Document ID: 32003D0372

Decisión de la Comisión
11 de diciembre de 2002
relativa a la ayuda concedida por el Estado griego a la compañía Olympic Airways
[notificada con el número C(2002) 4831]
(El texto en lengua griega es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2003/372/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 88,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con las disposiciones de los artículos anteriormente mencionados(1),
Considerando lo que sigue:
1. PROCEDIMIENTO
(1) La Hellenic Air Carrier Association (Asociación Helénica de Compañías Aéreas) (denominada en lo sucesivo "AHCA") presentó una denuncia [registrada con la referencia TREN(2000) A/69305] contra el Estado griego, por seguir concediendo a Olympic Airways, S.A. (denominada en lo sucesivo "OA") diversas ayudas en incumplimiento de las Decisiones 94/696/CE(2) y 1999/332/CE(3) de la Comisión relativas a las ayudas concedidas a OA. La denuncia fue notificada a las autoridades griegas mediante carta de 5 de diciembre de 2000, para que éstas presentaran sus observaciones [registrada con la referencia TREN(2000) D/17807]. Las autoridades griegas presentaron sus observaciones en su carta de 19 de febrero de 2001 [TREN(2001) A/53318]. El 24 de julio de 2001 la AHCA presentó una nueva denuncia contra el Estado griego [TREN(2001) A/63511] por el mismo motivo a la vista de los nuevos acontecimientos producidos a lo largo del año 2001. La denuncia suplementaria fue notificada a la República Helénica para que presentara sus observaciones mediante sendas cartas fechadas el 22 de agosto de 2001 [TREN(2001) D/11863] y el 6 de diciembre de 2001 [TREN(2001) D/18948], a las cuales las autoridades griegas contestaron con sus cartas de 7 de noviembre de 2001 [TREN(2001) A/70124], 11 de diciembre de 2001 [TREN(2001) A/72694] y 12 de marzo de 2002 [TREN(2002) A/55191].
(2) Por carta de 11 de marzo de 2002 [SG(2002) D/228848], la Comisión notificó a la República Helénica su decisión, adoptada el 6 de marzo de 2002, de incoar el procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado. El procedimiento fue registrado con el número C 19/2002.
(3) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento de investigación formal fue publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre el asunto.
(4) Grecia remitió sus observaciones a la Comisión por carta de 12 de abril de 2002 [TREN(2002) A/57066].
(5) En el plazo indicado en la publicación antes mencionada, es decir hasta el 23 de mayo de 2002, la Comisión no recibió ninguna observación por parte de los interesados.
(6) Al no recibir toda la información pertinente por parte de las autoridades griegas, tal como se solicitó al inicio del procedimiento, el 9 de agosto de 2002 la Comisión emitió un requerimiento de información, que fue notificado a Grecia mediante carta de 12 de agosto de 2002 [SG(2002) D/231156]. Grecia comunicó a la Comisión en su carta de fecha 13 de septiembre de 2002 [DG TREN(2002) A/66323] que completaría su contestación antes del 25 de septiembre de 2002. La respuesta de las autoridades griegas fue remitida el 1 de octubre [DG TREN(2002) A/67131].
(7) El 16 de octubre de 2002 se celebró una reunión con las autoridades griegas para tratar hasta qué punto había evolucionado la situación económica de OA y qué progresos se habían registrado hasta esa fecha. En dicha reunión, los representantes de Grecia presentaron un documento titulado "Memorándum dirigido a la Comisión" ("Reporting to the Commission"), registrado con la referencia DG TREN(2002) A/69882. Este documento, acompañado de los demás datos y del informe sobre el control limitado "de los resultados de Olympic Airways comparados con su plan financiero" ("Olympic Airways Performance as compared to its Financial Plan"), elaborado en 2002 por la empresa Deloitte & Touche, fueron remitidos por las autoridades griegas el 14 de noviembre de 2002 y registrados con la referencia DG TREN(2002) A/70592.
(8) El 21 de noviembre de 2002, el Sr. Verelis, Ministro de Transportes de la República Helénica, envío un nuevo informe a la Sra. de Palacio, Vicepresidenta de la Comisión, que contenía un "Resumen de las cuestiones fundamentales relativas al caso de Olympic Airways elaborado por la República Helénica" ("Synopsis of Hellenic Republic's Case for Olympic Airways on key issues"). Estos datos adicionales se registraron con la referencia DG TREN (2002) A/70782.
(9) Mediante carta de 2 de diciembre de 2002 [DG TREN (2002) A/71671] el Sr. Verelis comunicó a la Sra. de Palacio que el procedimiento de privatización de Olympic Airways estaba en curso y que el Estado griego había recibido seis declaraciones de interés para la adquisición de una participación mayoritaria en dicha empresa.
2. HECHOS
2.1. Las decisiones adoptadas en el pasado por la Comisión referente a OA y a sus empresas filiales
2.1.1. La Decisión de 1994
(10) El 7 de octubre de 1994, la Comisión adoptó la Decisión 94/696/CE (denominada en lo sucesivo "la Decisión de 1994"), en virtud de la cual las ayudas que el Estado griego había concedido o iba a conceder a OA se consideraban compatibles con el mercado común en virtud de la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado CE [actualmente letra c) del apartado 3 del artículo 87 CE] y la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (en lo sucesivo denominado "el Acuerdo EEE"), siempre que el Gobierno griego respetara una serie de compromisos enumerados en dicha decisión. El paquete de ayudas constaba de las siguientes medidas:
- garantías crediticias concedidas a la compañía OA hasta el 7 de octubre de 1994 en aplicación del artículo 6 de la Ley griega n° 96 de 26 de junio de 1975,
- otras garantías crediticias por un importe de 378 millones de dólares estadounidenses relativas a los préstamos que se contrajeran antes del 31 de diciembre de 1997 para la compra de nuevas aeronaves,
- reducción de la deuda de OA por valor de 427000 millones de dracmas griegas,
- conversión de la deuda de OA en capital por un importe de 64000 millones de dracmas griegas,
- aportación de capital de 54000 millones de dracmas griegas en tres tramos de 19000, 23000 y 12000 millones de dracmas griegas durante 1995, 1996 y 1997 respectivamente.
De estas cinco medidas, las cuatro últimas formaban parte de un plan de reestructuración y de recapitalización de OA, que inicialmente había sido presentado a la Comisión. Partiendo de estos datos, la Comisión llegó a la conclusión de que la ayuda facilitaría el desarrollo de las actividades de transporte aéreo, reestructurando al principal transportista aéreo de una región fragmentada y periférica de la Comunidad, de la cual Grecia es una de las menos desarrolladas.
(11) Sin embargo, la compatibilidad de la ayuda estaba supeditada a que Grecia cumpliera los 21 compromisos que había contraído con el fin de garantizar que la ayuda no alterara los intercambios de forma contraria al interés común. De acuerdo con estos compromisos, que afectaban tanto a OA como a su filial Olympic Aviation, y dentro de los 21 compromisos que el Estado griego debía respetar, estaban los siguientes:
a) derogar antes del 31 de diciembre de 1994 el artículo 6 de la Ley griega n° 96 de 26 de junio de 1975 que autoriza al Estado griego a conceder garantías respecto de los préstamos contraídos por OA;
b) no intervenir en la gestión de OA si no es dentro de los límites estrictos de su estatuto de accionista;
c) otorgar a OA antes del 31 de diciembre de 1994 un estatuto fiscal de sociedad anónima comparable al de las empresas griegas del sector privado, sin perjuicio de eximir a OA del pago de los impuestos que pudieran gravar las operaciones de recapitalización de la empresa previstas en el plan de recapitalización y reestructuración remitido a la Comisión en esa fecha;
d) no volver a conceder ningún tipo de ayuda a OA, de conformidad con las disposiciones del Derecho comunitario;
e) establecer inmediatamente la legislación necesaria para aplicar de manera efectiva el plan de reestructuración en sus aspectos salarial, social y financiero;
f) por una parte, presentar todos los años a la Comisión, al menos cuatro semanas antes del pago de cada tramo de aumento de capital previstos para enero de 1996 y enero de 1997, un informe de la aplicación del plan de recapitalización para que la Comisión pudiera formular observaciones y, por otra parte, aplazar por cuatro semanas el pago de los tramos mencionados en caso de que la Comisión quisiera presentar dicho informe a un consultor independiente para su evaluación;
g) no llevar a cabo los aumentos de capital previstos para 1995, 1996 y 1997 si en los ejercicios anteriores no se hubieran alcanzado los objetivos del plan de reestructuración, tal como se exponen en la Decisión de 1994;
h) velar por que OA no ejerciera una influencia definitiva en la determinación de tarifas en las líneas regulares Atenas-Estocolmo y Atenas-Londres de 1994 a 1997 ambos inclusive;
i) velar por que, mientras durara el plan de reestructuración, el número de plazas ofrecidas por OA en los vuelos regulares dentro del Espacio Económico Europeo, incluidos los vuelos adicionales y de temporada, pero sin contar los vuelos entre Grecia continental y las islas, no fuera superior al que OA había ofrecido en dicho mercado en el EEE en 1993;
j) velar por que las garantías crediticias subsistentes concedidas a OA y las demás garantías que se otorgaran antes del 31 de diciembre de 1997 contempladas expresamente en el plan de reestructuración por importe de 378 millones de dólares estadounidenses cumplieran las condiciones que figuraban en la carta que la Comisión dirigió a los Estados miembros el 5 de abril de 1989.
2.1.2. La Decisión de 1998
(12) Considerando, sin embargo, que varios de los compromisos establecidos por la anterior Decisión no habían sido respetados, el 30 de abril de 1996(4), la Comisión decidió reiniciar el procedimiento a que se refiere el apartado 2 del artículo 87 del Tratado, por una parte, e iniciar el mismo procedimiento con respecto a las ayudas nuevas y no notificadas que había descubierto, por otra.
(13) Las dudas expresadas por la Comisión se referían particularmente a los siguientes puntos:
(1) El compromiso contraído por el Gobierno griego de no intervenir en la gestión de OA si no es dentro de los límites estrictos de su estatuto de accionista. De hecho, según se demostró entonces, el Gobierno griego estaba interviniendo en la gestión de OA de manera tanto directa como indirecta, a través del Consejo de Administración.
(2) El compromiso asumido por el Gobierno griego de no volver a conceder ningún tipo de ayuda a OA, teniendo en cuenta que OA había sido eximida del pago de impuestos y exacciones públicas durante 1995, 1996 y 1997, estaba exonerada de cualquier impuesto o carga en lo que se refiere a las garantías crediticias y exenta de cualquier gasto derivado de la prestación del servicio militar de los trabajadores de OA. Estos beneficios ascendían a la cantidad de 11000 millones de dracmas griegas. Asimismo, se comprobó que desde la notificación de la Decisión de 1994 al Gobierno griego, OA no había abonado derechos de aterrizaje o de estacionamiento.
(3) El compromiso asumido por el Gobierno griego de ajustar los convenios suscritos con OA a las disposiciones del Tercer paquete de medidas parecía no haberse cumplido, puesto que el Gobierno griego había retrasado de manera irregular la derogación del derecho exclusivo de OA para la explotación de líneas interiores dentro de los límites de Grecia continental.
(4) El incumplimiento del compromiso del Gobierno griego de otorgar a OA un estatuto fiscal de sociedad anónima comparable al de las empresas griegas del sector privado, puesto que varias disposiciones de la Ley griega n° 2271/94 eximían a OA del pago de toda forma de impuesto relacionado con la estructura de su balance.
(5) El incumplimiento del compromiso asumido por el Gobierno griego de aceptar que otras compañías distintas de OA pudieran explotar líneas entre Grecia y los Estados que no pertenecen al EEE, dado que no había establecido ninguna disposición legal que restringiera los derechos exclusivos de OA frente a dichas compañías.
(14) El 14 de agosto 1998, la Comisión adoptó la Decisión 1999/332/CE (en adelante denominada "la Decisión de 1998"), por la que las ayudas que Grecia había concedido o iba a conceder a OA se consideraban compatibles con el mercado común y con el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (en adelante denominado "el Acuerdo EEE"), con arreglo a lo dispuesto en la letra c) del apartado 3 del antiguo artículo 92 del Tratado [actualmente letra c) del apartado 3 del artículo 87] y en la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE. La ayuda consistía en:
a) garantías crediticias otorgadas a la compañía hasta el 7 de octubre de 1994 con arreglo al artículo 6 de la Ley griega n° 96/75 de 26 de junio de 1975;
b) nuevas garantías crediticias por un importe total de 378 millones de dólares estadounidenses relativas a los préstamos contraídos antes del 31 de diciembre de 2000 para la compra de nuevas aeronaves,
c) reducción de la deuda de la compañía por valor de 427000 millones de dracmas griegas;
d) conversión de la deuda de OA en capital por un importe de 64000 millones de dracmas griegas;
e) aportación de capital de 54000 millones de dracmas griegas reducida a 40800 millones de dracmas griegas, en tres tramos de 19000, 14000 y 7800 millones en 1995, 1998 y 1999 respectivamente.
(15) Las medidas de ayuda aprobadas mediante la Decisión de 1998 venían acompañadas por un plan de reestructuración revisado (en adelante denominado "el plan"). Este plan(5) se refería al periodo 1998-2002. Tal como estaba previsto en el plan de reestructuración inicial, había que mejorar la gestión desde el punto de vista de la rentabilidad y de los ingresos, reducir los gastos de explotación mediante la aplicación de medidas de reestructuración y transformación de las condiciones laborales (congelando los salarios, reduciendo los suplementos, restringiendo las horas extras del personal fijo y el número del personal estacional), así como el reemplazo de los cuadros directivos. El plan de 1998 confirmaba las medidas originales e introducía medidas complementarias destinadas a lograr la reorganización de la estructura de costes de la compañía (congelación de salarios, reducción de personal, etc.) y la mejora de la rentabilidad de su funcionamiento estableciendo métodos de explotación rentable. Asimismo, preveía el reajuste de las dimensiones de la red, la reorganización de las estructuras internas de la compañía en todos los niveles y la realización de inversiones para la compra de aeronaves. Las medidas restantes se referían al traslado al aeropuerto internacional de Atenas en Spata (en adelante denominado "aeropuerto de Spata"), así como a las inversiones adicionales para obras de infraestructura, que se realizarían sin necesidad de nuevas aportaciones de capital por parte del accionista.
(16)
SITIO PARA UN CUADRO
(17) Las cifras anteriores se basaban, especialmente, en el supuesto de que los ingresos por las actividades de explotación de aviación aumentarían en un 25,5 % durante todo el periodo de aplicación del plan (de 269000 millones de dracmas griegas en 1998 a 337600 millones de dracmas griegas en 2002), mientras los ingresos de las unidades de asistencia en tierra previsiblemente disminuirían en un 28,2 % (de 46500 millones de dracmas griegas en 1998 a 33300 millones de dracmas griegas en 2002), durante el mismo periodo, como consecuencia de la liberación de dicha actividad.
(18) La ayuda, cuya concesión fue aprobada mediante la Decisión de 1998, quedaba sujeta al cumplimiento de las cuatro condiciones enumeradas en el artículo 1 de dicha Decisión. Estas condiciones eran las siguientes:
a) Incorporar a la Decisión de 1998 los 21 compromisos contraídos por las autoridades griegas mediante la Decisión de 1994.
b) Se tuvo en consideración el propio compromiso del Gobierno griego de velar por que OA no ejerciera una influencia definitiva en la determinación de tarifas en las líneas regulares Atenas-Estocolmo Atenas-Londres en el periodo de 1998 a 2002 inclusive (según Decisión en DO anterior).
c) Se tuvo en consideración el propio compromiso del Gobierno griego de velar por que, hasta el 31 de diciembre de 2002, el número de plazas ofrecidas por OA en los vuelos regulares en el EEE, incluidos los vuelos complementarios y estacionales y los servicios entre Grecia continental y las islas, no fuera superior al que OA había ofrecido en el mercado del EEE en 1997 (7792243 plazas), teniendo en cuenta no obstante un posible aumento proporcional al crecimiento de dicho mercado.
d) Se tuvo en cuenta el propio compromiso del Gobierno griego de velar por que, a más tardar el 1 de diciembre de 1998, OA habría puesto en marcha un sistema de información sobre gestión adecuado y plenamente operativo. Sobre esta cuestión, se pidió a las autoridades griegas que presentaran a la Comisión un informe, a más tardar, el 1 de diciembre de 1998.
(19) Además, en la Decisión se determinaba que el pago del tramo de 7800 millones de dracmas griegas estaba sujeto al cumplimiento de todas las condiciones impuestas para garantizar la compatibilidad de las ayudas con el mercado común, así como la aplicación efectiva del plan de reestructuración revisado y la consecución de los resultados previstos, en particular en lo que se refiere a los coeficientes de costes y productividad establecidos en dicha Decisión.
(20) Teniendo en cuenta que el plan de reestructuración de 1998 constituía una prórroga de la vigencia del plan inicial más allá de 1997 y que debía permitir a OA conseguir la viabilidad para el año 2000, la Comisión estimó que la eficacia de las ayudas y su compatibilidad con el mercado común exigía que se asumieran otros compromisos adicionales.
(21) Con este fin y de conformidad con las condiciones estipuladas en la Decisión de 1998, el Gobierno griego tenía la obligación de presentar a la Comisión un informe en los siguientes casos:
a) al menos diez semanas antes del pago del segundo tramo arriba indicado previsto para el 15 de junio de 1999,
b) antes de finales de los meses octubre de 1999, marzo de 2000 y octubre de 2000.
(22) En dichos informes se confirmaría el respeto de todas las condiciones impuestas para garantizar la compatibilidad de las ayudas, así como la puesta en práctica del plan de reestructuración revisado y se consolidaría la posibilidad de obtener los resultados previstos. Por consiguiente, el pago de dicha cuota no se efectuaría, si se incumplieran las condiciones impuestas en su totalidad o en parte y/o no se alcanzaran los objetivos materiales del plan de reestructuración revisado. En la Decisión no se establecía la aplicación de ningún plan de medidas extraordinarias, ni ningún tipo de exención de esta obligación.
2.1.3. La Decisión de 2000
(23) Mediante carta de 17 de julio de 2000 el Gobierno griego comunicó a la Comisión su intención de utilizar el resto de las ayudas autorizadas para garantías crediticias relativas a los préstamos contraídos antes de finales de 2000 para las inversiones necesarias para el traslado de OA del aeropuerto de Hellenikon al nuevo Aeropuerto Internacional de Atenas en Spata y prorrogar el plazo de las garantías hasta el 31 de marzo de 2001. Hasta ese momento, el Estado griego había otorgado garantías crediticias por un importe total de 201,6 millones de dólares estadounidenses para la compra de cuatro aeronaves Airbus 340. La Comisión notificó a las autoridades griegas mediante carta de 10 de noviembre de 2000 [SG(2000)D/108307] su decisión de modificar el inciso ii) del apartado 1 del artículo 1 de la Decisión de 1998 en relación con las ayudas concedidas para garantías crediticias por valor de 378 millones de dólares estadounidenses. Como consecuencia de dicha modificación, la ayuda en cuestión consistía en garantías crediticias por un importe de 378 millones de dólares estadounidenses relativas a los préstamos contraídos antes del 31 de diciembre de 2000 para la adquisición de nuevas aeronaves y para la inversión necesaria para el traslado de Olympic Airways al nuevo aeropuerto de Spata. Dichas garantías crediticias podrían otorgarse hasta el 31 de marzo de 2001.
(24) En febrero de 2001 OA contrajo un préstamo por valor de 62000 millones de dracmas griegas con el banco ABN-AMRO con este fin.
2.2. Evolución de la situación financiera y de gestión de OA desde 1998 hasta 2002
(25) En septiembre de 1998, después de la adopción de la Decisión de 1998, el Gobierno griego abonó a OA el segundo tramo de aportación de capital por un importe de 15000 millones de dracmas griegas y otorgó una parte de las garantías estatales, que habían sido autorizadas por un importe de 378 millones de dólares estadounidenses para la renovación de la flota de OA y, en especial, para la adquisición de cuatro nuevos aparatos Airbus 340-400.
(26) En mayo de 1999, el Gobierno griego presentó a la Comisión un informe sobre la aplicación del plan de reestructuración de OA que complementó con un memorándum en junio de 1999. Este informe fue analizado por un auditor independiente (Deloitte & Touche), con arreglo a las disposiciones de la Decisión de 1998 [letra a) del artículo 1 de dicha Decisión y letra g) del artículo 1 de la Decisión de 1994].
(27) El informe se basaba en los balances consolidados de 1997, las estimaciones realizadas para 1998 por los órganos gestores y las previsiones presupuestarias para el año 1999. El informe concluía que los resultados de OA eran considerablemente inferiores a los resultados previstos por el plan. Por lo tanto, no se habían alcanzado en el plazo previsto algunos de los objetivos de la Decisión de 1998, porque, según la versión de las autoridades griegas, "el resultado real de 1997 había superado las estimaciones más pesimistas hechas a finales de febrero de 1998". De hecho, en 1997 se obtuvo un resultado de explotación negativo de 28000 millones de dracmas griegas (aprox. -82 millones de euros), cuando se habían previsto unos beneficios de alrededor de 1700 millones de dracmas griegas (aprox. 5 millones de euros). El motivo de estos resultados negativos era la falta de ingresos debida al reducido nivel de actividades, provocado en parte por los conflictos laborales. A pesar de que los coeficientes de ocupación no habían divergido del plan, el informe constataba que esto se había conseguido en perjuicio del funcionamiento rentable. El principal motivo por el que estos parámetros habían empeorado eran unas reducciones mayores de las esperadas sobre las comisiones cobradas por las agencias de viajes. La dirección de la compañía había perdido el control con respecto a la táctica a seguir en relación con la motivación de los agentes de viajes y no estaba claro si se habían puesto en marcha en ese momento los mecanismos pertinentes para recuperar este control. Además, los resultados eran negativos debido a la falta de puntualidad, la antigüedad de los aparatos, las huelgas y las anulaciones de vuelos consiguientes.
(28) La compañía aseguró que a fin de contrarrestar estas deficiencias había implantado medidas de austeridad y había introducido unas prácticas presupuestarias estrictas en el periodo de febrero de 1998 a agosto de 1999. Lo que cabe destacar en cualquier caso, es que a pesar de estos esfuerzos y dados los conflictos laborales que caracterizaron este periodo, en el plan de reestructuración el coste de este conflicto se estimaba en aproximadamente 15000 millones de dracmas griegas. En realidad, el coste generado equivalía a 12000 millones de dracmas griegas siendo, por tanto, 3000 millones inferior al estimado (informe Deloitte & Touche de 21 de julio de 1999, p.22). Aún así, era imposible alcanzar las metas fijadas en el plan de 1998, puesto que los resultados negativos acumulados ascendieron a -10400 millones de dracmas griegas (-30,4 millones de euros), cuando se había previsto un beneficio de 14600 millones de dracmas griegas (42,3 millones de euros). En contraste con lo anterior, las autoridades griegas confirmaron el compromiso de los órganos de administración con respecto a la aplicación del plan de reestructuración y los objetivos especificados en el mismo.
(29) Según el informe de Deloitte & Touche, la aplicación del plan de 1998 presentaba deficiencias que no permitían a la Comisión adoptar una decisión favorable en cuanto al pago del último tramo. La Comisión hizo llegar el análisis a las autoridades griegas en sus cartas de 12 y 19 de mayo y 27 de julio de 1999. Además, en relación con la aportación de capital por un importe de 7800 millones de dracmas griegas (22,8 millones de euros), la Comisión invitó al Gobierno griego a presentar un plan de reestructuración actualizado en relación con OA que sería examinado posteriormente por la Comisión. En su respuesta enviada a la Comisión el 26 de agosto de 1999, las autoridades griegas admitieron que la puesta en práctica del plan de reestructuración para el periodo 1998-2002 requería otra revisión para ajustarse a los resultados previsibles y permitir a la Comisión examinar la autorización del último tramo con una actitud positiva.
