Document ID: 32009D0972

KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 17. juni 2009
om støtteordning C 41/06 (ex N 318/A/04) som Danmark planlægger at gennemføre til godtgørelse af CO2-afgiften for det kvoteomfattede brændselsforbrug i industrien
(meddelt under nummer K(2009) 4517)
(Kun den danske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2009/972W/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med ovennævnte artikel 88, stk. 2, første afsnit (1), under hensyntagen til disse bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
1. PROCEDURE
(1)
Ved brev af 20. juli 2004, der blev registreret i Kommissionen den 22. juli 2004 (SG/A/7988), anmeldte de danske myndigheder nedenfor beskrevne foranstaltning til Kommissionen.
(2)
Ved brev af 13. september 2004 og 14. december 2004 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger, som blev fremsendt ved breve af 14. oktober 2004 og 15. marts 2005, der blev registreret henholdsvis den 18. oktober 2004 (A/37970) og den 15. marts 2005 (SG/A/2724).
(3)
Efter et møde med Generaldirektoratet for Konkurrence og Generaldirektoratet for Beskatning og Toldunionen den 27. april 2005 anmodede de danske myndigheder ved brev af 12. maj 2005, der blev registreret den 17. maj 2005 (A/33975), om mere tid til at supplere deres anmeldelse.
(4)
Efter nogle få ændringer af foranstaltningen blev sagen drøftet yderligere på møder mellem repræsentanter for Kommissionen og de danske myndigheder den 12. oktober 2005, den 15. december 2005 og den 21. februar 2006.
(5)
Ved brev af 10. juli 2006, der blev registreret den 11. juli 2006 (A/35577), meddelte de danske myndigheder Kommissionen, at de betragtede anmeldelsen som fuldstændig, og anmodede den om at fortsætte den foreløbige undersøgelse af foranstaltningen i den form, den var blevet fremlagt på mødet den 12. oktober 2005.
(6)
Ved brev af 26. september 2006 meddelte Kommissionen Danmark, at den havde besluttet at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, med hensyn til foranstaltningen.
(7)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede de interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til den foreslåede foranstaltning.
(8)
Ved brev af 24. november 2006, som blev registreret den 27. november 2006 (A/39579), forelagde den danske regering sine bemærkninger til indledningen af proceduren.
(9)
Kommissionen modtog bemærkninger fra følgende tredjeparter: den svenske regering (den 8. december 2006, A/40067), Novo Nordisk (den 8. december 2006, A/40027), Novozymes (den 11. december 2006, A/40089) og Dansk Industri (den 12. december 2006, A/40147). Den videregav disse bemærkninger til de danske myndigheder, som fik lejlighed til at reagere på dem. Bemærkningerne fra den danske regering blev modtaget ved brev af 5. februar 2007, som blev registreret den samme dag (A/31115).
(10)
Den 12. september 2007 fandt der et møde sted mellem Neelie Kroes' kabinet og den danske skatteminister, Kristian Jensen. På dette møde blev det aftalt at afvente vedtagelsen af nye EF-retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse, før der blev vedtaget en beslutning om den foreslåede afgiftslempelse.
(11)
Ved brev af 14. maj 2008 anmodede Kommissionen med henvisning til de nye EF-retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse (3) om oplysninger om reglerne om fritagelser for miljøafgifterne. Danmark svarede ved brev af 22. juli 2008 (A/15183) med et tillæg (A/15244).
(12)
Anmodningen om oplysninger samt svaret blev meddelt de tredjeparter, som havde haft bemærkninger til indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure. Efter meddelelsen til tredjeparterne blev der modtaget bemærkninger fra Dansk Industri (den 6. oktober 2008, A/20427), Novo Nordisk (den 7. oktober 2008, A/20550), Novozymes (den 8. oktober 2008, A/20739) og den svenske regering (den 15. oktober 2008, A/21433).
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. Baggrund
(13)
I 1992 blev der i Danmark indført en CO2-afgift, som pålægges energiprodukter og elektricitet. Afgiften er en forbrugsafgift, som for øjeblikket andrager 90 DKK pr. ton udledt CO2. Formålet med CO2-afgiften er hovedsagelig at lægge en dæmper på udledningen af CO2. Afgiftssatsen for hvert brændselsstof står i relation til energiproduktets kulstofindhold (4). Desuden er der siden 1977 blevet opkrævet en energiafgift.
(14)
Hvad angår energiafgiften, betaler almindelige husstande og visse dele af servicesektoren fuld afgift, men alle andre momsregistrerede virksomheder er helt fritaget for afgiften. Hvad angår CO2-afgiften, betaler almindelige husstande og visse dele af servicesektoren fuld afgift, medens der for andre momsregistrerede virksomheder gælder en særlig virksomhedssats. Denne såkaldte virksomhedssats blev godkendt af Kommissionen i november 2005 (5). I forbindelse med energi, der anvendes i visse »tunge processer« (6) får virksomhederne en yderligere nedsættelse af den generelle virksomhedssats. Den lavere sats for sådanne processer blev senest godkendt af Kommissionen i september 2005 (7). Godkendelsen var baseret på den omstændighed, at støttemodtagerne stadig betalte CO2-afgiften for at overholde EF's minimumsafgiftssatser, som er fastsat i Rådets direktiv 2003/96/EF af 27. oktober 2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (8) (i det følgende benævnt »energibeskatningsdirektivet«). Endvidere har en række energiintensive virksomheder indgået frivillige energispareaftaler med den danske regering. Hvis de når de mål, der er fastsat i disse aftaler, får de som kompensation en yderligere nedsættelse af CO2-afgiften, som senest blev godkendt af Kommissionen i april 2003 (9).
