Document ID: 32002D0581

Kommissionens beslut
av den 11 december 2001
om den stödordning som Italien har genomfört till förmån för banker
[delgivet med nr K(2001) 3955]
(Endast den italienska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2002/581/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 88.2 första stycket i detta,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a i detta,
efter att i enlighet med nämnda artikel ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig och med beaktande av dessa synpunkter(1), och
av följande skäl:
I. FÖRFARANDE
(1) Efter att ha mottagit en parlamentsfråga i ärendet uppmanade kommissionen genom en skrivelse av den 24 mars 1999 de italienska myndigheterna att inkomma med uppgifter för en bedömning av omfattningen och verkningarna av lag nr 461 av den 23 december 1998 (nedan kallad lag 461/98). Genom skrivelser av den 24 juni 1999 och den 2 juli 1999 lämnade de italienska myndigheterna upplysningar om denna lag och därtill hörande lagdekret nr 153/99 av den 17 maj 1999 (nedan kallad dekret 153/99) till kommissionen. Efter att ha granskat de mottagna uppgifterna informerade kommissionen, genom en skrivelse av den 23 mars 2000, de italienska myndigheterna om att ovannämnda lag och dekret kunde innehålla stödinslag och uppmanade dem att inte genomföra åtgärderna i fråga. Genom en skrivelse av den 12 april 2000 meddelade de italienska myndigheterna kommissionen att de hade upphört med tillämpningen av åtgärderna. Genom en skrivelse av den 14 juni 2000 lämnade Italien ytterligare upplysningar till kommissionen.
(2) Genom en skrivelse av den 25 oktober 2000 underrättade kommissionen Italien om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 88.2 i EG-fördraget avseende detta stöd.
(3) Kommissionens beslut om att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning(2). Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med eventuella synpunkter på stödet i fråga.
(4) Kommissionen har mottagit synpunkter från berörda parter. Den översände den 18 juni 2001 dessa synpunkter till Italien som gavs tillfälle att bemöta dem. Dess kommentarer mottogs i en skrivelse av den 25 juli 2001.
II. DETALJERAD BESKRIVNING AV STÖDET
(5) Genom lag 461/98 och dekret 153/99 införs följande skattemässiga fördelar för en konsolidering av banksektorn:
1. En minskning av inkomstskattesatsen (IRPEG) med 12,5 %, under fem taxeringsår i följd, för banker som genomför en sammanslagning eller en liknande omstrukturering, under förutsättning att behållningen avsätts till en särskild reserv där medlen är bundna under en period på tre år. Den behållning som kan avsättas till den särskilda reserven får inte överstiga 1,2 % av skillnaden mellan de deltagande bankernas debet- och kreditsumma och motsvarande summa för den största banken som har deltagit i denna transaktion (artikel 22.1 och artikel 23.1 i dekret 153/99).
2. Skatteneutralitet vid överföringar till ägaren av omsättningstillgångar, vilka tidigare överförts till bankföretag på grundval av lag nr 218 av den 30 juli 1990 (artikel 16.3 i dekret 153/99).
3. Tillämpningen av en fast skatt i stället för de skatter som skall betalas i samband med de transaktioner som avses i punkterna 5.1 och 5.2 (artikel 24.1 och artikel 16.5 i dekret 153/99).
4. Skatteneutralitet med avseende på kommunal fastighetsskatt vid de transaktioner som avses i punkterna 5.1 och 5.2 (artikel 24.1 och artikel 16.5 i dekret 153/99).
5. Befrielse från skatt för överföringar av aktier i Banca d'Italia från banker till bankstiftelser (artikel 27.2 i dekret 153/99).
(6) Genom lag 461/98 och dekret 153/99 införs skattemässiga fördelar även för bankstiftelser. Åtgärderna för bankstiftelser är inte föremål för granskning i detta beslut.
(7) Enligt dekret 153/99 beviljas skattelättnader för sammanslagningar som genomförs under åren 1998-2004. Eftersom tillämpningen av åtgärderna upphörde år 2000 bör skattebortfallet enbart gälla de transaktioner som avslutades 1998, 1999 och 2000. Om det skulle visa sig att vissa transaktioner, som genomförts efter det att tillämpningen av dekretet upphört, ändå gynnats av åtgärderna, skall dock dessa transaktioner behandlas på samma sätt som dem som genomförts före tillämpningens upphörande, särskilt i samband med verkställigheten av detta beslut.
(8) På grundval av de 76 transaktioner som genomfördes 1998, 1999 och 2000 värderar de italienska myndigheterna det teoretiska maximibeloppet på de skattelättnader som mottagarna av den åtgärd som anges i punkt 5.1 kan ha fått under den fastslagna femårsperioden till motsvarande 5358 miljarder italienska lire, eller 2767 miljoner euro. Denna beräkning inkluderar inte de skattelättnader som beviljats genom de åtgärder som avses i punkterna 5.2-5.5.
(9) I Italien har de banker som tidigare ägdes av staten och som inte var aktiebolag gradvis omvandlats till aktiebolag, vilket genom lagstiftning blev obligatoriskt 1993. Aktierna i dessa banker placerades på marknaden eller tilldelades icke-vinstdrivande organisationer, vilka definieras som "bankstiftelser". Genom lag nr 218 av den 30 juli 1990 infördes särskilda skattebestämmelser enligt vilka de bankstiftelser som ägde eller kontrollerade nybildade banker (aktiebolag) kunde överföra vissa tillgångar till dessa. De åtgärder som anges i punkterna 5.2 och 5.5 avser just dessa tillgångar och fastställer villkoren för deras överföring till ägaren (det vill säga bankstiftelsen).
