Document ID: 32000D0625

Decisão da Comissão
de 13 de Junho de 2000
relativa ao regime de auxílios executado pela Irlanda para acções de fomento do transporte marítimo do gado irlandês para a Europa continental
[notificada com o número C(2000) 1659]
(Apenas faz fé o texto em língua inglesa)
(2000/625/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações nos termos do referido artigo(1).
Considerando o seguinte:
I
PROCEDIMENTO
(1) Por carta de 18 de Setembro de 1997, registada em 29 de Setembro, dirigida ao director-geral da agricultura, as autoridades irlandesas notificaram à Comissão, nos termos do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE, a sua intenção de conceder 1000000 de libras irlandesas para proporcionar aos criadores de gado da Irlanda acesso directo por via marítima aos mercados do continente europeu. O processo foi registado com o número N 633/97.
(2) Em 1 de Outubro de 1997 realizou-se uma reunião entre funcionários da República da Irlanda e da Comissão.
(3) Foram comunicadas informações complementares por cartas de 1 de Outubro de 1997, registada a 6 de Outubro de 1997, de 9 de Outubro de 1997 e de 18 de Dezembro de 1997. Uma carta do Sr. Walsh, ministro da Agricultura da Irlanda, dirigida ao comissário Fischler, foi recebida a 28 de Janeiro de 1998.
(4) Por carta de 10 de Fevereiro de 1998, as autoridades irlandesas foram informadas pela Comissão de que o processo tinha sido inscrito no registo dos auxílios não notificados, com o número NN 1/98, dado que a primeira prestação do auxílio já tinha sido paga.
(5) Por carta de 25 de Fevereiro de 1998, a Comissão informou a Irlanda da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado relativamente a esta medida.
(6) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações relativas ao auxílio em causa.
(7) A Comissão recebeu observações a este respeito das partes interessadas. A Comissão transmitiu-as à Irlanda, dando-lhe a possibilidade de sobre elas se pronunciar, tendo recebido os respectivos comentários por carta de 21 de Julho de 1998. Por fax de 14 de Abril de 2000, as autoridades irlandesas apresentaram observações complementares relacionadas com a possível recuperação do auxílio.
II
DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DO AUXÍLIO
(8) A Irlanda concedeu um auxílio no montante de 1000000 de libras irlandesas a uma companhia de navegação, para assegurar a exportação de gado irlandês por via marítima para a Europa continental, no Inverno de 1997-1998, através do transporte roll-on/roll-off, adequado para a remessa de pequenos lotes de animais para criadores individuais do continente. Os camiões carregados com gado embarcam (roll-on) no navio sem terem de ser descarregados e desembarcam (roll-off) para procederem a entregas em vários destinos.
(9) Antes de Outubro de 1997, duas companhias asseguravam um serviço de transporte marítimo directo regular de carga por camião, em sistema de roll-on/roll-off, entre a Irlanda e a França. A Pandoro Limited, uma filial da P & O, prestava um serviço de fretes durante todo o ano. A Irish Ferries assegurava esse serviço apenas durante o Verão, interrompendo-o todos os anos entre o fim de Setembro e o princípio de Abril, por razões comerciais.
(10) A 24 de Junho de 1997, a P & O informou por carta as autoridades irlandesas de que a sua filial Pandoro iria interromper com carácter permanente o transporte de todo o tipo de gado (excepção feita aos animais para criação) através do serviço de ferry por si operado entre a Irlanda e a França após 31 de Julho de 1997. Esta decisão foi tomada em consequência da acção do grupo de pressão a favor do bem-estar dos animais e prende-se com o impacto das operações de transporte de gado na imagem do grupo P & O globalmente considerado. Foi igualmente expressa preocupação quanto à falta de aplicação adequada, no continente, dos regulamentos em matéria de bem-estar dos animais. Em consequência desta decisão da P & O, não haveria qualquer serviço comercial regular para o transporte directo das exportações de gado irlandês para França entre 27 de Setembro de 1997 e 1 de Abril de 1998.
(11) Um pedido de providência cautelar apresentado pelos exportadores irlandeses contra a decisão da Pandoro foi indeferido pelo High Court (tribunal superior) da Irlanda em 1 de Agosto de 1997. Por conseguinte, os exportadores de gado irlandeses enfrentaram uma situação de privação da rota tradicional de acesso ao continente.
(12) Perante esta situação, o Governo irlandês decidiu oferecer auxílio estatal para o estabelecimento de uma ligação marítima directa entre a Irlanda (Cork) e a França (Cherburgo) para o transporte de gado. Segundo as autoridades irlandesas, não existia alternativa viável a esta medida, uma vez que a Irish Ferries não tinha condições para manter os seus serviços durante o Inverno e que as rotas alternativas de exportação através da "ponte terrestre" do Reino Unido se encontravam encerradas por razões legais, no caso do gado bovino, devido às restrições impostas às exportações de animais vivos do Reino Unido, na sequência da crise da BSE, ou indisponíveis por razões de ordem prática. Além disso, a alternativa de exportações sucedâneas de carcaças em vez de gado era inaceitável por razões económicas.
(13) A 18 de Dezembro de 1997, o Supremo Tribunal da Irlanda anulou a decisão do High Court e proferiu uma decisão que proibia a Pandoro de recusar o transporte de determinados tipo de gado, através dos seus serviços, entre a Irlanda e o continente. No entanto, esta decisão não alterou o facto de já ter sido concedido auxílio para o estabelecimento do serviço prestado pela Gaelic Ferries.
(14) Quanto à forma efectiva do auxílio, as autoridades irlandesas comunicaram a seguinte descrição. Foi fretado um navio (NM Purbeck) a agentes de navegação de Londres por um período de sete meses, com direito a opção de frete por mais seis meses. Segundo as mesmas autoridades, o navio escolhido era o único disponível adequado para o transporte de gado e existia o risco de o mesmo ser fretado por terceiros. Em apoio deste argumento, as autoridades irlandesas apresentaram cópias de correspondência com agentes de navegação de Londres onde se afirma que em princípios de Outubro de 1997 existiam três potenciais fretadores alternativos para aquele navio.
(15) Antes da concessão do auxílio, as autoridades irlandesas convidaram companhias seleccionadas a indicarem o montante de auxílio de que necessitariam para iniciarem o serviço de transporte entre a Irlanda e a França. A companhia escolhida para organizar o novo serviço foi a Dundalk. Esta companhia constituiria uma filial denominada Gaelic Fernes que asseguraria o serviço. A Gaelic Ferries seria responsável por todas as relações com os agentes e os armadores do navio. Se o serviço fosse bem sucedido, a Dundalk admitia a possibilidade de comprar o navio e passar a oferecer um serviço contínuo.
(16) No que se refere aos custos de funcionamento, os valores estimados indicados pelo candidato vencedor para o período de sete meses de Outubro de 1997 a Abril de 1998 elevavam-se a 3,03 milhões de libras irlandesas (IEP), incluindo custos de fretamento. O auxílio representava a diferença negativa prevista entre as receitas e as despesas durante aquele período.
(17) A Gaelic Ferries dispunha de um capital inicial de 100000 libras irlandesas para cobrir os custos de funcionamento do serviço (combustível, encargos portuários, salários, etc.) proveniente em partes iguais da Dundalk, dos transportadores rodoviários de gado, por intermédio da sua associação comercial, e do porto de Cork, a partir do qual o serviço seria operado.
(18) Do montante total da ajuda, foram pagas 450000 libras irlandesas à Gaelic Ferries a 24 de Outubro de 1997 e ainda uma nova parcela de 250000 libras irlandesas em meados de Dezembro de 1997. Duas outras prestações - com as quais se perfaria o montante total de 1000000 libras irlandesas - foram pagas em meados de Fevereiro (200000 libras irlandesas) e em finais de Abril de 1998 (100000 libras irlandesas). As primeiras prestações do pagamento da ajuda eram mais elevadas, para tomar em conta os pesados custos de arranque do serviço. As autoridades irlandesas confirmaram que a Gaelic Ferries cobraria aos expedidores taxas "da ordem das que seriam cobradas em condições normais de mercado" e que "não haverá subvenções às exportações de gado" (carta de 18 de Dezembro de 1997). Os encargos seriam controlados pelas autoridades irlandesas, para garantir que os mesmos reflectissem as taxas de mercado em vigor.
(19) Contudo, se o serviço cessasse antes do prazo previsto, não seria pago qualquer auxílio após a cessação do serviço. As condições de fretamento impunham o pagamento de uma sanção correspondente a 90 dias se o contrato de fretamento fosse resolvido prematuramente. Este pagamento era garantido pelo porto de Cork. Não existia qualquer disposição relativa à reposição do auxílio no caso de o serviço ser bem sucedido.
(20) A Gaelic Ferries deteria um monopólio de facto do transporte de gado nesta rota até que a Irish Ferries retomasse as operações, na Primavera de 1998. Estaria em concorrência com a Pandoro quanto a outros transportes. Quando o serviço estivesse a funcionar utilizando a sua plena capacidade, o operador teria de dar a prioridade máxima ao transporte de gado até ao limite do número de lugares disponíveis.