(15)
I henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF (10) (i det følgende benævnt »kvotedirektivet«) trådte EU’s ordning for handel med emissionskvoter (i det følgende benævnt »EU’s kvoteordning«) i kraft den 1. januar 2005. Som følge heraf skal den, der driver et anlæg, som er omfattet af dette direktiv (driftslederen), være indehaver af kvoter for sine drivhusgasemissioner. Driftslederen tildeles enten disse kvoter gratis ved begyndelsen af hver kvoteperiode eller køber dem på auktioner og/eller på markedet. I den første kvoteperiode (1.1.2005 til 31.12.2007) var medlemsstaterne forpligtede til at tildele mindst 95 % af kvoterne gratis. Danmark valgte at bortauktionere de resterende 5 % ved åbne auktioner. For den anden kvoteperiode (1.1.2008 til 31.12.2012) har medlemsstaterne mulighed for at bortauktionere 10 % af kvoterne. Danmark valgte at tildele alle kvoterne gratis (11).
2.2. Den anmeldte ordning
(16)
Ved den anmeldte ordning foreslår de danske myndigheder, at energiintensive virksomheder (12) der er omfattet af EU’s kvoteordning, fritages helt for CO2-afgiften (ved godtgørelse). Andre virksomheder, der er omfattet af EU’s kvoteordning, betaler en CO2-afgift svarende til 50 % af minimumsafgiftssatserne. Ifølge de danske myndigheder er alle virksomheder, der for tiden er omfattet af EU's kvoteordning energiintensive som defineret i energibeskatningsdirektivet. Følgelig ville brændstofforbruget for hele den af EU's kvoteordning omfattede proces i industrien kunne være berettiget til fuld godtgørelse af CO2-afgiften, hvis den anmeldte foranstaltning godkendes.
(17)
Den anmeldte fritagelse gælder kun for brændselsforbruget (mineralolieprodukter, gas og kul) inden for industriaktiviteter, der er omfattet af EU’s kvoteordning. Den omfatter ikke el- og varmeforbrug og vedrører heller ikke brændsel, der anvendes til rumopvarmning og varmt vand.
(18)
Retsgrundlaget for de foreslåede fritagelser er lov nr. 464 af 9. juni 2004.
(19)
Brændselsforbruget i forbindelse med alle industriaktiviteter, der er omfattet af kvotedirektivet, bortset fra el- og varmeproduktion, foreslås helt eller delvis fritaget for CO2-afgiften, som beskrevet ovenfor. Antallet af begunstigede forventes at blive på omkring 85 produktionsprocesser fordelt på ca. 120 produktionsenheder.
(20)
De danske myndigheder har anslået det årlige afgiftsprovenutab som følge af denne foranstaltning til ca. 30 mio. DKK (ca. 4 mio. EUR). Imidlertid lader de danske myndigheder i deres brev af 22. juli 2008 forstå, at ordningens budget vil ligge under dette skøn.
(21)
De danske myndigheder vedtog retsgrundlaget for den foreslåede ordning i 2004, men har givet forsikringer om, at man kun vil gennemføre den, hvis Kommissionen godkender den. Dette retsgrundlag vil i givet fald finde anvendelse fra den 1. januar 2005. Ordningen er ikke tidsbegrænset, men hvis den godkendes, har de danske myndigheder forpligtet sig til at genanmelde ordningen til Kommissionen efter 10 år.
3. BEGRUNDELSER FOR AT INDLEDE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE I ARTIKEL 88, STK. 2
(22)
I sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedurer fandt Kommissionen, at foranstaltningen finansieres ved hjælp af statslige midler. Den finder kun anvendelse på virksomheder, der er omfattet af EU's kvoteordning, og fritager disse virksomheder for omkostninger, som de ellers selv skulle afholde over deres driftsbudget, dvs. foranstaltningen udgør en økonomisk fordel for disse virksomheder. Kommissionen tvivlede på, at foranstaltningens selektive karakter kunne begrundes med afgiftssystemets karakter og opbygning. Støttemodtagerne er aktive på markeder, der er åbne for konkurrence og samhandel mellem medlemsstater. Foranstaltningen kan derfor fordreje konkurrencen og påvirke handelen i det indre marked. Derfor anlagde Kommissionen det synspunkt, at foranstaltningen kunne udgøre statsstøtte.
(23)
Kommissionen stillede spørgsmålstegn ved om foranstaltningen kunne anses for forenelig med de dagældende EF-rammebestemmelser for statsstøtte til miljøbeskyttelse (13) (herefter benævnt »2001-miljørammebestemmelserne«) eftersom den afgift, som virksomhederne skulle betale under den foreslåede ordning, ville ligge under minimumssatserne i energibeskatningsdirektivet, uden at støttemodtagerne skulle afgive nogen frivillige tilsagn eller indgår frivillige aftaler om at træffe foranstaltninger, der rækker ud over opfyldelsen af en harmoniseret fællesskabsforpligtelse.
(24)
Kommissionen undersøgte, om den potentielle støtte kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet, jf. EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), på grundlag af det påståede behov for at fjerne »dobbeltreguleringen«. I den forbindelse påpegede Kommissionen, at nationale CO2-afgifter regnes med i det nationale niveau for energibeskatning med henblik på overholdelse af energibeskatningsdirektivet. Derfor kunne den foreslåede afgiftslempelse fordreje konkurrencen i det indre marked, eftersom den ville øge afgiftsdifferentieringen på et område, hvor afgifterne er blevet harmoniseret på fællesskabsniveau. Desuden kunne det være i modstrid princippet om, at forureneren betaler, hvis der gives CO2-afgiftslempelse til alle virksomheder, der deltager i EU's kvoteordning, eftersom det ville omfatte virksomheder, der har fået tildelt gratis emissionskvoter. Kommissionen opfordrede Danmark til at fremlægge oplysninger om ordningen med henblik på at sikre, at det er muligt at fastslå eksistensen og størrelsen af en eventuel ekstrabyrde oven i CO2-afgiften for hver enkelt virksomhed, og at kun virksomheder, der rent faktisk pålægges en sådan byrde, vil nyde godt af afgiftsfritagelserne. Kommissionen bemærkede imidlertid, at det kunne være i modstrid med miljømæssig logik kun at give lempelser til de virksomheder, der skal købe yderligere kvoter, eftersom dette kunne være til fordel for dem, der ikke begrænser deres forurening.
