Document ID: 31999D0835

KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 26 päivänä lokakuuta 1999,
Tanskan kuningaskunnan tiedoksi antamista kreosootin markkinoille saattamisen ja käytön rajoituksia koskevista kansallisista säännöksistä
(tiedoksiannettu numerolla K(1999) 3427)
(Ainoastaan tanskankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(1999/835/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 95 artiklan 6 kohdan,
sekä katsoo seuraavaa:
I TAUSTAA
1. Yhteisön lainsäädäntö: direktiivi 94/60/EY
1) Tiettyjen vaarallisten aineiden ja valmisteiden markkinoille saattamisen ja käytön rajoituksia koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 27 päivänä heinäkuuta 1976 annetussa neuvoston direktiivissä 76/769/ETY(1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 1999/77/EY(2), säädetään tiettyjen vaarallisten aineiden ja valmisteiden käytön kieltämisestä ja rajoittamisesta. Direktiiviä 76/769/ETY muutetaan säännöllisesti uusien ihmisille ja ympäristölle vaarallisten aineiden sisällyttämiseksi sen liitteeseen.
2) Direktiivin 76/769/ETY muuttamisesta neljännentoista kerran annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 94/60/EY(3) yhdenmukaistetaan muun muassa kreosootin ja vastaavanlaisten kivihiilitervan tisleiden sekä niitä sisältävien valmisteiden käyttöä ja markkinoille saattamista rajoittamalla yhden spesifisen ainesosan, bentso-[a]-pyreenin, jäljempänä "B[a]P", sekä veteen uuttuvien fenoleiden määrää puun käsittelyssä (direktiivin 94/60/EY liitteen kohta 32). B[a]P-pitoisuuden enimmäismääräksi on määritetty 50 ppm (miljoonasosaa) (= 0,005 prosenttia) massaa kohti, ja veteen uuttuvien fenolien enimmäismääräksi on määritetty 3 prosenttia (= 30 g/kg) massaa kohti. Kreosootilla käsiteltyä puuta, joka ei ole näiden raja-arvojen mukainen, ei saa saattaa markkinoille.
3) Direktiivissä sallitaan kuitenkin poikkeus käyttää kreosoottia ja kreosoottia sisältäviä valmisteita, joiden B[a]P-pitoisuus on enintään 500 ppm (= 0,05 prosenttia) massaa kohti ja joiden veteen uuttuvien fenoleiden pitoisuus enintään 30 g/kg, puun käsittelyssä teollisuuslaitoksissa. Tällaisia aineita ei saa myydä yleiseen käyttöön, ja pakkaukset on merkittävä tekstillä "Vain teollisuuskäyttöön". Tällä tavalla käsiteltyä ja markkinoille ensimmäistä kertaa saatettua puuta saa käyttää ainoastaan teolliseen ja ammattimaiseen käyttöön, lukuun ottamatta tiettyjä kohteita, joissa käyttö on kielletty, kuten rakennusten sisällä, kohteissa, joissa aine voi joutua kosketuksiin ihmisten tai eläinten ravinnon kanssa, leikkikentillä ja muilla julkisilla virkistysalueilla tai kohteissa, joissa puu voi joutua kosketukseen ihon kanssa. Vanhaa, käsiteltyä ja toiseen kertaan markkinoille saatettua puuta voidaan käyttää kreosoottityypistä riippumatta, edellä mainittuja tapauksia lukuun ottamatta.
2. Tanskan kansalliset säännökset
4) Tanskan lainsäädännössä kreosootti ja kreosoottia sisältävät valmisteet katsotaan biosideiksi, joiden osalta Tanskassa on noudatettu hyväksyntämenettelyä vuodesta 1980 lähtien kemiallisista aineista ja tuotteista 23 päivänä toukokuuta 1979 annetun lain N:o 212(4) mukaisesti. Hyväksyntäjärjestelmä otettiin käyttöön, koska Tanska katsoi, että kysymyksessä olevat aineet ovat merkittävä mahdollinen uhka ihmisten terveydelle ja ympäristölle. Hyväksyntäjärjestelmän yksityiskohdat on määrätty mainitun lain 7 luvussa, jonka otsikko on: Kemiallisten aineiden ja tuotteiden hyväksyntä erityisiin tarkoituksiin.
5) Ympäristöministerin on hyväksyttävä kaikki ne eri tarkoituksiin käytettävät kemialliset aineet ja tuotteet, jotka on eritelty mainitun lain liitteessä, ennen aineen tai tuotteen myyntiä, tuontia tai käyttöä. Muiden ryhmien ohella liitteessä on kohdassa "pestisidit" luettelo, joka sisältää kemialliset aineet ja tuotteet, jotka on tarkoitettu muun muassa:
- kasvitautien torjuntaan
- puuta pilaavien sienten torjuntaan
- ei-toivottujen kasvien torjuntaan
- levien torjuntaan
- kuitumassassa limaa erittävien eliöiden torjuntaan.
Kaikki puunkyllästysaineet, mukaan luettuna kreosootti, sisältyvät toiseen luetelmakohtaan.
6) Hyväksynnät myönnetään kahdeksan vuoden jaksoiksi. "Hyvin myrkyllisiksi" tai "myrkyllisiksi" luokitettujen kemiallisten aineiden ja tuotteiden osalta hyväksynnät ovat voimassa neljän vuoden jakson ajan. Erityistapauksessa ministeri voi määrätä lyhyempiä hyväksyntäjaksoja.
7) Ennen 1 päivää syyskuuta 1987 myönnettyjen hyväksyntöjen voimassaoloaika päättyi 1 päivänä syyskuuta 1995. "Hyvin myrkyllisiksi" ja "myrkyllisiksi" luokitettujen kemiallisten aineiden ja tuotteiden hyväksyntöjen voimassaoloaika päättyi kuitenkin 1 päivänä syyskuuta 1991. Laissa määrättiin, että ministerin on asetettava säännöt, jotka koskevat hyväksynnän uudistamista ja sellaisten aineiden myynti- tai tuontioikeuden päättymistä, joita ei voida hyväksyä.
8) Tuotteen hyväksymistä koskevan hakemuksen tulee sisältää hyväksyntäehtojen kannalta välttämättömät tiedot aineen tai tuotteen aiotusta käyttötarkoituksesta, sen koostumuksesta ja mahdollisista vaikutuksista ihmisten terveyteen tai ympäristöön. Hyväksyttyjen aineiden tai tuotteiden osalta kaikki merkittävät muutokset tai lisäykset annettuihin tietoihin on ilmoitettava.
9) Hyväksyntää ei voida myöntää:
- aineille tai tuotteille, joiden epäillään tuottavan käytettävissä olevien tutkimusten tai kokemuksen perusteella erityistä vaaraa ihmisten terveydelle tai vahinkoa ympäristölle käytön tai siihen liittyvän käsittelyn ja varastoinnin yhteydessä
- aineille tai tuotteille, jos samaa käyttötarkoitusta varten on olemassa muita aineita, tuotteita tai menetelmiä, jotka tuottavat tai joiden oletetaan aiheuttavan käytettävissä olevien tutkimusten tai kokemuksen perusteella merkitsevästi vähemmän vaaraa ihmisten terveydelle tai vahinkoa ympäristölle.
10) Hyväksyntä voidaan myöntää yksityiskohtaisten ehtojen perusteella, jotka koskevat aineen tai tuotteen sisältöä, sen määrää, myyntiä, tuontia, pakkausta, mainontaa ja merkintää, josta käyvät ilmi tuotteen käyttö ja varastointi ja vastaavat tiedot. Lisäksi hyväksyntä voidaan myöntää erityisissä tapauksissa sillä ehdolla, että määrätyn ajan kuluessa on tehtävä lisätutkimuksia sellaisten aineen tai tuotteen ominaisuuksien selvittämiseksi, jotka voivat olla tärkeitä ihmisten terveyden tai ympäristön kannalta.
11) Luvan haltijan on maksettava vuosimaksu ja ylimääräinen maksu tuotteen myyntiä koskevan liikevaihdon perusteella.
12) Hyväksyntä voidaan peruuttaa, jos hyväksynnän ehtoja ei noudateta tai jos peruutusta pidetään tarpeellisena uuden tiedon perustella. Hyväksyntä voidaan peruuttaa välittömästi, jos osoitetaan, että kysymyksessä oleva kemiallinen aine tai tuote aiheuttaa vakavan vaaran ihmisten terveydelle tai ympäristölle.
13) Luvanvaraisten ainniden ja tuotteiden kokonaiskulutuksen vähentämiseksi ympäristöministeri voi määrätä tällaisten aineiden tai tuotteiden käyttöä rajoittavia tai niiden käytön kieltäviä sääntöjä maan erityisillä alueilla. Hän voi myös määrätä sääntöjä, joiden mukaan pestisidien ammattimainen käyttö on sallittu vain henkilöille, joilla on todistus tällaisten tuotteiden ympäristön kannalta vastuuntuntoista ja asianmukaista käyttöä koskevasta koulutuksesta tai joille on annettu tällaista koulutusta.
Kemiallisista aineista ja tuotteista annetun lain 7 luvun soveltaminen kreosoottiin:
14) Vähän aikaa lain voimaantulon jälkeen myönnettiin erivapaus kreosootin jatkuvan käytön sallimiseksi ilman hyväksyntää, koska oltiin sitä mieltä, että on kohtuullista antaa markkinoille enemmän aikaa suuresti lisääntyneiden dokumentointivaatimusten täyttämiseksi.
15) Vuonna 1987 ja vuonna 1989 hyväksyntä myönnettiin kreosootin käyttämiseksi puun painekyllästykseen suljetuissa järjestelmissä vain rautateiden ratapölkkyjen ja mastojen käsittelemistä varten ja yleinen erivapaus peruutettiin. Ennen tätä kreosoottia oli käytetty monissa tuotteissa. Hyväksyntöjen voimassaolo päättyi 1 päivänä tammikuuta 1991. Sen jälkeen Tanskassa ei ole jätetty yhtään hakemusta kreosootin hyväksymiseksi puun käsittelyä varten.
16) Tanskassa sovellettavasta kansallisesta lainsäädännöstä ilmoitettiin 20 päivänä joulukuuta 1995 päivätyllä kirjeellä yhdessä EY:n perustamissopimuksen entisen 100 a artiklan 4 kohtaan perustuvan direktiivistä poikkeamista koskevan pyynnön kanssa. Tässä kirjeessä Tanskan viranomaiset ilmoittivat päätöksestään kieltää kreosootin käyttö okkonaan puun käsittelemiseksi voimassa olevan lainsäädännön perusteella eli jättämällä hyväksymättä kreosoottia sisältävät tuotteet. Lisäksi Tanska haluaa kieltää käsitellyn puun nykyisen käytön yksityisiin tarkoituksiin kokonaan, vaikka B[a]P-pitoisuus olisi alle 50 ppm, ja teollisiin tarkoituksiin, vaikka B[a]P-pitoisuus olisi alle 500 ppm. Kirjeessään Tanskan viranomaiset korostivat kuitenkin sitä, että voimassa olevan hyväksyntäjärjestelmän mukaan kreosoottia sisältävien tuotteiden markkinoille saattaminen ja käyttö on mahdollista Tanskassa, jos voidaan esittää aineistoa, että niiden markkinoille saattamisella tai käytöllä ei ole ei-toivottuja seurauksia ihmisten terveydelle tai ympäristölle.
17) Kuitenkaan kreosoottia koskevaa erityistä lainsäädäntöä ei ollut voimassa. Kuvattu järjestelmä pätee kaikkiin puunkyllästysaineena käytettäväksi tarkoitettuihin pestisideihin, kreosootti mukaan luettuna.
18) 20 päivänä joulukuuta 1995 päivätyn kirjeen liitteessä ilmoitettiin asetusluonnoksesta, joka muuttaa voimassa olevaa pentakloorifenolin (PCP) myyntiä ja käyttöä rajoittavaa asetusta ottamalla käyttöön kreosoottia koskevat tietyt erityiset säännökset. Tanskan viranomaiset kuitenkin luopuivat tästä asetusluonnoksesta, joka ei koskaan tullut voimaan.
