Document ID: 31996D0542

DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 30 aprile 1996 relativa ad aiuti concessi dall'Italia al settore calzaturiero (Il testo in lingua italiana è il solo facente fede) (Testo rilevante ai fini del SEE) (96/542/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2, primo comma,
visto l'Accordo sullo spazio economico europeo, in particolare l'articolo 61, paragrafo 1, primo comma,
dopo aver invitato le parti interessate a presentare le loro osservazioni conformemente a detti articoli,
considerando quanto segue:
I
Con lettera del 24 aprile 1995 (1), la Commissione ha informato il governo italiano dell'avvio del procedimento previsto dall'articolo 93, paragrafo 2 del trattato in merito ad aiuti concessi al settore calzaturiero. Va ricordato che con lettera della Rappresentanza permanente italiana presso l'Unione europea, registrata l'11 ottobre 1994, il governo italiano aveva notificato tardivamente dette misure.
L'articolo 6 del decreto legge n. 40 del 18 gennaio 1994 convertito, dopo numerose proroghe, nella legge 19 luglio 1994, n. 451 (in prosieguo: «la legge 451/94») istituisce misure in materia di occupazione. Stando al disposto di questo articolo, le imprese appartenenti a settori colpiti da una grave crisi occupazionale, che realizzino piani di creazione di posti di lavoro, possono beneficiare dell'esenzione totale o parziale dagli oneri previdenziali ed assistenziali (in prosieguo: «oneri sociali») a carico del datore di lavoro, per i nuovi assunti.
I piani di creazione di posti di lavoro devono essere elaborati dalle organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro del settore interessato ed approvati con decreto emanato dal ministro del Lavoro e della previdenza sociale di concerto con il ministro del Tesoro, e non si applicano alle imprese che abbiano effettuato riduzioni del personale nei dodici mesi precedenti una nuova assunzione. Deve pertanto trattarsi di creazione netta di posti di lavoro.
Le organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori del settore italiano della calzatura hanno deciso provvedimenti intesi ad aumentare l'occupazione nelle unità produttive già esistenti e a creare nuove imprese, con l'obiettivo di frenare la tendenza alla delocalizzazione industriale e porre rimedio ai suoi effetti sull'occupazione in Italia.
Il decreto ministeriale del 31 marzo 1994 con il quale è stato approvato «Il progetto di intervento straordinario a sostegno della produzione e l'occupazione nel settore calzaturiero» (in prosieguo: il DM del 31 marzo 1994) costituisce la prima applicazione settoriale del disposto dell'articolo 6 della legge 451/94.
Le misure interessano 5 000 posti di lavoro che si prevede di creare, di cui la metà a tempo indeterminato. La fiscalizzazione degli oneri sociali è decrescente nel tempo almeno per i contratti a tempo indeterminato.
La Commissione ha deciso di avviare il procedimento di cui all'articolo 93, paragrafo 2 del trattato riguardo a queste misure, ritenendo che la fiscalizzazione totale o parziale degli oneri sociali a carico delle imprese costituisca in aiuto settoriale. Inoltre il fatto che le misure possono essere concesse «ai settori colpiti da una crisi dell'occupazione» introduce un elemento di discrezionalità nella scelta del governo italiano dei settori beneficiari degli aiuti.
L'elemento settoriale è accentuato dal fatto che le trattative fra le parti sociali per la definizione degli aiuti si svolgono a livello del settore. Ne consegue che in ogni settore i benefici molto probabilmente saranno diversi essendo diversi i problemi.
La politica costantemente seguita dalla Commissione in questo campo tende a rifiutare qualsiasi settorializzazione degli aiuti, tanto più che nella fattispecie il volume degli scambi intracomunitari e la quota detenuta dalle imprese italiane (circa il 50 %) fanno sì che l'aiuto di cui beneficiano dette imprese falsa o minaccia di falsare la concorrenza.
Gli altri Stati membri e i terzi interessati sono stati invitati a presentare le loro osservazioni al riguardo.
Le osservazioni del governo italiano sono pervenute alla Commissione in data 22 giugno 1995. Una riunione con alcuni rappresentanti del governo italiano ha avuto luogo a Bruxelles il 20 dicembre 1995. Informazioni supplementari sono pervenute il 17 gennaio 1996. L'ultima lettera conteneva inoltre il programma pluriennale per l'occupazione, che era stato già trasmesso al Consiglio il 23 ottobre 1995.
Nell'ambito del procedimento, la Commissione ha ricevuto osservazioni da parte del governo tedesco, di varie associazioni europee o nazionali di produttori e di distributori di calzature nonché da un'impresa francese.
Tali osservazioni sono state comunicate alle autorità italiane in data 18 dicembre 1995 e 19 gennaio 1996. I commenti delle autorità italiane in merito a dette osservazioni sono pervenuti il 17 gennaio 1996 e il 7 febbraio 1996.
II
Le osservazioni delle autorità italiane possono riassumersi come segue:
- Il provvedimento in oggetto non è stato immediatamente notificato a causa dell'incertezza circa la sua effettiva natura di aiuto di Stato. Ciononostante in seguito si è provveduto alla notifica (ottobre 1994). Poiché a tale data non era ancora stata data applicazione alle misure, l'Italia ritiene di aver adempiuto agli obblighi ad essa incombenti in forza dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato.
