Document ID: 32003D0283

Beschikking van de Commissie
van 27 november 2002
betreffende de door Spanje ten uitvoer gelegde steunmaatregel ten gunste van Refractarios Especiales SA
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2002) 4486)
(Slechts de tekst in de Spaanse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2003/283/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen(1) te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1) Bij schrijven van 20 april 2001 is bij de Commissie een klacht ingediend volgens welke Spanje staatssteun zou hebben verstrekt aan Refractarios Especiales SA. De klager uitte zijn bezorgdheid over een reeks financiële maatregelen ten gunste van genoemde onderneming die voor concurrentievervalsing op de betreffende markt zouden zorgen.
(2) Bij schrijven van 3 mei (D/51821), 17 juli (D/52905) en 4 oktober 2001 (D/54067) heeft de Commissie Spanje om inlichtingen gevraagd over de verschillende steunmaatregelen. Bij schrijven van 20 juni (D/52500) en 7 november 2001 (D/54592) zijn herinneringen verstuurd. Bij schrijven van 23 juli 2001 (geregistreerd op 25 juli 2001 onder referentie A/35988) heeft Spanje verzocht om verlenging van de antwoordtermijn. Deze is verleend bij schrijven van 20 augustus 2001 (D/53447). Bij schrijven van 19 juni (geregistreerd op 20 juni onder referentie A/34832), 13 september (17 september, A/37203) en 27 november 2001 (30 november, A/39427) heeft Spanje de door de Commissie gevraagde informatie verstrekt.
(3) Op 15 januari 2002 heeft de Commissie besloten de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden ten aanzien van deze steun. Bij schrijven van 17 januari 2002 (D/228167) is Spanje van dit besluit op de hoogte gebracht. De Commissie heeft er bij Spanje opnieuw op aangedrongen zijn opmerkingen hierover kenbaar te maken en heeft bij schrijven van 11 maart 2002 om aanvullende informatie verzocht. Spanje heeft op het besluit tot inleiding van de procedure gereageerd bij schrijven van 13 maart 2002 (geregistreerd op 14 maart 2002 onder nummer A/31982) en heeft de in de herinnering gestelde vragen beantwoord bij schrijven van 2 mei 2002 (geregistreerd op 6 mei 2002 onder nummer A/33339).
(4) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(2), waarbij de belanghebbenden werd verzocht hun opmerkingen over de steunmaatregel kenbaar te maken. Spanje heeft pas op 18 maart 2002 een kopie van het besluit van de Commissie toegezonden aan de begunstigde onderneming, Refractarios Especiales SA (hierna: "Refractarios"). Vervolgens heeft Refractarios bij schrijven van 20 maart 2002 (geregistreerd op 21 maart 2002 onder referentie A/32170) verzocht om verlenging van de termijn om te reageren op de inleiding van de procedure. Deze is door de Commissie verleend. Bij schrijven van 22 maart 2002 (D/51295) heeft de Commissie opmerkingen ontvangen van drie belanghebbenden, inclusief van Refractarios zelf. Bij schrijven van 5 april (D/51501) en 29 april 2002 (D/52067) is Spanje verzocht te reageren op deze opmerkingen. Bij schrijven van 21 mei (D/52462) en van 3 september 2002 (D/54883) zijn aanvullende vragen gesteld. Het laatste schrijven bevatte een afschrift van de overeenkomst tussen de belastingdienst en Refractarios, door de belanghebbende zelf verstuurd aan de Commissie (schrijven van 18 juli 2002, geregistreerd op 25 juli 2002 onder A/35709). De Commissie heeft Spanje herinnerd aan haar verzoeken bij schrijven van 27 juni 2002 (D/53342) en 7 oktober 2002 (D/55591). Spanje heeft de antwoorden op de aanvullende vragen verstuurd bij schrijven van 2 juli (geregistreerd op 5 juli onder referentie A/34994) en 9 oktober 2002 (op dezelfde datum geregistreerd onder referentie A/37400).
2. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE STEUNMAATREGELEN
2.1. Refractarios Especiales SA
(5) Refractarios, gevestigd in Valencia (Spanje), is gespecialiseerd in de fabricage van keramische hittebestendige (vuurvaste) materialen. De onderneming verkoopt haar producten voornamelijk aan bedrijven in de metaal-, de cement- en de keramieksector. Op dit moment telt zij ongeveer 89 werknemers en heeft zij een jaaromzet van 8 miljoen EUR. Eind 2000 bedroeg de totale balanswaarde 11400000 EUR. De onderneming is een KMO overeenkomstig Aanbeveling 96/280/EG van de Commissie van 3 april 1996 betreffende de definitie van kleine en middelgrote ondernemingen(3).
(6) De volgende tabel toont de bedrijfsresultaten gedurende de periode 1996-2001.
RUIMTE VOOR DE TABEL
De crisis in de ijzer- en staalproductie aan het begin van de jaren negentig had ook een crisis in de sector voor vuurvaste materialen tot gevolg, en dus ook voor Refractarios. De onderneming sloot haar installaties in Asturië, waar voor de ijzer- en staalsector werd geproduceerd, en handhaafde haar vestiging in Valencia. De relatieve verbetering vanaf 1997 is het gevolg van de ontwikkeling van nieuwe producten die vooral aan de cementindustrie worden verkocht. Behalve in het binnenland worden de producten ook afgezet in andere landen in Europa en in enkele landen in Afrika en Latijns-Amerika. Verwacht wordt dat ook naar Aziatische landen zal kunnen worden geëxporteerd. De waarde van de verkopen, in het bijzonder van innovatieve producten, is tussen 2000 en 2001 met 8,7 % gestegen. Voor 2002 verwacht de onderneming een stijging van 14 %.
2.2. Door Spanje ten uitvoer gelegde steunmaatregelen
(7) Refractarios heeft herhaaldelijk problemen gehad om aan haar schulden te voldoen, met name jegens de algemene kas van de sociale zekerheid (hierna "sociale zekerheid" te noemen), het kantoor in Valencia van de belastingdienst van het ministerie van Financiën (hierna: "belastingdienst") en het Loongarantiefonds (hierna: "Fogasa".
2.2.1. Surseanceprocedure in 1990-1992
(8) In maart 1992 werd een surseanceprocedure beëindigd met de volgende op 12 september 1991 gesloten overeenkomsten:
- sociale zekerheid: er vond een herschikking plaats van een schuld van 459786309 ESP (2763371 EUR) over een periode van tien jaar, met een aflossingsvrije periode van twee jaar en zonder rente over de herschikte bedragen(4). De schuld is gegarandeerd door een hypotheek op de grond, de gebouwen, de machines en de installaties van Refractarios. De actuele nettowaarde van de bijdragen, berekend op grond van een commerciële rentevoet van 18,24 %, bedraagt 36 % van de aanvankelijke waarde(5);
- de belastingdienst: er heeft een herschikking van de schuld van 71701058 ESP (430932 EUR) over een periode van tien jaar plaatsgevonden onder dezelfde voorwaarden als voor de sociale zekerheid, met een aflossingsvrije periode van twee jaar, zonder rente over de herschikte bedragen en door dezelfde hypotheek gegarandeerd;
- de gewone schuldeisers hebben de kwijtschelding van 81,5 % van de totale schuld van 1080 miljoen ESP (6490931 EUR) geaccepteerd.
(9) De door de sociale zekerheid en de belastingdienst verkregen hypotheek belastte de onroerende zaken met een maximumbedrag van 531487366 ESP (3194303 EUR, welk bedrag overeenkomt met de uitstaande schulden) vermeerderd met 106000000 ESP (637073 EUR) voor de kosten van tenuitvoerlegging. Het totale bedrag, 637487366 ESP (3817377 EUR), kwam overeen met een waarde van 81 % à 85 % van de geschatte waarde van de onroerende zaken(6). Er rustte geen hypotheek op ter dekking van een andere schuldvordering.
(10) Het ontslag van de werknemers in Asturië veroorzaakte een schuld van 90685363 ESP (545030,01 EUR) bij Fogasa(7). In een overeenkomst van 19 november 1992 is deze schuld herschikt over acht jaar, met een aflossingsvrije periode van zes maanden. De driemaandelijkse betalingen zouden geleidelijk toenemen van 2 miljoen ESP tot ruim 8 miljoen ESP. Het totaalbedrag van de betalingen zou op 133171960 ESP (800380 EUR) komen, bij een enkelvoudige interest van 10 %, wat overeenkwam met de wettelijke rente op dat moment. De overeenkomst legde Refractarios de verplichting op een garantie ten gunste van Fogasa te vormen als zekerheidsstelling voor de schuld.
