Document ID: 31993D0438

DECISÃO DA COMISSÃO de 30 de Junho de 1993 relativa a um processo em aplicação do artigo 85o do Tratado CEE (Processo IV/33.407 - CNSD) (Apenas faz fé o texto em língua italiana)
(93/438/CEE)A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia,
Tendo em conta o Regulamento no 17 do Conselho, de 6 de Fevereiro de 1962, primeiro regulamento de execução dos artigos 85o e 86o do Tratado (1), com a última redacção que lhe foi dada pelo Acto de Adesão de Espanha e de Portugal, e, nomeadamente, o no 1 do seu artigo 3o,
Tendo em conta o pedido da Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI), apresentado nos termos do no 2 do artigo 3o do Regulamento no 17,
Tendo em conta a decisão da Comissão, de 25 de Setembro de 1991, de dar início ao processo neste caso,
Após ter dado à associação de empresas Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali (CNSD) a oportunidade de dar a conhecer o seu ponto de vista relativamente às acusações formuladas pela Comissão, nos termos do no 1 do artigo 19o do Regulamento no 17 e do Regulamento no 99/63/CEE da Comissão, de 25 de Julho de 1963, relativo às audições previstas nos nos 1 e 2 do artigo 19o do Regulamento no 17 do Conselho (2),
Após consulta do Comité consultivo em matéria de acordos, decisões e práticas concertadas e de posições dominantes,
Considerando o seguinte:
I. OS FACTOS A. As denúncias (1) A Comissão recebeu diversas denúncias de empresas industriais, comerciais e de transportes da Comunidade.
(2) Essas denúncias evocavam um certo número de dificuldades registadas em Itália na realização de operações de desalfandegamento e relativas ao exercício da actividade de declarante na alfândega.
(3) Uma dessas denúncias, apresentada pela AICAI, refere-se, nomeadamente, à decisão do CNSD relativa à fixação das tarifas a pagar aos spedizionieri pela prestação de serviços de desalfandegamento solicitados pelas empresas internacionais de correio rápido.
B. O CNSD (4) A actividade profissional dos expedidores na alfândega rege-se, na Itália, pela Lei no 1612 de 22 de Dezembro de 1960 e pelas normas de execução contidas no decreto ministerial de 10 de Março de 1964, bem como pelo Decreto Presidencial no 43 de 23 de Janeiro de 1973 (Testo unico delle disposizioni legislative in materia doganale).
(5) Para exercer a actividade económica de expedidor na alfândega é preciso preencher as condições previstas pela legislação em vigor em matéria aduaneira.
Designadamente, o decreto presidencial de 23 de Janeiro de 1973 prevê que o título de expedidor na alfândega é conferido por uma autorização com duração ilimitada.
A autorização está subordinada a condições que dizem respeito à pessoa do candidato, bem como à aprovação num exame que se realiza, em princípio, trienalmente.
(6) A actividade económica de expedidor na alfândega pode ser exercida como expedidor assalariado de uma empresa ou como expedidor independente. O expedidor assalariado de uma empresa deve possuir a autorização e estar inscrito numa lista gerida e actualizada expressamente pelo Conselho distrital competente; pode representar unicamente o seu empregador.
Para exercer a actividade de expedidor na alfândega, enquanto independente, é preciso possuir a autorização e estar obrigatoriamente inscrito no registo nacional, que resulta do conjunto dos registos distritais (actualmente 13: Bari, Bolonha, Bolzano, Cagliari, Florença, Génova, Milão, Nápoles, Palermo, Roma, Turim, Trieste e Veneza). O expedidor, independente ou assalariado, não pode actuar senão no distrito para o qual está autorizado.
(7) Em cada distrito existe um Conselho distrital, cujo número de membros depende do número de pessoas inscritas no registo. Estes membros são eleitos por um período de dois anos pelos expedidores inscritos no registo.
(8) O Conselho está encarregado de manter a lista dos expedidores assalariados e o registo dos independentes.
