Document ID: 32003D0612

Beschikking van de Commissie
van 3 juni 2003
inzake leningen voor de aankoop van visserijquota op de Shetlandeilanden (Verenigd Koninkrijk)
(kennisgeving geschied onder nummer C(2003) 1687)
(Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2003/612/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag(1), en met name op artikel 14,
Na de belanghebbenden overeenkomstig artikel 88, lid 2, eerste alinea, van het EG-Verdrag te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1) In februari 1999 is de Commissie door een lid van het Europees Parlement geïnformeerd over een regeling voor de aankoop van visserijquota, hierna "de regeling" te noemen, waarbij de autoriteiten van de Shetlandeilanden betrokken waren. Bij schrijven van 25 maart 1999 heeft de Commissie de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk verzocht om informatie over deze regeling. Na een herinnering hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk per brief van 9 augustus 1999 geantwoord.
(2) Bij schrijvens van 1 september 1999, 12 april 2000 en 22 juni 2000 heeft de Commissie om aanvullende informatie verzocht. De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk hebben bij schrijvens van 6 maart 2000, 16 mei 2000, 17 oktober 2000 en 8 december 2000 aanvullende informatie verstrekt.
(3) De Commissie heeft het Verenigd Koninkrijk bij schrijven van 28 november 2001 in kennis gesteld van haar voornemen om ten aanzien van de regeling de formele procedure zoals bedoeld in artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden. Na overeenstemming te hebben bereikt over verlenging van de termijn voor een antwoord, waarvan de Commissie de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk bij schrijven van 20 december 2001 een bevestiging heeft gestuurd, heeft het Verenigd Koninkrijk bij schrijvens van 6 februari en 8 maart 2002 zijn opmerkingen over de zaak kenbaar gemaakt.
(4) Het besluit van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden is gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen op 12 februari 2002(2). De Commissie heeft de belanghebbenden verzocht hun opmerkingen over deze zaak te maken. Er zijn opmerkingen ontvangen van de Scottish Fishermen's Organisation Ltd (brieven van 27 februari en 18 maart 2002), van mevrouw Sheryll Murray uit Torpoint, Cornwall, (brief van 7 maart 2002), van de Aberdeen Fish Producers' Organisation Ltd (brief van 11 maart 2002) en van de Shetland Development Trust (brief van 12 maart 2002). Overeenkomstig artikel 6, lid 2, van Verordening (EG) nr. 659/1999 zijn deze opmerkingen doorgestuurd aan de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk die daardoor in de gelegenheid worden gesteld de Commissie hun commentaar op de gemaakte opmerkingen toe te sturen. Bij schrijven van 3 mei 2002 hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk geantwoord dat zij de vraagstukken die aan de orde werden gesteld, al in hun vorige antwoorden behandeld hadden.
(5) Bij schrijven van 7 augustus 2002 heeft de Commissie verzocht om de documenten waarnaar in de brief van de Shetland Development Trust van 12 maart 2002 wordt verwezen. Deze documenten zijn op 27 augustus 2002 ontvangen.
II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING
(6) In het Verenigd Koninkrijk worden de nationale visserijquota verdeeld onder drie groepen vissers: i) de "sector" bestaande uit de producentenorganisaties (PO's) die leden vertegenwoordigen met schepen met een lengte over alles van meer dan 10 m, ii) de "non-sector" bestaande uit vissers met vaartuigen met een lengte over alles van meer dan 10 m die geen lid zijn van een PO, en iii) de "vloot onder de 10 m".
(7) De quota worden jaarlijks verdeeld op basis van zogenaamde "track records" (de vangsten van ieder vaartuig in een bepaalde periode). Vóór 1999 werden de track records gebaseerd op de vangsten van vissersvaartuigen gedurende de drie jaar voorafgaande aan ieder quotumjaar. Sinds 1 januari 1999 zijn deze echter gebaseerd op de periode van 1994 tot en met 1996. Het systeem staat bekend als de 'fixed quota allocation' (FQA); één FQA-eenheid staat gelijk aan een eenheid van 100 kg in het track record op basis waarvan de jaarlijkse quota worden toegewezen.
(8) De track records of FQA-eenheden kunnen onder bepaalde voorwaarden van het ene vaartuig worden verkocht aan het andere. Deze situatie is zeer specifiek voor het Verenigd Koninkrijk. Behalve in Nederland, waar bij wet een stelsel van individuele overdraagbare quota is vastgelegd, zijn de visserijquota of de track records die op quota recht geven, gewoonlijk nergens overdraagbaar. Binnen deze regeling is in het Verenigd Koninkrijk een zekere markt voor track records ontstaan. Deze track records kunnen door andere vissers of door PO's worden gekocht.
(9) Aangezien de track records zijn gebaseerd op de vangsten van vissersvaartuigen in de periode 1994-1996 en niet voor ieder jaar opnieuw worden bijgesteld, zijn de vissers niet verplicht het totale quotum op te vissen waarop hun track record recht geeft, en kunnen zij hun track records dus volledig bewaren voor het volgende jaar. Zij kunnen deze volledig of gedeeltelijk aan andere vissers of PO's overdragen. Op hun beurt kunnen vissers of PO's die track records gekocht hebben, deze aan andere overdragen.
(10) Tegen deze achtergrond hebben de autoriteiten van de Shetlandeilanden in 1998 besloten de betrokken regeling vast te stellen. Volgens de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk is de regeling ingesteld om de quota veilig te stellen voor de vissers uit de van de visserij afhankelijke regio van de Shetlandeilanden, aangezien het voor de vloot van deze eilanden door de escalerende prijzen zeer moeilijk was geworden om voor de aankoop van quota commerciële financierders te vinden en omdat quota geen tastbare activa zijn en daardoor niet altijd als zekerheid kunnen worden gebruikt.
(11) De bij de regeling betrokken partijen zijn:
- de Shetland Islands Council (SIC);
- de Shetland Development Trust (SDT), een zogenaamde "discretionary trust". De SDT is opgericht om de economische ontwikkeling van de Shetlandeilanden te bevorderen en werkt met financiële middelen van de SIC. De trustees zijn de leden van de SIC en twee onafhankelijke trustees. De belangrijkste bron van middelen is het zogenaamde "Reserve Fund", opgericht en beheerd door de SIC; het Reserve Fund wordt gefinancierd uit de extra inkomsten van de havenactiviteiten van de SIC;
- de Shetland Leasing and Property Ltd (SLAP), een naamloze vennootschap met winstoogmerk. Alle aandelen van de vennootschap zijn in handen van de Shetland Islands Council Charitable Trust (SICCT), die eveneens wordt beheerd door de leden van de SIC en twee andere personen. De middelen van deze trust zijn afkomstig van oliemaatschappijen;
- de Shetland Fish Producers' Organisation Ltd (SFPO), een visserijproducentenorganisatie volgens de definitie van de Gemeenschapswetgeving(3),
(12) De regeling voor de aankoop van quota werkt als volgt. Om de SLAP bij te staan in de aankoop van track records, heeft de SDT in 1998 aan de SLAP een lening toegestaan ten bedrage van 2 miljoen GBP met een rentepercentage gelijk aan het door de SLAP van de SFPO verlangde rendement voor de lease van de quota aan vissers (gemiddeld 9 %). De aankopen hebben plaatsgevonden in de jaren 1998 en 1999. De aangekochte track records kosten in totaal 2 miljoen GBP.
