Document ID: 31991D0480

ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION vom 30. Juli 1991 in einem Verfahren nach Artikel 85 EWG-Vertrag in der Sache IV/32.659 - IATA Passenger Agency Programme (91/480/EWG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN - gestützt auf die Verordnung Nr. 17 des Rates vom 6. Februar 1962, Erste Durchführungsverordnung zu den Artikeln 85 und 86 des EWG-Vertrags (1), zuletzt geändert durch die Akte über den Beitritt Spaniens und Portugals, insbesondere auf die Artikel 6 und 8,
im Hinblick auf die gemäß den Artikeln 2 und 4 der Verordnung Nr. 17 am 21. März 1988 und 6. November 1989 vorgelegten Anmeldungen und gestellten Anträge auf Negativattest bzw. Freistellung für bestimmte Entschließungen der IATA betreffend Reisevermittler,
gestützt auf die gemäß Artikel 19 Absatz 3 der Verordnung Nr. 17 veröffentlichte Zusammenfassung des Antrags und der Anmeldung (2),
nach Konsultierung des Beratenden Ausschusses für Kartell- und Monopolfragen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. SACHVERHALT
A. Gegenstand der Entscheidung (1) Diese Entscheidung bezieht sich auf folgende IATA-Entschließungen:
- Entschließung 814: IATA Sales Agency Distribution Rules - Entschließung 814d: Travel Agency Commissioner - Entschließung 814e: Conduct of Review by Travel Agency Commissioner (nachstehend "die Entschließungen der Serie 814").
B. Die Unternehmen: IATA und ihre Mitglieder (2) Die IATA ist eine Vereinigung von 189 Luftfahrtunternehmen, die im April 1945 in Havanna als "International Air Transport Operators Conference" gegründet wurde.
(3) Bei den Mitgliedern der IATA wird zwischen Vollmitgliedern und assoziierten Mitgliedern unterschieden. Die Vollmitgliedschaft steht allen Luftfahrtunternehmen offen, die Luftverkehrsdienste zwischen den Gebieten zweier oder mehrerer Staaten betreiben.
(4) Die Unternehmen sind die 154 Vollmitglieder, die an der Passenger Agency Conference (PACONF) teilnehmen.
Die 35 assoziierten Mitglieder (3) betreiben keine planmässigen internationalen Luftverkehrsdienste und nehmen an PACONF nicht teil. Sie werden jedoch von den Vereinbarungen betroffen, indem sie diese anwenden.
C. Das Erzeugnis: Luftverkehrsvermittlerdienste (5) Gegenstand dieser Entscheidung sind die IATA-Entschließungen über Luftverkehrsvermittlerdienste, d. h. der Verkauf von Luftverkehrsdiensten an Flugreisende über Vermittler.
D. Der Markt (6) Gemäß den Angaben der IATA beliefen sich die Betriebseinnahmen ihrer Mitglieder im Jahr 1986 aus der planmässigen internationalen Fluggastbeförderung auf 37,25 Milliarden US-Dollar. Die einzelnen Mitglieder erzielten im Jahr 1986 Umsätze zwischen 1,4 Millionen und 6,7 Milliarden US-Dollar. Gemäß dem ÄA-Jahrbuch beliefen sich die Einnahmen von IATA-Mitgliedern in der Gemeinschaft (gleichzeitig Mitglieder der Association of European Airlines (ÄA)) aus der internationalen planmässigen Fluggastbeförderung im Jahr 1986 auf rund 15 Milliarden US-Dollar.
(7) Für den Verkauf ihrer Leistungen greifen alle IATA-Mitglieder auf das Agency Programme zurück. Das Programm umfasst 26 000 Verkaufsstellen (Agenturen) in 165 Ländern, hiervon entfielen im Jahr 1987 10 151 Verkaufsstellen auf die Länder der Gemeinschaft. Nach Angaben der IATA haben die Verkaufsstellen in der Gemeinschaft im Jahr 1987 Leistungen im internationalen Linienflugverkehr in Höhe von rund 15 Milliarden US-Dollar verkauft.
(8) Der Verkauf besteht aus der Ausgabe eines Beförderungsvertrages (Flugschein), der dem Fluggast von der Fluggesellschaft oder gemäß den Bestimmungen der Vereinbarungen von dem ernannten Vertreter (agent) im Namen der Fluggesellschaft ausgestellt wird. Die Fluggesellschaften unterhalten eigene Verkaufsstellen in ihren wichtigsten Märkten, erzielen jedoch gemäß den Ermittlungen der IATA 70 % ihrer Umsätze in Europa über Vertreter.
E. Die Vereinbarungen DAS PASSENGER AGENCY PROGRAMME DER IATA Allgemeines (9) Das von PACONF eingeführte Passenger Agency Programme regelt die Ernennung von Zwischenhändlern der IATA und ist eine ihrer grundlegenden Einrichtungen. Mit diesem Programm soll gewährleistet werden, daß die Vertreter im Auftrag der IATA-Mitglieder der Öffentlichkeit und den Fluggesellschaften zuverlässige und unparteiische Dienste sachkundig erbringen und mit den Einnahmen und Unterlagen der Fluggesellschaften korrekt umgehen.
