Document ID: 31999D0798

BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 8 juli 1999
betreffende de aanvraag van Denemarken voor een overgangsregeling op grond van artikel 24 van Richtlijn 96/92/EG van het Europees Parlement en de Raad betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit
(Kennisgeving geschied onder nummer C(1999) 1551/8)
(Slechts de tekst in de Deense taal is authentiek)
(1999/798/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,
Gelet op Richtlijn 96/92/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 1996 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit(1), en met name op artikel 24,
Na de lidstaten van de aanvraag van Denemarken in kennis te hebben gesteld,
Overwegende hetgeen volgt.
I. DE FEITEN
1. Procedure
(1) Bij brief van 19 februari 1998 heeft het Deense ministerie van Milieubeheer en Energie de Commissie kennis gegeven van een aanvraag voor een overgangsregeling op grond van artikel 24 van Richtlijn 96/92/EG.
(2) Op 25 juni 1998 hebben de diensten van de Commissie in Brussel met vertegenwoordigers van het Deense ministerie van Milieubeheer en Energie over de aanvraag vergaderd. Daarbij is het ministerie om nadere inlichtingen verzocht.
(3) Deze inlichtingen heeft het ministerie bij brief van 16 oktober 1998 verstrekt.
2. Structuur en ontwikkeling van de elektriciteitssector in Denemarken
(4) In 1997 omvatte de Deense elektriciteitsindustrie 111 bedrijven. 46 daarvan zijn eigendom van de gemeenten en worden rechtstreeks daardoor geëxploiteerd, 43 zijn coöperatieve vennootschappen van verbruikers, negen partnerschappen, elf particuliere stichtingen en twee kapitaalvennootschappen.
(5) Het transmissienet in Denemarken is gesplitst in twee afzonderlijke verticaal geïntegreerde systemen. Eltra (een afzonderlijke juridische eenheid met een afzonderlijke directie en raad van bestuur) exploiteert een net dat het westelijk deel van Denemarken (Jutland en Funen) beslaat en gekoppeld is aan het UCPTE-net, en Elkraft System (een organisatie binnen Elkraft met een eigen directie) exploiteert een net dat het oostelijk deel beslaat en gekoppeld is aan het Nordel-net. De distributiebedrijven zijn verantwoordelijk voor de verkoop van elektriciteit aan de verbruikers en voor de planning en exploitatie en het onderhoud van het laag- en middenspanningsnet.
(6) De elektriciteit wordt geproduceerd bij acht bedrijven, die eigendom zijn van de distributiebedrijven. De productie van elektriciteit en de verkoop daarvan aan de distributiebedrijven worden gecoördineerd door Elsam (in het Eltra-gebied) en Elkraft.
(7) Er zijn drie elektriciteitsbedrijven die zowel producent als distributeur zijn: Københavns Belysningsvæsen (voor de gemeente Kopenhagen), Østkraft op het eiland Bornholm en het gemeentelijk bedrijf van Randers.
(8) De elektriciteit wordt hoofdzakelijk in installaties voor warmtekrachtkoppeling geproduceerd. Als brandstof wordt voornamelijk steenkool gebruikt; aardgas wint echter terrein. De traditionele centrales die alleen elektriciteit produceren, zijn de afgelopen jaren geleidelijk stilgelegd. Bovendien spelen duurzame energiebronnen zoals biomassa en wind een steeds grotere rol in de elektriciteitsproductie . Denemarken streeft ernaar deze ontwikkeling voort te zetten.
(9) Denemarken was vroeger altijd een netto-importeur van elektriciteit, maar sinds 1995 heeft het een overschot, dat geëxporteerd wordt.
3. De Deense elektriciteitswet en de tenuitvoerlegging van Richtlijn 96/92/EG
(10) De Deense elektriciteitsmarkt is geregeld bij de elektriciteitswet. Deze wet is in 1977 in werking getreden en sindsdien enkele malen gewijzigd; de structuur is echter hetzelfde gebleven.
