Document ID: 32010D0012

DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 5 de enero de 2010
por la que se eximen algunos servicios financieros del sector postal de Italia de la aplicación de la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales
[notificada con el número C(2009) 10382]
(El texto en lengua italiana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2010/12/UE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,
Vista la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales (1), y, en particular, su artículo 30, apartados 4 y 6,
Vistas las cuatro solicitudes que presentó la República Italiana por correo electrónico recibido el 8 de julio de 2009,
Previa consulta al Comité consultivo de contratos públicos,
Considerando lo siguiente:
I. HECHOS
(1)
El 8 de julio de 2009, la Comisión recibió por correo electrónico cuatro solicitudes de Italia enmarcadas en el artículo 30, apartado 4, de la Directiva 2004/17/CE. La Comisión pidió por correo electrónico de 24 de septiembre de 2009 información complementaria, que, tras prorrogarse el plazo inicialmente fijado, le fue transmitida por las autoridades italianas por correo electrónico de 16 de octubre del mismo año.
(2)
Las solicitudes presentadas por la República Italiana en nombre de la entidad Poste Italiane S.p.A. (en lo sucesivo denominada «Poste Italiane») tienen por objeto varios servicios financieros que presta esta. Cada una de las cuatro solicitudes enmarcadas en el artículo 30, apartado 4, se refiere a una serie de servicios financieros que han sido agrupados en cuatro rúbricas diferentes. Estos servicios se describen en las solicitudes de la forma siguiente:
a)
captación de ahorros del público a través de una cuenta corriente (en lo sucesivo, «ahorros»);
b)
concesión de créditos en nombre de bancos y de intermediarios financieros acreditados (en lo sucesivo, «financiación»). Tal y como se describe en la solicitud, este grupo de servicios cubre especialmente las actividades que desempeña Poste Italiane como distribuidora por cuenta de terceros de:
-
créditos (en particular, hipotecas y préstamos),
-
créditos al consumo y
-
arrendamientos financieros;
c)
servicios y actividades de inversión (en lo sucesivo, «inversiones»). Además de la custodia y la gestión de instrumentos financieros, este grupo de servicios cubre, según se describe en la solicitud, la fase de distribución de:
-
la colocación de instrumentos financieros (especialmente obligaciones), y
-
la colocación de planes de pensiones complementarios y de productos financieros/de seguros (en particular, pólizas de pensiones personales);
d)
servicios de pago y de transferencia de dinero (en lo sucesivo, «pagos»). Según la descripción, este grupo de servicios comprende dos categorías distintas, a saber:
-
los servicios de pago, que, de acuerdo con su definición, cubren los servicios asociados a las tarjetas de crédito y a las de débito, y
-
los servicios de transferencia de dinero, que comprenden la transferencia de fondos internacionales, a través del sistema Eurogiro o de giros postales internacionales, y la transferencia de fondos dentro de Italia por medio de giros postales nacionales.
(3)
La solicitud va acompañada de dos resoluciones emitidas por una autoridad nacional independiente (la Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, que es la autoridad italiana encargada de supervisar los contratos públicos). En su resolución final de 12 de noviembre de 2008, esta autoridad indica que, en caso de que el artículo 30, apartado 1, se considere aplicable a algunos de los servicios aquí examinados o a todos ellos, se precisarán medidas de vigilancia específicas para garantizar que las disposiciones comunitarias en materia de contratación pública continúen aplicándose oportunamente a todos los contratos celebrados por Poste Italiane para el ejercicio de actividades distintas de aquellas a las que se haya considerado aplicable el citado artículo. En consonancia con ello, la resolución concluye que Poste Italiane debe tomar las medidas pertinentes para diferenciar los contratos en función de las actividades para las que estos se celebren.
