Document ID: 32014D0299

DURCHFÜHRUNGSBESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 22. Mai 2014
zur Ausnahme bestimmter Dienste des Postsektors in Ungarn von der Anwendung der Richtlinie 2014/25/EU des Europäischen Parlaments und des Rates über die Vergabe von Aufträgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/17/EG
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 3372)
(Nur der ungarische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2014/299/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,
gestützt auf die Richtlinie 2014/25/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Februar 2014 über die Vergabe von Aufträgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufhebung der Richtlinie 2004/17/EG (1), insbesondere auf Artikel 34,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. SACHVERHALT
(1)
Am 21. November 2013 übermittelte Magyar Posta Zrt. (im Folgenden „Magyar Posta“) der Kommission per E-Mail einen Antrag nach Artikel 30 Absatz 5 der Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (2). Nach Artikel 30 Absatz 5 Unterabsatz 1 dieser Richtlinie unterrichtete die Kommission Ungarn mit E-Mail vom 13. Dezember 2013 von dem Antrag. Mit E-Mail vom 6. Februar 2014 forderte die Kommission zusätzliche Informationen von Ungarn und mit E-Mails vom 28. Januar 2014, 20. Februar 2014, 11. März 2014, 13. März 2014 und 25. März 2014 vom Antragsteller an. Die zusätzlichen Informationen wurden von Ungarn mit E-Mail vom 26. Februar 2014 sowie vom Antragsteller mit E-Mails vom 19. Februar 2014, 4. März 2014, 18. März 2014, 24. März 2014 und 27. März 2014 übermittelt.
(2)
Der Antrag betrifft bestimmte Dienste, die Magyar Posta im Hoheitsgebiet Ungarns bereitstellt. Bei den im Antrag genannten Diensten handelt es sich um die Folgenden:
a)
Dienste im Zusammenhang mit unadressierten Werbesendungen;
b)
Dienste im Zusammenhang mit der Zustellung abonnierter Zeitungen und Zeitschriften.
II. RECHTLICHER RAHMEN
(3)
Nach Artikel 34 der Richtlinie 2014/25/EU, durch die die Richtlinie 2004/17/EG ersetzt wurde, unterliegen Aufträge, mit denen die Ausübung einer von der Richtlinie 2014/25/EU erfassten Tätigkeit ermöglicht werden soll, nicht dieser Richtlinie, wenn die Tätigkeit in dem Mitgliedstaat, in dem sie ausgeübt wird, auf Märkten mit freiem Zugang unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Ob eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, wird anhand objektiver Kriterien unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale des betreffenden Sektors ermittelt. Der Zugang zu einem Markt gilt als frei, wenn der betreffende Mitgliedstaat die einschlägigen Vorschriften des Unionsrechts, durch die ein bestimmter Sektor oder ein Teil davon für den Wettbewerb geöffnet wird, umgesetzt hat und anwendet. Diese Rechtsvorschriften sind in Anhang III der Richtlinie 2014/25/EU aufgeführt, der bezüglich der Postdienste auf die Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (3) verweist.
(4)
Ungarn hat die Richtlinie 97/67/EG umgesetzt und wendet sie an. Keiner der Dienste, auf die sich der vorliegende Antrag bezieht, war zum Zeitpunkt des Antrags reserviert. Da Ungarn den Marktöffnungsgrad erreicht hat, der in den in Anhang III der Richtlinie 2014/25/EU aufgeführten Rechtsvorschriften vorgesehen ist, sollte der Zugang zum Markt gemäß Artikel 34 Absatz 3 dieser Richtlinie als frei gelten.
(5)
Ob eine Tätigkeit auf einem bestimmten Markt unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, wird anhand verschiedener Kriterien beurteilt, von denen keines für sich genommen den Ausschlag gibt. Hinsichtlich der Märkte, auf die sich der Antrag von Magyar Posta bezieht, ist der Marktanteil der Hauptakteure auf einem Markt ein Kriterium, das berücksichtigt werden sollte. Ein weiteres Kriterium könnte der Konzentrationsgrad auf diesen Märkten sein. Da die Bedingungen für die einzelnen Tätigkeiten, die der Antrag betrifft, unterschiedlich sind, sollte die Prüfung der Wettbewerbslage die unterschiedlichen Situationen auf verschiedenen Märkten berücksichtigen.
(6)
Dieser Beschluss lässt die Anwendung der Wettbewerbsvorschriften unberührt. Insbesondere sind die Kriterien und Methoden zur Bewertung gemäß Artikel 35 der Richtlinie 2014/25/EU, ob eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, nicht notwendigerweise dieselben, die für eine Beurteilung nach Artikel 101 oder 102 AEUV oder der Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates (4) herangezogen werden.
