Document ID: 32005D0261

DECISÃO DA COMISSÃO
de 30 de Março de 2004
sobre o regime de auxílio que o Reino Unido pretende aplicar relativamente à reforma do imposto sobre as sociedades do Governo de Gibraltar
[notificada com o número C(2004) 929]
(Apenas faz fé a versão em língua inglesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2005/261/CE)
A COMISSÃO DA COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o primeiro parágrafo do n.o 2 do artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente a alínea a), n.o 1, do artigo 62.o,
Tendo convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações nos termos das disposições acima citadas (1) e tendo em conta tais observações,
Considerando o seguinte:
I. ASPECTOS PROCESSUAIS
(1)
Por carta de 12 de Agosto de 2002, registada em 19 de Agosto [SG(2002) A/8328], o Reino Unido notificou à Comissão, nos termos do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE, a reforma do Governo de Gibraltar relativa ao imposto sobre as sociedades (a seguir designada por «a reforma»).
(2)
Em 16 de Outubro de 2002, a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE, relativamente à reforma [C(2002) 3734]. O Reino Unido foi notificado desta decisão em 18 de Outubro de 2002 [SG(2002) D/232221]. Após prorrogação do prazo, o Reino Unido enviou uma resposta por carta de 16 de Dezembro de 2002 (A/39214).
(3)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, e convidava as partes interessadas a apresentarem as suas observações (2). A Confederação Espanhola de Organizações Empresariais (Confederación Española de Organizaciones Empresariales) apresentou observações em 30 de Dezembro de 2002 (A/39469), o executivo das Ilhas Åland, Finlândia (Ålands Landskapsstyrelse) em 2 de Janeiro de 2003 (A/30002), o Governo espanhol em 2 e 3 de Janeiro de 2003 (A/30003 e A/30018), e o Governo de Gibraltar em 3 de Janeiro de 2003 (A/30011). Estas observações foram transmitidas ao Reino Unido, que respondeu por carta de 13 de Fevereiro de 2003 (A/31313).
II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DA MEDIDA
(4)
A descrição que se segue tem em linha de conta as alterações às propostas de reforma apresentadas pelo Governo de Gibraltar em resposta ao início do procedimento formal de investigação em matéria de auxílios estatais. As referidas alterações foram transmitidas por carta do Reino Unido de 16 de Dezembro de 2002 e encontram-se resumidas nos pontos 27-30 seguintes.
(5)
O objectivo expresso da reforma consiste em aprovar um novo regime geral de fiscalidade das empresas que não envolva qualquer elemento de auxílio estatal, com vista a proporcionar segurança jurídica às empresas que operam em Gibraltar e a garantir ao Governo de Gibraltar receitas suficientes provenientes da tributação das empresas. A reforma visa igualmente garantir a conformidade com o Código de Conduta da UE no domínio da fiscalidade das empresas (3) (a seguir designado por «o Código de Conduta») e com o relatório da OCDE sobre a concorrência fiscal prejudicial (4). De acordo com o Governo de Gibraltar, um dos principais elementos da reforma consiste na supressão generalizada da tributação dos lucros das empresas, exceptuando os impostos adicionais sobre os serviços de utilidade pública e sobre os serviços financeiros. As propostas de reforma assentam na completa eliminação de todas as discriminações entre residentes e não residentes, ou entre actividade económica nacional e não nacional, ou seja, a eliminação das designadas disposições de «barreira» (ring-fencing). A legislação relativa às empresas isentas e às empresas elegíveis será revogada. Por conseguinte, a distinção formal entre a designada economia offshore e onshore será eliminada.
(6)
O regime fiscal geral que será introduzido no âmbito da reforma consistirá num imposto sobre os salários, num imposto sobre a ocupação de instalações para fins comerciais e numa taxa de registo das sociedades, aplicáveis a todas as empresas em Gibraltar. O Governo de Gibraltar calcula que as suas receitas actuais muito reduzidas mas indispensáveis, provenientes do imposto sobre as sociedades, que ascendem a 13,7 milhões libras esterlinas (cerca de 20 milhões euros) e representam 9,25 % das receitas totais do Governo, serão em geral mantidas com o novo sistema baseado nos referidos três impostos gerais, aplicáveis a todas as empresas de Gibraltar. Em contrapartida, as receitas do imposto sobre o rendimento dos particulares elevam-se a 53,6 milhões libras esterlinas (cerca de 77 milhões euros), o que representa 36,3 % das receitas totais. As receitas obtidas a partir dos impostos adicionais sobre os serviços financeiros e serviços de utilidade pública serão pouco significativas, mas irão provavelmente compensar qualquer redução das receitas provenientes do imposto sobre as sociedades, no âmbito do regime geral.
(7)
A reforma projectada é definida na seguinte legislação:
-
The Companies (Payroll Tax) Ordinance (legislação relativa ao imposto sobre os salários aplicável às empresas);
-
The Companies (Annual Registration Fee) Ordinance (legislação relativa à taxa anual de registo das sociedades);
-
The Rates Ordinance (legislação relativa às taxas de imposição);
-
The Companies (Taxation of Designated Activities) Ordinance (legislação relativa à imposição de certas actividades das empresas).
(8)
A legislação será aplicada pelo Governo de Gibraltar depois de aprovada pelo Parlamento de Gibraltar (House of Assembly). Como resultado da reforma, serão revogadas, com efeitos imediatos, a Companies Taxation & Concessions Ordinance (legislação sobre as empresas isentas) e a Income Tax (Qualifying Companies) Regulations (legislação sobre as empresas elegíveis para beneficiarem de uma redução do imposto das sociedades). A legislação relativa ao imposto sobre o rendimento será revogada ou serão alteradas todas as disposições relativas à aplicação de um imposto sobre o rendimento das sociedades.
(9)
A regulamentação será aplicada pelo Gibraltar Commissioner for Income Tax (Comissário de Gibraltar para o Imposto sobre o Rendimento). Todas as empresas de Gibraltar serão obrigadas a depositar as suas contas públicas junto do Registo Comercial, de acordo com o disposto na 4.a e 7.a directivas comunitárias em matéria de direito das sociedades. Todas as empresas de Gibraltar sujeitas a imposto serão obrigadas a depositar as suas contas fiscais junto do Comissário e serão igualmente introduzidas medidas rigorosas para garantir o cumprimento destas obrigações. Pela primeira vez em Gibraltar, será constituído um tribunal com competência específica em matéria de fiscalidade das empresas (que será designado Companies Taxation of Designated Activities Tribunal). Este tribunal será competente em matéria de recurso e de outras questões resultantes da aplicação da nova legislação. Será dotado de diversos poderes, por exemplo, poderá exigir que as empresas entreguem, para inspecção pelo tribunal, os livros, contas, registos de pessoal e outros documentos que, na opinião do tribunal, contenham ou possam conter informações relativas ao objecto do processo.
(10)
A fiscalidade baseada nos lucros será substituída por um imposto geral sobre os salários, por força do qual todas as empresas em Gibraltar deverão pagar um montante anual de 3 000 libras esterlinas por trabalhador. Cada «empregador» em Gibraltar será obrigado a pagar um imposto sobre os salários pelo número total de «trabalhadores» da sua empresa «contratados em Gibraltar», a tempo inteiro ou parcial. Os principais conceitos utilizados são definidos do seguinte modo:
-
«Empregador»: qualquer empresa constituída ou registada nos termos de qualquer legislação em vigor em Gibraltar, que paga remunerações por conta própria ou que efectua pagamentos a qualquer pessoa, por um serviço ou serviços prestados por uma pessoa considerada um trabalhador;
-
«Trabalhador»: qualquer pessoa a quem são pagas ou devidas remunerações, incluindo os administradores, com excepção dos que apenas exercem funções de administração e algumas tarefas ocasionais a tempo parcial;
-
«Contratado em Gibraltar»: qualquer trabalhador contratado em Gibraltar, que trabalha em Gibraltar ou a partir de Gibraltar ou que tem por base Gibraltar.
(11)
O Governo de Gibraltar introduzirá regras rigorosas de luta contra a evasão fiscal, com o intuito de eliminar qualquer possibilidade de abuso. Tal implica a introdução do conceito de «trabalhador presumido» e de regras aplicáveis aos trabalhadores que possam desempenhar actividades fora de Gibraltar. O efeito combinado do significado dos conceitos «trabalhadores» e «contratado em Gibraltar» será o de abranger todos os trabalhadores fisicamente presentes em Gibraltar. De acordo com o Reino Unido, num total de 14 000 trabalhadores em Gibraltar, 10 100 são contratados pelo sector privado.
(12)
Todas as empresas que ocupam instalações em Gibraltar para fins comerciais deverão pagar um imposto sobre a ocupação de instalações comerciais, a uma taxa equivalente a uma percentagem do montante devido a título do imposto predial geral de Gibraltar (actualmente prevê-se uma taxa de 100 %).
(13)
O imposto sobre os salários, e o imposto sobre a ocupação de instalações comerciais, terá um limite máximo de 15 % dos lucros. Assim, as empresas só pagarão o imposto sobre os salários e o imposto sobre a ocupação de instalações comerciais se registarem lucros, e nunca num montante superior a 15 % dos lucros obtidos.
(14)
A grande maioria das empresas em Gibraltar ficará apenas sujeita ao imposto sobre os salários e ao imposto sobre a ocupação de instalações comerciais. De acordo com o Governo de Gibraltar, não é possível calcular o número de empresas gibraltinas que estariam sujeitas a um imposto sobre os salários e a um imposto de ocupação de instalações comerciais superior a 15 % dos lucros e que, devido ao limite máximo, seriam tributadas a uma taxa correspondente a 15 % dos lucros, pois a situação varia de ano para ano e depende das circunstâncias particulares de cada empresa.
(15)
O Governo de Gibraltar irá substituir as taxas pagas actualmente pelas empresas em Gibraltar (num montante anual aproximado de 40 libras esterlinas), por uma taxa de registo aplicada a todas as empresas de Gibraltar, no valor de 150 libras esterlinas anuais, para as empresas sem fim lucrativos e de 300 libras esterlinas anuais para as empresas com fins lucrativos.
(16)
Certas actividades, nomeadamente os serviços financeiros e os serviços de utilidade pública, estarão sujeitas a um imposto adicional ou de penalidade sobre os lucros gerados por estas actividades. Os impostos adicionais incidem apenas sobre os lucros que podem ser atribuídos às referidas actividades. O Reino Unido calcula que, das cerca de 29 000 empresas presentes em Gibraltar, 179 estarão sujeitas ao imposto adicional sobre os serviços financeiros, enquanto 23 estarão sujeitas ao imposto adicional sobre os serviços de utilidade pública.
(17)
A definição de empresa de «serviços financeiros» inclui, nomeadamente:
-
instituições de crédito,
-
sociedades de financiamento,
-
empresas de investimento, agentes, corretores, consultores ou gestores,
-
mediadores de seguros de vida e de fundos comuns de investimento,
-
operadores ou depositários de fundos comuns de investimento colectivo,
-
corretores, agentes ou gestores de seguros,
-
administradores profissionais,
-
gestores de empresas,
-
casas de câmbio,
-
auditores.
A definição de serviços financeiros inclui igualmente empresas que prestam serviços financeiros ou de consultoria em matéria jurídica, fiscal ou contabilística.
(18)
A definição de actividades de «serviços de utilidade pública» inclui a prestação de serviços, equipamento ou instalações para:
-
telecomunicações (telefonia vocal, comunicações por fax, comunicação e transmissão de dados, serviços de chamada de retorno e de encaminhamento de chamadas),
-
electricidade (produção, distribuição e fornecimento),
-
água (produção, importação/exportação, fornecimento de água potável ou salgada),
-
saneamento (instalação, exploração, gestão, manutenção, reparação, substituição, alteração, renovação, substituição, renovação de esgotos e eliminação/tratamento de águas residuais),
-
petróleo (extracção, produção, importação/exportação, melhoramento, tratamento, bombeamento, armazenagem, distribuição e fornecimento de fuelóleo).
(19)
Para além dos impostos sobre os salários e sobre a ocupação de instalações comerciais, as empresas de serviços financeiros estarão ainda sujeitas a um imposto adicional sobre os lucros provenientes das actividades de serviços financeiros à taxa de 8 % do lucro (calculada em conformidade com as normas contabilísticas reconhecidas internacionalmente). O montante total de impostos devido pelas empresas de serviços financeiros (impostos sobre os salários e sobre a ocupação de instalações comerciais e imposto adicional) será limitado a 15 % dos lucros.
(20)
Para além dos impostos sobre os salários e sobre a ocupação de instalações comerciais, as empresas de serviços de utilidade pública estarão sujeitas a um imposto adicional sobre os lucros gerados por esta actividade à taxa de 35 % do lucro (calculada em conformidade com as normas contabilísticas reconhecidas internacionalmente). Estas empresas estarão autorizadas a deduzir o imposto sobre os salários e o imposto sobre a ocupação de instalações comerciais do montante devido a título do imposto adicional. Embora o montante total anual devido pelas empresas de serviços de utilidade pública a título do imposto sobre os salários e do imposto sobre a ocupação de instalações comerciais esteja também limitado a 15 % dos lucros, o imposto adicional sobre os serviços de utilidade pública garantirá que a carga fiscal destas empresas seja sempre da ordem dos 35 % dos lucros.
(21)
O imposto adicional será calculado com base nas actividades relevantes. Aos serviços financeiros e aos serviços de utilidade pública serão aplicadas as mesmas regras. Deste modo, no caso de empresas «híbridas»:
-
uma empresa que, simultaneamente, presta serviços de utilidade pública e desempenha outra actividade geral será tributada à taxa de 35 % sobre os lucros provenientes dos serviços de utilidade pública,
-
uma empresa que, simultaneamente, presta serviços financeiros e desempenha uma actividade geral será tributada à taxa de 8 % sobre os lucros provenientes dos serviços financeiros,
-
uma empresa que, simultaneamente, presta serviços de utilidade pública e serviços financeiros será tributada à taxa de 35 % sobre os lucros provenientes dos serviços de utilidade pública e de 8 % sobre os lucros provenientes dos serviços financeiros.
(22)
Será estabelecida a mesma distinção em relação aos lucros não realizados, nomeadamente quaisquer lucros obtidos por uma empresa híbrida provenientes de rendas, «royalties», prémios e outros lucros decorrentes de bens imobiliários em Gibraltar, dividendos, juros ou descontos. Os referidos lucros não realizados serão tributados à taxa adicional de 8 % ou 35 %, sobre a parte dos lucros e das mais-valias provenientes dos serviços financeiros ou dos serviços de utilidade pública, em relação a todos os lucros ou mais-valias comerciais realizados pela empresa.
(23)
Segundo a legislação relativa às taxas de imposição, estão isentos de imposto: os tribunais, as igrejas, os cemitérios, os jardins públicos, as instalações militares não habitáveis, as instalações de defesa civil, os faróis e o Museu de Gibraltar. Consequentemente, estes locais estão também isentos da taxa adicional e do imposto sobre a ocupação de instalações comerciais. As autoridades gibraltinas podem ainda reduzir ou anular o pagamento de qualquer taxa geral, «no interesse do desenvolvimento de Gibraltar».
(24)
Tanto a legislação relativa ao imposto sobre os salários aplicável às empresas, como a legislação relativa à tributação de certas actividades, definem as regras de cálculo dos lucros e mais-valias. Tais regras são necessárias para a aplicação do limite máximo de 15 % dos lucros no que se refere ao imposto sobre os salários, e para calcular o montante do imposto adicional sobre os serviços e actividades financeiras. Os lucros são calculados em conformidade com as normas contabilísticas em vigor no Reino Unido, alteradas para aplicação em Gibraltar pela Gibraltar Society of Chartered and Certified Accountancy Bodies (sociedade gibraltina de contabilistas registados e certificados).