Além disso, no que respeita aos independentes, o Conselho tem a seu cargo controlar o comportamento das pessoas inscritas no registo e emitir pareceres em caso de litígio entre os expedidores e os seus clientes. Tem igualmente poderes disciplinares relativamente às pessoas inscritas.
(9) O presidente é um funcionário do Ministério das Finanças, o chefe do departamento aduaneiro. O Conselho deve igualmente elaborar propostas de remuneração dos expedidores e apresentá-las ao CNSD para a redacção da tabela.
(10) O CNSD tem a sua sede em Roma e compõe-se de nove membros, nomeados por três anos pelos membros dos conselhos distritais. O director-geral das Alfândegas e dos Impostos Indirectos do Ministério das Finanças é um membro de direito desse Conselho, tendo a função de presidente.
(11) Cabe-lhe manter o registo nacional e resolver os conflitos de competências entre os conselhos distritais. Redige a tabela dos expedidores. A tabela é uma tabela fixa, que não pode ser objecto de derrogações por parte dos expedidores; o CNSD pode, eventualmente, decidir derrogações, para casos especiais e com limitações temporais.
C. O mercado (12) Em Itália, para importar ou para exportar mercadorias, é necessário cumprir uma série de formalidades ligadas às operações de desalfandegamento e de controlo aduaneiro.
Nos termos da legislação comunitária, é possível confiar a representação para o cumprimento de todas estas operações a operadores profissionais, os expedidores na alfândega, que se encarregam de proceder às formalidades contra uma remuneração.
O mercado a tomar em consideração é, portanto, o dos serviços fornecidos pelos expedidores na alfândega.
(13) Estes serviços são nomeadamente utilizados pelas empresas internacionais de correio rápido. Estas empresas operam através de organizações que integram diferentes empresas, a maior parte das vezes membros de um mesmo grupo, que estabelece uma rede de ligações entre diversos países.
(14) Cada empresa da rede encarrega-se, no seu país de origem, de recolher (para envios para o estrangeiro) e distribuir (em relação aos envios para o seu país) o correio e as encomendas, bem como de todas as actividades acessórias do transporte. Uma dessas actividades acessórias é a declaração na alfândega. No que diz respeito às encomendas, a empresa de correio rápido vai buscar as encomendas ao remetente e compromete-se a fazê-las chegar ao destinatário.
(15) O remetente paga os serviços, bem como os direitos de alfândega, excepto se declarar que essas despesas são a cargo do destinatário. O custo da declaração na alfândega está sempre incluído no preço estabelecido para o remetente. A prática habitual é cobrar ao destinatário apenas os direitos de alfândega que ultrapassem um determinado montante; cerca de 60 % do envios são inferiores a este montante.
(16) Nestas condições, a empresa de correio rápido italiana não tem nunca contactos com o remetente estrangeiro, mas apenas com o remetente italiano e, por vezes, caso o montante fixado seja ultrapassado, com o destinatário italiano, para o reembolso dos direitos de alfândega pagos.
(17) Normalmente, os envios são agrupados em centros de triagem, para se poder proceder a envios em grupo para cada destino. As relações com os expedidores na alfândega são por isso quotidianas, numerosas e relativas a um grande número de declarações na alfândega, todas muito semelhantes.
Graças a esta organização, é possível assegurar o transporte de encomendas em 24 horas para a Europa e em 48 horas para o resto do mundo.
(18) A pedido da AICAI, foi efectuado um inquérito por uma empresa de estudos de mercado, em Junho de 1988, alguns dias antes da entrada em vigor da nova tabela adoptada pelo CNSD e aprovada pelo decreto ministerial de 6 de Julho de 1988, para apurar o nível de utilização, bem como para apreciar o serviço oferecido pelas empresas de correio rápido. O inquérito abrangeu uma amostra de 400 empresas representativa do meio industrial italiano.
(19) De acordo com os resultados do inquérito, 41,3 % das empresas objecto do inquérito são utilizadores habituais dos serviços das empresas internacionais de correio rápido; destes, 80,1 % recorrem às empresas privadas, como por exemplo os membros da AICAI, 4,8 % ao CAI (correio rápido dos serviços postais italianos) e 15,1 % aos serviços prestados pela Alitalia.
