Document ID: 31999D0646

KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 25. november 1998
om Tysklands støtte til InfraLeuna Infrastruktur und Service GmbH
(meddelt under nummer K(1998) 3840)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(1999/646/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 93, stk. 2, første punktum,
efter at have opfordret alle interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med ovennævnte artikel, og
ud fra følgende betragtninger:
I. PROCEDURE
Ved brev af 15. april 1997 meddelte Kommissionen Tyskland, at den den 12. marts 1997 havde besluttet at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 93, stk. 2, idet der herskede tvivl om, hvorvidt de støtteforanstaltninger til et beløb af 765 mio. DEM og 300 mio. DEM, som henholdsvis Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (herefter benævnt BvS) og delstaten Sachsen-Anhalt har truffet til fordel for InfraLeuna Infrastruktur und Service GmbH (herefter benævnt InfraLeuna), måtte betragtes som støtte, og hvorvidt disse foranstaltninger i givet fald var forenelige med fællesmarkedet.
Kommissionens beslutning om at indlede procedure blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(1). De øvrige medlemsstater og andre interesserede parter blev opfordret til at fremsende eventuelle bemærkninger til sagen. Tyskland udtalte sig om beslutningen ved brev af 14. august 1997.
De bemærkninger, som Kommissionen modtog fra en medlemsstat, tre industrisammenslutninger og fire virksomheder, blev tilsendt Tyskland ved brev af 28. august 1997. Tyskland udtalte sig om disse bemærkninger ved brev af 17. november 1997.
Ved brev af 14. maj 1997, 1. december 1997 og 18. marts 1998 tilsendte Kommissionen Tyskland en række spørgsmål, der var opstået i forbindelse med sagen. Tyskland besvarede spørgsmålene ved brev af 14. august 1997, 9. januar 1998 og 10. juli 1998. Med henblik på at få afklaret sagens forhold og de nærmere enkeltheder fandt der en række møder sted mellem Tyskland og Kommissionen den 7. og 8. juli 1997 i Leuna, den 30. april 1998 og den 28. juli 1998 i Bruxelles.
II. SAGSFREMSTILLING
Sagens forhold fremstår som følger på grundlag af ovennævnte akter og Tysklands forklaringer under ovennævnte møder:
1. Baggrund og forhistorie
Det drejer sig om privatiseringen af infrastrukturer i kemiområdet Leuna i Sachsen-Anhalt, et område, der er støtteberettiget i henhold til EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra a)(2).
Med ca. 90000 beskæftigede var kemiproduktionen en af de vigtigste industrigrene i det tidligere DDR. Kemiindustrien var placeret i Sachsen-Anhalt og Sachsen, den såkaldte kemitrekant. Det særegne ved denne situation var, at den kemiske produktion var koncentreret på nogle få, meget store statsejede virksomheder, der var forbundet med og afhængige af hinanden med hensyn til levering af råstoffer, halvfabrikata, energi osv. Med 26000 beskæftigede udgør kemiproduktionen i Leuna en betydelig del af kemitrekanten.
Efter genforeningen i 1990 begyndte Treuhandanstalt (herefter benævnt THA) sine bestræbelser på at privatisere kemiindustrien. I første omgang måtte der konstrueres økonomiske enheder af en størrelse, der kunne vække interesse hos potentielle købere. Derfor stiftede THA i 1990 Leuna-Werke AG i Leuna som efterfølger til den gamle statsvirksomhed. I begyndelsen af 1994 blev virksomheden omdannet til Leuna-Werke GmbH (herefter benævnt LWG), hvorfra Leuna-Werke Standortservice GmbH (herefter benævnt LWS) blev udsondret i 1994. Sidstnævnte virksomhed stillede den nødvendige infrastruktur til rådighed på stedet og forsynede produktionen på stedet med de nødvendige tjenesteydelser, herunder bl.a. vejinfrastruktur, rørledningssystemer, brandvæsen, renovation, vandforsyning, spildevandsafledning, laboratorietjenester, kommunikationstjenester, energi-, gas- og vandforsyning.
2. THA's privatiseringsbestræbelser
THA's oprindelige plan var at sælge hele Leuna-projektet, inklusive infrastrukturer, som en samlet virksomhed, hvorfor Leuna-Werke AG i 1991/1992 blev sat til salg i en international, åben, gennemsigtig udbudsprocedure uden betingelser. Man fandt imidlertid ingen investor, der var villig til at overtage en kemivirksomhed af denne størrelse. Desuden var anlæggene meget forsømte, hvorfor en køber ville skulle foretage store investeringer og træffe omfangsrige miljøforanstaltninger til bekæmpelse af forurening.
Som følge heraf justerede THA sin plan og satte sig i stedet som mål at udsondre de forskellige produktionsområder og privatisere dem enkeltvis. De udsondrede dele blev sendt i åbne, gennemsigtige udbud uden betingelser, og frem til udgangen af 1994 kunne i alt 97 privatiseringer afsluttes. De forskellige produktlinjer blev solgt til en lang række investorer (bl.a. UCB, Rhône-Poulenc og DOW). De største kemiinvestorer i området var Linde AG, der overtog produktionen af industrigasser, og Caproleuna GmbH, et helejet datterselskab i DOMO-gruppen [...](3), der overtog caprolactam-produktionen.
Mens de fleste produktionsområder kunne sælges, og omfanget af produktionsaktiviteten således kunne øges betydeligt, ejede THA stadig infrastrukturen i området, som THA stillede til rådighed via datterselskabet LWS.
Principielt var der to alternativer i forbindelse med infrastrukturens videreførelse: På den ene side kunne det offentlige, dvs. delstaten, kommunen eller offentlige forsyningstjenester træde ind. På den anden side kunne man prøve at finde en privat køber. For at vurdere behovene i området og finde den bedste løsning koblede THA i 1992 et internationalt velrenommeret konsulentbureau ind, der fik til opgave at foretage områdestudier. Samtidig forsøgte man at få delstaten Sachsen-Anhalt og kommunen Leuna til at overtage infrastrukturen. Forhandlingerne blev i sidste ende dog afbrudt, da det stod klart, at hverken delstaten eller kommunen var villig til at videreføre infrastrukturerne.
Som følge heraf måtte infrastrukturen således videreføres ved salg til en privat investor eller via THA's eget selskab. I den forbindelse måtte THA tage hensyn til, at de tidligere udbudsprocedurer havde vist, at der generelt ikke var nogen investorer, der havde vist interesse i at overtage infrastrukturen, og at der kun var få virksomheder, der som følge af områdets størrelse og specielle produktion kunne komme på tale. Det stod desuden ikke klart, om det var klogest at forsøge at sælge hele infrastrukturen til én enkelt investor, eller om de enkelte dele skulle sælges separat til forskellige investorer.
THA begyndte således i 1992 at tage direkte kontakt med virksomheder, der rådede over den nødvendige tekniske knowhow og specialviden inden for kemisektoren. Virksomheder af betydning inden for kemisektoren og virksomheder, der allerede havde aktiviteter i området, fik mulighed for at besigtige faciliteterne. Samtidig gav LWS inden for rammerne af due diligence(4)-aftaler alle interesserede fuldt indblik i arbejdsgangen, ligesom de fik forelagt detaljerede oplysninger om området og stillet ovennævnte studier til rådighed(5). THA håbede på denne måde at vække virksomhedernes interesse i projektet og samtidig inddrage dem i forsøget på at finde en praktisk løsning.
I perioden fra udgangen af 1992 til udgangen af 1994 forhandlede THA med tre seriøse interessenter om købet af den samlede infrastruktur, nemlig med et konsortium bestående af Thyssen, VEW og Steag, med Mannesmann AG og med det franske Compagnie Générale des Eaux (CGE). Forhandlingerne gav dog ikke noget resultat, da der ikke blev fremsat noget acceptabelt tilbud. Ingen var villig til at overtage den samlede infrastruktur, hvorfor de økonomisk set mindre interessante dele, som f.eks. veje og rørledningssystemer, ville være forblevet hos THA. Interessenterne ville desuden heller ikke acceptere bestemmelser, der skulle sikre, at de ikke fik en de facto-monopolstilling (inden for eks. energi- og vandforsyning), ligesom de vægrede sig ved at påtage sig risikoen ved udvikling af området og sikring af forbrug, hvis storkunder eventuelt foretrak deres egne løsninger. Det viste sig, at en interessents overtagelse af den samlede infrastruktur kunne risikere at fordyre privatiseringen betydeligt, om ikke decideret bringe den i fare.
Parallelt med bestræbelserne på at privatisere infrastrukturen som én samlet pakke begyndte THA i begyndelsen af 1994 at forhandle med forskellige investorer om salget af separate komponenter. Dette forsøg måtte dog ligeledes opgives, da mange potentielle købere forlangte uopfyldelige omsætningsgarantier, da forskellige dele viste sig at være usælgelige, da det ikke var muligt at koordinere delsagene, og da et sådant salg ikke synes at være en økonomisk fordel for THA eller området.
Udsigterne til, at de løbende forhandlinger ville mislykkes, fik i 1994 THA til at indkalde til en såkaldt "Standortkonferenz", der skulle sætte gang i privatiseringen og give nye ideer. Områdets virksomheder blev opfordret til at udvikle planer og drøfte disse. Desuden deltog Thyssen-Sonnenberg og Westdeutsche Instandhaltungsgesellschaft WIG, som var interesseret i sanerings- og vedligeholdelsesarbejderne. Konferencen barslede med en plan om et integreret infrastrukturselskab, som områdets virksomheder skulle have andel i, og som ud over driften og omstruktureringen af infrastrukturen også skulle forestå udviklingen af området og privatiseringen af de resterende områder og virksomhedskomponenter. Selv om planen var fastlagt i fællesskab, tøvede virksomhederne imidlertid med at overtage anparter i områdeselskabet. I sidste ende var det udelukkende Linde og Caproleuna, der var villige til at indlede forhandlinger om en deltagelse i infrastrukturselskabet. I oktober 1994 blev der underskrevet en hensigtserklæring og i november 1994 en foreløbig aftale om salg af 51 % af anparterne i det infrastrukturselskab, der skulle etableres. Den 15. februar 1995 blev selskabet etableret som InfraLeuna Infrastruktur und Service GmbH, der begyndte at drive virksomhed den 1. januar 1996. Den 22. maj 1996 blev privatiseringsaftalen indgivet med Linde og Caproleuna (med tilbagevirkende kraft pr. 1. januar 1996). Caproleuna og Linde overtog således hver 25,5 % af anparterne i InfraLeuna, mens THA's efterfølger BvS tegnede sig for de resterende 49 %. Købsprisen på i alt 1,53 mio. DEM svarede til 51 % af indskudskapitalen i InfraLeuna på 3 mio. DEM. Det er målet at få andre investorer i området til at overtage BvS' anparter og i sidste ende få alle områdets virksomheder til at deltage i InfraLeuna.
3. Beskrivelse af planen
THA gennemførte privatiseringerne på grundlag af de faktiske forhold i området, og som følge heraf er Leuna kendetegnet ved forskelligartede retligt selvstændige kemiske produktionsvirksomheder. Opbygningen af områdets infrastruktur udviser på grund af den gensidige afhængighed, de mange infrastrukturelle tværbindinger (især rørledninger og rørbroer) og tilslutningen til infrastrukturanlæg (veje, skinner, spildevandskanaler og energiforsyningsanlæg) en meget større kompleksitet end det normalt er tilfældet i ervhvervs- og industriområder. Områdets produktionsvirksomheder er afhængige af at få tilført forskellige råstoffer og har derfor brug for en funktionsdygtig infrastruktur. Da forskellige tjenester (som f.eks. energi og gas) ikke med sikkerhed var til rådighed, gjorde køberne under privatiseringen overtagelsen betinget af, at BvS garanterede leveringen af de forskellige tjenester. Efterhånden som privatiseringen skred frem, opstod der således et yderst komplekst aftalenet, der pålagde BvS omfattende leveringsforpligtelser over for forskellige investorer. De eksisterende anlæg var imidlertid efter 40 års planøkonomi nedslidte og måtte derfor fornys og omstruktureres grundlæggende. Samtidig skulle der gennemføres reparationsarbejder, ligesom privatiseringen og udviklingen af området ved etablering af yderligere virksomheder skulle fortsættes.
