Document ID: 32009D0174

BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 21 oktober 2008
betreffende steunmaatregel C 35/04 ten uitvoer gelegd door Hongarije ten gunste van Postabank en Takarékpénztár Rt./Erste Bank Hungary Nyrt.
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2008) 6023)
(Slechts de tekst in de Hongaarse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2009/174/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1)
Bij schrijven van 23 september 2003, geregistreerd op 22 oktober 2003, werd de Commissie in kennis gesteld van de steunmaatregelen ten gunste van Postabank és Takarékpénztár Rt., nu Erste Bank Hungary Nyrt., („Postabank” of de „bank”). Per e-mail van 23 januari 2004, geregistreerd op 26 januari 2004, hebben de Hongaarse autoriteiten een reeks bijkomende maatregelen gemeld die werden aangenomen voor Postabank. Alle maatregelen werden gemeld in het kader van de overgangsprocedure van bijlage IV, punt 3, bij de Toetredingsakte, die deel uitmaakt van het EU-Toetredingsverdrag (het „toetredingsverdrag”).
(2)
Op 30 april 2004 hebben de Hongaarse autoriteiten een onherroepelijke unilaterale verklaring door Erste Bank, de koper van Postabank, overgelegd als aanvulling op de melding. De verklaring, die getekend werd op 29 april 2004, voorziet in een algemene bovengrens op de betalingen verschuldigd door Hongarije, zoals vastgelegd in de overeenkomst tot koop van aandelen, aan de koper van Postabank met betrekking tot dreigende of niet bekende vorderingen en verengt ook de definitie van „risico” met betrekking tot niet bekende vorderingen.
(3)
Bij besluit van 20 oktober 2004 heeft de Commissie verklaard dat de meeste van de gemelde maatregelen niet van toepassing zijn na toetreding en heeft ze de procedure ingeleid met betrekking tot één maatregel, de verplichting tot schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen, gezien er ernstige twijfel is gerezen met betrekking tot de verenigbaarheid van deze maatregel met de gemeenschappelijke markt. Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Unie (1) bekendgemaakt. De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen te maken.
(4)
Op 25 november 2004 heeft de Hongaarse overheid haar opmerkingen overgemaakt op het besluit tot inleiding van de procedure en op 15 april 2005 heeft ook Erste Bank haar opmerkingen gemaakt. De Commissie heeft van de belanghebbenden opmerkingen ter zake ontvangen en heeft deze voor een reactie aan Hongarije doorgezonden. De opmerkingen van Hongarije werden ontvangen bij schrijven van 23 mei 2005. In juni, juli en oktober 2005 en februari, maart, juni, juli en september 2008 heeft de Commissie ook verscheidene brieven ontvangen van de Hongaarse autoriteiten en van Erste Bank waarin zij verdere uitleg verstrekken ter ondersteuning van de in hun opmerkingen uiteengezette argumenten.
II. ACHTERGROND
(5)
Postabank, opgericht in 1988, is een bank die op dienstverlening van particulieren was gericht en universele bankdiensten aanbood. Tegen het einde van 2002 was Postabank de zevende grootste commerciële bank in Hongarije met een marktaandeel van ongeveer 3,7 % in termen van totale activa.
(6)
Aangezien Postabank over onvoldoende kapitaal beschikte, implementeerde de Hongaarse overheid, gespreid over een bepaalde periode, een aantal financiële en regelgevende maatregelen om de capital adequacy ratio (CAR) van Postabank te herstellen. In 1998 stond Postabank aan de rand van het faillissement en moest de Hongaarse regering ingrijpen en de bank redden door middel van een enorme herkapitalisatie van 152 miljard HUF (2), waardoor de overheid voor 99,9 % aandeelhouder werd van de bank. Deze reddingsoperatie van Postabank had tot doel Postabank voor te bereiden op herstructurering met het oog op een privatisering op korte termijn.
(7)
In 2000 mislukte de eerste poging om Postabank te privatiseren. Uiteindelijk werd Postabank geprivatiseerd na een openbare aanbestedingsprocedure in oktober 2003, toen het meerderheidsbelang van de staat verkocht werd aan de Erste Bank der österreichischen Sparkassen die van alle ingediende aanbiedingen, de hoogste prijs - 101,3 miljard HUF - bood. Op basis van de melding en de voorleggingen van de Hongaarse autoriteiten, is de Commissie van oordeel dat Postabank werd verkocht aan de hoogste bieder in een open, niet-discriminatoire en onvoorwaardelijke openbare aanbestedingsprocedure met twee ronden. Op 1 september 2004 fuseerde Postabank met Erste Bank Hungary.
III. DE MAATREGEL (BELOFTE TOT SCHADELOOSSTELLING VOOR NIET BEKENDE VORDERINGEN)
(8)
Tijdens de openbare aanbestedingsprocedure bood de Hongaarse regering dezelfde contractvoorwaarden aan alle bieders, met inbegrip van de belofte tot schadeloosstelling voor proceskosten uit dreigende en niet bekende vorderingen met betrekking tot Postabank die ingesteld worden tot vijf jaar na de koopovereenkomst (3). De Hongaarse autoriteiten legden uit dat het tijdens het privatiseringsproces duidelijk werd dat aan de bieders een belofte diende te worden gedaan tot schadeloosstelling van niet bekende vorderingen, aangezien er geen biedingen werden gedaan zonder deze belofte; de belofte tot schadeloosstelling was daarom onontbeerlijk voor de realisatie van de privatisering.
(9)
Op 29 april 2004 deed Erste Bank een unilaterale onherroepelijke verklaring waarin de omvang van de belofte tot schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen werd verengd door de vaststelling van risicocategorieën, alsook de verlaging van de algemene bovengrens van een voorheen onbegrensd bedrag tot 200 miljard HUF. De unilaterale verklaring door Erste Bank voorziet ook een algemene bovengrens van 350 miljard HUF met betrekking tot schadeloosstellingen voor dreigende vorderingen waarvoor de Commissie verklaard heeft dat deze maatregel niet van toepassing is na de toetreding (4).
(10)
Volgens de overeenkomst voor de koop van aandelen zoals gewijzigd door de unilaterale verklaring van Erste Bank, zijn de algemene voorwaarden van de schadeloosstellingen voor niet bekende vorderingen met betrekking tot risicoverdeling tussen de koper en de verkoper als volgt: De verkoper neemt de volgende betalingen voor zijn rekening:
-
90 % van de eerste schijf van 10 miljard HUF van de totale betrokken aansprakelijkheid van de bank;
-
100 % van het bedrag dat 10 miljard HUF overschrijdt met een maximum van 200 miljard HUF.
De verplichtingen van de verkoper met betrekking tot de schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen vervalt vijf jaar na de sluiting van de koopovereenkomst met betrekking tot vorderingen van derden waarvoor: i) geen rechtszaak of arbitrageprocedure werd opgestart of ii) geen aansprakelijkheid van de bank met schriftelijke toestemming van de verkoper is ontstaan.
IV. WETTELIJK KADER
(11)
Bijlage IV, punt 3, bij de Toetredingsakte verklaart wat de overgangsprocedure is. Dit voorziet een wettelijk kader voor de beoordeling van steunregelingen en individuele steun die in een nieuwe lidstaat vóór de toetredingsdatum ten uitvoer zijn gebracht en die na die datum nog steeds van toepassing zijn.
(12)
Bijlage IV, punt 3, onder 1, stelt dat de volgende steunregelingen en individuele steun die in een nieuwe lidstaat vóór de toetredingsdatum ten uitvoer zijn gebracht en na de datum nog steeds van toepassing zijn, als bestaande steun op het ogenblik van toetreding worden aangemerkt: i) vóór 10 december 1994 ten uitvoer gebrachte steunmaatregelen; ii) door de Commissie onderzochte en in het aanhangsel bij deze bijlage opgenomen steunmaatregelen; en iii) steunmaatregelen waartegen de Commissie geen bezwaar heeft onder de overgangsprocedure. Alle na de datum van toetreding nog toepasselijke maatregelen die overheidssteun vormen en niet in een van deze drie categorieën vallen, worden bij de toetreding als nieuwe steun aangemerkt; de Commissie kan de uitvoering van deze maatregelen verbieden en de teruggave bevelen van elk bedrag dat na toetreding onwettig betaald werd. Deze toepassing van de regels inzake staatssteun op het toekomstige effect van maatregelen die na de toetreding nog van toepassing zijn, houdt geen retroactieve toepassing van de regels inzake staatssteun van de Europese Gemeenschap in en is in ieder geval opgelegd door de Toetredingsakte.