(25)
Para efeitos do cálculo dos lucros, as mais-valias e as menos-valias são excluídas.
(26)
Para efeitos do cálculo dos lucros são nomeadamente dedutíveis as seguintes amortizações:
-
4 % ao ano, no caso de centros de lazer, moinhos, fábricas e outras instalações,
-
no caso de fábricas e equipamento, até 30 000 libras esterlinas no ano em que é realizada a despesa (até 50 000 libras esterlinas quando se trata de equipamento informático), e 33,3 % do restante em anos seguintes.
(27)
No seguimento do início do procedimento formal de investigação em matéria de auxílios estatais, o Governo de Gibraltar procedeu às seguintes alterações das propostas de reforma fiscal.
(28)
Foram retiradas as disposições que estabeleciam um limite máximo de 500 000 libras esterlinas para o montante total de imposição a título do imposto sobre os salários, do imposto sobre a ocupação de instalações comerciais e, quando aplicável, do imposto adicional de 8 % sobre as actividades de serviços financeiros. Esta medida será acompanhada de uma diminuição do imposto adicional sobre as empresas de serviços financeiros, que passará de 8 % sobre os lucros realizados para uma taxa única (ainda não determinada) da ordem dos 4 a 6 %.
(29)
Foi suprimida a disposição que concedia uma isenção fiscal (e, consequentemente, uma isenção do imposto sobre a ocupação de instalações comerciais) a algumas instalações da zona do Upper Rock de Gibraltar.
(30)
Foram suprimidas as disposições que excluíam as seguintes categorias de rendimentos do cálculo dos lucros:
-
quaisquer juros recebidos por uma empresa tributável, relativos a um empréstimo concedido pela referida empresa a qualquer pessoa, para o financiamento de um investimento em projectos de desenvolvimento destinados a promover o desenvolvimento económico e social de Gibraltar, sempre que as condições do referido empréstimo tenham sido aprovados para este fim, por escrito, pelas autoridades de Gibraltar,
-
os juros a pagar sobre qualquer empréstimo concedido pelo Consolidated Fund (ou seja, as finanças públicas de Gibraltar) a partir da data de aprovação das autoridades de Gibraltar e tal como por elas especificado.
III. MOTIVOS QUE LEVARAM AO INÍCIO DO PROCEDIMENTO
(31)
Ao analisar as informações apresentadas pelo Reino Unido na notificação, a Comissão considerou que diversos aspectos das propostas de reforma poderiam colocar as empresas de Gibraltar em situação de vantagem. Mais especificamente:
-
o sistema no seu conjunto proporcionaria às empresas de Gibraltar uma vantagem em relação às empresas do Reino Unido (selectividade regional),
-
a condição da realização de lucros para que uma empresa seja sujeita ao imposto sobre os salários e ao imposto sobre a ocupação de instalações comerciais colocaria em situação de vantagem as empresas não lucrativas,
-
o limite máximo de 15 % para o montante dos impostos sobre os salários e sobre a ocupação de instalações comerciais proporcionaria uma vantagem às empresas a que se aplica,
-
a limite máximo de 500 000 libras esterlinas para o montante dos impostos sobre os salários e sobre a ocupação de instalações comerciais proporcionaria uma vantagem às empresas a que se aplica,
-
algumas características técnicas da reforma poderiam dar origem a auxílios estatais (certas isenções do imposto sobre a ocupação de instalações comerciais e as isenções relativas a determinados tipos de rendimentos provenientes de juros, para efeitos do cálculo dos lucros).
(32)
A Comissão considerou ainda que estas vantagens seriam concedidas através de recursos estatais, afectariam as trocas comerciais entre os Estados-Membros e seriam selectivas. Além disso, a Comissão entendeu que não se aplicava nenhuma das derrogações à proibição geral de auxílios estatais, previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 87.o do Tratado CE. Por estas razões, a Comissão expressou dúvidas quanto à compatibilidade da medida com o mercado comum, pelo que decidiu dar início a um procedimento formal de investigação.
IV. OBSERVAÇÕES DO REINO UNIDO
(33)
As observações apresentadas pelo Reino Unido podem ser resumidas da seguinte forma.
(34)
As objecções da Comissão relativamente às propostas de reforma, tal como enunciadas na decisão de dar início ao procedimento formal de investigação em matéria de auxílios estatais, resumem-se a seis pontos, todos baseados em questões de especificidade:
-
o facto de as empresas apenas estarem sujeitas a impostos se apresentarem lucros colocaria as empresas não lucrativas em vantagem relativamente às empresas lucrativas,
-
o limite máximo de 15 % sobre os lucros beneficiaria as empresas a que se aplica, reduzindo o montante do imposto sobre os salários, do imposto sobre a ocupação de instalações comerciais e do imposto adicional sobre os serviços financeiros, quando aplicável,
-
o limite máximo de 500 000 libras esterlinas beneficiaria as empresas a que se aplica, reduzindo o montante do imposto sobre os salários, do imposto sobre a ocupação de instalações comerciais e do imposto adicional sobre os serviços financeiros, quando aplicável,
-
a isenção de algumas instalações comerciais da zona de Upper Rock colocaria em situação de vantagem fiscal as empresas estabelecidas neste local,
-
as duas disposições que excluem os juros sobre determinados empréstimos do cálculo dos lucros, para efeitos das regras em matéria de imposto sobre as sociedades, colocariam certas empresas em vantagem,
-
diversas características do regime fiscal proposto resultariam numa carga fiscal mais reduzida para as empresas em Gibraltar, em relação às empresas no Reino Unido, pelo que constituem uma vantagem para as primeiras («especificidade regional»).
(35)
Nem o Reino Unido nem o Governo de Gibraltar partilham as dúvidas da Comissão quanto ao facto de alguns aspectos das reformas poderem ser considerados como auxílios estatais. Contudo, e independentemente do facto de as propostas originais da reforma conterem eventuais elementos de auxílio estatal, o Governo de Gibraltar irá:
-
suprimir o limite máximo de 500 000 libras esterlinas do novo regime fiscal,
-
suprimir as disposições que isentam algumas instalações da zona de Upper Rock de Gibraltar do pagamento de impostos (e, por conseguinte, do imposto sobre a ocupação de instalações comerciais),
-
suprimir a disposição relativa à isenção de alguns rendimentos provenientes de juros para efeitos do cálculo dos lucros.
(36)
As restantes três objecções não dão lugar a auxílios estatais.
(37)
A isenção do pagamento de impostos quando não existam lucros não provoca qualquer selectividade regional. É um facto que o imposto sobre os salários e o imposto sobre a ocupação de instalações comerciais não são devidos se a empresa não tiver realizado lucros. O lucro é uma condição sine qua non da sujeição ao pagamento de impostos. Contudo, não constitui a matéria colectável. É uma condição prévia, que determina a existência ou não de obrigação de pagamento do imposto em questão. Trata-se de um princípio lógico, pois tributar uma empresa que não realiza lucros equivale a tributar o capital da empresa. Contrariamente às alegações da Comissão, o «facto gerador» do imposto sobre os salários e do imposto sobre a ocupação de instalações comerciais não é o lucro. Os «factos geradores» consistem no emprego rentável de um trabalhador ou na utilização rentável de um bem imobiliário. Não é que os salários ou a ocupação de instalações comerciais sejam factores secundários. O regime proposto tem uma lógica dupla - o emprego e a ocupação de instalações constituem a matéria colectável, enquanto o lucro constitui o limiar quantitativo inferior da obrigação fiscal. Tanto a matéria colectável como a limitação quantitativa têm um carácter geral, aplicável da mesma forma a todas as empresas, independentemente da sua dimensão ou do sector em que operam.
(38)
Mesmo que a limitação quantitativa fosse selectiva, resulta da natureza e economia do regime projectado para a tributação das empresas, que só são tributadas as empresas que realizem lucros com os quais possam pagar os impostos. A própria Comissão admite, no ponto 25 da sua comunicação sobre a aplicação das regras relativas aos auxílios estatais às medidas que respeitam à fiscalidade directa das empresas (5) (a seguir designada por «a comunicação»), que este tipo de selectividade é justificável pela natureza do sistema fiscal. Este princípio é válido tanto para um sistema fiscal que se baseia na utilização rentável da mão-de-obra e dos bens imobiliários, como para um sistema «puramente» baseado nos lucros, em que as empresas que não obtiverem lucros não estão sujeitas a imposto. O mesmo não se aplica, contudo, às contribuições para a segurança social, cujo propósito é outro, sem qualquer relação com o facto de a empresa ter lucro ou não.
(39)
O limite proposto não é selectivo. Para que seja considerada um auxílio estatal, uma medida fiscal deve ser selectiva, favorecendo determinadas empresas e/ou sectores em detrimento de outros. A aplicação do limite máximo de 15 % dependerá da relação entre o lucro e o número de trabalhadores da empresa, num determinado ano. Esta medida beneficiará potencialmente todas as empresas, de pequena ou grande dimensão e em todos os sectores da economia que, num determinado ano, atinjam este nível de lucros em relação aos salários. Não é possível definir o grupo específico de empresas a que se aplica o limite da obrigação fiscal, até porque esse grupo varia todos os anos. As regras são de aplicação geral e são válidas para todas as empresas de Gibraltar. A própria Comissão esclarece, no ponto 14 da sua comunicação, que o facto de algumas empresas ou alguns sectores beneficiarem mais do que outros de algumas destas medidas fiscais não implica necessariamente que estas sejam abrangidas pelas regras de concorrência em matéria de auxílios estatais.
(40)
O Governo de Gibraltar concebeu um regime fiscal geral baseado, por um lado, nos factores simples que são a ocupação de instalações comerciais e os salários e, por outro, na existência de lucros. Decidiu, simultaneamente, que pretende aplicar o imposto de forma regressiva. De facto, existem dois escalões de imposto, baseados nos lucros totais. Sempre que o imposto devido é inferior a 15 % dos lucros totais, o imposto é pago na totalidade. Quando ultrapassa 15 % dos lucros totais, é aplicada uma taxa zero sobre o excedente. Esta medida está plenamente em conformidade com a liberdade de que o Governo de Gibraltar goza de conceber o seu regime fiscal, sem que lhe sejam aplicadas as regras em matéria auxílios estatais.
(41)
Com o novo sistema, o Governo de Gibraltar pretende limitar o montante máximo do imposto cobrado às empresas. Quando existem diferentes níveis de imposição em função de diferentes «escalões» (quando o volume da matéria colectável é diferente), uma determinada taxa de imposto é sempre inferior a uma outra. Por conseguinte, confere, em certa medida, uma vantagem aos contribuintes que têm mais sorte, ou que conseguem organizar as suas actividades de forma a pagar a taxa mais reduzida. Contudo, tal não constitui um auxílio estatal.
(42)
Ainda que o limite máximo de 15 % confira uma vantagem específica às empresas a que se aplica, tal limite continuaria a ser justificado pela natureza ou pela economia geral do regime em que está integrado. O regime fiscal de Gibraltar deve encontrar equilíbrio certo entre a optimização das receitas fiscais e a limitação da obrigação fiscal de cada contribuinte, por forma a não exceder a sua capacidade de pagamento. Portanto, a partir de um determinado nível, poderá ser necessário tornar regressivos os impostos directos. Devido às especificidades da economia de Gibraltar, como a superfície e a mão-de-obra limitadas, é essencial estabelecer um limite deste tipo. Gibraltar possui uma economia de dimensões reduzidas e mais vulnerável aos choques provocados pela concorrência fiscal natural e equitativa entre as diferentes jurisdições. As empresas poderão ter mais dificuldades em abandonar um grande Estado-Membro do que uma economia de dimensões reduzidas como a de Gibraltar. Se a matéria colectável não estiver sujeita a limites quantitativos, qualquer flutuação de mercado poderá pôr em risco o principal objectivo inerente a qualquer regime fiscal, que consiste em garantir as receitas necessárias para cobrir as despesas públicas.
(43)
Em Gibraltar, a mão-de-obra é um activo tributável escasso. Contudo, um imposto sobre o trabalho não pode seguir o mesmo princípio e a mesma lógica progressiva que um imposto sobre os lucros. Um imposto sobre o trabalho deve ter em conta, simultaneamente, a capacidade de uma empresa gerar rendimentos tributáveis e a necessidade de assegurar a indispensável estabilidade da mão-de-obra. Dada a natureza cíclica da economia e da rendibilidade das empresas, um imposto sobre o trabalho que não contenha um elemento regressivo poderia desencadear despedimentos em massa e instabilidade em períodos de flutuações cíclicas de mercado ou de depressão. Em virtude da pequena dimensão da sua economia, as variações aleatórias que resultam de flutuações generalizadas da economia podem provocar um efeito proporcionalmente mais acentuado em Gibraltar do que numa economia mais importante. Por conseguinte, a lógica interna do sistema proposto de imposto sobre os salários justifica limitar, em função dos lucros, o montante do imposto a pagar.
(44)
Em contrapartida, os serviços de utilidade pública seriam sujeitos a um imposto sobre as sociedades de 35 % dos lucros. Tal é justificado pela natureza e lógica do sistema, pois a estabilidade da mão-de-obra é assegurada na medida em que os serviços de utilidade pública estão intimamente relacionados com o território onde são prestados e porque ocupam, como resultado directo da pequena dimensão do mercado de Gibraltar, uma posição de monopólio ou semi-monopólio natural que os torna altamente lucrativos. Assim, não se justifica a necessidade de um elemento regressivo no imposto sobre os serviços de utilidade pública.
(45)
Não tem qualquer fundamento jurídico a afirmação de que, sempre que existam duas autoridades fiscais verdadeiramente autónomas num Estado-Membro, os níveis de tributação de ambas devam ser comparados, sendo o nível mais baixo entendido como um auxílio estatal simplesmente por ser inferior ao outro. Tal significaria que existiria auxílio estatal sempre que uma autoridade fiscal regional autónoma, responsável pela gestão das despesas públicas na região, decidisse diminuir as despesas e os impostos, com base nas preferências democraticamente expressas pela população. Esta questão foi discutida pelo advogado-geral (6), embora nunca tenha sido abordada pelo Tribunal de Justiça, visto que os processos foram retirados. Num dos processos mais recentes relativos às províncias bascas, o Tribunal de Primeira Instância decidiu que a decisão impugnada em nada afecta a competência de Álava para tomar medidas fiscais gerais, aplicáveis em todo o território da região (7).
(46)
Estas variações regionais entre autoridades autónomas não constituem um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o CE. Apenas existe auxílio estatal se forem utilizados recursos estatais no âmbito de uma perda de receitas fiscais. Esta apreciação pressupõe que determinada actividade está sujeita a uma mesma taxa de imposição, aplicada em todo o Estado-Membro, o que não acontece quando a fiscalidade é abrangida pela autonomia territorial, em vez de estar instituída uniformemente e variar, subsequentemente, conforme a zona. Do mesmo modo, a análise de uma vantagem selectiva baseia-se na premissa de que existe um nível de imposto que, noutras circunstâncias, seria aplicado a determinada actividade no território em questão.
