Document ID: 31999D0288

DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 29 de julio de 1998
relativa a la aprobación condicionada de la ayuda concedida por el Gobierno italiano al Banco di Napoli
[notificada con el número C(1998) 2495]
(El texto en lengua italiana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(1999/288/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, sus artículos 92 y 93,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, sus artículos 61 y 62,
Tras haber instado a los terceros interesados a presentarle sus observaciones(1) en virtud de lo dispuesto por los artículos mencionados,
Considerando lo siguiente:
1. Introducción
El Banco di Napoli fue creado como entidad crediticia de derecho público. A raíz de la Ley n° 218, de 30 de julio de 1990 (en lo sucesivo, "Ley Amato"), y de sus correspondientes Decretos de aplicación, el Banco sufrió una reforma mediante la separación de la actividad bancaria, conferida a una sociedad anónima desgajada del ente público preexistente, de la orientada a fines sociales, confiada a un ente beneficiario (una "Fondazione") que poseía el capital de la sociedad bancaria. Antes de la medida de ayuda en cuestión, la Fondazione controlaba el 48,1 % del capital social del Banco di Napoli SpA y el 71,2 % de los derechos de voto. El Tesoro poseía el 9,1 % del capital social, lo que correspondía al 13,5 % de los derechos de voto. Otros accionistas controlaban el 10,3 % del capital social, lo que equivalía al 15,3 % de los derechos de voto. El capital restante (32,4 %), sin derecho de voto, estaba representado por acciones de ahorro cotizadas en bolsa.
El grupo Banco di Napoli, formado por el banco principal, Banco di Napoli SpA, por una filial de éste, por once empresas controladas directamente y dos indirectamente y por otras dieciséis participaciones importantes, directas e indirectas, se hallaba implantado a finales de 1994 en todo el territorio nacional con 810 sucursales, de las cuales, 684 estaban localizadas en el sur de Italia y las 126 restantes en la zona centro-norte. A esta red venía a añadirse la presencia en el extranjero, con sedes principales en Francia, Luxemburgo, Alemania, Reino Unido, España, Estados Unidos y Hong Kong. La actividad del grupo bancario abarca campos tan variados como las intermediaciones de crédito y financiera, las actividades mobiliarias e inmobiliarias, el factoring, el arrendamiento financiero (leasing), la gestión fiduciaria del patrimonio y de los fondos comunes de inversión, la banca de negocios y los seguros. A finales de 1993, en términos del total del balance, el Banco era el séptimo banco italiano (activo total consolidado equivalente a 126 billones de liras italianas) con un coeficiente de solvencia (9,3 %) superior al mínimo del 8 %, pero con un nivel de rendimiento modesto (beneficio neto del ejercicio/patrimonio neto equivalente al 3,8 %).
El Banco di Napoli (en lo sucesivo, "el Banco") registró pérdidas particularmente importantes en 1994 y 1995 que ascendieron, respectivamente, a 1,147 y 3,155 billones de liras italianas y que redujeron su patrimonio prácticamente a cero, impidiendo el respeto de los coeficientes cautelares previstos por la normativa en materia de entidades de crédito.
Las causas de estas pérdidas tan importantes son múltiples. El Banco, tradicionalmente el principal acreedor de los entes locales, emprendió, desde principio de los años noventa, una política comercial particularmente expansiva, caracterizada por una gran ampliación de su red de sucursales y un incremento de los créditos a los grandes grupos industriales del norte de Italia y a las pequeñas y medianas empresas del sur, en un momento en el que la economía ya había entrado en una fase de recesión. La situación de crisis de los deudores, unida a unas decisiones de préstamo inadecuadas y a unos procedimientos de control del riesgo insuficientes, provocaron la aparición de pérdidas importantes con relación a los créditos. El carácter público del organismo retrasó su adaptación a un entorno cada vez más competitivo y la adopción de las medidas necesarias para lograr una eficiencia técnica y organizativa. Los costes de personal se mantuvieron en un nivel especialmente elevado y superior a la media nacional. La política de aceptación y gestión de las participaciones fue desordenada, ajena a criterios de rentabilidad y carente del necesario control desde la dirección sobre los riesgos asumidos por las empresas participadas. El sistema global de control de la gestión del grupo, constituido por las normas de financiación y control de la empresa y su aplicación por las instituciones correspondientes (corporate governance), se ha revelado inadecuado.
El empeoramiento de los resultados del Banco, debido principalmente a una gran acumulación de créditos impagados unida al desequilibrio entre el activo y el pasivo y a un porcentaje cada vez mayor de actividades no rentables, hizo que el Banco tuviera que recurrir continuamente al mercado interbancario, lo que incrementó el coste de sus recursos y fue en detrimento de su rentabilidad. Las dificultades de financiación del Banco generaron una crisis de liquidez que se trató de paliar con la concesión en enero de 1996 de un préstamo en forma de obligaciones por valor de 2,365 billones de liras italianas por parte de la Cassa Depositi e Prestiti y de otros bancos.
El 27 de marzo de 1996, el Gobierno italiano aprobó con carácter urgente un Decreto-ley destinado al saneamiento, la reestructuración y la privatización del Banco (Decreto-ley n° 163, de 27 de marzo de 1996). Por Decisión de 30 de julio de 1996, comunicada a las autoridades italianas por carta de 12 de agosto de 1996, la Comisión incoó el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93 del Tratado CE con respecto a varias de las medidas incluidas en el Decreto, en particular la recapitalización realizada por el Tesoro por valor de 2 billones de liras italianas, los anticipos efectuados por el Banco de Italia conforme a lo dispuesto en el Decreto ministerial de 27 de septiembre de 1974 y las desgravaciones fiscales.
Al mismo tiempo, la Comisión decidía, sin embargo, que podían aplicarse otra serie de medidas en favor del Banco puesto que, o no constituían ayudas estatales, como por ejemplo el préstamo en forma de obligaciones por valor de 2,365 billones de liras italianas, concedido por la Cassa Depositi e Prestiti y por otras entidades de crédito públicas y privadas en enero de 1996, así como las aportaciones de capital en virtud de la Ley Amato, o, a pesar de constituir ayudas estatales, como la posibilidad de liberación de la reserva obligatoria depositada por el Banco en el Banco de Italia, podían declararse compatibles en virtud de las normas sobre ayudas estatales de salvamento de empresas en crisis, si bien tenían carácter ilegal por no haberse respetado los procedimientos de notificación.
Posteriormente, las autoridades italianas informaron a la Comisión de la aprobación de un nuevo Decreto-ley por el que se modificaba el Decreto anterior a fin de facilitar y acelerar la privatización del Banco. En el otoño de 1996, dichas autorizadas lanzaron un procedimiento de subasta para la cesión del 60 % del capital del Banco. Dicho procedimiento concluyó a principios de enero de 1997 con la adjudicación de las acciones del Banco correspondientes al 60 % de su capital a una empresa controlada en un 51 % por el Istituto Nazionale per le Assicurazioni (en lo sucesivo, "INA") y en un 49 % por la Banca Nazionale del Lavoro (en lo sucesivo, "BNL").
Mientras tanto, las autoridades italianas habían decidido proceder a una ampliación del capital del Banco antes de que finalizara 1996, a fin de impedir que entrara en liquidación.
En el marco del presente procedimiento, la Comisión no ha recibido ninguna observación por parte de terceros interesados en los plazos establecidos a tal fin.
2. Descripción de las medidas de ayuda pública en favor del Banco di Napoli
Tras un análisis preliminar del caso, la Comisión, con motivo de la incoación del presente procedimiento, llegó a la conclusión de que algunas de las medidas previstas por el Decreto-ley n° 293, de 27 de mayo de 1996, que ratificaba con ligeras modificaciones el precedente Decreto-ley n° 163, de 27 de marzo de 1996, podían contener elementos de ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE y que, en esa fase y basándose en la información disponible, no podían ser declaradas compatibles con el mercado común. En particular, la Comisión solicitó aclaraciones sobre las medidas de ayuda siguientes:
1) la participación del Tesoro en las ampliaciones de capital del Banco por un importe de 2 billones de liras italianas, en virtud de los compromisos previstos por dicho Decreto;
2) la posibilidad del Banco de Italia de conceder anticipos al Banco a fin de agilizar la reestructuración del grupo según las modalidades fijadas por el Decreto del Ministerio de Hacienda de 27 de septiembre de 1974, con objeto de cubrir las pérdidas derivadas de financiaciones y otras intervenciones efectuadas por el Banco en favor de empresas del grupo en situación de liquidación y en beneficio de los acreedores de las mismas;
3) las medidas fiscales en materia de tasa de registro (fijado a tanto alzado en 1 millón de liras italianas) para los actos relativos a las operaciones de cesión de empresas, de ramos de actividad de empresas, de bienes y de vínculos jurídicos llevadas a cabo por las empresas del grupo a 30 de junio de 1997.
A continuación se introdujeron algunas modificaciones al Decreto mencionado con objeto de acelerar el proceso de saneamiento, reestructuración y privatización del Banco (Decreto-ley n° 396/96). En particular, las autoridades italianas preveían la posibilidad de constituir una estructura de separación de activos que permitiera la gestión, liquidación y desconsolidación de aproximadamente 12,4 billones de liras italianas de activos menos rentables del Banco. Además, establecían un procedimiento acelerado de cesión del 60 % del capital del Banco mediante una subasta cuyas modalidades se fijaron por Decreto del Ministerio de Hacienda de 14 de octubre de 1996.
Las medidas específicas se describen a continuación.
2.1. Participación del Tesoro en la ampliación de capital del Banco
El Decreto-ley n° 163, de 27 de marzo de 1996, ratificado posteriormente en varias ocasiones(2) y, en último lugar, por el Decreto-ley n° 497, de 24 de septiembre de 1996, convertido en la Ley n° 588, de 19 de noviembre de 1996, dispone una serie de intervenciones financieras con objeto de sanear, reestructurar y privatizar el Banco. En particular, se prevé la participación del Tesoro en una o varias ampliaciones de capital del Banco por un importe de 2 billones de liras italianas. Dicha participación se subordinó al respeto de múltiples condiciones que, según las autoridades italianas, permitían garantizar el carácter comercial de la operación llevada a cabo por el Estado.
En primer lugar, se estableció que la intervención del Tesoro sólo se llevaría a cabo en caso de que se produjese paralelamente la intervención financiera de uno o varios bancos y de otros inversores institucionales, o de que éstos se comprometieran a participar en el procedimiento de venta del paquete de acciones de control del Banco, que representaba el 60 % de su capital. Este mecanismo permitió al Tesoro efectuar la ampliación de capital tras haber recibido las primeras ofertas y, por lo tanto, con la seguridad de encontrar un comprador para el Banco.
En segundo lugar, la intervención del Tesoro se efectuó tras la adecuación del capital social en función de la evaluación de la situación patrimonial del Banco a 31 de marzo de 1996. Esta condición se justificaba por la necesidad de que, al realizar su intervención, el Tesoro y los nuevos accionistas conocieran la situación patrimonial del Banco más actualizada. El registro contable de las pérdidas hasta el primer trimestre de 1996 implicó la reducción del patrimonio neto, que pasó de 3,867 billones de liras italianas a 422000 millones, y la reducción del capital social de 1,111 billones de liras italianas a 128000 millones. Las pérdidas del segundo trimestre, que ascendieron a 389000 millones de liras italianas, se traspasaron al final del ejercicio. La decisión de no reflejar íntegramente las pérdidas del primer semestre en las cuentas semestrales se debió a dos motivos: por un lado, la necesidad de mantener un capital mínimo que bastase para eludir la obligación jurídica de puesta en liquidación del Banco y, por otro, la necesidad del Tesoro, accionista minoritario del Banco, de obtener de la Fondazione, el accionista mayoritario, el mandato de gestionar sus acciones a fin de concluir con éxito el procedimiento de venta del Banco. Así pues, la operación se subordinó a la transferencia al Tesoro de la pignoración, con derecho de voto, de las acciones del Banco controladas por el accionista mayoritario (la Fondazione) o a la concesión, en favor del Tesoro, del mandato irrevocable y discrecional de ejercer el derecho de voto relativo a las acciones mencionadas con objeto de permitirle obtener la mayoría de los derechos de voto en las asambleas en las que debían decidirse las operaciones de ampliación del capital o de renovación de los órganos societarios del Banco.
