Document ID: 32008D0948

DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 23 de julio de 2008
relativa a las medidas concedidas por Alemania a DHL y al aeropuerto de Leipzig/Halle
C 48/06 (ex N 227/06)
[notificada con el número C(2008) 3512]
(El texto en lengua alemana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2008/948/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones (1), de conformidad con las citadas disposiciones, y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
El 5 de abril de 2006, Alemania notificó el régimen destinado a la creación del centro de operaciones del grupo DHL en el aeropuerto de Leipzig/Halle (LEJ). El 27 de abril de 2006, la Comisión solicitó información adicional, que las autoridades alemanas facilitaron el 24 de julio de 2006. El 26 de julio y el 21 de agosto de 2006 se celebraron reuniones en las que participaron los servicios de la Comisión, la sociedad del aeropuerto, DHL y las autoridades alemanas.
(2)
Mediante carta de 23 de noviembre de 2006, la Comisión comunicó a Alemania su decisión de incoar el procedimiento establecido en el artículo 88, apartado 2, del Tratado CE con respecto a las medidas notificadas. El 12 de diciembre de 2006, las autoridades alemanas solicitaron una prórroga del plazo para responder, que fue concedida por la Comisión. Las autoridades alemanas comunicaron su punto de vista el 23 de febrero de 2007.
(3)
La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la medida en cuestión en el plazo de un mes a partir de la fecha de publicación.
(4)
La Comisión recibió observaciones al respecto por parte de los interesados. Mediante carta de 16 de mayo de 2007 comunicó estas observaciones a Alemania. Se ofreció a las autoridades alemanas la posibilidad de comentarlas en el plazo de un mes. Los comentarios de Alemania se recibieron en la Comisión mediante carta de 13 de junio de 2007.
(5)
A instancias de las autoridades alemanas se celebraron sendas reuniones los días 18 de junio y 25 de septiembre de 2007. A raíz de estas reuniones se remitió información adicional a la Comisión los días 19 de octubre y 18 de diciembre de 2007.
(6)
Las autoridades alemanas facilitaron nuevos datos adicionales a la Comisión mediante escritos de 7 de diciembre de 2007, 17 de marzo de 2008 y 9 de abril de 2008.
2. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LOS HECHOS
2.1. Las Partes
2.1.1. Flughafen Leipzig/Halle GmbH
(7)
Flughafen Leipzig/Halle GmbH (en adelante, «aeropuerto de Leipzig») es una filial de Mitteldeutschen Flughafen AG (en adelante, «MFAG»). MFAG posee una participación del 94 % en el aeropuerto de Leipzig. Los demás accionistas son el Estado Libre de Sajonia, los municipios de Delitzsch y Leipziger Land así como la ciudad de Schkeuditz. Los accionistas de MFAG son el Estado Libre de Sajonia con un 73 %, el Estado federado de Sajonia Anhalt con un 14 %, la Ciudad de Dresde con el 6 %, la Ciudad de Halle con el 5 % y la Ciudad de Leipzig con el 2 %. MFAG no tiene accionistas privados.
2.1.2. DHL
(8)
Con un volumen de negocios a escala mundial de 18 200 millones EUR, DHL, que es propiedad de Deutsche Post AG, figura entre los principales operadores de transporte urgente. Su centro europeo de operaciones se encontraba hasta marzo de 2008 en el aeropuerto de Bruselas (BRU). A raíz de los problemas habidos con la autorización para operar vuelos nocturnos, DHL negoció con diversos aeropuertos con objeto de encontrar una nueva sede para su centro de operaciones en Europa. Al final barajaba tres opciones: los aeropuertos de Leipzig, Bruselas y el aeropuerto francés de Vatry (XCR). DHL se decantó en último término por fijar su centro de operaciones en Leipzig a partir de 2008.
(9)
Se ha de señalar que la inversión de DHL ya ha sido objeto de una decisión en materia de ayudas estatales (N 608/03). En relación con la inversión de DHL en el aeropuerto de Leipzig, el 20 de abril de 2004 la Comisión aprobó la intensidad de ayuda regional máxima del 28 % al amparo de las Directrices comunitarias multisectoriales de 1998 sobre ayudas regionales a grandes proyectos de inversión de 1998 (3). El Estado de Sajonia concedió una ayuda por un importe de 70,8 millones EUR. El 2 de julio de 2007, la Comisión adoptó una decisión en parte positiva y en parte negativa y autorizó un importe aproximado de 1,58 millones EUR en concepto de ayuda de formación concedido por los Estados de Sajonia y Sajonia Anhalt a DHL y destinado a sus operaciones en el aeropuerto de Leipzig (4).
2.2. Medidas investigadas
(10)
En la Decisión por la que se incoa el procedimiento se analizaron las tres medidas de ayuda siguientes:
a)
la aportación de capital de unos 350 millones EUR al aeropuerto de Leipzig para financiar la construcción de la nueva pista sur (en adelante, «pista sur»);
b)
el Acuerdo marco celebrado entre el aeropuerto de Leipzig, su matriz MFAG y DHL, que obliga al aeropuerto a construir la nueva pista sur y a constituir nuevas garantías para todo el plazo de […] (5) años de vigencia del acuerdo, entre otras cosas, un acceso permanente a la pista sur, 24 horas al día, siete días a la semana (explotación 24/7);
c)
la carta de garantía del Estado Libre de Sajonia a favor del aeropuerto de Leipzig y DHL que garantiza que el primero indemnizará a la segunda por daños y perjuicios con una cuantía de […] EUR, en caso de que DHL ya no pueda operar de la forma prevista en el aeropuerto (por ejemplo, si las autoridades prohibieran los vuelos nocturnos).
2.2.1. La aportación de capital
(11)
Según la información de que dispone la Comisión, la inversión prevista en la nueva pista sur se financiará mediante una mezcla de aportación de capital y de un crédito a largo plazo que financiarán los accionistas.
(12)
En la incoación del procedimiento de investigación formal, la Comisión calculó que la construcción de la nueva pista sur se financiaría mediante una aportación de capital público de unos 350 millones EUR.
2.2.2. El Acuerdo marco
(13)
En opinión de Alemania, el Acuerdo marco no constituye ayuda estatal a favor de DHL porque las autoridades públicas han seguido el principio del inversor privado en una economía de mercado. En el Acuerdo marco se establece lo que el aeropuerto de Leipzig y MFAG se comprometen a realizar con anterioridad a la construcción y operación del nuevo centro de operaciones y posteriormente para la explotación del mismo. El Acuerdo marco incluye también otros acuerdos sobre las condiciones de explotación, las tasas aeroportuarias y el alquiler de terrenos.
2.2.2.1. Garantía para la explotación 24/7 del aeropuerto
(14)
En aplicación del Acuerdo marco firmado el 21 de septiembre de 2005, el aeropuerto de Leipzig y MFAG han de cumplir las condiciones siguientes:
a)
Antes de que entre en funcionamiento el nuevo centro de operaciones el 1 de octubre de 2007, el aeropuerto de Leipzig ha de completar la construcción de la pista sur y garantizar que será posible la explotación 24/7 del aeropuerto. En caso de que el aeropuerto de Leipzig no pueda cumplir las condiciones previas a la entrada en funcionamiento del nuevo centro de operaciones, el propio aeropuerto de Leipzig y MFAG estarán obligados a abonar una indemnización por daños y perjuicios de un importe de […] EUR (con arreglo al punto 5 del Acuerdo marco).
b)
Tras el inicio de la actividad en el nuevo centro de operaciones, el aeropuerto de Leipzig ha de seguir garantizando el funcionamiento 24/7 del aeropuerto y ofrecer la capacidad suficiente para que DHL pueda operar conforme a lo pactado en las condiciones de explotación en los […] años siguientes. En caso de que el aeropuerto de Leipzig no pueda cumplir estas condiciones tras la entrada en funcionamiento del nuevo centro de operaciones, tanto el aeropuerto de Leipzig como MFAG estarán obligados a indemnizar a DHL por daños y perjuicios. En caso de que DHL no pueda llevar a cabo una parte sustancial de sus operaciones, la empresa también estará facultada para rescindir el contrato y recibir una indemnización por todos los costes directos e indirectos en que incurra por tener que trasladarse a un aeropuerto alternativo (con arreglo a lo dispuesto en los puntos 8 y 9 del Acuerdo marco). Por tanto, el aeropuerto de Leipzig y MFAG tienen una obligación ilimitada de indemnizar a DHL por cualquier posible daño y perjuicio resultante, independientemente de que haya sido causado o no por circunstancias imputables al aeropuerto de Leipzig. Las autoridades alemanas estiman que, en caso de que las autoridades reguladoras prohibiesen los vuelos nocturnos y DHL tuviera que mudarse a un aeropuerto alternativo, el aeropuerto de Leipzig estaría obligado a pagar a DHL un importe de hasta […] EUR.
2.2.2.2. Normas relativas a las tasas aeroportuarias
(15)
Las tasas aeroportuarias serán la principal fuente de ingresos para financiar la nueva pista sur. Se estima que DHL pagará en concepto de tasas aeroportuarias en torno a […] EUR en 2008, que es el primer año completo de funcionamiento del nuevo centro de operaciones. Las tasas aeroportuarias se han pactado en un contrato distinto anejo al Acuerdo marco.
(16)
A todas las compañías aéreas, tanto a DHL como a cualquier otra, se les aplicarán las mismas tasas de aterrizaje. El importe de la tasa de aterrizaje disminuirá con el volumen de tráfico total del aeropuerto de Leipzig. Por tanto, una compañía aérea que solo lleve a cabo un número reducido de movimientos pagará la misma tasa que DHL que aparentemente será el principal usuario del aeropuerto.
2.2.2.3. Contratos de arrendamiento
(17)
El aeropuerto de Leipzig ha celebrado dos contratos de arrendamiento con Deutsche Post Immobilien GmbH (en adelante, «DPI») y un contrato de arrendamiento inmobiliario con Deutsche Post Grundstücksvermietungsgesellschaft beta mbH & Co. Objekt Leipzig KG (en lo sucesivo, «DPBS»). Estas dos empresas forman parte del Grupo Deutsche Post World Net y alquilan las propiedades a DHL mediante contratos separados.
(18)
El aeropuerto de Leipzig asume la construcción de una plataforma de tráfico que solo será utilizada por DHL. Se calcula que los costes de construcción ascienden a unos […] EUR. El aeropuerto de Leipzig alquila la plataforma a DPI en las condiciones siguientes:
a)
DPI paga los intereses por la financiación de los costes en concepto del terreno y la construcción, además de una amortización anual del […] % de los costes de construcción;
b)
el aeropuerto de Leipzig se compromete a obtener un crédito para financiar la construcción de la plataforma. A tal efecto, el aeropuerto de Leipzig ha de solicitar ofertas de financiación a tres bancos distintos, incluido Postbank, que también pertenece al grupo Deutsche Post World Net) y elegir la más ventajosa;
c)
el contrato se celebrará por […] años. DPI puede rescindir el contrato una vez transcurridos […] años sin motivo alguno o si DHL resolviese el Acuerdo marco. Si el contrato se resuelve en los […] primeros años, DPI estará obligada a abonar la renta de alquiler durante […] años menos la renta ya pagada.
(19)
El segundo contrato de arrendamiento se refiere a zonas de asistencia en tierra que el aeropuerto de Leipzig alquila a DPI en las mismas condiciones que el anterior contrato de arrendamiento. Se estima que los costes de construcción rondan los […] EUR.
(20)
El contrato de arrendamiento del derecho de superficie se refiere al solar en el que DHL construye sus oficinas. El aeropuerto de Leipzig alquila a DPI el derecho de superficie en las condiciones siguientes:
a)
DPI abona un canon enfitéutico de […] EUR por […] m2, lo que equivale a unos […] EUR por m2;
b)
este canon es fijo hasta un importe de […] y a partir de ahí se ajusta en función del […] % de la evolución del índice de precios al consumo.
(21)
Tanto el contrato de arrendamiento de la plataforma como el contrato de derecho de superficie incluyen una opción según la cual DHL puede alquilar hasta […] nuevos terrenos. Esta opción seguirá vigente hasta […] […]. Posteriormente DHL habrá de abonar […] EUR por m2. Este precio por la opción se incrementará hasta […].
(22)
Ambos contratos incluyen una cláusula según la cual estos terrenos no se alquilarán, independientemente de que DHL ejecute su opción o no, a competidores de DHL. Se menciona explícitamente a las siguientes empresas: […] y […].
2.2.3. La carta de garantía
(23)
La carta de garantía garantiza la viabilidad financiera del aeropuerto de Leipzig durante la vigencia del Acuerdo marco y obliga al Estado Libre de Sajonia a pagar daños y perjuicios de hasta […] EUR en caso de que DHL deje de poder utilizar el aeropuerto como había previsto. Al contrario de lo que sucede con el Acuerdo marco por el que el aeropuerto de Leipzig y MFAG conceden a DHL una garantía ilimitada, al amparo de la carta de garantía DHL solo podrá exigir al Estado de Sajonia una indemnización de […]. Toda solicitud de indemnización superior a […] EUR solo podrá dirigirse al aeropuerto de Leipzig y a MFAG. La carta de garantía aún no ha entrado en vigor al no haber sido aprobada por la Comisión.
2.3. Evaluación preliminar de la Comisión
2.3.1. Existencia de ayuda estatal
2.3.1.1. Aportación de capital
(24)
En relación con los costes de construcción de la nueva pista sur, la Comisión estimaba que el aeropuerto de Leipzig debería tener los ingresos suficientes procedentes de las inversiones realizadas en dicha pista como para cubrir (al menos) sus costes marginales y obtener una contribución adecuada a los costes fijos de las instalaciones existentes. No obstante, sobre la base del plan de negocio presentado por las autoridades alemanas, la Comisión llegó a la conclusión preliminar de que el incremento de ingresos que se espera obtener de la explotación de la nueva pista sur no cubrirá sus costes marginales y de que, por tanto, la inversión correspondiente es constitutiva de ayuda estatal.
2.3.1.2. Acuerdo marco
(25)
En la Decisión por la que se incoa el procedimiento se establecía que DHL se beneficiaría de ayuda estatal si el aeropuerto de Leipzig hubiera ofrecido unas condiciones contractuales más ventajosas de las que habría ofrecido una empresa privada. De las inversiones realizadas en la nueva pista un operador aeroportuario privado esperaría obtener unos ingresos suficientes para cubrir (al menos) sus costes marginales, realizar una aportación adecuada a los costes fijos de las instalaciones existentes y ofrecer una remuneración apropiada al capital empleado, que reflejara el riesgo asumido en el Acuerdo marco.
(26)
En la Decisión por la que se incoa el procedimiento se afirmaba que el incremento de ingresos que se espera lograr con el funcionamiento de la nueva pista sur ni siquiera cubriría sus costes marginales de construcción y provocaría una pérdida de aproximadamente […] EUR de flujo de tesorería en 2006 (véase el apartado 70 de la Decisión por la que se incoa el procedimiento). En consecuencia, el aeropuerto de Leipzig no estaría en condiciones de financiar con sus propios recursos los riesgos asumidos en el Acuerdo marco.
(27)
En conclusión, en la Decisión por la que se incoa el procedimiento se manifestaban serias dudas de que un inversor privado hubiera:
a)
aceptado unas tasas aeroportuarias y unos contratos de arrendamiento que ni siquiera permitían cubrir los costes marginales de la pista sur;
b)
asumido los compromisos del Acuerdo marco que disminuyen aún más la rentabilidad prevista de la explotación del aeropuerto;
c)
celebrado contratos de arrendamiento que no parecen corresponder a las condiciones locales de mercado y limitan las oportunidades de negocio.
2.3.1.3. Carta de garantía
(28)
En cuanto a la carta de garantía, en la Decisión de la Comisión por la que se incoa el procedimiento se establecía que no se cumplen las condiciones contempladas en la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía (6) (en adelante, «comunicación de garantías»). Entre otras cosas, se exige que la garantía se ofrezca en las condiciones habituales de los mercados financieros, sin ninguna intervención del Estado y que esté remunerada al valor de mercado. Esta razón también es válida en aplicación de la nueva Comunicación de la Comisión de 2008 relativa a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía (7), que entró en vigor el 20 de junio de 2008 y que retoma esta condición.
(29)
En el caso que nos ocupa no se cumple ninguna de estas condiciones. Las autoridades alemanas alegaron que el aeropuerto de Leipzig trató, sin éxito, de que instituciones financieras privadas cubrieran los riesgos posteriormente asumidos por la carta de garantía (8). Además, ni DHL ni el aeropuerto de Leipzig están obligados a pagar una prima, a valor de mercado o no, por el riesgo asumido por el Estado Libre de Sajonia.
2.3.2. Compatibilidad de la ayuda con el mercado común
2.3.2.1. Compatibilidad de la aportación de capital con el mercado común
(30)
En relación con la inversión del Estado Libre de Sajonia en la construcción de la nueva pista sur a través de una aportación de capital al aeropuerto de Leipzig, la Comisión concluyó inicialmente que era constitutiva de ayuda estatal. La compatibilidad de esta ayuda se ha de evaluar con arreglo a lo dispuesto en el artículo 87, apartado 3, del Tratado CE y la práctica de la Comisión establecida en las Directrices comunitarias sobre la financiación de aeropuertos y las ayudas estatales de puesta en marcha destinadas a compañías aéreas que operen desde aeropuertos regionales (9) (en lo sucesivo, «las Directrices de 2005»).
2.3.2.2. Compatibilidad de la ayuda a DHL con el mercado común
(31)
La Comisión ha señalado que la inversión de DHL en su nuevo centro de operaciones del aeropuerto de Leipzig ya ha sido objeto de una decisión anterior en materia de ayudas estatales (N 608/03). Para esta inversión la Comisión autorizó la intensidad máxima de ayuda regional del 28 % al amparo de las Directrices multisectoriales de 1998 sobre ayudas regionales a grandes proyectos de inversión, por lo que el Estado Libre de Sajonia concedió a DHL una ayuda por un importe de 70,8 millones EUR.
(32)
Dado que la Comisión ya había autorizado la intensidad máxima de ayuda regional del 28 % para las inversiones de DHL, cualesquiera ayudas adicionales, que se pudiera conceder a DHL al amparo de la carta de garantía o del Acuerdo marco, no podrían ser consideradas compatibles con el mercado común.
3. OBSERVACIONES DE LAS AUTORIDADES ALEMANAS
3.1. Ayuda al aeropuerto en relación con la ampliación de la infraestructura
3.1.1. Información de contexto en relación con la ampliación del aeropuerto de Leipzig
(33)
Las autoridades alemanas han indicado que en un principio el aeropuerto de Leipzig se construyó como base militar con una pista situada donde se encuentra la actual pista norte. En 1960 se añadió la pista sur que forma una V con la pista norte. Este sistema de pistas en V se estableció como consecuencia de la configuración militar del espacio aéreo de la RDA. Sin embargo, la orientación de las dos pistas no tenía en cuenta ni las exigencias medioambientales ni meteorológicas. No ofrecía condiciones favorables para el despegue y el aterrizaje y los pasillos de vuelo sobrevolaban zonas densamente pobladas del norte de Leipzig y el sur de Halle.
(34)
En torno a 1980 empezaron a aparecer los primeros desperfectos en la pista sur, que influyeron negativamente en la explotación del aeropuerto. Para cubrir estas deficiencias se recubrió la pista con una nueva capa de hormigón. A principios de los años 90 quedó patente que las medidas de renovación no habían sido las adecuadas, ya que las fisuras aparecidas en la nueva superficie ocasionaron roturas masivas en los bordes e importantes distorsiones longitudinales en ambos extremos de la pista. Todo ello provocó que la deformación de la pista, con los graves riesgos que representa para la seguridad y las desproporcionadas operaciones de mantenimiento que exige.
(35)
Tras la reunificación de Alemania se elaboró un plan director para la ampliación del aeropuerto de Leipzig con vistas a que se convirtiera al tráfico civil, basado en la construcción de un sistema con dos pistas. En 1994 se creó un comité consultivo, en el que estaban representados el Ministerio Federal de Transportes, el Estado Libre de Sajonia y el Estado federado de Sajonia-Anhalt, para supervisar las obras de ampliación de la infraestructura aeroportuaria. El comité se centró en determinar si la pista sur existente debía ser reparada antes de la construcción de la nueva pista norte.
(36)
En 1997 se decidió llevar a cabo un sistema de pistas paralelas. El primer paso, la reconstrucción de la pista norte, se inició de inmediato. En esta fase se adoptaron medidas para que el aeropuerto pudiese operar con dos pistas; así, por ejemplo, se alinearon las pistas de rodadura y se niveló la pista norte. Como último paso en el programa de ampliación a largo plazo del aeropuerto, en 2002 se comenzó con la planificación detallada de la reconstrucción de la pista sur. Ello implicaba la renovación y la rotación de la pista sur en unos 20o.