- L'articolo 6 della legge 451/94 (che prevede lo sgravio totale o parziale degli oneri sociali a favore delle imprese appartenenti a settori colpiti da una crisi occupazionale purché le parti sociali dei settori in questione elaborino un piano di creazione di posti di lavoro) è una misura generale di cui la calzatura costituisce il primo caso di applicazione settoriale. Anche altri settori possono presentare piani di creazione di occupazione e anche per loro possono essere approvati decreti attuativi. Infatti, dal momento che tutti i settori produttivi sono interessati dalla crisi occupazionale, l'obiettivo perseguito dalla legge è quello di sperimentare un nuovo «modus operandi» che non preclude un'applicazione generalizzata dei benefici previsti.
L'esigenza di fare riferimento a piani di settore è determinata dalla necessità di verificare di volta in volta, attraverso controlli immediati, la validità della sperimentazione, nonché l'efficacia dell'intervento, ai fini di una sua eventuale estensione. Inoltre, il metodo della trattativa tra le parti sociali del settore, inevitabile in Italia, è stato deciso in un'ottica di valorizzazione del ruolo delle organizzazioni sindacali e dei datori di lavoro nella gestione dei problemi dell'occupazione.
Il carattere sperimentale è rafforzato dal fatto che la misura riguarda unicamente la creazione netta di posti di lavoro ed è di durata limitata: 5 anni.
- L'iniziativa legislativa dell'articolo 6 è nata per far fronte:
a) alla situazione di emergenza dell'occupazione, in particolare femminile, nel paese;
b) al costo, a carico del bilancio dello Stato, dei mezzi ordinari di sostegno al reddito dei lavoratori dei settori in crisi (indennità di mobilità e Cassa integrazione), donde l'idea di assumere innanzitutto lavoratori appartenenti a queste categorie utilizzando sistemi meno onerosi. Va sottolineato peraltro un cambiamento d'impostazione nella lotta contro la disoccupazione, giacché le risorse dello Stato vengono destinate alla creazione di posti di lavoro, anziché all'assistenza di coloro che non lavorano;
c) all'esubero di lavoratori con basso livello di specializzazione e alla carenza di soluzioni a livello comunitario;
d) al fatto che la crescita attuale dell'economia non sembra in grado di ridurre la disoccupazione.
Data la gravità di questi motivi, il governo italiano ritiene che gli aiuti in questione possano essere considerati compatibili in virtù della deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera b) del trattato, essendo destinati a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro.
Le autorità italiane insistono affinché la Commissione si pronunci sul sostegno istituito dall'articolo 6 della legge 451/94.
- La fiscalizzazione degli oneri sociali non può essere considerata aiuto al funzionamento, ma va intesa come aiuto alla creazione di posti di lavoro. Per questo motivo l'aiuto non può essere destinato ai settori che soffrono della crisi economica, in quanto questi ultimi, difficilmente, per ragioni evidenti, possono creare posti di lavoro. È possibile intervenire unicamente nei settori forti in termini competitivi ed orientare le strategie di politica aziendale verso soluzioni che massimizzino l'utilizzazione del fattore umano.
In concreto, considerata la limitatezza delle risorse messe a disposizione, il meccanismo è applicabile esclusivamente laddove è dato prevedere il conseguimento di risultati apprezzabili e duraturi.
- La misura settoriale non ha per oggetto né per effetto di migliorare le strutture delle imprese beneficiarie, data l'esiguità delle risorse disponibili (50 miliardi di LIT, vale a dire 26,5 milioni di ECU in 5 anni). Infatti la fiscalizzazione degli oneri sociali non realizza alcun aumento né di capacità produttiva né di competitività dei prodotti italiani nei confronti degli analoghi prodotti degli altri Stati membri giacché, in assenza dell'aiuto, le imprese manterrebbero la loro capacità di produzione pur delocalizzando talune fasi all'estero. L'unica differenza, in tal caso, sarebbe che l'occupazione verrebbe creata fuori della Comunità.
Va nondimeno sottolineato che le autorità italiane affermano altresì che le imprese del settore calzaturiero che hanno chiesto di beneficiare della misura prevedono investimenti supplementari per circa 47 miliardi di LIT. Tale cifra può sembrare irrisoria, ma si deve tener presente che le imprese interessate sono imprese di media dimensione e soprattutto piccole imprese.
- La misura in questione sarà limitata alle piccole e medie imprese ai sensi della disciplina comunitaria in materia di aiuti di Stato a favore delle piccole e medie imprese (2) (in prosieguo, «la disciplina comunitaria PMI»),
- Uno degli obiettivi della misura è di evitare che le imprese italiane trasferiscano in paesi terzi le fasi della lavorazione che richiedono la manodopera meno qualificata (il taglio e la preparazione della tomaia).
Secondo uno studio citato dal governo italiano (3), la delocalizzazione di queste fasi di lavorazione verso paesi a bassi salari consente un abbattimento dei costi che può essere superiore al 30 %.
Il costo del lavoro nella fabbricazione del prodotto intermedio (la tomaia) incide intorno al 60 % del costo totale del prodotto. Dato che gli oneri sociali rappresentano circa il 40-45 % del costo del lavoro, lo sgravio totale dei contributi sociali riduce il costo del prodotto del 24-27 % per lavoratore, riduzione pressoché equivalente a quella conseguibile con la delocalizzazione.
