Document ID: 31995D0489

KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 4 päivänä lokakuuta 1995,
GSM-matkapuhelinliikenteen toiselle toiminnanharjoittajalle asetetuista ehdoista Italiassa (Ainoastaan italiankielinen teksti on todistusvoimainen) (95/489/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 90 artiklan 3 kohdan,
on antanut 3 päivänä tammikuuta 1995 päivätyllä kirjeellä Italian viranomaisille ja 30 päivänä tammikuuta 1995 päivätyllä kirjeellä Telecom Italia -nimiselle yritykselle tiedoksi näkökantansa komission esittämistä vastalauseista, jotka koskevat Omnitel Pronto-Italialle määrättyä aloitusmaksua,
sekä katsoo, että:
TOSIASIAT
Kyseinen valtion toimenpide
(1) Italian hallitus asetti yleiseurooppalaisen digitaalisen matkapuhelinverkon (GSM) rakentamista ja hallintaa Italian alueella koskevan toisen toimiluvan myöntämistä varten aloitusmaksun. Tästä velvoitteesta määrättiin sopimusehdoissa eikä sitä sovelleta Telecom Italiaan, joka on julkinen toimija.
Yritykset ja palvelut, joita asia koskee
(2) Telecom Italia Spa -yrityksen määräysvalta on STET:lla, jonka hallussa on 55 prosenttia sen pääomasta. STET puolestaan on IRI:n ja sitä kautta Italian hallituksen hallinnassa. Näin ollen Telecom Italia on julkinen yritys 90 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä.
Telecom Italia on 26 700 miljardin Italian liiran liikevaihdollaan maailman kuudenneksi suurin teletoiminnan harjoittaja. Sen henkilöstöön kuuluu 101 000 työntekijää ja sen palveluja käyttää yli 25 miljoonaa tilaajaa.
Telecom Italia sai perustamisensa yhteydessä elokuussa 1994 yleisen televerkon ylläpitoon ja puhelinliikennepalvelujen tarjoamiseen yksinoikeuden, joka myönnettiin vuonna 1984 SIP:lle 20 vuoden ajaksi.
(3) GSM (Global System for Mobile communications) -standardin mukainen digitaalinen matkapuhelinjärjestelmä kehitettiin Euroopassa äskettäin, ja sen avulla henkilö voi saada puhelinyhteyden ja häneen voidaan saada puhelinyhteys hänen liikkuessaan yhteisön ja eräiden muiden Euroopan maiden alueella. Tämä palvelu, joka perustuu digitaalisen järjestelmän, puhelinlaitteen ja SIM (Subscriber Identity Module) -kortin hyväksikäyttöön, tarjoaa laajempia mahdollisuuksia kuin perinteisemmät analogiseen tekniikkaan perustuvat matkapuhelinpalvelut. Digitaalitekniikan avulla on mahdollista saada aikaan entistä parempi äänenlaatu ja nopea tiedonsiirto; siihen liittyy myös salausjärjestelmä, jolla varmistetaan tietojen salassa pysyminen, ja sen ansiosta taajuusalueet voidaan käyttää hyväksi tehokkaammin kuin analogisissa järjestelmissä. Lisäksi GSM-järjestelmä vastaa yhteisön standardeja yhteisistä taajuusalueista, jotka on hyväksytty yhteisön laajuisesti; toisin kuin analogisista järjestelmistä, jotka ovat usein yhteensopimattomia jäsenvaltiosta toiseen, tästä järjestelmästä on mahdollista kehittää yksi yleiseurooppalaisista palveluista, ja sen edistäminen on yksi Euroopan unionin televiestintäpolitiikan ensisijaisista tavoitteista (1). Lopuksi on syytä korostaa, että vasta syntyvaiheessa olevat GSM-palvelujen markkinat kasvavat erityisen nopeasti: eräiden tutkimusten mukaan näiden palvelujen käyttäjien määrä saattaa nousta Länsi-Euroopassa vuoden 1993 hieman yli miljoonasta 15-20 miljoonaan vuoteen 2000 mennessä (2).
(4) Neuvosto on antanut direktiivin, joka koskee taajuuksien 890-915 Mhz ja 935-960 Mhz varaamista yleisen digitaalisen GSM-matkapuhelinjärjestelmän käyttöönottoa varten (3). Näitä yhteisiä taajuuksia voivat hyödyntää samanaikaisesti useat palvelujen tarjoajat. GSM-palvelujen kaupallinen tarjonta alkoi yhteisössä vuoden 1992 lopulla, jonka jälkeen suuri osa jäsenvaltioista (Belgia, Espanja, Italia, Alankomaat, Suomi, Yhdistynyt kuningaskunta, Tanska, Saksa, Ranska, Portugali ja Kreikka) on jo myöntänyt toimiluvat kahdelle toiminnanharjoittajalle; eräät muut jäsenvaltiot (Itävalta ja Irlanti) ovat ilmoittaneet aikomuksestaan toimia samalla tavoin tai ovat jo aloittaneet toimenpiteet tätä varten. Ruotsi on myöntänyt kolme GSM-toimilupaa. Lisäksi Yhdistynyt kuningaskunta, Saksa, Alankomaat ja Ranska ovat antaneet tai päättäneet antaa kolmannelle toiminnanharjoittajalle luvan tarjota digitaalisen solukkojärjestelmäisen matkapuhelinliikenteen palveluja useammilla taajuusalueilla DCS 1800 -määräysten mukaisesti.
Euroopan posti- ja telehallintojen konferenssi (CEPT), johon osallistuvat 36 maan (mukaan lukien Italian) kansalliset lainsäädäntöviranomaiset, suositteli GSM-palvelujen tarjoajien välisen kilpailun aktiivista edistämistä sekä sitä rajoittavien lainsäädännöllisten esteiden poistamista (4).