De allerede etablerede virksomheder i området var interesseret i, at infrastrukturen blev tilbudt dem til en attraktiv pris, og at virksomhedsstrukturen i området på den ene side kunne sikre leverancer af bestemte halvfabrikata og råmaterialer, som de havde brug for til produktionen, og på den anden side ville medføre, at de kunne afsætte deres produkter i området.
Den konstruktion, man har valgt, er den, der bedst kan opfylde kravene i området og samtidig dække BvS' og investorernes interesser: InfraLeuna skal forestå omstruktureringen og foretage de investeringer, der er nødvendige for at forbedre og modernisere områdets infrastruktur. Selskabet skal videreføre udviklingen af området og finde nye investorer, så de øvrige industriarealer og produktionslinjer kan sælges. Med dette for øje fik selskabet overdraget egnede bygninger og grunde inden for området (et etableringsareal på ca. 190 ha). InfraLeuna skal ligeledes stå for den operationelle infrastruktur og de nødvendige tjenesteydelser i området og muliggør dermed udveksling og transport af varer, samtidig med at forsyningssikkerheden garanteres. Omstruktureringsfasen skal være afsluttet inden den 31. december 2000.
Investorerne skal selv planlægge og organisere deres egen infrastruktur i en nærmest kooperativ sammenslutning. Deres deltagelse tilfører InfraLeuna den nødvendige viden og knowhow. Dermed er de i stand til at vurdere, hvilke produktioner der passer ind i den samlede struktur og dermed supplerer virksomhedsstrukturen i området. Deres tilstedeværelse i området sikrer, at udbuddet rettes ind efter de reelle behov, at overflødige anlæg undgås, og at omkostningerne dermed nedbringes. Da de på den ene side er slutbrugere og på den anden side udbydere (anpartshavere i InfraLeuna), har de interesse i at holde priserne lave og samtidig tilbyde anlæg og tjenester til omkostningsdækkende priser. De har ligeledes en stærk interesse i at opnå yderligere integrationsvirkninger, ved at nyetablerede virksomheder bidrager til en succesrig og afbalanceret udvikling af området, da dette giver mulighed for en øget afsætning af egne produkter og samtidig sikrer en omkostningsgunstig levering af de materialer, de har brug for ved produktionen.
Denne plan gav BvS mulighed for at overdrage privatiseringsopgaven og dermed forbundne opgaver til InfraLeuna. InfraLeuna overtog samtidig LWS' og LWG's service- og leveringskontrakter, der var indgået i forbindelse med privatiseringerne, hvormed disse selskaber blev frigjort fra deres leveringsforpligtelser over for områdets investorer.
De deltagende parters interesser dannede således grundlaget for planen og en absolut forudsætning for et godt resultat. BvS havde til opgave at forestå privatiseringen og opfylde de aftaler, de havde indgået i den forbindelse, medens virksomhederne i området havde brug for en funktionsdygtig infrastruktur til en acceptabel pris samt en fornuftig tilgang af nye investorer i overensstemmelse med den overordnede plan. BvS var i den forbindelse interesseret i at holde omkostningerne til udviklingen så lave som muligt og samtidigt sikre, at infrastrukturvirksomheden ikke udnyttede sin (monopol) stilling. Denne sikkerhed var det kun virksomheder, der selv var etableret i området, der kunne yde, idet en fordyrelse af InfraLeunas tjenester samt etableringen og udnyttelsen af monopoler var i strid med deres egne interesser.
Caproleuna og Linde var de rette partnere for denne opgave og var samtidig i øvrigt også de eneste virksomheder i områder, der i første omgang havde vist interesse for at overtage anparter i InfraLeuna. Som etablerede kemivirksomheder havde de tilstrækkelig kompetence til at hverve og forhandle med virksomheder, der potentielt kunne etablere sig i området, samtidig med at de havde et omfattede kendskab til strukturen, de teknisk-økonomiske sammenhænge og udviklingen i kemiindustrien. De kunne vurdere og planlægge integrationsvirkninger, samtidig med at de rådede over de nødvendige kontakter, de nødvendige erfaringer og et kvalificeret personale. Derudover havde de som de største industrivirksomheder i området en meget stærk interesse i en hurtig og fordelagtig udvikling af InfraLeuna. Caproleuna er en stor eller i hvert fald mellemstor aftager af næsten alle tjenesteydelser og vil ved nyetableringer kunne forvente at opnå yderligere kooperationsrelaterede integrationsvirkninger. Linde kan kun forvente en øget afsætning af industrigasser, hvis området udvikler sig gunstigt.
InfraLeuna tilstræber derfor ikke at opnå overskud, selskabet arbejder tværtimod ud fra et low profit-princip. Det betyder, at selskabet skal drive omkostningsdækkende virksomhed med en cash flow, der er tilstrækkelig til at dække de løbende reinvesterings- og vedligeholdelsesudgifter. Selskabet kan højst udlodde 10 % af indskudskapitalen til anpartshaverne. Et yderligere overskud skal blive i virksomheden.
Den 1. januar 1996 beskæftigede InfraLeuna 906 medarbejdere. Antallet af arbejdstagere skal dog reduceres kontinuerligt til 600. InfraLeuna havde i 1996 og 1997 en omsætning på henholdsvis 437 mio. DEM og 409 mio. DEM. Resultatet af den ordinære drift udgjorde i 1996 [...](6) DEM og i [...](7)DEM, medens årets underskud udgjorde [...](8)DEM i 1996 og [...](9)DEM i 1997 som følge af løbende reparationer og omstruktureringer. Cash flowen udgjorde [...](10) DEM i 1996 og [...](11) DEM i 1997.
4. Nærmere oplysninger om InfraLeunas aktiviteter
4.1. Investeringer/omstrukturering
I første omgang skal de eksisterende anlæg repareres, moderniseres og tilpasses de faktiske behov i området samt de sikkerheds- og miljøstandarder, der er fastsat ved lov eller af myndighederne. En stor del af de eksisterende net og anlæg er fuldstændig forældede, forfaldne og overdimensionerede, hvorfor de som følge af den store overskudskapacitet osv. kun kan drives med store tab. Således skal f.eks. det eksisterende banenet reduceres fra 196 km til 55 km, drikkevandsnettet fra 90 km til 31 km og vejnettet fra 120 km til 20 km. I den forbindelse udarbejdede BvS sammen med Caproleuna, Linde og en række eksperter et tiltagsprogram for området, der omfatter perioden fra 1. januar 1995 til og med 31. december 2000 og kom til at indgå som en såkaldt forretningsplan i privatiseringsaftalen. Forretningsplanen indeholdt en detaljeret beskrivelse af alle foranstaltninger og investeringer, der var nødvendige i forbindelse med saneringen, omstruktureringen, fjernelse af miljøforureningen osv., herunder de dermed forbundne omkostninger. InfraLeuna stiller sin faglige viden til rådighed, således at planen kan tilpasses på et fagligt korrekt grundlag, efterhånden som omstruktureringen skrider frem. Foranstaltningerne er af afgørende betydning, for at InfraLeuna kan drive anlæggene økonomisk på længere sigt.
4.2. Rydning
Rydningen omfatter alle foranstaltninger med henblik på nedmontering af anlæg og tekniske faciliteter, nedrivning af bygninger, bortskaffelse og deponering af nedrivningsaffald, udgravningsmateriale, byggemateriale, anlæg og oplagrede stoffer, opfyldning af hulrum og nivellering af jorden. Oprydningsplanen er en integreret del af forretningsplanen, som desuden også omfatter en opgravning af byggeaffald i de tilfælde, hvor dette er nødvendigt af hensyn til grundens anvendelsesformål. På størstedelen af arealet findes der faldefærdige og kontaminerede bygninger, anlæg osv., der i årtier har været anvendt til kemiproduktion og ikke længere kan bruges. De betydelige omkostninger, der er forbundet med nedrivning og bortskaffelse, kan ofte ikke vurderes på forhånd og er i reglen mange gange højere end grundens værdi. Derfor ville InfraLeuna uden en rydning af arealerne ikke kunne vække investorernes interesse for industrigrundene og dermed sælge dem. Langt de fleste omstrukturerings- og rydningsforanstaltninger sendes i udbud på EF-plan i overensstemmelse med Rådets direktiv 92/50/EØF(12), 93/36/EØF(13) og 93/37/EØF(14) om procedurerne ved indgåelse af offentlige bygge- og anlægskontrakter. For andre ordrers og aftalers vedkommende indhenter InfraLeuna mindst tre tilbud.
4.3. Hvervning og nyetablering
InfraLeuna overtager ansvaret for den videre privatisering af området fra BvS. Med henblik herpå reklamerer InfraLeuna kraftigt for området i de relevante fagtidsskrifter og uddeler egne informationsdokumenter og brochurer om området til potentielle interessenter. Selskabet fører samtaler med investorer og forsøger i overensstemmelse med den fastlagte etableringsplan at overtale interessenterne til at købe grunde og investere i området.
Grundene sælges til markedsprisen for byggemodnede industrigrunde. Tyskland har i den forbindelse forelagt tre vurderinger fra uafhængige vurderingsmænd. Vurderingsmændene fastslår, at der ikke kan opnås en gennemsnitspris på mere end 25 DEM pr. m2, da der i de nye delstater findes et overudbud af industri- og erhvervsområder.
4.4. Infrastrukturudbuddet
Endelig har InfraLeuna overtaget ansvaret for at stille de nødvendige infrastrukturer og tjenesteydelser i området til rådighed fra BvS. Herunder hører bl.a. veje, damp- og strømforsyning, drikkevands-, ferskvands- og kølevandsforsyning, spildevandsafledning, laboratorietjenester, tilslutning til strømforsyningen, brandvæsen, post- og kommunikationstjenester, tilrådighedsstillelse af rørbroer til forsyningsnet for gas, væsker osv. mellem de enkelte produktionsenheder, affaldsdeponering osv. Desuden har selskabet indtægter fra delvis udlejning og bortforpagtning af bygninger, som selskabet ejer.
InfraLeuna modtager betaling for de ydelser, de præsterer over for aftagerne. Virksomhederne betaler selv for trækning af rør og ledninger, som de derefter ejer, medens de betaler leje for at benytte rørbroerne. Ved beregningen af priserne er InfraLeuna i henhold til privatiseringsaftalen bundet til visse principper. Det er forbudt at begunstige InfraLeunas anpartshavere og forfordele andre virksomheder. På de såkaldte kerneområder (vejnet, banenet, rørbroer, vandforsyning og -afledning, energiproduktion og -fordeling), der udgør monopollignende forretningsområder, er InfraLeuna bundet til et prissystem, der er baseret på følgende elementer:
- low profit-princippet
- allokering af omkostninger efter anerkendte forretningsprincipper på alle aftagere på et ikke-diskriminerende grundlag
- differentiering af priser på grundlag af mængde og ydelse
- priserne underlægges de for branchen sædvanlige prisglidningsbestemmelser
- hensyntagen til de nødvendige geninvesteringsrater og finansieringsomkostninger(15)
- leverancer og ydelser præsteres som over for tredjemand (armslængdeprincippet).
Derudover præsterer InfraLeuna sine ydelser til priser, der forhandles med de pågældende aftagere. Det er i den forbindelse forbudt at begunstige eller forfordele bestemte aftagere.
5. InfraLeunas finansieringsgrundlag
Privatiseringsplanen inklusive forretningsplanen blev forelagt BvS' styringsudvalg(16) med henblik på en revision. Resultatet er blevet, at InfraLeunas finansielle grundlag beløber sig til i alt 1,13 mia. DEM. Heraf stiller BvS i alt 730 mio. DEM og til investeringer delstaten Sachsen-Anhalt 300 mio. DEM (i overensstemmelse med det fælles forbunds- og delstatsprogram "24. Rahmenprogramm zur Gemeinschaftsaufgabe"(17)) til rådighed. Kommissionen godkendte investeringsomkostninger på 100 mio. DEM i 1995 ved beslutning 96/545/EF om støtteprojekter til fordel for Buna GmbH, Sächsische Olefinwerke GmbH, Leuna-Werke GmbH, Leuna-Polyolefine GmbH og BSL Polyolefinverbund GmbH(18).
