Document ID: 32006D0740

DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 20 de octubre de 2004
relativa a la ayuda estatal concedida por Alemania a Hamburgische Landesbank - Girozentrale, actualmente HSH Nordbank AG
[notificada con el número C(2004) 3928]
(El texto en lengua alemana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2006/740/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado al Estado miembro y a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los artículos citados (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1)
El objeto del presente procedimiento es la transferencia de participaciones del Instituto de Crédito a la Vivienda de Hamburgo (Hamburgische Wohnungsbaukreditanstalt -«WK») a Hamburgische Landesbank - Girozentrale («HLB») por parte de la Ciudad Libre y Hanseática de Hamburgo («Ciudad de Hamburgo»). El procedimiento se inscribe en el contexto de otros seis procedimientos incoados contra Alemania por transferencia de activos a bancos regionales alemanes, en particular el relativo a Westdeutsche Landesbank Girozentrale («WestLB»).
(2)
La Comisión remitió a Alemania el 12 de enero de 1993 una solicitud de información sobre las circunstancias y razones que habían llevado a una ampliación de capital de WestLB mediante la incorporación del Instituto de Fomento de la Vivienda (Wohnungsbauförderanstalt - «Wfa»), así como sobre otras operaciones similares de ampliación de capital de los bancos regionales de otros Estados federados. Alemania transmitió sus respuestas en marzo y septiembre de 1993, y facilitó información complementaria -tras nuevas peticiones de la Comisión de 10 de noviembre y 13 de diciembre de 1993- en marzo de 1994. En la respuesta de Alemania, además de facilitarse datos sobre la transferencia del patrimonio del Wfa a WestLB, se aludía a transacciones similares realizadas en Baja Sajonia, Berlín y Schleswig-Holstein.
(3)
Por cartas de 31 de mayo y 21 de diciembre de 1994, la Federación de bancos alemanes (Bundesverband deutscher Banken e.V. - «BdB»), que representa a los bancos privados con sede en Alemania, comunicó a la Comisión, entre otras cosas, que, con efectos a 1 de enero de 1986 y a 1 de enero de 1993, la Ciudad de Hamburgo había transferido participaciones del WK a HLB directa o indirectamente. La BdB consideraba que la ampliación de los fondos propios de HLB que implicaba esta operación constituía un falseamiento de la competencia en beneficio de dicho banco, ya que no se había establecido una remuneración acorde con el principio del inversor que opera en una economía de mercado.
(4)
En la segunda de las cartas citadas, la BdB presentó, por tanto, una denuncia formal ante la Comisión, pidiéndole que incoara contra Alemania un procedimiento con arreglo al artículo 93, apartado 2, del Tratado CE (ahora artículo 88, apartado 2). La denuncia se refería asimismo a operaciones similares de transferencia de activos realizadas en Renania del Norte-Westfalia, Baja Sajonia, Schleswig-Holstein, Berlín y Baviera en beneficio de Westdeutsche Landesbank, Norddeutsche Landesbank, Landesbank Schleswig-Holstein («LSH»), Landesbank Berlin y Bayerische Landesbank. En febrero y marzo de 1995 y en diciembre de 1996, varios bancos se adhirieron a título individual a la denuncia de su Federación.
(5)
La Comisión comenzó por examinar la transferencia de activos a WestLB. Finalmente, en 1999, mediante la Decisión 2000/392/CE (2), concluyó que la diferencia entre la remuneración abonada y la remuneración acorde con el mercado constituía una ayuda incompatible con el mercado común y ordenó su recuperación. Mediante sentencia de 6 de marzo de 2003 (3), el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas anuló esta Decisión por motivación insuficiente de dos elementos utilizados en el cálculo de la remuneración, pero la confirmó plenamente en todos los demás aspectos. Paralelamente a la presente Decisión, la Comisión va a adoptar una nueva decisión sobre WestLB en la que se toman en consideración las objeciones del Tribunal.
(6)
El 1 de septiembre de 1999, la Comisión remitió a Alemania una solicitud de información sobre las transferencias de activos a los otros bancos regionales en cuestión, incluido HLB. A continuación, el Gobierno federal, por carta de 8 de diciembre de 1999, facilitó información sobre la transferencia del WK a HLB, completada mediante carta de 22 de enero de 2001.
(7)
Por carta de 13 de noviembre de 2002, la Comisión notificó a Alemania su decisión de incoar el procedimiento establecido en el artículo 88, apartado 2, del Tratado CE con respecto a la ayuda.
(8)
Tras solicitarse y concederse una serie de ampliaciones de plazo, Alemania, por cartas de 14 de abril y 15 de mayo de 2003, presentó sus comentarios y facilitó datos complementarios. En una reunión mantenida con los representantes de las autoridades alemanas el 26 de junio de 2003 se analizaron otros aspectos. Tras una nueva petición de información de la Comisión, Alemania proporcionó información complementaria el 29 de agosto de 2003.
(9)
La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó el 4 de abril de 2003 en el Diario Oficial de la Unión Europea (4), invitándose a los interesados a presentar sus observaciones al respecto. A continuación, la Comisión recibió las observaciones de la BdB y las transmitió a Alemania para que las comentara. El 30 de octubre de 2003, Alemania presentó sus comentarios sobre las observaciones de la BdB.
(10)
La Comisión solicitó a Alemania más información sobre todos los procedimientos de los bancos regionales por carta de 7 de abril de 2004, y recibió las respuestas por cartas de 1, 2 y 28 de junio de 2004. El 1 de octubre de 2004, Alemania presentó datos actualizados e información complementaria.
(11)
En el marco de la operación por la que HLB y LSH se fusionaron en HSH Nordbank, completada el 2 de junio de 2003, la participación de HLB en el WK fue transferida de nuevo a la Ciudad de Hamburgo.
(12)
El 19 de julio de 2004, la denunciante -la BdB-, el Estado federado de Renania del Norte-Westfalia y WestLB remitieron un acuerdo provisional sobre la remuneración adecuada de los activos transferidos. En su opinión, la Decisión de la Comisión debía basarse en esta remuneración. La Comisión recibió la versión definitiva de este acuerdo el 13 de octubre de 2004. Igualmente, el 29 de septiembre de 2004, la BdB, la Ciudad de Hamburgo y HSH Nordbank, surgida a partir de la fusión entre HLB y LSH en 2003, presentaron un acuerdo provisional sobre la remuneración adecuada del patrimonio especial transferido. A continuación, la Comisión recibió diversos escritos de estos interesados, así como de Alemania. La Comisión recibió el 14 de octubre de 2004 la versión definitiva del acuerdo sobre la transferencia del patrimonio especial a HLB.
II. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LAS MEDIDAS
(13)
En la fecha de la transferencia, HLB era una entidad de Derecho público creada por decreto en 1938. En sustitución del decreto, en 1993 entró en vigor la Ley sobre Hamburgische Landesbank - Girozentrale (Gesetz über die Hamburgische Landesbank - Girozentrale), que fue modificada en 1997 con motivo de la venta parcial de la entidad a Landesbank Schleswig-Holstein Girozentrale («LSH») (5). Hasta aquella fecha, la Ciudad de Hamburgo era la propietaria única de HLB, así como su garante en el marco de los regímenes de la responsabilidad institucional y la responsabilidad de garante. En 1997, LSH pasó a ser socio del banco junto a la Ciudad de Hamburgo. Su participación respectiva en HLB era del 49,5 %. Además, HLB-Beteiligungsgesellschaft mbH («HLB-BG»), controlada por la Ciudad de Hamburgo y su sociedad holding, Hamburger Gesellschaft für Beteiligungsverwaltung mbH («HGV»), tenía, a través de una participación sin voto atípica, una cuota fáctica del 1 %.
(14)
El 2 de junio de 2003 (a efectos fiscales y contables, el 1 de enero de 2003) se creó HSH Nordbank AG a partir de la fusión entre HLB y LSH. Sus propietarios son la Ciudad de Hamburgo (algo más del 35 %), el Estado federado de Schleswig-Holstein (casi un 20 %), WestLB (casi un 27 %) y la Federación de Cajas de Ahorros de Schleswig-Holstein (algo más del 18 %). Con un balance total de unos 180 000 millones de euros y unos 4 500 trabajadores, el banco fusionado es hoy una de las mayores entidades de crédito de Alemania.
(15)
En las fechas de las dos transferencias, el balance total de HLB ascendía a 36 500 millones de marcos alemanes (1986) y a algo menos de 60 000 millones de marcos alemanes (1992). En 2002, año previo a la fusión en HSH Nordbank, el balance total consolidado de HLB alcanzaba casi los 93 000 millones de euros (grupo), y su ratio de fondos propios se situaba en el 11 %. Ese mismo año, el grupo contaba con 2 700 empleados.
(16)
En tanto que banco público, HLB se encargaba de las operaciones bancarias de la Ciudad de Hamburgo y de sus personas jurídicas públicas y privadas. Como banco comercial, las actividades de HLB se centraban en la financiación naval e inmobiliaria, en los servicios a clientes empresariales y privados y en las operaciones en el mercado internacional de capitales. Según sus propios datos, HSH Nordbank encabeza el mercado mundial de la financiación naval.
(17)
Con arreglo al artículo 1 de la Ley sobre el cambio de titularidad del Instituto de Crédito a la Vivienda de Hamburgo (Gesetz zur Änderung der Trägerschaft der Hamburgischen Wohnungsbaukreditanstalt) de 1 de julio de 1986, la Ciudad de Hamburgo transfirió a HLB, con efectos a 1 de enero de 1986, el 24 % del capital suscrito y los fondos especiales del WK. En virtud del acuerdo firmado entre las autoridades de Hamburgo y HLB el 10 de julio de 1986, la aportación se concretó en una ampliación de capital.
(18)
Por otro lado, en virtud de la Ley de ampliación de capital de Hamburgische Landesbank - Girozentrale (Gesetz zur Verstärkung des Kapitals der Hamburgischen Landesbank - Girozentrale) de 22 de diciembre de 1992, la Ciudad de Hamburgo transfirió a HGV, con efectos a 1.1.1993, otro 38 % de las participaciones del WK, y el resto, otro 38 %, directamente a HLB. A su vez, HGV aportó una participación sin voto típica a HLB por valor del 19,86 % de las participaciones que se le habían transferido. Por tanto, según la información facilitada por Alemania, la Ciudad de Hamburgo transfirió a HLB -directa e indirectamente- el 81,86 % de sus participaciones en el WK.
(19)
Por otro lado, la escritura de aportación de 22 de diciembre de 1992 establecía una opción de compra (call option). En virtud de esta opción de compra, la Ciudad de Hamburgo tenía derecho a exigir en cualquier momento al banco que volviera a transferir, a la propia Ciudad de Hamburgo o a una entidad designada por ella, las participaciones del WK que había aportado directamente. La opción incluía también el derecho a recuperar las participaciones aportadas en 1986, lo cual quedó regulado en una carta de acompañamiento (sideletter) de 22 de diciembre de 1992. En caso de ejercitarse tal derecho, se pagaría el contravalor de las participaciones del WK, tasado en un peritaje, en el ejercicio previo a la recompra. En un addendum al contrato de 22 de diciembre de 1992, con fecha de 21 de abril de 1997, se estableció que, en caso de recompra, todo aumento de las reservas ocultas generado por la reorientación del sistema de fomento del WK recaería en la Ciudad de Hamburgo, no en HLB.
(20)
Con arreglo a la Directiva 89/647/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1989, sobre el coeficiente de solvencia de las entidades de crédito (6) (en lo sucesivo, «Directiva de solvencia») y a la Directiva 89/299/CEE del Consejo, de 17 de abril de 1989, relativa a los fondos propios de las entidades de crédito (7) (en lo sucesivo, «Directiva de fondos propios»), en virtud de las cuales se modificó la Ley bancaria alemana (Kreditwesengesetz - KWG), los bancos deben disponer de un capital de garantía por importe del 8 % de sus activos ponderados en función del riesgo. De este porcentaje, como mínimo 4 puntos porcentuales deben representar el llamado capital básico (capital «de primer orden»), el cual comprende elementos de capital que han de estar a disposición de la entidad de crédito de forma inmediata y sin restricciones para cubrir riesgos o pérdidas en cuanto éstos se produzcan. Dentro de los fondos propios totales de un banco, los fondos propios básicos revisten una importancia decisiva a efectos de supervisión, porque para la cobertura de operaciones de riesgo de un banco el capital complementario (capital «de segundo orden») sólo se reconoce por el importe de los fondos propios básicos existentes.
(21)
Para el 30 de junio de 1993, los bancos alemanes debían adaptar su capital a los nuevos requisitos de la Directiva de solvencia y de la Directiva de fondos propios (8). Incluso antes de la incorporación de la Directiva de solvencia al ordenamiento jurídico alemán, muchos bancos regionales tenían proporcionalmente una dotación insuficiente de fondos propios de garantía. Para las entidades de crédito afectadas era, pues, imperativo fortalecer su base de fondos propios para no verse obligadas a restringir la expansión de su actividad bancaria o, por lo menos, para poder mantener su volumen comercial en el mismo nivel. Sin embargo, dada la difícil situación presupuestaria, los socios públicos no podían aportar capital fresco, pero tampoco querían privatizar y financiar el capital adicional recurriendo a los mercados de capitales. Así pues, los bancos públicos decidieron proceder a transferencias de activos o de capital; por ejemplo, en el caso de WestLB se transfirieron los activos del Wfa del Estado federado de Renania del Norte-Westfalia, y en el caso de HLB, las citadas participaciones del WK, que se incorporaron a las reservas de capital y a la participación sin voto de HLB.
(22)
Las transferencias se justificaron aludiendo a necesidades de capital o a la mejora de la dotación de capital del banco con miras a su expansión comercial. La transferencia de las participaciones del WK presentaba la ventaja de permitir tal expansión sin que resultara necesario aportar más capital a partir del presupuesto de la Ciudad de Hamburgo.
(23)
Ya en los años ochenta, la expansión comercial del banco empezó a exigir cada vez más capital. Según la información disponible, esta situación llevó al banco, por un lado, a aportar regularmente una parte del beneficio contable al capital social, que generaba intereses. Como al parecer esto no era suficiente, en 1986 la Ciudad de Hamburgo decidió aportar a HLB el 24 % de las participaciones del WK (212,160 millones de marcos alemanes). A principios de los noventa, la cuarta modificación de la Ley bancaria alemana hizo imprescindible que se ampliara de nuevo el capital de HLB, pues de no ser así el banco no cumpliría los nuevos ratios de capital.
(24)
Como, en aquel momento, la Ciudad de Hamburgo no disponía de liquidez suficiente, optó por una aportación en especie, y el 1 de enero de 1993 transfirió al banco el 57,68 % de las participaciones del WK (959,362 millones de marcos alemanes), directamente y a través de HGV.