Tausta
(5) Komissio vaati 29 päivänä heinäkuuta 1993 päivätyllä kirjeellä Italian hallitusta joko lakkauttamaan Telecom Italian (silloisen SIP:n) monopolin GSM-matkapuhelinliikenteen alalla tai toimittamaan vastauksen komission tästä monopolista esittämään valitukseen. Tämän vaatimuksen johdosta Italian hallitus päätti tehdä tarjouspyynnön myöntääkseen toisen toimiluvan GSM-matkapuhelinverkon hallintaa varten viideksitoista vuodeksi. Tarjouspyyntö julkaistiin GURI:ssa (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana) 16 päivänä joulukuuta 1993 (N:o 294). Siinä ei määrätty aloitusmaksusta.
Italian hallitus lähetti 29 päivänä tammikuuta 1994 tarjouspyyntöön vastanneille yrityksille sopimusehdot. Tässä asiakirjassa määrättiin, että tarjouksissa on mainittava "miljardeina liiroina se summa, jonka tarjouksen tekijä on valmis maksamaan yhdellä kertaa luvan myöntämishetkellä" (kohta 4.9.1, s. 44). Lisäksi sopimusehdoissa ilmoitettiin, että esitettyä summaa pidetään yhtenä valintaperusteena (s. 51), mainitsematta kuitenkaan sen suhteellista painotusta. Tarjousten esittämisen määräaika vahvistettiin 1 päiväksi maaliskuuta 1994 (kohta 3.9, s. 19).
Sopimusehdot lähetettiin komissiolle vasta 2 päivänä maaliskuuta 1994, eli mainitun määräajan päätyttyä. Komissio esitti 1 päivänä huhtikuuta 1994 valituksensa siitä, että toisen toiminnanharjoittajan nimeämistä koskevissa sopimusehdoissa asetetaan tulevalle toiselle harjoittajalle SIP:hen verrattuna epäsuotuisammat ehdot sekä erityisesti aloitusmaksu (korkeimman tarjouksen perusteella) ja vuosittainen vähimmäismaksu, joka ehdokkaan on sitouduttava maksamaan viiden ensimmäisen vuoden ajan riippumatta sen liikevaihdosta, kun taas SIP suorittaa tämän 3,5 prosentin maksun ainoastaan sen tosiasiallisesta tuotosta.
Tämän vuoksi komissio kehotti Italian hallitusta luopumaan näistä kahdesta velvoitteesta ja arvioimaan kahden vielä mukana olevan yhtiön tarjoukset yksinomaan muiden sopimusehdoissa mainittujen perusteiden mukaan, jotka olivat laadullisia.
Italian hallitus ilmoitti virallisesti 18 päivänä huhtikuuta 1994 valitun yhtiön nimen, Omnitel Pronto-Italia, sekä valinnassa käytetyn painotuksen. Tämä painotus ei ollut ehdokkaiden tiedossa. Valittu yhtiö oli arvioitu parhaaksi kaikkien valintaperusteiden mukaan.
Komissio vastasi 11 päivänä toukokuuta 1994 päivätyssä kirjeessään suhtautuvansa edelleen varauksellisesti "aloitusmaksuun" eli sitä koskevan tarjouksen pyytämiseen. Koska kaikki muut valintaperusteet puolsivat Omnitelin valintaa, komissio pyysi harkitsemaan uudelleen kyseistä aloitusmaksua asettamatta silti kyseenalaiseksi tai viivyttämättä valitun toiminnanharjoittajan palvelutoiminnan käynnistämistä.
Koska tähän kirjeeseen ei saatu vastausta, komissio muistutti 27 päivänä heinäkuuta 1994, ettei se voi saattaa meneillään olevaa lain rikkomista koskevaa menettelyä päätökseen ennen kuin toimilupa on muodollisesti myönnetty, ja pyysi muun muassa Italian hallitusta ilmoittamaan uudelleen nykyisen kantansa aloitusmaksutarjousta koskevaan kysymykseen. Vaikka vuosittainen vähimmäismaksu, joka vaadittiin vain toiselta toiminnanharjoittajalta, on määrältään pienempi kuin aloitusmaksu, komissio on päättänyt keskittyä vain viimeksi mainittuun tekijään, vaikkei hyväksykään ensin mainittua asiaa.
Italian viranomaiset vastasivat 8 päivänä elokuuta 1994 päivätyllä kirjeellä viimeksi mainittuun pyyntöön, että tarjouskilpailuun osallistuneet ja siten myös valittu yhtiö olivat täysin tietoisia tästä velvoitteesta, koska siitä nimenomaisesti määrättiin sopimusehdoissa, ja että posti- ja televiestintäministerin ja Omnitel Pronto-Italian korkean tason edustajien välillä käydyissä neuvotteluissa ongelma vaikutti tältä kannalta katsoen jo ratkaistulta. Komissio vastasi 31 päivänä lokakuuta 1994, ettei se seikka, että toiseksi verkon ylläpitäjäksi ehdokkaana oleva yhtiö hyväksyi toimiluvan saamisen ehdot, mitenkään vaikuta näiden ehtojen syrjivään luonteeseen, ja piti vaatimuksensa voimassa.
Tämän jälkeen komissio vaati muodollisesti 3 päivänä tammikuuta 1995 Italian hallitusta joko poistamaan toiselle toiminnanharjoittajalle asetetun velvoitteen suorittaa aloitusmaksu tai esittämään huomautuksensa vastauksena komission väitteisiin. Italian viranomaiset vastasivat 28 päivänä helmikuuta, 17 päivänä toukokuuta ja 10 päivänä elokuuta 1995 päivätyillä kirjeillä.
