Document ID: 31999D0597

DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 21 aprile 1999
relativa a un procedimento ai sensi dell'articolo 88 del trattato ceca in merito a un aiuto di Stato della Germania a favore dell'impresa Neue Maxhütte Stahlwerke GmbH
[notificata con il numero C(1999) 1123]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(1999/597/CECA)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio, in particolare gli articoli 86 e 88,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1) Il 16 dicembre 1998 la Commisione ha avviato un procedimento contro la Germania ai sensi dell'articolo 88 del trattato CECA. Dopo aver valutato le informazioni in suo possesso, la Commissione era giunta alla conclusione che la Germania aveva contravvenuto all'articolo 86 del trattato CECA per non aver eseguito le decisioni che le ingiungevano di recuperare presso l'impresa beneficiaria - Neue Maxhütte Stahlwerke GmbH (NMH) - aiuti di Stato per un ammontare pari a 74 milioni di DEM.
(2) Il 1o febbraio 1999 la Commissione ha comunicato per iscritto la propria posizione alla Germania, dandole la possibilità di presentare le proprie osservazioni. Queste ultime sono pervenute alla Commissione in data 5 marzo 1999.
II. FATTI
(3) Con la sua decisione 95/422/CECA, del 4 aprile 1995, relativa a un previsto aiuto di Stato della Baviera a favore delle imprese siderurgiche CECA Neue Maxhütte Stahlwerke GmbH, Sulzbach-Rosenberg, e Lech-Stahlwerke GmbH, Meitingen-Herbertshofen(1) (decisione NMH I), la Commissione ha stabilito che i provvedimenti notificati, tra cui un prestito concesso dalla Baviera in qualità di socio, costituivano un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune e che non poteva quindi essere erogato.
(4) Ciononostante, tra il 1993 e il 1995 la Baviera ha concesso alla NMH una serie di prestiti di partecipazione, in qualità di azionista, senza informare preventivamente la Commissione.
In proposito, la Commissione ha adottato due decisioni:
a) la decisione 96/178/CECA, del 18 ottobre 1995, riguardante un aiuto di Stato della Baviera a favore dell'impresa siderurgica CECA Neue Maxhütte Stahlwerke GmbH, Sulzbach-Rosenberg(2) (decisione NMH II), nella quale concludeva che l'importo di 49,9 milioni di DEM concesso dalla Baviera a NMH sotto forma di prestito partecipativo costituiva un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune e illecito in base al trattato CECA e alla decisione n. 3855/91/CECA della Commissione, del 27 novembre 1991, recante norme comunitarie per gli aiuti a favore della siderurgia(3);
b) la decisione 96/484/CECA, del 13 marzo 1996, riguardante un aiuto di Stato della Baviera a favore dell'impresa siderurgica CECA Neue Maxhütte GmbH, Sulzbach-Rosenberg(4) (decisione NMH III), con la quale stabiliva che il prestito partecipativo concesso dalla Baviera alla NMH, per un importo di 24,1 milioni di DEM, costituiva un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune e illecito in base al trattato CECA e alla decisione n. 3855/91/CECA.
(5) In entrambi i casi - decisioni NMH II e NMH III - venne ingiunto alla Germania di esigere dall'impresa beneficiaria la restituzione degli aiuti incompatibili.
(6) La Germania ha formato ricorso dinanzi alla Corte di giustizia delle Comunità europee contro tutte e tre le decisioni (cause C-158/95, C-399/95 e C-195/96). La Corte ha ordinato la sospensione del procedimento fino alla sentenza del Tribunale di primo grado, dinanzi al quale la NMH aveva impugnato queste decisioni (cause riunite T-129/95, T-2/96 e T-97/96)(5).
(7) Con serntenza 21 gennaio 1999, il Tribunale di primo grado ha respinto i ricorsi della NMH e conformato pienamente le decisioni della Commissione.
