Document ID: 32014D0299

DECISÃO DE EXECUÇÃO DA COMISSÃO
de 22 de maio de 2014
que isenta determinados serviços do setor postal na Hungria da aplicação da Diretiva 2014/25/UE do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais e que revoga a Diretiva 2004/17/CE
[Notificada com o número C(2014) 3372]
(Apenas faz fé o texto na língua húngara)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2014/299/UE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia,
Tendo em conta a Diretiva 2014/25/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais e que revoga a Diretiva 2004/17/CE (1), nomeadamente o artigo 34.o,
Considerando o seguinte:
I. FACTOS
(1)
Em 21 de novembro de 2013, a Magyar Posta Zrt. (seguidamente denominada «Magyar Posta») transmitiu à Comissão, por correio eletrónico, um pedido ao abrigo do artigo 30.o, n.o 5, da Diretiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (2). Em conformidade com o artigo 30.o, n.o 5, primeiro parágrafo, da referida diretiva, a Comissão informou a Hungria desse facto por correio eletrónico em 13 de dezembro de 2013. A Comissão solicitou informações suplementares à Hungria, por correio eletrónico em 6 de fevereiro de 2014, e ao requerente, por correio eletrónico em 28 de janeiro de 2014, 20 de fevereiro de 2014, 11 de março de 2014, 13 de março de 2014 e 25 de março de 2014. As informações adicionais foram recebidas da Hungria por correio eletrónico em 26 de fevereiro de 2014 e do requerente, igualmente por correio eletrónico, em 19 de fevereiro de 2014, 4 de março de 2014, 18 de março de 2014, 24 de março de 2014 e 27 de março de 2014 respetivamente.
(2)
O pedido diz respeito a determinados serviços prestados pela Magyar Posta no território da Hungria. Os serviços referidos são descritos no pedido como se segue:
a)
Serviços de distribuição de publicidades não endereçadas;
b)
Serviços de distribuição de jornais e de publicações periódicas, mediante uma subscrição.
II. QUADRO JURÍDICO
(3)
O artigo 34.o da Diretiva 2014/25/UE, que substitui a Diretiva 2004/17/CE, estabelece que os contratos destinados a permitir a prestação de uma das atividades às quais se aplica a Diretiva 2014/25/UE não devem ser abrangidos pela dita diretiva se, no Estado-Membro em que é exercida a atividade, esta estiver diretamente exposta à concorrência em mercados cujo acesso não é limitado. A exposição direta à concorrência é avaliada com baseem critérios objetivos, tendo em conta as características específicas do setor em causa. O acesso ao mercado é considerado como não limitado se o Estado-Membro tiver transposto e aplicado a legislação pertinente da União relativa à abertura total ou parcial de um dado setor. A lista destas disposições legislativas figura no anexo III da Diretiva 2014/25/UE que, para o setor postal, faz referência à Diretiva 97/67/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (3).
(4)
A Hungria transpôs e aplicou a Diretiva 97/67/CE. Nenhum dos serviços referidos no presente pedido estava reservado à data de apresentação do mesmo. Dado que a Hungria atingiu o nível de abertura de mercado previsto pela legislação citada no anexo III da Diretiva 2014/25/UE, o acesso ao mercado deve ser considerado como não estando limitado conforme o disposto no artigo 34.o, n.o 3, da referida diretiva.
(5)
A exposição direta à concorrência num mercado específico é avaliada com base em vários critérios, nenhum dos quais, por si só, decisivo. No que diz respeito aos mercados sobre os quais recai o pedido da Magyar Posta, a quota de mercado dos principais operadores, num dado mercado, é um critério a ter em consideração. Um outro critério poderia ser o grau de concentração nesses mercados. Atendendo a que as condições variam consoante as diferentes atividades abrangidas pelo presente pedido, a análise da situação concorrencial deve ter em conta as diferentes situações vigentes nos diferentes mercados.
