Document ID: 32010D0095

DECISÃO DA COMISSÃO
de 28 de Outubro de 2009
relativa ao auxílio estatal C 10/07 (ex NN 13/07) concedido pela Hungria sob a forma de deduções fiscais dos juros intragrupo
[notificada com o número C(2009) 8130]
(Apenas faz fé o texto na língua húngara)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2010/95/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o artigo 88.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações nos termos das disposições supramencionadas (1) e tendo em conta estas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
As autoridades húngaras introduziram em Janeiro de 2003 novas disposições respeitantes a um regime favorável de tributação do rendimento líquido de juros obtido entre empresas associadas pertencentes ao mesmo grupo. Esta medida de auxílio não foi notificada à Comissão Europeia. Por carta de 19 de Novembro de 2004, a Comissão solicitou às autoridades húngaras informações, que foram apresentadas em 14 de Dezembro de 2004.
(2)
Em 21 de Março de 2007, a Comissão informou a República da Hungria da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 88.o, n.o 2, do Tratado relativamente ao regime em causa. Após duas prorrogações do prazo, a República da Hungria respondeu por carta de 20 de Junho de 2007.
(3)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2), tendo as partes interessadas sido convidadas a apresentar as suas observações. Apresentaram observações a Câmara de Comércio Americana na Hungria, em 20 de Julho de 2007, os Países Baixos, em 26 de Julho de 2007, e a MOL Plc, em 26 de Julho de 2007. Estas observações foram transmitidas à República da Hungria, que respondeu por mensagem de correio electrónico de 6 de Setembro de 2007.
(4)
Por carta de 12 de Fevereiro de 2008, a Comissão solicitou informações complementares às autoridades húngaras. As respostas foram transmitidas por comunicações de 28 de Abril de 2008, 19 de Junho de 2008 e 13 de Outubro de 2008.
(5)
Por carta de 24 de Junho de 2009, as autoridades húngaras informaram a Comissão da sua intenção de suprimir o regime a partir de 1 de Janeiro de 2010.
(6)
Em 29 de Junho de 2009, o Parlamento húngaro aprovou as alterações de 2010 à legislação fiscal, incluindo a supressão da regra da isenção de 50 % do imposto sobre as sociedades aplicável ao rendimento do financiamento intragrupo. A lei foi publicada no Jornal Oficial da Hungria em 9 de Julho de 2009.
(7)
As autoridades húngaras transmitiram informações complementares por mensagem de correio electrónico de 1 de Outubro de 2009.
II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DA MEDIDA
(8)
A medida de auxílio prevê a possibilidade de deduzir à matéria colectável, na Hungria, 50 % do montante de juros líquidos recebido de empresas associadas, que constitui a diferença entre os juros recebidos de filiais e os juros pagos a empresas associadas (3). Em consequência, apenas metade dos juros líquidos recebidos é tributada, enquanto, se o sistema fiscal fosse aplicado normalmente, seria tributável a totalidade desse montante. Ao nível da empresa associada que paga os juros líquidos, 50 % do montante dos juros líquidos pagos são adicionados à matéria colectável (4). Deste modo, em vez de deduzirem integralmente os juros pagos no âmbito do sistema fiscal normal, as empresas deduzem apenas metade desse montante da sua matéria colectável. Este regime é aplicável unicamente a juros recebidos de empresas associadas e a elas pagos.
(9)
Entende-se por empresa associada (5):
a)
uma empresa em que o contribuinte detém, directa ou indirectamente, uma participação maioritária;
b)
uma empresa que detém, directa ou indirectamente, uma participação maioritária no contribuinte;
c)
qualquer outra empresa, se uma terceira empresa detiver, directa ou indirectamente, uma participação maioritária no contribuinte e nessa outra empresa;
d)
uma empresa estrangeira e o seu estabelecimento permanente na Hungria, o estabelecimento permanente na Hungria de uma empresa estrangeira e uma pessoa com a qual esta tenha a relação definida nas alíneas a) a c).
A expressão «participação maioritária» abrange a situação em que qualquer parte tem o direito de nomear ou exonerar a maioria dos quadros executivos e dos membros do conselho fiscal. Além disso, para estabelecer a existência de uma participação maioritária, os direitos de voto de parentes próximos devem ser tidos em conta conjuntamente.
(10)
O montante total de deduções especiais, incluindo a dedução dos juros intragrupo, não pode ser superior a 50 % dos lucros antes de impostos (6).
(11)
Os contribuintes podem decidir anualmente se pretendem ou não aplicar o regime. Se uma empresa que receba juros líquidos optar por não aplicar o regime, não tem de aumentar a sua matéria colectável da forma acima descrita, podendo aplicar o regime fiscal normal e deduzir a totalidade dos juros pagos, desde que notifique todas as suas empresas associadas (nacionais e estrangeiras) a que pagou (ou deva pagar) juros ou de que tenha recebido (ou deva receber) juros (7). Nesse caso, para a aplicação da medida, as empresas associadas não têm em conta os juros recebidos do contribuinte em causa, ou a este pagos, no cômputo da sua matéria colectável, no que respeita aos juros pagos (8).
(12)
As autoridades húngaras não têm quaisquer direitos discricionários, porquanto a decisão de aplicar ou não a medida relativamente aos juros pagos é tomada pela empresa associada, tal como descrita no ponto anterior.
(13)
A legislação é aplicável a entidades jurídicas, sociedades europeias (SE), sociedades cooperativas europeias (SCE), cooperativas e estabelecimentos permanentes de empresas estrangeiras. A disposição não é aplicável a companhias de seguros, instituições financeiras, sociedades de investimento, sociedades de capital de risco microempresas e pequenas empresas (9).
(14)
A base jurídica da medida é constituída pelas seguintes disposições da Lei LXXXI de 1996, relativa ao imposto sobre as sociedades e ao imposto sobre os dividendos: artigo 7.o, n.o 1, alínea k), artigo 7.o, n.os 14 e 16, artigo 8.o, n.o 1, alínea k), e n.o 2, artigo 29.o-D, n.o 15.
(15)
A legislação em vigor introduziu algumas alterações às disposições iniciais da medida, em termos de beneficiários elegíveis; as alterações entraram em vigor em 1 de Janeiro de 2003. Na legislação original, os beneficiários não incluíam sociedades europeias e sociedades cooperativas europeias, porquanto a Hungria não era ainda membro da União Europeia. O estatuto da sociedade europeia entrou em vigor em 8 de Outubro de 2004, enquanto o estatuto de sociedade cooperativa europeia foi adoptado em 22 de Julho de 2003 e entrou em vigor em 16 de Agosto de 2006. Dado que, desde 1 de Junho de 2004, as empresas de capital de risco não podem estabelecer-se na Hungria, estas empresas foram retiradas da lista de empresas elegíveis.
(16)
Inicialmente, não foi previsto qualquer limite à duração do regime. No entanto, como atrás se referiu, a medida foi revogada com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2010.
(17)
Relativamente ao efeito da medida nos recursos orçamentais húngaros, a Hungria forneceu os seguintes valores:
(em 1000 de HUF)
Ano
Balanço da correcção da matéria colectável (aumento/diminuição) devido à medida
Efeito da medida na tributação
2003
2 280 424
410 476
2004
4 478 141
716 503
2005
7 279 164
1 164 666
2006
125 992 638
20 158 822
(18)
No total, o impacto da medida nos anos em causa ascende a aproximadamente 24 000 milhões de HUF (96 milhões de EUR) (11).
III. RAZÕES QUE LEVARAM AO INÍCIO DO PROCEDIMENTO
(19)
Na decisão de dar início ao procedimento, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de o regime constituir uma medida geral, visto que o tratamento fiscal preferencial do pagamento de juros intragrupo não é acessível, em condições equitativas, a todas as empresas na Hungria.
(20)
No que se refere à existência de uma vantagem económica, a Comissão considerou que, ao nível das empresas individuais pertencentes a um grupo, o regime confere vantagens às empresas que recebem juros de empresas associadas.
(21)
Ao nível do grupo como um todo, a Comissão sublinhou que o regime confere um benefício relativamente a situações transfronteiriças em que os juros entram no país, sempre que a empresa que recebe os juros líquidos estiver localizada na Hungria e a empresa pagadora for uma empresa situada no estrangeiro.
(22)
A Comissão explicou ainda que, em situações transfronteiriças em que os juros saem do país, sempre que a empresa que recebe os juros líquidos for uma empresa situada no estrangeiro e a empresa pagadora estiver localizada na Hungria, a medida não confere uma vantagem adicional. Do mesmo modo, numa situação nacional, em que ambas as empresas estão localizadas na Hungria, não se verifica, em princípio, qualquer vantagem ao nível do grupo.