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(25)
De svenske myndigheder har anført, at Kommissionen bør udarbejde en omfattende økonomisk og juridisk analyse af den anmeldte afgiftslempelse. De henviste til de argumenter, de fremførte i deres egen anmeldelse af en lignende sag (14), hvor Kommissionen også har indledt den formelle undersøgelsesprocedure.
(26)
Dansk Industri har gjort gældende, at det for det første bør fastslås, at foranstaltningen ikke udgør statsstøtte, og for det andet, at den er forenelig med EF-traktatens artikel 87, stk. 3. I denne forbindelse bør det holdes for øje, at dansk industri skal betale CO2-afgift, energiafgift, SO2-afgift og et pristillæg, som administreres af Energinet.dk og fordeles til producenter af grøn el. Derfor betaler danske virksomheder meget mere for deres energiforbrug end deres europæiske og internationale konkurrenter.
(27)
Ifølge Novo Nordisk A/S vil virksomhedens årlige afgiftsbesparelse i forbindelse med den foreslåede foranstaltning andrage 200 000 DKK. Virksomheden har gjort gældende, at en sådan besparelse ikke vil kunne fordreje konkurrencen. Dette gælder især, eftersom virksomheden under emissionskvoteordningen skal bruge omkring 400 000 DKK for at opnå lavere CO2-emissioner. Virksomheden henviser til de minimis-regler, som gør det muligt for den at modtage støtte op til 200 000 EUR (ca. 1,5 mio. DKK) over en periode på 3 år. Med hensyn til overholdelse af energibeskatningsdirektivet har Novo Nordisk henvist til det forhold, at man bruger energi fra kraftvarmeproduktion og således er berettiget til fritagelse for eller nedsættelse af afgiften i overensstemmelse med direktivets artikel 15, stk. 1, litra c). Desuden er virksomheden energiintensiv, og omkostningerne til energiforbrug (den nævnte afgift plus omkostninger til at begrænse CO2-emissionerne) er samlet set højere end EF's minimumssatser. Novo Nordisk har videre henvist til punkt 7 i præamblen til energibeskatningsdirektivet, hvoraf det fremgår, at energibeskatning kan være et af instrumenterne til at nå Kyoto-protokollens mål (dvs. de samme mål som for EU's kvoteordning) og konkluderer, at der i denne sag er tale om en dobbeltregulering. Endelig har Novo Nordisk med hensyn til Kommissionens forslag om at vurdere den potentielle byrde for hver enkelt støttemodtager påpeget, at en sådan tilgang ville føre til alvorlige vanskeligheder med henføring til den korrekte periode osv., bl.a. fordi tidspunktet for købet af kvoterne ikke nødvendigvis skal afspejle tidspunktet for energiforbruget.
(28)
Novozymes A/S har bemærket, at virksomheden i forbindelse med sin produktion af enzymer fremstiller elektricitet og varme på industrielle kraftvarmanlæg. Virksomhedens produktion betragtes som en tung proces, hvilket betyder, at der skal betales en afgift på mellem 3 og 25 DKK for hvert ton CO2 af de anvendte brændselsstoffer. Virksomheden er også omfattet af EU's kvoteordning. Novozymes' bemærkninger er identiske med de af Novo Nordisk fremsatte bemærkninger.
5. BEMÆRKNINGER FRA DE DANSKE MYNDIGHEDER
(29)
De danske myndigheder hævder med henvisning til Domstolens dom af 16. maj 2000 i sag C-83/98 P (Den Franske Republik mod Ladbroke Racing Limited og Kommissionen) (15) at der ikke er tale om nogen selektiv fordel i den foreliggende sag. Domstolen har i flere sager (16) fastslået, at i en situation, hvor en ordning er af generel økonomisk-politisk eller social-politisk karakter, og ikke begunstiger visse aktiviteter eller erhvervssektorer, er ordningen ikke omfattet af EF-traktatens artikel 87, stk. 1. I dommen i sagen Adria-Wien gav en energiafgiftslempelse virksomheder, der fremstiller varer, en økonomisk fordel i sammenligning med virksomheder i servicesektoren. Dette skete på trods af det faktum, at også virksomheder i servicesektoren kan være relativt store energiforbrugere. De danske myndigheder har gjort gældende, at den foreliggende ordning ikke giver en fordel til en bestemt gruppe af virksomheder, men består af en afgiftslempelse for alle virksomheder i samme retlige og faktuelle situation (17) Det er derfor, at de danske myndigheder er af den opfattelse, at den foreslåede ordning ikke er omfattet af EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(30)
Myndighederne har endvidere henvist til Domstolens konklusion i dommen i sagen Adria-Wien, hvorefter en ordning, som med en vis sikkerhed giver modtageren en fordel, men som kan begrundes i ordningens karakter eller opbygning, ikke opfylder kriteriet om selektivitet. I den foreliggende sag og efter indførelsen af EU's kvoteordning er det de danske myndigheders synspunkt, at afgiften ikke længere har nogen miljømæssig værdi. Eftersom afgiftens målsætning ikke længere kan opfyldes helt eller delvis, ligger det i afgiftssystemets logik og natur, at de pågældende virksomheder fritages for afgiften.
(31)
Både EU's kvoteordning og CO2-afgiften er omkostningseffektive markedsbaserede instrumenter, der har til formål at mindske CO2-emissionerne i forbindelse med energiforbrug. Begge instrumenter fører til en stigning i de marginale omkostninger ved energiforbrug, selv om kvoterne fordeles gratis. Kvoter og afgifter fører til højere produktionsomkostninger. De samlede CO2-emissioner er begrænset til den samlede mængde kvoter. Hvis en virksomhed derfor, f.eks. på grund af afgifter, mindsker sine emissioner, vil den give andre virksomheder spillerum til at øge deres emissioner. I kraft af den dobbelte regulering er afgiften derfor ikke længere et omkostningseffektivt styringsinstrument. Den har ingen yderligere miljømæssig virkning, men er kun en yderligere finansiel byrde for de pågældende virksomheder. Det er derfor de danske myndigheders opfattelse, at den pågældende ordning er i overensstemmelse med afgiftsordningens karakter og logik.
