Document ID: 31985D0075

DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 5 dicembre 1984 relativa ad una procedura ai sensi dell'articolo 85 del trattato CEE (IV/30.307 - Assicurazioni contro gli incendi (Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(85/75/CEE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE
visto il trattato che istituisce la Comunità economica europea,
visto il regolamento n. 17 del Consiglio del 6 febbraio 1962, primo regolamento di applicazione degli articoli 85 e 86 del trattato CEE (1), modificato da ultimo dall'atto di adesione della Grecia, in particolare l'articolo 3,
vista la domanda presentata dal «Verband der Sachversicherer e. V.» (associazione degli assicuratori di Colonia (Repubblica federale di Germania) il 23 settembre 1982, volta ad ottenere un'attestazione negativa, nonché intesa ad effettuare la notifica di cui agli articoli 2 e 4 del regolamento n. 17,
vista la decisione del 9 settembre 1983 di avviare la procedura,
dopo aver invitato il «Verband der Sachversicherer e. V.» a manifestare il proprio punto di vista e norma del combinato disposto dell'articolo 19, paragrafo 1, del regolamento n. 17 e del regolamento n. 99/63/CEE, del 25 luglio 1963, relativo alle audizioni previste all'articolo 19, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 17 del Consiglio (2), per quanto riguarda gli addebiti contestati dalla Commissione,
previa consultazione del comitato consultivo in materia di intese e posizioni dominanti,
considerando quanto segue:
A. I fatti
(1) Il 23 settembre 1982 il Verband der Sachversicherer e. V. di Colonia, a titolo cautelativo, ha presentato alla Commissione una domanda intesa ad ottenere il rilascio di un'attestazione negativa ed ha trasmesso una notifica a norma degli articoli 2 e 4 del regolamento n. 17, riguardante tra l'altro la raccomandazione in materia di premi (giugno 1980) destinata ad operare una stabilizzazione ed un riassetto nel settore dell'assicurazione dei rischi di incendi industriali e di interruzione dell'attività (allegato I).
1. Struttura del mercato ed imprese operanti sullo stesso
(2) 1.1. Nel settore dell'assicurazione dei rischi di incendi industriali e di interruzione dell'attività il mercato comune è composto da vari mercati parziali in corrispondenza dei territori degli Stati membri, caratterizzati da premi più o meno differenziati nella loro entità. Ciò è dovuto sostanzialmente alla persistenza della regolamentazione nazionale dei mercati assicurativi che, nonostante tutti i progressi a fini di integrazione realizzati nei vari Stati membri, è ancora un elemento di grande rilevanza. Dalla soppressione delle restrizioni alla libertà di stabilimento nel settore dell'assicurazione diretta, ben poco è mutato se si eccettuano l'assicurazione vita e la direttiva del Consiglio del 24 luglio 1973 (GU n. L 228 del 16. 8. 1973, pag. 20).
(3) Anche il particolare rilievo dato dalla Corte di giustizia delle Comunità europee alla libertà di prestazione dei servizi (una prima volta nella sentenza «van Binsbergen» del 3 dicembre 1974, causa 33/74) non è ancora stato sufficiente in pratica a far si che le operazioni di assicurazione dei rischi di incendi industriali e di interruzione dell'attività facessero capo alla sede dell'impresa di volta in volta interessata all'interno del mercato comune. Gli assicuratori dei rischi di incendio che operano anche al di fuori del paese in cui hanno la loro sede, preferiscono piuttosto costituire negli altri Stati membri (come anche negli Stati terzi) succursali o filiali insediate in loco.
(4) 1.2. Nella Repubblica federale di Germania, nel settore dell'assicurazione industriale contro gli incendi, operano 17 società d'assicurazione aventi sede in altri paesi della Comunità e che si avvalgono di succursali tedesche (senza personalità giuridica propria) assoggettate, al pari delle imprese tedesche, alla normativa tedesca sul controllo delle assicurazioni. Queste società comunitarie di assicurazione hanno tutte aderito all'associazione tedesca di categoria, il Verband der Sachversicherer e. V. con sede a Colonia. La loro quota di mercato è modesta e corrisponde, secondo le ultime rilevazioni, a meno del 3 % del totale dei premi lordi annui.
(5) Complessivamente, in Germania operano 126 società straniere e nazionali di assicurazione dei rischi di incendio che esercitano anche l'assicurazione contro i rischi industriali di incendio e di interruzione dell'attività. Ciò non significa che tutte queste imprese con la loro capacità assicurativa complessiva si presentino sul mercato dell'assicurazione dei rischi industriali di incendio e di interruzione dell'attività quali offerenti autonomi (in qualità di delegatarie). Specie le società di minore dimensione effettuano tutte o una gran parte delle loro transazioni nel quadro di contratti di coassicurazione le cui condizioni e tassi sono negoziati da un'altra impresa in qualità di delegataria. Tali compagnie hanno quindi solo la possibilità di aderire ai contratti negoziati dal delegatario o di rinunciarvi.
(6) Le compagnie di assicurazione del ramo incendio aventi sede in altri Stati membri, e rappresentate in Germania da succursali (prive di personalità giuridica propria) devono avvalersi in misura particolare di tale pratica. La maggior parte dello loro operazioni di assicurazione contro i rischi industriali di incendio e di interruzione di attività si effettua quasi senza eccezioni sotto forma di operazioni in partecipazione, legate ad un'impresa di assicurazione tedesca. Le condizioni ed i tassi di premio per i contratti di assicurazione conclusi da tali imprese sono quindi in gran parte negoziati da imprese di assicurazione tedesche operanti sul mercato.
