Document ID: 32005D0351

DECISÃO DA COMISSÃO
de 20 de Outubro de 2004
relativa ao regime de auxílio aplicado pelo Reino de Espanha em favor da companhia aérea Intermediación Aérea SL
[notificada com o número C(2004) 3938]
(Apenas faz fé o texto em língua espanhola)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2005/351/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o n.o 1, alínea a), do artigo 62.o,
Após ter convidado os interessados a apresentar as suas observações em conformidade com os referidos artigos (1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Por carta de 11 de Abril de 2002, registada com o número NN/110/02, a Comissão foi informada de que o Reino de Espanha concedera um auxílio em favor da companhia aérea Intermediación Aérea SL (a seguir designada «Intermed») para a prestação de serviços de transporte aéreo na ligação Gerona-Madrid-Gerona. Por carta de 23 de Maio de 2002, a Comissão pediu às autoridades espanholas todas as informações pertinentes. As autoridades espanholas responderam por carta de 1 de Julho de 2002, registada em 5 de Julho de 2002.
(2)
Por carta de 13 de Dezembro de 2002, a Comissão informou o Reino de Espanha da sua decisão de iniciar o procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE relativamente a este auxílio.
(3)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (2). A Comissão convidou os interessados a apresentarem as suas observações sobre o auxílio em causa.
(4)
Por carta de 9 de Janeiro de 2003 da Representação Permanente da Espanha junto da União Europeia, as autoridades espanholas pediram um prazo suplementar para responderem à carta de 13 de Dezembro de 2003. Por carta de 20 de Janeiro de 2003, a Comissão concedeu um prazo suplementar de 15 dias úteis.
(5)
As autoridades espanholas enviaram as suas observações por carta de 18 de Março de 2003, registada no Secretariado-Geral da Comissão em 19 de Março de 2003.
(6)
A Comissão recebeu observações a este respeito das partes interessadas. Essas observações foram transmitidas ao Reino de Espanha por cartas de 13 de Março de 2003 e 2 de Abril de 2003, dando-lhe a possibilidade de as comentar, o que a Espanha fez, enviando os seus comentários por carta de 7 de Maio de 2003.
II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DO AUXÍLIO
(7)
Segundo as informações de que a Comissão dispõe, as medidas previstas pelas autoridades espanholas figuram no «Contrato relativo às ligações aéreas entre as cidades de Gerona e Madrid», celebrado em 26 de Março de 2002 entre a Generalitat de Catalunya, a Diputación de Girona e a Câmara de Comércio e Indústria de Gerona e o representante da companhia Intermed (a seguir designado «o contrato»).
(8)
O auxílio tem por objectivo favorecer o desenvolvimento de um transporte aéreo competitivo e de qualidade na ligação Gerona-Madrid-Gerona, mediante a utilização de aeronaves com condições de conforto e fiabilidade adaptadas, assim como obter uma rentabilidade correcta nesta ligação.
(9)
Face à inexistência de um serviço regular entre as cidades de Gerona e Madrid, não sendo este serviço proposto por qualquer transportadora aérea, o Governo Autónomo da Catalunha contactou individualmente por carta, durante o período de Julho a Novembro de 2001, várias transportadoras nacionais e também transportadoras de outros Estados-Membros da Comunidade [Aerolíneas de Baleares (AeBal), Spanair SA (Spanair), Air Europa Líneas Aéreas (Air Europa), KLM UK Limited, Intermed, Air Catalunya SA (Air Catalunya), Ibertrans Aérea SA (Ibertrans) e Navegación y Servicios Canarios SA (Naysa)] no intuito de lhes dar a conhecer a sua iniciativa destinada a encorajar o estabelecimento dessa ligação aérea e de as convidar a apresentarem as suas ofertas ou a declararem-se dispostas a assegurar esses voos.
(10)
Findo esse processo, as autoridades do Governo Autónomo da Catalunha constataram que a única transportadora aérea que demonstrou ter disponibilidade e capacidade para assegurar essa ligação aérea regular e para assumir as obrigações de serviço público inerentes foi a Intermed e, consequentemente, foi com esta companhia que o contrato foi celebrado.
(11)
A ligação aérea Gerona-Madrid-Gerona era assegurada, por um lado, por um serviço regular prestado pela companhia Intermed desde 15 de Abril de 2002, com um avião ATR 42-300 de 48 lugares, e, por outro, por um serviço charter, segundo informações comunicadas pelas autoridades espanholas, prestado pelo queixoso neste processo desde 3 de Abril de 2002, com um avião SA-227.
(12)
O aeroporto de Gerona é um pequeno aeroporto cujo número de passageiros registou a seguinte evolução (3):
Evolução do tráfego de passageiros
Ano
Número de passageiros
Ano
Número de passageiros
1994
399 070
1999
631 235
1995
547 739
2000
651 402
1996
480 506
2001
622 410
1997
533 445
2002
557 187
1998
610 607
2003
1 448 796
(13)
O contrato prevê que, para a prestação do serviço em causa, a Intermed utilizará um avião a turbo-hélice ATR 42-300, cujas principais características são as seguintes:
-
48 lugares dispostos em 12 filas com uma inclinação de 30 o,
-
capacidade de carga máxima de 4 687 kg,
-
volume dos porões de carga de 8,94 m3,
-
altura máxima de 5 485 m (18 000 pés),
-
velocidade de voo de 300 kt (556 km/h).
(14)
Foram estabelecidos, a título inicial, dois voos quotidianos de segunda a sexta-feira com os seguintes horários:
-
manhã: partida de Gerona às 7 horas/partida de Madrid às 9 horas,
-
tarde: partida de Gerona às 17 horas/partida de Madrid às 19h 30.
(15)
Em termos gerais, os horários dos voos devem sempre permitir ao viajante proveniente de Gerona uma estadia mínima de 5 horas em Madrid a contar da hora de chegada ao destino.
(16)
O montante global máximo do auxílio para o período abrangido pelo contrato ascende a 4 337 086,18 euros. O Governo Autónomo da Catalunha e o Conselho Geral de Gerona comprometem-se a assumir o financiamento do serviço aéreo entre Gerona e Madrid dentro dos limites dos seguintes tectos anuais:
-
Exercício de 2002: No que respeita ao exercício de 2002, durante os seis primeiros meses de exploração da ligação aérea, a Generalitat de Catalunya (Governo Autónomo da Catalunha) e a Diputación de Girona (Conselho Geral de Gerona) assumem equitativamente, cada um, um montante de 410 582,34 euros. Para o resto do exercício de 2002, o Governo Autónomo da Catalunha e o Conselho Geral de Gerona assumem o financiamento desse período com uma contribuição de 34 166,62 euros e 135 227,75 euros respectivamente.
-
Exercício de 2003: para este período, que inclui a eventual regularização do exercício de 2002, o limite máximo ascende a 1 182 883,13 euros, dos quais 641 972,13 euros assumidos pelo Governo Autónomo da Catalunha e 540 911 euros assumidos pelo Conselho Geral de Gerona.
-
Exercícios de 2004 e 2005: para este período, o montante máximo ascende a 1 081 822 euros, dos quais 540 911 euros são assegurados pelo Conselho Geral de Gerona a título de financiamento do primeiro semestre de cada exercício anual e 540 911 euros pelo Governo Autónomo da Catalunha a título de financiamento do segundo semestre de cada exercício anual.
(17)
O auxílio concedido à Intermed é calculado em função da taxa de ocupação média anual dos aviões que asseguram a ligação Gerona-Madrid-Gerona, aplicando a fórmula definida no anexo V do contrato.
(18)
Segundo as informações fornecidas pelas autoridades espanholas, o custo por voo, calculado com base numa taxa de ocupação média de 32 pessoas, é de 3 980,55 repartidos do seguinte modo:
Rubrica
Euros
Amortização da aeronave
353,16
Seguro
480,00
Despesas de ligação (incluindo a verificação do sistema eléctrico, da aviónica e do trem de aterragem e a inspecção do sistema de injecção de combustível)
250,00
Combustível
623,37
Despesas de pessoal (pessoal de cabina e de terra, incluindo a segurança social)
1 067,93
Taxas de aeroporto e tarifas de aproximação
447,81
Assistência em escala (4)
364,09
Eurocontrol (tarifa de rota)
52,89
Serviços aos passageiros (restauração, imprensa, etc.)