(47)
Os critérios relativos aos auxílios estatais assentam no pressuposto de que o auxílio alegado é comparável a uma taxa de imposição comum ou normal. Para ser considerada um auxílio estatal, uma medida tem de constituir, de certo modo, uma derrogação ou uma isenção de uma norma que, em circunstâncias normais, seria aplicável à empresa que beneficia dessa medida. Uma taxa de imposição ao qual o beneficiário da alegada medida de auxílio não estivesse sujeito - mesmo que fosse abolida a taxa em vigor que, alegadamente, constitui um auxílio - não pode ser um critério de comparação válido para decidir se existe ou não «auxílio». O único critério de comparação possível para apreciar a selectividade, é o regime fiscal que, normalmente, seria aplicado na mesma jurisdição fiscal. Ora, quando um regime deste tipo é concebido a nível local, como acontece em Gibraltar, este facto não tem qualquer significado.
(48)
Na opinião da Comissão, seria impossível que uma autoridade fiscal que não abrangesse todo o Estado-Membro adoptasse uma taxa de tributação diferente da aplicável pela outra autoridade fiscal do Estado. Não poderia adoptar uma taxa mais reduzida, sem que tal se convertesse automaticamente num auxílio estatal, simplesmente por comparação. Do mesmo modo, a autoridade fiscal também não poderia adoptar uma taxa mais elevada, visto que a taxa em vigor no resto do país se tornaria automaticamente um auxílio estatal. Assim, praticamente todos os exercícios de autonomia fiscal se tornariam numa medida de auxílio estatal, tanto na jurisdição em questão, como noutras zonas do Estado-Membro, o que é ainda mais absurdo. São frequentes as divergências na aplicação da fiscalidade directa das empresas dentro do mesmo Estado-Membro, em virtude dos vários níveis de subdivisão territorial existentes, mesmo nos níveis mais baixos da administração pública. Neste contexto, é possível estabelecer um paralelo com o Acordo da OMC sobre as subvenções e as medidas de compensação, que afirma muito claramente que «a fixação ou a alteração dos níveis de tributação de aplicação geral por parte dos níveis da administração pública competentes para o fazer não será considerada uma subvenção específica» para efeitos das regras que proíbem a concessão de tais subsídios (artigo 2.2).
(49)
Se o Reino Unido e a Espanha chegassem a um acordo de soberania conjunta relativamente a Gibraltar, a posição da Comissão em relação à especificidade regional seria absurda, na medida em que a taxa de imposição em vigor em Gibraltar teria de ser, simultaneamente, igual à taxa de imposição em vigor no Reino Unido e em Espanha. Caso contrário, existiria um auxílio estatal na jurisdição que aplicasse a taxa mais baixa.
(50)
O que a Comissão parece sugerir é que, se duas autoridades fiscais separadas dentro do mesmo Estado aplicam uma imposição, mesmo que a taxa formal seja a mesma, o facto de serem aplicadas isenções ou reduções diferentes significaria que as empresas beneficiárias dessas reduções ou isenções estariam a beneficiar de um auxílio na medida em que, mantendo-se as restantes condições, a taxa de imposto que teriam pago na outra jurisdição seria superior. Contudo, a teoria da Comissão não se ajusta ao caso de Gibraltar. Por vezes, é possível estabelecer comparações com a matéria colectável ou a estrutura fiscal do imposto sobre os lucros das sociedades numa outra jurisdição fiscal. No entanto, é simplesmente impossível estabelecer comparações válidas ou significativas entre sistemas fiscais que são completamente diferentes porque a matéria colectável não é a mesma.
(51)
Se se seguisse a lógica da Comissão em relação à especificidade regional, não seria respeitado o princípio fundamental da subsidiariedade do direito comunitário e poderia estar-se perante um abuso de poder por parte desta instituição. Se o Estado-Membro em questão pode funcionar com duas ou mais autoridades fiscais autónomas, que concorrem entre si para obter as receitas provenientes do imposto sobre as sociedades dentro do seu território, sem que tal provoque uma distorção significativa da concorrência, não cabe à Comunidade, à luz do princípio da subsidiariedade do Tratado CE, intervir nas disposições constitucionais do Estado-Membro. Na verdade, a Comissão parece querer servir-se das regras em matéria de auxílios estatais para instituir a uniformidade fiscal nos Estados-Membros da UE.
(52)
A Comissão pode retorquir que um Estado não pode invocar o seu direito interno, nem mesmo o seu direito constitucional, para fugir às suas obrigações em matéria de direito comunitário. Contudo, este princípio é irrelevante para a questão da selectividade. A questão da selectividade coloca-se porque a Comissão sugere que determinada disposição fiscal é mais favorável do que uma regra fiscal mais geral que seria normalmente aplicada. Tal não pode prejudicar o direito fundamental que assiste a um Estado-Membro de organizar o seu próprio regime fiscal de maneira que as regiões fiscais autónomas possam obter, de forma independente e não discriminatória, as receitas necessárias para financiar as suas actividades públicas. Não pode existir um auxílio estatal devido à especificidade regional quando, como no caso de Gibraltar, existe uma jurisdição fiscal verdadeiramente autónoma, que organiza de forma independente o seu regime fiscal e em que as empresas não estão sujeitas aos impostos estabelecidos pelas outras jurisdições fiscais do Estado.
(53)
A posição da Comissão interferiria gravemente com as possibilidades de que os Estados-Membros dispõem de descentralizarem os seus poderes e, assim, conferirem às suas regiões a autonomia fiscal de que necessitam para financiar as despesas incorridas no exercício desses mesmos poderes descentralizados. Além disso, tornaria impossível que qualquer região ou jurisdição fiscal aumentasse ou reduzisse os impostos sem criar um auxílio estatal, quer na própria região (caso a taxa de imposto fosse inferior) quer em qualquer outra região (caso a taxa de imposto fosse superior). Seria absurdo sugerir que as regras em matéria de auxílios estatais fossem interpretadas de modo a impedir que um Estado-Membro descentralizasse os poderes fiscais de forma eficaz, quando introduz alterações à sua Constituição.
(54)
A Comissão afirma que, na ausência de um regime específico de fiscalidade das empresas em Gibraltar, as empresas estabelecidas no território gibraltino estariam sujeitas ao regime fiscal geral do Reino Unido. Este ponto de vista revela uma enorme falta de compreensão da situação constitucional de Gibraltar. O regime fiscal geral do Reino Unido aplica-se apenas neste país, e não noutras jurisdições fiscais. Não se trata de um regime geral ou acessório, aplicável na ausência de disposições específicas. O facto de o Reino Unido ser responsável pelas relações externas de Gibraltar não significa que todas as disposições do direito britânico devam ser automaticamente aplicadas em Gibraltar.
(55)
Gibraltar é um território ultramarino do Reino Unido. Faz parte dos domínios de Sua Majestade, mas não faz parte do Reino Unido. Gibraltar não é, em nenhum aspecto, uma região do Reino Unido. Possui a sua própria ordem constitucional, incluindo instituições próprias, distintas das do Reino Unido. Gibraltar adopta a sua própria legislação. Em relação a questões internas específicas, Gibraltar é autónoma e possui governo próprio. É uma jurisdição fiscal autónoma e economicamente auto-suficiente. Não recebe qualquer apoio financeiro do Reino Unido e a legislação do Reino Unido não se aplica a Gibraltar. Cabe ao Governo de Gibraltar gerar receitas suficientes, através dos impostos, para financiar autonomamente as suas despesas. É ainda competente para propor ao poder legislativo e para executar, dentro do seu território, a legislação em matéria de fiscalidade das empresas. As economias de Gibraltar e do Reino Unido são duas economias totalmente distintas e separadas. Por conseguinte, Gibraltar é, em todos os aspectos relevantes, totalmente distinta do Reino Unido, nomeadamente em termos constitucionais, políticos, legislativos, económicos, orçamentais, fiscais e geográficos.
(56)
Da mesma forma que Gibraltar não faz parte do Reino Unido, e justamente por esse motivo, também não faz parte do Reino Unido para efeitos do direito comunitário. O direito comunitário é aplicado a Gibraltar em virtude do n.o 4 do artigo 299.o do Tratado CE e não do n.o 1 do artigo 299.o Os pontos seguintes servem para ilustrar o estatuto especial e distinto de Gibraltar e o facto de Gibraltar não poder ser considerada uma região do Reino Unido para efeitos de auxílios estatais:
-
o estatuto de Gibraltar na Comunidade é diferente do do Reino Unido. Em particular, Gibraltar não faz parte do território fiscal único definido a nível comunitário (por exemplo, o território comunitário do IVA),
-
o direito comunitário europeu produz efeitos em Gibraltar em virtude da European Communities Ordinance 1972 (legislação de 1972 sobre as Comunidades Europeias), legislação primária aprovada pelo parlamento de Gibraltar, e não em virtude da European Communities Act 1972 (lei de 1972 sobre as Comunidades Europeias), que transpõe o direito comunitário para o território britânico,
-
o poder legislativo de Gibraltar aplica as directivas CE dentro do seu território, independentemente da sua execução no Reino Unido,
-
sempre que o direito comunitário requer a nomeação de autoridades competentes, Gibraltar nomeia as suas próprias autoridades, distintas das nomeadas no Reino Unido com o mesmo propósito, e
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até ao acórdão proferido pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem no processo Matthews, Gibraltar estava excluído de participar nas eleições para o Parlamento Europeu, embora a exclusão fosse determinada pelo anexo II da Act on Direct Elections (lei de 1976 relativa às eleições directas), que estipulava o seguinte: « O Reino Unido aplicará o disposto na presente lei unicamente no território do Reino Unido.».
(57)
A Comissão parece recear que o novo regime de fiscalidade das empresas proposto por Gibraltar venha a perpetuar uma situação de concorrência fiscal prejudicial. Tanto o Governo do Reino Unido como o Governo de Gibraltar estão convictos de que a reforma fiscal proposta é compatível com o Código de Conduta no domínio da fiscalidade das empresas e com o relatório da OCDE sobre a concorrência fiscal prejudicial. As medidas fiscais prejudiciais implicam normalmente falta de transparência, ausência de troca de informações e um tratamento fiscal mais favorável das empresas não residentes em detrimento das residentes. Graças à reforma proposta, Gibraltar eliminará todos estes aspectos prejudiciais dos actuais regimes das empresas isentas e das empresas elegíveis. Mesmo que Gibraltar seja considerado um território fiscal favorável, este problema não poderá ser abordado através da aplicação de regras em matéria de auxílios estatais, quando não existe qualquer auxílio estatal.
V. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(58)
Foram recebidas observações dos Governos de Gibraltar e de Espanha, da Confederação Espanhola de Organizações Empresariais e do executivo das Ilhas Åland.
(59)
O Governo de Gibraltar tomou conhecimento dos argumentos apresentados pelo Reino Unido, que subscreve plenamente (8). As observações adicionais apresentadas pelo Governo de Gibraltar podem ser resumidas da seguinte forma.
(60)
O Governo de Gibraltar não possui poderes para tributar as empresas do Reino Unido. Do mesmo modo, o Governo do Reino Unido não possui poderes para tributar as empresas de Gibraltar. A legislação fiscal de Gibraltar é executada unicamente pelas autoridades gibraltinas.
(61)
A reforma visa pôr em prática um regime de fiscalidade das empresas que esteja em conformidade tanto com as regras em matéria de auxílios estatais como com o Código de Conduta. A reforma insere-se igualmente no objectivo mais alargado de garantir a conformidade com as normas internacionais de regulamentação e supervisão financeiras e de obter uma boa posição na comunidade financeira internacional. No passado, Gibraltar havia sido considerada um «paraíso fiscal» pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), pelo Grupo de Acção Financeira (GAFI) e pela OCDE. Os relatórios do FMI e do GAFI sobre Gibraltar (9) confirmam que Gibraltar está a agir em conformidade com as principais normas internacionais de regulamentação e supervisão financeiras. O compromisso assumido pelo Governo de Gibraltar perante a OCDE (10), dá cumprimento aos requisitos em matéria de transparência e de intercâmbio de informações. A reforma fiscal de Gibraltar, tal como alterada, está de facto em conformidade com o Código de Conduta da UE e com as regras em matéria de auxílios estatais. A conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais constitui o último obstáculo para que Gibraltar suprima todos os aspectos negativos de um paraíso fiscal, tal como é exigido pela comunidade internacional, incluindo a União Europeia.
(62)
Os regimes das empresas isentas e das empresas elegíveis de Gibraltar são duas das onze medidas objecto de investigações formais em matéria de auxílios estatais a que a Comissão deu início em 11 de Julho de 2001. Essas onze medidas faziam parte do grupo de numerosas medidas fiscais identificadas como prejudiciais pelo grupo «Código de Conduta» (11) e foram escolhidas, ao abrigo das competências conferidas à Comissão em matéria de aplicação das regras de auxílios estatais, dando por vezes novas interpretações ao critério de selectividade, fundamental para a noção de auxílio estatal. Contudo, o simples facto de um regime fiscal ser apontado como prejudicial a título do Código de Conduta, não significa, necessariamente, que implica um auxílio estatal (ponto 30 da comunicação). Ao proceder desta maneira, a Comissão optou por uma estratégia que poderá facilmente conduzir à seguinte consequência, indesejável em termos de política da concorrência: enquanto certas medidas fiscais que constituem uma distorção significativa da concorrência em detrimento do funcionamento eficaz do mercado único não são alteradas por motivos políticos - a Comissão abstém-se de utilizar medidas adequadas de harmonização fiscal - sistemas fiscais menos prejudiciais são continuamente contestados pela Comissão, desrespeitando o princípio da igualdade de tratamento. Para alcançar um nível comum de imposição das empresas na Europa, se é esse o objectivo, a Comissão terá que recorrer a medidas de harmonização fiscal. Caso contrário, poderá verificar-se uma situação de abuso de poder. O ponto 15 da comunicação confirma que as divergências entre sistemas fiscais não podem ser corrigidas pelas regras em matéria de auxílios estatais, devendo ser abordadas nos termos dos artigos 95.o a 97.o CE.
(63)
O novo sistema resolverá as questões relacionadas com a potencial concorrência fiscal prejudicial. Em primeiro lugar, a reforma elimina qualquer distinção entre empresas residentes e não residentes (o chamado princípio de ring-fencing), ponto central dos trabalhos do Código de Conduta, do relatório da OCDE sobre concorrência fiscal prejudicial e da questão da selectividade da legislação sobre as empresas isentas e as empresas elegíveis. A reforma aplica-se uniformemente a todas as empresas registadas em Gibraltar. Em segundo lugar, garante a transparência do regime, porque todas as empresas serão obrigadas a apresentar as respectivas contas fiscais. Por fim, as empresas de serviços financeiros em Gibraltar não serão isentas de impostos, mas estarão sujeitas a um imposto adicional sobre os lucros imputáveis a este tipo de actividades.
(64)
O limite máximo de 15 % dos lucros e a não tributação das empresas que não realizam lucros são medidas de aplicação geral e não constituem uma selectividade material. O simples facto de uma empresa poder beneficiar de uma regra geral num determinado ano, enquanto outra empresa abrangida pela mesma jurisdição fiscal não pode, não é suficiente para constituir um auxílio estatal nos termos do Tratado CE. Não é este o resultado pretendido pelos pontos 13-14 da comunicação.
(65)
Poderia tratar-se de selectividade regional se existisse um imposto, aplicável em todo o Estado, mas cuja taxa os parlamentos ou autoridades regionais tivessem poderes para reduzir (ou conceder isenções) nas suas regiões. Por conseguinte, podem surgir dúvidas de selectividade se as competências fiscais da região acusada de conceder um auxílio forem, em certa medida, competências secundárias ou suplementares para alterar um regime geral ou acessório. Esta poderá ser a situação nalguns outros Estados-Membros, mas não é o caso em Gibraltar. A situação é inteiramente diferente se a jurisdição fiscal que alegadamente concede um auxílio é, e sempre foi, uma jurisdição fiscal verdadeiramente autónoma, que organiza o respectivo regime fiscal de forma independente no âmbito da sua responsabilidade orçamental e que não procede à cobrança dos impostos exigidos pelas outras jurisdições fiscais do Estado.