(32)
For det første har de danske myndigheder påpeget, at 2001-miljørammebestemmelserne kun er såkaldt blød lovgivning, der indeholder kriterier for Kommissionens statsstøttevurdering. På tidspunktet for anmeldelsen og Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i medfør af EF-traktatens artikel 88, stk. 2, var de relevante gældende retningslinjer indeholdt i 2001-miljørammebestemmelserne. Disse retningslinjer kan ikke anses for at indeholde kriterier for vurdering af ordninger som den foreliggende, eftersom de trådte i kraft mere end to år før kvotedirektivet og energibeskatningsdirektivet blev vedtaget. Derfor har de danske myndigheder gjort gældende, at Kommissionens fortolkning af frivillige aftaler og tilsagn i punkt 51, stk. 1, litra a), er for streng. Dette gælder især, eftersom det i andet afsnit under dette punkt siges, at bestemmelserne også gælder, når en medlemsstat lader en afgiftslempelse være betinget af et krav med samme virkning som aftaler eller forpligtelser, der har karakter af frivillige aftaler. De danske myndigheder er af den opfattelse, at EU's kvoteordning har de samme virkninger som dem, der ville være opnået i forbindelse med de frivillige aftaler eller med CO2-afgiften.
(33)
Hvis Kommissionen ikke finder ordningen forenelig med 2001-miljørammebestemmelserne, er det de danske myndigheders opfattelse, at den i stedet kan godkendes direkte på grundlag af EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), som følge af, at situationen er ændret betydeligt siden vedtagelsen af energibeskatningsdirektivet og direktivet om EU's kvoteordning, og der er nu er tale om dobbeltregulering af de pågældende virksomheder.
(34)
Danmark har henvist til et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene (18) der er udarbejdet i forbindelse med vedtagelsen af energibeskatningsdirektivet. I det arbejdsdokument erklærede Kommissionen, at en fritagelse for CO2-afgiften, som indrømmes til virksomheder, som ville være omfattet af EU's kvoteordning, måske ikke udgør statsstøtte, eftersom anvendelse af både en CO2-afgift og et emissionsloft kunne medføre en form for dobbeltbeskatning, hvilket skal undgås. Desuden forpligtede Rådet sig i sin mødeprotokol (19) vedrørende direktivet til på grundlag af et forslag fra Kommissionen til positivt at undersøge afgiftsforanstaltninger, som vil ledsage gennemførelsen af EU's kvoteordning, især for at undgå tilfælde med dobbeltbeskatning.
(35)
I sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure anmodede Kommissionen den danske regering om at fremlægge oplysninger, der viser, at ordningen vil føre til, at de miljømæssige målsætninger opnås eller at der opnås en øget energieffektivitet, der stort set svarer til, hvad der ville være opnået, hvis EF's standardminimumssats var blevet overholdt. De danske myndigheder har anført, at sådanne oplysninger allerede fremgik af deres sammenligning mellem prisen på kvoterne og Kommissionens minimumssatser. På det tidspunkt, hvor Danmark fremsatte sine bemærkninger, var prisen på kvoterne 13 EUR pr. ton CO2, mens EF's mindstesats omregnet til EUR pr. ton CO2 var 1,55 for kul og koks, 6,66 for gasolie og 2,64 for naturgas. En CO2-kvotepris på 13 EUR pr. ton skaber således et væsentligt større økonomisk incitament til at mindske emissionerne, end afgiften ville have gjort. I overensstemmelse med den danske nationale tildelingsplan for 2005-2007 tildeles den kvoteregulerede industri i Danmark kvoter på et niveau, der ligger 7,1 % under, hvad CO2-emissionerne ville have været i en »business as usual«-situation (inklusive afgifter og frivillige aftaler) for samme periode.
6. VURDERING AF DEN FORESLÅEDE FORANSTALTNING
6.1. Statsstøtte
(36)
Ifølge EF-traktatens artikel 87, stk. 1, er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(37)
Den foreslåede foranstaltning fører til et tab af statsindtægter og finansieres således af Danmark ved hjælp af statslige midler. Støttemodtagerne er aktive på markeder, hvor der er konkurrence og handel mellem medlemsstater, og foranstaltningerne kan derfor potentielt fordreje konkurrencen og påvirke handelen mellem medlemsstater. For at afgøre, om den foreslåede foranstaltning er omfattet af artikel 87, stk. 1, er det således spørgsmålet, om den giver en selektiv økonomisk fordel til støttemodtagerne eller ej.
(38)
De danske myndigheder har gjort gældende, at den foreslåede afgiftslempelse ikke giver støttemodtagerne en selektiv fordel, eftersom den omfatter alle virksomheder, der retligt og faktuelt befinder sig i samme situation, nemlig dem, der er omfattet af dobbeltreguleringen. Hvis det imidlertid lægges til grund, at der er tale om en selektiv fordel, har danske myndigheder argumenteret for, at den er retfærdiggjort i systemets karakter og opbygning. Dette skyldes, at CO2-afgiften og EU's kvoteordning har samme målsætning, dvs. at mindske CO2-emissionerne. Efter EU's kvoteordning blev indført, har CO2-afgiften ikke tjent noget miljømæssigt formål. For virksomheder, der er omfattet af EU's kvoteordning, er CO2-afgiften ikke et effektivt instrument til at mindske de samlede CO2-emissioner, men blot en ekstra økonomisk byrde.
