Document ID: 32002D0344

Entscheidung der Kommission
vom 23. Oktober 2001
über das Fehlen einer umfassenden und unabhängigen Kontrolle der tariflichen und technischen Bedingungen, unter denen La Poste Postvorbereitern, mit denen sie im Vorfeld des reservierten Bereichs im Wettbewerb steht, Zugang zu den reservierten Diensten gewährt
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2001) 3186)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(Nur der französische Text ist verbindlich)
(2002/344/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 86 Absatz 3,
nachdem sie den französischen Behörden und La Poste française mit Schreiben vom 27. Oktober 1999 bzw. 30. November 1999 Gelegenheit gegeben hat, zu den von ihr in Bezug auf die französische Postgesetzgebung im Bereich der Postvorbereitungsdienste vorgebrachten Beschwerdepunkten Stellung zu nehmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. DER SACHVERHALT
1.1. Die betroffenen Dienste
(1) Diese Entscheidung betrifft ausschließlich die Geschäftsbeziehungen, die La Poste zu Postvorbereitern unterhält, die auf den ihrer Haupttätigkeit, d. h. der postalischen Grundversorgung, vorgelagerten Märkten tätig sind. Diese Geschäftspartner aus der Postvorbereitungsbranche können
- sowohl als Nutzer der Dienstleistungen von La Poste angesehen werden, da sie an die Stelle der Absender treten, die ihnen die Einlieferung ihrer Sendungen bei La Poste übertragen,
- als auch als Lieferanten von La Poste betrachtet werden, da sie im Vorfeld des reservierten Bereichs stellvertretend für den öffentlichen Betreiber bestimmte Leistungen erbringen.
Die Postvorbereitung ist auf jeden Fall dem reservierten Bereich, in dessen Rahmen La Poste diese Sendungen übernimmt, vorgelagert. Die Postvorbereitung bringt naturgemäß eine Inanspruchnahme der reservierten Dienste mit sich. Obwohl diese Leistungen in der Praxis in eine Kette von Diensten eingebunden sind(1), die oftmals von ein und demselben Unternehmen erbracht werden, umfasst der Begriff der Postvorbereitung zwei Arten von Tätigkeiten(2).
1.1.1. Leistungen auf Rechnung der Absender
(2) Unter die Postvorbereitung kann erstens eine für einen Absender erbrachte Leistung fallen. In diesem Fall besteht die Tätigkeit darin, die Sendungen für den Versand vorzubereiten (Druck, Kuvertierung oder Einschweißung, Etikettierung, Adressierung und Frankierung), sie zu sammeln, zu ordnen, zu sortieren und bei den Postämtern einzuliefern.
(3) Diese den Absendern in Rechnung gestellten Tätigkeiten könnten als Dienste einer "Poststelle"(3) bezeichnet werden, die auf Rechnung von Großunternehmen arbeitet. In ihrer Bekanntmachung über die Anwendung der Wettbewerbsregeln auf den Postsektor und über die Beurteilung bestimmter staatlicher Maßnahmen betreffend Postdienste(4) weist die Kommission insbesondere darauf hin, dass "die Poststellen größerer Unternehmen [...] mittlerweile häufig von Mittlern betrieben [werden], die die Briefsendungen vorbereiten und vorsortieren, bevor sie sie dem Postbetreiber für die endgültige Zustellung übergeben". Postvorbereiter, die diese Tätigkeit ausführen, sind mit unabhängigen "Mittlern" zwischen Absender und La Poste vergleichbar. Nur diese Mittler sind La Poste gegenüber zur Frankierung verpflichtet.
(4) Vergütet wird bei derartigen Tätigkeiten auf Rechnung der Absender vereinfacht gesagt Zweierlei (wobei die Endvergütung normalerweise eine Kombination aus beiden Komponenten darstellt), d. h.
- die Herstellung der Sendungen, die Bereitstellung von Adresskarteien usw., die direkt vergütet wird;
- die Mittlerfunktion und der Nutzen, den der Absender aus dem Zugang des Vorbereiters zu Vorzugsgebühren zieht. So haben die Postvorbereiter Zugang zu den produktbezogenen Verträgen ("contrats produits") von La Poste (insbesondere dem so genannten Postimpact-Vertrag), die dem Vertragspartner Vorzugstarife einräumen (z. B. 1,68 FRF pro Brief bei 20000 Postimpact-Sendungen an Stelle von 2,7 FRF für Ecoplis-Sendungen). Ihre Vergütung ziehen die Vorbereiter vereinfacht gesagt daraus, dass sie bei La Poste den Vorzugstarif in Anspruch nehmen und den Absendern einen höheren Betrag als den insgesamt an La Poste entrichteten Frankierungsbetrag in Rechnung stellen.
1.1.2. Stellvertretend für La Poste ausgeführte vorbereitende Arbeiten
(5) Zweitens kann die Postvorbereitung Leistungen umfassen, die stellvertretend für La Poste erbracht werden. Diese bestehen in der Vorbereitung der Postsendungen, ihrer Verpackung in Postsäcke unter Einhaltung bestimmter Normen, der mehr oder weniger genauen Sortierung nach Bestimmungsorten und der Einlieferung bei den von La Poste zu diesem Zweck bestimmten Postämtern. In diesem Fall verhalten sich die Postvorbereiter wie Lieferanten von La Poste. Diese erzielt durch die Auslagerung bestimmter vorbereitender Arbeiten ihrerseits Einsparungen bei der Bearbeitung und Effizienzgewinne(5).
Seit 1990 vergütet La Poste die im Rahmen leistungsbezogener Verträge ("contrats techniques") auf ihre Rechnung durchgeführten vorbereitenden Arbeiten unmittelbar pro Tausend Stück, d. h. nach der Menge der Einlieferungen. Die Höhe der Vergütung hängt im Wesentlichen von der Qualität der Einlieferungen und der Genauigkeit der Sortierung ab. Bei diesen leistungsbezogenen Verträgen nimmt der so genannte contrat de préparation(6) eine strategische Stellung ein: im Gegensatz zu den anderen Verträgen ermöglicht er dem Dienstleister, unterschiedliche Sendungen geringer Mengen zusammenzustellen und so in den Genuss einer leistungsabhängigen Vergütung zu kommen (die normalerweise nur bei gleichartigen Sendungen, die in der erforderlichen Menge eingeliefert werden, gewährt wird). Doch ist darauf hinzuweisen, dass leistungsbezogene Verträge nur mit Vorbereitern geschlossen werden, die bereits über einen produktbezogenen Vertrag mit La Poste verfügen und eine bestimmte Mindestmenge an Einlieferungen erreichen.
1.2. Die Postvorbereitungsunternehmen
(6) Geht man von einer breiten Begriffsbestimmung aus(7), dürfte der Umsatz auf dem Postvorbereitungsmarkt (ermittelt nach dem Umsatz der in diesem Bereich tätigen Unternehmen) 1998 6,4 Mrd. FRF betragen haben(8). Davon entfallen
- 3,5 Mrd. FRF auf die Postvorbereiter im eigentlichen Sinne,
- 2 Mrd. FRF auf Postvorbereiter mit zusätzlichem Laserdruckangebot,
- 0,9 Mrd. FRF auf Paketspezialisten.
Die Dienstleistungen der Postvorbereiter bestehen in erster Linie darin, Sendungen für den Versand vorzubereiten (Konditionieren) und stellvertretend für La Poste vorbereitende Arbeiten auszuführen (siehe Ziffern 1.1.1 und 1.1.2). In geringerem Umfang bieten einige Postvorbereiter auch Desktop-Publishing an (siehe unten), vermieten Adresskarteien, liefern Umschläge o. ä. Die Postvorbereiter können nach dem Schwerpunkt ihrer Geschäftstätigkeit im Wesentlichen in drei Gruppen von Unternehmen unterteilt werden, nämlich solche, die Sendungen für den Versand vorbereiten, solche, die Sendungen zusammenstellen und solche, die Sendungen sortieren.
Postvorbereiter, die auch Laserdruck im Angebot haben, sind eher auf Desktop-Publishing spezialisiert, d. h. sie erstellen mit Hilfe computergestützter Daten Geschäftspost für die Absender von Massensendungen. Diese Unternehmen bieten ihr Desktop-Publishing zusätzlich zur Postvorbereitung im eigentlichen Sinne an(9).
Die Paketvorbereitung stellt eine besondere Form der Postvorbereitung dar und ist häufig mit weiteren Dienstleistungen (wie der Verwaltung von Bestellungen, der Lagerung usw.) verbunden. Diese Tätigkeit und die damit befassten Unternehmen sind von dieser Entscheidung nicht betroffen.
Die Realität hinter dieser vereinfachten Typologie ist jedoch weitaus komplexer. In der Praxis bieten zahlreiche Postvorbereiter ein mehr oder weniger breites Spektrum an Diensten an, die mehr oder weniger stark auf bestimmte Marktsegmente ausgerichtet sind, und erbringen Leistungen in allen drei oben genannten Kategorien. Teilt man die Postvorbereiter nach den Charakteristika ihrer Tätigkeiten und dem Profil ihrer Kunden in zahlreiche Unterkategorien ein(10), lässt sich diese Analyse noch weiter präzisieren.
(7) Auf dem französischen Postvorbereitungsmarkt tätig sind einerseits unabhängige Privatunternehmen, wie die Mitglieder des SNELPD, deren Dienste jeder Absender von Massensendungen in Anspruch nehmen kann, und andererseits La Poste, die ihre Leistungen entweder direkt oder indirekt über bestimmte Tochtergesellschaften anbietet.
(8) Bei den privaten Postvorbereitern und unabhängigen Laserdruckfirmen handelt es sich in der Regel um kleine oder mittlere Unternehmen mit einem durchschnittlichen Umsatz von knapp über 15 Mio. FRF. Allerdings weist die Branche ein relativ hohes Maß an Konzentration auf: die zwanzig größten Unternehmen erzielen rund 55 % des gesamten Umsatzes.
(9) Einige der Dienstleistungen, die La Poste und mehrere Tochterunternehmen ihren gewerblichen Kunden anbieten, konkurrieren unmittelbar mit den Dienstleistungen der oben genannten Postvorbereiter.
(10) So bietet La Poste insbesondere über die in über 400 Postämtern vorhandenen "Carré Pro"-Büros Frankierung, Versandvorbereitung und Einlieferung an(11). Auch wenn sich der Umsatz von "Carré Pro" nur schwer gesondert ausweisen lässt, schätzt ihn La Poste für das Jahr 1999 auf etwa 227 Mio. FRF(12).