(23)
Quanto ao critério de selectividade, a Comissão notou, em primeiro lugar, que as seguradoras, as instituições financeiras, as sociedades de investimento, as sociedades de capital de risco e as pequenas empresas são de jure excluídas do âmbito de aplicação da medida. Em segundo lugar, ao nível das empresas individuais, apenas as que fazem parte de um grupo podem beneficiar da tributação reduzida dos juros líquidos intragrupo prevista pelo regime. Em terceiro lugar, ao nível do grupo, o regime afigura-se vantajoso nas situações transfronteiriças em que os juros entram no país, sempre que a empresa que recebe os juros líquidos estiver localizada na Hungria e a empresa pagadora estiver situada no estrangeiro. Em quarto lugar, a possibilidade de optar pela não aplicação do regime, opção que pode ser revista anualmente, constitui um factor adicional que leva a concluir que a medida constitui uma excepção ao regime geral de tributação húngaro.
(24)
A Comissão teve igualmente dúvidas quanto ao facto de que «a natureza ou a economia geral» do sistema fiscal justificasse as excepções acima referidas, pelo que considerou a medida incompatível com o mercado comum.
(25)
Por último, a Comissão estimou que a medida não podia ser considerada um auxílio existente, porquanto não satisfaz qualquer das condições enunciadas no anexo IV, ponto 3, do Acto de Adesão.
IV. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES HÚNGARAS
(26)
As autoridades húngaras consideram que, devido à falta de harmonização a nível comunitário no domínio da tributação directa, a medida deve ser avaliada à luz das regras do Tratado CE que regem a aproximação de legislações, ou seja, os artigos 96.o e 97.o do Tratado CE, e não com base nas regras aplicáveis aos auxílios estatais. As autoridades húngaras remetem para a jurisprudência do Tribunal de Justiça, que estipula que a tributação directa é da competência dos Estados-Membros e que estes devem exercer tal competência no respeito da legislação comunitária em matéria de tributação directa. Neste contexto, a Hungria argumenta que a observância do direito de estabelecimento influenciou significativamente as características da medida.
(27)
A medida tem por objectivo permitir o financiamento do crédito intragrupo - mediante uma repartição optimizada da liquidez - sem que a fiscalidade influencie as decisões comerciais em matéria de funcionamento e financiamento do grupo.
(28)
Ao contrário do que acontece na maior parte dos Estados-Membros, na Hungria não existe tributação específica para os grupos. A tributação de grupos prevê a possibilidade de, no mesmo ano, compensar as perdas de um membro (nacional) do grupo com os lucros de outro membro (nacional) do grupo. Os recursos orçamentais não permitem a introdução de um verdadeiro regime de tributação de grupos. A medida húngara foi, pois, introduzida como alternativa à tributação de grupos, a fim de reduzir parcialmente a desvantagem concorrencial em relação a outros Estados-Membros que dispõem de um regime específico.
(29)
Ao permitir a dedução de 50 % dos juros recebidos e, simetricamente - para atingir o objectivo da política fiscal - o aumento dos lucros em 50 % dos juros pagos a empresas associadas, é atenuada a diferença entre financiamento através de capitais próprios e através de empréstimos intragrupo, dado que os dividendos, enquanto remuneração do financiamento com capital próprio, são isentos de impostos, ao passo que os juros são tributados, no caso do financiamento de empréstimos.
(30)
De acordo com as autoridades húngaras, a medida constitui uma espécie de tributação de grupo parcial, aplicável apenas a rendimentos de juros. Trata-se de uma regra de aplicação geral que não favorece qualquer empresa ou qualquer produção de bens. A tributação de grupos é uma característica geral do sistema fiscal de alguns Estados-Membros, cuja compatibilidade com o Tratado CE, tanto quanto é do conhecimento das autoridades húngaras, a Comissão nunca contestou.
(31)
As autoridades húngaras consideram que o regime em causa não constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE, porquanto não satisfaz os critérios relativos a (i) vantagem económica, (ii) selectividade e (iii) recursos estatais.
(32)
De acordo com a decisão de dar início ao procedimento, a medida confere uma vantagem (i) ao nível das empresas individuais, devido à possibilidade de deduzir da matéria colectável 50 % do rendimento líquido de juros, e (ii) ao nível do grupo, quando um membro húngaro do grupo financia um membro do grupo no estrangeiro e recebe juros que beneficiam igualmente de uma dedução de 50 %.
(33)
As autoridades húngaras argumentam que a medida pode conferir uma vantagem às empresas individuais, mas comporta uma desvantagem para a outra parte da transacção de empréstimo, pelo que é simétrica no âmbito de relações puramente nacionais. Pode igualmente conferir uma vantagem a todo o grupo, mas esta vantagem mais não é do que uma mais rápida compensação das perdas relativas a juros de uma empresa do grupo pelas receitas de juros da outra, a exemplo do que acontece noutros sistemas de tributação de grupos.
(34)
As autoridades húngaras argumentam ainda que, em situações transfronteiras, se a empresa associada que recebe o empréstimo intragrupo e paga juros estiver estabelecida no estrangeiro, a vantagem efectiva obtida dependerá da taxa de imposto aplicada no Estado-Membro em que essa empresa se encontra estabelecida. A vantagem não é imputável ao carácter de auxílio da medida húngara, resultando apenas da diferença entre as regras fiscais dos Estados-Membros, que não podem ser tidas em conta na apreciação da medida. Se a legislação estrangeira fosse igual à legislação húngara, a vantagem identificada pela Comissão não existiria.
(35)
Acresce que, em conformidade com a decisão da Comissão relativa ao auxílio concedido pelos Países Baixos a favor das actividades de financiamento internacional (12), no quadro da análise dos auxílios estatais, a vantagem deve ser avaliada unicamente a nível nacional. A este propósito, a Hungria observa que, em situações nacionais, a medida não falseia a concorrência nem confere qualquer vantagem, porquanto é neutra em termos fiscais.
(36)
As autoridades húngaras não concordam com a Comissão quanto ao facto de a medida conferir uma vantagem nas transacções transfronteiriças (com entrada de juros no país). A Hungria argumenta que a taxa efectiva do imposto sobre as sociedades, de 16 %, pode, por si só, constituir um incentivo para os grupos desenvolverem actividades na Hungria. Uma vantagem potencial não é um incentivo fiscal para multinacionais, mas antes o resultado da liberdade de estabelecimento. Este princípio teria sido infringido se as autoridades húngaras tivessem excluído do âmbito da medida os grupos que têm membros fora da Hungria.
(37)
As autoridades húngaras argumentam ainda que a medida ajuda os grupos a repartir com maior eficiência os recursos financeiros, tal como acontece com os sistemas de tributação de grupos de outros Estados-Membros. É mais rigorosa do que os sistemas de consolidação fiscal, que permitem a distribuição de qualquer tipo de perda por toda a unidade administrativa.
(38)
Se uma medida consistir numa disposição de aplicação geral do sistema normal de tributação das sociedades, não confere qualquer vantagem. As autoridades húngaras consideram que esta medida constitui uma disposição especial para a tributação de grupos com um carácter tão geral quanto o sistema de tributação de grupos de qualquer outro Estado-Membro, sem favorecer quaisquer empresas ou qualquer produção de bens. Tanto quanto é do conhecimento das autoridades húngaras, a Comissão nunca contestou a compatibilidade com o Tratado CE dos regimes de tributação de grupos de outros Estados-Membros. O sistema faz parte integrante das regras gerais de cálculo da matéria colectável e, por conseguinte, não confere qualquer vantagem económica.
(39)
Em primeiro lugar, a Hungria considera que a medida é geral e constitui uma parte das regras do sistema fiscal. Não utiliza, portanto, recursos estatais adicionais, uma vez que as obrigações fiscais normais não sofrem qualquer alteração.
(40)
As autoridades húngaras notam igualmente que, na decisão de dar início ao procedimento, a Comissão afirma que a vantagem da medida ao nível do grupo se verifica em situações transfronteiriças, quando a empresa que paga os juros está estabelecida no estrangeiro e é tributada a uma taxa efectiva superior a 8 %. Esta vantagem não é imputável ao Estado húngaro, nem constitui uma perda de recursos para este Estado. A vantagem é proporcionada pelo Estado terceiro que permite a dedução da totalidade dos juros pagos. Em consequência, a vantagem potencial não resulta de recursos do Estado húngaro precisamente nos casos em que a Comissão estabeleceu a existência de tal vantagem.
(41)
Além disso, as autoridades húngaras sublinham que o imposto sobre as sociedades pago, na sequência da aplicação da medida, pelo membro do grupo que recebe os juros constitui uma receita para o Estado que, provavelmente, não seria obtida se a medida não existisse.
(42)
As autoridades húngaras argumentam que a medida faz parte das regras gerais de tributação das sociedades, pelo que não é selectiva.
