Document ID: 32002D0344

Komission päätös,
tehty 23 päivänä lokakuuta 2001,
La Posten postitusyrityksiin soveltamien, varattujen palvelujen käyttöä koskevien hintaehtojen ja teknisten ehtojen perusteellisen ja riippumattoman valvonnan puuttumisesta
(tiedoksiannettu numerolla K(2001) 3186)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(Ainoastaan ranskankielinen teksti on todistusvoimainen)
(2002/344/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 86 artiklan 3 kohdan,
on antanut Ranskan viranomaisille ja Ranskan postilaitokselle, La Postelle, 27 päivänä lokakuuta 1999 ja 30 päivänä marraskuuta 1999 päivätyillä kirjeillään tilaisuuden esittää huomionsa komission niitä vastaan esittämistä väitteistä, jotka koskevat Ranskan postilainsäädäntöä postinvalmistelupalvelujen osalta,
sekä katsoo seuraavaa:
1 TOSISEIKAT
1.1 Kyseiset palvelut
(1) Tämä päätös koskee yksinomaan La Posten suhteita sen yksityissektorin yhteistyökumppaneina oleviin postitusyrityksiin markkinoilla, jotka palveluketjussa edeltävät sen omaa päätoimialaa eli peruspostipalvelua. Näitä yksityisiä postitusalan yhteistyökumppaneita voidaan pitää samaan aikaan
- käyttäjinä, koska ne palvelevat postin lähettäjiä, jotka antavat niiden tehtäväksi toimittaa lähetyksensä La Postelle,
- ja La Posten toimittajina, koska ne toteuttavat tiettyjä palveluja, jotka palveluketjussa edeltävät La Posten varattuun alueeseen kuuluvia palveluja, kyseisen julkisen yhtiön sijasta.
Postituksella tarkoitetaan postinkäsittelyä, joka tapahtuu ennen kuin La Poste ottaa postin hoidettavakseen varatun alueensa piiriin kuuluvissa palveluissa. Postitustoiminta vaatii jo luonteensa vuoksi varatun alueen palvelujen käyttöä. Käsitteellisesti postitus terminä kattaa kaksi erityyppistä toimintaa(1), vaikka ne ovatkin käytännössä nivoutuneet(2) palvelujatkumoksi, jonka usein tarjoavat samat yritykset.
1.1.1 Postin lähettäjille tarjottavat palvelut
(2) Postitus voi ensinnäkin kattaa postin lähettäjälle tarjottavan palvelun. Tällöin toiminnassa on kyse lähetysten käsittelystä (tulostaminen, kirjekuoreen tai muovikelmuun sulkeminen, osoitelipukkeiden liimaus, osoitteistus ja frankeeraus), keräilystä, kimputuksesta, lajittelusta ja toimittamisesta La Posten toimistoihin.
(3) Tämä postia lähettäville asiakkaille tarjottava palvelu voitaisiin määritellä suuryritysten laskuun hoidettavaksi "postituskeskukseksi"(3). Komission tiedonannossa kilpailusääntöjen soveltamisesta postialalla ja tiettyjen postipalveluja koskevien valtion toimenpiteiden täytäntöönpanemisesta(4) todetaan erityisesti, että "suurten yritysten postituskeskuksia hoitavat nykyisin yleensä välittäjät, jotka valmistelevat ja esilajittelevat lähetykset ennen niiden luovuttamista postialan toimijalle lopullista jakelua varten". Tätä toimintaa harjoittavat postitusyritykset voidaan samastaa lähettäjien ja La Posten välisiin riippumattomiin "välittäjiin". Ainoastaan niiden on suoritettava La Postelle postimaksut.
(4) Näistä postin lähettäjien laskuun toteutettavista toimista peritään yleisesti ottaen kahdenlaisia korvauksia, jotka yleensä yhdistetään:
- suoraa korvausta, joka suoritetaan postin käsittelypalveluista, osoitetiedostojen toimittamisesta jne.,
- korvausta postitusyritysten toiminnasta välittäjinä sekä edullisten postimaksujen käyttöoikeudesta. Postitusyritykset ovat oikeutettuja La Posten tuotesopimuksiin (erityisesti niin sanottuun Postimpact-tuotesopimukseen), joihin sisältyy edullisten hintaluokkien käyttöoikeus (esimerkiksi 20000 Postimpact-lähetystä maksaa 1,68 Ranskan frangia kappaleelta, kun Ecoplis-joukkopostituksissa kappalehinta on 2,7 Ranskan frangia). Pääpiirteissään postitusyritykset suorittavat La Postelle postimaksut soveltuvien edullisten hintojen mukaan ja saavat voittoa laskuttamalla lähettäjiltä hinnan, joka ylittää postitusyrityksen La Postelle suorittamien postimaksujen kokonaismäärän.
1.1.2 La Posten sijasta toteutettava valmistelutyö
(5) Toiseksi postitus voi kattaa La Posten sijasta toteutettavat palvelut. Niissä on kyse postin valmistelusta, lähetysten pakkaamisesta tiettyjen standardien mukaisiin postisäkkeihin, enemmän tai vähemmän yksityiskohtaisesta lajittelusta määränpään mukaan sekä lähetysten toimittamisesta La Posten tähän tarkoitukseen osoittamiin toimistoihin. Tässä kaaviossa postitusyritykset toimivat La Posten toimittajina. Tiettyjen valmistelutöiden ulkoistaminen tuo näin La Postelle säästöjä käsittelykuluissa ja lisää tehokkuutta(5).
Vuodesta 1990 alkaen La Poste on niin sanottujen teknisten sopimusten perusteella maksanut postitusyrityksille sen laskuun tehdystä valmistelutyöstä suoria "rémunération au mille" -korvauksia, jotka määräytyvät toimitetun postin määrän mukaan. Korvauksen luonne vaihtelee olennaisesti toimitetun postin laadun ja sen lajittelutarkkuuden mukaan. Teknisten sopimusten joukossa on niin sanotulla valmistelusopimuksella(6) strateginen asema: muista teknisistä sopimuksista poiketen siinä annetaan palvelun tarjoajalle mahdollisuus yhdistää erityyppisiä ja määrältään vähäisiä lähetyksiä ja saada siten laatukorvaus (vaikka laatukorvauksen vähimmäismääräehdot periaatteessa rajaavat sen ainoastaan suuriin, yhdenmukaisiin lähetysmääriin). On syytä huomata, että teknisiä sopimuksia voivat tehdä ainoastaan postitusyritykset, joilla on La Posten kanssa myös tuotesopimus ja joiden toimittamien lähetysten määrä saavuttaa tietyn vähimmäisrajan.
1.2 Postitusyritykset
(6) Väljän määritelmän(7) mukaan postitusmarkkinoiden liikevaihto (postitusalan toimijoiden liikevaihdolla mitattuna) oli vuonna 1998 suuruudeltaan 6,4 miljardia Ranskan frangia(8) ja jakautui seuraavasti:
- varsinaiset postitusyritykset 3,5 miljardia frangia,
- lasertulostusyritykset 2 miljardia frangia,
- pakkausalaan erikoistuneet yritykset 0,9 miljardia frangia.
Postitusyritysten palvelut keskittyvät pääosin 1.1.1 ja 1.1.2 kohdassa selostettuihin lähetysten käsittelyyn ja La Posten sijasta tehtyyn valmistelutyöhön. Tietyt postitusyritykset tarjoavat niiden ohella myös tietokoneavusteisia julkaisupalveluja (katso jäljempänä), osoitetiedostojen vuokrausta, kirjekuorien toimitusta ynnä muuta. Postitusyritykset jaotellaan toimintansa painopisteen mukaan eri ryhmiin, joista tärkeimpiä ovat pakkaus-postitusyritykset, kimputus-postitusyritykset ja lajittelu-postitusyritykset.
Lasertulostus-postitusyritykset puolestaan ovat erikoistuneet tietokoneavusteiseen julkaisutoimintaan eli yrityspostin valmistamiseen tietokoneistettujen tietojen pohjalta paljon postia lähettävien yritysten laskuun. Lasertulostus-postitusyritykset harjoittavat tietokoneavusteista julkaisutoimintaa varsinaisen postitustoimintansa ohella(9).
Pakkausala on erityinen postitustoiminnan ala, johon sisältyy postipakettien pakkaamisen lisäksi usein oheispalveluja (tilausten hallintaa, varastointia jne.). Kyseinen ala yrityksineen ei kuulu tämän päätöksen piiriin.
Tämä summittainen tyyppijako on yksinkertaistettu esitys tilanteesta, joka on todellisuudessa monimutkaisempi. Monet postitusalan toimijat tarjoavat todellisuudessa vaihtelevan laajaa ja runsasta palveluvalikoimaa, joka on vaihtelevassa määrin keskittynyt tiettyihin markkinasegmentteihin ja johon kuuluu palveluja kaikilta kolmelta edellä määritellyltä toimialalta. Analyysiä voidaan siis tarkentaa ryhmittelemällä postitusyritykset lukuisiin alaluokkiin niiden toiminnan piirteiden ja asiakaskunnan luonteen mukaan(10).
(7) Ranskan postitusmarkkinoilla toimii yhtäältä yksityisiä ja riippumattomia postitusyrityksiä, kuten SNELPD:n jäsenet, jotka tarjoavat postituspalveluja kaikille paljon postia lähettäville asiakkaille, ja toisaalta La Poste, joka tarjoaa postituspalveluja joko suoraan tai välillisesti tytäryhtiöidensä kautta.
(8) Yksityiset postitusyritykset ja riippumattomat lasertulostusyritykset ovat yleensä pieniä tai keskikokoisia yrityksiä. Niiden keskimääräinen liikevaihto on hiukan yli 15 miljoonaa Ranskan frangia. Ala on kuitenkin varsin keskittynyt, sillä kahdenkymmenen suurimman yrityksen yhteenlaskettu liikevaihto on noin 55 prosenttia alan koko liikevaihdosta.
(9) La Poste ja tietyt sen tytäryhtiöt tarjoavat yritysasiakkailleen palveluja, jotka kilpailevat suoraan edellä kuvailtujen postitusyritysten tarjoamien palvelujen kanssa.
(10) La Poste tarjoaa frankeeraus-, käsittely- ja postiintoimituspalveluja(11) etenkin Carré Pro -yksiköissään, joita toimii yli 400 postitoimistossa. Carré Pro -yksiköiden liikevaihtoa on vaikea erotella muusta liikevaihdosta, mutta La Posten arvion mukaan se oli vuonna 1999 noin 227 miljoonaa frangia(12).
