Document ID: 32000D0620

Decisión de la Comisión
de 22 de diciembre de 1999
relativa al régimen de ayudas C 1/99 (ex NN 133/98) - a la ayuda estatal concedida a los arrendatarios no residenciales de edificios situados en la customs house docks area (área del servicio aduanero en la zona portuaria) de Dublín
[notificada con el número C(1999) 5206]
(El texto en lengua inglesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2000/620/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 88,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,
Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones(1), de conformidad con los artículos citados, y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I
PROCEDIMIENTO
(1) La Comisión fue informada del citado régimen de ayuda estatal cuando estaba examinando el régimen de ayudas N 267/98 con relación a unos incentivos fiscales para un solar de 12 acres situado en el área del servicio aduanero de la zona portuaria (customs house docks area o CHDA).
(2) En 1986, la Comisión aprobó el plan de renovación urbana denominado "Incentivos para el desarrollo de determinadas zonas urbanas" [N 56/86, carta dirigida a las autoridades irlandesas SG(86) D/10282 de 19 de septiembre de 1986] que preveía un paquete de incentivos fiscales para los propietarios y arrendatarios situados en un área de la CHDA de 27 acres (el solar "original"). En respuesta a la solicitud de la Comisión, las autoridades irlandesas informaron, mediante carta de 28 de junio de 1990, de la ampliación del ámbito geográfico y del período de vigencia del plan anterior. La Comisión no formuló observaciones en relación con esta comunicación.
(3) Las autoridades irlandesas volvieron a modificar el plan en virtud de las Leyes de presupuestos de 1992-1994 y 1995, sin notificar dichas modificaciones a la Comisión. No obstante, por carta de 30 de enero de 1998, las autoridades irlandesas notificaron a la Comisión un régimen que ofrecía el mismo paquete de incentivos fiscales para un solar de 12 acres situado en la CHDA. Mediante carta de 8 de mayo de 1998, las autoridades irlandesas retiraron los incentivos fiscales para arrendatarios mencionados en esta notificación. Por carta de 20 de octubre de 1998, las autoridades anunciaron que, pese a haber retirado estos incentivos de su notificación, podían concederlos legalmente puesto que, a juicio de Irlanda, quedaban cubiertos por la autorización del primer plan de renovación urbana de 1986 (N 56/86).
(4) Por carta de 9 de febrero de 1999, la Comisión comunicó a Irlanda su decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE en relación con los incentivos fiscales a arrendatarios concedidos en virtud de las Leyes de presupuestos de 1992-1994 y 1995.
(5) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(2). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la ayuda en cuestión.
(6) Las autoridades irlandesas remitieron sus observaciones a la Comisión por carta fechada el 9 de marzo de 1999. Mediante carta de 27 de julio de 1999 Irlanda comunicó a la Comisión que desde el 2 de diciembre de 1998 no se habían vuelto a conceder más ayudas en virtud del plan en cuestión y nunca más volverían a concederse, toda vez que el plan había finalizado en dicha fecha. Mediante carta de 22 de noviembre de 1999, Irlanda comunicó a la Comisión que iba a modificar el plan.
(7) Por otra parte, la Comisión recibió observaciones de los siguientes interesados: Irish Business and Employers Confederation (IBEC), A & L Goodbody, la Cámara de Comercio de Dublín y KPMG Chartered Accountants. Transmitió dichas observaciones a Irlanda dándole la posibilidad de comentarlas.
II
DESCRIPCIÓN DE LA AYUDA
(8) La ayuda que se examina en el marco del presente procedimiento consiste en unos incentivos fiscales destinados a arrendatarios no residenciales. Se trata de los incentivos siguientes:
- "deducción por el doble del alquiler", entendiéndose que, a efectos fiscales, se considera que la empresa paga el doble del alquiler anual efectivo. En principio, esta ayuda en forma de deducción sobre los ingresos empresariales se aplica durante un período de diez años,
- "exoneración de las tasas municipales", esto es, un beneficio fiscal por diez años del impuesto local sobre bienes inmuebles.
(9) La zona geográfica de que se trata son dos solares situados en la CHDA, uno de 27 acres, declarado en 1986, y otro de 12 acres, declarado posteriormente.
(10) Los beneficiarios de la ayuda son empresas arrendatarias que han suscrito un contrato de arrendamiento de edificios no residenciales situados en la CHDA. No se trata de un plan sectorial. No excluye a las empresas de servicios financieros internacionales. El plan no se aplica a los sectores industriales regulados por normas y directrices comunitarias específicas, entre los que se incluyen los sectores abarcados por el Tratado CECA, la construcción naval, los transportes, la agricultura y la pesca, así como la transformación y comercialización de productos agrarios [según lo establecido en la normativa correspondiente(3)].
(11) Los contratos de arrendamiento que pueden optar a los incentivos fiscales son contratos a largo plazo (un mínimo de quince años para el solar de 27 acres y veinticinco años -salvando un caso de catorce años- en el de 12 acres).
(12) El objetivo del plan es promover el desarrollo regional ofreciendo incentivos a las empresas para que se instalen en esta zona, que era una de las más deprimidas y peligrosas de Dublín. Cabe señalar que la totalidad del territorio irlandés cumple los requisitos establecidos en la letra a) del apartado 3 del artículo 87 para ser beneficiaria de ayuda regional nacional en calidad de región asistida hasta el 31 de diciembre de 1999, y los de región del objetivo n° 1 a efectos de los Fondos Estructurales.