(30) A fin de dar una respuesta a estas inquietudes y para que "no se pierda más tiempo en el proceso de reestructuración" (Memorándum de las autoridades griegas de 11 de abril de 2002), las autoridades griegas ya habían decidido e informado a la Comisión mediante su carta de 7 de julio de 1999, encomendar la dirección de la compañía aérea, tras un concurso internacional abierto, a una empresa gestora internacional con experiencia. Finalmente, el contrato fue adjudicado a Speedwing, empresa de consultores filial de British Airways (en adelante "BA"), y preveía además el derecho de BA de opción de compra de una participación de hasta el 20 % en OA en el plazo de un año a partir de la fecha de firma del contrato de gestión.
(31) Tras la reunión celebrada en agosto de 1999 en Bruselas, entre el nuevo equipo directivo de Speedwing y los representantes de la Comisión, las autoridades griegas presentaron, mediante carta con fecha de 18 de noviembre de 1999, el plan de reestructuración de OA revisado, según había sido elaborado por Speedwing. Ambas empresas, sin embargo, ya habían comenzado su aplicación antes de que éste fuera aprobado por la Comisión. La empresa Deloitte & Touche examinó el plan y expresó reservas con respecto a determinados aspectos. La diferencia fundamental entre el plan de Speedwing y el plan aprobado mediante la Decisión de 1998 de la Comisión, tal como éste fue aplicado en 1998 y a principios de 1999, consistía en que el primero estaba centrado en el aumento de los ingresos y en la ampliación de las actividades de la compañía. En su primer informe sobre el plan de Speedwing, la empresa Deloitte & Touche lo caracterizó de "ambicioso". Las propias autoridades griegas confirmaron en su memorándum del 11 de abril de 2002 que "la filosofía de este plan distaba mucho de la que caracterizaba el plan aprobado anteriormente, dado que estaba centrado sobre todo en la ampliación y optimización de los ingresos, más que en la parte de los gastos".
(32) La Comisión presentó a las autoridades griegas el proyecto final del informe de Deloitte & Touche, en el que se confirmaban las dudas iniciales (mediante carta de 20 de marzo de 2000). En esta carta, la Comisión expresaba sus inquietudes acerca de la imposibilidad de aplicar el plan de reestructuración revisado, en la forma que éste fue aprobado mediante la Decisión de 1998. Speedwing puso en entredicho las conclusiones del informe de Deloitte & Touche, en su respuesta remitida a la Comisión antes de retirarse de la gestión de OA a mediados de 2000. En su carta de 29 de agosto de 2000, las autoridades griegas confirmaron que OA no disponía de resultados oficiales para el ejercicio 1999 en forma de balances consolidados y asumieron el compromiso de no abonar el último tramo de aportación de capital. El Gobierno griego pidió a la Comisión que se abstuviera de adoptar una decisión sobre este asunto.
(33) Paralelamente, las autoridades griegas y los nuevos órganos de gestión establecidos después de la retirada de Speedwing, querían volver a revisar la situación financiera global de la compañía, con el fin de que el año 1999 sirviera de sólida base para los futuros esfuerzos de reestructuración de OA. Además, los órganos gestores se habían propuesto "neutralizar" determinadas consecuencias a largo plazo de las decisiones adoptadas por los directivos de Speedwing que tendrían un impacto negativo sobre datos financieros de la compañía y "empezar a poner énfasis en la eficacia de la compañía aérea desde el punto de vista de los costes" (respuesta griega del 11 de abril de 2002). En otoño de 2000, OA pidió a la empresa PriceWaterhouseCoopers (PwC) que elaborara un informe resumido de los balances consolidados preliminares no auditados a 31 de diciembre de 1999. Entre las conclusiones de PwC se hacía mención a que en aplicación de la Ley n° 2271/94, en su versión modificada por la Ley n° 2465/97 (art. 14), OA y su filial Olympic Aviation estaban sujetas al impuesto sobre actividades empresariales aplicable sobre sus beneficios imponibles a partir del año 1994. No obstante, como se desprende del citado informe, las autoridades fiscales no realizaron ningún examen de los libros y datos contables del grupo de empresas constituido por OA y Olympic Aviation durante varios años, es decir, como mínimo desde 1988 (en el caso de Olympic Aviation) y desde 1992, en el caso de Olympic Airways. Además, el informe revelaba que los estados financieros obligatorios del ejercicio 1999 de OA y Olympic Aviation no habían sido aprobados aún en esas fechas (diciembre de 2000) por sus respectivas asambleas generales de accionistas.
(34) Después de este exhaustivo examen de la situación económica en la que se encontraba OA como consecuencia de que Speedwing se retirara de la gestión, las autoridades griegas reconocieron en verano de 2000 que el proyecto de reestructuración de OA no podía alcanzarse partiendo únicamente de los fondos propios o de la venta de una participación minoritaria. A principios del verano de 2000, las autoridades griegas informaron a la Comisión de su decisión de proceder a la venta de una participación mayoritaria de OA, para posibilitar la financiación de la compañía aérea. En septiembre de 2000, las autoridades griegas nombraron como consultor financiero a Credit Suisse First Boston, designando al mismo tiempo otros consultores, de conformidad con lo dispuesto por la Ley griega n° 2000/91 para los casos de privatización. Entretanto, aún no habían sido presentados a la Comisión los informes que de conformidad con la Decisión de 1998 deberían haberse entregado en marzo y en octubre de 2000.
(35) En la Decisión de 1998, en una parte del plan se establecía además que la financiación del traslado de OA al aeropuerto de Spata se realizaría mediante reservas de flujo de tesorería e indemnizaciones [apartado 82 de la Decisión de 1998]. De todas formas, el Estado griego pagaría a la compañía una indemnización por la pérdida de las inversiones realizadas por la misma en el aeropuerto de Hellenikon a causa de su cierre (cifrada en 35000 millones de dracmas griegas). Según confirmó el Gobierno griego a la Comisión en su carta de 3 de julio de 1998, dicha indemnización no constituiría ninguna forma de ayuda financiera a OA y ascendería estrictamente al importe al que cualquier otra empresa en una situación comparable tendría derecho. Adicionalmente, para dispersar cualquier duda por parte de la Comisión en relación con el momento elegido para conceder dicha indemnización, las autoridades griegas aseguraron a la Comisión que conforme al acuerdo inminente entre OA y el Estado griego, la indemnización se pagaría coincidiendo en el tiempo con el desembolso de los gastos que el traslado al aeropuerto de Spata acarrearía a la compañía.
(36) El Gobierno griego notificó a la Comisión en su carta de 12 de diciembre de 1999 que la indemnización a OA, directamente vinculada al traslado de la misma al aeropuerto de Spata, se estimaba en una cantidad de 33660 millones de dracmas griegas el 20 de abril de 1999, según los cálculos de la empresa consultora American Appraisal, del Reino Unido, contratada por el Estado griego para que determinara las pérdidas causadas a OA por el cierre del aeropuerto nacional y su traslado al de Spata.
(37) Este informe fue presentado a la Comisión sin notificación oficial alguna sobre otras ayudas estatales adicionales. La Comisión encargó a Alan Stratford la tarea de averiguar, en qué medida la evaluación realizada por la empresa American Appraisal correspondía al principio del "valor equitativo de mercado" y hasta qué punto suponía algún tipo de sobrecompensación. La empresa Alan Stratford, después de examinar la situación de OA en el aeropuerto de Hellenikon y la forma en la que se había aplicado el principio del valor equitativo de mercado, en su informe final redactado en mayo de 2000, llegó a la conclusión de que los cálculos y las cantidades transferidas eran razonables. A pesar de todo, puso en duda que fuera necesario incluir en el cálculo el equipamiento como concepto indemnizable y hasta qué punto había que compensar determinadas ventajas tradicionalmente consolidadas que OA recibía en el aeropuerto de Hellenikon mediante el pago de indemnizaciones. En opinión de la Comisión, si el Estado griego hubiera aplicado una forma de proceder distinta, como propuso Alan Stratford (sobre todo en lo referente a las estimaciones sobre la vida de los edificios) "aumentaría considerablemente el número de elementos incluidos en el cálculo de la indemnización". OA trasladó sus actividades puntualmente al aeropuerto internacional de Atenas, que fue inaugurado el 28 de marzo de 2001. El mismo día cerró el aeropuerto de Hellenikon.
(38) A finales de enero de 2002, OA procedió a la contratación de un préstamo por importe de 19,5 millones de euros del Commercial Bank of Greece, banco comercial del Estado, y que estaba basado en la cesión por parte de OA a dicho banco de los créditos que ésta ostentaba contra el Estado en concepto de billetes de vuelo no pagados de un valor total de 22 millones de euros. El préstamo fue concedido para un periodo anual.
2.3. Las denuncias de la AHCA ("HACA")
(39) Con fecha de 12 de octubre de 2000 y 24 de julio de 2001, la Comisión recibió una serie de denuncias por parte de la AHCA ("HACA"). Sus miembros son las siguientes compañías aéreas: Aegean Airlines, Cronus Airlines, Hellenic Star Airways, Cal Aviation, Trans European Airlines, Interjet, Avionic Aviator. Las denuncias se referían a:
a) los suplementos salariales preferentes pagados al personal de OA,
b) la falta de exactitud de la Ley griega n° 2733/99, por la que se establece la compensación mutua de la deuda entre OA y el Estado griego,
c) el pago fuera de plazo de determinados derechos de aterrizaje y estacionamiento al aeropuerto de Hellenikon y el impago de las tasas aeroportuarias al de Spata,
d) la demora en el pago de la "Spatosimo", tasa para el desarrollo de los aeropuertos griegos, de un importe total de aproximadamente 47 millones de euros (16000 millones de dracmas griegas),
e) el impago o demoras considerables en el pago de deudas relativas al arrendamiento de instalaciones y a los derechos de aterrizaje en otros aeropuertos griegos distintos de los de Hellenikon y Spata,
f) la exención del ingreso del IVA sobre los combustibles y recambios destinados a la Olympic Aviation, lo que equivale a un beneficio financiero de 2,6 millones de euros,
g) el impago o demoras importantes en el pago de deudas relativas a las contribuciones a la seguridad social, al IVA del 8 % de las tarifas nacionales y a cantidades adeudadas a Olympic Catering.
3. LA DECISIÓN DE 6 DE MARZO DE 2002
3.1. Motivos para llevar a cabo la investigación
(40) Las contestaciones a dichas denuncias que las autoridades griegas presentaron el 19 de febrero de 2001, el 7 y el 11 de diciembre de 2001, así como el 12 de marzo de 2002, no acabaron por dispersar las dudas de la Comisión. En consecuencia, la Comisión decidió incoar el procedimiento de investigación formal, contemplado en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado. Los dos motivos que han impulsado a llevar a cabo esta investigación son los siguientes:
1. La aplicación fraudulenta de las ayudas aprobadas mediante las Decisiones de la Comisión de 1994 y de 1998
(41) a) La inaplicación del plan de reestructuración: Es obvio que el plan de reestructuración que sirvió de base para la aprobación de 1998 no ha sido cumplido tal como estaba previsto. En particular, no se han efectuado los cambios estructurales en la organización de la compañía, teniendo en cuenta que las jerarquías de gestión continúan siendo fundamentalmente las mismas. El número de trabajadores ha sido reducido en un grado mayor del previsto en el plan de reestructuración (véanse puntos 11-17). No obstante, parece que esto corresponde a una cesión de actividades, anteriormente desempeñadas por OA, a sus empresas filiales. A pesar de la congelación de los salarios durante el periodo 1996-1997, la correspondiente reducción del coste de producción fue anulada en gran parte por el considerable aumento salarial efectuado en 1998.
(42) En este punto, cabe señalar que los objetivos del plan de reestructuración en los que estaba basada la Decisión de 1998 nunca se han alcanzado. Este hecho se debe a la situación financiera de OA, según se ha descrito anteriormente en la presente Decisión. Atendiendo a la información expuesta anteriormente, la Comisión mantiene reservas acerca de si la evolución de las cifras económicas y financieras de OA sigue el plan previsto para el periodo 1998-2002 que sirvió de fundamento para aprobar la concesión de ayudas a través de la Decisión de 1998. Teniendo en cuenta, particularmente, que la Comisión no ha recibido información alguna sobre los resultados de la compañía en el ejercicio 2000, ni estimaciones referentes al ejercicio 2001 de ningún tipo y a la vista de que Speedwing no logró establecer un plan de prioridades empresariales y de medidas de reestructuración apto para cumplir con los objetivos determinados en la Decisión de 1998, la Comisión mantiene dudas fundadas con respecto a la situación financiera actual de la compañía y considera que está lejos de cumplir con los objetivos especificados en el plan de reestructuración para los ejercicios 2000-2002.
(43) En contradicción con las condiciones fijadas en el apartado 2 del artículo 1 de la Decisión de 1998, no se ha presentado a la Comisión ningún informe sobre la aplicación del plan, ni en marzo, ni en octubre de 2000. La ausencia, además, de información y de datos contables fiables sobre los resultados de la compañía, no permiten a la Comisión comprobar debidamente el cumplimiento de esta condición fundamental, sin más investigación.
(44) Como se desprende de lo anterior, las previsiones financieras y presupuestarias que constituyeron la base del plan elaborado por el Estado griego y aprobado por la Comisión, han sido incumplidos de forma permanente. El seguimiento de la aplicación del plan de reestructuración ha confirmado la existencia de serias sospechas en cuanto a si la situación financiera y presupuestaria de OA sigue siendo compatible con los indicadores de explotación y financieros de dicho plan. Estas sospechas han adquirido tal magnitud que justifican que la Comisión vuelva a revisar su Decisión de 1998 desde el punto de vista de la correcta aplicación del plan de reestructuración.
(45) b) El incumplimiento de las condiciones y compromisos de las anteriores Decisiones.
La letra d) del artículo 1 de la Decisión de 1998 obligaba al Estado griego a garantizar que, a más tardar el 1 de diciembre de 1998, OA habría puesto en marcha un sistema de información sobre gestión adecuado y plenamente operativo (denominado en lo sucesivo "SIG"). Hasta la fecha, las autoridades griegas no han presentado a la Comisión el correspondiente informe sobre el SIG, ni han aportado información sobre el grado aplicación y resultados del mismo.
(46) La Decisión de 1998 obligaba al Gobierno griego a implantar un sistema de información de la gestión adecuado y plenamente operativo a más tardar el 1 de diciembre de 1998. El objetivo de la creación del SIG era permitir a los órganos gestores de OA recibir los datos necesarios para realizar un seguimiento de los resultados del plan de reestructuración y proceder a su modificación, si fuera necesario. Además, cabe señalar que de conformidad con el plan de reestructuración, que constituyó la base para la Decisión de 1998, el Estado griego tenía la obligación de elaborar balances consolidados de OA y sus empresas filiales. La obtención de los datos necesarios para la elaboración de los balances mencionados procederían de un SIG adecuado y plenamente operativo.
(47) La Comisión había subrayado la necesidad imperiosa de dicha medida, no sólo por el cumplimiento de la condición de la Decisión en sí, sino por los intereses de la propia compañía. La experiencia adquirida de los balances de 1997, descrita en el punto 26 anterior, demuestra claramente la dificultad de cumplir los objetivos especificados en un plan sin contar con un claro punto de partida. En general, los órganos gestores de una empresa sólo están capacitados para adoptar decisiones correctas con vistas al futuro, si han podido formarse a tiempo una imagen coherente, precisa y detallada de las acciones y los logros alcanzados o los fracasos experimentados en el pasado. Uno de los resultados de aplicar este tipo de mecanismo de gestión es que el conjunto de datos recopilados en los sistemas contables de una empresa, se somete con tiempo a una elaboración escrupulosa, se controla y sirve de referencia para los órganos gestores.
(48) La letra a) del artículo 1 de la Decisión de 1998 obliga a Grecia a cumplir los compromisos referidos en las letras a) a u) del artículo 1 de la Decisión de 1994. Para comprender mejor el marco jurídico en el que OA debería haber desempeñado sus funciones a partir de 1994 como cualquier otra empresa comercial con arreglo a las disposiciones del Derecho mercantil común, es oportuno recordar los siguiente: OA es una empresa pública que no forma parte de la Administración pública griega y que está sujeta a las disposiciones del Derecho privado y, en particular, a las disposiciones de la Ley griega n° 2190/1920, por la que se regulan la forma y el modo de funcionamiento de las sociedades anónimas de derecho privado ("sociedad anónima") Las sociedades en cuestión están sujetas a unas estrictas normas de publicidad. No obstante, de acuerdo con la información que obra en poder de la Comisión, a pesar de que OA estaba registrada con el núm. 422/01/B/86/423, sus estatutos no habían sido objeto de esta publicidad ni de cualquier otra.
(49) De conformidad con lo establecido por el artículo 25 de la Ley n° 2190/1920, la asamblea general de accionistas debe tener lugar en el plazo de seis meses a partir del cierre de cada ejercicio para deliberar sobre los datos de los balances de la sociedad del ejercicio anterior y aprobarlos. Además, de conformidad con el apartado 5 del artículo 43b de la misma ley, el consejo de administración de la sociedad anónima deberá publicar los balances de la sociedad correspondientes al ejercicio anterior como mínimo 20 días antes de la convocatoria de la asamblea general de accionistas No obstante, OA no publicó su balance del ejercicio 1999 hasta el 28 de diciembre de 2001. El 31 de marzo de 2001 el Consejero de administración y el Director general de la sociedad prepararon el balance y el 11 de diciembre 2001 fue sometido a auditoría. De estas fechas se desprende claramente que no se cumplieron las condiciones legales aplicables a cualquier otra sociedad anónima privada. Sin perjuicio de cualquier otra medida que la Comisión decida adoptar con respecto a esta situación en aplicación del apartado 1 del artículo 3 y del apartado 6 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2407/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre la concesión de licencias a las compañías aéreas(6), este asunto tiene especial importancia para la posición competitiva en el mercado de OA y sus competidores, teniendo en cuenta que en las conclusiones de los auditores sobre el ejercicio cerrado el 31 de diciembre de 1999, se destaca el hecho de que los fondos propios de la sociedad habían disminuido en más de un 50 % del capital social. De hecho, como puede verse en el ejercicio 1999, los fondos propios (33699706104 dracmas griegas o 98,89 millones de euros) apenas llegan a un 27,8 % del capital social (120947970000 dracmas griegas o 354,94 millones de euros). De conformidad con el artículo 47 de la Ley n° 2190/1920, dicha situación tiene como consecuencia que el consejo de administración está obligado a convocar la junta de accionistas para decidir sobre la disolución de la sociedad o la adopción de otras medidas para la recuperación financiera de la sociedad.
(50) Este aspecto particular conduce a otras serias dudas. Por lo tanto, resulta necesario el examen de las condiciones en las que OA y sus empresas filiales han podido continuar desarrollando sus actividades después de 1999 sin adoptar medidas de reestructuración y en contra de las disposiciones previstas por el Derecho mercantil común. La Comisión recuerda que esta situación, además de constituir una vulneración de los compromisos y las condiciones especificadas en las Decisiones anteriores, puede implicar un elemento de ayuda estatal (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidades Europeas, asunto C-480/98, Magefesa).
(51) Lo mismo puede decirse(7) en relación con el estatuto jurídico y fiscal de OA, así como con la situación de los pagos de sus deudas con el Estado griego. De estos datos se desprende que la compañía ha podido, al menos a partir de 1999, continuar desarrollando sus actividades sin cumplir sus obligaciones fiscales y de seguridad social, ni sus obligaciones en cuanto al pago de tasas aeroportuarias, cánones, arrendamientos y cargas a los diferentes aeropuertos griegos y al propio Estado griego.
(52) La situación actual en lo que se refiere al impago o a la demora en el pago de las tasas aeroportuarias pendientes, impuestos, arrendamientos, cánones y demás contribuciones a los aeropuertos griegos y al Estado griego suscitan dudas acerca de si OA ha recibido nuevas ayudas estatales, contrarias a la Decisión de 1998 y que, obviamente, falsean la competencia entre las compañías aéreas que explotan líneas con Grecia como punto de partida o destino.
(53) En concreto, la Comisión llama la atención de las autoridades griegas sobre la situación especialmente difícil de los competidores de OA. En este contexto, cabe mencionar, en particular, el caso de la empresa Axon Airlines, aunque otros competidores como Cronus Airlines y Aegean Airlines también están atravesando grandes dificultades que en parte parecen estar motivadas porque desde el punto de vista jurídico y financiero, el tratamiento que OA recibe por parte del Estado griego no es imparcial. Por este motivo, parece probable que la situación actual de OA en relación con la liquidación de su deuda con los aeropuertos griegos y el Estado griego constituya una ayuda económica contraria al interés común.
(54) El estatuto jurídico y fiscal de OA. En virtud de una serie de leyes, OA está sujeta a la supervisión y el control directos de los Ministerios, que han establecido sus derechos y obligaciones en expresa divergencia de las leyes mencionadas. Además, mediante las disposiciones de otras leyes griegas OA se beneficia de ventajas fiscales exclusivas, que no son aplicables a las sociedades anónimas de derecho privado o a sociedades mercantiles del tipo que sean.
(55) Dichas normas parecen ser contrarias al compromiso adquirido por el Estado griego de garantizar que:
a) desde el punto de vista de la gestión y del estatuto legal [parte VII y letras a) y c) del artículo 1 de la Decisión de 1994], OA cambiaría su estatuto fiscal de sociedad anónima pública para convertirse en una empresa de Derecho común en las mismas condiciones que las demás compañías aéreas comunitarias sin privilegios u obligaciones especiales,
b) no intervendría en la gestión de OA, excepto dentro de los límites estrictos de su estatuto de accionista [letra b) del artículo 1 de la Decisión de 1994],
c) adoptaría inmediatamente la legislación necesaria para aplicar de manera efectiva el plan de reestructuración en sus aspectos salarial, social y financiero [letra f) del artículo 1 de la Decisión de 1994].
Las disposiciones legales controvertidas son las siguientes:
(56) Ley 2271/94 y Ley 2602/98. Según determinó la Comisión en su Decisión de 1998, la letra a) del apartado 12 del artículo 2 y el artículo 4 de la Ley 2271/94, cuyo objetivo es la aplicación del plan de reestructuración de OA, no eran comparables a las disposiciones aplicables a una empresa privada en materia de gestión de personal. Además, la Comisión consideró que, en virtud de lo dispuesto por el apartado 4 del artículo 4 de la Ley 2271/94, OA y sus filiales continuaban ligadas, en la práctica, a la condición de empresa de derecho público en materia de contratación de personal.
(57) Particularmente, en lo que se refiere al sistema de contratación de personal, la Comisión tuvo en cuenta en su Decisión de 1998 las regulaciones previstas por la Ley 2190/94 en relación con las empresas públicas y las empresas de Derecho público pertenecientes al sector público. Las únicas exenciones previstas se encuentran en la letra i) del apartado 2 del artículo 14 de la citada ley y se refieren a los pilotos de OA.
(58) Por lo demás, la Comisión en dicha Decisión suya (punto 66) constata: "el complicado procedimiento administrativo establecido [...] al personal fijo se adecua a una gestión flexible del personal ya que normalmente se planifica por adelantado cuánto personal de este tipo se necesita". Las correspondientes disposiciones de la Ley 2271/94 se complementan con la Ley 2602/98 que se refiere al perfeccionamiento de la aplicación del plan de reestructuración de OA. En el apartado 2 del artículo 3 de dicha ley, se especifica que todas las categorías de personal (personal de vuelo, personal técnico, personal de asistencia en tierra) se rigen por las disposiciones de la Ley 2190/94.
(59) Al parecer, la flexibilidad aplicada con respecto a la contratación de personal de vuelo (y pilotos) en el pasado había sido derogada. Además, no resulta claro si las regulaciones de la Ley 2527/97 que, según se mencionaba en la Decisión de 1998, regulaban el procedimiento específico de contratación de personal estacional de OA, habían sido expresamente derogadas por las disposiciones de la Ley 2602/98. Parece ser que este era el caso ya que en esta última ley no se excluye expresamente el personal estacional de la aplicación de la Ley 2190/94 sobre las empresas públicas y las de Derecho público pertenecientes al sector público, con el objetivo ulterior de seguir manteniendo la flexibilidad a la hora de contratar personal estacional.
