FNPL y el CNJA discutieron la introducción de un modelo de precios(37). Las cuatro federaciones manifestaron su acuerdo sobre esta prioridad(38). En esta fecha, también se discutió el modelo con las "federaciones del sector" pero sin llegar a un acuerdo(39). Una nueva reunión tuvo lugar el 23 de octubre de 2001 con el fin de obtener "la aplicación del modelo definido por la Mesa de la FNB", pero no se llegó a adoptar un acuerdo(40). En un cuaderno de notas manuscritas del director de la FNB, figura por escrito que el presidente de la FNCBV y el representante de la FNICGV indicaron no tener mandato para negociar un modelo de precios; también se menciona, a continuación de su nombre, que "el problema es el excedente oferta/demanda" y que "no se puede vivir en un mercado artificial"(41).
(33) El 24 de octubre de 2001, a petición del Ministro de Agricultura, tuvo lugar una nueva reunión. El Ministro no ocultó el apoyo que daba a los debates que se celebraban entre las seis federaciones en cuestión, debates que tuvieron lugar, al menos en parte, en los locales del Ministerio. De esta manera, el Ministro declaró a la Asamblea nacional francesa, el 24 de octubre de 2001, lo siguiente: "he tomado la iniciativa de reunir esta mañana a las ocho y media a los interprofesionales, con el fin de poner a todo el mundo frente a sus propias responsabilidades. Desde entonces, la gente negocia con la ayuda del Ministerio, que trata de engrasar los engranajes. Desearía obtener empresas que se encuentren en el mercado descendente y que se comprometan a cesar sus compras en el extranjero durante algunas semanas, o incluso algunos meses. Es cierto que no puedo obligarlas, y el Estado tampoco. No obstante, (...) si estas empresas dejasen de importar durante dos, tres o seis meses, el tiempo de agotar nuestras existencias, ello sería un acto de civismo". El Ministro prosiguió: "querría lograr que unos y otros se pusiesen de acuerdo sobre un modelo de precios de compra equitativo"(42).
(34) En las notas manuscritas del director de la FNB relativas a esta reunión, bajo el título "nego. Ministerio", se indica en el preámbulo: "Ministro: - detención de las importaciones; - es necesario un modelo; - aporto fondos si es necesario"(43).
(35) Unas declaraciones del presidente de la FNCBV indican que éste apoyó activamente la celebración del acuerdo. Así pues, en un artículo publicado por el diario Ouest France el 31 de octubre de 2001, el presidente de la FNCBV explica lo siguiente: "hemos tomado una parte esencial para hacer que se acepte el principio de un modelo de precios"(44). Del mismo modo, en una nota de 9 de noviembre de 2001 enviada por el presidente de la FNCBV al presidente de la FNSEA, se indica que "la FNCBV tomó parte activa en las negociaciones del 24 de octubre que concluyeron con el acuerdo sobre un modelo de precios mínimos para las vacas"; el presidente destaca: "pienso que, con mi federación, he contribuido en gran medida"(45).
1.6. Las disposiciones del acuerdo de 24 de octubre de 2001
(36) A raíz de la reunión de 24 de octubre de 2001, se celebró un acuerdo entre la FNSEA, la FNB, la FNPL, el CNJA, la FNICGV y la FNCBV.
1.6.1. Contenido del acuerdo
(37) El acuerdo celebrado entre estas seis federaciones el 24 de octubre de 2001 [pero firmado formalmente el día siguiente(46)] consta de dos apartados.
(38) El primero se refiere a un "compromiso provisional de suspensión de las importaciones". Este compromiso no implica un límite en cuanto al tipo de carne de vacuno al que se aplica. Contempla por tanto todo tipo de importaciones de carne de vacuno, lo que confirman algunos documentos encontrados por la Comisión en las comprobaciones realizadas. Así pues, en las notas manuscritas del director de la FNB, se lee, con respecto a la rueda de prensa del presidente de la FNSEA de 25 de octubre de 2001: "suspensión de todas las importaciones"(47). También figura, con respecto a un proyecto de respuesta a la solicitud de información de la Comisión: "tipos de carnes afectadas por el acuerdo: - modelos de precios: canal de las vacas de desecho; - compromiso de suspensión temporal de las importaciones: conjunto de productos de carne de vacuno"(48). De hecho, los elementos del expediente, resultantes en particular de artículos de prensa, que describen los "controles" realizados por los agricultores sobre el origen geográfico de las carnes no indican que se haya hecho ninguna distinción según el tipo de carne de vacuno.
(39) El segundo aspecto del acuerdo se refiere a los precios. Consiste en efecto en un "compromiso de aplicación del modelo de precios de compra a la entrada al matadero de las vacas de desecho" según las modalidades definidas en el acuerdo. A ello sigue una lista de precios por kilo para algunas categorías de vacas (principalmente las vacas de categorías U y R); para otras categorías, el acuerdo precisa el método de cálculo del precio que debe aplicarse, en función del precio resultante de la compra especial(49). Dado que este último se fija cada 15 días, los precios del modelo están adaptados de hecho a partir de mediados de noviembre de 2001(50).
(40) Esquemáticamente, los precios así fijados eran de un 10 a un 15 % superiores a las cotizaciones de la semana anterior(51).
1.6.2. Duración del acuerdo
(41) El acuerdo debía entrar en vigor el 29 de octubre de 2001 y permanecer hasta el 30 de noviembre siguiente. Si bien el acuerdo no precisa nada sobre las modalidades de su prórroga, queda claro que las partes preveían su renovación más allá del 1 de diciembre. El Ministro francés de Agricultura, por otra parte, dejó claramente entender ante la Asamblea nacional francesa, en la primera sesión de 24 de octubre de 2001, es decir, cuando el acuerdo era objeto de debate, que la suspensión de las importaciones debería poder prolongarse durante "dos, tres o seis meses", y también que "[él] desearía obtener empresas que se encuentren en el mercado descendente y que se comprometan a cesar sus compras en el extranjero durante algunas semanas, o incluso algunos meses"(52). Varios documentos ponen de manifiesto que tal era la intención de las partes o al menos de algunas de ellas. Entre estos documentos figuran los siguientes:
- unas notas manuscritas del director de la FNB con motivo de una rueda de prensa del presidente de la FNSEA el 25 de octubre de 2001 incluyen la siguiente mención: "efecto el lunes... y hasta el 30 de noviembre. Ya se ha previsto una reunión para entonces"(53),
- en estas mismas notas manuscritas, en una página sin fecha pero escrita probablemente entre el 9 y el 12 de noviembre de 2001, habida cuenta del contexto, se indica, bajo el título "importaciones": "no prorrogar en el nuevo acuerdo de diciembre"(54),
- en una nota de la FNSEA de 7 de noviembre de 2001, figura lo siguiente: "se ha programado una reunión con las empresas (el 20 de noviembre por noche?) para hacer balance del acuerdo y preparar su renovación después del 30 de noviembre"(55),
- en una nota común a las cuatro federaciones agrícolas con fecha de 8 de noviembre de 2001 y enviada a las organizaciones sindicales tanto locales como sectoriales, se indica explícitamente lo siguiente: "con el fin de preparar la prolongación de este modelo de precios después del 30 de noviembre de 2001, nos parece indispensable disponer de toda la información relativa a las acciones realizadas, las dificultades encontradas y los resultados obtenidos en los departamentos para permitir la buena aplicación del modelo"(56),
- en una nota encontrada en el despacho del presidente de la FNSEA, sin fecha pero posterior al 9 de noviembre de 2001, puesto que en ella se hace referencia a la solicitud de información de la Comisión, se dice a propósito del modelo, que "su prórroga se discutirá el 27 de noviembre"(57),
- una nota de la FNB del 30 de octubre de 2001 lleva anotaciones manuscritas sin fecha, que detallan una propuesta de la FNPL que debería tenerse en cuenta "para la prórroga del modelo"(58),
- con motivo de la reunión del Consejo nacional de la FNPL de 26 de noviembre de 2001, el Secretario General de esta federación declaró que "mantener el acuerdo sobre el modelo de precios mínimos después del 31 de noviembre de 2001 es un reto importante"(59).
1.6.3. Reacciones a la celebración del acuerdo y "protocolo de Rungis" de 31 de octubre de 2001
(42) En un comunicado de prensa del Ministerio de Agricultura de 24 de octubre de 2001, se indica que el Ministro de Agricultura "acoge con gran satisfacción el acuerdo firmado (...) que había deseado, provocado y fomentado" y "felicita a los signatarios por su gran sentido de la responsabilidad"(60).
(43) En un mensaje enviado a sus miembros el 24 de octubre de 2001, el presidente de la FNICGV se expresó en estos términos: "el Ministro de Agricultura, que nos ha reunido esta mañana, desea que lleguemos a un acuerdo con los ganaderos tras una larga y dura jornada de negociación"(61). El presidente de la FNCBV, por su parte, hizo las siguientes observaciones, publicadas en el Ouest France de 30 de octubre de 2001: "el propio Ministro se comprometió en esta dirección indicando que procuraría que las autoridades públicas no impugnasen un acuerdo al que en otro tiempo se habría opuesto la DGCCRF"(62).
(44) Las reacciones de las partes privadas tras la firma del acuerdo fueron numerosas. Así pues, algunos miembros de la FNICGV, parte de cuya actividad estaba directamente vinculada a la importación, se mostraron muy críticos respecto al aspecto del acuerdo relativo a la suspensión de las importaciones(63). Una nota del presidente de la FNICGV a sus miembros, de 31 de octubre de 2001, describe un encuentro que debía producirse el mismo día con "una delegación de representantes de empresas holandesas y alemanas"(64). Del mismo modo, federaciones agrícolas alemanas, belgas, británicas, españolas y neerlandesas expresaron su descontento ante este aspecto del acuerdo, que denunciaron. Así pues, en una reunión entre el vicepresidente y el director de la FNB y una delegación de empresas y federaciones agrícolas alemana y holandesa, que probablemente tuvo lugar el 31 de octubre de 2001(65), esta delegación pidió urgentemente que cesase la suspensión de las importaciones(66). Un importador/exportador belgoneerlandés indicó con este motivo que, como medida de represalia, existía el riesgo de boicoteo de los productos franceses(67). Varias federaciones agrícolas escribieron asimismo a los representantes franceses para quejarse(68). Con motivo de una reunión del Comité de las organizaciones profesionales agrícolas de la Unión Europea ("COPA") el 20 de noviembre de 2001, algunas federaciones de otros Estados miembros expresaron de nuevo su descontento, destacando en particular que el cierre de las fronteras no resolvería la crisis del sector vacuno(69). Por último, las federaciones de operadores de sectores de los mercados descendentes se mostraron severas respecto a este acuerdo, tanto en los aspectos relativos a los precios como a las importaciones(70). Por otra parte, la Unión europea del comercio de ganado y carne ("UECBV") escribió a la Comisión el 16 de enero de 2002 para denunciar el acuerdo y el perjuicio sufrido a causa del bloqueo de los mataderos de algunos de sus miembros.
(45) El 31 de octubre de 2001 tuvo lugar en Rungis una nueva reunión entre los signatarios del acuerdo, por iniciativa de la FNICGV(71), preocupada por las dificultades que tenían sus miembros para respetar el compromiso de suspensión provisional de las importaciones. Las federaciones signatarias del acuerdo de 24 de octubre de 2001 alcanzaron entonces un nuevo compromiso (el "protocolo de Rungis"), que reza como sigue: "En la situación de crisis sin precedentes que viven los productores, los representantes de los ganaderos solicitan firmemente a los importadores exportadores que tomen conciencia de la gravedad de la crisis. En respuesta, los importadores exportadores se comprometen a demostrar solidaridad"(72).
1.7. La renovación del acuerdo después de finales de noviembre
1.7.1. La preparación de la prórroga del acuerdo
(46) Como ya se dijo, el acuerdo de 24 de octubre de 2001 se celebró inicialmente por un período que expiraba el 30 de noviembre de 2001. No obstante, quedaba claro que estaba prevista la renovación del acuerdo (véase el considerando 41 de la presente Decisión).
(47) Los documentos en posesión de la Comisión ponen de manifiesto que, a partir de mediados de noviembre, se planteó la cuestión del curso que debía reservarse al acuerdo.
