Document ID: 32001D0212

Entscheidung der Kommission
vom 16. Mai 2000
über die italienische Beihilferegelung zugunsten von Großunternehmen in Schwierigkeiten (Gesetz Nr. 95/1979 zur Umwandlung des Gesetzesdekrets Nr. 26/1979 mit dringlichen Maßnahmen für die Sonderverwaltung von Großunternehmen in Schwierigkeiten)
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2000) 1403)
(Nur der italienische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2001/212/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags(1), insbesondere auf Artikel 14,
gestützt auf den Beschluss vom 28. Juli 1999(2), mit dem die Kommission die italienischen Behörden und die anderen Beteiligten aufgefordert hat, sich zu ihrer Absicht zu äußern, zwei von ihr getroffene Entscheidungen aufzuheben: die Entscheidung vom 13. Dezember 1994, mit der der Italienischen Republik Vorschläge für zweckdienliche Maßnahmen im Hinblick auf die Sonderverwaltung von Großunternehmen in Schwierigkeiten unterbreitet wurden, sowie die Entscheidung vom 22. Januar 1997, zum Gesetz über die Sonderverwaltung von zahlungsunfähigen Großunternehmen das in Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag vorgesehene Verfahren einzuleiten,
gestützt auf den Beschluss vom 28. Juli 1999, mit dem die Kommission wegen der Beihilfe C 68/99 (ex NN 96/99, ex C 7/97, ex E 13/92) das in Artikel 88 Absatz 2 vorgesehene Verfahren eingeleitet hat,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß dem oben genannten Artikel und unter Berücksichtigung ihrer Äußerungen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1) 1982 erhielt die Kommission Kenntnis vom Gesetz Nr. 95 vom 3. April 1979 zur Änderung und Umwandlung des Gesetzesdekrets Nr. 26 vom 30. Januar 1979 in ein Gesetz, das dringliche Maßnahmen für die Sonderverwaltung von Großunternehmen in Schwierigkeiten enthält (Gesetz Nr. 95/1979), erließ jedoch in dieser Angelegenheit keine förmliche Entscheidung im Sinne von Artikel 88 (ex-Artikel 93) EG-Vertrag.
(2) 1983 begnügte sich die Kommission - nach Gesprächen mit den italienischen Behörden - mit der mündlichen Zusicherung, das Gesetz Nr. 95/1979 werde nicht mehr angewendet.
(3) 1988 richtete die Kommission - angesichts der Auswirkungen der im oben genannten Gesetz vorgesehenen Maßnahmen auf das Beschäftigungsniveau - ein Auskunftsersuchen an die italienischen Behörden.
(4) Mit Schreiben vom 30. Juli 1992 unterrichtete die Kommission die italienische Regierung über ihre Entscheidung, das Gesetz Nr. 95/1979 der in Artikel 88 Absatz 1 (ex Artikel 93 Absatz 1) EG-Vertrag vorgesehenen Überprüfung zu unterziehen, um die zweckdienlichen Maßnahmen festzulegen, die für die fortschreitende Entwicklung bzw. das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes erforderlich erschienen.
(5) 1995 schlug die Kommission den italienischen Behörden die in Rede stehenden zweckdienlichen Maßnahmen vor(3).
(6) Von den im Rahmen der fortlaufenden Überprüfung gemäß Artikel 88 Absatz 1 vorgeschlagenen zweckdienlichen Maßnahmen führte die Kommission - für jedes auf der Grundlage des vorgenannten Gesetzes beschlossene neue Beihilfeprojekt - die Verpflichtung zur Notifizierung gemäß den Leitlinien für die Beurteilung von staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten(4) ein.
(7) In ihrem Antwortschreiben vom 9. März 1995 erklärten sich die italienischen Behörden lediglich in den Fällen der Gewährung staatlicher Bürgschaften zur Notifizierung bereit, während sie sich bei allen anderen im Gesetz Nr. 95/1979 vorgesehenen Maßnahmen weigerten, diese als Beihilfen zu betrachten.
(8) Mit Schreiben vom 25. März 1997 setzte die Kommission Italien von ihrem Beschluss in Kenntnis, wegen der mit dem vorgenannten Gesetz getroffenen Regelung das in Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag vorgesehene Verfahren einzuleiten.
(9) Der Beschluss der Kommission, das Verfahren gemäß Artikel 88 Absatz 2 einzuleiten, wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht(5). Die Kommission forderte alle Beteiligten auf, sich zu der in Rede stehenden Maßnahme zu äußern, erhielt aber keine entsprechenden Stellungnahmen.
(10) Mit einem Schreiben des Industrieministers vom 28. April 1997, dessen Eingang in der vollständigen Fassung am 8. Juli 1997 registriert wurde, übermittelten die italienischen Behörden ihre Stellungnahme.
(11) In seinem Urteil vom 17. Juni 1999(6) in der Rechtssache C-295/97 "Rinaldo Piaggio gegen Ifitalia-Dornier" prüfte der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften von sich aus die Frage, "ob eine Regelung, wie sie das Gesetz Nr. 95/79 eingeführt hat, als neue oder als bestehende Beihilfe zu qualifizieren ist" (...) angesichts ihrer Bedeutung "für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits (...), berücksichtigt man die Konsequenzen, die das vorlegende Gericht aus dem Fehlen einer vorherigen Mitteilung der eventuell vorliegenden Beihilferegelung an die Kommission (...) möglicherweise ziehen muss" (Randnummer 25 der Entscheidungsgründe).
(12) Unter den Randnummern 45 ff. dieses Urteils lehnte der Gerichtshof die Auffassung der Kommission ab, die zwar anerkannt hatte, dass das Gesetz Nr. 95/1979
a) nach Inkrafttreten des EG-Vertrages erlassen und
b) ihr dennoch nicht gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag gemeldet wurde,
gleichwohl aber die in Rede stehende Regelung als "bestehende staatliche Beihilfe" eingestuft hatte.
(13) Der Gerichtshof konnte dem Standpunkt der Kommission nicht folgen, denn die Beantwortung der ihm vorgelegten Frage "kann nicht von der subjektiven Einschätzung der Kommission abhängen" (Randnummern 46 und 47 der Entscheidungsgründe).
(14) Mit Schreiben vom 12. August 1999(7) gab die Kommission im Anschluss an dieses Urteil zum einen ihre Absicht bekannt, ihre früheren Entscheidungen zurückzunehmen, mit denen sie der Italienischen Republik zweckdienliche Maßnahmen hinsichtlich der Sonderverwaltung insolventer Großunternehmen vorgeschlagen bzw. das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag eingeleitet hatte, wodurch die italienischen Behörden und alle interessierten Dritten Gelegenheit zum Vorbringen ihrer Bemerkungen erhielten, und leitete zum anderen im Bezug auf die im Gesetz Nr. 95/1979 vorgesehene, bereits in das Verzeichnis der nicht notifizierten Beihilfen eingetragene Regelung das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 ein.
(15) Die italienischen Behörden übermittelten mit Schreiben vom 14. September 1999 (Eingangsvermerk vom 20. September 1999) ihre Stellungnahme zum Verfahren und mit Schreiben vom 2. November 1999 (Eingangsvermerk vom 5. November 1999) ihre Stellungnahme zur Sache.
(16) Mit Schreiben vom 17. September 1999 (Eingangsvermerk vom 21. September 1999) brachten die beiden beteiligten Unternehmen Ecotrade S.p.A. und Cordifin S.p.A. der Kommission ihre Stellungnahmen zur Kenntnis.
(17) Diese Stellungnahmen wurden mit Schreiben vom 7. Oktober 1999 an die italienischen Behörden weitergeleitet.
II. BESCHREIBUNG
(18) Hauptzweck der Sonderverwaltung ("unter Ausschluss des Konkurses"(8)) ist die Fortführung der Produktionstätigkeit und die Wahrung der betrieblichen Einheit mit dem Ziel, das vorhandene Beschäftigungs- und Produktionsniveau zu erhalten ("Erhaltungszweck"). Nebenzweck ist die Befriedigung der Gläubiger (Schutz der Rechte der Gläubiger). Das Sonderverwaltungsverfahren wurde mit dem Gesetzesdekret Nr. 26 vom 30. Januar 1979(9) eingeführt, das mit Änderungen in das Gesetz Nr. 95/1979(10) umgewandelt und danach wiederholt geändert wurde(11). Unter den Erwägungsgründen 19 bis 27 werden die wesentlichen Elemente dieses Verfahrens angeführt, ohne dabei jedoch auf die sehr große Zahl geringfügiger Änderungen einzugehen.
