Document ID: 32007D0258

KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 20. december 2006
om foranstaltning C 24/2004 (ex NN 35/2004), som Sverige har gennemført for at indføre jordbaseret digitalt tv
(meddelt under nummer K(2006) 6923)
(Kun den svenske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2007/258/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med denne artikel, under hensyntagen til disse bemærkninger (1), og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 9. august 2001 indgav satellitoperatøren Nordic Satellite AB (»NSAB«) (2) en klage til Europa-Kommissionen (»Kommissionen«) over, at Sverige skulle have ydet statsstøtte til Teracom AB (Teracom), den svenske operatør af det jordbaseret net, og til visse af dennes datterselskaber i forbindelse med indførelsen af jordbaseret digitalt tv i Sverige (3). Ved brev af 28. november 2001 indgav tv-distributøren Viasat AB (»Viasat«), som tilbyder både gratis tv og betalings-tv, en klage, som i store træk lignede den klage, der var indgivet af NSAB.
(2)
Efter en foreløbig undersøgelse underrettede Kommissionen ved brev af 14. juli 2004 Sverige om, at den havde besluttet at indlede den formelle undersøgelses-procedure (herefter benævnt »beslutningen om at indlede proceduren«) efter artikel 88, stk. 2, i EF-traktaten vedrørende den påståede støtteforanstaltning. Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 25. september 2004. Kommissionen opfordrede Sverige og andre interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til den omhandlede støtteforanstaltning.
(3)
Den 29. oktober 2004 modtog Kommissionen den svenske regerings svar (svar af 29. oktober) på sin beslutning om at indlede proceduren. Kommissionen modtog også bemærkninger fra følgende interesserede parter: B2 Bredband AB (B2) (4), European Cable Communications Association (ECCA) (5), European Satellite Operators Association (ESOA) (6), NSAB (7), Telenor Broadcast Holding AS (Telenor Broadcast) (8), TeliaSonera AB (TeliaSonera) (9), UGC Europe, Inc. (UGC) (10) og Viasat (11).
(4)
Ved brev af 17. november 2004 og 17. januar 2006 videresendte Kommissionen de berørte parters bemærkninger til den svenske regering. Regeringen fremsatte sine bemærkninger til de fremsatte synspunkter i brev af 20. december 2004 og 20. marts 2006.
(5)
Den 22. november 2004 havde Kommissionen et møde med ECCA. Der blev også afholdt møder med repræsentanter for NSAB og ESOA den 1. marts 2005 og den 21. og 30. november 2005.
(6)
Ved brev af 8. februar 2006, 7. april 2006, 31. marts 2006 og 30. august 2006 anmodede Kommissionen Sverige om yderligere oplysninger. Den svenske regering svarede ved brev af 20. marts 2006 (»svar af 20. marts«) (registreret den 22. marts 2006), brev af 25. april 2006 (»svar af 25. april«) (registreret den 24. oktober 2006), brev af 5. maj 2006 (»svar af 5. maj«) (registreret den 11. maj 2006), brev af 15. juni 2006 (registreret den 16. juni 2006) og brev af 1. september 2006 (registreret den 4. september 2006).
2. BAGGRUND
(7)
Denne beslutning vedrører den påståede statsstøtte til Teracom og dettes datterselskab Boxer TV-Access (»Boxer«) (medmindre andet er angivet, betegnes Teracom og dets datterselskaber i det følgende under et som »Teracom«) i forbindelse med udviklingen af en jordbaseret digital tv-platform i Sverige (12). Ifølge klagerne har Teracom modtaget direkte og indirekte (via Public service-tv-selskaberne SVT og UR) finansiel støtte fra den svenske stat. Det påstås, at støtten er blevet anvendt til at give jordbaseret digital tv-transmission en urimelig konkurrencefordel i forhold til andre typer af digitale transmissionsplatforme, som f.eks. kabel- og satellitplatforme.
(8)
Det forhold, at Sverige har undladt at udstede de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme direktivet om gennemskueligheden af de økonomiske forbindelser mellem medlemsstaterne og de offentlige virksomheder, er ikke behandlet i denne beslutning, da EF-Domstolen har udtalt sig separat om dette spørgsmål (13).
3. DE BERØRTE VIRKSOMHEDER
3.1. Selskaber, der deltager i udviklingen af en jordbaseret digital platform
3.1.1. Teracom
(9)
Teracom har ansvaret for anlæg og drift af platformen for jordbaseret tv i Sverige. Teracom er et statsejet selskab, der blev oprettet i 1992 for at overtage den radio- og tv-transmissionsvirksomhed, der tidligere blev udført af Televerket (det svenske telekommunikationsselskab) (14).
(10)
Ifølge sine vedtægter skal Teracom transmittere og distribuere radio- og tv-programmer samt udvikle, markedsføre og udføre andre tjenester, som har relation til eller er forenelige med transmissions- og distributionsvirksomhed. De andre tjenester består hovedsagelig af telekommunikations- og informationstjenester.
(11)
Siden sin oprettelse har Teracom alene ejet og drevet det eneste eksisterende jordbaserede tv-spredningsnet i Sverige (15). For at sende via den jordbaserede platform indgår private og kommercielle tv-kanaler transmissionsaftaler med Teracom og betaler Teracom for de ydede tjenester.
(12)
Den 15. december vedtog Post- och telestyrelsen to beslutninger, der fastslog, at Teracom i sin rolle som netoperatør har betydelig markedsstyrke på det svenske engrosmarked for jordbaserede tv-spredningstjenester. Post- och telestyrelsen (PTS) pålagde derfor Teracom særlige forpligtelser med hensyn til distribution af fjernsynsindhold til slutbrugerne, både via det analoge og det digitale jordnet. Teracom er nu forpligtet til på visse betingelser at formidle adgang til den jordbaserede platform for selskaber, der ønsker at distribuere fjernsynsindhold til slutbrugere, og anvende en omkostningsorienteret prissætning og ikke-diskriminerende betingelser for adgangen til den jordbaserede platform samt føre separate og åbne regnskaber over selskabets egne aktiviteter og aktiviteter i forbindelse med formidlingen af adgang (16).
3.1.2. Boxer
(13)
Boxer tilbyder forbrugerne adgang til tv-programpakker og andre tjenester via den jordbaserede digitale tv-platform. Selskabet blev oprettet i oktober 1999 og ejes med 70 % af Teracom og med 30 % af det britiske private equity- og venture-kapitalselskab 3i (17).
(14)
Boxer er den eneste distributør af tv-programmer (herunder betalings-tv) på det digitale jordnet i Sverige. Når en fjernsynskanal får sendelicens til det svenske jordnet, kan den enten indgå en distributionsaftale med Boxer for at få sine programmer distribueret eller vælge at sende dem ukodet. De fleste tv-kanaler, som sender via det digitale jordnet, har indgået en distributionsaftale med Boxer (18). Ifølge Boxer voksede virksomheden med 42 % i 2005 og havde over en halv million abonnementer i slutningen af december 2005 (19).
3.1.3. SVT
(15)
SVT er Sveriges største public service-tv-selskab. SVT har siden 1997 været ejet af en fond, lige som alle andre public service-radio- og tv-selskaber i Sverige (20). SVT's forpligtelser som public service-tv-selskab er fastsat i de analoge og digitale sendelicenser, som er udstedt af regeringen. SVT's public service-kanaler skal dække 99,8 % af den svenske befolkning, og SVT skal i størst mulig udstrækning sende via jordnettet (21). Kravet om, at SVT skal dække 99,8 % af befolkningen, indebærer, at SVT må sende parallelt over det analoge jordnet, indtil den jordbaserede digitale platform er fuldstændig udbygget. SVT køber i øjeblikket alle sine tjenester til jordbaseret transmission af Teracom (22).
(16)
Alle SVT's kanaler sendes ukodet. I SVT's sendelicens er det også fastsat, at SVT kan anvende satellit, og for at nå ud til hele den svenske befolkning sender SVT rent faktisk sine public service-kanaler via satellit. Mellem marts 1999 og april 2004 havde en af klagerne, NSAB, eneret til at sende SVT's public service-kanaler i den nordiske region via sine satellitter (23). SVT's public service-kanaler er også tilgængelige via kabelnettet i henhold til lovgivningen om »must carry« -forpligtelser.
3.1.4. Utbildningsradion (»UR«)
(17)
UR - uddannelsesradioen - er det næststørste public service-tv-selskab i Sverige og udsender både radio- og tv-udsendelser. Ligesom SVT er UR også ejet af en fond (jf. 3.1.3 ovenfor) (24).
(18)
UR's forpligtelser som public service-tv-selskab er fastsat i dens sendelicens, og UR er forpligtet til efter samråd med Sveriges Radio og SVT at købe tjenester af Teracom for at sende via det analoge jordnet (25). UR sender via en af SVT's kanaler, og dens programmer skal nå ud til 99,8 % af Sveriges befolkning. UR's programmer skal også sendes via jordnettet og sendes ukodede via jordnettet og som »must carry« via kabelnettet.
(19)
I denne beslutning betegnes SVT og UR herefter under et som »SVT«, og tal (f.eks. bevillinger og betalinger), som vedrører hver enkelt virksomhed, vil blive opgivet for de to virksomheder under et (26).
