Document ID: 32001D0837

Kommissionens Beslut
av den 17 september 2001
om ett förfarande enligt artikel 81 i EG-fördraget och artikel 53 i EES-avtalet
(Ärendena COMP/34493 - DSD, COMP/37366 - Hofmann+DSD, COMP/37299 - Edelhoff+DSD, COMP/37291 - Rethmann+DSD, COMP/37288 - ARGE och fem andra+DSD, COMP/37287 - AWG och fem andra+DSD, COMP/37526 - Feldhaus+DSD, COMP/37254 - Nehlsen+DSD, COMP/37252 - Schönmackers+DSD, COMP/37250 - Altvater+DSD, COMP/37246 - DASS+DSD, COMP/37245 - Scheele+DSD, COMP/37244 - SAK+DSD, COMP/37243 - Fischer+DSD, COMP/37242 - Trienekens+DSD och COMP/37267 - Interseroh+DSD)
[delgivet med nr K(2001) 2672]
(Endast den tyska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2001/837/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,
med beaktande av Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,
med beaktande av rådets förordning nr 17 av den 6 februari 1962, första förordningen om genomförande av artiklarna 85 och 86 i fördraget(1), senast ändrad genom förordning (EG) nr 1216/1999(2), särskilt artiklarna 2, 6 och 8 i denna,
med beaktande av de ansökningar om icke-ingripandebesked eller beslut om undantag för de avtal som ligger till grund för DSD-systemet som i enlighet med artiklarna 2 och 4 i förordning nr 17 inlämnats av DSD den 2 september 1992, de kompletterande ansökningar om icke-ingripandebesked eller beslut om undantag för serviceavtalet som inlämnats av avfallshanteringsföretagen Trienekens den 17 september 1998, Fischer den 17 september 1998, SAK den 18 september 1998, Scheele den 18 september 1998, DASS den 21 september 1998, Altvater den 21 september 19998, Schönmackers den 25 september 1998, Nehlsen den 28 september 1998, Feldhaus den 29 september 1998, Rethmann den 30 oktober 1998, Edelhoff den 6 november 1998, Hofmann den 4 januari 1999 och avfallshanteringsorganisationerna BVSE och VKS den 29 oktober 1998 samt den kompletterande ansökan icke-ingripandebesked eller beslut om undantag för garantiavtalen som inlämnats av avfallshanteringsföretaget Interseroh den 9 oktober 1998,
med beaktande av beslutet av den 25 oktober 1996 om att inleda ett förfarande i ärendet,
efter att ha gett de berörda företagen tillfälle att yttra sig i enlighet med artikel 19.3 i förordning nr 17(3),
efter samråd med Rådgivande kommittén för kartell- och monopolfrågor, och
av följande skäl:
A SAKFÖRHÅLLANDEN
I. INLEDNING
(1) Den 2 september 1992 anmälde Der Grüne Punkt - Duales System Deutschland AG (nedan kallat DSD) med säte i Köln, ett antal avtal i syfte att erhålla icke-ingripandebesked eller ett beslut om undantag från förbudet mot kartellbildningar. DSD sköter i Tyskland ett nationellt system för insamling och återvinning av konsumentförpackningar. Systemet är utformat för att uppfylla kraven i den tyska förpackningsförordningen. Anmälan gäller de avtal (bolagsordningen/stadgan, serviceavtalet, märkesanvändningsavtalet och garantiavtalen) som ligger till grund för driften av systemet.
(2) Efter offentliggörandet av tillkännagivandet enligt artikel 19.3 i förordning nr 17 den 27 mars 1997, i vilket kommissionen meddelade sin avsikt att bedöma de berörda överenskommelserna positivt, inkom synpunkter från tretton berörda parter(4).
(3) Under tiden september 1998-januari 1999 inkom enskilda anmälningar från totalt tolv avfallshanteringsföretag i DSD. Dessutom har två branschorganisationer inom avfallshanteringssektorn lämnat in varsin gemensam anmälan av serviceavtalet för respektive sex avfallshanteringsföretag.
(4) De avfallshanteringsföretag som lämnat in enskilda anmälningar är Friedrich Hofmann GmbH & Co, Edelhoff Entsorgung Süd GmbH, Rethmann Entsorgungswirtschaft GmbH & Co KG, Feldhaus Recycling GmbH & Co KG, Karl Nehlsen GmbH & Co KG, Schönmackers Umweltdienste GmbH & Co KG, Jakob Altvater GmbH & Co, DASS GmbH, Erwin Scheele GmbH & Co KG, SAK Sondershäuser Entsorgungs GmbH, Fischer Rohstoff Recycling Freudenstadt GmbH och Trienekens GmbH.
(5) Bundesverband Sekundärrohstoffe und Entsorgung (BVSE) lämnade den 29 oktober 1998 in en gemensam anmälan av serviceavtalet för företagen ARGE Duales System Storman-Lauenburg, ART Abfallberatungs- und Verwertungs GmbH, Cordier Abfallentsorgung GmbH, Rudolf Fritsche GmbH, TWR Tenner Wertstoff Recycling GmbH och Ostthüringer Recyling- och Handels-GmbH.
(6) VKS Verband Kommunale Abfallwirtschaft und Stadtreinigung (VKS) lämnade likaså den 29 oktober 1998 in en gemensam anmälan av serviceavtalet för företagen AWG - Abfallwirtschafts-Gesellschaft GmbH Donau-Wald, Betrieb für das Duale System im Saarland, Entsorgung Dortmund GmbH, ESG Entsorgungswirtschaft Soest GmbH, VIVO Gesellschaft für Abfall-Vermeidung GmbH och USB Umweltservcie Bochum GmbH.
(7) Vidare har Bundesverband der Deutschen Entsorgungswirtschaft (BDE) "anmält" serviceavtalet för fler än 200 avfallshanteringsföretag. Dessa företag anges i den förteckning som bifogas detta beslut.
(8) Den 9 oktober 1998 anmälde företaget Interseroh på nytt de redan tidigare av DSD anmälda avhämtnings- och garantiavtalen för materialtyperna papper, kartong och papp (PPK), plåt, aluminium m.fl.
(9) Den 3 augusti 2000 sände kommissionen, inom ramen för ett förfarande enligt artikel 82 i EG-fördraget, ett meddelande om invändningar till DSD. Den 20 april 2001 fattade kommissionen beslut 2001/463/EG(5), enligt vilket DSD uppträtt på ett sätt som är oförenligt med den gemensamma marknaden genom att i enlighet med artikel 4.1 första meningen och artikel 5.1 första meningen i märkesanvändningsavtalet kräva att en licensavgift erläggs för samtliga konsumentförpackningar som marknadsförs i Tyskland och som märkts med symbolen Der Grüne Punkt, även när de företag som skall fullgöra de skyldigheter som följer av förpackningsförordningen
a) utnyttjar DSD:s undantagstjänst enligt artikel 2 i märkesanvändingsavtalet
- endat i fråga om delvolymer, eller
- inte tar dem i anspråk alls, utan marknadsför en enhetligt utformad förpackning i Tyskland som också marknadsförs i ett annat land som ingår i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, och som är anslutna till ett insamlingssystem som använder märket Der Grüne Punkt, och
b) bevisar att de avseende de förpackningar eller den delvolym för vilken de inte utnyttjar undantagstjänsten, fullgör sina skyldigheter enligt förpackningsförordningen genom att utnyttja konkurrerande undantagssystem eller genom egna insamlingssystem.
(10) Detta beslut gäller stadgan, garantiavtalen och serviceavtalen.
II. FÖRPACKNINGSFÖRORDNINGEN
(11) Den 12 juni 1991 utfärdade den tyska regeringen Verordnung über die Vermeidung van Verpackungsabfällen (förordning om förebyggande av förpackningsavfall, nedan kallad förpackningsförordningen). Den omarbetade versionen av förpackningsförordningen trädde i kraft den 28 augusti 1998. Förordningen syftar till att förebygga eller minska miljöeffekterna av förpackningsafvall.
(12) Förpackningsförordningen gäller främst tillverkare och distributörer av förpackningar. I artikel 3.1 i förpackningsförordningen görs skillnad mellan konsumentförpackningar, transportförpackningar och gruppförpackningar. Konsumentförpackningar är förpackningar som erbjuds som en säljenhet och som hamnar hos konsumenten. Konsumentförpackningar i förordningens mening är också förpackningar som används av handeln, restauranger och andra tjänsteleverantörer som möjliggör eller underlättar för konsumenten att ta emot varorna (serviceförpackningar) liksom engångstallrikar och engångsbestick. Transportförpackningar är förpackningar som underlättar transport av varor, som skyddar varorna från skador på vägen från tillverkaren till distributören, eller som används av transportsäkerhetsskäl och som hamnar hos distributören, Gruppförpackningar är omslag som används som extra förpackningar till varuförpackningarna och inte behövs av hygien- eller hållbarhetsskäl eller för att skydda varan mot skador eller smuts vid leveransen till konsumenten.
(13) I artikel 3.7 och 3.8 i förpackningsförordningen definieras begreppen tillverkare och distributör. Med tillverkare avses enligt förordningen den som tillverkar förpackningar, förpackningsmaterial eller produkter som direkt kan omvandlas till förpackningar och den som inför förpackningar till förordningens giltighetsområde. Med distributör avses enligt förordningen den som distribuerar förpackningar, förpackningsmaterial eller produkter som direkt kan omvandlas till förpackningar eller varor i förpackningar, oavsett på vilken nivå i distributionskedjan det sker. Enligt förordningen är också företag inom postorderbranschen distributörer. Med konsument avses enligt artikel 3.10 första meningen i förpackningsförordningen den som inte återförsäljer varorna i den form som de levererats.
(14) Olika regler tillämpas på konsumentförpackningar, gruppförpackningar och transportförpackningar. I fråga om konsumentförpackningar anges i artikel 6.1 i förpackningsförordningen att distributören av konsumentförpackningar är skyldig att kostnadsfritt återta använda tomma förpackningar vid inköpsstället eller i dess omedelbara närhet för återvinning i enlighet med de kvantitetskrav som anges i bilagan till förordningen (en s.k. egen lösning för avfallshantering). Distributören skall genom tydlig skyltning informera konsumenten om möjligheten att lämna tillbaka förpackningar (artikel 6.1 tredje meningen). Distributörens skyldighet att återta förpackningar begränsar sig till förpackningar av den typ, form och storlek som används för de varor som denne för i sitt sortiment (artikel 6.1 fjärde meningen). För distributörer med en butiksyta som är mindre än 200 m2 inskränker sig skyldigheten att återta förpackningar till de varumärken som säljs i butiken (artikel 6.1 femte meningen). En motsvarande skyldighet att återta förpackningar gäller också postorderbranschen, exempelvis genom lämpliga återlämningsmöjligheter inom rimligt avstånd från konsumentens bostad (artikel 6.1 sjätte meningen)(6).
(15) Tyskland har som svar på kommissionens frågor i ärendet meddelat att de obligatoriska kvoterna endast får uppfyllas genom återtagande av konsumentförpackningarna på det ställe där de faktiskt sålts eller i dess omedelbara närhet, och att en eventuell hushållsnära hantering av restprodukter inte kan räknas in i dessa kvoter. Delstatsdomstolen i Köln (Landgericht Köln) har däremot utgått från att kvoten inte enbart måste fyllas genom insamling i den butik där varan sålts(7). De förpackningar som återtagits av distributörerna i enlighet med artikel 6.1 skall i sin tur enligt artikel 6.2 i förpackningsförordningen återtas av tillverkarna och (tidigare) distributörer av dess förpackningar och återanvändas eller i enlighet med bestämda kvoter återvinnas utanför den offentliga avfallshanteringen.
(16) Enligt artikel 11 i förpackningsförordningen kan tillverkare och distributörer ta hjälp av en tredje part för att fullgöra alla skyldigheter rörande återtagande och återvinning.
(17) Skyldigheten till återtagande och återvinning upphör enligt artikel 6.3 första meningen i förpackningsförordningen för de tillverkare och distributörer som deltar i ett system som inom distributörens försäljningsområde tillhandahåller en heltäckande och regelbunden insamling av använda konsumentförpackningar hos konsumenten eller i närheten av denne. Systemet skall även uppfylla bestämda återvinningskvoter. Det finns emellertid ingen lagstadgad skyldighet att delta i ett sålunda utformat system för konsumentförpackningar. För företag som inte deltar gäller fortfarande den individuella skyldigheten att återta förpackningar. Ett system enligt artikel 6.3 i förpackningsförordningen får endast omfatta konsumentförpackningar som hamnar hos konsumenterna(8). Med privata konsumenter avses enligt artikel 3.10 andra meningen i förpackningsförordningen storhushåll och liknande producenter av förpackningsavfall, särskilt restauranger, hotell, bespisningar, förvaltningar, kaserner, sjukhus, skolor, vårdhem och egen företagare liksom också lantbruk och hantverksföretag, med undantag för tryckerier och andra företag som använder papper i sin tillverkning, som i liknande uppsamlingsbehållare för papper, papp, kartong och lättförpackningar som används i hushållen och med en volym på högst 1100 liter för respektive materialtyp kan undanskaffa sina restprodukter i samma takt som vanliga hushåll.
(18) Enligt avsnitt 4.2 i bilaga I till förpackningsförordningen skall tillverkare och distributörer genom märkning av förpackningar eller på annat lämpligt sätt tillkännage att de deltar i ett system (t.ex. genom kundupplysningar på försäljningsstället eller ett bifogat informationsblad) enligt artikel 6.3 i förpackningsförordningen. Att märka en förpackning med ett systemmärke utan att delta i systemet leder enligt förpackningsförordningen inte till böter(9).