(13)
De Commissie is van mening dat vooraleer een maatregel in aanmerking wordt genomen als van toepassing na de toetreding, dient te worden aangetoond dat deze maatregel een bijkomend voordeel kan leveren dat niet of niet exact bekend was op het ogenblik dat de steun werd toegekend. De Commissie is echter niet bevoegd om te onderzoeken onder de overgangsprocedure met betrekking tot steunmaatregelen die vóór de toetreding definitief en onvoorwaardelijk voor een welbepaald bedrag werden toegekend. In dit opzicht is de bindende wet waarmee de bevoegde nationale overheid de steun toegekend heeft de relevante factor. Individuele maatregelen worden beschouwd als van toepassing na de toetreding als de exacte economische blootstelling van de staat niet bekend is op het ogenblik dat de steunmaatregel werd toegekend en op de toetredingsdatum nog steeds niet bekend is.
(14)
Zoals meegedeeld in het besluit tot inleiding van de procedure, dienen met betrekking tot de garanties en beloften tot schadeloosstelling de volgende voorwaarden te zijn vervuld opdat een maatregel niet langer als van toepassing zou worden beschouwd na de toetreding:
a)
de risico’s dienen exact te zijn vastgesteld en opgenomen op een uitputtende lijst definitief afgesloten op de datum van toetreding;
b)
het totale verschuldigde bedrag dient gelimiteerd te zijn;
c)
het proces heeft betrekking op feiten die zich reeds hebben voorgedaan op de datum van de belofte tot schadeloosstelling en niet op toekomstige feiten.
V. BESCHIKKING TOT INLEIDING VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE
(15)
Op basis van de melding door de Hongaarse autoriteiten, heeft de Commissie de maatregelen beoordeeld onder de regels inzake staatssteun van de Europese Gemeenschap en is ze tot de vaststelling gekomen dat de meeste buiten het bereik van de overgangsprocedure vallen. De reden hiervoor is dat deze maatregelen na de toetredingsdatum geen verdere financiële blootstelling voor Hongarije met zich meebrachten en daarom niet gelden als van toepassing na de toetreding (5).
(16)
Op 20 oktober 2004 heeft de Commissie echter een formele onderzoeksprocedure ingeleid met betrekking tot één van de gemelde maatregelen: schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen. In dat besluit heeft de Commissie meegedeeld dat deze belofte tot schadeloosstelling na de toetreding van toepassing is. De Commissie is van mening dat de maatregel staatssteun kan uitmaken en had ernstige twijfel bij de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt.
VI. OPMERKINGEN ONTVANGEN NA DE INLEIDING VAN DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE
1. Opmerkingen van Hongarije
(17)
De Hongaarse autoriteiten zijn van mening dat de belofte tot schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen een maatregel is (en geen steun) die niet van toepassing is na de toetreding. Zij beweren dat de maatregel aan de drie voorwaarden voldoet om beschouwd te worden als niet langer van toepassing na de toetreding in de zin van alinea 52 van het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure.
(18)
Zij zijn van mening dat de benaming van de maatregel uitwijst dat deze geen steun kan uitmaken: een belofte tot schadeloosstelling, d.i. een conventionele commerciële term in een koopovereenkomst die tot stand kwam na een open en concurrerende procedure. De marktprijs die voor Postabank werd betaald, sluit steun uit.
(19)
Zij argumenteren ook dat de Commissie niet in aanmerking heeft genomen dat Postabank werd verkocht na een open, niet-discriminatoire en onvoorwaardelijke openbare aanbesteding.
(20)
Zij stellen verder ook dat de herstructurering en de privatisering van Postabank twee totaal gescheiden gebeurtenissen zijn en niet mogen worden gezien als een ondeelbaar „pakket” zoals wordt gesteld in de analyse van de Commissie die de maatregelen genomen vóór de privatisering beoordeelt na de gebeurtenis. De privatisering van Postabank was geen onderdeel van het herstructureringsproces aangezien de bank op dat ogenblik weer levensvatbaar was geworden. De maatregel is daarom geen deel van een reeks tussenkomsten en de noodzaak ervan werd maar duidelijk in de loop van het privatiseringsproces. De beoordeling van de herstructurering en de privatisering als één pakket valt ook buiten de bevoegdheid van de Commissie aangezien de Commissie in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure zelf erkent dat de meeste elementen van dit „pakket” niet van toepassing zijn na de toetreding, wat betekent dat ze niet door de Commissie kunnen worden onderzocht.
(21)
De Hongaarse autoriteiten stellen verder dat de maatregel op zich de mededinging niet vervalst aangezien de marktprijs betaald werd in de loop van de privatisering waarin de waarde van de belofte tot schadeloosstelling voor Erste Bank werd opgenomen. Het was deze maatregel die de privatisering van Postabank mogelijk heeft gemaakt.
(22)
De Hongaarse autoriteiten verklaren dat de noodzaak voor de maatregel duidelijk werd tijdens het privatiseringsproces aangezien geen enkele bieder bereid was Postabank te kopen zonder de mogelijkheid tot schadeloosstelling. Om die reden werd het een onontbeerlijke voorwaarde om de privatisering te realiseren. De Hongaarse autoriteiten beweren dat de mogelijke kopers, bij de waardering van de zakelijke activiteiten, de mogelijkheid niet hadden om het risico op rechtszaken voortspruitend uit het moeilijke verleden van Postabank te beoordelen aangezien dit een typisch probleem van asymmetrische informatie is. De staat als verkoper heeft vóór de privatisering een uitgebreide risicobeoordeling gedaan met betrekking tot het risico op rechtszaken. Er werden geen nieuwe vorderingen geïdentificeerd en men was ervan overtuigd dat enige vordering aan het licht zou komen vóór het privatiseringsproces aangezien de bank sinds 1998 onderworpen werd aan verschillende financiele controles en inspecties.
(23)
Met betrekking tot alle rechtsvorderingen was er ten tijde van de koopovereenkomst een bepaalde risicodeling tussen de Hongaarse staat als verkoper en Erste Bank als koper, waarbij de koper alle mogelijke aansprakelijkheid overnam met betrekking tot hangende rechtsvorderingen, terwijl dreigende en niet bekende vorderingen gedeeltelijk werden gegarandeerd tot een bepaald maximumbedrag (voor niet bekende vorderingen 10 % van de eerste 10 miljard HUF en voor dreigende vorderingen 50 % van de eerste 4 miljard HUF van de betrokken totale aansprakelijkheid van de bank). Door dit risicodelingsmechanisme aan te bieden heeft de staat bieders een aanmoedigend signaal willen sturen dat de verkoper ervan overtuigd was dat de staat geen financieel verlies zou lijden als gevolg van deze regeling en daarbij de bereidheid van bieders om een meerwaarde te willen toekennen aan de bank willen stimuleren.
(24)
De raadgever van de staat inzake privatisering heeft de mogelijke schulden voortspruitend uit niet bekende vorderingen in het beste geval geschat op nul en in het slechtste geval op 5 miljard HUF. De totale geschatte theoretische blootstelling aan alle rechtsvorderingen (dreigende en niet bekende) in het slechtste geval was aanzienlijk lager dan het verschil tussen de verkoopprijs van 101 miljard HUF en de door de staat oorspronkelijk beoogde winst voor de privatisering. Dit bedrag was ook aanzienlijk lager dan het verschil tussen de verkoopprijs en het hoogste ontvangen indicatief bod (6). Om die reden zijn de Hongaarse autoriteiten ervan overtuigd dat door het garanderen van deze belofte tot schadeloosstelling, de staat een bijkomende waarde heeft kunnen genereren op de verkoop en dat de staat volledig in overeenstemming heeft gehandeld met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie.
(25)
De Hongaarse autoriteiten stellen verder ook dat een reddings- en herstructureringsanalyse niet nodig is aangezien deze maatregel geen overheidssteun uitmaakt.