(13) De SLAP en de SFPO hebben op 11 september 1998 een overeenkomst gesloten. Hierin is bepaald dat de SFPO namens de SLAP zal handelen, zowel bij de aankoop als bij de lease van track records. In de overeenkomst staat het volgende:
- "De SFPO maakt bij de SLAP regelmatig melding van de track records die zij geschikt acht voor overname door de SFPO namens de SLAP (...)" (Punt 2.1)
- "Zodra de aankoopprijs is betaald... en het betrokken track record namens de SLAP is aangekocht, wordt de SLAP gemachtigd erover te beschikken en verleent de SFPO de SLAP alle rechten en aanspraken met betrekking tot het track record zodat de SLAP hierover vrijelijk kan beschikken en, indien de SLAP niet zoals voornoemd daadwerkelijk over de track record kan beschikken, wordt de SFPO trustee voor het vermogen van de trust namens de SLAP." (Punt 2.4)
- "De SFPO heeft recht op een beheersvergoeding voor alle inkomsten die de SFPO uit lease ontvangt." (Punt 2.5)
- "De SFPO kan track records of delen daarvan slechts leasen in het kader van een leaseovereenkomst waarvan de voorwaarden van tevoren zijn goedgekeurd door de SLAP en die wordt gesloten met een lid van de SFPO of met een andere PO." (Punt 3.9)
- "Bij de keuze van partners waarmee een leaseovereenkomst kan worden gesloten, hanteert de SFPO de volgende volgorde van prioriteit: i) er wordt voorrang verleend aan nieuwe in de visserijsector op de Shetlandeilanden actieve personen, partnerschappen en bedrijven in plaats van reeds gevestigde personen en bedrijven aldaar, ii) er wordt voorrang verleend aan personen, partnerschappen en bedrijven die een op de Shetlandeilanden geregistreerd visserijvaartuig in eigendom hebben en exploiteren, iii) personen, partnerschappen en bedrijven die reeds op de Shetlandeilanden gevestigd zijn en er in de visserijsector actief zijn, krijgen voorrang op PO's." (Punt 3.10)
- "De SFPO stelt alles in het werk om door rente een minimaal rendement (d.w.z. na aftrek van de beheerskosten) van 9 % per jaar te behalen op de betalingen door de SLAP." (Punt 3.14)
(14) In het kader van de regeling had de SFPO als beheerder van de track records dus recht op een extra heffing van 1 % om te voorzien in de bedrijfskosten; de rente moest dus gemiddeld minimaal 10 % bedragen om een rendement van 9 % te behalen. In hun schrijven van 17 oktober 2000 hebbend de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk de Commissie echter meegedeeld dat deze leasekosten bij besluit van het bestuur van de SFPO van 30 januari 1999 voor leden van de SFPO waren vervangen door een extra bijdrage naast de normale lidmaatschapsbijdrage. Deze normale lidmaatschapsbijdrage komt overeen met 1 % van de bruto inkomsten voor het vaartuig; de extra bijdrage bedroeg maximaal 4 % aan het begin van deze regeling en is met ingang van oktober 1999 verhoogd tot 5 %. De hoogte van de extra bijdrage is afhankelijk van de omvang van de quota die het vaartuig least van de quota die zijn toegewezen in het kader van de dankzij de regeling verworven track records. Voor vaartuigen zonder eigen track record geldt een bijdrage van 5 % en voor vaartuigen met een onvolledig track record daalt de bijdrage geleidelijk, waarbij dit onvolledige track record wordt gemeten volgens de criteria inzake normale track records voor leden.
(15) Volgens de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk is voor de track records die onder de regeling vallen (2 miljoen GBP) het minimumrendement van 9 % behaald door de lease van quota aan vaartuigen die geen lid waren van de SFPO. In 1999 is 77 % van het minimumrendement op die wijze behaald.
Redenen voor het inleiden van de formele onderzoeksprocedure
(16) De Commissie is van mening dat de SDT aan de SLAP een lening heeft toegestaan op preferentiële voorwaarden, met name vanwege het feit dat de reders onder de normale marktvoorwaarden geen geld konden lenen om dat track records niet als zekerheden konden worden gebruikt. Bovendien heeft de regeling ertoe geleid dat de rente voor de toegewezen quota in verband met de verworven track records lager is uitgevallen dan de normale leasekosten volgens de marktvoorwaarden. Door het systeem van extra bijdragen waren de voorwaarden die de bij de SFPO aangesloten vaartuigen werden geboden, preferentieel in vergelijking met de voorwaarden die niet-aangesloten vaartuigen werden geboden. Op deze gronden meent de Commissie dat de regeling de begunstigde visserijondernemingen een economisch voordeel heeft opgeleverd.
(17) Aangezien de regeling is vastgesteld in 1998, is de regeling beoordeeld in het licht van de richtsnoeren voor het onderzoek van de nationale steunmaatregelen in de visserij- en aquacultuursector(4) uit 1997, hierna "de richtsnoeren" genoemd. De Commissie is van mening dat quota en track records per definitie geen duurzame goederen zijn. Zij kunnen weliswaar worden verkocht, maar in theorie hebben zij aan het einde van het betrokken kalenderjaar geen waarde meer. Steun voor de aanschaf ervan lijkt dan ook op steun voor de bedrijfskosten van de vaartuigen die van de regeling gebruikmaken. Aangezien een dergelijke steun in de visserijsector slechts is toegestaan onder bijzondere omstandigheden, waarvan in dit geval geen sprake is, lijkt deze steun niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Bovendien is de Commissie van mening dat de regeling niet kan worden beschouwd als een regeling door leden van de sector, toegestaan overeenkomstig punt 2.7 van de richtsnoeren, aangezien het afschermen van de track records voor de werking van de vrije markt een protectionistisch effect heeft in de context waarin de sector opereert en niet bijdraagt tot de doelstellingen van het gemeenschappelijk visserijbeleid.
III. OPMERKINGEN VAN DERDEN
Scottish Fishermen's Organisation Ltd (SFO)
(18) De SFO is verheugd over het besluit van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden en is van mening dat de regeling discriminatoir van aard en strijdig met de regels inzake staatssteun is. De organisatie meent dat de regeling is gefinancierd door de plaatselijke overheid in plaats van de producentenorganisatie omdat commerciële instellingen een dergelijke aankoop weigerden te financieren, niet alleen omdat track records geen tastbare activa zijn, maar ook omdat de activa van de plaatselijke vissersvereniging een lening van 2 miljoen GBP niet zouden rechtvaardigen. De SFO heeft commerciële financiële instellingen benaderd om geld voor de aankoop van quota, maar de organisatie zou een hypotheek hebben moeten nemen op de eigen activa of een deel van het eigen werkkapitaal hebben moeten afstaan. Het is dan ook duidelijk dat de plaatselijke autoriteiten van de Shetlandeilanden de plaatselijke vissers een economisch voordeel hebben bezorgd.
(19) De SFO wijst er ook op dat de steun van de autoriteiten van de Shetlandeilanden er juist toe heeft geleid dat de prijzen van de quota zijn geëscaleerd en dat de markt voor quota is gegroeid. Bovendien meent de organisatie dat de bepaling op grond waarvan de inkomsten uit lease een rendement van minimaal 9 % per jaar moeten opleveren, juridisch niet bindend is; velen in de sector menen dat de lening van 2 miljoen GBP renteloos was en uiteindelijk zou worden afgeschreven.
