Document ID: 32011D0746

BESLUIT VAN DE COMMISSIE
van 23 februari 2011
betreffende steunmaatregelen C 38/B/04 (ex NN 58/04) en C 13/2006 (ex N 587/05) door Italië ten uitvoer gelegd ten gunste van Portovesme Srl, ILA SpA, Eurallumina SpA e Syndial SpA
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2011) 956)
(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2011/746/EU)
DE EUROPESE COMMISSIE,
Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea,
Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a),
Na belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen kenbaar te maken (1), en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. DE PROCEDURE
1.1. Steunmaatregel C 38/B/04
(1)
Bij schrijven van 4 december 2003 heeft een advocatenkantoor dat een klagende partij vertegenwoordigt, de aandacht van de Commissie gevestigd op een reeks artikelen in de Italiaanse pers over het voornemen van de Italiaanse regering om gesubsidieerde stroomtarieven toe te passen voor een aantal op Sardinië gevestigde ondernemingen.
(2)
Deze tarieven zijn ingevoerd bij artikel 1 van het Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri van 6 februari 2004 (hierna „het decreet van 2004” genoemd). Dit decreet had tweede, onderscheiden effecten: a) het stelde nieuwe gesubsidieerde stroomtarieven in ten faveure van Portovesme Srl, ILA SpA e Eurallumina SpA, en b) het verlengde het bestaande gesubsidieerde tarief voor de producent van primair aluminium, Alcoa Trasformazioni (hierna „Alcoa” genoemd).
(3)
Bij brieven van 22 januari en 19 maart 2004 hebben de diensten van de Commissie om toelichting bij die maatregelen verzocht. Italië heeft bij brieven van 9 februari en 9 juni 2004 geantwoord. Bij brief van 20 september 2004 hebben de Italiaanse autoriteiten verdere toelichting verschaft.
(4)
Bij brief van 16 november 2004 heeft de Commissie Italië in kennis gesteld van haar besluit de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden ten aanzien van deze maatregel.
(5)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt (2). De Commissie heeft belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregelen te maken.
(6)
Italië heeft bij brieven van 4 en 11 februari 2005 opmerkingen gezonden.
(7)
De Commissie heeft van belanghebbenden, waaronder drie begunstigden van de maatregelen en een concurrent van Portovesme, opmerkingen ter zake ontvangen. Bij brief van 22 maart 2005 heeft de Commissie deze voor een reactie aan Italië doorgezonden en heeft bij brief van 20 september 2005 diens opmerkingen ontvangen.
(8)
Op 29 oktober 2008 is de zaak van steunmaatregel C 38/04 opgesplitst in een deel A (met betrekking tot de maatregel ten faveure van Alcoa) en een deel B (met betrekking tot Portovesme, ILA en Eurallumina).
(9)
Op 19 november 2009 heeft de Commissie ten aanzien van Alcoa een negatieve eindbeschikking gegeven, met het bevel de steun terug te vorderen (3).
1.2. Steunmaatregel C 13/06
(10)
Op grond van artikel 11, lid 12, van decreto-legge nr. 35 van 14 maart 2005, omgezet in wet nr. 80/2005 van 14 mei 2005„Disposizioni urgenti nell'ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale” (dringende maatregelen in het kader van het actieplan voor de economische, sociale en regionale ontwikkeling) (hierna „wet nr. 80/2005” genoemd) hebben de Italiaanse autoriteiten de gesubsidieerde stroomtarieven voor Portovesme, ILA en Eurallumina verlengd tot eind 2010 en hebben zij het tariefvoordeel uitgebreid tot Syndial SpA, een chloorproducent, die ook productielocaties op Sardinië heeft.
(11)
Bij brief van 22 juli 2005 heeft de Commissie een klacht ontvangen van een concurrent van Syndial, waarna diezelfde onderneming op 7 oktober en 7 december 2005 verdere documenten heeft verschaft.
(12)
Italië heeft de maatregel bij brief van 23 november 2005 bij de Commissie aangemeld en verdere inlichtingen verschaft bij brief van 28 november 2005.
(13)
Bij brief van 22 december 2005 heeft de Commissie Italië om aanvullende inlichtingen verzocht. De Italiaanse autoriteiten hebben deze bij brief van 3 maart 2006 gezonden.
(14)
Tegelijk heeft dezelfde concurrent van Portovesme die was tussengekomen in de zaak van steunmaatregel C 38/B/04, bij brief van 20 januari 2006 een klacht ingediend over de nieuwe maatregel.
(15)
Bij brief van 26 april 2006 heeft de Commissie Italië in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU ten aanzien van de aanpassingen en de uitbreiding van de bij wet nr. 80/2005 ingestelde bijzondere tariefregeling.
(16)
De Commissie heeft Italië bij brief van 22 augustus 2006 om verdere toelichting gevraagd, brief waarop Italië op 28 september 2006 heeft geantwoord.
(17)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt (4). De Commissie heeft belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregelen te maken.
(18)
De Commissie heeft opmerkingen van belanghebbenden ontvangen, onder wie de begunstigden van de maatregel, de beide concurrenten van Portovesme en Syndial en een producent van hernieuwbare energie. Bij brief van 5 oktober 2006 heeft de Commissie deze opmerkingen voor een reactie aan Italië doorgezonden en heeft bij brief van 1 december 2006 diens opmerkingen ontvangen.
(19)
Italië heeft verdere inlichtingen verschaft bij brieven van 16 april 2007, 10 mei 2007, 14 mei 2007 en 22 juni 2010.
1.3. Reikwijdte van het onderhavige besluit
(20)
Dit besluit betreft zowel de tarieven die bij artikel 1 van het decreet van 2004 zijn ingesteld ten faveure van begunstigden niet zijnde Alcoa (hierna „de tarieven van 2004” genoemd) als de tarieven die zijn ingesteld bij artikel 11, lid 12, van wet nr. 80/2005 (hierna „de tarieven van 2005” genoemd) en die naderhand nader zijn uitgewerkt in besluiten (delibere) van de toezichthouder, de Autorità per l'energia elettrica e il gas.
2. NADERE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL
2.1. De bestreden tarieven van 2004
(21)
In artikel 1, lid 1, van het decreet van 2004 is de tariefregeling van de in punt 2 van het decreet van het ministerie van Industrie, Handel en Kleinbedrijf van 19 december 1995 (hierna „het Alcoa-decreet” genoemd) bedoelde regeling uitgebreid tot de levering van energie ten behoeve van de productie en de verwerking van aluminium, lood, zilver en zink in productielocaties die bestaan op het tijdstip van de inwerkingtreding van het onderhavige decreet, die zijn gelegen in gebieden met een insulair karakter en die worden gekenmerkt door het ontbreken van of ontoereikende aansluitingen op de landelijke stroom- en gasnetwerken.
(22)
Het was de bedoeling dat deze tariefregeling tijdelijk was en zou aflopen bij de totstandbrenging of ingebruikname van de aansluitingen op de landelijke stroom- en gasnetwerken, doch uiterlijk per 30 juni 2007.
(23)
In de praktijk werden met het decreet van 2004 de gesubsidieerde tarieven die de aluminiumoxideproducent Alcoa al genoot, uitgebreid tot drie bijzonder energie-intensieve ondernemingen op Sardinië: Portovesme, een producent van zink, zilver en lood (5); ILA, een producent van bewerkte aluminiumproducten, en Eurallumina, een aluminiumoxideproducent (6).
(24)
Op reguleringsgebied zijn de tarieven ten uitvoer gelegd via delibere (besluiten) van de Autorità per l'energia elettrica e il gas (hierna „AEEG” genoemd).
(25)
Aanvankelijk stelde delibera nr. 110/04 van AEEG de toekenning van deze gesubsidieerde tarieven afhankelijk van de positieve uitkomst van de aanmeldingsprocedure. Na instructies van de Presidenza del Consiglio dei ministri (het ministerie van Algemene Zaken) dat de tekst van het decreet van 2004 niet formeel was aangemeld in de zin van de staatssteunvoorschriften, doch alleen aan de Commissie was „gepresenteerd” in het kader van een „voorlopig verkennend onderzoek” heeft AEEG het decreet van 2004 ten uitvoer gelegd bij delibera nr. 148/04 (7).
(26)
Onder deze regeling konden de begunstigden compensatiebetalingen ontvangen op dezelfde voorwaarden als die van het Alcoa-decreet. Concreet betekende dit dat voor een bepaalde productielocatie die onder de tariefregeling viel, een compensatiebetaling werd berekend als het verschil tussen het door de stroomproducent voor deze locatie berekende tarief en het door de staat vastgestelde gesubsidieerde tarief, vermenigvuldigd met de door de productielocatie verbruikte hoeveelheid stroom. De methode die werd gebruikt voor de berekening van het gesubsidieerde tarief werd vastgesteld door het provvedimento nr. 15/1993 van het Comitato Interministeriale Prezzi (CIP). Voor dit tarief gold een indexeringsmechanisme dat was gebaseerd op de fluctuaties in de Italiaanse kosten voor de opwekking van stroom (de zgn. „tariefcomponent Ct”). In 2004 beliep het gesubsidieerde tarief voor begunstigden op Sardinië tussen 26 en 35 EUR/MWh.
(27)
Het administratieve beheer van de regeling werd aan de Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico (8) (hierna „Cassa Conguaglio” genoemd) toevertrouwd. In de praktijk functioneerde de tariefregeling als volgt: de begunstigden deelden de Cassa Conguaglio maandelijks nadere gegevens mee over de hoeveelheden verbruikte stroom en de aan de eigen stroomleveranciers betaalde tarieven. Vervolgens ontvingen zij van de Cassa Conguaglio betaling in contanten, die berekend werd zoals hierboven aangegeven (9).
(28)
De voor de financiering van deze compensatiebetalingen vereiste middelen zijn afkomstig van een parafiscale heffing die alle stroomverbruikers via tariefcomponent A4 van het stroomtarief moeten voldoen (10).
(29)
Ook al had de regeling per 30 juni 2007 moeten aflopen, toch is de toepassing ervan op aanwijzing van AEEG opgeschort nadat de formele onderzoekprocedure door de Commissie was ingeleid (in november 2004) (11).
(30)
Op grond van de door Italië verstrekte gegevens hebben Portovesme en Eurallumina subsidies ontvangen voor de stroom die zij verbruikten tussen april en oktober 2004, terwijl ILA subsidies heeft ontvangen voor de stroom die zij verbruikte tussen april en september 2004. De totale betalingen (in euro) van Cassa Conguaglio aan deze drie ondernemingen in het kader van deze regeling zijn als volgt:
Portovesme Srl
12 845 892,82
Eurallumina SpA
5 208 152,05
ILA SpA
291 120,27
2.2. De bestreden tarieven van 2005
(31)
Op grond van artikel 11, lid 12, van wet nr. 80/2005 hebben de Italiaanse autoriteiten de tariefregeling van het decreet van het ministerie van Industrie, Handel en Kleinbedrijf van 19 december 1995 uitgebreid tot de levering van energie ten behoeve van de productie en de verwerking van aluminium, lood, zilver en zink, alsmede van het chloor-natriumloog-procedé, onder verwijzing naar de tarieven die voor vergelijkbare leveringen op de Europese markten worden berekend, in productielocaties die op het tijdstip van de inwerkingtreding van dat decreet op Sardinië zijn gevestigd en op het hoogspanningsnet zijn aangesloten. Die tariefregeling werd afhankelijk gesteld van toezeggingen op lange termijn die tussen de begunstigden, de lokale Sardijnse autoriteiten en de bevoegde ministeries moesten worden overeengekomen.
(32)
Bijgevolg is met wet nr. 80/2005, in wezen, opnieuw dezelfde tariefregeling ingesteld die in 2004 ten uitvoer is gelegd en die de regeling voor Alcoa uitbreidde tot andere, energie-intensieve begunstigden op Sardinië. Concreet betekende dit dat die wet alleen is toegepast voor Portovesme, ILA, Eurallumina en Syndial (een chloorproducent die voordien nog niet voor dit gesubsidieerde tarief in aanmerking kwam).
(33)
Aangetekend zij hier dat sinds 2005 het gesubsidieerde tarief niet langer gebaseerd was op de historische tarieven zoals die in het Alcoa-decreet van 1995 waren bepaald, maar autonoom door AEEG diende te worden vastgesteld zodat het overeenstemde met de gemiddelde stroomtarieven die de concurrenten van de begunstigden op de Europese markt betalen (12). Dit tarief werd jaarlijks aangepast: overeenkomstig artikel 11, lid 13, van wet nr. 80/2005 worden de tariefvoorwaarden van de leden 11 (13) en 12 toegepast vanaf 1 januari 2005 en worden deze door AEEG geactualiseerd zodat de nominale waarde van de tarieven met 4 % per jaar stijgt of, wanneer deze laatste waarde hoger uitvalt, met de procentuele stijging van het gemiddelde wholesalestroomtarief op de voornaamste Europese energiebeurzen, met name de beurzen van Amsterdam en van Frankfurt. In haar delibera nr. 217/05 heeft AEEG een uitlegging van dit aanpassingsmechanisme gegeven die voordeliger uitviel voor de begunstigden, omdat zij bepaalde dat de tarieven met niet meer dan 4 % per jaar mochten stijgen.
(34)
In diezelfde delibera heeft AEEG de gesubsidieerde tarieven voor de verschillende sectoren voor 2005 als volgt vastgesteld:
Voor gesubsidieerde tarieven in aanmerking komende sectoren
Gesubsidieerd tarief
(EUR/MWh)
Bewerking van aluminium
50
Lood en zink
23
Productie van aluminium
27
Chloor-natriumloog-procedé
27
(35)
Ook de tarieven van 2005 moesten, evenals de tarieven van 2004, worden gefinancierd uit een parafiscale heffing die via component A4 van het normale stroomtarief ten laste viel van alle eindverbruikers van stroom. Het beheer van de financiële stromen van de regeling werd ook in dat geval toevertrouwd aan de Cassa Conguaglio.