(43)
A afirmação da Comissão de que os beneficiários são empresas activas em diversos sectores económicos reforça a alegação das autoridades húngaras de que a medida não é selectiva. Em todos os sectores da economia húngara há empresas (no total, mais de mil) que aplicam a medida. A medida é igualmente utilizada em sectores em que, normalmente, não estão presentes multinacionais ou grandes empresas (por exemplo, agricultura, educação, restauração).
(44)
As autoridades húngaras sublinham que não podem considerar uma medida selectiva pelo facto de não poder ser aplicada nas mesmas condições a todos os contribuintes. Do ponto de vista da aplicação da medida, apenas as empresas que pertencem a grupos se encontram numa situação factual e juridicamente comparável.
(45)
O facto de a medida apenas poder ser aplicada por empresas que tenham, no mínimo, uma empresa associada torna, aparentemente, a medida selectiva. No entanto, as autoridades húngaras argumentam que a situação de uma empresa que concede empréstimos intragrupo não é comparável à de uma empresa que concede empréstimos a terceiros independentes. Aliás, esta última actividade apenas pode ser desenvolvida por uma instituição financeira autorizada, de acordo com o previsto na Lei húngara relativa às instituições de crédito, conforme à Directiva Bancária (13). As empresas cuja actividade principal consiste no financiamento de terceiros não podem ser comparadas com empresas que asseguram o financiamento intragrupo para optimizar a distribuição de liquidez no interior de um grupo.
(46)
A Hungria menciona o XXVII Relatório da Comissão sobre a Política da Concorrência (14), de 1997, que faz referência a uma medida neerlandesa que reduziu o imposto sobre os salários pago pelos empregadores que desenvolviam actividades de investigação e desenvolvimento. A medida não foi considerada um auxílio estatal, uma vez que não estava limitada a uma região, sector ou empresa, e o seu benefício estava subordinado a critérios objectivos.
1. Excepções de jure
(47)
As autoridades húngaras consideram que as regras fiscais mais gerais têm excepções ao seu âmbito de aplicação que se baseiam em considerações de política económica e são compatíveis com a natureza e a economia geral do sistema fiscal.
(48)
Relativamente à excepção aplicável às pequenas empresas, as autoridades húngaras notam que (1) regra geral, as pequenas empresas não concedem financiamento intragrupo, (2) a extensão da medida às pequenas empresas acarretaria custos administrativos elevados e desproporcionados relativamente aos benefícios potenciais para estas empresas e (3) a Lei húngara relativa ao imposto sobre as sociedades prevê diversos benefícios fiscais específicos para as pequenas empresas. A Hungria refere-se ao caso GIL (15), em que o Tribunal admitiu ser possível aplicar diferentes bases jurídicas do direito fiscal a diferentes contribuintes.
(49)
No que respeita ao sector financeiro, a Hungria afirma ainda que não pretendeu promover o financiamento intragrupo. Apesar das dificuldades económicas da Hungria, as empresas em causa tiveram lucros consideráveis, e o Governo húngaro não só não as apoiou como lhes aplicou impostos especiais. Acresce que estas empresas têm um estatuto fiscal e regras financeiras e contabilísticas especiais. A este propósito, as autoridades húngaras remetem igualmente para o ponto 27 da Comunicação da Comissão sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas (16): «Disposições específicas que não incluam um elemento discricionário e que permitam, por exemplo, a fixação do imposto numa base fixa (por exemplo, nos sectores da agricultura ou da pesca) podem justificar se pela natureza e pela economia do sistema, quando tais disposições têm em conta, nomeadamente, exigências contabilísticas específicas ou a importância do factor fundiário nos activos que são específicos a estes sectores; tais disposições não constituem, portanto, auxílios estatais. […]».
(50)
O Governo húngaro considera que, se a medida tivesse sido tornada extensiva aos prestadores de serviços financeiros, às companhias de seguros, às sociedades de investimento e às sociedades de capital de risco, teria de facto, existido selectividade porquanto, dado o estatuto especial dos prestadores de serviços financeiros (cujas actividades implicam normalmente/quase exclusivamente transacções de empréstimos realizadas com recursos externos), estes teriam obtido benefícios desproporcionadamente elevados com a aplicação da medida.
2. Carácter intragrupo
(51)
Conforme já se referiu, dadas as restrições regulamentares, as empresas não financeiras apenas podem aplicar a medida em relação a empresas associadas, porquanto apenas as instituições financeiras autorizadas podem conceder empréstimos a terceiros independentes. Além disso, importa notar que os sistemas fiscais de outros Estados-Membros comportam uma série de regras aplicáveis apenas a grupos de empresas (por exemplo, a tributação de grupos).
(52)
Por conseguinte, segundo as autoridades húngaras, o facto de a medida não ser aplicável aos juros recebidos de terceiros independentes, na prática, apenas exclui do seu âmbito de aplicação as instituições financeiras, devido às rigorosas disposições regulamentares aplicáveis aos serviços financeiros, justificadas, contudo, por considerações de ordem fiscal e de política financeira.
(53)
A aplicação da medida húngara não está subordinada ao facto de a empresa desenvolver actividades em mais do que um Estado-Membro. Segundo a Hungria, para efeitos de aplicação da medida, apenas empresas que pertençam ao mesmo grupo se encontram numa situação jurídica e factual comparável. Dado que todas as empresas que pertencem a um grupo a podem aplicar, a medida não pode ser considerada selectiva. A Hungria nota ainda que, na prática, qualquer empresa se pode transformar num grupo de empresas. De acordo com a prática anterior da Comissão, subordinar um benefício à detenção de uma determinada participação não constitui razão suficiente para considerar uma medida selectiva (17). Os benefícios especiais concedidos a grupos de empresas não podem ser considerados selectivos, na medida em que um grupo não é um sector ou uma função, mas apenas uma estrutura jurídica. Se um benefício fiscal é claramente aplicável a um grupo de empresas activo num qualquer sector económico, constitui uma medida geral e não uma vantagem especial dirigida a um sector concreto.
3. Vantagem decorrentes de regulamentações estrangeiras diferentes
(54)
A Comissão considera que a medida favorece, selectivamente, grupos que tenham, no mínimo, um membro fora da Hungria. A Hungria considera que esta situação não constitui uma vantagem, sendo apenas resultado da existência de regras fiscais não harmonizadas nos diferentes Estados-Membros, situação que escapa ao controlo do Estado húngaro. Conforme se referiu, esta vantagem não é proporcionada por recursos do Estado húngaro, nem imputável à Hungria. No que respeita à tributação directa, decorre de jurisprudência estabelecida do Tribunal que os residentes e os não residentes não se encontram, normalmente, numa situação comparável.
4. Possibilidade de optar anualmente pela não aplicação do regime
(55)
No que respeita à possibilidade de optar pela não aplicação do regime, as autoridades húngaras sublinham que essa característica decorre, inevitavelmente, do ciclo anual de tributação das empresas, a par de outras disposições do direito fiscal. A decisão relativa à aplicação da medida não é tomada pelas autoridades húngaras nem pelo beneficiário, mas por uma empresa associada susceptível de se encontrar numa situação de desvantagem fiscal.
(56)
Na decisão de dar início ao procedimento, a Comissão considerou que a medida não podia ser considerada um auxílio existente, porquanto não satisfaz nenhum dos três critérios enunciados no anexo IV, ponto 3, do Acto de Adesão. Não obstante, as autoridades húngaras consideram que este anexo não cobre todos os tipos de auxílio existentes, na acepção do artigo 1.o, alínea b), do Regulamento Processual. O anexo IV, ponto 3, do Acto de Adesão contém apenas disposições relativas a auxílios em execução e analisados antes da data de adesão referida no artigo 1.o, alínea b), subalínea i) do Regulamento Processual (18). Contudo, as regras enunciadas no artigo 1.o, alínea b), subalíneas ii) a v), do regulamento devem ser igualmente tidas em conta para efeitos de identificação de auxílios estatais existentes e não previstos no Acto de Adesão. Esta interpretação é confirmada pelo anexo II do Acto de Adesão, que altera apenas o artigo 1.o, alínea b), subalínea i) do regulamento. Uma interpretação diferente colocaria em causa a certeza jurídica e as expectativas legítimas, e conduziria a um tratamento desigual dos Estados-Membros.
(57)
Na hipótese de a Comissão manter a sua posição de que a medida não constitui um auxílio existente na acepção do anexo IV do Acto de Adesão, as autoridades húngaras consideram que devia ser apreciada à luz do artigo 1.o, alínea b), do regulamento e ser classificada como auxílio existente, por duas razões.
