Document ID: 32000D0286

Decisión de la Comisión
de 10 de noviembre de 1999
relativa a las ayudas que la región de Toscana (Italia) tiene previsto conceder en el sector de la ganadería para la mejora de la raza Chianina
[notificada con el número C(1999) 3866]
(El texto en lengua italiana es el único auténtico)
(2000/286/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 88,
Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, de conformidad con el citado artículo(1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. Procedimiento
(1) Por carta de 5 de diciembre de 1997, la Representación Permanente de Italia ante la Unión Europea notificó a la Comisión, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado, un régimen de ayudas en el sector de la ganadería para la mejora de la raza Chianina.
(2) Por cartas de 4 de marzo y 7 de julio de 1998, registradas el 5 de marzo y el 13 de julio de 1998, respectivamente, Italia facilitó información complementaria a la Comisión.
(3) Por carta de 28 de agosto de 1998 y en razón del paréntesis estival, la Comisión solicitó a las autoridades italianas una prórroga de cinco días hábiles del plazo para la adopción de una decisión con respecto a la ayuda notificada.
(4) Por carta de 29 de septiembre de 1998, la Comisión informó a Italia de su decisión de incoar, respecto de esta medida, el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE. La Representación Permanente de Italia fue informada de la decisión de incoar el procedimiento adoptada por la Comisión mediante la carta SG(98) 035729 de 16 de septiembre de 1998.
(5) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la ayuda en cuestión.
(6) Por cartas de 23 de octubre y 11 de diciembre de 1998, las autoridades italianas remitieron a la Comisión sus observaciones en relación con la incoación del procedimiento.
(7) La Comisión recibió asimismo observaciones al respecto por parte de los interesados, mediante cartas de 14 y 15 de enero de 1999. Transmitió dichas observaciones a Italia, dándole la posibilidad de comentarlas, y recibió sus comentarios por carta de 12 de mayo de 1999.
II. Descripción y duración del régimen de ayudas
Descripción
(8) El régimen de ayudas notificado prevé un plan trienal (1997-1999) para la protección y la mejora de la raza bovina "Chianina", una raza local cuyo nombre deriva del Val di Chiana (Toscana) del que es originaria.
(9) El régimen de ayudas está orientado a contrarrestar el declive constante experimentado por la citada raza, mediante la conservación y, en lo posible, la mejora de su base genética, y el apoyo a los ganaderos para permitirles hacer frente a los costes suplementarios que comporta la cría de esta raza, frente a otras más productivas y rentables.
(10) De acuerdo con los datos presentados por las autoridades italianas, en los últimos cuarenta años la población total de esta raza ha disminuido, a nivel nacional, más de un 80 %, pasando de 510000 unidades en 1954 a 100000 unidades en la actualidad(2). La evolución experimentada por la raza Chianina durante los últimos treinta años se resume en el cuadro siguiente:
Cuadro 1
Evolución del número de cabezas y de vacas inscritas en el libro genealógico en Italia
SITIO PARA UN CUADRO
De los datos anteriormente expuestos se desprende que, tras haberse más que duplicado entre 1967 y 1990, a partir de 1990 el número total de cabezas inscritas y el de vacas inscritas han registrado una disminución media anual, respectivamente, del 2,7 % y del 2,9 %, pasando de 35873 y 17134 unidades en 1990 a 30021 y 13635 unidades en 1996.
(11) Cabe imputar la primera reducción sustancial experimentada por esta raza durante los años cincuenta y sesenta, sobre todo, a la mecanización de las explotaciones agrarias, con la consiguiente reducción del número de bovinos de raza Chianina utilizados como animales de tracción por su fuerza y resistencia a las difíciles condiciones de trabajo. Actualmente, el declive de la raza Chianina obedece fundamentalmente a los elevados costes que supone su cría y al escaso rendimiento que los ganaderos pueden obtener de la misma en relación con otras razas bovinas más rentables. La mayor parte de las explotaciones son de pequeñas dimensiones y están situadas en zonas difíciles de montaña o de colinas, lo cual no permite obtener economías de escala ni reducir los costes. Para sobrevivir, los ganaderos tienden a sacrificar el mayor número posible de hembras antes de su primer parto. Esta práctica ha llevado a un empobrecimiento de la base y de la variabilidad genética de la raza, comprometiendo el proceso de selección y la futura mejora genética de la misma. Las autoridades italianas temen que, a largo plazo, este declive pueda poner en peligro las perspectivas de supervivencia de la raza.
(12) Así pues, las medidas previstas para contrarrestar la tendencia indicada son las siguientes:
Medida 1: ayuda para llevar a cabo un programa de inseminación artificial que incluye la financiación de las acciones piloto siguientes:
a) producción de embriones con un potencial genético muy elevado (extracción de los oocitos de terneras de cinco meses y fecundación in vitro con el esperma de los mejores reproductores); e
b) implantación de los embriones fecundados en las hembras reproductoras. Los animales que nazcan se utilizarán como donantes de oocitos y, posteriormente, reproductoras, si se trata de hembras, o como reproductores (tras la prueba genética), en el caso de animales machos.
La beneficiaria de la medida es la Unión Regional de las Asociaciones de Ganaderos de Toscana ("Unione Regionale delle Associazioni Toscane Allevatori" - URATA), encargada de llevar a cabo las referidas acciones piloto.
Medida 2: ayuda para la adquisición de machos reproductores de raza Chianina en las ganaderías inscritas en el libro genealógico. La ayuda consiste en una subvención máxima del 40 % del coste de la inversión.
