Document ID: 32014D0456

KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 4 päivänä helmikuuta 2014,
sähkötariffeista Espanjassa: sähkönkäyttäjät,
valtiontuki SA.21817 (C 3/07) (ex NN 66/06), jonka Espanja on pannut täytäntöön
(tiedoksiannettu numerolla C(2013) 7741)
(Ainoastaan espanjankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2014/456/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on kehottanut asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa edellä mainittujen määräysten mukaisesti (1) ja on ottanut nämä huomautukset huomioon,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Céntrica plc ja Céntrica Energía S.L.U., jäljempänä molemmat yhteisesti ’Céntrica’, kantelivat komissiolle 27 päivänä huhtikuuta 2006 päivätyllä kirjeellä Espanjassa vuonna 2005 täytäntöön pannusta säänneltyjen sähkötariffien järjestelmästä.
(2)
Komissio pyysi 27 päivänä heinäkuuta 2006 päivätyllä kirjeellä Espanjan viranomaisilta tietoja kyseisestä toimenpiteestä. Komissio sai tiedot 22 päivänä elokuuta 2006 päivätyllä kirjeellä.
(3)
Tapaus kirjattiin 12 päivänä lokakuuta 2006 ilmoittamatta jätetyksi tueksi (asia NN 66/06).
(4)
Komissio pyysi Espanjan viranomaisilta lisäselvitystä toimenpiteestä 9 päivänä marraskuuta 2006 päivätyllä kirjeellä. Espanjan viranomaiset vastasivat 12 päivänä joulukuuta 2006 päivätyllä kirjeellä.
(5)
Komissio ilmoitti Espanjan viranomaisille 24 päivänä tammikuuta 2007 päivätyllä kirjeellä päättäneensä aloittaa toimenpiteen osalta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä ’SEUT-sopimus’) 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn.
(6)
Komission päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (2). Komissio kehotti asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa toimenpiteestä.
(7)
Espanjan viranomaiset toimittivat huomautuksensa 26 päivänä helmikuuta 2007 päivätyllä kirjeellä.
(8)
Komissio sai huomautuksia seuraavilta asianomaisilta osapuolilta: Galician aluehallitus (Xunta de Galicia) (23 päivänä maaliskuuta 2007 päivätty kirje), Céntrica (26 päivänä maaliskuuta 2007 ja 3 päivänä heinäkuuta 2007 päivätyt kirjeet), riippumattomien energiantoimittajien yhdistys ACIE (26 päivänä maaliskuuta 2007 päivätty kirje), Asturiasin aluehallitus (27 päivänä maaliskuuta 2007 päivätty kirje), energiaa paljon kuluttavien käyttäjien yhdistys AEGE (2 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), Asturiana de Zinc - AZSA (3 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), metallintuottaja Ferroatlántica (3 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), Alcoa (3 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), Espanjan sähköteollisuuden yhdistys UNESA (25 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), ENEL Viesgo (26 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), Iberdrola (26 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), Union Fenosa Distribución (27 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (27 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje) ja Endesa Distribución Eléctrica (27 päivänä huhtikuuta 2007 päivätty kirje).
(9)
Komissio välitti asianomaisten osapuolten huomautukset Espanjan viranomaisille 15 päivänä toukokuuta 2007 ja 6 päivänä heinäkuuta 2007 päivätyillä kirjeillä, ja antoi Espanjan viranomaisille mahdollisuuden esittää niistä huomautuksensa: huomautukset saapuivat 2 päivänä elokuuta 2007 päivätyllä kirjeellä.
(10)
Céntrica toimitti lisätietoja 1 päivänä kesäkuuta 2007, 28 päivänä elokuuta 2007, 4 päivänä helmikuuta 2008 ja 1 päivänä maaliskuuta 2008 päivätyillä kirjeillä; AEGE 21 päivänä marraskuuta 2011 päivätyllä kirjeellä ja Ferroatlántica 5 päivänä joulukuuta 2011 päivätyllä kirjeellä.
(11)
Komissio pyysi 30 päivänä heinäkuuta 2009, 19 päivänä maaliskuuta 2010, 6 päivänä lokakuuta 2011, 12 päivänä huhtikuuta 2012, 31 päivänä elokuuta 2012, 4 päivänä helmikuuta 2013 ja 17 päivänä heinäkuuta 2013 päivätyillä kirjeillä Espanjan viranomaisia antamaan lisäselvityksiä toimenpiteestä. Viranomaiset vastasivat 5 päivänä lokakuuta 2009, 26 päivänä huhtikuuta 2010, 7 päivänä joulukuuta 2011, 12 päivänä kesäkuuta 2012, 18 päivänä lokakuuta 2012, 11 päivänä helmikuuta 2013 ja 4 päivänä lokakuuta 2013 päivätyillä kirjeillä.
(12)
Aineisto jaettiin 19 päivänä huhtikuuta 2013 kahteen osaan: nyt käsiteltävään asiaan SA.21817 (C3/07, ex NN 66/06), joka koskee tukea sähkön loppukäyttäjille, ja asiaan SA.36559 (C3a/07, ex NN 66/06), joka koskee tukea sähkönjakelijoille. Tässä päätöksessä käsitellään ainoastaan tämän menettelyn soveltamisalaan kuuluville sähkön loppukäyttäjille eli muille kuin kotitalouksille ja pienille yrityksille mahdollisesti myönnettyä tukea.
2. YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS TOIMENPITEESTÄ
ESPANJAN SÄHKÖJÄRJESTELMÄ VUONNA 2005
(13)
Sähköalasta 27 päivänä marraskuuta 1997 annetussa laissa 54/1997 (Ley del sector eléctrico, jäljempänä ’LSE’), jota sovellettiin vuonna 2005, sähköntoimitus säänneltyyn hintaan loppukäyttäjille katsottiin säännellyksi toiminnaksi. Kyseinen tehtävä annettiin laissa sähkönjakelijoille.
(14)
Vuonna 2005 kaikki sähkön loppukäyttäjät Espanjan markkinoilla pystyivät valitsemaan, neuvottelevatko ne sähkösopimukset riippumattomien sähköntoimittajien kanssa vai hankkivatko ne sähkönsä valtion määrittämään säänneltyyn hintaan. Säännellyillä markkinoilla jokaisella loppukäyttäjällä oli pyynnöstä oikeus saada sähkönsä paikallisen jakelijan toimittamana säännellyn kokonaistariffin mukaiseen (kaiken kattavaan) hintaan, joka perustui loppukäyttäjän kulutusprofiiliin ja käytetyn sähkön määrään. Vapailla markkinoilla asiakkaat maksoivat niin ikään säännellyn verkkomaksun, minkä lisäksi niiden piti maksaa energiantoimituksen kustannukset. Kun sähköalan uudistus saatiin päätökseen vuonna 2009, jakelijat lakkasivat toimittamasta sähköä säännellyn kokonaistariffin mukaiseen hintaan.
(15)
Säännellyistä kokonaistariffeista ja säännellyistä verkkomaksuista päätettiin etukäteen koko vuodeksi, yleensä ennen edellisen vuoden päättymistä, mutta niihin voitiin tehdä muutoksia vuoden aikana (3). Vuoden aikana tehtäville tariffinkorotuksille oli kuitenkin asetettu yläraja (4). Lähtökohtaisesti tariffit ja maksut määritettiin ennusteiden perusteella sen varmistamiseksi, että niiden soveltamisesta saatavat säännellyt tulot riittäisivät kattamaan sähköjärjestelmän säännellyt kokonaiskustannukset. Järjestelmän säänneltyihin kustannuksiin sisältyivät vuonna 2005 muun muassa kokonaistariffeihin perustuvan energiantoimituksen kustannukset, erityisistä tukijärjestelmistä (esimerkiksi uusiutuva energia ja yhteistuotanto) ostetun energian kustannukset, siirto- ja jakelukustannukset, kysynnänhallintaan liittyvät toimenpiteet, sähköntuotannon lisäkustannukset Espanjan saarilla, hiilituki ja aiempien vuosien alijäämät. Sääntöjä tiettyjen tulojen tai niiden osan ohjaamiseksi tiettyjen kustannusten tai niiden osan kattamiseen ei ollut. Näin ollen esimerkiksi verkkomaksuista saatavia tuloja ei varattu kokonaan eikä osittain esimerkiksi uusiutuvista energialähteistä saatavan sähkön tai Espanjan saarilla tuotetun sähkön tukemiseen.
(16)
Vuonna 2005 loppukäyttäjille oli tarjolla peräti 25 erilaista kulutustason, kulutusprofiilin, vastaanottavan käyttäjän ja liittymän jännitteen mukaan määräytyvää säänneltyä tariffia. Samalla loppukäyttäjiltä perittiin vapailla markkinoilla yhdeksää erilaista säänneltyä verkkomaksua, ja myös nämä perustuivat jännitteeseen ja muihin ominaisuuksiin.
(17)
Espanjan viranomaiset asettivat 30 päivänä joulukuuta 2004 vuonna 2005 sovellettavat sähkötariffit (5) seuraavien käyttäjäluokkien mukaisesti:
KOKONAISTARIFFIT
Pienjännite
1.0
teho enintään 770 kW
2.0
yleissähkö, teho enintään 15 kW
3.0
yleissähkö
4.0
yleissähkö, pitkäaikaiskäyttö
B.0
julkinen valaistus
R.0
maatalouden kastelu
Suurjännite
Yleiset tariffit
Lyhytaikainen käyttö
1.1
yleissähkö, enintään 36 kV
1.2
yleissähkö, 36-72,5 kV
1.3
yleissähkö, 72,5-145 kV
1.4
yleissähkö, yli 145 kV
Keskipitkä käyttö
2.1
enintään 36 kV
2.2
36-72,5 kV
2.3
72,5-145 kV
2.4
yli 145 kV
Pitkäaikaiskäyttö
3.1
enintään 36 kV
3.2
36-72,5 kV
3.3
72,5-145 kV
3.4
yli 145 kV
Sähköraiteiden tariffit (Tarifas de tracción)
T.1
enintään 36 kV
T.2
36-72,5 kV
T.3
72,5 kV-145 kV
Maatalouden kastelu
R.1
enintään 36 kV
R.2
36-72,5 kV
R.3
72,5-145 kV
G. Suurkäyttäjien tariffi (G4)
Jakelijoille myytävän sähkön tariffit
D.1
enintään 36 kV
D.2
36-72,5 kV
D.3
72,5-145 kV
D.4
yli 145 kV
VERKKOTARIFFIT
Pienjännite
2.0 A
tavallinen pienjänniteliittymän verkkotariffi
2.0 NA
yksinkertainen pienjänniteliittymän verkkotariffi päivä- ja yöhinnat eriteltyinä
3.0 A
yleinen pienjänniteliittymän verkkotariffi
Suurjännite
3.1.A
verkkotariffi, kun jännite enintään 36 kV (teho enintään 450 kW)
6.1
verkkotariffi, kun jännite enintään 36 kV (teho yli 450 kW)
6.2
verkkotariffi, kun jännite 36 kV-72,5 kV (teho yli 450 kW)
6.3
verkkotariffi, kun jännite 72 kV-145 kV (teho yli 450 kW)
6.4
verkkotariffi, kun jännite yli 145 kV (teho yli 450 kW)
6.5
verkkotariffi kansainvälistä vaihtoa varten
(18)
Säännellyt kokonaistariffit voitiin jakaa siirron, jakelun ja yleiset järjestelmäkustannukset kattavaan osaan (verkkomaksu) sekä sähkön hankinnasta tukkumarkkinoilla aiheutuvat kustannukset kattavaan osaan (energiaosa). Lisäksi kysynnänhallinnan palveluihin sovellettiin kokonaistariffien alennusjärjestelmää (esimerkiksi hyväksytyt ennalta ilmoitetut sähköntoimituksen keskeytykset tai hiljaisempiin aikoihin keskittyvä kulutus). Espanja on tehnyt vuodesta 2005 lähtien muutoksia säänneltyjen tariffien järjestelmään. Viimeisin muutos tehtiin vuonna 2013, kun Espanja hyväksyi sähköalan uuden lainsäädäntökehyksen (laki 24/13), johon sisältyi muiden toimenpiteiden ohella sähkön vähittäismarkkinahintojen sääntelyn uudistus. Espanja ilmoitti, että tätä uutta lakia alettaisiin soveltaa ja sen täytäntöönpanosäännökset laadittaisiin vuonna 2014. Jäljempänä olevassa taulukossa on muutamia edellä mainittujen luokkien (enintään 145 kV) alimpaan tariffitasoon kuuluvia kokonaistariffien perusmäärät, jotka tulivat voimaan 1 päivänä tammikuuta 2005:
Taulukko 1
Säänneltyjen kokonaistariffien perusmäärät vuonna 2005
A/teho-osa
B/energiaosa
Kokonaistariffi (A+B)
euroa/kW kuukaudessa
euroa/kWh
euroa/MWh
Pienjännite
1.0
teho 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0
yleissähkö
1,430269
0,083728
85,71
4.0
yleissähkö, pitkäaikaiskäyttö
2,284634
0,076513
79,69
Suurjännite
1.4
lyhytaikainen käyttö, yleissähkö 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4
keskipitkä käyttö, yleissähkö 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4
pitkäaikaiskäyttö, yleissähkö 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
G.