(26)
In het besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie in overweging genomen dat de strategische samenwerkingsovereenkomst tussen Postabank en Magyar Posta (Hongaarse post) die in december 2002 tot stand kwam de concurrerende positie van Postabank op de Hongaarse markt versterkt en Postabank een voordeel geeft door exclusiviteit te verlenen met betrekking tot de verkoop via de post van gezamenlijk ontwikkelde nieuwe producten. De Hongaarse autoriteiten beweren dat de Commissie de relatie tussen Magyar Posta en Postabank verkeerd interpreteert. Zij beweren dat de strategische samenwerkingsovereenkomst een zuiver commerciële overeenkomst is en geen van beide partijen enige vorm van algemene exclusiviteit verleent.
(27)
Als de maatregel wordt aangemerkt als staatssteun, dan is Hongarije het niet eens met de twijfel die de Commissie heeft (zie alinea's 135-138 van het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure) met betrekking tot de toepassing van artikel 45, lid 2, van de Europaovereenkomst in dit verband om de maatregelen toegekend aan Postabank te rechtvaardigen. Zij beweren dat de Commissie in overweging dient te nemen dat Hongarije nog geen lid was van de Europese Unie op het ogenblik dat de onderzochte maatregelen ten uitvoer werden gelegd. Zij beweren dat de Hongaarse regering het faillissement van Postabank in 1998 niet kon laten gebeuren toen het grote moeilijkheden ondervond en de Hongaarse markt niet stabiel was. Gezien de omvang van Postabank, zou haar faillissement geleid hebben tot een grote financiële crisis.
2. Opmerkingen van Erste Bank
(28)
Erste Bank heeft argumenten voorgelegd die gelijkaardig zijn aan die van de Hongaarse autoriteiten. Erste Bank is het niet eens met de conclusies van de Commissie dat de maatregel staatssteun kan uitmaken die onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
(29)
Erste Bank betwist eveneens dat de maatregel van toepassing is na de toetreding. Zij beweert dat de maatregel beperkt is in omvang, bedrag en duur. Alle potentiële vorderingen werden duidelijk vastgelegd vóór de toetreding; om die reden kan hierdoor geen nieuwe steun ontstaan na de toetreding.
(30)
Zij beweert voorts dat de maatregel geen commercieel voordeel verleent of de mededinging vervalst omdat dit gewoonweg een standaardmarktvoorwaarde is in een overeenkomst voor de koop van aandelen om met bepaalde risico’s om te gaan en het werd overeengekomen in een concurrerende procedure wat verzekert dat de marktprijs betaald werd voor de belofte tot schadeloosstelling en dat er om die reden geen sprake kan zijn van steun. Op basis van jurisprudentie met betrekking tot privatiseringen gerealiseerd met open, niet-discriminatoire, concurrerende en doorzichtige procedures, beweert Erste Bank dat zij de gerechtvaardigde verwachting had dat de verkoop van Postabank geen staatssteun met zich mee zou brengen.
(31)
In tegenstelling tot een garantie, die op zichzelf een wettelijke verplichting kan inhouden, is de maatregel bovendien van aard een belofte tot schadeloosstelling, die niet kan worden beschouwd als een zelfstandige maatregel aangezien deze steeds onlosmakelijk verbonden is met een welbepaalde koopovereenkomst. De belofte tot schadeloosstelling dient om de waarde van de overgedragen activa op het ogenblik van de verkoop te beschermen tegen risico’s met betrekking tot de periode vóór de verkoop.
(32)
Erste Bank beweert ook dat de maatregel los dient te worden beoordeeld van maatregelen in het verleden en dat de door de Commissie uitgevoerde test van de particuliere investeerder de herstructureringsmaatregelen voor Postabank van vóór de toetreding niet mag samenvoegen met haar privatisering. De maatregel is geen herstructureringsmaatregel maar een belofte tot schadeloosstelling die onlosmakelijk verbonden is met de koopovereenkomst, die los staat van het herstructureringsproces. Postabank was levensvatbaar op het ogenblik van haar privatisering. Ten tweede heeft de Commissie geen bevoegdheid om vorige herstructureringmaatregelen te onderzoeken die niet van toepassing zijn na de toetreding. De aanpak van de Commissie om maatregelen die niet van toepassing zijn na de toetreding samen te nemen met de belofte tot schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen behandelt de maatregelen van 1998-2002 als steun, hoewel zij niet de bevoegdheid heeft om deze te onderzoeken.
(33)
Erste Bank beweert ook, in ondergeschikte orde, dat de test van de particuliere investeerder van de Commissie in ieder geval niet volledig is aangezien deze test de kosten van vereffening of de relevante Hongaarse bankregels ter voorkoming van vereffening niet onderzoekt.
(34)
Erste Bank is van mening dat, aangezien de maatregel geen steun uitmaakt en niet van toepassing is na de toetreding, de verenigbaarheid niet hoeft te worden beoordeeld. Zij beweert ook dat de beoordeling van de verenigbaarheid gebaseerd is op de verkeerde veronderstelling dat de maatregel een herstructureringsmaatregel is en geen onderdeel van de privatisering.
(35)
Erste Bank beweert bovendien dat de maatregel de mededinging niet vervalst of een commercieel voordeel verleent aangezien deze zijn oorsprong vond in een concurrerende procedure tijdens welke Postabank voor een marktprijs verkocht werd. In ieder geval blijft volgens de jurisprudentie elk voordeel bij de verkoper en wordt niet overgedragen aan de koper. Om die reden is er geen selectief commercieel voordeel ten gunste van Erste Bank (met betrekking tot de belofte tot schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen of andere), aangezien de staat bereid was om Postabank te verkopen aan eender welke onderneming die de hoogste prijs bood.
(36)
Erste Bank stelt dat de Commissie de wettelijk gronden voor haar toepasselijkheidstest niet identificeert en dat, om aan te tonen of de Commissie bevoegd is om de maatregel te onderzoeken onder artikel 88, lid 2, dient aangetoond te worden dat de verplichting nieuwe steun uitmaakt in de zin van bijlage IV, punt 3, van de Toetredingsakte. Zij stelt eveneens dat Hongarije geen lid was van de Europese Unie op het ogenblik dat de maatregelen in het leven werden geroepen en om die reden niet rechtstreeks onderworpen is aan artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. De Commissie is niet bevoegd om de regels inzake overheidssteun toe te passen op situaties die definitief vastliggen vóór de toetreding, zoals de koopovereenkomst voor de aandelen van Postabank, die wettelijk bindend is, aangezien dit strijdig is met het beginsel van niet-retroactiviteit. Op het ogenblik van de privatisering waren noch Hongarije noch Erste bank zich bewust van het vereiste dat risico’s exact dienen te worden gedefinieerd opdat de belofte tot schadeloosstelling niet zou worden beschouwd als toepasselijk na de toetreding.
VII. BEOORDELING
1. Toepasselijkheid na toetreding
(37)
Zoals uitgelegd hierboven en in het besluit tot inleiding van de procedure, wordt voor de beoordeling van de Commissie eerst onderzocht of de maatregel waarvoor de formele onderzoeksprocedure werd ingeleid, d.i. de schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen, toepasselijk is na de toetreding in overeenstemming met de criteria uiteengezet in alinea 14. De vraag of steun van toepassing is na toetreding is een andere vraag dan de vraag of een maatregel wordt aangemerkt als steun (op eender welk relevant moment), en is onderhevig aan andere criteria.
(38)
De onherroepelijke unilaterale verklaring getekend op 29 april 2004 door Erste Bank, de koper van Postabank, voorziet een algemene bovengrens van 200 miljard HUF en een engere definitie van de term „risico” met betrekking tot de aansprakelijkheid van Hongarije ten aanzien van de koper, zoals die werd vastgelegd in de koopovereenkomst van aandelen.
(39)
Ondanks deze algemene bovengrens en de engere definitie van de maatregelen, merkte de Commissie echter wel op dat de schadeloosstelling waartoe de Hongaarse overheid zich verplicht heeft om de verkoop van Postabank te vergemakkelijken, niet exact was gedefinieerd en tegen de toetredingsdatum geen uitputtende en bindende definitieve lijst voorzag. Integendeel, de maatregel heeft een zeer brede reikwijdte, werd niet exact vastgesteld en heeft een zeer hoge bovengrens, die overigens op een latere datum werd ingevoerd. Om die reden maakt de belofte tot schadeloosstelling een onbepaald aantal vorderingen mogelijk boven op de vorderingen die bij de toetreding duidelijk waren vastgesteld, in tegenstelling tot wat de Hongaarse autoriteiten en Erste Bank beweren.