La ayuda se concederá a ganaderos dedicados a la cría de la raza Chianina, inscritos en los libros genealógicos y establecidos en la región, que adquirirán machos reproductores certificados.
Medida 3: ayuda al mantenimiento, hasta el primer parto, de las hembras adultas de raza Chianina que:
a) hayan nacido en una ganadería inscrita en el libro genealógico;
b) estén ellas mismas inscritas en el libro genealógico; y
c) hayan parido por primera vez en una ganadería inscrita en el mismo libro genealógico.
La ayuda consistiría en una prima por cabeza de ganado por importe de 350000 liras italianas (175 euros, aproximadamente). Mediante la prima, las autoridades italianas pretenden incentivar a los ganaderos para que destinen las hembras a la reproducción, con preferencia a la venta o el engorde para la producción de carne, destino éste que hasta ahora resultaba más rentable y menos arriesgado para el ganadero. De acuerdo con las autoridades italianas, la limitación de la ayuda a los animales que cumplan los requisitos antes mencionados tiene por objeto favorecer el aumento de la base genética femenina de la raza Chianina. Las ayudas podrían concederse a todos los ganaderos que posean animales inscritos que satisfagan las condiciones previstas.
(13) En su decisión de incoar un procedimiento con arreglo al apartado 2 del artículo 88 del Tratado, la Comisión manifestaba serias dudas en cuanto a la compatibilidad de la medida 3 con el mercado común, por cuanto, de acuerdo con la información facilitada por las autoridades italianas, dicha medida presentaba las características de una mera ayuda de funcionamiento, destinada a liberar a los ganaderos de algunos gastos conexos al normal ejercicio de sus actividades y sin efecto estructural alguno demostrado sobre el desarrollo del sector en su conjunto.
(14) Por otra parte, con referencia a las medidas 1 y 2, la Comisión indicaba claramente que, en lo sustantivo, ambas podían acogerse, en principio, a la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado. No obstante, la Comisión decidía incoar asimismo el procedimiento del apartado 2 del artículo 88 con respecto a las citadas medidas, ya que albergaba serias dudas en cuanto al posible carácter retroactivo de todo el régimen de ayudas notificado, carácter que, de confirmarse, habría invalidado toda evaluación positiva de dichas medidas. El régimen de ayudas, en su integridad, habría perdido en tal caso la condición de necesario, que constituye un elemento clave para la Comisión en la valoración de las ayudas estatales, pasando así a ser una mera ayuda de funcionamiento, incompatible, por tanto, con el mercado común.
Duración del régimen
(15) De acuerdo con la información contenida en la notificación original remitida por las autoridades italianas, el programa tendría una duración de tres años que abarcarían el período 1997-1999.
(16) La propuesta de decisión del Consejo Regional notificada, presentada por la Junta Regional el 10 de noviembre de 1997, preveía una dotación financiera de 500 millones de liras italianas para 1997, remitiendo, para los años sucesivos, a los correspondientes balances de 1998 y 1999.
(17) La asignación de 500 millones de liras italianas para 1997, destinados a financiar las medidas contempladas en el régimen de ayudas, parecía indicar que podrían beneficiarse asimismo de dichas ayudas las acciones realizadas en 1997, anteriores a la fecha en que la Junta Regional presentó al Consejo Regional la propuesta de decisión sobre el régimen de ayudas y la correspondiente financiación. Dicho de otro modo, en algunos casos la ayuda podría concederse retroactivamente, esto es, en concepto de gastos soportados antes de que el beneficiario potencial estuviera legalmente autorizado a solicitarla. En tales circunstancias, no se cumpliría el requisito de necesidad de la ayuda(3), dado que la acción prevista se habría realizado en cualquier caso, aun en ausencia de ayuda alguna (o de todo compromiso vinculante de conceder ayuda por parte de las autoridades públicas), de modo que se trataría de una ayuda de funcionamiento(4), sin efecto estructural alguno para el sector en su conjunto y, por ende, incompatible con el mercado común.
(18) A fin de clarificar este punto, por carta de 9 de enero de 1998, la Comisión invitó a las autoridades italianas a aclarar si las medidas contempladas en el programa se habían llevado ya a cabo en 1997 o si el período de ejecución previsto en el programa notificado el 5 de diciembre se había modificado entre tanto.
(19) En carta de 4 de marzo de 1998, las autoridades italianas declaraban que "las medidas de ayuda previstas en el programa de referencia no se habían llevado a efecto en el año 1997 ni se había modificado el período de ejecución indicado.".
(20) Según la interpretación de la Comisión, aunque la ayuda aún no se había desembolsado, habría podido cubrir gastos soportados antes de que los beneficiarios potenciales adquirieran legalmente el derecho a percibirla. En consecuencia , decidió incoar el procedimiento respecto de las tres medidas previstas en el régimen de ayudas notificado, en razón de la posible retroactividad de la ayuda.
III. Observaciones de los interesados
(21) La Comisión ha recibido observaciones presentadas por dos interesados: la URATA ("Unione Regionale Associazioni Toscane Allevatori") -que es además beneficiaria de la medida 1- mediante escrito de 14 de enero de 1999, y la COPA ("Comité des Organisations Professionnelles Agricoles de l'Union Européenne"), por carta de 15 de enero de 1999.