(37)
La decisión definitiva sobre la renovación de la pista sur se adoptó el 4 de noviembre de 2004. Fue el resultado de un proceso de planificación largo, formal y complejo. En aquel momento ya se estaban llevando a cabo obras preparatorias, como por ejemplo, estudios arqueológicos previos del terreno, trabajos de realineamiento y la adquisición de nuevos solares.
(38)
La ampliación del aeropuerto también se ajusta al Plan de Desarrollo del Estado Libre de Sajonia de diciembre de 2003, que identifica como objetivo más urgente la optimización del sistema de pistas, tanto por lo que se refiere a la longitud y dirección de la pista sur como por lo que respecta a la idoneidad de las instalaciones para las operaciones de carga.
(39)
Las autoridades alemanas afirman que en el momento en que se adoptaron estas decisiones era cada vez más evidente que conocidas compañías del sector del transporte aéreo de carga consideraban que el aeropuerto de Leipzig/Halle resultaba atractivo y que la reconstrucción de la pista sur se habría llevado a cabo aún cuando DHL no hubiera establecido en Leipzig su centro de operaciones. Asimismo, el hecho de que el Acuerdo marco entre DHL y el aeropuerto de Leipzig no se firmara hasta el 21 de diciembre de 2005 es una prueba más de que la decisión de reconstruir la pista sur se adoptó con independencia de las intenciones de DHL.
3.1.2. Existencia de ayuda
(40)
Las autoridades alemanas rebaten la aseveración de la Comisión de que las normas sobre ayuda estatales se aplican tanto a la explotación como a la construcción de infraestructura aeroportuaria regional. En su opinión, la inversión en infraestructuras no es una actividad económica sino una medida de política regional y económica. En este contexto, los aeropuertos no son «empresas» en el sentido de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE. Todo ello reviste especial importancia en el caso de los aeropuertos regionales que tienen dificultades para hacerse con un volumen de pasajeros que les permita una explotación rentable.
(41)
Tres son las razones por las que las autoridades alemanas cuestionan también la interpretación de la Comisión de la sentencia en el asunto Aéroports de Paris (10). En primer lugar, Alemania alega que la argumentación del Tribunal no supone que se ha de entender el artículo 87 del Tratado CE a la luz de lo dispuesto en el artículo 82 del Tratado CE. En segundo lugar, las autoridades alemanas alegan que la sentencia se refiere a la explotación de un aeropuerto y no, como sucede en el caso de Leipzig/Halle, a la construcción de infraestructuras de acceso público. Y, en tercer y último lugar, en la sentencia se trata de un gran aeropuerto internacional cuya situación económica difiere notablemente de la de un aeropuerto regional. Es bien sabido que la financiación privada no es una alternativa viable a la inversión pública cuando se trata de infraestructuras aeroportuarias regionales.
(42)
Las autoridades alemanas sostienen que la construcción de la pista sur no debería ser evaluada con arreglo a las Directrices comunitarias de 2005, que aplican las normas sobre ayudas estatales a los aeropuertos, sino en función de la Comunicación sobre la aplicación de los artículos 92 y 93 del Tratado CE y del artículo 61 del Acuerdo EEE a las ayudas de Estado en el sector de la aviación (11) (en adelante, «las Directrices de 1994») que establece que «la construcción o la ampliación de proyectos de infraestructura (tales como aeropuertos […]) representa una medida de política económica que no puede ser controlada por la Comisión al amparo de las normas del Tratado sobre ayudas estatales». Las autoridades alemanas alegan que la aplicación de las Directrices de 2005 al presente caso es contraria al principio de no retroactividad y el apartado 85 de las Directrices de 2005 confirma que solo se pueden aplicar a partir de su fecha de publicación en el Diario Oficial (9 de diciembre de 2005). Habida cuenta de que la decisión de financiar la infraestructura se adoptó antes de esa fecha, las autoridades alemanas alegan que se han de aplicar las antiguas Directrices.
(43)
Además, una decisión negativa de la Comisión violaría el principio de la confianza legítima. Un operador aeroportuario prudente no habría contado con que la financiación pública de infraestructura aeroportuaria regional fuera evaluada con arreglo a las normas sobre ayudas estatales. Esta evaluación se realizó por primera vez en las Decisiones de la Comisión de 2005 sobre los aeropuertos regionales alemanes y el aeropuerto de Amberes (12), que se adoptaron tras la decisión de volver a construir la pista sur del aeropuerto de Leipzig.
(44)
Por otra parte, en la Decisión C 27/07 relativa al aeropuerto Berlin-Schönefeld (13), la Comisión reconoció que la Decisión Aéroports de Paris solo se refiere a la gestión de un gran aeropuerto internacional. La propia Comisión subrayó explícitamente en la Decisión Aeropuerto Berlin-Schönefeld que las Directrices de 2005 hicieron extensivo este enfoque a todos los tipos de aeropuertos. Por consiguiente, la extensión del ámbito de aplicación de la normativa sobre ayudas estatales no se basa en la jurisprudencia sino en una decisión política adoptada por la Comisión en 2005, que no se puede aplicar, por tanto, de forma retroactiva.
(45)
Por último, las autoridades alemanas alegan que no hay beneficiario de ayuda estatal cuando el Estado transfiere la responsabilidad del funcionamiento de infraestructuras a un organismo cuya única razón de ser sea la gestión de dichas infraestructuras.
(46)
Las autoridades alemanas indican que, en caso de que la Comisión no siga esta argumentación, las Directrices de 2005 establecen que las actividades de financiación que suelan formar parte de las responsabilidades soberanas del Estado, no entran en el ámbito de aplicación de las normas sobre ayudas estatales. Ello se aplica a los ámbitos de la seguridad, el control del tráfico aéreo, la policía, las aduanas, la navegación aérea, etc. (véase la sección 3.1.4).
(47)
Las autoridades alemanas señalan que, de conformidad con las nuevas normas sobre ayudas públicas de la Comisión, el operador aeroportuario puede ser una empresa en el sentido de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE y, por tanto, beneficiario de ayuda. No obstante, al mismo tiempo dicho operador ha de ser considerado «propietario de la infraestructura» que concede ayuda a DHL a través del Acuerdo marco. En su opinión, estas dos funciones son incompatibles.
3.1.3. Aplicación del principio del inversor en una economía de mercado
(48)
Las autoridades alemanas sostienen que este asunto se acoge a la excepción contemplada en las Directrices de 1994, con lo que se hace innecesario analizar los hechos desde el prisma del principio del inversor privado en una economía de mercado. En caso de que la Comisión defendiese un punto de vista distinto, las autoridades alemanas realizan el siguiente análisis de dicho principio basándose en tres hipótesis:
1)
statu quo o mantenimiento de la situación actual;
2)
ampliación en el supuesto de que DHL no opte por situar su centro de operaciones en el aeropuerto de Leipzig, y
3)
ampliación en el supuesto de que DHL opte por situar su centro de operaciones en el aeropuerto de Leipzig.
(49)
A este respecto, las autoridades alemanas alegan que la prueba se ha de aplicar a la situación a 9 de diciembre de 2005, cuando entraron en vigor las Directrices de 2005, en lugar de a la decisión del Consejo de Supervisión de 4 de noviembre de 2004. Por tanto, las autoridades alemanas sostienen que la prueba se centra en determinar si, dados los hechos conocidos a 9 de diciembre de 2005, un inversor privado habría continuado con la construcción de la segunda pista en lugar de mantener el statu quo.
(50)
Los cálculos de las autoridades alemanas que figuran en los considerandos 55 y 56 se basan en los cálculos de la Comisión procedentes de la incoación del procedimiento y en el valor descontado de la empresa al término de su existencia (2042). Se hace una distinción entre las inversiones realizadas antes y después del 9 de diciembre de 2005.
(51)
Statu quo: Las dos pistas se utilizan de forma interdependiente, lo que explica las restricciones que sufre el aeropuerto: por ejemplo, existe una restricción de peso de 30 TM en la pista sur; el tráfico máximo por hora está limitado a 38 a 42 movimientos (lo que asciende a unos 30 000 al año); y no hay espacio de estacionamiento más que para 60 aeronaves.
(52)
Ampliación en el supuesto de que DHL no opte por situar su centro de operaciones en el aeropuerto de Leipzig: Las autoridades alemanas alegan que, aunque DHL no se decantase por concentrar sus operaciones en Leipzig, el aeropuerto necesitaba incrementar su capacidad para soportar unos niveles más elevados de tráfico de carga y vuelos nocturnos, debido a las restricciones previstas en el aeropuerto de Frankfurt del Meno. Se ha calculado que para 2012 se espera que se desplacen unas 300 000 TM de carga del aeropuerto de Frankfurt. Esta estimación es un cuarto del volumen total de carga y no incluye el transporte de carga en los vuelos de pasajeros (que no se verá influido por las restricciones sobre los vuelos nocturnos). Para el período 2013-2018 se espera un desplazamiento adicional de 100 000 TM de carga, debido a que otros aeropuertos también se enfrentarán a problemas de capacidad. A partir de 2019, se prevé una tasa de incremento anual del 3 %. Se trata de una estimación conservadora basada en un informe elaborado por ProgTransAG (14) que prevé unas tasas de crecimiento anual de entre el 8 y el 10 % en el mercado de servicios urgentes.
(53)
Ampliación en el supuesto de que DHL opte por situar su centro de operaciones en el aeropuerto de Leipzig: La hipótesis de una ampliación con DHL tiene especialmente en cuenta las consecuencias del traslado de un proveedor de servicios de transporte urgente al aeropuerto de Leipzig a partir de 2008. Esta hipótesis se considera conservadora, puesto que una hipótesis realista intermedia arroja unos resultados bastante mejores. Por tanto, las hipótesis de ampliación se diferencian especialmente en la primera fase. La implantación de DHL en el aeropuerto implicaría un crecimiento netamente más acusado del volumen de negocios.
(54)
Independientemente de la implantación de DHL y del consiguiente incremento del volumen de negocios, todas las hipótesis parten del mismo coste de capital para la construcción de la pista sur. Las inversiones previstas en las plataformas de carga no se realizarán hasta 2012 en la hipótesis «ampliación sin DHL», con arreglo a los requisitos de capacidad.
(55)
Con objeto de poder comparar los flujos de pagos que tienen lugar en distintos momentos, las autoridades alemanas han aplicado en sus cálculos un factor de descuento del 6,5 % (se ajustó el tipo de descuento nominal del 7 % para tener en cuenta la inflación). Este factor de descuento se calculó utilizando el Modelo de valoración de activos de capital (en lo sucesivo, «CAPM») y se basó en las siguientes hipótesis:
a)
a finales de 2005 el tipo libre de riesgo de los bonos del Estado alemán era del 3,75 %;
b)
la prima de riesgo del mercado (para el riesgo de volatilidad o la variación de la rentabilidad de una cartera que refleja el mercado global) fue fijada en torno al 5 % por una fuente experta (15);
c)
la letra «beta» («β») representa la relación entre el riesgo del mercado y el riesgo que conlleva una inversión determinada. Las autoridades alemanas adoptaron un factor beta del 0,65 para los aeropuertos regionales basándose en un informe publicado por PricewaterhouseCoopers;
d)
se ha tenido en cuenta una tasa de inflación de en torno al 0,50 % (16).
Cuadro 1
Comparación entre las hipótesis «statu quo», «ampliación sin DHL» y «ampliación con DHL»
(en miles EUR)
(1)
(2)
(3)
(3-1)
(3-2)
Statu quo
Ampliación sin DHL
Ampliación con DHL
Diferencia
Diferencia
EBITDA 2006-2042
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Costes de inversión 2006-2042
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Valor descontado de la empresa al término de su vida útil
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Total
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(56)
Las autoridades alemanas alegan que se debería realizar una corrección de la hipótesis de «statu quo» con el fin de introducir los compromisos de compra y los costes de desmantelamiento. El aeropuerto ha incurrido en deudas por un importe de 108,3 millones EUR, que se habrían tenido que pagar aun cuando se hubieran detenido todas las obras de construcción. Además, la vuelta al «statu quo» habría exigido la realización de obras de desmantelamiento, que habrían costado unos 100 millones EUR.
Cuadro 2
Comparación entre las hipótesis «statu quo» y «ampliación con DHL», teniendo en consideración los compromisos de compra y los costes de demolición
(en miles EUR)
(1)
(2)
(2-1)
Statu quo
Ampliación con DHL
Diferencia
EBITDA 2006-2042
[…]
[…]
[…]
Costes de inversión 2006-2042
[…]
[…]
[…]
Valor descontado de la empresa al término de su vida útil
[…]
[…]
[…]
Compromisos de compra
[…]
[…]
[…]
Obligaciones de desmantelamiento
[…]
[…]
[…]
Total
[…]
[…]
[…]
(57)
Mediante carta de 9 de abril de 2008, las autoridades alemanas informaron a la Comisión de que el cálculo realizado anteriormente en el contexto del principio del inversor privado en una economía de mercado incluye inversiones y costes de funcionamiento destinados a las medidas de seguridad que se encuadran en el ámbito de aplicación de la política de orden público y quedan al margen del control de las ayudas públicas. Por tanto, estos costes no deberían tenerse en cuenta en el presente cálculo.
Cuadro 3
Comparación entre las hipótesis «statu quo», «ampliación sin DHL» y «ampliación con DHL» sin los costes de inversión y de funcionamiento en medidas de seguridad
(en miles EUR)
(1)
(2)
(3)
Statu quo
Ampliación sin DHL
Ampliación con DHL
EBITDA 2006-2042
[…]
[…]
[…]
Costes de inversión 2006-2042
[…]
[…]
[…]
Valor descontado de la empresa al término de su vida útil
[…]
[…]
[…]
Total
[…]
[…]
[…]
3.1.4. Actividades no comerciales
(58)
Aunque se ratifican en su opinión de que la financiación de la ampliación de la pista sur del aeropuerto de Leipzig/Halle es una medida económica de carácter general que, como tal, no está sujeta en su conjunto al control de las ayudas estatales, las autoridades alemanas han facilitado información a la Comisión relativa a las inversiones realizadas al amparo de la medida objeto de examen, que, en su opinión, se encuadra en los ámbitos de la seguridad, el control del tráfico aéreo, la policía, las aduanas, la navegación aérea, etc. (véase el cuadro que figura a continuación). Estas inversiones se detallan en los considerandos 58 a 69.
Cuadro 4
Inversiones destinadas a medidas de seguridad 2006-2042 en EUR (valores nominales)
(en EUR)
Importe total de las inversiones en medidas de seguridad 2006-2042
Statu quo
Ampliación sin DHL
Ampliación con DHL
Orden público y seguridad
[…]
[…]
Vallado
-
[…]
[…]
Carretera junto al vallado
-
[…]
[…]
Punto de control 2
-
[…]
[…]
Punto de control 4
-
[…]
[…]
Punto de control 1
[…]
[…]
[…]
Sistema de control de seguridad
[…]
[…]
[…]
Sistema de control de acceso sur
-
[…]
[…]
Centro de control integrado
[…]
[…]
[…]
Equipos para el centro de control integrado
[…]
[…]
[…]
Equipos de vídeo sur
-
[…]
[…]
Control veterinario de fronteras
-
[…]
[…]
Lucha contra incendios
[…]
[…]
Parque de bomberos provisional - Sur
-
[…]
[…]
Equipos de lucha contra incendios y salvamento
[…]
[…]
[…]
Seguridad operativa
[…]
[…]
Sistema de alimentación eléctrica ininterrumpida (UPS) Plataforma 4/5
-
[…]
[…]
Sistema de alimentación eléctrica ininterrumpida (UPS) Sur/Oeste
-
[…]
[…]
Sistema de alimentación eléctrica ininterrumpida (UPS) Sur/Este
-
[…]
[…]
Subestación eléctrica
-
[…]
[…]
Cables de alta y baja tensión para el Servicio Meteorológico Alemán (DWS)
-
[…]
[…]
Cables de alta y baja tensión para el Servicio alemán de Control del Tráfico Aéreo (DFS)
-
[…]
[…]
Luces de navegación
[…]
[…]
Luces de navegación pista sur
-
[…]
[…]
Luces de navegación plataformas nuevas
-
[…]
[…]
Total
[…]
[…]
[…]
(59)
Junto a las inversiones, las autoridades alemanas llaman la atención de la Comisión en relación con los costes de funcionamiento corrientes (costes de materiales y de personal). A este respecto, se remite a las Directrices de 2005 con arreglo a las cuales «las actividades que incumben normalmente al Estado en el ejercicio de sus prerrogativas como poder público» no se encuadran en el ámbito de aplicación de las Directrices (véanse los apartados 33 y 54 de las Directrices). Las autoridades alemanas han deducido de estos costes los ingresos procedentes de las tasas de seguridad aplicadas con arreglo al artículo 8, apartado 3, de la Ley alemana de Seguridad Aérea (Luftsicherheitsgesetz, en lo sucesivo, «LuftSiG»). Estas tasas se recaudan en los controles de pasajeros en los aeropuertos.
Cuadro 5
Gastos e ingresos en materia de seguridad 2006-2042 totales en EUR (valor nominal)
(en EUR)
Gastos e ingresos en materia de seguridad 2006-2042 totales
Statu quo
Ampliación sin DHL
Ampliación con DHL
(1)
Costes de material
[…]
[…]
[…]
(2)
Costes de personal
[…]
[…]
[…]
(3)
Amortización
[…]
[…]
[…]
(4)
Otros costes
[…]
[…]
[…]
(5)
Total costes de seguridad (1) + (2) + (3) + (4)
[…]
[…]
[…]
(6)
Tasas de seguridad
[…]
[…]
[…]
(7)
Total (5)-(6)
[…]
[…]
[…]
(60)
Las instalaciones y las medidas de seguridad desarrolladas se ajustan a las obligaciones de los operadores aeroportuarios que emanan de la legislación nacional, a saber, la Ley de Seguridad Aérea (LuftSiG) y la Ley de Tráfico Aéreo (Luftverkehrsgesetz, en adelante, «LuftVG»), así como de las recomendaciones de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) relativas a las medidas destinadas a evitar peligros para la aviación en la planificación, la construcción, y la explotación de los aeropuertos comerciales.
(61)
Con objeto de impedir el acceso no autorizado al área de seguridad del aeropuerto, tanto las personas como los vehículos y las mercancías han de pasar por los puntos de control de acceso, equipados con puertas de seguridad, rayos X y detectores manuales de metales. Para controlar el acceso al área de seguridad se emplea un sistema se seguridad. El centro de control de la seguridad permite también el acceso al sistema de alerta de riesgos (por ejemplo, detectores contra incendios y centro de tecnología de edificios) y al sistema de control de acceso (es decir, sistema de alarma contra efracción y atraco, videovigilancia, etc.). Debido al cambio de trazado de la nueva pista sur, era necesario reconstruir el vallado perimetral y construir además dos nuevos puntos de control de acceso (los puntos de control 2 y 4).
(62)
Además, el operador ha de establecer las medidas de seguridad enumeradas en un programa de seguridad de aviación civil, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 5, apartado 4, del Reglamento 2320/02 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, por el que se establecen normas comunes para la seguridad de la aviación civil (17), programa que ha de presentarse a la Agencia de Seguridad Aérea para su aprobación. El operador de un aeropuerto comercial está obligado a aplicar las medidas de seguridad establecidas en el programa de seguridad aérea aprobado. El programa de seguridad aérea del aeropuerto de Leipzig/Halle fue aprobado por el Departamento de Tráfico Aéreo del Ministerio de Economía y Trabajo del Estado Libre de Sajonia el 25 de octubre de 2007. Con objeto de cumplir las obligaciones que emanan de la Ley de Seguridad Aérea, el aeropuerto tiene su propio departamento de seguridad.
(63)
Habida cuenta de que el aeropuerto ha decidido permitir el transporte de mercancías procedentes de países no comunitarios de conformidad con las Directiva 97/78/CE, de 18 de diciembre de 1997, por la que se establecen los principios relativos a la organización de controles veterinarios de los productos que se introduzcan en la Comunidad procedentes de países terceros (18), se ha de crear en el aeropuerto un puesto fronterizo de inspección veterinaria para la manipulación y el posible almacenamiento de animales y productos animales.
(64)
El aeropuerto está obligado por ley a prestar servicios de lucha contra incendios y de salvamento. Poder prestar estos servicios es una de las condiciones previas para que el aeropuerto pueda obtener una licencia de explotación. Con objeto de cumplir las normas vigentes en materia de servicios de lucha contra incendios y salvamento, era preciso dotar a la nueva pista sur de su propio parque de bomberos. Por tanto, el aeropuerto de Leipzig/Halle está equipado con dos parques de bomberos (19) situados en las zonas norte y sur, respectivamente.