(8) Nella causa C-399/95 le autorità tedesche hanno chiesto che l'applicazione della decisione NMH II venisse sospesa, invocando dubbi circa la legalità della decisione e per il fatto che un'applicazione immediata della stessa avrebbe potuto arrecare grave pregiudizio. Con ordinanza del 3 maggio 1996 il presidente della Corte ha respinto questa richiesta(6), perché i motivi invocati dalla Germania non erano sufficienti per giustificare la sospensione dell'applicazione della decisione con cui la Commissione ingiungeva alla Baviera di esigere la restituzione degli aiuti concessi alla NMH.
(9) Il 6 dicembre 1996 le autorità tedesche comunicarono alla Commissione che la Baviera aveva chiesto a NMH la restituzione degli aiuti percepiti fino al 15 ottobre 1996 e che era in preparazione una procedura per questo rimborso conformemente alle decisioni della Commissione NMH II e NMH III. In base alle informazioni comunicate dalla Germania in data 25 e 27 giugno 1997, la Baviera ha avviato la procedura di recupero nel febbraio 1997, chiedendo al tribunale di primo grado di Ratisbona l'adozione di un provvedimento ingiuntivo. Dato che la NMH ha presentato ricorso contro questo provvedimento, la competenza è passata al tribunale di Amberg.
(10) Dall'istanza e dalle motivazioni si evince che la Baviera chiede il rimborso di 14,8 milioni di DEM più interessi, ovvero solo del 20 % degli aiuti dichiarati incompatibili col mercato comune nelle decisioni NMH II e NMH III. Stando all'istanza e alle indicazioni delle autorità tedesche, la Baviera ha compiuto questo passo unilateralmente per ridurre i costi. Essa parte dal presupposto che la NMH, qualora il suo ricorso venga respinto, rimborserà su base volontaria il rimanente 80 %.
(11) Il 27 novembre 1997 la Germania ha informato che, in data 8 luglio 1997, la NMH aveva presentato le proprie argomentazioni. L'impresa contesta che sia stata raggiunta una qualche intesa con la Baviera per il rimborso dell'importo rimanente, che non formava oggetto del procedimento giudiziario. Ciò significa che il rimborso dell'80 % degli aiuti incompatibili con il mercato comune dipende interamente dalla buona volontà dell'impresa.
(12) Contestualmente, la NMH chiede la sospensione del procedimento fino alla pronuncia definitiva della Corte di giustizia delle Communità europee.
(13) La Commissione ha dovuto aspettare il 14 luglio 1998 per apprendere dalle autorità tedesche che il tribunale di Amberg aveva ordinato la sospensione del procedimento già in data 5 marzo 1998.
Il testo dell'ordinanza è stato trasmesso alla Commissione solo il 23 novembre 1998. L'ordinanza si fonda esclusivamente sull'articolo 148 del codice di procedura civile, in base al quale un tribunale può sospendere un procedimento ove ve ne sia uno analogo pendente presso un altro tribunale, la cui decisione abbia rilevanza per il procedimento in questione.
(14) Il 20 ottobre 1988 le autorità tedesche hanno confermato telefonicamente che la Baviera non aveva presentato ricorso contro questa decisione. Dalla lettera del 23 novembre 1998, inviata alla Commissione dalle autorità tedesche, si evince però che sarebbe stato possibile e lo sarebbe tuttora, senza limiti di tempo, presentare ricorso - e anzi un semplice reclamo.
A tutt'oggi gli aiuti non sono stati rimborsati. Il 23 novembre 1998 la Germania ha comunicato alla Commissione che la NMH aveva chiesto l'avvio della procedura di fallimento e concordato.
III. MOTIVI PER L'AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(15) A norma dell'articolo 86 del trattato CECA, gli Stati membri sono tenuti a prendere ogni provvedimento idoneo a garantire l'esecuzione degli obblighi risultanti dalle decisioni della Commissione. Essi devono astenersi da ogni provedimento incompatibile con gli articoli 1 e 4. Ai sensi dell'articolo 4, lettera c), sono vietate le sovvenzioni o gli aiuti concessi in qualunque forma. Se la Commissione è del parere che uno Stato membro non abbia ottemperato a questo obbligo imposto dal trattato, avvia il procedimento di cui all'articolo 88 CECA.