(22) La postura de ambos interesados es idéntica. En los referidos escritos se hace hincapié en las cualidades particulares de la raza Chianina, en la función que desempeña en la economía de zonas marginales, en las que los ganaderos deben afrontar condiciones difíciles de vida y de trabajo, y en la insignificante incidencia de la ayuda sobre la competencia y los intercambios entre los Estados miembros. Ambos interesados apoyan, por tanto, sin reservas, la iniciativa tomada por las autoridades italianas con objeto de proteger esta raza y contrarrestar su declive. A la luz de tales consideraciones, ambas asociaciones instan a la Comisión a revisar su propia postura, autorizando en su integridad el programa propuesto, de manera que se adopten disposiciones antes de que sea demasiado tarde y la raza Chianina llegue a encontrarse en peligro de extinción.
IV. Comentarios de Italia
(23) Por carta de 23 de octubre de 1998, las autoridades italianas remitieron a la Comisión la Decisión de la Junta Regional no 1205 de 19 de octubre de 1998, que incluye algunos de los comentarios y de los datos solicitados en el marco del procedimiento incoado en virtud del apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE. En dicha carta, se solicitaba asimismo a la Comisión una prórroga del plazo de un mes previsto para la presentación de observaciones. Las autoridades italianas presentaron ulteriores observaciones en su escrito de 11 de diciembre de 1998.
(24) Las observaciones formuladas por las autoridades italianas en su primer carta, de 23 de octubre de 1998, se articulan en torno a cuatro puntos principales.
(25) En primer lugar, las autoridades italianas plantean una objeción de carácter procedimental. A su juicio, la Comisión no respetó el plazo de dos meses, establecido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia(5), para pronunciarse sobre las medidas de ayuda notificadas de conformidad con el apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE.
Sostienen que la Comisión debería haberse pronunciado sobre la notificación considerada, como máximo, el 5 de mayo de 1998, es decir, en un plazo de dos meses a partir de la respuesta remitida el 4 de marzo de 1998 a la solicitud de información complementaria que les envió la Comisión mediante carta de 9 de enero de 1998. Las autoridades italianas cuestionan la validez de la carta enviada posteriormente por la Comisión el 23 de abril de 1998, en la que se les instaba a confirmar por escrito su decisión de no suprimir la medida 3 del régimen de ayudas notificado. En su opinión, la carta de 23 de abril de 1998 no puede considerarse una solicitud de información complementaria, pues se trata de una mera reiteración de la petición de los datos ya solicitados con anterioridad en el escrito de 9 de enero, a la que las referidas autoridades habían respondido con claridad en su carta de 4 de marzo de 1998. A su juicio no puede, por tanto, considerarse que la carta de 23 de abril de 1998 suspendiera el plazo de dos meses (que habría expirado el 5 de mayo de 1998), y fue enviada por la Comisión exclusivamente para prolongar, de manera artificial, el plazo establecido.
(26) En segundo lugar, las autoridades italianas cuestionan la interpretación de la Comisión en lo que respecta a la naturaleza de la ayuda contemplada en la medida 3, que define como una ayuda al "mantenimiento" del animal la prima concedida por las hembras primíparas, inscritas en el libro genealógico de la raza, que hayan parido por primera vez en una ganadería inscrita en ese mismo libro genealógico.
De acuerdo con las autoridades italianas, la ayuda debe considerarse un incentivo destinado a favorecer el aumento de la base genética femenina de la raza en las ganaderías inscritas en el libro genealógico, ya que su objeto es alentar a los ganaderos a "criar, con fines de reproducción" aquellas hembras que presenten características más idóneas para propiciar la mejora genética de la raza.
(27) En tercer lugar, las autoridades italianas rebaten la interpretación de la Comisión en cuanto al período de aplicación del programa notificado y a la posible concesión retroactiva de ayudas por acciones realizadas en 1997. A este respecto, las autoridades italianas declaran que la elección de 1997 como año de comienzo de la aplicación trienal del programa obedeció a que la financiación necesaria para el primer ejercicio se remitía al balance regional de 1997, esto es, del año en que el programa se había presentado al Consejo Regional para su aprobación.
Las autoridades italianas sostienen que, aun siendo evidente que el programa no habría podido funcionar en 1997, no consideraron oportuno modificarlo en aquel momento, ya que ello habría prolongado el proceso de evaluación por parte de la Comisión Europea. Su intención era esperar a que concluyera el proceso iniciado con la notificación a la Comisión y, una vez conocida la decisión de ésta, llevar a efecto el programa por el período restante del trienio inicialmente previsto -es decir, el año 1999- y prorrogar su ejecución durante el tiempo necesario para completar el trienio, previa decisión al efecto del Consejo Regional. Las autoridades italianas se proponían notificar a la Comisión la oportuna modificación con arreglo a lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado.
(28) Por último, la autoridades italianas ponen en tela de juicio el planteamiento seguido en la evaluación de la medida, ya que consideran que la Comisión debería valorar la ayuda, globalmente, a la luz de la letra c) del apartado 3 del artículo 87, en lugar de limitarse a confrontar las medidas con la normativa vigente y los precedentes. Las autoridades italianas recuerdan, por lo demás, que la Comisión había autorizado una medida similar en favor de la raza Chianina en el marco del programa integrado mediterráneo de la región Toscana(6). La medida 1.5 de dicho programa preveía la concesión de una prima de 190 a 200 ecus, en promedio, por cabeza de ganado nacida en explotaciones seleccionadas, al alcanzar una edad determinada. La Chianina era una de las razas beneficiarias de dicha aportación. La medida fue adoptada con objeto de alentar a los ganaderos a participar en los proyectos orientados a la mejora genética de la raza.