Rispetto al prezzo di costo di un paio di scarpe, la fiscalizzazione totale degli oneri legati al costo del lavoro del prodotto intermedio permette una riduzione del 7-8 % per lavoratore interessato. L'incidenza della misura sul prezzo del prodotto finito è alquanto limitata. Di conseguenza il sostegno in questione non altera gli scambi, per cui viene a cadere la condizione principale dell'incompatibilità degli aiuti.
Inoltre l'analisi comparativa della produzione di calzature dal 1989 al 1993 pone in evidenza la sensibile correlazione esistente tra produzione e aumento della delocalizzazione nonché una correlazione lineare inversa tra produzione e occupazione. Le autorità italiane sostengono che da questi dati si può dedurre che l'attuale livello del costo del lavoro necessario per mantenere intatto il tasso d'occupazione rende inevitabile la riduzione della produzione interna. L'unica alternativa a ciò sarebbe la delocalizzazione, che consentirebbe di mantenere inalterata la capacità produttiva complessiva in condizioni di costo più favorevoli. Pertanto la tesi secondo la quale un aumento dell'occupazione in Italia comporta un aumento della produzione e quindi un'alterazione della concorrenza non appare sostenuta dalla situazione di fatto rilevata.
- La misura di fiscalizzazione è stata applicata in tutti i casi in cui il beneficio per impresa non eccede la c.d. soglia «de minimis» (all'epoca di 50 000 ECU per 3 anni) fissata dalla disciplina comunitaria PMI (4), il che ha permesso di creare 1 240 posti di lavoro (massimo 4 assunzioni nelle imprese artigiane e 3 nelle aziende industriali). La compatibilità della misura settoriale è quindi chiesta unicamente per i restanti 2 460 posti, giacché al momento della comunicazione delle loro osservazioni le autorità italiane annunciavano che erano state approvate 3 700 domande di creazione di posti di lavoro.
- Infine, il governo italiano ha trasmesso alla Commissione il programma pluriennale per l'occupazione nel quale sono state inserite le disposizioni dell'articolo 6 della legge 451/94.
III
Nell'ambito del procedimento, il governo tedesco e altri interessati hanno inviato osservazioni.
Il governo tedesco sostiene in generale la posizione della Commissione, sottolineando l'importanza del costo del lavoro nel costo di produzione del settore, il che rende la misura settoriale italiana ancora più distorsiva.
L'associazione europea dei produttori di calzature è favorevole alla misura italiana, che considera conforme al Libro bianco sulla crescita, la competitività e l'occupazione e alle conclusioni del Consiglio europeo svoltosi ad Essen il 9 e 10 dicembre 1994. Essa osserva che la misura in questione non è destinata a risolvere il problema della disoccupazione bensì a rilocalizzare l'industria della calzatura in Italia. La legge non produce alcun effetto sulla concorrenza nel settore, in quanto l'aiuto rappresenta soltanto lo 0,07 % del fatturato previsto del settore calzaturiero (in 5 ani). Infine è importante che le parti sociali partecipino all'elaborazione di questo tipo di accordi.
L'associazione europea dei distributori di calzature ha adottato una posizione neutra. Tuttavia, a suo avviso, non è giusto che l'industria della calzatura di uno Stato membro sia avvantaggiata rispetto a quella degli altri Stati membri. L'apporto principale di quest'associazione consiste in un certo numero d'informazioni che permettono di meglio individuare i problemi del settore calzaturiero. Essa sostiene che, secondo uno studio ordinato dalla Commissione (5), «l'Italia non ha concorrenti nell'Europa occidentale» talmente è forte la sua posizione. La svalutazione della lira ha ulteriormente rafforzato tale posizione.
Sempre secondo questo studio, benché i costi del lavoro aumentino nella Comunità, la produzione comunitaria rimane ad un livello molto elevato, ma la tendenza alla delocalizzazione verso paesi a basso salario pare inevitabile. L'occupazione nella Comunità è stata colpita allo stesso modo dell'occupazione negli altri nuovi paesi alla guida del mercato (Corea e Taiwan) che a loro volta devono trasferire la produzione verso paesi a salario più basso. La delocalizzazione ha luogo perfino all'interno della Comunità, ad esempio verso il Portogallo.
L'associazione spagnola dei produttori di calzature esprime il suo sostegno alla misura italiana mettendo in evidenza l'importanza del dialogo tra le parti sociali ed insistendo affinché tutti gli Stati membri adottino misure analoghe a quelle italiane.
Infine un'impresa francese, sottolineando che il costo del lavoro nel settore calzaturiero è già più basso in Italia che altrove, coglie l'occasione per denunciare il problema delle contraffazioni di cui sarebbe vittima ad opera di alcune aziende italiane.
IV
Il settore calzaturiero è costituito da un gran numero di piccole aziende. Nel 1992, nella Comunità si contavano 14 730 aziende con una media di 21 addetti. Nel 1993 tale numero era sceso a 14 225 e nel 1994 a 14 132 (6). Più della metà di queste aziende si trova in Italia dove circa il 60 % di esse occupa meno di 50 persone.