2.2.2. Inspanningen voor het invorderen van de nog te betalen bedragen tot 2000
(11) In de periode tot het jaar 2000 zijn de resultaten van de onderneming uiteenlopend. Refractarios had soms problemen met het betalen van de schulden. Afgezien van de financiële problemen was er een steeds groter wordend milieuprobleem doordat de onderneming was gevestigd in het centrum van Quart de Poblet (Valencia). En verder werd er ook gediscussieerd over een wijziging in het "Algemeen plan voor stedelijke ontwikkeling" (PGOU), waardoor het bezit van Refractarios aanzienlijk in waarde zou toenemen.
(12) Tussen december 1991 en maart 1995 heeft Refractarios nieuwe schulden opgebouwd bij de sociale zekerheid. Deze instelling heeft verschillende maatregelen genomen om de verschuldigde bedragen te innen. Zij heeft om meerdere beslagleggingen verzocht op het met een hypotheek bezwaarde eigendom, voor een totaalbedrag van 194905984 ESP (1165398 EUR). Een andere beslaglegging, van 28 februari 1995, betrof nog eens twee onroerende zaken; de eerste, van 427 m2 en getaxeerd op 13944650 ESP (83809 EUR), de tweede, van 680,9 m2. Op 7 juni 1995 is de procedure tot openbare verkoop van de met een hypotheek bezwaarde onroerende zaken ingeleid, maar deze werd geschorst omdat beroep werd ingesteld. Als gevolg van een overeenkomst van 1995 werden op 10 mei 1996 alle nieuwe schulden, 252575951 ESP (1518012 EUR), met de bijkomende rente en desbetreffende toeslagen, tot een maximumbedrag van 384 miljoen ESP (2307887 EUR), met inbegrip van 64 miljoen ESP (384648 EUR) voor kosten van tenuitvoerlegging, gegarandeerd door een tweede hypotheek op dezelfde zaak. Op dat moment bedroeg de schuld bij de sociale zekerheid 712362259 ESP (4281383 EUR). Samen met de schuld bij de belastingdienst (zie hierna) bedroeg de door een hypotheek gegarandeerde schuld 4712315 EUR. De hypotheken bezwaarden het eigendom tot een maximumbedrag van 932187366 ESP (5602559 EUR). Naast voorgaande hypotheek en de beslagleggingen door de sociale zekerheid lag er op het eigendom nog een beslag ten gunste van een andere schuldeiser, voor een bedrag van 6916233 ESP (41567 EUR).
(13) In de tweede helft van de jaren negentig werd de situatie gecompliceerd: de crisis in de sector was overwonnen en Refractarios betrad met een zeker succes meer rendabele marktsegmenten. Tegelijkertijd namen de milieuproblemen toe als gevolg van de ligging van de onderneming in het centrum van de stad, en bleef de wijziging van het PGOU onzeker, hetgeen een negatief effect had op de theoretische waarde van het terrein. De nog lopende procedures voor de wijziging van het PGOU leverden geen resultaat op. De waarde van de onroerende zaak, de gebouwen en de installaties blijft onzeker: een schatting op 16 maart 1998 in opdracht van de sociale zekerheid, in het geval van een wijziging van het PGOU, laat een waarde zien van minder dan 3207820 EUR(8). Refractarios geeft zeer verschillende bedragen op voor 2000: in een taxatie uitgevoerd op het moment van ondertekening van de overeenkomst met de bouwonderneming werd een waarde van rond de 6 miljoen EUR voor de terreinen aangegeven, terwijl de in de verkoopovereenkomst voor de terreinen en de gebouwen overeengekomen prijs (op 6 juni 2002) 7747046 EUR is.
(14) Tussen september 1997 en oktober 1998 heeft Refractarios nieuwe schulden jegens de sociale zekerheid opgebouwd. Vanaf 1999 heeft zij de bijdragen volledig voldaan. De sociale zekerheid reageerde met het afwijzen van verder uitstel en verzocht om beslagleggingen. Sommige maatregelen leverden echter niets op en er werd uiteindelijk aan de sociale zekerheid slechts 33721558 ESP (202670,65 EUR) betaald. Hiervoor was de openbare verkoop van het met een hypotheek bezwaarde terrein niet nodig. Bij de inleiding van de tweede surseanceprocedure bedroeg de schuld 978750620 ESP (5882414,16 EUR), waarvan 4700000 EUR was gegarandeerd door de hypotheek.
(15) Bij de belastingdienst ontstonden er in 1996 een paar kleine nieuwe schulden (een bedrag) en in 1997 (twee bedragen). In 1998 kwam de onderneming in ernstige problemen en in 1999 voldeed zij nog eens twee bedragen niet. Bovendien werd de betaling van de overeengekomen termijnen van de oude schuld in 1998 een probleem. De belastingdienst heeft verschillende beslagen laten leggen op de machines om de verschuldigde bedragen te ontvangen. Na 1999 is Refractarios haar fiscale verplichtingen volledig nagekomen. De totale schuld bij de inleiding van de nieuwe surseanceprocedure bedroeg 129217530 ESP (776613 EUR), vermeerderd met een bedrag van 70 miljoen ESP (420709 EUR) aan rente en een reeks verschuldigde betalingen vanaf de inleiding van de surseanceprocedure voor een bedrag van 17874651 ESP (107429 EUR). Hierdoor kwam het totale bedrag op 1304751 EUR.
(16) Refractarios heeft aan Fogasa geen van de overeengekomen termijnen betaald. Fogasa heeft van de onderneming evenmin een garantie ontvangen voor het zekerstellen van de schuld. Gezien deze niet-nakoming van de overeenkomst kon Fogasa de onmiddellijke betaling van het totale bedrag eisen. Zij heeft echter geen enkele betaling bij Refractarios gevorderd. Er is ook geen bijkomende rente opgelegd. In juli 1997 heeft Refractarios om een herschikking van de schuld verzocht, maar Fogasa is niet tegemoetgekomen aan dit voorstel. In 2001 heeft de socialezekerheidsrechter(9) besloten dat deze afwijzing niet strookte met de wettelijke vereisten voor het schorsen van de verjaringstermijn. Ondanks herhaalde verzoeken van de Commissie heeft Spanje geen bewijzen geleverd dat Fogasa tot de nieuwe surseanceprocedure zou hebben aangedrongen op betaling van de overeengekomen termijnen of van het gehele bedrag. Het is niet met zekerheid bekend of Fogasa de schuld eenvoudigweg is vergeten of dat zij de betalingen opzettelijk niet heeft opgeëist.
2.2.3. Surseanceprocedure in 2000-2002
(17) Op 24 januari 2000 heeft Refractarios een nieuwe surseanceprocedure ingeleid om haar opgebouwde schulden te voldoen. Deze procedure is op 17 juni 2002 afgesloten, op grond van de volgende overeenkomsten:
- op 6 juni 2000 hebben Refractarios en een bouwonderneming een overeenkomst gesloten waardoor laatstgenoemde het eigendom van Refractarios op dat moment zou verwerven. Vanwege de hypotheken die hierop rustten werd de overeenkomst afhankelijk gemaakt van andere overeenkomsten betreffende de schulden tussen Refractarios en de sociale zekerheid en de belastingdienst. De opbrengst van de verkoop (1289 miljoen ESP of 7747046 EUR) zou worden gebruikt voor de aankoop van nieuwe terreinen, de bouw van een nieuwe fabriek - hetzelfde bouwbedrijf zou dit doen -, de verhuizing en de vereffening van een gedeelte van de uitstaande schulden. Er zou 527 miljoen ESP (3167333 EUR) rechtstreeks aan de sociale zekerheid en aan de belastingdienst worden betaald. In het dossier inzake de surseance van betaling vermeldde de verklaring van de curator het bestaan van de overeenkomst en de opbrengst van de verkoop. De overheidsinstanties waren echter noch van de bepalingen noch van de voorwaarden op de hoogte;
- in februari 2002 is Refractarios tot een akkoord gekomen met de gewone schuldeisers over de kwijtschelding van 75 % van haar schulden. Deze bedroegen in totaal 434383557 ESP (2610698 EUR);
- op 26 maart 2002 zijn Refractarios en de sociale zekerheid de herschikking en de vermindering van de schuld overeengekomen. Van de totale schuld, 5882414,16 EUR, zou Refractarios 2763371,37 EUR betalen onmiddellijk na het tot stand komen van de transactie met de bouwonderneming. Nog eens 1309748,27 EUR (22 %) zou worden herschikt over tien jaar bij een rentevoet van 3,5 % per jaar en zou gegarandeerd blijven door een hypotheek op de installaties en de machines van Refractarios. De resterende schuld, 1809294,52 EUR, zou worden kwijtgescholden. De huidige waarde, in percentage van de oorspronkelijke schuld, is 68,4 %. Het was een expliciete voorwaarde van de overeenkomst dat Refractarios de huidige termijnen en bijdragen stipt zou betalen aan de sociale zekerheid;
- op 22 mei 2002 zijn Refractarios en de belastingdienst de herschikking en de vermindering van de schuld overeengekomen. Van een totale schuld van 1275705,87 EUR (212259597 ESP) zou Refractarios 621944,88 EUR betalen (49 %). Het resterende bedrag (51 %) zou worden kwijtgescholden. Net als bij de overeenkomst met de sociale zekerheid was een expliciete voorwaarde van de overeenkomst dat Refractarios de huidige termijnen en bedragen stipt zou betalen.
