Document ID: 32005D0152

DECISÃO DA COMISSÃO
de 14 de Dezembro de 1999
nos termos do artigo 14.o do Regulamento (CEE) n.o 4064/89 do Conselho que aplica coimas a uma empresa por indicações inexactas e deturpadas aquando de uma notificação no âmbito de um processo de controlo das concentrações
(Processo COMP/M.1608 - KLM/Martinair III)
[notificada com o número C(1999) 4496]
(Apenas faz fé o texto em língua inglesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2005/152/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu,
Tendo em conta o Regulamento (CEE) n.o 4064/89 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, relativo ao controlo das operações de concentração de empresas (1), nomeadamente o n.o 1, alínea b), do artigo 14.o,
Tendo dado às empresas em causa a oportunidade para apresentarem as suas observações relativamente às objecções formuladas pela Comissão,
Tendo em conta o parecer do Comité Consultivo em matéria de concentração de empresas,
Considerando o seguinte:
I. INTRODUÇÃO
(1)
A Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV (KLM) é a principal companhia aérea internacional dos Países Baixos e tem a sua base no aeroporto de Schiphol em Amesterdão. A KLM assegura voos regulares de transporte de passageiros e de carga, servindo uma vasta gama de destinos europeus e intercontinentais. Possui participações noutras companhias aéreas, nomeadamente na Transavia Airlines BV - uma filial em que detém uma participação maioritária (80 %), especializada no transporte de passageiros (voos regulares e voos charter) principalmente a partir dos Países Baixos para destinos de férias no Mediterrâneo.
(2)
A KLM detém igualmente uma participação de 50 % na Martinair Holland NV (Martinair), sendo os restantes 50 % propriedade da Koninklijke Nedlloyd NV (Nedlloyd). A Comissão considera que, nestas condições, a KLM e a Nedlloyd podem exercer «uma influência determinante», na acepção do n.o 3 do artigo 3.o do Regulamento (CEE) n.o 4064/89 («o regulamento das concentrações»), sobre a Martinair, uma vez que controlam conjuntamente a Martinair na acepção do regulamento das concentrações. A Martinair é a segunda maior companhia aérea dos Países Baixos, tem igualmente a sua base em Schiphol e realiza principalmente voos charter de Amesterdão para destinos de férias no Mediterrâneo. Efectua também serviços regulares de transporte de passageiros para uma número limitado de destinos de longo curso, essencialmente na América do Norte.
(3)
Em 1 de Setembro de 1998, a KLM notificou, nos termos do artigo 4.o do regulamento das concentrações um projecto de concentração, no âmbito da qual adquiriria o controlo da totalidade da Martinair (2). A notificação foi retirada em 22 de Setembro de 1998 (3), depois de a Comissão ter informado a KLM da sua intenção de declarar a notificação incompleta. Em 21 de Dezembro de 1998, a KLM notificou novamente a operação (4). Em 1 de Fevereiro de 1999, a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no n.o 1, alínea c), do artigo 6.o do regulamento das concentrações (5) e, em 19 de Março de 1999, emitiu uma comunicação de objecções relativamente à operação projectada. Em 31 de Maio de 1999, a KLM informou a Comissão de que tinha desistido da operação.
II. A LÍNGUA DO PROCESSO NO CASO PRESENTE
(4)
Em 25 de Junho de 1999, a Comissão enviou uma comunicação de objecções à KLM, na qual apresentava o seu parecer prévio de que a notificação de 1 de Setembro de 1998 continha indicações inexactas ou deturpadas (na ausência de outras especificações, as referências efectuadas na presente decisão à «notificação» dizem respeito à notificação de 1 de Setembro de 1998). A comunicação de objecções foi redigida em língua inglesa. Na sua resposta, a KLM contesta a utilização da língua inglesa e solicita que o processo seja instruído em neerlandês. A KLM remete para o artigo 3.o do Regulamento n.o 1 do Conselho que estabelece o regime linguístico da Comunidade Económica Europeia (6) que prevê que os textos dirigidos pelas instituições a um Estado-Membro ou a uma pessoa sujeita à jurisdição de um Estado-Membro serão redigidos na língua desse Estado. A KLM alega que a sua opção da língua inglesa apenas disse respeito à notificação (que foi redigida em língua inglesa) e que tal não a priva do direito de receber a comunicação de objecções de 25 de Junho de 1999 na sua própria língua. A KLM explica que optou por apresentar a notificação em inglês a fim de facilitar a tarefa da Comissão, dados os prazos rigorosos aplicáveis ao procedimento de controlo das operações de concentração. Alega que tais prazos não são aplicáveis ao presente processo.
(5)
O artigo 2.o do Regulamento n.o 1 prevê que os textos dirigidos às instituições serão redigidos numa das línguas oficiais, à escolha do expedidor. A resposta da instituição deve ser então redigida na língua escolhida pelo expedidor. O n.o 4 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 447/98 da Comissão, de 1 de Março de 1998, relativo às notificações, prazos e audições previstos no Regulamento (CEE) n.o 4064/89 do Conselho relativo ao controlo das operações de concentração de empresas (7) aplica esta regra geral, prevendo que a língua escolhida pelas partes para a sua notificação se torne a «língua do processo». A KLM alega que seleccionou a língua inglesa apenas para o procedimento de notificação e não para o presente processo. A Comissão interpreta esta disposição como fazendo referência a todos os processos no âmbito do regulamento das concentrações que digam respeito à operação notificada e não apenas aos processos conducentes a decisões quanto ao fundo relativas à própria concentração, tais como as decisões ao abrigo dos artigos 6.o ou 8.o Em relação a uma notificação ao abrigo do artigo 4.o do regulamento das concentrações são possíveis vários procedimentos, tais como o procedimento conducente a decisões ao abrigo do n.o 5 do artigo 11.o e do n.o 2 do artigo 13.o, o procedimento ao abrigo do n.o 1, alíneas b), c) ou d) do artigo 14.o e do n.o 2, alíneas a), b) ou c) do artigo 14.o, os procedimentos conducentes a decisões de revogação de uma decisão ao abrigo do n.o 3 do artigo 6.o ou do n.o 5 do artigo 8.o ou ainda os procedimentos relativos a questões de acesso aos dossiers. Todos estes procedimentos estão associados à notificação relativamente à qual as partes podiam escolher a língua.