KOMISSION ARVIO
Perustamissopimuksen 90 artiklan 1 kohta
(6) Perustamissopimuksen 90 artiklan 1 kohdassa määrätään, etteivät jäsenvaltiot toteuta eivätkä pidä voimassa mitään toimenpidettä, joka koskee julkisia yrityksiä taikka yrityksiä, joille jäsenvaltiot myöntävät erityisoikeuksia tai yksinoikeuksia ja joka on ristiriidassa perustamissopimuksen ja etenkin sen kilpailua koskevien määräysten kanssa.
Telecom Italia on julkinen yritys, jolle on myönnetty yksinoikeus kiinteän televerkon ylläpitoon sekä puhelinliikennepalvelujen (komission direktiivi 90/388/ETY (5) 1 artiklassa tarkoitetussa merkityksessä) ja analogisen matkapuhelinjärjestelmän palvelujen tarjoamiseen. Lisäksi Italian hallitus myönsi sille 22 päivänä joulukuuta 1994 GSM-matkapuhelinverkon hallintaan oikeuden, joka luokitellaan erityisoikeudeksi, koska tämä toiminnanharjoittaja nimettiin perustein, jotka eivät ole puolueettomia ja ketään syrjimättömiä.
Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti (6) tämän monopolin yhteensopivuutta perustamissopimuksen määräysten kanssa on arvioitava 90 artiklan sekä niiden määräysten perusteella, joihin siinä viitataan, ja kyseisessä erityistapauksessa etenkin 86 artiklan perusteella.
Perustamissopimuksen 86 artikla
Kyseiset markkinat
(7) Kyseiset markkinat ovat digitaalisen solukkojärjestelmäisen matkapuhelinliikenteen palvelujen markkinat. Nämä markkinat olisi erotettava tavanomaisen puhelinliikenteen sekä muiden matkaviestinpalvelujen markkinoista.
(8) Komissio on määritellyt puhelinliikenteen markkinat direktiivissään 90/388/ETY. Tässä direktiivissä erotetaan toisistaan "palvelut, joiden tarjoaminen on kokonaan tai osittain viestien välitystä ja reititystä yleisessä televerkossa", ja matkapuhelinpalvelut, jotka suljetaan direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.
(9) Mainitussa direktiivissä tarkoitettu puhelinliikenne on pääasiallinen palvelu, joka tarjotaan yleisessä kiinteässä verkossa eli määriteltyjen verkon liityntäpisteiden välillä. Näillä liityntäpisteillä tarkoitetaan "fyysistä liitäntää ja sen teknistä liitäntäeritelmää". Matkaviestinnän osalta liitäntä sitä vastoin tapahtuu radioteitse matkaviestinverkon tukiaseman ja matkaviestimen välillä, minkä vuoksi fyysistä liityntäpistettä ei ole. Tästä syystä direktiivin 1 artiklassa annettua puhelinliikenteen määritelmää ei voida soveltaa matkapuhelinpalveluihin.
(10) Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti "jotta tuotetta voitaisiin pitää riittävän erillisiin markkinoihin kuuluvana, sen on oltava yksilöitävissä erityispiirteidensä perusteella, jotka erottavat sen muista tuotteista siten, ettei se ole helposti vaihdettavissa niiden kanssa ja että siihen kohdistuu näiden tuotteiden taholta vain vähäistä kilpailua" (7).
On selvää, että matkapuhelinpalvelujen ja kiinteän verkon kautta tarjottavien puhelinpalvelujen keskinäinen vaihdettavuus on lähes olematonta: autopuhelimen tai kannettavan puhelimen tilaajat eivät yleensä pura kotiinsa tai työpaikalleen asennetusta puhelimesta aiemmin tekemäänsä tilaussopimusta. Matkapuhelinpalvelu on siis uusi palvelu, joka täydentää mutta ei korvaa tavanomaista puhelinta.
Tämä eriytyminen ilmenee myös erittäin huomattavana hintaerona: OECD:n (Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön) suorittaman tutkimuksen mukaan matkapuhelimen käyttäjälle aiheutuvat kustannukset (laskettuina tietyn palveluvalikoiman perusteella) olivat OECD:n koko alueella keskimäärin neljä kertaa suuremmat kuin samojen palvelujen kustannukset kiinteässä verkossa (8).
On tosin ajateltavissa, että matkapuhelinten yleistyminen johtaisi pitkällä aikavälillä yhtenäisen televiestintäjärjestelmän muodostumiseen, johon kuuluisi useita nykyisin erillisiä markkinoita. Kuitenkin 86 artiklan soveltamisen edellytyksiä on arvioitava tämänhetkisen kysynnän perusteella eikä määrittelemättömässä tulevaisuudessa mahdollisesti esiintyvien kehityssuuntien mukaan.
(11) Jos matkapuhelinpalvelujen ei edellä esitettyjen syiden perusteella katsota kuuluvan kiinteän verkon kautta tarjottavien puhelinpalvelujen markkinoille, on vielä ratkaistava, onko tämän päätöksen aiheena olevat GSM-standardiin perustuvat matkapuhelinpalvelut syytä erottaa analogisen järjestelmän matkapuhelinpalveluista, ja missä määrin.