(6)
A presente Decisão não prejudica a aplicação das regras de concorrência. Em particular, os critérios e a metodologia utilizados para avaliar a exposição direta à concorrência nos termos do artigo 35.o da Diretiva 2014/25/UE, não são necessariamente idênticos aos utilizados para a realização de uma avaliação ao abrigo do artigo 101.o ou 102.o do Tratado ou do Regulamento (CE) n.o 139/2004 do Conselho (4).
III. AVALIAÇÃO
(7)
Convém não esquecer que o objetivo desta avaliação consiste em determinar se os serviços abrangidos pelo pedido estão expostos a um nível de concorrência tal (em mercados cujo acesso é não limitado na aceção do artigo 34.o da Diretiva 2014/25/UE) que garanta, mesmo na ausência da disciplina resultante das normas pormenorizadas aplicáveis aos contratos públicos, definidas na Diretiva 2014/25/UE, que a adjudicação de contratos para o exercício das atividades em causa será executada de forma transparente e não discriminatória, com base em critérios suscetíveis de permitir aos compradores identificarem a solução globalmente mais vantajosa em termos económicos.
(8)
Neste contexto, importa relembrar que os mercados em causa são, geralmente, caracterizados pela presença de diversos prestadores de serviços. No entanto, de acordo com a informação disponível, entre os prestadores de serviços, apenas a Magyar Posta e a sua filial Posta Kézbesítő Kft (5) (seguidamente denominada «POKÉZ») são entidades adjudicantes na aceção da Diretiva 2014/25/UE. A adjudicação de contratos para a realização das atividades abrangidas pela presente Decisão, aos concorrentes da Magyar Posta e da sua filial não está sujeita às disposições da Diretiva 2014/25/UE. Por conseguinte, para efeitos da presente Decisão e sem prejuízo do direito da concorrência, a análise de mercado não incidirá sobre o grau geral da concorrência num dado mercado, mas irá avaliar se as atividades das entidades adjudicantes estão ou não expostas a uma pressão concorrencial em mercados cujo acesso não é limitado.
(9)
Na sua prática (6), a Comissão considera que os mercados dos serviços de distribuição de correio e os seus diferentes segmentos têm uma dimensão nacional. Esta segmentação deve-se, essencialmente, ao facto de estes serviços serem prestados a nível nacional. A posição do requerente (7) está em conformidade com a prática da Comissão. A Hungria considera também (8) que o mercado geográfico para as atividades contempladas no pedido é nacional.
(10)
Na ausência de indicações da existência de um alcance geográfico de mercado mais vasto ou mais reduzido, a fim de avaliar se as condições estabelecidas no artigo 34.o, n.o 1, da Diretiva 2014/25/UE são cumpridas, e sem prejuízo do direito da concorrência, o mercado geográfico relevante é considerado como sendo o território da Hungria.
Serviços de distribuição de publicidades não endereçadas prestados pelos operadores postais
(11)
A Comissão defendeu, em decisões anteriores, que o mercado dos serviços de distribuição de correio pode ser segmentado em mercados de correio endereçado e em mercados de correio não endereçado (9).
(12)
O correio publicitário não endereçado caracteriza-se pela ausência de uma morada de destino específica que identifique individualmente o destinatário final. Trata-se de correio publicitário não solicitado, que responde a determinados critérios como: peso, forma, conteúdos e apresentação uniformes, tendo em vista a sua distribuição a um grupo de destinatários.
(13)
Os serviços da Magyar Posta relativos às publicidades não endereçadas cobrem as seguintes categorias: serviços internos de distribuição de publicidades não endereçadas (por exemplo folhetos, prospetos, etc.), serviços internos de distribuição de documentação eleitoral não endereçada e distribuição de jornais gratuitos. A Magyar Posta considera que a distribuição de jornais gratuitos pertence a este mercado de produto, uma vez que a imprensa gratuita é contratada e distribuída do mesmo modo que os outros tipos de publicidades não endereçadas.
