Document ID: 31988D0167

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DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 7 ottobre 1987
relativa ad aiuti del governo greco a favore dell'industria greca in forza della legge 1386/1983
(Il testo in lingua greca è il solo facente fede)
(88/167/CEE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità economica europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2, primo comma,
dpo aver invitato gli interessati conformemente alle disposizioni del predetto articolo a rendere note le loro osservazioni e tenuto conto delle osservazioni formulate,
considerando quanto segue:
I
Con decisione del 29 ottobre 1986 comunicata al governo greco mediante lettera datata 17 novembre 1986 (SG(86)D/13517), la Commissione ha informato il governo greco di aver avviato la procedura di cui al primo comma dell'articolo 93, paragrafo 2 del trattato nei confronti della legge 1386/1983, che organizza il risanamento finanziario di talune imprese (1).
La legge 1386/1983 istituisce un'organizzazione per il risanamento finanziario di imprese denominata Organismos Anasygrotisis Epichirireou (in appresso denominato OAE) i cui obiettivi sono « contribuire allo sviluppo socioeconomico del paese attraverso il risanamento finanziario delle imprese a norma della legge 1386/1983, l'importazione e l'applicazione di tecnologia straniera e lo sviluppo di tecnologia greca; l'istituzione e il funzionamento di imprese nazionalizzate o a capitale misto. Per la realizzazione dei citati obiettivi l'OAE può rilevare l'amministrazione e la gestione operativa delle imprese in fase di risanamento o delle imprese nazionalizzate; assumere partecipazioni nel capitale di imprese esistenti o da creare; concedere prestiti di qualsiasi tipo a imprese nelle quali detenga quote di partecipazione e, del pari, prestare garanzie per i suddetti prestiti; emettere prestiti obbligazionari in Grecia o all'estero alle condizioni e procedure fissate nelle relative disposizioni; acquistare obbligazioni emesse dallo Stato o da organizzazioni controllate dallo Stato e contratti di prestito emessi da imprese, organizzazioni e banche; trasferire azioni, in particolare ai lavoratori o ai loro organismi rappresentativi, agli enti locali o a altre persone giuridiche di diritto pubblico, a istituzioni di beneficienza, a organismi sociali o a persone private; accendere prestiti presso lo Stato greco, la Banca di Grecia o altre istituzioni finanziarie in Grecia o all'estero, garantiti o no dallo Stato greco ed accettare depositi da persone giuridiche di diritto pubblico, organizzazioni e imprese pubbliche nelle quali esso detenga quote di partecipazione.
Le imprese sono soggette all'applicazione della citata legge e controllate dall'OAE su decisione del ministro per l'economia nazionale, previo il parere di un comitato consultivo. Ciò può verificarsi quando sono soddisfatte una o più delle seguenti condizioni: la società ha sospeso o ha cessato l'attività commerciale per motivi finanziari; ha cessato di effettuare pagamenti; è stata posta in amministrazione controllata o sotto l'amministrazione o gestione dei creditori oppure è stata posta in amministrazione temporanea o qualsivoglia altra forma di liquidazione; ha debiti pari a cinque volte la somma del capitale della società e delle riserve palesi ed è manifestamente incapace di soddisfare i propri obblighi; riveste interesse
per la difesa nazionale o vitale importanza per lo sfruttamento di fonti della ricchezza nazionale; è tenuta ad essere soggetta alla legge citata.
La procedura per l'applicazione della legge ha il seguente svolgimento: il ministro per l'economia nazionale emette una decisione da pubblicarsi nella Gazzetta ufficiale che assoggetta l'impresa all'applicazione della legge su istanza dell'impresa stessa; su richiesta dell'Ufficio di collocamento; su richiesta di una banca statale che abbia maturato cerediti nei confronti dell'impresa; su richiesta dei creditori dell'impresa; su richiesta del curatore definitivo o provvisorio o dell'amministrazione giudiziale.
Quando il ministro per l'economia nazionale adotta una decisione che assoggetta un'impresa all'applicazione della legge, l'OAE è autorizzato ad assumere l'amministrazione dell'impresa. L'OAE prende altresì le opportune disposizioni concernenti gli obblighi dell'impresa in modo da garantire l'efficienza finanziaria, in particolare aumentando il capitale attraverso nuove sottoscrizioni o convertendo le passività in azioni, e ristrutturando le passività in essere.
