Document ID: 31999D0835

ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION
vom 26. Oktober 1999
zu den vom Königreich Dänemark notifizierten nationalen Bestimmungen über die Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung von Kreosot
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(1999) 3427)
(Nur der dänische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(1999/835/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 95 Absatz 6,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. SACHLAGE
1. Das Gemeinschaftsrecht: die Richtlinie 94/60/EG
(1) In der Richtlinie 76/769/EWG des Rates vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe und Zubereitungen(1), zuletzt geändert durch die Richtlinie 1999/77/EG(2), werden Verbote und Einschränkungen der Verwendung bestimmter gefährlicher Stoffe und Zubereitungen festgelegt. Die Richtlinie 76/769/EWG wird regelmäßig geändert, um weitere Stoffe, die für den Menschen und die Umwelt gefährlich sind, in ihren Anhang aufzunehmen.
(2) Die Richtlinie 94/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates(3) zur vierzehnten Änderung der Richtlinie 76/769/EWG harmonisiert unter anderem die Verwendung und das Inverkehrbringen von Kreosot und ähnlichen Kohleteerdestillaten sowie von Zubereitungen, die diese Stoffe enthalten, durch Beschränkung des Gehalts an einer spezifischen Komponente, nämlich Benzo[a]pyren, im folgenden B[a]P genannt, sowie an wasserlöslichen Phenolen, wenn diese Stoffe zur Holzbehandlung verwendet werden (Nummer 32 des Anhangs der Richtlinie 94/60/EG). Der Grenzwert für B[a]P liegt bei einer Massenkonzentration von höchstens 50 ppm (= 0,005 %) und der Grenzwert für wasserlösiche Phenole bei einer Massenkonzentration von 3 % (= 30 g/kg). Holz, das mit Kreosot oder mit kreosothaltigen Zubereitungen, die diese Grenzwerte nicht einhalten, behandelt wurde, darf nicht in Verkehr gebracht werden.
(3) Als Ausnahme erlaubt die Richtlinie allerdings die Verwendung von Kreosot oder kreosothaltigen Zubereitungen, die B[a]P in einer Massenkonzentration von bis zu 500 ppm (= 0,005 %) B[a]P und wasserlösliche Phenole in einer Massenkonzentration von bis zu 30 g/kg zur Holzbehandlung enthalten, in industriellen Anlagen. Solche Stoffe dürfen nicht an die breite Öffentlichkeit verkauft werden, und die Verpackungen müssen mit der Aufschrift "Verwendung nur in Industrieanlagen" gekennzeichnet sein. Auf diese Weise behandeltes Holz, das zum ersten Mal in Verkehr gebracht wird, darf ausschließlich für gewerbliche und industrielle Zwecke verwendet werden, außer in bestimmten Fällen, in denen die Verwendung grundsätzlich verboten ist, z. B. innerhalb von Gebäuden oder bei Kontakt mit Erzeugnissen für die menschliche und/oder tierische Ernährung, ferner auf Spielplätzen und anderen der Öffentlichkeit zugänglichen Orten im Freien, die der Freizeitgestaltung dienen, oder bei der Gefahr eines Kontaktes mit der Haut. Früher behandeltes Holz, das erneut in Verkehr gebracht wird, darf außer in den obengenannten Fällen verwendet werden, und zwar unabhängig davon, mit welcher Art von Kreosot es behandelt worden ist.
2. Die dänischen nationalen Bestimmungen
(4) Nach dänischem Recht gelten Kreosot und kreosothaltige Zubereitungen als Biozide, die in Dänemark aufgrund des Gesetzes Nr. 212 vom 23. Mai 1979 über chemische Stoffe und Produkte(4) seit 1980 genehmigungspflichtig sind. Das Genehmigungsverfahren wurde eingeführt, weil Dänemark die betreffenden Stoffe als erhebliche potentielle Gefahr für Gesundheit und Umwelt ansah. Einzelheiten des Genehmigungsverfahrens sind unter dem Titel "Genehmigung von chemischen Stoffen und Produkten mit besonderem Verwendungszweck" im Kapitel 7 des Gesetzes geregelt.
(5) Alle chemischen Stoffe und Produkte, die für eine Reihe im Anhang zu dem Gesetz festgelegter Verwendungszwecke bestimmt sind, müssen vor dem Verkauf, der Einfuhr oder der Verwendung vom Umweltminister genehmigt werden. Eine der im Anhang aufgelisteten Kategorien betrifft "Pestizide"; hierzu zählen chemische Stoffe und Produkte zur Bekämpfung von:
- Pflanzenkrankheiten,
- Pilzen, die Holz angreifen,
- Unkraut,
- Algen,
- Schleim ausstoßende Organismen im Zellstoff und
- anderem.
Alle Holzschutzmittel einschließlich Kreosot sind durch den zweiten Gedankenstrich abgedeckt.
(6) Genehmigungen werden jeweils für einen Zeitraum von acht Jahren erteilt. Für chemische Stoffe und Produkte, die als "hochgiftig" oder "giftig" eingestuft sind, werden Genehmigungen für einen Zeitraum von vier Jahren erteilt. In besonderen Fällen kann der Minister kürzere Genehmigungszeiträume festlegen.
(7) Vor dem 1. September 1987 erteilte Genehmigungen waren bis zum 1. September 1995 gültig. Die Genehmigungen für chemische Stoffe und Produkte, die als "hochgiftig" oder "giftig" eingestuft sind, waren allerdings bis zum 1. September 1991 gültig. Das Gesetz verpflichtet den Minister zur Festlegung von Bestimmungen über die Verlängerung von Genehmigungen sowie über den Entzug des Rechts, Stoffe, die nicht genehmigt werden können, zu verkaufen oder einzuführen.
(8) Genehmigungsanträge müssen Angaben zum geplanten Verwendungszweck des Produktes, zu seiner Zusammensetzung und seinen möglichen Auswirkungen auf Gesundheit und Umwelt enthalten, damit die Rahmenbedingungen für die Erteilung einer Genehmigung festgelegt werden können. Wesentliche Änderungen oder Ergänzungen nach Erteilung der Genehmigung sind gegebenenfalls mitzuteilen.
(9) Eine Genehmigung kann nicht erteilt werden:
- für Stoffe oder Produkte, von denen aufgrund der bisherigen Untersuchungen und Erfahrungen nachgewiesen ist oder vermutet wird, daß ihre Verwendung, Handhabung und Lagerung mit besonderen Gefahren für Gesundheit und Umwelt verbunden ist;
- für Stoffe oder Produkte, die in denselben Anwendungsbereichen durch andere Stoffe, Produkte oder Verfahren ersetzt werden können, von denen aufgrund der bisherigen Untersuchungen und Erfahrungen nachgewiesen ist oder vermutet wird, daß sie mit wesentlich geringeren Gefahren für Gesundheit und Umwelt verbunden sind.
(10) Die Erteilung der Genehmigung kann von der Erfuellung detailliert festgelegter Auflagen in bezug auf die Inhaltsstoffe des Stoffes oder Produktes, die Menge, den Verkauf, die Einfuhr, die Verpackung, die Werbung sowie die Kennzeichnung in bezug auf Verwendung, Lagerung usw. abhängig gemacht werden. In besonderen Fällen kann die Erteilung der Genehmigung außerdem an die Auflage gebunden werden, daß zu den möglicherweise gesundheits- bzw. umweltrelevanten Eigenschaften des Stoffes oder Produktes innerhalb eines festgelegten Zeitraumes weitere Untersuchungen durchgeführt werden.
(11) Die Halter von Genehmigungen müssen eine jährliche Gebühr entrichten, ferner eine Abgabe, deren Höhe sich nach dem beim Verkauf des Produktes erzielten Umsatz richtet.
(12) Eine Genehmigung kann aufgehoben werden, wenn gegen die Bedingungen, unter denen sie erteilt wurde, verstoßen wird, oder wenn dies aufgrund neuer Informationen für notwendig gehalten wird. Eine Genehmigung wird sofort aufgehoben, wenn nachgewiesen wird, daß der chemische Stoff oder das Produkt eine ernsthafte Gefahr für die Gesundheit bzw. die Umwelt darstellt.
(13) Um den Gesamtverbrauch an genehmigungspflichtigen Stoffen und Produkten zu reduzieren, kann der Umweltminister Bestimmungen festlegen, durch die die Verwendung solcher Stoffe oder Produkte in bestimmten Gebieten eingeschränkt oder verboten wird. Er kann ferner vorschreiben, daß die professionelle Verwendung von Pestiziden Personen vorbehalten ist, die über ein Zertifikat oder eine Ausbildung im Bereich der umweltbewußten, sicheren Verwendung solcher Produkte verfügen.
Zur Anwendung von Kapitel 7 des Gesetzes über chemische Stoffe und Produkte auf Kreosot
(14) Kurz nach Erlaß des Gesetzes wurde eine Ausnahmeregelung gewährt, die die Verwendung von Kreosot auch weiterhin ohne Genehmigung zuließ, da es als vernünftig angesehen wurde, dem Markt mehr Zeit zu lassen, um den erheblich verschärften Dokumentationsanforderungen gerecht zu werden.
(15) In den Jahren 1987 und 1989 wurde die Verwendung von Kreosot nur zur Druckimprägnierung mit Schlußvakuum von Bahnschwellen und Leitungsmasten genehmigt; die allgemeine Ausnahmeregelung wurde aufgehoben. Bis dahin war Kreosot für eine große Zahl von Produkten verwendet worden. Die Laufzeit der Genehmigungen endete am 1. Januar 1991. Seitdem sind in Dänemark keine Genehmigungen zur Verwendung von Kreosot zur Holzbehandlung beantragt worden.
(16) Die in Dänemark geltenden nationalen Rechtsvorschriften und der Antrag auf Gewährung einer Ausnahmeregelung gemäß ex-Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag wurden mit Schreiben vom 20. Dezember 1995 notifiziert. In jenem Schreiben brachte die dänische Regierung ihre Entschlossenheit zum Ausdruck, die Verwendung von Kreosot zur Holzbehandlung mit Hilfe der geltenden Rechtsvorschriften, also durch Nichterteilung von Genehmigungen für kreosothaltige Produkte, völlig zu unterbinden. Außerdem will Dänemark den gängigen Gebrauch von behandeltem Holz für private Verwendungszwecke auch bei einem B[a]P-Gehalt von weniger als 50 ppm und für industrielle Anwendungen auch bei einem B[a]P-Gehalt von weniger als 500 ppm völlig verbieten. Im selben Schreiben hebt die dänische Regierung allerdings auch hervor, daß das geltende Genehmigungsverfahren das Inverkehrbringen und die Verwendung kreosothaltiger Produkte in Dänemark zuläßt, wenn nachgewiesen werden kann, daß dies nicht mit unerwünschten Folgen für die menschliche Gesundheit und die Umwelt verbunden ist.
(17) Es gab allerdings keine speziellen Rechtsvorschriften über Kreosot. Das beschriebene Verfahren galt für alle als Holzschutzmittel verwendbaren Pestizide einschließlich Kreosot.
(18) Im Anhang zum Schreiben vom 20. Dezember 1995 wurde der Entwurf einer Verordnung notifiziert, durch die die geltende Verordnung zur Beschränkung des Verkaufs und der Verwendung von Pentachlorphenol (PCP) durch Einfügung spezieller Bestimmungen über Kreosot geändert werden sollte. Allerdings verzichtete die dänische Regierung auf diese Verordnung, die niemals in Kraft getreten ist.