3.2. Klagerne
3.2.1. NSAB
(20)
NSAB er et selskab, der har hovedsæde i Sverige. NSAB ejer og driver to Sirius-satellitter, der forsyner den nordiske og den baltiske region samt Øst- og Centraleuropa med tv-tjenester og andre medie- og teletjenester. NSAB distribuerer radio- og tv-signaler fra såvel offentlige som private radio- og tv-selskaber.
(21)
75 % af NSAB ejes af det i Luxembourg registrerede SES ASTRA, en af de førende operatører i Europa, som sender via satellit til direkte modtagelse (»direct-to-home«), og 25 % af NSAB ejes af det svenske rumfartsselskab, Svenska Rymdaktiebolaget. Svenska Rymdaktiebolaget er et statsejet aktieselskab med virksomhed i Sverige (27). Indtil marts 2000 var NSAB delvis ejet af Teracom (28).
3.2.2. Viasat
(22)
Viasat er en operatør, som tilbyder både gratis tv og betalings-tv og distribuerer programmer vil satellitplatformen Sirius. Viasat sender fra Storbritannien, hvor det også er registreret. Viasat er et helejet datterselskab af den svenske mediekoncern MTG AB (»MTG«). MTG opererer i hele verden og hævder bl.a. at være den største operatør af gratis tv og betalings-tv i Skandinavien og i de baltiske lande.
4. TV-SPREDNING
4.1. Tv-platforme i Sverige
(23)
I Sverige distribueres tv-programmerne i dag via jordnettet, kabelnettet og fællesantenneanlæg (SMATV) samt via satellit og bredbånd. Ifølge regeringen vil tv-spredning også snart være tilgængelig via tredjegenerationsmobilnet (29).
(24)
Figur 1 nedenfor viser de forskellige tv-platformes respektive betydning i Sverige i 2006. Figuren viser de forskellige platformes faktiske anvendelse udtrykt i procentdel af alle svenske husstande (30). For den jordbaserede platform skelnes der desuden mellem analog og digital modtagelse.
Figur 1:
Husstandenes modtagelse af tv-udsendelser i Sverige i 2006
(25)
Alle de mest almindelige transmissionsplatforme, som findes i dag, dvs. kabel- og satellitplatforme og jordbaserede platforme, har været eller er påvirket af overgangen fra analog til digital tv-spredning. Digitaliseringen af radio-/tv-spredning har store fordele i form af mere effektiv spektrumanvendelse og øgede transmissionsmuligheder. Det vil medføre nye og bedre tjenester af høj kvalitet og flere valgmuligheder for forbrugerne.
(26)
Uanset transmissionsmåde har digital transmission enten en åben arkitektur eller er udstyret med et adgangsstyringssystem (CA-system) med kodede kanaler. Det betyder, at seerne for at kunne modtage digitale transmissioner har brug for en digital modtager, som enten er indbygget i tv-apparatet eller leveres i form af en separat digitalboks, som fungerer som dekoder. For at kunne se kodede kanaler skal seerne således have en digitalboks, som kan læse et såkaldt programkort.
4.2. Udviklingen af jordbaseret digitalt tv i Sverige
(27)
Digital-tv har udviklet sig kraftigt i Sverige i de seneste fem år. Alle digitale platforme - satellit, kabel og jordbaserede - voksede i perioden 2000 til 2005, men satellitplatformen var den førende med digitalisering (se figur 2) (31).
Figur 2:
Udviklingen af digitale platforme i Sverige(2000-05)
(28)
På grundlag af et regeringsforslag besluttede Riksdagen i 1997, at udbygningen af et digitalt jordnet burde indledes i flere dele af landet, og at staten efterfølgende skulle beslutte, om og hvordan nettet fortsat skulle udbygges (32). Det blev besluttet, at udbygningen af det digitale jordnet skulle finansieres udelukkende af de deltagende selskaber, dvs. tv-selskaberne og netværksejerne, og ikke af staten (33).
(29)
I 2003 besluttede Riksdagen, at det analoge jordnet skulle afvikles pr. 1. februar 2008 (34), og i maj 2004 besluttede den desuden, at den multiplexer, der var reserveret til SVT's digitale transmissioner, skulle udbygges, så den ville dække 99,8 %, når det analoge jordnet var fuldstændig afviklet. På det tidspunkt skulle mindst en supplerende multiplexer dække 98 % af befolkningen. Det blev ikke fastsat, hvor stor en procentdel af befolkningen de øvrige multiplexere skulle dække (35).
(30)
Ifølge Teracom blev første fase af afviklingen af det analoge jordnet indledt den 19. september 2005, hvilket berørte ca. 150 000 husstande i Sverige (36). Tabel 1 nedenfor viser de planlagte afviklingsfaser og den procentdel af befolkningen, der ventes at blive berørt af de forskellige faser.
Tabel 1:
Planlagt afvikling af det analoge jordnet og procentdel af befolkningen, der ventes berørt
% af befolkningen i det berørte område
% af befolkningen, som er dækket af jordbaseret digitalt tv
(akkumulerede tal)
Fase 1 afsluttet i november 2005
4
4
Fase 2 afsluttet i maj 2006
20
24
Fase 3 planlagt afsluttet i november 2005
16
39
Fase 4 planlagt afsluttet i maj 2007
28
67
Fase 5 planlagt afsluttet i oktober 2007
33
100
Kilde: Teracom. Bemærk, at tallene er skøn.
(31)
Teracoms egne midler og indtægter fra salg af nettjenester (f.eks. brugergebyr) har ikke været tilstrækkelige til at dække de samlede investeringsomkostninger i forbindelse med udbygningen af det landsomfattende digitale jordnet, og Teracom har derfor været nødt til at skaffe mere kapital. Ved at optage lån på kapital-markedet og sælge visse aktiver lykkedes det Teracom at finansiere udbygningen af det digitale jordnet (37).
4.2.1. Transmission via det digitale jordnet i Sverige
(32)
Jordbaseret digitalt tv foregår via multiplexere, som er systemer, der kombinerer og digitaliserer multiple signaler til transmission via en enkeltlinje eller en fælles kanal. Dette resulterer i mere kapacitet og i flere kanaler, som kan sendes samtidig. Teracom driver i dag fem multiplexere, som hver har kapacitet til at transmittere ca. 8 individuelle tv-kanaler. I foråret 2006 dækkede fire af disse multiplexere ca. 98 % af Sveriges befolkning, mens den femte nåede ud til ca. 50 % af befolkningen (38).
(33)
Regeringen træffer beslutning om at bevilge licens på grundlag af anbefalinger fra Radio och TV-verket, som undersøger ansøgningerne. I oktober 2006 havde ca. 40 tv-kanaler fået bevilget licens til at sende via det digitale jordnet. En af de fem multiplexere er forbeholdt SVT, en anden anvendes i øjeblikket fortrinsvis af TV4, og de resterende deles af de andre licensindehavere (39).
4.2.2. Markedsføringen af det digitale jordnet over for forbrugerne
(34)
Boxer har ansvaret for abonnentbasen, dvs. for markedsføringen af tilbuddet om betalings-tv over den jordbaserede digitale platform over for slutbrugerne. Ifølge regeringen er Teracom og Boxer udsat for knivskarp konkurrence fra andre transmissionsplatforme, f.eks. satellitoperatører. Det var derfor vanskeligt for Boxer, at opkræve fuld pris for en digitalboks, samtidig med at den søgte at styrke sin stilling og opbygge en kundebase. Efter at den jordbaserede digitale platform var blevet lanceret, tilbød Boxer derfor sine kunder digitalbokse til en lavere pris og fik omkostningerne dækket ind over hele abonnementsperioden. Dette forklarer, hvorfor Boxer led store tab i den indledende fase af sin virksomhed. Da Boxer led tab, fik det et kapitalindskud på lige vilkår af sine to moderselskaber: 70 % fra Teracom og 30 % fra Skandia (40).
4.3. Sveriges public service-tv og dets finansiering
(35)
I henhold til svensk lov skal alle husstande, som ejer et fjernsynsapparat, betale fjernsynslicens. Indtægterne fra fjernsynslicenserne anvendes til at finansiere public service-radio- og tv-selskaberne i Sverige (41).
(36)
Fjernsynslicensen opkræves af et aktieselskab, som ejes af de svenske public service-radio- og tv-selskaber: Radiotjänst i Kiruna AB (»Rikab«) (42). Rikab overfører de indsamlede midler til en særlig konto i Riksgäldskontoret (finansforvaltningen), den såkaldte »rundradiokonto«.
(37)
På grundlag af SVT's aktiviteter og de eventuelle ændringer af eller tilføjelser til public service-tjenesterne, som regeringen ønsker foretaget, fastsætter Riksdagen hvert år det beløb, som skal bevilges SVT til dets public service-virksomhed (43). SVT anvender de bevilgede midler til at udøve sine public service-aktiviteter i overensstemmelse med sendelicensen og bevillingsvilkårene (44). SVT bestemmer selv, hvor stor en del af de bevilgede midler der skal anvendes til programvirksomhed, og hvor meget der skal anvendes til distribution af programmer (f.eks. betaling af transmissionsgebyrer til Teracom) (45).