Suurkäyttäjät G4
10,208070
0,011265
25,44
Lähde: Kuninkaan asetuksen 2392/2004 liite I, komission laskelmat.
(19)
Espanjan sääntelyviranomainen, Espanjan kansallinen energiakomissio (Comisión Nacional de Energía, jäljempänä ’CNE’), on todennut, että keskimääräiset kokonaistariffit eivät vastanneet vuonna 2005 kaikkia toimituskustannuksia, etenkään energian hankinnasta tukkumarkkinoilta aiheutuneita kustannuksia. Kuten jäljempänä olevasta kaaviosta käy ilmi, vain viitenä kuukautena tammikuusta helmikuuhun 2005 ja huhtikuusta kesäkuuhun 2005 keskimääräisiin säänneltyihin kokonaistariffeihin sisältyvät hinnat jäivät sähkön tukkumarkkinoiden keskihintojen alle. Sen sijaan lokakuusta 2006 joulukuuhun 2007 tilanne oli päinvastainen: näiden 14 kuukauden aikana keskimääräiset tukkuhinnat laskivat jyrkästi keskimääräisiin säänneltyihin kokonaistariffeihin sisältyvien energianhintojen alle, ja tämä erotus oli selvästi suurempi kuin se erotus, joka havaittiin vuonna 2005 niiden seitsemän kuukauden aikana, joina tukkuhinnat olivat kokonaistariffeihin sisältyviä hintoja korkeampia.
Kaavio 1
Painotettu keskimääräinen tukkuhinta kokonaistariffiin sisältyvään energianhintaan verrattuna
Lähde: CNE - Kertomus kaasu- ja sähkömarkkinoiden kilpailun kehittymisestä. Kaudet 2005-2007, s. 84.
VUODEN 2005 TARIFFIALIJÄÄMÄ
(20)
Sähköjärjestelmän tilit selvitettiin todellisten säänneltyjen tulojen ja kustannusten perusteella kerran vuodessa. Vuonna 2005 säännellyt tariffit ja verkkomaksut oli asetettu tasolle, joka ei tuottanut riittävästi tuloja, niin että järjestelmässä olisi pystytty kattamaan kaikki koko vuodelta jälkikäteen todennetut kustannukset. CNE:n vuoden lopussa toteuttamassa vuotta 2005 koskevassa lopullisessa selvitysmenettelyssä todettiin 3 811 miljoonan euron alijäämä. Ei ollut ensimmäinen kerta, kun selvitysmenettelyssä todettiin alijäämä, mutta vuoden 2005 alijäämä oli ennennäkemättömän suuri. Pienempiä alijäämiä oli todettu vuosina 2000, 2001 ja 2002.
(21)
Hallitus oli aliarvioinut erityisesti sähkön hankinnasta aiheutuvat todelliset kustannukset. Loppukäyttäjien sähkönkulutus kehittyi vuonna 2005 sekä säännellyillä että vapailla markkinoilla suurin piirtein niin kuin joulukuussa 2004 oli ennustettu, mutta tukkuhinnat kallistuivat vuoden 2005 aikana ennennäkemättömällä tavalla 62,4 euroon/MWh, kun ne olivat olleet 35,61 euroa/MWh vuonna 2004, minkä johdosta keskimääräinen tukkuhinta vuonna 2005 oli 59,47 euroa/MWh. Hintojen kallistumisen syynä olivat muun muassa poikkeuksellisen kuiva vuosi (minkä vuoksi vesivoiman tuotanto väheni 55 prosenttia); öljyn hinnan nousu; Euroopan unionin päästökauppajärjestelmässä maksutta saatujen hiilidioksidipäästöoikeuksien markkinahinnan vaikutukset sekä bruttokansantuotteen kasvua suurempi energiankysynnän kasvu.
(22)
Toinen merkittävä tekijä, joka edesauttoi järjestelmän yleisten kustannusten kasvua, oli uusiutuvan energian tuotantoon myönnetty mittava tuki. Uusiutuvan energian tuottajat pystyivät etenkin valitsemaan suoran osallistumisen sähkön tukkumarkkinoille eli ”pooliin”. Vuonna 2005 tämä vaihtoehto oli erityisen houkutteleva, ja sen tuloksena odotettua useampi uusiutuvan energian tuottaja osallistui pooliin, mikä lisäsi järjestelmän kustannuksia. Lisäksi suora tuki erityisjärjestelmällä (uusiutuva energia, yhteistuotanto) tuotetun sähkön energiakustannuksiin, jotka näkyivät tileillä säänneltyinä kustannuksina, oli 2 701 miljoonaa euroa vuonna 2005. Asian havainnollistamiseksi voidaan mainita, että järjestelmän siirto- ja jakelukustannukset olivat 4 410 miljoonaa euroa vuonna 2005.
Alijäämän ennakkorahoitusmekanismi
(23)
Alijäämässä tapahtuvat muutokset pantiin merkille. Jo maaliskuussa 2005, kun kävi selväksi, että tariffialijäämä oli syntymässä, Espanjan viranomaiset määräsivät kuninkaan asetuksen 5/2005 (6) 24 §:n nojalla, että Espanjan viisi suurinta sähkölaitosta, joilla oli oikeus saada korvausta hukkakustannuksista (7), antaisivat sähköjärjestelmän kustannusten ja tulojen välisen erotuksen kattamiseen tarvittavat varat seuraavien prosenttiosuuksien mukaisesti:
-
Iberdrola, S.A: 35,01 prosenttia
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A: 12,84 prosenttia
-
Hidroeléctrica del Cantábrico; S.A: 6,08 prosenttia
-
Endesa, S.A: 44,16 prosenttia
-
Elcogas, S.A: 1,91 prosenttia.
(24)
Kuninkaan asetuksen 5/2005 mukaan tulevan alijäämän katsottaisiin johtuvan edellä mainituista viidestä yrityksestä ja se kirjattaisiin negatiiviseksi saldoksi CNE:n käyttämälle olemassa olevalle talletustilille, jolta hukkakustannukset korvattiin näille yrityksille. Käytännössä tämä tarkoitti sitä, että laitoksia vaadittiin antamaan varat ennakkoon. Hukkakustannusten tilin negatiivinen saldo synnytti maksunperintäoikeuksia, joiden nojalla laitokset saivat kerätä jatkossa tuloja sähkönkäyttäjiltä. Laitoksilla oli mahdollisuus arvopaperistaa kyseiset oikeudet ja myydä ne markkinoilla. Näille laitoksille annetut maksunperintäoikeudet tuottivat vähimmäiskorkoa (kolmen kuukauden euribor, joka laskettiin edellisen vuoden marraskuussa voimassa olleiden euribor-korkojen keskiarvon perusteella ilman korotuksia).
Mekanismi alijäämän perimiseksi takaisin loppukäyttäjiltä
(25)
Espanjan viranomaiset tekivät kesäkuussa 2006 päätöksen järjestelyistä vuoden 2005 alijäämän perimiseksi takaisin sähkönkäyttäjiltä säänneltyjen hintojen avulla. Espanjan viranomaiset säätivät kuninkaan asetuksella 809/2006 (8), että kuluttajat maksaisivat vuoden 2005 alijäämän (tai tarkemmin sanottuna laitoksille annetut maksunperintäoikeudet) takaisin neljäntoista ja puolen vuoden kuluessa kokonaistariffiin ja verkkotariffiin sisältyvän erityisen lisämaksun kautta. Lisämaksu laskettiin vuosittaisena määränä, joka tarvittiin kattamaan lineaarisesti vuoden 2005 alijäämän nettonykyarvo 14,5 vuoden aikana, ja vuotta 2006 varten sen osuudeksi määritettiin 1,378 prosenttia kokonaistariffista ja 3,975 prosenttia verkkotariffista. Korkona oli kolmen kuukauden euribor.
(26)
Lisämaksu katsottiin ”erityiseen käyttötarkoitukseen varatuksi maksuksi” (cuota con destino espécifico). Espanjan viranomaiset määräsivät, että vuoden 2005 alijäämän rahoittamiseksi perittävästä maksusta saatavat tulot kasvaisivat korkoa CNE:n hallinnoimalla talletustilillä. CNE siirtäisi varat sitten maksunperintäoikeuksien haltijoille eli alijäämän rahoittaneille sähköntuottajille tai maksunperintäoikeudet näiltä sittemmin itselleen ostaneille laitoksille kunkin alijäämästä rahoittaman osuuden mukaisesti.
Tariffialijäämän vaikutukset Espanjan markkinoihin
(27)
Vuonna 2005 Espanjan sähkönkysynnästä 37,49 prosenttia hankittiin vapailta markkinoilta. Tämä määrä vastaa suhteellisen pientä määrää käyttäjiä: vain 8,5 prosenttia käyttäjistä osti sähkönsä vapailta markkinoilta ja 91,5 prosenttia pysytteli säännellyissä tariffeissa (97 prosenttia vuonna 2004). Suurjänniteasiakkaat (ennen kaikkea teollisuusasiakkaat) olivat suurin ryhmä vapailla markkinoilla: 38,9 prosenttia niistä oli käyttänyt valintaoikeuttaan, ja niiden ostaman sähkön osuus oli 29 prosenttia Manner-Espanjan kaikesta sähkönkulutuksesta vuonna 2005. Valtaosa kotitalouksista ja pienjänniteasiakkaista, joilla oli ollut mahdollisuus valita vapaat markkinat vuodesta 2003 lähtien (9), olivat edelleen säänneltyjen tariffien järjestelmässä, mutta vuonna 2005 huomattava osa myös näistä asiakkaista siirtyi ostamaan sähkönsä vapailta markkinoilta. Vapailla markkinoilla oli yli 2 miljoonaa kuluttajaa 31 päivänä joulukuuta 2005 (1,3 miljoonaa käyttäjää vuonna 2004).
(28)
Säännellyistä hinnoista vuonna 2005 saatua keskimääräistä hintaetua olisi kuitenkin tarkasteltava rinnakkain sen seikan kanssa, että käyttäjät palasivat säännellyille markkinoille, joskin vasta jonkin ajan jälkeen. Kuten jäljempänä olevassa taulukossa 2 esitetään, vapailta markkinoilta sähkönsä ostaneiden käyttäjien määrä kasvoi vuonna 2005, mutta väheni vuonna 2006, jolloin prosenttiosuus (8,15 prosenttia) oli sama kuin vuoden 2005 ensimmäisellä puoliskolla. Myös joulukuussa 2004 havaittu loppukäyttäjille vapailla markkinoilla toimitetun energian määrän lasku jatkui vuoden 2005 ensimmäisellä neljänneksellä. Vaikka lasku pysähtyi selvästi kesäkuun ja syyskuun välisenä aikana vuonna 2005, se jatkui joulukuussa 2005 sekä koko vuoden 2006.