(21) O navio tinha a capacidade total de 54 unidades. Contudo, devido à legislação em matéria de bem-estar dos animais, apenas 10 unidades, no convés superior, podiam ser utilizadas para o transporte de animais. As restantes 44 unidades, no convés inferior, não dispunham de ventilação adequada e apenas podiam ser utilizadas para o transporte de outro tipo de carga. De acordo com as autoridades irlandesas, as taxas marítimas cobradas pelo novo serviço de ferry estavam ao mesmo nível das que seriam cobradas em condições normais de mercado.
(22) O serviço de navegação em questão começou a ser operado em 14 de Outubro de 1997, com base no compromisso jurídico assumido pelas autoridades irlandesas de concessão de apoio no montante de 1000000 de libras irlandesas, a ser pago em prestações. O serviço foi interrompido em Abril de 1998 e não foi concedido auxílio suplementar para além do período previsto inicialmente.
(23) Na sua decisão de dar início ao processo, a Comissão manifestava dúvidas no que se referia à compatibilidade da medida em questão com o mercado comum, atendendo a que poderia constituir um auxílio estatal, incompatível com o mercado comum, pois parecia preencher as condições do disposto no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado e não cair no âmbito de aplicação de nenhuma das derrogações previstas nos n.os 2 e 3 do mesmo artigo.
(24) A Comissão sublinhava a necessidade de analisar mais a fundo dois aspectos da medida que poderiam configurar a concessão de auxílios estatais. Em primeiro lugar, o objectivo primário da medida consistia em garantir as exportações de gado da Irlanda, comprometidas pelo facto de um operador de transportes ter cessado a prestação de um serviço de transporte. Parecia assim haver razões para considerar que o auxílio poderia falsear a concorrência, favorecendo certas empresas, e que afectaria as trocas comerciais entre Estados-Membros, na medida em que permitiria que os exportadores de gado irlandeses exportassem os seus animais para o continente a preços inferiores aos que seriam possíveis se tivessem de suportar integralmente os custos económicos do transporte do gado. Acresce que a medida, caso constituísse um auxílio, não parecia preencher nenhuma das condições de derrogação previstas no n.o 2 ou no n.o 3 do artigo 87.o
(25) Em segundo lugar, embora o auxílio fosse apresentado pelas autoridades irlandesas como um auxílio à agricultura, o facto de ser pago a uma companhia de navegação colocava a questão de saber se a medida deveria ser considerada, alternativa ou adicionalmente, como um auxílio aos transportes marítimos, na acepção das orientações relevantes.
III
OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(26) A Comissão recebeu observações da Compassion in World Farming (CIWF), por carta de 29 de Maio de 1998. A CIWF apoiava essencialmente os argumentos que levaram a Comissão a dar início ao procedimento relativamente a esta medida. Informava que, na sequência do deferimento da providência cautelar pedida contra a Pandoro, esse operador tinha retomado o serviço de transporte de animais vivos da Irlanda para criadores do continente em Janeiro de 1998. A Irish Ferries retomara também os serviços nessa rota em Maio e aceitava transportar todos os tipos de animais vivos. A Irish Ferries explorava inclusive dois serviços, um entre Rosslare e Cherburgo e outro entre Rosslare e Roscoff.
(27) Segundo a CIWF, não havia o risco de a situação evoluir de modo a causar uma perturbação grave da economia irlandesa em geral, pois os exportadores irlandeses podiam reconverter as suas actividades comerciais (ou parte delas) exportando carne, em vez de animais vivos. De resto, as exportações de carne representam já cerca de 90 % do valor total das exportações irlandesas no sector.
(28) A CIWF observava que, na medida em que a Pandoro tinha retomado os seus serviços de transporte de animais vivos em Janeiro de 1998, o auxílio que seria pago à Gaelic Ferries deixara de ser necessário para permitir que os operadores comerciais exportassem animais vivos para o continente.
IV
COMENTÁRIOS DA IRLANDA
(29) Na sua carta de 24 de Abril de 1998, a Irlanda contesta os argumentos que levaram a Comissão a dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o relativamente a esta medida.
(30) De acordo com o primeiro argumento, atendendo à importância da Europa continental como mercado de exportação da produção pecuária irlandesa, a Irlanda tem poderes para tomar medidas para proporcionar meios de exportação, quando esses meios não existam.
(31) As autoridades irlandesas sublinham o elevado grau de dependência das exportações que caracteriza o sector pecuário irlandês. 90 % da produção deve ser exportada, sob a forma de animais vivos ou de carcaças. As autoridades irlandesas apresentam estatísticas que demonstram que, em 1994 e 1995, as exportações de animais vivos para a Europa continental foram responsáveis pelo escoamento de 5 % a 6 % da produção total no sector dos bovinos. Acresce que a manutenção de um comércio separado para animais vivos desempenha igualmente uma função significativa na contenção dos preços para os criadores irlandeses, na medida em que garante que as fábricas de transformação de carne não possam gozar de uma posição de monopólio no que respeita ao abate dos animais irlandeses. Neste contexto, as autoridades irlandesas afirmam que existe uma correlação positiva entre o nível do comércio de animais vivos e os preços dos bovinos jovens.
(32) A crise da BSE, em 1996, reduziu o rendimento dos agricultores em geral (por exemplo, em 4,5 %, em termos nominais, em 1997) e teve consequências particularmente graves para os criadores de bovinos de carne. Dado que muitos mercados tradicionais de países terceiros para onde eram exportados bovinos vivos foram encerrados a essas exportações, o único outro mercado de exportação disponível era a Europa continental. A perturbação do acesso a esse mercado teria um impacto altamente desestabilizador no mercado irlandês, nomeadamente atendendo a que a produção do sector dos bovinos da Irlanda é 10 vezes superior ao consumo interno. Nesta situação, o Governo irlandês não podia tolerar uma nova perda de rendimento, nomeadamente no caso dos criadores de bovinos de carne. Por outro lado, segundo as autoridades irlandesas, se o Estado não tivesse intervindo, a actividade económica em geral teria sofrido uma perturbação e essa situação teria provocado fortes protestos das organizações de agricultores e dos exportadores de animais vivos.
(33) As autoridades irlandesas respondem às dúvidas expressas pela Comissão na sua decisão de dar início ao procedimento no que se refere a três aspectos:
- a medida poderia falsear a concorrência,
- a medida poderia preencher as condições de uma subvenção a uma obrigação de serviço público, tal como são definidas nas orientações comunitárias sobre auxílios estatais aos transportes marítimos(3),
- alternativamente, o auxílio poderia preencher as condições necessárias para beneficiar de uma derrogação, ao abrigo dos n.os 2 e 3 do artigo 93.o do Tratado (actualmente, os n.os 2 e 3 do artigo 87.o).
(34) No que se refere aos efeitos da medida na concorrência, as autoridades irlandesas começam por observar que, em virtude do artigo 36.o do Tratado, as regras da concorrência só são aplicáveis à agricultura na medida em que tal seja determinado pelo Conselho. As disposições do Tratado relativas aos auxílios estatais aplicam-se ao comércio de carne de bovino, suíno e ovino em virtude dos regulamentos que estabelecem as organizações comuns de mercado relevantes. A aplicação dos artigos 87.o, 88.o e 89.o do Tratado deve assim ter em conta os objectivos da política agrícola comum, tal como são estabelecidos no artigo 33.o do Tratado. Estes objectivos são, entre outros: assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola, estabilizar os mercados, garantir a segurança dos abastecimentos e assegurar preços razoáveis nos fornecimentos aos consumidores. Deve ser tida também em consideração a natureza particular da actividade agrícola decorrente da estrutura social da agricultura e das disparidades estruturais e naturais entre as diversas regiões agrícolas. Esta posição foi confirmada pelo acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-122/94, Comissão/Conselho(4). Por consequência, a Irlanda tinha o direito, senão o dever, de proporcionar meios de exportação do gado para a Europa.
(35) As autoridades irlandesas contestam a afirmação da Comissão no sentido de que um aumento das tarifas cobradas pelo transporte de gado para a Europa teriam permitido que outro operador de transportes marítimos penetrasse no mercado. Em primeiro lugar, observam que a decisão da Pandoro de cessar os transportes de animais vivos não foi uma decisão comercial normal, mas antes que foi tomada em consequência dos protestos de grupos de defesa dos animais e do receio de que as operações de transporte de gado tivessem impacto noutros aspectos das actividades da Pandoro. Uma vez que nenhum outro operador de transportes estava em condições de efectuar transpores de gado nessa rota no Inverno, seria necessário que um novo operador penetrasse no mercado. Porém, essa seria uma operação de alto risco, pois a Pandoro poderia decidir em qualquer momento retomar os transportes de gado. Por outro lado, qualquer novo operador que penetrasse no mercado estaria sujeito às mesmas restrições, impostas pela legislação de protecção dos animais, que limita o número de camiões de transporte de gado que podem ser transportados em cada travessia a cerca de 20 % da capacidade efectiva. Para que essa operação de transporte fosse lucrativa, o novo operador teria de concorrer com a Pandoro no sector dos fretes de carga seca, em que o grupo P & O, em que se integra a Pandora, detém uma posição dominante. Caso a Pandoro tivesse deixado de efectuar operações de transporte nessa rota, as forças de mercado teriam permitido que um concorrente penetrasse no mercado, mas atendendo a que a empresa só suprimiu selectivamente uma parte das suas actividades, a penetração de um novo operador no mercado tornava-se impossível.