(19) För att ett system skall få betecknas som heltäckande i den mening som avses i artikel 6.3 i förpackningsförordningen krävs ett fastställelsebeslut av den behöriga delstatsmyndigheten. Enligt artikel 6.3 fjärde meningen i förpackningsförordningen skall systemet dessutom anpassas till befintliga insamlings- och återvinningssystem som drivs av organisationer med skyldighet att ta hand om restprodukter. I praktiken godkänner den behöriga regionala myndigheten systemet endast om en s.k. avstämningsförklaring lämnats av respektive organisation med skyldighet att ta hand om restprodukter. Det innebär att kommunerna för sina respektive områden måste ha godkänt avtalet mellan systemoperatören och avfallshanteringsföretaget.
(20) De kvantitativa kraven fastställs i en bilaga till förpackningsförordningen. Innan förpackningsförordningen omarbetades fastställdes dessa insamlings- och sorteringskvoter i förhållande till det totala flödet av förpackningsmaterial i insamlingsområdet (dvs. delstaten). Från och med den 1 juli 1995 måste exempelvis 80 % det totala flödet av förpackningar tas upp av insamlingssystemet. 90 % av den insamlade mängden glas, plåt och aluminium samt 80 % av den insamlade mängden papp, kartong, papper, plast och förpackningar av kombinationsmaterial måste sorteras så att materialet kunde utnyttjas. För perioden från 1993 till och med den 30 juni 1995 gällde reducerade kvoter.
(21) Genom den omarbetade förpackningsförordningen byttes denna absoluta beräkningsmetod ut mot en metod som utgår från de enskilda systemen (dvs. en beräkning av de konsumentförpackningar som samlats in inom ett system). I framtiden måste dessutom även tillverkare och distributörer som inte deltar i något system enligt artikel 6.3 i förpackningsförordningen uppfylla dessa kvantitativa krav. Sedan den 1 januari 2000 måste såväl operatörer av heltäckande system, enligt definitionen i artikel 6.3 i förpackningsförordningen, i fråga om de förpackningar, som tillverkare och distributörer deltar med i deras system, som tillverkare och distributörer som har egna system, tillvarata 75 % av glasförpackningarna, 70 % av förpackningarna av plåt, papper, papp och kartong samt 60 % av förpackningar av kombinationsmaterial för materialutnyttjande. Minst 60 % av plastförpackningarna skall återvinnas och minst 60 % av denna kvot skall i sin tur behandlas på ett sätt som gör att nytt material av samma ämne ersätts eller att plasten kan användas om material för vidare bearbetning ("återanvändning"). Förpackningar som är tillverkade av material för vilka inga konkreta återvinningsmetoder föreskrivs, skall materialutnyttjas så långt det är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. Om det är fråga om en egen lösning för återtagande av förpackningsförordningen skall en oberoende sakkunnig på grundval av en verifierbar dokumentation intyga att kraven på återtagande och återvinning fullgörs (bilaga I avsnitt 2.1). Om ett undantagssystem tillämpas skall de återtagna och återvunna volymerna kunna styrkas genom kontroll. På begäran av den behöriga myndigheten skall detta bekräftas genom en kontrollrapport från en oberoende sakkunnig (bilaga I avsnitt 3.4).
(22) Tyskland har meddelat att det är möjligt att kombinera en egen lösning för återtagande av förpackningar med deltagande i ett system enligt artikel 6.3, och att det därför också är möjligt att delta i ett system enligt artikel 6.3 med en viss mängd av en förpackningsprodukt. Det måste emellertid då göras klart för konsumenter och myndigheter vilka förpackningar som skall tas tillbaka i butiken eller dess närhet och vilka förpackningar som inte omfattas av denna skyldighet. Tyskland har vidare bekräftat att konsumenten enligt förpackningsförordningen fritt kan bestämma om han vill lämna kvar förpackningar i butiken respektive återlämna den dit eller lämna den till en insamling nära bostaden(10).
(23) Om distributörer och tillverkare inte uppfyller kraven i artikel 6.1 första meningen och artikel 6.2 första meningen i förpackningsförordningen genom att återta förpackningar i anslutning till försäljningsstället, skall de enligt artikel 6.1 nionde meningen (tillsammans med artikel 6.2 fjärde meningen) göra detta genom ett system enligt artikel 6.3 i förordningen. Tyskland har dessutom meddelat att den som återtar förpackningar inom ett eget system och som inte har fyllt sin återvinningskvot, är skyldig att till ett system enligt artikel 6.3 i förordningen lämna den mängd förpackningar som krävs för att uppfylla kvoten.
(24) Liknande skyldigheter gäller för återtagande av transportförpackningar och gruppförpackningar. Det finns emellertid ingen möjlighet att befrias från dessa skyldigheter genom att delta i ett system. Det finns inte heller några krav på återtagande eller kvoter. Distributörer som erbjuder varor i gruppförpackningar är skyldiga att vid leveransen av varan till konsumenten avlägsna gruppförpackningen eller ge konsumenten möjlighet att kostnadsfritt lämna tillbaka gruppförpackningen till inköpsstället. Om konsumenten behåller varan i gruppförpackningen gäller bestämmelserna för konsumentförpackningar.
(25) Tyskland meddelade redan 1993 i sitt svar till kommissionen på hithörande frågor att artikel 6.3 i förpackningsförordningen inte skall tolkas så att endast ett enda system skulle få inrättas. Genom förpackningsförordningen blir det möjligt att inrätta flera system för återtagande av konsumentförpackningar. Lagstiftarens avsikt är inte att bara ett enda system skall tillåtas i hela Tyskland eller i en delstat.
(26) Enligt motiveringen till den omarbetade versionen av förpackningsförordningen är ett av dess grundläggande mål att förstärka konkurrensen. Detta skall ske bl.a. genom att insamling, sortering och återvinning i framtiden bjuds ut genom ett anbudsförfarande, som säkrar konkurrensutsättning av dessa tjänster, och genom att förpackningar avsedda för återvinning avlämnas på konkurrensvillkor. Dessutom skall kostnaderna för insamling, sortering och återvinning eller bortskaffande av respektive förpackningsmaterial redovisas. Enligt motiveringen skall vidare ramvillkoren för konkurrens mellan olika "tvåfaldiga" system. Genom att i återvinningskraven hänvisa till den volym som samlats in inom ett system underlättas inrättandet av konkurrerande system avsevärt. Genom förstärkt konkurrens mellan tillverkare och distributörer kan potentiella kostnadslättnader uppnås(11).
III. DSD:s SYSTEM FÖR INSAMLING OCH ÅTERVINNING
(27) DSD är det enda företag i Tyskland som har ett heltäckande system för insamling och återvinning av konsumentförpackningar enligt definitionen i artikel 6.3 i förpackningsförordningen. I början av 1993 hade DSD godkänts av de behöriga myndigheterna i alla tyska delstater. Systemet är i bruk sedan 1992 och fungerar fullt ut sedan 1993. Systemet betecknas som "tvåfaldigt", eftersom insamlingen och återvinningen av förpackningarna sker utanför ramen för den offentliga avfallshanteringen och i privat regi.
(28) Vid sidan av DSD finns några andra företag som också organiserar insamling och återvinning av vissa konsumentförpackningar. I dessa fall handlar det inte om heltäckande insamlings- och återvinningssystem enligt definitionen i artikel 6.3 i förpackningsförordningen. Dessa företag fungerar i stället som tredje part enligt definitionen i artikel 6.1 och 6.2 tillsammans med artikel 11 i förpackningsförordningen, dvs. de fullgör direkt tillverkarnas och distributörernas skyldighet att återta konsumentförpackningar. Ett stort antal andra företag samlar in och återvinner transportförpackningar.
(29) DSD finansierar sin verksamhet genom avgifter som erläggs av de företag som deltar i systemet. Företagen kan delta efter det att de har undertecknat märkesanvändningsavtalet. Enligt detta erhåller företaget mot erläggande av en avgift rätt att använda märket Der Grüne Punkt på sina förpackningar, och den egentliga tjänsten: befrielse från skyldigheten att återta dessa förpackningar.
(30)
Plats för tabell
(31) DSD samlar inte själv i konsumentförpackningarna, utan anlitar lokala (kommunala och privata) avfallshanteringsföretag. DSD har slutit s.k. serviceavtal med dessa företag. Det finns sammanlagt 546 insamlingsområden och vissa företag är avtalsparter till DSD i flera områden. DSD har slutit serviceavtal med 537 avtalsparter. Vissa av dessa företag ingår i sin tur i större företagsgrupper. Enligt tjänsteavtalet har avfallshanteraren ensamrätt att samla in och sortera använda konsumentförpackningar inom ett visst område. Systemet omfattar privata hushåll och vissa småföretag. Avfallshanteraren samlar inte själv in och sorterar alla förpackningar; ofta anlitas underleverantörer för insamling och sortering av vissa förpackningsmaterial.
(32) Inom det system som byggts upp av DSD insamlas använda konsumentförpackningar av alla sorters material. Insamlingen sker antingen i behållare i närheten av hushållen, där använda konsumentförpackningar kastas, eller genom regelbunden hämtning eller tömning av plastsäckar eller tunnor som de enskilda hushållen fått från avfallshanteraren. Denne äger insamlingsbehållarna(12). Sorteringen av de insamlade materialen hör till avfallshanterarens uppgifter. I regel sköts sorteringen av specialiserade företag. Avfallshanteraren samlar in alla förpackningar som kastats i behållarna. Andra föremål som kastats i behållarna återvinns eventuellt också, eller sorteras bort som avfall. Tillsammans med konsumentförpackningar av papper, kartong och papp samlar avfallshanteraren också in gamla trycksaker (t.ex. tidningar och tidskrifter). Dessa utgör den största delen (omkring 75 %) av denna materialtyp. Insamling av trycksaker hör inte till DSD:s ansvarsområde och företaget betalar heller inte för dessa.
(33) Det sorterade materialet skickas till återvinning antingen av avfallshanteraren själv eller av en anlitad tredje part eller lämnas till ett så kallat garantiföretag för återvinning. Detta företag har garanterat DSD att de använda förpackningarna skall återvinnas. Dessa garantiföretag är antingen företag som drivs av de industriföretag som tillverkar de olika förpackningsmaterialen eller företag som bildats enkom för att exploatera och återvinna insamlat material. Mängderna skall materialutnyttjas i överensstämmelse med de fastställda kvoterna. De mängder som överstiger kvoterna skall - i den mån det är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt - utnyttjas även enligt andra metoder. Om det inte finns några tekniskt eller ekonomiskt rimliga utnyttjandemöjligheter, får dessa mängder bortskaffas på ett miljövänligt sätt.
(34) Inom DSD:s system insamlas inte alla förpackningar enligt definitionen i förpackningsförordningen, utan bara förpackningar som hamnar i hushåll eller liknande ställen. Transportförpackningar samlas inte in. Denna begränsning av DSD:s verksamhetsområde har beslutats av Bundeskartellamt (den tyska konkurrensmyndigheten).
(35) Bundeskartellamt har vid flera tillfällen framfört invändningar mot DSD:s försök att utvidga sitt verksamhetsområde. Exempelvis tillkännagav DSD i oktober 1992 sin avsikt att samla in sådana konsumentförpackningar som används inom storföretag och i industrin. Efter invändningar från Bundeskartellamt om att detta skulle leda till utträngning från marknaden av avfallshanteringsföretag som inte är avtalsparter till DSD, avstod DSD från sin plan. Bundeskartellamt ansåg i detta fall, att de behöriga delstatsmyndigheternas fastställelsebeslut som innehöll bestämmelser som uttryckligen förpliktar DSD att fullfölja denna typ av insamling, inte utgjorde något hinder för Bundeskartellamts agerande. För att avsluta detta förfarande fastställdes det att DSD i samma takt som gäller vanliga hushåll får samla in förpackningar från restauranger, bespisningar, sjukhus, förvaltningar, skolor, kaserner, fria företagare samt hantverksföretag - med undantag av tryckerier och andra företag som använder papper - som förfogar över behållare av samma slag om hushållen och med en största volym på 1100 liter per materialtyp.
(36) Vidare förbjöd kartellmyndigheten genom ett beslut av den 24 juni 1993 DSD att utsträcka sin verksamhet till området för transportförpackningar och konsumentförpackningar som inte återfinns i butikerna. Föremålet för detta förbud var DSD:s avsikt att via ett dotterbolag samla in konsumentförpackningar och transportförpackningar av papper, papp, kartong och plast från storföretag och industrier. Bundeskartellamt ansåg att den sammanläggning av efterfrågan på avfallshanteringstjänster som därigenom skulle uppkomma, var en konkurrensbegränsning enligt artikel 1 i lagen om konkurrensbegränsningar (Gesetz gegen Wettbewerbbeschränkungen, GWB). DSD vidtog inga rättsliga åtgärder mot detta beslut.
IV. AVTALEN SOM LIGGER TILL GRUND FÖR BESLUTET
(37) Föremål för det föreliggande beslutet är DSD:s bolagsordning, standardavtalet med avfallshanterarna i dess ursprungliga form och första, andra, tredje och fjärde avtalen om ändring samt de överenskommelser som gjorts med garantigivarna. Dessa överenskommelser har ändrats flera gånger under förfarandet.
1. BOLAGSORDNINGEN
(38) DSD bildades den 28 september 1990. År 1997 omvandlades företaget till ett aktiebolag med firmanamnet Der Grüne Punkt - Duales System Deutschland Aktiengesellschaft. I ingressen till bolagsordningen förklaras att handeln tillsammans med branscherna för förpackning, förpackningstillverkning och tillverkning samt leverans av förpackningsmaterial beslutat att inrätta ett privat retursystem, som skall säkerställa en hushållsnära insamling av använda konsumentförpackningar. Det tvåfaldiga avfallshanteringssystemet består av följande oskiljaktiga delar: uppbyggnad av ett konsumentnära insamlingssystem, avhämtnings- och återvinningsgarantier samt avtal om återvinning, märkning av alla ingående förpackningar med en grön punkt och finansiering genom uppbärande av en avgift för utnyttjande av märket Der Grüne Punkt. I ingressen till bolagsordningen nämndes ursprungligen även handelns åtagande att endast för förpackningar som märkts med Der Grüne Punkt. I den anmälda versionen finns inte längre någon sådan bestämmelse.
