Document ID: 32004D0139

Decisione della Commissione
del 23 ottobre 2003
relativa ad un procedimento ai sensi dell'articolo 81 del trattato CE e dell'articolo 53 dell'accordo SEE
Caso COMP/C/38.170 - Rinotifica REIMS II
[notificata con il numero C(2003) 3892]
(I testi in lingua spagnola, danese, tedesca, greca, inglese, francese, italiana, olandese, portoghese, finlandese e suedese sono i soli facenti fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2004/139/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo,
visto il regolamento n. 17 del Consiglio, del 6 febbraio 1962, primo regolamento d'applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato(1), modificato da ultimo dal regolamento (CE) n. 1/2003(2), in particolare gli articoli 2, 6 e 8,
vista la domanda di attestazione negativa e la notificazione volta ad ottenere un'esenzione presentate il 18 giugno 2001 a norma degli articoli 2 e 4 del regolamento n. 17,
vista la decisione della Commissione del 14 aprile 2003 di avviare un procedimento in questo caso,
visto il contenuto essenziale della domanda e della notificazione pubblicato a norma dell'articolo 19, paragrafo 3, del regolamento n. 17(3),
sentito il comitato consultivo in materia di intese e posizioni dominanti,
vista la relazione finale del consigliere auditore su questo caso(4),
considerando quanto segue:
1. INTRODUZIONE
(1) Il 18 giugno 2001, l'accordo REIMS II (remunerazione del recapito obbligatorio della posta transfrontiere) è stato notificato alla Commissione allo scopo di ottenere un'attestazione negativa ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 1, dell'accordo SEE o un'esenzione ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 3, dell'accordo SEE, alla scadenza dell'esenzione concessa dalla Commissione nella sua decisione del 15 settembre 1999 ("la decisione di esenzione del 1999")(5).
(2) L'accordo REIMS II è lo strumento mediante il quale alcuni operatori postali pubblici ("OPP")(6) stabiliscono collettivamente le spese terminali. Le spese terminali sono la remunerazione che gli OPP si pagano reciprocamente per il recapito della posta transfrontiere in entrata. L'OPP ricevente è remunerato dall'operatore speditore per il recapito della posta transfrontiere di quest'ultimo.
(3) Nell'accordo, le spese terminali sono espresse come percentuale delle tariffe interne del paese di destinazione. L'accordo REIMS II originario è stato notificato per la prima volta alla Commissione nel 1997, che lo ha esentato nel 1999. Ai sensi dell'accordo REIMS II originario, le spese terminali sarebbero dovute crescere durante un periodo transitorio fino a raggiungere nel 2001 un massimo dell'80 % delle tariffe interne. Nella decisione di esenzione del 1999, la Commissione ha tuttavia esentato l'accordo solo fino alla fine del 2001, limitando l'esenzione ad un livello di spese terminali non superiore al 70 % delle tariffe interne.
(4) Nel limitare la durata dell'esenzione fino alla fine del 2001, la Commissione ha specificato che l'aumento finale dell'80 % delle tariffe interne avrebbe dovuto avere luogo solo dopo che la Commissione avesse avuto l'opportunità di analizzare il sistema sulla base di dati contabili adeguati sui costi. La Commissione ha inoltre predisposto che l'esenzione fosse soggetta al soddisfacimento di diverse condizioni ed obblighi delle parti(7).
(5) La rinotifica del 2001 comprendeva una richiesta di rinnovo dell'esenzione. Nella versione rinotificata dell'accordo REIMS II, il livello dell'80 % non viene raggiunto prima del 1o gennaio 2004 e vengono introdotte due fasi intermedie (73,3 % al 1o gennaio 2002 e 76,6 % al 1o gennaio 2003). Una breve sintesi della notifica è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, unitamente all'invito ai terzi interessati a presentare le loro osservazioni(8). Ciò è stato seguito nell'aprile 2003 da un avviso ai sensi dell'articolo 19, paragrafo 3, del regolamento n. 17, che definiva la visione preliminare della Commissione e offriva ai terzi interessati l'opportunità di presentare le loro osservazioni sull'approccio favorevole proposto.
2. LE PARTI DEL PROCEDIMENTO
(6) Tredici operatori postali pubblici (OPP) hanno firmato il REIMS II originario in data 9 luglio 1997. Altri quattro OPP hanno in seguito aderito all'accordo. Alla data della rinotifica del 18 giugno 2001, le 17 parti dell'accordo REIMS II ("le parti") comprendevano: Österreichische Post AG, La Poste/De Post (Belgio), Post Danmark AS, Finland Post, La Poste (Francia), Deutsche Post, Hellenic Post ELTA, Iceland Post, An Post (Irlanda), Poste Italiane, Entreprise des Postes & Télécommunications (Lussemburgo), Norway Post, CTT Correios de Portugal, Sociedad Estatal Correos y Telégrafos (Spagna), Sweden Post, Swiss Post e Consignia plc ora Royal Mail Group plc (Regno Unito)(9). Le parti dell'accordo REIMS II rappresentano i principali OPP dei rispettivi stati.
(7) L'attività delle parti riguarda il trasporto e il recapito di documenti e merci. Tutte le parti sono fornitori di servizi universali come definito all'articolo 2, paragrafo 13, della direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 dicembre 1997, concernente regolecomuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio(10) ("la direttiva postale"), modificata dalla direttiva 2002/39/CE(11) (la direttiva di modifica). Alla maggior parte delle parti è stato assegnato un settore riservato per garantire la loro capacità di fornire il servizio universale. Le parti forniscono anche altri servizi che non fanno parte dell'obbligo dei servizi postali universali.
3. BASE GIURIDICA E FATTUALE
3.1. Remunerazione per il recapito degli invii postali internazionali in entrata (spese terminali)
3.1.1. Il sistema UPU
(8) Secondo la Convenzione postale universale UPU ("convenzione UPU")(12), i membri dell'Unione postale universale ("UPU")(13), comprendenti quasi tutti i paesi del mondo, concordano di fornire i servizi di recapito interni della posta transfrontiere in entrata. Tale disposizione costituisce una parte obbligatoria dell'UPU e rafforza la rete postale mondiale oggi esistente. In origine, gli OPP non prevedevano compensi reciproci per i servizi postali transfrontiere, in quanto si presumeva che i flussi di corrispondenza tra i paesi fossero bilanciati. Tuttavia, alla fine degli anni '60, si verificarono notevoli scompensi nei flussi di posta transfrontiere, con il risultato che gli OPP di alcuni paesi dovettero affrontare costi di recapito per la posta in entrata senza generare dalla posta in uscita un ritorno sufficiente alla copertura di tali costi.
(9) Per compensare gli OPP riceventi, fu stabilito nel 1969 un sistema di pagamenti denominati spese terminali. In base a questo sistema, all'OPP ricevente veniva corrisposta una tariffa specifica, basata sul peso, per la posta in entrata da recapitare. Questo sistema produsse tuttavia una divergenza tra costi e remunerazione(14).
(10) Nel 1989, una raccomandazione della CEPT(15), successivamente implementata tramite una serie di accordi bilaterali conclusi tra i membri della CEPT, portò ad un avvicinamento delle spese terminali ai costi(16). Le spese terminali continuavano però a basarsi su una media tra le amministrazioni partecipanti e, come è generalmente riconosciuto, non coprivano i costi(17).
(11) Dal 1989, il sistema UPU ha compiuto notevoli progressi nell'orientamento delle spese terminali ai costi. La convenzione UPU di Pechino del 1999 contiene disposizioni speciali sulle spese terminali applicabili agli scambi tra paesi industrializzati(18).
3.1.2. La direttiva postale
(12) Il principale quadro normativo per quanto riguarda i servizi postali transfrontiere e le spese terminali è costituito, nell'ambito della legislazione comunitaria, dalla direttiva postale.
(13) La direttiva postale contiene importanti disposizioni riguardo alle spese terminali e alla liberalizzazione del mercato postale transfrontiere in uscita.
3.1.2.1. Spese terminali
(14) Per quanto riguarda le spese terminali, il considerando 27 della direttiva postale prescrive che:
"... la remunerazione per la fornitura del servizio postale transfrontaliero intracomunitario, a prescindere dall'insieme minimo di obblighi derivanti dagli atti dell'Unione postale universale, dovrebbe essere tale da coprire i costi di consegna sostenuti dai fornitori del servizio universale nel paese di destinazione".
(15) Il primo, il secondo e il terzo comma dell'articolo 13, paragrafo 1, della direttiva postale stabiliscono quanto segue:
"- ... fissazione delle spese terminali in relazione ai costi di trattamento e di distribuzione della posta transfrontaliera in entrata,
- collegamento dei livelli di remunerazione con la qualità di servizio fornita,
- garanzia di spese terminali trasparenti e non discriminatorie".
3.1.2.2. Liberalizzazione
(16) A tutt'oggi, solo due degli Stati membri (Svezia e Finlandia) hanno abolito i propri monopoli postali. Gli OPP di tutti gli altri Stati membri beneficiano di un'area riservata in virtù della legge nazionale, all'interno della quale hanno il diritto esclusivo di fornire una serie di servizi postali. I limiti entro i quali gli Stati membri hanno facoltà di riservare servizi postali specifici sono indicati nella direttiva postale.
(17) L'articolo 7 della direttiva postale definisce il grado di liberalizzazione della posta transfrontiere in entrata e in uscita.
(18) Per quanto riguarda la posta interna e il recapito della posta transfrontiere in entrata, l'articolo 7, paragrafo 1, primo comma, della direttiva postale prevede che:
"Nella misura necessaria al mantenimento del servizio universale, gli Stati membri hanno facoltà di continuare a riservare servizi al fornitore o ai fornitori del servizio universale. Questi servizi sono limitati alla raccolta, allo smistamento, al trasporto e alla consegna di invii di corrispondenza interna e di corrispondenza transfrontaliera in entrata, tramite consegna espressa o no, nell'ambito dei limiti di peso e di prezzo che seguono. Il limite di peso è di 100 grammi a decorrere dal 1o gennaio 2003 e di 50 grammi a decorrere dal 1o gennaio 2006. Tali limiti non si applicano a decorrere dal 1o gennaio 2003 se il prezzo è pari o superiore a tre volte la tariffa pubblica per l'invio di corrispondenza nella prima categoria di peso della categoria più rapida e a partire dal 1o gennaio 2006, se il prezzo è pari o superiore a due volte e mezzo tale tariffa".