(38)
Under overgangen til jordbaseret digital tv-transmission vil der parallelt blive sikret jordbaseret analog og digital transmission for at give seerne tid til at gå over til den nye modtagelsesform. For at undgå en betydelig forhøjelse af fjernsynslicensen på grund af SVT's øgede omkostninger i forbindelse med den parallelle transmission (46) besluttede staten at indføre en alternativ finansieringsmekanisme til dækning af disse omkostninger. Med henblik herpå blev der åbnet en separat konto i Riksgäldskontoret i 2002, den såkaldte distributionskonto. Distributionskontoen finansieres af midler fra rundradiokontoen og ved en kreditfacilitet bevilget af Riksgäldskontoret. Der overføres derefter penge fra distributionskontoen til SVT til betaling for transmission via jordnettet (47).
(39)
I de første år var distributionskontoen negativ, da det beløb, som blev overført dertil fra rundradiokontoen, var mindre end det beløb, der blev overført fra distributionskontoen til SVT til betaling af transmissionsgebyrerne. Forskellen mellem det beløb, som distributionskontoen modtager fra rundradiokontoen, og det beløb, SVT skal have i transmissionsgebyr, dækkes af en kredit, som er bevilget af Riksgäldskontoret. Når det analoge jordnet er blevet afviklet, og SVT ikke længere behøver at betale for parallel transmission af analoge og digitale jordbaserede signaler, vil overførslerne fra distributionskontoen til SVT blive mindre, og underskuddet på distributionskontoen vil gradvis blive dækket ind. Man har beregnet, at alle udgifter til parallel transmission vil være fuldstændig dækket ind senest i 2013, hvor distributionskontoen igen vil balancere (48).
(40)
I henhold til bevillingsvilkårene er der ingen begrænsninger for, hvordan SVT anvender og fordeler pengene fra rundradiokontoen og distributionskontoen, forudsat at pengene udelukkende anvendes til SVT's public service-virksomhed i overensstemmelse med sendelicensen og bevillingsvilkårene (49).
4.4. Public service-tv-virksomhed via jordnettet: SVT's betalinger til Teracom for transmissionstjenester
(41)
En del af den finansiering, som SVT modtager, anvendes til at købe jordbaserede transmissionstjenester fra Teracom. SVT og Teracom forhandler om prisen på disse tjenester uden regeringens indblanding. Ifølge regeringen og Teracoms årsregnskaber behandler Teracom alle tv-selskaber ens (likabehandlingsprincipen) ved fastsættelsen af sine gebyrer for analog og digital transmission (50).
(42)
Fra 1992 til december 2005 var Teracom forpligtet til at beregne priserne for analog jordbaseret transmission på grundlag af kostprisen (självkostnadskalkyl). SVT's betalinger til Teracom er som regel forudfastsat for flere år ad gangen ved aftaler, som forhandles mellem de to selskaber. I henhold til den nuværende aftale er SVT's betalinger til Teracom i perioden fra 2004 til 2013 bl.a. baseret på tidsplanen for afviklingen af det analoge jordbaserede net. Hvis Riksdagen beslutter at ændre denne tidsplan, kan betalingerne justeres (51).
(43)
Teracoms anvendelse af ligebehandlingsprincippet for jordbaseret digital transmission giver sig udslag i, at samtlige tv-selskaber (inklusive SVT) siden 1999 afkræves gebyr efter samme prismodel: den såkaldte penetrationsbaserede prissætning (52). Bortset fra visse faste gebyrer pr. kanal, nemlig grundgebyr og tilslutningsgebyr, betaler tv-selskaberne således et variabelt gebyr, som afhænger af deres respektive antal seere (dvs. penetrationen). Det variable gebyr pr. seer er det samme for alle kanaler (53). Ligebehandlingsprincippet dæmper Teracoms prispolitik over for SVT og garanterer, at SVT ikke betaler mere for digital jordbaseret transmission end de andre tv-selskaber - for de samme tjenester (54). Ligebehandlingsprincippet er for nylig blevet bekræftet i regeringens budgetforslag 2005/06 (55).
(44)
[…] (56) (57)
5. Detaljeret beskrivelse af de påståede støtteforanstaltninger
(45)
De foranstaltninger, der vurderes i denne beslutning, er:
-
indirekte økonomisk støtte til Teracom i form af uforholdsmæssigt høje transmissionsgebyrer, som SVT skulle have betalt for Teracoms transmissionstjenester via det analoge og det digitale jordnet
-
direkte økonomisk støtte til Teracom i form af en statsgaranti og
-
direkte økonomisk støtte i form af et betinget aktionærindskud (»villkorat aktieägartillskott«), som Teracom skal betale tilbage.
5.1. SVT's betaling af transmissionsgebyrer til Teracom
(46)
På grundlag af de oplysninger, som Kommissionen rådede over, da proceduren blev indledt, havde den grund til at tro, at regeringen brugte SVT som et redskab til at kanalisere statsmidler til Teracom i forbindelse med overgangen fra analogt til digitalt jordbaseret tv. Ifølge de foreliggende oplysninger havde SVT fået tildelt midler til transmission, som kumuleret i perioden 2002 til 2003 overstiger Teracoms forventede omkostninger til transmission af SVT's kanaler. Det overstigende beløb synes at andrage ca. 509,61 mio. SEK i 2013 (se tabel 2 nedenfor).
(47)
Som det fremgår af beslutningen om at indlede proceduren, var Kommissionen også bekymret over, at de midler, som blev bevilget SVT til dækning af dets transmissionsgebyrer, automatisk blev overført til Teracom. Hvis Teracoms betingelser for levering af transmissionstjenester til SVT ikke var sammenlignelige med betingelserne for en normal markedstransaktion, kunne eventuelle betalinger udover markedsprisen vække mistanke om en eventuel skjult støtte til fordel for Teracom.
(48)
De oplysninger, som Kommissionen rådede over, da proceduren blev indledt, tydede på, at SVT's transmissionsgebyrer til Teracom var lavere end Teracoms omkostninger i forbindelse med transmissionen af SVT (jf. kolonne 5 i tabel 2). Oplysningerne syntes imidlertid at vise, at fra 2008, når det analoge jordnet er blevet afviklet, og SVT ikke længere er forpligtet til parallelt at sikre analog og digital transmission, vil SVT's årlige betalinger til Teracom være betydeligt højere end Teracoms omkostninger til transmission af SVT. Fra 2008 til 2013 ville SVT således årligt betale Teracom betydeligt mere end Teracoms transmissions-omkostninger. Det anslås, at SVT's betalinger i 2013 vil være 2,3 gange højere end Teracoms transmissionsomkostninger. Disse betalinger vil rigeligt dække Teracoms oprindelige tab og vil give Teracom en kumuleret fortjeneste på 509,61 mio. pr. 2013. Kommissionen tvivlede på, at denne fortjeneste kunne være opnået på normale markedsbetingelser, og frygtede, at den kunne udgøre statsstøtte til fordel for Teracom (se nr. 32 i beslutningen om at indlede proceduren).
Tabel 2:
SVT's transmissionsgebyrer til Teracom fra 2002 til 2013 i henhold til beslutningen om indledning af proceduren
År
Betalinger fra SVT til Teracom (1)
Teracoms omkostninger til analog transmission (2)
Teracoms omkostninger til digital transmission (3)
Teracoms samlede omkostninger til transmission af SVT
(4 = 2 + 3)
Teracoms ventede årlige fortjeneste
(5 = 4 - 1)
Teracoms ventede kumulerede fortjeneste/tab (6)
2002
485,00
480
160
640
- 155,00
- 155,00
2003
523,00
480
160
640
- 117,00
- 272,00
2004
556,46
480
160
640
-83,54
- 355,54
2005
591,79
480
160
640
-48,21
- 403,75
2006
256,19
240
160
400
- 143,81
- 547,56
2007
273,79
120
160
280
-6,21
- 553,77
2008
291,58
160
160
131,58
- 422,19
2009
309,57
160
160
149,57
- 272,61
2010
327,77
160
160
167,77
- 104,85
2011
346,16
160
160
186,16
81,31
2012
364,75
160
160
204,75
286,06
2013
383,55
160
160
223,55
509,61
5.2. Statsgarantien til fordel for Teracom
(49)
På grundlag af de oplysninger, der forelå ved indledningen af proceduren, havde Kommissionen grund til at nære mistanke om, at der var udstedt en kreditgaranti til fordel for Teracom, eller at en sådan i det mindste stod til Teracoms rådighed.
(50)
I 2001 var prognoserne for Teracoms solvens ikke særlig optimistiske, især på grund af Teracoms investeringer i jordbaseret digitalt tv, og det ventedes, at solvensen fortsat ville blive forringet (58). Der var derfor alvorlig risiko for, at Teracom ikke alene ville få problemer med at opfylde sine forpligtelser i henhold til aftalen om transmission af SVT's og TV4's programmer, men også ville mangle ressourcer til at udvikle og drive det digitale jordnet i sin helhed. Der var desuden risiko for, at Teracom ikke kunne opfylde sine forpligtelser over for sine kreditorer.
(51)
I et regeringsforslag fra november 2001 blev det anbefalet, at der blev givet Teracom en kreditgaranti på højst 2 mia. SEK (ca. 210 mio. EUR). Teracom skulle betale et gebyr til dækning af risici og administrative omkostninger i forbindelse med garantien, som var tidsbegrænset (59). Forslaget blev godkendt af Riksdagen i februar 2002 (60). I henhold til de oplysninger som Kommissionen havde til rådighed ved indledningen af proceduren, besluttede regeringen, da forslaget var blevet godkendt, at udstede en kreditgaranti til Teracom.