(7) Nella Repubblica federale di Germania i premi lordi annui per contratti relativi a rischi tedeschi (cioè ubicati in Germania) dell'assicurazione del ramo incendio nelle industrie e interruzione dell'attività si aggirano intorno ai 2,4 miliardi di DM, 12,74 % dei quali sono realizzati dall'impresa di assicurazione avente la maggiore quota di mercato, mentre le tre maggiori quote di mercato assommano globalmente al 36,67 %; le cinque maggiori globalmente al 50,95 % e le dieci maggiori globalmente al 73,80 %.
(8) 1.3. È lecito parlare di un mercato parziale «Repubblica federale di Germania» delimitato nei confronti del resto del mercato comune, quando si tratta di definire la posizione delle imprese tedesche di riassicurazione nel ramo rischi di incendi industriali e interruzione dell'attività. Infatti l'esercizio della riassicurazione è liberalizzato sotto il profilo giuridico anche in Germania in conformità della direttiva del Consiglio del 25 febbraio 1964 volta a sopprimere in maniera di riassicurazione e di retrocessione le restrizioni alla libertà di stabilimento alla libera prestazione dei servizi (GU n. 56 del 4. 4. 1964, pag. 878/64. Ma anche i riassicuratori esteri sono soggetti indirettamente alla vigilanza delle autorità di controllo tedesche che sottopongono ad esame le norme della riassicurazione attraverso l'assicuratore di primo grado subordinato al loro controllo. Qualora esse nutrano riserve nei confronti delle capacità finanziarie dei riassicuratori o abbiano altri motivi di dubbio, agiscono presso gli assicuratori di primo grado al fine di ridurre la quota di riassicurazione che appare problematica o al fine di indurli a sciogliere i contratti. Trattasi in una certa misura, anche in questo caso, di caratteristiche specifiche del precedente mercato nazionale che si sono mantenute e si spiega così parzialmente la solida posizione dei riassicuratori tedeschi nella Repubblica federale di Germania.
(9) 1.3.1. Tra le imprese nazionali ed estere operanti sul mercato tedesco della riassicurazione va fatta distinzione tra i cosiddetti riassicuratori professionali che praticano quasi esclusivamente la riassicurazione e gli assicuratori di primo grado che in parte operano anche nel campo della riassicurazione. Le stime sulla entità delle operazioni di riassicurazione (cifre lorde comprese le prestazioni accessorie) dei rischi tedeschi del settore incendi industriali e di interruzione dell'attività oscillano tra 1,2 e 1,9 miliardi di DM all'anno, con prevalenza di cifre comprese tra 1,7 e 1,9 miliardi. Supponendo, per essere prudenti, un mercato di 1,7 miliardi di DM, secondo le informazioni raccolte dalla Commissione risulta che gli assicuratori professionali tedeschi che operano in questo ramo hanno una quota di mercato superiore ai due terzi.
(10) 1.3.2. I riassicuratori professionali tedeschi occupano quindi insieme una posizione decisamente solida nell'assicurazione dei rischi industriali d'incendio e d'interruzione dell'attività, ubicati in Germania, pur tenendo conto del fatto che in una certa misura debbono far fronte alla concorrenza di riassicuratori esteri, nonché del fatto che è del tutto normale anche la concorrenza tra riassicuratori tedeschi (compresi i «non prefessionali» che in primo luogo praticano l'assicurazione diretta). Nei molteplici rapporti d'affari tra i riassicuratori tedeschi professionali, in parte dovuti alla regolare cooperazione nell'esecuzione di operazioni di riassicurazione sotto forma di coassicurazione, in parte grazie alla riassicurazione reciproca tra imprese di riassicurazione (retrocessione), l'elemento decisivo è l'obiettivo di uniformare le procedure in questione di interesse vitale nei confronti dei soci d'affari, gli assicuratori di primo grado.
2. Precedenti ed attuazione delle misure di stabilizzazione e di riassetto
(11) 2.1. Il mercato dell'assicurazione dei rischi industriali d'incendio e di interruzione dell'attività è da sempre caratterizzato da oscillazioni cicliche nell'evoluzione dei sinistri e dei premi. La quota sinistri è cresciuta infatti in Germania dal 72,1 % nel 1978 al 93,4 % nel 1979, mentre il tasso medio di premio nell'assicurazione contro i rischi di incendio nell'industria è diminuito dall'1,93 & permil; nel 1973 all'1,08 & permil; nel 1979, con una riduzione del 44 %. Nel settore dell'assicurazione dei rischi di interruzione dell'attività il tasso di premio medio si è ridotto nello stesso periodo in misura ancora più sensibile cioè dal 2,93 & permil; all'1,49 & permil;. La quota sinistri e costi prima dell'entrata in vigore delle misure tedesche per la stabilizzazione ed il riassetto ha permanentemente superato negli ultimi cinque anni il 100 % dei premi incassati (1976: 108,2 %; 1977: 113,4 %; 1978: 104,1 %; 1979: 125,4 %).
(12) Nel 1979, cioè nell'anno precedente la raccomandazione in materia di premi emanata nel 1980, nel settore dell'assicurazione industriale contro gli incendi e l'interruzione dell'attività, la quota sinistri da sola - esclusi quindi i costi - ha raggiunto col 93,4 % dei premi incassati un massimo poi diminuito negli anni successivi, quando si sono registrate percentuali del 93 % (1980) del 91,1 % (1981) e dell'86,8 % (1982), mentre per il 1983, secondo i dati del Verband der Sachversicherer e. V. (VdS), la quota sinistri è risalita al 97 %.