(19) Auf welche Unternehmen das Sonderverwaltungsverfahren Anwendung findet, wird in Artikel 1 des vorgenannten Gesetzes mit Hilfe der beiden im Folgenden angeführten Kriterien festgelegt:
1. Zahl der seit zumindest einem Jahr Beschäftigten: wenigstens 300;
2. Umfang der Verschuldung: bei Banken, Kreditinstituten mit Sonderaufgaben, Sozialversicherungsanstalten und Unternehmen, an denen der Staat die Aktienmehrheit hält: mehr als das Fünffache des eingezahlten Kapitals, nach der letzten Aktualisierung mindestens 85277 Mio. ITL (44 Mio. EUR)(12).
Von 1993 an wurden nach Artikel 1a auch andere Kategorien von Unternehmen der Sonderverwaltung unterstellt.
(20) Zum Verfahrensablauf wird in Artikel 1 Folgendes festgelegt: Wenn ein Gericht die Zahlungsunfähigkeit des Unternehmens oder die Nichtauszahlung der Löhne und Gehälter für mindestens drei Monate feststellt, ordnet der Minister für Industrie, Handel und Handwerk im Einvernehmen mit dem Schatzminister per Erlass das Sonderverwaltungsverfahren an(13).
(21) Die Durchführung des Verfahrens erfolgt durch drei vom Minister für Industrie, Handel und Handwerk bestellte Verwalter unter der Aufsicht des vorgenannten Ministers. Außerdem wird ein aus drei bis fünf Mitgliedern bestehender Überwachungsausschuss eingerichtet.
(22) Gemäß Artikel 2 kann der Minister mit dem Erlass zur Anordnung des Sonderverwaltungsverfahrens - auch im Interesse der Gläubiger - für einen Zeitraum von zunächst zwei Jahren die Fortführung der Tätigkeiten des Unternehmens genehmigen. Die Erteilung dieser Genehmigung ist zwar fakultativ, stellt aber den verfahrenstechnischen Normalfall dar. Der anfängliche Genehmigungszeitraum kann um einen weiteren Zeitraum von maximal zwei Jahren verlängert werden. In einzelnen Fällen wurden weitere Verlängerungen genehmigt.
(23) Der Verwalter hat - im Rahmen eines Sanierungsprogramms - einen Umstrukturierunsplan vorzulegen, dessen Vereinbarkeit mit der staatlichen Industriepolitik(14) durch den Interministeriellen Ausschuss zur Koordinierung der Industriepolitik (CIPI) geprüft wird. Anzumerken ist hier, dass die Vorlage des Plans nicht vor der Entscheidung über die Eröffnung des Sonderverwaltungsverfahrens erfolgt, sondern erst danach.
(24) Nach Artikel 2a kann das Schatzministerium ganz oder teilweise für die Verbindlichkeiten bürgen, die der Sonderverwaltung unterstellte Unternehmen zur Finanzierung des laufenden Betriebs sowie für die Reaktivierung bzw. Fertigstellung von Anlagen, Gebäuden und industriellen Ausrüstungen bei Kreditinstituten eingehen.
(25) In Artikel 3 des Gesetzes wird das Sonderverwaltungsverfahren auch auf Unternehmensgruppen ausgedehnt, genauer gesagt auf die Unternehmen, die ein der Sonderverwaltung unterstelltes Unternehmen beherrschen oder von ihm beherrscht werden bzw. die von derselben Geschäftsführung verwaltet werden, obwohl bei ihnen selbst die Bedingungen für die Unterstellung unter die Sonderverwaltung nicht vorliegen.
(26) Im Sonderverwaltungsverfahren steht der Erhaltungszweck im Vordergrund(15), er hat Vorrang vor dem Schutz der Gläubigerrechte, d. h. zur Befriedigung der Ansprüche der Gläubiger wird gemäß Artikel 111 und 212 des italienischen Konkursgesetzes nur der nach Begleichung der Kosten für die Sonderverwaltung und die Fortführung der Betriebstätigkeit einschließlich der Rückzahlung der eingegangenen Verbindlichkeiten verbleibende Teil des Erlöses der Konkursmasse herangezogen.
(27) Eine Sonderverwaltung endet entweder mit der Unterzeichnung eines Vergleichs, mit dem festgestellt wird, dass die Vermögenswerte des Unternehmens aufgeteilt werden, der Kreditrahmen ausgeschöpft ist und die Aktiva unzureichend sind, oder wenn das Unternehmen wieder in die Lage versetzt wurde, seinen Verpflichtungen regelmäßig nachzukommen, d. h. nach Wiederherstellung des finanziellen Gleichgewichts.
III. DER BESCHLUSS DER KOMMISSION VOM 28. JULI 1999
(28) Mit ihrem den italienischen Behörden am 12. August 1999 zur Kenntnis gebrachten Beschluss vom 28. Juli 1999 hat die Kommission:
- einerseits die italienische Regierung und die interessierten Dritten aufgefordert, zur Rücknahme zweier Entscheidungen der Kommission Stellung zu nehmen, und zwar der Entscheidung vom 13. Dezember 1994, mit der Italien gemäß Artikel 88 Absatz 1 zweckdienliche Maßnahmen vorgeschlagen wurden, sowie zur Entscheidung vom 22. Januar 1997, mit der in Bezug auf das Gesetz über die Sonderverwaltung von zahlungsunfähigen Großunternehmen das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 eingeleitet wurde;
- andererseits wegen des im vorgenannten Gesetz geregelten, bereits in das Verzeichnis der nicht notifizierten Beihilfen eingetragenen Sonderverwaltungsverfahren das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag eingeleitet.
(29) Zur Begründung der unter Erwägungsgrund 28 erster Gedankenstrich dargestellten Maßnahme verwies die Kommission auf das "Piaggio"-Urteil s. Erwägungsgründe 11 bis 13), aus dem sie die Konsequenzen zu ziehen habe.
(30) Zur Begründung der unter Erwägungsgrund 28 zweiter Gedankenstrich dargestellten Maßnahme brachte die Kommission ihre Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit der im Gesetz Nr. 95/1979 geregelten Maßnahme vor, wobei sie unter anderem erneut auf die bereits in der Entscheidung vom 22. Januar 1997 zur Einleitung des Verfahrens angeführten Zweifel verwies; darüber hinaus führte sie zur Unterstützung ihrer Analyse, die das Vorliegen von Beihilfeelementen bei der Anwendung des in Rede stehenden Gesetzes ergeben hatte, die Rechtssache "Ecotrade S.r.l./AFS" (s. Erwägungsgrund 32) an und legte dar, dass eine derartige Beihilferegelung nicht a priori für eine der im EG-Vertrag vorgesehenen Ausnahmen in Betracht komme, insbesondere nicht für die Ausnahmen zugunsten von Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten.
(31) Die Gründe für die Entscheidung vom 22. Januar 1997, das Verfahren nach Artikel 88 einzuleiten, lassen sich folgendermaßen zusammenfassen:
- Das Gesetz betrifft zahlungsunfähige Großunternehmen;
- die Anordnung der Sonderverwaltung, insbesondere in Bezug auf die Fortführung der Unternehmenstätigkeit, liegt im Ermessen der Behörden;
- anders als beim Konkurs wird hier - im öffentlichen Interesse, d. h. vor allem zur Erhaltung der Arbeitsplätze - das Ziel verfolgt, die Unternehmen vor den normalen Folgen der Zahlungsunfähigkeit zu schützen und ihnen die Weiterführung der Betriebstätigkeit zu ermöglichen;
- dies spiegelt sich im System des Rechtsschutzes wider. Das Sonderverwaltungsverfahren unterliegt allein der Kontrolle der Verwaltungsgerichte, die lediglich die Rechtmäßigkeit der Verwaltungsakte zu prüfen haben, nicht aber den wirtschaftlichen Sinn der Maßnahmen;
- aus den relevanten gesetzlichen Bestimmungen geht klar hervor, dass die Sonderverwaltung eine Ausnahme vom Konkursverfahren darstellt;
- die Beihilfen für Großunternehmen in Schwierigkeiten führen zu einer erheblichen Verfälschung des Handelsverkehrs und des Wettbewerbs im Gemeinsamen Markt;
- die Sonderverwaltung beinhaltet bestimmte wirtschaftliche Vergünstigungen zu Lasten der öffentlichen Hand (Ausschluss von Vollstreckungsmaßnahmen und Aussetzung der Zinszahlungen für Steuerschulden, Schulden gegenüber den staatlichen Sozialschutzeinrichtungen, Befreiung von der Zahlung von Bußgeldern und finanziellen Sanktionen im Zusammenhang mit nicht abgeführten Sozialbeiträgen, Wegfall der im Konkursgesetz vorgesehenen Verzugsstrafe bei verspäteter Zahlung der Körperschaftsteuer, symbolische Registersteuer bei der Übertragung von unter Sonderverwaltung gestellten Unternehmen, Einfrieren der Forderungen gegenüber anderen öffentlichen Kreditinstituten bzw. Unternehmen, eventuelle staatliche Bürgschaft);
- in der Regelung ist die in den Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten geforderte Einzelnotifizierung nicht vorgesehen;
- es erfolgt eine Ausweitung der Bestimmungen des Gesetzes auf die beherrschten und beherrschenden Unternehmen (Unternehmensgruppe), was die Auswirkungen auf den Wettbewerb verstärkt.