(48) Así pues, en las notas manuscritas del director de la FNB, encontradas por la Comisión en la comprobación efectuada en los locales de esta federación, puede leerse, bajo el título "futuro del acuerdo"(73) el texto siguiente: "importaciones: imposible renunciar. ¿Qué consignas para las acciones (...) Qué 'discurso oficial'? ¿Es necesario mencionar públicamente la incautación COM? Sí. Esperamos un comportamiento 'cívico' y 'preocupado info conso', 'activos sector de proximidad'". Bajo el subtítulo "precios", se indica, en particular: "difícil renunciar escritos. Ponerse de acuerdo (?). ¿Cómo organizar presión? (...) experiencia JB-PDL: ¡recomendaciones! Recomendación FNB: seguimos considerando, después de denunciar el acuerdo, que es legítimo que el ganadero obtenga los precios del modelo"(74).
(49) Con respecto a un debate que tuvo lugar el 20 de noviembre de 2001 (el documento no permite identificar a los participantes), el director de la FNB señala en particular lo siguiente: "hacer un acoso permanente: presencia continua. Sin mediatización. Seguir con la importación (...). Importaciones: no volver a decirlo, ni a escribirlo"(75).
(50) Las notas manuscritas del director de la FNB hacen también referencia a debates sin fecha, pero que, habida cuenta del contexto, debieron tener lugar entre el 22 y el 27 de noviembre de 2001. Bajo el título general "Acuerdo de sector: ¿qué perspectivas después de finales de noviembre?", figura lo siguiente: "vía 1: proseguir con acuerdo escrito: denegación FNICGV, pb Comisión. Vía 2: evolucionar sobre el acuerdo"(76).
(51) Algunos documentos ponen de manifiesto que, hasta una fecha muy avanzada en el mes de noviembre, se preveía la hipótesis de una renovación.
(52) Así pues, un correo electrónico de 28 de noviembre de 2001, enviado por un representante de la FRSEA Bretaña a la FNB y a los presidentes de las federaciones locales de su región señala lo siguiente: "continuación del modelo en las próximas semanas: todos los mataderos entrevistados se declararon dispuestos a mantener el modelo siempre que todos los operadores se comprometieran al mismo tiempo"(77).
(53) Otro correo electrónico enviado a la FNB el 26 de noviembre de 2001 procedente del departamento de Côtes-d'Armor lleva el mensaje siguiente: tras indicar que el modelo "se aplica correctamente" en tres mataderos visitados, continúa: "estos mataderos se han comprometido a proseguir la aplicación del modelo si a nivel nacional los interprofesionales prorrogan su compromiso respecto a la aplicación de este modelo. Esperamos que las negociaciones de mañana tengan éxito y que podamos volver a pedirles que se comprometan en su aplicación"(78).
1.7.2. La no renovación anunciada del acuerdo
(54) El 19 de noviembre de 2001, esto es, algunos días después de la recepción de la solicitud de información enviada por la Comisión (véase el considerando 3 de la presente Decisión), el presidente de la FNICGV, consciente de los riesgos de multas que pesaban sobre los miembros de esta federación por la infracción de las normas de competencia, informó al presidente de la FNSEA que se veía "obligado a anticipar a ese día la fecha final de aplicación del acuerdo inicialmente prevista para el 30 de noviembre de 2001"(79).
(55) En respuesta a la carta de advertencia de la Comisión de 26 de noviembre de 2001 (véase el considerando 4 de la presente Decisión), todas las federaciones respondieron que el acuerdo de 24 de octubre de 2001 no se prorrogaría más allá del 30 de noviembre, y todas ellas destacaron que el acuerdo ya había sido denunciado días antes por una de las partes.
(56) Un documento procedente de la FNICGV y titulado "info flash", de 30 de noviembre de 2001, describe una reunión de 29 de noviembre de 2001. En él se indica lo siguiente: "El modelo de precios de compra mínimos de las vacas de desecho celebrado el 24 de octubre de 2001 no se ha prorrogado y no se prorrogará. Tal es la conclusión de la reunión celebrada ayer en París en presencia de los signatarios de este acuerdo"(80).
1.7.3. La reunión del 29 de noviembre de 2001
(57) Las notas manuscritas del director de la FNB, encontradas en la comprobación realizada en la sede de esta federación, incluyen algunos pasajes relativos a esta reunión. En una página que lleva arriba a la derecha la mención encuadrada "reunión jueves 29 de noviembre 8h00" (habida cuenta del contexto, se trata probablemente de notas tomadas en la preparación de la reunión de 29 de noviembre), figura lo siguiente: "negociar los modelos de precios a escala regional. Respuesta a la Comisión. OK, se admite la no prórroga del acuerdo. Modelo de recomendaciones: ¿se pone por escrito? En el Diario sindical: sí (en forma de recomendaciones)... Hablar de precios indicadores"(81). Con respecto al modelo: "no puede prorrogarse tal como está, habida cuenta de su carácter reprensible. Que continúe la presión para aplicar los precios de intervención (de hecho, es aplicar el modelo). Sin comunicarse como locos"(82).
(58) Las notas manuscritas describen a continuación acontecimientos, en una página que lleva por título arriba a la derecha "discusión 29 de noviembre de 2001" seguido de una serie de iniciales [la Comisión no puede identificar a todos los participantes, pero algunas iniciales corresponden manifiestamente a dos de los vicepresidentes, al director y al secretario general de la FNB, al director de la FNPL que había sido signatario del protocolo de Rungis en nombre de esta federación, al presidente de la FNCBV y al presidente de la FNICGV. Otras dos iniciales corresponden probablemente a los representantes del CNJA(83)]. Posteriormente se indica en sucesivas ocasiones que es necesario "continuar"(84). Luego, junto a las iniciales del presidente de la FNICGV, se menciona: "acuerdo firmado: no se podrá continuar. OK para el respeto de un precio fijado para la retirada". Siguen una serie de cifras con una mención al margen subrayada: "OK acuerdo"(85).
(59) La siguiente página manuscrita contiene una serie de expresiones: "precio orientativo, precio remunerador, precio de objetivo, precio de objetivo ganadero, precio objetivo, objetivo ganadero". A ello sigue la mención de las iniciales del presidente de la FNICGV y los términos: "no escribiré nada/tel.". Posteriormente, bajo el subtítulo "com. Prensa", se indica: "modelo = anti CEE por tanto se detiene, pero se actúa para recomendación de precios, nosotros ganaderos, objetivos sindicales"(86).
(60) Por último, bajo el título "síntesis", figura lo siguiente: "'acuerdo' (oral/tel.) para respeto de los 'precios objetivo ganadero'", mención seguida de algunos precios para determinadas calidades de carne. "Cómo: mediante la acción sindical, recomendaciones/previsiones"(87). Otra página manuscrita lleva la mención "de común acuerdo, no se comunicará más por escrito"(88). Otro documento manuscrito sin fecha (pero posterior al 27 de noviembre de 2001) incluye la mención siguiente, tras la palabra "atención": "'prudencia con los escritos' acuerdo"(89).
(61) Algunas páginas manuscritas reflejan las dificultades de comprensión por parte de los representantes locales(90). La FNB por otra parte organizó una conferencia telefónica el 4 de diciembre de 2001 con sus animadores regionales, con el fin de exponer "el enfoque de los 'precios objetivos' de la carne de vacuno"(91).
(62) Otras notas manuscritas rezan como sigue: "'acuerdo [ otros términos imperativos] sobre el respeto del precio de objetivo sindical'. (...) Reconocer en la prensa el civismo de los mataderos (citar los buenos). 'Acuerdo para subir la moral del mercado'. Recomendaciones sindicales"(92).
(63) En una entrevista concedida por el vicepresidente de la FNB el 4 de diciembre de 2001, disponible en el sitio Internet de la FNSEA, éste declara: "la semana pasada, hicimos hincapié en el interés de este modelo para detener la espiral de precios a la baja. Las empresas reconocen su impacto, pero quieren al mismo tiempo ajustarse a las recomendaciones de Bruselas. En adelante, no hablaremos ya de acuerdo interprofesional sobre un modelo sino de objetivo en términos de precios tope. Seguimos reivindicando el concepto de modelo sindical". A la pregunta "¿recibieron todas las empresas un mensaje en el que se les pedía que mantuviesen las tarifas discutidas?", el vicepresidente de la FNB responde: "no hay nada escrito sobre este nuevo 'acuerdo'. Sólo palabras. Pero de un alcance excesivamente importante. Los representantes de las empresas a nivel nacional comunicaron también oralmente el contenido de nuestras discusiones". Por último, sobre las disposiciones de aplicación, el vicepresidente indica lo siguiente: "En cuanto a los precios, deben ajustarse a los discutidos la semana pasada. Si no sucede así, bloquearemos los mataderos en cuestión. Por otra parte, desde el martes, cuatro delegaciones han pedido de nuevo cuentas a los cuatro mataderos vendeanos. Les hemos preguntado si habían recibido las consignas de sus estructuras nacionales idénticas a las nuestras. Veremos el peso de las palabras después del choque de los escritos"(93).
(64) Asimismo, en un documento de 5 de diciembre de 2001, accesible en el sitio Internet de la FDSEA de Vendée y reproducido en el de la FNSEA figura lo siguiente: "el acuerdo verbal ratificado el pasado fin de semana por el sector vacuno tarda en encontrar una aplicación concreta in situ. Como hace un mes. Los mataderos recalcitrantes siguen siendo los mismos. Es cierto que ya no se habla de acuerdo interprofesional. 'De acuerdo', explica la FDSEA, 'pero nosotros transformamos este modelo firmado hace un mes en un auténtico modelo sindical mediante la obligación de aplicar estos precios tope en todo el territorio'. Todo el sector debía comunicar este 'acuerdo' al principio de la semana". Tras subrayar que en una visita a un matadero, el responsable indicó "no haber recibido nada de sus autoridades nacionales", el documento prosigue: "en cuanto a la aplicación inmediata y total de este modelo en todo el territorio, los mataderos pueden fiarse de las FDSEA. 'El lunes, si nada se desbloquea, bloquearemos de nuevo'. La FNSEA insta a todos los departamentos a que hagan lo mismo". Tras mencionar las discusiones entre los manifestantes y un matadero, el documento precisa: "los responsables del matadero se entrevistaron con (el presidente de la FNICGV). Este último confirmó las discusiones de la semana pasada". Por último, citando a un dirigente de la FDSEA de Vendée, la nota prosigue: "Todos los animales sacrificados en el departamento que no corresponden a nuestro modelo de precios tope, deberán comunicarse por fax a la FDSEA. En función de estos elementos, decidiremos o no el bloqueo de las empresas en cuestión. Los responsables vendeanos transmitieron con fuerza y convicción este mensaje a los todas las FDSEA reunidas en París hasta el jueves. El modelo sigue existiendo. A falta de ser interprofesional, sigue siendo sindical. Hasta el final"(94).
1.7.4. La reunión de 5 de diciembre de 2001
(65) El 5 de diciembre de 2001 se celebró un "día nacional de la carne de vacuno", organizado por la FNSEA(95). La tarde se dedicó a una mesa redonda(96), en la que participaron representantes de los distintos signatarios del acuerdo de 24 de octubre de 2001.
(66) El texto de un correo electrónico de 6 de diciembre de 2001 enviado por un representante de la FRSEA de Bretaña a los presidentes de las FDSEA de su región, y encontrado por la Comisión en la comprobación efectuada en la FNSEA, reza como sigue: "a raíz de la reunión de ayer, de las discusiones se desprende la existencia de tres prioridades: garantizar niveles de precios mínimos sobre las hembras, liberar los mercados y reflexionar sobre el control. Sobre el primer punto, si bien ya no hay acuerdo de precio oficial por las razones alegadas en mi último mensaje, todo el mundo se ha puesto de acuerdo sobre la necesidad de mantener, mediante la presión sindical, [sic] los precios de las hembras en el modelo de precios preexistente, actualizándolos en función de los precios determinados en la compra especial (...) Sobre este aspecto de los precios mínimos, los presidentes nacionales de la FNICGV y la FNCBV se declararon conscientes de la necesidad de mantener los precios de mercado y de compartirlos con sus miembros. Sin embargo, no tendremos ningún acuerdo escrito sobre este punto y el mantenimiento de los precios dependerá de nuestra capacidad para mantener suficiente presión en el sector. Por ello, les propongo que a partir de este fin de semana se pongan en contacto (telefónico o por delegación) con los mataderos de su departamento con el fin de asegurarse de su compromiso de mantener los precios sobre la base preexistente y actualizada y advertirles de la acción sindical que podremos aplicar a partir de la próxima semana en caso de incumplimiento de este compromiso"(97).