(39)
Kommissionen bemærker, at det blev fastslået i dommen i Adra-Wien-sagen (20) at »der udelukkende skal tages stilling til, om en statslig foranstaltning som led i en bestemt retlig ordning kan begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner«, jf. traktatens artikel 92, stk. 1, i forhold til andre virksomheder, der under hensyntagen til det formål, der forfølges med den pågældende foranstaltning, befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation.« Der er nyere retspraksis (21) om fortolkningen af begreberne fordel og selektivitet. I Gibraltar-dommen blev der opstillet en standardiseret analyse af statsstøtte i afgiftssager (22). Retten i Første Instans fastslog, at en sådan analyse bør bestå af: 1) identifikation af referenceordningen, 2) fastlæggelse af fravigelsen fra denne referenceordning og 3) muligheden for at begrunde fravigelsen på grundlag af ordningens karakter og opbygning.
(40)
Med hensyn til begrebet selektiv fordel skal Kommissionen således først identificere referenceordningen. I den foreliggende sag mener Kommissionen i overensstemmelse med den standardiserede analyse, at referenceordningen er den eksisterende generelle energibeskatningsordning (inklusive alle afgifter, der pålægges forbruget af hvert energiprodukt, dvs. CO2-afgiften og el-afgiften). Dette er i overensstemmelse med artikel 4, stk. 2, i energibeskatningsdirektivet, hvorefter alle indirekte afgifter på samme energiprodukt kan sammenlægges med henblik på opfyldelse af EF's minimumsafgiftssatser. Danmark præsenterede desuden i 2004 de to afgifter som led i det nationale energibeskatningssystem for at påvise overholdelse af energibeskatningsdirektivet og for at begrunde afgiftsfritagelsen fra el-afgiften ud fra et statsstøttesynspunkt (23). Ved at fritage støttemodtagerne fra en finansiel byrde, som ellers ville have været en del af deres produktionsomkostninger, begunstiger ordningen klart støttemodtagerne sammenlignet med ikke-fritagne virksomheder og fraviger derfor referenceordningen. De danske myndigheder har gjort gældende, at der ved vurderingen af, om der er tale om en selektiv fordel, bør tages hensyn til, at støttemodtagerne er pålagt en byrde i henhold til EU's kvoteordning. Kommissionen noterer, at energibeskatningsordningen kun til dels har samme formål som EU's kvoteordning. Mens EU's kvoteordning udelukkende sigter mod at mindske CO2-emissionerne, har energibeskatningsordningen også andre målsætninger, såsom at fremme energieffektivitet og inddrive indtægter for staten. Der er desuden store forskelle med hensyn til, hvordan en skat eller afgift fungerer, og hvordan en kvoteordning fungerer (f.eks. resulterer EU's kvoteordning ikke i en faktisk udgift, som hver modtager skal betale for hver forbrugt energienhed). På denne baggrund deler Kommissionen ikke Danmarks synspunkt, hvorefter CO2-afgiften og EU's kvoteordning tilsammen skal anses for at være referenceordningen.
(41)
I NOx-dommen fastslog Retten i Første Instans, at der ikke var tale om selektivitet, fordi fordelen (tildeling af gratis emissionstilladelser) kun tilfaldt virksomheder, som havde en forpligtelse under den samme ordning og derfor ikke kunne anses for at befinde sig i den samme retlige og faktuelle situation som virksomheder uden for ordningen (24). Kommissionen er af den opfattelse, at situationen i NOx-sagen er forskellig fra den foreliggende situation. I NOx-sagen blev fordelen (dvs. gratis NOx-handelskvoter) indrømmet under forudsætning af, at modtagerne faldt under den samme ordnings emissionsloft. I den foreliggende sag foreslås det imidlertid at give lempelse for en CO2-afgift, som normalt betales af alle energiforbrugere. Grunden til lempelsen vil være, at støttemodtagerne er omfattet af en anden (ikke-afgiftsmæssig) ordning. Efter Kommissionens opfattelse ligner situationen i den foreliggende sag mere situationen i den nævnte dom i sagen Adria-Wien, hvor Domstolen fastslog, at der vitterlig var tale om en selektiv fordel, fordi energiafgiftslempelsen begunstigede visse virksomheder eller produktionen af visse varer i sammenligning med andre virksomheder, som befandt sig i en retlig og faktuel situation, der var sammenlignelig i lyset af den målsætning, som den pågældende afgift forfulgte.
(42)
Ifølge Kommissionens meddelelse om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne (25) betragtes skatteforanstaltninger at rent teknisk karakter (såsom at undgå dobbeltbeskatning) i princippet som generelle foranstaltninger (26). Som nævnt ovenfor er der store forskelle mellem en afgift og EU's kvoteordning. Sidstnævnte kan derfor ikke betragtes som beskatning i den i meddelelsen anvendte betydning.
(43)
Af disse grunde mener Kommissionen, at afgiftslempelsen i sig selv giver en selektiv fordel som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(44)
Med hensyn til systemets logik bemærker Kommissionen på ny, at energibeskatningsordningen kun delvis har samme målsætning som EU's kvoteordning. I dette tilfælde er referenceordningen energibeskatningsordningen. Denne ordnings formål er at beskatte hvert forbrugt energiprodukt, og den planlagte afgiftslempelse er ikke i overensstemmelse med dette formål. I denne forbindelse anfører Danmark, at den dobbelte regulering øger virksomhedernes marginalomkostninger uden at mindske de samlede CO2-emissioner. Kommissionen finder imidlertid, at dette argument kun er relevant i forhold til spørgsmålet om en potentiel statsstøttes forenelighed, især med hensyn til statsstøttens proportionalitet. Det forholder sig således, fordi virkningerne af EU's kvoteordning ikke er en del af referenceordningen med henblik på definitionen af statsstøtte. Men selv om Kommissionen lod EU's kvoteordning indgå i referenceordningen, vil ikke alle aktiviteter, som forårsager emissioner, og en tilsvarende forpligtelse til at afgive emissionskvoter i medfør af EU's kvoteordning, være omfattet af den foreslåede CO2-afgiftslempelse (27). Det ville afvige fra den generelle logik, som Danmark taler for, og lempelsen ville derfor ikke fuldt ud være i overensstemmelse med ordningens logik.