(10) Das Programm umfasst drei Bestandteile:
a) Zulassung: jedermann, der bestimmte Grundvoraussetzungen erfuellt, kann sich um die Zulassung zur Förderung und zum Verkauf internationaler Luftverkehrsleistungen gegen Entgelt für IATA-Mitglieder bewerben und vertragliche Beziehungen mit diesen Gesellschaften eingehen;
b) Bankverrechnungspläne: sie ermöglichen sowohl den Fluggesellschaften als auch den Vertretern Skaleneinsparungen und die Vorzuege der Vereinheitlichung und Automatisierung bei der Einnahme und Abführung der Beträge durch die Verkaufsstellen an die Fluggesellschaften. Diese Pläne bestehen in allen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft;
c) Ausbildungsprogramme: Unterstützung des Personals der zugelassenen IATA-Verkaufsstellen sowie der Bewerber um eine Zulassung bei der kostengünstigen Erzielung und Wahrung der Normen für die Beratung der Kunden bei der Auswahl der von den Fluggesellschaften angebotenen Dienste.
(11) Die Durchführung dieses Programms untersteht der Agency Administration Division innerhalb des IATA-Sekretariats.
Die Bestimmungen der IATA-Entschließungen (1) Voraussetzungen für die Zulassung als IATA-Verkaufsvertreter (12) Jedermann, der im Besitz einer gegebenenfalls erforderlichen Gewerbeerlaubnis ist und die nachstehend aufgeführten Voraussetzungen erfuellt, kann beim IATA-Agency Services Manager in dem Land seines Geschäftssitzes die förmliche Zulassung beantragen. Die Zulassung wird zurückgezogen, wenn die Voraussetzungen nicht mehr erfuellt sind. Deshalb schließt im folgenden der Begriff "Bewerber" auch bereits zugelassene Vertreter ein. "Personen" in diesem Zusammenhang sind Einzelpersonen, Geschäftspartner, Firmen, Vereinigungen, Gesellschaften oder Unternehmen, zu deren Tätigkeiten im Zeitpunkt der Zulassung der Verkauf von Reiseverkehrsleistungen an die Öffentlichkeit zählt.
(13) Der Bewerber hat einen unabhängig erstellten Finanzausweis vorzulegen, der gemäß den landesüblichen und von der für die Zulassung zuständigen IATA-Behörde angegebenen und veröffentlichten Buchhaltungsvorschriften ausgearbeitet worden ist; die Finanzausweise werden gemäß den von dem gleichen Gremium in bestimmten Zeitabständen festgelegten Methoden und Normen ausgewertet und beurteilt. Um die Bewertungsnormen zu erfuellen, kann es sich für den Bewerber als erforderlich erweisen, sich zusätzliche Mittel oder eine Bank- bzw. Versicherungsbürgschaft zu beschaffen. Stellt sich bei einer Überprüfung heraus, daß der Vertreter die Finanznormen nicht mehr erfuellt, wird ihm unter Berücksichtigung der üblichen Geschäftsfluktuationen eine angemessene Frist zur Wiedererlangung der Voraussetzungen eingeräumt.
(14) Da für jede Verkaufsstelle eine eigene Zulassung erforderlich ist, muß der Bewerber vollständiger Inhaber und Leiter des Geschäftes sein, für das die Zulassung als Zweigstelle beantragt wird.
(15) Der Bewerber muß zumindest einen Angestellten in seinem Geschäftslokal während der Geschäftszeiten beschäftigen, der die in dem jeweiligen Land geltenden Voraussetzungen hinsichtlich Ausbildung und Berufserfahrung erfuellt.
(16) Die Geschäftslokale sind zu regelmässigen Zeiten für den Verkehr offenzuhalten, als Reisebüros zu kennzeichnen und als solche zu führen; eine Verkaufsstelle, die diese Voraussetzungen nicht erfuellt, kann dennoch zugelassen werden, sofern sie alle sonstigen Voraussetzungen erfuellt und i) ausschließlich die Durchführung von Pauschalreisen betreibt und Reiseunterlagen nur für diesen Zweck ausgibt oder ii) es sich um eine Zweigstelle handelt, die sich auf dem Gelände einer Einrichtung, Produktionsstätte oder eines Unternehmens befindet und überwiegend die Reiseanforderungen dieser Einrichtung, Produktionsstätte oder dieses Unternehmens erfuellt, oder iii) mit einem Fahr-/Flugscheindrucker ausgerüstet ist (nachstehend erläutert).
IATA hat zugesichert, daß der Begriff "überwiegend" in Ziffer ii) nicht andere Tätigkeiten ausschließt und daß ein Unternehmen, das seine Reiseabteilung als Zweigstelle führen möchte, eine Zulassung gemäß den IATA-Regeln beantragen kann.
Die Geschäftslokale dürfen nicht gemeinsam mit einem anderen Reisebüro, einem zugelassenen Vertreter oder einem Luftfahrtunternehmen genutzt werden. Gegenüber Standorten an Flugplätzen bestehen keine Beschränkungen.
(17) Der Name des Bewerbers darf nicht:
i) dem Namen der IATA oder eines ihrer Mitglieder entsprechen bzw.
ii) dem Namen eines Mitglieds ähneln; der Agency services manager kann jedoch einem Bewerber eines solchen Namens die Zulassung erteilen, sofern kein Mitglied Widerspruch eingelegt hat.
Das Geschäftslokal darf nicht als Büro eines IATA-Mitglieds oder einer Gruppe von IATA-Mitgliedern gekennzeichnet sein.
(18) Der Bewerber, seine Angestellten oder wichtigen Anteilseigner, Direktoren oder sonstigen leitenden Angestellten dürfen weder gegen Treuhänderverpflichtungen im Rahmen ihrer Geschäftstätigkeit verstossen haben, noch unentlastete Konkursschuldner sein.