Gli aumenti dei premi che sono stati realizzati negli stessi anni sono ammontati al 3,9 % (1979), al 5,4 % (1980), all'8,6 % (1981), al 6,2 % (1982) e - secondo stime del VdS - al 2 % circa nel 1983. In nessuno di questi anni i premi incassati hanno superato le spese per i sinistri più i costi di esercizio.
(13) 2.2. Un simile sviluppo si registra anche in altri grandi paesi industrializzati, come, ad esempio, gli Stati Uniti d'America. Due sono le ragioni che vengono addotte anzitutto, per giustificare il fatto che le imprese di assicurazione, di fronte a tale tendenza negativa, non abbiano reagito sul mercato con un aumento dei tassi di premio: da un lato, l'aumento considerevole dei proventi realizzati dalle imprese di assicurazione coi loro investimenti nel periodo di alti tassi hanno reso possibile una compensazione (cosiddetto Cash Flow Underwriting); d'altro lato, la maggior parte delle assicurazioni del ramo incendio esercita la propria attività o come società composita o attraverso imprese collegate in un gruppo, operando contemporaneamente in vari comparti dell'assicurazione rischi industriali; esse cercano di espandere il più possibile la propria attività negli altri settori, applicando ai propri clienti premi non sufficienti a coprire i costi. A ciò sono indotte quando, grazie ai contratti stipulati con gli stessi clienti in altri rami, riescono a compensare la differenza.
(14) 2.3. Sulla base dei lavori preliminari effettuati dal proprio comitato «Rischi industriali di incendio», il VdS di Colonia, cui aderisce la quasi totalità degli assicuratori del ramo incendio che operano in Germania, ha notificato, con lettera del 21 maggio 1980, al «Bundeskartellamt» e all'Ufficio federale per il controllo delle intese, come prescritto dall'articolo 102 della legge tedesca contro le restrizioni di concorrenza, la «raccomandazione non vincolante per la stabilizzazione ed il riassetto del ramo incendio nelle industrie ed interruzione dell'attività in seguito a incendio» (vedi testo all'allegato 1). La raccomandazione è entrata parzialmente in vigore nel giugno 1980 (punti I, IV e V) e integralmente il 1 ° agosto 1980. Secondo il VdS essa non ha suscitato presso tutti i suoi membri la dovuta attenzione.
(15) In particolare, tale raccomandazione fa la distinzione fra misure dirette alla stabilizzazione della massa dei contratti in corso (punto I) e misure che presentano utilità per il riassetto dei contratti stessi (punti II e III). Nel caso delle misure di riassetto si tiene conto della durata e dell'ammontare della somma assicurata nei contratti in corso.
Per i contratti in scadenza tra il 31 dicembre 1980 e il 30 dicembre 1981, nonché per massimali di almeno 50 milioni di DM il tasso di premio andava aumentato di almeno il 10 %. Qualora il contratto negli ultimi cinque anni avesse raggiunto una percentuale di sinistri (cioè esborso per liquidazioni di sinistri in rapporto ai premi versati) superiore al 150 %, l'aumento doveva essere almeno del 20 %.
Nel caso di contratti in scadenza tra il 31 dicembre 1981 e il 30 dicembre 1982 e per massimali da 1 milione di DM ed oltre il tasso di premio doveva essere aumentato almeno del 20 %. Qualora il contratto negli ultimi cinque anni avesse raggiunto una percentuale di sinistri superiore al 150 %, tale aumento doveva essere almeno del 30 %.
(16) I contratti con scadenza posteriore al 31 dicembre 1982 dovevano essere adeguati al tasso di premio previsto dalle nuove direttive sui premi «Tarif'82» in vigore da tale data. La raccomandazione è stata infatti sostituita dalle nuove direttive sui premi «Tarif '82» con effetto, in base ad una circolare del VdS del 25 giugno 1982, a partire dal 1 ° gennaio 1983. Le predette direttive, che sono state notificate alla Commissione assieme alla raccomandazione per la stabilizzazione e il riassetto il 23 settembre 1982, non costituiscono però oggetto della presente procedura.
(17) 2.4 Le imprese tedesche di riassicurazione, che naturalmente sono interessate esattamente come gli assicuratori di primo grado a tassi di premio adeguati, hanno deciso a suo tempo, dietro insistenti richieste del VdS, di abbinare, a partire dal 1 ° gennaio 1981, alla raccomandazione per la stabilizzazione ed il riassetto una speciale «clausola di calcolo dei premi» inserendola nei contratti di riassicurazione (testo all'allegato 2). Essa prevede, col benestare delle autorità di vigilanza tedesche, che l'applicazione di tariffe non corrispondenti ai principi contenuti nella raccomandazione per la stabilizzazione ed il riassetto, in caso di sinistro equivalga ad assicurazione parziale, con conseguente riduzione del risarcimento del riassicuratore. Quattro riassicuratori, a questo riguardo, hanno precisato alla Commissione che essi applicano tale clausola di calcolo solo ai contratti di riassicurazione stipulati con assicuratori tedeschi di primo grado e non la applicano invece nel caso di contratti stipulati con assicuratori esteri che assicurano rischi ubicati in Germania attraverso una succursale tedesca.