(45)
Kommissionen mener derfor ikke, at den foreslåede fritagelses selektive karakter kan begrundes med henvisning til afgiftsordningens karakter og logik.
(46)
Klassificering af den anmeldte foranstaltning som statsstøtte er i overensstemmelse med Kommissionens faste praksis, hvorefter undtagelser fra miljøafgifter eller nedsættelse af sådanne normalt betragtes som statsstøtte. Kommissionen betragter specielt ordninger (28) efter hvilke der introduceres CO2-afgiftsnedsættelser for virksomheder, der er omfattet af EU's kvoteordning, som statsstøtte.
(47)
Kommissionen konkluderer derfor, at den anmeldte foranstaltning udgør statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
6.2. Støttens forenelighed med EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c)
(48)
Efter beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure blev truffet, er der vedtaget nye EF-retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse (3) (herefter benævnt »2008-retningslinjerne«). Ifølge punkt 204 i 2008-retningslinjerne vil Kommissionen anvende de nye retningslinjer på alle anmeldte støtteforanstaltninger, med hensyn til hvilke den skal vedtage en beslutning, efter at retningslinjerne er offentliggjort, uanset om foranstaltningerne var anmeldt inden offentliggørelsen af 2008-retningslinjerne. Imidlertid siges det i retningslinjernes punkt 68, at Kommissionen ved udarbejdelsen af retningslinjerne ikke havde opnået tilstrækkelig erfaring med at vurdere foreneligheden af nedsættelser af miljøafgifter, når de pågældende virksomheder deltager i ordninger for handel med emissionstilladelser, og det derfor på tidspunktet for vedtagelsen af 2008-retningslinjerne var for tidligt at opstille generelle retningslinjer herom. Vurderingen af sådanne tilfælde vil derfor blive foretaget på grundlag af EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). Når Kommissionen vurderer miljøsager, som ikke er omfattet af retningslinjerne, lader den sig normalt inspirere af de kriterier, der er fastlagt heri. I dette tilfælde er der kriterier for vurdering af nedsættelser af og fritagelser fra energiafgifter, og det ville være ulogisk ikke i det mindste at hente inspiration fra disse, især med hensyn til vurderingen af, om støtten er nødvendig og står i forhold til målet.
(49)
For det første skal Kommissionen, når den vurderer foreneligheden med EF-traktaten, tage stilling til, om den positive virkning af den pågældende foranstaltning når et mål af fælles interesse (f.eks. et højere niveau af miljøbeskyttelse) set i forhold til dens potentielt negative bivirkninger for handel og konkurrence. I det foreliggende tilfælde er det vanskeligt at fastslå, om der er en miljømæssig fordel ved at indføre den foreslåede ordning. Mens målene med EU's kvoteordning og CO2-afgiften er at opnå et højere miljøbeskyttelsesniveau, er målet med afgiftslempelsen som sådan at fritage virksomheder for en afgiftsbyrde. Virkningen af den foreslåede foranstaltning er således, at støttemodtagerne opnår en konkurrencemæssig fordel, som i sig selv ikke kan betragtes som en målsætning af fælles interesse. Det udelukker dog ikke, at der kan udledes en direkte miljømæssig fordel ved, at nedsættelsen muliggør indførelse eller opretholdelse af højere afgiftsniveauer end EF-minimumsafgiften for andre virksomheder (29).
(50)
For det andet siges det i punkt 152 i 2008-retningslinjerne, at nedsættelser og fritagelser fra harmoniserede afgifter for at kunne godkendes i henhold til EF-traktatens artikel 87, skal være forenelige med relevant EF-lovgivning. Kravet om overholdelse af afgiftsdirektiverne er også blevet fastslået i retspraksis ved dom afsagt af Retten i Første Instans den 27. september 2001 i sag T-184/97, BP Chemicals mod Kommissionen (30) I sager som den foreliggende, der vedrører lempelse af en CO2-afgift, indebærer det først og fremmest iagttagelse af energibeskatningsdirektivet. Ifølge det direktiv skal afgiftsniveauerne overholde en vis EF-minimumssats for hvert energiprodukt og elektricitet. Minimumssatserne er angivet i bilag I til direktivet. Som nævnt ovenfor kan minimumssatserne ifølge artikel 4, stk. 2, i energibeskatningsdirektivet nås ved at beregne den samlede byrde, der pålægges i form af alle indirekte afgifter (undtagen moms), der beregnes direkte eller indirekte af mængden af energiprodukter eller elektricitet ved overgangen til forbrug. I henhold til samme direktivs artikel 17, stk. 4, skal virksomheder, der nyder godt af en beskatning, der ligger under EF's minimumssatser, indgå aftaler, ordninger med omsættelige tilladelser eller tilsvarende foranstaltninger, der resulterer i, at der nås miljømålsætninger, der stort set svarer til, hvad der ville være opnået, hvis EF's minimumsafgiftssatser var blevet anvendt. I sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure opfordrede Kommissionen Danmark til at fremlægge yderligere oplysninger til støtte for, at EU's kvoteordning skulle have stort set har samme virkninger som afgiften. Danmark har ikke fremlagt yderligere oplysninger om dette emne. I betragtning af prisniveauet i EU's kvoteordning i sammenligning med EF's minimumssatser kan det ikke desto mindre udelukkes, at virkningerne af EU's kvoteordning stort svarer til, hvad der ville være opnået med CO2-afgiften (31).