(66)
Independentemente da questão de saber se derrogações de ordem geral a uma regra nacional, aprovadas por uma região plenamente autónoma (em contraste com uma região que actua por delegação ad hoc de poderes) e sem ligação com o orçamento central constituem ou não auxílios estatais, a reforma fiscal de Gibraltar é, também a esse respeito, essencialmente diferente. Não só o território goza de uma autonomia genuína, sui generis, como esta autonomia é utilizada para conceber de forma independente um regime separado e totalmente diferente, que não se baseia, em nenhum aspecto, no regime ou nas regras do Reino Unido. É, por conseguinte, totalmente inadequado e irrelevante comparar as regras fiscais de Gibraltar com as regras que seriam aplicadas caso a mesma pessoa colectável estivesse instalada no Reino Unido.
(67)
O Tribunal de Primeira Instância examinou recentemente as decisões da Comissão de dar início a procedimentos formais em processos que envolvem medidas fiscais adoptadas no contexto da autonomia regional atribuída às províncias bascas pela Constituição espanhola. Contudo, as províncias bascas usavam os seus poderes fiscais para contornarem o regime fiscal nacional, concedendo isenções fiscais relativamente a regras que, de outro modo, seriam aplicadas. Nas suas conclusões preliminares de que as medidas fiscais em questão eram selectivas e susceptíveis de constituírem um auxílio estatal ilegal, a Comissão não se baseou no facto de as medidas serem aplicadas apenas a parte do território espanhol. O Tribunal de Primeira Instância referiu especificamente num dos processos (12) que a decisão da Comissão de dar início ao procedimento «em nada afecta a competência do Território Histórico de Álava para tomar medidas fiscais gerais aplicáveis em todo o território da região em causa.».
(68)
A reforma não tem uma dimensão regional para efeitos das regras em matéria de auxílios estatais porque as medidas fiscais em causa, que constituem a totalidade do único regime de fiscalidade das empresas, são aplicadas da mesma maneira em toda a jurisdição fiscal relevante.
(69)
As observações do executivo das Ilhas Åland podem ser resumidas da seguinte forma.
(70)
Ao decidir que a reforma é susceptível de constituir um auxílio estatal, a Comissão afirma que, para chegar a essa conclusão, teve em linha de conta a possibilidade de existir uma selectividade regional. A Comissão cita decisões anteriores, incluindo a decisão de dar início a um procedimento formal de investigação relativamente ao auxílio estatal concedido a companhias de seguros cativas nas Ilhas Åland. Embora o convite para apresentação de observações se refira à possibilidade de existir uma especificidade regional, essa referência foi omitida na decisão final da Comissão. Por conseguinte, o caso das Ilhas Åland não pode ser considerado um exemplo de especificidade ou selectividade regional. A referência à prática anterior da Comissão deveria apenas mencionar a decisão final da Comissão.
(71)
Se uma região autónoma tem competência exclusiva para legislar em matéria de fiscalidade directa das empresas e essa região introduzir uma medida fiscal, tal medida deverá ser avaliada e autorizada de acordo com os mesmos princípios que os que seriam aplicados caso a medida fosse adoptada por um Estado-Membro. A região autónoma deve ser considerada uma jurisdição distinta nas áreas em que o poder legislativo lhe compete de forma exclusiva. Por conseguinte, a compatibilidade de uma medida fiscal com as regras em matéria de auxílios estatais deve ser avaliada da mesma maneira, quer essa medida tenha sido tomada por um Estado-Membro, quer por uma região autónoma. Qualquer outra conclusão tornaria impossível a uma região autónoma exercer o seu poder legislativo de uma forma diferente do resto do Estado-Membro. Do mesmo modo, uma medida fiscal que é manifestamente uma medida geral dentro de uma região autónoma não deve ser considerada selectiva, e não constitui um auxílio estatal para efeitos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, na medida em que a região possui competências exclusivas em matéria fiscal, independentemente de o imposto cobrado nessa região ser diferente do cobrado no Estado-Membro a que pertence a região. Qualquer outra interpretação colocaria em risco a autoridade da região em matéria fiscal.
(72)
Em termos gerais, a Espanha subscreve a análise preliminar da Comissão sobre a reforma, apresentada no convite para apresentação de observações (13). As observações complementares apresentadas pela Espanha podem ser resumidas da seguinte forma.
(73)
O regime fiscal de Gibraltar é uma questão de suma importância para Espanha, tendo em conta que são dois territórios geograficamente contíguos, e provoca danos graves nas finanças públicas espanholas. A concorrência desleal por parte de Gibraltar pode ser descrita como prejudicial, visto que, tanto no âmbito do regime actual como no contexto das novas disposições propostas, a carga fiscal que incide sobre as empresas e os investimentos é significativamente menor do que em Espanha. A reforma continuará a prejudicar o regime fiscal espanhol, porque mantém um nível de tributação substancialmente inferior em Gibraltar do que em Espanha, onde a taxa normal do imposto sobre as sociedades é de 35 %, e diverge também significativamente do regime fiscal do Reino Unido, criando o risco de as empresas se mudarem para Gibraltar para beneficiarem de condições fiscais mais favoráveis. É provável que a maior parte das empresas em Gibraltar pague um montante inferior ao limite máximo de 15 %, portanto no mínimo 15 a 20 pontos percentuais menos do que em Espanha ou no Reino Unido.
(74)
Para as 28 800 sociedades que não estão sujeitas aos impostos adicionais sobre os serviços de utilidade pública e os serviços financeiros, o regime fiscal proposto não é de facto um imposto geral sobre os lucros das empresas, mas antes uma combinação de vários impostos individuais sujeitos a limites, que tornam a obrigação fiscal extremamente reduzida ou mesmo inexistente. Aliás, a reforma é referida em Gibraltar como um «imposto à taxa zero». Estas empresas, na sua maioria, podem ser consideradas como empresas «caixa de correio» ou de gestão de carteiras e, se realizarem lucros, estão sujeitas ao pagamento de 3 000 libras esterlinas anuais por trabalhador. Visto que a maioria tem ao seu serviço apenas um empregado (um contabilista ou um auditor), normalmente a tempo parcial, estas empresas pagarão, no máximo, apenas 3 000 libras esterlinas anuais de impostos se não ocuparem instalações comerciais, o que é normalmente o caso.
(75)
A introdução da taxa de registo das sociedades, criará uma descriminação fiscal a favor das empresas que não geram lucros (150 libras esterlinas) como, por exemplo, as empresas «caixa de correio» ou de gestão de carteiras, em comparação com as empresas activas (300 libras esterlinas). Tratar-se-ia de um exemplo claro da manutenção do status quo em benefício deste tipo de empresas.
(76)
O sector dos serviços financeiros representa 30 % do produto interno bruto. O imposto sobre os lucros das empresas de serviços financeiros não é verdadeiramente um imposto sobre as sociedades, visto que a obrigação fiscal total destas empresas a título do imposto sobre os salários, do imposto sobre a ocupação de instalações comerciais e do imposto adicional não pode exceder 15 % dos lucros ou 500 000 libras esterlinas.
(77)
As empresas offshore continuariam a não ser abrangidas por dois dos novos impostos. Por conseguinte, cerca de 8 000 empresas sem qualquer presença física em Gibraltar estariam isentas. A reforma não altera a situação fiscal das empresas que não têm efectivos nem ocupam instalações em Gibraltar.
(78)
Gibraltar é uma região que, longe de depender de auxílios ou incentivos destinados a impulsionar o desenvolvimento económico, goza de uma saúde financeira invejável.
(79)
Quanto ao carácter selectivo do auxílio, o imposto adicional sobre os lucros seria apenas aplicável às empresas que prestam determinados serviços financeiros e serviços de utilidade pública. Esta especificidade não pode resultar do regime geral ou da natureza do sistema (14) nem ser dessa forma justificada. As empresas dos sectores em que os capitais são extremamente móveis, e que empregam um número muito reduzido de trabalhadores, estariam praticamente sujeitas apenas ao imposto sobre os salários, e a respectiva obrigação fiscal seria limitada. Este sistema proporcionaria uma vantagem apenas a estas empresas, cujos custos seriam reduzidos e cuja rentabilidade seria aumentada em comparação com os seus concorrentes.
(80)
O advogado-geral do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias afirmou (15) que todas as medidas que implicam uma vantagem concorrencial, incluindo uma vantagem financeira, «limitada a empresas que investem numa zona determinada do Estado-Membro, são imputáveis ao Estado em questão, e não podem por isso, por definição, na economia do sistema fiscal do Estado, ser entendidas como medidas de carácter geral». Considerou ainda que «o facto de as medidas em questão serem tomadas pelas colectividades territoriais dotadas de competência exclusiva nos termos do direito nacional» é «uma circunstância puramente formal», que «não basta para justificar o tratamento preferencial reservado às empresas que relevam do âmbito de aplicação» das leis regionais.
(81)
Embora o objectivo declarado da reforma planeada seja adoptar um novo regime de fiscalidade das empresas que não inclua qualquer elemento de auxílio estatal, não poderá escapar ao âmbito de aplicação do artigo 87.o com base no facto de ser uma medida fiscal ou de prosseguir objectivos em matéria de direito das sociedades. O principal efeito da reforma seria de distorcer imediatamente as condições de concorrência na região e encorajar a deslocação das empresas. O regime beneficiaria significativamente as empresas situadas em Gibraltar, visto que a taxa efectiva de imposto nesse território seria consideravelmente inferior (ou mesmo inexistente), em comparação com a taxa aplicada no Reino Unido. Ao reduzir claramente a carga fiscal para as empresas em questão, a selectividade regional provocaria uma distorção da concorrência e afectaria as trocas comerciais entre Estados-Membros.
(82)
O mecanismo técnico do imposto sobre os salários pode ser considerado prejudicial nos termos do ponto B do Código de Conduta, para além do facto de o actual regime fiscal de Gibraltar criar uma carga fiscal significativamente inferior à existente no Reino Unido. A reforma constituiria um elemento dissuasor para uma presença económica significativa em Gibraltar e, por isso, seria abrangida pelo critério relativo à qualificação de uma medida fiscal como prejudicial, previsto no ponto B.3 do Código de Conduta. Até ao momento, o Reino Unido não honrou as promessas que fez, sob os auspícios da OCDE, de retirar Gibraltar da lista de paraísos fiscais não cooperantes.
(83)
A abordagem económica de Gibraltar também prejudica o próprio território, porque originou uma economia que carece de alicerces fortes e que é insustentável a médio ou longo prazo. Privou ainda a região vizinha, Campo de Gibraltar, de potenciais oportunidades de desenvolvimento. Campo de Gibraltar é actualmente uma das regiões menos desenvolvidas da Espanha. A relativa prosperidade de Gibraltar deve-se, em larga medida, ao estado de subdesenvolvimento da região circundante.
(84)
Este regime fiscal não só é discriminatório e injusto, como incita à evasão fiscal e ao branqueamento de capitais. A evasão fiscal, estimulada pela possibilidade de branqueamento de capitais em Gibraltar, está a prejudicar gravemente as finanças públicas espanholas, e o branqueamento de capitais está a facilitar as actividades de criminalidade organizada. O relatório do FMI supra-mencionado sublinha que não existem regras vinculativas de luta contra o branqueamento de capitais em Gibraltar.
(85)
A Confederação Espanhola de Organizações Empresariais subscreve a análise preliminar da Comissão sobre a reforma, descrita no convite à apresentação de observações e argumenta que a reforma poderia prejudicar gravemente os interesses das empresas espanholas. As suas observações adicionais podem ser resumidas da seguinte forma.
(86)
A carga fiscal seria significativamente inferior à suportada pelas empresas na metrópole britânica e em Espanha: o imposto total devido em Gibraltar teria um limite máximo de 15 %, enquanto a taxa de imposição no Reino Unido e em Espanha é, pelo menos, de 30 %. De acordo com o novo regime, muitas empresas de Gibraltar quase não teriam de pagar impostos. Os custos a suportar pelas empresas beneficiárias seriam inferiores aos das suas concorrentes. O nível de imposição muito inferior de Gibraltar é altamente discriminatório e afecta a competitividade tanto das empresas espanholas da região como das empresas britânicas.
(87)
As empresas estabelecidas em Gibraltar são, na grande maioria, de dimensão muito reduzida (sendo, normalmente, geridas por uma só pessoa e ocupando pequenas instalações) e desenvolvem actividades de gestão de carteiras, pelo que as únicas receitas que obtêm consistem em mais-valias resultantes dos activos que gerem. Visto que a base da reforma é a tributação em função do número de trabalhadores da empresa e da área das suas instalações, bem como a isenção fiscal das mais-valias por cedência, a maioria das empresas estabelecidas em Gibraltar não pagaria qualquer imposto sobre as sociedades.
(88)
O Reino Unido concorda com as observações apresentadas pelo executivo das Ilhas Åland. Ao comentar as observações do Governo espanhol e da Confederação Espanhola de Organizações Empresariais, o Reino Unido reiterou e remeteu para alguns dos argumentos que havia apresentado em resposta ao início do procedimento. As observações adicionais do Reino Unido podem ser resumidas da seguinte forma.
(89)
A reforma não causará «danos graves» às Finanças espanholas. O subdesenvolvimento da região do Campo não deriva do sistema fiscal de Gibraltar. Muito pelo contrário, a região retira de Gibraltar receitas elevadas. Os números relativos ao emprego para Janeiro de 2003 revelam, por exemplo, que os cidadãos espanhóis, a trabalharem legalmente em Gibraltar, representam aproximadamente 18 % da mão-de-obra em Gibraltar. Por conseguinte, Gibraltar é uma fonte substancial de emprego e rendimento para os trabalhadores espanhóis provenientes das zonas circundantes, como é também fonte de rendimento considerável para a região do Campo, graças aos gibraltinos que despendem o seu dinheiro nesta região. Espanha é também o segundo maior exportador para Gibraltar. Gibraltar não é um território tão rico como se pretende fazer crer e é uma região de objectivo 2 para efeitos do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional.
(90)
As diferenças nas taxas de imposição e na matéria colectável entre Estados-Membros e entre regiões fiscais autónomas constituem uma questão de soberania, que não é abrangida pelo âmbito de aplicação do artigo 87.o do Tratado CE. As regras em matéria de auxílios estatais visam combater as vantagens criadas pelo Estado ou através de recursos estatais a favor de determinadas empresas. Taxas de imposição mais baixas, de aplicação geral num território fiscal autónomo, não satisfazem o requisito de especificidade material e não constituem, por conseguinte, um auxílio estatal. A concorrência entre os regimes fiscais de regiões fiscais autónomas pode resultar não só das diferenças entre as taxas de imposição, mas também das diferenças nos métodos de cálculo do rendimento tributável. Tais diferenças no método de cálculo não constituem um auxílio estatal, desde que o regime fiscal seja aplicado de uma forma realmente não discriminatória no território fiscal autónomo. Não se entende como é que a reforma poderia prejudicar gravemente a economia espanhola, provocando a deslocação de empresas para Gibraltar. O Reino Unido não tem conhecimento de qualquer empresa espanhola que se tenha deslocado para Gibraltar para poder beneficiar do alegado «sistema fiscal favorável», previsto no actual regime de fiscalidade das empresas. De facto, outros países da UE, como a Grécia e a Irlanda, e os países que recentemente aderiram à UE, como a Estónia, a Hungria e Chipre, também possuem níveis bastante «baixos» de impostos sobre as sociedades.