En tercer lugar, el Decreto establecía que los órganos de administración del Banco habían de adoptar, a más tardar el 30 de junio de 1996, un plan de reestructuración adecuado que debía elaborarse con la ayuda de un experto independiente designado por el Tesoro, que debía ser presentado para su aprobación al Banco de Italia y que debía atenerse a la legislación comunitaria. Las líneas maestras del plan, redactado con la ayuda del banco de negocios Rothschild, fueron comunicadas a la Comisión el 4 de julio de 1996. El 6 de diciembre de 1996, la Comisión recibió una nueva versión más completa del plan, que incluía la creación de una estructura de separación de activos.
En cuarto lugar, la intervención del Tesoro se supeditaba a la celebración de acuerdos sindicales que llevaran consigo una disminución, a más tardar el 31 de diciembre de 1997, de los costes laborales, incluida la reducción de los costes unitarios a los niveles medios nacionales del sector del crédito (incluidas las condiciones de previsión y asistencia). Dichos acuerdos se concluyeron el 19 y el 22 de julio de 1996. Por lo que respecta a las pensiones suplementarias a cargo del Banco, los mecanismos de nivelación se suspendieron hasta lograr un nivel de beneficios suficiente y, en cualquier caso, hasta finales del año 2000. Además, se acordó que el Banco pudiera recurrir a la jubilación anticipada de ochocientas personas.
2.2. Anticipos concedidos por el Banco de Italia en virtud del Decreto ministerial de 27 de septiembre de 1974
El apartado 6 del artículo 3 de la Ley n° 588/96 prevé la posibilidad de que, a fin de facilitar la reestructuración del grupo, el Banco de Italia conceda al Banco anticipos en las condiciones previstas por el Decreto del Ministerio de Hacienda de 27 de septiembre de 1974 a fin de cubrir las pérdidas derivadas de financiaciones otorgadas por el Banco a sociedades del grupo que hayan entrado en liquidación y en interés de los acreedores de las mismas, así como a otras empresas del grupo a las que, previa autorización del Banco de Italia, se les hayan cedido créditos y otros activos no inmobiliarios del Banco. El citado Decreto ministerial establece que el Banco de Italia podrá conceder anticipos a veinticuatro meses sobre bonos del Tesoro a largo plazo y a un interés del 1 % a los bancos que, subrogándose en los depositantes de otros bancos en liquidación forzosa, se vean obligados a absorber las consiguientes pérdidas en su deuda, al ser éstas irrecuperables. El Banco de Italia regula el grado en que se puede recurrir a tales anticipos en función de la importancia de las pérdidas y los subordina a la exigencia de planes de amortización.
En una primera fase, la posibilidad de utilizar los anticipos en cuestión se había limitado a la cobertura de las pérdidas que hubieran podido producirse en el ámbito de la liquidación de Isveimer. Sucesivamente, dicha posibilidad se amplió a las pérdidas relativas a los activos del Banco transferidos a una estructura específica de separación de activos para la parte que no pudiera cubrirse con los beneficios de la venta de las acciones del Banco.
2.2.1. Liquidación de Isveimer
El 3 de abril de 1996, Isveimer, cuyo capital estaba controlado por el Banco en un 65 %, entró en liquidación voluntaria, y la participación del Banco en el capital de Isveimer se redujo de 402000 millones de liras italianas (a finales de 1994) a 1 lira italiana. En el ámbito de la liquidación, los comisarios extraordinarios podrán reembolsar a los acreedores de Isveimer según los plazos previstos gracias a la liquidez aportada por el Banco. Los anticipos del Banco de Italia se destinan a compensar al Banco por las pérdidas que registre como consecuencia de la financiación concedida a Isveimer para que ésta efectúe las operaciones de reembolso de sus acreedores. Esta operación tiene por objeto la plena protección de los acreedores de Isveimer. El importe de la financiación se limita al valor negativo de la liquidación, en la medida en que la cesión de los activos de Isveimer no baste para cubrir el pasivo adeudado. Con ello se pretende evitar que se produzcan tensiones y repercusiones negativas no deseadas en los mercados financieros, habida cuenta, en particular, de la importante exposición de Isveimer por lo que respecta a las entidades financieras extranjeras.
2.2.2. Operación de separación de activos
La operación de separación de activos permite al Banco desgajar de su balance y transferir a una estructura creada a tal fin una serie de activos menos rentables. Dicha estructura está formada por una sociedad denominada "SGA - Società per la Gestione di Attività SpA" (en lo sucesivo, "SGA") que adquiere, al valor contable neto a 30 de junio de 1996, los activos no rentables (créditos de dudoso cobro o no exigibles superiores a 100 millones de liras italianas, créditos reestructurados o en proceso de reestructuración) y ocho participaciones del Banco, excluidos los activos inmobiliarios, por un total de 12,378 billones de liras italianas. Cabe señalar que los activos son adquiridos a su valor neto a 30 de junio de 1996, es decir, una vez cubiertas las eventuales pérdidas sobre dichos activos, lo que reduce notablemente la posibilidad de futuras pérdidas sobre los mismos. Por lo que respecta a las participaciones transferidas -la más importante de las cuales es la que se tiene en el Banco di Napoli International (en lo sucesivo, "BNI"), sucursal del Banco en Luxemburgo- las que cotizaban en bolsa se han evaluado al valor de mercado, y las demás según el método del patrimonio neto. Para el BNI, se ha utilizado la evaluación recientemente realizada por la empresa de auditoría especializada KMPG basándose en un método mixto de patrimonio/beneficios.
La decisión de realizar tal operación se ha adoptado con objeto de eliminar el riesgo de futuras pérdidas sobre dichos activos y facilitar así la venta anticipada del Banco. Si bien es verdad que hasta ahora las provisiones realizadas el pasado mes de junio han bastado por lo general para reducir a cero las pérdidas previsibles sobre los activos, no se excluye que en un futuro haya que efectuar adaptaciones del valor contable de dichos activos a su valor efectivo. La operación permite asimismo desgajar del balance del Banco activos que, en condiciones normales, deberían estar sujetos, como cualquier otro activo, a una cobertura patrimonial según las normas vigentes en materia de solvencia. Así pues, ha sido posible reducir al máximo la intervención de recapitalización del Banco por parte del Estado necesaria para reforzar el coeficiente de solvencia.
El cuadro que se presenta a continuación muestra el valor de las actividades desgajadas:
Cuadro 1a
Valor de los activos transferidos a SGA
Compromisos incluidos en el balance
SITIO PARA UN CUADRO
A estos valores deben añadirse los créditos siguientes:
Cuadro 1b
Valor de los activos transferidos a SGA
Compromisos fuera del balance
SITIO PARA UN CUADRO
La estructura de separación se financiará mediante un préstamo concedido por el Banco y por un importe correspondiente al valor de los activos transferidos. Dicho préstamo se reembolsará a medida que vayan vendiéndose los activos desgajados. El tipo de interés aplicable a dicho préstamo se ha fijado basándose en el principio de que el Banco no debe obtener beneficios ni sufrir pérdidas con respecto a la situación existente antes de la separación. Por consiguiente, se ha decidido utilizar un tipo compuesto derivado de la media aritmética de los niveles de los tipos para el año anterior que se exponen a continuación:
- el tipo medio anual de los bonos ordinarios del tesoro (BOT) a tres meses bruto (media de las veinticuatro subastas actuales),
- el tipo efectivo de la lira italiana interbancaria a tres meses "lettera" (media de los datos del día),
- el tipo medio anual preferencial "ABI" (Associazione Bancaria Italiana) (media de los datos del día).
El siguiente cuadro muestra previsiones efectuadas basándose en valoraciones objetivas de los tipos mencionados:
Cuadro 2
Tipo de interés del préstamo del Banco a SGA
SITIO PARA UN CUADRO
Fuente:
Datos facilitados por el Banco basados en las previsiones de Prometeia y de ABI Financial Outlook.
Se calcula que la duración de la sociedad de separación será de cinco años. El Banco no podrá volver a adquirir los activos desgajados. Se adoptarán medidas específicas para evitar conflictos de intereses en la gestión de dichos activos. En primer lugar, la gestión de la estructura de separación será asumida por personas no pertenecientes al Banco. En segundo lugar, se ha adoptado un principio general de gestión según el cual "el Banco propone y la estructura de separación dispone". A tal fin, en el marco de la dirección general del Banco se creará una estructura específica diferenciada y separada del resto del Banco que se encargará de la gestión de las relaciones con SGA y las filiales del Banco en las que SGA haya delegado la gestión de los activos. La separación administrativa y contable del Banco y de SGA quedará garantizada mediante la adopción de un sistema de contabilidad electrónico específico separado de la gestión contable interna del Banco.
2.3. Desgravaciones fiscales
El apartado 7 del artículo 3 de la Ley establece que, por lo que respecta a los actos relativos a las operaciones de cesión de empresas, de ramos de actividad de empresas, de bienes y de los vínculos jurídicos realizados por las empresas del grupo financiero Banco di Napoli a 30 de junio de 1997, la tasa de registro será sustituida por un impuesto a tanto alzado de 1 millón de liras italianas. Al respecto, las autoridades italianas han declarado que dichas medidas sólo serán de plena aplicación en caso de cesiones de créditos a terceros, así como de cesiones de sucursales. En 1996, las desgravaciones fiscales por este concepto no llegaron a alcanzar los 6000 millones de liras italianas por unas operaciones de cesión de créditos estimadas en 1,154 billones y de venta de cincuenta sucursales por valor de 21000 millones. Está prevista una desgravación adicional por valor de unos 10000 millones por la cesión de otras veintisiete sucursales. En total, las desgravaciones fiscales previstas ascienden a unos 36000 millones de liras italianas brutos. Una vez deducido el impuesto de sociedades, las ayudas relacionadas con dichas operaciones ascienden globalmente a 17000 millones.
3. Evaluación del carácter de ayuda de las medidas de apoyo al Banco di Napoli
3.1. Ampliación del capital
A la hora de evaluar las intervenciones realizadas por el Estado, la Comisión aplica en general el llamado "principio del inversor privado en una economía de mercado", como se señala en la Comunicación sobre las empresas públicas(3). Dicha Comunicación establece que puede considerarse que existe una ayuda estatal en relación con una determinada operación cuando un inversor privado, en las condiciones normales de una economía de mercado, no se hubiera atrevido a emprenderla. Por lo que respecta a la participación estatal en el capital social de la empresa, tomando como base lo establecido por la Comunicación de la Comisión de 1984(4), se considera que un inversor privado no habría procedido a tal operación y que se trata, por lo tanto, de una ayuda estatal en los casos siguientes:
a) cuando, debido a la situación financiera de la empresa, parece injustificado pensar que va a lograrse un rendimiento normal de los capitales invertidos (en forma de dividendos o de incremento del valor de los títulos de capital adquiridos) en un plazo razonable, o se considera que los riesgos de dicha operación son demasiado elevados o dilatados en el tiempo; o
b) cuando, con motivo de la concesión de fondos a una empresa cuyo capital se divide entre accionistas públicos y privados, la participación pública alcanza una proporción sensiblemente superior a la inicial y el desinterés de los accionistas privados puede imputarse fundamentalmente a las escasas perspectivas de rentabilidad de la empresa; o
c) cuando el importe de la participación supera el importe del valor efectivo de la empresa beneficiaria.