(52)
Kommissionen forklarer anvendelsen af artikel 87, stk. 1, i EF-traktaten på kredit-garantier, der ydes af en medlemsstat, i sin meddelelse om anvendelsen af EF-traktatens artikel 87 og 88 angående statsstøtte i form af garantier (meddelelsen om garantier) (61). I henhold til afsnit 4 i meddelelsen om garantier udgør en individuel statsgaranti ikke statsstøtte efter artikel 87, stk. 1, hvis en række betingelser alle er opfyldt (62).
(53)
Ud fra baggrunden for kreditgarantien og grunden til, at den blev udstedt - som forklaret i beslutningen om at indlede proceduren (Teracoms dårlige finansielle stilling og faldende solvens) - havde Kommissionen grund til at formode, at betingelserne i afsnit 4 i meddelelsen om garantier ikke var opfyldt, og at den pågældende statsgaranti udgjorde statsstøtte til Teracom.
5.3. Kapitalindskuddet
(54)
Ud fra de oplysninger om Teracoms finansielle stilling, der forelå ved indledningen af proceduren, kunne Kommissionen ikke udelukke, at det betingede aktionærindskud i form af et kapitalindskud udgjorde statsstøtte.
(55)
Skønt Teracom var begyndt at omorganisere hele koncernens aktiviteter i 2002 for at forbedre sin finansielle stilling (63), og skønt salgsprognoserne var blevet bedre, led Teracom stadig tab, og selskabets solvens var stadig faldende (64). Ifølge de oplysninger, som Kommissionen havde adgang til ved indledningen af proceduren, var Teracoms solvensnøgletal i slutningen af 2002 på 20 %, mens dets långivere krævede 25 % (koncernens solvensnøgletal var ifølge Kommissionen oplysninger tilsyneladende på 30 %) (65). Både Teracom og dets långivere anmodede derfor om, at der blev bevilget Teracom et kapitalindskud (66).
(56)
Ifølge Kommissionens oplysninger sluttede regeringen, at Teracoms prekære finansielle stilling kun var midlertidig og skyldtes høje investerings- og driftsomkostninger, men at Teracom på lang sigt ville blive et levedygtigt selskab med en stærk markedsstilling, som kunne betragtes som en mønstervirksomhed. I marts 2003 foreslog regeringen, at Riksdagen godkendte, at regeringen bevilgede Teracom et betinget aktionærindskud i form af et kapitalindskud på ca. 500 mio. SEK (ca. 52,5 mio. EUR) (67). Efter Riksdagens godkendelse i maj 2003 og undertegnelsen af en aftale med Teracom i juni 2003 bevilgede staten Teracom det betingede aktionærindskud.
(57)
I marts 2003, inden forslaget blev vedtaget, meddelte regeringen Kommissionen, at den havde til hensigt at forelægge et forslag for Riksdagen om et kapitalindskud. Ifølge regeringen var der dog ikke tale om en formel anmeldelse til Kommissionen (68).
(58)
Det fremgik imidlertid af de oplysninger, som Kommissionen havde til sin rådighed, at Teracoms solvensnøgletal inden kapitalindskuddet var lavere end det krævede minimum på 25 %. Heraf sluttede Kommissionen, at transaktionen måske ikke var blevet gennemført på samme vilkår som på det private kreditmarked (dvs. at en privat långiver ville have truffet samme beslutning om at yde Teracom et kapitalindskud). Kommissionen kunne derfor ikke udelukke, at kapitalindskuddet udgjorde statsstøtte.
5.4. Begrundelse for at indlede den officielle undersøgelsesprocedure
(59)
Ud fra de oplysninger, som Kommissionen havde til sin rådighed, da proceduren blev indledt, kunne det ikke udelukkes, at alle de tre påståede statsstøtteforanstaltninger opfyldte betingelserne i artikel 87, stk. 1, og derfor udgjorde statsstøtte.
(60)
Desuden havde Kommissionen ved indledningen af proceduren ingen oplysninger, der tydede på, at støtten var forenelig med EF-traktaten. Ingen af de undtagelser, som er nævnt i artikel 87, stk. 2, og 3, eller artikel 86, stk. 2, syntes at finde anvendelse, og det var problematisk, at Sverige tilsyneladende ikke havde overholdt princippet om teknologineutralitet under digitaliseringsprocessen.
(61)
Kommissionen indledte derfor den formelle undersøgelsesprocedure for at give Sverige og andre berørte parter lejlighed til at fremsætte bemærkninger til Kommissionens foreløbige vurdering i beslutningen om at indlede proceduren.
6. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
6.1. B2 Bredband AB (»B2«)
(62)
B2 er enig i alle de påstande, der er fremsat i beslutningen. Ifølge B2 vil de fordele, der blev bevilget Teracom, ikke blot kunne fordreje konkurrencevilkårene for digital satellittransmission, men også for digital kabeltransmission. På bredbåndsmarkedet vil multicast-tv blive et vigtigt produkt i løbet af de nærmeste år (69).
6.2. ECCA
(63)
ECCA har ingen særlige bemærkninger til oplysningerne i beslutningen om at indlede proceduren, men hilser Kommissionens undersøgelse af de digitale jordbaserede tjenester i Sverige velkommen, især fordi adskillige medlemsstater træffer foranstaltninger til finansiering af ny infrastruktur og specielt digitale jordbaserede netværk og tjenester. I henhold til ECCE påvirker denne politik allerede kundernes adfærd over for kabeltjenester.
(64)
Desuden mener ECCA, at de procedurer og betingelser, som de nationale og regionale myndigheder fastsætter for disse platforme, er diskriminerende og forringer de andre platformoperatørers konkurrenceevne. Ifølge ECCA er kapitalinvestorerne utilbøjelige til at investere i infrastruktur, hvis der er sandsynlighed for, at de offentlige myndigheder vil støtte oprettelsen af en konkurrerende infrastruktur, der vil kunne yde den samme type tjeneste til subsidierede priser. Dette kan få meget negative konsekvenser for mulighederne for at opnå den nødvendige finansiering til konsolidering af denne branche af kabelindustrien, modernisering af netværkene og indførelsen af nye tjenester (70).
6.3. ESOA
(65)
Ifølge ESOA yder de svenske myndigheder ulovlig statsstøtte til Teracom. Støtten medfører, at den jordbaserede teknologiske løsning fremmes på bekostning af andre løsninger, som f.eks. kabel- og satellittransmission, hvilket fordrejer konkurrencen, idet statsstøtten giver Teracom mulighed for at mindske sine omkostninger og underbyde de normale markedspriser.
(66)
Ifølge ESOA kræver driften af satellitter til digital tv-transmission store investeringer. På et marked med fri konkurrence er satellitterne ikke desto mindre alvorlige konkurrenter til jordbaserede digitale løsninger (herunder kabel). I betragtning af at overgangen fra analog til digital transmission nu er i gang i hele EU, er ESOA bekymret for, at andre medlemsstater vil indføre foranstaltninger, der ligner de svenske (71).
6.4. NSAB
(67)
NSAB fastholder de synspunkter, som selskabet fremsatte i sin klage og i de supplerede bilag, og tilslutter sig de påstande, der er fremsat i beslutningen. NSAB tvivler imidlertid på, at de tal som de svenske myndigheder har fremsendt som svar på beslutningen om at indlede proceduren, svarer til alle SVT's betalinger til Teracom, og på at de giver et retvisende og korrekt billede af de beløb, der vitterlig er betalt. NSAB opfordrer derfor indtrængende Kommissionen til at bede den svenske regering om yderligere oplysninger og forklaringer.
(68)
Hvad angår regeringens argumenter til fordel for digital jordbaseret tv-transmission i modsætning til digital satellittransmission, bemærker NSAB, at der i visse nabolande kun er relativt få husstande, der ikke kan modtage satellitudsendelser. Desuden påpeger NSAB, at i lande som f.eks. Finland har 10 % af husstandene modtageproblemer, også i områder hvor det digitale jordnet yder tilstrækkelig dækning. NSAB oplyser endvidere, at ifølge BBC kan 25 % af husstandene i Det Forenede Kongerige ikke se jordbaseret digitalt tv på grund af dårlige antenneinstallationer.
(69)
Endelig tvivler NSAB på, at rapporten fra Öhrlings PriceWaterhouseCoopers (»PWC«) om kapitalindskuddet til Teracom-koncernen er upartisk. NSAB gør også gældende, at rapportens indtjeningsprognose for Teracom er baseret på visse alt for optimistiske formodninger, f.eks. om det forventede antal abonnenter (72).
6.5. Telenor Broadcast
(70)
Telenor Broadcast tager ikke stilling til, om foranstaltningerne i den foreliggende sag udgør statsstøtte. Det understreger imidlertid, at støtten til den digitale jordbaserede platform vil sætte andre platformoperatører i en konkurrencemæssigt ugunstig stilling, både på distributionsmarkederne, hvor der tilbydes tv-tjenester til kunderne, og på transmissionsmarkederne, hvor der tilbydes transmissionskapacitet til radio- og tv-selskaberne.