(91)
Criticar o sistema pelo facto de se tratar de uma combinação de vários impostos não tem fundamento. A lógica subjacente à reforma é a de que o emprego e a ocupação de instalações comerciais constituem a matéria colectável do imposto, enquanto a rentabilidade constitui o limiar inferior que determina a existência ou não de obrigação fiscal. O sistema põe simplesmente de parte o lucro como facto gerador do imposto no caso das empresas. Os critérios do emprego e da ocupação de instalações aplicam-se horizontalmente a todas as empresas, de todos os sectores. Não beneficiam, por exemplo, empresas maiores em detrimento das mais pequenas ou vice-versa. Ao eliminar o limite do imposto sobre os lucros, de 500 000 libras esterlinas, é também eliminada qualquer possibilidade de a reforma poder beneficiar as empresas maiores em detrimento das mais pequenas. O facto de a taxa de registo das sociedades ser de 150 libras esterlinas para as empresas sem fins lucrativos e de 300 libras esterlinas para as empresas activas não constitui um auxílio estatal, porque essa diferença de 150 libras esterlinas deve ser considerada de minimis.
(92)
Embora a reforma possa ser correctamente descrita como um «imposto sobre os lucros à taxa zero» (resultante da escolha de factores relativos ao emprego e à ocupação de instalações, e não aos lucros, como matéria colectável), não é correcto descrevê-la como «um imposto à taxa zero». Em todo o rigor, o principal elemento da reforma consiste na abolição geral do imposto sobre os lucros das sociedades (excepto no que se refere a um imposto adicional sobre os serviços financeiros e serviços de utilidade pública) e substitui-lo por um imposto sobre os salários que recai sobre todas as empresas.
(93)
Nenhum dos impostos adicionais (sobre os serviços financeiros ou sobre os serviços de utilidade pública) constitui um auxílio estatal. Embora se pudesse apontar para a existência de selectividade material, estes impostos não podem ser considerados «vantagens» relativamente à regra geral, para fins de definição de auxílio estatal. Na verdade, têm exactamente o objectivo oposto. Por este motivo, não existe fundamento para o argumento segundo o qual os sectores dos serviços não financeiros não estão abrangidos pelo imposto adicional.
(94)
A afirmação de que a reforma coloca em vantagem as empresas de Gibraltar relativamente às do Reino Unido é incorrecta e revela uma incorrecta compreensão do conceito de especificidade regional, do estatuto constitucional de Gibraltar e do estatuto que este território ocupa para efeitos do Tratado CE. O Reino Unido parte do princípio de que o Governo espanhol não defende este argumento, que impediria qualquer descentralização eficaz das competências fiscais por parte dos Estados-Membros e que subverteria, nomeadamente, a autonomia fiscal das províncias bascas. Os processos citados pelo Governo espanhol (16), no contexto da especificidade regional, não são pertinentes, pois nenhum envolvia situações em que as regiões afectadas gozassem de autonomia nos domínios em que foi concedido um desagravamento fiscal relativamente ao regime fiscal geral. A autonomia fiscal referida em alguns dos processos bascos (17) é exercida para conceder reduções de impostos em relação ao regime fiscal geral espanhol, enquanto no caso de Gibraltar essa autonomia é exercida para criar um regime de impostos essencialmente diferente do regime britânico.
(95)
As alegações relativas, nomeadamente, à evasão fiscal e ao branqueamento de capitais não têm fundamento e são irrelevantes no âmbito do presente procedimento em matéria de auxílios estatais. Por conseguinte, não se justifica apresentar uma refutação pormenorizada. Contudo, Gibraltar cumpre normas rigorosas de supervisão e regulamentação financeira, tanto no sector público como no privado. A Gibraltar Financial Services Commission (Comissão dos Serviços Financeiros de Gibraltar) é um órgão independente e respeitado. Esta opinião tem sido corroborada por vários organismos internacionais, que também louvaram as medidas de Gibraltar para lutar contra o branqueamento de capitais. Gibraltar foi das primeiras jurisdições da UE a aplicar a directiva comunitária relativa ao branqueamento de capitais a todo o tipo de delitos. Um relatório do Grupo de Acção Financeira Internacional (GAFI), publicado em Novembro de 2002, afirma que Gibraltar possui um sólido arsenal legislativo, regulamentar e administrativo para lutar contra o branqueamento de capitais e está prestes a respeitar na íntegra as 40 recomendações do GAFI (18). Um relatório do FMI, de Outubro de 2001, considerou que Gibraltar estava a cumprir 66 das 67 normas internacionais sobre a regulamentação financeira e concluiu que a supervisão é geralmente eficaz e exaustiva … e que se considera que Gibraltar se situa entre os territórios com uma supervisão bem desenvolvida (19). De acordo com as regras da OCDE, Gibraltar foi classificada uma jurisdição fiscal cooperante.
VI. APRECIAÇÃO
(96)
Para que seja considerada um auxílio estatal na acepção do n.o 1, artigo 87.o, do Tratado CE, uma medida deve satisfazer os seguintes quatro critérios. Em primeiro lugar, a medida deve conferir aos seus beneficiários uma vantagem que diminua os custos que normalmente teriam de suportar no exercício da sua actividade. Em segundo lugar, a vantagem deve ser concedida pelo Estado ou através de recursos estatais. Em terceiro lugar, a medida deve afectar a concorrência e as trocas comerciais entre Estados-Membros. Por último, a medida deve ser específica ou selectiva, no sentido de favorecer certas empresas ou certas produções.
(97)
De acordo com o ponto 16 da comunicação, o critério principal para a aplicação do n.o 1 do artigo 87.o CE a uma medida fiscal consiste no facto de «essa medida instituir, a favor de determinadas empresas do Estado-Membro, uma excepção à aplicação do sistema fiscal. Por conseguinte, há que determinar em primeiro lugar o regime comum aplicável». Contudo, visto que a reforma levanta questões tanto de selectividade material, como de selectividade regional, a Comissão examinará em primeiro lugar a questão da selectividade regional. Nos pontos 128-152, será examinada separadamente a questão da selectividade material das várias partes da reforma no contexto de Gibraltar.
(98)
Na sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação em matéria de auxílios estatais (20), a Comissão salientou de que modo a reforma, no seu todo, proporciona vantagens às empresas estabelecidas em Gibraltar, comparativamente com as empresas no Reino Unido. Nem o Reino Unido, nem o Governo de Gibraltar contestaram os fundamentos desta comparação, pelo que ela é repetida e aprofundada seguidamente.
(99)
No regime britânico do imposto sobre as sociedades, a taxa máxima é de 30 % dos lucros das empresas. Em contrapartida, de acordo com a reforma, a taxa máxima do imposto sobre todas as sociedades de Gibraltar, excepto as empresas de utilidade pública, é de 15 %.
(100)
As diferenças entre, por um lado, o regime do imposto sobre as sociedades do Reino Unido e, por outro, o regime do imposto sobre as sociedades de Gibraltar, tal como está previsto na reforma, têm como consequência a imposição das empresas que operam no Reino Unido à taxa máxima de 30 % dos lucros, enquanto as empresas (excepto as empresas de serviços de utilidade pública) estabelecidas em Gibraltar estarão sujeitas a uma taxa máxima de 15 % dos lucros. Além disso, como descrito nos pontos 128-152, alguns tipos de empresas conseguirão escapar ao imposto ou serão tributadas a uma taxa de 5 % dos lucros. Estas diferenças de tratamento fiscal favorecem as empresas estabelecidas em Gibraltar, à excepção das de serviços de utilidade pública, comparativamente com as empresas estabelecidas no Reino Unido.
(101)
Existem ainda outras vantagens oferecidas às empresas de Gibraltar, em comparação com as do Reino Unido, e que resultam de outras diferenças no regime fiscal. A Comissão alerta para o facto de que, de acordo com a reforma, as mais-valias são excluídas do cálculo dos lucros. Em contrapartida, as mais-valias estão normalmente sujeitas ao imposto sobre as sociedades no Reino Unido. Do mesmo modo, as diferenças relativas às amortizações dão origem a vantagens. Enquanto está prevista uma amortização de 33,3 % para investimentos em instalações e máquinas, o regime fiscal do Reino Unido prevê uma amortização de 25 % do saldo e não aceita amortizações de aplicação geral no primeiro ano.
(102)
Como ficou claro nos pontos anteriores, a Comissão considera essencialmente, em relação à selectividade regional das propostas de reforma fiscal de Gibraltar, que estas prevêem, na generalidade, um nível mais baixo de imposição do que o aplicado no Reino Unido e que tal diferença equivale a uma vantagem selectiva para as empresas que operam em Gibraltar. Esta posição vai ao encontro do ponto 16 da comunicação, que afirma: «o critério principal para a aplicação do n.o 1 do artigo 87.o a uma medida fiscal» é o facto de «instituir, a favor de determinadas empresas do Estado-Membro, uma excepção à aplicação do sistema fiscal». Tal como referido no ponto 17 da comunicação, «a prática decisória da Comissão até ao momento revela que apenas as medidas cujo âmbito abrange a totalidade do território do Estado escapam ao critério de especificidade estabelecido no n.o 1 do artigo 87.o» e «o próprio Tratado qualifica como auxílios as medidas destinadas a promover o desenvolvimento económico de uma região» (21). Ainda que fossem aplicadas automaticamente e de igual modo a todos os operadores económicos sujeitos a imposto em Gibraltar, sem qualquer diferença de tratamento a favor de um ou mais sectores de actividade, o que não acontece no presente caso, as reduções fiscais acima mencionadas «são, com efeito, destinadas exclusivamente a empresas situadas numa região determinada do Estado-Membro em questão e constituem para estas empresas uma vantagem de que não podem beneficiar as empresas que querem realizar operações económicas semelhantes em outras zonas deste Estado» (22). No presente caso, as reduções fiscais supra mencionadas favorecem, de facto, as empresas sujeitas a imposto em Gibraltar, em comparação com as empresas que desenvolvem actividades no Reino Unido.
(103)
O Reino Unido, o Governo de Gibraltar e o executivo das Ilhas Åland não partilham a opinião de que a medida é selectiva, ou seja, que favorece «certas empresas ou certas produções». Argumentam que se deve distinguir entre os casos em que o Estado confere benefícios fiscais limitados a uma parte do território nacional, e os casos em que tais benefícios são concedidos, por uma autoridade regional inferior, à parte do território sob sua competência. Os primeiros são selectivos porque abrangem apenas algumas empresas sob jurisdição estatal, enquanto os últimos consistem em medidas gerais, porque se aplicam a todas as empresas sob jurisdição da autoridade regional.
(104)
A Comissão considera, em primeiro lugar, que o elemento de selectividade no conceito de auxílio se baseia na comparação entre o tratamento favorável concedido a certas empresas e o tratamento aplicado a outras empresas, no mesmo quadro de referência. A definição deste quadro reveste especial importância no caso das medidas fiscais, uma vez que a própria existência de uma vantagem só pode ser estabelecida em comparação com o imposto considerado normal. Teoricamente, decorre tanto do sistema geral do Tratado, que diz respeito aos auxílios concedidos pelo Estado ou através de recursos estatais, como do papel essencial que as autoridades centrais do Estado-Membro desempenham na definição do contexto político e económico em que as empresas operam, graças às medidas que adoptam, aos serviços que fornecem e possivelmente às transferências financeiras que efectuam, que o quadro em que essa comparação se integra é a economia do Estado-Membro. A este respeito, a redacção do próprio Tratado, que classifica como auxílio estatal considerado compatível as medidas que visam «promover o desenvolvimento económico» de uma determinada região [n.o 3, alíneas a) e c), do artigo 87.o], indica que os benefícios que abrangem apenas um parte do território do Estado sujeito às regras em matéria de auxílios podem constituir vantagens selectivas. É óbvio que, se o contexto de referência para determinar a selectividade territorial de uma medida é o território em que ela é aplicada, as medidas que beneficiam todas as empresas do território tornar-se-iam, por definição, medidas gerais. Todavia, a prática estabelecida da Comissão, confirmada pelo Tribunal de Justiça, consiste em classificar como auxílios os regimes fiscais aplicáveis em certas regiões ou territórios, que criam condições favoráveis em comparação com o regime geral do Estado-Membro (23).
(105)
Em segundo lugar, o argumento do Reino Unido segundo o qual benefícios com um âmbito territorial limitado se tornam medidas gerais na região em questão, apenas porque são instituídos pelas autoridades regionais e não pelas autoridades centrais e são aplicados em todo o território sob jurisdição regional, não é compatível com o conceito de auxílio. Esta conceito é objectivo e abrange todos os auxílios que reduzem, de diversas formas, os encargos que normalmente oneram os orçamentos de uma ou mais empresas, independentemente do seu objecto, justificação ou finalidade, ou do estatuto da autoridade pública que os institui ou do orçamento que suporta a medida. Estabelecer uma distinção apenas com base no órgão que decide a medida privaria de qualquer efeito útil o artigo 87.o do Tratado, que visa abranger as medidas em questão apenas em função do efeito que produzem sobre a concorrência e as trocas comerciais comunitárias (24). Assim, este auxílio não pode receber tratamento diferente do dado às medidas que partilham os mesmos objectivos, que utilizam os mesmos recursos e que produzem os mesmos efeitos sobre as trocas comerciais e a concorrência, apenas com base no critério formal do grau de autonomia da autoridade territorial que o instituiu. De acordo com as conclusões acima mencionadas do advogado-geral Saggio nos processos apensos C-400/97, C-401/97 e C-402/97, «o facto de as medidas em questão serem tomadas pelas colectividades territoriais dotadas de competência exclusiva nos termos do direito nacional é (...) uma circunstância puramente formal, que não basta para justificar o tratamento preferencial reservado às empresas que relevam do âmbito de aplicação da legislação local]. Se assim não fosse, o Estado poderia facilmente evitar a aplicação, numa parte do seu próprio território, das disposições comunitárias em matéria de auxílios do Estado muito simplesmente introduzindo modificações na repartição interna de competências em certos domínios, de forma a invocar assim, para um determinado território, a natureza “geral” da medida em questão».
(106)
A Comissão sublinha que utilizar um critério puramente institucional para distinguir um «auxílio» de «medidas gerais» resultaria inevitavelmente em diferenças de tratamento na aplicação das regras em matéria de auxílios nos Estados-Membros, consoante estes tivessem adoptado um modelo centralizado ou descentralizado de atribuição de competências fiscais (ou outras competências, como no campo da segurança social). Caso o argumento do Reino Unido fosse aceite, os Estados-Membros cuja organização administrativa interna permita que certas autoridades regionais infra-estatais introduzam alterações ao regime fiscal geral, sob a forma de benefícios fiscais aplicáveis a empresas estabelecidas nas respectivas regiões, escapariam à aplicação das regras em matéria de auxílios regionais no que respeita às ditas regiões e medidas.
(107)
A Comissão considera que o facto de não sujeitar às mesmas regras medidas absolutamente idênticas em termos de objectivos, técnica e efeitos seria contrário ao princípio da igualdade de tratamento e criaria graves distorções no funcionamento do mercado comum. A aplicação das regras em matéria de auxílios aos benefícios fiscais regionais deve basear-se em critérios objectivos e não pode depender de um factor puramente institucional, como a aplicação, em determinada altura, de uma autonomia fiscal mais ou menos alargada a favor de uma autoridade infra-estatal, de âmbito territorial mais ou menos alargado. Se esta técnica fosse generalizada, afectaria o princípio da igualdade na aplicação das regras em matéria de auxílios estatais e, por conseguinte, torná-las-ia ineficazes.