(6)
No caso presente, a notificação foi redigida em inglês e todos os contactos com as partes se efectuaram em inglês. O pedido da KLM teria como resultado que as alegações da KLM apresentadas em inglês à Comissão teriam de ser discutidas em neerlandês. O procedimento previsto no n.o 1, alínea b), do artigo 14.o é indissociável da notificação. Por estas razões, a Comissão considera que o inglês é a língua do presente processo.
III. INFRACÇÃO AO REGULAMENTO DAS CONCENTRAÇÕES: FACTOS RELEVANTES
(7)
De acordo com a notificação, registar-se-iam sobreposições de actividades entre o grupo KLM e a Martinair em três áreas: voos charter para o Mediterrâneo, voos regulares para a América do Norte e transporte de carga. As indicações inexactas ou deturpadas referem-se às actividades da Transavia, filial da KLM, no transporte de passageiros para destinos no Mediterrâneo: a KLM apresentou informações inexactas sobre os destinos dos voos charter da Transavia e dissimulou informações relevantes sobre os voos regulares da Transavia.
1. Informações sobre os destinos servidos pela Transavia através de voos charter
a) Informações prestadas na notificação
(8)
A notificação inclui, na página 40 do formulário CO, um quadro com uma lista dos destinos dos voos charter da Transavia e da Martinair para o Mediterrâneo na época de Verão de 1998. O quadro é apresentado sob a forma de sinopse comparativa dos destinos para cada país. A expressão «países mediterrânicos» é definida anteriormente na notificação (8) como incluindo Chipre, Egipto, França, Israel, Malta, Espanha, Itália, Portugal, Grécia, Turquia, Tunísia e Marrocos. São citados 12 destinos para a Martinair e 46 destinos para a Transavia. Segundo este quadro, existe sobreposição de actividades em relação apenas a seis destinos (Ibiza, Corfu, Kos, Antalya, Dalaman e Monastir).
(9)
O quadro é precedido, na página 39, por uma declaração de que as actividades da Transavia e da Martinair são em grande medida complementares:
«Os serviços de voos charter da Transavia e da Martinair são em grande medida complementares. A Martinair utiliza grandes aviões (B747, MD-11 e B767) para apenas alguns destinos mediterrânicos. A Transavia utiliza aviões mais pequenos (B757) para vários (outros) destinos que, na sua maioria, não podem, devido à sua dimensão, ser servidos pelos aviões da Martinair.».
O quadro da página 40 da notificação apresenta-se do seguinte modo:
«Destinos dos voos charter da Transavia e da Martinair na região do Mediterrâneo no Verão de 1998
País
Martinair
Transavia
Espanha
Ibiza
Las Palmas
Tenerife
Málaga
Palma de Maiorca
Ibiza
Jerez de la Frontera
Almería
Menorca
Gerona
Reus
Arrecife
Fuerteventura
Portugal
Faro
Porto
Grécia
Corfu
Kos
Heraklion
Corfu
Kos
Prevenza
Kefalina
Zakynthos
Kalamata
Chania
Santorini
Mykonos
Atenas
Volos
Skiathos
Salónica
Kavala
Limnos
Mytilini
Skyros
Chios
Samos
Karpathos
Turquia
Antalya
Dalaman
Antalya
Dalaman
Bodrum
Istambul
Tunísia
Monastir
Monastir
Marrocos
Agadir
Egipto
Luxor
Hurghada
Israel
Tel Aviv
Chipre
Paphos
Larnaca
Itália
Roma
Catânia
Rimini
Milão
Verona
França
Ajaccio»
b) Carácter inexacto das informações sobre os destinos dos voos charter da Transavia
(10)
A investigação permitiu apurar a existência de pelo menos outros 10 destinos ditos mediterrânicos, nomeadamente, Alicante, Las Palmas, Tenerife, Málaga, Palma de Maiorca, Faro, Funchal, Rodes, Heraklion e Djerba, que foram servidos por voos charter da Transavia em 1998 e que não constam do quadro. Esta informação foi incluída num quadro da Transavia apresentado em resposta a um pedido de informações (9). À excepção de Alicante, Funchal, Rodes e Djerba, trata-se em todos os casos de destinos que são igualmente servidos por voos charter da Martinair. Portanto, todos os destinos da Martinair são igualmente servidos pela Transavia, verificando-se na realidade uma sobreposição total entre os destinos servidos pelas duas companhias.
(11)
Para além disso, os destinos não mencionados incluem vários dos mais importantes destinos de férias para os turistas e para a Transavia e a Martinair. Por exemplo, a Espanha é, com uma margem significativa, o país de destino mais popular e os destinos em Espanha não mencionados, incluindo as ilhas, compreendem alguns dos aeroportos turísticos mais importantes da região.