372,00
Total
3 980,55
(19)
O Conselho Geral de Gerona compromete-se, além disso, a estabelecer e financiar todas as acções publicitárias de promoção e marketing relativas a esta ligação aérea durante o período de validade do contrato num montante máximo de 120 202 euros.
(20)
Ao mesmo tempo, a Câmara de Comércio, Indústria e Navegação de Gerona compromete-se a realizar todas as acções do seu foro de competência que sejam necessárias para apoiar e garantir o bom funcionamento do voo que é objecto do contrato.
(21)
Está previsto que o contrato será rescindido de pleno direito no caso de, por exemplo, uma outra transportadora aérea oferecer, sem ajuda pública nem qualquer outro financiamento do Estado, um voo entre Gerona e Madrid que apresente características análogas às do voo que é objecto do contrato, no que respeita, nomeadamente, ao tipo de avião, à frequência, às tarifas e ao período de serviço.
(22)
O contrato é válido para o período compreendido entre 26 de Março de 2002 e 31 de Dezembro de 2005. No entanto, o serviço foi suspenso em Dezembro de 2002 na sequência da abertura do procedimento formal de exame pela Comissão.
(23)
O contrato em causa contém também disposições relativas às taxas de ocupação, regularidade, pontualidade, serviços de assistência em terra e ainda às tarifas aplicáveis.
(24)
Na sua decisão de abertura do procedimento formal de exame, a Comissão exprimiu dúvidas quanto à compatibilidade do auxílio em questão com o n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE, nomeadamente dado o desrespeito pelo procedimento estabelecido pelo artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92 do Conselho, de 23 de Julho de 1992, relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias (5).
(25)
A Comissão pediu, designadamente, à Espanha que lhe apresentasse, por um lado, elementos demonstrativos da necessidade de compensação assim como os custos líquidos do serviço público em questão e os elementos que serviram de base ao cálculo do montante da compensação e, por outro, as razões para o desrespeito do procedimento estabelecido pelo artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92.
III. OBSERVAÇÕES DOS INTERESSADOS
(26)
A Companhia Air Catalunya assinala que a ligação aérea entre Gerona e Madrid é assegurada pelo beneficiário do auxílio, por um lado, e por ela própria a partir de 3 de Abril de 2002 sem receber financiamento público. Esta companhia chama a atenção para as consequências prejudiciais para ela própria e realça o facto de ter havido uma clara distorção da concorrência. Assinala que a ligação Gerona-Madrid-Gerona não foi objecto de uma obrigação de serviço público segundo os procedimentos estabelecidos pelo artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92. O auxílio em questão não pode ser declarado compatível com o Tratado, uma vez que não satisfaz as condições de necessidade e proporcionalidade inerentes à missão de serviço público. A Air Catalunya também suspendeu o seu serviço em Dezembro de 2002.
(27)
A Austrian Airlines A.G. (Austrian Airlines) assinala, além disso, que as regras estabelecidas nas directrizes sobre a aplicação dos artigos 92.o e 93.o do Tratado CE e do artigo 61.o do Acordo EEE aos auxílios estatais no sector da aviação não foram respeitadas no caso vertente.
IV. COMENTÁRIOS DO REINO DE ESPANHA
(28)
As autoridades espanholas assinalam que o pagamento do auxílio à Intermed foi suspenso a partir do momento em que foi dado início ao procedimento formal de exame em Dezembro de 2002 e que, por consequência, esta companhia se viu obrigada a suspender, em Dezembro de 2002, os voos Gerona-Madrid dada a impossibilidade de suportar os custos deles decorrentes, o que demonstra que os voos em causa não são rentáveis para nenhuma companhia.
(29)
O financiamento parcial da ligação Gerona-Madrid tem um limite temporal, nomeadamente até que a ligação se consolide e consiga atingir a rentabilidade de modo autónomo.
(30)
As autoridades espanholas consideram que o procedimento seguido, que conduziu à selecção da Companhia Intermed, não cumpre o procedimento previsto no artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 2408/92 para impor obrigações de serviço público numa dada ligação.
(31)
O Governo Autónomo da Catalunha apresentou um pedido formal ao Ministério espanhol do Desenvolvimento do Território no sentido de ser imposta uma obrigação de serviço público (OSP) na ligação Gerona-Madrid, em conformidade com as disposições do Regulamento (CEE) n.o 2408/92. Esse pedido, no entanto, foi recusado pelo ministério em questão, que alegou não haver razões suficientes para invocar o artigo 4.o do referido regulamento.
(32)
As autoridades espanholas consideram que estão totalmente preenchidas as condições materiais exigidas pelo Regulamento (CEE) n.o 2408/92 para que o serviço em causa seja qualificado de público ou de interesse geral.
(33)
A inexistência de uma companhia aérea capaz de assegurar a ligação põe em evidência o reduzido interesse económico por ela suscitado. Apenas a intervenção dos poderes públicos poderá, pois, garantir a ligação Gerona-Madrid com algumas garantias de estabilidade e de regularidade do serviço. A este propósito, convém lembrar que a Air Catalunya começou a explorar a ligação Gerona-Madrid exactamente na mesma altura que a Intermed, ou seja, em Abril de 2002. Antes dessa data e a partir de 28 de Outubro de 2001, data em que a companhia anterior deixou de o fazer, nenhuma companhia assegurava o trajecto Gerona-Madrid. Esta ligação, considerada essencial, permaneceu inexplorada durante cinco meses, o que motivou a necessária intervenção dos poderes públicos dada a importância que a ligação tinha para os cidadãos.
(34)
As autoridades espanholas assinalam a importância do estabelecimento de uma ligação aérea entre Gerona e Madrid para o desenvolvimento económico da região.
(35)
Todavia, não tendo sido cumpridas as condições formais para a imposição da obrigação, ou seja, a adjudicação através de concurso público aberto a todas as companhias e comunicado à Comissão e aos outros Estados-Membros, a subvenção não pode beneficiar da presunção de ausência de auxílio estatal na acepção do artigo 87.o do Tratado CE, devendo, por consequência, obedecer às regras gerais do Tratado que regem esta matéria. Esta análise é confirmada pelas orientações para a avaliação dos auxílios estatais em favor dos transportes aéreos estabelecidas na Comunicação da Comissão sobre a aplicação dos artigos 92.o e 93.o do Tratado e do artigo 61.o do Acordo EEE aos auxílios de Estado no sector da aviação (6), quando assinalam, no ponto 23, que «A compensação das perdas suportadas por uma transportadora que não tenha sido seleccionada em conformidade com o disposto no artigo 4.o do regulamento (CEE) n.o 2408/92 continuará a ser avaliada com base nas regras gerais relativas aos auxílios de Estado. Este princípio é também aplicável às compensações que não são calculadas com base nos critérios previstos no n.o 1, alínea h), do artigo 4.o do regulamento».
(36)
Segundo as autoridades espanholas, a ausência de declaração formal de obrigações de serviço público em nada afecta o carácter de serviço público da ligação em questão.
(37)
Segundo as autoridades espanholas, a compensação atribuída à Intermed pode ser considerada um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o do Tratado CE, ilegal dada a ausência de notificação prévia à Comissão e o desrespeito das disposições do artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92, mas compatível, não obstante, com o mercado comum, por força do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado. Apesar de este último não ser o quadro adequado para o financiamento do serviço público imposto no sector dos transportes aéreos, as particularidades do caso vertente e, mais especialmente, as fracas repercussões na concorrência e nas trocas comerciais comunitárias, a suspensão do auxílio imediatamente após a abertura do procedimento formal de exame, a suspensão consecutiva dos voos pela Intermed, a fraca intensidade do auxílio e a curta duração do acordo, limitado a oito meses, poderão justificar uma aplicação excepcional da disposição em causa.
(38)
Para que o n.o 2 do artigo 86.o se possa aplicar, a compensação deve ser necessária e proporcional.
(39)
As condições impostas à Intermed no acordo, no que respeita à regularidade, continuidade, capacidade e tarifação do serviço, tornam a ligação não rentável para qualquer companhia. Com efeito, os encargos impostos pela administração geram um acréscimo de custos impossíveis de assumir mesmo por uma companhia que opere numa base comercial.