(25)
El valor total de las cesiones se cifró en 1 171,522 millones de marcos alemanes, de los cuales 212,160 millones correspondían a la incorporación a las reservas declaradas en 1986 (24 % del WK), 659,362 millones a la incorporación a las reservas declaradas en 1993 (38 % del WK) y 300 millones a la participación sin voto de HGV en el mismo año (19,86 % del WK). El cálculo se basó en los peritajes de dos empresas auditoras que efectuaron una tasación del WK en 1986 y 1993. Para 1993 y los ejercicios ulteriores se consignó en el balance el importe total de 1 171,522 millones de marcos alemanes.
(26)
La Oficina Federal de Supervisión Bancaria («BAKred») reconoció el importe de 212,160 millones con respecto a 1986. En cuanto a la valoración global del capital tras las transferencias de 1993, inicialmente la BAKred no aprobó la solicitud correspondiente de HLB, porque, para reconocer el WK como participación sólida, consideraba que el banco debía tener derecho a liquidar el WK. Tras una modificación de la Ley relativa al WK en 1997, en virtud de la cual los socios, a petición de un solo socio (incluido HLB), podían adoptar una decisión de disolución, se resolvió este problema y se reconoció la totalidad de este importe en tanto que fondos propios de garantía de HLB.
(27)
Según explicaciones facilitadas por Alemania, HLB expandió en una medida significativa sus actividades después de las dos transferencias: durante el periodo 1986 - 1999, su balance total pasó de 36 500 millones de marcos alemanes en 1986 a más de 145 000 millones en 1999.
(28)
Según la información proporcionada, la Ciudad de Hamburgo no fue remunerada por las participaciones aportadas el 1 de enero de 1986 (el 24 %, o sea, 212,160 millones de marcos alemanes). Por las aportadas el 1 de enero de 1993 directamente a HLB (38 %, o sea, 659,362 millones de marcos alemanes) tampoco se acordó remuneración alguna; HGV obtuvo por la aportación [...] (9) millones de marcos alemanes de HLB.
(29)
Se acordó que HGV recibiría por su aportación una participación en beneficios de [...], aunque limitada al 10 % anual. Según la información facilitada, desde la conclusión de este acuerdo de 23 de diciembre de 1992 (con efectos a 1 de enero de 1993), HLB abonó [...] millones de marcos alemanes.
(30)
No se acordaron más remuneraciones. Con todo, Alemania ha explicado que la Ciudad de Hamburgo, en tanto que propietaria exclusiva de HLB hasta 1997, obtuvo el dividendo máximo del 6 % anual previsto en los estatutos (10). Además, HLB ha convertido regularmente las reservas generadas por el propio banco en capital social, el cual genera intereses (según Alemania, esto es comparable a la emisión de acciones gratuitas), lo que, según los datos facilitados, ha supuesto una remuneración efectiva en concepto de intereses de más del [...] % después de impuestos (y una entrada de fondos equivalente) sobre el capital aportado por el socio, de tal modo que HLB es el banco regional con el mayor rendimiento efectivo.
III. RAZONES DE LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
(31)
Cuando incoó el procedimiento el 13 de noviembre de 2002, la Comisión declaró que la transferencia de fondos a HLB por parte de la Ciudad de Hamburgo debía examinarse a la luz del principio del inversor que opera en una economía de mercado. Según este principio, incluso cuando un inversor público aporta fondos a una empresa, no existen elementos de ayuda si los fondos se ponen a su disposición en condiciones en las que un inversor privado que actuara en las condiciones normales de mercado aceptaría también aportar fondos a una empresa privada (11) («condiciones de mercado»).
(32)
Para una entidad de crédito, la utilidad económica de ampliar su base de fondos propios, tal y como se hizo con las transferencias de las participaciones del WK en cuestión, reside en la consiguiente ampliación de su capacidad crediticia y sus posibilidades de expansión comercial. Si esta ampliación de su base de fondos propios la proporciona un inversor público en condiciones más ventajosas que las que imperan en el mercado, se trata de una ventaja otorgada mediante fondos estatales.
(33)
Por tanto, la Comisión examinó con carácter preliminar si la Ciudad de Hamburgo puso los fondos a disposición del banco en condiciones de mercado. En condiciones de mercado normales, de una aportación de capital se espera una remuneración acorde con su valor, función y riesgo.
(34)
Sobre la base de la información disponible en aquel momento, la Comisión dudaba de que la remuneración obtenida por la Ciudad de Hamburgo o por su sociedad holding, HGV, se ajustara a las condiciones de mercado. Esta remuneración, que ascendió a [...] millones de marcos alemanes [...], representaba alrededor del [por debajo del 3 %] del total de fondos aportados. Como en las fechas de las dos transferencias incluso el rendimiento del mercado secundario de los empréstitos federales a diez años -o sea, inversiones sin riesgo- oscilaba entre algo más del 6 % y el 7 %, la transacción difícilmente podía considerarse acorde con el mercado. Incluso si se tenían en cuenta las peculiaridades de la transacción, como la ausencia de liquidez en los fondos aportados, la remuneración obtenida por la Ciudad de Hamburgo o por HGV no podía calificarse de remuneración de mercado.
(35)
Ciertamente, Alemania declaró que en aquellas fechas el banco era una empresa en una holgada situación económica cuyo valor crecía de año en año. Una parte de los beneficios se distribuía a la Ciudad de Hamburgo como dividendos y otra parte iba a parar a la dotación de capital del banco como beneficios retenidos, lo que elevó su valor y benefició a la Ciudad de Hamburgo, a la sazón su único socio. En un peritaje efectuado con motivo de la venta de participaciones (49 %) a LSH, el valor capitalizado de HLB se tasó en [...] millones de marcos alemanes a [...] y, tras unos cálculos internos, aún se situaba en [...] millones de marcos a 31 de diciembre de 1985, y en [...] millones de marcos a 31 de diciembre de 1992, de modo que el crecimiento medio anual alcanzó el [...] % entre 1986 y 1992 y el [...] % entre 1993 y 1996, lo cual benefició exclusivamente a la Ciudad de Hamburgo, hasta 1997 propietaria única del banco, que pudo materializar ese beneficio proporcionalmente en la venta a LSH. Sin embargo, al faltar otros datos y cálculos -por ejemplo, sobre el aumento de los dividendos y los incrementos de valor derivados de la aportación de las participaciones del WK-, la Comisión no pudo evaluar este extremo.
(36)
Basándose en la información disponible, la Comisión, por tanto, tenía serias dudas sobre si las condiciones en las que la Ciudad de Hamburgo aportó los fondos, que aparentemente estaban en su totalidad a disposición del banco como capital de garantía, se ajustaban al mercado. Así pues, llegó a la conclusión de que probablemente HLB había sido favorecida al obtener fondos estatales.
(37)
Con respecto al cálculo de una remuneración, la Comisión declaró que en aquella fase, y teniendo en cuenta las características específicas del presente asunto, tenía la intención de aplicar el método establecido en la Decisión WestLB de 8 de julio de 1999.
(38)
Habida cuenta de que HLB opera en los mercados regional, nacional e internacional y de que, dada la creciente integración del sector de los servicios financieros, en la Comunidad impera una intensa competencia entre entidades financieras de diversos Estados miembros, la Comisión se veía obligada a partir de la base de que la presencia de una ventaja pública falseaba esta competencia y afectaba al comercio intracomunitario. Por tanto, llegó al resultado inicial de que las medidas en cuestión probablemente eran constitutivas de ayudas a tenor del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE y suscitaban dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado común, pues no parecía aplicable ninguna de las excepciones del artículo 87, apartados 2 y 3, ni del artículo 86, apartado 2, del Tratado CE.
(39)
En su evaluación provisional, y en consonancia con el artículo 1, letra b), del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo de 22 de marzo de 1999 por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (12), la Comisión concluyó también que cabía la posibilidad de que la medida fuera una ayuda nueva y no una ayuda existente, y remitió en este contexto al artículo 15, apartado 2, del citado Reglamento. Consideraba que la incoación del procedimiento era una medida de la Comisión que interrumpía el plazo de prescripción establecido en el artículo 15, apartado 2, y como tal confirmaba una serie de medidas previas, incluidas las solicitudes de información de la Comisión de 12 de enero, 10 de noviembre y 13 de diciembre de 1993 y de 1 de septiembre de 1999, la decisión de incoación del procedimiento en el asunto WestLB (13) y la remitida a HLB en el asunto Landesbank Berlin (14).
IV. COMENTARIOS DE ALEMANIA
(40)
En sus comentarios, Alemania insistió inicialmente en que la transferencia a HLB del 24 % del capital del WK realizada el 1 de enero de 1986 (valor consignado en reservas: 212,160 millones de marcos alemanes) no podía recuperarse como ayuda ilegal, en virtud del artículo 15, apartado 2, del Reglamento (CE) no 659/1999, al haber expirado el 1 de enero de 1996 el plazo de diez años a partir de la aportación.
(41)
Esta aportación («transferencia de 1986»), aseguró Alemania, fue una operación independiente jurídica y económicamente que debía deslindarse de las transferencias de 1993. Si anteriormente había aludido a un «proyecto unitario de inversión», tal y como señaló la Comisión cuando incoó el procedimiento, tal alusión se refería exclusivamente a las transacciones de 1993. La sideletter de 22 de diciembre de 1992 que mencionaba en su carta de diciembre de 1999 sólo se refería a la transacción de 1986 -y esto es lo único determinante- en la medida en que remitía al derecho de recuperación de las participaciones otorgado a la Ciudad de Hamburgo tanto en 1986 como en 1993. Alemania aseguró que, por otro lado, cuando afirmó que la remuneración directa de [...] millones de marcos alemanes al año representaba alrededor del [por debajo del 3 %] del total de las transferencias, lo hizo solamente a efectos ilustrativos, sin que ello alterara el hecho de que la transferencia de 1986 fue una operación completamente separada desde el punto de vista jurídico y material.
(42)
Alemania explicó que, si se deslindaba la transferencia de 1986 de las aportaciones de 1993, sólo una medida de la Comisión con arreglo al artículo 15, apartado 2, del Reglamento (CE) no 659/1999 adoptada antes del 1 de enero de 1996 podía interrumpir el plazo de prescripción. Sin embargo, las solicitudes de información anteriores a la del 1 de septiembre de 1999 eran de carácter general, no mencionaban una sola vez a HLB y, por tanto, no satisfacían los requisitos relativos a la concreción que debían cumplir las medidas interruptoras del plazo de prescripción con arreglo al artículo 15, apartado 2, del Reglamento (CE) no 659/1999. En este contexto, Alemania citó la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 10 de abril de 2003 en el asunto T-369/00, Département du Loiret/Comisión (15) (en lo sucesivo, «Scott»). En esa sentencia, el Tribunal estableció que una carta de la Comisión en la que se pide información sobre una posible ayuda estatal podría ser una medida interruptora del plazo de prescripción previsto en el artículo 15, apartado 2, del Reglamento (CE) no 659/1999. Sin embargo, en aquel caso se trataba de una solicitud de información referida expresa y concretamente a un terreno que se había vendido a la empresa Scott S.A. en condiciones ventajosas. En aquella carta, la Comisión señaló explícitamente que se iba a examinar la licitud de esa ayuda, la cual, llegado el caso, podría ser objeto de una orden de recuperación. Según Alemania, el Tribunal fijó así los requisitos mínimos que ha de cumplir una solicitud de información para poder considerarse una medida interruptora del plazo de prescripción.
(43)
En el presente caso, la Comisión, con las solicitudes de información dirigidas a Alemania el 12 de enero y el 10 de noviembre de 1993 y el 13 de diciembre de 1993, citadas en la incoación del procedimiento, estaba lejos de cumplir esos requisitos. Estas cartas se referían exclusivamente a Westdeutsche Landesbank y a una solicitud general de información acerca de posibles transacciones similares a otros bancos regionales. En ninguna de ellas se aludía a HLB o a la Ciudad de Hamburgo. Según Alemania, la prescripción impedía que se volviera a examinar la transacción de 1986.
(44)
En cuanto a la evaluación económica de la aportación de capital, Alemania comenzó por confirmar que el valor total de las participaciones del WK aportadas en 1986 y 1993, de 1 171,522 millones de marcos alemanes, estuvo a disposición de HLB, sin variación alguna, en tanto que fondos propios. En ningún momento quedó el capital aportado sujeto a una finalidad específica o a cualquier otra restricción de uso.
(45)
En este contexto, ha de señalarse que el capital transferido en 1986 fue reconocido por la BAKred como fondos propios de garantía. Sin embargo, el importe total -es decir, incluida la aportación de unos 959 millones de marcos alemanes en 1993 (el 38 % de las participaciones del WK transferidas directamente, consignado en las reservas declaradas de HLB por un valor de 659,362 millones de marcos alemanes, y el 19,86 % transferido indirectamente a través de HGV, que fue incorporado a HLB en tanto que participación sin voto por un importe de 300 millones de marcos alemanes)- no fue reconocido hasta 1997 por la BAKred como fondos propios de garantía. Ello se debió a que hasta el 25 de junio de 1997 no se modificó la Ley relativa al WK, concediéndose a HLB, en tanto que socio, el derecho a disolver o liquidar el WK.
(46)
Alemania explicó que, por esta razón, los fondos transferidos no estuvieron íntegramente a disposición de HLB hasta el 1 de enero de 1997, con efecto retroactivo, en tanto que capital de garantía. Asimismo, tal y como había aclarado después, antes de esa fecha HLB ya había utilizado una parte de la reserva de capital a efectos de cobertura, concretamente (en cifras redondeadas) 183 millones de marcos alemanes en 1993, más de 436 millones de marcos alemanes en 1994, 255 millones en 1995 y 208 millones de marcos alemanes en 1996 (véase también el cuadro en el considerando 183). El resto de los fondos de la reserva de capital no se había utilizado ni había sido reconocido en tanto que capital básico de garantía. No fue hasta el 1 de enero de 1997 cuando el importe de 659,4 millones de marcos alemanes pasó a estar permanentemente a disposición del banco hasta la separación del WK con motivo de la fusión con LSH en HSH Nordbank el 2 de junio de 2003. Asimismo, la participación sin voto de 300 millones de marcos alemanes de 1997 estuvo plenamente a disposición del banco hasta aquella fecha en tanto que capital básico de garantía. Hasta 1997, estos fondos no se habían utilizado ni estaban reconocidos como capital básico.
(47)
En cuanto a la remuneración, por la participación sin voto se abonó en todo momento el importe máximo fijado, de [...] millones de marcos alemanes [...], lo que representa el [máximo 10 %]. No se abonó remuneración alguna sobre el importe aproximado de 659 millones consignado en la reserva de capital.
(48)
Con todo, Alemania volvió a insistir en que la remuneración directa de la participación sin voto no era el único elemento de la remuneración que había que tener en cuenta. Por un lado, era preciso tomar en consideración los pagos de dividendos a la propietaria exclusiva, la Ciudad de Hamburgo, pues los beneficios generados por HLB hay que atribuirlos necesariamente a los fondos aportados por ésta. Así, la Ciudad de Hamburgo, en tanto que único socio del banco hasta 1997, obtuvo hasta esa fecha el dividendo máximo establecido en los estatutos, del 6 %, y a partir de 1997, dividendos variables pero crecientes sobre su cuota de participación en el capital social. Los dividendos pasaron de [...] millones de euros en 1985 a [...] millones de euros en 1996, cuando la Ciudad de Hamburgo seguía siendo propietaria exclusiva del banco. En 1997, cuando su participación se había reducido al 50,5 %, los dividendos se situaron en [...] millones de euros y aumentaron hasta alcanzar los [...] millones de euros en 2001.