(19) Il trasporto della posta transfrontiere in uscita non è tuttavia incluso nell'elenco dei servizi che gli Stati membri hanno facoltà di continuare a riservare ai sensi dell'articolo 7 della direttiva postale. Pertanto tale servizio è completamente liberalizzato a decorrere dal 1o gennaio 2003. Tuttavia, al fine di salvaguardare la fornitura del servizio postale universale, l'articolo 7 specifica anche che:
"Ove occorra garantire la fornitura del servizio universale, ad esempio quando taluni settori dell'attività postale sono già stati liberalizzati o a motivo delle caratteristiche specifiche peculiari dei servizi postali di uno Stato membro, la corrispondenza transfrontaliera in uscita può continuare ad essere riservata entro gli stessi limiti di peso e prezzo".
(20) La conseguenza concreta di tale nuovo regime, applicato dal 1o gennaio 2003, è che il trasporto della posta transfrontiere in uscita è aperto alla concorrenza, salvo quando si applichi l'eccezione di cui all'articolo 7, paragrafo 1, quarto comma.
4. L'ACCORDO REIMS II
4.1. L'esenzione dell'accordo REIMS II originario
(21) L'accordo REIMS II originario(19) è stato notificato alla Commissione nel 1997. In tale occasione, dopo un esame preliminare dell'accordo, la Commissione ha precisato alle parti i diversi aspetti che dovevano essere modificati, adattati o chiariti prima di poter prendere in considerazione l'adozione di una posizione favorevole al riguardo.
(22) Le parti, per poter ottenere l'esenzione, hanno preparato una primo emendamento dell'accordo REIMS II (il primo accordo aggiuntivo), entrato in vigore il 1o ottobre 1998.
(23) Il 15 settembre 1999, la Commissione ha concesso un'esenzione ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 3, dell'accordo SEE fino al 31 dicembre 2001. La Commissione ha limitato al 70 % delle tariffe interne l'aumento delle spese terminali, specificando che l'aumento finale fino all'80 % delle tariffe interne avrebbe potuto avere luogo solo dopo che la Commissione avesse avuto la possibilità di rivedere il sistema in base a dati appropriati sulla contabilità dei costi, che non erano disponibili nel 1999.
4.2. EMENDAMENTI ALL'ACCORDO REIMS II
(24) Dalla prima notifica alla Commissione del 31 ottobre 1997, l'accordo REIMS II è stato emendato cinque volte dalle parti per mezzo di "accordi aggiuntivi". Alcuni degli emendamenti sono state sottoscritti da dette parti di loro iniziativa, mentre altri sono stati concordati per soddisfare le questioni sulla concorrenza sollevate dalla Commissione nella sua valutazione dell'accordo REIMS II.
(25) Il primo accordo aggiuntivo è stato firmato il 22 settembre 1998 e collegato principalmente al legame tra spese terminali e qualità del servizio e accesso al livello 3.
(26) Il 14 gennaio 2000, le parti hanno firmato il secondo accorso aggiuntivo il cui scopo era, da un lato, attuare le condizioni esposte dalla Commissione nell'articolo 2, paragrafo 1, della decisione di esenzione del 1999 e, d'altro lato, tenere conto dell'adesione di Swiss Post all'accordo REIMS II.
(27) Il 4 aprile 2000, le parti hanno sottoscritto il terzo accordo aggiuntivo, le cui caratteristiche principali erano di garantire la qualità del servizio per il trasporto da punto a punto. Il terzo accordo aggiuntivo prevedeva, in un futuro miglioramento del sistema, l'inclusione della valutazione delle prestazioni degli OPP speditori per quanto riguarda la posta in uscita e l'applicazione di obiettivi adeguati di qualità del servizio e di penali adeguate a partire dal 2002. Per quanto riguarda la qualità degli standard di servizio la versione precedente dell'accordo individuava due gruppi di parti dell'accordo REIMS II, ciascuno con obiettivi di qualità del servizio diversi. Il terzo accordo aggiuntivo prevedeva una convergenza di tali gruppi ad un livello universale del 93 %.
(28) Il 7 giugno 2001, la maggior parte delle parti ha concluso un quarto accordo aggiuntivo. A tutt'oggi, tale accordo è stato sottoscritto da 16 delle parti. Il principale obiettivo del quarto accordo aggiuntivo era estendere il periodo transitorio di altri tre anni. Ai sensi di tale accordo, le spese terminali raggiungono l'80 % delle tariffe interne nel 2004, di conseguenza due anni più tardi rispetto al previsto. Anziché la percentuale dell'80 % nel 2002 viene applicato il 73,3 % e nel 2003 il 76,6 %(20).
(29) Oltre a prolungare il periodo transitorio, le parti hanno concordato di congelare fino alla fine del 2004 le tariffe interne utilizzate come base per il calcolo delle spese terminali. Eventuali aumenti delle tariffe interne delle parti dopo il 1o settembre 2001 non verranno pertanto tenuti in considerazione per il calcolo delle spese terminali relative agli anni 2003 e 2004(21). Le riduzioni delle tariffe interne devono tuttavia essere tenute in considerazione e dunque il blocco delle tariffe crea, in effetti, un livello massimo, ma consente aggiustamenti verso il basso(22).
(30) Il quarto accordo aggiuntivo ha introdotto inoltre una "copertura geografica". Se una parte, il cui mercato interno sia liberalizzato, può dimostrare che la struttura geografica della posta in entrata da parte di un OPP speditore è cambiata in modo tale che la percentuale della tariffa interna utilizzata ai sensi del REIMS II è insufficiente per coprire i costi sostenuti per il recapito di tale posta dalla parte in questione in qualità di OPP ricevente, la parte può chiedere una rinegoziazione delle spese terminali pagate dall'OPP speditore(23).
(31) L'accordo REIMS II rinotificato alla Commissione il 18 giugno 2001 era la versione consolidata dell'accordo come emendato dal primo, secondo, terzo e quarto accordo aggiuntivo.
(32) Infine, dalla la sua rinotifica alla Commissione il 18 giugno 2001, l'accordo REIMS II è stato nuovamente emendato. Il 24 gennaio 2003, le parti hanno sottoscritto il quinto accordo aggiuntivo, il cui fine è di affrontare i problemi di concorrenza identificati dalla Commissione in rapporto all'accordo REIMS II rinotificato, principalmente in relazione al livello di spese terminali e a un'alternativa a basso costo alle spese terminali(24). L'accordo REIMS II oggetto di questa decisione è l'accordo REIMS II come emendato dal primo, secondo, terzo, quarto e quinto accordo aggiuntivo
4.3. ACCORDO REIMS II RINOTIFICATO
(33) I punti dal 34 al 50 contengono una breve descrizione dei contenuti dell'accordo REIMS II notificato dalle parti nella rinotifica del 18 giugno 2001.
4.3.1. Adesione
(34) L'adesione all'accordo REIMS II è aperta ad operatori pubblici e privati di un servizio postale universale obbligatorio, purché si assumano l'obbligo, o si impegnino ad assumerlo, di prestare detto servizio alle altre parti.
4.3.2. Finalità
(35) Secondo le parti, i principali obiettivi dell'accordo REIMS II sono: offrire alle parti un'equa remunerazione per il recapito della posta transfrontiere, che rispecchi più fedelmente i costi reali di distribuzione di ciascuna parte, e migliorare la qualità del servizio postale transfrontiere.
4.3.3. Prodotti ai quali si applica l'accordo
(36) L'accordo REIMS II si applica a tutti gli invii postali indicati dall'articolo 8 della convenzione UPU (esclusi i cosiddetti "sacchi M")(25).
4.3.4. Spese terminali
4.3.4.1. Principio
(37) L'accordo REIMS II collega le spese terminali alle tariffe postali interne del paese di destinazione e alla qualità del servizio fornito dall'operatore postale che distribuisce la posta. La versione rinotificata dell'accordo REIMS II prevede che le spese terminali crescano durante un periodo transitorio fino a raggiungere un massimo dell'80 % delle tariffe interne nel 2004, salvo penali che devono essere imposte se non viene raggiunto il livello di qualità del servizio previsto come obiettivo.
4.3.4.2. Tariffe interne come riferimento
(38) Le tariffe interne di solito sono distinte per classi di peso (ad esempio 20, 50 e 100 g per le lettere). Secondo l'accordo REIMS II, tali diverse tariffe sono convertite, sulla base di una struttura standard, in tariffe cosiddette lineari ai fini del calcolo delle spese terminali.
4.3.4.3. Livelli delle spese terminali
(39) L'accordo REIMS II distingue quattro livelli di spese terminali:
a) livello 1: posta prioritaria presentata in sacchi misti (che possono contenere lettere, formati piatti e piccoli pacchi). Le spese terminali per tale posta devono essere in definitiva pari all'80 % delle tariffe interne, IVA esclusa;
b) livello 2: l'OPP ricevente può accordare riduzioni sulla remunerazione del livello 1 sulla base della ripartizione/preparazione del lavoro postale (ad esempio mediante una precernita secondo il formato o la destinazione). Gli stessi sconti devono essere accordati a tutti gli OPP speditori REIMS II a parità di condizioni;
c) livello 3: le parti sono obbligate ad accordarsi reciproco accesso alle "tariffe interne generalmente disponibili" (come le tariffe cumulative per l'invio a mezzo posta di pubblicità diretta, stampe o periodici) nel paese di destinazione;
d) posta non prioritaria: le spese terminali per la posta definita "non prioritaria" sono inferiori del 10 % rispetto a quelle del livello 1.
4.3.5. Periodo transitorio(26)
(40) L'accordo REIMS II rinotificato prevede che le spese terminali aumentino (salvo penali applicabili se non sono raggiunti gli obiettivi in materia di qualità del servizio) durante un periodo transitorio nel modo seguente:
a) 2002: 73,3 % delle tariffe interne,
b) 2003: 76,6 % delle tariffe interne,
c) 2004: 80 % delle tariffe interne.
4.3.6. Qualità del servizio/Sistema di penali
(41) L'accordo REIMS II introduce un sistema di norme riguardanti la qualità del servizio per la posta di livello 1 e di livello 2 onde migliorare tale qualità. Le norme sono definite come percentuale della posta transfrontiere in entrata da recapitare entro il giorno lavorativo successivo a quello del suo arrivo ("G") nell'ufficio di scambio dell'OPP ricevente, purché vi giunga per l'ultimo orario di arrivo (Latest Arrival Time)(27). Una norma dell'"80 % G+1" ad esempio significa che l'80 % della posta in entrata va recapitata al destinatario finale entro un giorno lavorativo dal suo arrivo. La prestazione di ogni parte è misurata con sistemi diagnostici elaborati dall'International Post Corporation (IPC)(28).