(10) Kommissionen konstaterade vid en preliminär granskning att det stöd som beviljats i kraft av lag 461/98 och dekret 153/99 för banksammanslagningar kunde vara oförenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 87, av följande skäl:
- Genom lag 461/98 och dekret 153/99 beviljas skattefördelar för banksammanslagningar, vilket gynnar vissa företag - närmare bestämt de som genomför sammanslagningar - genom att de ges möjlighet att växa och dra nytta av stordriftsfördelar till en lägre kostnad. Eftersom stödet är begränsat till banksektorn utgör det en sektoriell ordning som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 87.1 i fördraget.
- Fördelen beviljas genom att staten avstår från skatteintäkter, det vill säga med hjälp av statliga medel. Stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna eftersom det gör det lättare för italienska banker att expandera utomlands och svårare för utländska banker att etablera sig i Italien.
- Stödet till bankerna omfattas inte av regeln om stöd av mindre betydelse. De italienska myndigheterna anser att de skattemässiga fördelarna för bankerna rättfärdigas av det faktum att de är nödvändiga för omstrukturering och modernisering av banksektorn. Kommissionen tvivlade på att detta innebär att stödet kan anses vara förenligt med EG-fördraget med stöd av artikel 87.3 c. Fördraget ger kommissionen exklusiv behörighet att kontrollera att stödprojekten uppfyller kravet om förenlighet med den gemensamma marknaden och detta är skälet till att den kräver en förhandsanmälan. Stödet uppfyller dessutom inte ens de villkor som fastställs i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter(3). Åtgärderna i fråga kan också utgöra driftstöd, eftersom de inte är knutna till genomförandet av specifika projekt och eftersom de minskar företagens löpande kostnader. Kommissionen hade inte möjlighet att bedöma den exakta stödvolymen inom ramen för den preliminära granskningen.
Av dessa skäl inledde kommissionen det förfarande som anges i artikel 88.2 i EG-fördraget.
III. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(11) Kommissionen har mottagit en rad synpunkter från stödmottagarna, som till stor del överensstämmer med de synpunkter som lämnats av de italienska myndigheterna.
(12) I synpunkterna tillkommer huvudsakligen argumentet att även om kommissionen skulle anse att åtgärderna utgör stöd som är oförenligt med den gemensamma marknaden, finns det tillräckliga skäl för att inte återkräva stödet på grund av stödmottagarnas berättigade förväntningar.
(13) Dessa förväntningar skulle rättfärdigas av det faktum att kommissionen inte har ifrågasatt lag nr 218 av den 30 juli 1990, genom vilken likvärdiga fördelar beviljades. Faktum är att kommissionen i sitt meddelande enligt artikel 88.3 om det statliga stöd som Italien beslutat bevilja Banco di Napoli(4) påpekar att: "Genom att medge en omvärdering så att tillgångar i kapital ges partiell skattebefrielse, och föreskriva refinansiering av några offentliga banker som tidigare varit underfinansierade [...] för att möta de nya och strängare miniminivåerna för eget kapital som fastställs i de nya gemenskapsdirektiven för banksektorn, har Amato-lagen gjort det möjligt att eliminera ett slags tidigare obegränsad statlig garanti till offentliga banker genom tillskott av egna fonder till ett begränsat belopp. På så sätt har ett förfarande inletts som syftar till att ge offentliga banker likabehandling i jämförelse med privata banker och därigenom begränsa snedvridningen av konkurrensen. [...] Följaktligen kan man dra den slutsatsen att det kapitaltillskott till Banken som förutses i 'Amato'-lagen inte är statligt stöd enligt artikel 92.1 i Romfördraget."
(14) Transaktionerna har dessutom godkänts av Banca d'Italia, som är behörig myndighet för kreditsektorn.
(15) Ett återkrav av stödet strider dessutom mot proportionalitetsprincipen. Sammanslagningarna har genomförts med beaktande av de skattemässiga stimulansåtgärderna. Ett återkrav skulle kunna leda till finansiell instabilitet för mottagarna och påverka de villkor som de grundat sina beslut om sammanslagning på.
IV. KOMMENTARER FRÅN ITALIEN
(16) I sitt svar på kommissionens beslut att inleda förfarandet hävdar den italienska regeringen att banksektorn i Italien sedan slutet av 1936 har varit underkastad en mycket noggrann offentlig kontroll och direkta regeringsingripanden i förvaltningen av många banker. Bankerna var uppdelade i flera institutionella kategorier med olika operativa villkor ("principen om kreditspecialisering"). Detta hade en negativ inverkan på bankernas effektivitet och konkurrenskraft. De italienska myndigheterna har därför sedan början av 1980-talet vidtagit flera åtgärder för att överge principen om kreditspecialisering, privatisera statligt ägda banker och främja en ökning av de italienska bankernas genomsnittliga storlek. Genom lag nr 218 av den 30 juli 1990 hade bankerna tidigare beviljats skattemässiga fördelar som var likvärdiga med dem som detta beslut gäller. Lag 461/98 och dekret 153/99 skall betraktas som delar av en och samma process vars syfte är att modernisera banksektorn.
(17) Parallellt med denna process inledde Italien en allmän reformering av skattesystemet. Skattereformen ledde 1997 till införandet av en "Dual Income Tax" ("DIT")(5) och en regionalskatt på produktiv verksamhet ("Imposta Regionale sulle Attività Produttive - IRAP")(6). Dessa två skatter har för bankerna tillämpats på mindre gynnsamma villkor än för övriga ekonomiska sektorer, med hänsyn till de andra mer specifika skattelättnaderna för bankerna.