(40)
De Commissie is van mening dat enkel een bovengrens zonder (gedetailleerde) lijst van de specifieke gebeurtenissen die eventueel tot een schadeloosstelling kunnen leiden, de betaling van schadevergoeding na de toetreding niet noodzakelijkerwijs koppelt aan specifieke gebeurtenissen die vóór de toetreding definitief en onvoorwaardelijk werden geïdentificeerd. Het is inderdaad zo dat de financiële blootstelling van de staat in theorie beperkt is, maar de feiten die de potentiële betalingen kunnen veroorzaken, werden door de staat nog niet duidelijk geidentificeerd, zoals de benaming duidelijk te kennen geeft, zijnde schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen. De beperking is dus enkel ogenschijnlijk aangezien de omvang en de concrete bedragen die mogelijk betaald dienen te worden na de toetreding kunnen variëren op basis van criteria die enkel in algemene termen werden vastgelegd.
(41)
Om die reden is de maatregel in kwestie van toepassing na de toetreding, met twee uitzonderingen. Aan de hand van de door de autoriteiten verstrekte verduidelijkingen, is de Commissie tot de vaststelling gekomen dat er twee zaken zijn die aan de criteria voldoen om niet te worden gekwalificeerd als van toepassing na de toetreding.
(42)
Deze twee zaken hebben betrekking op de mogelijke vorderingen van Arthur Andersen Audit Könyvszakértő Korlátolt Felelősségű Társaság en/of Prudentia Könyvvizsgáló és Gazdasági Tanácsadó Korlátolt Felelősségű Társaság (of hun cessionarissen of rechtsopvolgers) tegen Postabank of enige belangrijke dochtermaatschappij met betrekking tot de voorbereiding van een financiële controle van Postabank of enige belangrijke dochtermaatschappij voor de periode voorafgaand aan het jaar 2000, met een totale financiële bovengrens van 200 miljard HUF (onder „risicobepaling O” in de unilaterale verklaring van Erste Bank van 29 april 2004).
(43)
De Commissie stelt vast dat deze twee bedrijven reeds aan Erste bank hebben laten weten dat ze een schadevordering zullen instellen tegen Erste Bank afhankelijk van het resultaat van een aan de gang zijnde gerechtelijke procedure van de Hongaarse staat tegen de financiële controleurs van Postabank met betrekking tot hun rol als financiële controleurs van de bank. Op dit ogenblik zijn dit dreigende vorderingen. Bovendien heeft Arthur Andersen Erste Bank om betaling verzocht voor gerechtskosten opgelopen met betrekking tot de rechtszaak tegen de Hongaarse staat.
(44)
De belofte tot schadeloosstelling van de staat met betrekking tot deze twee dreigende vorderingen voldoet aan de drie hierboven vermelde criteria en kan daarom niet worden beschouwd als van toepassing na toetreding.
(45)
Erste Bank stelt dat de Commissie de wettelijk gronden voor haar toepasselijkheidstest niet identificeert en dat, om aan te tonen of de Commissie bevoegd is om de maatregel te onderzoeken onder artikel 88, lid 2, dient aangetoond te worden dat de verplichting nieuwe steun uitmaakt in de zin van bijlage IV, punt 3, van de Toetredingsakte. Zij stelt eveneens dat Hongarije geen lid was van de Europese Unie op het ogenblik dat de maatregelen in het leven werden geroepen en om die reden niet rechtstreeks onderworpen was aan artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(46)
Ten eerste was de Republiek Hongarije (zoals overigens alle andere kandidaat-lidstaten op dat ogenblik) vóór de toetreding reeds gebonden door de Europaovereenkomst, die, onder andere, verklaarde dat elke publieke steun die de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de Gemeenschap en de kandidaat-lidstaten van dat ogenblik ongunstig beïnvloedt, onverenigbaar is met de goede werking van de overeenkomst zelf (7). Vervolgens bepaalt bijlage IV, punt 3, van het toetredingsverdrag drie categorieën maatregelen als bestaande steun: i) vóór 10 december 1994 ten uitvoer gebrachte steunmaatregelen; ii) door de Commissie onderzochte en in het aanhangsel van deze bijlage opgenomen steunmaatregelen; en iii) steunmaatregelen goedgekeurd onder de overgangsprocedure. Het verdrag verduidelijkt dat alle maatregelen die na de toetredingsdatum nog van toepassing zijn, staatssteun uitmaken en niet aan de voorwaarden van bestaande steun voldoen, zullen worden aangemerkt als nieuwe steun na toetreding.
(47)
Het is duidelijk, op basis van dit primaire EU-recht, dat de Commissie de macht heeft om steunmaatregelen te onderzoeken die ten uitvoer zijn gelegd vóór en van toepassing zijn na de toetreding en die niet gekwalificeerd werden als bestaande steun na de toetreding. De Commissie kan dergelijke maatregelen beschouwen als „nieuwe steun” vanaf 1 mei 2004 en kan de toepassing van deze staatssteun verbieden na die datum alsook terugbetaling vorderen van bedragen die onwettig betaald werden na toetreding, als zij van mening is dat deze steun niet verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Deze toepassing van de regels inzake staatssteun op het toekomstige effect van maatregelen die na de toetreding van toepassing zijn, en het niet vervullen van de criteria voor bestaande steun zoals vastgelegd in het toetredingsverdrag, houdt om die reden geen terugwerkende kracht van de regels inzake staatssteun van de Europese Gemeenschap in.
2. Het bestaan van staatssteun
(48)
Volgens artikel 87, lid 1, van het EG-Verdag, zijn steunmaatregelen door een lidstaat of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(49)
In het kader van de privatisering van Postabank heeft de Hongaarse overheid (middels ÁPV (8) de koper een belofte tot schadeloosstelling gedaan voor aansprakelijkheden uit niet bekende rechtsvorderingen met betrekking tot Postabank tot vijf jaar na de sluiting van de overeenkomst voor de koop van aandelen. Met andere woorden heeft de Hongaarse overheid op deze manier publiek geld ter beschikking gesteld om de verkoop van Postabank mogelijk te maken. Om die reden is het duidelijk dat de maatregel staatsmiddelen inhoudt.
(50)
Zoals reeds aangegeven hierboven, beweren de Hongaarse autoriteiten en Erste Bank in hun opmerkingen op het besluit tot inleiding van de procedure dat de maatregel geen staatssteun kan uitmaken aangezien deze een typische commerciële voorwaarde is van een koopovereenkomst die tot stand kwam in een open en concurrerende procedure en dat de voor Postabank betaalde marktprijs staatssteun uitsluit. Zij beweren dat de Commissie het beginsel van de „particuliere investeerder in een vrije markteconomie” dient toe te passen en de onderzochte maatregel niet dient te beschouwen als steun aangezien een marktprijs betaald werd waarbij rekening werd gehouden met de waarde van de maatregel voor Erste Bank. Zij beweren ook dat de door de Commissie uitgevoerde test van de „particuliere investeerder in een vrije markteconomie” de maatregelen van de herstructurering van Postabank vóór de toetreding niet mag samenvoegen met haar privatisering, aangezien de maatregel geen herstructureringsmaatregel is maar een integraal deel van de overeenkomst voor de koop van aandelen.
(51)
Zoals reeds vermeld in het besluit tot inleiding van de procedure kunnen steunmaatregelen die niet van toepassing zijn na de toetreding niet door de Commissie worden onderzocht volgens de procedure van artikel 88 van het EG-Verdrag. De Commissie heeft geen onderzoeksbevoegdheid onder de overgangsprocedure met betrekking tot steunmaatregelen die vóór de toetreding definitief en onvoorwaardelijk voor een welbepaald bedrag werden toegekend. Met uitzondering van de belofte tot schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen, heeft de Commissie vastgesteld dat de gemelde herstructureringsmaatregelen voor Postabank niet van toepassing zijn na toetreding (9). Om die reden zijn deze niet onderworpen aan deze analyse.
(52)
Om die reden dient de Commissie bij haar evaluatie van de enige maatregel die van toepassing is na de toetreding (de belofte tot schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen die in 2003 werd gedaan), te onderzoeken of de handelingen van de Hongaarse staat op dat ogenblik in overeenstemming waren met die van de „particuliere investeerder in een markteconomie” met betrekking tot de beslissing om de belofte te doen op het ogenblik van de privatisering. Bijgevolg wordt de maatregel door de Commissie beoordeeld los van de vorige maatregelen.