(32) In seinem Urteil vom 1. Dezember 1998 in der Rechtssache C-200/97 "Ecotrade S.r.l./AFS"(16) gelangt der Europäische Gerichtshof zu dem Schluss, dass "die Anwendung einer Regelung wie derjenigen des Gesetzes Nr. 95/79, die von den konkursrechtlichen Vorschriften abweicht, auf ein Unternehmen (...) sich als Gewährung einer (...) staatlichen Beihilfe darstellt, wenn feststeht, dass diesem Unternehmen
- erlaubt worden ist, seine wirtschaftliche Tätigkeit unter Umständen fortzusetzen, unter denen dies bei Anwendung der allgemeinen konkursrechtlichen Vorschriften ausgeschlossen gewesen wäre, oder
- eine oder mehrere Vergünstigungen wie eine staatliche Bürgschaft, ein verringerter Abgabensatz, eine Befreiung von der Pflicht zur Zahlung von Geldbußen und anderen Zwangsgeldern oder ein völliger oder teilweiser tatsächlicher Verzicht auf öffentliche Forderungen gewährt worden sind, auf die ein anderes zahlungsunfähiges Unternehmen bei Anwendung der allgemeinen konkursrechtlichen Vorschriften keinen Anspruch hätte haben können"
(Erwägungsgrund 45 der Entscheidungsgründe).
IV. STELLUNGNAHME ITALIENS
(33) Die italienischen Behörden haben mit Schreiben vom 14. September 1999 (Eingangsvermerk vom 20. September 1999) ihre Bemerkungen zum Verfahren und mit Schreiben vom 2. November 1999 (Eingangsvermerk vom 5. November 1999) ihre Bemerkungen zur Sache übermittelt.
Bemerkungen zum Verfahren
(34) In ihrem ersten Schreiben sprechen die italienischen Behörden ein verfahrenstechnisches Problem an. Sie beanstanden die Entscheidung der Kommission, die Maßnahmen zurückzunehmen, die sie aufgrund der Einstufung des Gesetzes Nr. 95/1979 als bestehende Beihilfe im Hinblick auf die gesetzlichen Bestimmungen zur Sonderverwaltung ergriffen hatten, und gleichzeitig das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten. Nach Ansicht der italienischen Behörden hätte auf jeden Fall zunächst die Rücknahme des alten Verfahrens und dann in einem zweiten Schritt die Einleitung eines neuen Verfahrens erfolgen müssen.
(35) Zudem habe die Kommission, wenn sie durch das "Piaggio"-Urteil gehalten war, ihre Entscheidungen vom 13. Dezember 1994 und vom 22. Januar 1997 zurückzunehmen, bei Fehlen eines Ermessensspielraums kein wirkliches Interesse an eventuellen Bemerkungen des Mitgliedstaates und der interessierten Dritten.
Bemerkungen Zur Sache
(36) Im gleichen Schreiben beharren die italienischen Behörden darauf, dass der Begriff der bestehenden Beihilfe - wie er sich im Zuge der Entwicklung des Gemeinschaftsrechts herausgebildet hat - eine dritte Kategorie (Tertium genus) umfassen muss mit denjenigen Regelungen, bei denen die Kommission je nach Entwicklung der richterlichen Auslegung in zeitlichen Abständen zu unterschiedlichen Bewertungen der Vereinbarkeit gelangte(17). Im Übrigen habe die Kommission - ungeachtet der fehlenden Notifizierung - mindestens seit 1982 Kenntnis von dem Gesetz Nr. 95/79 gehabt, aber erst 1992 beschlossen, es angesichts der Entwicklung des Gemeinsamen Marktes einer gründlichen Prüfung zu unterziehen. Zugleich habe sich auch die Position der italienischen Regierung in ähnlicher Weise weiterentwickelt, d. h. die italienischen Behörden hätten die Verpflichtung zur Einzelnotifizierung aller staatlichen Bürgschaften für Verbindlichkeiten von Unternehmen akzeptiert.
(37) Die Vorbehalte der italienischen Behörden seien auch dadurch gerechtfertigt, dass sie - eigenen Angaben zufolge - die Kommission im Rahmen des eingeleiteten Verfahrens (C 7/97) von der Aufhebung der in Rede stehenden Regelung und der gleichzeitigen Einführung neuer Vorschriften für die Sonderverwaltung mit Gesetzesdekret Nr. 270 vom 8.7.1999(18) in Kenntnis gesetzt haben.
(38) Das zweite Schreiben der italienischen Behörden enthält eine flexible Auslegung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 17. Juni 1999 in der Rechtssache "Rinaldo Piaggio", der zufolge das Gericht zu dem Schluss gelangte, dass die mit Gesetz Nr. 95/79 eingeführte Regelung unter bestimmten Umständen zur Gewährung von Beihilfen führen könne, aber nicht zwingend dazu führen müsse, insbesondere dann, wenn die Fortführung der wirtschaftlichen Tätigkeit des Unternehmens unter Umständen genehmigt wurde, unter denen dies bei Anwendung der allgemeinen konkursrechtlichen Vorschriften ausgeschlossen gewesen wäre, oder wenn das Unternehmen eine oder mehrere der folgenden Vergünstigungen erhalten hat:
- eine staatliche Bürgschaft;
- die Befreiung von der Pflicht zur Zahlung der wegen Nichtzahlung von Sozialabgaben verhängten Geldbußen und Zwangsgelder;
- die Aussetzung aller Vollstreckungsmaßnahmen zur Eintreibung der dem Fiskus geschuldeten Körperschaftsteuer;
- die Zahlung einer symbolischen Registersteuer von 1000000 ITL (516 EUR) im Fall der vollständigen oder teilweisen Übertragung des Unternehmens.
Ob die Bedingungen für eine staatliche Beihilfe vorliegen, habe - auf der Grundlage der Leitlinien des Gerichtshofs - von Fall zu Fall ein italienisches Gericht zu prüfen.
(39) Bei dieser Auslegung stehe die Einleitung eines Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag in Bezug auf das Gesetz als solches und nicht wegen seiner konkreten Anwendung im Widerspruch zum Urteil des Gerichtshofes, und dies umso mehr, als der Gegenstand des Verfahrens nicht mehr existiere, da das Gesetz Nr. 95/79 zwischenzeitlich abgeschafft worden sei und somit die Notwendigkeit einer Vorabnotifizierung im Fall seiner Anwendung in Zukunft gar nicht mehr eintreten könne.
(40) Im Hinblick auf die materiellen Aspekte der Regelung begnügen sich die italienischen Behörden mit der Wiederholung der Argumentation im Schreiben des Industrieministers vom 28. April 1997 (dessen Eingang in der vollständigen Fassung am 8. Juli 1997 registriert wurde), mit dem sie ihre Stellungnahme zu der mit Schreiben SG(97) D/2286 vom 25. März 1997 notifizierten Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens C 7/97 (ex E 13/92) übermittelt hatten.
