Document ID: 32009D0612

DÉCISION DE LA COMMISSION
du 10 mars 2009
concernant la mesure C 5/2000 (ex NN 118/97) mise en œuvre par l’Espagne en faveur de l’entreprise SNIACE SA, Torrelavega, Cantabria, et modifiant la décision 1999/395/CE
[notifiée sous le numéro C(2009) 1479]
(Le texte en langue espagnole est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2009/612/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément audit article (1), et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Par lettre du 17 avril 1997, la Commission a reçu une plainte de l’entreprise autrichienne Lenzing AG, principal producteur de fibres de viscose de la Communauté, concernant diverses mesures accordées à son concurrent espagnol Sociedad Nacional de Industrias y Aplicaciones de Celulosa Española SA (ci-après dénommée «SNIACE»).
(2)
Par lettre du 7 novembre 1997, la Commission a informé le gouvernement espagnol de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, du traité.
(3)
Par la décision 1999/395/CE (2) (ci-après «la décision de 1998»), la Commission a considéré illégales et incompatibles les aides octroyées par le Fondo de Garantía Salarial (Fonds de garantie des salaires) (ci-après «FOGASA») et la Trésorerie générale de la sécurité sociale (ci-après «TGSS») en faveur de SNIACE au motif que les accords de remboursement des dettes conclus entre SNIACE et FOGASA et l’accord de rééchelonnement conclu entre SNIACE et TGSS ne correspondaient pas aux conditions du marché dans la mesure où les taux d’intérêt appliqués aux accords étaient inférieurs aux taux du marché. Cette décision négative ordonnait à l’Espagne de récupérer l’aide litigieuse auprès du bénéficiaire.
(4)
Dans l’arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes du 29 avril 1999 dans l’affaire C-342/96, Espagne/Commission (ci-après «l’arrêt Tubacex») (3), la Cour a jugé que des accords de rééchelonnement de dettes conclus par la TGSS et le FOGASA n’étaient pas constitutifs d’aides d’État dès lors que ces organismes publics ont agi comme l’aurait fait un créancier privé qui cherche à récupérer des sommes qui lui sont dues pour autant que le taux d’intérêt est au moins égal à celui qu’aurait accordé un créancier privé (4) et que ce même accord de rééchelonnement n’aboutisse pas au cumul de nouvelles dettes.
(5)
À la suite de cet arrêt, la Commission a décidé de procéder au réexamen de la décision de 1998. La Commission a considéré que les conclusions de cet arrêt pouvaient être applicables à SNIACE. Elle a donc décidé d’ouvrir la procédure formelle d’examen par lettre du 16 février 2000 (5) adressée au gouvernement espagnol en application de l’article 88, paragraphe 2, premier alinéa, du traité en vue d’une révocation partielle de la décision de 1998 (ci-après «la seconde ouverture de procédure»).
(6)
Par lettre du 21 mars 2000, l’Espagne a fait part à la Commission de ses observations concernant cette décision d’ouverture.
(7)
Après avoir entendu les autorités espagnoles et les tiers intéressés à la suite de la seconde ouverture de procédure, la Commission a clôturé la procédure formelle d’examen le 20 septembre 2000 par la décision 2001/43/CE de la Commission (6) (ci-après «la décision de 2000») en considérant que les interventions en faveur de SNIACE n’étaient pas constitutives d’aides d’État en application de l’arrêt Tubacex. Cette décision a eu pour effet de modifier partiellement la décision de 1998, notamment l’article 1er, premier alinéa, qui a été remplacé, et l’article 2, qui a été supprimé.
(8)
La Commission s’était fondée sur le fait que les créanciers publics, en appliquant le taux d’intérêt légal, avaient cherché à mettre de leur côté toutes les chances de recouvrer l’ensemble des sommes qui leur étaient dues sans avoir à subir de pertes financières. La Commission conclut dans cette décision que «l’Espagne s’est comportée comme l’aurait fait un créancier hypothétique dans la même situation qu’elle vis-à-vis de SNIACE» (7).
(9)
À la suite de la décision de 2000, la société Lenzing a déposé un recours contre la décision de 2000 devant le Tribunal de première instance.
(10)
Dans son arrêt du 21 octobre 2004 dans l’affaire T-36/99 (8), le Tribunal a annulé cette dernière décision pour erreur manifeste d’appréciation quant à l’application du critère du créancier privé. L’arrêt du Tribunal a été confirmé par la Cour de justice (9).
(11)
En raison de cette annulation, la procédure formelle d’examen initiée par la seconde ouverture de procédure est toujours ouverte.
(12)
Par lettres en date du 3 décembre 2004, du 13 mai 2005, du 18 juillet 2005 et du 7 août 2008, la Commission a demandé des informations complémentaires fournies par les autorités espagnoles par courriers des 28 février 2005, 4 juillet 2005, 29 septembre 2005, 10 septembre 2008 et 15 septembre 2008.
2. DESCRIPTION
(13)
Le bénéficiaire des mesures est SNIACE, entreprise fondée en 1939. Cette entreprise produit de la cellulose, du papier, des fibres de viscose, des fibres synthétiques et du sulfate de sodium. SNIACE a réalisé un chiffre d’affaires de 15 millions d’EUR en 2007.
(14)
Le FOGASA et la TGSS ont conclu avec SNIACE les accords de remboursement et de rééchelonnement de dettes décrits ci-après.
(15)
Le FOGASA est un organisme indépendant placé sous la tutelle du ministère du travail et de l’immigration. Il est financé par les cotisations des entreprises. Sa principale fonction consiste, aux termes de l’article 33, paragraphe 1, premier alinéa, du statut des travailleurs à verser «aux salariés les salaires qui ne leur ont pas été payés pour cause d’insolvabilité, cessation de paiement, faillite ou situation de concours entre les créanciers des entrepreneurs». L’article 33, paragraphe 4, oblige le FOGASA à subroger dans les droits et actions de travailleurs afin d’obtenir le remboursement des fonds avancés.