(49)
Además, Alemania explicó que, por un lado, las reservas generadas por el propio banco se convirtieron regularmente en capital suscrito. El capital suscrito pasó de 228,3 millones de euros en 1985 a 250,9 millones de euros en 1997, y desde entonces permaneció estable. Por otro lado, desde 1985 los beneficios retenidos aumentaron ininterrumpidamente, pasando de 93,1 millones de euros en 1985 a 321,8 millones de euros en 2001. Todos estos factores apuntan, en opinión de Alemania, a un considerable aumento de los beneficios.
(50)
Por otro lado, Alemania adujo que han de tenerse en cuenta los incrementos de valor derivados del capital aportado y que son atribuibles exclusivamente a la Ciudad de Hamburgo. Las cifras apuntan a un incremento de alrededor del [...] % o el [...] %, atribuible exclusivamente a la aportación de las participaciones del WK. Alemania adjuntó en sus comentarios unos cálculos más precisos basados en el método del valor capitalizado. Así, el valor de HLB creció [...] millones de marcos entre 1985 y 1992 -un crecimiento anual de apenas [...] millones de marcos alemanes-, lo que, sobre las participaciones del WK aportadas en 1986, representa una rentabilidad del [...] %. Entre 1992 y 1995, aseguró Alemania, el valor de la empresa registró un crecimiento anual de [...] millones de marcos alemanes, lo que, sobre las participaciones del WK aportadas el 1 de enero de 1993, representa una rentabilidad del [...] % anual. A su vez, esto demuestra que, si se incluyen todos los factores, la Ciudad de Hamburgo obtuvo una rentabilidad adecuada.
(51)
Alemania señaló, por último, que la Ciudad de Hamburgo tenía motivos para esperar una rentabilidad adecuada ya en las fechas de las dos inversiones. A finales de 1985 y a finales de 1992, HLB era una empresa rentable con unas tasas de rentabilidad de los fondos propios (antes de impuestos), citadas aquí como ejemplo, de más del 19 % en 1985, más de 8 % - 9 % en el periodo 1989/90 y más del 12 % en 1992. A efectos comparativos, Alemania aportó un cálculo propio sobre la rentabilidad de los fondos propios de cinco bancos privados alemanes, que en su opinión mostraba que HLB, en el periodo correspondiente (1980 a 1992) no se situó por debajo de la media anual de los otros cinco bancos, o cuando lo hizo, en años aislados, fue solamente por cifras que oscilan entre el 1 % y el 6 % (antes de impuestos) o entre el 1 % y el 4 % (después de impuestos). Así, cabía afirmar que HLB «no iba a la zaga» de los demás bancos privados.
(52)
Por lo demás, Alemania sostuvo que las cesiones han de compararse con aportaciones en especie debido a la ausencia de liquidez. Así pues, al calcular la rentabilidad lo importante es la diferencia entre una aportación en efectivo y una aportación en especie, que radica en los costes de refinanciación de la actividad crediticia en el marco de la expansión comercial o en la desventaja de no poder invertir directamente el contravalor de la aportación. Según los cálculos presentados, la diferencia de interés con respecto a una aportación en efectivo del capital en especie que se transfirió en 1986 se sitúa alrededor del 7,6 % en el caso de la actividad crediticia y alrededor del 6,8 % en el caso de una inversión rentable exenta de riesgo. En cuanto a la aportación del 1 de enero de 1993, la diferencia oscila alrededor del 8,3 % en la actividad crediticia y del 7,36 % en las inversiones exentas de riesgo. En cuanto a la rentabilidad bruta, la diferencia entre una aportación hipotética en efectivo y las aportaciones en cuestión se aproxima al 6 % (1986) y al 6,6 % (1993). Esta desventaja, a juicio de Alemania, también la ha de tener en cuenta un inversor que opera en una economía de mercado al calcular cuál será su remuneración adecuada.
V. OBSERVACIONES DE LA BDB
(53)
La BdB considera insuficiente la remuneración abonada. La Federación destacó que, por las participaciones del WK transferidas el 1 de enero de 1986, ni siquiera se acordó una retribución; en cuanto a las transferidas en 1993, solamente se fijó el pago de intereses sobre la participación sin voto. Esta remuneración representa menos del 3 % anual del capital total aportado y, por tanto, no puede calificarse de acorde con el mercado. El hecho de que la Ciudad de Hamburgo fuera propietaria exclusiva de HLB no merma en absoluto su derecho a obtener una remuneración adecuada. Lo importante era la expectativa de obtener como mínimo la rentabilidad media con la que también cuentan los bancos privados cuando aportan fondos propios a sus filiales.
(54)
Según la BdB, es cierto que esta expectativa de rentabilidad no se plasma en una tasa fija, pues el reembolso a la empresa matriz puede canalizarse a través tanto del pago de dividendos como del incremento de los beneficios y del consiguiente incremento de valor de la filial. Sin embargo, la expectativa de rentabilidad normal del mercado equivale al establecimiento de un tipo de interés fijo.
(55)
Por tanto, la Ciudad de Hamburgo, en tanto que inversor que opera en una economía de mercado, habría debido esperar de su inversión en HLB una rentabilidad de mercado. Sin embargo, en ningún caso pudo partir de esa base.
(56)
Aparentemente, según una comunicación del Gobierno de Hamburgo al Parlamento regional de 17 de diciembre de 1985, con la aportación del 1 de enero de 1986 se partía ya de una rentabilidad por debajo de la media, de entre 0,3 y 0,5 millones de marcos alemanes (según la BdB, estas cifras representan entre el 0,1 % y el 0,2 %). Como los dividendos no iban a abonarse hasta que se hiciera efectiva la expansión comercial, todo indica que en los primeros años no se abonó a la Ciudad de Hamburgo ninguna remuneración. En opinión de la BdB, tampoco hay que tener en cuenta los dividendos que se pagaron después de forma efectiva a la Ciudad de Hamburgo, pues un inversor privado que opera en una economía de mercado habría exigido en estas circunstancias una remuneración fija anual. Igualmente, tampoco podían tomarse en consideración las reservas y beneficios convertidos en capital social.
(57)
Según la BdB, tampoco podía contarse en el presente caso con la materialización de incrementos de valor -que en determinadas circunstancias cabría esperar en otros casos-, pues las participaciones de HLB no eran negociables, de modo que no eran objeto de una tasación permanente. En opinión de la BdB, la venta a LSH del 49,5 % de las participaciones en 1997 no supuso la eliminación del elemento de ayuda. La venta se produjo después de la fecha de la inversión y, por tanto, no revistió importancia alguna de cara a la expectativa de rentabilidad. A juicio de la BdB, toda evaluación desde la perspectiva de la normativa de ayudas estatales debe basarse en si la operación en cuestión se ha ajustado a las condiciones de mercado.
(58)
De todo ello se deduce que un inversor privado, en las mismas circunstancias, sólo habría procedido a la inversión si pudiera obtener beneficios o cashflow a corto plazo, bien en forma de dividendos fijos o bien, como alternativa, en tanto que cashflow variables. Sin embargo, cabe presumir que un inversor privado en tal situación prefiere obtener intereses fijos. En este sentido apunta también, en opinión de la BdB, la circunstancia de que la Ciudad de Hamburgo no recibió la autorización de recuperar el WK sin contraprestación -pago compensatorio a su valor contable-.
(59)
Para calcular la remuneración de mercado, la BdB se basó en la premisa de que los fondos transferidos debían retribuirse como capital social, porque se trataba de capital básico reconocido a efectos de supervisión. La BdB explicó que el cálculo de la rentabilidad adecuada de una aportación de capital ha de partir siempre de una rentabilidad exenta de riesgo, a la que se añade una prima de riesgo; es decir, debe basarse en el siguiente principio: «rentabilidad prevista de una inversión de riesgo = rentabilidad exenta de riesgo + prima de riesgo de la inversión».
(60)
A continuación, la BdB calculó la rentabilidad mínima sobre la base del modelo de valoración de activos financieros (capital asset pricing model - CAPM), que determina la prima de riesgo individual con ayuda de un denominado factor beta (desviación estadística de la prima de riesgo individual respecto de la prima de riesgo a largo plazo del mercado).
(61)
Para determinar el rendimiento sin riesgo, la BdB aplicó el rendimiento de la deuda pública a largo plazo, pues los valores de renta fija emitidos por el Estado constituyen el tipo de inversión de menor -o ningún- riesgo (16).
(62)
Para obtener la prima de riesgo, la BdB determinó primero la denominada prima de riesgo general del mercado, es decir, la diferencia entre la rentabilidad media a largo plazo de una cartera de acciones normal del mercado y la rentabilidad exenta de riesgo (deuda pública). Inicialmente, en sus observaciones de 25 de junio de 2003, la BdB fijó una prima de riesgo del mercado a largo plazo unitaria del 4,6 %.
(63)
Según sus propios datos, la BdB estimó los valores beta sobre la base de una muestra de datos históricos de bancos comparables. En sus cálculos, inicialmente llegó a la conclusión de que todos los valores beta de todos los bancos regionales y periodos de referencia examinados eran mayores que uno, lo que significa que la BdB consideraba que la media estadística de la prima de riesgo para inversiones en bancos regionales era mayor que la prima de riesgo del mercado.
(64)
Sobre la base de un tipo de interés básico exento de riesgo del 8,05 % (diciembre de 1985 para la transferencia de 1986) y del 5,90 % (diciembre de 1992 para la transferencia de 1993) y de un factor beta de HLB de 1,1660 (primera fecha) y de 1,0836 (segunda fecha), la BdB concluyó que la remuneración mínima previsible de las participaciones aportadas el 1 de enero de 1986 era del 13,41 %, y la de las aportadas el 1 de enero de 1993, del 10,88 %.
(65)
Asimismo, la BdB señaló que la deducción aplicada por la Comisión a la remuneración mínima en la Decisión 2000/392/CE por la ausencia de liquidez en el patrimonio del Wfa transferido ha sido confirmada por el Tribunal de Primera Instancia. En su opinión, no hay motivo alguno para no aplicar este método en el presente caso, donde también ha de procederse a una deducción por ausencia de liquidez. El importe de la deducción por este concepto se determina, conforme al método del asunto WestLB, en función de los costes netos de refinanciación (costes brutos de refinanciación menos impuestos).
(66)
Por otro lado, la BdB destaca que el incremento aplicado por la Comisión en la Decisión 2000/392/CE (1,5 %), confirmado como tal por el Tribunal de Primera Instancia, es aplicable en el caso de HLB. Si en los otros bancos regionales se dan también los tres aspectos indicativos de la presencia de un riesgo mayor del que supondría una «inversión de capital social normal» -el volumen, en parte extraordinariamente elevado, de la transferencia de activos, el hecho de que no se emitieran nuevas participaciones y la consiguiente renuncia a derechos de voto adicionales, y el carácter no fungible de la inversión-, en el presente caso, aseguró la BdB, también está justificado aplicar un incremento.
(67)
En vez de fijar así la rentabilidad de mercado, la Ciudad de Hamburgo no acordó ni percibió absolutamente ninguna retribución por la transferencia de 1986, y por la de 1993 la remuneración fue demasiado escasa. Por la última aportación, que no fue reconocida como capital básico a efectos de supervisión hasta 1997, HLB pagó desde 1993 una participación anual en beneficios, que se componía de una tasa del 7 % garantizada más un elemento variable (tipo de interés fijo del 0,5 % sobre los dividendos a partir del beneficio contable). La BdB aseguró desconocer el importe efectivo, pero la remuneración parecía insuficiente habida cuenta de la comparabilidad de la operación con una inversión en capital social. Por otro lado, la remuneración se pagó a HGV, que, si bien era una sociedad holding de la Ciudad de Hamburgo, desde el punto de vista económico era una entidad independiente, mientras que la Ciudad de Hamburgo no percibió directamente pago alguno. Por la incorporación de las demás participaciones a la reserva de capital no se acordó remuneración alguna.
(68)
La BdB alegó que la solicitud de información cursada por la Comisión el 1 de septiembre de 1999 y su decisión de incoar el procedimiento de 13 de noviembre de 2002 eran medidas que interrumpían el plazo de prescripción relativo a la cesión de las participaciones el 1 de enero de 1993. En cuanto a la aportación del 1 de enero de 1986, la BdB negó, apoyándose en la figura jurídica de la continuidad en la acción, que se hubiera producido la prescripción. Así se plasma en la jurisprudencia derivada de la normativa de competencia clásica. En el presente caso, según la BdB, se cumplen los requisitos de continuidad en la acción porque todas las transferencias se situaban en el contexto de un modelo unitario de ampliación de capital y expansión comercial y se basaban en el mismo patrón. Las propias normas de solvencia impiden considerar separadamente la aportación del 1 de enero de 1993. Por tanto, ambas transacciones deben considerarse, a su juicio, una medida de capital unitaria, y la ayuda no fue desembolsada en su totalidad hasta el 1 de enero de 1993.
(69)
En consecuencia, es irrelevante si la solicitud de información de la Comisión de 1993 pudo o no interrumpir el plazo de prescripción. Con todo, señala la BdB, este plazo sólo habría podido interrumpirse si la solicitud se hubiera referido expresamente a esta ayuda. Como la BdB no conocía el contenido exacto de la carta, no podía expresar una opinión concluyente al respecto.
VI. RESPUESTA DE ALEMANIA A LAS OBSERVACIONES DE LA BDB
(70)
Alemania comenzó por señalar que la BdB había interpretado erróneamente la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 6 de marzo de 2003 en el asunto WestLB (en lo sucesivo, «sentencia WestLB»). La BdB parecía sostener que la sentencia aclaró que el incremento de valor derivado de una aportación de capital no constituye una remuneración de mercado. Sin embargo, según Alemania, el Tribunal no se pronunció a este respecto de forma concluyente. Su afirmación de que un inversor privado, por lo general, no se conforma con una minimización de pérdidas o con una rentabilidad limitada, incluso si ya tiene una participación en el capital social de la empresa destinataria de la inversión, no incide de ninguna manera sobre la evaluación, desde la perspectiva de la normativa de ayudas estatales, de una rentabilidad que no consiste en un interés fijo, sino, por ejemplo, en un incremento del valor de la empresa beneficiaria.
(71)
La propia BdB así lo reconocía al referirse a otras aportaciones de capital de bancos privados a filiales, asegurando que las expectativas de rentabilidad no se plasmaban en un interés fijo sino en el pago de dividendos y en el aumento de los beneficios y los consiguientes incrementos de valor. En este contexto, cabía señalar también, con respecto a las dudas de la BdB acerca de la posibilidad de materializar un incremento de valor del banco, que la Federación no tenía en cuenta que, en contra de lo que aseguraba, el 49,5 % de las participaciones no era negociable al haber sido vendido a LSH en 1997.