(39) I bolagsordningen anges att syftet med företaget är att organisera och driva ett tvåfaldigt avfallshanteringssystem genom åtgärden som förebygger uppkomsten av avfall, särskilt förpackningsavfall, insamling och försortering av sekundärt råmaterial samt ordnande av den finansiering som behövs. Det ursprungliga begreppet "förpackningar" ersattes genom bolagsstämmans beslut av den 19 oktober 1992 av begreppet "konsumentförpackningar".
(40) Deltagande i företaget står öppet för alla inhemska och utländska företag. År 1998 hade företaget 552 delägare. Delägare är företag inom handeln och förpackningsbranschen, förpackningstillverkare och förpackningsmaterialleverantörer. Då DSD befann sig i en finansiell kris 1993 ställde dock företag från avfallshanteringssektorn upp med krediter till DSD på mer än 700 miljoner DEM, som delvis omvandlats till passiva delägarandelar.
(41) I bolagsordningen anges att en bolagsstyrelse skall inrättas. Vid valet av ledamöter i styrelsen skall handeln, förpackningsbranschen samt förpackningstillverkare och förpackningsmaterialtillverkare och -leverantörer få samma antal ledamöter. I den nuvarande styrelsen finns tre företrädare för respektive grupp plus ytterligare tre företrädare för avfallshanteringsbranschen.
2. SERVICEAVTALET
(42) De rättsliga förhållandena mellan DSD och avfallshanteringsföretagen regleras i ett standardavtal, avtalet om uppbyggnad och drift av ett system för insamling och sortering av använda konsumentförpackningar, det s.k. serviceavtalet. Det urpsrungliga avtalet (serviceavtal "O") har sedan anmälan gjordes ändrats flera gånger genom det första, andra och tredje ändringsavtalet. Ytterligare en ändring av de rådande avtalsförhållandena gjordes genom det fjärde ändringsavtalet. De första serviceavtalen ingicks - med några få undantag - under tiden januari 1992-januari 1993. Eftersom alla avfallshanteringsföretag ännu inte har accepterat alla ändringar av serviceavtalet, är avtalet med en del företag ännu i kraft enligt en tidigare version.
(43) Av de sammanlagt 537 serviceavtal som slutits mellan DSD och avfallshanterare var (i januari 2000) 502 enligt versionen i det fjärde ändringsavtalet, 10 enligt det tredje, 6 enligt det andra, 18 enligt det första ändringsavtalet och ett avtal enligt det ursprungliga avtalet.
(44) Enligt artikel 1 i serviceavtalet skall avfallshanteraren för ett bestämt insamlingsområde med ensamrätt bygga upp och driva ett system enligt artikel 6.3 i förpackningsförordningen. Även alla tillkommande tjänster, som DSD åtar sig till följd av ändringar av förpackningsförordningen och ändringar eller utfärdande av andra föreskrifter, skall DSD i sin helhet överlåta uteslutande till avfallshanteraren i det ifrågavarande området. Enligt punkt 2.1 i det tredje ändringsavtalet, som inte upphävdes genom det fjärde ändringsavtalet, är parterna ense om att alla konsumentförpackningar, som omfattas av systemet och som deponeras i DSD:s insamlingsställen, endast får insamlas och eventuellt sorteras och återvinnas i enlighet med detta avtal. Insamlingen måste ske hos den privata konsumenten eller i dennes närhet, medan den närmare utformningen av insamlingen överlåts åt avfallshanteraren. Avfallshanteraren kan för detta arbete anlita underleverantörer. Enligt en bestämmelse om infördes genom det tredje ändringsavtalet skall dock de insamlingssystem som avfallshanterarna infört - med undantag för glas - senast den 31 december 1999 ersättas av tunnor hos hushållen.
(45) I serviceavtalet anges att ägande- och besittningsrätten till de använda konsumentförpackningarna övergår till avfallshanteraren då de hämtas av denne eller kastas i insamlingsbehållarna av konsumenterna. DSD förvärvar aldrig äganderätt till återanvändningsbart material som insamlats eller kommer att insamlas.
(46) DSD åtar sig att för alla materialtyper sluta avtal med lämpliga garantigivare, som garanterar återvinningen på permanent bas.
(47) I det ursprungliga serviceavtalet angavs att avfallshanteraren inte hade rätt att själv marknadsföra det insamlade materialet. I stället skulle avfallshanteraren utan ersättning överlämna materialet till av DSD utsedda garantigivare. Kommissionen hade invändningar mot denna av DSD som "gränssnitt noll" betecknade princip, då den stred mot artikel 81.1 a i EG-fördraget. Konkurrensbegränsningen bestod i att avfallshanterarna var bundna i sina relationer till tredje part och som ägare till materialet förhindrades att bedriva en självständig ekonomisk återvinning av det. Efter diskussioner med kommissionen har DSD avskaffat systemet med "gränssnitt noll".
(48) Enligt det nuvarande avtalets formulering får avfallshanterarna från och med den 1 januari 1996 själva (egen marknadsföring) eller tillsammans med en garantigivare (modifierad egen marknadsföring) marknadsföra materialtyperna glas, papper, papp, kartong, plåt och aluminium eller att fortsätta lämna materialen till en garantigivare (garantigivarmarknadsföring). Avfallshanterarna skall göra sitt val innan serviceavtalet löper ut. Olika val kan göras för olika materialtyper. Förpackningar av plast eller kombinerade material (dryckesförpackningar och andra förpackningar av kombinerade material) måste lämnas till en garantigivare.
(49) De avfallshanterare som bestämmer sig för egen marknadsföring, har rätt och skyldighet att återvinna och marknadsföra de insamlade materialen i eget namn och på egen bekostnad och risk. Om det uppstår förseningar med återvinningen för någon avfallshanterare, kan DSD själv eller genom tredje part företa återvinningen. Avfallshanterarna skall ställa en säkerhet åt DSD, vars storlek beror på de eventuella kostnaderna för återvinning av materialet. DSD får endast använda sig av denna säkerhet om avfallshanteraren går i konkurs. De avfallshanterare som väljer modifierad egen marknadsföring har rätt att återvinna de ifrågavarande materialen tillsammans med en garantigivare. Avfallshanteraren och garantigivaren är solidariskt ansvariga för att skyldigheten till återvinning uppfylls. De avfallshanterare som väljer marknadsföring genom garantigivare, skall ställa de insamlade och sorterade materialen till förfogande för en av DSD utnämnd garantigivare.
(50) Även i fall av egen marknadsföring och modifierad egen marknadsföring skall avfallshanteraren utse en garantigivare, som kan sammanställa uppgifter om volymflödena. Avfallshanteraren skall överenskomma med garantigivaren om hur sammanställningen skall göras. Denna överenskommelse skall godkännas av DSD. Avfallshanteraren skall för garantigivaren på ett dokumenterat, genomgående och fullständigt sätt visa hur hela processen från insamling till återvinning av material går till. Avtalet med garantigivaren kan uppsägas till utgången av ett kalenderår med en uppsägningstid på sex månader.
(51) Avfallshanteraren får för insamlandet och sorteringen av de olika förpackningstyperna en ersättning som i princip grundar sig på vikten. I beräkningen av ersättningen skall man även beakta kostnaderna för bortskaffande av det utsorterade avfallet och den uppnådda insamlingskvoten, dvs. de insamlade mängderna i förhållande till antalet invånare i insamlingsområdet. Ersättningen justeras inom ramen för en indexklausul. Bestämmelsen i det ursprungliga serviceavtalet, enligt vilken de avfallshanterare, som bestämt sig för egen marknadsföring eller modifierad sådan, som ersättning för intäkterna av återvinningen till DSD måste betala ett schablonbelopp på 1,25 tyska mark per invånare och år, har upphävts till följd av ett åtagande från DSD:s sida gentemot kommissionen (skäl 70).
(52) Ursprungligen skulle de anmälda serviceavtalen enligt det fjärde ändringsavtalet gälla till utgången av 2004 respektive 2007, enligt det tredje ändringsavtalet till utgången av 2003 eller, vid utnyttjande av en möjlighet till förlängning, till utgången av 2005. Enligt ännu äldre versioner av serviceavtalet fanns det i regel en första möjlighet att säga upp avtalet till utgången av 2002/2003 och en möjlighet till förlängning på ytterligare fem år. Följaktligen uppgick de totala giltighetstiderna för serviceavtalen (åtminstone de som grundade sig på det fjärde ändringsavtalet) i regel till omkring 15 år.
(53) I sin kommentar till anmälarna av serviceavtalen framförde kommissionen invändningar mot avtalens giltighetstid. Avfallshanterarna motiverade nödvändigheten av så långa giltighetstider för serviceavtalen med behovet av att ur planerings- och investeringssynvinkel säkra de investeringar som måste göras för att uppfylla serviceavtalet. Det rör sig framför allt om investeringar i fordon för insamling och transport, insamlingsbehållare och anläggningar för sortering av använda konsumentförpackningar. I synnerhet sorteringsanläggningarna och de tillhörande tekniskt kostsamma separeringsfunktionerna stod för en avsevärd investering för avallshanterarna med avseende på den erforderliga investeringsvolymen. Merparten av de för närvarande omkring 400 sorteringsanläggningarna uppfördes under åren 1992-1995. Enligt uppgifter från avfallshanterarna och Bundesverbandes der Deutschen Entsorgungswirtschaft (BDE) har de berörda avfallshanterarna under avtalets giltighetstid investerat eller kommer att investera för omkring 10 miljarder tyska mark. I detta sammanhang skulle de avtalade giltighetstiderna vara absolut nödvändiga framför allt för att garantera planerings- och investeringssäkerhet för amorteringen av dessa för branschen ovanligt stora investeringar. Inte minst med tanke på att DSD till att börja med var den enda köparen av avfallshanteringstjänster för använda konsumentförpackningar, kunde avfallshanterarna endast på grundval av klara och tillförlitliga planerings- och amorteringspremisser ekonomiskt försvara dessa investeringar.
(54) För att avgöra om så långa avtalstider med ensamrätt var absolut nödvändiga för att amortera de ifrågavarande investeringarna har kommissionen företagit olika undersökningar. För det första beräknade kommissionen genom en undersökning som omfattade hela branschen volymen och tidpunkterna för de investeringar som avfallshanterarna redan gjort eller skulle göra, särskilt beträffande de relativt kapitalintensiva sorteringsanläggningarna. För det andra företog kommissionen en detaljerad undersökning av amorteringsvillkoren för de 24 avfallshanterare som ansökt om enskilt undantag för sina serviceavtal och som kan anses tillräckligt representativa för branschen med avseende på undersökningens syfte. För detta ändamål gjordes en investerings- och lönsamhetsanalys av de uppgifter och prognoser som avfallshanterarna lämnat om de investeringar som gjorts och skall göras under avtalets giltighetstid och om realiserade och prognostiserade omsättningar och kostnader med beaktande av eventuella alternativa utnyttjandemöjligheter och restvärden.
(55) Resultatet av dessa enskilda detaljundersökningar av avfallshanterare är att en giltighetstid för avtalen med ensamrätt till utgången av 2007 inte är absolut nödvändig för amortering av de investeringar som avfallshanterarna faktiskt måste genomföra. Kommissionens undersökningsresultat tyder snarare på att en giltighetstid för serviceavtalen till utgången av 2003 skulle ge avfallshanterarna en ur ekonomisk synvinkel tillräcklig amorteringstid för gjorda och kommande investeringar. Efter det att kommissionen underrättat anmälarna om detta resultat, har dessa bestämt att serviceavtalet skall löpa ut den 31 december 2003 förutsatt att kommissionen beviljar serviceavtalen undantag. Denna ändring gjordes under tiden augusti 1999-januari 2000.
(56) Serviceavtalen binder inte avfallshanterarna till DSD, utan de kan fritt erbjuda sina tjänster även till andra kunder som efterfrågar sådana. Dessutom har DSD gjort det åtagande gentemot kommissionen som anges i skäl 71.
(57) Ursprungligen ville dock DSD kräva att en tredje parts deltagande i utnyttjandet av DSD:s partners avfallshanteringsanläggningar endast skulle få ske med DSD:s godkännande. Detta var anledningen till ett klagomål enligt artikel 82 i EG-fördraget från konkurrenten Vereinigung für Wertstoffrecycling mbH (VfW) och var även föremål för en motsvarande tvist i delstatsdomstolen i Köln (Landgericht Köln). DSD hävdade att VfW utan godkännande av DSD utnyttjat och/eller låtit sina avfallshanterare utnyttja anläggningar för insamling av material, som ställts upp inom ramen för DSD:s system. Kommissionen hänvisade i samband med detta till möjligheten att tillämpa artikel 82 i EG-fördraget.
(58) DSD har efter kommissionens yttrande förklarat att det inte kommer att inskränka utnyttjandet varken i VfW:s fall eller i jämförbara fall och gett ett motsvarande åtagande, som beskrivs i skäl 72.
(59) I bilaga 1 till det tredje ändringsavtalet - som inte upphävs av det fjärde ändringsavtalet - beskrivs så kallade insamlingsställen som skall fungera vid sidan av de privata hushållen. DSD har förklarat att anmälan inte omfattar förteckningen över insamlingsställen.
3. GARANTIAVTALEN
(60) Genom garantiavtalet regleras de rättsliga relationerna mellan DSD och de företag som garanterar hämtning och återvinning av de insamlade konsumentförpackningarna. Dessa företag garanterar en långsiktig återvinning av de insamlade materialen oberoende av rådande marknadsläge. Ursprungligen fanns det för de olika materialtyperna delvis abstrakta återvinningsgarantier från den förpackningstillverkande industrin. Efter det har DSD slutit garantiavtal med enskilda företag, de s.k. garantigivarna. För materialtypen papper, papp och kartong fanns det tre garantigivare, och vardera ett garantiavtal för glas, aluminium, plåt respektive förpackningar av kombinerade kartongmaterial.