(71)
Teracom (inklusive Boxer) leverer både transmissionstjenester til tv-selskaberne og tv-tjenester til forbrugerne og vil kunne anvende statsstøtten til at subventionere begge aktiviteter. I de efterfølgende led på tv-distributionsmarkedet kan dette gøres, enten ved at tilbyde tv-tjenester til lavere priser eller ved at tilbyde flere digitalbokse, end det ville være økonomisk muligt uden statsstøtten. Ifølge Telenor Broadcast er dette af afgørende betydning på dette trin i udviklingen mod et enhedsmarked for alle platforme.
(72)
Telenor Broadcast rejser også spørgsmålet, om hvorvidt SVT's forpligtelse til at dække 99,8 % af Sveriges befolkning via jordnettet ikke i sig selv udgør statsstøtte, og betvivler, at jordbaseret transmission er den mest omkostningseffektive distributionsmåde (73).
6.6. TeliaSonera
(73)
TeliaSonera tager ikke stilling til, om de påståede støtteforanstaltninger i denne sag er forenelige med EF-traktaten. Selskabet understreger dog, at det er vigtigt, at der er konkurrenceneutralitet mellem de forskellige tekniske infrastrukturer på markedet for tv-distribution (74).
6.7. UGC
(74)
UGC tager ikke stilling til, om de påståede støtteforanstaltninger i denne sag er forenelige med EF-traktaten. Det udtaler dog samtidig sin stærke støtte til Kommissionens undersøgelse. UGC hævder endvidere, at statsstøttet konkurrence uvægerligt vil fordreje markedet. Ifølge UGC kan statens indgriben i udviklingen af digitalt jordbaseret tv ikke begrundes med, at det er i almenhedens interesse. Hvis det er i almenhedens interesse at levere digitalt tv, findes der mange alternative infrastrukturer, der kan anvendes til formålet (75).
6.8. Viasat
(75)
Viasat hilser Kommissionens undersøgelse velkommen og mener, at det fremgår tydeligt af beslutningen om at indlede proceduren, at Teracom (inklusive Boxer) har modtaget betydelig finansiering via statsmidler, som udgør ulovlig statsstøtte. Det tilslutter sig fuldt ud konklusionerne i beslutningen. Viasat mener, at satellittransmission er en langt mere omkostningseffektiv distributionsplatform, og at regeringens beslutning om at støtte det jordbaserede net vil medføre, at forbrugerne får færre valgmuligheder, og at de udbudte produkter bliver af ringere kvalitet.
(76)
Viasat tilføjer, at Boxer også har modtaget supplerende statsstøtte, ikke blot fra Teracom men også direkte fra SVT. I modsætning til satellitdistributørerne (herunder Viasat) skal Boxer ikke betale gebyr for distributionsrettighederne til SVT's programmer (76).
7. DEN SVENSKE REGERINGS SYNSPUNKTER
(77)
I sit svar af 29. oktober udtaler regeringen, at den støtte, der er ydet til Teracom, ikke er i modstrid med Sveriges forpligtelser i henhold til EF-traktaten. Regeringen hævder specielt, at beslutningen om at indlede proceduren er baseret på ufuldstændige og ofte forkerte oplysninger.
7.1. Påstanden om at SVT har betalt urimeligt store transmissionsgebyrer til Teracom
(78)
Ifølge regeringen har SVT ikke betalt og kommer ikke til at betale urimeligt høje gebyrer til Teracom for transmissionstjenester over det analoge og det digitale jordnet. Desuden hævder regeringen, at Kommissionens vurdering i beslutningen om at indlede proceduren er baseret på ukorrekte tal.
(79)
For det første ser Kommissionen i beslutningen om at indlede proceduren på Teracoms omkostninger til det jordbaserede digitale net (kolonne 3 i tabel 2) eksklusive moms, skønt alle de andre tal i samme tabel er inklusive moms. Ifølge regeringen bør alle tal være eksklusive moms for at være sammenlignelige (77). Tabel 3 nedenfor viser den pågældende tabel fra beslutningen om at indlede proceduren, fraregnet moms. I henhold til de korrigerede tal er Teracoms samlede fortjeneste i 2013 betydeligt lavere (23,7 mio. SEK) end det beløb, som var opgivet i beslutningen (509,61 mio. SEK).
Tabel 3:
Transmissionsgebyrer betalt af SVT fra 2002 til 2013
(ekskl. moms)
År
Betalinger fra SVT til Teracom
ekskl. moms (1)
Teracoms omkostninger til analog transmission
ekskl. moms (2)
Teracoms omkostninger til analog transmission
(3)
Teracoms samlede omkostninger til transmission af SVT ekskl. moms
(4 = 2 + 3)
Teracoms forventede årlige fortjeneste/tab
(5 = 4 - 1)
Teracoms forventede kumulerede fortjeneste/tab
(6)
2002
388,0
384
160
544
- 156,0
- 156,0
2003
418,4
384
160
544
- 125,6
- 281,6
2004
445,2
384
160
544
-98,8
- 380,4
2005
473,4
384
160
544
-70,6
- 451,0
2006
205,0
192
160
352
- 147,1
- 598,1
2007
219,0
96
160
256
-37,0
- 635,0
2008
233,3
160
160
73,3
- 561,8
2009
247,7
160
160
87,7
- 474,1
2010
262,2
160
160
102,2
- 371,9
2011
276,9
160
160
116,9
- 255,0
2012
291,8
160
160
131,8
- 123,2
2013
306,8
160
160
146,8
23,7
Kilde: Svar af 29. oktober, s. 25. Bemærk, at tabellen stadig indeholder visse fejl, som er forklaret og rettet i tabel 4 nedenfor.
(80)
For det andet fastholder regeringen, at Kommissionen beslutning om at indlede proceduren er baseret på skøn over Teracoms udgifter til transmission af SVT, der er foretaget allerede i 2001 (se kolonne 3 i tabel 4 og kolonne 4 i tabel 3). Regeringen påpeger, at Teracoms faktiske omkostninger afveg betydeligt fra disse skøn (se tabel 4), og fremlægger de korrekte tal til støtte for sin påstand. Forskellen er mest fremtrædende for Teracoms omkostninger til det digitale jordnet, som oprindelig var beregnet til 160 mio. SEK om året. Dette skøn var baseret på, at det digitale net ville have en dækningsgrad på 98 %, og at nettet ville være i fuld drift fra og med 2002, inklusive regional afkodning (»regional nedbrytbarhet«) af transmissionssignaler og sikkerhedsforanstaltninger (»säkerhetsåtgärder«) (78). Det var imidlertid først i løbet af 2005, at det digitale jordnet var udbygget i den grad, og at Teracoms omkostninger til transmissionen af SVT via den digitale platform begyndte at svare til de oprindelige skøn (se tabel 4 nedenfor). De tal, som viser Teracoms faktiske omkostninger, afspejler også det problem, som Kommissionen påpegede i beslutningen: at omkostningerne til transmission af SVT i den første udbygningsfase var mindre end 160 mio. SEK (79).
(81)
For det tredje påpegede regeringen, at SVT's betalinger af transmissionsgebyrer til Teracom i beslutningen om at indlede proceduren (kolonne 1 i tabel 2 og tabel 2 ovenfor) ikke svarer til SVT's faktiske betalinger, men refererer til de midler, som skulle overføres fra distributionskontoen til SVT. Disse midler var til SVT's rådighed for at betale for den jordbaserede transmission, men SVT var ikke forpligtet til at anvende dem udelukkende til dette formål (80). Regeringen gjorde også Kommissionen opmærksom på, at i modsætning til den oprindelige plan, er det meningen, at SVT i 2006 skal modtage 384 mio. SEK (ekskl. moms) fra distributionskontoen i stedet for de 205 mio. SEK (ekskl. moms), der var beregnet i beslutningen om at indlede proceduren (81).
(82)
Tabel 4 viser SVT's faktiske betalinger til Teracom (kolonne 1a til 1c) og Teracoms faktiske omkostninger til transmission af SVT (kolonne 2 og 4) i perioden 1999 til 2006 (82). Tabellen omfatter foruden det tidsrum, der er behandlet i beslutningen om at indlede proceduren, også årene 1999, 2000 og 2001. Ifølge regeringen giver disse tal Kommissionen mulighed for at verificere, at SVT i hele perioden siden lanceringen af det digitale jordnet i april 1999 ikke har betalt urimeligt høje gebyrer til Teracom. De supplerende oplysninger om årene 1999 til 2001 belyser også det problem, som Kommissionen påpegede i beslutningen om at indlede proceduren (83), nemlig at SVT modtog ekstra midler under den første fase i udbygningen af det digitale jordnet (fra 1997 til 2001), dvs. før distributionskontoen var oprettet. Regeringen har forklaret, at SVT i denne periode fik i alt 300,3 mio. SEK til teknisk fornyelse, hvoraf […] mio. SEK blev anvendt til digitale jordbaserede transmissionstjenester ([…] mio. SEK i 2000 og […] mio. SEK i 2001). Disse tal indgår i tabel 4 (kolonne 1b) og er taget i betragtning ved beregningen af Teracoms fortjeneste og tab i dets forretninger med SVT.
