Document ID: 31989D0633

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DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 3 maggio 1989
relativa agli aiuti previsti o già concessi dal governo spagnolo all'Enasa impresa che produce autoveicoli commerciali con il marchio « Pegaso »
(Il testo in lingua spagnola è il solo facente fede)
(89/633/CEE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità economica europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2, primo comma,
dopo aver intimato alle parti interessate, conformemente a detto articolo, di presentare le loro osservazioni,
considerando quanto segue:
I
Con lettera del 17 settembre 1986, la Commissione chiedeva al governo spagnolo informazioni concernenti un presunto aiuto sotto forma di conferimento di capitale che le autorità spagnole, secondo notizie di stampa, intendevano concedere a Enasa nel 1986.
Con lettera del 6 febbraio 1987, la Rappresentanza permanente della Spagna confermava che l'impresa pubblica di partecipazioni statali INI aveva fornito nel 1986 a Enasa 5 miliardi di peseta per il finanziamento dei costi straordinari dovuti ad aggiustamenti di capacità e di manodopera, nonché per il finanziamento di scorte della produzione militare.
Venivano fornite informazioni anche relativamente ai conferimenti di capitale effettuati nel 1983 e 1985, alle attività industriali di Enasa, ai suoi problemi commerciali e finanziari, alla riduzione in atto degli effettivi, ai futuri investimenti e alle difficoltà che la società incontrava in seguito all'adesione della Spagna alla Comunità.
Il 20 maggio 1987 la Commissione decideva di avviare la procedura prevista all'articolo 93, paragrafo 2 del trattato per la mancata notifica del conferimento di capitale effettuato dalla holding pubblica INI a favore di Enasa per il 1986. Nell'adottare tale decisione, la Commissione osservava che, considerati i risultati economici e finanziari dell'impresa in questione a partire dal 1981, risultati caratterizzati da pesanti perdite e indebitamenti, l'apporto di nuovo capitale pari a 5 miliardi di peseta non poteva ritenersi un apporto di capitale di rischio effettuato in base alla normale prassi commerciale in un'economia di mercato e costituiva pertanto un aiuto ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato.
Considerati i problemi di eccedenza di capacità che a livello comunitario stanno affrontando le industrie che fabbricano autoveicoli industriali e commerciali, e tenuto conto altresì del fatto che non esisteva un preciso e concordato piano di ristrutturazione di Enasa, idoneo non solo a ripristinare la redditività dell'impresa, ma anche a dare un significativo contributo alla razionalizzazione delle industrie comunitarie del settore, la Commissione concludeva che l'aiuto in questione non poteva beneficiare di alcuna delle deroghe previste dai paragrafi 2 e 3 dell'articolo 92 del trattato.
Con lettera del 25 maggio 1987 la Commissione intimava al governo spagnolo di presentare le sue osservazioni e di rispondere alle domande precise formulate in detta lettera. A norma dell'articolo 93, paragrafo 2 del trattato, anche gli altri Stati membri e i terzi interessati venivano invitati a presentare le loro osservazioni.
II
Nel quadro della procedura, il governo spagnolo ha presentato le proprie osservazioni con lettera in data 14 settembre 1987, nella quale ha osservato che il conferimento di capitale pari a 5 miliardi di peseta, effettuato dall'INI il 30 dicembre 1986, non poteva essere considerato un aiuto alla luce della posizione della Commissione in materia di assunzione di partecipazioni pubbliche nel capitale di una società; non rientrava nel divieto di cui all'articolo 92, paragrafo 1 del trattato in quanto non pregiudicava gli scambi intracomunitari; inoltre, detto conferimento costituiva un aiuto esistente ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 1 perché concesso dall'INI nel 1982, ossia molto tempo prima dell'adesione della Spagna alle Comunità e avente come scopo quello di coprire i costi per le riduzioni di manodopera effettuate tra il 1983 e il 1985; inoltre, il conferimento in oggetto andava eventualmente considerato compatibile con il mercato comune, ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c), in quanto implicante elementi di ristrutturazione; doveva parzialmente ritenersi rientrante nella fattispecie dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera a), dato che il 15 % della produzione di Enasa ha luogo in una regione meno favorita; ed infine, parte dei fondi pubblici costituenti il conferimento rientravano nella fattispecie dell'articolo 223, paragrafo 1, lettera b) del trattato in quanto riguardante le attività di Enasa nel settore della produzione militare.
Con la stessa lettera le autorità spagnole hanno trasmesso, in via strettamente confidenziale, le principali linee direttrici del piano di ristrutturazione di Enasa per gli anni 1987-1991, piano che implica per il futuro importanti conferimenti di capitale.
Altri quattro Stati membri hanno presentato le loro osservazioni nel corso di detta procedura.
III
Con lettera del 2 ottobre 1987 la Commissione ha chiesto, a norma dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato, la notifica dei nuovi aiuti previsti nel quadro del piano di ristrutturazione 1987-1991.
Con lettera del 18 dicembre 1987 della sua Rappresentanza permanente, il governo spagnolo ha notificato alla Commissione la sua intenzione di fornire a Enasa, tramite la holding pubblica INI, un aiuto finanziario di 96 miliardi di peseta, quale supporto al piano di ristrutturazione 1987-1991.
Il piano di ristrutturazione è inteso a risanare la situazione economica e finanziaria di Enasa mediante la chiusura della fabbrica di furgoni e camionette situata in Valladolid, nonché di alcuni stabilimenti di componentistica, concentrando la produzione sui segmenti di mercato degli autocarri pesanti. Il piano prevede inoltre una generale riduzione degli effettivi, una ristrutturazione finanziaria ed un programma di investimenti di ricerca e sviluppo, grazie al quale Enasa razionalizzerà i residui impianti produttivi e introdurrà nuove tecnologie.