(36)
De toegang tot het gesubsidieerde tarief werd afhankelijk gesteld van de toezegging door de begunstigden om op Sardinië productieve investeringen uit te voeren, aan de hand van bij de regionale regering in te dienen bedrijfsplannen. Zo heeft bijvoorbeeld Portovesme toegezegd om te investeren in de eigen productie van stroom of deel te nemen in de bouw van elektriciteitscentrales.
(37)
Italië heeft artikel 11, lid 12, van wet nr. 80/2005 aangemeld overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU. De betaling van de tarieven voor 2005 werd afhankelijk gesteld van de goedkeuring van de Commissie voor de regeling. Bijgevolg zijn deze tarieven niet ten uitvoer gelegd.
2.3. Procedures voor de nationale rechter
(38)
Solvay Chimica Italia en Solvay Chimica Bussi SpA (twee ondernemingen die actief zijn in de chloor-natriumloog-cyclus en niet op Sardinië gevestigd zijn) hebben bij het Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) van de regio Lombardije beroep ingesteld (14) tegen de delibere van AEEG tot tenuitvoerlegging van artikel 11, lid 12, van wet nr. 80/2005, waarbij zij aanvoerden dat met die bepalingen onrechtmatig staatssteun werd verleend en ook andere nationale regels werden geschonden (15). Op 27 november 2006 heeft de betrokken rechter de nationale procedure opgeschort in afwachting van de conclusies van het staatssteunonderzoek dat de Commissie in zaak C 13/06 had ingeleid.
2.4. Cumulering met eerdere, onverenigbare steun - Het Deggendorf-arrest
(39)
Na de inleiding van de procedure heeft Italië aangegeven dat Eurallumina de onverenigbare steun uit zaak C 80/01 (16) (steun voor de productie van aluminiumoxide) niet had terugbetaald, maar dat, volgens die onderneming, de Regione autonoma della Sardegna op 8 mei 2006 in verband met die maatregel een bevel tot terugbetaling had doen uitgaan.
3. BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE VAN ARTIKEL 108, LID 2, VWEU
(40)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de formele onderzoekprocedure was op de volgende gronden gebaseerd.
3.1. Steunmaatregel C 38/B/04
(41)
In haar besluit tot inleiding van de formele onderzoekprocedure (17) is de Commissie nagegaan of kon worden geconcludeerd dat de tarieven van 2004 voor Portovesme, ILA en Eurallumina geen staatssteun vormden omdat deze vergelijkbaar waren met het historische gesubsidieerde tarief dat Alcoa in 1996 had gekregen en waarvan de Commissie in haar besluit van 4 december 1996 (18) (hierna „het Alumix-besluit” genoemd) had geoordeeld dat dit geen staatssteun vormde.
(42)
In dat verband deed de Commissie opmerken dat het nieuwe tarief leek af te wijken van het Alumix-tarief omdat dit laatste tarief rechtstreeks door ENEL, het Italiaanse stroombedrijf in een monopolieregeling, was verleend, terwijl het bij het nieuwe tarief om een selectieve overheidsmaatregel ging die het verschil moest compenseren tussen het met de eigen stroomleveranciers overeengekomen markttarief en het in 1996 vastgestelde gesubsidieerde tarief. De Commissie kwam tot de bevinding dat het decreet van 2004 niet beperkt bleef tot het uitbreiden van het toepassingsbereik van een bestaande maatregel die geen staatssteun vormde, tot nieuwe begunstigden, maar dat het veeleer ging om een nieuwe regeling ten faveure van de drie betrokken ondernemingen, met een financieringsmechanisme dat sterk verschilde van het Alumix-tarief.
(43)
In het besluit tot inleiding van de onderzoekprocedure werden de bij het decreet van 2004 ingestelde tarieven als exploitatiesteun aangemerkt en werd onderzocht of die steun kon worden goedgekeurd op grond van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen (19) (hierna „richtsnoeren regionale steun” genoemd), aangezien Sardinië tot eind 2006 een steungebied ex artikel 107, lid 3, onder a), VWEU was. De Commissie formuleerde twijfel of de steun op die grondslag kon worden goedgekeurd aangezien deze ad-hocsteun, die een beperkt aantal ondernemingen wordt verleend, de regionale ontwikkeling niet leek te bevorderen.
(44)
De Commissie vroeg zich af of die maatregel ertoe kon leiden dat het belastingpeil voor stroom werd gedrukt. Die verlaging had als rechtsgrondslag Richtlĳn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit (20) moeten hebben.
3.2. Steunmaatregel C 13/06
(45)
In haar besluit van 27 april 2006 tot inleiding van de procedure heeft de Commissie de tariefregeling van 2005 als nieuwe exploitatiesteun aangemerkt.
(46)
De Commissie heeft onderzocht of het gesubsidieerde tarief op grond van de richtsnoeren regionale steun kon worden goedgekeurd als regionale exploitatiesteun, aangezien Sardinië - tot eind 2006 - een steungebied ex artikel 107, lid 3, onder a), VWEU was.
(47)
Hoewel Italië beklemtoonde dat de hoge stroomtarieven op Sardinië een obstakel vormen voor de ontwikkeling van het eiland, was de conclusie van de Commissie dat Italië niet had aangetoond dat de tarieven op Sardinië aanzienlijk hoger zijn, noch gemiddeld, noch specifiek voor energie-intensieve ondernemingen (21). De Commissie heeft erop gewezen dat de situatie van overcapaciteit in de stroomproductie op Sardinië de producenten alleen maar kon stimuleren om stroom tegen een zo laag mogelijk prijs te verkopen, totdat zij dankzij de projecten voor interconnectie (die voor 2010 gepland stonden) op Sardinië geproduceerde stroom konden gaan exporteren.
(48)
Italië heeft trouwens evenmin een verklaring gegeven waarom hogere tarieven een regionale handicap zouden zijn, noch hoe het bewuste tarief tot de regionale ontwikkeling zou bijdragen. De Commissie heeft derhalve twijfel geformuleerd ten aanzien van de noodzaak van de steun.
(49)
Voorts had de Commissie twijfel of deze ad-hocsteun evenredig was aan de regionale handicaps, mede gelet op de methode die voor de berekening van het gesubsidieerde tarief werd gebruikt en die geen enkel verband hield met de tarieven die elders in Italië worden berekend, maar was gebaseerd op de gemiddelde tarieven die in Europa aan energie-intensieve verbruikers worden berekend.
(50)
De Commissie tekende aan dat de maatregel loopt over een periode van meer dan vijf jaar (normaal gesproken de maximumtermijn die voor regionale exploitatiesteun is toegestaan) en dat de steun in reële termen niet degressief was, gezien het plafond van 4 % voor tariefverhogingen.
(51)
Wat betreft de periode die onder de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (22) valt, heeft de Commissie opgemerkt dat Sardinië niet langer voor regionale steun op grond van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU in aanmerking komt, en met name voor exploitatiesteun. Zij was van mening dat, op grond van deze richtsnoeren regionale steun weliswaar een overgangsperiode van twee jaar zou kunnen worden goedgekeurd ten behoeve van de lineaire afbouw van bestaande regelingen voor exploitatiesteun, maar toch leek het, mede gelet op de twijfel bij en het verstorende karakter van de steun, niet passend de invoering van nieuwe exploitatiesteun toe te staan voor een aantal maanden om deze daarna geleidelijk te doen afbouwen.
(52)
Geconcludeerd dient te worden dat de Commissie twijfel had geformuleerd of het wel mogelijk was het gesubsidieerde tarief voor Portovesme, ILA, Eurallumina en Syndial goed te keuren als regionale steun of op een andere grondslag, die Italië hoe dan ook niet heeft aangegeven.
(53)
Ten slotte tekende de Commissie, wat Eurallumina betreft, aan dat die onderneming nog geen maatregelen had genomen met het oog op de terugbetaling van de onrechtmatige en onverenigbare staatssteun (23) en dat zij dus, overeenkomstig het Deggendorf-arrest (24), geen enkele nieuwe steunmaatregel verleend kon krijgen.
4. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
4.1. Steunmaatregel C 38/B/04
(54)
Op het verzoek van Commissie opmerkingen te maken ten aanzien van het besluit van 2004 tot inleiding van de formele onderzoekprocedure zijn reacties gekomen van de oorspronkelijke klager, van een aantal begunstigden (Portovesme, Eurallumina en Alcoa) en een aantal andere belanghebbenden. Hier worden alleen de opmerkingen samengevat die het gesubsidieerde tarief voor Portovesme, ILA en Eurallumina betreffen. Met name worden hier niet de opmerkingen verwerkt die Alcoa heeft gemaakt, omdat deze uitgebreid aan de orde zijn gekomen in de eindbeschikking betreffende deze onderneming (25).
4.1.1. Opmerkingen van Portovesme
(55)
Volgens Portovesme is het gesubsidieerde tarief bedoeld om marktfalen aan te pakken, met name het feit dat de recente liberalisering van de stroommarkt op Sardinië geen concurrerende tarieven heeft opgeleverd als gevolg van de sterke marktmacht van de gevestigde exploitanten. Portovesme voert aan dat ENEL en Endesa (waarvan de locaties voor stroomproductie op Sardinië naderhand aan E.ON zijn verkocht) een duopolie vormen en de stroomtarieven op Sardinië kunstmatig afstemmen op de gemiddelde Italiaanse tarieven, terwijl de tarieven op Sardinië in feite veel lager zouden moeten zijn, met name voor de grootverbruikers van stroom en gelet op de situatie van overcapaciteit in de stroomproductie, die de producenten ertoe zou moeten aanzetten om stroom tegen concurrerende tarieven te verkopen.
(56)
De onderneming voert aan dat het gesubsidieerde tarief dat zij geniet, overeenstemt met het tarief dat zij had kunnen krijgen in normale marktomstandigheden, indien de stroommarkt dus correct had gefunctioneerd.
(57)
Portovesme voert aan dat met de compensatiebetalingen die zij van Cassa Conguaglio (tegen 37 EUR/MWh) ontvangt, het door haar betaalde stroomtarief in lijn wordt gebracht met de tarieven die haar belangrijkste concurrenten betalen en dat daarmee de mededinging niet wordt verstoord, aangezien alle zinkproducenten in de EU vergelijkbare tarieven betalen en de maatregel ertoe beperkt blijft het concurrentienadeel te compenseren dat de onderneming ondervindt als gevolg van structurele problemen op Sardinië (zoals onder meer het ontbreken van aardgas).
(58)
Volgens Portovesme zijn metalen zoals zink, aluminium en lood basisproducten waarvan de internationale referentieprijs wordt vastgesteld op de London Metal Exchange. De verschillen in de lokale productiekosten vertalen zich niet in verschillen in de wereldmarktprijs. Meer bepaald is de zinkproductie van Portovesme zo bescheiden (minder dan 1 % van de wereldproductie) dat zij geen invloed heeft op de wereldmarktprijzen.
(59)
Zonder het gesubsidieerde tarief zou Portovesme zich gedwongen zien om haar eigen productielocatie te sluiten, maar de andere zinkproducenten in de Unie zouden van deze sluiting niet kunnen profiteren, omdat zij hun eigen productie niet zouden kunnen opdrijven en de rest van de vraag zou worden gedekt door export vanuit derde landen. Portovesme concludeert dan ook met de stelling dat het gesubsidieerde tarief de mededinging en het handelsverkeer in de Unie niet beïnvloedt.
(60)
Bovendien houden, nog steeds volgens Portovesme, de compensatiebetalingen door Cassa Conguaglio geen overdracht van staatsmiddelen in, aangezien de Cassa Conguaglio van eindverbruikers afkomstige particuliere middelen gewoonweg herverdeelt.
(61)
Portovesme tekent aan dat de stroomafname door energie-intensieve bedrijfstakken van belang is om de voorzieningsveiligheid en -zekerheid op Sardinië te garanderen en om te vermijden dat ondoelmatigheden in de stroomproductie hogere kosten voor de eindverbruikers zouden meebrengen.
(62)
Ten slotte beklemtoont de onderneming dat, mocht zij gedwongen worden haar eigen productielocatie te sluiten, dit ernstige gevolgen zou hebben voor de regionale productiestructuur, aangezien 790 rechtstreekse en 500 indirecte banen verloren zouden gaan.
4.1.2. Opmerkingen van Eurallumina
(63)
Eurallumina geeft aan dat productiekosten van aluminiumoxide in Europa veel hoger liggen dan in andere regio's in de wereld, vooral door de hogere prijzen voor stroom en brandstoffen, alsmede de transportkosten voor bauxiet (26). Die hogere kosten kunnen niet in hogere prijzen worden vertaald, omdat de aluminiumoxideprijs wordt gevormd op de London Metal Exchange en niet kan worden bepaald door de individuele producenten. Bijgevolg zou, volgens de onderneming, de Europese aluminiumoxideproductie een concurrentienadeel ondervinden ten opzichte van de rest van de wereld.
(64)
Naast de algemene problemen waarmee de Europese aluminiumoxideraffinaderijen te maken hebben, wijst Eurallumina ook nog op de specifieke problemen van Sardinië die lokale bedrijfstakken beletten hun voordeel te doen met de vrijmaking van de stroommarkt, met name de marktmacht van de gevestigde exploitanten (cf. ook de opmerkingen van Portovesme in overweging 55). Eurallumina wijst voorts op het ontbreken van aardgas als een specifiek nadeel voor de aluminiumoxideproductie op Sardinië, omdat voor het verkrijgen van de voor de verwerking vereiste grote hoeveelheden stoom gebruikgemaakt moet worden van de duurdere zware olie.