(19) Statt dessen notifizierte Dänemark mit Schreiben vom 18. Juli 1996 eine Verordnung zur Beschränkung des Verkaufs und der Verwendung von Kreosot. Gemäß Artikel 2 dieser Verordnung werden die Einfuhr, der Verkauf und die Verwendung von Kreosot von bestimmten Ausnahmen abgesehen völlig verboten. Diese Ausnahmen stehen im Prinzip im Einklang mit den Bestimmungen der Richtlinie 94/60/EG; allerdings gibt es eine zusätzliche Auflage: die Ausnahmen müssen gemäß Kapitel 7 des Gesetzes über chemische Stoffe und Produkte genehmigt werden. Die Verordnung trat am 20. Juli 1996 in Kraft. Nach Angaben der dänischen Regierung handelt es sich bei der Verordnung um eine Übergangsmaßnahme ohne Auswirkungen auf die Mitteilung vom 20. Dezember 1995.
(20) Über das Inverkehrbringen und die Verwendung von mit Kreosot behandeltem Holz gibt es keine dänischen Rechtsvorschriften, die älter wären als die obengenannte Verordnung.
3. Vergleich zwischen den dänischen Bestimmungen und der Richtlinie 94/60/EG
(21) Tabelle 1 enthält eine ausführliche Darstellung der Unterschiede zwischen der Richtlinie 94/60/EG und den zu dem Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinie geltenden dänischen Rechtsvorschriften hinsichtlich des Inverkehrbringens und der Verwendung von Kreosot und mit Kreosot behandeltem Holz.
Tabelle 1
Vergleich zwischen der Richtlinie 94/60/EG und den dänischen Rechtsvorschriften
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(22) Zusammenfassend läßt sich feststellen, daß die dänischen Rechtsvorschriften, die Gegenstand der vorliegenden Entscheidung sind, in einer Beziehung restriktiver ausfallen:
Kreosothaltige Produkte zur Holzbehandlung müssen einzeln genehmigt werden, bevor sie verwendet werden dürfen.
(23) Im Gegensatz zur Richtlinie 94/60/EG enthalten die bereits vor dem Inkrafttreten der Richtlinie geltenden dänischen Rechtsvorschriften keine ausdrücklichen Bestimmungen zum B[a]P-Gehalt oder zu anderen Eigenschaften von zur Holzbehandlung verwendbarem Kreosot und sind daher möglicherweise weniger restriktiv. Es gibt auch keine Bestimmungen über früher behandeltes Holz. Die dänischen Behörden könnten daher Produkte genehmigen, die die in der Gemeinschaftsrichtlinie festgelegten Grenzwerte nicht enthalten.
II. VERFAHREN
(24) Die Richtlinie 94/60/EG wurde am 20. Dezember 1994 erlassen. Während der Ratssitzung erklärte Dänemark, im Interesse des Gesundheits- und des Umweltschutzes sei ein völliges Verbot von Kreosot die einzige akzeptable Lösung. Dänemark behalte sich deshalb das Recht vor, weitergehende nationale Bestimmungen anzuwenden.
(25) Die Richtlinie mußte spätestens ein Jahr nach ihrem Erlaß, d. h. bis zum 20. Dezember 1995, in nationales Recht umgesetzt werden (Artikel 2 Absatz 1 Unterabsatz 1). Die nationalen Vorschriften waren ab dem 20. Juni 1996 anzuwenden (Artikel 2 Absatz 1 Unterabsatz 2).
(26) Am 20. Dezember 1995 teilte die dänische Regierung der Europäischen Kommission mit, daß Dänemark seine geltenden nationalen Bestimmungen über Kreosot aus Gründen des Gesundheitsschutzes beizubehalten beabsichtige und somit eine Ausnahmeregelung gemäß ex-Artikel 100a Absatz 3 EG-Vertrag zu den Bestimmungen der Richtlinie 94/64/EG beantrage.
(27) Mit Schreiben vom 27. März 1996 forderte die Kommission die anderen Mitgliedstaaten auf, zu dem dänischen Antrag Stellung zu nehmen. Die Kommission erhielt daraufhin Stellungnahmen von Österreich, Deutschland und Griechenland.
(28) Österreich stimmt mit Dänemark überein, daß Kreosot unabhängig vom B[a]P-Gehalt als krebserregende Substanz anzusehen sei. Österreich teilt den dänischen Standpunkt hinsichtlich der Notwendigkeit, das Grundwasser zu schützen, weil dieses die wichtigste Trinkwasserquelle in Dänemark darstelle und das Kreosot auf grund der geographischen und klimatischen Rahmenbedingungen nur langsam abgebaut werde. Österreich hebt allerdings hervor, daß zwischen der Verseuchung in unmittelbarer Nähe einer Produktionsanlage und der Gefährlichkeit eines Stoffes bei der Verwendung kein unmittelbarer Zusammenhang besteht. Nach Ansicht der österreichischen Regierung ist es gerechtfertigt, die Verwendung von Kreosot mit einem B[a]P-Gehalt von bis zu 500 ppm zur Druckimprägnierung mit Schlußvakuum von Bahnschwellen und Leitungsmasten in Industrieanlagen auch weiterhin zuzulassen. Demgegenüber erachtet sie es als unabdingbar, den Verkauf an und die Verwendung durch den privaten Endverbraucher zu verbieten, da dieser das Produkt mit dem Pinsel auftragen würde, was eine erhebliche Exposition durch Einatmen und über die Haut sowie eine Verschmutzung der Umwelt durch verschüttetes oder tropfendes Holzschutzmittel sowie durch eine nicht ordnungsgemäße Entsorgung von Resten zur Folge haben würde. Insgesamt befürwortet Österreich den dänischen Antrag.
(29) Deutschland unterstützt den Antrag Dänemarks und verweist auf seinen eigenen Antrag auf Gewährung einer Ausnahmeregelung gemäß ex-Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag zu den Bestimmungen der Richtlinie 94/60/EG.
(30) Griechenland teilt der Kommission mit, daß es den Antrag Dänemarks, nach ex-Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag nationale Bestimmungen über Kreosot anzuwenden, befürwortet.
(31) Am 1. Mai 1999 ist der am 2. Oktober 1997 unterzeichnete Vertrag von Amsterdam zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union, der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften sowie einiger damit zusammenhängender Rechtsakte in Kraft getreten. Mit Schreiben vom 24. August 1999 teilte das Generalsekretariat der Kommission der schwedischen Regierung mit, daß ihre Notifizierung hinsichtlich des Inverkehrbringens und der Verwendung von Kreosot nach den neuen Bestimmungen des Vertrags behandelt werden würde.
III. BEURTEILUNG
1. Anwendbare Bestimmungen
(32) Durch den Vertrag von Amsterdam wurden die Bestimmungen des ex-Artikels 100a des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft wesentlich geändert. Die Absätze 3, 4, und 5 dieses Artikels wurden durch acht neue Absätze, die Absätze 3 bis 10, ersetzt. Infolge der neuen Numerierung aller Artikel heißt der geänderte Artikel nunmehr Artikel 95 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft.
(33) Der Vertrag von Amsterdam enthält keine speziellen Übergangsregelungen hinsichtlich der Frage, welche Bestimmungen auf Notifizierungen anzuwenden sind, die vor dem Datum des Inkrafttretens dieses Vertrags erfolgt sind so wie die dänische Notifizierung, die Gegenstand der vorliegenden Entscheidung ist.
(34) In Ermangelung spezieller Bestimmungen zur Verlängerung der Geltung der alten Bestimmungen des Artikels 100a Absatz 4 EG-Vertrag wird davon ausgegangen, daß diese ab dem Datum des Inkrafttretens der neuen Bestimmungen (1. Mai 1999) außer Kraft gesetzt sind. Statt dessen gelten die neuen Bestimmungen des Vertrags seit diesem Zeitpunkt unmittelbar für die Prüfung dieser Notifizierung.
2. Prüfung der Zulässigkeit
(35) Die von der dänischen Regierung vorgelegte Notifizierung zielt darauf ab, die Genehmigung zur Aufrechterhaltung nationaler Bestimmungen zu erhalten, die mit der Richtlinie 94/60/EG unvereinbar sind. Diese Richtlinie ist eine auf der Grundlage von ex-Artikel 100a (jetzt Artikel 95) EG-Vertrag erlassene Harmonisierungsmaßnahme.
(36) Artikel 95 Absatz 4 EG-Vertrag hat folgenden Wortlaut: "Hält es ein Mitgliedstaat, wenn der Rat oder die Kommission eine Harmonisierungsmaßnahme erlassen hat, für erforderlich, einzelstaatliche Bestimmungen beizubehalten, die durch wichtige Erfordernisse im Sinne des Artikels 30 oder in bezug auf den Schutz der Arbeitsumwelt oder den Umweltschutz gerechtfertigt sind, so teilt er diese Bestimmungen sowie die Gründe für ihre Beibehaltung der Kommission mit."
(37) Die Richtlinie 94/60/EG wurde am 20. Dezember 1994 erlassen. Sie mußte von den Mitgliedstaaten bis 20. Dezember 1995 umgesetzt und ab dem 20. Juni 1996 angewandt werden. Dänemark notifizierte seine seit 1980 geltenden nationalen Rechtsvorschriften über Kreosot am 20. Dezember 1995 und somit vor dem Termin für die Anwendung der nationalen Bestimmungen zur Umsetzung der Richtlinie.
(38) Wie bereits erwähnt, notifizierte die dänische Regierung am 18. Juli 1996 eine neue Verordnung über das Inverkehrbringen und die Verwendung von Kreosot und mit Kreosot behandeltem Holz, die am 20. Juli 1996 in Kraft getreten ist. Diese Verordnung ist, wie die dänische Regierung in ihrer Notifizierung hervorhebt, als Maßnahme zur vorübergehenden Umsetzung der Richtlinie 94/60/EG anzusehen; in der Notifizierung wird ausdrücklich darauf hingewiesen, daß die Verordnung unbeschadet des zuvor gestellten Antrags auf eine Ausnahmeregelung gemäß ex-Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag erlassen wurde.
(39) Es ist somit vollauf gerechtfertigt, davon auszugehen, daß in diesem Falle die Bedingungen des Artikels 95 Absatz 4 EG-Vertrag erfuellt sind, denen zufolge die notifizierten einzelstaatlichen Bestimmungen, für deren Beibehaltung nach dem Datum der Anwendung einer gemeinschaftlichen Harmonisierungsmaßnahme ein Mitgliedstaat die Zustimmung einholen möchte, vor der Harmonisierungsmaßnahme erlassen worden sein müssen.
(40) Aus den genannten Gründen ist die Kommission der Auffassung, daß der Antrag des Königreichs Dänemark auf eine Ausnahmeregelung zur Richtlinie 94/60/EG gemäß Artikel 95 Absatz 4 EG-Vertrag so wie am 20. Dezember 1995 notifiziert zulässig ist.
3. Prüfung in der Sache
(41) Gemäß Artikel 95 EG-Vertrag muß die Kommission sicherstellen, daß ein Mitgliedstaat, der von den in diesem Artikel vorgesehenen Möglichkeiten für eine Ausnahmeregelung Gebrauch macht, alle Voraussetzungen für die Gewährung einer solchen Ausnahmeregelung erfuellt. Die Kommission muß insbesondere prüfen, ob die von dem betreffenden Mitgliedstaat notifizierten Bestimmungen durch wichtige Erfordernisse im Sinne des Artikels 30 oder in bezug auf den Schutz der Arbeitsumwelt oder den Umweltschutz gerechtfertigt sind. Außerdem muß die Kommission, sofern sie diese Maßnahme als gerechtfertigt erachtet, prüfen, ob sie ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung oder eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen und ob sie das Funktionieren des Binnenmarktes behindern (Artikel 95 Absatz 6).