Secondo le autorità spagnole, i conferimenti dei previsti fondi da parte dell'INI in favore di Enasa non possono essere considerati quali aiuti ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato perché INI, nella sua qualità di unico azionista di Enasa e convinto di poter ripristinare l'efficienza economico-finanziaria dell'impresa, agisce in modo simile a quello di un investitore privato. In ogni caso, anche allorché i conferimenti contengono elementi di aiuti di Stato, essi non ricadono nella fattispecie dell'articolo 92, paragrafo 1 perché non incidono sull'interscambio comunitario né alterano la concorrenza intracomunitaria, secondo quanto dispone detto articolo. Infatti, nel 1986 Enasa ha prodotto soltanto 8 500 unità, che rappresentano non più del 3 % del totale della produzione comunitaria. Nel 1986, gli scambi intracomunitari di autocarri hanno raggiunto in complesso le 81 070 unità, e le 314 unità esportate da Enasa verso altri Stati membri hanno rappresentato unicamente lo 0,4 % di tale cifra. Inoltre, nel primo semestre del 1987 la quota di mercato detenuta da Enasa sul mercato spagnolo di autocarri è ulteriormente diminuita, scendendo dal 18,5 % al 13,9 %. Né esiste prova alcuna che l'attività di Enasa abbia provocato distorsioni della concorrenza, in quanto non si sono mai riscontrati fatti distorsivi.
Il 17 febbraio 1988 la Commissione ha deciso di iniziare la procedura prevista dall'articolo 93, paragrafo 2 del trattato nei confronti dell'aiuto di Stato pari a 96 miliardi di peseta, regolarmente notificato, concesso a favore del piano di ristrutturazione di Enasa per il periodo 1987-1991. Nell'adottare tale decisione, la Commissione ha ritenuto che, considerati i risultati finanziari dell'impresa a partire dal 1976, risultati caratterizzati da un rapido incremento delle perdite e dei debiti, il contributo di 96 miliardi di peseta non poteva essere alla stregua di capitale di rischio secondo la normale prassi commerciale in un'economia di mercato, e di conseguenza tale contributo costituiva un aiuto statale ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato.
In assenza di ulteriori informazioni sulle misure di aiuto e sulle future iniziative di ristrutturazione di Enasa, e considerate inoltre sia la sensibilità dell'industria di autoveicoli, sia l'eccedenza di capacità delle industrie di autocarri e autobus a livello comunitario, nonché il fatto che il piano di aiuti in oggetto si ricollega alla procedura già pendente in materia di altri aiuti concessi alla stessa impresa, la Commissione ha concluso che non vi erano motivi per ritenere che il nuovo aiuto potesse beneficiare di una delle deroghe previste dai paragrafi 2 e 3 dell'articolo 92 del trattato.
Con lettera del 25 febbraio 1987 la Commissione ha intimato al governo spagnolo di presentare le sue osservazioni e di rispondere alle domande precise formulate nella lettera stessa. A norma dell'articolo 93, paragrafo 2 del trattato, anche gli altri Stati membri e i terzi interessati sono stati invitati a presentare le loro osservazioni.
IV
Le autorità spagnole hanno presentato le loro osservazioni sulla presente procedura con lettere del 25 marzo e del 30 settembre 1988. Informazioni dettagliate sono state inoltre fornite, su richiesta della Commissione, con lettere in data 5 luglio, 21 e 25 novembre 1988, nonché nel corso di molti incontri bilaterali con i servizi della Commissione, che hanno avuto luogo tra il luglio 1988 e il febbraio 1989.
Le informazioni suddette hanno riguardato i seguenti aspetti del caso in questione:
- descrizione delle misure di ristrutturazione;
- descrizione delle spese per investimenti e ricerca e sviluppo;
- dati sulla produzione, la capacità e le vendite;
- situazione finanziaria e relative prospettive; - programmi di riduzione della manodopera e relative spese;
- previsioni di risanamento economico-finanziario alla fine del piano di ristrutturazione e prospettive di mercato;
- principi e dati in materia di imposte e di contabilità;
- strategia della società in materia di prezzi e accordi di cooperazione con altri fabbricanti comunitari di autocarri.
Dalle informazioni fornite dal governo spagnolo con lettere del 30 settembre 1988, è emerso che il contributo in conto capitale concesso dall'INI nel 1986 è ammontato a 12,5 miliardi di peseta, in luogo dei 5 miliardi di peseta comunicati inizialmente. Secondo le autorità spagnole, tale iniezione di nuovo capitale non dovrebbe essere considerata un aiuto perché il relativo conferimento era stato già deciso anteriormente al 1o gennaio 1986, data dell'adesione della Spagna alle Comunità europee. Nella stessa lettera le autorità spagnole hanno esteso l'arco di tempo necessario alla realizzazione del piano di ristrutturazione al periodo 1986-1991, hanno ritoccato i costi e il margine di autofinanziamento della società e hanno formulato obiezioni sul presunto contenuto di aiuto del previsto intervento pubblico, che ammonterebbe a 108,5 miliardi di peseta (12,5 miliardi di peseta nel 1986, + 96 miliardi di peseta tra il 1987 e il 1991). Secondo le autorità spagnole, gli elementi che seguono non devono essere considerati aiuti ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1:
- Perdite per 44,869 miliardi di peseta subite prima dell'adesione della Spagna alle Comunità europee, di cui 26,464 miliardi di peseta sono perdite registrate in contabilità negli esercizi finanziari anteriori al 1986 , mentre 18,406 miliardi di peseta sono altre perdite, destinate ad essere registrate in contabilità negli esercizi futuri. L'INI, su consiglio dei propri consulenti indipendenti, aveva riconosciuto queste perdite e la necessità di compensarle con conferimenti in conto capitale. Senonché, data la mancanza di fondi, i contributi in conto capitale in aggiunta ai 12,5 miliardi di peseta del 1986 erano stati rinviati ad una data successiva.