2. Informações relativas aos serviços regulares da Transavia para destinos no Mediterrâneo
a) Informações prestadas no âmbito da notificação
(12)
A KLM não refere em nenhum ponto da notificação que a Transavia opera com frequência voos regulares para destinos de férias no Mediterrâneo e que vende lugares nestes voos aos operadores turísticos.
(13)
A secção 6 da notificação tem como título «Definição dos mercados». Na secção «I. Mercados afectados» é repetida a questão 6.1 do formulário CO. Seguidamente, a KLM refere na secção «A. Mercado europeu dos voos charter (tudo incluído)» (10) que não existe qualquer mercado afectado devido à pequena quota de mercado ([…]* %) (11) das partes (12). Apesar de a KLM alegar, por conseguinte, que o mercado dos voos charter não é um mercado afectado, declara no entanto que descreve o mercado como se fosse um mercado afectado: «Contudo, a fim de fornecer à Comissão informações relevantes, este mercado será descrito como se se tratasse de um mercado afectado» (13). A descrição é então apresentada nas páginas 26 a 41 da notificação sem quaisquer outros títulos.
(14)
O mercado do produto é definido da seguinte forma:
«A KLM (principalmente através da Transavia) (14) e a Martinair desenvolvem ambas actividades no mercado do produto, que pode ser definido como o mercado do transporte aéreo a pedido de operadores turísticos, para inclusão nos pacotes de viagens organizadas no estrangeiro, incluindo alojamento, para países na orla do Mediterrâneo» (15).
(15)
A notificação refere-se a este mercado como o «mercado dos voos charter», um mercado distinto do mercado do transporte aéreo regular. As diferenças existentes entre voos charter e voos regulares são as seguintes:
«Este mercado dos voos charter é um mercado diferente do mercado do transporte aéreo regular para estes destinos. Em primeiro lugar, os clientes das companhias aéreas do mercado dos voos charter não são os passageiros, como acontece nos voos regulares. Neste mercado, são os operadores turísticos os clientes das companhias aéreas. Os operadores turísticos solicitam às companhias aéreas que efectuem voos para determinados destinos de férias com uma certa frequência e capacidade. Adquirem um volume (mínimo) de lugares nos aviões fretados, designado por contingente. Estes lugares são vendidos aos passageiros como parte de uma viagem organizada pelos operadores turísticos e pelos seus agentes por sua conta. Este aspecto torna este serviço substancialmente diferente dos voos regulares.» (16).
(16)
Em nenhum ponto deste capítulo se refere que a Transavia opera voos regulares para destinos no Mediterrâneo e vende lugares nestes voos aos operadores turísticos, que os garantem e integram em pacotes turísticos. Nem o mapa com destinos da Transavia nem o horário referido no considerando 10 constavam dos documentos notificados.
(17)
A única menção ao facto de a Transavia operar voos regulares é feita na secção seguinte, na descrição do mercado dos voos para a América do Norte «B. Mercados da Europa Ocidental (via Amesterdão) - Estados Unidos/Canadá». Numa nota de pé-de-página relativa a uma declaração segundo a qual a Martinair não participa no programa de passageiro frequente da KLM, refere-se: «Os passageiros da Transavia só participam no programa de passageiro frequente da KLM quando viajam em voos regulares da Transavia e quando a própria KLM não serve igualmente tais destinos» (17). Esta informação não foi incluída nas informações relativas a voos regulares, mas foi referida no contexto da participação no programa de passageiro frequente da KLM (18).
(18)
Na secção «II. Mercados relacionados com os mercados afectados na acepção do ponto III da presente secção» está inserido o teor da questão 6.2 do formulário CO: Descreva os mercados do produto e geográficos relevantes abrangidos pela operação notificada, que se encontrem estreitamente relacionados com o(s) mercado(s) afectado(s) (em termos de mercados a montante, a jusante e mercados horizontais vizinhos), em que uma ou várias partes na concentração exerça actividades e que não sejam mercados afectados na acepção da secção III supra.
(19)
Em resposta, a notificação explica sucintamente que a KLM e a Martinair têm cada uma uma participação sem controlo num operador turístico e que a KLM tem uma participação num sistema informatizado de reservas. A notificação prossegue:
«Além disso, a Martinair efectua voos charter para outros destinos (por exemplo, as Caraíbas). A KLM só participa no mercado europeu dos voos charter através da sua filial Transavia. A KLM e a Martinair efectuam voos regulares para diversos outros destinos» (19).
(20)
Não há qualquer referência neste capítulo ao facto de a Transavia operar voos regulares para destinos no Mediterrâneo. A única menção neste capítulo em relação à Transavia é a seguinte: «A KLM só participa no mercado europeu dos voos charter através da sua filial Transavia» (20).
b) Carácter inexacto ou deturpado das informações prestadas sobre os serviços regulares da Transavia
(21)
Na investigação mais aprofundada do caso, apurou-se que a Transavia efectuava inúmeros voos regulares para destinos no Mediterrâneo e que vendia lugares nesses voos a operadores turísticos, que por sua vez os integravam em pacotes turísticos.
(22)
Em resposta a um pedido de informações (21), a KLM declarou, posteriormente, numa carta de 9 de Setembro de 1998, que a Transavia assegurava voos regulares para Málaga, Alicante, Barcelona, Casablanca, Djerba, Faro, Funchal, Heraklion, Lisboa, Las Palmas, Malta, Nice, Palma de Maiorca e Tenerife (no total […]* passageiros de ida simples em 1997). Esta situação não mudou substancialmente desde então; a Transavia continuou a assegurar inúmeros voos regulares para destinos no Mediterrâneo. A maior parte destes destinos são também servidos por voos charter da Transavia. Na carta da KLM não há qualquer referência ao facto de os lugares nos voos regulares serem vendidos a operadores turísticos.