(42) Die dänische Regierung begründete ihren Antrag mit der Notwendigkeit, die menschliche Gesundheit und die Umwelt zu schützen. Es wird angenommen, daß von Kreosot - wie von anderen Holzschutzmitteln auch - eine erhebliche potentielle Gefahr für Gesundheit und Umwelt ausgeht.
(43) Um seinen Antrag zu untermauern, legte Dänemark eine kurze, vom 5. Dezember 1995 datierte Mitteilung zu den von Kreosot ausgehenden Gefahren für die menschliche Gesundheit und die Umwelt vor; die Mitteilung enthält unter anderem einen Bericht über Messungen der Verschmutzung der Böden und des Grundwassers in einem Gebiet, wo vormals im Rahmen industrieller Verfahren Holz mit Kreosot behandelt worden war. Allerdings waren die in der Mitteilung enthaltenen Informationen eher begrenzt. Deshalb war es nicht möglich, eine Beurteilung des Antrags allein anhand dieser Informationen durchzuführen.
(44) Um zu prüfen, ob die dänischen nationalen Bestimmungen hinsichtlich des Inverkehrbringens und der Verwendung von mit Kreosot behandeltem Holz tatsächlich notwendig und im Hinblick auf das zu erreichende Ziel angemessen sind, gab die Kommission bei einem unabhängigen Beratungsunternehmen eine Studie in Auftrag(5). Die Studie versucht festzustellen, ob das mit der Verwendung von Kreosot und mit Kreosot behandeltem Holz durch den Verbraucher verbundene Krebsrisiko unterschätzt worden ist und ob die dänische Bevölkerung oder die Umwelt infolge des Verkaufs und der Verwendung von Kreosot bzw. durch die Verwendung von mit Kreosot behandeltem Holz außergewöhnlich hohen Dosierungen ausgesetzt ist. Ferner wurden die Ergebnisse dreier weiterer Studien(6), die die Kommission im Zusammenhang mit ähnlichen Mitteilungen anderer Staaten in Auftrag gegeben hatte, zur Bewertung der dänischen Mitteilung herangezogen.
(45) In Anbetracht des durch Artikel 95 Absatz 6 geschaffenen zeitlichen Rahmens, der in ex-Artikel 100a Absatz 4 bzw. in der Regelung, der gemäß der dänische Antrag notifiziert wurde, nicht vorgesehen war, sind diese erheblichen Anstrengungen der Kommission, Belege für eine Rechtfertigung der Aufrechterhaltung der dänischen nationalen Bestimmungen zu finden, nicht als Präzedenzfall für die Zukunft anzusehen. Bei der Prüfung der Frage, ob die gemäß Artikel 95 Absatz 4 notifizierten einzelstaatlichen Bestimmungen durch wichtige Erfordernisse gerechtfertigt sind, muß die Kommission von den vom Mitgliedstaat zur Rechtfertigung der Aufrechterhaltung einzelstaatlicher Bestimmungen angeführten Gründen ausgehen. Das heißt, daß nach den Bestimmungen des Vertrags der Mitgliedstaat, der den Antrag auf Aufrechterhaltung einzelstaatlicher Bestimmungen stellt, nachweisen muß, daß diese Bestimmungen gerechtfertigt sind. Bei dem Verfahren gemäß Artikel 95 muß sich die Kommission normalerweise darauf beschränken, die Relevanz der von dem Mitgliedstaat, der den Antrag stellt, eingereichten Belege zu prüfen, ohne selbst nach möglichen Rechtfertigungen zu suchen.
(46) In bezug auf die Auswirkungen von Kreosot auf die menschliche Gesundheit, insbesondere sein karzinogenes Potential, war keine der obengenannten Studien definitiv schlüssig, weil eine speziell angelegte Langzeitstudie zur Karzinogenität noch nicht abgeschlossen war. Diese Studie(7) wurde der Kommission Anfang 1998 übermittelt. Die Ergebnisse aller Studien werden im folgenden dargelegt. Ferner wurden alle Studien dem Wissenschaftlichen Ausschuß für Toxikologie, Ökotoxikologie und Umwelt zugänglich gemacht, der am 27. November 1998 zu den von Kreosot bzw. mit Kreosot behandeltem Holz ausgehenden Krebsrisiken für den Verbraucher eine erste Stellungnahme abgab. Diese Stellungnahme wurde am 4. März 1999 revidiert.
3.1. Rechtfertigung aufgrund wichtiger Erfordernisse
3.1.1. Kreosot - allgemeine Informationen
(47) Kreosot ist ein komplexes Gemisch von über 200 chemischen Verbindungen, zumeist aromatischen Kohlenwasserstoffen, aber auch Phenolverbindungen und stickstoff- und schwefelhaltigen aromatischen Verbindungen. Es ist ein mittelschweres Kohleteerdestillat (Siedepunkt 200-400 °C).
(48) Kreosot kann über 30 verschiedene polycyclische aromatische Kohlenwasserstoffe (PAH) enthalten. Der PAH-Gesamtgehalt kann 85 % erreichen. Die wichtigsten PAH sind:
- Acenaphthen
- Naphthalin
- Phenanthren
- Anthracen
- Fluoren
- Fluoranthen
- Chrysen
- Triphenylen
- Benzo[a]anthracen
- Benzo[b]fluoranthen
- Benzo[k]fluoranthen
- Benzo[a]pyren
(49) Benzo[a]pyren (B[a]P) ist einer der am gründlichsten erforschten PAH. Der B[a]P-Gehalt wird bei der Einstufung als Indikator bzw. als Marker verwendet und ist an sich noch kein Indiz für den PAH-Gesamtgehalt von Kreosot. Je nach Art des verwendeten Kreosots kann die B[a]P-Massenkonzentration 0,003 % und 0,3 % schwanken (30 bis 3000 ppm). Durch raffinierte Destillation von Kohlenteer und durch eine entsprechende Auswahl der Fraktionen kann ein niedriger B[a]P- bzw. Phenolgehalt erreicht werden. Das Western European Institute for Wood Preservation hat mehrere Industrienormen entwickelt, die sich hauptsächlich durch verschiedene Werte für den Gehalt an bestimmten Destillationsfraktionen und, was in diesem Zusammenhang besonders wichtig ist, andere Werte für den B[a]P-Gehalt unterscheiden. Die für die Einstufungsnormen wichtigen Grenzwerte liegen bei 500 ppm und 50 ppm.
(50) Sowohl die physikalischen als auch die chemischen Eigenschaften von Kreosot können für bestimmte Verwendungszwecke oder aus Umwelterwägungen verändert werden. Durch Beifügung von Komponenten mit niedrigem Siedepunkt kann ein Produkt mit geringer Viskosität hergestellt werden, das zum Auftragen mit dem Pinsel besser geeignet ist. Dieses Produkt ist auch unter der Bezeichnung "Karbolineum" bekannt. In der Richtlinie 94/60/EG wird keine entsprechende Unterscheidung getroffen: dort werden eine ganze Reihe von Kohlenteerdestillaten, die jeweils mit Namen, EINECS- und CAS-Nummern bezeichnet werden, aufgezählt und gleich behandelt.
(51) Kreosot wird hauptsächlich und fast ausschließlich als Holzschutzmittel verwendet. Großtechnische industrielle und gewerbliche Anwendungen überwiegen deutlich: Eisenbahnschwellen, Strommasten, Wasserbau (Schutz von Uferbefestigungen), Landwirtschaft und Obstbau. Kreosot und verwandte Produkte werden auch von Einzelverbrauchern zur Holzimprägnierung verwendet:
(52) Die wichtigsten Eigenschaften sind:
- sehr guter Schutz gegen Pilzbefall,
- sehr guter Schutz gegen Insektenbefall,
- Langzeitwirkung,
- Resistenz gegenüber Auslaugung und Verwitterung.
(53) Kreosot wird in äußerst geringen Mengen auch in Arzneimitteln zur Behandlung bestimmter Hauterkrankungen, beispielsweise Psoriasis, verwendet.
Zur Toxizität von Kreosot
Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit:
(54) Obwohl Kreosot seit über hundert Jahren als Holzschutzmittel verwendet wird, gibt es nur wenige veröffentlichte Daten zu den Auswirkungen einer anhaltenden Kreosotexposition auf den Menschen. Viele der vorliegenden Studien sind ziemlich alt und entsprechen hinsichtlich der Dokumentation nicht immer den heutigen Anforderungen.
(55) Die Exposition kann durch Einatmen, Einnehmen oder durch Berührung mit der Haut erfolgen. Eingenommenes Kreosot wird als geringfügig bis moderat giftig eingestuft. Die meisten in Tierversuchen festgestellten Auswirkungen und alle epidemiologischen Studien am Menschen wurden mit Hautkontakten in Verbindung gebracht.
(56) Eine verstärkte Lichtempfindlichkeit der Haut unter Einwirkung von Kohlenteer wird von mehreren Verfassern beschrieben. Reizungen, Pechwarzen, Hautverfärbungen und Risse in der Haut wurden bei Arbeitern festgestellt, die mit Kreosot in Berührung kamen. Die aktuellste Studie über Arbeiter in Schweden und Norwegen, die Kreosot ausgesetzt waren, wurde 1992 veröffentlicht(8). In der Studie wurden Arbeiter untersucht, die Kreosot zwischen 1950 und 1975 ausgesetzt waren. Die Forscher stellten fest, daß die Gesamtzahl der Krebsfälle etwas geringer ausfiel als erwartet, und verzeichneten ein verstärktes Risiko in bezug auf Haut- und Lippenkrebs sowie Nicht-Hodgkin-Lymphome. Allerdings ist die Zusammensetzung des Kreosots nicht dokumentiert, und die Verfasser gelangen zu der Schlußfolgerung, daß die geringe Zahl von Fällen keine gültigen Schlußfolgerungen zuläßt. Die Zunahme kann sowohl auf die Einwirkung von Kreosot als auch auf die Einwirkung von Sonnenlicht zurückzuführen sein. In einer anderen Studie(9) wurde bei Ziegeleiarbeitern, die in den Jahren 1911-1938 mit Kreosot in Berührung kamen, ein verstärktes Mortalitätsrisiko aufgrund von Skrotalkrebs festgestellt. Auch hier ist weder der B[a]P-Gehalt des Kreosots noch eine genaue Dosis-Wirkung-Beziehung bekannt.
(57) Vor allem aufgrund eines Tierversuchs, in dem auf die Haut von lebenden Mäusen regelmäßig B[a]P-Lösungen in Aceton aufgebracht wurden(10), hat das Internationale Krebsforschungszentrum (IARC) Kreosot als humanes Karzinogen der Gruppe 2A eingestuft. Nach Auffassung des IARC ist wie für andere Stoffe dieser Gruppe hinreichend nachgewiesen, daß Kreosot bei Tieren krebserregend ist, und es gibt gewisse Hinweise aus epidemiologischen Studien, die die Schlußfolgerung zulassen, daß Kreosot beim Menschen krebserregend wirken kann. Nennenswerte neue Nachweise aus jüngeren Untersuchungen, die dieses Ergebnis beeinflussen könnten, gibt es nicht.
(58) Experten aus den Mitgliedstaaten haben im Rahmen der Richtlinie 67/548/EWG des Rates vom 27. Juni 1967 über die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe(11), zuletzt geändert durch die Richtlinie 99/33/EG(12), während mehrerer Jahre die Frage der Einstufung von Kreosot, anderen Kohlenteerdestillaten sowie weiteren sogenannten komplexen Stoffen geprüft. In der Richtlinie 94/69/EG(13) der Kommission zur einundzwanzigsten Anpassung an den technischen Fortschritt werden Kreosot und einige andere Kohlenteerdestillate - im wesentlichen gestützt auf dieselben Daten, die auch vom IARC herangezogen worden waren - als Karzinogene der Kategorie 2 eingestuft, die mit dem Gefahrensatz R 45, "Kann Krebs verursachen", zu kennzeichnen sind. Eine Einstufung als Karzinogen ist jedoch nicht notwendig, wenn nachgewiesen werden kann, daß der Stoff eine B[a]P-Massenkonzentration(14) von weniger als 0,005 % (= 50 ppm) enthält. Dies ist ein Unterschied zur IARC-Einstufung, in der keine näheren Angaben zum B[a]P-Gehalt vorgesehen sind.