Duración del plan
(13) Se observa que el plan de renovación urbana inicial, incluidas las modificaciones comunicadas en 1990, expiraba el 24 de enero de 1993 (fecha límite en la que habían de realizarse las inversiones susceptibles de beneficiarse de las desgravaciones sobre bienes de capital para los propietarios inmobiliarios). El plazo para la celebración de los contratos de arrendamiento que daban derecho a incentivos fiscales para los arrendatarios expiraba también en esa misma fecha.
(14) Las Leyes de presupuestos de 1992-1994 ampliaron el plazo hasta el 24 de enero de 1997 e introdujeron la siguiente cláusula especial:"se podrán celebrar contratos de arrendamiento destinados a acogerse a la deducción por el doble del alquiler durante un período de hasta dos años desde la fecha en que hubiese expirado el plan de incentivos fiscales.".
Esta cláusula se aplica a los casos en que no se ha celebrado un contrato de arrendamiento en el transcurso de las obras de construcción o con anterioridad a éstas, y el edificio acabado se encuentra sin arrendatarios.
(15) En virtud de esta cláusula, el plazo para la celebración de contratos de arrendamiento susceptibles de acogerse a los incentivos fiscales se amplió hasta el 24 enero de 1999. La Ley de presupuestos de 1995 prorrogó a su vez la fecha de expiración del plan hasta el 24 de enero de 1999, con lo que, en virtud de la cláusula especial antes mencionada, el plazo para estos contratos se ampliaba hasta el 24 de enero de 2001.
(16) Mediante carta de 27 de julio de 1999, Irlanda comunicó a la Comisión que el plan había sido modificado, fijándose como fecha de expiración del mismo el 2 de diciembre de 1998. Además, en el transcurso del procedimiento Irlanda informó a la Comisión de que iba a modificar el plan. El plan modificado dispone que los dos beneficios fiscales sólo sean válidos hasta el 31 de diciembre de 2003 (esto es, sólo podrán aplicarse con relación a alquileres y tasas devengados hasta el 31 de diciembre de 2003 inclusive), salvo que se cumplan ciertos requisitos. Estos requisitos son: a) que el edificio se haya acabado de construir antes del 1 de abril de 1998, o b) que el edificio se haya empezado a construir antes del 1 de abril de 1998 y el arrendatario haya empezado a ocupar el edificio ya construido antes del 9 de febrero de 1999. Si se cumple una de estas dos condiciones, los incentivos se aplican durante el plazo inicialmente previsto. Esta Decisión se limita a evaluar la compatibilidad con el mercado común de este plan modificado.
Fundamentos de la incoación del procedimiento
a) Ilegalidad de la ayuda
(17) Las modificaciones no notificadas del plan inicial a que dieron lugar las Leyes de presupuestos de 1992-1994 y 1995 prolongaron notablemente la fecha de expiración del plan, el plazo para la celebración de los contratos de arrendamiento y, en consecuencia, el disfrute de la deducción por el doble del alquiler y la exoneración de tasas. La Comisión considera que estas modificaciones no son meras disposiciones de ejecución y que, si bien no alteran la naturaleza de la ayuda, suponen un cambio sustancial del plan. Por consiguiente, debían haberse notificado, con arreglo al apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE que establece que "la Comisión será informada de los proyectos dirigidos a [...] modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones".
b) Dudas respecto a la compatibilidad de la ayuda
(18) En su decisión de incoación del procedimiento, la Comisión declaró que la deducción por el doble del alquiler y la exoneración de tasas locales constituían una ayuda de funcionamiento puesto que reducían la presión fiscal normal de las empresas.
(19) No puede aplicarse a esta ayuda ninguna de las excepciones previstas en el apartado 2 ni en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE. La única posible excepción a la aplicación del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE sería la contemplada en la letra a) del apartado 3 del artículo 87 (ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de desempleo). Ello es posible porque, en primer lugar, la totalidad del territorio irlandés reúne las condiciones para acogerse a las ayudas regionales nacionales en aplicación de este artículo y, en segundo lugar, porque, de conformidad con la Comunicación de la Comisión de 1988 sobre el método de aplicación de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 [actualmente artículo 87] a las ayudas regionales(4) y específicamente con su punto 6, relativo a la gama de instrumentos de ayuda necesarios para promover el desarrollo regional en las áreas de la letra a) del apartado 3 del artículo 87, se acepta la posibilidad de que la Comisión autorice, mediante una excepción, determinadas ayudas de funcionamiento en las regiones de la letra a) del apartado 3 del artículo 87 en determinadas condiciones que deberán demostrar los Estados miembros. La ayuda debe reunir así las condiciones siguientes:
- tener una duración limitada y estar proyectada para superar las desventajas estructurales de las empresas situadas en esas regiones,
- ir encaminada a promover un desarrollo duradero y equilibrado de la actividad económica y no dar lugar a un exceso de capacidad sectorial dentro de la Comunidad, de forma que el problema sectorial producido en la Comunidad resulte más grave que el problema regional original; en este contexto, se requiere una perspectiva sectorial y, en especial, el respeto de la normativa, directivas y directrices comunitarias aplicables a determinados sectores agrarios e industriales (acero, construcción naval, fibras sintéticas, textiles y confección), así como las que se ocupan de determinadas actividades industriales de transformación de productos agrícolas,
- concederse con arreglo a la normativa específica sobre ayudas a empresas en crisis.
Además, debe enviarse un informe anual a la Comisión, indicando el gasto total (o la pérdida de ingresos en el caso de bonificaciones fiscales y reducciones de gastos de seguridad social) por tipo de ayuda y mencionando los sectores afectados; por otra parte, quedan excluidas las ayudas destinadas a promover las exportaciones a otros Estados miembros.