En el presente caso concurren estas tres condiciones. Cabe observar, en primer lugar, que la operación de ampliación de capital por valor de 2 billones de liras italianas por parte del Tesoro, realizada a finales de 1996 y contabilizada en ese mismo ejercicio, era necesaria para la supervivencia del Banco dado que las pérdidas registradas en 1994, 1995 y en el primer semestre de 1996 habían absorbido casi totalmente los fondos propios "de base" del Banco, dejando su coeficiente de solvencia reducido prácticamente a cero y, por consiguiente, situándolo en un nivel muy inferior al mínimo exigido. Por otro lado, las sucesivas operaciones de saneamiento, en particular a través del registro en el balance de finales de 1996 de las pérdidas vinculadas a los activos transferidos y de los costes de la reestructuración, incluidos los de 1997, colocaron al Banco en una situación patrimonial neta negativa que, de acuerdo con las normas del Código civil italiano, obligaba a los administradores a recapitalizar el Banco o a ponerlo en liquidación.
En segundo lugar, se observa que el Estado es el único accionista que participa en la operación ya que los demás, la Fondazione y los accionistas privados en particular, se han negado a hacerlo. Por consiguiente, tras la operación mencionada, el Estado se convertirá en el accionista más importante del Banco, mientras que antes sólo controlaba el 9 % de su capital. En efecto, la inyección de 2 billones de liras italianas ha servido para compensar las pérdidas de 1996, que se estimaban en 1,650 billones. Es evidente que, en esta situación, ningún accionista privado estaría dispuesto a aportar fondos destinados a compensar las pérdidas a menos que los futuros ingresos por el resto del capital pudieran compensar la pérdida inicial y los beneficios no percibidos durante el período de reestructuración. Esta condición no se cumple, dado que el plan de reestructuración del Banco prevé que la recuperación del rendimiento normal, y en ningún caso superior al normal, sólo se logrará a finales de 1999.
Por lo general, el Estado podría haber recuperado, como mínimo, una parte de su participación con motivo de la cesión del 60 % de la participación del Banco, pero los ingresos obtenidos con la cesión resultaron bastante modestos, equivalentes a unos 61000 millones de liras italianas y, por lo tanto, insuficientes para recuperar la inyección de capital. La valoración del capital restante aplicando el método de los flujos de caja futuros actualizados o de la cotización del título en bolsa, si bien permite obtener una estimación relativamente elevada, no logra garantizar la recuperación de la diferencia. Así pues, puede considerarse que el coste neto que debe soportar el Estado en las operaciones de ampliación de capital equivale al importe de la inyección, o sea, a 2 billones de liras italianas.
Por lo que respecta a las condiciones previas a la ampliación de capital que según el Tesoro deberían haber garantizado el respeto del principio del inversor privado en una economía de mercado, la Comisión constata que, efectivamente, dichas condiciones se han incluido en el Decreto a fin de evitar que la intervención del Tesoro se llevara a cabo sin ir acompañada de un proyecto de recuperación de la rentabilidad del "Banco". Sin embargo, dichas condiciones no bastan para considerar la operación como si se tratara de la realizada por un operador privado, en virtud de las razones expuestas anteriormente. No obstante, aunque las condiciones mencionadas no pueden excluir el carácter de ayuda de la operación, la Comisión valora de forma positiva el que se hayan introducido, puesto que permiten garantizar la compatibilidad de la ayuda (véase a continuación el punto 5).
Además, como ya se observó con motivo de la incoación del procedimiento, en una primera fase, el Tesoro se vio obligado a actuar sin el apoyo de los bancos privados. Cabe señalar que uno de los dos billones de liras italianas de la ampliación de capital realizada en diciembre de 1996 provenía de la transformación del préstamo subordinado concedido por el Tesoro al Banco en junio de 1996. Ahora bien, a su vez, dicho préstamo subordinado procedía de la conversión del préstamo en obligaciones por valor de 1 billón de liras italianas concedido por la Cassa depositi e prestiti al Banco en enero de ese mismo año. La operación mediante la cual el Tesoro asumió y transformó el préstamo en obligaciones de la Cassa Depositi e Prestiti, permitiendo de esta forma al Banco contabilizar el importe de 1 billón de liras italianas como préstamo subordinado, no puede considerarse neutral para el Tesoro en la medida en que supuso un aumento del nivel de riesgo asociado al préstamo, por su subordinación a las demás deudas del Banco en caso de liquidación, sin que se modificaran por ello sus condiciones financieras a fin de garantizar al Tesoro una mayor rentabilidad que compensase el incremento del riesgo.
Por lo que respecta a la transformación en capital del préstamo subordinado realizada en 1996, cabe subrayar que dicha operación se realizó antes de que concluyera el procedimiento de subasta lanzado en octubre de 1996 con vistas a la adquisición del 60 % del capital del Banco, cuando aún sólo un banco público se había comprometido a presentar una oferta de compra cuyo contenido no podía conocerse. Por consiguiente, debe considerarse que las operaciones mediante las cuales el Tesoro asumió y convirtió el préstamo en obligaciones por valor de 1 billón de liras italianas de la Cassa Depositi e Prestiti en un préstamo subordinado aplicando las mismas condiciones de tipos en junio de 1996 y su sucesiva transformación en capital en diciembre de 1996, antes de que finalizara el procedimiento de subasta, no respetan el principio del inversor privado y que, por consiguiente, contienen elementos de ayuda.
El Tesoro procedió a la recapitalización del Banco antes de que la Comisión adoptara una decisión al respecto. En respuesta a este argumento, las autoridades italianas han afirmado que la recapitalización del Banco debía efectuarse imperativamente ante de que finalizase el año porque, de otro modo, el Banco hubiera entrado obligatoriamente en liquidación. En efecto, con arreglo a los artículos 2446, 2447 y 2448 del Código Civil italiano, siempre que se observen pérdidas de gran magnitud, los administradores del Banco estarán obligados a convocar la asamblea de accionistas a fin de reducir el capital y reconstituirlo o bien de proceder a la liquidación del Banco; si no, serán considerados responsables desde el punto de vista penal. En virtud de una excepción específica introducida en el Decreto hasta el 31 de diciembre de 1996, la asamblea de accionistas decidió el 31 de julio de 1996 una reducción parcial del capital (dejando intactas las acciones de ahorro) así como un aumento del capital en 2 billones de liras italianas que debía realizarse antes de finales de 1996. Las autoridades subrayaron que habían respetado las condiciones del Decreto-ley, que obligaban al Tesoro a recapitalizar únicamente tras haber conseguido que un banco se comprometiera a presentar una oferta en firme de adquisición del Banco.
La Comisión entiende las razones que impulsaron a las autoridades italianas a efectuar la operación antes de finalizar el año; no obstante, observa que dicha operación se efectuó de forma inesperada, sin una solicitud formal y antes de que concluyera el procedimiento de subasta para la cesión del paquete de acciones de control del Banco. Además, la información que por entonces se remitió a la Comisión era aún incompleta. Por lo tanto, la Comisión no hubiera podido adoptar una decisión con respecto a la compatibilidad de las ayudas en favor del Banco antes de la recapitalización, teniendo en cuenta el retraso con que las autoridades presentaron oficialmente el plan de reestructuración. Así pues, la ayuda debe considerarse ilegal.
Por otro lado, la Comisión constata que el procedimiento de venta concluyó en 1997 con la adjudicación del paquete de control del Banco al tándem constituido por la compañía de seguros INA, que pasó al controlar el 51 %, y el Banco BNL, que adquirió el 49 %, una vez descartada la oferta competidora del Mediocredito Centrale por considerarse inadecuada.
Así pues, se llega a la conclusión de que un inversor privado en una economía de mercado no habría aceptado, como lo hizo el Estado italiano, aportar capitales al Banco para recuperar únicamente un porcentaje mínimo en el momento de la privatización. Por consiguiente, basándose en la información disponible, la ampliación de capital por valor de 2 billones de liras italianas debe considerarse ayuda estatal.
3.2. Anticipos del Banco de Italia en virtud del Decreto de 27 de septiembre de 1974
3.2.1. Liquidación de Isveimer
En general, cuando la liquidación de un banco permite la cesión de todas y cada una de sus actividades comerciales y de intermediación y el libre reparto de sus bienes y activos entre los competidores, se puede afirmar que las medidas destinadas a cubrir las pérdidas registradas por los acreedores con motivo de la liquidación no pueden producir un falseamiento de la competencia en el sentido de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE. Por otro lado, cuando el activo y el pasivo del banco se ceden en bloque a otra entidad, es posible que las disposiciones del Decreto ministerial de 27 de septiembre de 1974, que permiten compensar al comprador por el valor negativo de la compra, falseen el juego de la competencia, ya que de hecho permiten al nuevo comprador proseguir las actividades del banco en liquidación. Según ha indicado la Comisión en sus Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis, "no se podrá eludir el control de las ayudas transfiriendo las actividades a otra persona jurídica o a otro propietario"(5).
En el presente caso, las autoridades italianas afirmaron que la liquidación de Isveimer respondía al primero de los dos supuestos descritos y añadieron que la participación del Banco en el capital de Isveimer había pasado de 402000 millones de liras italianas a 1 lira. Además, hicieron hincapié en que las medidas que nos ocupan sólo podrían ejecutarse a fin de resolver los problemas relacionados con la liquidación del activo de Isveimer. La liquidación de Isveimer se realizó además bajo el estricto control del Banco de Italia que, en aquel país, es la autoridad de vigilancia de las entidades de crédito. El primer balance provisional de liquidación de Isveimer, elaborado con referencia al 31 de diciembre de 1996, se cerraba con un déficit patrimonial de alrededor de 1,775 billones de liras italianas correspondiente a la evaluación del valor actual de la pérdida final de liquidación. Desde la fecha de incoación del procedimiento (9 de abril de 1996) hasta el 31 de diciembre de 1997, la realización de los créditos a clientes y el flujo regular de reembolsos provocaron una reducción de los activos equivalente a 5,028 billones de liras italianas, constatándose un activo de 6,224 billones, de los cuales 3,086 billones constituían activos líquidos. A finales de año el pasivo, al neto del balance, ascendía a 6,341 billones de liras italianas frente a los 12,077 billones determinados en el momento del inicio de la liquidación. Así pues, se está llegando al final de la actividad de liquidación.
Las autoridades italianas han afirmado que la intervención no falsea la competencia a escala comunitaria, ya que no tiene por objeto salvar a Isveimer sino asegurar la protección de los intereses de los acreedores de la entidad que, una vez en liquidación, queda fuera del mercado. Al respecto, las autoridades señalaban que entre los acreedores de Isveimer se cuentan numerosas entidades de crédito extranjeras que controlan participaciones significativas. Por último, las autoridades italianas han declarado que el Banco no va obtener ninguna ventaja específica con la concesión de los anticipos ya que la finalidad de éstos es puramente compensatoria, puesto que consiste en cubrir los gastos en que incurre el Banco en relación con la financiación concedida a las empresas controladas a fin de agilizar el procedimiento de liquidación. Dicho de otro modo, los anticipos no hacen sino transitar por el Banco. Asimismo, las autoridades italianas han excluido la posibilidad de que el Banco adquiera algunas de las actividades de Isveimer en el marco de la liquidación, salvo en el caso de que resulte imposible vendérselas a otros o recuperarlas en condiciones más ventajosas para la liquidación.
Por otro lado, la Comisión ha analizado si los anticipos se destinaban asimismo a compensar las posibles pérdidas del Banco derivadas de la concesión de créditos a Isveimer por valor de unos 800000 millones de liras italianas. A este respecto, las autoridades italianas han declarado que los créditos del Banco estaban plenamente garantizados por hipotecas registradas por importes superiores al valor de los créditos. Por consiguiente, muy probablemente, el Banco habría recuperado sus créditos en el marco de la liquidación aunque el Banco de Italia no hubiera concedido los anticipos mencionados. Cabe señalar además que quedó establecido que los créditos concedidos por el Banco a Isveimer se reembolsarán únicamente al finalizar la liquidación. Así pues, la Comisión cree justificado considerar que el Banco no ha obtenido ninguna ventaja indebida con la aplicación del Decreto ministerial de 27 de septiembre de 1974.