(4)
La solicitud va acompañada también de un dictamen emitido por otra autoridad nacional independiente (la Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, que es la autoridad italiana responsable de la competencia). Dicha autoridad destaca la apertura del sector financiero italiano en general, con 800 bancos, más de 80 grupos bancarios y más de 170 empresas que operan en el sector de los seguros, 68 de las cuales únicamente en el ramo de los seguros de vida, 77 solo en el de los seguros distintos de los de vida y 17 en ambos ramos. El sector se caracteriza también por un grado de concentración relativamente bajo, dado que en 2007 las cuotas de mercado de los cinco mayores grupos representaron, en su conjunto, alrededor del 51,5 % del sector bancario y en torno al 53 % de toda la rama de los seguros de vida. En sus observaciones generales, la autoridad indica también que Poste Italiane ejerce sus actividades financieras a través de una red de distribución que se basa en una oferta de servicios postales muy completa y sin equivalente en ninguno de los otros operadores. Dicha red se compone de unas 14 000 oficinas de correos (2), en tanto que la del principal grupo bancario que opera en Italia apenas supera en su conjunto las 6 000 sucursales.
(5)
Basándose en su experiencia en el campo de las fusiones bancarias, la autoridad hace una serie de comentarios precisos sobre los diversos servicios cubiertos por la solicitud y concluye afirmando que el procedimiento iniciado por Poste Italiane tiene por objeto una amplia variedad de actividades relacionadas con los sectores de la banca, los seguros y la gestión de ahorros. En lo que atañe a estos sectores, cuyo acceso puede considerarse libre de restricciones, la autoridad responsable de la competencia observa las características típicas de los mercados abiertos […]. En este contexto, Poste Italiane se considera un operador especial, debido tanto a las limitaciones normativas que afectan a los servicios de Bancoposta, como a la clientela a la que presta sus servicios. Esto se ve confirmado por otras decisiones anteriores de la autoridad, según las cuales Poste Italiane no ha sido nunca asimilada completamente ni a un banco ni a otros intermediarios financieros presentes en los mercados. En su conjunto, los servicios de Bancoposta se consideran complementarios y próximos a los prestados por los bancos, pero no sustitutivos de ellos […]. Pese al carácter específico de Poste Italiane, se concluye que los servicios bancarios, financieros y de seguros en Italia se prestan en el contexto de unos mercados cuyo acceso no está restringido y en los que participan varios operadores, con un grado de concentración comparable al que arrojan las medias europeas.
(6)
No obstante, con posterioridad a los comentarios arriba citados, la autoridad italiana responsable de la competencia ha abierto un procedimiento contra Poste Italiane SpA por abuso de posición dominante en el ámbito de los pagos y, más concretamente, en el de las transferencias con cuentas postales. Dicha autoridad está examinando en estos momentos los compromisos contraídos por Poste Italiane para solucionar este problema (3).
II. MARCO JURÍDICO
(7)
Es preciso recordar que, de conformidad con el artículo 6, apartado 2, letra c), de la Directiva 2004/17/CE, la prestación de los servicios financieros que se definen en el cuarto guión de esa misma letra solo está cubierta por la Directiva en la medida en que tales servicios sean prestados por una entidad que preste también los servicios postales que se contemplan en la letra b) de la misma disposición. Poste Italiane es la única entidad adjudicadora de Italia que ofrece los servicios aquí examinados.
(8)
El artículo 30 de la Directiva 2004/17/CE dispone que los contratos destinados a la prestación de alguna de las actividades a las que se aplica la Directiva no queden sujetos a esta siempre que en el Estado miembro en el que se efectúe la actividad esté esta sometida directamente a la competencia en mercados cuyo acceso no esté limitado. La exposición directa a la competencia se evalúa atendiendo a criterios objetivos y teniendo en cuenta las características específicas del sector de que se trate. Se considera que el acceso a un mercado no está limitado cuando el Estado miembro incorpora a su legislación nacional y aplica las disposiciones de la normativa comunitaria por la que se haya abierto el sector en cuestión o una parte de él. Si el anexo XI de la Directiva no recoge ninguna disposición comunitaria pertinente, que es el caso de los servicios aquí considerados, el artículo 30, apartado 3, párrafo segundo, dispone que «deberá demostrarse que el acceso al mercado en cuestión es libre de facto y de iure».