(16)
En application du décret royal no 505/85 du 6 mars 1985 (10), le FOGASA peut conclure des accords de remboursement des sommes avancées au titre du paiement des salaires et indemnités aux salariés en vue de faciliter le recouvrement des sommes dues qui doivent porter des intérêts au taux légal.
(17)
Le FOGASA a conclu deux accords le 5 novembre 1993 et le 31 octobre 1995 avec SNIACE. Ils portaient sur des accords de remboursement de dettes respectivement de 1 362 708 700 pesetas espagnoles (ESP) (intérêts compris) et de 339 459 878 ESP (intérêts compris).
(18)
Le premier accord du 5 novembre 1993 (ci-après «accord FOGASA I») portait sur les montants versés par le FOGASA au titre des salaires et indemnités dus par SNIACE à son personnel. La dette se montait à 897 652 759 ESP assortis d’un montant total d’intérêts de 465 055 911 ESP au taux de 10 %, soit un montant total de 1 362 708 700 ESP. La dette était adossée à une hypothèque sur les actifs de SNIACE et devait être remboursée selon un échéancier renégocié le 18 mars 1999 comme suit:
Tableau 1
Accord FOGASA I
(ESP)
Accord initial du 5 novembre 1993
Accord renégocié du 18 mars 1999
1994
20 000 000
20 000 000
1995
55 000 000
55 000 000
1996
90 000 000
40 000 000
1997
110 000 000
50 000 000
1998
160 000 000
80 000 000
1999
160 000 000
80 000 000
2000
392 527 956
259 427 000
2001
375 180 746
259 427 000
2002
259 427 000
2003
259 427 000
Total
1 362 708 702
1 362 708 000
(19)
Le deuxième accord du 31 octobre 1995 (ci-après «l’accord FOGASA II») portait sur les montants que le FOGASA avait continués à verser après l’accord du 5 novembre 1993 au titre des salaires et indemnités dus par SNIACE à son personnel. La nouvelle dette se montait à 229 424 860 ESP assortis d’un montant total d’intérêts de 110 035 018 ESP au taux de 9 %, soit un montant total de 339 459 878 ESP. La dette était adossée à une hypothèque sur les actifs de SNIACE et devait être remboursée selon un échéancier renégocié le 18 mars 1999 comme suit:
Tableau 2
Accord FOGASA II
(ESP)
Accord initial du 31 octobre 1995
Accord renégocié du 18 mars 1999
1995
5 000 000
1996
20 000 000
10 000 000
1997
20 000 000
10 000 000
1998
20 000 000
10 000 000
1999
30 000 000
20 000 000
2000
30 000 000
20 000 000
2001
30 000 000
20 000 000
2002
40 000 000
50 000 000
2003
149 459 878
156 262 000
Total
339 459 878
301 262 000
(20)
La TGSS peut accorder, en application de l’article 20 de la loi générale sur la sécurité sociale (11), des échelonnements ou un fractionnement des dettes en cotisations de sécurité sociale ou en majorations de ces cotisations. L’article 27 de cette même loi précise que des majorations de retard doivent être ajoutées aux dettes rééchelonnées.
(21)
L’accord du 8 mars 1996, tel que modifié par les accords du 7 mai 1996 et du 30 septembre 1997, portait sur un accord de rééchelonnement de dettes d’un montant total de 3 510 387 323 ESP majoré de 615 056 349 ESP d’intérêts au taux légal de 7,5 %. Le montant principal correspondait à des arriérés de cotisations de sécurité sociale pour une période allant de février 1991 à février 1997. Le règlement devait être effectué en 120 versements mensuels, les intérêts seuls étant remboursés au taux légal de 7,5 % les deux premières années, tandis que de la troisième à la dixième année, les remboursements concerneraient le principal et les intérêts selon un amortissement annuel de 5 % (octobre 1999 à septembre 2001), 10 % (octobre 2001 à septembre 2003), 15 % (octobre 2003 à septembre 2005) et 20 % (octobre 2005 à septembre 2007).
3. RAISONS AYANT CONDUIT À L’OUVERTURE DE PROCÉDURE
(22)
Dans son ouverture de procédure, la Commission a considéré que l’analyse de la Cour concernant l’arrêt Tubacex pouvait être pleinement applicable aux mesures ayant fait l’objet de la décision de 1998 et qu’il convenait donc d’amender en partie cette décision et de procéder à une nouvelle appréciation des accords passés entre SNIACE et les créanciers publics.
(23)
La Commission a exprimé des doutes sur les mesures mises en œuvre par les créanciers publics à la lumière de l’arrêt Tubacex:
-
premièrement, sur la présence d’éléments d’aide d’État dans les mesures considérées comme incompatibles dans la décision de 1998 et, dans l’affirmative, vérification de leur compatibilité,
-
deuxièmement, sur le comportement d’un créancier privé placé dans une situation comparable qui aurait été amené à exiger un taux d’intérêt plus élevé que celui des créanciers publics.
4. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES
(24)
Les parties intéressées n’ont pas formulé de commentaires.
5. COMMENTAIRES DE L’ESPAGNE
(25)
Par lettre du 21 mars 2000, le gouvernement espagnol a présenté ses observations.
(26)
Les autorités espagnoles contestent la décision de la Commission d’ouvrir la procédure formelle d’examen au motif que cette procédure n’était pas nécessaire à la révocation partielle envisagée de la décision de 1998.
(27)
En ce qui concerne l’accord de rééchelonnement conclu entre SNIACE et la Trésorerie générale de la sécurité sociale, les autorités espagnoles ne partagent pas l’avis de la Commission selon lequel «il semble probable que, dans le cas d’accords extrajudiciaires de rééchelonnement de dettes préexistantes ou ayant cet effet, le créancier cherchera logiquement à obtenir que le débiteur lui verse un taux d’intérêt moratoire plus élevé que le taux d’intérêt légal, à titre de compensation pour ne pas avoir poursuivi le recouvrement de la dette par des moyens légaux». Au contraire, elles prétendent que, en raison de la situation financière de l’entreprise ainsi que du coût, de la durée et de l’incertitude qu’implique une procédure judiciaire, des accords extrajudiciaires aboutissent fréquemment à un taux d’intérêt inférieur au taux d’intérêt légal.