19) Sen sijaan Tanska ilmoitti 18 heinäkuuta 1996 päivätyllä kirjeellä kreosootin myyntiä ja käyttöä koskevasta asetuksesta. Tämän asetuksen 2 artiklassa määrätään täydellinen kielto kreosootin tuonnille, myynnille ja käytölle lukuun ottamatta tiettyjä erivapauksia. Nämä erivapaudet ovat periaatteessa yhdenmukaisia direktiivin 94/60/EY säännösten kanssa, mutta ne sisältävät ylimääräisen ehdon: erivapaudet on hyväksyttävä kemiallisia aineita ja tuotteita koskevan lain 7 luvun mukaisesti. Asetus tuli voimaan 20 päivänä heinäkuuta 1996. Tanskan viranomaisten mukaan tämä asetus olisi katsottava väliaikaiseksi toimenpiteeksi, joka ei vaikuta 20 päivänä joulukuuta 1995 annettuun tiedonantoon.
20) Tanskan lainsäädännössä ei ole ollut kreosootilla käsitellyn puun markkinoille saattamista ja käyttöä koskevia säännöksiä ennen edellä mainittua asetusta.
3. Tanskan lainsäädännön ja direktiivin 94/60/EY vertailu
21) Taulukossa 1 esitetään yksityiskohtaisesti direktiivissä 94/60/EY ja direktiivin hyväksymishetkellä voimassa olevassa Tanskan lainsäädännössä olevien kreosootin ja kreosootilla käsitellyn puun markkinointia ja käyttöä koskevien rajoitusten erot.
Taulukko 1
Direktiivin 94/60/EY ja Tanskan lainsäädännön vertailu
TAULUKON PAIKKA
(22) Kaiken kaikkiaan päätöksen kohteena olevat Tanskan säännökset ovat yhdessä suhteessa rajoittavampia:
- Puun kyllästämiseen tarkoitetut tuotteet, jotka sisältävät kreosoottia, on hyväksyttävä tapauskohtaisesti ennen kuin niitä voidaan käyttää.
23) Päinvastoin kuin direktiivi 94/60/EY, Tanskan lainsäädäntö, joka oli voimassa ennen direktiiviä, ei sisällä puun käsittelyyn tarkoitetun kreosootin B[a]P-pitoisuutta tai muita kreosootin fysikaalisia ominaisuuksia koskevia selviä sääntöjä, joten se on mahdollisesti vähemmän rajoittava. Myöskään käsitellyn puun käyttöä koskevia rajoituksia ei ole. Tanskan viranomaiset voisivat siten hyväksyä tuotteita, jotka eivät ole yhteisön direktiivin raja-arvojen mukaisia.
II ASIAN KÄSITTELY
24) Direktiivi 94/60/EY annettiin 20 päivänä joulukuuta 1994. Tanska totesi neuvoston istunnossa, että kreosootin kieltäminen kokonaan on ainoa hyväksyttävä ratkaisu, jos halutaan ottaa huomioon terveys ja ympäristönsuojelu; Tanska varaa sen vuoksi itselleen oikeuden soveltaa tiukempia kansallisia säännöksiä.
25) Direktiivi oli saatettava osaksi jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä viimeistään vuoden kuluttua sen antamisesta eli 20 päivänä joulukuuta 1995 (2 artiklan 1 kohdan ensimmäinen alakohta), ja kansallisia säännöksiä ja määräyksiä oli sovellettava 20 päivästä kesäkuuta 1996 (2 artiklan 1 kohdan toinen alakohta).
26) Tanskan viranomaiset ilmoittivat 20 päivänä joulukuuta 1995 Euroopan komissiolle, että Tanska aikoi jatkaa voimassa olevien kreosoottia koskevien kansallisten säännöstensä soveltamista ihmisten terveyden suojelun perusteella poiketen siten kreosoottia koskevasta direktiivistä 94/60/EY soveltamalla EY:n perustamissopimuksen entisen 100 a artiklan 4 kohtaa.
27) Komissio pyysi 27 maaliskuuta 1996 päivätyllä kirjeellä muita jäsenvaltioita esittämään Tanskan pyyntöä koskevat huomautuksensa. Tämän kuulemispyynnön tuloksena komissio sai vastaukset Itävallalta, Saksalta ja Kreikalta.
28) Itävalta on Tanskan kanssa samaa mieltä siitä, että kreosoottia voidaan pitää karsinogeenisenä riippumatta B[a]P-pitoisuudesta. Itävalta tukee Tanskan kantaa pohjaveden suojelun välttämättömyyden suhteen, varsinkin kun tiedetään, että pohjavesi on Tanskassa tärkein juomavesilähde ja että kreosootin hajoaminen on hidasta maantieteellisten ja ilmastollisten olosuhteiden vuoksi. Itävalta kuitenkin korostaa, että ei ole suoraa yhteyttä valmistuspaikan välittömässä läheisyydessä ilmenevän saastumisen ja aineen haitallisuuden välillä ainetta käytettäessä. Itävallan viranomaiset pitävät perusteltuna, että enintään 500 ppm B[a]P:tä sisältävän kreosootin jatkuva käyttö on sallittu rautateiden ratapölkkyjen ja pylväiden kyllästämiseksi teollisissa laitoksissa, kun käytetään paine-tyhjötekniikkaa. Sitä vastoin on välttämätöntä, että kreosootin myynti kuluttajille kielletään kuten myös kreosootin käyttö kuluttajilta, jotka käyttäisivät tuotetta levittämällä sitä siveltimellä, mikä johtaisi altistumiseen hengityksen kautta tai ihokosketuksen välityksellä ja ympäristön saastumiseen aineen läikkymisen ja tippumisen ja jäljelle jääneen aineen hävittämisen seurauksena. Yleisesti ottaen Itävalta tukee Tanskan pyyntöä.
29) Saksa tukee Tanskan pyyntöä ja viittaa omaan ilmoitukseensa, jossa se pyytää EY:n perustamissopimuksen entisen 100 a artiklan 4 kohdan perusteella poikkeuslupaa direktiivistä 94/60/EY.
30) Kreikka ilmoittaa komissiolle, että se hyväksyy Tanskan pyynnön kreosoottia koskevien kansallisten säännöksiensä soveltamiseksi EY:n perustamissopimuksen entisen 100 a artiklan 4 kohdan perusteella.
31) Amsterdamissa 2 päivänä lokakuuta 1997 allekirjoitettu Amsterdamin sopimus Euroopan unionista tehdyn sopimuksen, Euroopan yhteisöjen perustamissopimusten sekä niihin liittyvien tiettyjen asiakirjojen muuttamisesta tuli voimaan 1 päivänä toukokuuta 1999. Komission pääsihteeristö ilmoitti Tanskan viranomaisille 24. elokuuta 1999 päivätyllä kirjeellä, että kreosootin markkinoille saattamista ja käyttöä koskevaa Alankomaiden ilmoitusta käsitellään perustamissopimuksen uusien määräysten mukaisesti.
III ARVIOINTI
1. Sovellettavat säännöt
32) Amsterdamin sopimus on muuttanut merkittävästi Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 100 a artiklan säännöksiä. Artiklan 3, 4 ja 5 kohdat on korvattu kahdeksalla uudella 3:sta 10:een numeroidulla kohdalla. Koska kaikki artiklat on numeroitu uudelleen, muutetusta artiklasta tuli Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 95 artikla.
33) Amsterdamin sopimukseen ei sisälly erityisiä siirtymämääräyksiä säännöistä, joita sovellettaisiin ennen sopimuksen voimaantuloa annettuihin ilmoituksiin, kuten tämän päätöksen aiheena olevaan Tanskan ilmoitukseen.
34) Koska soveltamisen jatkamista koskevia erityismääräyksiä ei ole, EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklan 4 kohdan vanhat määräykset katsotaan kumotuiksi siitä päivästä, kun uudet määräykset tulevat voimaan (1 päivästä toukokuuta 1999). Perustamissopimuksen uusia määräyksiä sovelletaan sen sijaan välittömästi kyseisestä päivästä tämän ilmoituksen tarkasteluun.
2. Hakemuksen hyväksyttävyyden arviointi
35) Tanskan viranomaisten tekemän ilmoituksen tarkoituksena on saada lupa pitää voimassa kansalliset säännökset, jotka eivät ole direktiivin 94/60/EY mukaisia; tämä direktiivi on EY:n perustamissopimuksen entisen 100 a artiklan (nykyisen 95 artiklan) perusteella toteutettu yhdenmukaistamistoimenpide.
36) Perustamissopimuksen 95 artiklan 4 kohta kuuluu seuraavasti: "Jos sen jälkeen, kun neuvosto tai komissio on toteuttanut yhdenmukaistamistoimenpiteen, jäsenvaltio pitää tärkeistä 30 artiklassa tarkoitetuista taikka ympäristön tai työympäristön suojelua koskevista syistä tarpeellisena pitää voimassa kansalliset säännöksensä tai määräyksensä, jäsenvaltio antaa nämä säännökset ja määräykset sekä perusteet niiden voimassa pitämiselle tiedoksi komissiolle".
37) Direktiivi 94/60/EY annettiin 20 päivänä joulukuuta 1994. Jäsenvaltioiden oli saatettava se osaksi kansallista lainsäädäntöään 20 päivään joulukuuta 1995 mennessä ja saatettava se voimaan 20 päivään kesäkuuta 1996 mennessä. Tanska ilmoitti kreosoottia koskevasta kansallisesta lainsäädännöstään, joka oli ollut voimassa vuodesta 1980 lähtien, 20 päivänä joulukuuta 1995 eli ennen päivämäärää, jolloin piti saattaa voimaan kansalliset säännökset, joilla direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä.
38) Kuten edellä on mainittu, Tanskan viranomaiset ilmoittivat 18. heinäkuuta 1996 kreosootin ja kreosootilla käsitellyn puun markkinoille saattamista ja käyttöä säätelevästä uudesta asetuksesta, joka tuli voimaan 20. heinäkuuta 1996. Tätä lainsäädäntöä on pidettävä direktiivin 94/60/EY väliaikaisena täytäntöönpanona, mitä Tanskan viranomaiset korostavat ilmoituksessaan, jossa he painottavat, että aikaisempi pyyntö voimassa olevasta lainsäädännöstä poikkeamiseksi EY:n perustamissopimuksen entisen 100 a artiklan 4 kohdan perusteella säilyy ennallaan.
39) Edellä mainituista syistä on täysin perusteltua katsoa, että perustamissopimuksen 95 artiklan 4 kohdan ehdot täyttyvät tässä tapauksessa. Perustamissopimuksen 95 artiklan 4 kohdan mukaisesti tiedoksi annettujen kansallisten säännösten, joiden voimassa pitämiselle jäsenvaltio haluaa saada hyväksynnän yhteisön yhdenmukaistamistoimenpiteen täytäntöönpanon jälkeen, on oltava annettu ennen kyseisen yhdenmukaistamissäännöksen antamista.
40) Edellä mainitun perustella komissio katsoo, että Tanskan kuningaskunnan direktiivistä 94/60/EY poikkeamista koskeva pyyntö, josta ilmoitettiin 20 päivänä joulukuuta 1995, täyttää Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 95 artiklan 4 kohdan mukaiset hyväksyttävyysvaatimukset.
3. Perustelujen arviointi
41) Komission on varmistettava perustamissopimuksen 95 artiklan määräysten mukaisesti, että kaikki sellaiset ehdot täyttyvät, joiden perusteella jäsenvaltiot voivat käyttää artiklassa tarkoitettuja poikkeusmahdollisuuksia. Komission on erityisesti todettava, ovatko jäsenvaltion ilmoittamat säännökset ja määräykset perusteltuja tärkeistä 30 artiklassa tarkoitetuista taikka ympäristön tai työympäristön suojelua koskevista syistä. Jos komissio katsoo, että nämä toimenpiteet ovat perusteltuja, sen on lisäksi todettava, ovatko ne keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden kaupan välistä peiteltyä rajoittamista sekä muodostavatko ne esteen sisämarkkinoiden toiminnalle (95 artikla 6 kohta).