(67) En una nota informativa semanal de la FNPL, el día nacional de la carne de vacuno se resume del siguiente modo: "un día sindical que ha evitado la guerra leche-carne, ha ratificado la continuación del modelo y ha permitido a muchos participantes expresarse. El grueso de la mañana se dedicó a la presentación de la instauración y aplicación de los distintos modelos (terneros de recría, JB en país del Loira y vacas). Globalmente el mantenimiento del modelo es necesario y pasa incluso por la presión sindical si hay problemas de aplicación. No obstante, este modelo es una etapa intermedia, y su objetivo consiste en hacer que se corresponda la producción con el mercado (...) La tarde se dedicó a la mesa redonda. Los representantes de los mataderos (los presidentes de la FNCBV y la FNICGV) publican la prórroga del modelo no escrito". Bajo el título "problema aplicación del modelo VB", reza lo siguiente: "un matadero (del departamento de Saône-et-Loire) no aplica el modelo, considera inadmisibles las pretensiones de los productores y amenaza, en caso de acciones sindicales, con alertar a las autoridades públicas y a la Comisión Europea. El mensaje (del presidente de la FNICGV) no parece claro ni firme!"(98).
(68) En las notas manuscritas del director de la FNB, copiadas por la Comisión en la comprobación efectuada en los locales de esta asociación, se dedican seis páginas al día nacional de 5 de diciembre de 2001(99). Por lo que respecta a las importaciones, se indica "dejemos de decir 'contra las importaciones', vayamos por la RHD"(100). Tras las iniciales del presidente de la FNSEA, figura lo siguiente: "un error: haber puesto por escrito la suspensión de las importaciones, pero nos ha reprendido Bruselas y otros del COPA. Sin escribirlo, continuemos con los 'precios de objetivo' o precios por debajo de los cuales no se desea que [bajen] los precios. Tenemos la certeza de que los socios sector se comprometen en la política de precios". Y se añade: "prohibido escribir"(101).
(69) Sobre la mesa redonda de 5 de diciembre de 2001, figura bajo el título "acuerdo de 25 de octubre", tras las iniciales del secretario general de la FNB: "objetivo sindical: continuar". Siguen los comentarios de los presidentes de las FNCBV y la FNICGV. Sobre el primero se escribe lo siguiente: "no se puede volver a escribir, pero sí continuar". Sobre el segundo: "mantendremos el compromiso sobre el PAS (precio de compra especial). Mensaje pasado a nuestras empresas. Y en consecuencia de + 30 a + 40 cts. De manera informal, el modelo continuará". Posteriormente, de nuevo, el presidente de la FNCBV: "sí OK. Pero es necesario que todos lo apliquen"(102). Por último, en conclusión, bajo las iniciales del presidente de la FNSEA, se indica: "el modelo no se detiene. Pero no por escrito, sino de hecho. Iremos a ver a quienes no entiendan"(103).
(70) En el mismo orden de ideas, en una nota de 14 de diciembre de 2001, publicada en el sitio Internet de la FDSEA del Marne, el presidente de la FDB de este departamento se expresa en estos términos: "puesto que el acuerdo firmado es contrario a la normativa europea, lo aplicaremos sin firma (...) El primero que salga del camino trazado deberá volver a ser encaminado"(104).
1.8. Aplicación del acuerdo
1.8.1. Generalidades
(71) Tal como resulta de sus propios términos, el documento concluido el 24 de octubre de 2001 entre las seis federaciones constituía un "acuerdo" que implicaba por su parte "compromisos" adoptados en nombre de las federaciones. El hecho de que éstas se considerasen vinculadas por este compromiso se desprende por otra parte de los comunicados que emitieron inmediatamente después de la celebración del acuerdo. Así pues, el 25 de octubre de 2001, las cuatro federaciones agrícolas enviaron una nota a los representantes de todas las federaciones locales y sectoriales, donde se habla del "acuerdo" concluido y se precisa lo siguiente: "cada uno de nosotros debe prestar en adelante mucha atención a una estricta aplicación de este acuerdo en el conjunto del territorio, a partir del próximo lunes"(105). Del mismo modo, el fax del presidente de la FNICGV a sus miembros el 24 de octubre de 2001 no deja ninguna duda sobre la existencia de un acuerdo cuya aplicación parecía obligatoria(106). Así es, por otra parte, como los operadores han entendido este acuerdo. Un acta elaborada el 24 de octubre de 2001 a petición de un matadero de Saône-et-Loire informa de que el representante de la FDSEA quería celebrar un acuerdo local con este matadero; éste "precisó que era inútil puesto que los acuerdos nacionales eran válidos en todo el territorio"(107). Del mismo modo, un miembro de la FNICGV respondió al citado fax del presidente de esta federación que tomaba buena nota de este acuerdo (que impugnaba, por otra parte) e indicaba que "adoptaría las disposiciones necesarias para adecuarse a él sin demora"(108).
(72) Por su parte, las federaciones agrícolas invitaron inmediatamente a sus miembros a difundir en la medida de lo posible el modelo de precios adoptado, a garantizar su aplicación(109) y a indicar sin demora cualquier caso de no aplicación del modelo de precios(110). El presidente de la FDSEA de Vendée declaró en una entrevista publicada el 2 de noviembre de 2001 en el diario La Vendée agricole: "el tiempo de las discusiones ya ha pasado. Las federaciones nacionales han firmado el acuerdo con la FNSEA y sus asociaciones especializadas el 25 de octubre a las 9h. En adelante este modelo se aplicará en todo el territorio y para todas las empresas"(111).
(73) Por otra parte, con el fin de "ratificar" el acuerdo nacional in situ, se celebraron numerosos acuerdos locales(112). Se trataba de acuerdos celebrados entre las federaciones locales de agricultores (en general a nivel departamental) con uno o más mataderos individuales. La celebración de estos acuerdos, como contrapartida al desbloqueo de los mataderos, se produjo inmediatamente después de la firma del acuerdo nacional, y también a lo largo del mes de noviembre. A veces, sólo se adoptaron acuerdos verbales de respetar el acuerdo nacional(113).
(74) En general, los documentos del expediente ponen de manifiesto que estos acuerdos locales eran copias conformes del acuerdo nacional de 24 de octubre de 2001(114). Cuando no se concluían acuerdos locales, los mataderos se exponían a bloqueos de sus herramientas industriales, hasta la obtención de la firma(115). En algunos casos, los mataderos no cedieron y obtuvieron de las autoridades judiciales francesas sentencias de expulsión(116).
(75) No obstante, en algunos casos, estos acuerdos iban más allá de lo previsto. En particular, mientras que el aspecto del acuerdo de 24 de octubre de 2001 relativo a la suspensión de las importaciones fue reformulado por el protocolo de Rungis de 31 de octubre de 2001, el expediente pone de manifiesto que los acuerdos locales que se celebraron en el mes de noviembre seguían implicando, sin embargo, explícitamente, una prohibición provisional de importar(117). En un caso conocido por la Comisión, el acuerdo local fue celebrado por otras partes del sector, tales como el sindicato local de comerciantes de ganado(118).
(76) Inmediatamente después de la firma del acuerdo nacional, parece que se discutió la cuestión de la implicación de los sectores en los mercados descendentes. En particular, se preveía la implicación de los sectores de la gran distribución y de la restauración colectiva. Los documentos del expediente no permiten no obstante concluir que estos sectores habrían estado implicados en la adopción o la aplicación del modelo(119). En sus respuestas a las solicitudes de información de la Comisión, de 9 de noviembre de 2001, las federaciones confirmaron no disponer de documentos intercambiados con los distribuidores con respecto al acuerdo en cuestión.
1.8.2. Las importaciones
(77) Tal como se ha mencionado anteriormente, el acuerdo celebrado el 24 de octubre de 2001 incluía un compromiso de "suspensión provisional de las importaciones", aplicable a todos los productos vacunos. El 31 de octubre de 2001, el protocolo de Rungis atenuó los términos de este compromiso, mencionando sólo una "solidaridad".
(78) Las estadísticas de que dispone la Comisión ponen de manifiesto que, en la semana siguiente a la firma del acuerdo, el porcentaje de carne de vacuno de origen no francés vendida en el mercado de Rungis disminuyó, pero de manera no significativa. Así pues, el nivel se mantuvo superior al existente dos semanas antes(120). La FNICGV también presentó, adjuntos a su respuesta a la carta de advertencia (véase el considerando 4 de la presente Decisión) unos cuadros en los que se recogen los volúmenes de las importaciones comercializadas en Rungis para el período del 1 al 26 de octubre de 2001 y para el período del 1 al 27 de noviembre de 2001; estos datos ponen de manifiesto que los volúmenes importados que pasaron por Rungis no solamente no se redujeron en noviembre con relación a octubre, sino que incluso aumentaron(121). Procede no obstante destacar que, en los anexos 5 y 6 de su respuesta al pliego de cargos, la FNICGV presentó dos nuevos cuadros, uno de ellos titulado "cuadro de importaciones de las carnes de vacuno en el mercado francés", y el otro "cuadro de importaciones de las carnes frescas en el mercado francés". Estos cuadros ponen de manifiesto una considerable reducción de las importaciones en noviembre de 2001 con relación a octubre de 2001, y en diciembre de 2001 con relación a noviembre de 2001. En cambio, en enero de 2002, los niveles de las importaciones se recuperaron claramente. Así pues, entre octubre y diciembre de 2001, las importaciones procedentes de Alemania y los Países Bajos, principales países exportadores a Francia, disminuyeron respectivamente más del 25 % y más del 14 %, antes de remontar en un 24 y un 29 % en enero de 2002. En la audiencia, el representante de la FNICGV explicó que podía tratarse de fenómenos cíclicos normales en esta época del año(122) y que estos movimientos podían explicarse por elementos distintos al acuerdo.
(79) Conviene destacar por otra parte que los acuerdos locales firmados después del acuerdo de 24 de octubre incluían una disposición de suspensión de las importaciones. Ahora bien, nada indica que el protocolo de Rungis haya afectado a los acuerdos locales previos. Además, a pesar de este protocolo, los acuerdos locales celebrados después del 31 de octubre de 2001 seguían conteniendo una disposición relativa a la suspensión de las importaciones; en efecto, se seguía haciendo referencia al "compromiso de suspensión provisional de las importaciones (incluidas las europeas) hasta nueva negociación nacional"(123).
(80) El día de la firma del acuerdo de 24 de octubre de 2001, los dirigentes de la FNB y la FNSEA apelaron al boicot de las carnes de origen no francés y amenazaron con represalias a quienes no se plegaran a este boicot(124). A partir del 30 de octubre tuvieron lugar manifestaciones de ganaderos que destruyeron carne originaria de otros Estados miembros(125). Distintos documentos (correo electrónico, nota, información en el sitio Internet de la FDSEA) dan prueba de operaciones de "control" del origen de las carnes, realizadas por las federaciones agrícolas locales en distintos departamentos durante los meses de noviembre y diciembre. Así pues, en un fax de la FRSEA de la Baja Normandía al director de la FNB el 9 de noviembre de 2001, se indica, en particular: "Orne y Calvados hacen controles de los camiones con carne de importación: nada que señalar"(126). Un correo electrónico de 13 de noviembre de 2001, enviado a la FNB y titulado "control de las importaciones de carne de vacuno Loir-et-Cher" reza como sigue: "hemos realizado una acción esta mañana para controlar el origen de la carne de vacuno. Hemos encontrado carne procedente de Holanda, Alemania y Polonia"(127). En un fax enviado por un representante de la FDSEA de Maine-et-Loire al director de la FNB el 11 de diciembre de 2001, y titulado "control en los mataderos de Maine-et-Loire", se indica, en particular: "no se han observado anomalías -se aplica el modelo- no importación"(128).
1.8.3. Los precios
(81) Los cuadros de precios medios por semana para distintas categorías de carne, elaborados por las federaciones en su respuesta a la solicitud de información (véase el considerando 3 de la presente Decisión) ponen de manifiesto que, para cada una de estas categorías, el precio comenzó a aumentar a partir de la semana 43 (semana de la firma del acuerdo de 24 de octubre de 2001) tras una veintena de semanas de reducción(129) (véase el considerando 14 de la presente Decisión).
(82) La aplicación y los efectos del modelo de precios de 24 de octubre de 2001 están demostrados por una serie de pruebas.
(83) En primer lugar, numerosos documentos dan cuenta de la difusión del modelo por medio de la prensa o por correo a los miembros(130).
(84) En segundo lugar, en un documento titulado "aplicación y vigilancia del modelo sindical", accesible en el sitio Internet de la FNSEA y con fecha de 14 de noviembre de 2001, el vicepresidente de la FNB se expresa en estos términos: "a pesar de los sobresaltos iniciales, los 15 primeros días permiten concluir con la aplicación del modelo en los 4 mataderos del departamento [de Vendée]", constatación establecida después de las comprobaciones efectuadas en estos mataderos. El mismo documento indica que "las vigilancias seguirán efectuándose con regularidad"(131).