(108)
Na abordagem da Comissão, a autonomia fiscal da autoridade regional que confere os benefícios nunca foi considerada um factor que permitisse não considerar as medidas como um auxílio. Na Decisão 93/337/CEE (25), o facto de a Comissão reconhecer que «as instituições competentes de cada uma das três províncias bascas podem, mediante certas condições, manter, estabelecer e regulamentar o regime fiscal do seu território» não a impediu de considerar que os benefícios fiscais em questão, criados pelas três províncias, estavam abrangidos pelo âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 87.o, e de os declarar incompatíveis por não respeitarem as regras em matéria de auxílios regionais e sectoriais (26). Outros processos relativos a medidas aprovadas pelas autoridades das províncias bascas foram decididos com base na selectividade material (27). A questão da selectividade regional não foi abordada pelos tribunais comunitários ao avaliarem a validade de tais decisões (28), uma vez que a Comissão não se havia apoiado neste critério para a sua decisão: as observações do Reino Unido e do Governo de Gibraltar sobre a competência territorial carecem, por conseguinte, de relevância. Em decisões ulteriores sobre regimes de desagravamento fiscal instituídos por autoridades fiscais autónomas, a Comissão, ainda que considerando que as medidas examinadas constituíam um auxílio devido à sua selectividade material, deixou expressamente em aberto a possibilidade de examinar a sua selectividade territorial (29). Numa decisão recente relativa às vantagens fiscais concedidas pelas autoridades da Região Autónoma dos Açores, a Comissão chegou à conclusão de que as medidas em causa eram selectivas, embora abrangessem todas as empresas activas nessa região (30).
(109)
Por fim, a Comissão deseja salientar que o facto de se classificar estas medidas como um auxílio não põe em causa a autonomia fiscal de Gibraltar, que resulta das disposições constitucionais relevantes e da prática. Apenas procura garantir que, nos casos em que Gibraltar exerce a sua autonomia reduzindo o montante do imposto cobrado a nível nacional, os benefícios fiscais daí decorrentes estejam em conformidade com as regras comunitárias em matéria de auxílios regionais e restantes disposições aplicáveis, com base na igualdade que deve existir em todo o território comunitário. A intervenção da Comissão não prejudica a possibilidade de tais benefícios serem compatíveis com o mercado comum.
(110)
A Comissão também não pode considerar que as reduções fiscais acima referidas se justifiquem pela natureza ou pela economia geral do sistema fiscal, nem que, devido à sua racionalidade económica, sejam necessárias à eficácia do referido sistema ou façam parte integrante do seu funcionamento. Designadamente, na medida em que estas reduções não resultam da aplicação de princípios como a proporcionalidade ou a fiscalidade progressiva, visto que, muito pelo contrário, favorecem normalmente empresas de determinada região, independentemente da sua situação financeira e não podem ser consideradas inerentes ao sistema fiscal.
(111)
O Reino Unido e o Governo de Gibraltar apresentam uma série de argumentos para fundamentarem a sua opinião de que o facto de a reforma proposta prever, em geral, um imposto sobre as sociedades mais baixo em Gibraltar do que no Reino Unido não constitui, por si só, um auxílio estatal, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE. Estes argumentos são examinados a seguir.
(112)
Alegar que só existe auxílio estatal se os recursos estatais são utilizados através de uma perda de receitas fiscais e que, no caso de Gibraltar, não se verifica qualquer perda de receitas, porque não existe nenhuma taxa de imposição britânica sobre uma actividade que também se aplique em Gibraltar, constitui também um argumento relativo à forma da medida. Igualmente formal, na acepção do advogado-geral Saggio, é o argumento de que, ainda que a alegada medida de auxílio fosse abolida, a taxa geral ou normal em vigor no Reino Unido continuaria a não ser aplicada e que, portanto, qualquer comparação nos casos em que o regime fiscal é concebido localmente, não tem qualquer significado em matéria de auxílios estatais. Tendo em consideração que o mesmo resultado pode ser alcançado através de diferentes técnicas jurídicas - prevendo uma derrogação expressa a um regime que, caso contrário, seria aplicado ou estabelecendo formalmente regime separados que se aplicam em situações idênticas - a selectividade de uma medida não pode ser determinada unicamente com base num critério de «caso contrário», comparando a situação que resulta da medida em questão com a situação que existiria «caso contrário». Ao invés, é necessário comparar a medida em questão com outras medidas aplicáveis em circunstâncias idênticas, neste caso a fiscalidade das empresas no Reino Unido. Embora a apreciação de uma medida à luz das regras em matéria de auxílios estatais não dependa da natureza das medidas anteriormente em vigor, é de referir que o sistema fiscal actualmente aplicado em Gibraltar se baseia em linhas gerais no modelo britânico, com a excepção das vantagens concedidas à economia offshore.
(113)
Do mesmo modo, as observações apresentadas pelo Governo de Gibraltar, que comparam as competências regionais (ou secundárias) para reduzir uma taxa de imposição nacional com as suas próprias competências independentes sobre todo o sistema fiscal, dizem respeito às competências internas do Reino Unido e respectivos territórios. De qualquer forma, o nível de autonomia fiscal conferida a um determinado território não pode ser o factor decisivo, e visto que este elemento se encontra à disposição dos Estados-Membros, seria impossível estabelecer uma distinção clara a este respeito, o que conduziria a um tratamento diferenciado de situações semelhantes. Tal resultado seria igualmente contrário ao princípio de que, para apreciar o carácter de auxílio estatal de determinada medida, é necessário tomar em consideração os seus efeitos.
(114)
O Reino Unido afirma que não existe qualquer regime comum de referência ao qual as empresas de Gibraltar estariam sujeitas caso a medida fosse abolida. Trata-se de um círculo vicioso, visto que a ausência de um regime comum é consequência da concessão de autonomia fiscal e a própria existência de uma jurisdição fiscal específica em determinada região resulta de uma opção feita pelo respectivo Estado-Membro. Sempre que um governo central decide abdicar do seu poder de criar um quadro fiscal uniforme para as empresas e autoriza uma entidade sub-nacional a reduzir a taxa de imposição ou a introduzir outro regime fiscal mais vantajoso, a descentralização de poderes provoca uma derrogação ao regime comum de referência. De facto, tomar medidas directas para reduzir o nível de imposição, ou conferir a um território a possibilidade de reduzir uma taxa de imposição comum, ou isentá-lo de um regime comum e conferir-lhe competências para criar um regime fiscal mais favorável resulta no mesmo: confere às empresas de determinada região a possibilidade de pagarem menos impostos e representa uma perda de receitas estatais.
(115)
A Comissão não pode aceitar a sugestão do Reino Unido de que uma jurisdição fiscal que não abranja todo o Estado-Membro seria impedida de adoptar uma taxa de imposição diferente da aplicada na outra jurisdição fiscal do Estado. Tal como foi acima referido, a chave de qualquer análise do carácter de auxílio estatal de medidas fiscais consiste em definir o sistema comum aplicável, neste caso, o regime fiscal britânico. Neste contexto, note-se que a presente decisão não envolve um mecanismo que permitiria a todas as autoridades locais de um determinado nível (regional, territorial ou outro) introduzir e cobrar impostos locais. Pelo contrário, o caso em apreço implica uma redução aplicável exclusivamente em Gibraltar. De qualquer modo, o facto de uma vantagem fiscal constituir um auxílio estatal não significa que não possa ser considerada compatível com o mercado comum.
(116)
O argumento de que a aplicação de uma taxa de imposição superior em determinada região teria como consequência imediata que a aplicação de taxas mais baixas no resto do Estado se transformasse num auxílio estatal, nada tem a ver com o presente caso, não resulta do raciocínio utilizado pela Comissão e não é correcto. Nesta hipótese, existiria um regime comum aplicado a todas as regiões, excepto uma. Por definição, um regime deste tipo não constitui auxílio estatal. Obviamente, a derrogação resultante do facto de ser aplicada uma taxa mais elevada em determinada região não constituiria uma vantagem, pelo que também não seria qualificada como auxílio estatal. Mais uma vez se prova que continua a ser possível que um Estado-Membro conceda autonomia fiscal a determinadas regiões, sem necessariamente conceder um auxílio estatal a certas empresas.
(117)
O paralelismo que o Reino Unido estabelece com o acordo da OMC sobre subvenções não tem qualquer relevância. Como a ordem jurídica dentro da União Europeia é consideravelmente diferente de qualquer direito internacional estabelecido pelos acordos da OMC, o regime de controlo dos auxílios estatais num mercado único deve, obviamente, ser mais rigoroso do que as normas aplicadas a subvenções acordadas num acordo à escala mundial. A circunstância de, no âmbito do acordo sobre subvenções, uma medida não ser considerada uma «subvenção específica» não pode reduzir o âmbito da definição de auxílio estatal, nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE (31).
(118)
Quanto às consequências, em matéria de auxílios estatais, de qualquer decisão futura de partilha de soberania de Gibraltar entre o Reino Unido e a Espanha, as considerações avançadas são puramente hipotéticas e apontam para uma situação que, seja como for, devia ser regulada por disposições específicas relativas à aplicação do direito comunitário. Os factos actuais em apreço não correspondem à hipótese avançada pelo Reino Unido e, por conseguinte, não contribuem para averiguar se existe ou não um auxílio estatal.
(119)
O Reino Unido opõe-se à comparação estabelecida pela Comissão entre as diferentes isenções e reduções que existem em Gibraltar e no Reino Unido. Esta objecção baseia-se no argumento de que, quando os sistemas fiscais ou a matéria colectável são diferentes, não se podem estabelecer comparações válidas. Contudo, ao contrário do que o Reino Unido afirma, é possível estabelecer comparações válidas, nos termos descritos no ponto 100. As diferenças identificadas constituem novos elementos de uma análise que prova que, quando comparado com o regime fiscal britânico (o «regime comum aplicável»), as empresas em Gibraltar beneficiam, em geral, de uma menor pressão fiscal.
(120)
O Reino Unido invoca o princípio da subsidiariedade para argumentar que, se um Estado-Membro pode funcionar com duas ou mais jurisdições fiscais autónomas que concorrem a nível das receitas provenientes do imposto sobre as sociedades dentro do seu território, sem que se registem efeitos significativos de distorção da concorrência, não compete à Comunidade, nos termos do princípio da subsidiariedade do Tratado CE, intervir nas disposições constitucionais do Estado-Membro. Este argumento baseia-se tanto na falsa premissa de que não existem quaisquer efeitos significativos de distorção (ou de que tais efeitos se verificam apenas no Reino Unido e em Gibraltar, sem repercussões noutros Estados-Membros), como numa interpretação errónea do princípio da subsidiariedade. O artigo 5.o do Tratado CE refere muito claramente que o princípio da subsidiariedade se aplica apenas às áreas que não são da competência exclusiva da Comunidade. Visto que o controlo dos auxílios estatais é uma área da competência exclusiva da Comunidade, o princípio da subsidiariedade não é aplicável. Ao examinar as reformas propostas, incluindo a questão da selectividade regional, tal como acontece em qualquer investigação sobre o carácter de auxílio estatal de medidas fiscais, a Comissão não procura estabelecer uma uniformidade fiscal, mas está simplesmente a cumprir a sua obrigação de controlar os auxílios estatais, que lhe é imposta pelo Tratado.
(121)
Ao contrário daquilo que afirma o Reino Unido, o princípio segundo o qual um Estado-Membro não pode invocar o seu próprio direito nacional para se furtar ao cumprimento das suas obrigações em matéria de direito comunitário, é relevante para a questão da selectividade. Como já foi demonstrado, o modo como um Estado-Membro organiza o seu sistema fiscal é uma questão formal: não pode alegar a existência de regiões fiscais autónomas, por muito alargados que sejam os seus poderes, para escapar à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais. Contudo, tal não interfere com as possibilidades que assistem aos Estados-Membros de descentralizarem os seus poderes. A questão reside justamente no exercício desses poderes descentralizados. Os Estados-Membros e os órgãos aos quais foram atribuídos poderes devem garantir que o direito comunitário, incluindo as regras em matéria de auxílios estatais, é respeitado. Mais concretamente, sempre que são atribuídos poderes fiscais, mas que se mantém um regime central de referência, os Estados-Membros devem certificar-se de que as reduções fiscais, na medida em que constituem um auxílio, são compatíveis com o mercado comum.
(122)
As autoridades britânicas argumentam, nomeadamente, que Gibraltar não faz parte do Reino Unido, que possui instituições e uma ordem constitucional próprias, e que é autónoma, independente e economicamente auto-suficiente.
(123)
A Comissão aceita que Gibraltar não faz parte do Reino Unido para efeitos de direito interno e que tenha instituições separadas, embora as autoridades do Reino Unido mantenham algumas competências e prorrogativas, incluindo o poder de garantir que as medidas adoptadas por Gibraltar a nível interno não entrem em conflito com as obrigações do Reino Unido por força do Tratado CE. Contudo, tal como com outras regiões autónomas, este facto não altera a apreciação das medidas adoptadas pelas autoridades gibraltinas. Gibraltar faz parte da CE em virtude da sua ligação com o Reino Unido. Sob reserva das excepções previstas no artigo 28.o do Acto de Adesão, todas as regras comunitárias se aplicam a Gibraltar desde que o Reino Unido se tornou um Estado-Membro e justamente devido a esse facto. Consequentemente, os cidadãos dos territórios dependentes do Reino Unido que adquirem a sua cidadania devido a uma ligação com Gibraltar são cidadãos da União. Estes cidadãos e as empresas registadas em Gibraltar desfrutam dos direitos e liberdades reconhecidos pelo Tratado, incluindo a livre prestação de serviços, a liberdade de estabelecimento e a livre circulação de capitais, que despenham um papel importante nas actividades económicas dos beneficiários. O Reino Unido é responsável por garantir que o direito comunitário é respeitado em Gibraltar que, para este efeito, é tratada como fazendo parte do seu território (32). Assim, deve considerar-se que Gibraltar faz parte do Reino Unido para efeitos das regras em matéria de auxílios estatais, incluindo a aplicação dos artigos 87.o e 88.o às medidas fiscais.
(124)
Ainda que seja verdade que o direito da CE se aplica a Gibraltar ao abrigo do n.o 4 do artigo 299.o do Tratado CE, e não ao abrigo do n.o 1 do mesmo artigo, este facto não atribui a Gibraltar um estatuto especial para efeitos de aplicação das regras em matéria de auxílios estatais, em geral, e de auxílios estatais regionais, em particular. Os n.os 1, 2 e 4 do artigo 299.o, estabelecem que as disposições do Tratado são aplicáveis e não existe qualquer diferença entre o regime jurídico dos diferentes territórios enumerados em cada número, sob reserva de derrogações específicas e expressas. Como foi anteriormente explicado, o Acto de Adesão não exclui Gibraltar da aplicação das regras em matéria de auxílios estatais. A forma como o direito da UE é executado em Gibraltar, incluindo a transposição das directivas e a nomeação das autoridades competentes, não é relevante para determinar se a reforma constitui ou não um auxílio estatal. A forma como um Estado-Membro aplica o direito comunitário é puramente uma questão de organização interna das competências, dentro do Estado. O facto de uma medida ser adoptada a nível infra-nacional em nada afecta a aplicação do artigo 87.o do Tratado CE (33).
(125)
Por fim, à luz das regras em matéria de auxílios estatais, o facto do orçamento de determinado território ser auto-suficiente não influi directamente na apreciação das medidas aprovadas pelas autoridades do território. Esta apreciação deve ser feita com base nos efeitos das medidas para as empresas beneficiárias e não com base no estatuto da autoridade que adopta tais medidas. Em particular, um pequeno território como Gibraltar pode tornar-se auto-suficiente precisamente devido à sua capacidade de aplicar impostos mais baixos e de atrair empresas, designadamente actividades offshore. Seja como for, é sabido que Gibraltar depende do Reino Unido, nomeadamente em matéria de política externa, incluindo o facto de ser membro da União Europeia, e em matéria de defesa e política monetária. Por conseguinte, beneficia de uma série de serviços prestados pelo Reino Unido. Além disso, conclui-se das disposições institucionais em vigor que a responsabilidade financeira de Gibraltar incumbe, em última análise, ao Reino Unido.