(20) Bovendien meent de SFO dat de regeling van het begin af aan was bedoeld om de vissers van de Shetlandeilanden te steunen. Er is navraag gedaan naar de mogelijkheden voor vissers van het vasteland om lid te worden van de producentenorganisatie van de Shetlandeilanden en tot dusverre is nog geen enkel vaartuig van buiten de eilanden toegelaten als lid; voor de SFO is dit een duidelijke aanwijzing dat de lening alleen de vissers van de Shetlandeilanden ten goede moest komen. Bovendien zijn bij lease van quota aan vissers buiten de Shetlandeilanden de geldende markttarieven gehanteerd, die ongetwijfeld hoger lagen dan het tarief dat nodig is om een rendement van 10 % te halen. In zekere zin zijn de vissers op de Shetlandeilanden gesubsidieerd door de vissers erbuiten, aangezien de laatsten hogere prijzen hebben betaald en daardoor hebben bijgedragen aan het rendement van 10 %, maar ten koste van hun concurrentievermogen. Een voorbeeld is de kabeljauw; hiervoor kon de SFPO waarschijnlijk quota kopen voor prijzen die varieerden van 1000 GBP tot 2000 GBP per ton en om te voldoen aan het vereiste nettorendement van 10 %, zou een leasebedrag van maximaal 200 GBP voldoende zijn geweest. Ter vergelijking: in het jaar 2001 bedroeg de prijs om kabeljauw te huren op het vasteland van Groot-Brittannië minimaal 350 GBP per ton en de gemiddelde prijs bedroeg ongeveer 450 GBP per ton.
(21) Dit is duidelijk een vervalsing van de mededinging. Aangezien het beoogde rendement voor de lease van vis door het ontbreken van commerciële overwegingen aanzienlijk lager is dan elders op het vasteland van Groot-Brittannië, is de regeling duidelijk steun voor de bedrijfskosten van de begunstigde reders. De SFO stelt ook dat de regeling heeft geleid tot een aanzienlijk expansie van de vangstcapaciteit van de vloot van de Shetlandeilanden.
Aberdeen Fish Producers' Organisation Ltd (AFPO)
(22) In haar schrijven stelt de AFPO dat zij het dienstig acht de Commissie in te lichten over haar ervaringen op de quotamarkt. De AFPO meent dat het gebruikelijk is dat vissers die belangstelling hebben voor het verkopen van de quota waarop zij recht hebben, contact opnemen met de PO van Shetland. Een van de leden had de AFPO de mogelijkheid geboden zijn quotarechten voor de Noordzee en de wateren voor de westkust voor 2001 te verkopen op basis van vijf jaarlijkse betalingen zonder rente, maar de AFPO beschikte niet over de nodige financiële middelen om daarop in te gaan en binnen enkele dagen waren de quota al verkocht aan de Shetlandeilanden. De AFPO deelt verder mee dat zij zich tot de plaatselijke City Council heeft gewend met een verzoek om een preferentiële lening om de aankoop van quota mogelijk te maken, maar dat zij het advies had gekregen dat een dergelijke bijstand strijdig zou zijn met het Gemeenschapsrecht.
Mevrouw Sheryll Murray, Torpoint, Cornwall
(23) Mevrouw Murray is lid van de Cornwall County Council en meldt dat in dit orgaan in januari 2001 een vergelijkbare regeling ter discussie is gesteld. Aangezien het Verenigd Koninkrijk zijn quota naar eigen goeddunken mag beheren, is er volgens haar geen bezwaar tegen het gebruik van middelen door plaatselijke autoriteiten voor de vrijwaring van de plaatselijke visserijsectoren in de Gemeenschap. Voorts moet naar haar mening de vaststelling van de productiemogelijkheden per vaartuig van het Verenigd Koninkrijk als strijdig met de gemeenschappelijke ordening van de markt voor visserijproducten worden aangemerkt als de regeling zelf met deze marktordening strijdig is.
SDT
(24) In zijn schrijven heeft de SDT informatie meegedeeld over de status, de doelstellingen en de taken van de partijen die bij de regeling betrokken zijn.
(25) De SDT is in 1997 opgericht voor de financiering van investeringen in het plaatselijke bedrijfsleven met middelen uit het zogenaamde Reserve Fund, dat begin jaren tachtig is opgericht. Dit Reserve Fund heeft extra middelen gekregen nadat de havenactiviteiten van Sullom Voe winstgevend waren geworden. Het doel van de trust is het verlenen van steun aan plaatselijke ondernemingen op de Shetlandeilanden. Volgens de SDT moet de trust overeenkomstig het Schotse recht worden beschouwd als een "public trust", wat niet betekent dat er overheidstaken mee worden gefinancierd, maar dat de potentiële begunstigden een geografische band met de Shetlandeilanden hebben. Het feit dat het fonds uit particuliere bronnen wordt gefinancierd en dat het verantwoording moet afleggen aan particuliere begunstigden en derden, geeft echter al aan dat de trust onafhankelijk en naar eigen goeddunken kan opereren. De commerciële lening van de SDT aan de SLAP voor de aankoop van quota is dan ook een particuliere transactie die niet mag worden beschouwd als staatssteun. De SDT verwijst naar een recent besluit van het directoraat-generaal Landbouw van de Commissie, waarin een vergelijkbaar fonds onder beheer van de Orkney Islands Council werd beschouwd als particuliere bijdrage.
(26) De SICCT, de enige aandeelhouder van de SLAP, is opgericht in 1976. De eerste taak van de trust was het innen en namens de gemeenschap van de Shetlandeilanden beheren van de vergoedingen voor de overlast die de olie-industrie op basis van vrijwilligheid wilde betalen. Voor deze betalingen was aanvankelijk een looptijd overeengekomen tot en met 31 augustus 2000; op die datum zijn de betalingen ook gestopt. In de brief wordt bevestigd dat de SICCT zowel een "charitable trust" als een "public trust" is en dat, net als bij de SDT, de term "public trust" niet betekent dat de trust een openbare functie heeft, maar dat de potentiële begunstigden een geografische band met de Shetlandeilanden hebben. In de brief van de SDT wordt ook verwezen naar projecten die in het kader van het doelstelling-1-programma voor de Highlands en de Schotse eilanden voor 1994-1996 van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) zijn goedgekeurd, en waarbij de financiële steun van de SLAP is beschouwd als particuliere bijdrage. In een bij de brief van de SICCT gevoegde toelichtende nota van de Scottish Executive inzake de uitvoering van Verordening (EEG) nr. 4028/86 van de Raad van 18 december 1986 inzake communautaire acties voor verbetering en aanpassing van de structuur van de visserij en de aquacultuur(5) staat bovendien duidelijk vermeld dat toelagen en leningen van de SICCT niet worden beschouwd als staatssteun, wat betekent dat zij als particulier worden aangemerkt.
IV. OPMERKINGEN VAN HET VERENIGD KONINKRIJK
(27) In zijn antwoord van 6 februari 2002 heeft het Verenigd Koninkrijk alleen de opmerkingen doorgestuurd van de SDT in een schrijven aan de Scottish Executive van 31 januari 2002, inclusief de bijlage bij dat schrijven, waaronder met name de documenten die waren gevoegd bij het schrijven van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk aan de Commissie op 17 oktober 2000. In zijn tweede antwoord, van 8 maart 2002, heeft het Verenigd Koninkrijk zijn eigen opmerkingen gemaakt, daarbij aantekenend dat deze opmerkingen moesten worden beschouwd als de opmerkingen van een belanghebbende in de zin van de oproep in het Publicatieblad van 12 februari 2002.