(20) La Comunicación de 1988 antes mencionada reconoce que "en las fases iniciales de desarrollo [de las regiones contempladas en la letra a) del apartado 3 del artículo 87] el mantenimiento de las inversiones existentes, quizás a corto y medio plazo, puede constituir una condición sine qua non para atraer [mediante ayudas de funcionamiento] nuevas inversiones que contribuyan, a su vez, al desarrollo de la región". Habida cuenta de que en 1994 las regiones en cuestión ya no se encontraban en las fases iniciales de su desarrollo y de que la ayuda de funcionamiento concedida mediante incentivos fiscales para los arrendatarios se disfruta durante diez años, cabe preguntarse si, en este momento, las sucesivas ampliaciones de tiempo y espacio de un plan con efectos duraderos se convienen con la posición adoptada en la Comunicación de 1988.
(21) De ahí que la Comisión expresase, en la decisión de incoar el procedimiento del apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE, sus reservas sobre la compatibilidad de los incentivos fiscales para los arrendatarios contemplados en las Leyes de presupuestos de 1992-1994 y 1995 con el mercado común(5).
III
OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES IRLANDESAS
(22) En sus observaciones escritas, las autoridades irlandesas presentan tres líneas argumentales:
(23) La ayuda cuestionada no es ilegal ("NN", no notificada), sino que está amparada por el plan de renovación urbana aprobado en 1986 (N 56/86). La respuesta de las autoridades tiene por objeto demostrar que, de no haberse ampliado el plazo del plan original, no se hubiera logrado llevar a cabo el desarrollo urbano. Por tanto, las autoridades consideran que esas ampliaciones eran "disposiciones de ejecución esenciales" del plan de 1986 y no, como sostiene la Comisión, modificaciones sustanciales del plan original que justificasen una notificación.
(24) La deducción por el doble del alquiler y la exoneración de las tasas municipales para los arrendatarios no constituyen una ayuda de funcionamiento. Las autoridades insisten en el planteamiento del "paquete" de desgravaciones: hacen falta incentivos tanto para los arrendatarios como para los propietarios para atraer inversiones a las zonas deprimidas en cuestión. De ello se deduce que el paquete como tal constituye una ayuda a la inversión. Partiendo de este planteamiento, la Comisión aprobó esa combinación de desgravaciones en 1986, sin especificar si se trataba de una ayuda a la inversión o de funcionamiento. La Comisión no ha cuestionado este planteamiento hasta una fecha reciente, diciembre de 1997, cuando aprobó como ayuda a la inversión el mismo paquete de beneficios fiscales para diferentes polígonos empresariales de Irlanda.
(25) Aun cuando las desgravaciones para los arrendatarios se considerasen ayudas de funcionamiento, serían compatibles con las normas pertinentes. Las autoridades explican por qué las ayudas concedidas en los solares de 27 y 12 acres cumplen los requisitos para poder optar a las ayudas regionales de funcionamiento, con arreglo a lo dispuesto en las Directrices de 1988:
(26) Los incentivos tienen una duración limitada.
Incentivos destinados a paliar las desventajas estructurales de las empresas
(27) Los incentivos fiscales en cuestión están específicamente encaminados a superar las desventajas estructurales de las empresas que operan en esta zona.
(28) La argumentación sobre este punto debe entenderse desde la perspectiva de una política de desarrollo regional destinada a una zona acogida a la excepción contemplada en la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE, y en el marco de una política específica e integrada de desarrollo urbano (refrendada asimismo por acciones comunitarias como la iniciativa URBAN). Por cuestiones que atañen a las condiciones del lugar, las dificultades estructurales de las empresas beneficiarias de la ayuda tienen que ver con su ubicación.
(29) Las autoridades ofrecen una descripción histórica y documentación fotográfica sobre el proceso de renovación urbana:
(30) El primer plan de renovación urbana se aprobó en 1986, con objeto de recuperar Ia zona portuaria que quedaba inutilizada al trasladarse las instalaciones portuarias a una zona nueva. La constante disminución del empleo en el puerto provocó la infrautilización y abandono de la zona que, en los años setenta y ochenta, sufrió graves crisis sociales, especialmente una tasa de paro elevada y los consiguientes problemas de pobreza, delincuencia y vandalismo. Durante ese período, el desarrollo comercial y residencial de la ciudad se concentró en la zona más moderna de la margen sur del río Liffey, continuando una tendencia que ya se venía observando. Al no haber demanda para instalarse en aquellas zonas, ningún promotor comercial estaba dispuesto a arriesgarse a operar allí. La situación de la CHDA, al lado de un complejo residencial de las autoridades locales (en Sheriff Street), sinónimo de déficit social, consumo de drogas, delincuencia y vandalismo, alimentaba también las reticencias a esta zona.
a) Período 1986-1991
(31) El contrato de desarrollo de la CHDA se adjudicó por vía de concurso internacional a la Customs House Docks Development Company. El proyecto ganador para la CHDA preveía la construcción de oficinas, apartamentos, aparcamientos e instalaciones culturales, de comercio minorista y de ocio.
(32) En 1987, se reconoció que el desarrollo de la CHDA debía servir de catalizador para el desarrollo de las zonas colindantes. El 23 de mayo de 1988, se decidió que el solar de 12 acres serviría de zona de transición entre las nuevas construcciones y el deterioro creciente de la parte oriental de la CHDA, especialmente el complejo residencial de Sheriff Street. Las autoridades irlandesas aportan pruebas irrefutables (carta de 11 de junio de 1999) de que la elección de este solar se adjuntó a la comunicación de 1990 dirigida a la Comisión sobre la modificación del plan inicial.