(83)
Tabel 4 viser Teracoms fortjeneste og tab i dets forretninger med SVT (kolonne 5) på grundlag af Teracoms faktisk udgifter og gebyrer for hvert år mellem 1999 og 2006. Det fremgår, at SVT's samlede betalinger til Teracom for analog og digital transmission (kolonne 1c) i alle årene undtagen 2005 var lavere end Teracoms samlede omkostninger til transmission af SVT (kolonne 4). I perioden som helhed har transmissionen af SVT rent faktisk givet Teracom et tab på 149,5 mio. SEK.
Tabel 4:
SVT's faktiske transmissionsgebyrer og Teracoms faktiske transmissionsomkostninger fra 1999 til 2006 (ekskl. moms)
År
SVT's analoge gebyrer
(1a)
SVT's digitale gebyrer
(1b)
SVT's gebyrer i alt
(1c)
Teracoms omkostninger til analog transmission af SVT
ekskl. moms (2)
Teracoms omkostninger til digital transmission af SVT
(3)
Teracoms samlede omkostninger til trans-mission af SVT
ekskl. moms (4 = 2 + 3)
Teracoms årlige fortjeneste /tab
(5 = 4-1c)
Teracoms akkumulerede fortjeneste /tab
(6)
1999
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
-10,3
-10,3
2000
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
-31,8
-42,1
2001
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
-24,1
-66,2
2002
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
-18,9
-85,1
2003
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
-3,6
-88,7
2004
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
-58,2
- 146,9
2005
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
17,5
- 129,4
2006
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
-20,1
- 149,5
Kilde: Bilag 6 til svaret af 20. marts. Tal med * er forklaret i fodnote 81.
(84)
Regeringen har forklaret Kommissionen, hvorfor Teracom led tab på transmissionen af SVT i perioden 1999 til 2006. For det første var Teracoms prissætning for det digitale jordnet i følge regeringen baseret på det faktiske antal seere (den såkaldte penetrationsgrad), som var lavere end ventet i den første udbygningsfase. For det andet kunne Teracom i begyndelsen ikke opkræve transmissionsgebyrer, som dækkede alle omkostningerne, da man ville incitere tv-selskaberne til at gå over til digital jordbaseret transmission. For det tredje omfatter Teracoms omkostninger i tabel 4 visse beregnede omkostninger, som f.eks. det forventede afkast. Sådanne beregnede omkostninger betragtes ikke som tab i henhold til regnskabsreglerne (84).
(85)
Regeringen har også forelagt Teracoms faktiske priser og omkostninger for transmission af andre tv-selskaber end SVT over det analoge og det digitale jordnet (85), specielt omkostningerne og priserne for Sveriges største kommercielle tv-selskab, TV4, som også er det eneste andet tv-selskab på det analoge jordnet. Hvor disse tal viser, at SVT har betalt højere transmissionsgebyrer end TV4, kan prisforskellene, ifølge regeringen, forklares ved, at der er særlige krav til transmissionen af SVT, f.eks. SVT's større dækning og højere kapacitetsudnyttelse, den regionale afkodning af SVT's transmissionssignaler og sikkerhedsforanstaltningerne (86).
7.2. Påstanden om, at der var udstedt kreditgaranti til Teracom
(86)
Ifølge regeringen blev der aldrig udstedt nogen kreditgaranti. Regeringen indrømmer dog, at Riksdagen i februar 2002 vedtog en beslutning, som gav regeringen tilladelse til at udstede en kreditgaranti (87).
(87)
Som regeringen har påpeget, er det vigtigt at notere, at det ifølge den svenske grundlov kun er regeringen (og altså ikke Riksdagen), der kan påtage sig finansielle forpligtelser over for en tredjepart (f.eks. Teracom), som vedrører midler fra stats-budgettet. Regeringen kan imidlertid ikke indgå sådanne forpligtelser uden Rigsdagens forudgående godkendelse. Desuden havde regeringen i dette tilfælde anmodet om, at det blev pålagt Riksgäldskontoret at udstede garantien (88).
(88)
Regeringen har oplyst, at den i juni 2002, da Riksdagen havde givet sin godkendelse, ved en beslutning havde anmodet Riksgäldskontoret om at udstede en kreditgaranti til Teracom og pålægge Teracom et gebyr for de risici, der var forbundet dermed, og de administrative omkostninger. Regeringen understreger dog, at det var udtrykkeligt angivet i beslutningen, at Riksgäldskontoret skulle undersøge, om en kreditgaranti var forenelig med EU-reglerne for statsstøtte, og hvis det ikke var tilfældet, skulle indsamle de oplysninger, der var nødvendige til en anmeldelse i henhold artikel 88, stk. 3, i EF-traktaten (89). Desuden skulle Riksgäldskontoret foretage en risikoanalyse af en eventuel statsgaranti. Det væsentlige er, at kreditgarantien ikke kunne udstedes, før Riksgäldskontoret havde truffet beslutning om garantiens størrelse og løbetid samt gebyrets størrelse, og før det var fastslået, at kreditgarantien ikke var uforenelig med EU-reglerne for statsstøtte (90).
(89)
Riksgäldskontoret, som delvist støttede sig på en foreløbig kreditvurdering foretaget af Standard & Poor's (91) mellem juli og september 2002, konkluderede at de finansielle risici, der var forbundet med udstedelsen af en kreditgaranti, var alt for store. Hvis der skulle udstedes en kreditgaranti, måtte der opkræves et meget højt risikogebyr. Desuden fandt Riksgäldskontoret, at det ikke kunne udelukkes, at en statsgaranti kunne udgøre statsstøtte (92). Ifølge regeringen traf hverken regeringen, Riksgäldskontoret eller Teracom nogen foranstaltninger, efter at Riksgäldskontoret havde fremsat sine synspunkter den 1. oktober 2002.
7.3. Kapitalindskuddet
(90)
Ifølge regeringen udgør det betingede aktionærindskud i form af et kapitalindskud ikke statsstøtte i betydningen i artikel 87, stk. 1, i EF-traktaten.
(91)
Regeringen bemærker for det første, at beslutningen om at indlede proceduren til dels er baseret på unøjagtige oplysninger, som får Teracoms økonomiske og finansielle situation til at se værre ud, end den i virkeligheden er. Teracoms solvens var ikke så lav som angivet i beslutningen om at indlede proceduren, og Teracom havde kun lidt tab i 2001 og 2002, men ikke i 2003 (93).
(92)
Ifølge regeringen foretog Kommissionen i beslutningen om at indlede proceduren en fejlbedømmelse af Teracoms økonomiske og finansielle situation på tidspunktet for kapitalindskuddet. Regeringen understreger, at Teracoms finansielle og økonomiske situation i slutningen af juni 2003, da regeringen gav Teracom et kapitalindskud, havde ændret sig betydeligt i forhold til den periode, som lå til grund for Riksgäldskontorets negative udtalelse til forslaget om at bevilge Teracom en statsgaranti (94).
(93)
Som regeringen har påpeget, havde Teracom i løbet af 2002 taget forskellige skridt for at løse sine finansielle og økonomiske problemer. Teracom havde solgt tre af sine datterselskaber, nedbragt sine omkostninger ved at opsige en stor del (20 %) af de ansatte, fusioneret visse datterselskaber, indstillet en del af sin virksomhed, koncentreret sine aktiviteter på færre steder og mindsket investeringerne i forhold til 2000 og 2001. Desuden var markedet for digitalt jordbaseret tv i positiv udvikling med voksende efterspørgsel efter digitale fjernsynsabonnementer, specielt i efteråret 2002. For Teracom medførte dette en betydelig stigning i det årlige salg af abonnementer, der steg fra ca. 100 000 i slutningen af 2001 til ca. 140 000 i slutningen af 2002. Disse omkostningsbesparende foranstaltninger og det øgede salg i anden halvdel af 2002 forbedrede Teracoms finansielle og økonomiske situation betydeligt, således at selskabet rent faktisk havde overskud allerede i de første tre måneder af 2003 - inden regeringen fremlagde sit forslag for Riksdagen (95).
(94)
Regeringen forklarer, at den, da Riksgäldskontoret havde afgivet sin negative udtalelse, besluttede at foretage en mere grundig analyse af Teracoms økonomiske og finansielle situation (96) i stedet for den statiske analyse, som Riksgäldskontoret havde gennemført.
(95)
I lighed med hvad en privat aktionær ville have gjort, foretog regeringen en vurdering af Teracoms økonomiske og finansielle situation på kort og lang sigt på grundlag af Teracoms forretningsplaner for årene 2003 til 2005 og dets finansielle prognoser for årene 2003 til 2010 og på grundlag af sammenligninger med andre selskaber og andre aktionærer i samme og lignende brancher. Regeringen konkluderede, at et betinget aktionærindskud i form af et kapitalindskud på 500 mio. SEK ville forbedre Teracoms solvens og derefter ville kunne indbringe Teracom så stort et udbytte, at det ville kunne tilbagebetale kapitalindskuddet inden for et rimeligt tidsrum. Regeringen fastholder, at et kapitalindskud fra aktionærerne i denne situation ikke udgjorde statsstøtte. Ifølge regeringen ville en privat investor i samme situation også have været parat at indskyde kapital, da Teracoms finansielle prognoser var positive på lang sigt (97).