(53)
De beoordeling van de verkoop van Postabank kan worden gescheiden van voorgaande maatregelen omdat de herstructurering op het ogenblik van de privatisering reeds was afgerond. De Commissie stelt vast dat het Hongaarse Rekenhof in april 2003 een verslag heeft uitgebracht waarin wordt erkend dat de herstructurering van Postabank met succes werd afgerond en dat de bank weer gezond was. Postabank was levensvatbaar op het ogenblik van haar privatisering.
(54)
Deze scheiding van de maatregelen ter beoordeling conflicteert niet met het arrest BP Chemicals (10), aangezien die zaak ging over drie kapitaalinjecties die waren toegekend als onderdeel van een enkel voortdurend herstructureringsproces met als doel de financiering van de herstructureringsmaatregelen die noodzakelijk waren om het eigen vermogen van Enichem, uitgehold door verlies, te herstellen. Bij de beoordeling of de drie maatregelen dienden te worden onderzocht als een geheel, dan wel of de laatste maatregel apart diende te worden beschouwd, stelde het Hof van Justitie vast dat de beslissende factoren in deze, de keuze van het tijdstip van de maatregelen, hun doel en de situatie van de onderneming op het ogenblik dat elke beslissing tot kapitaalinjectie werd gemaakt, waren. In dat geval zou een liquidatie onvermijdelijk zijn geweest zonder de laatste maatregel. In het onderhavige geval, daarentegen, was de belofte tot schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen verbonden met de verkoop van Postabank en maakte integraal deel uit van de overeenkomst voor de koop van aandelen op het ogenblik dat de bank reeds met succes was geherstructureerd en haar liquidatie niet langer aan de orde was.
(55)
Bij de beoordeling van de handelingen van de Hongaarse autoriteiten valt op te merken dat, in het licht van het beginsel van de „particuliere investeerder in een markteconomie” in 2003, de Commissie de manier waarop Postabank geprivatiseerd werd niet in vraag stelt en dat zij verkocht werd aan de hoogste bieder in een open concurrerende aanbestedingsprocedure.
(56)
Dit is echter niet voldoende om in dit geval het bestaan van een voordeel uit te sluiten.
(57)
Op het ogenblik dat de overeenkomst voor de koop van aandelen tot stand kwam, was de belofte tot schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen onbegrensd. Op het ogenblik dat de Hongaarse overheid Postabank verkocht, stelde het met de maatregel onbegrensd publieke middelen ter beschikking van de koper van Postabank. Om die reden is de Commissie van mening dat - zelfs al heeft de Hongaarse staat vóór de aanvang van het privatiseringsproces een grondige doorlichting gevoerd met betrekking tot dergelijk rechtszaken en is ze tot de bevinding gekomen dat het risico op betalingen onder de belofte tot schadeloosstelling zeer klein is - een voorzichtige particuliere verkoper in het huidige geval zich niet zou hebben verbonden voor een onbegrensd bedrag voor schadeloosstelling van niet bekende vorderingen tot vijf jaar na de sluiting van de overeenkomst voor de koop van aandelen, zelfs als deze belofte heeft geleid tot een hogere verkoopprijs dan de prijs die de verkoper zou gekregen hebben voor Postabank zonder deze belofte. De Commissie is van mening dat de verkoper die Postabank verkoopt in een markteconomie, minstens een bovengrens zou hebben ingesteld in de koopovereenkomst om de potentiële betalingen aan de koper onder deze schadeloosstelling te beperken. Een verkoper in een markteconomie zou het risico tot betaling van een onbeperkt bedrag niet hebben aanvaard, zelfs niet wetende dat het risico op een dergelijke grote betaling zeer klein is. Het feit dat op het ogenblik van de privatisering geen plafond was ingesteld op de schadeloosstellingen, toont daarom aan dat de staat niet op dezelfde manier heeft gehandeld als een verkoper in een markteconomie.
(58)
Het feit dat Erste Bank een unilaterale verklaring heeft afgelegd waarbij de mogelijke aansprakelijkheid van de staat voor betalingen onder de belofte tot schadeloosstelling begrensd werd tot 200 miljard HUF, verandert niets aan de beoordeling van de Commissie van het gedrag van de Hongaarse staat. Dit komt omdat een unilaterale verklaring van de koper zes maanden later, de belofte tot schadeloosstelling van de Hongaarse staat niet in overeenstemming brengt met het beginsel van de „particuliere investeerder in een markteconomie”.
(59)
Deze vaststelling wordt niet gewijzigd door het feit dat bieders, die het risico op rechtszaken niet ten volle konden inschatten omwille van het moeilijke verleden van Postabank, de maatregel als een onontbeerlijke voorwaarde voor de privatisering beschouwden. Als de belofte tot schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen niet was gegeven, dan zou de bank waarschijnlijk staatseigendom zijn gebleven. In een dergelijke situatie, als een potentiële vordering onder de belofte tot schadeloosstelling zich zou materialiseren in de toekomst, dan zou de staat, als ze zich gedraagt volgens het principe van de particuliere investeerder in een markteconomie, de vorderingen slechts hebben dienen te dekken tot maximum de waarde van de handelszaak, en niet tot een onbepaald bedrag. Om die reden zou de staat geen onbeperkte schadeloosstelling hebben beloofd als zij in overeenstemming had gehandeld met het beginsel van de particuliere investeerder in een markteconomie.
(60)
Ten tweede kan niet worden gezegd dat de verkoop plaatsvond onder marktomstandigheden, zelfs als deze tot stand kwam na een open en concurrerende aanbesteding waarbij alle bieders gelijk behandeld werden. Aangezien het totaal van de schadeloosstelling onbeperkt was, kon bij de biedingen hiervoor geen juist bedrag worden voorzien. Aangezien het onmogelijk was om een waarde te bepalen voor de onbeperkte belofte tot schadeloosstelling, kan van de openbare aanbestedingsprocedure niet worden gezegd dat ze om een „marktprijs” ging of gevoerd werd onder marktomstandigheden.
(61)
Erste Bank beweert dat de maatregel geen commercieel voordeel verleent aangezien deze zijn oorsprong vindt in een concurrerende procedure waarna Postabank tegen een marktprijs verkocht werd. In verband hiermee verwijst Erste Bank naar een aantal beschikkingen van de Commissie (11). Aan de hand van de zaken Banks (12) en Systems Microelectronic (13), beweert Erste Bank verder dat als een onderneming een voordeel heeft ontvangen en door de staat tegen een marktprijs verkocht wordt, dan blijft enig voordeel aan de kant van de verkoper en wordt niet overgedragen aan de koper.
(62)
De Commissie merkt op dat de door Erste bank aangehaalde zaak Banks het algemene beginsel vastlegt dat in een open en concurrerende aanbestedingsprocedure onder marktvoorwaarden, er meestal geen steun is voor de koper van de onderneming. In het huidige geval zou Erste Bank onder normale marktvoorwaarden echter niet het voordeel hebben gehad van een onbeperkte schadeloosstelling, aangezien een voorzichtige verkoper in een markteconomie, Postabank niet zou hebben verkocht met een onbeperkte belofte tot schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen. Concluderend kan worden gezegd dat, aangezien een verkoper in een markteconomie Postabank niet zou hebben verkocht met een onbeperkte belofte tot schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen, Erste Bank een economisch voordeel heeft gehad ten gevolge van de aankoop van Postabank met belofte tot schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen.
(63)
Om die reden is de Commissie van mening dat de maatregel, op zichzelf beoordeeld, de test van de verkoper in een markteconomie niet doorstaat.
(64)
In het besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie de maatregelen met betrekking tot de herstructurering en deze met betrekking tot de privatisering samen genomen omdat in 1998 de Hongaarse overheid de Commissie had gemeld dat het van plan was om kapitaal te injecteren en voor 99,9 % eigenaar zou worden van Postabank met het oog op haar herstructurering en privatisering. Daarmee lijken de Hongaarse autoriteiten zelf de herstructurering en de privatisering ook aan elkaar te koppelen. Dankzij deze maatregelen, die gedeeltelijk financiële en gedeeltelijk regelgevende steun geven vanaf december 1998, kon de bank operationeel blijven en werd haar privatisering mogelijk.