(33) Las obras de construcción comenzaron en junio de 1988 en el solar de 27 acres.
b) Período 1991-1994
(34) A finales de 1991, sólo se había terminado el 34 % de la totalidad del proyecto de desarrollo en el area de 27 acres. El proceso se paralizó entre 1991 y 1994, debido a la crisis económica (guerra del Golfo, recesión económica, crisis monetaria de 1992-1993, tipos de interés elevados y crisis sin precedente en el mercado inmobiliario irlandés). A diferencia de lo que sucedió en la zona meridional mejor asentada, los bancos no podían garantizar la financiación de proyectos.
c) Período 1994-1997
(35) A finales de mayo de 1995, solamente se había realizado el 38 % del desarrollo proyectado en el solar de 27 acres. La ampliación de los incentivos fiscales permitió el desarrollo del 60 % de la zona antes de finalizar ese período. Sin embargo, las dificultades persistían en el solar de 12 acres, y planteaban además un problema de imagen y de seguridad para los proyectos presentados para el solar de 27 acres.
d) Desde 1997
(36) El desarrollo del solar de 12 acres solamente pudo plantearse cuando estuvo ya bastante adelantado el desarrollo del área de 27 acres. Las autoridades citan opiniones de expertos que sostienen que el mantenimiento de los incentivos fiscales eran una condición sine qua non para continuar las obras de desarrollo. La demolición y reconstrucción del complejo residencial de Sheriff Street favoreció también, gracias a los incentivos fiscales residenciales, la revolución cultural que se necesitaba para poder implantar oficinas comerciales en la zona más deprimida del casco urbano de Dublín.
(37) Los expertos citados por las autoridades irlandesas confirman que es muy improbable que los arrendatarios hubieran preferido operar en la CHDA en lugar de en otras zonas más atractivas, de no ser por la existencia de incentivos. Las observaciones de las autoridades irlandesas insisten también en que la existencia de precontratos o contratos de arrendamiento eran importantes para los inversores inmobiliarios y para que los bancos concedieran los préstamos.
(38) Los incentivos ofrecidos se proponían mitigar las desventajas estructurales de las empresas que operaban en esta zona contribuyendo a mejorarla.
Desarrollo duradero y equilibrado
(39) Los incentivos fiscales se diseñaron para promover un desarrollo duradero y equilibrado de la actividad económica en la CHDA y no para generar excesos de capacidad sectoriales.
(40) El carácter duradero de los resultados obtenidos es el objetivo prioritario de este plan. En sus observaciones escritas las autoridades insisten en que todas las desgravaciones fiscales (deducción por el doble del alquiler, exoneración de las tasas municipales y desgravaciones sobre bienes de capital) se han combinado y estructurado de tal manera que tanto los propietarios como los arrendatarios se comprometan de forma duradera con la zona (la desgravación por bienes de capital, por ejemplo, se revisa a la baja en caso de que el propietario venda el edificio en el período de amortización de catorce años). Sin la deducción por el doble del alquiler y las exoneraciones de las tasas municipales que se extienden a lo largo de un período de diez años, resultaría imposible convencer a los arrendatarios para que se comprometieran por tanto tiempo con la zona. Gracias a ello, la zona dispone del tiempo suficiente para convertirse en un área comercial asentada y reconocida.
(41) Por lo que se refiere al carácter equilibrado del desarrollo, las autoridades demuestran que, sin ir dirigidos a sectores específicos, los incentivos otorgados en la CHDA se enmarcan en un plan más general e integrado de desarrollo de la zona, que está siendo coordinado por una sola autoridad y que conjuga acertadamente el desarrollo empresarial y residencial.
(42) El plan no ha dado lugar a excesos de capacidad sectoriales en la Comunidad.
(43) Se han respetado las normativas específicas aplicables a las ayudas estatales en determinados sectores y a las empresas en crisis.
(44) Los incentivos que nos ocupan nunca tuvieron por objeto promover las exportaciones a otros Estados miembros.
(45) Habida cuenta de que los incentivos considerados nunca fueron calificados de ayuda de funcionamiento por la Comisión, las autoridades irlandesas no han presentado informes anuales, aunque sí se han manifestado públicamente con regularidad (por ejemplo, mediante anuncios de licitación publicados en la serie C del Diario Oficial de las Comunidades Europeas) anunciando el proyecto de desarrollo de la zona. En el marco del presente procedimiento de investigación, sin embargo, las autoridades han facilitado toda la información que se les ha solicitado sobre la totalidad de los proyectos de la CHDA.
(46) Más aún, las autoridades recuerdan que la deducción por el doble del alquiler y las exoneraciones de las tasas municipales para arrendatarios no residenciales no figuran en el nuevo plan de renovación urbana (N 563/98) en el plan piloto de renovación rural (N 564/98), ni en el plan relativo a un polígono empresarial colindante con el aeropuerto regional de Cork (N 204/99).
(47) En la carta por la que notifica la incoación del procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE, la Comisión recalcó asimismo que las ampliaciones sucesivas de esta larga operación de ayuda podía prolongar sus efectos más allá de "las fases iniciales de desarrollo". A este respecto, las autoridades esgrimieron la lentitud del proceso de desarrollo de la CHDA, que sólo se ha completado en un 13 % del "área urbana deprimida" de la zona portuaria.
