Document ID: 32012D0365

DÉCISION DE LA COMMISSION
du 20 décembre 2011
concernant l’aide d’État C 85/01 relative aux mesures ad hoc exécutées par le Portugal en faveur de la RTP
[notifiée sous le numéro C(2011) 9429]
(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2012/365/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa (1),
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles (2), et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
(1)
La Commission a été saisie de trois plaintes (en 1993, 1996 et 1997) déposées par le radiodiffuseur privé Sociedade Independente de Comunicação, SA (SIC), l’informant que le Portugal avait exécuté un certain nombre de mesures ad hoc et de paiements compensatoires annuels en faveur de Radiotelevisão Portuguesa, SA (RTP), l’organisme public portugais de radiodiffusion.
(2)
Par lettre du 15 novembre 2001, la Commission a informé le Portugal de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, du traité CE à l’égard d’un certain nombre de mesures ad hoc en faveur de la RTP.
(3)
La décision de la Commission d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes (3). Ultérieurement, dans sa décision 2005/406/CE du 15 octobre 2003 relative aux mesures ad hoc exécutées par le Portugal en faveur de la RTP (4), la Commission a établi à l’article 1er que certaines de ces mesures, notamment les aides d’État que le Portugal a accordées à la RTP sous forme d’un accord avec la Sécurité sociale en 1993, d’apports de capitaux de 1994 à 1997 et d’un prêt en 1998, qui s’élèvent à 68,006 milliards de PTE, sont compatibles avec le marché commun au sens de l’article 86, paragraphe 2, du traité CE. En outre, l’article 2 de ladite décision a constaté l’absence d’aide d’État pour d’autres mesures, notamment l’exonération des droits d’enregistrement, le versement effectué au titre de la défaisance du réseau de télédiffusion, les facilités accordées pour le paiement de la redevance annuelle due pour le réseau de télédiffusion, le protocole sur le cinéma, l’emprunt obligataire et le plan de restructuration 1996-2000.
(4)
Par son arrêt du 26 juin 2008 dans l’affaire T-442/03 (5), le Tribunal de première instance a partiellement annulé la décision 2005/406/CE en se fondant sur deux motifs. L’article 2 de ladite décision a été annulé en ce qu’il conclut que l’«exonération des droits d’enregistrement» ne constitue pas une aide d’État. Le Tribunal a considéré qu’il incombait à la Commission d’établir, en ce qui concerne l’avantage ponctuel consistant en l’exonération du paiement des droits d’enregistrement et des honoraires relatifs à la transformation de la RTP en société anonyme (ci-après l’«exonération temporaire»), s’il entrait dans la logique du système juridique portugais que la transformation des entreprises publiques en sociétés anonymes soit opérée par la loi, ou bien si le recours à la loi pour de telles opérations constituait une dérogation visant à conférer aux entreprises publiques un avantage par rapport aux autres entreprises.
(5)
Pour ce qui est de l’avantage permanent découlant de l’exonération de tous droits et honoraires, sans limitation, pour tout acte d’inscription, d’enregistrement ou d’annotation, dont bénéficiait la RTP (ci-après l’«exonération permanente»), le Tribunal a établi que si une telle exonération n’avait, en réalité, probablement pas un caractère permanent (voir les points 77 et 79 de l’arrêt), cela ne changeait rien à la constatation que le caractère général de cette exonération n’avait pas été prouvé par la Commission. Le Tribunal a jugé en outre que s’il était possible que la transformation de la RTP en société anonyme ait été opérée parce que le Portugal la jugeait nécessaire à l’exécution par la RTP de sa mission de service public, cette affirmation n’était pas assortie de preuves suffisantes.
(6)
Le Tribunal a rejeté le recours contre la décision 2005/406/CE en ce qui concerne la constatation que l’emprunt obligataire de 1994 et les facilités accordées pour le paiement de la redevance de licence ne constituaient pas des aides d’État.
(7)
Eu égard à la compatibilité des mesures d’aide d’État (article 1er de la décision 2005/406/CE), le Tribunal a conclu que la Commission ne pouvait pas, en l’absence du contrôle externe des rapports sur le service public requis par la législation nationale, estimer fiables ces rapports et les informations qui y étaient contenues. Par conséquent, la Commission n’était pas fondée à considérer que les mesures d’aide d’État étaient compatibles avec le marché commun au sens de l’article 86, paragraphe 2, du traité (devenus l’article 106, paragraphe 2 du TFUE et le «marché intérieur») (6). Le Tribunal a annulé l’article 1er de la décision 2005/406/CE.
(8)
À la suite de l’arrêt rendu par le Tribunal dans l’affaire T-442/03, la Commission a attiré l’attention des tiers intéressés sur le fait que l’enquête dans cette affaire avait été rouverte et les a invités à soumettre leurs observations (7).
(9)
Le 10 mars 2009, le plaignant a communiqué des observations à la Commission qui les à transmises aux autorités portugaises le 8 avril 2009. Le 17 juin 2009, il lui a soumis des observations complémentaires qui ont été transmises au Portugal le 28 juillet 2009. Le Portugal a répondu à ces deux séries d’observations par lettres du 7 et du 8 septembre 2009 et a envoyé des informations complémentaires à la Commission les 23 février 2010, 4 mars 2010 et 15 avril 2010. Le 10 mai 2010, la Commission a adressé au Portugal une demande d’informations, en l’invitant notamment à faire procéder à des audits externes indépendants des rapports sur le service public pour la période 1992-1997.
(10)
Le Portugal a réagi à la demande de renseignements de la Commission par lettre du 8 juin 2010 et lui a soumis, par lettre du 12 août 2010, les audits externes des rapports sur le service public requis. Le Portugal a fourni un complément d’information par lettre du 29 septembre 2010. Une réunion s’est tenue avec le Portugal le 29 mars 2011 et la Commission a reçu du Portugal des informations complémentaires les 17 juin 2011, 25 août 2011 et 26 octobre 2011.
Par lettre recommandée du 15 décembre 2011, le Portugal a accepté, à titre exceptionnel, que la décision soit adoptée en anglais en tant que langue faisant foi.
(11)
La présente décision ne traite que des mesures ad hoc sur lesquelles porte la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen. Certaines mesures, considérées dans la décision 2005/406/CE comme ne constituant pas une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE, n’ont pas été annulées par le Tribunal dans le cadre de l’affaire T-442/03 et l’article 2 de la décision 2005/406/EC a donc acquis un caractère définitif. Les mesures en question concernent le paiement de la défaisance du réseau de radiodiffusion télévisuel, les facilités accordées pour le paiement de la redevance annuelle due pour le réseau de télédiffusion, le protocole sur la promotion du cinéma, l’emprunt obligataire et le plan de restructuration pour la période 1996-2000. Toutefois, conformément à l’arrêt du Tribunal dans l’affaire T-442/03, la Commission procèdera à un nouvel examen des exonérations temporaire et permanente des frais d’établissement de l’acte notarié, des droits d’enregistrement et des coûts de publication.
La présente décision examine essentiellement les relations financières entre la RTP et le Portugal pendant la période 1992-1998, en ce qui concerne l’accord avec la Sécurité sociale en 1993, les apports de capitaux pendant la période 1994-1997 et le prêt en 1998. Elle n’aborde pas les questions de la qualification juridique et de la compatibilité avec le traité des paiements compensatoires annuels accordés à la RTP, dans la mesure où ces questions ont été traitées par la Commission dans sa décision du 22 mars 2006 dans l’affaire E 14/05 (8). Par ailleurs, la Commission a adopté, le 4 juillet 2006, une décision sur l’accord de restructuration financière de la RTP dans l’affaire NN 31/06 (9).
(12)
Toutefois, afin d’avoir une vue d’ensemble complète des relations financières existant entre le Portugal et la RTP au cours de la période prise en compte par son enquête sur cette affaire, la Commission doit prendre en considération non seulement les mesures ad hoc, mais également le soutien financier accordé à la RTP sous forme de paiements compensatoires annuels. Dans la présente décision, la Commission ne fait donc mention de ces paiements compensatoires annuels que dans la mesure nécessaire pour préciser son raisonnement sur les mesures ad hoc.
II. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DES ENJEUX
A. MESURES EN FAVEUR DE LA RTP
A.1. DESCRIPTION DE LA RTP, BÉNÉFICIAIRE DES MESURES
(13)
La RTP (à l’époque Rádio e Televisão Portuguesa, SARL) a été créée sous forme de société anonyme par acte du 15 décembre 1955 après la décision du Portugal de constituer un organisme de radiodiffusion auquel serait confiée la concession du service public de télédiffusion (10). Le contrat de concession de service public a été signé le 16 janvier 1956.
(14)
La RTP a été nationalisée par le décret-loi no 674-D/75, du 2 décembre 1975, qui a transformé la RTP en une entreprise publique dénommée Radiotelevisão Portuguesa, E.P. et lui a transmis l’ensemble des droits et obligations juridiques acquis par la société sous sa forme précédente.
(15)
La RTP a occupé une position de monopole sur le marché de la radiodiffusion jusqu’aux années quatre-vingt, exploitant deux chaînes de télévision, RTP1 et RTP2. Au cours des années quatre-vingt-dix, la concurrence des radiodiffuseurs commerciaux a fait son apparition, après que le Portugal eut concédé des licences à SIC et au radiodiffuseur commercial TVI en février 1992 pour exploiter une troisième et quatrième chaînes respectivement (11).
(16)
La loi no 21/92, du 14 août 1992, a transformé RTP, E.P., en une société anonyme dénommée Radiotelevisão Portuguesa, SA et a approuvé ses nouveaux statuts.
(17)
La RTP exerce des activités de radiodiffusion tant de service public que commerciales. Elle est juridiquement habilitée à poursuivre des activités commerciales ou industrielles liées à l’activité télévisuelle (12).
(18)
La RTP poursuit ses activités commerciales au moyen de participations financières dans des sociétés qui lui sont juridiquement distinctes et disposent de leur structure et système comptable propres.
A.2. MESURES (13)
(19)
Les paiements compensatoires annuels constituent le principal mécanisme de rémunération de la RTP pour l’accomplissement de ses obligations de service public. Pendant la période comprise entre 1992 et 1998, la RTP a reçu des paiements compensatoires annuels d’un montant de 66,495 milliards de PTE (environ 332 millions d’EUR) (14) pour couvrir les coûts résultant de l’accomplissement de ses obligations de service public. Juridiquement, ces paiements compensatoires étaient fondés sur l’article 5 de la loi no 21/92 (15).
(20)
Le tableau 1 présente la répartition des paiements compensatoires annuels accordés à la RTP pendant la période comprise entre 1992 et 1998, sur laquelle porte la présente décision.
Tableau 1
Montant des paiements compensatoires versés de 1992 à 1998
[en millions de PTE (première ligne) et en millions d’EUR (seconde ligne)]
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
26,9 (16)
35,4
35,6
35,9
72,3
51,6
69,8
Source: résolution du Conseil des ministres.
(21)
Le cadre juridique applicable, au Portugal, à l’immatriculation des sociétés à l’époque de la transformation de la RTP en société anonyme peut se décrire ainsi: l’article 7, paragraphe 1, du code des sociétés portugais (Código das Sociedades Comerciais), dans sa version en vigueur à l’époque de la transformation de la RTP, disposait que les statuts (contrato de sociedade) d’une société commerciale devaient être officialisés par un acte notarié.
L’article 18, paragraphe 5, du code des sociétés établissait que l’acte constitutif d’une société anonyme devait être inscrit au registre du commerce après constitution de la société par acte authentique. L’enregistrement était obligatoire en vertu de l’article 15, paragraphe 1, et de l’article 3, point a), du code du registre du commerce (Código do Registo Comercial), ainsi que de l’article 166 du code des sociétés.
Conformément à l’article 70, paragraphe 1, point a), du code du registre du commerce, dans sa version en vigueur à l’époque en question, l’acte constitutif d’une société anonyme devait être publié au Diário da República [voir l’article 70, paragraphe 2 (17)] La publication était effectuée d’office par le greffier aux frais de la partie intéressée (voir l’article 71, paragraphe 1, du code du registre du commerce).
(22)
Lors de sa transformation en société anonyme en 1992, la RTP a été exonérée du versement des frais de notaire et droits d’enregistrement afférents à l’enregistrement de sa transformation juridique d’une entreprise publique en une société anonyme. Ces exonérations représentaient un montant de 33 millions de PTE (environ 164 000 EUR). Normalement, la législation portugaise prévoit que toute personne morale est tenue d’acquitter les droits imposés pour la constitution d’une société, la modification de ses statuts ou pour tout autre changement important au sein de ladite société.
(23)
Cette exonération se fonde juridiquement sur l’article 11, paragraphe 1, de la loi no 21/92, qui stipule:
«Sont approuvés les statuts de la RTP SA […], lesquels n’ont pas besoin d’être transformés en acte notarié, les enregistrements afférents à ces statuts devant être effectués d’office, sans taxes ni émoluments, sur la base du Journal officiel de la République (Diário de República) dans lequel ils sont publiés.»
(24)
La disposition de l’article 11, paragraphe 1, découle de l’application de la loi no 84/88, du 20 juillet 1988, relative à la transformation des entreprises publiques en sociétés anonymes. L’article 1er de cette loi stipule que les entreprises publiques, même si elles sont nationalisées, peuvent être transformées en sociétés anonymes par décret-loi. Il est formulé comme suit:
«Les entreprises publiques peuvent […], par décret-loi, être transformées en sociétés anonymes à capital public ou majoritairement public, conformément aux termes de la Constitution et de la présente loi.»
(25)
L’article 3, paragraphe 2, de la loi no 84/88 relative à la transformation des entreprises publiques en sociétés anonymes dispose en outre que le décret-loi porte approbation des statuts de la société anonyme. Selon l’article 3, paragraphe 3, de la loi no 84/88, ce même décret-loi constitue un titre suffisant pour tous les actes d’enregistrement nécessaires (18).
(26)
En vertu de l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92, la RTP était exonérée du paiement d’autres droits d’enregistrement directement liés à la modification du statut juridique de la société. L’article 11, paragraphe 2, dispose:
«Tous les actes d’inscription, d’enregistrement, d’émargement, devant tous services de conservation, toutes administrations ou tous organismes publics, notamment le registre national des personnes morales, la conservation des hypothèques et le service de la propriété des automobiles, seront effectués sur la base d’une simple requête signée par deux membres du conseil d’administration de la société et en franchise de toutes taxes et de tous émoluments.»
(27)
Selon le Portugal, les dispositions de l’article 11, paragraphe 2, ont été prises en application du décret-loi no 404/90 (19) et confirment l’applicabilité à la RTP d’une disposition d’application générale. L’article 1er de cette loi stipule que jusqu’au 31 décembre 1993, les entreprises procédant à des actes de coopération ou de concentration peuvent bénéficier d’une exonération des droits de mutation sur les biens immobiliers nécessaires à la concentration ou coopération. Cet article prévoit en outre une exonération des émoluments et autres charges légales éventuellement requises pour procéder à ces actes.
(28)
Le Portugal a fait valoir que dans le passé, en plusieurs occasions, la RTP a payé des frais de notaire et d’enregistrement liés à certaines augmentations de capital et à d’autres opérations effectuées après sa transformation en société anonyme (20).
(29)
Entre 1983 et 1989, la RTP a accumulé, envers la Sécurité sociale, une dette de 2,189 milliards de PTE, découlant du défaut de paiement de cotisations de sécurité sociale. Cette dette est née d’un litige entre la RTP et la Sécurité sociale sur une question d’interprétation concernant les cotisations sociales dues pour les heures supplémentaires et les cachets des artistes.
(30)
L’interprétation de la Sécurité sociale était exposée à l’article 2, point e), du décret d’application no 12/83 du 12 février 1983. Afin d’éviter une action en justice, les deux parties ont conclu un accord amiable en vertu duquel la Sécurité sociale a renoncé au recouvrement des intérêts de retard et accepté un rééchelonnement de la dette. Après le règlement du litige, le décret d’application n’a jamais été révoqué.