- 21,050 miliardi di peseta per crediti fiscali, importo che l'INI pagherà allo scopo di acquistare i diritti di Enasa di detrarre le perdite nella determinazione dell'imposta sugli utili (analogamente ad una qualsiasi voce dell'attivo): tale acquisto è basato sul decreto del 2 febbraio 1987 con cui il ministro spagnolo delle finanze ha approvato a favore del gruppo INI il consolidamento fiscale per il periodo 1986-1988. È stata presentata in proposito una nota del ministero delle finanze.
- 9,304 miliardi di peseta per investimenti militari necessari ai fini degli obiettivi di difesa nazionale: di tale importo, 5,200 miliardi di peseta riguardano progetti puramente militari e segreti, mentre 4,104 miliardi di peseta corrispondono al 50 % degli investimenti che vanno a beneficio di prodotti sia militari che civili.
- 16,242 miliardi di peseta, ossia la quota dei costi relativi alle dimissioni volontarie di dipendenti, che eccede il minimo legale prescritto e corrisponde in Spagna alla normale prassi commerciale. Va notato che, per la legislazione spagnola, i licenziamenti possono effettuarsi soltanto con l'accordo del lavoratore interessato e su base negoziale.
- 6,113 miliardi di peseta per oneri finanziari aggiuntivi, che la società deve sostenere dall'inizio del 1986 a causa dei ritardi nei contributi in conto capitale.
Di conseguenza, secondo le autorità spagnole soltanto 10,908 miliardi di peseta dovrebbero ritenersi aiuti ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato, su questa base, l'intensità dell'aiuto sarebbe unicamente del 20 %, dato che i costi di ristrutturazione ammontano a 54 miliardi di peseta.
Scopo del piano di ristrutturazione è il ripristino della redditività della società e, secondo le autorità spagnole, gli importi dell'aiuto pubblico previsto costituiscono un minimo per garantire la ristrutturazione finanziaria e tecnica della società. Nel contempo, la società si adopera al massimo per contribuire al finanziamento del piano riducendo drasticamente il proprio capitale di esercizio, vendendo attività e fabbricati e cercando di conseguire, negli ultimi anni del piano, un margine di autofinanziamento positivo.
Altri quattro Stati membri hanno presentato le loro osservazioni nel corso di detta procedura.
V
Enasa è stata creata nel 1946 dall'INI, holding pubblica responsabile per la ricostruzione industriale in Spagna, incorporando le attività e risorse della precedente società automobilistica Hispano Suiza, che è stata l'impresa pioniera nel settore automobilistico spagnolo. Enasa si è sviluppata in un mercato chiuso come impresa produttrice integrata di autocarri, autobus e autoveicoli militari. Ha raggiunto il massimo storico di produzione nel 1974 con 26 000 unità e un organico di 12 500 dipendenti. Costretta a far fronte ad una crisi economica e a gravi perdite a partire dal 1976, anno che ha coinciso con l'apertura del mercato spagnolo agli scambi internazionali, l'INI ha concluso nel 1980 un accordo con International Harvester, impresa leader negli Stati Uniti per la produzione di autocarri; in virtù di tale accordo, International Harvester otteneva una partecipazione del 35 % al capitale di Enasa e formulava un ambizioso piano espansivo che prevedeva la progettazione e produzione, da parte di Enasa, di autocarri, motori e trattori, destinati soprattutto all'esportazione verso Stati Uniti d'America e l'Europa. Senonché, nel 1982 International Harvester, in conseguenza della crisi sopravvenuta nel mercato statunitense, ritirava la propria partecipazione nella società Enasa, interrompendo bruscamente il completamento del piano di investimenti. Enasa, che già aveva effettuato cospicui investimenti nelle nuove attività, venne così a trovarsi con un'eccedenza di capacità per i prodotti d'esportazione per i quali i mercati non erano più disponibili - ad esempio, i motori diesel - e con una carenza di fondi per il rinnovo dei propri prodotti tradizionali. Come conseguenza, Enasa ricercò nuovi soci disposti a costituire con essa un gruppo che fosse il risultato di una completa fusione e si dedicasse allo sviluppo di progetti a costi ripartiti. Enasa non riuscì peraltro a trovare un socio disposto ad una piena fusione, ma concluse accordi di cooperazione tecnica con DAF e ZF.
Enasa è attualmente il maggior produttore di autocarri e autobus in Spagna. Nel 1987 aveva 6 959 dipendenti e produceva 12 980 autoveicoli civili e militari. In Spagna possiede quattro impianti di produzione: a Madrid, Barcellona, Mataró (Barcellona) e Valladolid. Anche due sue filiali, ossia Seddon Atkinson nel Regno Unito e Pegaso in Venezuela, producono autoveicoli. Enasa inoltre controlla proprie società di distribuzione in Spagna, in Francia, nel Benelux e in Cile, nonché una serie di piccole società finanziarie.
In Spagna, Enasa ha una capacità annua di produzione di 19 100 autoveicoli, 23 850 motori, 13 000 scatole del cambio, 15 000 assali posteriori, 18 000 cabine e molti altri componenti minori. Seddon Atkinson, che opera indipendentemente da Enasa, ha una capacità annua di 3 600 autoveicoli.
Enasa è un'impresa che detiene una forte posizione di leader sul mercato spagnolo degli autobus e degli autocarri pesanti (con quote rispettivamente del 40,7 % e del 38,2 % nel 1987), mentre ha una posizione relativamente modesta sul mercato spagnolo degli autocarri leggeri e dei furgoni, sul quale sta offrendo modelli importati (VW e MAN) con la marca Enasa, mentre sopprime gradualmente la propria gamma prodotta nelle sue fabbriche. Seddon Atkinson detiene una modesta posizione sul mercato britannico degli autocarri. A livello europeo, Enasa detiene circa il 3 % del mercato comunitario di autocarri di oltre 6 t. Nel 1987, comunque, ha esportato verso gli altri Stati membri soltanto 600 autoveicoli circa.