42) Tanskan viranomaisten pyynnön perustana on tarve suojella ihmisten terveyttä ja ympäristöä. Kreosootin, kuten muidenkin puunkyllästysaineiden, katsotaan muodostavan merkittävän potentiaalisen uhan ihmisten terveydelle ja ympäristölle.
43) Pyyntönsä tueksi Tanska toimitti 5 päivänä joulukuuta 1995 päivätyn lyhyen muistion, joka käsitteli kreosootin arveluttavia vaikutuksia ihmisten terveyteen ja ympäristöön ja sisälsi selonteon kreosoottikäsittelyjä tehneiden yritysten aikaisemmin käyttämästä maa-alueesta peräisin olevan maan ja pohjaveden saastemittauksista. Tähän muistioon sisältyvä tieto oli kuitenkin melko rajoitettua. Sen vuoksi pyynnön perusteluiden tutkiminen pelkästään tämän tiedon perusteella ei ollut mahdollista.
44) Komissio antoi tehtäväksi ulkopuoliselle konsultille(5) tutkimuksen suorittamisen todetakseen, olivatko kreosootilla käsitellyn puun markkinoille saattamista ja käyttöä koskevat Tanskan kansalliset säännökset todella välttämättömiä ja suhteellisia tarkoitukseensa nähden. Tutkimuksessa pyritään selvittämään sitä, onko kuluttajalle kreosootin ja kreosootilla käsitellyn puun käytöstä aiheutuvaa syöpäriskiä aliarvioitu ja onko Tanskan väestö tai ympäristö alttiina epätavallisen suurille kreosoottiannoksille kreosootin myynnin ja käytön tai kreosootilla käsitellyn puun käytön seurauksena. Lisäksi Tanskan pyynnön arvioinnissa on hyödynnetty tutkimustuloksia kolmesta muusta tutkimuksesta(6), jotka komissio teetti muiden jäsenvaltioiden esittämien vastaavien pyyntöjen yhteydessä.
45) On todettava, että näitä komission huomattavia pyrkimyksiä etsiä lisätietoja tutkiakseen perusteita sille, että Tanska voisi pitää kansalliset säännöksensä voimassa, ei voida pitää ennakkotapauksena tulevaisuutta ajatellen, kun otetaan huomioon 95 artiklan 6 kohdassa säädetty määräaika, jota ei ollut entisessä 100 a artiklan 4 kohdassa, jonka perusteella Tanskan pyyntö oli annettu tiedoksi. Tarkastellessaan, ovatko 95 artiklan 4 kohdan mukaisesti ilmoitetut kansalliset toimenpiteet perusteltuja tärkeistä syistä komission on otettava lähtökohdaksi ne jäsenvaltion ilmoittamat syyt, joilla kyseinen jäsenvaltio perustelee kansallisten säännöstensä voimassa pitämistä. Tämä tarkoittaa sitä, että pyynnön esittäneen jäsenvaltion vastuulla on perustamissopimuksen määräysten mukaan osoittaa, että kyseiset toimenpiteet ovat perusteltuja. 95 artiklassa vahvistetun menettelyn mukaisesti komission rooli rajoittuu yleensä pyynnön esittäneen jäsenvaltion perustelujen olennaisuuden tutkimiseen, eikä komission tarvitse itse hankkia mahdollisia perusteluja.
46) Kreosootin vaikutuksista ihmisten terveyteen ei esitetty missään mainituista tutkimuksista lopullisia johtopäätöksiä, erityisesti siltä osin kuin on kyse kreosootin mahdollisuudesta aiheuttaa syöpää, sillä erityinen pitkän aikavälin karsinogeenisuustutkimus oli vasta meneillään. Tämä tutkimus(7) annettiin komission käyttöön vuoden 1998 alussa. Kaikkien tutkimusten tulokset esitetään jäljempänä. Lisäksi kaikki tutkimukset on annettu myrkyllisyyttä, ekomyrkyllisyyttä ja ympäristöä käsittelevän tiedekomitean käyttöön. Tiedekomitea antoi ensimmäisen lausunnon kuluttajille aiheutuvasta kreosootin ja/tai tällaisella kreosootilla käsitellyn puun kuluttajille aiheuttamasta syöpäriskistä 27 päivänä marraskuuta 1998. Lausunto tarkistettiin 4 päivänä maaliskuuta 1999.
3.1 Perusteluiksi esitettyjen tärkeiden syiden tarkastelu
3.1.1 Yleistä kreosootista
47) Kreosootti on yli 200 kemiallisen yhdisteen monimutkainen seos, joka muodostuu pääasiassa aromaattisista hiilivedyistä, fenolityppi- ja fenolirikkiyhdisteistä sekä aromaattisista typpi- ja rikkiyhdisteistä. Se on kivihiilitervan keskiraskas tisle (kiehumispiste noin 200-400 °C).
48) Kreosootti voi sisältää yli 30:tä erilaista polysyklistä aromaattista hiilivetyä (PAH), ja sen kokonais-PAH-pitoisuus voi olla 85 prosenttia. Tärkeimmät aromaattiset hiilivedyt ovat:
- asenafteeni
- naftaleeni
- fenantreeni
- antraseeni
- fluoreeni
- fluoranteeni
- kryseeni
- trifenyleeni
- bentso[a]antraseeni
- bentso[b]fluoranteeni
- bentso[k]fluoranteeni
- bentso[a]pyreeni
49) Bentso[a]pyreeni (B[a]P) on yksi perusteellisimmin tutkituista PAH-yhdisteistä, ja B[a]P-pitoisuutta käytetään indikaattorina tai merkkiaineena luokitustarkoituksessa; B[a]P-pitoisuus ei sinänsä kuvasta kreosootin koko PAH-pitoisuutta. Kyseessä olevan kreosoottityypin mukaan B[a]P-pitoisuus voi olla 0,003-0,3 prosenttia painoa kohti (30-3000 ppm). Kivihiilitervan jakotislaaminen ja fraktioiden valinta voivat johtaa aiempaa alhaisempiin B[a]P- tai fenolipitoisuuksiin. Länsi-Euroopan puunsuojeluinstituutti (Western European Institute for Wood Preservation) on laatinut erilaisia teollisuusstandardeja, jotka koskevat pääasiassa erityisten tislausfraktioiden erilaisia pitoisuuksia sekä - mikä on tärkeintä tässä yhteydessä - erilaisia B[a]P-pitoisuuksia. Luokittelussa käytettävien standardien raja-arvot ovat 500 ppm ja 50 ppm.
50) Kreosootin fysikaalisten ja kemiallisten ominaisuuksien muuttaminen on mahdollista, jos se on tarpeen käytön kannalta tai ympäristönäkökohtien vuoksi. On mahdollista luoda sivellinmaalaukseen paremmin soveltuva ja viskositeetiltaan alhaisempi tuote lisäämällä kreosoottiin kiehumispisteeltään alhaisempia ainesosia; tällaista tuotetta kutsutaan toisinaan karbolineumiksi. Direktiivissä 94/60/EY ei tehdä eroa: direktiivi kattaa koko joukon erilaisia kivihiilitervan tisleitä, joita käsitellään direktiivissä samalla tavalla ja jotka yksilöidään niiden nimillä sekä EINECS- ja CAS-numeroilla.
51) Kreosoottia käytetään pääasiassa ja lähes yksinomaan puunkyllästysaineena. Tärkeimpiä ovat toistaiseksi olleet suurimittaiset teolliset ja ammattimaiset käyttökohteet: rautateiden ratapölkyt, sähköpylväät, vesirakentaminen (rantapengerten suojaaminen), maatalous ja hedelmänviljely. Myös yksittäiset kuluttajat käyttävät kreosoottia ja vastaavia tuotteita puun kyllästämiseen.
52) Kreosootin tärkeimpiä ominaisuuksia ovat
- voimakas sieniä tuhoava vaikutus
- voimakas hyönteisiä tuhoava vaikutus
- pysyvyys
- kestävyys liukenemista ja sään vaikutuksia vastaan.
53) Kreosoottia käytetään erittäin pieninä määrinä lääkinnällisissä tuotteissa tiettyjen ihosairauksien, kuten psoriasiksen hoidossa.
Kreosootin myrkyllisyys
Vaikutukset ihmisten terveyteen
54) Vaikka kreosoottia onkin käytetty puunkyllästysaineena jo yli sadan vuoden ajan, saatavilla on vain vähän julkaistua tietoa, joka koskee jatkuvan kreosootille altistumisen vaikutuksia ihmisten terveyteen. Monet tutkimukset ovat melko vanhoja, eikä niiden dokumentointi ole aina uusimpien standardien mukaista.
55) Altistuminen voi tapahtua hengityksen, ruoansulatuselimistöön joutumisen tai ihokosketuksen kautta. Ruoansulatuselimistöön joutunut kreosootti arvioidaan lievästi myrkyllisestä kohtalaisen myrkylliseksi. Useimmat eläinkokeissa ja ihmisten epidemiologisissa tutkimuksissa todetut vaikutukset liittyvät ihoaltistukseen.
56) Useat tutkijat ovat käsitelleet kivihiilitervan aiheuttamaa ihon valonherkkyyttä. Kreosootille altistuneilla työntekijöillä on todettu ärsytysoireita, syyliä, ihon värin muuttumista ja ihon kulumista. Uusin tutkimus, joka koski työntekijöiden altistumista kreosootille Ruotsissa ja Norjassa, julkaistiin vuonna 1992(8). Tutkimuksessa tarkasteltiin kreosootille vuosina 1950-1975 altistuneita työntekijöitä. Tutkijat havaitsivat syövän kokonaisesiintymisen olevan oletettua hieman harvinaisempaa; iho- ja huulisyövän sekä muun kuin Hodgkinin lymfooman riski havaittiin tavallista suuremmaksi. Kreosootin koostumusta ei kuitenkaan eritelty, ja kirjoittajat toteavat, että tapausten pieni määrä ei oikeuta tekemään luotettavia johtopäätöksiä. Lisääntynyt riski voidaan selittää myös altistumisella sekä kreosootille että auringonvalolle. Eräässä toisessa tutkimuksessa(9) havaittiin kreosootille ajanjaksona 1911-1938 altistuneiden tiilentekijöiden lisääntynyt riski kuolla kivespussisyöpään. Tässäkään tapauksessa kreosootin B(a)P-pitoisuus tai selkeä annos-vaste-suhde ei ole tidossa.
57) Kansainvälinen syöväntutkimuslaitos IARC (International Agency for Research on Cancer) on luokitellut kreosootin ihmisille syöpää aiheuttavaksi ryhmään 2A kuuluvaksi aineeksi pääasiassa eläinkokeiden perusteella, joissa hiirten iho altistettiin säännöllisesti hiirten koko eliniän ajan B[a]P:n asetoniliuoksille(10). IARC arvioi, että tämän luokan aineiden osalta on riittävästi todisteita siitä, että kreosootti aiheuttaa syöpää eläimille, sekä tiettyjä todisteita epidemiologisten tutkimusten perusteella siitä, että kreosootti voi aiheuttaa syöpää ihmisille. Käytössä ei ole tuoreemmista tutkimuksista saatavia uusia merkittäviä todisteita, jotka vaikuttaisivat tähän johtopäätökseen.