(65)
Volgens Eurallumina heeft de marktmacht van de stroomproducenten op Sardinië na de liberalisering geleid tot een stijging van de stroomtarieven: zonder het tarief zou Eurallumina 65,95 EUR/MWh hebben betaald voor de stroom die zij geleverd krijgt - tegenover 44 EUR/MWh die zij vóór de liberalisering gewoon was te betalen. Dankzij het tarief van 2004 is de prijs gedaald tot 35 EUR/MWh.
(66)
Evenals Portovesme, voert ook Eurallumina aan dat, mocht zij gedwongen zijn de markt te verlaten, andere Europese aluminiumoxideproducenten haar plaats niet zouden kunnen innemen, omdat die zelf al op het maximum van hun productiecapaciteit draaien, en dat de ruimte die zij zou laten, zou worden ingenomen door invoer vanuit derde landen. De sluiting zou leiden tot een verlies van 400 directe banen en 250 indirecte banen (27). Aangezien Eurallumina de enige aluminiumoxideleverancier is van de smelterij van Alcoa, zou de sluiting van de productielocatie voor aluminiumoxide ook de economische levensvatbaarheid van Alcoa op Sardinië in gevaar kunnen brengen.
(67)
Daarom concludeert Eurallumina dat het bij het decreet van 2004 ingestelde tarief noodzakelijk was, in afwachting van de ontwikkeling van nieuwe infrastructuur waarmee de voornaamste factoren zullen worden weggenomen van het concurrentienadeel waarmee de industrie op Sardinië te kampen heeft.
4.1.3. Opmerkingen van andere belanghebbenden
(68)
Een concurrent van Portovesme (dezelfde partij die de aandacht van de Commissie op deze zaak had gevestigd) is ook na de inleiding van de formele onderzoekprocedure tussengekomen. Deze heeft een analyse gepresenteerd van het tarief, waarbij de conclusie is dat het gesubsidieerde tarief van 2004 onrechtmatige staatssteun vormt. Meer bepaald doet klager opmerken dat de bestreden tariefregeling fundamenteel afwijkt van het historische Alumix-tarief dat Alcoa is verleend, en dat dit niet kan worden aangemerkt als zijnde geen steun. Wat betreft de eventuele verenigbaarheid van de maatregel, klager voert aan dat deze maatregel niet kan worden goedgekeurd, noch als regionale exploitatiesteun, noch als herstructureringssteun - en dus onverenigbaar dient te worden verklaard.
(69)
Solvay Chimica Italia en Solvay Chimica Bussi (die ook actief zijn in de chloor-natriumloog-sector) hebben hun opmerkingen over de tarieven van 2004 ingediend in juli 2005, na het verstrijken van de termijn van één maand voor het indienen van opmerkingen bij de inleiding van de formele onderzoekprocedure. Deze ondernemingen hebben gevraagd om, ook al hebben zij hun opmerkingen niet binnen de termijn ingediend, als belanghebbende partijen te worden beschouwd. In hun opmerkingen concluderen zij dat zowel de tarieven van 2004 als die van 2005 onrechtmatige en onverenigbare staatssteun zijn.
4.1.4. Opmerkingen van Italië
(70)
Italië beklemtoont dat de EU-stroommarkt nog niet volledig concurrerend is, zoals de Commissie zelf heeft erkend in haar vierde jaarlijks verslag over de verwezenlijking van de interne markt voor gas en elektriciteit (28). Ondernemingen, en met name de energie-intensieve ondernemingen, kunnen niet vrij hun leveranciers kiezen en stroom inkopen tegen voorwaarden die onderling vergelijkbaar zijn tussen de verschillende lidstaten. Die moeilijkheden houden geen verband met de zakelijke mogelijkheden van die ondernemingen, maar vloeien alleen voort uit structurele tekortkomingen op de energiemarkten. De huidige situatie op de EU-energiemarkt werkt negatief uit op de vrije concurrentie op de productmarkt voor energie-intensieve verbruikers.
(71)
In Italië zijn er, ondanks de liberalisering van de sector, bijzondere structurele tekorten zoals bijvoorbeeld onvoldoende interconnectie tussen de verschillende delen van de landelijke netten en een geconcentreerde marktstructuur. Onder die omstandigheden heeft de liberalisering niet geleid tot betere tarieven voor energie-intensieve verbruikers. Deze problemen zijn bijzonder acuut op Sardinië, waar de interconnectie beperkt is.
(72)
Italië betoogt dan ook dat een bijzondere tariefregeling die het vraagprofiel weerspiegelt, als gerechtvaardigd zou moeten gelden omdat het een reguleringsmaatregel is die de mechanismen simuleert welke zouden spelen op een volledig concurrerende markt. Die maatregel zou het gelijke speelveld tussen stroomintensieve ondernemingen die in verschillende lidstaten actief zijn, moeten herstellen doordat de geografische handicaps worden weggewerkt waarmee de op Sardinië gevestigde ondernemingen te kampen hebben. De regeling zou ook anticiperen op de effecten die van de liberalisering worden verwacht. Volgens Italië zijn vergelijkbare maatregelen getroffen in andere lidstaten, waar energie-intensieve verbruikers gereguleerde stroomtarieven genieten.
(73)
Volgens Italië worden met het decreet van 2004 twee andere doelstellingen nagestreefd: het ondersteunen van de werkgelegenheid op Sardinië, waar er een sterke concentratie in de metallurgische industrie is, en het in stand houden van voldoende vraagvolume voor de sector van de stroomproductie in Sardinië, die met overcapaciteit te maken heeft.
(74)
Italië betoogt dat de nieuwe tariefregeling in de feiten gelijkwaardig is met het historische Alumix-tarief, waarvan de Commissie had geoordeeld dat het geen staatssteun vormde. De verschillen tussen de oude en de nieuwe regeling zijn uitsluitend toe te schrijven aan de nieuwe „tariefstructuur” die er na de aanvang van de vrijgemaakte energiemarkt moest komen.
(75)
Italië bevestigt dat de tariefregeling geen staatssteun vormt. Wat het gebruik van staatsmiddelen betreft, voert Italië aan dat de tariefregeling volkomen vergelijkbaar is met het tariefstelsel ten aanzien waarvan het Hof van Justitie, in de zaak-PreussenElektra (29), heeft verklaard dat daarmee geen staatsmiddelen waren gemoeid. Als met de boekhouding van het stelsel belaste uitvoeringsinstantie kon Cassa Conguaglio niet vrijelijk over de financiële middelen beschikken die zij beheert. Het feit dat AEEG en het ministerie van Financiën een zekere controle op de activiteiten van Cassa Conguaglio kunnen uitoefenen, betekent echter niet dat de staat vrijelijk over de betrokken middelen kan beschikken. Bijgevolg zijn de voor de financiering van het tariefmechanisme gebruikte middelen volgens Italië uitsluitend particuliere middelen.
(76)
Voorts verklaart Italië dat het tarief het handelsverkeer binnen de Unie niet beïnvloedt en de mededinging niet kan vervalsen om redenen die verband houden met het feit dat er een wereldmarktprijs bestaat voor de betrokken producten, die basisproducten zijn (cf. de opmerkingen van Portovesme in overweging 55). Voorts zijn de EU-productie en de Italiaanse productie van die metalen niet tegen hetzelfde tempo gegroeid als de vraag. Zo dekte in 2005 de nationale productie van aluminium 12 % van de Italiaanse vraag, 55 % van de vraag naar zink en 80 % van de vraag naar lood. Bijgevolg is er in de EU en in Italië een stijgend productietekort voor deze metalen, terwijl aan de vraag in toenemende mate wordt voldaan door invoer vanuit derde landen. Indien de metallurgische industrie in Italië verdwijnt, zou geen nieuwe Italiaanse speler of EU-speler de in Italië gesloten capaciteit kunnen vervangen, aangezien de productielocaties reeds op volle capaciteit draaien en er voor nieuwe of bestaande producenten geen prikkel is om de eigen capaciteit uit te breiden, aangezien de langetermijnvooruitzichten onzeker zijn wat betreft de beschikbaarheid van stroom tegen redelijke tarieven. Daarom kan de instandhouding van deze productiecapaciteit in Italië de mededinging niet schaden. Aangezien het gesubsidieerde tarief niet lager ligt dan de stroomtarieven die concurrenten van de begunstigde ondernemingen gemiddeld betalen, zet dit tarief niet aan tot uitvoer vanuit Sardinië naar andere lidstaten.
(77)
Italië betoogt dat het tarief, ook wanneer de Commissie tot de conclusie zou komen dat de maatregel staatssteun vormt, met de interne markt verenigbaar kan worden verklaard als regionale exploitatiesteun, waarop Sardinië aanspraak kan maken op grond van de afwijkingen van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU.
(78)
Volgens Italië zou het marktfalen op de Sardijnse stroommarkt (een geconcentreerde markt, met weinig interconnectie en een overcapaciteit in de stroomproductie) alsmede het ontbreken van toegang tot infrastructuur voor de distributie van gas een regionale handicap zijn, waarvoor het tarief een oplossing wil bieden.
(79)
Italië tekent aan dat op zijn nationale grondgebied de stroomtarieven voor energie-intensieve verbruikers 38 % boven het Europese gemiddelde liggen. Een en ander levert een concurrentieprobleem op, dat op Sardinië nog wordt verscherpt door marktfalen op de lokale stroommarkt en het ontbreken van toegang tot het distributienet voor aardgas.
(80)
Volgens Italië draagt de maatregel bij tot de regionale ontwikkeling, omdat de metallurgische industrie aanzienlijk bijdraagt in de economie en in de werkgelegenheid op Sardinië (de metallurgische industrie is namelijk goed voor 12 % van de banen en 12,2 % van het regionale bbp in de be- en verwerkende industrie). Het tarief heeft positieve effecten op de werkgelegenheid en op de instandhouding van het sociale en economische weefsel van het eiland.
(81)
Het tarief is volgens Italië evenredig aan de handicaps waarvan de begunstigden te lijden hebben, omdat de door Sardijnse producenten betaalde stroomtarieven gewoon worden afgestemd op het gemiddelde van hun concurrenten in de Unie.
(82)
Bovendien geldt het tarief voor een beperkte periode en is het een overgangsmaatregel: het blijft namelijk maar gelden totdat de infrastructuurprojecten zijn voltooid die de interconnectie met stroom- en gasnetwerken moeten verbeteren (de nieuwe interconnectiekabel SAPEI en de GALSI-gaspijpleiding) (30).
(83)
Volgens Italië was de maatregel ook degressief omdat het gesubsidieerde tarief wordt geïndexeerd op basis van de ontwikkeling van brandstoffenprijs en alleen kan stijgen of ongewijzigd blijven.
4.2. Steunmaatregel C 13/06
4.2.1. Opmerkingen van Portovesme
(84)
Portovesme is van mening dat de tarieven van 2005 de mededinging niet vervalsen, noodzakelijk zijn om het voortbestaan van de betrokken bedrijfstakken te garanderen en als regionale steun verenigbaar kunnen worden verklaard. De argumenten van de onderneming lopen gelijk met die van Italië (cf. de overwegingen 87 tot en met 104), waarnaar hier wordt verwezen.
4.2.2. De opmerkingen van Eurallumina
(85)
Ook Eurallumina is van mening dat de tarieven van 2005 de mededinging niet vervalsen, noodzakelijk zijn om het voortbestaan van de betrokken bedrijfstakken te garanderen en als regionale steun verenigbaar kunnen worden verklaard. De argumenten van de onderneming lopen gelijk met die van Italië, waarnaar hier wordt verwezen
4.2.3. Opmerkingen van belanghebbenden
(86)
Dezelfde concurrenten van Portovesme en Syndial die opmerkingen hadden gemaakt in de zaak van steunmaatregel C 38/B/04, zijn ook in deze procedure tussengekomen. Beide ondernemingen beklemtonen dat de betrokken maatregel exploitatiesteun vormt die onverenigbaar met de interne markt dient te worden verklaard.
4.2.4. Opmerkingen van Italië
(87)
Italië voert aan dat de tarieven van 2005 sterk verschillen van de in 2004 berekende tarieven, omdat deze nu in lijn zijn met de voorwaarden van de richtsnoeren regionale steun.
(88)
Ook al zou, volgens Italië, een oppervlakkige beoordeling kunnen doen besluiten om de tarieven als exploitatiesteun aan te merken, toch maken zij in werkelijkheid deel uit van een reeks maatregelen die de regionale ontwikkeling op Sardinië moeten bevorderen. Italië beklemtoont met name de nauwe band tussen de tarieven en de van de begunstigde verlangde toezegging om investeringen op lange termijn te doen. Bovendien is de opschortende clausule die de tenuitvoerlegging van de maatregel afhankelijk stelt van de toestemming van de Commissie, volgens Italië het bewijs dat het om regionale steun gaat.
(89)
Het Protocollo d'intesa (memorandum van overeenstemming) tussen de regio Sardinië en de begunstigden is de hoeksteen van die strategie. Het bevat de volgende elementen:
a)
de productieve investeringen zoals die worden beschreven in de door de begunstigden gepresenteerde industriële plannen;
b)
de snelle goedkeuring voor de aanleg van infrastructuur voor energie-interconnectie waardoor de begunstigden tegen concurrerende prijzen toegang krijgen tot energieleveringen (de GALSI-gaspijpleiding en de SAPEI-interconnectiekabel);
c)
de toewijzing van een concessie (concessione integrata) voor de exploitatie van de Sulcis-steenkolenmijn en voor de bouw/exploitatie van een nieuwe steenkolencentrale voor de levering van stroom aan de begunstigden, en
d)
de gesubsidieerde tarieven.