VI
Il piano di ristrutturazione per Enasa, notificato alla Commissione, riguarda gli anni dal 1986 al 1991, con un costo di 138,831 miliardi di peseta (circa 1 miliardo di ecu). Esso prevede la chiusura di tre fabbriche obsolete: l'impianto per la produzione di furgoni e camionette in Valladolid, una fabbrica di componenti a Madrid e una linea di assemblaggio di autobus nonché una fabbrica di componenti a Barcellona. I costi di razionalizzazione (esclusi quelli sociali) di queste tre chiusure sono di 2 miliardi di peseta. Quando il piano sarà interamente realizzato, le capacità in Spagna saranno le seguenti: 13 280 veicoli (- 31 %), 18 800 motori (- 21 %), 13 000 scatole del cambio, 15 000 assali posteriori, 17 300 cabine (- 4 %) ed un numero limitato di altri componenti.
Le superfici che rimarranno libere dopo la chiusura di due impianti verrano adibite ad altri scopi. A Valladolid verrà creato un nuovo stabilimento per la produzione di autoveicoli per usi speciali e di autoveicoli ad uso militare (capacità annua di 1 080 veicoli). A Madrid l'area che risulterà disponibile verrà adibita soprattutto allo stoccaggio.
Per migliorare la produttività degli impianti residui, occorreranno 39,394 miliardi di peseta per investimenti fissi, investimenti finanziari e spese di ricerca e sviluppo. Escludendo il 1986, il bilancio degli investimenti per il periodo 1987-1991 può ripartirsi come segue:
(millioni di peseta)
1.2 // // // Ammodernamento degli impianti di Madrid // 7 127 // Ammodernamento dell'impianto di Barcellona // 3 441 // Ammodernamento dell'impianto di Valladolid // 510 // Progettazione prodotti // 7 604 // Investimenti commerciali e finanziari // 4 544 // Spese per R & S (ricerca e sviluppo) // 1 067 // Difesa // 5 200 // Altri progetti di minore importanza // 1 907 // // // Totale // 31 400 // //
In base a tali investimenti, nel corso del piano di ristrutturazione Enasa potrà aumentare la propria produzione da 11 984 autoveicoli ad uso civile nel 1986 a 12 887 (+ 7,5 %), grazie ad un più alto tasso di utilizzo degli impianti residui. Inoltre, nei segmenti produttivi in cui la fabbricazione cesserà, la società prevede di vendere, nel 1991, 8 677 autoveicoli importati con il marchio Enasa, per poter conservare o potenziare la propria quota di mercato. Di conseguenza, Enasa sarà in grado di incrementare il proprio fatturato da 61,8 miliardi di peseta nel 1986 a 114,8 miliardi di peseta nel 1991.
Il piano prevede una riduzione della manodopera da 8 633 dipendenti alla fine del 1985 a 5 100 alla fine del 1991. In generale, le riduzioni saranno effettuate sulla base di costosi regimi di volontariato. Il costo totale della ristrutturazione sociale è di 42,891 miliardi di peseta.
Il piano di ristrutturazione prevede inoltre il rimborso di un debito finanziario netto di 54,546 miliardi di peseta, grazie al quale gli oneri finanziari si ridurranno, nel 1991, ad una normale percentuale del 3,5 % del fatturato, rispetto al 17 % nel 1985. Una volta completato il piano di ristrutturazione, Enasa raggiungerà una situazione debitoria corrispondente al doppio del suo capitale sociale e il debito finanziario netto corrisponderà al 23 % del fatturato.
Stando alle cifre definitive e aggiornate fornite dalle autorità spagnole, il costo totale di 138,8 miliardi di peseta verrà finanziato come segue:
- con i fondi propri della società, riducendo il capitale di esercizio, attingendo al margine di autofinanziamento e vendendo attività, per un totale di 30,355 miliardi di peseta;
- grazie all'INI, che interverrà con apporti di capitale, contributi straordinari e crediti d'imposta per 108,436 miliardi di peseta.
VII
L'industria europea di autocarri (di 6 t e oltre) ha dovuto affrontare seri problemi a partire dal 1980, anno di cui la produzione si aggirava sulle 421 000 unità. Nel 1986 la produzione è scesa ad appena 287 000 unità, ossia è diminuita del 32 % rispetto al 1980, calo dovuto in parte alla debolezza della domanda interna, ma soprattutto ad un crollo delle esportazioni, che da 184 000 unità si sono ridotte nel 1986 ad appena 90 000. La flessione delle esportazioni si è registrata soprattutto nei paesi in via di sviluppo dell'Africa e dell'Asia, per effetto della caduta dei prezzi del petrolio e delle materie prime, nonché per la presenza particolarmente intensa della concorrenza giapponese. Questa situazione ha avuto varie conseguenze: un alto grado di eccedenza di capacità, che per il 1983-1984 è stato stimato intorno al 40 %, un inasprirsi della concorrenza dei prezzi sul mercato europeo e gravi difficoltà finanziarie per i produttori europei. Secondo le stime, nel 1983 e 1984 le loro perdite complessive nette ammontavano a circa 600 milioni di ecu. Dal 1984, anno in cui la crisi raggiungeva l'apice, i produttori europei hanno avviato un processo di ristrutturazione che si è concretato in riduzioni di capacità e di manodopera, miglioramenti della produttività, costituzione di imprese comuni per la progettazione di nuovi prodotti e, a partire dal 1986, il ritiro dal mercato di vari produttori (nel 1986 GM abbandonava il mercato e Ford procedeva ad una fusione con IVECO; nel 1987 Leyland procedeva ad una fusione con DAF). Grazie a questa ristrutturazione, l'industria europea degli autocarri è stata in grado di adattarsi ai nuovi livelli della domanda (nel 1987 l'eccedenza di capacità era stimata al 20 %). Attualmente, Enasa è l'unico fra i produttori europei ad operare in perdita (ad eccezione dei piccoli produttori, per i quali non sono disponibili dati finanziari completi).