Tältä osin komissio katsoo, ettei GSM-matkapuhelinjärjestelmä ole yksinomaan aiemmin kehitetyn analogisen matkapuhelinjärjestelmän teknisesti pidemmälle kehitetty versio. Sen lisäksi, että GSM-järjestelmän avulla saavutetaan parempi äänentoiston laatu ja voidaan hyödyntää tehokkaammin käytettävissä olevaa taajuusaluetta (minkä vuoksi käyttäjien määrää samalla sallitulla taajuusalueella voidaan huomattavasti lisätä), se tarjoaa uusia toimintoja, jotka vastaavat vain tiettyjen matkapuhelimen käyttäjien tarpeita:
i) yhteisön standardiin perustuvia GSM-palveluita on mahdollista käyttää Euroopan laajuisesti; jos verkkojen toiminnanharjoittajat ovat tehneet nimellä "roaming agreements" kutsuttavia kahdenvälisiä sopimuksia, kuka tahansa järjestelmän käyttäjä voi soittaa omasta puhelinlaitteestaan myös sen toiminnanharjoittajan kansallisen alueen ulkopuolella, jonka kanssa hän on tehnyt tilaussopimuksensa, sekä kaikkien GSM Memorandum of Understanding -pöytäkirjan osapuolina olevien maiden alueella Euroopassa ja muissa maanosissa. Tämä uusi mahdollisuus ei kiinnosta niitä käyttäjiä, jotka käyttävät matkapuhelinpalveluja ammatillisista syistä ainoastaan kansallisen alueen sisällä tai alueellisella tasolla. Toisille käyttäjille tämä mahdollisuus sen sijaan voi olla tilauspäätöksen perusteena;
ii) äänen siirron ohella GSM-palvelut mahdollistavat nopean tiedonsiirron, mikä myös vastaa ainoastaan matkapuhelinpalvelujen tosiasiallisen tai mahdollisen asiakaskunnan tietyn osan erityistarpeita;
iii) sanomien digitaalisen koodauksen ansiosta voidaan varmistaa tietojen huomattavasti parempi salassa pysyminen analogiseen järjestelmään verrattuna; tämäkin etu kiinnostaa vain tiettyjä käyttäjiä (erityisesti liikeasiakkaita);
iv) digitaalitekniikan avulla on mahdollista tarjota laaja valikoima edistyneitä telepalveluita, joita ei voitaisi tarjota analogisessa verkossa (tai jotka voitaisiin tarjota siinä ainoastaan huomattavasti korkeammin kustannuksin);
v) GSM-palveluihin sovellettavat tariffit ovat nykyisin suurimmassa osassa jäsenvaltiota korkeammat kuin analogisen matkapuhelinjärjestelmän tariffit.
Näin ollen analogisen matkapuhelinjärjestelmän täydellinen korvautuminen GSM-järjestelmällä ei ole yleisesti odotettavissa lyhyellä aikavälillä. Sitä vastoin on todennäköistä, että vaikka asiakaskunnan siirtymistä järjestelmästä toiseen tapahtuu, näitä kahta järjestelmää käytetään edelleen rinnakkain useiden vuosien ajan, koska ne vastaavat hyvin erilaisiin tarpeisiin. Lisäksi vaikuttaa siltä, että sellaisissakin maissa, joissa GSM-järjestelmä on jo täysin toiminnassa, jotkut toiminnanharjoittajat investoivat edelleen analogiseen verkkoon.
(12) Edellä mainittujen tekijöiden perusteella, nykyisissä olosuhteissa ja erityisesti ottaen huomioon markkinoiden kehittymismahdollisuudet GSM-matkapuhelinpalveluja olisi siis selvästikin pidettävä analogisten matkapuhelinten markkinoista erillisinä markkinoina.
Oikeudellisen arvioinnin perusteella tehdyt johtopäätökset eivät kuitenkaan olisi erilaisia, vaikka analogiset matkapuhelimet ja GSM-puhelimet muodostaisivat vain samojen markkinoiden kaksi osa-aluetta.
(13) Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti nämä markkinat, jotka tällä hetkellä ovat koko Italian alueen laajuiset, muodostavat merkittävän osan yhteismarkkinoista.
Määräävä markkina-asema
(14) Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti yrityksellä, jolla on laillinen monopoli tiettyjen palvelujen tarjoamisessa, voi olla perustamissopimuksen 86 artiklassa tarkoitettu määräävä markkina-asema (9). Tämä koskee Telecom Italiaa ja sen heinäkuussa 1995 perustettua tytäryhtiötä Telecom Italia Mobilea, jotka yhdessä voivat ainoina yrityksinä tarjota laillisesti yleisölle televerkon, puhelinliikenteen ja analogisen matkapuhelinliikenteen palveluja Italiassa, ja niillä on siis määräävä asema näiden kolmen alan markkinoilla.
Määräävän markkina-aseman väärinkäyttö
(15) Yhteisöjen tuomioistuin on muistuttanut, että "vääristymätön kilpailujärjestelmä, sellaisena kuin siitä määrätään perustamissopimuksessa, voidaan taata ainoastaan, jos erilaisille taloudellisille toimijoille varmistetaan yhtäläiset mahdollisuudet" (10).
Yhtäläisten mahdollisuuksien varmistaminen on erityisen tärkeää silloin, kun uusi toimija on tulossa markkinoille, joille läheisillä mutta kuitenkin erillisillä markkinoilla määräävässä asemassa oleva toimija on parhaillaan sijoittautumassa, kuten Telecom Italian Mobilen tapauksessa.
(16) Telecom Italialla on jo huomattava etulyöntiasema määräävän markkinaosuuden hankkimisessa GSM-matkapuhelinliikenteen markkinoilla:
- ajallinen etu: Telecom Italia Mobile kykenee jo markkinoimaan palveluaan, kun taas toinen verkon ylläpitäjä on tähän valmis vasta vuoden 1995 loppupuolella;
- mahdolliset asiakkaat: Telecom Italia Mobilen analogisen matkapuhelinjärjestelmän, TACSin, palveluita käyttää yli 2 200 000 tilaajaa (helmikuussa 1995) ja se saa kuukausittain 100 000 uutta tilaajaa.