(61) Ursprungligen skulle DSD enligt dessa garantiavtal förplikta avfallshanterarna att utan ersättning överlämna materialen till garantigivarna (det s.k. gränssnitt noll). Denna bestämmelse motsvarade den redan nämnda bestämmelsen i serviceavtalen. Efter det att kommissionen framfört invändningar även mot denna bestämmelse, har garantiavtalen antingen upphävts eller anpassats till de ändrade bestämmelserna i serviceavtalen (skäl 47).
(62) För närvarande finns det i stort sett likalydande garantiavtal för följande materialtyper: För papper, papp och kartong med Interseroh AG, VfW, Gesellschaft für PapierRecycling (GespaRec), Deutsche Gesellschaft für Wertstoffverwertung mbH (DGW), Papier- und Kunststoffverwertungs GmbH (IPK) och Recostra SA. För glas med Gesellschaft für Glasrecycling und Abfallvermeidung mbH (GGA). För aluminium med Interseroh AG, DGW, IPK, VfW och Deutsche Aluminium Verpackung Recycling GmbH (DAVR). För plåt med Interseroh AG, Rasselstein Hoesch GmbH, DGW, IPK, VfW, Entsorgungs- und Beratungsgesellschaft für die deutsche Recyclingwirtschaft mbH & Co KG (GEBR) och Thyssen Sonnenberg GmbH. För dryckesförpackningar av kombinerade kartongmaterial med Recarton GmbH. För övriga förpackningar av kombinerade material med Interseroh AG. Garantiavtalen gäller i regel till och med den 31 december 2003.
(63) Garantigivaren är skyldig att hämta alla sorterade konsumentförpackningar, som uppfyller bestämda kriterier med avseende på sorteringens kvalitet, av de avfallshanterare som bestämt sig för marknadsföring genom garantigivare. Inom ramen för systemet med modifierad egen marknadsföring organiserar garantigivarna marknadsföringen och återvinningen tillsammans med avfallshanterarna. Garantigivarna och avfallshanterarna ansvarar gemensamt för att återvinningen sker på korrekt sätt.
(64) Garantigivarna är skyldiga att presentera uppgifter om återvinningen och årligen sammanställa uppgifter om volymflöden. Dessa uppgifter om volymflöden skall garantigivarna även sammanställa för de avfallshanterare som själva marknadsför materialen. För detta får garantigivarna kräva ersättning.
(65) För att garantera ett konkurrensneutralt förfarande för rapporteringen mellan avfallshanterare och garantigivare har DSD gjort de åtaganden som anges i skälen 73 och 75.
(66) I garantiavtalen finns inga bestämmelser om ensamrätt. DSD kan därför sluta avtal med flera garantigivare med avseende på någon materialtyp. DSD har förklarat att man sluter garantiavtal med i princip alla företag som uppfyller de relevanta villkoren. På denna punkt har DSD gjort det åtagande som anges i skäl 74.
(67) Det garantiavtal som slutits med Deutsche Gesellschaft für Kunststoffrecycling GmbH (DKR) om återvinning av plastförpackningar har DSD inte anmält, eftersom det rör sig om ett närstående företag. DSD innehar 49,6 % av aktierna, medan företag inom den kemiska industrin äger 50,4 % av aktierna genom ett intressebolag.
(68) De avtal som ligger till grund för bildandet av garantiföretag omfattas inte av detta beslut.
V. DSD:s ÅTAGANDEN
(69) DSD har beträffande de avtal som förfarandet gäller gjort olika åtaganden gentemot kommissionen.
a) Åtaganden rörande serviceavtalet
(70) "Duales System Deutschland AG åtar sig att senast den 30 september 1997 ändra de avtalsenliga bestämmelserna gällande avfallshanteringsföretag (nr 3.4.5 andra meningen i 'tredje avtalet om ändring av serviceavalet') om marknadsföring av utsorterade material så att avfallshanteringsföretag, som fullt ut utnyttjar rätten till marknadsföring, inte prioriteras framför avfallshanteringsföretag, som endast delvis utnyttjar denna möjlighet till marknadsföring av de material som omfattas av denna rätt."
(71) "Duales System Deutschland AG kommer inte att kräva att avfallshanteringsföretag endast skall arbeta för Duales System Deutschland AG. Duales System Deutschland AG åtar sig dessutom att inte förplikta avfallshanteringsföretagen att använda behållare eller andra anläggningar för insamling av använda konsumentförpackningar endast för att uppfylla avtalet (serviceavtalet). Detta gäller inte om tredje parts användning av insamlingsbehållare och -anläggningar är oförenlig med det administrativa undantaget eller om förpackningsförordningen eller andra lagar stadgar annorlunda eller om överlåtandet av andra skäl (t.ex. skadliga eller smittande ämnen) inte kan accepteras. Tredje parts användning av insamlingsbehållare och andra anläggningar får beaktas på skäligt sätt vid avräkningen med avfallshanteringsföretagen."
(72) "Duales System Deutschland AG åtar sig att i VfW:s och i jämförbara fall inte inskränka användningen på det sätt som beskrivs i delstatsdomstolens i Köln dom av den 18 mars 1997. Kraven på upplysningar och kompensation av avfallshanteringsföretag som slutit avtal med Duales System Deutschland AG kvarstår."
b) Åtaganden rörande garantiavtalen
(73) "Uppgifter som Duales System Deutschland AG förvärvat för att i enlighet med förpackningsförordningen sammanställa dokumentation över materialutnyttjandet, får inte användas för att skaffa information om marknaden. Om så behövs skall uppgifterna i dokumentationen på lämpligt sätt göras anonyma. För sorterade material av typerna glas, plåt, aluminium, papp, papper och kartong får Duales System Deutschland AG inte begära mer ingående uppgifter om materialutnyttjande än uppgift om överlämnande till ett enligt nationella bestämmelser godkänt företag för återvinning av eller handel med dessa material inom Europeiska gemenskapen eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, såvida det inte finns berättigade tvivel på att företaget i fråga på ett tillförlitligt sätt uppfyller villkoren i förpackningsförordningen."
(74) "Duales System Deutschland AG är i princip berett att som garantigivare godkänna alla som uppfyller de villkor som krävs för detta."
(75) "Duales System Deutschland AG är i princip berett att göra uppgifter om företag i dokumentationen om volymflöden anonyma, förutsatt att detta godtas av delstatsmyndigheterna i deras egenskap av beviljare av undantag."
VI. SYNPUNKTER FRÅN TREDJE PART
(76) Efter offentliggörandet av ett tillkännagivande enligt artikel 19.3 i förordning nr 17 och artikel 3 i protokoll nr 21 till EES-avtalet har totalt 13 berörda parter lämnat synpunkter till kommissionen. Dessa synpunkter inriktar sig främst på serviceavtalet och på, avtalet om varumärkesanvändning. Det sistnämnda omfattas inte av detta beslut (skäl 10).
(77) Beträffande serviceavtalet påpekades att DSD - i strid mot det åtagande som beskrivs i skäl 71 - i praktiken inte gett tredje part obehindrad tillgång till serviceavtalsparternas insamlings- och avfallshanteringsanläggningar. Detta har föranlett kommissionen att för DSD än en gång klargöra sin syn på detta åtagande och lett till att DSD gjort ett kompletterande åtagande (skäl 72). Synpunkter på giltighetstiden för serviceavtalen har förstärkt kommissionens uppfattning att de redan tidigare till DSD framförda betänkligheterna beträffande nödvändigheten av dessa avtals giltighetstid bör upprepas och har lett till en anpassning av serviceavtalens giltighetstid. Från tredje part har även framförts att när serviceavtalen löper ut bör nya avtal ingås först efter ett konkurrensutsatt anbudsförfarande. Såsom redan har förklarats krävs detta enligt den reviderade förpackningsförordningen. I andra synpunkter krävdes bl.a. att "gränssnitt noll" i serviceavtalet skulle avskaffas även för plaster och förpackningar av kombinationsmaterial som innehåller plast.
(78) Kommissionen har noggrant granskat synpunkterna från berörda parter och i den mån det är behövligt och motiverat beaktat dessa i detta beslut.
B. RÄTTSLIG BEDÖMNING
I. ARTIKEL 81.1 I EG-FÖRDRAGET OCH ARTIKEL 53.1 I EES-AVTALET
(79) Följande är oförenligt med den gemensamma marknaden och förbjudet: alla avtal mellan företag, beslut av företagssammanslutningar och samordnade förfaranden som kan påverka handeln mellan medlemsstater och som har till syfte eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen inom den gemensamma marknaden.
1. AVTAL MELLAN FÖRETAG
(80) DSD bedriver sin affärsverksamhet i enlighet med sin bolagsordning (på tyska "Gesellschaftsvertrag" eller "Satzung" från och med 1997 då företaget ombildades till aktiebolag). Enligt ingressen till bolagsordningen har företag inom handeln, tappningsbranschen och den förpackningstillverkande och den insatsvaruleverande industrin beslutat sig för att bilda en ramorganisation för att skapa förutsättningar för att genomföra ett tvåfaldigt avfallshanteringssystem. Alla inhemska och utländska företag kan enligt bolagsordningen delta i organisationen. DSD:s bolagsordning är följaktligen ett avtal mellan företag.
(81) För att tillhandahålla tjänster sluter DSD självt serviceavtal med avfallshanteringsföretag och garantiavtal med garantigivare. Det serviceavtal som slutits mellan DSD och avfallshanterarna och det garantiavtal som slutits mellan DSD och garantigivarna är likaså avtal mellan företag.
2. BEGRÄNSNING AV KONKURRENSEN
2.1 Relevanta marknader
(82) För bedömningen av de avtal som förfarandet omfattar, avgränsas i det följande de relevanta marknaderna såväl med avseende på de berörda tjänsterna som ur geografisk synvinkel.
2.1.1 Relevanta produktmarknader
(83) Den relevanta produktmarknaden innefattar alla produkter och tjänster som konsumenten anser utbytbara till följd av deras egenskaper, priser och avsedda användning.
(84) DSD:s syfte är att organisera och administrera ett s.k. tvåfaldigt privat insamlingssystem för använda förpackningar. De avtal som ligger till grund för DSD-systemet ger ekonomiska effekter på olika nivåer där mervärde skapas. I det följande visas att bedömningen enligt artikel 81.1 i EG-fördraget av bolagsordningen, serviceavtalet och garantiavtalen bör göras på grundval av antagandet att det föreligger särskilda, självständiga relevanta marknader.
2.1.1.1 Marknaden för organisering av återtagande och återvinning av använda konsumentförpackningar hos privata konsumenter
(85) Kommissionen har redan i beslut 2001/463/EG definierat den relevanta marknaden för organisering av återtagande och återvinning av använda konsumentförpackningar hos privata konsumenter. För det föreliggande beslutet kan därför hänvisas till den marknadsdefinition som gjordes i det nämnda beslutet.
(86) För det föreliggande beslutet är det inte heller nödvändigt att definitivt avgöra vilken av de marknadsdefinitioner som anges i det ovannämnda beslutet som skall läggas till grund. Såsom förklaras nedan, leder ingen av de tänkbara definitionerna av den relevanta produktmarknaden med avseende på de avtal som här skall granskas till konstaterande av någon begränsning av konkurrensen i den mening som avses i artikel 81.1. Frågan om den exakta definitionen av marknaden för organisering av återtagande och återvinning av använda konsumentförpackningar hos privata konsumenter i Tyskland kan därför lämnas öppen.
2.1.1.2 Marknaden för insamling och sortering av använda konsumentförpackningar hos privata konsumenter
(87) I fråga om de avfallshanteringsföretag som på uppdrag av DSD insamlar, transporterar och sorterar använda konsumentförpackningar utgörs den relevanta marknaden av marknaden för insamling och sortering av använda konsumentförpackningar hos privata konsumenter. Den utgör i dag en enhetlig marknad. Visserligen är insamling och sortering av konsumentförpackningar med beaktande av deras respektive funktioner olika verksamheter, som dessutom kräver olika infrastrukturer. Avgörande för att föra dem till samma marknad är dock det faktum att denna marknad kännetecknas av efterfrågan från DSD och att DSD tidigare varit inköpare av båda dessa tjänster. Kunderna på denna marknad är dels undantagssystem, dels de enligt förpackningsförordningen förpliktade tillverkarna och distributörerna respektive de för organiseringen ansvariga företagen enligt artikel 11 i förpackningsförordningen. Om den tyska regeringens uppfattning (skäl 15) skulle få råda, skulle lösningar grundade på egen insamling av förpackningar endast kunna förekomma som kunder på denna marknad på marginalen, särskilt på området för insamlingsställen som är likställda med privata hushåll eller vid leveranser till konsumenterna.
(88) Marknaden för insamling och sortering av använda konsumentförpackningar hos privata konsumenter utgör för det första en särskild marknad i förhållande till insamlinge av annat avfall från hushållen, dvs. i stort sett den traditionella sophanteringen, och för det andra i förhållande till skötseln av icke-hushållsnära insamlingsställen på området för industri och storföretag.
Avgränsning mot traditionell sophantering
(89) Genom utfärdandet av förpackningsförordningen särskildes insamlandet av konsumentförpackningar hos privata konsumenter i närheten av hushållen (dvs. hushåll och ur avfallshanteringslogistisk synvinkel jämförbara avfallsuppsamlingsställen) från den traditionella sophanteringen och därmed från det offentligrättsliga avfallshanteringssystemets ansvars- och organisationsområde. Avfallshanteringsföretagen fick därmed för första gången möjlighet att i egen regi insamla och sortera använda förpackningar, där de tidigare endast kunnat verka som utomstående uppdragstagare under tillsyn av de offentligrättsliga organisationer som ansvarat för avfallshanteringen.