58) Vaarallisten aineiden luokituksesta, pakkaamisesta ja merkinnöistä 27 päivänä kesäkuuta annettu neuvoston direktiivi 67/548/ETY(11), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 1999/33/EY(12), muodosti usean vuoden ajan kehyksen jäsenvaltioiden asiantuntijoiden suorittamalle kreosootin, muiden kivihiilitervan tisleiden ja muiden niin sanottujen monimutkaisten aineiden luokituksen tarkastelulle. Tekniikan kehitykseen mukauttamista 21. kerran koskevaa komission direktiiviä 94/69/EY(13) valmisteltaessa päästiin pitkälti samoja IARC:n käytössä olleita tietoja käyttäen sopimukseen, jonka mukaan kreosootti ja tietyt muut kivihiilitervan tisleet luokitellaan ryhmään 2 kuuluviksi syöpää aiheuttaviksi aineiksi ja jonka mukaan tuotteisiin on merkittävä vaaralauseke R 45 "Voi aiheuttaa syöpää". Luokitus syöpää aiheuttavaksi aineeksi ei kuitenkaan ole tarpeen, jos voidaan osoittaa, että aineen B[a]P-pitoisuus on alle 0,005 % (= 50 ppm) painoa kohti(14). Tämä poikkeaa IARC:n luokituksesta, jota sovelletaan B[a]P-pitoisuutta määrittelemättä.
59) Jäsenvaltiot vahvistivat direktiivin 67/548/ETY mukauttamista tekniikan kehitykseen käsittelevässä työryhmässä B[a]P-pitoisuuden rajaksi yhteisön lainsäädännössä 50 ppm syöpää aiheuttavien ja muiden kuin syöpää aiheuttavien kivihiilitervan tisleiden erottamiseksi toisistaan luokitustarkoituksessa; raja-arvo vahvistettiin pelkän komission ja jäsenvaltioiden yhteisen julistuksen perusteella. Julistuksessa todetaan että tilannetta tarkastellaan uudelleen, kun edellä mainitun Fraunhofer-tutkimuslaitoksen tieteellisen tutkimuksen tulokset ovat tiedossa; tutkimus oli käynnistetty teollisuuden aloitteesta yheistyössä IARC:n kanssa, eikä tutkimus ollut vielä valmistunut. On myönnettävä, että vuonna 1994 ei ollut käytössä kokeellista tietoa sen todistamiseen, onko B[a]P-pitoisuudeltaan alle 50 ppm oleva kreosootti syöpää aiheuttava. Tilanne on muuttunut, ja Fraunhofer-tutkimuslaitoksen tekemän tutkimuksen tulokset esitetään jäljempänä.
60) Kreosootin toksikokineettisistä ominaisuuksista ihmisissä tai koe-eläimissä ei vielä tiedetä paljon. PAH-yhdisteiden määrällistä imeytymistä ihon läpi on tutkittu vasta äskettäin mittaamalla erittyneitä pyreenin metaboliitteja(15): imeytyminen näyttää vaihtelevan yksilöiden välillä sekä samassa yksilössä ihon eri osissa. Eri PAH-yhdisteiden imeytymistä ihoon mitattin erillisessä tutkimuksessa(16). PAH-yhdisteet, joiden molekyylipaino oli suurempi kuin pyreenin, esimerkiksi B[a]P, imeytyivät hitaammin. Pyreeni-merkkiaineeseen perustuvat arviot B[a]P:n imeytymisestä ovat siten liian korkeita, ja tuloksiin on suhtauduttava varauksellisesti.
61) On huomattava, että kaikki eläinkokeissa tai ihmisten epidemiologisissa tutkimuksissa tehdyt havainnot perustuvat voimakkaaseen krooniseen altistumiseen. Kirjallisuudessa ei ole mainintoja ihosyöpätapauksista (tai muista syöpätapauksista), joiden syyksi voidaan katsoa muualla kuin työympäristössä tapahtuva altistuminen kreosootille.
62) Altistuminen (ihokosketuksen tai hengityksen kautta) voi tapahtua levitettäessä kreosoottia (tai karbolineumia) sisältäviä aineita siveltimellä puuta kyllästettäessä tai käytettäessä käsiteltyä puuta (aikuiset voivat altistua esimerkiksi aidan rakentamisen tai muun yksityisen rakennustyön yhteydessä, ja lapset voivat altistua leikkiessään käsitellystä puusta valmistetuissa rakenteissa). Tuotteen suorasta käytöstä tai epäsuorasta joutumisesta kosketukseen kreosootilla käsitellyn puun kanssa johtuvasta altistumisesta kreosootille ei ole mitattua tietoa. Tutkimuksissa on kehitetty erilaisia malleja ja altistumisen laskentatapoja, joita käsitellään jäljempänä.
Ympäristövaikutukset
63) Monissa maissa on todettu kreosootin aiheuttaneen ympäristön saastumista; syynä ovat olleet usein vanhat puunkäsittelylaitokset. Tieto kreosootin vaikutuksista ympäristöön perustuu suurimmaksi osaksi teollisuuden kreosoottilaitosten aiheuttamasta saastumisesta. Ympäristön saastumista on tutkittu analysoimalla valikoituja PAH-yhdisteitä, erityisesti B[a]P:tä.
64) Kreosootti on myrkyllistä tietyille maassa eläville eliöille ja erittäin myrkyllistä vesieliöille (96 tunnin LC-50 -arvot ovat yleensä alle 1 mg/l). Monet sen ainesosat ovat biologisesti kertyviä.
65) PAH-yhdisteillä on seuraavia ympäristön kannalta tärkeitä ominaisuuksia:
- PAH-yhdisteet sitoutuvat voimakkaasti maan orgaaniseen aineeseen.
- PAH-yhdisteiden hajoaminen maaperässä ja muualla ympäristössä on tavallisesti hidasta. Kreosoottijäämät voivat säilyä ympäristössä useita vuosia (yli 20-30 vuotta).
- Tärkeimmät hajoamistavat ovat valohajoaminen (auringon säteilyn vaikutuksesta) ja biologinen hajoaminen (tiettyjen bakteerien vaikutuksesta). Biologinen hajoaminen on mahdollista aerobisissa ja anaerobisissa olosuhteissa. Neljästä tai useammasta renkaasta koostuvat PAH-yhdisteet voivat olla heikosti hajoavia.
- Vesiväyliin joutuvat PAH-yhdisteet siirtyvät nopeasti sedimenttiin.
- Useimmat molekyylipainoltaan kevyemmät PAH-yhdisteet poistuvat vesiväylissä pääasiassa biologisen hajoamisen kautta, ja painavammat yhdisteet poistuvat valohapettumisen ja sedimentoitumisten kautta. Herkemmin veteen liukenevien PAH-yhdisteiden biologinen hajoaminen tapahtuu aerobisissa ja anaerobisissa olosuhteissa. PAH-yhdisteiden ainesosien on osoitettu kertyvän vesieliöihin.
66) PAH-päästöt ilmaan, veteen ja maaperään ovat mahdollisia kyllästyspaikalla kyllästys- ja varastointivaiheessa sekä käsitellyn puun käytön yhteydessä. Erilaisissa ympäristön osissa tavattujen PAH-yhdisteiden alkuperä kuitenkin vaihtelee (kyseeseen tulevat esimerkiksi kaikki palamisprosessit, liikenne ja niin edelleen), ja esiintymämäärien syyksi on usein vaikea määrittää tietty tekijä, kuten kreosootilla käsitelty puu.
67) Ruotsissa tehdyssä tutkimuksessa(17) osoitettiin, että 40 vuotta maassa olleiden, kreosootilla kyllästettyjen pylväiden sisältämän kreosootin yhdisteistä osa oli hävinnyt, erityisesti ne osat, joiden kiehumispiste oli alhaisin (alle 270 °C). Maanpinnan yläpuolella olevista pylväsosista hävisi suurempi määrä yhdisteitä. Liuenneiden yhdisteiden liikkuvuus oli kuitenkin erittäin vähäistä, ja niitä löydettiin ainoastaan pylväiden lähellä olevasta maaperästä. Tämä toteamus on yhdenmukainen sen havainnon kanssa, että PAH-yhdisteiden liikkuvuus maaperässä on voimakkaan orgaaniseen aineeseen imeytymisen ansiosta erittäin vähäistä.
68) PAH-tasojen kasvun vesiympäristöissä on usein katsottu johtuvan kreosootilla käsitellyn puun käytöstä. Kreosootin ainesosien kulkeutuminen käsitellystä puusta veteen on voimakkaampaa makeassa vedessä kuin merivedessä, mikä on todettu monissa tutkimuksissa. Kulkeutuminen näyttää olevan rajoitetumpaa merivedessä; eräässä tutkimuksessa todettiin, että 10 vuotta meressä olleissa paaluissa oli jäljellä 93 prosenttia alkuperäisistä kreosoottiyhdisteistä(18). Alankomaissa on todettu rantapengerten suojarakenteista valuvan kreosootin aiheuttaneen sedimenttien saastumista(19), ja samanlaista saastumista on havaittu entisten kyllästyslaitosten aiheuttamaa saastumista koskevissa tutkimuksissa.
69) Mitä tulee ihmisten altistumiseen, kreosootista peräisin olevien PAH-yhdisteiden aiheuttamasta ympäristön saastumisesta on vain vähän todellista mitattua tietoa.
3.1.2 Tanskan kanta
70) Tanska katsoo kreosootin karsinogeeniseksi riippumatta sen B[a]P-pitoisuudesta, ei ainoastaan silloin kun B[a]P:n konsentraatio on suurempi kuin 50 ppm, joka on direktiivissä 94/69/EY, direktiivin 67/548/ETY 21. mukautuksessa tekniikan kehitykseen, käytetty luokitus. Toisin kuin EY:n kreosootin luokitusta IARC:n (Kansainvälinen syöväntutkimuslaitos) luokitusta sovelletaan ilman B[a]P-pitoisuuden raja-arvoa. Käytettävissä ei ole tietoa vähemmän kuin 50 ppm B[a]P:tä sisältävän kreosootin karsinogeenisistä ominaisuuksista.
71) Ruuansulatuselimistöön joutunut kreosootti arvioidaan lievästi myrkyllisestä kohtalaisen myrkylliseksi, kuten myös ihokosketuksessa ja ihoa ja silmiä ärsyttävänä aineena. Se aiheuttaa ihon valotoksisuutta, ja sen on osoitettu olevan ihon karsinogeeni eläimillä. Muiden karsinogeenien läsnäolo voi olla tärkeätä ihosyövän kehittymisessä. Kreosootti aiheuttaa myös valotoksista ihottumaa ihon altistumisen jälkeen auringonvalon yhteydessä.
72) Tanska on sitä mieltä, että työperäinen altistuminen kivihiilitervan kreosootille lisää ihosyövän esiintymistä työntekijöiden keskuudessa. Tätä väitettä tukee viittaus edellä mainittuun tutkimukseen joka on tehty Skandinavian kreosoottikyllästyslaitosten työntekijöiden parissa(20).
73) Sen lisäksi, että kreosootille tai kreosootilla käsitellyille tuotteille voi altistua ihokosketuksen kautta, työperäinen altistuminen PAH-yhdisteille tapahtuu hengittämällä työpaikan saastunutta ilmaa. Puun kyllästäminen kreosootilla edistää osaltaan ilmakehän saastumista PAH-yhdisteillä. Tanskan raja-arvo työpaikalla on 200 µg/m3 mitattuna bentseeniliukoisesta hiukkasfraktiosta. Tanskan muistio sisältää esimerkin yhdysvaltalaisessa laitoksessa suoritetuista mittauksista (toteutettu ennen vuotta 1985), joiden tulosten mukaan arvojen havaittiin olevan alueella 0,05-650 µg/m3. Joissakin tutkimuksissa B[a]P-konsentraatio on mitattu erikseen. Erityisesti käsiteltyä puuta kuumennettaessa, kuten käsityönä tapahtuvassa metallikaarihitsauksessa, B[a]P:n konsentraatio on merkittävä (0,39-0,89 µg/m3). Kreosoottiyhdisteiden aineenvaihduntatuotteita on voitu havaita kreosootin parissa työskentelevien henkilöiden virtsassa hengityksen tai ihokosketuksen kautta tapahtuneen altistumisen jälkeen.