(28)
Les autorités espagnoles s’en tiennent donc à leur argument selon lequel l’octroi d’un report au taux d’intérêt légal protège mieux les intérêts de la sécurité sociale en matière de recouvrement des dettes que ne le ferait toute autre forme d’action prise par un créancier privé.
(29)
En outre, le gouvernement espagnol rappelle que si un créancier privé peut accorder n’importe quel taux d’intérêt au débiteur, la Trésorerie générale de la sécurité sociale est tenue de respecter l’article 20 de la loi générale sur la sécurité sociale, qui dispose que le taux d’intérêt légal est applicable aux accords de rééchelonnement de dettes.
(30)
Dans sa décision d’ouvrir la procédure, la Commission a considéré que la comparaison des termes et conditions de l’accord conclu entre les créanciers privés en octobre 1996 avec ceux de l’accord de rééchelonnement passé entre la sécurité sociale et SNIACE pouvait ne pas constituer une application correcte du critère du «créancier privé», tel que défini par la Cour. À cet égard, les autorités espagnoles ont déclaré que, en raison des contraintes juridiques imposées par l’administration publique, la situation des créanciers publics ne pouvait être comparable à celle des créanciers privés. Toutefois, elles ont souligné que, malgré cette différence, les termes et conditions des accords passés, d’une part, entre la sécurité sociale et SNIACE et, d’autre part, entre le FOGASA et SNIACE étaient moins avantageux que ceux de l’accord conclu entre les créanciers privés.
(31)
Enfin, les autorités espagnoles ont maintenu les arguments qu’elles avaient invoqués dans le cadre de la procédure qui a abouti à la décision de 1998.
6. APPRÉCIATION DES MESURES
6.1. SUR LE BIEN-FONDÉ DE LA SECONDE OUVERTURE DE PROCÉDURE
(32)
Les autorités espagnoles ont estimé qu’une nouvelle ouverture de procédure n’était pas nécessaire pour mener à bien l’instruction du dossier et que les droits des parties intéressées constituaient un motif insuffisant.
(33)
La Commission a, quant à elle, estimé que l’arrêt Tubacex constituait un élément suffisamment important pour que cette information soit portée à la connaissance des autorités espagnoles et des parties intéressées. Cet arrêt était en effet susceptible de modifier les critères d’analyses tels qu’exposés dans la décision d’ouverture de procédure du 7 novembre 1997.
6.2. ÉVALUATION DE LA PRÉSENCE D’AIDE AU SENS DE L’ARTICLE 87, PARAGRAPHE 1, DU TRAITÉ
(34)
Dans la seconde ouverture de procédure, la Commission s’est interrogée sur la question de savoir si les accords passés entre SNIACE et ses créanciers publics pouvaient contenir des éléments d’aide d’État et, dans l’affirmative, vérifier si ceux-ci pouvaient être déclarés compatibles.
(35)
L’arrêt Tubacex permet de considérer que des interventions publiques sous forme de rééchelonnement de dettes ne sont pas constitutives d’aides d’État pour autant que les critères énoncés dans ladite jurisprudence sont réputés respectés (voir considérant 4 ci-dessus).
(36)
Dans son arrêt dans l’affaire T-36/99 annulant la décision de 2000, le Tribunal a écarté les raisons ayant conduit la Commission à considérer que la TGSS et le FOGASA s’étaient comportés comme un créancier privé l’aurait fait. À cet effet, il convient de vérifier à la lumière de l’arrêt du Tribunal:
a)
la situation des créanciers publics par rapport à celle des créanciers privés;
b)
la situation du Banco Español de Crédito (ci-après «Banesto»), créancier privé, par rapport à la TGSS et au FOGASA;
c)
les chances de recouvrer l’ensemble des sommes qui étaient dues à la TGSS et au FOGASA sans avoir à subir de pertes financières;
d)
les perspectives de rentabilité à terme et de viabilité de SNIACE.
(37)
Les critères énoncés par l’arrêt Tubacex et l’arrêt du Tribunal dans l’affaire T-36/99 sont cumulatifs. Dès lors que les dispositifs mis en place par les créanciers publics ne répondent pas à au moins l’un d’entre eux, la Commission doit alors écarter le principe du créancier privé.
6.2.1. LES ACCORDS CONCLUS AVEC FOGASA
(38)
Contrairement aux faits ayant donné lieu à l’arrêt Tubacex, les deux accords avec le FOGASA ont été conclus à environ deux ans d’écart et portaient sur des dettes différentes. La Commission considère qu’ils ne sauraient relever d’un seul et même accord. Le FOGASA n’a pas cherché non plus, au moment de la conclusion du deuxième accord, à les fusionner aux fins d’en former un seul réunissant l’ensemble des sommes dues. Ce n’est que par l’accord du 18 mars 1999 (12) que le FOGASA a unifié les dettes non encore acquittées, soit quatre ans après le deuxième accord conclu entre le FOGASA et SNIACE.
(39)
Pour les besoins de l’analyse, la Commission traitera, premièrement, l’accord FOGASA I puis, deuxièmement, l’accord FOGASA II à la lumière des critères applicables au créancier privé.
(40)
SNIACE et le FOGASA sont parvenus à un premier accord de rééchelonnement de dettes le 5 novembre 1993 pour un montant de 1 362 708 700 ESP (intérêts compris). Il a été conclu après le versement par le FOGASA des salaires et indemnités dus par SNIACE à son personnel.
(41)
Pour les besoins de son analyse, la Commission se doit de distinguer le moment de la conclusion de l’accord (analyse ex ante) du moment de sa mise en œuvre (analyse ex post). En effet, un accord analysé selon ses mérites propres au moment de sa conclusion pourrait ne pas comporter des aides alors que sa mise en œuvre ultérieure à des conditions différentes de celles initialement prévues pourrait modifier cette première conclusion et contenir des aides.