(65)
El aeropuerto ha de dotarse de un doble sistema de suministro eléctrico. Debido a las exigencias de la normativa en vigor, este objetivo solo puede cumplirse mediante un sistema de alimentación eléctrica ininterrumpida (UPS). A tal efecto, en cada una de las tres unidades de luces de navegación de la pista sur se han instalado sistemas dinámicos UPS con alimentación diesel.
(66)
En opinión de las autoridades alemanas, para garantizar el suministro eléctrico, incluida la capacidad redundante, y crear la posibilidad de que se instalen nuevas empresas en el aeropuerto de Leipzig/Halle, se hizo necesario ampliar la capacidad de suministro eléctrico. Por este motivo se planificó la construcción de una subestación con un coste de 5 millones EUR.
(67)
El aeropuerto también incurrió en gastos (de cableado de alta y baja tensión) en relación con la nueva orientación de la pista sur como consecuencia de sus obligaciones en virtud de las normas de control del tráfico aéreo (artículo 27, letra d), de la LuftVG) y de sus obligaciones contraídas con el Servicio Meteorológico alemán (artículo 27, letra f), de la LuftVG).
(68)
Las normas vigentes en materia de luces de navegación se establecen en el anexo 14 de la OACI (20). En Alemania se aplican estas normas a través de los Gemeinsamen Grundsätze des Bundes und der Länder über die Markierung und Befeuerung von Flugplätzen mit Instrumentenflugverkehr (Principios generales de la Federación y de los Estados federados relativos a la señalización y la iluminación de los aeropuertos con instrumentos de tráfico aéreo). El aeropuerto incurrió en gastos en concepto de las luces de navegación que hubo que instalar en la nueva pista.
(69)
Según las autoridades alemanas, la construcción prevista de nuevas plataformas a partir de 2010 exigirá la instalación de los correspondientes sistemas de luces de navegación. Añaden además que se han de tener en cuenta los costes de funcionamiento (véase el anterior cuadro 4).
3.1.5. Compatibilidad de la ayuda con el mercado común
(70)
En el supuesto de que la Comisión considere que la inversión es constitutiva de ayuda estatal, las autoridades alemanas desean señalar que las inversiones constituyen «ayuda existente» en el sentido de lo dispuesto en el Reglamento (CE) no 659/1999 (21), es decir, «al poder acreditarse que en el momento en que se llevó a efecto no constituía una ayuda, y que posteriormente pasó a ser una ayuda debido a la evolución del mercado común y sin haber sido modificada por el Estado miembro».
(71)
Las autoridades alemanas afirman también que la reconstrucción de la pista sur redundaba en el interés general en el sentido de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 3, del Tratado CE y ofrece argumentos en apoyo de esta aseveración. Alemania señala que la construcción de la nueva pista sur mejorará la integración de los sistemas nacionales e internacionales de transporte y aportará beneficios económicos a la región. Algunas empresas internacionales, usuarias de servicios de transporte urgente para distribuir sus productos, ya se han instalado en la región de Halle/Leipzig. El centro de distribución de carga ya ha atraído a la región a una serie de empresas que operan a escala internacional, lo que ha seguido generando puestos de trabajo muy necesarios. El centro de distribución de carga genera un clima propicio para el mundo empresarial e inversor y ello repercute a su vez positivamente en el empleo. Las autoridades alemanas citan un análisis realizado por el profesor Dr. Jünemann, que prevé que solo el centro de operaciones de DHL de Leipzig/Halle generará unos 3 500 puestos de trabajo directos y unos 7 000 indirectos una vez que finalicen los trabajos de adecuación del aeropuerto. La mayoría de estos puestos de trabajo procederán de empresas especializadas que se instalarán en la región por la existencia del centro de operaciones.
(72)
La nueva orientación de la pista sur también aporta beneficios para el medio ambiente, ya que en el futuro evitará la congestión de vuelos por encima de determinadas zonas densamente pobladas de la zona. Particularmente afectada por los ruidos se encontraba una zona de Leipzig situada cerca de los terrenos del aeropuerto y en la cabecera de la antigua pista sur. Debido a que los pasillos de despegue y aproximación de las pistas se encontraban alineados de otro modo, la contaminación acústica procedente de los aviones se concentraba en esta zona. Por otra parte, se ha señalado que, gracias a la nueva orientación de la pista sur, se reducirá el perjuicio causado al medio ambiente en la región densamente poblada de Leipzig/Halle.
(73)
En otro orden de cosas, la antigua pista sur no estaba orientada en una dirección con condiciones meteorológicas favorables para el despegue y el aterrizaje. Si se tiene en cuenta la situación a lo largo del año como la de cada uno de los distintos meses, la dirección dominante del viento es suroeste. En consecuencia, hay una diferencia de unos 20 grados entre la orientación de la antigua pista sur y la dirección predominante del viento, lo que puede suponer un inconveniente a la hora de negociar los vientos de costado. La nueva orientación satisface los requisitos meteorológicos, especialmente al permitir las operaciones de vuelo por instrumentos de CAT III (navegación en todo tipo de circunstancias meteorológicas), lo que hasta ahora resultaba imposible. Asimismo, el hecho de que haya una distancia de más de 2 000 metros entre las pistas permite la existencia de tráfico aéreo independiente.
(74)
Las autoridades alemanas afirman que todas las decisiones de planificación relativas al aeropuerto se adoptaron con vistas a la demanda a largo plazo y las ventajas específicas del aeropuerto, centrándose de forma creciente en el transporte de carga. Entre estas ventajas la más importante es la autorización para llevar a cabo operaciones nocturnas sin restricciones en las dos pistas de despegue y aterrizaje. En muchos aeropuertos europeos existen restricciones generalizadas para los vuelos nocturnos, que repercuten en todas las operaciones de carga, especialmente en el sector del transporte urgente, mientras que, en opinión de Alemania, la explotación de un centro de operaciones de carga solo es posible en aquellos aeropuertos sin restricciones de vuelos nocturnos.
(75)
No obstante, estos aeropuertos sin restricciones de vuelos nocturnos se encuentran, por lo general, en zonas escasamente pobladas con infraestructuras de transporte terrestre deficientes. El aeropuerto de Leipzig ofrece la ventaja de estar conectado con una excelente red vial y ferroviaria. El plan regional para Sajonia occidental publicado en 2001 ilustra el desarrollo de infraestructuras que se ha previsto para esta región. Según el plan, el aeropuerto se debería ampliar de tal forma que se beneficie la región al formar parte de una red nacional e internacional de transporte de carga.
(76)
El aeropuerto se encuentra en la intersección de dos autopistas federales que lo conectan con sus dos zonas de influencia en dirección Norte-Sur y Este-Oeste. La red vial se debería complementar con otras carreteras principales que convendría renovar en consonancia con la ampliación del aeropuerto. El aeropuerto dispone también de excelentes conexiones ferroviarias. El ICE Erfurt-Halle/Leipzig pasa cerca del aeropuerto y lo hace fácilmente accesible merced a la combinación de trenes regionales e intercity.
(77)
Las autoridades alemanas son de la opinión de que esta rara convergencia de aspectos positivos es aún más valiosa si se tienen en cuenta las carencias de otros aeropuertos alemanes en materia de capacidades e infraestructuras. Esa es la razón de que el aeropuerto de Leipzig haya decidido, en opinión de las autoridades alemanas, especializarse, a diferencia de otros aeropuertos alemanes, en el sector del transporte de carga aérea, un mercado nicho.
(78)
Este sector, especialmente el de carga urgente, presenta un crecimiento notable. Este desarrollo está obligando a las proveedores de servicios urgentes a incrementar sus capacidades operativas, al tiempo que siguen disminuyendo las capacidades existentes y aumentan las restricciones a los vuelos nocturnos.
(79)
Por lo que se refiere a las dudas de la Comisión a propósito de la rentabilidad de la renovación de la pista sur, las autoridades alemanas mencionan la decisión adoptada en el caso del aeropuerto de Amberes, en el que la Comisión señaló que, por lo que respecta a los aeropuertos regionales, cabe la posibilidad de que las restricciones regionales impidan a los aeropuertos generar los ingresos necesarios para prestar unos servicios aeroportuarios adecuados o mantener a los aeropuertos en condiciones económicamente viables. Por tanto, para que estos aeropuertos puedan operar en calidad de puntos de acceso regional en interés general, necesitan ayuda económica pública.
(80)
Contar con dos pistas independientes es una condición indispensable para el funcionamiento de un aeropuerto de carga moderno. Esta afirmación es aún más cierta en el caso de los centros de operaciones y de los servicios urgentes. Sin una segunda pista el aeropuerto de Leipzig no podría funcionar como centro de operaciones de carga aérea y no podría centrarse en el mercado nicho de carga por vía aérea descrito anteriormente en los considerandos 71 y siguientes. Las cifras de pasajeros son totalmente irrelevantes a la hora de determinar la necesidad de contar con una sistema de dos pistas paralelas.
(81)
Debido a la orientación de la antigua pista sur del aeropuerto, esta y la nueva pista norte no podrían estar operativas al mismo tiempo. Los pasillos de despegue y aterrizaje se cruzaban en un punto próximo al aeropuerto, de modo que el Servicio alemán de control del tráfico aéreo tenía que considerar las dos pistas como si se tratase de una sola a efectos de las operaciones de vuelos. Por otra parte, unas condiciones meteorológicas adversas o accidentes podrían causar interrupciones de la cadena logística. Por tanto, la disponibilidad de una segunda pista paralela es esencial para garantizar el funcionamiento sin trabas del aeropuerto y atraer a los proveedores de servicios de carga por vía aérea. Esta valoración fue asumida por la autoridad competente en el marco del procedimiento de aprobación de la planificación para la nueva construcción de la pista sur. La autoridad había solicitado un estudio de expertos para determinar si era necesario reorientar la pista sur en paralelo a la pista norte o si se podían utilizar ambas pistas en un sistema en V. El resultado del estudio muestra que, incluso en el caso de vuelos de pasajeros, los retrasos medios producidos por el uso de esta configuración en V no serían aceptables y resultaría imposible gestionar el tráfico de carga aérea. Asimismo se llegó a la conclusión de que los retrasos sufridos en un centro de distribución de carga se acumularían porque las operaciones de carga y descarga de aviones que hubieran aterrizado con retraso afectarían inevitablemente a los horarios de salida de las demás aeronaves. Se produciría el colapso de las cadenas logísticas en las puertas de embarque. Por tanto, el sistema de pistas paralelas aumenta la flexibilidad del aeropuerto y lo hace más atractivo para los usuarios potenciales.
(82)
Tras analizar los méritos relativos de todos los intereses públicos en juego, la autoridad de planificación confirmó que los planes de expansión seguían una lógica económica correcta y que las oportunidades económicas compensaban con creces los riesgos. La autoridad de planificación llegó a la conclusión de que, tanto desde el punto de vista macroeconómico como microeconómico, se necesitaba una infraestructura que hiciera del aeropuerto un gran centro de distribución de carga. Además, la reorientación de la pista sur reduce el riesgo de colisión. En su resolución de 9 de noviembre de 2006, el Tribunal Administrativo Federal respaldó la decisión de planificación y no encontró en ella ningún error de apreciación.
(83)
Las autoridades alemanas reiteran que la decisión de reconstruir la pista sur se adoptó con independencia y antes de que DHL decidiera trasladar su principal centro de operaciones de Bruselas a Leipzig. De hecho, a DHL solo se le garantizó el uso de la pista sur en dos franjas horarias durante la noche (lo que corresponde a un tiempo de utilización garantizado de la pista sur del [10 a 25] %), mientras que la pista puede ser utilizada por cualquiera durante las demás horas del día o de la noche.
(84)
Las autoridades alemanas estiman que la medida no afecta negativamente al comercio en la Comunidad, ya que las capacidades en el mercado del transporte de carga por vía aérea, especialmente en el sector urgente, son actualmente muy escasas en toda Europa.
3.2. Ayuda a DHL
3.2.1. Acuerdo marco
3.2.1.1. Conformidad de las garantías ofrecidas por el Acuerdo marco con el mercado
(85)
En opinión de las autoridades alemanas, el aeropuerto siguió el principio del inversor en una economía de mercado al firmar el Acuerdo marco, ya que los efectos positivos y la rentabilidad del acuerdo celebrado con DHL compensan los riesgos y compromisos asumidos por el aeropuerto. Los demás riesgos asumidos por el aeropuerto de Leipzig relativos a las obligaciones en términos de capacidad y explotación son muy bajos.
(86)
Las autoridades alemanas estiman que el aeropuerto actuó como un inversor privado al adoptar el 21 de noviembre de 2004 la decisión de construir la pista sur y solo un año después, el 21 de septiembre de 2005, la decisión de suscribir el Acuerdo marco. Lo realmente relevante es, por tanto, determinar si el aeropuerto esperaba obtener en 2005 un flujo de tesorería superior en la hipótesis «ampliación con DHL» que en la hipótesis «ampliación sin DHL». Habida cuenta de que la construcción de la pista sur ya se encontraba bastante avanzada en septiembre de 2005, la paralización de las obras ya no habría sido una alternativa económicamente viable.
(87)
A diferencia de lo que habían comunicado en escritos anteriores, las autoridades alemanas introducen también valores finales en los cálculos del flujo de tesorería, tratando de demostrar una mayor rentabilidad de la pista sur. El cálculo de los valores finales se basa en una expansión lineal de los resultados del período 2038-2042 con un incremento medio de los ingresos del 3 %.
(88)
La introducción de los valores finales tiene una incidencia significativa en la rentabilidad de las distintas hipótesis. Mientras que las autoridades alemanas calculan un flujo de tesorería descontado para el período 2006-2042 de unos […] EUR para la hipótesis «ampliación con DHL» y de unos […] EUR para la hipótesis «ampliación sin DHL», los valores finales, que también están descontados a 2006, ascienden a unos […] EUR y […] EUR, respectivamente.
(89)
Dada la diferencias entre el flujo de tesorería calculado para las dos hipótesis, las autoridades alemanas concluyen que la hipótesis «ampliación con DHL» genera en 2005 un flujo de tesorería que supera en […] EUR al generado con la hipótesis «ampliación sin DHL» (22).
(90)
A propósito del cálculo de riesgo, las autoridades alemanas avanzan el argumento de que asegurar el riesgo es práctica habitual de las empresas y que, en el caso que nos ocupa, el riesgo puede financiarse a partir del flujo de tesorería. En el contexto del Acuerdo marco, Alemania evalúa el riesgo en unos […] EUR en caso de que se impongan restricciones a los vuelos nocturnos y sugiere que este riesgo podría financiarse con la ganancia de flujo de tesorería atribuible a DHL (23). Un inversor privado habría aceptado el riesgo de indemnización por daños y perjuicios porque el flujo de tesorería positivo de […] EUR para la hipótesis «ampliación con DHL» bastaría para cubrir el riesgo de indemnización por importe de […] EUR.
(91)
Al margen de esta reflexión sobre el riesgo de una prohibición de los vuelos nocturnos, las autoridades alemanas estiman razonable un tipo de descuento del 6,5 %, dado que, en los cálculos, los ingresos no están ajustados a la inflación y el aeropuerto de Leipzig asume escasos riesgos. Esta valoración se apoya en referencias a decisiones adoptadas por las autoridades reguladoras de los aeropuertos del Reino Unido en relación con la fijación de tasas aeroportuarias para el período 2008-2013. Estas estimaciones se basaban en unos costes de capital comparables (en términos reales y antes de impuestos) del 6,2 % para el aeropuerto de Heathrow y del 6,7 % para Gatwick.
(92)
Por otra parte, las autoridades alemanas subrayan que para evaluar la proporcionalidad del Acuerdo marco se ha de tener en cuenta que DHL asume grandes riesgos empresariales al invertir unos 250 millones EUR en su nuevo centro de operaciones en Europa y establecerse de forma duradera en Leipzig y que la empresa abonaría una indemnización al aeropuerto de Leipzig si decidiese cesar sus actividades antes de la expiración del plazo de 15 años.
(93)
Las autoridades alemanas concluyen que celebrar el Acuerdo marco conlleva una mayor ventaja económica que no hacerlo y que, por tanto, cualquier inversor privado habría celebrado el Acuerdo marco con DHL. En consecuencia, en su opinión el Acuerdo marco no incluye ningún elemento de ayuda estatal.
3.2.1.2. Conformidad de los contratos de arrendamiento con el mercado
(94)
Las autoridades alemanas señalan que era preciso firmar un contrato de arrendamiento para la plataforma porque el aeropuerto siempre tendría que ser el propietario de la infraestructura con objeto de garantizar el acceso público a la misma por razones ligadas a las normas de transporte aéreo y de planificación del territorio, incluso en el supuesto de que se rescinda el contrato con DHL.
(95)
En relación con las disposiciones específicas establecidas en los contratos de arrendamiento antes mencionados por las que se ofrece a DHL la opción de alquilar terrenos adyacentes a sus locales y se prohíbe expresamente su arrendamiento a competidores de la empresa, las autoridades alemanas señalan que el aeropuerto de Leipzig posee un elevado número de solares que no se encuentran junto a los terrenos puestos a disposición de DHL y que pueden ser arrendados por competidores. En segundo lugar, Alemania indica que la reserva de terrenos adyacentes para DHL se ajusta al principio de «protección de los intereses económicos de los propietarios», como reconoce la Ley alemana de alquileres (24).
3.2.1.3. Conformidad de las tasas aeroportuarias con el mercado
(96)
Las autoridades alemanas estiman que el aeropuerto ha actuado como lo hubiera hecho un inversor privado, ya que las tasas aeroportuarias pactadas con DHL se ajustan a las condiciones normales de mercado y hasta son más elevadas si se comparan con las que DHL abona en otros centros de operaciones europeos (véase el considerando 115 y siguientes). Por tanto, las autoridades alemanas sostienen que las tasas que se aplican a DHL en el aeropuerto de Leipzig distan mucho de ser preferenciales.
3.2.1.4. Carta de garantía
(97)
Las autoridades alemanas aclaran, en primer lugar, que el Estado Libre de Sajonia recibe una indemnización indirecta por la garantía mediante el beneficio adicional generado por las inversiones. En segundo término, Alemania estima que la emisión de cartas de garantía es práctica habitual, puesto que el Estado Libre de Sajonia concedió la carta de garantía de […] EUR a DHL a cambio de la carta de garantía de […] EUR facilitada por Deutsche Post AG, matriz de DHL, para cubrir toda posible solicitud de indemnización del aeropuerto de Leipzig contra DHL (por ejemplo, DHL estaría obligada a abonar una indemnización contractual por daños y perjuicios equivalente al importe de las tasas aeroportuarias de […] años, si decidiera abandonar el aeropuerto de Leipzig durante los […] primeros años del Acuerdo marco).
(98)
Por otra parte, las autoridades alemanas subrayan que la carta de garantía está supeditada a la aprobación de la Comisión, por lo que aún no ha entrado en vigor.
4. OBSERVACIONES DE TERCEROS INTERESADOS
4.1. DHL
4.1.1. Ayuda al aeropuerto
(99)
DHL estima que las dudas expresadas por la Comisión en relación con la necesidad de construir la nueva pista sur entran directamente en contradicción con su propia Comunicación al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre el «Plan de acción para mejorar la capacidad, la eficiencia y la seguridad de los aeropuertos en Europa» (25), adoptada el 24 de enero de 2007, por la que se exige el incremento de las capacidades existentes en un intento de reducir la sobrecarga de los aeropuertos europeos. Tras haber buscado durante mucho tiempo un centro de operaciones adecuado, DHL ve confirmada la constatación de la Comisión de que este sector se encuentra al límite de sus capacidades.
(100)
La ampliación del aeropuerto de Leipzig sería de gran ayuda para resolver esta crisis de capacidad. Dado que la Comisión ha señalado al tráfico aéreo como «motor» del crecimiento económico y a los servicios de carga aérea como la «clave» del crecimiento en el mercado común y el comercio exterior, incrementar la capacidad del aeropuerto de Leipzig revierte en el interés general de los Estados miembros y de la Comunidad en su conjunto.
(101)
DHL estima que renovar o reconstruir pistas ya existentes es mucho más lógico que construir algo totalmente nuevo. Un sistema de pistas paralelas evita retrasos y tener que desviar el tráfico a otros aeropuertos. Evitar retrasos en el sector del transporte de carga por vía aérea y especialmente en la explotación de centros de operaciones para el transporte de carga urgente es una cuestión aún más importante que en el caso del transporte aéreo de pasajeros.