(31)
Le 6 mai 1993, un décret conjoint du ministère des finances et du ministère de la sécurité sociale a autorisé le rééchelonnement de la dette en 120 mensualités et exempté la RTP du versement des amendes et des intérêts dus sur le montant de 1,206 milliard de PTE (6 millions d’EUR).
(32)
Les conditions d’autorisation des accords exceptionnels visant le règlement des dettes dues par la RTP à la Sécurité sociale sont énoncées dans le décret-loi no 411/91. Selon l’article 2, paragraphe 1, de ce décret-loi, ces accords ne sont autorisés que s’ils sont indispensables pour garantir la viabilité du débiteur et ils peuvent être appliqués lorsque, entre autres, comme prévu au point d) du même article, l’entreprise endettée «a été occupée, autogérée par ses salariés ou a fait l’objet d’une intervention de l’État.»
(33)
Au cours de la période 1994-1997, le Portugal a augmenté le capital de la RTP chaque année. Le tableau ci-dessous donne une vue d’ensemble des différents apports de capitaux, qui s’élèvent à 46,8 milliards de PTE (233 millions d’EUR).
Tableau 2
Augmentations du capital social de la RTP entre 1994 et 199
(en millions de PTE)
Année
1994
1995
1996
1997
Augmentation du capital social
10 000
12 800
10 000
14 000
Capital social au 31 décembre
22 708
35 508
45 508
59 508
Source: bilans de la RTP.
(34)
Les contrats de service public que le Portugal a passés avec la RTP prévoient la participation de l’État aux investissements effectués par la société, de préférence sous forme d’augmentations de capital (21).
(35)
En décembre 1998, un contrat de prêt subordonné a été conclu entre le Fonds de régularisation de la dette publique (Fundo de Regularização da Dívida Pública) et la RTP, qui fixait les conditions d’un prêt de 20 milliards de PTE (99,8 millions d’EUR) consenti par le Fonds à la RTP. Le prêt était destiné à augmenter le capital de la société.
(36)
Le Fonds de stabilisation de la dette publique est géré par l’Institut de gestion de la dette publique (Instituto de Gestão de Crédito Público). Ce Fonds est chargé de la gestion de la dette de l’État portugais et de l’exécution du programme d’emprunt de l’administration centrale, conformément à la loi sur la dette publique (22) et aux directives définies par le gouvernement portugais. L’Institut de gestion de la dette publique est soumis à l’autorité et au contrôle du ministère des finances (23).
(37)
À compter de la date de la mise à disposition des fonds à la RTP, le prêt était soumis au versement d’intérêts annuels correspondant au taux Lisbor à douze mois, calculé au début de chaque période, majoré de 20 points de base (24).
(38)
Le contrat prévoyait que le prêt devrait être remboursé le 31 décembre 2003, mais qu’il pourrait être prorogé d’un à deux ans par accord mutuel. La RTP n’a pas versé d’intérêts sur le prêt, étant donné que le contrat de prêt prévoyait la capitalisation des intérêts dus sur les quatre premières annuités (25).
(39)
Le contrat passé en décembre 1998 entre le Fonds de stabilisation de la dette publique et la RTP a été établi à partir des orientations contenues dans une résolution conclue le 17 décembre 1998 entre les secrétaires d’État aux médias, au trésor et aux finances.
B. POSITION FINANCIÈRE DE LA RTP
(40)
Comme le montre le tableau ci-dessous, la RTP a enregistré des pertes au cours de la période examinée par la Commission. En 1996, sa situation financière s’est détériorée au point que sa situation nette est devenue négative.
Tableau 3
Données économiques et financières de la RTP entre 1993 et 1998
(en millions de PTE)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Résultat net (pertes)
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Actif net
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Actif
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Dettes financières (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Source: comptes financiers de la RTP.
C. OBLIGATIONS DE SERVICE PUBLIC IMPOSÉES À LA RTP ENTRE 1992 ET 1998
(41)
La RTP est tenue de fournir un service de télévision public dont la définition, le mandat et le financement sont établis dans différentes lois.
(42)
La loi no 58/90 relative à l’activité de radiodiffusion télévisuelle réglemente les conditions de radiodiffusion des opérateurs privés et institue pour l’État l’obligation d’assurer la diffusion d’un service public de télévision (27). Eu égard aux statuts de la RTP, la loi no 21/92 définit l’essentiel des obligations du service public et de leur financement.
(43)
Deux contrats de service public signés respectivement en 1993 et 1996 entre la RTP et l’État portugais (ci-après «ancien contrat de service public» et «nouveau contrat de service public», ou «contrats de service public», lorsqu’il est fait référence aux deux contrats) (28) décrivent d’une manière plus détaillée les obligations de service public et les modalités de leur financement.
(44)
L’article 4 de la loi no 21/92 impose la conclusion d’un contrat de concession entre l’État et la RTP et précise les principales obligations de service public que ledit contrat doit respecter. L’article 4, paragraphe 2, de cette loi énonce les principes généraux auxquels la RTP doit se conformer dans l’exercice de son activité de concessionnaire (29). L’article 4, paragraphe 3, de la même loi expose en détail les obligations du service public de télévision (30).
(45)
Les contrats de service public confirment les obligations de service public de la RTP. Premièrement, la RTP est soumise à des obligations d’ordre général et à des obligations sur les contenus des programmes (31). La RTP doit fournir un service public de télévision, dans le cadre duquel elle doit émettre sur deux chaînes et assurer une couverture intégrale du Portugal continental. La première chaîne a un caractère plus général et doit proposer une programmation plus généraliste. La seconde chaîne doit viser des publics plus spécifiques et fournir des programmes éducatifs, culturels et scientifiques. Une des chaînes doit couvrir les régions autonomes des Açores et de Madère.
(46)
Deuxièmement, les contrats de service public imposent à la RTP des obligations spécifiques en matière de programmation (32). Des normes sont fixées en matière de qualité (pluralisme, impartialité des informations, etc.) et de contenu des programmes (nouveaux films de fiction, sport, enfants, culture portugaise, informations nationales, divertissement). La RTP doit accorder des heures d’écoute à des entités déterminées, soutenir la production cinématographique et d’autres formes de production audiovisuelle, encourager la production de programmes éducatifs ou de formation, échanger des programmes avec les régions autonomes des Açores et de Madère et promouvoir la coopération avec d’autres organismes de télévision de service public au sein de l’Union européenne. Par ailleurs, la RTP doit satisfaire à des obligations spécifiques en matière de programmation dans le cadre de la coopération internationale. Par exemple, la RTP doit produire et diffuser des programmes à l’échelle internationale à destination des communautés portugaises vivant à l’étranger, des pays africains de langue officielle portugaise et de Macao. La RTP doit garantir le fonctionnement de RTP Madère et de RTP Açores et maintenir ses centres de production et délégations à l’étranger.
(47)
Troisièmement, les contrats de service public imposent à la RTP des obligations spécifiques. La RTP doit, par exemple, conserver des archives audiovisuelles, innover techniquement au niveau de son matériel et de ses activités, soutenir la fondation du théâtre S. Carlo et fournir d’autres services à préciser sur une base ad hoc.
(48)
L’article 5 de la loi no 58/90 accorde à la RTP une concession destinée à la radiodiffusion de service public pour une période de quinze ans, renouvelable pour une même durée et couvrant les fréquences qui correspondent à la première et à la deuxième chaînes. L’article 4 de la loi no 21/92 dispose que la RTP est le concessionnaire du service public de télévision. La clause 1, point a) de l’ancien et du nouveau contrat de service public confirment que la RTP est le prestataire des services publics de télévision (33).
(49)
Les contrats de service public (34) prévoient la mise en place d’un conseil consultatif (Conselho de Opinião) composé de représentants des différents secteurs de l’opinion publique, qui peuvent intervenir pour apprécier si la RTP respecte ses obligations générales et spécifiques en matière de diffusion du service public de télévision.
(50)
La RTP est tenue de présenter au ministre des finances, pour l’exercice suivant, un plan d’activité et un budget pour l’exécution de sa mission de service public (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público), accompagnés des avis du comité des commissaires aux comptes de la société et du conseil consultatif. Par ailleurs, elle doit produire un rapport sur le respect de ses obligations de service public au cours de l’exercice précédent (Relatório sobre o Cumprimento das Obrigacões do Serviço Público - les «rapports sur le service public»), assorti d’un avis du comité des commissaires aux comptes (35).
(51)
Le ministre des finances et le membre du gouvernement chargé des médias sont tenus de vérifier le respect des contrats de service public. L’inspecteur général des finances doit auditer le plan financier. En outre, un vérificateur externe spécialisé doit réaliser chaque année un audit des rapports sur le service public (36).
(52)
Le nouveau contrat de service public prévoit également, en cas de violations dudit contrat, des sanctions de l’État portugais sous forme d’amendes, de saisie, de remboursement ou de résiliation du contrat.
(53)
Pendant la période 1992-1998, tous les comptes annuels de la RTP on fait l’objet d’un audit externe réalisé par un vérificateur indépendant.
(54)
La RTP a également produit des rapports sur le service public pour l’ensemble de ces années, à l’exception de 1992, l’obligation d’un audit externe ayant été introduite pour la première fois dans l’ancien contrat de service public conclu en 1993. Le Portugal affirme que pour les années 1995 à 1998, les rapports sur le service public ont bénéficié d’un avis favorable émis en toute autonomie par un vérificateur juridiquement indépendant (37). Le Portugal fait également valoir que tous les rapports sur le service public produits au cours de cette période ont été accompagnés d’un avis du comité des commissaires aux comptes de la RTP et d’un audit de l’inspection générale des finances (Inspecção-Geral de Finanças), entité indépendante de la société.
En ce qui concerne les audits externes des rapports sur le service public, la situation se présente ainsi:
(55)
Les rapports sur le service public de 1993 et 1994 étaient accompagnés d’une déclaration de conformité attestant que la RTP avait respecté ses obligations de service public, qui émanait toutefois uniquement de la direction de la RTP.
(56)
Pour les années 1995, 1996, 1997 et 1998, les rapports sur le service public étaient assortis d’une déclaration de conformité émise par un contrôleur externe indépendant de la société, Maia, Mesquita & Associados (Revisor Oficial das Contas), indiquant que l’audit n’avait pas révélé d’éléments susceptibles d’avoir une incidence significative sur le calcul des paiements compensatoires en faveur de la RTP mentionnés dans les rapports sur ces années.
(57)
En 2010, le Portugal a soumis à la Commission des audits externes plus complets des rapports sur le service public produits pour la période 1992-1997. Les audits externes des rapports sur le service public relatifs à cette période ont été organisés par l’autorité nationale de régulation des moyens d’information, Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC), et réalisés par Pedro Roque SROC, une société d’audit externe qui est indépendante de la RTP (38). Le Portugal a également fourni un rapport de synthèse récapitulant les résultats des audits réalisés pour l’ensemble de cette période.
Pour l’année 1998, un audit externe du rapport sur le service public avait déjà été réalisé par la société d’audit externe BDO Binder (le rapport «BDO Binder») (39).
(58)
Les audits réalisés sur la période 1992-1997 avaient pour objet d’apprécier, pour chaque année concernée, l’accomplissement par la RTP de sa mission conformément au contrat de service public en vigueur à l’époque, ainsi que le degré de correspondance entre les paiements compensatoires versés et les coûts induits par les obligations de service public. Dans le cadre des audits externes, les obligations de service public résultant des contrats de service public ont été identifiées et il a été tenu compte des différentes lois régissant les obligations de service public de la RTP (par exemple, la loi sur la télévision no 58/90 du 7 septembre 1990), ainsi que du plan d’activité et budget du service public (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) et des rapports sur le service public. Les audits externes ont permis de vérifier le respect des obligations de service public et de comparer les paiements compensatoires versés par le Portugal avec les coûts déclarés dans les rapports sur le service public.
(59)
Pour l’ensemble des années examinées, c’est-à-dire 1992 à 1997, les audits ont permis de conclure que la RTP a essentiellement respecté ses principales obligations en matière de télédiffusion. Il résulte en outre de ces audits que, «en ce qui concerne la correspondance entre les missions de service public effectuées et les compensations versées au titre de ‘coûts réels et effectifs’, il n’a pas été constaté d’erreur matérielle affectant le respect de la législation en vigueur à l’époque». Le rapport de synthèse établit que pour l’ensemble des années examinées, les indemnités compensatoires versées par le Portugal ont été inférieures aux montants indiqués dans les différents rapports sur le service public. Les rapports d’audit sont publiés sur le site internet de l’ERC (40). Le rapport BDO Binder n’a pas constaté non plus de compensation excessive pour les prestations de service public fournies.
(60)
L’article 5 de la loi no 21/92 confère à la RTP le droit de recevoir une compensation en contrepartie de l’accomplissement de ses obligations de service public. Ce droit est confirmé par les contrats de service public.
(61)
Outre le système de paiements compensatoires annuels (voir ci-dessus le considérant 19), les contrats de service public prévoient également que le Portugal finance:
a)
la rémunération de services spécifiques en application d’accords de prestation de services signés ou devant être signés par l’administration publique et la RTP (41);
b)
la participation de l’État à tous les investissements effectués par la RTP, en particulier ceux destinés aux infrastructures nécessaires au fonctionnement des centres de production et de radiodiffusion dans les régions autonomes des Açores et de Madère, aux archives audiovisuelles, aux émissions internationales de la RTP, ainsi qu’aux investissements technologiques que la RTP est tenue de réaliser (42).
(62)
Afin de déterminer les produits et charges des obligations de service public admissibles au bénéfice des paiements compensatoires, la RTP s’appuie sur un système de comptabilité analytique. Les contrats de service public précisent les critères à appliquer pour calculer les coûts ouvrant droit à compensation au titre de chaque obligation de service public (43).
(63)
Dans le cadre du système de comptabilité analytique mentionné ci-dessus, la RTP répartit les produits et charges (personnel, matériel, par exemple) entre un nombre déterminé d’activités (gestion de la programmation, coûts directs et indirects des programmes, coûts de diffusion, coûts d’émission, coût de commercialisation et frais généraux).
(64)
Les coûts directs des différentes activités sont répartis entre les différents objets de coût (RTP 1, RTP 2 RTPi, RTP Africa, par exemple). Les coûts indirects sont distribués entre les objets de coût selon des critères analytiques cohérents (nombre d’heures de radiodiffusion, par exemple) (44).
(65)
Le système de comptabilité analytique présente les caractéristiques suivantes:
a)
en application des contrats de service public, seuls les coûts d’exploitation nets peuvent être rémunérés conformément à la méthode exposée dans les contrats. Les coûts financiers, les charges et les provisions exceptionnelles qui ne sont pas directement liées à une activité n’ouvrent pas droit à une compensation (45);
b)
afin de calculer le montant des coûts d’exploitation nets remboursables, la RTP doit déduire les produits d’exploitation générés par chaque obligation de service public;
c)
en application de l’ancien contrat de service public, l’obligation générale de service public consistant à exploiter RTP 1 et RTP 2 et à assurer une couverture des régions autonomes par une des chaînes ne pouvait donner lieu à aucune compensation (46);
d)
le nouveau contrat de service public autorise une rémunération du coût d’exploitation de RTP 1 et RTP 2, mais aucune rémunération supplémentaire n’est possible si le coût d’exploitation réel (en termes nets) de RTP 1 et RTP 2 dépasse les coûts prévisionnels (47).
(66)
La RTP a exposé le coût net de la fourniture du service public dans des rapports annuels sur le service public, conformément à la méthode de calcul des coûts décrite aux considérants 60 à 65. Le tableau ci-dessous donne une vue d’ensemble des coûts de chaque activité de service public pour lesquels la RTP est fondée à bénéficier de paiements compensatoires.