Una vez analizadas las aclaraciones remitidas por las autoridades italianas, la Comisión considera que, en el presente caso, el recurso a las disposiciones del Decreto de 27 de septiembre de 1974 no constituye una ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE. No obstante, juzga necesario que, en el futuro, le sea comunicada previamente la aplicación de dicho decreto a otros casos, en particular, cuando el activo y el pasivo de la entidad de crédito en liquidación se cedan en bloque a otra entidad, dado que dicha aplicación podría constituir una ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE.
3.2.2. Operación de separación
Por regla general, y como ya ha ocurrido en otros casos, la Comisión considera este tipo de operaciones de separación de activos bancarios ayudas estatales, dado que eliminan del balance de la entidad de crédito en dificultades las provisiones y las pérdidas que el banco debería haber asumido de forma autónoma, y facilitan el respeto de las normas en materia de solvencia. Además, facilitan asimismo las posibles operaciones de privatización, en la medida en que evitan que los posibles compradores tengan que efectuar una evaluación larga y difícil, dada la naturaleza de los activos transferidos, de la exactitud de las provisiones necesarias. La financiación de la operación de separación se lleva a cabo mediante los recursos suministrados por la entidad bancaria que la realiza o por una entidad constituida expresamente a tal efecto que sirve de intermediaria entre el Banco y la empresa de separación a la que se transfieren los activos desgajados. Las pérdidas registradas por la empresa de separación son asumidas, en última instancia, por el Estado, mediante mecanismos de garantía pública. En el presente caso, mediante los anticipos del Banco de Italia en virtud del Decreto de 27 de septiembre de 1974.
A menudo, es bastante difícil realizar una evaluación fiable de los costes finales de las mencionadas estructuras de separación, dada la naturaleza de los activos objeto de desgajamiento, el mecanismo financiero aplicado y la duración de la operación. No obstante, es esencial calcular el posible coste que la operación tendrá para el Estado a fin de poder autorizar la ayuda y determinar cuáles son las contrapartidas necesarias para compensar el falseamiento de la competencia acarreado por la operación. La Comisión ha prestado particular atención a dicho aspecto, a la luz de la experiencia adquirida en otros casos de creación de estructuras de separación, sobre todo, debido a las importantes discrepancias observadas entre los resultados recientes de las estructuras y las estimaciones que le habían sido presentadas en el marco del análisis que está obligada a efectuar en virtud de las normas del Tratado en materia de ayudas estatales. La actualización de las estimaciones del valor neto de los activos en cartera, la variación de los tipos de interés de mercado, la ralentización del ritmo de cesión de los activos o de reembolso del crédito concedido por el Banco a la estructura de separación pueden tener consecuencias muy significativas sobre el coste neto final de la operación para el Estado.
En el momento de la creación de la estructura de separación, las autoridades italianas mantuvieron que ésta no llevaría aparejadas pérdidas significativas, y que su constitución tenía fundamentalmente por objeto reducir la incertidumbre sobre el valor de algunas partidas del balance, que habría podido retrasar la privatización.
Ante todo, las autoridades italianas subrayaron que la estructura y los mecanismos de separación presentaban una diferencia fundamental con respecto a los utilizados en otros casos ya examinados por la Comisión, que consistía en que los activos del Banco habían sido transferidos a la estructura de separación por su valor neto y no por el bruto. Eso significa que ya durante los ejercicios 1995 y 1996, el Banco asumió las pérdidas previsibles sobre los activos transferidos, lo que le llevó a registrar una pérdida de 1,650 billones de liras italianas en 1996 y 3,160 billones de liras italianas en 1995, respectivamente. En total, el Banco hizo frente mediante su propios recursos, es decir, mediante la reducción de las reservas y la disminución del capital, a pérdidas y provisiones sobre créditos por valor de 4,460 billones de liras italianas que representan el 26,5 % del valor total de 16,840 billones de liras italianas de los activos desgajados. Cabe señalar al respecto que los activos se evaluaron de forma individual y no mediante provisiones a tanto alzado. Además, gracias a un sistema informático denominado "central de riesgos", que permite a los bancos conocer el total de las obligaciones contraídas por cada uno de sus clientes con respecto a otros bancos, así como el coeficiente de riesgo que estos últimos le han asignado, el Banco pudo asimismo adaptar la evaluación del riesgo de los clientes que paralelamente habían contraído deudas con otros bancos, en particular, por lo que respecta a los créditos de dudoso cobro. En cuanto a los créditos no exigibles, el Banco adoptó un criterio de clasificación particularmente prudente consistente en incluir los créditos en esta categoría a partir del segundo pago no efectuado. Por último, la devaluación de los activos se llevó a cabo bajo el estricto control del Banco de Italia, que es la autoridad independiente responsable de la vigilancia bancaria. La pertinencia de las valoraciones contables se ve asimismo confirmada por los resultados de las primeras cesiones de activos realizadas por SGA.
La Comisión, aun considerando plausibles las precisiones facilitadas por las autoridades italianas en relación con la exactitud de las valoraciones económicas de los activos transferidos, ha considerado oportuno obtener una relación detallada de la situación de SGA, teniendo presente el peso de las cargas financieras inherentes a su actividad. Durante 1998, el banco de negocios Rothschild presentó a la Comisión un estudio sobre SGA y sobre sus posibles pérdidas futuras, basado en información suministrada por el Banco de Italia y el Banco di Napoli, así como en otros datos disponibles.
Rothschild examinó los siguientes aspectos: a) estructura organizativa de SGA, su operatividad y sus relaciones con el Banco; b) las orientaciones de gestión seguidas por SGA en su actividad de recuperación; c) resultados de los activos enajenados en 1997; d) valor económico al que se había efectuado la transferencia de los activos a SGA; e) saldo entre los intereses activos vinculados al rendimiento de los activos transferidos y las cargas pasivas sobre la financiación concedida por el Banco sobre la base de los anticipos del Banco de Italia.
a) SGA presenta una estructura organizativa peculiar articulada de la siguiente forma:
- una estructura propia que desarrolla funciones de orientación, impulso, coordinación y control de las actividades de liquidación. Dichas funciones son ejercidas por personas no pertenecientes al Banco que poseen la profesionalidad y experiencia requeridas en el sector de la gestión y recuperación de créditos;
- una estructura específica y separada, dividida en un servicio central que opera exclusivamente para SGA y en la red de filiales del Banco donde operan empleados de este último cuya tarea es gestionar los créditos y realizar los trabajos de elaboración y proposición de decisiones;
- un reparto de los poderes de decisión entre el consejo de administración y el administrador delegado, que pueden gestionar directamente los créditos más importantes o delicados y que son los únicos responsables de la actividades de recuperación y realización de los créditos.
Dicha estructura organizativa, que tiene como eje la distribución de las tareas entre una estructura autónoma y separada, un servicio central y la red de filiales del banco, permite a SGA gestionar de forma económica y con la necesaria flexibilidad las innumerables posiciones acreedoras repartidas por todo el territorio. En última instancia, esta forma de organización debería facilitar la finalización de su tarea en un plazo no muy largo y a un coste razonable. Por otro lado, la división y separación entre las responsabilidades de gestión e instrucción y las responsabilidades de orientación, control y decisión, entre empleados del Banco y empleados de SGA, respectivamente, responden a las exigencias básicas de separación entre las sociedades instrumentales y el Banco.
b) Siguiendo las orientaciones establecidas por el Banco de Italia, SGA ha basado las líneas estratégicas de sus actividades de recuperación en el criterio de obtener el máximo rendimiento de la liquidación de los activos, teniendo en cuenta el objetivo de limitación de plazos y gastos de la actividad empresarial. En esta perspectiva, frente a la vía judicial, caracterizada por plazos dilatados que llevan aparejados riesgos de deterioro de los activos en juego, se ha preferido adoptar una solución extrajudicial mediante procedimientos de saldo y liquidación o planes de amortización plurianual, tratando de reducir al máximo, en este caso, los plazos de recuperación. Este enfoque ha permitido asimismo tener en cuenta las perspectivas de saneamiento de las empresas deudoras, evitando siempre que fuese factible posibles efectos traumáticos. Por lo que respecta a los créditos reestructurados, se ha decidido no asumir ulteriores compromisos de concesión de nuevas fianzas, reducir en la medida de lo posible los ya previstos en los acuerdos de reestructuración y evitar la conversión de los créditos en capital de riesgo.
c) La liquidación de activos ha tenido resultados satisfactorios: el 31 de diciembre de 1997 se logró recuperar 1,476 billones de liras italianas, correspondientes aproximadamente al 12 % de los activos, de los cuales 660000 millones procedían de la cesión de títulos extranjeros y de créditos a países de riesgo (con plusvalías brutas de unos 80000 millones de liras italianas) y 780000 millones de créditos anómalos. Se ha registrado asimismo una ligera plusvalía en relación con los títulos italianos vendidos. Asimismo, se han concluido acuerdos de saldo y liquidación o con prorrateo que, a partir de 1998 producirán ingresos espaciados en el tiempo superiores a los 580000 millones de liras italianas. El Consejo de administración de SGA ha registrado posiciones por un total de 3,789 billones de liras italianas, y adjudicaciones por un total de 3,559 billones. Los resultados obtenidos por SGA por lo que respecta a las actividades de realización a un año del inicio de su actividad se ajustan a las previsiones efectuadas al elaborar el plan de reestructuración del Banco.
d) Rothschild ha comparado la valoración del crédito y la política de provisiones aplicada por algunos de los principales bancos que por sus dimensiones y localización geográfica son parangonables al Banco. Los datos del balance a 31 de diciembre de 1996, fecha en la que las actividades del Banco se transfirieron a SGA, muestran que la política de provisiones y de saneamiento del balance seguida por el Banco se ha ajustado a la de los principales bancos o, incluso, ha tenido carácter más conservador. Sin embargo, la posibilidad de que, una vez alcanzado un nivel significativo de recuperación de los activos transferidos, SGA decida finalizar sus operaciones y liquidar las posiciones residuales que no son lo suficientemente atractivas como para dar lugar a recuperación, impone la necesidad de evaluar las pérdidas. La valoración cautelar de Rothschild se efectúa sobre una pérdida "natural" que se calcula en un máximo del 10 % de la cartera transferida, es decir de 1 billón a 1,2 billones de liras italianas.
e) Por lo que respecta a los costes de financiación de la estructura de separación, las autoridades italianas han sostenido que el tipo de interés aplicado al préstamo del Banco a SGA se ha fijado basándose en el principio según el cual el "Banco" no debe obtener ventajas ni registrar pérdidas con respect a la situación actual. Así pues, el tipo debería corresponder al tipo de rendimiento efectivo de los activos desgajados. En dicho supuesto, SGA debería poder utilizar las rentas generadas por los activos en cartera para pagar los intereses sobre el préstamo del Banco.
El análisis de la sociedad instrumental efectuado por la empresa consultora Rothschild baraja asimismo la posibilidad de que se produzcan desequilibrios económicos; en particular, se considera muy probable que surjan efectivamente cargas pasivas vinculadas con la financiación de SGA por parte del Banco y que su importe sea elevado, mientras que parece dudoso que se produzcan intereses activos derivados de las posiciones acreedoras transferidas o dividendos obtenidos sobre títulos y, en todo caso, no se prevé que su importe sea relevante. En 1997, el desequilibrio entre las cargas financieras asumidas por SGA en relación con la financiación recibida por el Banco di Napoli (1,089 billones de liras italianas) y los intereses activos, incluidos los intereses de demora, (1,039 billones) se situó en 60000 millones de liras italianas. En teoría, tal desequilibrio podría sufrir modificaciones debido a una serie de factores, tales como la posibilidad efectiva de recuperación de los intereses de demora sobre posiciones acreedoras, la proporción de créditos de interés fijo con respecto a los de interés variable; la reducción progresiva de las cargas financieras debido a una reducción general de los tipos de interés; la reducción progresiva del importe de la financiación de SGA debido a amortizaciones y reembolsos y el progresivo deterioro de los activos que forman parte de SGA. Suponiendo que todo lo ocurrido en 1997 tenga asimismo validez para futuros ejercicios, habida cuenta de la duración prevista para la empresa de separación y los factores citados, el déficit podría variar, según la estimación cautelar de Rothschild, entre 1 billón y 2,7 billones de liras italianas en los próximos 2 o 3 años, incluidos los costes previstos en la letra d).