(102)
Desde el punto de vista de DHL, las ventajas más notables de su traslado al aeropuerto de Leipzig/Halle es que no se prohíben los vuelos nocturnos, la proximidad de la conexión ferroviaria y por carretera y la disponibilidad de mano de obra local. La empresa indica que la construcción de pistas de aterrizaje y despegue exige la dotación de las infraestructuras necesarias para el transporte público en calidad de servicio de interés general. Ello es válido especialmente en el caso de los nuevos Estados federados alemanes, ya que la reconstrucción de las infraestructuras subdesarrolladas de transportes en estas zonas era indudablemente una tarea pública de interés general.
(103)
Según DHL, del complejo procedimiento de aprobación de los planes relativos a la pista sur se dedujo que, tanto desde una perspectiva macro como microeconómica, exista la necesidad de reconstruir la pista sur, y que por tanto, se puede descartar que la pista sur del aeropuerto de Leipzig se diseñara y se construyera en beneficio de DHL. En su opinión, este proyecto se realizó con independencia tanto temporal como factual de DHL.
(104)
Además, DHL alega que, en su decisión de incoar el procedimiento, la Comisión no prestó la debida atención a los requisitos específicos de la logística de carga urgente. A diferencia de lo que sucede con el transporte aéreo de pasajeros que puede ser desviado a otros aeropuertos con escasa antelación, la prestación de servicios urgentes exige la construcción de centros de operaciones con unos niveles de inversión tan elevados que solo merecen la pena en caso de establecimiento permanente. Por su propia naturaleza, el servicio de transporte de carga por vía aérea, por tratarse de un servicio «nocturno», depende en gran medida de la concesión de franjas horarias nocturnas. Por tanto, si la Comisión considera que una condición fundamental constituye un trato preferencial, cuestiona el fundamento económico sobre el que operan todas las empresas de servicios urgentes.
(105)
DHL alega también que atribuirle la responsabilidad financiera por la pista sur le supondría una desventaja inaceptable en el mercado de servicios urgentes, ya que sus competidores solo deberían abonar tasas estándar por los vuelos de carga, sin que se les grave con los costes de inversión de las pistas. En su opinión, al celebrar el Acuerdo el aeropuerto ha actuado como lo haría un inversor privado, ya que las tasas de aterrizaje y despegue, las condiciones pactadas en el contrato de arrendamiento de la plataforma y en el contrato de alquiler de los derechos enfitéuticos se ajustan a las condiciones normales del mercado. DHL estima que la vigencia del contrato y las indemnizaciones previstas son medidas equilibradas. En su opinión, las garantías previstas en el Acuerdo marco son proporcionales a la naturaleza de los riesgos asumidos y también corresponden a condiciones normales del mercado. En cuanto a la carta de garantía, aún no ha sido aprobada por la Comisión y, por tanto, no ha entrado en vigor.
4.1.2. Ayuda a DHL
(106)
DHL alega que el Acuerdo marco no contempla ningún trato preferencial y que solo incluye consideraciones y condiciones habituales de mercado.
4.1.2.1. Conformidad de las garantías ofrecidas por el Acuerdo marco con el mercado
(107)
DHL opina que, a la hora de determinar si un inversor privado habría aceptado la obligación de indemnización por daños y perjuicios del Acuerdo marco, la Comisión no ha tenido en cuenta el hecho de que los riesgos económicos para los interesados son totalmente distintos.
(108)
Según DHL, el establecimiento de su centro de operaciones en el aeropuerto de Leipzig/Halle no solo representa para la empresa una inversión de más de 250 millones EUR sino también una dependencia económica total de la disponibilidad a largo plazo de franjas horarias para los vuelos nocturnos. En caso de que ya no se dispusiera de franjas horarias, no solo se cuestionaría el sentido de la inversión de 250 millones EUR sino que también se entorpecerían todas las actividades de servicio urgente de DHL a escala mundial con consecuencias negativas imprevisibles. DHL estima que todo inversor privado que trate de inducir a un gran cliente a llevar a cabo una inversión con grandes riesgos financieros tendría que considerar tales riesgos en el sentido de «do ut des» (dad y se os dará), si quiere ganarse al cliente.
(109)
Por otra parte, después de que el aeropuerto decidiera construir una segunda pista (decisión que se adoptó con independencia de DHL), los riesgos asumidos por el aeropuerto son bastante menores que los asumidos por DHL. La empresa deduce de ello que este reparto extremadamente desigual de los riesgos económicos tendría traducirse en las disposiciones de responsabilidad. Mientras que DHL sufriría un perjuicio enorme en caso de prohibición o reducción de los vuelos nocturnos, para el aeropuerto solo supondría la pérdida de tasas de aterrizaje y despegue, que podrían ser compensadas fácilmente por otro usuario. Como consecuencia de los elevadísimos costes de inversión, la probabilidad de que DHL abandonase el aeropuerto voluntariamente sería muy escasa. En consecuencia, DHL concluye que la disposición sobre la indemnización por daños y perjuicios del Acuerdo marco es objetivamente necesaria y, por tanto, se ajusta a las condiciones habituales del mercado.
(110)
DHL señala que la necesidad de garantizar a un operador de servicios urgentes la operación de vuelos nocturnos también se documenta en el contrato publicado y celebrado entre SAB (operador del aeropuerto de Lieja) y TNT, en relación con el establecimiento de un centro de operaciones por parte de TNT:
a)
las pistas de aterrizaje y despegue del aeropuerto de Lieja se encuentran reservadas por una vigencia ilimitada para el 140 % del volumen de actividad de TNT en una franja temporal específica entre las 21.00 horas y las 6.00 horas (con arreglo al punto 32.1 del contrato SAB-TNT). Esta cláusula, que va mucho más allá de lo contemplado en el Acuerdo marco del caso que nos ocupa al garantizar una reserva permanente de capacidad del 40 %, refleja exclusivamente la necesidad objetiva de garantizar contractual y permanentemente a la empresa de que se trate las franjas horarias indispensables para los vuelos nocturnos y proteger las considerables inversiones realizadas;
b)
DHL precisa también que SAB y la Región de Valonia han aceptado la responsabilidad ilimitada de cualquier daño y perjuicio que se produzca, incluido el lucro cesante, en caso de incumplimiento de dicha garantía y ello en un plazo de 20 años (con arreglo al punto 8.c del contrato SAB-TNT).
(111)
Por otra parte, DHL estima que el reparto desigual de los riesgos de daños se traduce en las distintas disposiciones relativas al alcance y la duración de la obligación de indemnizar: Mientras que a TNT le asiste el derecho de reclamar a SAB que le indemnice durante toda la vigencia del contrato en caso de incumplimiento de la garantía, el derecho a reclamar la indemnización por parte de SAB disminuye a lo largo de su vigencia; en caso de aviso de rescisión por parte de TNT al cabo de 10 años, se reduce al importe simple de la media anual de las tasas de aterrizaje [con arreglo al punto 10.3, letra c), del contrato SAB-TNT].
4.1.2.2. Conformidad de los contratos de arrendamiento con el mercado
(112)
En relación con la crítica expresada por la Comisión según la cual las tarifas de arrendamiento de la plataforma no se ajustan a los precios habituales del sector inmobiliario, DHL señala que, en términos jurídicos, el contrato de arrendamiento no es un contrato de alquiler habitual. Debido a su forma jurídica y a su naturaleza, los contratos de arrendamiento no se ajustan a las tarifas habituales de alquiler sino que se orientan en función del tipo de interés del capital facilitado por el propietario. Para DHL eso significa que una orientación en función de las tarifas de alquiler locales de la remuneración adeudada por el usuario no sería adecuada ni tampoco se contempla en contratos de arrendamiento similares.
(113)
La crítica de la Comisión de que el contrato de arrendamiento restringe el margen de maniobra del aeropuerto en lo relativo a la financiación de los costes de inversión mediante créditos o capital propio se basa, en opinión de DHL, en una interpretación incorrecta del contrato de arrendamiento. En realidad, el contrato solo obliga al aeropuerto de Leipzig a solicitar ofertas de crédito con objeto de obtener una base objetiva para el cálculo de las remuneraciones adeudas por los usuarios y no a recibir créditos. Por tanto, el aeropuerto no está obligado a utilizar tales ofertas sino que es libre para adoptar sus decisiones de financiación.
(114)
Según DHL, las consideraciones de la Comisión a propósito del canon enfitéutico se basan en información errónea en relación con el tamaño de la superficie del terreno con arreglo al punto 1.5 del contrato enfitéutico. De hecho, la superficie es en realidad de […] m2 por lo que es aplicable un alquiler de […] EUR/m2, en lugar del alquiler previsto de […] EUR/m2. De ello DHL deduce que, si se tiene en cuenta la superficie correcta, no se da la supuesta desproporción que suponía la Comisión entre el contrato enfitéutico y las tasas opcionales.
4.1.2.3. Conformidad de las tasas aeroportuarias con el mercado
(115)
DHL considera inaceptables los argumentos de la Comisión basados en los costes marginales de la pista sur, ya que esta se ha construido para el interés general y no para uso exclusivo de la empresa. En consecuencia, solo pueden ser objeto de control las tasas de aterrizaje. En comparación con los demás aeropuertos europeos en los que DHL tiene centros de operaciones, Bérgamo (BGY), Bruselas (BRU), Colonia (CGN) y Nottingham (EMA), las tasas de aterrizaje del aeropuerto de Leipzig (LEJ) son un […] % superiores a la media; en el caso de los vuelos nocturnos, las tasas de aterrizaje siguen siendo un […] % superiores (véanse los cuadros que figuran más adelante). Si se comparan con las actuales tasas de aterrizaje de Vatry, DHL paga casi […] veces más en Leipzig que en Vatry. Por último, DHL afirma que todos los usuarios del aeropuerto de Leipzig pagan las mismas tasas de aterrizaje y concluye que no puede haber duda alguna de que las tasas de aterrizaje se ajustan a las condiciones vigentes en el mercado.
Cuadro 6
Tasas aeroportuarias para los vuelos diurnos
A300
B757 (100 T)
B757 (93 T)
Media
BGY
[…]
[…]
[…]
[…]
BRU
[…]
[…]
[…]
[…]
CGN
[…]
[…]
[…]
[…]
EMA
[…]
[…]
[…]
[…]
Media, centros DHL
[…]
[…]
[…]
[…]
Vatry
[…]
[…]
[…]
[…]
LEJ
[…]
[…]
[…]
[…]
La tasa media se calcula sobre la base de los tipos de aeronaves (A300, B757) empleados por DHL.
Cuadro 7
Tasas aeroportuarias para los vuelos nocturnos
A300
B757 (100 T)
B757 (93 T)
Media
BGY
[…]
[…]
[…]
[…]
BRU
[…]
[…]
[…]
[…]
CGN
[…]
[…]
[…]
[…]
EMA
[…]
[…]
[…]
[…]
Media, centros DHL
[…]
[…]
[…]
[…]
Vatry
[…]
[…]
[…]
[…]
LEJ
[…]
[…]
[…]
[…]
La tasa media se calcula sobre la base de los tipos de aeronaves (A300, B757) empleados por DHL.
4.2. Mitteldeutsche Flughafen AG (MFAG)
(116)
MFAG, en su calidad de propietario del aeropuerto de Leipzig, indica al principio de sus observaciones que coincide plenamente con las realizadas por las autoridades alemanas.
4.2.1. Ayuda al aeropuerto
(117)
En opinión del propietario del aeropuerto, el hecho de que el aeropuerto atraiga a determinadas empresas muestra que es idóneo para satisfacer la demanda. MFAG estima que la ampliación del aeropuerto de Leipzig y su integración en la red regional de transportes tiene una importancia capital para el crecimiento de la región, al que también contribuye la Unión Europea. Por otra parte, señala que el aeropuerto cumple el requisito de creación de capacidad aeroportuaria a escala europea con vistas a mantener la competitividad de la Unión Europea en el sector del transporte aéreo de carga.
4.3. ADV - Arbeitsgemeinschaft Deutscher Verkehrsflughäfen
4.3.1. Ayuda al aeropuerto
(118)
En opinión de esta asociación, Alemania es muy dependiente de conexiones eficientes de transporte con los grandes puntos de intersección de todo el mundo. ADV señala que los volúmenes crecientes de capitales ligados a la carga aérea hacen que sea cada vez más importante reducir los plazos de transporte. En los últimos veinte años los servicios nocturnos han experimentado un crecimiento dinámico, tendencia que se espera continúe en una coyuntura de globalización permanente. Sin embargo, añade que Alemania está experimentando un déficit de capacidad para dar acomodo a las grandes compañías de transporte aéreo de carga, tendencia que suscita inquietud en toda Europa. La capacidad de vuelos nocturnos en los tres grandes centros de carga de Frankfurt, Munich y Colonia/Bonn está absolutamente saturada y la situación está condenada a deteriorarse aún más cuando el aeropuerto de Frankfurt cese por completo sus operaciones de vuelos nocturnos. En opinión de ADV, ello exige la creación de nuevas capacidades con vistas a mantener la competitividad económica en el mercado mundial. La ampliación del aeropuerto de Leipzig satisface esta necesidad al tiempo que descarga a otros aeropuertos y les permite centrarse en el transporte de pasajeros. Asimismo, ADV precisa que el aeropuerto de Leipzig es al mismo tiempo la piedra angular del desarrollo económico de Alemania Oriental. En su opinión, la construcción de la nueva pista sur del aeropuerto de Leipzig era una necesidad urgente.
4.4. Ciudad de Leipzig
4.4.1. Ayuda al aeropuerto
(119)
La Ciudad de Leipzig declara que el norte de Leipzig, por tratarse de un centro económico y comercial, es de capital importancia para la competitividad internacional de tres Estados federados alemanes. En su opinión, gracias a la renovación de autopistas y carreteras federales, a un enlace ferroviario de alta velocidad y a una red de trenes regionales, pero sobre todo merced al aeropuerto de Leipzig, este centro logístico se está colocando en una situación inmejorable para competir a escala global a largo plazo.
(120)
Un estudio realizado por la Ciudad de Leipzig, la Cámara de Comercio e Industria y el Centro de Transporte de Mercancías muestra, en su opinión, que el centro de Alemania y la región de Leipzig podrían beneficiarse de la creación de 100 000 puestos de trabajo en el sector logístico.
(121)
La Ciudad de Leipzig estima que la pista sur del aeropuerto es una infraestructura pública esencial de gran importancia no solo para DHL sino también para un gran número de empresas, debido especialmente a las restricciones a los vuelos nocturnos que se aplican en otros aeropuertos. El traslado de DHL a Leipzig se considera absolutamente esencial para atraer a otras compañías aéreas de carga y utilizar las capacidades de la infraestructura aeroportuaria.
(122)
La Ciudad de Leipzig sostiene también que la nueva pista sur crea un sistema de pistas paralelas que desvía el tráfico aéreo de zonas densamente pobladas. En su opinión, el aeropuerto de Leipzig no podría haber sido ampliado sin financiación pública. Lo mismo sucede con los aeropuertos europeos competidores.
4.5. Ciudad de Schkeuditz
4.5.1. Ayuda al aeropuerto
(123)
La Ciudad de Schkeudiz señala que se va a encontrar en el centro de un notable desarrollo regional. Schkeuditz forma parte de un eje de desarrollo suprarregional y en los diez últimos años ha pasado a ser el centro de un moderno sistema de transportes. Esta circunstancia ha convertido a la ciudad, para lo que suele ser habitual en Alemania Oriental, en un extraordinario polo de desarrollo. Gracias a las excelentes condiciones que se dan en su entorno, espera que esta tendencia positiva continúe.
(124)
Por lo que respecta a la pista sur, la Ciudad de Schkeuditz señala que el aeropuerto ya había afirmado el 19 de julio de 1991 que la dinámica del desarrollo de la región hacía necesaria la renovación de la segunda pista de aterrizaje y despegue.
4.6. IHK Leipzig
4.6.1. Ayuda al aeropuerto
(125)
Según la Cámara de Comercio e Industria de Leipzig, el Estado es el encargado de ofrecer una infraestructura de transportes adecuada, lo que le brinda un control ilimitado sobre su desarrollo y le obliga a ejercer dicho control en nombre de los ciudadanos.
(126)
La Cámara indica que, desde 1991, se han venido realizando inversiones en el desarrollo de infraestructuras y del equipo técnico del aeropuerto y que estas medidas se complementaron con otras inversiones de las autoridades públicas destinadas a mejorar la infraestructura ferroviaria y vial en torno al aeropuerto. En su opinión, el hecho de que se concentren las conexiones de tráfico aéreo, ferrocarril y carretera ha convertido el aeropuerto en un centro europeo de operaciones para el tráfico de pasajeros y carga. Por otra parte, añade que el aeropuerto cumple los requisitos más modernos de un centro logístico en cuanto a funcionalidad, modernidad y capacidad. Y recuerda que, a partir de 1993 los operadores económicos de Alemania central comenzaron a exigir el desarrollo del aeropuerto.
(127)
En su opinión, la logística se ha convertido en un sector de servicios autónomo, con un crecimiento aproximado del 6 % anual y un potencial considerable de expansión para los próximos años. La IHK de Leipzig recuerda que la ampliación de la Unión Europea al Este ha colocado a la región en una posición central del Espacio Económico Europeo y que el tejido industrial de la región brinda buenas perspectivas de negocio para los proveedores de servicios logísticos. El sector químico, que emplea a unas 25 000 personas en Alemania central, demanda esencialmente servicios de transporte ferroviario e intermodal. Por su parte, la industria del automóvil y sus proveedores de componentes con unos 60 000 empleados repartidos en 450 empresas y la industria de semiconductores con unos 22 000 empleados demandan servicios de transporte, en los que el factor tiempo juega un papel esencial.
(128)
Según los datos facilitados por la Cámara de Comercio e Industria, todos los grandes operadores del sector logístico, que gravita hacia las grandes intersecciones de transporte, están presentes en la región y dan empleo a unas 160 000 personas. Ello corresponde a cerca del 6 % de la mano de obra total de la región. La Cámara de Comercio e Industria cuenta con la creación de otros 100 000 puestos de trabajo de aquí a 2015 al convertirse la región en un centro logístico. Esta cifra corresponde a cerca del 10 % de la mano de obra total de la región.
4.6.2. Ayuda a DHL
(129)
La Cámara de Comercio e Industria de Leipzig señala que, además de DHL, el aeropuerto ha atraído a otras empresas de transporte de carga por vía aérea y de logística, de suerte que no puede decirse que se excluya a los competidores del aeropuerto de Leipzig, ni que se brinde a DHL un trato de favor. Entre las empresas establecidas en el aeropuerto, la Cámara menciona a SALIS (la estrategia conjunta de transporte aéreo de la OTAN) y la compañía aérea rusa de carga Tesis, que opera una conexión con China. Otra compañía aérea intercontinental de carga establecida en el aeropuerto es Jade Cargo International. La Cámara añade que el 13 de abril de 2007 finalizó la construcción en el aeropuerto del World Cargo Center, con capacidad para gestionar 200 000 TM de carga al año, lo que consolidó su perfil como centro de operaciones de carga aérea.
4.7. IHK Halle-Dessau
4.7.1. Ayuda al aeropuerto
(130)
La Cámara de Comercio e Industria (IHK) de Halle-Dessau detenta la representación económica y política de los intereses de más de 52 000 empresas. Según la IHK, en Alemania es el Estado el encargado de diseñar y financiar este tipo de infraestructuras. En su opinión, este principio de la política de transportes europea y alemana se refleja en las inversiones del caso que nos ocupa.
(131)
En opinión de la IHK, las afirmaciones siguientes son válidas en relación con la ampliación del aeropuerto:
a)
sirve para llevar a cabo los objetivos de planificación regional de Sajonia y Sajonia-Anhalt;
b)
fue evaluada y autorizada a través de un procedimiento público complejo, cuyos resultados han sido avalados por el Tribunal Administrativo Federal;
c)
mejora las condiciones locales de la industria establecida en la región;
d)
conduce a un mayor nivel de empleo en una región que se desarrolla de manera sostenible;
e)
también beneficiará al transporte aéreo en general;
f)
puede satisfacer la demanda a largo plazo en el aeropuerto de Leipzig/Halle.
(132)
En 1993 IHK Halle-Dessau e IHK Leipzig publicaron un documento de posición común en relación con el aeropuerto. Las dos organizaciones empresariales solicitaron inter alia la construcción de un sistema de dos pistas, de 3 600 metros cada una, para incrementar la capacidad del aeropuerto.
