Document ID: 32007D0655

DECISÃO DA COMISSÃO
de 5 de Julho de 2005
relativa ao auxílio previsto por Itália a favor do sector da pecuária e do sector olivícola com base nos artigos 4.o e 5.o da Lei n.o 290/99, no n.o 16 do artigo 15.o da Lei n.o 67/88 e na Lei n.o 252/91
[notificada com o número C(2004) 4769]
(Apenas faz fé o texto em língua italiana)
(2007/655/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 88.o,
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações nos termos do referido artigo (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Por carta de 6 de Agosto de 1998, registada em 12 de Agosto de 1998, a Representação Permanente de Itália junto da União Europeia notificou a Comissão, nos termos do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE, de um projecto de lei que prorrogava prazos no sector agrícola. A lei foi registada como auxílio n.o N 490/1998.
(2)
Por carta de 30 de Novembro de 1998, registada em 4 de Dezembro de 1998, as autoridades italianas responderam ao pedido de informações da Comissão de 1 de Outubro de 1998.
(3)
Por carta de 13 de Setembro de 1999, a Comissão pediu às autoridades italianas que transmitissem as informações solicitadas na sua carta de 28 de Janeiro de 1999, ainda não recebidas. Na mesma carta, a Comissão convidou as autoridades italianas a confirmar notícias surgidas na imprensa de que o projecto de lei fora adoptado pelo Parlamento como Lei n.o 290 de 17 de Agosto de 1999, publicada na Gazeta Oficial da República Italiana n.o 195 de 20 de Agosto de 1999.
(4)
Por carta de 25 de Outubro de 1999, registada em 5 de Novembro de 1999, as autoridades italianas confirmaram que o projecto de lei fora adoptado como Lei n.o 290/99. A carta incluía o texto da lei adoptada e fornecia uma parte das informações solicitadas pela Comissão em 28 de Janeiro de 1999.
(5)
Com base nessas informações, o regime de auxílio foi inscrito no registo dos auxílios não notificados, com o n.o NN 155/99.
(6)
Por carta de 24 de Fevereiro de 2000 (2), a Comissão notificou Itália da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE relativamente aos artigos 4.o e 5.o da Lei n.o 290/99, ao n.o 16 do artigo 15.o da Lei n.o 67/88 de 11 de Março de 1988 (Lei de Finanças de 1988) e à Lei n.o 252/91 de 8 de Agosto de 1991. Na mesma carta, a Comissão informava igualmente Itália de que não levantava objecções aos outros artigos (artigos 1.o, 2.o, 3.o, 6.o, 7.o e 8.o) da Lei n.o 290/99, porquanto não configuravam um auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(7)
Na mesma carta, a Comissão instava Itália a fornecer-lhe, em conformidade com os n.os 2 e 3 do artigo 10.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho (3), e no prazo de um mês, todos os documentos, informações e elementos necessários para avaliar a compatibilidade das medidas em questão.
(8)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento supracitado foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (4). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações.
(9)
Por carta de 23 de Março de 2000, as autoridades italianas pediram uma prorrogação por trinta dias do prazo fixado pela Comissão para apresentação das informações solicitadas no início do procedimento.
(10)
Por carta de 18 de Maio de 2000, as autoridades italianas apresentaram à Comissão as suas observações sobre o início do procedimento.
(11)
Por carta de 13 de Outubro de 2000, as autoridades italianas enviaram as informações solicitadas pela Comissão em 17 de Julho de 2000.
(12)
Por carta de 31 de Janeiro de 2001, as autoridades italianas pediram uma prorrogação do prazo fixado pela Comissão para apresentação das informações solicitadas na carta de 13 de Dezembro de 2000.
(13)
Por carta de 12 de Julho de 2001, as autoridades italianas transmitiram as informações solicitadas.
(14)
A Comissão recebeu, além disso, observações de terceiros por carta de 30 de Junho de 2000. A Comissão transmitiu essas observações a Itália, que teve a oportunidade de exprimir o seu parecer. Não foram recebidos das autoridades italianas quaisquer comentários específicos a respeito dessa carta.
(15)
Em 12 de Março de 2002, dada a diversidade e a ausência de relação entre as medidas de auxílio previstas pelo artigo 4.o da Lei n.o 290/99, por um lado, e as previstas pelo artigo 5.o da mesma lei, pelo n.o 16 do artigo 15.o da Lei n.o 67/88 e pela Lei n.o 252/91, por outro, a Comissão decidiu dividir o processo em dois processos separados, C/7A/2000 e C/7B/2000, relativos, respectivamente, ao artigo 4.o da Lei n.o 290/99 e ao artigo 5.o da Lei n.o 290/99, n.o 16 do artigo 15.o da Lei n.o 67/88 e Lei n.o 252/91.
(16)
Por carta de 5 de Abril de 2002 (5), a Comissão informou Itália de que decidira tomar uma decisão final negativa relativamente às medidas de auxílio previstas pelo artigo 4.o da Lei n.o 290/99. Na mesma carta, a Comissão informou igualmente Itália de que a decisão em questão não se referia e não era aplicável às operações de crédito agrícola e aos empréstimos concedidos para financiamento do fundo de maneio e de melhoramentos com vencimento até 31 de Março de 1998, cuja prorrogação era prevista pelo artigo 4.o da Lei n.o 290/99. Analogamente, a decisão em questão não se referia ao artigo 5.o da Lei n.o 290/99, nem ao n.o 16 do artigo 15.o da Lei n.o 67/88 e à Lei n.o 252/91, ou seja, a base jurídica da concessão dos auxílios previstos no artigo 5.o da Lei n.o 290/99, que são examinados no âmbito do auxílio estatal n.o C/7B/2000.
(17)
As autoridades italianas transmitiram posteriormente, por carta de 27 de Fevereiro de 2003, registada em 28 de Fevereiro de 2003, as informações solicitadas pela Comissão em 8 de Maio de 2002.
(18)
Na sequência do resultado da reunião realizada entre funcionários da Comissão e as autoridades italianas em 24 de Março de 2004 e de diversas discussões informais sobre o assunto, as autoridades italianas solicitaram, por carta de 20 de Maio de 2004, registada em 14 de Junho de 2004, um período suplementar para apresentarem as informações ainda necessárias para o exame do processo.
(19)
Por carta de 29 de Outubro de 2004, registada em 3 de Novembro de 2004, as autoridades italianas transmitiram informações adicionais. Na mesma carta indicavam que pediriam sigilo sobre os dados financeiros, as intervenções efectuadas e as demonstrações financeiras das sociedades em causa.
(20)
Por carta de 24 de Novembro de 2004, registada em 3 de Dezembro de 2004, as autoridades italianas transmitiram informações adicionais. Especificaram ainda que não fora apresentado até ao momento qualquer pedido de confidencialidade.
(21)
Por carta de 4 de Abril de 2005, registada em 7 de Abril de 2005, foram transmitidas informações adicionais.
II. DESCRIÇÃO DO AUXÍLIO
II.1. Âmbito de aplicação da presente decisão
(22)
A Lei n.o 290/99 prevê a prorrogação dos prazos de várias operações no sector agrícola. A lei está subdividida em oito artigos. Na sua decisão de 24 de Fevereiro de 2000, a Comissão decidira não levantar objecções aos artigos 1.o, 2.o, 3.o, 6.o, 7.o e 8.o da lei, porquanto não configuravam um auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE. Em contrapartida, a decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o dizia respeito aos artigos 4.o e 5.o dessa lei, bem como ao n.o 16 do artigo 15.o da Lei n.o 67/88 e à Lei n.o 252/91, que constituíam o fundamento jurídico da concessão dos auxílios previstos no artigo 5.o da Lei n.o 290/99.
(23)
A Comissão adoptou em 5 de Abril de 2002 uma decisão final negativa sobre o artigo 4.o da Lei n.o 290/99. A presente decisão diz respeito ao n.o 16 do artigo 15.o da Lei n.o 67/88, à Lei n.o 252/91 e aos artigos 4.o (só para as operações de crédito agrícola e os empréstimos concedidos para financiamento do fundo de maneio e de melhoramentos com vencimento até 31 de Março de 1998) e 5.o da Lei n.o 290/99.
II.2. Contexto
(24)
De acordo com as informações transmitidas, o sector da pecuária acusava em Itália, em finais dos anos 80, uma fragmentação excessiva da produção, na origem de estruturas desactualizadas, inadequadas para uma produção de qualidade. A fim de modernizar todo o sistema, a Lei n.o 87/90, subsequentemente alterada pela Lei n.o 252/91, previa auxílios aos projectos integrados, ou seja, projectos que agregavam diversas empresas numa estrutura «em cacho». Os projectos eram incluídos num programa aprovado pelo CIPE (Comité interministerial para a programação económica), na condição de apenas serem financiados os projectos lançados por um grupo de empresas inter-relacionadas e capazes de assegurar o seu cumprimento integral. Isto significava, além disso, que cada empresa participante era responsável pela conclusão de todo o projecto, garantindo (por uma cláusula) o compromisso conjunto das empresas agregadas. Era ainda pedida a todas as sociedades uma participação financeira substancial nos projectos, através de uma nova capitalização e, no caso das cooperativas, igualmente sob a forma de um empréstimo a 10 anos. As garantias exigidas pelo Estado para concessão do auxílio (garantia do projecto integral e capitalização) representavam uma obrigação financeira significativa para as sociedades em causa.
(25)
Dado que os recursos atribuídos para conclusão dos projectos integrados não eram suficientes para cobrir as necessidades financeiras globais do sector, foram utilizados recursos adicionais ao abrigo da Lei n.o 67/88 para o seu financiamento. As intervenções em questão foram efectuadas no âmbito de um programa global de racionalização e reestruturação do sector da carne de bovino, que, em Itália, ao contrário da maioria dos outros países europeus, apenas foi lançado em princípios dos anos 90. Outros países da União Europeia, como a França, tinham lançado programas de reestruturação e racionalização das suas instalações de abate desde os anos 70 (6). O número elevado de instalações de abate em Itália e a sua distribuição inadequada no território nacional impunham uma reorganização drástica do sector que, de acordo com as autoridades italianas, apenas poderia ser realizada com um forte apoio público e com base num programa concebido para modernizar o sector na sua totalidade. Para poderem sobreviver, as empresas italianas precisavam de acelerar o processo de inovação tecnológica e reestruturação organizativa segundo duas directrizes:
a)
Racionalização dos sistemas de reprodução, mediante a adopção de métodos de melhoramento tecnológico concebidos para obter produções normalizadas a custos competitivos;
b)
Diversificação de produções de elevado nível qualitativo e racionalização de produtos de qualidade constante e homogénea.
A execução da Lei n.o 67/88 foi delegada a um grupo de peritos, encarregados da redacção de um programa de acções urgentes, da definição da abordagem estratégica e da decisão sobre a elegibilidade dos projectos apresentados para financiamento.
Dada a gravidade da crise do sector da carne de bovino, as acções previstas no programa eram principalmente orientadas para este sector e, em menor medida, para os da carne de suíno e de ovino.
II.3. Medidas
(26)
A Lei n.o 67/88, que prevê as bonificações referidas no artigo 5.o da Lei n.o 290/99, estabelece disposições sobre o orçamento anual e plurianual do Estado e constitui a lei de finanças italiana de 1988. O n.o 16 do seu artigo 15.o prevê que as cooperativas agrícolas e os seus consórcios possam contrair empréstimos até 700 mil milhões de ITL para construção, reestruturação e ampliação das suas instalações de abate (7). A lei prevê, além disso, que tais empréstimos possam ser destinados, até 100 mil milhões de ITL em 1988 e 50 mil milhões de ITL em 1989, a operações de consolidação de dívidas relativas às estruturas e instalações supracitadas. Para esses empréstimos é concedida uma bonificação de juros até 10 %. As disposições do número em causa aplicam-se igualmente ao financiamento dos projectos relativos à consolidação e ao desenvolvimento da produção de leite e carne das cooperativas agrícolas e seus consórcios. A lei nunca foi notificada à Comissão, nos termos do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado.