(20) Os motivos que levam as empresas a recorrer a este tipo de serviços são, para 86,9 %, a rapidez da entrega e, para 45,5 %, também o respeito dos prazos de entrega acordados.
(21) No que diz respeito aos países de expedição, para 83,9 % das empresas, os envios são feitos para a Europa. Resulta também do inquérito que 77,8 % das empresas interessadas devem mais de 35 % do seu volume de negócios à exportação.
(22) Dado o número elevado de expedições, muitas empresas de correio rápido utilizam expedidores na alfândega empregados por elas próprias e, no caso de recurso a expedidores independentes, antes da entrada em vigor da nova tabela tinham acordos que previam tarifas fixas para todos os envios inferiores a um determinado valor.
(23) Efectivamente, a tabela adoptada pelo CNSD em 16 de Abril de 1970, em vigor até Julho de 1988, previa uma redução de 35 % sobre o mínimo fixado na tabela para as empresas de expedição; não se previa nada para as empresas de correio rápido que iniciaram as suas actividades em 1980. No entanto, era-lhes aplicado o mesmo regime. O CNSD decidiu posteriormente aumentos desta tabela, que foram aprovados por decreto ministerial. Estes aumentos foram efectuados através da indicação de um coeficiente de aumento da tabela de 1970.
A presente decisão diz respeito à nova tarifa adoptada em 1988, que é a única actualmente aplicada. As empresas apenas podem aplicar uma tarifa diferente após a negociação de uma derrogação, que deve ser concedida pelo CNSD.
D. A tabela e o decreto de aprovação de 1988 (24) Nos termos do artigo 14o da lei de 22 de Dezembro de 1960, que delega no CNSD a fixação da tabela das prestações profissionais dos expedidores na alfândega com base em propostas dos conselhos distritais, o CNSD, na sua sessão de 21 de Março de 1988, adoptou a tabela actualmente em vigor.
(25) Através do decreto de 6 de Julho de 1988, o ministro das Finanças:
- tendo em conta a lei de 22 de Dezembro de 1960, que regulamenta a actividade profissional dos expedidores na alfândega,
- tendo em conta a decisão de aprovação da tabela adoptada pelo CNSD na sua sessão de 21 de Março de 1988,
- tendo em conta a regularidade do procedimento seguido,
aprovou a tabela (artigo 1o) e fixou a sua data de entrada em vigor no dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial italiano (3) (artigo 2o), ou seja, em 20 de Julho de 1988.
(26) Esta tabela estabelece escalões diferentes consoante o valor ou o peso da mercadoria a desalfandegar e, para cada escalão, indica em certos casos um preço fixo e, na maioria dos casos, um intervalo (com um preço mínimo e um preço máximo) para o preço a pagar pelo serviço de cumprimento das formalidades alfandegárias prestado pelo expedidor na alfândega.
(27) Para além de confirmar que:
- os montantes indicados se referem a cada operação alfandegária ou prestação profissional,
- não são autorizadas derrogações à tabela, conforme previsto no artigo 5o da tabela que proíbe a cada expedidor de aplicar montantes inferiores aos indicados,
- podem ser autorizadas pelo CNSD derrogações para casos especiais e, de qualquer modo, limitadas no tempo,
- o CNSD dispõe do poder autónomo de autorizar estas derrogações, que não são sujeitas à aprovação do Ministério e não são, portanto, publicadas no Jornal Oficial,
a tabela introduz um aumento substancial dos preços.
(28) A inovação que mais afectou as empresas de correio rápido foi a alteração da grelha de escalões para a aplicação de um preço mínimo fixo para os envios com destino a Itália e com valor inferior a três milhões de liras italianas (ver o quadro do considerando 30).
(29) Efectivamente, a grelha anterior tinha escalões que iam desde 0 a 1 milhão de liras italianas e que aumentavam depois de milhão em milhão de liras italianas, até 10 milhões; seguidamente, o aumento de cada escalão era de 10 milhões de liras italianas. Cerca de 60 % dos envios situavam-se no primeiro escalão e os direitos na alfândega eram suportados pela empresa de correio rápido.