(60) Asimismo, cabe señalar que la gestión de OA no estaba sujeta a las regulaciones de la Ley 2190/94, de conformidad con lo especificado en el artículo 2 de la Ley 2608/98 que incluye el Estatuto de los trabajadores de OA (apartado 3 del preámbulo). No obstante y dado que OA constituye una empresa de utilidad pública conforme a lo dispuesto por la Ley 2414/96, según se explica a continuación, sus órganos gestores y, en concreto, el consejero de administración y el presidente del consejo de administración, el director general, los consejeros generales y los consejeros jurídicos son designados por el gobierno. Teniendo en cuenta estos aspectos, los términos de contratación de personal aplicados por OA se alejan aún más de las prácticas consolidadas del derecho privado común que se aplican en las empresas privadas o en las sociedades anónimas de Derecho privado.
(61) La Ley 95/76. Según se especifica en el apartado 2 del artículo 3 de la citada ley, los créditos que ostenta el Banco de Grecia contra OA en relación con los préstamos concedidos por el Estado a OA desde el 1 de enero de 1975 deberán ser considerados créditos contra el Estado y, en consecuencia, pueden ser compensados por cualquier otro crédito que OA pudiera ostentar contra el Estado.
(62) En el apartado 3 del artículo 3 de la citada ley se especifica que las obligaciones contractuales asumidas por OA en relación con el traspaso de cualquier elemento de sus activos, bienes inmuebles o patrimoniales y, en particular, sus aeronaves, motores, helicópteros, etc., así como cualquier otro acto notarial quedan exentos de todo tipo de tasa notarial o de registro. En el apartado 2 del artículo 4 de esta ley se especifica que mediante acto del Consejo de Ministros griego puede decidirse, por derogación de las disposiciones de la legislación griega aplicables en estos casos, el traspaso de las acciones de OA al Hellenic Bank of Industrial Development ("ETBA"). En el apartado 3 del artículo 4 de la ley se determina que OA está sometida en cualquier caso a la supervisión y al control del Ministro de Transportes y Comunicaciones. El ámbito de aplicación de dicha disposición es enormemente amplio cubriendo cualquier actividad o aspecto de la gestión de OA. Constituye, pues, una de las diferencias más importantes entre una empresa como OA y cualquier otra sociedad anónima de derecho privado o público. Según está previsto en el apartado 4 del artículo 4 de la ley, quedan exentas de todo impuesto, tasa o contribución todas las transacciones contractuales ocasionadas para el traspaso de cualesquiera de los elementos del activo o de cualquier otro bien patrimonial de OA a cualquier entidad del derecho privado o público. En el apartado 2 del artículo 6 de la ley se especifica que "el pago en efectivo de los gastos de manutención (dietas por comidas) al personal de Olympic Airways que trabaja en los aeropuertos no forma parte de sus ingresos, ni está sujeto a cotizaciones al Instituto de la Seguridad Social ni a otros organismos de seguro". Este aspecto concreto también fue denunciado ante la Comisión por la AHCA el 12 de octubre de 2000. Tal como reza el último caso del apartado 3 del artículo 6 cualquier reevaluación de los bienes patrimoniales de OA con el subsiguiente reajuste del valor quedará exenta de todo impuesto o tasa.
(63) La Ley 2414/96. El objeto de esta ley es "la modernización de las empresas y los organismos públicos y otras disposiciones". En dicha ley, OA y todas sus empresas filiales figuran en la relación de "empresas públicas" a las que se aplica esta ley y son calificadas "de utilidad pública" ("DEKO", en griego). La mayoría de las empresas sujetas a las disposiciones de esta ley ya son sociedades anónimas de derecho privado. Las empresas que aún no forman parte de las sociedades anónimas deberán transformarse en sociedades de este tipo en virtud del artículo 2 de la citada ley.
(64) Sin embargo, las regulaciones de la ley arriba citada, que también son aplicables a OA, divergen claramente de las disposiciones equivalentes aplicables a las sociedades anónimas comunes de Derecho privado. Las DEKO son consideradas empresas que ofrecen servicios de utilidad pública, por lo que la intervención del Gobierno griego en la gestión y el funcionamiento general de dichas empresas es más pronunciada. Además, no existe un marco legal fijo que las rija. En consecuencia, el ámbito de intervención estatal puede ser variopinto.
(65) Con excepción de los artículos 14, 19 y 20, que no tienen aplicación a OA, todos los demás artículos de la ley arriba citada (en total son 24 artículos) representan divergencias importantes de las disposiciones de la Ley 2190/1920. El Estado griego, como accionista exclusivo de OA tiene, por una parte, la posibilidad de nombrar y destituir en cualquier momento a los miembros del consejo de administración de OA, al igual que en las sociedades anónimas privadas del Derecho común, en las que el consejo de administración es designado por la asamblea general de accionistas. Por otro lado, de conformidad con las disposiciones aplicables a las DEKO, el Estado tiene la posibilidad de intervenir de facto, por lo que OA está obligada a seguir unos procedimientos distintos en la designación de los miembros de su consejo de administración y en los procedimientos de toma de decisiones. Su consejero de administración, concretamente, es nombrado por el Estado como representante suyo, con la posibilidad de ser además presidente del consejo de administración de la sociedad. Asimismo, las DEKO, a diferencia de las sociedades anónimas privadas comunes, disponen de un órgano adicional, el consejo de dirección, con el principal deber de encargarse de la coordinación de las políticas aplicadas por la empresa con las políticas gubernamentales. Además, las DEKO (y, por consiguiente, también OA) disfrutan de un acceso preferente a los programas de financiación estatal para la realización de proyectos de interés nacional, comunitario o internacional.
(66) La Comisión opina que estas medidas especiales que se aplican a OA, suscitan dudas en cuanto a su compatibilidad con el compromiso mencionado anteriormente que el Estado griego había asumido. En particular, teniendo en cuenta que en la letra c) del artículo 1 de la Decisión de 1994 se mencionaban las exenciones tributarias relacionadas con la recapitalización y la reorganización de OA, en la medida que estas representan una consecuencia directa del plan de reestructuración. Considerando que estas confieren a OA unas ventajas financieras exclusivas constituyen también nuevas ayudas. Las medidas establecidas por las Leyes 75/96 y 2414/96 van más allá de la disposición de la Decisión de 1994. Además, demuestran claramente que OA aún no ha adoptado el estatuto de empresa privada o sociedad anónima privada de Derecho común, incumpliendo lo dispuesto en las letras a), b) y f) del artículo 1 de la Decisión de 1994.
2. Inicio del procedimiento referente a las nuevas ayudas ilegales
(67) La Comisión considera que las siguientes medidas, aparte de constituir posibles infracciones de las Decisiones anteriores, muy probablemente son asimismo ayudas estatales:
a) La tolerancia que las autoridades griegas muestran con respecto a la aplicación de la normativa legal del Derecho mercantil común a OA (Leyes 2190/1920, 2271/94, 2602/98, 95/76 y 2414/96).
b) La tolerancia que las autoridades griegas muestran en lo que se refiere al impago o a la demora del pago de las cotizaciones a la seguridad social y al cumplimiento de sus obligaciones fiscales por parte de OA.
c) La tolerancia que Grecia muestra en lo que se refiere al impago o a la demora del pago de las diversas tasas aeroportuarias.
d) Las exenciones de impuestos, tasas notariales o de registro para las transacciones de OA.
e) La posibilidad de que las deudas contraídas por OA con el Estado o con los aeropuertos, incluida la "Spatosimo", se compensen de forma opaca:
i) El hecho de que mediante las regulaciones del Decreto presidencial 138/97 se impone a OA la obligación de pagar las tasas aeroportuarias y que no quede exenta del pago de todo tipo de arrendamientos y demás cargas, contribuciones o tasas por el uso del espacio en los aeropuertos griegos, no implica por sí mismo que OA realmente esté cumpliendo su obligación de pagar las cargas, tasas, derechos y contribuciones correspondientes. De hecho, las autoridades griegas habían admitido en sus observaciones a la Comisión en relación con la denuncia de la AHCA que OA se había retrasado en los pagos y que había solicitado la compensación de su deuda con los créditos que ostentaba frente al Estado.
ii) Este mismo argumento tiene fundamento en relación con la mutua compensación de la deuda de OA y el Estado griego, tal como fue llevada a cabo en virtud de las disposiciones de la Ley 2733/99. Hay que subrayar que dicha compensación de deudas no se considera incompatible con los artículos 87 a 89 del Tratado. Sin embargo, con esta medida peculiar, los datos sobre la deuda acumulada por cada parte no son aportados de manera objetiva, clara, transparente, neutra y sin discriminaciones. Por consiguiente, se plantean serias dudas acerca de la forma en la que fueron calculadas las cantidades a las que se refiere la compensación. Existen serias dudas relativas a la compatibilidad del método de cálculo de las cantidades compensadas en virtud de las regulaciones de la Ley 2733/99, es decir, el importe de 9862639493 de dracmas griegas (28,9 millones de euros), que representa la cantidad adeudada pendiente hasta el 31 de diciembre de 1998, y que parece incluir también los cargos que OA debe abonar por la demora en los pagos de tasas aeroportuarias y arrendamientos hasta el 31 de mayo de 1999.
iii) Además, existen dudas fundadas con respecto a las condiciones de pago de las tasas aeroportuarias al aeropuerto internacional de Atenas, así como en relación con el pago de la tasa para el desarrollo del aeropuerto, la denominada "Spatosimo". La Comisión expresa su especial preocupación por la afirmación realizada por parte de las autoridades griegas incluida en sus observaciones remitidas en relación con la denuncia suplementaria, de que OA ha pedido la compensación de la cantidad de 15 millones adeudada en concepto de impuestos atrasados ("Spatosimo"), así como de las cantidades pendientes de pago en concepto de tasas aeroportuarias y arrendamiento de instalaciones de otros aeropuertos griegos. Teniendo en cuenta que OA es la mayor entidad de explotación en todos los aeropuertos griegos, el impago de las cargas y arriendos arriba enumerados priva a estos aeropuertos de unos ingresos importantes teniendo como resultado que la competencia entre las compañías aéreas que utilizan dichos aeropuertos se desvirtúe en gran medida.
iv) Parece ser que el Estado griego tolera a OA el retraso en el pago de tasas aeroportuarias, impuestos, contribuciones y demás cargas que ésta debe al aeropuerto y al propio Estado, precisamente porque no ha saldado completamente con OA la cantidad de compensación arriba mencionada. En este sentido, el hecho de que el Estado griego pague a OA cualquier tipo de cantidad acordada o incluso las cantidades actualmente pendientes de pago por la pérdida de inversiones en el aeropuerto de Hellenikon, suscita dudas con respecto a la compatibilidad de estos pagos. En relación con este asunto hay que mirar con atención las alegaciones de las autoridades griegas incluidas en sus observaciones referentes a la denuncia suplementaria presentada por la AHCA.
f) La concesión de la licencia de explotación del servicio de abastecimiento de combustible a una filial de OA sin licitación previa y las condiciones de precio aplicadas. En cuanto al servicio de abastecimiento de combustible, hay dos aspectos que parecen preocupantes: OA es el mayor accionista (66 %) de Olympic Fuel Company (denominada en lo sucesivo "OFC"). El Estado griego seleccionó a OFC en una licitación en la que se presentaron ofertas para la construcción y explotación del servicio de abastecimiento de combustible en el aeropuerto de Spata. Se observan unas divergencias considerables entre el coste final y el coste previsto de dicha instalación. Existen serias dudas acerca de si las cantidades facturadas por OFC en concepto de tasas de abastecimiento de combustible para recuperar el importe de dicha inversión reflejan simplemente las diferencias entre los tipos de cambio o si también contienen elementos de ayuda estatal.
g) El préstamo de 19,5 millones de euros concedido por un banco comercial público (el Commercial Bank of Greece) a cambio de la cesión de OA a este banco de sus créditos contra el Estado griego por un valor de 22 millones de euros en concepto de billetes no pagados.
(68) Al iniciar el procedimiento, la Comisión emitió un "requerimiento de información" de conformidad con el artículo 10 del Reglamento (CE) n° 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE(8), referente a toda la información necesaria para decidir sobre el posible incumplimiento de las condiciones y compromisos incluidos en la Decisión de 1998, sobre la aplicación del plan de reestructuración conforme a la Decisión anteriormente citada y sobre la presunta nueva ayuda ilegal, comentada anteriormente. Esta información debe incluir todos los datos pertinentes y en concreto:
a) los balances económicos auditados de los ejercicios 2000 y 2001,
b) la utilización de las garantías crediticias previstas en la Decisión de 1998 para la compra de aeronaves y el traslado de Olympic Airways al aeropuerto de Spata,
c) la relación de todos los casos de financiación o de gestión del arrendamiento de aeronaves explotados por Olympic Airways y sus filiales en el aeropuerto de Spata,
d) todos los datos relacionados con la introducción de la política de gestión del rendimiento y del plan,
e) todos los datos relacionados con el traslado de todas las actividades de Olympic Airways al aeropuerto de Spata,
f) los informes sobre la aplicación del plan de reestructuración, que deberían haberse presentado en marzo y octubre de 2000 respectivamente,
g) la relación y todos los detalles del pago de la "Spatosimo" por parte de Olympic Airways y del IVA adeudado por la sociedad y sus filiales, las tasas aeroportuarias de Hellenikon y de Spata, así como todos los arrendamientos, tasas, contribuciones y exacciones pagaderas al aeropuerto de Hellenikon, al de Spata y a todos los demás aeropuertos griegos desde 1998 hasta la fecha,
h) todos los datos pertinentes y, en concreto, detalles exactos y condiciones de pago, en relación con la garantía crediticia por valor de 19,5 millones de euros concedida en febrero de 2002 por el Estado griego (Commercial Bank of Greece) a OA para cubrir costes de explotación.
(69) Las autoridades griegas respondieron el 11 de abril. A pesar de que los datos aportados eran muy densos, seguían faltando los balances auditados de los ejercicios 2000 y 2001, así como los informes sobre la aplicación del plan de reestructuración, que deberían haberse elaborado en marzo y octubre de 2000 respectivamente. Mediante la misma carta, Grecia comunicó a la Comisión que se había iniciado el nuevo procedimiento de privatización de OA.
3.2. Requerimiento de información
(70) Como consecuencia de lo anterior, la Comisión emitió un segundo requerimiento de información el 9 de agosto de 2002. Con este requerimiento pedía a las autoridades griegas:
a) Que aportasen los datos ya solicitados mediante la Decisión de 6 de marzo de 2002, es decir:
i) Los balances auditados de los ejercicios 2000 y 2001.
ii) Los detalles e importes exactos del pago de los costes de explotación no atendidos por OA en 2001(9) (desglosando con más detalle las tasas del ejercicio 2001, por una parte, y las tasas acumuladas en los ejercicios anteriores, por otra), así como el plan de liquidación de dichas deudas a partir del 1 de enero de 2002.
b) Que aportasen los siguientes datos adicionales:
i) Los detalles e importes exactos de todas las deudas pendientes con todo tipo de entidades de crédito y con terceros, así como el plan de liquidación de dichas deudas(10).
ii) Los datos económicos concretos de Olympic Airways correspondientes al primer semestre de 2002, acompañados por un análisis objetivo de los datos que permitirían que la compañía fuera viable en el ejercicio 2002. Este análisis debía estar auditado y certificado por un consultor independiente.
iii) Las disposiciones legales por las que fue modificada la Ley 2414/96 y el apartado 2 del artículo 3, apartado 3 del artículo 3, apartados 2 a 4 del artículo 4, apartado 2 del artículo 6, apartado 3 del artículo 6 de la Ley 95/76, cuya meta objetiva era permitir a Olympic Airways actuar realmente como una sociedad anónima de Derecho privado, independientemente de cualquier tipo de influencia estatal, salvo aquella ejercida como consecuencia de la condición de accionista del Estado griego.
(71) El Gobierno griego remitió su respuesta el 1 de octubre de 2002 solicitando a la Comisión que se celebrara una reunión sobre este asunto. Sin embargo, en la información aportada a la Comisión seguían faltando los balances auditados del ejercicio 2001. El análisis del ejercicio 2002, acompañado por el certificado de un consultor independiente fue remitido el 14 de noviembre de 2002.
4. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES GRIEGAS
(72) La Comisión quiere subrayar que los datos aportados por Grecia en contestación a la apertura del procedimiento y a los dos requerimientos de información y, en concreto, los de sus cartas de 11 de abril de 2002 y de 1 de octubre de 2002, así como los datos aportados con ocasión de la reunión celebrada el 16 de octubre, a menudo fueron entregados con retraso y de forma incompleta. En opinión de las autoridades griegas, los hechos, en primer lugar, con respecto al empleo fraudulento de las ayudas concedidas en 1994 y en 1998 y, en segundo lugar, con las nuevas ayudas ilegales concedidas, eran los siguientes:
1. Aplicación fraudulenta de las ayudas concedidas mediante las Decisiones de la Comisión de 1994 y de 1998
a) El incumplimiento del plan de reestructuración
(73) De acuerdo con lo destacado por las autoridades griegas, los resultados de 1997 superaron incluso las previsiones más pesimistas. Además, en 1998, a causa de las huelgas, de la crisis financiera, la carencia de aeronaves, así como la jubilación de un gran número de personal, no fue posible alcanzar los objetivos fijados para el año y, en particular, los objetivos en materia de productividad. A pesar de todo, se hicieron esfuerzos en este sentido [estricta gestión presupuestaria, implantación del plan especial de vuelos para clientes habituales (Frequent Flyer Programm), avances en la elaboración del sistema de información sobre la gestión]. El 18 de noviembre de 1999, Speedwing presentó su nuevo plan de reestructuración. Pero debido al desacuerdo con el consultor nombrado por la Comisión, la empresa Deloitte & Touche, este plan no llegó a aprobarse nunca. El procedimiento de privatización se inició en 2000. Paralelamente, los órganos gestores de OA procedieron a la racionalización de las operaciones de OA (recortes de personal y de gastos, etc.).
(74) Durante la reunión celebrada el 16 de octubre en Bruselas entre los responsables de la DG Energía y Transportes y los representantes del Estado griego, acompañados por los representantes de OA, se informó de que OA había registrado un progreso sustancial desde la fecha de asunción del cargo de los nuevos órganos de gestión, en verano de 2000, tanto con respecto al recorte de gastos, como en materia de medidas de optimización de los costes.
(75) De esta forma, la cuota del mercado nacional controlada por Olympic Airways durante el primer semestre de 2002 ascendía a un 57 %, frente al 53 % del mismo periodo en 2001. Su cuota en el mercado internacional ascendía a un 25,2 %, frente al 22,6 % de 2001. El coeficiente de ocupación en el conjunto de la red ascendió al 63,7 % durante la primera mitad de 2002, en comparación con el 60,84 % del mismo periodo en 2001.
(76) A pesar de este progreso en el aspecto económico de sus actividades, la compañía aérea nacional de Grecia seguía registrando pérdidas. Los beneficios antes de intereses, los impuestos y la amortización de los activos (en lo sucesivo: EBITDA, Earnings Before Interest Taxes and Depreciation of Assets) condujeron a una pérdida total de -132 millones de euros en 2000. Según OA, estos resultados se debían al cambio de los cargos directivos, aunque también al aumento del tipo de cambio del dólar estadounidense y a los precios del petróleo. De acuerdo con los datos aportados en las estimaciones, las pérdidas del año 2001 ascienden a -149 millones de euros (una cifra provocada principalmente por el traslado a Spata, hecho que aumentó el coste de explotación de los aterrizajes en un 1000 %). Según se desprende de las primeras estimaciones realizadas por los órganos gestores de OA para el año 2002, la compañía presenta un EBITDA positivo de 11 millones de euros.
(77) De hecho, en el nuevo informe de Deloitte & Touche presentado por Grecia se señalan los avances recientes de la compañía con respecto a los resultados de explotación y financiero. En el informe se destaca, sin embargo, que según los escenarios tenidos en cuenta, el EBITDA seguirá oscilando entre -10 y -58 millones de euros y que el escenario "más probable" es que se produzca una pérdida de -39 millones de euros. Las diferencias se deben principalmente a que en dichas estimaciones se excluyeron los ingresos, pero, según el informe, también se deben al impacto negativo que el coste de personal ha tenido comparado con los objetivos del plan y que conduce a una carga de 7,4 millones de euros. Deloitte explica que este impacto negativo puede estar relacionado con la productividad del personal, que sigue siendo insatisfactoria. Básicamente "la productividad del personal, al menos, comparada con la productividad del ejercicio 2000 en ADK (asientos disponibles por kilómetro), ha bajado en un 5,7 %".
(78) Si se tienen en cuenta todos los costes de explotación (es decir, la amortización de los activos y las cantidades destinadas al pago de intereses), el resultado de explotación aportado por los órganos gestores de OA presentará una pérdida de -41 millones de euros. En su resumen Deloitte & Touche aporta cifras aún más bajas, con pérdidas que oscilan entre -63 y -111 millones de euros, partiendo de que el escenario más probable ascendería a -92 millones de euros. A pesar de que estas estimaciones tienden a mostrar una mejora en comparación con los resultados de explotación de los ejercicios anteriores (en 2001: -194 millones de euros y en 2000: -164 millones de euros), en cualquier caso, siguen siendo negativos.
(79) Además de esto, las cuentas de pérdidas y ganancias incluyen un resultado extraordinario de aproximadamente 60 millones de euros para el ejercicio 2002 (57 millones de euros para el año 2001 y 69 millones de euros para el ejercicio 2000), que permitirían a la compañía, según sus propias previsiones, registrar un beneficio neto de 18 millones de euros para el ejercicio 2000. Partiendo del resultado de explotación estudiado por Deloitte, el resultado neto seguiría constituyendo una pérdida que oscilaría entre -3 y -50 millones de euros presumiblemente, con el escenario más probable presentando una pérdida de -31 millones de euros, de acuerdo con las expectativas de los órganos gestores. OA comunicó a la Comisión que dichos ingresos provendrían de la siguiente fase de venta de aeronaves, del sistema Galileo Hellas, de Olympic Catering, etc. Estas posibles medidas no han sido cuantitativamente especificadas en el informe de Deloitte y se citan únicamente como expectativas de la Dirección. Por otro lado, el Consejero tiene en cuenta que posiblemente OA necesite crear un fondo de provisiones, por lo que surgen gastos adicionales por un importe de -23,5 millones de euros, para cubrir las sanciones e intereses de demora sobre los pagos al Estado griego pendientes de liquidación, según el informe.
(80) En su balance, la compañía registra a partir de finales de 2001, un capital social negativo de -136 millones de euros. En su nuevo informe, Deloitte no hace ningún comentario con relación a este dato.
(81) A la vista de estos últimos progresos, las autoridades griegas consideran que se ha registrado un avance en el proceso de reestructuración de la empresa. La Comisión, por lo tanto, no debe evaluar esta cuestión insistiendo con actitud formalista en el plan inicialmente aprobado.
(82) En cuanto a la omisión de presentar informes en marzo y octubre de 2000, las autoridades griegas consideraban que podrían haber presentado un solo informe basado en el informe correspondiente de Speedwing. Sin embargo, dado que resultó evidente que los resultados obtenidos de la aplicación del plan hasta el verano de 2000 no fueron satisfactorios comparados con el calendario de reorganización de OA previsto (incumplimiento de los objetivos con respecto a los ingresos, aumento de los costes), el Gobierno griego opinó que debería hacerse una valoración realista de la situación que la compañía estaba atravesando (es decir, partir del informe de PriceWaterhouseCoopers) antes de que se aprobara la decisión correspondiente sobre la reorganización. En este contexto, las autoridades griegas consideraron correcto informar a la Comisión inmediatamente después de concluir la labor de evaluación y comprobación de los hechos.
(83) Resumiendo, Grecia insistió en las observaciones que remitió el 21 de noviembre de 2002, donde argumentaba que el proceso de reestructuración se había encontrado con "obstáculos insuperables". En primer lugar, OA tuvo que desarrollar sus actividades siempre bajo condiciones de perturbación dados los diversos cambios realizados en el ámbito de la gestión. En segundo lugar, nunca ha habido una oportunidad de aplicar en su totalidad ninguno de los planes de reestructuración. En tercer lugar, la Comisión se había retrasado en el abono de las ayudas aprobadas. En concreto, no fue aprobado el pago del último tramo de 7800 millones de dracmas griegas (22,9 millones de euros) impidiendo así que la labor de reestructuración diera sus frutos. En cuarto y último lugar, determinados factores externos de crucial importancia (por ejemplo, los sucesos del 11 de septiembre, el traslado a Spata, el declive del mercado de transporte aéreo, etc.) tuvieron una influencia negativa sobre los resultados de OA.
b) El incumplimiento de las condiciones y compromisos de las anteriores Decisiones
(84) Letra d) del artículo 1 de la Decisión de 1998 referente al SIG (sistema de información sobre la gestión). Según las autoridades griegas, al imponer el 1 de diciembre de 1998 como plazo para la aplicación del SIG, la Decisión de 1998 en el fondo exigía a OA que pusiera este sistema en funcionamiento en un periodo de cuatro meses. Esta exigencia se consideró poco realista para una empresa que estaba obligada a aplicar este sistema partiendo de cero.