(19) Ein Direktor, Inhaber von Finanzinteressen oder einer leitenden Stellung im Betrieb des Bewerbers darf keine vergleichbare Stellung bei einem IATA-Vertreter angenommen haben, der aus der Agency list gestrichen wurde oder sich in Zahlungsverzug befindet und ausstehende Schulden hat, bzw. bei einem Vertreter, dessen Schulden ausschließlich oder teilweise über Kautionen oder Bürgschaften getilgt werden konnten. Ein solcher Bewerber kann gleichwohl zugelassen werden, wenn er an den Handlungen oder Unterlassungen nicht beteiligt war, die Ursache der Streichung oder des Verzugs waren.
(20) Der Bewerber darf nicht alleiniger Verkaufsvertreter einer Fluggesellschaft im ganzen Land oder einem Teil desselben sein; dies steht jedoch seiner Zulassung nicht entgegen, sofern er nachweisen kann, daß er bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zulassungsbeschlusses die genannte Funktion aufgegeben hat.
(21) Die Geschäftslokale des Bewerbers müssen den in der Entschließung angegebenen Sicherheitsnormen entsprechen; der Bewerber verpflichtet sich, die Sicherheitsvorschriften zu befolgen, da auch unbedruckte Flugscheine Wertdokumente sind.
(22) Hinsichtlich der Ausgabe von Flugscheinen und sonstigen Reiseunterlagen nach der Zulassung hat der Vertreter die entsprechenden Bestimmungen des Programms einzuhalten.
(23) Der Bewerber muß gegebenenfalls im Besitz eines gültigen Gewerbescheins sein.
(24) Die Bewerbung ist mit vollständigen und korrekten Sachangaben vorzulegen; der Bewerber hat für die Zulassung verschiedene Gebühren zu entrichten.
(25) Bewerber, welche die Aufstellung eines Flugscheindruckers unter Überwachung eines IATA-Vertreters beantragen, müssen bestimmte Sicherheitsnormen erfuellen, mit denen verhindert werden soll, daß Flugscheine von nicht zugelassenen Personen ausgegeben werden. Der Drucker muß von mindestens einer befugten Person bedient werden, die nicht Angestellte der Verkaufsstelle sein muß.
Zulassungsverfahren (26) Mit der Vorlage der Bewerbungsunterlagen einschließlich Finanzausweise usw. sind die verschiedenen Gebühren für Anmeldung, Eintragung und die erste Jahresgebühr zu entrichten. Der Bewerber kann zur Erteilung zusätzlicher Auskünfte aufgefordert werden.
(27) Es wird ein Verzeichnis der Bewerbungen veröffentlicht, und alle IATA-Mitglieder können binnen 45 Tagen begründete Einsprüche gegen die Bewerber einlegen. Die Bewerber werden hiervon in Kenntnis gesetzt und zur Stellungnahme aufgefordert.
(28) Binnen 60 Tagen vom Datum der Veröffentlichung des Verzeichnisses an muß eine Entscheidung ergehen. Dem Bewerber ist dies unverzueglich schriftlich zuzustellen und im Fall der Ablehnung eingehend zu begründen.
(29) Ein abgewiesener Bewerber kann binnen 30 Kalendertagen nach Bekanntgabe des Bescheids eine Überprüfung der Zurückweisung beantragen oder das Überprüfungsverfahren durch den Travel agency commissioner in Anspruch nehmen.
IATA-Mitglieder, die gegen eine erfolgte Zulassung Widerspruch eingelegt haben, können die Überprüfung des Bescheids oder das Überprüfungsverfahren durch den Travel agency commissioner beantragen.
(30) Zugelassene Bewerber werden auf das Verkaufsstellenverzeichnis der IATA gesetzt; der Generaldirektor von IATA schließt eine Verkaufsstellenvereinbarung im Namen derjenigen Mitglieder ab, die Vertreter benennen.
(31) In dem Verkaufsstellenverzeichnis aufgeführte, zugelassene Vertreter können - durch ein von der Fluggesellschaft ausgestelltes und bei IATA hinterlegtes "statement of general concurrence" oder - eine von der Fluggesellschaft ausgestellte Ernennungsurkunde (certificate of appointment) ernannt werden.
Die IATA-Mitglieder sind berechtigt, die Ernennung eines Vertreters zu streichen.
Aufbewahrung und Ausgabe von Flugscheinen und sonstigen Reiseunterlagen (32) Die Ausgabe der Flugscheine erfolgt durch die IATA-Vertreter im Namen der jeweiligen IATA-Fluggesellschaften entweder unter Verwendung der Flugscheine und Reiseunterlagen der einzelnen Mitglieder oder der Standardflugscheine von IATA, die mit dem Kennzeichen der einzelnen Fluggesellschaften versehen sein müssen, wozu den Verkaufsstellen die entsprechenden Druckplatten zu übergeben sind.
(33) Gemäß Abschnitt D erster Absatz der Entschließung 814 darf kein IATA-Mitglied, das an einem Bankverrechnungsplan beteiligt ist, Bestände seiner eigenen Reiseunterlagen bei einem IATA-Vertreter hinterlegen oder lagern. Hiermit soll gewährleistet werden, daß die Abrechnung des Flugscheinverkaufs über die Bankverrechnungspläne erfolgt. Nach den Ausführungen von IATA ist eine bestimmte Anzahl von Plänen nur bedingt überlebensfähig und könnte in Schwierigkeiten geraten, wenn die eigenen Flugscheine der Gesellschaften von den Vertretern verwendet werden dürften, da diese Scheine nicht Bestandteil der Bankverrechnungspläne sind. IATA hat zugesagt, Maßnahmen zur Sanierung der Bankverrechnungspläne einzuleiten, um diese Beschränkung innerhalb von drei Jahren beseitigen zu können.