Según las autoridades italianas, los resultados obtenidos hasta el momento inducen a pensar que existen grandes posibilidades de que la actividad de SGA concluya en breve y sin que se registren pérdidas significativas. No obstante, en la situación actual, la Comisión no puede descartar el riesgo de que el progresivo vencimiento de los activos de SGA acarree pérdidas significativas en capital y un incremento del desequilibrio entre las cargas de financiación y los intereses activos. Habida cuenta de lo difícil que resulta recuperar los intereses de demora y basándose en experiencias anteriores, la Comisión considera más prudente retener la valoración máxima de 2,7 billones de liras italianas de pérdidas. Además, la garantía estatal cubre la pérdida teórica máxima, o sea, 12,378 billones de liras italianas, que se produciría en el supuesto planteado por Rothschild, de que los activos que han quedado a cargo de SGA no tuvieran ningún valor positivo.
No obstante, como en otros casos anteriores, la Comisión ha tomado en consideración elementos adicionales susceptibles de disminuir el coste neto final de las cargas asumidas por el Estado.
Por lo que respecta a estos costes previstos, cabe señalar que la Ley n° 588/96 establece que las posibles pérdidas en que incurra la estructura de separación se cubrirán fundamentalmente con los beneficios procedentes de la cesión de las acciones del Banco controladas por el Tesoro. Así pues, para conocer el coste neto que soportará el Estado, cabe deducir, como ya se ha hecho en otras ocaciones, los beneficios netos de la operación de separación de las acciones del Estado en el Banco, del coste bruto que la operación de separación supondrá para el Estado. Además, el valor de la participación minoritaria que aún se encuentra en manos del Estado es claramente un valor patrimonial cuya valoración en más segura en el caso de que el plan de reestructuración aún no haya dado resultados, confiriendo un carácter más aleatorio a una valoración de la empresa en cuestión. El Tesoro ha declarado al respecto que tenía intención de ceder su cuota de acciones, correspondiente al 17,4 % del capital del Banco. Basándose en la cotización en bolsa de las acciones del Banco en el último semestre, se puede considerar que dicha participación asciende a aproximadamente a 1 billón de liras italianas.
Por último, cabe señalar al respecto que, probablemente, el Tesoro se beneficiará asimismo de los resultados del procedimiento de privatización de BNL actualmente en curso; dicha entidad controla el 27,7 % de las acciones del Banco. A la luz del incremento del valor de las acciones del Banco, como muestra la evolución del título durante el último semestre, el valor de la participación de BNL en el Banco se estima aproximadamente en 1,5 billones de liras italianas. El Tesoro se beneficiará directamente de dicho incremento en el marco de la actual privatización de BNL, emprendida en cumplimiento del compromiso del Gobierno italiano, formalizado mediante Decreto del Presidente del Consejo de Ministros de 28 de enero de 1998, que prevé una oferta directa a fin de constituir un grupo de accionistas estable y una oferta pública de venta que debería suponer para el Estado la percepción de unos ingresos que, basándose en las cotizaciones anuales, pueden estimarse en unos 10 billones de liras italianas. Tras ponerse en contacto con los servicios pertinentes de diversos bancos, tanto italianos como extranjeros, el Tesoro ha aceptado la oferta del Banco Bilbao Vizcaya de adquirir el 10 % del capital de Banco. La segunda fase de la operación está prevista para el otoño de 1998, y el Tesoro ya ha designado a los coordinadores generales de la venta pública. Al respecto hay que subrayar que, con vistas a la futura venta de un porcentaje no inferior al 50 % de la propia participación en el mercado, el Tesoro ha transformado las acciones de ahorro de BNL en títulos ordinarios, reduciendo así su propia participación en el Banco de un 85,5 % a un 70 %.
En conclusión, la Comisión, una vez analizadas las estimaciones cuantitativas, considera que los costes netos que el Estado deberá soportar en relación con la estructura de separación al neto de los beneficios de la cesión de las acciones del Banco por parte del Tesoro y de los beneficios adicionales derivados de la venta de la participación en BNL en el marco de la privatización en curso pueden estimarse, en virtud de la información facilitada por las autoridades italianas, en unos 200000 millones de liras italianas.
No obstante, la superación del importe total de las ayudas podría originar ayudas estatales adicionales. En particular, una variación del coste neto que debe soportar el Estado con respecto a las actuales estimaciones podría dar lugar a ayudas estatales adicionales en favor del Banco, ya que los costes suplementarios corresponden a pérdidas que este último debería haber asumido en caso de que dichos activos no se hubiesen transferido a SGA. La incertidumbre creada por la constitución de estructuras de separación de este tipo es de tal magnitud, que la autorización por parte de la Comisión de la ayuda actualmente analizada debe ampliarse a todo el mecanismo en el momento de su decisión. En el presente caso, las recientes estimaciones efectuadas por Rothschild se basan en acontecimientos posteriores a la creación de SGA, lo que induce a ampliar el margen de valoración de las posibles pérdidas de la estructura de separación. Como se ha indicado anteriormente, dicha banda se sitúa ya en la actualidad entre 1 billón y 2,7 billones de liras italianas. La Comisión, en la autorización de las ayudas, debe tener en cuenta el riesgo teórico máximo cubierto por la garantía, que equivale a 12,378 billones de liras italianas.
Por lo que respecta al efecto de la operación de separación sobre las empresas deudoras, las autoridades italianas han explicado que la gestión de las operaciones de liquidación de activos se rige por criterios estrictamente profesionales. Con arreglo a su objeto social, SGA debe gestionar los activos transferidos con vistas a su realización y aplicando criterios de rentabilidad. En particular, debe lograr la recuperación de los créditos y la realización de otros activos, obteniendo el mayor número posible de ingresos en el más breve plazo. La gestión de SGA está asimismo sujeta al control del Banco de Italia. La Comisión ha tenido ocasión de comprobar que la sociedad instrumental actúa como un inversor privado que pretende reducir al máximo los costes de la liquidación de los activos. No obstante, la Comisión se reserva la posibilidad de examinar si se han concedido ayudas en favor de las empresas deudoras o de las actividades transferidas a SGA.
3.3. Desgravaciones fiscales
Por lo que respecta a las desgravaciones fiscales previstas en el apartado 7 del artículo 3 de la Ley, las autoridades italianas han declarado que se trata de un importe muy reducido, equivalente a unos 36000 millones de liras italianas, lo que corresponde a un importe neto de aproximadamente 17200 millones de liras italianas, una vez deducida la renta empresarial. Éstas han subrayado que la ventaja económica obtenida por el Banco en concepto de cesión de créditos ha sido muy reducida, y que el resultado habría sido equivalente si el Banco hubiese decidido no registrar los actos de transferencia, decisión que era posible dado que el registro era optativo. En caso de cesión de las sucursales, el registro queda obligatoriamente a cargo del comprador. Desde el punto de vista empresarial, la necesidad del Banco de ceder urgentemente dichos activos lo coloca en una posición de debilidad con respecto al posible comprador o compradores, por lo que es muy poco probable que las ventajas fiscales concedidas al comprador puedan ser recuperadas de alguna forma total o parcialmente por el Banco.
No obstante, basándose en la información disponible, la Comisión considera que las medidas en cuestión constituyen ayudas estatales, si bien reducidas. Por lo que respecta a las ventajas vinculadas con la cesión de los créditos, parece que el Banco decidió registrar los actos a fin de dotar de mayor transparencia a las operaciones, y reforzar así la confianza de los compradores y del resto de sus acreedores. Así pues, dicha decisión se vio motivada por un intento de ceder los créditos de forma más eficaz y de reducir la incertidumbre relativa al proceso de saneamiento del Banco. Por consiguiente, la decisión del Banco tiene valor económico.
La misma conclusión es válida asimismo con respecto a la cesión de las sucursales ya que, dado que el registro corre formalmente a cargo del comprador, no se puede descartar la posibilidad de que dichas ventajas fiscales produzcan un beneficio económico en favor del Banco. Al tratarse de una excepción a una medida general incluida en un dispositivo jurídico destinado al salvamente y a la reestructuración de empresas en crisis y que se aplica directamente al Banco, no hay razón alguna para introducir una medida de este tipo, si no es para aliviar al Banco y facilitar su reestructuración. El importe de las ayudas estatales contenidas en las desgravaciones fiscales en cuestión se calcula, como ya se ha indicado anteriormente, en 17000 millones de liras italianas netos.
La Comisión considera que la ayuda estatal en favor del Banco derivada de los elementos citados se sitúa en una banda que va de 4,717 billones de liras italianas a 14,395 billones. En la estimación de este importe hay que tener en cuenta el valor de las participaciones directas e indirectas del Estado en el Banco, de unos 2,5 billones de liras italianas; así pues, el coste neto de la ayuda estatal será de unos 2,217 billones de liras italianas, con un límite máximo potencial de 11,895 billones, en caso de que se tenga en cuenta el riesgo total de la estructura de separación.
4. Falseamiento de los intercambios entre Estados miembros
La liberalización de los servicios financieros y la integración de los mercados financieros hacen que los intercambios comunitarios sean cada vez más sensibles al falseamiento de la competencia. La ayuda concedida a un grupo crediticio como el Banco, que concede créditos y otros tipos de financiación a empresas en competencia en los mercados internacionales y ofrece además servicios financieros en competencia con otros bancos europeos, extendiendo sus actividades al extranjero a través de su red de agencias situadas fuera de Italia, puede producir, sin lugar a dudas, efectos de falseamiento de los intercambios comunitarios. Esta tendencia se acentuará con la instauración de la moneda única y con la apertura de los mercados, fenómenos que acrecentarán las tensiones competitivas dentro de los países de la Comunidad.
Conviene considerar asimismo que los bancos, a pesar de tener la posibilidad de ejercer sin fronteras unas actividades constituidas principalmente por los servicios de captación de fondos y de concesión de créditos, a menudo encuentran obstáculos a su expansión exterior. Dichos obstáculos suelen estar vinculados al arraigo local de los bancos nacionales, que dificulta la entrada en el mercado de competidores extranjeros. Dado que con la liberalización se ampliará cada vez más la posibilidad de que los bancos ofrezcan servicios en los demás Estados miembros, como ha sido el caso del Crédit Lyonnais, el Deutsche Bank o el Westdeutsche Landesbank, la concesión de una ayuda estatal a un banco, sea éste extranjero o nacional, puede poner trabas a dicha posibilidad. Por lo tanto, las ayudas destinadas al mantenimiento en funciones de bancos locales que, de otro modo, habrían sido expulsados del mercado debido a su menor eficiencia y capacidad competitiva, amenazan con falsear el juego de la competencia a escala comunitaria, en la medida en que hacen más difícil la entrada de bancos extranjeros en el mercado italiano.
Sin las ayudas en cuestión, el Banco muy probablemente habría entrado en liquidación. En tal caso, las actividades del Banco podrían haber sido adquiridas por uno o más competidores extranjeros deseosos de lograr una presencia comercial significativa en Italia. Por otro lado, la clientela del Banco debería haberse dirigido hacia otros bancos, eventualmente extranjeros. Así pues, cabe considerar que las ayudas en favor del Banco se inscriben en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, en la medida en que pueden constituir ayudas estatales que falsean la competencia en una medida susceptible de incidir en los intercambios comunitarios.