(58)
Em primeiro lugar, nos termos do artigo 1.o, alínea b), subalínea v), do Regulamento Processual, uma medida que no momento da sua execução não constitui um auxílio e posteriormente se torna um auxílio devido à evolução do mercado comum, sem ter sido alterada pelo Estado-Membro, é considerada um auxílio existente. A Hungria refere ainda o caso dos centros de coordenação belgas (19), que é de certa forma semelhante à medida em apreço, em que a Comissão concluiu, em 1984 e 1987, que o regime dos centros de coordenação belgas não poderia ser considerado um auxílio estatal. Além disso, de acordo com a resposta dada a uma pergunta colocada por um deputado do Parlamento Europeu, a Comissão considerou que a medida relativa aos centros de coordenação belgas não constituía um auxílio estatal e que medidas semelhantes de outros Estados-Membros também não podiam ser classificadas como auxílios estatais (20). A Comissão alterou a sua opinião em relação ao regime dos centros de coordenação belgas por decisão de 17 de Fevereiro de 2003, adoptada após a entrada em vigor da medida húngara.
(59)
Após verificação junto do departamento competente do Ministério das Finanças húngaro, a Hungria confirmou igualmente que, no Verão de 2002, o Gabinete de Controlo dos Auxílios Estatais húngaro examinou a medida antes da sua adopção. À luz da jurisprudência aplicável e da anterior decisão da Comissão relativa ao regime dos centros de coordenação belgas, o Gabinete de Controlo dos Auxílios Estatais concluiu que a medida em causa não constituía um auxílio estatal e, portanto, não notificou o regime à Comissão.
(60)
Além disso, as autoridades húngaras lembram que a Comissão solicitou informações sobre a medida por carta de 19 de Novembro de 2004, à qual a Hungria respondeu em 8 de Dezembro de 2004. Não tendo recebido outros pedidos de informação, nem qualquer tipo de resposta oficial da Comissão, a Hungria considera que tinha todas as razões para crer que a medida não constituía um auxílio estatal ou, caso contrário, seria um auxílio estatal existente, na acepção do artigo 1.o, alínea b), subalínea v), do regulamento.
(61)
Em segundo lugar, a Hungria argumenta que se deve considerar que a medida foi autorizada com base no artigo 1.o, alínea b), subalínea iii) do Regulamento Processual. Entende que, se, após a adesão, a medida tivesse sido classificada como um auxílio ilegal, o pedido de informações da Comissão de 2004 teria constituído o início do procedimento de investigação. A Hungria observa que, nos termos do artigo 4.o, n.o 5 do regulamento, as decisões da Comissão devem ser tomadas no prazo de dois meses. Além disso, nos termos do artigo 4.o, n.o 6, do regulamento, sempre que a Comissão não tomar uma decisão nesse prazo, considerar-se-á que o auxílio foi autorizado pela Comissão. Nos termos do artigo 1.o, alínea b), subalínea iii) do regulamento, os auxílios que se considere terem sido autorizados nos termos do artigo 4.o, n.o 6, do regulamento devem ser considerados auxílios existentes.
(62)
Embora o prazo de dois meses não seja aplicável ao presente procedimento, a segunda obrigação ainda prevalece, ou seja, a Comissão é obrigada a concluir a sua análise. Com base em jurisprudência estabelecida do Tribunal, a Hungria conclui que a Comissão deveria ter tomado as medidas necessárias para apreciar o auxílio estatal num prazo razoável. A Hungria faz referência à decisão do Tribunal de Primeira Instância no processo T-190/00 (21), em que o Tribunal determinou que um período de 28 meses pode ser demasiado longo para um procedimento de investigação preliminar se a Comissão tiver solicitado uma única vez informações ao Estado-Membro em causa. Segundo as autoridades húngaras, estes princípios devem ser aplicados, a fortiori, também nos procedimentos de investigação preliminar, em que a Comissão examina apenas se tem dúvidas em relação à compatibilidade da medida com o artigo 87.o do Tratado CE. Por conseguinte, dado que a Comissão não tomou uma decisão dentro de um prazo razoável - e tendo em conta os princípios da segurança jurídica e da boa administração - mesmo que a medida seja considerada um auxílio, deve ser classificada como um auxílio existente, na acepção do artigo 1.o, alínea b), subalínea iii) do regulamento.
(63)
O Governo húngaro alega que a Comissão deve abster-se de ordenar a recuperação do auxílio potencial, uma vez que tal seria contrário a um princípio geral do direito comunitário, nomeadamente o princípio das expectativas legítimas. A Hungria remete para a jurisprudência, que tem reiteradamente sustentado que «o direito de fazer valer o princípio da protecção da confiança legítima se estende a todo o particular em cuja esfera jurídica uma instituição comunitária fez nascer esperanças fundadas» (22). Cita ainda o acórdão do Tribunal proferido no processo Van den Bergh & Jürgens (23), em que foi aplicado o seguinte critério para determinar se uma expectativa se justificava: «[…] este princípio não pode ser invocado quando um operador prudente e avisado estava em condições de prever a adopção da medida comunitária que afectou os seus interesses». A propósito do processo relativo aos centros de coordenação belgas, as autoridades húngaras argumentam que em 1984 e 1987 a Comissão considerou esse sistema compatível e só alterou a sua decisão em 17 de Fevereiro de 2003, após a entrada em vigor da medida húngara. Além disso, o sistema dos centros de coordenação belgas era aplicável exclusivamente às empresas multinacionais, ao contrário da medida húngara, que tem um âmbito mais amplo.
(64)
As autoridades húngaras referem-se à decisão de dar início ao procedimento formal de investigação relativo à legislação espanhola em matéria de impostos sobre as sociedades, em que a Comissão declarou ter-se baseado apenas numa apreciação preliminar. Na sua decisão final, a Comissão afirmou que mesmo as partes mais prudentes e bem informadas poderiam não ter previsto a qualificação das disposições fiscais em questão como auxílios estatais, podendo, justificadamente, alegar expectativas legítimas (24). Nesse caso, a decisão foi tomada mais de quatro anos após o pedido de informações. Atendendo ao facto de que foram solicitadas informações à Hungria em 19 de Novembro de 2004 e de que a Hungria respondeu exaustivamente a esse pedido em 8 de Dezembro de 2004, as autoridades húngaras consideram poder, legitimamente, esperar que a medida em causa não constituísse um auxílio estatal, em conformidade com a posição da Comissão na Decisão 2001/168/CECA.
(65)
A Hungria sublinha que, durante esse período, o Grupo «Código de Conduta» do Conselho analisou a medida e não concluiu que se tratava de uma medida fiscal prejudicial. À luz dos debates, a Comissão, enquanto membro do grupo, poderia ter solicitado informações complementares à Hungria, se presumisse que a medida constituía um auxílio estatal.
(66)
A Hungria argumenta ainda que, nos termos do Regulamento Processual, antes da abertura de um procedimento formal de investigação, a Comissão deve discutir com o Estado-Membro a compatibilidade de uma medida no âmbito de um processo preliminar. O facto de a Comissão dar início a uma investigação formal nos termos do artigo 88.o, n.o 2, do Tratado CE sem proceder a uma apreciação preliminar ao abrigo do regulamento constitui uma violação das regras processuais e do princípio da cooperação leal consagrado no artigo 10.o do Tratado CE.
(67)
As autoridades húngaras argumentam ainda que decorre da prática constante da Comissão que a protecção de expectativas legítimas é extensiva aos Estados-Membros (25).
(68)
A Hungria sublinha ainda que, em determinadas decisões (26) e no que se refere às expectativas legítimas, a Comissão remeteu para as semelhanças das medidas em causa com o processo relativo aos centros de coordenação belgas, que foi originalmente considerado compatível, pelo que a Comissão se absteve de ordenar uma recuperação.
(69)
As autoridades húngaras concluem que «nem a Hungria nem as empresas húngaras que aplicam a medida poderiam prever - mesmo exercendo prudência razoável - que, 4 anos após a introdução da medida e 3 anos após a adesão da Hungria à UE, a Comissão daria início a um procedimento relativamente à medida por ter dúvidas quanto à sua compatibilidade com o direito comunitário».
(70)
A Hungria sublinha que uma decisão desfavorável da Comissão poderá dar origem a um grande número de acções judiciais intentadas por contribuintes que aplicaram a medida, exigindo uma indemnização à Hungria e poderá reduzir a confiança dos investidores na fiabilidade da transformação económica realizada até à data pelo país.
(71)
Por último, a Hungria argumenta que, se a Comissão decidir que a medida é incompatível com o direito comunitário, será necessário estabelecer um período de transição, durante o qual a medida continua a ser aplicável, pelo menos para as empresas que a têm vindo a aplicar. No processo Reino da Bélgica e Forum 187 ASBL/Comissão, o Tribunal sustentou que, na ausência de um interesse público peremptório, a Comissão violou uma regra superior de direito, ao não ter colmatado a supressão de uma regulamentação com medidas transitórias de protecção da confiança que o operador podia legitimamente ter na regulamentação comunitária (27).