(14)
O requerente define o mercado de produto relevante como o mercado dos serviços de distribuição de publicidades não endereçadas, isto é, publicidades não endereçadas impressas e distribuídas nas caixas de correio.
(15)
A Hungria foi convidada (10) a exprimir o seu ponto de vista no que diz respeito à definição de mercado proposta para o mercado das publicidades não endereçadas, atendendo à atual situação jurídica e de facto na Hungria. A Hungria confirmou (11) a definição do requerente para o mercado de produto pertinente.
(16)
Com base nas informações referidas nos considerandos 11 a 15, para efeitos de avaliação do pedido e sem prejuízo do direito da concorrência, o mercado de produto relevante é definido como o mercado dos serviços de distribuição de publicidades não endereçadas prestados por operadores postais.
(17)
De acordo com a informação disponível (12), a quota de mercado da Magyar Posta no mercado de distribuição de publicidades não endereçadas era de cerca de [... %] (13) em 2011, [... %] em 2012 e [... %] em 2013. A quota de mercado cumulativa dos dois principais concorrentes era de cerca de [… %] em 2011, [… %] em 2012 e [… %] em 2013. O mercado caracteriza-se pela presença de quatro grandes operadores de mercado e vários operadores de pequena dimensão, sendo que a Magyar Posta não é líder de mercado.
(18)
Além disso, a Hungria constatou (14) que, devido ao facto de o mercado ser baseado em concursos, existe uma forte concorrência em matéria de preços e barreiras reduzidas à entrada.
(19)
Para efeitos da presente Decisão, e sem prejuízo do direito da concorrência, os fatores enumerados nos considerandos 12 a 18 devem ser considerados como uma indicação da exposição à concorrência desta atividade na Hungria. Este aspeto está em conformidade com o parecer (15) da Hungria. Por conseguinte, uma vez que se encontram reunidas as condições previstas no artigo 34.o, n.o 1, da Diretiva 2014/25/UE, deve ser estabelecido que a Diretiva 2014/25/UE não se aplica a contratos destinados a permitir o exercício desta atividade na Hungria.
Serviços postais de distribuição de jornais endereçados
(20)
A distribuição de jornais e de publicações periódicas é um serviço que se destina a garantir que a publicação alcance o consumidor final em tempo útil. A distribuição de jornais e de publicações periódicas endereçados necessita de uma rede alargada dotada de pessoal, de equipamentos logísticos e de uma frota de transporte adequados.
(21)
A distribuição de jornais e de publicações periódicas endereçadas efetuada pela Magyar Posta inclui inúmeras atividades, nomeadamente: […].
(22)
Na distribuição dos jornais e das publicações periódicas endereçadas, os jornais diários têm características específicas se comparados com outras publicações endereçadas (revistas), dado que implicam uma distribuição matinal e diária. Tal pressupõe que a sua recolha seja efetuada durante a noite junto dos editores, seguida de um transporte rápido para os pontos de distribuição, durante a madrugada.
(23)
A distribuição a nível nacional é atualmente efetuada pela sociedade MédiaLOG Logisztikai Zrt. (seguidamente denominada MédiaLOG) e pela Magyar Posta. A nível regional e distrital, existem diversos distribuidores que operam em diferentes regiões e cujas capacidades agregadas abrangem o país na sua íntegra, com exceção dos distritos de Budapeste e de Pest.
(24)
A Hungria chama a atenção para o facto de que as distribuições nacional e regional não se substituem entre si (16). Os principais motivos são os seguintes: a) o facto das redes regionais trabalharem com prazos distintos pelo que, para poderem utilizar os seus serviços, os jornais diários nacionais teriam de introduzir prazos mais restritos para impressão; b) o facto de não existir uma rede de distribuição nos distritos de Budapeste e de Pest, que reúnem mais de um quarto da população húngara; e c) a existência de determinadas dificuldades na conclusão de acordos com diversos distribuidores regionais, que visam abranger todo o território nacional. O requerente não partilha do parecer da Hungria, contudo não apresentou elementos de prova substanciais que suportem as suas afirmações. Deste modo, a avaliação seguinte irá ter apenas em consideração a concorrência entre os distribuidores a nível nacional.