(42)
La Commission relève que le premier accord de rééchelonnement des dettes auprès du FOGASA est intervenu le 5 novembre 1993, soit un peu moins de huit mois après la déclaration de cessation de paiement communiquée le 25 mars 1993 par le juge de première instance ayant conduit au règlement des salaires par le FOGASA aux employés de SNIACE. À cette occasion, le FOGASA a assorti l’accord d’une hypothèque sur les actifs de SNIACE afin de garantir au moins une partie de sa créance. Le taux concédé par le FOGASA était de 10 % conformément à la législation en vigueur au moment de la conclusion de l’accord.
(43)
Pour sa part, Banesto avait accordé en 1987 et en 1991 des lignes de crédits hypothéqués à SNIACE aux taux respectifs de 16 % et 18 % (conditions du marché à l’époque des faits) soit bien antérieurement à la conclusion de l’accord FOGASA 1.
(44)
Au moment de la cessation de paiements de 1992, force est donc de constater que SNIACE avait affaire à au moins deux créanciers: FOGASA à raison de l’avance des salaires et Banesto à raison des prêts consentis et non encore remboursés en totalité.
(45)
Dès l’annonce de la cessation de paiements, Banesto aurait pu exercer ses droits sur ses créances privilégiées dont il disposait grâce à des hypothèques. Or, ce n’est que par l’accord du 26 septembre 1996, trois ans après la conclusion de l’accord FOGASA I, que SNIACE a cédé à Banesto, en règlement partiel de ses dettes, ses actions détenues dans l’entreprise Inquitex et des terrains, objets de l’hypothèque.
(46)
De son côté, le FOGASA a la contrainte juridique de payer les salaires en cas de cessation de paiements. Dès que FOGASA eut versé leurs salaires aux salariés de SNIACE, il négocia un accord de rééchelonnement afin de récupérer sa créance. Le fait que Banesto n’ait pas exercé ses droits sur les hypothèques dont il disposait sur SNIACE tend à démontrer que le FOGASA, de son côté, a fait preuve d’une prudence avisée au moment de la conclusion de l’accord de rééchelonnement en obtenant des garanties dès l’annonce de la cessation de paiement contrairement au créancier privé Banesto.
(47)
Il en a donc résulté que le FOGASA et SNIACE ont conclu rapidement les négociations permettant d’augurer les bonnes dispositions de l’ensemble des parties en vue de parvenir à un règlement amiable.
(48)
Après avoir fait droit à la demande des salariés de SNIACE de recevoir leurs salaires et indemnités qui leur étaient dus à la suite de la procédure judiciaire ayant entraîné la suspension de paiements, le FOGASA a conclu un accord sous forme de rééchelonnement de dettes en vue de récupérer auprès de l’entreprise les sommes engagées. Le FOGASA a appliqué le taux d’intérêt légal tel que fixé par la loi espagnole, soit un taux de 10 % au moment où les parties sont parvenues à l’accord.
(49)
En accordant à SNIACE un échelonnement des paiements, la Commission conclut que le FOGASA a appliqué le principe de l’arrêt Tubacex où «un créancier ne cherche pas à réaliser un bénéfice extraordinaire sur l’argent qui lui est dû, mais souhaite seulement recouvrer la totalité des sommes avancées par lui sans subir un préjudice financier. À cet effet, lorsqu’il accorde un rééchelonnement de sa créance dans le but d’obtenir le remboursement de celle-ci, il exige le paiement supplémentaire d’un intérêt qui a pour objet de compenser la dépréciation que l’argent subira en raison du rééchelonnement» (13).
(50)
À l’époque de la conclusion de l’accord, le FOGASA connaissait les difficultés de l’entreprise, raison pour laquelle cet organisme est intervenu en faveur des salariés pour qu’ils puissent recevoir leurs salaires et indemnités que SNIACE ne pouvait payer en raison de sa situation de suspension des paiements.
(51)
Il est vrai que, au moment des faits, aucun véritable plan de viabilité de SNIACE n’a été proposé outre l’échelonnement des dettes auprès de FOGASA. Cependant, à la suite du conflit social de grande ampleur qu’a connu l’entreprise en 1992, l’activité a redémarré progressivement laissant espérer des perspectives de rentabilité à terme quand bien même la situation de l’entreprise restait fragile.
(52)
L’absence d’accord avec les créanciers privés, tout comme le fait que ceux-ci n’aient pas cherché à forcer l’exécution des dettes dès 1993, montre que les perspectives de retour à meilleure fortune étaient espérées et que dès lors il ne convenait pas de provoquer le risque de cessation d’activité de l’entreprise.
(53)
La Commission conclut que l’accord FOGASA I ne constituait pas, au moment de sa conclusion, une aide d’État.
(54)
Entre le 5 novembre 1993 et le 18 mars 1999, date à laquelle le FOGASA a conclu un nouvel accord de rééchelonnement ayant eu pour effet de prolonger le délai de règlement de la dette de deux années complémentaires, SNIACE ne s’était acquitté que d’environ 50 % de sa dette.
(55)
Plutôt que de faire droit aux garanties et hypothèques qui lui avaient été consenties lors de l’accord de 1993, le FOGASA a préféré modifier l’accord de rééchelonnement aux fins de maximiser le recouvrement des créances. La Commission note en revanche que le 26 septembre 1996 Banesto avait accepté en règlement partiel de la dette de FOGASA des terrains de SNIACE ainsi que les actions détenues par SNIACE dans la société Inquitex.
(56)
La Commission estime que le comportement du FOGASA n’est pas comparable à celui de Banesto, qui a cherché à protéger une partie de sa créance lors de la conclusion de l’accord de 1996 contrairement au FOGASA, qui n’a aucunement cherché à recouvrir sa créance conformément à l’accord conclu avec SNIACE.
(57)
La Commission relève que, au moment de la renégociation de l’accord, le FOGASA n’a pas exigé de paiement supplémentaire d’un intérêt puisque le montant total à payer est resté identique, quand bien même l’échéance finale a été repoussée de deux ans (14). La Commission estime donc que l’argument de l’Espagne (15) selon lequel elle affirme avoir voulu protéger sa créance de l’érosion monétaire doit être écarté.