(23)
Só nos documentos apresentados em Dezembro de 1998 (22), a KLM prestou outras informações sobre as suas vendas de lugares em voos regulares aos operadores turísticos, declarando o seguinte: «Com efeito, são vendidos lugares garantidos aos operadores turísticos» (23) e «As tarifas dos operadores turísticos em voos regulares para lugares garantidos são iguais às tarifas de lugares garantidos em voos não regulares» (24). Esta última declaração foi confirmada pela carta da KLM de 4 de Março de 1999, em que se demonstra que os preços brutos médios de lugares garantidos vendidos a operadores turísticos são quase idênticos nos voos regulares e nos voos não regulares. Na notificação de Dezembro de 1998, a KLM referiu: «A realidade, no entanto, raramente é unívoca, situando-se a fronteira entre os serviços regulares e os serviços de voos charter numa zona intermédia. Os lugares garantidos vendidos em voos regulares a operadores turísticos em rotas para destinos populares de férias no Mediterrâneo, aproximam-se do preço de serviços semelhantes em voos charter» (25). As informações apresentadas permitem calcular que dos […]* (26) passageiros transportados pela Transavia (27) em voos regulares para destinos no Mediterrâneo (28) na época de Verão de 1997 e no Inverno de 1997/1998 foram vendidos no total […]* (29) lugares a operadores turísticos numa base garantida e […]* lugares numa base não garantida (30). Para certos destinos, a maioria dos lugares em relação ao total de passageiros transportados (31) é vendida a operadores turísticos.
IV. RESPOSTA À COMUNICAÇÃO E RESPECTIVA APRECIAÇÃO PELA COMISSÃO
1. Informações sobre os destinos servidos pela Transavia através de voos charter
(24)
Na resposta à comunicação de objecções da Comissão, a KLM descreve esta omissão dos destinos referidos no considerando 10 como um «erro administrativo». A KLM explica que, ao fornecer esta informação, se baseou ela própria na revista de bordo publicada pela Transavia. A revista de bordo contém um mapa com os destinos da Transavia. Os destinos dos voos regulares estão marcados com um ponto amarelo e os destinos dos voos charter com um ponto vermelho. Contudo, os destinos servidos por voos charter e por voos regulares estão também marcados com um ponto amarelo. Trata-se de Alicante, Las Palmas, Tenerife, Málaga, Palma de Maiorca, Faro, Funchal, Rodes, Heraklion e Djerba. A KLM alega que a designação incorrecta desses destinos na revista de bordo é a razão pela qual os mesmos não foram mencionados como destinos dos voos charter.
(25)
A KLM remete também para um estudo da SH&E anexo à notificação que, segundo ela, demonstra claramente que a Transavia serve outros destinos através de voos charter. A KLM declara que devia ter sido óbvio da leitura da notificação e dos anexos que a diferença entre o quadro da notificação e os quadros dos anexos relativos aos anos anteriores se devia a um erro e que uma análise mais aprofundada da notificação teria rapidamente suscitado questões por parte da Comissão.
(26)
A notificação contém no anexo X uma lista dos destinos da KLM e da Martinair, mas não a lista dos destinos da Transavia. O mapa com os destinos da Transavia e o horário da Transavia referido no considerando 10 não fazia parte dos documentos notificados. O anexo VIII da notificação inclui o estudo da SH&E de Junho de 1998: «O mercado europeu dos voos charter - Análise relacionada com a aquisição pela KLM da participação de 50 % da Nedlloyd na Martinair». O estudo tem 60 páginas de texto. O anexo 2 («Passageiros dos voos não regulares a partir da Bélgica, Alemanha, Países Baixos e Reino Unido por destino no Mediterrâneo e por companhia aérea») apresenta quadros relativos aos anos de 1993, 1995 e 1997, que enumeram todos os destinos no Mediterrâneo que são servidos por voos não regulares a partir de Schiphol e que apresentam, em relação a cada destino, o número total de passageiros, o número de passageiros transportados pelos concorrentes e o número de passageiros transportados pela KLM, pela Martinair e pela Transavia. A partir destes quadros pode concluir-se que a Transavia serviu no período 1993-1997 outros aeroportos para além dos enumerados em relação a 1998 no quadro da página 40 do formulário CO da notificação, incluindo os 10 destinos referidos no considerando 10.
(27)
O formulário CO inclui na introdução uma secção intitulada «Necessidade de uma informação completa e exacta», que refere:
«Todas as informações solicitadas no presente formulário devem ser completas e exactas. As informações solicitadas devem ser fornecidas na secção adequada do formulário. Os anexos a este formulário devem servir apenas para complementar as informações fornecidas no próprio formulário.».
(28)
As informações sobre os destinos dos voos charter fornecidas no quadro da página 40 do formulário CO são claras e sem ambiguidades. Não incluem qualquer erro flagrante, que possa ser facilmente detectado. O quadro não contém qualquer referência ao estudo referido pelas partes ou a qualquer outra fonte de informação. A única menção ao estudo neste capítulo consta da página 34 e é feita no contexto da definição do mercado geográfico relevante, em apoio da tese de que o mercado geográfico tem dimensão europeia (32). Neste contexto, a KLM declara: «A KLM e a Martinair adoptam a conclusão da SH&E como sua para efeitos da presente notificação» (33).