(11) La Posten tytäryhtiöistä ensisijaisesti Datapost, Mikros ja Dynapost toimivat postitusalalla, jota tämä päätös koskee. Vuonna 1994 perustettu, tietokoneavusteiseen julkaisutoimintaan erikoistunut Datapost toimii samalla alalla kuin lasertulostus-postitusyritykset. Datapost tarjoaa pääosin puhtaita tietokoneavusteisia julkaisupalveluja (tuotteiden tietokoneistettu lajittelu ja valmistelu, tulostaminen ne.) mutta myös kuoritusta, käsittelyä ja lähetysten toimittamista La Postelle. Yrityksellä on noin 165 työntekijää ja yli 250 asiakasta. Vuosina 1996-1999 sen liikevaihto kolminkertaistui 32 miljoonasta frangista 107 miljoonaan frangiin. Datapost kärsi suuria liiketappioita vähintään vuoteen 1999 asti. Marraskuussa 2000 La Poste hankki omistukseensa(13) Mikros-yhtiön(14), joka on myös merkittävä tietokoneavusteisen julkaisualan ja postitusalan toimija. Hankinnan jälkeen perustettiin uusi yksikkö, johon Mikros ja Datapost yhdistettiin. Dynapost-tytäryhtiö puolestaan hoitaa yritysten postituskeskuksia, mutta tarjoaa myös keräily-, frankeeraus- ja lajittelupalveluja(15). Dynapostilla on noin 500 työntekijää ja sen liikevaihto vuonna 1999 oli 275 miljoonaa Ranskan frangia.
(12) La Poste ei kiistänyt, että se itse tai sen edellä kuvaillut tytäryhtiöt joko La Posten toimittajina tai sen monopoliverkon(16) käyttäjinä tarjoavat postituspalveluja(17). Kaiken kaikkiaan La Postella arvioidaan olevan vähintään 10 prosentin osuus postitusalan ja tietokoneavusteisten julkaisupalvelujen markkinoista, joilla se on läsnä sekä omilla tuotteillaan että Datapostin ja Mikroksen ja toisaalta Dynapostin välityksellä(18).
(13) Postitusyritykset siis kilpailevat La Posten ja sen tytäryhtiöiden kanssa tarjotessaan palvelujaan postin lähettäjille. La Posten postimonopolin vuoksi postitusyritykset joutuvat kuitenkin kaksoisroolissaan postiverkon käyttäjinä ja julkisen yhtiön palveluntoimittajina väistämättä hyväksymään ne hintehdot ja tekniset ehdot, jotka La Poste asettaa niiden käsittelemän postin vastaanottamiselle. La Poste onkin postitusyrityksille pakollinen yhteistyökumppani, jotta ne pystyisivät toteuttamaan asiakkailleen tarjoamansa palvelut.
1.3 Sovellettava lainsäädäntö ja säännöstö
1.3.1 Periaatteet, jotka sääntelevät La Posten suhteita käyttäjiinsä ja yksityissektorin yhteistyökumppaneihinsa sekä näiden suhteiden valvontaa
(14) Posti- ja televiestintäalan julkisen palvelun järjestämisestä 2 päivänä heinäkuuta 1990 annetussa laissa(19) (jäljempänä "vuoden 1990 laki") ja 29 päivänä joulukuuta 1990 annetulla asetuksella N:o 90-1214(20) hyväksytyssä La Posten ohjesäännössä määritellään julkisen yhtiön palvelujen toimitusehdot sekä järjestelmä, jota sovelletaan La Posten suhteisiin käyttäjiinsä ja yksityisen sektorin yhteistyökumppaneihinsa.
(15) Vuoden 1990 lain 25 §:ssä säädetään yleisluontoisesti, että La Posten suhteita käyttäjiinsä, toimittajiinsa ja kolmansiin osapuoliin "sääntelee yksityisoikeus". La Posten ohjesäännön 23 artiklassa vahvistetaan, että "La Posten suhteita käyttäjiinsä sääntelevät yksityisoikeudelliset sopimukset".
(16) Erityisesti suhteissa käyttäjiinsä La Posten on ohjesääntönsä 23 artiklan 2 kohdan mukaan määriteltävä "tuotteidensa ja palvelujensa toimitusehdot". Samassa artiklassa lisätään, että "La Poste voi tehdä sopimuksia, joiden ehdot määritellään yhdessä erityisen kustannusarvion perusteella." Tällaisissa tapauksissa La Posten lisävelvoitteena on erotella tarjoamiensa palvelujen varatut osat ja kilpailun alaiset osat: "Silloin, kun La Posten tässä tapauksessa toimittamaan palveluun sisältyy sekä yksinoikeudellisia palveluja että kilpailun alaisia palveluja, näiden kahden palveluluokan toimitukset ja laskutukset erotellaan sopimuksessa."
(17) Saman ohjesäännön 22 artiklassa esitetään mahdolliset tavat "avata verkko" käyttäjille. La Poste voi joko omalla toimialallaan tai sen ulkopuolella: - "avata verkkonsa tytäryhtiöilleen. Tämä toimitus tapahtuu sopimuksin, joilla määritellään etenkin La Posten perimän korvauksen ehdot; [ja] - tehdä muiden yhteistyökumppanien kanssa jakelu- tai palveluntarjoamissopimuksia. Posti- ja televiestintäministerille on tiedotettava tehdyistä sopimuksista."
(18) Käyttäjiin sovellettavia ehtoja ei ohjesäännössä määritellä. Ranskan viranomaiset kiinnittivät kuitenkin komission huomion(21) ohjesäännön määräyksiin, joissa asetetaan yleisiä ehtoja La Posten hinnoittelu- ja sopimusvapaudelle käyttäjäsuhteissaan. Ranskan viranomaisten mainitsemien määräysten perusteella voidaan erotella kaksi tilannetta.
- Kun kyseiset palvelut kuuluvat La Posten yksinoikeudelliseen toimialaan, julkisen yhtiön hintaehdotukset alistetaan ohjesäännön 33 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti posti- ja televiestintäasiain ministerin sekä talous- ja rahoitusasiain ministerin hyväksyttäväksi. Samaten silloin, kun La Poste tekee käyttäjien kanssa vakiosopimuksia yksinoikeudellisten palvelujensa toteuttamisesta, kyseiset vakiosopimukset alistetaan ohjesäännön 4 artiklan mukaisesti posti- ja televiestintäministerin hyväksyttäväksi.
- Kilpailun alaiset palvelunsa La Poste sitä vastoin hinnoittelee vapaasti ohjesäännön 33 artiklan 1 kohdan c alakohdan ja 2 kohdan a alakohdan nojalla, kuuluivatpa palvelut yleispalvelun alaan tai eivät. Hinnat ilmoitetaan yksinkertaisesti tiedoksi toimivaltaisille ministereille. Kun kilpailun alaiset palvelut kuuluvat yleispalvelun alaan, niihin sovelletaan yleistä kustannuslähtöisyysperiaatetta(22), mutta tämän periaatteen seurauksia tai sen noudattamisen valvontatapoja ei määritellä Ranskan lainsäädännössä yksityiskohtaisemmin(23).
(19) Kun on kyse suhteista toimittajiin ja erityisesti näille maksettavien korvauksien ehdoista, La Posten ohjesäännössä ei määrätä yksityiskohtaisia sääntöjä. Vuoden 1990 lain 27 §:ssä puolestaan tyydytään säätämään, että "kunkin julkisen yhtiön hankintasopimusten teko- ja valvontamenettelyt määrittelee sen hallitus asiaa koskevien ohjesäännön määräysten mukaisesti (...)". Kyseistä pykälää sovelletaan siis ainoastaan julkisen yhtiön tekemien hankintasopimusten yhteydessä luotuihin sopimussuhteisiin.
(20) Kun otetaan huomioon edellä selostettu säännöstö ja Ranskan viranomaisten antamat selitykset sekä sovelletaan tämän päätöksen 1 kappaleessa esitettyjä käsitteellisiä erotteluja, La Posten suhteita postitusyrityksiin koskeva valvonta rajautuu seuraavasti.
Kun postitusyritykset ovat rinnastettavissa La Posten verkon käyttäjiin, postitusyrityksiin sovellettavat hinnat La Posten verkon käyttöoikeudesta
- joko alistetaan toimivaltaisten ministerien hyväksynnälle, kun kyseinen palvelu kuuluu monopolin piiriin (kuten Postimpact-tuotteiden hinnat(24) ja kirje- ja Ecoplihinnat(25),
- tai annetaan vain tiedoksi ministereille, kun kyseinen palvelu kuuluu kilpailun piiriin (kuten esimerkiksi Catalogues- ja Coliéco-palvelujen hinnat).
Kun postitusyritykset ovat rinnastettavissa La Posten toimittajiin, kyseiset hinnat, kuten esimerkiksi "rémunération au mille" -korvaus, annetaan vain tiedoksi ministereille(26).
Ranskan viranomaisten antamien selitysten perusteella näyttää siltä, että valvonta ei missään tapauksessa kata La Posten ja postitusyritysten välisten suhteiden teknisiä ehtoja eikä hinnoittelun ulkopuolisia näkökohtia.
(21) Ranskan lainsäädännössä annetaan La Posten tehtäväksi määritellä itse sopimusehdot yksityissektorin yhteistyökumppaniensa kanssa yksityisoikeudellisin asiakirjoin. Lainsäädännössä tätä La Postelle annettua vapautta rajoitetaan vain tarkoin määritellyissä tapauksissa. Valtion harjoittama valvonta on suppeaa ja kattaa ainoastaan hinnoittelunäkökohdat.
(22) Näissä oloissa La Poste pystyy itse ilman minkäänlaista valvontaa määrittelemään koko joukon teknisiä ehtoja, joilla on ratkaiseva merkitys postitusyritysten mahdollisuuksille käyttää La Posten verkkoa. La Poste määrittelee postin tarjontaa koskevat vaatimukset ja postilähetysten yksityiskohtaiset toimitussäännöt (käytettävät postisäkkityypit, toimitusten vähimmäismäärät...), joiden noudattaminen on edellytyksenä erityisehtojen piiriin pääsemiselle. Nämä ehdot julkaistaan "ohjeina" La Posten tiedotteessa.
(23) Se, että La Posten näillä valtuuksillaan määräämät "säännöt" määritellään Ranskan lainsäädännössä "sopimusehdoiksi", ei muuta sitä tosiseikkaa, että La Poste itse laatii nämä säännöt ja vahvistaa niiden lopullisen muodon. Määritelmä ei myöskään muuta sitä, miten kyseiset toimenpiteet vaikuttavat La Postesta riippumattomien yritysten mahdollisuuksiin käyttää postiverkkoa ja varattuja palveluja ja näin ollen postitustoiminnan harjoittamisen ehtoihin.