(29) En su siguiente carta, de 11 de diciembre de 1998, las autoridades italianas llamaban nuevamente la atención de la Comisión sobre las características específicas de los bovinos de la raza Chianina, las desventajas económicas conexas a la cría de dicha raza, su declive genético, lo limitado del importe de la ayuda y la escasa incidencia de los intercambios de esta raza a nivel comunitario.
(30) Los comentarios formulados por las autoridades italianas a raíz de las observaciones presentadas por terceros no contienen elementos nuevos en relación con las observaciones previamente remitidas a la Comisión.
V. Evaluación
Procedimiento
(31) Las observaciones de las autoridades italianas en cuanto al incumplimiento, por parte de la Comisión, del plazo de dos meses fijado por el Tribunal de Justicia para la evaluación de los regímenes de ayuda, parecen infundadas.
A la carta de 4 de marzo de 1998, en la que las autoridades italianas declaran, de manera inequívoca, no estar dispuestas a suprimir la medida 3 del régimen de ayudas notificado, siguieron una serie de contactos telefónicos entre los servicios de la Comisión y la administración italiana. En el curso de dichas conversaciones, que se desarrollaron con el ánimo normal de colaboración que caracteriza las relaciones entre la Comisión y los Estados miembros, se debatió la posibilidad de modificar el programa de acuerdo con las orientaciones propuestas por la Comisión, y las autoridades italianas no descartaron la supresión de la medida 3. Tanto en la carta de la Comisión a las autoridades italianas de 23 de abril de 1998(7) como en la respuesta de éstas de 7 de julio de 1998(8) se hace referencia a las mencionadas conversaciones telefónicas.
(32) Como señala la Comisión en su carta de 23 de abril de 1998, las autoridades italianas sólo descartaron expresamente la posibilidad de suprimir la medida considerada en la última conversación telefónica mantenida. A la vista de esta situación, era perfectamente lícito que la Comisión pidiera a las autoridades italianas que confirmasen por escrito su posición definitiva, posición que hasta ese momento se había mantenido en la ambigüedad. De haber estado firmemente convencidas de la "falta de efecto suspensivo" de la carta de la Comisión de 23 de abril de 1998, a la expiración del plazo efectivo de que, a su entender, disponía la Comisión para pronunciarse (5 de mayo de 1999), las autoridades italianas hubieran debido informar a ésta de su decisión de llevar a efecto la medida, tal como establece la jurisprudencia del Tribunal de Justicia(9), y conceder un mínimo de tiempo a la Comisión para adoptar una decisión al respecto(10). Sin embargo, las citadas autoridades prefirieron esperar hasta el 7 de julio de 1998 para reponder al escrito de la Comisión de 23 de abril de 1998, dejando así transcurrir dos meses antes de reiterar una respuesta que, según declaran, habían dado ya en la carta de 4 de marzo de 1998.
La Comisión no autorizó la ayuda en ningún momento, no dio pie a expectativas legítimas en cuanto a la posible autorización de la misma, ni la ayuda ha llegado nunca a existir a efectos de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 88 del Tratado. En consecuencia, tal como se ha indicado en el considerando 4, con carta SG(98) D 035729 de 16 de septiembre de 1998, la Comisión informó a la Representación Permanente de Italia de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado.
Fondo
(33) Con arreglo al apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
(34) El artículo 24 del Reglamento (CEE) no 805/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la carne de bovino(11), dispone que, salvo disposiciones contrarias del propio Reglamento, los artículos 87, 88 y 89 del Tratado serán aplicables a la producción y al comercio de los productores a que se refiere el artículo 1, entre los que se incluyen los contemplados en la medida de ayuda objeto de estudio.
(35) El programa notificado prevé la concesión de una ayuda, mediante fondos públicos, a determinadas explotaciones agrarias, ayuda de la que indudablemente se derivarán ventajas económicas y financieras indebidas para dichas explotaciones, en detrimento de otras que no se benefician de aportaciones semejantes. De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, toda ayuda financiera otorgada por el Estado que refuerce la posición de una empresa frente a otras empresas competidoras puede dar lugar a un falseamiento de la competencia respecto de otras empresas competidoras que no se beneficien de tales aportaciones(12). Las autoridades italianas aducen que el importe de la ayuda es muy bajo, por lo que no podría dar lugar al falseamiento de la competencia. Cabe señalar, sin embargo, que ni el nivel relativamente bajo de la ayuda, ni las dimensiones relativamente modestas de la explotaciones beneficiarias excluyen la posibilidad de que se falseen los intercambios entre Estados miembros(13). En lo que respecta al sector agrario, esta observación se ve corroborada por la Comunicación de la Comisión relativa a las ayudas de minimis(14), que excluye expresamente de la aplicación de la norma de minimis las actividades del ámbito de la agricultura.
(36) Las medidas objeto de estudio afectan a los intercambios entre Estados miembros: en efecto, en el sector de la carne de vacuno los intercambios intracomunitarios son considerables. En 1998, las importaciones a Italia de productos del sector de la carne de vacuno(15) procedentes del resto de la Unión Europea ascendieron a 2372245 toneladas, en tanto que las exportaciones de Italia a los demás países de la Unión totalizaron 180757 toneladas. Ese mismo año, el valor de la producción de bovinos en Italia(16) ascendió a 3226000 ecus, frente a una producción por importe de 21465000 ecus en todo el territorio de la Unión(17).
(37) No se dispone de datos específicos a escala comunitaria sobre los intercambios de animales de la raza concreta destinataria de la ayuda. Para demostrar que la ayuda no tendría incidencia alguna en los intercambios entre Estados miembros, las autoridades italianas declararon una producción de bovinos de raza Chianina de 3312 toneladas, sin especificar a qué año se refiere tal dato.