Taulukko 2
Toimituspaikkojen ja energian osuus vapailla markkinoilla (prosenttiosuutena kokonaismarkkinoista) 2004-2006
Sähkö
2004
2005
2006
Maaliskuu
Kesäkuu
Syyskuu
Joulukuu
Maaliskuu
Kesäkuu
Syyskuu
Joulukuu
Maaliskuu
Kesäkuu
Syyskuu
Joulukuu
Prosenttiosuus toimituspaikoista
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Prosenttiosuus energiasta
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Lähde: CNE:n kertomus ”Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006”.
(29)
Vaikka sähköntoimittajille aiheutuneiden tappioiden vaikutus alkoi tuntua vuoden 2005 puolivälissä, kun tukkuhinnat alkoivat kallistua huomattavasti, sähkösopimuksia ei voitu päättää välittömästi. Tämän seurauksena vapailla markkinoilla toimivien sähköntoimittajien ja etenkin niiden, joilla ei ollut omaa tuotantokapasiteettia vaan joiden oli ostettava sähkönsä tukkumarkkinoilta, oli pakko tehdä tarjouksensa vapailla markkinoilla sovellettavin ehdoin tappioiden aiheutumisen mahdollisuudesta huolimatta siten, että tarjoukset vastasivat säänneltyä tariffia, tai veloittaa todellisia hankintakustannuksia vastaava kalliimpi hinta, jolloin ne olisivat menettäneet markkinaosuuttaan.
3. PÄÄTÖS SEUT-SOPIMUKSEN 108 ARTIKLAN 2 KOHDAN MUKAISEN MENETTELYN ALOITTAMISESTA
(30)
Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta tehdyssä komission päätöksessä verrattiin eri loppukäyttäjien maksamia säänneltyjä tariffeja niihin hintoihin, jotka loppukäyttäjien olisi pitänyt arvion mukaan maksaa vapailla markkinoilla tariffien puuttuessa. Céntrican toimittamien tietojen mukaan markkinahintalaskelmat perustuivat sähkön tukkumarkkinahintaan, verkkomaksuihin ja keskimääräiseen hintamarginaaliin, joksi arvioitiin 10 euroa/MWh.
Taulukko 3
Hintavertailu käyttäjäryhmittäin
Käyttäjäryhmä
Säännelty tariffi
(euroa/MWh)
Arvioitu markkinahinta (vain tukkuhinta sekä verkkotariffi)
(euroa/MWh)
Arvioitu markkinahinta (+ 10 euron hintamarginaali)
1.
Suurjänniteverkkoon liitetyt teollisuuden suurkäyttäjät (tariffi G4)
23,9
61,17
71,17
2.
Teollisuuden suurkäyttäjät, joiden toimitus keskeytettävissä
27,0
73,87-76,47
83,87-86,47
3.
Suurjänniteverkkoon liitetyt käyttäjät
76,2
81,57
91,57
4.
Kotitaloudet
101,2
107,75
117,75
5.
Pienjänniteverkkoon liitetyt teollisuuden pienkäyttäjät tai palveluyhtiöt
103,9
101,07
111,07
Lähde: Céntrica.
(31)
Taulukosta käy ilmi, että kahdelle ensimmäiselle ryhmälle (teollisuuden suurkäyttäjät) on aiheutunut merkittävää etua. Muiden loppukäyttäjien ryhmien vertailussa ei paljastu yhtä merkittävää eroa, mutta pieni etu voidaan silti havaita.
(32)
Päätöksessä todettiin, että tämä etu oli myönnetty valikoivasti, koska keinotekoisen alhaiset säännellyt hinnat suosivat niitä yrityksiä, jotka käyttivät energialähteenä sähköä esimerkiksi kaasun sijaan. Lisäksi havaittiin tosiasiallinen ja oikeudellinen valikoivuus siten, että etu oli suhteettoman paljon suurempi teollisuuden suurten loppukäyttäjien kohdalla, sillä nämä hyötyivät joissakin tapauksissa kaiken kattavista hinnoista, joka olivat alle puolet vapailla markkinoilla sovellettuihin arvioituihin hintoihin sisältyvästä energiaosasta.
(33)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä tuotiin esille, että kannustamalla loppukäyttäjiä vaihtamaan takaisin säännellyille markkinoille järjestelmä on saattanut hyödyttää myös jakelijoita, jotka vaikuttavat saaneen taatun voittomarginaalin säännellystä toiminnastaan.
(34)
Päätöksessä todettiin myös, että järjestelmään liittyi valtion varojen siirtoa, sillä alijäämän takaisin maksamiseksi peritty hintalisä oli veroluonteinen maksu, josta saatavat tulot siirrettiin Espanjan sääntelyviranomaisen CNE:n (julkinen laitos) kautta ennen lopullisille edunsaajille ohjaamista. Päätöksessä todettiin, että asiaan liittyvän unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella nämä varat olisi katsottava valtion varoiksi.
(35)
Kun otetaan huomioon, että loppukäyttäjät toimivat markkinoilla, jotka ovat yleisesti avoinna unionin sisäiselle kilpailulle ja kaupalle, menettelyn aloittamista koskevassa komission päätöksessä todettiin, että kaikki SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaiset perusteet täyttyivät ja toimenpiteen katsotaan olevan loppukäyttäjien hyväksi annettua valtiontukea.
(36)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä huomautettiin, ettei yhtäkään SEUT-sopimuksen 107 artiklassa määrätyistä poikkeuksista voitu nähtävästi soveltaa. Sen jälkeen siinä arvioitiin, voitaisiinko säänneltyyn hintaan tapahtuva sähköntoimitus katsoa yleistä taloudellista etua koskevaksi palveluksi, jolloin siihen voitaisiin soveltaa SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan poikkeusta. Päätöksessä todettiin, että julkisen palvelun velvoitteen asettamiseen liittyvää jäsenvaltioiden harkintavaltaa rajoitetaan sähköalalla sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 96/92/EY kumoamisesta 26 päivänä kesäkuuta 2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/54/EY (10) (jäljempänä ’sähködirektiivi’). Direktiivin mukaan jäsenvaltioiden on säädettävä yleispalveluvelvoitteesta (mukaan lukien etenkin oikeus kohtuuhintaiseen sähköntoimitukseen) vain kotitalousasiakkaiden ja pienten yritysten kohdalla (11). Päätöksessä todettiin, että sähködirektiivin perusteella sähkön toimitusta säänneltyyn hintaan keskisuurille tai suurille yrityksille ei voitu katsoa yleistä taloudellista etua koskevaksi palveluksi käsitteen suppeassa merkityksessä.
(37)
Komissio ilmaisi näin ollen epäilevänsä vakavasti, voidaanko muihin yrityksiin kuin pieniin yrityksiin sovellettaviin säänneltyihin tariffeihin sisältyvän tuen katsoa soveltuvan sisämarkkinoille.
(38)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä todettiin vielä, että myös sähkönjakelijat olivat saattaneet saada valtiontukea. Asian tästä osasta on tehty erillinen päätös (asia C 3a/07).
4. ASIANOMAISTEN OSAPUOLTEN HUOMAUTUKSET
(39)
Komissio kehotti asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksia perusteellisen tutkinnan aloittamista koskevasta päätöksestä, minkä johdosta saatiin lukuisia huomautuksia suurilta teollisuusasiakkailta, sähkönjakelijoilta, riippumattomilta sähköntoimittajilta ja Espanjan itsehallintoalueiden hallituksilta. Tässä esitellään lyhyesti ainoastaan sähkön loppukäyttäjien väitetysti saaman valtiontuen kannalta merkitykselliset huomautukset.
RIIPPUMATTOMIEN SÄHKÖNTOIMITTAJIEN HUOMAUTUKSET
(40)
Huomautuksia saatiin Céntricalta ja riippumattomien energiantoimittajien yhdistykseltä ACIE:lta. Niiden väitteet ja päätelmät ovat suurelta osin yhteneviä.
Céntrican ja ACIE:n huomautukset
(41)
Céntrican huomautusten pääpaino on sähkönjakelijoille väitetysti myönnetyssä tuessa. Yhtiön esittämät luvut ja väitteet viittaavat kuitenkin myös sähkön loppukäyttäjille myönnetyn valtiontuen olemassaoloon.
(42)
Céntrican mukaan vapaiden ja säänneltyjen markkinoiden rinnakkaisuus ja erityisesti loppukäyttäjien mahdollisuus vaihtaa vapaasti näiden kahden välillä merkitsivät sitä, että säännellyt tariffit toimivat viitehintana tai tosiasiallisena enimmäishintana vapaiden markkinoiden hinnoille. Sähköntoimittajat eivät voineet veloittaa säänneltyä tariffia korkeampaa hintaa, tai ne eivät olisi saaneet uusia asiakkaita ja olisivat menettäneet vanhat asiakkaansa.
(43)
Tavallisesti sähkön loppukäyttäjien vapailla markkinoilla maksama hinta koostuu kahdesta osasta: verkkomaksusta ja toimitusosasta, joka muodostuu markkinamekanismien tuloksena ja menee vähittäistoimittajalle. Sähkön vähittäistoimituksen kannattavuus riippuu siitä, kattaako asiakkaiden maksama toimitusosa toimittajan kustannukset (eli energian ostamisesta tukkumarkkinoilta aiheutuvat kustannukset tai omasta tuotannosta aiheutuvat kustannukset, jos kyseessä on vertikaalisesti integroitunut yritys), sekä hintamarginaalista, johon sisältyvät muut toimituskustannukset (esimerkiksi markkinointikustannukset, tietotekniset järjestelmät ja laskutus) sekä korvaus sijoitetusta pääomasta. Näin ollen vapailla markkinoilla toimivan sähköntoimittajan toiminta oli kannattavaa tietyllä markkinasegmentillä vain, jos hintamarginaali oli positiivinen eli jos säännellyn tariffin ja palvelujen tarjoamisesta asiakkaille aiheutuvien yleisten kustannusten välinen erotus oli positiivinen.
(44)
Céntrica perusteli vapailla markkinoilla toimivien sähköntoimittajien epäedullista kilpailuasemaa laskelmilla, joista kävi ilmi, ettei hintamarginaalia ollut lainkaan vuonna 2005 missään käyttäjäryhmässä (12) (tai jos jonkin suuruinen marginaali olikin ollut vuoden alussa, se oli supistunut olemattomiin vuoden aikana). Tämä merkitsi sitä, että säännellyt tariffit oli asetettu liian mataliksi, jotta riippumattomat sähköntoimittajat olisivat voineet kilpailla kannattavalla tavalla. Céntrican mukaan kilpailu ei ollut mahdollista tietyissä käyttäjäryhmissä (erityisesti paljon energiaa kuluttavat käyttäjät, joihin sovellettiin tariffia G4, ja muut teollisuuden suurkäyttäjät) edes ennen tariffialijäämän ilmaantumista, sillä kokonaistariffeihin ei jäänyt missään vaiheessa kilpailemisen varaa. Céntrican väittämä epäedullinen kilpailuasema koski ennen kaikkea palveluyritysten ja pienjänniteverkkoon liittyneiden teollisuuden pienasiakkaiden käyttäjäryhmää sekä kotitalouksien segmenttiä.
(45)
Céntrican toimittamat numerotiedot, etenkin säänneltyjen tariffien ja arvioitujen markkinahintojen välinen vertailu, otetaan huomioon menettelyn aloittamista koskevassa komission päätöksessä (ks. johdanto-osan 30 kappale ja taulukko 3).
(46)
Céntrican näkemyksen mukaan järjestelmä oli vastoin sähködirektiiviä, koska alijäämään liittyvät järjestelyt (joissa tappiot korvattiin sähkönjakelijoille muttei sähköntoimittajille) olivat luonteeltaan syrjiviä ja koska käyttäjiltä vietiin oikeus läpinäkyviin hintoihin ja tariffeihin (13). Koska osa vuonna 2005 maksettavaksi tulleesta sähkön hinnasta lykättiin tuleville vuosille, lopullisesti veloitettavat hinnat eivät olleet käyttäjille selviä.