(36) As autoridades irlandesas entendem que, considerado sob este ponto de vista, o pagamento de 1000000 de libras irlandesas não teria o efeito de proteger as condições das trocas comerciais do impacto do desenvolvimento do mercado. Qualquer novo operador que penetrasse no mercado seria obrigado a cobrar tarifas competitivas pela maior parte da carga transportada, sem que pudesse ter em conta os custos de arranque da sua actividade. Antes da entrada da Gaelic Ferries no mercado, a Pandoro detinha um monopólio sazonal do transporte de gado no sistema RoRo entre a Irlanda e a Europa continental. A decisão da Pandoro de se retirar desse mercado bloqueou, efectivamente, essa actividade comercial. Para assegurar a continuação dessas transacções comerciais no respeito pelas disposições das organizações comuns de mercado e pelos objectivos da política agrícola comum, o Governo irlandês tinha poderes para incitar outra empresa a penetrar no mercado, ainda que a maior parte do volume das operações comerciais desse novo operador consistisse no transporte de carga seca, em concorrência directa com a Pandoro. As forças de mercado garantiriam que o novo operador cobrasse tarifas competitivas pela carga seca. O Governo irlandês regularia os preços cobrados pelo transporte de gado, para garantir que o novo operador não abusasse do seu monopólio de facto.
(37) No que se refere à aplicabilidade das disposições que definem o conceito de serviço público, na acepção das orientações comunitárias dos auxílios estatais aos transportes marítimos, segundo as autoridades irlandesas a rota deve ser considerada mal servida, na acepção das orientações, uma vez que não existe outro serviço de transporte para a exportação de animais vivos a partir da Irlanda. O facto de a rota de transporte de carga seca não poder ser considerada mal servida não é relevante, uma vez que uma rota de transporte de carga seca bem servida, mas que não tem capacidade de transporte de gado, não proporciona benefícios do ponto de vista da livre circulação de animais.
(38) Segundo as autoridades irlandesas, apesar de se não ter realizado um concurso público, devido à urgência da questão, foi aplicado um procedimento de selecção exaustivo e transparente. Foram recebidas manifestações de interesse de várias companhias. A 17 de Setembro de 1997, as autoridades irlandesas tinham enviado convites específicos aos concorrentes interessados em apresentar planos de actividade detalhados até 24 de Setembro de 1997, em que era especificado o número máximo de travessias semanais e totais. Os planos deviam demonstrar claramente a viabilidade do serviço proposto.
(39) Foram recebidos cinco planos de actividade, que foram avaliados independentemente pelo Nautical Enterprise Center, sediado no Cork Regional Technical College. Dois desses planos foram considerados irrealistas e um terceiro pouco detalhado. Foram formuladas aos dois candidatos restantes várias perguntas sugeridas pelo consultor responsável pela avaliação. As questões suplementares investigadas incluíam a estrutura e o financiamento da empresa, a sua estratégia de marketing, o número específico de viagens por semana, os ancoradouros disponíveis e as instalações para gado. O navio proposto, que era nos dois casos o NM Purbeck, foi também inspeccionado, para verificar se cumpria as normas e para determinar a capacidade máxima de transporte de gado.
(40) A decisão final de selecção do candidato só foi tomada depois de as informações suplementares recebidas terem sido analisadas em pormenor.
(41) No âmbito do processo atrás descrito, foram claramente especificados todos os requisitos relativos ao nível e à frequência do serviço a prestar, à capacidade exigida e às normas a cumprir. Os níveis de pagamento deveriam ser determinados independentemente pelas autoridades irlandesas, mas seriam controlados, para verificar que estivessem de acordo com as tarifas normalmente aplicáveis aos serviços de transporte de gado e para garantir que não houvesse uma subvenção indirecta aos produtores. No caso vertente, as tarifas cobradas pela Gaelic Ferries nas exportações de gado eram exactamente as mesmas que eram cobradas até aí pela Pandoro e pela Irish Ferries. Por consequência, não houve sobrecompensação das exportações de gado e, uma vez que as tarifas cobradas não eram mais altas do que as dos outros operadores, também se não coloca a questão da subvenção cruzada às taxas cobradas por outros serviços.
(42) A demonstração provisória de resultados da Gaelic Ferries para o período de Outubro a Abril apresenta receitas de vendas no montante de 1,3 milhões de libras irlandesas e uma despesa total, incluindo as despesas gerais, de 2,3 milhões de libras irlandesas. O défice registado na prestação do serviço foi aproximadamente equivalente ao montante da subvenção concedida. As autoridades irlandesas consideram, portanto, que o auxílio satisfaz a condição estipulada nas orientações no sentido de que o auxílio se deve limitar ao reembolso dos custos adicionais registados pelo operador em consequência da prestação do serviço, que devem estar directamente relacionados com o défice calculado registado pelo operador aquando da prestação do serviço.
(43) No que se refere aos outros candidatos (à excepção dos dois "finalistas"), num dos casos o navio não era imediatamente utilizável, por razões de bem-estar dos animais, uma vez que não estava equipado com estabilizadores. A segunda proposta baseava-se na aquisição de um navio pelo Governo irlandês, e a terceira pedia um subsídio várias vezes superior ao valor contemplado pelas autoridades irlandesas. Nos três casos em que o plano de actividade apresentado foi considerado irrealista/inadequado pelo avaliador independente, os ferries propostos não foram inspeccionados.
(44) No caso vertente, a subvenção foi concedida por um período limitado de seis meses, muito inferior ao período normal de cinco anos autorizado pelas orientações, e foi estruturada de modo a ser excepcional, temporária e degressiva.
(45) Em alternativa, as autoridades irlandesas defendem que a medida satisfaz as condições necessárias para beneficiar da derrogação prevista no n.o 2 ou no n.o 3 do artigo 87.o do Tratado. No que se refere à aplicação do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o, a Irlanda afirma que a Comissão não tem razão nas suas dúvidas relativas à aplicabilidade dessa derrogação. A medida deve ser considerada como um auxílio destinado a remediar os danos causados por um acontecimento extraordinário. Não é razoável admitir que um auxílio que cai no âmbito de aplicação desta disposição só deva ser concedido depois de o acontecimento extraordinário se ter verificado - a disposição deve ser interpretada de modo a abranger as medidas preventivas. Contudo, de qualquer modo os pagamentos só foram efectuados depois de se ter verificado o acontecimento extraordinário, ou seja, a impossibilidade de exportar gado da Irlanda para a Europa continental.
(46) As autoridades irlandesas observam que o conceito de "circunstâncias excepcionais" mencionado no n.o 2 do artigo 87.o do Tratado foi referido nas conclusões do advogado-geral Cosmas no processo C-122/94, Comissão/Conselho. De acordo com essas conclusões, refere-se a factos ou situações excepcionais que podem dizer respeito a um sector específico ou à economia em geral, mas que, apreciados caso a caso, em termos de razoabilidade no quadro de um Estado-Membro determinado e de um sector agrícola concreto, demonstram que se verificou uma alteração de uma tal dimensão, quando comparada com situações até então consideradas normais ou, pelo menos, não excepcionais, que se torna evidente tanto a mudança de situações até então existentes e o surgimento de novas, como a necessidade de adopção de medidas de correcção, cuja adopção não se encontra prevista no quadro regulamentar que rege o sector em causa. O que é importante é analisar se resulta claro se existem razões especiais, excepcionais, respeitantes a um Estado-Membro às quais não é possível fazer face através do mecanismo definido nos regulamentos que regem o sector para fazer face a esses factos que constituem circunstâncias excepcionais na acepção do n.o 2 do artigo 87.o
(47) As autoridades irlandesas parecem aceitar o comentário da Comissão no sentido de que deve usar de prudência para evitar transferir os riscos empresariais normais para o âmbito do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado. Porém, sublinham também com grande ênfase que a situação existente no Outono de 1997 no sector dos bovinos da Irlanda, em consequência de a Pandoro se ter recusado a efectuar transportes de gado, ia muito além dos riscos empresariais normais, atingindo a dimensão de circunstâncias excepcionais. Além disso, a cessação dessa actividade de transporte da Pandoro não pode ser considerada como um acontecimento económico normal, uma vez que foi uma reacção aos protestos de grupos de defesa dos direitos dos animais do Reino Unido. De acordo com a argumentação das autoridades irlandesas, a natureza excepcional da situação foi reforçada pelo facto de a Pandoro ter cessado os seus serviços de transporte selectivamente, o que, do ponto de vista económico, impedia um novo operador que penetrasse no mercado de aumentar as suas tarifas no sector do transporte de carga seca, a menos que se quisesse arriscar a operar a 20 % da sua capacidade, o que nunca poderia ser rentável. Um novo operador teria de concorrer nessa rota marítima com um operador já existente que prestava um serviço de transporte ao longo de todo o ano e com um segundo operador que prestava um serviço sazonal de transporte de carga seca. A referência às "tarifas tradicionais" feita na decisão da Comissão de dar início ao procedimento não é assim relevante para esta argumentação.
