Document ID: 32002D0345

Decisão da Comissão
de 25 de Abril de 2001
relativa ao auxílio concedido pela Itália ao Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato e a algumas empresas por si controladas
[notificada com o número C(2001) 1177]
(Apenas faz fé o texto em língua italiana)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2002/345/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o n.o 1 do seu artigo 62.o,
Após ter convidado os interessados a apresentarem observações nos termos dos referidos artigos(1) e tendo em conta as observações transmitidas,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1) Por carta de 4 de Agosto de 1998, a Comissão notificou à Itália a sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE relativamente aos auxílios concedidos ao Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato (a seguir denominado "Poligrafico") e a algumas empresas por si controladas.
(2) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. A Comissão convidou os interessados a apresentarem observações sobre o auxílio em questão.
(3) A Comissão recebeu informações da parte de três terceiros interessados e transmitiu-as à Itália, dando-lhe a oportunidade de apresentar os seus comentários.
(4) As autoridades italianas apresentaram os seus comentários por carta de 1 de Fevereiro de 1999. Posteriormente, a Comissão pediu esclarecimentos por carta de 9 de Fevereiro e 27 de Agosto de 1999.
(5) As autoridades italianas transmitiram à Comissão as informações solicitadas por cartas de, respectivamente, 26 de Março, 27 de Maio, 20 de Agosto e 29 de Novembro de 1999 e de 13 de Março de 2000. Foram realizadas várias reuniões com as autoridades italianas, tendo, nomeadamente, sido prestadas informações pormenorizadas durante a reunião realizada em Roma em 21 de Janeiro de 2000.
(6) Durante o procedimento, a Comissão foi informada de um novo auxílio, concedido pela Itália, no quadro de um plano mais amplo de reestruturação. Em 3 de Maio de 2000, a Comissão decidiu, por essa razão, alargar o procedimento a esta nova medida de auxílio, tendo tal decisão sido comunicada à Itália por carta de 5 de Julho de 2000.
(7) A decisão da Comissão de alargar o procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. A Comissão convidou os terceiros interessados a apresentarem observações relativamente ao auxílio em apreço.
(8) A Comissão não recebeu informações de terceiros.
(9) As autoridades italianas transmitiram observações por carta de 3 de Agosto de 2000.
II. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS
(10) O Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato foi instituído pela Lei n.o 2744 de 1928, a fim de reunir sob uma entidade única a produção de papel para notas bancárias e a produção de papel normal destinado ao Estado. O Poligrafico foi definido pelo artigo 1.o da referida lei como instituto público de natureza económica sob a tutela do Ministério das Finanças. A Lei n.o 599 de 1996 redefiniu a sua natureza e estrutura financeira, transferindo, além disso, a sua tutela do Ministério das Finanças para o Ministério do Tesouro. Os objectivos do Poligrafico foram definidos do seguinte modo:
- produção de papel (tanto normal como para notas bancárias),
- publicação de toda a documentação oficial do Estado,
- publicação de obras literárias de interesse nacional,
- gestão de equipamentos para a produção de papel.
(11) Do ponto de vista financeiro, a lei atribuiu ao Poligrafico a propriedade dos edifícios, do equipamento e dos bens já utilizados pelo organismo existente anteriormente e uma nova dotação de capital no montante de 3 mil milhões de liras italianas. Além disso, a lei aboliu a renda que o Poligrafico devia pagar ao Estado pela utilização dos referidos bens (equivalente a 4 % do seu valor) e, ao mesmo tempo, obrigou o Poligrafico a pagar ao Estado 90 % dos seus lucros anuais sob forma de dividendos.
(12) Mediante a Lei n.o 154 de 1978, foram atribuídos, nomeadamente, outros objectivos ao Poligrafico:
- a cunhagem das moedas com curso legal por conta do Estado (tanto em Itália como no estrangeiro),
- a cunhagem de moedas artísticas e de colecção.
(13) Em 1980, o Poligrafico foi autorizado a adquirir o controlo maioritário da Cartiere Miliani di Fabriano SpA (a seguir denominada "CMF"), uma grande empresa produtora de celulose e de papel.
(14) Por último, através da Lei n.o 266 de 1988, foi confirmada a natureza de instituto público de natureza económica do Poligrafico. Enquanto instituto público de natureza económica sob a tutela do Ministério do Tesouro, o Poligrafico goza de autonomia financeira face ao Estado. A sua administração é nomeada pelo Governo italiano.