Dort hatten die italienischen Behörden Folgendes festgestellt:
- Die Sonderverwaltung sei eine Einrichtung, die - insbesondere im Hinblick auf die vorläufige Weiterführung der wirtschaftlichen Tätigkeiten(19) und der Tatsache, dass dem Unternehmer sowohl die Geschäftsführung als auch die Verfügungsgewalt über die vorhandenen Vermögenswerte entzogen wird - den üblichen Verfahren des Konkursgesetzes (aus dem Jahr 1942) entspreche;
- die Sonderverwaltung sei auf Großunternehmen beschränkt und ihre Ausweitung auf Unternehmensgruppen durch die wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen gerechtfertigt, die bei KMU mit Hilfe des Konkursverfahrens besser zu bewältigen seien;
- die Sonderverwaltung unterscheide sich vom Konkurs dadurch, dass sie im Allgemeinen die Fortsetzung der wirtschaftlichen Tätigkeiten des Unternehmens mit dem Ziel seiner Sanierung und der Wiederherstellung des finanziellen Gleichgewichts anstrebe, damit es zum Verkauf an einen Interessenten kommen könne und nicht die einzelnen Vermögenswerte getrennt veräußert werden müssten. In ihren Bemerkungen vom 5. November 1999 definieren die italienischen Behörden die Zahlungsunfähigkeit als neutralen Zustand, der nicht im Widerspruch zu einer Weiterführung des Betriebs stehe und der auch explizit als für ein zahlungsunfähiges Unternehmen typisch anerkannt werde(20). Im Übrigen sei es angesichts der Tatsache, dass die beiden Verfahren - Sonderverwaltung und Konkurs - das gleiche Ziel verfolgten, nämlich die weitere Präsenz des zahlungsunfähigen Unternehmens am Markt, nicht von Bedeutung, ob der Schutz der Interessen der Gläubiger oder der der Arbeiter im Vordergrund stehe, da die Beihilfe anhand ihrer potenziellen verzerrenden Wirkung zu bewerten sei und nicht anhand ihrer erklärten Zielsetzung.
(41) Auf den Einwand der Kommission in ihrem Schreiben vom 25. März 1997, die Fortführung der wirtschaftlichen Tätigkeiten sei keine normale Situation für ein unter Sonderverwaltung gestelltes Unternehmen, während der vorläufige Weiterbetrieb eine Ausnahme im Rahmen des Konkursverfahrens darstelle, antworteten die italienischen Behörden mit den folgenden Argumenten:
- Der Erhaltungszweck sei per se neutral, und nur die tatsächliche Auszahlung öffentlicher Mittel könne eine unzulässige Vergünstigung für das in Rede stehende Unternehmen mit sich bringen und damit zu einer Verfälschung des Marktes führen;
- es gebe auch in anderen europäischen Ländern Verfahren, die der Sonderverwaltung entsprechen; hier sei insbesondere das französische "redressement judiciaire" zu nennen, das sich an dem Ziel orientiere, das Produktivvermögen des Unternehmens zu erhalten, und durch einen erheblichen Ermessensspielraum gekennzeichnet sei;
- das vom Gericht mit der Insolvenzerklärung eingeleitete Verfahren finde automatisch auf alle Unternehmen Anwendung, die die vorgesehenen größenmäßigen Voraussetzungen erfuellen. Kernstück dieses Verfahrens und zugleich Mittel zur Wiederherstellung der Rentabilität des Unternehmens sei die Genehmigung zur Fortführung des Betriebs, die stets den legitimen Interessen der Gläubiger untergeordnet sei;
- die italienischen Behörden räumen zwar einen gewissen Ermessensspielraum ein, erklären aber, er werde im Interesse der Gläubiger genutzt und sei somit bei der Prüfung der Vereinbarkeit der in Rede stehenden Regelung mit den Artikeln 87 und 88 EG-Vertrag nicht zu berücksichtigen.
(42) Im Hinblick auf die Elemente, die eine staatliche Beihilfe begründen, bringt Italien folgende Bemerkungen vor:
- Was die staatliche Bürgschaft angehe, die für die italienischen Behörden zunächst das einzige als Beihilfe einzustufende Element gewesen sei, so habe sich Italien in seiner Antwort vom 9. März 1995 auf das Schreiben der Kommission, das gemäß Artikel 88 Absatz 1 Vorschläge für zweckdienliche Maßnahmen enthielt, bereits mit der Einzelnotifizierung aller staatlichen Bürgschaften einverstanden erklärt; in der Zwischenzeit sei das Gesetz Nr. 95/79 geändert worden, um eine Gegenleistung in Form einer Marktprämie zu Lasten der begünstigten Unternehmen einzuführen;
- die Befreiung von der Zahlung von Bußgeldern und finanziellen Sanktionen im Zusammenhang mit nicht abgeführten Sozialbeiträgen beziehe sich nur auf Sanktionen, die vor dem Inkrafttreten des Gesetzes von 1986(21) verhängt wurden;
- der Ausschluss der Einzelvollstreckungsmaßnahmen bei Steuerschulden des Unternehmens schädige die Ansprüche des Staates als bevorrechtigtem Gläubiger nicht so stark wie es den Anschein habe, denn das vorzugsweise Befriedigungsrecht, das in der Möglichkeit der Befriedigung durch Einzelvollstreckung in die Konkursmasse besteht, werde zu einem rein verfahrenstechnischen Vorrecht im Zuge des gerichtlichen Vorgehens, weil der Staat nur den ihm zustehenden Konkursanteil beanspruchen könne;
- die Zahlung einer fixen Registersteuer von 1 Mio. ITL (516 EUR) für die Übertragung des Eigentums am Unternehmen werde zugunsten der Dritten angeordnet, die die aktiven Vermögensgegenstände des Unternehmens erwerben, und stelle somit keine Vergünstigung für das zahlungsunfähige Unternehmen dar(22);
- was die Aussetzung der Zinszahlungen für Steuerschulden und Schulden gegenüber den staatlichen Sozialschutzeinrichtungen angehe, so sei diese eine automatische Folge der Insolvenzerklärung und ein normaler Bestandteil des Konkursverfahrens.
V. STELLUNGNAHMEN DRITTER ASPEKTE
(43) Mit Einschreiben vom 21. September 1999 reichten zwei beteiligte Dritte(23) ihre Stellungnahmen ein. Sie teilen beide den von der Kommission in ihrem Schreiben vom 12. August 1999 vertretenen Standpunkt(24).
VI. BEWERTUNG DER VERFAHRENSTECHNISCHEN ASPEKTE
(44) Was die Stellungnahme Italiens zu dem von der Kommission verfolgten Verfahren angeht, verweist die Kommission darauf, dass sie nach dem "Piaggio"-Urteil des Europäischen Gerichtshofs (in dem dieser ihrer Position, das Gesetz Nr. 95/1979 stelle eine staatliche Beihilfe dar, nicht folgte) verpflichtet war, im Hinblick auf ihre Entscheidungen vom 13. Dezember 1994 und vom 22. Januar 1997 die erforderlichen Konsequenzen zu ziehen. Da das vorgenannte Urteil weder ein auf der Grundlage von Artikel 230 EG-Vertrag gefälltes Nichtigkeitsurteil noch ein Sachurteil auf der Grundlage von Artikel 234 darstellte, war die Kommission gehalten, der italienischen Regierung und den interessierten Dritten die Möglichkeit einzuräumen, Bemerkungen zur Art und Weise vorzubringen, in der die Kommission ihre Konsequenzen ziehen zu müssen glaubte, d. h. zur Rücknahme ihrer zuvor getroffenen Entscheidungen. Die italienischen Behörden lassen dies in ihren Bemerkungen zum mangelnden Interesse der Kommission an Stellungnahmen des Mitgliedstaates und der interessierten Dritten angesichts des Fehlens eines Ermessensspielraums völlig außer Acht.
(45) Die Forderung der italienischen Behörden, die Rücknahme des alten und die Einführung eines neuen Verfahrens dürften keinesfalls gleichzeitig, sondern müssten zeitlich voneinander getrennt erfolgen, spiegelt eine starre formalistische Haltung wider, die lediglich eine längere Verfahrensdauer zur Folge hat. Da es hier um zwei aufeinander folgende Entscheidungen geht, die in der Entscheidung vom 28. Juli 1999 zusammengefasst und in der vorliegenden wieder aufgenommen wurden, wird durch das Vorgehen der Kommission sichergestellt, dass sie die Vereinbarkeit der mit dem Gesetz Nr. 95/1997 eingeführten nicht notifizierten Beihilferegelung erst untersuchen wird, nachdem sie sich klar zur Rücknahme ihrer Entscheidungen von 1994 und 1997 geäußert hat. Darüber hinaus erlaubt dieses Vorgehen eine Verkürzung des Verfahrens zugunsten der endgültigen Klärung der Stellung der Regelung im Lichte des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Beihilfen. Vermieden wurde das Verfahren nach Artikel 9 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999, auch wenn diese Bestimmung im vorliegenden Fall nicht direkt anwendbar ist.