(18) Åtgärderna skall därför inte betraktas som undantag från det allmänna skattesystemet, utan som exceptionella och tillfälliga åtgärder som rättfärdigas av processen för att konsolidera banksektorn. De italienska myndigheterna hävdar att förstainstansrätten har förklarat att ett särskilt avgiftssystem, som inte utgör en befrielse från det allmänna skattesystem som normalt tillämpas på andra näringsverksamheter, skall prövas enbart med beaktande av det specialskattesystem som gäller för sektorn(7). Den italienska lagstiftaren har alltså rätt att försöka anpassa skattesystemet till banksektorns särskilda omständigheter om det - som i detta fall - inte innebär en minskning av den allmänna skattebördan jämfört med övrig näringsverksamhet.
(19) De italienska myndigheterna anser dessutom att tillämpningen av bestämmelserna om statligt stöd inte får utgöra ett hinder för en anpassning till rättviseprincipen eller för en ökad inre sammanhållning av skattesystemet, om det kan styrkas att utgångsläget var sämre för vissa företag eller sektorer. De anför uppgifter som pekar på att banksektorn står för 20 % av de totala intäkterna från inkomstskatten för juridiska personer, samtidigt som de bara står för 5 % av landets mervärde. Andra uppgifter bekräftar att det finns ett större skattetryck på bankerna. Regeringen skulle kunna minska skattebördan genom att tillämpa övriga sektorers normala skattesystem på bankerna, men har istället valt att erbjuda dem stimulansåtgärder för att konsolidera sektorn.
(20) Åtgärdernas karaktär måste anses vara generell. Alla banker, inklusive utländska bankers italienska filialer, kan dra nytta av skattelättnaderna. Särbehandlingen i förhållande till andra sektorer berättigas genom det allmänna systemets karaktär och struktur. Banksektorn är föremål för ett specifikt regelverk, varför bankerna utgör en särskild kategori av skattepliktiga. Bankerna är underkastade många fler skyldigheter än övriga företag. Följaktligen är den skattemässiga särbehandlingen objektivt berättigad och typisk för sektorn(8).
(21) De åtgärder som avses i punkterna 5.2 och 5.5, samt delvis punkterna 5.3 och 5.4, gäller överföringar av omsättningstillgångar till ägaren, vilka tidigare överlåtits till bankföretag på grundval av lag nr 218 av den 30 juli 1990. När de offentliga bankerna omvandlades till aktiebolag i bankstiftelsernas ägo överförde aktörerna detta aktieinnehav till banken, istället för till stiftelsen, för att undvika en beskattning av kapitalvinsterna på nämnda tillgångar. När det sedan gäller innehavet av aktier i Banca d'Italia fanns inte ens möjligheten att överföra detta aktieinnehav till stiftelsen. Enligt lag 141 av den 7 mars 1938 ingick inte stiftelserna i den grupp av institutioner som hade tillstånd att inneha aktier i Banca d'Italia. Dessa bestämmelser ändrades genom dekret 153/99 och stiftelserna fick möjlighet att förvärva aktier. Omsättningstillgångar i form av aktier ökar bankens kapital, men de bidrar inte till dess verksamhet och de sänker dess avkastningsgrad. Åtgärderna i fråga möjliggör en överföring av dessa tillgångar till stiftelser utan skattekostnader, för att inte bankerna skall missgynnas av privatiseringsprocessen.
(22) Åtgärderna i fråga påverkar inte konkurrensen. Det finns ingen snedvridning av konkurrensen mellan de banker som är etablerade i Italien, inklusive banker från andra medlemsstater. Det finns ingen snedvridning mellan de banker som är etablerade i Italien och de banker som är etablerade utomlands, eftersom utgångsläget är mycket ogynnsamt för dem som är belägna i Italien.
(23) Åtgärderna påverkar inte handeln mellan medlemsstaterna. De gör det inte lättare för italienska banker att expandera utomlands och de gör det inte svårare för utländska banker att etablera sig i Italien. Gemenskapens banker kan tvärtom delta i sammanslagningar och gynnas av skattelättnaderna.
(24) Åtgärderna ges inte med hjälp av statliga medel. Den skattemässiga fördelen är inte automatisk, utan underordnad genomförandet av specifika transaktioner. Vad beträffar de åtgärder som avses i punkterna 5.2-5.5, är det osannolikt att transaktionerna i fråga genomförs utan en skattelättnad om dessa innebär en skattebörda. Vad beträffar den åtgärd som avses i punkt 5.1, kompenseras den tillfälliga sänkningen av bolagsskatten på lång sikt av en sannolik ökning av de berörda bankernas lönsamhet och därtill hörande beskattning.
(25) Om skattelättnaderna ändå skulle anses utgöra statligt stöd, skall de i vart fall anses vara förenliga med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.3 b. Konsolideringen av banksystemet ingår i det viktiga gemenskapsprojektet för att inrätta euroområdet och en inre marknad för banktjänster. Det är dessutom viktigt att konsolidera banksektorn för att undvika risken för en allmän systemkris, vars första symptom kunde skönjas i de finansiella svårigheterna för Banco di Sicilia och Banco di Napoli.
(26) Det är inte korrekt att beskriva stödåtgärderna som "driftstöd". De skattemässiga fördelarna beviljas bara i samband med specifika och väl identifierbara projekt, som en sammanslagning. Stödvolymen kan fastställas på grundval av objektiva och tydliga kriterier. Åtgärderna minskar inte de löpande kostnaderna utan snarare de kostnader som är knutna till en transaktion av extraordinär karaktär.
(27) De skattemässiga åtgärderna kan dessutom anses vara förenliga med den gemensamma marknaden i kraft av artikel 87.3 c, eftersom syftet är att främja en utveckling av bankverksamheten utan att för den skull påverka villkoren för handeln i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Möjligheten att tillämpa artikel 87.3 c får inte begränsas till de omständigheter som anges i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter. Kommissionen har vid andra tillfällen erkänt att en konsolidering av banksektorn är oundviklig i den nuvarande situationen.