(15) Aquando do início do procedimento, o grupo Poligrafico era composto pelo Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, o líder do grupo, que opera quer como empresa comercial quer como holding financeira. O Poligrafico controlava directamente as empresas CMF (97,3 %), Verres SpA (a seguir denominada "Verres") (55 %), Editalia SpA (a seguir denominada "Editalia") (71,8 %) e Editalia Film Srl (71,4 %). Além disso, detinha uma participação minoritária no Istituto Enciclopedia Italiana Treccani SpA (10 %) e na Meccano SpA (0,6 %). No total, o grupo integrava 27 empresas controladas e 7 empresas participadas.
(16) Por seu turno, a CMF, aquando do início do procedimento, controlava várias empresas entre as quais a Cellulosa Calabra SpA (a seguir denominada "Cellulosa Calabra"), a Naco International SpA (a seguir designada "Naco"), a NWT SpA (a seguir denominada "NWT"), a FAD SpA e outras empresas. A estrutura do grupo Poligrafico, existente aquando do início do procedimento, é apresentada no quadro 1.
Quadro 1
Grupo Poligrafico
(principais empresas) em 31 de Dezembro de 1996
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(17) Segundo o código civil e as Leis n.o 559/66 e n.o 154/78, o Poligrafico não tinha a obrigação de elaborar as contas consolidadas. Todavia, em Junho de 1996, o Ministério do Tesouro solicitou ao Poligrafico a elaboração das suas contas consolidada, que são apresentadas no quadro 2.
(18) O Poligrafico realiza a maior parte do seu volume de vendas através do fornecimento de produtos e serviços ao Estado de acordo com o estabelecido na referida Lei n.o 559/66. Com base nessa lei, as funções do Poligrafico consistem na produção e no fornecimento do papel e do papel-moeda para as necessidades das administrações públicas do Estado, na impressão da Gazzetta ufficiale e da Raccolta ufficiale de todos os actos legislativos da República Italiana, na cunhagem das moedas de Estado e no fabrico dos valores selados do Estado e de todos os produtos com características para satisfazerem exigências de garantia pública(2).
(19) Em 1998, o volume de vendas consolidado do grupo Poligrafico foi obtido do modo seguinte:
POSIÇÃO NUMA TABELA
(20) A demonstração de resultados consolidada do Poligrafico é apresentada no quadro 2.
Quadro 2
Demonstração de resultados consolidada do Poligrafico
POSIÇÃO NUMA TABELA
(21) A CMF é a principal empresa controlada pelo Poligrafico em termos de volume de vendas e de produção. Esta empresa produz papel normal e papel moeda. O quadro 3 apresenta os seus principais agregados económicos e financeiros.
Quadro 3
Demonstração de resultados da CMF
POSIÇÃO NUMA TABELA
(22) Na decisão do início do procedimento, a Comissão indicou várias medidas de auxílio concedidas pelo Estado quer ao Poligrafico quer a empresas por si controladas, tendo a Comissão referido nomeadamente dois aumentos de capital da CMF subscritos pelo Poligrafico, respectivamente em 1996 e 1998, com montantes de 54 mil milhões de liras italianas (28 milhões de euros) e de 250 mil milhões de liras italianas (125 milhões de euros), bem como a remuneração a preços superiores aos praticados no mercado de produtos e serviços prestados ao Estado pelo Poligrafico.
(23) Após o início do procedimento, o Governo italiano adoptou o Decreto-Lei n.o 116 de 21 de Abril de 1999 que exigia que o Poligrafico realizasse um amplo programa de reestruturação para transformar o instituto público de natureza económica em sociedade por acções até 31 de Dezembro de 2001. Para esse objectivo, a lei estabelecia que o Poligrafico realizasse um plano de reestruturação trienal destinado a restabelecer a rendibilidade e a solidez financeira do grupo.
(24) No âmbito do procedimento, o Governo italiano comunicou à Comissão que a Lei n.o 144 de 17 de Maio de 1999 concedia ao Poligrafico, durante os 20 anos seguintes, um contributo anual de 80 mil milhões de liras italianas (40 milhões de euros) destinado ao reembolso de capital e juros dos contratos de empréstimos pelo próprio Poligrafico para financiar o referido plano de reestruturação.
(25) Além disso, as autoridades italianas especificaram o montante dos recursos financeiros concedidos à CMF pelo Poligrafico do modo seguinte:
- 1996: aumento de capital de 54 mil milhões de liras italianas (28 milhões de euros),
- 1998: transferência de débitos de 227 mil milhões de liras italianas (116 milhões de euros) e concessão de capital de 30 mil milhões de liras italianas (15 milhões de euros),
- 1999: concessão de capital de 89 mil milhões de liras italianas (46 milhões de euros).