Tableau 4
Coûts du service public nets déclarés et remboursables
(en millions de PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Télétext
112,9
86,8
Fonctionnement de RTP International
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP Afrique
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Radiodiffusion directe RTP 1 Açores et Madère
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Archives audiovisuelles
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Coopération avec les pays africains de langue officielle portugaise
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Écart de coût
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Délégations/correspondants
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Fondation du théâtre S. Carlos
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Soutien à la production cinématographique
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Exploitation de centres dans les régions autonomes
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Radiodiffusion destinée à des entités spécifiques
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Sport TV (48)
- 440,0
Coût d’exploitation net de RTP 1
16 946,1
11 916,6
Coût d’exploitation net de RTP 2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Total du coût d’exploitation net
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Source: renseignements communiqués par les autorités portugaises et rapports sur le service public.
(67)
Le tableau ci-dessous donne une vue d’ensemble des investissements réalisés par la RTP dans du matériel destiné à ses activités de service public. Il présente à la fois les investissements réels dans des activités de service public, tels qu’ils figurent dans les comptes financiers annuels, ainsi que les investissements déclarés dans les rapports sur le service public. Les investissements réels effectués dans les activités de service public étaient plus importants que ceux indiqués dans les rapports sur le service public.
Tableau 5
Investissements dans les activités de service public
(en millions de PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Total
Comptes financiers
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Rapports sur le service public
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Différence
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
-73,6
5 315,1
Source: comptes financiers de la RTP et rapports sur le service public.
(68)
Les mesures ad hoc sont destinées à rémunérer la RTP pour les obligations de service public qui lui sont imposées et à financer les investissements de la société.
(69)
Au Portugal, l’opérateur de service public n’a pas été sélectionné à la suite d’une procédure d’appel d’offres dans le cadre de laquelle toutes les entreprises intéressées ont eu l’occasion d’indiquer le montant de la rémunération exigée pour exploiter la concession de service public de télévision. La RTP a été désignée par le gouvernement pour fournir la télévision de service public.
(70)
Depuis 1992, les radiodiffuseurs tant privés que de service public sont présents sur le marché portugais de la télévision. Outre la RTP, les radiodiffuseurs privés SIC et TVI sont habilités à exploiter des chaînes de télévision. SIC a été le premier opérateur privé à commencer à émettre le 6 octobre 1992. Les mesures en faveur de la RTP pourraient avoir pour effet de fausser la concurrence sur le marché de la radiodiffusion télévisuelle.
III. OBSERVATIONS DES TIERS INTÉRESSÉS
(71)
Après l’ouverture de l’enquête dans cette affaire par la Commission, plusieurs tiers intéressés ont présenté des observations concernant les mesures mentionnées aux considérants 21 à 39. Les considérants ci-dessous donnent un aperçu général des observations de ces parties, mesure par mesure.
(72)
Seules les observations ayant trait aux questions restées en suspens à la suite de l’arrêt rendu par le Tribunal dans l’affaire T-442/03, notamment l’exonération des frais de notaire et d’enregistrement et des coûts de publication, ainsi que celles relatives aux mesures visées à l’article 1er de la décision 2005/406/CE (l’accord avec la Sécurité sociale en 1993, les apports de capitaux pendant la période 1994-1997 et le prêt accordé en 1998), sont exposées dans cette section. Les observations des tiers intéressés incluent des points de vue présentés à la suite de la première décision de la Commission, du 15 novembre 2001, portant ouverture de la procédure, ainsi que des commentaires transmis après la publication de l’invitation à présenter des observations le 24 décembre 2008 (49).
(73)
SIC et TVI ont affirmé que l’exonération des frais de notaire et d’enregistrement était une exception aux règles normalement applicables, dans le cadre de la législation portugaise, à toute modification des statuts d’une société. SIC a ajouté que la portée de l’exonération n’était pas limitée à la transformation de la RTP en 1992. Conformément à l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92, la RTP bénéficie d’une exonération générale de taxes et de droits pour tout type d’inscription et d’enregistrement.
(74)
TVI a fait observer que la RTP était également exonérée du versement des frais liés à la publication de l’acte notarié.
(75)
En ce qui concerne les apports de capitaux de 1994 à 1997, SIC, l’association des organismes commerciaux de radiodiffusion ACT, la société de télévision commerciale italienne Mediaset et TVI ont fait remarquer qu’aucun actionnaire raisonnable n’aurait procédé à l’augmentation de capital d’une société présentant les caractéristiques de la RTP. Les apports de capitaux en question ont été réalisés dans une société gravement déficitaire, sans un plan de restructuration cohérent susceptible de rendre l’entreprise viable.
(76)
De plus, en ce qui concerne le prêt de 1998, SIC a fait valoir qu’étant donné l’état de «faillite technique» de la RTP en 1996, aucun établissement financier n’aurait accepté de consentir un prêt à cette entreprise.
(77)
SIC a insisté en particulier sur l’absence d’audits externes qui auraient dû être réalisés systématiquement. Elle a également mentionné les défaillances constatées pour l’année 1998 dans le rapport BDO Binder relatif à cette année, seul audit externe qui ait été réalisé et dont la Commission aurait dû tenir compte. Elle a souligné différentes critiques formulées dans le rapport BDO Binder 1998, concernant entre autres le dépassement des limites en matière de publicité dans les émissions télévisuelles transmises par la RTP. SIC fait observer qu’en vertu des contrats de service public, la RTP est tenue de respecter des limites en matière de publicité et qu’elle ne peut pas transmettre, par exemple, plus d’un certain nombre de minutes de publicité par heure de programme. D’après les résultats du rapport BDO Binder, ces limites n’ont pas été respectées en 1998. SIC indique en outre que selon le rapport, certains actifs n’ont pas été comptabilisés, ce qui, pour SIC, devrait prouver que les investissements correspondants n’ont pas été réalisés.
(78)
À la suite de l’annulation par le Tribunal de l’article 1er et d’une partie de l’article 2 de la décision 2005/406/EC dans l’affaire T-442/03, SIC estime que la Commission doit également tenir compte, dans la présente décision, du rapport de la Cour des comptes portugaise (Tribunal de Contas, ci-après la Cour des comptes) de juin 2002 (rapport no 8/2002). SIC précise que ce rapport, qui porte sur la période 1997-2000 (étendue toutefois à 1993), avait pour mission objective d’examiner la gestion de la RTP et ses prestations de service public de télévision en termes d’efficacité, de rentabilité et d’économie. Récapitulant les conclusions du rapport, SIC souligne le manque d’une stratégie pour la définition de la programmation de la RTP, le non-respect des directives internes du comité de direction en matière de limites de coûts, et la non-conformité aux budgets annuels. SIC affirme également que selon la Cour des comptes, le Portugal doit encore définir les mécanismes permettant de garantir que l’attribution d’une aide d’État corresponde au respect concret par la RTP de ses obligations de service public.
(79)
SIC évoque les conclusions générales de la Cour des comptes portugaise selon lesquelles les contrats de service public favorisent l’inefficacité et l’inefficience de la gestion de la RTP et définissent sa mission de service public en termes vagues et génériques.
IV. OBSERVATIONS DU PORTUGAL
(80)
Eu égard à l’exonération des frais de notaire, des droits d’enregistrement et des coûts de publication, le Portugal fait valoir que dans la mesure où la transformation d’une entreprise publique en société anonyme (sociedade anónima) doit être opérée par un acte législatif, rien ne peut justifier la perception des taxes et émoluments liés à l’officialisation de la transformation par un acte notarié, ou à son enregistrement et à sa publication.
(81)
La RTP a été transformée en une société anonyme en 1992 afin de l’assujettir au droit privé et de rapprocher son fonctionnement de celui des opérateurs privés. Il a été jugé nécessaire de doter la RTP des moyens et conditions lui permettant d’accomplir au mieux sa mission de service public dans un marché toujours plus ouvert à la concurrence. L’opération visait à conférer à la RTP une souplesse d’exploitation et de gestion semblable à celle des entreprises traditionnelles régies par le droit commercial privé. Selon le Portugal, la forme de la société anonyme présentait une structure plus légère que le dispositif du contrôle de l’État auquel était précédemment soumise la RTP en sa qualité d’entreprise publique et lui offrait donc de meilleures conditions pour développer des chaînes de télévision et leur programmation.
(82)
Le Portugal soutient que la transformation de la RTP opérée par la loi en 1992, qui excluait l’obligation d’un «acte notarié» pour formaliser l’opération, est conforme à la nature et à la logique du système législatif portugais. À cet égard, le Portugal rappelle que la RTP a été créée en 1975 sous forme d’entreprise publique par un acte législatif, à savoir par le décret-loi no 674-D/75. Par conséquent, comme l’exige spécifiquement la loi 84/88 régissant la transformation d’entreprises publiques en sociétés anonymes, de tels actes doivent être opérés également par la loi.
En vertu de l’article 3, paragraphe 2, de la loi no 84/88, loi d’application générale relative à la transformation des entreprises publiques (voir ci-dessus le considérant 25), l’acte de transformation de l’entreprise publique doit également porter approbation des statuts de la société anonyme issue de cette transformation. Cette disposition est, en outre, conforme au principe d’équivalence des actes, selon lequel un acte législatif ne peut être modifié, suspendu ou abrogé que par un acte disposant d’un rang équivalent dans la hiérarchie des actes juridiques. Le Portugal fait observer que le principe d’équivalence des actes est inscrit dans la Constitution portugaise (article 112, paragraphe 5, de la Constitution actuelle ou article 115, paragraphe 5, de la Constitution en vigueur à l’époque de la transformation de la RTP en 1992), selon laquelle «aucune loi ne peut créer d’autres catégories de loi ou conférer à des actes de nature différente le pouvoir d’interpréter, d’intégrer, de modifier, de suspendre ou de révoquer une de leurs dispositions de manière à produire un effet sur des tiers». L’application de ce principe à la transformation des entreprises publiques trouve également le soutien d’auteurs juridiques (50). Le Portugal évoque en outre un certain nombre d’arrêts de la Cour constitutionnelle portugaise qui interprètent ce principe en ce sens qu’une loi peut être interprétée uniquement par une autre loi (51) et non par un acte ayant un rang différent ou inférieur dans la hiérarchie des actes juridiques.
(83)
Le Portugal soutient que la transformation de la RTP en une société anonyme par la loi no 21/92 est conforme à ce dispositif général du droit portugais et que la transformation n’aurait pas pu être opérée légalement par un simple acte notarié sous le régime du droit privé. Le Portugal cite également plusieurs exemples d’entreprises publiques qui ont été transformées en sociétés anonymes par un acte législatif. (52)
(84)
Le Portugal évoque le décret-loi no 267/76 du 8 avril 1976 qui a introduit pour la première fois un régime général pour les entreprises publiques. Ce décret-loi disposait qu’une entreprise publique ne pouvait être créée que par un décret-loi qui devait porter approbation de ses statuts. Cette disposition s’appliquait également à toute modification ultérieure des statuts.
(85)
Le Portugal cite en outre la loi no 84/88 du 20 juillet 1988 (voir considérant 25 de la présente décision) selon laquelle la transformation d’une entreprise publique en une société anonyme doit être opérée par un décret-loi qui doit également porter approbation de ses statuts. Le Portugal parvient donc à la conclusion que, en premier lieu, un décret-loi était nécessaire pour la transformation de la RTP en 1992, et que, en second lieu, les statuts de la RTP pouvaient être approuvés uniquement par un acte législatif et non par un acte notarié.
(86)
En outre, la loi no 58/90 du 7 septembre 1990 dispose que le service public de télévision ne peut être assuré que par des opérateurs détenus exclusivement ou majoritairement par des entités de droit public et que le statut de ces opérateurs doit être approuvé par un décret-loi.
(87)
S’agissant des «droits d’enregistrement», le Portugal fait observer qu’alors que l’enregistrement des statuts approuvés par la loi no 21/92 était exonéré de tels droits, les formalités d’inscription devaient être effectuées d’office dans la mesure où le code du registre du commerce (Código do Registo Comercial) exige que les actes relatifs aux sociétés soient enregistrés et publiés. D’après le Portugal, le montant des droits d’enregistrement s’élevait à 11 000 contos (53) correspondant à 11 000 000 PTE.
(88)
Eu égard à l’obligation de publication, le Portugal souligne que dans la mesure où les statuts de la RTP ont été publiés au Diário da República en annexe à la loi no 21/92 qui en porte approbation, cette obligation a été remplie.
(89)
Le Portugal a répondu aux observations formulées par SIC sur l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 en faisant valoir que le législateur portugais n’avait pas réservé d’avantages fiscaux aux entreprises publiques pour la transformation ou la restructuration de sociétés. L’exonération était fondée sur le décret-loi no 404/90. Le Portugal soutient qu’à l’exception de la transformation de 1992, l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 n’exonère pas la RTP du versement de droits d’enregistrement. Il affirme en outre que l’attribution d’un caractère permanent à l’exonération de droits prévue à l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 est imputable à un problème d’interprétation. Au lieu de stipuler que le décret-loi constitue un titre suffisant à toute fin juridique et pour tout acte nécessaire à la régularisation de la «situation» (c’est-à-dire la transformation de 1992 - mise en évidence ajoutée par l’auteur), l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 dispose que la RTP est exonérée du versement de tout émolument ou droit lié à la prise d’effet de ces actes dans les registres de propriété. Cela signifie, selon le Portugal, qu’en dehors du contexte des opérations de transformation de 1992 et à l’exception des droits d’enregistrement relatifs à cette transformation, la RTP n’est pas exonérée du versement de tels droits. Le Portugal a également fourni des documents attestant qu’en plusieurs circonstances, la RTP a acquitté des droits d’enregistrement.
(90)
Le Portugal affirme que l’accord initial entre la Sécurité sociale et la RTP sur le rééchelonnement de la dette et le non-recouvrement des intérêts et des amendes s’inscrivait dans le contexte d’un litige sur la constitutionnalité du décret d’application no 12/83 concernant les cotisations sociales obligatoires dues pour la rémunération des heures supplémentaires. L’accord a reconnu la validité de l’interprétation de la RTP selon laquelle la rémunération n’était pas assujettie aux cotisations de sécurité sociale, interprétation confirmée par un expert en fiscalité.
(91)
Deuxièmement, le Portugal soutient que l’autorisation formelle de cet accord par le gouvernement portugais n’a pas conféré d’avantage financier spécifique à la RTP par rapport à d’autres entreprises dans une situation comparable relevant du décret-loi no 411/91. Le Portugal affirme que la dérogation visée à l’article 2, paragraphe 1, point d), s’applique à la RTP, car celle-ci a fait l’objet d’une intervention de l’État et a connu diverses vicissitudes sous la direction d’une commission administrative nommée par le gouvernement en 1977 (54). Selon le Portugal, le fait qu’un accord ait été conclu avec un des tiers intéressés sur la base du décret-loi no 411/91 souligne le caractère général de la dérogation.
(92)
En ce qui concerne le prêt, le Portugal a indiqué que les conditions techniques qui s’y rattachent prévoyaient que l’opération financière devrait générer des intérêts calculés selon des critères commerciaux.
(93)
Le Portugal a affirmé que les apports de capitaux pendant la période 1994-1998 ont constitué, conjointement avec les indemnités compensatoires, un instrument de financement des coûts liés à la fourniture d’un service public de télévision.
(94)
D’après le Portugal, le modèle de financement retenu pour compenser les coûts du service public supportés par la RTP s’est avéré inadapté et a entraîné des déficits commerciaux. Premièrement, les indemnités compensatoires étaient toujours calculées à un niveau inférieur aux besoins réels de financement de la télévision de service public. Deuxièmement, le Portugal a systématiquement versé les indemnités avec retard. La RTP a dû alors recourir au financement bancaire pour faire face à ses dépenses d’exploitation, mais elle n’a pas pu prendre en compte les charges d’intérêt et d’amortissement dans le calcul du coût du service public. Troisièmement, la RTP a dû acquitter envers l’État la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur les indemnités, ce qui a diminué le montant net des indemnités compensatoires.