(47)
Lisäksi Céntrica väitti, ettei alijäämän takaisinmaksumekanismi ollut tasapainoinen lähinnä kahdesta syystä: ensinnäkin alijäämän maksaisivat valtaosin takaisin pienjänniteverkkoon liittyneet loppukäyttäjät, vaikka alijäämän syntymistä eniten edesauttaneet käyttäjät olivat suurjänniteverkkoon kuuluvia suuria loppukäyttäjiä. Toiseksi vapailta markkinoilta sähkönsä ostavia loppukäyttäjiä vaadittiin maksamaan alijäämästä, johon niillä ei ollut osaa eikä arpaa.
(48)
Céntrica tuki komissio alustavaa näkemystä, jonka mukaan alijäämää koskeviin Espanjan järjestelyihin liittyi valtion varojen siirtoa. Céntrica esitti myös, että valtion varoja liittyi Espanjan hallituksen päätökseen antaa sähköntuottajille mahdollisuus arvopaperistaa maksunperintäoikeutensa.
(49)
Riippumattomien energiantoimittajien yhdistys ACIE arvioi, että säänneltyjen tariffien perustaksi vuonna 2005 otetut energian hankintakustannukset olivat 68 prosenttia pienemmät kuin ne todelliset kustannukset, joita sähköntoimittajille aiheutui energian ostamisesta tukkumarkkinoilta. ACIE korosti niitä vakavia seurauksia, joita vuoden 2005 tariffialijäämällä oli riippumattomille sähköntoimittajille. ACIE:n mukaan vapailla markkinoilla toimivat sähköntoimittajat joutuivat maksamaan samat hankintakustannukset kuin jakelijatkin. Lisäksi niiden oli tosiasiallisesti pakko noudattaa hallituksen asettaman kokonaistariffin tasoa jokaisessa asiakasryhmässä, sillä muutoin ne eivät olisi pystyneet houkuttelemaan uusia asiakkaita tai säilyttämään vanhoja. ACIE tuo erityisesti esille, että vuoden 2005 alussa sen jäsenet tekivät sopimuksia, jotka perustuivat tukkuhintoja koskeviin hallituksen ennusteisiin, ja että niiden oli myöhemmin noudatettava näitä sopimuksia, vaikka sopimukset osoittautuivat kannattamattomiksi. Tämän seurauksena riippumattomille sähköntoimittajille aiheutui tappioita. Céntrica arvioi kärsineensä 10 miljoonan euron tappiot vuonna 2005. ACIE:n mukaan useiden sähköntoimittajien, mukaan lukien Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía ja RWE, oli pakko lähteä markkinoilta.
PALJON ENERGIAA KULUTTAVIEN KÄYTTÄJIEN HUOMAUTUKSET
(50)
Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät osallistuivat menettelyyn oman yhdistyksensä AEGE:n (Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energía) kautta. Osa niistä (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica ja Alcoa) osallistui myös erikseen. Alumiinintuottaja Alcoalla on Espanjassa kolme tuotantolaitosta, jotka sijaitsevat San Cipriánissa, La Coruñassa ja Avilésissa ja jotka hyötyivät vuonna 2005 kokonaistariffista G4 (paljon energiaa kuluttaville käyttäjille varattu tariffi, johon liittyi mahdollisuus keskeyttää sähköntoimitus). Ferroatlántica on alumiinin ja rautaseosten tuottaja, joka hyötyi keskeytettävissä olevasta tariffista 3.4. Asturiana de Zinc on sinkintuottaja, joka hyötyi tariffista G4 San Juan de Nievassa sijaitsevan tuotantolaitoksensa osalta.
(51)
Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät kiistävät huomautuksissaan komission päätelmän, jonka mukaan teollisuusasiakkaita koskevat tariffit (G4 ja muut keskeytettävissä olevat tariffit) on katsottava valtiontueksi, ja väittävät, ettei tariffeista aiheudu taloudellista etua, tariffeihin ei liity valtion varoja eivätkä tariffit vaikuta jäsenvaltioiden väliseen kilpailuun ja kauppaan.
Ei taloudellista etua
(52)
Paljon energiaa kuluttavien käyttäjien mielestä menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä edun olemassaolon määrittämistä varten käytetty vertailuarvo ei ollut oikea. Komissio vertaili teollisuusasiakkaita koskevia tariffeja tukkumarkkinoiden keskihintaan (poolihinta), jonka katsottiin vastaavan niitä kustannuksia, jotka nämä yhtiöt olisivat joutuneet maksamaan markkinoilla tavanomaisissa olosuhteissa. Koska teollisuusasiakkaita koskevat tariffit havaittiin poolihintaa matalammiksi, menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä todettiin, että tariffeista aiheutui taloudellista etua edunsaajille.
(53)
Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät väittivät, että pooli vastaa spot-markkinoita, joilla sähköä kaupataan joka tunti seuraavaksi päiväksi. Paljon energiaa kuluttavien käyttäjien mukaan poolissa on tiettyjä puutteita, jotka vaikuttavat sen tehokkuuteen ja kilpailukykyyn. Näin ollen poolihinnat eivät vastaa täysin sähköntuotannon rajakustannuksia eivätkä siis täydellistä kilpailutilannetta. Suuret loppukäyttäjät, jotka kuluttavat paljon sähköä ja joiden kulutusprofiilit ovat tasaisia, eivät osta sähköä poolista vaan tekevät yleensä kahdenvälisiä sopimuksia sähköntoimittajien kanssa. Tämä vahvistetaan OMEL:n vuonna 2005 laatimassa raportissa, jonka mukaan vain seitsemän vaatimukset täyttävää käyttäjää, jotka edustivat viittä prosenttia kaupatusta sähköstä, hankki sähkönsä suoraan poolista.
(54)
Joka tapauksessa vaikka oletettaisiin, että poolissa merkittyjä hintoja voitaisiin pitää pätevänä vertailuarvona, ei olisi oikein käyttää keskimääräistä tukkuhintaa vuonna 2005, kuten komissio teki, sillä tämä keskimääräinen hinta vastasi erilaisille loppukäyttäjille, myös kotitalouksille ja pienille yrityksille, palveluja tarjonneiden sähköntoimittajien sähkönkysyntää. AEGE:n, Ferroatlántican ja Asturiana de Zincin mukaan sopiva vertailuarvo olisi poolissa vuonna 2005 kirjattu alin hinta eli 18,60 euroa/MWh, sillä tämä hinta vastaa mahdollisimman kilpailukykyisiä markkinaolosuhteita poolissa (jossa sähköntuottajat tarjoavat sähköä niiden rajakustannuksia vastaavaan hintaan). Teollisuuden suurkäyttäjien tilanne ei ole verrattavissa muiden loppukäyttäjien, etenkään kotitalouksien, tilanteeseen. Näin ollen keskimääräinen poolihinta ei ole sopiva vertailuarvo. Alcoan mukaan komission pitäisi sen sijaan verrata kiistanalaisia tariffeja suurten loppukäyttäjien tekemissä kahdenvälisissä sopimuksissa sovittuihin hintoihin.
(55)
Alcoa esitti yhden esimerkin kahdenvälisesti sovitusta markkinahinnasta ja ilmoitti, että sen kolme alumiinitehdasta olivat aina hyötyneet tariffista G4. Alcoa omistaa kuitenkin myös alumiinioksiditehtaan (Alúmina Española), jonka osalta sähköntoimittajan kanssa tehtiin kahdenvälinen sopimus vuoden 2004 lopussa. Sopimus oli kaksivuotinen, ja sitä voitiin jatkaa yhdellä vuodella. Kolmella alumiinitehtaalla on sama tasainen kulutusprofiili kuin alumiinioksiditehtailla. Viimeksi mainitut kuluttavat kuitenkin paljon vähemmän sähköä (0,35 TWh verrattuna 1,3 TWh:iin Avilésin ja La Coruñan tehtailla ja 3,4 TWh:iin San Cipriánin tehtaalla). Sopimuksessa sovittu keskimääräinen hinta oli 34,45 euroa/MWh (joka sisälsi ydinvoimasta luopumisen kustannukset, verkkoon liittymisen kustannukset ja muut sivukustannukset). Hinta oli määritetty kilpailukykyisen tarjouksen perusteella ja sähköntoimittajien tarjousten välillä oli eroa alle 5 euroa.
(56)
Alcoan mukaan tämän kahdenvälisesti sovitun hinnan (34,45 euroa/MWh) ja tariffin G4 (23,90 euroa/MWh) välinen ero voidaan selittää objektiivisilla tekijöillä. Erityisesti tariffin G4 käyttäjiä koskevat lainsäädännön rajoitukset, joita ei sovelleta kahdenvälisissä sopimuksissa ja jollaisia ovat esimerkiksi velvollisuus käyttää kaikki tariffilla G4 toimitettavaksi sovittu sähkö (sanktioiden uhalla), omia jännitteensäätölaitteita koskeva vaatimus ja 20 päivän maksuehtoa koskeva vaatimus (kahdenvälisissä sopimuksissa maksuehdot ovat paremmat).
(57)
Alcoa toteaa näin ollen, että sen kolmeen alumiinitehtaaseen sovellettava hypoteettinen markkinahinta olisi selvästi alle 34,45 euroa/MWh, koska kyseisten tehtaiden kulutuksen taso on korkeampi. Lisäksi jos huomioon otetaan keskimääräinen hintamarginaali, 10 euroa/MWh, alumiinioksiditehtaan sähköntoimituksesta aiheutuvat nettokustannukset olisivat 24,25 euroa/MWh, mikä on hyvin lähellä kokonaistariffia G4.
(58)
Ferroatlántica toi esille, että menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä tulkittiin väärin vuonna 2005 käytettyä säänneltyä tariffia 3.4, sillä siihen sisällytettiin virheellisesti perustariffista tehtäviä vähennyksiä ja sitä verrattiin verkkomaksuun, joka oli kymmenkertainen varsinaisesti sovellettavaan (suurkäyttäjien) verkkomaksuun nähden. Ferroatlántica toimitti lisäksi näyttöä siitä, että vaikka vuonna 2004 kuukausittainen keskimääräinen markkinahinta vuonna 2005 tapahtuvaa sähköntoimitusta koskeville ennakkosopimuksille oli 31,68 euroa/MWh, kyseinen hinta oli 31,05 euroa/MWh joulukuussa 2004. Tämän perusteella yhtiö olisi saanut perussähköntoimituksensa vuonna 2005 kyseiseen hintaan samaan aikaan, kun asetettiin säännellyt tariffit. Lisäpalveluiden (3,92 euroa/MWh) ja asiaankuuluvan verkkotariffin (1,70 euroa/MWh) lisäämisen jälkeen teollisuuskäyttäjän markkinahinnaksi olisi tullut 36,67 euroa/MWh, joka on vähemmän kuin paljon energiaa kuluttaviin käyttäjiin sovellettava tariffi 3.4, jonka suuruus oli 56,11 euroa/MWh.
(59)
Itse asiassa muilla kyseiseen tariffiin tehtävillä vähennyksillä korvattiin kysynnänhallinnan palveluihin tarvittava kapasiteetti ja näiden palveluiden hyväksyminen järjestelmän hyväksi. Tässä yhteydessä Ferroatlántica lisää, että tariffista tehty alennus vastasi erilaisia tarjottuja palveluja, kuten tuntikohtaista erittelyä (kulutus öiseen aikaan ja viikonloppuisin), keskeytettävyyttä (sähköntoimituksen hyväksyminen verkko-operaattorin pyynnöstä), kausittaisuutta (toimituksen keskittäminen matalan kysynnän kuukausille) ja loisenergian hallintaa. Vain nämä alennukset olivat muuttuvia ja niistä on säädetty asetuksella vuodesta 1995 lähtien, ei siis säännellyllä tariffilla, mikä selittää ja Ferroatlántican mielestä myös perustelee vuonna 2005 maksetun sähkön alhaisemman keskihinnan.