(58)
La Commission constate, sur la base du tableau 3 ci-dessous, qu’au moment de l’accord du 18 mars 1999 modifiant l’accord du 5 novembre 1993, l’entreprise faisait face à des dettes croissantes, des pertes récurrentes et des fonds propres négatifs faisant naître un doute sur les perspectives de recouvrement de la créance:
Tableau 3
(en millions d’EUR)
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Ventes
69,3
43,0
4,8
39,3
65,9
34,5
33,6
56,6
57,5
82,0
Résultats
-24,8
-27,9
-22,8
-10,7
0,9
-11,7
-3,0
-9,6
-7,4
1,7
Flux de liquidités
-15,3
-19,8
-20,0
-6,0
6,4
-8,8
2,2
-2,2
-0,6
8,7
Total dettes
84,1
82,8
95,4
112,6
116,5
108,2
104,9
106,1
112,8
121,8
(59)
Si l’entreprise a connu un résultat légèrement positif en 1995, force est de constater que sa situation financière montrait que les perspectives de rentabilité n’étaient pas certaines.
(60)
La Commission conclut que le FOGASA ne s’est pas comporté comme un créancier privé l’aurait fait:
a)
en ne cherchant pas à obtenir en paiement partiel de la dette certains actifs sur lesquels il détenait des droits obtenus lors de la conclusion de l’accord de 1993;
b)
en raison des perspectives incertaines de rentabilité dues à la dégradation financière continue;
c)
en n’exigeant pas le paiement supplémentaire d’un intérêt lors du rééchelonnement de 1999 ou en n’appliquant pas des intérêts moratoires sur les sommes non payées conformément à l’accord.
(61)
SNIACE et le FOGASA sont parvenus à un deuxième accord de rééchelonnement de dettes le 31 octobre 1995 pour un montant de 339 459 878 ESP (intérêts compris). Il a été conclu après un nouveau versement par le FOGASA des salaires et indemnités dus par SNIACE à son personnel.
(62)
De manière identique à la mise en œuvre de l’accord FOGASA I, la Commission estime que le comportement du FOGASA n’est pas comparable à celui de Banesto, qui a cherché à protéger une partie de sa créance lors de la conclusion de l’accord de 1996 alors même que le FOGASA, qui n’avait reçu qu’un paiement partiel de l’accord de 1993, a néanmoins conclu un nouvel accord en 1995 portant sur de nouvelles dettes.
(63)
Ce nouvel accord a été conclu alors même
i)
que l’accord du 5 novembre 1993 était imparfaitement respecté;
ii)
qu’il portait sur de nouvelles dettes auprès du FOGASA qui, une fois encore, avait fait droit aux demandes des travailleurs de l’entreprise pour le paiement des salaires; et
iii)
que la fragilité financière de l’entreprise était connue, SNIACE étant une entreprise en difficulté en raison de pertes récurrentes depuis plusieurs années, de fonds propres négatifs et d’une dette importante comme relevé dans le tableau figurant au considérant 58 ci-dessus.
(64)
De plus, le FOGASA n’a manifestement pas envisagé l’exécution forcée de la dette à la faveur de l’hypothèque détenue. Certes, l’exécution forcée aurait pu entraîner la fermeture de l’entreprise mais, dans le cadre de la liquidation de SNIACE, le FOGASA aurait sans doute pu recouvrer tout ou partie de la dette après la cession des actifs de l’entreprise.
(65)
À cet effet, la Commission note que les autorités espagnoles ont répondu à plusieurs reprises que la valorisation de l’entreprise qui aurait pu permettre de calculer le montant pouvant être récupéré était impossible et que, en tout état de cause, en cas de liquidation, la valeur des actifs de l’entreprise pourrait être fortement dépréciée (16). Le FOGASA n’a donc manifestement pas cherché à comparer une situation de mise en liquidation de l’entreprise par opposition à une solution de rééchelonnement.
(66)
Les autorités espagnoles ajoutent dans leur réponse du 29 septembre 2005 que «si, à l’époque, le [FOGASA] avait refusé de souscrire à un accord de remboursement sans justifier ce refus, cet organisme se serait trouvé en infraction avec la réglementation qui le régit et aurait agi de façon arbitraire». La Commission déduit de la déclaration des autorités espagnoles que le FOGASA n’a pas cherché à justifier un éventuel refus de rééchelonnement de la dette. Pour les autorités espagnoles, le seul fait de chercher à récupérer la totalité d’une dette, y compris par le moyen de la fermeture, est insuffisant (17).
(67)
La Commission conclut que le FOGASA ne s’est pas comporté comme un créancier privé l’aurait fait:
a)
en n’exigeant pas le paiement des dettes ayant fait l’objet de l’accord de 1993 conformément au calendrier arrêté dans ledit accord;
b)
en raison des perspectives de rentabilité incertaines dues à la dégradation financière continue;
c)
en acceptant de conclure un accord portant sur de nouvelles dettes.
6.2.2. ACCORD TGSS
(68)
Comme rappelé au considérant 21 ci-dessus, la TGSS a conclu un accord avec SNIACE le 8 mars 1996, modifié le 7 mai 1996 et le 30 septembre 1997. Si l’accord final est intervenu environ 18 mois après la conclusion du premier accord, ledit accord portait sur les mêmes dettes. La Commission estime dès lors qu’il s’agit d’un seul et même accord amendé plusieurs fois.
(69)
Lors de la conclusion du premier accord entre la TGSS et SNIACE le 8 mars 1996 ainsi qu’au moment de la première modification de l’accord le 7 mai 1996, les créanciers privés n’étaient pas encore parvenus à un accord. Ce n’est qu’au moment de la deuxième modification de l’accord, soit le 30 septembre 1997, que la situation de la TGSS pouvait faire l’objet d’une comparaison avec les créanciers privés.