(90)
Italië is van mening dat de tarieven moeten worden beschouwd als een instrument van het economische beleid ter bescherming van door hoge energietarieven bedreigde sectoren, die anders naar buiten Italië en buiten Europa zouden worden verplaatst door de agressieve concurrentie van ondernemingen van buiten de EU die lagere productiekosten hebben. Deze tarieven worden berekend totdat de geplande infrastructuur is voltooid en een concurrerende eengemaakte energiemarkt is tot stand gebracht. De maatregel zou in lijn zijn met de geest van regionale steunmaatregelen, aangezien daarmee de economische groei en de werkgelegenheid wordt bevorderd op een eiland waar de energie-intensieve productie een concurrentienadeel lijdt, niet alleen door een imperfecte liberalisering van de stroommarkt, maar ook door de buitengewone infrastructurele tekortkomingen van Sardinië wat betreft interconnectie met de landelijke stroom- en gasnetwerken.
(91)
Ter ondersteuning van deze geïntegreerde benadering hiervan haalt Italië het eerste verslag aan van de High Level Group on Competitiveness, Energy and the Environment (31), waarin wordt opgemerkt dat de liberalisering in de energiesector geen bevredigende resultaten heeft opgeleverd, dat de interconnectie moet worden verbeterd en dat best langlopende leveringscontracten worden gesloten die voorspelbare tarieven of partnerschappen tussen verbruikers en stroomleveranciers bevatten. In dat verband beklemtoont Italië dat de maatregelen die voor Sardinië gepland staan, net in die richting gaan, waarbij het opmerkt dat tegelijk maatregelen op korte termijn nodig zijn (zoals de bewuste tarieven) om de concurrentiekracht van de industrie op Sardinië veilig te stellen en haar te laten voortbestaan totdat de geplande investeringen die een oplossing voor de structurele problemen moeten bieden, zijn verwezenlijkt.
(92)
Italië voert aan dat de stroomtarieven die de begunstigden op Sardinië betalen, niet kunnen worden vergeleken met de gemiddelde stroomtarieven die vergelijkbare ondernemingen op het Italiaanse vasteland betalen, omdat de energie-intensieve ondernemingen hun stroom betrekken via bilaterale contracten die niet tot het publieke domein behoren. Volgens Italië vergist de Commissie zich door een vergelijking te maken op basis van de tarieven die op stroombeurzen worden geregistreerd, aangezien slechts een minimaal deel van de stroomleveringen van deze onderneming daar wordt betrokken.
(93)
De prijzen in de via onderhandelingen tot stand gekomen bilaterale contracten kunnen, volgens Italië, alleen dan voor de verbruikers voordeliger zijn wanneer dezen vrij hun leveranciers kunnen kiezen en stroom kunnen afnemen die met concurrerende technologieën is opgewekt. Dit is echter niet mogelijk op Sardinië, waar de elektriciteitscentrales de stroom niet tegen beperkte kosten kunnen produceren omdat zij geen toegang hebben tot aardgas. Bovendien worden nieuwe investeringen in moderne productiecentrales ontraden door de beperkte interconnectie voor stroom die het onmogelijk maakt stroom te exporteren. Een andere factor is de concentratie van de markt en de rol van de historische exploitanten.
(94)
Volgens Italië valt het onder deze omstandigheden te verantwoorden dat tarieven worden berekend waarmee de stroomtarieven worden gestabiliseerd in afwachting van meer daadwerkelijke concurrentie op de stroommarkt. Andermaal voert Italië aan dat de gesubsidieerde tarieven het functioneren van een volledig concurrerende markt stimuleren.
(95)
Wat betreft de overcapaciteit voor de opwekking van stroom, die de Commissie heeft doen betwijfelen dat de stroomtarieven op Sardinië hoger liggen dan op het Italiaanse vasteland (omdat de overcapaciteit producenten veeleer moest stimuleren om tegen concurrerende tarieven aan grootverbruikers te verkopen - cf. overweging 47), voert Italië het volgende aan: de overcapaciteit in de productie op Sardinië kan niet tot een daling van de verbruikstarieven leiden, aangezien in dit specifieke geval de overcapaciteit te wijten is aan een beperkte interconnectie, waardoor een vrij substantiële reservecapaciteit moet worden opgebouwd (32) om voor stroom de leveringszekerheid op het eiland te garanderen. Aangezien deze reservecapaciteit toch wordt vergoed uit de kosten voor de systeemdiensten die ten laste vallen van alle eindverbruikers, hebben de stroomleveranciers er geen baat bij om de met die onbenutte capaciteit opgewekte stroom te verkopen tegen concurrerende tarieven.
(96)
Volgens Italië is de maatregel evenredig omdat het door AEEG voor 2005 bepaalde tarief (cf. overweging 34) beantwoordt aan het gemiddelde tarief dat EU-concurrenten van de begunstigden betalen, zoals dat op objectieve wijze door de toezichthouder is berekend. Italië herhaalt voorts dat in 2005 in andere lidstaten met gereguleerde tarieven grote industriële verbruikers voor hun eigen stroomleveringen tarieven van zelfs 25 EUR/MWh hebben betaald.
(97)
In het licht van het bovenstaande bestrijdt Italië de door klagers gepresenteerde gegevens, die het methodologisch niet correct vindt omdat daarin de gemiddelde stroomtarieven die EU-concurrenten van de begunstigden betalen, worden overschat.
(98)
Volgens Italië is de looptijd van de regeling (zes jaar in plaats van vijf) verantwoord omdat de voltooiing van de energie-infrastructuur moet worden afgewacht.
(99)
Voorts verklaart Italië dat de voorwaarde dat steun degressief moet zijn, in acht is genomen, aangezien de tarieven dagelijks worden bijgewerkt op basis van het gewogen gemiddelde van de fluctuaties zoals die op de stroombeurzen van Amsterdam en Frankfurt worden geregistreerd, en de tarieven alleen kunnen stijgen - niet dalen.
(100)
De tarieven zijn aan de ontwikkeling van de tarieven op de stroombeurzen gekoppeld, omdat die tarieven volgens Italië een objectieve en al met al representatieve referentie zijn voor de trends voor stroomtarieven. Niettemin voert Italië aan dat de daadwerkelijke tariefverhogingen voor energie-intensieve verbruikers in de Unie in de regel aanzienlijk lager liggen dan de stijgingen die op de stroombeurzen vallen waar te nemen (aangezien die verbruikers tarieven betalen die via bilaterale contracten zijn overeengekomen of, in het geval van reguleerde tarieven, door de staat zijn vastgesteld - en dus minder onderhevig zijn aan fluctuaties).
(101)
Italië concludeert dan ook dat de verhoging met 4 % op jaarbasis die op de tarieven voor Sardinië wordt toegepast, in lijn is met de tariefverhogingen voor stroom die aan hun directe EU-concurrenten worden berekend.
(102)
Italië wijst erop dat er binnen de Unie maatregelen bestaan die gelijkwaardige effecten hebben als die van de bestreden gesubsidieerde tarieven, en is van oordeel dat deze tarieven, ongeacht de vorm ervan, alle op dezelfde wijze zouden moeten worden beoordeeld, omdat deze één gemeenschappelijk doel hebben: het voortbestaan van de energie-intensieve bedrijfstakken in de Unie veiligstellen en beletten dat deze bedrijfstakken verplaatst worden naar buiten het nationale grondgebied.
(103)
Volgens Italië bieden de richtsnoeren regionale steun, ook al komt Sardinië niet langer in aanmerking voor regionale exploitatiesteun, de mogelijkheid van een geleidelijke afbouw van de regelingen zoals die bestaan op het tijdstip dat een regio niet langer in aanmerking komt voor de afwijking van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU. De Commissie zou de maatregel dan ook op grond van de richtsnoeren regionale steun van 2007 kunnen toestaan. Hoe dan ook betoogt Italië dat de bestreden maatregel niet als gewone exploitatiesteun kan worden aangemerkt.
(104)
Italië beklemtoont nogmaals dat de tarieven het handelsverkeer tussen lidstaten niet beïnvloeden, om de redenen die al in overweging 76 werden aangehaald met betrekking tot aluminium, zink en lood. Dezelfde redenering zou ook gelden voor de scheikundige industrie. Italië beklemtoont dat in 2003 de invoer van scheikundige producten in Italië hoger uitviel dan de uitvoer en dat de productie in de Unie en in Italië sinds 2001 afneemt. Wat meer bepaald de pvc-productie betreft, waarin chloor zijn voornaamste toepassing vindt, zou er in Italië een productietekort zijn (in 2002 werd slechts 470 000 t pvc geproduceerd, tegenover een verbruik van 970 000 t).
5. BEOORDELING VAN DE MAATREGEL
5.1. De vraag of er sprake is van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU
(105)
Overeenkomstig artikel 107, lid 1, VWEU vormt een maatregel staatssteun wanneer aan elk van de volgende voorwaarden is voldaan: a) met de maatregel wordt de begunstigde onderneming een economisch voordeel verleend; b) de maatregel wordt door de staat uit staatsmiddelen bekostigd; c) hij is selectief, en d) hij beïnvloedt het handelsverkeer tussen lidstaten en dreigt de mededinging binnen de Unie te vervalsen.
5.1.1. Aanwezigheid van een voordeel
(106)
De staat heeft, op grond van de tariefregeling van 2004 en van 2005, maatregelen genomen om het stroomtarief te subsidiëren dat de begunstigden in onderhandelingen met hun eigen leveranciers waren overeengekomen. Zo zouden Portovesme en Eurallumina in 2004, zonder de compensatiebetalingen, onderscheidenlijk, 63 EUR/MWh (33) en 65,95 EUR/MWh hebben betaald, op basis van de bilaterale leveringscontracten zoals die toentertijd golden. Deze cijfers zijn door Italië en door de begunstigden zelf verstrekt en staan dus niet ter discussie.
(107)
In 2005 bedroeg, volgens de door Italië verschafte gegevens, het stroomtarief dat Syndial via onderhandelingen met zijn leverancier was overeengekomen, meer dan 60 EUR/MWh (terwijl dit met het gesubsidieerde tarief zou zijn gedaald tot 27 EUR/MWh). De verantwoording voor deze beide maatregelen is dat de staat de begunstigden de extra kosten terugbetaalt die dezen hebben moeten maken om op Sardinië stroom aan te kopen, in vergelijking met de gemiddelde tarieven die hun EU-concurrenten moeten betalen.
(108)
Portovesme betoogt dat het gesubsidieerde tarief overeenstemt met het tarief dat zou overheersen op een volledig concurrerende markt - en dus geen enkel voordeel inhoudt. De Commissie heeft dit argument reeds weerlegd in de zaak-Alcoa, waar het ging om nagenoeg identieke tarieven. Noch de EU-rechter noch de Commissie hebben, bij het beoordelen van de vraag of er van een voordeel sprake is, ooit de voorwaarden op een beter functionerende hypothetische markt in aanmerking genomen. Het referentiekader werd steeds gevormd door de voorwaarden op de betreffende reële markten (34).
(109)
Bovendien vooronderstelt deze argumentatie dat het, wanneer een markt niet correct functioneert, voor een lidstaat gerechtvaardigd is om prijzen te bepalen die de voorwaarden van daadwerkelijke concurrentie simuleren (cf. de opmerking van Italië in overweging 72).
(110)
Deze redenering kan echter niet worden geaccepteerd, omdat deze ingaat tegen het vaste beginsel uit de EU-rechtspraak dat „de omstandigheid dat een lidstaat via unilaterale maatregelen de mededingingsvoorwaarden in een bepaalde economische sector probeert aan te passen aan die welke in andere lidstaten heersen, aan die maatregelen niet het karakter van steun ontneemt” (35). De Commissie is van oordeel dat dit beginsel per analogiam geldt voor situaties waarin een lidstaat de mededingingsvoorwaarden probeert aan te passen aan de voorwaarden van een volledig concurrerende markt.
(111)
Bovendien zou er, indien deze stelling werd gevolgd, geen sprake zijn van staatssteun bij subsidies die lidstaten uitkeren om het verschil bij te passen tussen prijzen die via vrije onderhandelingen tussen twee ondernemingen tot stand zijn gekomen, en de theoretische prijs die had kunnen worden bereikt via een overeenkomst in een situatie van volledige concurrentie. Daarmee zou de voornaamste doelstelling van het staatssteuntoezicht teniet worden gedaan.
(112)
Italië voert aan dat deze tarieven identiek zijn aan het Alumix-tarief, dat de Commissie niet als steun had aangemerkt (cf. overweging 74), en dat zij dus ook niet als steun zouden moeten worden beschouwd.
(113)
De Commissie herhaalt hier dat de situatie waarover zij zich in de Alumix-zaak heeft uitgesproken, sterk verschilde. In de zaak-Alumix was het tarief toegestaan door ENEL, de toenmalige overheidsinstantie die stroom leverde in een monopoliesituatie, op een stroommarkt die nog niet was geliberaliseerd (36). Onder die omstandigheden diende de Commissie na te gaan of ENEL een kunstmatig laag gehouden tarief toepaste, dan wel handelde als een rationeel opererende marktdeelnemer. Gelet op het monopolie van ENEL voor de stroomproductie en -distributie, was er geen enkel markttarief dat de Commissie als vergelijkingspunt kon gebruiken om te beoordelen of er van een voordeel sprake was. Daarom had de Commissie een methode uitgewerkt om het theoretisch laagste markttarief te bepalen waartegen een rationele leverancier bereid zou zijn aan zijn „beste klant” te verkopen.