(60)
Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät kiistävät menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetyn toteamuksen, jonka mukaan hyöty ei ollut verrannollista kulutettuihin määriin ja pyrki kasvamaan suurkäyttäjien kohdalla. Energiaa paljon kuluttavat käyttäjät väittävät esimerkiksi, että CNE on vahvistanut, että tariffin G4 olisi pitänyt olla matalampi. Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät huomauttavat, että tariffia G4 tai tariffia 3.4 soveltavat suurkäyttäjät kuluttivat tuhansia kertoja enemmän sähköä kuin korkeajänniteasiakkaat keskimäärin, mutta maksoivat kolme kertaa näitä vähemmän.
(61)
Lisäksi on tavallista, että suurkäyttäjät saavat suuremman yksikköalennuksen hinnasta. Tällä perusteella paljon energiaa kuluttavat käyttäjät väittävät, että päätelmä, jonka mukaan teollisuusasiakkaita koskeviin tariffeihin liittyi etua, on kyseenalainen. Niiden mukaan on joka tapauksessa komission tehtävä esittää vakuuttavaa näyttöä tällaisen edun olemassaolosta.
(62)
Alcoa ilmoitti myös, että sen Espanjassa maksama hinta oli lähes identtinen alumiinitehtaiden Euroopan unionin alueella maksamaan painotettuun keskihintaan verrattuna ja jopa korkeampi kuin ETA-alueella maksettu painotettu keskihinta.
Ei valtion varoja
(63)
Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät väittivät maksaneensa teollisuusasiakkaita koskevat tariffit suoraan jakelijoille ilman, että varat olisivat siirtyneet valtion haltuun, joten asiassa PreussenElektra annetun tuomion mukaisesti tällaiseen järjestelyyn ei liittynyt valtion varoja.
(64)
Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät totesivat, että vuoden 2004 lopussa tapahtuneen tariffien asettamisen ja vasta kesäkuussa 2006 tapahtuneen, alijäämän takaisin perimiseen käyttäjiltä tarkoitetun mekanismin käyttöönoton välillä oli aikaviive. Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä komissio väitti, että asiaan liittyi valtion varoja, koska käyttäjien sähkölaskuissa otettiin käyttöön veroluonteiseksi maksuksi katsottava lisämaksu. Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät esittivät, että jos tämä väite hyväksytään, tulee toimenpiteestä, joka ei ollut tukea vuonna 2005, tukea (jälkikäteen) vuonna 2006. Tämä olisi vastoin Euroopan unionin oikeuden perusperiaatteita, esimerkiksi oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita. Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät toivat esille, että toimenpiteen katsominen tueksi riippuu ainoastaan toimenpiteen toteuttamishetkellä vallinneista olosuhteista, ei tulevista tapahtumista, etenkään jos ne eivät ole kohtuullisesti ennustettavissa. Ne lainaavat julkisasiamies Jacobsin ratkaisuehdotusta asiassa Van Calster (14): ”Tilannetta on arvioitava sen ajankohdan perusteella, jona maksuista alun perin määrättiin, eikä tilannetta voida muuttaa taannehtivasti.”
(65)
Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät väittävät, etteivät vuoden 2005 säännellyt tariffit olleet valtiontukea vuonna 2005. Yhtiöt tuovat esille, että näissä olosuhteissa rahoitusmekanismin analysointi ei ole olennaista, sillä mekanismi otettiin käyttöön vasta vuonna 2006. Rahoitustavan arviointi olisi olennaista vain, jos toimenpide olisi alusta lähtien valtiontukea. Koska tariffeihin ei sisältynyt tukea, paljon energiaa kuluttavat käyttäjät olivat sitä mieltä, ettei komissio voi tehdä lisämaksun perusteella vastakkaista päätelmää.
(66)
Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät esittävät lisäksi, että veroluonteisten maksujen kohdalla toimenpiteen rahoitustapa on joka tapauksessa olennainen valtiontukea koskevan arvioinnin kannalta ainoastaan silloin, kun maksun ja veron välillä on veron käyttöä koskeva ”velvoittava yhteys” eli kun toimenpiteen ja sen rahoituksen välillä on suora ja välitön yhteys (15). Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät kiistävät tällaisen yhteyden olemassaolon, sillä lisämaksu oli suunniteltu kattamaan alijäämä, joka ilmeni säänneltyyn toimintaan liittyvän selvitysmenettelyn aikana ja joka koski paitsi säänneltyyn hintaan tapahtuvaa energiantoimitusta, myös muita järjestelmän kustannuksia. Lisämaksua ei siis ollut varattu erityisesti kattamaan säänneltyyn hintaan tapahtuvasta energiantoimituksesta aiheutuvia tappioita. Tariffien ja sovelletun lisämaksun välillä ei myöskään ollut suoraa eikä välillistä yhteyttä, sillä vuonna 2004 määritetty tariffi oli ehdoton (sitä ei voitu muuttaa myöhempinä vuosina).
(67)
Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät väittävät myös, ettei lisämaksu ollut veroluonteinen maksu, koska se ei ollut Espanjan lainsäädännön mukaisesti veron luonteinen. Verotustoimenpiteillä rahoitetaan julkisia menoja, kun taas tässä tapauksessa lisämaksun tarkoituksena oli kattaa alijäämä, jonka sähköjärjestelmässä säänneltyä toimintaa harjoittavat yksityiset toimijat (jakelijat) olivat aiheuttaneet. Espanjan perustuslain mukaan uudesta verotustoimenpiteestä voidaan säätää ainoastaan lailla (ei kuninkaan asetuksella). Lisämaksusta saatavat tulot eivät myöskään missään vaiheessa olleet valtion hallussa eikä se voinut käyttää niitä, vaan varat siirrettiin CNE:n hallinnoimalle talletustilille eikä valtio voinut varata niitä mihinkään tarkoitukseen. Selvitysmenettely oli täysin automaattinen eikä CNE:llä ollut harkintavaltaa, riippumatonta päätösvaltaa tai määräysvaltaa eri toimijoiden kesken selvitettävien varojen määränpään tai määrän suhteen.
(68)
Paljon energiaa kuluttavien käyttäjien mukaan komissio tunnusti tämän seikan Espanjan hukkakustannuksia koskevassa päätöksessään (16), jonka mukaan varat siirretään CNE:n kautta lähinnä tilinpitoon liittyvistä syistä eikä tämä anna aihetta todeta, että toimenpiteeseen liittyy valtion varoja.
(69)
Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät esittävät, että tämä tilanne vastaa hukkakustannuksia koskevaa tilannetta, sillä hallitus otti molemmissa tapauksissa käyttöön lisämaksun, jolla pyrittiin kattamaan järjestelmän pysyvät kustannukset. Sama linjaus on nähtävästi vahvistettu myös Yhdistyneeseen kuningaskuntaan liittyvässä asiassa (17).
Ei vaikutusta kilpailuun eikä kauppaan
(70)
Asturiana de Zinc ja Alcoa väittivät, että alumiini- ja sinkkimarkkinoiden erityispiirteiden vuoksi näiden metallien tuotannossa käytetyn sähkön hintaa koskevalla toimenpiteellä ei ole vaikutusta Euroopan unionissa käytävään kauppaan, koska metallit ovat hyödykkeitä ja niiden hinnat asetetaan maailmanlaajuisesti Lontoon metallipörssissä. Näissä olosuhteissa vaihtelut paikallisissa tuotantokustannuksissa eivät näy eroina maailmanhinnoissa.
(71)
Yhtiöt väittivät, että alumiinin ja sinkin tuotannon alijäämä kasvaa Euroopan unionissa koko ajan, ja samalla kysyntään vastataan yhä enemmän tuonnilla Euroopan unionin ulkopuolisista maista.
(72)
Jos alumiini- ja sinkkiteollisuus katoaisivat Espanjasta, markkinoille ei tulisi uusia Euroopan unionin toimijoita, sillä Euroopan unionin alueen (alumiini)tehtaat toimivat jo täydellä teholla, eikä uudella tulokkaalla tai vanhalla tuottajalla olisi kannustimia kapasiteetin lisäämiseen, sillä pitkän aikavälin näkymät ovat epävarmoja siltä osin, onko energiaa jatkossa saatavilla kohtuulliseen hintaan. Alijäämä voitaisiin näin ollen kattaa pelkästään tuonnilla.
(73)
Lisäksi Alcoa väittää, etteivät tariffit vaaranna muiden eurooppalaisten tuottajien etua, sillä ne tarjoavat sähköä hintaan, joka vastaa muiden alumiinin tuottajien 25:ssä Euroopan unionin jäsenvaltiossa maksamaa keskimääräistä hintaa.
Vaikka teollisuusasiakkaiden keskeytettävissä olevat tariffit olisivat tukea, kyseessä olisi voimassa oleva tuki
(74)
Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät väittävät, että kiistanalaiset tariffit olivat olemassa jo ennen Espanjan liittymistä Euroopan unioniin.
(75)
Vaikka nimitys ”tariffi G4” otettiin virallisesti käyttöön 6 päivänä maaliskuuta 1986 annetulla ministerin määräyksellä, tariffi oli tosiasiallisesti olemassa jo ennen 1 päivää tammikuuta 1986, jolloin Espanja liittyi Euroopan unioniin, sillä se vastaa entistä ”teollisuusasiakkaita koskevaa pitkäkestoista tariffia I”, joka otettiin käyttöön 14 päivänä lokakuuta 1983 annetulla ministerin määräyksellä eli ennen Espanjan liittymistä. Kaikki teollisuusasiakkaita koskevasta tariffista I hyötyneet sähkön loppukäyttäjät vaihdettiin automaattisesti tariffiin G4, joka oli tosiasiassa sama tariffi uudella nimellä.
(76)
Myös muista keskeytettävissä olevista tariffeista säädettiin nimenomaisesti vuonna 1983 annetussa ministerin määräyksessä.
(77)
Lisäksi paljon energiaa kuluttavien käyttäjien mukaan toimenpide on voimassa olevaa tukea Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (18) 15 artiklan perusteella, koska 10 vuoden vanhentumisaika on kulunut umpeen.
Luottamuksensuojan periaate estäisi takaisinperinnän
(78)
Paljon energiaa kuluttavat käyttäjät väittävät, että vaikka oletettaisiin, ettei tariffien voitaisi katsoa olevan voimassa olevaa tukea, luottamuksensuojan periaate estäisi tuen takaisinperinnän. Tariffit olivat yksityisten toimijoiden välisiä maksuja koko vuoden 2005 ajan. Käyttäjät eivät voineet ennustaa, että joulukuussa 2004 asetetuista tariffeista tulisi tukea hallituksen kesäkuussa 2006 hyväksymän toimenpiteen nojalla. Yksikään talouden toimija ei olisi osannut odottaa tällaista muutosta oikeudellisessa asemassaan, vaikka olisi toiminut kuinka varovaisesti. Käyttäjillä oli siis perusteltu syy olettaa, ettei tariffeihin liittynyt valtiontukea.
GALICIAN JA ASTURIASIN ALUEHALLITUSTEN HUOMAUTUKSET
(79)
Paljon energiaa kuluttaville käyttäjille mahdollisesti annetun tuen osalta Galician aluehallitus väittää komission käyttäneen virheellisesti poolihintaa markkinahinnan vastineena, sillä paljon energiaa kuluttavat käyttäjät tekevät yleensä pitkäaikaisia sopimuksia selvästi paremmin ehdoin.