Zahlung von Provisionen (34) Von IATA-Mitgliedern ernannte Vertreter erhalten eine Provision für den Verkauf internationaler Fluggastbeförderungsleistungen zu einem von den einzelnen Fluggesellschaften regelmässig festzulegenden Satz. Die Entschließung enthält Regeln für die Ermittlung der Provisionen, für Erstattungen und für Verkäufe an Regierungen. Hinsichtlich der Aufstellung der Provisionen zugunsten der Verbraucher bestehen keine Beschränkungen.
Verwaltungsregeln (35) Die Entschließung 814 enthält ferner technische und verwaltungsmässige Regeln für die Abwicklung von Zahlungen über die Bankverrechnungspläne oder unmittelbar mit den Fluggesellschaften, für die Verschuldung und den Zahlungsverzug der Vertreter und für Änderungen beim Eigentum, der rechtlichen Stellung, des Namens oder des Geschäftsorts.
Maßnahmen betreffend die Stellung der Vertreter (36) Die Vermittler können die Zulassung zurückgeben oder von IATA aus den in der Entschließung 814 angegebenen Gründen (z. B. Nichterfuellung der Voraussetzungen aufgrund von Zahlungsverzug oder anderer Vergehen) hierzu gezwungen werden. Die Zulassung kann ferner ausgesetzt und ein Vermittler verwarnt werden. Die Verfahren und Auswirkungen bei Vorliegen dieser Sachverhalte sind im einzelnen festgelegt.
Überprüfung der IATA-Entscheidungen betreffend Bewerber und Vertreter und Überprüfung der Stellung der Vertreter (37) Von den zuständigen IATA-Gremien getroffene Entscheidungen in bezug auf Bewerber und Vertreter können in erster Instanz von dem in der Entschließung 814d genannten "Commissioner" der IATA überprüft werden, der auch die Überprüfung der Stellung der Vertreter vornimmt, wenn gegen diese von der Zweigstellenverwaltung der IATA Beschwerden vorgebracht worden sind. Die Entscheidungen des Commissioners können durch Schiedsspruch überprüft werden. Die Verfahren der Überprüfung durch den Commissioner sind in der Entschließung 814e, durch Schiedsspruch in der Entschließung 814 geregelt.
Überprüfung einzelner Entscheidungen eines Mitglieds (38) Die Entschließung 814 sieht das Recht auf Überprüfung der die Vertreter betreffenden Einzelentscheidungen von IATA-Mitgliedern vor. Ein Vertreter, der sich aufgrund der Entscheidung eines Mitglieds,
a) ihn nicht zu ernennen oder b) seine Ernennung zurückzuziehen oder c) im Fall eines an einem Bankverrechnungsplan beteiligten Mitglieds i) die Kennzeichen-Druckplatte nicht auszuliefern oder ii) diese zurückzuziehen oder d) im Fall eines an einem Bankverrechnungsplan nicht beteiligten Mitglieds i) seine Reiseunterlagen nicht auszuliefern oder ii) diese zurückzuziehen,
als so geschädigt ansieht, daß seine Geschäftsinteressen in einem existenzbedrohenden Ausmaß beeinträchtigt sind, hat Anspruch auf Darlegung der Kriterien des Mitglieds zur Ernennung von Vermittlern bzw. der Gründe für die Weigerung, die Rücknahme oder die Entziehung. Hält der Vertreter diese Darlegungen für nicht zufriedenstellend, so hat er in einer ersten Stufe die Klärung der strittigen Punkte mit dem Mitglied herbeizuführen. Gelingt diese Klärung nicht, kann der Vertreter die Überprüfung der Entscheidung des Mitglieds beantragen. Sind die Entscheidungen des Mitglieds aufgrund der gemeinsamen Bestimmungen erfolgt, so wird das Überprüfungsrecht des Vertreters nicht gegenüber dem einzelnen Mitglied, sondern in Anwendung der allgemeinen Bestimmungen der Entschließung 814e wahrgenommen.
(39) IATA hat die Entschließung 814e dahingehend angepasst, daß in den Überprüfungsverfahren die Vertreter und die Fluggesellschaften in bezug auf die Mitgliederentscheidung gleichberechtigt behandelt werden.
Durchführung (40) IATA hat zugesagt, daß die Entschließungen 814, 814d und 814e in allen Mitgliedstaaten bis spätestens 31. Dezember 1990 wirksam werden.
Zum gleichen Zeitpunkt werden die mit den IATA-Entschließungen 800, 808 und 802 eingeführten Regelungen nicht mehr auf Vertreter angewendet, die in der Gemeinschaft niedergelassen sind.
F. Die Entschließungen der Serie 814 (41) Am 15. Juni 1989 hat die Kommission im Anschluß an die Anmeldung vom 21. März 1988 Beschwerdepunkte gemäß Artikel 19 Absatz 1 der Verordnung Nr. 17 betreffend folgende Entschließungen der IATA zugesandt:
- Entschließung 800: Passenger Sales Agency Administration Rules in ihrer geänderten Form - Entschließung 800a: Bewerbungsvordruck für die Zulassung als IATA Passenger Sales Agent - Entschließung 800b: Passenger Sales Agency Agreement - Entschließung 808: Passenger Sales Agency Rules für Europa in ihrer geänderten Form - Entschließung 808e: Conduct of Review by Travel Agency Commissioner - Entschließung 802: IATA Agency Distribution System für Europa in ihrer geänderten Form.