(70)
Il peut être admis, à ce stade, que la TGSS a devancé les créanciers privés en concluant un accord permettant de maximiser les chances de recouvrement de sa créance.
(71)
Comme elle en a le droit de par la loi espagnole, la TGSS a la faculté de conclure des accords de rééchelonnement de dettes sous réserve d’appliquer le taux d’intérêt légal applicable au moment de la conclusion de l’accord.
(72)
De la sorte, la TGSS a cherché à protéger ses créances en évitant de subir des pertes financières, et ce en conformité avec l’arrêt Tubacex.
(73)
Au moment de la conclusion de cet accord, comme déjà évoqué au considérant 63, point iii) ci-dessus, SNIACE était une entreprise en difficulté en raison de pertes récurrentes depuis plusieurs années, de fonds propres négatifs et d’une dette importante.
(74)
En outre, les autorités espagnoles n’ont pas été en mesure de répondre favorablement à la demande de la Commission (lettre du 7 août 2008 D/53117) concernant la communication des comptes rendus des réunions qui ont eu lieu entre la TGSS et SNIACE en 1994 (18). Ces comptes rendus de réunion auraient permis à la Commission de connaître le contexte des négociations et d’évaluer la perception de la TGSS quant aux réelles possibilités de SNIACE de faire face à ses engagements concernant l’apurement du passé et les obligations futures. Au contraire, les autorités espagnoles déclarent dans leur réponse du 10 septembre 2008 qu’elles ne disposent pas desdits actes.
(75)
Il est donc apparent que la TGSS connaissait la situation financière de SNIACE et notamment les manquements aux engagements vis-à-vis du FOGASA. L’accord ayant été conclu en 1996, la TGSS aurait pu constater, sur la foi des documents comptables de l’entreprise, que SNIACE n’avait que partiellement respecté l’accord de 1993 et, au surplus, avait contracté un nouvel accord en 1995 (soit six mois environ avant l’accord avec la TGSS) avec le FOGASA sur de nouvelles dettes.
(76)
La Commission conclut que la TGSS ne s’est pas comportée comme un créancier privé l’aurait fait:
a)
en raison du fait que SNIACE ne payait qu’imparfaitement sa créance à un autre créancier public (le FOGASA) qui avait par ailleurs admis une accumulation de dettes;
b)
en raison des perspectives de rentabilité incertaines dues à la dégradation financière continue.
6.2.3. CONCLUSION SUR L’EXISTENCE D’AIDES
(77)
La Commission conclut que seule la mesure ayant conduit à l’accord du 5 novembre 1993 entre le FOGASA et SNIACE peut être considérée comme étant conforme au critère du créancier privé. Elle ne peut donc être constitutive d’un avantage en faveur de SNIACE.
(78)
En revanche, la Commission considère que la mise en œuvre de l’accord FOGASA I renégocié le 18 mars 1999, l’accord FOGASA II et l’accord TGSS comportent des avantages en faveur de SNIACE au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE pour les raisons exposées plus haut. En effet, ces mesures procurent un avantage à SNIACE en lui accordant un échelonnement de ses obligations légales en matière de paiement des cotisations de sécurité sociale ainsi que des dettes contractées auprès du FOGASA auxquelles SNIACE aurait dû normalement faire face si ces créanciers avaient été des créanciers privés.
(79)
En ce qui concerne les autres critères, la Commission considère que les mesures sont financées par des ressources d’État, le FOGASA et la TGSS étant des organismes publics dont les ressources sont constituées de prélèvements obligatoires.
(80)
Deuxièmement, les mesures en cause sont sélectives, car elles sont uniquement applicables à SNIACE.
(81)
Troisièmement, les marchés sur lesquels SNIACE est actif sont caractérisés par des échanges commerciaux importants entre États membres. L’entreprise SNIACE commercialise une partie de sa production en Europe où elle est concurrencée par d’autres entreprises. Par conséquent, les aides accordées à SNIACE sont susceptibles d’affecter les échanges entre les États membres. De la même manière, ces mesures menacent donc de fausser la concurrence entre producteurs de produits textiles.
(82)
Par conséquent, la Commission conclut que les mesures relatives à la mise en œuvre de l’accord FOGASA I, l’accord FOGASA II et l’accord TGSS constituent des aides d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité.
6.3. EXAMEN DE LA COMPATIBILITÉ DES AIDES
(83)
La compatibilité des mesures constituant des aides au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité doit être appréciée sur la base des dérogations prévues aux paragraphes 2 et 3 du même article.
(84)
Les dérogations prévues par l’article 87, paragraphe 2, et par l’article 87, paragraphe 3, points b), d) et e), ne sont manifestement pas applicables en ce sens que les mesures ne sont pas destinées à promouvoir la réalisation d’un projet important d’intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre, ou encore à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine. Il ne s’agit pas non plus d’une autre catégorie d’aide déterminée par décision du Conseil statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission.
(85)
Il convient dès lors d’examiner les dérogations tenant au développement de certaines régions ou de certains secteurs prévues à l’article 87, paragraphe 3, points a) et c).
(86)
S’agissant des aides destinées à favoriser le développement de certains secteurs, compte tenu de la nature des mesures en cause, les seuls critères pertinents sont ceux concernant les aides au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté.
(87)
S’agissant des aides destinées à favoriser le développement de certaines régions, la Commission observe que la région dans laquelle est implantée SNIACE est une région pouvant prétendre, depuis le mois de septembre 1995, au bénéfice d’aides à finalité régionale en vertu de l’article 87, paragraphe 3, point a), et qui pouvait, avant cette date, bénéficier des aides à finalité régionale en application de l’article 87, paragraphe 3, point c).
(88)
Par conséquent, la Commission est amenée à analyser les mesures au regard des lignes directrices communautaires relatives aux aides au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté ainsi que celles applicables aux aides à finalité régionale. En application de la communication de la Commission sur la détermination des aides applicables à l’appréciation des aides illégales (19), les mesures doivent être examinées à la lumière des lignes directrices en vigueur au moment de l’octroi des aides.