(40)
A prová-lo está o facto de não existir nenhuma companhia concorrente significativa que assegure a ligação Gerona-Madrid nas condições de frequência, capacidade e continuidade impostas à Intermed. A companhia que assegurava esse trajecto viu-se obrigada a deixar de o fazer por falta de rentabilidade. O facto é que várias companhias aéreas às quais o Governo Autónomo pediu para oferecerem tal serviço não se mostraram interessadas e afirmaram claramente que duvidavam da sua viabilidade económica.
(41)
Quanto à Air Catalunya, não pode ser considerada uma concorrente significativa. Efectivamente, a Air Catalunya fora convidada a participar aquando do procedimento de selecção, mas a sua oferta não pôde ser aceite pelo facto de esta companhia não dispor de um certificado de transportadora aérea (AOC) nem de uma licença de exploração que a habilite a operar em Espanha (7). Mesmo que tivesse sido cumprido o procedimento previsto no artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92 para a imposição da OSP, a Air Catalunya não teria podido participar no concurso, já que este se limitava às companhias titulares de uma licença de exploração de ligações regulares. De qualquer modo, as condições de oferta dos seus voos, que não eram regulares, diferem muito das impostas à Intermed no que diz respeito às frequências e às capacidades. Por exemplo, quando a taxa de ocupação da aeronave afretada pela Air Catalunya era mínima, o voo era anulado e os passageiros presentes ficavam privados de qualquer meio de transporte rápido e eficaz que os conduzisse a Madrid.
(42)
Por último, a falta de rentabilidade da ligação em causa é sublinhada pelo facto de, apesar de o voo da Intermed ter sido suprimido, nenhuma outra companhia, nem mesmo a Air Catalunya, prestar o serviço.
(43)
O auxílio concedido à Intermed não excede a compensação mínima necessária para equilibrar os custos adicionais decorrentes da execução das exigências impostas pela administração. As compensações concedidas à Intermed ascendem a 919 879,98 euros. Como decorre do anexo III do acordo, o custo por voo, calculado com base numa taxa de ocupação média de 32 pessoas, é de 3 980,55 euros. Durante o período de validade do acordo, a Intermed realizou 640 voos, que geraram 876 934,30 euros de receitas. Donde se deduz que o défice originado pela prestação do serviço foi de cerca de 1 670 608,70 euros. Este número é o resultado do custo do voo, ou seja, 3 980,55 euros, multiplicado pelo número de voos efectuados, ou seja, 2 547 552,00 euros, menos as receitas obtidas, ou seja 876 943,30 euros. Por conseguinte, o auxílio concedido pelas autoridades públicas (919 879,98 euros) foi inferior aos prejuízos sofridos pela companhia para garantir a ligação Gerona-Madrid entre os meses de Abril e Dezembro de 2002.
(44)
De acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias «O pagamento de um auxílio de Estado é susceptível, nos termos do artigo 86.o, n.o 2, do Tratado, de escapar à proibição do seu artigo 87.o, desde que o auxílio em questão vise apenas compensar os custos suplementares provocados pelo cumprimento da missão especial que incumbe à empresa responsável pela gestão de um serviço de interesse económico geral e a sua concessão seja necessária para que a empresa possa garantir as suas obrigações de serviço público em condições de equilíbrio económico» (8).
(45)
O auxílio concedido à Intermed é de fraca intensidade, dado ser inferior a um milhão de euros. A isso há que acrescentar a curta duração do contrato (apenas 8 meses: de Abril a Dezembro de 2002).
(46)
A posição da Air Catalunya ou de outras potenciais concorrentes na ligação em causa não sofrerá qualquer prejuízo no futuro, dado que o pagamento do auxílio foi suspenso desde a abertura do procedimento e que tanto o Governo Autónomo como a Diputación de Gerona se comprometeram a rescindir formalmente o contrato celebrado a seu tempo com a Intermed.
(47)
A conjugação de todos estes elementos permite concluir que os efeitos negativos na concorrência e no comércio entre os Estados-Membros que a concessão do auxílio à Intermed poderia provocar são mínimos.
(48)
As autoridades espanholas consideram que a jurisprudência emitida no âmbito do processo Altmark (pendente no TJCE à data de envio das observações das autoridades espanholas) não se aplica no caso vertente, porque o dossiê tratado nesse processo diz respeito à aplicação do artigo 73.o do Tratado para impor obrigações de serviço público fora do quadro previsto pelos regulamentos aplicáveis em matéria de transportes terrestres.
(49)
As autoridades espanholas consideram que o procedimento iniciado na sequência da concessão de subvenções à companhia Intermed se pode concluir com a adopção de uma decisão da Comissão que, embora declare o auxílio ilegal e imponha a sua suspensão, não ordene a recuperação do montante pago e considere o auxílio compatível com o mercado comum por força do n.o 2 do artigo 86.o
V. AVALIAÇÃO DO AUXÍLIO
(50)
O n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE determina que são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
(51)
A comunicação da Comissão relativa à aplicação dos artigos 92.o e 93.o do Tratado CE e do artigo 61.o do Acordo EEE aos auxílios estatais no sector da aviação estabelece, no seu ponto 18, uma presunção de inexistência de auxílio quando a atribuição de uma obrigação de serviço público e o cálculo da respectiva compensação tenham sido realizados em conformidade com os procedimentos previstos no artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92 relativo ao acesso das transportadoras aéreas comunitárias às rotas aéreas intracomunitárias. Os critérios que permitem apreciar a presença de auxílios nas compensações de serviço público foram posteriormente clarificados pelo acórdão de 24 de Julho de 2003 relativo ao processo Altmark (9).
(52)
Como descrito nos considerandos 9 a 23 da presente decisão, as autoridades do Governo Autónomo da Catalunha seleccionaram a companhia sem respeitar as obrigações estabelecidas no artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92, que são essenciais para garantir o princípio da igualdade de tratamento e o bom desenrolar do processo.
(53)
Em particular,
-
a Comissão não foi informada da imposição da obrigação de serviço público à ligação Gerona-Madrid-Gerona,
-
estas obrigações não foram publicadas no Jornal Oficial da União Europeia,
-
os outros Estados-Membros não foram consultados,
-
o convite à apresentação de propostas não foi publicado no Jornal Oficial da União Europeia, e
-
as propostas apresentadas pelas transportadoras aéreas não foram comunicadas aos outros Estados-Membros interessados nem à Comissão.
(54)
As autoridades espanholas consideram que a medida em causa é, no entanto, uma compensação pelas obrigações de serviço público impostas à Companhia Intermed.
(55)
A Comissão considera que o único meio de estabelecer obrigações de serviço público no transporte aéreo é através da aplicação do artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92. Nesse Regulamento, o Conselho estabeleceu regras uniformes e não discriminatórias para a concessão de direitos de tráfego aéreo nas ligações às quais tenham sido impostas obrigações de serviço público. Os critérios de cálculo da compensação foram claramente definidos. Um reembolso calculado em conformidade com o n.o 1, alínea h), do artigo 4.o do referido regulamento permitiria, na ausência de indicações noutro sentido, presumir a ausência de vantagem financeira a favor da transportadora aérea (10).
(56)
Nos termos do n.o 1, alínea h), do artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92 «Os Estados-Membros poderão indemnizar as transportadoras aéreas seleccionadas nos termos da alínea f) pela observância das normas impostas pela obrigação de serviço público em conformidade com o presente número; a referida indemnização terá em conta os custos e rendimentos produzidos pelo serviço». A Comissão considera que a medida prevista pelas autoridades espanholas em favor da companhia Intermed não corresponde ao disposto no artigo 4.o do citado regulamento.
(57)
Conclui-se, portanto, que a presunção de inexistência de auxílio não procede neste caso.
(58)
O ponto 23 das orientações sobre os auxílios de Estado ao sector da aviação assinala que «A compensação das perdas suportadas por uma transportadora que não tenha sido seleccionada em conformidade com o disposto no artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92 continuará a ser avaliada com base nas regras gerais relativas aos auxílios de Estado. Este princípio é também aplicável às compensações que não são calculadas com base nos critérios previstos no n.o 1, alínea h), do artigo 4.o do Regulamento.» Ao mesmo tempo, o ponto 17 estabelece que «A aceitabilidade do reembolso será considerada à luz dos princípios relativos aos auxílios de Estado, tal como interpretados na jurisprudência do Tribunal de Justiça».