Oversigt over InfraLeunas samlede finansielle grundlag
TABELPOSITION
Oprindelig havde BvS, Caproleuna og Linde i forretningsplanen budgetteret med omstrukturerings- og investeringsomkostninger på 960 mio. DEM. Efter en indgående gennemgang af det udarbejdede katalog over foranstaltninger konkluderede styringsudvalget imidlertid, at omkostningerne var for højt ansat og reducerede dem med 160 mio. DEM til 800 mio. DEM. I forretningsplanen var der frem til begyndelsen af 1998 afsat investeringer på i alt 550 mio. DEM. På grund af forsinkelser blev der frem til begyndelsen af 1998 imidlertid faktisk kun gennemført investeringer for 275 mio. DEM, således at der er indtrådt en tidsmæssig forskydning af foranstaltningerne. De tilbageblevne foranstaltninger skal dog stadig gennemføres.
BvS forpligtede sig til i alt at stille 250 mio. DEM til rådighed for rydning. Desuden havde InfraLeuna stillet yderligere 135 mio. DEM til rådighed for 1996 i overensstemmelse med § 249h i beskæftigelsesfremmeloven(19). BvS havde forpligtet sig til at udbetale differencen til InfraLeuna, hvis disse midler til materialeomkostninger ikke blev udnyttet fuldt ud i 1996 under forudsætning af, at de ville blive anvendt til samme foranstaltninger(20). Da Kommissionen indledte proceduren, antog den, at der i 1996 i alt ville blive brugt 100 mio. DEM AFG-midler, hvorfor den konkluderede, at der skulle tages højde for yderligere 35 mio. DEM. Imidlertid blev der i 1996 faktisk kun brugt 35,4 mio. DEM, således at det differencebeløb, som BvS skulle betale, udgjorde 99,6 mio. DEM. BvS kunne under forhandlinger reducere sin betalingsforpligtelse til 38 mio. DEM, således at BvS maksimalt vil finansiere rydningsforanstaltninger for 288 mio. DEM. Ifølge Tysklands oplysninger vil udgifterne til rydning formentlig ligge ca. 100 mio. DEM under det oprindeligt beregnede beløb. InfraLeuna kunne i denne forbindelse drage fordel af et betydeligt prisfald.
I henhold til § 12 i privatiseringsaftalen skal BvS udligne opståede tab eller en negativ cash flow i omstruktureringsfasen. Det nuværende skøn over cash flowen ligger for perioden 1996-2000 på + 36,8 mio. DEM.
BvS stiller 30 mio. DEM til rådighed for InfraLeuna som driftsmidler.
Derudover har BvS forpligtet sig til at deltage i de pågældende finansieringsforanstaltninger, hvis støtten fra delstaten Sachsen-Anhalt skulle blive mindre end de 300 mio. DEM, der var planlagt.
I henhold til privatiseringsaftalen er InfraLeuna desuden fritaget for offentligretligt og privatretligt ansvar for skader, der er forårsaget ved driften af anlæggene eller anvendelsen af arealerne før 1. juli 1990 (gammel miljøforurening). Samtidig skal InfraLeuna højst bære 10 % af omkostningerne ved beskyttelsesforanstaltninger for skader, der er forårsaget før 1. juli 1990, og de omkostninger, som selskabet kan komme til at bære, er begrænset til maksimalt 5 mio. DEM. Tyskland skønner, at de samlede udgifter hertil vil udgøre ca. 150 mio. DEM.
Oversigt over midlernes oprindelse((Tabellen omfatter ikke de 100 mio. DEM, som BvS tidligere har ydet til investeringer og omstrukturering, midler under § 249h AFG og den fritagelse for gammel miljøforurening, som BvS har givet.))
TABELPOSITION
6. Udbetalinger og kontrol med anvendelsen af midler
I privatiseringsaftalen reguleres BvS' udbetaling og tilrådighedsstillelse af midler. BvS indbetaler et samlet beløb på 657 mio. DEM på en konto hos Landeszentralbank Berlin (herefter benævnt LZB). Dette beløb indgår i InfraLeunas kapitalreserve. InfraLeuna kan ikke disponere over kontoen alene. BvS tildeler også InfraLeuna et tilgodehavende på 73 mio. DEM, der først kommer til udbetaling, når det beløb, der er stillet til rådighed på LZB-kontoen, er opbrugt. Midlerne på LZB-kontoen og InfraLeunas tilgodehavende hos BvS forrentes med 3,5 % pro anno, hvormed inflationen udlignes, og disse renter står ligeledes til InfraLeunas rådighed.
InfraLeuna anmoder i henhold til likviditetsplanen i forretningsplanen BvS om at overføre midlerne til InfraLeunas virksomhedskonto. Det er kun muligt at afvige fra forretningsplanen med BvS' accept. Opstår der uenighed, afgøres sagen i en mæglings- og voldgiftsprocedure, der er beskrevet i privatiseringsaftalens § 27. InfraLeunas midler kan ikke indgå i købers koncerninterne finansieringstransaktioner. BvS kan desuden nægte at foretage udbetaling, hvis der hersker tvivl om, hvorvidt midlerne anvendes retmæssigt.
InfraLeuna skal hvert kvartal dokumentere over for BvS, hvorledes midlerne er anvendt. InfraLeuna skal halvårligt dokumentere anvendelsen af de midler, der er allokeret til tabsudligning. Der skal i den forbindelse forelægges verificerbare dokumenter, ligesom BvS på et hvilket som helst tidspunkt skal have adgang til InfraLeunas lokaler og mulighed for at få indsigt i dokumenterne og lade disse kontrollere af en uafhængig ekspert. Uoverensstemmelser om anvendelsen af midlerne skal ligeledes afgøres ved mæglings- og voldgiftsproceduren i § 27. Voldgiftsinstansen udgøres enten af en revisor, der udpeges af bestyrelsesformanden for revisorinstituttet i Düsseldorf, Institut der Wirtschaftsprüfer, eller af forbundsrevisoratet, Bundesrechnungshof.
7. Afsluttende regnskab, tilbagebetaling og incitamentbetalinger
Efter afslutningen af omstruktureringen forelægger InfraLeuna et afsluttende regnskab, som BvS har lov til at kontrollere med alle til rådighed værende midler. Beløb, der stadig indestår på LZB-kontoen, og midler, som InfraLeuna har anfordret, men ikke brugt ved afslutning af omstruktureringsfasen, skal tilbagebetales til BvS.
BvS er forpligtet til at udbetale 25 % af de tilbageførte midler til de enkelte købere som incitament til besparelsesforanstaltninger. De enkelte udbetalinger er dog begrænset til maksimalt 20 mio. DEM, således at besparelser, der overstiger et beløb af 80 mio. DEM, ikke vil resultere i en forhøjelse af incitamentbetalingerne.
8. Neutralisering af tabsfremførelser efter afslutningen af omstruktureringen
InfraLeuna må efter omstruktureringens afslutning ikke kunne drage fordel af andre begunstigelser, der går ud over den tabsudligning, som BvS har ydet, ved at overføre tab til efterfølgende år af erhvervs- og selskabsskattetekniske årsager. Derfor vil tabsfremførelsen blive konstateret ved afslutningen af omstruktureringsfasen ved hjælp af en ekstern skatterevision. InfraLeuna vil så tilbagebetale den samlede tabsudligning, som selskabet har modtaget fra BvS, ved hjælp af midler fra LZB-kontoen. BvS vil betale InfraLeuna et tilsvarende skattepligtigt tilskud, der skal indtægtsføres.
9. De relevante markeder
Kommissionen har undersøgt, om handelen mellem medlemsstater kan være berørt heraf. Kommissionen måtte i den forbindelse gå ud fra, at de produkter, der blev fremstillet i området, principielt blev handlet mellem medlemsstater, hvorfor det ikke kunne udelukkes, at foranstaltningerne medførte en fordrejning af konkurrencen. Af særligt betydning var, at en virksomhed i området, nemlig DOMO, producerede syntetiske tæppefibre, der er et produkt i en følsom sektor og falder ind under EF's rammebestemmelser for støtte til kunstfiberindustrien(21). Hvis der var tale om støtte til producenterne, skulle der under visse omstændigheder have været stillet krav om en kapacitetsnedbringelse. Med hensyn til InfraLeunas tjenesteydelser var det derimod snarere tvivlsomt, om der forelå en handel mellem medlemsstater.
III. ANDRE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER TIL INDLEDNINGEN AF PROCEDUREN
Efter at proceduren var indledt, fremsendte en medlemsstat, tre industrisammenslutninger og fire virksomheder bemærkninger til Kommissionen.
Medlemsstaten anførte i den forbindelse, at kemiindustrien i området allerede tidligere havde modtaget betragtelig støtte, og at der også for InfraLeunas vedkommende skulle anvendes strenge kriterier, så enhver direkte begunstigelse af Sächsische Olefinwerkes og Bunas aktiviteter kunne udelukkes. Medlemsstaten mente desuden, at udbetalingerne ville resultere i en støtte på 1,78 mio. DEM pr. arbejdsplads og overstige den tilladte støtteintensitet på 35 % for store virksomheder markant. Medlemsstaten fandt det uklart, hvilket beløb der ville blive anvendt til hvervning af nye investorer, og om investorerne i Leuna kunne drage fordel af yderligere støtte. Medlemsstaten indrømmede, at der var begrænsede muligheder for at drive handel mellem medlemsstater med industrigasser. Ikke desto mindre måtte andre producenter af industrigasser have samme muligheder som Linde for at konkurrere i området og etablere luftspaltningsanlæg i Sachsen-Anhalt med samme støtteintensitet. Samtidig støttede den Kommissionens betænkeligheder og henviste til, at EU's rammebestemmelser for støtte til kunstfiberindustrien gælder for polyamidfiberproduktionen, og at økonomisk støtte derfor under bestemte omstændigheder måtte medføre en kapacitetsnedbringelse.
I de indsendte bemærkninger støttes Kommissionen i øvrigt i de betænkeligheder, som den gav udtryk for, da proceduren blev indledt. Industrisammenslutningerne henledte opmærksomheden på støttens konkurrencefordrejende virkning på handelen med caprolactam og polyamidfibre mellem medlemsstaterne. De henviste til følsomheden i sektoren, hvis kapacitetsudnyttelse i 1996 blot udgjorde 71 %. Desuden pegede de på den indirekte virkning, som støtten til produktion af caprolactam kunne få på produktionen af polyamidfibre, hvis en enkelt producent ville fremstille begge produkter. Da det var højst usandsynligt, at InfraLeunas aktiviteter kunne give overskud, kunne BvS' foranstaltninger kun betragtes som en måde, hvorpå producenterne i Leuna, især Linde AG og Caproleuna, fik mulighed for at reducere deres produktionsomkostninger og dermed forbedre deres konkurrenceevne. Ifølge industrisammenslutningerne udgjorde ydelser af denne art ofte indtil 30 % af de samlede omkostninger ved slutproduktet. De frygtede, at InfraLeuna ville udbyde tjenesterne under produktionsomkostningerne, og at slutbrugerne dermed ville kunne drage fordel af disse tjenester uden selv at skulle præstere dem eller betale en udbyder en rimelig pris. De var særlig betænkelige med hensyn til den mulige tabsudligning på indtil 150 mio. DEM, da den ville resultere i en eklatant konkurrencefordrejning. De anførte tillige, at foranstaltningerne var i direkte modstrid med den europæiske kemiindustris bestræbelser på at fastholde og forbedre sin internationale konkurrenceevne.
Konkurrenterne påpegede, at Caproleuna GmbH var et helejet datterselskab under DOMO-gruppen, der [...](22)tegnede sig for ca. 54 % af den samlede europæiske polyamidtæppegarnsproduktion. Støtte til InfraLeuna ville være ensbetydende med den urimelig og varig forbedring af Caproleunas konkurrenceevne og ville dermed påvirke de andre producenters konkurrenceevne negativt, medens den ville hjælpe DOMO [...](23) med at udbygge sin dominerende stilling på markedet. Det vakte bekymring, at foranstaltningerne med stor sandsynlighed ville påvirke priserne på caprolactam og halvfabrikata i relation hertil.