II
L'OAE, istituito con legge 1386/1983, fa parte della struttura organizzativa dello Stato; il suo capitale è sottoscritto e detenuto o dallo Stato o da organismi statali e locali, organismi sindacali, banche controllate dallo Stato e imprese del settore pubblico. L'OAE è amministrato da un consiglio di amministrazione composto di un presidente ed otto membri. Il presidente e due membri sono nominati e rimossi con decisione del ministro dell'economia nazionale, un membro dalla confederazione dei lavoratori greci, e i restanti membri dall'assemblea generale degli azionisti, che sono organizzazioni del settore pubblico. La legge 1386/1983 stipula esplicitamente che in tutti i settori di competenza e in tutti i rapporti con le autorità amministrative l'organismo gode senza eccezioni di tutti i privilegi e prerogative procedurali dello Stato.
Le risorse finanziarie dell'OAE provengono direttamente dallo Stato; il capitale azionario iniziale pari a 2 miliardi di dracme diviso in 200 000 azioni del valore nominale di 10 000 dracme ciascuna è stato integralmente versato dallo Stato nei quattro mesi successivi all'entrata in vigore della legge. Su decisione del ministro dell'economia nazionale pubblicata nella Gazzetta ufficiale il capitale è stato aumentato ad un totale di 5 miliardi di dracme. La legge 1386/1983 dispone che le risorse dell'OAE provengono da trasferimenti dal bilancio del ministero dell'economia nazionale e dai programmi di investimento pubblico e da altri contributi, donazioni, richieste e entrate derivanti dalle operazioni correnti. Le azioni intraprese dall'OAE ai fini dell'applicazione delle decisioni del ministero dell'economia nazionale, relative al risanamento di imprese cui si applica la legge citata sono esenti da tasse, imposte di bollo, tributi e, in generale, da qualsivoglia imposizione dovuta allo Stato o a terzi ad eccezione delle somme dovute alle provincie e ai comuni.
Gli obiettivi, lo status speciale e le risorse finanziarie dell'OAE impongono di inquadrarlo nel settore pubblico. Le sue attività rientrano nel campo d'applicazione della decisione della Commissione indirizzata agli Stati membri con lettera datata 17 settembre 1984 (SG(84)D/11853) sull'applicazione degli articoli 92 e 93 del trattato alle partecipazioni statali al capitale di società. Nella citata comunicazione la Commissione ha fissato linee direttrici chiare in relazione agli interventi del tipo effettuato dall'OAE; in particolare, nella comunicazione sono definite le condizioni in base alle quali gli interventi del settore pubblico vengono considerati a priori aiuti di Stato ai sensi degli articoli 92 e 93 del trattato CEE, vale a dire che qualora lo Stato agisca in una maniera diversa da quella in cui agirebbe una persona fisica o una persona giuridica in un'economia di mercato tale intervento deve essere a priori considerato aiuto di Stato. Pertanto, tali azioni devono essere notificate alla Commissione in conformità delle condizioni disposte dall'articolo 93, paragrafo 3 del trattato. Gli interventi dell'OAE rientrano in tale categoria.
Gli interventi dell'OAE dispongono aiuti di Stato per le società che vi sono soggette nel senso che la conversione dei loro debiti insoluti in capitale azionario le esime dal pagare interessi di lvello elevato e con il risanamento dei loro bilanci esse ricevono vantaggi finanziari addizionali dei quali altrimenti non potrebbero disporre. Tali vantaggi derivano direttamente dalle risorse finanziarie, poteri e status dell'OAE in qualità di organismo parastatale.
Le società nelle quali l'OAE interviene e che esso risana rappresentano una cospicua percentuale della produzione industriale greca e sono importanti esportatori. Negli scambi intracomunitari esse si trovano in concorrenza con società che non ricevono benefici pari a quelli risultanti dall'intervento dell'OAE. Pertanto è lecito affermare che tali società ricevono aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato che falsano o minacciano di falsare la concorrenza e pregiudicando gli scambi tra Stati membri sono incompatibili con il mercato comune.
Lo studio della legge 1386/1983 ha rivelato che le disposizioni concernenti il metodo per procedere all'aumento di capitale delle società che passano sotto il controllo dell'OAE violano gli articoli 25 e seguenti e 29 e seguenti della seconda direttiva 77/91/CEE del Consiglio (1), sul diritto delle società. Qualora uno Stato membro proponga un provvedimento che contiene aiuti di Stato che violano le norme comunitarie diverse dalle disposizioni del trattato concernenti gli aiuti di Stato, le procedure degli articoli 92 e 93, sebbene concedano un'ampia facoltà discrezionale alla Commissione, non possono produrre pur nondimeno un risultato contrario a tali norme. Di conseguenza, la Commissione non può esercitare i propri poteri discrezionali a norma dell'articolo 92, paragrafo 3 fin quando tali violazioni non siano state eliminate.