(51)
Danmark har henvist til grønbogen om markedsbaserede instrumenter til miljøpolitiske og andre beslægtede politiske formål (32) som Kommissionen fremlagde som udgangspunkt for revisionen af energibeskatningsdirektivet (33). Det skal i denne sammenhæng bemærkes, at grønbogen er et diskussionsoplæg som grundlag for en debat om politiske valgmuligheder inden udarbejdelse af forslag, dvs. at det ikke har bindende karakter. I nævnte grønbog erkender Kommissionen, at EU's kvoteordning og energibeskatningsdirektivet, i det mindste i et vist omfang, har den samme målsætning, og det siges, at overlapninger bør undgås. Med hensyn til energibeskatning rejses i grønbogen også spørgsmålet om flere målsætninger bag energibeskatning, og der foreslås en opsplitning af energibeskatningen i en CO2-del og en energirelateret del. Logisk set bør CO2-delen ikke gælde for anlæg henhørende under EU's kvoteordning. Da virksomhederne under EU's kvoteordning i Danmark allerede er fritaget for energiafgiften, skal de overhovedet ikke betale nogen afgift på energi, der forbruges i deres produktionsprocesser, hvis foranstaltningen godkendes. Derfor finder Kommissionen ikke, at den af Danmark foreslåede foranstaltning er i overensstemmelse med de idéer, der er nævnt i grønbogen.
(52)
Hvis den relevante EF-lovgivning iagttages, er princippet bag statsstøttereglerne om nedsættelser af og fritagelser for miljøafgifter at acceptere situationer, hvor EF-afgiftssatserne respekteres, samtidig med, at der anlægges en strengere praksis i situationer, hvor støttemodtagerne ville befinde sig på et niveau under de lige konkurrencevilkår, der er fastsat ved hjælp af minimumssatserne. Dette betyder, at afgiftslempelserne i de tilfælde, hvor EF's minimumssatser overholdes, kan godkendes uden yderligere analyse, mens skatte- og afgiftslempelser, der kommer under disse minimumssatser til gengæld betragtes som særlig fordrejende, og Kommissionen vil derfor i detaljer vurdere sådan støttes nødvendighed og proportionalitet. Til grund for denne vurdering lægger Kommissionen oplysninger den har modtaget fra medlemsstaterne.
(53)
Med hensyn til støttens nødvendighed bør Kommissionen ifølge punkt 158 i 2008-retningslinjerne tage stilling til 1) om valget af støttemodtagere er baseret på objektive og klare kriterier, 2) om der er en betydelig stigning i produktionsomkostningerne, 3) om denne stigning kan væltes over på forbrugerne, uden at det fører til betydelig salgsnedgang (dette kan bevises ved hjælp af skøn over bl.a. priselasticiteten for produkterne i den berørte sektor, skøn over mistet salg og/eller lavere fortjeneste for de pågældende virksomheder eller sektorer).
(54)
I den foreliggende sag er støttemodtagerne udvalgt på grundlag af objektive og klare kriterier, nemlig deltagelse i EU's kvoteordning. Med hensyn til det andet kriterium er alle de pågældende virksomheder, i det mindste i den aktuelle situation, energiintensive som omhandlet i energibeskatningsdirektivets artikel 17, stk. 1, så dette kriterium kan derfor formodes at være opfyldt. Oplysninger om de pågældende støttemodtageres faldende omsætning og/eller markedsandele ville have været værdifulde indikationer af, om foranstaltningen er nødvendig. Imidlertid har Danmark ikke fremlagt sådanne oplysninger. I stedet har Danmark fremlagt en liste over alle støttemodtagere med en specifikation af deres CO2-emissioner for 2005, 2006 og 2007. Nogle af disse støttemodtagere har nedbragt deres emissioner i treårsperioden, mens andre i stedet har øget emissionerne i den periode. De største støttemodtagende virksomheder findes i cementindustrien (hvor afgiftsgrundlaget er ca. 2,8 mio. tons CO2-emissioner om året), i sukkerindustrien (0,2 mio. ton om året) og blandt olieraffinaderier (0,1 mio. ton om året). Danmark har således ikke godtgjort, at den omstændighed, at de to systemer er blevet anvendt side om side, har bevirket en betydelig stigning i produktionsomkostningerne, som ikke kan overvæltes på forbrugerne uden at resultere i en væsentlig nedgang i salget.
(55)
Kommissionen kan derfor ikke konkludere, at den foreslåede ordning er nødvendig.
(56)
Med hensyn til spørgsmålet om proportionalitet skal hver støttemodtager ifølge punkt 159 i 2008-retningslinjerne opfylde et af følgende kriterier: 1) Hver enkelt støttemodtager betaler en del af den nationale afgift, der stort set svarer til hver enkelt støttemodtagers miljøresultater sammenlignet med resultaterne for den bedste teknik inden for EØS-området. De støttemodtagere, der bruger den bedste teknik, kan højst opnå en lempelse, der svarer til stigningen i produktionsomkostninger som følge af afgiften, med anvendelse af den bedste teknik, og som ikke kan væltes over på forbrugerne, 2) støttemodtagerne betaler mindst 20 % af den nationale afgift, medmindre en lavere sats kan begrundes, eller 3) støttemodtagerne kan indgå aftaler med medlemsstaterne, hvorved de forpligter sig til at nå miljøbeskyttelsesmål, der har samme virkning, som ville være opnået, hvis punkt 1 eller 2 eller EF-minimumsatserne blev anvendt.
(57)
I den foreliggende sag har de danske myndigheder svaret, at de ikke har oplysninger om den bedste teknik, og at dette under alle omstændigheder ikke er et krav i forbindelse med den foreslåede foranstaltning. Det andet kriterium er ikke opfyldt, og betaling af 20 % af den nationale afgift ville i deres tilfælde under alle omstændigheder føre til en afgiftssats, som ligger langt over EF's minimumssatser. Med hensyn til det tredje kriterium har nogle af støttemodtagerne allerede indgået frivillige aftaler, hvorefter de har ret til at betale en sats, der er lavere end EF's minimumssatser. Idéen i forbindelse med denne foranstaltning vil være at erstatte sådanne aftaler med EU's kvoteordning. EU's kvoteordning findes allerede uafhængigt af den foreslåede afgiftsforanstaltning, og der er derfor ikke noget krav om en yderligere indsats fra Danmarks side til gengæld for den foreslåede afgiftslempelse.
