Document ID: 31997D0815

DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 14 maggio 1997 che dichiara una concentrazione compatibile con il mercato comune e con il funzionamento dell'accordo SEE [Caso IV/M.856 - British Telecom/MCI (II)] (Il testo in lingua inglese è il solo facente fede) (Testo rilevante ai fini del SEE) (97/815/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 57,
visto il regolamento (CEE) n. 4064/89 del Consiglio, del 21 dicembre 1989, relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese (1), modificato dall'atto di adesione dell'Austria, Finlandia e Svezia, in particolare l'articolo 8, paragrafo 2,
vista la decisione del 30 gennaio 1997 con la quale la Commissione ha avviato la procedura nel presente caso,
dopo aver dato alle imprese interessate l'opportunità di formulare le proprie osservazioni sulle preoccupazioni espresse dalla Commissione,
sentito il Comitato consultivo in materia di concentrazioni (2),
considerando quanto segue:
(1) Il 18 dicembre 1996 l'impresa britannica British Telecommunications plc («BT») e l'impresa americana MCI Communications Corporation («MCI») hanno notificato la loro intenzione di procedere ad una fusione totale delle loro attività.
(2) Dopo aver esaminato la notifica, la Commissione ha concluso che l'operazione rientrava nell'ambito di applicazione del regolamento (CEE) n. 4064/89 del Consiglio (regolamento sulle concentrazioni).
I. LE PARTI
(3) L'attività principale di BT è la fornitura di servizi e apparecchiature di telecomunicazione, in particolare telefonate urbane e interurbane nel Regno Unito, linee telefoniche commutate per utenza domestica e utenza affari, telefonate internazionali da e verso il Regno Unito e apparecchiature di telecomunicazione presso gli utenti. BT ha inoltre costituito nel Regno Unito, con News International, un'impresa comune (denominata Springboard), per la fornitura dell'accesso a Internet e al suo contenuto ed ha concluso anche un accordo di commercializzazione con BSkyB relativo al Regno Unito. BT opera anche a livello internazionale, soprattutto in Europa tramite Concert, un'altra impresa comune con MCI, e altre imprese comuni europee.
(4) MCI è una società di telecomunicazioni diversificata che offre alla sua clientela un'ampia gamma di servizi integrati comprendenti le comunicazioni urbane e interurbane, la radiotelefonia, il radioavviso, la messaggeria, Internet, servizi di informazione, l'outsourcing e servizi avanzati di comunicazioni mondiali negli Stati Uniti. MCI opera anche a livello internazionale, in particolare negli altri paesi delle due Americhe tramite Concert. MCI partecipa ad un'impresa comune con News Corporation negli Stati Uniti per servizi di televisione via satellite. La partecipazione consiste nella proprietà di quote di varie società di News Corporation. MCI possiede attualmente una licenza per la radiodiffusione via satellite negli Stati Uniti.
II. L'OPERAZIONE
(5) MCI sarà incorporata in una controllata di BT registrata in Delaware (Stati Uniti) e cesserà di avere una personalità giuridica distinta. La controllata di BT assumerà la denominazione di MCI Communications Corporation; la denominazione di BT sarà trasformata in Concert plc e la società sarà registrata a Londra, ma avrà due sedi centrali, una a Londra e una a Washington.
(6) Concert plc sarà organizzata secondo criteri geografici e in funzione dei clienti. I servizi per l'utenza affari e per l'utenza domestica continueranno ad essere forniti nel Regno Unito e negli Stati Uniti rispettivamente con le denominazioni BT e MCI e ciascuna impresa sarà gestita separatamente. Saranno istituiti una serie di nuovi comparti a partire dalle attività esistenti delle due imprese, tra cui un comparto per l'integrazione dei sistemi globali, un comparto internazionale, un comparto multimedia e un comparto per le alleanze mondiali e le joint ventures.
III. LA CONCENTRAZIONE
(7) L'operazione progettata consiste nella completa fusione delle attività di BT e MCI ai sensi dell'articolo 3, paragrafo 1, lettera a) del regolamento sulle concentrazioni. Nel momento in cui la concentrazione diverrà effettiva le azioni di MCI saranno annullate e gli azionisti diversi da BT riceveranno una quota di certificati di deposito dei titoli di Concert plc.
IV. DIMENSIONE COMUNITARIA
(8) Nell'esercizio finanziario 1995-1996 il fatturato mondiale di BT ha superato i 17 miliardi di ECU e il fatturato mondiale di MCI relativo all'esercizio 1995 è stato superiore a 11 miliardi di ECU. Anche il fatturato comunitario di BT era superiore a 17 miliardi di ECU nell'esercizio 1995-1996. MCI è una società con sede negli Stati Uniti ove si considera, ai fini contabili, che i suoi redditi vengano prodotti. Vi sono vari modi possibili di affrontare la questione dell'imputazione geografica del fatturato realizzato dalle imprese telefoniche con le telefonate internazionali. Le parti hanno fornito dati basati su vari metodi di calcolo. In tutte le varianti proposte il fatturato realizzato nel 1995 da MCI nella Comunità superava i 250 milioni di ECU. Le parti non realizzano più di due terzi del loro fatturato comunitario totale all'interno di un unico Stato membro.
(9) Di conseguenza, la concentrazione ha dimensione comunitaria ai sensi dell'articolo 1 del regolamento sulle concentrazioni.
V. COMPATIBILITÀ CON IL MERCATO COMUNE E CON IL FUNZIONAMENTO DELL'ACCORDO SEE
A. Mercati del prodotto rilevanti
(10) Nelle loro osservazioni le parti hanno sottolineato che non vi sono praticamente sovrapposizioni orizzontali tra BT e MCI, salvo in due settori: nel mercato dei servizi forniti tramite l'impresa comune Concert e nel mercato dell'audioconferenza. Il mercato sul quale opera Concert è quello dei servizi globali di telecomunicazioni, dei servizi a valore aggiunto e dei servizi potenziati per le imprese multinazionali.
(11) Entrambe le parti sono gestori di reti di telecomunicazioni nei rispettivi mercati nazionali e forniscono servizi pubblici nazionali commutati di telefonia vocale, servizi potenziati a valore aggiunto, linee private affittate e telecomunicazioni internazionali.
(12) All'interno di questi settori generali la Commissione ha individuato vari mercati rilevanti ai fini della valutazione della concentrazione, tra cui i servizi internazionali di telefonia vocale, i servizi a valore aggiunto e i servizi potenziati, il telex, l'audioconferenza e la videoconferenza e le carte telefoniche. Tuttavia l'indagine successivamente da essa effettuata ha indicato che in alcuni di questi mercati le condizioni di concorrenza esistenti non verrebbero alterate in modo significativo come conseguenza diretta della prevista concentrazione, poiché non vi sarebbero sovrapposizioni tra le attività delle parti (telex e videoconferenza) o si tratterebbe di sovrapposizioni minime (carte telefoniche, in base ad una definizione ampia del mercato). Benché in precedenti decisioni sia stato stabilito che il mercato dei servizi potenziati e a valore aggiunto è di dimensioni mondiali (cfr. parte V.B. - Mercati geografici rilevanti), le possibili perplessità derivanti sotto il profilo della concorrenza dalla fusione delle attività delle due società in questo campo sono già state chiarite dalla Commissione nella decisione 94/579/CE del 27 luglio 1994, relativa ad una procedura a norma dell'articolo 85 del trattato CE e dell'articolo 53 dell'accordo SEE, con la quale ha autorizzato la prima impresa comune costituita tra BT e MCI, Concert (Caso IV/34.857 - BT-MCI) (3). Ad ogni modo non si tratta di un mercato interessato dalla concentrazione ai sensi del regolamento sulle concentrazioni. La presente valutazione riguarda pertanto solo i mercati dei servizi internazionali di telefonia vocale e di audioconferenza, nei quali, secondo l'esito delle indagini della Commissione, la fusione di BT e MCI avrebbe un impatto sulla concorrenza.
Servizi internazionali di telefonia vocale
(13) Attualmente i servizi internazionali di telefonia vocale continuano ad essere forniti principalmente mediante le reti pubbliche commutate, sia nei paesi di origine che nei paesi di destinazione delle chiamate. L'interconnessione tra le reti nazionali della coppia di paesi interessati da una chiamata è fornita utilizzando la capacità di trasmissione delle infrastrutture di rete internazionali esistenti tra i paesi interessati. Una questione preliminare da chiarire è se le reti di comunicazioni via satellite e via cavo possano essere considerate interscambiabili ai fini della trasmissione delle telefonate o se vadano considerate distinte. Nelle loro osservazioni le parti hanno indicato in vari modi che le comunicazioni via satellite non possono sostituire in modo soddisfacente la rete di cavi terrestri e sottomarini (a causa ad esempio di un maggiore ritardo, connaturato al mezzo, nella propagazione del segnale, di effetti di eco, della sensibilità delle comunicazioni via satellite a condizioni ambientali e climatiche quali forti piogge). Questi punti di vista sono stati confermati da una serie di operatori interpellati, che hanno affermato di non considerare le comunicazioni via satellite come un sostituto soddisfacente di quelle via cavo. Per questi motivi si è ritenuto opportuno considerare, nel quadro della valutazione della progettata concentrazione, le comunicazioni via satellite e le comunicazioni via cavo come non interscambiabili nella fornitura di servizi internazionali di telefonia vocale secondo gli standard richiesti.