(85) La letra a) del artículo 1 de la Decisión de 1998 obliga a Grecia a cumplir los compromisos referidos en las letras a) a u) del artículo 1 de la Decisión de 1994. En general, las autoridades griegas consideran que las condiciones citadas habían sido cumplidas en su totalidad en el marco de la Decisión de 1998. De hecho, constituían la condición previa para la aprobación de dicha Decisión. En este contexto, una de las principales cuestiones de controversia por la que fue emitida la Decisión de 1998 había sido la aplicación a OA de las disposiciones del Derecho mercantil común. Este hecho fue publicado en el Diario Oficial griego n° 4518 de 15 de junio de 2000, en la medida que afectaba a los estatutos de OA. En relación con el artículo 47 de la Ley n° 2190/1920, el Gobierno griego llama la atención de la Comisión sobre el hecho de que en su condición de accionista exclusivo no pudo convocar una asamblea para la disolución de la sociedad. En contrapartida, tomó la decisión de proceder a la privatización de la compañía, teniendo en cuenta además que el último tramo de aportación de capital de 7800 millones de dracmas griegas aún no había sido liberado. La demora en la presentación de los balances de 1999 se debía al hecho de que OA se veía forzada a crear una buena base para tomar sus futuras decisiones, ya que no podía seguir confiando en las mejores estimaciones posibles. El ejercicio 1999 fue elegido para sentar esta base. A pesar de esto, Grecia insiste en que evidentemente los órganos gestores disponían de los datos presupuestarios necesarios antes de que se efectuara la auditoria.
(86) En lo que concierne al estatuto jurídico y fiscal, el Estado griego alega que la Ley 2271/94 ha sido derogada o modificada de conformidad con las indicaciones de la Comisión, puesto que la aprobación concedida por la Decisión de 1998 estaba vinculada al cumplimiento de este requisito. Por lo demás, la Ley 2602/98 no derogó la Ley 2527/97, por la que se establece el procedimiento especial de contratación que se aplica a OA. Esta última ley, promulgada en marzo de 1998, fue sometida a un examen exhaustivo por la Comisión antes de aprobar la Decisión de 1998 y contó con su aprobación. Las mismas alegaciones se hacen en relación con la Ley 2414/96, cuyas disposiciones en su mayoría quedaron obsoletas con la entrada en vigor del artículo 1 de la Ley 2602/98 antes de ser aprobada la Decisión de 1998. La aplicación de la Ley 2414/96 a OA fue oficialmente derogada antes de que se promulgara la decisión interministerial de privatizar la compañía. La Ley 2602/98 fue exigida como condición previa para la Decisión de 1998. Según las autoridades griegas, está completamente en línea con las condiciones impuestas por las Decisiones de 1994 y de 1998 referentes a la introducción de las medidas legislativas necesarias a fin de poner en práctica el plan.
(87) En lo que se refiere a la Ley 95/76, las autoridades griegas subrayan que en el artículo 1 de la Decisión de 1994 se pide a las autoridades griegas que revoquen el artículo 6 en la medida que éste afecta a las garantías crediticias para préstamos contraídos por Olympic Airways. Las autoridades griegas no fueron obligadas a revocar el segundo apartado del artículo antes citado. Esto explica por qué no hubo ninguna demanda correspondiente en 1996 durante el procedimiento de investigación. Mediante la Ley 2602/1998 (apartado 3 del artículo 1) las dietas por comidas que se pagaban a la totalidad del personal de vuelo han sido prácticamente abolidas y se han reducido al 10 % del salario mensual bruto para el resto de los trabajadores de OA. Por lo tanto, la exención de las cotizaciones a la seguridad social equivalente a este 10 % del sueldo mensual del personal de asistencia en tierra es insignificante. Si la Comisión siguiera considerando que esta ley es incompatible con el Derecho comunitario, incumbe a este mismo órgano europeo proponer la adopción de medidas aptas para modificarlo, ya que la Ley 96/75 fue anterior a la adhesión.
(88) Las autoridades griegas consideran que en general "el hecho de que se produzcan retrasos o excepciones en la aplicación del plan de reestructuración en sí no es motivo suficiente para calificar las ayudas concedidas de fraudulentas". El Estado griego es de la opinión que los datos arriba indicados no constituyen una prueba de que las condiciones de la Decisión se hayan incumplido. Por lo demás, siempre cabe la posibilidad de modificar el plan de reestructuración.
2. La concesión de nuevas ayudas ilegales
(89) A. La tolerancia que muestra el Estado en materia de aplicación de la normativa habitual del Derecho mercantil a OA. Las autoridades griegas rechazan categóricamente estas acusaciones. Desde su punto de vista, las medidas concretas en debate no pueden considerarse medidas de ayuda estatal, aunque pueden ser valoradas en el marco de la investigación en curso en cuanto a si cumplen las condiciones impuestas. En las circunstancias actuales, no puede establecerse ninguna relación causal entre el retraso en la publicación de los balances de OA del ejercicio 1999 y la capacidad de la empresa de sobrevivir más allá de 1999. En lo que concierne a la presunta ayuda prestada a OA al tolerar el impago o la demora de los pagos, las autoridades griegas se remiten al mal funcionamiento de la administración griega que no dispone de medios e infraestructuras modernas y eficaces. Sin embargo, tanto la práctica legislativa, como la administrativa es de aplicación general sin establecer distinciones a favor de OA.
(90) El asunto Magefesa no es aplicable al presente caso, dado que las autoridades griegas, según su propia opinión, han agotado todos los mecanismos legales disponibles para garantizar el pago de las cantidades adeudadas. Este trato de OA no implica distinción alguna, puesto que es idéntico a la práctica empleada en cualquier caso parecido. Además, los competidores de OA también tienen deudas pendientes con el Estado (por un importe de ± 1500 millones de dracmas griegas) y algunos de ellos tienen la intención de liquidar la deuda pendiente con el aeropuerto de Spata de la misma manera que OA. Aun en el supuesto de que existiera un número muy limitado de disposiciones legales que siguieran siendo aplicadas a OA, no concurre ningún elemento de ayuda financiera a OA, por lo que no media ayuda estatal alguna en el sentido del artículo 87 del Tratado CE. En cuanto a los competidores de OA, las autoridades griegas no comprenden por qué motivo sus problemas financieros deben ser imputables al Estado griego, como en el caso concreto de Axon, que ha cesado en sus actividades tan sólo guiada por la lógica empresarial. Sus accionistas no desean acumular pérdidas en este periodo tan difícil para el sector del transporte aéreo. Como además subraya Grecia en sus observaciones remitidas el 21 de noviembre, los demandantes representan factores insignificantes en comparación con OA, por lo que no están compitiendo realmente con ella. Considera, además, que OA no puede ser acusada de falsear la competencia, teniendo en cuenta que ya ha perdido casi el 40 % de su cuota de mercado desde 1998. En opinión de las autoridades griegas, la futura relación entre OA y el Estado ya se ha puesto sobre una base racional. El Secretario general del Ministerio de Economía Nacional y Asuntos Financieros ya ha adoptado una decisión correspondiente, por la que en el futuro los billetes de avión serán emitidos en aplicación de las prácticas que rigen el mercado (es decir, al contado). En relación con dicho asunto, OA ha emitido un documento interno destinado a todos sus departamentos, por el que se prohíbe la venta de billetes a funcionarios a crédito.
(91) B. La tolerancia que muestra el Estado miembro en lo que se refiere al impago o a la demora del pago de las cotizaciones al sistema de seguridad social y al cumplimiento de las obligaciones fiscales por parte de OA. En lo que se refiere a la demora del pago de las cotizaciones a la seguridad social por sus empleados durante el periodo marzo-diciembre de 2000, se ha firmado un acuerdo con el Instituto de la Seguridad Social griego basado en las disposiciones aplicables de la legislación griega. Como consecuencia de la firma del acuerdo, OA tiene la obligación de liquidar todas sus nuevas deudas dentro de plazo, de lo contrario vencerían inmediatamente todas las cantidades pendientes que fueron objeto del acuerdo. En sus contestaciones de febrero y de octubre de 2001 relativas a la presunta omisión por parte de Olympic Aviation del ingreso del IVA imponible al combustible, las autoridades griegas, aportando los comprobantes correspondientes (declaraciones del IVA), de nuevo mantienen que OA compra el combustible por cuenta propia y por cuenta de Olympic Aviation, que a su vez reembolsa el IVA a OA. En cuanto al impago del IVA del 8 % de las tarifas nacionales (líneas con destino a las islas), cuando OA realiza vuelos entre determinadas islas paga el IVA reducido (el tipo de IVA del 8 % se reduce en un 30 % con la condición de que mantenga sucursales en los lugares correspondientes). Las autoridades griegas argumentan que esto representa "una cuota insignificante del volumen total de las ventas", razón por la que no especificaron en su respuesta del 24 octubre de 2001 el régimen de IVA aplicable a los vuelos con destino a dichas islas. Las autoridades griegas reconocen, no obstante, que este régimen (parece ser que los pasajeros que utilizan dichos vuelos pagan un suplemento por vuelo de hasta 3 euros que es ingresado al Estado) no es compatible con la legislación aplicable, pero no por ello constituye una ayuda estatal.
(92) C. La tolerancia que muestra el Estado en lo que se refiere al impago o a la demora del pago de diversas tasas aeroportuarias. Según lo manifestado por parte de Grecia, la liquidación de las deudas pendientes se realiza por compensación de forma transparente, por lo que no media ninguna falta de correlación en los datos. En cuanto a la omisión del pago de cuotas de arrendamiento por el uso de diferentes instalaciones (la antigua base norteamericana) en el aeropuerto de Hellenikon, OA está obligada a pagar tasas aeroportuarias en virtud del Decreto presidencial 138/97. Dicha legislación no establece ninguna exención de los arrendamientos o demás gravámenes aplicables por el uso del espacio en los aeropuertos griegos. En el caso de la demora de los pagos por parte de OA, se están siguiendo los procedimientos aplicables (por ejemplo, la aplicación de intereses). En lo que concierne a las afirmaciones sobre las deudas de OA con el aeropuerto de Spata en concepto de tasas y cargas no pagadas (cuyo importe asciende a unos 30 millones de euros aproximadamente), esto no implica ningún elemento de intervención estatal, dado que el aeropuerto de Spata opera como empresa privada. Realmente, debido al traslado a Spata se ha producido una acumulación de deudas, como resultado de las cuales los costes operativos de OA han aumentado en un 1000 %. No obstante, las dos empresas han llegado a un acuerdo para la liquidación de la totalidad de la deuda pendiente de OA. Este acuerdo será presentado a la Comisión, en cuanto esté firmado.
(93) En lo que se refiere a las demoras que ha habido en el pago de arrendamientos por las instalaciones y en el pago de derechos de aterrizaje en los demás aeropuertos griegos, las autoridades griegas mantienen que en caso de que OA no pudiera pagar sus obligaciones, se aplicarían plenamente las disposiciones de la legislación griega pertinentes. Continúa la compensación entre la deuda que OA tiene con el Servicio Griego para la Aviación Civil (SGAC) y la deuda de éste con OA (cuyo importe asciende a 750 millones de dracmas griegas aproximadamente). El Gobierno griego ha prometido presentar a la Comisión los datos actualizados en el plazo de un mes a partir del 11 de abril. En cuanto al pago de la "Spatosimo", las autoridades griegas insisten en que en caso de omisión del pago, OA pagará intereses y sanciones. Concretamente, se ha impuesto a OA el pago de sanciones e intereses por un importe total de 5100 millones de dracmas griegas (15 millones de euros) por la deuda total pendiente en concepto de "Spatosimo" que asciende a 2200 millones de dracmas griegas. OA impugnó recientemente el pago de la sanción de 15 millones de euros. Los juzgados administrativos aceptaron su demanda ordenando la suspensión de las decisiones del SGAC y del cálculo de los impuestos. Por último, no hay deudas pendientes entre Olympic Airways y Olympic catering, más allá de la deuda comercial habitual.
(94) Las autoridades griegas rechazan en general la acusación de que hayan tolerado la omisión o imposibilidad de pago de OA y de que no aplican intereses ni sanciones sobre los pagos retrasados. En su opinión, la información incluida en las respuestas remitidas el 19 de febrero y el 24 de octubre de 2001, así como los datos incluidos en los anexos 19 a 21 del memorándum demuestran que OA es tratada como cualquier otra empresa griega. OA ha solicitado al Estado la liquidación de su deuda atrasada para poder así mejorar su solvencia durante la temporada de invierno de 2002, que siempre representa una época difícil (mucho más aún después de los sucesos del 11 de septiembre). Por otro lado, con respecto a las cantidades adeudadas por OA, el Estado griego ha iniciado los procedimientos aplicables para el reembolso de los importes pendientes.
(95) D. Las exenciones de impuestos, tasas notariales o de registro para las transacciones de OA. Las autoridades griegas confirman que OA no disfruta de dichas exenciones. Se han promulgado las disposiciones legales pertinentes para revocar tácitamente los apartados 3 del artículo 2, 3 del artículo 3, 4 del artículo 2, 4 del artículo 4 y 6 del artículo 3 de la Ley 96/75.
(96) E. La posibilidad de que las deudas contraídas por OA con el Estado o con los aeropuertos, incluida la "Spatosimo", se compensen de manera opaca. En opinión de las autoridades griegas el régimen de compensación de las deudas es transparente.
(97) Se confirmó que todas las deudas con el Estado griego que OA no había podido liquidar durante los últimos años (incluida la "Spatosimo"), de conformidad con las disposiciones del Derecho común griego, constituyen una deuda con el Estado y habían sido incluidas en el acuerdo de compensación (inclusive todos los intereses y sanciones aplicables). Se trata del procedimiento habitual, que también es empleado con otras compañías aéreas. En cuanto OA se encuentre en situación de incapacidad de pago, entrarán en vigor los procedimientos aplicables para recuperar las deudas. El crédito pendiente de 19000 millones de dracmas griegas que ostenta OA, cuyo pago reclama en concepto de indemnización por el desalojo obligatorio anticipado del aeropuerto de Hellenikon continúa siendo un asunto pendiente, sin que pueda ser compensado con las deudas que OA tiene frente al Estado, conforme a lo dispuesto por la Ley griega, ya que una compensación de este tipo sólo sería factible mediante créditos confirmados contra el Estado griego. Por último, con respecto al argumento de que los aeropuertos se ven privados de una importante fuente de ingresos por la demora de pago o el impago de las cantidades debidas por OA (como financiadora principal) y de que esta práctica perjudica la competencia, las autoridades griegas contestan que los aeropuertos de Grecia no tienen un estatuto de autonomía, sino que son financiados con el presupuesto estatal. Asimismo, todas las ganancias acumuladas son canalizadas al presupuesto estatal, por lo que no se plantea el tema de una desvirtuación de la competencia.
(98) F. La concesión de la explotación del servicio de abastecimiento de combustible a una filial de OA sin licitación previa y las condiciones de precio aplicadas. En 1997 el aeropuerto de Spata, que no el Gobierno griego, convocó un concurso internacional. Con unos criterios de selección claros, se eligió a la empresa OFC. Los costes totales de desarrollo ascienden a 14000 millones de dracmas griegas aproximadamente, mientras los gastos semestrales se han calculado en el presupuesto de OFC en 600000 millones de dracmas griegas aproximadamente.
(99) La tarifa que OFC cobra a las compañías aéreas por el almacenamiento y el suministro de combustible destinado a los aviones asciende a 4,36 céntimos de dólar estadounidense por galón, partiendo del tipo de cambio euro/dólar estadounidense de abril de 2002 y permite, según las alegaciones de la República Helénica, recuperar los costes de explotación anuales, la amortización del crédito y el rendimiento limitado sobre el capital invertido con una cuota anual evidentemente inferior al 15 %. A un ritmo estimado de aumento de consumo de combustible del orden del 2 %, el valor actual de las tarifas cobradas por OFC durante el periodo de explotación operativa de 21 años asciende, según las autoridades griegas, a un importe de 30000 millones de dracmas griegas aproximadamente, en contraposición a las estimaciones de la Comisión, que lo calculaba en 100000 millones de dracmas griegas. Por último, según afirmó la República Helénica, como mayor usuario de las instalaciones del aeropuerto, OA ha decidido firmar un contrato con OFC a fin de garantizar que esta tarifa no se aumente considerablemente y no esté exclusivamente controlada por las empresas petroleras y las refinerías.
(100) G. La concesión de un crédito de 19,5 millones de euros por un banco comercial público (el Commercial Bank of Greece) a OA basada en la cesión por parte de OA de los créditos que ostentaba contra al Estado griego por un importe de 22 millones de euros en concepto de billetes no pagados a dicho banco. El Commercial Bank of Greece ("CBG") no pertenece al sector público, puesto que el 10 % ha sido adquirido por la entidad Crédit Agricole Caisse Nationale. OA necesitaba este crédito para afrontar posibles problemas de liquidez en el invierno de 2002, que siempre representa un periodo especialmente difícil. El crédito fue concedido por CBG a cambio de la cesión del crédito confirmado de OA contra el Estado griego por billetes de avión pendientes de pago, cuyo valor asciende a 22 millones de euros. No se trata, por tanto, de una garantía estatal. Además, el crédito fue concedido bajo condiciones de mercado más desfavorables que si estuviera cubierto por una garantía estatal: EURIBOR+ 1,25 %.
5. LA SITUACIÓN DE OA EN NOVIEMBRE DE 2002
(101) Antes de proceder a una evaluación sobre la aplicación fraudulenta de las ayudas anteriores y de las nuevas ayudas en debate, es necesario examinar la situación financiera actual.
(102) La Comisión quiere subrayar que sólo tuvo posibilidad de examinar la situación actual de OA después de la emisión de dos requerimientos de información. A pesar de esto, las respuestas no sólo fueron entregadas con retraso, como por ejemplo el análisis objetivo solicitado en relación con la cuestión de si la compañía llegaría a ser viable después de 2002, que fue presentado el 14 de noviembre de 2002, sino que las autoridades griegas, además, nunca remitieron a la Comisión los datos principales referentes a los balances auditados del ejercicio 2001.
5.1. La aplicación fraudulenta de la ayuda concedida en 1994 y en 1998
5.1.1. El plan de reestructuración
(103) La Comisión insiste en que el análisis de los resultados y de la situación financiera de OA debe realizarse teniendo en cuenta que el periodo más reciente al que se refieren los datos auditados fiables es tan sólo el ejercicio de 2000. Para datos más recientes, la Comisión depende de la información aportada por parte de Grecia, que no incluye el balance auditado del ejercicio 2001, así como de las estimaciones hechas por la compañía para el ejercicio 2002 sometidas al control limitado de un consultor independiente.
(104) Todos los datos indicados en el texto se han redondeado al millón de euros más próximo o a los mil millones de dracmas griegas ("GRD") más próximos.
(105)
SITIO PARA UN CUADRO
1 euro = 340,75 GRD
(106) Como se puede ver, en 1998 ya se registraron serias dificultades con respecto a la puesta en práctica del plan. En 1997, el resultado de explotación después de intereses presentaba una pérdida de -28000 millones de dracmas griegas (-82 millones de euros) frente al beneficio previsto de 1700 millones de dracmas griegas (5 millones de euros). En 1998, a pesar de tomar medidas de austeridad para contrarrestar la evolución arriba mencionada, no pudieron alcanzarse los objetivos determinados por el plan de 1998. En 1998 la pérdida de la compañía generada por la explotación operativa después de intereses ascendía a -10400 millones de dracmas griegas (-30,4 millones de euros) frente al beneficio previsto de 14600 millones de dracmas griegas (42,3 millones de euros).
(107) En el plan de reestructuración estaba previsto que para el periodo total de aplicación se produjera un aumento del volumen de negocios considerable: para el ejercicio 2002, el volumen de negocios debería haber llegado a 380000 millones de dracmas griegas (117 millones de euros) partiendo de 285000 millones de dracmas griegas) en 1997 *(+ 38 %). Entre 1998 y 2002, el volumen de negocios permaneció prácticamente estancado en la franja de 270000 a 283000 millones de dracmas griegas (792 a 831 millones de euros), tomando en consideración que 2001 fue un año difícil para el sector del transporte aéreo en general.
(108) El resultado de explotación, según las previsiones, iba a ser positivo ya para 1998. En el plan de reestructuración se determinaba una reducción hasta llegar a un nivel casi compensado para el año 2001, antes de que se produjera el alza hacia resultados más positivos para el año 2002. En realidad, la pérdida de explotación (es decir, después de restar todos los costes operativos, inclusive la amortización de los activos y el coste de los intereses de financiación, pero antes de incluir los ingresos extraordinarios) se mantuvo en -10000/-17000 millones de dracmas griegas (-30/-49 millones de euros) en 1998-1999, ascendió a -55000/-66000 millones de dracmas griegas (-163/-194 millones de euros) en los ejercicios 2000 y 2001 respectivamente y se estima que ascenderá a -41000 millones de dracmas griegas (-14 millones de euros) en el ejercicio 2002.
(109) A pesar de que el dato estimado de 11 millones EBITDA para el ejercicio 2002 representa una mejora en comparación con los dos últimos ejercicios, en los que hubo resultados negativos, esta cifra podrá ser confirmada por los datos reales solamente después de que se haya realizado la auditoría de los balances de 2002. Sin embargo, resulta muy poco probable que OA alcance estos resultados, según confirma el informe cuya elaboración fue encargado a Deloitte por las autoridades griegas(11).
(110) En relación con esta cuestión, hay que subrayar que la cifra del resultado al que las autoridades griegas hacen referencia en su carta a la Comisión de 1 de octubre de 2002 utilizando el término "beneficio de explotación" (Operating profit) no puede considerarse como tal. No se trata, además, de la definición que se utilizó en la misma rúbrica en la Decisión de 1998, ni en la relación contable incluida y citada en lo anterior. Por lo tanto, la afirmación de que la compañía ya presenta unos beneficios de explotación positivos no tiene fundamento, ya que estos beneficios actualmente equivalen al denominado EBITDA. De hecho, el EBITDA debe incluir, tanto la rentabilidad regular para los accionistas, que ni siquiera está prevista en este punto, como dos factores de coste fundamentales para todas las empresas.
a) la depreciación de activos fijos, que representa en forma contable, la disminución del valor que acarrea el uso de los activos invertidos en las actividades de la compañía y, en concreto, principalmente el de las aeronaves y otros activos fijos relacionados con las actividades aéreas o, dicho de otra manera, su depreciación a lo largo de su vida estimada. Este factor también es de importancia vital para la futura financiación de los nuevos activos en sustitución de los existentes garantizando así el desarrollo de las actividades de la empresa a largo plazo.
b) los intereses pagados por la empresa a los bancos y a otras entidades de crédito, que conceden los fondos necesarios para el desarrollo de sus actividades y/o para sus inversiones.
(111) Por consiguiente, cabe señalar que un EBITDA de este nivel sigue siendo inaceptable. Partiendo de los datos de OA, tal como estos han sido presentados a la Comisión, la depreciación de los activos fijos y los intereses suman un importe estimado en 52 millones de euros. Al restar dicho importe del EBITDA, se obtendría el resultado de explotación o el BAI [beneficios antes de impuestos(12)] para el ejercicio de 2002 en una pérdida de más de -41 millones de euros y, conforme al escenario más probable, de -92 millones de euros, según los datos de la auditoría realizada por Deloitte.