(65)
Om die reden zal de Commissie een subsidiaire beoordeling uitvoeren van de belofte die gedaan werd op het ogenblik van de privatiseringsmaatregel waarbij deze maatregel in samenhang met de vroegere herstructureringsmaatregelen wordt beschouwd; aangezien het reeds werd vastgesteld dat de maatregel op zichzelf beschouwd, staatssteun uitmaakt, kan echter enkel tot de conclusie worden gekomen dat deze ook staatssteun uitmaakt indien onderzocht in samenhang met de vroegere herstructureringsmaatregelen.
(66)
Indien het geheel van maatregelen samen in overweging wordt genomen voor de test van de „particuliere investeerder in een markteconomie”, dan omvat de berekening van alle kosten ten laste van de staat zowel de maatregelen aangenomen door de Hongaarse autoriteiten vóór haar verkoop om de bank te herstructureren, als de maatregelen die werden genomen in het kader van de verkoop. Het totaal van de betrokken maatregelen komt op een algehele negatieve verkoopprijs van ongeveer 53,4 miljard HUF (d.i. ongeveer 211 miljoen EUR); dit bedrag is het resultaat van een eenvoudige rekensom waarbij de waarde van de steunmaatregelen sinds december 1998 afgetrokken worden van de eigenlijke verkoopprijs die werd behaald bij de privatisering. Dit resultaat omvat geen bijkomende kosten die de staat mogelijk nog dient te dragen met betrekking tot de belofte tot schadeloosstelling die werd gegeven ten tijde van de privatisering.
(67)
De Commissie merkt op dat op geen enkel ogenblik sinds 1998 de herstelling van de levensvatbaarheid van Postabank door privatisering berustte op de realisatie van een „positieve prijs” voor de Hongaarse overheid, d.i. op de realisatie van een redelijk verwacht rendement op investering. Dit wordt bevestigd door het feit dat de maatregelen werden geïntroduceerd zonder exacte vaststelling van een toekomstige richtverkoopprijs.
(68)
Op deze basis, in overeenstemming met het beginsel van de „particuliere investeerder in een markteconomie”, zou een rationele investeerder in een markteconomie onder normale marktvoorwaarden, op zuiver commerciële basis, geen geld hebben bijgedragen of ter beschikking gesteld van Postabank zonder concrete en redelijke verwachtingen dat de bank verkocht zou kunnen worden voor een hogere prijs dan het totaal van de middelen die erin geïnjecteerd werden.
(69)
Zoals hierboven reeds aangehaald, erkent de Commissie dat Postabank werd verkocht aan de hoogste bieder in een open onvoorwaardelijke concurrerende aanbestedingsprocedure. Een open aanbestedingsprocedure sluit echter de mogelijkheid tot staatssteun niet altijd uit. In zaak C-334/99 kwam het Hof tot de volgende bevinding: „[…] Wat verder het betoog van de Duitse regering betreft dat de privatisering van GS voldeed aan de in de richtsnoeren genoemde criteria van een „open, doorzichtige en onvoorwaardelijke procedure”, volstaat de vaststelling dat ongeacht de juridische waarde van die richtsnoeren en zelfs aangenomen dat dat betoog gegrond is, het niet kan afdoen aan de vaststelling dat het besluit om GS te privatiseren tegen een negatieve verkoopprijs, niet beantwoordde aan het criterium van de particuliere investeerder en dus steunelementen inhield.” (14). Als de herstructurering en de privatisering samen worden beschouwd, d.i. rekening houdend met de hoeveelheid publieke maatregelen die ten uitvoer werden gelegd vóór de verkoop van de bank, dan resulteert dit in een negatieve verkoopprijs voor de staat.
(70)
Erste Bank beweert ook dat de test van de particuliere investeerder die de Commissie toepast, niet volledig is aangezien deze test de kosten van vereffening of de relevante Hongaarse bankregels ter voorkoming van vereffening niet onderzoekt.
(71)
De Commissie merkt op dat uit de jurisprudentie van de rechtbanken van de Gemeenschap blijkt dat het criterium van de particuliere marktspeler enkel van toepassing is op situaties waar de tussenkomst van de staat van economische aard is en niet waar deze deel uitmaakt van de uitoefening van publieke machten (15). In het huidige geval heeft de staat gehandeld met het oog op de bescherming van de stabiliteit van het financiële systeem en niet als particuliere investeerder met een winstoogmerk.
(72)
Om te beoordelen of het voor de staat meer winstgevend is om een onderneming te ontbinden dan om ze te verkopen, hebben de rechtbanken van de Gemeenschap bovendien toegelicht dat een onderscheid dient te worden gemaakt tussen de verplichtingen die de staat heeft als eigenaar van aandelen in een onderneming en zijn verplichtingen als overheid: enkel de eerste kunnen in aanmerking worden genomen voor de beoordeling van het bestaan van staatssteun (16). Daarom zou liquidatie de staat minder gekost hebben dan herstructurering en privatisering als geheel beschouwd, als de kosten die een particuliere investeerder niet in aanmerking zou genomen hebben, uit de berekeningen worden gehouden.
(73)
Zoals hierboven reeds vermeld, beweert Erste Bank dat de maatregel geen commercieel voordeel verleent aangezien deze zijn oorsprong vindt in een concurrerende procedure waardoor enig voordeel aan de kant van de verkoper is gebleven en niet werd overgedragen aan de koper.
(74)
Zoals hierboven reeds vermeld, houdt deze redenering enkel stand indien de open en concurrerende openbare aanbestedingsprocedure plaatsvindt onder normale marktvoorwaarden. Deze voorwaarde is echter niet vervuld aangezien een particuliere verkoper zich niet zou hebben verbonden tot onbeperkte schadeloosstellingen voor niet bekende vorderingen. Bovendien zou een particuliere investeerder de maatregelen voor Postabank niet hebben ten uitvoer gelegd aangezien het totaal van de na de kapitaalinjectie van de staat genomen maatregelen, geleid heeft tot een negatieve verkoopprijs voor de staat.
(75)
In het kader van het hierboven vermelde, kan worden gesteld dat het geheel aan steunmaatregelen aangenomen sinds december 1998 met het oog op de realisatie van de herstructurering en privatisering van Postabank, waarvan de maatregel in kwestie een onderdeel is, de test van de particuliere investeerder niet doorstaat en om die reden een economisch voordeel verleent aan Postabank en Erste Bank, die op 1 september 2004 fuseerden.
(76)
Aangezien het reeds werd vastgesteld dat, ondanks de aanbestedingsprocedure, de maatregel resulteerde in een voordeel voor Erste Bank (omdat geen enkele particuliere verkoper zich zou hebben verbonden tot onbegrensde schadeloosstelling), kan worden besloten dat de maatregel selectief is.
(77)
Tegen het einde van 2002 was Postabank de zevende grootste commerciële bank in Hongarije. Doorheen de periode die beoordeeld wordt, was de bank actief in de financiële sector, die blootgesteld is aan intensieve internationale mededinging en waarin handel plaatsvond tussen Hongarije en de Europese Unie, met inbegrip van een aanzienlijk aantal banken van de Europese Unie actief in de Hongaarse banksector.
(78)
De jurisprudentie (17) wijst uit dat wanneer staatssteun de positie van een onderneming ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer versterkt, dit handelsverkeer moet worden geacht door de steun te worden beïnvloed. Er werd vastgesteld dat de Hongaarse staat met de belofte tot schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen een selectief voordeel verleende aan Erste Bank. Om die reden kan worden geconcludeerd dat dit selectieve voordeel in verband met de aankoop van Postabank, de positie van Erste Bank verstevigde en bijgevolg de intracommunautaire handel kan beïnvloeden en de mededinging vervalsen.
(79)
Concluderend kan worden gesteld dat, aangezien alle criteria van artikel 87, lid 1, vervuld zijn, de belofte tot schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen staatssteun uitmaakt in de zin van het EG-Verdrag.
3. Beoordeling van de verenigbaarheid
(80)
Onder de overgangsprocedure heeft de Commissie de macht om actie te ondernemen enkel voor die maatregelen die van toepassing worden geacht na de toetreding. De gemelde maatregel is van toepassing na de toetreding en maakt staatssteun uit in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. De Commissie dient daarom de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt te toetsen.
(81)
De voorwaarden waaraan een steunmaatregel dient te voldoen om verenigbaar te zijn met de gemeenschappelijke markt, zijn uiteengezet in artikel 87, leden 2 en 3, van het EG-Verdrag.