III. WÜRDIGUNG
(7)
Mit dieser Prüfung soll festgestellt werden, ob die Dienstleistungen, auf die sich der Antrag bezieht, (auf Märkten mit freiem Zugang im Sinne von Artikel 34 der Richtlinie 2014/25/EU) in ausreichendem Maße dem Wettbewerb ausgesetzt sind, um zu gewährleisten, dass die Auftragsvergabe im Rahmen der betreffenden Tätigkeiten auch ohne die durch die in der Richtlinie 2014/25/EU festgelegten detaillierten Vorschriften für die Auftragsvergabe bewirkte Disziplin transparent, diskriminierungsfrei und auf der Grundlage von Kriterien durchgeführt wird, anhand deren die Auftraggeber die wirtschaftlich günstigste Lösung ermitteln können.
(8)
In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass die betroffenen Märkte generell durch die Präsenz mehrerer Erbringer von Diensten gekennzeichnet sind. Nach den verfügbaren Informationen sind davon jedoch lediglich Magyar Posta und sein Tochterunternehmen Posta Kézbesítő Kft (5) (im Folgenden „POKÉZ“) Auftraggeber im Sinne der Richtlinie 2014/25/EU. Die Auftragsvergabe der Wettbewerber von Magyar Posta und seines Tochterunternehmens unterliegt für die Zwecke der Ausübung der von diesem Beschluss betroffenen Tätigkeiten nicht der Richtlinie 2014/25/EU. Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts wird sich die Marktanalyse daher nicht auf den allgemeinen Grad an Wettbewerb auf einem bestimmten Markt konzentrieren, sondern es wird bewertet, ob die Tätigkeiten der Auftraggeber auf Märkten mit freiem Zugang dem Wettbewerbsdruck ausgesetzt sind.
(9)
In der Praxis (6) hat die Kommission die Auffassung vertreten, dass die Märkte für Postzustelldienste und sämtliche Segmente dieser Märkte national abgegrenzt sind. Diese Abgrenzung basiert in erster Linie darauf, dass derartige Dienste auf nationaler Ebene bereitgestellt werden. Die Auffassung des Antragstellers (7) steht im Einklang mit dieser Praxis der Kommission. Auch Ungarn vertrat die Ansicht (8), dass der räumlich relevante Markt für die Tätigkeiten, die Gegenstand des Antrags sind, national begrenzt ist.
(10)
Da es keine Hinweise auf einen breiteren oder engeren räumlich relevanten Markt gibt, wird für die Zwecke der Bewertung, ob die in Artikel 34 Absatz 1 der Richtlinie 2014/25/EU aufgeführten Bedingungen erfüllt sind, und unbeschadet der Wettbewerbsvorschriften das Hoheitsgebiet Ungarns als räumlich relevanter Markt betrachtet.
Von Postbetreibern erbrachte Dienste im Zusammenhang mit unadressierten Werbesendungen
(11)
Die Kommission hat in früheren Beschlüssen festgestellt, dass sich der Markt für Postzustelldienste in Märkte für adressierte Postsendungen und Märkte für unadressierte Postsendungen aufteilen lässt (9).
(12)
Unadressierte Werbesendungen sind dadurch gekennzeichnet, dass sie keine Empfängeradresse tragen, aus der der individuelle Endempfänger hervorgeht. Es handelt sich dabei um nicht angeforderte Sendungen, die bestimmte Kriterien wie einheitliches Gewicht und Format sowie gleicher Inhalt und gleiche Aufmachung erfüllen und jeweils für eine Empfängergruppe bestimmt sind.
(13)
Die Dienste von Magyar Posta im Zusammenhang mit unadressierten Werbesendungen decken die folgenden Kategorien ab: nationale unadressierte Werbesendungen (d. h. Handzettel, Broschüren usw.), nationale unadressierte Wahlwerbung und Zustellung der kostenlosen Presse. Magyar Posta ist der Auffassung, dass die Zustellung der kostenlosen Presse zu diesem sachlich relevanten Markt gehört, da sie genau wie im Falle der anderen Arten unadressierter Werbesendungen als Auftrag vergeben wird und abläuft.
(14)
Der Antragsteller definiert den sachlich relevanten Markt als den Markt für Dienste für unadressierte Werbesendungen (d. h. gedruckte unadressierte Werbesendungen, die in den Briefkasten eingeworfen werden).