(42) Si applica un sistema di penali se i livelli di qualità del servizio convenuti non sono raggiunti. Il livello delle spese terminali altrimenti dovuto è ridotto dell'1,5 % (se la parte realizza il 90-100 % dell'obiettivo stabilito) e del 3,5 % (se la parte realizza l'80-90 % dell'obiettivo stabilito) rispettivamente per ciascun punto percentuale che manchi alla realizzazione, da parte dell'OPP considerato, del livello di qualità del servizio(29). Nella peggiore delle ipotesi, se il risultato effettivamente realizzato dall'OPP considerato non supera l'80 % dell'obiettivo, le penali riducono così del 50 % le spese terminali alle quali ha diritto l'OPP che consegna la posta.
4.3.7. Principio di non discriminazione
(43) A norma dell'accordo REIMS II(30)"ogni parte applica le stesse tariffe per le spese terminali a tutte le altre parti a condizione che si tratti di operazioni equivalenti". Ciò significa che, in linea di principio e a condizione che non sia stato sottoscritto alcun accordo bilaterale particolare, due OPP che partecipano al REIMS II e che sono in concorrenza per la posta transfrontiere in uscita in un determinato paese soggetto al REIMS II, sostengono gli stessi costi di distribuzione per questo tipo di posta nel paese di destinazione. Tuttavia, gli operatori, presenti sullo stesso mercato, che non partecipano al REIMS II non ottengono le medesime tariffe e devono pagare l'intera tariffa dello Stato di origine, meno eventuali sconti(31).
4.3.8. Articoli 43 e 49 della convenzione 1999 UPU del 1999
(44) L'articolo 43 della convenzione UPU del 1999 stabilisce le modalità di trattamento della posta interna spedita all'estero, la cosiddetta reimpostazione. L'articolo 49, paragrafo 4, riguarda le spese terminali per la posta cumulativa in entrata. A norma dell'accordo REIMS II rinotificato, una volta scaduto il periodo transitorio, l'articolo 43 e l'articolo 49, paragrafo 4, della convenzione UPU del 1999 non devono più essere applicati tra le parti.
4.3.9. Durata dell'accordo
(45) L'accordo REIMS II è stato concluso per un periodo di tempo indefinito. Ogni parte può tuttavia recedere dall'accordo REIMS II in qualsiasi momento. Tale recesso ha efficacia alla fine del primo anno successivo a quello del preavviso. In circostanze eccezionali qualsiasi parte può recedere dall'accordo REIMS II mediante preavviso di sei mesi.
4.3.10. Relazione tra le spese terminali e la qualità del servizio
(46) L'accordo REIMS II fissa il principio che, durante il periodo transitorio, le spese terminali non devono aumentare se la qualità del servizio della parte interessata peggiora. A questo scopo, la prestazione in termini di qualità del servizio in un determinato anno è confrontata con le prestazioni medie fornite dalla medesima parte negli anni precedenti. Tale regola non si applica agli OPP soggetti ad accordi transitori; non è ovviamente applicabile neanche se la qualità del servizio fornito da un OPP diminuisce, ma continua a corrispondere al livello stabilito dall'accordo REIMS II. Le spese terminali potranno altresì aumentare se sarà possibile dimostrare che il deterioramento della qualità del servizio fornito da una parte è causato da iniziative particolari intraprese da quella stessa parte per migliorare il suo sistema di distribuzione ed è soltanto temporaneo.
4.3.11. Accesso al livello 3
(47) Le parti sono vincolate, a norma dell'accordo REIMS II, ad accordare reciproco accesso al livello 3 (ovvero accesso alle tariffe interne cumulative). Per facilitare tale accesso, la decisione di esenzione del 1999 obbligava le parti a rendere più flessibile nei confronti delle altre parti l'applicazione delle regolamentazioni interne laddove tali regolamentazioni non fossero giustificate e ostacolassero l'accesso delle altre parti alle tariffe interne cumulative. Nei casi in cui le regolamentazioni interne siano state stabilite dallo Stato, le parti devono adoperarsi presso le autorità nazionali competenti al fine di eliminarle(32).
(48) Tutte le tariffe e le condizioni per l'accesso al livello 3 devono essere messe a disposizione di tutte le parti tramite una banca dati gestita dall'IPC, che le parti sono tenute ad aggiornare senza indugio ogni qualvolta modifichino le proprie tariffe e condizioni.
4.3.12. Accordi bilaterali
(49) L'accordo REIMS II prevede che le parti sono libere di concludere tra loro accordi bilaterali o multilaterali sulle spese terminali, mediante i quali possono stabilire condizioni diverse, in particolare livelli diversi di spese terminali. Se una parte accorda ad un'altra (o ad altre), spese terminali inferiori mediante un accordo di questo tipo, è obbligata ad estendere a tutte le altre parti lo stesso trattamento, purché le transazioni siano equivalenti.
4.3.13. Recapito tardivo, posta smarrita o danneggiata
(50) Le parti hanno introdotto disposizioni relative al recapito tardivo e alla posta smarrita o danneggiata, che prevedono un adeguato sistema di trattamento e di esame dei reclami.
4.4. Mercato principale e altri sviluppi dopo la decisione di esenzione del 1999
4.4.1. Miglioramento della qualità dei servizi postali transfrontiere
(51) Il considerando 70 della decisione di esenzione del 1999 afferma che "il vantaggio più sostanziale che l'accordo REIMS II dovrebbe apportare consiste in un notevole aumento della qualità dei servizi postali transfrontiere". In base alle informazioni raccolte dalla Commissione nel corso delle indagini per la rinotifica dell'accordo REIMS II, la qualità globale del servizio di recapito della posta transfrontiere fornito dalle parti è in effetti considerevolmente migliorata durante il periodo di esenzione. Per la maggioranza della parti, nel 2000, 2001 e 2002, si è verificato un notevole aumento della qualità in termini di recapito G+1 della posta transfrontiere in entrata. Tale miglioramento della qualità è illustrato nella tabella presentata nell'allegato I.
4.4.2. Altri sviluppi importanti
(52) La valutazione della Commissione dell'accordo REIMS II rinotificato deve tenere in considerazione i seguenti sviluppi:
a) i dati contabili forniti dalle parti sui costi sostenuti per il recapito degli invii postali transfrontiere;
b) l'attuazione dell'accordo REIMS II durante il periodo di esenzione;
c) l'adozione della nuova direttiva postale da parte del Parlamento europeo e del Consiglio.
4.4.2.1. Dati sui costi sostenuti dalle parti
(53) Oltre al rispetto dell'obbligo delle parti di introdurre un sistema di contabilità dei costi trasparente, imposto con la decisione di esenzione del 1999(33), la Commissione ha ottenuto dati dettagliati sulla contabilità dei costi di ciascuna parte per la distribuzione degli invii postali transfrontiere in entrata.
(54) I dati sui costi, che non erano disponibili quando è stata adottata la decisione di esenzione del 1999, hanno permesso una valutazione più approfondita dei livelli delle spese terminali. I rapporti costi/ricavi(34) delle rispettive parti sono esposti nella tabella dell'allegato II.
4.4.2.2. Attuazione dell'accordo REIMS II
(55) Per quanto riguarda l'accesso al livello 3, le parti si sono impegnate contrattualmente a rendere più flessibile nei confronti delle altre parti l'applicazione delle regolamentazioni interne laddove queste non fossero giustificate e ad adoperarsi presso le autorità nazionali per eliminarle qualora le regolamentazioni interessate siano state istituite dallo Stato.
(56) Le indagini condotte nell'ambito della presente procedura hanno rivelato che, nonostante gli emendamenti apportati all'accordo REIMS II dal secondo accordo aggiuntivo, l'accesso al livello 3 non funzionava nel modo auspicato dalla Commissione nella decisione di esenzione del 1999. Le relazioni presentate(35) indicano che sebbene le parti si siano reciprocamente offerte l'accesso al livello 3, sussistono tuttora notevoli ostacoli di accesso alle tariffe cumulative interne.
4.4.2.3. La nuova direttiva postale
(57) Come riportato al considerando 12, il 10 giugno 2002 la direttiva postale è stata emendata dalla nuova direttiva postale in vista di un'ulteriore liberalizzazione dei mercati postali europei.
(58) Uno dei principali cambiamenti previsti da questa direttiva è il fatto che, a partire dal 1o gennaio 2003, gli Stati membri non sono più autorizzati ad includere il mercato della posta transfrontiere in uscita nei servizi riservati(36), a meno che ciò sia necessario per garantire il mantenimento del servizio postale universale. Di conseguenza, a partire da tale data, in linea di principio gli OPP sono in concorrenza con altri operatori per il recapito della posta transfrontiere da un paese REIMS II all'altro.
(59) Tale nuova circostanza deve essere valutata, unitamente al fatto che l'accordo REIMS II è aperto solo ai fornitori del servizio universale(37) e che, sebbene nessuna disposizione dell'accordo lo impedisca, le indagini della Commissione hanno evidenziato come sia improbabile che le parti concludano con terzi accordi identici o simili sulle spese terminali.
(60) Come chiarito in dettaglio a seguire(38), il mancato accesso alle spese terminali del REIMS II per le parti che non hanno sottoscritto l'accordo potrebbe causare l'eliminazione della concorrenza nell'accezione dell'articolo 81, paragrafo 3, lettera b) del trattato CE. La Commissione ritiene pertanto di non concedere l'esenzione in rapporto all'accordo REIMS II, a meno che agli operatori postali non appartenenti all'accordo REIMS II non sia accordato l'accesso alle spese terminali REIMS II a condizioni non discriminatorie.
4.5. Emendamenti dell'accordo REIMS II dopo rinotificazione
(61) Il 24 gennaio 2003, a seguito di discussioni con la Commissione, le parti(39) hanno sottoscritto il quinto accordo aggiuntivo, che emenda l'accordo REIMS II notificato per quanto riguarda le spese terminali applicabili durante il periodo transitorio e l'introduzione della pubblicità diretta per corrispondenza internazionale.
4.5.1. Livello delle spese terminali
(62) Il quinto accordo aggiuntivo emenda l'allegato 4 all'accordo REIMS II notificato sia per quanto riguarda la durata del periodo transitorio che per il livello delle spese terminali applicabili. La durata del periodo transitorio è stata prorogata dal 31 dicembre 2004 al 31 dicembre 2006. Le spese terminali da applicare a partire dal 1o gennaio 2002 alla fine del periodo di transizione sono state emendate nel modo seguente:
a) 73,3 % per il 2002;
b) 74,5 % per il 2003;
c) 75,7 % per il 2004;
d) 78,5 % per il 2005 e il 2006.