(82)
De vrijstellingen waarin artikel 87, lid 2, van het EG-Verdrag voorziet, gelden niet in het huidige geval. In het bijzonder is de Commissie van mening dat de toegekende staatssteun in het huidige geval niet bedoeld was voor de herstelling van schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen overeenkomstig artikel 87, lid 2, onder b), van het EG-Verdrag. De term „buitengewone gebeurtenissen” dekt geen financiële verliezen veroorzaakt door commerciële beslissingen van economische actoren. De Commissie stelt ook vast dat er in Hongarije geen algemene bankcrisis was.
(83)
Op eenzelfde manier kan de steun ook niet worden vrijgesteld op basis van artikel 87, lid 3, onder b). In 2003, op het ogenblik dat de belofte tot schadeloosstelling werd gegeven, was er geen systeemcrisis in de Hongaarse banksector die geleid zou kunnen hebben tot een ernstige verstoring in de Hongaarse economie.
(84)
Volgens artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag, kan de Commissie steunmaatregelen goedkeuren om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijke belang wordt geschaad.
(85)
De Hongaarse autoriteiten hebben de meeste maatregelen die tussen 1998 en 2002 bij Postabank werden geïntroduceerd als herstructureringsmaatregelen gemeld, terwijl de belofte tot schadeloosstelling met betrekking tot de privatisering van de bank apart werd gemeld. De Commissie beoordeelt of de maatregel verenigbaar is in het licht van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag onder de richtsnoeren voor redding en herstructurering.
(86)
De voorwaarden voor verenigbaarheid onder artikel 87, lid 3, onder c), voor reddings- en herstructureringssteun zijn uiteengezet in communautaire richtsnoeren. De huidige communautaire richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden traden in werking op 10 oktober 2004 (18). Voor staatssteun toegekend vóór de publicatie van deze richtsnoeren, waren de voorwaarden waaronder reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (19) als verenigbaar werd beschouwd, uiteengezet in de vorige communautaire richtsnoeren (20). De koopovereenkomst, die de belofte tot schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen omvatte, werd ondertekend op 20 oktober 2003. De Commissie is aldus van mening dat de richtsnoeren van 1999 van toepassing zijn in de huidige context.
(87)
Volgens de richtsnoeren van 1999 is een onderneming in moeilijkheden wanneer zij niet in staat is haar verliezen tot stilstand te brengen, noch met haar eigen middelen, noch met middelen van aandeelhouders of met een lening.
(88)
De Commissie is van mening dat de problemen van Postabank in 1997/1998 ernstig waren en dat het een onderneming in moeilijkheden was aangezien zij niet zou hebben overleefd zonder staatssteun.
(89)
Zoals de Hongaarse overheden hebben gesteld, is de maatregel geen onderdeel van de herstructurering aangezien hij gekoppeld was aan de verkoop van de Bank en de noodzaak hiervoor maar pas duidelijk werd tijdens de aanbestedingsprocedure. De belofte tot schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen werd gegeven als onderdeel van de privatisering in 2003. Tegen die tijd waren de vermogensstructuur en de positie van de bank terug gestabiliseerd. Postabank was weer levensvatbaar. Het Hongaarse Rekenhof heeft in april 2003 een verslag uitgebracht waarin wordt erkend dat de herstructurering van Postabank met succes werd afgerond en dat de bank weer gezond was.
(90)
Om die reden, aangezien Postabank al in 2003 terug levensvatbaar was, kon geen verdere herstructureringssteun worden toegekend.
(91)
De Commissie is daarom van mening dat, op het ogenblik dat in 2003 de belofte tot schadeloosstelling gegeven werd, Postabank niet meer kwalificeerde als onderneming in moeilijkheden en daarom niet kwalificeerde voor reddings- en herstructureringssteun. Dit betekent dat er geen grondslag kan worden gevonden die deze maatregel verenigbaar maakt onder de richtsnoeren voor redding en herstructurering.
(92)
De subsidiaire beoordeling houdt in dat de maatregel wordt bekeken in samenhang met de vroegere herstructureringsmaatregelen als onderdeel van één herstructurerings- en privatiseringsoperatie (zie subsidiaire redenering hierboven). Zoals hierboven besproken, was Postabank al terug levensvatbaar in 2003 op het ogenblik dat de beslissing tot belofte tot schadeloosstelling werd genomen.
(93)
Opdat de maatregel beschouwd zou kunnen worden als verenigbare herstructureringssteun, diende hij een onderdeel te zijn van een reeds bestaand herstructureringsplan dat ten uitvoer was gelegd op het ogenblik dat de moeilijkheden van de onderneming begonnen. Het toekennen van herstructureringssteun kan maar gebeuren op voorwaarde dat een herstructureringsplan ten uitvoer wordt gelegd dat binnen een redelijke termijn de levensvatbaarheid van de onderneming op lange termijn herstelt op basis van realistische veronderstellingen over de toekomstige bedrijfstoestand.
(94)
Het door de Hongaarse autoriteiten overgelegde herstructureringsplan werd slechts opgesteld na deze gebeurtenis voor de melding in 2004. Het bestond niet op het ogenblik van de vroegere herstructureringsmaatregelen wat duidelijk maakt dat er geen sprake was van een herstructureringsplan, zoals vereist door de richtsnoeren voor redding en herstructurering, dat de belofte tot schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen opneemt als onderdeel van de herstructureringoperatie.
(95)
Bijgevolg, zelfs al wordt ze in samenhang met de andere maatregelen beschouwd, kan de belofte tot schadeloosstelling niet als verenigbaar worden beschouwd onder de richtsnoeren voor redding en herstructurering, aangezien Postabank niet kwalificeerde als onderneming in moeilijkheden op het ogenblik van de beslissing om de belofte te doen en de belofte geen onderdeel was van een reeds bestaand herstructureringsplan.
(96)
Artikel 45, lid 2, van de Europaovereenkomst stelt het volgende: „Met betrekking tot de financiële diensten beschreven in bijlage XIIa, doet deze overeenkomst geen afbreuk aan het recht van de Partijen om maatregelen aan te nemen die noodzakelijk zijn voor het voeren van hun monetaire beleid, of uit voorzichtigheid om bescherming te verzekeren aan de investeerders, depositogevers, verzekeringnemers of personen aan wie een fiduciaire recht verschuldigd is of teneinde de integriteit en de stabiliteit van het financiële systeem te waarborgen. Deze maatregelen zullen niet discriminerend zijn op grond van nationaliteit voor bedrijven en onderdanen van de andere Partij in vergelijking met eigen bedrijven en onderdanen.”.
(97)
In het besluit tot inleiding van de procedure, had de Commissie ernstige twijfels over het feit of artikel 45, lid 2, van de Europaovereenkomst wel van toepassing was op staatssteun aangezien dit artikel deel uitmaakt van het hoofdstuk „Establishment” van de Europaovereenkomst, terwijl de voorzieningen betreffende staatssteun vallen onder artikel 62 en verder. Daarenboven is de Commissie van mening dat deze voorziening van toepassing zou kunnen zijn op elke maatregel met een algemeen toepassingsbereik aangenomen door een overheid voor financieel toezicht en dat er in Hongarije geen algemene bankcrisis was.
(98)
De Hongaarse autoriteiten beweren dat de Hongaarse regering het faillissement van Postabank in 1998 niet kon laten gebeuren toen zij grote moeilijkheden ondervond en de Hongaarse markt niet stabiel was en dat het faillissement van Postabank, gezien haar omvang, een grote financiële crisis had kunnen veroorzaken.
(99)
De belofte tot schadeloosstelling werd echter gegeven op een ogenblik dat Postabank niet meer kwalificeerde als onderneming in moeilijkheden. In ieder geval is de Commissie van mening dat artikel 45, lid 2, van de Europaovereenkomst op zich niet voldoende juridische grondslag biedt om enige maatregel in de vorm van staatssteun te beschouwen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
(100)
Concluderend kan worden gesteld dat de belofte tot schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen niet-verenigbare staatssteun uitmaakt.
4. De inning
(101)
In de context van de overgangsprocedure is elke actie waartoe de Commissie gemachtigd is, beperkt tot maatregelen die van toepassing zijn na de toetreding, in dit geval de belofte tot schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen.
(102)
Ondanks de argumenten dat voor deze maatregel betaald werd in de aankoopprijs op basis van de voorgaande beschouwingen, is de Commissie van mening dat de maatregel onverenigbare staatssteun uitmaakt en daarom beëindigd dient te worden met terugwerkende kracht tot 30 april 2004.