(59)
A Comissão entende que, quando num sector específico a regulamentação comunitária impõe a atribuição de obrigações de serviço público no âmbito de um concurso público, a não observância dessa regulamentação implica que a compensação concedida constitui normalmente um auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado. A Comissão, no entanto, examina se a medida em causa confere uma vantagem financeira à companhia Intermed e, em particular, se a compensação em causa cumpre os critérios estabelecidos pela jurisprudência do Tribunal, nomeadamente no acórdão de 24 de Julho de 2003 sobre o processo Altmark.
(60)
Esse acórdão confirma que os montantes concedidos a título de compensação pelas obrigações de serviço público não são auxílios estatais se estiverem preenchidas várias condições. Segundo o Tribunal, decorre da sua jurisprudência (11)«que, na medida em que uma intervenção estatal deva ser considerada uma compensação que representa a contrapartida das prestações efectuadas pelas empresas beneficiárias para cumprir obrigações de serviço público, de forma que estas empresas não beneficiam, na realidade, de uma vantagem financeira e que, portanto, a referida intervenção não tem por efeito colocar essas empresas numa posição concorrencial mais favorável em relação às empresas que lhes fazem concorrência, essa intervenção não cai sob a alçada do artigo 92.o, n.o 1, do Tratado. Contudo, para que num caso concreto tal compensação possa escapar à qualificação de auxílio estatal, deve estar reunido um determinado número de condições.» (12).
(61)
O Tribunal estabeleceu quatro condições. As três primeiras condições aplicam-se em todos os casos. A quarta prevê duas alternativas para eliminar a presença da mínima vantagem financeira conferida pela compensação.
(62)
Segundo a primeira condição estabelecida pelo Tribunal, a empresa beneficiária deve efectivamente ter sido incumbida do cumprimento de obrigações de serviço público e essas obrigações devem ter sido claramente definidas. Nos termos da segunda condição, os parâmetros com base nos quais é calculada a compensação devem ser previamente estabelecidos de forma objectiva e transparente.
(63)
No caso vertente, a empresa beneficiária foi incumbida da execução de certas obrigações, que estão definidas no contrato. Essas obrigações, assim como os parâmetros para o cálculo da compensação, estabelecidos nos anexos III, IV e V do contrato, são o resultado das negociações entre as autoridades regionais competentes e a sociedade que havia já sido escolhida para prestar o serviço de transporte aéreo. Efectivamente, o Governo Autónomo da Catalunha, durante o período de Julho a Novembro de 2001, contactou várias transportadoras, através de carta individual, para lhes dar a conhecer a sua iniciativa de encorajar o estabelecimento desta ligação aérea e para as convidar a apresentarem as suas propostas ou a declararem-se dispostas a assegurar esses voos. Nesse contacto, as autoridades regionais limitam-se a pedir às companhias aéreas contactadas que apresentem uma oferta. As cartas não fazem qualquer referência às obrigações a cumprir pelas companhias nem aos parâmetros de compensação. Não é de excluir que as companhias aéreas que declinaram o pedido das autoridades regionais pudessem estar interessadas na conclusão do contrato se, desde que foi enviado o pedido das autoridades regionais, tivessem estado disponíveis dados mais concretos sobre essas obrigações e os parâmetros para o cálculo da compensação. A Comissão considera que, no caso vertente, as obrigações de serviço público não foram definidas de forma clara e transparente e, por consequência, a primeira condição estabelecida no acórdão Altmark não está preenchida.
(64)
Por outro lado, o contrato celebrado em 26 de Março de 2002 entre a Generalitat de Catalunya, a Diputación de Gerona e a Câmara de Comércio e Indústria de Gerona e o representante da sociedade Intermediación Aérea SL (Intermed) não foi publicado oficialmente, tendo sido simplesmente objecto de um comunicado de imprensa, e, segundo as informações da Comissão, não era acessível a terceiros interessados. Além disso, no sector do transporte aéreo, os parâmetros para calcular a compensação previamente e de forma objectiva e transparente são estabelecidos pela via fixada pelo legislador comunitário no artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92, que não foi respeitado.
(65)
A Comissão considera ainda que os parâmetros com base nos quais é calculada a compensação no caso em apreço não foram previamente estabelecidos de forma objectiva e transparente. A segunda condição estabelecida no acórdão Altmark não está, pois, preenchida.
(66)
Nos termos da terceira condição estabelecida pelo Tribunal, a compensação não deve ultrapassar o que é necessário para cobrir total ou parcialmente os custos ocasionados pelo cumprimento das obrigações de serviço público, tendo em conta as respectivas receitas assim como um lucro razoável pela execução dessas obrigações. O respeito de tal condição é indispensável para garantir que não é conferida à empresa beneficiária qualquer vantagem que falseie ou ameace falsear a concorrência, reforçando a posição concorrencial da empresa. O objectivo desta condição é evitar que sejam atribuídas às empresas compensações excessivas e evitar que sejam atribuídas compensações de uma forma ou num montante que contribuam para que as empresas disponham de uma liquidez excedentária que lhes permita dedicarem-se a actividades susceptíveis de falsear a concorrência. No sector da aviação, o método utilizado pelo legislador para evitar tais compensações excessivas, mas igualmente restringir o máximo possível os efeitos nocivos da limitação do acesso ao mercado, é o respeito rigoroso do procedimento de concurso estabelecido no artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92.
(67)
A Comissão considera que tal procedimento de concurso antes de uma aquisição por um Estado-Membro é normalmente considerado suficiente para excluir que esse Estado-Membro tem em vista conceder uma vantagem a uma empresa. O Tribunal de Primeira Instância confirmou esta abordagem (13). Na ausência de concurso público, a Comissão estima que é difícil determinar com exactidão se o montante recebido pela sociedade Intermed corresponde aos custos decorrentes da execução das obrigações de serviço público, ou se representa uma sobrecompensação e uma vantagem em seu favor.
(68)
As autoridades espanholas consideram que o montante da subvenção atribuída é inferior ao prejuízo sofrido durante os meses em que o serviço foi explorado e, por conseguinte, não existe sobrecompensação. A Comissão considera que, na ausência de meios objectivos para estabelecer o nível da compensação em aplicação das regras obrigatórias estabelecidas pelo Conselho, não pode excluir-se que outras companhias tivessem podido oferecer o serviço em questão com um nível de subvenção inferior.
(69)
A Comissão considera que a terceira condição do acórdão Altmark não foi cumprida no caso vertente.
(70)
A quarta condição prevê duas modalidades alternativas:
a)
Ou «a escolha da empresa a encarregar do cumprimento de obrigações de serviço público, num caso concreto, é efectuada através de um processo de concurso público que permite seleccionar o candidato capaz de fornecer esses serviços ao menor custo para a colectividade»;
b)
Ou «o nível da compensação necessária deve ser determinado com base numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada em meios de transporte para poder satisfazer as exigências de serviço público requeridas, teria suportado para cumprir estas obrigações, tendo em conta as respectivas receitas assim como um lucro razoável relativo à execução destas obrigações.».
(71)
A primeira modalidade da quarta condição não está preenchida no caso vertente. O procedimento de selecção seguido pelas autoridades espanholas não cumpre os critérios de transparência e objectividade indispensáveis a qualquer adjudicação de um contrato público, como assinalado nos considerandos 51 e 52 da presente decisão, para ser considerado um verdadeiro concurso público e, por conseguinte, não pode ser considerado suficientemente transparente para assegurar «o menor custo para a colectividade».
(72)
A segunda modalidade da quarta condição mencionada no considerando 70b) parece ser aplicável, em princípio, apenas quando não existe obrigação de selecção com base num concurso e não quando a obrigação existe mas não foi respeitada. No entanto, na hipótese de ser aplicável a segunda modalidade da quarta condição no caso vertente, a Comissão deve concluir que ela não foi respeitada. Com efeito, a compensação não foi calculada com base «numa análise dos custos que uma empresa média, bem gerida e adequadamente equipada em meios de transporte para poder satisfazer as exigências de serviço público requeridas, teria suportado para cumprir estas obrigações, tendo em conta as respectivas receitas assim como um lucro razoável relativo à execução destas obrigações.». Ora, como explicado na análise da segunda condição, as autoridades não efectuaram qualquer análise prévia dos custos nem da sua compatibilidade ou não com esta norma, tendo-se apenas limitado a compensar os custos reais do operador em causa. As autoridades espanholas não forneceram dados que permitam à Comissão efectuar tal verificação.