(18) Bij schrijven van 13 maart 2000 heeft Fogasa verzocht om opneming van haar schulden in de surseanceprocedure. De curator besloot echter dat de lening was vervallen. Bij schrijven van 9 februari 2001 heeft Fogasa haar schuld rechtstreeks bij Refractarios opgeëist (133171960 ESP of 800380 EUR). Tegelijkertijd heeft zij opnieuw geëist dat de schuld zou worden opgenomen in de surseanceprocedure. Fogasa heeft tegen het besluit van de curator een beroep ingesteld dat werd verworpen(10).
(19) Wat betreft het PGOU2 dient erop te worden gewezen dat de "Raad voor openbare werken, stadsontwikkeling en vervoer" van de Comunidad Valenciana in het voorjaar van 2002 een algemeen overbruggingsplan in behandeling had voor de gemeente Quart de Poblet, waarin de wijziging betreffende het terrein van Refractarios was opgenomen. In een schrijven van 2 juli 2002 deelt Spanje mee dat te verwachten viel dat dit plan binnen een termijn van twee maanden definitief zou worden goedgekeurd.
2.2.4. Nieuwe steun voor investeringen
(20) Ten slotte heeft Refractarios het Instituto Valenciano de Finanzas (IVF) verzocht om een lening van 3 miljoen EUR en een kapitaalverhoging van 300000 EUR, of verwacht dit te gaan doen, voorts heeft zij bij het departement voor economische zaken van de autonome regio een investeringssubsidie aangevraagd van 20 % (1 miljoen EUR). In het financiële hoofdstuk van het herstructureringsplan van Refractarios is rekening gehouden met deze steun. Spanje heeft echter bevestigd dat tot op heden noch de lening noch de subsidie zijn verstrekt.
3. REDENEN VOOR INLEIDING VAN DE PROCEDURE VAN ARTIKEL 88, LID 2
(21) In haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2(11), heeft de Commissie bevestigd dat zij eraan twijfelde of de Spaanse autoriteiten op dezelfde wijze zouden hebben gehandeld als een schuldeiser in een markteconomie. Deze twijfel had in het bijzonder betrekking op het feit dat Fogasa in 1992 geen zekerheid had geëist voor de herschikte schuld en evenmin maatregelen had genomen om daadwerkelijke betaling af te dwingen. Andere twijfels refereerden aan de overeenkomst die in 1992 is gesloten tussen Refractarios en het ministerie van Financiën en de sociale zekerheid, aan het feit dat deze schuldeisers blijkbaar in de tweede helft van 1990 gedurende een lange periode vertragingen in de betalingen door Refractarios hebben geaccepteerd en aan de eventuele steun die was opgenomen in een nieuwe overeenkomst tot herschikking van de schulden. Aangezien de Commissie nauwelijks beschikte over informatie over het bestaan van een herstructureringsplan, kon zij ook niet weten of de eventuele steun zou voldoen aan de bepalingen in de communautaire richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (hierna: "Richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden"(12)).
4. OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDEN
(22) Na de publicatie van het besluit tot inleiding van de procedure(13) heeft de Commissie opmerkingen ontvangen van Cerame-Unie (Europese federatie voor de keramische industrie), van een concurrerende onderneming genaamd RHI en van de begunstigde onderneming, Refractarios. Een samenvatting van de opmerkingen van deze laatste is, samen met de opmerkingen van Spanje, te vinden in punt 5.
(23) Cerame-Unie en RHI zijn het volledig eens met de bedenkingen van de Commissie. Zij benadrukken dat er een overcapaciteit bestaat in de sector voor hittebestendige materialen en zijn van mening dat elke vorm van hulp nadelige gevolgen zou hebben voor concurrenten en voor het handelsverkeer in de interne markt. Cerame-Unie heeft een groot aantal artikelen en documenten over de sector geleverd.
(24) Cerame-Unie heeft een afschrift van de overeenkomst tussen de belastingdienst en Refractarios toegezonden, met de opmerking dat hierin expliciet is vermeld dat de belastingdienst niet alleen rekening hield met de financiële situatie en de levensvatbaarheid van de onderneming maar ook met het algemeen en maatschappelijk belang van de instandhouding van arbeidsplaatsen. Cerame-Unie heeft er bovendien op gewezen dat er in het tussen de crediteuren gesloten akkoord niet wordt gerefereerd aan de levensvatbaarheid op lange termijn noch aan enig herstructureringsplan, en dat de voorwaarden voor de schuldvermindering niet voldoende zijn gemotiveerd. Zij is van mening dat de steunmaatregelen niet voldoen aan de richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun.
5. OPMERKINGEN VAN SPANJE EN REFRACTARIOS
(25) Spanje en Refractarios houden vol dat de sociale zekerheid, de belastingdienst en Fogasa tijdens de onderzochte periode hebben gehandeld zoals iedere particuliere schuldeiser zou hebben gedaan. Zij zijn dientengevolge van mening dat geen van de maatregelen staatssteun vormt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(26) Spanje en Refractarios hebben hun argumentatie onderbouwd met gedetailleerde beschrijvingen van de financiële situatie waarin de sociale zekerheid en de belastingdienst zouden verkeren als zij het tot een faillissement hadden laten komen. Gezien de geringe waarde van de terreinen vóór de eventuele wijziging van het PGOU en de prioriteit van de vorderingen van de werknemers, zou faillissement vanuit financieel oogpunt minder interessant zijn geweest dan de gevolgde procedure.
(27) Met betrekking tot de overeenkomst van 1991 voerde Refractarios aan dat de door de publieke schuldeisers geaccepteerde voorwaarden heel goed konden worden vergeleken met de voorwaarden die door een preferente particuliere schuldeiser waren geaccepteerd, in dit geval Banesto-leasing. Dit bedrijf heeft de teruggave van de machines, die waren geleasd, niet opgeëist maar heeft onder dezelfde voorwaarden ingestemd met de overeenkomst tussen Refractarios en haar gewone schuldeisers. Ook om deze reden zou er in de overeenkomsten met de overheidsinstanties geen sprake zijn van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(28) Wat betreft de verwijzing naar "het algemeen en maatschappelijk belang van de instandhouding van arbeidsplaatsen" in de overeenkomst tussen de belastingdienst en Refractarios, merkte Spanje op dat deze zin kon worden beschouwd als gebruikelijk en in zekere mate verplicht. Het betrof namelijk een handeling die buiten het gewone optreden van de belastingdienst lag en afweek van de normale voorgeschreven procedure voor het invorderen van belasting, maar die in ieder geval binnen de geldende regels viel. De verwijzing diende te worden opgevat als een algemene uitleg van de beweegredenen van de overheid bij haar streven in al haar handelingen te voldoen aan het algemeen belang.
(29) Spanje heeft met betrekking tot Fogasa aangegeven dat dit fonds wordt gefinancierd uit bijdragen van ondernemingen en dat dit geen staatsmiddelen zijn. Spanje heeft aangevoerd dat deze instantie alle maatregelen heeft genomen die binnen haar mogelijkheden lagen om het verschuldigde bedrag terug te vorderen. Het is van mening dat dit is aangetoond in het vonnis dat is gewezen in het hoger beroep, waarin Fogasa eiste dat haar schuld zou worden opgenomen in de surseanceprocedure in 2000. Refractarios houdt ook vol dat de herschikking van de schuld aan Fogasa een voordelige oplossing was in vergelijking met het door andere schuldeisers verkregen resultaat.
