Document ID: 32001D0371

Decisión de la Comisión
de 21 de diciembre de 2000
relativa a la exención de tasas sobre los minerales en virtud de la Ley de abonos que los Países Bajos tienen previsto conceder
[notificada con el número C(2000) 4404]
(El texto en lengua neerlandesa es el único auténtico)
(2001/371/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 88,
Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, de conformidad con el citado artículo(1),
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1) Por carta de 7 de octubre de 1999, registrada el 13 de octubre de 1999, los Países Bajos notificaron a la Comisión determinadas exenciones a la imposición de tasas sobre los minerales contempladas en la Ley de abonos neerlandesa. Por carta de 10 de enero de 2000, registrada el 12 de enero del mismo año, facilitaron información complementaria.
(2) Por carta de 20 de marzo de 2000, la Comisión informó a los Países Bajos de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE con respecto a estas exenciones.
(3) La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(2). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la ayuda en cuestión.
(4) La Comisión no recibió observaciones al respecto por parte de los interesados.
(5) Por carta de 17 de mayo de 2000, las autoridades de los Países Bajos facilitaron información complementaria.
II. DESCRIPCIÓN
(6) La reglamentación contemplada en el capítulo IV de la Ley de abonos establece un sistema obligatorio de contabilidad de las explotaciones agrícolas respecto a los minerales que entran en ellas y fija cantidades máximas de emisiones de fosfatos y nitratos por explotación. Las emisiones que rebasen las cantidades máximas fijadas son objeto de una tasa. La tasa, prohibitiva, sólo se aplica si durante un año natural la cantidad total de fosfato y nitrógeno introducida en la explotación menos la cantidad total de estos minerales retirada de ella supera las normas sobre pérdidas admisibles de fosfato y nitrógeno en el medio ambiente (las llamadas "normas sobre pérdidas"). Las explotaciones que adopten medidas efectivas, como, por ejemplo, la retirada de estiércol no esparcible sobre la tierra, no deben pagar esta tasa.
(7) De conformidad con la medida propuesta, las pequeñas explotaciones (hobbyisten, o microexplotaciones de aficionados) y los viveros quedan totalmente exentos de la tasa sobre los minerales de la Ley de abonos. Las explotaciones hortícolas dedicadas al cultivo en invernadero o en sustrato gozan de una exención parcial.
A. EXENCIÓN PARA LAS PEQUEÑAS EXPLOTACIONES (HOBBYISTEN O MICROEXPLOTACIONES DE AFICIONADOS)
(8) El artículo 38 de la Ley de abonos ya contempla una exención para la ganadería extensiva, entre otras, dado que el objetivo de la Ley son las explotaciones que plantean los mayores riesgos ambientales, categoría a la que, en principio, no pertenecen las explotaciones dedicadas a la ganadería extensiva.
(9) El motivo del establecimiento de una exención expresa para las explotaciones dedicadas a la ganadería extensiva de pequeño tamaño (microexplotaciones de aficionados) es que quizá no cumplen totalmente las condiciones formales del artículo 38 de la Ley de abonos. La idea subyacente es que la producción de estiércol es en esas explotaciones tan limitada que estos abonos pueden eliminarse sin problema. Esta exención se aplica a las explotaciones que, por término medio, no tienen una densidad de más de tres unidades de ganado mayor(3) en una superficie máxima de tres hectáreas de terrenos agrarios durante un año natural y que no utilizan ningún tipo de abonos animales u orgánicos de otro tipo. Las microexplotaciones también están exentas de la tasa destinada a cubrir los gastos de las autoridades para aplicar la Ley de abonos.
B. EXENCIÓN PARA LAS EXPLOTACIONES HORTÍCOLAS
(10) Las explotaciones hortícolas dedicadas al cultivo de plantas en invernadero ("horticultura con tierra") o en sustrato ("horticultura sin tierra") están parcialmente exentas de la tasa. El motivo de dicha exención es que el régimen de tasas sobre los minerales no tiene en cuenta la especificidad de la horticultura con tierra y sin tierra.