(15)
Ungarn wurde gebeten (10), seinen Standpunkt in Bezug auf die vorgeschlagene Definition des Marktes für unadressierte Werbesendungen unter gebührender Berücksichtigung der derzeitigen Rechts- und Sachlage in Ungarn mitzuteilen. Ungarn bestätigte (11) die vom Antragsteller vorgenommene Abgrenzung des sachlich relevanten Marktes.
(16)
Auf der Grundlage der Angaben in den Erwägungsgründen 11 bis 15 wird der sachlich relevante Markt für die Zwecke der Prüfung des Antrags und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts als der Markt für von Postbetreibern erbrachte Dienste für unadressierte Werbesendungen definiert.
(17)
Den verfügbaren Informationen zufolge (12) belief sich der Anteil von Magyar Posta am Markt für unadressierte Werbesendungen im Jahr 2011 auf rund [… %] (13), im Jahr 2012 auf rund [… %] und im Jahr 2013 auf rund [… %]. Die aggregierten Marktanteile der ersten beiden Wettbewerber lagen bei rund [… %] im Jahr 2011, bei rund [… %] im Jahr 2012 und bei rund [… %] im Jahr 2013. Der Markt ist durch das Vorhandensein von vier großen und mehreren kleineren Marktakteuren gekennzeichnet, und Magyar Posta ist nicht Markführer.
(18)
Darüber hinaus stellte Ungarn fest (14), dass der Preisdruck hoch ist und die Markteintrittsschranken gering sind, da der Markt mittels Ausschreibungen funktioniert.
(19)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts sollten die in den Erwägungsgründen 12 bis 18 angeführten Faktoren als Hinweis darauf gewertet werden, dass diese Tätigkeit in Ungarn dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Dies entspricht der Auffassung Ungarns (15). Folglich sollte festgestellt werden, dass die Richtlinie 2014/25/EU auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeit in Ungarn ermöglichen sollen, keine Anwendung findet, da die in Artikel 34 Absatz 1 der Richtlinie 2014/25/EU festgelegten Bedingungen erfüllt sind.
Postdienste für die Zustellung adressierter Zeitungen
(20)
Die Zustellung von Zeitungen und Zeitschriften ist ein Dienst, mit dem sichergestellt werden soll, dass der Endempfänger Veröffentlichungen rechtzeitig erhält. Die Zustellung adressierter Zeitungen und Zeitschriften erfordert ein umfassendes Netz aus entsprechenden Mitarbeitern, Logistikeinrichtungen und einer Transportflotte.
(21)
Die von Magyar Posta geleistete Zustellung adressierter Zeitungen und Zeitschriften umfasst die folgenden Tätigkeiten: […].
(22)
Bei der Zustellung adressierter Zeitungen und Zeitschriften gilt für Tageszeitungen - anders als für andere adressierte Veröffentlichungen (Zeitschriften) -, dass sie täglich frühmorgens zugestellt werden müssen. Dies bedeutet, dass die Abholung der Tageszeitungen bei den Verlagen nachts erfolgt und die Zeitungen frühmorgens rasch zu den Zustellpunkten transportiert werden müssen.
(23)
Derzeit erfolgt die landesweite Zustellung in Ungarn durch MédiaLOG Logisztikai Zrt. (im Folgenden „MédiaLOG“) und Magyar Posta. Auf regionaler und Kreisebene gibt es einige Zustellunternehmen, die in verschiedenen Regionen tätig sind und deren Kapazitäten zusammengenommen das ganze Land abdecken, mit Ausnahme der Kreise Budapest und Pest.
(24)
Ungarn weist darauf hin, dass landesweite Zustellung und regionale Zustellung nicht austauschbar sind (16). Die Hauptgründe dafür sind: a) die Tatsache, dass die regionalen Netze für die Inanspruchnahme ihrer Dienste unterschiedliche Fristen setzen und dies für die nationalen Tageszeitungen bedeuten würde, dass sie früher in Druck gehen müssten, b) die Tatsache, dass es kein regionales Zustellnetz in den Kreisen Budapest und Pest gibt, in denen jedoch über ein Viertel der Bevölkerung Ungarns lebt, und c) gewisse Schwierigkeiten beim Abschluss von Einzelvereinbarungen mit verschiedenen regionalen Zustellunternehmen mit Blick auf eine Abdeckung des gesamten ungarischen Hoheitsgebiets. Der Antragsteller teilt diese Auffassung Ungarns nicht, hat jedoch keine wesentlichen Belege vorgelegt, die seine Sichtweise stützen würden. Daher wird bei der folgenden Bewertung lediglich der Wettbewerb zwischen landesweit zustellenden Unternehmen berücksichtigt.