VII. SACHLICHE BEWERTUNG
(46) Die italienischen Behörden haben keine Argumente gegen die Absicht der Kommission vorgebracht, als Konsequenz aus dem Urteil des Gerichtshofs, demzufolge das Gesetz Nr. 95/1979 keine bestehende Beihilfe darstellt, ihre Entscheidungen vom 13. Dezember 1994 (Vorschlag zweckdienlicher Maßnahmen) und vom 22. Januar 1997 (erste Einleitung des Verfahrens) zu widerrufen. Die interessierten Dritten wiederum unterstützten in ihrer Stellungnahme die von der Kommission in dem Beschluss vom 28. Juli 1999 vertretene Position. Daher bekräftigt die Kommission ihre Absicht und nimmt ihre Entscheidungen von 1994 und 1997 förmlich zurück.
(47) Nach diesen Vorbemerkungen stellt die Kommission fest, dass das Gesetz Nr. 95/1979 bereits Gegenstand mehrerer von ihr erlassener Entscheidungen war, darunter zwei zu Fragen, die unter den EGKS-Vertrag fallen und die zum besseren Verständnis im Folgenden kurz dargestellt werden:
- die Entscheidung 96/434/EG vom 20. März 1996(25), in der die Kommission einige Bestimmungen des Gesetzes Nr. 80/93(26) als staatliche Beihilfen eingestuft hat; dieses Gesetz zur Änderung des Gesetzes Nr. 95/1979 sieht die Anwendung des Sonderverwaltungsverfahrens auf Unternehmen vor, deren Zahlungsunfähigkeit darin begründet ist, dass sie aufgrund von Entscheidungen der Gemeinschaftsorgane nach den Artikeln 87 und 88 des EG-Vertrags dem Staat, öffentlichen Einrichtungen oder Gesellschaften, die sich mehrheitlich in staatlichem Besitz befinden, einen Betrag in Höhe von mindestens 51 % des einbezahlten Kapitals bzw. mindestens 50 Mrd. ITL (26 Mio. EUR) zurückzahlen müssen. Die in Rede stehende Maßnahme wurde für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt. Mit Schreiben vom 10. Juni 1998 (Eingangsvermerk vom 12. Juni 1998) teilte Italien die Abschaffung dieser Bestimmungen mit;
- die Entscheidung 96/515/EGKS vom 27. März 1996(27), in der die Kommission die auf der Grundlage von Artikel 2a (staatliche Bürgschaft) des Gesetzes Nr. 95/79 erfolgte provisions- und entgeltfreie Übernahme von Darlehensbürgschaften im Umfang von 26,5 Mrd. ITL (14 Mio. EUR) zugunsten des Stahlunternehmens Altiforni e Ferriere di Servola (AFS) gemäß Artikel 4 Buchstabe c) EGKS-Vertrag als Beihilfe eingestuft hat. Mit dieser Entscheidung hat die Kommission die in Rede stehende Beihilfe für unrechtmäßig gewährt und unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt für Kohle und Stahl erklärt und vom italienischen Staat ihre Rückforderung verlangt;
- die Entscheidung 97/754/EGKS vom 30. April 1997(28), in der die Kommission eine Reihe von Maßnahmen zugunsten des Unternehmens Ferdofin Siderurgica S.r.l. - insbesondere das Einfrieren der umfangreichen Schulden bei einigen öffentlichen Kreditinstituten - im Rahmen der Anwendung des Gesetzes Nr. 95/1979 gemäß Artikel 4 Buchstabe c) EGKS-Vertrag als Beihilfe eingestuft hat. Mit dieser Entscheidung hat die Kommission die in Rede stehende Beihilfe für unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt für Kohle und Stahl erklärt und von den italienischen Behörden verlangt, die ausgezahlten Beträge zurückzufordern und das Gesetz Nr. 95/1979 im Zusammenhang mit den von Ferdofin Siderurgica S.r.l. nicht zurückgezahlten Schulden gegenüber Unternehmen und öffentlichen Einrichtungen nicht mehr anzuwenden.
(48) Vor allem ist festzustellen, welche Maßnahmen im Rahmen der rechtlichen Bedingungen der Sonderverwaltung von Großunternehmen in Schwierigkeiten nicht den Charakter einer allgemeinen Maßnahme aufweisen, und darüber zu befinden, ob sie unter Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag fallen.
(49) Es wird deutlich, dass sich das Gesetz Nr. 95/1979 zwar vom Konkursverfahren unterscheidet, das auf die Mehrzahl der Unternehmen Anwendung findet, aber gleichwohl bestimmte Aspekte dieses Verfahrens aufgreift und einige Beihilfeelemente enthält(29). Das Gesetz über die Sonderverwaltung spiegelt die kriesenhafte Lage der Großunternehmen wider, die sich in den siebziger Jahren in Italien und Europa herausbildete; sein Hauptzweck besteht deshalb in der Erhaltung des Beschäftigungsniveaus mit Hilfe eines Sanierungsplans, der die rasche Liquidation des Unternehmens in Schwierigkeiten verhindern und sein Überleben ermöglichen soll.
(50) Im Gesetz Nr. 95/1979 wird an mehreren Stellen auf das italienische Konkursgesetz verwiesen(30), und wo seine Anwendung den im Konkursgesetz vorgesehenen Mechanismen entspricht, haben diese allgemeinen, nicht selektiven Charakter. Das Gesetz sieht aber auch speziellere Anwendungsmöglichkeiten vor, die mit spezifischen Vergünstigungen und dem Einsatz finanzieller Mittel zugunsten identifizierbarer Begünstigter verbunden sind; in solchen Fällen hat es den Charakter einer staatlichen Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag.
(51) Der Europäische Gerichtshof hat in seinem Urteil in der Sache "Ecotrade-AFS" (siehe Erwägungsgrund 32), in der es um die Anwendung des Gesetzes Nr. 95/1979 ging(31), eine Prüfung dieses Gesetzes vorgenommen, dabei die Elemente identifiziert, die nicht den Charakter einer allgemeinen Maßnahme haben, und diese aufgrund ihrer spezifischen Eigenschaften als staatliche Beihilfen eingestuft.
(52) Vor der Prüfung der einzelnen Beihilfeelemente stellte der Gerichtshof fest, dass beim oben genannten Gesetz eine Tendenz zur selektiven Anwendung zugunsten von in Schwierigkeiten befindlichen großen Industrieunternehmen zu beobachten sei, die sehr hohe Schulden gegenüber bestimmten Kategorien von Gläubigern haben, insbesondere gegenüber Gläubigern aus dem öffentlichen Bereich (Randnummer 38 der Entscheidungsgründe).
(53) Das erste ermittelte Beihilfeelement ist die Entscheidung, mit der das Unternehmen in Schwierigkeiten unter Sonderverwaltung gestellt und die Fortführung der Betriebstätigkeit gestattet wurde. Der Gerichtshof gelangte zu dem Schluss, dass mit den einschlägigen Entscheidungen des Industrieministers, auch wenn sie im Hinblick auf die bestmögliche Wahrung der Interessen der Gläubiger sowie insbesondere der Möglichkeiten zum Schutz des Aktivvermögens des Unternehmens getroffen wurden, gleichwohl aus industriepolitischen Erwägungen auch das Ziel verfolgt wurde, die Fortführung der wirtschaftlichen Tätigkeit des Unternehmens zu ermöglichen, was die italienische Regierung selbst eingeräumt hat. Die Regelung, die dies möglich macht, ist somit geeignet, die Unternehmen, auf die sie Anwendung findet, in eine günstigere Lage zu versetzen als andere, indem sie ihnen erlaubt, ihre wirtschaftliche Tätigkeit unter Umständen fortzusetzen, unter denen dies bei Anwendung der normalen konkursrechtlichen Vorschriften ausgeschlossen wäre, da diese entscheidend auf den Schutz der Gläubigerinteressen abstellen. Unter Berücksichtigung der Art der von der streitigen Regelung erfassten Unternehmen und des Ermessensspielraums des Ministers erfuellt die betreffende Regelung die Voraussetzung der Spezifizität. Schließlich unterstrich der Gerichtshof, dass angesichts des Vorrangs der mit der Fortsetzung der wirtschaftlichen Tätigkeit verbundenen Forderungen die Genehmigung zu ihrer Fortsetzung eine zusätzliche Belastung für die öffentliche Hand mit sich bringen könnte, wenn tatsächlich nachgewiesen würde, dass der Staat oder öffentliche Einrichtungen zu den Hauptgläubigern des in Schwierigkeiten befindlichen Unternehmens gehören, zumal dieses definitionsgemäß erhebliche Beträge schuldet (Randnummern 39 bis 41 der Entscheidungsgründe).