(85) En tercer lugar, en una nota de la FNSEA de 7 de noviembre de 2001 titulada "carne de vacuno: estado de la situación", se indica lo siguiente: "todo indica que el modelo se aplica relativamente bien a las categorías O y P. Se aplica algo menos bien a las razas de carnes, en particular a la vaca R para la que la divergencia de precios resulta excesiva"(132). En una nota de la misma federación de 15 de noviembre de 2001, se indica, con respecto al modelo de precios, bajo el título "expedientes sectoriales - 1. Carnes de vacuno", lo siguiente: "los operadores respetan este modelo, en general; incluso si a veces la acción sindical resulta necesaria"(133). Una tercera nota, sin fecha pero escrita entre el 9 y el 15 de noviembre(134), indica que "se han registrado efectos considerables en las vacas U y R y menores en las vacas O y P. Problema de desclasificación en la aplicación del modelo".
(86) En cuarto lugar, en una carta de 20 de noviembre de 2001, el presidente de la FDB de Aude constata que "se nos confirmó que la aplicación de este acuerdo no siempre se respeta o sólo se respeta en algunas condiciones fijadas por el comprador"(135). En un fax de 19 de noviembre de 2001 de la FDSEA de Finistère a la FNB, figura la siguiente mención manuscrita: "no hemos recibido quejas de los ganaderos por incumplimiento del modelo"(136). En un fax de 29 de noviembre de 2001 de la FDSEA de Pas-de-Calais a la FNB, bajo el título "respeto del modelo", se indica lo siguiente: "en general, el modelo se respetó a partir de la 1a semana. Los precios fueron ligeramente superiores en S2 y S3 antes de limitarse los S4 y S5. Al parecer, la presencia de un animador de la FDSEA que eleva los precios del mercado preocupó a los mataderos que respetaron el modelo"(137).
(87) En quinto lugar, un correo electrónico enviado a la FNB el 26 de noviembre de 2001 procedente del departamento de Côtes-d'Armor reza del modo siguiente: "esta mañana 150 ganaderos han acudido a tres mataderos (...). Constataron que el modelo de precios mínimos se aplica correctamente"(138). Otro correo electrónico enviado por el presidente de la FRSEA de Bretaña a la FNB el 28 de noviembre de 2001, informa también del respeto del modelo por los mataderos visitados, respeto estimado "total" o "global" según los casos(139).
(88) En sexto lugar, en las notas manuscritas del director de la FNB, aparecen anotaciones similares. Así pues, con respecto a una reunión del Consejo de la FNB(140), figura lo siguiente respecto al departamento del Aveyron: "Pb con la reforma aplic. desigual del modelo", y con respecto al departamento de Cantal: "modelo: Pb con las R"(141). Unas páginas más allá, bajo el título "'acuerdo sectorial': ¿qué perspectivas para después de finales de noviembre?", figura lo siguiente: "balance. Apartado 'modelo de precios': se ha observado una subida de precios del orden de 0,75 F/kg en las vacas R y U en la semana..., y de algunos cts/kg en las vacas P y O. Aparte de Angers, las cotizaciones de entrada a los mataderos regionales no se han ajustado al modelo"(142). Por último, las notas manuscritas tomadas en una reunión regional en Clermont-Ferrand el 3 de diciembre de 2001 hacen referencia al modelo de precios e indican "esto funciona: se está ganando la apuesta. La situación se invierte"(143).
(89) La aplicación del modelo de precios establecido por los sindicatos agrícolas y respecto al cual las federaciones de mataderos manifestaron su acuerdo a finales de noviembre y principios de diciembre 2001, se ve también certificada por varios documentos.
(90) En primer lugar, este modelo de precios, bajo el título "recomendaciones sindicales", se difundió en la prensa(144).
(91) Por otra parte, el día siguiente a la reunión de 5 de diciembre de 2001, el presidente de la FNSEA se dirigió a todos los presidentes de las federaciones locales y de las federaciones especializadas, invitándolos "a movilizar [su] red para controlar, a partir del lunes 10 de diciembre en los operadores del sector, los precios aplicados a la compra de bovinos"(145).
(92) Un fax de la FDSEA de Maine-et-Loire a la FNB, de 11 de diciembre de 2001, contiene los resultados de una "comprobación" realizada por los agricultores en los mataderos de este departamento. Se indica: "modelo aplicado", aunque el autor de esta nota se asombra de esta aplicación sin falta y se pregunta si "no se han equivocado" los agricultores(146).
(93) Varias informaciones de actualidad publicadas en los sitios Internet de la FDSEA describen nuevos bloqueos de los mataderos a mediados de diciembre de 2001. Así pues, del 17 al 19 de diciembre, se bloquearon los mataderos de un grupo, "el único en Francia opuesto a la aplicación del modelo de precios" según una de estas informaciones. El grupo terminó por aceptar la aplicación del modelo de precios hasta el 11 de enero de 2002(147).
(94) En la comprobación efectuada en los locales de la FNB, se hizo una copia de un documento de una página con el siguiente encabezamiento "fax recibido de la FDSEA 79, 13/12/01, 17:31". Este documento se titula "acuerdo de 25 de octubre de 2001 (prorrogado) firmado y considerado aplicable por la FNSEA, la FNB, la FNICGV y la FNCBV/SICA" e incluye un cuadro "modelo sindical de 'precios mínimos'". A pie de página, se indica lo siguiente: "todas las familias cofirmantes de este acuerdo solicitaron a las organizaciones sindicales agrícolas y profesionales que adoptasen los medios para que se respetase este modelo, mediante cualquier acción que, a sus ojos, pueda justificar una intervención ante cada operador del sector"(148). Hay que tener en cuenta que un documento idéntico fue enviado por la FDSEA de Deux-Sèvres a un matadero el 13 de diciembre de 2001(149).
(95) Finalmente, cabe destacar que algunos documentos subrayan el vínculo entre el control de las importaciones y el de los precios. Así pues, el 24 de octubre de 2001, día en que el modelo de precios se discutía entre las seis federaciones, la Federación francesa de comerciantes de ganado envió una carta al Ministro de Agricultura francés, en la que se indica lo siguiente: "en una economía de mercado, no puede haber una fijación autoritaria de los precios de mercado sin, al mismo tiempo, establecer todo un conjunto de medidas de protección en las fronteras contra la competencia extranjera"(150). Por otra parte, a partir del 11 de octubre de 2001, cuando discutía la instauración de un modelo de precios mínimos, la FNB era consciente de que serían necesarias varias acciones para llegar a este resultado. La primera de estas acciones enumeradas por la FNB en una nota de "información a las secciones de vacuno" se refería precisamente a las importaciones, en particular en el sector de la restauración fuera del domicilio(151). Por otra parte, los documentos públicos de que dispone la Comisión, ya se trate de artículos de prensa o de información de actualidad difundida en el sitio Internet de la FNSEA y FDSEA, ponen de manifiesto que los "controles" realizados por las federaciones de agricultores de octubre a diciembre en los mataderos se referían casi sistemáticamente al precio aplicado y a la presencia o no de carne importada.
2. PRINCIPALES OBSERVACIONES DE LAS PARTES
(96) En sus respuestas escritas al pliego de cargos y en la audiencia, las distintas federaciones presentaron los argumentos siguientes.
(97) La FNSEA alegó, esencialmente, que:
- el acuerdo no puede separarse del contexto en el que se firmó, marcado por una crisis sin precedentes del sector vacuno desde octubre de 2000. Esta crisis se tradujo en una considerable caída de los precios, sin esperanza de vuelta a la normalidad a medio plazo. Las medidas comunitarias para suprimir la crisis, mal respetadas por algunos Estados miembros, resultaron insuficientes. Además de la crisis del sector, se desató una crisis humana de agricultores desamparados, que dio lugar a manifestaciones a veces violentas. Esta situación terminó por afectar gravemente al orden público. El acuerdo de 24 de octubre de 2001, esencialmente mediático, "era el único medio para recuperar la esperanza y la paz social"(152),
- la FNSEA no es una empresa, ni una asociación de empresas. Es un sindicato profesional, que no tiene medios para obligar a sus miembros. La FNSEA mantiene que el acuerdo no tenía una naturaleza contraria a la competencia, sino que se inscribía "en el marco sindical de la defensa de los intereses de la profesión" de ganaderos, que constituye una "misión de interés general"(153). La FNSEA destacó también que la FNCBV es una asociación de cooperativas. Ahora bien, no puede haber un acuerdo entre una cooperativa y sus miembros,
- el acuerdo de 24 de octubre de 2001 no se renovó. Pero las decisiones no se difunden inmediatamente a nivel local y en cualquier caso la no prórroga no prohíbe la realización de la acción sindical,
- la parte del acuerdo relativa a las importaciones "era por naturaleza cuestionable"(154); no obstante, respondía a una situación excepcional, fue de corta duración puesto que "cesó a finales de noviembre 2001"(155) y no tuvo ningún efecto,
- el acuerdo sobre los precios no constituye un acuerdo ilegal. En cualquier caso debe beneficiarse de la segunda excepción del artículo 2 del Reglamento n° 26. En efecto, el acuerdo resulta "necesario" para la realización de los objetivos de la política agrícola común enumerados en el las letras b) y c) del apartado 1 del artículo 33 del Tratado y no es "contrario a la realización de los otros objetivos del artículo 33"(156),
- el Ministro de Agricultura incitó públicamente a la firma del acuerdo,
- por lo que respecta a las importaciones, la infracción cesó muy rápidamente. Los elementos de que dispone la Comisión después del 1 de diciembre son demasiado aislados para prolongar su duración más allá de esta fecha,
- en cualquier caso, habida cuenta del contexto general en el que se celebró el acuerdo de 24 de octubre de 2001, de la escasa duración del aspecto "importaciones" y de la ausencia de efectos, no debería imponerse multa alguna.
(98) La FNB y la FNPL se remitieron a las observaciones de la FNSEA. La FNPL destacó también su carácter de asociación sindical, miembro de la FNSEA.
(99) Los JA esencialmente alegaron básicamente lo siguiente:
- la crisis que afectaba el sector vacuno desde octubre de 2000 no tenía precedentes. Supuso unas considerables pérdidas de ingresos para los ganaderos, sin perspectivas de mejora. Hizo surgir un profundo malestar social. En la audiencia, los JA destacaron más concretamente que el objeto del acuerdo era enviar un mensaje de esperanza a los agricultores afectados por una grave crisis psicológica,
- los JA son un sindicato de personas, y no una asociación de empresas,
- el acuerdo relativo a la suspensión de las importaciones era simbólico y tuvo una duración muy corta.
(100) La FNCBV alegó esencialmente que el acuerdo de 24 de octubre de 2001 no se renovó. Esta no renovación, no obstante, no impidió la continuación de su aplicación en las semanas siguientes. En realidad, los efectos del acuerdo nacional desaparecieron progresivamente hasta la víspera de las fiestas de fin de año de 2001.
(101) La FNICGV, por su parte, alegó lo siguiente:
- en otoño de 2001, la crisis que afectaba al sector vacuno alcanzó su auge, conduciendo a numerosos atentados al orden público. El objetivo del acuerdo era solamente mantener este orden público,
- la FNICGV denunció el acuerdo inicial el 19 de noviembre de 2001. La FNICGV no participó en una prórroga secreta del acuerdo. Los documentos utilizados como prueba proceden únicamente de los sindicatos agrícolas. Sólo demuestran la existencia de un modelo de precios unilateral adoptado por estos sindicatos,
- el acuerdo se celebró bajo la presión de la violencia de los ganaderos, lo que, en derecho francés, constituye una causa de nulidad de los contratos (artículos 1111 y 1112 del código civil francés); los mataderos no tenían por otra parte ningún interés en celebrar tal acuerdo,
- el acuerdo sólo se refiere a una cantidad muy limitada de animales,
- la FNICGV no tiene medios para imponer nada a sus miembros. Por otro lado, algunos se negaron a dar curso al acuerdo celebrado a nivel nacional. En cualquier caso, el acuerdo no preveía ninguna represalia,
- por lo que respecta más concretamente a las importaciones, el acuerdo no produjo ningún efecto,
- el Ministro de Agricultura "incitó fuertemente a los ganaderos y a los mataderos a que llegaran a un acuerdo". Por tanto "impuso a las empresas un comportamiento contrario a la competencia"(157),
- por lo que se refiere a las multas, los hechos en cuestión justifican una valoración moderada.