(112) No obstante, en su contestación del 21 de noviembre, las autoridades griegas insisten en que conforme a los datos incluidos en el informe de Deloitte & Touche, el EBITDA mejoraría considerablemente, si se aplicasen las normas contables internacionales (IAS) en lugar de las griegas. Aún así, cabe destacar que aquí se trata de una cuestión de clasificación, ya que el uso de las IAS, es decir, en concreto, la inclusión contable de los arrendamientos de activos fijos en función del mercado económico trasladaría parte del coste desde las cargas financieras a las depreciaciones. En su informe, Deloitte & Touche deja claro que "no cree que esta transformación influya considerablemente en los resultados globales de OA", es decir, en los beneficios de explotación en los que está basado el análisis de la Comisión de 1994.
(113) De acuerdo con los datos aportados por Grecia, una cantidad importante de los beneficios extraordinarios parece haberse producido de 2000 en adelante, reduciendo las pérdidas arriba enumeradas. En efecto, su importe es extraordinariamente alto (68 millones de euros en 2000; 57 millones de euros, para el ejercicio de 2001, según las estimaciones, y 60 millones de euros, según las previsiones para 2002). En el caso de los ejercicios 2000 y 2001 se componen principalmente por indemnizaciones recibidas del Estado por el traslado del aeropuerto de Hellenikon al de Spata (51 millones de euros en 2000 y 65 millones de euros en 2001). Además, se produjo la venta de un edificio (22 millones de euros, en 2000). Para el ejercicio 2002 se prevé que los beneficios extraordinarios estarán compuestos por el último tramo de indemnizaciones por el traslado a Spata por el importe de 6 millones de euros y por los beneficios provenientes de la venta de activos fijos tangibles (venta de aeronaves que supondrá un importe de hasta 16 millones de euros) y de activos fijos financieros (participaciones en acciones que alcanzarían hasta 25 millones de euros). Estos beneficios, que podrían surgir en parte de la venta de activos fijos no básicos efectivamente podrían contribuir a aliviar la situación económica de la empresa. No obstante, no son más que una aportación global que no tiene influencia alguna sobre la estructura de costes de la empresa, que sigue siendo preocupante. Cabe destacar, además, que sólo los beneficios de explotación pueden posibilitar a largo plazo la supervivencia de la compañía.
(114) La información aportada también hacía referencia a los ingresos extraordinarios de 5 millones de euros para el ejercicio 2002, relacionados con la indemnización ofrecida por el Estado griego a todas las compañías aéreas griegas, a raíz de los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001 y del cierre del espacio aéreo subsiguiente. Este plan de ayudas fue registrado por la Comisión con la referencia NN 119/2000 y sigue siendo objeto de una investigación exhaustiva por los servicios de la Comisión, bajo el criterio de las disposiciones referentes a la concesión de ayudas estatales. La presente Decisión no expresará un juicio previo al resultado de la investigación anteriormente citada.
(115) De acuerdo con la última información aportada el 16 de octubre de 2002 por los órganos gestores de OA y las autoridades griegas, se espera que para el ejercicio 2002, aparte de los ingresos arriba mencionados del orden de 60 millones de euros, se registren unos beneficios extraordinarios por un importe de 112 millones de euros. En cuanto al contenido de estos beneficios, no se ha aportado ningún dato oficial. Sin embargo, tal como ha declarado de manera general la Dirección de OA, podrían constar del beneficio de 37 millones de euros obtenido de la venta de las participaciones en las actividades de catering y los sistemas de reserva de plazas anteriormente controladas por la compañía. La parte restante más importante (de un importe de 75 millones de euros) es descrita como la parte correspondiente a la venta y al subarriendo de aeronaves. La magnitud de estos presuntos beneficios, comparados con el valor de dichos activos según consta en el último balance de la compañía con fecha de 31 de diciembre de 2000 (valor contable bruto -155 millones de euros y valor contable neto -41 millones de euros), así como el bajo nivel actual de precios de venta de aparatos de segunda mano, en una época en que muchos de éstos están parados en tierra esperando sus compradores o arrendatarios correspondientes, no puede conducir a la Comisión a la conclusión de que estos datos sean fiables, hasta que no se aporten las pruebas definitivas de ello.
(116) Debido a que la compañía ha seguido registrando grandes pérdidas, a la situación del capital social, a la deuda creciente y al coeficiente de solvencia (total de deudas de la compañía dividido por capital social) OA sigue dando la imagen de una empresa que afronta dificultades.
- La apertura negativa del capital social (datos del plan en comparación con los datos reales) aumentó de 32000 millones de dracmas griegas (93 millones de euros) en 1997 a 37000 millones de dracmas griegas (108 millones de euros) en el ejercicio de 1998, llegando a 85000 millones de dracmas griegas (249 millones de euros) en 1999 y finalmente al importe de 132000 millones de dracmas griegas (387 millones de euros) en 2000. Para este mismo ejercicio, los fondos propios habían llegado ya casi al nivel mínimo (ascendían a 645 millones de dracmas griegas, es decir, a un importe inferior a 2 millones de euros). Según los datos no auditados aportados a la Comisión sobre el ejercicio de 2001, el valor de los fondos propios disminuyó aún más quedándose en un importe de -136 millones de euros.
- Después de los diversos datos para el ejercicio 2002(13) anteriormente enumerados y partiendo del nivel de beneficios extraordinarios ya generados, el importe de los fondos propios a 31 de diciembre de 2002 puede oscilar desde -209 millones de euros hasta -6 millones de euros, siendo "el escenario más probable", según lo describe Deloitte, que se fije en -139 millones de euros. Aún contando con la valoración más favorable del impacto que los ingresos extraordinarios pudieran tener sobre la situación financiera de la compañía, en cualquier caso el capital social seguiría siendo negativo durante la etapa final del plan de reestructuración.
- El nivel de capital social arriba indicado es absolutamente inusual para una empresa que sigue desarrollando sus actividades. Como los balances auditados demuestran, el límite prohibitivo de una pérdida de más del 50 % del capital social había sido sobrepasado ya en 1999. En circunstancias normales, una situación así impulsa a los accionistas a tomar medidas inmediatas. Estas pueden consistir en el aumento del capital social y/o la puesta en marcha de estrictas medidas de reestructuración relativas a la estructura de costes, que pueden conducir a un reajuste de las actividades de la empresa. No se ha podido registrar ninguna reacción comparable por parte de las autoridades griegas. No se ha comprobado ningún aumento de capital, ni se pusieron en marcha a tiempo unos reajustes sustanciales del plan de reestructuración.
- De cara a este problema, de 2000 en adelante, la compañía se ha apoyado exclusivamente en préstamos para financiar sus actividades. En 2001, la dependencia de fondos externos financiados por bancos y terceros, socios que tenían trato con la compañía, proveedores, así como por las autoridades estatales mediante la concesión de préstamos adicionales o nuevos plazos de liquidación, se acentuó. En realidad, no sólo el total de los activos fijos de la compañía, sino también el capital social negativo, que asciende a 136 millones de euros, son financiados por estos créditos.
- La deuda aumentó en un grado preocupante en el curso del ejercicio 2000 y en el de 2001. La deuda financiera subió durante 2000 en aproximadamente 15000 millones de dracmas griegas (~44 millones de euros) cuadruplicándose, por tanto, en comparación con los datos de 1999. También, las obligaciones frente a los proveedores aumentaron en ~11000 millones de dracmas griegas (~32 millones de euros), mientras que las obligaciones en el ámbito fiscal y de las cotizaciones a la seguridad social superaban en ~11000 millones de dracmas griegas las cantidades correspondientes para 1999. Las cifras para el ejercicio 2000 doblaron en ambos casos las cantidades anotadas para 1999. Un aumento tan importante de las deudas como este, no puede ser justificado con la evolución de las actividades de la compañía, es decir, con el volumen de negocios, que más o menos permaneció estable y que podría haber conducido a unos costes superiores por compras, costes salariales, etc. si hubiera aumentado en un grado importante. El cuadro del endeudamiento, básicamente, está asociado a la situación financiera global de OA y a la falta de fondos para cubrir las obligaciones económicas corrientes ante terceros que la empresa está experimentando.
- Partiendo de los balances auditados de OA, sus obligaciones corrientes(14) aumentaron en su totalidad de un importe de 39000 millones de dracmas griegas (116 millones de euros) en 1999 a 86000 millones de dracmas griegas (252 millones de euros) en 2000. En 2001, la deuda a largo plazo aumentó en 187 millones de euros debido al préstamo concedido con garantía estatal con el que fueron financiados los costes de reinstalación generados por el traslado de OA a Spata.
- Las obligaciones corrientes frente a terceros aumentaron en el curso de 2001 en un importe de otros 90 millones de euros, es decir, de 252 millones de euros, en 2000 a 342 millones de euros, según las estimaciones, para el ejercicio 2001. Prácticamente se triplicaron en comparación con 1999. Como los datos ponen de manifiesto, las deudas de OA relativas a las cotizaciones a la seguridad social subieron de 19 millones de euros en 1999 a 29 millones de euros en 2000, alcanzando casi la cifra de 44 millones de euros a finales de 2001. Entre finales de 1999 y 2001 las deudas fiscales de OA se multiplicaron por diez (equivalían a 10 millones de euros en 1999, a 33 millones de euros en 2000 y a 99 millones de euros en 2001). Una vez más, este aumento no puede justificarse con el hecho de que los cambios producidos en las actividades de la compañía condujeran a unas deudas mayores. Por el contrario, teniendo en cuenta la situación real de OA, los activos fijos actuales, habitualmente financiados por las obligaciones corrientes según se ha descrito anteriormente, se redujeron de manera imperceptible de 313 millones de euros en 2000 a 301 millones de euros, según los datos no auditados del ejercicio 2001, reduciéndose por consiguiente las necesidades de financiación. La única explicación de la evolución anteriormente descrita, estriba en la urgente necesidad de disponer de efectivo para contrarrestar las pérdidas recientes.
- El coeficiente de solvencia es un índice, fruto de la Decisión de 1998, destinado a observar la puesta en práctica del plan de reestructuración. Este coeficiente se calcula a partir del total de todas las deudas contraídas por la compañía dividido por el capital social(15). Según las inversiones y el resultado de explotación de cada ejercicio, se esperaban para el ejercicio 2000 unas cifras que oscilaban entre 2,22 y 2,76 en el peor de los casos. De hecho, después de un comienzo positivo en 1998 (2,01 en vez de 2,22), la carga de las deudas junto al pobre resultado de explotación de 1999 dieron lugar a las cifras actuales de 3,87. A finales de 2000, cuando el capital social casi estaba agotado, las deudas equivalían a 303 veces el capital social, es decir, la razón deuda/capital era 303.
- En la fecha de hoy, el coeficiente ya no puede ser calculado dada la cifra negativa del capital social. Representa un elemento más que viene a demostrar que OA es una empresa que está atravesando dificultades financieras y que está lejos de poder asegurar su viabilidad, de manera independiente de intervenciones externas. El hecho de tener un coeficiente de solvencia de 2,76 (coeficiente más alto permitido para 2000 según el plan de 1998) junto con la deuda total para los ejercicios 2000 y 2001(16) hace imperativo que el capital social neto de OA ascienda al menos a un importe de entre 200 y 300 millones de euros, en caso de que fuera posible obtener los beneficios extraordinarios previstos para el ejercicio 2002. La única manera de obtener el aumento del capital social requerido en la situación financiera que está atravesando la compañía es recurrir a la aportación de efectivo a partes iguales de los accionistas de la compañía. La aportación de capital requerida a fin de compensar el capital social actual negativo para el 2001, debería ascender a un importe de entre 340 y 450 millones de euros.
- Los datos numéricos arriba indicados representan la aportación de capital mínima necesaria, bajo la condición de que OA mantenga a partir de 2003 como mínimo un balance equilibrado. Sólo si OA cumple con todas las condiciones y compromisos establecidos en el plan actual de reestructuración, que fue aprobado por la Comisión en 1998, podrá recibir el último tramo por el importe de 23 millones de euros (7800 millones de dracmas griegas) previsto en este plan. No sólo han sido incumplidas total o parcialmente estas obligaciones impuestas por el plan, sino que además el importe del último tramo de ayudas de reestructuración de 1998, por el valor de 23 millones de euros (7800 millones de dracmas griegas), está lejos de cumplir con las necesidades mínimas de aportación de capital que permitirían cubrir el endeudamiento actual de OA, de acuerdo con lo anterior.
(117) Conclusión - El Estado griego se comprometió ante la Comisión a poner en práctica los planes de reestructuración de 1994 y de 1998 respectivamente. La mayoría de los objetivos especificados en estos planes no han sido alcanzados. Además, las condiciones y los compromisos impuestos por dichos planes no se cumplieron o no se aplicaron correctamente. La compañía sigue afrontando graves dificultades financieras. El análisis de la situación financiera de OA y las serias dificultades detectadas suponen una falta de viabilidad, tanto a corto como a largo plazo.
5.1.2. La aplicación del sistema de información sobre la gestión ("SIG")
(118) En lo que se refiere a la eficacia del sistema de información puesto en marcha por OA en septiembre de 1999, los consultores independientes de la empresa Alan Stratford and Associates, que lo examinaban, señalaron que: "los consultores constatan con satisfacción que la Dirección dispondrá de datos válidos y fiables, aunque bajo la condición de que la entrada de datos se efectúe siguiendo los calendarios definidos". El sistema de información debería haberse puesto en marcha a más tardar en diciembre de 1998, tal como lo especificaba la Decisión de 1998. Según los consultores, el éxito del sistema dependía de "la contratación y aplicación eficaz del nuevo sistema de contabilidad de ingresos" del que provendrían los datos pertinentes para el cálculo de los beneficios y la rentabilidad. El sistema presenta otras dos posibles debilidades que fueron detectadas por la Comisión. Estas están relacionados con el hecho de que el SIG no se aplica a todas las empresas filiales de OA (por ejemplo, a Olympic Aviation) y que aún no incluye determinada información básica en materia de gestión, hecho que limita bastante la capacidad de los órganos gestores de formarse una idea general verídica sobre el conjunto de sus actividades como compañía aérea.
(119) Partiendo de la información presentada el 11 de abril de 2002, las autoridades griegas argumentaron que la imposición del 31 de diciembre de 1998 como plazo de aplicación no era realista, porque suponía la aplicación del SIG en sólo cuatro meses. Asimismo, Grecia presentó a la Comisión como anexo 39 de la información arriba citada el SIG que actualmente aplica OA, afirmando que había sido concluido en octubre de 2000 y que se estaba aplicando desde entonces.
(120) De acuerdo con dicho anexo 39, el SIG no se está aplicando a ninguna de la empresas filiales y, particularmente, no se está aplicando a Olympic Aviation, ni a Macedonian Airlines, que operan líneas de transporte aéreo. No obran en poder de la Comisión datos que demuestren que el sistema ha sido puesto en marcha con éxito y que represente "un sistema de información sobre la gestión adecuado y completamente operativo", tal como fue exigido en la Decisión de la Comisión de 1998. Como se desprende de la información aportada (anexo 39, página 4) el acceso al sistema no fue posibilitado en la forma requerida para su completa puesta en práctica. Desde octubre de 2000 se concedió el acceso limitado al sistema. La aplicación actual del sistema de información no queda corroborada por ningún tipo de información que obre en poder de la Comisión, al mismo tiempo que los resultados del mismo no se ven reflejados en los datos remitidos a la Comisión.
(121) La prueba más contundente de que el SIG no es operativo proviene de los informes de auditoría de los ejercicios 1998, 1999 y 2000 realizados por los interventores oficiales de OA (SOL, S.A. - contables diplomados) y del enorme tiempo requerido para llevar a cabo la revisión de las cuentas.
(122) Cabe recordar que los informes de auditoría generalmente pueden dividirse en tres grandes clases. El caso más favorable y de hecho el más habitual, es el de los informes emitidos sin comentario alguno, las denominadas "opiniones sin reservas", que no implican ninguna limitación por parte de los interventores a la hora de formular su opinión, ofreciendo así la garantía de dar una imagen verídica y correcta de las cuentas de la empresa. En el otro extremo se encuentra la negativa a certificar las cuentas en casos de sospechas muy graves de que se haya cometido algún fraude. En el espacio intermedio se ubica la zona gris de las denominadas "opiniones comentadas", en cuyo marco los interventores aprueban las cuentas con la salvedad de incluir también sus reservas y observaciones en el mismo informe. En este contexto cabe señalar que en algunos casos es inevitable añadir ciertos calificativos, como por ejemplo, cuando se trata del primer ejercicio en el que se realiza una auditoría o en casos en los que se producen importantes cambios de las prácticas contables. Esta práctica, sin embargo, sigue siendo la excepción y no tiene relación con el caso en examen. La opinión comentada, exceptuando los casos especiales citados, constituye siempre un indicio negativo para una empresa, por lo que los órganos gestores siempre procurarán evitarla intentando convencer a los auditores de que levanten sus reservas. La formulación de una opinión comentada siempre tiene una repercusión negativa sobre las relaciones entre la empresa y sus clientes, proveedores y entidades de crédito.
(123) Los últimos informes sobre los ejercicios 1998, 1999 y 2000 concluyeron todos con opiniones comentadas haciendo referencia a cuestiones muy serias desde un punto de vista económico, que se comentaban fundamentalmente de la siguiente forma:
(124) Observaciones referentes al procedimiento de auditoría, su ámbito de aplicación y sus limitaciones. Con referencia al ejercicio 1998, los interventores afirman que "Hasta la fecha (nota: 10 de septiembre de 1999) no hemos recibido un número satisfactorio de notas de certificación de las obligaciones y créditos en cuestión". Con referencia a 1999 se menciona que "no han sido examinados completamente los balances referentes a las cuentas de determinados créditos y obligaciones, para los cuales, dada la falta de correspondencia de las posiciones, sus coincidencias, la falta de datos, etc., se han realizado pronósticos (...) a fin de completar los resultados". También hacen mención a "el retraso registrado al completar los documentos finales para el balance y los procesos que repercutieron considerablemente en la aplicación homogénea del método de hacer inventario de un ejercicio a otro". Para el ejercicio 2000, con respecto a la elaboración retrasada de las cuentas constatan que "el retraso mencionado ha limitado la capacidad de aplicar los procedimientos básicos de control (inventario real, verificación y comparación del efectivo y del líquido disponible equivalente, de las reservas y demás activos)".
(125) Según lo anterior, la Comisión entiende que los interventores, para poder emitir una opinión que no fuera negativa, se vieron obligados a recordar al público al que el informe va dirigido, que la labor y la evaluación que vienen determinadas por la observación de las normas profesionales habituales, no pudieron llevarse a cabo de forma completa, dado que no estaban disponibles los comprobantes correspondientes. De hecho, una auditoría ordenada nunca conduce a una revisión del 100 %. No obstante, exige la observación de los estándares de auditoría comunes que vienen impuestos por las disposiciones legales y normativas del Derecho nacional, así como por los estándares de auditoría internacionales, a los que todos los interventores se remiten al principio de cada informe. El objetivo de los comentarios incluidos en este informe era, en el caso de OA, demostrar que los interventores no habían podido asegurar la observación de los estándares comunes de auditoría.
(126) Observaciones referentes al régimen de contabilidad, de gestión y de control interno. En referencia con el ejercicio 1998, los interventores observaron lo siguiente: "en principio, el sistema de contabilidad de los ingresos, así como el sistema de contabilidad en general, deben ser objeto de mejora, para garantizar el pleno cumplimiento de los estándares y principios fundamentales de la contabilidad". Con respecto a 1999, van más lejos subrayando que "El deficiente sistema de control de los ingresos y la debilidad de organización de los datos contables apreciada, sumados a la ineficacia del control interno realizado imponen la introducción de medidas inmediatas para eliminar estas importantes deficiencias". En lo que se refiere a 2000, los comentarios críticos en esta materia no sólo se volvieron más precisos, sino también más severos: "la deficiente aplicación de sistema de información sobre los ingresos, que tuvo como consecuencia el empleo y el control defectuosos de los mismos, del ciclo de créditos y obligaciones, así como la aparición de deficiencias fundamentales en la estructura contable de la empresa, en combinación con la ausencia de un control interno, hacen imperativa la adopción inmediata de medidas para eliminar los defectos anteriormente enumerados".
(127) Como los sucesivos informes hacen ver claramente, los interventores no sólo no quedaron satisfechos y desconfiaron del sistema de información de OA, sino que su preocupación siguió aumentando con el transcurso del tiempo. Básicamente, allí donde en 1998 en el informe se cita la necesidad de mejora del sistema de ingresos y de contabilidad, en el informe de 1999 se subraya la necesidad de adoptar medidas para eliminar los defectos, tanto con respecto a la rúbrica de los ingresos, como con el control interno, que es caracterizado como defectuoso. La opinión de los interventores fue aún más condenatoria para el ejercicio de 2000. Según el informe, tanto el ciclo de los ingresos, como todo el complejo de los datos básicos relacionados con terceros (en los que están incluidos los clientes y los proveedores) era débil y requería la adopción de medidas inmediatas. En la medida que esto concierne al control interno, la crisis expuesta era aún más evidente: de calificarlo de insuficiente para el ejercicio de 1999, en el informe de 2000 se denunciaba su total ausencia.
(128) Por consiguiente, la Comisión no puede llegar a la conclusión de que el sistema de información sobre la gestión ha sido aplicado. Los interventores que realizan principalmente este control describieron su decadencia con el transcurso del tiempo con tal claridad que el margen de maniobra que queda a la dirección para el seguimiento de sus actividades y a cualquier tercero para consolidar su confianza en el funcionamiento de la empresa es escaso. Otra prueba más del pésimo funcionamiento de la empresa en este contexto es la reciente contratación de entidades externas para que elaboren el sistema de ingresos. Aparentemente, esta medida no se debe solamente a los esfuerzos que se están haciendo para recortar gastos, sino también a la falta absoluta de una organización interna en esta materia, sobre todo en lo que se refiere a los calendarios.
(129) El retraso registrado en la presentación de las cuentas finales confirma la tendencia negativa generalizada de la que hacen mención los informes de los interventores.
(130) Como la Comisión señala, durante el periodo del proceso de reestructuración, las cuentas revisadas de OA nunca fueron presentados dentro de plazo. De conformidad con lo dispuesto por la legislación griega y, en concreto, por el apartado 5 del artículo 43 de la Ley n° 2190/1920, el consejo de administración de una sociedad anónima de Derecho privado está obligado a publicar las cuentas de la sociedad del ejercicio precedente al menos veinte días antes de la convocatoria de la asamblea general de accionistas. Esta asamblea debe convocarse seis meses después del cierre de cada ejercicio. Además, de conformidad con el artículo 3 y el apartado 6 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2407/92 se exige que "en cada ejercicio, las compañías aéreas deberán presentar a las autoridades responsables de la concesión de sus licencias, sin retrasos injustificados, las cuentas revisadas del ejercicio". Sin embargo, desde 1998, Olympic Airways no ha sido capaz de presentar sus cuentas revisadas dentro de plazo:
- Como se desprende del informe de auditoría, las cuentas de 1998 fueron finalizadas con fecha de 10 de septiembre de 1999, es decir, más o menos ocho meses y medio después del cierre del ejercicio. Ya era tarde con respecto al plazo legal aplicado en Grecia, pero también comparado con la práctica usual europea, de acuerdo a la cual rige un plazo de seis meses a partir del cierre del ejercicio.
- El informe sobre las cuentas de 1999 fue entregado el 11 de diciembre de 2001, casi dos años después del cierre y más de cinco meses después del plazo final de presentación correspondiente al ejercicio de 2000.
- Como consecuencia de esto, el informe sobre las cuentas de 2000 fue entregado el 1 de agosto de 2002, una vez más, 17 meses después del cierre y de nuevo después de vencer el plazo para los balances de 2001.
- En cuanto a las cuentas para el ejercicio de 2001, no se han entregado estados de control de ningún tipo, por lo que es más que dudoso, que estos documentos siquiera existan. De acuerdo con las especulaciones más optimistas de la Dirección de OA, expresadas oralmente durante la reunión del 16 de octubre de 2002, la firma de dichos estados por las autoridades tendrá lugar a principios de 2003, por lo que sigue fijándose en un año después del cierre del ejercicio y como mínimo seis meses más allá del calendario previsto.
(131) Una vez más, el problema de la entrega de las cuentas auditadas no sólo no ha mejorado, sino incluso ha empeorado o al menos permanece estancado en unos niveles preocupantes, como se ha demostrado en lo anterior. En opinión de las autoridades griegas, la reciente disminución de los retrasos demuestra que la situación ha mejorado. En contra de esto, la Comisión quisiera básicamente destacar el agravamiento registrado entre 1998 y los años siguientes. Si se siguiera registrando una disminución de los retrasos, se podría albergar la esperanza, sin tener ninguna garantía, de que las cuentas de 2002 y, en su caso, de 2003 fueran presentados en plazo.