(80)
Koska Espanjan markkinoiden vapauttamista ei ollut vielä saatu päätökseen ja erityisesti koska sähköntuottajien ja suurkäyttäjien välillä ei ollut kahdenvälisiä sopimuksia, Galician aluehallituksen mielestä olisi ollut järkevää käyttää vertailuarvona niitä todellisia kustannuksia, jotka tuottajat joutuivat maksamaan toimittaessaan sähköä kyseisille asiakkaille. Vaihtoehtoisesti vertailuhinta olisi voitu määrittää teknisestä kirjallisuudesta (Wilson (19), 1993, ja Castro-Rodriguez (20), 1999) ottamalla huomioon joko paljon energiaa kuluttavien käyttäjien erityistarpeet täyttävästä mahdollisimman tehokkaasta teknologiasta aiheutuvat kustannukset tai sähkön keskimääräiset kustannukset eri vuorokaudenaikoina. Ero näin määritetyn vertailuhinnan ja vuonna 2005 maksetun säännellyn tariffin välillä olisi paljon pienempi. Galician aluehallitus väittää lisäksi, että joka tapauksessa kaikki Espanjan sähkönkuluttajat, myös paljon energiaa kuluttavat käyttäjät, maksavat ajan kuluessa takaisin vuonna 2005 sovelletuista matalammista tariffeista aiheutuneen alijäämän.
(81)
Lisäksi Galician aluehallituksen mukaan vuonna 2005 käytössä ollut tariffijärjestelmä ei ollut oikeudellisesti valikoiva, sillä valtio ei pyrkinyt antamaan loppukäyttäjille etua, vaan teki ainoastaan virheitä ennustaessaan markkinoiden suuntauksia ja hintoja tariffien määrittämisen yhteydessä vuonna 2004. Galician aluehallitus kiistää myös sen päätelmän, että järjestelmällä oli vaikutusta Euroopan unionin sisäiseen kauppaan.
(82)
Asturiasin aluehallituksen esittämät huomautukset ovat samankaltaisia kuin Espanjan hallituksen esittämät huomautukset, joihin Asturiasin aluehallitus viittaa.
ESPANJAN HUOMAUTUKSET
(83)
Espanja väittää, ettei vuoden 2005 säänneltyjen tariffien järjestelmään liittynyt tukea loppukäyttäjille eikä jakelijoille.
Valtion toiminnan ja alijäämän välillä ei ollut syy-yhteyttä eikä alijäämä johtunut valtiosta
(84)
Espanja väittää, ettei alijäämä johtunut valtiosta, vaan se aiheutui ennalta-arvaamattomista ulkoisista olosuhteista eikä valtion tarkoituksellisesta aikomuksesta tukea tiettyä toimintaa.
(85)
Espanja väittää, ettei Euroopan unionin lainsäädäntö ollut vuonna 2005 esteenä valtion määrittämään säännellyn tariffin mukaiseen hintaan tapahtuvalle sähköntoimitukselle. Näin ollen valtion sääntelytoimi oli oikeudellisesti pätevä, sillä se oli kansallisen itsemääräämisoikeuden ilmaus. Yksi itsemääräämisoikeuteen kuuluvista valtaoikeuksista on tariffien määrittäminen niin, että odotetut kustannukset vastaavat odotettua kysyntää.
(86)
Espanja esittää, että vuoden 2005 alijäämä aiheutui siitä, etteivät sähkön tukkuhintaa koskevat hallituksen ennusteet vastanneet poolissa kirjattuja todellisia hintoja. Vuoden 2005 poikkeuksellisen korkeat hinnat johtuivat ennalta-arvaamattomista syistä, joista muodostui ylivoimainen este.
(87)
Koska väitetty tuki aiheutui siitä, että tukkuhinnat nousivat ennustetta korkeammiksi, väitetyn edun ei voitu katsoa johtuvan lainsäädännöstä. Vaikka oletettaisiin, että tällaista etua olisi aiheutunut (mikä ei pidä paikkaansa), se olisi aiheutunut olosuhteista, joilla ei ole yhteyttä valtion aikomuksiin. Espanjan mukaan tariffien tason asettamisesta tehdyn hallinnollisen päätöksen ja valtiontueksi katsottavan kilpailuedun välillä ei ole syy-yhteyttä ylivoimaisen esteen vuoksi. Vaikka oletettaisiin, että syy-yhteyttä koskeva objektiivinen edellytys täyttyy (toisin kuin tässä tapauksessa), valtion tarkoituksellista aikomusta koskeva subjektiivinen edellytys ei täyty.
Ei valtion varoja
(88)
Espanjan mukaan tariffeihin ei liittynyt julkisia varoja. Ensinnäkin Espanja väittää tältä osin, ettei lisämaksu ole veroluonteisiin maksuihin liittyvässä Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettu maksu, koska sitä ei kerää valtio eikä se ole vero. Espanjan mukaan lisämaksu on olennainen osa tariffia ja luonteeltaan tariffin kaltainen. Tariffi on siis yksityisoikeudellinen hinta.
(89)
Toiseksi valtio ei kerää varoja eikä niitä makseta valtion osoittamaan rahastoon. Jakelijat keräävät tariffit, ei valtio, joten ne ovat yksityisoikeudellisia hintoja, joilla varmistetaan kohtuullinen korvaus toimijoille (LSE:ssä säädetyn mukaisesti). Ne eivät ole veroja eivätkä julkisoikeudellisia hintoja. Valtio ei korvaa mitään, koska korvaukset syntyvät järjestelmässä sääntelemättömään toimintaan vaikuttavien markkinavoimien ja säänneltyyn toimintaan liittyvien, valtion asettamien verkkotariffien vaikutuksesta. Tällaisesta järjestelmästä ei aiheudu lisäkustannuksia valtiolle, joten asiassa Neptune annetun tuomion (21) mukaisesti siihen ei liity valtiontukea. Varat eivät myöskään tulleet missään vaiheessa valtion haltuun, niitä ei mainittu talousarviolainsäädännössä, tilintarkastustuomioistuin ei tarkastanut niitä eikä niitä voitu periä takaisin velallisilta hallinnollisten takaisinperintämenettelyjen kautta. Sähköjärjestelmään liittyviin velkoihin ei sovelleta samaa korkoa, jota sovelletaan valtion omistamiin velkoihin.
(90)
Espanja toistaa, että varojen käsittelemisestä vastaa Espanjan sääntelyviranomainen, CNE, joka toimii pelkkänä tilittävänä välikätenä. Espanja tuo esille, että komissio oli jo todennut vuonna 2001 tehdyssä hukkakustannuksia Espanjassa koskevassa päätöksessään (SA NN 49/99), että varojen siirto CNE:n kautta oli luonteeltaan olennaisesti tilittävänä välikätenä toimimista. CNE:n nimissä olevalle tilille siirretyistä varoista ei tullut missään vaiheessa CNE:n omaisuutta, vaan ne maksettiin välittömästi edunsaajille sellaisen ennalta määritetyn määrän mukaisesti, jota CNE ei pystynyt millään tavalla muuttamaan. Tämän seikan perusteella komissio tuli siihen tulokseen, ettei se pystynyt määrittämään, olivatko hukkakustannuksiin liittyvän järjestelmän yhteydessä asetetusta maksusta saatavat tulot valtion varoja.
Ei etua
(91)
Espanja on eri mieltä komission näkemyksestä, jonka mukaan säännellyistä tariffeista aiheutui taloudellista etua loppukäyttäjille (tai jakelijoille).
(92)
Loppukäyttäjien osalta Espanja toistaa, että alijäämä syntyi ylivoimaisen esteen tuloksena, ja väittää, ettei alijäämä hyödyttänyt suurkäyttäjiä, koska se siirrettiin seuraavien vuosien tariffeihin korkoineen. Näin ollen matalammasta sähkönhinnasta väitetysti aiheutuva taloudellinen etu on ainoastaan näennäinen, sillä käyttäjät joutuvat maksamaan erotuksen vapaisiin markkinahintoihin takaisin korkoineen.
Sähköntoimitus säännellyn tariffin mukaiseen hintaan on yleistä taloudellista etua koskeva palvelu
(93)
Espanja väittää, että säänneltyjen tariffien olemassaolo vuonna 2005 ei ollut vastoin Euroopan unionin lainsäädäntöä, sillä markkinoiden avaamista kaikille käyttäjille, myös kotitalouksille, koskeva määräaika oli 1 päivänä heinäkuuta 2007.
(94)
Espanjan viranomaisten mukaan sähköntoimitus on yleishyödyllinen palvelu ja valtion on tultava väliin, jotta estetään yhden ainoan verkon olemassaolosta johtuva määräävän markkina-aseman väärinkäyttö (luonnollinen monopoli).
(95)
Tariffien asettamiseen liittyvät parametrit asetettiin objektiivisella ja läpinäkyvällä tavalla. Tariffien asettamisessa ja selvitysmenettelyssä sovellettava monimutkainen sääntelykehys osoittaa Espanjan mukaan, että tariffijärjestelmä perustui järjestelmän kustannusten ja tulojen perinpohjaiseen analysointiin sekä sähkön kysynnän analysointiin.
Espanjan sitoumus
(96)
Kuten johdanto-osan 25 ja 26 kappaleessa huomautetaan, vuonna 2005 syntynyt alijäämä maksetaan takaisin vuosittaisin erin, jotka kasvavat euribor-korkoon perustuvaa korkoa ilman marginaalia. Espanja sitoutui korottamaan taannehtivasti korkoa, jota veloitetaan niiltä yrityskäyttäjiltä, joiden liittymän jännite on yli 1 kV, sanotun rajoittamatta Espanjan huomautuksia. Korotus määritetään suhteessa niiden yrityskäyttäjien maksuosuuteen vuoden 2005 alijäämässä, jotka ovat nyt käsiteltävän menettelyn kohteena ja joille toimitettiin sähköä säännellyn kokonaistariffin mukaiseen hintaan. Euribor-korkoon sovelletaan 65 peruspisteen marginaalia, minkä ansiosta se vastaa suurin piirtein sitä korkoa, jota alijäämään sovelletaan tulevina vuosina.
(97)
Asianomainen määrä veloitetaan yrityskäyttäjiltä seuraavasti: vuoden 2005 alijäämän jo takaisinmaksettua osuutta koskeviin vuosieriin sovelletaan kertoluonteista verkkotariffin korotusta, ja takaisin maksettavana olevien määrien osalta jokaiseen vuotuiseen määrään sovelletaan suoraan korkeampaa korkoa niin ikään korkeampien verkkotariffien muodossa.
5. ARVIOINTI TOIMENPITEESTÄ
SEUT-SOPIMUKSEN 107 ARTIKLAN 1 KOHDASSA TARKOITETTU VALTIONTUKI
(98)
Toimenpide katsotaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, jos seuraavat edellytykset täyttyvät: a) toimenpiteestä aiheutuu taloudellista etua edunsaajalle, b) toimenpide on valtion myöntämää tai valtion varoista myönnettyä, c) toimenpide on valikoiva ja d) toimenpide vaikuttaa unionin sisäiseen kauppaan ja voi vääristää kilpailua. Koska kaikkien näiden edellytysten on täytyttävä, komissio rajoittaa arviointinsa koskemaan vain edunsaajille aiheutuvaa taloudellista etua.
Taloudellisen edun olemassaolo
(99)
Yrityksiä suositaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla, jos niille aiheutuu sellaista taloudellista etua, jota ne eivät voisi markkinaolosuhteissa muutoin saada. Nyt käsiteltävässä asiassa tehtävällä arvioinnilla on selvitettävä, kun huomioon otetaan myös sähköjärjestelmässä vuonna 2005 syntyneen alijäämän takaisinmaksu, onko vuonna 2005 asetettujen säänneltyjen tariffien ja niiden markkinahintojen, joita mahdollisten edunsaajien olisi pitänyt maksaa säänneltyjen tariffien järjestelmästä ostamastaan sähköstä ja tarjotuista palveluista, välillä positiivinen erotus. Markkinaolosuhteisiin liittyvä etu on osoitettava todellisiin markkinahintoihin vertaamalla. Molempia seikkoja, eli positiivisen erotuksen mahdollista olemassaoloa sähkön poolihintojen, markkinahintojen ja säänneltyjen tariffien mukaisten hintojen välillä sekä alijäämän takaisinmaksua, tarkastellaan jäljempänä vuorollaan.