Nestas circunstâncias, é manifesto que a quarta condição estabelecida no acórdão Altmark também não se encontra preenchida.
(73)
A Comissão constata, pois, que nenhuma das condições do acórdão Altmark se encontra preenchida no caso vertente. À luz das considerações que precedem, a medida implica uma vantagem para o beneficiário.
(74)
A noção de auxílio de Estado nos termos do Tratado e tal como interpretada pelo Tribunal de Justiça refere-se a uma vantagem concedida directa ou indirectamente através de recursos estatais ou que constitua um encargo suplementar para o Estado ou para os organismos designados ou instituídos para esse efeito.
(75)
No caso vertente, o contrato prevê que a companhia beneficiária receba um montante máximo de 4 337 086,18 euros para todo o período de validade do contrato financiado pela Generalitat de Catalunya e a Diputación de Girona. Como confirmado pelas autoridades espanholas, o montante do auxílio efectivamente pago ascende a 919 879,98 euros. O facto de este montante ter sido atribuído directamente pelas autoridades espanholas confirma claramente a presença de recursos estatais.
(76)
As medidas em causa destinam-se a um único sector de transportes, o transporte aéreo, para a oferta de serviços numa única ligação aérea: Gerona-Madrid-Gerona.
(77)
O contrato foi celebrado com uma única companhia aérea. Das informações comunicadas pelas autoridades espanholas não é possível deduzir que as mesmas medidas seriam aplicáveis a outras companhias que eventualmente decidissem fornecer serviços regulares de transporte aéreo entre Madrid e Gerona.
(78)
A medida em causa é, consequentemente, considerada selectiva.
(79)
Para que se verifique uma distorção da concorrência, basta que a intervenção do Estado modifique de forma artificial certos elementos do custo de produção de uma empresa e reforce a sua posição face a outras empresas concorrentes nas trocas comerciais intra-comunitárias (14). O Tribunal considera (15) que não está de forma alguma excluído que uma subvenção pública concedida a uma empresa que apenas fornece serviços de transporte local ou regional e não fornece serviços de transporte fora do seu Estado de origem possa, não obstante, ter influência sobre as trocas comerciais entre os Estados-Membros. Por outro lado, o Tribunal sublinhou que um auxílio estatal pode ser susceptível de afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros e falsear a concorrência, ainda que a empresa beneficiária, em posição de concorrência com empresas de outros Estados-Membros, não participe ela própria em actividades transfronteiriças. Com efeito, a concessão de um auxílio a uma empresa por parte de um Estado-Membro pode manter ou aumentar a oferta interna, sendo, todavia, reduzidas as possibilidades de as empresas estabelecidas noutros Estados-Membros oferecerem os seus serviços com destino ao mercado desse Estado-Membro (16).
(80)
O Regulamento (CE) n.o 69/2001 da Comissão, de 12 de Janeiro de 2001, relativo à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios de minimis (17), não se aplica ao sector dos transportes, em conformidade com o seu terceiro considerando e com a alínea a) do seu artigo 1.o. Segundo a jurisprudência do Tribunal, não existe limiar ou percentagem abaixo dos quais se pode considerar que as trocas comerciais entre Estados-Membros não são afectadas. Com efeito, o montante relativamente baixo de um auxílio ou a dimensão relativamente modesta da empresa beneficiária não excluem a priori a eventualidade de a concorrência e as trocas comerciais entre Estados-Membros serem afectadas (18).
(81)
No caso vertente, a ligação aérea entre Gerona e Madrid é servida por dois operadores, recebendo um deles financiamento público e o outro não.
(82)
É verdade que o contrato prevê uma cláusula de rescisão aplicável no caso de uma outra transportadora aérea oferecer, sem ajuda pública nem qualquer outro financiamento do Estado, um voo entre Gerona e Madrid que apresente características análogas às do voo que é objecto do contrato, no que respeita, nomeadamente, ao tipo de avião, à frequência, às tarifas e ao período de serviço.
(83)
No entanto, se o eventual operador concorrente oferecer serviços que não obedecem às características atrás assinaladas (por exemplo, utilização de um avião mais pequeno), o carácter selectivo será, mesmo assim, confirmado, uma vez que haverá dois operadores a explorar a mesma ligação, um beneficiando do auxílio e outro não. Efectivamente, o queixoso neste processo oferece um serviço na ligação aérea Gerona-Madrid-Gerona sem receber ajudas públicas. Segundo as informações transmitidas pelas autoridades espanholas, o queixoso oferece voos charter na ligação Gerona-Madrid-Gerona utilizando aviões com uma capacidade inferior a 20 lugares, o que desrespeita as exigências do contrato.
(84)
Além disso, as medidas em causa afectam as trocas comerciais entre os Estados-Membros pelo facto de visarem uma sociedade cuja actividade de transporte, por natureza directamente associada ao comércio, cobre uma parte do mercado comum. Acresce que tais medidas falseiam a concorrência dentro do mercado comum, dado que visam uma única empresa colocada em situação de concorrência com uma outra companhia aérea comunitária, especialmente depois da entrada em vigor do terceiro conjunto de medidas legislativas de liberalização do transporte aéreo (o «terceiro pacote», em 1 de Janeiro de 1993). Nestas condições, a concessão de vantagens à companhia Intermed pelas autoridades espanholas constitui um auxílio na acepção do disposto no artigo 87.o do Tratado CE.
(85)
As verbas atribuídas pelo Conselho Geral de Gerona para a definição e o financiamento de todas as acções publicitárias de promoção e marketing relativas a esta ligação aérea durante o período de validade do contrato num montante máximo de 120 202 euros devem também ser consideradas auxílios estatais. Efectivamente, essas verbas provenientes de fundos públicos destinam-se a dar a conhecer ao grande público a criação do novo serviço aéreo.
(86)
Estando reunidas as condições previstas no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, a Comissão conclui que a medida em causa constitui um auxílio estatal e que deve ser examinada com vista a verificar a sua compatibilidade com as disposições do Tratado.
(87)
A Comissão lamenta que a Espanha tenha executado o auxílio em violação do disposto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE.
(88)
Após ter determinado a natureza de auxílio estatal das medidas em apreço, nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, apreciação confirmada pelas autoridades espanholas, a Comissão deve examinar se podem ser declaradas compatíveis com o mercado comum, na acepção dos n.os 2 e 3 do artigo 87.o e do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado.
(89)
A Comissão deve examinar a compatibilidade do auxílio à luz do n.o 2, alínea a), do artigo 87.o do Tratado, segundo o qual são compatíveis com o mercado comum os auxílios de carácter social atribuídos a consumidores individuais, com a condição de serem concedidos sem qualquer discriminação relacionada com a origem dos produtos. Segundo a comunicação da Comissão sobre os auxílios de Estado no sector da aviação, o auxílio deve ser de natureza social, ou seja, deve, em princípio, cobrir apenas categorias específicas de passageiros que utilizam a ligação (crianças, deficientes, pessoas com baixos rendimentos). No entanto, caso se trate de uma ligação com uma região desfavorecida, principalmente ilhas, o auxílio poderá cobrir toda a população dessa região. Segundo a mesma comunicação, o auxílio deve ser concedido sem qualquer discriminação relacionada com a origem dos serviços, ou seja, quaisquer que sejam as transportadoras aéreas do Espaço Económico Europeu que explorem os serviços. Isto também implica a ausência de obstáculos ao acesso à ligação em causa de qualquer transportadora aérea comunitária.
(90)
No caso vertente, o auxílio é pago exclusivamente a uma das companhias aéreas que exploram a ligação em causa, excluindo a operadora concorrente. A base jurídica deste auxílio não parece permitir o acesso de outras companhias aéreas ao regime de auxílio. Consequentemente, o auxílio em causa não satisfaz a primeira das condições exigidas, que é a não discriminação entre os operadores.
(91)
A derrogação prevista no n.o 2, alínea b), do artigo 87.o não se aplica, porque não se trata, no caso vertente, de um auxílio destinado a prover aos danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos excepcionais.
(92)
O n.o 3 do artigo 87.o enumera os auxílios que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum.