Opmerkingen van de SDT
(28) De SDT benadrukt dat voor zijn investeringen een commercieel tarief wordt gehanteerd in het kader van een commerciële quota-aankoopregeling die door de SLAP was ontwikkeld met het doel een commercieel rendement te behalen en tegelijkertijd de visserijvloot in staat te stellen quota te verwerven tegen commerciële tarieven. De regeling bevoordeelt plaatselijke vissers niet ten opzichte van anderen; iedereen dient voor de SLAP hetzelfde commerciële rendement op te brengen.
(29) In de bij het schrijven gevoegde documentatie beschrijft de SDT hoe de regeling werkt, zowel voor vaartuigen die bij de SFPO zijn aangesloten, door middel van een extra bijdrage als aanvulling op de reguliere lidmaatschapsbijdrage(6), als voor niet-leden. De documentatie bevat een spreadsheet met een vergelijking van de financiële gevolgen voor een vaartuig wanneer dit vaartuig a) zijn volledige quotum buiten de Shetlandeilanden tegen de normale markttarieven least, of b) zijn quotum via de SFPO verwerft door middel van de aanvullende bijdrage; daaruit blijkt dat een vaartuig binnen de bijdrageregeling op jaarbasis zelfs iets meer betaalt dan wanneer het zijn quota op de markt zou kopen. Er wordt een vergelijking gemaakt voor een zegenvisser/trawler met een lengte over alles van 22 m waarvan het track record bij de SFPO is ondergebracht en die in 1999 een omzet haalde van 385000 GBP. De vergelijking toont aan dat dit vaartuig op jaarbasis 2,2 % meer zou hebben betaald via het bijdragesysteem dan bij lease van de quota op de vrije markt. De SDT beschrijft ook een geval, dat volgens de organisatie niet op zichzelf staat, waarin op 2 juli 1999 een quotum van 232 t kabeljauw is geleasd aan een Engelse PO terwijl de SFPO in september voor deze soort quota tekort kwam en dus de quota voor de eigen leden moest rantsoeneren; in dat geval zijn de vissers van de Shetlandeilanden dus benadeeld ten opzichte van de overige Britse vissers.
Opmerkingen van het Verenigd Koninkrijk
(30) Het Verenigd Koninkrijk is van mening dat de SDT moet worden beschouwd als een particuliere organisatie. Het bestrijdt de veronderstelling dat de activiteiten van de SDT kunnen worden gelijkgesteld met de activiteiten van een overheidsinstantie, louter en alleen door het feit dat de leden van de SIC ambtshalve optreden als trustee van de SDT. Het Verenigd Koninkrijk is van mening dat de SDT, als initiatiefnemer, terecht heeft verondersteld dat de regeling niet zou worden beschouwd als staatssteun.
(31) Het Verenigd Koninkrijk benadrukt dat reeds commerciële lease mogelijk was voor het verwerven van visserijquota op het moment dat de regeling werd opgezet. Bij de opmerkingen gaat een kopie van de brief van 7 maart 2002 van de Royal Bank of Scotland aan de SFPO, waaruit blijkt dat de geldende rentevoet voor leningen namens de SFPO tussen 5 november 1998 en het einde van dat jaar meer dan 2 % hoger lag dan de basisrentevoet van de bank. De leenovereenkomst tussen de SDT en de SLAP met een rentevoet van 9 % is in november 1998 gesloten, terwijl de basisrentevoet op dat moment 6,75 % bedroeg. Het Verenigd Koninkrijk blijft dan ook bij zijn standpunt dat de lening die de SDT in november 1998 aan de SLAP heeft gegeven, geen element van steun bevatte.
(32) De lidstaat heeft een tabel bijgevoegd waarin de kosten voor de lease van quota voor vaartuigen bij rechtstreekse betaling worden vergeleken met die voor dezelfde vaartuigen bij betaling van een percentage van de omzet. Voor de drie voorbeelden (een houten zegenvisser/trawler van 24 m, een stalen dubbele trawler met een lengte van 18,25 m en een stalen trawler van 24 m) luidt de conclusie van het Verenigd Koninkrijk dat er niet mocht worden verondersteld dat vaartuigen door de betaling van een percentage van de omzet worden bevoordeeld. Uit de cijfers blijkt zelfs dat zij op jaarbasis iets meer hebben betaald via het bijdragesysteem dan bij lease van de quota op de vrije markt.
(33) Het Verenigd Koninkrijk erkent echter dat het bestaan van twee aparte betalingssystemen de beoordeling van een eventuele preferentiële behandeling van de SFPO-leden kan hebben bemoeilijkt. De lidstaat wijst erop dat de SFPO al de eerste stappen heeft genomen naar de invoering van een systeem waarbij de bij de SFPO aangesloten vaartuigen op dezelfde manier zouden worden aangeslagen als de overige vaartuigen, namelijk op basis van een prijs per ton. Bovendien stelt het Verenigd Koninkrijk dat de leasetarieven niet preferentieel waren in vergelijking met de tarieven die andere verhuurders van quota in dezelfde periode hanteerden. De regeling heeft de mededinging dan ook niet vervalst of gedreigd te vervalsen en valt derhalve niet onder artikel 87 van het Verdrag. Bovendien kunnen de tarieven voor de lease van quota die af en toe in "Fishing News" worden gepubliceerd, niet worden beschouwd als een bruikbare norm voor het bepalen van de leaseprijzen van quota; deze tarieven worden namelijk zeer onregelmatig gepubliceerd en geven geen getrouw beeld van deze fluctuerende markt.
(34) Het Verenigd Koninkrijk is van mening dat de Commissie alleen zou kunnen concluderen dat er handel tussen de lidstaten bestaat en dat deze handel nadelig wordt beïnvloed, wanneer niet de vangstmogelijkheden, maar wel de vis zou worden verhandeld. Aangezien vangstmogelijkheden van het Verenigd Koninkrijk per definitie niet mogen worden verkocht aan andere lidstaten, valt de regeling niet onder de werkingssfeer van artikel 87 van het Verdrag.
(35) Volgens het Verenigd Koninkrijk moeten track records en quotarechten worden beschouwd als activa. Commerciële leasemaatschappijen beschouwen verworven track records nu als zekerheid. Track records staan bij vele vaartuigen vermeld op de jaarrekeningen en een permanente overdracht van quota wordt door de dienst Douane en accijnzen van het Verenigd Koninkrijk voor de toepassing van de Capital Gains Tax en de bijbehorende Rollover Relief beschouwd als kapitaal. Volgens het Verenigd Koninkrijk is de vergelijking door de Commissie van FQA-eenheden met "grondstoffen" onterecht; FQA-eenheden staan jaar na jaar voor variërende visquota en blijven behouden als permanent aandeel in de beschikbare vangstmogelijkheden. Als er dus al steun wordt verleend, mag deze niet worden beschouwd als steun voor de bedrijfskosten, maar veeleer als investeringssteun. Volgens het Verenigd Koninkrijk moet een dergelijke steun per geval worden beoordeeld volgens punt 1.2 van de richtsnoeren.