(54) Der Gerichtshof hat darüber hinaus die folgenden Vergünstigungen festgestellt:
- die Gewährung einer staatlichen Bürgschaft gemäß Artikel 2a des Gesetzes Nr. 95/79(32),
- die Ausweitung des Verbots und der Aussetzung jeglicher Einzelzwangsvollstreckungsmaßnahmen auf Steuerschulden sowie auf Zwangsgelder, Zinsen und Zuschläge im Fall der verspäteten Zahlung der Körperschaftsteuer(33),
- die Befreiung von der Pflicht zur Zahlung der wegen Nichtzahlung von Sozialabgaben verhängten Geldbußen und Zwangsgelder(34),
- die Anwendung eines Vorzugssatzes im Fall der vollständigen oder teilweisen Übertragung des Unternehmens(35) (in der fixen Höhe von 1 Mio. ITL, während die normale Registersteuer 3 % des Wertes der übertragenen Gegenstände beträgt).
Der Gerichtshof unterstrich, dass diese Vergünstigungen möglicherweise auch zu einer zusätzlichen Belastung der öffentlichen Hand führen würden und etwas anderes nur dann gelten könne, wenn nachgewiesen werde, dass die Anordnung der Sonderverwaltung und die Fortsetzung der wirtschaftlichen Tätigkeit des Unternehmens tatsächlich nicht zu einer zusätzlichen Belastung für den Staat im Vergleich zu derjenigen geführt haben, die sich aus der Anwendung der normalen konkursrechtlichen Vorschriften ergeben hätte (Randnummern 42 und 43 der Entscheidungsgründe).
(55) Auf der Grundlage dieser Analyse merkt die Kommission im Hinblick auf das erste Beihilfeelement(36) an, die Argumentation des Gerichtshofes (wo er unterstreicht, dass die Genehmigung der Fortsetzung der wirtschaftlichen Tätigkeit eine zusätzliche Belastung für die öffentliche Hand bedingen könne, wenn nachgewiesen werde, dass der Staat bzw. öffentliche Einrichtungen zu den Hauptgläubigern des Unternehmens in Schwierigkeiten gehören) kann so interpretiert werden, dass im vorliegenden Fall noch der Nachweis für die Verwendung öffentlicher Mittel zur Abdeckung der zusätzlichen Belastung für den Staat zu erbringen ist. Die Kommission merkt dazu an, der Gerichtshof selbst habe festgestellt, dass die Ursache dieser Belastung die Zielsetzung des Gesetzes Nr. 95/75 ist, das selektiv zugunsten großer Industrieunternehmen in Schwierigkeiten angewandt wird, die sehr hohe Schulden gegenüber bestimmten Kategorien von Gläubigern haben, insbesondere gegenüber Gläubigern aus dem öffentlichen Bereich.
(56) Hier ist festzustellen, dass die italienischen Behörden in ihrer Stellungnahme keine Einwände gegen diese Analyse erheben: Sie argumentieren, Gegenstand der Analyse dürfe nicht das Gesetz selbst sein, sondern seine konkrete Anwendung. Bei diesem Ansatz wird außer Acht gelassen, dass es hier um eine Beihilferegelung geht und die Analyse folglich (im Hinblick auf die Einstufung als staatliche Beihilfe wie auch ggf. bei der Bewertung der Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt) die Regelung als solche und insbesondere ihre Mechanismen zum Gegenstand hat, dass aber für die Beurteilung der Regelung eine Prüfung der einzelnen Fälle, in denen sie angewandt wurde, weder erforderlich noch gerechtfertigt ist.
(57) Zu den anderen vom Gerichtshof festgestellten "Vergünstigungen" merkt die Kommission - wiederum im Hinblick auf das Beihilfeelement der "Verwendung staatlicher Mittel" - an, dass die gemäß Artikel 2 des Gesetzes Nr. 95/79 gewährte Bürgschaft eindeutig den Charakter einer staatlichen Beihilfe aufweist: Tatsächlich haben die italienischen Behörden diese Vergünstigung stets als staatliche Beihilfe betrachtet(37). Was die anderen "Vergünstigungen" angeht, so unterstreicht die Kommission - wie eben festgestellt -, dass sie auf eine Regelung zurückzuführen sind, die als solche analysiert werden muss, für deren Beurteilung eine Prüfung der einzelnen Fälle, in denen sie angewandt wurde, aber weder erforderlich noch gerechtfertigt ist. Die Kommission gelangt hier in ihrer Argumentation zur Annahme des Vorliegens einer zusätzlichen Belastung für den Staat, die nur durch den Nachweis gegenstandslos würde, dass die Vergünstigungen tatsächlich nicht zu einer zusätzlichen Belastung für den Staat im Vergleich zu derjenigen führen dürfte, die sich bei Anwendung der normalen konkursrechtlichen Vorschriften ergäbe. Diesen Nachweis bleiben die italienischen Behörden in ihren Bemerkungen zu den verschiedenen "Vergünstigungen" der Regelung nach Gesetz Nr. 95/79 schuldig. Sie stellen nicht in Abrede, dass die Aussetzung der Einzelvollstreckungsmaßnahmen den Charakter einer staatlichen Beihilfe hat, sondern beschränken sich auf die Behauptung, diese Maßnahme schädige die Ansprüche des Staates als bevorrechtigtem Gläubiger nicht so stark wie es den Anschein habe. Auch bei der Befreiung von der Zahlung von Bußgeldern und finanziellen Sanktionen bestreiten sie den Beihilfecharakter nicht, sondern betonen lediglich, dass diese Möglichkeit auf bis zum Inkrafttreten des Gesetzes von 1986 verhängte Strafgelder beschränkt sei. Und selbst bei der Registersteuer für Unternehmensübertragungen wird nicht bestritten, dass es sich um eine Vergünstigung handelt.
(58) Alles in allem ist aus dieser Analyse der Schluss zu ziehen, dass die verschiedenen aus Gesetz Nr. 95/79 erwachsenden Vergünstigungen eine staatliche Beihilferegelung im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellen(38).
(59) Nachdem festgestellt wurde, dass es sich um eine staatliche Beihilfe handelt, ist zu prüfen, ob die Anwendung einer der Ausnahmen nach Artikel 87 Absätze 2 und 3 auf die Beihilferegelung und damit die Umgehung des in Absatz 1 desselben Artikels formulierten Verbotes möglich ist.
(60) In Artikel 87 Absatz 2 werden einige Beihilfeformen angeführt, die mit dem EG-Vertrag vereinbar sind. Bei der in Rede stehenden Regelung ist angesichts ihrer Art, ihres Gegenstands und ihres Anwendungsbereichs allerdings klar, dass die im vorgenannten Absatz unter den Buchstaben a), b) und c) angeführten Ausnahmen keine Anwendung finden können.
(61) In Artikel 87 Absatz 3 werden die Kategorien von Beihilfen aufgeführt, die als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können. Die Vereinbarkeit mit dem EG-Vertrag muss für die gesamte Gemeinschaft beurteilt werden und nicht allein auf nationaler Ebene. Die in Artikel 87 Absatz 3 angeführten Ausnahmen sind im Interesse des reibungslosen Funktionierens des Gemeinsamen Marktes und vor dem Hintergrund des in Artikel 3 Buchstabe g) des Vertrages formulierten Grundsatzes restriktiv auszulegen.
(62) Was die im vorgenannten Absatz unter den Buchstaben b) und d) angeführten Ausnahmen angeht, so ist die in Rede stehende Beihilferegelung eindeutig weder zur Förderung eines wichtigen Vorhabens von gemeinsamem europäischem Interesse oder zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats noch zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes bestimmt. Im Hinblick auf die unter den Buchstaben a) und c) genannten Ausnahmen ist eindeutig zu sagen, dass die Regelung unterschiedslos in allen Regionen Italiens Anwendung findet.