(132) La acumulación de dichos retrasos acarrea otros problemas, como el que la Dirección no puede partir de cuentas debidamente revisadas para ejercer sus actividades diarias. Además, ni los accionistas, ni otros terceros pueden crearse una correcta imagen y tener seguridad con respecto al funcionamiento y los resultados de la compañía. Los retrasos señalados en los comentarios característicos de los interventores, sólo pueden servir para crear mayor susceptibilidad en cuanto a la fiabilidad de las cuentas y de todos los datos incluidos en las mismas. Aquí tienen validez las conclusiones en esta dirección a las que llegan Deloitte & Touche en sus informes presentados a la Comisión(17) sobre los ejercicios 1998 y 1999. La Comisión no ha sido informada por parte de Grecia de ningún tipo de medida que pudiera paliar esta situación en un futuro.
(133) Teniendo en cuenta los datos analizados anteriormente, el apoyo en datos no auditados para el ejercicio de 2001 debe efectuarse con mucha prudencia, aunque sigue siendo necesario para poder elaborar los resultados finales. En los últimos años se han podido detectar diferencias importantes entre los últimos datos declarados por la compañía y los datos correspondientes que finalmente resultaron de las cuentas anuales auditadas. En su evaluación de los datos de 1997, la consultoría designada por la Comisión, la empresa Deloitte & Touche, destacó el cambio de beneficios netos de 15000 millones de dracmas griegas a una pérdida de -7000 millones de dracmas griegas que se había producido entre las últimas previsiones y los datos definitivos.
(134) El Gobierno griego afirmó más recientemente, el 11 de abril de 2002(18), que de acuerdo con sus estimaciones para el ejercicio 2000, se produciría una pérdida del orden de ~ -26000 millones de dracmas griegas (~ -76,3 millones de euros). Estos datos, a pesar de haber sido aportados más de un año después del cierre del ejercicio, posteriormente se tuvieron que convertir en una pérdida de -32400 millones de dracmas griegas (-95 millones de euros) en los balances auditados y firmados con fecha de 1 de agosto de 2002. Este suceso confirma la perpetuación del problema de la credibilidad de los datos no auditados presentados.
(135) Por último, con respecto a la aplicación de un sistema de información sobre la gestión fiable aplicado en el grupo de empresas de OA, los interventores observaron en sus informes de 1999 y 2000 que, a pesar de las obligaciones que nacen de las disposiciones de la legislación griega e infringiendo la Séptima Directiva 83/349/CEE del Consejo, de 13 de junio de 1983, basada en la letra g) del apartado 3 del artículo 54 del Tratado y relativa a las cuentas consolidadas(19), cuya última modificación la constituye la Directiva 2001/65/CE del Parlamento Europeo y del Consejo(20), la compañía no había preparado las cuentas consolidadas para el grupo de empresas. Además de constituir una infracción de las disposiciones legales, esta conducta, acentuada por la creciente importancia (con respecto a toda la red y a las actividades de transporte aéreo de OA) de sus dos principales empresas filiales, Olympic Aviation y Macedonian Airlines, supone que todas las partes, la Dirección, los accionistas y los terceros implicados, entre los que se encuentra la Comisión, son privados de la información que les permitiría adquirir una imagen adecuada de las actividades del grupo de empresas de OA, de sus resultados y flujos financieros.
(136) Incluso en el elemento informativo más reciente, el informe presentado por las autoridades griegas el 14 de noviembre de 2002, y que había sido concluido muy recientemente por Deloitte & Touche se confirmaba la falta de datos fiables por parte de OA. El consultor subraya que "Como señalamos en nuestros informes anteriores, la información de la gestión está basada en sistemas no mecanografiados que, en algunos casos, son inconsistentes y poco fiables".
(137) Conclusión - En lo que concierne a OA y a sus empresas filiales, no hay ningún SIG fiable en funcionamiento. Exceptuando la confirmación hecha por las autoridades griegas con respecto a este tema, la Comisión no ha recibido ninguna prueba correspondiente. La gestión de OA sigue sin contar con datos válidos y sin poder aportar información fiable. Por este motivo, no es factible el seguimiento del impacto del plan de reestructuración aprobado por la Comisión en 1998.
5.1.3. La singularidad del régimen de OA
(138) El gobierno griego ha comunicado a la Comisión que la legislación en debate (Leyes 2271/94, 2602/98, 2527/97 y 2414/96) no es contraria a la disposición de la letra a) del artículo 1 de la Decisión de 1998 [compromisos a), b), c) y f) del artículo 1 de la Decisión de 1994], tal como fue examinada, verificada y aprobada por la Comisión en el marco del procedimiento que condujo a la aprobación de la Decisión en 1998. La Comisión reconoce que las disposiciones legales anteriormente citadas efectivamente eran admisibles en el marco de la Decisión de 1998.
(139) No obstante, en lo que se refiere a la Ley 95/76, las autoridades griegas señalaron su intención de subsanar la situación provocada por las disposiciones de dicha ley a favor de OA. Las autoridades griegas no refutan las dudas expresadas por la Comisión en cuanto a su compatibilidad. Teniendo en cuenta que la ley en debate entró en vigor antes de la fecha de ingreso de Grecia en la Comunidad (1 de enero de 1981), es necesario subsanar esta situación introduciendo las medidas oportunas, que consisten en la simple derogación de las disposiciones correspondientes de esta ley, es decir, los apartados 2 y 3, del artículo 3; los apartados 2, 3 y 4 del artículo 4 y el apartado 2 del artículo 6.
(140) La Comisión toma en consideración el hecho de que los estatutos de OA han sido publicados.
(141) Con respecto a los balances, el argumento que las autoridades griegas alegan es que no existe ningún vínculo entre el retraso de la publicación de los balances económicos auditados y la viabilidad de la compañía. La Comisión reconoce que en sentido estricto no existe una vinculación correspondiente. En cualquier caso, observa que el Gobierno griego, al admitir que los balances no se entregaron nunca dentro de plazo (presentando, al contrario, un aumento del retraso), reconoce que OA claramente vulnera las disposiciones de la legislación comunitaria y nacional. Esto pone además en evidencia que el SIG no fue nunca aplicado como se especificó en la Decisión de 1998.
5.2. Las nuevas ayudas ilegales
5.2.1. La concesión del crédito de 19,5 millones de euros
(142) Con fecha de 8 de febrero de 2002 un banco comercial público (el Commercial Bank of Greece) concedió a OA un préstamo a cambio de la cesión al banco por parte de OA de sus créditos contra al Estado griego por un importe de 22 millones de euros en concepto de billetes no pagados. El préstamo era pagadero en el plazo de un año. El tipo de interés del pago del préstamo sería igual al tipo de interés del Euribor incrementado en + 1,25 %. En caso de omisión del pago por demora, el tipo de interés de demora se calcula mediante una cláusula penal de aumento del tipo de interés en un 2 %, unidades porcentuales. De conformidad con los datos presentados por las autoridades griegas (anexo 10), durante el periodo de compensación de la deuda entre el Estado griego y OA (y Olympic Aviation) en diciembre de 1998, la deuda acumulada del Estado griego con OA ascendía a fecha de 31 de diciembre de 2001 a 14844375105 dracmas griegas (aproximadamente 43563830 euros), de las que 12711474679 dracmas griegas (aproximadamente 37304401 euros) correspondían a la deuda vencida en concepto de billetes. El comprobante correspondiente, al parecer, equivale a un importe de 22 millones de euros y, como reconoce el Estado griego, representa su deuda con OA, que fue cedida al Commercial Bank of Greece a fin de garantizar el préstamo por valor de 19,5 millones de euros.
5.2.2. La tolerancia que el Estado griego muestra en lo que se refiere al impago o a la demora de los pagos o en relación con cualquier otro trato preferente en virtud de las disposiciones del Derecho fiscal y comercial de Grecia
(143) En el anexo IX de su respuesta de 1 de octubre de 2002, las autoridades griegas presentaron un extracto (artículo 22) de la Ley griega n° 2731/1999, de 5 de julio de 1999, referente a la regulación de cuestiones de ayuda y cooperación bilateral entre Estados para el desarrollo, así como la regulación de cuestiones referentes a organizaciones no gubernamentales y otras disposiciones. Este texto se refiere tácitamente a OA. En la disposición pertinente se determina que cuando se toma una decisión en aplicación del artículo 2 de la Ley griega 2000/91 sobre la privatización de las empresas, las disposiciones de la Ley griega n° 2414/96 sobre las DEKO (empresas de utilidad pública) en cuanto a la modernización de las empresas y organizaciones públicas y demás disposiciones, no serán aplicables con excepción de los artículos 9 y 10 de dicha ley. Estos artículos se refieren al procedimiento a seguir en caso de una privatización (artículo 9) y a la parte del capital de las empresas en trámite de privatización que debe permanecer siempre en propiedad griega (como mínimo el 51 %).
(144) Por lo tanto, parece ser que OA ya no es una DEKO. Esto fue confirmado por las autoridades griegas en el documento presentado el 1 de octubre de 2002 (punto 5), en el que se menciona que OA no queda sujeta a las regulaciones de la Ley griega n° 2414/96 sobre las DEKO a partir de junio de 1999, fecha en la que el Estado griego encargó la gestión de OA a Speedwing.
(145) Para la aplicación del artículo 2 de la Ley griega n° 2000/1991, es necesario que se adopte la decisión de privatizar una empresa que hasta la fecha estaba sujeta a las regulaciones de la Ley griega n° 2414/96 sobre las DEKO. En su carta de 26 de agosto de 1999, las autoridades griegas se refieren a los nuevos gestores de OA, sin mencionar en absoluto el procedimiento de privatización. El Gobierno griego no adoptó la decisión de privatizar OA antes del 13 de diciembre de 1999. El procedimiento correspondiente fue iniciado el 20 de diciembre de 2000 y declarado inútil en febrero de 2002. Las autoridades griegas, sin embargo, nunca comunicaron a la Comisión el cambio de estatuto real de la sociedad.
(146) Teniendo en cuenta que OA no representa una DEKO y que, por consiguiente, no está sujeta a las regulaciones de la Ley griega n° 2414/96 desde junio de 1999 (o al menos desde diciembre de 1999), sino sólo a las disposiciones generales de la Ley griega n° 2190/1920 referentes a las sociedades anónimas de Derecho privado, deberían haberse adaptado determinadas disposiciones de las Leyes griegas 2271/94 y 2602/98, dado que constituyen un marco legal distinto para la contratación y los reglamentos de personal de los empleados de OA. Como observa la Comisión, OA, no obstante, sigue rigiéndose por la legislación de las DEKO, a la vez que continúa siendo una sociedad anónima de Derecho público normal.
(147) En lo que se refiere al ingreso de las cotizaciones obligatorias a la seguridad social, según las afirmaciones de las autoridades griegas (tal como fueron comunicadas en las secciones 15 y 16 del anexo 53, y en los anexos 31 y 32 de su respuesta de 11 de abril de 2002), OA debía al Estado griego determinadas cantidades correspondientes a las cotizaciones obligatorias a la seguridad social durante el periodo 1993-2001. Durante estos ocho años, en los que OA no ingresó las cotizaciones en cuestión, el Instituto de la Seguridad Social ("IKA") no recurrió a medidas concretas en forma de sanciones, subasta de activos, etc. como está previsto en las disposiciones de la legislación aplicable(21).
En abril de 2001, OA se benefició del acuerdo de compensación de la deuda con el IKA por cantidades debidas que ascendían a 32 millones de euros. Junto con los intereses acumulados, las obligaciones pendientes de pago ascendían a un total aproximado de 45 millones de euros. Este importe era pagadero en 24 plazos mensuales más un anticipo básico (2 plazos). En virtud de dicho arreglo, la cuota mensual se fijó en 1760821 euros. Las cuotas de cotizaciones para los siguientes pagos mensuales son variables, pero ascienden aproximadamente al importe de 2235000 millones de dracmas griegas, es decir, 6559060 de euros aproximadamente. Como base legal para el acuerdo arriba descrito sirvió la Ley griega 2676/1999, que permite tal acuerdo, con la condición de que no permanezca sin pagar ni retrasado ningún plazo a partir de la fecha del acuerdo, de lo contrario queda anulado en su totalidad. Igualmente, de conformidad con las regulaciones de la citada ley y transcurridos seis meses de pagos efectuados desde la estipulación del acuerdo en cuestión, OA tiene la posibilidad de prorrogar el ingreso de sus pagos pendientes por un trimestre. En cualquier caso, este aspecto no debería haber influido en los pagos mensuales de OA.
(148) Para asegurar la satisfacción de sus créditos, el IKA procedió en junio de 2001 a la adopción de medidas de embargo de bienes inmuebles de OA por el valor de 21218264 de euros. No obstante, no media ninguna otra prueba del inicio de otras medidas dirigidas contra los bienes patrimoniales de OA con el objetivo de asegurar este pago. Después de la firma del acuerdo sobre la compensación de las deudas, parece que en principio OA solamente ingresó los plazos hasta septiembre de 2001. Para los meses octubre-diciembre de 2001 se benefició de la disposición anteriormente descrita de una prórroga de tres meses del pago de las cantidades incluidas en la regulación. Sin embargo, OA no parece haber efectuado pago alguno al IKA para cubrir cualesquiera cotizaciones de seguro social pendientes para estos meses.
(149) Por consiguiente, OA, además de no haber ingresado sus cotizaciones al sistema de seguridad social durante ocho años sin provocar ningún tipo de sanciones en su contra, no cumplió con la última disposición, que habría de quedarse suspendida, si se dejaba de pagar un plazo mensual pendiente (octubre de 2001). Con respecto a la deuda de 45 millones de euros, los pagos continuaron efectuándose durante seis meses, durante el año 2001, incrementados por el anticipo. Según consta, se efectuaron los pagos relativos a los meses de enero y febrero de 2002. Por lo tanto, las cantidades pagadas ascienden a la suma de 17608210 euros.
(150) En lo que se refiere al impago del IVA que grava sobre el combustible y los recambios de Olympic Aviation, tras examinar los anexos 28 y 29 del memorándum de 11 de abril, no aparece ningún comprobante del que se desprenda que Olympic Aviation haya ingresado el IVA correspondiente a las autoridades fiscales en los meses de enero a mayo de 2001 y en el periodo de noviembre a diciembre de 2001.
(151) En cuanto a la posibilidad de que las deudas contraídas por OA con el Estado o con los aeropuertos, incluida la "Spatosimo", se compensen de manera opaca, la Comisión llamó la atención sobre la falta de claridad de la Ley griega n° 2733/1999 con respecto al cálculo de la mutua deuda pendiente y su compensación de conformidad con las disposiciones de dicha ley. Las autoridades griegas adjuntaron a su carta con fecha de 11 de abril de 2002 el acuerdo de compensación entre el Estado griego y OA de 24 de junio de 1999, en el que se indica la asignación de las cantidades pendientes de pago de cada parte. El importe objeto de la compensación ascendía a 9862639493 de dracmas griegas (alrededor de 28,9 millones de euros).
(152) Los pagos pendientes de OA frente al Estado griego corresponden a las tasas aeroportuarias de los vuelos nacionales e internacionales acumuladas en el periodo de noviembre de 1994 a diciembre de 1998, así como a los "arrendamientos". Los comprobantes presentados(22) cubren completamente las tasas aeroportuarias. No obstante, no se ha entregado ningún detalle (únicamente el importe total) sobre los "arrendamientos", que se refieren al periodo de 1996-1998 solamente. Por lo tanto, queda sin comprobar el importe de 509192802 de dracmas griegas (alrededor de 1494330 de euros).
(153) Hay que destacar, además, que las obligaciones pendientes del Estado griego frente a OA no se refieren a un periodo de tiempo determinado. Por lo tanto, no es posible averiguar la validez de las afirmaciones alegadas. En el acuerdo de compensación de la deuda y, en concreto, en el punto 2a) del anexo 15 del memorándum de 11 de abril, se menciona que el importe de 3402729422 dracmas griegas (aproximadamente 9986000 euros) corresponde a las cantidades adeudadas en concepto de billetes de empleados del Servicio griego de aviación civil (SGAC) pendientes de pago, el mantenimiento de las aeronaves utilizadas para el transporte de los empleados del SGAC, así como los costes de explotación de los edificios por el SGAC. Del reparto de estos costes enumerados en el anexo de dicho acuerdo, que forma parte integrante del mismo, se desprende que estos costes ascienden sólo al importe de 2443981910 dracmas griegas (aproximadamente 7172361 euros). No se ofrece ninguna explicación acerca de la diferencia entre ambos datos. De conformidad con el punto 2b) del acuerdo de compensación de la deuda, el importe de 6459910071 dracmas griegas (aproximadamente 18957317 euros), es decir, el resto del importe compensado, corresponde a las obligaciones de diversos ministerios y organismos de utilidad pública frente a OA. Pero en este contexto tampoco se detalla a qué periodo concreto corresponden dichas obligaciones. Además, las autoridades griegas no han aportado comprobante alguno de los importes que figuran, ni de los billetes, ni tampoco las facturas correspondientes.
(154) Para el periodo de 1998-2001, no se han aportado datos sobre la compensación entre OA y el Estado. Como observa la Comisión, al contrario, queda pendiente el pago de arrendamientos adeudados en diferentes aeropuertos durante el periodo de 1998-2001, cuyo importe asciende a 2,46 millones de euros (1,6 millones de euros correspondientes a OA y 860000 que corresponden a Olympic Aviation). No se han aportado comprobantes de pago al respecto.
(155) En lo que se refiere a la tasa para el desarrollo del aeropuerto, comúnmente denominada "Spatosimo", de acuerdo con los datos aportados con fecha de 11 de abril de 2002(23), no se ofrece ningún comprobante de pago por el importe total de la deuda de aproximadamente 60999156 euros en concepto de "Spatosimo" correspondiente al periodo de diciembre de 2000 a febrero de 2002, así como al mes de marzo de 1999. En los documentos complementarios remitidos con fecha de 14 de noviembre de 2002, se especifica que la deuda pendiente de 31 millones de euros será regulada de conformidad con las disposiciones de la legislación nacional y el procedimiento aplicables. Sin embargo, no se aportaron ni comprobantes de pago, ni detalles sobre el periodo de tiempo y los aeropuertos afectados.
(156) En cuanto al pago de las tasas aeroportuarias del aeropuerto de Spata, como indicó el Estado griego en el documento remitido el 11 de abril de 2002 (en concreto, en el anexo 44) las tasas aeroportuarias y cualquier otra contribución y carga (inclusive los arrendamientos y los pagos por servicios públicos) han sido debidamente ingresadas, por lo que no se plantea la cuestión de las ayudas estatales. Del examen de los datos aportados por el Estado griego se desprende que, según el anexo 44, los gastos y pagos pendientes para el periodo desde marzo de 2001 (el inicio de las actividades en el nuevo aeropuerto) hasta febrero de 2002, ascienden a 24 millones de euros. El 23 de abril de 2002, OA y el aeropuerto de Spata firmaron un acuerdo sobre la regulación de la deuda pendiente de OA. El 14 de noviembre de 2002, la Comisión recibió un duplicado del acuerdo final fechado el 23 de abril de 2002. En dicho documento, la deuda es valorada en 33,92 millones de euros para el periodo de marzo de 2001 a marzo de 2002. Esta deuda debe ser liquidada en 12 plazos trimestrales en el periodo de tres años, comenzando en julio de 2002. El tipo de interés se basa en el Euribor (tipo de interés ofrecido en el Mercado Interbancario Europeo) incrementado en + 2,5 %, unidades porcentuales, considerado un tipo de interés alto actualmente. OA se aseguró esta regulación de tres años cediendo con anticipación todos sus beneficios provenientes de la prestación de los servicios públicos obligatorios en el aeropuerto de Spata durante todo este periodo y constituyendo una primera hipoteca sobre una aeronave tipo 737-400 de su exclusiva propiedad. Sin embargo, no han sido aportados entre tanto comprobantes de ninguno de los pagos realizados con arreglo a dicho acuerdo.
(157) La exención de impuestos, tasas notariales, de transferencia o de inscripción para las transacciones de OA. Estas exenciones están relacionadas con la Ley 95/76 y deben ser tratadas en el marco de las medidas oportunas que se adoptarán al respecto.
(158) El impago del IVA del 8 % que OA retiene sobre los fletes nacionales. Como confirmaron las autoridades griegas en el documento presentado con fecha de 11 de abril de 2002, OA y Olympic Aviation pagan el IVA reducido "únicamente en los vuelos realizados entre las islas de Lesbos, Chios, Samos, las del Dodecaneso, las Cicladas, así como las islas del Egeo, Tassos, Samotracia, las de las Sporadas del Norte y la isla de Skiros, con la condición de mantener sus sucursales en dichos lugares". Mediante los documentos que la Comisión recibió, ha podido comprobar que los importes han sido de hecho ingresados por OA al Estado, tal como se retienen en los billetes.
(159) En cuanto a la deuda pendiente con Olympic Catering, la Comisión ha recibido la información de que OA suele tener una deuda comercial habitual de 2,43 millones de euros.
(160) En cuanto a la indemnización por el desalojo anticipado del aeropuerto de Hellenikon y la reinstalación en Spata, el importe fijado en abril de 1999 y acordado con la Comisión en diciembre de 1999 ascendía a 33660 millones de dracmas griegas (98,8 millones de euros). Una cantidad adicional de 8700 millones de dracmas griegas (25,6 millones de euros) fue asignada en el marco del estudio independiente realizado en febrero de 2002. Este importe está relacionado con el trastorno provocado por el desalojo obligatorio anticipado de OA. Por consiguiente, la indemnización aumentó a 124,4 millones de euros. Como indica Deloitte, OA ha cobrado en total un importe de 138,7 millones de euros en concepto de indemnización. Teniendo en cuenta la inflación y la repercusión de los tipos de interés, este importe se aproxima a la cantidad fijada. No obstante, a fin de compensar todas las pérdidas derivadas del traslado del aeropuerto de Hellenikon, OA reclama la cantidad de 19000 millones de dracmas griegas (~ 55 millones de euros). Sin embargo, el Gobierno por el momento no acepta este importe. Partiendo, pues, de los documentos examinados, la Comisión está en situación de comprobar que no se está pagando una indemnización excesiva a OA por este traslado.
5.2.3. La concesión de la explotación del servicio de abastecimiento de combustible a una empresa filial de OA
(161) Como las autoridades griegas subrayan, la adjudicación del servicio de abastecimiento de combustible fue consecuencia de un concurso libre internacional convocado por el aeropuerto de Spata en 1997. El coste inicial de construcción y puesta en marcha del servicio de abastecimiento de combustible por parte de OFC se estimó en 9600 millones de dracmas griegas (aproximadamente 28,3 millones de euros). Según afirman las autoridades griegas, el contrato fue adjudicado a OFC por un periodo de 23 años. OA representa el mayor accionista de OFC, controlando el 66 % de esta. En el anexo 24 de los documentos presentados el 11 de abril de 2002, las autoridades griegas añadieron como parte integrante de la licencia de suministro de combustible el contrato firmado el 13 de agosto de 1998 entre el aeropuerto de Spata y Olympic Airways, las empresas Avinoil, Motor Oil Hellas, BFSC y Hansaconsult para la construcción, entrega, explotación y mantenimiento del sistema de abastecimiento de combustible a aeronaves en el aeropuerto de Spata.