1.3.2 La Posten valvonnasta vastaavat valtion viranomaiset
(24) Ranskan lainsäädännössä annetaan posti- ja televiestintäministerin sekä talous- ja rahoitusasiain ministerin yhteiseksi tehtäväksi laatia La Posten politiikka ja valvoa, että La Poste noudattaa sovellettavaa säännöstöä sekä kilpailulainsäädäntöä. Tosiasiallisesti posti- ja televiestintäministeri on myös talous- ja rahoitusasiain ministeri (jäljempänä "ministeri")(27)
(25) Hinnoitteluasioissa ministerin toimivalta perustuu edellä kuvailtuihin La Posten ohjesäännön määräyksiin. Talous-, rahoitus- ja teollisuusministeriön järjestämiseen liittyvissä asetuksissa on täydellisempi kuvaus ministerin alaisten yksiköiden toimivallasta.
(26) 1 päivänä joulukuuta 1993 annetun asetuksen N:o 93.1272(28) 4 §:ssä säädetään, että teollisuuden, tietotekniikan ja postin pääosasto (DiGITIP) "laatii hallituksen posti- ja televiestintäalan politiikan ja huolehtii sen toteutuksesta". Samassa pykälässä lisätään, että pääosasto valvoo posti- ja televiestintäalalla (...) rehellisen kilpailun noudattamista talouden eri toimijoiden kesken. Lopuksi pykälässä todetaan, että DiGITIP valvoo yhdessä valtionkassaosaston kanssa valtion omistusta La Postessa: Valtionkassaosaston kanssa se laatii ja toteuttaa politiikkaa, jota harjoitetaan La Posten ja sen toimivaltaan kuuluvien, valtion osittain omistamien teollisuusyritysten suhteen(29).
(27) Edellä mainitun asetuksen 6 §:ssä säädetään, että DiGITIPin posti- ja televiestintäyksikkö "valvoo La Postea". DiGITIPin järjestämisestä 2 päivänä marraskuuta 1998 annetun asetuksen(30) 4 §:ssä puolestaan tarkennetaan, että posti- ja televiestintäyksikön postitoiminnan alayksikkö "valvoo La Postea". Tämä alayksikkö hoitaa etenkin "talous- ja rahoitusasiain valvonnan, joka kattaa julkisten palvelujen hankintasopimuksen laadinnan, talousanalyysit, kustannuslaskennan mukautuksen, palveluntarjonnan, hinnoittelun, palvelulaadun, suhteet kuluttajiin ja postitoiminnan yhteistyökumppaneihin (...)". Toisaalta edellä mainitun asetuksen mukaan samaan postiyksikköön kuuluva lainsäädännön ja kansainvälisten asiain alayksikkö hoitaa "postitoiminnan alan lainsäädännön ja säännöstön laadinnan, seurannan ja täytäntöönpanon". Näistä säännöksistä selviää, millä ministeriön elimillä on toimivalta postiasiain analysoinnissa ja tutkinnassa. Päätösvalta puolestaan kuuluu ministerille sekä teollisuuden, tietotekniikan ja postiasiain pääjohtajalle ministerin pysyvällä valtuutuksella(31).
(28) Ranskan viranomaiset selostivat komissiolle tämän säännöstön käytännön täytäntöönpanoa. Ne tarkensivat tältä osin, että hinnoittelun valvonta toteutetaan postiyksikön ja kilpailuasiain pääosaston yhteisin toimin(32). Viranomaiset vahvistivat valvonnan osalta yleisluontoisemmin, että valtion harjoittamaa valvontaa ei ole uskottu yksinomaan DiGITIPin yksiköille, vaan myös budjetti- ja valtionkassaosastot osallistuvat siihen aktiivisesti. Käytännössä siis ministerille annettuja valvontatehtäviä hoitavat DiGITIP, budjettiosasto, valtionkassaosasto sekä kilpailuasiain, kuluttaja-asiain ja petosten torjunnan pääosasto. Nämä saman ministerin alaisuudessa toimivat yksiköt hoitavat näin ollen samaan aikaan sekä La Posten valvonnan että sen talous- ja rahoitusasiain valvonnan.
(29) Ranskan lainsäädännöstä käy siis selvästi ilmi, että La Posten valvontaa hoitava ministeri voi puuttua La Posten politiikan suuntaviivoihin talous- ja rahoitusasiain valvontatehtävässään(33). Sitä vastoin Ranskan lainsäädännössä ei säädetä toimielinjärjestelystä, joka tehtävien riittävän erottelun avulla takaisi, että toisaalta talous- ja rahoitusasiain valvontaa ja toisaalta La Posten valvontaa harjoitettaisiin täysin toisistaan riippumatta.
1.4 Kantelu
(30) Syndicat National des Entreprises de Logistiques de Publicité Directe (jäljempänä "SNELPD") teki 30 päivänä kesäkuuta 1998 Ranskan valtiota vastaan kantelun La Posten postitustoiminnasta. SNELPD on Ranskan lainsäädännön alainen ammattijärjestö, joka sääntöjensä mukaan hoitaa jäseninään olevien postitusyritysten etuja. SNELPD:hen kuuluu kuusikymmentäkaksi yritystä eli suuri enemmistö kyseisillä markkinoilla toimivista yrityksistä.
(31) Kantelija väittää, että La Poste myöntää suorille asiakkailleen ja omille postitusalalla toimiville tytäryhtiöilleen paljousalennuksia, joita se ei kuitenkaan tarjoa postitusyrityksille. Lisäksi kantelussa väitetään, että La Poste asettaa ehtoja, joita tosin muodollisesti sovelletaan erottelematta mutta jotka ovat epäedullisia La Posten ja sen tytäryhtiöiden kilpailijoille. Kantelijan mukaan edullisten hintaluokkien piiriin pääsemisen edellytyksenä olevat postimäärät määritellään tasoille, jotka tosiasiallisesti sulkevat pois pienet postitusyritykset. Kantelija väittää esimerkiksi, että 3 miljoonan lähetyksen vähimmäismäärä, joka vaaditaan La Posten teknisiin sopimuksiin kuuluvien niin sanottujen laatu- ja tarjontasopimusten piiriin pääsemiseksi(34), ei perustu La Postelle syntyviin kustannussäästöihin vaan että se on asetettu mielivaltaisesti järjestelmään oikeutettujen postitusyritysten määrän rajoittamiseksi.
(32) Kantelijan mukaan La Poste lisäksi valvoo lähetysten toimittamista koskevien ehtojen soveltamista löyhemmin tytäryhtiöidensä kuin niiden kilpailijoiden kohdalla. Kantelijan mukaan La Poste soveltaa syrjivästi sääntöjä, jotka eivät sinänsä ole syrjiviä. Tässä yhteydessä kantelussa annetaan useita esimerkkejä tapauksista, joissa La Posten tytäryhtiöt eivät noudattaneet toimitettavien lähetysten määriä, muotoa, tarjontaa, aikatauluja, toimituspaikkoja ja viestien luonnetta koskevia sääntöjä mutta joissa niille siitä huolimatta myönnettiin paljousalennukset hinnoista.
(33) Kantelijan mukaan tällaiset käytännöt ovat osa kilpailun syrjäyttämiseen tai vähintäänkin sen rajoittamiseen tähtäävää strategiaa. Kantelija kiinnittää huomiota etenkin La Posten asiakirjaan nimeltä "Challenge Dynatop"(35), jonka mukaan "... palveluketjun alkupään palveluja kehittämällä ... on tarkoitus estää kilpailijoita asettumasta markkinoille ja jopa edistää omien markkinaosuuksiemme kehitystä niin frankeeraustuotteissa kuin strategisissa tuotteissakin". Lisäksi kantelija mainitsee erityisesti tietokoneavusteisen julkaisualan yhteydessä La Posten tilaaman tutkimuksen paljon postia lähettävistä yrityksistä, joka tehtiin vähän ennen Dataposttytäryhtiön perustamista(36). Tutkimuksen mukaan "on järjestettävä nopea ja massiivinen markkinapenetraatio". Kantelijan mukaan tämäntyyppiset asiakirjat osoittavat, että La Posten tavoitteena on todellakin sen omien tytäryhtiöiden ja oman postitusalan toiminnan ja tietokoneavusteisen julkaisutoiminnan suosiminen.
(34) Lopuksi kantelija väittää, että La Poste voi palveluketjun loppupään markkinoiden monopoliasemansa avulla määrätä yksipuolisesti ehdot sopimuksiin, joita se tekee käyttäjiensä ja yksityissektorin yhteistyökumppaniensa, kuten postitusyritysten, kanssa. Kantelijan mukaan La Poste määrää yksipuolisesti postin tarjonnan ehdot ja postilähetysten toimittamisen yksityiskohtaiset säännöt (käytettävät postisäkkityypit, toimitusten vähimmäismäärät jne.), jotka julaistaan "ohjeina" La Posten tiedotteessa.
(35) Kantelun mukaan La Postella on siis Ranskan lainsäädännön aiheuttaman taloudellisen vallan epätasapainon vuoksi mahdollisuus määrätä sääntöjä kilpailijoilleen ja säännellä niiden toimintaa, vaikka sillä ei edes ole sääntelyvaltaa kansallisessa oikeudessa. Päätelmässään kantelija katsoo, että Ranskan valtio on rikkonut yhteisön oikeutta ja erityisesti:
1. EY:n perustamissopimuksen 86 ja 82 artiklaa yhdessä hyväksymällä ja pitämällä voimassa lainsäädännön, jolla La Poste (julkinen yhtiö, jolla on lakisääteinen postimonopoli) valtuutetaan vahvistamaan itse ehdot, joilla postitusyritykset saavat käyttää sen varattujen palvelujen verkkoa, vaikka La Poste toimii itse postitusalalla, ja toisaalta myöntämällä La Postelle yksinoikeuksia, joiden harjoittaminen jo sinänsä voi aiheuttaa määräävän markkina-aseman väärinkäyttöä;
2. EY:n perustamissopimuksen 86, 10 ja 82 artiklaa yhdessä pidättäytymällä toimista niiden määräävän markkina-aseman väärinkäytösten lopettamiseksi, joihin La Poste on postitusalan markkinoilla tosiasiallisesti syyllistynyt.