(30) Refractarios voert bovendien aan dat de eventuele verkregen voordelen de handel tussen de lidstaten niet zouden hebben beïnvloed omdat haar productie minder was dan 0,2 % van de totale productie in de Europese Unie. De sector werd bovendien gekenmerkt door een oligopolistische structuur. Hierdoor was er dus ook geen sprake van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(31) Indien de Commissie besluit dat er wel degelijk sprake is van een steunmaatregel, zou deze steun volgens Refractarios verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt. Tijdens de overeenkomsten in 1991 verkeerde de onderneming in moeilijkheden en de steun zou nauw verband houden met een herstructureringsplan en zou beperkt blijven tot het noodzakelijke minimum. Alle eventuele steunmaatregelen uit de in 2002 met de overheidsinstanties gesloten overeenkomsten zouden voldoen aan de criteria van de richtsnoeren betreffende reddings- en herstructureringssteun. Refractarios heeft een herstructureringsplan ingediend met gedetailleerde informatie over het weer levensvatbaar maken van de onderneming en over alle geplande maatregelen, en voert aan dat alle steun tot het noodzakelijke minimum beperkt zou blijven.
(32) Een ander argument waarmee Refractarios schermde is dat alle steun die verband hield met de overeenkomsten die in 1991 met de schuldeisers waren gesloten en het daaropvolgende optreden van deze instanties met betrekking tot het tussen de crediteuren gesloten akkoord, was verjaard op grond van het bepaalde in artikel 15 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag(14).
(33) Wat betreft de markt is Refractarios van mening dat, hoewel er de afgelopen jaren in de geïndustrialiseerde landen een zekere stagnatie is opgetreden in de vraag naar hittebestendige materialen van mindere kwaliteit, deze afname is gecompenseerd door een groeiende vraag in landen waarvan de industrialisatie nog aan de gang is. Refractarios had zich bovendien de afgelopen tien jaar toegelegd op de productie van hittebestendige materialen van hogere kwaliteit, met een langere levensduur en een hogere prijs, die deel zouden uitmaken van een snel groeiend marktsegment.
(34) De onderneming voert ten slotte als verdediging aan dat, indien er sprake zou zijn van een steunmaatregel, het zou gaan om steun die verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt in de zin van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu(15). Het doel zou namelijk de verplaatsing zijn van activiteiten uit een stedelijk gebied, overeenkomstig het bepaalde in punt 39 van deze kaderregeling.
5.1. Reacties op de opmerkingen van de belanghebbenden
(35) Spanje heeft niet gereageerd op de opmerkingen van de belanghebbenden.
6. HERSTRUCTURERINGSPLAN
(36) Het huidige herstructureringsplan van Refractarios bestaat uit drie hoofdlijnen: 1. de verplaatsing van de onderneming; 2. grotere concentratie op de marktsector voor producten van hoge kwaliteit; en 3. financiële herstructurering uitgaande van aanzienlijke schuldvermindering.
(37) De verplaatsing van de onderneming zorgt vanzelfsprekend voor een oplossing van de milieuproblemen. De totale investering bedraagt 7300000 EUR, waarvan het grootste gedeelte voor de installaties is (3900000 EUR).
(38) De nieuwe fabriek zou een capaciteit hebben van 10200 ton per jaar, waarvan 8000 ton bestemd zou zijn voor de productie van hittebestendige materialen op maat en 2200 ton voor standaardmaterialen. Dit houdt ongeveer een verdubbeling in van de huidige capaciteit en een aanzienlijke toename van de productie van materialen met een grotere toegevoegde waarde en hogere brutomarges.
(39)
RUIMTE VOOR DE TABEL
(40) Het herstructureringsplan geeft schattingen van de verwachte jaarresultaten voor de periode 2002-2006, waarbij verschillende veronderstellingen als referentie worden gebruikt. Zelfs in het slechtste geval zou de onderneming alle jaren van deze periode rendabel blijven.
7. BEOORDELING
7.1. Algemene overwegingen
(41) Artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag houdt vast aan het beginsel dat, tenzij het Verdrag anders bepaalt, elke steunmaatregel die de mededinging door begunstiging van ondernemingen of bepaalde producten vervalst of dreigt te vervalsen, onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun de handel tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(42) Volgens jurisprudentie van het Hof van Justitie moet een financiële steunmaatregel van een lidstaat, wanneer deze maatregel de positie van een onderneming versterkt ten opzichte van andere concurrerende ondernemingen in het intracommunautaire handelsverkeer, worden beschouwd als een steunmaatregel die dat handelsverkeer ongunstig beïnvloedt(16). De door Refractarios op de markt gebrachte producten zijn handelsobject tussen lidstaten en er is sprake van concurrentie tussen fabrikanten. Een eventuele steunmaatregel zou de positie van Refractarios op die markt versterken. De omzet, die gering is vergeleken met die van (sommige) concurrenten, het kleine marktaandeel van het bedrijf en de oligopolistische structuur betekenen niet dat de maatregel de handel tussen de lidstaten niet nadelig beïnvloedt. Bovendien wordt de nadelige invloed op het intracommunautaire handelsverkeer bevestigd door het feit dat Refractarios een deel van haar productie naar andere staten exporteert.
(43) Om te bepalen of Refractarios profijt heeft gehad van een selectief voordeel moet de Commissie de door de publieke schuldeisers genomen maatregelen en hun overeenkomsten met Refractarios beoordelen. Als deze maatregelen en overeenkomsten in overeenstemming zijn met het gedrag van een particuliere schuldeiser in soortgelijke omstandigheden, worden ze niet als staatssteun beschouwd.
7.2. De overeenkomsten uit 1991 met de sociale zekerheid en de belastingdienst
(44) De voorwaarden waaronder de sociale zekerheid en de belastingdienst de herschikking van hun schulden hebben geaccepteerd, zijn voor hen zeker gunstig vergeleken met de betalingen die door de gewone schuldeisers zijn ontvangen, die een kwijtschelding van 81,5 % hebben geaccepteerd. Toch volstaat een vergelijking met de gewone schuldeisers niet om te bewijzen dat er geen sprake is van staatssteun, aangezien de publieke schuldeisers preferente schuldvorderingen hadden en derhalve in een andere positie verkeerden.
(45) De voorwaarden waren ook gunstig in vergelijking met die van de enige particuliere preferente schuldeiser, te weten Banesto Leasing SA. De Commissie is echter van mening dat de positie van Banesto Leasing SA en die van de preferente publieke schuldeisers niet met elkaar kunnen worden vergeleken en het argument volstaat niet om te bewijzen dat er geen sprake is van staatssteun in de overeenkomsten tussen Refractarios en de publieke schuldeisers. Ten eerste beliep de schuld van Refractarios jegens deze onderneming 8919299 ESP (53606 EUR), wat een veel lager bedrag is dan de schuld jegens de publieke schuldeisers. Ten tweede zouden de vermoedelijke kosten om een hoger bedrag terug te vorderen voor Banesto relatief gezien veel hoger zijn uitgevallen dan een eventuele winst. Anderzijds zou de werkelijke waarde van de machines ongetwijfeld heel laag zijn geweest als deze hadden moeten worden verkocht in de surseanceprocedure van 1990-1992, met het vooruitzicht van faillissement.
(46) Spanje heeft als argument aangevoerd dat het feit dat er geen rente verschuldigd was, een passende compensatie was voor de hypotheekgarantie. De algemene wet inzake de sociale zekerheid bepaalt dat het wettelijke rentetarief verplicht moet worden toegepast wanneer er buitengewone betalingsregelingen worden toegestaan, maar dat deze verplichting niet van toepassing zou zijn als de sociale zekerheid herschikking van een schuld zou overeenkomen met een onderneming in surseance van betaling. De Commissie merkt echter op dat dit niet uitsluit dat de overheidsinstanties in een nog betere positie zouden hebben verkeerd indien er sprake was geweest van gedwongen onmiddellijke betaling en het daaruit voortvloeiende faillissement. Het feit dat de sociale zekerheid en de belastingdienst geen enkele kwijtschelding van de schuld hebben aanvaard, maar alleen herschikking, heeft geen invloed op deze conclusie.