(28) Om kommissionen inte godtar ovanstående allmänna argument för att åtgärderna är förenliga enligt artikel 87.3 c, måste den fall för fall, det vill säga för varje enskild stödmottagare, bedöma om villkoren för att tillämpa artikel 87.3 c är uppfyllda.
V. BEDÖMNING AV STÖDET
(29) Kommissionens analys gäller en stödordning, det vill säga ett instrument genom vilket medlemsstaten erbjuder skattemässiga fördelar till alla finansiella institutioner som uppfyller de fastställda villkoren. Medlemsstaten har inte beviljat fördelar på individuell basis och den har inte anmält varje individuellt fall till kommissionen. Kommissionen är följaktligen skyldig att mot bakgrund av åtgärdens karaktär göra en allmän och principiell granskning av stödordningen, där den skall bedöma om stödordningen utgör statligt stöd och om den är förenlig med den gemensamma marknaden. Kommissionen har behörighet för denna granskning på grundval av fördraget, förordning (EG) nr 659/1999 och EG-domstolens rättspraxis(9). Kommissionen bedömer inte stödordningens tillämpning i var och en av de 76 sammanslagningar eller förvärv som avses ovan, eller i det obestämda antalet överföringar mellan banker och bankstiftelser.
(30) Medlemsstaten har inrättat och genomfört stödordningen i syfte att uppnå en tydlig och uttalad effekt, det vill säga en konsolidering av den italienska banksektorn. Följaktligen skall alla uppgifter som är nödvändiga för att bedöma om stödordningen utgör statligt stöd och om den är förenlig med den gemensamma marknaden hämtas från själva stödordningen. Med hänsyn till de specifika omständigheterna i detta fall skulle dessutom bedömningen av det stöd som föreskrivs i stödordningen med största sannolikhet vara oförändrad i de individuella fallen. Stödmottagarna måste nämligen med hänsyn till deras karaktär betraktas som företag enligt artikel 87.1. Till följd av avregleringen av gemenskapens banksektor är det oundvikligt att fördelar som beviljas ett visst kreditinstitut påverkar handeln mellan medlemsstaterna och snedvrider konkurrensen. Med hänsyn till föreskrivna villkor (särskilt kravet på en i förväg inlämnad omstruktureringsplan) är det osannolikt att de enskilda transaktionerna kan karaktäriseras som omstruktureringar av företag i svårigheter enligt gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter(10). Det är än mindre sannolikt att skattelättnader som inte avser nyinvesteringar i nödfall kan anses vara förenliga med den gemensamma marknaden enligt gemenskapens riktlinjer för statligt stöd för regionala ändamål(11). Det kan i detta sammanhang tilläggas att konsolideringstransaktioner sällan är begränsade till banker som är etablerade enbart i regioner som är berättigade till regionalstöd. Slutligen finns det inga andra uppgifter som pekar på att ett individuellt stöd skulle kunna anses vara förenligt med den gemensamma marknaden på grundval av andra argument.
(31) Kommissionen konstaterar att de italienska myndigheterna har begärt att varje stöd skall bedömas individuellt. Den anser dock inte att detta är ett tillräckligt skäl för att den skall vara skyldig att genomföra en sådan granskning i detta skede av förfarandet. Kommissionen anser att en sådan begäran åtminstone måste åtföljas av alla uppgifter som är nödvändiga för en bedömning av de individuella fallen, det vill säga de uppgifter som normalt skall lämnas till kommissionen inom ramen för en fullständig anmälan av ett individuellt stöd enligt artikel 88.3. De italienska myndigheterna kände till kommissionens tvivel angående stödordningen i fråga. Om de ansåg att vissa fall på grund av deras särskilda omständigheter skulle bedömas individuellt, var det deras skyldighet att underrätta kommissionen om dessa omständigheter och lämna de uppgifter som är nödvändiga för en individuell granskning.
(32) Kommissionen erkänner att bankverksamhetens särskilda karaktär i princip skulle kunna rättfärdiga införandet av specifika skattebestämmelser för sektorn. Åtgärderna i fråga utgör dock inte någon anpassning av det allmänna systemet till bankverksamhetens särskilda karaktär. Det är ett stöd för ett särskilt ändamål och har den effekten att det förbättrar konkurrenskraften för vissa företag, det vill säga banker som deltar i sammanslagningar, och bara med avseende på vissa transaktioner. Att banksektorn kan behöva omstruktureras under en viss tidsperiod är ett ovidkommande faktum, som inte har något att göra med skattesystemets normala funktion inom ramen för banksektorn. Följaktligen skall inte bankverksamheten på grund av systemets karaktär eller allmänna struktur åtnjuta mer gynnsamma bestämmelser på området för sammanslagningar. Av dessa skäl kan argumentet att åtgärderna i fråga rättfärdigas av systemets karaktär eller allmänna struktur inte bifallas. "Enligt domstolens rättspraxis kan, för det första, stöd i form av ett stödprogram beröra en hel ekonomisk sektor och ändå omfattas av artikel 92.1 i fördraget (nu artikel 87.1) och skall, för det andra, anses utgöra stöd när en åtgärd syftar till att delvis befria företagen i en särskild industrisektor från de ekonomiska bördor som följer av en normal användning av det allmänna socialförsäkringssystemet, utan att denna befrielse rättfärdigas av systemets karaktär eller struktur"(12). Det framgår dessutom tydligt att åtgärdens skattemässiga karaktär inte är ett tillräckligt skäl för att undanta den från tillämpningen av artikel 87.1(13).