(30) Comparação entre as duas tabelas:
Importações
/* Quadros: ver JO */
Exportações
/* Quadros: ver JO */
(31) Comparação da incidência sobre o valor da mercadoria na tabela anterior e na nova tabela, no caso de aplicação dos montantes acima referidos.
/* Quadros: ver JO */
obrigação de facturar individualmente, quer ao remetente quer ao destinatário italiano, o montante devido pela declaração na alfândega, teriam como efeito a paralisação da actividade das empresas de correio rápido, quer pelas perdas de tempo que as novas normas implicam quer pelos preços que à maioria dos seus clientes pareceriam exorbitantes.
E. A derrogação de 11 de Junho de 1990 (32) Na sua sessão de 11 de Junho de 1990, o CNSD:
- tendo em conta o pedido da AICAI,
- tendo em conta a sua decisão de 11 de Julho de 1989, pela qual haviam sido excluídos (4) do âmbito de aplicação da tabela os envios de mercadorias com valor inferior a 350 000 liras italianas, excluindo as despesas de transporte e outras,
- tendo em conta as características dos serviços prestados pelas empresas internacionais de correio rápido,
- tendo em conta o facto de as empresas de correio rápido assumirem a totalidade dos custos dos serviços prestados pelos expedidores na alfândega,
- tendo em conta o compromisso das empresas de correio rápido de inserirem, na lista de preços que publicam, bem como nos documentos que acompanham o envio, a seguinte menção: « a remuneração dos serviços relativos às operações na alfândega é determinada pelo decreto ministerial de 6 de Julho de 1988 e pelas eventuais derrogações adoptadas pelo Conselho Nacional nos termos do artigo 6o da tabela »,
(33) Decidiu o seguinte:
- aplicar aos envios efectuados pelas empresas internacionais de correio rápido a derrogação objecto da decisão de 11 de Julho de 1989, relativa às mercadorias de valor inferior a 350 000 liras italianas, excluindo as despesas de transporte e outras,
- a remuneração das operações na alfândega para os envios de mercadorias com valor inferior a 2 500 000 liras italianas efectuadas pelas empresas internacionais de correio rápido pode ser objecto de uma redução até um máximo de 70 %.
(34) Esta decisão está sujeita à condição de os contratos entre o expedidor na alfândega e a empresa de correio rápido, sua cliente, serem apresentados pela AICAI junto do Conselho distrital competente, pela primeira vez, antes de 30 de Julho de 1990 e, seguidamente, antes do início da entrada em vigor do contrato.
(35) Esta decisão permite também às empresas de correio rápido ficarem isentas da obrigação de facturar individualmente, quer ao remetente quer ao destinatário, o montante devido pela declaração na alfândega.
(36) Esta decisão foi comunicada à Comissão pela AICAI, uma das autoras da denúncia, em 4 de Dezembro de 1991.
F. Resposta do CNSD à comunicação das acusações (37) Por carta de 8 de Janeiro de 1992, dirigida à Comissão, o CNSD apresentou os seguintes argumentos:
- o acordo celebrado entre a AICAI e o CNSD, concretizado na decisão do CNSD de 11 de Junho de 1990, comunicada à Comissão pela AICAI em 4 de Dezembro de 1991, tendo resolvido o diferendo entre a AICAI e o CNSD, faz com que o presente processo tenha ficado sem objecto,
(38) - as preocupações da AICAI, implícitas na carta de 4 de Dezembro de 1991 e respeitantes à revogabilidade da derrogação, não têm qualquer razão de ser; o recurso à derrogação deve-se unicamente ao facto de uma alteração formal da tabela (para a qual foram necessários cinco anos de trabalho) exigir demasiado tempo e, por conseguinte, ser impossível dar um seguimento favorável aos eventuais pedidos justificados dos operadores no sector,
(39) - além disso, os processos judiciais que corriam nos tribunais italianos destinados a obter a anulação da tabela foram objecto de desistência, uma vez que, em virtude das derrogações, tinham ficado sem objecto.