La produzione europea di calzature è stata di 17 472 Mio di ECU nel 1991, 17 317 Mio di ECU nel 1992, 16 718 Mio di ECU nel 1993 e 17 344 Mio di ECU nel 1994 (7). Nel 1993, il 41,4 % della produzione europea (in volume) è stato realizzato in Italia, percentuale salita al 42,5 % nel 1994. Nell'ordine seguivano Spagna (17,2 %), Francia (14 %), Gran Bretagna e Portogallo (tra il 9 e 10 %) e Germania, che ha prodotto il 4,42 % del totale comunitario. La produzione è pertanto concentrata in alcuni Stati membri e all'interno di questi in determinate regioni. In Italia, ad esempio, praticamente due terzi della produzione proviene dalla Marche, dalla Toscana e dal Veneto.
L'analisi per Stato membro rivela che il valore della produzione (a prezzi costanti) è diminuito negli ultimi anni nella maggior parte degli Stati membri, ad eccezione dell'Italia e della Danimarca che hanno registrato notevoli aumenti.
La produzione è molto diversificata e i prodotti si distinguono a seconda dei materiali utilizzati: cuoio, materie sintetiche, gomme, tessili e altre materie.
Per quanto concerne la domanda, all'inizio degli anni '90 i tre principali paesi consumatori erano la Germania, la Francia e la Gran Bretagna che, da soli, rappresentavano il 65 % del consumo (nel 1991). Dal canto loro, l'Italia, la Spagna e il Portogallo rappresentavano soltanto il 25 % del consumo comunitario. Inoltre, tra il 1983 e il 1990 il consumo è aumentato del 20 % negli Stati membri del Nord (Danimarca, Francia, Regno Unito), contro l'8 % soltanto nei tre paesi del Sud (Italia, Spagna, Portogallo).
L'occupazione nel settore è sensibilmente diminuita in tutta la Comunità e soprattutto al Nord: - 38 % tra il 1982 e il 1992. Al Sud, nello stesso periodo, la diminuzione è stata inferiore al 10 % (8).
Il settore della calzatura è molto dinamico in Italia: nel 1993 infatti la produzione ha registrato un aumento del 10,9 % in valore rispetto al 1992, attestandosi su 12 786 miliardi di LIT. In volume, sempre nel 1993, l'aumento della produzione è stato del 4 % rispetto all'anno precedente, con 451 milioni di paia di scarpe prodotte. Questo aumento è avvenuto nonostante una diminuzione della domanda interna: la produzione che non è stata assorbita dal mercato interno si è quindi orientata verso le esportazioni. Nel 1994 il tasso di crescita della produzione si è mantenuto al 4 %, attestandosi a 471 milioni di paia (in valore 13 828 miliardi di LIT, + 8,1 % rispetto all'anno precedente). Va notato che la produzione calzaturiera in Italia supera di due volte e mezzo il consumo nazionale [dati del 1991 (9)]. Il consumo di scarpe per abitante è peraltro uno dei più bassi della Comunità.
Malgrado una diminuzione significativa dell'occupazione (108 000 persone occupate nel 1994 rispetto alle 123 000 del 1987) e la diminuzione del numero delle imprese (- 1 412 tra il 1982 e il 1994), l'Italia rimane il quinto produttore mondiale (in volume), il quarto esportatore mondiale di calzature in genere e il primo esportatore mondiale di scarpe di cuoio.
L'industria della calzatura è un'industria ad intensità di manodopera relativamente elevata. Questo fa sì che le imprese comunitarie siano sempre più vulnerabili alla concorrenza di paesi il cui posto della manodopera è basso. Tale andamento è confermato dal deterioramento del saldo commerciale della Comunità per gli scambi con il resto del mondo. Dal 1991 la Comunità è importatrice netta di calzature.
Va rammentato che le imprese europee, per approfittare del vantaggio offerto dai bassi salari praticati in alcuni paesi terzi, spostano la loro produzione nei paesi in via di sviluppo, alimentando così il disavanzo della bilancia commerciale.
Tuttavia anche se la Comunità è importatrice netta, l'Italia è esportatrice netta. Nel 1993 l'Italia ha esportato il 70,2 % (in valore) della sua produzione nel resto del mondo. Le sue esportazioni sono notevolmente aumentate nel 1993 (+ 11,7 % in volume) e un po' meno nel 1994 (+ 6,15 %).
Il commercio intracomunitario è ingente in quanto riguarda da un terzo alla metà della produzione comunitaria. Nel 1991 il 37,55 % della produzione comunitaria era oggetto di scambi tra Stati membri (6 520 Mio di ECU); nel 1992 tale percentuale è scesa al 34,45 % (6 407 Mio di ECU) (10). In volume il commercio intracomunitario ha rappresentato il 47,9 % della produzione europea nel 1991, il 50,6 % nel 1992, il 51,8 % nel 1993 e il 53,4 % nel 1994.
La quota dell'Italia nel commercio intracomunitario può essere riassunta nelle tabelle seguenti:
a) Esportazioni
SPAZIO PER TABELLA
b) Importazioni
SPAZIO PER TABELLA
Gli Stati membri sono ormai da tempo i clienti più importanti del settore calzaturiero italiano.
V
Con la presente decisione, la Commissione è chiamata a pronunciarsi sulla compatibilità della fiscalizzazione degli oneri sociali a carico dei datori di lavoro prevista dal DM del 31 marzo 1994. La Commissione non si pronuncia sull'articolo 6 della legge 451/94 in quanto quest'ultimo forma oggetto di altro procedimento.