(29)
Por outro lado, o estudo da SH&E refere-se aos anos de 1993 a 1997 e não inclui informações relativas ao Verão de 1998. Para além disso, as informações estatísticas do anexo do estudo não são apresentadas de forma a que possa ser facilmente efectuada uma comparação com o quadro da notificação. De qualquer forma, de vez em quando as companhias aéreas mudam os destinos que servem. Por conseguinte, não poderia inferir-se claramente da menção dos 10 destinos referidos no ponto 10 do estudo SH&E relativamente aos anos até 1997, que a sua ausência das informações fornecidas em relação a 1998 se devia a um erro da KLM e não a uma alteração nos destinos servidos. Por conseguinte, as informações prestadas no anexo do estudo SH&E não podem ser utilizadas para corrigir informações inexactas prestadas na secção pertinente do formulário CO da notificação.
2. Informações relativas aos voos regulares da Transavia
(30)
A KLM argumenta que as vendas de lugares em voos regulares da Transavia não fazem parte do mercado do produto relevante e não precisavam, por conseguinte, de ter sido mencionadas. Em resposta à pergunta colocada oralmente sobre a inclusão ou não dos voos regulares da Transavia nos dados relativos à quota de mercado apresentados na notificação, a KLM apresentou a seguinte resposta escrita:
«Essas quotas de mercado não estão incluídas na análise da SH&E e, consequentemente, também não estão na notificação da KLM. A Martinair apenas opera como companhia não regular para destinos no Mediterrâneo, pelo que não existe qualquer sobreposição entre as actividades da Martinair e as da Transavia a nível do mercado mediterrânico dos voos não regulares. O mercado europeu dos voos não regulares para o Mediterrâneo é substancialmente diferente de um mercado de voos regulares pelas razões descritas a seguir.
O tráfego não regular (voos charter) é praticamente apenas vendido numa extremidade da rota; os passageiros dos voos não regulares (voos charter) compram os seus lugares a um operador turístico, enquanto os passageiros de voos regulares os compram essencialmente às agências de viagens ou directamente à companhia aérea em causa; os lugares nos voos não regulares (charter) são vendidos aos operadores turísticos, contrariamente ao que acontece com os lugares nos voos regulares que apenas são vendidos aos operadores turísticos em pequenos contingentes; nos voos não regulares (charter), o risco comercial é suportado por um ou mais operadores turísticos, enquanto nos voos regulares é suportado pela companhia aérea; as sanções em caso de anulação nos voos regulares são inexistentes ou, pelo menos, muito mais liberais; os operadores do mercado dos voos não regulares (charter) são muito mais numerosos e diversos.
As informações prestadas em resposta ao pedido de informações da Comissão não podem ser acrescentadas à quota de mercado do grupo KLM apresentada na página 62 da notificação. Incluir os voos regulares da Transavia no volume do mercado provocaria necessariamente um aumento substancial do volume total do mercado, uma vez que os voos regulares de outras companhias deveriam também ser aí incluídos...» (34).
(31)
As informações exigidas pelo formulário CO em relação à definição dos mercados são descritas na secção 6. Na secção 6.I é utilizada a seguinte definição de mercado do produto relevante: «Um mercado do produto relevante compreende todos os produtos e/ou serviços considerados permutáveis ou substituíveis pelo consumidor devido às suas características, preço e utilização pretendida. Um mercado do produto relevante pode, em alguns casos, ser composto por um certo número de produtos e/ou serviços individuais que apresentam características físicas ou técnicas em grande medida idênticas e que sejam permutáveis.».
(32)
Tendo em conta o facto de certos lugares nos voos regulares da Transavia serem vendidos a operadores turísticos que propõem viagens organizadas ao mesmo preço e nas mesmas condições económicas (garantidos), tal como acontece com os lugares nos voos charter, a Comissão considera que estas vendas fazem parte do mesmo mercado do produto. O facto de essa definição de mercado significar que os lugares vendidos em voos regulares de outras companhias devem ser igualmente incluídos no mercado do produto relevante não permite à KLM omitir esta informação.
(33)
A Comissão nota que a KLM considerou que os lugares vendidos a operadores turísticos em voos regulares da Transavia não faziam parte do mesmo mercado que os lugares vendidos em voos charter. Contudo, mesmo partindo desse pressuposto, essas actividades deviam ter sido mencionadas na resposta à questão 6.2 do formulário CO como actividades num «mercado estreitamente relacionado com o mercado afectado» («mercado vizinho»). O objectivo da pergunta sobre os mercados vizinhos é precisamente o de obter as informações necessárias nos casos em que as partes utilizaram uma definição de mercado susceptível de ser mais restrita do que a utilizada pela Comissão.
(34)
A KLM explicou de forma pormenorizada as razões pelas quais, na sua opinião, os voos regulares não faziam parte do mercado do produto relevante e estava portanto consciente de que se tratava de uma mercado estreitamente relacionado. Na sua resposta à questão 6.2 relativa aos mercados vizinhos, a KLM não deixou o respectivo capítulo em branco. A KLM fez referência à sua participação de accionista e à da Martinair no capital de operadores turísticos e à sua participação num sistema informatizado de reservas. Declarou ainda que a Martinair assegurava voos charter para outros destinos (Caraíbas) e que a KLM e a Martinair asseguravam voos regulares para vários outros destinos (35). Essa declaração relativa aos voos charter e regulares revela que a KLM compreendeu a questão relativa aos mercados vizinhos. Todavia, a KLM não fez aí qualquer referência aos voos regulares da Transavia. Nesse contexto, a descrição pormenorizada efectuada pela KLM de outras actividades conexas reforça a impressão de que a informação está completa e torna a omissão enganadora.