(47) Om te verifiëren of de publieke schuldeisers hebben gehandeld overeenkomstig het "beginsel van de particuliere schuldeiser", acht de Commissie het in deze situatie noodzakelijk dat een schatting wordt gemaakt van het maximale bedrag dat beide organen hadden kunnen terugvorderen indien ze de overeenkomst niet hadden gesloten, hetgeen faillissement zou hebben betekend.
(48) Volgens artikel 32, lid 1, van het Werknemersstatuut zijn loonvorderingen van de laatste 30 werkdagen preferente vorderingen boven elke andere vordering en voor een bedrag dat niet hoger ligt dan twee keer het minimumloon. Deze schuldvorderingen hebben voorrang op vorderingen die bezwaard zijn met een hypotheek. Overeenkomstig artikel 32, leden 2 en 3, krijgen loonvorderingen meer voorrang. Aangezien de procedures voor het innen van schuldvorderingen van werknemers gescheiden lopen en niet worden opgeschort door een surseanceprocedure, geldt voor de schadevergoedingen wegens ontslag van werknemers ook de facto een "supervoorrecht". Het totale bedrag van deze betalingen in 1991 werd geschat op 3700000 EUR. Volgens zeggen van Refractarios mag niet worden uitgesloten dat er nu over nog hogere schadevergoedingen wordt onderhandeld.
(49) De "balans" die op 29 oktober 1990 is opgesteld door de curator in de surseanceprocedure (de "accountantsverklaring"), vermeldt een totaal aan activa van 15486722 EUR, waarvan 6974048 EUR aan terreinen, 2344763 EUR aan gebouwen, 2191455 EUR aan andere materiële bedrijfsmiddelen, 2540 EUR aan immateriële bedrijfsmiddelen, 2980058 EUR aan voorraden, 1001991 EUR aan schuldeisers en 27464 EUR aan kasmiddelen. De te gelde te maken waarde wordt in het geval van faillissement echter veel lager geschat. In de taxatie die door de sociale zekerheid op 3 juli 1990 werd uitgevoerd wordt de waarde van het fabrieksterrein in Valencia bijvoorbeeld op 3200000 EUR geschat. De installaties op dit terrein werden getaxeerd op 1300000 EUR. De onroerende goederen in Asturië werden geschat op een miljoen EUR en andere onroerende goederen in Valencia op 300000 EUR. Andere moeilijk te verrekenen activa in geval van faillissement zouden de immateriële middelen zijn en de voorraden: bijna de helft van deze voorraden bestond uit eindproducten, terwijl de sector in algehele crisis verkeerde. Ook zij erop gewezen dat het heel goed mogelijk is dat er in het jaar tussen de accountantsverklaring en de overeenkomsten met de schuldeisers veranderingen zijn opgetreden in de waarde van de voorraden en met name in de posten "schuldeisers" en "kasmiddelen", hetgeen onder andere te wijten is aan de verliezen gedurende deze periode. De Commissie houdt er ook rekening mee dat het heel goed mogelijk is dat de balans een stijgende lijn vertoont, gezien het feit dat de surseanceprocedure alleen mag worden ingeleid als er sprake is van een overschot tussen het totaal van de activa en de passiva. Dit alles overwegende en overeenkomstig het beginsel van de particuliere schuldeiser, had in september 1991 de waarde van alle activa in geval van faillissement geschat kunnen worden op een waarde die in de buurt ligt van de waarde van het terrein, de gebouwen en de installaties, zoals die werden getaxeerd in andere taxaties dan die van de accountantsverklaring. De waarde zou op die manier op een totaal van 6 miljoen EUR kunnen komen.
(50) Als de betalingen aan de werknemers worden afgetrokken van de totale waarde van de activa komen we op een bedrag van 2200000 EUR als beschikbaar bedrag om in de eerste plaats de preferente schuldeisers te betalen. Op een totale schuld van 3200000 EUR betekent dit een percentage van 69 %(17).
(51) Dit is echter een theoretische berekening die geen rekening houdt met andere factoren die een negatief effect zouden kunnen hebben op het bedrag dat de publieke schuldeisers op dit moment zouden krijgen in geval van faillissement. Wanneer de verkoop van terreinen en installaties het gevolg is van faillissement, kunnen de werkelijke inkomsten nog veel lager liggen. Bovendien wordt in deze berekening geen rekening gehouden met de kosten voor de faillissementsprocedure, noch met de kosten voor verkoop van het terrein. Ook zouden de publieke schuldeisers de betaling pas hebben ontvangen na een aanzienlijke vertraging, waarvan meestal sprake is in deze context. Een bevestiging van het feit dat naar alle verwachtingen de huidige waarde veel lager zou zijn in geval van faillissement is het feit dat ook de andere schuldeisers een zeer grote kwijtschelding hebben aanvaard. De in de overeenkomsten afgesproken betaling zou natuurlijk afhankelijk zijn van de toekomstige levensvatbaarheid van de onderneming en terugblikkend is het duidelijk dat de financiële problemen niet waren opgelost. Maar de hypotheek is nu juist bedoeld om garant te staan voor deze onzekerheid en het risico van meer achterstand in de betalingen van de overeengekomen termijnbetalingen is tot een bepaald punt gedekt door de gebruikelijke toepassing van renten en boeten in het geval dat er sprake is van een dergelijke achterstand. Ook moet worden benadrukt dat het toe te passen rentetarief bij wanbetaling overeenkomt met de wettelijke rente. Dit percentage lag rond de 10 %, hetgeen in ieder geval een verlies betekent in de huidige nettowaarde van de schulden.
(52) Dit alles overwegende bestond er voor de sociale zekerheid en met name voor de belastingdienst heel weinig verschil tussen de vooruitzichten op terugbetaling die de overeenkomst bood en de vooruitzichten op terugbetaling in het geval van faillissement(18). Derhalve is de Commissie van mening dat de betalingsvoorwaarden die zijn overeengekomen met de sociale zekerheid en de belastingdienst overeenkomen met die welke een schuldeiser handelend onder marktvoorwaarden zou hebben aanvaard in deze situatie. De Commissie concludeert derhalve dat de in 1991 gesloten overeenkomst met deze instanties het beginsel van de particuliere schuldeiser respecteert en er geen sprake is van staatssteun ten gunste van Refractarios.
7.3. Maatregelen van de sociale zekerheid en de belastingdienst met het oog op de inning van hun schulden over de periode tot het begin van de surseanceprocedure in 2000
(53) De Commissie neemt nota van het feit dat de sociale zekerheid tussen december 1991 en juni 1995 niet passief heeft zitten toekijken. Er zijn renten en boeten opgelegd op de nieuwe schulden en zij heeft verschillende malen om beslagleggingen gevraagd. En ten slotte heeft de sociale zekerheid in juni 1995 een procedure ingeleid om het met hypotheek bezwaarde eigendom te veilen. Op dat moment beliep de totale schuld 4712315 EUR en de hypotheek stond garant voor slechts een deel daarvan. Dit bedrag ligt maar een fractie lager dan de geschatte waarde van het eigendom in 1990, tussen de 4516293 en 4755917 EUR. Toch verwijzen de jaarrekeningen ten minste vanaf 1994 naar de eventuele waardestijging in geval van wijziging van het PGOU. Uitgaande van deze handelingen komt de Commissie tot de conclusie dat de handelingen van de sociale zekerheid in overeenstemming zijn met het beginsel van de particuliere schuldeiser, aangezien ze niet heel erg verschillen van die welke een particuliere schuldeiser zou hebben verricht in dezelfde situatie. Ook het feit dat de overeenkomst om de openbare verkoop uit te stellen en een aanvullende hypotheek af te sluiten, zoals overeengekomen in 1995, is aanvaard, is te rechtvaardigen vanwege de vooruitzichten van een waardestijging van het terrein in geval van een wijziging van het PGOU en vanwege het feit dat Refractarios vanaf april 1995 niet meer schulden heeft gemaakt. De Commissie komt derhalve tot de conclusie dat de handelingen van de sociale zekerheid gedurende deze periode en de overeenkomst over de aanvullende hypotheek geen staatssteun vormen ten gunste van Refractarios.