(93)
Para garantir o bom funcionamento do mercado comum e tendo em conta o princípio estabelecido na alínea g) do artigo 3.o do Tratado, as derrogações ao disposto no n.o 1 do artigo 87.o, definidas no n.o 3 do mesmo artigo, devem ser objecto de interpretação restrita aquando do exame de um regime de auxílio ou de medidas individuais. Além disso, tendo em conta a intensificação da concorrência decorrente da liberalização dos transportes aéreos, a Comissão deve seguir uma política rigorosa de controlo dos auxílios estatais para evitar que estes produzam efeitos secundários contrários ao interesse comum:
-
as alíneas a) e c) permitem derrogações quando se trate de auxílios destinados a promover ou facilitar o desenvolvimento de certas regiões (19). A Comissão nota que a região de Gerona não é uma região contemplada na alínea a) do n.o 3 e que, portanto, essa derrogação não é aplicável. A Comissão assinala, além disso, que a província de Gerona não é elegível para beneficiar da derrogação do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, com excepção dos municípios situados nos Pirenéus, que não são pertinentes para o presente dossiê,
-
as alíneas b) e d) não são aplicáveis, dado que não se trata de auxílios destinados à promoção de um projecto importante de interesse comum ou a corrigir uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro ou de auxílios destinados a promover a cultura e a preservação do património e, de qualquer modo, as autoridades espanholas não invocaram a derrogação,
-
a derrogação prevista na alínea c) diz respeito aos auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades económicas. A Comissão considera que os auxílios de carácter operacional e não destinados a favorecer um investimento apenas podem ser autorizados a título excepcional. A este respeito, a Comissão constata que os auxílios não visam objectivos ambientais nem a formação. Além disso, a Comissão pode atribuir o benefício dessa derrogação a um processo de reestruturação de uma empresa. Mas não é o caso da Intermed.
(94)
No entanto, os auxílios poderão equiparar-se a ajudas ao arranque, hipótese que é analisada no considerando 101.
(95)
A única justificação invocada pelas autoridades espanholas refere-se à aplicação do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado. A esse respeito a Comissão considera que, para declarar compatíveis auxílios com base nessa disposição do Tratado, devem ser respeitadas duas condições: a necessidade e a proporcionalidade do auxílio.
(96)
A Comissão recorda que as autoridades espanholas não contestam que as disposições relativas ao artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92 não foram respeitadas. Essa circunstância bastaria para evidenciar que as autoridades espanholas não consideraram necessária a imposição de obrigações de serviço público na ligação aérea em causa. Isto mesmo foi confirmado quando o procedimento administrativo já tinha sido iniciado pela Comissão, dado que, por pedido das autoridades regionais da Catalunha de 13 de Junho de 2002, as autoridades espanholas competentes recusaram dar início ao procedimento para a imposição de obrigações de serviço público por «não haver razões suficientes para invocar o artigo 4.o do referido regulamento» (20). Nestas circunstâncias, seria contraditório alegar, por um lado, que o serviço é necessário no quadro do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado e, por outro, considerar que o serviço em questão não é necessário para efeitos de aplicação do quadro jurídico normal aplicável às obrigações de serviço público no sector aéreo.
(97)
Não se tendo respeitado o procedimento estabelecido no artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92, a proporcionalidade do auxílio também não pode ser confirmada. As autoridades espanholas consideram que o montante da subvenção atribuída é inferior ao prejuízo sofrido durante os meses em que o serviço foi explorado e, por conseguinte, não existe sobrecompensação. A Comissão não contesta que o montante do auxílio é inferior ao prejuízo do serviço, mas considera que, na ausência de meios objectivos para estabelecer o nível da compensação em aplicação das regras obrigatórias estabelecidas pelo Conselho, não pode excluir-se que outras companhias tivessem podido oferecer o serviço em questão com um nível de subvenção inferior.
(98)
Segundo a jurisprudência do Tribunal (21), há que proceder a uma apreciação conjunta da compatibilidade, quando certas modalidades de um auxílio são contraditórias com disposições particulares do Tratado CE que não os seus artigos 87.o e 88.o e estão indissoluvelmente ligadas ao objecto do auxílio, de tal forma que não é possível apreciá-las isoladamente. Nessa eventualidade, as condições dessas outras disposições acrescentar-se-ão às condições de compatibilidade decorrentes do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE. Por outro lado, é claro que um procedimento em matéria de auxílios estatais não deve nunca ter um resultado contrário às disposições específicas do Tratado (22) nem à regulamentação comunitária adoptada com base nessas disposições.
(99)
No caso vertente, o procedimento do artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92 está indissoluvelmente ligado ao auxílio. Nos termos da mesma jurisprudência, não é possível declarar compatível um auxílio cujas modalidades de concessão não respeitaram o artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92. Além disso, a última frase do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado prevê também uma exigência suplementar: «O desenvolvimento das trocas comerciais não deve ser afectado de maneira que contrarie os interesses da Comunidade». A Comissão considera que, num caso como este, seria contrário ao interesse da Comunidade autorizar auxílios que tenham sido concedidos em violação do Regulamento (CEE) n.o 2408/92.
(100)
Consequentemente, os auxílios em questão não podem ser declarados compatíveis com o n.o 2 do artigo 86.o do Tratado.
(101)
Na sua Decisão 2004/393/CE da Comissão, de 12 de Fevereiro de 2004 relativa às vantagens concedidas pela Região da Valónia e pelo aeroporto de Charleroi Bruxelles Sud à companhia aérea Ryanair por ocasião da sua instalação em Charleroi (23), considerando 278, a Comissão considera que «os auxílios que permitem desenvolver e garantir uma melhor exploração das infra-estruturas aeroportuárias regionais actualmente subutilizadas e que representam um custo para a colectividade podem ter um interesse comunitário incontestável e inscrever-se nos objectivos da política comum de transportes».
(102)
Nessa decisão, a Comissão considerou que os auxílios operacionais destinados a facilitar o lançamento de novas ligações aéreas ou o reforço de certas frequências podem constituir um instrumento necessário para o desenvolvimento dos pequenos aeroportos regionais. Esses auxílios podem, efectivamente, convencer as empresas interessadas a assumirem o risco de investir em novas ligações. No entanto, para declarar tais auxílios compatíveis com base no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, convém determinar em cada caso se esses auxílios são necessários e proporcionados em relação ao objectivo visado e se não afectam as trocas comerciais de um modo contrário ao interesse comum.
(103)
Os auxílios ao funcionamento são raramente susceptíveis de serem declarados compatíveis com o mercado comum, na medida em que falseiam habitualmente as condições de concorrência nos sectores em que são concedidos, sem com isso serem capazes, pela sua própria natureza, de atingir alguns dos objectivos fixados pela disposições derrogatórias do Tratado. Com efeito, não implicando qualquer modificação técnica ou estrutural da empresa e apenas favorecendo o seu desenvolvimento comercial, os auxílios mais não fazem que permitir-lhe oferecer aos seus clientes condições artificialmente favoráveis e aumentar a sua margem de lucro sem qualquer justificação.
(104)
Este princípio admite, todavia, algumas excepções e a Comissão já tem declarado esse tipo de auxílios compatível, mediante o respeito de certas condições (24).
(105)
Para declarar tais auxílios compatíveis com base no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, convém, pois, determinar se os auxílios pagos neste caso são necessários e proporcionados em relação ao objectivo visado e se não afectam as trocas comerciais de um modo contrário ao interesse comum.
(106)
A primeira condição para a concessão de um auxílio ao arranque é que este se insira num projecto de desenvolvimento aeroportuário coerente e reflicta uma vontade de desenvolver a rentabilidade de infra-estruturas que nem sempre são rentáveis.
(107)
A promoção do desenvolvimento regional, do turismo, da economia local ou da imagem da região será apenas a consequência dessa política coerente destinada, em primeiro lugar, a desenvolver de um modo sustentável a actividade aeroportuária.
(108)
Os aeroportos regionais poderão igualmente representar uma solução para um problema da política de transportes: a saturação das principais capacidades aeroportuárias (25).
(109)
No caso presente, nenhuma informação indica que outras companhias dispostas a lançar serviços aéreos entre Gerona e outros destinos tenham tido acesso a auxílios semelhantes. A Comissão não foi informada da existência de um tal projecto de desenvolvimento das actividades aeroportuárias. As autoridades espanholas limitam-se a informar que o aeroporto de Gerona não acolhia nenhum voo regular até ao estabelecimento do serviço entre Gerona e Madrid.