(16) Nell'avviare il procedimento la Commissione è partita dal presupposto che le autorità tedesche non hanno ottemperato agli obblighi che gli incombono in virtù dell'articolo 86 CECA, per le ragioni seguenti.
a) Per ridurre le spese processuali, la Baviera ha deciso unilateralmente di chiedere che il tribunale ordinasse il rimborso degli aiuti incompatibili con il mercato comune solo a concorrenza del 20 %. Le autorità bavaresi hanno contato sul fatto che la NMH avrebbe provveduto volontariamente a rimborsare l'importo rimanente. È prassi comune in Germania fissare il valore di una causa a un livello inferiore per ridurre le spese processuali; ciò è però ammesso solo se le parti stipulano espressamente questa riduzione in un atto notarile, per evitare successivi problemi in sede di esecuzione della sentenza. Dato che la NMH ha contestato nella sua replica l'esistenza di un'intesa del genere, le autorità tedesche avrebbero dovuto sapere che non potevano fare affidamento su un rimborso volontario dell'importo totale degli aiuti dopo una sentenza del tribunale.
b) Né le autorità tedesche né quelle bavaresi hanno preso alcun provvedimento cautelare - p. es. richiesta di un versamento a titolo provvisorio o costituzione di garanzie o cauzioni, ordine di sequestro, ecc. - per garantire che le decisioni della Commissione venissero eseguite il più rapidamente possibile.
c) Le autorità bavaresi non hanno presentato ricorso contro la decisione di sospensione pronunciata dal tribunale di Amberg il 5 marzo 1998, quatunque essa non fosse conforme alla giurisprudenza della Corte di giustizia in materia di applicazione di decisioni che ingiungono un rimborso di aiuti e in materia di sospensione dell'esecuzione di decisioni delle autorità comunitarie. Le autorità tedesche non hanno preso nessuna iniziativa nei confronti della Baviera per ottenere la revoca della sospensione.
IV. OSSERVAZIONI DELLA GERMANIA E VALUTAZIONE FATTANE DALLA COMMISSIONE
IV.a. Inadempimento dell'obbligo di recuperare la totalità dell'aiuto o di garantire il suo rimborso integrale
(17) Le autorità tedesche sono del parere di aver rispettato gli obblighi dell'articolo 86 CECA in tutte le fasi del procedimento.
a) Limitare l'importo di una causa è prassi corrente in Germania, per ridurre le spese processuali e gli onorari degli avvocati. La motivazione della sentenza farebbe comunque riferimento alla totalità delle somme prestate. Una convenzione autenticata da un notaio avrebbe solo provocato spese supplementari. Non esistendo un pericolo di prescrizione e poiché in ogni momento restava aperta la possibilità di intentare una nuova azione, le autorità bavaresi hanno fatto il necessario per garantire in futuro una gestione flessibile del procedimento.
b) Inoltre, già nel marzo 1997 la Commissione era stata informata della riduzione dell'importo per cui veniva chiesta l'ordinanza di pagamento, e un'eventuale reazione avrebbe dovuto intervenire a quel momento.
c) In terzo luogo, nella procedura di fallimento della NMH, le autorità bavaresi hanno chiesto l'ammissione al passivo per la totalità degli aiuti erogati.
(18) La Commissione è del parere che queste argomentazioni non siano convincenti. Come è già stato esposto in sede di avvio del procedimento, la Commissione non solleva obiezioni contro la prassi che consiste nel limitare l'importo reclamato in sede giudiziaria, esige però che, conformemente alla consuetudine in cause del genere, venga conclusa una convenzione autenticata da un notaio, per evitare problemi di esecuzione. In assenza di una convenzione del genere, la richiesta di rimborso per l'80 % rimanente non figurerà nella motivazione della sentenza, e verrà conseguentemente a mancare la base giuridica per una successiva esecuzione. In tal caso la NMH avrebbe avuto la facoltà di decidere liberamente se ottemperare alla sentenza per quel che riguarda l'importo rimanente. In questo contesto, l'osservazione che le autorità bavaresi avrebbero potuto intentare in qualsiasi momento una nuova azione per reclamare l'80 % restante è irrilervante, dato che nessuna iniziativa in tal senso è stata presa.