Tämä palvelu menettää kuitenkin tulevaisuudessa osan vetovoimastaan GSM:n tarjoamien laajempien mahdollisuuksien vuoksi. Lisäksi TACS-järjestelmä toimii GSM-matkapuhelinjärjestelmälle varatuilla taajuusalueilla. Osan TACSin tilaajista on siis myöhemmin siirryttävä GSM-järjestelmään. Näin ollen Telecom Italia Mobilella on jo mahdollinen asiakaskunta GSM-palveluilleen;
- olemassa oleva ja yleisön tuntema jakeluverkosto, siltä osin kuin Telecom Italia Mobile voi markkinoida GSM-palvelunsa TACSin jakeluketjunsa kautta;
- etuoikeus tietoihin: Telecom Italia Mobile on hankkinut TACS-järjestelmästä saamansa kokemuksen myötä tarkkoja tietoja italialaisten puhelimenkäyttötavoista käyttäjäryhmittäin ja alueittain. Lisäksi Telecom Italialla on monopoli kiinteiden yhteyksien toimittamisessa GSM-palvelujen tarjoajien verkkoihin (11), joten se voi edelleen saada tärkeitä tietoja puhelinliikenteestä;
- mittavat säästöt perusrakenteiden osalta: Telecom Italia Mobilella, joka on nykyisin ainoa toimija kiinteän puhelinverkon ja analogisen matkapuhelinliikenteen alalla, on käytössään GSM-verkkonsa rakentamista varten väyliä ja antenneja, jotka eivät ole kilpailijan saatavilla.
Telecom Italia ei voisi laajentaa määräävää asemaansa tavanomaisen puhelinliikenteen ja analogisen matkapuhelinjärjestelmän markkinoilta GSM-matkapuhelinliikenteen markkinoille lisäämällä kilpailijansa kustannuksia, esimerkiksi vaatimalla sellaisia yhteysmaksuja, jotka eivät olisi kustannusten vuoksi perusteltuja, rikkomatta EY:n perustamissopimuksen 86 artiklan määräyksiä.
(17) Perustamissopimuksen 90 artiklan 1 kohdan mukaisesti Italian on myös pidättäydyttävä toteuttamasta toimenpiteitä, jotka julkisen yrityksen ainoan kilpailijan kustannuksia lisäämällä tämän tullessa äskettäin avautuneille markkinoille vääristäisivät huomattavasti kilpailua. Jos ainoalle kilpailijalle asetettaisiin lisämaksu, Telecom Italia Mobile voisi itse asiassa valita kahden taloudellisen strategian välillä, joista kumpikin olisi perustamissopimuksen 90 artiklan 1 kohdan vastainen silloin, kun sitä sovelletaan samanaikaisesti perustamissopimuksen 86 artiklan kanssa:
i. Julkisen yrityksen määräävän markkina-aseman laajeneminen (12)
Toisen verkon ylläpitäjän olisi vähennettävä markkinoille pääsemiseksi suorittamansa 750 miljardin liiran aloitusmaksu tulojaan lisäämällä. Tästä syystä sen olisi siis vaikea kilpailla ensimmäisen toimijan kanssa tariffialennuksin. Ensimmäistä toimijaa, Telecom Italia Mobilea, jolla ei ole samaa maksua suoritettavana ja joka lisäksi tuntee toisen verkon ylläpitäjän kustannusrakenteen Telecom Italia Mobilen perusrakenteiden monopolin vuoksi (13), kannustettaisiin alihinnoittelemalla tariffit käyttämään hyväksi nykyistä määräävää markkina-asemaansa perusrakenteiden ja analogisten matkapuhelinten alalla laajentaakseen sen GSM-matkapuhelinliikenteen markkinoille. Kysymyksessä on määräävän markkina-aseman laajeneminen kilpailuedun kautta, joka perustuu kustannusrakenteen vääristämiseen aloitusmaksulla ja joka tekee valtion toimenpiteestä perustamissopimuksen 90 artiklan vastaisen silloin, kun sitä sovelletaan samanaikaisesti 86 artiklan kanssa.
ii. Tuotannon, menekkialueen tai teknisen kehityksen hidastaminen 86 artiklan toisen kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla
Lisäksi 750 miljardin liiran rahoitustarve viivästyttäisi uuden markkinoille tulijan investointeja, koska sen olisi käytettävä osa peruspääomastaan aloitusmaksun suorittamiseen eikä se näin ollen voisi investoida tätä summaa verkkonsa kehittämiseen, muuta kuin siltä osin kuin se palveluiden markkinoimisen kannalta sen toimilupaan liittyvien vähimmäiskustannusten mukaisesti on välttämätöntä. Tämä hidastaisi verkon kehitystä ja saattaisi vaihtoehtoisesti rohkaista Telecom Italia Mobilea lykkäämään GSM-palvelunsa markkinoimista (14). Itse asiassa TACS-järjestelmä on sille houkuttelevampi, koska se takaa tätä palvelua monopoliaseman turvin tarjoavalle Telecom Italia Mobilelle varmat tulot ja koska suurin osa investoinneista on jo kuoletettu.
Kuten jo mainittiin, Telecom Italia -ryhmä tuntee perusrakenteiden alan monopolinsa vuoksi myös toisen verkon ylläpitäjän kustannusrakenteen, ja se voisi näin ollen pyrkiä säilyttämään GSM-palvelujensa tariffit korkeampina kuin ne olisivat ilman kyseistä valtion toimenpidettä. Näin toimiessaan se rajoittaisi tuotantoa, menekkialueita ja teknistä kehitystä kuluttajien kustannuksella 86 artiklan toisen kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla GSM-palvelujen osalta, joihin sisältyy edistyneempää tekniikkaa, vanhempien analogisten palvelujen hyväksi.