(48) As autoridades irlandesas argumentam ainda que a cessação da actividade de transporte de gado vivo pela Pandoro constituía um abuso de uma posição dominante, na acepção do artigo 82.o do Tratado. As autoridades irlandesas argumentam que, nos termos do acórdão do Tribunal de Justiça no processo C-265/95, Comissão/França(5), um Estado-Membro tem obrigação de impedir que sejam criados obstáculos à livre circulação de mercadorias, nomeadamente por acções de particulares. O Governo irlandês foi assim obrigado a tomar medidas para assegurar que a actuação da Pandoro não impedisse a livre circulação de produtos agrícolas, o que comprometeria os objectivos da política agrícola comum.
(49) A Irlanda acrescenta ainda que a Decisão 96/239/CE da Comissão, de 27 de Março de 1996, relativa a determinadas medidas de emergência em matéria de protecção contra a encefalopatia espongiforme dos bovinos(6), proibia a expedição de bovinos vivos a partir do território do Reino Unido, encerrando assim a rota de transporte de bovinos irlandeses entre a Irlanda e o continente através da ponte terrestre do Reino Unido. O encerramento dessa rota impedia o recurso a meios alternativos de transporte do gado para o continente.
(50) Em resposta aos comentários da CIWF, as autoridades irlandesas, na sua carta de 27 de Julho de 1998, mantêm a posição assumida nos seus comentários anteriores. Sublinham que as exportações de animais vivos, constituindo embora um canal de escoamento de uma percentagem limitada de animais, se revestem da maior importância para o sector da carne de bovino. Insistem em que a Irlanda cumpre todos os requisitos estabelecidos na legislação comunitária de protecção dos animais. Finalmente, acrescentam que o facto de a Pandoro ter retomado os serviços em Janeiro de 1998, na sequência da decisão do Supremo Tribunal irlandês, não deveria ser tida em consideração na avaliação de decisões tomadas à luz das circunstâncias existentes no Outono de 1997.
(51) Em resposta aos pedidos de informação da Comissão de 5 de Março de 1999 e de 15 de Junho de 1999, as autoridades irlandesas, por carta de 2 de Julho de 1999, cuja versão revista foi transmitida a 14 de Julho de 1999, apresentaram um relatório sobre a evolução da situação em termos de transporte de gado entre a Irlanda e a Europa continental a partir de Janeiro de 1998. Quando o apoio financeiro prestado à Gaelic Ferries cessou, em Março de 1998, o serviço começou a ter dificuldades financeiras. Uma tentativa de reestruturação do serviço, sem receber novos auxílios estatais, não foi bem sucedida e o serviço foi interrompida em Maio de 1998. Por ordem do tribunal, a Pandoro continuou a transportar gado vivo, à excepção de vitelos, e além disso o novo navio da Irish Ferries, o NM Normandy, foi aprovado para o transporte de bovinos em Maio de 1998 e efectuou transportes de gado durante todo o período de 1998-1999 em que a procura era maior. Foram também aprovados para a exportação de gado vários outros navios de transporte de gado. As exportações de animais vivos da Irlanda para a Europa continental em sistema RoRo, em navios de transporte de gado, atingiram um pico em 1998, com 136000 bovinos. Além disso, as autoridades irlandesas apresentaram informações que confirmam que as tarifas cobradas pela Gaelic Ferries de uma maneira geral era equivalentes às da Pandoro.
V
APRECIAÇÃO
(52) Para que uma medida nacional caia no âmbito de aplicação da proibição prevista no n.o 1 do artigo 87.o, deve preencher quatro condições: a medida deve implicar um auxílio proveniente de recursos estatais; esse auxílio deve favorecer certas empresas ou produções; deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência; e deve afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros. A Comissão entende que, no caso vertente, estas quatro condições são preenchidas, quer se tenham em consideração os efeitos da medida no sector agrícola ou no sectos transportes marítimos.
Existência de um auxílio estatal na acepção do Tratado
(53) De acordo com as declarações das autoridades irlandesas, o objectivo da medida era proporcionar um meio de transporte alternativo para as exportações directas de gado irlandês para a Europa continental, na sequência da decisão unilateral da Pandoro de cessar os seus serviços de transporte de gado. A Comissão entende, assim, que os principais beneficiários da medida eram os exportadores de gado irlandeses.
(54) À época, a produção e o comércio de carne de bovino eram abrangidos pelo Regulamento (CEE) n.o 805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino(7). O artigo 24.o deste regulamento estipula que "sem prejuízo de disposições em contrário do presente regulamento, os artigos 87.o, 88.o e 89.o do Tratado são aplicáveis à produção e ao comércio dos produtos referidos no artigo 1.o" do regulamento. O artigo 21.o do Regulamento (CEE) n.o 2759/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de suíno(8), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 3290/94(9), e o artigo 22.o do Regulamento (CE) n.o 2467/98 do Conselho, de 3 de Novembro de 1998, que estabelece a organização comum de mercado no sector das carnes de ovino e caprino(10), estabelecem disposições análogas. A medida é, portanto, abrangida pelas disposições estabelecidas nos artigos 87.o, 88.o e 89.o do Tratado, sem prejuízo de disposições em contrário dos regulamentos que regem as organizações comuns de mercado.
(55) O facto de o Governo irlandês ter concedido 1 milhão de libras irlandesas para subsidiar a exploração do serviço da Gaelic Ferries não é contestado. Este montante é claramente proveniente de recursos estatais.
(56) O auxílio foi concedido a uma única empresa, a Gaelic Ferries, e poderia considerar-se que favoreceu essa empresa. Porém, os comentários das autoridades irlandesas demonstram claramente que o objectivo do auxílio consistiu em beneficiar o sector pecuário, proporcionando um meio de transporte de gado da Irlanda para a Europa continental. As autoridades irlandesas explicaram que o montante do auxílio foi calculado por referência à diferença entre o custo estimativo da prestação do serviço e as receitas estimativas do mesmo, e esta afirmação é confirmada nos comentários escritos transmitidos na sequência do início do procedimento. A posição da Gaelic Ferries parece ser assim a de um prestador de serviços, e não a de beneficiário do auxílio. Os principais beneficiários do auxílio eram as empresas do sector pecuário irlandês, incluindo os criadores de gado, os operadores de transportes e os operadores comerciais. De qualquer modo, porém, tendo em conta os comentários apresentados pelas autoridades irlandesas, é evidente que a medida favoreceu, ou se destinava a favorecer a produção pecuária da Irlanda.
(57) As autoridades irlandesas argumentam que os produtores não derivaram quaisquer benefícios da medida, pois continuaram a pagar tarifas de transporte marítimo semelhantes, senão equivalentes, às que eram cobradas anteriormente. O Governo irlandês interveio, regulando essas tarifas para garantir, por um lado, que a Gaelic Ferries não derivasse vantagens indevidas do seu monopólio de facto e, por outro lado, para evitar que os produtores obtivessem vantagens indevidas. Porém, a Comissão não pode aceitar este argumento. É evidente que, em consequência de uma alteração das circunstâncias, os custos do transporte de gado da Irlanda para a Europa continental aumentaram. Sem a intervenção financeira do Governo da Irlanda, esse aumento dos custos para o sector teria ascendido a 1 milhão de libras irlandesas no Inverno de 1997-1998. O sector em causa teria de suportar esses custos, quer através de uma redução da rentabilidade da sua actividade quer cobrando preços mais elevados aos consumidores.
(58) A Comissão conclui, portanto, que a medida favoreceu certas empresas ou certas produções, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o
(59) No seu acórdão de 17 de Setembro de 1980, no processo C-730/79, Philip Morris/Comissão(11), o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias afirmou que o reforço da posição económica de uma empresa através de um auxílio estatal indicava normalmente uma distorção da concorrência em relação às empresas concorrentes.
(60) No caso vertente, a intervenção estatal protegeu a posição económica dos exportadores de gado irlandeses das consequências negativas que de outra maneira se teriam verificado. Os criadores de gado irlandeses concorrem com os criadores de gado de toda a Comunidade. O problema dos excedentes do sector do gado bovino foi agravado pela crise da BSE, que tornou ainda mais difíceis e delicadas as condições de concorrência no mercado. Portanto, não há dúvida de que a intervenção estatal preservou as condições de transporte dos exportadores de gado irlandeses das consequências da decisão da Pandoro, neutralizando assim artificialmente as vantagens que os produtores de outros Estados-Membros poderiam derivar dessa situação.