(72)
Deste modo, as autoridades húngaras solicitam à Comissão que, mesmo no caso de eventualmente adoptar uma decisão negativa, permita a aplicação da medida até ao final do quinto ano fiscal seguinte ao ano da decisão com base no princípio da protecção das expectativas legítimas. Esse período de transição seria necessário para os contribuintes se prepararem para as novas condições resultantes da revogação da medida. A este respeito, a Hungria salienta que, na sua decisão sobre as actividades de financiamento internacional nos Países Baixos, a Comissão definiu um período de transição de quase oito anos para as entidades que já estivessem a aplicar as regras neerlandesas em causa (28).
1. Justificação baseada na natureza ou economia geral do sistema
(73)
Na sua resposta ao pedido de informações da Comissão de 12 de Fevereiro de 2008, as autoridades húngaras sublinharam que «mesmo que a Comissão ainda considere que esta medida é selectiva, a medida não pode, em caso algum, ser considerada um auxílio estatal, uma vez que a selectividade se justifica pela natureza ou economia geral do sistema». A medida foi introduzida para diminuir determinados efeitos desfavoráveis atribuíveis à ausência de tributação de grupos na Hungria.
(74)
A este propósito, a Hungria afirmou que a medida se afasta muito menos do método «clássico» de imposição individual (ou seja, não consolidada) do que muitos dos regimes de tributação de grupos frequentemente utilizados noutros Estados-Membros. Em consequência, as autoridades húngaras argumentam que a medida visa instituir (de uma forma especial) um moderno sistema de impostos sobre o rendimento, já estabelecido e frequentemente utilizado.
(75)
A Hungria também se refere às duas formas alternativas de financiamento, ou seja, o financiamento através de capitais próprios e através de empréstimos, e ao tratamento fiscal distinto delas resultante, constatando que, em ambos os casos, os rendimentos estão sujeitos à mesma taxa de imposto (16 % e 4 % de imposto suplementar), mas o contribuinte é diferente (para os dividendos é a filial, para os juros é a empresa-mãe que é responsável pelo pagamento do imposto).
2. Estatísticas relativas à aplicação da medida
(76)
A Hungria forneceu à Comissão estatísticas relativas à aplicação da medida baseadas em dados apresentados nas declarações fiscais dos exercícios de 2003 a 2006 e argumentou que a distribuição sectorial das empresas que aplicam a medida demonstra que a medida é neutra em termos sectoriais.
(77)
As autoridades húngaras também forneceram dados estatísticos sobre o número de empresas susceptíveis de aplicarem a medida e o daquelas que efectivamente procedem à correcção da sua matéria colectável. Estes números indicam que, em 2006, 8 181 empresas (29) tinham condições para aplicar a medida, mas apenas 1 738 a aplicaram (30).
Número de empresas susceptíveis de aplicar a medida e empresas que efectivamente procedem à correcção da matéria colectável
2003
2004
2005
2006
Número
%
Número
%
Número
%
Número
%
Número de empresas susceptíveis de aplicar a medida
8 975
100,0 %
7 774
100,0 %
8 236
100,0 %
8 181
100,0 %
Número e percentagem de empresas que efectivamente procedem à correcção da matéria colectável
1 198
13,3 %
1 532
19,7 %
1 573
19,1 %
1 738
21,2 %
(78)
A Hungria evocou igualmente elementos relativos ao impacto da medida decorrentes dos dados agregados relativos às 50 empresas individuais que receberam o maior montante de juros líquidos intragrupo. Os efeitos calculados com base nos dados agregados relativos às 50 empresas que obtiveram a maior redução da matéria colectável devido à medida são os seguintes (31):
(em 1mihares de HUF)
Ano
Redução da matéria colectável devida à medida
Efeito da medida na tributação
2003
9 403 458
1 692 622
2004
25 747 203
4 119 552
2005
13 585 244
2 173 639
2006
118 790 256
19 006 441
V. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(79)
A Câmara de Comércio Americana na Hungria (AmCham) considera que a medida constitui uma consolidação parcial no que respeita aos rendimentos de juros, fazendo parte do sistema normal de tributação da Hungria. As eventuais vantagens transfronteiriças não decorrem da legislação fiscal húngara, mas sim das diferenças entre as legislações dos Estados-Membros. A exclusão de juros transfronteiriças recebidos ou pagos por uma empresa húngara do âmbito de aplicação da medida é contrária às liberdades fundamentais consagradas no Tratado.
(80)
No que diz respeito à concessão do auxílio através de recursos estatais, a AmCham considera que, em situações transfronteiriças com entradas de juros no país, a dedução dos juros é realizada pela empresa associada localizada noutro país.
(81)
No que diz respeito à vantagem, a AmCham sublinha que não há qualquer desvio em relação ao regime de tributação normal. A existência de uma vantagem num cenário multinacional depende da taxa do imposto sobre o rendimento das sociedades no Estado do mutuário; ora, no âmbito de uma investigação em matéria de auxílios estatais, a vantagem deve ser apreciada a nível estritamente nacional.
(82)
Quanto à selectividade, a AmCham afirma que, se a Comissão determinar que uma disposição fiscal pode ser selectiva com base nas considerações expostas na decisão de dar início ao procedimento, os calendários de amortização fiscal, as disposições relativas às despesas com pessoal e as regras de subcapitalização, por exemplo, seriam igualmente abrangidas pelo âmbito das regras relativas aos auxílios estatais. A exclusão das pequenas empresas é justificada pela natureza e pela economia geral da legislação fiscal húngara (porque as PME estão sujeitas exclusivamente a disposições fiscais equivalentes (32), e a medida teria um impacto limitado nestas empresas. Além disso, a extensão da medida a empresas de serviços financeiros iria beneficiá-las de forma desproporcionada.
(83)
As empresas jurídica e factualmente comparáveis são grupos, uma vez que a medida constitui um método para consolidar parcialmente a tributação das transacções intragrupo.
(84)
É incorrecto argumentar que a medida é selectiva porque não se aplica às empresas que desenvolvem as suas actividades individualmente. Em princípio, é possível para qualquer empresa reestruturar-se e transformar-se num grupo. Porém, não existe qualquer incentivo para as entidades individuais se reestruturarem dessa forma, porque os juros intra-empresa não são tributados. As vantagens potenciais baseadas num cenário multinacional não são imputáveis à medida, mas antes às diferenças existentes entre as legislações fiscais dos Estados-Membros. Considerar que a possibilidade de optar pela não aplicação do regime está na origem da selectividade obrigaria a questionar várias outras medidas fiscais que comportam um elemento de escolha.
(85)
Segundo a AmCham, o anexo IV, n.o 3, do Acto de Adesão apenas diz respeito a auxílios anteriores à adesão que existiam «no momento da adesão» e que, de outra forma, seriam regidos pelo artigo 1.o, alínea b), subalínea i), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho (33). A determinação dos auxílios existentes também deve ter em conta as restantes disposições do artigo 1.o, alínea b). Segundo a AmCham, se a medida constitui um auxílio estatal, será um auxílio existente, na acepção do artigo 1.o, alínea b), subalíneas iii) e v), do Regulamento (CE) n.o 659/1999. Se concluir, erroneamente, que a medida constitui um novo auxílio ilegal e incompatível, a Comissão deverá ser impedida de tomar uma decisão de recuperação. Tendo em conta as expectativas legítimas, a Comissão deve ainda aceitar que a medida seja aplicada sem qualquer alteração durante um determinado período.
(86)
A MOL Plc. opera como empresa-mãe do Grupo MOL na Hungria e aplica a medida, desde a sua introdução, às operações de financiamento intragrupo com 30 empresas membros do grupo. A empresa aplica a medida principalmente nas relações nacionais (num montante superior a 10 mil milhões de HUF); nas relações com membros do grupo no exterior, aplica-a consideravelmente menos (num montante inferior a mil milhões de HUF). Esta situação demonstra que, contrariamente ao pressuposto da Comissão, a medida não é aplicada exclusivamente para obter benefícios fiscais intragrupo no âmbito de operações internacionais.
(87)
A MOL Plc. considera que a medida atinge parcialmente o objectivo de tributação consolidada ou de grupo, um sistema inexistente na Hungria. Se a tributação consolidada ou de grupo é aceite em diversos Estados-Membros, segundo a MOL pode legitimamente partir-se do princípio de que a presente medida não constitui um auxílio, nomeadamente porque a sua aplicação não reduz as obrigações fiscais do grupo.
(88)
A Comissão cometerá um erro se afirmar que a medida confere uma vantagem selectiva. Trata-se de uma medida geral, com excepções limitadas, aplicável a qualquer contribuinte, independentemente do seu sector de actividade. O facto de a medida ser aplicável às operações de financiamento intragrupo pressupõe, naturalmente, a existência de transacções deste tipo com empresas associadas, do mesmo modo que, por exemplo, a dedução da depreciação da matéria colectável pressupõe a propriedade de activos adequados.