3. VALORACIÓN JURÍDICA
3.1. Infracción del apartado 1 del artículo 81 del Tratado CE
(102) El apartado 1 del artículo 81 del Tratado CE dispone lo siguiente: "Serán incompatibles con el mercado común y quedarán prohibidos todos los acuerdos entre empresas ... que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros y que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia dentro del mercado común...".
3.1.1. Empresas y asociaciones de empresas
(103) Conviene examinar sucesivamente si los miembros de las federaciones en cuestión son "empresas" según lo establecido en el artículo 81 y si las propias federaciones son "asociaciones de empresas" según lo establecido en esta disposición.
3.1.1.1. Concepto de empresa
(104) Según jurisprudencia reiterada, el concepto de empresa incluye toda entidad que ejerza una actividad económica, independientemente del estatuto jurídico de esta entidad y de su modo de financiación(158). A este respecto, incluso una persona física puede constituir una empresa según lo dispuesto en el artículo 81, siempre que ejerza una actividad económica(159). Constituye actividad económica toda actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un mercado determinado(160).
(105) En este caso concreto, cuatro de las federaciones representan a los agricultores. No cabe duda de que los agricultores ejercen una actividad de producción de bienes que ofrecen a la venta. Por tanto, los agricultores son, incluso en calidad de personas físicas, empresas según lo dispuesto en el artículo 81 del Tratado. Por lo demás, si los agricultores no ejercieran una actividad económica, el Reglamento n° 26 no tendría sentido, puesto que las normas de competencia sencillamente no se aplicarían a este sector.
(106) Del mismo modo, los mataderos prestan, a cambio de una remuneración, los servicios de sacrificio, y ofrecen a la venta los productos de esta operación. Por tanto, también constituyen empresas.
(107) Es cierto que algunos mataderos están constituidos en forma de sociedades cooperativas; la FNCBV es por otra parte una federación de cooperativas. No obstante, tal como se estimó con respecto a una sociedad cooperativa en Dinamarca, la circunstancia de que una entidad sea una sociedad cooperativa organizada de acuerdo con la normativa de un Estado miembro no afecta en modo alguno a la naturaleza económica de la actividad ejercida por esta cooperativa(161). Por lo que se refiere más concretamente al argumento planteado por la FNSEA (véase el final del segundo guión del considerando 97 de la presente Decisión), basta con destacar que el acuerdo cuestionado en la presente Decisión no se refiere a la relación entre una cooperativa y sus miembros, sino a un acuerdo entre seis entidades distintas que son las federaciones destinatarias de la presente Decisión.
(108) Procede por tanto concluir que los miembros de las distintas federaciones implicadas son empresas según lo dispuesto en el artículo 81 del Tratado.
3.1.1.2. Asociación de empresas
(109) Las federaciones en cuestión en este caso concreto, que agrupan a empresas según lo dispuesto en el artículo 81 del Tratado, constituyen por consiguiente asociaciones de empresas o asociaciones de asociaciones de empresas.
(110) En efecto, la FNSEA y los JA alegaron que estaban organizados en forma de sindicatos profesionales, regulados por el título I del libro IV del Código de trabajo francés, y que no constituían por tanto asociaciones de empresas. No obstante, tal como estimó el Tribunal de Justicia, el marco jurídico en el que se celebran tales acuerdos y se toman tales decisiones, así como la calificación jurídica que este marco recibe en los diferentes ordenamientos jurídicos nacionales, no inciden en la aplicabilidad del artículo 81 del Tratado(162).
(111) Además, esta disposición se aplica también a las agrupaciones sin ánimo de lucro, en la medida en que su actividad propia o la de las empresas asociadas producen efectos que esta disposición tiene por objeto reprimir(163). En este caso concreto, la FNSEA alegó precisamente que el comportamiento del que se le acusa corresponde al ejercicio de la libertad sindical. En realidad, condenar este comportamiento supondría un atentado a este derecho fundamental.
(112) La Comisión reconoce la importancia de la libertad sindical que, tal como destaca la FNSEA, se contempla en el apartado 1 del artículo 12 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea(164). En particular, la Comisión no subestima en modo alguno la misión de información, consejo y defensa de los intereses profesionales que incumbe a las organizaciones profesionales. No obstante, tales organizaciones sobrepasan los límites de esta misión cuando prestan su ayuda a la conclusión y a la aplicación de acuerdos que no tienen en cuenta las normas de orden público, tales como las normas de competencia. En este caso, la celebración de un acuerdo entre organizaciones agrícolas y organizaciones de operadores en el mercado posterior que tiende a suspender las importaciones y a acordar un precio mínimo de compra excede los límites de la acción sindical legítima.
(113) La práctica de toma de decisiones del Consejo de competencia francés ofrece por otra parte múltiples ejemplos de decisiones que constatan, en sectores muy diversos de la economía, incluso en el ámbito agrícola, infracciones de las normas de competencia por parte de organizaciones profesionales que habían sobrepasado el marco de su misión legítima, y que imponen sanciones(165).
(114) En realidad, si la libertad sindical es un principio esencial para representar los intereses de los miembros, ello no autoriza a las organizaciones profesionales a adoptar comportamientos ilegales. Por el contrario, su papel debería consistir en evitar la adopción de tales comportamientos.
(115) En este caso concreto, del expediente se desprende que las partes en el acuerdo no ignoraban o no podían ignorar, desde la firma del acuerdo, la incompatibilidad de éste con las normas comunitarias. Así pues, en las notas manuscritas de uno de los directores de la FNB, de 25 de octubre, y con respecto a la rueda de prensa sobre el acuerdo, se indica "ilegal"(166) y, más explícitamente aún, detrás del nombre del presidente de la FNCBV: "un poco ilegal, pero da igual"(167). Estas mismas notas mencionan, con respecto a una reunión celebrada el 29 de octubre de 2001: "DGCCRF + Consejo de competencia!!!"(168). En realidad, estas notas ponen de manifiesto que se han celebrado debates sobre un posible modelo de precios desde principios de octubre de 2001. En una reunión celebrada el 2 de octubre de 2001, a continuación de las iniciales del presidente de la FNSEA, se indica lo siguiente: "es contrario a la competencia, pero compromiso" (Doc. 38.279/950). A continuación del nombre del presidente de la FNCBV, figura lo siguiente: "¿podemos apretar? ¿sin que nos coja en falta la DGCCRF?" (Doc. 38.279/951). Además, inmediatamente después de la firma del acuerdo, terceras partes se quejaron al presidente de la FNSEA denunciando la ilegalidad del acuerdo (véase el considerando 44 de la presente Decisión). Las declaraciones del presidente de la FNCBV a la prensa relativas a la DGCCRF ilustran por otra parte la perfecta conciencia que las partes tenían de la ilegalidad de su acuerdo (véase el considerando 43 de la presente Decisión)(169).
(116) Por lo demás, conviene recordar que la práctica de toma de decisiones de la Comisión y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas ofrecen múltiples ejemplos de asociaciones, perfectamente legítimas, pero que sin embargo sirvieron ilegalmente de marco a infracciones de las normas de competencia(170).
(117) Las seis federaciones signatarias del acuerdo constituyen por tanto asociaciones de empresas (o asociaciones de asociaciones de empresas) según lo dispuesto en el artículo 81 del Tratado.
3.1.2. Acuerdo
(118) Para que haya "acuerdo" según lo dispuesto en el artículo 81 del Tratado, no es necesario que las partes lo consideren jurídicamente vinculante. Puede existir un "acuerdo" cuando las partes se ponen de acuerdo sobre un plan que limita, o que puede limitar, su libertad comercial determinando las líneas de su acción o su abstención recíproca en el mercado. No se requiere ningún procedimiento de ejecución tal como podría prever un contrato civil. Tampoco es necesario que tal acuerdo figure por escrito.
(119) Por consiguiente, un acuerdo como el celebrado el 24 de octubre de 2001 constituye un "acuerdo" entre asociaciones de empresas según lo dispuesto en el artículo 81 del Tratado(171).
(120) Por otra parte, los debates que tuvieron lugar en las reuniones de 29 de noviembre de 2001 y de 5 de diciembre de 2001 certifican la existencia de un acuerdo similar entre las mismas partes, como prolongación del anterior. La forma cambió en relación con el acuerdo de 24 de octubre de 2001, por cuanto no existe ningún documento escrito formal. No obstante, tal como se desprende de la exposición de los hechos, es cierto que estas discusiones traducen un concurso de voluntades entre las distintas federaciones signatarias del acuerdo inicial. Ello se desprende en particular de manera explícita de las notas tomadas por el director de la FNB durante las reuniones de 29 de noviembre de 2001 y de 5 de diciembre de 2001. En efecto, en ellas se hace referencia en sucesivas ocasiones al "acuerdo" de las distintas partes (véanse, en particular, los considerandos 58, 60 y 69 de la presente Decisión). Los elementos de hecho examinados anteriormente ponen de manifiesto que las partes acordaron mantener en secreto el nuevo acuerdo (véase, en particular, el considerando 60 de la presente Decisión); el expediente incluye así múltiples referencias a la necesidad de "no volver a escribir nada" (véase, en particular, los considerandos 59, 60, 68, 69 y 70 de la presente Decisión) y de limitarse a un "acuerdo verbal" (véase, en particular, los considerandos 59, 60, 63 y 64 de la presente Decisión). Sin recoger de manera exhaustiva los documentos en cuestión, cabe recordar que las notas manuscritas del director de la FNB indican que "de común acuerdo, no se volverá a comunicar nada por escrito". Por su parte, el vicepresidente de la FNB declaró lo siguiente: "no hay nada escrito sobre este nuevo 'acuerdo'. Sólo palabras... Veremos el peso de las palabras después del choque de los escritos".
(121) La FNICGV destacó que el acuerdo se había celebrado bajo la presión de la violencia de los ganaderos, lo que constituye causa de nulidad en el Derecho civil francés. No obstante, para que un compromiso se califique de acuerdo según lo dispuesto en el artículo 81, no es necesario que constituya un contrato obligatorio y válido según el Derecho nacional(172). Asimismo, de la jurisprudencia reiterada se desprende que una empresa o asociación de empresas que sean parte en un acuerdo según lo dispuesto en el artículo 81 del Tratado no puede alegar que participa presionada por los otros participantes. En efecto, antes que participar en el acuerdo, podría denunciar ante las autoridades competentes las presiones de las que es objeto y presentar ante la Comisión una denuncia en aplicación del artículo 3 del Reglamento n° 17(173).
(122) Por lo demás, si un acuerdo que adolece de una causa de nulidad no se incluyese en el artículo 81, tal como mantiene la FNICGV alegando la violencia, ello supondría que ningún convenio podría nunca calificarse de acuerdo según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 81 del Tratado, puesto que el hecho de que un acuerdo suponga una restricción de la competencia es por sí mismo una causa de nulidad, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 81 del Tratado. En cambio, el hecho de que el acuerdo se haya celebrado bajo presión puede tenerse en cuenta en la valoración de la participación de la víctima en la infracción a efectos de la determinación de las multas.
(123) Por último, contrariamente a las pretensiones de las partes, la circunstancia de que el propio acuerdo no incluya ninguna medida de sanción contra los signatarios en caso de que éstos no respeten los términos, tampoco supone un obstáculo a la calificación de acuerdo según lo dispuesto en el artículo 81(174).
3.1.3. Restricción de la competencia
(124) La letra a) del apartado 1 del artículo 81 del Tratado pone como ejemplo de restricción de la competencia los comportamientos consistentes en fijar de manera directa o indirecta los precios de compra o de venta. Por otra parte, las letras b) y c) del apartado 1 del artículo 81 contemplan los comportamientos consistentes "en limitar o controlar la producción y el mercado" y "repartirse los mercados o las fuentes de abastecimiento".
(125) Por consiguiente, un acuerdo como el que nos ocupa, concluido entre los representantes de los ganaderos y los representantes de los mataderos, dirigido a fijar precios mínimos de compra de vacas de desecho en Francia, constituye una restricción de la competencia según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 81 del Tratado.