(9)
Por lo que se refiere a los servicios financieros, debe recordarse la adopción a nivel comunitario de un amplísimo cuerpo normativo que liberaliza el establecimiento y la prestación de esos servicios. Además, la Comisión ha observado ya, en el contexto de varios casos de ayudas estatales relativos a Poste Italiane, que el sector bancario ha estado abierto a la competencia desde hace muchos años. La progresiva liberalización ha reforzado la competencia que pueda haberse derivado ya de la libre circulación de capitales dispuesta en el Tratado CE (4). Así pues, puede considerarse cumplida la condición de libre acceso al mercado que establece el artículo 30, apartado 3, de la Directiva.
(10)
La exposición directa a la competencia en un determinado mercado debe evaluarse basándose en varios criterios, ninguno de los cuales es decisivo por sí mismo. Respecto de los mercados a los que afecta la presente Decisión, la cuota de mercado de los principales agentes en cada uno de esos mercados constituye uno de los criterios que ha de tenerse en cuenta. Otro criterio es el grado de concentración existente en dichos mercados. Dado que cada una de las actividades cubiertas por la presente Decisión se ejerce en condiciones distintas, el examen de la situación competitiva debe tener en cuenta la diversidad de situaciones de los diferentes mercados.
(11)
Aunque en algunos casos sea posible definir los mercados de forma más estricta, la definición precisa de cada mercado puede, a los fines de la presente Decisión, dejarse abierta para algunos de los servicios contemplados en la solicitud presentada por Poste Italiane, siempre que el resultado del análisis sea el mismo independientemente de que se base en una definición estricta o en otra más amplia.
(12)
La presente Decisión no afecta a la aplicación de las normas de competencia.
III. EVALUACIÓN
(13)
Como se ha indicado en el considerando 5 anterior, la autoridad italiana responsable de la competencia ha tratado ya varios casos de fusión (5) entre bancos u otras instituciones financieras en Italia y ha considerado que los servicios financieros que presta Poste Italiane a través de sus cuentas postales complementan pero no son sustitutivos de los servicios prestados por los bancos con las diversas formas de cuentas bancarias. Esta práctica, sin embargo, debe ser contemplada en su contexto, a saber, el examen de las posibilidades que tenga Poste Italiane de ejercer una mayor o menor presión competitiva sobre los bancos (6). Los detallados análisis que ha llevado a cabo la citada autoridad o que se han realizado para ella ponen de manifiesto que la gran mayoría de los clientes (7) que disponen de una cuenta bancaria no estaría dispuesta a cerrar esa cuenta y a abrir en su lugar una cuenta postal. Así, los datos de 2005 muestran que más de 28 millones de personas (jurídicas o físicas) disponían solo de una cuenta bancaria, que más de 3 millones tenían, además de una cuenta bancaria, otra postal y que menos de 2,3 millones poseían únicamente una cuenta postal. Es interesante señalar también que el número de personas que solo tienen una cuenta postal aumenta con más lentitud que el número de las que disponen de una cuenta postal y de otra bancaria. Estos hechos pueden explicarse en gran medida por las limitaciones normativas a las que está sujeta Poste Italiane y por la menor extensión de los servicios que, por causa de esas limitaciones, puede ofrecer a través de sus cuentas. Así pues, los clientes que necesiten disponer de una amplia gama de servicios se mostrarán siempre reacios a cambiar a una cuenta postal que no les ofrezca la variedad de servicios a la que estén acostumbrados (8). El motivo que se alega con más frecuencia para poseer los dos tipos de cuentas es la posibilidad de elegir en cada ocasión el medio más práctico/sencillo y/o el más ventajoso/económico.
(14)
El objetivo de la presente Decisión es determinar si los servicios ofrecidos por Poste Italiane se sujetan (en mercados de libre acceso) a un nivel de competencia tal que garantice que, incluso en ausencia de la disciplina introducida por las disposiciones de aplicación que establece en materia de contratación pública la Directiva 2004/17/CE, los contratos celebrados por esa entidad para el ejercicio de las actividades aquí consideradas se adjudiquen de forma transparente y no discriminatoria y sobre la base de unos criterios que le permitan encontrar la solución globalmente más ventajosa desde el punto de vista económico. A tal fin, es necesario examinar si los bancos tienen la posibilidad de ejercer presión competitiva sobre Poste Italiane.