(33) Åtgärderna ger bankerna en fördel som gör det möjligt för dem att växa och gynnas av stordriftsfördelar till en lägre kostnad. Denna fördel är selektiv. Den är även selektiv med avseende på bankerna inom sektorn, eftersom den är begränsad till de företag som deltar i sammanslagningar eller konsolideringstransaktioner. Den stödåtgärd som avses i punkt 5.1 är dessutom inte neutral i förhållande till de deltagande företagens respektive storlek. Om man för enkelhetens skull till exempel beaktar en köpetransaktion som omfattar två banker, kommer de skattemässiga fördelarna att stå i direkt proportion till den minsta bankens storlek (debet- och kreditsumma). Om det övertagande företaget är mindre än det övertagna blir dess skattemässiga fördel mindre än den som ges en tänkt köpare, av samma bank, som är större. Detta kan missgynna mindre köpare jämfört med större.
(34) Eftersom de mindre företagen är missgynnade och förmånerna bara tillämpas på de företag i gemenskapen som har filialer i Italien, vilka tenderar att vara mindre, kan det finnas ett inslag av selektivitet inte bara inom sektorn utan även mellan utländska och italienska banker. Det faktum att stödet är tillgängligt även för utländska bankers filialer är inte tillräckligt för att eliminera diskrimineringen till förmån för sammanslagningar mellan italienska företag.
(35) Stödet skulle vara ett sektoriellt stöd även om det tillämpades utan åtskillnad på alla bankföretag. Det är faktiskt möjligt att sammanslagningar med samma avkastningsmöjligheter inte genomförs i andra sektorer som inte är berättigade till stödet. Att banksektorn i allmänhet är föremål för en högre beskattning gör inte dessa inslag av selektivitet mindre omfattande. Om den skattemässiga särbehandlingen av bankerna rättfärdigas med karaktären hos den verksamhet som bedrivs, behöver den inte kompenseras. I annat fall är det just denna särbehandling som skall korrigeras. En selektiv åtgärd kan rättfärdigas av den särskilda karaktären hos den verksamhet som den riktar sig mot, men inte av förekomsten av andra selektiva åtgärder.
(36) Åtgärderna gör det dessutom möjligt för bankerna att förvärva aktier i andra företag till ett lägre pris om dessa ägs av andra banker som deltar i transaktionen. Konsolideringstransaktionerna kan i enlighet med de italienska myndigheternas svar gälla även andra företag, till exempel finans- eller försäkringsbolag, även om skattelättnaderna enbart ges till de banker som deltar i transaktionerna och står i proportion till deras storlek.
(37) Samma skäl som anförts angående den åtgärd som avses i punkt 5.1, med undantag för bristen på neutralitet avseende de deltagande företagens respektive storlekar, gäller efter vederbörliga ändringar för de andra skattelättnader som avses i punkterna 5.2-5.4. Även dessa riktar sig enbart till de banker som deltar i transaktioner för sammanslagning, konsolidering eller överföring av tillgångar, och även dessa utgör ett sektoriellt stöd. Motsvarande transaktioner inom andra sektorer gynnas inte av samma skattebestämmelser. Åtgärderna är därför av allmän karaktär och ger mottagarna en selektiv fördel.
(38) Bedömningen blir delvis annorlunda vad beträffar de åtgärder som avses i punkt 5.5, avseende innehav av aktier i Banca d'Italia. I detta fall kan man hävda att befrielsen från skatt på överföringar av tillgångar inte utgör ett undantag från det normala skattesystemet, eftersom den ursprungliga placeringen av aktier i banken var en tillfällig transaktion som det vid det tillfället inte fanns några alternativ till och som inte avspeglade något affärsmässigt val hos företagen.
(39) Argumentet i punkt 38 kan dock inte göras gällande om aktierna i Banca dItalia erhållits kostnadsfritt och sedan överförts till stiftelserna mot betalning eller underkastats en omvärdering. Om aktiernas placering i banken skall betraktas som en rent tillfällig transaktion under en period då det inte var tillåtet att begagna sig av den lösning som var att föredra, det vill säga att överföra tillgångarna till stiftelsen, skall banken inte få någon fördel av det jämfört med om aktierna hade placerats i stiftelsen från första början. Bankerna skall med andra ord inte drabbas av en beskattning av en transaktion som korrigerar en ofrivillig överföring, men de skall inte heller gynnas av en befrielse från skatt på en transaktion som ger dem möjlighet att fastställa aktieinnehavets värde eller öka det egna kapitalet. Det är därför enbart i de fall där denna dubbeltransaktion, bestående av en tilldelning av aktier till en bank och en senare överföring till en stiftelse, inte påverkar bankens balans som befrielsen från skatt på överföringen av aktier i Banca dItalia inte utgör stöd.
(40) Situationen för aktierna i Banca d'Italia är inte densamma som för övriga tillgångar, vilka kunde överföras till både banken och stiftelsen. Vid den aktuella tidpunkten gjordes valet med hänsyn till de olika konsekvenserna av de två lösningarna avseende de två institutionernas kapital och skattebörda. Syftet med de ägarbyten som sedan äger rum är inte att korrigera en tidigare ofrivillig överföring, utan helt enkelt resultatet av ett affärsmässigt val. Följaktligen finns det inget som rättfärdigar att de ges en särskild skattemässig behandling. Dessutom utgör befrielsen från skatt på överföringen av dessa tillgångar från banken till stiftelsen en selektiv fördel för de företag som valde att göra placeringar i banken för att undvika vinstskatten.