(89)
A MOL Plc. argumenta ainda que para as empresas que concedem empréstimos estabelecidas na Hungria, é irrelevante disponibilizar o financiamento no estrangeiro ou na Hungria.
(90)
Tanto quanto é do conhecimento da MOL Plc., a Comissão tinha já analisado a medida em Dezembro de 2004. Seria injusto e contrário à prática jurídica de boa-fé esperar que a Hungria e os contribuintes húngaros considerassem a medida como auxílio estatal, contrariando a anterior posição da Comissão relativamente à mesma. A recuperação seria infundada e especialmente injusta para os grupos, pois acarretaria obrigações fiscais adicionais para certos membros do grupo, enquanto as empresas que tivessem deixado de existir ou saído do grupo recuperariam uma parte do imposto pago. A MOL está convicta de que essa correcção iria, na realidade, dar origem a benefícios e desvantagens fiscais injustos.
(91)
O Governo neerlandês considera que a Comissão deve ser coerente na aplicação dos quatro critérios relativos aos auxílios estatais quando opta entre a abordagem individual e a abordagem de grupo.
(92)
No que respeita à abordagem a nível das empresas individuais, os Países Baixos reconhecem que existe uma vantagem proporcionada por recursos estatais para a empresa que recebe os juros intragrupo. No entanto, a medida não é selectiva, uma vez que as empresas que são jurídica e factualmente comparáveis são as que, em termos líquidos, recebem os juros do grupo na Hungria.
(93)
Em relação à abordagem a nível de grupo, a situação transfronteiriças vantajosa, ou seja, em que se verifica a entrada de juros, não afecta os recursos do Estado húngaro, nem é uma consequência do regime húngaro. Também neste caso a medida não é selectiva, uma vez que são as empresas sob jurisdição fiscal da Hungria que constituem o quadro de referência.
(94)
Na opinião das autoridades neerlandesas, a possibilidade de optar pela não aplicação da medida não tem qualquer consequência para as categorias de empresas que a Comissão considera potenciais beneficiárias do regime húngaro.
(95)
Por último, os Países Baixos sublinham que as disparidades são inerentes à coexistência de sistemas fiscais não harmonizados. Esta realidade é ilustrada pelo facto de a vantagem em situações transfronteiriças em que se verifica uma entrada de juros se manter, mesmo que a medida húngara seja abolida (em relação aos países com uma taxa efectiva do imposto sobre as sociedades superior aos 16 % húngaros).
VI. REACÇÃO DA HUNGRIA ÀS OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(96)
As autoridades húngaras sublinham que as observações e o argumentação das partes interessadas estão em perfeita consonância com os argumentos avançados pela Hungria. Também elas apoiam a opinião de que, na ausência de harmonização da legislação em matéria de impostos directos a nível da UE, a medida deve ser apreciada à luz dos artigos 96.o e 97.o do Tratado CE.
(97)
A Hungria sublinha que concorda plenamente com a análise realizada pelas partes interessadas de que a medida não satisfaz os critérios aplicáveis aos auxílios estatais.
(98)
As autoridades húngaras reiteram que, alternativamente, a medida deve ser considerada um auxílio existente e, caso a Comissão decida que constitui um auxílio estatal ilegal, não deve proceder-se a qualquer recuperação, porquanto os beneficiários agiram de boa-fé.
VII. APRECIAÇÃO
VII.1 Existência de auxílio estatal na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE
(99)
Para determinar se a medida em apreço constitui um auxílio na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE, a Comissão tem de determinar se a medida favorece determinadas empresas ou a produção de certos bens através da concessão de uma vantagem de natureza económica, se tal vantagem falseia ou ameaça falsear a concorrência, se é concedida através de recursos do Estado e se é susceptível de afectar o comércio entre Estados-Membros.
(100)
Para ser considerada um auxílio estatal, uma medida deve ser específica ou selectiva, no sentido de favorecer certas empresas ou certas produções.
(101)
De acordo com a jurisprudência aplicável, para determinar se uma medida é selectiva, deve examinar-se se, no contexto de um determinado sistema jurídico, essa medida constitui uma vantagem para certas empresas em relação a outras empresas numa situação jurídica e factual comparável (34). Assim, um regime de tributação pode não constituir um auxílio estatal, apesar de não corresponder em todos os aspectos ao regime geral de tributação de empresas do Estado-Membro. Em inúmeras situações, o Tribunal sustentou que o artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE não estabelece uma distinção entre as causas ou os objectivos dos auxílios estatais, mas define-os em função dos seus efeitos (35). Nomeadamente, as medidas fiscais que não constituem uma adaptação do sistema geral a características específicas de determinadas empresas, mas foram concebidas como um meio para melhorar a sua competitividade, inscrevem-se no âmbito do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE (36).
(102)
O conceito de auxílio de Estado não se aplica, no entanto, a medidas de apoio estatal, que estabelecem uma diferenciação entre empresas sempre que essa diferenciação resulta da natureza ou da economia global do sistema de que fazem parte. Conforme se explica na Comunicação da Comissão sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas (37), algumas condições podem ser justificadas por diferenças objectivas entre os contribuintes.
(103)
A título preliminar, importa esclarecer a que nível (grupo ou empresa) deve ser realizada a apreciação do sistema de referência. Na decisão de dar início ao procedimento (38), a Comissão expressou a sua perspectiva inicial de que, ao nível das empresas individuais que fazem parte de um grupo, o regime oferece uma vantagem às empresas que recebem juros líquidos de empresas associadas, uma vez que podem deduzir 50 % do montante dos juros da sua matéria colectável. Inversamente, ao nível do grupo como um todo, a Comissão sublinhou que o regime confere um benefício relativamente a situações transfronteiriças em que os juros deram entrada no país, sempre que a empresa que recebe os juros líquidos estiver localizada na Hungria e a empresa pagadora for uma empresa situada no estrangeiro. Neste caso, embora à empresa beneficiária seja permitida a dedução, da sua matéria colectável, de 50 % dos juros líquidos recebidos (ou seja, o rendimento de juros é efectivamente tributado a metade da taxa de 16 % do imposto sobre as sociedades), a empresa que paga os juros líquidos está sujeita às regras fiscais do Estado em que se encontra estabelecida, podendo, em princípio, deduzir 100 % dos juros líquidos pagos.
(104)
A Comissão salienta que a medida em causa diz respeito a uma operação concreta (financiamento de empresas associadas), e não a uma operação de consolidação ao nível do grupo. A eventual redução da taxa do imposto será aplicada individualmente às empresas, com base no saldo entre os juros recebidos e pagos. Ainda que, naturalmente, seja previsível que as decisões de financiamento sejam tomadas no interesse do grupo, a análise ao nível do grupo não tem fundamento no direito fiscal húngaro, que não prevê qualquer sistema de consolidação para grupos. O imposto sobre o rendimento das sociedades húngaro é cobrado a entidades individuais, não a grupos.
(105)
Nestas circunstâncias, a Comissão considera que a apreciação do sistema de referência deve ser efectuada ao nível das empresas individuais.
(106)
A Comissão considera que, para a tributação de tipos específicos de rendimentos, pode ser importante determinar se um regime cobre vastas categorias de operações de forma não discriminatória. Qualquer discriminação que não possa ser justificada através de diferenças objectivas entre contribuintes pode ocasionar uma distorção da concorrência.
(107)
Posto isto, há que determinar se as operações de empréstimo entre empresas associadas podem, objectivamente, ter direito a uma taxa de tributação reduzida. As autoridades húngaras, bem como a Câmara de Comércio Americana, argumentam que a situação de uma empresa que concede empréstimos intragrupo não é comparável à de uma empresa que concede empréstimos a terceiros independentes. Aliás, esta última actividade apenas pode ser desenvolvida por instituições financeiras autorizadas, de acordo com o previsto na Lei sobre instituições de crédito húngara, conforme à Directiva bancária (39). As empresas que financiam terceiros a título de actividade principal não devem, pois, ser comparadas com as empresas que asseguram o financiamento intragrupo para optimizar a distribuição de liquidez no interior de um grupo.
(108)
De acordo com as autoridades húngaras, a medida teria o efeito de atenuar a diferença entre o financiamento através de capitais próprios e através de empréstimos intragrupo.
(109)
A Comissão considera que, independentemente da existência de discriminação contra sectores específicos, a medida em apreço terá o efeito de reduzir esta arbitragem (numa situação nacional), porquanto a tributação dos juros intragrupo é semelhante à tributação dos dividendos intragrupo, reforçando, dessa forma, a neutralidade técnica do sistema fiscal.
(110)
Acresce que, na medida em que as empresas independentes que não são instituições de crédito ou financeiras não desenvolvem, em princípio, uma actividade regular de concessão de empréstimos a terceiros independentes, estas não são discriminadas em relação às empresas associadas no que respeita às transacções de empréstimo que consistem na concessão de empréstimos a empresas associadas.