(133)
Tras la reunificación alemana, la inversión pública en infraestructuras de transportes contribuyó de forma significativa a la transformación económica de la región. La Comisión ha reconocido la necesidad de ayudar a la región, algunas partes de la cual siguen siendo zonas de Objetivo 1, a que supere sus principales desventajas. Merced a las cuantiosas inversiones privadas y públicas, especialmente en los proyectos de infraestructuras, la región está empezando a ser competitiva a escala internacional.
(134)
No obstante, la IHK indica que las cifras de desempleo en la región siguen duplicando a las de la media de la UE. Ello muestra, en su opinión, que la región necesita una inversión pública continuada, especialmente en una infraestructura mejorada que contribuya a reforzar la competitividad y a atraer tejido empresarial. Solo después podrá la región realizar una contribución significativa a la consecución de los objetivos establecidos en la Estrategia de Lisboa de la Comunidad.
4.7.2. Ayuda a DHL
(135)
La Cámara de Comercio e Industria desea señalar que la modernización del aeropuerto ha sido un proceso permanente y gradual que comenzó a principios de los años 90. Se trata de un proceso que consumió mucho tiempo, ya que cada paso tenía que ser evaluado y aprobado. La IHK estima que la pista sur se planificó y se construyó con arreglo a estas mismas condiciones y que no puede afirmarse que se construyera en beneficio exclusivo de DHL.
4.8. Ryanair
(136)
Ryanair no hace referencia a los pormenores específicos del caso sino que se centra en observaciones de carácter general, al señalar la posibilidad de que la Comisión no entienda plenamente la relación compañía aérea-aeropuerto ni los últimos acontecimientos producidos en el sector del transporte aéreo, lo que le hace llegar a una serie de conclusiones erróneas. Por otra parte, Ryanair teme que la Comisión trate de reforzar los principios falseados de la decisión de Charleroi y de las Directrices de 2005.
4.9. Panalpina
(137)
Durante más de una década Panalpina ha operado vuelos diarios de carga entre Leipzig y Moscú; Panalpina se ha comprometido a que Leipzig se convierta en su centro de operaciones y espera abrir una puerta de entrada al subcontinente indio y al Lejano Oriente.
4.9.1. Ayuda al aeropuerto
(138)
Panalpina teme que muchos de los mayores aeropuertos de Europa vayan a utilizar toda la capacidad restante para el tráfico aéreo de pasajeros. Por tanto, la compañía aérea valora positivamente que se dé prioridad al transporte de carga. Asimismo explica que, aunque situado en el corazón de Europa, el aeropuerto de Leipzig está lo suficientemente al Este como para reducir los tiempos de vuelo a y desde Asia. El funcionamiento del aeropuerto durante las 24 horas del día los siete días de la semana refleja la necesidad de una cadena de suministro de mercancías a escala global y es uno de sus puntos fuertes.
(139)
Panalpina alaba la decisión por la que se ha convertido a Leipzig en un aeropuerto de carga y por la que se ha ofrecido una infraestructura capaz de gestionar los futuros flujos de carga sin descanso. La compañía aérea está convencida de que con la infraestructura y los servicios prestados por el aeropuerto de Leipzig/Halle más empresas se instalarán cerca de Leipzig y crearán puestos de trabajo. Panalpina considera que goza del mismo acceso a toda la infra y superestructura del aeropuerto de Leipzig/Halle que cualquier otro operador del mercado.
4.10. Jade Cargo International
4.10.1. Ayuda al aeropuerto
(140)
Ante la creciente crisis de capacidad, la creación de nuevos centros de operaciones resulta imperativa. Dado que esta infraestructura no podría haber sido financiada por la iniciativa privada, Jade Cargo International manifiesta su sorpresa de que la Comisión exija que el operador obtenga la misma rentabilidad que hubiera esperado obtener un inversor privado. De no existir esta infraestructura, las consecuencias para Alemania Oriental, pero también para toda la UE, hubieran sido muy negativas.
(141)
Jade Cargo International estima que una decisión negativa de la Comisión pondría en peligro la existencia del aeropuerto de Leipzig y sus propias operaciones, lo que, a su vez, iría en detrimento de los restantes sectores económicos. Puesto que la ampliación del aeropuerto no falsea la competencia y revierte en el interés económico general, Jade Cargo International espera una decisión positiva de la Comisión.
4.10.2. Ayuda a DHL
(142)
Según Jade Cargo International, sus propias operaciones se beneficiarán de la nueva pista sur y no suscribe la opinión de la Comisión según la cual solo DHL se beneficiará de su construcción. En su opinión, esta conclusión es tanto más incomprensible cuanto que es el control del tráfico aéreo y no el aeropuerto quien dirige el tráfico aéreo.
4.11. Condor
4.11.1. Ayuda al aeropuerto
(143)
Condor estima que el aeropuerto está bien conectado con otros modos de transporte. En su opinión, las inversiones que se ajustan a las necesidades en aeropuertos ya existentes e interconectados (como el de Leipzig/Halle) son más útiles que las efectuadas en aeropuertos más pequeños que no reúnen las condiciones necesarias.
4.11.2. Ayuda a DHL
(144)
La compañía Condor estima que las inversiones realizadas en la ampliación del aeropuerto de Leipzig no deberían plantear objeciones desde el punto de vista de la competencia. El nuevo sistema de dos pistas estará a la disposición de cualquier usuario potencial. A la vista de la demanda, se necesita una infraestructura moderna y eficiente.
4.12. Ruslan-Salis GmbH
4.12.1. Ayuda al aeropuerto
(145)
Según la compañía aérea de carga Ruslan-Salis, ningún otro aeropuerto de Alemania y especialmente de Alemania Oriental es apto para sus operaciones. Para la compañía, los conceptos de «acceso asegurado» y «disponibilidad asegurada» de la capacidad aeroportuaria necesaria juegan un papel decisivo.
(146)
Entre los factores considerados a la hora de adoptar la decisión de localizar sus operaciones en el aeropuerto de Leipzig se encuentran el sistema de dos pistas, el funcionamiento sin restricciones 24 horas al día, conexiones directas por ferrocarril y carretera a cualquier destino importante de Europa Central y la reorientación y ampliación de la pista sur.
(147)
Ruslan-Salis estima que la pista se construyó para ser usada por el publico en general y que no se trata de una infraestructura de uso exclusivo. La empresa estima que esta medida era necesaria y proporcionada para evitar la saturación de la capacidad de transporte, fomentar el sector de la aviación y lograr efectos económicos positivos para la región de Leipzig-Halle-Merseburg-Dessau.
4.12.2. Ayuda a DHL
(148)
Ruslan-Salis no comparte la interpretación de la Comisión de que la pista sur y su plataforma serán utilizadas exclusivamente por DHL. La compañía tampoco está de acuerdo con la afirmación de que la financiación, construcción y explotación de la pista como «infraestructura de uso exclusivo» era una operación comercial entre el propietario de la infraestructura y su usuario, y ha de ser analizada como cualquier operación comercial. Por otra parte, estima que no es cierto que el aumento previsto del volumen de tráfico aéreo que motivó la decisión de ampliar el aeropuerto se deba únicamente a DHL.
(149)
Ruslan-Salis utiliza la pista sur y todas las infraestructuras nuevas de la misma forma que DHL y cualquier otra compañía. Ningún usuario recibe un trato preferencial. En su opinión, la construcción de la pista sur revierte en el interés general para cualquier compañía aérea de carga que opere en el aeropuerto de Leipzig. La compañía estima que nada sugiere que la infraestructura sea de uso exclusivo de DHL o de que esta compañía disfrute de privilegio alguno.
4.13. BARIG (Board of Airline Representatives in Germany e.V.)
4.13.1. Ayuda al aeropuerto
(150)
Son miembros de BARIG las compañías aéreas que disponen de representaciones comerciales y operativas en Alemania. BARIG señala que la Comisión Europea ya había llamado la atención sobre la enorme saturación de los grandes aeropuertos europeos. Esta constatación se refleja especialmente en el sector de la carga aérea, en el que está aumentando el desfase entre capacidad y demanda. BARIG recuerda que, en su Comunicación titulada «Plan de acción para mejorar la capacidad, la eficiencia y la seguridad de los aeropuertos en Europa», la Comisión ya había advertido directamente del riesgo de que se produjera una «crisis de capacidad». En opinión de BARIG, si la Comisión adoptara una decisión negativa, se pondría en peligro la supervivencia del aeropuerto.
(151)
BARIG estima que el enfoque de las Directrices de 2005 no se ajusta a la situación del aeropuerto de Leipzig, ya que en este caso se trata de la ampliación de un aeropuerto, mientras que las Directrices se ocupan exclusivamente de la competencia en el sector del transporte de pasajeros.
(152)
Con objeto de cubrir la demanda de capacidad de los próximos años, se ha de ampliar a su debido tiempo la infraestructura del transporte de carga. BARIG estima que, si estas inversiones no se financiaran con fondos públicos, ni se podrían construir ni ampliar los aeropuertos de carga. Los inversores privados no realizarían estas inversiones.
4.14. Lufthansa AG
4.14.1. Ayuda al aeropuerto
(153)
Lufthansa acoge favorablemente las medidas previstas en el aeropuerto de Leipzig, incluida la construcción de la nueva pista sur. La empresa estima que el proyecto responde a las necesidades y que es económicamente sostenible. Lufthansa Cargo AG, filial de Deutsche Lufthansa AG, tiene la intención de prestar servicios de carga aérea a gran escala con origen y destino en el aeropuerto de Leipzig. En su opinión, el aeropuerto de Leipzig es un centro atractivo que viene a añadirse a los centros de operaciones de Frankfurt y Munich.
(154)
Lufthansa AG llama la atención sobre el volumen de mercado creciente de la carga aérea y señala que se ha estimado un crecimiento aproximado del 5,3 % para Alemania. Ello supone que también las infraestructuras siguen el ritmo del crecimiento. Lufthansa estima que las inversiones previstas en el aeropuerto de Leipzig satisfacen las exigencias del sector de carga aérea por lo que respecta a sus dimensiones, modernidad y posibilidades de expansión futura.
(155)
La orientación en paralelo de las pistas permite una optimización económicamente razonable de las capacidades y un aumento de la eficiencia del aeropuerto. Ello ofrece unas perspectivas de crecimiento a medio y largo plazo para todos los usuarios de la infraestructura.
4.15. ACD (Aircargo Club Deutschland)
4.15.1. Ayuda al aeropuerto
(156)
Los miembros de ACD ocupan cargos de dirección en el sector de la carga aérea. Para los próximos años, esperan un crecimiento sostenido y temen que las infraestructuras existentes en los aeropuertos actuales no sean suficientes.
4.15.2. Ayuda a DHL
(157)
ACD no cree que exista dependencia del aeropuerto de Leipzig con respecto a DHL, ya que, debido al fuerte desarrollo económico en torno a Leipzig y Dresde, es necesaria la existencia de un aeropuerto eficiente en la región.
4.16. BDF (Bundesverband der Deutschen Fluggesellschaften, Federación de aeropuertos alemanes)
4.16.1. Ayuda al aeropuerto
(158)
La BDF representa a las compañías aéreas alemanas de vuelos regulares, vuelos chárter y bajo coste. En el desarrollo de su cometido aboga por la construcción de infraestructuras aeroportuarias en función de las necesidades. Esta Federación no considera adecuado que en algunos aeropuertos alemanes haya problemas de saturación al tiempo que aparecen por doquier aeropuertos de pequeño tamaño que, aunque financiados en gran medida con recursos públicos, no dejan de competir por hacerse con el transporte de pasajeros. La BDF precisa que, no obstante, el de Leipzig no es un aeropuerto que debería beneficiarse de medidas de apoyo a favor exclusivamente de un único usuario.
(159)
En su opinión, las inversiones públicas en infraestructuras deberían mostrar un beneficio macroeconómico evidente y una eficiencia a largo plazo, condiciones que se cumplen el caso que nos ocupa. La BDF constata que existe una verdadera demanda de clientes, es decir, de compañías aéreas de transporte de pasajeros y, más especialmente, de compañías aéreas de carga.
4.17. Cargolux
(160)
Cargolux usa el aeropuerto de Leipzig a modo de escala fuera de su red («offline-station») para sus vuelos intercontinentales de carga con origen en Luxemburgo. La carga transportada a partir del aeropuerto de Leipzig por Cargolux alcanza una cuota de mercado del 20,3 % de la carga total transportada desde este aeropuerto en 2006. Cargolux es, según sus datos, uno de los operadores de carga más importantes del aeropuerto de Leipzig, un usuario relevante de las infraestructuras y un competidor directo de DHL.
4.17.1. Ayuda al aeropuerto
(161)
Según Cargolux, la mejora de la infraestructura de los aeropuertos regionales es esencial para el desarrollo del tráfico de carga aérea en Europa (como consecuencia de la saturación de los principales centros de operaciones de pasajeros). La elevada cuantía que se ha de invertir y el prolongado período de amortización hacen que estas inversiones solo sean posibles a partir de fondos públicos. Por ello, Cargolux saluda las iniciativas e inversiones públicas en los aeropuertos regionales por ser beneficiosas para el empleo, la industria, los consumidores y el orden público europeos.
5. COMENTARIOS DE ALEMANIA A LAS OBSERVACIONES DE LOS TERCEROS INTERESADOS
(162)
En sus comentarios respecto de las observaciones de los terceros interesados las autoridades alemanas reiteraron los argumentos presentados anteriormente y subrayaron que todas las observaciones de los terceros interesados habían sido a favor del aeropuerto y su desarrollo. Asimismo señalaron que ninguno de los terceros interesados planteó objeciones al acuerdo con DHL.
6. EVALUACIÓN DE LA AYUDA
6.1. Existencia de ayuda
(163)
Con arreglo a lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, son en principio «incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
(164)
Los criterios establecidos en el artículo 87, apartado 1, son acumulativos. Por consiguiente, para determinar si las medidas notificadas constituyen ayuda estatal en virtud del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, es preciso que se cumplan todas las condiciones siguientes. La ayuda financiera:
a)
es una ayuda concedida por el Estado o mediante recursos públicos;
b)
favorece a determinadas empresas o la producción de determinados bienes;
c)
falsea o amenaza falsear la competencia;
d)
tiene consecuencias sobre el comercio entre los Estados miembros.
6.1.1. Existencia de ayuda estatal al aeropuerto: aportación de capital
(165)
Por consiguiente, para poder determinar si las medidas notificadas constituyen ayuda estatal en virtud del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, es preciso que se cumplan cuatro condiciones.
6.1.1.1. Actividad económica y concepto de empresa
(166)
Se ha de analizar si el aeropuerto de Leipzig es una empresa sujeta a la normativa de competencia de la UE.
(167)
En primer lugar, se ha de señalar que, de acuerdo con la jurisprudencia consolidada, el concepto de empresa abarca a toda entidad que desarrolle una actividad económica, independientemente de su forma jurídica y de su forma de financiación (26); constituye una actividad económica cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado (27). En lo tocante a la existencia de ayudas estatales, lo esencial es saber si el beneficiario ejerce o no una actividad económica (28).
(168)
Hasta no hace mucho, el desarrollo de los aeropuertos respondía a una lógica puramente territorial o, en algunos casos, a necesidades militares. Su explotación se organizaba como la de una parte de la administración pública y no como una iniciativa empresarial. Por otra parte, la competencia entre aeropuertos y operadores aeroportuarios también era escasa. La liberalización del mercado de los servicios de transporte aéreo ha significado también que haya más compañías aéreas que vuelan a más aeropuertos, con lo que se incrementa la competencia entre aeropuertos. En estas circunstancias, se consideraba que la financiación de los aeropuertos y la infraestructura aeroportuaria era responsabilidad de las autoridades públicas, por lo que, en principio, no planteaba problemas desde el punto de vista de las ayudas estatales.
(169)
Esta situación ha cambiado, sin embargo, en los últimos años. Aunque siguen teniendo su importancia determinados aspectos de gestión del territorio y las estructuras administrativas, no es menos cierto que en muchos casos el Estado ha transferido la competencia de la gestión de los aeropuertos a las regiones y su explotación se ha confiado en parte a empresas públicas o incluso al sector privado. Por lo general, el proceso de transferencia al sector privado ha adoptado la forma de la privatización o de una apertura progresiva del capital. En estos últimos años, las empresas de capital de inversión («private equity») y los fondos de inversión y de pensiones han mostrado gran interés en adquirir aeropuertos.
(170)
En consecuencia, el sector aeroportuario comunitario ha sufrido cambios organizativos fundamentales, que ponen de manifiesto no solo el vivo interés de los inversores privados por este sector sino también el cambio de actitud de las autoridades públicas respecto a la participación privada en el desarrollo de los aeropuertos. Esta evolución ha llevado a una mayor diversificación y complejidad de las funciones que prestan los aeropuertos.
(171)
Los últimos cambios también han llevado a una evolución de las relaciones comerciales entre los aeropuertos. Mientras que anteriormente los aeropuertos eran gestionados en su mayor parte como infraestructuras con el fin de garantizar la accesibilidad y la gestión del territorio, en los último años, un número cada vez mayor de aeropuertos también tiene objetivos comerciales y compite entre sí a la hora de atraer el tráfico aéreo.
(172)
Por consiguiente, la naturaleza cambiante de los aeropuertos se ha de tomar en consideración en el contexto de la evaluación jurídica de las actividades aeroportuarias con arreglo a las normas sobre ayudas estatales. Ya no se puede considerar que la gestión y la explotación de aeropuertos sea una tarea llevada a cabo por una administración pública que en principio queda al margen del ámbito de control de las ayudas estatales.
(173)
En el asunto «Aéroports de Paris», el Tribunal de Justicia también ha tratado de aclarar este tema señalando que la explotación de un gran aeropuerto internacional que consiste en la prestación de servicios a las compañías aéreas y a los distintos proveedores de servicios de los aeropuertos es una actividad económica porque «consisten en permitir la utilización de las instalaciones aeroportuarias por parte de las compañías aéreas y de los distintos agentes de servicios, a cambio del pago de una tasa con un tipo fijado libremente por la entidad gestora del aeropuerto, y, por otro, no forman parte del ejercicio de las prerrogativas de poder público y pueden disociarse de las actividades conexas con el ejercicio de tales prerrogativas» (29). Por tanto, los operadores aeroportuarios ejercen en principio una actividad económica en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, a la que se aplican las normas sobre ayudas estatales.
(174)
Habida cuenta de la evolución actual del sector, la Comisión ha generalizado este enfoque a todos los tipos de aeropuertos, sin olvidar los más pequeños (como el que es objeto de análisis en la presente Decisión) en sus Directrices adoptadas en 2005. A la luz de esta evolución que ha tenido lugar recientemente, la Comisión considera que a partir del año 2000 ya no es posible descartar a priori la aplicación de las normas sobre ayudas estatales.
(175)
Con arreglo a la resolución en el asunto «Aéroports de Paris», si un aeropuerto desarrolla una actividad económica, independientemente de su forma jurídica o de cómo se financie, constituye una empresa en el sentido de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, por lo que son de aplicación las normas del Tratado en materia de ayudas estatales (30).
(176)
La sentencia del Tribunal de Justicia en este asunto, en la que se aclara que la gestión y explotación de un aeropuerto constituye una actividad económica, ha llevado a la Comisión a concluir que, a partir de la fecha de esta sentencia, se aplican a este sector las normas sobre ayudas estatales. En consecuencia, no cabe aplicar de forma retroactiva las Directrices de 2005, como han alegado las autoridades alemanas, sino que el Tribunal simplemente ha aclarado (aclaración que es de aplicación ad vitam aeternam) el concepto fundamental de ayuda (31).
(177)
A este respecto, se ha de señalar que la infraestructura objeto de la presente Decisión es explotada comercialmente por el operador aeroportuario, por lo que se trata de infraestructura utilizable con fines comerciales. El operador aeroportuario aplicará tasas a los usuarios por el disfrute de la infraestructura, es decir, que no podrá ser utilizada de forma gratuita en interés común.
(178)
No obstante, independientemente de su forma jurídica, no todas las actividades de un operador aeroportuario son necesariamente de naturaleza económica. Por tanto, conviene distinguir y establecer en qué medida las distintas actividades son actividades económicas (32).
(179)
Como destaca el Tribunal, las actividades que incumben normalmente al Estado en el ejercicio de sus prerrogativas como poder público no son de carácter económico ni entran en el ámbito de aplicación de la normativa sobre ayudas estatales. Entre tales actividades se encuentran la seguridad, el control del tráfico aéreo, la policía, las aduanas, etc. (33). La financiación se ha de limitar estrictamente a la compensación de los costes que generan y no puede ser utilizada para financiar otras actividades económicas (34).