(58)
I sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure opfordrede Kommissionen Danmark til at fremlægge oplysninger om mekanismer, der kunne tænkes anvendt af de danske myndigheder for at sikre, at fritagelser kun indrømmes de individuelle virksomheder, der har nettoomkostninger ved deltagelse i EU's kvoteordning og kunne dække disse nettoomkostninger. Sådanne oplysninger kunne have givet en indikation af, om støtten står i rimeligt forhold til formålet, selv om der ville kunne sættes spørgsmålstegn ved den miljømæssige logik bag en sådan tilgangsvinkel, eftersom virksomheder, som ville være nødt til at købe emissionskvoter, fordi de ikke mindsker deres forurening, ville blive begunstiget. Under alle omstændigheder har de danske myndigheder hverken påvist eller garanteret, at fritagelserne vil være begrænset til virksomheder, der har betalt for emissionsrettigheder (34).
(59)
Følgelig har de danske myndigheder ikke påvist, at den foreslåede støtte er proportional.
(60)
Med hensyn til konkurrencefordrejning forholder det sig sådan, at virksomheder i Danmark, som ikke er omfattet af EU's kvoteordning, og virksomheder i andre medlemsstater, enten iagttager de ens konkurrencevilkår, der er fastlagt ved hjælp af EF's minimumssatser, eller overholder de regler, der er specificeret i 2008-retningslinjerne. Derfor vil den foreslåede fritagelse øge konkurrenceevnen for virksomheder, der er omfattet af EU's kvoteordning, og som opererer i Danmark, og den vil således fordreje konkurrencen med virksomheder i andre medlemsstater i unødigt omfang.
(61)
På denne baggrund finder Kommissionen, med inspiration hentet i 2008-retningslinjerne, at den foreliggende foranstaltning ikke kan betragtes som forenelig med EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c).
(62)
Efter indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure har Kommissionen modtaget bemærkninger fra tredjeparter, der har henvist til, at fritagelsesbeløbene eller nedsættelserne i de fleste tilfælde ligger under de tærskler, der er fastlagt i Kommissionens forordning (EF) nr. 1998/2006 af 15. december 2006 om anvendelse af traktatens artikel 87 og 88 på de minimis-støtte (35) (i det følgende »de minimis-forordningen«). Hvis de danske myndigheder vil forpligte sig til at sikre, at de minimis-reglerne bliver overholdt i alle tilfælde, vil det kunne lægges til grund, at støtteforanstaltningen ikke opfylder kriterierne i artikel 87, stk. 1, og den vil således kunne gennemføres uden at blive anmeldt til Kommissionen.
(63)
Som Kommissionen påpegede i sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, vil den foreslåede ordning kunne erklæres forenelig med fællesmarkedet, hvis energibeskatningsdirektivets minimumssatser bliver overholdt. Kommissionens betænkeligheder, der er udtrykt i samme beslutning med hensyn til overholdelsen af princippet om, at forureneren betaler, vil også kunne bortvejres, hvis støttemodtagerne betaler EF's minimumssatser. I realiteten er nedsættelser af energiafgiften ned til EF's minimumssatser omfattet af artikel 25 i Kommissionens forordning (EF) nr. 800/2008 af 6. august 2008 om visse former for støttes forenelighed med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 87 og 88 (generel gruppefritagelsesforordning) (36) og skal således ikke anmeldes til Kommissionen.
(64)
Det følger af artikel 7, stk. 4, i Rådets forordning nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (37) at Kommissionen kan afslutte den formelle undersøgelsesprocedure ved hjælp af en positiv beslutning, hvortil den kan knytte betingelser, hvorved støtte anses for at være forenelig med fællesmarkedet. Overholdelsen af sådanne betingelser kontrolleres nøje.
(65)
Kommissionen finder i den foreliggende sag, at støtten kan tillades, for så vidt støttemodtagerne stadig mindst betaler EF's minimumsafgiftssatser, der gælder for hver energikilde, hvad enten det er i form af CO2-afgift eller i form af en anden energiafgift. Imidlertid finder Kommissionen, at støtten, for så vidt afgiftslempelsen når et niveau under disse minimumssatser, er uforenelig med EF-traktaten og derfor ikke kan gennemføres.
(66)
Under de ovenfor beskrevne betingelser ville det desuden være klart, at den anmeldte ordning er i overensstemmelse med energibeskatningsdirektivet, nærmere bestemt artikel 17, stk. 1, litra a). Alle støttemodtagerne er nemlig energiintensive i denne bestemmelses forstand, og direktivets minimumssatser overholdes.
7. KONKLUSION
(67)
Kommissionen finder, at den foreslåede ordning »ændring af CO2-afgiften for den kvoteomfattede brændselsforbrug i industrien« udgør statsstøtte i den i EF-traktatens artikel 87, stk. 1, anvendte betydning.
(68)
I det omfang alle støttemodtagere stadig betaler en afgift for hver energikilde, som overholder EF's minimumsafgiftssatser, erklæres støtten forenelig med EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c).
(69)
Den del af den foreslåede ordning, som fører til et afgiftsniveau, der er lavere end de harmoniserede minimumssatser, er uforenelig med EF-traktaten.
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
I det omfang den planlagte danske ordning (lov nr. 464 af 9. juni 2004) ikke falder ind under forordning (EF) nr. 1998/2006, udgør den statsstøtte, som kun er forenelig med fællesmarkedet, hvis de pågældende støttemodtagere betaler en afgift af deres respektive energiforbrug, der mindst svarer til Fællesskabets minimumsafgiftssatser som fastsat i bilag I til direktiv 2003/96/EF.
Hvis Danmark ønsker at gennemføre støtteforanstaltningen, skal den ændres i overensstemmelse hermed.
Artikel 2
Senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning underretter Danmark Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme den.
Artikel 3
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Danmark.
Udfærdiget i Bruxelles, den 17. juni 2009.

Labels: 4
2
19
14
20
12
18