IV
OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
(48) Las observaciones presentadas por los interesados pueden resumirse de la manera siguiente:
(49) Los incentivos no constituyen ayudas estatales o, por lo menos, son ayudas exentas en virtud de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 86 del Tratado CE, porque el Estado sólo está recompensando de forma razonable a los "ocupantes" por asumir el riesgo (que de lo contrario hubiera recaído en el Estado) de desarrollar la zona. La Customs House Docks Authority (y su sucesora, la Dublin Docklands Development Authority) tienen el cometido de servicio público de desarrollar estas zonas. Los "ocupantes" del lugar están dedicándose esencialmente, a través de empresas en participación con esta autoridad, a realizar algunas de las labores encomendadas a la misma en nombre del Estado. Según lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 86 del Tratado CE, la ayuda es lícita, pues resulta necesaria para el funcionamiento de un servicio de interés económico general.
(50) Las medidas en cuestión no son ayudas ilegales, porque representan una modificación "irrelevante" de un plan existente que había sido aprobado por la Comisión en 1986, en virtud de la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE. Las ampliaciones geográficas no cambian sustancialmente las condiciones en las que esa autorización fue concedida. Además, la ampliación geográfica al solar de 12 acres se comunicó a la Comisión en 1990. Las prolongaciones de plazo se hicieron para facilitar el cumplimiento del objetivo de renovación urbana del plan que se estaba realizando con mucha lentitud.
(51) Las medidas que nos ocupan no entran en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE, porque no afectan al comercio entre Estados miembros y porque los niveles de ayuda que reciben los beneficiarios son de minimis.
(52) En la medida en que se considere que la ayuda entra en el ámbito del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE, puede acogerse a la excepción establecida en la letra a) del apartado 3 del mismo artículo como ayuda a la inversión regional. Además de las características de la zona, que le permiten optar a ayudas regionales, el interesado destaca la situación del desempleo, la lentitud del proceso de desarrollo y la necesidad imperiosa de encontrar y mantener arrendatarios.
(53) Aunque se considere que el plan es una ayuda de funcionamiento, es compatible con el mercado común porque cumple las condiciones establecidas en la Comunicación de 1988 respecto a la aplicación del apartado 3 del artículo 87 a las ayudas regionales, en cuanto se refiere a la concesión de ayudas en las regiones contempladas en la letra a) del apartado 3 del artículo 87.
(54) Se han creado expectativas legítimas entre los beneficiarios que ya están instalados en la zona y que han tomado todas las precauciones para cerciorarse de que la ayuda era legal. Un arrendatario del solar "original" trasladó sus actividades al lugar con el total convencimiento y la expectativa de que se desarrollaría la totalidad de la CHDA.
(55) Se pregunta asimismo cómo la Comisión puede llegar a la conclusión de que el plan es incompatible con el mercado común sin haber investigado incentivos de renovación urbana comparables en otros Estados miembros. Se afirma que estos incentivos son muy corrientes y figuran en programas de la iniciativa URBAN.
V
EVALUACIÓN DE LA AYUDA
V.1. Ayuda estatal
(56) Tras examinar el punto de vista de las autoridades irlandesas y los argumentos de los interesados, la Comisión mantiene su posición expresada en la carta dirigida a las autoridades irlandesas, relativa a la incoación del procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE, de que el régimen de ayuda examinado constituye una ayuda estatal de funcionamiento ilegal a efectos del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE.
(57) La Comisión considera que en las medidas en cuestión median ayudas otorgadas por el Estado miembro o mediante fondos estatales. El apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE se refiere a las ayudas otorgadas "bajo cualquier forma". En las ayudas otorgadas en forma de desgravaciones fiscales (como exoneración de tasas) u otras ventajas fiscales (como la deducción por el doble del alquiler) entran en juego fondos estatales, ya que el Estado miembro renuncia a ingresos fiscales o a la posibilidad de obtenerlos. Tanto da que la ayuda la concedan las autoridades centrales del Estado miembro como las autoridades locales, que son parte integrante del Estado miembro o una emanación del mismo. La Comisión considera que tal ayuda claramente distorsiona o amenaza con distorsionar la competencia al favorecer a las empresas beneficiarias frente a otras empresas del mismo Estado miembro que no disfrutan de la ayuda. Además, dadas las amplias condiciones del plan, no cabe excluir que la ayuda pueda afectar al comercio entre Estados miembros. Abona esta afirmación la información que obra en poder de la Comisión acerca de las actividades de algunos de los beneficiarios. Así, por ejemplo, la Comisión considera que la ayuda a empresas del sector de los servicios financieros (y sectores afines o análogos) puede, en principio, afectar al comercio entre Estados miembros. En primer lugar, porque hay un significativo comercio intracomunitario de servicios financieros, sector que ha sido objeto de una amplia normativa comunitaria de liberalización y que se ha visto profundamente afectado por la introducción del euro. En segundo lugar, porque las empresas de servicios financieros hacen gala de una creciente movilidad y las ayudas estatales bien pueden ser un factor importante a la hora de decidir dónde instalarse. De igual modo, en un sector como la hostelería, independientemente del mercado geográfico que abarquen los establecimientos, siempre cabe la posibilidad de que empresas de otro Estado miembro quieran introducirse en ese mercado y la ayuda estatal les impida hacerlo o las disuada de ello. También en tales casos la Comisión considera que no cabe descartar que el comercio entre Estados miembros se vea afectado.