(95)
Le Portugal affirme que les exonérations de droits (exonération des frais d’établissement de l’acte notarié, des droits d’enregistrement et des coûts de publication): i), les facilités de paiement de la redevance sur l’utilisation du réseau de radiodiffusion; ii), le rééchelonnement de la dette envers la Sécurité sociale; iii), le versement relatif à la défaisance du réseau de télévision; iv), le protocole sur le cinéma; v) et le prêt souscrit par la RTP en 1998; vi) ne relèvent pas de la notion d’aide d’État. En ce qui concerne la compatibilité des autres mesures, le Portugal affirme qu’elles doivent être considérées comme une compensation du coût du service public et donc pas comme une aide d’État (55) ou, à défaut, que leur compatibilité avec le droit de l’Union devrait être appréciée sur la base de l’article 86, paragraphe 2, du traité CE (devenu l’article 106, paragraphe 2, du TFUE).
(96)
En ce qui concerne le calcul du montant de la compensation excessive, le Portugal a soutenu que:
a)
la prise en compte en 1996 des frais d’exploitation de RTP 2 en tant que coût du service public susceptible d’être remboursé était juridiquement fondée sur le nouveau contrat de service public, selon lequel la rémunération des coûts d’exploitation de RTP 2 prenait effet, en application dudit contrat, à compter du 1er janvier 1996 (56);
b)
le prêt de 20 milliards de PTE ne devrait pas être considéré en tant qu’indemnité compensatoire, étant donné qu’il a été conclu aux conditions du marché;
c)
les augmentations de capital étaient également destinées à financer des investissements et ne visaient pas simplement à compenser financièrement les coûts du service public ouvrant droit à remboursement. L’obligation de l’État, en tant qu’actionnaire, de participer au financement d’investissements jugés nécessaires est inscrite dans les contrats de service public (57);
d)
les paiements compensatoires étaient assujettis à la TVA, de sorte que la valeur nette accordée à la RTP était moins élevée;
e)
conformément au nouveau contrat de service public, le coût du service public n’était susceptible d’être remboursé qu’à concurrence du budget attribué.
Le Portugal conclut, au vu des arguments susmentionnés, que la compensation financière des obligations de service public imposées à la RTP ne devrait pas être considérée comme excessive ou inappropriée.
(97)
En ce qui concerne l’absence d’audits externes, le Portugal fait valoir que la Commission s’est déjà prononcée sur la situation financière de la RTP, y compris pour la période entre 1992 et 1998, dans ses décisions de 2006 dans les affaires E 14/05 et NN 31/06, sans exiger une vérification externe des prestations de service public. Or, ces décisions n’ont pas été attaquées devant le Tribunal. Le Portugal précise, en particulier, que la Commission a déjà tenu compte du rapport de la Cour des comptes no 8/2002 dans sa décision dans l’affaire NN 31/06. Il souligne en outre que la Commission, dans ladite décision, est parvenue à la conclusion que les difficultés financières rencontrées par la RTP entre 1992 et 1998 étaient imputables à un sous-financement chronique de ses activités de service public. Dans la décision NN 31/06, la Commission a fondé sa conclusion sur un rapport externe, notamment le rapport PriceWaterhouse Cooper de 2005, et sur les comptes annuels de la RTP vérifiés en externe qui, d’après le Portugal, sont les seuls pertinents.
(98)
Le Portugal rappelle également que les rapports sur le service public produits pour la période 1993-1998 avaient été vérifiés par les contrôleurs légaux de la RTP (58). Le Portugal a transmis néanmoins par la suite des audits externes portant sur les rapports sur le service public pour la période 1992-1998, accompagnés d’un rapport de synthèse final couvrant l’ensemble de ces années. Les audits externes ont été organisés par l’autorité indépendante de régulation des moyens d’information, Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC, qui a chargé la société d’audit Pedro Roque (59) de la réalisation des audits externes.
(99)
Le Portugal a fourni une réponse détaillée aux allégations de SIC sur certains points. En réponse à l’allégation de SIC concernant l’absence de l’avis du Conseil consultatif constatée dans le rapport BDO Binder, le Portugal précise que l’obligation d’un tel avis ne s’étend pas aux rapports sur le service public de la RTP. L’avis de cet organe était justifié au titre de l’ancien contrat de service public, mais il ne s’était pas imposé comme une exigence juridiquement contraignante. L’avis du Conseil consultatif sur le rapport sur le service public n’est pas requis non plus dans le nouveau contrat de service public.
(100)
Pour ce qui est de l’allégation de SIC concernant l’identification, dans le rapport BDO Binder 1998, de 53 millions d’EUR environ de biens corporels non inventoriés, le Portugal a confirmé que les investissements correspondants avaient été réalisés. L’absence, à l’origine, d’un inventaire de ces biens (dont la valeur a toutefois pu être déterminée ultérieurement, si ce n’est pour 4 millions, et dont l’inventaire a été dressé rétroactivement) ne signifie pas pour autant que les investissements n’ont pas été réalisés. Les bilans, les chiffres et les transactions avec des tiers ont été confirmés par le vérificateur externe.
(101)
Le Portugal répond à l’allégation de SIC concernant le dépassement des limites de temps de publicité constaté dans le rapport BDO Binder 1998 en soulignant qu’un tel dépassement ne pouvait en aucun cas impliquer une réduction de la compensation financière. En effet, les montants encaissés par la RTP pour les excédents de publicité étaient de loin inférieurs au déficit de financement constaté pour l’année en question. Le Portugal a confirmé qu’en tout état de cause, le total des recettes publicitaires (y compris celles tirées des excédents de publicité) avait été pris en compte aux fins du calcul des besoins de financement, c’est-à-dire de l’indemnisation des coûts liés au respect des obligations de service public.
(102)
Le Portugal estime qu’il n’y a pas lieu de tenir compte du rapport no 8/2002 de la Cour des comptes portugaise dans la présente décision, dans la mesure où l’arrêt du Tribunal dans l’affaire T-442/03 n’a constaté qu’une faiblesse objective des informations fournies dans les rapports sur le service public tenant au fait qu’ils n’étaient pas accompagnés d’un audit externe. Le Portugal attire l’attention sur le fait que le rapport no 8/2002 de la Cour des comptes porte uniquement sur les années 1997 à 2000 et non sur l’ensemble de la période faisant l’objet du présent examen. Dans le rapport, les années 1993 à 1997 sont traitées uniquement aux fins d’une description générale de la situation financière et des besoins de restructuration de la RTP, sans constituer l’objet proprement dit de celui-ci. Le rapport a pour objet d’évaluer la gestion de la RTP, le rôle d’actionnaire de l’État et la fourniture du service public de radiodiffusion.
Le Portugal soutient que la Cour des comptes est allée au-delà de son mandat de contrôle des finances publiques en procédant à une analyse coût-efficacité des dépenses publiques. Selon le Portugal, ce rapport n’a aucune pertinence, si ce n’est qu’il constitue un audit indépendant de la société, qu’il confirme l’exactitude des comptes de la RTP et qu’il n’a détecté aucune irrégularité. Le Portugal soutient que la Commission doit tenir compte, dans la présente décision, du rapport 20/98 de la Cour des comptes qui examine la situation économique et financière de la RTP pendant la période 1994-1996, et non du rapport no 8/2002. Dans ses conclusions, le rapport d’audit 20/98 constate que par rapport à l’ancien contrat de service public, les critères de financement du service public ont été plus clairement définis dans le nouveau contrat, contrairement à ce que soutient le rapport no 8/2002 réalisé ultérieurement.
V. APPRÉCIATION DES MESURES
(103)
Afin de déterminer si les mesures ad hoc mises en œuvre par le Portugal en faveur de la RTP constituent des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, la Commission doit apprécier si ces mesures:
a)
sont accordées par l’État membre ou au moyen de ressources d’État;
b)
sont de nature à fausser le jeu de la concurrence;
c)
favorisent certaines entreprises ou certaines productions;
d)
affectent les échanges entre les États membres.
(104)
Le caractère d’aide d’État du prêt contracté en 1998, de l’accord sur le rééchelonnement de la dette et le non-recouvrement des intérêts et des apports de capitaux entre 1994 et 1997 est examiné ci-après. La présence de ressources d’État dans l’exonération des frais d’établissement de l’acte notarié, des droits d’enregistrement, et des coûts de publication est également appréciée.
(105)
Des ressources d’État sont impliquées dans l’exonération des frais d’établissement de l’acte notarié, des droits d’enregistrement et des coûts de publication, dans la mesure où une perte de recettes fiscales équivaut à la consommation de ressources d’État sous la forme de dépenses fiscales (60).
(106)
En ce qui concerne le rééchelonnement de la dette envers la Sécurité sociale, ainsi que la renonciation au recouvrement d’intérêts de retard, la Commission estime que la Sécurité sociale ne peut être considérée comme une entreprise. Elle n’exerce pas d’activité économique, mais elle est un organisme public ayant pour tâche de gérer le système de sécurité sociale (61). En outre, l’autorisation de rééchelonnement de la dette n’a pas été donnée par la Sécurité sociale elle-même, mais par un décret commun des secrétaires d’État aux finances et à la sécurité sociale et du sous-secrétaire d’État auprès du vice-ministre. Par cette autorisation, l’État a renoncé à des revenus, dans la mesure où il aurait normalement dû percevoir 1,206 milliard de PTE d’intérêts sur la dette en cours. Il est donc évident que des ressources d’État sont impliquées et que la mesure est imputable à l’État.
(107)
Les augmentations de capital accordées à la RTP ont été directement fournies par l’État et prélevées sur le budget national. Il est donc clair que ces fonds constituent des ressources d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(108)
La Commission ne peut se ranger à l’avis du Portugal selon lequel le prêt accordé à la RTP n’aurait pas comporté de ressources d’État. Le concept de ressources d’État englobe également les avantages accordés par des organismes désignés ou institués par un État membre à cet effet (62). Le contrat de prêt de 1998 avait été conclu entre la RTP et le Fonds de régularisation de la dette publique, un fonds géré par l’Institut de gestion de la dette publique. Un acte juridique stipule que l’Institut est soumis à l’autorité et au contrôle du ministère des finances (63). On peut donc en conclure que les crédits alloués par le Fonds de régularisation de la dette publique doivent être considérés comme des ressources d’État.
(109)
Cette mesure peut être considérée comme directement imputable à l’État, puisque les conditions du contrat ont été définies dans une résolution conclue le 17 décembre 1998 par les secrétaires d’État aux médias, au Trésor et aux finances.
(110)
Exonération des frais d’établissement de l’acte notarié, des droits d’enregistrement et des coûts de publication: en ce qui concerne l’exonération des frais d’établissement de l’acte notarié, des droits d’enregistrement et des coûts de publication, il y a lieu d’apprécier si la mesure octroyait une exonération fiscale générale dont la RTP a bénéficié ou si elle s’est appliquée exclusivement à la RTP. Dans les considérants qui suivent, la Commission opère une distinction entre l’exonération temporaire prévue à l’article 11, paragraphe 1, de la loi no 21/92 et l’exonération permanente découlant de l’article 11, paragraphe 2, de la même loi.
(111)
La Commission considère que l’exonération de l’obligation d’un acte notarié, ainsi que celle des droits d’enregistrement et des coûts de publication, a conféré un avantage à la RTP en la dispensant de payer des frais qui auraient été autrement à la charge de son budget.
(112)
Cet avantage est également sélectif d’un point de vue matériel en ce qu’il est accordé uniquement à la RTP, comme en témoigne l’article 11, paragraphe 1, de la loi no 21/92. Le fait que cette loi puisse réaffirmer, comme soutient le Portugal, l’application d’une disposition plus générale, notamment la loi no 84/88, n’y change rien. La loi no 84/88 concerne les entreprises publiques et prévoit que ces entreprises peuvent être transformées en sociétés anonymes par un décret-loi. Toutefois, le fait que cette loi s’applique de manière générale aux entreprises publiques n’affecte en rien la sélectivité matérielle de la disposition énoncée à l’article 11, paragraphe 1, de la loi no 21/92, qui s’applique exclusivement à la RTP. En tout état de cause, une exonération applicable uniquement aux entreprises publiques constituerait pareillement une mesure matériellement sélective en faveur de cette catégorie d’entreprises (par rapport aux entreprises privées), dont la RTP fait partie.
(113)
Une mesure étatique peut toutefois, en dépit de son caractère sélectif, ne pas remplir la condition de sélectivité au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, lorsqu’elle ne déroge pas à l’application normale du système mais, au contraire, devient partie intégrante de celui-ci (64). Il y a lieu dès lors d’examiner s’il entrait dans la nature et la logique du système juridique portugais que la transformation de l’entreprise publique RTP en société anonyme soit opérée par la loi, ou bien si le recours à la loi pour la transformation de la RTP avait été privilégié en vue de conférer à la société un avantage par rapport aux autres entreprises. Conformément à l’approche adoptée par le Tribunal dans son arrêt, la Commission opère ci-après une distinction entre l’exonération des frais de notaire, d’une part, et celle des droits d’enregistrement et des coûts de publication, d’autre part (65).
(114)
Exonération de l’obligation d’un acte notarié et des frais de notaire: la Commission estime que la transformation de la RTP en une société anonyme et l’approbation de ses statuts par un acte législatif et non par un acte notarié s’inscrit dans la nature et la logique du système juridique portugais. La transformation de la RTP en une société anonyme visait à lui donner une structure plus souple et à la placer ainsi sur un pied d’égalité avec les opérateurs privés. Le fait que cette transformation ait été opérée par un acte législatif et non par un acte notarié ne constituait pas une tentative d’échapper à l’obligation d’un acte notarié, mais découlait du principe général du droit portugais selon lequel un acte législatif ne peut être modifié que par un acte équivalent.
(115)
En vertu de ce principe de l’«équivalence des actes», une loi peut être abrogée, suspendue ou modifiée uniquement par un acte de rang équivalent à celui de l’acte de constitution et non par un acte disposant d’un rang inférieur dans la hiérarchie des lois. Ce principe a été introduit dans la Constitution portugaise en 1982, c’est-à-dire bien avant que la transformation de la RTP ne soit opérée en 1992. L’article 115, paragraphe 5, de la constitution portugaise, sous sa forme en vigueur à l’époque de la transformation de la RTP, disposait que «aucune loi ne peut créer d’autres catégories de loi ou conférer à des actes de nature différente le pouvoir d’interpréter, d’intégrer, de modifier, de suspendre ou de révoquer une de leurs dispositions de manière à produire un effet sur des tiers». La RTP ayant été nationalisée en 1975 par un acte législatif, notamment le décret-loi D 674-D/75, sa transformation en une autre structure juridique ne pouvait être réalisée que par un décret-loi, ou par un acte législatif équivalent ou supérieur au décret-loi. En outre, rien ne donne à penser que la nationalisation initiale de la RTP en 1975 aurait eu pour but de la soustraire aux règles applicables aux sociétés de droit privé et lui aurait conféré un avantage.
(116)
Aucun indice ne permet de penser que toutes les autres lois existantes avant la transformation de la RTP (voir considérants 84 à 86 de la présente décision) servaient à octroyer un avantage financier aux entreprises publiques en les soustrayant à l‘obligation d’un acte notarié (et du versement des droits correspondants) s’appliquant aux transactions privées. En particulier, la loi no 84/88 qui permettait la transformation d’entreprises publiques en sociétés anonymes par un décret-loi, reflétait les principes constitutionnels et juridiques en vigueur à l’époque.
(117)
Conclusion: compte tenu de ces éléments, l’exonération de l’obligation d’un acte notarié (et donc des frais correspondants) pour procéder à la transformation de la RTP ne constitue pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(118)
Exonération des droits d’enregistrement et des coûts de publication: il y a lieu d’apprécier si la RTP a bénéficié d’un avantage en étant exonérée de tous frais liés à l’inscription de la société au registre du commerce et à la publication de l’acte notarié. Conformément à la législation portugaise en vigueur à l’époque, l’acte notarié officialisant la création d’une société de droit privé et ses statuts devait être publié au Diário da República par le greffier en charge du registre du commerce, afin d’assurer l’information des tiers sur le contenu de ces statuts. La RTP n’a pas encouru de tels coûts de publication dans la mesure où la publication obligatoire de la loi no 21/92 au Diário da República assurait la publicité nécessaire à l’acte de transformation de la RTP et à ses statuts.