(111)
No que respeita aos seus efeitos, a vantagem conferida a uma empresa que concede um empréstimo a uma empresa associadas não pode ser considerada discriminatória, na medida em que um empréstimo a uma empresa associada não é comparável a um empréstimo concedido a uma empresa não associada. No que respeita às actividades de financiamento da dívida, as empresas associada não estão numa situação jurídica e factual comparável à das empresas não associadas, porquanto, ao contrário do que acontece com as empresas não associadas, as empresas associadas não realizam uma transacção meramente comercial quando procuram obter financiamento através de capitais próprios ou através de empréstimos no interior do grupo. A empresa-mãe e a filial têm os mesmos interesses, o que não é o caso das transacções comerciais em que um terceiro assegura o financiamento e em que cada uma das partes procura maximizar os lucros em detrimento da outra.
(112)
Contudo, a Comissão salienta que a medida não é acessível a todas as empresas sujeitas ao imposto sobre as sociedades que recebem/pagam juros no contexto de relações intragrupo. Embora a medida não preveja qualquer restrição relativamente ao país em que a transacção é realizada, a Comissão considera que a medida contém elementos discriminatórios a três níveis diferentes.
1. Exclusão do sector financeiro
(113)
A Hungria afirma que não pretendia promover o financiamento intragrupo, uma vez que as empresas em causa obtinham lucros consideráveis. Acresce que estas empresas têm um estatuto fiscal e regras financeiras e contabilísticas especiais.
(114)
A Hungria e a Câmara de Comércio Americana consideram que, se a medida tivesse sido tornada extensiva aos prestadores de serviços financeiros, às companhias de seguros, às sociedades de investimento e às sociedades de capital de risco, teria de facto existido selectividade porquanto, dado o estatuto especial dos prestadores de serviços financeiros, estes teriam obtido benefícios desproporcionadamente elevados com a aplicação da medida.
(115)
De um modo geral, e como acontece com qualquer medida fiscal, não se pode excluir a possibilidade de, em determinados sectores, as empresas associadas obterem maiores vantagens com a medida devido à maior intensidade de transacções financeiras nesses sectores. Tal poderia com efeito acontecer no caso das empresas do sector financeiro, cuja actividade principal é a concessão de crédito e que, em consequência, poderiam facilmente aumentar o volume de empréstimos a empresas associadas. Contudo, esta situação não justifica, por si só, a exclusão do sector financeiro. A Hungria poderia realizar o seu objectivo de evitar abusos do regime por parte de determinados sectores ou empresas através de uma disposição que limitasse o montante que pode ser deduzido/tributado a uma taxa reduzida. Além disso, a Comissão, na sua comunicação sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas, afirma que «o facto de algumas empresas ou alguns sectores beneficiarem mais do que outros de algumas destas medidas fiscais não implica necessariamente que as mesmas sejam abrangidas pelas regras de concorrência em matéria de auxílios estatais».
2. Exclusão de pequenas empresas
(116)
As autoridades húngaras argumentam que (1) regra geral, as pequenas empresas não concedem financiamento intragrupo, (2) a extensão da medida às pequenas empresas acarretaria custos administrativos elevados e desproporcionados relativamente aos benefícios potenciais para estas empresas e (3) a Lei húngara relativa ao imposto sobre as sociedades prevê diversos benefícios fiscais específicos para as pequenas empresas.
(117)
A Comissão salienta que a Hungria não forneceu quaisquer dados que confirmassem que, efectivamente, as pequenas empresas húngaras não concedem nem recebem financiamento intragrupo. Não pode, por conseguinte, excluir-se a possibilidade de um número significativo de pequenas empresas estar organizado sob a forma de grupo e receber/pagar juros no contexto das suas relações intragrupo.
(118)
Além disso, o facto de as pequenas empresas beneficiarem de medidas fiscais específicas não é relevante para a apreciação da selectividade da medida.
3. Carácter opcional da medida
(119)
O carácter opcional da medida permite que os contribuintes decidam anualmente se pretendem ou não aplicá-la. As autoridades húngaras sublinham que essa característica decorre, naturalmente, do ciclo anual de tributação das empresas, a par de outras disposições do direito fiscal.
(120)
A Comissão considera, todavia, que essa característica tem o efeito de introduzir um tratamento diferenciado entre empresas do mesmo grupo, dado que a medida não é aplicável a todas as empresas do grupo (com operações de empréstimo intragrupo), mas apenas às que decidiram aplicar a medida no ano fiscal em causa.
(121)
No ponto 23 da comunicação supramencionada, a Comissão refere que «o carácter distinto de algumas medidas não significa necessariamente que as mesmas devem ser consideradas como auxílios estatais. É o caso das medidas cuja racionalidade económica as torna «necessárias ou funcionais em relação à eficácia do sistema fiscal». No entanto, é ao Estado-Membro que compete fornecer essa justificação.»
(122)
Segundo as autoridades húngaras, a medida tinha por objectivo diminuir determinados efeitos desfavoráveis atribuíveis à ausência de tributação de grupos na Hungria. A medida afasta-se muito menos do método «clássico» de imposição fiscal individual (ou seja, não consolidada) do que os regimes de tributação de grupos frequentemente utilizados noutros Estados-Membros. Em consequência, a medida visa instituir (de uma forma especial) um sistema de impostos sobre o rendimento estabelecido e frequentemente utilizado.
(123)
A Comissão observa, no entanto, que a ausência de sistemas de consolidação fiscal para grupos na Hungria não justifica a concessão selectiva de um auxílio estatal a um número limitado de empresas. Este princípio foi estabelecido no acórdão do Tribunal de Justiça proferido no Processo 173/73 (40).
(124)
A Hungria refere igualmente o tratamento fiscal diferenciado conferido aos capitais próprios e à dívida, e observa que, em ambos os casos, o rendimento está sujeito à mesma taxa de imposto, diferindo o contribuinte (para o dividendos é a filial, para os juros é a empresa-mãe).
(125)
A Comissão considera que o regime em apreço tem o efeito de excluir do benefício da tributação reduzida diversos sectores e que o mesmo não pode ser considerado como uma simples medida técnica destinada a deslocar uma parte da carga fiscal da empresa que recebe juros líquidos para a empresa que paga juros líquidos.
(126)
Quanto à exclusão do sector financeiro, as autoridades húngaras remetem igualmente para o ponto 27 da comunicação da Comissão sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas: «Disposições específicas que não incluam um elemento discricionário e que permitam, por exemplo, a fixação do imposto numa base fixa (por exemplo, nos sectores da agricultura ou da pesca) podem justificar se pela natureza e pela economia do sistema, quando tais disposições têm em conta, nomeadamente, exigências contabilísticas específicas ou a importância do factor fundiário nos activos que são específicos a estes sectores; tais disposições não constituem, portanto, auxílios estatais. […]».
(127)
A Comissão salienta, contudo, que as disposições referidas no ponto 27 da comunicação supramencionada não visam aumentar ou diminuir a carga fiscal de sectores específicos, mas antes ter em conta características específicas dos sectores em causa, como, por exemplo, exigências contabilísticas, susceptíveis de justificar a aplicação de regras de simplificação para a determinação da base tributável.
(128)
A diferenciação entre, por um lado, o sector financeiro e as pequenas empresas e, por outro, os demais sectores, bem como o carácter facultativo do regime, não são justificados pela natureza e pela economia geral do sistema fiscal húngaro.
(129)
Neste contexto, a Comissão tem de concluir que a medida em apreço é selectiva.
(130)
As autoridades húngaras argumentam que a medida pode conferir uma vantagem a empresas individuais, mas comporta uma desvantagem para a outra parte da operação de empréstimo, pelo que é simétrica no caso de relações puramente nacionais.
(131)
Todavia, a Comissão considera que uma vantagem ao nível de uma empresa não pode ser compensada pela desvantagem de outra empresa, mesmo que façam parte do mesmo grupo. A apreciação de uma eventual vantagem tem de ser feita ao nível da empresa individual, não ao nível do grupo. Ademais, importa sublinhar que as empresas de um grupo podem reorganizar facilmente as suas actividades de financiamento, influenciando assim o resultado da aplicação da medida.
(132)
Acresce que a Comissão considera que a simetria da medida e o seu impacto neutro ao nível do grupo não são suficientes para excluir a possibilidade de uma vantagem ao nível das empresas individuais. Do mesmo modo, o facto de ser aplicada uma taxa mais baixa de tributação dos juros a uma entidade do grupo não pode ser justificado pela aplicação de uma taxa de tributação mais elevada - devido a um nível inferior de dedutibilidade dos juros - a uma outra (41).
(133)
Decorre da jurisprudência acima referida que o facto de algumas empresas de um grupo ficarem em desvantagem não coloca em causa a existência de uma vantagem ao nível de outras empresas.