II. APRECIAÇÃO JURÍDICA A. No 1 do artigo 85o 1. Empresas
(40) O facto do direito italiano definir a actividade dos expedidores na alfândega como profissão liberal não impede que os expedidores na alfândega constituam empresas que exercem uma actividade económica; de facto, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, confirmada recentemente pelo acórdão proferido no processo C-41/90, Hoefner e Elser (5) « o conceito de empresa abrange qualquer entidade que exerça uma actividade económica, independentemente do seu estatuto jurídico e modo de funcionamento ».
(41) Por conseguinte, o seu CNSD é uma associação de empresas e as decisões do CNSD, enquanto órgão nomeado pelos membros para manter o registo, são decisões de uma associação de empresas, cujo objectivo é regular a actividade económica dos seus membros.
2. Decisão de associação de empresas
(42) No que diz respeito à tabela, o CNSD decide de maneira autónoma sobre os montantes e as suas normas de execução e age, portanto, como um órgão de uma associação de empresas clássica. Uma vez estabelecida a tabela pelo CNSD, esta é aprovada por decreto ministerial; esta aprovação não altera, no entanto, a sua natureza de decisão de associação de empresas, o que é especialmente demonstrado pelo facto de as decisões de derrogação às tabelas não necessitarem da aprovação do ministro; por consequência, todas as decisões relativas às tabelas são expressão da vontade do CNSD.
(43) O CNSD não pode, de modo algum, invocar as obrigações que os artigos 11o e 14o da Lei 1612 de 1960 lhe impõem, « obrigações » de adoptar um quadro de tarifas obrigatórias, que se traduzem, na prática, num comportamento susceptível de violar as regras comunitárias no domínio da concorrência.
(44) De acordo com a jurisprudência do Tribunal [processos apensos 43/82 e 63/82, VBVB e VBBB contra Comissão (6) e processo 123/83, BNIC/Clair (7)], o direito nacional não pode, em caso algum, inflectir a força do direito comunitário da concorrência ou, menos ainda, entravá-lo ou impedir a sua aplicação. A eventual existência de normas de direito nacional que obriguem as empresas a adoptar determinados comportamentos ou que, como neste caso, confiem a uma associação de empresas a missão de deliberar sobre determinados actos, não pode de modo algum impedir a Comissão, no plano jurídico, de declarar formalmente, através de uma decisão, que a associação de empresas CNSD cometeu uma violação do no 1 do artigo 85o do Tratado.
3. Restrições
(45) As restrições de concorrência decorrentes da decisão do CNSD de 21 de Março de 1988 são as seguintes:
- a fixação de uma tarifa mínima e máxima fixa, que não pode ser objecto de derrogação individual, para cada operação efectuada pelos expedidores na alfândega,
- a imposição de normas obrigatórias para a facturação desta tarifa, como a facturação individual.
(46) Estas restrições limitam a liberdade dos expedidores na alfândega, não apenas no que diz respeito aos preços a cobrar aos seus clientes, impondo uma parte fixa e igual para todos, mas também no que diz respeito à sua organização interna, que poderia conduzi-los a organizar agrupamentos de operações com redução de custos; efectivamente, a tabela impõe-lhes uma tarificação das operações individual e uniforme.
(47) O facto de o CNSD se reservar o direito de estabelecer derrogações, temporariamente e em casos específicos, a esta tabela, não impede a existência de restrições; efectivamente, estas derrogações dependem do poder discricionário do CNSD.
A argumentação apresentada pelo CNSD, nos termos da qual a concessão de derrogações e, nomeadamente, a de 11 de Junho de 1990 relativa aos membros da AICAI, tornaria o presente processo sem objecto, não pode ser aceite. Efectivamente, as restrições, traduzidas na tabela e nas normas obrigatórias de facturação, continuam a vigorar e a ser aplicadas.
As decisões do CNSD de introduzir derrogações à tabela e às normas obrigatórias de facturação têm por única consequência reduzir, para os operadores que obtiveram a derrogação, certos efeitos negativos das restrições, mas não eliminam estas restrições.