È ovvio che a giudizio della Commissione la lotta per l'occupazione costituisce una priorità essenziale, il cui successo dipende da una migliore integrazione delle politiche macroeconomiche e industriali degli Stati membri i quali, come la Commissione, devono far prova d'immaginazione e di audacia nella ricerca di soluzioni nuove per sconfiggere la piaga della disoccupazione. Per riuscire in questo compito occorre una profonda riflessione sul posto che l'occupazione assume nella società attuale e la Commissione è pronta a svolgere il ruolo che le compete per contribuirvi costruttivamente. Si tratta di considerazioni in linea con il Libro bianco sulla crescita, la competitività e l'occupazione.
È in quest'ottica che le autorità italiane hanno istituito le misure in esame.
Le critiche della Commissione non riguardano d'altronde gli obiettivi perseguiti dalle autorità italiane in materia di creazione di occupazione (la Commissione ha anzi esaminato con grande interesse il piano pluriennale per l'occupazione comunicato dalle autorità italiane, nel quale è stata inserita la legge 451/94), bensì le modalità con cui hanno inteso conseguire tali obiettivi e le relative conseguenze.
Le condizioni e modalità della fiscalizzazione totale o parziale degli oneri sociali sono state illustrate dettagliatamente in occasione del procedimento. Va ricordato che la fiscalizzazione degli oneri è decrescente per i lavoratori assunti con un contratto a tempo indeterminato (fiscalizzazione al 100 % per i primi tre anni e al 90 % per il quarto e quinto anno).
Nell'ipotesi della fiscalizzazione totale (100 %), il beneficio che ciascuna impresa potrebbe trarne è stato stimato dalle autorità italiane a 4 437 ECU all'anno per lavoratore assunto da un'impresa industriale e a 3 944 ECU all'anno per lavoratore assunto da un'impresa artigiana.
Occorre tener presente che le autorità italiane hanno dato parziale applicazione alla misura in causa in tutti i casi in cui il beneficio per impresa non oltrepassa la soglia «de minimis» di cui alla disciplina comunitaria PMI.
VI
La Commissione ritiene che il governo italiano non abbia adempiuto gli obblighi ad esso incombenti in forza dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato, in quanto la notifica è stata inviata alla Commissione successivamente al momento in cui le imprese avrebbero potuto beneficiare dell'aiuto. Tuttavia, nella notifica, il governo italiano si è impegnato a non concedere aiuti prima che la Commissione si fosse pronunciata al riguardo. Tale impegno è stato rispettato per gli aiuti il cui importo per beneficiario superava la soglia «de minimis», all'epoca di 50 000 ECU per 3 anni.
Le autorità italiane giustificano l'applicazione settoriale della legge 451/94 con le tre ragioni seguenti: la necessità di negoziati tra le parti sociali del settore, il carattere sperimentale della misura e l'esiguità delle risorse di bilancio disponibili.
La Commissione ritiene che, nel caso di specie, la scelta di lasciar fissare le modalità dell'aiuto alle parti sociali, anziché stabilirle nella legge 451/94, rafforza il carattere settoriale della misura che avrebbe invece potuto essere generale. Un accordo dello stesso tipo tra parti sociali, riguardante gli altri elementi del piano (determinazione della tipologia dei contratti di lavoro, del regime del tempo parziale, delle remunerazioni all'inizio di carriera, ecc.), avrebbe potuto coesistere con una legge generale che stabilisse le modalità dell'aiuto. Inoltre, va sottolineato che l'applicazione di queste disposizioni a qualche settore non basta a rendere la misura generale, poiché le caratteristiche dell'aiuto con ogni probabilità sarebbero differenti da un settore all'altro a causa della diversità dei problemi da risolvere.
Per quanto concerne la necessità di procedere per tappe, sia per verificare la validità del metodo, sia a causa dell'esiguità dei mezzi finanziari, la Commissione ha già espresso la sua posizione in proposito nella decisione 80/392/CEE (11) adottata in relazione al regime di fiscalizzazione parziale dei contributi aziendali per il sistema di previdenza-malattia in Italia, affermando che l'insufficienza di disponibilità di bilancio poteva costituire un argomento per accettare che il sistema di fiscalizzazione non si applicasse ancora a tutti i settori dell'economia italiana. In questo caso il sistema era esteso a gran parte dell'economia italiana: la totalità delle imprese industriali e talune imprese del settore terziario. Invece, nel caso specifico, la situazione è molto diversa giacché un solo settore è interessato dalla misura, anche se non è escluso che altri possano del pari ricorrere a questi sostegni.
La misura di fiscalizzazione degli oneri sociali ha per effetto di creare un numero importante di posti di lavoro (la misura si prefigge di evitare la delocalizzazione di una parte delle attività delle aziende italiane verso paesi a basso costo della manodopera). Pertanto la misura va valutata alla luce sia degli orientamenti in materia di aiuti all'occupazione (12) (in prosieguo: «gli orientamenti»), che della giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee riguardo alla fiscalizzazione degli oneri sociali. Dato che le autorità italiane hanno voluto limitare l'applicazione della fiscalizzazione degli oneri alle piccole e medie imprese ai sensi della disciplina comunitaria PMI, deve applicarsi se del caso tale disciplina.