(27)
O artigo 5.o da lei notificada define os casos em que as bonificações para empréstimos contraídos nos termos do n.o 16 do artigo 1.o da Lei n.o 67/88 continuam a ser aplicáveis, mesmo que algumas das condições inicialmente fixadas não tenham sido preenchidas. Mais especificamente, o n.o 2 do artigo 5.o precisa que as bonificações para empréstimos contraídos nos termos do referido n.o 16 do artigo 15.o para acções conjuntas de desenvolvimento e de consolidação de dívidas continuam a ser aplicáveis, mesmo em caso de realização parcial do projecto integrado aprovado nos termos do artigo 1.o da Lei n.o 87/90, com a redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.o da Lei n.o 252/91, desde que seja concluído o projecto integrado do beneficiário do empréstimo. O n.o 3 do artigo 5.o estabelece que as bonificações relativas aos empréstimos contraídos com o único objectivo de consolidação de dívidas continuam a ser aplicáveis, mesmo em caso de não realização, parcial ou total, do projecto integrado, desde que o beneficiário do empréstimo apresente um projecto próprio de investimento a realizar com parte do empréstimo concedido. O n.o 4 prevê, além disso, que as empresas agregadas para a realização de um projecto integrado de importância nacional no sector da pecuária, já admitidas para financiamento nos termos do artigo 1.o da Lei n.o 87/90, com a redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.o da Lei n.o 252/91, mantenham o direito e o destino do financiamento concedido, mesmo que o projecto integrado original não seja concluído, desde que completem a sua própria parte do projecto.
(28)
O artigo 4.o prevê medidas destinadas a facilitar as operações de crédito agrícola. Nomeadamente, prorroga por 12 meses a data de vencimento das operações de crédito agrícola e dos empréstimos concedidos para financiamento do fundo de maneio e de melhoramentos que se venciam até 31 de Março de 1998. Os beneficiários são as explorações agrícolas da Apúlia, da Calábria e da Sicília cuja principal actividade é a olivicultura, exploradas directamente por proprietários, por agricultores a título principal ou por cooperativas de olivicultores, e que foram atingidas pela grave crise do mercado da azeitona e do azeite. Tais medidas, de acordo com as mesmas regras e procedimentos, são também aplicáveis às explorações agrícolas e cooperativas de olivicultores de outras regiões com zonas de vocação olivícola, desde que tenham sido igualmente afectadas pela crise do mercado da azeitona e do azeite. O artigo considera que têm como actividade principal a olivicultura as explorações agrícolas e cooperativas de olivicultores que tiram das azeitonas pelo menos 50 % da sua produção bruta comercializável.
(29)
Em 3 de Abril de 2002 (8), a Comissão adoptou uma decisão final negativa relativamente ao auxílio previsto pelo artigo 4.o da Lei n.o 290/99. Tal decisão, como resulta claramente do seu texto, não se referia e não era aplicável às operações de crédito agrícola e aos empréstimos concedidos para financiamento do fundo de maneio e de melhoramentos com vencimento até 31 de Março de 1998, cuja prorrogação era prevista pelo artigo 4.o da Lei n.o 290/99. Por conseguinte, tais operações devem ainda ser avaliadas.
(30)
A outra lei citada no artigo 5.o como fundamento jurídico para a concessão de diferentes tipos de auxílios é a Lei n.o 252/91 que altera a Lei n.o 87/90 relativa às intervenções urgentes na pecuária. Esta lei prevê várias medidas extraordinárias no sector da pecuária, sob forma de projectos integrados ao nível nacional, e autoriza os correspondentes financiamentos. Promove, além disso, a constituição de uma sociedade por acções, com capital subscrito em pelo menos 51 % pelo Ministério das políticas agrícolas e florestais, a que são cometidas as seguintes missões:
a)
Fornecer garantias para operações de crédito;
b)
Realizar operações de provisão destinadas a operações de crédito ao investimento;
c)
Conceder financiamentos para operações relativas às acções de saneamento e liquidação de sociedades;
d)
Adquirir participações em sociedades constituídas para realização de projectos específicos.
II.4. Beneficiários
(31)
Agricultores do sector da pecuária activos na produção, transformação e comercialização de produtos à base de carne.
II.5. Dotação financeira
(32)
O orçamento total actualizado destinado à execução dos projectos integrados ascende a:
Lei n.o 252/91: 97 015 515 581 ITL (cerca de 50 milhões de EUR);
Lei n.o 67/88 (empréstimos para o desenvolvimento): 6 349 660 726 ITL (cerca de 3,280 milhões de EUR);
Lei n.o 67/88 (empréstimos para a consolidação): 1 968 222 804 ITL (cerca de 1,016 milhões de EUR).
III. MOTIVOS DA DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO
(33)
O artigo 5.o da Lei n.o 290/99 estabelece os casos em que as bonificações de juros sobre empréstimos contraídos ao abrigo de actos legislativos específicos continuam a ser aplicáveis, mesmo que as condições fixadas inicialmente não tenham sido preenchidas. No momento em que a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE, não dispunha de informações sobre as leis referidas no artigo 5.o, estreitamente ligadas à avaliação do dito artigo. As autoridades italianas transmitiram os textos das duas leis (Lei n.o 252/91 e Lei n.o 67/88) à Comissão a pedido expresso desta. No entanto, quando a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE, as autoridades italianas ainda não tinham fornecido as informações ou dados suplementares sobre as leis em questão ou as medidas de auxílio nelas contidas. A Comissão não estava, pois, em condições de estabelecer se o artigo 5.o da Lei n.o 290/99 fazia referência a um auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, dado que as autoridades italianas não tinham fornecido informações precisas a esse respeito. No entanto, permitindo a certas explorações agrícolas continuar a beneficiar de auxílios específicos, mesmo quando estas não podiam cumprir todas as obrigações inicialmente fixadas para elegibilidade a tais benefícios, a medida parecia favorecer essas explorações em relação às que, na mesma situação, tivessem provado serem capazes de respeitar todas as obrigações inicialmente assumidas. Por conseguinte, a medida prevista no artigo 5.o dava, pelo menos, azo a uma presunção de auxílio que, na ausência de informações das autoridades italianas, apenas podia ser esclarecida pelo procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE.
(34)
Além disso, o artigo 5.o da Lei n.o 290/99 não podia ser avaliado fazendo abstracção dos actos legislativos que constituíam a base jurídica da concessão de vantagens específicas (bonificações e financiamentos) a que o artigo faz referência: isto é, o n.o 16 do artigo 15.o da Lei n.o 67/88 e a Lei n.o 252/91. Os textos destes instrumentos foram transmitidos pelas autoridades italianas à Comissão a pedido expresso desta. Os dois actos legislativos prevêem claramente auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE. Mais precisamente, o n.o 16 do artigo 15.o da Lei n.o 67/88 prevê a concessão de empréstimos em condições favoráveis a cooperativas agrícolas e consórcios, em relação aos quais pode ser atribuída uma bonificação de juros até 10 %. Tal bonificação remove, portanto, o ónus representado pelo pagamento da taxa de juro plena em vigor no mercado no momento da concessão do empréstimo, a qual deve, em contrapartida, ser paga por qualquer outra exploração agrícola não beneficiária do auxílio. A bonificação em questão seria, neste caso, igual à diferença entre a taxa de juro do mercado (9) em vigor no momento da concessão do empréstimo e a taxa de juro (mais baixa) efectivamente paga pelos beneficiários graças ao contributo público. A Lei n.o 252/91 autoriza, em contrapartida, a afectação de fundos públicos para a execução de diferentes tipos de projectos no sector da pecuária e favorece, assim, os destinatários de tais fundos em relação às outras explorações agrícolas que devem executar projectos semelhantes unicamente com base nos seus próprios recursos financeiros. Por definição, as duas medidas supracitadas pareciam, por conseguinte, abrangidas pelo âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(35)
No momento do início do procedimento, a Comissão não estava em condições de estabelecer a legalidade de tais medidas de auxílio. Apesar de repetidos pedidos específicos da Comissão a este respeito (10), as autoridades italianas não tinham de facto esclarecido se os referidos actos legislativos tinham sido notificados, nos termos do n.o 3 do artigo 88.o, do Tratado CE, e, por conseguinte, se as medidas neles contidas faziam parte de regimes de auxílio existentes avaliados pela Comissão à luz dos artigos 87.o, 88.o e 89.o do Tratado CE, ou se nunca tinham sido notificados à Comissão.
(36)
De um ponto de vista substantivo, a Comissão tinha dúvidas quanto à compatibilidade de certos aspectos dos regimes de auxílio previstos pelos referidos actos legislativos com o mercado comum. Com base nas informações então disponíveis, resultantes de uma análise dos textos transmitidos à Comissão, algumas das medidas previstas pelo n.o 16 do artigo 15.o da Lei n.o 67/88 e pela Lei n.o 252/91 podiam efectivamente constituir auxílios ao financiamento. Na ausência de informações mais precisas e pormenorizadas que pudessem infirmar tal presunção preliminar, a Comissão só podia adoptar uma posição negativa relativamente a tais auxílios.
(37)
No que diz respeito ao artigo 4.o da Lei n.o 290/99, a Comissão, na sua decisão de dar início ao procedimento referido no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, convidou Itália a fornecer todas as informações disponíveis sobre as condições (taxas de juro, garantias eventuais…) em que tinham sido originalmente concedidos os empréstimos para os quais é prevista uma prorrogação no artigo 4.o da Lei n.o 290/99, bem como o montante total dos empréstimos concedidos, e a indicar se os auxílios em causa se inscreviam num regime de auxílio existente (e, em caso afirmativo, a precisar em qual). Já que a decisão final relativa ao artigo 4.o da Lei n.o 290/99 não se referia e não era aplicável às operações de crédito agrícola e aos empréstimos concedidos para financiamento do fundo de maneio e de melhoramentos com vencimento até 31 de Março de 1998, cuja prorrogação era prevista pelo artigo 4.o da Lei n.o 290/99, tais empréstimos deviam ainda ser examinados a fim de verificar se os auxílios em questão tinham sido concedidos nas condições do mercado (sendo, nesse caso, necessário determinar tais condições), ou se se inscreviam em regimes de auxílio já existentes aprovados pela Comissão (sendo, nesse caso, necessário determinar tais regimes).
IV. INFORMAÇÕES PRESTADAS POR ITÁLIA NA SEQUÊNCIA DO INÍCIO DO PROCEDIMENTO
(38)
Na sequência do início do procedimento e em resposta aos pedidos específicos da Comissão, as autoridades italianas forneceram informações pormenorizadas por cartas de 18 de Maio de 2000, 13 de Outubro de 2000, 5 de Julho de 2001, 27 de Fevereiro de 2003 e 29 de Outubro de 2004, registada em 3 de Novembro de 2004. As informações fornecidas nestas cartas devem ser lidas na íntegra, porquanto as autoridades italianas, após uma investigação exaustiva, reviram alguns dos dados inicialmente comunicados, nomeadamente no que diz respeito aos dados financeiros agregados. Em consequência, as informações transmitidas são resumidas na parte III.3, com indicação da carta em causa.
V. OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS
(39)
A Comissão recebeu uma única carta transmitida por terceiros. Essa carta, com data de 30 de Junho de 2000, foi enviada por CONAZO, na qualidade de líder de um grupo de empresas beneficiárias dos fundos concedidos pelas autoridades italianas com base nas Leis n.o 252/91 e n.o 67/88, objecto do procedimento iniciado pela Comissão.
(40)
Na carta, CONAZO exprimia sobretudo a sua surpresa por, no início do procedimento, a Comissão ter explicitamente declarado não ter sido informada da existência da Lei n.o 252/91 e da Lei n.o 67/88 e, por conseguinte, da concessão de auxílios pelas autoridades italianas com base nessas leis.