(63) Was die in Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) vorgesehene Ausnahme zugunsten von Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige angeht, so hat die in Rede stehende Beihilferegelung eindeutig nicht die Entwicklung eines bestimmten Wirtschaftszweigs zum Gegenstand und auch keine Initiativen zugunsten kleiner und mittlerer Unternehmen oder Initiativen in den Bereichen Forschung und Entwicklung, Umweltschutz und Ausbildung bzw. zur Schaffung von Arbeitsplätzen auf der Grundlage der Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen, für staatliche Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen, Umweltschutzbeihilfen und Ausbildungsbeihilfen bzw. der Leitlinien für Beschäftigungsbeihilfen.
(64) Gegenstand der in Rede stehenden Regelung sind Maßnahmen für die Sonderverwaltung von Großunternehmen in Schwierigkeiten. Die Kommission hat diesbezüglich ihre Politik zu Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen definiert und die Bedingungen festgelegt, unter denen nach ihrer Ansicht solche Beihilfen zur Entwicklung der wirtschaftlichen Tätigkeiten beitragen können, ohne den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Im entsprechenden Gemeinschaftsrahmen, der bereits in Kraft war, als die Kommission am 28. Juli 1999 die Entscheidung über die Einleitung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag erließ, war - wie in der vorgenannten Entscheidung ausdrücklich betont wurde - die Möglichkeit der Genehmigung von Beihilferegelungen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen ausschließlich für kleine und mittlere Unternehmen vorgesehen, da für Großunternehmen die Einzelnotifizierung aller Beihilfen vorgeschrieben und die pauschale Genehmigung einer Regelung ausgeschlossen ist(39). Aus diesem Grund hat die Kommission bei der Einleitung des Verfahrens unterstrichen, dass die Regelung nach ihrer Überzeugung nicht mit dem EG-Vertrag vereinbar ist. Im neuen Gemeinschaftsrahmen wurde noch einmal festgestellt, dass bei Großunternehmen(40) die pauschale Genehmigung einer Regelung nicht zulässig ist. In dem in dieser Sache anzuwendenden neuen Gemeinschaftsrahmen ist gleichwohl vorgesehen, dass die Kommission die Verträglichkeit mit dem Gemeinsamen Markt bei allen Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen prüft, die - auf der Grundlage des zum Zeitpunkt der Beihilfegewährung geltenden Gemeinschaftsrahmens - ohne Genehmigung der Kommission und damit unter Verstoß gegen Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag vergeben wurden(41).
(65) Die Kommission hat ihre Praxis der Behandlung von Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten zum ersten Mal im "Achten Bericht über die Wettbewerbspolitik" (Randnummer 228) zusammengefasst. Diese Politik(42) betraf die Beihilfesysteme, die in verschiedenen Mitgliedstaaten eingerichtet wurden, um bestimmten Unternehmen die von ihnen benötigten und auf andere Weise nicht erhältlichen Kredite gewähren zu können, entweder begrenzt auf den für die Analyse der Umstrukturierungs-/Sanierungsmöglichkeiten erforderlichen Zeitraum (Rettungsbeihilfen) oder solange, bis die Umstrukturierung/Sanierung Wirkung zeigt (Umstrukturierungsbeihilfen).
- Die Rettungsbeihilfen, die lediglich die Weiterführung der Tätigkeit des Unternehmens bis zum Vorliegen des Ergebnisses einer Analyse der Probleme und der Lösungsmöglichkeiten ermöglichen sollen, müssen die folgenden Bedingungen erfuellen:
- Es muss sich um Liquiditätsbeihilfen in Form von Kreditbürgschaften oder von rückzahlbaren Krediten zum Marktzinssatz handeln;
- ihre Höhe muss auf den für die Weiterführung des Unternehmens notwendigen Betrag begrenzt sein (z. B. Deckung der Lohnkosten, der laufenden Versorgung);
- sie dürfen nur für den Zeitraum gezahlt werden, der erforderlich ist, um den notwendigen und durchführbaren Sanierungsplan zu konzipieren (in der Regel höchstens sechs Monate);
- sie müssen durch akute soziale Gründe gerechtfertigt sein, und die durch sie ermöglichte Weiterführung des Unternehmens darf die Lage des Wirtschaftszweigs in den anderen Mitgliedstaaten nicht in unvertretbarer Weise aus dem Gleichgewicht bringen.
- Bei den Umstrukturierungsbeihilfen hat die Kommission die Verknüpfung mit einem - ihr im erforderlichen Detail vorzulegenden - tragfähigen Umstrukturierungs-/Sanierungsprogramm verlangt, mit dem langfristig die Rentabilität des Unternehmens wiederhergestellt werden kann; die Beihilfen sind auf das unbedingt notwendige Mindestmaß zu beschränken, um für den Übergangszeitraum bis zum Wirksamwerden eines derartigen Programms das finanzielle Gleichgewicht des Unternehmens sicherzustellen, was auch eine zeitliche Begrenzung und ausreichende Degressivität der Beihilfe bedeutet.
Schließlich hat die Kommission sowohl für die Rettungsbeihilfen als auch für die Umstrukturierungsbeihilfen gefordert, dass ihr die sektoralen Programme für ihre Gewährung bzw. die signifikanten Anwendungsfälle vorab mitgeteilt werden.
(66) Angesichts der Modalitäten der verschiedenen Beihilfeelemente im Gesetz Nr. 95/1979 sind die oben für Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen dargestellten Bedingungen im Hinblick auf die folgenden Bedingungen nicht erfuellt:
- Bedingungen für Rettungsbeihilfen: Die in Artikel 2a vorgesehene Bürgschaft ist hier keine reine Kreditbürgschaft, sondern dient der Fortführung der Unternehmenstätigkeit; die anderen Maßnahmen können in keiner Weise rückzahlbaren Krediten zum Marktzinssatz gleichgestellt werden; es gibt keinen Mechanismus, der sicherstellt, dass sich der Umfang der auf der Grundlage der in Rede stehenden Regelung gewährten Beihilfen auf das für die Fortführung der Unternehmenstätigkeit unbedingt notwendige Mindestmaß beschränkt; die Sonderverwaltung eines bestimmten Unternehmens wird zunächst für einen Zeitraum von zwei Jahren angeordnet und kann um weitere zwei Jahre verlängert werden; der in Rede stehenden Regelung mag der Gedanke zugrunde liegen, dass bestimmte Unternehmen wegen ihrer sozialen Bedeutung besonderen Schutz genießen müssen, doch sie enthält keinen Mechanismus, durch den sichergestellt wird, dass auch die eventuell in anderen Mitgliedstaaten hervorgerufenen Ungleichgewichte Berücksichtigung finden;
- Bedingungen für Umstrukturierungsbeihilfen: während die Anwendung der 1979 geltenden Kriterien für die begünstigten Unternehmen mit der Verpflichtung zur Durchführung von Umstrukturierungsmaßnahmen bis hin zur Schließung von Standorten in bestimmten, durch Überkapazitäten gekennzeichneten Sektoren verbunden war, besteht das erklärte Ziel der in Rede stehenden Regelung in der Wahrung der betrieblichen Einheit des Unternehmens. Die Bestimmungen zum Sonderverwaltungsverfahren enthalten im Zusammenhang mit der Genehmigung des Geschäftsplans (Artikel 2 des Gesetzes) keinen Verweis auf die finanzielle Umstrukturierung, die ein ebenso wichtiges strategisches Element ist wie die Umstrukturierung und Rationalisierung der industriellen Tätigkeiten. Außerdem kann aus keinem Element der Regelung und ebenso wenig aus der Stellungnahme der italienischen Behörden geschlossen werden, dass die in Rede stehende Regelung die Wiederherstellung der Rentabilität und Lebensfähigkeit der begünstigten Unternehmen garantiert (z. B. durch Abdeckung der Kosten einschließlich Abschreibungen und Finanzierungskosten und Sicherung einer Mindestverzinsung des eingesetzten Kapitals), unzumutbare Wettbewerbsverfälschungen (zum Beispiel durch den Verkauf von Produktionskapazitäten) vermeidet und ein angemessenes Verhältnis zwischen der gewährten Beihilfe und den durch die Umstrukturierung realisierten Vorteilen sicherstellt (z. B. durch Vermeidung einer übermäßigen Herabsetzung der finanziellen Lasten des Unternehmens).
(67) Weiter ist anzumerken, dass sich die italienischen Behörden auf keine der Ausnahmen in Artikel 87 EG-Vertrag berufen.