(48) A possibilidade conferida pela legislação de confiar a representação para o cumprimento das formalidades aduaneiras a um expedidor na alfândega independente ou a um assalariado não limita a gravidade das restrições. Com efeito, a existência de expedidores na alfândega assalariados não tem qualquer influência no mercado. Os expedidores assalariados são empregados de empresas que optaram por este sistema por o considerarem menos oneroso que o recurso sistemático a expedidores independentes. Não concorrem, por conseguinte, com os expedidores independentes, uma vez que nem estes expedidores assalariados nem as empresas que os empregam operam no mercado em que são objecto de oferta e de procura os serviços de cumprimento das formalidades aduaneiras.
4. Efeito sobre o comércio entre os Estados-membros
(49) A tabela fixada pelo CNSD é susceptível de afectar o comércio entre os Estados-membros, na medida em que fixa precisamente o preço de todas as operações alfandegárias relativas às importações para a Itália e às exportações da Itália.
(50) De acordo com a legislação em vigor na Itália, sempre que as normas aduaneiras prescrevem ao proprietário da mercadoria a obrigatoriedade de fazer uma declaração, de cumprir determinados actos ou de respeitar obrigações ou regras especiais, ou lhe permitem exercer determinados direitos, o referido proprietário pode agir por intermédio de um representante, isto é, de um expedidor na alfândega assalariado ou independente.
(51) Todas as empresas que procedem a importações em Itália, bem como todas as empresas italianas que exportam, quando não dispõem de um expedidor assalariado ou mesmo quando dele dispõem, quando este não está autorizado a exercer a sua actividade no distrito onde o desalfandegamento deve ser efectuado são, por conseguinte, afectadas por esta tabela e pelo facto de todos os expedidores independentes a aplicarem.
(52) Além disso, tendo em conta que, em 1990, as importações representaram cerca de 25 % do consumo de bens e as exportações cerca de 18 % do produto interno bruto e que cerca de 58 % das importações têm origem comunitária e cerca de 59 % das exportações se destinam a outros Estados-membros, deve concluir-se que o efeito sobre o comércio foi muito importante.
(53) Acrescente-se ainda que a existência desta tabela constitui um obstáculo ao comércio entre o mercado italiano e os outros mercados comunitários, ao tornar mais onerosas e mais complexas as operações alfandegárias. Além disso, o preço não está sequer relacionado com o nível da qualidade dos serviços ou com o tipo de serviços prestados; efectivamente, os mínimos e máximos fixados não se relacionam com o serviço prestado, mas são fixados por referência ao valor da mercadoria ou, noutros casos, por referência ao seu peso.
B. No 3 do artigo 85o (54) Na ausência de notificação, não há que avaliar se a decisão de 21 de Março de 1988 do CNSD pode beneficiar de uma isenção.
No entanto, pode afirmar-se que as condições exigidas pelo no 3 do artigo 85o não estão satisfeitas. Segundo a prática administrativa da Comissão e a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a fixação concertada de preços e, nomeadamente, de preços mínimos, não é susceptível de isenção,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1o
A tabela para as prestações profissionais dos expedidores na alfândega adoptada pelo Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali (CNSD) na sessão de 21 de Março de 1988 e que entrou em vigor em 20 de Julho de 1988 constitui uma infracção ao no 1 do artigo 85o do Tratado CEE.
Artigo 2o
O CNSD adoptará todas as medidas necessárias para pôr imediatamente termo à infracção mencionada no artigo 1o
Artigo 3o
O CNSD informará por escrito os expedidores na alfândega inscritos no registo nacional da presente decisão e do facto de ter posto termo à infracção referida no artigo 1o, especificando as consequências práticas que daí decorrem, nomeadamente, a liberdade de os expedidores na alfândega aplicarem ou não a tabela referida no artigo 1o
O CNSD comunicará à Comissão, no prazo de dois meses após a notificação da presente decisão, a informação transmitida aos expedidores na alfândega nos termos do primeiro parágrafo.
Artigo 4o
O Consiglio Nazionale degli Spedizioneri Doganali (CNSD)
Via XX Settembre 3
I-00187 Roma,
é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 30 de Junho de 1993.

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