(41)
Segundo esta cooperativa, a Comissão não podia não estar ao corrente do programa drástico de reorganização do sector da pecuária e do abate lançado pelas autoridades italianas desde 1986. Na mesma carta, CONAZO faz referência ao vasto programa de reestruturação dos dois sectores, elaborado pelo Comité interministerial italiano para a programação económica (CIPE) em 1991. A sociedade recorda, além disso, que as iniciativas drásticas lançadas no sector do abate permitiram reduzir consideravelmente o número de instalações de abate, que passou de mais de 8 500 unidades nos anos 80 às actuais 3 000.
VI. AVALIAÇÃO
(42)
Nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
(43)
Os artigos 87.o e 88.o do Tratado aplicam-se à produção e ao comércio dos produtos em benefício dos quais as autoridades italianas decidiram conceder um auxílio. Com efeito, o artigo 40.o do Regulamento (CE) n.o 1254/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de bovino (11) estatui que, salvo disposição em contrário do mesmo regulamento, os artigos 87.o, 88.o e 89.o do Tratado são aplicáveis à produção e ao comércio dos produtos do sector. Análoga disposição consta no artigo 21.o do Regulamento (CEE) n.o 2759/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de suíno (12) e no artigo 23.o do Regulamento (CE) n.o 2529/2001 do Conselho, de 19 de Dezembro de 2001, que estabelece a organização comum de mercado no sector das carnes de ovino e caprino (13).
VI.1. Existência de auxílio
(44)
O artigo 5.o da Lei n.o 290/99 estabelece os casos em que as bonificações sobre empréstimos contraídos ao abrigo dos actos legislativos referidos continuam a ser aplicáveis, mesmo que as condições fixadas inicialmente não tenham sido preenchidas. Permitindo a certas explorações agrícolas continuar a beneficiar de auxílios específicos, mesmo quando estas não podiam cumprir todas as obrigações inicialmente fixadas para elegibilidade a tais benefícios, a medida parecia favorecer essas explorações em relação às que, na mesma situação, tivessem provado serem capazes de respeitar todas as obrigações inicialmente assumidas.
(45)
Além disso, tal não pode ser avaliado fazendo abstracção dos actos legislativos que constituíam a base jurídica da concessão de vantagens específicas (bonificações e financiamentos) a que o artigo faz referência: isto é, o n.o 16 do artigo 15.o da Lei n.o 67/88 e a Lei n.o 252/91. Como já descrito nos considerandos 37 a 39 supra, os dois actos legislativos prevêem claramente auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE. Mais precisamente, o n.o 16 do artigo 15.o da Lei n.o 67/88 prevê a concessão de empréstimos em condições favoráveis a cooperativas agrícolas e consórcios, em relação aos quais pode ser atribuída uma bonificação de juros até 10 %. Tal significa que o Estado remove, portanto, o ónus representado pelo pagamento da taxa de juro plena em vigor no mercado no momento da concessão do empréstimo, a qual deve, em contrapartida, ser paga por qualquer outra exploração agrícola não beneficiária do auxílio. A bonificação é, neste caso, igual à diferença entre a taxa de juro do mercado em vigor no momento da concessão do empréstimo e a taxa de juro efectivamente paga pelos beneficiários graças ao contributo público.
(46)
A Lei n.o 252/91 autoriza a afectação de fundos públicos para a execução de diferentes tipos de projectos no sector da pecuária e favorece, assim, os destinatários de tais fundos em relação às outras explorações agrícolas que devem executar projectos semelhantes unicamente com base nos seus próprios recursos financeiros. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o reforço da posição concorrencial de uma empresa na sequência da concessão de um auxílio estatal pode acarretar uma distorção da concorrência em relação a outras empresas concorrentes que não beneficiam desse auxílio. Regista-se, além disso, um volume elevado de trocas comerciais intracomunitárias no sector da pecuária (14), pelo que a medida pode falsear a concorrência e ter incidência no comércio entre Estados-Membros.
(47)
A Comissão conclui, portanto, que a medida em apreço é abrangida pela proibição referida no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
VI.1. a) Compatibilidade do auxílio
(48)
A proibição expressa no n.o 1 do artigo 87.o é seguida das derrogações previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 87.o
(49)
As derrogações previstas no n.o 2 do artigo 87.o são manifestamente inaplicáveis, dada a natureza do auxílio em apreço e os seus objectivos. De resto, Itália não defendeu a aplicabilidade do n.o 2 do artigo 87.o
(50)
O n.o 3 do artigo 87.o precisa as circunstâncias em que um auxílio estatal pode ser considerado compatível com o mercado comum. A compatibilidade com o mercado comum deve ser avaliada do ponto de vista da Comunidade, e não do de um só Estado-Membro.
(51)
O n.o 3, alínea a), do artigo 87.o é manifestamente inaplicável na medida em que o auxílio não é destinado a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego.
(52)
Quanto ao n.o 3, alínea b), do artigo 87.o, o auxílio em apreço não é destinado a fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum ou a sanar uma perturbação grave da economia em Itália.
(53)
O auxílio não é destinado nem adaptado à promoção dos objectivos referidos no n.o 3, alínea d), do artigo 87.o
(54)
Nos termos do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, um auxílio destinado a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas pode ser considerado compatível com o mercado comum quando não altere as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum. O regime de auxílio notificado deve, consequentemente, ser avaliado em função deste artigo e das disposições específicas aplicáveis ao caso em apreço.
(55)
Todos os projectos integrados que beneficiaram dos auxílios previstos pela Lei n.o 67/88 e pela Lei n.o 252/91 foram aprovados antes de 31 Dezembro de 1992 (15). As correspondentes autorizações financeiras foram aprovadas antes dessa data. Os auxílios em questão nunca foram notificados à Comissão, sendo, por conseguinte, ilegais na acepção da alínea f) do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999. Nos termos do ponto 23.3 das Orientações comunitárias para os auxílios estatais no sector agrícola (16), qualquer auxílio ilegal, na acepção da alínea f) do artigo 1.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999, deve ser avaliado em conformidade com as regras e orientações em vigor no momento da sua concessão.
(56)
Segundo as autoridades italianas, todos os auxílios concedidos estavam ligados a investimentos efectuados no âmbito dos cinco projectos integrados aprovados (17). Os investimentos foram realizados tanto ao nível da produção primária (pecuária) como ao nível da transformação e comercialização dos produtos agrícolas.
(57)
Os investimentos considerados elegíveis para o auxílio tinham por principais objectivos: a modernização tecnológica e sanitária, o reforço das instalações de abate, a eliminação e utilização de subprodutos, as cadeias de preparação e embalagem da carne, a adaptação dos espaços e equipamentos para uma melhor apresentação dos produtos, a aquisição de estruturas produtivas e de instalações de transformação e comercialização, a fim de melhorar a tecnologia de produção, e a aquisição de instalações destinadas a favorecer o desenvolvimento de processos qualitativos. Na avaliação dos projectos globais foram igualmente tidos em conta os investimentos em imobilizações incorpóreas como a comercialização e as patentes, mas tais investimentos nunca foram financiados.
(58)
Os tipos de despesa seguintes não eram considerados elegíveis para o auxílio:
-
actividades de promoção e publicitárias,
-
investimentos imateriais, como marcas comerciais,
-
custos de projecto e construção,
-
despesas jurídicas, administrativas e fiscais.
VI.1. a) 1. Investimentos ligados à transformação e comercialização de produtos agrícolas
(59)
No momento da aprovação dos projectos e correspondentes dotações, a Comissão considerava compatíveis com o mercado comum todos os investimentos em que a intensidade do auxílio não excedesse as intensidades máximas normalmente admitidas pela Comissão para o sector em causa, ou seja, 55 % (75 % nas regiões do objectivo 1) para os projectos conformes com os programas sectoriais ou os critérios gerais fixados no Regulamento (CEE) n.o 866/90 (18) e 35 % (50 % nas regiões do objectivo 1) para todos os outros projectos, desde que preenchessem os critérios de selecção fixados no anexo da Decisão da Comissão de 7 de Junho de 1990 relativa aos investimentos financiáveis no âmbito dos Regulamentos (CEE) n.o 866/90 e (CEE) n.o 867/90, utilizados com os ajustamentos necessários em aplicação do artigo 87.o do Tratado.
(60)
É, pois, necessário apurar se os investimentos que beneficiaram dos auxílios respeitaram efectivamente as disposições do Regulamento (CEE) n.o 866/90, bem como as restrições sectoriais previstas pela Decisão da Comissão de 7 de Junho de 1990. O ponto 2.10 do anexo da decisão supracitada, que diz explicitamente respeito ao sector da carne e dos ovos, determina os investimentos prioritários, ou seja, os investimentos especialmente favorecidos pela Comissão, porquanto facilitam mais do que outros o desenvolvimento de um sector específico.
(61)
No que diz respeito aos investimentos prioritários, a Comissão é favorável à criação de instalações de corte ligadas aos matadouros, nomeadamente nas regiões de produção onde não existam instalações deste tipo. Por outro lado, o mesmo ponto exclui todos os investimentos que conduzam a um aumento da capacidade de abate de suínos, bovinos, ovinos ou aves, excepto se forem abandonadas capacidades idênticas na mesma ou noutras empresas, ou se, para o caso dos suínos, bovinos, ovinos e aves, à excepção do frango, a situação regional da produção mostrar um défice de capacidade.
(62)
Como indicado pelas autoridades italianas, só alguns dos investimentos efectuados incidiam na criação de instalações de corte. Já que as autoridades italianas não podem precisar a parte dos investimentos destinada às instalações de corte, é necessário verificar se os investimentos em questão correspondem ao tipo de investimento explicitamente excluído pelo ponto 2.10, ou seja se conduzem a um aumento da capacidade de abate, excepto se forem abandonadas capacidades idênticas na mesma ou noutras empresas (19).
(63)
Na carta de 12 de Julho de 2001, as autoridades italianas sublinharam o facto de os investimentos no sector do abate e da transformação e comercialização dos produtos agrícolas terem sido realizados no âmbito de sete projectos. Apresentaram ainda dados que mostram que, para cada instalação participante no projecto, a capacidade de abate ex post é globalmente inferior à capacidade ex ante em 30 cabeças/hora. A exigência estabelecida no ponto 2.10 do anexo da Decisão 90/342/CEE é, por conseguinte, respeitada.
(64)
As intensidades de auxílio, expressas em equivalente-subvenção bruto, segundo o método descrito nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (20) e incluindo todas as formas de auxílios públicos concedidos em conformidade com as Leis n.o 252/91 e n.o 67/88 (a Lei n.o 290/1999 não alterava as intensidades de auxílio, o volume de auxílio ou os beneficiários do auxílio nos termos das Leis n.o 252/91 e n.o 67/88), não excediam as taxas de 75 % de auxílio (para os investimentos situados em regiões do objectivo 1) e 55 % de auxílio, autorizada então para os investimentos relativos à transformação e à comercialização de produtos agrícolas em regiões fora do objectivo 1. Independentemente da sua situação geográfica, todos os investimentos em apreço respeitaram, por conseguinte, as intensidades máximas de auxílio autorizadas pela regulamentação comunitária em vigor nesse período, como o mostra o quadro 1:
Quadro 1
Investimentos no sector da transformação e comercialização
Custos elegíveis (ITL)
Contribuição total (ITL)
%
CONAZO
Investimentos em zonas desfavorecidas
4 972 623 097
3 729 467 323
75,00 %
Investimentos noutras zonas
48 753 248 149
26 480 183 539
54,31 %
FIORUCCI
Investimentos
39 831 488 798
14 170 000 000
35,57 %
GUARDAMIGLIO
Investimentos
15 296 548 104
5 477 000 000
35,81 %
INALCA
Investimentos
139 597 581 320
42 502 000 000
30,45 %
PRUNOTTO
Investimentos
4 243 327 136
1 930 000 000
45,48 %
CAMALLEVAMENTI
Investimentos
4 667 623 201
2 567 192 000
55,00 %
C.L.S.M.