(11) Bei den im Bereich der Postvorbereitung tätigen Tochterunternehmen von la Poste, für die diese Entscheidung gilt, handelt es sich in erster Linie um Datapost, Mikros und Dynapost. Die Tätigkeiten der 1994 gegründeten, auf Desktop-Publishing spezialisierten Datapost überschneiden sich mit den Tätigkeiten von Postvorbereitern mit zusätzlichem Laserdruckangebot. Zwar bietet Datapost hauptsächlich reines Desktop-Publishing (computergestützte Sortierung und Vorbereitung von Briefsendungen, Druck etc.), hat aber auch Kuvertierung, Konditionierung und Einlieferung bei La Poste im Angebot. Das Unternehmen hat rund 165 Angestellte und mehr als 250 Kunden. Sein Umsatz verdreifachte sich zwischen 1996 und 1999 von 32 Mio. FRF auf 107 Mio. FRF. Datapost verzeichnete bis mindestens 1999 hohe Betriebsverluste. Im November 2000 übernahm La Poste(13) das Unternehmen Mikros(14), einen bedeutenden Anbieter in der Desktop-Publishing- und Postvorbereitungsbranche. Nach dieser Übernahme wurde ein "gemeinsamer Pool" aus Mikros und Datapost geschaffen. Die Tochtergesellschaft Dynapost befasst sich mit der Verwaltung interner Unternehmenspost, bietet aber auch Sammlung, Frankierung und Sortierung an(15). Das Unternehmen hat rund 500 Beschäftigte und erzielte 1999 einen Umsatz von 275 Mio. FRF.
(12) La Poste hat nicht bestritten, dass sie oder ihre oben genannten Tochterunternehmen - sei es als Lieferanten von La Poste oder als Nutzer ihres monopolistischen Netzes(16) - Dienstleistungen im Bereich der Postvorbereitung erbringen(17). Insgesamt dürfte La Poste sowohl über ihre eigenen Produkte als auch mittels Datapost und Mikros einerseits und Dynapost andererseits mindestens 10 % des Marktes für Postvorbereitung und Desktop-Publishing halten(18).
(13) Somit stehen die Postvorbereitungsunternehmen bei den für Absender erbrachten Leistungen im Wettbewerb mit La Poste und ihren Tochterunternehmen. In Anbetracht des von La Poste gehaltenen Postmonopols bleibt ihnen in ihrer doppelten Eigenschaft als Nutzer des Postnetzes und Dienstleistungserbringer für den öffentlichen Betreiber aber keine andere Wahl, als die finanziellen und technischen Bedingungen, die La Poste für die Entgegennahme der von ihnen bearbeiteten Sendungen festlegt, zu akzeptieren. Wollen die Postvorbereiter die Aufträge ihrer Kunden zufrieden stellend erledigen, führt für sie folglich kein Weg an La Poste vorbei.
1.3. Geltende Rechts- und Verwaltungsvorschriften
1.3.1. Beziehungen zwischen La Poste und ihren Nutzern und Geschäftspartnern sowie deren Kontrolle
(14) Das Gesetz vom 2. Juli 1990 über die Organisation des öffentlichen Post- und Telekommunikationswesens(19) (nachstehend "Gesetz von 1990" genannt) sowie das mit Dekret Nr. 90-1214 vom 29. Dezember 1990(20) gebilligte Lastenheft von La Poste legen fest, unter welchen Bedingungen der öffentliche Betreiber seine Dienstleistungen erbringt und welche Regeln für seine Beziehungen zu Nutzern und Geschäftspartnern gelten.
(15) Nach Artikel 25 des Gesetzes von 1990 unterliegen die Beziehungen, die La Poste zu ihren Nutzern unterhält, dem Zivilrecht. Bestätigt wird dies in Artikel 23 des Lastenhefts, wo es heißt, dass die Beziehungen zwischen La Poste und den Nutzern zivilrechtlichen Verträgen unterliegen.
(16) Was die Beziehungen zu den Nutzern angeht, ist es nach Artikel 23 Absatz 2 des Lastenhefts Aufgabe von La Poste, "die Bedingungen für die Lieferung ihrer Produkte und die Erbringung ihrer Dienstleistungen" festzulegen. In dem Artikel heißt es weiter, dass "La Poste Verträge schließen kann, deren Bedingungen von den Parteien gleichberechtigt auf der Grundlage eines Kostenvoranschlags festgelegt werden". In diesem Fall ist La Poste zusätzlich dazu verpflichtet, zwischen Leistungen, die unter den reservierten Bereich fallen, und solchen, die im Wettbewerb erbracht werden, zu unterscheiden: "Erbringt La Poste einen Dienst, der sowohl Leistungen umfasst, die zu ihren ausschließlichen Rechten zählen, als auch Leistungen enthält, die dem Wettbewerb unterliegen, wird im Vertrag in Bezug auf Erbringung und Fakturierung zwischen diesen beiden Leistungskategorien unterschieden".
(17) In Artikel 22 des Lastenhefts werden auch die möglichen Modalitäten einer "Öffnung des Netzes" für Nutzer genannt. Demnach kann La Poste sowohl inner- wie außerhalb ihres Tätigkeitsbereichs "- ihr Netz für ihre Tochterunternehmen öffnen. Dieser Zugang erfolgt im Rahmen von Vereinbarungen, in denen insbesondere die Konditionen für die Vergütung von La Poste festgelegt sind; [und] - mit anderen Partnern Vereinbarungen über den Vertrieb oder die Erbringung von Dienstleistungen schließen. Der für Post und Telekommunikation zuständige Minister wird über den Abschluss dieser Vereinbarungen unterrichtet."
(18) Welchen Bedingungen die Nutzer unterliegen, ist im Lastenheft nicht festgelegt. Doch haben die französischen Behörden die Kommission(21) darauf hingewiesen, dass einige Bestimmungen dieses Lastenheftes allgemeine Regeln darüber enthalten, über welchen tariflichen und vertraglichen Spielraum La Poste in ihren Beziehungen zu den Nutzern verfügt. Nach den von den französischen Behörden geltend gemachten Bestimmungen lässt sich zwischen zwei Situationen unterscheiden:
- Fallen die betreffenden Dienstleistungen in den ausschließlichen Zuständigkeitsbereich von La Poste, so werden die Tarifvorschläge des öffentlichen Betreibers nach Artikel 33 Absatz 1 Buchstabe b) des Lastenheftes den für Post und Telekommunikation, Wirtschaft und Finanzen zuständigen Ministern zur Genehmigung vorgelegt. Auch Standardverträge, die La Poste im Rahmen der für sie reservierten Dienste mit Nutzern schließt, sind nach Artikel 4 des Lastenheftes dem für Post und Telekommunikation zuständigen Minister zur Genehmigung vorzulegen.
- Für ihre im freien Wettbewerb erbrachten Dienstleistungen legt La Poste ihre Tarife nach Artikel 33 Absatz 1 Buchstabe c) und Absatz 2 Buchstabe a) ihres Lastenhefts frei fest, unabhängig davon, ob diese Dienstleistungen unter den Universaldienst fallen oder nicht. Diese Tarife werden den zuständigen Ministern lediglich informationshalber übermittelt. Sind diese im freien Wettbewerb erbrachten Dienstleistungen dem Universaldienst zuzurechnen, gilt der allgemeine Grundsatz der Kostenorientierung(22), doch gibt die französische Regelung weder Aufschluss über die Konsequenzen dieses Grundsatzes noch über die Modalitäten, nach denen seine Einhaltung kontrolliert werden soll(23).
(19) Für die Geschäftsbeziehungen mit den Lieferanten und insbesondere zur Vergütung der letzteren legt das Lastenheft von La Poste keine Einzelheiten fest. § 27 des Gesetzes von 1990 legt lediglich fest, dass "die Verfahren der Auftragsvergabe und -kontrolle durch den öffentlichen Betreiber von dessen Verwaltungsrat auf der Grundlage der einschlägigen Bestimmungen des Lastenhefts vorgesehen werden...". Dieser Paragraph gilt somit lediglich für die vertraglichen Beziehungen im Rahmen der Vergabe von Lieferaufträgen durch den öffentlichen Betreiber.
(20) Angesichts dieses Rechtsrahmens und der Erläuterungen durch die französischen Behörden lässt sich unter Zugrundelegung der grundsätzlichen in Randnummer 1 dieser Entscheidung getroffenen Unterscheidungen das Ausmaß der Kontrolle, das über die Beziehungen von La Poste zu den Postvorbereitungsunternehmen ausgeübt wird, folgendermaßen beschreiben:
Soweit die Postvorbereiter den Nutzern des Postnetzes gleichgestellt sind, gilt für die Zugangstarife:
- Sie unterliegen der Zulassung durch die zuständigen Minister, sofern es sich um eine unter das Postmonopol fallende Leistung handelt (das gilt für die Tarife "Postimpact"(24), "lettre" und "Ecopli"(25)).
- Sie werden den Ministerien informationshalber zugeleitet, soweit es sich um im Wettbewerb erbrachte Leistungen handelt (z. B. die Tarife "Katalog" und "Coliéco").
Soweit die Postvorbereitungsunternehmen den Lieferanten von La Poste gleichgestellt sind, werden die anzuwendenden Tarife, z. B. Pauschalbeträge je tausend Einheiten, den Ministerien lediglich informationshalber mitgeteilt(26).
Angesichts der Erläuterungen der französischen Behörden geht die Kommission davon aus, dass die Kontrolle keinesfalls die technischen Normen und die außertariflichen Aspekte der Geschäftsbeziehungen zwischen La Poste und den Postvorbereitungsunternehmen einschließt.
(21) Nach den geltenden französischen Bestimmungen legt La Poste die vertraglichen Konditionen mit ihren Geschäftspartnern folglich selbst auf privatrechtlicher Grundlage fest. Nur in einigen wenigen eng definierten Fällen existieren gesetzliche Rahmenvorgaben. Der Staat verfügt nur über wenige Kontrollmöglichkeiten, die sich überdies auf ausschließlich tarifliche Aspekte beschränken.
(22) Somit kann La Poste selbst ohne jegliche Kontrolle eine ganze Reihe technischer Normen festlegen, die sich auf den Zugang der Postvorbereitungsunternehmen zu ihrem Netz in entscheidender Weise auswirken. La Poste legt beispielsweise die Normen für die Aufmachung der Sendungen und die Einlieferung der vorbereiteten Post fest (Behältertypen, Mindestvolumen der eingelieferten Mengen, ...), die einzuhalten sind, um in den Genuss spezifischer Konditionen zu gelangen, welche in Form von "Instruktionen" im Bulletin de La Poste veröffentlicht werden.
(23) Dass die von La Poste in Ausübung dieser Befugnis angenommenen "Regeln" nach französischem Recht als "vertraglich" zu betrachten sind, ändert nichts daran, dass sie von La Poste auf Eigeninitiative erlassen und nach eigenem Gutdünken festgelegt werden. Die rechtliche Einstufung wird sich auch nicht auf die Folgen dieser Maßnahmen auf den Zugang der von La Poste unabhängigen Unternehmen zum Postnetz und zu den vorbehaltenen Diensten und damit auf die Voraussetzungen für die Ausübung der Postvorbereitungstätigkeit auswirken.