(36) Kantelija pyysi, että komissio määräisi Ranskan valtion:
1. takaamaan postitusyrityksille oikeuden käyttää La Posten verkkoa talouden toimijoiden yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisin ehdoin; ja
2. antamaan La Postesta riippumattomalle viranomaiselle vallan säännellä ehtoja, joilla postitusyritykset saavat käyttää La Posten verkkoa, sekä antamaan kyseiselle riippumattomalle viranomaiselle vallan tämän säännöstön soveltamiseen ja valvontaan taikka järjestämään niin, että La Poste ei voi suoraan tai välillisesti tarjota postituspalveluja.
(37) Samaan aikaan, 25 päivänä helmikuuta 1998, kantelija teki Ranskan kilpailuvirastolle kantelun La Postea vastaan hintojen ja kilpailun vapaudesta 1 päivänä joulukuuta 1986 annetun asetuksen N:o 86-1243 8 §:n sekä EY:n perustamissopimuksen 82 artiklan rikkomisesta. Tässä La Postea vastaan tehdyssä kantelussa La Postea syytetään ristiintukemistoimista sen postitusalan tytäryhtiöiden hyväksi, asiakkaiden ohjailusta ja asiakaskunnan varastamisesta, pakettitarjouksista ja markkinoihin sitomattomista hinnoista, syrjivistä hinnoista ja ehdoista, hintojen polkemisesta ja sopimattomasta määräävän markkina-aseman kasvattamisesta. Kantelun jäljennös oli komissiolle tehdyn kantelun liitteenä.
(38) Komissio välitti SNELPD:ltä saamansa kantelun tekstin Ranskan viranomaisille 25 päivänä syyskuuta 1998 päivätyllä kirjeellä. Komissio välitti saman tekstin myös La Postelle 26 päivänä lokakuuta 1998 päivätyllä kirjeellä.
1.5 Ranskan hallituksen ja kyseisen yrityksen huomautukset
(39) Ranskan viranomaiset vastasivat edellä mainittuun yhteydenottoon 26 päivänä marraskuuta 1998 päivätyllä kirjeellä. Aivan aluksi ne viittaavat asiaan sovellettavaan lainsäädäntöön. Kun on kyse La Posten ja sen valvontaviranomaisen välisistä suhteista, Ranskan viranomaiset katsovat, että sääntelytehtävän ja toiminnan harjoittamistehtävän rakenteellisen erillisyyden periaate toteutettiin jo 1 päivänä tammikuuta 1991, jolloin La Poste itsenäisenä laitoksena perustettiin. Ranskan viranomaiset vakuuttavat, että Ranskan valtio ei ole siirtänyt La Postelle mitään sääntelyvaltaa ja että kantelija ei voi käyttää La Posten ohjesääntöä todisteena tällaisesta vallansiirrosta(37). Ranskan viranomaiset tarkentavat, että La Poste on laatinut ainoastaan vakiosopimuksia ja että kyseisten sopimusten luonne ei tee niistä mitenkään säänteleviä(38).
(40) La Poste puolestaan kiistää 18 päivänä joulukuuta 1998 päivätyssä vastauksessaan ensinnäkin tietyt kanteluun sisältyvät asiaväitteet(39). Sen jälkeen La Poste kiistää, että se voitaisiin katsoa sääntelyviranomaiseksi, koska sen hinnat (ja tässä tapauksessa hinnoista myönnettävät alennukset) alistetaan valvontaviranomaisen harkittavaksi siltä osin kuin ne kuuluvat monopolin piiriin(40). La Poste tuo myös esille, että kantelun tekohetkellä voimassa olleeseen La Posten ja postitusyritysten väliseen yhteistyösopimukseen sisältyi tunnustusmenettely ensiluokkaisille mainos-, kirjeenvaihto- ja sanomanvälitysalan postitusyrityksille, Qualité de Routeur Premier de Publicité Correspondance Messagerie. Tämä tunnustus oli välttämätön ennakkoedellytys teknisen sopimuksen tekemiselle(41). La Poste tähdentää, että tunnustusta ei myöntänyt se itse yksipuolisesti, vaan sekakomitea, johon kuului kolme postitusyritysten edustajaa ja yksi riippumaton henkilö, ja että myös La Posten tytäryritykset joutuivat komitean arvioitavaksi. La Poste toteaa lisäksi, että SNELPD ei ole esittänyt mitään asiakirjaa perusteeksi tekemälleen kantelulle. La Poste lisää, että kantelija näyttää sekoittavan keskenään lakisääteisen monopolin myöntämisen La Postelle ja sääntelyvallan myöntämisen(42) ja että todellisuudessa kantelija vastustaakin lakisääteistä monopolia. La Posten mukaan kantelija lisäksi sekoittaa määräävän markkina-aseman ja sen väärinkäytön eikä mitenkään osoita väärinkäytön tosiasiallisesti tapahtuneen. Kyseenalaistamatta suoranaisesti kantelijan väitettä eturistiriidasta La Poste katsoo kuitenkin lopuksi, että sen toiminta palveluntarjoajana postitusmarkkinoilla ei sinänsä muodosta määräävän markkinaaseman väärinkäyttöä(43).
(41) Komissio kehotti 27 päivänä lokakuuta 1999 päivätyssä kirjeessään Ranskan viranomaisia toimittamaan näkemyksensä Ranskan lakien ja asetusten säännösten mahdollisesta yhteensopimattomuudesta yhteisön oikeuden kanssa. Komissio ilmaisi samassa yhteydessä epäilynsä siitä, että todella riippumatonta sääntelyviranomaista, jolla olisi valtuudet valvoa La Posten ja postitusyritysten välisiä sopimussuhteita, ei ollut olemassa. Komission mukaan tällaisen riippumattoman viranomaisen puuttuminen uhkasi haitata postitusyritysten toimintaa. Komission mukaan La Postella oli näet valtuudet määritellä vapaasti verkkonsa käytön ehdot, vaikka se toimi suoraan tai välillisesti postitusalalla, ja lisäksi La Posten valvontaa hoitavaa valtion viranomaista ei ollut erotettu siitä viranomaisesta, joka laati La Posten yleisen politiikan, mikä herätti kysymyksen puolueettomuudesta.
(42) Virallisessa ilmoituksessa kerrottiin myös, että komission tulkinnan osoittautuessa oikeaksi komissio voisi tehdä päätöksen perustamissopimuksen 86 artiklan 3 kohdan nojalla. Virallisesta ilmoituksesta toimitettiin jäljennös La Postelle 30 päivänä marraskuuta 1999.
(43) Ranskan viranomaiset esittivät huomautuksensa 4 päivänä helmikuuta 2000 päivätyssä kirjeessä. Siinä Ranskan viranomaiset kiistivät tiettyjä edellä mainitun ilmoituksen väitteitä. Ne totesivat, että komission tulkinta La Posten sääntelytavan riippumattomuusvaatimuksesta näytti menevän pitemmälle kuin postiasioihin sovellettavan alakohtaisen yhteisön oikeuden säännökset(44). Lisäksi Ranskan viranomaiset selostivat vastauksessaan ministerin roolia La Posten valvonnassa ja hänen yksiköidensä harjoittaman valvonnan luonnetta. Tältä osin Ranskan viranomaiset ilmoittivat, että niiden näkemyksen mukaan ministeriön yksiköt eivät puutu millään tavoin laitoksen käytännön hallintoon tai markkinointipolitiikkaan. Ranskan viranomaisten mukaan ministerin harjoittama valvonta päinvastoin"koskee ensisijaisesti julkisen palvelun tehtäviä ja sosiaalista alaa, etenkin henkilöstöyksikköä". Ranskan viranomaiset selostivat myös yksityiskohtaisesti julkisten palvelujen hankintasopimuksen sisältöä sekä julkisen yhtiön hallituksessa istuvan Ranskan hallituksen valtuutetun roolia. Ne selostivat yksityiskohtaisemmin La Posten ohjesäännössä määriteltyjä La Posten hinnoittelupäätösten valvontamenettelyjä. Lopuksi Ranskan viranomaiset ilmoittivat asetushankkeista, "jotka rauhoittaisivat komissiota" ja joilla muun muassa perustettaisiin postialan yleispalveluasiamiehen virka ja tehostettaisiin La Posten tekemien sopimusten valvontaa.
(44) La Poste puolestaan vastasi komission esittämiin kysymyksiin asiasisällön osalta 16 päivänä helmikuuta 2000 päivätyllä kirjeellä. La Poste liitti vastaukseensa konsultin laatiman tutkimuksen La Posten ja postitusyritysten välisistä suhteista(45). Tutkimuksen päätavoitteena on osoittaa, että taloudellisista ja rahoituksellisista syistä ei olisi objektiivisesti La Posten edun mukaista aiheuttaa vaikeuksia postitusyrityksille. Lisäksi tutkimuksessa luodaan katsaus La Posten ja alan yritysten välisten suhteiden historiaan ja selitetään, että vuonna 1999 tehtyjen sopimusten tiettyjen lausekkeiden näennäinen tiukentaminen aiempaan järjestelmään verrattuna johtui La Posten pyrkimyksestä korjata vuonna 1995 käyttöön otetun järjestelmän puutteet, joita postitusyritykset olivat hyödyntäneet omaksi edukseen.
(45) Komissio osoitti 9 päivänä maaliskuuta 2001 Ranskan tasavallalle uuden kirjeen, jolla oli kaksi tarkoitusta: selvittää helmikuussa 2000 ilmoitettujen asetusten edistymistä ja saattaa Ranskan viranomaisten tietoon kantelijoiden vuoden 2000 lopussa toimittamat tiedot etenkin postitusyritysten taloudellisen tilan heikentymisestä, jonka syyksi väitettiin tiettyjä La Posten teknisten sopimusten ja tuotesopimusten järjestelmään tekemiä muutoksia.
(46) Ranskan viranomaiset vastasivat 17 päivänä heinäkuuta 2001 päivätyllä kirjeellä. Kirjeessään ne esittävät syyt, huomionsa komission esiin tuomista tiedoista. Lisäksi Ranskan viranomaiset esittävät syyt, joiden vuoksi järjestelmä ei valmistunut suunnitellusti vuoden 2000 alussa, ja liittävät vastaukseensa luonnoksen asetukseksi postialan asiamiehen viran perustamisesta, joka niiden mukaan ratkaisisi komission esille ottamat vaikeudet. Lisäksi Ranskan viranomaiset ilmoittavat komissiolle, että posti- ja televiestintäalan neuvoa-antavalta viranomaiselta (Conseil supérieur des postes et télécommunications) pyydettiin lausunto säädösluonnoksesta 21 päivänä kesäkuuta 2001, ja toivovat, että asiamiehen virka saadaan perustetuksi ja tämän henkilöstö kootuksi ennen vuoden 2002 alkua.