(42) Nach dem Erhalt der Beschwerdepunkte teilte IATA der Kommission mit, daß eine neue Entschließung für das Gebiet der Europäischen Gemeinschaft ausgearbeitet würde. Diese neue Entschließung würde die Entschließungen der Serien 800, 802 und 808 ersetzen. Am 6. November 1989 wurden die Entschließungen der Serie 814 angemeldet.
(43) Gegenüber den Entschließungen 800, 808 und 802 wurden in den Entschließungen der Serie 814 folgende Bestimmungen betreffend Vertreter geändert:
- die Bestimmung, daß ein Bewerber einen Mindestumsatz erzielen muß, um die IATA-Zulassung zu erhalten, wurde aufgehoben;
- die Personalanforderungen wurden auf das Maß herabgesetzt, das für die Gewährleistung eines zuverlässigen Kundendienstes erforderlich ist;
- das Verbot der Gewährung von Rabatten an die Kunden durch die Aufteilung von Provisionen wurde aufgehoben;
- das Verbot der bargeldlosen Zahlungen an die Vertreter (Gefälligkeitsdienste) wurde aufgehoben;
- das Vetorecht der nationalen Luftfahrtunternehmen bei der Anwendung der Entschließung 814 in ihrem Stammland wurde aufgehoben;
- die Zulassungsverfahren wurden verkürzt;
- das Verbot der Vertreteransiedlung an Flughäfen wurde aufgehoben;
- die Bestimmungen über die Geschäftslokale der Verkaufsstellen wurden gelockert, damit auch die Reiseabteilungen von Unternehmen die IATA-Zulassung erhalten können;
- jedermann, der die Voraussetzungen erfuellt, d. h. auch ein nicht bereits tätiger Reisevermittler, kann die IATA-Zulassung erhalten;
- es wurde ein neutrales Überprüfungs- und Schiedsverfahren eingeführt, das den Vertretern die Möglichkeit gibt, Entscheidungen anzufechten, die ihre Geschäftstätigkeiten beeinträchtigen könnten. Dies ist insbesondere bei Entscheidungen von marktbeherrschenden Luftfahrtunternehmen von Bedeutung.
(44) Ein weiterer Schritt in diese Richtung war die Beseitigung der Ausschließlichkeitsbestimmungen des Passenger Agency Programme. IATA-Vertreter sind nunmehr berechtigt, auch für Nichtmitglieder der IATA zu vermitteln oder dies für IATA-Mitglieder auf zweiseitiger Grundlage zu tun, während die Luftfahrtunternehmen berechtigt sind, Vereinbarungen auch mit Vertretern ohne IATA-Zulassung zu schließen.
G. Stellungnahmen Dritter (45) Die Kommission erhielt eine Stellungnahme von Herrn E. Theophanopoulos, dem Direktor von Mariners TRV Services Ltd, einem Reisebüro in Athen, Mitglied des Aufsichtsrats des griechischen Reisebüroverbandes sowie des IATA Agency Programme Joint Council in Griechenland. Herr Theophanopoulos schlägt Änderungen am Wortlaut der IATA-Entschließungen 814, 814d und 814e vor und beanstandet die Bestimmungen von Absatz 33 dieser Entscheidung sowie die Art der Zustimmung der griechischen Behörden zu den IATA-Entschließungen. Ferner spricht er sich für eine erhöhte Transparenz in den Geschäftsbeziehungen zwischen den Luftfahrtunternehmen und den Reisevermittlern aus, widersetzt sich jedoch nicht einer möglichen Freistellung. Die Anregungen von Herrn Theophanopoulos wurden bei der Abfassung dieser Entscheidung berücksichtigt.
Im Anschluß an die Mitteilung der Kommission nach Artikel 19 Absatz 3 der Verordnung Nr. 17 wurden keine Einsprüche von seiten Dritter gegen eine Freistellung der IATA-Entschließung 814 eingelegt.
II. RECHTLICHE WÜRDIGUNG
(46) Die in Abschnitt I genannten Vereinbarungen zwischen Mitgliedergesellschaften der IATA beschränken den Wettbewerb und beeinträchtigen den Handel zwischen Mitgliedstaaten; sie fallen somit unter das Verbot von Artikel 85 Absatz 1 EWG-Vertrag. Dem Antrag von IATA auf Negativattest für diese Vereinbarungen kann deshalb nicht stattgegeben werden. Die Anwendung der Ausnahmebestimmungen von Artikel 85 Absatz 3 kommt hingegen in Betracht.
A. Artikel 85 Absatz 1 (47) Die Mitgliedergesellschaften der IATA sind Unternehmen im Sinne von Artikel 85 Absatz 1, und ihre Vereinbarungen in Form der IATA-Entschließungen der Serie 814 sind Vereinbarungen und Beschlüsse einer Unternehmensvereinigung im Sinne dieses Artikels.
a) Gegenstand und Zweck der Wettbewerbsbeschränkung (48) Die genannten Vereinbarungen und Beschlüsse beschränken den Wettbewerb zwischen IATA-Einzelmitgliedern beim Vertrieb ihrer Fluggast-Beförderungsdienstleistungen, indem die Mitglieder darin vereinbaren, ein einheitliches Vertriebssystem für einen erheblichen Anteil ihres Absatzes gemeinsam anzuwenden. Dieses selektive, nicht ausschließliche Vertriebssystem, das den Vermittlern keine Gebietsbeschränkungen auferlegt, wird von den meisten Fluggesellschaften als Vertriebsweg bevorzugt. Dadurch wird die Vertriebspolitik der Mehrzahl der Fluggesellschaften für einen erheblichen Teil ihres Geschäfts angeglichen.