La situazione dell'industria europea degli autobus è molto simile a quella dell'industria degli autocarri, anche perché quasi tutti i fabbricanti comunitari di autocarri producono anche autobus.
In Spagna i produttori di autoveicoli commerciali (autocarri e/o autobus) sono quattro: oltre a Enasa, abbiamo RVI (Renault), Motor Iberica (Nissan) e Daimler-Benz. Va tenuto presente che in Spagna i produttori di autoveicoli commerciali erano protetti dalla concorrenza esterna grazie ad un forte dazio all'importazione (28 %) fino alla data di adesione della Spagna alle Comunità. Questo dazio è stato progressivamente ridotto e verrà completamente soppresso per la fine del 1992. La riduzione della protezione doganale a partire dal 1986 ha comportato un rapido incremento delle importazioni in Spagna, facendo quindi perdere quote di mercato ai produttori locali.
VIII
Nell'esaminare la compatibilità con il mercato comune dell'importo complessivo di 108,436 miliardi di peseta dei pubblici interventi previsti o già concessi a favore del piano di ristrutturazione di Enasa, la Commissione ha analizzato se ed in che misura detti interventi contenessero elementi di aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato.
Per quanto riguarda i conferimenti di capitale pari a 12,5 miliardi di peseta effettuati nel 1986, le autorità spagnole hanno dimostrato che la decisione di concedere tali apporti era stata presa anteriormente al 1o gennaio 1986, ossia prima dell'adesione della Spagna alle Comunità, e che gli apporti stessi vennero concessi soltanto nel 1986 a causa dei vincoli di bilancio che condizionavano all'epoca l'azione dell'INI. L'importo di cui trattasi comprende i 5 miliardi di peseta per i quali la Commissione ha avviato la prima procedura e che sono serviti a finanziare i costi sostenuti per le riduzioni di manodopera negli anni dal 1983 al 1985. È lecito ritenere che i conferimenti in conto capitale pari a 12,5 miliardi di peseta, che salvarono Enasa dal fallimento nel 1986, sono estranei alla presente decisione, in quanto vennero decisi anteriormente al 1o gennaio 1986, ossia prima che la Spagna aderisse alle Comunità europee, e pertanto prima di detto stato fosse soggetto all'osservanza del diritto comunitario.
L'aiuto finanziario residuo è di 95,976 miliardi di peseta ed è stato notificato alla Commissione in relazione al piano di ristrutturazione 1987-1991. Esso consiste di tre elementi:
- 21,040 miliardi di peseta: crediti d'imposta,
- 34,317 miliardi di peseta: conferimenti di capitale,
- 40,619 miliardi di peseta: contributi straordinari.
Per quanto riguarda l'importo stimato di 21,040 miliardi di peseta per crediti d'imposta, con le note del 15 e del 24 febbraio 1989 le autorità spagnole hanno dimostrato che in Spagna esiste un regime fiscale alquanto peculiare, istituito con decreto reale 1414/77, a norma del quale è possibile consolidare a livello di gruppo i vantaggi derivanti dalla facoltà di ripartire profitti e perdite su esercizi successivi. Il risultato netto del gruppo consolidato è quindi l'unica base imponibile e le perdite del gruppo detraibili a fini fiscali possono essere dedotte dai profitti futuri del gruppo nel corso dei successivi cinque anni. Con decreto ministeriale del 2 febbraio 1987, il ministro spagnolo per l'economia e le finanze ha concesso al gruppo INI il beneficio di questo regime per gli esercizi fiscali 1986, 1987 e 1988. Nel corso di tali esercizi, le perdite detraibili causate da Enasa possono essere usate dal gruppo INI unicamente e nella misura in cui tale gruppo risulti in perdita durante gli esercizi suddetti. Enasa automaticamente perde il proprio diritto di detrarre a fini d'imposta le perdite prodottesi negli esercizi in questione.
Come altri gruppi industriali in Spagna che beneficiano di questo particolare regime fiscale, l'INI ha istituito un meccanismo che distribuisce i pagamenti e vantaggi fiscali fra le filiali del gruppo. Le filiali che chiudono il proprio bilancio in attivo devono pagare il 35 % all'INI e quest'ultima assegna alle filiali che chiudono il bilancio in passivo il 28 % delle perdite (il 27 % fino al 1987) sotto forma di un credito fiscale. La percentuale del 27 % è basata sul grado massimo di incentivi fiscali agli investimenti. La stessa INI ha subito perdite nel 1986 e 1987, per le quali ha ottenuto un credito d'imposta. Nel 1988 l'INI ha invece avuto risultati positivi e sarà in grado di usare parte delle perdite detraibili a fini fiscali che ha prodotto negli anni precedenti. È prevedibile che l'INI beneficerà di questo regime anche dopo il 1988.
I crediti d'imposta, stimati a 21,040 miliardi di peseta, sono equivalenti ai normali vantaggi fiscali consistenti nella facoltà di riportare a fini fiscali profitti e perdite su esercizi successivi, vantaggi prodotti dalle perdite di Enasa che vanno a beneficio della società capogruppo INI. Poiché questo importo è il risultato delle disposizioni del regime fiscale spagnolo, esso non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato.
Per quanto riguarda i conferimenti in conto capitale, pari a 34,317 miliardi di peseta ossia 29,117 miliardi di peseta destinati a compensare le perdite di esercizio accumulate in passato e 5,200 miliardi di peseta a ricostituire il capitale sociale di Enasa - tale importo contiene elementi di aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato.
La Commissione ha definito la propria politica in materia di assunzione di partecipazioni statali nel capitale delle imprese nel settembre 1984, informandone gli Stati membri con lettera del 17 settembre 1984. Ai sensi di tale comunicazione, si configura un aiuto statale quando lo Stato apporta nuovo capitale in circostanze che un investitore privato che operi alle normali condizioni di mercato non accetterebbe. Ciò si verifica quando la situazione finanziaria dell'impresa, in particolare la struttura ed il volume dell'indebitamento è tale da non giustificare l'aspettativa di un rendimento normale (in termini di dividendi o di plusvalenze) del capitale investito in tempi ragionevoli, oppure quando, per il solo fatto dell'insufficienza del suo margine di autofinanziamento o per altri motivi, l'impresa non è in grado di raccogliere sul mercato di capitali i fondi necessari per effettuare un programma di investimenti.