2 OIKEUDELLINEN ARVIOINTI
(47) Perustamissopimuksen 86 artiklan 1 kohdassa määrätään, että jäsenvaltiot eivät toteuta eivätkä pidä voimassa mitään toimenpidettä, joka koskee julkisia yrityksiä taikka yrityksiä, joille jäsenvaltiot myöntävät erityisoikeuksia tai yksinoikeuksia ja joka on ristiriidassa perustamissopimuksen sääntöjen, etenkin kilpailusääntöjen, kanssa. Tässä perustamissopimuksen määräyksessä jäsenvaltioita kielletään asettamasta julkisia yrityksiä ja yrityksiä, joille jäsenvaltiot myöntävät erityisoikeuksia tai yksinoikeuksia, laein, asetuksin tai hallinnollisin määräyksin asemaan, johon yritykset eivät itse omin toimin pääsisi rikkomatta perustamissopimuksen 82 artiklaa(46). Perustamissopimuksen 86 artiklan 3 kohdassa valtuutetaan komissio tekemään jäsenvaltioille osoitetut aiheelliset päätökset, kun se havaitsee perustamissopimuksen 86 artiklan 1 kohdan sekä 82 artiklan vastaisesti toteutettuja tai voimassapidettyjä valtion toimenpiteitä.
2.1 Asianomainen yritys
(48) La Poste on perustamissopimuksen 86 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu julkinen yritys. Se on yhtäältä julkinen laitos ja toisaalta sillä on tietyissä postipalveluissa lakisääteinen monopoli (joka määritellään posti- ja televiestintälain L §:n 2 momentin 2 luetelmakohdassa; jäljempänä "peruspostipalvelu").
(49) Ranskan postilaitos, La Poste, on teollinen ja kaupallinen julkinen laitos, joka perustettiin 9 päivänä heinäkuuta 1990 annetulla lailla N:o 90-658(47) (jäljempänä "vuoden 1990 laki"). Lainsäätäjä määritteli La Posten itsenäiseksi julkisoikeudelliseksi yhtiöksi, joka on oma oikeuskategoriansa. Se on oikeushenkilö ja oikeudellisesti valtiosta riippumaton. Kuitenkin se on posti- ja televiestintäministerin valvonnan alainen(48). La Posten tarkoituksena on taata kotimaan ja ulkomaanpostin julkinen palvelu. Koko sen pääoma on muodostunut posti- ja televiestintähallinnon aiemmin hallitseman valtion omaisuuden siirrosta.
(50) Laissa säädetään, että La Posten yleisen politiikan määrittelee ja sitä harjoittaa sen hallitus "Ranskan hallituksen määrittelemien suuntaviivojen mukaisesti"(49). La Posten hallituksen puheenjohtaja ja jäsenten enemmistö nimitetään asetuksella. Lisäksi Ranskan hallituksella on La Posten hallituksessa valtuutettu, joka ilmaisee neuvoa-antavassa asemassa Ranskan hallituksen näkemyksen ja voi määrätä La Posten hallituksen koolle kutsuttavaksi. La Poste -yritys on siis perustamissopimuksen 86 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu julkinen yritys.
(51) Tietyille La Posten toimille, etenkin postimonopolin piiriin kuuluvien palvelujen hinnoittelulle ja tytäryhtiöiden perustamiselle tai tietyn rajan ylittävien omistusosuuksien hankkimiselle, vaaditaan myös posti- ja televiestintäministerin ja talousministerin hyväksyntä.
(52) Lisäksi La Posten tavoitteena on taata kotimaan- ja ulkomaanpostin julkinen palvelu. Tässä tarkoituksessa sillä on posti- ja televiestintälain L §:n 2 momentin 2 luetelmakohdan nojalla postimonopoli. Monopoli ei ulotu postituspalveluihin. Posti- ja televiestintälain L §:n 2 momentin 2 luetelmakohdassa varataan La Postelle kirjeiden sekä alle 350 gramman painoisten pakettien ja asiakirjojen kuljetus ja annetaan siis La Postelle perustamissopimuksen 86 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yksinoikeuksia.
2.2 Asian kannalta merkitykselliset valtion toimenpiteet
(53) Sovellettava säännöstö on selostettu yksityiskohtaisesti. Tämän päätös koskee vuoden 1990 lain 25 §:ää sekä La Posten ohjesäännön 22, 23 ja 33 artiklaa, joissa toisaalta rajataan La Posten liikkumavara verkkonsa käytön ehtojen ja käyttäjäsuhteidensa määrittelyssä ja toisaalta asetetaan yksityiskohtaiset säännöt ja rajat ministerin toimille La Posten hinnoittelupäätösten valvonnassa. Päätös koskee myös muutetun asetuksen N:o 93-1272 4 ja 6 §:ää sekä edellä mainitun, 2 päivänä marraskuuta 1998 annetun asetuksen 4 §:ää, joissa ilmoitetaan postialan sääntelyvallan, valvontavallan sekä talous- ja rahoitusasiain valvontavallan jakautuminen talous-, rahoitus- ja teollisuusministeriössä.
2.3 Asian kannalta merkitykselliset markkinat
2.3.1 Postitusalan markkinat eli palveluketjun alkupään markkinat
(54) Kyseisten valtion toimenpiteiden kohteena ovat Ranskan alueelta lähetettävien postilähetysten postituspalvelujen markkinat. Tämän päätöksen 1.2 kohdassa kuvaillut postituspalvelut muodostavat markkinat, jotka palveluketjussa edeltävät La Posten varattuja palveluja. Nämä palvelut muodostavat kokonaisuuden, joka postilähetysten käsittelyketjussa sijoittuu sen jälkeen, kun postin lähettäjä on muotoillut viestin, ja ennen kuin La Poste ottaa postilähetyksen hoidettavakseen varattujen palvelujensa yhteydessä.
(55) Käytännössä on kyse toimikokonaisuudesta, joka tapahtuu ennen postin keräilyä eli edeltää kirjelähetyksen tuloa siihen postiverkon osaan, jossa toteutetaan varatun alueen piiriin kuuluvat toimet(50). Postitusyritysten harjoittama lähetysten keräily ja lajittelu ennen niiden toimitusta postiverkon lähetyspaikkoihin ei missään tapauksessa loukkaa La Posten varattua aluetta.
(56) Yksinkertaisuuden vuoksi kaikkia näitä palveluja voidaan nimittää palveluketjun alkupään palveluiksi.
2.3.2 Peruspostipalvelun markkinat eli palveluketjun loppupään markkinat, La Posten varattu alue
(57) La Postella on posti- ja televiestintälain L §:n 2 momentin 2 luetelmakohdan(51) mukaisesti postimonopoli. Monopolin piiriin kuuluvat "kansalliset ja rajat ylittävät palvelut kirjelähetyksille, suoramarkkinointiposti mukaan luettuna, joiden paino on vähemmän kuin 350 grammaa ja hinta vähemmän kuin viisi kertaa alimpaan painoluokkaan kuuluvan, mahdollisesti käytössä olevan nopeimman vakioluokan kirjelähetyksen hinta", sekä "kirjattuja lähetyksiä koskevat palvelut, joiden käytöstä säädetään laissa tai asetuksessa".
(58) Monopolin piiriin ei kuulu varsinaista kuljetusta ja jakelua edeltävä postin valmistelu eli La Postelle toimitettavan postin käsittely, keräily ja lajittelu. Postituspalveluja voivat siis tarjota muut yritykset kuin La Poste; pitkälti suurimmassa osassa tapauksista(52) postituspalvelujen tarjoaminen kuitenkin edellyttää relevanttien postimonopolin palvelujen käyttöä, jotta postitusyritysten hoidettavakseen ottama posti voitaisiin kuljettaa ja jakaa ja jotta postin lähettäjien edellyttämien palvelujen toteutuminen näin taattaisiin.
(59) Nämä La Posten monopoliin kuuluvat peruspostipalvelun markkinat on tämän päätöksen yhteydessä katsottava markkinoiksi, jotka liittyvät edellä kuvailtuihin markkinoihin ja sijoittuvat palveluketjussa niiden jälkeen.
2.4 Määräävä markkina-asema
(60) Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yrityksen, jolla on lakisääteinen monopoli merkittävällä osalla yhteismarkkinoita, voidaan katsoa olevan EY:n perustamissopimuksen 82 artiklassa(53) tarkoitetussa määräävässä markkina-asemassa. Jäsenvaltion alue voi muodostaa merkittävän osan yhteismarkkinoita(54).
(61) Edellä esitetyn johdosta La Postella on perustamissopimuksen 82 artiklassa tarkoitettu määräävä markkina-asema(55) edellä mainitun peruspostipalvelun lakisääteisen monopolinsa vuoksi.
2.5 Kilpailusääntöjen rikkomukset
2.5.1 La Postea koskeva eturistiriita
(62) Perustamissopimuksen 86 artiklan 1 kohdassa määrätään, että jäsenvaltiot eivät toteuta eivätkä pidä voimassa mitään toimenpidettä, joka koskee julkisia yrityksiä taikka yrityksiä, joille jäsenvaltiot myöntävät erityisoikeuksia tai yksinoikeuksia ja joka on ristiriidassa perustamissopimuksen sääntöjen, etenkin sen 12 ja 81-89 artiklan sääntöjen kanssa.
(63) Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on tältä osin todennut, että toimenpide, jolla jäsenvaltio antaa markkinoilla toimivalle yritykselle vallan asettaa sääntöjä, joita sen kilpailijoiden on noudatettava, vaikuttaa kilpailua vääristävästi ja loukkaa talouden toimijoiden yhtäläisten mahdollisuuksien periaatetta(56). Yksinoikeuden haltijalle annettu taloudellinen valta toisiin palveluketjun alkupään markkinoilla toimiviin yrityksiin aiheuttaa eturistiriidan. La Poste päätyy suosimaan suoraan tai epäsuoraan omia tytäryhtiöitään palveluketjun alkupään markkinoilla toimivien kilpailijoidensa vahingoksi. Tällainen toiminta johtaa 82 artiklassa tarkoitettuihin väärinkäytöksiin.