(119)
Aucun indice ne porte à croire que le Portugal a décidé d’opérer la transformation de la RTP en société anonyme par la loi no 21/92 pour lui conférer un avantage en lui permettant d’économiser les droits d’enregistrement et les coûts de publication. Le fait est qu’une seconde publication des statuts de la RTP n’aurait eu aucun sens dans la mesure où les exigences de transparence et de publicité avaient déjà été remplies moyennant la publication de la loi no 21/92 au Diário da República. Alors que l’enregistrement d’un acte est effectué en vue de sa publication ultérieure et que les deux mesures sont liées, il y a lieu de se demander si l’exonération des droits d’enregistrement peut également se justifier par la nature et la logique du système juridique portugais et par le caractère obligatoire de la transformation de la RTP par un acte législatif. Le Portugal reconnaît que les formalités d’inscription demeuraient toujours nécessaires au titre du code des sociétés commerciales. Il indique notamment que: «La RTP n’a pas été dispensée de l’obligation d’inscription. Simplement, l’établissement d’un acte notarié n’était pas nécessaire dans la mesure où le décret-loi constituait un titre suffisant aux fins de l’inscription». Cette constatation découle également de l’article 3, paragraphe 3, de la loi no 84/88, (voir considérant 25 de la présente décision). En outre, le Portugal met l’accent sur le fait que la RTP n’aurait pu, à l’avenir, enregistrer tout autre acte relatif à la société sans que l’acte portant sa création (c’est-à-dire entérinant sa transformation en société anonyme en 1992) ne soit préalablement enregistré (66). Toutefois, si l’enregistrement est nécessaire, la Commission ne voit pas de raison pour que la RTP n’acquitte pas les frais correspondants.
(120)
Conclusion: il y a lieu de conclure que l’exonération de l’obligation d’un acte notarié (et des frais de notaire) dont a bénéficié la RTP, ainsi que l’exonération de l’obligation de publication et des coûts de publication correspondants prévue à l’article 11, paragraphe 1, de la loi no 21/92, ne constitue pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
L’exonération des frais d’enregistrement au titre de l’article 11, paragraphe 1, de la loi no 21/92 constitue une aide d’État.
Toutefois, comme indiqué ci-après aux considérants 160 et 161 de la présente décision, ces exonérations seraient, en tout état de cause, justifiées en ce qu’elles constituent une compensation légitime des coûts encourus pour la livraison d’un service d’intérêt économique général, au sens de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE.
(121)
Le Portugal affirme que l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 n’accorde pas à la RTP une exonération permanente, mais qu’il vise uniquement à couvrir la même situation que celle concernée par l’exonération temporaire, à savoir la transformation de la RTP en une société anonyme en 1992. Le Portugal fait valoir en outre qu’en plusieurs occasions, la RTP a acquitté des frais de notaire pour l’enregistrement d’actes. L’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 vise néanmoins, par son libellé, tout autre acte d’inscription, d’enregistrement et d’annotation qui, conformément audit article, peut être effectué en franchise de droits pour une période illimitée.
(122)
Une telle exonération permanente confère en outre un avantage à la RTP en la dispensant du versement de droits qui auraient autrement grevé son budget. L’argument du Portugal selon lequel, à sa connaissance, l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 n’a jamais été appliqué et que la RTP a acquitté tous les frais requis, constitue un élément de preuve valable dans le cadre d’une procédure de récupération d’une aide d’État, mais il ne saurait modifier la constatation faite sur le libellé de la disposition.
(123)
L’avantage conféré à la RTP est également sélectif dans la mesure où la loi no 21/92 concerne spécifiquement cette société. Le Portugal ne peut prétendre que la loi no 21/92 n’est que la simple application d’une règle générale de la législation portugaise. En particulier, les articles 1er et 2 du décret loi no 404/90 ne peuvent être invoqués pour prouver l’absence de sélectivité, dans la mesure où ce décret-loi concerne les actes de concentration et que, dès lors, il ne couvre pas le présent cas d’espèce, à savoir la transformation d’une entreprise publique en une société anonyme (67).
(124)
À la différence de l’exonération temporaire des droits d’enregistrement, une exonération permanente ne peut se justifier par la doctrine de l’équivalence des actes qui, compte tenu du processus législatif, a dispensé la RTP de l’obligation d’un acte notarié et de sa publication lors de sa transformation en 1992. La compatibilité avec la nature et la logique du système juridique portugais pouvait être admise pour l’exonération temporaire puisque, en l’espèce, la transformation de la RTP en société anonyme ne pouvait être opérée que par un décret-loi, comme il a été démontré. Toutefois, compte tenu de sa portée générale, l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 ne s’oppose pas à ce que l’exonération des exigences de forme notariée (et des frais de notaire) s’applique à d’autres situations que la transformation en 1992 de la RTP en une société anonyme. Il suffit de constater qu’une exonération permanente des différents droits d’enregistrement en faveur d’une société (ou d’une catégorie de sociétés comme les sociétés anonymes) ne peut en aucun cas s’inscrire dans la nature et la logique d’un système juridique (68).
Conclusion: il y a lieu de conclure que l’exonération permanente en faveur de la RTP découlant de l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(125)
Accord avec la Sécurité sociale (rééchelonnement de la dette et non-recouvrement des intérêts): après avoir examiné les observations communiquées par les tiers intéressés et le Portugal, la Commission est parvenue à la conclusion que l’accord initial conclu entre la Sécurité sociale et la RTP ne peut être considéré comme correspondant au comportement d’un opérateur privé. Le litige portait sur la question de savoir si l’interprétation de certaines dispositions en matière de sécurité sociale établies dans le décret d’application no 12/83, était ou non juridiquement correcte. L’accord a reconnu la validité de l’interprétation de la RTP, qui était corroborée par l’analyse d’un expert fiscal concluant que le décret d’application était anticonstitutionnel. Toutefois, ce décret n’a pas été annulé à la suite de l’accord. Il faut donc en conclure que la mesure a été appliquée à la RTP de façon sélective, sans incidence sur l’applicabilité de l’interprétation de la Sécurité sociale à d’autres sociétés.
(126)
La Commission ne peut se ranger à l’opinion du Portugal selon laquelle l’autorisation de rééchelonnement de la dette et de renonciation aux amendes et aux intérêts y afférents avait été donnée dans le cadre d’un système général applicable à toutes les entreprises se trouvant dans une situation similaire, sur la base du décret-loi no 411/91, et ne conférait donc aucun avantage spécifique à la RTP.
(127)
Sans préjuger la nature sélective ou générale de ce régime, la présente décision a pour objet de déterminer si son application à la RTP a été ou non sélective.
(128)
Afin de prouver que le rééchelonnement est indispensable pour assurer la viabilité de la société, le décret-loi no 411/91 exige la réalisation d’une étude économique et financière. Or, la RTP n’a jamais fait réaliser d’étude économique et financière de sa viabilité au sens de l’article 2, paragraphe 3, du décret-loi no 411/91.
(129)
En outre, la condition prévue à l’article 2, paragraphe 1, point d), du décret-loi no 411/91 n’était pas applicable à la RTP, dans la mesure où la régularisation de la dette n’a pas été consécutive à une intervention de l’État. La Commission n’est pas d’accord avec le Portugal lorsqu’il affirme que l’historique des interventions de l’État avait affecté l’exploitation de l’entreprise débitrice et que la RTP était régie par des règles légales au moment de l’intervention du gouvernement. Bien que la RTP ait été soumise à un régime de gestion spécial en 1977 (69), ce régime avait pris fin avec l’adoption des statuts de la RTP en 1980, alors que la dette envers la Sécurité sociale s’était constituée de 1983 à 1989. La Commission estime que la régularisation de la dette de la RTP ne peut être considérée comme entrant dans le cadre d’un régime général en vertu de la loi no 411/91, dans la mesure où la RTP ne remplissait pas les critères prévus par cette loi pour l’autorisation d’une telle régularisation. La mesure a donc été appliquée de façon sélective à la RTP.
(130)
En accordant le rééchelonnement de la dette, l’État aurait dû agir comme un créancier public ou privé qui cherche à recouvrer les montants qui lui sont dus et qui, à cette fin, conclut des accords de rééchelonnement de la dette pour en faciliter le remboursement (70). Le taux des intérêts moratoires appliqué par l’État devrait être égal au taux qu’un créancier privé appliquerait dans des circonstances similaires. La Commission estime qu’un créancier privé cherchant à recouvrer les montants qui lui sont dus par des moyens légaux obtiendrait au moins le taux d’intérêt légal en vigueur. C’est pourquoi, en renonçant purement et simplement au paiement d’intérêts, en dépit des mécanismes d’exécution disponibles, le Portugal n’a pas agi comme un créancier privé l’aurait fait afin de maximiser le taux d’intérêt. En outre, la dette envers la Sécurité sociale s’est accumulée au cours des années 1983 à 1989, alors que l’accord de rééchelonnement n’a été conclu qu’en 1993. Placé dans des conditions similaires, un créancier privé n’aurait pas autorisé une telle accumulation de dettes, pendant une période aussi longue, sans engager une procédure de récupération. Il semble donc que la mesure ait conféré un avantage spécifique à la RTP.
(131)
Augmentations de capital: après avoir examiné les observations transmises par les tiers intéressés et par le Portugal, la Commission est parvenue à la conclusion que les augmentations de capital accordées en 1994-1997 ont apporté un avantage financier à la RTP. Ainsi qu’il ressort du tableau 3 au considérant 40, compte tenu de la faiblesse de la situation financière de la RTP au moment où les augmentations de capital ont été réalisées, aucun investisseur privé n’aurait injecté des capitaux dans la société, car celle-ci n’aurait pas été en mesure de garantir un rendement normal de l’investissement dans des délais raisonnables. De fait, malgré les apports de capitaux, la situation financière de la RTP s’est détériorée. Ni le Portugal ni les tiers intéressés n’ont fait valoir que le Portugal avait agi comme un investisseur privé en apportant des capitaux à la société.
(132)
Prêt contracté en 1998: la Commission n’est pas d’accord avec le Portugal lorsqu’il affirme que le prêt accordé en 1998 était conforme aux conditions du marché. Pour que le prêt ne constitue pas une aide d’État, les conditions dont il est assorti (les sûretés exigées pour garantir le prêt et le taux d’intérêt pratiqué) doivent refléter le risque inhérent à l’octroi du prêt à une entreprise (71). Le risque, et par conséquent le taux d’intérêt, sont plus élevés lorsqu’une société se trouve dans une situation économique et financière qui n’offre pas le degré de solidité qu’exige habituellement un établissement financier pour accorder un prêt.
(133)
Ainsi qu’il ressort du tableau 3 au considérant 40, lorsque le prêt a été accordé, la RTP connaissait des difficultés financières si graves que sa dette financière dépassait la valeur de ses actifs et que sa situation nette était négative. Techniquement, l’entreprise était en faillite.
(134)
Premièrement, il convient de souligner que le prêt était un prêt subordonné, c’est-à-dire qu’il n’était pas garanti sur les actifs et qu’en cas de faillite de la société, l’organisme créditeur aurait été remboursé après l’ensemble des créanciers, mais avant les actionnaires. L’absence de garanties appropriées sur les actifs indique clairement que ce prêt n’a pas été accordé aux conditions du marché, et qu’il y a eu aide d’État. Compte tenu du fait qu’au moment où le prêt a été accordé, la RTP se trouvait en état de faillite technique, aucun établissement financier n’aurait accordé de prêt subordonné à la société, dans la mesure où les possibilités qu’avait la RTP de le rembourser étaient extrêmement faibles. De fait, le prêt n’a pas été accordé par un établissement financier privé, mais par le Fonds de régularisation de la dette publique.
(135)
Deuxièmement, on peut affirmer que le taux d’intérêt appliqué au prêt ne reflète manifestement pas le risque inhérent à ce prêt. Non seulement il est inférieur au taux de référence habituellement utilisé par la Commission pour calculer les éléments d’aide d’État dans les régimes de prêts bonifiés (72), mais un opérateur privé normal demanderait, lui aussi, en plus de garanties solides, un taux d’intérêt qui rémunère un risque aussi élevé de non-remboursement.
(136)
Étant donné que la situation financière de la RTP était telle que celle-ci n’aurait pas été en mesure d’obtenir un prêt subordonné dans des circonstances normales, le prêt équivaut effectivement à l’octroi d’une subvention et confère un avantage à la RTP.
(137)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission considère que le rééchelonnement de la dette envers la Sécurité sociale, les apports de capitaux de 1994-1997 et le prêt de 1998 ont conféré à la société un avantage financier et économique par rapport aux concurrents qui n’ont pas reçu les mêmes fonds.
(138)
L’ouverture du marché portugais de la télévision à la concurrence remontant au plus tard à 1992, des concurrents étaient présents sur le marché au moment où la RTP a bénéficié des différentes mesures. En février 1992, des licences de radiodiffusion ont été accordées aux radiodiffuseurs privés SIC et TVI, et en octobre 1992, SIC a commencé à émettre au Portugal.
(139)
La Commission ne peut accepter l’affirmation du Portugal selon laquelle le règlement de la dette envers la Sécurité sociale ne relèverait pas de la notion d’aide d’État, dans la mesure où la dette elle-même aurait été constituée avant l’ouverture du marché portugais de la radiodiffusion à la concurrence. L’avantage financier a été accordé à la RTP en mai 1993, après l’ouverture du marché de la radiodiffusion à la concurrence, et il a donc pu conférer un avantage économique à la RTP.
(140)
Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de conclure que les mesures accordées par le Portugal étaient de nature à conférer un avantage économique et financier à la RTP par rapport à ses concurrents qui n’ont pas bénéficié d’un concours financier similaire, et qu’elles ont donc faussé la concurrence au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(141)
Les aides d’État tombent sous le coup de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, dès lors qu’elles affectent les échanges entre les États membres. C’est toujours le cas lorsque les activités en cause font l’objet d’un commerce dans l’Union. Dans le présent cas, la société bénéficiaire, la RTP, opère elle-même sur le marché international. En effet, par l’entremise de l’Union européenne de radiotélévision, elle échange des programmes de télévision et participe au système Eurovision (73). En outre, la RTP est en concurrence directe avec des radiodiffuseurs privés opérant sur le marché international de la radiodiffusion et dont la structure de propriété est internationale (74).
(142)
On peut donc en conclure que les mesures d’aide accordées à la RTP ont eu une incidence sur les échanges entre États membres au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(143)
On peut conclure de ce qui précède que, indépendamment des éventuelles obligations de service public imposées à la RTP, les mesures suivantes comprennent des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE:
-
le rééchelonnement de la dette envers la Sécurité sociale,
-
les apports de capitaux de 1994 à 1997, et
-
le prêt accordé en 1998.
De même, l’exonération temporaire des droits d’enregistrement prévue à l’article 11, paragraphe 1, de la loi no 21/92 et l’exonération permanente des frais d’enregistrement et autres droits découlant de l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 constituent des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(144)
Toutefois, ainsi qu’il a été précisé aux considérants 44 à 48 de la présente décision, la RTP est investie d’une obligation de service public de radiodiffusion. Dans son arrêt rendu dans l’affaire Altmark Trans GmbH et Regierungspräsidium Magdeburg contre Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, en présence d'Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht («l’affaire Altmark»), la Cour de justice a constaté que les mesures d’État destinées à compenser les coûts du service public ne constituent pas des aides au sens de l’article 87, paragraphe 1, du traité CE (devenu l’article 107, paragraphe 1, du TFUE) dès lors que les quatre conditions suivantes sont remplies (75):
a)
l’entreprise bénéficiaire est effectivement chargée de l’exécution d’obligations de service public et ces obligations sont clairement définies;
b)
les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation ont été préalablement établis de façon objective et transparente;
c)
la compensation ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations;
d)
lorsque le choix de l’entreprise n’est pas effectué dans le cadre d’une procédure de marchés publics, le niveau de la compensation nécessaire est déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée, aurait encourus pour exécuter ces obligations.