(14) Le telefonate internazionali in selezione diretta (international direct dialled calls, IDD) rappresentano ancora, per dimensioni, il più importante servizio internazionale di telefonia vocale. La selezione diretta è un metodo automatico per effettuare o ricevere telefonate attraverso la rete telefonica pubblica commutata. Esistono accordi in base ai quali le chiamate sono trasportate dagli operatori internazionali attraverso le corrispondenti infrastrutture di trasmissione esistenti tra loro. L'utenza dei servizi di telefonia in selezione diretta può essere di tipo «all'ingrosso» o di tipo «al dettaglio». Gli utenti all'ingrosso sono soprattutto le società di telecomunicazioni che acquistano interconnessioni commutate con le infrastrutture internazionali di trasmissione di proprietà dei gestori di infrastrutture. Gli utenti al dettaglio sono gli utenti finali, imprese e privati cittadini.
(15) I servizi internazionali di telefonia vocale sono forniti anche mediante ricorso a linee internazionali private (international private leased circuits, IPLC), affittate dai gestori di infrastrutture di rete. Esse rappresentano perciò per gli utenti una diversa modalità di accesso alle infrastrutture internazionali. Si tratta di contratti a pagamento per l'utilizzo di capacità di trasmissione internazionali da parte o degli operatori telefonici o delle imprese con un forte fabbisogno. Attualmente le linee affittate sono fornite e fatturate sotto forma di semicircuiti. Nel Regno Unito BT e Mercury forniscono la terminazione e una metà nominale del collegamento internazionale e un corrispondente straniero fornisce l'altro semicircuito e la terminazione nel suo paese.
Audioconferenza
(16) L'audioconferenza è un servizio liberalizzato in applicazione della direttiva della Commissione 90/388/CEE del 28 giugno 1990, relativa alla concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazioni (4), modificata da ultimo dalla direttiva 96/19/CE (5), e consiste essenzialmente nella fornitura di conferenze telefoniche. Esso si basa su un sistema informatizzato (noto come «ponte») che consente una conversazione telefonica contemporanea tra vari utenti. La conferenza può essere mediata da un operatore o attivata automaticamente. L'apparecchiatura di «ponte» mantiene il volume e la chiarezza dell'ascolto e consente ai partecipanti di essere introdotti nella conferenza dall'operatore di conferenza prima del suo inizio (conferenze «call-out») o ad un momento prestabilito (conferenze «call-in»).
(17) Dal punto di vista degli utenti finali l'audioconferenza può essere considerata come un mercato di riferimento distinto. I suoi possibili sostituti funzionali (quali la videoconferenza o l'organizzazione di riunioni) sono notevolmente più costosi ed è improbabile che gli utenti dell'audioconferenza ricorrano a tali strumenti alternativi in risposta ad un modesto ma costante incremento dei prezzi di tale servizio.
(18) Le parti sono attive entrambe nella fornitura di servizi di audioconferenza nel Regno Unito. In questo segmento MCI opera tramite Darome Teleconferencing UK («Darome»), una società da essa indirettamente controllata al 100 %, sia nel Regno Unito che, in misura minore, in altri paesi europei.
B. Mercati geografici rilevanti
Servizi internazionali di telefonia vocale
(19) Entrambe le parti sono attive nella prestazione di servizi internazionali di telefonia vocale. Entrambe possiedono licenze per operare come gestori di infrastrutture internazionali di telecomunicazioni nei loro rispettivi paesi e MCI ha ottenuto recentemente una licenza di gestione d'infrastruttura internazionale nel Regno Unito. Entrambe le parti detengono partecipazioni nei cavi transatlantici sottomarini. Dal punto di vista dei consumatori il mercato geografico di riferimento per i servizi internazionali di telefonia vocale va definito in relazione ai collegamenti telefonici esistenti tra due paesi, dato che collegamenti internazionali differenti non possono essere considerati come sostituti validi per la domanda. Per quanto riguarda l'offerta, secondo la maggior parte degli operatori interpellati dalla Commissione, la possibilità di praticare lo «hubbing», cioè di far transitare il traffico USA-RU in paesi terzi, non sembra essere per il momento un'alternativa commerciale valida, poiché nel quadro dell'attuale sistema di tariffe contabili (accounting rates) e di traffico di ritorno proporzionale sarebbe più costoso che utilizzare i collegamenti diretti. Inoltre, all'interno di ogni collegamento internazionale, possono essere individuati due mercati geografici distinti, ciascuno costituito dal traffico bilaterale in partenza da uno dei paesi interessati. Benché gli utenti abbiano alcune possibilità di sfruttare i differenziali di prezzo esistenti all'interno di ciascuna coppia di paesi (ad esempio tramite le carte telefoniche e i servizi di chiamata automatica), per il momento queste alternative non sembrano esercitare una pressione concorrenziale significativa sugli operatori nazionali di telecomunicazioni già stabiliti sul mercato. Pertanto, il mercato rilevante per la valutazione della progettata concentrazione è il mercato britannico della fornitura di servizi internazionali di telefonia vocale sul collegamento RU-USA.
(20) Le parti hanno fornito alla Commissione le mappe indicanti le attuali capacità dei cavi transatlantici sottomarini. In base a tali mappe vi sono cinque cavi principali - TAT 8, PTAT 1, TAT 9, TAT 11 e TAT 12/13 - che trasportano il traffico in questione e che vanno dal Regno Unito alla costa orientale degli Stati Uniti. Sono questi i cavi da considerare rilevanti ai fini della valutazione della concentrazione in oggetto.
Audioconferenza
(21) Nella notifica le parti presentano il mercato dell'audioconferenza come nazionale, benché sostengano che la portata geografica del mercato rilevante sia o stia diventando più ampia. I risultati dell'indagine della Commissione indicano che il mercato potrebbe essere considerato in linea di principio come un mercato nazionale.
(22) Secondo fonti di mercato il grosso delle comunicazioni in audioconferenza ha luogo all'interno di un mercato nazionale. I clienti tendono a cercare i propri fornitori principalmente nel paese a partire dal quale operano, anche se possono sussistere accordi internazionali, in particolare tra gli Stati Uniti e il Regno Unito. La fornitura di servizi di audioconferenza richiede un punto di vendita apposito nel paese in cui il servizio è fornito. In generale i clienti non acquistano il servizio a livello mondiale o internazionale, anche se un'audioconferenza ha luogo tra partecipanti di vari paesi.
C. Valutazione dell'operazione
Struttura del mercato dei servizi internazionali di telefonia vocale nel collegamento RU-USA
(23) Con un fatturato di (. . .) (6) milioni di ECU realizzato nel Regno Unito, BT detiene il (. . .) (7) del mercato britannico delle chiamate in selezione diretta in uscita nel senso RU-USA. A Mercury va il (. . .) (8) delle chiamate e ad altri operatori (principalmente rivenditori) il (. . .) (9). La quota di mercato di BT per il traffico in entrata, espressa in termini di pagamenti effettuati dai corrispondenti degli Stati Uniti per le comunicazioni nel senso USA-RU, è persino superiore, poiché rappresenta il (. . .) (10) del mercato ovvero un fatturato di (. . .) (11) milioni di ECU. A Mercury va il restante (. . .) (12).
(24) Per quanto riguarda le linee internazionali affittate, BT detiene una quota del (. . .) (13) e a Mercury va il resto del mercato. Tali quote si sono mantenute stabili negli ultimi tre anni.
(25) BT continua ad occupare una posizione molto forte anche sui mercati nazionali. La sua quota di mercato nelle comunicazioni interurbane ammonta a (. . .) (14), con introiti superiori ai (. . .) (15) miliardi di ECU. Per quanto riguarda le linee private nazionali, BT ha una quota del (. . .) (16) in volume, Mercury ha una quota del (. . .) (17) e altri operatori detengono il resto del mercato. Per quanto riguarda l'anello locale, BT detiene il (. . .) (18) del mercato, con un introito di (. . .) (19) miliardi di ECU.
(26) L'elevata quota di mercato detenuta da BT nella fornitura di servizi internazionali di telefonia vocale sul collegamento RU-USA è rafforzata dal fatto che la società controlla attualmente l'anello locale nel Regno Unito. Dati i tempi di esecuzione e gli investimenti richiesti per lo sviluppo delle reti locali, l'attuale posizione dominante di BT su questo mercato continuerà probabilmente a sussistere nel prossimo futuro.
Il regime delle aliquote di ripartizione contabile (accounting rates)
(27) Attualmente il grosso delle telefonate internazionali viene effettuato in selezione diretta, nel quadro di un sistema di «corrispondenti», nel quale sono coinvolti almeno due operatori internazionali, quello che origina la chiamata e quello che la fa pervenire a destinazione. Il sistema per determinare le quote dei pagamenti spettanti rispettivamente all'operatore di partenza e all'operatore d'arrivo per lo scambio di traffico internazionale di telefonate è noto come il regime delle aliquote di ripartizione.