Considerate le continue perdite di Enasa, che dal 1985 sono andate rapidamente aumentando (17 miliardi di peseta nel 1985, 24 miliardi nel 1986 e 11 miliardi nel 1987), nonché il deterioramento della sua situazione debitoria netta, indebitamento che alla fine del 1986 ammontava a 89,300 miliardi di peseta occorre concludere che i contributi in conto capitale (29,117 miliardi di peseta) contengono elementi di aiuti di Stato perché nelle circostanze sopra descritte un investitore privato che operasse alle normali condizioni di mercato non avrebbe effettuato un tale investimento.
D'altra parte, la Commissione non può accettare l'argomento secondo cui questi apporti di capitale coprono perdite del periodo antecedente al 1986, dato che non c'è stata alcuna decisione, prima di tale data, diretta all'effettuazione di detti conferimenti.
Il residuo contributo in conto capitale di 5,2 miliardi di peseta è legato in via esclusiva a progetti militari imposti per la realizzazione di obiettivi attinenti alla difesa nazionale. Gli investimenti e aiuti specifici a favore delle attività nel settore degli autoveicoli militari rientrano nella fattispecie di cui all'articolo 223, paragrafo 1, lettera b) del trattato e, di conseguenza, non sono stati presi in considerazione dalla Commissione nella valutazione del caso di specie.
Per quanto riguarda i contributi straordinari di 40,619 miliardi di peseta, destinati a compensare i costi di ristrutturazioni di durata pluriennale, essi contengono elementi di aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato. Infatti, l'azionista pubblico fornisce tali contributi per finanziare costi straordinari specifici di Enasa, vale a dire:
- R & S a lungo termine (1,363 miliardi di peseta),
- perdite per oscillazioni dei tassi di cambio (5,218 miliardi di peseta),
- costi per le dimissioni volontarie del personale (34,038 miliardi di peseta).
Normalmente, questi costi dovrebbero essere sostenuti dall'impresa stessa. Enasa, grazie al fatto che l'INI copre integralmente i costi straordinari in questione, ottiene pertanto un vantaggio artificiale rispetto ai suoi concorrenti, che devono invece sostenere tali costi straordinari attingendo ai propri fondi. Né è possibile considerare gli importi in questione come investimenti, perché l'INI li concede sotto forma di sovvenzioni, senza che incida, quindi, sul livello del capitale azionario.
Di conseguenza, dell'importo totale di 108,436 miliardi di peseta, 69,376 miliardi di peseta contengono elementi di aiuto statale ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato, e ciò anche in considerazione del fatto che per tutti i prodotti fabbricati da Enasa esiste un intenso interscambio comunitario: nel 1987 gli scambi intracomunitari di autocarri pesanti e autobus hanno raggiunto le 101 147 unità, di cui 11 484 unità, pari all'11,4 %, sono state esportate dalla Spagna verso altri Stati membri. Nel 1987 Enasa deteneva una quota del 3 % sul mercato comunitario di autocarri; nel 1986 ha esportato 314 autobus e autocarri verso altri Stati membri e prevede per il 1991 di aumentare le proprie esportazioni comunitarie, portandole a 1 740 unità. Di conseguenza, l'aiuto incide sugli scambi tra Stati membri e minaccia di falsare la concorrenza ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato.
IX
L'articolo 92, paragrafo 3 del trattato elenca gli aiuti che possono considerarsi compatibili con il mercato comune. La compatibilità con il trattato va determinata nel contesto della Comunità nel suo complesso e non in quello di un singolo Stato membro.
Per salvaguardare il corretto funzionamento del mercato comune e tener conto dei principi di cui all'articolo 3, lettera f) del trattato, le deroghe al principio sancito nell'articolo 92, paragrafo 1 quali stabilite nel paragrafo 3 di detto articolo, vanno interpretate restrittivamente in sede di esame di un regime di aiuti o di qualsiasi misura individuale di aiuto.
In particolare, esse possono essere applicate soltanto qualora la Commissione abbia potuto verificare che il normale gioco delle forze di mercato, da solo, ossia in assenza di aiuti, non indurrebbe l'eventuale beneficiario dell'aiuto ad adottare iniziative dirette al conseguimento di uno degli obiettivi perseguiti dalle deroghe in questione.
Per quanto riguarda le deroghe previste dall'articolo 92, paragrafo 3, lettere a) e c), relative agli aiuti destinati a favorire o agevolare lo sviluppo di talune regioni, l'applicazione delle misure spagnole in questione non può beneficiare di dette deroghe. Infatti, sebbene uno degli stabilimenti di produzione di Enasa sia situato in una regione assistita (impianto di Valladolid), le misure di aiuto in esame non hanno come obiettivo specifico lo sviluppo della regione di cui trattasi, bensì sono intese a ristrutturare una società che opera nell'intero Stato membro in questione. Inoltre, gli aiuti riguardano il finanziamento di un volume estremamente ridotto di investimenti in tali aree. La nozione di sviluppo regionale a cui si ricollega la deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera a) è basata essenzialmente sulla concessione di aiuti destinati a nuovi investimenti o ad importanti espansioni o riconversioni di imprese, che comportino investimenti in beni materiali e i relativi costi. Nel caso in esame, l'importo degli investimenti previsti nel piano di ristrutturazione dell'impianto di Valladolid è di soli 510 milioni di peseta, pari dunque all'1,5 % del totale degli investimenti e allo 0,4 % del costo totale di ristrutturazione.