(145)
Si l’on écarte la première et la troisième condition, les mesures ad hoc (voir le considérant 143 de la présente décision) ne semblent pas remplir la deuxième et la quatrième des conditions mentionnées dans l’arrêt Altmark pour les raisons suivantes:
(146)
Il est clair que le financement consécutif à l’accord avec la Sécurité sociale et à l’octroi du prêt en 1998 ne s’inscrivait pas dans le cadre d’un système de compensation dont les paramètres avaient été préalablement établis de façon objective et transparente (deuxième condition). Il a au contraire été accordé à la suite de décisions ad hoc imputables à l’État.
(147)
En outre, ainsi qu’il est précisé au considérant 61 de la présente décision, les contrats de service public prévoyaient une possibilité de financement spéciale pour les investissements dans des équipements destinés au service public, au moyen d’apports de capitaux. Les contrats de service public ne limitent pas les investissements aux prestations de services public et ils ne définissent pas non plus clairement les conditions et les limites de la participation de l’État; ils prévoient simplement la possibilité, pour l’État, de participer aux investissements de la RTP en tant qu’actionnaire. C’est pourquoi la Commission considère que les apports de capitaux ne peuvent pas non plus être considérés comme faisant partie d’un système de compensation dont les paramètres auraient été préalablement établis de façon objective et transparente.
(148)
Il est clair que la RTP n’a pas été sélectionnée dans le cadre d’une procédure de marché public garantissant le coût le plus bas possible. Rien n’indique que le montant des paiements ad hoc ait été fixé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne aurait encourus (quatrième condition).
(149)
Compte tenu de ce qui précède, il est manifeste que, dans la présente affaire, toutes les conditions mentionnées dans l’arrêt Altmark ne sont pas remplies. C’est pourquoi les mesures mentionnées au considérant 143 de la présente décision doivent être considérées comme des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(150)
Selon une jurisprudence constante de la Cour, l’article 106 du TFUE permet d’exempter de l’interdiction d’octroi d’aides d’État les entreprises chargées de la prestation d’un service d’intérêt économique général (SIEG). L’arrêt Altmark confirme implicitement que les aides d’État destinées à compenser des coûts encourus par une entreprise pour la fourniture d’un SIEG peuvent être jugées compatibles avec le marché intérieur (anciennement appelé marché commun) si elles remplissent les conditions énoncées à l’article 106, paragraphe 2, du TFUE (ex-article 86, paragraphe 2, du traité CE) (76).
(151)
La Cour a précisé qu’une mesure ne peut bénéficier d’une telle exemption que si elle respecte à la fois les principes de définition, de mandat et de proportionnalité. La Commission considère que lorsque ces principes sont respectés, le développement des échanges n’est pas affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union.
(152)
La façon dont ces principes s’appliquent au secteur de la radiodiffusion est expliquée dans la communication de la Commission concernant l’application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d’État (communication sur la radiodiffusion) (77). D’après cette communication, la Commission doit établir si (78):
a)
les activités de la RTP constituent des obligations de service public clairement définies en tant que telles par l’État (définition);
b)
la RTP a été officiellement chargée par les autorités portugaises de la fourniture dudit service (mandat);
c)
le financement est proportionné au coût net de la fourniture de ce service public.
(153)
Ainsi qu’il est précisé dans le protocole sur le système de radiodiffusion publique dans les États membres (le protocole d’Amsterdam (79)) et la communication sur la radiodiffusion (80), la définition de la mission de service public du radiodiffuseur incombe aux États membres. Dans le domaine de la radiodiffusion, le rôle de la Commission se limite à vérifier si la définition du service public ne comporte pas d’erreur manifeste, une telle erreur constituant un abus en matière de définition du service public.
(154)
Compte tenu du caractère particulier du secteur de la radiodiffusion, la Commission considère comme légitime, eu égard aux dispositions interprétatives du protocole, une définition confiant à un organisme de radiodiffusion donné la mission de fournir une programmation équilibrée et variée (81). Une telle définition serait conforme à l’objectif de répondre aux besoins démocratiques, sociaux et culturels d’une société donnée.
(155)
Ainsi qu’il a été précisé aux considérants 44 à 48 de la présente décision, la RTP est tenue, en vertu de la loi no 21/92 et des contrats de service public, de fournir un service public général de télévision comportant deux chaînes à caractère général. Si la première chaîne doit proposer une programmation plus généraliste, la seconde doit cibler des publics plus spécifiques. En outre, ainsi qu’il est exposé aux considérants 44 et 45 de la présente décision, les dispositions de la loi no 21/92 et des contrats de service public définissent les obligations plus détaillées imposées à la RTP en matière de contenu des programmes et de coopération internationale, ainsi que d’autres obligations spécifiques.
(156)
Bien que la définition de la mission de service public de radiodiffusion de la RTP soit de nature plutôt générale et qualitative, la Commission estime que, compte tenu des dispositions interprétatives du protocole d’Amsterdam, une telle définition «large» est légitime (82). C’est pourquoi la Commission considère également comme légitime la définition du service public général imposant à la RTP d’offrir deux chaînes de télévision à couverture nationale, l’une à caractère plus général et l’autre destinée davantage à des publics particuliers. Une telle définition peut être considérée comme répondant aux besoins démocratiques, sociaux et culturels de la société portugaise.
(157)
En outre, la Commission considère également comme légitimes les obligations définissant plus en détail les modalités selon lesquelles la RTP doit exécuter sa mission générale de service public de radiodiffusion. En effet, on peut considérer que ces obligations répondent, elles aussi, aux besoins démocratiques, sociaux et culturels de la société portugaise, ainsi que l’exige le protocole d’Amsterdam.
(158)
Bien que la Commission considère comme légitime la mission de service public conférée à la RTP, elle doit néanmoins contrôler si cette définition ne contient pas des erreurs manifestes.
La Commission apprécie ci-après si les exonérations temporaire et permanente des frais d’établissement de l’acte notarié, des droits d’enregistrement et des coûts de publication peuvent être considérées comme une compensation du coût du service public et examine en outre si l’obligation imposée à la RTP de soutenir le cinéma s’inscrit dans le cadre de sa mission de service public.
(159)
L’examen de la Commission vise d’abord à déterminer si l’exonération temporaire des exigences de forme notariée (et des coûts y afférents), des droits d’enregistrement et des coûts de publication dans le cadre de la transformation de la RTP en société anonyme en 1992, accordée au titre de l’article 11, paragraphe 1, de la loi no 21/92, ainsi que l’exonération permanente de différents droits en vertu de l’article 11, paragraphe 2, de cette même loi peuvent être considérées comme une compensation des coûts résultant de la fourniture d’un service public.
(160)
Exonérations temporaires: en premier lieu, il y a lieu d’examiner si les coûts associés à la transformation de la RTP en une société anonyme en 1992 (c’est-à-dire les coûts normalement encourus pour l’établissement d’un acte notarié et pour l’enregistrement et la publication de cet acte) peuvent être légitimement compensés en tant que coûts du service public. Comme il a été précisé ci-dessus, cette compensation prend la forme de l’exonération prévue à l’article 11, paragraphe 1, de la loi no 21/92.
(161)
À l’époque de sa transformation, la RTP poursuivait uniquement des activités de service public (voir le considérant 18 de la présente décision), tandis que les activités commerciales étaient exercées par des filiales légalement indépendantes. Les coûts afférents à la transformation de l’organisme public de radiodiffusion constituaient donc automatiquement un coût de service public qui pouvait être légitimement compensé par l’État. La question de savoir si la réorganisation de la RTP était juridiquement contraignante ou nécessaire est ici sans objet (83). Aux fins de l’appréciation au regard de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE et de la communication sur la radiodiffusion, il importe que la compensation octroyée n’excède pas les coûts nets du service public, mais il n’y a pas lieu d’évaluer si ces coûts pouvaient être évités, pour autant qu’ils soient limités à la fourniture d’un service public (84). Conformément au protocole d’Amsterdam et à la communication sur la radiodiffusion, les États membres sont, en principe, libres de fixer les modalités d’organisation de leurs organismes de radiodiffusion de service public. Cette liberté d’organisation ne concerne pas seulement la définition des contenus diffusés, mais aussi la forme juridique sous laquelle le radiodiffuseur public exerce ses activités. Le rôle de la Commission se limite à vérifier si les États membres ont utilisé cette liberté de manière abusive. Dans le présent cas, rien n’indique que la transformation de la RTP ait été opérée dans le seul but de lui accorder un avantage. Il n’y a pas lieu de mettre en doute l’affirmation du Portugal selon laquelle la transformation de la RTP aurait été opérée en 1992 afin de lui donner une structure d’exploitation plus souple que celle d’une entreprise publique soumise aux lourdes procédures du contrôle de l’État. Il convient donc de conclure que l’exonération des frais d’enregistrement (c’est-à-dire, les frais d’établissement de l’acte notarié, les droits d’enregistrement et les coûts de publication) dont a bénéficié la RTP lors de sa transformation constitue une compensation légitime octroyée en contrepartie de la fourniture du service public de radiodiffusion.
(162)
Exonération permanente: toutefois, le raisonnement exposé au considérant précédent ne saurait s’appliquer à l’exonération permanente prévue à l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92. En l’absence d’une limite temporelle, une telle exonération est susceptible de porter également sur les frais d’enregistrement et d’inscription relatifs à des activités exercées par la RTP en dehors de sa mission de service public (par exemple, au cas où la RTP exercerait des activités commerciales directement et non à travers des filiales juridiquement indépendantes).
Compte tenu de la portée générale de l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92, tant en termes de temps (illimitée) que de substance (non limitée aux activités de service public), toute exonération future potentielle des droits d’enregistrement ne saurait se justifier comme un coût de service public. Par conséquent, il y a lieu de conclure que l’exonération de droits au titre de l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 n’est pas compatible avec le marché intérieur.
(163)
L’affirmation du Portugal selon laquelle l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 n’a jamais été appliqué et que la RTP a toujours acquitté les droits d’enregistrement nécessaires après sa transformation en 1992 peut être un argument valable dans le cadre d’une procédure de récupération, mais elle ne change en rien le fait que cette disposition accorde, en tant que telle, une aide d’État à la RTP qui ne saurait être justifiée par l’article 106, paragraphe 2, du TFUE ou par toute autre disposition de ce traité.
(164)
Compte tenu du considérant 45 de la directive «Télévision sans frontières», la Commission pourrait accepter, dans la mesure où les droits sur les films concernés sont compatibles avec leur diffusion à la télévision de service public, que la définition du service public auquel sont soumis les radiodiffuseurs s’étende à l’obligation de contribuer de façon substantielle aux investissements dans la production audiovisuelle européenne (85).
(165)
La Commission estime que l’obligation imposée à la RTP de soutenir le cinéma s’inscrit dans le cadre de la radiodiffusion de service public, dans la mesure où la RTP diffuse les films dont elle a acquis les droits de distribution sur la télévision de service public.
(166)
C’est pourquoi la Commission ne peut admettre les observations des tiers intéressés selon lesquelles les obligations de la RTP en matière de promotion du cinéma, ainsi que leur financement, sont discriminatoires. Les parties ont fait valoir que des radiodiffuseurs privés avaient également conclu des protocoles sur le cinéma avec les autorités portugaises, pour lesquels aucune compensation n’était prévue. La Commission estime toutefois qu’il convient d’établir une distinction entre les accords sur le cinéma librement conclus entre l’État et des radiodiffuseurs privés, d’une part, et l’obligation de service public imposée à la RTP de diffuser des productions cinématographiques et de les financer, d’autre part. Il est clair que la RTP s’est explicitement vu confier une mission de service public visant le soutien de certaines productions cinématographiques, qui sont ensuite diffusées sur des chaînes de télévision publiques, alors qu’aucune mission de service public de ce type n’est confiée aux radiodiffuseurs privés. La RTP devient ainsi un instrument utilisé par l’État pour soutenir le cinéma. Les avantages éventuels que la RTP serait susceptible d’accorder au cinéma pourraient constituer des aides d’État et devraient être appréciés comme tels. La présente décision est sans préjudice de l’appréciation éventuelle d’avantages potentiels accordés aux producteurs de films.
(167)
Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de conclure que le cofinancement par la RTP d’œuvres cinématographiques portugaises diffusées sur les chaînes du service public peut être considéré comme une obligation spécifique légitime qui est essentielle à l’accomplissement par la RTP de son obligation générale de radiodiffusion de service public. Cette obligation ne constitue donc pas une erreur manifeste.
(168)
Toutefois, la Commission considère que l’obligation légale imposée à la RTP de fournir d’autres services spécifiés sur une base ad hoc (86) n’est pas suffisamment précise pour lui permettre d’apprécier a priori, avec une sécurité juridique suffisante, si ces services peuvent être considérés comme relevant de la mission de service public. Bien que la Commission estime que ces «autres services à spécifier» ne sont pas clairement définis, elle note qu’aucun versement n’a été effectué en vertu de cette disposition au cours de la période en cause (87).
(169)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission est parvenue à la conclusion que les activités de la RTP, telles qu’elles sont décrites dans la loi no 21/92 et plus précisément spécifiées dans les contrats de service public, sont des obligations de service public clairement définies.
Bien que l’obligation de fournir des «autres services à définir sur une base ad hoc» ne soit pas suffisamment précise pour que la Commission puisse conclure a priori que tous les services fournis à ce titre peuvent être considérés comme relevant de la mission de service public, aucun versement n’a été effectué au titre de cette disposition entre 1992 et 1998.
Toutefois, l’exonération permanente des frais d’enregistrement et autres coûts n’est pas limitée à la compensation d’un coût de service public et ne saurait donc se justifier au titre de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE.
(170)
La Commission doit ensuite apprécier si les obligations de service public ont été confiées à la société bénéficiaire du financement public, à savoir la RTP.
(171)
Conformément à la communication sur la radiodiffusion, la Commission doit vérifier si la mission de service public a été confiée à la RTP au moyen d’un acte officiel (88).
(172)
Ainsi qu’il ressort du considérant 48 de la présente décision, la mission de service public a été manifestement confiée à la RTP par le biais de plusieurs lois et contrats: article 5 de la loi no 58/90, article 4, paragraphe 1, et article 5 de la loi no 21/92, et clause 1 de l’ancien et du nouveau contrat de service public.
(173)
Ni des tiers intéressés ni le Portugal n’ont transmis à la Commission des observations alléguant que la mission de service public n’avait pas été correctement confiée à la RTP au moyen d’un acte officiel. Conformément à la communication sur la radiodiffusion et compte tenu des lois et contrats mentionnés au considérant 48 de la présente décision, la Commission est parvenue à la conclusion qu’il ne fait pas de doute que la RTP est tenue de remplir des obligations de service public dans le domaine de la télévision et qu’une mission de service public lui a donc été officiellement confiée.
(174)
Il est non seulement nécessaire que la mission de service public soit confiée à la RTP au moyen d’un acte officiel, mais il faut également que des mesures soient prises pour s’assurer que le service public est fourni tel que prévu par la loi et par les contrats de service public. Ainsi qu’il a été exposé aux considérants 49 à 59 de la présente décision, différents mécanismes de contrôle ont été mis en place afin de garantir que la RTP remplissait ses obligations de service public comme prévu.
(175)
Premièrement, la RTP devait fournir des rapports sur l’accomplissement de ses obligations de service public ainsi que des plans accompagnés de l’avis du conseil interne des commissaires aux comptes. La RTP a fourni, entre 1993 et 1998, des rapports sur le service public décrivant la façon dont chaque obligation de service public avait été remplie, en en identifiant les coûts sur la base d’un système de comptabilité analytique.
(176)
Deuxièmement, le ministre des finances et le membre du gouvernement responsable des médias ont fait réaliser un audit sur le respect du contrat de service public et l’inspection générale des finances a contrôlé le plan financier.