To interesserede parter var desuden bange for, at Caproleuna og Linde ville flytte egne omkostninger til reklame over på InfraLeuna. De henviste i den forbindelse til, at der var gjort reklame for området i European Chemical News. I disse reklamer reklamerede InfraLeuna for området under anvendelse af navnene Caproleuna og Linde.
Tyskland understregede i sit svar, at der ikke kunne være tale om nogen konkurrencefordrejende virkning, idet betalingerne til InfraLeuna skulle dække udgifterne til forsyningspligtydelser og beskyttelse mod farer.
De finansielle foranstaltninger var en uundgåelig forudsætning for, at området kunne videreføres samt anlæg og arealer privatiseres og dermed for gennemførelsen af BvS' offentlige privatiseringsopgave. Fjernelse af gammel miljøforurening, rydning og tilrådighedsstillelsen af en infrastruktur var ikke konkurrencemæssigt relevant, da det faktisk først var ved hjælp af de statslige foranstaltninger, at området og anlæggene blev forbedret i en sådan grad, at privatiseringen kunne gennemføres.
Tyskland anførte desuden, at der ikke var tale om støtte efter EF-traktatens artikel 92, stk. 1, da der ikke var tale om begunstigelser eller påvirkning af konkurrencen. Alle InfraLeunas infrastruktur- og forsyningsanlæg blev udnyttet af en række virksomheder i fællesskab og samtidig mod betaling, og der var ikke noget anlæg, der udelukkende blev anvendt til en enkelt produktionslinje. Anlæg af denne type ville de pågældende virksomheder skulle etablere selv og for egen regning. Overtagelsen af omkostningerne ved at stille en effektiv infrastruktur til rådighed i Leuna kunne ikke påvirke konkurrencen, da konkurrenter i tilsvarende områder i et markedsøkonomisk system ikke ville skulle bære tilsvarende omkostninger, hvorfor virksomhederne i Leuna-området ikke blev fritaget for omkostninger, som virksomheder normalt selv skulle bære. Der var tværtimod ingen investor, der uden statsstøtte ville have accepteret omkostningerne til istandsættelse af infrastrukturen i Leuna, der havde et reparationsmæssigt efterslæb på flere årtier. Der var ingen mulighed for, at en privat ville overtage, bortskaffe, sanere og udskifte de nedkørte gamle anlæg. Der var ingen præcedens til sagen i Vesteuropa, og foranstaltningerne var umiddelbart nødvendiggjort af den dårlige styring og planøkonomien. Der var desuden ikke tale om en begunstigelse, da finansieringen var begrænset til et absolut minimum, og alle foranstaltninger var blevet gennemgået med henblik på at sikre, at de var nødvendige og rimelige. Samtidig var alle foranstaltninger blevet udbudt i licitation. De priser, som slutbrugerne betalte InfraLeuna for tjenesterne, var almindelige markedspriser og omkostningsdækkende.
Som følge heraf var det heller ikke muligt at foretage en vurdering på grundlag af de opretholdte arbejdspladser, da de finansielle bidrag gik til opfyldelse af offentlige opgaver og ikke var forbundet med redning af arbejdspladser.
Tyskland anførte desuden, at InfraLeunas anpartshavere højst kunne opnå et afkast på indtil 10 % af indskudskapitalen. Da mulighederne for at opnå et afkast var begrænsede, kunne man ikke forvente, at anpartshaverne indskød betydelige midler i InfraLeuna. Planens funktionsdygtighed var derimod baseret på en balance mellem modstående interesser, der kun indirekte var af materiel karakter, således at betalingen for udnyttelsen af InfraLeunas tjenester skulle betragtes som en proportional modydelse. Derudover kunne der ikke forventes noget yderligere bidrag.
Investorer, der ønskede at etablere sig i Sachsen-Anhalt, ville forefinde tilsvarende vilkår i andre områder, og intet forhindrede dem i at drage fordel af sådanne vilkår, da der forefandtes et overudbud af industrigrunde.
Tyskland anførte, at tabsudligningen i modsætning til, hvad der kom til udtryk i de anførte betænkeligheder, ikke udgjorde driftsstøtte, ved hjælp af hvilken driften af urentable anlæg blev opretholdt. InfraLeuna havde tværtimod den usædvanlige opgave at holde anlæggene i drift under omstruktureringen, således at området kunne forsynes med de nødvendige tjenester. Dermed opstod der enorme ekstra omkostninger i sammenligning med normale transaktioner, hvilket på den ene side skyldtes forældede overdimensionerede anlæg, der kun kunne drives uøkonomisk, og på den anden side særforanstaltninger, der var nødvendige for at opretholde infrastrukturen, herunder f.eks. omledning, alternative kredsløb osv. Som følge heraf slog tabsudligningen blot bro over problemer i den vanskelige periode, der måtte gennemleves, for at InfraLeuna på længere sigt kunne drive en effektiv, omkostningsdækkende virksomhed uden yderligere tilskud. Fleksibiliteten i de enkelte poster blev indført, fordi det ved indgåelsen af privatiseringsaftalen ikke var muligt at vurdere de enkelte risici i fuldt omfang. For at tage højde for det værst tænkelige tilfælde enedes man for en sikkerheds skyld om at tillade en eventuel forhøjelse til 150 mio. DEM.
Tyskland benægtede, at midlerne blev misbrugt ved at lade Caproleuna og Linde indgå i reklamen for området. Det var en del af InfraLeunas reklamekoncept at lade selskaber, der allerede drev virksomhed med succes i området, indgå i reklamen ved at nævne deres navne. Man håbede, at dette ville formidle et positivt indtryk og slå områdets image som kemiområde fast. Sådanne aftaler var ikke alene indgået med Caproleuna og Linde, men også med Chemtec Leuna samt Leuna Harze GmbH og ville formodentlig blive indgået med Leuna Polymer, Atochem og Spezialchemie Leuna GmbH. I forbindelse hermed påtog InfraLeuna og de andre involverede virksomheder sig hver halvdelen af omkostningerne.
IV. VURDERING
Det skal afklares, om foranstaltningerne falder ind under EF-traktatens artikel 92, stk. 1, i henhold til hvilken statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler, og som ved at begunstige visse virksomheder eller visse produkter fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, er uforenelig med fællesmarkedet.
I EF-traktatens artikel 92, stk. 2 og 3, er der fastsat undtagelser fra dette principielle forbud.
Delstaten Sachsen-Anhalts og BvS' støtte til InfraLeuna ydes af statsmidler. Delstatens Sachsen-Anhalt indgår i Tysklands føderale struktur og er som delstat en del af de offentlige myndigheder. BvS er ligeledes en del af det offentlige. BvS finansierer sine indgreb med offentlige midler og handler som statsinstitution, der varetager sin opgave, nemlig at privatisere virksomhederne i BvS' portefølje på det offentliges vegne og i offentlighedens interesse.
EF-traktatens artikel 92, stk. 1, skal forhindre, at samhandelen mellem medlemsstater påvirkes. EF-Domstolen har gentagne gange anført(24), at det afgørende er den pågældende foranstaltnings virkning og ikke motivet herfor, dens form eller målsætning. Dermed falder kun de foranstaltninger, der reelt påvirker samhandelen mellem medlemsstater og fordrejer konkurrencen, ind under EF-traktatens artikel 92, stk. 1.
For at kunne vurdere, om der er tale om støtte i henhold til EF-traktatens artikel 92, stk. 1, skal de enkelte foranstaltningers virkning undersøges ud fra dette princip.
1. Omkostningerne ved rydning
BvS stiller et beløb på indtil 288 mio. DEM til rådighed til rydning. Inklusive AFG-midlerne på 35,4 mio. DEM, der allerede blev ydet i 1996, har InfraLeuna således i alt indtil 323,4 mio. DEM til rådighed til rydning. InfraLeuna skal, jf. privatiseringsaftalens § 14, stk. 3, kvartalsvis fremlægge dokumentation for midlernes anvendelse. Tyskland har i forbindelse med proceduren forsikret, at InfraLeuna sender foranstaltningerne i offentligt udbud eller, hvis dette ikke er lovbefalet, indhenter mindst tre tilbud fra kompetente parter.
Allerede ved genforeningen eller kort tid derefter blev det besluttet at videreføre og privatisere kemiområderne i det tidligere DDR. Hvis man ønskede at lokke investorer til området, var det en ufravigelig forudsætning, at arealerne blev ryddet og renset, hvorfor allerede THA fastlagde en rydningsplan i hovedlinjer og påbegyndte arbejdets udførelse. Rydningsforpligtelsen er i overensstemmelse med privatiseringsaftalens § 10 overgået til InfraLeuna og konkretiseret i rydningsplanen. InfraLeuna skal således i omstruktureringsfasen nedmontere, nedrive, rydde og fjerne forældede eller overflødige fabriksanlæg, udstyr og andre genstande på arealerne. Kommissionen konstaterer, at de fleste bygninger er stærkt kontaminerede, og at der i mange tilfælde må foretages en opgravning af bygningsaffald, ligesom der efter nedrivningen må fjernes kontamineret jord.
Det fremgår af Tysklands oplysninger, at rydningen af arealerne under alle omstændigheder skulle have været gennemført, uanset hvem den pågældende køber var, og hvilke aktiviteter denne udøvede, og at rydningen faktisk allerede var vedtaget, inden opgaverne blev overdraget til InfraLeuna. Arbejderne gennemføres desuden ikke for at begunstige en bestemt virksomhed, men for at gøre kemiområdets arealer anvendelige. Desuden skal købere til grundarealer betale ca. 25 DEM pr. m2, hvilket svarer til markedsprisen for tilsvarende, brugbare og byggemodnede industri- og erhvervsområder i de nye delstater(25). Det står dermed fast, at det offentliges overtagelse af omkostningerne ved rydningen ikke fører til en begunstigelse af hverken InfraLeuna eller køberne af grundene(26).
Resultat: De til rådighed stillede midler på 288 mio. DEM til rydning udgør ikke støtte.
2. Omkostninger i forbindelse med miljøskader
I privatiseringsaftalens § 17 fritager BvS InfraLeuna for at skulle dække omkostningerne ved miljøskader, der forefandtes før det tidspunkt, hvor overdragelsen af det økonomiske ansvar fandt sted, eller som ganske vist er opstået under den industrielle eller erhvervsmæssige udnyttelse i omstruktureringsfasen, men hvis årsag ligger forud for overdragelsestidspunktet. I henhold til § 17 i privatiseringsaftalen skal miljøskader undersøges af en uafhængig vurderingsmand og BvS godkende den omkostnings- og foranstaltningsplan, som InfraLeuna forelægger, inden planen gennemføres. InfraLeuna skal også i denne forbindelse indhente mindst tre tilbud fra kompetente parter for hver enkelt foranstaltning. BvS har ret til at deltage i udformningen af udbuddet, føre tilsyn med arbejdet og godkende det færdige arbejde. Under proceduren har Tyskland begrænset omkostningerne til 150 mio. DEM.
Ved godkendelsen af skæringsdagsordningen konstaterede Kommissionen i den første Treuhand-beslutning(27), at anvendelsen af offentlige midler til at fjerne miljøskader, der er opstået før den 1. juli 1990, og til at fritage virksomheder for denne opgave, ikke udgør støtte. Virksomheder i de nye delstater kan ikke gøres ansvarlige for den miljøforurening, der fandt sted i det tidligere DDR-system, da virksomhederne ikke havde nogen indflydelse herpå. Kommissionen og Tyskland er blevet enige om, at den overvejende del af den eksisterende miljøforurening blev forårsaget før 1. juli 1990, og at det ikke er muligt at kvantificere den resterende del, der stammer fra driften eller eksistensen af anlæg efter 1. juli 1990. Virksomhederne i de nye delstater ville reelt ikke have kunnet tilpasse deres anlæg til standarden i de gamle delstater pr. 1. juli 1990. Tværtimod var der brug for tid til at nedlukke anlæggene og tilpasse dem lovgivningsbestemmelserne, og i denne periode ville den forurening, de forårsagede, uvægerligt fortsætte.