(126)
As observações do executivo das Ilhas Åland, segundo as quais uma medida fiscal geral no âmbito de uma região autónoma não é selectiva, baseiam-se em argumentos semelhantes aos avançados pelo Reino Unido e pelo Governo de Gibraltar. A Comissão remete para a sua argumentação acima desenvolvida e, em particular, para os pontos 104-109. A Comissão refere ainda que, no caso das companhias de seguros cativas das Ilhas Åland, foi demonstrada a selectividade material da medida. Assim, não foi necessário apoiar-se na selectividade regional para chegar a uma decisão final negativa.
(127)
A Comissão conclui, por conseguinte, que ao prever um regime de imposto sobre as sociedades segundo o qual as empresas em Gibraltar estão, em geral, sujeitas a uma taxa de imposição inferior à das empresas estabelecidas no Reino Unido, a reforma confere uma vantagem selectiva às empresas de Gibraltar.
(128)
Uma das consequências do limite máximo, de 15 % dos lucros, para a obrigação fiscal total a título do imposto sobre os salários e do imposto sobre a ocupação de instalações comerciais, reside no facto de, independentemente dos salários e da ocupação de instalações comerciais, as empresas que não realizam lucros não serem tributadas. Na verdade, esta disposição equivale a uma isenção para as empresas não rentáveis e constitui uma vantagem que as liberta da obrigatoriedade de pagar o imposto sobre os salários e o imposto sobre a ocupação de instalações comerciais, que normalmente pesariam sobre os seus orçamentos.
(129)
Tal isenção dos dois impostos supra mencionados é selectiva, pois aplica-se apenas às empresas que não realizam lucros. Para além de abrangerem as empresas em dificuldades e aquelas cuja principal fonte de rendimentos provém das mais-valias, num determinado ano essas empresas podem incluir, por exemplo, empresas que desenvolvem as suas actividades em contextos comerciais cíclicos, empresas em fase inicial de funcionamento e empresas cujos lucros são eliminados através de pagamentos adicionais a trabalhadores-accionistas ou a outros trabalhadores. A Comissão não pode aceitar os argumentos do Reino Unido de que o limite quantitativo inerente ao regime, que isenta as empresas não rentáveis, é aplicado da mesma maneira a todas as empresas, independentemente da sua dimensão ou do sector em que operam, não se tratando, por conseguinte, de uma medida selectiva. Embora o sistema seja aparentemente geral, podem de facto identificar-se certas categorias de empresas que beneficiam da isenção do imposto, como será demonstrado mais à frente.
(130)
A Comissão não pode igualmente aceitar os argumentos do Reino Unido de que, mesmo que a isenção para empresas não rentáveis seja selectiva, se justifica pela natureza ou pela economia geral do regime do imposto sobre as sociedades.
(131)
Embora a isenção das empresas não rentáveis seja uma característica intrínseca de um regime baseado na tributação dos lucros, tal não acontece quando o imposto é calculado em função do número de trabalhadores ou da ocupação de instalações comerciais. Estes regimes foram concebidos de forma a estabelecerem uma base de imposição completamente diferente para as empresas. Por exemplo, faz parte da lógica interna de um sistema de imposto sobre os salários que cada trabalhador provoque uma obrigação fiscal correspondente, para a empresa empregadora, a título do imposto sobre os salários. Neste sentido, o paralelismo estabelecido pela Comissão com as contribuições para a segurança social é válido, independentemente de, como observa o Reino Unido, o seu propósito ser diferente do de uma medida fiscal. Mesmo que um imposto sobre os salários fosse introduzido como substituto de um imposto sobre os lucros (argumento que não foi apresentado pelo Reino Unido), continuaria a fazer parte da lógica do sistema do imposto sobre os salários tributar as empresas não rentáveis. Utilizar os salários como substitutos para a rentabilidade elimina a necessidade de determinar os lucros ou permite facilitar essa tarefa. Esta não é a situação em Gibraltar onde, no âmbito da reforma, a determinação dos lucros de uma empresa é um elemento das regras de cálculo do imposto sobre os salários e do imposto adicional.
(132)
O Reino Unido afirma que o sistema se baseia na utilização rentável da mão-de-obra e, como tal, é coerente. Tal sugere a existência de um sistema híbrido, em que são utilizadas duas matérias colectáveis distintas, conforme a situação das empresas. Nestas circunstâncias, torna-se impossível detectar a natureza e a economia geral do regime e, assim, aplicar esta justificação. Especificamente, não se pode pensar que qualquer característica deste sistema é inerente ao regime geral, visto que tal resultaria em aceitar uma justificação automática deste sistema.
(133)
Assim, a Comissão conclui que a isenção de empresas não rentáveis do imposto sobre os salários e do imposto sobre a ocupação de instalações comerciais, através do estabelecimento de um limite máximo de 15 %, é selectiva e, se as restantes condições estiverem preenchidas, esta medida poderá constituir um auxílio estatal a favor das empresas que dela beneficiam. A isenção não pode ser justificada pela natureza ou pela economia geral do regime fiscal proposto. Esta conclusão não prejudica a apreciação da compatibilidade da medida.
(134)
Uma segunda consequência de a obrigação fiscal combinada a título do imposto sobre os salários e do imposto sobre a ocupação de instalações comerciais, estar limitada a 15 % dos lucros, consiste no facto de as empresas rentáveis cuja obrigação fiscal excedesse, caso contrário, este limiar, estarem isentas do imposto que teriam de pagar para além deste limite. Esta redução do imposto constitui uma vantagem para as empresas que dela beneficiam, pois liberta-as de um encargo que, caso contrário, oneraria os seus orçamentos.
(135)
O limite máximo de 15 % é igualmente selectivo visto que apenas um número limitado de empresas beneficiará de um desagravamento fiscal graças a esta medida. Embora o Reino Unido e Gibraltar já não defendam que apenas 10 empresas beneficiarão do limite máximo, este provoca contudo uma redução do âmbito de aplicação do imposto sobre os salários e do imposto sobre a ocupação de instalações comerciais. Os beneficiários são as empresas com grande intensidade de mão-de-obra, ou seja, as que, no exercício em questão, apresentem lucros pouco elevados em relação ao número de efectivos e às instalações que ocupam. A aplicação de um regime fiscal exclusivamente baseado nos impostos sobre os salários e sobre a ocupação de instalações comerciais poderia resultar num nível de imposição muito elevado para estas empresas.
(136)
A Comissão regista os argumentos do Reino Unido e de Gibraltar de que não é possível identificar um grupo específico de empresas e que as regras se aplicam em geral a todas as empresas em Gibraltar. Contudo, tal não impede que o limite máximo de 15 % seja de facto selectivo, como foi já descrito no número anterior. A este respeito, as referências feitas pelo Reino Unido e por Gibraltar ao ponto 14 da comunicação não são relevantes, pois esta disposição não exclui a possibilidade de medidas aparentemente gerais poderem constituir um auxílio estatal. O ponto 14 abrange especificamente os incentivos fiscais a favor de determinados tipos de investimento e as medidas destinadas a reduzir a tributação do trabalho «em todas as empresas», não sendo este o caso do limite máximo de 15 %, que beneficia apenas as empresas que registam lucros relativamente baixos em relação ao número de efectivos. Por outro lado, o limite máximo de 15 % não é uma medida de pura técnica fiscal, na acepção do primeiro travessão do ponto 13 da comunicação. Enquanto os regimes convencionais de fiscalidade das empresas limitam a percentagem dos lucros consagrados ao pagamento de impostos, através da fixação das taxas de imposição (os sistemas de escalões incluem uma taxa máxima de imposto), a medida técnica equivalente a esta num sistema de imposto sobre os salários é a taxa de imposição por trabalhador, que no caso de Gibraltar, corresponde a uma taxa única de 3 000 libras esterlinas. A introdução, num sistema de imposto sobre os salários e de imposto sobre a ocupação de instalações comerciais, de um limite máximo associado a um critério diferente, designadamente o nível dos lucros, não pode ser comparado com a aplicação de taxas variáveis num sistema progressivo de tributação dos lucros, que se justifica pela natureza e economia geral do sistema (ponto 24 da comunicação). O limite máximo de 15 % não visa também um objectivo de política económica geral, no sentido expresso no segundo travessão do ponto 13 da comunicação. Na verdade, não reduz a carga fiscal que onera certos custos de produção de toda a economia de Gibraltar, beneficiando apenas um pequeno número de empresas. Por outro lado, o limite máximo não está directamente relacionado com os custos salariais ou com os encargos prediais, mas antes com a rentabilidade das empresas, que é um elemento externo a um imposto sobre os salários e a um imposto sobre a ocupação de instalações comerciais.
(137)
A Comissão não aceita o argumento do Reino Unido de que, mesmo que o limite máximo de 15 % seja selectivo, se justifica pela natureza e/ou pela economia geral do regime a que pertence. Não há nada de intrínseco num regime fiscal baseado na utilização rentável da mão-de-obra e de instalações comerciais que exija que seja fixado um limite para a parte dos lucros que uma empresa deverá pagar por utilizar estes elementos tributáveis. A lógica inerente a um sistema deste tipo é a de que, quanto mais trabalhadores uma empresa empregar e quanto mais instalações ocupar, mais elevada será a sua obrigação fiscal. Os argumentos apresentados pelo Reino Unido são de carácter essencialmente económico. Não estão relacionados com a lógica interna do sistema proposto.
(138)
O Reino Unido sugere que a economia de Gibraltar é mais vulnerável a choques provocados pela concorrência fiscal do que a maior parte das economias e é provável que as empresas tenham mais dificuldades em abandonar um grande Estado-Membro do que Gibraltar. Contudo, a Comissão sublinha que foram apresentados poucos elementos de prova para apoiar esta hipótese que, a verificar-se, sugere que o limite máximo de 15 % faz parte de uma estratégia concebida para reter, ou mesmo atrair, capitais móveis para Gibraltar, o que, tendo em conta as limitações físicas deste território, muito provavelmente visará os serviços financeiros e outros serviços. Do mesmo modo, o argumento de que não é necessário um elemento regressivo para a tributação das empresas de serviços de utilidade pública que ocupam posições de monopólio ou de quase monopólio no mercado gibraltino indica que o alvo do limite máximo de 15 % são os capitais móveis.
(139)
Quanto à sugestão de que, sem um elemento regressivo, um imposto sobre o trabalho provocaria despedimentos em massa e instabilidade em períodos de flutuações cíclicas do mercado, a Comissão limita-se simplesmente a apontar que se trata de uma característica inerente a um sistema deste tipo. Seja como for, à taxa de 3 000 libras esterlinas por trabalhador, o imposto sobre os salários representaria apenas uma pequena parte dos custos laborais unitários globais (34). Portanto, o incentivo para reduzir a mão-de-obra a fim de controlar as despesas existirá sempre, com ou sem o imposto sobre os salários.
(140)
A Comissão regista ainda o impacto do limite máximo de 15 % sobre os sectores offshore e onshore da economia gibraltina. O sector offshore inclui as empresas isentas e as elegíveis, cuja legislação será revogada no âmbito da reforma. Em geral, as empresas isentas não têm presença física em Gibraltar (não possuem trabalhadores nem ocupam instalações) e pagam um imposto fixo anual entre 200 e 300 libras esterlinas. Em contrapartida, as empresas elegíveis têm uma presença física em Gibraltar (empregam um número elevado de efectivos) e negoceiam com as autoridades a sua taxa de imposição. A grande maioria das empresas elegíveis está sujeita ao imposto sobre as sociedades a uma taxa compreendida entre 2 % e 10 % dos lucros. Assim, o limite máximo de 15 % impede qualquer aumento decorrente, para estas empresas, da aplicação da reforma. Em contrapartida, na economia onshore (com excepção das empresas de serviços de utilidade pública) registar-se-ia uma diminuição da actual taxa de 35 % do imposto sobre as sociedades. O Governo gibraltino parece admitir igualmente que em termos globais, a reforma (que inclui o limite máximo de 15 %) foi criada para se ajustar às «necessidades e preferências» fiscais específicas dos sectores da indústria de serviços financeiros offshore (35). A Comissão observa ainda que, ao abandonar o plano original de um limite máximo de obrigação fiscal de 500 000 libras esterlinas, o Reino Unido indicou que Gibraltar irá, consequentemente, reduzir o imposto adicional sobre os serviços financeiros de 8 % para 4-6 %. Esta medida sugere que o estabelecimento de um limite máximo de obrigação fiscal se destina a favorecer as empresas prestadoras de serviços financeiros, muitas das quais são empresas elegíveis, que constituem a principal fonte de emprego do «Centro Financeiro» de Gibraltar.
(141)
Por conseguinte, a Comissão conclui que, no contexto do presente caso, o limite máximo de 15 % é selectivo e, se estiverem preenchidas as restantes condições, poderá constituir um auxílio estatal para as empresas que dele beneficiam, que não se justifica pela natureza ou pela economia geral do regime fiscal proposto. Esta conclusão não prejudica a apreciação da compatibilidade desta medida.
(142)
O ponto 13 da comunicação afirma o seguinte: «As medidas fiscais acessíveis a todos os agentes económicos que operam no território de um Estado-Membro são, em princípio, medidas de carácter geral. Devem efectivamente ser acessíveis a todas as empresas numa base de igualdade e o seu âmbito não pode ser restringido de facto, por exemplo, pelo poder discricionário do Estado quanto à sua concessão ou por outros elementos que limitem o seu efeito prático. Contudo, esta condição não limita o poder dos Estados-Membros de escolherem a política económica que considerarem mais adequada e, nomeadamente, de repartirem como entenderem a carga fiscal pelos diferentes factores de produção. Desde que se apliquem indistintamente a todas as empresas e a todas as produções, não constituem auxílios estatais:
-
as medidas de pura técnica fiscal (por exemplo, fixação das taxas de tributação, regras de depreciação e amortização e regras em matéria de reporte de prejuízos; disposições destinadas a evitar a dupla tributação ou a evasão fiscal),
-
as medidas que têm um objectivo de política económica geral, reduzindo a carga fiscal que onera certos custos de produção (por exemplo, investigação e desenvolvimento, ambiente, formação e emprego).».