(38) Con todo, el mercado de referencia que ha de tomarse en consideración en el caso considerado es el mercado de vacuno de la Unión Europea en su conjunto, que engloba todos los tipos de productos del sector de las carnes de vacuno que compitan o puedan competir con los productos de la raza Chianina, así como el mercado de productos de sustitución que podrían suplir a las carnes de animales de la raza Chianina en las compras de los consumidores. Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha dictaminado que las ayudas a una empresa pueden afectar a los intercambios entre Estados miembros y falsear la competencia aun cuando esta empresa compita con productos provenientes de otros Estados miembros y no exporte ella misma sus productos. Cuando un Estado miembro concede una ayuda a una empresa, la producción interna puede mantenerse o aumentar, reduciendo, en consecuencia, las posibilidades de las empresas establecidas en otros Estados miembros de exportar sus productos al mercado del Estado de que se trate. Toda ayuda de estas características puede, por tanto, afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros y falsear la competencia(18).
(39) La Comisión concluye, por tanto, que las medidas consideradas están comprendidas en el ámbito de aplicación de la prohibición prevista en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado.
(40) La prohibición del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE viene seguida de las excepciones contempladas en los apartados 2 y 3 del mismo artículo.
(41) Las excepciones enunciadas en el apartado 2 del artículo 87 del Tratado CE son manifiestamente inaplicables, dada la naturaleza de las medidas de ayuda objeto de estudio y los objetivos que persiguen. De hecho, Italia no ha solicitado la aplicación de esta disposición del Tratado.
(42) El apartado 3 del artículo 87 especifica los casos en los que las ayudas estatales pueden considerarse compatibles con el mercado común. Tal compatibilidad debe evaluarse desde el punto de vista de la Comunidad y no desde el de un Estado miembro determinado. En interés del funcionamiento del mercado común, las excepciones a la prohibición de concesión de ayudas estatales han de interpretarse de manera restrictiva.
(43) La excepción contemplada en la letra a) del apartado 3 del artículo 87 es, a todas luces, inaplicable, por cuanto la ayuda no está destinada a facilitar el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo.
(44) En lo que se refiere a la excepción prevista en la letra b) del apartado 3 del artículo 87, cabe señalar que la ayuda no está orientada en fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo, ni a poner remedio a una grave perturbación en la economía italiana.
(45) Por otra parte, la ayuda no está destinada a promover ni permite alcanzar los objetivos a que se refiere la letra d) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado.
(46) A tenor de lo dispuesto en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, pueden considerarse compatibles con el mercado común las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios y de la competencia en la Comunidad en forma contraria al interés común. El régimen de ayudas notificado debe, por tanto, evaluarse a la luz del mencionado artículo y de las disposiciones particulares aplicables en tal contexto.
Medidas 1 y 2 - Ayudas para la realización de proyectos de mejora genética de la raza y la adquisición de machos reproductores de pura raza
(47) En su decisión de incoar el procedimiento del apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE, la Comisión subrayaba que, en principio, habría podido hacer una valoración favorable de las dos medidas citadas, ya que del análisis de las mismas se desprendía su compatibilidad con el mercado común, pudiendo acogerse, por tanto, a la excepción contemplada en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado.
(48) Es práctica habitual de la Comisión, tal como se desprende de la carta a los Estados miembros no S 75/29416, de 19 de septiembre de 1975(19), autorizar ayudas de hasta el 100 % de los gastos subvencionables, para la realización de programas de inseminación artificial de una duración máxima de seis años, y de hasta un 40 % del coste de los animales, para la adquisición de machos reproductores de pura raza inscritos en los libros genealógicos. Dado que no superan la duración ni la intensidad de ayuda fijadas en la referida carta, ambas medidas podrían considerarse, en principio, compatibles con el mercado común.
(49) La decisión de la Comisión de iniciar, no obstante, el procedimiento del apartado 3 del artículo 88 del Tratado respecto de las dos medidas citadas obedeció a las serias dudas que albergaba en cuanto a la posible aplicación retroactiva del régimen de ayudas en su integridad. De confirmarse, tal retroactividad habría invalidado toda valoración positiva de ambas medidas, y las ayudas previstas habrían pasado a ser meras ayudas de funcionamiento, es decir, ayudas carentes de efecto estructural duradero alguno sobre el desarrollo del sector en su conjunto y que, como tales, no pueden considerarse compatibles con el mercado común.
(50) Con los datos facilitados en la carta de 23 de octubre de 1998(20), las autoridades italianas disiparon las dudas de la Comisión sobre la posible retroactividad de las medidas de ayuda notificadas, al descartar la posibilidad de que se concedieran ayudas respecto de gastos soportados antes de que los beneficiarios potenciales de las mismas adquirieran legítimamente el derecho a percibirlas, y comprometerse además a notificar a la Comisión la decisión por la que se modifica el período de ejecución.
(51) En consecuencia, ambas medidas pueden considerarse compatibles con el mercado común, a tenor de lo dispuesto en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE.