(180)
Por tanto, de la práctica constante de la Comisión (33) se deduce que la financiación de funciones derivadas de las tareas de seguridad y orden público o de infraestructuras directamente relacionas con dichas funciones no constituye ayuda estatal. Por ello, es posible financiar mediante fondos públicos la infraestructura necesaria por razones de seguridad, por ejemplo, o para el control y la supervisión del tráfico aéreo y del espacio aéreo (35).
(181)
En el caso que nos ocupa, las pérdidas corrientes del aeropuerto y las inversiones en infraestructuras deben ser financiadas por accionistas públicos y mediante créditos a largo plazo. La ampliación y reorientación de la pista sur debería relanzar la posición del aeropuerto en el mercado de transporte de carga aérea. Es posible, sin embargo, que algunas de las inversiones se encuadren en el ámbito de las políticas públicas. Las inversiones que las autoridades alemanas consideran se encuadran en el ámbito de las políticas públicas ya se han indicado anteriormente en los considerandos 58 y siguientes.
(182)
Tras haber llevado a cabo una evaluación de la naturaleza y las cifras facilitadas por las autoridades alemanas a propósito de los costes de inversión y de funcionamiento relativos a la nueva pista sur, la Comisión puede concluir que, en el caso que nos ocupa, determinados costes se encuadran en el ámbito de las políticas públicas. Estos costes corresponden a las funciones de seguridad y policía, las medidas de lucha contra incendios y seguridad pública, seguridad operativa, el Servicio Meteorológico alemán y el Control del tráfico aéreo. Por otra parte, es posible aplicar a los usuarios del aeropuerto tasas por algunas de estas medidas públicas.
(183)
Por consiguiente, en la medida en que se encuadren en el ámbito de las políticas públicas, como se ha indicado anteriormente, los costes en cuestión no podrán ser considerados ayuda estatal en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE. No obstante, aun en el supuesto de que la Comisión aceptase la argumentación de las autoridades alemanas según la cual los costes no podrían ser considerados en ningún caso ayuda estatal, esta valoración no afectaría en modo alguno a la evaluación del caso que nos ocupa. Y aun en el supuesto de que estos costes constituyesen ayuda estatal, la ayuda sería compatible (véase el considerando 254 y siguientes). Por tanto, no es preciso a llegar a una conclusión definitiva a este respecto.
6.1.1.2. Recursos públicos e imputabilidad
(184)
Como ha sostenido el Tribunal de Justicia (36), para que las medidas puedan ser consideradas ayuda estatal en el sentido del artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, han de proceder, directa o indirectamente, de recursos públicos y han de ser imputables al Estado.
(185)
En el caso que nos ocupa, el Estado ejerció en todo momento un control directo o indirecto sobre los recursos en cuestión. El aeropuerto de Leipzig ha financiado su ampliación mediante aportaciones de capital de accionistas públicos y ha recibido un crédito a largo plazo de su matriz, MFAG, que es de titularidad pública en su totalidad.
(186)
La decisión de conceder estos recursos estatales es imputable a las autoridades públicas: el Consejo de Supervisión de MFAG, empresa de titularidad pública, declaró que se obtendría el capital en acciones suficiente para financiar la ampliación del aeropuerto. La mayoría de los miembros del Consejo de Supervisión de MFAG son representantes de las autoridades públicas (por ejemplo, ministros de los Estados federados, alcaldes, etc.).
6.1.1.3. Ventaja económica
(187)
Las aportaciones de capital y el crédito de los accionistas mencionados en el considerando 185 reducen los costes de inversión que el operador aeroportuario habría tenido que soportar y, por lo tanto, confieren una ventaja al aeropuerto.
(188)
No obstante, se podría argüir que las aportaciones de capital concedidas al aeropuerto de Leipzig no constituyen ayuda estatal en el sentido de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, si se puede demostrar que es aplicable en este caso el principio del inversor en una economía de mercado.
(189)
A este respecto, el Tribunal de Justicia declaró en su sentencia en el asunto Marine Stardust que «los capitales que el Estado pone, directa o indirectamente, a disposición de una empresa, en circunstancias que se corresponden con las condiciones normales de mercado, no pueden ser considerados como ayudas de Estado» (37).
(190)
Conviene analizar, por tanto, si al financiar la ampliación los accionistas del aeropuerto de Leipzig han actuado como inversores privados. Asimismo se ha de valorar si, en circunstancias similares, un inversor privado que operase en condiciones normales de economía de mercado hubiera adoptado las mismas o similares decisiones empresariales que MFAG para llevar a cabo la reorientación de la pista sur.
(191)
En este contexto, conviene tener en cuenta que, «aun cuando el comportamiento del inversor privado al que debe compararse la actuación del inversor público que persigue objetivos de política económica, no es necesariamente el del inversor ordinario que coloca capitales en función de su rentabilidad a un plazo más o menos corto, sí debe ser, por lo menos, el de un holding privado o un grupo privado de empresas que persigue una política estructural, global o sectorial, y se guía por perspectivas de rentabilidad a más largo plazo» (38).
(192)
En este caso concreto, en relación con las inversiones destinadas a la nueva pista sur, las autoridades alemanas cuestionan la aplicabilidad del principio del inversor privado en una economía de mercado. A este respecto, alegan que este principio no es aplicable a la infraestructura de transportes porque no hay inversores privados comparables en este sector. En opinión de las autoridades alemanas, los inversores privados no tienen interés en los aeropuertos, especialmente si han de realizar cuantiosas inversiones en su renovación.
(193)
La Comisión no puede suscribir esta opinión. No se puede descartar la aplicación del principio del inversor privado por la única razón de que el sector privado no se implica en la financiación de infraestructuras aeroportuarias (39). Una situación económicamente difícil no libera al inversor público de la obligación de actuar como lo hubiera hecho un inversor privado en la misma situación.
(194)
En su sentencia Stardust Marine el Tribunal estableció que «para analizar si el Estado ha adoptado la conducta de un inversor prudente que opera en una economía de mercado, es necesario ponerse en el contexto del período en el que se adoptaron las medidas de ayuda financiera para evaluar la racionalidad económica de la conducta del Estado y, por tanto, abstenerse de realizar cualquier evaluación basada en una situación posterior» (40).
(195)
El punto temporal decisivo es la fecha en que se adoptase la decisión de invertir. La aplicabilidad del principio del inversor privado no emana de las Directrices de 2005 sino del desarrollo de la jurisprudencia del Tribunal y de las decisiones de la Comisión Europea (41).
(196)
Por tanto, con independencia de lo sostenido por las autoridades alemanas, para poder aplicar el principio del inversor privado la Comisión ha de ponerse en el lugar de la autoridad pública en cuestión en el momento en que adoptase la decisión de realizar la inversión.
(197)
En noviembre de 2004, cuando el aeropuerto de Leipzig decidió iniciar las obras de construcción de la pista sur, DHL aún no había suscrito su compromiso legalmente vinculante de trasladar su centro de operaciones a dicho aeropuerto. A continuación, se va a proceder a una evaluación conservadora de la rentabilidad y a realizar una comparación entre las hipótesis «statu quo» y «ampliación sin DHL», y se descartará la opción «ampliación con DHL».
(198)
Las autoridades alemanas alegan que el aeropuerto de Leipzig actuó como un inversor privado en una economía de mercado y argumentan que la reorientación de la pista sur ha contribuido a reducir las pérdidas del aeropuerto de Leipzig y que, en el medio a largo plazo, las inversiones financiadas permiten alcanzar el punto de equilibrio financiero.
(199)
Las autoridades alemanas han de poder acreditar que las autoridades públicas actuaron de forma que habría sido aceptable para un inversor privado. Sin embargo, con arreglo a la información de que dispone la Comisión, no se puede determinar si la reorientación de la pista sur fue la solución más favorable a efectos económicos.
(200)
La conducta de un inversor privado en una economía de mercado se guía por perspectivas de rentabilidad (42). Se suele considerar que se cumple el principio del inversor privado cuando la estructura y las perspectivas futuras de la empresa son tales que se puede esperar en un plazo razonable una rentabilidad normal, mediante el pago de dividendos o incrementos de capital en comparación con una empresa privada similar.
(201)
En este contexto, la evaluación debería dejar a un lado toda incidencia positiva en la economía de la región en que esté situado el aeropuerto, ya que la Comisión valora si la medida de que se trata constituye ayuda tomando en consideración si «en circunstancias similares, un socio privado habría procedido a la aportación de capital en cuestión, basándose en las posibilidades previsibles de rentabilidad, haciendo abstracción de cualquier consideración de tipo social, o de política regional o sectorial» (43).
(202)
Como ya señaló la Comisión en la Decisión «Charleroi», «no se pueden considerar conformes con el principio del inversor privado en una economía de mercado los compromisos hechos por una empresa aeroportuaria si no se puede probar que llevarán a que la actividad del aeropuerto como tal genere beneficios razonables en un plazo adecuado. Es evidente que las posibles repercusiones económicas positivas sobre la economía de la región en la que se sitúa el aeropuerto no pueden tenerse en cuenta para evaluar si la intervención es una ayuda o no» (44) .
(203)
Como el Tribunal sostuvo en sus sentencias en los asuntos C-234/84 y C-303/88, «un accionista privado puede suscribir razonablemente el capital necesario para garantizar la supervivencia de una empresa que esté experimentando temporalmente dificultades pero sea capaz de recuperar la rentabilidad, posiblemente tras una reorganización» (45). No obstante, por lo que respecta al Tribunal, «cuando las inyecciones de capital realizadas por un inversor privado no tengan en cuenta ninguna perspectiva de rentabilidad, ni siquiera a largo plazo, se habrá de considerar que dichas aportaciones de capital constituyen ayuda» (46).
(204)
Como se ha indicado anteriormente, las autoridades alemanas han presentado un plan de negocio para la reorientación de la pista sur. Los datos que contiene en relación con gastos e ingresos permiten verificar si el aeropuerto de Leipzig ha actuado como un inversor privado por lo que respecta a la financiación, construcción y explotación de la pista sur.
(205)
Las autoridades alemanas presentaron planes de negocio para tres hipótesis:
a)
«ampliación con DHL»: se reconstruirá la pista sur y DHL se traslada al aeropuerto de Leipzig;
b)
«statu quo»: ni se reconstruye ni se reorienta la pista sur;
c)
«ampliación sin DHL»: se reconstruirá la pista sur pero DHL no se traslada al aeropuerto de Leipzig.
(206)
Los planes de negocio se basan en las hipótesis, gastos e ingresos siguientes facilitados por las autoridades alemanas para el período 2006-2042. No se especifica valor final para el período posterior a 2042 (véanse también los considerandos 236 y siguientes).
(207)
Como se ha indicado en el considerando 197, a la hora de determinar la conformidad de las inversiones con el principio del inversor privado en una economía de mercado no se puede tener en cuenta la hipótesis «ampliación con DHL».
(208)
Las previsiones relativas a la evolución del volumen de negocios en la hipótesis «ampliación sin DHL» se basan esencialmente en los dos supuestos siguientes: El inversor cuenta con una deslocalización en 2012 por efecto de las restricciones de los vuelos nocturnos en el aeropuerto de Frankfurt/Main y de los problemas de saturación de la capacidad en otros aeropuertos. Por ello, prevé que siga el crecimiento entre 2013 y 2018. Los planes de ampliación se consideraron necesarios para garantizar la capacidad suficiente para satisfacer el crecimiento previsto de la carga aérea. No obstante, aunque la razón que se arguye para justificar la inversión es la demanda creciente del tráfico de carga aérea a partir del aeropuerto de Leipzig, no está justificada en este caso por un análisis específico de coste/beneficio.
(209)
En el momento en que se adoptó la decisión de reconstruir la pista sur existía riesgo de exceso de capacidad. No se podían compensar los costes incurridos por un posible exceso de capacidad (por ejemplo, sin DHL). Sin embargo, los cálculos facilitados no parecen tomar en consideración este riesgo.
(210)
En el cuadro que figura a continuación (47) se resumen los cálculos del flujo de tesorería en relación con las dos hipótesis «statu quo» y «ampliación sin DHL». Estos cálculos se basan en las hipótesis de negocio facilitadas por las autoridades alemanas que cuentan inter alia con una tasa de crecimiento del sector de la carga aérea de al menos un 3 %.
Cuadro 8
Cálculos del flujo de tesorería
(en millones EUR)
Cálculos del flujo de tesorería (48)
(A)
Aeropuerto
Status Quo
(B)
Aeropuerto
Ampliación sin DHL
(C) = (B)-(A)
Pista sur sin
DHL
(1)
EBITDA (2006-2042)
[…]
[…]
[…]
(2)
EBITDA Medidas de seguridad
[…]
[…]
[…]
(3)
EBITDA (2006-2042) corregido (1) + (2)
[…]
[…]
[…]
(4)
Costes de inversión (2006-2042)
[…]
[…]
[…]
(5)
Costes de inversión medidas de seguridad (2006-2042)
[…]
[…]
[…]
(6)
Costes de inversión 2005
[…]
[…]
[…]
(7)
Flujo de tesorería 2005-2042 (3) + (4) + (5) + (6)
[…]
[…]
[…]
(211)
Cabe señalar, en primer lugar, que la Comisión ha tomado en consideración el importe total de los costes de inversión y de funcionamiento para las medidas de seguridad a efectos del cálculo de los flujos de tesorería. No obstante, como se indica en los considerandos 180 a 183, es posible que una parte de estos costes (los de funcionamiento e inversión) represente medidas que se encuadran en el ámbito de las políticas públicas.
(212)
Independientemente de este hecho, el flujo de tesorería del aeropuerto para el período 2005-2042 totaliza aproximadamente [flujo negativo] EUR. Por tanto, no cabría suponer que un inversor en una economía de mercado hubiera decidido invertir en la construcción de la pista.
(213)
Los cálculos muestran que la hipótesis B genera un flujo de tesorería inferior a la hipótesis A en unos [100-200] millones EUR. La construcción de la pista sur reduce en términos reales el flujo de tesorería de que se dispone para financiar instalaciones ya existentes.
(214)
Dado que el aeropuerto aún ha de financiar los activos fijos ya existentes por importe de 642 millones EUR (valor contable de 2005), no alcanzará el EBITDA necesario para refinanciar completamente los activos fijos ya existentes de la hipótesis B. Sobre la base de los cálculos del flujo de tesorería presentados, no se puede suponer que la explotación del aeropuerto de Leipzig alcance un punto de equilibrio en el futuro. Por tanto, no se puede considerar que la pista sur habría sido construida por un inversor privado en el caso de la hipótesis B.
(215)
Habida cuenta de lo anterior, las autoridades públicas, al no tener expectativas fundadas de que la inversión en cuestión vaya a ser rentable y, aunque tienen la intención de hacer que el aeropuerto sea más atractivo para sus usuarios y por tanto más rentable, no se guían por perspectivas de rentabilidad a largo plazo (49). Como han indicado explícitamente las autoridades alemanas, el objetivo de la financiación pública es más bien el desarrollo regional, aumentar la accesibilidad de la región, generar puestos de trabajo y mejorar el medio ambiente (por ejemplo, reducir el nivel de ruido).
(216)
Se ha de concluir que un inversor privado, incluso si opera dentro de un grupo encuadrado en un contexto económico más amplio, no podría haber esperado, en circunstancias normales de una economía de mercado, una rentabilidad aceptable del capital invertido en el caso que nos ocupa.
(217)
En estas circunstancias, está justificado suponer que un inversor privado, aun en el caso de que no persiga una estrategia global, a largo plazo y no orientada a obtener beneficios de forma inmediata, no habría realizado, en las circunstancias normales de una economía de mercado, las aportaciones de capital en cuestión.
(218)
Por otra parte y sin perjuicio de los argumentos esgrimidos y de las conclusiones anteriores, cabe señalar que el tipo de descuento del 6,5 % (véase el considerando 117) aplicado por las autoridades alemanas en sus cálculos se basa en una prima de riesgo muy baja de cerca del 3,25 %, que parte de un factor beta de 0,65. Un factor beta de 0,65 significa que, si el valor de todo el mercado disminuye en un 1 %, el valor de la inversión se reduce en un 0,65 %, lo que implica una volatilidad de la inversión inferior al mercado total de capitales, lo que se traduce por tanto en un menor riesgo.
(219)
A este respecto, conviene constatar que, sobre la base de datos estadísticos, algunas fuentes expertas dan un factor beta de entre 0,81 y 1,26 para la evolución del sector aeronáutico y aerospacial de Europa (50). Estos factores beta se calculan para los aeropuertos internacionales (principalmente para los grandes centros de operaciones) que, por estar cotizados en bolsa, gozan de buenos accesos a los mercados de capitales. La Comisión considera que las inversiones realizadas en aeropuertos más pequeños, como en el caso que nos ocupa, deberían presentar un nivel de riesgo más elevado por su tamaño. Por otra parte, en este caso, el aeropuerto es de titularidad pública, su acceso a los mercados de capitales es escaso y, además, depende de la aportación que realicen los accionistas públicos. Por tanto, la Comisión señala que, además de un factor beta más elevado, las autoridades alemanas deberían haber tenido en cuenta en su cálculo lo que se denomina una «prima de iliquidez». De haberse tenido en cuenta, los tipos de interés habrían sido más elevados y el valor neto actual del flujo de tesorería se habría situado en un nivel inferior.
6.1.1.4. Especificidad
(220)
El artículo 87, apartado 1, del Tratado CE establece que para que una medida sea definida como ayuda estatal ha de «favorecer a determinadas empresas o producciones». En este caso, la Comisión señala que las ventajas en cuestión solo se concedieron al aeropuerto de Leipzig. La financiación pública se destina a una única empresa. Las aportaciones de capital concedidas por las autoridades públicas no se han puesto a disposición de ningún otro aeropuerto competidor. Por tanto, se trata de una medida selectiva en el sentido de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
6.1.1.5. Falseamiento de la competencia y restricción del comercio entre los Estados miembros
(221)
Cuando una ayuda económica otorgada por un Estado miembro refuerza la posición de ciertas empresas frente a otras que compiten con ellas en el comercio intracomunitario, procede considerar que la ayuda influye sobre dichos intercambios. De conformidad con la jurisprudencia consolidada (51), para que una medida falsee la competencia basta con que el beneficiario de la ayuda compita con otras empresas en mercados abiertos a la competencia.
(222)
Como ya se ha explicado en el considerando 166 y siguientes, la explotación de un aeropuerto es una actividad económica. La competencia tiene lugar no solo entre compañías aéreas sino también entre aeropuertos. En este caso, se trata inter alia de empresas que posiblemente ofrecen las instalaciones solicitadas para convertirse en un centro de operaciones del tráfico de carga aérea.
(223)
Toda ventaja económica que reciba el aeropuerto de Leipzig/Halle mediante la financiación de la pista sur reforzaría su posición frente a la de sus competidores en el mercado europeo de proveedores de servicios aeroportuarios. Por consiguiente, la financiación pública objeto de análisis falsea o amenaza falsear la competencia y afecta al comercio entre los Estados miembros.
6.1.1.6. Conclusiones
(224)
Por las razones que se acaban de exponer, la financiación pública de la ampliación de la pista sur del aeropuerto de Leipzig-Halle es una ayuda estatal en el sentido de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
6.1.2. Existencia de ayuda a DHL - Acuerdo marco y carta de garantía
(225)
Como ya se explicó en la decisión de incoación (considerandos 42 a 46), la Comisión estima que las medidas evaluadas proceden de recursos estatales y pueden falsear la competencia.
6.1.2.1. Transferencia de fondos estatales
(226)
El concepto de ayuda estatal se aplica a cualquier ventaja, concedida directa o indirectamente, financiada a partir de recursos estatales y otorgada por el propio Estado o por cualquier organismo intermediario que actúe en virtud de facultades que le hayan sido conferidas por el Estado.
(227)
Es evidente que el Acuerdo marco y la carta de garantía se financian mediante recursos públicos y las decisiones por las que se conceden son imputables a las autoridades públicas: el Consejo de Supervisión de MFAG autorizó el 3 de junio de 2004 la celebración del Acuerdo marco. La mayoría de los miembros del Consejo de Supervisión de MFAG son representantes de autoridades públicas (por ejemplo, los ministros de Economía y Hacienda de Sajonia y Sajonia-Anhalt, los alcaldes de Leipzig, Dresde y Halle). La carta de garantía fue firmada el 21 de diciembre de 2005 por el ministro de Economía y Hacienda del Estado Libre de Sajonia.
6.1.2.2. Falseamiento de la competencia y restricción del comercio entre los Estados miembros
(228)
Puesto que las medidas otorgan una ventaja selectiva a DHL y al aeropuerto de Leipzig, la Comisión considera que podrían falsear la competencia y afectar al comercio entre los Estados miembros.