5. Valoración de la compatibilidad de las ayudas estatales en favor del Banco di Napoli
5.1. Consideraciones generales
Una vez determinada la existencia de ayudas estatales subyacentes en las medidas de apoyo financiero en favor del Banco, la Comisión debe examinar si dichas ayudas pueden considerarse compatibles con el mercado común en virtud de los apartados 2 y 3 del artículo 92 del Tratado.
En el presente caso, hay que considerar, en primer lugar, que no se trata de una ayuda de carácter social concedida a los consumidores con carácter individual, ni de una ayuda concebida y otorgada para facilitar el desarrollo de ciertas regiones italianas. Tampoco se trata de una ayuda que tiene por objeto poner remedio a una grave perturbación de la economía, dado que la ayuda se destina a hacer frente a las dificultades de una sola entidad beneficiaria, el Banco, y no a los problemas de todos los operadores del sector. Las causas de las pérdidas registradas por el Banco son inherentes a la propia entidad, y parecen vinculadas, en gran medida, a la agresiva política comercial y crediticia por él aplicada, sin proceder a un control riguroso de los riesgos. Así pues, la ayuda concedida tampoco puede definirse como de interés común europeo.
Sólo podrá tomarse en consideración la excepción prevista por la letra c) del apartado 3 del artículo 92. La compatibilidad de las ayudas en cuestión debe evaluarse con arreglo a normas específicas relativas a las ayudas de salvamento y de reestructuración(6). El principio general que se aplica a las ayudas estatales concedidas a las empresas en crisis subordina su compatibilidad al cumplimiento de las siguientes condiciones:
1) plena ejecución de un plan de reestructuración basado en perspectivas realistas y que permita recuperar, en un plazo razonable, la rentabilidad mínima exigida de los capitales invertidos, garantizando así la eficiencia económica y financiera de la empresa a largo plazo;
2) aportación de contrapartidas suficientes para compensar el efecto falseador de la ayuda sobre la competencia, para poder concluir que la ayuda no es contraria al interés común;
3) proporcionalidad de la ayuda con los fines que se persiguen y limitación del importe de la ayuda a lo estrictamente necesario para llevar a cabo la reestructuración, de forma que sea la propia empresa quien asuma en la medida de lo posible los costes derivados de las actividades de saneamiento;
4) plena aplicación del plan de reestructuración, y ejecución de cualquier otra medida prevista en la decisión definitiva de la Comisión;
5) creación de un sistema de control de las condiciones anteriores.
Con arreglo a la normativa sobre ayudas a la reestructuración, la Comisión considera que dichas ayudas deberían concederse en general con carácter excepcional.
5.2. Análisis del plan de reestructuración
El plan de reestructuración del Banco fue elaborado por la entidad de crédito con la ayuda del banco de negocios Rothschild, designado como asesor por el Tesoro. A finales de junio de 1996, ya se había redactado un primer plan que incluía varias medidas, algunas de la cuales venían aplicándose desde principios de aquel mismo año. El plan se completó y perfiló a finales de noviembre de 1996 a fin de permitir la privatización del Banco antes de que acabara el año. El nuevo plan incluye, en particular, la transferencia de activos del Banco por valor de 12,4 billones de liras italianas a una sociedad de separación, la adopción de una política de cobertura más rigurosa, así como el refuerzo del programa de reducción de personal y de los gastos generales.
En primer lugar, el plan determina de forma acertada las razones de la insolvencia del Banco, que abarcan una serie de carencias estructurales, financieras, de gestión y de programación estratégica de la entidad. Concretamente, desde el punto de vista de la gestión se observa una gestión inapropiada del personal, una estructura organizativa compleja, sistemas de información inadecuados, una actividad comercial poco desarrollada y una gestión financiera arriesgada. Por lo que respecta al desarrollo estratégico, el análisis muestra una falta de homogeneidad en la expansión territorial, una política de crédito incontrolada, una presencia en el extranjero no integrada, la inversión en operaciones demasiado arriesgadas y la inexistencia de productos innovadores. Dichas carencias han provocado problemas económicos y financieros graves de pérdidas en las carteras de créditos, capitalización insuficiente, poca rentabilidad y falta de liquidez. En particular, las pérdidas sobre créditos han agudizado el desequilibrio financiero (reducción del margen de interés y pérdidas anuales) el desequilibrio patrimonial (aumento del activo improductivo y disminución del pasivo no oneroso), con un recurso excesivo al mercado interbancario. La red de sucursales se ha caracterizado por una expansión incontrolada: las sucursales abiertas en la zona septentrional, donde la competencia bancaria es muy intensa, no han obtenido los resultados esperados, debido a márgenes demasiado escasos, riesgos demasiado elevados y costes estructurales excesivos. Los costes de personal no guardaban relación con los de las demás entidades de crédito de la zona, ni con la evolución del mercado, ya fuese a nivel individual o global.
El plan de reestructuración se inscribe en una operación de privatización competitiva y transparente, realizada en un plazo muy breve, antes incluso de haberse confirmado el saneamiento, con una aportación de capitales propios muy inferior a la prevista normalmente por las normas en la materia, transfiriendo a los posibles compradores la carga que supone la recapitalización del Banco. En general, la Comisión suele evaluar positivamente este tipo de planteamiento, en la medida en que garantiza la solución definitiva del problema de saneamiento del Banco por parte del Estado y contribuye a la reforma del sistema global de control de la gestión (corporate governance) del banco causante de las pérdidas del grupo. La Comisión considera dicha solución adecuada dado que permite reconstituir un sistema de control más eficaz, basado en la acción, sin que se produzca un falseamiento del mercado.
Al respecto, cabe señalar que, confiando en el apoyo implícito o explícito del Estado, el Banco había emprendido en los últimos años una política imprudente que le ha llevado a registrar pérdidas muy elevadas. Dicho comportamiento ha sido poco juicioso fundamentalmente por dos razones: en primer lugar, porque debido a la ineficacia del sistema de corporate governance se ha incrementado considerablemente el importe final de las ayudas, dado el papel pasivo de los accionistas de referencia, lo que ha determinado además la aparición de un problema de riesgo moral(7). En segundo lugar porque en el sector bancario, las consecuencias de una actuación equivocada o imprudente no se manifiestan de forma inmediata, sino que suelo ser necesario un periodo más largo para que la asunción de riesgos desmesurados se traduzca en pérdidas financieras, razón por la cual se pueden aplicar políticas arriesgadas durante más tiempo, provocando así un falseamiento aún más grave.
El plan de reestructuración se aplica a los diversos puntos débiles del Banco a fin de sanear el perfil operativo de éste último, recuperar el equilibrio patrimonial y financiero y la rentabilidad y garantizar su privatización en un plazo reducido.
En particular, el plan social prevé una reducción de efectivos correspondientes a 2480 empleados, de los cuales mil abandonaron el Banco en 1996 y otros tantos en 1997. Con arreglo a las disposiciones del Decreto, el coste medio per capita que era de 125 millones de liras italianas en 1996, se reducirá hasta alcanzar el nivel medio del sistema bancario italiano que se sitúa en 117 millones de liras italianas. La reducción de los costes administrativos debería ser del 12 % en 1997 y del 9 % en 1998.
Cuadro 3
Plan de negocios del Banco di Napoli
SITIO PARA UN CUADRO
Las perspectivas descritas por el Plan parecen suficientemente realistas. Dichas perspectivas prevén la reducción de los tipos de interés a corto plazo en aproximadamente 300 puntos básicos entre 1996 y 1999, así como la reducción del margen de interés entre los préstamos y los depósitos en 130 puntos básicos. La tasa de crecimiento de los recursos seguirá siendo reducida, mientras que las inversiones deberían registrar un aumento más significativo. El margen de intermediación se mantiene en un nivel satisfactorio gracias al aumento de las comisiones, cuya porcentual sobre dicho margen debería ajustarse a niveles más elevados característicos de los bancos más expuestos a la competencia. No obstante, el retorno a la situación de beneficios no parece basado en un aumento del margen de intermediación, que sigue por debajo del nivel de 1995, sino en la disminución de los gastos generales y del coste del crédito. Ello puede garantizar ulteriormente la solidez de las previsiones, en igualdad de condiciones, en la medida en que dicha mejora se basa en elementos sujetos, en su mayoría, al control de la empresa y no en el crecimiento del mercado y del volumen de negocios. La disminución de las provisiones refleja evidentemente la transferencia de créditos no rentables a la estructura de separación y la disminución del nivel de activos. No obstante, el plan prevé asimismo la adecuación del tipo de los créditos no rentables a niveles más "fisiológicos".
El rendimiento del préstamo del Banco a la empresa de separación no se ha fijado de forma rígida, sino que se ha basado en un sistema de indexación que lo vincula a los tipos de mercado a corto plazo del año anterior (véase el punto 2.2). En un contexto de reducción de los tipos, un mecanismo de este tipo parece ofrecer al Banco un rendimiento adecuado, teniendo en cuenta que, normalmente, el rendimiento de los créditos a clientes y del coste de los recursos es más elevado.
Una vez analizados los documentos recibidos, parece que el plan de saneamiento del Banco es el adecuado. El apoyo de un banco de negocios internacionales como Rothschild constituye una garantía de que los problemas de fondo del Banco se han tomado en consideración. De hecho, las intervenciones de reestructuración afectan a los principales aspectos de la gestión ordinaria (personal, organización, informática, comercial), del desarrollo estratégico (selección de clientes, expansión territorial, carácter innovador de los productos) así como de la estructura financiera (fondos propios, calidad de los créditos, rentabilidad, liquidez). La mayor parte de las medidas de reestructuración ya se ha aplicado y, en particular, la reducción de los costes laborales unitarios y absolutos. En 1997, los gastos del personal en servicios se redujeron en 142000 millones de liras italianas, lo que equivale a un 11 %; los gastos derivados de las retribuciones por jubilación sufrieron una reducción de 83000 millones de liras italianas y del 36 % en valor relativo.
Los resultados obtenidos por el Banco en 1997 confirman el saneamiento en curso y superan las expectativas plasmadas en el Plan de negocios a pesar de la reducción del volumen de activos. Ya tras lo primeros seis meses, el resultado neto (16800 millones de liras italianas) resultaba superior al esperado y equivalente al nivel previsto para finales de año. En el segundo semestre de 1997, volvió a confirmarse la tendencia a la recuperación y el Banco cerró el ejercico con unos beneficios netos equivalentes a 142000 millones de liras italianas, superiores al resultado previsto, lo que le permitió distribuir dividendos entre los accionistas de ahorro. En concreto, la contabilidad demuestra que el Banco ha podido bloquear y casi hasta invertir la disminución del margen de intermediación gracias al aumento de las comisiones netas y a la estabilización del margen por intereses. La importante disminución de los gastos generales, gracias en particular a una intervención radical sobre los costes de personal, parece ajustarse a las previsiones del Plan. Esta evolución da pié a considerar que, en los próximos años, el Plan de reestructuración del Banco permitirá lograr plenamente los resultados esperados e incluso mejorarlos.
La credibilidad del plan de reestructuración del Banco se ha visto confirmada por la plena adhesión de los accionistas privados a la operación de ampliación de los fondos propios llevada a cabo tras la privatización. El Tesoro se mantuvo al margen de dicha operación, que ascendió a unos 900000 millones de liras italianas, y que contó con una participación ampliamente mayoritaria de los accionistas privados y, en particular, del INA(8). Al respecto, la Comisión considera que la participación mayoritaria del accionariado privado y del INA en esta operación garantiza su carácter comercial y confiere mayor credibilidad al plan de reestructuración del Banco.