(177)
Troisièmement, un audit externe devait être réalisé chaque année. La Commission ne peut se ranger à l’argument du Portugal, réitéré à la suite de l’arrêt du Tribunal dans l’affaire T-442/03, selon lequel les rapports sur le service public auraient fait l’objet d’un contrôle externe et que toute autre intervention était donc superflue. Avant l’adoption de la décision du 15 octobre 2003, la situation se présentait ainsi:
a)
aucun rapport sur le service public n’avait été réalisé pour l’année 1992, l’obligation de produire un rapport sur le service public et de le soumettre à un audit étant entrée en vigueur uniquement en 1993 avec le contrat de concession;
b)
les années 1993 et 1994 n’avaient pas fait l’objet d’un audit externe, mais d’une simple déclaration des représentants de la société, notamment du conseil de surveillance de la RTP (Conselho fiscal da RTP), qui est un organisme purement interne à la société;
c)
pour les années 1995 à 1998, les rapports étaient accompagnés de la déclaration d’un contrôleur externe indépendant de la RTP et de ses représentants, confirmant que la RTP avait respecté ses obligations de service public. Cependant, des rapports plus détaillés sur les prestations de service public permettant d’aboutir à cette conclusion n’étaient pas disponibles.
(178)
Toutefois, eu égard à ce que le Tribunal a affirmé dans l’affaire T-442/03, notamment aux points 232 à 256 de son arrêt, la Commission ne pouvait pas fonder exclusivement son appréciation sur les (brèves) déclarations d’audit des rapports sur le service public mentionnées au considérant précédent. Elle a donc accepté l’offre du Portugal de procéder à un audit externe pour l’ensemble des années concernées sur la base des rapports sur le service public existants. Par conséquent, des audits externes portant sur le respect par la RTP de ses obligations de service public ont été réalisés pour les années 1992 à 1997. En dépit de l’absence d’un rapport sur le service public, un audit externe a été réalisé pour l’année 1992. L’auditeur externe s’est fondé sur un autre document pour vérifier si la mission de service public avait été menée à bien. L’année 1998 n’a pas fait l’objet d’un audit externe dans la mesure où un tel audit existait déjà, ce que SIC a également reconnu. Il s’agit notamment du rapport BDO Binder 1998, auquel il est fait référence plus avant aux considérants 186-188 de la présente décision.
(179)
Les nouveaux audits pour les années 1992 à 1997 ont été organisés par l’Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC, l’autorité nationale de régulation des médias. L’ERC est un organisme administratif indépendant qui, en vertu de la Constitution portugaise, est chargé de veiller, entre autres, au respect des statuts et des règles régissant l’activité des moyens de communication de masse. Afin de faire réaliser les audits pour les années 1992 à 1997, l’ERC a engagé le commissaire aux comptes externe Pedro Roque, qui est indépendant de la RTP.
(180)
Compte tenu de la période écoulée entre 1992 et 2010, année au cours de laquelle les audits des rapports sur le service public ont été réalisés, il s’est avéré difficile de repérer l’ensemble des données concernées, ce qui explique la longueur de l’enquête et le temps qu’il a fallu pour réaliser les nouveaux audits. Toutefois, les rapports sur le service public étant disponibles (sauf pour 1992) et les vérificateurs disposant donc d’une base pour leur examen, les audits ont pu être finalement réalisés. Les audits relatifs à la période 1992-1997 ont été soumis à la Commission.
(181)
Les rapports d’audit définissent la mission des audits externes dont l’objectif est d’examiner et de contrôler les prestations de service public de radiodiffusion fournies par la RTP et la compensation perçue pour l’exécution de ces tâches. Ils décrivent les sources d’informations utilisées, entre autres la loi no 58/90 relative à la radiodiffusion de service public, la loi no 21/92 relative à la transformation de la RTP, les contrats de service public, les comptes annuels et les vérifications externes des comptes annuels, le plan d’activité et le budget du service public (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público), les rapports sur le service public pour les différentes années (Relatorio sobre o Cumprimento das Obrigacaoes do Servico Publico, RCOSP). Les rapports précisent qu’en raison de l’ampleur de la période qui s’est écoulée entre les années 1992-1997 et 2010, année où le contrat d’audit a été conclu, certains documents avaient été détruits et différentes informations n’étaient plus accessibles. C’est pourquoi les rapports d’audit portent principalement sur la documentation existante, notamment les rapports sur le service public (89) et les comptes annuels certifiés.
(182)
En dépit des contraintes auxquelles ils étaient soumis en raison de la période de temps écoulée, les vérificateurs ont pu exécuter leur contrat et réaliser les audits en vérifiant l’accomplissement par la RTP de ses obligations de service public et les compensations qu’elle a perçues. Les rapports d’audit indiquent explicitement que les vérificateurs ont pu surmonter les difficultés rencontrées en raison du temps écoulé et mener à bien leur mission. Par exemple, alors que les vérificateurs émettent une réserve quant à l’impossibilité de consulter les critères et méthodes d’imputation des coûts, ils n’en ont pas moins été capables de procéder à l’audit et d’obtenir un résultat satisfaisant. Le rapport de synthèse établit, d’une part, que toutes les dépenses et recettes de la RTP sont fondées sur le fait que ses activités concernent uniquement des prestations de service de télévision publique et, d’autre part, que les audits ont été réalisés sur la base d’états financiers vérifiés en interne et en externe par des commissaires aux comptes qui n’avaient pas mis en lumière de faits dignes d’attention autres que ceux détaillés dans les rapports annuels (90). La Commission a déjà constaté (voir le considérant 18 de la présente décision) qu’au cours des années examinées, la RTP avait uniquement poursuivi des activités de service public, tandis que les activités commerciales étaient exercées par des filiales juridiquement distinctes de la RTP. Les critères et méthodes d’imputation des coûts ne sont donc pertinents qu’aux fins de la répartition des coûts de service public encourus par la RTP et ne devraient pas avoir d’incidence sur le montant total de ces coûts.
En ce qui concerne les informations financières, la Commission estime que les vérificateurs externes ont pu en toute légitimité se fonder sur les comptes financiers annuels qui étaient toujours accompagnés d’une déclaration d’audit attestant leur exactitude. D’après les contrats de service public, l’audit externe du rapport sur le service public a pour objectif de vérifier si la RTP a accompli ses obligations de service public conformément à son mandat et si les compensations versées en contrepartie de ce service reflètent les coûts encourus à cet effet. Par conséquent, alors que les informations financières relatives aux prestations de service public pour les années examinées se rapportaient à la fourniture d’un service public par la RTP, il y avait lieu de procéder à une vérification indépendante ultérieure afin d’établir si les coûts encourus étaient conformes au mandat de service public.
(183)
Les vérificateurs externes ont confirmé ce point. Ils sont parvenus à la conclusion que, au cours de la période 1992-1997, la RTP avait essentiellement rempli ses obligations de radiodiffusion en termes quantitatifs, conformément au contrat de concession, en mettant en particulier l’accent sur ses obligations en matière de diffusion de contenu. Le vérificateur formule la constatation suivante: «Après avoir analysé les documents disponibles, notamment les rapports du contrôleur des comptes et du comité des commissaires au compte, nous n’avons pas trouvé d’élément permettant de conclure que les documents présentés, relatifs à la correspondance entre les missions de service public prestées et le paiement de leur coût réel et effectif, contiennent des erreurs matérielles affectant le respect de la législation en vigueur à cette date.» (91)
(184)
Plusieurs rapports d’audit indiquent qu’une compensation plus élevée aurait pu être exigée par la RTP, mais que les dispositions des contrats de service public, notamment l’article 15, paragraphe 4, de l’ancien contrat de service public et l’article 19, paragraphe 3, du nouveau contrat de service public de 1996 excluaient cette possibilité. Les rapports d’audit relatifs aux années 1994, 1996 et 1997 font état de la différence entre le niveau élevé des coûts effectivement supportés par la RTP pour ses prestations de service public et le montant de la compensation perçue qui était inférieur aux dépenses encourues (92). Le rapport de synthèse final sur l’ensemble des années contrôlées indique explicitement que: «pour toutes les années, les indemnités compensatoires accordées et versées ont été inférieures aux montants indiqués dans les différents RCOSP» (Relatório sobre o cumprimento das obrigações de serviço público - les rapports sur le service public) (93).
(185)
Dans le cadre des audits réalisés (à l’exception des audits relatifs aux années 1992 et 1993), il a été constaté que la RTP avait dépassé les limites légales de publicité, c’est-à-dire qu’elle avait diffusé plus de publicité qu’elle n’était autorisée à le faire en vertu des contrats de service public. Conformément à la communication sur la radiodiffusion, les recettes tirées de la publicité par la RTP doivent être prises en compte pour la détermination des coûts du service public, dans la mesure où les revenus générés par des activités de service public, y compris les recettes publicitaires, doivent entrer dans le calcul des besoins de la société en matière de financement du service public.
Le fait que les limites de publicité aient été dépassées n’a pas eu d’incidence sur l’analyse du vérificateur selon laquelle, pour l’ensemble des années 1992 à 1997, la rémunération du service public correspondait aux missions de service public exécutées par la RTP et il n’y avait pas eu de compensation excessive. Le Portugal a également confirmé que pour ce qui est des années 1994, 1995 et 1996, tous les bénéfices publicitaires (y compris les bénéfices résultant d’un dépassement du temps de publicité autorisé) avaient été pris en compte et avaient réduit pour chacune de ces années les besoins en matière de financement du service public (94). En ce qui concerne l’année 1996, l’article 15 du nouveau contrat de service public dispose que, pour déterminer le montant de la compensation, les bénéfices issus de l’exploitation des chaînes de télévision doivent être exclus de la somme des coûts considérés pour le calcul du coût total du service public. Les bénéfices comprennent également les recettes publicitaires. Le Portugal a explicitement confirmé que les bénéfices publicitaires avaient été déduits du montant de la compensation demandée (95).
(186)
Pour l’année 1998, la société comptable indépendante BDO Binder a procédé à un examen du rapport entre la mission de service public de la RTP et les coûts y afférents. Le rapport BDO Binder formule différentes recommandations pour l’avenir et suggère notamment de renforcer les contrôles internes afin de s’assurer que la RTP respecte ses règlements internes, sans pour autant constater que la RTP avait bénéficié de compensations excessives pour les missions de service public exécutées ou que les chiffres figurant dans le rapport sur le service public rédigé par la RTP et utilisés par la Commission dans sa décision du 15 octobre 2003 n’étaient pas fiables. Les chiffres concrets mis en cause par le rapport BDO Binder concernent l’absence d’écritures d’inventaire pour certains actifs. Toutefois, le rapport BDO Binder semble critiquer avant tout l’absence d’un inventaire des actifs (96), sans conclure pour autant que les investissements correspondants n’ont pas été réalisés et que les montants investis ont été indûment comptabilisés. Le Portugal précise toutefois qu’en tout état de cause, il n’a pas été tenu compte des montants relatifs aux investissements respectifs dans le calcul de la compensation, ce qui excluait de fait le remboursement des coûts d’amortissement des biens immobiliers.
(187)
En ce qui concerne le dépassement des temps de publicité, le rapport BDO Binder a constaté que la totalité des recettes publicitaires avait été prise en compte pour le calcul des besoins de financement du service public. D’ailleurs, aucun de ces éléments n’a mené le vérificateur à donner un avis négatif sur l’accomplissement par la RTP de ses obligations de service public, ni à constater une compensation excessive.
(188)
Aux fins de l’analyse développée dans la présente décision, l’élément le plus important demeure toutefois la conclusion du rapport BDO Binder (que SIC ne conteste pas), selon laquelle la RTP aurait pu exiger 25 milliards de PTE pour l’accomplissement de ses obligations de service public, alors qu’elle n’en a perçu que 14 milliards. En d’autres termes, le rapport BDO Binder ne relève pas de compensation excessive et parvient même à la conclusion opposée.
(189)
Comme énoncé dans la décision NN 31/06 concernant la restructuration de la RTP, un audit externe réalisé par Price Waterhouse Coopers a examiné si les informations financières fournies par les autorités portugaises correspondaient aux comptes financiers de la RTP pour la période 1991-2003, aux montants inscrits dans les rapports d’audit du service public ainsi qu’au contenu d’autres sources d’informations considérées comme étant pertinentes pour établir la conformité des montants communiqués (voir le considérant 38 de la décision NN 31/06). Le rapport d’audit PWC a validé les informations sans commentaire significatif (considérant 52 de la décision NN 31/06). Il a expressément confirmé que les montants perçus par la RTP à titre de compensation du service public correspondaient aux montants indiqués dans les résolutions du Conseil des ministres (voir le considérant 41 et le tableau 39 de la décision NN 31/06). Il a noté l’état de sous-financement général de la RTP et souligné que, outre les missions de service public ouvrant droit à remboursement au titre des contrats de service public, la RTP avait exécuté des tâches de service public pour lesquelles elle ne pouvait exiger aucune compensation de l’État. Dans la décision NN 31/06, la Commission est parvenue à la conclusion que le rapport d’audit PWC pouvait donc se fonder à juste titre sur les comptes financiers de la RTP et a constaté que la RTP souffrait effectivement d’un sous-financement chronique. C’est pourquoi, aux fins de la présente décision, le rapport d’audit PWC peut être considéré comme un autre élément qui, avec les audits externes des rapports sur le service public, confirme l’exactitude des données utilisées par la Commission dans sa décision 2005/403/CE.
(190)
La Commission répond à l’argument de la requérante, selon lequel il y avait lieu de prendre en considération le rapport no 8/2002 du Tribunal de Contas, le contrôleur d’État, en précisant qu’elle a effectivement tenu compte de ce rapport pour procéder à son appréciation dans la présente décision. En premier lieu, il faut admettre que, comme l’a reconnu également SIC, le rapport no 8/2002 porte sur la période 1997-2000 et que par conséquent il n’a de pertinence que pour les années 1997 et 1998. Les chiffres relatifs à des années antérieures repris dans ce rapport servent uniquement à décrire l’évolution générale de la situation financière de la RTP et n’ont pas fait l’objet de l’enquête de la Cour des comptes.
(191)
Avant tout, le rapport no 8/2002 ne relève aucune irrégularité ou compensation excessive au niveau du financement de la RTP pour les années 1997-1998 (ou pour les autres années). Le rapport no 8/2002 met au contraire en évidence, à plusieurs reprises, les difficultés financières structurelles dont souffrait la RTP. Par conséquent, la Commission ne saurait identifier, sur la base de ce rapport, des paiements constituant une compensation excessive et une aide d’État illégale. Le rapport no 8/2002 confirme au contraire explicitement que de 1993 à fin 1999, la RTP n’a pu survivre que par un endettement constant et croissant.
(192)
Comme l’a indiqué la requérante, le rapport no 8/2002 critique à plusieurs reprises la gestion de la société et met en évidence des inefficacités qui auraient pu être évitées. L’objectif du rapport no 8/2002, tel qu’il est défini, consiste à examiner de manière générale la gestion de la RTP et ses prestations de service public de télévision en termes de rentabilité, d’efficacité et d’économie. La requérante souligne en outre que d’après le rapport no 8/2002, la RTP était dotée de structures inflexibles et d’effectifs pléthoriques, et qu’elle s’acquittait de manière inefficace de ses prestations de service public. Le rapport no 8/2002 critique également le caractère excessivement vague et générique de la notion de la mission de service public et les contrats de service public qui favorisent une gestion inefficace.
(193)
La notion de la mission de service public assurée par la RTP a été toutefois examinée par la Commission dans sa décision du 15 novembre 2003. Dans l’affaire T-442/03, le Tribunal a maintenu que la définition en termes larges de la mission de la RTP pouvait être acceptée (97). Pour ce qui est des inefficacités alléguées, la Commission souhaite préciser que ce n’est pas un aspect qui doit être pris en considération dans l’application de la communication sur la radiodiffusion.
(194)
Le troisième critère que la Commission doit apprécier est la proportionnalité entre le financement et le coût net du service public.
(195)
La communication sur la radiodiffusion décrit le critère sur la base duquel la Commission apprécie la proportionnalité du financement public. Pour que ce critère soit respecté, il est nécessaire que les aides d’État n’excèdent pas les coûts nets induits par la mission de service public et qu’il n’y ait pas de distorsion qui ne soit pas nécessaire à l’accomplissement de la mission de service public (98).