(25)
In früheren Entscheidungen (17) der Kommission wurde zwischen Frühzustellung und Standardzustellung von Zeitungen unterschieden.
(26)
Ungarn bestätigte (18), dass eine solche Unterscheidung für den ungarischen Markt sinnvoll ist. Darüber hinaus scheint die Wettbewerbssituation in jedem sachlich relevanten Markt (19) hinsichtlich der Marktanteile anders zu sein, was auch darauf hindeutet, dass verschiedene sachlich relevante Märkte abzugrenzen sind.
(27)
Auf der Grundlage der Angaben in den Erwägungsgründen 20 bis 26 werden für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts der Markt für die Frühzustellung adressierter Zeitungen und der Markt für die Standardzustellung adressierter Zeitungen und Veröffentlichungen als sachlich relevante Märkte definiert.
Frühzustellung adressierter Zeitungen
(28)
Magyar Posta trat 2012 in den Markt für die Frühzustellung von Zeitungen ein und erreichte 2013 einen erheblichen Marktanteil. Genauer gesagt belief sich der Marktanteil von Magyar Posta nach eigenen Schätzungen (20) 2012 auf [… %] und 2013 auf [… %]. […].
(29)
Der wichtigste Wettbewerber von Magyar Posta ist das Unternehmen MédiaLOG, das in den vergangenen fünf Jahren Marktführer war (21) und dessen Marktanteil zwischen 2009 und 2011 bei [… %], 2012 bei [… %] und 2013 bei [… %] lag. MédiaLOG befindet sich im Eigentum einer Gruppe, die auch Zeitungen und Zeitschriften verlegt, und stellt in erster Linie die Veröffentlichungen dieser Gruppe zu.
(30)
Bis 2012 war MédiaLOG das einzige nationale Zustellunternehmen und war nicht nur in der Zustellung von Zeitungen von Verlegern tätig, die MédiaLOG angehörten, sondern übernahm auch die Zustellung nationaler Zeitungen von Verlegern ohne eigenes Zustellnetz. Seit dem Markteintritt von Magyar Posta kann ein Verleger ohne eigenes Zustellnetz zwischen zwei nationalen Zustellunternehmen wählen. […].
(31)
Nach den verfügbaren Informationen (22) stellt MédiaLOG Zeitungen teilweise selbst und teilweise über Unterauftragnehmer zu. […].
(32)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts sollten die in den Erwägungsgründen 28 bis 31 angeführten Faktoren als Hinweis darauf gewertet werden, dass diese Tätigkeit in Ungarn dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Folglich sollte festgestellt werden, dass die Richtlinie 2014/25/EU auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeit in Ungarn ermöglichen sollen, keine Anwendung findet, da die in Artikel 34 Absatz 1 der Richtlinie 2014/25/EU festgelegten Bestimmungen erfüllt sind.
Standardzustellung adressierter Zeitungen und Veröffentlichungen
(33)
Eigenen Schätzungen zufolge (23) beliefen sich die Marktanteile von Magyar Posta im Zeitraum von 2009 bis 2011 auf rund [… %], 2012 auf rund [… %] und 2013 auf rund [… %].
(34)
In diesem Zusammenhang sei auch an die ständige Rechtsprechung erinnert, nach der „besonders hohe Anteile - von außergewöhnlichen Umständen abgesehen - ohne weiteres den Beweis für das Vorliegen einer beherrschenden Stellung liefern. Dies ist der Fall bei einem Marktanteil von 50 %“ (24).
(35)
Der einzige Wettbewerber von Magyar Posta ist MédiaLOG, dessen Marktanteil nach Schätzungen des Antragstellers (25) im Zeitraum von 2009 und 2011 bei [… %], 2012 bei [… %] und 2013 bei [… %] lag.
(36)
Nach den verfügbaren Informationen (26) stellt MédiaLOG Zeitungen und regelmäßig erscheinende Veröffentlichungen teilweise selbst und teilweise über Unterauftragnehmer zu […].
(37)
Was den Eintritt neuer Teilnehmer in den Markt angeht, stellt die Kommission fest, dass in den vergangenen fünf Jahren kein Unternehmen in den betroffenen Markt eingetreten ist; potenzielle Markteintritte in naher Zukunft sind ihr ebenfalls nicht bekannt.