(90) Marknaden för insamling och sortering av använda konsumentförpackningar hos privata konsumenter skiljer sig genom ett betydligt bredare tjänstesortiment från den traditionella sophantering som liksom tidigare hör till de lokala myndigheterna med ansvar för avfallshantering. I motsats till vad som är fallet i den traditionella sophanteringen får här den materialbaserade sorteringen av de insamlade konsumentförpackning enligt specifika kriterier och tillhandahållande av de sorterade materialen för fortsatt återvinning en självständig värdeskapande funktion. Övertagandet av sorteringstjänsterna för använda förpackningar förutsätter normalt omfattande investeringar i infrastruktur för sortering från den anlitade avfallshanterarens sida. Det rör sig om specifika investeringar för detta ändamål, som inte på kort sikt kan användas för andra uppgifter på avfallshanteringsområdet. På samma sätt råder ingen funktionell utbytbarhet mellan avfallshanteringstjänsterna på området för konsumentförpackningar och dem på området för den ännu återstående traditionella sophanteringen
Avgränsning mot avfallshanteringen inom industri och storföretag
(91) Marknaden för insamling och sortering av använda konsumentförpackningar hos privata konsumenter skiljer sig från den icke-hushållsnära avfallshanteringen för industri och storföretag framför allt genom andra avfallshanteringslogistiska krav, exempelvis i fråga om antalet hämtningsställen, den genomsnittliga mängden avfall per hämtningsställe, de behövliga insamlingsbehållarna eller avhämtningsfrekvensen.
(92) Antalet hämtningsställen inom industri och storföretag är relativt begränsat och på grund av de relativt stora avfallsmängderna också oberoende av varandra, dvs. de kan betjänas av olika avfallshanterare. När det gäller den konsumentnära avfallshanteringen måste - om man bortser från sporadiskt förekommande s.k. avlämningssystem (t.ex. materialsorteringsplatser) - normalt avfallet från alla hushåll inom ett område hanteras direkt (s.k. hämtingssystem). Detta är även anledningen till att det på området för konsumentnära avfallshantering förekommer utpräglade näteffekter, dvs. stora ekonomiska skaleffekter och synergier.
(93) Dessa speciella villkor på utbudssidan medför att hämtningsställen vid hushållen av logistiska skäl i regel endast kan betjänas kostnadsoptimalt av ett begränsat antal avfallshanterare. Härtill kommer som en avgörande faktor att endast en insamlingsbehållare per materialgrupp (t.ex. glas, papper, lättförpackningar) - på grund av utrymmesbegränsningar och även konsumenternas traditionella avfallshanteringsvanor - kan tillhandahållas vid dessa hämtningsställen. Dessa speciella produktionsvillkor är också det främsta skälet till att endast en avfallshanterare anlitas för att sköta hushållens kollektiva sop- och materialinsamling.
(94) Det gäller dock inte icke-hushållsnära hämtningsställen, som kan hänföras till storföretag och industri. Dessa sköter sin avfallshantering genom enskilda avtal med avallshanteringsföretag. Därvid spelar det för kunden ingen avgörande roll om det rör sig om konsumentförpackningar eller andra material respektive avfall som skall hanteras. Hos storföretagen kan man observera en tendens till kompletta lösningar för avfallshanteringen som omfattar hela företaget och flera produktionsorter. Till den delen var avfallshanteringen inom storföretag och industri redan innan förpackningsförordningen trädde i kraft organiserad på konkurrensbasis, och till skillnad från hushållens avfallshantering erbjuder den inga särskilda logistiska svårigheter. Dessutom skiljer sig de konsumentförpackningar som förekommer hos konsumenterna i fråga om material betydligt från de förpackningar som förekommer inom industri och storföretag. Exempelvis förekommer plåt, aluminium eller plastföreningar nästan enbart hos privata konsumenter och insamlas och sorteras där i regel tillsammans med s.k. lättförpackningsmaterial. Denna sortering sker i relativt kapitalintensiva sorteringsanläggningar, som inte behövs i en sådan teknisk konfiguration för att sortera de förpackningar som förekommer inom industri och storföretag.
(95) På grund av detta finns det inte heller någon funktionell utbytbarhet mellan avfallshanteringstjänster för insamlade konsumentförpackningar på området för privata konsumenter och dem inom industri och storföretag.
Slutsats
(96) Kommissionen utgår från att de avfallshanteringstjänster som DSD efterfrågar av avfallshanterare utgör marknaden för insamling och sortering av använda konsumentförpackningar. Denna marknad är med avseende på såväl den traditionella sophanteringen som hanteringen av avfallshämtningsställen inom industri och näringsliv en självständig marknad. Det behövs ingen ytterligare differentiering av den relevanta marknaden med avseende på enskilda materialtyper (t.ex. glas, papp) eller grundläggande värdeskapande funktioner (t.ex. insamling, transport, sortering), eftersom detta inte skulle förändra konkurrensbedömningen på grundval av artikel 81.1.
2.1.1.3 Marknaderna för återvinningstjänster och återvunnet sekundärt råmaterial
(97) DSD är verksamt på marknaderna för återvinningstjänster och/eller återvunna sekundära råmaterial beträffande materialen returglas, papper, papp och kartong, plåt, aluminium, dryckesförpackningar och andra förpackningar av kombinerade material samt plaster genom att långsiktigt och oberoende av rådande marknadsläge samt i enlighet med förpackningsförordningen organisera tillförseln av utsorterade material som omfattas av garantigivarnas återvinningssystem. Garantigivarna åtar sig gentemot DSD att återvinna de av avfallshanterarna tillhandahållna materialen i enlighet med bestämmelserna i förpackningsförordningen.
(98) Kommissionen utgår från att det i fråga om sådana sekundära råmaterial som tillhandahålls för återvinning inom ramen för DSD-systemet redan före utfärdandet av förpackningsförordningen och bildandet av DSD rörde sig om skilda marknader för de olika materialen - exempelvis för gals eller papper.
(99) Frågan om avgränsningen av de relevanta produktmarknaderna för återvinningstjänster och sekundära råmaterial kan dock slutligen lämnas öppen, eftersom konkurrensbedömningen av de anmälda avtalen på grundval av artikel 81.1 skulle utfalla likadant för alla dessa marknader även om man utgick från en snävare marknadsdefinition (se nedan). Framför allt behöver det inte avgöras om det i fråga om enbart organiserandet av en återvinningsgaranti för en viss typ av material genom en garantigivare och den (påföljande) återvinningen av detta material respektive utbudet av sekundära råmaterial möjligtvis rör sig om skilda produktmarknader.
2.1.2 Geografiskt relevant marknad
(100) Den geografiskt relevanta marknaden omfattar det område där de berörda företagen erbjuder produkter eller tjänster och där konkurrensvillkoren är tillräckligt homogena. Dessutom skall området vara avgränsat från andra områden, särskilt i fråga om påtagligt annorlunda konkurrensbetingelser inom dessa områden.
(101) De objektiva efterfråge- och utbudsvillkoren på de relevanta produktmarknader som omfattas av DSD-systemet skiljer sig för närvarande mycket starkt åt i de olika medlemsstaterna. Detta hänger inte minst samman med det faktum att det i detta fall rör sig om en sektor som tidigare var i hög grad statligt reglerad och organiserad och som på vissa de delområden fortfarande har den prägeln.
(102) Även om avfallshanteringsbranschen som helhet uppvisar vissa internationaliseringstendenser, måste det ändå konstateras att på området för hantering av använda konsumentförpackningar organiseras både utbud och efterfrågan för närvarande mestadels på nationell nivå. Detta beror till en icke oväsentlig del på att de rättsliga bestämmelser som reglerar hanteringen av förpackningar fortfarande har en starkt nationell prägel. Detta gäller inte bara de rättsliga kraven på heltäckande återtagande- och undantagssystem samt insamlings-, sorterings- och återvinningskvoter som skall uppfyllas, utan också det spelrum som står till förfogande för privata företag, t.ex. på området för hantering och sortering av konsumentförpackningar i egen regi. Ett resultat av detta är att det återtagande- och undantagssystem som sköts av DSD är begränsat till Tyskland och att i överensstämmelse med detta även de serviceavtal som behövs för det konkreta genomförandet endast ingåtts på nationell basis.
(103) Mot bakgrund av detta måste den slutsatsen dras att de objektiva efterfråge- och utbudsvillkoren på de relevanta marknaderna på lång sikt skiljer sig från dem på andra områden inom den gemensamma marknaden. Vid tillämpningen av gemenskapens konkurrensregler på de produktmarknader som omfattas av DSD-systemet är det, då det handlar om marknaden för organisering av återtagande och återvinning av använda konsumentförpackningar hos privata konsumenter, Förbundsrepubliken Tysklands territorium som är den relevanta geografiska marknaden. Marknaderna för återvinningstjänster och sekundära råmaterial behöver dock inte definieras geografiskt.
2.2 Begränsning av konkurrensen på marknaden för organisering av insamling och återvinning av använda konsumentförpackningar hos privata konsumenter genom DSD:s bolagsordning
(104) DSD är för närvarande det enda företag som i Tyskland har ett heltäckande system för återtagande och återvinning av konsumentförpackningar som medger befrielse från skyldigheten att återta och återvinna konsumentförpackningar. DSD utgör härvid en ramorganisation, med vars hjälp aktieägarna och andra företag som slutit avtal om märkesanvändning med DSD, befrias från sin skyldighet till återtagande och återvinning.
(105) Genom bildandet av företaget enligt de principer som anges i bolagsordningen skapades den viktigaste förutsättningen för att kunna erbjuda deltagande i ett heltäckande system som garanterar befrielse från återtagande- och återvinningsskyldigheten, medan det konkreta affärsmässiga deltagandet i systemet för att garanteras befrielse från återtagande- och återvinningssyldigheten sker genom slutandet av ett avtal om märkesanvändning i form av ett utbytesavtal.
(106) DSD:s bolagsordning innehåller inga bestämmelser om ensamrätt. DSD:s aktieägare kan därför fritt ingå avtal med både DSD:s konkurrenter och företag som tillhandahåller DSD tjänster. Den skyldighet för handeln att endast föra förpackningar märkta med Der Grüne Punkt, som ursprungligen angavs i ingressen till bolagsordningen, finns inte längre kvar i den anmälda versionen.
(107) Bolagsordningen kan därför inte anses orsaka någon märkbar konkurrensbegränsning i den mening som avses i artikel 81.1 i EG-fördraget på marknaden för organisering av återtagande och återvinning av konsumentförpackningar hos privata konsumenter. Därför kan även frågan om en slutgiltig marknadsdefinition lämnas obesvarad. Dessutom är det inte nödvändigt att undersöka frågan om avtalen påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
Slutsats
(108) Kommissionen drar slutsatsen att bildandet av DSD i enlighet med bolagsordningen inte utgör någon konkurrensbegränsning i den mening som avses i artikel 81.1 i EG-fördraget. Detta utesluter dock inte att de marknadsaktiviteter som är ett resultat av driften av ett sådant system kan omfattas av artikel 81.
2.3 Konkurrensbegränsingar på marknaden för återvinningstjänster och sekundära råmaterial
(109) På marknaderna för återvinningstjänster och sekundära råmaterial beträffande materialen returglas, papper, papp och kartong, plåt, aluminium, plaster, dryckesförpackningar och andra förpackningar av kombinerade material är DSD verksamt genom att för de konsumentförpackningar som ingår i systemet organisera den återvinning som de behöriga delstatsmyndigheterna kräver för att bevilja undantag. Bestämmelser om detta finns såväl i service avtalet som i garantiavtalen.
2.3.1 Begränsning av konkurrensen genom serviceavtalet
(110) Såsom förklarades i skäl 47, har DSD i princip avskaffat systemet grundat på "gränssnitt noll". Beträffande materialen glas, papper, papp, kartong, plåt och aluminium finns det följaktligen inte längre någon märkbar konkurrensbegränsning på de relevanta marknaderna. Bestämmelsen att avfallshanteraren måste göra ett val beträffande marknadsföringen av de insamlade materialtyperna som förblir i kraft till utgången av serviceavtalets giltighetstid, godtar kommissionen temporärt med hänvisning till de särskilda omständigheterna i samband med det första införandet av ett undantagssystem. Kommissionen utgår dock från att adekvat fungerande marknader för återvinningstjänster och sekundära råmaterial kommer att ha etablerats då serviceavtalen utlöper den 31 december 2003, och att framtida serviceavtal kommer att kunna innehålla väsentligt kortare giltighetstider för valet av marknadsföring av materialtyperna.
(111) För materialtyperna plaster och kombinerade material som innehåller plast (dryckesförpackningar och andra förpackningar av kombinerade material) finns fortsättningsvis enligt serviceavtalet ingen möjlighet för avallshanteraren att marknadsföra dessa i egen regi. Dessa material måste lämnas till en garantigivare. Huruvida detta undantag kan godtas, måste undersökas med beaktande av den särskilda omständigheterna i samband med etablerandet av en fungerande marknad för återvinning av konsumentförpackningsplaster som insamlats i anslutning till hushållen.
(112) För utfärdandet av förpackningsförordningen och bildandet av DSD - som på den tiden var en del av den traditionella hushållssophanteringen - insamlades och återvanns inte förpackningar av plast eller kombinerade material separat, vilket skedde med de andra materialtyperna, exempelvis glas eller papper (skäl 89). Förpackningsförordningen skapade således ett nytt, miljöpolitiskt motiverat verksamhetsfält för företagsamheten på området för insamling och återvinning av förpackningar av plast eller kombinerade material.