En opinión de las autoridades italianas, la eficiencia económica y financiera a largo plazo, que en la actualidad queda asegurada por las medidas previstas en el plan de reestructuración, existirá asimismo en caso de integración con BNL. Dichas autoridades han subrayado además los efectos positivos de la sinergia de ambos bancos sobre la tasa de rentabilidad del Banco y el importante esfuerzo de reestructuración emprendido por BNL con vistas al proyecto de privatización. A tal respecto, cabe señalar que el proceso de privatización de BNL, ya iniciado, excluye el riesgo de que el control del Banco pase de una entidad privada (INA) a una pública (BNL) y, por lo tanto, reduce el riesgo de una ulterior aportación de fondos públicos en caso de que no se cumplan las previsiones del plan de reestructuración. A la inversa, la privatización de BNL confirma el paso definitivo del control del Banco a manos de entidades privadas.
En lo relativo a la posibilidad de una integración entre el Banco y BNL una vez finalizada la privatización de esta última, la Comisión observa que en esta fase aún no se sabe con certeza la fecha exacta de realización de tal proyecto. En cualquier caso, si éste se llevara a cabo, tal como prevé el Decreto de 21 de enero de 1998, habida cuenta del valor patrimonial de ambos bancos y de las cotizaciones en el mercado, la fusión daría lugar a un nuevo banco cuyo capital estaría mayoritariamente bajo control privado y en el que el Estado mantendría una participación minoritaria.
No obstante, la Comisión ha querido comprobar, a pesar de todo, que la posible fusión con BNL no afectará negativamente al nivel de rentabilidad del grupo empresarial resultante de dicha operación y, por lo tanto al del Banco. En efecto, en los últimos ejercicios, BNL ha mostrado un nivel de rendimiento bastante modesto que, al no contar con información adicional, no permite concluir que la rentabilidad de los fondos propios del nuevo banco resultante de la fusión de BNL y del Banco sea aceptable para un inversor privado que opere en una economía de mercado. Las autoridades italianas han señalado al respecto que BNL ha emprendido un importante proyecto de reestructuración cuyos costes serán asumidos por el propio Banco antes de la fusión. En concreto, BNL ha procedido ya a efectuar importantes provisiones sobre los activos y sobre los costes de reestructuración que han provodado la correspondiente reducción de la situación neta. Así pues, parece razonable considerar que la fusión no va a tener efectos negativos sobre la rentabilidad de la nueva entidad bancaria frente a las estimaciones relativas al Banco por separado; a largo plazo puede incluso esperarse un efecto positivo.
En particular, el Banco de negocios Rothschild ha presentado a la Comisión un informe en el que se hace hincapié en los progresos realizados por el Banco a partir de 1993, fecha en que se designó a una nueva cúpula de dirección. Al margen de las provisiones mencionadas, BNL muestra importantes indicios de saneamiento de carácter estructural. En consonancia con los objetivos perseguidos, el Banco consiguió contener la caída del margen de interés observada a nivel del sistema, e incrementar los ingresos por prestación de servicios, gracias al impulso dado a las actividades de gestión del ahorro y seguros. También en materia de costes BNL ha logrado reducir el coste laboral en términos reales gracias a la disminución del número de empleados. El plan de reestructuración en curso, que prevé entre otras cosas una reducción ulterior de los costes y del personal (3700 empleados menos a lo largo del trienio 1998-2000) deja entrever en los próximos años perspectivas favorables de mejora de los resultados obtenidos hasta el momento.
El Banco Rothschild ha estimado que en caso de que se lleve a cabo la fusión del Banco con BNL, esta integración tendrá efectos positivos en los resultados del Banco. Es muy probable que, habida cuenta de la complementariedad geográfica y funcional de ambos Bancos, la fusión produzca sinergias significativas por valor de 500000 millones de liras italianas, aproximadamente. Dicha fusión debería permitir además realizar sinergias a escala del personal, de los demás gastos generales y de los ingresos no financieros. En concreto, a nivel del personal, las sinergias deberían representar unos 240000 millones de liras italianas (un 47,5 % de los costes totales de personal), mediante la reducción de efectivos en las direcciones generales y la racionalización de la red de agencias en Italia y el extranjero; unos 125000 millones de liras italianas por lo que respecta a los demás gastos generales (un 25 % del total de los gastos generales) y unos 140000 millones de liras italianas en relación con los ingresos no financieros (un 27,5 % del total), en particular por lo que respecta a los beneficios financieros y a las comisiones.
En comparación con otros casos de fusión, las previsiones mencionadas parecen suficientemente prudentes. Se estima que las sinergias serán más o menos equivalentes al 30 % de los costes operativos, mientras que en otros casos, concretamente en Italia y el Reino Unido, estas sinergias han representado el 35 % de los costes operativos.
Por consiguiente, en el caso de que se produzca una fusión con BNL la tasa de rentabilidad del capital del Banco podría aumentar de un 76 % a un 11 %. Este nivel garantiza la eficiencia económica y financiera a largo plazo del conjunto. Es evidente que, como lo ha confirmado el Banco de negocios Rothschild, dicho resultado está subordinado a la plena ejecución del plan de reestructuración del Banco y a la fusión del Banco y BNL. En cualquier caso, la transferencia del Banco al grupo INA/BLN, con la participación mayoritaria del INA, asegurará la rentabilidad económica y financiera a largo plazo del Banco incluso aunque no llegue a producirse una fusión regular entre el Banco y BNL.
Habida cuenta de todo lo expuesto, la Comisión considera que en caso de que se produzca la fusión entre ambos Bancos quedará garantizada la rentabilidad económica y financiera del conjunto Banco-BNL y ya no se recurrirá a intervenciones de apoyo por parte del Estado.
5.3. Proporcionalidad de la ayuda con los fines que se persiguen
Por lo que respecta a las demás condiciones previstas por la normativa sobre ayudas a la reestructuración, la Comisión opina que el Banco contribuye significativamente a los costes de la reestructuración con sus propios recursos. A este respecto, se recuerda que el Banco corrió con los costes de cobertura de todos los compromisos transferidos a la estructura de separación con 4,4 billones de liras italianas, o sea, más del doble de la ampliación de capital por parte del Tesoro. A ello hay que añadir las cesiones, excluida la operación de separación de activos, de 5,3 billones de liras italianas de créditos a medio plazo en dos años (1995 y 1996), de participaciones, financieras en particular, por valor de 210000 millones de liras italianas y de inmovilizado equivalentes a 230000 millones de liras italianas.
El principio de limitación de la ayuda a lo estrictamente necesario induce también a controlar, por un lado, que el Banco disponga de fondos propios suficientes para hacer frente regularmente a sus obligaciones pero, por otro, que no cuente con un nivel de fondos superior a lo estrictamente necesario. La Comisión señala que el nivel mínimo de capitalización debe evaluarse teniendo en cuenta la posibilidad de que la intervención pública se efectúe después de que otros accionistas hayan aportado los fondos suplementarios necesarios. Por ejemplo, en caso de una privatización a corto plazo mediante un procedimiento de subasta es razonable que sea el posible comprador quien asuma el cumplimiento de las obligaciones reglamentarias.
A este respecto la Comisión observa, ante todo, que la intervención de recapitalización por parte del Tesoro, evaluado en 2 billones de liras italianas, ha sido particularmente reducida, dado que no ha bastado para reconstituir el coeficiente de solvencia, habida cuenta de las pérdidas registradas a finales de 1996 que redujeron el patrimonio neto del Banco a 1 billón de liras italianas, aproximadamente. El respeto del nivel reglamentario de capitalización del grupo ha quedado garantizado por los compradores y los demás accionistas privados que recapitalizaron el Banco a lo largo de 1997. Así pues, hay que considerar que la intervención del Tesoro se ha limitado efectivamente a lo estrictamente necesario.
5.4. Aportación de contrapartidas
En cuanto a las contrapartidas destinadas a compensar a los competidores del efecto de falseamiento causado por las ayudas, conviene recordar la política de la Comisión en la materia. Tal como establecen las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y reestructuración de empresas en crisis, la función de las contrapartidas es compensar, en la medida de lo posible, las repercusiones negativas sobre los competidores. En caso contrario, las ayudas serían "contrarias al interés común" y no podrían acogerse a la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 92.
Las contrapartidas deben representar un esfuerzo adicional de la empresa beneficiaria de la ayuda por lo que respecta a las operaciones de reestructuración necesarias para su saneamiento. Así pues, deben tratarse ante todo de medidas que no se financien directa o indirectamente mediante ayudas estatales.
En otro caso reciente relacionado con el sector bancario, la Comisión ha indicado que se podía llegar a evaluar el falseamiento teórico de la competencia provocado por las ayudas. En este sector, la existencia de una obligación de solvencia que fija una relación directa entre la capitalización de un banco y los compromisos que el banco está autorizado a contraer, ponderados en función de su nivel de riesgo, permite medir directamente el posible impacto teórico de la ampliación del capital de un banco sobre su nivel de activos. En virtud de la Directiva 89/647/CE del Consejo, de 18 de diciembre de 1989, relativa al coeficiente de solvencia de las entidades de crédito(9), cuya última modificación la constituye la Directiva 96/10/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de marzo de 1996(10), dicha obligación de solvencia es la misma para todos los bancos en Europa, lo que simplifica la valoración de los efectos provocados por una ampliación de capital o una ayuda con una repercusión equivalente. Si las ayudas adoptan la forma de ampliaciones de capital, el falseamiento de la competencia podrá evaluarse, a título puramente indicativo, en términos de activos ponderados en función del riesgo. Por ejemplo, una inyección de capital por valor de 1000 millones de liras italianas o una medida de efecto equivalente, siempre que las demás condiciones se mantengan invariables, permite a un banco incrementar el valor de sus propios activos ponderados (habida cuenta del respeto del coeficiente de solvencia que obliga a la empresa a respetar el coeficiente mínimo de solvencia del 8 %, que debe calcularse basándose en los fondos propios constituidos, al menos, por la mitad de los fondos propios de base) en un importe comprendido entre los 12,5 billones y los 25000 millones de liras italianas.
En el presente caso, las ayudas, equivalentes a unos 2,217 billones de liras italianas, corresponden aproximadamente a la mitad de los fondos propios necesarios para el respeto del coeficiente de solvencia a finales de 1994. Contrariamente a otros casos y como ya se ha indicado en el punto 5.3 de la presente Decisión, las ayudas en cuestión se destinan principalmente a la cobertura de pérdidas y a la supervivencia del Banco y no a la conservación de un nivel patrimonial que permita el mantenimiento del nivel de activos anterior. Evidentemente, el respeto del coeficiente de solvencia queda garantizado por la ampliación de capital suscrita en 1997, tras la privatización. Sin embargo, dichas ayudas permiten, de hecho, el mantenimiento de los activos del Banco, si bien a un nivel reducido como consecuencia de las cesiones.
Así pues, las medidas contempladas en el plan de reestructuración parecen suficientes para atenuar, en la medida de lo posible, el falseamiento de la competencia provocado por las ayudas.
En primer lugar, las medidas adoptadas han provocado una reducción drástica del tamaño del Banco. El total del balance se redujo de 121 billones de liras italianas a finales de 1994 a 69 billones a finales de 1997, es decir, una disminución del 43 % en tres años. Los activos ponderados en función de su riesgo sufrieron una reducción aún más acentuada. Una vez eliminado el efecto provocado por el desgajamiento de activos por valor de 12,4 billones de liras italianas en favor de SGA, la contracción del tamaño ha supuesto una reducción de los activos de casi 40 billones de liras italianas.
No obstante, el cierre de la filial Isveimer mediante un procedimiento de liquidación voluntaria (empresa que a finales de 1994 contaba con unos 15 billones de liras italianas en activos) no puede asimilarse plenamente a una contrapartida, ya que la liquidación es una medida necesaria dentro del plan de reestructuración para cuya realización se emplearán recursos estatales. Teniendo en cuenta que se trata de una liquidación y que los importes en cuestión sólo transitaban por el Banco, se ha llegado a la conclusión de que las medidas de ayuda al Banco en relación con la liquidación de Isveimer no llevan aparejados elementos de ayuda. Dicha liquidación constituye un cierre de capacidades. El Banco no podrá adquirir activos de Isveimer en el marco de la liquidación salvo en el caso de que resulte imposible vendérselos a otros o realizarlos en condiciones más ventajosas para la liquidación.