Investimentos
6 067 000 000
3 260 533 100
53,74 %
(65)
Em conformidade com o artigo 11.o do Regulamento (CEE) n.o 866/90, as medidas em questão visam racionalizar e desenvolver o acondicionamento, a conservação, o tratamento e a transformação dos produtos agrícolas ou a reciclagem de subprodutos ou de resíduos de fabrico, melhorar a colocação no mercado, incluindo a melhoria da transparência da formação dos preços, aplicar novas técnicas de transformação, incluindo o desenvolvimento de novos produtos e subprodutos ou a abertura de novos mercados, assim como investimentos inovadores e o melhoramento da qualidade dos produtos.
(66)
As despesas elegíveis, em conformidade com o n.o 3 do artigo 11.o do Regulamento (CEE) n.o 866/90, limitam-se:
-
à aquisição de bens imóveis, com excepção da compra de terrenos,
-
à aquisição de maquinaria e equipamento novos, incluindo programas informáticos e suportes lógicos,
-
às despesas gerais, designadamente despesas com arquitectos, engenheiros, consultores, estudos de viabilidade, até ao limite de 12 % dos custos supra.
(67)
Como adiante se esclarecerá (ver pontos 80-98), as exigências em matéria de reequilíbrio financeiro foram excluídas das despesas elegíveis, recalculadas unicamente com base nas despesas directamente ligadas aos investimentos e aos custos elegíveis para auxílio. Além disso, o programa do CIPE destinava-se explicitamente a assegurar a coerência e a conformidade com as normas da OCM.
(68)
Face ao exposto, os auxílios concedidos pelas autoridades italianas, com vista à realização dos investimentos previstos no âmbito dos projectos integrados acima descritos, são compatíveis com o mercado comum na acepção do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado CE. Esta afirmação é, contudo, válida apenas para os auxílios concedidos com vista à efectiva realização dos investimentos, excluindo os auxílios eventualmente concedidos para o reequilíbrio financeiro das sociedades em causa e os auxílios ligados aos empréstimos para a consolidação, avaliados nos pontos seguintes.
VI.1. a) 2. Investimentos nas explorações agrícolas
(69)
Como já explicado, o regime em apreço previa, além disso, auxílios a investimentos ao nível da produção primária efectuados por grupos de sociedades, coerentemente com a motivação fundamental de todo o projecto.
(70)
Foi concedido um auxílio às sociedades CONAZO, GEA e Val di Cesola (21). As despesas elegíveis e o auxílio total recebido são apresentados no quadro 2:
Quadro 2
Investimentos no sector da produção
Total dos custos elegíveis ITL
Contribuição total ITL
%
CONAZO
7 652 930 000
2 678 525 500
35,00 %
G E A
2 368 708 000
558 831 181
23,59 %
Val di Cesola
553 923 850
278 830 197
50,34 %
(71)
À data da aprovação dos diferentes projectos e da afectação dos recursos correspondentes, os auxílios aos investimentos nas explorações agrícolas foram avaliados com base nas disposições do Regulamento (CE) n.o 2328/91 do Conselho relativo à melhoria da eficácia das estruturas agrícolas (22). Esse regulamento, que introduzira um sistema de financiamento parcial, destinado a melhorar a eficácia das empresas agrícolas, foi aplicado às explorações individuais. O regulamento instaurara um quadro de acção comum que autorizava ou obrigava os Estados-Membros a aplicar um certo número de regimes de auxílio, que recebiam um financiamento parcial ao nível comunitário. Ao mesmo tempo, o regulamento estabelecera uma disciplina para a concessão de determinados tipos de auxílios nacionais por parte dos Estados-Membros. O artigo 35.o do Regulamento (CEE) n.o 2328/91 definia as condições em que os Estados-Membros eram autorizados a conceder auxílios estatais destinados a alcançar os objectivos do regulamento. Mais precisamente, o artigo 35.o estatuía que o regulamento «não prejudica a faculdade que os Estados-Membros têm de tomar, no domínio do regulamento, com excepção do domínio regido pelos artigos 2.o, 6.o a 9.o, 11.o, pelos n.os 2, 3 e 4 do artigo 12.o e pelo artigo 17.o, medidas de ajuda suplementares cujas condições ou modalidades de concessão se afastem das nele previstas ou cujos montantes excedam os limites nele previstos, desde que essas medidas sejam tomadas em conformidade com os artigos 92.o, 93.o e 94.o do Tratado». O n.o 2 do artigo 35.o estabelecia que «com excepção do n.o 2 do artigo 92.o do Tratado, o disposto nos artigos 92.o, 93.o e 94.o do Tratado não se aplica às medidas de ajudas regidas pelos artigos 2.o, 6.o a 9.o, 11.o, pelos n.os 2, 3 e 4 do artigo 12.o e pelo artigo 17.o».
(72)
Os tipos de auxílio que os Estados-Membros eram autorizados a conceder eram, pois, claramente definidos pelo artigo 35.o, que limitava o âmbito de intervenção dos Estados-Membros em matéria de auxílios puramente estatais. Na prática, os Estados-Membros deviam notificar a Comissão de qualquer decisão de concessão de auxílios para iniciativas compreendidas no âmbito de aplicação do regulamento, no quadro do procedimento previsto por este para a concessão de co-financiamento comunitário ou no quadro dos artigos 87.o e 88.o do Tratado no que diz respeito aos auxílios estatais. As autoridades italianas não notificaram a Comissão dos auxílios em apreço no quadro do procedimento previsto pelo Regulamento (CEE) n.o 2328/91, com vista à obtenção de um co-financiamento comunitário ou à concessão dos auxílios em conformidade com o disposto nos n.os 2, 3 e 4 do artigo 12.o do regulamento. Esses auxílios devem, por conseguinte, ser avaliados à luz dos artigos 87.o, 88.o e 89.o do Tratado, nos limites e condições previstos no regulamento.
(73)
O artigo 12.o do Regulamento (CEE) n.o 2328/91 precisa os tipos de investimentos que os Estados-Membros eram autorizados a financiar exclusivamente com os seus próprios recursos. Como estatuído no artigo 35.o, o disposto nos artigos 87.o, 88.o e 89.o do Tratado não se aplica aos n.os 2, 3 e 4 do artigo 12.o Os auxílios em causa podem, pois, ser avaliados com base nos n.os 1 e 5 do artigo 12.o do Regulamento (CEE) n.o 2328/91.
(74)
Os auxílios previstos no n.o 1 do artigo 12.o são medidas de auxílio suplementares que, em condições rigidamente definidas, podem ser concedidas pelos Estados-Membros em acréscimo ao sistema de auxílios co-financiados pela Comunidade, concedidos em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 2328/91. Tais auxílios suplementares só podem ser concedidos a explorações que preencham todas as condições de elegibilidade para apoio comunitário estabelecidas pelo regulamento (artigos 5.o-9.o) e com o único objectivo de completar auxílios co-financiados anteriormente aprovados. Os auxílios em apreço não são abrangidos pelo âmbito de aplicação desse número, que se refere apenas aos auxílios destinados a completar auxílios co-financiados anteriormente aprovados.
(75)
O n.o 5 do artigo 12.o precisava os tipos de auxílio ao investimento não sujeitos às proibições e limites previstos pelas outras disposições do artigo e que podiam, em princípio, ser autorizados:
-
medidas de ajuda à compra de terras,
-
créditos de gestão bonificados cuja duração não ultrapasse uma campanha agrícola,
-
medidas de ajuda à compra de reprodutores machos,
-
garantias para os empréstimos contraídos, incluindo os respectivos juros,
-
medidas de ajuda para investimentos relativos à protecção e à melhoria do ambiente, desde que não impliquem um aumento da produção,
-
medidas para os investimentos que visem a melhoria das condições de higiene das explorações pecuárias, bem como a observância das normas comunitárias em matéria de bem-estar dos animais ou das normas nacionais quando estas forem mais estritas do que as normas comunitárias, e desde que esses investimentos não impliquem um aumento da produção, sob condição de que estejam em conformidade com os artigos 87.o e 88.o (então 92.o e 93.o) do Tratado.
(76)
As autoridades italianas declararam, na carta de 13 de Outubro de 2000, que só três projectos receberam auxílios, ao abrigo da Lei n.o 252/91, para investimentos na produção primária. Os investimentos em questão visavam a reestruturação e o melhoramento de centros de reprodução, a fim de reduzir os custos de produção e melhorar a qualidade, bem como a higiene e o bem-estar dos animais. No conjunto, os investimentos permitiram melhorar a ventilação das instalações, reduzir a densidade dos animais, melhorar a iluminação, a distribuição de água, etc. As autoridades italianas afirmaram que o auxílio tinha sido concedido para realização de investimentos que excediam as normas comuns em matéria de higiene e bem-estar dos animais estabelecidas na Directiva 91/629/CEE (23) e na Directiva 91/630/CEE (24). Na carta de 24 de Novembro de 2004, registada em 3 de Dezembro de 2004, as mesmas autoridades forneceram a lista dos investimentos, a fim de demonstrar que estes se destinavam a melhorar a higiene e o bem-estar dos animais e que ultrapassavam as normas então em vigor neste domínio. Cada projecto financiado foi objecto de controlos por parte de uma comissão de inspecção do Ministério e da região competente, a fim de verificar a realização dos objectivos do projecto.
(77)
A intensidade máxima de auxílio prevista no regulamento (35 %, e 70 % nas zonas desfavorecidas), incluindo todos os recursos públicos de auxílio transferidos para os investimentos em causa, não foi excedida.
(78)
Além disso, as autoridades asseguraram que o número total de animais não aumentou na sequência da realização dos investimentos e que todos os investimentos foram efectuados em conformidade com o disposto no artigo 6.o do Regulamento (CEE) n.o 2328/91.
(79)
Como será precisado na secção VI.1 a) 3, as despesas elegíveis não incluem as exigências de reequilíbrio financeiro, nem os empréstimos para consolidação das dívidas.
(80)
Face ao exposto, os auxílios concedidos pelas autoridades italianas destinados aos investimentos no sector da produção primária supracitados são compatíveis com o mercado comum na acepção do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado CE.
VI.1. a) 3. Auxílios ao reequilíbrio financeiro das sociedades e à consolidação das dívidas
(81)
Como recordado na secção precedente, o n.o 2 do artigo 5.o da Lei n.o 290/99 estabelece que as bonificações para empréstimos contraídos nos termos do n.o 16 do artigo 15.o da Lei n.o 67/88 para acções conjuntas de desenvolvimento e de consolidação de dívidas continuam a ser aplicáveis, mesmo em caso de realização parcial do projecto integrado aprovado nos termos do artigo 1.o da Lei n.o 87/90, com a redacção que lhe foi dada pelo artigo 1.o da Lei n.o 252/91, desde que seja concluído o projecto integrado do beneficiário do empréstimo. O n.o 3 do artigo 5.o estabelece que as bonificações relativas aos empréstimos contraídos nos termos da referido lei com o único objectivo de consolidação de dívidas continuam a ser aplicáveis, mesmo em caso de não realização, parcial ou total, do projecto integrado, desde que o beneficiário do empréstimo apresente um projecto próprio de investimento a realizar com parte do empréstimo concedido.
(82)
As bonificações referidas no artigo 5.o da Lei n.o 290/99, objecto da avaliação inicial da Comissão, estão previstas na Lei n.o 67/88. O n.o 16 do artigo 15.o da referida lei, em relação à qual a Comissão decidira dar início ao procedimento, prevê que as cooperativas agrícolas e os seus consórcios possam contrair empréstimos até 700 mil milhões de ITL para construção, reestruturação e ampliação de instalações de abate. Prevê, além disso, que tais empréstimos possam ser igualmente destinados, até 100 mil milhões de ITL em 1988 e 50 mil milhões de ITL em 1989, a operações de consolidação de dívidas relativas às estruturas e instalações supracitadas.