(15)
Las circunstancias expuestas en el considerando 13 anterior -particularmente el hecho de que, para un cliente de Poste Italiane, la elección de una cuenta bancaria pueda ofrecerle nuevos servicios o, por lo menos, más opciones dentro de los servicios ofrecidos por ambos tipos de cuentas- parecen apuntar con toda claridad a que Poste Italiane está sujeta en efecto a la presión competitiva de los bancos. Así lo indica igualmente la Comisión en su Decisión C(2006) 4207 final, de 26 de septiembre de 2006 (9), cuando, centrándose en la situación competitiva de Poste Italiane en el mercado de los servicios financieros, declara expresamente que las cuentas corrientes postales están sujetas a la competencia de las cuentas corrientes bancarias allí donde tanto los bancos como esa entidad disponen de oficinas (10). Conviene señalar, sin embargo, que, en el ámbito de las ayudas estatales, los análisis de mercado se efectúan de forma muy general, lo que quiere decir que no se definen los mercados y que no se somete a examen ningún mercado específico. Es por esto por lo que no se organiza aquí una investigación de mercado similar a las que abre la Comisión en el caso de las decisiones sobre medidas de defensa de la competencia.
(16)
Por consiguiente, a los fines del artículo 30 y sin perjuicio de la aplicación de las normas en materia de competencia, es preciso tener en cuenta los servicios que ofrecen los bancos y otras instituciones financieras para determinar si Poste Italiane está o no sujeta directamente a la competencia de estos cuando ofrece sus servicios de ahorro.
(17)
Desde el punto de vista geográfico, los mercados de captación de ahorros son de ámbito regional, y la cuota de mercado de Poste Italiane varía de una región a otra. Según la última información disponible, transmitida por las autoridades italianas el 16 de octubre de 2009, las cuotas de mercado de esta entidad oscilan entre el 1,4 % en Trentino-Alto Adigio y el máximo regional, que llega al 11,8 % en Molise. A nivel nacional, de acuerdo con las cifras disponibles, la cuota de mercado de Poste Italiane se situaba en 2006 en el 5,6 %, y parece que con posterioridad a ese año se ha mantenido en un nivel comparable o incluso ligeramente inferior. Considerando, además, el grado de concentración existente en ese mercado -en el que, según estimaciones de 2008, los dos grandes competidores de Poste Italiane representaban juntos una cuota de mercado a nivel nacional del 44,7 %-, es necesario concluir con estos datos que la entidad está sometida directamente a la competencia.
(18)
Según la descripción, los servicios enmarcados en esta rúbrica cubren las actividades de crédito, es decir, las hipotecas y préstamos, los créditos al consumo y los arrendamientos financieros (por cuenta de terceros). Dadas las restricciones normativas a las que está sujeta Poste Italiane (no puede conceder créditos al público), la entidad funciona esencialmente como un intermediario que propone esos servicios en nombre de bancos y de otros intermediarios financieros acreditados. A través de su división interna denominada BancoPosta, Poste Italiane opera principalmente en el mercado minorista de los servicios bancarios y financieros a los particulares, y solo marginalmente en el de los servicios a las empresas y las administraciones públicas.
(19)
Los servicios que aquí se examinan pueden subdividirse de muy diferentes formas según los factores que se tengan en cuenta, como, por ejemplo, la finalidad del préstamo (11) o el tipo de cliente (consumidores, PYME, grandes empresas o administraciones públicas). No obstante, como ya se ha indicado en el considerando 11, la definición precisa puede dejarse abierta a los efectos de la presente Decisión.