I henhold til EF's rammebestemmelser for statsstøtte til miljøbeskyttelse(28) vil støtte til investeringer i udbedring af miljøskader ikke falde ind under EF-traktatens artikel 92, stk. 1, hvis det ikke er muligt at udpege den ansvarlige for forureningen eller drage vedkommende til ansvar, og hvis støtten ikke giver en given virksomhed eller industri en økonomisk fordel. I InfraLeunas tilfælde tog Kommissionen imidlertid højde for, at virksomheden som ejer af den forurenede grund ville blive fritaget for en lovbestemt pligt. Derfor anvendte Kommissionen nr. 3.4 i EF's rammebestemmelser. Forureneren betaler-princippet, der er fastlagt i nr. 1.2 i EF's rammebestemmelser og i EF-traktatens artikel 130 R, stk. 2, kan fraviges, og støtten kan accepteres som driftsstøtte, der fritager InfraLeuna fra at bære omkostningerne ved miljøforureningen. I øvrigt begunstiger den del, der ikke kan kvantificeres, ikke køberen, da denne betaler en markedspris for grunden.
Resultat: Beløbet på 150 mio. DEM, der fritager InfraLeuna fra ansvaret for miljøskader, udgør kun for en ikke-kvantificerbar dels vedkommende støtte. Denne støtte er imidlertid forenelig med fællesmarkedet.
3. Omkostningerne ved investeringer og omstrukturering
Kommissionen gik i sine undersøgelser ud fra, at BvS' og delstaten Sachsen-Anhalts investerings- og omstruktureringsbidrag muligvis kunne resultere i en begunstigelse af både slutbrugerne, InfraLeuna og anpartshaverne.
Tyskland gjorde gældende, at bidragene til omstrukturering og til investeringer ikke skulle klassificeres som støtte, da de ikke begunstigede bestemte virksomheder eller produktionen af bestemte varer og dermed ikke fordrejede konkurrencen eller påvirkede samhandelen mellem medlemsstater. Bidragene til omstrukturering og investeringer ophævede fortidens forsømmelser og var omkostninger, som ingen virksomheder i Europa måtte bære, med undtagelse af virksomheder i de nye delstater. Desuden drejede det sig om opbygningen af en infrastruktur, hvilket er en offentlig opgave i overensstemmelse med forsyningspligten, hvorfor der ikke var visse virksomheder eller visse produktioner, der blev begunstiget. BvS havde ikke kunnet påvirke forholdene på stedet, men havde måttet indrette sig efter de på stedet eksisterende forhold. BvS var derfor tvunget til at privatisere produktionerne opdelt og infrastrukturen som helhed. Tyskland anførte endvidere, at der inden for rammerne af omstruktureringen blot var afsat 38 mio. DEM til opbygningen af helt nye anlæg. Heri indgik dele af det centrale spildevandssystem (15 mio. DEM), en central speditionsbygning (4,5 mio. DEM), et centralt servicecenter for tankrensning (13 mio. DEM), et gasreduktions- og fordeleranlæg (2,9 mio. DEM) samt forskellige rørbroer mv. Disse anlæg stod mod betaling til rådighed for alle områdets virksomheder. I sammenligning hermed var der brug for 115 mio. DEM til erstatningsinvesteringer (f.eks. tilpasning til miljø- og sikkerhedsstandarder, reduktion af anlæg til den nødvendige størrelse). Reparationen og opbygningen af en ny infrastruktur for området var en ufravigelig betingelse for privatiseringen i henhold til BvS' offentlige mandat. I lyset af anlæggenes tilstand og de dermed forbundne omkostninger ville ingen privat investor have været villig til at overtage anlæggene uden er betydeligt tilskud fra det offentlige. Der var således afsat 547 mio. DEM til moderniseringer, herunder også saneringer. Det var i mange tilfælde vanskeligt at sondre mellem foranstaltningerne på grund af delvise overlapninger. Der var således brug for saneringsforanstaltninger for 171,7 mio. DEM alene inden for serviceområderne bane, ferskvand, spildevand, kanaler, veje, drikkevand og brandvæsen samt for investeringer for 277 mio. DEM, der kunne føres på aktivsiden. Det eneste alternativ ville således have været, at BvS videreførte den eksisterende infrastruktur. I så fald måtte BvS have påtaget sig alle omkostningerne og desuden have båret risikoen for, at omstruktureringen skulle mislykkes, samt selv have drevet anlæggene. Det ville således have været det offentliges opgave og ansvar at bære omkostningerne, da BvS blot ville have overført sit ansvar for omstrukturering og sanering til en privat operatør.
3.1. Begunstigelse af de endelige forbrugere/prisfastsættelse
Kommissionen har taget udgangspunkt i, at en direkte begunstigelse af producenterne i området måtte antages at have fundet sted, hvis InfraLeuna tilbød sine tjenesteydelser til under kostpris. Det var desuden tvivlsomt, om omkostningerne til sanering ville blive båret af områdets produktionsvirksomheder. En urimelig omkostningsreduktion ville efter Kommissionens opfattelse have resulteret i en konkurrencefordrejning, der ville have påvirket samhandelen mellem medlemsstater.
Desuden nærede Kommissionen tvivl om, hvorvidt low profit-princippet, som InfraLeuna skulle følge, ville resultere i en yderligere begunstigelse af kunderne, da prisen herved under visse omstændigheder ville blive holde kunstigt lav, og kunderne i andre områder ikke ville få denne fordel.
Kommissionen undersøgte derefter, hvordan InfraLeuna fastlagde sine priser. I henhold til § 15 i privatiseringsaftalen skal InfraLeuna principielt tilbyde sine tjenester til alle virksomheder uden at favorisere eller forfordele nogen. Der sondres i privatiseringsaftalen desuden mellem de såkaldte hovedområder, hvor InfraLeuna har en monopolstilling, og de øvrige forretningsområder. For at udelukke, at InfraLeuna udnytter sin monopolstilling, fastlægges prisberegningerne for monopolområderne eksplicit. I henhold hertil er InfraLeuna forpligtet til at fordele alle omkostninger på alle kunderne efter anerkendte forretningsprincipper. Heri indgår både afskrivnings-, finansierings-, geninvesterings- og vedligeholdelsesomkostninger. Priserne skal desuden differentieres efter kvantitet og ydelse, ligesom der under hensyntagen til low profit-princippet skal anvendes prisglidningsformler. På de øvrige områder skal InfraLeuna tilbyde sine tjenester til de for sektoren sædvanlige betingelser og priser. InfraLeuna kan forhandle frit herom, men skal dog tage højde for low profit-princippet.
Ovenfor anførte bestemmelser overbeviste i kombination med den tilgrundliggende generelle plan Kommissionen om, at der var tilstrækkelig sikkerhed for, at der ikke ville finde en direkte begunstigelse af kunderne sted. På monopolområderne skal InfraLeuna videregive alle omkostninger til kunderne. Ved at tage hensyn til afskrivninger i prisberegningen videregives værdistigninger, vedligeholdelses- og omstruktureringsomkostninger til brugerne, der dermed er med til at betale omkostningerne via priserne. Kommissionen konstaterer, at der ikke finder en subventionering af priserne sted ved hjælp af det offentliges betalinger, da priserne beregnes uafhængigt af disse betalinger, herunder tabsudligningsbetalingerne, og udelukkende sker på grundlag af de reelle udgifter uafhængigt af midlernes oprindelse. De såkaldte opportunity-costs for renteudgifter indgår desuden i prisberegningen efter anerkendte forretningsprincipper, ligesom omkostningerne ved InfraLeunas aktiviteter (f.eks. udviklingsomkostningerne). Under proceduren forelagde Tyskland således Kommissionen mange af InfraLeunas leveringsaftaler med forskellige kunder, ligesom Tyskland beskrev omkostningsberegningen for forskellige områder. Kommissionen kunne derved selv konstatere, at priserne for InfraLeunas tjenester faktisk ligger inden for det normale område på markedet og på ingen måde er særlig favorable.
Kommissionen forelagde Tyskland spørgsmålet om, hvorvidt det var muligt at indføre ovennævnte prissystem på InfraLeunas øvrige aktivitetsområder. Kommissionen mente, at der var en særlig risiko for en subventionering af prisen via den tabsudligning, der skulle betales, da InfraLeuna i henhold til privatiseringsaftalen blot skulle udbyde sine tjenester til "de for sektoren normale betingelser og de meste favorable priser". Tyskland anførte i den forbindelse, at de anførte prisbestemmelser for monopolområderne var tænkt som en yderligere garanti, der skulle forhindre en urimelig udnyttelse af monopolstillingen ved hjælp af urimelige prisforhøjelser og dermed skulle holde priserne på et lavt niveau. Der var ikke en sådan risiko på de øvrige områder. Her var InfraLeuna underlagt konkurrence, der tvang selskabet til at rette sig ind efter konkurrenter og fastlægges prisen i overensstemmelse med markedsbetingelserne. Indførelsen af ovennævnte prissystem ville således være overflødigt og blot være en yderligere belastning. På disse områder var det kun markedskræfterne, der kunne skabe de ønskede resultater, nemlig forhindre en udnyttelse af monopolstillingen og holde priserne lave.
Kommissionen accepterede delvis Tysklands argumenter. Man måtte rent principielt gå ud fra, at det var i anpartshavernes interesse at tilbyde InfraLeunas tjenester til en omkostningsdækkende pris. På den anden side måtte man imidlertid tage hensyn til, at anpartshaverne samtidig var aftagere af ydelserne og dermed havde en mindst lige så stor interesse i, at de kunne købe InfraLeunas tjenester så billigt som muligt. For at systemet kunne fungere måtte der derfor efter Kommissionens opfattelse indbygges en yderligere sikring, der kunne udelukke en prissubventionering og samtidig give anpartshaverne et incitament til at beregne priserne, så de reelt var omkostningsdækkende. Kommissionen og Tyskland enedes om, at dette mål bedst kunne nås ved at se bort fra en fast tabsudligning. Dette ville på forhånd udelukke, at der ved beregningen af priser og omkostninger ville indgå en eventuel tabsudligning, og at priserne ville blive subventioneret af tabsudligningen.
Kommissionen undersøgte desuden, om InfraLeunas forpligtelse til at følge low profit-princippet udgjorde en støtterelevant reduktion af virksomhedernes omkostninger, som kunne fordreje konkurrencen. En prisfastsættelse kan i princippet betragtes som støtte, hvis den skyldes den pågældende medlemsstats adfærd og betingelserne i EF-traktatens artikel 92 i øvrigt er opfyldt. I en sådan situation anvender medlemsstaten eller den institution, som medlemstaten kontrollerer, ikke prisen som en normal markedsdeltager, men bruger den til at give virksomhederne en økonomisk fordel, idet den giver afkald på en fortjeneste, som den normalt kunne opnå(29).
Kommissionen måtte altså afgøre, om virksomhedens forpligtelse til at følge low profit-princippet skyldtes statens adfærd og således måtte kategoriseres som "statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler". I den forbindelse skulle der tages hensyn til, at InfraLeuna var organiseret som en nærmest kooperativ sammenslutning, at der havde gjort sig særlige omstændigheder gældende ved InfraLeunas etablering, og at det offentlige kun råder over minoritetsinteresser i selskabet. Det særlige ved en organisationsform som kooperativt foretagende er efter tysk ret, at den "har til formål at fremme medlemmernes erhverv eller økonomi ved fælles forretningsaktiviteter"(30). Hovedformålet er således at lette parternes økonomiske aktiviteter via samarbejdet og den fælles organisation, og ikke at opnå en fortjeneste via sammenslutningens aktiviteter, selv om dette i princippet ikke udelukkes. BvS har sammen med de andre anpartshavere bevidst besluttet sig herfor for at sætte skub i privatisering af området. Konceptet er baseret på den kooperative idé og fungerer kun under forudsætning af, at investorerne via samarbejdet i InfraLeuna selv stiller de nødvendige tjenesteydelser billigt til rådighed i området. Det offentliges nuværende minoritetsengagement er kun et overgangsfænomen af midlertidig karakter, indtil BvS' anparter kan sælges til andre investorer.