(28) Un'aliquota di ripartizione contabile è un'aliquota negoziata tra carrier internazionali che si basa sul presupposto che i carrier forniscano insieme i servizi telefonici internazionali trasmettendosi tra loro il traffico nel punto intermedio dei collegamenti tra i due paesi. Pertanto, le aliquote di ripartizione sono una forma particolare di tariffe di interconnessione, che trattano il traffico internazionale diversamente da quello nazionale, comprendendo di fatto la fornitura di un semicircuito internazionale, la connessione con una passerella (gateway) internazionale nel paese di destinazione e la terminazione nazionale delle chiamate da parte dell'operatore a ciascuna estremità.
(29) Il sistema delle aliquota di ripartizione è stato concepito in un'epoca in cui ciascun paese aveva un fornitore unico di servizi internazionali (situazione di monopolio). Quando il mercato delle comunicazioni di uno dei paesi appartenenti ad una determinata coppia viene liberalizzato, si pone il problema di ristabilire l'equilibrio nelle relazioni tra il fornitore monopolista e i fornitori di servizi di telecomunicazioni internazionali nel paese il cui mercato è stato liberalizzato. Per questo motivo sono stati istituiti regimi di traffico proporzionale di ritorno e di contabilità parallela. In base alla regola del traffico proporzionale di ritorno ogni operatore internazionale di un paese con un mercato liberalizzato che concluda un accordo operativo con un corrispondente situato in un paese con mercato non liberalizzato deve ricevere dal corrispondente straniero una parte di traffico di ritorno proporzionale alla quantità di traffico che esso gli invia. La regola della contabilità parallela esige che nessun operatore possa concordare con un corrispondente un prezzo di terminazione diverso da quello addebitato da tale corrispondente ad altri operatori concorrenti dello stesso paese d'origine.
(30) L'importo pagato dall'operatore del paese d'origine all'operatore del paese d'arrivo per la terminazione delle chiamate ammonta normalmente a metà della tariffa contabile ed è noto come l'aliquota di ripartizione. In pratica gli operatori procedono ad una compensazione delle aliquote di ripartizione che ciascuno deve all'altro e, se il traffico delle chiamate tra i due paesi interessati è più o meno in equilibrio, i pagamenti realmente effettuati sono molto ridotti. Laddove però il traffico è maggiore in una direzione che nell'altra - come avviene attualmente nei collegamenti USA-RU, nei quali il traffico delle telefonate verso il Regno Unito è maggiore di quello nella direzione opposta - si hanno flussi di cassa netti. Un operatore che termini una quantità di traffico maggiore di quanta ne origini riceverà dall'operatore del paese d'origine introiti di ripartizione superiori alle spese di ripartizione che deve sostenere per la terminazione delle sue telefonate in uscita.
(31) Con il tempo i costi delle telecomunicazioni internazionali sono notevolmente diminuiti, soprattutto negli ultimi anni, in seguito ad una diminuzione dei costi della tecnologia di commutazione e di trasmissione. Tuttavia, le aliquote di ripartizione non sono state in genere ridotte in proporzione. Inoltre, i pagamenti a carico degli utenti finali sono ancora sufficientemente elevati da coprire tutti i costi nominali delle aliquote di ripartizione, benché essi siano molto superiori ai costi effettivamente sostenuti dagli operatori di telecomunicazioni a ciascuna estremità del traffico su uno stesso collegamento.
Il nuovo quadro normativo e il suo impatto sullo sviluppo della concorrenza
(32) La concentrazione in questione interviene in un periodo in cui in numerosi paesi è in atto un passaggio progressivo da regimi nazionali regolamentati alla liberalizzazione dei mercati delle telecomunicazioni. Questo processo ha compiuto di recente un ulteriore passo avanti nel Regno Unito con la decisione del governo di questo paese di aprire alla concorrenza il mercato delle infrastrutture internazionali; decisione che è stata seguita, nel gennaio 1997, dalla concessione di 45 nuove licenze per la gestione di tali infrastrutture, molte delle quali sono andate a carrier statunitensi, e dalla soppressione dell'obbligo relativo alla proporzionalità del traffico di ritorno. Negli Stati Uniti, in base alle nuove norme stabilite di recente con il decreto sulla flessibilità (Flexibility Order) della Commissione federale per le comunicazioni (FCC) (20), i carrier nazionali potranno negoziare accordi di pagamento alternativi, diversi dal regime delle tariffe contabili, con corrispondenti stranieri di paesi che soddisfino il requisito delle cosiddette «effettive opportunità concorrenziali» (effective competitive opportunities, ECO), fissato dalla FCC, ovvero se il carrier nazionale può dimostrare che non rispettando il regime esistente promuoverà la concorrenza e una tariffazione orientata al mercato, pur evitando abusi di potere da parte del corrispondente straniero. Le nuove norme prevedono inoltre che, per ottenere l'autorizzazione della FCC, i carrier che negozino accordi di pagamento alternativi relativi a più del 25 % del traffico in uscita o in entrata su un determinato collegamento dovranno dimostrare che i termini dell'accordo non sono ingiustificatamente discriminatori o dovranno offrire le stesse condizioni su base non discriminatoria a carrier concorrenti.
(33) In seguito a questi sviluppi normativi, un carrier internazionale che abbia licenze sia negli Stati Uniti che nel Regno Unito può ora fornire servizi di telefonia da punto a punto tra questi due paesi, assicurando la terminazione delle telefonate all'estremità estera della propria infrastruttura internazionale e usufruendo di un accesso diretto alle funzioni non abbinate della rete nazionale del paese straniero nonché a tutte le infrastrutture proprie da esso installate in tale paese.
(34) Benché sembri ragionevole prevedere un ulteriore sviluppo della concorrenza sul collegamento tra gli Stati Uniti e il Regno Unito nei prossimi anni in seguito alla nuova situazione normativa descritta sopra, sussiste ancora una notevole incertezza circa le modalità e i tempi di un effettivo passaggio dall'attuale regime delle aliquote di ripartizione ad un sistema di pagamenti della terminazione del traffico internazionale che sia veramente basato sui costi.
(35) A questo proposito si deve tener conto del fatto che il regime delle aliquote di ripartizione attualmente prevalente non dà agli operatori di telecomunicazioni già stabiliti sul mercato sufficienti incentivi per passare ad un sistema di tariffe d'interconnessione basato sui costi reali. I pagamenti attualmente effettuati dagli utenti finali rispecchiano la totalità dell'aliquota di ripartizione nominale versata al carrier straniero d'arrivo, mentre non tengono conto degli introiti provenienti dal traffico in entrata. Pertanto, dal momento che le tariffe basate sulle aliquote di ripartizione contabile continuano ad essere superiori ai costi, le società di telecomunicazioni già stabilite sul mercato percepiscono notevoli introiti netti dal traffico internazionale commutato. Sul collegamento USA-RU ciò vale in particolare per le società britanniche, che grazie alla differenza esistente con i carrier statunitensi in termini di correnti di traffico ricevono, nel quadro del sistema di pagamento internazionale, introiti significativamente superiori ai pagamenti da esse effettuati a favore dei loro corrispondenti statunitensi. Comunque, anche per i carrier degli Stati Uniti, che pagano più di quanto riscuotano, gli introiti provenienti dal traffico di ritorno sono ancora superiori a quelli che percepirebbero se i pagamenti a carico degli utenti finali fossero basati sui costi reali del trattamento delle telefonate.
(36) Data la mancanza di incentivi che inducano gli operatori già stabiliti sul mercato ad abbandonare il sistema delle tariffe basate sulle aliquote di ripartizione, l'intensificazione della concorrenza, almeno a breve e medio termine, dipenderà probabilmente in larga misura dall'ingresso di nuovi operatori sul mercato. Tuttavia, alcuni possibili fattori limitativi, quali l'accesso alle capacità di trasmissione transatlantica e l'interconnessione nazionale con la capacità di un cavo transatlantico e con la terminazione dell'anello locale a ciascuna delle estremità, sembrano essere di importanza fondamentale a questo proposito e devono pertanto essere prese in considerazione nella valutazione della prevista concentrazione.
(37) Durante le indagini condotte in merito alla concentrazione in questione, vari concorrenti hanno affermato che l'autorizzazione della concentrazione dovrebbe essere subordinata alla parità di accesso al mercato per tutti gli operatori del Regno Unito. Altri concorrenti hanno espresso l'opinione contraria, sostenendo che l'attuale sistema non costituisce un autentico ostacolo. La parità delle condizioni di accesso per tutti gli operatori implicherebbe che gli utenti che effettuano chiamate internazionali possano selezionare uno qualsiasi degli operatori di chiamate interurbane digitando lo stesso numero di cifre. In base all'attuale quadro normativo, BT sarebbe l'operatore selezionato per difetto, mentre per selezionare qualsiasi altro operatore gli utenti dovrebbero digitare cifre supplementari. La Commissione ha concluso che la concentrazione in questione non incide di per sé sulle difficoltà che i concorrenti possono avere nel Regno Unito a causa della regolamentazione relativa alla numerazione, che esisteva già prima della concentrazione.