1.3.2. Die für die Kontrolle von La Poste zuständigen französischen Behörden
(24) Nach französischem Recht sind der Minister für das Post- und das Telekommunikationswesen und der Minister für Wirtschaft und Finanzen gemeinsam für die Postpolitik und die Überwachung der Einhaltung der Post- und Wettbewerbsvorschriften durch La Poste zuständig. De facto sind beide Aufgabenbereiche in einem Ressort vereinigt (daher wird nachstehend nur noch vom zuständigen "Minister" gesprochen)(27).
(25) Die Zuständigkeit des Ministers für Tariffragen ergibt sich aus den oben beschriebenen Bestimmungen des Lastenhefts der Post. Ergänzende Angaben finden sich in den Bestimmungen über den Aufbau des Ministeriums für Wirtschaft, Finanzen und Industrie.
(26) Gemäß Artikel 4 des Dekrets Nr. 93-1272 vom 1. Dezember 1993(28) ist die Direction générale de l'industrie, des technologies de l'information et des postes (DiGITIP) dafür zuständig, "die Politik der Regierung im Post- und Telekommunikationswesen zu konzipieren und ihre Umsetzung zu überwachen". Nach derselben Bestimmung "wacht sie auch darüber, dass die Wirtschaftsbeteiligten im Post- und im Telekommunikationswesen die Grundsätze eines lauteren Wettbewerbs einhalten". Schließlich ist die DiGITIP zusammen mit dem Schatzamt für die staatliche Beteiligung an La Poste zuständig: "Gemeinsam mit dem Schatzamt ist sie für Konzeption und Ausführung der staatlichen Maßnahmen gegenüber von La Poste und den übrigen gewerblichen Unternehmen in ihrem Zuständigkeitsbereich verantwortlich, an denen der Staat eine Beteiligung hält"(29).
(27) Gemäß Artikel 6 dieses Dekrets übt die Abteilung Post- und Telekommunikationswesen innerhalb der DiGITIP die "Aufsicht über La Poste" aus. Gemäß Artikel 4 des Erlasses vom 2. November 1998 über den Aufbau der DiGITIP(30) ist innerhalb der Abteilung Post- und Telekommunikationswesen die Unterdirektion Post "für die Postaufsicht zuständig. Sie übt die wirtschaftliche und finanzielle Aufsicht aus und übernimmt insbesondere die Ausarbeitung des Planvertrags, wirtschaftliche und finanzielle Analysen, Anpassung der analytischen Rechnungslegung, Dienstleistungsangebot, Tarife, Servicequalität, Beziehungen mit den Verbrauchern und Geschäftspartnern". Innerhalb der gleichen Abteilung ist die Unterdirektion für Reglementierung und internationale Angelegenheiten für "Ausarbeitung, Kontrolle und Umsetzung der Vorschriften und die Regulierung der Posttätigkeit" zuständig. Aufgrund dieser Bestimmungen ist eindeutig festgelegt, welche Stelle innerhalb des Ministeriums in Postangelegenheiten kontroll- und weisungsbefugt ist. Die Entscheidungsbefugnis liegt beim Minister sowie aufgrund einer ministeriellen Dauervollmacht beim Generaldirektor für Industrie, Informationstechnologien und Post(31).
(28) Die französischen Behörden haben der Kommission die praktische Anwendung dieser rechtlichen Grundlagen beschrieben. In Tariffragen führt die Wahrnehmung der Aufsichtspflicht zu einer gemeinsamen Intervention des Postdiensts und der Generaldirektion Wettbewerb(32). Generell führen sie aus, dass in aufsichtsrechtlicher Hinsicht die Kontrollbefugnis des Staats nicht ausschließlich bei der DiGITIP liegt, sondern auch die Direktion Haushalt und das Schatzamt aktiv mitwirken. In der Praxis teilen sich somit die DiGITIP, die Direktion Haushalt, das Schatzamt und die Generaldirektion Wettbewerb, Verbraucherschutz und Betrugsbekämpfung die Aufsichtsaufgaben. Diese dem gleichen Minister unterstehenden Dienste nehmen somit gleichzeitig Überwachungsfunktionen als auch die wirtschaftliche und finanzielle Aufsicht wahr.
(29) Gemäß den einschlägigen französischen Bestimmungen ist der für La Poste zuständige Minister eindeutig befugt, im Rahmen seiner wirtschaftlichen und finanziellen Aufsichtsbefugnis in die Belange von La Poste einzugreifen(33). Die französischen Bestimmungen sehen jedoch keine klare institutionelle Trennung der wirtschaftlichen und finanziellen Aufsicht einerseits und der wettbewerblichen Aufsicht andererseits vor, durch die gewährleistet würde, dass beide Befugnisse unabhängig voneinander wahrgenommen werden.
1.4. Die Beschwerde
(30) Am 30. Juni 1998 hat das Syndicat National des Entreprises de Logistiques de Publicité Directe (SNELPD) eine Beschwerde gegen den französischen Staat wegen der Postvorbereitungstätigkeit von La Poste eingereicht. Bei dem SNELPD handelt es sich um einen Berufsverband nach französischem Recht, der gemäß seiner Satzung mit der Wahrnehmung der Interessen der Mitglieder, bei denen es sich um Postvorbereitungsunternehmen handelt, beauftragt ist. Dem SNELPD sind 62 Unternehmen und damit die große Mehrheit der Branche angeschlossen.
(31) Nach Angaben des Beschwerdeführers gewährt La Poste ihren direkten Kunden und ihren eigenen in der Postvorbereitung tätigen Tochtergesellschaften Rabatte, die sie den Postvorbereitungsunternehmen nicht anbietet. Außerdem würde La Poste Konditionen festlegen, die zwar formell unterschiedslos angewendet würden, de facto aber die Konkurrenten von La Poste und ihre Tochtergesellschaften benachteiligen würden. Manche Konditionen wie das Postaufkommen, das für die Inanspruchnahme der günstigeren Tarifkategorien erforderlich sei, würden auf einem Niveau festgesetzt, das kleine Postvorbereitungsunternehmen de facto ausschließt. Leistungsbezogene "Qualitäts"- und "Präsentationsverträge"(34) wären erst bei Erreichen der Schwelle von 3 Mio. Umschlägen zugänglich, was nach Angaben des Beschwerdeführers nichts mit der Kostenstruktur von La Poste zu tun hätte, sondern willkürlich festgelegt worden sei, um die Zahl der in Frage kommenden Postvorbereitungsunternehmen zu begrenzen.
(32) Außerdem würde La Poste bei der Kontrolle der Einlieferungsbedingungen bei ihren Tochtergesellschaften großzügiger verfahren als bei deren Konkurrenten. An sich nicht diskriminierende Normen würden von La Poste in diskriminierender Weise angewandt. In diesem Zusammenhang verweist der Beschwerdeführer auf zahlreiche Beispiele, in denen die Tochtergesellschaften von La Poste die Mengen-, Formats-, Präsentations-, Zeit- und Ortsvorgaben für die Einlieferung oder die Bestimmungen über die Natur der Sendungen nicht eingehalten hätten, dennoch aber in den Genuss der tariflichen Rabatte gekommen seien.
(33) Der Beschwerdeführer sieht in diesen Praktiken den Ausdruck einer Strategie zur Ausschaltung oder zumindest Einschränkung des Wettbewerbs. Er verweist in diesem Zusammenhang auf eine Unterlage von La Poste mit dem Titel "Challenge Dynatop"(35), "die Entwicklungen von Dienstleistungen im Vorfeld das Aufkommen von Konkurrenten vermeiden und den Ausbau unserer Marktanteile sowohl bei frankierbaren Produkten als auch bei strategischen Produkten sogar erweitern sollte". Im Bereich der rechnerunterstützten Publikationserstellung gäbe es beispielsweise eine Studie über die großen, für Rechnung von La Poste arbeitenden Postversandunternehmen, die kurz vor Gründung der Tochtergesellschaft Datapost erstellt worden sei(36). Nach dieser Studie wäre es Anliegen der Post, "eine schnelle und massive Durchdringung des Marktes zu organisieren". Nach Auffassung des Beschwerdeführers beweisen Dokumente dieser Art, dass La Poste im Bereich der Postvorbereitung und der rechnergestützten Publikation sehr wohl ihre eigenen Tochtergesellschaften und ihre eigenen Tätigkeiten zu begünstigen trachtet.
(34) Schließlich führt der Beschwerdeführer aus, dass La Poste wegen ihres Monopols auf dem nachgelagerten Markt die Konditionen in den Verträgen mit ihren Nutzern und Wirtschaftspartnern wie den Postvorbereitungsunternehmen einseitig durchsetzen kann. Damit würde La Poste einseitig die Normen für die Aufmachung der Sendungen und die Modalitäten für die Einlieferung vorbereiteter Sendungen (Behälter, Mindestmengen usw.) vorgeben, die anschließend in Form von "Instruktionen" im Bulletin von La Poste veröffentlicht werden.
(35) Dank des durch das französische Recht geschaffenen wirtschaftlichen Machtungleichgewichts kann La Poste der Beschwerde zufolge ihre Regeln gegenüber ihren Konkurrenten durchsetzen und deren Tätigkeit reglementieren, selbst wenn sie nach innerstaatlichem Recht über solche Reglementierungsbefugnisse nicht verfügt. Aus diesen Gründen habe der französische Staat das Gemeinschaftsrecht in folgenden Punkten verletzt:
1. Artikel 86 in Verbindung mit Artikel 82 EG-Vertrag durch Annahme und Beibehaltung von Vorschriften, die es La Poste (einem öffentlichen Betreiber, dem per Gesetz das Postmonopol übertragen wurde) erlaubt, die Konditionen für den Zugang der Postvorbereitungsunternehmen zu ihrem Netz vorbehaltener Dienste selbst festzulegen, obwohl sie selbst in der Postvorbereitung tätig ist, und durch Verleihung ausschließlicher Rechte an die Post, deren bloße Ausübung den Missbrauch einer beherrschenden Position nach sich ziehen kann;
2. Artikel 86 in Verbindung mit Artikel 10 und Artikel 82 EG-Vertrag aufgrund des Versäumnisses, die von La Poste auf dem Markt der Postvorbereitung tatsächlich praktizierte mißbräuchliche Ausnutzung ihrer beherrschenden Stellung abzustellen.
(36) Der Beschwerdeführer fordert die Kommission auf, die französische Republik anzuweisen,
1. den Zugang der Postvorbereitungsunternehmen zum Netz von La Poste zu Konditionen zu garantieren, die dem Grundsatz der Gleichheit der Wirtschaftsbeteiligten entsprechen und
2. zweitens einer von La Poste unabhängigen Behörde die Befugnis zu übertragen, die Konditionen für den Zugang der Postvorbereitungsunternehmen zum Postnetz zu regeln und diese Regeln anzuwenden und zu kontrollieren, oder anderenfalls dafür Sorge zu tragen, dass La Poste weder mittelbar noch unmittelbar Postvorbereitungsdienstleistungen erbringen kann.