(72)
Las rentabilidades mínimas calculadas por la BdB sobre la base del CAPM, del 13,41 % (transferencia de 1986) y del 10,88 % (transferencia total de 1993), eran incorrectas. Por un lado, la utilización del CAPM y su aplicación por parte de la BdB suscitaba serias dudas. Así, la BdB, entre otras cosas, limitó la cartera de instrumentos del mercado a las acciones de los bancos alemanes CDAX, estimó los parámetros utilizando datos antiguos sin examinar su pertinencia en la fecha de referencia, dedujo la prima de riesgo del mercado de un estudio que se refería únicamente a la rentabilidad media de las acciones alemanas entre 1954 y 1988 y consideró, en el cálculo de los factores beta, que todos los bancos CDAX eran empresas con el mismo perfil comercial y de riesgo. Así, según Alemania, casi todos los factores necesarios para aplicar el CAPM fueron estimados erróneamente, y la tasa mínima de rentabilidad en el mercado de las transacciones aquí analizadas fue sobreestimada.
(73)
Además, señaló Alemania, la BdB justifica la aplicación de un incremento por las particularidades de las transacciones simplemente extrapolando los criterios citados en la Decisión 2000/392/CE, sin proceder, no obstante, a una cuantificación como la criticada en la sentencia WestLB. Por otro lado, la ausencia de liquidez exige computar la totalidad de la tasa de refinanciación como deducción, porque no es lícito en absoluto considerar el efecto de reducción de la carga fiscal alegado por la BdB aplicando una deducción de liquidez respecto de la remuneración adecuada. Este procedimiento se basa en un error conceptual fundamental. Las expectativas de rentabilidad de un inversor nada tienen que ver con efectos fiscales contables sobre la empresa.
(74)
Alemania, manteniendo su posición jurídica, fijó una rentabilidad de mercado alternativa del cálculo de la BdB. En su cálculo solamente tuvo en cuenta la transacción de 1993, porque la de 1986 había prescrito.
(75)
Alemania consideró que este cálculo debía comenzar con un análisis del perfil de riesgo de ambas aportaciones en especie. Así pues, inicialmente había que comparar la participación sin voto con instrumentos de vencimiento similar (16 años). En cuanto a la reserva de capital, dado el perfil de riesgo -la dudosamente vigente garantía proporcionada por la responsabilidad institucional en caso de insolvencia, la irrelevancia de los derechos de voto al ser la Ciudad de Hamburgo la única propietaria del banco, la participación en pérdidas, el orden de prelación en el reparto de dividendos y el plazo de vencimiento-, el análisis debía partir preferentemente de una comparación con una participación sin voto perpetua. Sobre esta base, en su respuesta a las observaciones de la BdB, Alemania agrupó los dos instrumentos para calcular la remuneración pero ponderó su contribución a la aportación global en función de su carácter limitado o ilimitado. Deduciendo la totalidad de los costes de refinanciación, Alemania obtuvo una remuneración adecuada del total de la aportación del 1,48 %.
(76)
Con todo, en su respuesta, manteniendo su posición jurídica, Alemania presentó también un cálculo alternativo de la rentabilidad de la reserva de capital con arreglo al CAPM. Partiendo de una prima de riesgo del mercado del 3 % y de un factor beta para HLB de 0,7861, obtuvo una rentabilidad mínima hipotética por la dotación a la reserva de capital del 9,74 % para inversiones en efectivo, de la cual había que deducir, por la ausencia de liquidez, la totalidad de los costes de refinanciación, de tal modo que se obtenía una rentabilidad mínima de mercado del 2,36 %. En cuanto a la participación sin voto, Alemania no utilizó el CAPM sino que, debido a la ausencia de comercio con tales instrumentos en el mercado secundario, comparó las inversiones con instrumentos de financiación similares. Así, previa deducción de la totalidad de los costes de refinanciación, se obtuvo un incremento del 1,29 % para las participaciones sin voto perpetuas similares a la que se aportó a HLB. Como cifra total y ponderada, se alcanzó una remuneración global del 2,08 %.
(77)
Con respecto al argumento de la BdB de que no se había producido la prescripción por la conexión entre ambas transacciones, Alemania reiteró las objeciones que había expuesto en sus comentarios e insistió en que la operación de 1986 fue una transacción separada jurídica y materialmente de la de 1993, tal y como acreditaba la documentación presentada tanto al principio como en fechas posteriores. Por lo demás, señaló que los jueces penales del Tribunal Constitucional Federal (BGH) habían puesto entretanto en cuestión la figura jurídica de la continuidad en la acción aducida por la BdB. Según Alemania, el concepto de la relación de continuidad en la normativa antitrust europea, regulado de forma específica en un Reglamento sobre prescripción en materia de actuaciones y de ejecución, no puede extrapolarse a la normativa de ayudas estatales, que se refiere a otras circunstancias materiales, máxime si se tiene en cuenta que el Reglamento (CE) no 659/1999 no se refiere a tal concepto.
VII. ACUERDO ENTRE LA BDB, LA CIUDAD DE HAMBURGO Y HSH NORDBANK
(78)
El 8 de octubre de 2004, la Comisión fue informada de los resultados de un acuerdo entre la denunciante -la BdB-, la Ciudad de Hamburgo y HSH Nordbank, surgido de la fusión entre LSH y HLB en 2003. Al margen de que las partes del acuerdo mantenían básicamente sus respectivas posiciones jurídicas, acordaron el método básico para calcular la rentabilidad en tanto que remuneración fija directa comparativa. Así, se acordó el importe de la remuneración adecuada de la aportación del 38 % de las participaciones del WK a la reserva de capital por un importe aproximado de 959,4 millones de marcos alemanes en 1993. En cuanto a la aportación indirecta del 19,86 % de las participaciones del WK en una participación sin voto por importe de 300 millones de marcos alemanes, realizada también el 1 de enero de 1993, si bien pudo acordarse el enfoque básico de una remuneración fija, no se logró el acuerdo sobre el cálculo exacto, en particular sobre la deducción por la ausencia de liquidez (véanse los considerandos 81 a 203). Las partes pidieron a la Comisión que en su Decisión tomara en consideración los resultados del acuerdo. El acuerdo no abordaba la transferencia de 1986; las partes declararon que no objetarían una decisión concluyente de la Comisión sobre la prescripción de aquella transacción.
(79)
Con arreglo al CAPM, las partes calcularon la remuneración mínima de mercado por la aportación a la reserva de capital (unos 959 millones de marcos alemanes). Basándose en un tipo de interés exento de riesgo del 7,23 %, una prima de riesgo general del mercado del 4 % y un factor beta de 0,74, la remuneración mínima adecuada de las participaciones consignadas en la reserva de capital se sitúa, según este acuerdo, en el 10,19 %. No se acordó ningún incremento por la propiedad exclusiva de la Ciudad de Hamburgo ni por la ausencia de derechos de voto. Finalmente, se aplicó una deducción del 3,62 % por la ausencia de liquidez (sobre la base del tipo de interés exento de riesgo en tanto que costes brutos de refinanciación, de los cuales se deduce alrededor del 50 % en concepto de impuesto de sociedades más tasa de solidaridad para determinar los costes netos de refinanciación). Como resultado se obtuvo una remuneración adecuada del 6,57 %.
(80)
Con respecto a la aportación de 300 millones de marcos alemanes en la participación sin voto, HSH Nordbank y la Ciudad de Hamburgo calcularon un margen de remuneración de 129 puntos básicos, pues debían deducirse los costes brutos de refinanciación. La BdB prefería que se efectuara también un cálculo con arreglo al CAPM, y estimó que la remuneración adecuada, aplicando un factor beta más bajo (0,32) para esta transacción específica, que se realizó en la misma fecha, y una deducción por ausencia de liquidez después de impuestos del 3,62 % (costes netos de refinanciación), se situaba en el 4,89 %.
VIII. EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS
1. SOBRE LA CUESTIÓN BÁSICA DE LA PRESCRIPCIÓN
(81)
Alemania sostiene que ha transcurrido el plazo de prescripción establecido en el artículo 15 del Reglamento (CE) no 659/1999 en lo que respecta a la transferencia del 24 % de las participaciones el 1 de enero de 1986, que amplió el capital de HLB en 212,160 millones de marcos, en la medida en que se trate de una ayuda. Las solicitudes de información de la Comisión de 12 de enero, 10 de noviembre y 13 de diciembre de 1993 -es decir, las anteriores al 1 de enero de 1996- eran de carácter general y, por tanto, no constituyen medidas en virtud del artículo 15, apartado 2, del citado Reglamento que habrían podido interrumpir el plazo de prescripción.
(82)
Tras un examen exhaustivo de los hechos, la Comisión se adhiere a esta consideración y no va a seguir examinando la transferencia del 1 de enero de 1986.
(83)
Ha de señalarse que el artículo 15, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999, en vigor desde el 16 de abril de 1999, que establece un plazo para la recuperación de las ayudas ilegales, es aplicable a todas las medidas adoptadas con vistas a la recuperación definitiva de una ayuda desde la fecha de entrada en vigor del Reglamento, incluso si la ayuda se concedió antes de esa fecha (17). El plazo de diez años durante el cual la Comisión puede ordenar la recuperación de ayudas ilegales se inicia en la fecha en la que fue concedida la ayuda, aun cuando el Reglamento no estuviera vigente en dicha fecha (18).
(84)
La transferencia del 1 de enero de 1986 fue una medida estatal aislada que se adoptó una sola vez. Por tanto, se diferencia de los regímenes de ayudas estatales, que prevén la adopción repetida de medidas -por ejemplo, subvenciones anuales o desgravaciones fiscales-. Por otro lado, la aportación de 1986 no guarda ninguna relación jurídica ni material con la de 1993. La sideletter de 22 de diciembre de 1992 mencionada por Alemania en su carta de diciembre de 1999 y remitida posteriormente no aludía, como se dijo en un principio, a un proyecto unitario de inversión que englobara ambas transferencias. Esta sideletter se refería exclusivamente a la transacción de 1993 y a tal fin retomaba una regulación concreta de la transacción de 1986 para aplicarla también a la nueva aportación del 1 de enero de 1993, en concreto el derecho de la Ciudad de Hamburgo a recuperar las participaciones del WK.
(85)
La fecha de la transferencia de la Ciudad de Hamburgo, el 1 de enero de 1986, ha de tomarse como fecha de referencia de la concesión de la ayuda ilegal, siempre y cuando se trate de una ayuda. Con la efectividad jurídica de la aportación de los fondos en las condiciones expuestas anteriormente, HLB obtuvo la posible ventaja económica en cuestión. Los fondos se pusieron a disposición del banco a partir del 1 de enero de 1986 y fueron reconocidos por la BAKred con efectos a 1986. Por tanto, el plazo de diez años expiró el 1 de enero de 1996.
(86)
Este plazo de prescripción se interrumpe, en virtud del artículo 15, apartado 2, del Reglamento (CE) no 659/1999, con toda medida que adopte la Comisión o un Estado miembro a petición de la Comisión en relación con la ayuda ilegal. En la sentencia «Scott», el Tribunal de Primera Instancia determinó que, si bien una solicitud de información de la Comisión previa a la entrada en vigor de dicho Reglamento sobre una posible medida constitutiva de ayuda estrictamente definida no puede interrumpir en ese momento el plazo de diez años, sí cabe atribuirle tal efecto si la Comisión ejerce sus facultades para la recuperación de esa ayuda después de la entrada en vigor del Reglamento (19).
(87)
En el presente caso, las solicitudes de información previas al 1 de enero de 1996 no cumplen los requisitos necesarios para que se interrumpa el plazo de diez años, pues no se trata de medidas relacionadas con la ayuda ilegal, tal y como establece el propio artículo 15, apartado 2, del Reglamento (CE) no 659/1999.
(88)
Hasta la solicitud de información del 1 de septiembre de 1999, la Comisión no preguntó en ningún escrito a Alemania sobre las transferencias realizadas en Hamburgo ni citó a la Ciudad de Hamburgo o a HLB. Las tres cartas de 1993 se referían exclusivamente a la transferencia del Wfa a WestLB; aparte de eso, contenían algunas preguntas generales sobre otras posibles transferencias a bancos regionales en otros Estados federados. En la solicitud de información de 10 de noviembre de 1993, además de las preguntas sobre WestLB, se mencionan únicamente los Estados federados de Berlín, Schleswig-Holstein y Baja Sajonia. Si bien la BdB llamó también la atención sobre las transferencias de la Ciudad de Hamburgo a HLB en sus dos cartas de 1994 y en la de 3 de enero de 1995, la primera vez que la Comisión reaccionó al respecto fue en la carta de 1 de septiembre de 1999, en la que pedía información sobre las transacciones de Hamburgo.
(89)
Por tanto, antes de que finalizara el plazo de prescripción el 1 de enero de 1996 no hubo ninguna investigación por parte de la Comisión sobre las transferencias a HLB. Ni la correspondencia sobre WestLB ni las preguntas generales sobre otras posibles transacciones en otros Estados federados pueden sustituir las solicitudes de información sobre una posible ayuda bien definida. De lo contrario, otras comunicaciones generales remitidas por la Comisión cada diez años interrumpirían el plazo de prescripción y desvirtuarían su sentido.
(90)
En opinión de la Comisión, Alemania y HLB pueden confiar, habida cuenta de las circunstancias específicas de la transferencia de 1986, en la seguridad jurídica y la protección de la confidencialidad, aun si la aportación no se notificó con arreglo al artículo 88 del Tratado CE. En este contexto, debe resaltarse que la evolución de la normativa de ayudas estatales y de la práctica supervisora no estaba tan avanzada en todos sus detalles como lo está desde los años noventa. Esto es aplicable sobre todo a las aportaciones de capital por parte de empresarios públicos y, por ejemplo, al principio del inversor en una economía de mercado, que no fue desarrollado y aplicado hasta después de la primera transferencia a HLB. En este sentido, es imposible que en aquella fecha las autoridades alemanas y HLB, que en 1986 realizó transferencias de participaciones entre dos empresas de su propiedad exclusiva, pudieran partir de la presencia de una posible ayuda estatal y de la consiguiente obligación de notificarla.
(91)
Por tanto, la Comisión considera expirado el plazo de diez años establecido en el artículo 15, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999. La posible ayuda ligada a la aportación a HLB del 24 % de las participaciones del WK el 1 de enero de 1986 debe considerarse, en su caso, una ayuda existente en virtud del artículo 15, apartado 3, del citado Reglamento. Las consideraciones que siguen se refieren exclusivamente a las transferencias del 1 de enero de 1993.