(19) È esatto che la Commissione non ha reagito formalmente su questo aspetto specifico prima di avviare il procedimento. Ciò non impedisce però alla Commissione di rilevare un'infrazione oggettiva al disposto dell'articolo 86 CECA. Ancora una volta va ribadito che le autorità tedesche, nel trasmettere il 25 luglio 1997 il testo dell'istanza e delle motivazioni, hanno pienamente confermato la valutazione delle autorità bavaresi, secondo cui la NMH avrebbe rimborsato la totalità degli aiuti. Solo dopo aver preso conoscenza della memoria difensiva presentata dalla NMH l'8 luglio 1997, memoria che dopo reiterate richieste le è stata trasmessa il 27 novembre 1997, la Commissione ha potuto rendersi conto del fatto che non erano stati presi i necessari provvedimenti. Poiché questa replica conteneva inoltre una richiesta di sospensione del procedimento, la Commissione ha chiesto di essere informata in merito agli ulteriori sviluppi, per potersi accertare del rispetto dell'articolo 86 CECA. L'avvenuta decisione sospensiva le è stata però comunicata solo il 14 luglio 1998. Una copia della decisione le è pervenuta non prima del 23 novembre 1998. Di conseguenza la Germania non può invocare una violazione del principio di legittimo affidamento.
(20) La richiesta di ammissione al passivo presentata il 19 gennaio 1999, nel quadro della procedura per il fallimento della NMH, essendo intervenuta dopo l'avvio del procedimento, non toglie che vi sia stata violazione.
(21) La Commissione è pertanto del parere che la Germania ha contravvenuto all'articolo 86 del trattato CECA per aver tralasciato di esigere il rimborso integrale degli aiuti illegali e incompatibili col mercato comune, ovvero di fissare la riduzione delle somme reclamate in un atto notarile, affinché dopo la decisione del tribunale in merito al rimborso parziale, potesse essere garantita una esecuzione immediata e completa delle decisioni della Commissione.
1. Rinuncia a disporre misure cautelari per recuperare gli aiuti
(22) Le autorità tedesche spiegano che, in base alle disposizioni giuridiche vigenti (articoli 916 e 917 del codice di procedura civile), misure cautelari (sequestro) sono ammesse solo qualora l'esecuzione della sentenza rischiasse, in particolare per occultazione di beni, di essere vanificata o resa molto difficile. Dato che in quella fase del procedimento tutti i beni della NMH erano gravati da ipoteche, un sequestro non sarebbe stato possibile.
(23) A giudizio della Commissione, le autorità tedesche hanno chiarito che un sequestro non era consentito dalle vigenti norme di procedura, a prescindere dall'origine nazionale o comunitaria dei diritti fatti valere. La Commissione è pertanto del parere che il fatto di non aver disposto misure cautelari per il recupero degli aiuti non costituisca una violazione dell'articolo 86 CECA.
2. Non presentazione di un ricorso contro la decisione di sospensione
(24) Le autorità tedesche non contestano la conclusione della Commissione che il fatto di non aver presentato questo ricorso costituisca un'infrazione all'articolo 86 CECA. La violazione è pertanto accertata.
(25) Alla risposta della Germania è acclusa una presa di posizione delle autorità bavaresi, che contestano invece la conclusione della Commissione. A giudizio della Baviera, la sospensione decisa dal tribunale di Amberg è legittima. A norma dell'articolo 148 del codice di procedura civile, il tribunale non solo avrebbe il diritto di decidere la sospensione, ma in questo caso sarebbe stato addirittura tenuto a farlo. Solo la Corte di giustizia può pronunciarsi sulla legalità degli aiuti, di modo che il giudice nazionale non avrebbe potuto esporsi al rischio di una decisione incompatibile con una sentenza della Corte di giustizia. Inoltre il ricorso contro la decisione di sospensione può essere presentato in qualsiasi momento, e non vi è quindi rischio di prescrizione.