È indubbio che la misura di fiscalizzazione degli oneri sociali a carico del datore di lavoro, secondo le modalità indicate nel DM del 31 marzo 1994, costituisce un aiuto in quanto si tratta di esentare totalmente o parzialmente le imprese di un settore industriale particolare, per un certo numero di nuovi assunti, degli oneri pecuniari connessi alla normale applicazione del sistema generale di previdenza sociale.
Le autorità italiane fanno valere che l'aiuto non incide sugli scambi e non falsa la concorrenza, per cui non si applicherebbe l'articolo 92, paragrafo 1. Questa posizione è stata anche sostenuta da terzi intervenuti nell'ambito del procedimento: l'aiuto, rispetto al fatturato del settore, equivarrebbe soltanto allo 0,07 %, quota irrilevante dal punto di vista degli scambi intracomunitari e della concorrenza.
Siffatta conclusione non può essere condivisa dalla Commissione nella misura in cui tale criterio (fatturato) tiene conto di elementi non derivanti dall'attività del settore come, per esempio, l'acquisto di materie prime. Si ha una migliore valutazione dell'importanza dell'aiuto raffrontando l'importo della misura al valore aggiunto prodotto dal settore, vale a dire l'aumento del valore dovuto alla trasformazione del prodotto in seno al settore.
Tale raffronto può essere solo indicativo giacché non è possibile conoscere in anticipo il valore aggiunto prodotto dal settore del periodo di esistenza dell'aiuto. Tuttavia, il rapporto tra l'importo dell'aiuto disponibile ogni anno, 10 miliardi di LIT (5,28 Mio di ECU) e il valore aggiunto prodotto dal settore in Italia nel 1993 (unici dati disponibili) è dello 0,33 %. Questo risultato sarebbe indubbiamente inferiore se fosse calcolato per gli anni successivi, dato il probabile aumento del valore aggiunto tenuto conto dei buoni risultati dell'industria calzaturiera italiana.
In ogni caso, questo dato rappresenta una media e sarà tanto più elevato quanto più sarà grande la percentuale di lavoratori che beneficiano della fiscalizzazione rispetto al totale dei lavoratori di un'impresa. D'altro canto l'impatto può anche essere diverso in funzione del tipo di prodotto (come per le scarpe di cuoio, la cui produzione è più costosa in termini di manodopera). Secondo le autorità italiane, l'incidenza dell'aiuto sul prezzo di costo di un paio di scarpe va dal 7 all'8% per lavoratore interessato. Trattandosi di aiuti destinati ad un numero indeterminato di imprenditori, è estremamente difficile stabilirne, a priori e in maniera dettagliata, le conseguenze sull'insieme del mercato calzaturiero.
Anche se l'impatto dell'aiuto è piuttosto modesto, la sua esistenza non può essere negata. Nella sentenza 11 novembre 1987, causa 259/85, Francia/Commissione (13), la Corte di giustizia ha affermato che «la Commissione non ha ecceduto i limiti del suo potere di valutazione ritenendo che anche un aiuto relativamente esigua alterasse le condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse comune». Inoltre occorre sottolineare che la compatibilità con il trattato va esaminata nel contesto comunitario e non in quello di un solo Stato membro.
Gli elementi che indicano una distorsione della concorrenza e un pregiudizio per gli scambi nel caso degli aiuti in questione sono i seguenti:
1) Il primo elemento è il loro carattere settoriale. Proprio per il fatto che le modalità di fiscalizzazione degli oneri sociali non sono state stabilite nella legge 451/94, il sistema perde ogni carattere generale, che avrebbe consentito di non considerarlo un aiuto ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato. Se tale fosse stato il caso, qualsiasi impresa, anche straniera, stabilita in Italia avrebbe potuto beneficiare di questi aiuti. Non è tuttavia escluso che anche le misure generali possano incidere sugli scambi intracomunitari. Il trattato ha però previsto la possibilità di procedere all'armonizzazione delle disparità esistenti tra gli Stati ricorrendo gli articoli da 99 a 102.
Inoltre, per loro stessa natura, gli aiuti settoriali hanno un carattere maggiormente distorsivo delle misure generali o degli aiuti ad hoc. Nel caso di misure generali, tutte le imprese interessate possono beneficiarne, il che ne attenua o ne annulla l'incidenza sugli scambi intracomunitari. In effetti, in un sistema di tassi di cambio semiflessibili come lo SME e, a maggior ragione, per le monete che fluttuano liberamente come la lira italiana, gli effetti delle misure orizzontali provocano un miglioramento uniforme della competitività dell'economia e quindi della bilancia commerciale, ma vengono corretti da variazioni dei tassi di cambio. Tale non è il caso per le misure che riguardano un solo settore. Nell'ipotesi di aiuti ad hoc, è possibile chiedere contropartite che limitano l'effetto dell'aiuto sulla concorrenza e sugli scambi intracomunitari.
2) Oltre ad assumere 5 000 persone, le imprese italiane investiranno 47 miliardi di LIT. Ciò è sufficiente per smentire la tesi secondo la quale la misura non avrà comunque l'effetto di migliorare le strutture delle aziende beneficiarie. D'altro lato è difficile ritenere che la produzione resti immutata quando si aumenta sia il fattore forza lavoro che il fattore capitale, considerato oltretutto che le imprese interessate sono di piccole dimensioni.