III
Nel quadro della procedura e della consultazione degli altri interessati il governo greco ha formalmente risposto con lettera datata 8 gennaio 1987 (rif. 3082.26/194), hanno altresì presentato osservazioni i governi di due Stati membri ed una federazione industriale; inoltre, sempre nel quadro della procedura, sono stati ricevuti sei interventi di società greche.
Il governo greco nelle sue osservazioni trasmesse nel quadro dell'inizio della procedura a norma dell'articolo 93, paragrafo 2 del trattato ha contestato che la conversione delle passività delle società in capitale azionario potesse essere definita come aiuto, sostenendo che non si trattava di fornire nuovi capitali bensì semplicemente di un'operazione contabile nei bilanci delle società. D'altro canto il governo greco ha giustificato tutte le operazioni sostenendo che a causa, tra l'altro, della struttura del mercato dei capitali in Grecia, e in particolare della mancanza di facilitazioni nelle borse valori, le società sono entrate in crisi in quanto sono state costrette a contrarre prestiti a tassi di interesse molto elevati.
La tesi generale del governo greco si basa sul fatto che la legge 1386/1983 e le attività dell'OAE rappresentano la risposta obbligata alla particolare situazione economica esistente in Grecia; il governo greco ne ha sostenuto la necessità alla luce del programma di riforme economiche e ha altresì sostenuto che nell'esaminare l'applicazione degli articoli 92 e 93 del trattato la Commissione avrebbe dovuto tenere conto del protocollo 7 del trattato di adesione della Grecia nel quale si afferma che nell'applicare gli articoli 92 e 93 del trattato CEE sarà necessario tenere conto degli obiettivi di espansione economica e di aumento del tenore di vita della popolazione. Il governo greco ha fornito informazioni particolareggiate sul funzionamento dell'OAE e informazioni sulle società nelle quali esso è intervenuto; il governo ha altresì manifestato la propria disponibilità ad informare la Commissione su singoli casi di intervento.
Nel quadro di uno scambio di lettere e di discussioni separati, il governo greco si è impegnato a modificare le disposizioni in questione della legge 1386/1983 in modo da renderle compatibili con le disposizioni di cui alla direttiva 77/91/CEE sul diritto delle società.
IV
L'articolo 92, paragrafo 1 del trattato sancisce l'incompatibilità di massima con il mercato comune degli aiuti che presentino determinate caratteristiche da esso enunciate. Le deroghe a questo principio, contenute nel paragrafo 2 di questo stesso articolo sono inapplicabili nella fattispecie, data la natura degli interventi che non sono diretti al raggiungimento degli obiettivi citati in detto paragrafo. L'articolo 92, paragrafo 3 del trattato enumera gli aiuti che possono essere ritenuti compatibili con il mercato comune. La compatibilità con il trattato deve essere determinata nel contesto comunitario e non in quello di un solo Stato membro. Per preservare il corretto funzionamento del mercato comune e tenuto conto dei principi enunciati dall'articolo 3, lettera f) del trattato, le eccezioni al divieto sancito dall'articolo 92, paragrafo 3 del trattato disposte nel paragrafo 3 dello stesso articolo devono essere interpretate in maniera restrittiva quando si esamini qualsiasi regime di aiuto o qualsiasi misura individuale di aiuto. In particolare le deroghe possono essere invocate soltanto se la Commissione è in grado di accertare che il libero gioco delle forze del mercato non basta da solo, in mancanza di aiuti, ad indurre gli eventuali beneficiari ad agire per realizzare uno degli obiettivi perseguiti.
Per quanto riguarda le deroghe disposte nell'articolo 92, paragrafo 3, lettera a) per quegli aiuti intesi a promuovere lo sviluppo economico di aree nelle quali il tenore di vita sia anormalmente basso o si riscontri una grave disoccupazione, mentre è possibile ritenere che la Grecia soddisfi tali condizioni, il concetto di sviluppo regionale al quale tali deroghe sono collegate si basa essenzialmente su aiuti per nuovi investimenti o espansioni o conversioni significative di imprese che comportino investimenti su grande scala di natura materiale ed i costi ad essi associati. Nel caso della legge 1386/1983 non si può affermare che gli interventi dell'OAE nei riguardi di società che si trovano in difficoltà finanziarie e il conseguente risanamento dei loro bilanci rientrino nelle condizioni stabilite dalla citata deroga.