(61) Uma medida afecta as trocas comerciais entre Estados-Membros quando dificulta as importações a partir de Estados-Membros ou quando facilita as exportações de um Estado-Membro para outros Estados-Membros. O factor crucial reside no facto de que, em consequência da medida, o comércio comunitário evolui ou pode evoluir de modo diferente. O conceito "afectar as trocas comerciais" abrange, pois, igualmente medidas de protecção das condições das trocas comerciais do impacto de alterações registadas no mercado, mantendo assim artificialmente o status quo.
(62) A Irlanda produz anualmente 569000 toneladas de carne de bovino. A produção comunitária total de carne de bovino é de 7,89 milhões de toneladas, e o comércio intracomunitário de carne de bovino ascende a 2,17 milhões de toneladas(12). Neste contexto, deve observar-se que o objectivo confesso das autoridades irlandesas na introdução da medida consistiu em permitir a continuação das exportações de gado irlandês para a Europa continental. Nas suas observações escritas, as autoridades irlandesas sublinham a importância deste comércio para o sector pecuário. Informam também que as exportações de bovinos vivos para a Europa continental pelo sistema de transporte RoRo atingiu níveis máximos em 1998, com 136000 cabeças. A Comissão conclui, portanto, que a medida afecta as trocas comerciais entre Estados-Membros.
Consideração dos efeitos da medida para o sector dos transportes marítimos
(63) Na sua decisão de dar início ao processo, a Comissão considerou necessário analisar se a medida poderia cair no âmbito de aplicação das Orientações comunitárias sobre auxílios estatais aos transportes marítimos(13). Nos seus comentários, referidos mais atrás nos considerandos 37 a 44 da presente decisão, a Irlanda considera que a medida pode ser aceite, na qualidade de subvenção de uma obrigação de serviço público.
(64) Nos considerandos anteriores da presente decisão, a Comissão considerou que a medida favorecia o sector pecuário irlandês e que a Gaelic Ferries era o prestador do serviço, e não o beneficiário do auxílio. Porém, a medida poderá também ser considerada como uma medida de apoio aos transportes marítimos de que a Gaelic Ferries seria o beneficiário. Todavia, a Comissão entende que a medida não pode ser autorizada nos termos das orientações sobre auxílios estatais aos transportes marítimos.
(65) Em conformidade com a passagem relevante das orientações comunitárias, uma obrigação de serviço público (OSP) é "qualquer obrigação imposta a uma transportadora para garantir a prestação de um serviço que satisfaça normas específicas de continuidade, regularidade, capacidade e preço, normas essas que a transportadora não respeitaria se tivesse apenas em conta os seus interesses económicos". As OSP podem ser impostas relativamente a serviços regulares para portos que sirvam regiões periféricas da Comunidade ou a rotas mal servidas consideradas vitais para o desenvolvimento económico das regiões em causa, sempre que o funcionamento das forças de mercado não consiga garantir um nível de serviços suficiente.
(66) De acordo com a prática da Comissão e a jurisprudência do Tribunal(14), na avaliação de contratos relacionados com OSP, o reembolso de prejuízos resultantes do funcionamento sofridos em consequência do cumprimento de uma OSP constitui um auxílio estatal compatível com o mercado comum desde que sejam preenchidas as seguintes condições:
- o desenvolvimento e a aplicação das medidas devem ser transparentes e permitir o funcionamento da concorrência, nomeadamente através do lançamento de concursos públicos,
- deve ser concedida publicidade adequada aos convites para apresentação de propostas e todos os requisitos respeitantes à OSP devem ser especificados de forma clara e transparente, afim de garantir que todas as transportadoras comunitárias com direitos de acesso à rota gozem das mesmas oportunidades de apresentar propostas,
- excepto em casos excepcionais e devidamente justificados, o contrato deve ser adjudicado à proposta que exigir uma compensação financeira mais reduzida para prestar o serviço.
(67) A Comissão considera que a medida irlandesa não satisfaz as condições necessárias para ser considerada como uma OSP.
(68) Em primeiro lugar, o conceito de OSP é limitado aos portos que servem regiões periféricas da Comunidade ou a rotas mal servidas consideradas vitais para o desenvolvimento económico das regiões em causa. Ora não é preenchida nenhuma destas condições. O porto de Cork não pode ser considerado como um porto que serve uma região periférica e as rotas marítimas entre a Irlanda e a Europa continental não podem ser consideradas como rotas mal servidas. As autoridades irlandesas concordam com esta afirmação no que se refere à carga normal, mas consideram que a rota estava mal servida em termos de transporte de gado, uma vez que não existia outro operador de transportes para essa carga. Porém, a Comissão não considera adequado avaliar se uma rota é bem ou mal servida por referência ao transporte de uma única categoria de carga, mas sim em relação ao transporte de todos os tipos de carga e de passageiros. Além disso, mesmo que fosse esse o caso, seria ainda necessário demonstrar que a rota pode ser considerada vital para o desenvolvimento económico da região em causa. Apesar dos argumentos apresentados pelas autoridades irlandesas no que se refere à importância das exportações de gado, a Comissão não aceita que a exportação da carga de 30 camiões de gado por semana (pressupondo que fossem efectuadas três travessias por semana) possa ser considerada vital para o desenvolvimento das regiões servidas pelo porto de Cork.
Além disso, a Comissão não pode aceitar que o financiamento de um sistema destinado a permitir que os exportadores de gado irlandeses mantivessem os seus níveis de exportação anteriores para a Europa continental constitua um serviço de interesse geral, na acepção do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado, de acordo com a comunicação relevante da Comissão(15). Além do facto de que a medida não beneficia todas as regiões nem o público em geral, a Comissão considera que as empresas que produzem e comercializam produtos do anexo I do Tratado abrangidos por uma organização comum de mercado não podem ser consideradas como empresas a que são confiados serviços de interesse económico geral, na acepção do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado. O funcionamento do mercado comum no sector da carne de bovino (assim como nos de outros produtos sujeitos a uma organização comum de mercado) é incompatível com a intervenção estatal no mercado através de empresas que não actuem de acordo com o princípio do investidor privado [ver, por exemplo, os processos C-51/98 (EPAC e Silopor)(16) e C-28/98 (Centrale del Latte di Roma(17)].
(69) Ainda que a manutenção de um serviço regular para exportação de gado pudesse ser considerada como uma OSP, é evidente que as autoridades irlandesas não respeitaram os requisitos estabelecidos nas orientações para que um auxílio possa ser considerado compatível com o mercado comum. Nomeadamente, não foi realizado um concurso público e os requisitos relevantes relacionados com a OPS não foram definidos de forma transparente. Efectivamente, a participação no concurso só era possível por convite e as obrigações do serviço não eram previamente definidas, pois seriam negociadas entre as autoridades irlandesas e os potenciais operadores de transportes.
(70) À luz destas considerações, a Comissão conclui que não foram preenchidas as condições que lhe permitiriam considerar que uma subvenção de uma OSP era um auxílio compatível com o mercado comum. Consequentemente, nos termos das orientações esse auxílio deve ser apreciado de acordo com as disposições gerais aplicáveis aos auxílios estatais.
Beneficiário(s) do auxílio
(71) Regra geral, a Comissão considera que o beneficiário de um auxílio estatal é a ou as empresas que receberam directamente os recursos estatais. No caso vertente, essa empresa é a Gaelic Ferries. Porém, em certos casos, nomeadamente quando o auxílio é concedido ao beneficiário directo na condição de que este proporcione uma vantagem (sob a forma de financiamento, serviços instalações, etc.) a um outro grupo de empresas claramente definido, a Comissão pode considerar que o ou os beneficiários são as empresas desse grupo.
(72) No caso vertente, e apesar de as intenções de um Estado-Membro, quando formula uma medida de auxílio, serem geralmente menos importantes para a avaliação dessa medida do que os efeitos da mesma, deve observar-se que o auxílio se destinava a beneficiar o sector pecuário. Na ausência de um serviço de transporte, o sector teria de suportar os custos suplementares da engorda e do abate dos animais e da transformação da carne na Irlanda. Esta medida protegeu assim a posição económica do sector pecuário irlandês das consequências negativas que de outra maneira se teriam verificado.
Embora outras empresas pudessem também utilizar os serviços da Gaelic Ferries, a Comissão considera que essa foi apenas um consequência acidental da escolha do navio utilizado para prestar o serviço. Na sequência da cessação da actividade de transporte de gado da Pandoro, não havia nenhum meio de transporte viável do gado irlandês para o continente. A Gaelic Ferries foi criada para prestar esse serviço, executou-o com prejuízo durante o período estabelecido, cessou o serviço em Abril de 1998 e iniciou subsequentemente um processo de liquidação. Observe-se ainda que, no âmbito do processo de adjudicação do contrato, os candidatos tinham de apresentar um plano de actividade pormenorizado, especificando o nível e a frequência do serviço, a capacidade do mesmo e as normas a cumprir. No âmbito deste plano de actividade, os operadores deviam cobrar tarifas normais de mercado pelo transporte do gado e de outros tipos de carga. O subsídio no montante de 1000000 de libras irlandesas relacionava-se apenas com a cobertura dos custos de exploração do serviço entre Outubro de 1997 e Abril de 1998.