(18) 2.5. La raccomandazione per la stabilizzazione ed il riassetto del VdS è stata esaminata una prima volta il 10 febbraio 1981, nei colloqui svolti a Bruxelles fra rappresentanti della Commissione e rappresentanti di tale associazione. In questa occasione è stato discusso il problema della eventuale necessità di notificare alla Commissione le pratiche concordate delle imprese partecipanti ai sensi dell'articolo 4 del regolamento n. 17 (già un anno prima, nel corso di un colloquio svoltosi a Colonia il 27/28 febbraio 1980 con la partecipazione di delegati del VdS, i rappresentanti della Commissione avevano dichiarato al riguardo che sarebbe stata opportuna una notifica a titolo precauzionale delle raccomandazioni o direttive in materia di premi già emanate o previste, per stabilire l'applicabilità dell'articolo 85, paragrafo 1, del trattato CEE).
(19) In seguito al colloquio di Bruxelles del 10 febbraio 1981, il Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft, anche a nome del VdS, ha respinto con lettera del 25 febbraio 1981 le argomentazioni dei rappresentanti della Commissione in merito all'applicabilità dell'articolo 85, paragrafo 1. In tale occasione il Gesamtverband ha fatto riferimento ad una lettera inviata dal direttore generale della concorrenza il 3 luglio 1962 al segretario generale del «comité européen des assurances» (CEA) (testo all'allegato 3). Già nella quindicesima relazione d'attività (1962/1963, pag. 108) il Gesamtverband aveva citato tale lettera e pubblicato in proposito il parere ripreso ora all'allegato 4. Nel corso della procedura anche il VdS ha conservato immutata la propria posizione ribadendo la propria competenza ad emanare una raccomandazione, indipendentemente dall'articolo 85, come è avvenuto nel caso della raccomandazione per la stabilizzazione ed il riassetto del giugno 1980.
(20) La Commissione ha raccolto informazioni in merito all'applicazione della raccomandazione citata presso diverse imprese di assicurazione della Comunità. In una occasione, quando essa si è vista rifiutare tali informazioni, ha provveduto a richiederle con decisione del 9 dicembre 1981 motivata dalla circostanza che la raccomandazione, nonché un'eventuale pratica concordata da essa derivata da parte dei membri dell'associazione del VdS, poteva costituire un'infrazione all'articolo 85, paragrafo 1, del trattato CEE. Tale decisione ha valore vincolante ed è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (GU n. L 80 del 26. 3. 1982, pag. 36).
(21) La Commissione ha chiesto al VdS informazioni in merito ai dati utilizzati come base di calcolo della media dei costi dei propri membri. Il VdS ha dato seguito alla richiesta presentando lo schema che figura all'allegato 5 «sulle spese di esercizio secondo l'indagine 1980», precisando altresì che nell'ambito dei tassi di premio da esso calcolati è stato incluso il 25 % per spese di gestione/organizzazione e per provvigioni/intermediazioni, il 5 % per l'imposta di protezione antincendio sulle assicurazioni contro l'incendio nonché il 3 % di margine.
B. Applicabilità dell'articolo 85, paragrafo 1, del trattato CEE
(22) 3. Ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 1, del trattato CEE sono incompatibili con il mercato comune e vietati tutti gli accordi tra imprese, tutte le decisioni di associazioni di imprese e tutte le pratiche concordate che possano pregiudicare il commercio fra Stati membri e che abbiano per oggetto e per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all'interno del mercato comune. Come lo ha constatato la Commissione nell'ambito di una procedura concernente il settore assicurativo con decisione del 30 marzo 1984 (IV/30.804 - Nuovo CEGAM - GU n. L 99 dell'11. 4. 1984, pag. 29), gli accordi, decisioni o pratiche concordate di cui all'articolo 85 possono riferirsi a beni o servizi. L'articolo 85 vale quindi anche per il settore delle assicurazioni.
(23) 3.1. Il VdS di Colonia costituisce un'associazione di imprese ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 1, ed è, in quanto associazione avente personalità giuridica, destinatario del divieto contenuto in tale norma di prendere decisioni contrarie al gioco della concorrenza.
La raccomandazione per la stabilizzazione ed il riassetto (giugno 1980) è stata approvata dagli organi previsti dallo statuto del VdS ed è stata comunicata ufficialmente agli aderenti dagli organi direttivi dello stesso in quanto competenti. Essa ha quindi, nonostante il termine contenuto nel testo della raccomandazione e cioè la qualifica di «non vincolante», il carattere di una «decisione» di associazione di imprese e diviene operante non appena venga portata a conoscenza dei membri dell'associazione di imprese quale dichiarazione di volontà conforme allo statuto e applicata nel rispetto delle sue norme.
(24) 3.2. La raccomandazione ha per oggetto una restrizione nel mercato comune del gioco della concorrenza nel ramo dell'assicurazione industriale dei rischi di incendio e di interruzione dell'attività in seguito a incendio. Al riguardo è irrilevante che essa si riferisca soltanto a rischi ubicati in Germania, poiché trattasi pur sempre di concorrenza «all'interno del mercato comune» anche quando una domanda determinata - nella fattispecie la domanda di copertura di rischi tedeschi - risulti concentrata in uno Stato membro.