(114)
Deze methodiek kan echter niet worden toegepast in een situatie waarin de tarieven op een vrijgemaakte markt tot stand komen via onderhandelingen tussen eindverbruikers en stroomleveranciers en achteraf worden gesubsidieerd met compensatiebetalingen. Bijgevolg zijn de in het Alumix-besluit ontwikkelde analyse en de conclusies van de Commissie in die zaak duidelijk niet relevant in deze zaak. Een en ander blijkt ook uit het arrest van het Gerecht van 25 maart 2009 dat het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure in de zaak-Alcoa heeft bevestigd (37) (cf. punt 132 van dat arrest).
(115)
In de onderhavige zaak is het beginsel van de rationeel opererende marktdeelnemer niet van toepassing. Deze zaak had aan dit beginsel moeten worden getoetst indien de staat stroom aan de betrokken onderneming zou verkopen - rechtstreeks of via een semipublieke entiteit zoals in het geval van Alumix. Dit is in deze zaak echter niet het geval aangezien de stroom door particuliere ondernemingen wordt geleverd. Bijgevolg hoeft, anders dan in de zaak-Alumix, niet te worden onderzocht of het handelen van de staat te vergelijken valt met dat van een rationeel opererende marktdeelnemer.
(116)
Daarom ook dient de conclusie te zijn dat met de regeling voor compensatiebetalingen van 2004 en 2005 de lasten worden verlicht welke voortvloeien uit de leveringscontracten die de begunstigden hebben gesloten (lasten die normaal gesproken in de balans van de ondernemingen hadden moeten worden opgenomen). Volgens vaste rechtspraak (38) wordt de begunstigden met de bestreden maatregelen dus een economisch voordeel verleend.
5.1.2. Selectiviteit
(117)
Aangezien de gesubsidieerde tarieven in Italië uitsluitend worden verleend aan ondernemingen met bestaande productielocaties op Sardinië, als vermeld in een afgesloten lijst van bedrijfstakken die worden genoemd in besluiten van de wetgever en de toezichthouders welke de rechtsgrondslag voor die maatregelen vormen, is het daarmee verleende voordeel selectief van aard.
5.1.3. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid aan de staat
(118)
Volgens vaste rechtspraak kan een voordeel als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, VWEU worden aangemerkt indien dat rechtstreeks of indirect met staatsmiddelen is bekostigd (39) en aan de staat kan worden toegerekend (40).
(119)
De bestreden compensatiebetalingen worden, zoals in overweging 28 is aangegeven, gefinancierd uit een parafiscale heffing die Cassa Conguaglio via tariefcomponent A4 van het stroomtarief int. Een dergelijke heffing is verplicht op grond van delibere van AEEG, waarmee nationale wetgeving ten uitvoer wordt gelegd. Cassa Conguaglio is een overheidsinstantie die bij wet is opgericht en haar taken uitvoert op basis van precieze instructies die zij in de delibere van AEEG ontvangt.
(120)
Nog steeds volgens vaste rechtspraak vormen de opbrengsten van een wettelijk verplichte binnenlandse heffing die aan een bij wet opgerichte overheidsinstantie wordt betaald, staatsmiddelen in de zin van artikel 87, lid 1, VWEU wanneer deze opbrengsten worden geoormerkt voor de bekostiging van een maatregel die aan de overige criteria van dat artikel voldoet (41).
(121)
Italië heeft het arrest van het Hof van Justitie in de zaak-PreussenElektra (42) aangehaald om de stelling te staven dat de betrokken maatregel niet uit staatsmiddelen wordt gefinancierd. Volgens Italië worden de voor de financiering van het tarief vereiste middelen overgedragen tussen particuliere subjecten (van de stroomverbruikers aan de begunstigde ondernemingen), terwijl de rol van de staat beperkt blijft tot het goedkeuren van een wet waarmee de betaling van de vereiste bedragen wordt opgelegd, zonder enige discretionaire bevoegdheid om over deze middelen te beschikken tenzij met het oog op de tenuitvoerlegging van de wettelijke regeling. Met name heeft Cassa Conguaglio, volgens Italië en een aantal begunstigden, geen enkele zeggenschap over de middelen en is zij gewoon een boekhoudkundige tussenpersoon.
(122)
In de zaak-PreussenElektra heeft het Hof geoordeeld dat een aan particuliere elektriciteitsbedrijven opgelegde verplichting om in hun distributiegebied uit hernieuwbare energiebronnen geproduceerde elektriciteit af te nemen tegen minimumtarieven die hoger zijn dan de werkelijke economische waarde van dit soort elektriciteit, geen staatssteun vormt omdat deze geen enkele rechtstreekse of zijdelingse overdracht van staatsmiddelen met zich brengt.
(123)
De Commissie tekent aan dat in de zaak-PreussenElektra de middelen die voor het bekostigen van de maatregelen vereist waren, rechtstreeks door de distributeurs aan de producenten van hernieuwbare energie werden verschaft zonder dat deze langs een overheidsinstantie passeerden. In een dergelijk stelsel konden de over te dragen bedragen daadwerkelijk nooit ter beschikking zijn van de autoriteiten van de lidstaat. In deze zaak verliepen de bedragen daarentegen via de overheidsinstantie Cassa Conguaglio vooraleer deze aan de uiteindelijke begunstigde werden toegewezen. Bijgevolg ziet het arrest-PreussenElektra op een andere feitelijke situatie en is het dus niet relevant voor de hier te beoordelen zaak.
(124)
Het arrest in de zaak-Pearle (43) is evenmin bruikbaar voor Italië of de begunstigden. In dat arrest heeft het Hof verklaard dat, onder specifieke omstandigheden, de opbrengst van een heffing die via een overheidsinstantie verloopt, geen staatsmiddelen vormen. In die zaak werden de maatregelen volledig gefinancierd door een economische sector uitsluitend op initiatief van de sector zelf. De middelen werden geïnd middels een parafiscale heffing die via een overheidsinstantie liep welke op geen enkel moment over die middelen kon beschikken. Bovendien vielen de subjecten die de heffing verschuldigd waren, en de subjecten die het voordeel van de maatregel genoten, samen.
(125)
Italië voert aan dat de Cassa Conguaglio over geen enkele discretionaire bevoegdheid beschikt ten aanzien van de uitkering van de middelen die zijn bestemd voor de financiering van de tarieven en nooit „binnen de perimeter van de overheidsfinanciën” kunnen vallen. Bijgevolg kan de staat niet vrij over die middelen beschikken - en vormen deze dus ook geen staatsmiddelen.
(126)
In de eerste plaats dient te worden opgemerkt dat een aantal criteria uit het arrest-Pearle, subjectief gezien, weliswaar als relevanter kunnen worden beschouwd dan andere, maar dat er in dat arrest geen „sleutelcriterium” te vinden is. De voorwaarden in het betrokken arrest zijn cumulatief. Dit is ook de uitlegging die het Gerecht geeft in de zaak-EARL Salvat (44), waarin het de bestreden fiscale heffing uit die zaak aan elk van de criteria uit het arrest-Pearle heeft getoetst.
(127)
Vooraleer de rol van Cassa Conguaglio te onderzoeken, is de Commissie nagegaan of de andere criteria uit het arrest-Pearle zijn vervuld. Het is helder dat de bestreden tarieven, anders dan in de zaak-Pearle, zijn ingesteld op initiatief van de staat - en niet op initiatief van een economische sector. Bovendien waren in de zaak-Pearle de begunstigden van de maatregel ook de enigen die middelen bijdroegen, waardoor de maatregel van de overheidsinstantie geen voordeel dreigde te doen ontstaan dat een verdere last voor de staat kon opleveren. In de hier te onderzoeken zaak dragen de begunstigde ondernemingen niet de financiële last van de heffing, die uitsluitend drukt op de stroomverbruikers. Bijgevolg kan het arrest-Pearle niet met recht worden aangevoerd, ongeacht de eventuele gegrondheid van de argumenten ten aanzien van de rol van Cassa Conguaglio als louter boekhoudkundige tussenpersoon.
(128)
Wat Cassa Conguaglio betreft, tekent de Commissie aan dat „volgens vaste rechtspraak geen onderscheid [dient] te worden gemaakt tussen de gevallen waarin de steun rechtstreeks door de staat wordt verleend, en de gevallen waarin de steun via door de staat daartoe aangewezen of opgerichte publiek- of privaatrechtelijke lichamen wordt verleend” (45). Het publiek- of privaatrechtelijke karakter van Cassa Conguaglio is niet bepalend voor de toepassing van de staatssteunregels. Het feit dat Cassa Conguaglio een overheidsinstantie is, brengt niet automatisch de toepassing van artikel 107 VWEU met zich (46). Evenmin sluit het optreden van een overheidsinstantie op zich de toepassing van datzelfde artikel uit.
(129)
Toch mag het onderzoek niet beperkt blijven tot de bevoegdheden van Cassa Conguaglio in haar hoedanigheid van overheidsinstantie. Onderzocht dient daarentegen te worden of, meer algemeen genomen, de staat rechtstreeks of via een ander door hem aangewezen lichaam zeggenschap kan uitoefenen op de voor de financiering van het tarief gebruikte middelen. Hetzelfde criterium zou op Cassa Conguaglio moeten worden toegepast, mocht het een particuliere instantie betreffen.
(130)
In zijn recente arrest in de zaak-Essent (47) biedt het Hof definitieve houvast op dat punt. In de zaak-Essent had Nederland een toeslag op het stroomtarief ingevoerd. Deze toeslag diende door de stroomverbruikers aan de netbeheerders te worden betaald, die de opbrengsten aan Samenwerkende ElektriciteitsProduktiebedrijven NV (hierna „SEP” genoemd) moesten overmaken. SEP beschikte over geen enkele discretionaire marge bij het beheer van de middelen en opereerde onder strikte controle van de overheid. Het Hof was daarbij tot de bevinding gekomen dat de inkomsten van de toeslag staatsmiddelen vormden, aangezien de toeslag op het tarief was opgelegd middels een nationale wet en dus een heffing vormde; SEP was niet gemachtigd de opbrengsten van de toeslag te gebruiken voor andere doeleinden dan die welke in de wet zijn vastgesteld en deze middelen bleven dus onder staatscontrole - ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten. Het Hof heeft geoordeeld dat die elementen voldoende zijn om te verklaren dat de betrokken middelen staatsmiddelen zijn.
(131)
De gelijkenissen met de onderhavige zaak liggen voor de hand. De toeslag op het tarief die moet dienen om de bestreden tarieven te financieren, is bij wet opgelegd, evenals in de zaak-Essent. Cassa Conguaglio vervult dezelfde rol als SEP, doordat zij de via de parafiscale heffing verzamelde middelen centraliseert en beheert, en aan dezelfde beperkingen is onderworpen, aangezien zij de opbrengsten van de toeslag niet mag gebruiken voor andere doeleinden dan die welke zijn vastgesteld in de wet (de financiering van de regeling gesubsidieerde tarieven). De staat is bij machte het gebruik van de middelen te controleren en te sturen: Cassa Conguaglio oefent haar boekhoudkundige opdracht uit op precieze instructie van AEEG, die handelt in het kader van haar wettelijke toezichtsbevoegdheid en/of op grond van nationale wetgeving. Bijgevolg blijven de door Cassa Conguaglio beheerde middelen steeds onder de controle van de overheid.
(132)
Deze beoordeling is in lijn met de beoordeling die de Commissie heeft gemaakt in haar besluit betreffende de Italiaanse zaak van de gestrande kosten in de elektriciteitssector (48), waarin zij de door Cassa Conguaglio op rekening A6 beheerde middelen als overheidsmiddelen had aangemerkt.
(133)
Het feit dat bij de door Cassa Conguaglio beheerde middelen sprake is van staatsmiddelen, is onweerlegbaar bevestigd door het arrest van het Gerecht in de zaak-Iride (49).
(134)
Het Corte Suprema di Cassazione heeft reeds in zijn arrest nr. 11632/03 van 3 april 2003 geoordeeld dat Cassa Conguaglio geen van de Italiaanse staat onderscheiden rechtspersoonlijkheid heeft en dat de staat diende te worden beschouwd als de eigenaar van de aan Cassa Conguaglio overgemaakte bedragen, zelfs indien die bedragen afkomstig waren van particuliere subjecten en voor particuliere ondernemingen waren bestemd. In de zaak-Iride hadden de verzoeksters, Iride SpA en Iride Energie SpA, bij het Gerecht beroep ingesteld tegen een besluit van de Commissie, waarin de door Cassa Conguaglio op rekening A6 beheerde middelen als staatsmiddelen werden aangemerkt. De argumenten die verzoeksters hadden aangevoerd, liepen sterk gelijk. Verzoeksters betwistten het arrest van het Corte Suprema di Cassazione ten gronde en voerden aan dat de rol van Cassa Conguaglio die was van een gewone boekhoudkundige tussenpersoon tussen de heffingsplichtige particulieren-burgers en de subjecten voor wie de bedragen waren bestemd; Cassa Conguaglio kon in deze rol, zelfs niet voor een beperkte periode, van de gestorte bedragen gebruikmaken. De partijen voerden eveneens aan dat het arrest-Preussen-Elektra van toepassing was.
(135)
Nadat het Gerecht had beklemtoond dat het niet bevoegd was de uitlegging van de Italiaanse wetgeving door het Corte Suprema di Cassazione ter discussie te stellen, bevestigde het dat de op rekening A6 van Cassa Conguaglio gestorte bedragen als staatsmiddelen dienen te worden aangemerkt, niet alleen omdat deze eigendom zijn van de staat, maar ook constant onder controle van de overheid staan (50).