4.5.2. Pubblicità diretta per corrispondenza internazionale (prodotto IDM)
(63) Per quanto riguarda l'introduzione di tariffe ridotte alternative alle spese terminali per la posta cumulativa, l'articolo 2 del quinto accordo aggiuntivo fa obbligo alle parti di recapitare la pubblicità diretta per corrispondenza internazionale inoltrata da altre parti in conformità ai termini dell'accordo IDM REIMS. L'articolo 2 del quinto accordo aggiuntivo prevede che tale obbligo debba entrare in vigore sei mesi dopo che la Commissione abbia emesso una seconda decisione di esenzione per l'accordo REIMS II, sebbene le parti siano libere di fornire il prodotto IDM prima di tale data.
(64) Il 24 gennaio 2003, le parti(40) hanno sottoscritto un accordo distinto, l'"accordo per il recapito di pubblicità diretta per corrispondenza internazionale REIMS" ("l'accordo IDM REIMS") che crea il prodotto IDM(41).
(65) Le caratteristiche salienti del prodotto IDM sono le seguenti:
a) specifiche comuni che dispensano dal rispetto delle specifiche nazionali;
b) riferimento al recapito della pubblicità diretta come definita all'articolo 2, paragrafo 8, della direttiva postale;
c) peso massimo di 2 kg/invio;
d) volume minimo di 500 invii;
e) livello di qualità del servizio a cui tendere: G+5;
f) invii esclusivamente transfrontiere;
g) specifiche UPU per i formati massimi e minimi;
h) precernita non imposta.
(66) La remunerazione per il recapito di invii IDM viene calcolata come l'importo più basso tra la tariffa interna applicabile per invii simili non smistati e le spese terminali REIMS II per la posta non prioritaria meno il 7 %. Se non esiste una tariffa per la posta cumulativa non smistata, deve essere applicata la tariffa per la posta cumulativa smistata più una maggiorazione del 3 %.
4.5.3. Altre modifiche
(67) I considerandi 68 e 69 illustrano altre modifiche di importanza secondaria apportate dal quinto accordo aggiuntivo su iniziativa delle parti.
(68) In primo luogo, l'articolo 5 dell'accordo REIMS II rinotificato prevede che, al termine del periodo transitorio, l'articolo 25 e l'articolo 49, paragrafo 4, della convenzione UPU del 1994(42) non siano più applicabili tra le parti. L'articolo 5 dell'accordo REIMS II come emendato dal quinto accordo supplementare ora prevede che: "L'accordo REIMS II non può impedire a una parte di applicare l'articolo 43 della convenzione UPU nei confronti di un'altra parte"(43).
(69) Ai sensi dell'articolo 11 dell'accordo REIMS II rinotificato, qualunque recesso da tale accordo diventa effettivo alla fine del primo anno solare completo successivo a quello nel quale è stato notificato dalla parte interessata. Tuttavia, l'articolo 11 dell'accordo REIMS II, come emendato dal quinto accordo aggiuntivo, prevede che in circostanze particolari qualsiasi parte può recedere dall'accordo REIMS II, mediante preavviso di almeno sei mesi a decorrere dalla fine del mese in corso.
5. I MERCATI PERTINENTI
5.1. Mercato dei prodotti
(70) L'accordo REIMS II notificato riguarda i mercati della posta normale (da distinguersi dal servizio espresso), transfrontiere tra i paesi interessati, ovvero la posta transfrontiere spedita tra "paesi REIMS II". Più specificamente, l'accordo REIMS II copre tutti gli invii postali indicati dall'articolo 8 della convenzione UPU. Tale definizione comprende invii che pesano in generale fino a 2 kg. L'importanza della posta transfrontiere varia da paese a paese. Negli Stati membri più piccoli, essa corrisponde generalmente ad una percentuale più alta del mercato postale complessivo rispetto agli Stati membri di maggiori dimensioni. È stato stimato che la posta transfrontiere rappresenta in media a molto meno del 10 % del mercato postale complessivo della Comunità(44).
(71) Il mercato dei prodotti pertinenti può essere ulteriormente suddiviso in due parti: un mercato per l'inoltro della posta transfrontiere in uscita, sul quale gli OPP e le imprese private raccolgono la posta dai clienti nel paese d'origine per procurarne il recapito in altri paesi, e un mercato della posta transfrontiere in entrata, nel quale gli OPP (e in misura molto ridotta altri operatori postali) offrono servizi di distribuzione della posta transfrontiere agli OPP e alle imprese postali private.
5.1.1. Posta transfrontiere e interna
(72) Dal punto di vista del consumatore, il mercato della posta transfrontiere in uscita è distinto da quello della posta interna, perché la domanda di destinazioni internazionali non può essere soddisfatta dalle destinazioni interne.
(73) Dal punto di vista del fornitore, il trasporto internazionale prevede requisiti diversi (trasporto internazionale, recapito in paesi stranieri) rispetto al trasporto interno.
(74) A differenza della posta interna, la corrispondenza transfrontiere presuppone servizi in almeno due paesi diversi e, normalmente, l'impiego di almeno due fornitori di servizi. La posta internazionale presenta pertanto maggiori complessità logistiche rispetto alla posta interna. La posta transfrontiere in uscita è stata liberalizzata dal 1o gennaio 2003, mentre nella maggioranza degli Stati membri, la maggior parte dei servizi postali interni, compreso il servizio di recapito, sono tuttora riservati. La Commissione ha coerentemente trattato la posta transfrontiere in uscita come un mercato di prodotti distinto dal mercato nazionale per il recapito della posta transfrontiere in entrata(45).
(75) Sarebbe inoltre opportuno operare una distinzione tra il mercato della posta transfrontiere "normale" e i servizi di recapito espresso che sono notevolmente più rapidi e forniscono al cliente determinate opzioni, quali ricevuta di ritorno, ricerca e tracciamento, assicurazione e la possibilità di modificare la destinazione della consegna durante il tragitto. Tali servizi sono anche sostanzialmente più costosi. La Commissione ha riconosciuto la distinzione tra servizi di recapito normali ed espresso nelle sue precedenti decisioni(46).
(76) La distinzione tra posta interna e posta transfrontiere è stata rafforzata dalle modifiche apportate alla direttiva postale dalla direttiva di modifica. Dal gennaio 2003, la posta transfrontiere in uscita è liberalizzata in tutti gli Stati membri nei quali non sia necessario mantenere il monopolio per sostenere la fornitura del servizio universale. Le nuove norme esporranno dunque gli OPP ad una maggiore concorrenza per quanto riguarda l'inoltro della posta transfrontiere da uno Stato membro all'altro.
5.1.2. Mercato geografico
(77) I mercati geografici rilevanti del mercato dei servizi postali transfrontiere coincidono con i confini nazionali, dato che delimitano di fatto i diversi monopoli nazionali e i principali attori su ciascuno dei mercati nazionali. I servizi di ritiro e consegna sono organizzati su base nazionale all'interno dei paesi interessati. Anche i prezzi e i sistemi tariffari differiscono da paese a paese, principalmente in relazione ai costi(47).
6. STRUTTURA DEI MERCATI
6.1. Servizi postali transfrontiere in uscita
6.1.1. Ostacoli all'accesso
(78) Secondo le parti, per essere competitivo nel mercato postale in uscita, un operatore postale necessita di un servizio di ritiro locale e una forza vendita nel paese A, dell'accesso a un servizio di trasporto dal paese A al paese B e di un agente nel paese B per immettere la posta nel regolare flusso locale. Qualsiasi servizio di ritiro può effettuare tali attività senza incorrere in notevoli spese addizionali. Anche le barriere tecniche all'accesso sono minime. Tuttavia, la creazione di un servizio di raccolta universale come quello attuato dagli OPP richiederebbe notevoli investimenti. Inoltre, i monopoli postali, nei paesi in cui sono ancora presenti, costituiscono una barriera legale all'accesso.
6.1.2. Volume del mercato dei servizi postali transfrontiere in uscita tra i paesi del REIMS II
(79) La tabella nell'allegato III fornisce una panoramica delle dimensioni del mercato in termini di numero di invii postali spediti o ricevuti dai paesi REIMS II. Fornisce inoltre un'idea della struttura dei mercati mediante l'indicazione della quota di mercato predominante e dei suoi principali concorrenti.
6.2. Servizi postali transfrontiere in entrata
6.2.1. Ostacoli all'accesso
(80) Per essere competitivi nel mercato della posta in entrata, nella misura concessa in base alle singole leggi nazionali, il nuovo operatore necessita di una rete di distribuzione, che comporta costi proibitivi per coprire un intero paese partendo da zero. Se tuttavia il servizio viene limitato al recapito in una o più città o alla posta commerciale, la barriera risulta notevolmente ridotta. I monopoli postali costituiscono un ostacolo legale all'accesso.
6.2.2. Volume del mercato dei servizi postali transfrontiere in entrata tra i paesi del REIMS II
(81) La posta transfrontiere in entrata continua ad essere riservata entro i limiti di prezzo e peso previsti nella nuova direttiva postale. Analogamente, la struttura del mercato tende ad essere meno concorrenziale, perché gli operatori postali predominanti detengono quote molto elevate del mercato.
(82) Queste differenze erano presenti già prima dell'adozione della nuova direttiva postale dato che la posta transfrontiere in uscita era comunque già liberalizzata de facto o de jure nella maggior parte dei paesi aderenti all'accordo REIMS II. La tabella dell'allegato IV presenta le quote di mercato predominanti e il nome dei principali concorrenti sui mercati della posta transfrontiere in entrata per il 2000. La tabella dell'allegato IV illustra inoltre come, già nel 2000, la struttura dei due mercati fosse sostanzialmente diversa in molti paesi REIMS II.
7. OSSERVAZIONI DI TERZI
(83) Nell'avviso pubblicato ai sensi dell'articolo 19, paragrafo 3, del regolamento n. 17(48) la Commissione ha esposto i dettagli dell'accordo REIMS II rinotificato e manifestato l'intenzione di adottare una posizione favorevole.
(84) Alla Commissione sono pervenute in totale 10 risposte a tale avviso. Le osservazioni più importanti sono esposte in forma sintetica nei considerandi da 85 a 92.
(85) Una delle principali preoccupazioni espresse riguarda la mancanza di un efficace alternativa a basso costo al pagamento delle spese terminali. Si sostiene che le condizioni da soddisfare per l'accesso al livello 3 non sono chiare e che l'accordo IDM non costituisce una soluzione adeguata a tale riguardo, in quanto copre solo la pubblicità diretta che rientra nella definizione fornita dalla direttiva postale. In questa osservazione, si suggerisce che, per evitare una grave limitazione della concorrenza, la pubblicità diretta per corrispondenza internazionale debba essere offerta a condizioni non discriminatorie anche agli altri operatori.