V. APRECIAÇÃO JURÍDICA
1. Informações sobre os destinos servidos pela Transavia através de voos charter
(35)
As informações apresentadas no quadro da página 40 do formulário CO sobre os destinos dos voos charter da Transavia são inexactas, na medida em que pelo menos 10 destinos, a maior parte dos quais muito importantes, não são mencionados. A inexactidão das informações é agravada pela declaração que precede o quadro de que «Os serviços charter da Transavia e da Martinair são em grande medida complementares» (36). Em especial, através da omissão de destinos importantes em Espanha, Portugal e Grécia, o quadro dá a falsa impressão de que a sobreposição a nível dos voos entre a Transavia e a Martinair é apenas limitada. A menção de complementaridade dos serviços constante da página 39 não pode ser interpretada como referindo-se apenas à dimensão dos aviões, tendo em conta o contexto em que a declaração se insere - imediatamente antes do quadro. Além disso, a declaração de que a Transavia opera para «outros» destinos diferentes da Martinair reforça a falsa impressão obtida pelo leitor através da leitura do quadro.
(36)
A comunicação dessas informações inexacta atesta uma grave negligência. Mesmo que a explicação das partes relativa à utilização da revista de bordo da Transavia seja aceite, estamos perante um elevado grau de negligência. Uma revista de bordo é uma brochura publicitária ou promocional, em que a exactidão não é necessariamente garantida. As partes deviam ter utilizado uma fonte de informação mais fiável, tal como as estatísticas internas da Transavia ou o horário da Transavia, que foi posteriormente enviado à Comissão. Uma vez que a Transavia é uma filial totalmente controlada, a KLM tinha facilmente acesso a essas informações.
(37)
Por conseguinte, o facto de a KLM não ter prestado informações exactas sobre esta questão constitui uma infracção relativamente à qual pode ser aplicada uma coima nos termos do n.o 1, alínea b), do artigo 14.o do regulamento das concentrações.
2. Informações relativas aos voos regulares da Transavia
(38)
A omissão da informação de que a Transavia efectua voos regulares para destinos no Mediterrâneo e que a Transavia vende lugares nesses voos aos operadores turísticos faz com que a informação prestada sobre a Transavia seja simultaneamente inexacta e deturpada na acepção do n.o 1, alínea b), do artigo 14.o do regulamento das concentrações.
(39)
A ausência de menção dos voos regulares da Transavia para o Mediterrâneo não é apenas, no contexto das restantes informações fornecidas no formulário CO, uma mera omissão mas, tal como explicado supra (secções III e IV), mas induz substancialmente o leitor em erro, uma vez que lhe dá uma imagem distorcida dos factos reais. Estas informações são, portanto, simultaneamente inexactas e deturpadas na acepção do n.o 1, alínea b), do artigo 14.o do regulamento das concentrações.
(40)
A Comissão não pode assim excluir a possibilidade de que a KLM tenha deliberadamente retido as informações sobre os voos regulares da Transavia. Trata-se pelo menos de uma grave negligência, uma vez que as informações, a sua relevância e a obrigação de as fornecer no formulário CO são ou deviam ter sido bem conhecidas da KLM.
(41)
Por conseguinte, a não inclusão por parte da KLM destas informações constitui também uma infracção relativamente à qual pode ser aplicada uma coima.
VI. APLICAÇÃO DE COIMAS
(42)
A Comissão pode, nos termos do n.o 1, alínea b), do artigo 14.o do regulamento das concentrações aplicar às empresas coimas num montante de 1 000 a 50 000 euros sempre que estas, deliberada ou negligentemente, dêem indicações inexactas ou deturpadas aquando de uma notificação apresentada nos termos do artigo 4.o do regulamento das concentrações. Nos termos do disposto no n.o 3 do artigo 14.o, na determinação do montante da coima, a Comissão deve tomar em consideração a natureza e a gravidade da infracção. A Comissão toma portanto em consideração eventuais circunstâncias agravantes ou atenuantes.
1. Natureza da infracção
(43)
A infracção cometida pela KLM assumiu a forma de prestação de indicações inexactas ou deturpadas na acepção do n.o 1, alínea b), do artigo 14.o do regulamento das concentrações. A comunicação de indicações inexactas ou deturpadas revela pelo menos uma grave negligência.
2. Gravidade da infracção
(44)
A infracção ao regulamento das concentrações cometida pela KLM deve ser considerada uma infracção grave, pelas razões expostas seguidamente.
a) Relevância das indicações inexactas ou deturpadas
(45)
As informações sobre a existência de uma eventual sobreposição entre as actividades das partes em vários destinos é claramente relevante para a apreciação da operação a nível da concorrência, independentemente de saber se o mercado relevante é composto por rotas individuais ou por todos ou alguns destinos no Mediterrâneo. Os destinos servidos pela Transavia, que não foram mencionados, constituem importantes destinos de férias em Espanha, Portugal e Grécia, escolhidos por um elevado número de passageiros. A informação de que a Transavia opera em todos os destinos relevantes da Martinair é igualmente relevante para a apreciação da concorrência efectiva existente entre a Martinair e a Transavia, em especial no contexto das repetidas declarações das partes de que as actividades da Martinair e da Transavia são complementares (37).