Per quanto riguarda le deroghe previste dall'articolo 92, paragrafo 3, lettera b), da quanto precede risulta che gli aiuti in questione non erano destinati, né idonei, a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo, oppure a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia spagnola. Del resto, il governo spagnolo non ha invocato una tale deroga.
Per quanto riguarda la deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera e) del trattato, a favore di « aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività economiche », la Commissione può considerare che determinati aiuti per la ristrutturazione siano compatibili con il mercato comune se essi risultano necessari per lo sviluppo del settore da un punto di vista comunitario e non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse (1).
Il piano di ristrutturazione ridurrà la capacità di assemblaggio di Enasa del 31 %, principalmente mediante la chiusura dell'impianto di Valladolid, dove vengono fabbricati furgoni e camionette. Anche nella componentistica la capacità produttiva verrà ridotta in quanto saranno disattivati due stabilimenti e verrà fortemente limitato il settore di fabbricazione di motori. Gli stabilimenti residui subiranno un processo di ammodernamento e di integrazione, in modo da produrre un gran numero di nuovi modelli per un minor numero di segmenti di mercato. L'impianto di Valladolid, che verrà chiuso, sarà trasformato in fabbrica di autoveicoli per usi speciali e militari.
La Commissione ha esaminato accuratamente il piano di ristrutturazione ed ha concluso che esso porterà alla ripresa tecnica, economica e finanziaria della società grazie ad una riduzione del punto di pareggio, che garantirà in futuro alla società la possibilità di operare a livelli di redditività. La riduzione della capacità garantisce inoltre che Enasa non sarà in grado di incrementare la propria quota di mercato nel mercato degli autocarri e degli autobus comunitari. Inoltre, è prevedibile che con l'ulteriore soppressione dei dazi le quote di mercato detenute da Enasa in Spagna diminuiranno ancora.
Queste ristrutturazione contribuiscono alla generale ristrutturazione dell'industria degli autocarriu e autobus della Comunità. Nel 1986, quando venne elaborato il piano di ristrutturazione di Enasa, quest'industria registrava ancora forti eccedenze di capacità e tutti gli altri produttori comunitari stavano adattando le proprie attività e capacità al calo della domanda, eliminado le eccedenze nel settore degli autocarri e degli autobus e riducendo la gamma dei modelli prodotti. Enasa, pertanto, contribuisce in misura significativa alla razionalizzazione, a livello comunitario, del settore in oggetto.
Nella sua valutazione la Commissione ha inoltre tenuto conto del fatto che Enasa in passato operava in un mercato nazionale che beneficiava di una forte protezione e non doveva quindi affrontare la vivace concorrenza degli altri produttori europei. Questa mancanza di concorrenza ha avuto un'incidenza negativa diretta sulla capacità competitiva e sui risultati economici generali della società. Con l'adesione della Spagna alle Comunità e la conseguente progressiva apertura del mercato spagnolo di autoveicoli commerciali alla concorrenza comunitaria, Enasa è stata costretta ad adattare la propria struttura produttiva alle condizioni della concorrenza internazionale, adottando provvedimenti estremamente drastici e in tempi relativamente brevi. Di conseguenza, gli aiuti contribuiscono al necessario adattamento della società alla libertà di concorrenza che caratterizza il mercato comune.
La situazione di Enasa può essere in certo modo comparata alla precaria situazione in cui sono venute a trovarsi, due anni or sono, le filiali di Renault e del gruppo Rover che fabbricavano autobus e autocarri, ossia RVI, Leyland Bus e Leyland Trucks. Tale situazione è caratterizzata da una costante diminuzione della quota di mercato, da un'enorme esposizione debitoria quale conseguenza di vari anni di gravi perdite, da un livello di produttività molto inferiore a quello dei concorrenti, da una gamma di prodotti obsoleta e troppo diversificata, da una mancanza di integrazione dei vari impianti di produzione nonché, da ultimo (ma non certo in ordine di importanza) da gravi problemi di esuberanza di manodopera. Altro fattore comune è dato dalla volontà della società stessa e del pubblico azionista di riorganizzare l'attività produttiva ed affrontare i necessari sacrifici sociali per spezzare il circolo vizioso e ritornare a livelli di redditività. Una simile riorganizzazione richiede non soltanto una lunga e continuativa opera di ristrutturazione tecnica, economica e finanziaria, ma anche un costoso programma di razionalizzazione.
Con la decisione del 18 marzo 1987, relativa alla ristrutturazione e privatizzazione delle filiali del gruppo Rover che producevano autocarri e autobus, e con la decisione del 28 marzo 1988, riguardante la ristrutturazione del gruppo Renault, che implicava anche la ristrutturazione della RVI, filiale di tale gruppo che produceva autocarri, la Commissione ha approvato in ambedue i casi la concessione di consistenti aiuti sotto forma di apporti di capitale. I piani di ristrutturazione di ambedue i produttori di autoveicoli commerciali comportavano forti riduzioni di capacità e di manodopera. In entrambi i casi la Commissione si assicurò che l'aiuto fosse proporzionato al problema destinato a risolvere, che le distorsioni della concorrenza risultassero limitate al minimo possibile e che la ripresa della società fosse garantita al termine del piano di ristrutturazione.
Nel caso di Enasa, la Commissione è pervenuta alla conclusione che la ristrutturazione garantisce bensì la ripresa della società, ma gli aiuti previsti devono ritenersi eccessivi in rapporto al totale dei costi di ristrutturazione e di investimento. Infatti, l'importo totale dell'aiuto - 69,736 milliardi di peseta - è molto alto in rapporto al costo complessivo del piano di ristrutturazione 1987-1991, che è di 128,434 milliardi di peseta (esclusi i progetti
militari) e rappresenta il 54 % (1). Pertanto, l'intensità dell'aiuto eccede di gran lunga la prevista riduzione delle capacità nella misura del 31 %. Inoltre, la società si troverebbe in una situazione finanziaria più favorevole rispetto ad alcuni dei suoi concorrenti comunitari.