(59) Der Grenzwert von 50 ppm für die B[a]P-Konzentration zum Zwecke der Einstufung in gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften mit dem Ziel, zwischen karzinogenen und nicht karzinogenen Kohlenteerdestillaten zu unterscheiden, war von den Mitgliedstaaten in der Arbeitsgruppe für die Anpassung der Richtlinie 67/548/EWG an den technischen Fortschritt nur unter Bedingung einer gemeinsamen Erklärung der Kommission und der Mitgliedstaaten akzeptiert worden. In dieser Erklärung heißt es, die Lage werde erneut geprüft, sobald die obenerwähnte wissenschaftliche Studie des Fraunhofer-Instituts, die von der Industrie in Zusammenarbeit mit dem Internationalen Krebsforschungszentrum (IARC) in Auftrag gegeben worden war und sich damals in Arbeit befand, vorliege. Es muß festgestellt werden, daß 1994 keine experimentellen Daten zur Verfügung standen, um nachzuweisen, ob Kreosot mit einem B[a]P-Gehalt von weniger als 50 ppm karzinogen ist oder nicht. Dies hat sich seitdem geändert. Die Ergebnisse der Fraunhofer-Studie werden weiter unten dargelegt.
(60) Über die Toxikokinetik von Kreosot bei Menschen oder Versuchstieren ist nur wenig bekannt. Nur in Studien aus jüngster Zeit ist die quantitative PAH-Absorption über die Haut untersucht worden, und zwar durch Messung des Pyrengehalts exekrierter Metaboliten(15). Die Ergebnisse deuten darauf hin, daß der Absorptionsgrad zwischen einzelnen Individuen sowie zwischen verschiedenen Kontaktstellen beim selben Individuum erheblich variiert. In einer gesonderten Studie(16) wurde die Absorption verschiedener PAH-Verbindungen über die Haut gemessen. PAH mit höherem Molekulargewicht als Pyren, beispielsweise B[a]P, wurden langsamer absorbiert. Schätzungen der B[a]P-Aufnahme, die sich auf Pyren-Marker stützen, führen also zu einer Überbewertung und sind folglich als konservativ einzustufen.
(61) Alle in Tierversuchen oder epidemiologischen Untersuchungen beim Menschen beobachteten Auswirkungen beruhen auf einer hochdosierten chronischen Exposition. In der Fachliteratur gibt es keine Beispiele für Berichte über Fälle von Hautkrebs (oder anderen Krebsarten), die auf eine Kreosotexposition außerhalb des Arbeitsumfeldes zurückgeführt werden könnten.
(62) Eine Exposition von Verbrauchern kann bei der Verwendung von kreosot- oder karbolineumhaltigen Zubereitungen zur Holzimprägnierung durch Auftragen mit dem Pinsel (über Hautkontakte oder Einatmung) oder durch Verwendung behandelten Holzes (z. B. bei erwachsenen beim Bau von Zäunen oder anderen Holzkonstruktionen für den privaten Gebrauch, bei Kindern durch Spielen an Geräten aus behandeltem Holz) zustande kommen. Zur Kreosotexposition von Verbrauchern - unmittelbar durch Verwendung des Produktes oder mittelbar durch Berührung mit Holz, das mit Kreosot behandelt worden ist - liegen keine Meßwerte vor. In den Studien sind verschiedene Modell und Berechnungen der Exposition entwickelt worden, auf die weiter unten eingegangen wird.
Umweltauswirkungen
(63) Berichte über eine kreosotbedingte Umweltkontaminierung liegen aus einer Reihe von Ländern vor; häufig wurde diese durch alte Holzverarbeitungsanlagen verursacht. Die meisten Informationen über die Umweltauswirkungen von Kreosot stammen aus Berichten über Industrieunfälle, bei denen Kreosot freigesetzt wurde, und über die Kontaminierung durch stillgelegte Anlagen, in denen Kreosot verarbeitet worden war. Die Umweltkontaminierung wurde durch Analyse ausgewählter PAH-Verbindungen verfolgt, zu denen insbesondere B[a]P zählt.
(64) Kreosot ist giftig für bestimmte Organismen im Boden und hochgiftig für Wasserorganismen (wobei die 96h LC-50-Werte oft bei weniger als 1 mg/l liegen). Viele dieser Bestandteile sind bioakkumulierend.
(65) Die wichtigsten Merkmale der PAH in der Umwelt sind:
- PAH binden sich fest an organischen Substanzen im Boden.
- PAH werden im Boden oder in anderen Umweltmedien im allgemeinen nur langsam abgebaut. Kreosotrückstände können viele Jahre in der Umwelt fortbestehen (&lt; 20-30 Jahre).
- Die wichtigsten Abbauprozesse sind Photodegradation (unter Einwirkung des Sonnenlichtes) und mikrobieller Abbau (durch bestimmte Bakterien). Mikrobieller Abbau kann unter aeroben und anaeroben Bedingungen stattfinden. PAH-Verbindungen mit vier oder mehr Ringen sind unter Umständen nur schwer abbaubar.
- PAH, die in Gewässer gelangen, gehen schnell in die Sedimente über.
- In Gewässern werden die PAH mit niedrigem Molekulargewicht zumeist mikrobiell entfernt, die Verbindungen mit höherem Molekulargewicht dagegen durch Photooxidation und Sedimentierung. Der mikrobielle Abbau der leichter wasserlöslichen PAH erfolgt unter aeroben und anaeroben Bedingungen. Die Bioakkumulation von PAH-Bestandteilen bei aquatischen Arten ist nachgewiesen.
(66) PAH-Emissionen in Luft, Wasser und Boden können während der Imprägnierung ebenso auftreten wie bei der Lagerung am Ort der Imprägnierung und bei der Verwendung von behandeltem Holz. Die PAH, die in den einzelnen Umweltmedien nachgewiesen werden, stammen jedoch aus ganz verschiedenen Quellen (alle Verbrennungsprozesse, Verkehr usw.), und es ist oft schwierig, nachgewiesene Konzentrationen auf eine bestimmte Quelle, beispielsweise mit Kreosot behandeltes Holz, zurückzuführen.
(67) Eine schwedische Studie(17) hat gezeigt, daß mit Kreosot imprägnierte Pfähle nach 40 Jahren im Boden einen Teil der in Kreosot enthaltenen Bestandteile verloren hatten, vor allem diejenigen mit dem niedrigsten Siedepunkt (&lt; 270 °C). Der Teil der Pfähle über dem Erdboden hatte am meisten verloren. Allerdings war die Mobilität der ausgelaugten Verbindungen sehr gering, da sie nur in Bodenproben in unmittelbarer Nähe der Pfähle nachgewiesen werden konnten. Dies steht im Einklang mit der Beobachtung, daß die Mobilität von PAH im Boden - gerade weil PAH von organischer Materie so stark absorbiert werden - extrem niedrig ist.
(68) Erhöhte PAH-Werte in Gewässern werden oft auf die Präsenz von mit Kreosot behandeltem Holz zurückgeführt. Die Migration von Kreosot-Bestandteilen aus behandeltem Holz ins Wasser, die in Süßwasser ausgeprägter ist als in Meerwasser, ist durch zahlreiche Studien nachgewiesen. Im Meerwasser scheint die Migration geringer auszufallen; die in einer Studie untersuchten Pfähle enthielten nach 10 Jahren im Meer noch 93 % ihrer ursprünglichen Kreosotverbindungen(18). Die Verschmutzung von Sedimenten durch aus Uferschutzeinrichtungen ausgelaugtes Kreosot ist in den Niederlanden(19) und auch in Studien zur Verschmutzung durch ehemalige Imprägnierungsanlagen dokumentiert worden.
(69) Ebenso wie für die Exposition des Menschen gibt es zur kreosotbedingten Umweltverschmutzung durch PAH nur wenige gemessene Daten.
3.1.2. Der Standpunkt Dänemarks
(70) Nach Auffassung Dänemarks ist Kreosot unabhängig vom B[a]P-Gehalt grundsätzlich krebserzeugend, also nicht nur bei einem B[a]P-Gehalt von mehr als 50 ppm, wie er anläßlich der Ausarbeitung der Richtlinie 94/69/EG, der einundzwanzigsten Anpassung der Richtlinie 67/548/EWG an den technischen Fortschritt, als Schwellenwert festgelegt wurde. Anders als in der EG-Einstufung ist in der IARC-Einstufung von Kreosot ein Schwellenwert für den B[a]P-Gehalt nicht vorgesehen. Daten über die kanzerogenen Eigenschaften von Kreosot mit einem B[a]P-Gehalt von weniger als 50 ppm liegen nicht vor.
(71) Durch Einnehmen oder durch Berührung mit der Haut absorbiertes Kreosot wird als geringfügig bis moderat giftig eingestuft, und es verursacht Reizungen der Haut und der Augen. Kreosot entfaltet phototoxische Wirkungen auf der Haut; bei Tieren ist es nachweislich hautkrebserregend. Das Vorhandensein von Karzinogenen kann bei der Entwicklung von Hautkrebs eine wichtige Rolle spielen. Ferner verursacht es bei Exposition der Haut unter Einfluß des Sonnenlichtes phototoxische Ekzeme.
(72) Dänemark ist der Ansicht, daß die Exposition gegenüber Kohlenteer bzw. Kreosot am Arbeitsplatz das Auftreten von Hautkrebs bei Arbeitnehmern begünstigt. Als Beleg wird die weiter oben bereits erwähnte Studie angeführt. Die aufgrund von Untersuchungen von Arbeitern in skandinavischen Kreosot-Imprägnierungsanlagen erstellt wurde(20).
(73) Die PAH-Exposition am Arbeitsplatz erfolgt nicht nur über Hautkontakte mit Kreosot bzw. hiermit behandelten Produkten, sondern auch durch Inhalation kontaminierter Luft. Die Holzimprägnierung mit Kreosot trägt zur Luftverschmutzung durch PAH bei. In Dänemark gilt am Arbeitsplatz ein Grenzwert von 200 µg/m3; die Messung erfolgt anhand der in Benzol löslichen Schwebstoffraktion. In der dänischen Begründung werden als Beispiel Messungen angeführt, die (vor 1985) in einer Fabrik in den USA durchgeführt wurden und Ergebnisse im Bereich 0,05-650 µg/m3 aufwiesen. In einigen Untersuchungen wurde die B[a]P-Konzentration separat gemessen. Vor allem wenn das behandelte Holz, wie beispielsweise beim manuellen Lichtbogenschweißen, erhitzt wird, ist eine erhebliche B[a]P-Konzentration (0,39 bis 0,89 µg/m3 zu verzeichnen. Im Urin von Kreosotarbeitern konnten nach der Exposition durch Einatmen und über die Haut Metaboliten von Kreosotverbindungen nachgewiesen werden.