V
Relativamente alla deroga disposta nella prima frase della lettera b) dell'articolo 92, paragrafo 3 e cioè « aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo », va osservato che essa non può applicarsi in quanto la legge 1386/1983 non mira a promuovere la realizzazione di un progetto di questo tipo; essa mira semplicemente allo sviluppo dell'economia greca.
Per quanto riguarda, tuttavia, l'applicazione della seconda parte della lettera b) del paragrafo 3 dell'articolo 92, vale a dire gli aiuti destinati « a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro » è lecito affermare che tali condizioni sussistano nella fattispecie. La situazione economica in Grecia ha subito un costante deterioramento fino all'ottobre 1985, gli squilibri sia interni che esterni hanno creato una difficile situazione che ha imposto misure di politica economica rigorose; in particolare le autorità greche si sono dovute misurare con una situazione dei pagamenti con l'estero molto grave e con pressioni sul tasso di cambio nel settembre 1985. Pertanto, l'11 ottobre 1985, il governo greco ha introdotto un programma di stabilizzazione e di ripresa economica: nel programma sono comprese misure per la svalutazione della dracma del 15 %, l'introduzione di un sistema di deposito all'importazione infruttifero; la totale eliminazione dell'indicizzazione dei salari; un'importante riforma fiscale; una manovra restrittiva della politica monetaria e creditizia. La Comunità europea ha riconosciuto le implicazioni della situazione greca accettando provvedimenti che normalmente sarebbero stati considerati una violazione del trattato CEE ed ha applicato le misure previste a norma dell'articolo 108 del trattato. In particolare alla Grecia è stato concesso un prestito di 1 750 milioni di ECU ed essa è stata altresì autorizzata a continuare a concedere sovvenzioni alle esportazioni per un periodo di tempo limitato. All'epoca in cui era stato istituito il programma di austerità, molte società greche si erano trovate in difficoltà finanziarie in conseguenza della precedente politica salariale, dei limiti ai licenziamenti dei lavoratori, dei controlli sui prezzi, dei tassi di interesse e della sopravvalutazione della dracma. Per raggiungere gli obiettivi del programma di austerità è importante che le società greche possano massimizzare i propri risultati economici. Dato i notevoli sforzi in atto da parte del governo greco per capovolgere le politiche precedenti con il programma di stabilizzazione dell'ottobre 1985, la legge 1386/1983 e le attività dell'OAE possono essere considerate parte integrante di siffatto programma. I singoli interventi dell'OAE hanno riguardato 45 società, 22 delle quali sono state poste in liquidazione in quanto irrecuperabili. Le restanti 23 rappresentano il 20 % circa dell'occupazione industriale in Grecia ed una percentuale ancora maggiore della produzione industriale e del commercio internazionale. Nel caso in cui una parte così ampia dell'industria greca dovesse essere posta in liquidazione ne risulterebbero rilevanti conseguenze negative per il successo del programma di austerità. Pertanto è lecito concludere che le condizioni dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), seconda parte possono applicarsi alla legge 1386/1983 e alle attività dell'OAE, in particolare alla luce del protocollo 7 del trattato di adesione della Grecia sopra riferito.
Pur nondimeno, in una decisione che autorizzi un regime generale di aiuti di Stato la Commissione può imporre condizioni risultanti dalla sua valutazione del regime ivi compreso, qualora pertinente e necessario, l'obbligo di notificare i casi individuali di rilievo affinché si proceda alla loro analisi sotto il profilo della loro incidenza sugli scambi intracomunitari e la concorrenza. Nel far ciò la Commissione deve basarsi su considerazioni di politica comunitaria. Quanto sopra si desume dalla sentenza della Corte di giustizia nella causa 730/79, Philip Morris/Commissione (Raccolta 1980, pagina 2671) nella quale la Corte ha chiaramente indicato (punti 24 e 25 della motivazione) che la valutazione sull'applicabilità delle deroghe disposte nelle lettere a), b) e c) dell'articolo 92, paragrafo 3 doveva essere effettuata « nel contesto comunitario ».
Pertanto la Commissione può imporre la notifica dei casi individuali rilevanti di applicazione della legge 1386/1983 quale elemento del controllo che essa deve necessariamente esercitare sull'intero regime e come elemento d'informazione per l'eventuale nuova valutazione dello stesso alla luce dell'effetto, che si spera sia a termine positivo, di questa misura generale sull'economia greca. Riguardo a questa posizione va peraltro notato che la Commissione ha seguito un'impostazione secondo le linee sopra descritte in casi relativamente analoghi di regimi generali di aiuto nel periodo 1974/1975, in particolare per la Danimarca, la Francia e l'Italia.