(126) Además, un acuerdo por el cual las partes se comprometen a no importar productos procedentes, en particular, de los otros Estados miembros, conduce a una compartimentación de los mercados incompatible con el apartado 1 del artículo 81 del Tratado. Es cierto que el capítulo del acuerdo de 24 de octubre de 2001 relativo a la "suspensión" de las importaciones de carne de vacuno en general queda atenuado por el protocolo de Rungis de 31 de octubre de 2001. No obstante, la "solidaridad" que los importadores y exportadores se comprometían a demostrar debe entenderse, en el contexto, como que invita, al menos, a limitar todo lo posible las importaciones, por cuanto la suspensión total de éstas resultaba imposible en la práctica. Por otra parte, se celebraron reiteradamente acuerdos locales tanto durante la última semana de octubre como durante el mes de noviembre, es decir, después de la firma del protocolo de Rungis (véanse los considerandos 73 a 75 y 79 de la presente Decisión). Ahora bien, estos acuerdos, que constituían la prolongación y la aplicación del acuerdo nacional, incluyen una cláusula de suspensión de las importaciones, válida "hasta una nueva negociación nacional" (véanse los considerandos 75 y 79 de la presente Decisión). Además, el examen de los hechos revela que, durante los meses de noviembre y diciembre de 2001, por tanto de nuevo tras la firma del protocolo de Rungis, los agricultores efectuaron "controles" del origen de las carnes, destruyendo a veces las de origen no francés (véase el considerando 80 de la presente Decisión). Así pues, en sucesivas ocasiones durante estos dos meses, las organizaciones sindicales locales aportaron a la FNB los resultados de sus comprobaciones referentes específicamente al origen de las carnes. Como ejemplo, cabe recordar que un representante sindical local escribió a la FNB el 11 de diciembre de 2001, con respecto a un control efectuado en los mataderos de su región: "no se han observado anomalías -se aplica el modelo- no importación" (mismo considerando de la presente Decisión). Por otra parte, las notas manuscritas del director de la FNB mencionaban "seguir con la importación", destacando al mismo tiempo que era necesario "no volver a decirlo, ni a escribirlo" (véase el considerando 49 de la presente Decisión, con respecto a un debate celebrado el 20 de noviembre de 2001). Estas mismas notas indican, con respecto a la reunión del 5 de diciembre de 2001, "dejemos de decir 'contra las importaciones', vayamos por la RHD" (véase el considerando 68 de la presente Decisión).
(127) Según jurisprudencia reiterada, a efectos de la aplicación del apartado 1 del artículo 81 del Tratado, la consideración de los efectos concretos de un acuerdo es superflua, cuando resulte que éste tiene por objeto impedir, limitar o falsear la competencia en el mercado común(175). En este caso, el acuerdo tiene por objeto limitar la competencia, si bien no es necesario examinar sus efectos. No obstante, por lo que se refiere al aspecto del acuerdo relativo a los precios, cabe destacar que los precios aumentaron efectivamente a partir de la celebración del acuerdo de 24 de octubre de 2001 (véanse los considerandos 14 y 81 de la presente Decisión) y que varios documentos ponen de manifiesto que los representantes de los agricultores consideraron que el modelo de precios producía, al menos parcialmente, los efectos buscados (véanse los considerandos 85, 86 y 88 de la presente Decisión). Del mismo modo, por lo que se refiere al aspecto del acuerdo relativo a las importaciones, los hechos revelan que se efectuaron "controles" sobre el origen de las mercancías y que se destruyeron productos importados (véase en particular el considerando 80 de la presente Decisión). Las cifras presentadas por la FNICGV en respuesta al pliego de cargos ponen de manifiesto que el volumen de las importaciones procedentes de los principales socios comerciales de Francia en el sector de la carne de vacuno bajó sensiblemente en noviembre y diciembre de 2001 con relación a octubre de 2001, antes de remontar en enero de 2002 (véase el considerando 78 de la presente Decisión). No obstante, la Comisión no puede afirmar que ello resulta de la infracción en cuestión.
(128) No obstante, la FNICGV destacó que el acuerdo afectaba a una cantidad limitada de animales. A este respecto, conviene destacar en primer lugar que no es este el caso por lo que se refiere al aspecto relativo a las importaciones. En efecto, esta parte del acuerdo se refería al conjunto de las carnes de vacuno (véase el considerando 38 de la presente Decisión). Por tanto, no se limitaba ni a las vacas (en comparación con los otros tipos de bovinos), ni a los animales vivos destinados al sacrificio (en comparación con la carne importada fresca o congelada). Si bien es cierto que, en cambio, el acuerdo de precios sólo se refería a algunas categorías de vacas destinadas al sacrificio, su alcance no debe no obstante reducirse.
(129) En efecto, en Francia, el consumo se ha desviado en gran medida hacia la carne de hembras, lo que constituye una particularidad de este mercado(176). Asimismo, del modelo de precios elaborado por la FNB a mediados de octubre de 2001 (véase el considerando 31 de la presente Decisión), se desprende éste se limitaba a las vacas de desecho "debido a la importancia de esta categoría"(177). Por lo demás, parece contradictorio pretender por una parte que el acuerdo se hubiera celebrado esencialmente para enviar un fuerte mensaje de esperanza a los agricultores, para poner fin a la fuerte presión de los ganaderos y de las autoridades públicas y para evitar desórdenes públicos, y mantener por otra parte que este acuerdo sólo se refería a volúmenes muy pequeños.
(130) Por último, es innegable que el sector de la carne de vacuno atravesaba una grave crisis en la época de la celebración del acuerdo (véase el punto 1.3 de la presente Decisión), crisis que, por otra parte, afectaba al conjunto de los mercados de la Comunidad. Esta situación fue reconocida por la Comisión que, precisamente por esta razón, adoptó medidas especiales (véase el punto 1.4.2 de la presente Decisión). No obstante, tal como ha recordado recientemente el Tribunal de Justicia, "la existencia de una crisis en el mercado no excluye por sí misma el carácter contrario a la competencia de un acuerdo"(178). La existencia de una crisis podría alegarse, en su caso, para obtener una exención en virtud del apartado 3 del artículo 81 del Tratado(179). Sin embargo, ninguna de las partes signatarias del acuerdo presentó tal demanda. Además, incluso si este acuerdo se hubiera notificado, casi con toda seguridad no habría podido beneficiarse de una exención. Según jurisprudencia reiterada, tal exención sólo puede concederse si se reúnen acumulativamente las cuatro condiciones enunciadas en el apartado 3 del artículo 81 del Tratado(180). En este caso concreto, cabe destacar que las dos primeras condiciones no se cumplen. Por una parte, el acuerdo en cuestión no contribuye en modo alguno a mejorar la producción o la distribución de los productos en cuestión, ni a promover el progreso técnico o económico. Por otra parte, el acuerdo no reserva a los usuarios una parte equitativa del beneficio resultante.
3.1.4. Considerable repercusión en el comercio entre Estados miembros
(131) Según jurisprudencia reiterada, un acuerdo entre empresas, para que afecte al comercio entre Estados miembros, debe, sobre la base de un conjunto de elementos objetivos de hecho o de derecho, permitir prever con un grado de probabilidad suficiente que pueda ejercer una influencia directa o indirecta, real o potencial, en las corrientes de intercambios entre Estados miembros, en un sentido que podría perjudicar a la realización de los objetivos de un mercado único entre Estados(181).
(132) En este caso, el primer aspecto del acuerdo se refería pura y simplemente a la suspensión de las importaciones. Aunque los términos del acuerdo de 24 de octubre de 2001 se vieron atenuados por el protocolo de Rungis, el texto de éste y los elementos de hecho del expediente ponen de manifiesto que el control de las importaciones de carne de vacuno, incluidas las procedentes de los otros Estados miembros, seguía siendo un elemento esencial del acuerdo (véase el considerando 80 de la presente Decisión). Las protestas escritas de las organizaciones agrícolas de otros Estados miembros (véase el considerando 44 de la presente Decisión) así lo confirman.
(133) Por lo que se refiere a los precios mínimos de compra de las vacas de desecho, cabe señalar, en primer lugar, que un acuerdo que se extiende al conjunto del territorio de un Estado miembro tiene por efecto, por su propia naturaleza, consolidar las compartimentaciones de carácter nacional, obstaculizando así la interpenetración económica que preconiza el Tratado(182). Asimismo, un acuerdo de precios mínimos, en un mercado permeable a las importaciones, sólo podrá funcionar si va acompañado de medidas de control de las importaciones(183). A falta de ello, en un sector como el de la carne de vacuno en Francia, donde el precio a la producción es ya muy superior al existente en los Estados vecinos, y, en particular, en Alemania, la fijación de un precio mínimo aún más elevado sólo habría podido conducir a un aumento de las importaciones más baratas. Los hechos observados en la presente Decisión (véase el considerando 95) ilustran por otra parte la existencia de este vínculo entre precio mínimo y control de las importaciones. En particular, procede recordar que, en el modelo de precios adoptado por la FNB antes del acuerdo de 24 de octubre de 2001, ésta enumeraba las medidas sindicales que sería necesario adoptar para garantizar la aplicación; la primera de estas acciones se refería precisamente al control de las importaciones (mismo considerando de la presente Decisión). De hecho, los "controles" efectuados por los agricultores de octubre a diciembre de 2001 se referían tanto a los precios como al origen de las carnes.
(134) Los volúmenes de intercambios de carne de vacuno de Francia hacia los otros Estados miembros y viceversa son importantes (véase el considerando 11). En realidad, la mayoría de estos intercambios se realizan dentro de la Comunidad. En consecuencia, los efectos que puede tener un acuerdo como el que nos ocupa, directamente (suspensión o limitación de las importaciones) o indirectamente (acuerdos sobre precios), deben calificarse de considerables.
3.2. Reglamento n° 26 del Consejo
(135) El Reglamento n° 26 prevé que el artículo 81 se aplicará a todos los acuerdos, decisiones de asociaciones de empresas y prácticas concertadas relativos al comercio de productos enumerados en el anexo II del Tratado (ahora anexo I), en el que se incluye la carne de vacuno.
(136) Prevé, como excepción, que el artículo 81 será inaplicable en tres situaciones:
a) acuerdos "que forman parte integrante de una organización nacional de mercado";
b) acuerdos "necesarios para la realización de los objetivos enunciados en el artículo 33 del Tratado";
c) acuerdos de agricultores, de asociaciones de éstos o de asociaciones de estas asociaciones "pertenecientes a un solo Estado miembro, en la medida en que, sin llevar consigo la obligación de aplicar un precio determinado, afecten a la producción o a la venta de productos agrícolas (...), a menos que la Comisión compruebe que la competencia queda de este modo excluida o que los objetivos del artículo 33 del Tratado son puestos en peligro".
(137) En este caso, tal como han admitido las partes, las excepciones enumeradas en las letras a) y c) no pueden aplicarse. En efecto, dado que la carne de vacuno está cubierta por una organización común de mercado, se excluye la excepción contemplada en la letra a). Con respecto a la excepción de la letra c), se excluye doblemente en este caso. Por una parte, el acuerdo incluye a partes distintas de los agricultores, a saber, las federaciones de mataderos. Por otra parte, incluye precisamente la obligación de aplicar un precio determinado.
(138) La excepción de la letra b) tampoco puede aplicarse. Conviene en primer lugar recordar que, de acuerdo con la práctica de toma de decisiones de la Comisión y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, por lo que respecta a un régimen de excepciones, el artículo 2 del Reglamento n° 26 debe interpretarse de manera restrictiva(184). A este respecto, el tercer considerando de este Reglamento indica que el artículo 81 del Tratado se aplicará a los productos agrícolas en la medida en que su aplicación "no ponga en peligro la realización de los objetivos de la política agrícola común".
(139) Según la jurisprudencia, la excepción de la letra b) sólo podrá aplicarse si el acuerdo en cuestión favorece la realización de todos los objetivos del apartado 1 del artículo 33 del Tratado(185) o al menos, si estos objetivos resultasen divergentes, si la Comisión puede conciliar estos objetivos de modo que se permita la aplicación de esta excepción(186).
(140) En este caso, el acuerdo no permite en modo alguno "aumentar la productividad de la agricultura". Este objetivo, contemplado en la letra a) del apartado 1 del artículo 33 del Tratado, es ajeno al acuerdo.
(141) En cambio, dado que el objetivo del acuerdo es fijar un precio mínimo de un nivel superior al del mercado, puede considerarse que permitiría "garantizar así un nivel de vida equitativo a la población agrícola, en especial, mediante el aumento de la renta individual de los que trabajan en la agricultura". Procede no obstante señalar que este objetivo, establecido en la letra b) del apartado 1 del artículo 33, está vinculado a la realización del primer objetivo de este artículo, es decir la mejora de la productividad, tal como pone de manifiesto el adverbio "así". Ahora bien, en este caso concreto, es obvio que no se cumple el objetivo enunciado en la letra a).