(143)
Sem prejuízo das considerações tecidas a respeito dos efeitos das propostas de reforma (na globalidade), nos pontos 147-152, ou as relativas à selectividade regional, nos pontos 98-127, um imposto sobre os salários que sujeita todas as empresas ao pagamento anual de um montante fixo por trabalhador pode, pelo menos em determinadas circunstâncias, ser considerado selectivo, quando é aplicado na ausência de um sistema geral de imposto sobre os lucros das empresas e quando substitui o sistema geral. É este o caso se tivermos em linha de conta as características específicas da economia gibraltina e, em particular, a existência de um amplo sector offshore, sem qualquer presença física, que escaparia a qualquer tipo de tributação num sistema de imposto sobre os salários e de imposto sobre a ocupação de instalações comerciais. Ainda que, formalmente, um sistema deste tipo seja aplicado sem descriminação a todas as empresas, beneficia de facto as actuais «empresas isentas», que não possuem trabalhadores em Gibraltar. O sistema constitui uma vantagem específica a favor das empresas que não estão realmente presentes em Gibraltar e que, consequentemente, não estão sujeitas ao imposto sobre as sociedades. Esta vantagem não está, com efeito, acessível a todas as empresas, numa base de igualdade, nos termos do segundo período do ponto 13 da comunicação. Na verdade, o efeito prático da vantagem está limitado a apenas algumas empresas. Por outro lado, o imposto sobre os salários proposto por Gibraltar não constitui, fundamentalmente, uma medida de pura técnica fiscal, nos termos da primeira alínea do ponto 13 da comunicação, porque não se trata de um ajuste técnico a um sistema geral, mas está relacionado com a matéria colectável. Neste caso específico, a isenção não constitui uma medida que tenha um objectivo de política económica geral, na acepção do segundo travessão do ponto 13 da comunicação, visto que não reduz quaisquer custos de produção, mas antes provoca um aumento dos custos laborais. Aplica-se a mesma lógica ao imposto sobre a ocupação de instalações comerciais, aplicado na ausência de um sistema de tributação geral dos lucros das sociedades e que substitui este sistema: a obrigação fiscal de cada empresa é fixada a uma taxa equivalente à mesma percentagem fixa do montante que a empresa deve pagar a título da taxa geral do imposto fundiário. Uma medida desta natureza coloca também em situação de vantagem as actuais «empresas isentas», que normalmente não têm presença física em Gibraltar. Assim, a Comissão conclui que, no contexto do presente caso, e tendo em conta que existe em Gibraltar uma importante economia offshore, o sistema proposto constitui um auxílio materialmente selectivo.
(144)
Por outro lado, um sistema como o descrito, que visa apenas o número de trabalhadores ou a utilização comercial de bens imobiliários num contexto em que um número significativo de empresas não possui trabalhadores nem bens imobiliários, não reveste o mesmo carácter geral que o imposto sobre o lucro das sociedades, que visa a tributação do resultado da actividade económica na sua totalidade. O sistema pode, por conseguinte, ser considerado igualmente selectivo, pelo menos em circunstâncias iguais às presentes. Esta situação deve ser distinguida da de um sistema em que o imposto sobre os salários ou o imposto sobre a ocupação de instalações comerciais se vem acrescentar ao imposto geral sobre os lucros, garantindo assim uma ampla tributação de todos os sectores da economia e representando, portanto, um aspecto menos importante da fiscalidade das empresas.
(145)
Ainda que seja verdade, como sugere a Espanha, que as disposições relativas à taxa de registo são discriminatórias a favor das empresas que não geram rendimentos, essa discriminação não constitui um auxílio estatal. Como refere o Reino Unido, a diferença de 150 libras esterlinas (cerca de 225 euros) na taxa de registo entre as duas categorias de empresas é significativamente inferior ao limiar de minimis (36) de 100 000 euros ao longo de um período de três anos. Desde que todas as condições relevantes estejam preenchidas, a diferença relativa à taxa de registo é, portanto, de minimis e não constitui um auxílio estatal.
(146)
A Espanha sugere que a ausência de um imposto adicional noutros sectores para além dos serviços financeiros e dos serviços de utilidade pública confere uma vantagem às empresas desses sectores. A Comissão não partilha tal opinião. Ainda que se considere que, quando um Estado confere um benefício a um grupo identificável de empresas, tal pode constituir, à primeira vista, um auxílio estatal, o mesmo não acontece quando o Estado cria uma desvantagem. Quando um Estado impõe uma carga fiscal extraordinária sobre as empresas, como uma penalidade fiscal, só existirá auxílio estatal se for provado que tal implica uma vantagem correspondente para as empresas concorrentes daquelas em detrimento das quais a medida foi tomada. Ao contrário daquilo que sugere o Reino Unido, o objectivo do imposto adicional não é relevante para determinar se se trata ou não de um auxílio estatal. Contudo, a Comissão conclui que o efeito imediato dos impostos adicionais, considerados isoladamente, consiste em criar uma desvantagem para as empresas afectadas. Esta conclusão não prejudica o facto de este imposto adicional fazer parte de um sistema que, de facto, prevê taxas de imposição diferentes para tipos de empresas diferentes.
(147)
O quadro 1 apresenta dados (37) relativos a várias categorias de empresas em Gibraltar e respectivo nível de imposição, avaliado em termos de lucros, na sequência da reforma proposta. É importante ter em conta que, apesar de nalguns casos o nível de obrigação fiscal de uma dada empresa ser também determinado pelo número de trabalhadores ou pela ocupação de instalações comerciais, o resultado combinado dos vários limites máximos e impostos adicionais consiste na fixação de diferentes taxas globais de imposição, avaliadas em termos de lucros, para diferentes sectores da economia.
Tabela 1: Dados sobre as empresas em Gibraltar
Taxa de imposição
Número
Actual
Pós-reforma
Todas as empresas (repartição por sector)
29 000
Serviços financeiros
179
0-35 %
5-15 % (40)
Serviços de utilidade pública
23
35 %
35 %
Outros
28 798
0-35 %
0-15 %
Todas as empresas (repartição por rendimentos)
29 000
Com rendimentos
10 400
0-35 %
0-15 % (38)
Sem rendimentos
18 600
-
-
Empresas com rendimentos (repartição por estatuto)
10 400
Não isentas
1 400
0-35 %
0-15 % (38)
Isentas
9 000
0 %
0-5 % (39) (40)
Não isentas com rendimentos (repartição por lucros)
1 400
Com lucros
540
0-35 %
0-15 % (38)
Sem lucros
500
-
-
Não isentas com rendimentos (repartição por estatuto)
1 400
Elegíveis
140
2-10 % (41)
0-15 %
Não elegíveis
1 260
35 % (42)
0-15 %
Serviços de utilidade pública
23
35 %
35 %
Isentas com rendimentos (repartição por sector)
9 000
Serviços financeiros
70
0 %
5 % (39) (40)
Serviços não financeiros
8 930
0 %
0 % (39)
(148)
O quadro 1 revela como certos sectores claramente definidos da economia de Gibraltar seriam afectados pela execução da reforma em termos de nível de imposição. Embora a Comissão reconheça que com a reforma, a distinção formal entre a economia offshore e onshore será abolida, a comparação dos níveis de imposição permite ilustrar a natureza intrinsecamente selectiva do regime fiscal proposto. Diferentes tipos de empresas serão sujeitos a diferentes níveis de imposição, o que constitui mais um elemento de confirmação de que o regime proposto confere vantagens selectivas aos sectores que beneficiam de taxas mais baixas.
(149)
O sector offshore em Gibraltar está, actualmente, a ser objecto de duas investigações em matéria de auxílios estatais relativas às empresas isentas e às empresas elegíveis. A este respeito, a Comissão considerou que ao isentá-las de imposto, as autoridades de Gibraltar concedem um auxílio estatal às empresas isentas (43). Da mesma forma, numa decisão adoptada no mesmo dia que a presente decisão, a Comissão concluiu que, ao prever um nível de imposição inferior à taxa normal do imposto sobre as sociedades, as autoridades de Gibraltar concedem um auxílio estatal às empresas elegíveis (44).
(150)
Decorre claramente do quadro 1 que, no âmbito da reforma, as empresas isentas não pertencentes ao sector dos serviços financeiros continuarão a ser tributadas a uma taxa efectiva de zero. Tal acontece porque, geralmente, as empresas isentas não têm uma presença física em Gibraltar, pelo que não possuem trabalhadores nem ocupam instalações comerciais neste território e, por isso, não estão sujeitas nem ao imposto sobre os salários nem ao imposto sobre a ocupação de instalações comerciais. A sua posição privilegiada de imposição à taxa zero é preservada pela reforma que, assim, continua a garantir-lhes um auxílio estatal. As empresas isentas no sector dos serviços financeiros passarão a estar sujeitas a um imposto de 5 % quando a reforma entrar em vigor. No entanto, embora sejam pela primeira vez tributadas, a sua posição privilegiada na economia de Gibraltar será em larga medida preservada, uma vez que a respectiva obrigação fiscal estará limitada 5 % dos lucros. Em contrapartida, o resto da economia de Gibraltar será sujeita a um limite superior de 15 % ou 35 %.
(151)
A Comissão conclui que a reforma perpetua a situação existente, na qual as empresas isentas são beneficiárias de um auxílio estatal. Mais genericamente, o sistema prevê diferentes níveis de tributação dos lucros, consoante os diferentes sectores da economia e, como tal, confere uma vantagem selectiva a empresas pertencentes aos sectores nos quais se aplicam taxas inferiores. Também por esta razão, o regime notificado é materialmente selectivo.
(152)
As medidas apresentadas implicam, por conseguinte, uma selectividade regional e material e esta última decorre tanto de diversas características específicas do regime proposto como da análise do conjunto desse regime.
(153)
A concessão das isenções e reduções fiscais, analisadas em pormenor nos pontos 98 a 152, implica uma perda de receitas fiscais que, de acordo com o ponto 10 da comunicação, é equivalente ao consumo de recursos estatais na forma de despesas fiscais. Como foi confirmado pelo Tribunal de Justiça, este princípio aplica-se também às vantagens concedidas por entidades regionais e locais dos Estados-Membros (45). O argumento de que não se verifica qualquer perda de receita fiscal porque os impostos do Reino Unido não se aplicariam em Gibraltar, foi já discutido acima. Por conseguinte, pode concluir-se que a vantagem é concedida pelo Estado e através de recursos estatais.
(154)
Gibraltar é uma economia de mercado aberto. Muitas das empresas estabelecidas em Gibraltar (e os grupos a que pertencem) desenvolvem provavelmente actividades em sectores em que se verificam trocas comerciais entre Estados-Membros. Tal é especialmente verdade para o sector dos serviços, relativamente ao qual as disposições relevantes do direito comunitário se aplicam totalmente em Gibraltar. Decorre de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que, quando um auxílio concedido pelo Estado reforça a posição de uma empresa relativamente a outras empresas concorrentes nas trocas comerciais intracomunitárias, devem estas últimas ser consideradas como influenciadas pelo auxílio. Para este efeito, não é necessário que a própria empresa beneficiária participe nas exportações. De facto, quando um Estado-Membro concede um auxílio a uma empresa, a produção interna pode ser mantida ou aumentada, daí resultando que as hipóteses de as empresas estabelecidas noutros Estados-Membros exportarem os seus produtos para o mercado desse Estado-Membro são diminuídas. De igual modo, quando um Estado-Membro concede auxílios a empresas que operam no sector dos serviços e da distribuição, não é necessário que as empresas beneficiárias exerçam, elas próprias, as suas actividades fora do referido Estado-Membro para que os auxílios influenciem as trocas comunitárias, especialmente quando se trata de empresas estabelecidas perto das fronteiras entre dois Estados-Membros. A importância relativamente fraca de um auxílio ou a dimensão relativamente modesta da empresa beneficiária, não impedem a priori a eventualidade de as trocas entre Estados-Membros serem afectadas (46). Assim sendo, na medida em que as empresas de Gibraltar que operam em sectores nos quais existem trocas comerciais intra-comunitárias beneficiam desta isenção, a mesma afecta as trocas comerciais entre Estados-Membros e provoca ou é susceptível de provocar distorções da concorrência.
(155)
O Reino Unido, o Governo de Gibraltar e Espanha formulam observações acerca da conformidade da reforma com os critérios definidos no Código de Conduta e com outras normas internacionais. No entanto, como foi observado pelo Governo de Gibraltar, a qualificação de uma medida como prejudicial [ou não prejudicial, como é o caso da reforma (47)] nos termos do Código, não tem relevância directa para a sua avaliação para efeitos de auxílios estatais, em conformidade com o artigo 87o do Tratado CE. Da mesma forma, as alegações feitas por Espanha e refutadas pelo Reino Unido relativas à evasão fiscal e ao branqueamento de capitais não são, como frisa o Reino Unido, relevantes para a investigação em matéria de auxílios estatais.
(156)
A Comissão rejeita a observação do Governo de Gibraltar de que, nos seus procedimentos em matéria de auxílios estatais, a Comissão não respeitou o princípio da igualdade de tratamento. Não foi apresentado nenhum elemento de prova específico que comprove esta alegação. De qualquer modo, sempre que investiga um possível auxílio estatal nos termos do artigo 87.o do Tratado CE, a Comissão é obrigada a analisar cada medida em função dos seus méritos próprios. Embora o Governo de Gibraltar sugira que a adopção de medidas ao abrigo dos artigos 95.o a 97.o do Tratado CE constitui a intervenção apropriada, a Comissão aponta para o facto de o ponto 15 da comunicação dever ser lido em articulação com o ponto 6, que refere claramente as intervenções possíveis relativamente aos efeitos de medidas fiscais de carácter geral nos Estados-Membros. Esta sugestão constitui implicitamente um pedido para que Gibraltar seja tratada como se fosse um Estado-Membro de pleno direito, da mesma forma que o executivo das Ilhas Åland alega que medidas de fiscalidade directas adoptadas pelas regiões autónomas deviam ser apreciadas como se tivessem sido adoptadas por um Estado-Membro. No entanto, tal alegação não encontra fundamento no Tratado CE.
(157)
Nem o Reino Unido nem o Governo de Gibraltar tentaram argumentar que, caso a reforma constituísse um auxílio, poderia ser considerada compatível com o mercado comum. Desta forma, a Comissão mantém a posição definida na sua apreciação da compatibilidade aquando do início do procedimento. Tal apreciação é reproduzida e aprofundada como se segue.
(158)
Nenhuma das derrogações previstas no n.o 2 do artigo 87.o do Tratado CE se aplica no presente caso, uma vez que a reforma não visa os objectivos enumerados nesta disposição.
(159)
Nos termos do n.o 3, alínea a), do artigo 87.o, uma medida de auxílio é considerada compatível com o mercado comum quando se destina a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego. Tais áreas estão definidas no mapa de auxílios regionais do Reino Unido para o período de 2000 a 2006, aprovado pela Comissão com o número de auxílio estatal N 265/00 (48). Uma vez que Gibraltar não é uma dessas regiões, esta disposição não se aplica.
(160)
Quanto às derrogações previstas no n.o 3, alíneas b) e d), do artigo 87.o, a reforma não se destina a fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum, ou a sanar uma perturbação grave da economia do Reino Unido, nem ainda a promover a cultura e a conservação do património.
(161)
Por último, é necessário verificar se a reforma pode ser abrangida pela derrogação prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o, que estabelece que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum os auxílio destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum.
(162)
Quando comparados com o regime de fiscalidade das empresas do Reino Unido, os elementos da reforma identificados como conferindo uma vantagem e a própria reforma, na sua globalidade, libertam as empresas de encargos que seriam, normalmente, suportados pelos seus orçamentos no âmbito normal das suas actividades. Este desagravamento fiscal não está ligado a investimentos nem à criação de emprego e, consequentemente, constitui um auxílio ao funcionamento, cujos benefícios cessam assim que o auxílio for suprimido. Decorre de prática constante da Comissão que não se pode considerar que tal auxílio se destine a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas. Além disso, Gibraltar não está incluída no mapa de auxílios regionais do Reino Unido (49).
VII. CONCLUSÕES
(163)
A Comissão conclui que a reforma constitui um regime de auxílio estatal, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE. Não se aplica nenhuma das derrogações previstas no n.o 2 ou no n.o 3 do artigo 87.o Assim sendo, o Reino Unido não está autorizado a executar a reforma.
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
As propostas notificadas pelo Reino Unido, tendo em vista a reforma do regime de fiscalidade das empresas em Gibraltar, constituem um regime de auxílio estatal incompatível com o mercado comum.
Consequentemente, essas propostas não podem ser aplicadas.
Artigo 2.o
O Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 30 de Março de 2004.

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