(36) In het kader van de regeling werden track records opgekocht en gebundeld in een tijd van afnemende visbestanden. Een dergelijke bundeling kan worden beschouwd als rationalisering, aangezien de quota weer tegen marktprijzen werden aangeboden aan vissers van wie de vangstrechten door de afnemende visbestanden waren gekrompen. Aldus werd gezorgd voor de levensvatbaarheid van de visserijondernemingen. Door de regeling heeft de sector zich derhalve sneller kunnen aanpassen aan de nieuwe situatie. Door een dergelijke beperkte bijsturing van de markt konden enkele kleinere vissers actief blijven in de sterk van de visserij afhankelijke gebieden, waar weinig economische alternatieven voorhanden zijn. Dit is ook in overeenstemming met de sociaal-economische dimensie van het gemeenschappelijk visserijbeleid overeenkomstig artikel 159 van het Verdrag.
(37) Ten slotte is het Verenigd Koninkrijk, indien de Commissie een negatieve beslissing zou nemen, bereid de regeling aan te passen om voortaan aan de regels te voldoen. De lidstaat dringt er echter bij de Commissie op aan niet over te gaan tot enige terugvordering bij vissers die naar haar mening voordeel van de regeling hebben genoten.
V. BEOORDELING
A. Is er sprake van staatssteun?
(38) In artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag is het volgende bepaald: "Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.". Een maatregel kan pas als staatssteun worden beschouwd, als deze aan vier voorwaarden voldoet: ten eerste moet de maatregel enig voordeel opleveren voor de ondernemingen die erdoor worden begunstigd, ten tweede moet de steun worden bekostigd door de staat of uit staatsmiddelen; ten derde moet de maatregel de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen door begunstiging van bepaalde ondernemingen en ten slotte moet de maatregel de handel tussen lidstaten nadelig beïnvloeden.
Voordeel voor de begunstigden
(39) De regeling is volgens het Verenigd Koninkrijk ingesteld omdat het voor de vloot van de Shetlandeilanden door de escalerende prijzen zeer moeilijk was geworden om voor de aankoop van quota commerciële financierders te vinden. Door de aankoop van de track records werd deze vloot de mogelijkheid geboden quota op te vissen waarop zij anders geen recht zou hebben. Op het eerste gezicht lijkt de regeling de betrokken vaartuigen dus in staat te hebben gesteld hun productie te verhogen terwijl dit zonder de regeling niet mogelijk zou zijn geweest. Aangezien er sprake is van steun wanneer een maatregel specifieke partijen op enigerlei wijze begunstigd, bestaat het vermoeden dat de regeling een steunregeling is ten gunste van de vissers aan wie de quota werden geleasd, en, indien er sprake is van steun, heeft de regeling de betrokken vissers bevoordeeld.
(40) Volgens het Verenigd Koninkrijk en de informatie die de SDT via de nationale autoriteiten heeft verstrekt, heeft het bestaan van twee verschillende betalingssystemen niet geleid tot een preferentiële behandeling van de bij de SFPO aangesloten vissers(7).
(41) De Commissie is van mening dat de cijfers die in deze rubriek worden gegeven, niet accuraat zijn. In het geval van de zegenvisser/trawler van 22 m die de SDT noemt(8), staat dat deze vissers 10680 GBP zouden hebben betaald voor de lease van de quota op de markt, terwijl volgens de regeling met een aanvullende bijdrage 19250 GBP zou moeten worden betaald. Het bedrag is berekend op basis van quota voor verschillende soorten voor een totale hoeveelheid van 350 t en de leaseprijzen daarvoor bedragen 34 GBP per ton schelvis, 13 GBP per ton wijting, 38 GBP per ton kabeljauw, 11 GBP per ton schol, 61 GBP per ton zeeduivel en 63 GBP per ton "overige". Een totale hoeveelheid van 350 t als benodigde quota gedurende een heel jaar lijkt voor een dergelijke vaartuig normaal te zijn. Uit kopieën van de facturen aan vaartuigen die niet waren aangesloten bij de SFPO voor geleaste quota(9), blijkt echter dat de werkelijke leaseprijzen ongeveer tienmaal zo hoog waren als de prijzen vermeld op het voorbeeld van de zegenvisser/trawler van 22 m, namelijk 300 GBP per ton schelvis in april 2000, 260 GBP en 300 GBP per ton schelvis in juni en juli 2000 en 450 GBP per ton zeeduivel in juli 2000. Dit is vergelijkbaar met de tarieven die zijn gepubliceerd in "Fishing News": 350 GBP per ton schelvis in april 2000, 250 GBP per ton kabeljauw in juni en juli 2000 en 400 GBP per ton zeeduivel in juli 2000(10). De verstrekte gegevens zijn derhalve niet accuraat; uit de gegevens kan niet worden opgemaakt dat, zoals het Verenigd Koninkrijk beweert, de leden van de SFPO meer hebben betaald voor de lease van quota bij de betaling van een aanvullende bijdrage dan zij zouden hebben betaald op de markt; de gegevens duiden er namelijk op dat, wanneer rekening wordt gehouden met de werkelijke leaseprijzen (door de aangegeven prijzen met ongeveer 10 te vermenigvuldigen), de vissers die bij de SFPO zijn aangesloten, veel minder hoefden te betalen dan de niet-aangesloten vissers; de totale quotalease van de zegenvisser/trawler van 22 m zou, indien de visser geen lid van de SFPO zou zijn, geen 10680 GBP maar 106800 GBP kosten, d.w.z. veel meer dan de kosten van de lease bij het systeem met aanvullende bijdragen (19250 GBP).
(42) Dezelfde kritiek kan worden geuit ten aanzien van de overige cijfers die het Verenigd Koninkrijk heeft verstrekt. In een spreadsheet(11) over een vaartuig dat 365 t aan quota nodig heeft voor uiteenlopende soorten, worden de verschillende financiële implicaties met elkaar vergeleken wanneer a) de visser de quota buiten Shetland least tegen het reguliere markttarief of b) de visser de quota verwerft via het systeem van aanvullende bijdragen; ook de in dit voorbeeld vermelde gegevens zijn niet accuraat. Met uitzondering van de vermelde leaseprijs voor schelvis, die accuraat zou kunnen zijn, ook al is de prijs lager dan bovenvermeld (240 GBP per ton), zijn de prijzen niet betrouwbaar (10 GBP per ton kabeljauw, 70 GBP per ton schol, 10 GBP per ton wijting, 10 GBP per ton zeeduivel en 10 GBP per ton diverse soorten). De cijfers in de tabel bij het schrijven van het Verenigd Koninkrijk van 8 maart 2002 zijn even onnauwkeurig; voor de lease in 1999 bedroegen de prijzen 200 GBP per ton schelvis en 200 GBP per ton kabeljauw, maar 10 GBP per ton wijting, 10 GBP per ton zeeduivel en 10 GBP per ton "overige". Gezien de onnauwkeurigheid van de verstrekte gegevens, heeft het Verenigd Koninkrijk niet bewezen dat de vissers die hun quota verwerven door middel van een stelsel van aanvullende bijdragen niet worden begunstigd; integendeel, het gebrek aan bewijs suggereert juist dat er wel degelijk sprake is van begunstiging van de vissers.