(83)
Tanto o artigo 5.o da Lei n.o 290/99 como o n.o 16 do artigo 15.o da Lei n.o 67/88 proporcionam, pois, a possibilidade de utilizar igualmente os financiamentos previstos para fins de consolidação de dívidas.
(84)
Além disso, com base nas informações transmitidas pelas autoridades italianas na sua carta de resposta ao início do procedimento pela Comissão (25), o Estado teve igualmente em conta, no âmbito da Lei n.o 252/91, as chamadas «exigências de reequilíbrio financeiro». Segundo as mesmas autoridades, a execução do projecto exigia um esforço financeiro importante, tanto para a efectiva execução do «projecto de desenvolvimento» como para o reequilíbrio do compromisso financeiro dele derivado (26). As exigências de «reequilíbrio financeiro» foram consideradas um elemento suplementar em relação aos investimentos, porquanto estavam estritamente ligadas ao montante financeiro gerado pelos referidos investimentos.
(85)
Conclui-se do que precede que uma parte dos financiamentos concedidos pelas autoridades italianas às sociedades para os projectos em causa se destinava na realidade a permitir a estas sociedades fazer face ao encargo financeiro derivado dos investimentos em questão, mas não estritamente ligados a estes.
(86)
A Comissão exprimiu sempre dúvidas quanto à compatibilidade com o mercado comum dos auxílios à consolidação de dívidas previstos pela Lei n.o 67/88 e dos auxílios ao reequilíbrio financeiro concedidos nos termos da Lei n.o 252/91. Na sua carta de resposta ao início do processo, de 18 de Maio de 2000, as autoridades italianas alegaram que ambos os auxílios tinham sido concedidos em relação aos investimentos efectuados no âmbito dos projectos integrados previstos. Com efeito, as autoridades italianas declararam que a mesma Lei n.o 67/88 tinha ligado o reconhecimento da consolidação das dívidas à efectiva realização dos projectos de investimento. Do seu ponto de vista, o empréstimo para consolidação destinava-se simplesmente a fornecer liquidez às cooperativas, desempenhando assim o papel de uma subvenção. Esse empréstimo era uma operação financeira sempre ligada a um projecto de investimento.
(87)
Apesar de tais afirmações, a Comissão exprimiu dúvidas sobre os auxílios supracitados afirmando que, contrariamente ao defendido pelas autoridades italianas, os auxílios pareciam, segundo a descrição fornecida e os textos das leis, destinar-se a aliviar os beneficiários das suas dificuldades financeiras, sem qualquer relação com a efectiva realização dos investimentos. Na mesma carta em que exprimia as suas reservas, a Comissão convidava ainda Itália a precisar se os auxílios em questão eram conformes com eventuais disposições aplicáveis no momento da sua concessão.
(88)
Na sua resposta à carta supracitada (27), as autoridades italianas declararam que, no que toca ao reequilíbrio financeiro, as iniciativas financeiras previstas tinham em conta as necessidades financeiras globais de cada projecto integrado. Tais necessidades consistiam nos investimentos efectivos e no equilíbrio financeiro, que não podia exceder 50 % das necessidades financeiras globais. O reequilíbrio financeiro garantia, portanto, o pagamento dos encargos financeiros ligados aos investimentos realizados.
(89)
Na sequência das observações da Comissão sobre este ponto específico, as autoridades italianas, na sua carta de 29 de Outubro de 2004, registada em 3 de Novembro de 2004, dissociaram as exigências de reequilíbrio financeiro das despesas elegíveis. Foram, portanto, deduzidas as exigências de reequilíbrio financeiro das sociedades, inicialmente incluídas nas despesas elegíveis ligadas aos investimentos. Tal significa que as despesas elegíveis consideradas para a concessão de fundos são apenas as directamente ligadas à realização dos investimentos que obtiveram um financiamento nas condições supra. Com efeito, o reequilíbrio financeiro nunca se traduziu numa transferência suplementar de recursos financeiros do Estado para as sociedades que executaram projectos integrados, mas foi acrescentado à partida nas despesas elegíveis.
(90)
Segundo o novo cálculo (que exclui as exigências de reequilíbrio financeiro das despesas elegíveis), a intensidade do auxílio às duas cooperativas beneficiárias (CONAZO e Consorzio latterie sociali mantovane) respeita o limite de 35 % para a produção primária, é inferior a 55 % para o sector da transformação e comercialização nas zonas normais e é limitada a 75 % nas zonas desfavorecidas, como indicado no quadro seguinte:
Quadro 3
Reequilíbrio financeiro
Custos elegíveis ITL
Contribuição pública (Lei n.o 252/91)
%
CONAZO
Produção
7 652 930 000
2 678 525 500
35,00
Transformação nas zonas desfavorecidas
4 972 623 097
3 729 467 323
75,00
Transformação
48 753 248 149
20 700 797 658
42,46
Total CONAZO
61 378 801 246
27 108 790 481
44,16
Consorzio Latterie Sociali Mantovane
Transformação nas zonas não desfavorecidas
6 067 000 000
3 260 533 100
53,74
(91)
No que diz respeito à consolidação das dívidas, as autoridades italianas precisaram que os chamados financiamentos para consolidação de dívidas se destinavam a financiar tanto os «empréstimos para o desenvolvimento», ou seja, os empréstimos ligados à execução dos projectos integrados para os quais os recursos postos à disposição em conformidade com a Lei n.o 252/91 se tinham revelado insuficientes, como os «empréstimos para a consolidação», destinados a financiar anteriores investimentos.
(92)
Os «empréstimos para o desenvolvimento» são concedidos no âmbito dos projectos integrados financiados pela Lei n.o 252/91 e nas mesmas condições. Tais empréstimos foram concedidos a CONAZO, GEA e Val di Cesola. O equivalente-subvenção bruto destes empréstimos foi incluído na intensidade total de auxílio, enquanto o equivalente-subvenção máximo corresponde ao cúmulo dos auxílios sob a forma de subvenções, em conformidade com a Lei n.o 252/91, e sob a forma de empréstimos para o desenvolvimento, em conformidade com a Lei n.o 67/88. As intensidades de auxílio totais estavam em conformidade com as intensidades então autorizadas pela Comissão (como indicado no quadro 2 supra).
(93)
Os «empréstimos de consolidação», que dizem unicamente respeito a CONAZO, estão ligados a investimentos realizados anteriormente e destinam-se a reduzir o custo dos empréstimos de financiamento contraídos para investimentos anteriores. São concedidos nas condições fixadas na carta da Comissão de 7 de Março de 1989 (28), ou seja:
-
os auxílios (por exemplo, a tomada a cargo dos juros a pagar) devem visar a redução dos encargos financeiros de empréstimos preexistentes, contraídos para financiar investimentos;
-
o equivalente-subvenção cumulado dos eventuais auxílios concedidos quando os empréstimos foram contraídos e do novo auxílio não pode exceder as taxas geralmente admitidas pela Comissão para os investimentos realizados ao nível da produção primária: 35 %, ou 75 % nas zonas desfavorecidas, em conformidade com a Directiva 75/268/CEE; para os investimentos no sector da transformação ou da comercialização: 55 % (75 % nas zonas do objectivo 1);
-
os novos auxílios devem ser concedidos após ajustamento das taxas sobre os novos empréstimos em função das variações do custo do dinheiro - o montante dos auxílios deve ser inferior ou igual à alteração das taxas sobre os novos empréstimos - ou concedidos a explorações agrícolas que apresentem garantias de rentabilidade, nomeadamente nos casos em que os encargos financeiros derivados de empréstimos preexistentes podem ameaçar a sobrevivência das explorações agrícolas, com o risco de uma eventual falência.
(94)
No caso em apreço, por carta de 12 de Julho de 2001 e por carta de 29 de Outubro de 2004, registada em 3 de Novembro de 2004, as autoridades italianas precisaram que os empréstimos para consolidação das dívidas foram concedidos a uma só sociedade, CONAZO, a qual não se encontrava numa situação financeira difícil. O auxílio concedido para a consolidação de dívidas destinava-se a aliviá-la das dívidas que contraíra para efectuar investimentos anteriores, com o objectivo de permitir à cooperativa empreender novos investimentos para a modernização do sector da pecuária. Os empréstimos de consolidação foram concedidos para financiar projectos lançados entre 1986 e 1993, relativos à realização de instalações de abate, à construção de edifícios e à aquisição de equipamentos e de um centro de reprodução, representando um montante total de 12 396 406 733 ITL (cerca de 6 milhões de EUR). O equivalente-subvenção bruto deste auxílio em relação às despesas elegíveis globais é de cerca de 9 % (1 198 351 597 ITL), não ultrapassando, pois, a intensidade de auxílio admitida pela Comissão, como precisado supra.
(95)
O auxílio foi concedido para ajudar a cooperativa a fazer face a dificuldades derivadas de taxas de juro muito elevadas, de 17,80 % em 1986 a 14,75 % em 1993. Embora a posição económica da cooperativa fosse sólida, as elevadas taxas de juro pedidas pelos bancos prejudicavam gravemente a sua situação financeira. Além disso, a cooperativa efectuara novos investimentos no âmbito dos projectos integrados financiados nos termos da Lei n.o 252/91. Para poder participar em tais projectos, a cooperativa devia respeitar a condição sine qua non de que a parte das necessidades financeiras globais não coberta pelo auxílio estatal fosse assegurada pelas empresas beneficiárias de dois modos:
a)
Por um aumento de capital realizado pelos sócios da empresa ou um empréstimo decenal às taxas do mercado, a fim de cobrir pelo menos 20 % das necessidades;
b)
Por uma garantia que cobrisse todo o projecto. A garantia devia, além disso, ser acompanhada de uma cláusula de responsabilidade solidária, que estabelecesse que cada participante no projecto integrado era responsável perante os outros sócios se uma parte ou a totalidade do projecto não fosse realizada.
(96)
Segundo as autoridades italianas, o cúmulo dos novos compromissos financeiros com os compromissos anteriores (decorrentes das elevadas taxas de juro para a realização dos investimentos precedentes) teria tido pesadas consequências mesmo para as sociedades financeiramente sãs, como a que foi objecto da medida. Além disso, os «empréstimos de consolidação» foram sempre associados a um plano de desenvolvimento da sociedade, que atestasse da sua situação financeira, dos investimentos realizados e a realizar, bem como do respeito das condições indicadas no ponto 94.
(97)
Os investimentos em relação aos quais foram concedidos empréstimos para consolidação das dívidas são diferentes e totalmente distintos dos financiadas nos termos da Lei n.o 252/91 e o auxílio público concedido com o propósito da consolidação das dívidas (nas condições supracitadas) não tem incidência nas intensidades de auxílio dos investimentos financiados em conformidade com a dita lei.
(98)
Além disso, as autoridades italianas sublinharam que o n.o 3 do artigo 5.o da Lei n.o 290/99 (que estabelece que as bonificações relativas aos empréstimos contraídos com o único objectivo de consolidação de dívidas continuam a ser aplicáveis, mesmo em caso de não realização, parcial ou total, do projecto integrado, desde que o beneficiário do empréstimo apresente um projecto próprio de investimento a realizar com parte do empréstimo concedido) nunca foi aplicado. Não foi concedido qualquer auxílio (sob a forma de empréstimos para consolidação de dívidas) para investimentos que não tenham sido integralmente realizados.
(99)
Com base nas informações fornecidas pelas autoridades italianas, a Comissão pode, consequentemente, concluir que:
-
os empréstimos para consolidação de dívidas concedidos nos termos da Lei n.o 67/88 são compatíveis com as normas aplicáveis aos auxílios estatais no momento da concessão do auxílio,
-
os recursos financeiros concedidos nos termos da Lei n.o 67/88 sob forma de empréstimos para o desenvolvimento foram incluídos na dotação financeira global de cada projecto e avaliados à luz das normas sobre auxílios estatais aplicáveis aos investimentos na produção primária ou no sector da transformação e comercialização [ver capítulos VI.1 a) 1 e VI.1 a) 2],
-
as exigências de reequilíbrio financeiro nunca deram lugar a transferências de recursos públicos e o seu montante foi deduzido das despesas elegíveis.