(37) Gleichzeitig hat der Beschwerdeführer am 25. Februar 1998 bei der französischen Wettbewerbsbehörde (Conseil de la concurrence) eine Beschwerde gegen La Poste wegen Verstoßes gegen Artikel 8 der französischen Anordnung Nr. 86-1243 vom 1. Dezember 1986 über die Freiheit der Preise und des Wettbewerbs und gegen Artikel 82 EG-Vertrag eingereicht. In dieser Beschwerde werden La Poste die Quersubventionierung ihrer in der Postvorbereitung tätigen Tochtergesellschaften, die Umorientierung und Abwerbung von Kunden, Paketangebote, marktferne Preispolitik, diskriminatorische Preise und Konditionen, Dumpingpreise und missbräuchliche Ausweitung ihrer beherrschenden Stellung vorgeworfen. Eine Kopie dieser Beschwerde wurde der Beschwerde bei der Europäischen Kommission beigefügt.
(38) Mit Schreiben vom 25. September 1998 hat die Europäische Kommission den französischen Behörden den Wortlaut der von SNELPD erhaltenen Beschwerde übermittelt. Mit Schreiben von 26. Oktober 1998 wurde die Beschwerde auch La Poste zugeleitet.
1.5. Bemerkungen der französischen Regierung und des betroffenen Unternehmens
(39) In ihrer Antwort vom 26. November 1998 verweisen die französischen Behörden einleitend auf den geltenden Rechtsrahmen. Mit Blick auf die Beziehungen zwischen La Poste und der für die Postaufsicht zuständigen Verwaltung ist nach ihrer Auffassung der Grundsatz der strukturellen behördlichen Trennung von Regulierungs- und Betreiberbefugnissen seit dem 1. Januar 1991 gegeben. An jenem Tag wurde La Poste zu einer eigenständigen Einrichtung. Nach Angaben der französischen Behörden wurde La Poste vom französischen Staat keinerlei Regelungsbefugnis übertragen, und der Beschwerdeführer könnte eine solche Übertragung auch nicht aus dem Lastenheft von La Poste ableiten(37). Die französische Post hat nach Meinung der französischen Behörden lediglich Standardverträge ausgearbeitet, denen keinerlei Regulierungseigenschaften zukämen(38).
(40) La Poste bestreitet in ihrer Antwort vom 18. Dezember 1998 vor allem bestimmte in der Beschwerde enthaltene faktische Angaben(39). Außerdem könne sie selbst keinesfalls als Regulierungsbehörde angesehen werden, da ihre Tarife (einschließlich der gewährten Rabatte) der Kontrolle der Aufsichtsbehörde unterliegen, soweit sie unter das Postmonopol fallen(40). Ferner weist La Poste darauf hin, dass der zum Zeitpunkt der Beschwerde in Kraft befindliche Partnerschaftsvertrag zwischen La Poste und den Postvorbereitungsunternehmen für die Verleihung des Qualitätstitels "Qualité de Routeur Premier de Publicité Correspondance Messagerie" ein spezifisches Anerkennungsverfahren vorsehen würde. Diese Qualitätsstufe sei Voraussetzung für den Abschluss eines leistungsbezogenen Vertrags(41). La Poste weist darauf hin, dass sie diese Qualitätsstufe nicht einseitig vergibt, sondern hierfür eine paritätische Kommission aus drei Vertretern der Postvorbereitungsunternehmen und einer unabhängigen Persönlichkeit zuständig sei, und zwar auch gegenüber den Tochtergesellschaften der französischen Post. Außerdem habe SNELPD für seine Beschwerde keine Beweise vorgelegt. Nach ihrer Auffassung verwechselt der Beschwerdeführer die Übertragung des gesetzlichen Monopols an La Poste mit der Übertragung einer Regelungsbefugnis(42), und dem Beschwerdeführer ginge es in Wirklichkeit um das gesetzliche Monopol. Ferner würde der Beschwerdeführer das Innehaben einer beherrschenden Stellung mit ihrem Missbrauch verwechseln, den er nicht nachgewiesen hätte. Ohne direkt auf den von dem Beschwerdeführer hervorgehobenen Interessenskonflikt einzugehen, schließt La Poste ihre Argumentation mit der Bemerkung, dass der bloße Umstand ihres Tätigseins auf dem Postvorbereitungsmarkt nicht an sich bereits den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung darstellen könne(43).
(41) Mit Schreiben vom 27. Oktober 1999 hat die Kommission die französischen Behörden aufgefordert, sich zu einer möglichen Unvereinbarkeit der französischen Rechts- und Verwaltungsvorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht zu äußern. Dabei hat sie ihre Vorbehalte gegenüber dem Fehlen einer wirklich unabhängigen Regulierungsbehörde geltend gemacht, die zur Kontrolle der vertraglichen Beziehungen zwischen La Poste und den Postvorbereitungsunternehmen befugt wäre. Die Nichtexistenz einer solchen Behörde könnte ihrer Auffassung nach die Tätigkeit der Postvorbereitungsunternehmen negativ beeinträchtigen. La Poste könne die Bedingungen für den Zugang zu ihrem Netz frei festlegen, obwohl sei selbst mittelbar oder unmittelbar in der Postvorbereitung tätig sei; ferner sei die mit der Kontrolle von La Poste beauftragte staatliche Behörde nicht von jener getrennt, die für die Postpolitik generell zuständig sei, so dass sich die Frage nach der Neutralität stelle.
(42) In diesem Fristsetzungsschreiben wies die Kommission auch darauf hin, dass sie, falls sich ihre Auslegung als richtig erweisen sollte, eine Entscheidung gemäß Artikel 86 Absatz 3 des Vertrags erlassen könnte. Am 30. November 1999 wurde La Poste eine Kopie des Fristsetzungsschreibens zugeleitet.
(43) Mit Schreiben vom 4. Februar 2000 haben die französischen Behörden ihre Bemerkungen übermittelt. Darin bestreiten sie bestimmte Angaben aus dem vorgenannten Schreiben. Die Interpretation der Kommission im Hinblick auf die Unabhängigkeit der Regulierungsverfahren für La Poste geht über das einschlägige Gemeinschaftsrecht hinaus(44). Mehrere Ausführungen machten die französischen Behörden in ihrem Schreiben zur Rolle des Ministers bei der Überwachung von La Poste und zur Natur der von seinen Dienststellen ausgeübten Aufsicht. Nach ihrer Auffassung greifen die Dienststellen des Ministeriums in keiner Weise in die Alltagsgeschäfte von La Poste oder ihre Geschäftspolitik ein. Die wirtschaftliche und finanzielle Aufsicht beschränkt sich nach Angaben der französischen Behörden "vielmehr auf die Einhaltung der öffentlichen Aufgaben und den sozialen Bereich, u. a. die Einheitlichkeit des Personals". Ferner beschrieben die französischen Behörden in Einzelheiten den Planvertrag und die Rolle des Regierungskommissars im Verwaltungsrat des öffentlichen Betreibers. Nähere Ausführungen machten sie auch zum Verfahren, mit dem die Tarifentscheidungen von La Poste kontrolliert werden, wie sie in ihrem Lastenheft niedergelegt sind. Sie kündigten schließlich Maßnahmen auf der Regulierungsebene an, "um dem Anliegen der Kommission Genüge zu tun", u. a. die Einrichtung eines Universaldienstbeauftragten und eine Intensivierung der Kontrolle der von La Poste geschlossenen Geschäftsverträge.
(44) La Poste wiederum hat mit Schreiben vom 16. Februar 2000 zu dem den Fragen der Kommission zugrunde liegenden Sachverhalt geantwortet und eine unabhängige Studie zu den Beziehungen zwischen La Poste und den Postvorbereitungsunternehmen beigefügt(45). Diese Studie soll insbesondere nachweisen, dass La Poste aus wirtschaftlichen und finanziellen Gründen objektiv kein Interesse daran haben könnte, die Postvorbereitungsunternehmen in Schwierigkeiten zu bringen. Dazu wird die Entwicklung der Beziehungen zwischen La Poste und den Unternehmen der Branche nachgezeichnet und erläutert, dass die scheinbare Verschärfung bestimmter Klauseln in den seit 1999 geschlossenen Verträgen im Verhältnis zu der vorher geltenden Regelung auf den Willen von La Poste zurückzuführen sei, gewisse Schwächen der Regelung von 1995 zu beheben, die die Postvorbereitungsunternehmen zu ihrem Vorteil ausgenutzt hätten.
(45) Am 9. März 2001 hat die Kommission ein neues Schreiben an die französische Republik gerichtet, um sich über die Fortschritte bei den im Februar 2000 angekündigten Maßnahmen zu erkundigen und den französischen Behörden einige vom Beschwerdeführer Ende des Jahres 2000 vorgelegte Fakten zu übermitteln, die insbesondere die wirtschaftliche Schwächung der Postvorbereitungsunternehmen betreffen, die vom Beschwerdeführer als Ergebnis bestimmter von La Poste bei den technischen und den produktbezogenen Verträgen vorgenommenen Veränderungen dargestellt wurde.
(46) Die französischen Behörden haben mit Schreiben vom 17. Juli 2001 geantwortet. Sie bestritten die von der Kommission genannten Fakten. Ferner erläuterten sie die Gründe, aus denen die Anfang 2000 geplanten Maßnahmen nicht zu Ende geführt worden seien, und legten einen Dekretentwurf zur Einrichtung eines Universaldienstbeauftragten vor, mit dem die von der Kommission genannten Schwierigkeiten beseitigt würden. Außerdem teilten sie der Kommission mit, dass der Rat für das Post- und Telekommunikationswesen am 21. Juni 2001 um Stellungnahme zu diesem Entwurf ersucht worden sei. Die französischen Behörden zeigten sich zuversichtlich, dass es zur Einrichtung des Universaldienstbeauftragten kommen wird und dessen Dienststellen noch vor Beginn des Jahres 2002 ihre Arbeit aufnehmen werden.
2. RECHTLICHE WÜRDIGUNG
(47) Nach Artikel 86 Absatz 1 EG-Vertrag dürfen die Mitgliedstaaten in Bezug auf öffentliche Unternehmen sowie auf Unternehmen, denen sie besondere oder ausschließliche Rechte gewähren, keine dem Vertrag und speziell den Wettbewerbsregeln widersprechende Maßnahmen treffen oder beibehalten. Den Mitgliedstaaten ist es damit untersagt, öffentliche Unternehmen und Unternehmen, denen sie besondere oder ausschließliche Rechte gewähren, durch Rechtsetzungsakte oder Verwaltungsmaßnahmen in eine Situation zu versetzen, in die sich diese Unternehmen durch selbständige Verhaltensweisen nicht ohne Verstoß gegen Artikel 82 versetzen könnten(46). Stellt die Kommission fest, dass Maßnahmen unter Verstoß gegen Artikel 86 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 82 EG-Vertrag getroffen oder beibehalten wurden, darf sie gemäß Artikel 86 Absatz 3 des Vertrags geeignete Entscheidungen an die Mitgliedstaaten richten.