(229)
Asimismo, es evidente que los servicios de transporte urgente constituyen un mercado en el que compiten empresas de diferentes Estados miembros. Toda ventaja económica que perciba DHL de las medidas públicas enumeradas reforzará su posición frente a sus competidoras en el mercado europeo de transporte urgente.
(230)
Habida cuenta de que ni las autoridades alemanas ni los terceros interesados han cuestionado la evaluación que figura en los considerandos 42 a 46 de la decisión de incoación, la explicación que figura a continuación se centrará en determinar en qué medida favorecen a DHL el Acuerdo marco y la carta de garantía.
6.1.2.3. Ventajas económicas que el Acuerdo marco aporta a DHL
(231)
Para cada uno de los servicios ofrecidos, es decir, garantías, arrendamientos y servicios aeroportuarios, conviene analizar si el Acuerdo marco prevé una remuneración adecuada que hubiera sido aceptada por un inversor privado.
i) Garantías ilimitadas
(232)
El Acuerdo marco no prevé explícitamente el abono de primas por las garantías ofrecidas. La única posible fuente de remuneración será el flujo de tesorería adicional que el aeropuerto puede percibir de la construcción y la explotación de la pista sur. Por tanto, conviene calcular, en primer lugar, el flujo de tesorería adicional generado por la pista sur y, en segundo lugar, analizar si este flujo de tesorería adicional constituye una remuneración suficiente de las garantías aportadas.
(233)
Dado que un inversor privado habría decidido si suscribía el Acuerdo marco al mismo tiempo que si construía la pista sur, la fecha de referencia para la prueba del inversor privado ha de ser noviembre de 2004, es decir, antes del inicio de las obras. Como se ha explicado anteriormente en los considerandos 215 y siguientes, la Comisión sostiene que un inversor privado no habría debilitado conscientemente su posición invirtiendo en la pista sur sin haber celebrado previamente el correspondiente contrato de utilización. Los cálculos del flujo de tesorería demuestran claramente que construir la pista sur sin que DHL se trasladase al aeropuerto de Leipzig no habría sido una alternativa empresarial viable porque se habría producido una pérdida adicional de flujo de tesorería de cerca de […] EUR (véase la quinta columna del cuadro del anexo). Por consiguiente, al construir en primer lugar la pista sur y celebrar posteriormente el Acuerdo marco, el aeropuerto no actuó como lo hubiera hecho un inversor privado. La hipótesis «ampliación sin DHL» solo era viable si se concedía una gran cantidad de ayuda. Por tanto, no puede utilizarse como punto de referencia para la prueba del inversor privado en una economía de mercado.
(234)
En consecuencia, el cálculo del flujo de tesorería adicional generado por la construcción de la pista sur debe recurrir al método de la decisión de incoación del procedimiento y calcular la diferencia de flujo de tesorería entre la hipótesis «ampliación con DHL» y «statu quo» (explotación solo de la pista norte ya existente).
(235)
El cálculo se inicia en 2005 cuando el aeropuerto incurrió en los primeros costes de inversión de unos […] EUR para la pista sur, de los que la Comisión no tuvo noticia hasta después de la decisión de incoación.
(236)
El cálculo del flujo de tesorería no irá más allá de 2042 y no incluirá los valores finales propuestos por las autoridades alemanas, porque, según una información facilitada anteriormente por Alemania (52), la vida útil de una pista es de unos 30 años. Además, un inversor privado no estaría dispuesto a financiar la pista sur si no fuera rentable en sus primeros 37 años de vida útil, de 2005 a 2042. Por tanto, el análisis del flujo de tesorería solo abarcaría este período con el fin de evaluar el impacto de la inversión en la rentabilidad del aeropuerto.
(237)
Tampoco se tienen en cuenta los valores finales propuestos porque carecen de credibilidad. Partiendo de un crecimiento anual del 3 %, se prevé un crecimiento ilimitado de los ingresos. Este cálculo no es realista porque una pista tiene una capacidad limitada y los ingresos no pueden crecer indefinidamente. Ello conduce, por ejemplo, al resultado paradójico, en el cálculo de las autoridades alemanas de la hipótesis de «ampliación con DHL», de que el valor final descontado es cinco veces superior al flujo de tesorería descontado del aeropuerto para el período 2005-2042 (53).
(238)
Como se explica con más detalle en el anexo, los cálculos del flujo de tesorería adicional descontado de la pista sur muestran que en 2005 los ingresos son inferiores a los costes de inversión en unos […] EUR para el período 2005-2042 (véase la cuarta columna del cuadro del anexo).
(239)
De ello se deduce que el flujo de tesorería generado por la pista sur no permitirá al aeropuerto cubrir el coste del riesgo. Los seguros contra los riesgos no serían una práctica empresarial habitual si el proyecto fuera rentable y el aeropuerto pudiera refinanciar el riesgo, lo que no es el caso.
(240)
Al ofrecer garantías ilimitadas para la explotación del aeropuerto a raíz de que DHL pusiera en marcha su centro de operaciones (con arreglo a los apartados 8 y 9 del Acuerdo marco), el aeropuerto asume riesgos que escapan a su control. Como se ha explicado con mayor detalle en los considerandos 17 a 19 de la decisión de incoación, el aeropuerto no puede controlar el acceso preferencial de DHL a la pista sur (que es responsabilidad del organismo público de control del tráfico aéreo), ni la introducción de restricciones a los vuelos nocturnos (competencia de las autoridades públicas).
(241)
Las propias autoridades alemanas calculan que el riesgo de que se puedan prohibir los vuelos nocturnos supondría para el aeropuerto un coste financiero de unos […] EUR. Ello conduce en consecuencia a un incremento de la pérdida de flujo de tesorería de […] EUR (véase la cuarta columna del cuadro del anexo). Aunque es evidente que el aeropuerto no puede financiar los costes del riesgo a partir de sus propios ingresos, la Comisión desea señalar, sin embargo, que solo se puede considerar que esta cifra de […] EUR constituye un importe mínimo. Entre otros errores de cálculo, Alemania no presta atención al hecho de que el aeropuerto iría a la quiebra si tuviera que pagar un importe de […] EUR o de […] EUR para compensar a DHL por los costes a los que tendría que hacer frente en caso de que tuviera que trasladarse a otro aeropuerto por la prohibición de los vuelos nocturnos. Por otra parte, los cálculos realizados por Alemania no tienen en cuenta los demás riesgos cubiertos por la garantía (por ejemplo, el acceso a la pista sur, que es responsabilidad del organismo público de control del tráfico aéreo).
(242)
Por último, convienen subrayar que los cálculos seguirían arrojando un flujo de tesorería negativo aun en el caso de que se siguiera el argumento de las autoridades alemanas de que los costes de seguridad por un importe de […] EUR se encuadran en el ámbito de las políticas públicas y, por lo tanto, tenían que ser excluidos de los costes del aeropuerto (54). Como muestra la columna 4 del anexo 1, en esta hipótesis también quedaría un déficit significativo de […] EUR.
(243)
A pesar de que los cálculos anteriores bastan para demostrar que un inversor privado no habría concedido una garantía tan ilimitada, a la Comisión le gustaría, sin embargo, añadir que una evaluación más en profundidad sacaría a la luz pérdidas incluso de mayor cuantía. Como han señalado las autoridades alemanas, el regulador británico utilizó un coste de capital (en términos reales y antes de impuestos) del 6,2 % para el aeropuerto de Heathrow y del 6,7 % para el de Gatwick en sus cálculos para establecer las tasas aeroportuarias para el período 2009 a 2013). No obstante, tanto Heathrow como Gatwick pueden contar con una demanda significativa de vuelos con origen y destino en Londres, mientras que el aeropuerto de Leipzig experimenta un exceso de capacidad y ha de competir con otros aeropuertos para atraer a las compañías aéreas de bajo coste para el tráfico de pasajeros y carga. Como el aeropuerto de Leipzig está expuesto a mayores riesgos de mercado que los aeropuertos de Heathrow o Gatwick, sería razonable admitir un coste de capital (en términos reales y antes de impuestos) del 6,5 % (véanse los considerandos 218 y siguientes).
(244)
Por otra parte, según los datos de las autoridades alemanas (55), el hecho de que las instituciones financieras privadas no estuvieran dispuestas a asumir los riesgos derivados de la garantía de la explotación del aeropuerto a raíz del inicio del funcionamiento del centro de operaciones de DHL confirma que ningún inversor privado habría ofrecido una garantía tan ilimitada para cubrir unos riesgos que quedan fuera de su control.
(245)
Los argumentos esgrimidos por las autoridades alemanas y DHL de que la asunción recíproca de garantías entre las partes contratantes es práctica empresarial habitual no son más que una declaración de carácter general y son por tanto irrelevantes, ya que los cálculos anteriores muestran bien a las claras que, en este caso, el aeropuerto de Leipzig no está en condiciones de financiar las garantías ofrecidas con sus propios recursos. Un inversor privado solo firmaría aquellos contratos que le resultasen rentables y no deteriorasen su posición financiera.
(246)
En conclusión, conviene analizar el argumento esgrimido por las autoridades alemanas según el cual, dado que la pista sur ya se había construido, un inversor privado habría suscrito el Acuerdo marco porque el flujo de tesorería era superior con DHL que sin ella. En este contexto, las autoridades alemanas pasan por alto el aspecto decisivo según el cual el aeropuerto no podría financiar los costes del riesgo con sus propios recursos, como se ha demostrado anteriormente. Para poder ofrecer las garantías a DHL, el aeropuerto de Leipzig ha de recurrir al capital que se había aportado para la construcción de la pista sur. No obstante, como se ha acreditado en el capítulo 6.1.1., estas aportaciones de capital ya constituyen en sí mismas ayuda estatal. Por consiguiente, sea cual sea el momento en que se lleve a cabo el análisis, se llega a la conclusión de que las garantías se financiaron necesariamente con ayudas.
ii) Contratos de arrendamiento
(247)
Habida cuenta de las observaciones de DHL y de las autoridades alemanas, se ha de constatar que DHL no obtiene ninguna ventaja económica de los contratos de arrendamiento por las razones siguientes:
a)
los contratos de arrendamiento de la plataforma de tráfico y las demás zonas de asistencia en tierra se basan en tipos de interés de mercado y el aeropuerto de Leipzig no está ligado a ninguna opción de financiación determinada;
b)
la reserva de determinadas parcelas a DHL es manifiestamente una disposición habitual de la normativa alemana de contratos y, en ningún caso, impide la localización de competidores en el aeropuerto de Leipzig porque aún hay un gran número de terrenos a su disposición.
iii) Normas relativas a las tasas aeroportuarias
(248)
Habida cuenta de los argumentos de DHL y de las autoridades alemanas, se ha de constatar que la reglamentación de las tasas aeroportuarias no ofrece ventajas económicas a DHL por las razones siguientes:
a)
DHL paga las mismas tasas que los demás usuarios del aeropuerto de Leipzig;
b)
como puede observarse en la comparación de las tasas aeroportuarias que DHL ha presentado, las tasas aplicadas por el aeropuerto de Leipzig son entre un […] y un […] % más altas que las de otros aeropuertos competidores de Europa. La Comisión no encuentra razón alguna, por tanto, para concluir que el acuerdo sobre las tasas aeroportuarias no es conforme con el mercado.
6.1.2.4. Ventajas económicas para DHL merced al Acuerdo marco
(249)
Las Directrices sobre garantías establecen criterios para velar por que una garantía no constituya ayuda estatal. Dos condiciones acumulativas esenciales son:
a)
en principio, la garantía podría obtenerse de los mercados financieros en las condiciones habituales de mercado;
b)
la garantía da lugar al pago de una prima al precio de mercado.
(250)
La carta de garantía, por la que el Estado Libre de Sajonia se compromete a aportar el capital suficiente al aeropuerto de Leipzig y a MFAG para cumplir los compromisos suscritos en el Acuerdo marco y por la que declara que responde directamente de las solicitudes de indemnización por daños y perjuicios de DHL de hasta [..] EUR, no cumple ninguno de estos dos criterios:
a)
de acuerdo con las autoridades alemanas (55), el aeropuerto de Leipzig trató sin éxito de cubrir los riesgos a los que la carta de garantía quiso hacer frente a través de entidades financieras privadas;
b)
habida cuenta de que ni DHL ni MFAG ni el aeropuerto de Leipzig están obligados a abonar prima alguna por la carta de garantía, la exposición al riesgo del Estado Libre de Sajonia no se encuentra remunerada directamente.
(251)
En otro orden de cosas, es inexacto que el Estado Libre de Sajonia perciba una remuneración indirecta en su calidad de accionista del aeropuerto de Leipzig, ya que el valor de las acciones del aeropuerto disminuirá como consecuencia de las pérdidas de flujo de tesorería resultantes de la ampliación con DHL. De modo análogo, ninguno de los argumentos relativos a la proporcionalidad entre las cartas de garantía del Estado Libre de Sajonia y de Deutsche Post AG es pertinente, ya que el flujo de tesorería adicional generado por la pista sur no basta para cubrir el riesgo asumido por el aeropuerto y sus propietarios.
6.1.2.5. Conclusiones sobre la existencia y la compatibilidad de la ayuda estatal a DHL
(252)
La Comisión concluye que las garantías ilimitadas concedidas por el Acuerdo marco (con arreglo a los puntos 8 y 9) y la carta de garantía constituyen ayudas en el sentido de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE, porque el Estado Libre de Sajonia, MFAG y el aeropuerto de Leipzig asumen los riesgos de funcionamiento de DHL en condiciones que un inversor privado no hubiera aceptado. Sin ayuda pública, el aeropuerto de Leipzig no habría podido financiar la pista sur ni suscribir el Acuerdo marco con DHL.
(253)
Habida cuenta de que el Acuerdo marco se había firmado y había entrado en vigor antes de haber sido notificado por las autoridades alemanas, las garantías ilimitadas que contempla infringen lo dispuesto en el artículo 88, apartado 3, del Tratado CE.
6.2. Compatibilidad de la ayuda con el mercado común
6.2.1. Compatibilidad de la ayuda al aeropuerto
(254)
Como se ha señalado en los considerandos 166 y siguientes, la cuantía total de las inversiones se financiará a partir de recursos públicos, lo que (aunque una parte se encuadra en el ámbito del gasto público), a efectos de la presente Decisión, constituye ayuda estatal (56).
(255)
Se ha de determinar si se puede considerar que la ayuda es compatible con el mercado común. El artículo 87, apartado 3, del Tratado CE establece excepciones a la aplicación de la prohibición general de ayudas establecida en el apartado 1.
(256)
A este respecto, las «Directrices de 2005» establecen un marco para evaluar si la ayuda a los aeropuertos puede ser declarada compatible con arreglo al artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE. En las Directrices se menciona una serie de criterios que la Comisión ha de tener en cuenta a este respecto.
(257)
De conformidad con lo dispuesto en el apartado 61 de las Directrices de 2005, la Comisión ha de analizar, entre otras cosas, si:
a)
la construcción y explotación de la infraestructura responden a un objetivo de interés general claramente definido (desarrollo regional, accesibilidad, etc.);
b)
la infraestructura es necesaria y proporcionada al objetivo fijado;
c)
la infraestructura ofrece perspectivas de utilización satisfactorias a medio plazo, en especial por lo que respecta al uso de infraestructuras existentes;
d)
a la infraestructura puede acceder todo posible usuario en condiciones de igualdad y no discriminación;
e)
el desarrollo del comercio no se ve afectado de manera contraria al interés de la Comunidad.
i) La construcción y explotación de la infraestructura responden a un objetivo de interés general claramente definido (desarrollo regional, accesibilidad, etc.)
(258)
El proyecto aspira a la creación de un nuevo centro de operaciones de carga aérea y un centro multimodal de carga en el aeropuerto. El sector de la carga aérea, especialmente el de carga urgente, presenta unas tasas de crecimiento elevadas. Las compañías de transporte de carga aérea están aumentando sus capacidades operativas. Los tres grandes centros de operaciones de carga aérea de Alemania, Frankfurt/Main, Munich y Colonia/Bonn, sufren restricciones de vuelos nocturnos. En el supuesto de que el aeropuerto de Frankfurt/Main se viera obligado a interrumpir las operaciones de vuelos nocturnos o a disminuir su número, Alemania se enfrentaría a un grave problema de saturación de la capacidad de carga aérea.
(259)
En estas condiciones, la inversión se ajusta a lo dispuesto en el plan de acción de la Comisión de 2007 para la Capacidad Aérea (57), en el que se establece que «teniendo en cuenta la evolución prevista del tráfico, Europa se enfrentará a una diferencia cada vez mayor entre la capacidad y la demanda» para los aeropuertos y concluye que «la saturación de la capacidad aeroportuaria supone una amenaza para la seguridad, la eficiencia y la competitividad de todos los actores implicados en la cadena de suministro del transporte aéreo» (58). En el mismo plan de acción, la Comisión subraya la necesidad no solo de que se haga una utilización más eficiente de las pistas existentes, sino también de que se apoye «la creación de nuevas infraestructuras» y destaca la importancia de los aeropuertos regionales para resolver este problema de saturación de la capacidad.
(260)
El proyecto forma parte de la estrategia para el desarrollo del aeropuerto que se incluye en el Plan general sobre la Red de Transportes Transeuropeos de 2004 (horizonte 2020) como «componente comunitario». El aeropuerto está situado en la región de Alemania central (cerca de los cinco grandes ejes de transporte transeuropeo y de los corredores paneuropeos) entre los ejes del Norte y el Sur de Europa (por ejemplo, autopista federal A 9) y del Oeste al Este (autopista federal A 14) con un acceso a excelentes redes de ferrocarril y carreteras. El acceso a la red ferroviaria y vial facilita la intermodalidad del transporte de carga y tiene como consecuencia un transporte más eficiente y respetuoso con el medio ambiente, y, además, contribuye al desarrollo sostenible. El proyecto está en consonancia con el «el desarrollo de una red europea de transporte aéreo integrado» como se establece en el punto 12 del plan de acción antes mencionado, según el cual «sería deseable liberar la capacidad latente que existe en los aeropuertos regionales, siempre que los Estados miembros respeten los instrumentos jurídicos comunitarios relativos a las ayudas estatales».
(261)
Se ha previsto que la ejecución del proyecto tenga una incidencia positiva en toda la región y que influya significativamente en su desarrollo económico y social. En particular, mejorará el acceso a la región y aumentará su atractivo para los inversores y visitantes. Ello tendrá un impacto positivo en el empleo, teniendo en cuenta que el desempleo es bastante más elevado en la región de Leipzig/Halle que la media nacional.
(262)
La inversión en cuestión permitirá una utilización de las infraestructuras existentes más segura, racional y respetuosa con el medio ambiente y, por tanto, mejorará la seguridad y la eficiencia aeroportuaria. La nueva orientación de la pista sur impedirá que se sobrevuelen zonas densamente pobladas del norte de Leipzig y el sur de Halle. Particularmente afectada por los ruidos se encontraba una zona de Leipzig situada cerca de los terrenos del aeropuerto y en la cabecera de la antigua pista sur, porque allí se cruzaban los pasillos de aproximación y despegue. En otro orden de cosas, la antigua pista sur no estaba orientada en una dirección con condiciones meteorológicas favorables para el despegue y el aterrizaje. Si se tiene en cuenta la situación a lo largo del año como la de cada uno de los meses, la dirección dominante del viento es suroeste. Esto puede suponer un inconveniente a la hora de negociar los vientos de costado. La nueva orientación se adapta mejor a las condiciones meteorológicas, lo que permite operaciones de vuelo por instrumentos ILS CAT III (todo tipo de condiciones atmosféricas). Además, la distancia existente entre las dos pistas permite la gestión independiente del tráfico aéreo, lo que no sucedía anteriormente por razones de seguridad (riesgo de colisión).
(263)
Por consiguiente, se ha de concluir que la construcción y la explotación de la infraestructura cumple un objetivo claramente definido de interés general, que no es otro que el desarrollo de un aeropuerto con un gran componente de carga aérea, en consonancia con la política de la UE en este ámbito, tomando debidamente en cuenta los aspectos regionales y medioambientales y que este criterio de compatibilidad se cumple en el presente caso.
ii) a infraestructura es necesaria y proporcionada al objetivo fijado
(264)
Las cifras facilitadas por las autoridades alemanas muestran claramente que el aeropuerto en su configuración actual no puede hacer frente al incremento previsto de tráfico de pasajeros o carga. Como se ha mencionado anteriormente, se espera que el aeropuerto experimente un aumento gradual aunque significativo del tráfico de pasajeros y carga a lo largo de la vida útil de la nueva pista sur. En 2006 el aeropuerto recibió 2,3 millones de pasajeros y, según las estimaciones, prestará servicio a unos 6 o 7 millones de pasajeros en 2010. También en el futuro se espera un incremento de las operaciones de carga aérea, especialmente como consecuencia de nuevas restricciones de los vuelos nocturnos en otros aeropuertos alemanes (Frankfurt/Main, Colonia/Bonn, entre otros).