(26) In secondo luogo, la decisione di sospensione non va valutata secondo gli stessi criteri applicati nelle cause riunite "Zuckerfabrik", in cui era questione solo la sospensione di decisioni amministrative, ma esclusivamente in base ai criteri di rimborso fissati dalla giurisprudenza della Corte, secondo cui l'applicazione del diritto nazionale non deve rendere impossibile o estremamente difficoltoso il recupero degli aiuti. Non è questo il caso. L'articolo 148 del codice di procedura civile è conforme al diritto comunitario, e non vi è dunque motivo di temere che quest'ultimo non venga rispettato (dottrina Factortame I).
(27) Per i motivi qui di seguito esposti, la Commissione è del parere che sarebbe stato opportuno impugnare la decisione di sospensione.
(28) Il tribunale di Amberg ha pronunciato la sospensione esclusivamente in base all'articolo 148 del codice di procedura civile, che conferisce al giudice la facoltà discrezionale di sospendere un procedimento ove ritenga che la decisione finale nella vertenza dipenda dall'esito di un altro procedimento giudiziario in corso.
(29) L'articolo 148 non impone però una sospensione obbligatoria, di modo che il diritto comunitario può essere applicato anche senza che ciò comporti un'inosservanza di disposizioni nazionali. Le argomentazioni delle autorità bavaresi non sono pertinenti nel caso di specie, e un'interpretazione del genere implicherebbe la sospensione automatica dell'esecuzione di una decisione CECA, non appena venisse proposto ricorso dinanzi alla Corte di giustizia. Si tratta di un'interpretazione in contrasto con il diritto comunitario.
(30) Allo stesso modo, l'articolo 148 non può interpretarsi come una disposizione che imponga obbligatoriamente una sospensione in base al diritto comunitario. Quest'ultimo stabilisce piuttosto quanto segue.
a) In primo luogo, i tribunali nazionali devono garantire la piena applicazione del diritto comunitario, le cui disposizioni hanno effetto immediato. Se del caso, devono astenersi dall'applicare disposizioni nazionali che ostino all'attuazione delle disposizioni comunitarie(7). Inoltre, il giudice nazionale deve ordinare il rimborso di aiuti illeciti anche in assenza di una decisione della Commissione, a meno che per motivi eccezionali il rimborso non risulti inappropriato(8).
b) In secondo luogo, il fatto che la restituzione degli aiuti debba avvenire in base alle procedure del diritto nazionale(9), non significa necessariamente che una sospensione vada accettata, ove la legislazione nazionale permetta un ricorso e alla luce del diritto comunitario esso risulti anzi opportuno. Per di più, la facoltà del giudice nazionale di sospendere l'esecuzione di un provvedimento interno basato sul diritto comunitario è accettabile solo entro certi limiti e a determinate condizioni(10), che qui non erano riunite. Una di queste condizioni è che il giudice nazionale tenga conto dell'interesse comunitario e rispetti le sentenze o le decisioni (nel caso di domanda di provvedimenti urgenti) della Corte di giustizia(11). Ciò nel caso di specie non è avvenuto, dato che l'ordinanza del presidente della Corte del 3 maggio 1996 è rimasta del tutto disattesa.
(31) Vi erano quindi motivi sufficienti per formare un ricorso. La Commissione è pertanto del parere che le autorità bavaresi non abbiamo presentato ricorso contro la decisione pronunciata dal tribunale di Amberg il 5 marzo 1998, nel procedimento contro la NMH per il recupero degli aiuti illeciti, costituisca una violazione dell'articolo 86 CECA.
(32) Al rilievo che viene loro mosso di non avere disposto i necessari provvedimenti contro la Baviera, per ottenere la presentazione di un ricorso, le autorità tedesche replicano che la Commissione non può essere a conoscenza dei rapporti tra il governo federale e le autorità bavaresi. La contestazione relativa a questo aspetto non sarebbe quindi pertinente.
(33) La Commissione è del parere che questa controdeduzione non offra lumi sui provvedimenti presi dalle autorità tedesche. Già prima di avviare il procedimento ai sensi dell'articolo 88 CECA, la Commissione aveva chiesto espessamente informazioni sulle misure prese, senza ottenere risposta. Essa parte pertanto dal presupposto che sia stata presa alcuna iniziativa. Alle autorità tedesche incombe far applicare il diritto comunitario sull'intero territorio del loro paese, ed esse non possono sottrarsi a questa responsabilità semplicemente invocando circostanze interne. Quindi anche il fatto che le autorità tedesche non sembrino aver preso iniziative contro la decisione di sospensione costituisce una violazione dell'articolo 86 CECA.