(142) Además, contrariamente a lo que sostiene la FNSEA, el acuerdo no puede considerarse necesario para "estabilizar los mercados" [letra c) del apartado 1 del artículo 33 del Tratado]. En efecto, la crisis que atravesó el sector de la carne de vacuno se basa sobre todo en un gran desequilibrio entre la oferta y la demanda. La fijación de un precio mínimo de compra no resuelve en modo alguno esta situación. En efecto, no afecta al volumen de la oferta, muy excedentario; un aumento de los precios mínimos podría llegar a conducir a una disminución de la demanda, lo que no haría sino aumentar la divergencia entre oferta y demanda. Por otra parte, la idea de que la fijación de un precio mínimo no solucionaría nada había sido expresada por el presidente y el representante de la FNCBV y la FNICGV en la reunión de 23 de octubre de 2001 (véase el considerando 32 de la presente Decisión). Múltiples documentos del expediente ponen de manifiesto que todo el mundo era consciente de que para poner fin a la crisis la única solución era establecer un reequilibrio de la oferta y la demanda(187).
(143) El acuerdo no es por otra parte necesario para "garantizar la seguridad de los abastecimientos" [letra d) del apartado 1 del artículo 33 del Tratado]. En efecto, el mercado de la carne de vacuno no tiene ningún problema de abastecimiento.
(144) Por último, contrariamente a lo que sostiene la FNSEA, el acuerdo no es apto para "asegurar al consumidor suministros a precios razonables" [letra e) del apartado 1 del artículo 33 del Tratado]. En particular, por lo que respecta al consumo de la restauración fuera del domicilio, gran usuario de carnes importadas más baratas, la suspensión de las importaciones sólo puede tener como efecto elevar los precios.
(145) En estas condiciones, el acuerdo no parece necesario para lograr, al menos, cuatro de los cinco objetivos de la política agrícola común. Incluso si se considerase que se cumple el objetivo contemplado en la letra b) del apartado 1 del artículo 33 del Tratado, sin embargo la comparación de este objetivo con los otros cuatro objetivos del artículo 33, que no se cumplen, no permite concluir que pueda aplicarse en este caso la excepción del Reglamento n° 26.
(146) Por otra parte, como ya se ha dicho, el sector de la carne de vacuno es objeto de una organización común de mercado. Tal organización se creó "para alcanzar los objetivos previstos en el artículo 33" del Tratado, según dice explícitamente el artículo 34 del Tratado. Esto mismo recuerda el considerando 2 del Reglamento (CE) n° 1254/1999 (véase el considerando 17 de la presente Decisión).
(147) Ahora bien, todo indica que el acuerdo en cuestión no figura en modo alguno entre los medios previstos por este Reglamento o por los textos de aplicación de éste(188).
(148) Por último, incluso suponiendo que las medidas adoptadas por las partes contribuyan a la realización de los objetivos enunciados en el apartado 1 del artículo 33 del Tratado, lo que no es el caso, el vínculo de necesidad que exige el artículo 2 del Reglamento n° 26 implica que estas medidas sean proporcionadas, en el sentido de que otras medidas menos restrictivas no permitirían lograr los objetivos buscados. Ahora bien, en este caso, el acuerdo en cuestión tiene por objeto fijar los precios y suspender las importaciones, medidas que constituyen dos de las restricciones de la competencia explícitamente contempladas por el apartado 1 del artículo 81 del Tratado, y que constituyen infracciones patentes frecuentemente sancionadas.
(149) Del conjunto de estos elementos se desprende que el acuerdo no puede considerarse necesario según lo dispuesto en la primera frase del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento n° 26. Por tanto, no escapa al ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 81 del Tratado.
3.3. Intervención del Estado francés
(150) Conviene examinar si, tal como pretenden algunas partes, el papel que han podido desempeñar las autoridades francesas en la celebración del acuerdo de 24 de octubre de 2001 va dirigido a descartar la aplicación del artículo 81 al comportamiento de las seis federaciones.
(151) De los hechos se desprende que el Estado francés, por medio de su Ministro de Agricultura, estuvo implicado en la celebración del acuerdo de 24 de octubre de 2001. De este modo fomentó en gran medida la celebración de un acuerdo cuyo contenido viola las normas de competencia. Esto se desprende de manera explícita tanto de las afirmaciones hechas por este Ministro ante la Asamblea nacional francesa cuando el acuerdo era objeto de discusión (véase el considerando 33 de la presente Decisión), como del comunicado de prensa del Ministerio de Agricultura tras la celebración del acuerdo (véase el considerando 42 de la presente Decisión). No obstante, el propio Ministro reconoció que no podía "obligar" a las partes a celebrar un acuerdo (véase el considerando 33 de la presente Decisión). Por otra parte, el acuerdo es un acuerdo entre partes privadas.
(152) De la jurisprudencia se desprende que si una legislación nacional impone a las empresas un comportamiento contrario a la competencia, o si crea un marco jurídico que limita por sí mismo cualquier posibilidad de comportamiento competitivo por parte de las empresas, no se aplica el artículo 81. En tal situación, la restricción de la competencia no se debe, como requieren estas disposiciones, a comportamientos autónomos de las empresas(189).
(153) No es esta la situación en el caso que nos ocupa. Cualquiera que sea la participación del Estado francés en las discusiones que precedieron a la celebración del acuerdo de 24 de octubre de 2001, no se da el caso de un marco jurídico que no deje a las empresas un margen para comportamientos autónomos.
(154) Por otro lado, las partes no impugnaron esta conclusión en sus respuestas al pliego de cargos. Si bien la FNSEA y la FNICGV hicieron hincapié en la implicación del Ministro francés, confirmaron que esta implicación, por grande que hubiera sido, se mantuvo en el ámbito del incentivo(190).
(155) Por lo demás, no cabe soslayar que la intervención del propio Ministro fue provocada por semanas de manifestaciones, a veces violentas, por parte de los ganaderos durante los meses de septiembre y octubre de 2001. En sus observaciones en respuesta al pliego de cargos, la FNSEA recordó que "el orden público estaba amenazado" y que estas manifestaciones "conducían a una parálisis de la actividad económica de todo el sector agroalimentario"(191); añadió que el Ministro se había visto obligado a intervenir "para tratar de poner fin a esta situación de crisis y de desorden público"(192).
(156) Por consiguiente, los comportamientos de las seis federaciones francesas no escapan al ámbito de aplicación del artículo 81 del Tratado.
3.4. Duración de la infracción
(157) La infracción objeto del presente asunto tiene su origen en el acuerdo de 24 de octubre de 2001. Este acuerdo continuó, si bien bajo una nueva forma, después del 30 de noviembre de 2001, fecha de expiración del acuerdo de 24 de octubre de 2001. La Comisión dispone de elementos que indican que el acuerdo celebrado a nivel nacional prosiguió sus efectos al menos hasta el 11 de enero de 2002, fecha de expiración del último acuerdo local celebrado a escala nacional de que la Comisión tiene conocimiento (véase el considerando 93 de la presente Decisión). La infracción impugnada comenzó así el 24 de octubre de 2001 y duró, al menos, hasta el 11 de enero de 2002.
3.5. Destinatarios de la presente Decisión
(158) La presente Decisión deberá dirigirse a las federaciones directamente implicadas en la infracción, es decir, las partes en el acuerdo de 24 de octubre de 2001 y que prosiguieron su aplicación, aunque bajo otra forma, después del 30 de noviembre de 2001.
3.6. Aplicación del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento n° 17
(159) Con arreglo el apartado 1 del artículo 3 del Reglamento n° 17, si la Comisión comprobare, de oficio o a instancia de parte, una infracción a las disposiciones del artículo 81 del Tratado, podrá obligar, mediante decisión, a las empresas y asociaciones de empresas interesadas a poner fin a la infracción comprobada. Según la información de que dispone la Comisión, el acuerdo de 24 de octubre de 2001, bajo otra forma, se prorrogó después del 30 de noviembre de 2001.
(160) En este caso concreto, si bien es probable, según las afirmaciones de las partes, que la infracción haya dejado de producir efectos, es imposible afirmarlo con una certeza absoluta.
(161) Incumbe por tanto a la Comisión exigir a las federaciones a las que se dirige la presente Decisión que pongan fin a la infracción (si no lo han hecho ya) y que se abstengan en adelante de todo acuerdo, práctica concertada o decisión que pueda tener un objeto o un efecto similar.
3.7. Aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento n° 17
(162) Con arreglo al artículo 15 del Reglamento n° 17, la Comisión podrá, mediante decisión, imponer a las empresas y asociaciones de empresas multas que vayan de un mínimo de 1000 EUR a un máximo de 1000000 EUR, pudiéndose elevar este límite máximo hasta el diez por ciento del volumen de negocios alcanzado durante el ejercicio económico precedente por cada empresa que hubiere tomado parte en la infracción cuando, deliberadamente o por negligencia, cometan una infracción a las disposiciones del apartado 1 del artículo 81 del Tratado.
3.7.1. Determinación del importe de la multa
(163) Para determinar la multa, la Comisión deberá tener en cuenta todos los elementos pertinentes y, en particular, la gravedad y la duración de la infracción.
(164) Tal como prevén las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento n° 17 y del apartado 5 del artículo 65 del Tratado CECA(193), la evaluación de la gravedad de la infracción debe tener en cuenta la naturaleza de la infracción, su impacto concreto en el mercado cuando es mensurable y el alcance del mercado geográfico en cuestión.
(165) En este caso, la propia naturaleza de la infracción del apartado 1 del artículo 81 del Tratado en cuestión, relativa por una parte a un acuerdo de precios mínimos y por otra parte a un compromiso de suspensión o, al menos, de limitación de las importaciones, es especialmente grave. Esto es tanto más cierto en este caso por cuanto las instituciones comunitarias habían adoptado medidas dirigidas a poner fin a la crisis y autorizar la concesión de ayudas a los agricultores afectados por ésta.
(166) Por lo que se refiere al alcance del mercado geográfico en cuestión, cabe destacar que el mercado francés es uno de los principales mercados agrícolas de la Comunidad, representando el ganado vacuno francés más del 25 % del ganado europeo. Además, habida cuenta del aspecto del acuerdo relativo a las importaciones, la infracción sobrepasa el marco territorial de Francia.
(167) Tal como se indica en el considerando 127 de la presente Decisión, la Comisión no está en condiciones de cuantificar los efectos reales sobre los precios y sobre los niveles de intercambios intracomunitarios que podrían imputarse al acuerdo. Por lo que se refiere a los precios, pudo observarse un aumento de los precios de entrada al matadero en las tres semanas siguientes a la celebración del acuerdo (véase el considerando 14 de la presente Decisión); las estadísticas de que dispone la Comisión revelan que este aumento no tuvo una duración muy larga y que, por añadidura, los precios alcanzados siguieron siendo inferiores a los de los meses de octubre y noviembre de 1999, antes de la segunda crisis de las "vacas locas"(194). Por lo que se refiere a los volúmenes de los intercambios entre Estados miembros, la disminución de las importaciones constatada en función de las cifras proporcionadas por la FNICGV en la audiencia (véase el considerando 78 de la presente Decisión) no puede atribuirse con certeza al acuerdo.
(168) Habida cuenta de la naturaleza de la infracción y del alcance geográfico del mercado en cuestión, la infracción parece muy grave.
(169) Cada una de las federaciones deberá ser sancionada por su parte en la infracción, tal como resulta del examen de los hechos y de su valoración jurídica. Es importante efectuar una distinción que refleje la relación de las distintas partes, con el fin de establecer su grado de responsabilidad en la infracción. A este respecto, no parece adecuado un criterio basado en las cuotas de mercado. En primer lugar, por lo que respecta a las federaciones, no existen en realidad cuotas de mercado. Por otra parte, si se tuvieran en cuenta las cuotas de mercado de los miembros de las federaciones agrícolas, ello no permitiría establecer una comparación entre éstas. En particular, una de las federaciones agrupa a los agricultores en general (FNSEA), otra se refiere a una categoría social de agricultores (jóvenes agricultores), mientras que las dos últimas agrupan a sectores de actividad (carne de vacuno y producción lechera).
(170) Por consiguiente, la relación entre el importe de las cotizaciones anuales percibidas por cada una de las federaciones agrícolas y el de la principal federación agrícola supone un criterio objetivo de la importancia relativa de las distintas federaciones agrícolas, y por tanto de su grado de responsabilidad en la comisión de la infracción. Este grado de responsabilidad refleja la capacidad efectiva de los miembros de cada federación para crear un daño importante. Por otra parte, es necesario aplicar el mismo criterio a las dos federaciones de mataderos. El hecho de que éstos no funcionen en el mismo mercado que los agricultores no es relevante, dado que los importes de base no pueden determinarse en función de las cuotas de mercado. Habida cuenta del conjunto de estos elementos, el importe de base de la multa de la principal federación en cuestión en este caso, es decir la FNSEA, en función de la gravedad, debe fijarse en 20 millones EUR. El de la FNPL, la FNICGV y los JA debe fijarse respectivamente en 1/5, 3/20 y 1/20 de este importe, y el de la FNB y la FNCBV en 1/10 de este importe.