Di conseguenza, la Commissione ha esaminato, in consultazione con le autorità spagnole, in che misura l'aiuto possa essere ridotto senza pregiudicare la ripresa tecnica, economica e finanziaria della società e in modo tale da rendere l'intensità dell'aiuto, da concedere in relazione al costo complessivo del piano di ristrutturazione, proporzionale ai problemi che il piano è destinato a risolvere, ad esempio il grado di capacità eccedentaria che deve essere eliminato nella società procedendo a riduzioni della capacità stessa.
La Commissione ha concluso che l'aiuto andrebbe ridotto di 23 milliardi di peseta, ossia dovrebbe scendere a 46,736 miliardi di peseta, in modo tale da ridurre l'intensità dell'aiuto al 36 %, percentuale che si approssima a quella della capacità programmata, che è del 31 %. L'indebitamento finanziario netto del gruppo, che alla fine del 1986 risultava, secondo i conti della società, di 89,275 miliardi di peseta, scenderà, alla fine del 1991, a meno di 50 miliardi di peseta. Si noti tuttavia che, a giudizio della Commissione, ambedue queste cifre sono stimate per eccesso, perché includono almeno 10 miliardi di peseta di debiti commerciali, che la Commissione ha potuto individuare quale capitale di esercizio e che essa non può considerare, sulla base dei principi definiti nella decisione 89/58/CEE della Commissione (2) relativa a Rover Group, come indebitamento finanziario netto. Di conseguenza, la Commissione ritiene che l'indebitamento finanziario netto della società alla fine del 1986 e del 1991 risulta rispettivamente di 79,300 milliardi di peseta e di 40 milliardi di peseta. Ne deriva che, benché l'aiuto venga ridotto di 23 miliardi di peseta, il coefficiente indebitamento finanziario/fatturato migliorerà, passando da un livello del 106 % alla fine del 1986 al 35 % per la fine del 1991.
L'aumentato importo degli oneri finanziari, derivante dalla riduzione del volume dell'aiuto, non impedirà alla società di raggiungere la redditività al termine del piano di ristrutturazione. Inoltre, nonostante la riduzione dell'aiuto, il valore netto della società aumenterà da 16,000 miliardi di peseta prima del piano di ristrutturazione ad un valore positivo stimato a 4,400 miliardi di peseta una volta portato a termine il piano.
Le considerazioni che precedono dimostrano che il successo della ristrutturazione tecnica, economica e finanziaria non verrà compromesso riducendo l'aiuto di 23 miliardi di peseta. Invece, una ulteriore riduzione dell'aiuto comprometterebbe seriamente il successo della parte finanziaria del piano di ristrutturazione.
In conclusione, l'aiuto di 46,736 miliardi di peseta, previsto in favore di Enasa, dovrebbe portare al ripristino dell'efficienza della società sotto il profilo tecnico, economico e finanziario, e, attraverso la proposta ristrutturazione, contribuire a risolvere i problemi strutturali che l'industria comunitaria di autocarri e autobus tuttora affronta e potrebbe affrontare nel prossimo futuro. Per questi motivi, la Commissione ritiene che l'aiuto agevoli lo sviluppo del settore in questione a livello comunitario senza alterare le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
La limitazione degli effetti distorsivi degli scambi provocati dall'aiuto dipende tuttavia soprattutto dal fatto che la futura ristrutturazione avvenga entro i termini previsti, nel quadro delle disposizioni del piano di ristrutturazione notificato. È necessario far sì che i contributi finanziari che non sono stati considerati aiuti non eccedano gli importi stimati comunicati alla Commissione.
Di conseguenza, se la Commissione ritiene che la deroga ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c) del trattato sia applicabile all'aiuto pari a 46,736 miliardi di peseta previsto in favore di Enasa fino al 1991, l'autorizzazione in tal senso rilasciata è valida unicamente se vengono rispettate determinate condizioni atte ad assicurare che nel settore in questione le condizioni degli scambi non vengano alterate in misura contraria al comune interesse,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Gli aiuti previsti in favore di Enasa per un importo di 69,376 miliardi di peseta, che contengono elementi di aiuto dell'intervento pubblico notificato alla Commissione a favore del piano di ristrutturazione 1987-1991, sono compatibili con il mercato comune ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 3, lettera c) del trattato CEE fino ad un importo massimo di 46,736 miliardi di peseta, e possono essere concessi a condizione che il governo spagnolo:
1) si astenga dal concedere ad Enasa ulteriori aiuti sotto forma di apporti di capitale o in qualsiasi altra forma di intervento discrezionale, fino alla fine dell'anno 1991, allorché sarà ultimata la realizzazione del piano di ristrutturazione;
2) vigili affinché Enasa proceda al completamento della realizzazione del piano di ristrutturazione entro la fine del 1991, in conformità dei particolari comunicati alla Commissione.
Per l'intero periodo di realizzazione del piano di ristrutturazione il governo spagnolo presenterà alla Commissione relazioni semestrali riguardanti l'azione di ristrutturazione condotta da Enasa, l'andamento commerciale, le variazioni di capacità, la produzione, la strategia in materia di prezzi e le esportazioni intracomunitarie ripartite per prodotto, nonché i versamenti degli aiuti e i crediti fiscali concessi dall'INI a Enasa nei sei mesi precedenti. La prima relazione, riguardante il primo semestre del 1989, dovrà essere trasmessa alla Commissione entro il settembre 1989.
Articolo 2
La parte residua dell'aiuto previsto in favore di Enasa e notificato alla Commissione, che ammonta a 23 miliardi di peseta, costituisce un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 92 del trattato CEE e non potrà quindi essere concessa.
Articolo 3
Il governo spagnolo comunica alla Commissione, entro il termine di due mesi a decorrere dalla data di notifica della presente decisione, le misure adottate per conformarsi alla decisione stessa.
Articolo 4
Il Regno di Spagna è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 3 maggio 1989.

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