(113) De konsumentförpackningar av plast och förpackningar av kombinationsmaterial som innehåller plast som insamlats och sorterats inom ramen för DSD har emellertid ett konsekvent negativt marknadspris, så att en återvinning av dessa material i enlighet med förordningen i dagsläget endast är möjlig genom extra betalningar från DSD. Det negativa marknadspriset var också tidigare anledningen till att de plaster som egentligen skulle återvinnas bortskaffades genom mindre kostnadskrävande, mot förordningen stridande åtgärder, som krävde korrigerings- och kontrollåtgärder från DSD:s sida. En av dessa åtgärder är det temporära bibehållandet av "gränssnitt noll" för plaster och förpackningar av kombinerade material.
(114) Mot bakgrund av de exceptionella omständigheterna kring och förutsättningarna för etablerandet av en ny, fungerande marknad på området för återvinning av utsorterade förpackningar av plast och kombinerade material, anser kommissionen att det temporära bibehållandet av "gränssnitt noll" för plaster till dess serviceavtalen löpt ut inte utgör någon begränsning av konkurrensen. Denna slutsats underlättas av att de egentliga återvinningsuppdragen för de insamlade plasterna skall upphandlas av DSD genom anbudsinfordran i ett förfarande som garanterar konkurrensutsättning i överensstämmelse med bestämmelserna i den omarbetade förpackningsförordningen.
(115) Bestämmelsen i det ursprungliga serviceavtalet, enligt vilken de avfallshanterare som bestämt sig för egen marknadsföring eller modifierad sådan måste betala ett schablonbelopp på 1,25 tyska mark per invånare och år som ersättning till DSD med hänsyn till intäkterna från återvinningen, har upphävts till följd av ett åtagande från DSD:s sida gentemot kommissionen (skäl 70).
(116) Kommissionen drar därmed slutsatsen att de relevanta bestämmelserna i serviceavtalet inte leder till någon märkbar begränsning av konkurrensen på marknader för återvinningstjänster och/eller sekundära råmaterial i senare led i förhållande till insamling och sortering av använda konsumentförpackningar och således inte omfattas av artikel 81.1
2.3.2 Begränsning av konkurrensen genom garantiavtalen
(117) Såsom redan förklarades i skäl 61 fanns det ursprungligen i avhämtnings- och garantiavtalen för de olika materialen bestämmelser motsvarande dem i serviceavtalen beträffande skyldigheten att överlåta de iordningställda materialen. Dessa bestämmelser har antingen utgått eller ändrats.
(118) De garantiavtal som löper ut vid utgången av 2003 innehåller inga bestämmelser om ensamrätt. DSD kan därför sluta avtal med flera garantigivare med avseende på någon materialtyp. DSD har gentemot kommissionen åtagit sig att som garantigivare för en materialtyp acceptera alla som uppfyller villkoren för detta (skäl 74). Kommissionen utgår från att DSD inom en rimlig tid som garantigivare kommer att godta alla företag som objektivt uppfyller de nödvändiga förutsättningarna för garantigivare och hos DSD ansökt om detta.
(119) För att säkerställa ett konkurrensneutralt anmälningsförfarande mellan avfallshanterare och garantigivare i samband med redovisningen av volymflödena, har DSD, för att undanröja de betänkligheter som framförs, åtagit sig att inte använda uppgifter, som DSD begär för att genomföra redovisningen av tillförseln av återvinningsbart material i enlighet med förpackningsförordningen, för att skaffa information om marknaden, och att om så behövs på lämpligt sätt göra redovisningen anonym (skäl 73). Dessutom åtar sig DSD att göra hänvisningarna till företagen i redovisningen av volymflödena anonyma, i den mån detta accepteras av delstaterna i deras egenskap av undantagsbeviljande myndigheter (skäl 75).
(120) Därför drar kommissionen slutsatsen att de relevanta bestämmelserna i garantiavtalen inte leder till någon märkbar begränsning av konkurrensen på de relevanta produktmarknaderna för återvinningstjänster och/eller sekundära råmaterial och att de följaktligen inte omfattas av artikel 81.1
2.4 Begränsning av konkurrensen genom serviceavtalet på marknaden för insamling och sortering av använda konsumentförpackningar hos privata konsumenter
(121) För att konkret genomföra de krav på heltäckande system för återtagande och undantag som anges i artikel 6.3 i förpackningsförordningen har DSD slutit ett standardserviceavtal med avfallshanteringsföretag. Enligt artikel 1 i detta serviceavtal skall avfallshanteraren för ett bestämt insamlingsområde med ensamrätt bygga upp och driva ett system enligt artikel 6.3 i förpackningsförordningen (skäl 44). Nedan granskas denna bestämmelse om ensamrätt med avseende på dess förenlighet med artikel 81.1 i EG-fördraget.
a) Ensamrätt till förmån för avfallshanteraren
(122) DSD åtar sig att under avtalets giltighetstid köpa alla insamlings- och sorteringstjänster för respektive avtalsområde av en enda avfallshanterare, vilket innebär att andra leverantörer av insamlings- och sorteringstjänster för använda konsumentförpackningar som hamnar hos privata konsumenter, på grund av DSD:s starka ställning som inköpare på marknaden (skäl 30), i stor utsträckning förhindras från att erbjuda sina tjänster.
(123) Genom att anlita endast en avfallshanterare för varje avtalsområde begränsar DSD sin efterfrågan på avfallshanteringstjänster för använda konsumentförpackningar. Denna begränsning leder till att konkurrerande leverantörer av insamlings- och sorteringstjänster för använda konsumentförpackningar på området för privata konsumenter utestängs från leveranser till den dominerande inköparen av sådana tjänster och därigenom begränsas konkurrensen mellan avfallshanterarna i avtalsområdet betydligt. Denna konkurrensbegränsning förstärks av att DSD med några få undantag avstår från att utnyttja den teoretiska möjligheten att låta olika avtalsparter samla in sådana material som skall insamlas åtskilda och oberoende av varandra (framför allt glas, papper, papp, kartong och lättförpackningar).
(124) I själva verket förpliktar sig DSD att under hela avtalets giltighetstid inköpa sådana insamlings- och sorteringstjänster endast av den utvalda avfallshanteraren i respektive insamlingsområde. Detta leder till att konkurrensen på marknader för insamling och sortering av använda konsumentförpackningar hos privata konsumenter begränsas, eftersom ingen annan avfallsanterare kan bli partner till DSD under avtalets giltighetstid och de utestängda avfallshanterarna går därmed miste om möjligheten att leverera till den dominerande kunden. Detta utesluter inte att de utestängda avfallshanterarna eventuellt som underleverantörer till någon partner till DSD kan insamla och/eller sortera vissa material.
Märkbar påverkan av konkurrensbegränsningen
(125) Avtalet om ensamrätt mellan DSD och avfallshanterarna strider mot artikel 81.1 i EG-fördraget endast om det märkbart begränsar konkurrensen. Konkurrensbegränsningens märkbarhet avgörs framför allt av avtalsparternas ställning på den relevanta marknaden och ensamrättsklausulens giltighetstid.
(126) DSD har för mer än 500 avtalsområden slutit ett standardserviceavtal med den ovan (skäl 44) beskrivna ensamrättsklausulen och på så sätt skapat ett nät av avtal för insamling och sortering av använda konsumentförpackningar hos privata konsumenter som täcker hela Förbundsrepubliken Tyskland. DSD har följaktligen täckt hela den relevanta geografiska marknaden med ett nät av likartade serviceavtal.
(127) DSD är i dag det enda företaget i Tyskland som har ett heltäckande återtagandesystem för använda konsumentförpackningar hos privata konsumenter och är därmed både på förbundsnivå och i respektive avtalsområde den dominerande uppköparen av sådana avfallshanteringstjänster. Under åren 1996-1998 uppfylldes skyldigheten till återtagande och återvinning för omkring 70 % av de i Förbundsrepubliken Tyskland årligen distribuerade konsumentförpackningarna genom deltagande i DSD:s system (skäl 30). På den här avgörande marknaden för insamling och sortering av använda konsumentförpackningar hos privata konsumenter står DSD för minst 80 % av efterfrågan. DSD är därmed den enda dominerande inköparen av sådana avfallshanteringstjänster, medan utbudssidan präglas av en mängd, delvis endast regionalt verksamma tjänsteleverantörer.
(128) På utbudssidan måste man dessutom beakta - såsom förklaras i skäl 93 - att etablering av ytterligare ett system för insamling hos privata konsumenter vid sidan av DSD:s som en alternativ leveransmöjlighet för de utestängda avfallshanterarna i dagsläget måste betecknas som osannolik på grund av framför allt ekonomisk-geografiska och avfallshanteringslogistiska skäl. Mer realistiskt torde det vara att ett potentiellt konkurrerande undantagssystem eller ett system med egen lösning till följd av flaskhalsen i den hushållsnära insamlingsinfrastrukturen samarbetar med avfallshanterare, som redan levererar insamlingstjänster åt DSD inom ramen för serviceavtalet. Endast med avseende på vissa insamlingsställen som är jämställda med privata hushåll, exempelvis sjukhus eller bespisningar, kan man under vissa avfallshanteringslogistiska och förpackningsbetingade förutsättningar tänka sig att även alternativa avfallshanterare (och därmed uppställande av ytterligare insamlingsbehållare) anlitas. Dessa eventuellt kvarstående leveransmöjligheter för avfallshanteringsföretag har dock fortfarande relativt liten ekonomisk betydelse på den relevanta marknaden. Mot bakgrund av detta måste det anses osannolikt att det under avtalets giltighetstid kommer att skapas nya leveransmöjligheter i större omfattning för de utestängda avfallshanterarna.
(129) En viktig faktor för bedömningen av effekterna på konkurrensen av ensamrättsklausulerna är deras giltighetstid. De standardserviceavtal som anmälts i olika versioner, dvs. i form av s.k. ändringsavtal, innehåller den ensamrättsklausul som beskrivs ovan med en giltighetstid som nu sträcker sig till och med utgången av 2003.
(130) Med tanke på att det övervägande flertalet av avtalen slöts först 1992 rör det sig om en ovanligt lång ensamrättsperiod. Den medför att viktiga leveransmöjligheter stängs för en mycket lång tid för andra leverantörer, som inte beaktats som serviceavtalsparter vid den första upphandlingen, och påverkar dessa leverantörers långsiktiga anbudsförmåga negativt.
Inverkan på handeln mellan medlemsstaterna
(131) DSD har förmer än 500 avtalsområden slutit ett serviceavtal med en ensamrättsklausul och på så sätt skapat ett nät för insamling och sortering av använda konsumentförpackningar hos privata konsumenter som täcker hela Förbundsrepubliken Tyskland. På så sätt blir det under avtalets giltighetstid för en lång tid betydligt svårare för andra avfallshanteringsföretag, särskilt sådana från andra medlemsstater i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, att gå in på denna marknad. Möjligheten för utländska avfallshanteringsföretag att etablera sig på den relevanta marknaden påverkas i hög grad negativt av ensamrättsklausulerna. Följaktligen kan ensamrättsklausulen i serviceavtalen märkbart påverka handeln mellan medlemsstaterna.
Resultat
(132) Av undersökningen av ensamrättsklausulen i serviceavtalet framgår att klausulen i hög grad försvårar marknadstillträdet för inhemska och utländska avfallshanterare och att den på så sätt väsentligt bidrar till att undandra en betydande del av den gemensamma marknaden från konkurrens. Följaktligen är artikel 81.1 i EG-fördraget tillämplig på ensamrättsklausulen.
b) Tillgång till avfallshanteringsföretagens avfallshanteringsanläggningar
(133) Såsom redan nämnts (skäl 93) bildar infrastrukturen för insamling i närheten av hushållen en flaskhals, vilket gör det särskilt betydelsefullt ur konkurrensrättslig synvinkel att DSD:s konkurrenter får obehindrad och fri tillgång till denna infrastruktur, och i samband med offentliggörandet av ett tillkännagivande enligt artikel 19.3 i förordning nr 17 framfördes invändningar avseende dessa konkurrensrättsliga aspekter. Det är således mot denna bakgrund som serviceavtalet kommer att granskas. En konkurrensbegränsning enligt artikel 81.1 skulle i synnerhet kunna konstateras, om DSD:s konkurrenter är utestängda från infrastrukturen för avfallshantering.
(134) Serviceavtalen innehåller ingen ensamrättsklausul till förmån för DSD, vilket innebär att avfallshanterarna kan erbjuda sina tjänster även åt konkurrenter till DSD. DSD har genom det i skäl 71 nämnda åtagandet bekräftat att det avstår från att kräva en ensamrättsklausul till förmån för DSD. I detta åtagande förpliktar sig DSD dessutom att av avfallshanteringsföretagen inte kräva att behållare eller andra anläggningar för insamling och sortering av använda konsumentförpackningar används enbart för att uppfylla serviceavtalet med DSD.
(135) Inte heller punkt 2.1 i det tredje ändringsavtalet, som inte upphävdes genom det fjärde ändringsavtalet, kan ligga till grund för någon ensamrättsklausul till förmån för DSD. Bestämmelsen gäller enligt formuleringen endast de konsumentförpackningar för hör till DSD:s system. Det rör sig om de förpackningar som ingår i DSD:s system, och inte alla konsumentförpackningar som generellt står till förfogande för ett undantagssystem enligt artikel 6.3 i förpackningsförordningen.
(136) Ursprungligen hade dock DSD - såsom förklarades i skäl 57 - krävt att en tredje parts deltagande i utnyttjandet av DSD:s partners avfallshanteringsanläggningar endast skulle få ske med DSD:s godkännande. Med avseende på detta förklarade kommissionen för DSD, att förfaranden som syftar till att tredje part endast med DSD:s godkännande kan ges rätt att medutnyttja insamlingsbehållare och andra avallshanteringsanläggningar, som ägs av DSD:s partner, kan tolkas som sådant missbruk som avses i artikel 82 i EG-fördraget.
(137) Efter kommissionens yttrande drog DSD tillbaka sitt krav på att tredje part endast med DSD:s godkännande skulle få rätt att med utnyttja DSD:s partners anläggningar för insamling eller dylikt, och gjorde ett åtagande med denna innebörd som återges i skäl 72.