(43) Dat er sprake is van een dergelijke begunstiging wordt bevestigd door het feit dat, zoals de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk in hun schrijven van 6 maart 2000 aangeven, de SFPO in 1998 in staat was 100 % van de minimaal vereiste 9 % rendement voor de SLAP te behalen uit de lease van quota aan vaartuigen die geen lid waren van de SFPO. De lease van quota leverde dus een inkomen op dat niet kon worden toegeschreven aan de lease van quota door het stelsel van aanvullende bijdragen van de vaartuigen die wel lid waren van de organisatie. Met andere woorden, bij de regeling was in het jaar 1998 sprake van begunstiging van de vaartuigen die lid waren van de SFPO. In 1999 werd ongeveer 77 % van de minimaal vereiste 9 % rendement behaald door de lease van quota aan niet-leden. De voorwaarden voor de leden van de SFPO moeten dus preferentieel zijn geweest, tenzij het aandeel van de quota die via de regeling werden verworven en aan niet-leden van de SFPO werden geleasd, groter was dan 77 % of het aandeel van de door leden geleasde quota kleiner was dan 23 %. Het is de Commissie niet bekend welke percentages van de quota door respectievelijk leden en niet-leden van de SFPO zijn geleasd. Aangezien de regeling echter is ingesteld met het doel om de vaartuigen van de SFPO van quota te voorzien, neemt de Commissie aan dat het aandeel van de quota die zijn geleasd door leden van die organisatie, zeker meer dan 23 % bedraagt.
(44) De vissers die van de regeling gebruik hebben gemaakt, zijn vissers die geen geld konden lenen om track records te kopen. Op deze manier konden zij vissen met quota waarop zij anders geen recht zouden hebben gehad. De verworven track records hebben deze vissers dus in staat gesteld hun productie te verhogen, terwijl dat onder normale omstandigheden onmogelijk zou zijn geweest. Aangezien de regeling selectief van aard is, heeft zij de betrokken vissers bevoordeeld.
(45) Tijdens het eerste onderzoek is bij de Commissie ook twijfel gerezen over de verenigbaarheid van de regeling met de gemeenschappelijke markt vanwege het tarief van de lening door de SDT aan de SLAP (9 %) voor de aanschaf van track records. Onder verwijzing naar haar mededeling over de vaststelling van de referentie- en kortingstarieven(12) en aangezien het referentietarief van het Verenigd Koninkrijk voor het jaar 1998 7,77 % bedroeg en volgens de voor de Commissie op dat tijdstip beschikbare gegevens track records niet als zekerheden konden worden gebruikt, is de Commissie van mening dat dit tarief met een premie van 4 % moet worden vermeerderd. Het tarief van 9 % moet dus niet worden vergeleken met 7,77 %, maar met 11,77 %. De Commissie meent dan ook dat er bij de aankoop van de track records sprake was van steun ten belope van 2,77 %. Volgens de achteraf verstrekte informatie(13) lag het door de Royal Bank of Scotland toegepaste tarief voor een dergelijke aanschaf echter 2 % hoger dan het basistarief van de bank en de markt voor track records was juist in opkomst; om deze redenen kan de Commissie aanvaarden dat een tarief van 9 % niet hoeft te worden beschouwd als staatssteun. Er is dus geen sprake van bevoordeling van de SLAP noch van de SFPO bij de aanschaf van track records namens de SLAP.
Staatsmiddelen
(46) Het Verenigd Koninkrijk is van mening dat de SDT moet worden beschouwd als een particuliere organisatie(14). Dit bewijst nog niet dat er geen sprake is van staatssteun. In artikel 87 van het Verdrag staat dat er sprake is van een dergelijke steun indien deze wordt bekostigd door de staat of uit staatsmiddelen. Er kan dus ook sprake zijn van staatssteun indien een steunmaatregel wordt toegepast door een orgaan dat als particulier kan worden aangemerkt. De status van de SDT, particulier of openbaar, hoeft de Commissie dus niet te onderzoeken. Juist de herkomst van de middelen, de wijze waarop ze worden gebruikt en het effect dat de middelen hebben op de mededinging, bepalen of een maatregel al dan niet als staatssteun moet worden beschouwd.
(47) De regeling is ingesteld nadat de SDT een lening van 2 miljoen GBP had gegeven aan de SLAP. De SDT wordt gefinancierd uit de middelen van het Reserve Fund dat is opgericht door de SIC. Dit Reserve Fund is opgericht bij de overeenkomst van 12 juli 1974 tussen de SIC en de oliemaatschappijen die gebruikmaken van de havenfaciliteiten van Sullom Voe. In deze overeenkomst staat dat de gelden worden betaald door deze bedrijven "voor de invoer van ruwe olie en als compensatie voor de daardoor veroorzaakte overlast". In het kader van deze overeenkomst moet de SIC zorgen voor aanlegsteigers en havenfaciliteiten. Voor de beslechting van eventuele geschillen tussen partijen is een arbitrageclausule in de overeenkomst opgenomen. Er bestaat nog een overeenkomst, d.d. 15 maart 1978, tussen de SIC en dezelfde bedrijven, waarbij de plaatsing en het onderhoud van steigers zijn geregeld.
(48) De overeenkomst uit 1974 kan worden beschouwd als een overeenkomst tussen twee partijen aangezien de SIC ermee ingestemd heeft "aanlegsteigers en passende havenfaciliteiten te leveren" (clausule 6) in ruil voor de door de oliebedrijven betaalde bijdragen. Artikel 295 van het Verdrag laat de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten onverlet en een overheidsinstantie mag dan ook optreden als een particuliere onderneming. Als het gaat om het beheer van de havenfaciliteiten, kan de SIC op het eerste gezicht dan ook worden beschouwd als een particuliere onderneming en de inkomsten als particuliere inkomsten.
(49) Anderzijds heeft de Commissie echter twee zaken opgemerkt: ten eerste dat de bijdragen in het kader van deze overeenkomst gelden als "compensatie voor de overlast", namelijk de overlast aan de gemeenschap van de Shetlandeilanden, en ten tweede dat er enige overlapping bestaat met de overeenkomst uit 1978, aangezien beide betrekking hebben op de aanlegsteigers. De aan de Commissie verstrekte documenten geven geen uitsluitsel over de precieze aard van deze overlapping. De Commissie merkt evenwel op dat de door het Verenigd Koninkrijk toegezonden overeenkomst uit 1974 in het schrijven van 23 augustus 2002 wordt aangeduid als de "Disturbance Agreement" ("overlastovereenkomst"). Deze overeenkomst lijkt dus rechtstreeks verband te houden met de overlast die de oliemaatschappijen veroorzaken. Dit strookt met de verklaring van het Verenigd Koninkrijk in zijn brief van 6 maart 2000: "De oliemaatschappijen hebben in verband met de overlast die hun activiteiten ten aanzien van de eilanden en hun middelen hebben veroorzaakt, een gift gedaan aan de Shetland Islands Council" (punt 5). Door het innen van gelden die rechtstreeks verband houden met de overlast voor de bevolking van de Shetlandeilanden en niet met de daadwerkelijke verstrekking van havendiensten, handelt de SIC niet als particuliere onderneming onder normale marktvoorwaarden. De SIC handelt in het algemeen belang voor de bevolking die lijdt onder de overlast.
(50) Uit de overeenkomst blijkt dat de gelden niet als een echte gift aan deze bevolking mogen worden beschouwd. De overeenkomst bevat bepalingen over de betalingen en herziening van de gelden en over arbitrage bij eventuele geschillen(15). Uit deze bepalingen blijkt dat de verplichting om in ruil deze sommen te betalen, verder gaat dan wat mag worden gekenmerkt als een vrijwillige bijdrage. Als heronderhandeling mogelijk is, moet daaruit worden afgeleid dat de overeenkomst het resultaat is van onderhandelingen waarin beide partijen hun eigen belangen verdedigd hebben; betalingen op grond van deze overeenkomst mogen niet worden beschouwd als echte giften. De overeenkomst mag niet worden gekenmerkt als een overeenkomst op basis van vrijwilligheid die uitsluitend voortvloeit uit de goodwill van de oliemaatschappijen ten aanzien van de County of Shetland en zijn inwoners. De betrokken gelden dienen dan ook niet te worden beschouwd als particuliere gelden, maar als openbare. Zij moeten worden beschouwd als overheidsmiddelen voor de toepassing van artikel 87 van het Verdrag.