(49) Das von den IATA-Mitgliedern vereinbarte Vertriebs- und Verkaufssystem lässt anderen Vertriebssystemen wenig Raum, denen eine von IATA-Einzelmitgliedern anwendbare, abweichende Verkaufspolitik zugrunde läge; hierdurch kommt es zu einer starren Absatzstruktur. Würde dieses System nicht bestehen, so hätte jede Fluggesellschaft ihr eigenes Vermittlernetz, das sich von den Netzen der Wettbewerber in der Regel unterscheiden würde. Dadurch würde der Wettbewerb sowohl zwischen den Vermittlern als auch den Fluggesellschaften gesteigert.
(50) Die Entschließungen haben ihre grössten Auswirkungen auf das Reisevermittlungsgeschäft in der Gemeinschaft und bewirken starrere Strukturen als bilaterale Systeme, mit denen der Wettbewerb im Vertriebsbereich gestärkt werden könnte.
(51) Die Entschließungen beeinträchtigen den Wettbewerb zwischen Vermittlern, obwohl die Aufteilung der Provisionen mit den Kunden zugestanden worden ist. Ein gewisses Maß an Wettbewerbsbeschränkung ist in jedem kollektiven Vertriebssystem mit einheitlichen Auswahlkriterien enthalten. Dadurch wird der Kundenwettbewerb zwischen den IATA-Vertretern stärker eingeschränkt als normalerweise zu erwarten wäre. Darüber hinaus wird auch der Wettbewerb mit Vermittlern, die IATA nicht angeschlossen sind, und mit Teilnehmern am Vertriebsmarkt ausserhalb des IATA-Rahmens verfälscht, indem einigen Vermittlern durch das kollektive IATA-System eine künstliche Vorzugsstellung gegenüber den ausserhalb des Systems stehenden Wettbewerbern eingeräumt wird.
(52) Hieraus ergibt sich, daß die IATA-Entschließungen die Wettbewerbsstruktur auf dem Markt der Gemeinschaft in den drei genannten Bereichen beeinflussen.
(53) Die in Absatz 33 erwähnte Beschränkung hält die meisten IATA-Fluggesellschaften davon ab, bilaterale Vertriebsvereinbarungen mit IATA-Vertretern ausserhalb des IATA-Rahmens zu schließen. Den IATA-Vertretern wird damit die Freiheit genommen, mit einzelnen IATA-Mitgliedern parallele Vertriebsvereinbarungen auf bilateraler Grundlage zu treffen.
b) Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten (54) Die betreffenden IATA-Entschließungen beziehen sich auf Dienstleistungen, die in erheblichem Umfang in der Gemeinschaft gehandelt werden (siehe Randnummern 7 bis 9). Das IATA-Programm für den weltweiten Verkauf von Luftverkehrsdiensten hat Auswirkungen auf die Vertriebspolitik aller IATA-Mitglieder in der Gemeinschaft.
Die Vereinbarungen haben spürbare Auswirkungen auf die gesamte Wettbewerbsstruktur dieses Marktes und beeinträchtigen somit den innergemeinschaftlichen Handel.
B. Artikel 85 Absatz 3 (55) Die betreffenden Entschließungen erfuellen jedoch die Voraussetzungen für die Anwendung von Artikel 85 Absatz 3. Sie tragen zur Verbesserung der Warenerzeugung und -verteilung und zur Förderung des technischen und wirtschaftlichen Fortschritts bei und ermöglichen den Verbrauchern eine angemessene Beteiligung an dem entstehenden Gewinn. Weder erlegen sie den beteiligten Unternehmen Beschränkungen auf, die für die Verwirklichung dieser Ziele nicht unerläßlich sind, noch eröffnen sie ihnen Möglichkeiten, für einen wesentlichen Teil der betreffenden Dienstleistungen den Wettbewerb auszuschalten.
Verbesserung der Warenerzeugung und -verteilung, Förderung des technischen und wirtschaftlichen Fortschritts (56) Die Entschließungen ermöglichen die Zentralisierung der Beziehungen zu den IATA-Vertretern und damit die Verringerung der entsprechenden Kosten der Fluggesellschaften. Von diesen wäre eine grosse Anzahl kleiner und mittlerer Unternehmen nicht in der Lage, die Geschäftsbeziehungen zu den Vermittlern eigenständig zu führen, weshalb für sie das IATA-System unersetzlich ist. Das System ist für Gesellschaften mit einem hohen internationalen Verkehrsanteil besonders vorteilhaft, indem es ihnen einen einfachen und kostengünstigen Marktzutritt ermöglicht. Ein von der IATA zugelassener Reisevermittler kann Flugscheine für alle IATA-Mitglieder ausstellen, sofern er eine entsprechende Standardvereinbarung mit IATA geschlossen hat. Das System setzt weltweit Maßstäbe für den Verkauf von Luftverkehrsdienstleistungen und gewährleistet die finanzielle Solidität der Verkaufsstellen.