(136)
Deze conclusie betreft rekening A6 van Cassa Conguaglio, waarmee de gestrande kosten van de elektriciteitssector worden gefinancierd. Toch is het logisch om deze conclusie ook uit te breiden tot tariefcomponent A4, waarmee het kwestieuze tarief wordt gefinancierd. Het arrest van het Corte Suprema di Cassazione was gebaseerd op een analyse van de rechtspersoonlijkheid van Cassa Conguaglio en de vaststelling dat de staat eigenaar is, geldt dus ook voor de bij Cassa Conguaglio gedeponeerde bedragen. Hetzelfde geldt ook voor de conclusie van het Gerecht dat de staat controle kan uitoefenen op de door Cassa Conguaglio beheerde middelen. Tussen rekening A6 en tariefcomponent A4 is er geen enkel verschil, afgezien van de bestemming van de middelen (voor A6 de gestrande kosten en voor A4 de gesubsidieerde tarieven). Bijgevolg dienen de van tariefcomponent A4 aan begunstigden op Sardinië overgedragen middelen evenzeer als staatsmiddelen te worden aangemerkt.
(137)
De bestreden tarieven worden niet alleen uit staatsmiddelen gefinancierd, zij vallen ook aan de staat toe te rekenen (51), aangezien de rechtsgrondslag van de maatregel wordt gevormd door bepalingen in de nationale wetgeving en decreten, en in delibere van AEEG, die een overheidsinstantie is, bij de uitoefening van de haar toevertrouwde overheidstaken.
5.1.4. Beïnvloeding van het handelsverkeer en verstoring van de mededinging
(138)
Wat betreft de vraag of de maatregel het handelsverkeer in de Unie beïnvloedt - en dus de mededinging verstoort - staat het buiten kijf dat de betrokken markten (lood, zink, zilver, aluminium en chloor/soda) volledig voor concurrentie zijn opengesteld. Deze overweging zou op zich al moeten volstaan om te oordelen dat de tarieven het handelsverkeer in de Unie beïnvloeden.
(139)
Niettemin heeft de Commissie de door de begunstigden en door Italië ontwikkelde stelling onderzocht als zouden de tarieven in de sector van de metalen (dit argument is niet uitdrukkelijk aangevoerd voor de chloorsector) geen enkele invloed hebben op het handelsverkeer en de mededinging niet vervalsen, aangezien er geen daadwerkelijke handelsstromen tussen lidstaten bestaan; het zou ook weinig waarschijnlijk zijn dat dergelijke handelsstromen zouden gaan ontstaan en, gezien het bijzondere karakter van de betrokken sector, hebben de EU-concurrenten van de begunstigden niet te lijden van deze tarieven.
(140)
Herhaald zij hier dat in de beschikkingspraktijk van de Commissie en in de rechtspraak van het Hof het ontbreken van daadwerkelijke handelsstromen nimmer is aanvaard als bewijs dat een steunmaatregel geen invloed heeft op het handelsverkeer in de Unie. Het Hof heeft steeds verklaard dat steun aan een onderneming het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen, zelfs indien die onderneming niet zelf deelneemt aan het handelsverkeer in de Unie. Immers, wanneer een lidstaat steun toekent aan een onderneming, kan de binnenlandse productie in stand blijven of stijgen, met als gevolg dat de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om hun producten uit te voeren naar de markt van die lidstaat, afnemen (52).
(141)
Bovendien is een context die wordt gekenmerkt door een daling van de productie in de Unie en een stijging van import uit derde landen, met beperkte of geen handelsstromen tussen lidstaten, niet ongebruikelijk, ja zelfs typisch voor sectoren die met structurele moeilijkheden te kampen hebben en/of onder sterke concurrentiedruk staan. Dergelijke sectoren zijn bijzonder gevoelig voor maatregelen van lidstaten om de concurrentiepositie van hun nationale industrie te versterken.
(142)
Het feit dat de bescheiden Italiaanse productie van zink, lood en zilver de referentieprijs niet kan beïnvloeden, doet niet ter zake. Dat er voor deze productie een referentieprijs bestaat, die niet gemakkelijk beïnvloed wordt door de productievoorwaarden in één lidstaat, sluit niet uit dat er concurrentie speelt tussen ondernemingen binnen de EER en ondernemingen die deze metalen op de mondiale markt afzetten. Het is mogelijk dat de steun ten faveure van de Sardijnse begunstigden de mondiale prijzen voor hun producten niet kan doen dalen en concurrenten niet uit de markt kan drukken, terwijl andere EU-producenten toch in bedrijf kunnen blijven zolang zij er in slagen om met winst op de mondiale markt te verkopen. Niettemin zien die ondernemingen, dankzij de winst die zij in Italië met het gesubsidieerde tarief behalen, hun concurrentiepositie in algemene zin verbeterd. Zo kunnen bijvoorbeeld de gevormde kapitaalreserves worden gebruikt om concurrenten over te nemen en het eigen marktaandeel op te drijven. Dit argument is des te meer relevant wanneer in aanmerking wordt genomen dat een aantal van de begunstigde ondernemingen deel uitmaken van multinationale ondernemingen (53).
(143)
Anders dan de begunstigden aanvoeren, kan het feit dat het in Italië in de betrokken sectoren betaalde tarief gelijkloopt met het gemiddelde stroomtarief voor concurrerende EU-producenten niet worden gezien als een bewijs dat de belangen van de overige producenten in de Unie door het Italiaanse tarief nièt zouden worden bedreigd. In het arrest in zaak C-372/97, Italië/Commissie, is duidelijk bepaald dat unilaterale maatregelen waarmee wordt geprobeerd de mededingingsvoorwaarden in een bepaalde economische sector aan te passen aan die welke in andere lidstaten heersen, het handelsverkeer beïnvloeden (en dus aan die maatregelen niet het karakter van steun ontnemen). Bovendien zouden sommige stroomleveringsovereenkomsten die in andere Europese landen functioneren, staatssteun kunnen inhouden, en de Commissie heeft ten aanzien van diverse van dit soort maatregelen een grondig onderzoek ingeleid (54). Ook al hebben Italië of Alcoa dit argument niet uitdrukkelijk bij hun verdediging aangevoerd, toch acht de Commissie het dienstig hier het bekende beginsel uit de rechtspraak te herhalen dat het feit dat er in bepaalde lidstaten onrechtmatige steun bestaat, zulks niet rechtvaardigt dat een andere lidstaat vergelijkbare maatregelen neemt.
(144)
Hoe dan ook, zijn de klachten van concurrenten van de begunstigden een aanwijzing dat de bestreden tarieven daadwerkelijk mededingingsbezwaren doen rijzen en het handelsverkeer binnen de Unie beïnvloeden.
(145)
Daarenboven heeft Italië de tarieven van 2004 niet aangemeld. Volgens vaste rechtspraak (55) is het zo dat „de Commissie, gezien het feit dat de steun niet was aangemeld, ook niet verplicht [was] aan te tonen, wat de werkelijke gevolgen ervan waren” voor de mededinging of het handelsverkeer tussen lidstaten. „Indien de Commissie in haar beschikking de werkelijke invloed van de reeds verleende steun zou moeten aantonen, zou dit er immers toe leiden, dat lidstaten die steun verlenen zonder zich te houden aan de in artikel 93, lid 3, van het [EG-]Verdrag neergelegde aanmeldingsplicht, worden bevoordeeld boven lidstaten die hun steunvoornemens wél aanmelden.”
(146)
Bijgevolg dient te worden geconcludeerd dat de betreffende gesubsidieerde stroomtarieven de concurrentiepositie van de begunstigde ondernemingen kan verbeteren ten opzichte van concurrenten in de Unie. Volgens vaste rechtspraak (56) moet, onder die omstandigheden, het handelsverkeer tussen lidstaten worden geacht door de steun te worden beïnvloed en de mededinging daardoor vervalst.
5.1.5. Conclusies ten aanzien van de aanwezigheid van steun
(147)
In het licht van het voorgaande is de Commissie tot de bevinding gekomen dat de bestreden tarieven van 2004 en 2005 staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, VWEU vormen en dat deze alleen kunnen worden goedgekeurd indien zij in aanmerking komen voor een van de afwijkingen van het Verdrag. Deze conclusie is in lijn met de conclusie in de zaak-Alcoa, die nagenoeg identieke tarieven betrof.
5.2. Is de maatregel aan te merken als nieuwe of als bestaande steun?
(148)
Van de situaties waarin een maatregel bestaande steun vormt, wordt een uitputtende opsomming gegeven in artikel 1 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (57).
(149)
Het staat buiten kijf dat de betrokken maatregel niet ten uitvoer is gelegd vóór de toetreding van Italië tot de Europese Unie (punt i) van genoemd artikel), en dat deze evenmin als zijnde goedgekeurd kan worden aangemerkt omdat de Commissie geen besluit heeft genomen binnen de voor de procedure vastgestelde termijn (punt iii)), noch dat deze als bestaande steun kan worden aangemerkt omdat de verjaringstermijn is verstreken (punt iv)). Evenmin gaat het om maatregelen die steun zijn geworden door de ontwikkeling van de eengemaakte markt, zonder dat de betrokken lidstaat er wijzingen in heeft aangebracht (punt b), onder v), eerste volzin).
(150)
In het licht van het bovenstaande is de Commissie van oordeel dat de betrokken tarieven nieuwe steun vormen.
5.3. Rechtmatigheid van de steun
(151)
Volgens artikel 108, lid 3, VWEU brengen de lidstaten de Commissie tijdig van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen op de hoogte en kunnen de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering wordt gebracht voordat er een eindbesluit is vastgesteld.
(152)
Aangezien Italië artikel 1 van het decreet van 2004 niet heeft aangemeld, vormen de tarieven van 2004 onrechtmatige steun.
(153)
Daarentegen heeft Italië artikel 11, lid 12, van wet nr. 80/2005 wel aangemeld en heeft het deze maatregel niet ten uitvoer gelegd. Bijgevolg is het, op dat punt, zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 108, lid 3, VWEU nagekomen.
6. DE VERENIGBAARHEID VAN DE STEUN
(154)
In afwijking van het algemene verbod op staatssteun van artikel 107, lid 1, VWEU kan steun verenigbaar worden verklaard indien deze in aanmerking komt voor een van de in dat Verdrag genoemde afwijkingen.
(155)
De tarieven van 2004 en 2005 vormen exploitatiesteun. De stelling van Italië als zouden de tarieven van 2005 niet als exploitatiesteun mogen worden beschouwd omdat zij deel uitmaken van een strategie voor regionale ondersteuning en afhankelijk zijn gesteld van productieve investeringen, dient te worden afgewezen. Ondanks het feit dat in het Protocollo d'intensa was bepaald dat de begunstigden bepaalde investeringen zouden doen, wordt het in de gesubsidieerde tarieven van 2005 vervatte steunbestanddeel niet berekend in verhouding tot de in aanmerking komende kosten, noch geldt daarvoor een maximum steunintensiteit. Evenmin zijn er elementen om aan te nemen dat de maatregel in overeenstemming is met de criteria die zijn bepaald voor investeringssteun, of dat de steun evenredig is. Integendeel, de maatregel is duidelijk gekoppeld aan het stroomverbruik en is bedoeld voor het verlichten van de kosten van de stroomlevering, die exploitatiekosten zijn die de begunstigde ondernemingen moeten maken. Bijgevolg kan het niet om investeringssteun gaan.
(156)
Exploitatiesteun is in beginsel onverenigbaar met de interne markt. In zaak C-86/89, Italië/Commissie, heeft het Hof van Justitie verklaard „dat de betrokken steun, waaraan geen specifieke voorwaarden waren verbonden en die uitsluitend naar gelang van de gebruikte hoeveelheden werd verleend, als een vorm van steun voor de bedrijfsvoering moet worden beschouwd en aldus de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, zodanig verandert, dat het gemeenschappelijk belang erdoor wordt geschaad” (58).
(157)
In het arrest-Siemens/Commissie heeft het Gerecht het beginsel herhaald dat „bedrijfssteun, dit wil zeggen steun waardoor een onderneming wordt bevrijd van de kosten die zij in het kader van haar gewone bedrijfsvoering of van haar normale werkzaamheden normaliter zelf zou moeten dragen, in beginsel niet binnen de werkingssfeer van voormeld artikel 92, lid 3, [thans artikel 107, lid 3, VWEU] valt […]. Volgens de rechtspraak vervalsen dergelijke steunmaatregelen namelijk in beginsel de mededingingsvoorwaarden in de sectoren waarin zij worden toegekend, terwijl zij anderzijds wegens hun aard niet geschikt zijn om een van de in voormelde afwijkingsbepalingen genoemde doelstellingen te verwezenlijken”.
(158)
Toch kunnen er zich welomschreven situaties voordoen waarin wel exploitatiesteun kan worden verleend. Met name kan op grond van het milieusteunkader (59) exploitatiesteun ten behoeve van een milieudoelstelling worden verleend. Ook kan in steungebieden exploitatiesteun, bij wijze van uitzondering, als regionale steun worden goedgekeurd. De Commissie is nagegaan of de bestreden tarieven in een van deze bovenstaande categorieën kunnen worden ondergebracht.
(159)
De Commissie tekent aan dat de tarieven niet kunnen worden goedgekeurd als milieusteun, omdat met die tarieven geen milieudoelstelling wordt nagestreefd.
6.1. Verenigbaarheid met de richtsnoeren regionale steun van 1998
(160)
In uitzonderlijke gevallen kan exploitatiesteun worden verleend in steungebieden ex artikel 107, lid 3, onder a), VWEU. De regio Sardinië kwam tot eind 2006 voor deze afwijking in aanmerking. Bijgevolg heeft de Commissie onderzocht of in deze periode de tarieven van 2004 en 2005 konden worden goedgekeurd op grond van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen van 1998.