(265)
La antigua pista sur era consideraba por diversas razones una infraestructura deficiente que no se adaptaba a su función. En primer lugar, se ha de recordar que en el caso que nos ocupa la antigua pista sur se construyó entre 1957 y 1960. Su orientación se decidió en función de la estructura militar del espacio aéreo de la antigua República Democrática de Alemania y no de las condiciones meteorológicas para la aviación. Ya en torno a 1980 empezaron a aparecer desperfectos en la pista (grietas en las placas del pavimento, roturas en los bordes y hundimientos del subsuelo). Con el fin de arreglar estos desperfectos, en 1983/84 se colocó una nueva superficie de hormigón encima de la pista dañada. Sin embargo, al no estar ligada la nueva capa de hormigón con la superficie original, la renovación de la pista solo fue superficial y resultó ser insuficiente.
(266)
Este problema se hizo especialmente patente a partir de 1990, cuando la pista empezó a ser utilizada con mucha mayor frecuencia. Así, por ejemplo, las grietas que existían en la superficie inferior crearon a su vez grietas en el nuevo firme, lo que causó la rotura generalizada de los bordes y grandes distorsiones longitudinales en ambos extremos de la pista con la consiguiente deformación del firme. Estas deformaciones presentan un grave riesgo para la seguridad aérea cuando se producen roturas del pavimento en verano por efecto de las altas temperaturas. Las consecuencias de todo ello fueron desperfectos crecientes y un mantenimiento caro y desproporcionado.
(267)
Por otra parte, la pista sur original medía 2 500 m, por lo que solo podía ser utilizada para vuelos de corta distancia. No podía ser utilizada para aeronaves que en plena carga pesasen más de 30 TM. En consecuencia, la eficiencia del aeropuerto de Leipzig se vio gravemente limitada (aeronaves del tipo Boeing B 747, B 767 y McDonnell Douglas MD 11 en plena carga y con los depósitos llenos de combustible necesitan pistas de entre 2 925 m y 3 320 m para poder despegar). Esta deficiencia aumenta también significativamente la probabilidad de interrupciones en las operaciones (por ejemplo, en caso de que se cierre la pista norte). Asimismo, desde la perspectiva de la seguridad aérea, era necesario cambiar la orientación de la antigua pista sur. Incluso en el caso de aterrizajes en dirección oeste, las dos pistas no podían operar en paralelo porque siempre existía la posibilidad de que las aeronaves en fase de aproximación tuvieran que abortar las operaciones de aterrizaje o despegue para evitar el riesgo de colisión. Por tanto, el Servicio alemán de control del tráfico aéreo (DFS) tenía que considerar a los dos pistas como si fueran una sola a efectos de las operaciones aéreas.
(268)
A la vista de las condiciones antes mencionadas, se calculó el número máximo de despegues y aterrizajes por hora que podían tener lugar en la pista original y se realizó una simulación a partir del horario de vuelos previsto para un centro de operaciones de carga aérea en el aeropuerto de Leipzig/Halle. Los resultados de la simulación del horario de vuelos previstos puso de manifiesto que habría notables retrasos en las operaciones de aterrizaje y despegue en las horas de máxima actividad. Era de esperar que los aviones que aterrizasen tuvieran que esperar una media de 21 minutos (en ambas direcciones) y los que despegasen, en torno a seis minutos. En determinados casos, había retrasos de entre 30 minutos y una hora para los aterrizajes y de hasta 18 minutos, para los despegues.
(269)
Como se ha señalado anteriormente, la capacidad del aeropuerto para obtener financiación que no proceda de sus accionistas públicos, o a través de su intercesión, es muy limitada, por lo que era necesaria una intensidad de la ayuda del 100 %. Las autoridades alemanas han podido demostrar que todas las infraestructuras planificadas y financiadas por ellas son necesarias para alcanzar los objetivos que se han fijado y que el proyecto no es desproporcionadamente grande o caro.
(270)
Por estas razones, la Comisión puede llegar a la conclusión de que las infraestructuras en cuestión son necesarias y proporcionales a los objetivos fijados.
iii) a infraestructura ofrece perspectivas de utilización satisfactorias a medio plazo, en especial por lo que respecta al uso de las infraestructuras existentes
(271)
Situado en el centro de Europa, el aeropuerto goza de un gran potencial de crecimiento al contar en un radio de 100 Km. con un mercado de cerca de 7 millones de personas y conexión con una excelente infraestructura ferroviaria y vial. Como se ha señalado anteriormente, el sector de la carga aérea muestra unas tasas de crecimiento considerables (por ejemplo, la tasa media de crecimiento en el transporte internacional de pasajeros entre 2002 y 2006 fue de aproximadamente el 7,4 % y del 6,2 % en el caso del transporte de carga) (59). No obstante, las capacidades actuales de los aeropuertos se encuentran limitadas por las restricciones de los vuelos nocturnos.
(272)
Por lo que respecta al crecimiento del transporte de carga en el aeropuerto de Leipzig, en los primeros años las autoridades alemanas esperan tasas de crecimiento elevadas y a partir de 2013 una tasa de crecimiento moderada del 3 %. En comparación con estas cifras, IATA espera unas tasas medias anuales de crecimiento para el período 20072011 del 5,1 % (pasajeros) y del 4,8 % (carga). Las autoridades alemanas pronosticaron en 1999 en torno a 4 millones de pasajeros para el año 2004 y de 6 a 7 millones para 2010. De acuerdo con un estudio más reciente y según los datos facilitados por las autoridades alemanas, se espera que el número de pasajeros anuales pase de 2,1 millones de pasajeros (en 2005) a 4,8 millones.
(273)
Por consiguiente, las nuevas infraestructuras ofrece a medio plazo buenas perspectivas de uso, especialmente en relación con la infraestructura existente, que las obras previstas mejorarán.
iv) la infraestructura puede acceder todo posible usuario en condiciones de igualdad y no discriminación
(274)
Como han indicado las autoridades alemanas, todos los usuarios potenciales (compañías aéreas) tendrán acceso a la nueva infraestructura en condiciones de igualdad y no discriminación. DHL solo utilizará la nueva pista sur el 19 % del tiempo de explotación, lo que no supone más del 9,4 % de la capacidad total del aeropuerto en su conjunto. Por lo que respecta a la utilización de la capacidad de la pista por parte de DHL, la Comisión señala que en la mayoría de los grandes aeropuertos (centros de operaciones), no es inusual que la compañía aérea dominante utilice aproximadamente entre un 60 % y un 80 % de la capacidad total. Este fenómeno también se está generalizando en el sector de las compañías de bajo coste por lo que respecta a su utilización de los aeropuertos regionales o secundarios.
(275)
La reserva de determinadas franjas horarias (slots) para DHL refleja la realidad comercial del sector del transporte de carga urgente. Además, en el caso que nos ocupa, el aeropuerto de Leipzig/Halle no está saturado (número restringido de franjas horarias) y, por lo tanto, no hay restricciones de capacidad. Ello implica que la reserva de determinadas franjas horarias no tiene una incidencia negativa para los competidores de DHL. Así lo han confirmado las observaciones recibidas de operadores de carga y de compañías aéreas de transporte de pasajeros (entre otros, Panalpina, Jade Cargo International, Ruslan-Salis, Lufthansa Cargo, Cargolux Condor).
(276)
Por lo que respecta a la tarea de asignación de franjas horarias en el aeropuerto de Leipzig/Halle, como en la mayoría de los aeropuertos no saturados, se realiza en función del orden de solicitud. El principio general de explotación de todos los aeropuertos consiste en que la compañías aéreas mantienen las franjas horarias que se les hayan asignado. Es lo que se conoce con el nombre de derechos históricos o grandfather rights. La asignación de franjas horarias a DHL en este aeropuerto no saturado y la posibilidad de que la compañía los mantenga no es, por tanto, una ventaja para la empresa en términos de ayudas públicas.
(277)
No obstante, se debería recordar que tales derechos no pueden entrar en contradicción con el Derecho comunitario o nacional. A este respecto, la Comisión aprovecha esta oportunidad para recordar a las autoridades alemanas que, en caso de saturación del aeropuerto de Leipzig, han de llevar a cabo un análisis de la capacidad con arreglo a las disposiciones del Reglamento (CEE) no 95/93 del Consejo, relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios (60).
(278)
Habida cuenta de lo anteriormente expuesto, se puede concluir que todos los usuarios potenciales de la infraestructura tienen acceso a ella en condiciones de igualdad y no discriminación.
v) El desarrollo del comercio no se ve afectado de manera contraria al interés de la Comunidad
(279)
Como se define en el apartado 15 de las Directrices de 2005, el aeropuerto se encuadra en la categoría C. Aunque tendrá un impacto en la competencia y el comercio a escala comunitaria, se ha de determinar si esta incidencia se ejerce de forma contraria al interés común.
(280)
Conviene señalar, antes que nada, que la nueva pista sur, si bien permite optimizar las capacidades aeroportuarias, no es más que una pista que sustituye a la antigua infraestructura cuya orientación no era la ideal.
(281)
Como ya se ha indicado, los principales aeropuertos alemanes de carga con los que compite el aeropuerto de Leipzig/Halle sufren restricciones de capacidad o de vuelos nocturnos por lo que resulta poco probable que en el futuro compitan con este último. Por consiguiente, el riesgo de falseamiento de la competencia que plantean estos aeropuertos es escaso o nulo.
(282)
Como se ha señalado anteriormente, cuando DHL buscaba posibles centros de operaciones en Europa, elaboró una lista reducida en la figuraban los aeropuertos de Leipzig, Vatry y Bruselas. A este respecto, la Comisión observa que ni Bruselas ni Vatry han presentado observaciones durante el procedimiento de incoación. Por otra parte, la Comisión también señala que, durante el procedimiento de incoación, ningún otro aeropuerto europeo ha manifestado preocupación por la ampliación del aeropuerto de Leipzig. Por su parte, la Comisión tampoco ha identificado problemas de competencia específicos en relación con ningún otro aeropuerto de la UE.
(283)
Por lo tanto, se puede concluir que la evolución de los intercambios no se ve afectada en sentido contrario al interés de la Comunidad.
6.2.2. Incompatibilidad de las garantías ilimitadas concedidas al amparo del Acuerdo marco y de la carta de garantía
(284)
Habida cuenta de que DHL ya se ha beneficiado del importe máximo de ayuda a la inversión que permite el artículo 87, apartado 3, letra a), del Tratado CE, la ayuda que la empresa recibe al amparo del Acuerdo marco y la carta de garantía constituye ayuda de funcionamiento.
(285)
Con arreglo a las Directrices sobre ayudas de finalidad regional 2007-2013 (61), no se suelen autorizar las ayudas de funcionamiento. Con carácter excepcional y siempre que se cumplan determinadas condiciones (62), tales ayudas pueden concederse en regiones elegibles en aplicación de la excepción contemplada en el artículo 87, apartado 3, letra a), del Tratado CE. Dado que las autoridades alemanas no han presentado prueba alguna de que se hayan cumplido tales condiciones, se ha de concluir que la ayuda de funcionamiento concedida a DHL no es compatible con lo dispuesto en el artículo 87, apartado 3, letra a), del Tratado CE.
(286)
En ausencia de información que demuestre lo contrario, se concluye también que la ayuda a DHL no se ajusta a ningún otro objetivo de interés común. Por consiguiente, habida cuenta de que no son de aplicación ninguna de las excepciones contempladas en el artículo 87, apartados 2 y 3, del Tratado CE, se ha de considerar que las garantías ilimitadas concedidas al amparo del Acuerdo marco y la carta de garantía son incompatibles con el mercado común.
6.2.3. Supresión de la ayuda incompatible concedida a DHL
(287)
De conformidad con la jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia, la Comisión es competente para decidir que el Estado de que se trate ha de suprimir o modificar la ayuda (63) cuando llegue a la conclusión de que es incompatible con el mercado común. El Tribunal también ha sostenido de manera constante que la obligación de un Estado de eliminar las ayudas que la Comisión considere incompatibles con el mercado común pretende restablecer la situación preexistente (64). En este contexto, el Tribunal ha establecido que el objetivo se alcanza una vez que el beneficiario ha devuelto los importes concedidos mediante una ayuda ilegal, neutralizando así la ventaja de que había gozado frente a sus competidores en el mercado, y se restablece la situación previa al pago de la ayuda (65).
(288)
Con arreglo a la jurisprudencia, el artículo 14, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/99 establece que: «Cuando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda […]. La Comisión no exigirá la recuperación de la ayuda si ello fuera contrario a un principio general del Derecho comunitario.».
(289)
Con objeto de garantizar que DHL no gozará de ventajas económicas de medidas de ayuda incompatibles, la Comisión considera que es preciso adoptar tres iniciativas:
a)
no se ha de ejecutar la carta de garantía;
b)
se ha de eliminar las garantías ilimitadas;
c)
dado que las garantías ilimitadas han abarcado el período del 1 de octubre de 2007 (que es la fecha de inicio de las operaciones del centro de operaciones de DHL) en adelante, se ha de recuperar la ayuda que ya se ha puesto a disposición de DHL.
(290)
A efectos del cálculo del elemento de ayuda que ya se ha puesto a disposición de DHL, la Comisión desea señalar, en primer lugar, que, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ninguna disposición del Derecho comunitario exige a la Comisión que, a la hora de ordenar la recuperación de ayuda declarada incompatible con el mercado común, determine el importe exacto de la ayuda que se ha de recuperar. Basta con que la decisión de la Comisión incluya información que permita al beneficiario calcular por sí mismo y sin excesiva dificultad dicho importe (66).
(291)
Para cuantificar el elemento de ayuda, se ha de calcular la comisión de garantía desde los primeros meses siguientes al inicio de la actividad del centro de operaciones de DHL, que tuvo lugar el 1 de octubre de 2007, y hasta la supresión de la garantía ilimitada. A tal efecto, se ha de examinar cuál sería la comisión que una compañía de seguros privada habría exigido el 21 de septiembre de 2005, cuando se firmó el acuerdo marco, para el período del 1 de octubre de 2007 hasta la supresión de la garantía ilimitada. En un mercado de seguros en el que impera la competencia, la comisión de garantía será igual al riesgo previsto que la garantía ha de cubrir.
(292)
Las autoridades alemanas ya han facilitado una estimación del coste del riesgo previsto y lo han cifrado en […] EUR para toda la vigencia de […] años del Acuerdo marco. Como ya se ha explicado en el considerando 90, estos costes del riesgo se derivan del siguiente cálculo:
a)
Alemania considera que los derechos de indemnización por daños y perjuicios disminuirán linealmente con el tiempo como consecuencia de la amortización de las inversiones de DHL. Partiendo del importe máximo de […] EUR en […], ello implica, por ejemplo, […] EUR en […] y […] EUR en […];
b)
para simplificar el cálculo, Alemania no presenta una distribución continua de probabilidades para el riesgo de una prohibición de los vuelos nocturnos pero asume que, transcurrida la mitad de la vigencia del contrato en […], se introducirá una restricción de los vuelos nocturnos con una probabilidad del […] %. Multiplicando las demandas nominales de indemnización de […] EUR en […] por la probabilidad de […] % se llega a un riesgo nominal previsto de […] EUR en […] y a un valor descontado de […] EUR para el coste del riesgo previsto.
(293)
La Comisión estima que, para contar con una estimación correcta del coste del riesgo previsto, las autoridades alemanas han de modificar los siguientes elementos de su cálculo:
a)
contrariamente a las hipótesis de las autoridades alemanas, el importe de determinados elementos constitutivos de las demandas de indemnización por daños y perjuicios de DHL permanece invariable a lo largo del tiempo (por ejemplo, los costes de traslado, las demandas de indemnización por daños y perjuicios presentadas por los clientes de DHL por retrasos en la entrega, etc.). Por consiguiente, se ha de modificar en consecuencia el importe de las demandas nominales de indemnización por daños y perjuicios;
b)
el cálculo de las autoridades alemanas solo se tiene en cuenta el riesgo de una prohibición de los vuelos nocturnos. Sin embargo, la garantía cubre también los riesgos de funcionamiento habituales (por ejemplo, la utilización preferente de la pista sur), que se han de incluir por tanto en el cálculo. Se han de determinar los derechos de indemnización por daños y perjuicios derivados de los riesgos de funcionamiento y la probabilidad de que se produzcan y se ha de calcular el valor actual neto del coste del riesgo que se deriva de ello;
c)
si bien la Comisión puede aceptar el análisis simplificado propuesto por Alemania en cuanto a la probabilidad del riesgo de una prohibición de los vuelos nocturnos, por lo que respecta a los riesgos de funcionamiento habituales la Comisión considera que la probabilidad se ha de determinar anualmente. El importe de los derechos de indemnización anuales previstos se ha de actualizar en consecuencia para obtener el valor actual neto del riesgo de funcionamiento habitual.
(294)
Sobre la base de los costes del riesgo recalculados para toda la vigencia del Acuerdo marco, las autoridades alemanas habrán de determinar la comisión de garantía para el período del 1 de octubre de 2007 hasta la supresión de las garantías ilimitadas.
7. CONCLUSIÓN
7.1. Ayuda al aeropuerto
(295)
Se constata que la medida en cuestión, que hace posible que el aeropuerto de Leipzig pueda realizar el proyecto de inversión con arreglo a las condiciones antes descritas, no va en detrimento del interés común y que en el presente caso se cumplen las cinco condiciones establecidas en las Directrices de 2005.
7.2. Ayuda a DHL
(296)
Se constata que las garantías ilimitadas concedidas por el Acuerdo marco y la carta de garantía constituyen ayudas en el sentido de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE porque el Estado Libre de Sajonia, MFAG y el aeropuerto de Leipzig asumen los riesgos de funcionamiento de DHL en condiciones que un inversor privado no hubiera aceptado.
(297)
Habida cuenta de que DHL ya había gozado del importe máximo de ayuda a la inversión que se puede autorizar con arreglo a lo dispuesto en el artículo 87, apartado 3, letra a), del Tratado CE, se ha de concluir que las garantías ilimitadas concedidas por el Acuerdo marco y la carta de garantía han de ser consideradas incompatibles con el mercado común.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal por un importe de 350 millones EUR que Alemania tiene la intención de conceder al aeropuerto de Leipzig/Halle para la construcción de una nueva pista sur de aterrizaje y despegue y de las infraestructuras aeroportuarias correspondientes es compatible con el mercado común en virtud de lo dispuesto en el artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE.
Artículo 2
La ayuda estatal que Alemania tiene la intención de conceder a DHL mediante la carta de garantía es incompatible con el mercado común. En consecuencia, esta ayuda no debe concederse.
Artículo 3
La ayuda estatal de Alemania a favor de DHL mediante la asunción de garantías ilimitadas (con arreglo a los capítulos 8 y 9 del Acuerdo marco) es incompatible con el mercado común. En consecuencia, estas garantías ilimitadas previstas por el Acuerdo marco han de ser suprimidas.
Artículo 4
1. Alemania deberá recuperar la parte de la ayuda mencionada en el artículo 3 que ya haya sido puesta a disposición de DHL (es decir, la comisión de garantía para el período que va del 1 de octubre de 2007 hasta la supresión de las garantías ilimitadas).
2. El importe por recuperar devengará intereses que se calcularán desde la fecha en que estuvo a disposición del beneficiario hasta la de su recuperación.
3. Los intereses se calcularán según la regla de interés compuesto con arreglo a las disposiciones del capítulo 5 del Reglamento (CE) no 794/2004.
Artículo 5
1. La recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 3 que ya haya sido puesta a disposición de DHL será inmediata y efectiva.
2. Alemania garantizará que la presente Decisión se aplique en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de su notificación.
Artículo 6
1. En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Alemania comunicará la siguiente información a la Comisión:
a)
el importe total (principal e intereses) que debe recuperarse del beneficiario;
b)
una descripción detallada de las medidas ya adoptadas o previstas en cumplimiento de la presente Decisión;
c)
documentos que demuestren que se ha emplazado al beneficiario a reembolsar la ayuda.
2. Alemania mantendrá informada a la Comisión del avance de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión hasta que la recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 3 que ya haya sido puesta a disposición de DHL se haya producido. A petición de la Comisión, Alemania presentará inmediatamente información sobre las medidas ya adoptadas o previstas en cumplimiento de la presente Decisión. También presentará datos detallados sobre los importes de la ayuda y los intereses ya reembolsados por el beneficiario.
Artículo 7
El destinatario de la presente Decisión será la República Federal de Alemania.
Hecho en Bruselas, el 23 de julio de 2008.

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