(74) Die Exposition (von Verbrauchern) außerhalb des Arbeitsplatzes erfolgt über behandeltes Holz; so werden in Dänemark zum Beispiel ehemalige Eisenbahnschwellen in Gärten und auf Spielplätzen verwendet. Die Exposition über die Haut kann bei Tätigkeiten im Freien erfolgen, besonders im Sommer, wenn die Kreosotkonzentrationen an der Holzoberfläche infolge hoher Temperaturen steigen und die Verbraucher sommerlich gekleidet sind, so daß eine Berührung mit der ungeschützten Haut wahrscheinlicher wird. Holzproben von der Oberfläche auf Spielplätzen verwendeter ehemaliger Bahnschwellen wiesen eine hohe B[a]P-Konzentration auf (konkrete Zahlen werden nicht vorgelegt).
(75) Eine Exposition außerhalb des Arbeitsplatzes kann auch bei Verwendung von imprägniertem Holz für Bauzwecke sowie bei der Oberflächenbehandlung mit kreosothaltigen Farben erfolgen.
(76) Bei der offenen Verbrennung mit Kreosot behandelter Bahnschwellen werden hohe Konzentrationen an PAH freigesetzt. Wenn die akkumulierte Lebenszeitdosis der beste Indikator für das Krebsrisiko ist, sind vereinzelte akute Dosen in hinreichenden zeitlichen Abständen wahrscheinlich mit einem vernachlässigbaren Risiko verbunden, während bei häufiger Exposition nicht akzeptable Risiken auftreten können. (Alle diese Angaben werden in der dänischen Begründung nicht durch konkrete Daten belegt.)
(77) Die dänische Regierung erwähnt ferner, daß Kreosot ökotoxische Auswirkungen auf den Boden und das Wasser hat. Kreosot und mit Kreosot verschmutzte Sedimente weisen gegenüber aquatischen Organismen eine hohe Toxizität auf. Viele Kreosotbestandteile können in der Natur bioakkumulieren. Aufgrund seiner ausgeprägten akuten Toxizität gegenüber aquatischen Organismen und der lipophilen Eigenschaften von Kreosot und vielen seiner Bestandteile, wodurch diese bioakkumulieren, ist eine Freisetzung von Kreosot aus Umweltschutzgründen nicht wünschenswert.
(78) PAH verdampfen aus dem mit Kreosot behandelten Holz, und die Zusammensetzung ändert sich mit der Zeit. Einige der PAH-Bestandteile an der Erdoberfläche können durch Sonneneinstrahlung abgebaut werden. Auch mikrobieller Abbau kann zur Beseitigung der PAH beitragen. Mikrobieller Abbau kann unter aeroben und anaeroben Bedingungen stattfinden. PAH-Verbindungen mit vier oder mehr Ringen sind unter Umständen nur schwer abbaubar. Der Abbau ist nicht vollständig und die einschlägigen Studien wurden bei einer Wassertemperatur von über 20 °C durchgeführt, während die Grundwassertemperatur in Dänemark weniger als 10 °C beträgt. Da Temperatur und Sonneneinstrahlung in Dänemark niedriger sind als in anderen Staaten der Gemeinschaft, ist auch der photochemische und mikrobielle Abbau von Kreosot entsprechend geringer.
(79) Eine Wiederaufnahme der Verwendung von Kreosot in Dänemark würde die bereits bestehende Umweltverschmutzung durch PAH verschärfen, die in Dänemark aufgrund seiner geographischen Lage und seines Klimas nur sehr langsam abgebaut wird. Bei der Verbrennung von mit Kreosot behandeltem Holz können PAH-Verbindungen in hoher Konzentration freigesetzt werden. Bei der Verbrennung von behandeltem Holz in Kaminen von Privatwohnungen steigt infolge der Konzentration die Gefahr, daß es zu schädlichen Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit kommt.
(80) Kreosot enthält neben B[a]P weitere gesundheitsschädliche Stoffe, die, wenn sie ins Grundwasser absickerten, die Qualität des Trinkwassers in Dänemark beeinträchtigen würden. Zu den Kreosotbestandteilen, die in das Grundwasser gelangen können, zählen unter anderem Phenole, Naphthalin und Benzopyrene. Ihre Konzentration überschreitet die dänischen Qualitätskriterien. In Dänemark wird ungeklärtes Grundwasser als Trinkwasser verwendet.
3.1.3. Beurteilung des dänischen Standpunktes
(81) Der Standpunkt der dänischen Regierung ist unter Heranziehung der Informationen zur Toxizität und Ökotoxizität von Kreosot zu bewerten. Ferner ist zu beachten, daß alle von der dänischen Regierung angeführten Informationen über kreosotbedingte Gefahren für Gesundheit und Umwelt älteren Datums sind und zur Zeit der Vorbereitung der Richtlinie 94/60/EG bereits bekannt waren. Insbesondere die verfügbaren Daten zur Karzinogenizität waren bei der Vorbereitung der Richtlinie im Zusammenhang mit der Einstufung von Kreosot eingehend erörtert worden.
(82) Alle Ergebnisse der einzelnen Studien wurden weiter oben im allgemeinen Informationsteil dargelegt. Erst seit sehr kurzer Zeit liegen experimentelle Daten vor, die darauf hindeuten, daß das von Kreosot mit einem B[a]P-Gehalt von weniger als 50 ppm ausgehende Krebsrisiko doch nicht zu vernachlässigen sein könnte.
(83) Was die Exposition von Arbeitnehmern durch Einatmen betrifft, so ist fraglich, ob die vor geraumer Zeit in einer Fabrik in den USA gemessenen Daten im dänischen Umfeld mit seinen Normen, die ein hohes Schutzniveau für Arbeitnehmer gewährleisten, von Bedeutung sind. Hinzu kommt, daß die niederländische Regierung in ihrem Antrag auf eine Ausnahmeregelung gemäß ex-Artikel 100a Absatz 4 REG-Vertrag zu den Bestimmungen derselben Richtlinie ebenfalls die Risiken überprüft hat, denen Arbeitnehmer durch Einatmen ausgesetzt sind, und zu dem Ergebnis gelangt ist, daß diese Risiken akzeptabel sind.
(84) Die von der dänischen Regierung als Beleg für ihre Behauptung, die Exposition gegenüber Kreosot führe zu einem verstärkten Auftreten von Hautkrebs, angeführte Studie wurde weiter oben bereits erwähnt(21). Die Schlußfolgerungen der Verfasser der Studie fallen weniger deutlich aus als die der dänischen Regierung ("keine gültigen Schlußfolgerungen"). Entsprechendes gilt für andere epidemiologische Studien.
(85) Was die Exposition außerhalb des Arbeitsplatzes betrifft, so ist hervorzuheben, daß bisher alle gesundheitsschädigenden Auswirkungen von Kreosot entweder in Tierversuchen oder im Rahmen der Exposition am Arbeitsplatz beobachtet worden sind. In der Fachliteratur gibt es keine Beispiele für Berichte über Fälle von Hautkrebs (oder anderen Krebsarten), die auf eine Kreosotexposition außerhalb des Arbeitsumfeldes zurückgeführt werden könnten.
(86) Die Holzbehandlung mit Kreosot wurde in Dänemark seit über 100 Jahren praktiziert. Bei Einführung des Genehmigungsverfahrens im Jahr 1987 waren drei Imprägnierungsanlagen in Betrieb. Genehmigungen zur Verwendung von Kreosot wurden nur zur Holzbehandlung in geschlossenen Industrieanlagen erteilt. Die Verwendung von behandeltem Holz war auf Bahnschwellen und Leitungsmasten beschränkt. Die Laufzeit der letzten Genehmigung endete im Januar 1991. Seitdem sind keine Genehmigungen erteilt worden. Tabelle 2 gibt einen Überblick über die Verwendung von mit Kreosot behandeltem Holz in Europa im Jahr 1990, also vor Ablauf der letzten Genehmigung zur Verwendung von Kreosot in Dänemark.
(87) Schon 1990 hatte Dänemark den zweitniedrigsten Verbrauch pro Kopf an mit Kreosot behandeltem Holz und einen der niedrigsten pro km2. Die Verwendung von mit Kreosot behandeltem Holz ist schon seit Anfang der siebziger Jahre rückläufig zum Vorteil von anderen Holzschutzmitteln, beispielsweise Kupfer-Chrom-Arsen-Komplexen (CCA).
(88) Epidemiologische Nachweise, Berichte über Vorfälle sowie Daten oder Schätzungen der Kreosotaufnahme im Rahmen der einzelnen Expositionsformen liegen für Dänemark nicht vor. Deshalb ist es nicht möglich, unmittelbar zu schätzen, in welchen Mengen Kreosot von der dänischen Bevölkerung absorbiert wird bzw. welchen Mengen die dänische Bevölkerung ausgesetzt ist. In Anbetracht des niedrigen Verbrauchs pro Kopf und km2 ist die Exposition jedoch wohl eher niedrig. Die Umsetzung der Richtlinie 94/60/EG würde wahrscheinlich eine Zunahme dieser Mengen zur Folge haben, aber eine quantitative Prognose ist nicht möglich. Allerdings würde selbst eine erhebliche Zunahme nicht zu Expositionswerten führen die die Werte anderer europäischer Staaten übersteigen.
Tabelle 2
Die Verwendung von mit Kreosot behandeltem Holz in Europa (1990)((Quelle: vgl. Fußnote 19, S. 6.))
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(89) Dänemark erwähnt die PAH-Emissionen, die freigesetzt werden, wenn behandeltes Holz von Verbrauchern verbrannt wird. Angaben zu den auf diese Weise entsorgten Holzmengen werden nicht vorgelegt; ferner ist zu beachten, daß bei der Verbrennung von (behandeltem oder unbehandeltem) Holz immer eine gewisse Menge an PAH freigesetzt wird. Die dänische Regierung bringt ihre Besorgnis hinsichtlich der Entsorgung alter, ausrangierter Bahnschwellen zum Ausdruck; in dieser Hinsicht ist die Situation in Dänemark jedoch nicht anders als in anderen Staaten mit einem Markt für gebrauchtes mit Kreosot behandeltes Holz und somit kein Beleg für eine Sonderstellung Dänemarks.
(90) Die Umweltverschmutzung durch mit Kreosot im Zusammenhang stehenden Quellen umfaßt gegebenenfalls Emissionen von mit Kreosot arbeitenden Holzbehandlungsanlagen in die Luft und ins Wasser, Aussickern und Auslaufen aus stillgelegten Anlagen sowie Austritte von Kreosotbestandteilen aus behandeltem Holz in den Boden und ins Wasser. Dementsprechend können Kreosotbestandteile wie zum Beispiel PAH terrestrische und aquatische Organismen kontaminieren. Die PAH, die in den einzelnen Umweltmedien nachgewiesen wurden, stammen jedoch aus ganz verschiedenen Quellen. Es ist oft schwierig, nachgewiesene Konzentrationen auf eine bestimmte Quelle, beispielsweise auf Kreosot, zurückzuführen.
(91) In Dänemark wurden Kreosotverbindungen nur im Boden und im Grundwasser in der Nähe stillgelegter Holzbehandlungsanlagen gefunden. Dänemark hat indikative Grenzwerte für einige organische Stoffe im Boden und im Grundwasser festgelegt. Um ökotoxische Auswirkungen zu verhindern, sollte der Gesamtgehalt an PAH-Verbindungen 1 mg/kg Trockengewicht nicht übersteigen. Für B[a]P allein liegt der Grenzwert bei 0,1 mg/kg. Der Grenzwert für die Qualität des Grundwassers liegt bei 0,2 µg/l für die Summe von sechs spezifischen PAH-Verbindungen (einschließlich B[a]P). An einigen verseuchten Standorten (stillgelegten Holzbehandlungsanlagen) wurden B[a]P-Konzentrationen von bis zu 320 mg/kg im Boden und von bis zu 3 µg/l in einigen Wasserproben gemessen. Werte zur normalen oder allgemeinen Situation wurden allerdings nicht vorgelegt.