(38)
Der Antragsteller hat keine schlüssigen Belege dafür vorgelegt, dass seine Tätigkeiten einem Wettbewerbsdruck ausgesetzt sind, der seine zunehmend dominante Position auf dem betreffenden Markt gefährden würde.
(39)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts kann angesichts der in den Erwägungsgründen 33 bis 38 angeführten Faktoren nicht der Schluss gezogen werden, dass die betreffende Dienstekategorie in Ungarn unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Folglich sollte festgestellt werden, dass die Bestimmungen der Richtlinie 2014/25/EU auf Verträge, die die Ausübung der Standardzustellung adressierter Zeitungen und Veröffentlichungen in Ungarn ermöglichen sollen, weiterhin Anwendung finden, da die in Artikel 34 Absatz 1 der Richtlinie 2014/25/EU festgelegten Bedingungen nicht erfüllt sind.
IV. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(40)
Angesichts der in den Erwägungsgründen 3 bis 39 untersuchten Faktoren sollte davon ausgegangen werden, dass die in Artikel 34 Absatz 1 der Richtlinie 2014/25/EU festgelegte Bedingung, dass eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt sein muss, in Ungarn für folgende Dienste erfüllt wird:
a)
Von Postbetreibern erbrachte Dienste im Zusammenhang mit unadressierten Werbesendungen;
b)
Postdienste zur Frühzustellung adressierter Zeitungen.
(41)
Da die Bedingung des freien Zugangs zum Markt als erfüllt gilt, sollte die Richtlinie 2014/25/EU weder gelten, wenn Auftraggeber Aufträge vergeben, die die Erbringung der in Erwägungsgrund 40 Buchstaben a und b aufgeführten Dienste in Ungarn ermöglichen sollen, noch wenn ein Vergabeverfahren für die Ausübung einer solchen Tätigkeit in Ungarn durchgeführt wird.
(42)
Dieser Beschluss beruht auf der Rechts- und Sachlage im Zeitraum von November 2013 bis März 2014, wie sie sich aus den von Magyar Posta und den ungarischen Behörden vorgelegten Informationen darstellt. Er kann geändert werden, falls signifikante Veränderungen der Rechts- oder Sachlage dazu führen, dass die Bedingungen für die Anwendbarkeit von Artikel 34 Absatz 1 der Richtlinie 2014/25/EU nicht mehr erfüllt sind.
(43)
Hinsichtlich der Postdienste für Standardzustellungen adressierter Zeitungen und Veröffentlichungen im Hoheitsgebiet Ungarns sollte die in Artikel 34 Absatz 1 der Richtlinie 2014/25/EU festgelegte Bedingung, dass eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt sein muss, hingegen nicht als erfüllt angesehen werden.
(44)
Da einige Dienste, die Gegenstand dieses Antrags sind, weiterhin den Bestimmungen der Richtlinie 2014/25/EU unterliegen, sei daran erinnert, dass Aufträge, die mehrere Tätigkeiten betreffen, nach Maßgabe von Artikel 5 der Richtlinie 2014/25/EU zu behandeln sind. Dies bedeutet, dass bei der Vergabe „gemischter“ Aufträge, d. h. Aufträge für die Durchführung sowohl von Tätigkeiten, die von der Anwendung der Richtlinie 2014/25/EU freigestellt sind, als auch von Tätigkeiten, die nicht freigestellt sind, darauf zu achten ist, welche Tätigkeiten Hauptgegenstand des Auftrags sind. Wenn der Auftrag in erster Line die Unterstützung nicht ausgenommener Tätigkeiten betrifft, ist bei solchen gemischten Aufträgen die Richtlinie 2014/25/EU anzuwenden. Lässt sich objektiv nicht feststellen, welche Tätigkeit Hauptgegenstand des Auftrags ist, muss der Auftrag nach Maßgabe von Artikel 5 Absatz 5 der Richtlinie 2014/25/EU vergeben werden.
(45)
Die in diesem Beschluss vorgesehenen Maßnahmen stehen im Einklang mit der Stellungnahme des Beratenden Ausschusses für das öffentliche Auftragswesen -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Richtlinie 2014/25/EU gilt nicht für Aufträge, die von Auftraggebern vergeben werden und die Erbringung folgender Leistungen in Ungarn ermöglichen sollen:
a)
Von Postbetreibern erbrachte Dienste im Zusammenhang mit unadressierten Werbesendungen;
b)
Postdienste zur Frühzustellung adressierter Zeitungen.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an Ungarn gerichtet.
Brüssel, den 22. Mai 2014

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