(25) 3.2.1. Il proposito di restringere la concorrenza appare con sufficiente chiarezza dall'inequivocabile testo della raccomandazione, la quale prevede, a seconda delle circostanze, un aumento dei tassi di premio del 10, 20 o 30 %. È irrilevante poi, ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 1, se l'obiettivo della raccomandazione sia stato realizzato in tutti i casi considerati, mentre è sufficiente che la decisione del VdS, emanata nel rispetto di tutte le formalità giuridiche prescritte nella Repubblica federale di Germania divulgata capillarmente con grande dispendio, sia diretta ad una sensibile restrizione della concorrenza. Bisogna tener presente al riguardo che al VdS aderiscono tutte le 126 imprese operanti sul mercato tedesco nel ramo dell'assicurazione rischi d'incendi industriali.
(26) 3.2.2. La restrizione di concorrenza è stata sostanzialmente aggravata dalla circostanza che le imprese di riassicurazione tedesche si sono dichiarate pronte ad inserire, con effetto dal 1 ° gennaio 1981, nei contratti di riassicurazione, oltre alla raccomandazione per la stabilizzazione ed il riassetto, una speciale «clausola di calcolo dei premi» (punto 17). A conforto di tale affermazione si citerà la solida posizione di mercato, di cui al paragrafo 1.3 (punti da 8 a 10), che occupano le imprese di riassicurazione professionali tedesche. Solo tenendo conto di tale posizione di mercato si spiega come i riassicuratori tedeschi possano uniformarsi all'applicazione della «clausola di calcolo dei premi» a partire dal 1 ° gennaio 1981, senza sollecitare appoggi da parte delle altre imprese di riassicurazione operanti sul mercato e senza dover temere una diminuzione non transitoria della propria quota di mercato.
(27) Grazie alla loro solida posizione di mercato le imprese di riassicurazione tedesche, a partire dal 1o gennaio 1981, erano in grado, attraverso l'applicazione uniforme della speciale «clausola di calcolo dei premi» nei contratti di assicurazione, di esercitare una pressione sugli assicuratori di primo grado, per obbligarli ad adeguarsi alla raccomandazione del VdS contraria alle norme sulla concorrenza. Ciò vale in particolare nei confronti di quegli assicuratori di primo grado che pure non essendosi formalmente dissociati dalla decisione dell'associazione rifiutando la raccomandazione in questione non erano tuttavia propensi, per motivi di politica commerciale, a metterla in pratica.
(28) 3.2.3. La restrizione di concorrenza a cui mira la raccomandazione del VdS per la stabilizzazione ed il riassetto favorita dal comportamento dei riassicuratori non può trovare una giustificazione nella circostanza che sia la decisione deliberata dal VdS, che la decisione dei riassicuratori sull'applicazione della «clausola di calcolo dei premi» hanno ottenuto il benestare delle autorità di vigilanza tedesche. Un'infrazione alle norme di concorrenza del trattato CEE non cessa di essere tale solo perché le autorità nazionali, per motivi che possono essere comprensibili dal punto di vista dell'interesse nazionale, hanno autorizzato, o tacitamente approvato il comportamento delle imprese interessate. Anche l'osservazione che la Commissione ha il dovere, che le deriva dal trattato CEE e dal regolamento n. 17 (articolo 10, paragrafo 2), di condurre la procedura sull'applicazione delle norme di concorrenza in stretto e costante collegamento con le autorità competenti degli Stati membri, non può portare ad un'interpretazione diversa. La Commissione deve certo cercare, nell'interpretazione e nell'applicazione delle norme di concorrenza, di evitare che si creino situazioni nelle quali, senza un motivo plausibile, vengano ostacolate decisioni di politica economica prese dalle autorità nazionali. Tuttavia, nel caso in questione, si tratta di un'evidente violazione dei principi inderogabili delle norme di concorrenza della CEE, di modo che un eventuale conflitto verrebbe deciso, conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, solo in senso favorevole alla normativa CEE.
(29) Che la raccomandazione per la stabilizzazione ed il riassetto sia idonea ad ostacolare il commercio fra gli Stati risulta anzitutto dal fatto che essa era indirizzata anche alle imprese di assicurazione aderenti e aventi la propria sede al di fuori della Repubblica federale di Germania. A questo proposito è irrilevante la circostanza che tali imprese esercitino la loro attività in Germania come delegatarie o nell'ambito di contratti di coassicurazione. Nel primo caso sono destinatarie dirette della raccomandazione con tutte le conseguenze del caso. Nel secondo caso la raccomandazione può ripercuotersi indirettamente sulla redditività delle operazioni transnazionali di coassicurazione, e sulla propensione a partecipare a tali operazioni per l'influenza esercitata sulle imprese delegatarie tedesche, dalle quali dipendono soprattutto gli aumenti dei tassi di premio raccomandati per i contratti in vigore. Analoga sarebbe la situazione per l'assicuratore comunitario del ramo rischi d'incendio, avente la propria sede fuori della Germania, che non ha aderito al VdS nella misura in cui opera in Germania esclusivamente o prevalentemente tramite un delegatario.
(30) 3.3.1. Le società assicuratrici comunitarie che operano nella Repubblica federale di Germania nel ramo incendi senza avervi la propria sede, partecipano al commercio fra Stati membri, ossia agli scambi economici intracomunitari. Al riguardo, irrilevanti sono le disposizioni in materia di libertà di stabilimento della legge tedesca sul controllo delle assicurazioni, la cui compatibilità con il principio della libera prestazione dei servizi che discende dall'articolo 59 del trattato CEE è peraltro contestata dalla Commissione (vedi causa 107/84). Secondo queste disposizioni, queste società sono libere di operare in Germania soltanto se - salvo i casi previsti dalla direttiva del Consiglio del 30 maggio 1978 in materia di coassicurazione (3) - sono rappresentate in questo paese da succursali (senza personalità giuridica propria). La circostanza che il legislatore nazionale sia libero di considerare queste succursali alla stregua di società nazionali indipendenti non conferisce loro lo status di società nazionali dotate di personalità giuridica propria ai sensi delle regole di concorrenza enunciate negli articoli 85 e seguenti del trattato CEE.