(41) Enligt argumentet i punkt 34 kan åtgärderna påverka handeln mellan medlemsstaterna. Det skall påpekas att ett stöd som gynnar företag i en sektor som är utsatt för gränsöverskridande handel i allmänhet skall anses påverka denna handel. Domstolen har förklarat att om "ett statligt finansiellt stöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom gemenskapen skall denna handel anses påverkas av detta stöd"(14). Det råder i detta sammanhang inga tvivel om att finansiella tjänster, leverantörer och konsumenter, direkt och indirekt, faktiskt och potentiellt, sedan flera år överskrider gränserna mellan medlemsstaterna. Liberaliseringen av de finansiella tjänsterna och integrationen av finansmarknaderna har gjort handeln inom gemenskapen allt känsligare för snedvridningar av konkurrensen. Stöd till ett kreditinstitut som erbjuder finansiella tjänster i konkurrens med andra europeiska företag inom sektorn har med stor sannolikhet en snedvridande effekt på handeln inom gemenskapen. Denna tendens kommer att förstärkas genom att en gemensam valuta införs och marknaderna definitivt öppnas, vilket kommer att skärpa konkurrensen inom gemenskapens medlemsstater. Man skall dessutom beakta att bankerna, trots att de har möjlighet att bedriva sin verksamhet över nationsgränserna, en verksamhet som främst består av inlåning och utlåning, ofta stöter på hinder för sin expansion i utlandet. Dessa hinder är ofta knutna till att de nationella bankerna är lokalt förankrade, vilket gör att ett marknadsinträde blir kostsammare för de utländska konkurrenterna. Liberaliseringen kommer att ytterligare öka möjligheterna för bankerna att erbjuda sina tjänster i de övriga medlemsstaterna, men statligt stöd som ges till en bank - internationell eller inhemsk - tenderar att hindra dessa möjligheter. Stöd i syfte att hålla liv i lokala banker som annars skulle slås ut från marknaden till följd av sin lägre effektivitet och konkurrenskraft löper därför risken att snedvrida konkurrensen inom gemenskapen, eftersom de försvårar utländska bankers tillträde till den italienska marknaden. Även ett stöd som är av mindre omfattning och/eller är avsett för små bankföretag kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. Som domstolen har förklarat kan "även ett relativt ringa stöd påverka handeln mellan medlemsstaterna i det fall sektorn i fråga präglas av stor konkurrens"(15).
(42) Fördelen beviljas genom att staten avstår från vissa skatteintäkter, det vill säga med hjälp av statliga medel. Domstolen har i flera domar slagit fast att "en åtgärd genom vilken de offentliga myndigheterna medger vissa företag undantag från skattskyldighet och som, trots att den inte innebär en överföring av statliga medel, försätter stödmottagarna i en finansiell situation som är fördelaktigare än den situation som övriga skattskyldiga befinner sig i utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 92.1 (nu artikel 87.1) i fördraget"(16). Argumentet att transaktionerna i fråga inte skulle ha ägt rum utan åtgärderna och att stödet därför i slutänden ökar statens intäkter, kan inte bifallas. Det kan för det första inte uteslutas att transaktioner av den typ som beaktas i stödordningen i fråga ändå skulle ha genomförts. Detta argument innebär, för det andra, att de skattebestämmelser som normalt tillämpas på sammanslagningar i andra sektorer är mer inriktade på att motverka sammanslagningar än på att öka statens skatteintäkter. Det faktum att en stödordning sammantaget höjer antalet eller volymen på de beskattningsbara transaktionerna och följaktligen leder till ytterligare intäkter för staten är inte relevant i detta sammanhang.
(43) Av ovannämnda skäl utgör åtgärderna i fråga statligt stöd.
(44) Stödet till bankerna överstiger i princip gränsen för stöd av mindre betydelse. Det kan dock inte uteslutas att några av åtgärderna, särskilt de som avses i punkterna 5.2-5.5, i vissa fall kan omfattas av regeln om stöd av mindre betydelse. I alla dessa enskilda fall skall åtgärderna anses falla utanför tillämpningsområdet för artikel 87.1.
(45) Stödet är inte förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.2. Det rör sig inte om stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser eller stöd som ges till näringslivet i vissa av de områden i Förbundsrepubliken Tyskland som påverkats genom Tysklands delning. Det är heller inte förenligt enligt punkterna d eller e (stöd för att främja kultur och bevara kulturarvet respektive stöd av annat slag enligt beslut från rådet) i artikel 87.3. Medlemsstaten har å andra sidan inte åberopat något av dessa undantag. Förstärkningen av det italienska banksystemet kan inte anses vara ett "projekt av gemensamt europeiskt intresse", eftersom det främst kommer att gynna en medlemsstats ekonomiska operatörer och inte gemenskapen i dess helhet och eftersom det inte kommer att främja ett konkret, särskilt och väl definierat projekt. Det är heller inte avsett att "avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi", eftersom det inte finns några bevis för att det italienska banksystemet befinner sig i någon systemkris.
(46) Stödet avser medlemsstatens hela territorium och kan följaktligen inte anses förenligt enligt punkterna a eller c i artikel 87.3 (avseende den ekonomiska utvecklingen i vissa regioner). Dessutom skall det vad beträffar åtgärdernas karaktär av "driftstöd" påpekas att denna kategori, vid en bedömning enligt gällande riktlinjer för regionalstöd, avser alla typer av utgifter som inte innefattar "nyinvesteringar", det vill säga investering i anläggningstillgångar i samband med etablering av en ny anläggning, utökning av kapaciteten vid en befintlig anläggning eller igångsättning av en verksamhet som medför en genomgripande förändring av en befintlig verksamhets produkter eller produktionsprocesser(17). Följaktligen skall åtgärden i fråga, även om den gäller en kostnad i samband med ett särskilt projekt i form av sammanslagning eller förvärv i en stödregion, under alla omständigheter bedömas som ett i princip förbjudet "driftstöd".