(171) Por lo que respecta a la duración de la infracción, de las afirmaciones anteriores de desprende que ésta se inició el 24 de octubre de 2001. A efectos de la determinación del importe de la multa, cabe establecer que duró hasta el 11 de enero de 2002, y la Comisión no tiene pruebas de que continuara más allá de esta fecha. La infracción fue por tanto de corta duración, lo que se explica seguramente por la rápida intervención de la Comisión. También resulta por otra parte que, si la infracción produjo efectos, sólo pudo ser de manera limitada en el tiempo. De acuerdo con las Directrices, la brevedad de la duración de la infracción supone que no se aumente el importe de base.
(172)
SITIO PARA UN CUADRO
3.7.2. Circunstancias agravantes y atenuantes
3.7.2.1. Circunstancias agravantes
(173) En cuanto a las circunstancias agravantes, procede tener en cuenta que los agricultores, miembros de las federaciones agrícolas en cuestión, hicieron uso de la violencia para obligar a las federaciones de mataderos a adoptar el acuerdo de 24 de octubre de 2001. También utilizaron la fuerza física para establecer instrumentos de comprobación de la aplicación del acuerdo, tales como operaciones ilegales de "control" del origen de las carnes. A este respecto, los elementos de información de que dispone la Comisión, incluidos los artículos de prensa, hacen múltiples referencias a las secciones locales de la FNSEA, los JA y la FNB. Procede, en virtud de esta circunstancia agravante, aumentar el importe de las multas impuestas a cada una de las tres federaciones agrícolas en cuestión en un 30 %.
(174) Asimismo, conviene tener en cuenta el hecho de que las partes prosiguieron su acuerdo en secreto, bajo otra forma, a finales de noviembre y a principios de diciembre de 2001, habiendo recibido de la Comisión una carta de advertencia y habiendo garantizado que el acuerdo escrito de 24 de octubre de 2001 no se prorrogaría (véase el considerando 4 de la presente Decisión). El importe de base de la multa impuesta a cada una de las seis partes debe por tanto aumentarse en un 20 %.
(175) Por último, debe tenerse en cuenta el importante papel desempeñado por la FNB, federación de ganaderos vacunos, en la preparación y la ejecución de la infracción. Del expediente se desprende por tanto que la iniciativa de un modelo de precios y medidas correlativas en materia de importaciones corresponde a la FNB. Además, ésta se manifestó especialmente virulenta en favor de un acuerdo oral, tal como ponen de manifiesto las declaraciones de su vicepresidente a la prensa. Por tanto, procede aumentar el importe de base de la multa impuesta a la FNB en un 30 %.
3.7.2.2. Circunstancias atenuantes
(176) Por lo que respecta a las circunstancias atenuantes, conviene tener en cuenta la intervención del Ministro francés de Agricultura en favor de la celebración de tal acuerdo. Esta intervención se manifestó, en particular, a través de las observaciones de éste a la Asamblea nacional y por el comunicado de prensa del Ministerio el día de la celebración del acuerdo. La intervención constituyó una fuerte presión sobre los mataderos para la celebración del acuerdo. En particular, tal como resulta de la exposición de los hechos, en una reunión entre las partes, pero sin la intervención del Ministro, el 23 de octubre de 2001, los mataderos se negaron a celebrar el acuerdo presentado por los agricultores (véase el considerando 32 de la presente Decisión). A título de circunstancia atenuante, cabe aplicar en favor de cada una de las dos federaciones de mataderos una disminución del 30 %. En cambio, en la medida en que la propia intervención del Ministro fue el resultado de varias semanas de manifestaciones de los agricultores miembros de las federaciones agrícolas en cuestión, con el fin de obtener de los mataderos la firma de un acuerdo, las cuatro federaciones agrícolas no deben beneficiarse de esta circunstancia atenuante.
(177) Por otra parte, conviene destacar la particularidad de la situación a la que se enfrentaban las dos federaciones de mataderos, la FNICGV y la FNCBV. En efecto, en las semanas anteriores a la celebración del acuerdo, sus miembros sufrieron operaciones ilegales de bloqueo de su aparato industrial, que impidió toda actividad económica, y el deterioro de las carnes. Fueron víctimas de daños materiales, a veces graves, a sus establecimientos. A pesar de ello, la exposición de los hechos pone de manifiesto que hasta el 23 de octubre de 2001, las dos federaciones representantes de los mataderos se opusieron a la firma de un acuerdo (véase el considerando 32 de la presente Decisión). Esta presión física debe tenerse en cuenta como circunstancia atenuante en favor de la FNICGV y, en menor medida, de la FNCBV, habida cuenta del papel que el presidente de esta federación, a posteriori, asignó a la misma (véase el considerando 35 de la presente Decisión). Por tanto, conviene reducir el importe de base de la multa en un 30 % para la FNICGV y en un 30 % para la FNCBV.
(178) Asimismo, cabe tener en cuenta el hecho de que, por lo que respecta a la federación representante de los productores de leche (FNPL), la Comisión no dispone de elementos que muestren que desempeñó un papel particular en la conclusión o en la aplicación del acuerdo en cuestión. La FNPL parece haber desempeñado un papel pasivo. Por tanto, el importe de base de la multa impuesta a esta federación debe reducirse en un 30 %.
(179)
SITIO PARA UN CUADRO
3.7.3. Otras circunstancias
(180) En la letra b) del apartado 5 de sus Directrices para el cálculo de las multas impuestas (véase el considerando 164 de la presente Decisión), la Comisión indicó lo siguiente: "Según las circunstancias, (...) conviene tomar en consideración determinados datos objetivos como el contexto económico específico, la ventaja económica o financiera que puedan haber obtenido los autores de la infracción (...), las características específicas de las empresas en cuestión y su capacidad contributiva real en un contexto social específico para adaptar, en última instancia, los importes de las multas previstos".
(181) Este punto de las Directrices permite a la Comisión tener en cuenta las circunstancias específicas de un asunto concreto. Habida cuenta por otra parte que esta Decisión sanciona por primera vez un acuerdo celebrado exclusivamente entre federaciones, referente a un producto agrícola básico y que implica a dos eslabones de la cadena de producción, la Comisión considera que procede tener en cuenta el contexto económico específico del presente asunto, que consiste en los elementos siguientes.
(182) En primer lugar, el consumo de carne de vaca experimentó una disminución hace una década, disminución que se acentuó tras la primera crisis de las "vacas locas" en 1996 y de nuevo después de la crisis de 2000. En todo el año 2001, el consumo acusó una nueva reducción del 7 % con relación a la del año 2000 (véase el considerando 13 de la presente Decisión). Así pues, la situación en Francia durante el segundo semestre de 2001 afectó a un sector ya debilitado por varios años difíciles.
(183) También conviene recordar que la Comunidad estableció medidas dirigidas a controlar el mercado de la carne de vacuno y a restablecer su equilibrio. Tales medidas estuvieron vigentes a lo largo de 2001 y a principios de 2002. Tal como se ha manifestado en los considerandos 23 a 27 de la presente Decisión, los mecanismos de intervención previstos por la OCM se adaptaron a lo largo de 2001 para ampliar el ámbito de aplicación con el fin de hacer frente a un mercado aún "perturbado" e "inestable"(195); además se instauró un mecanismo especial para el período de julio de 2001 a marzo de 2002, sobre la base del apartado 1 del artículo 38 de la OCM (véase el considerando 21 de la presente Decisión). Las autoridades públicas francesas hicieron amplio uso de estos mecanismos. De esta manera, fueron los primeros usuarios del mecanismo especial vigente de julio de 2001 a marzo de 2002; dos tercios de estas compras se realizaron en el período cubierto por el acuerdo en cuestión. También en 2001 y 2002 Francia fue autorizada a conceder ayudas a los agricultores más afectados. Para dar su autorización, la Comisión basó su análisis en la existencia de "acontecimientos extraordinarios", según lo dispuesto en la letra b) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado(196). Las decisiones de autorización destacaron en particular que el contexto en el que se encontraba el sector de la carne de vacuno no era sólo el de una reducción coyuntural de los precios o la existencia de una enfermedad conocida en la actualidad. En realidad, elementos tales como la pérdida de confianza de los consumidores vinculada a los temores relativos a la enfermedad de Creutzfeld-Jacob, que afecta al hombre, crearon un contexto específico que conviene tener en cuenta en el presente asunto.
(184) Así pues, en la época en que se celebró el acuerdo, los agricultores se encontraban en una situación en la que, a pesar de las medidas comunitarias de ajuste aplicadas masivamente por Francia, los precios de entrada al matadero de las vacas se encontraban de nuevo a la baja. En efecto, como ya se ha dicho en el considerando 14 de la presente Decisión, a partir del final del primer semestre de 2001, los precios de las vacas principalmente afectadas por el acuerdo disminuyeron de nuevo aproximadamente del 15 al 20 %, para alcanzar niveles incluso inferiores a los alcanzados en noviembre de 2000, en el peor momento de la segunda crisis de las vacas locas. Al mismo tiempo, los precios al consumo se mantenían estables (véase el considerando 15 de la presente Decisión).
(185) En este contexto específico, que va más allá del mero hundimiento de los precios o de la existencia de una enfermedad bien conocida en la actualidad, las multas se reducen en un 60 %.
(186)
SITIO PARA UN CUADRO
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La Federación nacional de sindicatos de agricultores (FNSEA), la Federación nacional bovina (FNB), la Federación nacional de productores de leche (FNPL), los Jóvenes agricultores (JA) (antiguamente Centro nacional de jóvenes agricultores), la Federación nacional de la industria y los comercios al por mayor de carnes (FNICGV) y la Federación nacional de la cooperación ganado y carne (FNCBV) han infringido el apartado 1 del artículo 81 del Tratado al celebrar el 24 de octubre de 2001 un acuerdo que tenía por objeto suspender las importaciones en Francia de carne de vacuno y fijar un precio mínimo para determinadas categorías de animales, y al celebrar oralmente un acuerdo con un objeto similar a finales de noviembre y principios de diciembre de 2001.
La infracción comenzó el 24 de octubre de 2001 y produjo sus efectos al menos hasta el 11 de enero de 2002.
Artículo 2
Las federaciones contempladas en el artículo 1 pondrán fin inmediatamente a la infracción contemplada en el mencionado artículo, si no lo han hecho ya, y se abstendrán en el futuro de todo acuerdo susceptible de tener un objeto o un efecto idéntico o similar.
Artículo 3
SITIO PARA UN CUADRO
Artículo 4
Estas multas deberán hacerse efectivas en el plazo de tres meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, mediante ingreso en la cuenta siguiente:
Cuenta n° 642-0029000-95
Comisión Europea - Europese Commissie
Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (BBVA)
Código IBAN: BE76 6420.0290.0095
Código SWIFT: BBVABEBB
Avenue des Arts - Kunstlaan 43
B-1040 Bruxelles - Brussel
Las multas devengarán interés de pleno derecho desde la fecha de expiración del plazo antes mencionado, al tipo de interés aplicado por el Banco Central Europeo a sus operaciones de financiación el primer día hábil del mes en que se haya aprobado la presente Decisión, incrementado en tres puntos y medio.
Artículo 5
Los destinatarios de la presente Decisión serán:
1) Fédération Nationale des Syndicats d'Exploitants Agricoles (FNSEA), 11, rue de la Baume, F-75008 Paris
2) Fédération Nationale Bovine (FNB), 149, rue de Bercy, F-75012 Paris
3) Fédération Nationale des Producteurs de Lait (FNPL), 42, rue de Châteaudun, F-75014 Paris
4) Jeunes Agriculteurs (JA), 14, rue La Boétie, F-75008 Paris
5) Fédération Nationale de l'Industrie et des Commerces en Gros des Viandes (FNICGV), 17, place des vins de France, F-75012 Paris
6) Fédération Nationale de la Coopération Bétail et Viande (FNCBV), 49, avenue de la Grande Armée, F-75116 Paris
La presente Decisión constituirá título ejecutivo, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 256 del Tratado CE.
Hecho en Bruselas, el 2 de abril de 2003.

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