(31) A questa conclusione non può obiettarsi che la prestazione di servizi che costituisce il fulcro dell'attività di ogni società assicuratrice, ossia l'assunzione, in determinati casi, del rischio di danni, venga effettuata nel territorio tedesco. Infatti è vero che a sottoscrivere i contratti di assicurazione è il responsabile procuratore della succursale tedesca, che a garanzia dell'adempimento delle obbligazioni contrattuali da parte della sede estera debbono sussitere nel territorio tedesco immobilizzazioni finanziarie e che per le eventuali prestazioni assicurative la sede estera si avvale spesso di cespiti disponibili nel territorio tedesco. Tuttavia l'elemento determinante è il fatto che l'operazione vera e propria di assicurazione - cioè l'assunzione impegnativa di un certo rischio contro pagamento di un premio - si realizza solo con efficacia per e contro l'assicuratore estero (rappresentato dal procuratore nazionale). Vi si aggiunge che sotto il profilo delle regole di concorrenza una succursale deve essere considerata come una semplice emanazione della sede estera.
Significative sono in tal caso le varie risposte provvisorie pervenute alla Commissione a seguito delle richieste di informazioni nel quadro dell'indagine in corso, secondo le quali le succursali tedesche interessate dovevano sempre preventivamente consultarsi con la direzione dell'impresa all'estero.
(32) Molto più di una filiale, una succursale dipende interamente dall'avviamento (Goodwill) dell'assicuratore estero che essa rappresenta. Spesso le viene affidato il compito di curare le operazioni di filiali nazionali di assicuratori esteri, che hanno concordato con la sede centrale operazioni assicurative transnazionali. La direzione dell'impresa di assicurazione estera non determina soltanto la politica commerciale della succursale nel suo settore di attività ma gli utili realizzati in Germania affluiscono in definitiva all'impresa assicuratrice estera mentre in caso di persistenti perdite della succursale, sarà l'impresa estera a dover rifinanziare il capitale della succursale ricorrendo alle proprie fonti di finanziamento all'estero. Infine - e questo è l'argomento determinante - le disposizioni di diritto pubblico della normativa nazionale sul controllo delle assicurazioni non ostano a che dai contratti di assicurazione stipulati delle assicurazioni non ostano a che dai contratti di assicurazione stipulati dalla succursale derivino alla casa madre, in quanto tale, anche diritti ed obblighi. Tenendo conto di tali circostanze sarebbe artificioso sostenere che le imprese di assicurazione aventi succursali in altri Stati membri della CEE non partecipano agli scambi fra questi Stati e lo Stato della propria centrale.
(33) 3.3.2. La raccomandazione del VdS in materia di premi poteva incidere sensibilmente sul commercio fra Stati membri anche se la quota parte del mercato tedesco detenuta dagli assicuratori CEE non tedeschi è relativamente modesta (inferiore al 3 % del gettito lordo registrato dei premi). Il rischio di un sensibile pregiudizio per il commercio fra Stati membri esiste sempre quando una misura restrittiva della concorrenza interessa la totalità o quasi del volume dell'interscambio comunitario o del volume che potrebbe realizzarsi in mancanza di tale restrizione.
(34) Il fatto che, a causa di particolari circostanze di fatto e di diritto, il flusso dell'interscambio fra gli Stati membri sia nella fattispecie piuttosto modesto e che probabilmente tale resterà anche in futuro, non può far ammettere, adducendo che i loro effetti sono trascurabili, misure che tendono ad incidere su tali flussi per attenuare la concorrenza. Irrilevante è a tal fine l'entità della quota parte del mercato tedesco detenuta dagli assicuratori esteri della CEE operanti nel ramo incendi ed affiliati al VdS. Questa quota di mercato rappresenta infatti quasi la totalità degli scambi fra la Repubblica federale di Germania e gli altri Stati membri nel ramo dell'assicurazione contro i rischi industriali di incendio, mentre è tuttora improbabile in un prossimo futuro un sostanziale afflusso di nuovi concorrenti aventi sede in altri Stati membri della CEE.
(35) 3.3.3. Va inoltre precisato che la raccomandazione sui prezzi del VdS era idonea, unitamente all'applicazione della clausola di calcolo da parte dei riesaminatori tedeschi, a provocare una compartimentazione del mercato ed a ostacolare la compenetrazione economica del mercato comune voluta dal trattato CEE. A tale riguardo occorre osservare che la pressione esercitata dai riassicuratori tedeschi con l'introduzione della «clausola di calcolo dei premi» ha leso anche gli assicuratori comunitari del ramo incendio operanti nella Repubblica federale di Germania, senza avervi la propria sede. Come osservato nel precedente paragrafo 1.2 (punto 6), essi esercitano quasi senza eccezioni la maggior parte delle loro attività di assicurazione nel settore dei rischi industriali di incendio e di interruzione dell'attività tramite imprese assicurative tedesche delegatarie. Di conseguenza, essi erano interessati dall'applicazione della «clausola di calcolo dei premi» anche quando si riassicuravano presso imprese estere, ad esempio nel loro stato o presso riassicuratori tedeschi che rinunciavano, nei loro confronti, all'applicazione di questa clausola (punto 17). Anche se in questi casi la «clausola di calcolo dei premi» tedesca non figurava nei contratti di riassicurazione, essa esplicava nondimeno anche nei loro confronti i propri effetti restrittivi della concorrenza, attraverso l'impresa delegataria, quando quest'ultima si riassicurava presso riassicuratori tedeschi professionali. Data la posizione di mercato particolarmente solida dei riassicuratori tedeschi si può partire dal presupposto che la situazione descritta costituisca la regola.