(46)
A informação de que a Transavia opera paralelamente para muitos dos principais destinos de férias através de voos regulares e de voos charter reveste-se claramente de importância para determinar a posição da Transavia no mercado. Independentemente de saber se os lugares vendidos em voos regulares fazem ou não parte do mercado relevante, a indicação de que a Transavia efectua um grande número de voos regulares para os destinos dos seus voos charter é relevante para efeitos da apreciação do poder de mercado da Transavia nestas rotas.
b) Circunstâncias atenuantes invocadas pela KLM
(47)
A KLM sublinha que teve várias reuniões com a Comissão a fim de preparar a notificação, que discutiu vários projectos de notificação nessas reuniões e que respeitou de boa fé as sugestões e observações feitas pela Comissão. Salienta igualmente que a notificação nesta matéria era muito complexa, devido à falta de dados imediatamente disponíveis. A KLM declara ainda que não está provado que tenha fornecido indicações «inexactas ou deturpadas», e que de qualquer forma, tendo em conta as circunstâncias específicas do caso, tal não poderia justificar a aplicação de uma coima. A Comissão não partilha este ponto de vista pelas razões seguintes.
i) Destinos dos voos charter da Transavia
(48)
Nas suas observações à comunicação de objecções, a KLM explica a omissão dos destinos servidos pela Transavia através de voos charter como resultado de um erro administrativo (38). A KLM alega ainda que o erro devia ter sido evidente para a pessoa que analisou a notificação.
(49)
A KLM alega que o quadro em questão só foi incluído no formulário CO a pedido da Comissão e que não se encontravam ainda disponíveis dados pormenorizados relativos às quotas de mercado no que se refere à época de Verão de 1998. Contudo, o quadro da página 40 da notificação não é apresentado como uma adenda ou uma actualização das informações contidas no estudo da SH&E referido no considerando 26 da presente decisão. Trata-se de uma ilustração na sequência da declaração da KLM de que as actividades da Transavia e da Martinair são «numa grande medida complementares». O argumento da KLM de que este quadro só poderia ter sido interpretado em conjugação com o estudo é infundado, uma vez que não existe sequer qualquer referência ao estudo.
(50)
A alegação da KLM de que a inexactidão do quadro era óbvia é igualmente infundada. Se a omissão dos destinos dos voos charter em questão não foi detectada pela própria KLM, que possui um conhecimento muito mais aprofundado das suas actividades do que qualquer outra entidade, não era certamente um erro assim tão flagrante que pudesse ter sido detectado por qualquer leitor atento.
(51)
A KLM sublinha que não foi sua intenção ocultar essas informações à Comissão e que esta exagera a gravidade do seu erro administrativo. Contudo, a explicação da KLM quanto à forma como recolheu as informações sobre os destinos dos voos charter da Transavia demonstra uma grave negligência. Basear as informações numa revista de bordo e não em informações mais fiáveis revela uma grave negligência do seu dever de seleccionar cuidadosamente as informações necessárias, especialmente tendo em conta o facto de a Transavia ser uma filial totalmente controlada.
ii) Voos regulares da Transavia
(52)
A KLM alega que nunca ocultou nos seus contactos com a Comissão que o grupo KLM, incluindo a sua filial Transavia, opera voos regulares na Europa em geral e para o Mediterrâneo em especial. Declara também que teria fornecido mais informações sobre os voos regulares da Transavia se a Comissão o tivesse solicitado durante as discussões anteriores à notificação. A KLM remete para o estudo da SH&E, que, na sua opinião, alega claramente que 47 % de todos os neerlandeses em férias utilizam um voo regular. A KLM declara que seria inconcebível que uma grande parte destes passageiros não fosse atribuída ao grupo KLM.
(53)
As discussões nas reuniões anteriores à notificação centraram-se principalmente na clarificação da definição de mercado. A Comissão admite que, uma vez que a KLM não explicou que a Transavia efectuava vendas substanciais de lugares nos seus voos regulares a operadores turísticos que propõem viagens organizadas, não considerou, numa primeira fase, a tomada dessas actividades em consideração para efeitos da definição de mercado. Tal não retira, contudo, a obrigação de a KLM incluir uma informação completa sobre estas actividades, pelo menos em resposta à questão 6.2 do formulário CO (39). Para além disso, as informações dadas no estudo SH&E dizem respeito a todos os turistas neerlandeses e não apenas a clientes que compram uma viagem organizada a um operador turístico. Por conseguinte, não era possível deduzir dessa informação que a Transavia vendia lugares nos seus voos regulares a operadores turísticos que propõem viagens organizadas. A forma como as informações sobre a Transavia foram apresentadas em todos os projectos de notificação propostos não era susceptível de colocar tais questões à Comissão. A Transavia foi sempre apresentada como um «operador de voos charter». A informação de que a Transavia efectua também voos regulares só foi fornecida na versão final da notificação, na nota de pé-de-página 11 da página 45, que menciona a participação da Transavia no programa passageiro frequente da KLM. Essa informação não estava incluída em projectos anteriores. O argumento de que a Comissão podia, ou devia, ter solicitado essa informação é, por conseguinte, infundado.
(54)
A KLM alega ainda que as informações relativas aos voos regulares não alteravam a sua quota de mercado e que, por conseguinte, a sua omissão era irrelevante. Todavia, a quota de mercado efectiva de uma empresa constitui apenas um elemento para determinar o seu poder de mercado. O facto de a Transavia explorar serviços regulares para destinos que serve igualmente por voos charter constitui claramente um factor susceptível de contribuir para o seu poder nessas rotas, sendo por conseguinte relevante para a apreciação da concentração pela Comissão em termos de concorrência. Assim, a apreciação do processo quanto ao fundo efectuada pela Comissão, bem como a natureza e o âmbito de eventuais soluções que possam ser exigidas, é susceptível de ser afectada pelo seu conhecimento (ou ignorância dele) da existência dessas operações e da sua natureza e dimensão.