VI.2. d) Quanto aos empréstimos referidos no artigo 4.o da Lei n.o 290/99
(100)
As autoridades italianas indicaram claramente, na sua carta de 27 de Fevereiro de 2003, que a medida prevista no artigo 4.o da Lei n.o 290/99 nunca foi aplicada, porque não foi possível individualizar as operações de crédito que a lei pretendia financiar (isto é, as operações de crédito agrícola e os empréstimos concedidos para financiamento do fundo de maneio e de melhoramentos com vencimento até 31 de Março de 1998). Tais operações de crédito eram, de facto, inexistentes e, por conseguinte, não foi concedido qualquer auxílio estatal, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, no âmbito do artigo 4.o da Lei n.o 290/99 e das medidas associadas.
VI.3. FINAGRA
VI.3.1. Existência de auxílio
(101)
Como se recorda no ponto anterior, a Lei n.o 252/91 prevê, além disso, a constituição de uma sociedade gestora de participações sociais de direito privado, com um capital subscrito e realizado de 70,114 milhões de ITL. O principal accionista é o Ministério italiano das políticas agrícolas e florestais, que detém 92,79 % das quotas da sociedade. Os restantes 7,21 % estão repartidos por 13 instituições de crédito.
(102)
As missões institucionais da sociedade são as seguintes: assistência na preparação de programas económicos/financeiros de reestruturação e desenvolvimento, concessão de garantias para operações de crédito, operações de provisão por recurso ao mercado, aquisição e cessão de quotas em sociedades, cooperativas, consórcios, organismos e associações e concessão de financiamentos.
(103)
Pelo decreto legislativo n.o 1 de 9 de Janeiro de 1999«Riordino degli enti e delle società di promozione e istituzione della società Sviluppo Italia S.p.A», FINAGRA foi integrada em Sviluppo Italia S.p.A (29).
(104)
As autoridades italianas afirmaram repetidamente que as operações de FINAGRA nunca comportaram elementos de auxílios estatais e que esta sempre operou nas condições normais da economia de mercado, na acepção da Comunicação da Comissão relativa à aplicação dos artigos 92.o e 93.o (actuais artigos 87.o-89.o) do Tratado CE às empresas públicas (30).
(105)
A fim de provar que FINAGRA sempre operou nas condições normais de mercado, as autoridades italianas, a pedido da Comissão, apresentaram dados pormenorizados das doze operações (em empresas, na acepção do artigo 5.o) aprovadas pela sociedade em 31 de Dezembro de 1998 (31).
(106)
Uma análise das actividades de FINAGRA indica três níveis de intervenção:
-
aquisição de participações,
-
concessão de empréstimos,
-
concessão de garantias.
(107)
Na sua carta de 13 de Outubro de 2000, as autoridades italianas sublinharam que, embora os estatutos da sociedade previssem operações de emergência e reestruturação, FINAGRA nunca empreendeu operações deste tipo.
VI.3.1. a) Aquisição de participações
(108)
A posição da Comissão sobre a aquisição de participações públicas em sociedades privadas é indicada na Comunicação da Comissão relativa à aplicação dos artigos 92.o e 93.o do Tratado CE às participações públicas. Segundo esta comunicação, deve entender-se por «participação pública» uma participação directa da administração central, regional ou local ou uma participação directa de instituições financeiras ou outros organismos nacionais, regionais ou sectoriais que sejam financiados por recursos estatais, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, ou nos quais a administração central, regional ou local exerça uma influência dominante.
(109)
Itália, através do Ministério das políticas agrícolas, detém uma quota de cerca de 92 % em FINAGRA; por conseguinte, esta participação pode definir-se como «pública», na acepção da comunicação supracitada.
(110)
O Tratado afirma o princípio de neutralidade em relação ao regime da propriedade privada (ex artigo 222.o) e o princípio de igualdade entre empresas públicas e privadas. Tal significa que a Comissão não pode penalizar nem favorecer as autoridades públicas que procedem a transferências de capitais para empresas. Não cabe tão-pouco à Comissão pronunciar-se sobre a escolha que as empresas fazem entre diferentes métodos de financiamento - empréstimo ou capital próprio -, independentemente de os fundos serem de origem pública ou privada. A esse respeito, a Comissão deve apurar se as participações adquiridas por FINAGRA em diferentes sociedades que operam no sector agrícola constituíram na realidade auxílios estatais, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, e devem, por isso, ser avaliadas com base nos artigos 87.o, 88.o e 89.o do Tratado CE, ou se, como o defendem as autoridades italianas, tais intervenções não constituíram auxílios estatais, na acepção da comunicação supracitada.
(111)
A comunicação distingue quatro situações em que as autoridades públicas podem ser levadas a adquirir participações no capital de empresas:
a)
Constituição de uma sociedade;
b)
Transferência parcial ou total de propriedade do sector privado para o sector público;
c)
Numa empresa pública já existente, injecções de capital fresco ou conversão de dotações em capital;
d)
Numa empresa privada já existente, participação num aumento de capital.
(112)
A aquisição directa, parcial ou total, de participações no capital de uma sociedade existente, sem contributo de capital novo, não constitui um auxílio estatal a essa sociedade.
(113)
Com base nas informações transmitidas pelas autoridades italianas, as intervenções de FINAGRA em sociedades já existentes do sector privado assumiram a forma de aumento do capital social da sociedade em causa, pelo que não pode ser excluído que tais intervenções tenham constituído um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
(114)
O contributo de capital novo numa sociedade privada não pode, contudo, ser considerado um auxílio estatal manifesto se o capital for disponibilizado pelo Estado em circunstâncias que seriam aceitáveis para um investidor privado que opere nas condições normais de mercado. Em contrapartida, está-se em presença de um auxílio estatal quando o princípio do «investidor privado» não é respeitado e o contributo de capital novo é realizado em circunstâncias que não seriam aceitáveis para um investidor privado que opere nas condições normais de mercado (32). O ponto 3.2 da comunicação enumera seis casos em que tal pode acontecer.
(115)
Na sua carta de 13 de Outubro de 2000, as autoridades italianas declaram que as tomadas de participação foram sempre efectuadas numa base temporária, por um período não superior a cinco anos. Por conseguinte, com base numa análise preliminar, as participações poderiam ser do âmbito de aplicação do ponto 3.3 iii) da comunicação, onde se declara que existe auxílio estatal quando a participação é temporária, com duração e preço de venda fixados previamente, de modo que o investidor obtenha uma remuneração sensivelmente inferior à que poderia esperar de um investimento por um período idêntico no mercado de capitais. As informações transmitidas pelas autoridades italianas demonstraram, contudo, que as semelhanças com a hipótese prevista no ponto 3.3 iii), relativas à existência de um auxílio estatal, se limitam a este aspecto. Com efeito, nenhum documento jurídico previra uma aquisição temporária, que foi decidida pelo conselho de administração, no qual estavam igualmente representados os outros 13 membros. FINAGRA, como precisado mais adiante (ver ponto 120) adquiriu uma participação nas cooperativas na sua qualidade de sócio subvencionador, obtendo benefícios mais elevados que um investidor normal. A cada sócio subvencionador incumbia a obrigação de conservar as acções por um período mínimo de tempo, mas sem qualquer obrigação de as vender no termo do período. Como precisado mais adiante, FINAGRA era um dos numerosos sócios subvencionadores (entre os quais figuravam instituições de crédito), sujeito exactamente às mesmas regras/obrigações que qualquer outro investidor privado. No caso de outras sociedades, o período médio de participação de FINAGRA variava de três a três anos e meio e a venda foi realizada ao valor do mercado. As autoridades italianas afirmaram várias vezes que o preço de venda das acções nunca foi pré-determinado, mas fixado ao valor do mercado. Negaram ainda a existência de qualquer elemento (documento jurídico, acordo escrito ou verbal ou acordo implícito de qualquer tipo) que pudesse indicar uma fixação prévia do preço de venda da participação, o qual foi, pelo contrário, definido com base no valor do mercado no momento da venda (ver carta de 27 de Fevereiro de 2003).
(116)
Com efeito, segundo as autoridades italianas, tal é demonstrado pelo facto, de com excepção de só um caso, FINAGRA ter sempre obtido uma remuneração positiva da venda das acções. A única excepção é constituída pela aquisição de acções de uma cooperativa (ARA) que requereu a administração por via judicial, com uma perda de 500 000 000 ITL (cerca de 250 000 EUR). A perda sofrida numa operação de aquisição de acções não podia ser considerada per se como uma indicação de que FINAGRA não tivesse agido como qualquer outro investidor privado, se a decisão de adquirir acções na sociedade fosse correcta e se baseasse em sólidas perspectivas económicas e financeiras e tivessem sido utilizados todos os meios para recuperar o capital investido. No caso específico, quando a aquisição foi decidida, a cooperativa estava em curso de reestruturação e de modernização a fim de aumentar a produção e racionalizar os processos industriais. A cooperativa apresentava um elevado potencial de crescimento, estando bem implantada na realidade do contexto geográfico em que operava. Registara uma progressão constante das receitas entre 1990 e 1994 e demonstrava um melhoramento das suas prestações económicas. A cooperativa viu-se, contudo, em dificuldade quando teve que fazer face aos elevados custos da modernização e à diminuição do preço da carne. Em 1996, por conseguinte, entrou em regime de administração por via judicial. A cooperativa, que participava além disso num projecto integrado financiado ao abrigo da Lei n.o 252/92, realizou com êxito a parte do projecto que lhe competia. No termo da administração judicial, o Estado recuperou a totalidade do montante concedido para os investimentos financiados. A participação de FINAGRA, contudo, ficou perdida na sequência da administração judicial da sociedade, apesar de terem sido accionados todos os processos de recuperação. As autoridades italianas precisaram, na sua carta de 24 de Novembro de 2004, que tinha sido executada uma garantia de 125 000 000 ITL e que, por conseguinte, o montante residual de 375 000 000 ITL constituía um crédito detido por FINAGRA. O processo de recuperação está ainda em curso e FINAGRA poderá reaver (pelos processos normais de recuperação) pelo menos 40 % do crédito em questão.
(117)
Face ao exposto, a participação temporária de FINAGRA não pode ser considerada em si mesma um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o
(118)
É necessário ter igualmente em conta outros elementos da participação. As autoridades italianas, na carta de 12 de Julho de 2001, apresentaram, nomeadamente, um estudo exaustivo para demonstrar que as suas intervenções sob forma de tomadas de participação foram efectuadas de acordo com os princípios do mercado, após uma avaliação precisa da situação financeira da sociedade e, em especial, da estrutura e do volume das suas dívidas. Não foi realizado qualquer investimento quando a situação financeira da sociedade não permitia prever um rendimento normal do capital investido num lapso de tempo razoável. Como o indicaram explicitamente as autoridades italianas, em todos os casos em questão, as intervenções de FINAGRA basearam-se numa análise exaustiva da situação financeira da sociedade (avaliação das demonstrações financeiras no momento da operação), centrada na possibilidade de obter rendimentos normais dos investimentos efectuados. A posição financeira da sociedade era sempre sólida. Os critérios utilizados para avaliar a eficiência económica de uma sociedade antes de decidir da aquisição de acções eram os seguintes:
-
posição da sociedade no mercado (contexto geográfico, nível de diversificação, percentagem das vendas no mercado global e local),
-
tendência da sociedade para gerar lucros/rendimentos e análise crítica das razões que determinam tais lucros,
-
margem bruta de exploração, lucro marginal e activo líquido,
-
eficiência da gestão financeira na utilização dos recursos globais.
Estes critérios foram pormenorizados e codificados no regimento de FINAGRA.
As autoridades italianas forneceram os dados relativos às aquisições de acções em cinco sociedades/cooperativas, precisando a situação das sociedades em questão em relação a cada um dos parâmetros supracitados (ver cartas de 5 de Fevereiro de 2001 e 26 de Novembro de 2004).