(68) Die vorgenommene Analyse führt zu dem Schluss, dass keine der in Artikel 87 EGVertrag vorgesehenen Ausnahmen die Einstufung der in Rede stehenden Regelung als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erlaubt; somit ist das Verbot gemäß Absatz 1 dieses Artikels anzuwenden.
(69) Mit Schreiben vom 24. Juli 1998 (Eingangsvermerk vom 28. Juli 1998) übermittelten die italienischen Behörden der Kommission die ersten Elemente eines Reformentwurfs, nachdem das Parlament die Regierung am 8. Juli 1998 beauftragt hatte, die bestehende Regelung abzuschaffen und gleichzeitig eine neue Regelung für das Sonderverwaltungsverfahren einzuführen. Am 30. Juni 1999 wurde das Gesetz Nr. 95/1979 dann schließlich außer Kraft gesetzt.
VIII. ZUR FRAGE DER RÜCKFORDERUNG DER BEIHILFEN
(70) Da im Fall einer rechtswidrigen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbaren Beihilfe die Wiederherstellung einer unverfälschten Wettbewerbssituation zu erfolgen hat, wird in Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 Folgendes festgelegt: "In Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen entscheidet die Kommission, dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen ergreift, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern." Weiter heißt es in dieser Bestimmung jedoch: "Die Kommission verlangt nicht die Rückforderung der Beihilfe, wenn dies gegen einen allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts verstoßen würde."
(71) Im vorliegenden Fall ist nach Ansicht der Kommission der allgemeine Rechtsgrundsatz des Vertrauensschutzes anzuwenden; er ist in Bezug auf den Mitgliedstaat zu prüfen, der die Regelung erlassen hat und an den diese Entscheidung gerichtet ist, und angesichts der spezifischen Bedingungen des Falles auch in Bezug auf die Unternehmen, die durch die Anwendung der in Rede stehenden Regelung begünstigt wurden.
(72) Was die italienischen Behörden angeht, so hat die Kommission vor allem in ihrem Schreiben vom 30. Juli 1992 (siehe Erwägungsgrund 4) darauf verwiesen, dass die in Rede stehenden Maßnahmen als "bestehende Beihilfe" behandelt werden, und diesen Standpunkt später dadurch bestätigt, dass sie den italienischen Behörden gemäß Artikel 88 Absatz 1 zweckdienliche Maßnahmen vorschlug. Seit dieser amtlichen Stellungnahme der Kommission aus dem Jahr 1992 konnten die italienischen Behörden annehmen, dass die in Rede stehende Beihilferegelung von der Kommission als bestehende Beihilfe betrachtet und behandelt würde. Während die italienischen Behörden nach Inkrafttreten der in Rede stehenden Regelung zunächst keinen legitimen Grund zu der Annahme hatten, dass die Regelung rechtmäßig und mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sei (es war ihnen bewusst, dass sie sie nicht - wie in Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag gefordert - notifiziert hatten), konnten sie ab dem oben genannten Datum von der Rechtmäßigkeit und Vereinbarkeit der neuen Fälle ihrer Anwendung ausgehen. Aufgrund dieser beim Mitgliedstaat hervorgerufenen berechtigten Erwartung kann die Kommission von ihm nicht die Rückforderung der Beihilfen verlangen, die er nach der Notifizierung ihrer Entscheidung vom 30. Juli 1992 in Anwendung der vorliegenden Regelung gewährt hat.
(73) Bei den beteiligten Dritten im Allgemeinen und insbesondere bei den Unternehmen, die durch die in Rede stehende Regelung begünstigt wurden, hat die Entscheidung der Kommission(43), in Bezug auf die in Gesetz Nr. 95/79 vorgesehene Regelung zweckdienliche Maßnahmen vorzuschlagen, die berechtigte Erwartung hervorgerufen, dass diese Beihilferegelung als "bestehende Beihilfe" betrachtet werden kann. Dies hat zwei Folgen:
- Bei allen, die nach dem Datum der Veröffentlichung der vorgenannten Entscheidung durch die in Rede stehende Regelung begünstigt wurden, hat sie berechtigte Erwartungen hinsichtlich der "Rechtmäßigkeit" und "Vereinbarkeit" der Vergünstigungen hervorgerufen; aufgrund dieser berechtigten Erwartungen kann die Kommission vom Mitgliedstaat nicht die Rückforderung der gewährten Beihilfen verlangen.
- Bei allen, die vor dem Datum der Veröffentlichung der vorgenannten Entscheidung durch die in Rede stehende Regelung begünstigt wurden, hat sie die berechtigte Erwartung hervorgerufen, dass die im EG-Vertrag zu der Beihilferegelung vorgesehenen Verfahren, durch die sie begünstigt wurden, keinesfalls die Verpflichtung zur Rückzahlung der Beihilfen zum Ergebnis haben konnten. Bei einer "bestehenden Beihilfe" kann die Kommission dem beteiligten Mitgliedstaat tatsächlich lediglich die für die fortschreitende Entwicklung und das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes erforderlichen zweckdienlichen Maßnahmen vorschlagen und, falls der Mitgliedstaat diese nicht akzeptiert, das förmliche Verfahren einleiten, das der Kommission eventuell ermöglicht, solche zweckdienlichen Maßnahmen vorzuschreiben, allerdings nur für die Zukunft. Diese Begünstigten, bei denen die Kommission bis zum vorgenannten Datum keinerlei berechtigte Erwartungen im Hinblick auf die "Rechtmäßigkeit" und "Vereinbarkeit" der Inanspruchnahme der Regelung geweckt hatte, konnten legitimerweise davon ausgehen, dass die Entscheidungen der Kommission zur in Rede stehenden Regelung ausschließlich für die Zukunft gelten und deshalb nicht die Anwendung der Regelung in der Vergangenheit in Frage stellen würden. Aufgrund dieser Annahme waren die Begünstigten berechtigt, die eventuell für die Rückzahlung der erhaltenen Beihilfen gebildeten Rücklagen auszuweisen. Aufgrund der so bei den Begünstigten hervorgerufenen berechtigten Erwartung kann die Kommmission dem Mitgliedstaat nicht vorschreiben, die Rückforderung der Beihilfen zu betreiben, durch die sie begünstigt wurden.
IX. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(74) Die Kommission vertritt daher die folgende Auffassung:
a) Die folgenden beiden Entscheidungen der Kommission sind zurückzunehmen: die Entscheidung vom 13. Dezember 1994, mit der der Italienischen Republik Vorschläge für zweckdienliche Maßnahmen unterbreitet wurden, sowie die Entscheidung vom 22. Januar 1997, zum Gesetz über die Sonderverwaltung von zahlungsunfähigen Großunternehmen das in Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag vorgesehene Verfahren einzuleiten;
b) mit dem Gesetz Nr. 95/1979, in dem dringliche Maßnahmen für die Sonderverwaltung von Großunternehmen in Schwierigkeiten vorgesehen sind, hat Italien unter Verletzung seiner Verpflichtungen aus Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag und somit in rechtswidriger Weise eine nationale Beihilferegelung zugunsten der vorgenannten Unternehmen eingeführt;
c) die in Rede stehende Regelung ist angesichts der unter Buchstabe b) angeführten Bewertung und gemäß den Bestimmungen von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt, da keine der in den Absätzen 2 und 3 des vorgenannten Artikels angeführten Ausnahmen auf sie anwendbar ist;
d) die in Gesetz Nr. 95/1979 vorgesehene Regelung wurde schließlich mit dem Gesetzesdekret Nr. 270/1999 abgeschafft;
e) es liegt kein Grund vor, Italien zur Rückforderung der gewährten Beihilfen von den begünstigten Unternehmen zu verpflichten -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die Entscheidung vom 13. Dezember 1994, mit der der Italienischen Republik Vorschläge für zweckdienliche Maßnahmen unterbreitet wurden, sowie die Entscheidung vom 22. Januar 1997, zum Gesetz über die Sonderverwaltung von zahlungsunfähigen Großunternehmen das in Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag vorgesehene Verfahren einzuleiten, werden aufgehoben.
Artikel 2
Die in Italien durch Gesetz Nr. 95/1979 zur Umwandlung des Gesetzesdekrets Nr. 26/1979 zugunsten von Großunternehmen in Schwierigkeiten eingeführte Regelung mit dringlichen Maßnahmen für die Sonderverwaltung solcher Unternehmen ist unzulässig und mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.
Artikel 3
Diese Entscheidung ist an die Italienische Republik gerichtet.
Brüssel, den 16. Mai 2000

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