(11) De conformidad con dicho régimen, la cantidad máxima de fertilizantes exenta es de 460 kg de fosfato y 800 kg de nitrógeno por hectárea de medio de cultivo o de instalaciones de la explotación efectivamente utilizados para la horticultura.
(12) El artículo 54 de la Ley de abonos contempla una exención temporal para el abono artificial a fin de determinar la cantidad de fosfato. En consecuencia, se deberá aplicar una exención similar a la horticultura.
C. EXENCIÓN PARA LOS VIVEROS
(13) Los viveros introducen abonos en sus instalaciones para venderlos a los particulares. Están exentos de la tasa sobre los minerales. Por otra parte, el vivero como vendedor y el particular como comprador están exentos del requisito administrativo del albarán de entrega de abono animal u orgánico.
(14) A los viveros que además desarrollan actividades hortícolas se les aplica la exención parcial arriba mencionada, también válida para las explotaciones hortícolas.
D. RAZONES DE LA COMISIÓN PARA INCOAR EL PROCEDIMIENTO
(15) Aunque las autoridades neerlandesas opinan que las exenciones de la tasa están justificadas "por la naturaleza o la economía del sistema", en el sentido de la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas(4), en lo sucesivo denominada "la Comunicación sobre fiscalidad directa" y, por lo tanto, no constituye una ayuda de conformidad con el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE, han notificado la normativa a la Comisión para su examen.
(16) El punto 23 de la Comunicación sobre fiscalidad directa indica que el carácter diferencial de determinadas medidas no implica necesariamente que sean ayudas. Tal es el caso de las medidas cuya motivación económica las hace necesarias o funcionales con respecto a la eficacia del sistema fiscal. No obstante, corresponde al Estado miembro ofrecer tal justificación.
(17) Las autoridades de los Países Bajos han ofrecido la justificación que se recoge a continuación.
(18) En lo que respecta a las microexplotaciones de aficionados: el sistema de tasas reguladoras sobre los minerales establecido en la Ley de abonos ("mineralenaangiftesysteem", o sistema de declaración de minerales, en lo sucesivo denominado "MINAS") tiene como objetivo regular a nivel de explotación las emisiones de fosfato y nitrógeno al medio ambiente. El sistema "MINAS" no pretende aplicar la reglamentación a los particulares que tengan unos cuantos animales, porque en tales situaciones no se puede hablar de explotación agrícola ni estas actividades suponen apenas una amenaza para el medio ambiente. Cuando alguien tiene sólo unos cuantos animales, pero dispone de muy poco terreno, es posible que no cumpla la condición establecida en el artículo 38 de la Ley de hallarse en posesión de un máximo de 2,5 unidades de ganado mayor por hectárea, por lo que no puede acogerse a la exención de la tasa sobre los minerales. Para evitar que los particulares que tengan animales sin objetivos comerciales se vean obligados a pagar las tasas, la medida propuesta contempla una exención para dichas microexplotaciones de aficionados. El límite establecido para que la tenencia de animales se considere que no tiene objetivos comerciales es de un máximo de tres unidades de ganado mayor, independientemente de la superficie agrícola de la que se disponga.