2. AYUDA ESTATAL A TENOR DEL ARTÍCULO 87, APARTADO 1, DEL TRATADO CE
(92)
En virtud del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, siempre y cuando el Tratado no disponga otra cosa, son incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
2.1. Fondos estatales y favorecimiento de una determinada empresa
(93)
Tal y como se ha expuesto anteriormente, el 1 de enero de 1993 se transfirieron a HLB, directa e indirectamente (participación sin voto a través de HGV) algo menos del 58 % de las participaciones que tenía la Ciudad de Hamburgo en el WK. Por tanto, se trata de fondos estatales en virtud del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
(94)
La utilidad económica de una ampliación de la base de fondos propios reside en la consiguiente ampliación de la capacidad crediticia y las posibilidades de expansión comercial. Si se pone capital adicional a disposición de la empresa en condiciones mejores que las que imperan en el mercado, cabe hablar de favorecimiento en virtud del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE. Para examinar esta cuestión, la Comisión aplica el principio del inversor que opera en una economía de mercado. Este principio ha sido aceptado y desarrollado por el Tribunal de Justicia y por el Tribunal de Primera Instancia en una serie de asuntos, concretamente en un contexto pertinente para el presente caso: la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 6 de marzo de 2003 en los asuntos acumulados WestLB (20).
a) Principio del inversor en una economía de mercado
(95)
Según el principio del inversor que opera en una economía de mercado, no se considera que se otorga una ventaja a una empresa cuando se pone capital a su disposición en condiciones «que un inversor privado, que actuara en las condiciones normales de una economía de mercado, aceptaría para realizar la misma operación respecto a una empresa privada semejante» (21). Por el contrario, se considera que una medida financiera es inaceptable para un inversor en una economía de mercado cuando, tal y como procede examinar, la remuneración esperada o acordada por los fondos aportados es inferior a la que se aplica en el mercado a inversiones comparables.
(96)
El principio del inversor en una economía de mercado es igualmente aplicable a todas las empresas públicas, y ello independientemente de si son rentables o no. Esta posición de la Comisión fue confirmada por el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia WestLB (22).
(97)
Además, la Comisión ha de basar la evaluación de todo asunto en los datos que estuvieran a disposición del inversor en la fecha de su decisión sobre la medida financiera en cuestión. La transacción que se está examinando aquí fue decidida a finales de 1992 por las autoridades públicas competentes y se hizo efectiva el 1 de enero de 1993. Así pues, la Comisión debe basar su evaluación en los datos disponibles en aquellas fechas y en las circunstancias económicas y del mercado vigentes entonces. Los datos contenidos en la presente Decisión relativos a fechas posteriores se utilizan a efectos ilustrativos.
(98)
Si un socio público decide que una aportación de capital al banco es una medida adecuada para cumplir los requisitos de capital, la cuestión que se plantea es si las condiciones especiales en las que se aporta el capital serían aceptables para un inversor en una economía de mercado. Si una medida de capital es necesaria para cumplir los requisitos de solvencia, un inversor en una economía de mercado estaría dispuesto a llevarla a cabo para mantener el valor de las inversiones ya realizadas, pero insistiría en obtener una rentabilidad adecuada por la nueva aportación teniendo en cuenta el perfil de riesgo.
(99)
Un inversor en una economía de mercado que de antemano ya tenga una participación en una empresa examinará también otras posibilidades de inversión fuera de ella. Por lo general, sólo se decidirá a aportar más fondos a la empresa pública si puede esperar una rentabilidad adecuada. Al analizar si una aportación de capital constituye una ayuda estatal, no debe considerarse solamente la mera prevención de pérdidas o la mejora del aprovechamiento de los fondos en cuestión. La aportación de capital de un socio -independientemente de los motivos que la impulsen- debe valorarse más bien determinando si el inversor puede contar con un rendimiento normal en un plazo de tiempo razonable por los fondos adicionales aportados.
(100)
Esta interpretación del principio del inversor en una economía de mercado, que ya fue empleada por la Comisión en su Decisión 2000/392/CE (23), no fue rebatida por el Tribunal. En efecto, el Tribunal se dejó guiar igualmente por la consideración de que a un inversor privado que ya tiene una participación en el capital social de una empresa tampoco le basta con que una inversión no le suponga pérdidas o le aporte únicamente unos beneficios limitados. Más bien, aspirará en todo momento a obtener una rentabilidad adecuada en función de las circunstancias y de sus intereses a corto, medio o largo plazo (24).
(101)
A la luz del principio del inversor en una economía de mercado, por tanto, la cuestión central del presente análisis es si tal inversor habría transferido capital de las mismas características que los activos de fomento de la Ciudad de Hamburgo en las mismas condiciones, concretamente en lo que se refiere a las perspectivas de rentabilidad de la inversión.
b) Artículo 295 del Tratado CE
(102)
En virtud del artículo 295 del Tratado CE, el Tratado no prejuzga en modo alguno el régimen de la propiedad en los Estados miembros. Sin embargo, esto no justifica ninguna infracción a las normas de competencia del Tratado.
(103)
Alemania ha aducido que, para que fueran rentables, la única forma de invertir los fondos transferidos era aportándolos a una institución pública similar. Por tanto, a su juicio, la transferencia representa la utilización más juiciosa de este patrimonio desde el punto de vista comercial. Así, cualquier remuneración de la aportación -es decir, toda rentabilidad adicional del patrimonio transferido- sería suficiente para justificar la transacción desde la perspectiva del inversor en una economía de mercado.
(104)
Esta argumentación no puede aceptarse. Podría ser que la aportación de las participaciones a HLB, y la consiguiente posibilidad del banco de utilizar el capital para fines de solvencia, fuera la decisión más sensata desde la perspectiva económica. Sin embargo, en cuanto los fondos y otros activos públicos se emplean para actividades comerciales sujetas a la competencia han de aplicarse las reglas que rigen el mercado. Esto significa que el Estado, una vez que ha decidido aprovechar (también) comercialmente un patrimonio destinado a una finalidad pública, ha de exigir una remuneración que se ajuste a la vigente en el mercado.
c) Estructura de propiedad
(105)
La pregunta clave de este examen, tal y como explicó el Tribunal de Primera Instancia en la sentencia WestLB remitiendo a la jurisprudencia anterior (25), es si, en circunstancias similares, un inversor privado que opere en condiciones normales de una economía de mercado, de un tamaño que pueda ser comparable al de los organismos que gestiona el sector público, podría haber sido empujado a realizar la aportación de capital en cuestión en condiciones similares. Por último, como también señaló el Tribunal remitiendo a otras sentencias, ha de compararse «el comportamiento de los inversores público y privado teniendo en cuenta la actitud que hubiera adoptado, en la transacción controvertida, un inversor privado, habida cuenta de las informaciones disponibles y de la evolución previsible en aquel momento» (26). Por tanto, queda patente que la apreciación debe centrarse en la fecha de la inversión y en las expectativas razonables -es decir, basadas en datos disponibles- del inversor. Estas expectativas aluden en lo esencial a la rentabilidad previsible.
(106)
La Ciudad de Hamburgo era propietaria exclusiva de HLB. Incluso si esta circunstancia debiera permitir que la evaluación no se basara exclusivamente en la remuneración fija acordada -[...] millones de marcos alemanes [...], lo que representa el [como máximo el 10 %]- por la participación sin voto, en el presente caso no puede esgrimirse la propiedad exclusiva de la Ciudad de Hamburgo para justificar la escasa remuneración directa.
(107)
La remisión a la propiedad de la Ciudad de Hamburgo supondría que se contaba con un plan de negocio suficiente, un peritaje o una estimación de la rentabilidad previsible de la inversión en cuestión.
(108)
En el presente caso no se dan estos requisitos. En la fecha de la inversión no se elaboró un plan de negocio, un peritaje ni ningún otro informe sobre la rentabilidad previsible de la inversión en cuestión. Por tanto, la Comisión, además de la remuneración directa acordada, no tiene ninguna prueba sólida y cuantificable de la rentabilidad que esperaba obtener la Ciudad de Hamburgo en aquel momento.
(109)
Alemania ha explicado que han de considerarse tanto las reservas generadas por el propio HLB y convertidas regularmente en capital suscrito como los pagos de dividendos a la Ciudad de Hamburgo en tanto que propietaria única, pues los beneficios obtenidos por HLB han de atribuirse también, sin lugar a dudas, a los fondos aportados por el Estado federado. Por otro lado, Alemania aduce que han de considerarse los incrementos de valor generados por la aportación de capital y que se materializaron en la venta de las participaciones a LSH en 1997.
(110)
Según el principio del inversor en una economía de mercado, para un inversor que, sobre la base de la información de que dispone en la fecha de la inversión, puede esperar una rentabilidad adecuada o acuerda tal remuneración en tanto que tasa fija, los pagos de dividendos y los incrementos de valor materializados después de la inversión son irrelevantes. Así, unos dividendos o incrementos de valor que no pueden calcularse de antemano no pueden ser factores decisivos en este contexto. Tampoco lo es la cuestión de si un incremento de valor a raíz de una venta genera ingresos o no. Además, los dividendos se pagan a partir del capital suscrito, no de las reservas, incluso si éstas contribuyen a que aumenten los beneficios por participación.
(111)
Así pues, la Comisión estima que, en el presente caso, la rentabilidad adecuada debe calcularse sobre la base de la remuneración directa que habría exigido un inversor en una economía de mercado.
d) Remuneración y elementos de la remuneración de la aportación de 659,4 millones de marcos alemanes a la reserva de capital de HLB
(112)
Como principio, en consonancia con la línea seguida en el asunto WestLB y confirmada por el Tribunal de Primera Instancia, ha de remunerarse el valor total del patrimonio cedido. La remuneración puede ser diferente en función de los elementos de dicho patrimonio. Para determinar una remuneración adecuada debe establecerse una diferenciación entre las distintas partes de la reserva de capital en función de su utilidad para HLB.
(113)
Las participaciones transferidas, consignadas en el balance, tuvieron un valor constante de 659,4 millones de marcos alemanes a partir del 1 de enero de 1993. Sin embargo, no todo ese importe podía utilizarse como fondos propios antes de su reconocimiento por la BAKred. Hasta su reconocimiento como capital básico, el 1 de enero de 1997, la BAKred sólo permitía su utilización en la medida en que fuera necesario para cumplir los requisitos de solvencia vigentes en cada momento. Así, entre 1993 y 1996, HLB utilizó partes de la reserva: 182,5 millones de marcos alemanes en 1993, 435,6 millones en 1994, 255,1 millones en 1995 y 451,1 millones en 1996. En cambio, a partir de 1997, debido a la exigencia de la normativa de supervisión de cubrir permanentemente la reserva con fondos propios por importe de [...] millones de marcos alemanes, sólo podían utilizarse en su totalidad [...] millones de marcos hasta mayo de 2003, inclusive. El cuadro que figura en el considerando 183 facilita información sobre la base de cálculo de la rentabilidad adecuada de los fondos propios de garantía.
(114)
Las partes de la reserva no utilizadas o no utilizables hasta 1997 (véase el cuadro en el considerando 183) no se emplearon o no podían emplearse para expandir las actividades comerciales de HLB, pero sí eran de utilidad para el banco, pues el importe de los fondos propios consignados en el balance también ofrece información a los inversores del banco sobre su solidez y, por tanto, incide en las condiciones en las que la entidad puede acceder a capital externo. Los acreedores y las agencias de calificación de riesgo tienen en cuenta la situación económica y financiera general del banco. Como estos importes, a pesar de que no podían utilizarse para expandir las actividades comerciales, mejoraron el prestigio del banco de cara a los acreedores, la función económica del capital en este sentido puede compararse como mínimo con una garantía.
(115)
Un inversor en una economía de mercado habría exigido también una remuneración por la utilidad económica de estos fondos.
(116)
Las inversiones financieras de diferente calidad económica exigen rentabilidades distintas. Al examinar si una inversión es aceptable para un inversor que opera en condiciones normales de mercado, por tanto, debe partirse del especial carácter económico de la medida en cuestión y, en este caso específico, del valor que tenía el capital aportado para HLB.
(117)
La Comisión considera que, a pesar de la ausencia de liquidez, la aportación a la reserva de capital, que fue reconocida como capital básico por la BAKred por lo menos a partir de 1997, es equiparable a una inversión en capital social.
(118)
También la denunciante comparte esta opinión. Alemania había comparado la reserva con una participación sin voto por su perfil de riesgo. En el acuerdo que firmaron, las partes tomaron la similitud con una inversión en capital social como punto de partida para calcular la remuneración adecuada.
(119)
Como la reserva especial fue reconocida por la BAKred como capital básico (capital «de primer orden»), sólo puede compararse con aquellos instrumentos de capital propio que estuvieran reconocidos en Alemania como capital básico en el año de la aportación. Según datos de la Comisión, en 1992 solamente estaban reconocidos el capital suscrito o capital social de un banco y las reservas, así como las participaciones sin voto que respondieran a los requisitos específicos del artículo 10.4 de la Ley bancaria alemana.
(120)
En su Decisión 2000/392/CE, la Comisión ya dejó claro que una comparación del patrimonio del Wfa, también reconocido como capital básico, con instrumentos de capital híbridos que sólo estuvieran reconocidos como capital complementario -como los bonos de participación en beneficios y las acciones preferentes sin derecho de voto- no puede servir de base para determinar la remuneración adecuada del capital transferido (27). El capital básico tiene más utilidad para la empresa, que con él puede procurarse después fondos propios complementarios (por ejemplo, bonos de participación en beneficios) hasta el mismo importe, para de este modo ampliar su base de capital. Es requisito para el reconocimiento como fondos propios básicos del capital aportado que tenga una elevada exposición al riesgo, lo cual en principio se refleja también en la elevada remuneración de mercado que proporcionan estos instrumentos. Por tanto, hay que descartar de antemano la comparabilidad con los denominados fondos complementarios, a los que sólo se puede recurrir en una medida limitada para una expansión comercial.
(121)
A juicio de la Comisión, la comparación con las participaciones sin voto efectuada por Alemania y por HLB no puede servir de base para calcular la remuneración adecuada de la reserva de capital. La transferencia ha de compararse más bien con una inversión en capital social en HLB.
(122)
Una consideración esencial a este respecto es que la aportación del patrimonio de fomento no se llevó a cabo mediante la figura jurídica de una participación sin voto, sino mediante la constitución de una reserva. Por otro lado, es cierto que la reserva presenta algunos rasgos que suelen encontrarse con más frecuencia en las participaciones sin voto. Sin embargo, la Comisión estima que, en conjunto, el riesgo de que el capital aportado se utilizara, por lo menos parcialmente, como cobertura en caso de insolvencia o liquidación no era menor que si se hubiera tratado de una inversión en capital social.
(123)
Habida cuenta de las consideraciones expuestas -en particular, del análisis del riesgo en que incurriría un inversor con la transacción objeto del presente examen-, la Comisión concluye que el punto de partida para determinar cuál es la remuneración adecuada de la aportación a la reserva de capital de HLB lo constituye el capital social puesto a su disposición.
(124)
En opinión de Alemania, la ausencia de liquidez y los consiguientes costes de refinanciación apuntan a que la aportación de las participaciones del WK se asemeja más a una aportación en especie. Tal y como expuso Alemania en sus comentarios iniciales, la diferencia con respecto a la rentabilidad bruta de una aportación de capital en efectivo se aproxima al 6,6 %. Esta desventaja, a juicio de Alemania, también la ha de tener en cuenta un inversor que opera en una economía de mercado a la hora de calcular cuál será su remuneración adecuada.