(20)
Según las estimaciones realizadas, la cuota de mercado de Poste Italiane como distribuidora de préstamos personales se situó en 2008 en una cifra comprendida entre el 4,8 % (12) y el 5 %, en tanto que las cuotas de mercado de sus tres principales competidores en esos préstamos representaron, juntas, ese mismo año un 43,6 %. En el caso de los arrendamientos financieros, la cuota de mercado de la entidad alcanzó dicho año un nivel insignificante (solo un 0,03 %). En cuanto a las hipotecas, su cuota, aunque algo mayor, puede considerarse también relativamente modesta, con un 1,6 % en 2008. Así pues, a los efectos de la presente Decisión, estos datos han de considerarse indicativos de la exposición directa de Poste Italiane a la competencia.
(21)
En el ámbito de la inversión, Poste Italiane opera principalmente en la fase de distribución de los servicios de colocación de instrumentos financieros (en especial, obligaciones), de planes de pensiones complementarios y de productos financieros/de seguros (particularmente, seguros de jubilación individuales). Estos servicios pueden clasificarse de muy diferentes formas en función de factores tales como el tipo de instrumento financiero al que respondan, la fase (más o menos próxima a los particulares) en la que se desarrollen dentro de la cadena de gestión, el tipo de clientes, etc. También aquí es posible dejar abierta la definición a los efectos de la presente Decisión (véase más arriba el considerando 11).
(22)
De hecho, según la información disponible, la cuota de mercado de Poste Italiane en los diversos ámbitos aquí contemplados osciló en 2008 desde niveles relativamente limitados -como el 19,8 % del total de las ventas indirectas, incluidas las obligaciones de BancoPosta- hasta niveles insignificantes -como el 0,7 % en que se situó la cuota en el ámbito de los fondos de inversión. En este ámbito, las cuotas de mercado de los dos principales competidores de la entidad representan, juntas, el 43,4 %. Y, si se observan los diversos canales de distribución de los fondos de inversión, la presión competitiva gana incluso intensidad, ya que la distribución a través de bancos (13) y promotores (14) representa una cuota conjunta del 78,3 %, frente al 0,7 % que corresponde a las oficinas postales. En lo que atañe a los seguros de vida, Poste Italiane ofrecía en 2008 varios tipos de seguros de los ramos I y III y ninguno, en cambio, de los ramos IV, V y VI. De acuerdo con el número de pólizas de seguros de vida que tenía suscritas, la cuota de mercado de la entidad representó ese año el 17,03 % en el ramo I y el 19,4 % en el III. Atendiendo a las cifras conjuntas de todos los ramos, su cuota global representó el 17,5 % del número total de pólizas de vida suscritas ese mismo año. Y en cuanto a la captación de primas de seguros de vida (es decir, si a lo que se atiende es al valor), Poste Italiane obtuvo en 2008 una cuota de mercado del 10,1 %, frente al 43,6 % y al 23,8 % que representaron las primas captadas, respectivamente, por los bancos y por los agentes. Así pues, a los efectos de la presente Decisión, debe considerarse que estos datos revelan la exposición directa a la competencia a la que está sujeta Poste Italiane.