(96)
Regeringen tilføjer, at Kommissionen i denne kontekst, og i modsætning til hvad den burde have gjort, ikke tog alle relevante faktorer i betragtning, da den undersøgte om kapitalindskuddet kunne forventes at give et rimeligt afkast. Kommissionen begrænsede sin analyse til Teracoms tidligere tab og dets solvensnøgletal. Regeringen mener også, at det var forkert af Kommissionen at sammenligne staten med en ekstern kreditor, og at den i stedet burde have sammenlignet staten med en privat aktionær, som må formodes at have et langsigtet perspektiv for sin investering. Staten ejer 100 % af Teracom, hvilket indebærer at den har en mere langsigtet interesse, end hvis det drejede sig om en minoritetsandel (98).
(97)
For yderligere at støtte sine argumenter fremlagde regeringen desuden en rapport fra PWC, en uafhængig revisionskonsulent, som regeringen havde anmodet om at revidere sin beslutning om kapitalindskuddet. I rapporten bedømmes Teracoms økonomiske og finansielle situation på tidspunktet for kapitalindskuddet ud fra de oplysninger, der var til rådighed, da regeringen traf sin beslutning. Rapporten konkluderer, at regeringen havde tilstrækkelige oplysninger til at træffe beslutning om kapitalindskuddet, og at Teracoms rentabilitet på lang sigt var tilstrækkelig god til at tilfredsstille en privat investor (99).
(98)
Endelig finder regeringen, at Kommissionen ikke tog tilstrækkeligt hensyn til den bredere kontekst for kapitalindskuddet. Kommissionen burde f.eks. have taget hensyn til, at kapitalindskuddet var nødvendigt for sikre de investeringer, der allerede var gennemført, og som ventedes at blive rentable på lang sigt (100).
8. VURDERING AF DE PÅSTÅEDE STØTTEFORANSTALTNINGER
(99)
For at en foranstaltning kan anses for at udgøre statsstøtte i betydningen i artikel 87, stk. 1, er der fire betingelser, der skal være opfyldt: 1) at der er overførsel af statsmidler, 2) at foranstaltningen giver modtageren en økonomisk fordel, 3) at foranstaltningen fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene, og 4) at foranstaltningen påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
8.1. SVT's betalinger af transmissionsgebyr til Teracom
8.1.1. Økonomisk fordel
(100)
For at fastslå, om de transmissionsgebyrer, som SVT betaler til Teracom for jordbaseret transmission, giver Teracom en økonomisk fordel, må det undersøges, om SVT har betalt eller i fremtiden skal betale beløb, som overstiger, hvad Teracom med rimelighed kan forvente at få fra sine kunder under normale markedsvilkår.
(101)
For det første har Kommissionen undersøgt, om det beløb, som SVT har betalt til Teracom, siden lanceringen af jordbaseret digital-tv i Sverige i 1999 og indtil 2006, overstiger Teracoms omkostninger til transmissionen af SVT. Mens beregningerne i beslutningen om at indlede proceduren i stor udstrækning kun var baseret på SVT's betalinger og Teracoms omkostninger, har Kommissionen i nærværende beslutning baseret sine beregninger på de faktiske tal (se tabel 4 ovenfor). Disse tal viser, at SVT i perioden fra 1999 til 2006 ikke har betalt urimeligt høje gebyrer til Teracom. Faktisk har SVT's betalinger i perioden som helhed været lavere end Teracoms omkostninger til transmission af SVT, hvilket har medført et tab på transmissionsvirksomheden på ca. 149,5 mio. SEK. Da dette tal (149,5 mio. SEK) omfatter betalinger for både analog og digital transmission, viser det også, at der ikke er forekommet krydssubvention, f.eks. ved at Teracom havde opkrævet urimeligt høje gebyrer for analog transmission for at bruge pengene til sin digitale virksomhed.
(102)
For det andet har Kommissionen undersøgt, om Teracom har pålagt SVT højere transmissionsgebyrer, end det pålægger kommercielle tv-selskaber, og således har fået en økonomisk fordel af SVT. Hvad dette angår, noterer Kommissionen, at Teracoms prissætning er omfattet af ligestillingsprincippet, dvs. at Teracom anvender samme vilkår og betingelser for alle sine kunder (101). Nærmere bestemt noterer Kommissionen, at Teracom har prissat de analoge transmissioner til kostprisen siden 1992, og at dets priser for digital transmission er fastsat på grundlag af den såkaldte penetrationsbaserede prismodel, hvor parametrene er de samme for alle Teracoms kunder (102). Kommissionen har også sammenlignet de faktiske priser, som Teracom har opkrævet af SVT og af andre tv-selskaber inden for det digitale jordnet. Teracom har ganske vist opkrævet højere priser af SVT, end det f.eks. har opkrævet af det kommercielle tv-selskab TV4, men prisforskellen skyldes de supplerende tjenester, som SVT kræver af Teracom (103). Kommissionen har derfor ikke fundet tegn på, at SVT har bedre (eller dårligere) vilkår end andre tv-selskaber, eller at SVT pålægges urimeligt høje transmissionsafgifter.
(103)
For det tredje har Kommissionen for fuldstændighedens skyld undersøgt, om SVT i fremtiden skal betale Teracom mere end en normal markedspris for transmission. Et af de spørgsmål, der blev rejst i beslutningen om at indlede proceduren, var, om SVT mellem 2008 og 2013 ville komme til at betale urimeligt høje transmissionsgebyrer til Teracom, hvilket ved 2013 ville medføre en samlet fortjeneste for Teracom på ca. 510 mio. SEK. Kommissionen noterer imidlertid, at Teracoms prissætning i øjeblikket og i en overskuelig fremtid er underkastet ovennævnte prissætningsprincip, hvilket vil sikre, at det ikke opkræver urimeligt høje transmissionsgebyrer af SVT (104). Siden Post- och telestyrelsens beslutninger i 2005 har Teracom desuden været underlagt forhåndsregulering på engrosmarkedet for analog og digital jordbaseret transmission (105). De pågældende beslutninger burde i princippet fjerne enhver risiko for, at Teracom skulle pålægge SVT urimeligt høje transmissionsgebyrer. Som regeringen har forklaret (se nr. 37 ovenfor) og i modsætning til de betænkeligheder, som Kommissionen udtrykte i beslutningen om at indlede proceduren, er SVT ikke forpligtet til at anvende alle de midler, det modtager fra distributionskontoen, til at betale Teracom for transmission. SVT forhandler selv om transmissionsgebyret med Teracom, og hvis SVT ender med at betale mindre end beregnet for transmissionen, kan det anvende pengene på sin programvirksomhed (106).
(104)
Ud fra disse betragtninger finder Kommissionen, at selv om SVT er forpligtet til at transmittere via det analoge og digitale jordnet og i øjeblikket ikke har noget andet alternativ end at benytte Teracoms tjenester, har Teracom begrænsede muligheder for at udnytte SVT som tvungen kunde. I denne sammenhæng bemærker Kommissionen også, at hvis kommercielle programvirksomheder skønner, at det kan betale sig at transmittere over det digitale jordnet til Teracoms transmissionsgebyrer, er det rimeligt, at SVT også gør det.
(105)
Til påstanden om, at Boxer modtog støtte, fordi SVT ikke betaler for distribution (107), anfører Kommissionen, at en forretningsaftale mellem tv-selskaber og distributører kan antage forskellige former. I betragtning af at transaktionen mellem de to parter omfatter modtagelse af transmissionstjenester til gengæld for adgang til et indhold, som er værdifuldt for begge parter, kan de nærmere vilkår variere betydeligt og f.eks. afhænge af, hvilke platforme og operatører der er involveret.
(106)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at de transmissionsgebyrer, som SVT betaler til Teracom, ikke giver Teracom nogen økonomisk fordel og derfor ikke udgør statsstøtte i betydningen i artikel 87, stk. 1.
8.2. Statsgarantien
(107)
I henhold til meddelelsen om garantier er statsgarantier generelt omfattet af artikel 87, stk. 1, hvis samhandelen mellem medlemsstaterne påvirkes, og der ikke betales nogen markedspræmie. I henhold til afsnit 2 i meddelelsen om garantier kan der godt være tale om statsstøtte efter artikel 87, stk. 1, selv om staten aldrig kommer til at foretage udbetalinger i henhold til en garanti. Dette skyldes, at støtten anses for at være ydet på det tidspunkt, hvor garantien gives, og ikke på det tidspunkt hvor garantien påberåbes, eller hvor der foretages udbetalinger i henhold til garantien.
(108)
Kommissionen bemærker dog, at der ifølge fast retspraksis, f.eks. Østrig mod Kommissionen, skal foreligge et ubetinget og retligt bindende tilsagn om at yde den pågældende støtte, før det kan fastslås, at støtten eksisterer (108).