(11) De overgang naar een meer op marktwerking gebaseerde aanpak begon met de goedkeuring van een wijziging op de elektriciteitswet door het parlement in mei 1996. Deze wijziging beoogde concurrentie in Denemarken te introduceren, met dien verstande dat de elektriciteitssector een aantal openbaredienstverplichtingen moest nakomen op het vlak van de milieubescherming, voorzieningszekerheid en consumentenbescherming. De wijziging is op 1 januari 1998 in werking getreden nadat de Commissie op 3 december 1997 een aantal onderdelen van het voorstel had goedgekeurd (staatssteunprocedure)(2).
(12) Met ingang van 1 januari 1998 worden distributiebedrijven die jaarlijks meer dan 100 GWh elektriciteit leveren en eindverbruikers met een jaarlijks elektriciteitsverbruik van meer dan 100 GWh per locatie als in aanmerking komende afnemers beschouwd. Karakteristiek voor de Deense elektriciteitsmarkt is dat er maar een paar grote verbruikers zijn. Er zijn namelijk slechts zeven verbruikers van meer dan 100 GWh en hun marktaandeel is zo'n 5 % van het totale verbruik in Denemarken. Inclusief de distributeurs is de potentieel indirect betrokken markt zo'n 90 % van de totale markt.
(13) Denemarken heeft in de huidige wetgeving gekozen voor toegang van derden tot het na via onderhandelingen. In de praktijk echter hebben Eltra en Elkraft System voor de transmissienetten toegang op basis van gepubliceerde tarieven ingevoerd. Bij het distributienet is nog sprake van toegang via onderhandelingen.
(14) Er moeten nog een aantal detailpunten via nieuwe wetgeving geregeld worden om volledig aan de richtlijn te voldoen. De Deense regering heeft wetgeving in voorbereiding waarmee onder andere deze punten geregeld zullen worden.
4. De door de Deense regering aangemelde overgangsregeling
4.1. Inleiding
(15) De Deense regering heeft overgangsregelingen aangemeld voor drie typen verplichtingen:
1. Contracten voor verplichte gasafname ("take-or-pay");
2. Stillegging van centrales;
3. Pensioenverplichtingen.
4.2. Contracten voor verplichte gasafname
De verplichtingen
(16) Twee Deense ondernemingen, Elkraft AmbA en I/S Elsam, hebben drie contracten voor verplichte gasafname met Dangas A/S:
- een contract van 1991, dat loopt van 1996 tot 2020, op grond waarvan Elkraft minimaal [...](3) miljoen Nm3 per jaar moet afnemen;
- een contract van 1994, dat loopt van 1996 tot 2020, op grond waarvan Elsam minimaal [...](4) miljoen Nm3 per jaar moet afnemen;
- een contract van 1995, dat loopt van 2001 tot 2010, op grond waarvan Elsam minimaal [...](5) miljoen Nm3 per jaar moet afnemen en Elkraft minimaal [...](6) miljoen Nm3 per jaar.
(17) De gasprijs is [...](7)
(18) De contracten bevatten een clausule waarin [...](8)
(19) De contracten zijn [...](9)
(20) Het gas is bestemd voor vier gecentraliseerde warmtekrachtinstallaties, die deels gedekt worden door een "WKK-garantie" die in Denemarken bestaat en die inhoudt dat Deense distributiebedrijven verplicht zijn de door middel van warmtekrachtkoppeling gegenereerde elektrictiteit van deze centrales tegen kostprijs af te nemen als de elektriciteit niet zonder verlies op de vrije markt kan worden verkocht. Deze garantie is door de Commissie bestudeerd en aanvaard in het licht van de bepalingen van het Verdrag inzake staatssteun (zie voetnoot 2). Ook is de garantie getoetst aan de bepalingen van de richtlijn en in een voorlopige beoordeling heeft de Commissie geconstateerd dat de regeling verenigbaar is met de richtlijn. Deze beoordeling is aan het ministerie van Milieubeheer en Energie gestuurd(10).