(23)
Los servicios de pago que aquí se examinan cubren los servicios asociados a las tarjetas de crédito -incluidas las de crédito renovable-, a las tarjetas de débito y a las tarjetas de prepago. En el caso de las tarjetas de crédito, debido a las restricciones normativas (antes mencionadas) que pesan sobre ella, Poste Italiane actúa esencialmente como intermediaria, y son otros quienes emiten las tarjetas y asumen enteramente el riesgo de insolvencia. La entidad puede, en cambio, emitir tarjetas de débito (Postamat) y tarjetas de prepago. De acuerdo con la información presentada, la cuota de mercado de Poste Italiane representó en 2008, en términos de valor, un 0,8 % (15) en el caso de las tarjetas de crédito. Dentro del subsector de las tarjetas de débito, la entidad obtuvo una cuota igual al 16,74 %, lo que representa el 44,6 % del conjunto del sector italiano de las tarjetas de pago. La cuota restante de ese subsector está constituida por las tarjetas de débito bancarias que se autorizan para el pago en los puntos de venta. Y, en lo que atañe a las tarjetas de prepago, hay que señalar que Poste Italiane obtuvo una cuota muy importante desde la introducción de su tarjeta PostePay en noviembre de 2003; dicha cuota, sin embargo, descendió del 59,8 % de 2007 a un 56,5 % en 2008. Por el contrario, en ese mismo período 2007-2008, la suma de las cuotas de mercado de los dos grandes competidores de Poste Italiane ascendió del 15,7 % a un 20,4 %, y la de las cuotas de mercado de sus tres grandes competidores, del 18,8 % a un 24,6 %. De esta forma, aunque la posición de Poste Italiane en este mercado -que representa el 9,7 % del conjunto del sector italiano de las tarjetas de pago- siga siendo fuerte, las cuotas de mercado (en continuo aumento) de sus tres principales competidores representan, juntas, una cifra solo ligeramente inferior a la mitad de la de la entidad, lo que les permite ejercer sobre ella un significativo nivel de presión competitiva (16). A los efectos de la presente Decisión, estos datos permiten pensar que Poste Italiane está expuesta directamente a la competencia en el ámbito de las tarjetas de crédito, de débito y de prepago.
(24)
Como ya antes se ha indicado en el considerando 2, letra d), la solicitud tiene también por objeto los servicios de transferencia de dinero. Según la información disponible, la cuota de mercado de Poste Italiane en el caso de los giros postales y de las transferencias bancarias representó en 2008 un 16 %. En la actualidad se está discutiendo la forma de facilitar la interoperabilidad y la competencia entre las transferencias bancarias y los giros postales. En cuanto a los giros postales internacionales, la información disponible no hace mención de las cuotas de mercado concretas de Poste Italiane debido a los problemas que plantea la obtención de estadísticas comparables sobre las transferencias de fondos internacionales dentro del sistema bancario. No obstante, al apenas superar el 2 % del número total de giros y de transferencias bancarias, el número de giros postales internacionales puede considerarse insignificante a los efectos de la presente Decisión. Esta conclusión se ve confirmada, además, por las iniciativas de liberalización creciente que se están proponiendo para las transferencias de dinero a través de las fronteras, como es el caso, por ejemplo, de la Zona Única de Pagos en Euros. Todos estos datos parecen indicar la exposición directa a la competencia a la que está sometida Poste Italiane en el ámbito de los servicios de transferencia de dinero.
IV. CONCLUSIONES
(25)
En vista de los datos examinados en los considerandos 13 a 24, debe concluirse que la condición de exposición directa a la competencia que establece el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2004/17/CE se cumple en Italia en el caso de los servicios siguientes:
a)
captación de ahorros del público a través de una cuenta corriente;
b)
concesión de créditos en nombre de bancos y de intermediarios financieros acreditados;
c)
servicios y actividades de inversión;
d)
servicios de pago y de transferencia de dinero.
(26)
Dado que también se cumple la condición de que el acceso al mercado no esté limitado, la Directiva 2004/17/CE no debe aplicarse cuando las autoridades adjudicadoras celebren contratos que tengan por objeto la prestación en Italia de los servicios contemplados en el considerando 25, letras a) a d), ni cuando se organicen concursos de proyectos para prestar dichos servicios en ese país.
(27)
La presente Decisión se basa en la situación de hecho y de derecho que existía entre julio y octubre de 2009 según la información presentada por la República Italiana. La Decisión podrá revisarse en caso de que, como resultado de algún cambio significativo en esa situación, dejen de cumplirse las condiciones de aplicabilidad del artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2004/17/CE.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La Directiva 2004/17/CE no se aplicará a los contratos que celebren las autoridades adjudicadoras con objeto de posibilitar la prestación en Italia de los servicios siguientes:
a)
captación de ahorros del público a través de una cuenta corriente;
b)
concesión de créditos en nombre de bancos y de intermediarios financieros acreditados;
c)
servicios y actividades de inversión;
d)
servicios de pago y de transferencia de dinero.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 5 de enero de 2010.

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