(64) Asiassa C-18/88, GB-INNO BM, 13.12.1991 annetussa tuomiossaan(57) yhteisöjen tuomioistuin totesikin, että eturistiriita muodostaa itsessään väärinkäytöksen. Kyseisessä asiassa tuomioistuin joutui ottamaan kantaa lainsäädäntöön, jossa johtavalle puhelinalan toimijalle, joka myös myy puhelinlaitteita, annettiin oikeus suorittaa kilpailijoidensa puhelinten tyyppihyväksyntä. Tuomioistuin ilmoitti, että "vääristymättömän kilpailun järjestelmä voidaan taata ainoastaan turvaamalla taloudellisten toimijoiden yhtäläiset mahdollisuudet. Jos telepäätelaitteita myyvä yritys saa tehtäväkseen laatia eritelmät, joita laitteiden on vastattava, valvoa niiden noudattamista sekä tyyppihyväksyä laitteet, tälle yritykselle annetaan oikeus määrittää mielensä mukaan yleiseen verkkoon liitettävät päätelaitteet ja sille annetaan näin ilmeinen etu sen kilpailijoihin nähden (...)(58)."
(65) Vastauksena RTT:n väitteisiin tuomioistuin ilmoitti lisäksi(59), että kyseisen lainsäädännön perusteluksi ei voida esittää sitä, että RTT ei ole tosiasiallisesti syyllistynyt väärinkäytöksiin.
(66) Tuomioistuimen asiassa GB-INNO-BM antaman tuomion perusteluja voidaan soveltaa tähänkin asiaan. La Postella on monopoli kirjeiden ja alle 350 gramman painoisten pakettien kuljetuksessa. Näin ollen se on pakollinen yhteistyökumppani postitusalan yrityksille, joiden on käytettävä sen varattuja palveluja. La Poste on siis asemassa, jossa se voi määrätä postitusyrityksille sopimusehtonsa, joihin kuuluvat hintaehdot ja tekniset ehdot se on yksipuolisesti määritellyt, vaikka tietyissä tapauksissa kyseisten yhteistyökumppanien kanssa näennäisesti neuvotellaankin. Etenkin erikoishintojen piiriin pääsyn teknisiä ehtoja säännellään La Posten laatimilla "ohjeilla", jotka julkaistaan La Posten virallisessa tiedotteessa (Bulletin Officiel de La Poste).
(67) Osoittaakseen, että se ei käytännössä pystynyt mielivaltaisesti määrittelemään verkkonsa käytön ehtoja La Poste vetosi(60) siihen, että La Posten teknisten sopimusten ehtona vuodesta 1994 olleen "Qualité de Routeur Premier de Publicité Correspondance Messagerie" -nimikkeen myönsi sekakomitea. Komissio huomauttaa, että tällainen nimikkeen myöntämismenettely ei voi ratkaista tässä asiassa todettua eturistiriitaa. Itse asiassa kyseisessä väärinkäytöksessä ei ole kyse verkon käytön epäämisestä, vaan postitusyrityksille asetettujen hintaehtojen ja teknisten ehtojen määrittelystä(61).
(68) Ranskan viranomaiset puolestaan väittävät, että valtio valvoo La Postea ja rajoittaa näin sen sopimus- ja hinnoitteluvapautta. Postimonopolin haltijan laatimia sopimuksia, teknisiä ehtoja ja hintoja koskevien valvontamenettelyjen osalta Ranskan viranomaiset muistuttavat, että tietyille La Posten hinnoittelupäätöksille vaaditaan ministerin tutkinta ja hyväksyntä.
(69) Komissio huomauttaa kuitenkin, että ministerin harjoittama ennakko- tai jälkikäteisvalvonta ei todellisuudessa suinkaan kata kaikkea La Postelle annettua vapautta sopimusten teossa. Tämän päätöksen kohteena olevien palvelujen ja hintojen osalta ministerin toimintamahdollisuudet ovat rajalliset, ja valvonnan tehokkuus vaihtelee suuresti. Kun otetaan huomioon tässä päätöksessä tarkoitetut säädökset ja Ranskan viranomaisten toimittamat selitykset(62), postitusyrityksiä koskevat sopimukset ja hinnat on käytännössä eroteltava kolmeen eri tapaustyyppiin sen mukaan, tarkastellaanko postitusyrityksiä La Posten verkon käyttäjinä vai La Posten toimittajina. Ensinnäkin tuotesopimusten hinnoille vaaditaan ministerin hyväksyntä silloin kun ne koskevat postimonopolille varatun alueen tuotteita, kuten Postimpactia(63). Toiseksi taas sopimukset, joissa postitusyritykset ovat toimittajan asemassa, ja erityisesti tekniset sopimukset jäävät täysin ministerin valvonnan ulkopuolelle, sillä ne koskevat postimonopolin ulkopuolelle jääviä palveluja. Kolmanneksi ja viimeiseksi La Posten sopimustarjousten teknisiä vaatimuksia ja ehtoja ja yleisemmin hinnoittelun ulkopuolisia ehtoja, jotka postitusyritysten kannalta ovat niiden toimintaedellytysten avaintekijöitä, ei valvota, kuuluivatpa kyseiset palvelut sitten La Posten varattuun alueeseen tai eivät(64).
(70) Komissio katsoo, että Ranskan valtion valtuuttaessa ainoastaan yhden yrityksen toimittamaan varattuja postipalveluja ja antaessa kyseisen yrityksen määritellä tekniset suhteensa ja hintasuhteensa yksityissektorin yhteistyökumppaneihinsa, jotka ovat varatun alueen palvelujen vastaanottajia, ilman että näitä suhteita valvotaan perusteellisesti, kyseiselle yritykselle syntyy eturistiriita, koska siitä tulee omien kilpailijoidensa yksinomainen yhteistyökumppani markkinoilla, jotka palveluketjussa edeltävät sen varattua aluetta. Ranskan lainsäädännön aiheuttaman taloudellisen vallan epätasapainon vuoksi La Postella on näet mahdollisuus määrätä sääntöjä kilpailijoilleen ja säännellä näiden toimintaa, vaikka sille ei olekaan kansallisessa oikeudessa annettu sääntelyvaltaa(65). La Poste toimii kuitenkin itsekin postitusalan markkinoilla sekä suoraan että tytäryhtiöidensä välityksellä. Postitusalan markkinoilla toiminta aiheuttaa La Postelle eturistiriidan, sillä kokonaistilanne saa La Posten suosimaan suoraan tai välillisesti omia tytäryhtiötään ja kannustaa sitä määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön.
(71) Komission viralliseen ilmoitukseen antamassaan vastauksessa Ranskan viranomaiset eivät kiistäneet komission näkemystä La Postea koskevasta eturistiriidasta. Ne ilmoittivat päinvastoin toimenpiteistä, jotka poistaisivat komission ilmaisemat huolet asiasta.
(72) 17 päivänä heinäkuuta 2001 päivätyssä kirjeessään Ranskan viranomaiset toimittivat komissiolle tiedoksi asetusluonnoksen(66) postialan yleispalveluasiamiehen (jäljempänä "asiamies") virasta, jonka viranomaiset lupasivat "toteuttaa nopeasti". Vaikka tätä päätöstä tehtäessä luonnos ei vielä ollut saanut lainvoimaa, Ranskan viranomaisten suunnittelemia ratkaisuja on syytä tarkastella.
(73) Ranskan viranomaisten mukaan asiamiehen viran perustaminen tehostaisi La Posten valvontaa tämän päätöksen kohteena olevalla alalla. Asetuksessa säädettäisiin nimenomaisesti asiamiehen mahdollisuudesta puuttua niiden vakiosopimusten alkuvaiheen laadintaan, myöhempiin muutoksiin ja soveltamiseen, joita La Poste tekee yhtenäisiä ammattiryhmiä edustavien järjestöjen kanssa, jonkin osapuolen tai ministerin pyynnöstä. Yksinomaisten hintanäkökohtien lisäksi asiamies ottaisi kantaa myös sopimuksiin sisältyvien "teknisten vaatimusten mukauttamiseen ja suhteellisuuteen" sekä yleisemmin kunkin sopimuspuolen velvoitteisiin kuulemismenettelyn päätteeksi asiamies antaisi perustellun lausunnon, joka toimitettaisiin ministerille ja asianosaisille ja joka asiamiehellä olisi oikeus julkistaa.
(74) Tähän asiaan ja nykyiseen lainsäädäntöön nähden asetusluonnos merkitsisi useita huomattavia edistysaskeleita. Ensinnäkin sillä luotaisiin postitusyrityksille oikeus hakea muutosta La Posten asettamiin teknisiin ehtoihin ja hintaehtoihin. Toiseksi siinä sallittaisiin muutoksenhaku kyseisten sopimusten täytäntöönpanon jälkeen ja siis sopimusten ja niiden täytäntöönpanon jälkikäteistutkinta, kun taas nykyisessä järjestelmässä julkisen viranomaisen mahdollisuus puuttua La Posten ja postitusyritysten välisiin suhteisiin rajoittuu ennakkohyväksyntään. Kolmanneksi asetusluonnoksella ulotettaisiin La Posten kohdistuva valvonta nimenomaisesti kattamaan hinnoittelun ulkopuoliset sopimusehdot.
(75) Komissiolle toimitetussa sanamuodossaan luonnos postialan yleispalveluasiamiehen virasta poistaa ainoastaan osan edellä ilmaistuista huolista. Asian ottamisesta asiamiehen tutkittavaksi on todellista etua muutosta hakevalle osapuolelle ainoastaan, jos sen jälkeen osapuolista erillinen taho tekee asiassa päätöksen. Luonnoksessa ei kuitenkaan anneta millekään La Postesta erilliselle viranomaiselle tällaista päätös- tai määräysvaltaa sen rajallisen vallan(67) lisäksi, joka nykyisessä lainsäädännössä annetaan valtiolliselle valvontaviranomaiselle. Käytännössä asiamiesluonnoksen säännökset ja nykyinen säännöstö yhdessä tarkasteltuina johtaisivatkin kolmeen mahdolliseen eri tilanteeseen, jotka määräisivät La Posten yksityissektorin yhteistyökumppaneille myönnetyn muutoksenhakuoikeuden tehokkuuden ja harjoitetun valvonnan laajuuden:
1. joko asiamiehen puoleen käännyttäisiin ennen ministerin antamaa hyväksyntää ja kohteena olisivat La Posten varatun alueen palvelut(68); tai
2. asiamiehen puoleen käännyttäisiin ennen kyseisen sopimuksen soveltamista mutta kohteena olisivat palvelut, jotka eivät kuulu La Posten varatun alueen piiriin(69); tai
3. asiamiehen puoleen käännyttäisiin kyseisen sopimuksen tultua voimaan ja kohteena olisivat erottelematta La Posten varatun alueen piiriin kuuluvat tai sen ulkopuoliset palvelut(70).