El Banco ha cedido además 300000 millones de liras italianas en inmovilizado y más de 200000 millones de liras italianas en participaciones. En particular, se han vendido las participaciones en el los Bancos IMI y Banca di Roma, y se ha obtenido una plusvalía. Se prevén ulteriores cesiones de inmovilizado por valor de 100000 millones de liras italianas, aproximadamente.
A nivel nacional, el Banco ha cedido ya cincuenta sucursales a la Banca Popolare di Brescia y nueve a la Banca Popolare Antoniana Veneta. Además, ha emprendido un proceso de cesión de otras 18 sucursales que debería finalizar a finales de año. Las sucursales cedidas parecen presentar buenas perspectivas de rendimiento, lo que se desprende, en primer lugar, del interés despertado en el mercado y del precio pagado (290000 millones de liras italianas y 34500 millones, respectivamente) y, en segundo lugar, del porcentaje de fondo de comercio estimado por el comprador (respectivamente, 132000 millones de liras italianas, es decir, el 46 % del valor de la transacción, y 21300 millones, correspondientes al 62 % del valor). En particular, la venta de las 59 sucursales ha llevado consigo la cesión de 2,5 billones de liras italianas en créditos. Por otro lado, la cesión de las 18 sucursales restantes podría suponer una reducción adicional de 1 billón de liras italianas en créditos. Así pues, dicha cesión puede considerarse una compensación por las ayudas. Tras la cesión de 77 sucursales, lo que representa el 10 % de la red por lo que respecta al número de instalaciones, el Banco se convertirá en una entidad de carácter regional que dispondrá únicamente de algunas sucursales en el extranjero y contará con una presencia muy exigua en el norte de Italia. En caso de que se produzca la fusión con BNL, podrán tener lugar, indudablemente, otras cesiones o reagrupaciones de sucursales.
A escala internacional, el Banco ha reducido ya su presencia de forma muy significativa: el número de empresas controladas y de filiales ha descendido de trece a seis en dos años, mientras el nivel de activos ha sufrido una reducción del 70 %, aproximadamente. En particular, el nivel de las inversiones se ha reducido en unos 22 billones de liras italianas. Se han clausurado las oficinas de París, Francfort, Los Ángeles, Moscú y Seúl, mientras que la de Barcelona ha sido cedida. El abandono del mercado español es inmiente. Las demás oficinas han sufrido reducciones de personal y del nivel de activos. Cabe señalar que, salvo algunas excepciones, la red internacional del Banco era rentable. En dicha evaluación se ha tenido en cuenta, además, la transferencia de la sucursal de Luxemburgo (Banco di Napoli International) a la estructura de separación, que evidentemente no puede considerarse una contrapartida dado que la creación de la estructura de separación ha contribuido al salvamento del Banco.
Basándose en todo lo expuesto hasta el momento, la Comisión considera que los esfuerzos realizados por el Banco así como las medidas adoptadas por las autoridades, si bien no han permitido suprimir totalmente los efectos de falseamiento provocados por las ayudas, suponen un nivel de compensación muy significativo que atenúa sustancialmente el efecto de falseamiento de las ayudas concedidas al Banco.
A la luz de todo lo referido anteriormente, la Comisión considera que las contrapartidas otorgadas por el Banco resultan adecuadas y contribuyen a que la ayuda al Banco sea compatible con el interés común.
5.5. Otros elementos
Según establecen las Directrices comunitarias sobre ayudas a la reestructuración, la Comisión ha examinado asimismo la situación del Banco en relación con los créditos de impuestos. De hecho, con arreglo a la normativa en cuestión, las empresas que se hayan acogido a ayudas estatales no pueden beneficiarse simultáneamente de créditos fiscales equivalentes al importe de las pérdidas fiscales cubiertas por ampliaciones de capital que constituyen ayudas. A este respecto, las autoridades italianas han declarado que no se cumplen las condiciones fijadas por la legislación italiana y, en particular, por el artículo 123 del T.U. 917/86 a fin de que el Banco pueda beneficiarse de dichas ventajas.
Así pues, se puede llegar a la conclusión de que la intervención del Estado no contribuye a reforzar la posición del Banco más allá de lo estrictamente necesario y no limita la posibilidad de que los competidores europeos entren en liza con respecto a él. Por el contrario, hasta ahora, la cuota de mercado del Banco se ha reducido de forma significativa. Por consiguiente, si se observa la contribución del Banco en términos del esfuerzo realizado con vistas a la reestructuración y de la reducción de activos, las ayudas en cuestión pueden considerarse conformes con las Directrices comunitarias sobre ayudas de reestructuración y declararse compatibles con el mercado común.
6. Conclusiones
En conclusión, habida cuenta de los elementos mencionados y basándose en la información disponible, la Comisión opina que el plan de saneamiento del Banco contiene importantes elementos de ayuda estatal que, concretamente, han adoptado la forma de ampliación del capital de Banco en 2 billones de liras italianas, de empleo de anticipos del Banco de Italia en virtud del Decreto ministerial de 27 de septiembre de 1974 para la absorción de las perdidas de SGA, y de desgravaciones fiscales por un valor neto de 17000 millones de liras italianas. Teniendo en cuenta los ingresos que el Tesoro obtendrá con la privatización en curso, el coste total neto actualizado por él asumido se estima en 2,217 billones de liras italianas, con un techo teórico de 11,895 billones de liras italianas. En cambio, los anticipos concedidos al Banco di Napoli por el Banco de Italia en virtud de lo dispuesto por el Decreto de 27 de septiembre de 1974 en el marco de la liquidación de Isveimer no constituyen ayudas estatales a condición de que se respeten una serie de requisitos.
Dichas medidas han sido analizadas en detalle a la luz de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, a fin de determinar si pueden considerarse compatibles con el mercado común. Basándose en las consideraciones realizadas en el presente documento, se puede considerar que las ayudas concedidas al Banco respetan las condiciones previstas por las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis, en la medida en que se satisface una serie de condiciones, algunas de las cuales son indispensables para lograr la rentabilidad económica y financiera, mientras que otras representan las contrapartidas que permiten determinar que la ayuda respeta el interés común.
Dado el carácter de las ayudas, es asimismo necesario que se controle la ejecución del plan, en particular, por lo que respecta a los esfuerzos de reestructuración del proyecto de fusión, a fin de que el plan de saneamiento presentado a la Comisión se realice efectiva e íntegramente. Por consiguiente, las autoridades italianas deberán informar a la Comisión semestralmente a partir de la fecha de aprobación de la presente Decisión, del avance del plan, así como cualquier desviación de los resultados de las previsiones. No se podrá introducir en el plan ninguna modificación encaminada a aumentar las ayudas estatales en favor del Banco sin el acuerdo previo de la Comisión.
Basándose en las orientaciones sobre ayudas a la reestructuración, la Comisión considera que la atribución de dichas ayudas sólo debería ser necesaria una sola vez.
En estas condiciones, las ayudas en cuestión pueden declararse exentas de la prohibición prevista por el apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE y por el apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE, en la medida en que son compatibles con el mercado común en virtud de lo dispuesto en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado CE y de la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
1. Las medidas de saneamiento, reestructuración y privatización del Banco di Napoli contempladas en el Decreto-ley n° 163, de 27 de marzo de 1996, ratificado posteriormente en varias ocasiones y, en último lugar, por el Decreto-ley n° 497, de 24 de septiembre de 1996, convertido en la Ley n° 558, de 19 de noviembre de 1996, y en particular, la ampliación del capital del Banco di Napoli efectuada por el Tesoro por valor de 2 billones de liras italianas, las desgravaciones fiscales y el recurso a los anticipos del Banco de Italia en virtud del Decreto ministerial de 27 de septiembre de 1974 a fin de absorber las pérdidas de la Società per la Gestione di Attività SpA, con un límite máximo potencial de 14,395 billones de liras italianas, constituyen ayudas estatales en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE.
Dichas operaciones, que representarán para el Estado un coste neto de aproximadamente 2,217 billones de liras italianas, si bien con un límite máximo potencial de 11,895 billones de liras italianas, se declaran compatibles con el mercado común y con el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo en virtud de lo dispuesto en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado CE y de la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE.
2. Los anticipos concedidos por el Banco de Italia con arreglo a lo dispuesto por el Decreto ministerial de 27 de septiembre de 1974 en el marco de la liquidación de Isveimer no constituyen ayudas estatales en favor del Banco di Napoli a condición de que su utilización se lleve a cabo aplicando criterios aceptables para un inversor privado y de que se respete la condición prevista en la letra e) del artículo 2.
Artículo 2
La autorización de las medidas previstas en el artículo 1 se supeditará al respeto por parte de Italia del compromiso de Banco di Napoli de ceder o clausurar, antes de finales de 1998, 18 sucursales implantadas en Italia septentrional o central y la oficina de Madid, así como de las siguientes condiciones:
a) garantizar la ejecución de todas las medidas de saneamiento así como de todas las disposiciones previstas por el régimen mencionado en el artículo 1 e incluidas en el plan de reestructuración presentado a la Comisión;
b) no modificar las condiciones previstas por el plan de reestructuración, tras haber tomado en consideración las condiciones impuestas por la presente Decisión y salvo acuerdo previo de la Comisión;
c) eliminar la posibilidad de que el Banco di Napoli se beneficie de créditos fiscales por un importe equivalente a las pérdidas fiscales cubiertas por la ampliación de capital del Tesoro;
d) dedicar los ingresos derivados de la cesión de las sucursales, de las participaciones y de otros activos a la reestructuración económica y financiera del Banco di Napoli;
e) garantizar que el Banco di Napoli no volverá a adquirir activos procedentes de la liquidación de Isveimer salvo en el caso de que resulte imposible vendérselos a terceros o realizarlos en condiciones más ventajosas para la liquidación.
Artículo 3
Las autoridades italianas colaborarán plenamente en el control de la aplicación de la presente Decisión y presentarán a la Comisión los siguientes documentos:
a) una relación motivada de las autoridades italianas sobre la aplicación de la Decisión de la Comisión y sobre la aplicación del plan de reestructuración. En particular, dicha relación:
- examinará la eficiencia económica y financiera de las diversas entidades del grupo que hayan quedado bajo el control del Estado mediante la presentación de los resultados pormenorizados con respecto a las previsiones contenidas en el plan;
- especificará cualquier intervención realizada en favor de las mismas entidades, en forma de recapitalización, financiación, garantía, condonación de deudas u otras formas;
- analizará de forma detallada el desarrollo del proceso de posible fusión entre la Banca Nazionale di Lavoro y el Banco di Napoli;
- informará sobre el grado de realización del compromiso y de las condiciones previstas en el artículo 2.
El informe deberá enviarse con carácter semestral a partir de la fecha de la Decisión de la Comisión y hasta la fecha de cumplimiento del compromiso y las condiciones previstas en el artículo 2.
b) los balances, cuentas de resultados y relaciones (anuales y semestrales) de los administradores de las sociedades participantes en la operación examinada, es decir el Banco di Napoli y la Banca Nazionale di Lavoro, hasta la fecha de privatización de esta última, así como la estructura de separación de activos Società di Gestioni di Attività SpA hasta que haya cumplido su misión, e Isveimer hasta que concluya su liquidación. Dichos documentos deberán remitirse a la Comisión en cuanto hayan sido aprobados por el consejo de administración de cada una de las entidades mencionadas.
La Comisión podrá recurrir a servicios de auditoría especializados a fin de evaluar los documentos y la ejecución del plan previsto en las letras a) y b).
Artículo 4
El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 29 de julio de 1998.

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