(125)
La Comisión estima asimismo que ha de tomarse en consideración la ausencia de liquidez en el capital aportado. Una aportación de capital «normal» proporciona a un banco tanto liquidez como una base de fondos propios que es necesaria por razones de supervisión para expandir sus actividades comerciales. Para poder aprovechar plenamente el capital -es decir, para ampliar sus activos ponderados en función de su riesgo con el 100 % por un factor de 12,5 (100 dividido por el coeficiente de solvencia del 8 %), el banco debe refinanciarse 11,5 veces en los mercados financieros. En otras palabras: el beneficio sobre los fondos propios resulta de la diferencia entre los intereses sobre este capital obtenidos 12,5 veces y pagados 11,5 veces, menos otros costes del banco (por ejemplo, gastos administrativos) (28).
(126)
Puesto que el capital no aportó liquidez a HLB, el banco debía soportar unos costes financieros adicionales por el valor de ese capital en caso de que acudiera a los mercados financieros a fin de hacerse con los fondos necesarios para aprovechar plenamente las posibilidades comerciales que le brindaba el capital adicional, es decir, para ampliar los activos ponderados en función del riesgo en 12,5 veces el importe del capital (o para mantener los activos existentes en ese nivel) (29). Debido a estos costes adicionales, que no se producen en el caso del capital propio inyectado en efectivo, se ha de proceder a la correspondiente deducción al determinar la remuneración adecuada. Un inversor en una economía de mercado no puede esperar la misma remuneración que en una aportación de capital en efectivo.
(127)
La Comisión opina, en este contexto, que no se puede tomar en consideración la totalidad de la tasa de refinanciación. Los costes de refinanciación son gastos de explotación y, en consecuencia, reducen los ingresos imponibles. Por tanto, el resultado neto del banco no se reduce por el importe de los intereses adicionales abonados. Estos gastos se compensan, en parte, con un impuesto de sociedades más reducido. Sólo se han de tener en cuenta los gastos netos en tanto que carga adicional de HLB derivada de la particular naturaleza del capital cedido. Por consiguiente, la Comisión reconoce, en líneas generales, que HLB ha de soportar «gastos de liquidez» adicionales por valor de los «costes de refinanciación menos impuestos aplicables a la empresa».
(128)
En su acuerdo, las partes basaron también su cálculo en los costes netos de refinanciación. Así, fijaron un tipo de interés a largo plazo exento de riesgo del 7,23 % respecto al total de los costes de refinanciación (30). Además, acordaron aceptar un tipo impositivo global del 50 % (31).
(129)
La rentabilidad prevista y el riesgo de una inversión son factores determinantes cuando un inversor en una economía de mercado decide hacer una inversión. Para fijar el nivel de estos dos elementos, el inversor incluye en su cálculo toda la información disponible sobre la empresa y el mercado. Para ello, se basa en rentabilidades medias históricas que, generalmente, representan también un indicio del futuro potencial de la empresa, así como, entre otras cosas, en el análisis del modelo empresarial de la empresa vigente en el momento de la inversión, en la estrategia y calidad de la gestión empresarial o en las perspectivas del sector económico en cuestión.
(130)
Un inversor en una economía de mercado sólo realizará una inversión si, en comparación con la mejor alternativa de utilización del capital, permite mayor rentabilidad o menor riesgo. De la misma manera, un inversor no invertirá en una empresa cuya rentabilidad prevista sea inferior a la rentabilidad media que se espera de una inversión en otras empresas con un perfil de riesgo comparable. En tal caso, se puede suponer que existen suficientes alternativas al proyecto de inversión considerado que ofrecen mejores expectativas de rentabilidad con el mismo riesgo.
(131)
Hay distintos métodos para determinar la remuneración mínima adecuada, que van desde diversas variantes del planteamiento de financiación hasta el CAPM. A efectos de la representación de los distintos planteamientos conviene distinguir entre dos componentes, la rentabilidad exenta de riesgo y la prima de riesgo específica del proyecto: rentabilidad mínima adecuada de una inversión de riesgo = tipo básico exento de riesgo + prima de riesgo de la inversión. La rentabilidad mínima adecuada de una inversión de riesgo puede, por tanto, definirse como la suma del tipo de interés exento de riesgo y la prima de riesgo adicional por asumir el riesgo específico de la inversión.
(132)
Con arreglo a estas premisas, el fundamento de cualquier cálculo de rentabilidad es la existencia de una forma de inversión exenta de riesgo que se supone ofrece una rentabilidad sin riesgo. Normalmente, para determinar el tipo de interés básico exento de riesgo se utiliza la rentabilidad prevista de los valores de renta fija emitidos por el Estado (o un índice basado en dichos valores), pues estos valores representan tipos de inversión de bajo riesgo comparable. Existen, sin embargo, diferencias entre los distintos métodos de determinación de la prima de riesgo:
-
Planteamiento de financiación: la rentabilidad del capital propio que espera un inversor representa, desde el punto de vista del banco que utiliza el capital, costes futuros de financiación. Según este planteamiento, se determinan en primer lugar los costes históricos del capital propio en que hayan incurrido bancos comparables al banco en cuestión. A continuación, se compara la media aritmética de los costes históricos del capital con la estimación de los costes futuros de los fondos propios y, de ese modo, con la rentabilidad prevista por el inversor.
-
Planteamiento de financiación utilizando la tasa de crecimiento compuesto anual («compound annual growth rate»): el núcleo de este planteamiento lo constituye la aplicación del valor medio geométrico en lugar de aritmético.
-
CAPM: El CAPM es el modelo más conocido y más frecuentemente probado en la economía financiera moderna con arreglo al cual la rentabilidad esperada por un inversor puede determinarse mediante la siguiente fórmula: rentabilidad prevista = tipo de interés exento de riesgo + prima de riesgo del mercado x beta. El factor beta cuantifica el riesgo de una empresa en relación al riesgo global de todas las empresas. La prima de riesgo para la inversión específica resulta de multiplicar la prima de riesgo del mercado por el factor beta.
(133)
El CAPM es el método predominante para calcular la rentabilidad de una inversión en las grandes empresas que cotizan en bolsa. Sin embargo, como HLB no es una empresa que cotice en bolsa, es imposible obtener directamente su valor beta. Por tanto, la aplicación del CAPM sólo es posible basándose en una estimación del factor beta. Alemania, tal y como se ha explicado, es crítica con respecto a la aplicación del CAPM a los bancos regionales, entre otras cosas por esta razón.
(134)
Las partes basaron sus cálculos en el CAPM. Así, fijaron un tipo de interés básico exento de riesgo del 7,23 %. La determinación de este tipo de interés exento de riesgo se basó en el supuesto de que el patrimonio especial de HLB iba a estar disponible de forma permanente. Por tanto, las partes prescindieron de utilizar una tasa de rentabilidad exenta de riesgo para una inversión a plazo fijo (por ejemplo, la rentabilidad de la deuda pública a 10 años) vigente en el mercado en la fecha de la aportación de capital porque, en tal caso, no se habría tenido en cuenta el riesgo de reinversión, es decir, el riesgo de que una vez transcurrido este plazo no se reinvirtiera a ese tipo de interés exento de riesgo. Las partes consideran que el riesgo de la inversión se tiene mejor en cuenta si se basa en un «total return index». Por esta razón, utilizaron el REX10 Performance Index de la bolsa alemana, que muestra la rentabilidad de una inversión en empréstitos de la República Federal de Alemania con vencimiento a diez años exactos. La serie de índices utilizados contiene los correspondientes valores del REX10 Performance Index a fin de año desde 1970. A continuación, las partes determinaron la rentabilidad anual que refleja la tendencia representada en el REX10 Performance Index en el periodo 1970-1992, y llegaron así al mencionado tipo de interés básico exento de riesgo del 7,23 %.
(135)
Puesto que en la práctica la inversión de HLB debía estar disponible de forma permanente, el modo de determinar el tipo de interés básico exento de riesgo parece adecuado en este caso específico. El REX10 Performance Index utilizado es una fuente de datos que goza de reconocimiento general. Por tanto, el tipo de interés básico exento de riesgo resulta adecuado en el presente caso.
(136)
La estimación del factor beta de 0,74 se basó en un peritaje de KPMG sobre los denominados factores beta ajustados de todas las entidades de crédito que cotizan en bolsa en Alemania, y que está a disposición de la Comisión. Sobre la base de este peritaje, y habida cuenta de la orientación comercial de HLB, este factor beta ha de considerarse adecuado.
(137)
En opinión de la Comisión, la prima de riesgo del mercado del 4,0 % también se justifica. En el procedimiento que culminó en la Decisión 2000/392/CE se abordó varias veces la denominada prima de riesgo general del mercado a largo plazo, es decir, la diferencia entre la rentabilidad media a largo plazo de una cartera habitual de acciones y la de las obligaciones del Estado. En los correspondientes peritajes del procedimiento se aplicaron márgenes de entre el 3 % y el 5 %, dependiendo del método, el periodo de tiempo considerado y los datos de base. Así, un informe elaborado para la BdB la cifraba en el 3,16 % y el 5 % alternativamente; otro informe, elaborado para WestLB en el mismo procedimiento, calculaba un 4,5 % y un 5 %, y Lehman Brothers, también por cuenta de WestLB, obtenía una tasa del 4 %. En estas circunstancias, la Comisión no tiene motivo alguno en el presente asunto para disentir de la prima de riesgo del mercado aplicada en el acuerdo. Partiendo del CAPM, en opinión de la Comisión no hay duda de que la remuneración mínima fijada por las partes puede considerarse adecuada.
(138)
La Comisión no tiene pruebas de que la remuneración mínima fijada por las partes para una hipotética inversión en capital social no resista una prueba de mercado. Por consiguiente, fija como remuneración mínima adecuada el 10,19 % anual (después de impuestos de la empresa y antes de impuestos del inversor).
(139)
Ha de examinarse si existen razones que aconsejen adaptar la remuneración mínima. De acuerdo con el procedimiento seguido con los demás bancos regionales, hay tres características que justifican la aplicación de un incremento por la especificidad de la transacción: en primer lugar, el hecho de que no se emitieran nuevas participaciones y la consiguiente renuncia a derechos de voto adicionales; en segundo lugar, el volumen extraordinariamente elevado de la transferencia de activos y, en tercer lugar, el carácter no fungible de la inversión.
(140)
Igual que en los demás procedimientos, la Comisión no considera justificado que se apliquen incrementos por las dos últimas circunstancias citadas. Tampoco el hecho de que, al no emitirse nuevas participaciones, no se concedieran derechos de voto adicionales permite aplicar un incremento, pues la Ciudad de Hamburgo ya tenía en su mano el 100 % de las participaciones con voto.
(141)
En el caso de las acciones, la remuneración depende de forma directa de los resultados de la empresa y se concreta fundamentalmente en dividendos y en una participación en el aumento del valor de la empresa (expresada, por ejemplo, en la subida de la cotización de las acciones). La Ciudad de Hamburgo obtiene una remuneración global en cuyo importe deberían reflejarse estos dos aspectos de la remuneración de una aportación de capital «normal». Se podría argumentar que la remuneración fija que obtiene la Ciudad de Hamburgo en lugar de una remuneración directamente vinculada a los resultados de la empresa supone una ventaja que justifica una reducción de la tasa de remuneración. Que una remuneración fija sea o no en la práctica más favorable que una remuneración variable en función de los beneficios dependerá de los resultados de la empresa en el futuro. Si éstos empeoran, la tasa fija beneficia al inversor, y si mejoran, le perjudica. Sin embargo, no se puede invocar a posteriori la evolución efectiva a este respecto para valorar la decisión de inversión. En consecuencia, la Comisión considera que no debe reducirse la remuneración por este motivo.
(142)
Basándose en estas consideraciones, y en consonancia con la denunciante -la BdB-, la Ciudad de Hamburgo y HLB, la Comisión concluye que la remuneración adecuada por los importes transferidos a la reserva de capital que fueron utilizados a fines de garantía hasta 1997 y que podían seguir utilizándose posteriormente se sitúa en el 6,57 % (después de impuestos de la empresa), cifra que se obtiene a partir de la rentabilidad normal de la inversión, del 10,19 %, de la que se deduce el 3,62 % por los gastos de financiación de HLB debido a la ausencia de liquidez en el capital aportado.
(143)
Tal y como se ha expuesto, la parte de los fondos propios que no fue utilizada hasta 1997 y que no podía utilizarse después de esa fecha tenía un valor material para HLB, y su función económica puede compararse con la de una garantía o un aval. Para exponerse a un riesgo de este tipo, un inversor en una economía de mercado exigiría una remuneración adecuada. El acuerdo entre la BdB, la Ciudad de Hamburgo y HSH Nordbank no abordaba este extremo.
(144)
Alemania, en el marco de la Decisión 2000/392/CE (32), consideró adecuada una tasa inicial de remuneración del 0,3 % anual antes de impuestos. Sin embargo, las razones aducidas en la citada Decisión para aumentar la tasa inicial no son de aplicación en el presente caso. En aquella Decisión se aplicó un incremento a la citada tasa del 0,3 % anual (antes de impuestos) de otro 0,3 % anual porque a) los avales habitualmente están vinculados a determinadas transacciones y limitados en el tiempo (no era así en el asunto WestLB), y b) el importe de más de 3 400 millones de marcos alemanes puesto a disposición de WestLB supera las cantidades que normalmente suelen cubrirse con este tipo de garantías bancarias.
(145)
Dada la similitud básica de WestLB con HLB, así como la falta de otros indicios, la Comisión asume que esta tasa corresponde a la remuneración que HLB habría tenido que pagar en el mercado a principios de los noventa por un aval a su favor. Además, la Comisión constata que el importe del capital cedido en el caso de HLB es muy inferior al que se transfirió a WestLB, por lo que no es de aplicación el segundo motivo citado en aquella Decisión. Con todo, la función de garantía en el caso de HLB tampoco estaba limitada en el tiempo ni ligada a una transacción determinada. Por otro lado, su duración se limitó de facto porque, con el reconocimiento por parte de la BAKred como capital básico, pudo utilizarse la totalidad de su importe para la expansión de las actividades comerciales del banco. Por tanto, ya no había que pagar una comisión de aval aparte. La remuneración de la función de garantía estaba incluida en la remuneración por la función de expansión comercial. Por tanto, la exclusividad de la función de garantía estaba limitada desde el principio, lo que diferencia a HLB de WestLB.
(146)
Por consiguiente, a diferencia del asunto WestLB, la Comisión no considera justificado un incremento en el caso de HLB y propone tomar como base una tasa del 0,3 % anual (antes de impuestos) como remuneración adecuada por la función de garantía que desempeñó el capital desde el momento en que se consignó en el balance el 1 de enero de 1993 hasta su reconocimiento por parte de la BAKred. Un cálculo después de impuestos da, por tanto, una tasa del 0,15 % anual, partiendo de que el tipo impositivo de la empresa en aquel momento era del 50 %. Las partes también se basan en la tasa del 0,15 % anual después de impuestos en un cuadro sobre el cálculo del elemento de ayuda que se adjuntó al acuerdo.