(21) De WKK-garantie loopt tot 2006 en voor drie van de centrales H. C. Ørstedsværket, Svanemølleværket and Avedøreværkets Blok 2, valt het merendeel van de geproduceerde elektriciteit eronder, aangezien dit warmtekrachtcentrales zijn. De Deense regering verwacht vóór 2006 dus geen problemen met de contracten voor verplichte gasafname voor deze centrales, aangezien dankzij de WKK-garantie de via warmtekrachtkoppeling opgewekte elektriciteit kan worden verkocht tegen een prijs die de productiekosten dekt. Voor de laatste centrale zal naar verwachting maar 30 % van de elektriciteitsproductie onder de WKK-garantie vallen en daarbij kunnen de contracten voor verplichte gasopname dus tot problemen leiden, afhankelijk van de ontwikkeling in de marktprijzen voor gas ten opzichte van de in de contracten vastgelegde prijzen.
Omvang van de gestrande kosten
(22) De Deense regering heeft berekend dat de verplichting met de drie take-or-pay-contracten neerkomt op 8,9 miljard DKK; dit is de waarde van het voor elektriciteitsproductie bestemde aardgas dat niet onder de WKK-garantie valt, waarbij aangenomen is dat de aardgasprijs niet verandert. Bij de berekening van dit bedrag is ervan uitgegaan dat de elektriciteitsprijs tot nul daalt.
(23) Volgens de regering is het echter realistischer dat de marktprijs van elektriciteit zal stijgen van het huidige peil van 0,12 DKK per kWh (huidige prijs van Nordic zoals door de Deense regering medegedeeld in haar brief van 16 oktober 1998) tot 0,15 DKK per kWh in 2000. [...](11)
(24) Onder de bovengenoemde aannamen van stijgende marktprijzen voor elektriciteit en gas heeft de regering de gestrande kosten in verband met de take-or-pay-contracten geraamd op in totaal 993 miljoen DKK voor de periode 1999-2000.
Wijze van terugverdienen
(25) De regering overweegt de elektriciteitsbedrijven toe te staan een heffing op het elektriciteitsverbruik op te leggen. De heffing zal door de eindverbruiker betaald worden. Het bedrag zal achteraf berekend worden en is alleen bedoeld ter dekking van de feitelijke verliezen. In geval van overcompensatie moet het teveel aan de verbruikers terugbetaald worden. De bedrijven moeten gescheiden rekeningen hebben voor deze ondersteuning, teneinde kruissubsidiëring te vermijden en transparantie te waarborgen. Het bedrag zal op de elektriciteitsrekening van de verbruikers afzonderlijk worden gespecificeerd.
4.3. Stillegging van centrales
De verplichtingen
(26) De elektriciteitsproducenten in Denemarken mochten tot op heden geen bedragen reserveren voor de toekomstige kosten van de stillegging en ontmanteling van centrales. De kosten van ontmanteling werden dus ad hoc opgebracht uit de elektriciteitstarieven, die in verband daarmee zo nodig konden worden verhoogd.
(27) In een markt zonder concurrentie heeft dit de productiebedrijven niet voor problemen gesteld doordat de kosten uiteindelijk aan de eindverbruikers zijn doorberekend. In een markt met concurrentie, waar de verbruikers niet langer gebonden zijn, kunnen die kosten niet langer doorberekend worden.
(28) De Deense regering heeft aangekondigd dat in de periode 1999-2025 naar verwachting 30 productie-eenheden zullen worden stilgelegd en ontmanteld en dat zes productie-eenheden onlangs stilgelegd zijn en nu ontmanteld worden. De normale levensduur van een productie-eenheid is geschat op 30 jaar. In sommige gevallen heeft de stillegging en ontmanteling plaatsgevonden op last van het Bestuur voor de energie in verband met milieuoverwegingen. De ontmanteling kan alleen plaatsvinden na vergunning van het Bestuur voor de energie (vgl. artikel 5, lid 1, van de elektriciteitswet).
Omvang van de gestrande kosten
(29) Volgens een raming van de regering liggen de kosten van ontmanteling per productie-eenheid tussen 100 en 170 miljoen DKK, afhankelijk van de grootte van de eenheid. De kosten van de ontmanteling van een in 1996 stilgelegde eenheid van 137 MW (Nordjyllandsværket Blok 1) bedragen naar schatting 87 miljoen DKK. Deze kosten liggen volgens de Deense kennisgeving echter lager dan normaal, aangezien een deel van de eenheid niet ontmanteld wordt maar in gebruik blijft in combinatie met andere eenheden van deze centrale.