V. TERMINE PER PROVVEDERE ALL'ESECUZIONE DEGLI OBBLIGHI
(34) Ai sensi dell'articolo 88, primo comma, seconda frase, del trattato CECA, la Commissione fissa allo Stato membro un termine per provvedere all'esecuzione dei suoi obblighi. In data 31 dicembre 1998 la Commissione è stata informata che la NMH è stata dichiarata insolvibile e che, in forza dell'articolo 240 del codice di procedura civile tedesco, in caso di fallimento il procedimento viene interrotto automaticamente. Un ricorso rimarrebbe pertanto privo di efficacia. Le autorità tedesche hanno inoltre portato a conoscenza della Commissione che il 18 gennaio 1999 la Baviera ha chiesto l'ammissione al passivo, nel fallimento della NMH, per la totalità degli aiuti illegali e incompatibili col mercato interno.
(35) Le autorità tedesche chiedono pertanto di concludere il procedimento ai sensi dell'articolo 88 CECA senza decisione.
(36) A giudizio della Commissione, in seguito agli ultimi sviluppi intervenuti dopo l'avvio del procedimento il 16 dicembre 1998, non vi è più alcun motivo di fissare alla Germania un termine per permetterle di provvedere all'esecuzione dei suoi obblighi, obblighi ai quali essa - come viene stabilito nella presente decisione - non ha adempiuto.
(37) La Commissione non è comunque del parere che il fallimento della NMH annulli la violazione contro il diritto comunitario. La richiesta di ammissione al passivo non osta a una decisione della Commissione in merito alla violazione contro l'articolo 86 CECA prima che intervenisse il fallimento. Anche se il fallimento venisse visto come un rimedio, esso sarebbe comunque intervenuto solo dopo che la Commissione aveva presentato la propria posizione. Conformemente alla giurisprudenza della Corte, il procedimento deve proseguire, giacché esso permetterà di stabilire eventuali responsabilità della Germania, collegate all'inadempimento dei suoi obblighi, nei confronti di altri Stati membri, della Comunità o di singoli.
VI. CONCLUSIONE
(38) La Commissione stabilisce che sono state commesse le violazioni seguenti nei confronti dell'articolo 86 del trattato CECA.
a) La Germania (il Land di Baviera) ha omesso di esigere la restituzione integrale di aiuti illegali e incompatibili col mercato comune, ovvero di concordare la riduzione della richiesta di rimborso mediante un atto notarile, per garantire che dopo la sentenza relativa al rimborso parziale le decisioni della Commissione trovassero immediata e piena esecuzione.
b) Le autorità tedesche - ovvero bavaresi - hanno omesso di presentare ricorso contro la sospensione pronunciata dal tribunale di Amberg, il 5 marzo 1998, nel procedimento civile a carico della NMH per ottenere il rimborso degli importi indebitamente percepiti,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La Germania ha contravvenuto agli obblighi impostile dalle decisioni 96/178/CECA e 96/484/CECA, nonché dall'articolo 86 del trattato, per aver omesso di esigere, dinanzi al tribunale competente, la restituzione integrale dell'aiuto incompatibile col mercato interno concesso alla Neue Maxhütte Stahlwerke GmbH, per un importo di 74 milioni di DEM più interessi, o di aver concordato la riduzione del rimborso richiesto mediante atto notarile, per garantire l'immediata e piena esecuzione delle decisioni dopo la sentenza in merito alla richiesta parziale di rimborso.
Articolo 2
La Germania non ha adempiuto agli obblighi impostile dalle decisioni 96/178/CECA e 96/484/CECA, nonché dall'articolo 86 del trattato, avendo omesso di formare ricorso contro la decisione di sospensione del procedimento pendente dinanzi al tribunale di Amberg, pronunciata da quel tribunale il 5 marzo 1998.
Articolo 3
La Repubblica federale di Germania è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 21 aprile 1999.

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