(51) Bovendien zijn de trustees van de twee bij de regeling betrokken trusts (de SDT, en de SICCT als overkoepelende trust van de SLAP) leden van de SIC(16) (slechts twee andere trustees zijn geen lid van de SIC). Ofschoon de leden van de SIC ambtshalve optreden als trustees, betekent het feit dat zij deel uitmaken van de SIC toch dat laatstgenoemd orgaan een dominante invloed kan uitoefenen op de trust en op de SLAP, evenals op de middelen waarover deze beschikken. Er zijn dus verscheidene aanwijzingen dat de besluiten met betrekking tot de werking van de regeling niet kunnen worden genomen zonder overheidsinvloed.
(52) Uit het voorgaande blijkt duidelijk dat de middelen die voor de regeling worden gebruikt, aan de overheid behoren en kunnen worden beschouwd als overheidsmiddelen voor de toepassing van artikel 87 van het Verdrag.
(53) Deze conclusie wordt niet ondermijnd door het feit dat de financiering van de SLAP is beschouwd als particuliere bijdrage voor projecten die in het kader van het doelstelling-1-programma voor de Highlands en de Schotse eilanden voor 1994-1996 van het EFRO zijn goedgekeurd(17); ten eerste is de SLAP een naamloze vennootschap en aangezien het orgaan in EFRO-documenten altijd zo is aangeduid, heeft de Commissie nooit aangenomen dat de SLAP werd gefinancierd met overheidsmiddelen; ten tweede kan de bijdrage van de SLAP worden beschouwd als particuliere bijdrage aan een project indien de SLAP optreedt als particuliere investeerder die handelt volgens de voorwaarden van de normale markteconomie, aangezien artikel 295 van het Verdrag de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten onverlet laat; de vraag in dit geval is niet zozeer waar de middelen vandaan komen, als wel hoe de eigenaar deze aanwendt, met andere woorden wel of niet als particuliere investeerder. Evenmin van invloed op de conclusie dat de regeling wordt gefinancierd uit overheidsmiddelen, is het feit dat in de ongedateerde toelichtende nota betreffende de tenuitvoerlegging van de Verordening (EEG) nr. 4028/86 van de Raad(18) staat vermeld dat de financiële middelen van de SICCT geen "nationale toelage" vormen en derhalve als particuliere middelen zijn beschouwd; ten eerste was de Commissie niet op de hoogte van deze nota en ten tweede kon zij, net als in het geval van de EFRO en de SLAP, niet aannemen dat de SICCT werd gefinancierd met staatsmiddelen.
Vervalsing en dreigende vervalsing van de mededinging
(54) De quota die de visserijondernemingen in het kader van de regeling hebben kunnen gebruiken, hebben hun positie ten opzichte van andere visserijondernemingen, zowel in het Verenigd Koninkrijk als in andere lidstaten, versterkt. Dankzij de regeling hebben zij meer visserijproducten kunnen aanlanden en verkopen dan wanneer zij niet van deze quota gebruik hadden kunnen maken.
(55) De tenuitvoerlegging van de regeling heeft de mededinging derhalve wel degelijk nadelig beïnvloed. De regeling heeft ondernemingen recht gegeven op visserijproducten die worden verkocht op de gemeenschappelijke markt. De verworven track records hebben betrekking op vissoorten zoals kabeljauw, schelvis, schol en wijting, soorten die onder de gemeenschappelijke ordening van de markt in de visserij- en aquacultuursector vallen(19). De betrokken regeling heeft de mededinging op de gemeenschappelijke markt dus wel degelijk nadelig beïnvloed.
(56) Bovendien doen de opmerkingen van de Scottish Fishermen's Organisation(20) vermoeden dat juist de steun van de autoriteiten van Shetland bij de invoering van de regeling de oorzaak is geweest van de escalatie van de prijzen van quota. Tegen deze bewering heeft het Verenigd Koninkrijk geen argumenten aangevoerd.
Invloed op het handelsverkeer tussen lidstaten
(57) De invloed op het handelsverkeer mag niet alleen worden beoordeeld met betrekking tot de vangstmogelijkheden, zoals het Verenigd Koninkrijk beweert(21). Bij de beoordeling van een steunregeling moeten alle mogelijke effecten ervan op de handel in de Gemeenschap aan de orde komen. Bijgevolg moet ook het effect worden beoordeeld van de regeling op de handel in de betrokken producten, namelijk de producten van de visserijsector, en op de handel in producten die met visserijproducten concurreren.
(58) Volgens de officiële statistieken inzake zeevisserij van het Verenigd Koninkrijk voor 1999 en 2000(22) is het handelsverkeer in visserijproducten tussen het Verenigd Koninkrijk en de overige lidstaten zeer omvangrijk. De aanlandingen in 2000 bedroegen bijna 500000 t. In hetzelfde jaar bedroeg de uitvoer van vis en visserijproducten zo'n 365000 t, waaronder 233000 t naar andere lidstaten, en bedroeg de invoer aan vis en verwerkte visserijproducten iets minder dan 550000 t, waaronder 133000 t uit andere lidstaten. Deze cijfers tonen duidelijk aan hoe belangrijk de handel in visserijproducten tussen het Verenigd Koninkrijk en de overige lidstaten is.
(59) Aangezien de regeling de positie van de begunstigde ondernemingen ten opzichte van die van andere visserijondernemingen heeft versterkt, moeten laatstgenoemde worden beschouwd als benadeeld. De regeling heeft de begunstigde vissers in staat gesteld een marktaandeel te behouden dat anders door concurrerende bedrijven zou worden ingenomen. Het handelsverkeer tussen de vloot van de Shetlandeilanden en producenten uit andere lidstaten is bijgevolg nadelig beïnvloed.
Conclusie
(60) Aan alle vier criteria om de betrokken regeling voor de toepassing van artikel 87 van het EG-Verdrag te beschouwen als staatssteun aan vissers, is voldaan. Aangezien de regeling betrekking heeft op de visserijsector, moet zij worden beoordeeld in het licht van de richtsnoeren voor het onderzoek van de nationale steunmaatregelen in de visserij- en aquacultuursector ("de richtsnoeren"). Op grond van punt 3.4 van de huidige richtsnoeren(23) moet de regeling worden beoordeeld aan de hand van de richtsnoeren die op het moment van de steunverlening van kracht waren. Bijgevolg wordt de beoordeling gebaseerd op de richtsnoeren uit 1997(24).
(61) Anderzijds is er, zoals hierboven beschreven(25), geen sprake van staatssteun bij de lening die de SDT heeft verleend voor de aankoop van track records.
B. Verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt
(62) De twijfels van de Commissie ten aanzien van de verenigbaarheid van de regeling met de gemeenschappelijke markt waren gebaseerd op de veronderstelling dat quota en track records per definitie geen duurzame goederen zijn. De steun in het kader van de regeling lijkt derhalve te moeten worden beschouwd als steun voor de bedrijfskosten. Aangezien een dergelijke steun in beginsel niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt en er geen aanvaardbare rechtvaardiging is geleverd, is bij de Commissie twijfel gerezen over de regeling.