74) (Kuluttajien) altistuminen muualla kuin työympäristössä tapahtuu käsitellyn puun välityksellä, esimerkiksi Tanskassa käytetään usein vanhoja rautateiden ratapölkkyjä puutarhoissa ja leikkikentillä. Altistuminen ihokosketuksen kautta voi tapahtua ulkona tapahtuvien toimintojen yhteydessä, erityisesti kesällä, kun korkea lämpötila johtaa kreosootin konsentraation lisääntymiseen puun pinnalla ja ihmisillä on enemmän suojaamatonta ihoa alttiina ihokosketukselle. Leikkikentillä käytettyjen vanhojen ratapölkkyjen pinnasta otetut puunäytteet osoittivat korkeata B[a]P-konsentraatiota (konkreettisia lukuja ei esitetty).
75) Altistuminen muualla kuin työympäristössä voi tapahtua myös silloin kun kyllästettyä puuta käytetään rakennustöissä tai kun tehdään pintakäsittelyjä kreosoottimaaleilla.
76) Kreosootilla käsiteltyjen ratapölkkyjen polttaminen avotulella johtaa korkeisiin PAH-yhdisteiden konsentraatioihin. Käytettäessä elinaikana kertyneitä annoksia parhaana syöpäriskin indikaattorina äkillinen altistuminen kerran, kun välimatka on riittävän suuri, johtaa luultavasti merkityksettömään riskiin, kun taas moninkertainen altistuminen saattaa muodostaa liiallisen riskin (Tanskan muistiossa ei esitetty tältä osin konkreettisia tietoja).
77) Tanskan viranomaiset mainitsevat myös, että kreosootilla on ekomyrkyllisiä vaikutuksia sekä maahan että veteen. Kreosootti ja kreosootin saastuttama sedimentti osoittavat erittäin nopeata myrkkyvaikutusta veden eliöihin. Monet kreosootin sisältämistä aineista voivat kertyä luontoon biologisesti. Kreosootin erittäin nopea myrkkyvaikutus veden eliöihin ja kreosootin ja sen monien aineosien lipofiiliset ominaisuudet, jotka mahdollistavat biologisen kertymisen, ovat tekijöitä, joiden takia kreosootin ei toivota pääsevän ympäristöön.
78) PAH-yhdisteet haihtuvat kreosootilla käsitellystä puusta, ja koostumus muuttuu ajan kuluessa. Jotkin maan pinnassa esiintyvät PAH-yhdisteet voivat hajota auringon säteilyn vaikutuksesta. Myös mikrobit voivat hajottaa PAH-yhdisteitä. Mikrobiologinen hajoaminen voi tapahtua aerobisissa ja anaerobisissa olosuhteissa. Vähintään neljä rengasta sisältävät PAH-yhdisteet voivat olla vaikeasti hajoavia. Hajoaminen ei ole täydellistä, ja tutkimukset on suoritettu veden lämpötilan ollessa yli 20 °C, kun taas Tanskassa pohjaveden lämpötila on alle 10 °C. Koska Tanskassa lämpötila on matalampi ja säteilyn määrä vähäisempi muihin yhteisön maihin verrattuna, kreosootin valokemiallinen ja mikrobiologinen hajoaminen ovat myös vähäisempiä.
79) Kreosootin käytön jatkuminen Tanskassa lisäisi jo esiintyvää PAH-yhdisteiden aiheuttamaa saastumista, ja Tanskan maantieteellisen aseman ja ilmasto-olosuhteiden vuoksi kreosootti hajoaa hyvin hitaasti. Kreosootilla käsitellyn puun polttaminen voi vapauttaa suuria konsentraatioita PAH-yhdisteitä. Jos käsiteltyä puuta poltetaan yksityiskotien tulisijoissa, konsentraatiot lisäävät ihmisten terveysriskejä.
80) Kreosootti sisältää B[a]P:n lisäksi myös muita aineita, jotka ovat haitallisia ihmisten terveydelle ja jotka voivat uhata juomaveden laatua Tanskassa, jos niitä valuu pohjaveteen. Muun muassa fenolit, naftaleeni ja bentsopyreenit ovat kreosootin sisältämiä aineita, jotka voivat päästä pohjaveteen. Konsentraatio ylittää Tanskan laatuvaatimukset. Tanskassa käytetään puhdistamatonta pohjavettä juomavetenä.
3.1.3 Tanskan kannan arviointi
81) Tanskan viranomaisten kantaa on arvioitava vertaamalla sitä kreosootin myrkyllisyyttä ja ekomyrkyllisyyttä koskevaan tietoon. Lisäksi on huomattava, että kaikki se Tanskan viranomaisten esittämä tieto, joka käsittelee kreosootin arveluttavia vaikutuksia ihmisten terveyteen ja ympäristöön, oli vanhentunutta ja jo tiedossa direktiivin 94/60/EY valmistelun aikana. Erityisesti käytettävissä olevasta tiedosta, joka koski karsinogeenisyyttä, keskusteltiin perusteellisesti kreosootin luokituksen yhteydessä direktiivin valmistelun aikana.
82) Kaikki tutkimustulokset, jotka on saatu erilaisista tutkimuksista, on mainittu edellä osassa "Yleistä kreosootista". Vasta aivan äskettäin on saatu kokeellista tietoa, joka osoittaa, että alle 50 ppm B[a]P:tä sisältämän kreosootin aiheuttama karsinogeeninen riski saattaa olla huomioon otettava.
83) Mitä tulee työntekijöiden altistumiseen hengityksen kautta, on kyseenalaista, onko yhdysvaltalaisessa laitoksessa kauan sitten mitatulla tiedolla merkitystä Tanskan yhteydessä, koska Tanskassa työntekijöiden tehokas suojelu on varmistettu asiaankuuluvin standardein. Lisäksi Alankomaiden viranomaiset ovat myös tutkineet direktiivistä 94/60/EY poikkeamista koskevassa EY:n perustamissopimuksen entisen 100 a artiklan 4 kohtaan perustuvassa pyynnössään riskejä, jotka aiheutuvat työntekijöille hengityksen kautta tapahtuvan altistumisen seurauksena, ja päätyneet siihen, että kyseiset riskit voidaan hyväksyä.
84) Tutkimus, johon Tanskan viranomaiset perustavat väitteensä siitä, että altistuminen kreosootille johtaa ihosyövän lisääntyneeseen esiintymiseen, on jo mainittu edellä(21). Itse asiassa tutkijoiden omat päätelmät eivät ole lainkaan niin selviä kuin Tanskan viranomaisten päätelmät ("ei valideja päätelmiä"); sama pätee muiden epidemiologisten tutkimusten päätelmiin.
85) Mitä tulee muualla kuin työympäristössä tapahtuvaan altistumiseen, on korostettava, että kaikki havainnot, jotka on tehty kreosootin haitallisista terveysvaikutuksista, perustuvat voimakkaaseen pitkäaikaiseen altistumiseen eläinkokeissa tai työympäristössä. Kirjallisuudessa ei ole mainintoja ihosyöpätapauksista (tai muista syöpätapauksista), joiden syyksi voidaan katsoa muualla kuin työympäristössä tapahtuva altistuminen kreosootille.
86) Tanskassa puun kyllästystä kreosootilla on harjoitettu yli 100 vuotta. Kolme kyllästyslaitosta oli toiminnassa vuonna 1987, jolloin sovellettiin hyväksyntäjärjestelmää. Tapauskohtaiset luvat sallivat kreosootin käytön vain puun käsittelemiseksi suljetuissa teollisuuslaitoksissa. Käsitellyn puun käyttö oli rajoitettu rautateiden ratapölkkyihin ja pylväisiin. Viimeisen hyväksynnän voimassaoloaika päättyi tammikuussa 1991. Sen jälkeen ei ole myönnetty yhtäkään hyväksyntää. Taulukosta 2 ilmenee kreosootilla käsitellyn puun käyttö Euroopassa vuonna 1990 eli ennen kuin viimeisen kreosootin käytön sallivan hyväksynnän voimassaoloaika päättyi Tanskassa.
87) Jo vuonna 1990 Tanskassa käytettiin toiseksi vähiten kreosootilla käsiteltyä puuta henkilöä kohti, ja se oli niitä maita, joissa käyttö oli vähäisintä pinta-alaa kohti. Kreosootilla käsitellyn puun käyttö alkoi vähentyä jo 1970-luvun alkupuolella, jolloin alettiin käyttää sen sijaan muita kyllästysaineita, kuten kupari-kromi-arseenikomplekseja.
88) Tanskalla ei ole käytettävissä epidemiologisia todisteita, haitallisia tapauksia koskevia selontekoja eikä tietoa tai arviota eri altistumistavoilla saadusta kreosoottiannostuksesta. Sen vuoksi ei ole mahdollista tehdä suoria arvioita Tanskan väestön saamasta kreosootin määrästä tai kreosootin haitallisesta vaikutuksesta väestöön. Koska kuitenkin tiedetään, että Tanskassa kreosootin käyttö on vähäistä henkilöä kohti ja pinta-alaa kohti, altistuminen on todennäköisesti vähäistä. Jos direktiiviä 94/60/EY sovellettaisiin, altistuminen todennäköisesti lisääntyisi, mutta ei ole mahdollista tehdä määrällisiä arvioita. Kuitenkaan merkittäväkään lisäys ei johtaisi muita Euroopan maita suurempiin altistumisarvoihin.
Taulukko 2
Kreosootilla käsitellyn puun kulutus Euroopassa (1990)((Lähde: Ks. alaviite 19, s. 13.))
TAULUKON PAIKKA
89) Tanska mainitsee PAH-yhdisteiden päästöt käsitellystä puusta, jos kuluttajat polttavat tällaista puuta. Tällä tavalla hävitetyn puun määristä ei esitetä tietoja; lisäksi on huomattava, että puun (käsitellyn tai käsittelemättömän) polttaminen tuottaa aina tietyn määrän PAH-yhdisteitä. Tanskan viranomaisten vanhojen ja käytöstä poistettujen ratapölkkyjen hävittämistä koskeva huoli ei poikkea sellaisten muiden maiden tilanteesta, joissa harjoitetaan käytöstä poistetun kreosootilla käsitellyn puun kauppaa, joten se ei voi olla näyttö erityisestä tilanteesta.
90) Kreosoottiin liittyvien lähteiden aiheuttama ympäristön saastuminen voi koostua kreosoottia käyttävien kyllästyslaitosten päästöistä ilmaan ja veteen, käytöstä poistetuista laitoksista vuotavasta ja huuhtoutuvasta saasteesta ja käsitellystä puusta maahan ja veteen joutuvista kreosootin aineosista. Sen seurauksena on mahdollista, että PAH:iden tapaiset aineet saastuttavat maan ja veden eliöitä. Kuitenkin ympäristön eri alueilla havaitut PAH-yhdisteet ovat peräisin eri lähteistä. Yleensä on vaikeata lukea niiden määrää jonkin erityisen lähteen, kuten kreosootin, syyksi.
91) Tanskassa kreosoottiyhdisteitä on havaittu maassa ja pohjavedessä vain suljettujen puunkyllästyslaitosten läheisyydessä. Tanska on asettanut ohjeelliset raja-arvot joidenkin orgaanisten aineiden pitoisuudelle maassa ja pohjavedessä. Ekomyrkyllisten vaikutusten välttämiseksi PAH-yhdisteiden kokonaismäärän on oltava alle 1 mg kuivapainokiloa kohti. Pelkän B[a]P:n raja-arvo on 0,1 mg/kg. Kuuden PAH-yhdisteen (mukaan luettuna B[a]P) summan raja-arvoa 0,2 µg/l käytetään veden laatukriteerinä. Joissakin saastuneissa paikoissa (suljetut kyllästyslaitokset) on havaittu B[a]P:n konsentraatioita, joiden määrä on ollut jopa 320 mg/kg maassa ja jopa 3 µg/l joissakin vesinäytteissä. Normaalia tai yleistä tilannetta koskevia tietoja ei kuitenkaan esitetty.