(86) Alcuni terzi asseriscono che i miglioramenti della qualità registrati nel settore della posta transfrontiere siano solo in parte una conseguenza dell'attuazione dell'accordo REIMS II. Ritengono infatti che siano stati i miglioramenti della qualità della corrispondenza interna a innescare il miglioramento della qualità del servizio.
(87) Secondo uno dei terzi, sarebbe più efficiente avere una rete di accordi bilaterali che consentano agli OPP di diversificare le spese terminali in base alla quantità della posta inviata dalle controparti e alla qualità del servizio.
(88) Un osservatore sostiene che le spese terminali non dovrebbero essere espresse come percentuale delle tariffe interne, ma in valore assoluto, e si chiede inoltre se le cifre indicate nell'avviso ai sensi dell'articolo 19, paragrafo 3, del regolamento n. 17 costituiscano effettivamente una rappresentazione affidabile dei costi delle parti.
(89) Numerosi terzi hanno indicato che si devono definire dei livelli di qualità del servizio anche per la posta cumulativa e non prioritaria.
(90) In un'altra osservazione si sostiene che la disposizione della "copertura geografica"(49) apra la via a possibili abusi di applicazione delle parti. Si sostiene che tale disposizione potrebbe portare a prezzi mirati all'esclusione dell'accesso di nuovi operatori.
(91) Alcuni terzi ritengono che i costi addizionali sostenuti dagli altri operatori per avere accesso alle spese terminali del REIMS II (in particolare i costi relativi al sistema di misurazione della qualità del servizio) devono essere esposti in dettaglio e attentamente monitorati dalla Commissione.
(92) Infine, nell'osservazione dell'organismo di controllo postale irlandese, ComReg, si sottolinea che la disposizione di congelamento dei prezzi(50) non è coerente al requisito che le spese terminali siano correlate ai costi.
(93) Tutte le osservazioni ricevute sono state attentamente analizzate e, ove riflettano reali preoccupazioni sulla concorrenza, sono incluse nel ragionamento della Commissione nel contesto della valutazione giuridica esposta a seguire.
8. ARTICOLO 81, PARAGRAFO 1, DEL TRATTATO CE E ARTICOLO 53, PARAGRAFO 1, DELL'ACCORDO SEE
8.1. Accordo tra imprese
(94) Tutte le parti dell'accordo REIMS II svolgono un attività economica e devono di conseguenza essere considerate imprese ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 1, dell'accordo SEE. L'accordo REIMS II è dunque un accordo ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 1, dell'accordo SEE, come stabilito nella decisione di esenzione del 1999.
8.2. Restrizione della concorrenza
8.2.1. Fissazione dei prezzi
(95) Nella decisione di esenzione del 1999, la Commissione ha ritenuto che l'accordo REIMS II determinasse una restrizione della concorrenza a norma dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 1, dell'accordo SEE in quanto stabilisce collettivamente un livello comune di spese terminali espresse come percentuale delle tariffe interne del paese di destinazione. La Commissione ha concluso che, anche se non erano stati stabiliti importi in termini assoluti, l'accordo REIMS II aveva come risultato la fissazione congiunta dei prezzi. Collegando il prezzo del servizio di recapito transfrontiere a quello del servizio nazionale, il cui prezzo viene determinato sostanzialmente in base a considerazioni di carattere nazionale, le parti hanno eliminato o ridotto la propria libertà di fissare le tariffe applicate per il recapito della posta transfrontiere in entrata. L'accordo REIMS II eliminava in effetti qualsiasi incentivo a concludere accordi bilaterali separati tra le parti, sebbene ciò rimanga possibile dal punto di vista contrattuale.
(96) L'indagine promossa dalla Commissione in seguito alla richiesta delle parti di rinnovamento dell'esenzione non ha evidenziato alcun motivo per allontanarsi dalla valutazione operata nella decisione di esenzione del 1999 in relazione all'applicabilità dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 1, dell'accordo SEE. In effetti, per quanto riguarda l'accordo collettivo sul livello delle spese terminali, nessuna delle parti REIMS II ha sottoscritto un accordo bilaterale con un'altra delle parti. Risulta quindi chiaro che tutte le parti REIMS II aderiscono collettivamente ai livelli di remunerazione e alle condizioni dell'accordo REIMS II.
(97) Inoltre, gli sviluppi dei mercati postali hanno fatto sorgere nuove preoccupazioni sulla concorrenza oltre a quelle citate nella decisione di esenzione del 1999.
(98) I mercati della posta transfrontiere si sono notevolmente evoluti nel corso di pochi anni. Gli OPP comunitari e appartenenti al SEE sono sempre più in concorrenza diretta tra loro e con gli altri operatori postali sui rispettivi mercati domestici per la posta transfrontiere in uscita.
(99) La direttiva postale, come emendata dalla nuova direttiva postale ha ora rimosso la posta transfrontiere in uscita dall'area dei servizi riservati ai fornitori di servizi universali, a meno che i relativi introiti non siano necessari a finanziare il costo netto del servizio postale universale.
(100) In conformità all'accordo REIMS II(51), agli OPP riceventi è fatto obbligo di applicare le stesse spese terminali a tutte le altre parti aderenti al REIMS II. Ciò significa che tutti gli OPP REIMS II che inviano posta dal paese A al paese B devono corrispondere le stesse spese terminali all'OPP del paese B. I costi sostenuti da tutte le parti REIMS II per il servizio transfrontiere da punto a punto (trasporto della posta da un paese A a un paese B) devono includere le spese terminali comuni concordate, da corrispondere all'OPP del paese B. Poiché le spese terminali costituiscono la maggior parte dei costi totali di trasporto della posta transfrontiere(52), la concorrenza tra le parti sul mercato della posta transfrontiere in uscita nel paese A ne risulta sostanzialmente ridotta o persino eliminata.
(101) Di conseguenza, si dovrebbe trarre la conclusione che gli effetti restrittivi dell'accordo REIMS II si sono ampliati dalla fissazione dei prezzi della decisione di esenzione del 1999(53), alla concorrenza tra le parti REIMS II in competizione sul mercato della posta transfrontiere in uscita da un paese REIMS a un altro. La Commissione continua a ritenere che l'accordo abbia come oggetto o effetto quello di impedire, limitare o alterare la concorrenza all'interno del mercato comune. Di conseguenza, l'articolo 81, paragrafo 1, del trattato CE e l'articolo 53, paragrafo 1, dell'accordo SEE rimangono applicabili.
8.2.2. Adesione limitata
(102) L'adesione all'accordo REIMS II è limitata agli operatori (pubblici e privati) che forniscono un servizio universale obbligatorio. Ciò potrebbe essere interpretato come una preclusione nei confronti di altri operatori dal beneficiare delle medesime tariffe rispetto alle parti dell'accordo REIMS II. Tuttavia, nessuna disposizione dell'accordo impedisce che le parti concludano con terzi accordi identici o simili sulle spese terminali. La condizione per l'adesione all'accordo REIMS II non sembra perciò rappresentare di per sé una limitazione alla concorrenza, ma causerebbe una limitazione se impedisse ad altri operatori postali di accedere alle spese terminali del REIMS II.
8.3. Effetti sugli scambi
(103) L'accordo REIMS II riguarda la remunerazione per i servizi di recapito della posta transfrontiere in ingresso ed ha dunque per definizione un effetto sugli scambi tra gli Stati membri e tra le parti contraenti ai sensi dell'accordo SEE(54).
(104) Vista l'importanza delle parti REIMS II nei mercati della posta transfrontiere in entrata tra i rispettivi paesi, tale effetto dovrebbe essere considerato rilevante.
9. ARTICOLO 81, PARAGRAFO 3, DEL TRATTATO CE E ARTICOLO 53, PARAGRAFO 3, DELL'ACCORDO SEE
9.1. Progresso tecnico ed economico
(105) La Commissione ritiene che l'accordo REIMS II produca miglioramenti che soddisfano il primo prerequisito per l'esenzione ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 3, dell'accordo SEE. Si dovrebbero prendere in considerazione i seguenti miglioramenti:
a) maggiore correlazione tra spese terminali e costi delle parti per il recapito della posta transfrontiere in entrata; e
b) miglioramento della qualità del servizio postale transfrontiere.
9.1.1. Spese terminali basate sui costi
(106) L'accordo REIMS II ha l'effetto di aumentare la correlazione tra spese terminali e costi delle parti per il recapito della posta transfrontiere in entrata(55).
(107) Se le spese terminali non coprono i costi, le perdite sostenute per il recapito della posta transfrontiere in entrata devono essere coperte ricorrendo ai profitti generati dalla corrispondenza interna o dai servizi postali transfrontiere in uscita. Gli operatori postali dovrebbero avere diritto a ricevere per il recapito della posta transfrontiere una remunerazione che copra i costi causati da tale attività. Il passaggio a un sistema basato sui costi fa sì che gli operatori postali possano mantenere e migliorare il livello del servizio di recapito della posta transfrontiere in entrata.
(108) Alla luce dei dati sui costi forniti dalle parti, la Commissione riconosce che la disposizione sulle spese terminali contenuta nel quinto accordo aggiuntivo aumenta la correlazione tra i costi sostenuti dalle parti per il recapito della posta transfrontiere in entrata e la remunerazione ricevuta per tale servizio.
(109) Per quanto concerne la disposizione del "congelamento dei prezzi", la natura multilaterale dell'accordo REIMS II implica che le spese terminali concordate dalle diciassette parti non possono essere fissate in relazione ai costi di trattamento e distribuzione della posta transfrontiere in entrata di ciascuna delle parti. Di conseguenza, per valutare se e in che misura fissare le spese terminali, è più appropriato considerare la media dei costi delle parti piuttosto che i singoli valori.
(110) Alla luce delle argomentazioni esposte al considerando 109, la Commissione ritiene che l'applicazione della disposizione di "congelamento dei prezzi", che in ogni caso è destinata a decadere dopo il 2004, non può essere considerata incoerente con la sopracitata analisi riguardante la correlazione tra le spese terminali REIMS II e i costi delle parti.
9.1.2. Miglioramento della qualità del servizio
(111) Il principale miglioramento prodotto dall'accordo REIMS II è la maggiore qualità osservata dei servizi postali transfrontiere, in particolare del recapito della posta transfrontiere in entrata. Il collegamento tra spese terminali dovute alla parte ricevente e miglioramento della qualità del servizio costituisce un forte incentivo per l'ulteriore ottimizzazione della qualità.
(112) La parte ricevente potrà richiedere spese terminali maggiorate alle altre parti unicamente se riuscirà a soddisfare gli obiettivi di qualità del servizio definiti nell'accordo REIMS II. In caso contrario, l'applicazione di penali ridurrà considerevolmente le spese terminali cui avrebbe diritto.