(161)
Volgens punt 4.15 van die richtsnoeren kan, bij wijze van uitzondering, exploitatiesteun worden verleend mits i) deze door de bijdrage aan de regionale ontwikkeling en de aard ervan gerechtvaardigd is, en ii) de hoogte ervan in verhouding staat tot de te verhelpen handicaps. De lidstaten moeten het bestaan van die handicaps aantonen en de omvang ervan meten. Voorts moet exploitatiesteun, overeenkomstig punt 4.17 van genoemde richtsnoeren, van tijdelijke aard zijn en geleidelijk afnemen.
(162)
Volgens punt 2 van de richtsnoeren regionale steunmaatregelen „[kan, respectievelijk kunnen] [e]en individuele ad-hocsteunmaatregel ten gunste van één enkele onderneming of steunmaatregelen ten behoeve van slechts één enkele economische sector op de mededinging in de betrokken markt een aanzienlijke invloed hebben, terwijl het gevaar bestaat dat het effect ervan voor de regionale ontwikkeling te beperkt blijft. […] Derhalve zullen de desbetreffende afwijkingen in beginsel alleen worden toegestaan voor verscheidene sectoren bestrijkende steunregelingen waarop in een gegeven regio alle ondernemingen in de betrokken sectoren een beroep kunnen doen”. Een stroomtarief dat selectief aan individuele ondernemingen uit bepaalde sectoren wordt toegestaan, is niet in overeenstemming met het opzet van regionale steun, die multisectoraal dient te zijn. Aangezien er evenwel geen absoluut verbod op regionale ad-hocsteun is, heeft de Commissie onderzocht of uitzonderlijke omstandigheden de toekenning van het tarief zouden rechtvaardigen.
(163)
Met name heeft de Commissie de imperfecties op de Sardijnse stroommarkt, zoals Italië en de begunstigden die met bewijsstukken hebben gestaafd, onderzocht, ten einde na te gaan of hier sprake kon zijn van een regionale handicap.
6.1.1. De Sardijnse stroommarkt binnen de Italiaanse context
(164)
De Italiaanse stroommarkt is over het algemeen sterk geconcentreerd, zij het minder in de zone-Noord. De dominante exploitant in alle zones is de voormalige monopolist ENEL, behalve op Sardinië waar deze een duopolie heeft met E.ON. ENEL beschikt over aanzienlijke marktmacht en heeft, blijkens de vaststellingen van de Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (de Italiaanse mededingingsautoriteit), bij herhaling van deze marktmacht misbruik gemaakt. De stroomtarieven in Italië liggen over het algemeen hoog, door een productiemix die grotendeels op fossiele brandstoffen is gebaseerd (in hoofdzaak gas), door het ontbreken van nucleaire capaciteit en door congestie op de verbindingen met de rest van Europa.
(165)
Op Sardinië, goed voor 4,1 % van het geïnstalleerde vermogen in Italië (60), wordt de stroom in hoofdzaak opgewekt in thermo-elektrische centrales die op fossiele brandstoffen werken (steenkool, stookolie, teer afkomstig van het raffinageproces). Het eiland beschikt niet over infrastructuur voor de distributie van aardgas.
(166)
Sardinië wordt geconfronteerd met een situatie van overtollige productiecapaciteit, vooral in het segment met hoge kosten (centrales op stookolie), als gevolg van - nooit uitgevoerde - regeringsplannen om de Italiaanse zware industrie op het eiland te concentreren. Een en ander heeft geleid tot overinvesteringen door ENEL in centrales voor stroomproductie. Deze centrales zijn niet alleen structureel duurder, maar raken technologisch ook snel verouderd. In de hier te onderzoeken periode is de uitvoer van Sardijnse stroom naar het vasteland beperkt door geringe capaciteit van de interconnector (61), die met congestie te kampen heeft.
(167)
Twee stroombedrijven (ENEL en E.ON) hebben samen een marktaandeel van 95 % van de markt voor stroomlevering op Sardinië (ongeveer 58 % voor E.ON en 42 % voor ENEL). Volgens het sectorale onderzoek naar de toestand van de concurrentie in de elektriciteitssector (62) kan Sardinië, uit mededingingsoogpunt, worden beschouwd als een duopolie met een collectieve machtspositie. De markt is sterk geconcentreerd, ook al behoort de concentratiegraad niet tot de hoogste in Italië (63). Aangezien E.ON en ENEL over bijna alle mid-merit- en piekcentrales zeggenschap hebben, bepalen zij het tarief voor nagenoeg alle tijdstippen van de dag. Toch lijkt de situatie op Sardinië minder kritiek te zien dan in het zuiden van Italië (64), waar ENEL het tarief bepaalt tijdens àlle tijdstippen van de dag.
(168)
Het wholesalestroomtarief in Italië behoort tot de hoogste in Europa (65) en de tarieven op Sardinië behoren tot de hoogste in Italië. In 2007 bedroeg het nationale eenheidstarief (Prezzo unico nazionale - PUN) 70,99 EUR/MWh, terwijl het gemiddelde tarief in de zone Sardinië 75 EUR/MWh bedroeg, tegenover 80 EUR/MWh in 2006 (66). In 2008 en 2009 zette de stijging van het gemiddelde tarief in de zone Sardinië door. In de eerste jaarhelft 2009 bleken de tarieven op Sardinië steeds boven het landelijke gemiddelde uit te komen (met een gemiddeld tarief van 106,60 EUR/MWh tegenover een PUN-tarief van 60,50 EUR/MWh).
(169)
De Sardijnse tarieven die de begunstigden van de tarieven in 2004-2005 betaalden (op basis van bilaterale contracten) lagen tussen 60 en 65 EUR/MWh. Het is niet mogelijk deze tarieven te vergelijken met de tarieven die op het Italiaanse vasteland gelden, omdat de Commissie niet beschikt over de betreffende gegevens (die Italië zegt niet te kunnen verschaffen - cf. overweging 92). Op basis echter van een analyse van de algemene tariefontwikkelingen, die al met al representatief kunnen zijn voor de ontwikkelingen van de tarieven in bilaterale contracten, lijkt te mogen worden aangenomen dat, in de onderzochte periode, de energie-intensieve bedrijven op Sardinië een tarief betaalden dat hoger lag dan de tarieven op het Italiaanse vasteland.
(170)
Geconcludeerd dient te worden dat de stroommarkt op Sardinië met een reeks problemen te kampen heeft zoals hoge tarieven, een sterk geconcentreerde markt, markmacht van dominante spelers, een overschot aan productiecapaciteit in het segment met hoge kosten, de relatieve ondoelmatigheid van de stroomcentrales die technologisch achterhaald geraken, het ontbreken van toegang tot aardgasinfrastructuur, en een tekort aan interconnectie. Deze problemen zouden zich kunnen vertalen in hogere stroomtarieven voor de eindverbruikers, daaronder begrepen de energie-intensievere verbruikers.
6.1.2. Het bestaan van een regionale handicap
(171)
De eerste vraag die dient te worden beantwoord, is of deze problemen een regionale handicap vormen - of zij dus ernstige invloed hebben op de economische ontwikkeling van Sardinië. In de zaak van steunmaatregel C 34/02 (67) heeft de Commissie niet de hypothese aanvaard als zou het ontbreken van interconnectie voor energiebronnen een handicap zijn. Het is inderdaad zo dat het mkb minder te lijden heeft van hoge energieprijzen dan grote energie-intensieve bedrijfstakken, ondanks het feit dat de belangen van één sector niet automatisch samenvallen met de belangen van een regio. De Commissie is van oordeel dat de regionale handicap als gevolg van de situatie op de Sardijnse stroommarkt niet afdoende door Italië is aangetoond.
(172)
Maar ook in de aanname dat er sprake is van een regionale handicap, dienen de criteria van de richtsnoeren regionale steun in acht te worden genomen. Daarom is de Commissie nagegaan of deze criteria in acht zijn genomen.
6.1.3. Bijdrage aan de regionale ontwikkeling
(173)
De steun dient duurzaam tot de regionale ontwikkeling bij te dragen en evenredig te zijn aan de handicaps die deze zoekt aan te pakken. Exploitatiesteun in een steungebied kan dus niet worden goedgekeurd op basis van moeilijkheden in een sector, maar het bewijs dient te worden geleverd dat deze steun duurzaam bijdraagt aan de regionale ontwikkeling. In de hier te onderzoeken zaak lijkt dit weinig waarschijnlijk. Ook in de aanname dat het behoud van bepaalde industriële productielocaties op het eiland bijdraagt aan de werkgelegenheid en de instandhouding van een industriële basis op het eiland, zouden dergelijke effecten niet aanhouden. Indien de hoge kostprijs van stroom, zoals Italië beweert, een structureel probleem zou vormen op Sardinië, zouden de problemen die energie-intensieve bedrijfstakken ondervinden, aan het licht moeten komen zodra er een eind komt aan de tariefregeling.
(174)
De Italiaanse autoriteiten presenteren de tarieven als een tijdelijke maatregel, die zou moeten blijven doorlopen totdat in 2010 de thans in uitvoering zijnde infrastructuurprojecten met betrekking de stroomproductie en de interconnectie (de GALSI-gasleiding en de onderzeese SAPEI-kabel) zijn voltooid (68). De stelling van Italië is dat een betere interconnectie de tarieven voor deze ondernemingen zal doen dalen. De Commissie is van oordeel dat het, ook al kan nieuwe infrastructuur de tariefverschillen tussen Sardinië en het vasteland verminderen of wegvlakken, hoogst onwaarschijnlijk is dat dit soort projecten de stroomtarieven kan halveren zodat deze worden teruggebracht tot het peil dat nodig is om deze industriële activiteiten op lange termijn rendabel te maken.
(175)
Voorts tekent de Commissie aan dat het feit dat er een bijdrage van de staat is om de stroomkosten van grootverbruikers te drukken, de stroomleveranciers niet aanmoedigt hun tarieven te verlagen om geen grote afnemers te verliezen of een verslechtering van hun kostenstructuur te beletten. De subsidie versterkt juist de prikkel voor de stroomleveranciers om hun marktmacht te gebruiken. Bijgevolg is de Commissie van oordeel dat, zelfs in de aanname dat de energie-intensieve ondernemingen in een situatie van overcapaciteit normaal gesproken een concurrerend tarief zouden moeten kunnen krijgen - tenzij de stroomleveranciers (die, volgens Italië en de belanghebbenden, er belang kunnen bij hebben de tarieven hoog te houden) over marktmacht beschikken -, het gesubsidieerde tarief niet het geschikte instrument is om die marktmacht in te perken.
6.1.4. Evenredigheid
(176)
De subsidie die de begunstigden van de tariefregelingen ontvangen, wordt niet zodanig vastgesteld dat daarmee het regionale verschil (het verschil namelijk tussen de stroomtarieven op het Italiaanse vasteland en de prijzen die op Sardinië voor dezelfde categorie verbruikers wordt berekend) wordt gecompenseerd, maar is veeleer bedoeld om de tarieven op Sardinië af te stemmen op de tarieven die de EU-concurrenten van de begunstigden betalen. De tarieven die voor de begunstigden op Sardinië zijn vastgesteld, zijn bijzonder laag, en liggen zeker lager dan de op het Italiaanse vasteland berekende tarieven, die tot de hoogste in de Unie behoren. Bijgevolg zijn de tarieven niet evenredig aan de regionale handicaps die deze willen helpen weg te werken.
(177)
Alleen al uit de methode die werd gekozen voor het berekenen van het subsidiebedrag, blijkt dat met de maatregel een doelstelling van industriebeleid - en geen regionale doelstelling - wordt nagestreefd. Italië heeft immers bij herhaling de nadruk gelegd op het aspect industriebeleid van de tarieven.
6.1.5. Degressiviteit
(178)
Regionale exploitatiesteun dient degressief te zijn (cf. punt 4.17 van de richtsnoeren regionale steun). Aangezien in 2004 voor de aanpassing van de tarieven een ander mechanisme is gebruikt dan in 2005, dient een afzonderlijke beoordeling plaats te vinden.
(179)
De tarieven voor 2004 werden geïndexeerd op basis van de ontwikkeling van prijzen van brandstoffen, en kunnen uitsluitend stijgen of ongewijzigd blijven. Volgens Italië biedt dit de garantie dat de steun degressief is. De Commissie is van oordeel dat het vereiste dat steun degressief dient te zijn, alleen geacht worden vervuld te zijn indien de garantie bestaat dat de compensatiebetalingen - die overeenstemmen met het daadwerkelijke steunbedrag - mettertijd afnemen. Het is niet voldoende dat het tarief mettertijd toeneemt, omdat een hoger tarief immers kan beantwoorden aan een nog hoger steunbedrag indien in de tussentijd de tarieven voor de eindgebruikers op de referentiemarkt sneller zijn gestegen dan het betrokken tarief. De door Italië gehanteerde methode biedt op dit punt geen enkele garantie (69).
(180)
Wat betreft de tarieven van 2005, de Commissie heeft het indexeringsmechanisme onderzocht dat is ingevoerd bij artikel 11, lid 13, van wet nr. 80/2005, als uitgelegd door delibera nr. 217/05 van AEEG (zie overweging 33). Volgens de door AEEG vastgestelde uitvoeringsbepalingen wordt het tarief jaarlijks verhoogd met een percentage dat de tariefontwikkelingen voor stroom in de Unie weergeeft, zij het dat de stijging niet meer dan 4 % mag bedragen. Volgens Italië biedt dit mechanisme de garantie dat de steun degressief is.
(181)
Niettemin is de Commissie van oordeel dat het feit dat het nominale tarief jaarlijks vrij beperkt kan worden verhoogd, niet inhoudt dat het nettobedrag van de steun, gemeten aan de compensatiebetalingen, mettertijd afneemt.