(36) In queste condizioni, l'idoneità a provocare una compartimentazione del mercato risulta dal fatto che gli assicuratori comunitari non tedeschi operanti in Germania, che per i grandi rischi devono necessariamente ricorrere alla collaborazione di imprese delegatarie tedesche, non possono, per questa loro esigenza, praticare prezzi più convenienti di quelli dei loro concorrenti tedeschi nell'intento di affermarsi maggiormente su tale mercato. È bensì vero che nel quadro della libera prestazione dei servizi, che secondo la Commissione già esiste (vedi causa 107/84 - punto 30), importanti assicuratori comunitari non tedeschi dovrebbero essere in grado di offrire tali tariffe più vantaggiose quali società delegatarie. Resta però il fatto che essi non possono operare in tale qualità nella Repubblica federale di Germania - neppure con la maggiore flessibilità introdotta dalla citata direttiva del Consiglio del 30 maggio 1978 (punto 30) - senza essere assoggettati alle ristrettive disposizioni in materia di libertà di stabilimento contenute nella legge tedesca sul controllo delle assicurazioni, che continuano ad essere applicate.
C. Inapplicabilità dell'articolo 85, paragrafo 3, del trattato CEE
(37) 4. Ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 3, le disposizioni dell'articolo 85, paragrafo 1, possono essere dichiarate inapplicabili:
- a qualsiasi accordo o categoria di accordi fra imprese,
- a qualsiasi decisione o categoria di decisioni di associazioni di imprese e
- a qualsiasi pratica concordata o categoria di pratiche concordate
che contribuiscano a migliorare la produzione o la distribuzione dei prodotti o a promuovere il progresso tecnico o economico, pur riservando agli utilizzatori una congrua parte dell'utile che ne deriva ed evitando di:
a) imporre alle imprese interessate restrizioni che non siano indispensabili per raggiungere tali obiettivi,
b) dare a tali imprese la possibilità di eliminare la concorrenza per una parte sostanziale dei prodotti di cui trattasi.
(38) 4.1. Ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 1, seconda frase, del regolamento n. 17 la Commissione non può rilasciare la dichiarazione di cui all'articolo 85, paragrafo 3, fino a quando non siano stati notificati gli accordi, decisioni o pratiche concordate in questione. Tale notifica è condizione indispensabile per il rilascio della dichiarazione succitata. Secondo l'articolo 4, paragrafo 2, primo comma, il paragrafo 1 non si applica agli accordi, decisioni e pratiche concordate, quando vi partecipano imprese di un solo Stato membro e gli accordi, le decisioni e le pratiche concordate non riguardano l'importazione o l'esportazione fra Stati membri. Considerato che la raccomandazione per la stabilizzazione ed il riassetto costituisce una decisione di un'associazione di imprese, alle quale aderiscono imprese comunitarie di associazione dei rischi di incendio con sede in altri Stati membri, non sussistono i presupposti per l'applicazione della deroga. È irrilevante il fatto che tali imprese comunitarie di assicurazione esercitino la loro attività nella Repubblica federale di Germania avvalendosi di succursali ivi stabilite. A questo riguardo si fa riferimento a quanto affermato sopra al punto B 3.3 (punti da 30 a 32).
(39) 4.2. Per il periodo dal 23 settembre 1982, data di notifica della raccomandazione alla Commissione, non è possibile concedere una dichiarazione ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 3, non sussistendo le condizioni prescritte. Infatti la raccomandazione per la stabilizzazione ed il riassetto non ha contribuito ad un miglioramento dei servizi offerti dalle società di assicurazione dei rischi di incendio.
4.2.1. L'argomentazione principale del VdS, e cioè che le statistiche sui sinistri di cui dispongono le singole imprese non sono assolutamente sufficienti per una corretta determinazione dei premi, è in sé stessa pertinente. Tuttavia non se ne può far discendere che una decisione dell'associazione di raccomandare aumenti dei premi del 10 %, 20 % o addirittura del 30 % costituisca una misura diretta al miglioramento delle prestazioni del ramo assicurativo. Non è nemmeno sufficiente ribattere che, in conseguenza di una concorrenza «esasperata», il livello dei premi è stato strozzato e che sotto il profilo della gestione aziendale tutti gli assicuratori hanno un pressante interesse a migliorare i propri ricavi. Tale interesse, in particolare in un periodo di congiuntura debole, è comune a tutti i settori e di per sé non può costituire un elemento decisivo per autorizzare restrizioni della concorrenza.
(40) 4.2.2. Né diversa può essere la conclusione, se è vero che l'assicurazione danni, nonché le relative norme di legge, sono intrinsecamente finalizzate a garantire stabilmente l'adempimento dei contratti di assicurazione in conformità del principio cosiddetto di separazione dei rami. Va riconosciuto che i contraenti debbono poter essere tutelati adeguatamente dalla gestione poco seria di assicuratori irresponsabili. Se tale criterio è universalmente valido, nella misura in cui essi stessi non siano in grado di poter scegliere, sotto la propria responsabilità, società assicuratrici economicamente solide alle quali affidare le proprie assicurazioni, non si può peraltro dedurne che l'aumento forfettario dei premi costituisca un mezzo per il miglioramento delle prestazioni dei servizi offerti dalle assicurazioni, che giustificherebbe, a norma dell'articolo 85, paragrafo 3, una deroga al divieto di restrizione della concorrenza.