Tämä hidastaisi lisäksi kehitystä kohti henkilöviestintää, jossa yhdistyisivät matkaviestinverkot ja kiinteät verkot. Tämä lähentyminen voi toteutua ainoastaan, jos matkaviestinnän tariffit laskevat huomattavasti.
Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti (15) perustamissopimuksen 90 artiklan 1 kohdassa määrätään, etteivät jäsenvaltiot saa hyväksyä sellaisia toimenpiteitä, joiden seurauksena yritys saattaisi rikkoa määräyksiä, joihin siinä viitataan, ja kyseisessä erityistapauksessa etenkin 86 artiklan määräyksiä.
Kyseinen valtion toimenpide on siis perustamissopimuksen 90 artiklan 1 kohdan vastainen, yhdessä 86 artiklan toisen kohdan b alakohdan kanssa.
(18) Jäsenvaltiolle perustamissopimuksen 86 artiklan ja 90 artiklan 1 kohdan mukaisesti kuuluva velvollisuus ei sido kuin siinä tapauksessa, että kyseisen yrityksen virheellinen toiminta saattaa vaikuttaa jäsenvaltioiden kauppaan. Tässä tapauksessa on olemassa mahdollisuus tällaiseen vaikutukseen, koska italialaisten GSM-toiminnan harjoittajien liiketoiminta voi ulottua toisten jäsenvaltioiden kansalaisiin, jotka voivat hankkia "SIM"-kortteja Italiasta, tai myös toisten jäsenvaltioiden alueelle näillä alueilla toimivien toiminnan harjoittajien kanssa tehtyjen sopimusten (roaming) välityksellä.
Italian viranomaisten vastaus
(19) Italian hallitus korostaa 28 päivänä helmikuuta 1995 päivätyssä kirjeessään, että aloitusmaksu oli ollut yksi toisen verkon ylläpitäjän valintaperusteista. Näin ollen toisen ylläpitäjän tarjoama summa oli tämän strategisen valinnan tulos, eikä sopimusehdoissa mainittu vähimmäis- tai enimmäismäärä.
Lisäksi sopimusasiakirjoissa annettiin tarjouksen tekijälle mahdollisuus esittää mahdollisia muutoksia ja lisäehtojen mukaanottamista, kuten aloitusmaksun poistamista tai sen jakamista useammille vuosille. Toisaalta ehdokkaat olivat tietoisia siitä, ettei Telecom Italia Mobilelta vaadittu tällaisen summan maksamista.
Italian hallitus täsmentää, ettei Telecom Italia Mobilelle voitu määrätä samanlaista maksua ottaen huomioon sen, että tämä oli tehnyt kyseiseen alaan liittyvät investointinsa jo ennen sen vapautumista ja arvioi siis suorittavansa kuoletuksensa monopoliasemassa tapahtuvan palvelujen tarjoamisen perusteella.
Määrittäessään sitä aloitusmaksua, jonka se olisi valmis maksamaan, toisen verkon ylläpitäjän oli siis Italian hallituksen mukaan täytynyt ottaa huomioon myönteiset tekijät, kuten Telecom Italia Mobilen jo tekemät investoinnit ja maan sisäinen roaming-mahdollisuus, jonka ansiosta toinen ylläpitäjä voisi käyttää Telecom Italia Mobilen verkkoa.
Tämän vuoksi Italian hallitus kiistää sen, että Telecom Italian ja sen tytäryhtiön Telecom Italia Mobilen määräävä markkina-asema olisi vahvistunut. Hallitus kiistää myös sen, että aloitusmaksulla olisi ollut kielteisiä vaikutuksia investointeihin tai tariffitasoon siltä osin kuin toisen verkon ylläpitäjän toimiluvassa vahvistetaan asiaa koskevat tarkat velvoitteet.
Lisäksi Italian hallitus kieltäytyy poistamasta aloitusmaksua. Sen mukaan tämän valintaperusteen hylkääminen edellyttäisi valintamenettelyn uudelleen aloittamista, jotta noudatettaisiin avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteita. Italian hallituksen mukaan aloitusmaksun poistaminen GSM-markkinoille pääsyn edellytyksenä johtaisi välttämättä uuteen tarjouskilpailumenettelyyn. Tarjouskilpailuun osallistujat olisivat itse asiassa saattaneet muotoilla tarjouksensa toisin, jos aloitusmaksua ei olisi käytetty yhtenä valintaperusteena. Tämä perustelu vahvistettiin 10 päivänä elokuuta 1995 päivätyllä kirjeellä.
(20) Italian hallitus erottaa 17 päivänä toukokuuta 1995 päivätyssä kirjeessään toisistaan kysymykset aloitusmaksusta ja määräävän markkina-aseman laajenemisen uhkasta.
Aloitusmaksun osalta Italian hallitus vahvistaa, että Telecom Italia Mobile on aiemmin käyttänyt tätä maksua suurempia summia uuden palvelun kehittämiseen ja lisäksi kilpailun alkaminen GSM-palvelujen alalla on vaikuttanut kielteisesti Telecom Italia Mobilen näiden palvelujen käytöstä saamiin tuloihin. Lisäksi tämän aloitusmaksun hyvittäminen antaisi syrjäytetylle ehdokkaalle mahdollisuuden puuttua Omnitelin toimilupaan, ja valintamenettely tulisi aloittaa uudelleen. Tämän vuoksi Italian hallitus myöntää, että toisen toiminnanharjoittajan aloitusmaksun maksuvelvollisuuden kumoaminen johtaisi siihen, että olisi välttämätöntä aloittaa valintamenettely uudelleen.