2.1. Das beteiligte Unternehmen
(48) La Poste ist ein öffentliches Unternehmen im Sinne von Artikel 86 Absatz 1 EG-Vertrag, dem zusätzlich für bestimmte Postdienste ein gesetzliches Monopol eingeräumt wurde ("postalischer Grundversorgungsdienst im Sinne von Artikel L.2 Absatz 2 des französischen Post- und Telekommunikationsgesetzes").
(49) Die französische Post ist nach den Gesetz Nr. 90-568 vom 9. Juli 1990(47) ("Gesetz von 1990") ein öffentliches Wirtschaftsunternehmen. Vom Gesetzgeber wurde ihr der Status eines "exploitant autonome de droit public" (etwa: öffentlich-rechtliche Betreibergesellschaft) verliehen, der eine eigene Rechtsform darstellt. Es handelt sich hierbei um eine voll rechtsfähige juristische Person, die jedoch der Aufsicht des Ministers für Post und Telekommunikation unterliegt(48). La Poste soll die Versorgung der Öffentlichkeit mit Inlands- und Auslandsbriefpostdiensten sicherstellen. Ihr gesamtes Kapital setzt sich aus Vermögenswerten der früheren Post- und Fernmeldeverwaltung zusammen, die auf sie übertragen wurden.
(50) Die allgemeine Unternehmensstrategie von La Poste wird, so schreibt es das Gesetz vor, von ihrem Verwaltungsrat im Rahmen der von der Regierung vorgegebenen Leitlinien konzipiert und umgesetzt(49). Der Direktor des Verwaltungsrates von La Poste und die Mehrheit der Verwaltungsratsmitglieder werden per Dekret ernannt. Den Standpunkt der Regierung im Verwaltungsrat vertritt ein Regierungsbeamter mit beratender Stimme, der zudem seine Einberufung veranlassen kann. Das Unternehmen La Poste ist somit ein öffentliches Unternehmen im Sinne von Artikel 86 Absatz 1 EG-Vertrag.
(51) Darüber hinaus muss La Poste bei bestimmten Handlungen die offizielle Genehmigung oder Zustimmung des Postministers und des Wirtschaftsministers einholen: Dies gilt insbesondere für die Festsetzung der Tarife für die Monopoldienste, die Gründung von Tochtergesellschaften oder den Erwerb von Beteiligungen an anderen Unternehmen ab einer bestimmten Größenordnung.
(52) Zu den Aufgaben von La Poste gehört ferner die Erbringung von Inlands- und Auslandsbriefpostdiensten von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse. Hier verfügt sie gemäß Artikel L.2 Absatz 2 des französischen Post- und Telekommunikationsgesetzes über ein Monopol. Dieses Monopol erstreckt sich jedoch nicht auf die Postvorbereitungsdienste. Artikel L.2 Absatz 2 des französischen Post- und Telekommunikationsgesetzes behält La Poste die Beförderung von Brief-, Paket- und Dokumentensendungen bis zu einem Gewicht von 350 g vor und gewährt ihr damit ausschließliche Rechte im Sinne von Artikel 86 Absatz 1 EG-Vertrag.
2.2. Die hier in Frage stehenden staatlichen Maßnahmen
(53) Die anwendbaren Rechtsvorschriften wurden weiter oben ausführlich erläutert. Die vorliegende Entscheidung betrifft Artikel 25 des Gesetzes von 1990 sowie die Artikel 22, 23 und 33 des Lastenheftes von La Poste, die den Ermessensspielraum von La Poste bei der Festlegung der Bedingungen für den Zugang zu ihrem Postnetz sowie die Beziehungen zwischen ihr und den Nutzern des Netzes regeln und außerdem Art und Grenzen der staatlichen Kontrolle der Gebührenpolitik von La Poste festlegen. Im Blickpunkt stehen außerdem die Artikel 4 und 6 des Dekrets Nr. 93-1272 in der geänderten Fassung sowie Artikel 4 des Erlasses vom 2. November 1998, die die Verteilung der Zuständigkeiten für die allgemeine Regelung, die Kontrolle und die Beaufsichtigung des Wirtschafts- und Finanzgebarens des Postdienstes innerhalb des Ministeriums für Wirtschaft, Finanzen und Industrie beschreiben.
2.3. Die relevanten Märkte
2.3.1. Postvorbereitung bzw. vorgeschaltete Dienstleistungen
(54) Die hier in Frage stehenden staatlichen Maßnahmen betreffen Leistungen im Bereich der Vorbereitung von vom französischen Hoheitsgebiet abgehenden Postsendungen. Die unter Punkt 1.2 beschriebenen Dienste sind den von La Poste im Rahmen ihres gesetzlichen Monopols erbrachten Dienstleistungen vorgeschaltet. Hierunter fallen sämtliche Postbearbeitungsleistungen, die zwischen der Festlegung einer Botschaft durch den Absender und der Übernahme der Postsendung durch La Poste im Rahmen des reservierten Bereichs angesiedelt sind.
(55) Genau genommen handelt es sich um eine Reihe von Bearbeitungsvorgängen, die im Vorfeld der Abholung erfolgen, d. h. die der Phase vorausgehen, in der die Briefsendung in einen zum reservierten Bereich gehörenden Postbearbeitungsabschnitt eintritt(50). Wenn Postvorbereiter das Einsammeln und Sortieren der Postsendungen übernehmen, bevor diese an einem Zugangspunkt in das öffentliche Postnetz eingespeist werden, wird damit nicht in den La Poste vorbehaltenen Bereich eingegriffen.
(56) Der Einfachheit halber können diese Dienstleistungen auch als vorgeschaltete Dienstleistungen bezeichnet werden.
2.3.2. Der La Poste vorbehaltene Bereich der postalischen Grundversorgung oder der "nachgeschalteten" Leistungen
(57) La Poste hat gemäß Artikel L.2 Absatz 2 des Post- und Telekommunikationsgesetzes das Postmonopol inne(51). Dieses Monopol umfasst "Inlandsbriefsendungen und grenzüberschreitende Briefsendungen unabhängig davon, ob es sich um Eilsendungen oder gewöhnliche Sendungen handelt, einschließlich Direktwerbung, mit einem Gewicht von weniger als 350 Gramm und zu einem Preis unter dem Fünffachen des öffentlichen Tarifs für die schnellstmögliche Beförderung von Standardbriefsendungen der ersten Gewichtsklasse sowie Einschreibsendungen, soweit die Versendung per Einschreiben gesetzlich vorgeschrieben ist."
(58) Das Monopol erstreckt sich nicht auf die Vorbereitung der Post im Vorfeld ihrer eigentlichen Beförderung und Zustellung, d. h. das Verpacken, Einsammeln und Sortieren der Post, bevor sie an La Poste übergeben wird. Diese vorgeschalteten Leistungen können daher auch von anderen Firmen und nicht nur von La Poste erbracht werden, die hierzu jedoch fast immer(52) auf den Zugang zu den einschlägigen Diensten des Postmonopols angewiesen sind, damit die von ihnen vorbereiteten Sendungen befördert und zugestellt und die von den Absendern verlangten Leistungen auch erbracht werden können.
(59) Die postalische Grundversorgung, für die La Poste das Monopol besitzt, stellt im vorliegenden Fall somit einen Markt dar, der den zuvor beschriebenen Tätigkeiten nachgeschaltet und mit ihnen verbunden ist.
2.4. Marktbeherrschende Stellung
(60) Nach der ständigen Rechtsprechung ist ein Unternehmen, das auf einem wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes über ein gesetzliches Monopol verfügt, als Inhaber einer beherrschenden Stellung im Sinne von Artikel 82 EG-Vertrag anzusehen(53). Das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats kann nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes einen wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes darstellen(54).
(61) Hieraus folgt, dass La Poste aufgrund ihres gesetzlichen Monopols bei den oben beschriebenen Leistungen der postalischen Grundversorgung eine beherrschende Stellung im Sinne von Artikel 82 EG-Vertrag innehat(55).
2.5. Verstöße gegen die Wettbewerbsregeln
2.5.1. Interessenkonflikt im Hinblick auf La Poste
(62) Artikel 86 Absatz 1 EG-Vertrag schreibt vor, dass die Mitgliedstaaten in Bezug auf Unternehmen, denen sie besondere oder ausschließliche Rechte gewähren, keine diesem Vertrag und insbesondere dessen Artikeln 12 und 82 bis 89 widersprechenden Maßnahmen treffen oder beibehalten dürfen.
(63) Laut Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften führt eine Maßnahme, durch die ein Mitgliedstaat einem auf dem Markt tätigen Unternehmen das Recht einräumt, Regeln festzusetzen, nach denen sich seine Konkurrenten richten müssen, zu einer Wettbewerbsverfälschung und zur Verletzung des Grundsatzes der Chancengleichheit zwischen den verschiedenen Wirtschaftsteilnehmern(56). Die wirtschaftliche Macht, die dem Inhaber eines ausschließlichen Rechts gegenüber anderen auf vorgeschalteten Märkten tätigen Unternehmen eingeräumt wird, führt zu einem Interessenkonflikt. La Poste wird dazu verleitet, auf dem vorgeschalteten Markt direkt oder indirekt ihre eigenen Tochtergesellschaften zu Lasten ihrer Wettbewerber zu begünstigen, was einen Missbrauch im Sinne von Artikel 82 darstellt.
(64) In seinem Urteil vom 13. Dezember 1991 in der Rechtssache C-18/88 (GB-INNO BM)(57) kam der Gerichtshof zu dem Schluss, dass der Interessenkonflikt schon für sich genommen einen Missbrauch darstellt. In besagter Rechtssache musste sich der Gerichtshof zu einer Regelung äußern, die dem beherrschenden Fernsprechunternehmen, das selbst auch Fernsprechgeräte verkaufte, die Befugnis zur Entscheidung über die Zulassung von Fernsprechgeräten seiner Wettbewerber einräumte. Er stellte dabei fest, dass "ein System nicht verfälschten Wettbewerbs, wie es der Vertrag vorsieht, nur gewährleistet werden [kann], wenn die Chancengleichheit der einzelnen Wirtschaftsteilnehmer sichergestellt ist. Wird einem Unternehmen, das Endgeräte vertreibt, die Aufgabe übertragen, die Spezifikationen, denen die Endgeräte entsprechen müssen, festzuschreiben, deren Anwendung zu kontrollieren und diese Apparate zuzulassen, so läuft dies darauf hinaus, ihnen die Befugnis zu übertragen, nach Belieben zu bestimmen, welche Endgeräte an das öffentliche Netz angeschlossen werden können, und ihnen damit einen eindeutigen Vorteil gegenüber seinen Wettbewerbern zu verschaffen (...)(58)".