(54) De Commissie heeft geen verklaring voor de verbazend lage uitkomst van de taxatie die in opdracht van de sociale zekerheid in 1998 werd uitgevoerd. Deze verschilt in belangrijke mate met die welke in 2000 is uitgevoerd in opdracht van Refractarios en de verkoopopbrengst die werd overeengekomen met de bouwonderneming. Het is in ieder geval duidelijk dat met de wijziging van het PGOU er sprake zou zijn geweest van een stijging van de werkelijke waarde. De toename van de schuld jegens de sociale zekerheid en de belastingdienst gedurende de periode 1996-1998 bedraagt respectievelijk 1200000 EUR en 860000 EUR. De totale toename van de schulden ligt hoger dan de toename die op grond van de taxatie in 1998 werd verwacht, maar lager dan de uiteindelijke waardestijging. Bovendien hoopten de nieuwe schulden zich gedurende een relatief korte periode op, hoofdzakelijk in 1998. Zelfs als er procedures van gedwongen betaling zouden zijn ingeleid, zouden de sociale zekerheid en de belastingdienst niet in staat zijn geweest om een ophoping van schulden te voorkomen.
(55) Gezien deze heterogene situatie, met een onregelmatige stijging van de schulden, vooruitzichten op een verbetering van de financiële situatie en een mogelijke wijziging van het PGOU, komt de Commissie tot de conclusie dat de sociale zekerheid en de belastingdienst de verwachtingen om de nog niet betaalde schulden bij Refractarios te innen, geoptimaliseerd hebben door zich te beperken tot het verzoeken om beslagleggingen en het dreigen met de tenuitvoerlegging van de hypotheek zonder te komen tot het uitspreken van het faillissement (zoals beschreven in punt 2.2.2). De Commissie beschouwt hun gedrag derhalve niet als staatssteun ten gunste van Refractarios.
7.4. De overeenkomsten van 2002
(56) Er werden geen overeenkomsten gesloten met preferente particuliere schuldeisers in de surseanceprocedure waardoor het niet mogelijk is een vergelijking te maken met de overeenkomsten die Refractarios heeft gesloten met de publieke schuldeisers. De verwijzing in de overeenkomst van de belastingdienst met Refractarios naar het "algemeen en sociaal belang van de instandhouding van arbeidsplaatsen" bewijst onvoldoende dat er sprake is van staatssteun, en het feit dat geen sprake is van een expliciete beoordeling van de toekomstige levensvatbaarheid van de onderneming of dat de motivering voor een dergelijke overeenkomst ontbreekt, is ook geen bewijs. Derhalve acht de Commissie het noodzakelijk dat er een schatting wordt gemaakt van het maximumbedrag dat het ministerie van Financiën en de sociale zekerheid hadden kunnen terugvorderen indien ze geen overeenkomst hadden gesloten, hetgeen (een daaruit voortvloeiend) faillissement zou hebben betekend.
(57) Volgens Spanje zouden de betalingen op grond van salaris en ontslag aan werknemers waarvoor het "supervoorrecht" geldt (feitelijk en rechtens) oplopen tot 1577031,80 EUR. Zoals al eerder is aangegeven, kan niet worden uitgesloten dat er in de praktijk over nog hogere schadevergoedingen onderhandeld had kunnen worden. De betalingen op grond van salaris zouden nog hoger kunnen uitvallen vanwege de vertraging tussen de verklaring van faillissement en de goedkeuring van het reorganisatieplan door het arbeidsbureau. Spanje schat dat deze periode vijf maanden zou kunnen duren en denkt daarom aan een aanvullend bedrag van 892013 EUR.
(58) De activa van het faillissement bestonden hoofdzakelijk uit het terrein en de gebouwen. De vaste prijs in de koopovereenkomst bedroeg 1289759146 ESP (7751609 EUR). Dit bedrag maakte echter deel uit van een ruimere overeenkomst inzake de verkrijging van een nieuw terrein en de bouw van de nieuwe fabriek, waarover werd onderhandeld in de context van een geschil tussen de twee partijen. Het bedrag was ook onderworpen aan bepalingen en voorwaarden die niet bekend waren bij de overheidsinstanties. Het is logisch dat zij verwachtten dat de overeenkomst afhankelijk was van de wijziging van het PGOU. Daarom acht Spanje het "enigszins riskant" om zijn vooruitzichten te baseren op de vaste prijs in de koopovereenkomst. Bovendien wordt, zoals Spanje heeft aangegeven, in de procedures voor de openbare verkoop bepaald dat bij een eerste bod zou moeten worden uitgegaan van de taxatie uit 1998, dat wil zeggen van 3200000 EUR. Als er een tweede of derde bod nodig is, zou de waarde van de openbare verkoop met respectievelijk 25 % en 50 % dalen. Daarom hadden de overheidsinstanties net als een zorgvuldige particuliere schuldeiser kunnen uitgaan van een voorzichtiger cijfer. De Commissie is van mening dat een openbare verkoop vóór de wijziging van het PGOU een groot risico met zich meebrengt, en de waarde in de koopovereenkomst kan niet volstaan voor een passende taxatie. Toch had uit de koopovereenkomst ook duidelijk afgeleid kunnen worden dat de taxatie uit 1998 uitzonderlijk laag was. De huidige waarde zou daarom tussen de twee uitersten liggen, afhankelijk van de risicoaversie van de potentiële koper(19).
(59) De balans van de activa en de passiva die is opgesteld door de curator in de surseanceprocedure (de "accountantsverklaring") vermeldt een bedrag van 3090859 EUR voor de posten van de vaste activa, andere vaste activa, voorraden, schuldeisers en contanten/banken. Uitgaande van voorzichtige en pessimistische vooruitzichten, zou het gerealiseerde bedrag in een faillissementsprocedure mogelijk lager zijn geweest. De vaste activa zouden bijvoorbeeld bij een faillissement heel moeilijk te gelde te maken zijn en de waarde van de "andere vaste activa" kan vrij laag zijn als ze niet meer worden gebruikt en als ze gedwongen moeten worden verkocht. Ook zij erop gewezen dat de bedragen met betrekking tot de voorraden en met name de bedragen met betrekking tot de posten schuldeisers en contanten/kasgeld heel goed konden wijzigen gedurende het jaar tussen de accountantsverklaring en de gesloten overeenkomsten(20).
(60) De belastingdienst heeft een directe betaling aanvaard zonder andere bedragen die afhangen van de financiële toekomst van Refractarios. De werkelijke waarde van de overeenkomst met de sociale zekerheid daarentegen hangt voor een deel af van die toekomst. In de overeenkomsten wordt niet direct verwezen naar het herstructureringsplan noch naar de toekomstige levensvatbaarheid van de onderneming, maar de overheidsinstanties wisten dat de verliezen aan het eind van de jaren negentig kleiner werden en in 2000 werden omgezet in een gematigde winst. Bovendien voldeed Refractarios aan haar nieuwe verplichtingen. Het is mogelijk dat de overheidsinstanties op de hoogte waren van de meest recente gebeurtenissen, zoals de stijging van de verkoop, met name van vernieuwende producten. Intussen hebben de huidige gebeurtenissen deze aanzienlijke stijging in 2001 bevestigd en ook het voor 2002 verwachte verkoopcijfer laat een behoorlijke stijging zien.
(61) Aan de andere kant verwijst de accountantsverklaring van de in 2000 aangewezen curatoren naar de lening van het IVF, deelname in het kapitaal en investeringssteun als belangrijke bron voor de financiering van de verhuizing. Het feit dat deze maatregelen niet zijn toegekend, doet twijfel rijzen omtrent de levensvatbaarheid van de onderneming na herschikking van de schulden. Maar er bestaat ook geen bevestiging van een weigering van dergelijke maatregelen. Bovendien namen zowel de sociale zekerheid als de belastingdienst een bepaling op waarin Refractarios werd verplicht om haar jaarlijkse bijdragen te betalen, op straffe van ontbinding van de overeenkomst. En ten slotte heeft de sociale zekerheid bedongen dat Refractarios de overeengekomen bijdragen zou garanderen door middel van een hypotheek op de nieuwe bezittingen.
(62) Alles in overweging nemende en bezien vanuit een voorzichtig en pessimistisch oogpunt en overeenkomstig het beginsel van de particuliere schuldeiser, kan het totale voor de schulden van Refractarios beschikbare bedrag worden geschat op een waarde die dicht bij de huidige nettowaarde van de op grond van de overeenkomsten met de sociale zekerheid en de belastingdienst werkelijk ontvangen bedragen ligt. De huidige nettowaarde met betrekking tot de belastingdienst is, in percentage van de oorspronkelijke schuld, veel lager dan die met betrekking tot de sociale zekerheid. Dit kan een afspiegeling zijn van een intelligente onderhandelingsstrategie van Refractarios die erin bestaat zoveel mogelijk druk uit te oefenen op de relatief kleinste schuldeiser. In ieder geval moet de Commissie haar beschikking in de eerste plaats baseren op de feiten.