(138) Lika problematiskt är det om DSD för ett sådant utnyttjande skulle kräva ersättning direkt av tredje part eller kräva att få delta i uppgörelser mellan avfallshanterare och tredje part omen lämplig ersättning för medutnyttjande av insamlingsbehållare. Det står dock DSD (och avfallshanterarnas andra avtalsparter) fritt att i sina egna avtalsmässiga förbindelser med avfallshanterarna beakta att inga tjänster, som bevisligen levererats till tredje part, debiteras DSD, och att överenskomma om en eventuell lämplig nedsättning av den ersättning som betalas till avfallshanterarna.
(139) Det följer därför inte av serviceavtalen att DSD:s konkurrenter utestängs från infrastrukturen för avfallshantering. Till den delen förekommer alltså ingen begränsning av konkurrensen i den mening som avses i artikel 81.1 i EG-fördraget.
c) Slutsats
(140) Av undersökningen av ensamrättsklausulen i serviceavtalet framgår att klausulen i hög grad försvårar marknadstillträdet för inhemska och utländska avfallshanterare och att den på så sätt väsentligt bidrar till att undandra en betydande del av den gemensamma marknaden från konkurrens. Följaktligen är artikel 81.1 i EG-fördraget tillämplig på ensamrättsklausulen.
II. TILLÄMPNING AV ARTIKEL 81.3 I EG-FÖRDRAGET OCH ARTIKEL 53.1 I EES-AVTALET
(141) Eftersom ensamrättsklausulen i serviceavtalet mellan DSD och avfallshanterarna uppfyller kriterierna i artikel 81.1 i EG-fördraget, måste det även undersökas om förutsättningarna för tillämpning av artikel 81.3 är uppfyllda.
1. FÖRBÄTTRING AV PRODUKTIONEN ELLER DISTRIBUTIONEN AV VAROR ELLER FRÄMJANDE AV TEKNISKT ELLER EKONOMISKT FRAMÅTSKRIDANDE
(142) Alla positiva effekter av ensamrättsklausulen i serviceavtalet, som omfattas av artikel 81.1, måste vägas mot de konkurrensbegränsande effekterna av dessa avtal.
(143) DSD har i sin egenskap av det enda heltäckande återtagande- och undantagssystemet för använda konsumentförpackningar till syfte att förverkliga målen i Tysklands och gemenskapens miljöpolitik på området för förebyggande, återanvändning och återvinning av förpackningsavfall. Serviceavtalet tjänar följaktligen till att genomföra både målen för den tyska förpackningsförordningen och Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall(13). Dessa rättsakter har till syfte att förebygga eller minska effekter på miljön av förpackningsavfall och på så sätt säkra en hög nivå på miljöskyddet.
(144) Genom de serviceavtal som ingåtts mellan DSD och avfallshanterarna genomförs konkret dessa miljöpolitiska mål på området för insamling och sortering av använda konsumentförpackningar på området för hushåll och jämförbara deponeringsställen. Avtalen är en förutsättning för att DSD skall kunna uppfylla de mål och förpliktelser man åtagit sig inom ramen för systemverksamheten. För detta ändamål fordras enligt serviceavtalen en uppbyggnad av en insamlings- och sorteringslogistik som är förenad med betydande investeringar (skäl 53). Den regelbundna insamlingen av använda konsumentförpackningar hos privata konsumenter enligt bestämda materialtyper och därpå följande sortering och/eller bearbetning för en omfattande återvinning bidrar direkt till att genomföra miljöpolitiska mål.
(145) Ensamrättsklausulen i serviceavtalen mellan DSD och avfallshanterarna gör det möjligt för avtalsparterna att långfristigt planera och tillförlitligt organisera leveranserna av dessa tjänster. De investeringar som krävs kan på lämpligt sätt göras på en ur amorteringssynvinkel ekonomiskt försvarbar grundval (skäl 54). Eftersom betydande skal- och nätekonomiska effekter på grund av förekomsten av positiva näteffekter kan realiseras på området för insamling av använda konsumentförpackningar hos privata konsumenter, leder anlitandet av en enda avfallshanterare under avtalets giltighetstid till effektivitetsvinster. Inköparen av dessa tjänster, DSD, säkrar på samma gång en regelbunden och säker täckning av sitt behov på detta känsliga, tidigare offentlig-rättsligt organiserade område.
(146) Mot bakgrund av ovanstående kan man dra slutsatsen att ensamrättsklausulen i serviceavtalen bidrar till att förbättra produktionen och främja tekniskt eller ekonomiskt framåtskridande.
2. FÖRDELAR FÖR KONSUMENTERNA
(147) Serviceavtalen garanterar att en heltäckande, materialdifferentierad avhämtning hos privata konsumenter sker för de konsumentförpackningar som ingår i DSD:s system. Detta överensstämmer med konsumenternas avfallshanteringsvanor och kan anses vara särskilt konsumentvänligt.
(148) För många producenter och distributörer som berörs av skyldigheten till återtagande och återvinning torde deltagandet i ett heltäckande undantagssystem leda till kostnadsbesparingar på grund av de skal- och nätekonomiska effekter som kan uppnås genom serviceavtalen i jämförelse med ett individuellt uppfyllande av skyldigheten till återtagande och återvinning. Man kan anta att de kostnadsbesparingar som uppnås under avtalens giltighetstid förs vidare till konsumenterna och att dessa dessutom gynnas av den eftersträvade förbättringen av miljökvaliteten, exempelvis minskningen av förpackningsavfall(14).
(149) Kommissionen drar följaktligen slutsatsen att serviceavtalen gynnar konsumenterna och att dessa tillförsäkras en skälig andel av den vinst som uppstår.
3. BEGRÄNSNINGENS ABSOLUTA NÖDVÄNDIGHET
(150) Kommissionen har granskat den ensamrättsklausul med en giltighetstid till och med utgången av 2003 som ingår i serviceavtalen och dragit slutsatsen att klausulen är nödvändig till denna tidpunkt.
(151) Vid bedömningen av ensamrättsklausulens nödvändighet skall de ekonomiska och rättsliga omständigheter som bildade ramen för den ifrågavarande överenskommelsen beaktas. För att inrätta systemet krävdes omfångsrika investeringar för att bygga upp en ny och i denna form ej tidigare existerande insamlings- och sorteringslogistik för använda konsumentförpackningar. Genomförandet av dessa investeringar ålåg DSD:s serviceavtalspartner.
(152) För DSD:s systemoperatörer var det lednings- och effektivitetssynpunkter, men framför allt utsikten till ett långsiktigt och tillförlitligt säkerställande av de för hela systemets framgång nödvändiga avfallshanteringstjänsterna, som talade för att anlita endast en avfallshanterare i de omkring 500 avtalsområdena. För ett selektivt anlitande av avfallshanteringsföretag talar även den relativt korta genomföringstid som lagstiftaren förutsett, liksom den avstämning gentemot de offentligrättsliga territoriella organisationer som måste göras.
(153) En avgörande roll för bedömningen av den avtalade ensamrättsklausulens nödvändighet spelar dock kravet på planerings- och investeringssäkerhet för de investeringar som måste göras för att uppfylla serviceavtalet. Det rör sig framför allt om investeringar i fordon och behållare för insamling samt anläggningar för sortering av använda konsumentförpackningar
(154) Såsom förklarades i skäl 52 hade största delen av de ursprungligen anmälda serviceavtalen en giltighetstid som sträckte sig till utgången av 2005 respektive 2007. Nödvändigheten av dessa giltighetstider motiverades framför allt med behovet att säkerställa amorteringen av de investeringar som gjorts och skulle göras i enlighet med serviceavtalen, i synnerhet på området för insamlings- och sorteringslogistik.
(155) Kommissionen har genom ingående investerings- och lönsamhetskalkyler bedömt nödvändigheten av så långa giltighetstider för serviceavtalen för att amortera de ifrågavarande investeringarna. Slutsatsen är att en ensamrättsklausul med giltighet till utgången av 2005 respektive 2007 inte är absolut nödvändig för att amortera de planerade investeringarna (skäl 55). Resultaten av granskningen talar snarare för att en giltighetstid för serviceavtalen till utgången av 2003 ger avfallshanterarna en ur ekonomisk synvinkel tillräcklig amortering av de investeringar som gjorts och skall göras (dvs. att en längre giltighetstid för avtalen inte kan anses vara nödvändig). Därefter har parterna förklarat att de var beredda att fastställa att serviceavtalens giltighet utlöper den 31 december 2003.
(156) Mot denna bakgrund godtar kommissionen att det utan en ensamrättsklausul i serviceavtalen som är giltig till utgången av 2003 överhuvudtaget inte eller inte i tillräcklig utsträckning skulle varit möjligt att på samma tid eller med samma avfallshanteringssäkerhet inrätta ett system för insamlings- och framför allt sorteringslogistik som omfattar hela Tyskland, och att DSD följaktligen inte skulle ha kunnat inrätta det erforderliga heltäckande retur- och undantagssystemet. Kommissionen drar därför slutsatsen att en ensamrättsklausul i serviceavtalen som gäller fram till utgången av 2003 bör anses nödvändig med beaktande av de särskilda omständigheterna i samband med genomförandet av målen enligt förpackningsförordningen och den därmed sammanhängande uppbyggnaden av ett heltäckande retur- och undantagssytem. Omvänt innebär detta att alla serviceavtal med en giltighetstid som sträcker sig utöver den 31 december 2003 som eventuellt slutits mellan DSD och avfallshanterarna inte uppfyller villkoren för undantag enligt artikel 81.3 i EG-fördraget.
(157) Kommissionen antar dock att DSD:s system från och med den ovan angivna tidpunkten måste anses vara etablerat, och att det inom avfallshanteringssektorn har skapats förutsättningar för en insamlings- och sorteringsinfrastruktur för använda konsumentförpackningar, så att det inte längre är nödvändigt med ensamrättsklausuler med så lång giltighetstid. Kommissionen anser därför principiellt att en giltighetstid på högst tre år är lämplig och ekonomiskt skälig för framtida serviceavtal.
4. INGET UNDANRÖJANDE AV KONKURRENSEN
(158) Oberoende av DSD:s ställning på de berörda marknaderna är ensamrättsklausulen i serviceavtalen inte ägnad att undanröja konkurrensen på marknaden för insamling och sortering av använda konsumentförpackningar hos privata konsumenter.
(159) Till att börja med kvarstår möjligheten för de av DSD uteslutna avfallshanterarna att lämna anbud inom ramen för egna lösningar för insamling av förpackningar. Sådana är i varje fall möjliga i fråga om vissa kombinationer av konsumentförpackningar/insamlingsställen i utkanten av marknaden (skäl 87).
(160) För en definitiv bedömning av ett eventuellt undanröjande av konkurrensen måste man dock beakta de specifika utbudsbetingelserna på den ifrågavarande marknaden. Såsom förklarades i skälen 92 och 93 kännetecknas marknaden för insamling och sortering av konsumentförpackningar hos privata konsumenter på utbudssidan av markanta ekonomiska skäl- och näteffekter, vilket innebär att det åtminstone inom ramen för ett undantagssystem är ekonomiskt fördelaktigt att anlita endast en avfallshanterare per avtalsområde. Härtill kommer att i synnerhet ekonomisk-geografiska och hanteringslogistiska orsaker, men även konsumenternas inrotade avfallshanteringsvanor i många fall får en duplicering av de hushållsnära insamlingsanläggningarna att framstå som osannolik ur ekonomisk synvinkel.
(161) I dessa specifika utbudsbetingelser på den relevanta marknaden ligger även orsaken till att det i den omarbetade förpackningsförordningen föreskrivs att operatörer av tvåfaldiga undantags- och retursystem skall begära in anbud på avfallshanteringstjänster genom förfaranden som garanterar konkurrensutsättning (skäl 26). På detta sätt beaktar lagstiftaren att anbudskonkurrensen på denna marknad bestäms av specifika faktorer och att åtminstone "konkurrens om avfallshanteringsområden" måste säkerställas inom ramen för en konkurrensutsatt anbudsinfordran.
(162) I samband med dessa särskilda anbudsbetingelser på den relevanta marknaden kommer de i närheten av hushållen uppställda insamlingsbehållarna för använda konsumentförpackningar ofta att bilda en flaskhals ur konkurrenssynvinkel. Realistiskt sett måste man anta att såväl konkurrerande undantagssystem som delvis även egna insamlingslösningar i många fall kommer att samarbeta med avfallshanterare, som redan nu levererar tjänster på insamlingsområdet till DSD. På motsvarande sätt är en fri och obehindrad tillgång till den infrastruktur för insamling, som DSD:s parter i serviceavtalen anskaffat, en avgörande förutsättning för en intensifiering av konkurrensen såväl beträffande insamlings- och sorteringstjänster för använda konsumentförpackningar hos privata konsumenter som på den vertikalt föregående marknaden för organisering av återtagande och återvinning av använda konsumentförpackningar hos privata konsumenter.
(163) Såsom förklarades i skäl 56 är avfallshanterarna inte exklusivt bundna till DSD genom serviceavtalen. De kan därför fritt erbjuda sina tjänster till andra parter. DSD har dessutom gentemot kommissionen gett de åtaganden som beskrivs i skälen 71 och 72. Enligt dessa avstår DSD från att av avfallshanteringsföretagen kräva att behållare och andra anläggningar för insamling av använda konsumentförpackningar endast skall användas för att uppfylla serviceavtalet. vidare kommer DSD inte att försöka hindra tredje parter från att utnyttja insamlingsanläggningar som tillhör avfallshanterare knutna till DSD.
Villkor
(164) Även om DSD redan gjort åtaganden beträffande konkurrenters användning av avfallshanteringsanläggningar, anser kommissionen det nödvändigt att knyta villkor till detta beslut. Detta gäller med tanke på den avgörande betydelse som en obehindrad tillgång till infrastruktur för avfallshantering har för utvecklingen av konkurrensen på denna marknad och på grund av åtagandet som anges i skäl 71. Målet är att garantera att de konkurrenseffekter som kommissionen förväntar sig verkligen inträder och att villkoren för att tillämpa artikel 81.3 är uppfyllda.