(65) Der Argumentation der RTT hielt der Gerichtshof außerdem entgegen(59), dass die fragliche Regelung nicht damit gerechtfertigt werden könne, dass es bisher zu keinen Missbrauchshandlungen gekommen ist.
(66) Die Begründung des Gerichtshofes in der Rechtssache GB-INNO-BM ist auf den vorliegenden Fall übertragbar. La Poste hält das Monopol für die Beförderung von Brief- und Paketpost bis zu einem Gewicht von 350 g. Postvorbereiter können somit im Bereich dieser reservierten Dienste La Poste als Partner nicht umgehen. La Poste kann daher den Postvorbereitern ihre Vertragsbedingungen aufzwingen, d. h. sie kann die Tarife und technischen Normen einseitig festsetzen, auch wenn bisweilen offenbar eine Abstimmung mit den betroffenen Parteien erfolgt. Insbesondere in ihrem Bulletin Officiel de la Poste veröffentlicht La Poste immer wieder technische Vorschriften, deren Einhaltung Voraussetzung für die Einräumung von Sondertarifen ist.
(67) La Poste hat darauf hingewiesen(60), dass die Verleihung des Labels "Qualité de Routeur Premier de Publicité Correspondance Messagerie", das seit 1994 die Voraussetzung für den Abschluss leistungsbezogener Verträge mit La Poste bilde, auf paritätischer Basis erfolge, um zu zeigen, dass sie die Bedingungen für den Zugang zu ihrem Netz nicht willkürlich festlegen kann. Die Kommission stellt fest, dass dieses Zuerkennungsverfahren jedoch ohne Bedeutung für den hier bestehenden Interessenkonflikt ist. Der Missbrauch, um den es hier geht, besteht nämlich nicht in einer wie auch immer gearteten Verweigerung des Zugangs zum Postnetz, sondern darin, dass den Postvorbereitern die finanziellen und technischen Bedingungen für den Zugang diktiert werden(61).
(68) Die französischen Behörden machen ihrerseits geltend, dass La Poste der Kontrolle durch den Staat unterliege, der ihrer Vertrags- und Tarifierungsfreiheit Grenzen setzen würde. Was die Kontrolle der vom Inhaber des Postmonopols festgelegten tariflichen und technischen Vertragsmodalitäten angeht, erklärten sie u. a., dass bestimmte Tarifentscheidungen von La Poste vom Minister geprüft und anschließend genehmigt werden müssten.
(69) Die Kommission stellt jedoch fest, dass in der Praxis von einer lückenlosen Ex-ante- oder Ex-post-Kontrolle der La Poste eingeräumten Vertragsfreiheit durch den Minister in der Praxis kaum die Rede sein kann. Die Interventionsmöglichkeiten des Ministers bei den Leistungen und Tarifen, um die es in der vorliegenden Entscheidung geht, sind de facto begrenzt und die Kontrollen werden nicht immer mit der gleichen Intensität durchgeführt. Bei näherer Betrachtung der hier zur Prüfung anstehenden Vorschriften und der Erläuterungen der französischen Behörden hierzu(62) müssen in Bezug auf die Verträge und Tarife, die für Postvorbereiter von Belang sind, drei verschiedene Sachverhalte unterschieden werden, je nachdem, ob sie als Nutzer des Netzes von La Poste oder als ihre Zulieferer verstanden werden. Zunächst gibt es die Tarife der so genannten produktbezogenen Verträge (contrats produits), die vom Minister offiziell genehmigt werden müssen, sofern es um Leistungen geht, die unter das Postmonopol fallen, wie z. B. die unter der Bezeichnung "Postimpact" angebotenen Leistungen(63). Eine zweite Kategorie von Verträgen, bei denen die Postvorbereiter als Zulieferer gesehen werden, wozu insbesondere die so genannten leistungsbezogenen Verträge (contrats techniques) gehören, bleibt hingegen jeglicher Kontrolle durch den Minister entzogen, da sie nicht unter das Postmonopol fallende Leistungen betrifft. Die technischen Normen und Bedingungen schließlich, d. h. alle nicht preisbezogenen Bestandteile der von La Poste angebotenen Verträge, die die Rahmenbedingungen für den Betrieb einer Postvorbereitungsfirma mindestens ebenso stark beeinflussen, unterliegen ebenfalls keiner Kontrolle, gleich, ob die fraglichen Leistungen in den Monopolbereich von La Poste hineinspielen oder nicht(64).
(70) Nach Auffassung der Kommission befindet sich ein Unternehmen, dem der französische Staat die ausschließliche Befugnis zur Erbringung der reservierten Postdienste überträgt und gleichzeitig bei der Festsetzung der technischen Bedingungen und Tarife für Geschäftspartner, die in Bezug auf in den Monopolbereich fallende Leistungen von ihm abhängig sind, freie Hand lässt, ohne diese vertraglichen Beziehungen einer umfassenden Kontrolle zu unterziehen, in einem Interessenkonflikt, weil es für seine auf vorgeschalteten Märkten tätigen Konkurrenten zum allein möglichen Geschäftspartner wird. Aufgrund der vom Gesetzgeber geschaffenen unausgewogenen wirtschaftlichen Machtverhältnisse kann La Poste de facto ihren Wettbewerbern Vorschriften aufzwingen und damit deren Tätigkeit reglementieren, auch ohne nach innerstaatlichem Recht hierzu befugt zu sein(65). Nun ist La Poste zudem unmittelbar und mittelbar über Tochtergesellschaften im Bereich der Postvorbereitung tätig. Diese Präsenz auf dem Postvorbereitungsmarkt führt daher bei La Poste zu einem Interessenkonflikt, da das Unternehmen durch diese Anhäufung von Tätigkeitsfeldern dazu verleitet wird, direkt oder indirekt seine eigenen Tochtergesellschaften zu begünstigen und dadurch seine beherrschende Stellung zu missbrauchen.
(71) In ihrer Antwort auf das Fristsetzungsschreiben der Kommission haben die französischen Behörden die Analyse der Kommission, wonach es innerhalb von La Poste zu einem Interessenkonflikt kommt, nicht bestritten, sondern im Gegenteil Maßnahmen angekündigt, mit denen die diesbezüglichen Bedenken der Kommission ausgeräumt werden sollen.
(72) So haben sie der Kommission mit Schreiben vom 17. Juli 2001 zu Informationszwecken den Entwurf eines Dekrets(66) über die Einsetzung eines Universaldienstbeauftragten für das Postwesen (nachstehend kurz "Universaldienstbeauftragter") übermittelt, dessen schnelle Amtseinführung sie versprechen. Obwohl der Entwurf zum Zeitpunkt dieser Entscheidung noch nicht auf der Tagesordnung der zur Verabschiedung anstehenden Vorlagen steht, bedürfen die von den französischen Behörden ins Auge gefassten Lösungen einer näheren Prüfung.
(73) Nach Meinung der französischen Behörden hätte die Einsetzung des Universaldienstbeauftragten eine verstärkte Kontrolle von La Poste in dem hier zur Prüfung anstehenden Bereich zur Folge. Das Dekret sehe ausdrücklich die Möglichkeit einer Einschaltung des Universaldienstbeauftragten beim Entwurf, der Änderung und der Anwendung der Standardverträge zwischen La Poste und den Vertretungsorganen bestimmter Berufszweige auf Antrag einer der Parteien oder des Ministers vor. Der Universaldienstbeauftragte äußere sich nicht nur zu rein tariflichen Fragen, sondern auch zur Angemessenheit und Verhältnismäßigkeit der in den Verträgen gemachten technischen Auflagen sowie ganz allgemein zu den Pflichten der Vertragspartner. Zum Abschluss des kontradiktorischen Verfahrens richte der Universaldienstbeauftragte eine begründete Stellungnahme an den Minister und die beteiligten Parteien, die er auch veröffentlichen könne.
(74) Durch das Dekret würde die derzeitige Rechtslage, die für den vorliegenden Fall bestimmend ist, in mehrfacher Hinsicht verbessert. Zunächst würde damit eine Instanz geschaffen, bei der die Postvorbereiter gegen die technischen Auflagen und Preiskonditionen von La Poste Beschwerde einlegen können. Sodann könnte dieser Beschwerdeweg auch nach dem Inkrafttreten derartiger Verträge eingeschlagen werden, d. h. im Gegensatz zu den derzeitigen Bestimmungen, bei denen sich die Interventionsmöglichkeiten einer öffentlichen Stelle in die Beziehungen zwischen La Poste und den Postvorbereitern auf eine Genehmigung ex-ante beschränken, wäre jetzt auch eine Ex-post-Überprüfung der Verträge und ihrer Anwendung möglich. Drittens schließlich würde die Überwachung von La Poste ausdrücklich auch auf die nicht preisbezogenen Vertragsbestandteile ausgedehnt.
(75) Die Kommission ist jedoch der Meinung, dass der ihr vorliegende Entwurf über die Einsetzung eines Universaldienstbeauftragten für das Postwesen die zuvor geäußerten Bedenken nur teilweise ausräumt. Das Tätigwerden des Universaldienstbeauftragten hat für die Antrag stellende Partei nur dann einen Wert, wenn die darauf folgende Entscheidung von einer dritten, von den Parteien unabhängigen Instanz getroffen wird. In dem Entwurf wird jedoch keiner von La Poste unabhängigen Stelle eine Entscheidungs- oder Weisungsbefugnis zuerkannt, die über die begrenzen Möglichkeiten(67) hinausgeht, die das Gesetz der staatlichen Kontrollinstanz derzeit einräumt. Betrachtet man die geltenden Rechtsvorschriften und den Gesetzesentwurf zum Universaldienstbeauftragten für das Postwesen im Zusammenhang, lassen sich drei verschiedene Varianten ausmachen, die über die Effizienz des den Geschäftspartnern von La Poste eingeräumten Anrufungsrechts und das Ausmaß der Kontrollen entscheiden:
1. Die Anrufung des Universaldienstbeauftragten erfolgt ex-ante noch vor der Genehmigung durch den Minister und bezieht sich auf Leistungen, die in den Monopolbereich von La Poste fallen(68).
2. Die Anrufung des Universaldienstbeauftragten erfolgt, bevor der fragliche Vertrag in Kraft tritt, betrifft jedoch Leistungen, die nicht in den Monopolbereich von La Poste fallen(69).
3. Die Anrufung des Universaldienstbeauftragten erfolgt ex-post, d. h. nach Inkrafttreten des fraglichen Vertrags, und betrifft entweder Leistungen, für die La Poste das Monopol besitzt, oder auch Leistungen, die nicht zum reservierten Bereich von La Poste gehören(70).