(92) Die besondere Situation in Dänemark, auf die in dem Antrag Bezug genommen wird, läßt sich wie folgt analysieren: Dänemark verweist auf ein besonderes Problem, weil dort im allgemeinen ungeklärtes Grundwasser unmittelbar als Trinkwasser verwendet wird, was einen besonderen Schutz des Grundwassers erforderlich macht. Die Verwendung von behandeltem Holz könnte eine Verseuchung des Grundwassers durch Auslaugung von Kreosotverbindungen aus dem behandelten Holz, das mit dem Boden in Berührung kommt, zur Folge haben. Derzeit gibt es in Dänemark drei Standorte stillgelegter Holzbehandlungsanlagen, in denen Kreosot verwendet wurde, mit erhöhten PAH-Werten im Grundwasser; das dortige Grundwasser wurde von der Trinkwasserversorgung ausgeschlossen. Diese Verseuchung ist jedoch auf die Betriebspraktiken der Imprägnierungsanlagen zurückzuführen; eine allgemeine Übertragung auf mit Kreosot behandeltes Holz, das für Bahnschwellen und Leitungsmasten verwendet wird, ist nicht möglich. Wie weiter oben gezeigt wurde, ist ein wesentliches Austreten von PAH aus mit Kreosot behandeltem Holz in den Boden oder ins Grundwasser unwahrscheinlich, weil PAH meist selbst nach jahrelangen Kontakten in der Nähe der Schwellen bzw. Masten bleiben, aus denen sie ausgetreten sind. PAH werden fest an organische Substanzen im Boden absorbiert, und die Wahrscheinlichkeit, daß sie ins Grundwasser gelangen, ist äußerst gering. Das Argument, der allgemeine Schutz des Grundwassers werde durch in behandeltem Holz enthaltenes Kreosot gefährdet, ist somit nicht stichhaltig.
(93) Es konnten keine Daten zur Konzentration von Kreosotbestandteilen in dänischen Gewässern und Sedimenten gefunden werden. Die vorliegenden Informationen deuten darauf hin, daß die dänischen Gewässer - abgesehen von der lokalen Verseuchung an drei Standorten stillgelegter Holzbehandlungsanlagen - nicht übermäßig durch Kreosot oder dessen PAH-Bestandteile kontaminiert sind.
(94) Im Falle einer Umsetzung der Bestimmungen der Richtlinie 94/60/EG in Dänemark würde die Exposition der Öffentlichkeit infolge der dann erlaubten Verwendung von Kreosot durch den privaten Verbraucher, der zunehmenden Verwendung von behandeltem Holz sowie des höheren B[a]P-Gehalts des zur Behandlung von Bahnschwellen und Leitungsmasten in industriellen Verfahren eingesetzten Kreosots möglicherweise verstärkt. Da das Produkt seit vielen Jahren nicht mehr auf dem Markt ist, läßt sich unmöglich abschätzen, wie groß diese Zunahme ausfallen würde.
(95) Eine besondere Besorgnis, die die Regierungen der Niederlande und Deutschlands in ihren Anträgen auf Gewährung einer Ausnahmeregelung gemäß ex-Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag zu den Bestimmungen der Richtlinie 94/60/EG geäußert haben, betrifft aus mit Kreosot behandeltem Holz hergestellte Geräte auf Spielplätzen. Wie in den anderen Fällen, so liegen auch für Dänemark keine Daten vor, aber Berechnungen und Schätzungen würden wahrscheinlich zu Ergebnissen führen, die denen der im Rahmen der Anträge der Niederlande, Deutschlands und Schwedens erstellten Studien entsprächen, weil das Szenario für Kinder, die an Geräten aus mit Kreosot behandeltem Holz spielen, nicht länderspezifisch ist. Die im Zusammenhang mit jenen Anträgen genannten Schätzwerte für die Exposition sind somit auf Dänemark übertragbar. Die Ergebnisse waren wie folgt:
(96) Zur Exposition von an Geräten aus mit Kreosot behandeltem trockenem Holz spielenden Kindern über die Haut berechnete die von der Kommission im Zusammenhang mit dem schwedischen Antrag in Auftrag gegebene Studie eine Expositionsdosis von 0,85 ng pro kg Körpergewicht und Tag (Spielzeit pro Tag: 2 Stunden; unbedeckte Haut 50 %; Körpergewicht: 15 kg) bzw. 1,7 ng pro kg Körpergewicht und Tag (Spielzeit pro Tag: 4 Stunden). Die niederländische Regierung hat bei ihrer nach einem etwas anderen Verfahren erstellten Modellkalkulation eine Expositionsdosis von 2 ng pro kg Körpergewicht und Tag berechnet. Daß diese Daten so dicht beieinander liegen. spricht für ihre Plausibilität. Im Falle Dänemarks kann von einer ähnlichen Expositionsdosis ausgegangen werden.
(97) Die mit einer solchen Expositionsdosis einhergehenden Risiken werden von der niederländischen Regierung in Anbetracht ihrer Größenordnung als nicht akzeptabel eingestuft. Hinzu kommt, daß die einzelnen Studien der Kommission empfahlen, die Ergebnisse einer damals noch nicht abgeschlossenen Langzeitstudie(22) zur Karzinogenität abzuwarten, bevor sie eine Entscheidung traf. Diese Studie wurde der Kommission Anfang 1998 übermittelt. Die Ergebnisse dieser Studie wurden vom Wissenschaftlichen Ausschuß für Toxikologie, Ökotoxikologie und Umwelt geprüft. Die Ergebnisse der Bewertung werden im folgenden dargelegt.
3.1.4. Bewertung des Wissenschaftlichen Ausschusses für Toxikologie, Ökotoxikologie und Umwelt
(98) Bei der Ausarbeitung der Richtlinie 94/60/EG zur einundzwanzigsten Anpassung der Richtlinie 67/548/EWG an den technischen Fortschritt war ein B[a]P-Gehalt von 50 ppm von den Mitgliedstaaten als sicher akzeptiert worden. Allerdings kamen die Kommission und die Mitgliedstaaten wie in Randnummer 59 bereits erwähnt in einer Gemeinsamen Erklärung überein, die Lage im Lichte der Ergebnisse einer Studie über die karzinogenen Eigenschaften von Kohlenteerdestillaten erneut zu überprüfen, die zu jener Zeit im Auftrag der Industrie und in Zusammenarbeit mit dem Internationalen Krebsforschungszentrum (IARC) erstellt wurde.
(99) Diese Studie(23) wurde der Kommission im Januar übermittelt. Untersucht wurden die karzinogenen Auswirkungen zweier Kreosotprodukte mit einer B[a]P-Konzentration von 10 bzw. 275 ppm, die der Sponsor (Rüttgers-VfT AG, Deutschland) zur Verfügung gestellt hatte. Die Produkte konnten wegen ihrer hohen Viskosität nicht direkt auf die Haut der Mäuse aufgetragen werden, sondern mußten mit Tuluol verdünnt werden. Lösungen, die das Produkt in unterschiedlicher Konzentration enthielten und somit unterschiedliche B[a]P-Konzentrationen aufwiesen, sowie Lösungen aus reinem B[a]P und eine Kontrollsubstanz aus reinem Tuluol wurden Gruppen von 62 Mäusen über einen Zeitraum von 78 Wochen auf die Haut aufgetragen (zweimal wöchentlich, 25 µl). Während dieser Zeit wurde beobachtet, ob sich Tumore bildeten, und nach Beendigung der Studie wurden die Versuchstiere gründlich untersucht.
(100) Die Kommission übermittelte diese Studie sowie alle weiteren Unterlagen mit wissenschaftlichen und expositionsrelevanten Informationen über Kreosot dem Wissenschaftlichen Ausschuß für Toxikologie, Ökotoxikologie und Umwelt (SCTEE). Der SCTEE wurde aufgefordert festzustellen, ob hinreichende wissenschaftliche Beweise vorliegen, um zu belegen, daß von Kreosot mit einem B[a]P-Gehalt von weniger als 50 ppm bzw. von mit solchem Kreosot behandeltem Holz ein Krebsrisiko für den Verbraucher ausgeht, und, sofern ein solches Risiko besteht, ob dessen Ausmaß eingeschätzt oder quantifiziert werden kann. Der SCTEE gab am 27. November 1998 seine Stellungnahme ab. Diese Stellungnahme wurde am 4. März 1999 revidiert.
(101) Der SCTEE stellt fest, daß die Fraunhofer-Studie gut ausgelegt ist und das karzinogene Potential von Kohlenteerzubereitungen bestätigt. Infolge des genotoxischen Potentials von PAH, einschließlich B[a]P, gibt es keine Schwellenkonzentration für die Karzinogenität. Die Studie zeigt, daß zwischen dem B[a]P-Gehalt der verabreichten Zubereitungen und der Zahl der Versuchstiere mit Tumorbildung eine lineare Dosis-Wirkung-Beziehung besteht. Bei beiden Zubereitungen ist das Potential zum Auslösen von Hauttumoren fünfmal höher als bei reinem B[a]P, was vermutlich auf das Vorhandensein weiterer karzinogener Stoffe im Kreosot zurückzuführen ist. Aus der Studie geht hervor, daß Kreosot mit einem B[a]P-Gehalt von 50 ppm eine signifikante Inzidenz von Hautkrebs bei Mäusen auslöst.
(102) Es liegen keine hinreichenden Daten vor, um von einer Studie, bei der Mäusen ein Produkt auf die Haut aufgetragen wurde, eindeutige Rückschlüsse auf die Exposition von Menschen zu ziehen. Bei der Übertragung von Daten über das Auslösen von Hautkrebs von der Maus auf den Menschen spielen eine Reihe unbekannter Faktoren eine Rolle, so daß es schwierig ist, Daten über das Krebspotential bei Mäusen zur Einschätzung des Krebsrisikos beim Menschen unmittelbar heranzuziehen. Die Morphologie und Physiologie der Haut, ihre Stoffwechselaktivierung bzw. -inaktivierung sowie Reparaturprozesse beeinflussen die artenabhängige Sensibilität gegenüber den karzinogenen Wirkstoffen von Kreosot bei der Exposition über die Haut. Eine wissenschaftlich fundierte Bewertung des Krebsrisikos, z. B. für die Exposition von Kindern, die beim Spielen Hautkontakte mit Holz haben, das mit Kreosot imprägniert wurde, ist daher auch unter Heranziehung aller verfügbaren wissenschaftlichen Informationen schwierig.
(103) Aus den Daten der Fraunhofer-Studie errechnete der SCTEE für die karzinogene Wirkung einen T25-Wert für reines B[a]P von 13 µg pro kg Körpergewicht und Tag Der T25-Wert bezeichnet die chronische Tagesdosis pro kg Körpergewicht, bei der 25 % der Versuchstiere während des Zeitraumes, der der artenspezifischen Durchschnittslebenserwartung entspricht, an einer bestimmten Stelle in ihrem Gewebe Tumore entwickeln. Bei den getesteten Kreosotformulierungen lag die karzinogene Wirkung insgesamt fünfmal höher (2,7 µg pro kg Körpergewicht und Tag).