(73) Nos seus comentários, referidos no considerando 41 da presente decisão, as autoridades irlandesas afirmam que se não colocava a possibilidade de subvenção cruzada, porque as tarifas cobradas pela Gaelic Ferries nas exportações de gado correspondiam às tarifas tradicionais que eram cobradas até aí pela Pandoro. Observe-se que, devido às especificações técnicas do navio e às disposições em matéria de protecção dos animais, só 20 % da carga podia ser constituída por animais vivos; os restantes 80 % eram constituídos por outros tipos de carga. No entanto, a Comissão teve em conta o facto de que o montante do auxílio foi calculado com base na diferença entre os custos de exploração (incluindo os custos de arranque) e as receitas, pressupondo que a Gaelic Ferries transportaria outros tipos de carga, pelos quais cobraria tarifas normais. Além disso, as autoridades irlandesas controlaram as tarifas cobradas pelo transporte de gado e de outros tipos de carga durante e depois do período de funcionamento do serviço, nomeadamente durante o processo de liquidação da Gaelic Ferries. Consequentemente, a Comissão considerou que o subsídio de 1000000 de libras irlandesas foi transferido em grande medida para o sector pecuário irlandês.
Nas circunstâncias muito específicas do caso vertente, a Comissão entendeu, portanto, que os operadores do sector pecuário irlandês deviam ser considerados como os beneficiários do auxílio.
Compatibilidade do auxílio ao sector pecuário irlandês com o Tratado
(74) A proibição dos auxílios estatais estabelecida no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado não é incondicional, pois os n.os 2 e 3 do artigo 87.o do Tratado prevêem derrogações. Porém, no interesse do funcionamento do mercado comum e tendo em conta a alínea g) do artigo 3.o do Tratado, essas derrogações devem ser interpretadas restritivamente.
(75) A Irlanda argumenta que a aplicação dos artigos 87.o, 88.o e 89.o do Tratado está subordinada aos objectivos da política agrícola comum. Uma vez que, segundo as autoridades irlandesas, a medida se destinava a promover os objectivos da política agrícola comum, é compatível com o mercado comum.
(76) A Comissão não pode aceitar este argumento. Em virtude do artigo 36.o do Tratado, as disposições relativas às regras da concorrência só são aplicáveis à produção e ao comércio dos produtos agrícolas, na medida em que tal seja determinado pelo Conselho, no âmbito do disposto nos n.os 2 e 3 do artigo 37.o e em conformidade com o processo aí previsto, tendo em conta os objectivos definidos no artigo 33.o
(77) No artigo 24.o do Regulamento (CEE) n.o 805/68, o Conselho, tendo em conta os objectivos da política agrícola comum, determina que "sem prejuízo de disposições em contrário do presente regulamento, os artigos 87.o, 88.o e 89.o do Tratado são aplicáveis à produção e ao comércio dos produtos referidos no artigo 1.o" do regulamento. O mesmo se aplica à carne de ovino e de suíno(18). Na ausência de disposições em contrário dos regulamentos relevantes, em virtude do artigo 88.o do Tratado, a Comissão tem competência exclusiva, sujeita à revisão do Tribunal de Justiça, para determinar se um auxílio é compatível com o Tratado, tendo em conta as disposições dos n.os 2 e 3 do artigo 87.o Permitir que um Estado-Membro, actuando unilateralmente, determine as medidas de auxílio nacionais que poderão ser consideradas necessárias para atingir os objectivos da política agrícola comum enfraqueceria fatalmente a aplicação da política agrícola comum e o controlo dos auxílios estatais na Comunidade.
(78) A Comissão não considera que o acórdão do Tribunal no processo C-122/94 Comissão/Conselho(19) apoie a argumentação irlandesa. Esse processo foi instaurado na sequência de uma disputa entre a Comissão e o Conselho relacionada com a aplicação do n.o 2, terceiro parágrafo, do artigo 88.o do Tratado. Em derrogação ao princípio da competência exclusiva estatuído no n.o anterior do mesmo artigo, esta disposição estipula que, a pedido de qualquer Estado-Membro, o Conselho, deliberando por unanimidade, pode decidir que um auxílio, instituído ou a instituir por esse Estado, deve considerar-se compatível com o mercado comum, em derrogação do disposto no artigo 87.o, se circunstâncias excepcionais justificarem essa decisão. O facto de o Conselho, ao decidir se uma decisão pode ou não ser justificada pela existência de circunstâncias excepcionais, ter competência para ter em conta os objectivos da política agrícola comum não pode de modo algum ser utilizado para apoiar o argumento de que um Estado-Membro pode tomar uma medida unilateral que infringe as disposições do Tratado.
(79) Efectivamente, se a Irlanda considerava que a existência de circunstâncias excepcionais justificava uma derrogação às disposições do artigo 87.o, deveria ter apresentado um pedido nesse sentido ao Conselho.
(80) Por outro lado, a Irlanda não sugeriu que existissem nos regulamentos que regem as organizações comuns de mercado nos sectores em causa disposições em contrário que pudessem ser invocadas como base jurídica da medida, e a Comissão tão-pouco conseguiu encontrar tais disposições por sua própria iniciativa.
(81) Segue-se, portanto, que a compatibilidade deste auxílio com o mercado comum deve ser apreciada exclusivamente por referência às disposições do artigo 87.o do Tratado e a quaisquer disposições relevantes dos regulamentos que regem as organizações comuns de mercado nos sectores em causa.
(82) A Irlanda não invocou as derrogações previstas no n.o 2, alíneas a) e c), do artigo 87.o do Tratado, e não há razões para considerar que a presente medida possa beneficiar dessas derrogações (auxílios de natureza social atribuídos a consumidores individuais e auxílios destinados a compensar as desvantagens económicas causadas pela divisão da Alemanha). O mesmo se aplica no que se refere aos auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais. Porém, nos seus comentários, a Irlanda sugeriu que a medida poderia ser considerada como um auxílio destinado a remediar os danos causados por acontecimentos extraordinários e que cairia assim no âmbito de aplicação do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado.
(83) O Tratado não define o que constitui um acontecimento extraordinário na acepção do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o, nem é possível encontrar uma definição na legislação comunitária secundária ou nos acórdãos do Tribunal de Justiça. Acresce que a Comissão não considera que os comentários do advogado-geral Cosmas invocados pelas autoridades irlandesas e referidos no considerando 46 da presente decisão sejam relevantes para o caso vertente. Esses comentários diziam respeito à interpretação do n.o 2, terceiro parágrafo, do artigo 8.o do Tratado, nos termos do qual o Conselho, deliberando por unanimidade, pode decidir que um auxílio deve considerar-se compatível com o mercado comum se circunstâncias excepcionais justificarem essa decisão. Uma vez que o n.o 2 do artigo 88.o autoriza o Conselho a tomar decisões em derrogação a todo o artigo 87.o, a expressão "circunstâncias excepcionais" do n.o 2 do artigo 88.o deve inevitavelmente ter um significado mais lato do que a expressão "acontecimentos extraordinários" do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o
Nos termos do ponto 11.2 das orientações comunitárias para os auxílios estatais no sector agrícola(20), tem sido prática constante da Comissão considerar que as noções de "calamidade natural" e "acontecimento extraordinário" contidas no n.o 2, alínea b), do artigo 87.o devem ser interpretadas restritivamente, devido ao facto de constituírem derrogações ao princípio geral da incompatibilidade dos auxílios estatais com o mercado comum estabelecido no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(84) Na sua decisão de dar início ao procedimento, a Comissão duvidava de que a decisão de interromper um serviço de transporte tomada por um operador económico privado pudesse cair no âmbito de aplicação do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado. Porém, de acordo com a Irlanda, a decisão da Pandoro foi excepcional, pois não se baseava em considerações comerciais normais, mas antes era devida à acção de grupos de pressão a favor do bem-estar dos animais. A Comissão não aceita este argumento. A distinção estabelecida pela Irlanda entre as chamadas considerações comerciais normais e os motivos supostamente não comerciais que estiveram na origem da decisão da Pandoro parece ser artificial. É evidente, com base nos documentos justificativos, que o transporte de gado representava apenas uma pequena parte das actividades comerciais da Pandoro. Essa actividade era muito impopular junto de um sector da opinião pública, nomeadamente o das pessoas que se preocupavam com as questões do bem-estar dos animais. Para a P & O, a empresa-mãe da Pandoro, colocada perante a alternativa de continuar ou não a prestar o seu serviço de transporte de gado, os possíveis efeitos negativos da continuação da actividade de transporte de gado em termos de perda de clientela parecem ter constituído um factor tangível da análise custos-benefícios. A P & O parece ter considerado que esses efeitos se sobrepunham aos lucros económicos da continuação do serviço de transporte de gado.