Im ersten Fall, in dem die Tarife und Verträge der Genehmigung durch den Minister bedürfen, würde der Universaldienstbeauftragte einen Fortschritt gegenüber der bisherigen Situation bedeuten, weil die Beschwerde einer Partei am Ende des Verfahrens in jedem Fall mit einer Entscheidung einhergehen würde. Bei der zweiten und dritten Variante dagegen hätten die Postvorbereiter zwar die Möglichkeit, sich an den Universaldienstbeauftragten zu wenden, doch wäre das Verfahren mit der Abfassung einer Stellungnahme durch Letzteren erst einmal beendet, da keine staatliche Stelle dazu ermächtigt ist, in einem Streitfall zwischen La Poste und Postvorbereitern zu entscheiden, der Leistungen betrifft, für deren Erbringung La Poste kein ausschließliches Recht besitzt, oder der nach der Genehmigung eingetreten ist(71). Bei einem Streit zwischen La Poste und den Postvorbereitern über die Abfassung oder Änderung der leistungsbezogenen Verträge(72) gibt es trotz Einschaltung des Universaldienstbeauftragten somit keine Garantie dafür, dass das Verfahren erfolgreich zum Abschluss gebracht wird und eine andere Instanz als La Poste die endgültige Entscheidung trifft(73).
(76) Angesichts der in den vorstehenden Absätzen beschriebenen Lücken in dem Gesetzesvorhaben der französischen Behörden wäre daher die Gefahr eines Interessenkonflikts beim öffentlichen Betreiber auf diese Weise nicht gebannt.
2.5.2. Fehlende Neutralität bei der Beaufsichtigung von La Poste durch den zuständigen Minister
(77) Eine Regelung, die keine unabhängige Kontrollinstanz vorsieht, bei der eine ausreichende Neutralität in Bezug auf ein öffentliches Unternehmen gewährleistet ist, das sich in einem Interessenkonflikt befindet, verstößt gegen die Bestimmungen von Artikel 86 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 82 EG-Vertrag. Genauer gesagt führt das Fehlen einer Instanz, das diese Gewähr bietet, zu Verstößen gegen Artikel 82 EG-Vertrag, wenn der Staat das Verhalten des mit einem ausschließlichen Recht ausgestatteten traditionellen Betreibers auf vorgeschalteten Märkten, auf die sich das ausschließliche Recht nicht bezieht und auf denen der Nutznießer des ausschließlichen Recht selbst tätig ist, nicht wirksam kontrolliert.
(78) Wenn ein öffentliches Unternehmen Gefahr läuft, in einen Interessenkonflikt zu geraten, obliegt es dem Staat, für eine wirksame Kontrolle zu sorgen, die gewährleistet, dass die Chancengleichheit zwischen den Wirtschaftsteilnehmern wiederhergestellt wird. Zu diesem Schluss kommt auch der Gerichtshof in seinem Urteil in der Rechtssache GB-INNO-BM: "... verlangen es die Aufrechterhaltung eines wirksamen Wettbewerbs und die Gewährleistung von Transparenz, dass die Festschreibung der technischen Spezifikationen, die Kontrolle ihrer Anwendung und die Zulassung von einer Stelle vorgenommen werden, die von den öffentlichen oder privaten Unternehmen, die [im Wettbewerb zueinander] Waren oder Dienstleistungen anbieten, unabhängig ist(74)".
(79) Die Kommission hat bekräftigt, dass dieser Grundsatz auch für den Postsektor gilt. Die Mitgliedstaaten müssten die Beaufsichtigung der Postbetreiber einer Instanz übertragen, die von dem öffentlichen oder mit ausschließlichen oder Sonderrechten ausgestatteten Betreiber und allen mit ihm verbundenen Einrichtungen unabhängig ist. Die Kommission hat vor allem darauf hingewiesen, dass die Mitgliedstaaten diese Kontrollfunktion nicht dem Postbetreiber selbst "oder mit diesen Betreibern (in rechtlicher, administrativer oder organisatorischer Hinsicht) verbundenen Organisationen(75)" übertragen können.
(80) In ihrem Schreiben vom 27. Oktober 1999 hatte die Kommission darauf hingewiesen, dass sowohl die Kontrolle als auch, da es sich um ein öffentliches Unternehmen handelt, die Festlegung der Unternehmensstrategie von La Poste in den Händen ein und desselben Ministeriums liegt, was auf das Bestehen eines Interessenkonflikts schließen lässt(76).
(81) In ihrer Antwort vom 7. Februar 2000 haben die französischen Behörden genauer erläutert, in welchem Verhältnis der Minister zu La Poste steht und was genau die Funktion der Beaufsichtigung und Kontrolle der Gebührenpolitik von La Poste beinhaltet. Danach erfordern die Aufsichtsfunktion und der zwischen dem Staat und La Poste geschlossene Vertrag (contrat de plan) die Formulierung allgemeiner Zielsetzungen, nach denen sich der öffentliche Betreiber richten muss, die aber nicht so weit gehen, dass sich der Minister in die Unternehmenspolitik von La Poste einmischt oder in irgendeiner Weise gegenüber dem Berufszweig der Postvorbereiter Stellung bezieht. Am Schluss gelangen die französischen Behörden zu der Feststellung, dass die Vorschriften eine angemessene Trennung zwischen der Reglementierung und der Durchführung des Postbetriebs gewährleisten. Der Minister und seine Dienststellen seien, so die französischen Behörden, rechtlich, administrativ und organisatorisch von La Poste unabhängig.
(82) Die Kommission nimmt diese Ausführungen zur Kenntnis, kann sich ihnen aber nur teilweise anschließen. Inwieweit die von den französischen Behörden geltend gemachte Unabhängigkeit in der Praxis tatsächlich gegeben ist, spielt insofern keine Rolle, als die derzeitigen Vorschriften eine zweifelsfreie Neutralität bei der Kontrolle der Beziehungen des öffentlichen Betreibers zu den Postvorbereitern nicht gewährleisten. Die französischen Behörden weisen sogar selbst darauf hin, dass die Direktion Haushalt und das Schatzamt bei der Festlegung der Zielvorgaben für La Poste aktiv mitwirken(77). Dieselbe staatliche Stelle, die für die Beaufsichtigung von La Poste zuständig ist, sorgt gleichzeitig auch dafür, dass das Unternehmen rentabel arbeitet und finanziell gesund ist. Die Tatsache, dass diese Zuständigkeiten auf verschiedene Direktionen einer demselben Minister unterstellten Administration verteilt sind, reicht als Beleg für die Unabhängigkeit der Kontrolle nicht aus. Selbst innerhalb der Direktion DiGITIP wurde der für den Postsektor zuständigen Stelle sowohl eine Regelungsfunktion als auch eine Aufsichtsfunktion in Bezug auf die wirtschaftliche und finanzielle Tätigkeit von La Poste übertragen(78). Es ist daher davon auszugehen, dass sich der Minister bei der Kontrolle von La Poste, vor allem bei der Kontrolle ihrer Verträge und Tarife, auch von finanziellen Überlegungen aus der Sicht des Staates leiten lässt und es ihm daher an der erforderlichen Unparteilichkeit bei der Kontrolle der Beziehungen zwischen La Poste und den Benutzern ihres Netzes bzw. ihren Vertragspartnern fehlt. Nach dem jetzigen Stand der französischen Gesetzgebung kann der Minister daher sicherlich nicht als eine Instanz angesehen werden, die eine ausreichende Gewähr dafür bietet, dass das für eine wirksame Kontrolle von La Poste nötige Unabhängigkeitskriterium in hinreichender Weise erfuellt ist.
(83) Die Kommission stellt fest, dass die Trennung zwischen Aufsichtsfunktion, was das Wirtschafts- und Finanzgebaren von La Poste betrifft, und Regulierungsfunktion, wie von den französischen Behörden beschrieben, nach der jetzigen Gesetzeslage nicht die Gewähr für eine hinreichende Neutralität und Unabhängigkeit bei der Überwachung der Beziehungen zwischen La Poste und den Postvorbereitungsunternehmen bietet. Der Staat ist, da er sich selbst in einem Interessenkonflikt befindet, unter diesen Umständen nicht in der Lage, La Poste wirksam, sprich so zu kontrollieren, dass der zuvor festgestellte Interessenkonflikt in Bezug auf den öffentlichen Postbetreiber aufgehoben wird.
(84) In ihrem Schreiben vom 17. Juli 2001 erklären die französischen Behörden, dass durch die Einsetzung eines Universaldienstbeauftragten an der Seite des Ministers das Problem der unparteilichen Kontrolle demnächst gelöst sein werde. Die Unabhängigkeit des Universaldienstbeauftragten für das Postwesen werde in dem Dekret auf mehrfache Weise gewährleistet. So werde der Universaldienstbeauftragte per Verordnung auf Vorschlag des Ministers anhand einer vom Vorsitzenden der obersten Kommission für das öffentliche Post- und Telekommunikationswesen vorgeschlagenen Liste von drei Kandidaten für eine einmalige Amtszeit von fünf Jahren ernannt, verfüge über eigene Haushaltsmittel und sei auch nicht dem Postminister unterstellt. Er habe zwar nur beratende Funktion, da die Entscheidungskompetenz (vor allem was die Genehmigungen betrifft) nach wie vor beim Minister läge, doch sei es für den Minister schwierig, ohne Grund von der begründeten und zudem öffentlich gemachten Empfehlung des Universaldienstbeauftragten abzuweichen.
(85) Die Kommission nimmt den Entwurf zur Kenntnis, in dem durch die Schaffung des Amtes des Universaldienstbeauftragten, der über bestimmte Untersuchungsbefugnisse und eigene Haushaltsmittel verfügt und dessen Unabhängigkeit in dem Dekret mehrfach gesichert ist, das Bemühen deutlich wird, gewisse Voraussetzungen für eine neutrale, transparente und wirksame Kontrolle durch die Aufsichtsbehörde in dem hier zur Prüfung anstehenden Bereich zu schaffen. Der Möglichkeit, begründete Stellungnahmen zu veröffentlichen, kann bei der Lösung von Streitfällen und Problemen der Art, wie sie von dem Beschwerdeführer in der vorliegenden Sache vorgetragen wurden, besondere Bedeutung zukommen. Zumindest in dem speziellen Fall, um den es bei der Beschwerde geht, scheint dies eine echte Möglichkeit zu sein, um der Situation der Befangenheit entgegenzuwirken, von der eine Ermessensentscheidung des Ministers getragen sein könnte.
(86) Um den Interessenkonflikt innerhalb der für die Beaufsichtigung und Regulierung des Postsektors zuständigen staatlichen Behörde aufzuheben, müsste der Universaldienstbeauftragte jedoch gegenüber dem öffentlichen Postbetreiber völlig unabhängig sein. Die Kommission stellt jedoch diesbezüglich fest, dass das Dekret in seiner jetzigen Form keine ausreichende Distanz zwischen dem Universaldienstbeauftragten und seinen Mitarbeitern auf der einen und dem öffentlichen Postbetreiber auf der anderen Seite schafft(79). Die Einsetzung eines Universaldienstbeauftragten könnte sich somit trotz der Befugnisse, die er erhalten soll, als unzureichende Maßnahme erweisen, um eine hinreichende Unabhängigkeit der Kontrollbehörde sicherzustellen.