Capacità delle infrastrutture di trasmissione transatlantiche
(38) L'attuale capacità di trasmissione dei cavi sottomarini transatlantici è stata ampiamente sviluppata da consorzi di operatori telefonici, ciascuno dei quali detiene una partecipazione nel cavo proporzionale al proprio contributo ai costi dell'impresa. All'epoca della costruzione dei cavi, ciascun membro del consorzio ha acquistato la capacità che gli serviva (la cosiddetta capacità assegnata). Tuttavia, un cavo possiede di solito una capacità residua che è normalmente considerata una riserva comune. Ciascun membro del consorzio può chiedere l'assegnazione di una parte di tale capacità, previo accordo degli altri membri, purché copra i costi iniziali e quelli di manutenzione e assistenza corrispondenti alla quota acquistata.
(39) La capacità della riserva comune consiste in circuiti completi ed è generalmente venduto sotto questa forma. Tuttavia, la regolamentazione vietava fino a poco tempo fa ad un operatore telefonico di avere una licenza per le infrastrutture di rete ad entrambe le estremità di un cavo internazionale, così che i circuiti completi potevano essere utilizzati solo per il transito delle telecomunicazioni. I circuiti utilizzati per lo scambio diretto di traffico telefonico bilaterale in selezione diretta attraverso la rete pubblica commutata dovevano essere configurati come semicircuiti abbinati, il che significava che la proprietà di un circuito completo doveva essere suddivisa equamente (50:50) tra i due operatori dell'infrastruttura che si trovavano ciascuno ad una estremità del cavo. Ogni operatore doveva essere in possesso della relativa licenza per infrastrutture internazionali rilasciata nel paese a partire dal quale operava. Il traffico internazionale in selezione diretta poteva allora essere scambiato tra i due operatori che fungevano ciascuno da corrispondente dell'altro. In alternativa al possesso vero e proprio dei semicircuiti (possibile solo per gli operatori membri del consorzio originario), questi potevano essere affittati o assegnati sotto forma di diritti imprescrittibili d'utenza (indefeasible right of user, IRU) (cfr. considerando 41). Sul collegamento transatlantico RU-USA, un operatore britannico possedeva quindi i semicircuiti orientali (dal Regno Unito fino a metà dell'Atlantico), abbinati con semicircuiti occidentali di proprietà di un operatore statunitense. Circuiti completi di proprietà di un unico membro del consorzio potevano essere utilizzati per il transito o potevano avere interesse nell'eventualità di una liberalizzazione all'altra estremità del cavo. Altrimenti potevano essere affittati sotto forma di linee private internazionali.
(40) Una volta entrato in servizio il cavo, è normalmente impossibile aderire al consorzio alle stesse condizioni dei partecipanti iniziali. I terzi che desiderino acquisire l'accesso devono ottenerlo dai membri già esistenti e possono scegliere tra cercare di ottenere l'accesso a circuiti già assegnati a membri del consorzio o alla capacità della riserva comune.
(41) Per acquisire parte della capacità assegnata, configurata come un semicircuito abbinato, è di norma necessario ottenere l'accordo dei proprietari delle due estremità del circuito in questione. Ciascuna metà del circuito può essere affittata, normalmente per un periodo di un anno circa, ma anche per periodi più lunghi. Altrimenti la capacità può essere assegnata sotto forma di diritto imprescrittibile d'utenza per la durata di vita del cavo (tali diritti sono analoghi per molti aspetti alla proprietà, ma generalmente non comportano partecipazioni nel cavo né conferiscono diritti di voto nell'ambito dei comitati di gestione del consorzio). Se, come è normalmente il caso, ciascuna estremità del circuito è di proprietà di un diverso operatore, è solitamente necessario ottenere il consenso di entrambi i proprietari per l'assegnazione di un'estremità ad un terzo operatore.
(42) Se un terzo operatore desidera ottenere accesso alla capacità della riserva comune, deve rivolgersi ad uno o più membri del consorzio per far sì che la capacità assegnata nominalmente ad uno o più membri gli sia destinata sotto forma di diritto imprescrittibile. Il meccanismo secondo il quale tali decisioni sono adottate o sono concordati i prezzi e le condizioni dell'operazione non è pienamente trasparente.
Disponibilità di capacità sui cavi transatlantici
(43) Per quanto riguarda l'attuale proprietà della capacità disponibile sui cavi transatlantici, BT e MCI, insieme a AT& T, sono tra i maggiori proprietari dei cavi considerati rilevanti ai fini della presente valutazione (cfr. la sezione V.B. - Mercati geografici rilevanti).
(44) Stabilire quanta capacità sia effettivamente a disposizione di BT e MCI si è dimostrato complesso. Ad entrambe le estremità, orientale ed occidentale, dei cavi transatlantici in questione una quota importante della capacità esistente è destinata ad operatori non statunitensi o non britannici che non sono in possesso della licenza per fornire servizi di telefonia vocale sul collegamento USA-RU. Pertanto, la loro capacità è al momento utilizzata essenzialmente a scopi di transito (cioè sotto forma di connessione intermedia per il trasporto del traffico diretto ad altri paesi) sulla base di contratti a lungo termine con i loro corrispondenti stranieri, il che significa che se tale capacità dovesse essere riassegnata al collegamento RU-USA vi sarebbero notevoli costi di commutazione da sostenere. In base ai calcoli effettuati a partire dai dati forniti dalle parti, se non si tiene conto di questi altri operatori, BT possiede (. . .) (21) della capacità totale assegnata all'estremità orientale dei cavi transatlantici in questione, MCI (. . .) (22), AT& T (. . .) (23) e Mercury (. . .) (24), mentre altri carrier statunitensi quali MFS/Worldcom e Sprint detengono ciascuno (. . .) (25). All'estremità occidentale BT avrebbe diritto a (. . .) (26), MCI a (. . .) (27), AT& T a (. . .) (28), MFS/Worldcom e Sprint ciascuna a (. . .) (29) e Mercury a (. . .) (30). Questi dati indicano che BT ha la maggiore quota singola di capacità all'estremità orientale e MCI e BT insieme hanno la seconda quota in ordine di grandezza all'estremità occidentale.
(45) Le parti hanno confermato che se l'insieme delle capacità di semicircuiti abbinati e di circuiti completi di BT e MCI fossero combinate, sarebbe possibile trasportare tutto il traffico attuale di BT e MCI sul collegamento USA-RU in entrambi i sensi. Esse affermano anche che altri carrier, quali ad esempio AT& T, dispongono di sufficiente capacità da poter fungere da corrispondenti di se stessi per la totalità del loro attuale traffico commutato sul collegamento USA-RU. Le parti sostengono tuttavia che per un calcolo più appropriato della capacità cui hanno diritto sul collegamento USA-RU sarebbe necessario escludere la capacità che utilizzano attualmente o hanno acquistato a scopo di transito (cioè per trasportare il traffico terminato da corrispondenti in paesi diversi dal Regno Unito o dagli Stati Uniti) nonché la capacità da esse detenuta in cavi che giungono a terra in paesi diversi dal Regno Unito, nella misura in cui tale capacità è assegnata a collegamenti differenti.
(46) Tutti i cavi transatlantici di cui trattasi hanno inoltre punti di connessione a terra in paesi diversi dal Regno Unito (ad esempio Francia, Spagna e Irlanda) e i circuiti sono normalmente acquistati per trasportare il traffico su collegamenti specifici. Tuttavia, come confermato dai principali concorrenti delle parti interpellati dalla Commissione, diversamente da altri cavi i circuiti acquistati sul cavo TAT 12/13 per il collegamento USA-Francia potrebbero in linea di principio essere utilizzati anche per il traffico USA-RU previo consenso dei membri del consorzio, dato che la particolare configurazione del cavo (ideato come un sistema ad anello tra gli Stati Uniti, il Regno Unito e la Francia) consente di indirizzare il traffico sull'anello in un senso e nell'altro.
(47) La questione della capacità di transito è più difficile da trattare, poiché quasi tutte le capacità delle parti che si sovrappongono sono costituite da circuiti completi, da esse acquistati solo di recente sul cavo TAT 12/13 e pertanto ancora inutilizzate. Pertanto, diversamente dalla capacità di transito detenuta da operatori non statunitensi o non britannici, questa capacità potrebbe in linea di principio essere assegnata al collegamento RU-USA senza che le parti debbano sostenere rilevanti costi di commutazione. Ad ogni modo, anche non tenendo conto della capacità che sarebbe, secondo le parti, riservata alle loro esigenze di transito, se deduzioni analoghe fossero effettuate anche per i maggiori concorrenti delle parti sul collegamento RU-USA, la progettata concentrazione determinerebbe ancora una sovrapposizione di (. . .) (31) di tutta la capacità dell'estremità orientale (pari a 126 circuiti da 2Mbit su un totale stimato di (. . .) (32) circuiti da 2Mbit), la stragrande maggioranza della quale si trova sul cavo TAT 12/13; la sovrapposizione è pertanto sufficientemente consistente da rafforzare ulteriormente la già forte posizione di BT.