(57) Die IATA-Entschließungen der Serie 814 tragen zur Verbesserung des Vertriebs von Luftverkehrserzeugnissen bei, indem sie a) den einzelnen Mitgliedergesellschaften die Vorteile der Skaleneinsparungen auf folgende Weise verschaffen:
- Anwerbung und Zulassung geeigneter Vertreter,
- Vereinheitlichung der Vertragsbeziehungen mit Vertretern,
- Förderung von Fachwissen und Zuverlässigkeit im Vertriebssektor und b) den Vertretern folgendes gewährleisten:
- ein verkürztes Zulassungsverfahren gemäß dem Gleichgewichtsgrundsatz,
- vereinfachte vertragliche Beziehungen mit allen IATA-Mitgliedergesellschaften,
- die Möglichkeit, die Reiseverkehrsdienste der meisten Fluggesellschaften sofort zu verkaufen,
- vereinfachte Regeln für die Verwaltung und die Berichterstattung, Ausbildung von Personal,
- ein automatisches Verfahren der ausgewogenen Beilegung von Streitfällen mit den Fluggesellschaften über ein unabhängiges Schiedsgremium,
- die fachliche Unterstützung durch das IATA-Sekretariat (Veröffentlichungen, Beratungsdienste, Ausbildungsprogramme usw.) und - das mit der IATA-Zulassung verbundene berufliche Ansehen.
(58) Die in Absatz 33 geschilderten Bestimmungen der Entschließungen 814 dürften eine Konsolidierung der leistungsschwachen Bankverrechnungspläne in einem vertretbaren Zeitraum ermöglichen; die Verkaufsabrechnung kann in dieser Zeit über andere Bankverrechnungspläne abgewickelt werden.
Bankverrechnungspläne werden von Fluggesellschaften und Vermittlern gleichermassen als ein kostengünstiges Abrechnungsinstrumente betrachtet, das ihnen durch Standardisierung erhebliche Kosteneinsparungen ermöglicht.
Vorteile für den Verbraucher (59) Das mit den Entschließungen der Serie 814 eingeführte IATA-System ermöglicht den Verbrauchern eine angemessene Beteiligung an dem entstehenden Gewinn durch a) die den Vertretern auferlegten Soliditätsnormen (Ertragsfähigkeit, ausgebildetes und erfahrenes Personal, Sicherheitsanforderungen an die Geschäftslokale und für die Flugscheinvordrucke);
b) eine grosse Auswahl an IATA-Vertretern (derzeit 10 000 in der Gemeinschaft bei ständiger Zunahme im Zuge der Anwendung der Kriterien der Entschließung 814);
c) Zugang zu Vermittlern, die eine grosse Anzahl wichtiger Fluggesellschaften vertreten, und d) Wettbewerb zwischen den IATA-Vertretern aufgrund der Möglichkeit, Rabatte aus ihren Provisionen zu gewähren.
(60) Mit den Bankverrechnungsplänen können die Vertreter Einsparungen bei den Verwaltungskosten vornehmen, die an die Verbraucher z. B. in Form der Aufteilung der Provisionen weitergegeben werden können.
Unerläßlichkeit der Beschränkungen (61) Die mit dem IATA-System verbundenen Vereinheitlichungen und Skaleneinsparungen können nur über ein international einheitliches System erzielt werden. Eine Grundvoraussetzung dieses Systems ist die grosse Anzahl der beteiligten Fluggesellschaften und Vermittler. Sowohl seine Beschränkungen als auch seine Nutzwirkungen sind hierauf zurückzuführen. Diese sind untrennbar miteinander verbunden.
(62) Die in Randnummer 33 geschilderten Übergangsbestimmungen sind für die Aufrechterhaltung der leistungsschwachen Bankverrechnungspläne in einigen kleineren EG-Ländern unerläßlich. Die Abrechnung der verkauften Flugscheine über diese Pläne verringert die Kosten je Flugschein, so daß die Fluggesellschaften und die Vertreter diese bedrohten Pläne aus wirtschaftlichen Erwägungen weiterhin unterstützen werden. Auf diese Weise ist der Fortbestand der Bankverrechnungspläne für die gesamte Gemeinschaft gewährleistet.
Beseitigung des Wettbewerbs (63) Der Wettbewerb zwischen Fluggesellschaften auf der Vertriebsebene wird durch die IATA-Entschließungen der Serie 814 nicht beseitigt. Die Fluggesellschaften werden nicht daran gehindert, den Vertretern über Provisionen oder auf sonstige Weise ein von ihnen als angemessen eingestuftes Entgelt anzubieten. Es steht ihnen ferner frei, ihren Verkauf selbst durchzuführen oder ein eigenes Vertriebsnetz auf bilateraler Grundlage zu anderen als den mit IATA vereinbarten Bedingungen zu errichten.
(64) Wie bereits erwähnt, haben die Fluggesellschaften die Freiheit, einen Teil ihres Absatzes über konkurrierende Vertriebswege abzuwickeln. Der Wettbewerb wird durch die Entschließungen somit nicht beseitigt, die in keinem Fall den Beteiligten Ausschließlichkeitsbestimmungen auferlegen.
(65) Ein ausgeprägter Wettbewerb zwischen den von IATA auf multilateraler oder bilateraler Grundlage zugelassenen und den mit IATA nicht verbundenen Vermittlern wird fortbestehen. IATA-Vertreter werden den Wettbewerb nicht nur durch bessere Kundendienste, sondern auch durch die Aufteilung der Provisionen mit den Kunden aufnehmen. Es gibt bereits eine begrenzte Anzahl von zugelassenen IATA-Vertretern, die bilaterale Verträge mit IATA-Gesellschaften geschlossen haben und damit im freien Wettbewerb mit anderen zugelassenen Vertretern, jedoch ausserhalb des Rahmens von IATA stehen.