(25)
No âmbito das suas decisões precedentes (17), a Comissão fez uma distinção entre uma distribuição matinal e uma distribuição estandardizada de jornais.
(26)
A Hungria confirmou (18) que esta distinção é pertinente no caso do mercado húngaro. Além disso, a situação concorrencial parece ser distinta em cada mercado de produto relevante (19), em termos de repartição de quotas de mercado, o que constitui igualmente uma indicação de que existe uma justificação para definir mercados de produto relevantes distintos.
(27)
Com base nas informações mencionadas nos considerandos 20 a 26, para efeitos da presente Decisão e sem prejuízo do direito da concorrência, os mercados de produto relevantes são definidos como se segue: o mercado de distribuição matinal de jornais endereçados e o mercado de distribuição estandardizada de jornais e de publicações periódicas endereçados.
Distribuição matinal de jornais endereçados
(28)
A Magyar Posta entrou no mercado de distribuição matinal de jornais em 2012 e, em 2013, conquistou uma quota de mercado substancial. Mais precisamente e de acordo com as suas próprias estimativas (20), a Magyar Posta tinha uma quota de mercado de [... %] em 2012 e de [... %] em 2013. […].
(29)
O principal concorrente da Magyar Posta é a MédiaLOG, que tem sido líder de mercado nos últimos cinco anos (21), com uma quota de mercado de [... %] entre 2009 e 2011, de [... %] em 2012 e de [... %] em 2013. A MédiaLOG é propriedade de um grupo que se encontra também envolvido na edição de jornais e de publicações periódicas e distribui, essencialmente, as publicações do grupo.
(30)
Até 2012, a MédiaLOG foi a única distribuidora nacional, tendo distribuído não só jornais de editores pertencentes ao seu grupo, como também jornais nacionais de editores sem rede de distribuição. Desde a entrada da Magyar Posta no mercado, um editor que não dispõe da sua própria rede de distribuição tem a possibilidade de escolher entre dois distribuidores nacionais. […].
(31)
De acordo com as informações disponíveis (22), a MédiaLOG distribui uma parte dos jornais recorrendo aos seus próprios meios e a outra parte por intermédio de empresas subcontratadas. […].
(32)
Para efeitos da presente Decisão, e sem prejuízo do direito da concorrência, os fatores enumerados nos considerandos 28 a 31 devem ser considerados como uma indicação da exposição à concorrência desta atividade na Hungria. Por conseguinte, uma vez que se encontram reunidas as condições previstas no artigo 34.o, n.o 1, da Diretiva 2014/25/UE, deve ser estabelecido que a Diretiva 2014/25/UE não se aplica aos contratos destinados a permitir o exercício desta atividade na Hungria.
Distribuição estandardizada de jornais e de publicações endereçados
(33)
De acordo com as suas estimativas (23), a Magyar Posta detinha quotas de mercado de cerca de [... %] entre 2009 e 2011, de [... %] em 2012 e de [... %] em 2013.
(34)
Recorde-se que, de acordo com a jurisprudência constante neste contexto, «quotas de mercado extremamente importantes constituem por si só, e salvo circunstâncias excecionais, a prova da existência de uma posição dominante. É o caso em que a quota de mercado corresponde a 50 %» (24).
(35)
O único concorrente da Magyar Posta é a MédiaLOG que, segundo as estimativas do requerente (25), tinha uma quota de mercado de cerca de [... %] entre 2009 e 2011, de [... %] em 2012 e de [... %] em 2013.
(36)
De acordo com as informações disponíveis (26), a MédiaLOG distribui uma parte dos jornais recorrendo aos seus próprios meios e a outra parte por intermédio de empresas subcontratadas, […].
(37)
Em relação à entrada no mercado, a Comissão constata que não ocorreram entradas neste mercado nos últimos cinco anos e que não tem conhecimento de qualquer entrada potencial num futuro próximo.