(41) 4.2.2.1. Come ha sottolineato la Corte di giustizia (Sentenza del 13 luglio 1966, cause 56 + 58/64 - Grundig-Consten, Raccolta 1966, pag. 322, 397), non bisogna considerare che qualsiasi misura la quale produca effetti favorevoli sull'attività delle imprese partecipanti contribuisca ad un miglioramento delle condizioni economiche ai sensi dell'articolo 85, paragrafo 3, mentre è più utile un confronto fra i pericoli derivanti per la concorrenza da una determinata misura e i miglioramenti da essa introdotti. Essa deve comportare sensibili vantaggi obiettivi, tali da compensare gli svantaggi che essa presenta per la concorrenza.
(42) 4.2.2.2. La predetta condizione non è soddisfatta dalla raccomandazione per la stabilizzazione ed il riassetto del VdS che, suggerendo l'aumento forfettario del livello dei premi, va molto oltre quella che potrebbe essere considerata un'adeguata collaborazione fra assicuratori per una utilizzazione in comune di statistiche sui sinistri e per la conversione dei risultati di tale collaborazione in indicazioni pratiche a fini di configurazione dei contratti di assicurazione. È lecito affermare che essa esorbita dai propri limiti non solo perché un aumento forfettario del 10 %, 20 % o 30 % prescinde assolutamente dai costi e dalla situazione economica dei singoli assicuratori, ma anche perché è basata sul principio dell'aumento stesso, cioè della fissazione di premi lordi, vale a dire di premi che prevedono caricamenti per spese generali e margini sotto forma di percentuali ricavate dalle statistiche relative ai sinistri (comprese un caricamento di sicurezza) senza tener conto delle diverse situazioni economiche individuali.
(43) Un confronto degli elementi di costo indicati dal VdS nei calcoli dei suoi premi lordi (vedi punto 21, in fine) con le percentuali delle spese di esercizio indicate nell'allegato 5 (stando all'ultima indagine effettuata dal VdS nel 1980) basta a mostrare che le differenze tra impresa ed impresa per quanto riguarda l'entità dei costi d'esercizio imputabili sono tutt'altro che irrilevanti e troverebbero riscontro anche nelle tariffe delle imprese. Se in altri rami dell'assicurazione danni sono possibili tariffe differenziate dovute agli indennizzi determinati globalmente e alle imputazioni dei costi di esercizio calcolate individualmente, non è comprensibile perché anche nell'assicurazione contro gli incendi non sia possibile concentrare la collaborazione sulla determinazione degli indennizzi prevedibili.
(44) 4.2.2.3. Nella misura in cui singole imprese di assicurazione hanno corso il rischio di pregiudicare la loro capacità di soddisfare stabilmente gli impegni assunti con i contratti di assicurazione stipulati, nel senso che, nonostante l'evoluzione negativa dei risultati economici complessivi, non hanno tenuto conto responsabilmente dei loro costi di esercizio, le possibilità di intervento a disposizione delle autorità di controllo dovrebbero bastare per porre riparo a tale situazione. Interventi di questo tipo sono comunque il male minore in confronto all'eventuale configurarsi di un «sistema» composto da assicuratori che presentano una situazione dei costi più sfavorevole che si fanno trainare, addebitandone l'onere alla collettività, e alle imprese più efficienti del settore che realizzano in corrispondenza utili più elevati (compresi gli utili degli investimenti di capitale).
D. Applicabilità dell'articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 17
(45) 5. Sulla base degli elementi presentati ai punti B e C la Commissione ritiene di poter constatare una violazione dell'articolo 85 del trattato CEE. Infatti, tenuto conto delle circostanze sopra enunciate (punti da 14 a 16) si deve partire dal presupposto che la raccomandazione contestata ha potuto esplicare i suoi effetti soltanto nel periodo compreso tra il 1 ° giugno 1980 e il 31 dicembre 1982. Tuttavia, di fronte all'interpretazione giuridica sostenuta dal VdS nella procedura pendente, non v'è dubbio che l'associazione stessa anche in futuro potrebbe emanare raccomandazioni analoghe, qualora non venga chiarito alla stessa che le pratiche contestate dalla Commissione sono incompatibili con l'articolo 85. Pertanto appare opportuno tracciare i limiti che risultano da tale norma per quanto riguarda la collaborazione reciproca di imprese di assicurazione nel settore al quale si riferisce la notifica,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
La raccomandazione del Verband der Sachversicherer e. V. per la stabilizzazione ed il riassetto delle assicurazioni contro gli incendi industriali e l'interruzione dell'attività (giungo 1980) costituisce un'infrazione alle disposizioni dell'articolo 85, paragrafo 2, del trattato che istituisce la Comunità economica europea.
Articolo 2
Non sono concesse né l'attestazione negativa a norma dell'articolo 2 del regolamento n. 17, né la dichiarazione di inapplicabilità di cui all'articolo 85, paragrafo 3, del trattato CEE, per la raccomandazione citata all'articolo 1.
Articolo 3
Il Verband der Sachversicherer e. V. di Colonia (Repubblica federale di Germania), Riehler Strasse 36, è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 5 dicembre 1984.

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