(66) Die in Randnummer 33 geschilderte Wettbewerbsbeschränkung ist abgesehen von den obenerwähnten Wettbewerbselementen auf die Aufbewahrung der Flugscheinvordrucke einzelner Fluggesellschaften in den Geschäftslokalen der IATA-Vertreter in bestimmten Fällen begrenzt. Bilaterale Vereinbarungen ausserhalb des IATA-Rahmens sind somit zwar nicht ausdrücklich verboten, werden jedoch auch nicht gefördert. Diese Bestimmung gilt nur für die an einem Bankverrechnungsplan beteiligten Fluggesellschaften, die jedoch bilaterale Verträge mit IATA-Vertretern ausserhalb des IATA-Systems schließen können, sofern die Vordrucke nicht bei dem Vertreter aufbewahrt werden.
(67) Die Kommission ist der Auffassung, daß der Wettbewerb durch das IATA-System in diesem Punkt nicht beseitigt wird, da gegenwärtige und zukünftige Vertriebsmethoden, mit unterschiedlicher Ausrichtung nebeneinander bestehen und sich in einem zunehmend liberalisierten europäischen Markt für Dienstleistungen im allgemeinen und für Reisevermittler und den Luftverkehr im besonderen fortentwickeln werden.
Wirtschaftliche und strukturelle Auswirkungen der Entschließungen (68) Das mit den IATA-Entschließungen 814, 814d und 814e eingeführte System fügt sich in die gegenwärtige Liberalisierung ein, entspricht den Marktgegebenheiten besser als die vorangehenden Entschließungen und wurde auf das Einwirken der Kommission nach erfolgter Anmeldung angepasst.
(69) Aufgrund dieser Anpassungen wurden die Geschäftsbeziehungen zwischen den Vertretern und den IATA-Gesellschaften ausgewogener und der Zugang zum Verkauf von Flugreisen durch IATA-Mitglieder erleichtert, ohne die Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit der Vertreter zu beeinträchtigen. Diese Änderungen werden wahrscheinlich zu einer Vermehrung der IATA-Verkaufsstellen zum Nutzen der Verbraucher führen, die auch in den Vorteil eines verschärften Wettbewerbs zwischen den Vertretern gelangen werden.
(70) Nach Auffassung der Kommission sollte mit dem System der Entschließung 814 die Gefahr einer mißbräuchlichen oder diskriminierenden Anwendung seines Verfahrens vermieden werden können. Hier ist zu bemerken, daß die Weigerung der Zulassung eines Bewerbers, der die Voraussetzungen erfuellt, eine Diskriminierung darstellen würde und daß von diesen Voraussetzungen bei der Anwendung des Verfahrens nicht abgewichen werden sollte.
(71) In einer Zeit des Wachstums des Flugreisemarktes und der zunehmenden Liberalisierung des europäischen Luftverkehrs kann das System der Entschließung 814 eine wichtige Rolle dabei spielen, den Markt zugunsten der Fluggesellschaften, der Vertreter und der Verbraucher gleichermassen flexibler zu gestalten.
Dauer der Freistellung (72) Gemäß Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 17 dürfen die Freistellungen nach Artikel 85 Absatz 3 EWG-Vertrag nur für einen bestimmten Zeitraum gewährt werden und können mit Bedingungen und Auflagen verbunden werden.
(73) Unter den geschilderten Voraussetzungen wird in Anwendung von Artikel 85 Absatz 3 EWG-Vertrag eine Freistellung für die Dauer von zehn Jahren ab dem Zeitpunkt der ersten Anmeldung, d. h. bis zum 20. März 1998, als angemessen betrachtet.
(74) Hinsichtlich der in Randnummer 34 geschilderten Sonderbestimmungen der Entschließung 814 ist eine Frist bis 31. Dezember 1992 als angemessen anzusehen.
(75) Die Kommission hält es nicht für erforderlich, die Freistellung mit Bedingungen oder Auflagen zu verbinden, und verlässt sich auf die von der IATA am 25. Januar 1990 gegebenen Zusicherungen hinsichtlich der Auslegung bestimmter Teile der Entschließungen. Dies betrifft insbesondere die Auslegung des Begriffs "überwiegend" in Randnummer 16, die Gültigkeitsdauer der Bestimmung in Randnummer 33 und die Einführung eines geeigneten Verfahrens für die Überprüfung der Entscheidungen einzelner Mitglieder in Randnummer 39. Die Kommission wird jedoch die Wirkungsweise des Systems bis zum Ablauf dieser Freistellung überwachen, damit sie in voller Sachkenntnis über einen möglichen Antrag auf Verlängerung befinden kann - HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Artikel 85 Absatz 1 EWG-Vertrag ist vom 21. März 1988 bis 20. März 1998 auf die IATA-Entschließungen 814, 814d und 814e gemäß Artikel 85 Absatz 3 EWG-Vertrag nicht anwendbar; für die in Randnummer 33 geschilderten Bestimmungen von Abschnitt D Absatz 1 der Entschließung 814 beginnt der entsprechende Zeitraum vom 6. November 1989 und endet am 31. Dezember 1992.
Artikel 2
Diese Entscheidung ist an die International Air Transport Association und die im Anhang aufgeführten Unternehmen gerichtet.
Brüssel, den 30. Juli 1991.

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