(30) Na goedkeuring van de nieuwe elektriciteitswet (in de loop van 1999 verwacht) kunnen elektriciteitsbedrijven reserves vormen ter dekking van dergelijke kosten. Daarom heeft de regering alleen de kosten opgegeven voor productie-eenheden waarvoor een vergunning tot ontmanteling is of naar verwachting zal worden afgegeven in de periode 1 januari 1998-31 december 2007. Bedrijven met centrales die waarschijnlijk na deze datum worden stilgelegd, moeten vanaf nu de nodige reserves voor de ontmanteling creëren. De gestrandekostenregeling is dus bedoeld ter gehele of gedeeltelijke financiering van de centrales die vóór die datum zullen worden stilgelegd. Voor die centrales zijn nog geen reserves voor ontmanteling gevormd en nu is de tijd te kort om nog voldoende reserves op te bouwen. In totaal omvat dit 21 eenheden en zes centrales die nu worden ontmanteld.
(31) De regering raamt de totale gestrande kosten op 2750 miljoen DKK. Dit is als volgt verdeeld:
- Sjællandske Kraftverkær (in het gebied van Elkraft): 800 miljoen DKK voor acht eenheden;
- Københavns Belysningsvæsen (in het gebied van Elkraft): 600 miljoen DKK voor zes eenheden;
- Elsam: 1350 miljoen DKK voor zeven eenheden en de kosten voor zes centrales die momenteel worden ontmanteld.
(32) De regering is van plan een subsidie van maximaal 170 miljoen DKK per eenheid te verlenen voor eenheden die vóór 1 januari 2001 een vergunning tot ontmanteling hebben aangevraagd bij het Bestuur voor de energie. Voor na deze datum ingediende aanvragen zal de maximale subsidie worden verlaagd. In 2001 zal het maximum 102 miljoen DKK zijn en dit zal elk jaar daarna met 17 miljoen DKK worden verlaagd. Uiterlijk één jaar na de vergunningverlening moet met de ontmanteling worden begonnen.
(33) De totale kosten van de subsidieregeling zijn door de Deense regering berekend op 2300 miljoen DKK.
Wijze van terugverdienen
(34) De regering overweegt twee verschillende regelingen in te voeren om de subsidies te financieren, een voor Elsam en een voor Elkraft. Zij mogen een heffing op het elektriciteitsverbruik opleggen, die afzonderlijk aan de eindverbruikers in hun gebied wordt berekend; de kosten worden dus betaald door zowel de verbruikers van de door de bedrijven zelf opgewekte elektriciteit als de verbruikers van elektriciteit die van derden is afgenomen.
(35) In geval van overcompensatie moet het teveel aan de verbruikers terugbetaald worden. De bedrijven moeten gescheiden rekeningen hebben voor deze ondersteuning, teneinde kruissubsidiëring te vermijden en transparantie te waarborgen. Het bedrag zal op de elektriciteitsrekening van de verbruikers afzonderlijk worden gespecificeerd.
4.4. Pensioenverplichtingen
De verplichtingen
(36) Bij gemeentelijke bedrijven in de elektriciteitssector heeft van oudsher een groot deel van het personeel de status van ambtenaar. Op grond daarvan moeten de gemeentelijke bedrijven pensioenen uitbetalen aan gepensioneerde werknemers. Er is geen geld opzijgezet om de huidige en toekomstige kosten van deze pensioenen op te brengen. De kosten zijn ad hoc in de elektriciteitsprijzen doorberekend al naar zij zich voordeden.
(37) Met ingang van 1 januari 1997 is nieuw personeel op contractbasis aangesteld en betalen de elektriciteitsbedrijven pensioenpremies gedurende de hele looptijd van het contract. De overgang van ambtenaren naar contractpersoneel betekent dat de gemeentelijke bedrijven gedurende een aantal jaren zowel pensioenbijdragen voor de huidige werknemers moeten betalen als pensioenen aan oud-medewerkers, waarvoor geen reserves zijn uitgetrokken.