(38)
O requerente não forneceu elementos de prova comprovativos da existência de uma pressão concorrencial sobre as suas atividades, suscetível de pôr em causa a sua posição dominante neste mercado.
(39)
Para efeitos da presente Decisão, e sem prejuízo do direito da concorrência, à luz dos fatores enumerados nos considerandos 33 a 38, não se pode concluir que a categoria de serviços em causa está diretamente exposta à concorrência na Hungria. Por conseguinte, uma vez que as condições previstas no artigo 34.o, n.o 1, da Diretiva 2014/25/UE não são cumpridas, deve estabelecer-se que as disposições da Diretiva 2014/25/UE continuam a aplicar-se a contratos destinados a permitir a distribuição estandardizada de jornais e de publicações periódicas na Hungria.
IV. CONCLUSÕES
(40)
Tendo em conta os fatores analisados nos considerandos 3 a 39, a condição de exposição direta à concorrência estabelecida no artigo 34.o, n.o 1, da Diretiva 2014/25/UE deve considerar-se cumprida na Hungria, no que respeita os seguintes serviços:
a)
Serviços de distribuição de publicidades não endereçadas prestados por operadores postais;
b)
Serviços postais de distribuição matinal de jornais endereçados.
(41)
Uma vez que se considera estar satisfeita a condição de livre acesso ao mercado, a Diretiva 2014/25/UE não deve ser aplicada quando as entidades adjudicantes celebram contratos destinados a permitir a prestação na Hungria dos serviços enumerados nas alíneas a) e b) do considerando 40, nem quando são organizados concursos de conceção para permitir o exercício dessa atividade nesse país.
(42)
A presente Decisão baseia-se na situação jurídica e de facto, vigente desde novembro de 2013 até março de 2014, conforme as informações concedidas pela Magyar Posta e pelas autoridades húngaras. A decisão pode ser revista, caso as condições para a aplicabilidade do artigo 34.o, n.o 1, da Diretiva 2014/25/UE não deixem de estar cumpridas, na sequência de alterações significativas à situação jurídica ou de facto.
(43)
No entanto, a condição de exposição direta à concorrência, estabelecida no artigo 34.o, n.o 1, da Diretiva 2014/25/UE deve considerar-se como não estando satisfeita no que diz respeito aos serviços postais de distribuição estandardizada de jornais e de publicações endereçadas no território húngaro.
(44)
Uma vez que alguns dos serviços contemplados no presente pedido continuam a estar sujeitos à Diretiva 2014/25/UE, importa relembrar que os contratos públicos que englobam várias atividades devem ser tratados em conformidade com o artigo 5.o da Diretiva 2014/25/UE. Tal significa que, quando uma entidade adjudicanteintervém num procedimento de adjudicação «misto» que consiste num procedimento utilizado para apoiar a realização quer de atividades isentas da aplicação da Diretiva 2014/25/UE como de atividades não isentas, é necessário ter em conta as atividades a que o contrato se destina principalmente. No caso de procedimentos de adjudicação mistos cujo objetivo consiste, essencialmente, em apoiar atividades não isentas, aplicam-se as disposições da Diretiva 2014/25/UE. Se for objetivamente impossível determinar a atividade a que o contrato se destina principalmente, esse contrato deve ser adjudicado em conformidade com o artigo 5.o, n.o 5, da Diretiva 2014/25/UE.
(45)
As medidas previstas na presente decisão estão em conformidade com o parecer do Comité Consultivo dos Contratos Públicos,
ADOTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
A Diretiva 2014/25/UE não se aplica aos contratos adjudicados pelas entidades contratantes, a fim de assegurar a prestação dos seguintes serviços na Hungria:
a)
Serviços de distribuição de publicidades não endereçadas prestados por operadores postais;
b)
Serviços postais de distribuição matinal de jornais endereçados.
Artigo 2.o
A destinatária da presente decisão é a Hungria.
Feito em Bruxelas, em 22 de maio de 2014.

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