(134)
Neste caso, a Comissão considera que a vantagem concedida pelo Estado através de uma taxa mais baixa (50 % de redução do montante tributável) deve ser considerada uma perda fiscal, equivalente à utilização de recursos estatais sob a forma de despesas fiscais.
(135)
Dado que os beneficiários são empresas activas em diversos sectores económicos em mercados abertos à concorrência, a medida é susceptível de distorcer a concorrência entre Estados-Membros e afectar o comércio intracomunitário.
(136)
Em princípio, um auxílio destinado a exonerar uma empresa de custos que, em condições normais, teria de suportar na sua gestão corrente ou nas suas actividades normais distorce as condições de concorrência (42). Além disso, o Tribunal decidiu que a concessão de um auxílio a uma empresa que desenvolva as suas actividades no mercado comunitário é susceptível de ocasionar a distorção da concorrência e de afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros (43).
(137)
Consequentemente, sem que seja necessário realizar uma análise económica da situação actual do mercado em causa (44) e tendo em conta o facto de o regime fiscal introduzido pela Hungria reforçar a posição dos operadores económicos que dele beneficiam em relação a outros operadores que concorrem no comércio intracomunitário, a Comissão considera que o regime afecta o comércio entre os Estados-Membros e distorce a concorrência entre esses operadores.
(138)
À luz do que precede, a Comissão considera que a dedução de juros intragrupo prevista na Lei LXXXI de 1996, relativa ao imposto sobre as sociedades e ao imposto sobre os dividendos, constitui um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado.
VII.2 Classificação do regime como auxílio ilegal ou existente
(139)
O anexo IV, n.o 3, do Acto de Adesão prevê que os regimes de auxílio e os auxílios individuais a seguir indicados em execução na Hungria antes da data da adesão e que continuem a ser aplicáveis depois dessa data devem ser considerados, no momento da adesão, auxílios existentes na acepção do artigo 88.o, n.o 1, do Tratado CE:
a)
Medidas de auxílio em execução antes de 10 de Dezembro de 1994;
b)
Medidas de auxílio enumeradas no apêndice ao anexo IV;
c)
Medidas de auxílio que, antes da data da adesão, tenham sido avaliadas pela autoridade de controlo dos auxílios estatais da Hungria e consideradas compatíveis com o acervo, e às quais a Comissão não tenha levantado objecções motivadas por sérias dúvidas quanto à compatibilidade das medidas com o mercado comum.
(140)
O anexo IV, n.o 3, prevê ainda que todas as medidas ainda aplicáveis após a data da adesão que constituam um auxílio estatal e não preencham as condições acima enunciadas são consideradas novos auxílios no momento da adesão, para efeitos do artigo 88.o, n.o 3, do Tratado CE.
(141)
A medida em apreço não estava em execução antes de 10 de Dezembro de 1994, não estava enumerada no apêndice ao anexo IV, n.o 3, do Acto de Adesão e, aquando da adesão, não foi abrangida pelo procedimento do mecanismo intercalar.
(142)
As autoridades húngaras e a Câmara de Comércio Americana consideram que este anexo contém apenas disposições relativas a auxílios em execução e revistos antes da data de adesão referida no artigo 1.o, alínea b), subalínea i), do Regulamento Processual (45). Por conseguinte, as regras estabelecidas no artigo 1.o, alínea b), subalíneas ii) a v), do regulamento devem igualmente ser tomadas em consideração para efeitos da determinação dos auxílios existentes.
(143)
A Comissão concorda com esta interpretação do anexo IV do Acto de Adesão, que é confirmada pela redacção do artigo 1.o, alínea b), subalínea i), do Regulamento Processual. Em consequência, a Comissão considera que o carácter de auxílio existente do auxílio em apreço deve ser apreciado nos termos do artigo 1.o, alínea b), subalíneas ii) a v) do Regulamento Processual.
(144)
No que respeita à aplicação do artigo 1.o, alínea b), subalíneas ii) e iii), a Comissão não concorda com a Hungria quanto ao facto de a medida em apreço ter sido autorizada pela Comissão, porquanto não foi notificada nos termos do artigo 88.o, n.o 3, do Tratado CE e do artigo 2.o do Regulamento Processual.
(145)
A Comissão considera que o artigo 1.o, alínea b), subalínea iv), também não é aplicável, uma vez que o auxílio concedido no âmbito do regime não está coberto pelo prazo de prescrição de dez anos.
(146)
No que respeita ao artigo 1.o, alínea b), subalínea v), esta disposição não é aplicável enquanto tal no caso em apreço, porquanto não se pode considerar que, quando foi posto em execução, o regime aplicável aos juros intragrupo não constituía um auxílio, tendo-se transformado em auxílio devido à evolução do mercado.
(147)
Todavia, a Comissão regista que a medida em apreço apresenta algumas similaridades com o regime dos centros de coordenação belgas (BCC). Neste contexto, é útil recordar as decisões da Comissão de 2 de Maio de 1984 (46) e de 9 de Março de 1987, em que a Comissão considerou que o regime belga não constituía um auxílio na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE.
(148)
Tal como em relação ao regime dos centros de coordenação belgas, que era exclusivamente aplicável a empresas multinacionais, a Comissão concluiu, com base nos dados fornecidos pelas autoridades húngaras, que os principais beneficiários do regime são igualmente empresas multinacionais. O regime húngaro tem ainda outras similaridades com o regime belga, nomeadamente o facto de ambos dizerem respeito à tributação das actividades intragrupo.
(149)
Em consequência, a classificação como auxílio deste tipo de medida relacionada com actividades intragrupo não era evidente na altura em que foi posta em execução.
(150)
A Hungria sublinha que o Gabinete de Controlo dos Auxílios Estatais húngaro examinou a medida no Verão de 2002, antes da sua adopção. À luz da jurisprudência aplicável e da decisão da Comissão relativa ao regime dos centros de coordenação belgas, o Gabinete de Controlo concluiu que a medida em causa não constituía um auxílio estatal, pelo que não notificou o regime à Comissão.
(151)
Apesar de a medida constituir um auxílio estatal quando foi posta em execução, a Comissão considera que, devido às circunstâncias muito específicas do caso em apreço, nomeadamente o contexto de pré-adesão e as decisões da Comissão de 1984 e 1987 relativas ao regime belga, o Gabinete de Controlo dos Auxílios Estatais não tinha qualquer razão para considerar que a medida constituía um auxílio na acepção do artigo 87.o, n.o 1, do Tratado CE, especialmente por ter sido adoptada antes de a Comissão reconsiderar a sua posição em relação ao regime belga (47). Considera-se, portanto, que há todo um conjunto de circunstâncias excepcionais que sugerem que as autoridades húngaras podem ter sido levadas a crer que a medida não constituía um auxílio estatal num contexto de pré-adesão. Nestas circunstâncias, na altura da adopção da medida, a Hungria teve razões válidas para não notificar a medida à Comissão, conforme previsto no procedimento do mecanismo intercalar estabelecido no anexo IV do Acto de Adesão.
(152)
A Comissão salienta ainda que, após a adesão da Hungria à UE, nem o âmbito da medida nem a importância da vantagem conferida sofreram alterações substanciais. É um facto que, conforme referido no ponto 14 da presente decisão, foram introduzidas algumas alterações. Contudo, tais alterações consistiram, essencialmente, em adaptações técnicas relacionadas com a inclusão de determinados tipos de empresas que não existiam na Hungria antes da adesão (sociedades europeias e sociedades cooperativas europeias) ou com a exclusão de outros tipos de empresas que foram suprimidos (sociedades de capital de risco). A medida em apreço não foi, portanto, substancialmente alterada após a adesão da Hungria à União Europeia, pelo que deve ser considerada um auxílio existente.
VIII. CONCLUSÃO
(153)
Devido às peculiaridades do caso em apreço e ao contexto de pré-adesão acima descrito, o regime aplicável aos juros intragrupo deve ser considerado um auxílio existente, por analogia com o artigo 1.o, alínea b), subalínea v), do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho.
(154)
Dado que o processo aplicável aos regimes de auxílios existentes é estabelecido nos artigos 17.o a 19.o do mesmo regulamento, o presente procedimento, iniciado em 21 de Março de 2007, fica desprovido de objecto.
(155)
Visto que as autoridades húngaras já revogaram o regime com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 2010, a Comissão não considera necessário dar início ao processo de cooperação previsto no artigo 17.o do Regulamento Processual,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
A decisão da Comissão de 21 de Março de 2007, que dá início ao procedimento previsto no artigo 88.o, n.o 2, do Tratado CE em relação ao regime aplicado pela Hungria para a tributação de juros intragrupo, ficou desprovida de objecto, porquanto o regime em causa deve ser considerado um regime de auxílios existente.
Artigo 2.o
A República da Hungria é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 28 de Outubro de 2009.

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