(38) De Deense regering verwacht dat dit alleen problemen zal opleveren voor de productiebedrijven, aangezien de distributiebedrijven hun leveringsmonopolie in hun gebied behouden en de kosten dus altijd kunnen terugverdienen door de pensioenkosten in de distributietarieven door te berekenen. Voor slechts één producent, die tevens distributeur is, namelijk Københavns Belysningsvæsen, is een overgangsregeling nodig. Het bedrijf heeft vanaf 1 januari 1997 (dus nog voordat de richtlijn in werking getreden was) geen nieuw personeel als ambtenaar aangesteld.
Omvang van de gestrande kosten
(39) Aussurandørgruppen (de "Groep van verzekeraars") heeft de kapitaalwaarde van de pensioenverplichting voor Københavns Belysningsvæsen berekend op 600 à 700 miljoen DKK (eind 1997), afhankelijk van aannamen betreffende de pensioenleeftijd van de werknemers die onder deze verplichting vallen.
(40) Voor de toekomstige pensioenrechten van werknemers met de status van ambtenaar zal Københavns Belysningsvæsen een pensioenbijdrage van 15 % van het salaris betalen.
Wijze van terugverdienen
(41) De regering overweegt een overgangsregeling waardoor Københavns Belysningsvæsen voor een periode van tien jaar het recht krijgt om 700 miljoen DKK bij de verbruikers van elektriciteit te innen. De kennisgeving bevat geen nadere beschrijving van de opzet van deze regeling.
(42) In geval van overcompensatie moet het teveel aan de verbruikers terugbetaald worden. Het bedrijf moet gescheiden rekeningen hebben voor deze ondersteuning, teneinde kruissubsidiëring te vermijden en transparantie te waarborgen. Het bedrag zal op de elektriciteitsrekening van de verbruikers afzonderlijk worden gespecificeerd.
II. JURIDISCHE BEOORDELING
1. Rechtsgrond: artikel 24 van Richtlijn 96/92/EG
(43) De Deense kennisgeving vraagt expliciet een overgangsregeling op grond van artikel 24 van Richtlijn 96/92/EG aan.
2. De eisen van artikel 24
(44) Artikel 24, leden 1 en 2, van Richtlijn 96/92/EG, in het licht van het EG-Verdrag, vereist dientengevolge dat bij het in aanmerking nemen van een verzoek om een overgangsregeling de volgende elementen door de Commissie worden onderzocht.
A. Eisen betreffende de aard van de desbetreffende verplichtingen of garanties van werking
1. Het bestaan van een verplichting of garantie van werking moet bewezen worden.
2. De verplichting of garantie van werking moet vóór 20 februari 1997 zijn aangegaan of gegeven.
3. Tussen de inwerkingtreding van de richtlijn en het niet kunnen naleven van de verplichting moet een causaal verband worden aangetoond.
B. Eisen betreffende de voorgestelde maatregelen om de desbetreffende doelstellingen te verwezenlijken
1. De maatregelen van de overgangsregeling moeten binnen de toepassingssfeer vallen van de ontheffingen van de hoofdstukken IV, VI en VII van Richtlijn 96/92/EG.
2. De overgangsregeling moet van beperkte duur zijn en gebonden zijn aan de datum waarop de desbetreffende verplichtingen of garanties van werking verstrijken.
3. De overgangsregeling moet de minst beperkende maatregelen toepassen die redelijkerwijs nodig zijn voor het bereiken van de doelstellingen, die zelf legitiem moeten zijn. Bij haar besluit over deze kwestie moet de Commissie onder andere rekening houden met de omvang van het betrokken net, het niveau van koppeling van het net en de structuur van de elektriciteitsindustrie.
3. Beoordeling van de kennisgeving
(45) In het onderhavige geval betreffende de overgangsregeling zoals aangemeld is het niet nodig te bepalen of aan A.1, A.2, A.3 of B.2, B.3 is voldaan, aangezien deze maatregelen geen betrekking hebben op ontheffingen van de hoofdstukken IV, VI en VII van Richtlijn 96/92/EG en dus niet voldoen aan bovengenoemde eis B.2.