Medida 3 - Ayuda al mantenimiento, hasta el primer parto, de hembras reproductoras que cumplan determinados requisitos
(52) La ayuda contemplada en la medida 3 consiste en una prima por el mantenimiento, hasta el primer parto, de las hembras adultas de raza Chianina que cumplan determinados requisitos. La ayuda, consistente en una prima única (350000 liras italianas) por unidad de ganado, se otorga en función de la unidad de producción, y como tal es, en principio, incompatible con el mercado común. De manera análoga a las ayudas basadas en las cantidades producidas o comercializadas, en el precio de los productos o en los medios de producción (piensos, etc.), se considera que este tipo de ayudas constituyen ayudas de funcionamiento(21), esto es, ayudas que se limitan a conferir al beneficiario una ventaja económica temporal. El objeto de las mismas consiste sencillamente en reducir los costes de producción a cargo de los beneficiarios durante su vigencia, liberándoles de los gastos que suelen tener que soportar en la gestión cotidiana de la empresa. Tales ayudas no tienen efecto estructural alguno en el desarrollo del sector y, desde luego, no cabe considerar que estén destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas. Por lo demás, la concesión de estas ayudas puede interferir con el funcionamiento de los mecanismos instaurados por la organización común de mercado en el marco de la política agrícola común, en detrimento de los productores que no se benefician de tales ayudas.
(53) Con todo, la carta de la Comisión a los Estados miembros no S 75/29416, citada en el considerando 48, prevé una excepción a la estricta norma que prohíbe la concesión de ayudas de este tipo, pues autoriza la concesión de ayudas de una intensidad del 30 % para el mantenimiento de machos reproductores de pura raza, siempre y cuando existan motivos particulares, especialmente de carácter regional, que lo justifiquen(22).
(54) La excepción se refiere expresamente a la concesión de ayuda al mantenimiento de los "machos" reproductores de pura raza, no de las "hembras" reproductoras, a las que afecta la medida 3 del régimen objeto de estudio.
No obstante, cabría argumentar que la excepción podría aplicarse asimismo, por analogía, a las hembras reproductoras, en consonancia con el enfoque adoptado por la Comisión en otros casos. Es preciso recordar, sin embargo, que se trata de una excepción a la prohibición estricta de concesión de ayudas basadas en la unidad de producción, las cuales constituyen, por definición, ayudas de funcionamiento. Dicha prohibición debe interpretarse, por tanto, de manera restrictiva. El motivo de la disparidad de enfoques reside en la naturaleza totalmente diferente de los dos tipos de ayuda: la cría de machos reproductores de gran calidad desempeña una función primordial en el proceso de desarrollo genético, contribuyendo a la mejora cualitativa del sector zootécnico en su conjunto. Sin embargo, la decisión de destinar a la reproducción los animales machos de gran calidad inscritos en los libros genealógicos de la raza excluye la posibilidad de criar esos mismos animales con fines de producción de carne, que resulta más rentable. Así pues, al decidir destinar un animal macho a la reproducción, frente a la producción de carne, los ganaderos optan por una inversión costosa y arriesgada, cuyos frutos, de haberlos, sólo se obtendrán a largo plazo. El mantenimiento de los machos reproductores comporta importantes gastos que no se verán compensados por el producto de la venta de su carne, cuyo precio es, por lo general, muy bajo. A fin de reducir los costes al mínimo, los ganaderos suelen utilizar el menor número de machos reproductores posible durante un período de tiempo lo más dilatado posible, lo que, a la larga, comporta inevitablemente un deteriorio general del patrimonio genético de la cabaña. Al prever una excepción respecto de los animales machos de este tipo, la Comisión ha tenido presentes las consideraciones que anteceden y ha estimado que el efecto falseador de una medida de ayuda basada en la unidad de producción se vería sobradamente compensado por el efecto positivo de tal medida sobre el desarrollo estructural del sector zootécnico.
(55) El anterior razonamiento no puede aplicarse en la misma medida a las hembras reproductoras. En lo que a éstas respecta, los ganaderos no tienen que optar entre dos funciones diferentes y mutuamente excluyentes; en efecto, una misma hembra puede utilizarse -y generalmente se utiliza- primero con fines de reproducción y posteriormente para la producción de leche y de carne, sin que su valor sufra merma alguna. En este caso, la concesión de una prima por unidad de ganado para cubrir los gastos de mantenimiento constituiría simplemente una ayuda destinada a reducir los gastos normales de explotación soportados por los ganaderos en el ejercicio de su actividad. Una prima de esas características estaría, por tanto, comprendida en la definición de ayudas de funcionamiento, las cuales, como se explica en el considerando 52, no son compatibles con el mercado común y no pueden, por ende, acogerse a la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado. A ello se debe que la excepción mencionada en el anterior considerando 53 se refiera exclusivamente a los machos reproductores y que, a diferencia de otros casos, deba interpretarse de manera restrictiva y no pueda aplicarse asimismo, por analogía, a las hembras reproductoras. La prima por hembras reproductoras de la raza Chianina entra, pues, en el ámbito de la prohibición general relativa a las ayudas de funcionamiento que, por los motivos señalados en el considerando 52, son, por definición, incompatibles con el mercado común y no pueden acogerse a ninguna de las excepciones previstas en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE.
(56) Las autoridades italianas han rebatido la intrepretación dada por la Comisión a la ayuda considerada, que la define como una ayuda al mantenimiento de las cabezas de ganado, tal como se desprende de la exposición que antecede. Hacen hincapié en que la ayuda debe considerarse más bien un incentivo destinado a hacer que los productores se inclinen por la cría de hembras con fines de reproducción y no de producción de carne. Cabe recordar a este respecto que la orientación de la producción y el apoyo a la renta representan uno de los objetivos y de los cometidos de las organizaciones comunes de mercado, que, como ha sostenido reiteradamente el Tribunal de Justicia, constituyen sistemas completos y exhaustivos e inhabilitan a los Estados miembros para adoptar disposición alguna que se oponga a los mismos o comprometa su eficacia(23). En este sentido, toda ayuda que interfiera con los mecanismos de las organizaciones comunes de mercado excluiría automáticamente la aplicabilidad de las excepciones previstas en el apartado 3 del artículo 87 del Tratado.