Ensimmäisessä tapauksessa asiamiesluonnos parantaisi nykyistä tilannetta ministerin hyväksyntää edellyttävien hintojen ja sopimusten osalta, sillä siinä sallittaisiin asian antaminen asiamiehen käsiteltäväksi sekä päätöksen tekeminen menettelyn lopuksi. Sitä vastoin toisessa ja kolmannessa tapauksessa postitusyrityksillä olisi toki oikeus kääntyä asiamiehen puoleen, mutta menettely keskeytyisi asiamiehen antamaan lausuntoon, sillä missään ei anneta valtion viranomaiselle valtuuksia ratkaista La Posten ja postitusyritysten välistä riita-asiaa, joka koskee La Posten yksinoikeuksien piiriin kuulumattomia palveluja tai joka pannaan vireille hyväksymisen jälkeen(71). Vaikka teknisten sopimusten laatimista tai muuttamista koskevassa La Posten ja postitusyritysten välisessä riita-asiassa(72) käännyttäisiinkin asiamiehen puoleen, ei näin ollen olisi mitään takuita siitä, että menettely vietäisiin päätökseen ja että La Postesta erillinen taho tekisi lopullisen päätöksen(73).
(76) Ottaen huomioon kohdassa 75 kuvailtu suunniteltuun järjestelmään sisältyvä aukko, Ranskan viranomaisten luonnos ei näin ollen riittäisi ehkäisemään tässä asiassa todettua vaaraa julkiselle yhtiölle syntyvästä eturistiriidasta.
2.5.2 Ministerin harjoittaman La Posten valvonnan puolueettomuuden puute
(77) Lainsäädäntö, jossa ei säädetä riippumattomasta valvontaviranomaisesta, jolla olisi riittävät puolueettomuustakeet eturistiriitatilanteessa olevaan julkiseen yritykseen nähden, on perustamissopimuksen 86 artiklan 1 kohdan ja 82 artiklan vastainen. Tarkemmin sanoen tällaiset takeet omaavan viranomaisen puuttuminen johtaa perustamissopimuksen 82 artiklan rikkomiseen, kun valtio ei tehokkaasti valvo vakiintuneen, yksinoikeutetun toimijan toimintaa palveluketjun alkupään markkinoilla, joita yksinoikeus ei kata ja joilla yksinoikeuden haltija itse toimii.
(78) Kun julkinen yritys joutuu eturistiriitatilanteeseen, on valtion tehtävä varmistaa tehokas valvontajärjestelmä, jotta toimijoiden yhtäläiset mahdollisuudet palautuisivat. Näin tuomioistuin päättelee asiassa GB-INNO-BM antamansa tuomion lopuksi: "Toimivan kilpailun ylläpitäminen edellyttää, että teknisten eritelmien laatimisesta, niiden noudattamisen valvonnasta sekä tyyppihyväksynnästä vastaa yksikkö, joka on kilpailevia tavaroita tai palveluja tarjoavista julkisista ja yksityisistä yrityksistä riippumaton"(74).
(79) Komissio on vahvistanut tämän periaatteen soveltamisen postialalle. Se päätteli tästä, että jäsenvaltioiden on tarpeen antaa postialan toimijoiden valvonta viranomaiselle, joka olisi riippumaton julkisesta toimijasta tai toimijasta, jolle on myönnetty erityisoikeuksia tai yksinoikeuksia, sekä kaikista siihen yhteydessä olevista toimielimistä. Komissio ilmoitti erityisesti, että jäsenvaltiot eivät voi antaa kyseistä valvontavaltaa postialan toimijalle itselleen "tai siihen (oikeudellisesti, hallinnollisesti ja rakenteellisesti) yhteydessä olevalle toimielimelle"(75).
(80) Kirjeessään 27 päivänä lokakuuta 1999 komissio oli tuonut esille, että sama ministeriö hoitaa toisaalta La Posten valvontaa ja toisaalta kyseisen julkisen yrityksen politiikan ohjausta. Komissio päätteli tästä, että ministeriössä esiintyi eturistiriita(76).
(81) Ranskan viranomaiset esittivät 7 päivänä helmikuuta 2000 päivätyssä vastauksessaan eräitä tarkennuksia ministerin ja La Posten välisten yhteyksien luonteeseen sekä valvonta- ja hintaseurantatehtävän sisältöön. Ranskan viranomaisten mukaan valvontavallassa ja julkisten palvelujen hankintasopimuksessa on kyse julkisen yhtiön yleisten tavoitteiden asettamisesta, mikä ei merkitse ministerin puuttumista La Posten markkinointipolitiikkaan ja vielä vähemmän La Posten asennoitumiseen postitusyritysten ammattikuntaa kohtaan. Selvityksensä lopuksi Ranskan viranomaiset toteavat, että Ranskan lainsäädännössä taataan riittävällä tavalla postialan toiminnan sääntely- ja harjoittamistehtävien erillisyys. Ranskan viranomaisten mukaan ministeri ja ministeriön yksiköt ovat oikeudellisesti, toiminnallisesti ja rakenteellisesti erillään La Postesta.
(82) Komissio panee merkille nämä selitykset, mutta ei voi kokonaan hyväksyä tällaista näkemystä. Olipa Ranskan viranomaisten mainitsema erillisyys minkäasteista tahansa, se ei nykyisessä järjestelmässä takaa julkisen yhtiön ja postitusyritysten välisten suhteiden valvonnan kiistatonta puolueettomuutta. Ranskan viranomaiset muistuttavat lisäksi itsekin, että "budjettiosasto ja valtion varoja hoitava valtionkassaosasto osallistuvat (...) aktiivisesti" La Postelle vahvistettujen tavoitteiden määrittelyyn(77). Sama valtion viranomainen, joka hoitaa La Posten valvontaa, on siis selvästi määrätty huolehtimaan La Posten kannattavuudesta ja taloudellisesta tilanteesta. Se, että nämä valtuudet ovat samanaikaisesti usealla saman ministerin alaisen hallinnon osastolla, ei mitenkään riitä osoittamaan harjoitetun valvonnan riippumattomuutta. Lisäksi itse DiGITIPissä postiyksiköllä on sekä sääntelytehtävä että taloudellinen ja rahoituksellinen valvontatehtävä(78). Näin ollen ministerin harjoittamaan La Posten valvontaan ja etenkin sen sopimusten ja hintojen valvontaan voivat vaikuttaa valtion taloudelliset etunäkökohdat irrallaan oikeudenmukaisuusnäkökohdista, joiden pitäisi määrätä La Posten ja sen käyttäjien ja yksityisen sektorin yhteistyökumppanien välisten suhteiden valvontaa. On siis selvää, että Ranskan nykyisessä lainsäädännössä ministeriä ei voida pitää viranomaisena, jolla olisi La Posten suhteen riittävät riippumattomuustakeet tehokkaan valvonnan harjoittamiseksi.
(83) Nykyisen lainsäädännön huomioon ottaen komissio toteaa, että Ranskan viranomaisten selostamien talous- ja rahoitusasiain valvontatehtävän ja sääntelytehtävän erillisyys ei tarjoa riittäviä puolueettomuus- ja riippumattomuustakeita La Posten ja postitusyrityksen välisten suhteiden valvontaan. Näin ollen julkinen viranomainen, joka itse on eturistiriitatilanteessa, ei pysty harjoittamaan tehokasta La Posten valvontaa, joka poistaisi edellä todetun, julkista postialan toimijaa koskevan eturistiriidan.
(84) Ranskan viranomaiset vakuuttivat 17 päivänä heinäkuuta 2001 päivätyssä kirjeessään, että lähitulevaisuudessa ministerin rinnalle perustettava asiamiehen virka ratkaisisi valvonnan puolueettomuuskysymyksen. Asetuksessa säädetään näet tietyistä ratkaisuista, joilla taataan asiamiehen riippumattomuus. Asiamies on tarkoitus nimittää asetuksella ministerin ehdotuksesta, joka perustuisi posti- ja televiestintäalan julkisen palvelun valvontaviranomaisen (Commission supérieure du service public des postes et télécommunications) puheenjohtajan esittämään kolmen ehdokkaan luetteloon, asiamiehen nimitys olisi peruuttamaton ja koskisi viiden vuoden kautta, jota ei voisi uusia, ja asiamiehellä olisi käytössään omat varat ja budjettimäärärahat eikä hän myöskään olisi ministeriön yksiköiden määräysvallan alainen. Päätösvalta (etenkin hyväksymisasioissa) jäisi toki ministerille, ja asiamiehellä olisi vain neuvoa-antava asema. Asiamiehen lausunnot olisivat kuitenkin perusteltuja ja ne julkistettaisiin, joten ministerin olisi vaikea ilman objektiivisia perusteita poiketa asiamiehen suosittelemasta päätöksestä.
(85) Komissio panee merkille tämän luonnoksen, jolla pyritään luomaan tiettyjä puolueettomuuden, läpinäkyvyyden ja tehokkuuden edellytyksiä tämän päätöksen kohteena olevan alan viranomaisvalvonnalle perustamalla ministerin rinnalle asiamiehen virka, johon liittyisi tiettyjä tutkintavaltuuksia, varoja ja useita sääntömääräisiä riippumattomuustakeita. Tältä osin oikeus perusteltujen lausuntojen julkaisemiseen voi nousta erityisen merkitykselliseksi ratkaistaessa oikeusriitoja ja kantelijan tässä asiassa selostamien kaltaisia vaikeuksia. Kantelun aiheena olevan erityisen ongelman osalta tämä oikeus näyttää torjuvan vaaran ministerin harkinnanvaraisen päätöksen puolueellisuudesta.
(86) Postialan valvontaa ja sääntelyä hoitavan viranomaisen eturistiriidan ratkaiseminen vaatisi kuitenkin, että asiamies olisi täysin riippumaton julkisesta postialan toimijasta. Komissio huomauttaakin tältä osin, että nykyisessä muodossaan luonnos ei sisällä säännöstä, jolla taattaisiin asiamiehen ja tämän henkilöstön riittävä etäisyys julkisesta postialan toimijasta(79). Näin ollen saattaa osoittautua, että asiamiehen viran perustaminen ei riittävässä määrin takaa valvontaa hoitavan viranomaisen riippumattomuutta huolimatta suunnitellussa asetuksessa asiamiehelle annettavista valtuuksista.