Dallo studio ordinato dalla Commissione sulla situazione nel settore calzaturiero (14), si evince che la tendenza a delocalizzare alcune fasi della produzione verso paesi a bassi salari è inevitabile se le imprese europee vogliono ulteriormente aumentare la loro competitività. Pur senza pronunziarsi sul problema della delocalizzazione, si deve constatare che se gli imprenditori italiani hanno accettato di creare posti di lavoro in Italia a condizioni sostanzialmente identiche a quelle che esistono in taluni paesi a bassi salari, è perché si attendono a un aumento di produttività praticamente identico. Ciò sembra confermato dalle autorità italiane quando affermano che esiste una correlazione significativa tra produzione e aumento della delocalizzazione. Una correlazione analoga dovrebbe esistere tra produzione e riduzione dei costi salariali, giacché, nel caso di specie, la fiscalizzazione degli oneri permette una riduzione dei costi analoga a quella consentita dalla delocalizzazione.
Va infine sottolineato che l'intervento prospettato s'iscrive nell'ambito del DM del 31 marzo 1994 che prevede anche altri tipi di misure (tempo parziale, riduzione del salario d'ingresso) tese a ridurre il costo del lavoro. È improbabile che una norma specificamente destinata al sostegno della produzione non abbia alcuna incidenza sulla produzione del settore.
3) L'Italia, come si è già osservato al punto IV, è da sempre il più importante produttore di calzature della Comunità ed esporta tra il 40 % e il 50 % della produzione verso gli altri Stati membri. Questa posizione è stata ulteriormente rafforzata dalla svalutazione della lira italiana. Le misure contestate configurano dunque un sostegno ad un settore dell'economia italiana alla guida del mercato nella Comunità.
4) La concorrenza sul mercato comunitario della calzatura è molto intensa. Nel 1982 i sei maggiori produttori comunitari (Italia, Spagna, Francia, Regno Unito, Portogallo, Germania) contavano in totale 378 468 addetti. Nel 1994 ne erano rimasti soltanto 272 253. Ovviamente quest'erosione dei posti di lavoro è in parte dovuta alla pressione dei paesi a basso salario sul mercato comunitario; ciononostante, in taluni comparti, ad esempio quello delle scarpe di cuoio, la concorrenza è principalmente intracomunitaria (le importazioni intracomunitarie sono superiori alle importazioni dall'esterno della Comunità). A questo proposito la Commissione considera di norma che nei settori economici in cui esistono rilevanti correnti di scambi intracomunitari le imprese della Comunità si trovano necessariamente in rapporti di concorrenza.
5) Nella sentenza 2 luglio 1974, causa 173/73, Italia/Commissione (15), la Corte di giustizia ha dichiarato che, poiché lo sgravio degli oneri sociali la l'effetto di ridurre il costo della manodopera e l'industria beneficiaria di questi aiuti è in concorrenza con le imprese dello stesso settore degli altri Stati membri, la riduzione dei costi di produzione di questa industria, ottenuta mediante lo sgravio degli oneri sociali, influisce necessariamente sugli scambi fra gli Stati membri. Questa posizione ha confermato l'analisi della Commissione nella stessa causa, secondo la quale in un mercato in cui il volume degli scambi è sostanziale, qualsiasi aiuto di Stato, qualunque sia l'importo o l'intensità falsa o minaccia di falsare la concorrenza normale poiché le società beneficiarie ricevono un aiuto esterno di cui non fruiscono i loro concorrenti.
6) Il governo italiano non ha dimostrato che le imprese del settore incontrino maggiori problemi dei loro concorrenti degli altri Stati membri; al contrario ha riconosciuto che questo tipo di misura si applica unicamente alle imprese in grado di porsi sul mercato in termini competitivi. Dato che le imprese comunitarie del settore calzaturiero hanno quasi tutti problemi analoghi, vi è il rischio che gli aiuti contribuiscano a trasferire i problemi da uno Stato membro all'altro.
VII
Alla luce di quanto precede, la fiscalizzazione totale o parziale degli oneri sociali a carico dei datori di lavoro nel settore calzaturiero configura un aiuto incompatibile col mercato comune ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato, in quanto incide sugli scambi tra gli Stati membri e falsa o minaccia di falsare la concorrenza. Resta pertanto da esaminare se tale aiuto possa beneficiare di una delle deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3 del trattato.
La deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera a) non si applica, poiché il provvedimento in oggetto è destinato all'intero territorio italiano.
La deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera b) non si applica in quanto le autorità italiane non hanno dimostrato che la fiscalizzazione degli oneri sociali delle imprese del settore calzaturiero sia necessaria per porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia italiana.
Le autorità italiane hanno annunciato che le imprese beneficiare sarebbero esclusivamente piccole e medie imprese. La disciplina comunitaria PMI prevede, tra l'altro, che la Commissione, in linea di principio, non opporrà obiezioni agli aiuti alla creazione di posti di lavoro purché l'ammontare non oltrepassi 3 000 ECU per ciascun posto di lavoro creato. Nella fattispecie questa disciplina non può applicarsi in quanto, da un lato, l'aiuto è settoriale e, d'altro lato, l'aiuto per posto di lavoro creato varia da 3 944 ECU per uno solo dei cinque anni d'applicazione della misura in caso di fiscalizzazione totale (per un contratto di durata indeterminata a seconda che si tratti di un'impresa artigiana o industriale). Nell'ipotesi meno favorevole al lavoratore, cioè nel caso di un contratto della durata di un anno non rinnovato l'anno successivo, l'importo dell'aiuto ammonterebbe a 2 958 ECU. Va osservato tuttavia che, secondo l'accordo tra le parti sociali, le assunzioni saranno effettuate alternativamente, una a tempo indeterminato e una a tempo determinato.