(165) DSD anser att kommissionens villkor går långt utöver de åtaganden som man redan kommit överens om med kommissionen, att de i regel inte är förenliga med den tyska förpackningsförordningen och att de åtminstone i vissa fall är orimliga.
- Oförenligt med förpackningsförordningen
(166) DSD hävdar att enligt förpackningsförordningen är insamling nära konsumentens bostad genom enskilda insamlingssystem otillåten. Därför kan kommissionen inte kräva att DSD skall möjliggöra insamling genom enskilda system nära konsumentens bostad genom att låta andra företag använda dess system.
(167) I Tyskland är det omstritt huruvida det är tillåtet för enskilda insamlingssystem att uppfylla sina kvoter enbart genom insamling på försäljningsstället (skäl 15). Det står emellertid klart att förpackningar från varor som levererats till privatkonsumenten (postorder, leveranser inom småföretagsbranschen) skall samlas in inom enskilda insamlingssystem i närheten av privatkonsumentens bostad (skäl 14). I vart fall kräver förpackningsförordningen inte att DSD uppställer förbud för sina avfallshanteringspartner för att följa offentligrättsliga föreskrifter om enskilda insamlingssystem. Vidare innebär inte iakttagandet av den skyldighet som följer av detta beslut att DSD måste åsidosätta förpackningsförordningen.
(168) DSD hävdar att den princip om produktansvar som infördes i den nya förpackningsförordningen inte låter sig förenas med att konkurrerande system tillåts använda DSD:s insamlingsbehållare. Systemen måste uppfylla återvinningskvoterna för de förpackningar som samlas in inom deras system. En insamling av förpackningar efter ursprung inom respektive system är därför i regel inte möjlig.
(169) Enligt kommissionens mening finns det ingen bestämmelse i förpackningsförordningen som förbjuder konkurrerande system att använda sig av insamlingsbehållarna. Någon sådan tolkning kan inte härledas ur vare sig den dom som DSD hänvisar till;(15) eller ur Tysklands ställningstagande(16). Det stämmer att system enligt den nya förpackningsförordningen endast måste uppfylla återvinningskvoterna för de förpackningar som omfattas av deras system och inte för den totala volymen av vissa förpackningsmaterial (skäl 21). Därigenom skulle åtminstone ett av de viktiga målen i den nya versionen av förpackningsförordningen uppnås, nämligen att inte bara främja konkurrens genom anbudsinfordran i fråga om de avfallstjänster skall läggas ut på entreprenad, utan också att förbättra rambetingelserna för konkurrensen mellan olika insamlingssystem(17).
(170) En insamling av förpackningarna efter ursprung kan införas genom en uppdelning efter kvoter. Denna metod tillämpas redan av DSD och avfallshanteringsföretagen när det gäller materialtyperna papp, papper och kartong. Därvid samlas också tidningar och tidskrifter in i de insamlingsbehållare som tillhandahålls av det avfallshanteringsföretag som anlitas av DSD (skäl 32).
(171) Därutöver skall vid tolkningen av förpackningsförordningen hänsyn tas till vilken betydelse det däri beskrivna gemensamma utnyttjandet av infrastrukturen för avfallshantering har för uppkomsten av konkurrens (skäl 164). Detta följer inte bara av att främjandet av en starkare konkurrens utgör en väsentlig del av den nya versionen av förpackningsförordningen utan också av att gemenskapens konkurrensregler skall beaktas vid tolkningen av förpackningsförordningen.
- Orimlighet
(172) Enligt DSD:s uppfattning är det gemensamma utnyttjandet av insamlingsbehållare i vissa fall också orimligt av andra skäl. Det försvårar redovisningen av volymflödena. Förpackningar som innehållit farliga ämnen äventyrar hälsan hos medarbetarna i avfallshanteringsföretagen, missgynnar DSD vid avräkningen och omöjliggör anspråk på upplysningar.
(173) Vid redovisningen av volymflödena skall de återvunna förpackningsvolymerna redovisas (skäl 21). Det behöver inte påvisas att dessa volymer utgörs av just de förpackningar som konkret omfattas av systemet. En kvotindelning försvårar därför inte redovisningen av volymflödena.
(174) Eftersom det avfallshanteringsföretag som samarbetar med återvinningsföretaget bestämmer om det gemensamma utnyttjandet av de egna insamlingsbehållarna och sluter bindande avtal om detta, åligger det detta företag att förhindra eventuella risker för medarbetarna.
(175) Villkoren utesluter inte att DSD på lämpligt sätt sänker den avgift som skall erläggas till avfallshanteringsföretaget, om det ställer sina insamlingsbehållare till förfogande för en tredje part. Lika litet utesluter villkoren de anspråk på upplysningar som DSD hänvisar till. Det andra villkoret syftar inte till att utesluta anspråk på upplysningar, utan till att garantera att de förpackningsvolymer som samlats in åt konkurrenter också krediteras dem i samband med redovisningen.
Preliminärt resultat
(176) På grundval av de åtaganden som DSD gjort och de villkor som knutits till detta beslut, drar kommissionen slutsatsen att en fri och obehindrad tillgång till infrastruktur för avfallshantering är möjlig. Därmed finns realistiska möjligheter till inträde på marknaden för såväl konkurrerande återtagande- och undantagssystem som egna insamlingslösningar och därför möjliggörs efterfrågekonkurrens utan inskränkning. Kommissionen antar vidare att tillgången till infrastruktur inte heller hindras av några andra bestämmelser i serviceavtalet eller några andra kompletterande bestämmelser eller genomförandebestämmelser med sådana effekter.
(177) Genom att möjligheten för konkurrerande leverantörer att gå in på marknaden säkrats, skapas förutsättningen för en intensifiering av konkurrensen såväl på den relevanta marknaden för insamling och sortering av använda konsumentförpackningar hos privata konsumenter som på den föregående marknaden för organisering av återtagande och återvinning av använda konsumentförpackningar som hamnar hos privata konsumenter.
(178) Mot bakgrund av detta och med beaktande av de villkor som knutits till detta beslut, drar kommissionen slutsatsen att konkurrensen på den relevanta marknaden inte undanröjts. Genom att säkra möjligheten för konkurrerande leverantörer att gå in på marknaden, kan man i framtiden räkna med en intensifiering av konkurrensen på området avfallshanteringstjänster för använda konsumentförpackningar hos privata konsumenter.
Slutsats
(179) De avtal om ensamrätt som DSD slutit med avfallshanterarna inom ramen för serviceavtalen uppfyller villkoren för tillämpning av artikel 81.3 i EG-fördraget, förutsatt att serviceavtalens giltighetstid fastställs till den 31 december 2003.
C. RETROAKTIV VERKAN, UNDANTAGETS VARAKTIGHET, ÅTAGANDE
(180) Kommissionen konstaterar att serviceavtalet uppfyller villkoren för tillämpning av artikel 81.3 sedan den 1 januari 1996.
(181) Undantag skall enligt artikel 8.1 i förordning nr 17 beviljas för en bestämd tid och kan förbindas med villkor. Enligt artikel 6 i denna förordning får ett sådant beslut inte träda i kraft innan anmälan gjordes eller innan anmälan bringades i överensstämmelse med villkoren för tillämpning av artikel 81.1 och 81.3. Detta undantag skall därför gälla från och med den 1 januari 1996 till och med den 31 december 2003, för att ge DSD och avfallshanterarna ett tillräckligt rättsskydd inom ramen för EG:s konkurrensregler för att kunna säkra sina investeringar.
(182) För att se till att tredje part får tillgång till serviceavtalsparternas anläggningar för avallshantering och för att förhindra att konkurrensen på de berörda marknaderna sätts ur spel, skall DSD åläggas att inte hindra avfallshanterarna att ingå och fullgöra avtal med konkurrenter till DSD om gemensamt utnyttjande av behållare eller andra anläggningar för insamling och sortering av använda konsumentförpackningar. För att DSD:s konkurrenter oinskränkt skall kunna använda de förpackningsmängder som insamlats genom gemensamt utnyttjande av avfallshanteringsanläggningarna, skall DSD dessutom åläggas att inte kräva av avfallshanterarna att de för DSD måste redovisa de förpackningsvolymer som inte insamlats för DSD-systemet. Dessa villkor är oundgängliga för att förhindra att konkurrensen på de berörda marknaderna sätts ur spel, samt klargör DSD:s åtaganden, vilket främjar en ökad rättssäkerhet. Dessa villkor kommer att tillämpas så länge undantaget gäller. Enligt artikel 8.3 b i rådets förordning nr 17 kan kommissionen upphäva detta beslut om parterna inte uppfyller villkoren.
(183) Om det genom beslut i högsta instans inom en behörig tysk domstol innan undantaget upphör att gälla visar sig att det gemensamma utnyttjandet av avtalsparternas avfallshanteringsanläggningar - tvärtemot kommissionens uppfattning - inte är förenligt med tysk lag, och i synnerhet inte förpackningsförordningen, skall detta innebära en väsentlig förändring av det sakförhållande som ligger till grund för detta beslut. Således skulle det föranlåta kommissionen att på nytt pröva förutsättningarna för att tillämpa artikel 81.3 på serviceavtalet och eventuellt upphäva undantaget.
(184) Detta beslut påverkar inte tillämpningen av artikel 82 i EG-fördraget.
(185) Detta beslut påverkar inte kommissionens pågående eller framtida förfaranden rörande den tyska förpackningsförordningen.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE
Artikel 1
På grundval av föreliggande upplysningar och med beaktande av DSD:s åtaganden, fastställer kommissionen att det inte finns någon anledning att på grundval av artikel 81.1 EG-fördraget och artikel 53.1 i EES-avtalet vidta åtgärder mot bolagsordningen och garantiavtalen.
Artikel 2
I enlighet med artikel 81.3 i EG-fördraget och artikel 53.3 i EES-avtalet är artikel 81.1 i EG-fördraget och artikel 53.1 i EES-avtalet inte tillämpliga på individuella serviceavtal som innehåller en ensamrättsklausul med en längsta giltighetstid till och med utgången av 2003.
Detta beslut gäller från och med den 1 januari 1996 till och med den 31 december 2003.
Artikel 3
Undantaget enligt artikel 2 kräver att följande villkor uppfylls:
a) DSD skall inte hindra avfallshanterare att ingå och fullgöra avtal med konkurrenter till DSD om gemensamt utnyttjande av behållare eller andra anläggningar för insamling och sortering av använda konsumentförpackningar.
b) Om avfallshanterare ingår avtal med konkurrenter till DSD om gemensamt utnyttjande av behållare eller andra anläggningar för insamling och sortering av använda konsumentförpackningar, får DSD inte kräva att dessa skall redovisa de förpackningsvolymer som inte insamlats för DSD-systemets räkning.
Artikel 4
Detta beslut riktar sig till
Der Grüne Punkt - Duales System Deutschland AG Frankfurter Straße 720-726 D - 51145 Köln
ART Abfallberatungs- und Verwertungs GmbH Am Moselkai 1 D - 54293 Trier
Jakob Altvater GmbH & Co Postfach 4330 D - 70781 Filderstadt
AWG Abfallwirtschafts GmbH Donau-Wald Eginger Straße 37 D - 94532 Außernzell
BVSE Bundesverband Sekundärrohstoffe und Entsorgung e.V. Hohe Straße 73 D - 53119 Bonn
Cordier Abfallentsorgung GmbH Stücks 8 D - 66871 Konken
DASS GmbH Hultschiner Damm 335 D - 12623 Berlin
Betrieb für das Duale System im Saarland Untertürkheimerstraße 21 D - 66117 Saarbrücken
ARGE Duales System Stormarn/Lauenburg Vor dem Bockholt D - 23883 Grambeck
Edelhoff Entsorgung Süd GmbH Am Ententeich 11 D - 36251 Bad Hersfeld
Entsorgung Dortmund GmbH Sunderweg 98 D - 44147 Dortmund
ESG Entsorgungswirtschaft Soest GmbH Aldegrewerwall 24 D - 59494 Soest
Feldhaus Recycling GmbH & Co KG Eckernförder Landstraße 300 D - 24941 Flensburg
Fischer Rohstoff Recycling Freudenstadt GmbH Robert-Bürkle-Straße 10 D - 72250 Freudenstadt
Rudolf Fritsche GmbH Steinbühlstraße 5 D - 91301 Forchheim
Friedrich Hofmann GmbH & Co Kirchenstraße 22 D - 91186 Büchenbach
Interseroh AG Stollwerckstraße 9a D - 51149 Köln
Karl Nehlsen GmbH & Co KG Furtstraße 14-16 D - 28759 Bremen
Ostthüringer Recycling und HandelsGmbH Auenstraße 55 D - 07490 Gera-Langenberg
Rethmann Entsorgungswirtschaft GmbH & Co KG Dieselstraße 3 D - 44805 Bochum
SAK Sondershäuser Entsorgungs GmbH Schachtstraße 5 D - 99706 Sondershausen
Erwin Scheele GmbH & Co KG Agathastraße 63 D - 57368 Lennestadt
Schönmackers Umweltdienste GmbH & Co KG Laar 1 D - 47652 Weeze
Trienekens GmbH Greefsallee 1-5 D - 41747 Viersen
TWR Tenner Wertstoff Recycling GmbH Straupitzstraße 11 D - 03172 Guben
USB Umweltservice Bochum GmbH Postfach 102465 D - 44724 Bochum
VIVO Gesellschaft für Abfallvermeidung GmbH Lochham 56 D - 83627 Warngau
VKS Verband Kommunale Abfallwirtschaft und Stadtreinigung e. V. Postfach 510620 D - 50942 Köln
Utfärdat i Bryssel den 17 september 2001.

Labels: 3
4
20