92) Pyynnössä esille tuodun Tanskan erityisen tilanteen suhteen pätee seuraava analyysi: Tanska esittää, että sillä on erityinen ongelma, koska juomavesi tuotetaan yleensä suoraan puhdistamattomasta pohjavedestä, joka siksi tarvitsee erityistä suojelua. Käsitellyn puun käyttö voisi johtaa pohjaveden saastumiseen sen seurauksena, että maan kanssa kosketuksessa olevasta käsitellystä puusta voisi huuhtoutua kreosoottiyhdisteitä. Tällä hetkellä Tanskassa on kolme paikkaa, joilla sijaitsee suljettu kreosoottikyllästyslaitos, joissa on havaittu PAH-yhdisteiden kohonneita pitoisuuksia pohjavedessä ja joiden viereisien alueiden pohjavettä ei käytetä juomaveden lähteenä. Tämä saastuminen on kuitenkin seurausta kyllästyslaitosten toimintatavoista, eikä sitä voida yleistää rautateiden ratapölkkyinä tai sähköpylväinä käytettyyn kreosootilla käsiteltyyn puuhun. Kuten edellä on esitetty, PAH-yhdisteiden valuminen kreosootilla käsitellystä puusta maahan tai pohjaveteen on tuskin merkittävää, koska yhdisteet ovat useimmiten, jopa vuosienkin jälkeen, hyvin lyhyellä etäisyydellä niistä pylväistä tai paaluista, joista ne alun perin ovat peräisin. PAH-yhdisteet imeytyvät voimakkaasti maan orgaaniseen ainekseen, ja niiden mahdollisuus päästä pohjaveteen on häviävän pieni. Perustelua, joka koskee pohjaveden yleistä suojelua kreosootilla käsitellystä puusta peräisin olevan kreosootin aiheuttamalta saastumiselta, ei siten voida hyväksyä.
93) Tietoja ei ollut saatavissa Tanskan vesissä ja sedimenteissä olevien kreosootin aineosien konsentraatioista. Käytettävissä olevan tiedon perusteella näyttäisi siltä, että lukuun ottamatta kolmen käytöstä poistetun puunkyllästyspaikan aiheuttamaa paikallista saastumista Tanskan vesiympäristö ei ole kohtuuttomasti kreosootin tai sen PAH-aineosien saastuttama.
94) Jos Tanskassa alettaisiin soveltaa direktiivin 94/60/EY säännöksiä, yleisön altistuminen kreosootille mahdollisesti lisääntyisi, koska silloin kuluttajille sallittaisiin kreosootin käyttö, käsitellyn puun käyttö lisääntyisi ja teollisuudessa käytettäisiin rautateiden ratapölkkyjen ja pylväiden kyllästämiseen kreosoottia, jonka B[a]P-pitoisuus olisi nykyistä suurempi. On melko mahdotonta arvioida, kuinka suuri lisäys tämä olisi, koska tuotetta ei ole ollut markkinoilla moniin vuosiin.
95) Erityinen huoli, jonka Alankomaiden ja Saksan viranomaiset ilmaisivat direktiivistä 94/60/EY poikkeamista koskevissa EY:n perustamissopimuksen entisen 100 a artiklan 4 kohtaan perustuvissa pyynnöissään, koskee kreosootilla käsitellystä puusta valmistettuja leikkikentän laitteita. Tietoja ei ole käytettävissä Tanskan osalta, kuten ei tässä käsitellyissä muissakaan tapauksissa, mutta laskelmat ja arviot johtaisivat luultavasti lukuihin, jotka olisivat verrattavissa Alankomaiden, Saksan ja Ruotsin pyyntöjen yhteydessä tehtyjen tutkimusten sisältämiin lukuihin, koska tilanne, jossa lapset leikkivät kreosootilla käsitellyllä leikkikentän laitteella, ei ole maakohtainen. Sen vuoksi voidaan soveltaa näiden pyyntöjen yhteydessä tehtyjä altistumista koskevia arvioita. Tulokset olivat seuraavat:
96) Tutkimuksessa, jonka komissio teetti Ruotsin pyynnön yhteydessä, laskettiin altistuminen kreosootille ihokosketuksen kautta lapsilla, jotka leikkiessään joutuvat kosketukseen kreosootilla käsitellyn kuivan puun kanssa. Arvo oli 0,85 ng painokiloa kohti päivässä tilanteessa, jossa altistumisaika oli 2 tuntia päivässä, ihosta 50 prosenttia oli peitettynä ja lapsen paino oli 15 kg, ja 1,7 ng painokiloa kohti päivässä, kun altistumisaika oli 4 tuntia päivässä. Alankomaiden viranomaiset päätyivät mallilaskelmassaan, tosin käyttäen hiukan erilaista metodologiaa, altistumisen päivittäiseen annokseen 2 ng painokiloa kohti päivässä, joka on hyvin lähellä tätä tulosta ja lisää siten sen luotettavuutta. Altistuminen Tanskassa voisi normaalisti olla samanlaista.
97) Alankomaiden viranomaisten mukaan tällaisesta altistumisesta aiheutuvat riskit ovat suuruudeltaan sellaisia, että niitä ei voida hyväksyä. Lisäksi eri tutkimuksissa suositeltiin, että komissio odottaisi ennen päätöksensä tekemistä tuolloin parhaillaan käynnissä olevan pitkäaikaisen karsinogeenisyystutkimuksen tuloksia(22) (tulokset saatiin käyttöön vuoden 1998 alussa). Myrkyllisyyttä, ekomyrkyllisyyttä ja ympäristöä käsittelevä tiedekomitea on tutkinut tämän tutkimuksen tulokset, ja analyysi esitetään seuraavassa:
3.1.4 Myrkyllisyyttä, ekomyrkyllisyyttä ja ympäristöä käsittelevän tiedekomitean arvio
98) Valmisteltaessa direktiiviä 94/69/EY, direktiivin 67/548/ETY(23) 21. mukautusta tekniikan kehitykseen, jäsenvaltiot pääsivät sopimukseen siitä, että 50 ppm oleva B[a]P-pitoisuus voidaan katsoa turvalliseksi. Kuten johdanto-osan 59 kappaleessa jo mainittiin, komissio ja jäsenvaltiot sopivat kuitenkin yhteisessä julistuksessa siitä, että ne tarkistavat tilanteen niiden tulosten perusteella, jotka saadaan teollisuuden aloitteesta ja IARC:n kanssa yhteistyössä tehtävästä kivihiilitervan tisleiden syöpää aiheuttavia ominaisuuksia koskevasta meneillään olevasta tutkimuksesta.
99) Tämä tutkimus(24) annettiin komission käyttöön tammikuussa 1998. Tutkimuksessa testattiin sponsoroivan yhtiön (Rüttgers-VfT AG, Saksa) käyttöön antamien B[a]P-pitoisuudeltaan 10 ja 275 ppm olevien kahden kreosoottituotteen syöpää aiheuttavia vaikutuksia. Tuotteiden korkean viskositeetin takia niitä ei voitu testata suoraan hiirten iholla, vaan tuotteet laimennettiin tolueenilla. Kokeessa testattiin tuotetta 62 hiiren ryhmillä 78 viikon ajan erivahvuisina liuoksina ja siten eri B[a]P-pitoisuuksina; lisäksi testattiin puhtaita B[a]P-yhdisteliuoksia ja puhdasta tolueenia (2 kertaa viikossa, 25 µl). Tutkimusaikana havaittiin kasvainten muodostumista, ja koe-eläimet tutkittiin tarkasti tutkimuksen jälkeen.
100) Komissio antoi tämän tutkimuksen sekä kaikki muut kreosoottia koskevia tieteellisiä tietoja ja altistumista koskevia tietoja sisältävät asiakirjat myrkyllisyyttä, ekomyrkyllisyyttä ja ympäristöä käsittelevän tiedekomitean käyttöön. Tiedekomiteaa pyydettiin arvioimaan, riittääkö tieteellinen näyttö tukemaan sitä mielipidettä, jonka mukaan kuluttajille aiheutuu syöpäriski B[a]P-yhdisteitä alle 50 ppm sisältävästä kreosootista ja/tai tällaisella kreosootilla käsitellystä puusta, ja mikäli riski on olemassa, arvioimaan, voidaanko riskin suuruus arvioida tai kvantifioida. Tiedekomitea esitti kantansa 27 päivänä marraskuuta 1998. Lausunto tarkistettiin 4 päivänä maaliskuuta 1999.
101) Tiedekomitea toteaa, että Fraunhofer-tutkimuslaitoksen tutkimus on suunniteltu huolellisesti ja että tutkimus vahvistaa kivihiilitervavalmisteiden karsinogeenisuuden. PAH-yhdisteiden, B[a]P mukaan lukien, mahdollisen genotoksisuuden vuoksi kyseisille yhdisteille ei voi määritellä syöpää aiheuttavaa enimmäispitoisuutta. Tutkimuksesta käy selkeästi ilmi se, että tutkittujen valmisteiden B[a]P-pitoisuuden sekä kasvaimen saaneiden eläinten lukumäärän välillä on lineaarinen annos-vaste-suhde. Kummankin valmisteen kyky synnyttää ihokasvaimia on viisinkertainen verrattuna puhtaaseen B[a]P:hen, mikä johtuu oletettavasti kreosootin muista syöpää aiheuttavista ainesosista. Tutkimuksesta voidaan päätellä, että kreosootti, jonka B[a]P-pitoisuus on 50 ppm, aiheuttaa huomattavaa ihosyövän esiintymistä hiirillä.
102) Hiirten ihoaltistumiskokeessa havaittujen ilmiöiden merkitystä ihmisen altistumistilanteita silmällä pitäen ei voida arvioida riittävästi nykyisten tietojen perusteella. Hiirten karsinogeenisuustietojen ekstrapoloiminen ihmisiin tuo mukanaan myös tiettyjä epävarmuustekijöitä, mikä johtaa vaikeuksiin käyttää hiiriltä mitattuja karsinogeenisuustietoja suoraan ihmisten syöpäriskin arvioimisessa. Ihon herkkyys altistua kreosootin syöpää aiheuttaville tekijöille on riippuvainen eläinlajista, ja herkkyyteen vaikuttavat ihon morfologia ja fysiologia, ihon metabolinen aktivaatio ja inaktivaatio sekä korjautumisprosessit. Kaiken käytettävissä olevan tiedon perusteella syöpäriskiä on vaikea arvioida tieteellisin perustein esimerkiksi kreosootilla käsitellyn puun kanssa tekemisiin joutuvien lasten osalta.
103) Tiedekomitea laski Fraunhofer-tutkimuslaitoksen tekemässä tutkimuksessa saatujen tietojen perusteella puhtaan B[a]P-yhdisteen syövänaiheuttamiskykyä ilmaisevaksi T25-arvoksi 13 µg painokiloa kohti päivässä. T25 on painokiloa kohti annettava krooninen päivittäisannos, joka johtaa 25 prosentilla koe-eläimistä kasvaimen muodostumiseen tietyssä kudososassa lajille tyypillisen eliniän aikana. Testattujen kreosoottisekoitusten kyky aiheuttaa syöpää oli viisinkertainen (2,7 µg painokiloa kohti päivässä).