(89)
En ce qui concerne les règles relatives aux aides au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté, il est constant que depuis la publication du huitième rapport de la Commission sur la concurrence de 1979 et dans toutes ses lignes directrices successives, la Commission exige un plan de restructuration de nature à permettre le retour à la viabilité de l’entreprise en difficulté (20).
(90)
En l’espèce, les autorités espagnoles n’ont jamais soutenu que les mesures constituaient une aide au sauvetage ou à la restructuration. Elles n’ont pas non plus tenté de soutenir être en présence d’un plan de restructuration au sens des règles applicables à la date d’octroi des aides litigieuses. Ce plan doit notamment comporter des mesures internes de restructuration et des mesures compensatoires comme l’exigent le huitième rapport de la Commission sur la concurrence de 1979 (points 227 et 228) et les lignes directrices qui ont suivi de 1994 (21). Cette absence de plan confirme que l’aide avait simplement pour but de permettre à l’entreprise de poursuivre ses activités sans aucune contrepartie en termes de restructuration.
(91)
En ce qui concerne le plan de viabilité soumis à la Commission par le plaignant avant l’ouverture de la procédure, les autorités espagnoles se sont contentées, notamment dans leur lettre du 30 juin 1997 en réponse à la lettre de la Commission du 16 mai 1997, d’indiquer que la conclusion de l’expert-conseil selon qui «la viabilité de SNIACE ne peut être assurée que grâce à l’octroi de subventions qui permettraient d’entreprendre des projets d’investissement et de renégocier la dette» était une opinion purement personnelle, exprimée dans une étude privée, et ne reflétait pas nécessairement la position des autorités espagnoles (22).
(92)
Par conséquent, en l’absence de tout plan de restructuration, les mesures accordées dans le cadre des accords FOGASA II et TGSS ainsi que la mise en œuvre de l’accord FOGASA I ne sauraient être justifiées sur la base du huitième rapport de la Commission européenne sur la politique de concurrence de 1979 ou des lignes directrices de 1994, 1999 ou 2004 sur les aides au sauvetage et à la restructuration.
(93)
En ce qui concerne les dérogations prévues à l’article 87, paragraphe 3, points a) et c), relatives aux aides visant à favoriser ou à faciliter le développement de certaines régions, la Commission observe que la région dans laquelle est implantée SNIACE est une région pouvant prétendre, depuis le mois de septembre 1995, au bénéfice d’aides à finalité régionale en vertu de l’article 87, paragraphe 3, point a), et qui pouvait, avant cette date, bénéficier des aides à finalité régionale en application de l’article 87, paragraphe 3, point c).
(94)
Toutefois, les aides accordées à SNIACE ne présentent pas les caractéristiques requises pour faciliter le développement de certaines régions économiques au sens dudit article, dans la mesure où elles ont été accordées sous la forme d’aides au fonctionnement, c’est-à-dire des aides subordonnées à aucune condition en matière d’investissement ou de création d’emplois.
(95)
Or, il est constant depuis 1979 (23) que la Commission n’autorise les aides non subordonnées à un investissement initial ou à la création d’emplois dans les régions éligibles aux aides à finalité régionale que lorsque l’État membre a réussi à démontrer l’existence de handicaps et d’en mesurer l’importance, ce qui, en l’espèce, n’est pas le cas.
(96)
Par conséquent, les mesures accordées dans le cadre des accords FOGASA II et TGSS ainsi que la mise en œuvre de l’accord FOGASA I ne sauraient être justifiées sur la base de la communication de la Commission de 1979 ou des lignes directrices concernant les aides à finalité régionale de 1998.
(97)
En ce qui concerne les règles relatives aux industries des fibres textiles applicables au moment de la conclusion des accords (24), la Commission a considéré que les seules aides éligibles étaient des aides à l’investissement. Or, les mesures en cause ne revêtent aucun caractère d’aide à l’investissement. Les mesures accordées dans le cadre des accords FOGASA II et TGSS ainsi que la mise en œuvre de l’accord FOGASA I ne sauraient être justifiées sur la base des encadrements de 1992 ou de 1996.
(98)
La Commission conclut que les modalités de mise en œuvre de l’accord FOGASA I révisé le 18 mars 1999 ainsi que la conclusion de l’accord FOGASA II et de l’accord avec la TGSS ne peuvent être déclarées compatibles.
7. PROCÉDURE DE RECOUVREMENT DES AIDES ILLÉGALES
(99)
La Commission ayant estimé que la mise en œuvre de l’accord FOGASA I révisé le 18 mars 1999 ainsi que les accords FOGASA II et TGSS sont incompatibles avec le traité, il convient que les sommes engagées soient récupérées auprès du bénéficiaire.
(100)
Les modalités de récupération des aides illégales et déclarées incompatibles ont été définies dans la communication de la Commission intitulée «Vers une mise en œuvre effective des décisions de la Commission enjoignant aux États membres de récupérer les aides d’État illégales et incompatibles avec le marché commun» (ci-après «la communication de 2007») (25). La jurisprudence de la Cour d’abord ainsi que le paragraphe 37 de la communication de 2007 précisent que la Commission n’est pas tenue de fixer le montant exact à récupérer. Néanmoins, la décision doit comporter des indications permettant à l’Espagne de déterminer ce montant.
(101)
Le règlement (CE) no 794/2004 de la Commission (26) concernant la mise en œuvre du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil (27) établit que l’aide à récupérer comprend des intérêts qui sont calculés sur la base d’un taux approprié fixé par la Commission. Les intérêts courent à compter de la date à laquelle l’aide illégale a été mise à la disposition du bénéficiaire jusqu’à celle de sa récupération. Le taux d’intérêt est appliqué sur une base composée jusqu’à la date de récupération de l’aide.
(102)
Toutefois, s’agissant de la méthode de calcul des intérêts, la Cour a dit pour droit dans son arrêt du 11 décembre 2008 dans l’affaire C-295/07, Commission/Département du Loiret (28), que la méthode d’actualisation d’une aide illégale constitue une question matérielle et non procédurale (29). La décision de 2000 et la décision concernant la seconde ouverture de procédure ont été prises bien antérieurement au règlement (CE) no 794/2004.