2.5.3 Eturistiriidan mahdollinen ilmeneminen La Posten toiminnassa
(87) Eturistiriitatilanne muodostaa sinänsä väärinkäytöksen. Ei ole tarpeen odottaa, että kyseinen yritys tosiasiallisesti syyllistyisi väärinkäytökseen, jotta rikkominen voitaisiin todeta. Riittää, että itse lainsäädäntö asettaa yrityksen asemaan, joka saa sen syyllistymään väärinkäytökseen heti kun se on yritykselle edullista. Edellä selostetun kahtalaisen eturistiriidan luominen ja ylläpitäminen on näin ollen katsottava sinänsä perustamissopimuksen 86 artiklan 1 kohdan sekä 82 artiklan vastaiseksi, vaikka ilmeisiä väärinkäytöksiä ei olisikaan tapahtunut(80).
(88) On kuitenkin mielekästä tarkastella yksityiskohtaisemmin niiden 82 artiklan vastaisten toimien luonnetta, joita La Poste voisi toteuttaa tai jotka olisivat voineet houkutella sitä edellä selostetun kahtalaisen eturistiriidan vuoksi.
(89) Ensinnäkin La Postella on oikeus määrätä postitusalan yhteistyökumppaneilleen teknisiä ehtoja ja hintaehtoja, jotka eivät ole yhteydessä merkityksellisiin taloudellisiin näkökohtiin. La Poste voisi asettaa teknisiä ehtoja ja hintaehtoja, joita muodollisesti sovellettaisiin erottelematta mutta jotka tosiasiallisesti olisivat epäedullisia La Posten ja sen tytäryhtiöiden kilpailijoille. Mikään ei esimerkiksi takaa, että La Posten asettamat vähimmäismääräehdot tiettyjen teknisten sopimustyyppien piiriin pääsemiseksi tai postitusyrityksille valmistelu- ja lajittelutöistä myönnettävä "rémunération au mille" -korvaus perustuisivat kiistattomiin taloudellisiin ja teknisiin tosiseikkoihin (La Posten käsittelykuluissa saavuttamiin säästöihin, mittakaavaetuihin, syntyvään lisäarvoon yms.). Päinvastoin on olemassa vaara, että La Poste käyttää hyväksi asemaansa pakollisena yhteistyökumppanina ohjatakseen kyseisistä sopimuksista käytäviä neuvotteluja mielensä mukaan. On siis mahdollista, että vaikka La Posten vahvistamat ehdot ovatkin näennäisesti syrjimättömiä, ne aiheuttavat vaikeuksia kilpaileville postitusalan yrityksille tai tietyille alan yritysryhmille.
(90) Tietyt La Posten heinäkuussa 1999 tekemät tekniset päätökset ja hinnoittelupäätökset ilmentävät tämän julkisen yhtiön liikkumavaraa ja sen mahdollisia vaikutuksia postitusyritysten toimintaedellytyksiin. Komission ei ole tarpeen ottaa kantaa La Posten asettamien vähimmäismäärärajojen asianmukaisuuteen, oikeudenmukaisuuteen ja aiheellisuuteen, joten komissio tyytyy toteamaan esimerkiksi, että tuolloin tehty äkillinen ja huomattava korotus(81) vuosittaiseen kirjetoimitusten vähimmäismäärään, joka oli edellytyksenä postitusyritysten pääsemiselle valmistelusopimuksen piiriin, sulki tämän sopimustyypin(82) ulkopuolelle noin puolet(83) sen piiriin aiemmin kuuluneista postitusyrityksistä ja järkytti siten niiden toimintaedellytyksiä. Kyseinen päätös ei kuitenkaan vaikuttanut sen piiriin kuuluvien La Posten tytäryhtiöiden toimintaedellytyksiin, sillä ne pysyivät joka tapauksessa kriittisen vähimmäisrajan yläpuolella kokonsa ja toimintavolyyminsä ansiosta.
(91) La Poste muutti samoin heinäkuussa 1999 postitusyrityksille tietyistä valmistelu- ja lajittelutöistä myönnettävään "rémunération au mille" -korvaukseen sovellettavia ehtoja, mikä aiheutti 16 prosentin vähennyksen postitusyrityksille suoritettuihin korvauksiin. La Poste epäilemättä korvasi lopulta tämän vähennyksen myöntäessään postitusyrityksille vuoden lopussa "poikkeuksellisen hyvityksen". Mutta heinäkuussa 1999 tehty vähennys kuten vuoden lopussa myönnetty korvauskin osoittavat, miten laaja harkintavara julkiselle toimijalle on jätetty verkkonsa käytön taloudellisten ehtojen määrittämisessä. "Rémunération au mille" -korvaus ei suinkan ole vailla vaikutusta postitusyritysten taloudelliseen tasapainoon, sillä näiden yritysten katteet ovat perinteisesti olleet niukat. Kantelijan mukaan kyseisen korvauksen osuus yritysten liikevaihdosta on noin 9 %. Se merkitsee, että vähentämällä korvausta 16 prosenttia (esimerkki, joka perustuu vuoden 1999 havaintoihin) La Poste kykenee halutessaan vaikuttamaan 1,5 prosenttiin postitusyritysten liikevaihdosta. Tätä prosenttilukua on verrattava GBC:n La Posten tilauksesta tekemän tutkimuksen päätelmiin, joiden mukaan postitusyritysten nettokatteet vaihtelevat 0 ja 2 prosentin välillä(84). Näin ollen La Posten määräämien verkon käyttöä koskevien ehtojen muutokset voivat jo yksistään heikentää postitusyritysten kannattavuutta merkittävästi. Yritykset ovat siis rakenteellisesti erityisen haavoittuvassa asemassa julkiseen toimijaan nähden. Sen sijaan La Poste ja sen postitusalalla toimivat tytäryhtiöt, joilla on muita tulonlähteitä ja huomattava konserni tukenaan(85), eivät ole tällaisessa taloudellisessa riippuvuustilanteessa.
(92) La Poste voi edellä mainittuja teknisiä ehtoja soveltaessaan myös joutua houkutukseen kohdella omia tytäryhtiöitään ja suorina asiakkainaan olevia, paljon postia lähettäviä yrityksiä suurpiirteisemmin kuin kilpailevia postitusyrityksiä. La Poste soveltaisi tavallaan syrjivästi ehtoja, joihin ei sinänsä sisälly syrjivää piirrettä. Kantelija mainitsi esimerkkeinä tapauksia, joissa La Posten tytäryhtiöt eivät olleet noudattaneet sääntöjä lähetysmäärien, -muotojen, tarjonnan, aikataulujen, toimituspaikkojen tai viestin luonteen suhteen, mutta joissa niille oli silti myönnetty sopimusalennuksia ja edullisia hintoja. Tilanteen oli todennut myös La Posten johto(86).
(93) Mitkä syyt ja tahot sitten La Posten väitettyjen toimien takana ovatkin(87), jo näiden toimien toteuttaminen tai sen todennäköisyyskin osoittaa, että La Posten teknisten ehtojen ja hintaehtojen määrittämistä ja soveltamista valvotaan puutteellisesti.
2.6 86 artiklan 2 kohdan sovellettavuus
(94) Perustamissopimuksen 86 artiklan 2 kohdan mukaan yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sovelletaan perustamissopimuksen kilpailusääntöjä siltä osin kuin kyseiset säännöt eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä.
(95) Ranskan viranomaiset eivät vedonneet 86 artiklan 2 kohdan määräyksiin. Olisikin mahdotonta osoittaa, että eturistiriitojen poistaminen tai niiden välittömänä seurauksena olevien, mahdollisesti syrjivien La Posten käytäntöjen lopettaminen vaarantaisivat julkiselle postialan toimijalle annettujen, yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelutehtävien suorittamisen.
2.7 Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
(96) Edellä selostetut valtion toimenpiteet voivat vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Postitusyrityksille uskottujen lähetysten lähettäjinä voivat näet olla toisiin yhteisön jäsenvaltioihin sijoittautuneet yritykset, joiden rajat ylittävä toiminta voi näin kärsiä kilpailun vääristymisestä samoin kuin sellaisten postitusyritysten toiminta, jotka ovat sijoittautuneet muihin jäsenvaltioihin kuin Ranskaan ja jotka haluaisivat sijoittautua Ranskaan tai tarjota siellä palvelujaan(88).
(97) Edellä esitetystä seuraa, että La Postella on peruspostipalvelun monopoli ja että se näin ollen on postitusyritysten pakollinen yhteistyökumppani näiden markkinoilla, jotka palveluketjussa edeltävät peruspostipalveluja ja joilla La Poste ja tietyt sen tytäryhtiöt myös toimivat. Ranskan lainsäädännössä kuitenkin annetaan La Postelle oikeus määrittää postitusyrityksiin sovellettavat, La Posten varattujen palvelujen käyttöä koskevat hintaehdot ja tekniset ehdot. Näitä ehtoja ja niiden täytäntöönpanomenetelmiä valvotaan ainoastaan osittain, ja valvontaan liittyvä päätösvalta on rajallinen. Valvontaa harjoittavan julkisen viranomaisen riippumattomuudesta ja puolueettomuudesta La Posteen nähden ei myöskään ole riittäviä takeita. Näissä oloissa Ranskan hallitus on antanut sellaisen tosiasiallisen tilanteen jatkua, jossa La Posten asema saa sen syyllistymään väärinkäytöksiin postitusalan kilpailijoihinsa kohdistuvan syrjinnän muodossa,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Heinäkuun 2 päivänä 1990 annetun Ranskan lain N:o 90-568 25 §:llä ja La Posten ohjesäännön 22, 23 ja 33 artiklalla sekä 1 päivänä joulukuuta 1993 annetun muutetun asetuksen N:o 93-1272 4 ja 6 §:llä ja DiGITIPin järjestämisestä 2 päivänä marraskuuta 1998 annetulla asetuksella rikotaan Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen 86 artiklan 1 kohtaa yhdessä 82 artiklan kanssa siltä osin kuin kyseisissä säännöksissä sallitaan ainoastaan rajallinen valvonta sen varmistamiseksi, että La Posten postitusyrityksiin soveltamilla hintaehdoilla ja teknisillä ehdoilla ei syrjitä ketään, ja siltä osin kuin kyseistä osittaista valvontaa lisäksi harjoittaa julkinen viranomainen, joka ei ole riittävän riippumaton ja puolueeton La Posteen nähden.
2 artikla
Ranskan on kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta ilmoitettava komissiolle toimenpiteet, jotka se on toteuttanut lopettaakseen 1 artiklassa todetun rikkomisen.
3 artikla
Tämä päätös on osoitettu Ranskan tasavallalle.
Tehty Brysselissä 23 päivänä lokakuuta 2001.

Labels: 2
4
3
12
18
15