(63) Er zij op gewezen dat de overheidsinstanties in geval van faillissement hun vorderingen met grote vertraging zouden hebben teruggekregen. De verschillen tussen de volgens de verwachting te innen bedragen en de werkelijk overeengekomen bedragen zijn ook gering in absolute termen. Gezien de onzekerheid, de vertraging en de kosten van een faillissementsprocedure komt de Commissie tot de conclusie dat de overeenkomsten tussen Refractarios en de sociale zekerheid en de belastingdienst conform het beginsel van de particuliere schuldeiser zijn.
(64) Dientengevolge is de Commissie van mening dat de tussen de sociale zekerheid en de belastingdienst aan de ene kant en Refractarios aan de andere kant gesloten overeenkomsten niet als staatssteun kunnen worden beschouwd.
7.5. Meer steunmaatregelen voor investeringen
(65) Spanje heeft bevestigd dat geen investeringssteun is verleend, en er zijn geen bewijzen van het tegendeel. De Commissie kan daarom dergelijke steunmaatregelen niet beoordelen. Het feit dat Refractarios verzoeken om dergelijke steunmaatregelen heeft aangekondigd en dat deze werden vermeld in de accountantsverklaring en in het levensvatbaarheidsplan doet niets af aan deze conclusie. Toch merkt de Commissie op dat het mogelijk is dat een belangrijk deel van de investering, zelfs de hele investering, geen initiële investering is in de zin van punt 4.4 van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen, omdat het lijkt te gaan om een verhuizing die geen fundamentele wijziging in het product noch in het productieproces meebrengt(21). De Commissie merkt ook op dat het levensvatbaarheidsplan slechts voorziet in een injectie van een heel laag bedrag aan privé-kapitaal (300500 EUR), zodat het nog maar de vraag is of een eventuele injectie met overheidskapitaal (zoals het genoemde krediet van 3005000 EUR van het IVF) conform het beginsel van de particuliere investeerder zou zijn. De Commissie zal Spanje derhalve vragen haar in kennis te stellen van elke investeringssteun die met betrekking tot de verhuizing ten gunste van Refractarios zou kunnen worden verleend, alsmede van alle injecties van overheidskapitaal in de komende drie jaar.
7.6. Fogasa
(66) De Commissie merkt op dat Fogasa een onafhankelijk orgaan is, dat door de Spaanse overheid is ingesteld en dat onder de Spaanse wetgeving valt. Het is verbonden aan het ministerie van Werkgelegenheid en Sociale Zaken. Dit ministerie benoemt de voorzitter en vier van de veertien leden van de raad van bestuur, alsook de secretaris-generaal die verantwoordelijk is voor het beheer van het fonds. De storting en de bestemming van de middelen zijn bij wet bepaald. Het Hof van Justitie heeft in verschillende arresten bepaald dat parafiscale heffingen beschouwd kunnen worden als staatssteun(22). De Commissie heeft bij verschillende gelegenheden verklaard dat het gebruik van middelen van Fogasa kan worden beschouwd als staatssteun, hetgeen ook is bevestigd door het Hof(23).
(67) Fogasa verstrekt geen leningen aan ondernemingen die in liquidatie of in financiële moeilijkheden verkeren, maar betaalt de rechtsmatige vorderingen van werknemers uit eigen middelen, en vraagt deze bedragen later terug van de desbetreffende onderneming. De Commissie verzet zich niet tegen uitbetaling door Fogasa van legitieme vorderingen van bepaalde werknemers van Refractarios op grond van verschuldigd salaris en schadevergoeding vanwege ontslag aan het begin van de jaren negentig. Wat dit betreft bevat de regeling geen enkel element van staatssteun. Dergelijke maatregelen, bedoeld om de rechten van de werknemers te beschermen, zijn in overeenstemming met Richtlijn 80/987/EEG(24). Deze betalingen maken echter deel uit van de normale kosten van de onderneming en wanneer een bedrijf zijn activiteiten voortzet na een surseanceprocedure zou de daaruit voortvloeiende schuld jegens Fogasa dan ook moeten worden voldaan overeenkomstig het beginsel van een schuldeiser in een markteconomie.
(68) De Commissie kan niet uitsluiten dat de bepalingen van de overeenkomst tussen Fogasa en Refractarios inzake de herschikking van de schuld gerechtvaardigd waren op grond van het feit dat de vooruitzichten op herstel veel slechter zouden zijn geweest in geval van faillissement, een situatie die zou hebben geresulteerd in het opleggen van minder gunstige bepalingen voor herschikking. Hoewel de datum van deze overeenkomst meer dan een half jaar later ligt dan de datum waarop de surseanceprocedure werd afgesloten, was de financiële situatie van Refractarios nog zwak en was de crisis in de sector nog niet overwonnen. Het gemiddelde rentetarief dat door de particuliere banken werd gehanteerd voor leningen met een looptijd van meer dan drie jaar bedroeg 17,28 %(25), dat wil zeggen een tarief dat veel hoger lag dan de enkelvoudige rente van 10 % zoals vastgesteld in de overeenkomst. Een schuldeiser mag overeenkomstig de Spaanse wetgeving echter niet eisen dat op de achterstallige betalingen een rentetarief wordt toegepast dat hoger is dan de wettelijke rente, zodat de Commissie rekening moet houden met dit laatste rentepercentage(26). Dientengevolge is de Commissie van mening dat de overeenkomst niet kan worden beschouwd als staatssteun.
(69) Het feit dat Fogasa geen aanvullende rente eiste toen de overeengekomen termijnen niet werden betaald, dat het niet heeft aangedrongen op een garantie op de herschikte schuld, dat het tot de nieuwe surseance van betaling in 2000 geen enkele poging heeft ondernomen om betaling af te dwingen en dat het ook niets heeft gedaan om het risico van verjaring van de schuld te voorkomen, kan vanuit het oogpunt van het beginsel van de schuldeiser in een markteconomie niet worden gerechtvaardigd. Deze nalatigheid is absoluut niet in overeenstemming met het gedrag van een onder marktvoorwaarden handelende particuliere schuldeiser. Een zorgvuldig handelende particuliere schuldeiser zou zijn schuldvordering niet zijn vergeten en bij de vaststelling van de schendingen van de overeenkomst zonder twijfel actie hebben ondernomen om een belangrijker zekerheid en een aanvullende rente op de achterstallige betalingen te verkrijgen. Het feit dat de sociale zekerheid in 1995 een andere hypotheek kon krijgen, toont aan dat het om een mogelijke optie ging, ook al was de waarde van die hypotheek onzeker gezien de werkelijke waarde van het eigendom. Concluderend kan worden gesteld dat het feit dat Fogasa geen initiatieven heeft genomen, kan worden beschouwd als staatssteun.
(70) Door het ontbreken van een garantie en de niet-nakoming van de overeengekomen termijnen kon Fogasa de oorspronkelijke schuld onmiddellijk invorderen. Het is mogelijk dat een particuliere schuldeiser niet bij de eerste gelegenheid gebruik zou hebben gemaakt van dit "laatste redmiddel", maar de schuld op een bepaald moment, en in ieder geval ruim vóór het einde van de verjaringstermijn zou hebben ingevorderd. De Commissie is van mening dat deze uiterlijk in juni 1995 had moeten worden geïnd. Op dat moment bedroeg het achterstallige bedrag ongeveer 100000 EUR. Bovendien ondernam de sociale zekerheid op 7 juni 1995 actie met betrekking tot de door Refractarios opgelopen betalingsachterstanden door de procedure voor de openbare verkoop van de met hypotheek bezwaarde bezittingen in te leiden. Spanje heeft volgehouden dat een particuliere schuldeiser precies hetzelfde zou hebben gedaan. De achterstallige betalingen jegens Fogasa waren veel minder hoog dan die jegens de sociale zekerheid, maar Fogasa had nog geen zekerheidsstelling verkregen, in tegenstelling tot de sociale zekerheid en de belastingdienst. Daarom had Fogasa eerder dan de sociale zekerheid actie moeten ondernemen, en niet later. Derhalve is de Commissie van mening dat het totaalbedrag van de schuld ten minste vanaf juni 1995 moet worden beschouwd als staatssteun.