(182)
In de aanname dat, zoals betoogd door Italië, de trends van de tarieven op de stroombeurzen als bijzonder representatief kunnen gelden voor de evolutie van de tarieven in bilaterale contracten, zouden de tarieven voor 2005 alleen degressief zijn indien de gemiddelde tarieven in de Unie zouden dalen (aangezien de tarieven niet kunnen dalen, maar alleen kunnen stijgen). In alle overige gevallen zouden de tarieven een progressief voordeel inhouden (70). Aangezien van 2004 tot ten minste 2007 de gemiddelde stroomtarieven in de EU een uitgesproken stijging vertonen (een stijging met meer dan 4 % per jaar), zou het in de tarieven voor 2005 vervatte steunbestanddeel mettertijd zijn toegenomen.
(183)
Italië betoogt voorts dat de bilaterale contracten in werkelijkheid minder onderhevig zijn aan tariefverhoging dan de tarieven die op de stroombeurzen tot stand komen, en dat de tarieven voor 2005 dus de facto degressief zijn. De Commissie tekent aan dat de indexeringsmethode die haar met het oog de beoordeling is meegedeeld, is gebaseerd op tarieffluctuaties op de stroombeurzen en dat de Italië geen gegevens heeft verschaft met betrekking tot de ontwikkeling van de tarieven in de bilaterale contracten. De stelling van Italië wordt dus niet geschraagd door afdoende bewijselementen.
(184)
De beperkte gegevens waarover de Commissie beschikt, suggereren trouwens het tegendeel: de tarieven in de bilaterale contracten zijn opvallend gestegen op Sardinië (cf. bijvoorbeeld de verklaringen van Eurallumina die in de periode 2005-2006 op de vrije markt een tarief heeft betaald dat tot 80 EUR/MWh is opgelopen - tegenover 65 EUR/MWh in 2004). Onder die omstandigheden zouden, indien de tarieven waren toegepast, de compensatiebetalingen mettertijd zijn toegenomen.
(185)
Bijgevolg voldoen noch de tarieven voor 2004 noch de tarieven voor 2005 aan het vereiste dat steun degressief dient te zijn.
6.1.6. Conclusies ten aanzien van de verenigbaarheid van de maatregel als regionale steun
(186)
In het licht van het voorgaande is de Commissie van oordeel dat de betrokken tarieven niet verenigbaar kunnen worden verklaard als regionale steun op grond van de richtsnoeren van 1998. Aangezien Sardinië sinds december 2006 niet langer een steungebied ex artikel 107, lid 3, onder a), is, behoeft de steun niet op zijn verenigbaarheid met de richtsnoeren regionale steun 2007-2013 te worden getoetst.
(187)
In 2005 heeft de Commissie zich op hetzelfde negatieve standpunt gesteld ten aanzien van een andere maatregel die bedoeld was om de energiekosten van Eurallumina op Sardinië te verlagen. Toen had de Commissie geoordeeld dat de betrokken maatregel (een accijnsvrijstelling voor minerale oliën) (71) niet kon worden goedgekeurd op basis van de richtsnoeren regionale steun.
6.2. Andere overwegingen met betrekking tot de verenigbaarheid
(188)
Italië en de betrokken ondernemingen hebben aangevoerd dat de tarieven bedoeld zijn om op de stroommarkt marktimperfecties aan te pakken waardoor concurrerende tarieven nog niet mogelijk zijn. Hoge stroomtarieven zouden volgens hen een bedreiging vormen voor het concurrentievermogen van energie-intensieve bedrijfstakken. De steun zou een stimulerend effect hebben, aangezien in het nulscenario (waarbij geen steun wordt verleend) de ondernemingen hadden moeten sluiten.
(189)
De Commissie vindt dat de stelling niet kan worden geaccepteerd als zou exploitatiesteun die voor bepaalde industriële ondernemingen is gereserveerd, een gepast antwoord kan zijn voor marktfalen op de lokale stroommarkt waarvan alle stroomverbruikers nadeel ondervinden.
(190)
Bovendien valt te betwisten of de steun passend is en evenredig aan de doelstelling om de verhuizing van productielocaties naar buiten de Unie te beletten. Noch in de beschikkingspraktijk van de Commissie noch in de rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie zijn er precedenten te vinden waarbij dit argument is geaccepteerd als rechtvaardigingsgrond voor het verlenen van staatssteun. De besluiten om de productie - geheel of ten dele - te verhuizen, behoren tot de bedrijfsstrategie van de individuele ondernemingen en de Commissie heeft nimmer betoogd dat dit hier sprake zou zijn van marktfalen. In eerdere zaken zoals de zaak-Terni (72) en de zaak-Alcoa (73) heeft de Commissie reeds twijfel geformuleerd ten aanzien van gelijklopende argumenten die bepaalde steunmaatregelen in verband brachten met de doelstelling om de verhuizing van de industrie naar buiten de Unie te beletten.
(191)
Overigens dient te worden aangetekend dat in de reeds aangehaalde conclusies van gespecialiseerde instanties zoals de High Level Group on Energy, Competitiveness and the Environment (74) niet wordt voorgesteld om bijzondere staatssteun toe te staan om problemen aan te pakken die zich inzake concurrentievermogen voordoen als gevolg van hoge stroomtarieven, maar juist wordt gepleit voor de noodzaak om de staatssteunregels volledig na te leven (75).
(192)
In het licht van het voorgaande is de Commissie van oordeel dat de kwestieuze tarieven van 2004 en 2005 niet in aanmerking kunnen komen voor een van de afwijkingen van artikel 107 VWEU. De afwijkingen van artikel 107, lid 2, VWEU zijn niet van toepassing, aangezien het geen steunmaatregelen van sociale aard betreft, de steun niet is bedoeld tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen, en het evenmin gaat om steunmaatregelen om de door de deling van Duitsland berokkende economische nadelen te compenseren. De afwijkingen van artikel 107, lid 3, onder b) en d), VWEU zijn evenmin van toepassing, aangezien de maatregel niet is bedoeld om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen, noch om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen. Wat betreft de afwijking van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU is uit de in de overwegingen 160 tot en met 187 gemaakte beoordeling gebleken dat het tarief niet kan worden goedgekeurd als steun ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst. Wat artikel 107, lid 3, onder c), VWEU betreft, exploitatiesteun kan, zoals reeds in de overwegingen 155 tot en met 158 is aangegeven, in beginsel niet voor deze afwijking in aanmerking komen, en de Commissie ziet ook geen bijzondere omstandigheden die het verlenen van dit soort steun in de onderhavige zaak rechtvaardigen.
(193)
Bijgevolg is de Commissie van oordeel dat zowel het tarief voor 2004 als dat voor 2005 onverenigbaar zijn met de interne markt.
(194)
Op grond van deze conclusie hoeft de Commissie niet de mogelijke cumulerende werking van de nieuwe steun met de oude, onverenigbare steun te onderzoeken, als bedoeld in overweging 31 van het arrest-Deggendorf.
7. TERUGVORDERING
(195)
Overeenkomstig artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 dient, indien negatieve besluiten worden vastgesteld in gevallen van onrechtmatige steun die met de interne markt onverenigbaar zijn, de daadwerkelijke mededinging te worden hersteld en dient de steun, met rente, onverwijld te worden teruggevorderd, tenzij zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht.
(196)
In de hier onderzochte zaken geldt de terugvordering uitsluitend de tarieven over 2004 (steunmaatregel C 38/B/04), aangezien de tarieven voor 2005 (steunmaatregel C 13/06) niet ten uitvoer zijn gelegd.
7.1. Gewettigd vertrouwen en andere beginselen van het recht van de Unie die aan een terugvordering in de weg kunnen staan
(197)
Volgens vaste rechtspraak kan de steunontvanger, indien steun is toegekend die niet overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU vooraf bij de Commissie was aangemeld, geen gewettigd vertrouwen hebben in de rechtmatigheid van de toekenning van de steun (76). Een zorgvuldig ondernemer behoort normaliter in staat te zijn vast te stellen of de aanmeldingsprocedure is nageleefd en of de steun rechtmatig is.
(198)
Uiteraard valt niet uit te sluiten dat de ontvanger van onrechtmatig toegekende steun zich kan beroepen op uitzonderlijke omstandigheden die zijn vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun konden wettigen, en zich bijgevolg tegen de terugbetaling ervan kan verzetten (77).
(199)
De begunstigden van de tarieven van 2004 hebben op dat punt geen argumenten aangevoerd, noch heeft de Commissie enige uitzonderlijke omstandigheid kunnen vinden die het vertrouwen van de begunstigden in de rechtmatigheid van de steun hadden kunnen wettigen. Met name het bestaan van het Alumix-besluit van 1996 had geen enkele verwachting mogen doen ontstaan dat de tarieven geen staatssteun zouden vormen. Zoals aangegeven in het besluit tot inleiding van de procedure van 2004 (cf. overweging 37), was het tarief dat model stond voor de betrokken tarieven van 2004, niet het oorspronkelijke akkoord met Alumix waarvan de Commissie in 1996 had duidelijk gemaakt dat het geen staatssteun vormde, maar een volledig nieuwe maatregel die ingrijpend was gewijzigd (met name wat betreft het financieringsmechanisme ervan (78)) en in de tijd is verlengd door de Italiaanse autoriteiten. Onder die omstandigheden had een bezonnen begunstigde onderneming zich ervan moeten vergewissen dat de steun rechtmatig was.
(200)
Bovendien is de Commissie van oordeel dat de terugvordering niet indruist tegen enig ander algemeen beginsel van het recht van de Unie.
7.2. Kwantificering van de terug te vorderen bedragen
(201)
Alle bedragen aan onverenigbare steun die Portovesme, ILA en Eurallumina op grond van artikel 1 van het decreet van 2004 sindsdien hebben ontvangen, dienen overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (79), te worden teruggevorderd, vermeerderd met rente.
(202)
De terugvordering heeft ten doel de concurrentiesituatie te herstellen waarin de begunstigde ondernemingen zich vóór de toekenning van de onverenigbare steun bevonden, door het onverschuldigde voordeel dat hun is verleend, ongedaan te maken. In de onderhavige zaak stemt dit voordeel overeen met het verschil tussen het gesubsidieerde tarief en het stroomtarief dat de begunstigden, zonder de kwestieuze tarieven, op de markt hadden moeten betalen.
(203)
Op het tijdstip dat de tarieven zijn ingevoerd, kochten de betrokken ondernemingen stroom in op basis van bilaterale contracten. De staat is tussenbeide gekomen met compensatiebetalingen om het contractueel overeengekomen tarief te subsidiëren. Bijgevolg stemmen de terug te vorderen bedragen overeen met de compensatiebetalingen die de begunstigden in de aangegeven periode hebben ontvangen (cf. overweging 30).
8. CONCLUSIE
De Commissie is van oordeel dat zowel de tarieven voor 2004 als die voor 2005 exploitatiesteun vormen, die niet voor een van de in het VWEU bepaalde afwijkingen van het algemene verbod op staatssteun in aanmerking komen en derhalve onverenigbaar zijn met de interne markt.
Wat betreft de tarieven voor 2004, die, in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU, onrechtmatig ten uitvoer zijn gelegd, dienen alle toekomstige betalingen te worden geschrapt en dient de reeds uitgekeerde steun te worden teruggevorderd. Het terug te vorderen bedrag stemt overeen met het totaalbedrag van alle elementen van de compensatiebetalingen die Cassa Conguaglio aan Portovesme, ILA en Eurallumina heeft uitgekeerd.
De tarieven voor 2005, die Italië correct heeft aangemeld overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU, worden niet ten uitvoer gelegd,
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
1. De staatssteun die Italië, op grond van artikel 11, lid 12, van decreto-legge nr. 35 van 14 maart 2005, omgezet in wet nr. 80/2005 van 14 mei 2005, voornemens is ten uitvoer te leggen ten faveure van Portovesme Srl, Eurallumina SpA, ILA SpA en Syndial SpA, is onverenigbaar met de interne markt.
2. De toekenning van deze steun is bijgevolg niet geoorloofd.
Artikel 2
De staatssteun die Italië, in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU, op grond van artikel 1 van het Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri van 6 februari 2004, ten bedrage van 12 845 892,82 EUR ten gunste van Portovesme Srl, ten bedrage van 5 208 152,05 EUR ten gunste van Eurallumina SpA en ten bedrage van 291 120,27 EUR ten gunste van ILA SpA onrechtmatig heeft verleend, is onverenigbaar met de interne markt.
Artikel 3
1. Italië vordert de in artikel 2 bedoelde steun van de begunstigde ondernemingen terug.
2. De terug te vorderen bedragen omvatten rente vanaf het tijdstip waarop zij de begunstigden ter beschikking zijn gesteld, tot het tijdstip van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
3. De rente wordt op samengestelde grondslag berekend overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie.
4. Italië schorst alle uitstaande betalingen van de in artikel 2 bedoelde steun vanaf de datum dat dit besluit is vastgesteld.
Artikel 4
1. De terugvordering van de in artikel 2 bedoelde steun geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.
2. Italië zorgt ervoor dat het onderhavige besluit binnen vier maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 5
1. Binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van dit besluit verstrekt Italië de Commissie de volgende informatie:
a)
het totale van de begunstigde terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente);
b)
een nadere beschrijving van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
c)
documenten waaruit blijkt dat de begunstigde werd gelast de steun terug te betalen.
2. Italië houdt de Commissie op de hoogte van de stand van uitvoering van de nationale maatregelen die het heeft genomen om dit besluit ten uitvoer te leggen, en dit tot de in artikel 2 bedoelde steun volledig is terugbetaald. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld alle inlichtingen over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Het verstrekt tevens nadere inlichtingen over de reeds door de begunstigden terugbetaalde steunbedragen en rente.
Artikel 6
Het onderhavige besluit is gericht tot de Italiaanse Republiek.
Gedaan te Brussel, 23 februari 2011.

Labels: 1
4
19
14
3
18