(46) Artikel 24, leden 1 en 2, van Richtlijn 96/92/EG luidt als volgt: "1. De lidstaten waar de vóór de inwerkingtreding van deze richtlijn verleende vergunningen verplichtingen of garanties inzake werking inhouden die eventueel niet kunnen worden nagekomen vanwege de bepalingen van deze richtlijn, kunnen verzoeken in aanmerking te komen voor een overgangsregeling, die hun door de Commissie kan worden toegekend, waarbij onder andere de omvang van het betrokken net alsmede het niveau van koppeling van het net en de structuur van de elektriciteitsindustrie in aanmerking worden genomen. De Commissie stelt de lidstaten van dergelijke verzoeken in kennis alvorens een besluit te nemen, en houdt daarbij rekening met de eerbiediging van de vertrouwelijkheid. De besluiten worden in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakt.
2. De overgangsregeling is van beperkte duur en gebonden aan de datum waarop de in lid 1 bedoelde verplichtingen of garanties verstrijken. De overgangsregeling kan betrekking hebben op ontheffingen van de hoofdstukken IV, VI en VII van deze richtlijn. Aanvragen om een overgangsregeling moeten uiterlijk een jaar na de inwerkingtreding van deze richtlijn door de lidstaten aan de Commissie worden toegezonden.".
(47) De door de lidstaat gekozen regeling moet derhalve voorzien in een afwijking van de eisen die in de hoofdstukken IV, VI of VII van Richtlijn 96/92/EG zijn vervat, teneinde een overgangsregeling in de zin van artikel 24 van die richtlijn te vormen.
(48) Een pure compensatieregeling, dat wil zeggen, een door een lidstaat opgelegd stelsel van heffingen ter compensatie van gestrande kosten die uit de toepassing van de richtlijn voortvloeien, kan dan ook niet worden beschouwd als een overgangsregeling in de zin van artikel 24 van Richtlijn 96/92/EG. Toepassing van zo'n heffing vereist geen ontheffing van bovengenoemde hoofdstukken van die richtlijn.
(49) Het feit dat maatregelen zoals die welke in dit geval worden overwogen, tot zeer aanzienlijke verstoringen van de interne markt voor elektriciteit kunnen leiden, heeft geen invloed op deze conclusie. De Commissie erkent dat de betaling van dergelijke heffingen tot economische consequenties kan leiden die in grote lijnen overeenkomen met de consequenties van een gehele of gedeeltelijke ontheffing van enkele van de verplichtingen in de hoofdstukken IV, VI of VII van Richtlijn 96/92/EG. Dergelijke verstoringen vloeien echter uit de aard der zaak niet voort uit een specifieke ontheffing zoals die waarin de richtlijn voorziet. Het overmaken van een compensatiebetaling aan bepaalde elektriciteitsproducenten, gefinancierd door een door de verbruikers te betalen heffing, is dan ook een maatregel die niet rechtstreeks in de richtlijn wordt behandeld, maar een maatregel die op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag moet worden beoordeeld. In deze veronderstelling wordt ervan uitgegaan dat maatregelen met een gelijkwaardige economische uitwerking coherent worden behandeld, ongeacht de voor elk afzonderlijk geval relevante procedure.
(50) In het licht van de niet-toepasselijkheid van artikel 24 van Richtlijn 96/92/EG is het dan ook niet nodig bovengenoemde verdere eisen 2 en 3 te beoordelen,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De door de Deense regering bij brief van 19 februari 1998 aangemelde overgangsregeling heeft betrekking op door de Deense elektriciteitsbedrijven aangegane verplichtingen betreffende contracten voor verplichte gasafname, stillegging van centrales en pensioenverplichtingen.
Artikel 2
De door de Deense regering aangemelde overgangsregeling behelst geen maatregelen die afwijkingen van de hoofdstukken IV, VI of VII van Richtlijn 96/92/EG zouden vormen. Artikel 24 van Richtlijn 96/92/EG is dan ook op de door de Deense regering aangemelde overgangsregeling niet van toepassing.
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk Denemarken.
Gedaan te Brussel, 8 juli 1999.

Labels: 18
15
14