(147)
Las primas en concepto de garantía suelen representar gastos de funcionamiento y, por tanto, reducen los beneficios imponibles. La remuneración que ha de abonarse a la Ciudad de Hamburgo se paga a partir de los beneficios después de impuestos. Por tanto, la tasa del 0,3 % ha de ser ajustada, en principio, en función del tipo impositivo. Igual que en el caso de los costes de refinanciación, la Comisión parte de un tipo impositivo global del 50 %. Por tanto, la remuneración queda fijada en una tasa del 0,15 % anual después de impuestos.
e) Remuneración de la participación sin voto
(148)
Por la participación sin voto se abonaron [...] millones de marcos alemanes, lo que representa el [máximo 10 %] sobre 300 millones de marcos alemanes al año. En opinión de la Comisión, en la evaluación no ha de abordarse el hecho de que esta remuneración recayera en HGV, pues se trata de un holding propiedad al 100 % de la Ciudad de Hamburgo y, además, se optó por esta vía indirecta solamente por razones fiscales. Que el inversor opte por un holding para percibir la remuneración o lo cargue directamente en su cuenta no puede ser un elemento decisivo para la evaluación del presente caso desde la óptica de la normativa de ayudas estatales.
(149)
La participación sin voto tenía un vencimiento a 16 años; es decir, no podía rescatarse antes de transcurrido ese periodo. Por tanto, pese a su larga duración, ha de considerarse una participación sin voto con vencimiento.
(150)
Alemania ha explicado que una remuneración del 1,29 % por la participación sin voto habría sido adecuada por su comparabilidad con instrumentos similares y por la ausencia de liquidez. A juicio de la BdB, si bien habría que aplicar una deducción con respecto a la reserva de capital, hay que partir de la similitud de la transacción con una inversión en capital social y, por tanto, tal y como se ha expuesto, de una remuneración más elevada.
(151)
El valor de la participación sin voto se situó permanentemente, a partir del 1 de enero de 1993, en 300 millones de marcos alemanes, aunque, como ya se ha explicado anteriormente, este importe no fue utilizado como fondos propios de garantía antes de su reconocimiento por parte de la BAKred. A partir del 1 de enero de 1997, y hasta mayo de 2003 inclusive, pudieron utilizarse íntegramente los 300 millones de marcos alemanes. El cuadro que figura en el considerando 183 facilita información sobre la base de cálculo de la rentabilidad adecuada de los fondos propios de garantía.
(152)
La participación sin voto no utilizada hasta 1997 no podía emplearse para expandir las actividades comerciales de HLB, pero sí era de utilidad para el banco, pues el importe de los fondos propios consignados en el balance también ofrece información a los inversores del banco sobre su solidez y, por tanto, incide en las condiciones en las que la entidad puede acceder a capital externo. Los acreedores del banco y las agencias de calificación de riesgo tienen en cuenta la situación económica y financiera general de las entidades. Como este importe no podía utilizarse anualmente para expandir las actividades comerciales pero mejoró el prestigio del banco de cara a los acreedores, su función económica en este sentido puede compararse como mínimo a la de una garantía.
(153)
Un inversor en una economía de mercado habría exigido también una remuneración por la utilidad económica de los fondos. Con todo, esta retribución, exactamente igual que en el caso de la reserva de capital, se sitúa por debajo de la parte de los fondos propios que HLB podía utilizar para sus actividades comerciales.
(154)
En consonancia con el enfoque adoptado en la Decisión 2000/392/CE, compete a la Comisión determinar cuál es la remuneración adecuada de los activos transferidos sobre la base de su utilidad comercial para HLB. Tal y como se ha explicado, el punto de partida para determinar la remuneración de mercado lo constituye la remuneración que exigiría un inversor privado en una economía de mercado que pone fondos propios de estas características a disposición de un banco.
(155)
La BdB considera que se trata de una inversión similar a una inversión en capital social. En su opinión, es cierto que el vencimiento de la participación sin voto, aunque a largo plazo, es un factor que se opone a su comparabilidad con una inversión en capital social; sin embargo, en caso de pérdidas, este instrumento tiene el mismo rango que el capital social. Por último, aduce la BdB, la posibilidad de rescate reduce el riesgo, de tal modo que la participación sin voto ha de remunerarse algo menos que el capital social. Alemania, en cambio, rebate la similitud de la participación sin voto con una inversión en capital social. En su opinión, el capital se asemeja más bien a una participación sin voto, lo cual se refleja en el importe de la remuneración.
(156)
Alemania, la BdB y la Comisión se mostraron de acuerdo en cuanto a que la participación sin voto constituye capital básico. Esta participación fue reconocida por la BAKred, en cualquier caso a partir de 1997, como capital básico (capital «de primer orden») y, por ello, sólo puede compararse con aquellos instrumentos de capital propio que estuvieran reconocidos en Alemania como capital básico en el año de la aportación.
(157)
En este punto, la Comisión se adhiere a la opinión de las partes. En su Decisión 2000/392/CE, la Comisión ya dejó claro que una comparación del patrimonio del Wfa, también reconocido como capital básico, con instrumentos de capital híbridos que sólo estuvieran reconocidos como capital complementario -como los bonos de participación en beneficios y las acciones preferentes sin derecho de voto- no podía servir de base para determinar la remuneración adecuada del capital transferido (33). El capital básico tiene más utilidad para la empresa, que con él puede procurarse después fondos propios complementarios (por ejemplo, bonos de participación en beneficios) hasta el mismo importe para, de este modo, ampliar su base de capital. Es requisito para el reconocimiento del capital aportado como fondos propios básicos que tenga una elevada exposición al riesgo, lo cual en principio se refleja también en la elevada remuneración que proporcionan estos instrumentos en el mercado. Por tanto, hay que descartar de antemano la comparabilidad con los denominados fondos complementarios, a los que sólo se puede recurrir en una medida limitada para una expansión comercial.
(158)
En opinión de la Comisión, desde el punto de vista del análisis de riesgo, la participación sin voto es tipológicamente una participación sin voto «normal», y no constituye capital social. A este respecto, se adhiere a las consideraciones expuestas por Alemania. Tanto la participación sin voto en cuestión como cualquier otra participación sin voto con vencimiento adquirida en el mercado de capitales se reembolsarían en caso de insolvencia antes que el capital social, y el inversor recibiría la cuota de liquidación, mientras que en el caso de una inversión en capital social no recibiría nada. Si la empresa no genera pérdidas, la Ciudad de Hamburgo recibe la totalidad de la remuneración acordada, mientras que el inversor en capital social sólo tiene derecho a obtener un dividendo proporcional a los beneficios, es decir, mucho menor.
(159)
Tal y como se ha explicado, la Comisión considera que la medida de capital en cuestión es una participación sin voto. Por tanto, al examinar la conformidad de la remuneración fijada con las condiciones de mercado, ha de analizarse si la remuneración puede calificarse de habitual comparada con las remuneraciones aplicadas en el mercado por transacciones de participaciones sin voto comparables jurídica y económicamente. La remuneración de la participación sin voto en cuestión, partiendo del método empleado por la Ciudad de Hamburgo y HLB, ha de fijarse tomando como referencia las participaciones sin voto con vencimiento y, en lo demás, comparables.
(160)
Alemania ha explicado que, en los años noventa, los bancos regionales empezaron a recurrir en una medida creciente a las participaciones sin voto para ampliar su base de fondos propios. Por tanto, la participación sin voto constituida en el marco de la cesión del patrimonio del WK fue al parecer una de las primeras transacciones de este tipo de un volumen considerable realizadas en el sector bancario alemán.
(161)
Según Alemania, tal y como muestra un análisis del perfil de riesgo de diversos instrumentos de fondos propios, las participaciones sin voto -con un orden de prelación comparable- se asemejan en gran medida a los bonos de participación en beneficios por la posibilidad de configurarlas como aportaciones con plazo de vencimiento y con una remuneración fija. Además, presentan ventajas fiscales para el banco receptor, ya que los pagos de intereses no constituyen asignación de beneficios, sino que, por lo general -también en el presente caso- representan gastos de explotación (que deducen impuestos).
(162)
A juicio de Alemania, la participación sin voto de HLB de 1 de enero de 1993 supuso la primera y, durante casi cinco años, la única transacción de este tipo para el banco, que no tenía conocimiento de que otras entidades hubieran realizado por las mismas fechas operaciones similares que sirvieran de referencia. Por tanto, era imposible fijar directamente la prima de riesgo adecuada para la participación sin voto a partir de otras transacciones similares. Sin embargo, los datos disponibles sobre participaciones sin voto con y sin vencimiento adquiridas a terceros en 1997 y 1998 permitían un cálculo indirecto si podía cuantificarse en qué medida se había modificado la prima de riesgo de instrumentos similares de HLB entre finales de 1992 y finales de 1997. Según Alemania, puede servir como baremo la evolución de la prima de riesgo de los bonos de participación en beneficios a largo plazo de HLB. Tal y como mostraba un cuadro que se había facilitado, señaló Alemania, la prima de riesgo de los bonos de participación en beneficios de HLB exigida por los inversores en este periodo ha aumentado en conjunto en una medida considerable (34). Así, si se extrapolan las condiciones vigentes en el mercado a finales de 1997 al 31 de diciembre de 1992, la prima de riesgo adecuada a finales de 1992 por lo menos no se subestima (35). Por consiguiente, la prima de riesgo adecuada a finales de 1992 para una participación sin voto con vencimiento a i puede determinarse con arreglo a la siguiente fórmula: prima de riesgo de las participaciones sin voto, i,1992 = diferencial de swap - empréstitos federales, i,1992 + diferencial de swap - participaciones sin voto, i,1997.
(163)
De los datos de mercado de diciembre de 1997 y febrero de 1998 recabados, así como de los tipos de interés aplicados a las participaciones sin voto adquiridas, se obtiene para las participaciones sin voto con vencimiento a 16 años un incremento de alrededor del 1,25 % por encima de los swap. Extrapolado a los datos de mercado a 31 de diciembre de 1992 (diferencial de swap - empréstitos federales del 0,04 %), se obtiene una prima de riesgo adecuada para las participaciones sin voto a 16 años del 0,04 % + 1,25 % = 1,29 %.
(164)
Como alternativa, la prima de riesgo adecuada también puede obtenerse, en opinión de Alemania, sobre la base de las condiciones de otros instrumentos financieros con un perfil de riesgo similar, lo cual es un procedimiento habitual. Por su perfil de riesgo, las participaciones sin voto con plazo de vencimiento se sitúan entre los bonos de participación en beneficios y las participaciones sin voto perpetuas. Por tanto, su prima de riesgo debe situarse, en principio, por encima de la de los bonos de participación en beneficios pero por debajo de la de las participaciones sin voto perpetuas. Mientras que no existen valores de referencia anteriores a octubre de 1999 para las participaciones sin voto perpetuas, sobre los bonos de participación en beneficio se dispone de datos del mercado ya desde principios de los noventa, pues estos instrumentos se emiten desde hace mucho tiempo y se negocian diariamente en la bolsa. Además, en el peritaje de Lehman Brothers realizado para el asunto WestLB se indicaban las primas de riesgo de los bonos de participación en beneficios de bancos alemanes a diciembre de 1991 (36).
(165)
Para poder deducir la prima de riesgo adecuada de las participaciones sin voto con vencimiento de HLB a partir de las condiciones de sus bonos de participación en beneficios a finales de 1992, es necesario estimar la diferencia de rentabilidad entre ambos instrumentos. Según Alemania, por tanto, como consecuencia de la insuficiencia de datos, el cálculo sólo puede orientarse por las condiciones del mercado vigentes a finales de 1997/principios de 1998, y la resultante estimación del riesgo de los inversores en HLB a finales de 1992 puede considerarse adecuada. La prima de riesgo adecuada de la participación sin voto a finales de 1992 podría entonces determinarse con arreglo a la siguiente fórmula: prima de riesgo de las participaciones sin voto, i,1992 = prima de riesgo de los bonos de participación en beneficios, i, 1992 + diferencial participaciones sin voto/bonos de participación en beneficios, i,1997.
(166)
De los datos del mercado de diciembre de 1997 y febrero de 1998 recabados se obtiene, para las participaciones sin voto con vencimiento a 16 años a finales de 1997, un incremento que oscila entre el 0,35 % y el 0,40 % por encima de los bonos de participación en beneficios de HLB a 10 años. Si se extrapola este incremento a los datos de mercado a 31 de diciembre de 1992 (prima de riesgo de los bonos de participación en beneficios a ocho años de HLB: 0,91 %), por tanto, se alcanza una prima de riesgo adecuada para las participaciones sin voto a 16 años de entre el 1,26 % y el 1,31 %. Si se utiliza la prima de riesgo de los bonos de participación en beneficios de HLB a 10 años fijada en el peritaje de Lehman Brothers para 1991, del 0,90 % (37), se obtienen valores casi idénticos.
(167)
Sobre la base de la información facilitada por Alemania, se obtiene -según ambos métodos- un margen de entre el 1,26 % y el 1,31 %. Alemania explicó que los datos sobre emisiones de bonos de participación en beneficios y aportaciones que sirvieron de base a estos cálculos fueron transmitidos a la Comisión. Además, se enviaron a la Comisión unos cuadros en los que figuraban los tipos de interés exentos de riesgo de los empréstitos federales vigentes en los años correspondientes, así como los diferenciales de swap - empréstitos federales y otros diferenciales pertinentes. Por tanto, la Comisión llega a la conclusión de que el margen facilitado por Alemania, del 1,29 % en conjunto, parece razonable.
(168)
La Comisión considera que, a efectos de la evaluación de la conformidad de la participación sin voto en cuestión con las condiciones de mercado, no es necesario proseguir la investigación de mercado. Es suficiente con que la Comisión se asegure, basándose en previsiones de tendencias, de que la remuneración acordada se sitúa dentro del margen de las condiciones de mercado.
(169)
Los -en este sentido coincidentes- argumentos de Alemania y la BdB sobre las desventajas de liquidez pueden aceptarse si una aportación de capital «normal» proporciona a un banco tanto liquidez como una base de fondos propios que es necesaria, por razones de supervisión, para expandir sus actividades comerciales. Como ya se ha explicado, un banco que quiera aprovechar al máximo su capital -es decir, multiplicar sus activos ponderados en función de su riesgo con un 100 % por el factor 12,5 (100 dividido por el coeficiente de solvencia del 8 %)- debe refinanciarse 11,5 veces en el mercado financiero. En otras palabras: el beneficio sobre los fondos propios resulta de la diferencia entre los intereses sobre este capital obtenidos 12,5 veces y pagados 11,5 veces, menos otros costes del banco (por ejemplo, gastos administrativos) (38). Como la participación sin voto en cuestión en un principio no proporcionó liquidez, HLB tenía que soportar unos costes adicionales de financiación por el importe del capital, si adquiría los fondos necesarios en los mercados financieros, con el fin de aprovechar al máximo las posibilidades comerciales. Por estos costes adicionales debe aplicarse una deducción al fijar la remuneración adecuada. Un inversor en una economía de mercado no puede esperar la misma remuneración que la que proporciona una aportación de capital en efectivo.