(103)
In praktische termen betekent een beëindiging met terugwerkende kracht tot 30 april 2004 de terugvordering van alle vorderingen die betaald werden na die datum en niet worden aangemerkt als vorderingen die niet van toepassing zijn na de toetreding. Terugvordering is echter niet nodig aangezien onder de belofte tot schadeloosstelling geen betalingen werden gedaan. Dit is te wijten aan het geheel onzekere karakter van de belofte tot schadeloosstelling.
(104)
De Commissie dient in principe een bedrag te heffen voor de belofte tot schadeloosstelling om het voordeel van de maatregel te compenseren.
(105)
De Commissie aanvaardt echter het argument dat het heffen van een dergelijk bedrag strijdig zou zijn met het beginsel van rechtszekerheid, rekening houdend met de specifieke omstandigheden waarin een geheel onzekere belofte/garantie, zoals de schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen, werd gegeven. Ofschoon het concept van „toepasselijkheid na de toetreding” objectief is, waren de specifieke criteria van toepassing op de belofte tot schadeloosstelling niet geheel duidelijk of te voorzien door de Hongaarse overheid of Erste Bank op het ogenblik dat de belofte werd gemaakt, d.i. op het ogenblik van de privatisering van Postabank. Om die reden, bij gebrek aan duidelijke en doorzichtige criteria met betrekking tot het concept van toepasselijkheid na de toetreding met betrekking tot schadeloosstellingen, was het voor de belanghebbenden niet mogelijk om te voorzien dat beloften tot schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen toegekend vóór de toetreding, zouden worden beschouwd als van toepassing na de toetreding in omstandigheden zoals die van de verkoop van Postabank.
(106)
Ondanks het objectieve karakter van de wettekst in het EU-Toetredingsverdrag, werden de richtsnoeren van de Commissie betreffende het concept van toepasselijkheid na de toetreding met betrekking tot garanties en beloften tot schadeloosstelling bovendien slechts geleidelijk aan duidelijk met de tijd. Het EU-Toetredingsverdrag werd ondertekend op 16 april 2003. Bijlage IV, punt 3, geeft de criteria die de Commissie zou toepassen voor de beoordeling van de toepasselijkheid na de toetreding in het geval van onzekere maatregelen zoals garanties en beloften tot schadeloosstelling niet weer. In plaats daarvan hebben de Commissiediensten de toetredende lidstaten in de vorm van adviesbrieven geïnformeerd over de criteria voor toepasselijkheid na toetreding.
(107)
Bij schrijven van 4 augustus 2003 gericht aan de Missie van de Republiek Hongarije bij de Europese Unie, heeft de Commissie haar interpretatie van het concept „toepasselijkheid na toetreding” met betrekking tot individuele steunmaatregelen herhaald. Dit schrijven behandelde echter niet uitdrukkelijk de beoordeling van beloften tot schadeloosstelling en vereiste ook geen gedetailleerde opgave van de risico’s op een definitieve lijst afgesloten op datum van toetreding als criterium om de beloften tot schadeloosstelling te beschouwen als niet van toepassing na de toetreding. Het schrijven van de Commissie leek uitputtend te zijn met betrekking tot het concept van toepasselijkheid na de toetreding en verwees in geen geval naar het vereiste van de gedetailleerde lijst. De gedetailleerde opgave is het criterium waaraan de maatregel in zijn huidige vorm niet voldoet.
(108)
Erste Bank heeft Postabank gekocht op 20 oktober 2003 en de koopovereenkomst bevatte de belofte tot schadeloosstelling.
(109)
De volgende leidraad in de toepasselijkheidstest was beschikbaar via de formele beschikkingen van de Commissie van 28 januari 2004 over Česká Spořitelna (CZ 14/03) en van 16 december 2003 over Komerční Banka (CZ 15/03). Deze beschikkingen stellen dat de Commissie individuele maatregelen beschouwt als van toepassing na de toetreding als de exacte economische blootstelling van de staat niet bekend is op het ogenblik dat de steunmaatregelen worden toegekend. In geen van deze zaken werd de noodzaak voor de gedetailleerde lijst vermeld d.i. het vereiste van een gedetailleerde opgave van de risico’s op een uitputtende lijst afgesloten op datum van toetreding als criterium om de beloften tot schadeloosstelling te beschouwen als niet van toepassing na toetreding.
(110)
Dit vereiste werd pas in het schrijven van 19 maart 2004 door de Commissie onder de aandacht van Hongarije gebracht. Dit schrijven verwijst uitdrukkelijk naar de zaak Postabank en geeft richtlijnen voor de toepassing na toetreding van de belofte tot schadeloosstelling, in het bijzonder met betrekking tot de drie criteria in alinea 14 van deze beschikking en alinea 52 van het besluit tot inleiding van de procedure, zoals hierboven vermeld.
(111)
Om die reden waren, op het ogenblik dat de overeenkomst voor de verkoop van Postabank in oktober 2003 werd getekend, niet alle relevante criteria voor de bepaling van de toepasselijkheid na de toetreding van garanties en beloften tot schadeloosstelling (in tegenstelling tot andere maatregelen zoals deze die bepaalde betalingsverplichtingen inhouden voor de periode na de toetreding) aan de partijen bekend. Hiermee rekening houdend, zou het onredelijk lijken om terugbetaling te vorderen met betrekking tot steun die werd toegekend op het ogenblik dat de richtsnoeren van de Commissie met betrekking tot de criteria voor toepasselijkheid na de toetreding voor beloften tot schadeloosstelling niet volledig waren verduidelijkt en zelfs de verkeerde indruk hadden kunnen geven volledig te zijn.
(112)
Bovendien werd het positieve effect van de belofte tot schadeloosstelling grotendeels gecompenseerd door het feit dat de markten zich bewust waren van het aan de gang zijnde onderzoek van de Commissie. De belofte tot schadeloosstelling kan geen groot positief effect hebben op de financiële situatie van de bank. De belofte heeft betrekking op specifieke risico’s op rechtsvorderingen met betrekking tot het verleden van Postabank en is geen algemene garantie die een rechtstreeks wervingsvoordeel geeft.
(113)
Op basis van het voorgaande en de algemene omstandigheden van de zaak streeft de Commissie geen betaling na van een heffing voor de belofte tot schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen.
VIII. CONCLUSIE
(114)
Op basis van het voorgaande concludeert de Commissie dat het gedeelte van de schadeloosstellingen die in de maatregel waren opgenomen dat duidelijk gedefinieerd was tegen het moment van de toetreding, niet van toepassing is na de toetreding (d.i. de mogelijke vorderingen van de twee auditondernemingen, Arthur Andersen en Prudentia, tegen Postabank zoals uiteengezet onder „Risicobepaling O” in de unilaterale verklaring van Erste Bank van 29 april 2004.
(115)
De Commissie constateert dat de rest van de beloften tot schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen gegeven door Hongarije aan Postabank és Takarékpénztár Rt./Erste Bank Hungary Nyrt. niet toepasselijk is na de toetreding en staatssteun uitmaakt die onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
1. De mogelijke vorderingen van Arthur Andersen Audit Könyvszakértő Korlátolt Felelősségű Társaság en Prudentia Könyvvizsgáló és Gazdasági Tanácsadó Korlátolt Felelősségű Társaság (of hun cessionarissen of rechtsopvolgers) zoals opgenomen onder „Risicobepaling O” in de unilaterale verklaring van Erste Bank van 29 april 2004, zijn niet toepasselijk na de toetreding.
2. De rest van de belofte tot schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen ten uitvoer gelegd door Hongarije ten gunste van Postabank és Takarékpénztár Rt./Erste Bank Hungary Nyrt. is wel toepasselijk na de toetreding en vormt staatssteun die onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
Artikel 2
De Republiek Hongarije zal het gedeelte van de belofte tot schadeloosstelling voor niet bekende vorderingen dat kwalificeert als van toepassing na de toetreding beëindigen met terugwerkende kracht tot 30 april 2004.
Artikel 3
De Republiek Hongarije deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking mee welke maatregelen zij heeft genomen om hieraan te voldoen.
Artikel 4
Deze beschikking is gericht tot de Republiek Hongarije.
Gedaan te Brussel, 21 oktober 2008.

Labels: 2
18
19
4