Alt i alt konstaterede Kommissionen, at virksomhedens forpligtelse til at følge low profit-princippet ikke var en fordel, som den tyske stat havde indrømmet ved en særlig adfærd, men derimod en ufravigelig forudsætning for, at privatiseringsplanen kunne fungere, og som skal ses i sammenhæng med idéen om et kooperativt samarbejde, der er forankret i tysk ret.
3.2. Begunstigelse af InfraLeuna
InfraLeuna modtager den finansielle støtte direkte og kan disponere frit over midlerne. De faciliteter, InfraLeuna ejer, moderniseres med offentlige midler og forsynes med den nyeste teknologi. Spørgsmålet er imidlertid, om InfraLeuna blev favoriseret i økonomisk henseende via støtten, for en økonomisk begunstigelse opstår ikke i sig selv af et ejendomsforhold, men af muligheden for økonomisk at kunne udnytte det ejede og drage fordel heraf.
I Kommissionens overvejelser i forbindelse med besvarelsen af dette spørgsmål indgik, at InfraLeunas formål og opgaver er klart afgrænsede, og virksomhedens aktivitet er begrænset til infrastrukturydelser og privatisering af de resterende industrigrunde. Alle virksomhedens aktiviteter skal underordnes dette mål. En udsondring, et salg eller en bortforpagtning af enkeltstående forretningsområder eller dele heraf kræver en enstemmig beslutning blandt anpartshaverne. InfraLeuna kan således ikke frit disponere over sin ejendom, der er underlagt virksomhedens formål. Desuden er InfraLeuna underlagt low-profit-princippet. Eventuelle overskud kan ikke anvendes til en kapitalforøgelse. En ændring, udbygning eller ophævelse af dette grundprincip kræver også en enstemmig beslutning blandt anpartshaverne.
På grundlag af ovennævnte bestemmelser konkluderede Kommissionen, at InfraLeuna i økonomisk henseende ikke kunne betragtes som begunstiget af foranstaltningerne. InfraLeuna får ikke nogen reel økonomisk fordel af anlæggene ved at vedligeholde og modernisere dem, da anlæggene er underkastet virksomhedens formål, og InfraLeuna er forpligtet til principielt kun at opnå et lille overskud ved sine aktiviteter. For at forbedre kontrolmulighederne og dermed forhindre, at anlæggene sælges og anvendes til andre formål, end dem de er bestemt til, bør BvS efter Kommissionens opfattelse fortsat eje mindst 1 % af anparterne i InfraLeuna, indtil omstruktureringen er afsluttet.
3.3. Begunstigelse af anpartshaverne
I forbindelse med vurderingen af støtten voldte det især problemer, at Caproleuna og Linde på en gang var bygherrer og driftsherrer på infrastrukturen og samtidig slutbrugere heraf. Det kunne frygtes, at de som anpartshavere ville udnytte deres stilling på utilbørlig vis til ulempe for de andre virksomheder i området med henblik på at anvende de offentlige midler til at etablere en infrastruktur i området, der ville være indrettet efter at dække deres egne behov. Det kunne desuden ikke udelukkes, at der ville blive bygget overflødige anlæg til for høje priser, da Kommissionen ikke umiddelbart kunne vurdere, om anvendelsen af midlerne blev kontrolleret. Der var samtidig risiko for, at Caproleuna og Linde via deres interesser i InfraLeuna kunne opnå betydelige fortjenester uden tilsvarende modydelser.
3.3.1. Begunstigelse af anpartshaverne som kunder hos InfraLeuna
Kommissionen undersøgte i første omgang, om anpartshaverne ville have mulighed for at opnå præferencevilkår (f.eks. lavere priser end andre købere) ved udnyttelsen af tjenesterne. Kommissionen konstaterede i den forbindelse, at InfraLeuna er omfattet af et diskrimineringsforbud, således at selskabet ikke må sondre mellem de forskellige kunder og kun må anvende objektive kriterier ved salg af tjenester. Diskrimineringsforbuddet kan kun ændres ved enstemmig beslutning blandt anpartshaverne. Kommissionen finder desuden, at selskabets struktur udgør en yderligere kontrolmekanisme. I sidste ende skal InfraLeuna privatiseres fuldstændigt, idet BvS sælger sine andele til andre investorer i området og dermed sikrer en yderligere spredning af interesserne. Forskellige virksomheder har faktisk afgivet bindende tilbud, og BvS' andele planlægges alle - med undtagelse af 4 % - solgt. Steag og MEAG vil købe hver 12,25 %, Rhodia GmbH 10 % og InfraLeuna Beteiligungs GmbH ligeledes 10 % af andelene. InfraLeuna Beteiligungs GmbH er et selskab, der blev stiftet af fem virksomheder i området udelukkende med henblik på at købe anparter i InfraLeuna. Ingen af de involverede virksomheder er forbundet med Linde AG eller Caproleuna. De pågældende købsaftaler træder udelukkende i kraft, hvis Kommissionen godkender privatiseringsprojektet. Denne gruppering af de forskellige interesser sikrer, at der ikke er én enkelt anpartshaver, der begunstiges, idet der som følge af anpartshaverstrukturen finder en gensidig kontrol sted, og da anpartshaverne er tvunget til at skabe en balance mellem de forskellige standpunkter.
Kommissionen konkluderede, at de eksisterende mekanismer faktisk kan forhindre, at en anpartshaver udnytter sin stilling til at skaffe sig selv en favorabel position. Aftaler med købere indgås af InfraLeunas direktion, der er bundet af generalforsamlingens anvisninger. Direktionen skal i henhold til vedtægterne have tilladelse i form af en enstemmig anpartshaverbeslutning til at indgå aftaler med anpartshaverne i InfraLeuna, hvis den samlede værdi af aftalen overstiger 1 mio. DEM årligt eller 5 mio. DEM over aftalens løbetid. Der finder således en gensidig kontrol sted, og generalforsamlingens beslutninger præges af de forskellige standpunkter og interesser, som der skal tages hensyn til.
Da Kommissionen anser muligheden for, at en anpartshaver udnytter sin stilling, som et af hovedproblemerne i denne sag, bør ovennævnte kontrolsystem efter Kommissionens opfattelse konsolideres. Det kræver en tilpasning af følgende punkter:
- Ordningen i § 11 i InfraLeunas vedtægter skal ændres, således at en ændring, udvidelse eller ophævelse af § 6, stk. 5, litra a), i infraLeunas vedtægter (krav om generalforsamlingens forudgående enstemmige tilladelse til indgåelse af aftaler med anpartshaverne) kun kan ske ved enstemmig anpartshaverbeslutning. Der skal desuden foretages en tilføjelse til vedtægterne, således at denne bestemmelse ikke kan ændres i en periode på 15 år efter omstruktureringens afslutning.
- Den beløbsmæssige begrænsning gældende for kravet om enstemmig tilladelse er ikke vidtrækkende nok, da de synes mulighed for at omgå ordningen ved en særlig udformning af aftalen. Derfor skal § 6, stk. 5, litra a), i InfraLeunas vedtægter ændres således, at den ikke kun gælder aftaler med anpartshavere, hvor aftalens samlede værdi overstiger 1 mio. DEM p.a. eller 5 mio DEM i aftalens løbetid på en sådan måde, at alle aftaler er underkastet kravet om enstemmig tilladelse.
- Vedtægterne, især § 13, stk. 4, og § 3, skal ændres således, at udlodningsforbuddet og InfraLeunas forpligtelse til at overholde low-profit-princippet fastholdes i mindst 15 år efter omstruktureringens afslutning.
- Som anført er kontrollen baseret på det grundlæggende princip, at der på generalforsamlingen forekommer en spredning af interesserne. For at sikre at dette også er tilfældet, bør en anpartshaver eller en virksomhed, der er forbundet med denne anpartshaver eller står denne nær, i en periode på mindst 15 år efter omstruktureringens afslutning ikke kunne erhverve mere end 24,5 % af anparterne i InfraLeuna.
3.3.2. Begunstigelse som anpartshaver
Kommissionen undersøgte, i hvilket omfang BvS' og delstatens bidrag ville begunstige Caproleuna og Linde som anpartshavere. Det måtte i den forbindelse ikke glemmes, at anpartshaverne nominelt blot betalte i alt 1,53 mio. DEM for 51 % af anparterne, medens det måtte antages, at anlægsaktiverne og under visse omstændigheder anparterne selv som følge af foranstaltningerne kunne opnå en betydelig højere værdi, der muligvis kunne realiseres ved salg af anlægsaktiver eller anparterne. Da denne værdistigning udelukkende skyldtes offentlige midler, forelå der efter Kommisionens opfattelse en eventuel støtterelevant fordel for anpartshaverne, idet der ved salg af aktiver eller anparter eller ved udlodning af dividende kunne opnås betydelige fortjenester.
I den forbindelse konstaterede Kommissionen, at InfraLeunas anlægsaktiver måtte anvendes til de anførte formål og ikke kunne sælges uden en enstemmig tilladelse fra generalforsamlingen. I henhold til § 15, stk. 2, i privatiseringsaftalen er InfraLeuna underlagt en driftsforpligtelse i en periode på 15 år fra overdragelsesdagen (1. januar 1996). Anlæggene afskrives principielt i overensstemmelse med deres varighed lineært over lange perioder, således at deres bogførte værdi ikke stemmer overens med de faktiske værdi. Det synes derfor udelukket, at anpartshaverne vil kunne opnå en yderligere fordel ved salg, da anlæggene afskrives og deres værdi efter en anvendelsesperiode på over 15 år må betragtes som forsvindende lille. Desuden er nedmonteringsomkostningerne for enkelte anlæg meget høje, således at skrotværdien næppe vil kunne dække disse omkostninger, især ikke efter 15 år. Anpartshavernes dividende af deres interesser i InfraLeuna er begrænset til 10 % af indskudskapitalen. Hvis anparterne overdrages til andre ejere, vil de nye ejere også være underlagt samme anvendelseskrav.
Kommissionen konkluderede, at anpartshaverne under disse forudsætninger i princippet ikke blev begunstiget. Det er faktisk umuligt at realisere anlæggenes værdi som aktiver ved salg, da nedmonteringsomkostningerne i reglen er højere end skrotværdien og således næppe kan dækkes ind. Et salg af anlægsaktiver ville desuden tilføre selskabet og ikke anpartshaverne midler, hvis anvendelse er underlagt ovennævnte begrænsninger med hensyn til udbetaling af dividende til anpartshaverne. Selv hvis anlægsaktivernes bogførte værdi stiger, synes det udelukket, at markedsværdien af selskabets anparter vil stige mærkbart til mere end deres nominelle værdi, da en forhøjelse af den kapitaliserede værdi er udelukket som følge af, at virksomheden er forpligtet til at overholde low-profit-princippet, at den maksimale dividende er begrænset til 10 % af indskudskapitalen, og at en køber fortsat er underlagt anvendelseskravene. Det hindrer anpartshaverne i at tilegne sig værdien af de statsstøttede aktiver ved udlodning af en høj dividende og gør det uinteressant for investorer uden for området at erhverve anparter. Kommissionen tog ligeledes hensyn til, at der mindst kan opnås en afkast på 4-5 % ved placering af midler i fastforrentede værdipapirer på det frie kapitalmarked, og at der sagtens kan opnås 10 % ved en mere risikovillig placering. I 1997 kunne der således ved køb af aktier opnås et afkast på indtil 40 %. Som følge heraf og under hensyntagen til, at det forekommer usandsynligt, at InfraLeuna opnår et overskud, der kan udloddes som dividende, og at kapitalinvesteringen dermed er risikobetonet, er en dividende på højst 10 % rimelig.
På baggrund af ovennævnte vurdering konkluderede Kommissionen, at der i økonomisk forstand ikke er tale om en begunstigelse af anpartshaverne. For dog i alle tilfælde at udelukke en urimelig fordel, forlanger Kommissionen, at Tyskland lader en uafhængig ekspert foretage en analyse af markedsværdien af InfraLeunas anparter. Denne analyse skal foretages på grundlag af InfraLeunas kapitaliserede værdi over en periode på 15 år og det overskud, der ikke udloddes. Købere af anparter skal betale en købspris svarende til den således fastlagte markedsværdi. Skulle det vise sig, at markedsværdien faktisk ligger over anparternes nominelle værdi, skal Caproleuna og Linde AG indbetale differencen. Desuden skal InfraLeunas driftspligt for en periode på 15 år efter omstruktureringens afslutning (31. december 2000) fastlægges eksplicit, hvorfor § 15, stk. 2, i privatiseringsaftalen skal ændres i overensstemmelse hermed. Det skulle dermed være sikret, at anlæggenes værdi efter 15 års anvendelse også reelt er nedbragt så meget, at der ikke kan opnås et overskud ved salg.