(170)
Sin embargo, al contrario que la BdB, la Comisión considera que han de deducirse los costes brutos de refinanciación. Los costes de refinanciación son gastos de explotación y, en consecuencia, reducen los ingresos imponibles. No obstante, lo mismo es aplicable a la remuneración de una participación sin voto que se aporta desde el principio en efectivo. Así pues, en comparación con esta última, que, tal y como se ha explicado, proporciona la prueba de mercado más indicada, no se produce ninguna otra ventaja fiscal. Por tanto, el resultado neto del banco se reduce en ambos casos por el importe de los intereses abonados por la obtención de liquidez. En consecuencia, pueden deducirse todos los costes de refinanciación.
(171)
El presente asunto se asemeja al caso de Landesbank Hessen-Thüringen, pero se diferencia de los demás bancos regionales que han sido objeto de procedimientos de investigación, incluido WestLB, pues en éstos los activos se consignaron en el balance como reservas y la remuneración global se considera asignación de beneficios, y no gasto de explotación, de tal modo que debe abonarse a partir del beneficio imponible. Por tanto, se produce una ventaja fiscal si los costes de la obtención de la liquidez que se precisa una vez más se pueden deducir del impuesto en tanto que gasto de explotación, mientras que en el caso de una inversión que desde un principio se realiza en efectivo pero que es idéntica en lo demás, la cual constituye la referencia pertinente para la comparación, esto no sería así.
(172)
En consecuencia, a falta de (otras) ventajas fiscales, HLB sólo debe pagar por el riesgo al que la Ciudad de Hamburgo expone su patrimonio de fomento en forma de participación sin voto, es decir, sólo debe remunerar la función de garantía expresada en puntos básicos sobre el tipo de interés de referencia pertinente.
(173)
Entre 1993 y 1996, tal y como se ha expuesto, la participación sin voto no estaba reconocida como capital básico a efectos de supervisión.
(174)
En la Decisión 2000/392/CE, la Comisión partió de una tasa inicial del 0,3 % antes de impuestos en lo que respecta al importe consignado en el balance pero que no podía utilizarse para cubrir las actividades comerciales. A este importe se le aplicó un incremento de otro 0,3 %, dado el importe en cuestión y la ausencia de vencimiento (véase el considerando 144).
(175)
La Comisión, al contrario que en el asunto WestLB, no considera justificado aplicar un incremento por el importe de la participación sin voto de HLB, ya que es considerablemente menor. Sin embargo, al tratarse de una transacción por lo demás comparable, también aquí sostiene que una tasa del 0,3 % anual (antes de impuestos) constituye la remuneración adecuada por la función de garantía del capital desde la fecha de su consignación en el balance a 1 de enero de 1993 hasta la de su reconocimiento por parte de la BAKred (véase el considerando 145). Como la remuneración del conjunto de la participación sin voto es deducible en tanto que gasto de explotación y también se diferencia en este aspecto del tratamiento fiscal de la remuneración en la Decisión 2000/392/CE, este incremento ha de entenderse como una tasa antes de impuestos, que puede invocarse íntegramente en tanto que gasto de explotación.
(176)
De lo anterior se deduce que la remuneración de la participación sin voto, de [...] millones de marcos alemanes, [...] lo que representa el [máximo 10 %], fue muy excesiva.
f) Fin del favorecimiento
(177)
Alemania ha explicado que, en el marco de la operación por la que HLB y LSH se fusionaron en HSH Nordbank, completada el 2 de junio de 2003, la participación de HLB en el WK fue transferida de nuevo a la Ciudad de Hamburgo.
(178)
Así, desde el 2 de junio de 2003, al banco ya no le está permitido cubrir activos de riesgo derivados de las actividades comerciales de HLB con activos especiales ni utilizarlos como función de garantía.
(179)
Por tanto, la Comisión considera acreditado que, con la separación del patrimonio especial, la ventaja que se está examinando finalizó el 2 de junio de 2003.
g) Elemento de ayuda
(180)
A partir de las bases de cálculo, los elementos de la remuneración y las remuneraciones de los diversos tipos de capital aportado que se han expuesto se obtienen los importes, resumidos en el cuadro que figura en el considerando 183, que habrían debido pagarse por los distintos elementos y años en tanto que remuneración adecuada.
(181)
De ellos han de deducirse los importes fijados con carácter definitivo en la fecha de la inversión en tanto que elementos de la remuneración. A este respecto solamente entra en cuestión, en opinión de la Comisión, la remuneración de la participación sin voto por importe de [...] millones de marcos alemanes [...]. Por el contrario, no pueden tomarse en consideración otros elementos tales como los dividendos abonados que contabiliza Alemania. De acuerdo con lo expuesto anteriormente (véase el considerando 110), el principio del inversor en una economía de mercado no permite considerar los pagos de dividendos o los incrementos de valor realizados con posterioridad a la inversión.
(182)
Con todo, la Comisión estima que, pese a las diferencias que presentan ambos instrumentos de capital habida cuenta de la configuración de la transferencia de la Ciudad de Hamburgo en 1993 como paquete global, cabe partir de que la remuneración excesiva acordada por la participación sin voto representa la remuneración abonada por el conjunto del proyecto de inversión. Así, el exceso de remuneración puede atribuirse a la remuneración de la reserva de capital. Con todo, debe convertirse en un valor después de impuestos, extremo que las partes dejaron abierto en su acuerdo.
(183)
En consecuencia, el elemento de ayuda se compone de lo siguiente (39):
Cuadro 1
Cálculo del elemento de ayuda - HLB (en mill. de DEM)
(5 meses)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Importe de la participación sin voto a disposición de HLB
300,0
300,0
300,0
300,0
300,0
300,0
300,0
300,0
300,0
300,0
300,0
Remuneración por abonar (1,29 %)
3,9
3,9
3,9
3,9
3,9
3,9
1,6
Comisión de aval (0,3 %)
0,9
0,9
0,9
0,9
Importe abonado
30,0
30,0
30,0
30,0
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Pago excesivo (= imputable a la reserva de capital)
29,1
29,1
29,1
29,1
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Tipo impositivo renta + beneficios
50,00 %
50,00 %
50,00 %
50,00 %
50,00 %
50,00 %
50,00 %
50,00 %
50,00 %
50,00 %
50,00 %
menos impuestos
-14,6
-14,6
-14,6
-14,6
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Pago excesivo tras impuestos
14,6
14,6
14,6
14,6
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Importe de la reserva de capital a disposición de HLB (a partir del WK - 1993)
659,4
659,4
659,4
659,4
659,4
659,4
659,4
659,4
659,4
659,4
659,4
Importe reconocido definitivamente por la BAKred
0,0
0,0
0,0
0,0
659,4
659,4
659,4
659,4
659,4
659,4
659,4
no utilizable en virtud del Principio I KWG
0,0
0,0
0,0
0,0
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
utilizado/utilizable (a partir de 1997)
182,9
435,6
255,1
208,3
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
no utilizado/utilizables (a partir de 1997)
476,5
223,7
404,2
451,1
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Remuneración por abonar (6,57 %)
12,0
28,6
16,8
13,7
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Comisión de aval por abonar (0,15 %)
0,7
0,3
0,6
0,7
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Remuneración por abonar, total
12,7
29,0
17,4
14,4
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Pago excesivo de la participación sin voto computable
14,6
14,6
14,6
14,6
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Elemento de ayuda
-1,9
14,4
2,8
-0,2
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
(184)
De la diferencia entre los pagos efectuados y los que correspondería efectuar en condiciones de mercado, se obtiene un elemento de ayuda que asciende a 177,5 millones de marcos alemanes (90,75 millones de euros).
2.2 Falseamiento de la competencia y restricción del comercio entre los Estados miembros
(185)
Con la liberalización de los servicios financieros y la integración de los mercados financieros, el sector bancario comunitario es cada vez más sensible al falseamiento de la competencia. Esta tendencia se está agudizando aún más en el proceso actual de la Unión Económica y Monetaria, que está desmantelando los obstáculos a la competencia que pervivían en los mercados de los servicios financieros.
(186)
El beneficiario, HLB, ejercía su actividad tanto en el sector bancario regional como en el internacional. HLB era un banco comercial universal que en el mercado internacional se dedicaba -y se dedica hoy como HSH Nordbank- primordialmente a la financiación de buques. A pesar de su nombre, su tradición y sus funciones reguladas por ley, hasta 2003 desde ningún punto de vista se trataba de un banco exclusivamente local o regional.
(187)
Por tanto, resulta evidente que HLB ofrecía servicios financieros bancarios en competencia con otros bancos europeos fuera de Alemania y, puesto que hay bancos de otros países europeos que operan en Alemania, dentro de Alemania.
(188)
Hay que recordar también que existe un vínculo muy estrecho entre los fondos propios de una entidad de crédito y sus actividades bancarias. Un banco sólo puede trabajar y ampliar sus actividades comerciales con fondos propios reconocidos suficientes. Puesto que la medida estatal proporcionó a HLB tales fondos propios a efectos de solvencia, influyó directamente en las posibilidades comerciales del banco.
(189)
Por tanto, es evidente que las ayudas a HLB falsean la competencia y restringen el comercio entre Estados miembros.
2.3. Conclusión
(190)
Habida cuenta de todas las consideraciones expuestas, cabe concluir que se cumplen todos los criterios del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE y que, en consecuencia, la transferencia del patrimonio especial contiene ayudas estatales a tenor del citado artículo.
3. COMPATIBILIDAD CON EL MERCADO COMÚN
(191)
Por otro lado, procede examinar si la ayuda puede considerarse compatible con el mercado común. No puede aplicarse ninguna de las excepciones previstas en el artículo 87, apartado 2, del Tratado CE. La ayuda no tiene carácter social ni se concede a consumidores individuales. Tampoco está destinada a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional, ni a anular o compensar las desventajas económicas ocasionadas por la división de Alemania.
(192)
Puesto que la ayuda no tiene finalidad regional -no está destinada a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo, ni a facilitar el desarrollo de determinadas regiones económicas-, no son aplicables ni el artículo 87, apartado 3, letra a), ni los elementos regionales del artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE. Con la ayuda tampoco se fomenta la realización de un proyecto importante de interés común europeo. El fomento de la cultura y la conservación del patrimonio tampoco son el objetivo de la ayuda.
(193)
Puesto que la continuidad económica de HLB no estaba en juego cuando se ejecutó la medida, no se plantea la cuestión de si la quiebra de una sola gran entidad de crédito como HLB habría producido en Alemania una crisis generalizada del sector bancario, lo que habría podido justificar, en virtud del artículo 87, apartado 3, letra b), del Tratado CE, una ayuda para poner remedio a una grave perturbación en la economía alemana.
(194)
Con arreglo al artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE, las ayudas pueden considerarse compatibles con el mercado común si facilitan el desarrollo de determinadas actividades económicas. En principio, esto podría aplicarse también a las ayudas a la reestructuración en el sector bancario. En el presente caso no se dan, sin embargo, los requisitos para la aplicación de estas excepciones. HLB no era una empresa en crisis cuya viabilidad debiera restablecerse mediante ayudas estatales.
(195)
El artículo 87, apartado 2, del Tratado CE, que en determinadas circunstancias permite algunas excepciones a las disposiciones del Tratado sobre ayudas estatales, en principio también se aplica al sector de los servicios financieros. La Comisión lo confirmó en su informe sobre la prestación de servicios de interés económico general en el sector bancario (40). En el presente caso no se cumplen los requisitos formales aplicables, los cuales tampoco han sido invocados por Alemania.
(196)
Puesto que no es de aplicación ninguna de las excepciones al principio de prohibición de las ayudas estatales en virtud del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, la presente ayuda no puede ser considerada compatible con el Tratado. La aportación a HLB de las participaciones del WK el 1 de enero de 1993 no es una ayuda existente.
(197)
La transferencia del 1 de enero de 1993 tampoco puede considerarse cubierta por la responsabilidad institucional (Anstaltlast) y la responsabilidad de garante (Gewährträgerhaftung).
(198)
Por una parte, no se dan de antemano las circunstancias de la responsabilidad de garante frente a los acreedores en caso de que los activos del banco no sean suficientes para satisfacer a éstos. Ni la aportación de capital iba dirigida a satisfacer a los acreedores del banco ni se había agotado el patrimonio de éste.
(199)
Por otra parte, la circunstancia de la responsabilidad institucional tampoco procede. La responsabilidad institucional obliga al garante a dotar a HLB de los medios necesarios para su correcto funcionamiento, siempre que decida mantener el banco en activo. En la fecha de la aportación, HLB de ningún modo estaba en una situación que ya no permitiera su correcto funcionamiento. Por consiguiente, la aportación de capital no era necesaria para mantener el correcto funcionamiento de HLB. Así, el banco, de acuerdo con un cálculo económico concienzudo del Estado federado en tanto que copropietario, podía aprovechar también en el futuro las oportunidades del mercado en condiciones de competencia. A una decisión económica normal del Estado federado no le es aplicable la «disposición de urgencia» de la responsabilidad institucional. Al no ser aplicable ningún otro régimen de ayudas existente con arreglo al artículo 87, apartado 1, y al artículo 88, apartado 1, del Tratado CE, la aportación de capital debe calificarse, por tanto, de ayuda nueva en virtud del artículo 87, apartado 1 y del artículo 88, apartado 3, del Tratado CE.
IX. CONCLUSIÓN
(200)
La posible ayuda resultante de la aportación de las participaciones del WK el 1 de enero de 1986 ya no puede recuperarse, habida cuenta de que ha transcurrido el plazo establecido en el artículo 15, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999, y ha de calificarse de ayuda existente con arreglo a lo dispuesto en el artículo 15, apartado 3, del citado Reglamento.
(201)
La ayuda resultante de la aportación de las participaciones del WK el 1 de enero de 1993 no puede considerarse compatible con el mercado común con arreglo al artículo 87, apartados 2 ó 3 ni con arreglo a ninguna otra disposición del Tratado. Por consiguiente, debe declararse incompatible con el mercado común y suprimirse, y Alemania debe recuperar el elemento de ayuda de la medida ilegal.
HA ADOPTADO L A PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal concedida por Alemania a Hamburgische Landesbank - Girozentrale, actualmente HSH Nordbank AG, entre el 1 de enero de 1993 y el 1 de junio de 2003, por un importe de 90,75 millones de euros, es incompatible con el mercado común.
Artículo 2
Alemania adoptará todas las medidas necesarias para obtener de su beneficiario la recuperación de la ayuda contemplada en el artículo 1, que ha sido puesta a su disposición ilegalmente.
Artículo 3
La recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional, siempre que éstos permitan la ejecución inmediata y efectiva de la presente Decisión.
La ayuda recuperable devengará intereses desde la fecha en que estuvo a disposición del beneficiario hasta la de su recuperación.
Los intereses se calcularán con arreglo a las disposiciones del Capítulo V del Reglamento (CE) no 794/2004 de la Comisión (41).
Artículo 4
Alemania informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma. Para ello utilizará el cuestionario que se adjunta en el Anexo.
Artículo 5
El destinatario de la presente Decisión será la República Federal de Alemania.
Hecho en Bruselas, el 20 de octubre de 2004.

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