(110)
A Comissão definiu o critério da necessidade do auxílio na decisão «Ryanair» (26). Nesta matéria, os auxílios ao arranque devem ser considerados indispensáveis para o desenvolvimento do aeroporto. Mas precisam de ser preenchidas certas condições.
(111)
Em primeiro lugar, os auxílios pagos às companhias aéreas apenas se devem aplicar à abertura de novas ligações ou de novas frequências que provoquem um aumento do volume líquido de passageiros com partida do aeroporto regional, de modo a cobrirem uma parte do risco suportado pela companhia.
(112)
Em segundo lugar, os auxílios não devem ser pagos se a ligação já estiver a ser explorada: os riscos para a companhia são menores, ou mesmo inexistentes, não se justificando a necessidade de auxílio. Assim, uma companhia que já esteja a explorar uma ligação com partida de um aeroporto não poderá recorrer a ajudas públicas.
(113)
Em terceiro lugar, por um lado, também não devem ser concedidos auxílios a uma companhia aérea por uma nova ligação que ela venha a explorar em substituição e na sequência do abandono de uma antiga ligação que tivesse já beneficiado de auxílios ao arranque. Mantendo-se inalterados os restantes factores, o aeroporto não registaria qualquer efeito líquido positivo em termos de número de passageiros acolhidos. Por outro lado, também não podem ser concedidos auxílios a uma ligação que a companhia venha a assegurar em substituição de uma outra ligação que ela servia anteriormente a partir de um outro aeroporto situado na mesma zona de atracção económica ou de população. A Comissão considera, com efeito, essencial que os auxílios ao arranque não provoquem uma espiral de subvenções, por exemplo através dessas deslocalizações de linhas uma vez concedido o auxílio máximo. Tal prática seria, com efeito, contrária ao próprio objectivo dos auxílios ao arranque, que é o desenvolvimento do aeroporto em causa em conformidade com o interesse comum.
(114)
Em quarto lugar, os auxílios também não podem destinar-se a ajudar um novo operador a iniciar ligações já iniciadas e a lançar-se em concorrência frontal com um operador existente que já explora esse trajecto com partida do aeroporto. Para enfrentar um operador existente, o novo operador deverá valer-se exclusivamente dos seus próprios recursos e não de ajudas públicas.
(115)
No que respeita à primeira, à segunda e à quarta condições, convém lembrar que a ligação Gerona-Madrid-Gerona fora explorada, até 28 de Outubro de 2001, por uma outra companhia, que a abandonou dada a falta de rentabilidade do serviço. A ligação não era explorada por outro operador de transportes no momento da conclusão do contrato entre as autoridades públicas envolvidas e a Intermed em 26 de Março de 2002. No entanto, um outro operador, Air Catalunya, tinha começado a explorar a mesma ligação alguns dias depois, a 3 de Abril de 2002. Por último, a Intermed iniciou as suas operações em 15 de Abril de 2002. O facto de as duas companhias terem iniciado a exploração da ligação Gerona-Madrid-Gerona com uma diferença de 12 dias não permite determinar de um modo claro e definitivo se o serviço prestado pela Intermed pode ser considerado uma nova ligação.
(116)
A terceira condição está preenchida no caso vertente, porque a ligação Madrid-Gerona-Madrid era a primeira a ser explorada pela Intermed.
(117)
As despesas de marketing e de publicidade a suportar de início para dar a conhecer a ligação podem ser consideradas necessárias em função do seu objectivo, que é dar a conhecer ao grande público a existência de tal ligação aérea.
(118)
Um auxílio deve ter um efeito de incentivo: deve permitir a uma empresa desenvolver uma actividade que não assumiria sem apoio público. Mas essa actividade deve revelar-se rentável a prazo sem auxílios. Por este motivo, os auxílios destinados ao lançamento de novas ligações ou ao reforço de frequências devem ser limitados no tempo. O auxílio serve para o lançamento de uma nova ligação, mas não pode mantê-la artificialmente: as ligações devem ser economicamente viáveis a prazo.
(119)
A Comissão considerou, no âmbito dos auxílios ao arranque no transporte aéreo (27), que o razoável será um período máximo de cinco anos após a abertura de cada ligação, especialmente para ligações intra-europeias ponto-a-ponto.
(120)
No caso vertente, o financiamento parcial da ligação Gerona-Madrid, assim como as medidas de publicidade, são limitados no tempo (o contrato tinha um período de validade de três anos), nomeadamente até que a ligação em causa se consolide e atinja a rentabilidade pelos seus próprios meios ou até que outro operador aéreo comece a oferecer, sem ajudas públicas nem qualquer outro tipo de financiamento estatal, um voo entre Gerona e Madrid com características análogas às do voo que é objecto do contrato em termos de tipo de avião, frequência, tarifas e período de serviço.
(121)
Deve ser estabelecida uma dupla relação de proporcionalidade entre o auxílio e o seu contexto. Em primeiro lugar, deve existir uma relação estreita entre o objectivo de desenvolvimento aeroportuário, que implica o aumento líquido do tráfego de passageiros, e o nível do auxílio pago à companhia aérea. Por conseguinte, o montante do auxílio deve ser calculado por passageiro. Assim, não será indevidamente favorecida uma companhia incapaz de trazer a um aeroporto o volume de passageiros necessário ao seu desenvolvimento. Em contrapartida, uma companhia que preencha os objectivos que permitem desenvolver o aeroporto, recolherá os benefícios daí decorrentes.
(122)
Em segundo lugar, deve ser apreciada a relação de proporcionalidade entre o auxílio e os custos incorridos pelo seu beneficiário. A Comissão recorda que a intensidade do auxílio, que a Comissão limita a 50 % no caso dos auxílios ao arranque, não se aplica à totalidade dos custos de funcionamento, deduzidas as receitas, da ligação aérea em causa:
a)
Assim, só são elegíveis para o auxílio ao arranque os custos adicionais de arranque que o operador aéreo não teria de suportar se estivesse em pleno funcionamento e que tornam necessária uma contribuição pública para a partilha do risco de não viabilidade associado ao período de arranque. No caso da Intermed, esses custos prendem-se, por exemplo, com as despesas de marketing e publicidade a suportar inicialmente para dar a conhecer a ligação, assim como as despesas de instalação local suportadas pela Intermed em Gerona;
b)
A contrario, o auxílio não pode respeitar aos custos operacionais regulares suportados pela Intermed, como os de aluguer ou amortização de aviões, combustível, salários das tripulações, assistência de restauração («catering»).
(123)
O montante do auxílio concedido a uma companhia aérea para o desenvolvimento de serviços aéreos deve ser transparente, por exemplo, calculado por passageiro embarcado, para ser facilmente identificável e identificado.
(124)
O facto de um aeroporto estar disposto a conceder auxílios em contrapartida de prestações económicas, como o lançamento de novas ligações, deve ser tornado público para permitir às companhias aéreas interessadas manifestarem-se e obterem satisfação das suas pretensões. As regras e os princípios em matéria de contratos públicos e de concessões devem, portanto, nos devidos casos, ser respeitados.
(125)
O aeroporto que deseja encorajar o desenvolvimento de serviços aéreos deve estabelecer critérios objectivos em termos de montante máximo e duração dos auxílios, para assegurar a igualdade de tratamento das companhias aéreas.
(126)
A nível dos Estados-Membros, devem ser previstos mecanismos de recurso para assegurar que os auxílios são concedidos sem discriminações e que nenhuma companhia aérea obtém vantagens indevidas num aeroporto determinado.
(127)
Devem ser estabelecidos mecanismos sancionatórios para as situações em que uma transportadora não respeita os compromissos assumidos relativamente a um aeroporto no momento do pagamento do auxílio. Um sistema que preveja a recuperação do auxílio pode permitir ao aeroporto garantir que a companhia aérea respeitará os seus compromissos. O contrato em apreço contém, efectivamente, um mecanismo de recuperação dos auxílios em caso de desrespeito dos compromissos da Intermed.