2.5.3. Mögliche Auswirkungen des Interessenkonflikts auf das Verhalten von La Poste
(87) Der Interessenkonflikt stellt per se schon einen Missbrauch dar. Um einen Verstoß gegen die Wettbewerbsregeln festzustellen, muss das fragliche Unternehmen in der Praxis noch keinen Missbrauch begangen haben. Es genügt, dass die bestehenden Rechtsvorschriften das Unternehmen in eine Situation versetzen, die es zu einem Missbrauch verleiten, sobald sich das Unternehmen hiervon einen Vorteil verspricht. Deshalb muss allein schon die Begründung und Aufrechterhaltung des zuvor beschriebenen doppelten Interessenkonflikts trotz Fehlens eines offensichtlichen Missbrauchs als Verstoß gegen Artikel 86 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 82 EG-Vertrag gewertet werden(80).
(88) Dennoch macht es Sinn, ausführlicher zu erörtern, auf welche Weise La Poste aufgrund des beschriebenen zweifachen Interessenkonflikts gegen Artikel 82 EG-Vertrag verstoßen könnte bzw. versucht sein könnte zu verstoßen.
(89) Zunächst hat La Poste die Möglichkeit, seinen Partnern im Bereich der Postvorbereitung technische und finanzielle Bedingungen zu diktieren, die über das hinausgehen, was der Markt verlangt. La Poste könnte Tarife und technische Bedingungen festlegen, die, obwohl sie unterschiedslos für alle gelten, de facto die Wettbewerber von La Poste und ihren Tochtergesellschaften benachteiligen. So ist z. B. nicht erwiesen, dass die von La Poste verlangten Mindestmengen für den Abschluss bestimmter Arten von leistungsbezogenen Verträgen oder auch die Postvorbereitern für das Fertigmachen und Sortieren der Sendungen gewährte Vergütung "pro Tausend" auf unverrückbaren wirtschaftlichen und technischen Daten beruhen (eingesparte Bearbeitungskosten bei La Poste, Größenvorteile, erzielter Mehrwert usw.). Vielmehr besteht die Gefahr, dass La Poste ihre Stellung als nicht zu umgehender Partner ausnutzt, um bei den Vertragsverhandlungen die eigenen Vorstellungen durchzusetzen. So könnten die von La Poste festgesetzten Bedingungen, obwohl nach außen hin nicht diskriminierend, Konkurrenzunternehmen aus dem Bereich der Postvorbereitung insgesamt oder auf bestimmten Teilmärkten durchaus in eine schwierige Situation bringen.
(90) An den von La Poste im Juli 1999 zum Teil neu festgelegten Tarifen und technischen Bedingungen zeigt sich der Handlungsspielraum, über den der öffentliche Betreiber verfügt, und die daraus resultierenden möglichen Folgen für die Postvorbereiter. Auf die Angemessenheit und Berechtigung der von La Poste festgesetzten Schwellenwerte muss an dieser Stelle nicht weiter eingegangen werden; es reicht die Feststellung, dass die plötzliche deutliche Anhebung(81) der von den Postvorbereitern jährlich abzuliefernden Mengen, um einen contrat de préparation(82) zu erhalten, die Zahl der Postvorbereiter, die in den Genuss dieses Vertragstyps kommen, um die Hälfte reduziert hat(83). Für die außen vor gebliebenen Unternehmen bedeutet dies eine dramatische Veränderung ihrer Situation. Für die betreffenden Tochtergesellschaften von La Poste blieb die Anhebung jedoch ohne weitere Folgen, da sie angesichts ihrer Größe und ihres Sendungsaufkommens in jedem Fall über der kritischen Menge lagen.
(91) Bei der so genannten Vergütung "pro Tausend", die Postvorbereiter für bestimmte Formen der Postvorbereitung und des Sortierens erhalten, hat La Poste im Juli 1999 ebenfalls die Vertragsbedingungen geändert und dadurch 16 % weniger an die Postvorbereiter gezahlt. Auf der anderen Seiten erhielten die Postvorbereiter Ende des Jahres eine Sonderprämie, durch die die Einbußen höchstwahrscheinlich wieder wettgemacht wurden. Sowohl die Senkung vom Juli 1999 als auch die Ausgleichszahlungen Ende des Jahres machen deutlich, über welch großen Ermessensspielraum der öffentliche Betreiber bei der Festsetzung der finanziellen Bedingungen verfügt, die den Zugang zu seinem Netz regeln. Für das wirtschaftliche Gleichgewicht der Postvorbereiter mit ihren traditionell schwachen Gewinnmargen ist die Vergütung pro Tausend jedoch bei weitem kein unbedeutender Faktor. Dem Beschwerdeführer zufolge macht diese Vergütung ca. 9 % ihres Gesamtumsatzes aus. Hieraus folgt, dass La Poste bei einer Änderung der Vergütung um 16 % (um beim Beispiel von 1999 zu bleiben) Einfluss auf 1,5 % des Umsatzes der Postvorbereiter nehmen kann. Diese Zahl muss wiederum im Zusammenhang mit den Schlussfolgerungen der von GBC im Auftrag von La Poste durchgeführten Studie gesehen werden, wonach die Nettogewinnspannen der Postvorbereiter zwischen 0 und 2 % liegen(84). Die Postvorbereiter können daher allein durch eine Änderung der von La Poste diktierten Zugangsbedingungen zum Netz erhebliche Rentabilitätseinbußen erleiden und befinden sich daher gegenüber dem öffentlichen Betreiber eindeutig in der strukturell schwächeren Position. Weder La Poste noch ihre als Postvorbereiter tätigen Tochtergesellschaften, die auch noch über andere Einnahmequellen und den Rückhalt durch einen großen Konzern verfügen(85), befinden sich in einer derartigen Situation finanzieller Abhängigkeit.
(92) Sodann kann sich La Poste bei der Anwendung der zuvor schon erwähnten technischen Normen zudem versucht sehen, gegenüber ihren eigenen Tochtergesellschaften und Großkunden, mit denen sie in direktem Kontakt steht, großzügiger zu verfahren als gegenüber den konkurrierenden Postvorbereitern. La Poste würde die Normen, die an sich keine Diskriminierung beinhalten, damit in gewisser Weise diskriminatorisch anwenden. Der Beschwerdeführer hat Beispiele angeführt, wo sich die Tochtergesellschaften von La Poste nicht an die vorgeschriebenen Mengen, Formate, äußere Erscheinungsformen oder Ablieferungszeiten bzw. -orte gehalten oder die Vorschriften über die Art der Post ignoriert haben und dennoch in den Genuss der vertraglich vorgesehenen Ermäßigungen und Sondertarife gekommen sind. Diese Fälle waren im Übrigen von der Generalpostdirektion aufgedeckt worden(86).
(93) Wer oder was auch immer für die La Poste zugeschriebenen Verhaltensweisen verantwortlich ist(87), schon allein der Umstand, dass es sie gibt oder geben könnte, beweist, dass die Kontrolle von La Poste, was die Festlegung der technischen Normen und Tarife sowie deren Anwendung betrifft, Lücken aufweist.
2.6. Anwendbarkeit von Artikel 86 Absatz 2
(94) Gemäß Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag gelten für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind, die Wettbewerbsregeln des EG-Vertrags, soweit die Anwendung dieser Regeln nicht die Erfuellung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert.
(95) Die französischen Behörden haben sich nicht auf Artikel 86 Absatz 2 berufen. Sie hätten auch nicht nachweisen können, dass durch den Wegfall des Interessenkonflikts oder die Beseitigung der damit möglicherweise verbundenen diskriminatorischen Praktiken die Erfuellung der dem öffentlichen Postbetreiber übertragenen Aufgaben von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse gefährdet würde.
2.7. Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten
(96) Die oben beschriebenen staatlichen Maßnahmen können den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen, da die den Postvorbereitern anvertrauten Sendungen von in anderen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft niedergelassenen Unternehmen stammen können, deren grenzüberschreitende Tätigkeit unter der Wettbewerbsverfälschung leiden würde. Das Gleiche gilt für Postvorbereiter aus anderen Mitgliedstaaten, die sich in Frankreich niederlassen oder dort ihre Dienste erbringen möchten(88).
(97) La Poste verfügt über ein Monopol bei der postalischen Grundversorgung und ist damit ein nicht zu umgehender Partner für Postvorbereiter, die auf einem der postalischen Grundversorgung vorgeschalteten Markt aktiv sind, auf dem sich auch La Poste und einige ihrer Tochtergesellschaften betätigen. Die französischen Rechtsvorschriften geben La Poste jedoch die Möglichkeit, die technischen und tariflichen Konditionen festzulegen, die Postvorbereiter erfuellen müssen, um Zugang zu den reservierten Diensten von La Poste zu erhalten. Diese Modalitäten und die Art ihrer Umsetzung unterliegen nur einer Teilaufsicht mit beschränkten Entscheidungsbefugnissen. Darüber hinaus bietet die staatliche Stelle, die die Aufsicht ausübt, nicht die Gewähr für eine hinreichende Unabhängigkeit und Unparteilichkeit gegenüber La Poste. Die französische Regierung hat somit das Fortbestehen einer Situation zugelassen, die La Poste dazu verleiten könnte, ihre Stellung in Form von Diskriminierungen gegenüber ihren Wettbewerbern im Bereich der Postvorbereitung zu missbrauchen -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Artikel 25 des Gesetzes Nr. 90-568 vom 2. Juli 1990, die Artikel 22, 23 und 33 des Lastenheftes von La Poste sowie die Artikel 4 und 6 des geänderten Dekrets Nr. 93-1272 vom 1. Dezember 1993 und der Erlass vom 2. November 1998 über die Organisationsstruktur der DiGITIP verstoßen insoweit gegen Artikel 86 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 82 EG-Vertrag, als sich mit diesen Bestimmungen der diskriminierungsfreie Charakter der für Postvorbereiter geltenden Tarife und technischen Normen von La Poste nur in begrenztem Maß kontrollieren lässt und als diese begrenzte Kontrolle außerdem von einer staatlichen Stelle ausgeübt wird, die gegenüber La Poste nicht hinreichend unabhängig und unparteilich ist.
Artikel 2
Die französische Republik unterrichtet die Kommission innerhalb von zwei Monaten ab der Zustellung der vorliegenden Entscheidung über die von ihr geplanten Maßnahmen zur Beendigung der in Artikel 1 festgestellten Zuwiderhandlungen.
Artikel 3
Diese Entscheidung ist an die französische Republik gerichtet.
Brüssel, den 23. Oktober 2001

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