Negli orientamenti della Commissione si afferma, al punto 23, quanto segue: «Gli aiuti alla creazione di occupazione che siano limitati ad uno o più settori sensibili, in situazioni di sovraccapacità o di crisi, presentano del pari caratteristiche che, in generale, non permettono alla Commissione di esprimere nei loro confronti la valutazione generalmente favorevole e riservata agli aiuti alla creazione di posti di lavoro accessibili a tutte le attività economiche.
Detti aiuti settoriali costituiscono infatti un vantaggio, a favore del settore o dei settori interessati, che ne migliora la posizione concorrenziale rispetto alle imprese degli altri Stati membri. In realtà gli aiuti che riducono i costi salariali a vantaggio di uno o di più settori produttivi hanno per effetto di diminuire i costi di produzione di questi settori, il che permette loro di migliorare la propria quota di mercato a danno dei concorrenti comunitari sia a livello dello Stato membro interessato che delle esportazioni intra ed extra comunitarie, con tutte le conseguenze che possono derivarne quanto al deterioramento dell'occupazione nei settori in questione degli altri Stati membri. L'effetto di protezione esercitato da siffatti aiuti sul settore o settori in causa, in particolare in quelli in crisi, con le corrispondenti conseguenze negative per l'occupazione nei settori concorrenti degli altri Stati membri, prevale quindi generalmente sull'interesse comune legato alle misure attive di riduzione della disoccupazione, cosicché detti aiuti non potranno di norma essere oggetto di una valutazione positiva da parte della Commissione in ordine alla loro compatibilità con il mercato comune».
Per le ragioni già enunciate, si deve concludere che gli effetti dell'aiuto sugli scambi intracomunitari sono più importanti di quanto emerga dal semplice raffronto tra l'importo dell'aiuto e il valore aggiunto prodotto dal settore.
Come si evince dal punto 23 degli orientamenti, anche nel caso di aiuti alla creazioni di posti di lavoro, la Commissione deve adottare un atteggiamento rigoroso al fine di prevenire qualsiasi fuga in avanti nonché la messa in discussione della nozione stessa di mercato interno.
Tenuto conto della pressione esercitata sull'insieme dei produttori comunitari dalle importazioni da paesi terzi, della difficile situazione dell'occupazione in questo settore in tutti gli Stati membri (Portogallo escluso), dell'importanza degli scambi intracomunitari e quindi della concorrenza e del ruolo preponderante che vi svolge l'industria italiana della calzatura, il settore dev'essere considerato come «sensibile» alla luce degli orientamenti. In realtà, la sensibilità di un settore non sembra sia da definirsi unicamente in relazione alle difficoltà economiche giacché gli orientamenti trattano anche dei settori in crisi. La sensibilità del settore va dunque valutata in senso lato.
Non si può pertanto ritenere che gli aiuti in questione agevolino lo sviluppo, quando siano valutati da un punto di vista comunitario e non dal punto di vista dello Stato membro interessato. In effetti, la misura settoriale può comportare una modifica dell'equilibrio esistente tra gli Stati membri che incontrano tutti problemi, più o meno gravi, della stessa natura.
Secondo lo stesso punto 23 degli orientamenti, «la Commissione potrà cionondimeno manifestare un atteggiamento più favorevole nei confronti degli aiuti alla creazione di posti di lavoro supplementari quando riguardino nicchie o sottosettori in espansione, particolarmente idonei a creare nuovi posti di lavoro». Ora, l'aiuto in oggetto non riguarda un sottosettore che fabbrica un prodotto specifico, ma una fase della produzione dove la riduzione dei costi ha delle ripercussioni sull'insieme del processo produttivo a valle. Il testo ora citato si applica quindi all'aiuto in esame.
Di conseguenza e per i motivi suesposti la deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera c) del trattato non si applica alla fiscalizzazione totale o parziale degli oneri sociali a carico dei datori di lavoro prevista dal DM del 31 marzo 1994, in quanto il provvedimento altera le condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse comune,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La fiscalizzazione totale o parziale degli oneri sociali a carico dei datori di lavoro prevista dal decreto ministeriale del 31 marzo 1994 che approva l'intervento straordinario a sostegno della produzione e dell'occupazione nel settore calzaturiero, costituisce un aiuto incompatibile con il mercato comune a norma dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato e non può beneficiare di alcuna delle deroghe di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera c) del trattato.
Articolo 2
L'Italia è tenuta ad adottare le opportune misure per sopprimere, dal decreto di cui all'articolo 1, la parte relativa alla fiscalizzazione degli oneri sociali a carico dei datori di lavoro.
Articolo 3
Non si esige il recupero degli aiuti concessi dall'Italia, in forza del decreto di cui all'articolo 1, in quanto inferiori ai limiti della soglia «de minimis».
Articolo 4
L'Italia informa la Commissione delle misure adottate per conformarsi alla presente decisione, entro due mesi dalla sua notificazione.
Articolo 5
La Repubblica italiana è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 30 aprile 1996.

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