(71) De steun is onrechtmatig, omdat deze voor de toekenning ervan niet bij de Commissie werd aangemeld overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag.
7.7. Verenigbaarheid van de door Fogasa verleende steun
(72) De Commissie heeft onderzocht of de in artikel 87, leden 2 en 3, van het EG-Verdrag genoemde uitzonderingen van toepassing zijn. De uitzonderingen van lid 2 zouden als grondslag kunnen dienen om de steunmaatregel als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt te beschouwen. De steun is echter a) niet van sociale aard en wordt niet toegekend aan individuele verbruikers, b) niet bestemd tot herstel van schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen en c) niet noodzakelijk om de economische nadelen te compenseren die voortvloeien uit de deling van Duitsland. Evenmin zijn van toepassing de uitzonderingen in artikel 87, lid 3, onder a), b) en c), van het EG-Verdrag, die betrekking hebben op bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst, op projecten met een Europees economisch belang, op de bevordering van de cultuur en de instandhouding van het erfgoed.
(73) Spanje heeft ook niet getracht de steunmaatregel te rechtvaardigen op grond van deze bepalingen.
(74) Wat betreft het eerste deel van de uitzondering in artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag, te weten steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te vergemakkelijken, merkt de Commissie op dat de steunmaatregel geen activiteiten op het gebied van onderzoek en ontwikkeling of investeringen in KMO's ten doel had. Er werden ook geen milieudoelstellingen nagestreefd; de milieuproblemen ingevolge de ligging van Refractarios ontstonden vooral in latere jaren en er is geen rechtstreeks verband tussen de steunmaatregel en welke maatregel ook om die problemen te verhelpen. Ook lijkt het weinig waarschijnlijk dat de steunmaatregel bedoeld was om Refractarios te redden en te herstructureren. Het feit dat Fogasa probeerde zijn schuld in te vorderen, toont aan dat de steunmaatregel aan geen enkele doelstelling beantwoordde. Het doel was waarschijnlijk om een acute financiële crisis van het bedrijf te voorkomen. Indien dat zo is, zou de steunmaatregel kunnen worden aangemerkt als reddingssteun. Aan de steunmaatregel was echter geen enkele voorwaarde verbonden die zou volstaan om te voldoen aan de eisen die de Commissie normaal gesproken stelt met betrekking tot dit soort steun, met name dat binnen een bepaalde termijn een (nieuw) herstructureringsplan moet worden opgesteld. De steunmaatregel kan op grond hiervan derhalve niet worden aangemerkt als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
(75) Refractarios hield staande dat alle steun die zou kunnen voortkomen uit de in 1991 met de schuldeisers ondertekende overeenkomsten, verenigbaar zou zijn met de gemeenschappelijke markt omdat het zou gaan om herstructureringssteun voor een onderneming in moeilijkheden. De overweging is echter niet van toepassing op de door Fogasa verleende steun: deze komt niet voort uit de overeenkomst met Fogasa, maar uit het ontbreken van initiatieven van de kant van Fogasa om de uitvoering van de overeenkomst uit 1992 te garanderen. Zoals hierboven al is gezegd, werd deze steun ten minste vanaf juni 1995 verleend. De steunmaatregel kan niet worden gekoppeld aan de uitvoering van de herstructurering. Dit impliceert dat er geen enkele voorwaarde werd gesteld voor het herstel van de levensvatbaarheid en dat de steun zeker niet kan worden aangemerkt als het minimum dat in dit soort omstandigheden noodzakelijk is. Gelet op deze en alle andere argumenten komt de Commissie tot de conclusie dat de steunmaatregel onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
(76) De Commissie is het niet eens met Refractarios wanneer deze volhoudt dat alle steun met betrekking tot de herschikking van de schuld zou zijn verjaard en dat de verjaringstermijn van tien jaar na afloop waarvan de Commissie niet meer de bevoegdheid heeft om de steun terug te vorderen, zou zijn verstreken. Opgemerkt dient te worden dat het eerste initiatief dat door de Commissie werd genomen, het verzoek om informatie was dat op 3 mei 2001 werd verstuurd, d.w.z. minder dan tien jaar na de door Refractarios en Fogasa ondertekende overeenkomst. Volgens vaste jurisprudentie(27) betekent deze brief dat de Commissie op dat moment de procedure om de maatregelen te beoordelen had ingeleid. Aan de andere kant is de steunmaatregel het gevolg van het ontbreken van initiatieven van de kant van Fogasa om zijn schuld ten minste vanaf juni 1995 in te vorderen. Dientengevolge is er geen sprake van verjaring in de zin van artikel 15 van Verordening (EG) nr. 659/1999 en moet de onverenigbare steun van de begunstigde worden teruggevorderd.
8. CONCLUSIES
(77) De Commissie is van oordeel dat de in het kader van de surseanceprocedure van 1990-1992 door de belastingdienst en de sociale zekerheid geaccepteerde overeenkomsten voor herschikking van de schuld conform het beginsel van de particuliere schuldeiser zijn. Zij komt dan ook tot de conclusie dat deze overeenkomsten niet moeten worden beschouwd als staatssteun ten gunste van Refractarios.
(78) De Commissie concludeert dat de inspanningen die de sociale zekerheid en de belastingdienst tussen 1992 en 2000 hebben geleverd om de schulden van Refractarios terug te vorderen conform het beginsel van de particuliere schuldeiser zijn. De Commissie komt derhalve tot de conclusie dat deze overeenkomsten niet kunnen worden beschouwd als staatssteun ten gunste van Refractarios.
(79) De Commissie concludeert dat de in het kader van de surseanceprocedure in 2000-2002 door de belastingdienst en de sociale zekerheid geaccepteerde overeenkomsten voor herschikking van de schuld conform het beginsel van de particuliere schuldeiser zijn. Zij komt dan ook tot de conclusie dat deze overeenkomsten niet moeten worden beschouwd als staatssteun ten gunste van Refractarios.
(80) Het feit dat Fogasa ten minste vanaf juni 1995 geen initiatieven heeft genomen om de schuld terug te vorderen van Refractarios of op zijn minst de inning van de schuld zeker te stellen, wordt beschouwd als staatssteun. Deze steun is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt en moet van de begunstigde worden teruggevorderd. Om de situatie te herstellen die zou hebben bestaan indien er geen steun was verleend, moet de berekening van het terug te vorderen bedrag rente omvatten vanaf de datum waarop de steun de begunstigde ter beschikking is gesteld tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan. De rente wordt berekend op grond van de referentievoet welke wordt gehanteerd voor de berekening van het subsidie-equivalent in het kader van regionale steunmaatregelen,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De overeenkomsten die in 1991 tussen de Tesorería General de la Seguridad Social (de algemene kas van de sociale zekerheid) en de Agencia Tributaria (belastingdienst) van het ministerie van Financiën enerzijds en Refractarios Especiales SA anderzijds zijn gesloten, de door deze instanties in de jaren negentig genomen maatregelen om hun schuldvorderingen te innen, en de overeenkomst die in 2002 tussen de algemene kas van de sociale zekerheid en Refractarios Especiales SA is gesloten, bevatten geen elementen van staatssteun ten gunste van Refractarios Especiales SA in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
Artikel 2
Het feit dat het Fondo de Garantía Salarial (Loongarantiefonds) geen initiatief heeft genomen om de schuld van Refractarios Especiales SA vanaf juni 1995 terug te vorderen, kan worden beschouwd als steun ten gunste van laatstgenoemde in de zin van het bepaalde in artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
Artikel 3
De in artikel 2 bedoelde staatssteun is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Artikel 4
1. Spanje neemt alle nodige maatregelen om de in artikel 2 bedoelde en reeds onrechtmatig ter beschikking gestelde steun van de begunstigde terug te vorderen.
2. De terugvordering geschiedt onverwijld en in overeenstemming met de nationaal-rechtelijke procedures voorzover deze procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de onderhavige beschikking toelaten. De terug te vorderen steun omvat rente vanaf de datum waarop de steun de begunstigde ter beschikking is gesteld tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan. De rente wordt berekend op grond van de referentievoet welke wordt gehanteerd voor de berekening van het subsidie-equivalent in het kader van regionale steunmaatregelen.
Artikel 5
Spanje deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking mede welke maatregelen het heeft genomen om hieraan te voldoen.
Artikel 6
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk Spanje.
Gedaan te Brussel, 27 november 2002.

Labels: 2
1
19
4
18