(19) En lo que respecta a las explotaciones hortícolas y viveros que desarrollan actividades hortícolas: las santidades globales de 460 kg de fosfato y 800 kg de nitrógeno para las explotaciones hortícolas y los viveros que desarrollan actividades hortícolas se basan en los resultados de las investigaciones de la Proefstation voor de Bloemisterij en Glasgroenten (Centro de investigación sobre la floricultura y las plantas de invernadero) sobre la utilización de fosfato y nitrógeno por parte de las plantas de invernadero. De los datos recopilados se desprende que la absorción media anual de fosfato y nitrógeno por parte de dichas plantas es de 460 kg de fosfato y 800 kg de nitrógeno. Por tanto, la absorción es mucho mayor que en el caso de las plantas que crecen al aire libre. Esto es lógico, si tenemos en cuenta que la producción de las plantas de invernadero es ocho veces superior a la de las plantas que crecen al aire libre. Al fijar las cantidades globales admitidas de fosfatos y nitrógeno en el mismo nivel que la absorción de fosfato y nitrógeno se evita que las empresas deban pagar tasas indebidamente. También es esta la razón por la que dichas cantidades son superiores a las aplicables a las explotaciones agrícolas al aire libre y a las normas de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura(5), en lo sucesivo denominada "la Directiva de los nitratos".
(20) En lo que respecta a los viveros que introducen abonos para venderlos a los particulares, la cantidad de abono introducida acaba por coincidir con la cantidad vendida.
(21) La Comisión consideró que estas explicaciones eran insuficientes para concluir que las distintas exenciones estaban justificadas por la naturaleza o la economía del sistema.
(22) El artículo 38 de la Ley de abonos contempla una exención para la ganadería extensiva. Pese a lo limitado de su actividad, algunos "aficionados" pueden ser agentes económicos. Cabe señalar que en el sector agrícola no se aplican los umbrales de minimis(6). No parece que esté justificado por la naturaleza o la economía del sistema conceder una exención especial a las microexplotaciones que no cumplan las condiciones formales para quedar exentas de la tasa. Además, no parece razonable aplicar el criterio de permitir tres unidades de ganado mayor (independientemente de la superficie agrícola de la que se disponga, pero, en cualquier caso, de menos de 3 hectáreas), mientras que la exención general contemplada en el artículo 38 se basa en un criterio de 2,5 unidades de ganado mayor por hectárea.
(23) Con respecto a la exención aplicable a la horticultura, parece que encajaría con "la naturaleza o la economía del sistema" equiparar la tierra o el medio de cultivo de las instalaciones de la explotación con los terrenos agrarios y aplicar las mismas normas de introducción de minerales. Así pues, una aplicación normal del sistema de entradas y salidas de minerales garantizaría un tratamiento equitativo y no constituiría una ayuda estatal. En el caso que nos ocupa, las cantidades que pueden introducirse para la horticultura parecen ser mucho mayores (460 kg de fosfato por hectárea y 800 kg de nitrógeno por hectárea). En consecuencia, tampoco en este caso parece haber ningún motivo intrínseco que justifique la exención propuesta para la horticultura.
(24) La exención aplicable a los viveros que introducen abonos para venderlos a los particulares puede considerarse que se ajusta a "la naturaleza o la economía del sistema", porque la cantidad de abono introducida coincide en principio con la cantidad vendida, de forma que en el propio vivero no se producen pérdidas de ningún tipo en el medio ambiente. Desde este punto de vista, no parece que haya ayuda alguna. Sin embargo, en lo que respecta a la exención de los viveros que desarrollan actividades hortícolas, tampoco parece haber ningún motivo intrínseco que justifique la autorización de la exención propuesta, en la medida en que la misma reglamentación sea aplicable a la horticultura con tierra y a la horticultura sin tierra.
(25) Por último, la Comisión alberga dudas sobre la compatibilidad de la Ley de abonos y el sistema de tasas sobre los minerales de los Países Bajos con la Directiva de los nitratos. Ha enviado un escrito de requerimiento a las autoridades de los Países Bajos, cuya respuesta está analizando actualmente. El sistema de tasas sobre los minerales, en virtud del cual las explotaciones pueden seguir rebasando las normas de la Directiva de los nitratos siempre que paguen las tasas correspondientes, podría ser incompatible con dicha Directiva. El hecho de que los agricultores puedan rebasar las normas mediante el pago de una tasa ofrece quizás garantías insuficientes del respeto de las normas. Además, las denominadas normas sobre pérdidas se sitúan por encima de los valores recogidos en la Directiva de los nitratos, sin dar lugar al pago de tasas. El artículo 38 de la Ley de abonos ya contempla una exención para la ganadería extensiva en virtud de la cual se fija una cantidad máxima de abono por año civil que se expresa en kilogramos de fosfato en lugar de expresarla en kilogramos de nitrógeno, tal y como especifica la Directiva de los nitratos, y que rebasa la cantidad máxima fijada en dicha Directiva. La concesión de más exenciones podría agravar aún más la situación.