(103)
Dès lors, la Commission estime que la méthode de calcul de récupération des aides illégales doit être celle en œuvre au moment de la décision annulée et que l’État membre utilisera donc la méthode dite des «intérêts simples» pour calculer le montant de l’aide à récupérer.
(104)
Pour les besoins de l’espèce, la Commission distingue, d’une part, la mise en œuvre partielle de l’accord FOGASA I et, d’autre part, les mesures incompatibles visant les accords FOGASA II et TGSS.
(105)
Comme indiqué au considérant 77, la Commission estime que l’accord passé entre le FOGASA et SNIACE le 5 novembre 1993 répond au critère de créancier privé et ne saurait donc être une aide d’État.
(106)
Toutefois, ledit accord n’ayant été que partiellement respecté, la Commission estime que l’accord FOGASA I révisé le 18 mars 1999 constitue une aide incompatible et illégale devant être récupérée. L’incompatibilité porte, d’une part, sur les sommes non payées conformément à l’accord jusqu’au 18 mars 1999 et, d’autre part, sur le reliquat de l’aide à partir de cette date.
(107)
L’aide à récupérer devra comprendre les intérêts calculés selon la méthode des intérêts simples (voir considérant 101). Les sommes qui auront été remboursées conformément à l’accord FOGASA I avant sa révision, même si le taux d’intérêt est moins élevé que le taux d’intérêt de référence de la Commission, ne constituent pas une aide d’État et par conséquent n’ont pas besoin d’être récupérées. Les règlements déjà effectués au-delà des sommes payées en conformité avec les accords peuvent être déduits des sommes à recouvrer au titre de l’aide illégale et incompatible
(108)
Comme indiqué ci-dessus, la Commission conclut que l’Espagne a accordé des aides illégales sous la forme d’un accord de remboursement passé le 30 octobre 1995 avec le FOGASA et sous la forme d’un accord de rééchelonnement de la dette passé le 8 mars 1996 avec la TGSS, contraires à l’article 88, paragraphe 3, du traité et que cette aide est incompatible avec le marché commun et le fonctionnement de l’accord EEE.
(109)
Les aides étant illégales et incompatibles, elles doivent être récupérées dans leur intégralité et leurs effets économiques annulés. Les sommes à recouvrer correspondent à la totalité de la dette ayant amené à la conclusion du deuxième accord avec le FOGASA et de l’accord avec la TGSS. Elles doivent intégrer les intérêts simples calculés sur la base du taux de référence de la Commission. Les règlements déjà effectués peuvent être déduits des sommes à recouvrer.
8. CONCLUSION
(110)
À la lumière des considérations qui précèdent, il y a lieu de modifier la décision 1999/395/CE.
(111)
Le premier accord de remboursement conclu entre le FOGASA et SNIACE ne constitue pas une aide d’État.
(112)
En revanche, le réexamen de la mise en œuvre de l’accord de remboursement du 3 novembre 1993 avec le FOGASA, de l’accord de remboursement du 30 octobre 1995 également conclu avec le FOGASA et des accords de rééchelonnement passés avec la TGSS aboutit à conclure que l’Espagne a accordé une aide illégale, contraire à l’article 88, paragraphe 3, du traité, et que cette aide est incompatible avec le marché commun et le fonctionnement de l’accord EEE.
(113)
L’aide accordée étant illégale et incompatible avec le marché commun, elle doit être récupérée conformément au règlement (CE) no 659/1999, et ses effets économiques doivent être annulés,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
La décision 1999/395/CE est modifiée comme suit:
1)
L’article 1er est modifié comme suit:
a)
le premier alinéa est remplacé par le texte suivant:
«L’accord du 5 novembre 1993 passé entre “Sociedad Nacional de Industrias y Aplicaciones de Celulosa Española” SA (SNIACE) et le Fondo de Garantía Salarial (FOGASA) n’est pas, à la date de sa conclusion, constitutif d’une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE.»
b)
après le premier alinéa, l’alinéa suivant est inséré:
«L’aide d’État suivante mise à exécution par l’Espagne en faveur de SNIACE est incompatible avec le marché commun:
a)
l’accord du 8 mars 1996 (modifié par l’accord du 7 mai 1996 puis par l’accord du 30 septembre 1997) passé entre SNIACE et la Trésorerie générale de la sécurité sociale pour le rééchelonnement de dettes;
b)
la mise en œuvre de l’accord du 5 novembre 1993 passé entre SNIACE et le FOGASA; et
c)
l’accord du 31 octobre 1995 passé entre SNIACE et le FOGASA.»
2)
Les articles 2 et 3 sont remplacés par le texte suivant:
«Article 2
1. L’Espagne est tenue de se faire rembourser l’aide visée à l’article 1er, deuxième alinéa, auprès du bénéficiaire.
2. Les sommes à récupérer produisent des intérêts à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition du bénéficiaire, jusqu’à leur récupération effective.
3. La récupération de l’aide visée à l’article 1er, deuxième alinéa, est immédiate et effective.
4. L’Espagne veille à ce que la présente décision soit mise en œuvre dans les quatre mois suivant la date de sa notification.
Article 3
1. Dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, l’Espagne communique les informations suivantes à la Commission:
a)
le montant total (principal et intérêts) à récupérer auprès du bénéficiaire;
b)
une description détaillée des mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision;
c)
les documents démontrant que le bénéficiaire a été mis en demeure de rembourser l’aide.
2. L’Espagne tient la Commission informée de l’avancement des mesures nationales prises pour mettre en œuvre la présente décision jusqu’à la récupération complète de l’aide visée à l’article 1er. Elle transmet immédiatement, sur simple demande de la Commission, toute information sur les mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision. Elle fournit aussi des informations détaillées concernant les montants de l’aide et les intérêts déjà récupérés auprès du bénéficiaire.»
Article 2
Le Royaume d’Espagne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 10 mars 2009.

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