(48) Inoltre, in base ai dati forniti dalle parti, alla data della notifica vi erano ancora sul cavo TAT 12/13 sufficienti capacità non assegnate da soddisfare il fabbisogno degli operatori che hanno di recente ottenuto una licenza nel Regno Unito. Tuttavia, nell'ultima sessione di assegnazione della capacità di TAT 12/13 del gennaio 1997 BT e MCI hanno acquistato notevoli quantità di nuova capacità [(. . . (33) circuiti completi da 2Mbit/s]. Anche altri membri del consorzio, quali AT& T, hanno acquistato capacità proporzionalmente alla loro quota di proprietà del cavo. Il volume di tali acquisizioni è stato tale da suscitare proteste da parte di operatori potenziali (cioè di quelli che hanno ottenuto recentemente licenze per infrastrutture internazionali nel Regno Unito), secondo i quali non vi sarebbero ora praticamente capacità residue per nuovi operatori su tale cavo. Di fatto, solo (. . .) (34) della prevista capacità del cavo (corrispondente a (. . .) (35) della capacità totale su tutti i cavi transatlantici da prendere in considerazione) non è ancora stata assegnata. Va considerato peraltro che le richieste non ancora soddisfatte di capacità sul TAT 12/13 di membri del consorzio, tra cui le stesse BT e MCI, superano ampiamente la capacità della riserva comune, rendendo ancora più difficile l'ingresso sul mercato di nuovi operatori.
(49) Le parti ribattono che, indipendentemente dal fatto se vi sia attualmente un'adeguata capacità residua sui cavi esistenti, grandi capacità supplementari saranno presto disponibili in conseguenza di due eventi: il previsto potenziamento del cavo TAT 12/13 (che grazie a nuove tecnologie di trasmissione dovrebbe raddoppiare l'attuale capacità del sistema) e l'entrata in funzione di nuovi cavi, quale il progettato cavo Gemini messo in cantiere da MFS e da Cable& Wireless (e che dovrebbe raddoppiare l'attuale capacità transatlantica).
(50) Malgrado i previsti nuovi ampliamenti di capacità, i membri del consorzio disporranno sempre di opzioni sull'assegnazione di qualsiasi capacità supplementare derivante dal potenziamento del TAT 12/13. Inoltre, poiché la capacità supplementare risultante dal potenziamento del TAT 12/13 o dalla piena entrata in funzione del nuovo cavo Gemini non sarà probabilmente disponibile prima della fine del 1998, resta da chiarire se ciò sarà sufficiente per tenere il passo con il continuo incremento della domanda. È opinione generale che le richieste di assegnazione di capacità sui cavi siano destinate ad aumentare e alcuni operatori interpellati prevedono che, a causa delle esigenze di capacità estremamente elevate della comunità di utenti di Internet e del gran numero di nuovi operatori che accederanno ai mercati europei delle telecomunicazioni in seguito alla prossima liberalizzazione, anche questa capacità supplementare sarà presto insufficiente o, nella migliore delle ipotesi, offrirà solo una soluzione temporanea. Vale la pena ricordare che il TAT 12/13 è entrato pienamente in funzione solo all'inizio del 1996 e che nel giro di 6-9 mesi le richieste di assegnazioni supplementari degli operatori esistenti hanno praticamente esaurito la capacità residua disponibile su tale cavo.
(51) Pertanto, l'ingresso di nuovi operatori di infrastrutture sul mercato dei servizi internazionali di telefonia vocale sul collegamento USA-RU dipenderà in ampia misura dalla capacità che sarà resa loro disponibile dagli operatori già stabiliti sul mercato e dai prezzi ai quali tali operatori cederanno la capacità. Per quanto riguarda le parti della concentrazione, esse non sottostanno ad alcun obbligo specifico relativo alla concessione di capacità e potrebbero rifiutare di cederla se, ad esempio, ritenessero di averne bisogno per le proprie attività.
Interconnessione nazionale con i cavi transatlantici e con la terminazione locale della rete
(52) Tutto il traffico trasportato su un cavo internazionale deve passare attraverso le apparecchiature terminali di ciascuna estremità del cavo per essere completato nel paese interessato. Attraverso infrastrutture di trasferimento del traffico le telefonate internazionali sono trasportate dalla stazione di arrivo a terra del cavo ad un punto adeguato di interconnessione con la rete nazionale e in seguito con la rete locale (l'«anello locale») per la terminazione.
(53) Attualmente le chiamate internazionali sono addebitate ai corrispondenti secondo il regime delle aliquote di ripartizione, nell'ambito del quale sono concordate tariffe non basate sui costi per la terminazione delle chiamate originate all'estero. Questo sistema rispecchia la struttura tradizionale del mercato delle telefonate internazionali, nella quale i carrier sono organismi monopolisti di telecomunicazioni nazionali e concordano tra loro di terminare ciascuno il traffico dell'altro. Nel Regno Unito la concessione di 45 nuove licenze per la gestione di infrastrutture internazionali dovrebbe incoraggiare la concorrenza in questo settore e il passaggio ad una terminazione basata sui costi.
(54) Le direttive comunitarie attualmente in vigore in questo settore, la direttiva 95/62/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 1995, sull'applicazione del regime di fornitura di una rete aperta (ONP) alla telefonia vocale (36) e la direttiva 90/388/CEE, stabiliscono le norme specifiche intese a garantire che le richieste ragionevoli di interconnessione alla rete telefonica pubblica siano soddisfatte in base a condizioni non discriminatorie, giustificate e trasparenti. Secondo le suddette norme, qualora i negoziati commerciali non sfocino in un accordo entro un lasso di tempo ragionevole, gli Stati membri devono stabilire direttamente le condizioni e i requisiti necessari per l'interconnessione e devono assicurare che i sistemi di contabilizzazione dei costi utilizzati dagli operatori per la fornitura di servizi di telefonia vocale e di reti di telecomunicazioni pubbliche individuino gli elementi di costo rilevanti per la tariffazione delle offerte di interconnessione.
(55) BT è obbligata inoltre, conformemente alla licenza che essa detiene nel Regno Unito, a pubblicare conti separati per le sue attività commerciali (compresi i servizi d'interconnessione). Essa deve anche pubblicare tra l'altro le tariffe orientate ai costi da essa applicate per i servizi d'interconnessione e i costi sui quali si fondano tali tariffe. BT è attualmente tenuta a fornire ad altri operatori, a condizioni in linea con i costi, l'accesso alle stazioni di arrivo a terra dei cavi e l'interconnessione con la sua rete commutata. La licenza obbliga anche BT a non operare discriminazioni indebite e a rispettare regole di correttezza commerciale. L'accesso alle infrastrutture di BT deve essere fornito pertanto agli altri operatori alle stesse condizioni alle quali BT si autofornisce accesso e servizi.
(56) OFTEL, l'autorità di regolamentazione britannica, stabilisce attualmente le tariffe d'interconnessione per i servizi che BT fornisce ad altri operatori britannici di reti e servizi di semplice rivendita internazionale (ISR). Le tariffe sono stabilite in base all'imputazione totale dei costi. È previsto che in futuro, a partire dall'ottobre 1997, BT fisserà autonomamente le proprie tariffe entro un quadro prestabilito. Le tariffe d'interconnessione di BT si baseranno sui costi marginali a lungo termine e, nei settori in cui non vi è un'effettiva concorrenza nella prestazione di servizi, saranno soggette a massimali. OFTEL fisserà la tariffa iniziale, soggetta ad un massimale che ne ridurrà ogni anno l'importo effettivo per tener conto del previsto incremento di efficienza. In questo quadro saranno istituite due categorie di servizi d'interconnessione. La terminazione delle chiamate, che rappresenta una strozzatura nel servizio, costituirà una categoria a parte che sarà rigorosamente disciplinata. Altri servizi quali i trasferimenti delle chiamate «In-Span Handover», e «Customer-Sited Handover» saranno soggetti a massimali tariffari propri.
(57) Per i servizi di trasferimento delle chiamate le tariffe si basano sui diritti di passaggio, paragonabili alle tariffe applicate ad altri circuiti privati nazionali. Da alcuni mesi vengono praticate sul mercato tariffe distinte per i servizi di trasferimento. OFTEL sta controllando attentamente le tariffe applicate da BT. L'ingresso sul mercato di altri fornitori di servizi di trasferimento, quali ad esempio Energis e MFS, fa ragionevolmente supporre che la concorrenza nella fornitura di tali infrastrutture si svilupperà ulteriormente in risposta all'aumento della domanda proveniente dagli operatori che hanno recentemente ottenuto la licenza per il mercato internazionale della telefonia vocale.
Impatto della concentrazione
(58) Riunendo, con la progettata concentrazione, le capacità da esse detenute separatamente sui cavi RU-USA, BT e MCI avrebbero la possibilità di fungere da corrispondenti di se stesse, nel senso che potrebbero trasportare il proprio traffico transatlantico da utente a utente passando per connessioni esclusivamente di loro proprietà. La nuova entità sarebbe pertanto in grado di internalizzare i pagamenti effettuati nel quadro del regolamento dei conti internazionali per tutto il traffico che BT e MCI trasmettono attualmente l'una all'altra secondo il sistema dei corrispondenti e di beneficiare di un uso più efficiente della capacità di trasmissione, che le sarebbe consentito a causa della differenza di fusi orari esistente tra gli Stati Uniti e il Regno Unito.