3.3.3. Begunstigelse som områdeudvikler
Kommissionen frygtede, at Caproleuna og Linde som områdeudviklere kunne påvirke konstruktionen af anlæggene på en sådan måde, at de dækkede egne behov og dermed gav disse selskaber en fordel. Samtidig fremgik det ikke klart, hvorvidt omkostningerne blev kontrolleret både med hensyn til størrelse og nødvendighed. Efter Kommissionens mening var der risiko for, at Caproleuna og Linde eller ordretagerne, der gennemførte arbejdet, ville kræve for høje priser og dermed spilde offentlige midler. De incitamentbetalinger, som Caproleuna og Linde ville modtage, og som skulle udgøre 25 % af de beløb, der ikke blev anvendt og derfor tilflød BvS igen, udgjorde desuden et yderligere problem.
Kommissionen konstaterede i første omgang, at Caproleuna og Linde kun i begrænset omfang kunne påvirke gennemførelsen af omstrukturerings- og investeringsforanstaltningerne. De nødvendige foranstaltninger blev allerede fastlagt i perioden før etableringen af InfraLeuna og før underskrivelsen af privatiseringsaftalen. Kommissionen har kunnet konstatere, at forretningsplanen, der som bilag udgør endel af privatiseringsaftalen, omfatter alle planlagte foranstaltninger, hvormed programmet for omstruktureringen allerede var fastlagt inden privatiseringsaftalen blev indgået. Forretningsplanen indeholder en detaljeret beskrivelse af de enkelte foranstaltninger, de pågældende grunde, de relevante dele af bygninger osv., inklusive de skønnede omkostninger. Medarbejdere fra både Caproleuna, Linde og BvS samt uafhængige eksperter deltog i udarbejdelsen af forretningsplanen. Planen blev desuden gennemgået af BvS' styringsudvalg, der reducerede omkostningerne på 960 mio. DEM i det oprindelige skøn til 800 mio. DEM(31). Generalforsamlingen kan med simpelt flertal vedtage en fornyet gennemgang eller ændring af forretningsplanen. BvS har dog mulighed for at gribe ind ved at modsætte sig den ændrede forretningsplan. I så fald må generalforsamlingen vedtage ændringen af forretningsplanen enstemmigt. Opnås der ikke enighed, afgøres tvistighederne i en objektiv mæglings- og voldgiftsprocedure i henhold til privatiseringsaftalens § 27.
På grund af ovennævnte mekanismer og på grund af, at investerings- og omstruktureringsprogrammet allerede var fastlagt inden privatiseringen, konkluderede Kommissionen, at Caproleuna og Linde i princippet ikke kunne rette anlæggene ind efter deres specielle behov. Der vil under alle omstændigheder finde en kontrol sted, idet Tyskland kvartalsvis vil forelægge Kommissionen en investeringsrapport, der inden forelæggelsen skal gennemgås af en uafhængig ekspert, der skal vurdere foranstaltningernes nødvendighed og omkostninger.
Med hensyn til den løbende kontrol af udgifter konstaterer Kommissionen, at InfraLeuna anvender reglerne om offentligt udbud, herunder bestemmelserne i Kommissionens direktiver om offentlige udbud. Når det drejer sig om ordrer, der i henhold til disse bestemmelser ikke skal sendes i offentligt udbud, er InfraLeuna forpligtet til at indhente mindst tre tilbud fra kompetente parter, medmindre det drejer sig om bagatelordrer. Dette har Tyskland udtrykkeligt bekræftet. InfraLeuna skal træffe beslutning om tildelingen af ordren ud fra omkostnings- og kvalitetssynspunkter. I den forbindelse anføres det i § 11, stk. 3, litra a), i privatiseringsaftalen, at virksomheder i de nye delstater skal have prioritet, hvis tilbuddene er ens. Tyskland har lovet, at denne goodwill-bestemmelse fjernes i overensstemmelse med Kommissionens udtalelse af 7. juli 1997 og Tysklands meddelelse af 9. september 1997. Som anført kontrollerer BvS InfraLeunas anvendelse af midlerne hvert kvartal. BvS kan gøre indsigelse mod enhver forhøjelse af de beløb, der er fastsat i forretningsplanen, således at generalforsamlingen derefter skal træffe en afgørelse herom enstemmigt. Opnås der ikke enighed, skal der så indledes en mæglings- og voldgiftsprocedure i henhold til § 27 i privatiseringsaftalen. Hvis BvS konkluderer, at midler ikke er anvendt i overensstemmelse med deres formål, eller at omkostningerne er for højt ansat, skal der forsøges skabt enighed blandt anpartshaverne. Lykkes dette ikke, skal mæglings- og voldgiftsproceduren i henhold til privatiseringsaftalens § 27 gennemføres.
Efter Kommissionens opfattelse har BvS indført de kontrolmekanismer, der er nødvendige for at BvS som anpartshaver og samtidig som den, der finansierer de nødvendige investeringer, kan udøve en absolut, præcis og løbende kontrol med omfanget og rimeligheden af de gennemførte investeringer og omstruktureringen ved hjælp af en godkendelses- og indsigelsesret. Da ordrerne sendes i udbud, og der indhentes forskellige tilbud, er der desuden garanti for, at omkostningerne ikke blive for høje, og at ordrerne udføres til markedspriser.
Endelig opfatter Kommissionen incitamentordningen som en yderligere kontrolmekanisme, der har til formål at reducere omkostningerne. Løftet om, at Caproleuna og Linde kan få del i besparelser, bidrager til, at foranstaltningerne begrænses til det absolut nødvendige, og fortjener derfor en principiel godkendelse. Kommissionen har således også i sin beslutning 96/545/EF godkendt en sådan incitamentbetaling til DOW Chemical Company som støtte(32).
Derefter undersøgte Kommissionen forholdene i de to sager for at se, om de var sammenlignelige, og om incitamentordningen til fordel for Caproleuna og Linde kunne godkendes ligesom ordningen til fordel for DOW Chemical Company. I begge tilfælde udgjorde udbetalingen af beløb til investorerne en ydelse fra det offentlige. DOW Chemical Company overtog produktionsanlæggene fra THA med henblik på at omstrukturere dem og på sigt opnå en overskudsgivende produktion. Med henblik herpå skød investorerne betydelige beløb ind i projektet, mens Caproleuna og Linde udelukkende yder et finansielt bidrag svarende til indskudskapitalen. Til gengæld kan de ikke forvente noget afkast af interesserne i InfraLeuna, ud over en usikker dividende på højst 10 % af indskudskapitalen.
Tyskland anfører, at det i modsætning til DOW Chemical Company-sagen, hvor fordelen hovedsageligt, hvis ikke udelukkende, lå hos investorerne, i InfraLeunas tilfælde hovedsagelig er en fordel for det offentlige, at investorerne deltager. BvS yder incitamentbetalingerne som modydelse for denne fordel, anfører Tyskland. Caproleuna og Linde stillede således knowhow til rådighed og fik af BvS til opgave at udvikle området, integrere nye investorer og udbyde infrastrukturen. Desuden stillede de betydelige finansielle og personalerelaterede ressourcer til rådighed. I næsten hele 1995 arbejdede således et hold uafhængige rådgivere, der var udpeget af BvS, Caproleuna og Linde, med at definere de nødvendige investeringsforanstaltninger og foretage en omkostningsanalyse. Desuden kunne der under Caproleunas og Lindes ledelse opnås besparelser, hvorfor de to selskabers deltagelse var ubetinget ønskelig. De var de to største investorer i Leuna-området og havde betydelige erfaringer med gennemførelsen af omstrukturerings- og investeringsforanstaltninger, som BvS kunne drage nytte af. På denne baggrund foreslog THA i sin tid, at de to selskaber skulle have del i besparelserne. Selskabernes andel heraf skulle på den ene side være stor nok til reelt at udgøre et attraktivt incitament, men på den anden side også stå i forhold til den samlede mængde foranstaltninger. Derfor enedes man endelig om at begrænse andelen til maksimalt 20 mio. DEM pr. selskab. Incitamentbetalingerne til Caproleuna og Linde udgjorde således en resultatrelateret honorering for det bidrag, investorerne ydede.
Kommissionen var imidlertid ikke enig i denne argumentation. InfraLeuna-konceptet er baseret på en principielt overvejelse om, at den reelle fordel for alle involverede, herunder investorer og anpartshavere, udelukkende består i, at der stilles en infrastruktur til rådighed, og at der bringes nye investorer til området. Det betyder i princippet, at der for InfraLeunas ydelser skal betales et beløb, der dækker alle omkostninger, inklusive udviklingsomkostningerne. Kommissionen kan alene på grundlag af dette princip, som Tyskland gentagne gange har fremhævet, konkludere, at ingen af de involverede har ret til en støtteretligt relevant fordel. Incitamentbetalingerne ville være i strid med dette system. Tyskland har på den ene side ikke kunnet oplyse, hvilke ydelser investorerne reelt har præsteret kvalitativt og kvantitativt. Dermed var der efter Kommissionens opfattelse ikke tale om en modydelse fra investorernes side, hvorfor en honorering ikke er rimelig. Tværtimod fremstår betalingen som en ensidig offentlig ydelse, der er et væsentligt element i støttebegrebet. På den anden side er incitamentbetalingen en økonomisk fordel for investorerne, der ikke kan godkendes som støtte, da Linde og Caproleuna i modsætning til DOW Chemical Company ikke yder et nævneværdigt eget bidrag til den samlede plan.
Kommissionen konkluderer derfor, at incitamentbetalingen ikke kan accepteres.
Resultat vedrørende 3: Beløbet på 700 mio. DEM til investeringer og omstrukturering udgør ikke støtte. For at sikre at dette forhold ikke ændrer sig, skal forskellige betingelser og pålæg imidlertid opfyldes.
4. Driftsmidler
BvS stiller i omstruktureringsfasen 30 mio. DEM til rådighed for InfraLeuna som driftsmidler. BvS skal hvert kvartal have forelagt dokumentation for anvendelsen af disse driftsmidler i form af dokumenter, der sætter BvS i stand til at kontrollere og følge med i, om udgifterne er af den rette størrelse og nødvendige. Såfremt InfraLeuna kan dække udgifterne med egne indtægter, må der ikke anvendes offentlige midler.
Kommissionen har rent principielt betænkeligheder over for tilfælde, hvor der ydes driftsstøtte, da en reduktion af omkostninger kan begunstige nogen og følgelig fordreje konkurrencen inden for EF.
Efter Kommissionens opfattelse skal udbetaling af driftsmidler i InfraLeunas tilfælde imidlertid vurderes på samme måde som det offentliges overtagelse af investerings- og omstruktureringsomkostninger. Som følge heraf kan en begunstigelse af InfraLeuna udelukkes, da selskabet ikke må anvende disse midler til egen fordel, men skal anvende dem i overensstemmelse med virksomhedens formål og aktiviteter som fastsat. Slutbrugeren ville ikke blive begunstiget, da de omkostninger, der dækkes af de udbetalte driftsmidler, skal indgå i prisberegningen, hvorfor en prisreduktion således ikke er mulig. Der er ligeledes ikke tale om en begunstigelse af InfraLeunas anpartshavere, da de anførte kontrolmekanismer, i givet fald i den form, som Kommissionen anser for nødvendig, er tilstrækkelige til at forhindre, at midlerne anvendes til andet end det fastsatte formål.
Resultat: Tilskuddet på 30 mio. DEM til InfraLeunas driftsmidler udgør ikke støtte.