Telecom Italian ja sen tytäryhtiön Telecom Italia Mobilen määräävän markkina-aseman laajenemisen uhkan osalta Italian hallitus korostaa, että sen toiminnan ansiosta Telecom Italian ja Omnitelin välillä solmittiin sopimuksia Omnitelin GSM-verkon ja Telecom Italian kiinteän puhelinverkon yhdistämisestä, Omnitelin palvelujen kokeellisesta roaming-menettelystä Telecom Italia Mobilen GSM-verkoston välityksellä, Telecom Italia Mobilen jakelujärjestelmästä sekä Telecom Italian GSM-palvelujen ja muun toiminnan erillisestä kirjanpidosta.
Komission arvio
(21) Komissio ei kiistänyt Italian hallituksen päätöstä käyttää kahta erillistä menettelyä GSM-verkkoon liittyvien toimilupien myöntämiseksi. Se kehotti kuitenkin useita kertoja Italian hallitusta varmistamaan, etteivät toisen toimiluvan myöntämisessä käytettävä menettely ja sovellettavat arviointiperusteet johtaisi uudelle toimijalle GSM-palvelujen markkinoille pääsystä aiheutuvien kustannusten lisääntymisen julkiseen verkon ylläpitäjään verrattuna.
GSM-verkon perustamiseen Italiassa tarvittavat alkuinvestoinnit ovat noin 2 000 miljardia liiraa. Näin ollen alkuinvestointeihin lisätty aloitusmaksu lisää toisen verkon ylläpitäjän rahoitustarvetta yli kolmenneksella. Koska Telecom Italia Mobilelta ei vaadita saman maksun suorittamista, ei voida katsoa, ettei aloitusmaksu olisi lujittanut sen asemaa. Telecom Italia voi käyttää näin säästyneet rahoitusvaransa laajentaakseen jakeluverkkoaan tai tehdäkseen erikoistarjouksia mahdollisille tilaajilleen.
Toisaalta Telecom Italia Mobilella on ajallinen etu GSM-toiminnan kehittämiseen investoitujen merkittävien summien kannattaviksi tekemiseen. Lopuksi se antaa verkkonsa toisen kansallisen toiminnanharjoittajan käyttöön kansallisen roaming-sopimuksen mukaisesti, mutta viimeksi mainittu ei hyödy kustannuksitta investoinnista, vaan sen tulee samalla tavoin osallistua sen kuolettamiseen.
(22) Se seikka, että toisen toimiluvan hakijat olivat tietoisia tulevasta kilpailun vääristymisestä Italian GSM-palvelujen markkinoilla Telecom Italia Mobilen hyväksi, ei mitenkään vaikuta tähän epätasapainoon. Toisaalta niillä yrityksillä, jotka siitä huolimatta halusivat päästä markkinoille, ei ollut muuta vaihtoehtoa kuin ottaa tämä epäedullinen asema huomioon liiketoimintasuunnitelmassaan.
Näin ollen ei myöskään voida katsoa, ettei aloitusmaksulla olisi ollut vaikutusta palvelujen hintoihin ja kattavuuteen. Toisen verkon ylläpitäjän toimiluvassa toistetaan ne tavoitteet, jotka tämä on itse sitoutunut saavuttamaan sen jälkeen, kun niistä on vähennetty aloitusmaksusta aiheutuvat kustannukset. Tältä osin myös Italian hallitus myöntää, että ellei aloitusmaksua olisi sovellettu, hakijat olisivat "voineet muotoilla toisin taloudelliset tavoitteensa kunkin arviointiperusteen osalta". Toistaalta yksinomaan sopimusehdoissa määrättyä valtion sisäistä roaming-mahdollisuutta ei mitenkään voida pitää riittävänä korvauksena toisen verkon ylläpitäjän epäedullisesta asemasta. Tähän mennessä Italian hallitus ei ole ilmoittanut komissiolle tällaisen sopimuksen solmimisesta toisen ylläpitäjän kanssa.
(23) Lisäksi perustelu, jonka mukaan aloitusmaksun poistaminen edellyttäisi toimiluvan myöntämismenettelyn uusimista avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteiden noudattamiseksi, ei ole vakuuttavaa.
Ottaen huomioon sen, että valittu yhtiö oli tehnyt parhaan tarjouksen kaikkien muiden valintaperusteiden mukaan arvioituna, komissio totesi 11 päivänä toukokuuta 1994 päivätyssä kirjeessään olevan mahdollista ja tarpeen harkita aloitusmaksua uudelleen asettamatta kuitenkaan kyseenalaiseksi tai viivyttämättä toisen verkon ylläpitäjän palvelutoiminnan käynnistämistä.
Toisaalta eri valintaperusteiden painotusta ei ollut annettu tiedoksi hakijoille. Hakijat eivät siis olisi voineet väittää, että he olisivat tehneet paremman tarjouksen, jos he olisivat tienneet, että aloitusmaksu poistetaan. Vaaditun aloitusmaksun painotus olisi saattanut olla vähäinen tai mitätön.