(196)
Premièrement, afin de déterminer correctement le coût des activités relevant du service public, la communication sur la radiodiffusion exige une juste répartition des produits et des charges entre service public et activités commerciales.
(197)
Ainsi qu’il a été précisé aux considérants 61 à 67 de la présente décision, les contrats de service public définissent la méthode de répartition des produits et des charges que la RTP doit appliquer. En l’espèce, la tâche de la Commission est en principe facilitée par le fait que la RTP a mis en place un système de comptabilité analytique qui permet de quantifier les coûts éligibles supportés par l’entreprise afin de remplir chacune des obligations de service public susceptibles de faire l’objet d’une compensation.
(198)
Grâce à ce système, chaque poste de dépense éligible est affecté à une activité et est ensuite réparti suivant les différentes tâches de service public de la RTP susceptibles de faire l’objet d’une compensation, sur la base de principes comptables objectifs.
(199)
Les recettes provenant de chaque tâche de service public dont les coûts sont remboursables étant déduites des coûts d’exploitation, le système garantit que les compensations annuelles sont limitées au coût net de chaque obligation de service public (voir le considérant 65 de la présente décision).
(200)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission est parvenue à la conclusion que les paramètres permettant de déterminer les coûts sont définis de manière objective et transparente.
(201)
Toutefois, les règles de compensation des coûts pourraient sous-estimer le coût net réel du service public de la RTP et entraîner une insuffisance structurelle de la couverture des besoins de financement réels.
(202)
Ainsi qu’il ressort du considérant 65, le mode de calcul des coûts, tel qu’il est défini dans les contrats de service public, exclut certains coûts du service public des compensations annuelles (99). En outre, le Portugal a informé la Commission que bien que la RTP doive acquitter la TVA sur les compensations annuelles versées, les coûts y afférents ne pouvaient être pris en considération compte tenu des règles comptables existantes (voir considérant 94). Enfin, dans ses rapports sur le service public, la RTP n’a pas tenu compte de l’ensemble des investissements qu’elle avait réalisés dans des équipements relevant du service public, bien que ceux-ci aient été comptabilisés dans ses comptes financiers (voir considérant 67).
(203)
Toutefois, conformément aux dispositions du protocole d’Amsterdam, c’est à l’État membre qu’il incombe d’organiser le régime de financement des organismes de radiodiffusion de service public. En l’espèce, le Portugal a décidé de ne pas rembourser certains des coûts supportés par le prestataire du service pour remplir sa mission.
(204)
Dans la présente affaire, l’État a non seulement accordé des compensations annuelles à la RTP, mais il lui a également octroyé un financement complémentaire sous forme d’augmentations de capital, de prêts ainsi que d’un accord avec la Sécurité sociale. Conformément au point 57 de la communication sur la radiodiffusion, la Commission doit apprécier si, pour l’ensemble des mesures, il y a proportionnalité par rapport aux coûts nets du service public. Ce n’est que dans ce cas que le financement de la RTP pourra être considéré comme compatible avec l’article 106, paragraphe 2, du TFUE.
(205)
La Commission considère que les obligations de service public imposées à la RTP qui n’étaient pas susceptibles de faire l’objet d’une compensation en vertu des contrats de service public, peuvent également être considérées comme des obligations de service public légitimes et clairement définies, imposées par l’État au prestataire de service. C’est pourquoi, conformément aux règles relatives aux aides d’État, le Portugal est habilité à financer l’ensemble des coûts nets du service public supportés par la RTP.
(206)
Le tableau 6 au considérant 207 donne un aperçu des coûts de la mission de service public assurée par la RTP (coûts d’investissement et coûts d’exploitation nets) tels qu’ils sont calculés dans le cadre des règles comptables applicables, ainsi que des compensations reçues au titre des coûts d’investissement et d’exploitation.
(207)
Le tableau présente tout d’abord les investissements dans des équipements destinés au service public (voir tableau 5) ainsi que la compensation prévue pour financer les investissements (voir tableau 2). Viennent ensuite les coûts d’exploitation nets supportés par la RTP (voir tableau 4) ainsi que les compensations prévues pour ces coûts (voir tableau 1). Pour terminer, le tableau indique le bénéfice afférent aux aides ad hoc consécutives à l’accord avec la Sécurité sociale ainsi qu’au prêt de 1998.
Tableau 6
Récapitulatif des besoins de financement et des indemnités compensatoires versées au titre des coûts d’exploitation nets du service public, conformément aux règles comptables en vigueur
(en millions de PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Total
Coûts d’investissement
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Apports de capitaux
-0
-0
-10 000,0
-12 800,0
-10 000,0
-14 000,0
-0
-46 800,0
Différence entre les coûts d’investissement et la compensation y afférente
2 632,6
2 102,0
-7 236,1
-11 807,3
-8 519,6
-9 962,6
6 054,2
-26 736,8
Coûts d’exploitation du service public
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Indemnités compensatoires
-6 200,0
-7 100,0
-7 145,0
-7 200,0
-14 500,0
-10 350,0
-14 000,0
-66 495,0
Sécurité sociale
-
-1 206,0
-
-
-
-
-
-1 206,0
Prêt
-20 000,0
-20 000,0
Différence entre les coûts d’exploitation et la compensation y afférente
518,2 (100)
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
-3 898,7
28 755,1
Source: rapport financier et rapports sur le service public.
(208)
Ainsi qu’il a déjà été précisé aux considérants 201 et 202, le système des versements compensatoires annuels retenu par le Portugal a donné lieu à une sous-estimation des coûts réels de la mission de service public assurée par la RTP. Ce système a entraîné une accumulation de dettes. Afin de maintenir la RTP en équilibre financier, le Portugal a eu recours en un second temps à des instruments ad hoc pour couvrir les coûts du service public supportés par la RTP.
(209)
Ainsi qu’il ressort du tableau 6 au considérant 207, les apports de capitaux ont excédé les investissements réalisés au titre du service public de 26 736,8 millions de PTE, alors que les coûts d’exploitation ont été insuffisamment couverts par les versements compensatoires et les autres aides ad hoc, le déficit de financement s’élevant à 28 755,1 millions de PTE. Bien que les apports de capitaux aient été à l’origine destinés à financer les investissements en équipements, ils ont également été utilisés pour rembourser les dettes qui s’étaient accumulées.
(210)
Le tableau 6 au considérant 207 montre en outre que la compensation totale versée était inférieure de 2 018,3 millions de PTE aux coûts nets du service public (28 755,1 millions moins 26 736,8 millions de PTE). Par conséquent, la Commission est parvenue à la conclusion que, conformément aux règles de l’Union, il y a proportionnalité entre le financement total accordé par l’État et les coûts d’exploitation nets de la mission de service public assumée par la RTP au cours de la période en cause. Le fait que, contrairement à son appréciation initiale, la Commission ait considéré le montant de 11 000 000 PTE résultant de l’exonération des droits d’enregistrement comme constituant une aide d’État (voir les considérants 119 et 120 de la présente décision) n’a, à cet égard, aucune conséquence. Même en tenant compte de ce montant, le déficit de financement de la RTP s’élève toujours à 2 007,3 millions de PTE.
(211)
La Commission considère que les fonds reçus par la RTP ont même été inférieurs aux coûts nets totaux qu’elle a supportés pour remplir la mission qui lui était imposée par l’État, dans la mesure où le tableau 6 au considérant 207 ne tient pas compte de l’ensemble des coûts de service public encourus par la RTP au cours de la période 1992-1998.
(212)
Conformément à la communication sur la radiodiffusion, la Commission doit non seulement s’assurer que le financement public est proportionné aux coûts nets de la prestation du service public, mais aussi que les activités commerciales dérivant du service public et pour lesquelles il n’est pas possible de procéder à une imputation exacte des charges par rapport aux produits n’entraînent pas des distorsions qui ne soient pas nécessaires à l’accomplissement de la mission de service public. C’est ainsi qu’il y aurait par exemple distorsion si la RTP faisait baisser les prix de la publicité sur le marché afin de faire diminuer les recettes de ses concurrents (101). Dans un tel cas, la RTP ne maximiserait pas ses recettes commerciales et accroîtrait inutilement son besoin de financement public. Conformément à la communication sur la radiodiffusion, un tel comportement, s’il est prouvé, ne peut être considéré comme relevant de la mission de service public confiée au radiodiffuseur (102).
(213)
Dans sa décision d’ouverture de la procédure d’examen du 13 novembre 2001, la Commission a déclaré que si un tel comportement pouvait être prouvé, elle tiendrait compte de ces distorsions et du besoin d’un financement public plus élevé qu’elles impliquent pour apprécier s’il y a eu ou non compensation excessive. La Commission notait, à ce stade de la procédure, que «sur la base des informations dont la Commission dispose actuellement, elle n’est pas en mesure d’établir si la RTP a eu un tel comportement» (103).
(214)
À la suite de son invitation à présenter des observations sur l’ouverture de la procédure dans l’affaire en question, la Commission n’a reçu aucune observation de concurrents de la RTP indiquant ou prouvant que celle-ci avait eu, sur les marchés commerciaux, un comportement anticoncurrentiel susceptible d’entraîner une augmentation du financement public incompatible avec le traité (104).
(215)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission estime que rien ne permet de penser que la RTP se soit comportée ainsi. Elle en conclut donc que celle-ci ne semble pas avoir eu, sur les marchés commerciaux, un comportement anticoncurrentiel entraînant un besoin accru de financement public et qu’il n’y a pas eu compensation excessive à la suite d’un tel comportement.
(216)
La Commission conclut de ce qui précède que l’accord avec la Sécurité sociale, les apports de capitaux et le prêt subordonné, ainsi que l’exonération temporaire des droits d’enregistrement doivent être considérés comme des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. Toutefois, le financement de la RTP au moyen d’aides ad hoc est compatible avec le marché intérieur conformément à l’article 106, paragraphe 2, du TFUE. Il y a proportionnalité entre le financement total et les coûts nets des obligations de service public, qui sont clairement définies et ont fait l’objet d’un mandat. C’est pourquoi le financement accordé par l’État n’a pas affecté les échanges et la concurrence dans l’Union dans une mesure contraire à l’intérêt commun au sens de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE (105).
VI. CONCLUSION
(217)
La Commission estime que le Portugal a illégalement mis en œuvre les aides ad hoc, en violation de l’article 108, paragraphe 3, du TFUE (106). Cette considération ne s’applique pas à l’exonération temporaire des frais de notaire et des coûts de publication prévue à l’article 11, paragraphe 1, de la loi no 21/92, dès lors que cette mesure ne constitue pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(218)
Ainsi qu’il a été dit au considérant 143, la Commission considère que l’accord avec la Sécurité sociale de 1993, les apports de capitaux de 1994 à 1997 et le prêt de 1998 constituent des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. De même, l’exonération temporaire des droits d’enregistrement au titre de l’article 11, paragraphe 1, de la loi no 21/92 et l’exonération permanente de droits au titre de l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 constituent une aide d’État. Les mesures ad hoc ont été accordées au moyen de ressources d’État, elles menacent de fausser la concurrence sur le marché intérieur en favorisant la RTP et ont une incidence sur les échanges.
Les mesures ad hoc ne remplissent pas les conditions énoncées dans l’arrêt Altmark, car elles ne peuvent être considérées comme faisant partie d’un système de compensation dont les paramètres ont été établis préalablement de façon objective et transparente. Il est également clair que la RTP n’a pas été sélectionnée au moyen d’une procédure d’appel d’offres garantissant les coûts les plus bas possible et rien n’indique que le montant des versements ad hoc ait été déterminé sur la base d’une analyse des coûts que supporterait une entreprise moyenne.
(219)
L’exemption prévue à l’article 106, paragraphe 2, du TFUE est applicable aux mesures ad hoc, à l’exception de l’exonération permanente accordée à la RTP au titre de l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92. Ainsi qu’il résulte de la précédente analyse, ces mesures ont compensé des obligations de service public clairement définies confiées à la RTP par la loi no 21/92 et les contrats de service public dans le cadre d’un mandat suffisant. Elles sont proportionnées aux coûts d’exploitation nets de la mission de service public de la RTP. Elles ne faussent pas la concurrence dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union, puisqu’elles sont proportionnées aux coûts nets de la mission de service public confiée à la RTP et que celle-ci ne s’est pas comportée d’une façon anticoncurrentielle sur le marché des activités commerciales.
(220)
La Commission considère que l’exonération permanente prévue à l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92 constitue une aide d’État qui n’est pas compatible avec le marché intérieur car elle ne peut être qualifiée de compensation pour l’exploitation d’un service d’intérêt économique général au sens de l’article 106, paragraphe 2, du TFUE. C’est pourquoi le Portugal doit supprimer cette disposition. Il doit veiller en outre à la récupération de toute aide accordée à la RTP en vertu de ladite disposition.
(221)
Compte tenu des conclusions énoncées ci-dessus, la Commission:
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
1. Les mesures ad hoc suivantes accordées par le Portugal en faveur de Radiotelevisão Portuguesa, SA, (RTP) constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
a)
le rééchelonnement d’une dette d’un montant de 1,206 milliard de PTE accordé par le Portugal à la RTP sous forme d’un accord avec la Sécurité sociale en 1993;
b)
les apports de capitaux pendant la période 1994-1997 s’élevant à 46,8 milliards de PTE,
c)
un prêt de 20 milliards de PTE accordé en 1998,
d)
une exonération temporaire de droits d’enregistrement prévue à l’article 11, paragraphe 1, de la loi portugaise no 21/92, pour un montant de 11 000 000 de PTE.
2. Les aides d’État énoncées au paragraphe 1 du présent article sont compatibles avec le marché intérieur au sens de l’article 106, paragraphe 2, du traité, dans la mesure où elles n’ont entraîné aucune compensation excessive des coûts nets de la mission de service public confiée à la RTP.
Article 2
L’exonération des frais d’établissement de l’acte notarié et des coûts de publication prévue à l’article 11, paragraphe 1, de la loi portugaise no 21/92 ne constitue pas une aide d’État.
Article 3
1. L’exonération, sans aucune limitation, du paiement de tous droits et honoraires dus pour tout acte d’inscription, d’enregistrement ou d’annotation dont bénéficie la RTP au titre de l’article 11, paragraphe 2, de la loi portugaise no 21/92 constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
2. L’aide d’État illégalement accordée par le Portugal en violation de l’article 108, paragraphe 3, du traité, sur la base de l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92, est incompatible avec le marché intérieur.
Article 4
1. Le Portugal est tenu d’abroger la disposition visée à l’article 3, paragraphe 1, de la présente décision et d’exiger le remboursement de toute aide d’État perçue par la RTP au titre de cette disposition jusqu’à l’abrogation de celle-ci.
2. Les montants à récupérer comprennent les intérêts courus entre la date à laquelle ils ont été mis à disposition de la RTP et celle de leur récupération effective.
3. Les intérêts sont calculés sur une base composée conformément au chapitre V du règlement (CE) no 794/2004 et du règlement (CE) no 271/2008 modifiant le règlement (CE) no 794/2004.
Article 5
1. La récupération de l’aide accordée au titre de la disposition visée à l’article 3 est immédiate et effective.
2. Le Portugal veille à ce que la présente décision soit exécutée dans les quatre mois suivant la date de sa notification.
Article 6
1. Dans les deux mois suivant la notification de la présente décision, le Portugal communique les informations suivantes à la Commission:
a)
une description détaillée des mesures prises pour abroger l’article 11, paragraphe 2, de la loi no 21/92;
b)
le montant total (principal et intérêts) à récupérer auprès de la RTP,
c)
une description détaillée des mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision;
d)
les documents qui attestent que la RTP a été sommée de rembourser l’aide.
2. Le Portugal tient la Commission informée de l’avancement des mesures nationales prises pour exécuter la présente décision jusqu’à la récupération complète de l’aide visée à l’article 3. Il transmet immédiatement, sur simple demande de la Commission, les informations sur les mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision. Il fournit aussi des informations détaillées concernant les montants d’aide et d’intérêts déjà récupérés auprès de la RTP.
Article 7
La République portugaise est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 20 décembre 2011.

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