104) Jos tutkimuksessa, jonka komissio teetti Ruotsin hakemuksen johdosta, lasketut altistumisarvot 0,85 ng B[a]P:tä painokiloa kohti päivässä (leikkiaika 2 tuntia päivässä) ja 1,7 ng painokiloa kohti päivässä (leikkiaika 4 tuntia päivässä) olisivat lähellä todellista altistumista, tämä johtaisi elinikäisen päivittäisen altistumisen tapauksessa elinikäiseen syöpäriskiin, joka on suuruudeltaan 8,2 × 10-5 (vastaavasti 1,63 × 10-4) eli selvästi huolestuttava, päivittäisen altistumisen tapauksessa 10 vuoden ajan 70 vuoden kokonaisajasta riskiin, joka on suuruudeltaan 1,16 × 10-5 (vastaavasti 2,33 × 10-5) (Alankomaiden olettamus), ja päivittäisen altistumisen tapauksessa 5 vuoden ajan 70 vuoden kokonaisajasta riskiin, joka on suuruudeltaan 0,58 × 10-5 (vastaavasti 1,16 × 10-5) (Saksan olettamus). Alankomaiden viranomaisten laskemien altistumisannosten (2 ng painokiloa kohti päivässä) tai Saksan viranomaisten laskemien altistumisannosten (2,62) ng painokiloa kohti päivässä) käyttö lisäisi näitä riskejä annosten suhteessa.
105) Uusimmassa tutkimuksessa saadun kreosootin ihosyöpävaikutuksen annos-vaste-suhteen, siten kuin tiedekomitea on sen laskenut, ja valitun altistumismallin perusteella riski on näin ollen jonkin verran tai selkeästi yli arvon 1 × 10-5, jota Maailman terveysjärjestö on ehdottanut juomavedessä olevien genotoksisten syöpää aiheuttavien aineiden hyväksyttäväksi riskitasoksi.
106) Lisäksi tiedekomitea huomauttaa, että altistumisarvoa 2 ng B[a]P-yhdisteitä painokiloa kohti päivässä, joka on pahimpana mahdollisena tilanteena pidettävä altistuminen (B[a]P:lle lasten joutuessa kosketukseen kreosootilla käsitellyn puun kanssa, on verrattava arvioihin, jotka koskevat B[a]P:n joutumista elimistöön ravinnon kautta. Vuosittain ravinnon kautta elimistöön joutuvien B[a]P-määrien on arvioitu olevan suuruusluokkaa 0,3-1,6 mg, mistä saataisiin 70 kg painavien henkilöiden päivittäisannokseksi 12-63 ng painokiloa kohti (määrät ovat siten paljon suurempia kuin ihoaltistumisen tapauksessa).
107) Tiedekomitea tekee seuraavat yleiset johtopäätökset:
1. B[a]P-yhdisteiden genotoksisuuden ja Fraunhofer-tutkimuslaitoksessa tehdyn hiirten ihoaltistumiskokeen tulosten perusteella tieteellinen näyttö riittää tukemaan mielipidettä, jonka mukaan kuluttajille aiheutuu syöpäriski jo alle 50 ppm B[a]P-yhdisteitä sisältävästä kreosootista ja/tai tällaisella kreosootilla käsitellystä puusta.
B[a]P on hyvä testatusta kreosoottivalmisteesta aiheutuvaa syöpävaaraa koskeva indikaattori, koska syövän esiintymisen ja B[a]P-annoksen välillä oli lineaarinen vastaavuussuhde. Kreosoottivalmisteen kyky aiheuttaa syöpää oli kuitenkin viisinkertainen verrattuna valmisteen B[a]P-pitoisuuden perusteella arvioituun kykyyn.
2. Vaikka otetaan huomioon kreosootilla käsitellyn puun kanssa kosketukseen joutuville lapsille aiheutuvien riskien arviointiin liittyvät huomattavat epävarmuustekijät, riskin suuruus antaa selvästi aihetta huoleen. Suurin arvioitu altistuminen on kuitenkin noin 6-30 kertaa alempi kuin aikuisväestön altistuminen B[a]P-yhdisteelle ravinnon kautta.
Jotta altistumistilannetta voitaisiin arvioida entistä paremmin, olisi suoritettava kyseiselle yhdisteelle altistuvia lapsia koskeva todellisuuspohjainen ainetasetutkimus. Tällaisen tutkimuksen suorittaminen olisi erittäin monimutkaista ja vaatisi suuria voimavaroja, ja lisäksi tutkimus nostaisi esiin eettisiä kysymyksiä.
3.1.5 Yleinen arvio
108) Tanskan viranomaiset eivät ole esittäneet eikä muussa tutkimuksessa kyetty osoittamaan, että Tanskassa vallitsisi erityistilanne, mitä tulee PAH-yhdisteiden aiheuttamaan ympäristön yleiseen saastumiseen tai ihmisten tai ympäristön alistumiseen PAH-yhdisteille, jotka ovat peräisin kreosootin tai kreosootilla käsitellyn puun käytöstä, tai että tällainen erityistilanne vallitsisi, jos Tanskassa sovellettaisiin direktiivin 94/60/EY säännöksiä.
109) Komissio on kuitenkin saanut lisätietoja kreosootin riskeistä ihmisten terveydelle direktiiviä 94/60/EY koskevien samantapaisten poikkeuspyyntöjen yhteydessä, joita Alankomaat, Saksa ja Ruotsi ovat tehneet EY:n perustamissopimuksen entisen 100 a artiklan 4 kohdan perusteella. Se on saanut myös näitä riskejä koskevaa uutta tieteellistä näyttöä laajasta tutkimuksesta, joka on tehty yhteisön direktiivin antamisen jälkeen.
110) Tiedekomitea arvioi uusimpien tutkimustietojen perusteella, että B[a]P:tä alle 50 ppm sisältävä kreosootti ja/tai tällaisella kreosootilla käsitelty puu aiheuttavat ihmisille syöpäriskin, jonka suuruutta ei voida arvioida varmasti. Altistumista koskevat epävarmuustekijät huomioon ottaen komissio katsoo, että toimenpiteet, joiden tarkoituksena on vähentää ihon pitkällistä kreosootille altistumisen mahdollisuutta joko jouduttaessa suoraan kosketukseen kreosootin kanssa tai jouduttaessa kosketukseen kreosootilla käsitellyn puun kanssa, ovat perusteltuja ennaltavarautumisperiaatteen mukaisesti.
111) Tällaisia toimenpiteitä voidaan pitää perusteltuina ainoastaan, jos ne ovat yleisen suhteellisuuden periaatteen mukaisia, eli toimenpiteet eivät ylitä sitä, mikä on sopivaa ja tarpeellista perusteltuun tavoitteeseen pyrkimisen kannalta. Näin ollen Tanskan viranomaisten komissiolle ilmoittama lainsäädäntö voidaan hyväksyä vain, mikäli tässä lainsäädännössä määrätään kreosootin käyttöä koskeva lupajärjestely, joka tekee mahdolliseksi tällaisen luvan saamisen, jos se on sopusoinnussa ihmisten terveyden ja ympäristön suojelun tarpeen kanssa.
112) On huomattava, että Tanskan säännökset, jotka olivat voimassa ennen direktiivin 94/60/EY hyväksymistä, sisältävät hyväksyntäjärjestelmän, jossa ei määritellä kreosootin B[a]P-pitoisuuden erityistä raja-arvoa tai kreosootin muita fysikaalis-kemiallisia ominaisuuksia. 95 artiklan 4 kohta sallii kansallisen lainsäädännön vahvistamisen vain 30 artiklassa mainittujen tärkeiden syiden perusteella tai ympäristön tai työympäristön suojelun perusteella. Tämä tarkoittaa sitä, että direktiivissä määrättyjä toimenpiteitä vähemmän suojelevia kansallisia toimenpiteitä ei voida hyväksyä. Sen vuoksi Tanskan pyyntö voidaan hyväksyä vain, koska kansallisen lainsäädännön noudattaminen käytännössä osoittaa, että yhtäkään tuotetta, joka ei olisi direktiivissä 94/60/EY määrättyjen raja-arvojen mukainen, ei ole hyväksytty. Tanskan kansallisen lainsäädännön muunlaista soveltamista ei voida hyväksyä 95 artiklan 4 kohdan mukaisesti.
113) Vaikka Tanskan viranomaiset ovat ilmaisseet aikomuksensa kieltää kreosootilla käsitellyn puun sillä hetkellä sallitut käyttötarkoitukset 20 päivänä joulukuuta 1995 antamassaan EY:n perustamissopimuksen entisen 100 a artiklan 4 kohtaan perustuvassa ilmoituksessa, Tanskan viranomaisten ilmoittama kansallinen lainsäädäntö ei sisällä käsiteltyä puuta koskevia säännöksiä. Koska näitä toimenpiteitä ei ole annettu virallisesti tiedoksi komissiolle, niitä ei voida vahvistaa tässä päätöksessä.
114) Komissio on jo aloittanut perustamissopimuksen 95 artiklan 7 kohdan mukaisesti tutkimuksen siitä, onko syytä mukauttaa direktiivin 94/60/EY kreosoottia koskevat säännökset tekniikan kehitykseen. Lisäksi komissio arvioi kreosootin käyttöä biosidituotteiden markkinoille saattamisesta 16 päivänä helmikuuta 1998 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 98/8/EY(25) säädetyn tarkistusohjelman mukaisesti tarkistusohjelman yleisen aikataulun mukaan ja ottaa samalla huomioon ohjelman tosiasiallisen täytäntöönpanon yhteydessä määritetyt mahdolliset muut ensisijaiset tavoitteet. Tämän lisäksi tutkimuksen ja teknologisen kehittämisen neljänteen puiteohjelmaan kuuluvassa meneillään olevassa tutkimushankkeessa tarkastellaan kreosootilla käsiteltyjen pylväiden tuotantoketjua ja käyttöä(26).
3.2 Mielivaltainen syrjintä
115) Perustamissopimuksen 95 artiklan 6 kohta velvoittaa komission tarkastamaan, ettei kansallisia säännöksiä käytetä mielivaltaiseen syrjintään. Yhteisön tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti se, että syrjintää ei esiinny, merkitsee sitä, että samankaltaisessa tilanteessa olevia ei saa kohdella eri tavalla ja että erilaisessa tilanteessa olevia ei saa kohdella samankaltaisella tavalla.
116) Kreosoottia sisältävien tuotteiden markkinoille saattamista ja käyttöä koskevat rajoitukset Tanskan lainsäädännössä ovat yleisiä kaikkien sellaisten tuotteiden osalta, jotka sisältävät kreosoottia. Tanskan lainsäädännössä ei ole erityisiä sääntöjä eri tuotelajeille. Lainsäädäntö ei vaikuta joihinkin tuotteisiin eri tavalla kuin toisiin sen perusteella, ovatko tuotteet kotimaisia vai tuotuja, vaan sitä sovelletaan kaikkiin kreosoottia sisältäviin tuotteisiin. Siten ei ole todisteita siitä, että Tanskan lainsäädäntöä voitaisiin käyttää mielivaltaisen syrjinnän keinona yhteisön taloudellisten toimitsijoiden kesken.
3.3 Jäsenvaltioiden välisen kaupan peitelty rajoittaminen
117) Yhteisön direktiivin säännöksistä poikkeavat tiukemmat kansalliset toimenpiteet tuotteiden markkinointia ja käyttöä koskevien rajoitusten alalla muodostavat yleensä kaupan esteen. Tuotteita, jotka voidaan saattaa laillisesti markkinoille muualla yhteisössä, ei voida saattaa markkinoille kyseisissä jäsenvaltioissa. Perustamissopimuksen 95 artiklan 6 kohdassa määritellyn käsitteen tarkoituksena on estää se, ettei 4 kohdan perusteisiin pohjautuvia rajoituksia käytetä vääriin tarkoituksiin siten, että ne todellisuudessa ovatkin toimenpiteitä taloudellisen hyödyn saamiseksi, toisin sanoen sellaisia toimenpiteitä, jotka on otettu käyttöön esteiden asettamiseksi muista jäsenvaltioista peräisin olevien tuotteiden tuonnille kansallisen tuotannon välilliseksi suojelemiseksi.