(26) Si se concediera la exención a las microexplotaciones de aficionados, no parece que hubiera además ninguna norma que garantizara el cumplimiento del límite establecido en la Directiva de los nitratos (170 kg de nitrógeno anuales por hectárea). La Directiva de los nitratos no contempla ninguna excepción de minimis para las explotaciones pequeñas. Las autoridades de los Países Bajos no han demostrado que dichas microexplotaciones tengan que cumplir necesariamente las normas establecidas en la Directiva de los nitratos.
(27) Además, cabe señalar que las cantidades admitidas de nitrógeno para los viveros y la horticultura supera con mucho las normas establecidas en la Directiva de los nitratos 170 kg de nitrógeno por hectárea; en calidad de excepción se puede autorizar una cantidad máxima de 210 kg por período de cuatro años). A falta de datos obre la pérdida de nitratos en el agua y habida cuenta de que la cantidad de nitrógeno admitida está muy por encima de las normas de la Directiva de los nitratos, la Comisión alberga dudas sobre el impacto que podrían tener las exenciones propuestas en el medio ambiente.
(28) Por todo ello, la Comisión incoó el procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado.
III. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES DE LOS PAÍSES BAJOS
(29) Mediante carta de 17 de mayo de 2000, el Ministro de Agricultura, Conservación de la Naturaleza y Pesca presentó al Comisario Fischler los argumentos para pedir a la Comisión que reconsiderara la opinión que había manifestado en la incoación del procedimiento. Mediante carta de 3 de julio de 2000, las autoridades de los Países Bajos confirmaron que dicha carta debía considerarse como la presentación oficial de las observaciones de los Países Bajos en respuesta a la incoación del procedimiento de conformidad con el apartado 1 del artículo 6 del Reglamento (CE) n° 659/1999 del Consejo(7).
(30) A continuación se resumen los datos facilitados por las autoridades de los Países Bajos.
(31) Las autoridades de los Países Bajos argumentan que la Comisión asimila erróneamente las medidas propuestas con una exención de tasas y, consecuentemente, con una pérdida de ingresos fiscales, lo que constituye una ayuda estatal. La Comisión no tiene en cuenta el carácter prohibitivo de las tasas. A través del sistema MINAS no se pretende generar ingresos para el Estado, sino regular el empleo de abonos. Por ello, la reglamentación puede compararse con multas impuestas por el incumplimiento de disposiciones que da como resultado la imposición de sanciones. Dado el contenido y la finalidad de la medida, no puede considerarse como una medida fiscal cuya exención represente una ayuda estatal de conformidad con lo dispuesto en el artículo 87 del Tratado.
(32) A continuación, las autoridades de los Países Bajos no niegan que la Comisión tenga derecho a poner reparos a las normas de la política de abonos de los Países Bajos por no responder a la Directiva de los nitratos, aunque dichos reparos deben tratarse en el contexto de dicha Directiva, y no en el de un procedimiento de ayuda estatal.
(33) Por último, las autoridades de los Países Bajos indican, sin aportar ningún otro argumento adicional, que las exenciones propuestas están totalmente justificadas por la naturaleza y la finalidad del sistema MINAS.
IV. EVALUACIÓN
(34) A falta de otra información adicional se mantienen las dudas que llevaron a la Comisión a incoar el procedimiento contra las exenciones propuestas.