Aplicabilidad del Reglamento (CEE) n° 2078/92
(57) Las autoridades italianas habrían podido acogerse a una excepción a la referida prohibición si la ayuda se hubiera otorgado por animales de una raza en peligro de extinción, de acuerdo con los criterios comunitarios aplicables. En tal supuesto, la ayuda estaría comprendida en el ámbito de aplicación del Reglamento (CEE) no 2078/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural(24). La protección de las razas en peligro constituye una de las actuaciones que pueden contribuir a la consecución de los objetivos del Reglamento, a saber, la protección y mejora de la diversidad genética. En consecuencia, las medidas de este tipo pueden optar a una confinanciación comunitaria o a la percepción de ayudas estatales con arreglo a lo dispuesto en el artículo 10 del citado Reglamento, que autoriza a los Estados miembros a adoptar medidas de ayuda suplementarias cuyas condiciones o normas de concesión sean diferentes o cuyo importe sobrepase los límites establecidos en él, siempre que tales medidas se adopten de conformidad con los objetivos del Reglamento y con los artículos 87, 88 y 89 del Tratado.
(58) Para determinar las razas en peligro de extinción, a efectos de la concesión de confianciación, debe evaluarse la compatibilidad con los objetivos del citado Reglamento de acuerdo con los criterios establecidos a nivel comunitario. A efectos del Reglamento (CEE) no 2078/92, la Comisión considera que una raza se encuentra en peligro de extinción cuando el número de hembras reproductoras se sitúa por debajo de los siguientes límites(25):
Cuadro 2
Hembras reproductoras por raza
SITIO PARA UN CUADRO
y cuando, además, el número total de reproductoras inscritas en los libros genealógicos se sitúa por debajo de los umbrales siguientes:
Cuadro 3
Hembras reproductoras inscritas en los registros genealógicos
SITIO PARA UN CUADRO
(59) Si nos atenemos a los datos presentados por las autoridades italianas y recogidos en el cuadro 1, en 1996 el número de hembras reproductoras inscritas en los libros genealógicos era trece veces superior al límite comunitario. Aun en el supuesto de que figuren inscritas todas las hembras reproductoras y el referido dato represente por tanto a toda la población de hembras destinadas a la reproducción, el dato de 1996 duplicaría el número fijado a escala comunitaria para poder considerar una raza en situación de peligro. Así pues, la Chianina no es una raza en peligro de extinción y no está comprendida en el ámbito de aplicación del Reglamento (CEE) no 2078/92.
(60) Las autoridades italianas no cuestionan el hecho de que la raza no se halle en peligro de extinción, simplemente sostienen que, de persistir la actual tendencia y si no se adoptan medidas para contrarrestarla, es posible que llegue a estarlo. A su juicio, la Comisión no debería limitarse a analizar la ayuda notificada a la luz de la normativa vigente y de los precedentes, sino que debería evaluarla desde una perspectiva más amplia, sobre la base de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, y considerar que la medida objeto de análisis facilita efectivamente el desarrollo del sector sin alterar las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.
(61) Por lo que se refiere al temor manifestado por las autoridades italianas en cuanto al riesgo de extinción de la raza, tal como se ha señalado en el considerando 10, los datos presentados y que se recogen en el cuadro 1 relevan que, desde 1990, la población de la raza Chianina ha experimentado una disminución media anual del 2 %, aproximadamente. Sin embargo, del mismo cuadro se desprende que tal declive ha seguido a un período de al menos treinta años de rápido incremento de la raza, cuya población prácticamente se duplicó entre 1967 y 1990. En apoyo de sus argumentos, las autoridades italianas presentaron también una serie de previsiones(26) que demuestran que, de mantenerse la actual tendencia, en 2004 el número de hembras inscritas descenderá a 10780 unidades (esto es, por debajo de las 13635 unidades actuales). No obstante, las citadas autoridades no han tenido en cuenta en este cálculo el efecto de las dos medidas de ayuda sobre las cuales la Comisión ya se ha pronunciado favorablemente en principio, ni reparan en que las cifras obtenidas seguirían siendo diez veces superiores al límite comunitario.
(62) En cuanto a las observaciones sobre el planteamiento seguido por la Comisión a la hora de evaluar las medidas, cabe recordar que la letra c) del apartado 3 del artículo 87 constituye una excepción a la prohibición general de concesión de ayudas estatales establecida en el apartado 1 de dicho artículo. Esta excepción debe, por tanto, interpretarse de manera restrictiva, y aplicarse únicamente cuando la Comisión esté plenamente convencida de que se cumplen todos los criterios fijados en el artículo. Las medidas 1 y 2 del régimen de ayudas notificado, que persiguen los mismos fines que la medida 3, satisfacen todos los requisitos y, de hecho, han sido autorizadas por la Comisión. Sin embargo, las ayudas de funcionamiento como las contempladas en la medida 3, no cumplen, por definición, las condiciones previstas en el referido artículo, por lo que no pueden ser autorizadas.