Vertaaminen sähköpoolin keskihintoihin
(100)
Sähköpoolin keskihinnat antavat viitteen tukkumarkkinoiden yleisestä hintatasosta. Vuonna 2005 keskimääräinen viitehinta oli 59,47 euroa/MWh koko vuoden ajan. Kuten johdanto-osan 19 kappaleessa (kaaviossa 1) esitetään havainnollisesti, keskimääräiset tukkuhinnat olivat seitsemän kuukauden aikana vuonna 2005 kaikkia loppukäyttäjiä koskeviin säänneltyihin kokonaistariffeihin sisältyviä sähkönhintoja korkeampia. Näin ollen asetuksella 2392/2004 asetettu keskimääräinen tariffitaso vaikuttaa johtaneen positiiviseen erotukseen kaikkien säännellyt tariffit valinneiden loppukäyttäjien hyväksi ainakin useimpien kuukausien aikana vuonna 2005.
(101)
Tätä erotusta ei kuitenkaan havaittu alle vuoden pituisilla muutaman kuukauden jaksoilla, kuten viiden kuukauden aikana tammi- ja toukokuussa 2005. Säännellylle tariffijärjestelmälle ei siis aiheutunut kokonaisuutena etua. Lisäksi jos keskenään verrataan yli vuoden pituisia jaksoja, esimerkiksi 30 päivään joulukuuta 2007 asti, kesäkuusta 2005 lähtien mahdollisesti kertynyt etu kumoutuu täysin poolin keskihintojen laskun vuoksi. Poolin keskihinnat laskivat jyrkästi 37 euroon/MWh maaliskuussa 2007, kun taas säänneltyihin kokonaistariffeihin sisältyvät hinnat olivat tuolloin noin 68 euroa/MWh. Lokakuusta 2006 lähtien kokonaistariffeihin sisältyvät sähkönhinnat olivat itse asiassa paljon tukkumarkkinoiden toimitushintoja korkeampia (ks. kaavio 1). Näin ollen hyöty ja taloudellinen etu, jota käyttäjille aiheutui sähkön ostamisesta säännellyn tariffin mukaiseen hintaan silloin, kun poolihinnat ovat korkeampia kuin säänneltyihin tariffeihin sisältyvät sähkön kustannukset, voivat kumoutua silloin, kun poolihinnat ovat sähkön kustannuksia matalampia.
(102)
Jos tilannetta tarkastellaan sekä alle vuoden pituisissa muutaman kuukauden jaksoissa vuonna 2005 että osittain vuodelle 2005 ulottuvissa kaksivuotisissa jaksoissa, ei vaikuta siltä, että vuonna 2005 sovellettaviin säänneltyihin tariffeihin sisältyvistä energianhinnoista olisi aiheutunut etua säänneltyyn hintaan sähkönsä ostaneiden käyttäjien ryhmälle sähköpoolin tukkuhintoihin verrattuna. Koko sähköjärjestelmän osalta maksetuista verkkomaksuista ja säännellyistä tariffeista saadut tulot eivät kuitenkaan riittäneet kattamaan järjestelmän säänneltyjä kustannuksia vuonna 2005. Näin ollen on selvitettävä, onko käytössä oleva mekanismi riittävä takaamaan alijäämän takaisinmaksun.
Sähköjärjestelmässä vuonna 2005 syntyneen alijäämän takaisinmaksu
(103)
Kuten edellä johdanto-osan 15 kappaleessa ja 20-22 kappaleessa kuvattiin, sähköjärjestelmän tilit käsittivät vuonna 2005 kaikki järjestelmän säännellyt kustannukset ja säännellyt tulot siten, ettei tiettyjä tuloja varattu tiettyihin kustannuksiin. Esimerkiksi siirto- ja jakelukustannuksia (4 410 miljoonaa euroa) tai yhteistuotannon ja uusiutuvan energian tukemisesta aiheutuneita kustannuksia (2 701 miljoonaa euroa) ei jaettu säännellyillä markkinoilla kokonaistariffeista saatujen säänneltyjen tulojen ja/tai vapailla markkinoilla säännellyistä verkkomaksuista saatujen tulojen välillä, eikä niitä rahoitettaessa tehty eroa näiden kahdentyyppisten tulojen välillä. Kaikki järjestelmän käyttäjät saavat nimittäin voittoa ja niiden voidaan odottaa pystyvän kattamaan yhteistuotannon ja uusiutuvan energian tehokkaiden muotojen tukemisesta tai siirto- ja jakelupalveluista aiheutuneet kustannukset. Järjestelmässä kunkin tariffin kustannukset eivät ole kumulatiivisia, joten jälkikäteen on mahdotonta esittää objektiivisesti, miten kustannukset ovat jakautuneet vapailta markkinoilta sähkönsä ostavien käyttäjien ja säänneltyjä tariffeja hyödyntävien käyttäjien välillä, ja lisäksi viimeksi mainitussa ryhmässä vielä vuonna 2005 sovellettavissa olleiden 25 erilaisen tariffivaihtoehdon välillä. Tästä seuraa, että sähköjärjestelmässä vuonna 2005 syntyneestä alijäämästä mahdollisesti aiheutunutta etua tai edun puuttumista on asianmukaista tarkastella koko järjestelmän kannalta.
(104)
Tässä yhteydessä Espanja on ottanut käyttöön mekanismin, jolla peritään koko vuoden 2005 alijäämä takaisin. Tämä on yhdenmukaista kyseisenä aikana sovelletun järjestelmän tilien yleisluonteisuuden vuoksi. Sähköjärjestelmän säänneltyjen tulojen riittämättömyys kattamaan järjestelmän kustannukset pyrittiin korjaamaan kuninkaan asetuksella 809/2006 säädetyn ”erityiseen käyttötarkoitukseen varatun maksun” avulla kerätyillä varoilla. Takaisinperintä aloitettiin vuoden 2006 puolivälistä soveltamalla 1,378 prosentin suuruista lisämaksua säänneltyihin kokonaistariffeihin ja 3,975 prosentin korotusta verkkomaksuihin, minkä jälkeen lisämaksuilla oli varmistettava, että 3,8 miljardia euroa korkoineen saataisiin perittyä takaisin 14,5 vuoden aikana vuoteen 2020 mennessä (katso edellä johdanto-osan 25 ja 26 kappale).
(105)
Näin ollen vuoden 2005 alijäämän rahoittamiseen varatusta erityisestä maksusta saatavilla tuloilla maksetaan järjestelmän käyttäjien sähkölaskut ja tarvittava korotus järjestelmän vuoden 2005 tilien tasapainottamiseksi jälkikäteen huomattavalla viipeellä.
(106)
Näissä olosuhteissa ainoa kyseenalainen seikka, joka liittyy sähköjärjestelmässä vuonna 2005 syntyneen alijäämän takaisinmaksua ja tilien tasapainottamista varten vuonna 2006 valittuun menetelmään, on vuotuisiin takaisinmaksueriin alun perin sovellettu matala korko, eli euribor-viitekorko ilman minkäänlaista marginaalia. Kuten johdanto-osan 96 ja 97 kappaleessa selitettiin tarkemmin, Espanja on luvannut korottaa tämän menettelyn kohteena oleviin yrityskäyttäjiin sovellettavaa korkoa. Espanja lupaa tehdä 65 peruspisteen korotuksen viitteenä olevaan korkoon.
(107)
Tällaisen muutoksen tekeminen toimenpiteeseen, jota sovellettiin alun perin vuoden 2005 alijäämän takaisinmaksuun, kun muutoksen ulkopuolelle jätetään korjausmekanismin mukaisia korkeimpia säänneltyjä tariffeja maksaneet kotitaloudet ja pienet yritykset, kumoaa kaiken sen hypoteettisen edun, jota yrityksille on voinut aiheutua maksujen lykkäämisestä vuodesta 2006. Lisäksi lisämaksun soveltaminen tariffiin tarkoittaa, että kerätty kokonaismäärä on jokaisen yhtiön kohdalla suoraan verrannollinen sen sähkönkulutukseen. Mitä enemmän sähköä kulutetaan, sitä korkeampi on lisämaksu.
Vertaaminen sähkön markkinahintoihin
(108)
Lisäksi, kuten jotkin asianomaiset osapuolet huomauttivat, sähköpoolissa kirjatut hinnat eivät ole asianmukaisia viitearvoja, kun suurkäyttäjien säänneltyjen tariffien mukaisesti maksamaa sähkönhintaa verrataan markkinahintoihin. Sähkömarkkinatoimija OMEL:n vuonna 2005 laatimassa kertomuksessa esitettyjen todisteiden perusteella vain seitsemän loppukäyttäjää, joiden osuus kysynnästä oli 5 prosenttia, hankki sähkön suoraan poolista, satoihin teollisuuskäyttäjiin ja suuriin yrityskäyttäjiin verrattuna. Teollisuuskäyttäjät ja muut suurkäyttäjät, erityisesti paljon energiaa kuluttavat käyttäjät, joilla energia muodostaa merkittävän osuuden tuotantokustannuksista (alumiinintuotannossa tyypillisesti 30-40 prosenttia) vaativat ja myös saavat ennustettavissa olevat hinta- ja toimitusehdot. Näistä ehdoista sovitaan sopimuksissa, jotka ovat voimassa pidempään kuin vain seuraavaan päivään. Sähköpoolin kaltaisilla vuorokausimarkkinoilla tunneittain noteeratut hinnat havainnollistavat sellaisten sähköntoimittajien keskimääräisiä markkinahintoja, joilla on erilaisia asiakkaita, myös kotitalousasiakkaita. Ne eivät kuitenkaan ole asianmukaisia vertailuarvoja määritettäessä hintoja, joita paljon energiaa kuluttavat käyttäjät joutuisivat maksamaan vapailla markkinoilla sellaisten sopimusten nojalla, jotka ovat voimassa pidempään kuin seuraavaan päivään. Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetyn kannan vastaisesti tutkinnassa on käynyt ilmi, ettei poolin keskihintojen alle jäävistä säännellyistä tariffeista aiheudu välttämättä markkinaolosuhteista poikkeavaa etua teollisuuskäyttäjille, sillä poolihinnat eivät ole markkinahintoja suurimmalle osalle tällaisista käyttäjistä. Tämä hälventää tältä osin esitetyt epäilykset.
(109)
Lisäksi Espanjassa mahdollisuus siirtyä vapaille markkinoille sisälsi mahdollisuuden palata takaisin vuonna 2005. Käyttäjät pystyivät milloin tahansa valitsemaan houkuttelevimmat tarjoukset säännellyiltä ja vapailta markkinoilta, mikä johti hintojen lähentymiseen jonkin verran. Mahdollisuus muuttaa toimitusvaihtoehtoja laskee väistämättä hintoja vähittäismarkkinoilla tilanteessa, jossa tukkuhinnat nousevat jyrkästi, kuten Espanjassa tapahtui huhtikuusta 2005 lähtien, kun taas päinvastaisessa tilanteessa ilmenee päinvastainen kannustin nostaa vapaiden markkinoiden hintoja ja tuoda niitä lähemmäs korkeinta säänneltyä tariffia.
(110)
Kuten riippumattomien energiantoimittajien yhdistys vahvisti (johdanto-osan 42-49 kappale), vuonna 2005 vapailla markkinoilla toimivien sähköntoimittajien oli noudatettava tekemiään sopimuksia tai irtisanottava ne yksipuolisesti, jos se oli mahdollista, tai muussa tapauksessa neuvoteltava hintansa uudelleen ja tarkistettava niitä ylöspäin ottaen samalla riskin, että niiden asiakkaat saattaisivat vaihtaa säännellyille markkinoille. Liiketoiminnan tappiot, joita vapailla markkinoilla toimivat sähköntoimittajat väittävät niille aiheutuneen, viittaavat siihen, että hinnat vapailla markkinoilla vuonna 2005, etenkin yksivuotisissa sopimuksissa (joita noudatettiin) sovitut hinnat, säilyivät lähellä asiaankuuluvien säänneltyjen tariffien tasoa, joten säännellyistä tariffeista ei aiheutunut tosiasiallisesti taloudellista etua vapailla markkinoilla sovellettaviin todellisiin hintoihin verrattuna.