(59) La possibilità di essere il corrispondente di se stesso non è data a nessun altro concorrente operante sul collegamento RU-USA che abbia un importante traffico in uscita dal Regno Unito. Dato il loro grande volume di traffico, con l'internalizzazione dei suddetti pagamenti le parti verrebbero ad avere una struttura dei costi non facilmente replicabile da altri. La ragione per la quale la Commissione ha deciso di effettuare un supplemento d'indagine nel caso in questione è che essa nutriva dubbi circa la possibilità che l'autocorrispondenza determinasse una diversione delle correnti di traffico e la formazione di nodi di accentramento/smistamento nei collegamenti tra gli Stati Uniti e l'Europa, indebolendo la posizione dei concorrenti di BT nel Regno Unito. Il supplemento d'indagine ha indicato tuttavia che lo schema preciso di tale diversione dipende anche dalla reazione dei concorrenti e non può pertanto essere individuato con certezza. Inoltre, poiché gli impegni che le parti hanno proposto di assumere (cfr. parte VI) consentiranno anche agli altri carrier di divenire i corrispondenti di se stessi, la questione della diversione del traffico non necessita di ulteriore analisi.
(60) In linea di principio qualsiasi passaggio dal regime delle aliquote di ripartizione contabile ad un sistema di tariffe di terminazione orientate ai costi reali va considerato uno sviluppo positivo sotto il profilo della concorrenza, purché una sufficiente pressione concorrenziale consenta ai consumatori di beneficiare di prezzi più bassi. Grazie alla riunione delle capacità di BT e MCI sul cavo RU-USA e alla posizione di BT nella generazione del traffico in uscita dal Regno Unito, la nuova entità sarebbe in grado di impedire ad altri operatori già stabiliti sul mercato di fornire servizi da utente a utente per un importante volume di traffico. Essa potrebbe in tal modo impedire lo sviluppo sul collegamento RU-USA di una pressione concorrenziale sufficiente a far sì che i previsti benefici si ripercuotano positivamente sugli utenti dei servizi internazionali di telefonia vocale del Regno Unito.
(61) Questa situazione è dovuta principalmente al fatto che, a causa della posizione dominante di BT sul mercato dei servizi internazionali di telefonia vocale sul collegamento RU-USA, la maggior parte della capacità detenuta dagli operatori statunitensi sul cavo transatlantico è costituita da semicircuiti occidentali abbinati attualmente ai semicircuiti orientali di BT. Essi hanno pertanto bisogno del consenso di BT sia per ottenere circuiti completi attraverso uno scambio dei loro semicircuiti occidentali con i corrispondenti semicircuiti BT, sia per abbinare i propri semicircuiti a quelli di altri corrispondenti britannici. Poiché dovrebbero essere conclusi accordi commerciali tra i proprietari di capacità, il tempo necessario ad una tale riconfigurazione dipenderebbe ampiamente dalla disponibilità di BT a cooperare.
(62) Inoltre, l'attuale regime delle aliquote di ripartizione contabile offre pochi incentivi agli operatori già stabiliti sul mercato a passare tutti ad un sistema di tariffe di terminazione in linea con i costi, in quanto consente loro di realizzare notevoli introiti tramite la riscossione presso gli utenti finali di tariffe più elevate di costi effettivi di trattamento delle telefonate. Sembra pertanto ragionevole sostenere che sul mercato dei servizi telefonici internazionali forniti sul collegamento RU-USA il ritmo di sviluppo della concorrenza e del trasferimento ai consumatori dei benefici derivanti dai minori costi di fornitura dei servizi dipende in larga misura dall'ingresso di nuovi operatori di infrastrutture internazionali. Per conquistare quote di mercato essi dovranno offrire tariffe interessanti per gli utenti ed è probabile che siano più disposti degli operatori già stabiliti sul mercato a non utilizzare il sistema delle tariffe basate sulle aliquote di ripartizione, cercando di negoziare con operatori stranieri tariffe di terminazione in linea con i costi o riuscendo a divenire corrispondenti di se stessi.
(63) Molti dei nuovi operatori che hanno ottenuto licenze per la gestione d'infrastrutture sono già attivi nel settore della semplice rivendita internazionale (ISR). Essi forniscono servizi, soprattutto «all'ingrosso» a operatori di reti nazionali nonché «al dettaglio» alla grande utenza affari, su collegamenti internazionali autorizzati (compreso quello RU-USA), affittando linee private internazionali da BT o da Mercury e trasportando il traffico su queste linee. Tuttavia, benché l'uso di circuiti privati consenta agli operatori ISR di eludere il regime delle aliquote di ripartizione contabile e di offrire servizi a tariffe normalmente inferiori a quelle degli operatori d'infrastrutture già stabiliti sul mercato, le linee internazionali affittate sono fornite al dettaglio solo a prezzi maggiorati, il che le rende significativamente più costose della capacità assegnata a titolo di diritto imprescrittibile d'utenza (IRU). L'accesso a condizioni ragionevoli alla capacità così assegnata sembra pertanto un requisito essenziale per consentire l'ingresso sul mercato di nuovi operatori ISR e di conseguenza il pieno sviluppo della concorrenza sul mercato britannico dei servizi telefonici internazionali.
(64) Come illustrato sopra, vi è attualmente una carenza di capacità sulle infrastrutture di trasmissione esistenti tra il Regno Unito e gli Stati Uniti e in sostanza non si sa se le capacità supplementari dei nuovi cavi previsti saranno sufficienti a soddisfare una domanda in rapido aumento. In questa situazione, date le quote di capacità cui le parti hanno diritto soprattutto all'estremità britannica dei cavi transatlantici esistenti, la progettata concentrazione, nella forma in cui è stata notificata alla Commissione, potrebbe rafforzare la posizione dominante di BT sul mercato dei servizi internazionali di telefonia vocale sul collegamento RU-USA.
(65) Tale rafforzamento deriverebbe dall'accresciuto controllo delle parti sulle capacità dei cavi e dalla loro posizione unica di autocorrispondenti, posizione alla quale i loro attuali concorrenti non potrebbero accedere. Inoltre, la combinazione della capacità su cavo di BT e MCI consentirebbe all'entità nata dalla fusione di restringere ulteriormente o di controllare le opportunità d'ingresso di potenziali nuovi operatori. La concentrazione in oggetto darebbe pertanto la possibilità a BT di frenare significativamente lo sviluppo di un'effettiva pressione concorrenziale capace di limitare il suo potere sul mercato della fornitura di servizi internazionali di telefonia vocale tra il Regno Unito e gli Stati Uniti. Tuttavia, l'impegno, prospettatto dalle parti (cfr. parte VI), di rendere disponibile tutta la loro capacità su cavo transatlantico che risulti «sovrapposta» in seguito alla concentrazione e di agevolare l'«autocorrispondenza» dei loro attuali concorrenti, sgombrano le preoccupazioni della Commissione riguardo agli effetti anticoncorrenziali dell'operazione.
Audioconferenza
(66) BT e MCI (quest'ultima tramite Darome) sono concorrenti sul mercato britannico della fornitura di servizi di audioconferenza. Darome opera anche, all'interno della Comunità, in Germania, Francia e Irlanda, ma realizza la parte maggiore del suo fatturato nel Regno Unito. Darome subappalta anche servizi a Mercury, realizzando così un fatturato supplementare pari a (. . .) (37) di tutto il mercato britannico. Secondo le stime delle parti BT detiene una quota di mercato (. . .) (38) nel Regno Unito e (. . .) (39) in tutta la Comunità e MCI quote rispettivamente (. . .) (40) nel Regno Unito e pari a (. . .) (41) nell'insieme della Comunità.
(67) Le quote di mercato aggregate di BT e MCI nella fornitura di servizi di audioconferenza nel Regno Unito si presentano come segue:
SPAZIO PER TABELLA
(68) Nessuno degli altri concorrenti ha una quota di mercato superiore al 10 %. La quota aggregata di BT e MCI è aumentata significativamente negli ultimi tre anni e ha raggiunto (. . .) (42) nel 1995.
(69) Le parti hanno sottolineato che i dati sopra riportati rappresentano le loro stime più esatte, dato che non sono disponibili dati attendibili sulla totalità del mercato. Indipendentemente dal grado di precisione delle cifre, è chiaro che l'operazione notificata riunisce i due maggiori concorrenti di questo mercato, mentre gli altri fornitori realizzano solo una piccola frazione del fatturato cumulato di BT/Darome.
Ostacoli all'ingresso sul mercato
(70) Le parti sostengono che l'operazione notificata non crea né rafforza una posizione dominante nella fornitura di servizi di audioconferenza nel Regno Unito, poiché il mercato è relativamente poco maturo e cresce ad un tasso annuo elevato (la tabella al paragrafo 61 indica che il mercato è quasi raddoppiato nel periodo dal 1993 al 1995). Questa crescita elevata dovrebbe attrarre nuovi concorrenti, soprattutto perché gli ostacoli all'accesso sono relativamente limitati. Le parti hanno indicato a questo proposito che la distribuzione esclusiva non svolge un ruolo significativo su questo mercato e che gli investimenti necessari ad avviare un'attività di audioconferenza sono relativamente modesti. Essi sostengono inoltre che i controlli regolamentari esistenti nel Regno Unito impediranno alla nuova entità di discriminare i potenziali concorrenti per quanto riguarda i termini di concessione dell'accesso ai servizi di base.