(113) I dati raccolti nel corso del procedimento mostrano che a partire dalla decisione di esenzione del 1999, la qualità complessiva del servizio di recapito della posta transfrontiere ha registrato un notevole miglioramento(56).
(114) Ci si interroga se tali miglioramenti della qualità dei servizi postali transfrontiere non abbiano cause diverse dall'attuazione dell'accordo REIMS II, e se tali cause, in particolare, non siano da ricercare nei miglioramenti della qualità del servizio postale interno.
(115) I dati disponibili evidenziano però che, a partire dall'entrata in vigore dell'accordo REIMS II, la qualità del servizio postale transfrontiere è migliorata più di quella del servizio postale interno. Nel 1994, ad esempio, solo il 69,1 % di tutte le lettere transfrontiere veniva recapitato entro tre giorni dalla data di invio (G+3). Nel 2001, tale valore era passato al 92,0 % e nel 2002 al 93,5 %(57). Allo stesso tempo, il paragrafo 1, dell'articolo 17 della direttiva postale prevede che gli Stati membri devono stabilire livelli qualitativi per la posta nazionale e garantire che essi siano compatibili con quelli definiti per i servizi transfrontiere intracomunitari, ovvero l'85 % di G+3(58). Di conseguenza, nel periodo di applicazione dell'accordo REIMS II, la posta transfrontiere ha conseguito una qualità del servizio sensibilmente maggiore di quella imposta dalla direttiva postale per la corrispondenza interna e transfrontiere(59). Tale conclusione è confermata anche dai dati sulla qualità del servizio forniti dalle parti, che mostrano come nel periodo dal 1999 al 2000 la qualità del servizio di recapito della posta transfrontiere in ingresso abbia raggiunto nella maggior parte degli Stati membri livelli superiori a quelli stabiliti dalla direttiva postale(60).
(116) Per l'accesso al livello 3 non sono stati definiti obiettivi specifici di qualità del servizio. Tuttavia, la natura stessa dell'accesso al livello 3 implica che questa corrispondenza venga trattata come posta interna. Ove siano presenti, gli obiettivi di qualità del servizio per la posta interna devono essere parimenti applicabili alla posta transfrontiere in entrata. Inoltre, l'accordo IDM REIMS introduce livelli di qualità per il recapito della pubblicità diretta per corrispondenza internazionale.
(117) L'accordo REIMS II stimolerà anche il miglioramento della qualità del servizio postale transfrontiere in uscita. L'articolo 3.8 dell'accordo REIMS II rinotificato fa infatti obbligo agli operatori speditori di adoperarsi per garantire alla posta prioritaria in uscita un livello qualitativo conforme agli obiettivi definiti nell'allegato 7 all'accordo. Ai sensi di tali disposizioni, le parti mirano a conseguire un livello dell'85 % G+1 entro 2002, ovvero l'85 % della posta prioritaria transfrontiere in uscita deve giungere all'ufficio di scambio dell'operatore ricevente entro un giorno lavorativo dalla data di invio(61).
9.2. Vantaggi per i consumatori
(118) I miglioramenti menzionati nei considerandi dal 105 al 117, ed in particolare la migliore qualità del servizio postale transfrontiere, nonché l'obbligo delle parti di accordare agli operatori postali concorrenti l'accesso alle spese terminali REIMS II a condizioni non discriminatorie(62), apporterebbero vantaggi anche per i consumatori. Per i motivi esposti, la Commissione ritiene che i consumatori possano beneficiare di una congrua parte dei vantaggi che deriveranno dall'accordo REIMS II.
9.2.1. Riduzione delle sovvenzioni interne
(119) Dato che gli aumenti delle spese terminali producono una remunerazione più prossima ai costi effettivi del recapito postale, l'accordo REIMS II autorizza una riduzione delle possibili sovvenzioni interne. Poiché gli utenti dei servizi postali interni o transfrontiere in uscita non dovranno più contribuire (o almeno in misura minore) al costo di recapito della posta transfrontiere in entrata, gli OPP potranno regolare dove appropriato le tariffe della posta interna e della posta transfrontiere in uscita.
9.2.2. Migliore qualità del servizio
(120) Poiché le spese terminali possono essere aumentate solo se migliora la qualità del servizio, tutti gli aumenti delle tariffe della posta transfrontiere dovuti all'aumento delle spese terminali(63) sarebbero accompagnati da miglioramenti del servizio o dalla conservazione dei livelli qualitativi già in essere. Si può pertanto prevedere che i consumatori fruiscano di una congrua parte dei vantaggi se aumenta la qualità del servizio(64).
9.2.3. Alternativa a basso costo alle spese terminali per la posta cumulativa
(121) L'accordo REIMS II prevede esso stesso due possibilità per ridurre il suo impatto finanziario, ovvero l'accesso al livello 3 e l'accordo IDM.
(122) Mentre il livello di spese terminali determinato in conformità all'accordo REIMS II costituisce una percentuale delle tariffe interne per la posta prioritaria, l'accesso al livello 3 offre la possibilità di beneficiare di tariffe interne ridotte per la posta cumulativa. La posta di livello 3 è trattata come la posta interna. Tale possibilità è di particolare importanza per la posta cumulativa, ma anche per invii postali quali i quotidiani.
(123) L'indagine della Commissione sull'argomento ha tuttavia evidenziato che l'applicazione dell'accesso al livello 3 è stata inferiore al previsto. Uno dei motivi sembra essere che finché le spese terminali rimangono relativamente basse, OPP e clienti non sono sufficientemente incentivati all'accesso al livello 3. Nel periodo in cui era in vigore l'esenzione precedente, le spese terminali corrisposte dalle parti erano rimaste contenute a causa del limite del 70 % imposto nella decisione di esenzione del 1999 e dell'applicazione di penali. Il volume della posta cumulativa transfrontiere facente uso dell'accesso al livello 3 è tuttavia in costante crescita, da soli 34 milioni di invii postali nel 1999, a oltre 80 milioni di invii nel 2001 e oltre 120 milioni di invii nel 2002.
(124) La Commissione ritiene pertanto che l'accesso al livello 3, se attuato correttamente, costituisce un'alternativa attuabile e meno costosa alle spese terminali per il recapito della posta cumulativa transfrontiere. Tale alternativa contribuirà in modo sostanziale a trasmettere ai consumatori i vantaggi dell'accordo REIMS II. Sembra però necessario che la concessione della presente esenzione debba dipendere dal fatto che venga garantito un accesso soddisfacente al livello 3, sia alle parti che agli altri operatori postali concorrenti(65), in conformità ai termini esposti nella decisione di esenzione del 1999.
(125) Inoltre, per rispondere alle preoccupazioni della Commissione riguardanti la mancata armonizzazione dei diversi prodotti interni per la posta cumulativa, 15 delle parti su un totale di 17 hanno sottoscritto l'accordo IDM REIMS II il 24 gennaio 2003.
(126) L'accordo IDM introduce il primo prodotto armonizzato per la posta cumulativa commercializzabile in quasi tutti i paesi REIMS II. L'accordo IDM è applicabile solo a parte dei volumi complessivi di posta cumulativa, ovvero la pubblicità diretta per corrispondenza. Secondo le stime fornite dalle parti, degli oltre 120 milioni di invii postali ricevuti dalle parti aderenti all'accordo REIMS II come posta di livello 3 in entrata da altre parti REIMS II, circa il 75 % era costituito da pubblicità diretta. La Commissione ritiene pertanto che l'attuazione dell'accordo IDM, unitamente a un'efficace applicazione dell'accesso al livello 3, costituiscano alternative a basso costo alle spese terminali e consentano ai consumatori di fruire di una congrua parte dei benefici prodotti dall'accordo REIMS II.
9.2.4. Accesso di terzi alle spese terminali
(127) Come illustrato in dettaglio nei considerandi dal 145 al 157, la Commissione ritiene che non sia possibile garantire l'esenzione dell'accordo REIMS II se gli altri operatori postali, che concorrono con le parti nei mercati postali transfrontiere in uscita da un paese REIMS II ad un altro, non hanno accesso alle spese terminali REIMS II a condizioni non discriminatorie.
(128) Il motivo principale di tale considerazione è che garantire l'esenzione dell'accordo REIMS II senza evitare importanti discriminazioni sui prezzi a detrimento di terzi causerebbe la sostanziale eliminazione della concorrenza nel mercato recentemente liberalizzato dell'inoltro della posta transfrontiere in uscita. Se gli altri operatori non sono nella posizione di competere con le parti per i servizi postali in uscita da un paese REIMS II a un altro, si verrebbe a creare una pressione concorrenziale insufficiente e, in definitiva, una situazione dannosa per i consumatori.
(129) Al contrario, l'accesso di altri operatori alle spese terminali REIMS II a condizioni non discriminatorie rafforza la probabilità di una concorrenza efficace (basata sui prezzi o meno) da parte di tali operatori, tenuti a corrispondere prezzi molto inferiori che in precedenza per il recapito dei propri invii postali transfrontiere.
(130) Di conseguenza, la scelta del consumatore risulterà arricchita di nuove offerte, interessanti sia dal punto di vista del prezzo che per altri fattori, dato che gli altri operatori dovranno competere in modo aggressivo per penetrare il mercato.
9.3. Indispensabilità delle restrizioni
9.3.1. Livello comune delle spese terminali
(131) Per poter ottenere un'esenzione a norma dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 3, dell'accordo SEE, la restrizione della concorrenza deve essere indispensabile al raggiungimento dei relativi obiettivi. Ciò presuppone che il livello delle spese terminali concordato dalle parti rifletta effettivamente i costi che la consegna della posta transfrontiere comporta per l'operatore che la effettua. Come spiegato nella decisione di esenzione del 1999, l'accordo REIMS II non stabilisce un collegamento diretto tra spese terminali e costi effettivi, bensì esprime le spese terminali in percentuale delle tariffe interne.
(132) Di conseguenza, la Commissione ritiene che sia indispensabile la conclusione di un accordo che fissi le spese terminali alla medesima percentuale delle tariffe interne e alle medesime condizioni per tutte le parti, onde ottenere i vantaggi perseguiti. Sebbene le parti possano concludere accordi bilaterali sulle spese terminali, sembra improbabile che trattative di questo tipo permettano di raggiungere in maniera altrettanta rapida ed efficiente gli stessi vantaggi in termini di miglioramenti della qualità del servizio prodotti dal presente accordo.