(55)
Por exemplo, se fosse realmente verdade que a Transavia não realizava quaisquer voos regulares para esses destinos, poderia alegar-se que seria relativamente fácil para outras companhias de voos regulares dar início a tais operações, vendendo lugares a particulares e a operadores turísticos, e que por conseguinte a concentração devia ser autorizada. Do mesmo modo, se se viesse a verificar a existência de uma eventual posição dominante em algumas das rotas em causa, poderia ser insuficiente uma solução que se centrasse exclusivamente nas actividades da Martinair, ou nos voos charter da Transavia, uma vez que não afectaria nem tomaria em consideração as vendas substanciais efectuadas a operadores turísticos pela Transavia nos seus voos regulares e para essas mesmas rotas.
3. Montante da coima
(56)
Nos processos iniciados no âmbito do regulamento das concentrações, é muito importante que as partes na concentração forneçam informações completas ao apresentarem a notificação. Estas restrições significam que as empresas devem ser especialmente vigilantes na comunicação de informações pormenorizadas sobre a sua concentração.
(57)
No caso presente, a KLM forneceu indicações inexactas ou deturpadas e demonstrou, no mínimo, uma grave negligência. Para além disso, as informações eram claramente relevantes para a apreciação da operação em termos de concorrência.
(58)
A KLM prestou as informações exactas não por sua própria iniciativa, mas apenas como resultado da investigação da Comissão. As informações completas sobre os destinos dos voos charter adicionais da Transavia só puderam ser inferidas das informações prestadas em resposta a um pedido de informações e viriam em última instância a ser confirmadas oralmente. A informação de que a Transavia efectua voos regulares para destinos no Mediterrâneo foi prestada na sequência de um pedido de informações. O facto de a KLM vender lugares nos seus voos regulares a operadores turísticos nas mesmas condições económicas que nos seus voos charter, bem como o seu volume e valor, só foram plenamente confirmados no contexto da notificação de 21 de Dezembro de 1998 e na subsequente investigação da Comissão sobre as informações incluídas nessa notificação.
(59)
Para avaliar o comportamento da KLM, deve recordar-se igualmente que a KLM é uma grande companhia europeia com actividades significativas na Europa. A KLM tinha também experiência anterior de uma notificação no âmbito do regulamento das concentrações.
(60)
Como atenuante, a KLM alega, em resumo e tal como mais pormenorizadamente descrito nos considerandos 47 a 55, que as alegadas infracções não foram deliberadas, que a Comissão devia ter podido identificar as informações em falta e solicitá-las durante o período anterior à notificação (que, neste caso, foi bastante extenso) e que as informações em falta não eram determinantes para o resultado do processo.
(61)
Na opinião da Comissão, só pode ser atribuído um peso limitado a esses argumentos, no que diz respeito ao seu impacto na gravidade da infracção e portanto no montante da coima que deve ser aplicada. Não existem provas de que as infracções fossem intencionais, e a participação da KLM em contactos anteriores à notificação com a Comissão indica, no mínimo, um desejo de garantir que a sua notificação era aceitável. No entanto, incumbia à KLM a responsabilidade de garantir que todas as informações relevantes eram fornecidas, e esta não teve o cuidado devido no seu cumprimento. O grau de negligência associado às infracções é muito significativo, em ambos os casos. A KLM não devia ter-se apoiado numa revista de bordo para obter informações cruciais, tais como as relativas aos destinos dos voos charter da Transavia. Poderia ter fornecido as informações sobre os voos regulares da Transavia, e devia ter avaliado a importância desse facto, mesmo na ausência de um pedido expresso ou de uma insistência da Comissão. Além disso, é certamente possível que, se a Comissão não tivesse conseguido identificar qualquer dos elementos das informações em falta, a sua ausência tivesse afectado a decisão quanto ao fundo relativamente à operação de concentração e isto de forma a beneficiar a KLM.
(62)
Com base no que precede, e tomando em consideração as circunstâncias do caso, a Comissão considera apropriado aplicar à KLM uma coima de 40 000 euros, nos termos do n.o 1, alínea b), do artigo 14.o do regulamento das concentrações,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
É aplicada à Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV (KLM) uma coima de 40 000 euros, nos termos do n.o 1, alínea b), do artigo 14.o do Regulamento (CEE) n.o 4064/89, por esta ter fornecido indicações inexactas e deturpadas na notificação apresentada à Comissão em 1 de Setembro de 1998 ao abrigo do referido regulamento.
Artigo 2.o
O montante da coima referido no artigo 1.o deve ser pago, no prazo de três meses a contar da data de notificação da presente decisão, na conta bancária n.o 310-0933000-43 da Comissão Europeia, Banque Bruxelles Lambert, Agence Européenne, Rond Point Schuman 5, B-1040 Bruxelas.
Após o termo deste prazo, são automaticamente devidos juros de mora à taxa aplicada pelo Banco Central Europeu nas suas operações de recompra no primeiro dia útil do mês em que for adoptada a presente decisão, a saber, 3 % acrescida de 3,5 pontos percentuais, ou seja à taxa de 6,5 %.
Artigo 3.o
É destinatária da presente decisão:
Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV
Amsterdamseweg 55
1182 GP Amstelveen
Nederland
Feito em Bruxelas, em 14 de Dezembro de 1999.

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