Nei termini dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera b) l'aiuto, per potere essere considerato compatibile con il mercato comune, deve essere atto a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia dello Stato membro interessato. Poiché, come in questo caso, si tratterà di concedere aiuti a società che, sebbene fondamentalmente efficienti, si trovano in difficoltà che minacciano la loro sopravvivenza, ne consegue che l'operazione non deve far sì che le società in questione si trovino alla fine in una posizione concorrenziale nei confronti delle industrie di altri Stati membri più forte di quella della quale altrimenti avrebbero goduto qualora tali difficoltà non fossero sorte. Di conseguenza, l'aiuto non deve promuovere l'espansione delle capacità produttive né deve semplicemente spostare il problema, senza trovare effettive soluzioni ai problemi sociali e industriali con i quali tutta la comunità deve misurarsi né aggravare addirittura la situazione nel medio o nel lungo periodo. Inoltre, l'aiuto non deve avere l'effetto di ostacolare o persino compromettere le specifiche politiche di aiuti già in atto ed applicate in taluni settori sensibili.
L'applicazione dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c) alla legge 1386/1983 non appare pertinente nella fattispecie, in quanto il provvedimento non è inteso a contribuire allo sviluppo di alcune aree economiche o di alcune attività economiche nel senso in cui il predetto articolo è stato interpretato dalla Commissione nelle sue decisioni sugli aiuti di Stato.
La legge 1386/1983 non mira allo sviluppo di determinate aree economiche, la nozione di sviluppo delle attività economiche nel caso della citata legge non è quella che normalmente viene sottoposta alla Commissione, vale a dire tale sviluppo, in particolare nel caso dei regimi di aiuti per il salvataggio, normalmente comporta un programma di ristrutturazione che assume spesso la forma di riduzione delle capacità, razionalizzazione della produzione, ecc. Gli interventi dell'OAE riguardano su scala più limitata il risanamento finanziario delle imprese in questione. Sia la legge in parola che la situazione nella quale essa opera non hanno precedenti nell'applicazione delle norme concernenti gli aiuti di Stato negli ultimi anni.
Alla luce delle considerazioni sopra esposte si può pertanto concludere che alla legge 1386/1983 possono applicarsi le deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), seconda parte; tuttavia, tenendo presenti la citata sentenza della Corte nella causa Philip Morris e altri aspetti della predetta legge già riferiti, la Commissione deve mantenere il controllo sull'applicazione della misura in questione. Pertanto la Commissione,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La Commissione non solleva alcuna obiezione all'applicazione della legge 1386/1983 subordinatamente alle condizioni di seguito fissate:
1. Il governo greco è tenuto entro il 31 dicembre 1987 a modificare le disposizioni della legge 1386/1983 in maniera tale da renderla conforme agli articoli 25 e seguenti e 29 e seguenti della direttiva 77/91/CEE.
2. Le seguenti condizioni si applicano fino a quando saranno d'applicazione le attuali condizioni della legge 1386/1983 sulle operazioni dell'OAE. Le predette condizioni continueranno ad applicarsi a qualsivoglia intervento dell'OAE effettuato prima della prevista modifica della forma giuridica e degli atti costitutivi.
a) Il governo greco è tenuto a notificare i casi individuali di intervento nelle imprese soggette alla legge che occupino un numero di lavoratori pari o superiore a 300 nel caso di settori non sensibili e pari o superiore a 100 nel caso dei settori sensibili.
b) Il governo greco è tenuto a garantire che in tutti i casi nei quali l'OAE assuma, a norma della legge 1386/1983 il controllo di società non vi siano aumenti di capacità o di capacità combinata nel caso di fusioni o cessioni di società e che vengano adottate tutte le misure di ristrutturazione necessarie ad assicurare l'efficienza delle imprese in questione.
c) Il governo greco è tenuto a notificare alla Commissione a norma degli articoli 93, paragrafo 3 del trattato CEE gli eventuali aiuti proposti in virtù di qualsivoglia altro regime di aiuto greco alle imprese soggette all'intervento dell'OAE.
d) Il governo greco garantisce che l'OAE rispetti le politiche di aiuto specifiche che si applicano ai settori della siderurgia, costruzione navale e fibre sintetiche.
Articolo 2
Il governo greco informa la Commissione entro due mesi dalla data di notifica della presente decisione delle misure da esso adottate per conformarvisi.
Articolo 3
La Repubblica ellenica è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 7 ottobre 1987.

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