(162) Las autoridades griegas notificaron asimismo el acuerdo modificado n° 2 de 22 de mayo de 2001 referente al contrato de concesión de licencia para el abastecimiento de combustible firmado entre el aeropuerto de Spata y OFC, S.A., por el que se determina la modificación del acuerdo inicial aplicando el máximo coste de construcción acordado. El contrato de concesión de licencia para el abastecimiento no incluye ninguna mención al coste inicial de las inversiones, ni al modo en el que se aplicarían los derechos de comercialización del combustible, dado que en el apartado 16.4 del contrato se expresa claramente:
"Con la reserva de las disposiciones anteriores [el titular de la licencia de abastecimiento de combustible -OFC, S.A.- aplicará una política de precios (incluida, sin restricciones, la política referente a las tasas de abastecimiento de combustible que sea justa, objetiva, transparente y sin distinciones entre los usuarios bajo el criterio de la frecuencia con la que es suministrado el combustible o el de la relación entre el usuario y el titular de la licencia de abastecimiento o de cualquier otra persona relacionada con el titular de la licencia de abastecimiento] el titular de la licencia de abastecimiento puede cobrar tasas de abastecimiento de combustible inferiores a las fijadas sobre la base del anexo M, no permitiéndose el cobro de precios superiores en ningún caso"
(163) Cabe destacar que no se ha presentado ningún comprobante relativo a las tasas de abastecimiento de combustible actuales que OFC cobra a OA y a sus empresas filiales o a sus competidores. En la parte del contrato de concesión de la licencia de abastecimiento presentada en forma de anexo 24 no está incluida ninguna mención al coste de las instalaciones en el momento de la firma del contrato (el anexo C que no fue remitido). Lo que debe tenerse en cuenta es que el coste de construcción de las instalaciones de abastecimiento sirve de base para el cálculo de la renta básica y de las tasas de abastecimiento de combustible. Por el contrato n° 2 complementario del contrato de abastecimiento, el coste de las instalaciones ha sido elevado al importe de 14030 millones de dracmas griegas (41,175 millones de euros). En dicho contrato se especifica además que el titular de la licencia de abastecimiento necesita una financiación adicional de 1381476238 dracmas griegas (alrededor de 4,054 millones de euros). No se han dado explicaciones sobre su relación con las pretensiones iniciales de financiación de la instalación, ni se ofrece explicación alguna de cómo se pretenden cubrir los costes de financiación adicionales, ni cómo se contribuiría a la amortización del coste adicional mediante las tasas de abastecimiento o ayudas estatales.
6. APRECIACIÓN DE LA AYUDA
(164) Tal como viene especificado en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado y en el apartado 2 del artículo 61 del Acuerdo EEE, las ayudas de cualquier índole concedidas por los Estados miembros o con fondos estatales que falseen o amenacen con falsear la competencia, dando un trato favorable a ciertas empresas o a ciertas ramas industriales, no son compatibles con el mercado común, ni con el Acuerdo EEE. Las medidas que deben ser apreciadas en este contexto son:
a) La ayuda concedida a OA que inicialmente fue aprobada mediante las Decisiones de la Comisión de 7 de octubre de 1994 y de 14 de agosto de 1998, con respecto a las que la Comisión decidió incoar el procedimiento del apartado 2 del artículo 88 del Tratado el 6 de marzo de 2002 debido al incumplimiento del plan de reestructuración, así como al incumplimiento de los compromisos adquiridos por el Estado griego (que será examinada en la sección 6.1).
b) Las presuntas nuevas ayudas no notificadas que se concedieron a OA, con respecto a las que la Comisión también decidió el 6 de marzo de 2002 incoar el procedimiento del apartado 2 del artículo 88 del Tratado, en relación con la concesión de un importe de 19,5 millones de euros, la tolerancia mostrada en materia de impago de deudas o todas las demás formas de trato favorable en virtud de las disposiciones de la legislación fiscal y comercial griega, así como con respecto a las ventajas concedidas en relación con la explotación del servicio de abastecimiento de combustible (que serán examinadas en la sección 6.2).
6.1. Apreciación de las ayudas inicialmente concedidas por la Decisión de 1998 a las que hace referencia el punto a)
6.1.1. Existencia de ayudas estatales en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado
(165) En lo que se refiere a las ayudas inicialmente aprobadas, la Comisión ya especificó en sus Decisiones anteriores de 1994 y de 1998 que constituyen ayudas estatales y que repercuten en los intercambios entre los Estados miembros falseando además la competencia en el marco del mercado común. En relación con este asunto, la Comisión remite a su apreciación que acompaña dichas Decisiones.
6.1.2. Fundamento legal para la apreciación de la compatibilidad
(166) La Comisión es de la opinión que la excepción establecida en el apartado 2 del artículo 87 del Tratado y en el apartado 2 del artículo 61 del Acuerdo EEE, así como en la letra b) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado y en la letra b) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE no es de aplicación en el caso concreto. En relación con este asunto, la Comisión remite a su apreciación descrita en las dos Decisiones anteriores.
(167) En las letras a) y b) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE se incluyen las excepciones referentes a las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida es anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo. Grecia representa una región de estas características, cayendo plenamente en el ámbito de aplicación de la letra a) del apartado 3 del artículo 87.
(168) No obstante, en relación con Olympic Airways y las líneas de transporte aéreo, las necesidades regionales en general están cubiertas por empresas que explotan líneas entre Grecia continental y las islas, así como entre las islas. En cuanto a la prestación de los servicios arriba indicados, Olympic Airways, igual que todas las demás compañías aéreas, está sujeta a las obligaciones y beneficios correspondientes, en cuanto a las indemnizaciones concedidas a las líneas aéreas no viables, según cada caso concreto. En casos especiales, las compañías aéreas en cuestión tienen derecho a ejercer sus actividades basadas en derechos de explotación exclusivos, que obtienen en virtud del artículo 4 del Reglamento (CE) n° 2408/92(24). En un mercado liberalizado, cualquier entidad de explotación es apta para ofrecer un servicio público necesario para alcanzar la cohesión económica y social. La Comisión considera, además, que los objetivos de las ayudas regionales suelen cumplirse con más facilidad mediante planes de ayuda que garantizan la prestación de estos servicios por una variedad de operadores.
(169) Las ayudas en examen constituyen una clara medida de ayuda de reestructuración concedida a una empresa que está atravesando dificultades económicas desde hace casi una década y cuya situación no ha mejorado ostensiblemente. Con las ayudas de reestructuración, no sólo no se han obtenido los resultados esperados, sino que se ha abusado además del permiso para ofrecer ayudas estatales concedido por la Comisión con el fin de paliar los problemas financieros de la empresa. La Comisión no ve ninguna razón que le pueda llevar a la conclusión de que la ayuda en examen en la presente Decisión contribuye al logro de objetivos de desarrollo regional, por lo que juzga que la ayuda no puede ser incluida en las excepciones aplicables a los objetivos regionales.
(170) En cuanto a la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado relativa a las ayudas destinadas a fomentar el desarrollo de determinadas actividades o regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios de forma contraria al interés común, la Comisión se remite también a las Decisiones iniciales, en las que consideraba que las ayudas destinadas a la reestructuración de la compañía, eran compatibles con el mercado común, con la condición previa de que se cumplieran unos compromisos concretos.
6.1.3. Apreciación de la compatibilidad de las ayudas concedidas mediante las Decisiones de la Comisión de 1994 y de 1998.
(171) Según determinó la Comisión en su Decisión de 1998, la compatibilidad con el mercado común de la ayuda quedaba sujeta a la condición de la aplicación plena del plan de reestructuración, cuyo objetivo era que se recuperara la viabilidad de la compañía, que se cumplieran los 24 compromisos específicos a los que la aprobación de la ayuda estaba vinculada y que se evitaran las prácticas indebidas de falsear la competencia, así como a la condición de restringir la ayuda al mínimo necesario. Dado que la compatibilidad de la ayuda estaba vinculada a los compromisos específicos, la Comisión tiene el deber de apreciar en las siguientes reflexiones, las consecuencias que implica la vulneración de determinados compromisos.
6.1.3.1. La plena aplicación del plan
(172) En 1999 la Comisión ya informó a las autoridades griegas que no podía aprobar el pago de la cuota de 7800 millones de dracmas griegas pendiente, dado que los resultados esperados, sobre todo los que se referían al coste y a los factores de productividad, no habían sido alcanzados. El 26 de agosto de 1999, Grecia admitió que había que someter el plan a otra revisión para lograr los resultados programados, confirmando al mismo tiempo su compromiso con las obligaciones asumidas en relación con el plan de reestructuración de 1998. A partir de mediados de 1999, sin embargo, el plan de reestructuración de 1998 fue transformado unilateralmente por OA y el Estado griego, sustituyéndolo por un nuevo plan implantado por la empresa Speedwing y que estaba centrado principalmente en la ampliación de las actividades, más que en la contención de los gastos, por lo que la Comisión no pudo aprobarlo en esta forma. Además, Speedwing había empezado a aplicar dicho plan en agosto de 1999, antes de que fuera presentado siquiera a la Comisión el 18 de noviembre de 1999. Entre agosto de 1999 y el verano de 2000, es decir durante el periodo en el que Speedwing llevó la gestión de las actividades, el proceso de reestructuración y el cumplimiento de los objetivos quedaron paralizados. Después de la retirada de Speedwing, comenzó una etapa de recorte de gastos, al asumir el cargo la nueva dirección. Entretanto, la compañía había perdido el 50 % de su capital social.
(173) Con arreglo a lo anterior, la Comisión se ve forzada a interpretar que el recorte de los gastos que, junto con la mejora de la rentabilidad de la empresa, fue determinado como factor clave del plan de reestructuración de 1998(25), ya no seguía teniendo esta consideración por parte de la Dirección de OA y de las autoridades griegas. Además, las constantes pérdidas de la empresa y la disminución del nivel del capital social continuaban siendo una fuente de dificultades para OA como empresa. Estos hechos deberían haber provocado una reacción inmediata por parte del Estado como accionista único para resolver la situación, bien mediante un aumento del capital social o bien mediante la adopción de importantes medidas de adaptación del plan de reestructuración. En realidad, en el periodo restante del plan de reestructuración, las autoridades griegas habían tenido la oportunidad de proponer determinados cambios de dicho plan, incluso en relación con el importe de las ayudas, partiendo de las líneas directrices comunitarias relativas a las ayudas estatales de salvamento y reestructuración de empresas en crisis(26). No obstante, Grecia no adoptó medidas correspondientes, aunque afirmaba reiteradamente que "el apego formalista" al plan de reestructuración no podía seguir sirviendo de punto de referencia básico. Por lo tanto, la Comisión solamente es capaz de apreciar la plena aplicación del plan teniendo el plan de reestructuración establecido por la Decisión de 1998 como única medida.
(174) La Comisión señala, en consecuencia, que el plan objeto de su Decisión no fue plenamente materializado. Además, el nombramiento y el posterior cese de Speedwing en el cargo de la dirección provocaron un efecto de parada y nuevo arranque de las actividades entre las etapas de restricción de gastos (1998 - principios de 1999) y las etapas de ampliación de las actividades (finales de 1999 - principios de 2000). Esta situación solamente podría ser considerada como contraproducente por parte de los empleados de todas las categorías de la compañía y llegó a provocar la decepción, la sensación que falta de orientación y de apoyo por parte del Estado, creando así dificultades adicionales en la tarea de recuperación de la situación de OA. Con respecto a este tema, es interesante observar que el propio Estado griego reconoció en sus observaciones de 21 de noviembre de 2002 que estos cambios condujeron a una situación de perturbación en la compañía.
(175) La Comisión naturalmente podría recibir con agrado las acciones realizadas por las autoridades griegas a mediados de 2000 después de la retirada de Speedwing, en su intento de renovar la aplicación del plan. Sin embargo, aparte del impacto negativo de esta nueva parada y puesta en marcha de las actividades que una vez más sufría la compañía, dicho intento fue hecho año y medio antes del vencimiento del plazo del plan de reestructuración, dejando así a la compañía un tiempo mínimo para iniciar y llevar a cabo el plan. Con relación a este tema, la Comisión opina que la conducta de las diferentes direcciones de OA, tal como esta fue tolerada o incluso provocada por el Estado, que constituye el único accionista de la empresa y, en consecuencia, la conducta del Estado griego, no se caracterizaba por una postura firme, eficaz y diligente a la hora de poner en práctica el plan que había sido sometido a la aprobación de la Comisión.
(176) El argumento formulado por parte de las autoridades griegas de que el hecho de no ingresar el último tramo de capital (22,9 millones de euros) empeoró aún más la situación financiera de la empresa, con el resultado de debilitar las medidas de reestructuración, es difícil de aceptar. Grecia ya había reconocido en 1998 que la materialización del plan de 1998-2002 debería ser objeto de readaptaciones, para que la Comisión pudiera dar una evaluación positiva con respecto a la concesión de la última cuota. Además, como viene descrito en la sección 5.1.1, el importe de 23 millones está lejos de cubrir las necesidades mínimas de inyección de capital requeridas para recuperar el capital social de OA.
(177) Asimismo, sin tener a disposición los balances auditados del ejercicio 2001, la Comisión difícilmente puede averiguar el impacto real que tuvieron los sucesos del 11 de septiembre sobre la situación financiera de OA. En cualquier caso, aparentemente y a pesar de dichas repercusiones y de la indemnización ya cobrada por OA, que la Comisión está sometiendo a examen actualmente, había sospechas fundadas de que se había incumplido el plan de reestructuración desde 1999, hecho que fue confirmado en los años siguientes.
(178) El hecho de que OA no pusiera en marcha el SIG también entorpeció a la compañía a la hora de poner en práctica el plan, puesto que le faltaba el mecanismo de control adecuado y el sistema de contabilidad apropiado.
(179) Dado que el plan no llegó a aplicarse en la práctica, los objetivos iniciales no pudieron ser alcanzados. De hecho, todos los índices analizados en la sección 2.5.1.1 divergen notablemente de los índices correspondientes especificados en la Decisión de 1998.
(180) Por último, la Comisión para poder seguir completamente la evolución de los progresos hechos con respecto al plan de reestructuración, necesitaba informes regulares y detallados. La Comisión rechaza la declaración de la parte griega, según la cual los informes remitidos de diferentes formas ofrecían la información necesaria, que en realidad debería haberse aportado mediante los informes de marzo y de octubre de 2000. La información esporádica y no homogénea que la Comisión recibió, no le permitía seguir con claridad el progreso del plan de reestructuración, de conformidad con los índices especificados en la Decisión de 1998. Esto es puesto claramente de manifiesto por el hecho de que la tabla del apartado 2.5.1.1 no se puede completar en su forma actual.
(181) Conclusión - Teniendo en cuenta los datos económicos arriba indicados, la Comisión considera que OA no ha aplicado el plan de reestructuración, tal como este fue aprobado por la Comisión mediante su Decisión de 1998 y que a partir de 1999 se ha convertido en una empresa en crisis, de acuerdo con la definición de las líneas directrices relativas a las ayudas estatales de salvamento y reestructuración de empresas en crisis(27). Esto ha sido reconocido por las autoridades griegas que, en contra de sus constantes declaraciones de que respetarían el plan de reestructuración, admitieron en sus observaciones del 21 de noviembre de 2002 que ningún plan de reestructuración había podido ser plenamente puesto en práctica nunca. Tomando en consideración la divergencia de los resultados previstos en el plan, el hecho de que las autoridades griegas no hayan reaccionado a tiempo, también puede ser considerado una infracción de la Decisión inicial. La Comisión considera que la vulneración del plan de reestructuración es prueba suficiente para concluir que no se respetaron los compromisos adquiridos en relación con las ayudas anteriores. A pesar de ello, la Comisión evaluará el impacto que ha tenido la vulneración de las demás condiciones.
Recuperación de la viabilidad
(182) De conformidad con las líneas directrices relativas a las ayudas estatales de salvamento y reestructuración de empresas en crisis, el plan de reestructuración, cuya duración debe ser lo más corta posible, debe conducir a la viabilidad a largo plazo de la empresa, siguiendo un calendario razonable y partiendo de unos supuestos realistas en lo que respecta a las futuras condiciones de funcionamiento.
(183) En su decisión de 1994, la Comisión ya había opinado que el plan de recapitalización y reestructuración de OA podría permitir a la empresa desarrollar actividades con un pronóstico viable en el plazo de tres años, sin que percibiera ninguna otra ayuda. Sin embargo, debido a las dificultades que surgieron y de acuerdo con los deseos de las autoridades griegas, se presentó un plan actualizado y adaptado, que fue aprobado por la Comisión en 1998. Como consecuencia del mismo, el periodo de reestructuración se prorrogó hasta 2002.
(184) No obstante, al no cumplirse el plan de reestructuración, tampoco fue alcanzada nunca la viabilidad de la empresa, que es lo que la Comisión había tenido como primer objetivo de su Decisión, ni a largo, ni a corto plazo. Esto se deduce claramente del declive financiero general de OA, que no dispone de fondos propios, sino sólo de deudas. Por lo tanto, aunque la Comisión evaluara la situación financiera de OA independientemente de la plena materialización del plan de reestructuración de 1998, como reiteradamente lo han solicitado las autoridades griegas, sería absolutamente improbable que quedara demostrada la viabilidad de la empresa.
(185) Cabe recordar, además, que los interventores en su informe del ejercicio 2000 mencionaron que emitían su certificación "expresamente para el supuesto que la empresa siga funcionando como miembro activo de un grupo de empresas". Esta afirmación es muy poco usual en un informe de auditoría y demuestra que la viabilidad de OA resultaba ya entonces dudosa y que deberían haberse estudiado otras alternativas, como la liquidación, que podrían haber conducido a un balance diferente.
6.1.3.2. Cumplimiento de los 24 compromisos específicos
Letra d) del artículo 1 de la Decisión de 1998 que obliga a OA a implantar un sistema de información sobre la gestión (SIG) antes de diciembre de 1998
(186) Las autoridades griegas comunicaron a la Comisión que este sistema fue aplicado desde octubre de 2000, por lo que se confirma que el SIG no fue puesto en marcha dentro del plazo que especificaba la Decisión. Sin embargo, considerando el periodo de tiempo necesario para que este sistema funcione eficazmente, la Comisión puede aceptar los argumentos de la parte griega de que cuatro meses no son tiempo suficiente para la aplicación del sistema.
(187) La Comisión considera que, de todos modos, hasta la fecha no ha sido presentado ningún comprobante que demuestre la materialización de esta condición previa de la Decisión, es decir, la implantación de un sistema adecuado y plenamente operativo que permita a OA seguir los resultados del plan de reestructuración. Al contrario, OA registró enormes retrasos con respecto a la aprobación de sus balances anuales. Todos los informes de auditoría incluyen observaciones que certifican la falta de cuentas fiables y de un control interno, así como la aplicación y el seguimiento del ciclo de beneficios, créditos y deudas deficientes. En los últimos tres años no se ha observado ninguna mejora en este sentido. En algunas ocasiones, OA se ha visto obligada a delegar la tarea de evaluación de su situación financiera contratando a consultores externos (PriceWaterhouseCooper), al no ser capaz de supervisar el plan de reestructuración y, por consiguiente, tampoco sus actividades diarias normales. Finalmente, la empresa Deloitte & Touche, consultoría designada por OA, confirmó en 2002 la falta de fiabilidad del SIG.
(188) Además, el SIG debería haber permitido a las autoridades griegas modificar el plan de reestructuración mediante su seguimiento. Esta modificación no ha tenido nunca lugar, a pesar de que las autoridades griegas reconocieron el 16 de octubre de 2002 que el plan de reestructuración no había sido cumplido.
(189) Conclusión - La Comisión llega a la conclusión de que Grecia no ha cumplido la condición de la letra d) del artículo 1 de la Decisión de 1998 de aplicar un SIG adecuado y plenamente operativo.
Letra a) del artículo 1 de la Decisión de 1998 que obliga a Grecia a cumplir con los compromisos enumerados en las letras a) a u) del artículo 1 de la Decisión de 1994
(190) De conformidad con la Decisión de 1994(28), en lo que concierne a la gestión y al estatuto fiscal, OA asumiría el estatuto fiscal de sociedad anónima de derecho público, equivalente al de las empresas griegas que se rigen por el Derecho común griego, con la salvedad de dejar a OA exenta del pago de los impuestos que pudieran gravar las operaciones de recapitalización de la empresa previstas en el plan de reestructuración de capital y reorganización de la empresa, tal como este fue remitido a la Comisión. Además, de conformidad con la Decisión de 1994(29), Grecia no intervendría en la gestión de OA, si no era dentro de los límites estrictos de su estatuto de accionista. Por último, para que la obligación f) del artículo 1 de la Decisión de 1994 fuera respetada, Grecia procedería inmediatamente a la adopción de las medidas legislativas necesarias para garantizar una aplicación eficaz del plan en sus aspectos salariales, sociales y financieros.
(191) La Comisión toma nota de que los artículos de los Estatutos de OA están publicados, por lo que se han cumplido las obligaciones referentes a la transparencia de la Ley 2190/1920.
(192) La Comisión considera que las especificaciones remitidas por las autoridades griegas ofrecen la confirmación de que las leyes 2271/94, 2602/98, 2527/97 y 2414/96 no son contrarias en este sentido a los compromisos c), b) y f).
(193) En lo que se refiere a los compromisos citados en las letras d) y g) a u) del artículo 1, con respecto a los que no se ha comprobado ninguna infracción por parte de Grecia, según la información que obra en poder de la Comisión, queda demostrado que Grecia no ha faltado al cumplimiento de dichas obligaciones.
(194) En la medida que esto afecta a la Ley 95/76, las autoridades griegas han expresado su disposición de subsanar la situación favorable a OA generada por las disposiciones de dicha ley. Las autoridades griegas no rechazan las dudas expresadas por la Comisión en relación con su compatibilidad. Teniendo en cuenta que dicha ley entró en vigor antes del ingreso de Grecia en la Comunidad (el 1 de enero de 1981), la Comisión se reserva la propuesta de adoptar las medidas oportunas en el marco de otro procedimiento aparte.
(195) No obstante, Grecia, al tolerar la práctica de OA de no publicar nunca sus balances auditados dentro de plazo y al no imponer nunca sanciones, claramente acepta la infracción de las disposiciones de la Ley griega 2190/1920 y del Derecho comunitario [Reglamento (CEE) n° 2407/92]. Aplicando la práctica de no imponer los recursos disponibles de conformidad con el Derecho nacional u omitiendo la retirada de la licencia de transporte aéreo, Grecia demuestra claramente que permite que OA siga ejerciendo sus actividades más allá del año 2000, sin adoptar otras medidas de reestructuración, mientras que otra empresa que ejerciera actividades comerciales habituales tendría que haber cesado en estas. No se está respetando, por tanto, la letra c) del artículo 1 de la Decisión de 1994.
(196) Mediante la letra e) del artículo 1 de la Decisión de 1994 se obliga al Estado griego a dejar de conceder más ayudas a OA. Como se analizará más adelante, en la sección 6.2, esta obligación ha sido claramente infringida.
6.1.3.3. Conclusión
(197) La Comisión aprobó la concesión de ayudas estatales para el periodo 1994-1998 bajo condiciones que se consideraban requisito mínimo para poder aprobar las ayudas, siempre que estas no falsearan la competencia de manera contraria al interés común y, por tanto, fueran compatibles con el Tratado CE. La Comisión hace constar que el Estado griego concedió las ayudas con condiciones modificadas, contrarias a las que habían servido inicialmente de base para la aprobación de la misma en el periodo de 1994-1998 y llega a la conclusión de que la ayuda ya no cuenta con dicha aprobación y que, por tanto, no puede ser considerada compatible con el Tratado CE. Además, recuerda que la segunda parte de las ayudas de reestructuración, por el importe de 41 millones de euros, aprobada por la Comisión en agosto de 1998, fue ingresada en septiembre de 1998.
6.2. Apreciación de la presunta nueva ayuda mencionada en la letra b)
6.2.1. Existencia de ayudas estatales en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado en relación con las presuntas nuevas ayudas
6.2.1.1. La presunta nueva medida de ayuda relativa a la concesión de un importe de 19,5 millones de euros
(198) La Comisión ha podido comprobar que el préstamo por el importe de 19,5 millones de euros fue concedido según las condiciones de mercado, es decir, que el tipo de interés aplicado es equivalente al precio del Euribor + 1,25 %. OA no recibe ninguna ventaja, puesto que el préstamo no está basado en ninguna garantía estatal, sino en la cesión por parte de OA de los créditos que ostenta contra el Estado por un importe total de 22 millones de euros en concepto de billetes pendientes de pago. La Comisión ha podido comprobar también que este importe coincide con el total de las cantidades que el Estado ha declarado como deuda frente a OA por billetes pendientes de pago (que ascienden en su totalidad a unos 37,3 millones de euros aproximadamente). La Comisión ha llegado a la conclusión de que no concurre el caso de la ayuda estatal, en lo que se refiere al préstamo de 19,5 millones de euros.