(47) Vad beträffar förenligheten på grundval av artikel 87.3 c (avseende utveckling av vissa näringsverksamheter)(18) skall det påpekas att det inte finns grund för att tillämpa gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter. Stödet är inte begränsat till små och medelstora företag. Stödet har inte anmälts individuellt till kommissionen och någon omstruktureringsplan har inte inlämnats. De banker som i princip gynnas av stödet befinner sig inte i svårigheter och stödet är inte avsett att återställa lönsamheten på lång sikt. Enligt riktlinjerna skall åtgärder vidtas för att i största möjliga mån mildra de negativa följderna av stödet för konkurrenterna. I detta fall är stödet tvärtom avsett att förstärka stödmottagarnas ställning i förhållande till de konkurrenter som inte får något stöd. Vad gäller stöd till små och medelstora företag konstaterar kommissionen att stödordningen inte bara tillämpas på små och medelstora företag och att skattelättnaderna inte kan karaktäriseras som stöd till investeringar eller som stöd för andra typer av kostnader som annars kan anses vara förenliga med den gemensamma marknaden. Det finns inga andra inslag i stödordningen som gör det möjligt för kommissionen att av andra skäl anse den vara förenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.3 c. I den bestämmelsen krävs dessutom att stödet "inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset", ett villkor som kommissionen i detta fall inte anser vara uppfyllt. Faktum är att jämfört med tidigare åtgärder(19), som kan ha underlättat de offentliga bankernas antagande av aktiebolagsformen genom att i konkurrenshänseende minska obalansen jämfört med andra bankföretag (se även punkterna 51-54), har de åtgärder som detta beslut avser främst den effekten att de förbättrar stödmottagarnas konkurrenskraft i en sektor som kännetecknas av en intensiv internationell konkurrens.
(48) Frånsett argumentet om stöd av mindre betydelse verkar det inte finnas några andra omständigheter under vilka åtgärderna i fråga kan anses vara förenliga i individuella fall. Individuella fall skulle i vart fall ha anmälts individuellt till kommissionen enligt artikel 88.3 och Italien har för övrigt inte lämnat några uppgifter för att rättfärdiga stödets förenlighet i individuella fall.
(49) Enligt artikel 14 i förordning (EG) nr 659/99(20) skall kommissionen vid negativa beslut i fall av olagligt stöd besluta att den berörda medlemsstaten skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren. Kommissionen skall inte återkräva stödet om det står i strid med en allmän princip i gemenskapsrätten.
(50) Kommissionen anser att det inte finns någon allmän princip i gemenskapsrätten som hindrar ett återkrav. Särskilt vad beträffar de berättigade förväntningarna har domstolen förklarat att "de företag som åtnjuter ett stöd [kan], med hänsyn till att den kontroll av statligt stöd som utövas av kommissionen enligt artikel 93 i fördraget är av oeftergivlig karaktär, i princip inte ha berättigade förväntningar på att stödet är regelrätt annat än om det beviljats med iakttagande av det förfarande som avses i den nämnda artikeln. En vaksam ekonomisk aktör skall nämligen i normala fall vara i stånd att försäkra sig om att detta förfarande har iakttagits"(21). Stödet i fråga har beviljats utan förhandsanmälan.
(51) Vad beträffar det faktum att kommissionen inte har ifrågasatt lag nr 218 av den 30 juli 1990 skall det påpekas att den lagen inte anmäldes av den italienska regeringen. Kommissionen granskade bara några aspekter av lagen i samband med individuella fall(22) och det var särskilt kapitaltillskotten som var föremål för kommissionen bedömning, ett inslag som inte ingår i de åtgärder som nu granskas. Kommissionen ansåg att de kapitaltillskott som föreskrivs i lag 218/90 möjliggjorde en refinansiering av vissa offentliga banker. Denna transaktion och de andra förmåner som var knutna till denna gjorde det möjligt att, genom tillskott av medel på ett visst belopp, eliminera den tidigare obegränsade statliga garantin till förmån för de offentliga bankerna. Det låg i konkurrensens intresse att omvandla offentliga banker och företag till aktiebolag samt att säkerställa deras likvärdighet med de privata bankerna.
(52) Ovannämnda övervägande gäller dock inte i detta fall. Enligt de italienska myndigheternas svar hade de offentliga bankerna med få undantag omvandlats till aktiebolag redan i slutet av 1992. Denna omvandling blev obligatorisk genom lag nr 489 av den 26 november 1993.
(53) Dessutom innebär det faktum att kommissionen då inte invände mot de andra åtgärderna, som kanske var mer lika dem som infördes genom dekret 153/99, inte att kommissionen måste ställa sig positiv till de sistnämnda. En befrielse från skatt på överföringar av tillgångar från en bankstiftelse till en bank måste inte nödvändigtvis bedömas på samma sätt som en motsvarande transaktion för avyttring från en bank till en stiftelse. Faktum är att överföringen av ett engångsbelopp i form av anläggningstillgångar till ett bankföretag skulle kunna underlätta omvandlingen av offentliga banker till aktiebolag. En överföring av dessa tillgångar till stiftelser, som eventuellt omvärderas vid skattebefrielse, har det syftet och den effekten att den förbättrar bankens avkastningsgrad.
(54) Till sist, även om den skulle ha samma mekanism och samma effekter som de åtgärder som här granskas, förblir lag 218/90 i vart fall en åtgärd för ett särskilt ändamål. Den kan i denna egenskap i princip rättfärdigas av de särskilda omständigheterna vid dess införande, men sådana åtgärder kan ändå inte betraktas som generellt förenliga med den gemensamma marknaden.