(58) Incluso si el Estado miembro sólo está compensando a los beneficiarios de la ayuda de forma razonable por haber decidido comportarse de una manera que no sólo les beneficia a ellos sino que también contribuye a uno de los objetivos del Estado miembro (y de la Comunidad), la Comisión no acepta que de ello se pueda concluir que no medie ayuda estatal. Tal aplicación del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE puede resultar apropiada en algunos casos en que el Estado miembro adquiere para su propio consumo, por ejemplo, terrenos, bienes, valores o servicios. Pero no procede cuando, como en el presente caso, el Estado induce un comportamiento orientado a la consecución de objetivos más generales, como los indicados en los apartados 2 y 3 del artículo 87 y el apartado 3 del artículo 86 del Tratado CE. Cualquier otro enfoque podría hacer ineficaz el apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE. El hecho de presentar los acuerdos considerados como una "transferencia de riesgo" por parte del Estado miembro no altera este juicio; antes bien, lo confirma. Por lo tanto, en el presente caso no hay que evaluar la compatibilidad de la subvención con el mercado común a la luz del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE, sino a la luz del apartado 3 de dicho artículo y, en su caso, a la luz del apartado 2 del artículo 86 del Tratado CE(6).
V.2. Régimen de ayuda no existente
(59) Irlanda y algunas de las partes han argüido que el plan examinado es un régimen de ayuda existente o que las subvenciones en cuestión están cubiertas por un régimen de ayuda existente. La Comisión observa que el argumento invocado no se refiere a las condiciones fundamentales de la ayuda en relación con el régimen que supuestamente la ampara. El problema es puramente temporal. Además, no se discuten los hechos. No hay desacuerdo sobre la fecha en que expiró el régimen de ayuda previamente autorizado por la Comisión. Tampoco acerca de la fecha de concesión de las subvenciones. Igual que no se niega que las subvenciones se concedieron una vez vencido el plazo de validez del régimen originalmente autorizado por la Comisión. Por último, nadie discute que el nuevo plan (o la extensión del plan inicial) no fue notificado a la Comisión y ésta no lo ha autorizado. Por lo tanto, el argumento esgrimido por Irlanda y algunos interesados es esencialmente una cuestión de principio, sobre la cual la Comisión no necesita más información factual para sacar sus conclusiones.
(60) Cuando la Comisión aprueba un régimen de ayuda establecido por un período definido de tiempo, su autorización sólo cubre el régimen durante ese plazo. Si se establece un nuevo régimen para cubrir el período posterior a su fecha de expiración o se modifica el régimen existente para prolongarlo o se conceden nuevas ayudas, hay que considerar que se trata de ayudas nuevas y no están cubiertas por la autorización de la Comisión. Estas ayudas nuevas deben notificarse a la Comisión de conformidad con lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE. La Comisión no está facultada para tratarlas como ayudas existentes.
(61) La Comisión considera que, en principio, debe notificarse toda modificación de un régimen existente. En cualquier caso, la Comisión no cree que, por regla general, las prolongaciones de regímenes de ayuda puedan considerarse poco importantes; y ciertamente no en este caso, en el que las prolongaciones son de varios años. Tampoco estima la Comisión que las modificaciones de elementos esenciales de un régimen, ya sean sus disposiciones fundamentales, su alcance territorial o su aplicación temporal, puedan considerarse medidas de ejecución. Como tampoco puede la Comisión escudarse en consideraciones relacionadas con la conveniencia de ciertas medidas, como el que la prolongación del plan contribuyó en la práctica a la consecución de sus objetivos, para incumplir su obligación de aplicar las normas del Tratado(7).
(62) A la vista de estas consideraciones, la Comisión reitera su posición de que el régimen de ayuda en cuestión no es un régimen de ayuda existente y las ayudas concedidas no están amparadas por ningún régimen de ayuda existente.
V.3. Incumplimiento de la obligación de notificar la ayuda
(63) La Comisión recuerda que el apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE dispone que la Comisión será informada de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas con la suficiente antelación para poder presentar sus observaciones. La Comisión observa y lamenta, a este respecto, que en el presente caso Irlanda no haya cumplido esta obligación.
(64) La Comisión también quiere recordar que las empresas beneficiarias de ayuda estatal que se haya concedido sin la preceptiva notificación a la Comisión y que ésta haya declarado incompatible con el mercado común no pueden invocar el principio del Derecho comunitario de confianza legítima para no devolver la ayuda. En cualquier caso, estas consideraciones no hacen al caso, toda vez que la Comisión ha llegado a la conclusión de que, tal como ha sido modificado por Irlanda, el régimen es compatible con el mercado común.
V.4. De minimis
(65) La Comisión recalca que esta Decisión se refiere al régimen de ayudas y no a las medidas por las que éste se aplica a determinadas empresas, que en unos casos pueden constituir una ayuda estatal con arreglo al apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE y en otros no. Esta Decisión no afecta a las medidas estatales que no constituyen una ayuda estatal con arreglo al apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE. Estas medidas pueden seguir siendo aplicadas sin que se infrinja la normativa sobre ayudas estatales. La Comisión señala, en particular, que las medidas que son conformes a la norma de minimis(8) entran dentro del ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE. En caso de dudar si un caso concreto está sujeto al apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE, el Estado miembro debe notificarlo a la Comisión.