(85) Acresce que a decisão da Pandoro não parece ter sido tomada precipitadamente ou sem consulta prévia aos interessados. O grupo P & O tinha já anunciado, em Agosto de 1994, que por razões que se prendiam com o bem-estar dos animais deixaria de transportar gado nos seus navios, à excepção de reprodutores. Esta decisão foi posta em prática por todo o grupo P & O. Depois de a Pandoro ter retomado os transportes de gado para recria e reprodução, a partir de 30 de Julho de 1996, decidiu que cessaria o serviço de transporte de gado para exportação de animais de recria, a partir de 1 de Dezembro de 1996, devido a problemas de bem-estar dos animais no continente. Na sequência de protestos de associações de agricultores, em Março de 1997 concordou em retomar o transporte de gado para recria. Os protestos de grupos de defesa dos direitos dos animais e tentativas de bloqueio dos navios da Pandoro fizeram uma publicidade negativa à empresa. Esses efeitos tornaram-se ainda mais evidentes na assembleia anual de accionistas da P & O realizada em Londres em Maio de 1997, que suscitou manifestações e em que foram formuladas perguntas pondo em causa essa actividade da empresa. Foi esta evolução que esteve na origem da decisão de Junho de 1997 da Pandoro. Posteriormente, por carta de 24 de Junho de 1997, a Pandoro avisou o ministro da Agricultura da Irlanda de que cessaria todos os transportes de gado para recria e abate a partir de 31 de Julho de 1997. Atendendo a que a Irish Ferries interrompe regularmente o seu serviço sazonal no fim de Setembro, o impacto da decisão da Pandoro só se fez sentir plenamente ao fim de três meses, em Outubro de 1997. Este prazo foi mais do que suficiente para organizar um serviço de fretes alternativo, através da criação da Gaelic Ferries.
(86) Consequentemente, com base nas informações de que dispõe, a Comissão entende que a decisão da Pandoro no sentido de interromper o transporte de gado para recria deve ser considerada como uma decisão comercial normal de um operador económico. Além disso, os documentos disponibilizados à Comissão em relação com este caso, nomeadamente as declarações juradas prestadas no âmbito dos processos judiciais que correram nos tribunais nacionais, demonstram que outros operadores económicos que prestavam serviços de transporte de carga em sistema RoRo entre as ilhas Britânicas ou entre as ilhas Britânicas e a Europa continental tinham tomado decisões semelhantes de cessação dos transportes de gado.
(87) A Comissão tão-pouco pode aceitar o argumento das autoridades irlandesas no sentido de que a natureza selectiva da interrupção das actividades de transporte da Pandoro, que dizia exclusivamente respeito ao transporte de gado, contribuiu para a existência de um acontecimento excepcional, pois trata-se apenas de uma consequência lógica da decisão comercial tomada pela Pandoro.
(88) As autoridades irlandesas referem-se também aos efeitos da Decisão 96/239/CE, adoptada em consequência da crise da BSE, que proíbe a expedição de bovinos vivos a partir do território do Reino Unido, encerrando assim a rota de exportação de gado bovino irlandês para o continente através da "ponte terrestre" do Reino Unido.
(89) Apesar de a Comissão ter aceite em ocasiões anteriores que a incidência da BSE no Reino Unido constituía um acontecimento extraordinário na acepção do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o, que justificava a concessão de auxílio aos agricultores desse país, não considera que esse aspecto seja relevante para o caso vertente. Efectivamente, e como o observam as próprias autoridades irlandesas na sua carta de 1 de Outubro de 1997, a rota mais comum para as exportações de gado irlandês para o continente era a dos serviços directos de ferry entre a Irlanda e a França. Portanto, o acontecimento que pode ser considerado como a causa dos danos económicos que as autoridades irlandesas se propunham remediar residiria, em princípio, na decisão da Pandoro. A Comissão é, pois, de opinião que a relação de causalidade entre esse acontecimento e os danos efectivos é insuficiente.
(90) Refira-se ainda que embora a rota da ponte terrestre com o Reino Unido se mantenha aberta do ponto de vista legal para o gado não bovino, em termos práticos esta última rota parece ter deixado de constituir uma opção, devido à recusa das companhias de ferries de prestar serviços de roll-on/roll-off através do canal da Mancha para transporte de gado. Na ausência de uma rota directa de transporte de gado entre a Irlanda e a Europa continental, as exportações de gado irlandês bovino para esse destino teriam de qualquer modo de ser interrompidas.
(91) Nestas circunstâncias, a Comissão entende que é provável que as autoridades irlandesas preferissem manter os serviços directos de ferry para transporte de gado entre a Irlanda e a Europa continental, mesmo que a rota da ponte terrestre através do Reino Unido não tivesse sido encerrada ao tráfego de gado bovino pela Decisão 96/239/CE.
(92) Na sua decisão de dar início ao procedimento, a Comissão observava que o auxílio em questão é de carácter preventivo, pelo que não pode ser considerado como um auxílio destinado a remediar os danos causados por acontecimentos extraordinários. Na sua resposta as autoridades irlandesas argumentavam que essa interpretação é excessivamente restritiva. Nessa base, um auxílio destinado a comprar sacos de areia para conter uma inundação iminente não cairia no âmbito de aplicação do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o, mas o auxílio destinado a remediar os estragos registados na sequência da inundação seria já abrangido. Porém, a formulação do Tratado não é ambígua, o que parece dever-se à pressuposição implícita de que um acontecimento extraordinário é, por natureza, imprevisível. O auxílio concedido antecipadamente para evitar os prejuízos de um acontecimento de consequências negativas poderá beneficiar de uma derrogação à proibição dos auxílios estatais ao abrigo de quaisquer outras disposições do artigo 87.o, mas não nos termos da derrogação prevista no n.o 2, alínea b), do artigo 87.o Seja como for, atendendo à conclusão de que a cessação dos transportes de gado pela Pandoro não constituiu um acontecimento extraordinário, não é necessário analisar mais a fundo este aspecto.
(93) As autoridades irlandesas argumentam que a recusa da Pandoro em efectuar transportes de gado representa um abuso de uma posição dominante, na acepção do artigo 82.o do Tratado. Este factor é citado em apoio da natureza extraordinária do acontecimento e para demonstrar que a presente medida se justifica, ou seria mesmo necessária, em conformidade com o acórdão do Tribunal de Justiça Europeu no processo C-265/95, Comissão/França. A Comissão não aceita este argumento.
(94) A Comissão reserva expressamente a sua posição na presente decisão no que se refere à possibilidade de a conduta da Pandoro ter constituído uma infracção ao artigo 82.o do Tratado. Porém, mesmo que se demonstrasse que a conduta da Pandoro, ao recusar-se a transportar gado, infringia o artigo 82.o, esse facto em si mesmo não seria relevante para efeitos de determinar se esse comportamento constitui um acontecimento extraordinário na acepção do n.o 2, alínea b), do artigo 87.o
(95) Além do mais, o possível abuso de uma posição dominante por parte da Pandoro não poderia ser invocado para justificar uma actuação de um Estado-Membro que em si mesma infringia também o Tratado. O acórdão do Tribunal citado pelas autoridades irlandesas sublinha a obrigação dos Estados-Membros de tomarem todas as medidas necessárias para impedir que acções de particulares infrinjam a legislação comunitária. Porém, não implica de modo alguma a aceitação de uma actuação ilegal por parte dos próprios Estados-Membros.
(96) Seja como for, a Comissão duvida de que os aspectos desta questão relacionados com o artigo 82.o tenham sido um factor determinante da decisão das autoridades irlandesas quando concederam este auxílio. O dossier não contém informações que sugiram que as autoridades irlandesas contemplaram a possibilidade de instaurar nos tribunais irlandeses um procedimento judicial destinado a pôr termo a esse alegado abuso de uma posição dominante por parte da Pandoro, e a Comissão tão-pouco tem conhecimento de que as autoridades irlandesas tenham instaurado efectivamente um tal procedimento. De facto, a possibilidade de abuso de uma posição dominante por parte da Pandoro foi mencionado pela primeira vez pelas autoridades irlandesas após o acórdão do Supremo Tribunal da Irlanda de 18 de Dezembro de 1997, num processo instaurado por particulares, deferindo um pedido de providência cautelar que obrigava a Pandoro a retomar os transportes de animais vivos para exportação, vários meses depois de ter sido tomada a decisão de conceder o auxílio.
(97) Por todas as razões referidas mais atrás, a Comissão entende que a medida não cai no âmbito de aplicação da derrogação prevista no n.o 2, alínea b), do artigo 87.o do Tratado.