(55) Vad beträffar det faktum att transaktionerna godkänts av Banca d'Italia, som är den behöriga myndigheten för kreditsektorn i Italien, skall det påpekas att Banca d'Italia inte har någon som helst behörighet för frågor som avser statligt stöd.
(56) Av ovannämnda skäl kunde stödmottagarna inte hysa berättigade förväntningar om att åtgärderna var förenliga med den gemensamma marknaden. Vid beslutet att genomföra en subventionerad sammanslagning var varje vaksam aktör skyldig att ta hänsyn till det faktum att stödet kunde förklaras oförenligt med den gemensamma marknaden. Om den skattemässiga fördelen var ett oavvisligt villkor för sammanslagningens lönsamhet hade ingen vaksam aktör fullföljt sammanslagningen. Av dessa skäl kan man inte hävda att ett återkrav av stödet strider mot proportionalitetsprincipen.
(57) Återkravet skall innefatta ränta som, enligt kommissionens praxis, fastställs på grundval av den referensränta som används vid beräkningen av bidragsekvivalenten inom ramen för regionalstöd.
VI. SLUTSATSER
(58) Kommissionen konstaterar att Italien olagligen har genomfört lag 461/98 och dekret 153/99 i strid med artikel 88.3 i fördraget. Dessa åtgärder ger bankerna en fördel genom att de ger dem möjlighet att växa och gynnas av stordriftsfördelar till en lägre kostnad. Genom lag 461/98 och dekret 153/99 införs skattemässiga fördelar även för bankstiftelser. Åtgärderna för bankstiftelser är inte föremål för detta beslut och skall granskas separat.
(59) Fördelen beviljas genom att staten avstår från skatteintäkter, det vill säga med hjälp av statliga medel. Det beviljade stödet till bankerna är selektivt. Det är nämligen diskriminerande inom sektorn och gentemot andra sektorer. Åtgärderna i fråga utgör inte en anpassning av det allmänna systemet till bankverksamhetens särskilda karaktär, utan är ett stöd för ett särskilt ändamål med den effekten att det förbättrar konkurrenskraften för vissa företag, närmare bestämt de banker som deltar i sammanslagningar. Åtgärderna rättfärdigas inte av systemets karaktär eller allmänna struktur, med det enda undantaget för skattelättnaden för överföringar till bankstiftelser av aktier i Banca d'Italia (artikel 27.2 i dekret 153/99) och under förutsättning att den dubbeltransaktion som består av en tilldelning av aktier till banken och en senare överföring till stiftelsen inte påverkar bankens balansräkning.
(60) Stödet gynnar företag som är etablerade i en sektor som kännetecknas av gränsöverskridande verksamhet. Man måste följaktligen hävda att stödet påverkar denna verksamhet.
(61) Stödet till bankerna överskrider gränsen för stöd av mindre betydelse och är inte förenligt med den gemensamma marknaden på grundval av artikel 87.3.
(62) Kommissionen måste konstatera att det statliga stödet är oförenligt med den gemensamma marknaden och ålägga medlemsstaten att återkräva det. Kommissionen anser dessutom att stödmottagarna inte har något skäl att hysa berättigade förväntningar om åtgärdernas förenlighet med den gemensamma marknaden.
(63) Detta beslut gäller stödordningen och skall verkställas utan dröjsmål, särskilt vad beträffar återkravet av de individuella stöd som har beviljats inom ramen för ordningen. Kommissionen påminner dessutom om att ett beslut om en stödordning inte utesluter möjligheten att ett visst individuellt stöd av inneboende skäl kan anses vara helt eller delvis förenligt med den gemensamma marknaden inom ramen för ett framtida beslut från kommissionen eller i kraft av en undantagsförordning. Mot bakgrund av ovanstående skäl och under rådande omständigheter framstår det dock som helt osannolikt att ett individuellt stöd skulle kunna anses vara förenligt med den gemensamma marknaden.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Med förbehåll för artikel 2 är det statliga stöd som Italien har genomfört till förmån för banker på grundval av lag nr 461 av den 23 december 1998 och lagdekret nr 153 av den 17 maj 1999, särskilt artiklarna 16.3, 16.5, 22.1, 23.1, 24.1 och 27.2 i lagdekret nr 153 av den 17 maj 1999, oförenligt med den gemensamma marknaden.
Artikel 2
De skattelättnader som avses i artikel 27.2 i lagdekret nr 153 av den 17 maj 1999 utgör inte statligt stöd om en dubbeltransaktion bestående av en tilldelning av aktier i Banca d'Italia till en bank och en senare överföring av aktierna till en stiftelse inte påverkar bankens balansräkning.
Artikel 3
Italien skall upphäva den stödordning som avses i artikel 1.
Artikel 4
1. Italien skall vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att från stödmottagarna återkräva det stöd som avses i artikel 1 och som olagligen redan utbetalats till stödmottagarna.
2. Återkravet skall ske utan dröjsmål och i enlighet med förfarandena i nationell lagstiftning, förutsatt att dessa förfaranden gör det möjligt att omedelbart och effektivt verkställa detta beslut. Det stöd som skall återkrävas skall innefatta ränta som löper från den dag stödet stod till stödmottagarnas förfogande till den dag det har återbetalats. Räntan skall beräknas på grundval av den referensränta som används vid beräkningen av bidragsekvivalenten inom ramen för regionalstöd.
Artikel 5
Italien skall inom två månader från delgivningen av detta beslut underrätta kommissionen om vilka åtgärder som har vidtagits för att följa beslutet.
Artikel 6
Detta beslut riktar sig till Republiken Italien.
Utfärdat i Bryssel den 11 december 2001.

Labels: 2
4
19
5
18