(119)
A participação de FINAGRA numa sociedade não representou, em geral, mais de 30 % do capital líquido da sociedade objecto da aquisição e nunca ultrapassou 10 % do capital de FINAGRA no momento da decisão de proceder à tomada de participação, como o mostra o quadro seguinte:
Quadro 4
Quotas detidas por FINAGRA no capital líquido total das sociedades (33)
Sociedade
MCLC
Capital líquido
FINAGRA
%
1994
28 412 481 648
1 240 200 000
4,36
1995
28 458 138 741
2 479 800 000
8,71
1996
30 546 834 954
2 479 800 000
8,12
1997
32 191 589 226
2 479 800 000
7,70
1998
33 957 143 898
2 479 800 000
7,30
1999
32 090 948 834
1 239 600 000
3,86
2000
34 682 267 274
1 239 600 000
3,57
Unicarni
Capital líquido
FINAGRA
%
1994
12 669 243 845
2 000 000 000
15,79
1995
13 416 526 526
2 000 000 000
14,91
1996
14 558 518 843
2 060 000 000
14,15
1997
51 844 215 895
1 060 000 000
2,04
1998
51 918 316 470
1 075 000 000
2,07
1999
57 568 500 113
765 899 344
1,33
2000
60 804 913 354
795 580 426
1,31
2001
63 879 483 570
778 153 996
1,22
2002
64 931 137 640
799 164 462
1,23
Ultrocchi
Capital líquido
FINAGRA
%
1995
46 033 965 272
1 805 200 000
3,92
1996
46 202 537 881
1 805 200 000
3,91
1997
46 376 056 268
1 805 200 000
3,89
Guardamiglio
Capital líquido
FINAGRA
%
1995
9 807 056 542
0
0,00
1996
17 688 327 264
3 000 000 000
16,96
1997
17 457 904 625
3 000 000 000
17,18
1998
17 703 648 203
3 000 000 000
16,95
(120)
As sociedades apresentaram sempre perspectivas de investimento normais e uma margem de autofinanciamento suficiente. Nas operações realizadas, FINAGRA definiu os critérios de cessão dos investimentos efectuados e obteve garantias das outras partes em conformidade com os princípios estabelecidos na comunicação supracitada. Como o prevêem os estatutos de FINAGRA, o conselho de administração era composto por cinco membros, que representavam igualmente os sócios minoritários (bancos, instituições de crédito e empresas privadas). Todas as decisões do conselho foram tomadas por maioria e com plena autonomia em relação ao governo. Essas decisões não estavam sujeitos a ratificação ou controlo da administração pública. Todas as intervenções eram avaliadas com plena autonomia pelo conselho de administração, que exercia as suas funções em conformidade com as disposições aplicáveis a qualquer banco comercial (decreto legislativo n.o 385/93). O conselho desenvolveu as actividades financeiras e creditícias de FINAGRA com plena autonomia em relação ao Estado, baseando as suas decisões em três elementos: risco, rendimento esperado e eficiência económica da empresa. Esses procedimentos são definidos no regimento de FINAGRA.
(121)
Além disso, quando a participação dizia respeito a cooperativas, FINAGRA agia como sócio subvencionador. Tal significa que, segundo a regulamentação italiana, ocupava uma posição especial em relação aos sócios ordinários das cooperativas, isto é:
-
obtinha lucros mais elevados que os sócios ordinários (em média, mais 2 %),
-
podia nomear um membro do conselho de administração e um membro do colégio dos revisores de contas,
-
adquirindo uma participação numa cooperativa como sócio subvencionador, FINAGRA obtinha garantias sobre 50 % do capital investido, sob a forma de penhor. Esta garantia não era pedida pelos outros sócios e constituía uma garantia extraordinária, subordinada à participação de FINAGRA.
(122)
Assim, quando adquiria participações em cooperativas enquanto sócio subvencionador, FINAGRA agia como qualquer outro sócio privado, na maior parte bancos e instituições de crédito, e nas mesmas condições. As autoridades italianas forneceram disso prova, transmitindo a lista de todas as instituições de crédito e dos particulares/sociedades participantes como sócios subvencionadores nas cooperativas em que FINAGRA participava (34) (ver o quadro 5 no ponto 136). Apresentaram ainda documentos relativos à intervenção de um banco numa dessas cooperativas, MCLC, a fim de demonstrar que FINAGRA agia nas mesmas condições que qualquer outro sócio subvencionador privado, com a única diferença de que exigia maiores garantias antes de decidir financiar uma cooperativa como sócio subvencionador. Além disso, transmitiram as decisões relativas à emissão de quotas destinadas aos sócios subvencionadores de Unicarni e os pedidos (e o acolhimento) de muitas instituições de crédito privadas que desejavam tornar-se sócios subvencionadores.
(123)
A garantia complementar exigida por FINAGRA consistia num penhor sobre 50 % das acções a seu favor. A título de exemplo, no caso de MCLC, o penhor em títulos de Estado ascendia a 1 240 000 000 ITL (num total de acções detidas por FINAGRA no valor de 2 479 800 000 ITL) e, no caso de Unicarni, a 674 000 000 ITL (num total de acções detidas por FINAGRA no valor de 2 825 900 000 ITL). As autoridades italianas sublinharam que essa garantia complementar (substancial, em relação às acções das sociedades detidas por FINAGRA) não era pedida pelos outros sócios subvencionadores privados, constituindo, do seu ponto de vista, prova suplementar de que FINAGRA aplicava critérios idênticos (e mesmo mais severos) aos dos investidores privados.
(124)
Por último, as autoridades italianas observaram ainda que o balanço final de FINAGRA registou sempre um rendimento positivo do capital.
(125)
Face ao exposto, a Comissão pode concluir que, nas tomadas de participação, FINAGRA agiu como qualquer outro operador privado, nas condições do mercado. Na aquisição em apreço não existiam, por conseguinte, elementos de auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
VI.3. 1. b) Concessão de empréstimos
(126)
Como indicado no ponto 106 supra, as actividades de FINAGRA compreendiam igualmente a concessão de empréstimos a empresas activas no sector da agricultura. Com base nas informações transmitidas pelas autoridades italianas, FINAGRA concedeu empréstimos no montante total de 17 800 milhões de ITL.
(127)
Na sua carta de 13 de Outubro de 2000, as autoridades italianas declararam que os empréstimos foram sempre concedidos nas condições do mercado, com aplicação de uma taxa de juro que reflectia o risco ligado ao empréstimo e nunca era inferior à taxa em vigor no momento da concessão.
(128)
Os empréstimos eram concedidos a uma taxa de juro equivalente à aplicada aos títulos do Estado (Rendistato) para operações de duração superior a 18 meses, menos cinco pontos. A taxa de juro mínima era, contudo, fixada em 3 %. Em geral, a taxa de juro sobre os títulos do Estado é considerada uma referência para determinar a rentabilidade económica dos investimentos financeiros. Um investimento é considerado rentável se o seu rendimento previsível é, pelo menos, igual ao que pode ser obtido pelo investimento da mesma quantia em títulos do Estado. No entanto, a redução de cinco pontos em relação à taxa Rendistato indica que FINAGRA pode ter aceite taxas inferiores às do mercado na concessão dos empréstimos.
(129)
A esse respeito, as autoridades italianas sublinharam que a escolha das sociedades a que eram concedidos os empréstimos era feita com extrema atenção, a fim de minimizar o risco de insolvência. Com efeito, na concessão dos empréstimos, FINAGRA agiu como qualquer outro estabelecimento financeiro nas condições do mercado, examinando a possibilidade de conceder ou não empréstimos aos beneficiários supracitados. Os empréstimos eram concedidos com base em investimentos apresentados pelos requerentes e os contratos previam sempre condições de concessão e reembolso compatíveis com os compromissos das sociedades que solicitavam o empréstimo. Os contratos previam sempre o reembolso dos empréstimos no prazo de 48 meses, ou imediato em caso de incumprimento ou de atrasos de pagamento. Os empréstimos eram sempre concedidos para apoiar projectos economicamente válidos e favorecer a agregação dos diversos intervenientes na gestão de projectos baseados em programas industriais concretos, com perspectivas de desenvolvimento realistas. A capacidade de reembolso foi avaliada por FINAGRA com base nos documentos disponíveis (demonstrações financeiras, projectos de investimento, planos trienais) e em análises exaustivas, conformes com as investigações efectuados com o mesmo fim pelas instituições de crédito. Além disso, todas as sociedades interessadas procederam regularmente aos reembolsos devidos, segundo o calendário previsto, o que demonstra, de acordo com as autoridades italianas, que a escolha das sociedades se baseava em critérios estritamente económicos, destinados a minimizar o risco de insolvência.
(130)
A taxa de juro mínima cobrada por FINAGRA era de 3 % até Maio de 1999 e 2 % a partir de então (até Junho de 2000, quando FINAGRA se fundiu em Sviluppo Italia). Trata-se, claramente, de taxas inferiores às taxas de referência da Comissão aplicáveis no período em questão.
(131)
É, contudo, possível estabelecer uma distinção entre as cooperativas e as empresas privadas que beneficiaram dos empréstimos. Só duas cooperativas receberam empréstimos de FINAGRA (MCLC e Unicarni), no montante total de 8,3 mil milhões de ITL.
(132)
No caso das cooperativas, os empréstimos foram concedidos por FINAGRA nas condições estabelecidas para os sócios subvencionadores, uma figura especial de membro de cooperativa explicitamente prevista pela Lei n.o 59/92 (ver descrição supra, ponto 120). A decisão de concessão dos empréstimos foi tomada por FINAGRA com base no rendimento dos empréstimos, em função das taxas estabelecidas nos estatutos das cooperativas. Essas decisões foram aprovadas pelo conselho de administração de FINAGRA, em que estavam representados todos os sócios subvencionadores e os outros sócios (entre os quais, como já explicado, diversos bancos, instituições de crédito e investidores privados).
(133)
As taxas de juro aplicadas faziam parte integrante da rentabilidade esperada dos investimentos de capital, dos quais FINAGRA, como sócio subvencionador, obtinha um rendimento mais elevado do que os sócios ordinários, inscrevendo-se assim na estratégia de investimento global da sociedade. Com efeito, não só esta podia controlar directamente a gestão das sociedades que recebiam os empréstimos (35) e obter lucros mais elevados como podia igualmente reduzir os custos de gestão, tendo como sócios bancos e instituições de crédito reputados. As autoridades italianas declararam que os outros sócios subvencionadores privados, quando emprestavam dinheiro às cooperativas de que eram membros, aplicavam as mesmas taxas de juro, porquanto se tratava das taxas definidas no regulamento sobre os empréstimos dos sócios aprovado pelas cooperativas.
(134)
Segundo as autoridades italianas, as taxas de juro aplicadas por FINAGRA deveriam, por conseguinte, ser avaliadas à luz das outras condições ligadas à concessão dos empréstimos, ou seja:
-
a relação entre o estatuto de sócio subvencionador de cooperativas e o de mutuante,
-
o facto de as taxas aplicadas aos empréstimos serem as mesmas para todos os sócios subvencionadores,
-
a participação directa de FINAGRA na gestão das cooperativas beneficiárias dos empréstimos, por presença nos seus conselhos de administração,
-
um rendimento de capital 2 % mais elevado que o de qualquer outro sócio «regular» das cooperativas,
-
o facto de FINAGRA só conceder empréstimos a cooperativas que dessem suficientes garantias de reembolso, aplicando regras mais estritas para essa concessão,
-
os baixos custos de gestão de FINAGRA, devido à participação de bancos no seu capital, o que lhe permitia obter taxas mais baixas,
-
as regras internas para o reembolso do crédito, que previam uma taxa mínima de 3 % até Maio de 1999, mesmo quando a aplicação da taxa Rendistato menos 5 pontos teria dado valores próximos de zero, e mesmo negativos em certos casos.