(104) Sollten die von den Verfassern der von der Kommission im Zusammenhang mit dem schwedischen Antrag in Auftrag gegebenen Studie berechneten Werte (85 ng B[a]P pro kg Körpergewicht und Tag bei einer Spielzeit von 2 Stunden pro Tag bzw. 1,7 ng pro kg Körpergewicht und Tag bei einer Spielzeit von 4 Stunden pro Tag) annähernd der tatsächlichen Exposition entsprechen, läge das Krebsrisiko bei lebenslanger Exposition bei 8,2 × 10-5 (bzw. 1,63 × 10-4) und wäre damit eindeutig besorgniserregend. Das Risiko liegt bei 1,16 × 10-5 (bzw. 2,33 × 10-5) bei einer täglichen Exposition während eines Zeitraums von 10 von 70 Jahren (niederländisches Szenario) und bei 0,58 × 10-5 (bzw. 1,16 × 10-5) bei einer täglichen Exposition währen eines Zeitraums von 5 von 70 Jahren (deutsches Szenario). Wenn man von den Expositionswerten ausgeht, die von der niederländischen Regierung (2 ng pro kg Körpergewicht und Tag) bzw. von der deutschen Regierung (2,62 ng pro kg Körpergewicht und Tag) berechnet wurden, fällt das Risiko entsprechend größer aus.
(105) Geht man hinsichtlich des durch Kreosot bedingten Hautkrebsrisikos von der vom SCTEE auf der Basis der neuesten Studie abgeleiteten Dosis-Wirkung-Beziehung aus, so liegt das Risiko je nach dem gewählten Expositionsmodell entweder geringfügig oder deutlicher über dem Wert von 1 × 10-5, den die Weltgesundheitsorganisation als zulässigen Risikowert für den genotoxische Karzinogene vorgeschlagen hat.
(106) Der SCTEE weist ferner darauf hin, daß der Wert von 2 ng B[a]P pro kg Körpergewicht und Tag als Worst-Case-Szenario für die B[a]P-Exposition beim Spielen auf mit Kreosot behandeltem Holz, mit den Schätzungen für die B[a]P-Aufnahme durch Verzehr von Lebensmitteln verglichen werden muß. Die jährliche Aufnahme durch Verzehr von Lebensmitteln wird auf 0,3-1,6 mg geschätzt; bei einem Menschen mit einem Körpergewicht von 70 kg entspräche dies einer täglichen Exposition von 12-63 ng/kg Körpergewicht (d. h. deutlich höher als die Exposition über die Haut).
(107) Insgesamt kommt der SCTEE zu folgenden Schlußfolgerungen:
1. In Anbetracht der Genotoxizität von B[a]P und der Ergebnisse der Fraunhofer-Studie zur Hautauftragung gibt es hinreichende wissenschaftliche Belege dafür, daß von Kreosot mit einem B[a]P-Gehalt von weniger als 50 ppm und/oder von solchem Kreosot behandeltem Holz ein Krebsrisiko für Verbraucher ausgeht.
B[a]P ist ein guter Indikator für die karzinogenen Eigenschaften der getesteten Kreosotzubereitung, weil zwischen der Inzidenz von Krebserkrankungen und der B[a]P-Dosis ein lineares Verhältnis festgestellt wurde. Allerdings erwies sich die karzinogene Wirkung der Kreosotzubereitung als fünfmal höher als aufgrund ihres B[a]P-Gehalts angenommen worden war.
2. Aufgrund der vorliegenden Informationen ist selbst bei Berücksichtigung der erheblichen Unsicherheiten bei der Bewertung der Risiken, denen Kinder ausgesetzt sind, die mit Kreosot behandeltem Holz in Berührung kommen, festzustellen, daß der Umfang des Risikos eindeutig Anlaß zur Besorgnis bietet. Allerdings liegt der höchste geschätzte Expositionswert sechs- bis dreißigmal unter den Werten für die B[a]P-Exposition Erwachsener durch Lebensmittel.
Um ein klareres Bild von der Expositionslage zu erhalten, müßte man eine reale Studie zur Stoffmassenbilanz in exponierten Kindern durchführen. Die Durchführung einer solchen Studie wäre nicht nur sehr kompliziert ressourcenintensiv, sie würde auch ethische Fragen aufwerfen.
3.1.5. Gesamtbewertung
(108) Die dänische Regierung hat nicht nachgewiesen, und es konnte auch nicht durch weitere Forschungsarbeiten belegt werden, daß sich Dänemark hinsichtlich der allgemeinen Umweltverschmutzung durch PAH oder der Exposition von Mensch und Umwelt durch PAH, die bei der Verwendung von Kreosot und mit Kreosot behandeltem Holz freigesetzt werden, in einer besonderen Situation befindet oder daß die Anwendung der Bestimmungen der Richtlinie 94/60/EG in Dänemark eine solche Situation herbeiführen würde.
(109) Der Kommission wurden jedoch im Rahmen ähnlicher Anträge der Niederlande, Deutschlands und Schwedens auf Ausnahmeregelungen gemäß ex-Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag zur Richtlinie 94/60/EG weitere Informationen vorgelegt; hinzu kommen neue wissenschaftliche Erkenntnisse aus einer umfangreichen Studie, die nach Annahme der Gemeinschaftsrichtlinie durchgeführt wurde.
(110) Auf Grundlage der neuesten experimentellen Daten ist der SCTEE zu der Einschätzung gelangt, daß von Kreosot mit einem B[a]P-Gehalt von weniger als 50 ppm und Holz, das mit solchem Kreosot behandelt worden ist, ein Krebsrisiko für den Menschen ausgeht. Wie groß dieses Risiko ist. läßt sich nicht genau einschätzen. Unter Berücksichtigung bestehender Unsicherheiten hinsichtlich der Exposition ist die Kommission der Auffassung, daß Maßnahmen, die darauf abzielen, die Wahrscheinlichkeit einer längeren Kreosotexposition über die Haut - entweder durch direkten Kontakt oder durch Kontakt mit kreosotbehandeltem Holz - zu reduzieren, nach dem Vorsorgeprinzip gerechtfertigt sind.
(111) Solche Maßnahmen können jedoch nur als gerechtfertigt angesehen werden, wenn der allgemeine Grundsatz der Proportionalität gewahrt bleibt, das heißt, daß die Maßnahmen über das zur Verwirklichung des legitimen Zieles Geeignete und Notwendige nicht hinausgehen. Folglich können die Rechtsvorschriften, die die dänische Regierung der Kommission notifiziert hat, nur insoweit gebilligt werden, als durch diese Rechtsvorschriften ein Genehmigungsverfahren für die Verwendung von Kreosot eingeführt wird, das den Erhalt einer solchen Genehmigung wirklich möglich macht, wenn dies mit den Erfordernissen des Gesundheits- und des Umweltschutzes vereinbar ist.
(112) In den vor der Annahme der Richtlinie 94/60/EG geltenden dänischen Bestimmungen ist ein Genehmigungsverfahren vorgesehen, ohne daß ein bestimmter B[a]P-Gehalt oder andere physikalische oder chemische Eigenschaften des Kreosots festgelegt würden. Gemäß Artikel 95 Absatz 4 ist die Bestätigung nationaler Rechtsvorschriften nur aufgrund wichtiger Erfordernisse im Sinne des Artikels 30 oder in bezug auf den Schutz der Arbeitsumwelt oder den Umweltschutz gerechtfertigt. Das heißt, daß es nicht möglich ist, nationale Maßnahmen zu billigen, die ein Schutzniveau gewährleisten, das unterhalb dem der Richtlinie liegt. Folglich können die dänischen nationalen Rechtsvorschriften nur gebilligt werden, weil ihre praktische Anwendung gezeigt hat, daß keine Genehmigungen für Produkte erteilt worden sind, die die in der Richtlinie 94/60/EG festgelegten Grenzwerte überschreiten. Eine andere Anwendung der dänischen nationalen Rechtsvorschriften kann unter Berufung auf Artikel 95 Absatz 4 nicht gebilligt werden.
(113) Obwohl die dänische Regierung in ihrer Notifizierung gemäß ex-Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag vom 20. Dezember 1995 ihre Absicht erklärt hat, alle Anwendungen von mit Kreosot behandeltem Holz zu verbieten, enthalten die von der dänischen Regierung in jenem Antrag notifizierten nationalen Rechtsvorschriften keine Bestimmungen über behandeltes Holz. Diesbezügliche Maßnahmen können, da sie der Kommission nicht offiziell notifiziert worden sind, in der vorliegenden Entscheidung nicht bestätigt werden.
(114) Im Einklang mit Artikel 95 Absatz 7 EG-Vertrag überprüft die Kommission zur Zeit, ob es angemessen ist, die in der Richtlinie 94/60/EG enthaltenen Bestimmungen über Kreosot an den technischen Fortschritt anzupassen. Außerdem wird sich die Kommission im Rahmen der Überprüfungen gemäß Artikel 16 der Richtlinie 98/8/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Februar 1998 über das Inverkehrbringen von Biozid-Produkten(24) mit der Verwendung von Kreosot beschäftigen. Dies wird in einem zeitlichen Rahmen geschehen, der im Einklang mit dem Prüfungszeitplan dieser Richtlinie steht, wobei die dabei eventuell festzulegenden Prioritäten zu berücksichtigen sind. Ein laufendes Forschungsvorhaben unter dem Vierten Rahmenprogramm für Forschung und technologische Entwicklung untersucht ferner die Produktionskette von mit Kreosot behandelten Pfählen und deren Verhalten bis zum Ende der Gebrauchsdauer(25).
3.2. Kein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung
(115) Gemäß Artikel 95 Absatz 6 ist die Kommission verpflichtet, zu überprüfen, ob die einzelstaatlichen Bestimmungen kein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung darstellen. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist unter "Nichtdiskriminierung" zu verstehen, daß vergleichbare Situationen nicht unterschiedlich und unterschiedliche Situationen nicht gleich behandelt werden.
(116) Die in den dänischen Rechtsvorschriften enthaltenen Beschränkungen hinsichtlich des Inverkehrbringens und der Verwendung kreosothaltiger Produkte gelten unterschiedslos für alle Produkte, in den Kreosot enthalten ist. Da die dänischen Rechtsvorschriften keine speziellen Bestimmungen für verschiedene Arten von Produkten enthalten, gelten sie gleichermaßen für alle Produkte, in denen Kreosot enthalten ist, unabhängig davon, ob diese in Dänemark hergestellt oder eingeführt sind. Für eine mögliche Verwendung der dänischen Rechtsvorschriften als Mittel zur willkürlichen Diskriminierung von Marktteilnehmern aus anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft gibt es also keinerlei Anzeichen.
3.3. Keine verschleierte Beschränkung des Handels
(117) Restriktivere nationale Rechtsvorschriften, die von den Bestimmungen einer Richtlinie der Gemeinschaft bezüglich des Inverkehrbringens und der Verwendung von Produkten abweichen, stellen normalerweise ein Handelshemmnis dar, da Produkte, die in den anderen Mitgliedstaaten rechtmäßig in Verkehr gebracht werden können, in dem betreffenden Mitgliedstaat nicht in Verkehr gebracht werden können. Die Bestimmungen von Artikel 95 Absatz 6 sollen verhindern, daß unangemessene Einschränkungen auf die in Absatz 4 genannten Kriterien gestützt werden, bei denen es sich in Wirklichkeit um Maßnahmen wirtschaftlicher Art handelt, die eingeführt wurden, um die Einfuhr von Produkten aus anderen Mitgliedstaaten zu verhindern und somit die nationale Produktion auf indirekte Weise zu schützen.
(118) Die Kommission hat eine Studie(26) in Auftrag gegeben, um die möglichen Auswirkungen einer Beibehaltung der dänischen Rechtsvorschriften auf das Funktionieren des Binnenmarktes zu untersuchen. Die Studie untersuchte alle verfügbaren Informationen zu Volumen und Wert des Handels mit anderen betroffenen Mitgliedstaaten zu dem Interesse, das Dänemark daran haben könnte, mit Hilfe der nationalen Bestimmungen im Inland Ersatzstoffe zu fördern, und zu dem Interesse, das Dänemark daran haben könnte, mit Hilfe der nationalen Bestimmungen Alternativen zu mit Kreosot behandeltem Holz zu fördern. Zu diesem Zweck wurden Vertreter der dänischen Behörden, der Industrie und der einschlägigen Industrieverbände befragt.