(109)
I den foreliggende sag mener Kommissionen, at regeringens beslutning om at anmode Riksgäldskontoret om at udstede en kreditgaranti var en betinget beslutning, som ikke gav Teracom nogen absolut ret til at kræve kreditgarantien udstedt. Kommissionen noterer, at svensk lov foreskriver, at hvis myndigheder, som hører under regeringen, udsteder en kreditgaranti, er udstedelsen altid betinget af Riksgäldskontorets vurdering af bl.a. solvens og pålidelighed. Denne komponent i det svenske system og den svenske lovgivning er almen kendt. Det står også klart, at regeringen var opmærksom på sine forpligtelser i henhold til fællesskabsretten, idet den påpegede, at Riksgäldskontoret skulle vurdere kreditgarantien på grundlag af reglerne om statsstøtte og om nødvendigt indsamle de oplysninger, der er nødvendige for at anmelde sagen til Kommissionen. Kommissionen finder, at det er vigtigt, at der ikke blev vedtaget nogen foranstaltninger efter Riksgäldskontorets rapport. Sluttelig og på grundlag af ovenstående finder Kommissionen derfor, at det ikke er muligt at konkludere, at der overhovedet blev udstedt en kreditgaranti, eller at Teracom fik et ubetinget og retligt bindende tilsagn om støtte. Følgelig blev der ikke bevilget Teracom nogen økonomisk fordel.
8.3. Kapitalindskuddet
(110)
Hvis en stat yder finansiering til en virksomhed under omstændigheder, der ikke ville kunne accepteres af en investor, som opererer under normale markedsvilkår, giver den modtageren en økonomisk fordel (109). For at fastslå, om det betingede aktionærindskud, som blev bevilget Teracom i form at et kapitalindskud i slutningen af juni 2003, gav Teracom en økonomisk fordel, må det først undersøges, om kapitalindskuddet var foreneligt med det markedsøkonomiske investorprincip.
(111)
Kommissionen indrømmer, at oplysningerne om Teracoms finansielle situation i indledningsbeslutningen ikke var helt korrekte. Som regeringen har påvist, var Teracoms solvens ikke så lav som angivet i beslutningen om at indlede proceduren, og Teracom havde kun lidt tab i to år og ikke i tre år i træk. I beslutningen om at indlede proceduren beskrives Teracoms finansielle situation derfor noget dårligere, end den virkelig var.
(112)
Efter at have analyseret de oplysninger, som regeringen forelagde i sit svar af 29. oktober og i sine senere svar, herunder Teracoms forretningsplaner på kort og lang sigt, finder Kommissionen, at regeringens vurdering i 2003 af Teracoms daværende og fremtidige økonomiske og finansielle situation var realistisk, og at udsigterne til et tilfredsstillende afkast af kapitalindskuddet var rimelige.
(113)
Som nærmere beskrevet i afsnit 7.3 foretog regeringen en vurdering af Teracoms økonomiske og finansielle stilling på kort og lang sigt på grundlag af Teracoms forretningsplaner for årene 2003 til 2005, dets finansielle prognoser for perioden 2003 til 2010 og ud fra sammenligninger med andre selskaber og andre aktionærer i samme og lignende brancher. Regeringen sluttede, at et betinget aktionærindskud på 500 mio. SEK ville forbedre Teracoms solvens og derefter give Teracom mulighed for at opnå tilstrækkeligt udbytte til at betale aktionærindskuddet tilbage inden for en rimelig frist (110). Prognosen for 2003 viste, at Teracoms balance ville være positiv. I denne sammenhæng noterer Kommissionen, at Teracom allerede havde overskud i de første tre måneder af 2003 - før regeringen havde forelagt sit forslag for Riksdagen.
(114)
Endelig har Kommissionen undersøgt den rapport, som PWC udarbejdede på regeringens vegne, og som forklarer de tal, der var lagt til grund for regeringens beslutning. Kommissionen finder, at disse tal udgjorde et realistisk grundlag for en investeringsbeslutning. Det fremgår især af rapporten, at Teracom efter at have lidt tab i 2001 og 2002 var lige ved at være i balance på det tidspunkt, da kapital-indskuddet blev foretaget. Teracoms økonomiske og finansielle situation havde forbedret sig betydeligt siden det tidspunkt, da Riksgäldskontoret afgav sin negative udtalelse om udstedelsen af en kreditgaranti (111).
(115)
Rapporten viser, at regeringens vurdering svarer til den analyse, som en privat investor ville have foretaget, og som omfatter en vurdering af det forventede yderligere afkast af investeringen og af om dette afkast ville være tilstrækkeligt til at kompensere for de risici, som investeringen indebar. Rapporten beregner det forventede interne afkast (internal rate of return) af investeringen ved at fastslå de stigende pengestrømme, den genererer. Dette gøres ved at tage forskellen mellem to alternative scenarier - med eller uden aktionærindskud. Det forventede interne afkast af kapitalindskuddet var ca. 24 %, hvilket overstiger afkastningskravet hos investorer på det private marked i denne sektor (det markedsbestemte afkastningskrav var 8,6 %) og kompenserer for selskabets finansielle risici (112).
(116)
Skønt det efterfølgende er umuligt at fastslå med sikkerhed, hvordan Teracoms indtægter ville have udviklet sig uden aktionærindskuddet, noterer Kommissionen, at Teracoms afkast på egenkapitalen voksede fra 3 % i 2003 til 11 % i 2004 og 19 % i 2005 (113).
(117)
Figur 3 nedenfor viser, at Teracom begyndte at få overskud i 2003, 2004 og 2005. Selskabet foretog sin første tilbagebetaling af det betingede aktionærindskud i 2006 (114).
Figur 3:
Udviklingen i Teracoms faktiske overskud fra 1998 til 2005
Kilde: Teracoms årsregnskaber fra årene 1998 til 2005.
(118)
Kommissionen konkluderer derfor, at det betingede aktionærindskud i form af et kapitalindskud blev givet under omstændigheder, som var acceptable for en privat investor, som opererer under normale markedsvilkår,
(119)
I denne specifikke sag må man imidlertid også tage stilling til, om det påvirker den foreliggende statsstøttevurdering, at Teracom bevarede sin eksklusive position som operatør af jordnettet, til trods for at direktivet om konkurrence på markederne for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (»konkurrencedirektivet«) (115), som forbød opretholdelsen af eksklusive rettigheder i den pågældende sektor, var trådt i kraft i oktober 2002 (116).
(120)
Når Kommissionen i forbindelse med undersøgelsen af en støtteforanstaltning finder, at en anden traktatbestemmelse er blevet overtrådt, må det undersøges, om de nærmere bestemmelser for støtten strider mod andre særlige bestemmelser i EF-traktaten end artikel 87 og 88, og om de er så uløseligt forbundet med støttens formål, at det er umuligt at vurdere dem separat (117). Hvis dette er tilfældet, vil overtrædelsen af den anden traktatbestemmelse dog kun få betydning for Kommissionens vurdering af foranstaltningen, hvis den har en påviselig skadelig virkning udover den skadelige virkning, der følger af støtteforanstaltningen (118).
(121)
I den foreliggende sag konstaterer Kommissionen, at overtrædelsen af konkurrencedirektivet ikke udgør en del af den foranstaltning, som er genstand for vurderingen, men skyldes et tiltag fra regeringen, som ikke har tilknytning til regeringens beslutning om at yde et betinget aktionærindskud.
(122)
Selv om det endelig ikke kan udelukkes, at den eksklusive rettighed kan have haft indflydelse på Teracoms rentabilitet og følgelig i en vis grad på rentabiliteten af det betingede aktionærindskud, kan dette ikke fastslås med sikkerhed, da Teracom er underkastet prisregulering (jf. betragtning 42, 43 og 102 ovenfor) og derfor ikke frit kan udnytte sin markedsstyrke. I den foreliggende sag kan det derfor ikke bevises, at det især er på grund af den eksklusive rettighed, at aktionærindskuddet blev en rentabel investering. Det kan derfor heller ikke påvises, at det forventede afkast af det betingede aktionærindskud ikke ville have været acceptabelt for en privat investor uden den eksklusive rettighed.
(123)
Da der ikke findes en utvetydig og påviselig årsagssammenhæng mellem Sveriges overtrædelse af konkurrencedirektivet og det forventede afkast af det betingede aktionærindskud, kan Kommissionen således ikke modbevise Sveriges påstand om, at kriterierne for det markedsøkonomiske investorprincip er opfyldt. Dette foregriber dog ikke det standpunkt, som Kommissionen måtte indtage i fremtidige sager i lyset af de pågældende omstændigheder.
(124)
I den foreliggende sag konkluderer Kommissionen, at aktionærindskuddet og overtrædelsen af konkurrencedirektivet kan og bør vurderes separat og efter de regler og procedurer, der gælder for hver af de to sager. Det bør i denne sammenhæng noteres, at Kommissionen i overensstemmelse med artikel 226 i EF-traktaten har forelagt spørgsmålet om Sveriges overtrædelse af konkurrencedirektivet for EF-domstolen.
(125)
Hvad angår aktionærindskuddet konkluderer Kommissionen imidlertid, at det ikke er påvist, at der er tale om statsstøtte efter artikel 87, stk. 1,
9. KONKLUSION
(126)
På grundlag af ovenstående finder Kommissionen, at der ikke er noget, der tyder på, at de undersøgte foranstaltninger gav Teracom eller nogen af dets datterselskaber en økonomisk fordel. Kommissionen konkluderer derfor, at de foranstaltninger, som Sverige har gennemført, ikke udgør statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1 -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den foranstaltning, der er blevet undersøgt af Kommissionen og er beskrevet i denne beslutning, vedrørende indførelsen af jordbaseret digitalt tv i Sverige, udgør ikke statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Sverige.
Udfærdiget i Bruxelles, den 20. december 2006.

Labels: 12
18
19
4