V.5. Compatibilidad con el mercado común
Ayuda de funcionamiento
(66) En principio, la Comisión no cree que el pago de impuestos, tasas u otras cargas periódicas, gastos o alquileres constituya una inversión. Antes bien, piensa que lo normal es que las empresas que operen en Irlanda paguen los impuestos sobre sus ingresos imponibles que les correspondan, los cuales se calculan, en principio, deduciendo los costes de los ingresos, y ello sin aplicar disposiciones especiales para hinchar artificialmente tales costes (como la deducción por el doble del alquiler). Normalmente estas empresas también tienen que pagar las tasas locales y demás cargas o alquileres. A juicio de la Comisión, lo normal es que las empresas asuman estos gastos en el marco de su gestión corriente o de sus actividades normales. Normalmente, estos gastos se reproducen periódicamente y tienen una duración indefinida. La Comisión concluye, pues, que en el presente caso la ayuda tiene por objeto liberar a una empresa de los costes que normalmente hubiera debido soportar en el marco de su gestión corriente o de sus actividades normales(9). A este respecto, la Comisión reitera su posición de que las ayudas de funcionamiento generalmente se conceden en forma de exoneraciones de impuestos. La Comisión concluye que tal ayuda no constituye una ayuda a la inversión sino una ayuda de funcionamiento. La Comisión no cree que las alegaciones acerca del nivel de desempleo, el lento proceso de desarrollo, los riesgos asumidos por los arrendatarios y la imperiosa necesidad de encontrar arrendatarios y mantenerlos alteren las características objetivas de la ayuda. Tampoco considera en todas las circunstancias de este caso que las ayudas en cuestión deban considerarse, junto con las desgravaciones sobre bienes de capital para los promotores, como un "paquete" único asimilable a una ayuda a la inversión. De ser así se correría el riesgo de permitir que las ayudas de funcionamiento recibiesen el mismo trato más favorable que se reserva para las ayudas a la inversión no sólo en las regiones cubiertas por la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE, sino también en las regiones cubiertas por la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE. Ello resultaría preocupante especialmente en regiones que en breve plazo vayan a quedar excluidas de la letra a) del apartado 3 del artículo 87, como ocurre en el presente caso. A la vista de estas consideraciones, la Comisión confirma su posición de que las medidas en cuestión constituyen una ayuda de funcionamiento.
Aplicación de la normativa fundamental sobre ayudas regionales
(67) La ayuda en cuestión será evaluada a la luz de la letra a) del apartado 3 del articulo 87 del Tratado CE, que es la única excepción al apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE aplicable en este caso.
(68) La Comisión acepta los argumentos presentados por las autoridades irlandesas respecto a que esta ayuda de funcionamiento cumple las condiciones fundamentales establecidas en la Comunicación sobre ayudas regionales, a saber:
(69) La ayuda tiene una duración limitada.
(70) La evolución del proceso de desarrollo de esta zona, las opiniones de los expertos y los comentarios de los arrendatarios demuestran que las desventajas que se planteaban a las empresas que operaban en la CHDA eran las malas condiciones de la zona y el temor a que su merecida mala fama en materia de seguridad pudieran dañar su imagen. Los incentivos fiscales estaban específicamente encaminados a superar esta desventaja.
(71) Los incentivos se diseñaron para promover un desarrollo duradero y equilibrado de la actividad económica en la CHDA y no generan excesos de capacidad sectoriales. Los incentivos no iban dirigidos a sectores específicos, sino que se proponían paliar las desventajas estructurales de las empresas que operaban en la zona contribuyendo a mejorar la zona propiamente dicha. Además, el efecto global del plan ha sido el desarrollo económico equilibrado de la CHDA, el cual se ha conseguido en el marco de un plan global que también ha repercutido favorablemente en el sector residencial.
(72) Se han respetado las normativas específicas aplicables a las ayudas estatales en determinados sectores y a las empresas en crisis.
(73) Los incentivos nunca tuvieron por objeto promover las exportaciones a otros Estados miembros.
(74) En el contexto del procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 88 deI Tratado CE, las autoridades irlandesas han facilitado toda la información pertinente sobre la realización del plan hasta la fecha.
Empleo
(75) Uno de los interesados (pero no el Estado miembro) ha hecho ciertas observaciones a propósito de las Directrices sobre ayudas al empleo(10). Habida cuenta de que la Comisión aprueba el régimen notificado declarándolo compatible con el mercado común, la Comisión considera que estas observaciones ya no tienen interés.
Efectos de la ayuda cuando la zona pierde su condición de zona asistida
(76) En principio, la Comisión toma como punto de partida para su análisis el momento en que se concede la ayuda y no la fecha en que se hace efectiva. Sin embargo, al evaluar si una ayuda es compatible con el mercado común, la Comisión toma en consideración todas las circunstancias pertinentes, que en algunos casos pueden incluir el momento en que se producen los gastos (para los que se concede la ayuda) y la fecha en que se abona la ayuda. En la gran mayoría de los casos ello no plantea dificultades. Pero pueden surgir, especialmente tratándose de una ayuda de funcionamiento, cuando la ayuda se concede con respecto a costes que van a reproducirse periódicamente durante un período de tiempo relativamente largo y, por consiguiente, la ayuda también ha de abonarse periódicamente a medida que se vayan produciendo los costes. Esto ocurre especialmente cuando este período de tiempo rebasa ampliamente el plazo de vigencia del marco legislativo y, particularmente, cuando la ayuda se concede cuando ya eran previsibles cambios importantes en el marco legislativo. Estas consideraciones son aún más pertinentes en el caso de las ayudas fiscales, que son objeto de los esfuerzos de la Comisión para conseguir unas condiciones de competencia equitativas(11).