(133) Tuttavia, anche se la Commissione accetta che la conclusione dell'accordo REIMS II possa essere considerata indispensabile per raggiungere gli obbiettivi perseguiti, si dovrebbe verificare se il livello di spese terminali effettivamente concordato sia appropriato.
(134) Nella decisione di esenzione del 1999, la Commissione ha stabilito che "ciò dipende dalle differenze dei costi sostenuti dalle singole parti e dalla mancanza di un sistema di contabilità dei costi che consenta loro di calcolare con precisione il costo di ogni singolo servizio" le parti non erano in grado di provare che l'80 % delle tariffe interne "corrisponde ai costi di distribuzione della posta transfrontiere in entrata"(66).
(135) Dalla decisione di esenzione del 1999, le parti hanno sviluppato sistemi di contabilità dei costi che permettono loro di raccogliere ed elaborare i dati contabili sui costi di recapito della posta transfrontiere in entrata.
(136) I dati sui costi forniti dalle parti indicano che circa metà di esse hanno rapporti costi/ricavi inferiori all'80 %(67).
(137) Considerati tali elementi, la Commissione ritiene che le parti non siano riuscite a dimostrare che l'80 % delle tariffe domestiche rappresenta un'approssimazione sufficientemente accurata del costo di recapito della posta transfrontiere in entrata. L'aumento all'80 % delle spese terminali non è pertanto indispensabile per ottenere gli effetti positivi che l'accordo REIMS II si prefigge di produrre.
(138) D'altro canto, la Commissione accetta che il livello delle spese terminali debba, in media, consentire agli operatori di coprire i propri costi di recapito. La maggiore correlazione tra spese terminali e costi delle parti per il recapito della posta transfrontiere in entrata è uno dei miglioramenti prodotti dall'accordo REIMS II. La Commissione ritiene giustificato consentire alle parti di applicare, durante il periodo coperto dalla presente esenzione, spese terminali corrispondenti, in media, alla media ponderata dei costi sostenuti dalle parti per l'intero periodo(68).
(139) La Commissione riconosce inoltre che le parti hanno operato importanti investimenti al fine di soddisfare gli obiettivi di qualità esposti nell'accordo REIMS II e che tali investimenti hanno, in media, aumentato i rispettivi costi di recapito della posta transfrontiere in entrata.
(140) Infine, la Commissione riconosce che le spese terminali illustrate nel quinto accordo aggiuntivo(69) sono solo valori lordi e sono soggette a sostanziali riduzioni laddove vengano applicate penali. A tale riguardo, nel 2002 l'applicazione del sistema di penali ha escluso 10 delle 17 parti dall'applicazione delle spese terminali piene, come esposto nell'accordo REIMS II.
(141) Alla luce delle argomentazioni esposte ai considerandi da 131 a 140, la Commissione ritiene che i livelli delle spese terminali presentati nel quinto accordo aggiuntivo siano indispensabili per conseguire i miglioramenti della qualità del servizio nonché la maggiore correlazione tra spese terminali e costi di recapito della posta transfrontiere in entrata.
9.3.2. La clausola della "copertura geografica"
(142) L'accordo REIMS II rinotificato contiene una disposizione di "copertura geografica" la quale prevede che, se una parte il cui mercato interno sia liberalizzato può dimostrare che la struttura geografica della posta in entrata da parte di un OPP speditore è cambiata in modo tale che la percentuale della tariffa interna utilizzata ai sensi del REIMS II è insufficiente a coprire i costi sostenuti per il recapito di tale posta, la parte può chiedere una rinegoziazione delle spese terminali pagate dall'OPP speditore(70).
(143) Tale disposizione è volta ad evitare squilibri tra le spese terminali ricevute dall'OPP ricevente e i costi sostenuti per il recapito della posta transfrontiere in entrata. Tali sbilanciamenti ridurrebbero la correlazione tra costi dell'OPP ricevente e la remunerazione ricevuta, limitando così uno dei principali miglioramenti prodotti dall'accordo REIMS II. In secondo luogo, tale sbilanciamento potrebbe produrre l'effetto di aumentare il carico del servizio universale dell'OPP ricevente mettendo eventualmente a repentaglio la sua capacità di soddisfare i propri obblighi di servizio postale universale.
(144) La Commissione ritiene pertanto che, se le condizioni per la rinegoziazione delle spese terminali sono soddisfatte e le nuove spese terminali sono proporzionate alla nuova struttura di costo geografica della posta recapitata dalla parte, la clausola di "copertura geografica" sia indispensabile per il conseguimento dei miglioramenti prodotti dall'accordo REIMS II.
9.4. Non eliminazione della concorrenza
(145) L'accordo REIMS II è aperto solo ai fornitori di servizi universali(71), il che significa che agli altri operatori postali non è consentito partecipare come firmatari all'accordo. Sebbene nessuna disposizione dell'accordo REIMS II impedisca che le parti concludano con terzi accordi identici o simili sulle spese terminali, nessuna di esse ha sinora proceduto in tal senso e diverse parti hanno dichiarato di non averne alcuna intenzione.
(146) Data la limitazione della concorrenza tra le parti REIMS II per la posta transfrontiere in uscita da un paese REIMS II ad un altro come risultato del livello concordato di spese terminali e la clausola di non discriminazione contenuta nell'articolo 2.11 dell'accordo REIMS II, sussiste il rischio che tale accordo elimini la concorrenza in una parte sostanziale del mercato della posta transfrontiere in uscita da un paese REIMS II ad un altro.
(147) La nuova direttiva postale ha legalmente aperto alla concorrenza il mercato della posta transfrontiere in uscita nella maggior parte degli Stati membri a decorrere dal 1o gennaio 2003. Senza condizioni di accesso equivalenti o più favorevoli ai servizi di recapito nei paesi riceventi, gli operatori privati non sarebbero in grado di concorrere sui prezzi con le parti REIMS II per i servizi postali transfrontiere in uscita tra paesi REIMS II.
(148) Attualmente, un operatore privato in concorrenza con una parte REIMS II nei mercati della posta transfrontiere in uscita dispone di due alternative:
a) girare la posta all'OPP speditore nel paese di origine e pagare l'intera tariffa internazionale; oppure
b) trasportare la posta nel paese ricevente, dove viene inoltrata alla parte REIMS II predominante, e pagare l'intera tariffa interna(72).
(149) Eliminando i monopoli nazionali dei servizi postali transfrontiere in uscita e consentendo al contempo alle parti REIMS II di negare l'accesso a condizioni non discriminatorie ai concorrenti per il recapito della posta transfrontiere in entrata, si negherebbe pertanto l'impatto favorevole alla concorrenza costituito dall'apertura del mercato della posta transfrontiere in uscita.
(150) Se la concorrenza tra le parti di un accordo viene eliminata o fortemente ridotta, l'esenzione dipenderà dalla portata della concorrenza di terzi(73). Poiché nessuna delle parti ha consentito l'accesso alle spese terminali agli operatori postali concorrenti, è molto difficile, se non impossibile, per questi competere sui prezzi nei mercati della posta transfrontiere in uscita tra i paesi REIMS II, poiché devono comunque pagare il 100 % delle tariffe interne nel paese di recapito o la tariffa internazionale piena nel paese di origine.
(151) In altre parole, il prezzo che gli altri operatori devono corrispondere per il servizio di recapito supererebbe sempre il prezzo per le parti REIMS II. Si è quindi in presenza di una pressione concorrenziale insufficiente da parte degli altri operatori, che potrebbero invece contribuire a neutralizzare gli effetti negativi dell'eliminazione della concorrenza tra le parti REIMS II. Per creare un'alternativa concorrenziale alle parti per la posta transfrontiere in uscita nei paesi REIMS II, si dovrebbe pertanto garantire agli operatori postali concorrenti un pari accesso alle spese terminali applicabili alle parti.
(152) In assenza di tale opportunità per le parti che non partecipano al REIMS II, gli effetti restrittivi dell'accordo REIMS II nel mercato della posta transfrontiere in uscita potrebbero causare l'eventuale eliminazione della concorrenza nell'accezione dell'articolo 81, paragrafo 3, lettera b) del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 3, dell'accordo SEE. Pertanto, non si dovrebbe accordare l'esenzione rispetto all'accordo REIMS II a meno che agli operatori postali che non partecipano al REIMS II non sia consentito di accedere al servizio di recapito della posta transfrontiere in entrata fornito dalle parti REIMS II a condizioni non discriminatorie rispetto a quelle offerte alle altre parti. Le spese terminali e altre condizioni offerte agli altri operatori postali non devono essere migliori di quelle disponibili alle parti REIMS II.
(153) Questa analisi si applica solo alla posta transfrontiere come definita nella sezione 5 relativa alla definizione del mercato. La posta transfrontiere è un servizio distinto e separato dalla posta interna. Di conseguenza, questa analisi non si applica qualora gli operatori terzi richiedano il recapito della posta interna alle tariffe delle spese terminali.
(154) Come menzionato al considerando 152, agli altri operatori deve essere offerto l'accesso alle spese terminali REIMS II a condizioni non discriminatorie. Per quanto riguarda la remunerazione per l'inoltro della posta transfrontiere in uscita da essi trasportata, tali operatori dovrebbero essere trattati in modo paritario rispetto alle parti REIMS II.
(155) Ciò significa che ogni differenza ingiustificata tra il trattamento degli operatori terzi rispetto a quello applicato reciprocamente tra le parti non è da ritenersi in linea con tale requisito.
(156) In particolare, la Commissione ritiene giustificato che, per accedere alle spese terminali REIMS II, gli altri operatori postali debbano conformarsi ai requisiti operativi definiti nell'accordo REIMS II.
(157) La Commissione ritiene inoltre giustificato che le spese terminali pagabili dagli altri operatori postali possano, in alcuni casi, superare quelle pagabili dalle parti. Si tratta dei casi in cui le parti siano in grado di dimostrare che il costo di amministrazione del REIMS II, il costo di definizione e gestione del sistema di monitoraggio della qualità del servizio, il costo extra sostenuto dall'accettazione di invii postali da paesi non membri dell'UPU e simili non sono coperti dalle spese terminali pagate dall'operatore speditore. Rientra in questa tipologia anche il caso in cui le parti sono in grado di dimostrare che i costi di smistamento degli invii postali inoltrati da altri operatori postali superano i costi di smistamento degli invii inoltrati dalle parti.
9.5. Conclusioni sull'articolo 81, paragrafo 3, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 3, dell'accordo SEE
(158) Per le ragioni esposte ai considerando dal 105 al 157, la Commissione ritiene che i requisiti per l'esenzione ai sensi dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 3, dell'accordo SEE siano soddisfatti, subordinatamente al rispetto di determinate condizioni.