(35) En el apartado 1 del artículo 87 del Tratado se establece lo siguiente: "Salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones".
(36) En el caso que nos ocupa, un Estado miembro concede una ayuda a ciertas empresas, al estar exentas de determinadas tasas. El hecho de que esta reglamentación se pueda comparar con multas que se imponen en caso de que se superen determinadas condiciones que pueden dar lugar a la aplicación de sanciones no altera el hecho de que la normativa MINAS esté concebida como un sistema de tasas. Las excepciones que se establezcan a este sistema pueden constituir una ayuda estatal. Dicha ayuda puede afectar negativamente a los intercambios comerciales entre Estados miembros. Existe un importante comercio transfronterizo de animales vivos y productos de la horticultura. Además, puede afirmarse que, si un Estado miembro hubiera creado un sistema de multas, las exenciones a dicho sistema, aplicable de manera general, se podrían considerar como ayuda estatal de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE, pues el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha declarado que el concepto de ayuda es más general que el de subvención, ya que comprende no sólo las prestaciones positivas, como las propias subvenciones, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen afectos idénticos(8). Habida cuenta de que otras empresas están sujetas a las tasas (o "multas"), las empresas exentas adquieren una ventaja competitiva. En contra de la afirmación de las autoridades de los Países Bajos, por la naturaleza y la finalidad de la reglamentación no puede excluirse que se trate de una ayuda estatal. También el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia han confirmado en varias ocasiones que el apartado 1 del artículo 87 del Tratado no establece una distinción según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos(9). El efecto de la medida que nos ocupa es que se concede una ventaja a ciertas empresas, exentas del pago de determinadas tasas.
(37) Tampoco pueden por menos que rechazarse los argumentos de las autoridades de los Países Bajos anteriores a la incoación del procedimiento en lo que respecta al carácter no comercial de las microexplotaciones y al hecho de que éstas no constituyen empresas agrarias(10) (véase el punto 18). El carácter no comercial es una pura presunción. Tal y como se indica en la nota 3, tres unidades de ganado mayor equivalen a 250 gallinas ponedoras, por ejemplo. Los criterios propuestos indican únicamente que el beneficiario dispone de muy poco terreno en comparación con el número total de animales que tiene y que no cumple los criterios de exención contemplados en el artículo 38 de la Ley de abonos (máximo de 2,5 unidades de ganado mayor por hectárea). En consecuencia, la medida propuesta puede beneficiar a determinadas empresas con una producción comercial de productos recogidos en el anexo I del Tratado que son o pueden ser objeto de intercambios comerciales transfronterizos. Así, no parece que la medida esté justificada por la naturaleza o la economía del sistema.
(38) Las autoridades de los Países Bajos no han presentado ningún argumento nuevo en lo que respecta a los viveros y las empresas hortícolas.
(39) Por ello, la Comisión mantiene las reservas que ya había expresado contra la exención parcial propuesta para las empresas hortícolas y los viveros que desarrollan actividades hortícolas. En lo que respecta a la exención de la horticultura, entra dentro de "la naturaleza o la economía general del sistema" equiparar con los terrenos agrarios la tierra o el medio de cultivo utilizado en las instalaciones de la explotación y aplicarles las mismas normas de introducción de minerales. En el caso que nos ocupa, las cantidades que pueden introducirse son mucho mayores [460 kg de fosfato por hectárea y 800 kg de nitrógeno por hectárea(11)]. Solamente deben pagarse tasas en la medida en que se rebasen dichas cantidades. Por tanto, no hay ningún motivo intrínseco que justifique la exención propuesta para la horticultura y las autoridades de los Países Bajos tampoco han presentado este tipo de justificación. Con respecto a la exención parcial para los viveros que desarrollan actividades hortícolas, tampoco hay ninguna razón intrínseca que justifique la exención propuesta, en la medida en que se aplique la misma normativa a la horticultura con tierra y a la horticultura sin tierra (es decir, con unas normas que fijan unas cantidades de fosfato y nitrógeno admitidas más elevadas, normas en virtud de las cuales sólo deben pagarse tasas cuando dichas cantidades se rebasen). Por ello, la medida no está justificada por la naturaleza o la economía del sistema.