(71) L'indagine della Commissione ha confermato che gli investimenti necessari ad avviare un'attività di audioconferenza sono limitati. Una piccola impresa in fase di avvio può avere attività fisse per un valore totale inferiore ad un milione di GBP. Per quanto riguarda l'apparecchiatura, fondamentalmente è necessario un ponte, il cui costo è inferiore a 500 000 GBP. Per l'audioconferenza non è necessario che l'utente disponga di un'apposita apparecchiatura nei suoi locali. Si deve concludere pertanto che gli investimenti in attrezzature non sono l'ostacolo principale all'ingresso sul mercato.
(72) Tuttavia, secondo fonti di mercato, il fatto che il settore dell'audioconferenza si trovi in rapida espansione non agevola l'ingresso di nuovi concorrenti. La molla principale della crescita di questo mercato è il maggiore ricorso a servizi di audioconferenza da parte di clienti già esistenti, piuttosto che l'aumento del numero di clienti. Secondo queste fonti, ciò rende l'ingresso più difficile, poiché i nuovi concorrenti devono indurre i clienti di BT e Darome a passare ad un nuovo fornitore non ancora sperimentato.
(73) Anche se il fabbisogno di investimenti è relativamente limitato, gli ostacoli all'ingresso possono essere importanti dal momento che l'audioconferenza è più un servizio che dipende dal software che una tecnologia legata allo hardware. In questo contesto può essere difficile competere con la reputazione e con l'esperienza provata degli operatori già stabiliti sul mercato, soprattutto se si considera che i servizi di audioconferenza rappresentano normalmente solo una frazione dei costi dei servizi di telecomunicazioni.
(74) I proventi dell'audioconferenza provengono dalla fatturazione al cliente del servizio stesso (gestione e monitoraggio dell'audioconferenza da parte di un operatore, che si traduce normalmente nella stesura di un verbale o nella registrazione su nastro dell'audioconferenza) e dei verbali delle chiamate utilizzati dai partecipanti all'audioconferenza. I proventi derivanti dai verbali del traffico vanno all'operatore di telecomunicazioni proprietario delle linee sulle quali sono state effettuate le chiamate e non vanno al fornitore del servizio di audioconferenza. Ciò fa sì che sia ancora più difficile per un nuovo concorrente generare introiti sufficienti a rendere attraente un ingresso sul mercato. Inoltre, la posizione molto forte di un'entità che riunisca le attività di BT e Darome e detenga (. . .) (43) del mercato, rende più difficile per un nuovo concorrente realizzare il fatturato minimo necessario per rendere redditizia la sua attività.
(75) Da quanto sopra esposto risulta pertanto che gli ostacoli all'ingresso su questo mercato possono essere consistenti e impedire effettivamente la penetrazione di nuovi operatori in grado di concorrere con un'entità nata dalla fusione di BT e Darome UK. Così come è stata notificata, l'operazione creerebbe o rafforzerebbe una posizione dominante nella fornitura di servizi di audioconferenza nel Regno Unito. Tuttavia, l'impegno che le parti intendono assumere (cfr. parte VI) di scorporare Darome dovrebbe rispondere efficacemente alle preoccupazioni relative alla concorrenza illustrate nei precedenti paragrafi.
VI. IMPEGNI CHE LE PARTI HANNO PROPOSTO DI ASSUMERE
(76) Per andare incontro alle preoccupazioni espresse dalla Commissione riguardo ai prevedibili effetti della progettata concentrazione sulla concorrenza, le parti hanno proposto di assumere gli impegni che seguono.
1. Capacità all'estremità orientale del cavo di collegamento tra il Regno Unito e gli Stati Uniti
La preoccupazione della Commissione era che, nell'ambito dei servizi di selezione internazionale diretta e di linee private affittate internazionali tra il Regno Unito e gli Stati Uniti, si potesse creare una strozzatura all'estremità orientale dei cavi transatlantici utilizzati per trasportare tali servizi tra gli Stati Uniti e il Regno Unito. Per ottenere l'autorizzazione della progettata concentrazione tra British Telecommunications plc (BT) e MCI Communications Corporation (MCI), le parti si impegnano a prendere le misure che seguono nel termine di 12 mesi dalla data della decisione con cui la Commissione autorizza la concentrazione.
a) I circuiti che rappresentano attualmente una sovrapposizione di capacità (44*) delle parti per la fornitura dei suddetti servizi tra il Regno Unito e gli Stati Uniti saranno immediatamente messi in vendita sul cavo TAT 12/13 (semicircuiti orientali o circuiti completi) sotto forma di diritti imprescrittibili d'utenza (IRU) a nuovi operatori di infrastrutture internazionali (operatori IFL) del Regno Unito (si tratta di 126 circuiti completi da 2 Mbit).
Qualora una sovrapposizione supplementare di capacità venga a crearsi in seguito all'attribuzione ai comproprietari della capacità residua sul TAT 12/13, che dovrebbe avvenire all'incirca nel giugno 1997, i circuiti che rappresentano la sovrapposizione supplementare saranno anch'essi posti in vendita immediatamente sotto forma di IRU.
I circuiti ceduti conformemente al presente paragrafo saranno venduti senza discriminazioni ad un prezzo concordato con l'Ufficio delle telecomunicazioni britannico (OFTEL) e orientato ai costi, cioè basato sulla somma dei costi d'investimento nella capacità, dei costi degli interessi e della manutenzione meno la quota spettante a BT sui proventi realizzati dal consorzio del TAT 12/13 con la vendita della capacità ad un prezzo superiore al suo valore stabilito secondo la formula del «Modern Equivalent Asset». BT applicherà questa formula fintantoché un'altra base di calcolo non sarà concordata con OFTEL.
I circuiti di cui al presente paragrafo saranno offerti in vendita in via prioritaria a operatori di infrastrutture internazionali del Regno Unito che non siano comproprietari né consociate di comproprietari di TAT 12/13 o che, pur essendo comproprietari o consociate di comproprietari di TAT 12/13, detengano diritti di proprietà non superiori allo 0,2 % della capacità progettata del sistema, a condizione che tale capacità non sia assegnata per il transito.
Qualora la capacità posta in vendita non sia stata completamente acquistata entro il 31 dicembre 1997, essa sarà messa a disposizione degli operatori a condizioni da concordare con la Commissione.
b) I circuiti internazionali privati affittati di BT sul collegamento Regno Unito - Stati Uniti (semicircuiti dell'estremità orientale), attualmente utilizzati per la semplice rivendita internazionale (ISR), saranno convertiti in diritti imprescrittibili d'utenza (IRU) su richiesta degli operatori di servizi di semplice rivendita [si tratta dell'equivalente di (. . .) (45) semicircuiti].
BT si impegna a convertire i suddetti circuiti in diritti imprescrittibili in modo tale che i prestatori di servizi di semplice rivendita che divengano operatori d'infrastrutture internazionali si trovino nella stessa situazione finanziaria che se i loro contratti per i circuiti affittati fossero scaduti alla data in cui ha luogo la conversione.
c) BT cederà immediatamente ai suoi corrispondenti negli Stati Uniti o alle loro consociate britanniche, su loro richiesta, i semicircuiti dell'estremità orientale attualmente di sua proprietà abbinati ai loro e utilizzati per la fornitura, in comune con tali corrispondenti, del servizio automatico internazionale e del servizio di circuiti affittati [si tratta di (. . .) (46) semicircuiti].
d) Le parti presenteranno, su richiesta della Commissione, una relazione sull'attuazione di questi impegni (e sull'utilizzo della capacità da esse detenuta sul TAT 12/13 e non destinata al traffico USA-RU).
La cessione della capacità dell'estremità orientale del cavo avverrà conformemente alle condizioni previste dalla licenza di BT nel Regno Unito e sarà soggetta al controllo di OFTEL, l'autorità di regolamentazione indipendente del Regno Unito.
2. Audioconferenza
La Commissione ha espresso preoccupazione riguardo alla quota di mercato combinata che BT e MCI verrebbero ad ottenere nel settore dell'audioconferenza nel caso di una fusione delle loro attività nel Regno Unito.