Jotta komissio ei puuttuisi osittain Italian sisäiseen oikeuteen liittyvään kysymykseen, se antoi Italian hallituksen valita keinot tilanteen muuttamiseksi vaatimatta nimenomaisesti aloitusmaksun hyvittämistä. Takaisinmaksu ei itse asiassa ole ainoa harkittavissa oleva keino näin aiheutetun epätasapainon korjaamiseksi. Italian hallitus voisi joko vaatia samansuuruista maksua Telecom Italia Mobilelta tai soveltaa sentapaisia korjaavia toimenpiteitä, joita komission ja Italian viranomaisten välisten tapaamisten yhteydessä on käsitelty, kuten
- ehdottoman oikeuden myöntäminen kaikille verkon ylläpitäjille omien perusrakenteidensa rakentamiseen (sekä tarvittavien radiotaajuuksien antaminen niiden käyttöön yhteyksien luomista varten) tai kolmansien yritysten olemassa olevien perusrakenteiden käyttämiseen, kuten FS, moottoritiet tai ENEL,
- GSM-matkapuhelinverkon kahden ylläpitäjän välisen roaming-sopimuksen tosiasiallinen täytäntöönpano, jonka avulla korvattaisiin tekniikan ja hinnoittelun osalta toisen ylläpitäjän jälkeenjääminen,
- kaikkien ylläpitäjien pääsy Telecom Italian TACS 900 -käyttäjätietokantaan varmistaen kuitenkin yksittäisten tietojen luottamuksellisuuden,
- tariffien tarkistaminen pidettäessä yhteyksiä Telecom Italian puhelinverkkoon,
- oikeuden myöntäminen kaikille verkon ylläpitäjille vaihtoehtoisen tekniikan, kuten DCS-1800 tai DECT, käyttämiseksi palvelujensa tarjoamiseen.
Missään tapauksessa valintaa, joka johtaisi myönnetyn toimiluvan peruuttamiseen, ei voida pitää asianmukaisena keinona muuttaa tilannetta, koska se poistaisi ainoan olemassa olevan valtionyhtiö Telecom Italia Mobilen kilpailijan GSM-markkinoilta ja laajentaisi Telecom Italian tämänhetkistä kiinteiden puhelinten alan monopolia GSM-matkapuhelinten alalle sinä aikana, joka tarvitaan uusien tarjouspyyntöjen tekemiseen, minkä seurauksena kilpailusta tulisi entistä vaikeampaa ajallisen edun lisääntymisen vuoksi.
(24) Komission esittämät vastalauseet aloitusmaksusta, joka määrättiin toiselle toiminnanharjoittajalle mutta ei Telecom Italia Mobilelle, eivät perustu perustamissopimuksen 6 artiklaan. Tässä menettelyssä ei ole kyse varsinaisesta syrjinnästä, vaan valtion toimenpiteen vaikutuksesta, joka on teleorganisaation johtaminen joko laajentamaan määräävää markkina-asemaansa tai rajoittamaan tuotantoa, menekkialuetta tai teknistä kehitystä, kuten 17 ja 18 kohdassa osoitetaan.
Tämän menettelyn tarkoituksena on saada Italian hallitus toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet tällaisen vaikutuksen ehkäisemiseksi. Selvin toimenpide olisi samansuuruisen maksun määrääminen Telecom Italia Mobilelle.
(25) Komissio on myös Italian hallituksen pyynnöstä valmis tutkimaan mahdollisuuksia perustamissopimuksen rikkomisen lopettamiseksi toteuttamalla niitä toimenpiteitä, joiden avulla korvattaisiin tehokkaasti toisen verkon ylläpitäjän epäedullinen asema.
Italian hallituksen tehtävänä on tehdä tästä asiasta ehdotuksia. Italian hallituksen on tässäkin tapauksessa toimitettava näitä ehdotuksia koskevat numerotiedot, jotka osoittavat niiden tosiasiallisesti korvaaman Omnitel Pronto Italian maksaman 750 miljardin Italian liiran suuruisen summan.
Perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohta
(26) Perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohdassa määrätään, että yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sovelletaan kilpailusääntöjä siltä osin, kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Italian hallitus ei ole vedonnut tähän määräykseen perustellakseen ainoastaan toiselta verkon ylläpitäjältä vaadittavaa aloitusmaksua.
(27) Komissio katsoo omasta puolestaan, ettei 90 artiklan 2 kohdan määräyksiä voida soveltaa kyseisessä tapauksessa, koska minkään osatekijän perusteella ei voida osoittaa, että aloitusmaksu olisi oikeutettu lain noudattamisen kannalta tai siitä syystä, että sillä olisi yleistä taloudellista merkittävyyttä.
PÄÄTELMÄ
(28) Edellä esitetyn huomioon ottaen komissio katsoo, että ainoastaan toiselle verkon ylläpitäjälle määrätystä aloitusmaksusta, joka sen on maksettava saadakseen toimiluvan GSM-verkon ylläpitämiseen Italiassa, aiheutuva epäedullinen kilpailuasema rikkoo perustamissopimuksen 90 artiklan 1 kohdan määräyksiä silloin, kun sitä sovelletaan samanaikaisesti 86 artiklan kanssa,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Italian hallituksen on toteutettava tarvittavat toimenpiteet Omnitel Pronto-Italia -nimiselle yritykselle määrätystä aloitusmaksusta aiheutuvan kilpailun vääristymän poistamiseksi ja varmistettava yhtäläiset toimintaedellytykset GSM-matkapuhelinliikenteen palvelujen tarjoajille Italian markkinoilla viimeistään 1 päivänä tammikuuta 1996
- joko määräämällä samansuuruinen maksu Telecom Italia Mobilelle, tai
- toteuttamalla komission kanssa solmitun sopimuksen mukaisesti korjaavia toimenpiteitä, jotka taloudelliselta kannalta vastaavat toisen verkon ylläpitäjän suorittamaa maksua.
Tosiasiallisesti toteutettavat toimenpiteet eivät saa vaikuttaa kilpailuun, joka perustuu toiselle GSM-toiminnan harjoittajalle 2 päivänä joulukuuta 1994 myönnettyyn lupaan.
2 artikla
Italian hallituksen on ilmoitettava komissiolle toteuttamistaan toimenpiteistä kolmen kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksi antamisesta.
3 artikla
Tämä päätös on osoitettu Italian tasavallalle.
Tehty Brysselissä 4 päivänä lokakuuta 1995.

Labels: 11
4
3
12
18