118) Komission toimeksiannosta suoritettiin tutkimus(27) Tanskan kansallisten säännösten säilyttämisen vaikutuksista sisämarkkinoiden toimintaan. Tutkimuksessa kerättiin kaikki saatavissa oleva tieto, joka koski muiden jäsenvaltioiden kanssa käydyn kaupan volyymia ja arvoa sekä sitä, mitä etua Tanskalle saattaisi olla siitä, että se käyttäisi kansallisia sääntöjään kansallisen edun edistämiseksi korvikkeiden osalta ja mitä etua Tanskalle saattaisi olla omien kansallisten sääntöjensä käytöstä vaihtoehtojen edistämisestä kreosootilla käsitellylle puulle. Tähän tavoitteeseen pääsemiseksi haastateltiin lainsäätäjiä Tanskassa, teollisuuden edustajia ja alan ammatillisten yhdistysten edustajia.
119) Puun kyllästysaineita koskevan yleisen lainsäädännön puitteissa Tanskan ympäristöministeri on rajoittanut joidenkin tuotteiden käyttöä tai pyrkii rajoittamaan joidenkin tuotteiden käyttöä. Epäorgaanisia metallisuoloja (CCA) käytettiin ensisijaisena kreosootin vaihtoehtona Tanskassa, kunnes niillä käsitellyn puun käyttö kiellettiin 17 päivänä joulukuuta 1997 annetulla asetuksella N:o 1042.
120) Tanskassa on neljä "orgaanisten" puunkyllästysaineiden valmistajaa, jotka tuottavat tinapohjaisia ja atsolipohjaisia kyllästysaineita. Kilpailijat Tanskan ulkopuolella ovat ilmaisseet huolestumisensa siitä, että Tanskan politiikan eräs vaikutus puunkyllästysaineisiin saattaisi olla se, että Tanskassa valmistettujen tuotteiden käyttö olisi ainoa mahdollisuus Tanskassa myytävän puun kyllästämiseksi, vaikka Tanskassa toimivat muiden kyllästysaineiden valmistajat voisivat jatkaa vientiään muihin maihin. Koska kreosootilla käsitellyn puun käyttöä ja tuontia ei kuitenkaan säännöstellä, kansallisella lainsäädännöllä ei ole väitettyä vaikutusta käsitellyn puun myyntiin Tanskassa.
121) Puunkyllästysaineiden tuonnin osalta ei ole voimassa maahan tuotuja tuotteita koskevia erityisiä sääntöjä, joita ei voitaisi soveltaa kotimaassa valmistettuihin tuotteisiin. Vaikka on olemassa mahdollisuus, että Tanskassa tiettyjen vaihtoehtoisten puunkyllästysaineiden valmistajat hyötyisivät Tanskan harjoittamasta puunkyllästysaineita koskevasta yleisestä politiikasta, se on myös haitaksi tällä hetkellä käytettyjen kyllästysaineiden kotimaisille valmistajille.
122) Tanskan viranomaisten on otettava huomioon, että mahdollisuus viedä maasta kreosoottia, samalla kun sen käyttö ja siten maahantuonti on kielletty Tanskassa, saattaa aiheuttaa peiteltyä syrjintää sisämarkkinoilla Tanskassa toimivan kreosootin valmistajan eduksi.
123) Kuten edellä kuitenkin todettiin, on syytä todelliseen huoleen ihmisten terveydestä, minkä vuoksi kansallinen lainsäädäntö, joka on rajoittavampi kuin muissa jäsenvaltioissa, on perusteltu. Kansallisen lainsäädännön ensisijainen tarkoitus on siten ihmisten terveyden suojelu eikä kotimaisen tuotannon suosiminen.
124) Komissio katsoo näin ollen, ettei ole mitään näyttöä siitä, että kreosootin käyttöä koskevat Tanskan säännökset olisivat jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyä rajoittamista.
3.4 Sisämarkkinoiden toiminnan esteet
125) Tämä ehto, josta määrätään 95 artiklan 6 kohdan ensimmäisessä alakohdassa, on uusi verrattuna EY:n perustamissopimuksen entisen 100 a artiklan 4 kohtaan. Tätä ehtoa ei voi tulkita siten, että se kieltäisi sellaisten kansallisten säännösten antamisen, jotka voisivat vaikuttaa sisämarkkinoiden toteutumiseen. Itse asiassa kaikki kansalliset säännökset, jotka poikkeavat sisämarkkinoiden toteutumiseen ja toimintaan tähtäävästä yhdenmukaistamistoimenpiteestä, ovat toimenpiteitä, jotka todennäköisesti vaikuttavat sisämarkkinoihin: EY:n perustamissopimuksen 95 artiklalla määrätyn poikkeusmenettelyn hyödyllisyyden säilyttämiseksi komissio katsoo, että 95 artiklan 6 kohdan yhteydessä sisämarkkinoiden toiminnan esteen käsite on ymmärrettävä kohtuuttoman suureksi vaikutukseksi suhteessa tavoitteeseen.
126) Euroopan kreosoottiteollisuudelle ovat ominaisia seuraavat seikat:
- kreosoottia tuotetaan sivutuotteena eikä päätuotteena
- kuotanto ylittää kulutuksen huomattavassa äärin
- kreosootin tuottajien lukumäärä on pieni
- kysyntä on vähentynyt.
127) Tämän tilanteen vuoksi kreosootin toimittajat ovat yleensä valmiita täyttämään asiakkaidensa esittämät tuotteita koskevat vaatimukset (jo se on teknisesti mahdollista).
128) Kreosootin tuottajia on ERM:n(28) mukaan Saksassa, Itävallassa, Belgiassa, Tanskassa, Ranskassa, Alankomaissa, Italiassa, Espanjassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Kreosoottia puun teolliseen kyllästykseen käyttävien ammattimaisten puunkyllästysyritysten osuus kreosootin kulutuksesta on 90 prosenttia. Jäljelle jäävästä 10 prosentista vastaavat yksittäiset kuluttajat enimmäkseen Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Irlannissa.
129) Puunkyllästysyritysten käsittelemän puun käyttökohteita ovat etupäässä televiestinnässä ja voimansiirrossa tarvittavat pylväät sekä rautateiden ratapölkyt. Kreosootin koostumus vaihtelee käytetyn kivihiilitervan, valmistusmenetelmän sekä asiakkaan vaatimusten mukaan. Useimmilla suurkäyttäjillä on itse asiassa kiehumiskäyriä ja kreosootin erityisten ainesosien pitoisuuksia koskevat omat yksityiskohtaiset määräyksensä. Useimmat valmistajat - eivät kuitenkaan kaikki - voivat valmistaa B[a]P-pitoisuudeltaan alle 50 ppm olevaa kreosoottia.
130) Taulukossa 3 esitetään yhteenveto kreosootin valmistajista ja tehtaiden sijainnista sekä siitä, pystyvätkö tehtaat valmistamaan B[a]P-pitoisuudeltaan alle 50 ppm olevaa kreosoottia ja harjoittavatko ne kauppaa Tanskan kanssa.
131) Tanska on yksinomaan viejä kreosootin osalta. Tanskassa on yksi kreosootin valmistaja, jonka tuotanto on noin 14000 tonnia vuodessa. Kreosootin tuotanto on noin 4,5 prosenttia kivihiilitervaan perustuvien tuotteiden (piki, hiilimusta ja vastaava) kokonaistuotannosta. Kreosootin koko tuotanto viedään maasta, enimmäkseen Ruotsiin, Norjaan ja Saksaan. Tanskassa myydyn kreosootin määrä oli 630 tonnia vuonna 1987, 552 tonnia vuonna 1988, 434 tonnia vuonna 1989 ja 0 tonnia vuonna 1990. Hyvin pieni määrä kreosoottia tuodaan maahan osana lääkevalmisteita ja kreosoottipohjaisissa karbolineumimaalivalmisteissa.
Taulukko 3
Kreosootin tuotanto, myynti ja kauppa Euroopassa((Lähde: Ks. alaviite 28 ja W.D. Betts, Study of the Effects on Trade and Competition of the Retention by The Netherlands of its National Rules in Place of Rules to be Established by Directive 94/60/EC, Tar Industries Services, Chesterfield (UK), joulukuu 1995.))
TAULUKON PAIKKA
132) Vuoden 1991 tammikuun jälkeen Tanskassa ei ole jätetty yhtäkään hakemusta kreosootin hyväksymiseksi puunkyllästyslaitoksissa tapahtuvaa käyttöä varten. Viimeinen kreosoottia käyttänyt kyllästyslaitos lopetti toimintansa jo vuonna 1989. Tanskassa on yhä rajoitettua kysyntää kreosootilla käsitellyistä rautateiden ratapölkyistä ja sähköpylväistä, jotka tuodaan maahan: 1365 tonnia vuonna 1992 ja 770 tonnia vuonna 1995 (noin 7500 m3). Tanskasta ei viedä lainkaan kreosootilla käsiteltyä puuta.
133) Näyttää siltä, että kreosootilla käsitellyn puun markkinat ovat vähentyneet jo ennen viimeisen Tanskassa myönnetyn kreosootin käyttöä koskevan hyväksynnän voimassaoloajan päättymistä, vaikkakin lainsäädäntö näyttää jouduttaneen suuntausta. Jo aikaisemmin ilmeni suuntausta vaihtoehtoisten tuotteiden käyttämiseksi käsitellyn puun pääasiallisiin tarkoituksiin (rautateiden ratapölkyt ja pylväät), koska kreosootilla käsiteltyjä rautateiden ratapölkkyjä korvattiin betonisilla ratapölkyillä, puhelinpylväiden kysyntä väheni, koska yhä useammin puhelinlinjat asennettiin maan alle ja paalutuksessa kreosootilla käsitellyt puupaalut korvattiin betoni- tai teräspaaluilla.
134) Kaikkiaan Tanskan puunkyllästysteollisuus tuottaa noin 220000 m3 käsiteltyä puuta vuodessa. Eurostatin tietojen mukaan vuonna 1995 Tanskaan tuotiin 69500 tonnia käsiteltyä puuta (kaikki tyypit) (noin kaksinkertainen määrä vuoteen 1994 verrattuna) ja Tanskasta vietiin 2700 tonnia käsiteltyä puuta. Tanska on siten käsitellyn puun nettoviejä.
135) Komissio katsoo edellä olevien huomioiden perusteella, ettei ole mitään näyttöä, että tässä päätöksessä käsitellyt Tanskan säännökset muodostaisivat sisämarkkinoiden toiminnalle esteen, joka olisi kohtuuttoman suuri tavoitteisiin nähden.
IV PÄÄTELMÄT
136) Edellä esitettyjen näkökohtien perusteella komissio katsoo, että kreosootin käyttöä koskevat säännökset, jotka Tanskan kuningaskunta on antanut tiedoksi entisen 100 a artiklan 4 kohdan perusteella ja joita on tarkasteltu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen uuden 95 artiklan 4 ja 6 kohdan mukaisesti,
- täyttävät mainittujen säännösten muodolliset vaatimukset, ja ne on hyväksyttävä,
- ovat perusteltuja ihmisten terveyden suojelua koskevista tärkeistä syistä, kun niitä sovelletaan yleisen suhteellisuusperiaatteen mukaisesti,
- eivät ole keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyä rajoittamista, eivätkä muodosta kohtuutonta estettä sisämarkkinoiden toiminnalle.
137) Komissio katsoo näin ollen, että tiedoksi annetut kansalliset säännökset voidaan hyväksyä,
ON TEHNYT SEURAAVAN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Hyväksytään 23 päivänä toukokuuta 1979 annetun lain N:o 212 7 lukuun sisältyvät kreosootin markkinoille saattamista ja käyttöä koskevat säännökset, mikäli niitä sovelletaan siten, että
- direktiivissä 94/60/EY määrättyjä bentso-[a]-pyreenin ja veteen uuttuvien fenolien raja-arvoja ei ylitetä ja
- sallitaan kreosootin markkinoille saattaminen ja käyttö, jos se on sopusoinnussa ihmisten terveyden ja ympäristön suojelun tarpeen kanssa.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Tanskan kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 26 päivänä lokakuuta 1999.

Labels: 4
1
11
0
6
18