(98) No que se refere à aplicabilidade das derrogações previstas no n.o 3 do artigo 87.o do Tratado, deve observar-se que o auxílio não preenche as condições estabelecidas nas orientações relativas aos auxílios com finalidade regional(21). A Irlanda tão-pouco afirmou que a medida em questão se justificaria nos termos do n.o 3, alíneas a) ou c), do artigo 87.o, com base nessas orientações. A medida também se não destina manifestamente a promover a cultura e a conservação do património, na acepção do n.o 3, alínea d), do artigo 87.o
O ponto I.6 da comunicação da Comissão de 1988(22) sobre as modalidades de aplicação do n.o 3, alíneas a) e c), do artigo 92.o aos auxílios com finalidade regional prevê que, reconhecendo as dificuldades especiais de certas regiões, a Comissão pode, através de uma derrogação, autorizar certos auxílios ao funcionamento nessas regiões, nas condições específicas enumeradas em cinco travessões. O segundo travessão destas condições especifica o seguinte: "desde que o auxílio se destine a promover um desenvolvimento duradouro e equilibrado da actividade económica e não origine um excesso de capacidade sectorial a nível da Comunidade tal que o problema sectorial comunitário dele decorrente seja mais grave do que o problema regional inicial; neste contexto, é necessária uma abordagem sectorial e, em especial, devem ser observadas as normas, directivas e orientações comunitárias aplicáveis a certos sectores industriais (siderurgia, construção naval, fibras sintéticas, têxteis e vestuário) e agrícolas, bem como as relativas a certas empresas industriais de transformação de produtos agrícolas"(23). No sector da agricultura, que abrange a produção, transformação e comercialização dos produtos do anexo I, é há muito prática constante da Comissão proibir o pagamento de auxílios ao funcionamento em todas as regiões, incluindo as que caem no âmbito de aplicação do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o do Tratado. O ponto 3.5 das orientações comunitárias para os auxílios estatais no sector agrícola prevê que os auxílios estatais unilaterais simplesmente destinados a melhorar a situação financeira dos produtores e que não contribuam, de algum modo, para o desenvolvimento do sector, são considerados auxílios ao funcionamento, que são incompatíveis com o mercado comum. Além disso, pela sua própria natureza, tais auxílios são susceptíveis de interferir com os mecanismos das organizações comuns de mercado, que prevalecem sobre as regras da concorrência estabelecidas no Tratado(24).
(99) Numa fase anterior do procedimento, a Irlanda sugeriu que o auxílio poderia ser considerado compatível com o mercado comum, enquanto medida destinada a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro, na acepção do n.o 3, alínea b), do artigo 87.o do Tratado.
(100) As autoridades irlandesas não afirmaram nunca que a economia irlandesa tivesse sofrido uma perturbação grave no Outono de 1997, antes da criação do serviço da Gaelic Ferries. A Comissão não aceita que a interrupção das exportações de gado irlandês no Inverno de 1997-1998 tenha provocado uma perturbação grave da economia irlandesa. A Comissão declarou já, aquando do início do procedimento, que os efeitos negativos para os preços do gado na Irlanda devem ter sido atenuados em certa medida pelos mecanismos de intervenção previstos na organização comum de mercado relevante. Além disso, as informações comunicadas pelas autoridades irlandesas referem-se unicamente ao possível impacto negativo da decisão da Pandoro para o sector agrícola, nomeadamente para os bovinicultores. Porém, a única referência que poderia indicar uma perturbação da economia irlandesa em geral reside na afirmação das autoridades irlandesas no sentido de que a situação "teria provocado fortes protestos das organizações de agricultores e dos exportadores de animais vivos, com a inevitável perturbação da actividade económica em geral". Esta perspectiva não pode ser considerada suficientemente directa e adequada para concluir que a economia irlandesa teria sido gravemente perturbada(25).
(101) A Comissão conclui, portanto, que a medida não pode beneficiar da derrogação prevista no n.o 3, alínea b), do artigo 87.o do Tratado.
(102) Nos termos do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, são compatíveis com o mercado comum os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum.
(103) No caso vertente, o objectivo do auxílio foi reduzir os custos do transporte de gado para a Europa continental que deviam ser suportados pelo sector pecuário irlandês. Uma vez que o transporte de mercadorias para os mercados de exportação é uma actividade comercial corrente e normal, os auxílios destinados a reduzir os custos de transporte devem ser considerados como constituindo auxílios ao funcionamento. Em conformidade com uma jurisprudência de longa data, os auxílios ao funcionamento não podem ser considerados como auxílios destinados a promover o desenvolvimento de um sector económico. Prestam aos beneficiários um apoio financeiro artificial, que falseia as condições de concorrência e pode alterar as condições das trocas comerciais em medida contrária ao interesse comum(26). Consequentemente, não podem beneficiar da derrogação prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado.
(104) A Comissão não aceita o ponto de vista das autoridades irlandesas no sentido de que se poderia considerar que o auxílio se justificava para manter os serviços de transporte entre a Irlanda e a Europa continental. O Governo irlandês tinha certamente possibilidade de intervir para apoiar a organização das necessárias medidas de transporte. Tinha também possibilidade de apoiar a organização das necessárias medidas financeiras de modo a que não constituíssem um auxílio, por exemplo, através da concessão de um empréstimo a taxas de juro comerciais. Porém, a Comissão considera que a concessão de uma subvenção no montante de 1000000 de libras irlandesas, destinada a subsidiar os custos de manutenção de um serviço de transporte marítimo de gado entre a Irlanda e a Europa continental no Inverno de 1997-1998, constitui um auxílio ao funcionamento, que não pode beneficiar da derrogação prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado.
VI
CONCLUSÃO
(105) A Comissão considera que a concessão de uma subvenção no montante de 1000000 de libras irlandesas para subsidiar os custos de manutenção de um serviço de transporte de gado entre a Irlanda e a Europa continental durante o Inverno de 1997-1998 constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(106) A Comissão lamenta o facto de a Irlanda ter executado ilegalmente este auxílio, em infracção ao n.o 3 do artigo 88.o do Tratado.
(107) Pelas razões atrás referidas, o auxílio não pode beneficiar de nenhuma das derrogações previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 87.o, sendo, portanto, incompatível com o mercado comum.
(108) Em casos como este, em que são concedidos auxílios não notificados, sem esperar pela decisão final da Comissão, a obrigatoriedade das normas processuais estabelecidas no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado, cujo efeito directo foi reconhecido pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos de 19 de Junho de 1973 (processo 77/72, Carmine Capolongo/Azienda Agrícola Maya)(27), de 11 de Dezembro de 1973 (processo 120/73, Gebr. Lorenz GmbH/República Federal da Alemanha)(28) e de 22 de Março de 1977 (processo 78/76, Steinicke und Weinlig/República Federal da Alemanha)(29), obsta a qualquer legitimação retrospectiva dos auxílios (acórdão de 21 de Novembro de 1991, no processo C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires e outros/República Francesa)(30).
(109) O n.o 1 do artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE(31), prevê que, em caso de decisões negativas relativas a auxílios ilegais, a Comissão decidirá que o Estado-Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio do beneficiário. Essa recuperação é necessária para restabelecer a situação anterior, eliminando todas as vantagens financeiras concedidas indevidamente ao beneficiário posteriormente à data de concessão do auxílio.
O n.o 2 do artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 prevê que o auxílio a recuperar mediante uma decisão de recuperação incluirá juros a uma taxa adequada fixada pela Comissão. Os juros são devidos a partir da data em que o auxílio ilegal foi colocado à disposição do beneficiário e até ao momento da sua recuperação. A recuperação será efectuada imediatamente e segundo os procedimentos de direito interno italiano. O auxílio a recuperar incluirá juros a partir da data em que foi colocado à disposição do beneficiário e até à data da sua recuperação. Os juros são calculados com base na taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente-subvenção no âmbito dos auxílios regionais.
(110) Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça relativa à execução das decisões negativas em caso de auxílios ilegais que impõem a recuperação de um auxílio estatal(32), os Estados-Membros, em certas circunstâncias, nomeadamente depois de um primeiro julgamento, são autorizados a invocar a impossibilidade absoluta de recuperação dos auxílios estatais. Atendendo às circunstâncias especiais do presente caso e às dificuldades já anunciadas pelas autoridades irlandesas a esse respeito, a Comissão convida o Governo irlandês a expor em pormenor os seus argumentos e a apresentar provas (ou seja, registos, estatísticas, textos jurídicos) relativos à alegada impossibilidade de recuperação. A Comissão analisará essas provas e os respectivos argumentos, no âmbito da sua obrigação de cooperação leal com as autoridades nacionais.
(111) A presente decisão não prejudica quaisquer conclusões que a Comissão possa extrair em matéria de financiamento da política agrícola comum por parte do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA),
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio estatal no montante de 1000000 de libras irlandesas executado pela Irlanda a favor do transporte de gado entre a Irlanda e a Europa continental é incompatível com o mercado comum.
Artigo 2.o
1. As autoridades irlandesas devem tomar todas as medidas necessárias para recuperar junto dos beneficiários os auxílios referidos no n.o 2 do artigo 1.o e já ilegalmente colocados à sua disposição, no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão.
2. A recuperação será efectuada imediatamente e segundo os procedimentos de direito interno irlandês. O auxílio a recuperar incluirá juros a partir da data em que foi colocado à disposição do beneficiário e até à data da sua recuperação. Os juros são calculados com base na taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente-subvenção no âmbito dos auxílios regionais.
Artigo 3.o
A Irlanda informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, das medidas tomadas para lhe dar cumprimento.
Artigo 4.o
A Irlanda é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 13 de Junho de 2000.

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