(63) In zijn antwoord stelt het Verenigd Koninkrijk dat "een permanente overdracht van quota door de dienst Douane en accijnzen van het Verenigd Koninkrijk voor de toepassing van de Capital Gains Tax en bijbehorende Rollover Relief [wordt] beschouwd als kapitaal". Ofschoon dus aanvankelijk officieel werd verklaard dat er geen vrije handel in track records mogelijk zou zijn, lijken de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk nu officieel te erkennen dat deze track records als activa kunnen gelden. Volgens dezelfde redenering mag de Commissie de aanschaf van track records als een investering beschouwen.
(64) Welke indeling nu precies correct is, is voor de Commissie geen punt van discussie. Voor de vissers moeten, aangezien de duur van de lease van de quota ten hoogste een jaar bedraagt, de leasebedragen hoe dan ook worden beschouwd als bedrijfskosten. Steun als bijdrage in het leasebedrag is derhalve steun voor de bedrijfskosten.
(65) Volgens punt 1.2, vierde alinea, derde streepje, van de richtsnoeren is nationale steun voor de bedrijfsvoering die wordt verleend zonder dat maatregelen van de begunstigden worden gevraagd, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, tenzij de steunmaatregel rechtstreeks verband houdt met een herstructureringsplan dat wel is erkend als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Aangezien de regeling op geen enkele wijze verband houdt met een herstructureringsplan zoals gedefinieerd in de communautaire kaderregeling voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden(26), kan de regeling niet als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd.
(66) Bovendien hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk aangegeven dat de regeling voorziet in een bundeling van track records en derhalve kan worden beschouwd als rationalisering door de ontwikkeling van economisch levensvatbare visserijondernemingen tegen de achtergrond van afnemende visbestanden. Aangezien deze bundeling plaatsvindt bij de SFPO, die in het kader van dit onderzoek niet als begunstigde is aangemerkt, is dit argument voor de beoordeling van deze steunregeling voor vissers niet relevant.
C. Terugvordering van de steun
(67) Krachtens artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 beschikt de Commissie, indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun, dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigden terug te vorderen. De Commissie eist evenwel geen terugvordering van steun indien dit strijdig is met enig algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht.
Het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen is een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht. De Commissie is van mening dat terugvordering in het onderhavige geval uitgesloten is op basis van genoemde beginsel en wel om de volgende redenen.
Ofschoon er niet noodzakelijk een verband bestaat tussen maatregelen en besluiten van de Commissie met betrekking tot het gebruik van de structuurfondsen van de Gemeenschap in het kader van Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad(27) en de besluiten van de Commissie inzake staatssteun, is het mogelijk dat in dit specifieke geval door een combinatie van gebeurtenissen het gewettigd vertrouwen is gewekt dat de betrokken middelen van particuliere oorsprong waren.
Op grond van alle handelingen van zowel de regering van het Verenigd Koninkrijk als de Commissie mocht immers redelijkerwijs worden aangenomen dat het fonds in het licht van de regels inzake de communautaire structuurfondsen werd beschouwd als een particulier fonds. Ook al bestaat er juridisch gesproken geen rechtstreeks verband tussen beide vraagstukken, toch kan deze situatie bij de nationale autoriteiten en de vissers redelijkerwijs hebben geleid tot de veronderstelling dat steun uit een dergelijk fonds niet onder de regels voor staatssteun valt, wat in dit verband als gewettigd vertrouwen mag worden beschouwd.
(68) Ten eerste staat in een bij de brief van de SICCT gevoegde toelichtende nota van de Scottish Executive inzake de uitvoering van Verordening (EEG) nr. 4028/86 duidelijk vermeld dat toelagen en leningen van de SICCT niet worden beschouwd als staatssteun, op grond waarvan terecht kan worden geconcludeerd dat zij als particulier worden aangemerkt.
Ten tweede is in het doelstelling-1-programma van het EFRO voor de Highlands en de Schotse eilanden de financiële steun van SLAP, een organisatie die volledig eigendom is van de SICCT, aangemerkt als particuliere bijdrage.
Ten derde was het de autoriteiten van de Shetlandeilanden, gelet op de nauwe banden tussen Shetland en Orkney, waarschijnlijk ook bekend dat het vergelijkbare Orkney Reserve Fund (zie staatssteunzaak C-87/2001) in de praktijk door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk en door de Commissie wordt beschouwd als particulier fonds, waardoor het toegestaan was om uit dit fonds een particuliere bijdrage te leveren bij cofinancieringen met het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL).
(69) De Commissie is van mening dat al deze elementen samen bij de autoriteiten van de Shetlandeilanden en de betrokken instanties, evenals bij de vissers, gewettigd vertrouwen hebben gewekt. Zij veronderstelden dat de bijdrage van het fonds aan de cofinanciering met de communautaire structuurfondsen uitsluitend bestond uit particuliere middelen. Op grond daarvan hebben zij wellicht abusievelijk verondersteld dat de regels van het Verdrag inzake staatssteun niet van toepassing waren, ook al is er tussen beide vraagstukken geen rechtstreeks verband.
(70) Op deze gronden en op basis van artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 zal, aangezien het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht is, de steun die de vissers reeds hebben ontvangen, niet worden teruggevorderd.
(71) Zoals in deze beschikking is bepaald, moeten de betrokken middelen volgens de regels inzake staatssteun echter wel worden beschouwd als staatsmiddelen. De regeling moet derhalve worden beschouwd als steun voor de bedrijfskosten, die ieder jaar opnieuw wordt verleend aan de vissers die jaarlijks quota leasen via het stelsel van aanvullende bijdragen. Aangezien een dergelijke steun niet met de gemeenschappelijke markt verenigbaar is, moet de regeling worden stopgezet. Daartoe moeten alle bepalingen betreffende preferentiële leasevoorwaarden worden geschrapt en worden vervangen door bepalingen waaruit blijkt dat de lease volgens normale marktvoorwaarden verloopt, zoals reeds het geval is voor vaartuigen die geen lid zijn. Tegelijkertijd moet worden gewaarborgd dat geen enkele nieuwe regeling staatssteun oplevert voor de SFPO.
VI. CONCLUSIE
(72) De Commissie stelt vast dat het Verenigd Koninkrijk in strijd met artikel 88, lid 3, van het Verdrag de steunregeling "Loans for the Purchase of Fishing Quotas in the Shetland Islands" ("Leningen voor de aankoop van visserijquota op de Shetlandeilanden") ten uitvoer heeft gelegd.
(73) In het licht van de in onderdeel V beschreven beoordeling, is de Commissie van oordeel dat de steunregeling onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt voorzover het de lease van quota aan bij de SFPO aangesloten vaartuigen betreft. Anderzijds is er naar het oordeel van de Commissie geen sprake van staatssteun bij de lening van de SDT aan de SLAP,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De door het Verenigd Koninkrijk ten uitvoer gelegde steunregeling "Loans for the Purchase of Fishing Quotas in the Shetland Islands" is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Het Verenigd Koninkrijk trekt de in de eerste alinea genoemde steunregeling in.
Artikel 2
Het Verenigd Koninkrijk deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking mee welke maatregelen het heeft genomen om hieraan te voldoen.
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland.
Gedaan te Brussel, 3 juni 2003.

Labels: 2
4
19
6
18