(77) Estas consideraciones pueden ser especialmente pertinentes en el contexto de las ayudas regionales, especialmente cuando la región en cuestión se ve despojada de su condición de región asistida o se introducen cambios en esta condición a raíz de los cuales ya no es posible autorizar ayudas de funcionamiento. Excepcionalmente y siempre que se sigan cumpliendo determinadas condiciones, cabe considerar que una ayuda de funcionamiento contribuye al desarrollo regional de regiones amparadas por la letra a) del apartado 3 del artículo 87. Tal ayuda puede justificarse por la desventaja que representa para la empresa estar ubicada en una de las regiones a que hace referencia la letra a) del apartado 3 del artículo 87 y por la contribución que hace la empresa, por su mera presencia, al desarrollo de la región. En tanto concurran ambos elementos, esto es, mientras la región entre dentro del ámbito de aplicación de la letra a) del apartado 3 del artículo 87, la ayuda puede seguir estando justificada. Sin embargo, tan pronto como la ayuda queda excluida del ámbito de aplicación de la letra a) del apartado 3 del artículo 87, deja de estar justificada. Es este carácter continuo de la ayuda de funcionamiento el que induce a concluir que, en principio, tal ayuda no debe ser autorizada con relación a costes periódicos que se siguen produciendo durante un período de tiempo considerable con posterioridad a la fecha en que la región en cuestión queda excluida del ámbito de aplicación de la letra a) del apartado 3 del artículo 87. De lo contrario, no se respetaría el carácter restrictivo y estricto de la excepción a la regla general. Cualquier otro planteamiento podría poner en entredicho la eficacia de la iniciativa de la Comisión de elaborar periódicamente la lista de regiones asistidas, asegurándose así de que la ayuda se concentra en las regiones que más lo necesitan.
(78) La Comisión también quiere recordar que por regla general se considera que las exenciones fiscales de carácter periódico son regímenes, habida cuenta de que los Estados miembros generalmente suelen ser libres de modificar en cualquier momento sus normas fiscales. En su calidad de regímenes de ayuda, las exenciones fiscales de carácter periódico pueden ser objeto del procedimiento del apartado 1 del artículo 88 del Tratado CE. La Comisión señala, asimismo, que por lo que atañe a los regímenes de ayuda regional su objetivo es limitar su período de validez al período de validez de los mapas de ayudas regionales. Así, por ejemplo, la Comisión propuso medidas apropiadas encaminadas a tal fin en el contexto de la introducción de las Directrices sobre ayudas regionales de 1998. Así las cosas, la Comisión no puede aceptar que por el simple procedimiento de que el Estado miembro contraiga un compromiso formal, bien mediante un acto administrativo o por contrato, lo que en realidad es un régimen de ayuda que puede ser objeto del procedimiento del apartado 1 del artículo 88 del Tratado CE se considere excluido de dicho procedimiento y de todo examen ulterior. No hay que permitir que las circunstancias formales de concesión de la ayuda sirvan para ocultar sus efectos reales.
(79) A la vista de todas estas consideraciones, de las complejas evaluaciones sociales y económicas que habría que hacer y de la necesidad de garantizar que la ayuda no afecta al comercio en contra del interés común, la Comisión puede considerar tales disposiciones fiscales incompatibles con el mercado común.
(80) En el presente caso, es de prever que Dublín, que es una región subvencionable con ayudas regionales con arreglo a la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE se convierta en una región subvencionable con ayudas regionales con arreglo a la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE a partir del 1 de enero del 2000. De ser así, Irlanda no podrá conceder ayuda regional en forma de ayuda de funcionamiento en la zona de Dublín a partir de dicha fecha. A pesar de ello, Irlanda inicialmente dispuso que podían otorgarse incentivos fiscales periódicos (en forma de deducción por el doble del alquiler y exoneración de tasas) con relación a costes y tasas devengados periódicamente a lo largo de un período de diez años, cuando este período puede rebasar ampliamente la fecha en que Dublín perderá su condición de región asistida con arreglo a la letra a) del apartado 3 del artículo 87. Habida cuenta de las consideraciones anteriormente expuestas y de todas las circunstancias del caso, la Comisión no debería considerar tal medida compatible con el mercado común. Sin embargo, la Comisión ha tomado en consideración el hecho de que Irlanda ha modificado el plan inicial introduciendo, con algunas excepciones, la fecha de expiración del 31 de diciembre del 2003. A la vista de las circunstancias especiales del caso y en particular del hecho de que hasta finales de 1997 trató medidas de ayuda similares como ayudas a la inversión, la Comisión considera que estas disposiciones fiscales son razonables, especialmente si se tiene en cuenta la duración de las disposiciones transitorias que pueden considerarse compatibles con el mercado común en circunstancias similares. La Comisión concluye, pues, que el régimen modificado puede considerarse compatible con el mercado común.
Apartado 2 del artículo 86 del Tratado CE
(81) Uno de los interesados (no el Estado miembro) ha invitado a la Comisión a tomar nota de la pertinencia del apartado 2 del artículo 86 del Tratado CE en este caso. Dado que la Comisión autoriza el régimen modificado declarándolo compatible con el mercado común, la Comisión considera que esta observación ya no es pertinente.
VI
CONCLUSIONES
(82) La Comisión considera que Irlanda ha ejecutado ilegalmente la ayuda en cuestión, en infracción de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado. No obstante, tras examinar el régimen modificado (y teniendo en cuenta el compromiso contraído por Irlanda), la Comisión concluye que la ayuda puede considerase compatible con el mercado común con arreglo a la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
El régimen modificado de ayuda estatal por el que los arrendatarios de la zona considerada de la Customs House Docks Area de Dublín (Irlanda) pueden beneficiarse de una deducción por el doble del alquiler y de la exoneración de las tasas municipales es compatible con el mercado común.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será Irlanda.
Hecho en Bruselas, el 22 de diciembre de 1999.

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