(135)
A fim de demonstrar que FINAGRA era um dos muitos sócios subvencionadores destas cooperativas, as autoridades italianas transmitiram o texto do pedido (e da resposta positiva) apresentado por muitas instituições de crédito com o fito de se tornarem sócios subvencionadores de MCLC e Unicarni, nas mesmas condições que FINAGRA.
(136)
O número de sócios subvencionadores de MCLC e Unicarni consta do quadro seguinte:
Quadro 5
Sócios subvencionadores de MCLC e Unicarni
Sócios subvencionadores de MCLC e Unicarni
1994
23
1995
35
1996
39
1997
52
1998
55
1999
58
2000
61
2001
79
2002
93
2003
103
Em 2004, Unicarni contava dez sócios subvencionadores, cujas quotas representavam no total 5 918 000 EUR, e MCLC, 64 sócios subvencionadores com um total de quotas de 1 559 286 EUR.
(137)
Na concessão de empréstimos, todos os sócios subvencionadores deviam respeitar as regras sobre o reembolso de empréstimos aprovadas pelos administradores das cooperativas. Tais regras previam uma taxa de juro equivalente à aplicada aos títulos do Estado (Rendistato) para operações de duração superior a 18 meses, menos cinco pontos. A taxa de juro mínima exigida era de 3 % até Maio de 1999. Na concessão de empréstimos às cooperativas, FINAGRA agia, pois, como qualquer outro sócio subvencionador (privado).
(138)
Os sócios subvencionadores forneciam uma parte importante dos fundos obtidos pelas duas cooperativas. Como indicado no quadro que segue, MCLC e Unicarni, no período compreendido entre 1996 e 2003, receberam empréstimos de FINAGRA e de outros investidores privados, todos sócios subvencionadores.
Quadro 6
Empréstimos concedidos a MCLC e Unicarni por todos os sócios subvencionadores no período 1996-2003
Ano
Total dos empréstimos recebidos de sócios subvencionadores (ITL)
Número de sócios subvencionadores
Valor dos empréstimos concedidos por FINAGRA (ITL)
1996
6 390 361 001
39
3 500 000 000 (36)
1997
6 727 572 001
48
1998
10 366 345 007
51
33 000 000 000 (37)
1999
10 274 854 007
53
2000
8 342 949 006
53
2001
8 520 314 006
54
2002
6 603 670 715
91
2003
7 491 842 237
98
(139)
O facto de estes empréstimos serem concedidos em condições idênticas às dos outros operadores privados, que investiam de modo significativo nas mesmas cooperativas em que FINAGRA tinha entrado na qualidade de sócio subvencionador, demonstra o respeito do princípio da igualdade de tratamento.
(140)
Face ao exposto, a Comissão pode concluir que, na concessão de empréstimos às cooperativas, FINAGRA agiu como o teria feito, nas mesmas condições, qualquer outro investidor privado no mercado. A preferência dada por FINAGRA a mutuários específicos do sector agrícola decorre dos seus estatutos e da sua propensão a intervir nas explorações agrícolas. A esse respeito, os empréstimos concedidos por FINAGRA às cooperativas não configuram um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(141)
No caso de outras empresas privadas, não é de excluir que a diferença entre as taxas de auxílio a que os empréstimos foram concedidos e as taxas de referência da Comissão configure um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, mesmo que tenham sido respeitadas todas as condições mencionadas nos pontos 125-129 supra. É, com efeito, inegável a diferença entre o rendimento dos empréstimos concedidos a empresas privadas e o dos empréstimos concedidos a cooperativas em que FINAGRA era sócio subvencionador, resumida nos pontos 131-133 supra. No caso das cooperativas, FINAGRA, mesmo quando aplicava taxas inferiores às taxas de referência da Comissão, agia como o teria feito qualquer outro investidor privado na mesma situação, esperando um rendimento mais elevado das operações capitalistas a que os empréstimos estavam associados. A situação caracterizada por este rendimento suplementar, bem como pelo comportamento de FINAGRA no mercado, equiparável ao de qualquer outro operador privado na mesma situação, é claramente diferente no caso dos empréstimos concedidos a outras empresas privadas.
(142)
As autoridades italianas declararam que FINAGRA concedeu empréstimos a apenas duas empresas privadas (Guardamiglio e Ultrocchi) e que a diferença entre as taxas aplicadas a estes empréstimos e a taxa de referência da Comissão aplicável no momento variava entre -3,18 e -5,20 pontos percentuais. Em sua opinião, esta diferença pode ser considerada um auxílio à conclusão de investimentos relativos aos projectos integrados previstos pela Lei n.o 252/91, mas claramente distintos dos financiados por esta. Por conseguinte, os investimentos, mesmo respeitando todos os critérios de concessão de um apoio financeiro nos termos da Lei n.o 252/91, não receberam qualquer financiamento ao abrigo dessa lei nem outros fundos públicos. Os projectos, embora relativos a projectos integrados, eram funcionalmente independentes. Os empréstimos inscreviam-se, portanto, numa estratégia que visava a conclusão dos projectos integrados, mas que utilizava diversos instrumentos de financiamento (mesmo que não fossem cumulados, como neste caso). A intensidade de auxílio em equivalente-subvenção bruto dos dois empréstimos concedidos para a conclusão de investimentos no sector da transformação e comercialização é de 0,96 % e 4,51 %, como indicado no quadro seguinte:
Quadro 7
Empréstimos de FINAGRA a empresas privadas
Beneficiário
Custos elegíveis (não cobertos pela Lei n.o 252/91)(ITL)
Diferencial de juros (ITL)
% de auxílio
1
2
3
4 = 3/2
Guardamiglio
9 162 000 000
413 508 030
4,51 %
Ultrocchi
42 940 033 423
415 954 000
0,96 %
(143)
Considerando que todos os investimentos subvencionados estão em conformidade com as normas aplicáveis aos investimentos no sector da transformação e comercialização enumeradas no capítulo VI.1 a) 1 e que a intensidade de auxílio (calculada como equivalente-subvenção bruto da diferença entre a taxa aplicada a estes empréstimos e a taxa de referência da Comissão no momento) respeita o limite máximo fixado para este tipo de investimento, a Comissão pode concluir que os empréstimos concedidos por FINAGRA a empresas privadas configuram um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado. Esses auxílios são compatíveis com o mercado comum, nos termos do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado CE.
VI.3.1. c) A prestação de garantias
(144)
Na carta de 29 de Outubro de 2004, registada em 3 de Novembro de 2004, e na carta de 23 de Novembro de 2004, as autoridades italianas precisaram que FINAGRA só forneceu uma garantia para empréstimos bancários, a favor de Guardamiglio.
(145)
A garantia a favor de Guardamiglio (caução), no valor de 2 mil milhões de ITL, foi concedida para um empréstimo de 17 mil milhões de ITL, que Guardamiglio reembolsou integralmente sem execução da garantia.
(146)
No momento da prestação da garantia, as garantias estatais eram examinadas à luz dos princípios contidos na carta da Comissão SG(89) D/4328 de 5 de Abril de 1989, na carta da Comissão aos Estados-Membros SG(89) D/12772 de 12 de Outubro de 1989 e na comunicação da Comissão aos Estados-Membros relativa à aplicação dos artigos 92.o e 93.o do Tratado CEE e do artigo 5.o da Directiva 80/723/CEE da Comissão às empresas públicas do sector produtivo (38). Com base nestes documentos, a Comissão só admitia as garantias se a sua execução fosse subordinada, por contrato, a condições específicas que podiam ir até à declaração obrigatória de insolvência da empresa beneficiária ou qualquer outro procedimento análogo. A avaliação do elemento de auxílio das garantias comportava uma análise da situação financeira do mutuário. O elemento de auxílio identificado nas garantias correspondia à diferença entre a taxa que o mutuário pagaria no mercado livre e a efectivamente obtida com o benefício da garantia, dedução feita de um eventual prémio pago por esta última.
(147)
No caso em apreço, segundo as autoridades italianas, a garantia não constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, pelas seguintes razões:
-
o beneficiário não tem dificuldades financeiras,
-
o mutuário obteve um empréstimo de 17 mil milhões de ITL no mercado financeiro, o que prova que a sociedade é considerada fiável e o investimento, rentável,
-
a garantia refere-se a uma operação financeira específica, por um montante fixo e um período limitado. A garantia cobre apenas cerca de 11 % do total do empréstimo,
-
o mutuário não recebeu o empréstimo a condições mais favoráveis que a taxa normal do mercado graças à garantia de FINAGRA,
-
a execução da garantia está ligada a condições específicas para a recuperação do crédito, quer por convénio extrajudicial, quer, em conformidade com o disposto no Código Civil italiano, pela execução coerciva do crédito sobre o activo do devedor garantido,
-
o prémio pedido por FINAGRA vence uma taxa anual de 0,40 % e representa, segundo as autoridades italianas, o preço do mercado em vigor para as garantias suplementares (39) no momento, considerando a sólida situação financeira do beneficiário, as suas perspectivas económicas e os investimentos que iam ser efectuados. O preço do mercado de uma garantia primária era então, de acordo com as autoridades italianas, de 0,70 %. No caso de uma garantia suplementar, a taxa do mercado situava-se entre 0,40 % e 0,70 %, em função da situação financeira do beneficiário. No caso de um empréstimo concedido a uma sociedade avaliada positivamente por um conjunto de bancos e com boas perspectivas económicas, que atravessava um profundo processo de modernização, a taxa anual de 0,40 % reflecte, como declarado pelas autoridades italianas, a taxa do mercado aplicável a este tipo de operação. A garantia está ligada a uma operação subjacente (realização de investimentos) parcialmente financiada por recursos públicos nos termos da Lei n.o 252/91 e, por conseguinte, em conformidade com as normas sobre os auxílios estatais.
(148)
Face ao exposto, a Comissão pode concluir que a garantia prestada por FINAGRA não constitui um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
VII. CONCLUSÕES
(149)
A Comissão constata que Itália executou o auxílio em apreço em violação do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado. Resulta, contudo, das considerações que precedem que:
-
as medidas de auxílio previstas no n.o 16 do artigo 15.o da Lei n.o 67/88, no artigo 5.o da Lei n.o 290/99 e na Lei n.o 252/91 (projectos integrados) são compatíveis com o mercado comum, nos termos do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado,
-
as medidas previstas no artigo 4.o da Lei n.o 290/99 (ou seja, as operações de crédito agrícola e os empréstimos concedidos para financiamento do fundo de maneio e de melhoramentos com vencimento até 31 de Março de 1998) nunca foram accionadas e nunca deram, portanto, origem a um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado,
-
as intervenções de FINAGRA, nos termos da Lei n.o 252/91, relativas à aquisição de participações, à concessão de empréstimos a cooperativas e à prestação de garantias não constituem um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado,
-
as intervenções de FINAGRA, nos termos da Lei n.o 252/91, relativas à concessão de empréstimos a empresas privadas constituem auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado. Tais auxílios são compatíveis com o mercado comum, nos termos do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado.
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. As medidas de auxílio que Itália executou a favor do sector da pecuária, previstas no n.o 16 do artigo 15.o da Lei n.o 67/88, no artigo 5.o da Lei n.o 290/99 e na Lei n.o 252/91 (projectos integrados) e as intervenções de FINAGRA, nos termos da Lei n.o 252/91, relativas à concessão de empréstimos a empresas privadas são compatíveis com o mercado comum, nos termos do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado.
2. As medidas previstas no artigo 4.o da Lei n.o 290/99, relativas às operações de crédito agrícola e aos empréstimos concedidos para financiamento do fundo de maneio e de melhoramentos com vencimento até 31 de Março de 1998, nunca foram accionadas e nunca deram, portanto, origem a um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
3. As intervenções de FINAGRA, nos termos da Lei n.o 252/91, relativas à aquisição de participações, à concessão de empréstimos a cooperativas e à prestação de garantias não constituem um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
Artigo 2.o
A República Italiana é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 5 de Julho de 2005.

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