(119) Im Rahmen seiner allgemeinen Bestimmungen über Holzschutzmittel hat das dänische Umweltministerium die Verwendung einer Reihe von Produkten bereits eingeschränkt; weitere Einschränkungen sind geplant. Anorganische Metallsalze (CCA) dienten in Dänemark als wichtigster Ersatzstoff für Kreosot, bis die Verwendung entsprechend behandelten Holzes durch die Verordnung Nr. 1042 vom 17. Dezember 1997 verboten wurde.
(120) In Dänemark gibt es vier Hersteller "organischer", auf der Grundlage von Zinn bzw. Azolen produzierter Holzschutzmittel. Konkurrenzunternehmen mit Sitz außerhalb Dänemarks haben ihre Besorgnis darüber zum Ausdruck gebracht, daß die dänische Holzschutzmittelpolitik unter anderem dazu führen könnte, daß zur Behandlung von Holz, das in Dänemark verkauft werden soll, nur noch in Dänemark hergestellte Produkte verwendet werden dürfen, während die dänischen Hersteller andere Holzschutzmittel auch weiterhin in andere Staaten exportieren dürfen. Da die Verwendung und die Einfuhr von mit Kreosot behandeltem Holz nicht gesetzlich geregelt sind, haben die nationalen Rechtsvorschriften jedoch keine entsprechenden Auswirkungen auf den Verkauf von behandeltem Holz in Dänemark.
(121) Was die Einfuhr von Holzschutzmitteln betrifft, so gibt es für eingeführte Produkte keine besonderen Bestimmungen, die nicht auch für einheimische Erzeugnisse gelten würden. Zwar besteht die Möglichkeit, daß dänische Hersteller bestimmter alternativer Holzschutzmittel von der dänischen Holzschutzmittelpolitik insgesamt profitieren würden, aber gleichzeitig hat diese Politik nachteilige Auswirkungen auf die dänischen Hersteller der derzeit gängigen Holzschutzmittel.
(122) Die dänische Regierung sollte berücksichtigen, daß eine Aufrechterhaltung der Möglichkeit, Kreosot zu exportieren, bei gleichzeitigem Verbot der Verwendung in und der Einfuhr nach Dänemark eine verschleierte Beschränkung des Handels zugunsten des dänischen Kreosotherstellers darstellen könnte.
(123) Allerdings bestehen, wie bereits festgestellt wurde, ernsthafte Gründe zur Besorgnis um die menschliche Gesundheit, wodurch - wie auch im Falle anderer Mitgliedstaaten - die Aufrechterhaltung restriktiver nationaler Rechtsvorschriften gerechtfertigt ist. Wichtigstes Ziel der nationalen Rechtsvorschriften ist somit der Schutz der menschlichen Gesundheit und nicht die Begünstigung der nationalen Produktion.
(124) Insgesamt gibt es nach Ansicht der Kommission keine Anzeichen dafür, daß die dänischen Bestimmungen über die Verwendung von Kreosot eine verschleierte Beschränkung des Handels darstellen.
3.4. Keine Behinderung des Funktionierens des Binnenmarktes
(125) Diese in Artikel 95 Absatz 6 Unterabsatz 1 enthaltene Voraussetzung ist neu, das heißt, sie war im Text von ex-Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag nicht enthalten. Die Auslegung dieser Bedingung darf nicht dazu führen, daß die Billigung jedweder einzelstaatlichen Maßnahme, von der Auswirkungen auf die Vollendung des Binnenmarktes zu erwarten sind, verhindert wird. Jede einzelstaatliche Maßnahme, die eine Ausnahmeregelung zu einer auf die Vollendung und das Funktionieren des Binnenmarktes ausgerichteten Harmonisierungsmaßnahme darstellt, ist nämlich im Grunde genommen eine Maßnahme, die Auswirkungen auf das Funktionieren des Binnenmarktes erwarten läßt. Daher vertritt die Kommission folgende Auffassung: Damit das Verfahren zur Gewährung von Ausnahmeregelungen gemäß Artikel 95 EG-Vertrag nicht zur Nutzlosigkeit degradiert wird, ist das Konzept des Behinderns des Funktionierens des Binnenmarktes im Zusammenhang mit Artikel 95 Absatz 6 dahin gehend zu interpretieren, daß in Relation zum angestrebten Ziel keine unverhältnismäßigen Auswirkungen zu erwarten sein dürfen.
(126) Die Lage der europäischen Kreosothersteller läßt sich wie folgt beschreiben:
- Kreosot wird als Nebenprodukt gewonnen und nicht als Hauptprodukt hergestellt.
- Die Produktion übersteigt deutlich den Verbrauch.
- Es gibt nur eine kleine Zahl von Kreosotherstellern.
- Die Nachfrage ist rückläufig.
(127) In Anbetracht diese Sachverhaltes sind die Anbieter im allgemeinen bereit, die von ihren Kunden gewünschten Produktspezifikationen einzuhalten (sofern sie dazu technisch in der Lage sind).
(128) Nach Angaben von ERM(27) gibt es Kreosothersteller in Deutschland, Österreich, Belgien, Dänemark, Frankreich, den Niederlanden, Italien, Spanien und dem Vereinigten Königreich. 90 % des Kreosotverbrauchs entfallen auf die industrielle Holzimprägnierung, die von entsprechend spezialisierten Unternehmen durchgeführt wird. Die übrigen 10 % des Kreosots werden vor allem im Vereinigten Königreich und in Irland von Endverbrauchern verwendet.
(129) Gewerbliche Holzimprägnierer behandeln vor allem Holz für Fernmelde- und Strommasten sowie Eisenbahnschwellen. Die Zusammensetzung des Kreosots fällt je nach dem eingesetzten Kohlenteer, dem angewandten Herstellungsverfahren und den Bedürfnissen des jeweiligen Kunden unterschiedlich aus. In der Praxis haben die meisten Großabnehmer hinsichtlich der Siedekurven und der Konzentrationen spezifischer Komponenten im Kreosot ihre eigenen detaillierten Spezifikationen entwickelt. Die meisten, wenn auch nicht alle Hersteller können Kreosot mit einem B[a]P-Gehalt von weniger als 50 ppm produzieren.
(130) Tabelle 3 gibt einen Überblick über die Situation der Kreosothersteller und ihren Standort, sie zeigt, ob diese Hersteller Kreosot mit einem B[a]P-Gehalt von weniger als 50 ppm produzieren können und ob sie bisher Geschäftsbeziehungen mit Dänemark unterhalten.
(131) Dänemark ist ein ausschließlicher Exporteur von Kreosot. Es gibt einen einzigen dänischen Kreosothersteller mit einer Produktion von etwa 14000 Tonnen pro Jahr. Der Anteil des Kreosots an der Gesamtproduktion an Kohlenteerprodukten (Pech, Ruß usw.) liegt bei etwa 4,5 %. Die gesamte Kreosotproduktion wird exportiert, vor allem nach Schweden, Norwegen und Deutschland. In Dänemark wurden folgende Kreosotmengen verkauft: 630 Tonnen im Jahr 1987, 552 Tonnen im Jahr 1988, 434 Tonnen im Jahr 1989 und 0 Tonnen im Jahr 1990. In äußerst geringen Mengen wird Kreosot als Bestandteil von Medizinpräparaten und in von Kreosot abgeleiteten Karbolineum-Anstrichzubereitungen importiert.
Tabelle 3
Herstellung, Verkauf und Handel mit Kreosot in Europa((Vgl. Fußtnote 27 und: W. D. Betts, Study of the Effects on Trade and Competition of the Retention by The Netherlands of its National Rules in Place of the Rules to be Established by Directive 94/60/EC, Tar Industries Services, Chesterfield (VK, Dezember 1995.))
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(132) Seit Januar 1991 sind in Dänemark keine Anträge auf Genehmigungen zur Verwendung von Kreosot in Holzimprägnierungsanlagen mehr gestellt worden. Die letzte Holzbehandlungsanlage, in der Kreosot verwendet wurde, ist bereits 1989 geschlossen worden. Nach wie vor besteht eine begrenzte Nachfrage nach mit Kreosot behandelten Bahnschwellen und Leitungsmasten, die importiert werden: 1365 Tonnen im Jahre 1992 und 770 Tonnen im Jahre 1995 (etwa 7500 m3). Mit Kreosot behandeltes Holz wird aus Dänemark nicht exportiert.
(133) Der Markt für Holzbehandlungen mit Kreosot war offenbar schon vor Ablauf der letzten Genehmigung zur Verwendung von Kreosot in Dänemark rückläufig, obwohl dies durch die Rechtsvorschriften beschleunigt worden zu sein scheint. Tendenzen, in den Hauptanwendungsbereichen für behandeltes Holz (Bahnschwellen und Leitungsmasten) auf Ersatzstoffe zurückzugreifen, gab es schon vorher: Mit Kreosot behandelte Bahnschwellen wurden durch Bahnschwellen aus Beton ersetzt, die Nachfrage nach Fernmeldemasten sank, da mehr und mehr Leitungen unterirdisch verlegt wurden, und Pfähle aus mit Kreosot behandeltem Holz wurden durch Beton- oder Stahlpfähle ersetzt.
(134) Insgesamt produziert die dänische Holzimprägnierungsindustrie etwa 220000 m3 behandeltes Holz pro Jahr. Nach Angaben von EUROSTAT wurden 1995 69500 Tonnen behandeltes Holz (aller Arten) nach Dänemark eingeführt (das ist etwa doppelt soviel wie 1994), und 2700 Tonnen wurden ausgeführt. Dänemark ist also ein Nettoimporteur von behandeltem Holz.
(135) Insgesamt gibt es deshalb nach Ansicht der Kommission keine Anzeichen dafür, daß die dänischen Bestimmungen, die Gegenstand dieser Entscheidung sind, das Funktionieren des Binnenmarktes in Relation zu den angestrebten Zielen unverhältnismäßig behindern.
IV. SCHLUSSFOLGERUNG
(136) In Anbetracht der obigen Erwägungen ist die Kommission der Auffassung, daß die vom Königreich Dänemark gemäß ex-Artikel 100a Absatz 4 notifizierten und gemäß Artikel 95 Absätze 4 und 6 EG-Vertrag geprüften Bestimmungen betreffend die Verwendung von Kreosot
- die formalen Anforderungen der obengenannten Rechtsvorschriften erfuellen und somit in der Sache zu prüfen sind,
- als durch wichtige Erfordernisse in bezug auf den Gesundheitsschutz gerechtfertigt angesehen werden können, sofern sie unter Wahrung des allgemeinen Grundsatzes der Proportionalität angewandt werden,
- weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen und auch das Funktionieren des Binnenmarktes nicht unverhältnismäßig behindern.
(137) Die Kommission ist deshalb der Ansicht, daß die notifizierten nationalen Bestimmungen gebilligt werden können -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die Bestimmungen über das Inverkehrbringen und die Verwendung von Kreosot in der in Kapitel 7 des Gesetzes Nr. 212 vom 23. Mai 1979 dargelegten Form werden gebilligt, sofern bei ihrer Anwendung
- die in der Richtlinie 94/60/EG festgelegten Grenzwerte für Benzo[a]pyren und wasserlösliche Phenole nicht überschritten werden und
- Kreosot in Verkehr gebracht und verwendet werden darf, wenn dies mit den Erfordernissen des Gesundheits- und des Umweltschutzes vereinbar ist.
Artikel 2
Diese Entscheidung ist an das Königreich Dänemark gerichtet.
Brüssel, den 26. Oktober 1999.

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