10. DURATA, CONDIZIONI ED ALTRI REQUISITI IMPOSTI DALLA COMMISSIONE
(159) L'articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 17 stabilisce che una decisione in applicazione dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato è rilasciata per un periodo determinato e può essere sottoposta a condizioni ed oneri.
10.1. Durata
(160) Nella decisione di esenzione del 1999, la Commissione aveva limitato la durata dell'esenzione al 31 dicembre 2001, in modo che il periodo di esenzione terminasse prima dell'aumento finale delle spese finali dal 70 all'80 % delle tariffe interne. La Commissione non disponeva infatti di prove sufficienti sulla necessità di portare le spese terminali all'80 % delle tariffe interne per garantire alle parti la copertura dei costi.
(161) Nel presente caso, tuttavia, i costi delle parti sono noti alla Commissione. È pertanto appropriato che l'esenzione copra un periodo di tempo più lungo rispetto al precedente. Di conseguenza, è opportuno accordare un'esenzione per un periodo di cinque anni, a decorrere dalla data di scadenza della precedente esenzione. Il periodo di esenzione deve quindi partire dal 1o gennaio 2002 e terminare il 31 dicembre 2006.
10.2. Modifiche dell'accordo REIMS II richieste dalla Commissione: livello delle spese terminali
(162) La Commissione è giunta alla conclusione che le parti non sono riuscite a dimostrare che l'80 % delle tariffe interne sia un'approssimazione sufficientemente accurata dei costi di recapito della posta in entrata.
(163) La Commissione ha ritiene dunque che l'articolo 2 dell'accordo REIMS II dovrebbe essere emendato in modo che le spese terminali per la posta prioritaria da applicare durante il periodo di esenzione siano orientate alla media ponderata dei costi sostenuti dalle parti per il recapito della posta in entrata nel periodo dal 1o gennaio 2002 al 31 dicembre 2006.
(164) Le parti hanno già modificato l'accordo REIMS II a tale riguardo. A seguito della discussione con la Commissione, il 24 gennaio 2003, le parti hanno firmato il quinto accordo aggiuntivo.
(165) Come menzionato in precedenza(74), il quinto accordo aggiuntivo emenda l'allegato IV dell'accordo REIMS II notificato sia per quanto riguarda la durata del periodo transitorio, sia per il livello delle spese terminali applicabili. La durata del periodo transitorio è stata prorogata al 31 dicembre 2006.
(166) Le spese terminali da applicare a partire dal 1o gennaio 2002 fino al termine del periodo di transizione sono state emendate nel modo seguente: 73,3 % per il 2002; 74,5 % per il 2003, 75,7 % per il 2004 e 78,5 % per il 2005 e il 2006. A tale riguardo, la Commissione ritiene che un aumento progressivo delle spese terminali rappresenta una soluzione migliore e più graduale rispetto a un aumento immediato. La Commissione ha pertanto valutato la correlazione tra spese terminali e costi sostenuti dalle parti sull'intero periodo di esenzione e riconosce che la media delle tariffe da applicare sui cinque anni corrisponde alla media ponderata dei costi delle parti per il recapito della posta in entrata(75).
(167) Dopo avere analizzato i dati sui costi forniti dalle parti in relazione al recapito della posta in entrata e i dati sulla qualità del servizio conseguita dalle parti nel 2001 e nel 2002, la Commissione ritiene che il valore medio delle spese terminali applicabili durante il periodo di esenzione corrisponda alla media ponderata dei costi sostenuti dalle parti per il recapito della posta in entrata(76). Inoltre, la Commissione ha tenuto conto che i livelli delle spese terminali presentati nel quinto accordo aggiuntivo sono solo valori lordi e che le spese terminali effettivamente pagabili sono soggette a sostanziali riduzioni in caso di applicazione delle penali. In conclusione, la Commissione ritiene che le spese terminali esposte nel quinto accordo aggiuntivo corrispondano a un'approssimazione sufficientemente accurata dei costi delle parti.
10.3. Condizioni
(168) Alla luce dell'analisi sviluppata nella sezione 9 sull'applicabilità dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 3, dell'accordo SEE, nonché in applicazione dell'articolo 8 del regolamento n. 17, l'esenzione dovrebbe essere accordata unicamente rispetto all'accordo REIMS II, subordinatamente al rispetto di determinate condizioni.
10.3.1. Accesso non discriminatorio di terzi
(169) La Commissione ritiene che, in seguito alla liberalizzazione della posta transfrontiere in uscita, il meccanismo contenuto nell'accordo REIMS II per la remunerazione del recapito della posta transfrontiere in entrata porti a una discriminazione dei prezzi a favore delle parti e a detrimento degli altri operatori che trasportano la posta transfrontiere in uscita da un paese REIMS II ad un altro.
(170) A norma dell'articolo 2.3 dell'accordo REIMS II, la parte dell'accordo REIMS II del paese di recapito applica le spese terminali REIMS II per il recapito di invii postali inoltrati da qualsiasi altra parte dell'accordo. Gli altri operatori che trasportano posta transfrontiere in uscita devono tuttavia pagare le tariffe interne piene per il recapito degli invii postali nel paese di destinazione.
(171) Alla luce delle argomentazioni esposte al considerando 145 e successivi, la Commissione ritiene che ciascuna parte dovrebbe fornire a qualsiasi altro operatore postale, in concorrenza con le parti per la fornitura di servizi postali transfrontiere in uscita in un altro paese REIMS II, servizi di recapito della posta transfrontiere che entra nel suo paese applicando lo stesso livello di spese terminali e condizioni non discriminatorie rispetto a quelle offerte alla/e parte/i REIMS nel paese di spedizione.
(172) Una descrizione dettagliata di come le parti REIMS II dovrebbero accordare l'accesso a terzi per garantire la conformità alla presente condizione è riportata nell'allegato V.
10.3.2. Accesso al livello 3
(173) Come già esposto nella decisione di esenzione del 1999, l'esistenza di un'alternativa a basso costo alle spese terminali e in particolare per l'accesso al livello 3, è di considerevole importanza per il consumatore, poiché la pubblicità diretta per corrispondenza e altri tipi di posta commerciale rappresentano la componente più importante della posta transfrontiere. Consentire agli OPP speditori di beneficiare per questo tipo di posta delle tariffe interne dell'operatore che effettua la consegna è dunque essenziale al fine di controbilanciare gli effetti negativi dell'accordo REIMS II.
(174) L'indagine effettuata ha dimostrato che l'accesso al livello 3 è sempre più ricercato con l'aumentare delle spese terminali. Di conseguenza, la Commissione ritiene sia necessario includere nella presente decisione lo stesso requisito della decisione di esenzione del 1999 in rapporto all'accesso al livello 3(77).
(175) Per facilitare l'accesso al livello 3, quando tale accesso sia richiesto da una delle parti o da un altro operatore postale, le parti dovrebbero rendere più flessibile l'applicazione delle regolamentazioni interne laddove tali norme non siano giustificate e ostacolino l'accesso delle altre parti alle tariffe interne o - nei casi in cui non abbiano il potere di farlo - dovrebbero adoperarsi presso le autorità nazionali competenti per eliminare tali norme.
(176) Per garantire che le parti soddisfino tale requisito e accordino reciproco accesso al livello 3 nonché agli operatori postali terzi, è necessario subordinare l'esenzione a una condizione a tale scopo.
(177) Inoltre, la Commissione è giunta alla conclusione che, oltre all'applicazione dell'accesso al livello 3, è necessario un maggior grado di armonizzazione per quanto riguarda la posta cumulativa transfrontiere scambiata tra i paesi REIMS II.
(178) La Commissione ritiene che, per quanto riguarda la parte della posta cumulativa che rientra nella definizione di "pubblicità diretta per corrispondenza" contenuta nella direttiva postale, il prodotto IDM può essere considerato un'alternativa attuabile e meno costosa alle spese terminali.
(179) L'accesso al livello 3, il recapito della pubblicità diretta per corrispondenza internazionale alle condizioni IDM e tutte le altre tariffe speciali per posta cumulativa che le parti si offrono reciprocamente nell'ambito dell'accordo dovrebbero essere offerte, a condizioni non discriminatorie, anche agli altri operatori postali in concorrenza con le parti per i servizi postali transfrontiere in provenienza da un paese REIMS II e diretto verso un altro paese REIMS II.
(180) La Commissione ritiene che le misure relative all'accesso al livello 3 e al prodotto IDM forniscano alternative a basso costo alle spese terminali REIMS II sia alle parti, sia ai loro concorrenti nei mercati della posta transfrontiere in uscita.
(181) Al fine di garantire che le parti osservino detto requisito, è necessario subordinare l'esenzione a una condizione a tale scopo.
(182) La presente decisione fa salva l'applicazione dell'articolo 82 del trattato CE e dell'articolo 54 dell'accordo SEE,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Esenzione
1. A norma dell'articolo 81, paragrafo 3, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 3, dell'accordo SEE, le disposizioni dell'articolo 81, paragrafo 1, del trattato CE e dell'articolo 53, paragrafo 1, dell'accordo SEE sono dichiarate inapplicabili all'accordo REIMS II (remunerazione del recapito obbligatorio della posta transfrontiere), come modificato da ultimo dal quinto accordo aggiuntivo del 24 gennaio 2003, per il periodo compreso tra il 1o gennaio 2002 e il 31 dicembre 2006.
2. L'esenzione di cui al paragrafo 1 è subordinata alle condizioni di cui agli articoli 2 e 3.
Articolo 2
Accesso al livello 3 tra le parti REIMS II
Le parti dell'accordo REIMS II ("le parti") prendono tutte le misure necessarie al fine di accordarsi reciprocamente l'accesso alle tariffe interne generalmente disponibili nel paese di destinazione ("accesso al livello 3"). Per facilitare tale accesso, le parti rendono più flessibile nei confronti delle altre parti l'applicazione delle regolamentazioni interne laddove queste non siano giustificate e possano ostacolare l'accesso delle altre parti alle tariffe interne
Ove non abbiano il potere di rendere più flessibili le regolamentazioni interne le parti si adoperano presso le autorità nazionali competenti affinché vengano soppresse.
Articolo 3
Accesso non discriminatorio di terzi alle spese terminali e alle condizioni REIMS II
In applicazione dell'allegato V, agli operatori postali terzi, operanti in concorrenza con le parti per la fornitura di servizi di posta transfrontiere in uscita in qualsiasi altro paese REIMS II, le parti concedono accesso alle spese terminali e ad altri accordi speciali, alle stesse condizioni applicate alle altre parti.
Articolo 4
SPAZIO PER TABELLA
Fatto a Bruxelles, il 23 ottobre 2003.

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