(111)
Tämä merkitsee näin ollen sitä, että sähkönkustannukset olivat samat kahdella kuvitteellisella kilpailevalla teollisuuskäyttäjällä, joista toinen hankki sähkönsä vapailta markkinoilta yksivuotisella sähkösopimuksella, joka oli voimassa tammikuusta joulukuuhun 2005, ja toinen hankki sähkönsä säännellyn tariffin mukaiseen hintaan samalla aikavälillä, kun kaikki muut muuttujat olivat yhteneviä. Säänneltyjen tariffien tason ainoa vaikutus vapailla markkinoilla sovellettaviin hintoihin vuonna 2005 oli nimittäin vapailta markkinoilta sähkönsä hankkiville käyttäjille aiheutuva välillinen hyöty, joka johtui hintojen nousun rajoittamisesta, vaikka oletettaisiin, että hintojen nostaminen olisi ollut sopimusten kannalta mahdollista vuoden aikana tai pidemmällä aikavälillä koko vuodelta 2005. Todellinen tai mahdollinen kilpailu vapailta ja säännellyiltä markkinoilta sähkönsä hankkivien teollisuuskäyttäjien välillä ei voinut vääristää säänneltyjä tariffeja.
(112)
Komissio viittasi menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään erityisesti säännellyn tariffin 23,90 euron/MWh ja 27,00 euron/MWh suuruisiin mataliin tasoihin, joita sovellettiin vuonna 2005 teollisuuden suurkäyttäjiin (tariffi G4) ja teollisuuden suurkäyttäjiin, joiden toimitus oli keskeytettävissä (esimerkiksi tariffi 3.4), kuten edellä johdanto-osan 30 kappaleessa olevassa taulukossa 3 on esitetty. Kuten tietyt kolmannet osapuolet ovat tuoneet esille, menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä kiistanalaisiksi katsotut säännellyn tariffin tasot eivät ole tariffeja vaan keskimääräisiä hintoja alennusten tekemisen jälkeen. Ilman alennuksia asetuksessa 2392/2004 määritetyt ja taulukossa 1 esitetyt perustariffien tasot olivat itse asiassa 56,12 euroa/MWh (tariffi 3.4) ja 25,44 euroa/MWh (tariffi G4).
(113)
Tältä osin muodollisessa tutkinnassa saatiin näyttöä siitä, että menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä mainitut teollisuuskäyttäjiin sovellettavat säännellyt tariffit olivat samaa tasoa niiden markkinahintojen kanssa, joita sovellettiin koko jaksolla tammikuusta joulukuuhun 2005, kuten jäljempänä esitetään.
(114)
Ensinnäkin näyttöä on esitetty siitä, että kahdenvälisesti oli sovittu 34,45 euron/MWh markkinahinnoista, jotka koskivat paljon energiaa kuluttavia käyttäjiä vapailla markkinoilla vuonna 2005 (johdanto-osan 55-57 kappale). Jos kyseiseen markkinahintaan sisältyvä hintamarginaali oli alempi kuin muodollisen tutkinnan aloittamista koskevassa päätöksessä lisätty keskimääräinen 10 euron marginaali, siihen sisältyvät toimituskustannukset olivat lähellä alhaisinta säänneltyä tariffia (G4), jonka arvo oli 25,44 euroa/MWh (keskimääräinen jälkikäteen laskettu hinta oli 23,90 euroa/MWh). Kun huomioon otetaan objektiiviset erot säänneltyyn hintaan tapahtuvassa toimituksessa - kuten 9,7 kertaa suuremmat toimitusmäärät, investointi säätölaitteisiin ja maksuehdot - se seikka, että säännelty tariffi oli alhaisempi, ei vaikuttaisi aiheuttaneen perusteetonta taloudellista etua edunsaajille.
(115)
Toiseksi saatavilla olevat tiedot osoittavat, että joulukuussa 2004 peruskuormatoimituksia koskevia yksivuotisia sopimuksia, jotka perustuivat 31,05 euron/MWh ennakkohintaan, voitiin tehdä sähkötoimituksesta tammikuun ja joulukuun 2005 välisenä aikana. Lopullinen markkinahinta (lisäpalveluineen ja verkkotariffeineen) oli 36,67 euroa/MWh eli asiaankuuluvaa perustariffia (tariffi 3.4) matalampi, ja sitä tarjottiin teollisuuskäyttäjille, joiden toimitus oli keskeytettävissä ja kuormitus vahvasti tasattavissa (ks. edellä johdanto-osan 16, 18 ja 58 kappale).
(116)
Kysynnänhallintaan (esimerkiksi kuormituksen tasaamiseen ja toimituksen keskeytettävyyteen) liittyvät säänneltyjen tariffien lisäalennukset antoivat mahdollisuuden matalampiin keskihintoihin säännellyillä markkinoilla tällaisia palveluja tarjoavien käyttäjien kohdalla (22). Nämä alennukset, joita ei käsitelty erikseen menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä, korvasivat arvokkaita kysyntäpuolen palveluja verkostolle, mikä edellytti mukautuksia, investointeja tai rajoituksia kaupallisiin tai teollisiin prosesseihin. Kuormituksen tasaaminen edellyttää, että paljon energiaa kuluttavia teollisia tai kaupallisia prosesseja toteutetaan mieluummin hiljaisia aikoina kuin niinä aikoina, jolloin sähkönkulutus oli huipussaan, jotta vähennetään kulutusta ja jännitettä sähköverkossa. Samalla tavoin verkostolle tarjotut keskeyttämispalvelut ovat taloudellisesti hyödyllisiä, sillä niiden ansiosta verkko-operaattori voi keskeyttää asianomaisten teollisuuskäyttäjien kohdalla toimituksen lyhyellä varoitusajalla (muutamasta sekunnista kahteen tuntiin) ja pitkäksi aikaa (yhdestä kahteentoista tuntia), kuten tapahtui asiaankuuluvien säänneltyjen tariffien kohdalla Espanjassa.
(117)
Näiden palveluiden hyödyt sähköntoimituksen jatkumisen turvaamisen kannalta tunnustetaan Euroopan unionin lainsäädännössä. Sähkön toimitusvarmuuden ja infrastruktuuri-investointien turvaamiseksi toteutettavista toimenpiteistä 18 päivänä tammikuuta 2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/89/EY (23) mukaan jäsenvaltioiden on otettava huomioon kysynnänhallintatekniikat ja poistettava esteet sellaisten sopimusten käytöltä, jotka voidaan keskeyttää, tarjonnan ja kysynnän tasapainon ylläpitämiseksi. Nämä palvelut täydentävät ja voivat jopa korvata muita verkko-operaattorin käyttämiä sääntelykeinoja, joilla taataan, että sähkön kysyntä verkossa on sopusoinnussa tarjonnan kanssa, ja vältetään näin keskeytykset ja sähkökatkokset, jotka tulevat yhteiskunnan ja talouden kannalta kalliiksi ja saattavat johtaa sanktioihin tai korvauksiin.
(118)
Erityisesti Espanjan kohdalla merkittävän yhteenliityntäkapasiteetin puuttuminen suhteessa toisiin jäsenvaltioihin ja uusiutuvista energialähteistä peräisin olevan sähkön epäsäännöllisen toimituksen merkittävä yleistyminen vuonna 2005 tekevät näistä palveluista erityisen arvokkaita. Niiden taloudellisen arvon ja sähköjärjestelmässä niiden ansiosta vältettävissä olevien kustannusten suuruutta voidaan havainnollistaa ottamalla esimerkiksi kustannukset, jotka Espanjan siirtoverkko-operaattori Red Eléctrica de España joutui maksamaan ostaessaan tasapainon ylläpitämiseen liittyviä palveluja. Red Eléctrica de España maksoi vuonna 2005 keskimäärin 65 euroa/MWh energian lisäämiseen liittyvistä toissijaisista sääntelypalveluista (lisäenergiaa lisätään verkkoon 15 sekunnista 15 minuuttiin verkon tasapainottamiseksi). Energian lisäämiseen liittyvästä kolmannen asteen sääntelystä (lisäenergiaa lisätään verkkoon 15 minuutista 2 tuntiin toissijaiseen sääntelyyn tarvittavan energiavaraston palauttamiseksi) vuonna 2005 maksettu hinta oli keskimäärin 78 euroa/MWh ja enimmillään peräti 600 euroa/MWh (24). Kun kysyntää tasataan ja ohjataan kulutushuipuista muille jaksoille (kuormituksen tasaaminen) tai kun otetaan käyttöön kapasiteettia kysynnän vähentämiseksi kriittisissä tilanteissa (keskeytettävissä olevat palvelut), asiaankuuluviin säänneltyihin tariffeihin tehtävät alennukset (esimerkiksi noin 32 euroa/MWh tariffista 3.4) vaikuttavat taloudellisesti perustelluilta.
(119)
Jos tällaisia alennuksia ei tehtäisi kysynnänhallintaan liittyvien toimenpiteiden perusteella, suurjänniteverkkoon liitettyjen käyttäjien säännellyt tariffit (tariffit 1.4 ja 2.4) olisivat paljon korkeammalla tasolla ja vaihtelisivat perustariffin 58-61 euron/MWh tasosta 76,2 euron/MWh keskimääräiseen todelliseen hintaan. Kun tätä verrataan tammikuun ja joulukuun 2005 välisenä aikana tarjolla olleeseen 31,05 euron/MWh ennakkohintaan, ei voida katsoa, että markkinahinnat olisivat olleet korkeampia kuin säännellyt tariffit, joita sovellettiin valtaosaan paljon energiaa kuluttavista teollisuuden ja kaupan alan käyttäjistä.
(120)
Näin ollen vaikka sähköpoolissa kirjatut hinnat eivät ole asianmukainen viitearvo verrattavaksi teollisuuden ja kaupan alan suurkäyttäjien maksamaan sähkönhintaan, säänneltyyn hintaan sähkönsä ostaville loppukäyttäjille tapahtuvaan sähköntoimitukseen sovellettavat todelliset markkinahinnat olivat samaa tasoa säänneltyjen tariffien kanssa.
6. PÄÄTELMÄT TOIMENPITEESTÄ
(121)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että on osoitettu, että ensinnäkään sähköä säännellyn kokonaistariffin mukaiseen hintaan ostaville yhtiöille ei aiheutunut hyötyä näiden tariffien tasosta ja toiseksi, kun pidetään mielessä Espanjan lupaus muuttaa toimenpidettä, kyseessä olevien yhtiöiden vuotta 2005 koskevien sähkölaskujen osan maksamisen viivästymisestä peritään nyt asianmukainen korko.
(122)
Tarkasteltavasta toimenpiteestä ei siis aiheudu taloudellista etua yrityskäyttäjille. Koska SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan perusteet ovat kumulatiivisia, muiden perusteiden täyttymistä ei ole tarpeen tutkia.
(123)
Komissio toteaa näin ollen, että kun huomioon otetaan järjestelyt, jotka Espanja on ottanut käyttöön sähköjärjestelmään kohdistuvien loppukäyttäjien velkojen takaisin perimiseksi, vuonna 2005 täytäntöön pantuun säänneltyjen tariffien järjestelmään ei liity SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Tämä päätelmä koskee kantelussa tarkoitettua tilannetta ja aikajaksoa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta arviointeja, joita komissio mahdollisesti tekee Espanjan vuoden 2005 jälkeen toteuttamista toimenpiteistä,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Espanjan kuningaskunnan vuonna 2005 täytäntöön panema säänneltyjen tariffien järjestelmä ei ole Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Espanjan kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 4 päivänä helmikuuta 2014.

Labels: 4
2
19
14
18