(40) Por el contrario, las exenciones cumplen todas las condiciones de los puntos 9 a 12 de la Comunicación sobre fiscalidad directa (a la cual se puede hacer referencia por analogía): a) la medida ofrece a su beneficiario una ventaja que aligera las cargas que, en condiciones normales, gravan su presupuesto; b) la ventaja la concede el Estado (pérdida de ingresos); c) la medida puede afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros, situación que se da cuando el beneficiario ejerce una actividad económica que es objeto de intercambios comerciales entre los Estados miembros; d) por último, la medida es específica o selectiva.
(41) Este tipo de ayuda debe considerarse como una ayuda de funcionamiento, ya que, en definitiva, se limita a reducir los costes empresariales normales del operador y a ofrecer al beneficiario una ventaja económica temporalmente limitada que únicamente se mantiene durante el período en que se realicen los pagos y, sobre todo, puede falsear la competencia. Así, una ayuda de tales características no puede considerarse como ayuda destinada a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo [letra a) del apartado 3 del artículo 87], ni como ayuda destinada a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o determinadas regiones económicas [letra c) del apartado 3 del artículo 87].
(42) En circunstancias normales, no se autorizan las ayudas de funcionamiento [véase el punto 5.5.1 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales al sector agrario(12)]. Dichas ayudas solamente se autorizan si son decrecientes y temporales, caso que no se da en la ayuda que nos ocupa.
(43) La Comisión rechaza frontalmente el argumento de que el procedimiento de ayuda estatal en cuestión se utilice (incorrectamente) para aplicar la Directiva de los nitratos. La investigación al amparo de los artículos 87 a 89 del Tratado CE comprende una investigación sobre la compatibilidad con otras normas comunitarias. Es evidente que un procedimiento de ayuda estatal nunca puede conducir a un resultado contradictorio con las disposiciones específicas del Tratado(13), en este caso, el artículo 174 (antiguo artículo 130 R) del Tratado y la normativa comunitaria fundamentada en él (véase el apartado 1 del artículo 87 del Tratado). Además, se da el caso de que se ha iniciado un procedimiento de infracción específico contra los Países Bajos por incumplimiento de la Directiva de los nitratos(14), porque la Comisión juzgó en su momento que la legislación de este Estado miembro no se ajustaba a la Directiva de los nitratos. En cualquier caso, de conformidad con lo arriba expuesto, la Comisión confirma sus objeciones a la ventaja propuesta en términos fiscales, independientemente de la compatibilidad de la reglamentación con la Directiva de los nitratos, habida cuenta de que esta ventaja debe catalogarse como una ayuda de funcionamiento evidente.
V. CONCLUSIONES
(44) Por los motivos arriba mencionados, la Comisión llega a la conclusión de que las exenciones de las tasas propuestas para las pequeñas explotaciones (microexplotaciones de aficionados), las empresas hortícolas y los viveros que desarrollan actividades hortícolas no pueden considerarse de interés común, por lo que no pueden acogerse a la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado.
Por tanto, la Comisión considera que la medida de ayuda en cuestión es incompatible con el mercado común.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La exención de tasas que los Países Bajos tienen previsto conceder en virtud de la reglamentación del sistema MINAS a las pequeñas empresas (microexplotaciones de aficionados), empresas hortícolas y viveros que desarrollan actividades hortícolas es incompatible con el mercado común. Dicha ayuda no puede, por tanto, concederse.
Artículo 2
Los Países Bajos informarán a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión será el Reino de los Países Bajos.
Hecho en Bruselas, el 21 de diciembre de 2000.

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