(63) Las autoridades italianas no han aportado argumentos que permitan rebatir la evaluación de la Comisión de acuerdo con la cual la medida constituye una ayuda de funcionamiento. En efecto, en ningún momento han presentado cuantificación alguna del incremento de costes o del lucro cesante de los ganaderos, ni han demostrado relación alguna de proporcionalidad entre dichos costes y la prima que prevén conceder. En la notificación original, las autoridades italianas simplemente calificaban de "adecuado" el importe de la prima. En su carta de 11 de diciembre de 1998, dichas autoridades mencionaban, de forma genérica, que la ayuda cubriría al menos el 50 % del citado "incremento de costes", sin aportar más detalles. A este respecto, la Comisión no puede sino observar que la prima prevista por las autoridades italianas (180,760 euros) para una raza que no está inequívocamente en peligro de extinción superaría en casi un 50 % la establecida en el Reglamento (CEE) no 2078/92 respecto de tales razas (120,8 euros).
(64) Por otra parte, los argumentos de tipo económico esgrimidos para ilustrar las dificultades experimentadas por los criadores de la raza Chianina y justificar el pago de la prima (fragilidad general del sector zootécnico a escala nacional, condiciones estructurales de las ganaderías, factores ambientales, ausencia de economías de escala, falta de sistemas aseguradores de calidad y de estrategias de promoción comercial de las carnes de la raza Chianina, existencia de un sistema de ayudas "discriminatorio" en el marco de la reforma de la política agrícola común de 1992) son excesivamente genéricos. Describen una situación de fragilidad estructural en el sector zootécnico a nivel nacional y regional que no puede ser invocada por las autoridades italianas para justificar la concesión de una ayuda cuya incidencia favorable en el sector en su conjunto no han podido demostrar, y que puede dar lugar a un falsamiento de la competencia respecto de los ganaderos que, sometidos a condiciones igualmente difíciles de vida y de trabajo, se ven obligados a sobrevivir contando tan sólo con sus propios medios y capacidades.
(65) Por último, para justificar la concesión de la ayuda, las autoridades italianas se remiten a un régimen de ayudas análogo que la Comisión autorizó al amparo del programa integrado mediterráneo de la región Toscana para el período 1988-1992. En aquel caso, se autorizó una aportación de 190/200 ecus por unidad de ganado para una serie de razas locales, incluida la Chianina. Atendiendo a los argumentos esgrimidos por las autoridades italianas, no habría motivo para actuar de manera diferente en el caso objeto de estudio.
(66) Cabe señalar, a este respecto, que el fundamento jurídico de la autorización del referido régimen de ayudas por parte de la Comisión era un Reglamento concreto(27), que establece un programa específico de cofinanciación en favor de determinadas regiones en el marco de la política agrícola común, y no la normativa de competencia contenida en los artículos 87 a 89 del Tratado CE. En cambio, la medida de ayuda objeto de análisis fue notificada a la Comisión con arreglo a lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE, por lo que ésta debe evaluarla exclusivamente a la luz de los artículos 87 a 89 del Tratado. Ello significa que la ayuda únicamente podría autorizarse si se determinara su compatibilidad con el mercado común de acuerdo con lo dispuesto en los citados artículos, y no sobre la base de otras disposiciones que no son de aplicación en este caso.
VI. Conclusiones
(67) De las consideraciones que anteceden se desprende que las medidas 1 y 2 del régimen de ayudas notificado pueden considerarse compatibles con el mercado común, de acuerdo con lo previsto en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, toda vez que las autoridades italianas han disipado las dudas, en cuanto a su efecto retroactivo, que indujeron a la Comisión a iniciar respecto de dichas medidas el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado. Las autoridades italianas deberán notificar a la Comisión la decisión por la que se modifican las condiciones de aplicación del programa.
(68) La medida 3 del régimen de ayudas notificado no es compatible con el mercado común y no puede, por tanto, acogerse a ninguna de las excepciones previstas en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
1. La prima de 350000 liras italianas por unidad de ganado (175 euros, aproximadamente) otorgada para el mantenimiento, hasta el primer parto, de hembras adultas de la raza Chianina que:
a) hayan nacido en una ganadería inscrita en el libro genealógico;
b) estén ellas mismas inscritas en el libro genealógico; y
c) hayan parido por primera vez en una ganadería inscrita en el mismo libro genealógico,
es incompatible con el mercado común.
2. La ayuda para llevar a cabo un programa de inseminación artificial que incluya la financiación de las acciones piloto siguientes:
a) producción de embriones con un potencial genético muy elevado (extracción de los oocitos de terneras de cinco meses y fecundación in vitro con el esperma de los mejores reproductores); e
b) implantación de los embriones fecundados en las hembras reproductoras,
es compatible con el mercado común, siempre y cuando se modifique el período de ejecución a que se refiere el artículo 3, con objeto de evitar todo pago con carácter retroactivo.
3. La ayuda para la adquisición de machos reproductores de raza Chianina inscritos en un libro genealógico, hasta un máximo del 40 % del coste de la inversión, es compatible con el mercado común, siempre y cuando se modifique el período de ejecución a que se refiere el artículo 3, con objeto de evitar todo pago con carácter retroactivo.
Artículo 2
Italia no podrá llevar a efecto la medida de ayuda prevista en el apartado 1 del artículo 1.
Artículo 3
Italia modificará el período de ejecución de las medidas de ayuda contempladas en los apartados 2 y 3 del artículo 1, de modo que no se conceda ayuda alguna por gastos soportados con anterioridad a la fecha de notificación de la ayuda a la Comisión.
Artículo 4
Italia informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma.
Artículo 5
El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 10 de noviembre de 1999.

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