(128)
Os auxílios concedidos não poderão, em princípio, ser cumulados com outras subvenções recebidas pelas transportadoras aéreas caso se trate de auxílios de carácter social ou compensações de serviços públicos que venham a ser classificadas de auxílios. Também não poderão, em conformidade com as regras de proporcionalidade estabelecidas supra, ser cumulados com outros auxílios para os mesmos custos, inclusivamente se estes forem pagos noutro Estado. O conjunto dos auxílios de que uma nova ligação beneficia não deve nunca ultrapassar 50 % dos custos de arranque desse destino.
(129)
Para preservar o carácter de incentivo dos auxílios ao arranque de ligações aéreas como instrumento de desenvolvimento exclusivamente de aeroportos regionais, a Comissão considera necessário assegurar que tais auxílios não conferem qualquer vantagem indirecta aos aeroportos de grande dimensão já amplamente abertos ao tráfego internacional e à concorrência. Deverá, por conseguinte, ser dada uma atenção especial às limitações dos custos elegíveis quando um serviço aéreo liga Gerona, no caso vertente, a um grande aeroporto como o de Madrid.
(130)
Tais auxílios também não poderão ser concedidos quando o acesso a uma ligação tenha sido reservado a uma única transportadora, segundo o disposto no artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92 e, em particular, no n.o 1, alínea d) do mesmo artigo.
(131)
No caso vertente, a Intermed não beneficia, para os seus voos com partida de Gerona, de subvenções a título de auxílios sociais ou de compensação de serviço público, como anteriormente assinalado. O acesso à ligação explorada pela Intermed com partida de Gerona também não está reservado a uma única transportadora no âmbito de um procedimento de abertura à concorrência, como previsto no artigo 4.o do Regulamento (CEE) n.o 2408/92.
(132)
A Comissão constata que os auxílios pagos pela Generalitat de Catalunya, a Diputación de Girona e a Câmara de Comércio e Indústria de Gerona à Intermed satisfazem algumas das condições aplicáveis aos auxílios ao arranque destinados a promover serviços aéreos com partida de aeroportos regionais, mas que outras condições não são satisfeitas, devendo, portanto, ser impostas condições em determinados casos para permitir uma compatibilidade.
(133)
As dotações atribuídas pela Generalitat de Catalunya, a Diputación de Girona e a Câmara de Comércio e Indústria de Gerona na forma de financiamento do serviço aéreo entre Gerona e Madrid são consideradas compatíveis com o mercado comum enquanto auxílios ao arranque de novas ligações, sob reserva das seguintes condições:
a)
As contribuições devem enquadrar-se num programa de desenvolvimento do aeroporto de Gerona;
b)
Todas as contribuições devem ter uma duração limitada. Essa duração não será superior a cinco anos após a abertura da ligação em causa;
c)
Essas contribuições não podem ser pagas se os auxílios se destinarem a ajudar um novo operador a lançar-se em ligações já abertas, em concorrência frontal com um operador existente que já explore a mesma ligação em condições análogas com partida do aeroporto de Gerona;
d)
As contribuições devem ser justificadas por um plano de desenvolvimento estabelecido pela Intermed e previamente validado pelas autoridades competentes para a ligação em causa. O plano especificará os custos incorridos e elegíveis, que deverão estar directamente associados à promoção da ligação com o objectivo de a tornar viável sem auxílios após o termo do contrato. Os custos elegíveis são os directamente associados ao arranque, descritos no considerando 122 da presente decisão. Para essa tarefa, as autoridades competentes solicitarão, se necessário, a assistência de um revisor de contas independente;
e)
O conjunto dos auxílios de que uma nova ligação beneficia não deve nunca ultrapassar 50 % dos custos de arranque e de publicidade desse destino. Da mesma forma, as contribuições pagas não podem ser superiores a 50 % dos custos efectivos desse destino.
f)
As contribuições pagas pela Generalitat de Catalunya, a Diputación de Girona e a Câmara de Comércio e Indústria de Gerona que, terminado o período de arranque previsto no contrato, se revelem exceder os critérios assim fixados devem ser reembolsadas pela Intermed.
g)
A Espanha deve instituir um regime de auxílios não discriminatório e transparente destinado a assegurar a igualdade de tratamento das companhias aéreas que desejam lançar novos serviços aéreos com partida do aeroporto de Gerona, em conformidade com os critérios objectivos estabelecidos na presente decisão.
(134)
Na medida em que estas condições não estejam preenchidas, a Espanha deve recuperar o montante total dos auxílios correspondentes mencionados no considerando anterior.
VI. CONCLUSÕES
A Comissão constata que a Espanha concedeu ilegalmente auxílios em benefício da companhia aérea Intermediacion aérea SL em violação do disposto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado. Não obstante, tendo em conta a contribuição que tais auxílios podem representar para o lançamento de novos serviços de transporte aéreo e o desenvolvimento sustentável de um aeroporto regional, parte desses auxílios pode ser declarada compatível com o mercado comum, sob reserva das condições enunciadas no considerando 133,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
Os auxílios estatais concedidos pelo Reino de Espanha à companhia aérea Intermediación Aérea SL, no montante de 919 879,98 euros, por um lado, e de 120 202 euros, por outro, são declarados compatíveis com o mercado comum com base no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado enquanto auxílios ao arranque de novas ligações, sob reserva das condições a seguir enumeradas.
Artigo 2.o
1. As contribuições devem enquadrar-se num programa de desenvolvimento do aeroporto de Gerona.
2. Todas as contribuições devem ter uma duração limitada. Essa duração não será superior a cinco anos após a abertura da ligação em causa.
3. Essas contribuições não podem ser pagas se os auxílios se destinarem a ajudar um novo operador a lançar-se em ligações já abertas, em concorrência frontal com um operador existente que já explore a mesma ligação em condições análogas com partida do aeroporto de Gerona.
4. As contribuições devem ser justificadas por um plano de desenvolvimento estabelecido pela Intermed e previamente validado pelas autoridades competentes para a ligação em causa. O referido plano especificará os custos incorridos e elegíveis, que deverão estar directamente associados à promoção da ligação com o objectivo de a tornar viável sem auxílios após o termo do contrato entre a Generalitat de Catalunya, a Diputación de Girona e a Câmara de Comércio e Indústria de Gerona e a Intermed.
5. Os custos elegíveis, directamente associados ao arranque, devem satisfazer as condições seguintes:
a)
Cobrir os custos adicionais de arranque que a companhia aérea não teria de suportar se estivesse em pleno funcionamento e que tornam necessária uma contribuição pública para partilhar o risco de não viabilidade inerente ao período de arranque da actividade;
b)
Em contrapartida, não cobrir as despesas regulares de funcionamento, como o aluguer ou a amortização de aviões, o combustível, os salários das tripulações, as despesas de restauração («catering»).
As autoridades competentes solicitarão, se necessário, a assistência de um revisor de contas independente.
6. O conjunto dos auxílios de que uma nova ligação beneficia não deve nunca ultrapassar 50 % dos custos de arranque e de publicidade desse destino. Da mesma forma, as contribuições pagas não podem ser superiores a 50 % dos custos efectivos desse destino.
7. As contribuições pagas pela Generalitat de Catalunya, a Diputación de Girona e a Câmara de Comércio e Indústria de Gerona que, terminado o período de arranque previsto no contrato, se revelem exceder os critérios assim fixados devem ser reembolsadas pela Intermed.
8. A Espanha deve instituir um regime de auxílios não discriminatório e transparente destinado a assegurar a igualdade de tratamento das companhias aéreas que pretendem lançar novos serviços aéreos com partida do aeroporto de Gerona, em conformidade com os critérios objectivos estabelecidos na presente decisão.
Artigo 3.o
1. O Reino de Espanha tomará todas as medidas necessárias para recuperar junto da companhia beneficiária os auxílios incompatíveis com o mercado comum mencionados no n.o 2 do artigo 1.o ilegalmente postos à sua disposição.
2. A recuperação será efectuada imediatamente segundo os procedimentos do direito nacional, desde que estes permitam a execução imediata e efectiva da presente decisão. Os auxílios a recuperar incluirão juros compostos a contar da data em que os auxílios foram postos à disposição do beneficiário até à data da sua recuperação. Os juros são calculados com base na taxa de referência utilizada no cálculo do equivalente-subvenção dos auxílios com finalidade regional.
Artigo 4.o
O Reino de Espanha informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, das medidas tomadas para lhe dar cumprimento.
Artigo 5.o
O Reino de Espanha é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 20 de Outubro de 2004.

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