5. Tabsudligning
InfraLeuna har en kompliceret struktur, der er baseret på en balance mellem forskellige interesser og et værn mod en begunstigelse af eller diskriminering mod de enkelte deltagere. Kommissionen finder konceptet godt og er generelt positivt indstillet over for konstruktionen. På trods af det afbalancerede kontrolsystem er der imidlertid stadig risiko for, at en tabsudligning, der står til fri disposition, kan anvendes til subventionering af priserne. I sidste ende kan konceptet derfor efter Kommissionens opfattelse kun vurderes positivt, hvis enhver form for prissubventionering udelukkes fuldstændigt ved et forbud mod tabsudligning. Efter Kommissionens opfattelse er det faktisk ikke nødvendigt at overtage tab. Tyskland har anført, at en tabsudligning primært blev aftalt med henblik på for en sikkerheds skyld at kompensere for forskellige individuelle risici, hvis eksistens og omfang ikke stod klare ved indgåelsen af aftalen. En sådan dækning "for en sikkerheds skyld" kan Kommissionen ikke acceptere. De foreliggende data viser i øvrigt, at disse risici ikke er opstået.
Resultat: Kommissionen konkluderer derfor, at tabsudligningen ikke kan godkendes. Hvis en sådan tabsudligning bliver nødvendig, må denne anmeldes separat til og godkendes af Kommissionen.
6. Tredjemands særlige betænkeligheder
Kommissionen konstaterer, at de betænkeligheder, tredjemand har fremlagt, er ubegrundede. Langt størstedelen af foranstaltningerne udgør ikke støtte, ligesom der ikke er tale om en direkte begunstigelse af enkelte virksomheder og dermed heller ikke om en mulighed for at reducere produktionsomkostningerne og forbedre konkurrenceevnen. Som følge heraf er det i henhold til rammebestemmelserne for kunstfiberindustrien ikke nødvendigt at nedbringe kapaciteten.
De ydelser, der tilbydes, er desuden primært regionalt begrænsede ydelser af infrastrukturel karakter. Det omfattende kontrolsystem udelukker, at de tildelte midler misbruges, og de enkelte omkostningsfaktorer ansættes for højt. Der kan efter Kommissionens opfattelse ikke gøres indsigelse mod InfraLeunas koncept, hvorefter der reklameres for området med virksomheder fra området og under angivelse af disses navne i annoncerne, så længe de pågældende virksomheder bidrager rimeligt til omkostningerne. Da udgifterne deles ligeligt mellem InfraLeuna og den pågældende virksomhed, er denne forudsætning opfyldt.
Kommissionen kunne desuden afvise, at konkurrenter til Caproleuna og Linde AG blev afholdt fra at etablere sig i området. I de nye delstater og især i delstaten Sachsen-Anhalt er der et overudbud af industriarealer, som en hvilken som helst virksomhed kan købe, således at konkurrenter kan etablere sig i disse områder på de samme betingelser som Caproleuna og Linde AG.
Med hensyn til etableringen i specielt Leuna og en eventuel deltagelse i InfraLeuna som anpartshaver konstaterer Kommissionen, at privatiseringsaftalen indeholder en beskyttelse mod konkurrenter, idet anpartshaverne i henhold til § 6, stk. 2, i privatiseringsaftalen har indsigelsesret, hvis BvS gør brug af sin optionsret og sælger industrigrunde til InfraLeunas eller andre anpartshaveres konkurrenter. I henhold til § 3, stk. 4, i privatiseringsaftalen kan en direkte konkurrent til en anpartshaver kun købe andele i InfraLeuna, hvis alle anpartshavere udtrykkelig giver tilladelse hertil. Dette har betydning i forbindelse med BvS' call-option (§ 3, stk. 5, i privatiseringsaftalen), der pålægger Caproleuna og Linde AG hver at sælge hver 1 % af deres andele til en investor, der er udpeget af BvS.
I den forbindelse konstaterer Kommissionen, at et generelt forbehold over for en godkendelse af nye anpartshavere i et GmbH er selskabsretligt normalt, men at alle andele med undtagelse af 4 % allerede er planlagt solgt, således at beskyttelsen mod konkurrenter i § 3, stk. 4, i privatiseringsaftalen næppe mere er relevant. Da ordningen er helt normal, kan der efter Kommissionens opfattelse ikke fremsættes betænkeligheder over for ordningen.
Efter Kommissionens opfattelse er situationen imidlertid en anden i forbindelse med indsigelsesretten efter § 6, stk. 2, i privatiseringsaftalen. En generel udelukkelse af konkurrenter, som denne ordning synes at muliggøre, er ikke berettiget. I lyset af balancen mellem de involverede interesser og princippet om ikke-diskriminering ville en sådan forud fastsat udelukkelse være uforenelig med den generelle plan.
7. Konklusion
Generelt set er Kommissionen positivt indstillet over for det koncept, der ligger til grund for InfraLeuna. Det offentlige stod med privatiseringen af kemiområdet over for en vanskelig opgave. På den ene side måtte man tage hensyn til de eksisterende forhold i området, medens man på den anden side var nødt til at holde trit med den fremadskridende udvikling, dække de etablerede virksomheders behov og opfylde de forpligtelser, man havde overtaget fra det offentlige inden for rammerne af privatiseringen. Det nuværende koncept er efter Kommissionens mening den bedste løsning, efter at THA/BvS i flere år forgæves havde forsøgt at finde en privat investor til infrastrukturen. På denne måde kan det offentlige leve op til kravet om en privatisering af virksomhederne i de nye delstater og få afsluttet denne opgave.
Undersøgelserne har vist, at de planlagte foranstaltninger ikke begunstiger nogen af de involverede, så længe de betingelser, som Kommissionen har stillet, opfyldes. Foranstaltningerne gør det muligt for InfraLeuna at overleve og vil for perioden efter omstruktureringsfasens afslutning skabe en afbalanceret cash flow, således at finansieringen af InfraLeuna må anses for at være sikret på lang sigt.
Kommissionen konstaterer yderligere, at der skulle være mulighed for at øge omkostningerne til investerings- og omstruktureringsforanstaltninger om nødvendigt. Skulle det vise sig nødvendigt at gennemføre yderligere foranstaltninger, eller skulle omkostningerne til investerings- og omstruktureringsforanstaltninger stige på grund af ydre omstændigheder, kan det beløb, der er afsat til rydningsforanstaltninger, anvendes til investeringer og omstrukturering, dog højst 100 mio. DEM. Reallokering af midler kan imidlertid kun ske med tilladelse fra BvS, der skal kontrollere, om foranstaltningerne er nødvendige og tjener formålet. Der kan ikke finde andre overførsler mellem posterne sted -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
TABELPOSITION
Artikel 2
En ikke-kvantificerbar del af omkostningerne ved afhjælpning af miljøskader på 150 mio. DEM udgør støtte efter EF-traktatens artikel 92, stk. 1; den er dog forenelig med fællesmarkedet. Det resterende beløb udgør ikke støtte.
Artikel 3
Tyskland sikrer, at alle de tjenester, som InfraLeuna præsterer og tilbyder, stilles til rådighed for alle virksomheder i området uden diskriminering mod rimelig betaling.
Artikel 4
Tyskland sikrer, at privatiseringsaftalen mellem InfraLeuna, Linde AG, Caproleuna GmbH og Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben samt InfraLeunas vedtægter ændres i overensstemmelse med følgende punkter:
1) Privatiseringsaftalen, særlig § 12, ændres således, at Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben ikke kan påtage sig tabsudligningen på 50 mio. DEM.
2) Privatiseringsaftalen, særlig § 3, affattes således, at Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben beholder mindst 1 % af anparterne i InfraLeuna i omstruktureringsperioden (indtil 31. december 2000).
3) Privatiseringsaftalen ændres desuden således, at ingen af anpartshaverne kan eje mere end 24,5 % af anparterne i omstruktureringsperioden og i et tidsrum på femten år efter omstruktureringens afslutning. Tyskland sikrer, at Caproleunas og Linde AG's andele reduceres til hver 24,5 %. I den forbindelse udgår udtrykket "[...] efter afslutning af omstruktureringsfasen [...]" i § 3, stk. 5, andet punktum, således at BvS kan gøre brug af sin call-option på et hvilket som helst tidspunkt. § 3, stk. 3, første punktum, ændres således, at ingen køber kan erhverve mere end 24,5 % af InfraLeunas indskudskapital.
4) Goodwill-bestemmelsen i privatiseringsaftalens § 11, stk. 3, udgår.
5) Privatiseringsaftalen, herunder særlig § 11, stk. 3, litra b), ændres således, at InfraLeuna udelukkende må anvende indtil 100 mio. DEM af det beløb, som BvS har stillet til rådighed for rydningsforanstaltninger, til investeringer og omstruktureringer, såfremt det viser sig nødvendigt at gennemføre yderligere investerings- og omstruktureringsforanstaltninger, eller såfremt omkostningerne ved investerings- og omstruktureringsforanstaltningerne forøges som følge af ydre omstændigheder. Midlerne må dog kun reallokeres med BvS' tilladelse. BvS kontrollerer sammen med en uafhængig ekspert, om foranstaltningerne er nødvendige og formålstjenlige. Enhver anden overførsel udelukkes.
6) Privatiseringsaftalens § 14, stk. 4, tredje afsnit, udgår.
7) I privatiseringsaftalens § 6, stk. 2, andet punktum, udgår udtrykket "eller til direkte konkurrenter til InfraLeuna".
8) Privatiseringsaftalens § 15, stk. 2, ændres således, at InfraLeunas driftsforpligtelse opretholdes i en periode på mindst femten år efter omstruktureringens afslutning (31. december 2000).
9) § 11 i InfraLeunas vedtægter ændres således, at § 6, stk. 5, litra a), i InfraLeunas vedtægter udelukkende kan ændres eller udgå efter enstemmig vedtagelse heraf. I § 6, stk. 5, litra a), i InfraLeunas vedtægter udgår desuden udtrykket "såfremt aftalens samlede værdi overstiger 1 mio. DEM pro anno eller 5 mio. DEM i aftalens løbetid".
10) InfraLeunas vedtægter ændres således, at InfraLeunas forpligtelse til at overholde lowprofit-princippet, diskrimineringsforbuddet (§ 3) og udlodningsforbuddet (§ 13, stk. 4) ikke kan ændres i en periode på mindst femten år efter omstruktureringens afslutning.
Artikel 5
Tyskland sikrer, at købere af anparter i InfraLeuna betaler markedsprisen. Anparternes markedsværdi beregnes af en uafhængig ekspert. Ekspertisen baseres på den kapitaliserede værdi over en periode på femten år efter omstruktureringens afslutning og på ikke-udbetalte overskud. Privatiseringsaftalen og InfraLeunas vedtægter må om nødvendigt ændres i overensstemmelse hermed. Viser det sig, at anparternes markedsværdi er højere end deres nominelle værdi, sikrer Tyskland, at Caproleuna og Linde AG betaler den pågældende difference til BvS.
Artikel 6
1. Tyskland forelægger Kommissionen en kopi af den ændrede aftale senest en måned efter indgåelsen.
2. I overensstemmelse med EF-traktatens artikel 93, stk. 3, anmelder Tyskland enhver afvigelse fra den ændrede aftale og enhver indrømmelse af skattefordele eller andre fordele til Kommissionen.
Artikel 7
1. Tyskland tilsender Kommissionen halvårsrapporter om fremskridt under omstruktureringen og om, hvilke midler der er ydet under de forskellige poster i privatiseringsaftalen, således at Kommissionen kan efterprøve, om denne beslutning overholdes. Rapporterne forelægges i første halvdel af det år, der følger rapporteringsperioden.
2. Tyskland tilsender Kommissionen den dokumentation, der nævnes i privatiseringsaftalens § 10, stk. 3, og § 11, stk. 3, den dokumentation, der nævnes i § 14, stk. 3, samt kvartårlige investeringsrapporter, der skal være vurderet af en uafhængig ekspert med hensyn til størrelsen af omkostningerne og nødvendigheden af foranstaltningerne. Den endelige afregning, der nævnes i § 14, stk. 4, tilsendes ligeledes Kommissionen.
Artikel 8
Tyskland afstår fra at tildele InfraLeuna yderligere midler til den omstruktureringsplan, der er genstand for denne beslutning.
Artikel 9
Tyskland informerer senest to måneder efter offentliggørelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.
Artikel 10
Denne beslutning er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 25. november 1998.

Labels: 18
19
1
11