6.2.1.2. La presunta nueva medida de ayuda en relación con la tolerancia del impago de deudas u otras formas de trato preferente mediante las disposiciones del derecho fiscal y del derecho comercial griegos
(199) En lo que se refiere a la exención de impuestos, tasas notariales y de registro para las transacciones de OA, puesto que viene dada por la Ley 95/76, la Comisión se reserva la propuesta de adoptar las medidas oportunas en el marco de otro procedimiento diferente.
(200) En cuanto al impago del IVA del 8 % retenido por OA sobre los fletes nacionales y a la indemnización por el desalojo anticipado del aeropuerto de Hellenikon y el traslado a Spata, la Comisión ha podido comprobar que, en el primer caso, el importe ha sido ingresado por OA, y que en el segundo caso, no se trata de una indemnización excesiva. La Comisión puede concluir que no media ayuda estatal alguna.
(201) La Comisión ha podido llegar también a la conclusión de que no media ninguna ayuda estatal con relación a la deuda de 2,43 millones de euros que OA tiene con Olympic Catering y que representa una deuda comercial normal.
(202) La información recibida sobre la explotación del servicio de abastecimiento de combustible no permite a la Comisión deducir que existe una ayuda estatal.
(203) En cuanto al estatuto jurídico y fiscal de OA, el Estado griego ha decidido por iniciativa propia, sin que la Comisión lo hubiera solicitado especialmente, modificar el estatuto de OA para iniciar su privatización. Las autoridades griegas aseguran que en junio de 1999 OA ya no estaba sujeta a la Ley 2414/96 sobre las DEKO, que había sido aprobada por la Comisión en el marco de su Decisión de 1998. No obstante, desde entonces, en lugar de recibir el trato de cualquier otra sociedad anónima del Derecho griego, sigue beneficiándose de las disposiciones legales específicas que suelen tener sólo aplicación a las DEKO y que fueron aprobadas por la Comisión en este contexto. Se trata de un caso excepcional, que no parece estar previsto por la legislación griega.
(204) Por tanto, la Comisión no puede averiguar en qué medida este marco legal aplicado exclusivamente a OA no constituye una intervención estatal y, en consecuencia, una posible desvirtuación de la competencia. Además, el hecho de que OA deba cumplir complejas disposiciones legales específicas para la contratación de su personal, no excluye la posibilidad de que se esté infringiendo alguno de los 24 compromisos que acompañaban a la concesión de las ayudas de reestructuración [letra a) del artículo 1 de la Decisión de 1994 y letra a) del artículo 1 de la Decisión de 1998], según las cuales el Estado griego no intervendría en la gestión de OA, si no era dentro de los límites estrictos de su condición de accionista. Por consiguiente, la situación parece ser resultado del incumplimiento de la legislación griega, de la aplicación fraudulenta de las ayudas anteriores por incumplir las condiciones a las que éstas quedaban sujetas en la Decisión de 1998 y de la existencia de prácticas de desvirtuación de la competencia.
(205) En lo que se refiere al ingreso de las cotizaciones obligatorias a la seguridad social, antes de la firma de un acuerdo con el IKA, que las autoridades griegas no han puesto a disposición de la Comisión hasta la fecha, OA no había pagado cotizaciones por el valor de 32 millones entre 1993 y 2001 sin que se le impusiera ningún tipo de penalización o sanción. Después del acuerdo de compensación citado sobre el importe de 45 millones de euros -a causa del incremento del importe inicial por los intereses acumulados- al parecer, OA no cotizó en los meses octubre a diciembre de 2001, vulnerando así el acuerdo. Un acreedor particular, teniendo en cuenta la situación financiera de OA, hubiera aplicado inmediatamente cualquier recurso legal, inclusive el de la ejecución judicial, si fuera necesario, para forzar el pago de los importes pendientes conforme a los términos especificados en el acuerdo. El hecho de que el IKA no recurriera a estas medidas constituye una ayuda estatal. El importe de 27391790 euros, que formaba parte del acuerdo (que ha quedado anulado) está sobrevencido y es inmediatamente pagadero. A esta cantidad se sumarán los intereses de demora.
(206) En lo que se refiere al impago por Olympic Aviation del IVA que grava el combustible y los recambios, no se ha aportado ningún comprobante sobre los pagos de enero a mayo y de noviembre a diciembre de 2001. Puesto que la Comisión no ha recibido estos datos, no puede excluir la posibilidad que constituyan una ayuda estatal. No ha sido entregado ningún comprobante de pago de las rentas adeudadas en los diferentes aeropuertos durante el periodo de 1998-2001 que en su totalidad ascienden a 2,46 millones de euros. Cualquier acreedor normal que estuviera al tanto de las dificultades financieras de OA hubiera agotado, al menos de 1999 en adelante, cualquier medio legal, inclusive el de los recursos legales de ejecución forzosa, si fuera necesario, para lograr la compensación de las deudas pendientes. El hecho de que no hayan sido adoptadas estas medidas, puede conducir a la Comisión a la conclusión de que concurre el caso de ayuda estatal.
(207) Tampoco se le ha remitido a la Comisión comprobante de pago alguno referente a las tasas aeroportuarias del aeropuerto de Spata, después del acuerdo de compensación de la deuda entre OA y dicho aeropuerto por el valor total de 33,92 millones de euros. La Comisión tiene en cuenta la conclusión de este acuerdo. De todas formas, dado que no ha recibido ningún comprobante de pago hasta la fecha y teniendo en cuenta que el primer pago debería haberse efectuado en julio, no puede excluir que el acuerdo haya sido incumplido. Partiendo de las condiciones del acuerdo, cualquier acreedor normal podría haber reclamado el ingreso de la cantidad total de las cuotas pendientes con los intereses de demora correspondientes, agotando cualquier medio legal al respecto, incluido el de los recursos legales de ejecución forzosa, si fuera necesario, para lograr la satisfacción de la deuda. La Comisión no ha recibido ninguna información en este sentido, por lo que no puede excluir que exista una ayuda estatal.
(208) No se ha aportado ningún comprobante de pago en relación con la tasa "Spatosimo" correspondiente al periodo de diciembre de 2000 a febrero de 2002 y al mes de marzo de 1999, equivalente a un importe total de 60999156. Dado que la Comisión no ha recibido ninguna información sobre el ingreso de las tasas, la tolerancia mostrada con respecto a la perpetuación del impago de las cantidades adeudadas constituye una ayuda estatal.
(209) Por último, la compensación de la deuda entre el Estado y OA o entre los aeropuertos y OA por un importe total de aproximadamente 28,9 millones de euros, no incluye detalles sobre el periodo de referencia de las obligaciones pendientes del Estado frente a OA. Como la ley que sirve de base para la compensación mutua de las deudas no es precisa, el propio acuerdo reproduce esta imprecisión, combinada con la ausencia de los comprobantes correspondientes. En consecuencia, la validez de los importes en cuestión no puede ser verificada, por lo que es imposible remitirse a ellos para fundamentar la ausencia de ayudas en la forma de tolerar el impago prolongado de las tasas aeroportuarias.
(210) En relación con todas las medidas sometidas a examen como nuevas ayudas en la presente Decisión, habrá que determinar, en primer lugar, en qué medida pueden ser atribuidas al Estado. De conformidad con la Sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de mayo de 2002 en el asunto C-482/99: República Francesa contra Comisión(30), el hecho de atribuir al Estado una medida establecida por alguna empresa pública, puede deducirse de un conjunto de indicadores relacionados con las circunstancias concretas del asunto y del contexto en el que esta medida es establecida. En el presente caso no cabe ninguna duda de que es el propio Estado, el que tolera el continuo retraso e impago de las diferentes cargas, tasas e impuestos adeudadas por OA, así como la infracción de las disposiciones de la legislación nacional y comunitaria pertinente. En otros casos, las medidas son atribuibles a los aeropuertos o al IKA. En la medida que esto afecta a los aeropuertos, las autoridades griegas han declarado que los aeropuertos que están a cargo de la AHCA, se financian mediante el presupuesto público y que todos los ingresos derivados de sus actividades ingresan al presupuesto público. Los aeropuertos de Grecia no son económicamente autónomos, y tampoco lo es la AHCA. En lo que concierne al IKA, se trata de un organismo constituido conforme a la legislación griega(31) que tiene la competencia de administrar el sistema de seguros sociales y de cobrar las cotizaciones obligatorias a la seguridad social de los empresarios y trabajadores, bajo la supervisión del Estado. Por tanto, la medida es claramente atribuible al Estado.
(211) En segundo lugar, debe analizarse en qué medida las nuevas ayudas ilegales suponen una transferencia de fondos públicos. Este sería el caso, si se admite que OA no liquida dentro de plazo (con una demora de ocho años en relación con el IKA, por ejemplo) diferentes obligaciones financieras. Hay que recordar a las autoridades griegas, que niegan la existencia de ayudas estatales en este caso aduciendo que el caso concreto no implica ninguna ventaja financiera, que el concepto básico de la ayuda "es más general que el de subvención, ya que comprende no sólo las prestaciones positivas, como las propias subvenciones, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa"(32).
(212) En tercer lugar, es necesario determinar, si la nueva ayuda ilegal falsea la competencia. La posición del Estado griego aporta a OA una ventaja comercial sustancial en comparación con sus competidores, reduciendo para OA las cargas relacionadas con la aplicación regular del sistema de seguros sociales, contribuciones y tasas aeroportuarias. Ofrece a OA la oportunidad de evadir constantemente sus obligaciones financieras, en contra de la práctica comercial normal(33), manteniéndose la compañía aérea en vida de manera artificial. Aunque OA procediera al reembolso del total de los intereses y sanciones pendientes, según las afirmaciones por parte de las autoridades griegas, a cambio de las generosas facilidades de pago de la deuda(34), estas cantidades no pueden anular completamente las ventajas disfrutadas por OA. Hay que partir del hecho de que el IKA, así como las autoridades fiscales competentes y los aeropuertos, admitiendo permanentemente en el marco de su competencia el retraso de los pagos(35), actuaban en relación con OA, como un acreedor público que, al igual que un acreedor privado, trata de cobrar cantidades pendientes que le adeuda un deudor que se enfrenta a dificultades económicas(36). Considerando la magnitud de las facilidades concedidas a OA por los diferentes organismos públicos y la frecuencia de las mismas y teniendo en cuenta el hecho de que OA se encuentra en una situación financiera terrible, sería de todo punto de vista imposible lograr que un acreedor privado le concediera unas facilidades equivalentes en la misma situación. De todas formas, un acreedor así no permitiría que se creara una situación en la que continuase aumentando la deuda y al mismo tiempo desapareciendo los activos fijos, que podrían ser empleados en la satisfacción de estas deudas(37). Al contrario, el acreedor privado habría reclamado el pago de las cantidades atrasadas por cualquier medio legal o hubiera recurrido a la ejecución de los activos garantizados. Por lo tanto, sí existe una desvirtuación de la competencia a causa del trato favorable ofrecido a OA en comparación con las otras compañías aéreas comunitarias dentro del mercado interior. De hecho, desde la puesta en práctica del Tercer paquete de medidas, en 1992, los transportistas aéreos representan un sector liberalizado.
(213) En cuarto lugar, las medidas en examen influyen en los intercambios entre los Estados miembros, ya que OA ejerce actividades de transporte, que por su naturaleza son transfronterizas cubriendo el conjunto del mercado interior.
(214) Las autoridades griegas no pueden utilizar como argumento la existencia de deficiencias en su administración pública para justificar la concesión de ayudas adicionales a OA, ni mantener que, por permitir a otras empresas que incumplan sus obligaciones financieras y fiscales, también podría ser permitido a OA infringir las condiciones de las Decisiones de 1994 y de 1998, partiendo del principio de nemo auditur propriam turpitudinem allegans (nadie puede basar una alegación en sus propios errores). Por último, las autoridades griegas aseguran a la Comisión que la futura relación con OA ha sido racionalizada, dado que los billetes para los funcionarios públicos tienen que ser adquiridos con arreglo a las prácticas comerciales normales. Esta afirmación tan sólo refuerza la convicción de la Comisión de que nunca se ha dado lugar a que OA funcione exactamente como cualquier otra entidad comercial. El hecho de que el Estado griego intente cambiar esta situación ahora, no influye en el hecho de que las autoridades griegas no cumplieran con las obligaciones que tenían en virtud de la Decisión de 1998 de no conceder otras ayudas. Además, la carta del Secretario general del Ministerio de economía nacional y finanzas, por la que pide a los funcionarios públicos del Estado griego pagar sus billetes conforme a las prácticas del mercado a partir del 1 de mayo de 2002, no tiene carácter jurídicamente vinculante para sus destinatarios. Por lo tanto, queda por averiguar, hasta qué punto el Estado griego ingresa el valor del mercado por la compra de billetes de OA o de cualquier otra empresa filial de la misma.
(215) Sobre la base de lo anterior, la Comisión considera que esta nueva medida no notificada constituye una ayuda estatal, en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE.
6.2.2 Base legal para la apreciación de las presuntas nuevas ayudas en relación con la tolerancia mostrada en materia de retraso de los pagos o cualquier otro trato favorable y las ventajas derivadas de la explotación del servicio de abastecimiento de combustible
(216) Para garantizar el funcionamiento armonioso del mercado común y teniendo en cuenta los principios básicos establecidos en la letra g) del artículo 3 del Tratado, las excepciones de los principios básicos citadas en el apartado 1 del artículo 87 y analizadas en el apartado 3 del mismo artículo deben ser interpretadas estrictamente, en los casos en los que se examina un sistema de concesión de ayudas o cualquier medida individual de ayuda.
(217) El apartado 2 del artículo 87 del Tratado prevé la concesión de ayudas de carácter social, ayudas destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional y ayudas concedidas con objeto de favorecer la economía de determinadas regiones de la República Federal Alemana.
(218) En las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE se incluyen las excepciones aplicables a las ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo. Grecia representa una región que cae completamente en el ámbito de aplicación de la letra a) del apartado 3 del artículo 87. Por consiguiente, la ayuda debe examinarse a la luz de los criterios de desarrollo regional. La Comisión no considera que la ayuda en examen cumpla con alguno de los objetivos de desarrollo regional, como ha demostrado en la sección 6.1.2.
(219) La letra b) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE, por la que se prevén ayudas para fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo o destinadas a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro, así como la letra d) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE, por el que se prevé la concesión de ayudas para promover la cultura y la conservación del patrimonio cultural, no tienen aplicación a las ayudas concedidas a los transportes aéreos.
(220) De conformidad con la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE, las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas pueden ser consideradas compatibles con el mercado común, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios comerciales de forma contraria al interés común. Para el caso en examen, la Comisión considera que la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE constituye el mecanismo legal que podría dar lugar a la exención correspondiente. En este contexto, también considera que la ayuda destinada a la reestructuración puede contribuir al desarrollo de las actividades económicas sin perjudicar los intercambios comerciales, si se cumplen las condiciones establecidas, tanto por las líneas directrices comunitarias de 10 de diciembre de 1994 con respecto a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado a las ayudas estatales en el sector de los transportes aéreos(38), como por las líneas directrices comunitarias relativas a las ayudas estatales de salvamento y reestructuración de empresas en crisis.
6.2.3 Apreciación de la compatibilidad de las presuntas nuevas ayudas
(221) Las nuevas ayudas no notificadas constituyen un claro incumplimiento de la obligación asumida en el pasado de no conceder ninguna ayuda más [letra e) del artículo 1 de la Decisión de 1994] y se oponen, además, a las líneas directrices comunitarias relativas al salvamento y la reestructuración de empresas en crisis (apartado 42). No hay ningún fundamento legal, ni económico para poder aprobar estas nuevas ayudas.
(222) Aún más importante es el hecho de que la concesión de las nuevas ayudas ilegales detectadas, ha sido examinada bajo el criterio de que OA ya había recibido ayudas en el pasado, por lo que su situación actual constituye una clara vulneración del principio fundamental de la "concesión única" incluido, tanto en las líneas directrices comunitarias del 10 de diciembre de 1994 sobre la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado a las ayudas estatales en el sector de los transportes aéreos, como en las líneas directrices comunitarias relativas a las ayudas estatales de salvamento y reestructuración de empresas en crisis.
(223) Independientemente del incumplimiento del principio anteriormente citado, como resultado del examen de las condiciones restantes que la ayuda de reestructuración debe cumplir, de conformidad con las líneas directrices arriba citadas, OA, a pesar de no estar cumpliendo el plan de reestructuración descrito, sigue sin disponer en la actualidad de otro plan alternativo de reestructuración, que permitiera a la Comisión llegar a la conclusión de que la compañía ha vuelto al camino de la viabilidad, a medio o largo plazo.
(224) Como se desprende de lo anterior, las nuevas ayudas concedidas no cumplen las condiciones de las excepciones establecidas por la letra c) del apartado 3 del artículo 87. La Comisión constata que Grecia ha concedido ilegalmente nuevas ayudas no notificadas, que consisten en la tolerancia mostrada en materia de retraso de pagos y de cualquier otro trato favorable que se haya reservado de conformidad con la legislación fiscal y comercial, así como en relación con las ventajas concedidas con respecto a la explotación del servicio de abastecimiento de combustible, en infracción del apartado 3 del artículo 88 del Tratado.
6.3. Conclusión
(225) Las dudas que impulsaron a la Comisión a incoar el procedimiento han sido reducidas en lo que se refiere a las obligaciones b) y f) del artículo 1 de la Decisión de 1994 [letra a) del artículo 1 de la Decisión de 1998], así como en lo referente a la concesión del crédito de 19,5 millones de euros, la indemnización por el desalojo anticipado del aeropuerto de Hellenikon y el traslado a Spata, la deuda de 2,43 millones de euros con Olympic Catering, la explotación del servicio de abastecimiento de combustible y el ingreso del IVA del 8 %, retenido por OA sobre los fletes nacionales.
(226) La Comisión expresa la opinión de que la aplicación fraudulenta de las ayudas de 1994 y de 1998 y las nuevas ayudas, con excepción de los elementos enumerados anteriormente, no son compatibles con el mercado común, tal como lo determina el apartado 1 del artículo 87 del Tratado, porque no cumplen con ninguno de los requisitos exigidos para excepciones previstos en los apartado 2 y 3 del artículo 87.
6.4 Recuperación de la ayuda
(227) Considerando todo lo anterior, la Comisión expresa la opinión de que las ayudas estatales concedidas por el Estado griego a OA a partir de las Decisiones 94/696/CE y 1999/332/CE de la Comisión no son compatibles con el mercado común, por lo que deben ser recuperadas.
(228) No obstante, con respecto al periodo de tiempo al que se refiere la recuperación, debe hacerse una distinción entre el periodo de 1994-1998 y el de 1998-2002. Según determina el apartado 1 del artículo 14 del Reglamento (CE) n° 659/1999 "La Comisión no exigirá la recuperación de la ayuda si ello fuera contrario a un principio general del Derecho comunitario". La Comisión ha tomado en consideración esta disposición en algunos casos(39), a la luz de sus circunstancias especiales.
(229) En 1994, la Comisión emitió la Decisión 94/696/CE, por la que aprobó la concesión de ayudas estatales bajo condiciones. A continuación, la Comisión observó que algunas de estas condiciones no habían sido cumplidas, por lo que decidió reiniciar el procedimiento. Consiguientemente, emitió con fecha de 14 de agosto de 1998 una Decisión favorable, acompañada por condiciones. En dicha Decisión y, en concreto, en la letra c) del apartado 66, apartados 68, 76, 83 y 91, la Comisión considera que todas las obligaciones establecidas en la Decisión 94/696/CE han sido plenamente cumplidas. Además, a pesar de que la Comisión llegó a la conclusión de que existían nuevas ayudas ilegales e incompatibles, mediante la letra c) del apartado 93 de la Decisión 94/696/CE, determinó no pedir la recuperación de las ayudas en examen, que equivalían prácticamente a las ayudas aprobadas por aquella Decisión de 1994. A fin de solicitar la recuperación ahora, no se puede excluir el hecho de que la Decisión de la Comisión de 1998 haya creado ciertas expectativas de que el paquete de ayudas de 1994 no presentaba problemas. Por lo tanto, a la luz de las circunstancias muy excepcionales del presente caso, no es necesario imponer una recuperación de las ayudas concedidas antes del 14 de agosto de 1998.
(230) No obstante, no se aplica lo mismo al periodo de 1998-2002. En primer lugar, cabe recordar que la segunda parte de la ayuda de reestructuración por un importe de 41 millones de euros fue ingresada en septiembre de 1998, concretamente, un mes después de la segunda Decisión de la Comisión. Además, en lo que concierne a las nuevas ayudas ilegales, la Comisión no ha emitido ninguna decisión en absoluto que pudiera crear cualesquiera expectativas de que no se impondría una recuperación de las ayudas. En segundo lugar, el plazo de emisión de la presente Decisión se ajusta a la práctica habitual. Por último, la nueva medida de ayuda ilegal por la que la Comisión ha recibido dos denuncias (véase el anterior punto 39) está constituida por la parte fundamental de las ayudas concedidas durante este periodo. Esta nueva ayuda ilegal ha sido sometida a un examen exhaustivo en el marco del procedimiento iniciado en marzo de 2002 en el que la Comisión ha comprobado que existe una ayuda estatal incompatible con el mercado común y no concurre ningún motivo para dejar de solicitar su completa recuperación.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Se declaran incompatibles con el mercado común, con arreglo al apartado 1 del artículo 87 del Tratado, las ayudas de reestructuración concedidas por Grecia a Olympic Airways en las formas siguientes:
a) garantías crediticias otorgadas a la compañía hasta el 7 de octubre de 1994, en aplicación del artículo 6 de la Ley griega n° 96/75 del 26 de junio de 1975;
b) nuevas garantías crediticias de un importe total de 378 millones de dólares estadounidenses para los préstamos contraídos antes del 31 de marzo de 2001 destinados a la compra de nuevas aeronaves y a las inversiones necesarias para el traslado de Olympic Airways al aeropuerto de Spata;
c) reducción de la carga de las deudas de OA en un importe de 427000 millones de dracmas griegas;
d) conversión de la deuda de OA en capital social por un importe de 64000 millones de dracmas griegas;
e) aportación de capital de 54000 millones de dracmas griegas reducida a 40800 millones de dracmas griegas, en tres tramos de 19000, 14000 y 7800 millones de dracmas griegas en los años 1995, 1998 y 1999 respectivamente;
dado que ya no se cumplen las siguientes condiciones, a las que estaba sujeta la aprobación inicial:
a) la plena aplicación del plan de reestructuración a fin de alcanzar la viabilidad a largo plazo de la compañía,
b) el cumplimiento de los 24 compromisos específicos a los que la aprobación de la ayuda quedaba vinculada,
c) el seguimiento regular de la aplicación de las ayudas de reestructuración.
Artículo 2
La ayuda estatal aplicada por Grecia en forma de tolerancia en materia del persistente impago de las cotizaciones a la seguridad social, del IVA adeudado por Olympic Aviation que grava sobre los combustibles y recambios, de los arrendamientos pendientes en los diferentes aeropuertos, de las tasas aeroportuarias en el aeropuerto internacional de Atenas y en otros aeropuertos, así como de la tasa denominada "Spatosimo" no es compatible con el mercado común.
Artículo 3
1. El Estado griego adoptará todas las medidas necesarias para recuperar de la beneficiaria la ayuda por el importe de 14000 millones de dracmas griegas (41 millones de euros) contemplada en el artículo 1 y que es incompatible con el Tratado, así como la ayuda a la que hace referencia el artículo 2 y que ha sido puesta a su disposición ilegalmente.
2. La recuperación se realizará sin más dilación de acuerdo con los procedimientos del Derecho nacional, siempre que estos permitan la ejecución inmediata y eficaz de la Decisión. Las sumas que deben recuperarse devengarán intereses desde la fecha en que se pusieron a disposición de la beneficiaria hasta su recuperación efectiva. Los intereses se calcularán tomando como base el tipo de referencia utilizado para el cálculo del equivalente en subvención en el marco de las ayudas con finalidad regional.
Artículo 4
El Estado griego informará a la Comisión, en el plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas para ajustarse a la misma.
Artículo 5
El destinatario de la presente Decisión será la República Helénica.
Hecho en Bruselas, el 11 de diciembre de 2002.

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