Le parti prenderanno le disposizioni per lo scorporo del servizio di audioconferenza offerto da Darome nel Regno Unito (l'«impresa»), assicurando la continuità delle attività, nel modo seguente:
a) le parti faranno tutto il possibile, una volta portata a termine la concentrazione, per vendere l'impresa al suo equo valore di mercato, comprese tutte le sue attività e i diritti di proprietà intellettuale necessari al suo attuale funzionamento;
b) l'impresa manterrà il carattere di un'entità giuridicamente distinta dalle parti e sarà gestita in modo da conservarne l'efficienza economico-finanziaria, la commerciabilità e il valore in attesa della sua vendita e cessione definitiva;
c) prima della vendita dell'impresa le parti ne manterranno le attività separate dalle attività di audioconferenza di BT nel Regno Unito; qualsiasi cambiamento strutturale che esse intendano apportare all'impresa prima della data di vendita potrà essere realizzato solo due settimane dopo averne informato la Commissione e a condizione che questa non vi si opponga esplicitamente per iscritto;
d) le parti garantiscono che, prima della vendita, l'impresa sarà gestita separatamente, e da una direzione distinta, dalle attività di audioconferenza di BT nel Regno Unito; le parti non nomineranno né distaccheranno addetti del comparto audioconferenza di BT alla direzione dell'impresa;
e) le parti faranno sì che il comparto audioconferenza di BT non venga a conoscenza di segreti commerciali relativi all'impresa;
f) le parti presenteranno alla Commissione, nel termine più ravvicinato possibile dopo aver ricevuto notifica della decisione di autorizzazione della concentrazione, un elenco di tre nominativi di società di revisione e consulenza contabile o banche d'investimento; una di tali società o banche sarà designata, previo accordo della Commissione, come esperto indipendente che, su richiesta della Commissione, riferirà a quest'ultima e alle parti se le parti rispettano l'impegno di cui alla lettera b);
g) se dopo (. . .) (47) dalla data di completamento della concentrazione («prima fase») l'impresa non sarà stata ceduta, le parti nomineranno, previo consenso della Commissione, un amministratore fiduciario per l'impresa [che può essere l'esperto di cui alla lettera f)], il cui compito sarà di adoperarsi per cedere l'impresa, al suo equo valore di mercato e nel rispetto delle altre condizioni eventualmente convenute tra le parti e la Commissione, entro (. . .) (48) dalla fine della prima fase («seconda fase»);
h) se alla fine della seconda fase l'amministratore fiduciario non avrà potuto cedere l'impresa come previsto alla lettera g), sarà tenuto a cederla al prezzo migliore che riuscirà ragionevolmente ad ottenere entro (. . .) (49) dalla fine della seconda fase (le restanti condizioni relative alla designazione dell'amministratore continueranno ad essere d'applicazione);
i) le parti o l'amministratore fiduciario, a seconda dei casi, notificheranno alla Commissione per iscritto l'identità del previsto acquirente dell'impresa; se, entro 10 giorni lavorativi dal ricevimento della notifica, la Commissione non si sarà espressa in senso contrario in una comunicazione scritta alle parti, il previsto acquirente sarà ritenuto accettato dalla Commissione.
3. Questioni generali
I suddetti impegni cesseranno di avere effetto qualora la concentrazione non sia portata a termine.
VII. VALUTAZIONE DEGLI IMPEGNI
Capacità all'estremità orientale del cavo di collegamento tra il Regno Unito e gli Stati Uniti
(77) Gli impegni che le parti hanno proposto di assumere nei confronti della loro attuale e futura sovrapposizione di capacità sul cavo TAT 12/13 dovrebbero essere sufficienti a consentire l'ingresso sul mercato di nuovi operatori d'infrastrutture internazionali a prezzi corrispondenti ai costi effettivamente sostenuti da BT per l'acquisto di capacità dal consorzio del cavo. TAT 12/13 è il maggiore e più recente cavo transatlantico installato tra il Regno Unito e gli Stati Uniti e il costo della sua capacità è, a quanto pare, molto inferiore a quello della capacità del secondo cavo meno caro sullo stesso collegamento. Inoltre, la capacità delle parti sul TAT 12/13 sarà resa disponibile, su richiesta, sotto forma di circuiti completi, il che dovrebbe agevolare l'ingresso di aspiranti concorrenti, i quali non dovrebbero più pagare le spese di terminazione delle telefonate ad un corrispondente all'altra estremità, né convincere tale corrispondente ad applicare tariffe di terminazione in linea con i costi o a vendere loro diritti imprescrittibili d'utenza sui suoi semicircuiti abbinati.
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(78) Molti dei nuovi detentori di licenze per infrastrutture sono già attivi come rivenditori. Da qualche tempo le imprese di telecomunicazioni che praticano la semplice rivendita internazionale rappresentano la sfida concorrenziale più efficace al duopolio BT-Mercury nel Regno Unito. Tuttavia, i rivenditori possono operare solo affittando linee private internazionali da BT o da Mercury a prezzi al dettaglio, il che limita inevitabilmente il loro impatto concorrenziale sul comportamento degli operatori di telecomunicazioni già stabiliti sul mercato che dispongono di infrastrutture proprie. Attualmente i rivenditori hanno lo stesso problema - cioè una limitata disponibilità di capacità - di qualsiasi nuovo operatore in cerca di accesso alle infrastrutture ad un prezzo orientato ai costi; ma esso è aggravato dall'onere finanziario che dovrebbero continuare a sostenere per le linee private già affittate, ovvero dalle penali che dovrebbero pagare se annullassero l'affitto di tali linee. L'impegno di BT a convertire le linee attualmente affittate ai rivenditori in diritti imprescrittibili d'utenza alle condizioni sopra illustrate dovrebbe risolvere il problema in quanto consentirebbe ai rivenditori di trasformare le linee da essi affittate in reti di infrastrutture a prezzi orientati ai costi.
(79) Infine, gli attuali concorrenti delle parti potrebbero in linea di principio decidere di reagire alla concentrazione divenendo i corrispondenti di se stessi o riorientando le correnti di traffico tra loro per tenere testa alla più forte concorrenza di BT/MCI. In realtà ciò non sarà facile fintantoché molti degli attuali semicircuiti appartenenti a operatori statunitensi saranno configurati con quelli di BT all'estremità orientale. Sarebbe relativamente semplice, dal punto di vista tecnico, riconfigurare tali circuiti in modo che non siano più abbinati a BT, ma per far ciò è necessario il consenso di BT, che potrebbe non essere concesso tanto rapidamente. L'acquisto di nuova capacità non sarà peraltro possibile finché non saranno installati nuovi cavi. L'offerta delle parti di consentire ai corrispondenti statunitensi di BT di riconfigurare i loro semicircuiti, attualmente abbinati a quelli di BT all'estremità orientale, dovrebbe accelerare i tempi entro i quali i concorrenti potranno avere accesso a circuiti transatlantici da utente ad utente, al fine di divenire corrispondenti di se stessi o mutare i propri attuali rapporti di corrispondenza nel collegamento RU-USA.
(80) Le conseguenze degli impegni proposti dalle parti saranno che: i) la capacità su cavo sarà messa a disposizione di nuovi concorrenti e ii) gli operatori insediati sul mercato che hanno già accesso alla capacità su cavo saranno in grado, se lo desiderano, di divenire i corrispondenti di se stessi nel collegamento RU-USA. Ne consegue che tali impegni evitano effettivamente il rafforzamento di una posizione dominante a seguito della concentrazione notificata.
Audioconferenza
(81) L'impegno delle parti a provvedere allo scorporo di Darome significa che non vi sarà un'ulteriore concentrazione nella fornitura di servizi di audioconferenza nel Regno Unito a seguito dell'operazione notificata, e che nuove vendite o quote di mercato non verranno a sommarsi alla posizione del comparto audioconferenza di BT nel Regno Unito precedente alla concentrazione.
(82) Per questi motivi la Commissione ritiene che l'impegno delle parti, purché debitamente assolto, sia tale da sgombrare le preoccupazioni concorrenziali precedentemente esposte e garantire che la progettata concentrazione non determini un rafforzamento della posizione dominante di BT nel mercato dei servizi internazionali di telefonia vocale sul collegamento RU-USA, né la creazione o il rafforzamento di una posizione dominante della nuova entità nel mercato britannico dei servizi di audioconferenza.
(83) La Commissione controllerà il rispetto del suddetto impegno chiedendo eventualmente alle parti di sottoporle un'adeguata relazione conformemente a quanto previsto al paragrafo 1, lettera d) degli impegni delle parti.
VIII. CONCLUSIONI
(84) L'operazione notificata da BT e MCI in data 18 dicembre 1996, consistente nella totale fusione delle attività delle parti notificanti, può essere dichiarata compatibile con il mercato comune e con il funzionamento dell'accordo SEE a condizione che siano pienamente rispettati gli impegni assunti dalle due parti di fronte alla Commissione in merito ai loro attuali e futuri diritti di capacità sui cavi transatlantici sottomarini e all'attività di audioconferenze di Darome, di cui al considerando 76 della presente decisione,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La concentrazione notificata da BT e MCI in data 18 dicembre 1996, consistente nella totale fusione delle attività delle due società, è dichiarata compatibile con il mercato comune e con il funzionamento dell'accordo SEE a condizione che siano pienamente rispettati gli impegni assunti dalle parti nei confronti della Commissione conformemente al considerando 76 della presente decisione.
Articolo 2
Sono destinatarie della presente decisione:
British Telecommunications plc
81 Newgate Street
London EC1A 7AJ
Regno Unito
e
MCI Communications Corporation
1801 Pennsylvania Avenue, NW
Washington, DC 20006
USA
Fatto a Bruxelles, il 14 maggio 1997.

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