(26) Desses recursos, a CMF transferiu 272 mil milhões de liras italianas para a Cellulosa Calabra, 25 mil milhões de liras italianas para a NWT e 5 mil milhões de liras italianas para a Naco.
(27) Além disso, as autoridades italianas informaram a Comissão de que, em 1998, o Poligrafico procedeu a injecções de capitais a favor da Editalia no montante líquido de 49 mil milhões de liras italianas (25 milhões de euros), para reconstituir o seu capital social absorvido pelos prejuízos registados.
(28) Todos estes montantes concedidos pelo Poligrafico às empresas por si controladas foram, por conseguinte, recuperados pelo Poligrafico mediante o contributo anual que lhe foi concedido pelo Estado. Para efeitos do presente procedimento, a medida do auxílio a apreciar é a concedida ao Poligrafico pela Lei n.o 144 de 17 de Maio de 1999 (80 mil milhões de liras italianas durante 20 anos).
III. OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS INTERESSADOS
(29) No início do procedimento, a França apresentou observações declarando que a "Direction des monnaies et médailles" não participou nos concursos referidos pela Comissão no início do procedimento relativamente aos serviços de cunhagem na Índia e na Argélia.
(30) Além disso, a França afirmou que as actividades da Verres nos mercados estrangeiros se limitaram a 1997 e 1998, não tendo participado em nenhum dos concursos em que, pelo contrário, participou a "Direction des monnaies et médailles".
IV. OBSERVAÇÕES DA ITÁLIA
(31) O Governo italiano, na sua resposta, afirma que:
- no que diz respeito aos dois aumentos de capital subscritos pelo Poligrafico a favor da CMF: i) as intervenções não constituem auxílios estatais uma vez que não constituíram qualquer vantagem económica para o beneficiário; ii) o Poligrafico actuou a título de investidor privado no contexto de uma economia de mercado; iii) em todo o caso, os eventuais auxílios seriam compatíveis com o mercado comum em conformidade com o n.o 3, alínea c), do artigo 87.o;
- no que diz respeito às alegadas facilidades comerciais concedidas ao Poligrafico, as mesmas não constituem auxílios estatais uma vez que o Estado nunca remunerou excessivamente o Poligrafico relativamente aos produtos e serviços por este prestados.
(32) No que diz respeito à alínea i), as autoridades italianas afirmam que os fundos concedidos pelo Poligrafico à CMF não são abrangidos pelo âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 87.o, uma vez que não constituíram uma vantagem económica para o beneficiário. As mesmas afirmam que os dois aumentos de capital foram integralmente transferidos da CMF para as empresas por si controladas, Cellulosa Calabra, Naco e NWT, para financiar a sua reestruturação. Dado que os fundos foram transferidos para a Cellulosa Calabra, Naco e NWT, segundo as autoridades italianas, a CMF não obteve qualquer vantagem económica dos mesmos fundos, tendo-se limitado a servir de intermediário.
(33) O Governo italiano afirma que os fundos concedidos pela CMF à Cellulosa Calabra, Naco e NWT não constituem auxílios estatais uma vez que estas empresas nunca foram activas no mercado e, por conseguinte, as medidas em apreço não podiam alterar a concorrência e o comércio intracomunitário. Em todo o caso, a Cellulosa Calabra e a Naco foram cedidas a investidores privados tendo a NWT sido posta em liquidação.
(34) Além disso, no que se refere à alínea ii), as autoridades italianas referem que o Poligrafico, ao conceder os fundos em questão, actuou a título de investidor privado, uma vez que concedeu os fundos necessários à reestruturação de uma das empresas por si controladas por forma a salvaguardar o valor do seu investimento.
(35) Em todo o caso, no que se refere à alínea iii), as autoridades italianas afirmam que as medidas em referência, se fossem consideradas auxílios estatais pela Comissão, deveriam no entanto beneficiar da derrogação prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o, já que se destinavam à reestruturação de uma empresa em dificuldade.
(36) Em relação às alegadas facilidades comerciais concedidas ao Poligrafico através de uma remuneração excessiva dos produtos e serviços prestados ao Estado, as autoridades italianas contestam a existência de tais medidas e explicam que o preço dos produtos e serviços prestados ao Estado foi estabelecido por uma comissão específica constituída junto do "Provveditorato Generale dello Stato" que é responsável pelo aprovisionamento de todas as administrações públicas.
(37) Segundo as autoridades italianas, o preço é fixado pela referida comissão tendo em conta, por um lado, o preço de produtos e serviços análogos no mercado e, por outro, os custos de produção suportados pelo Poligrafico. Por conseguinte, a Itália considera que não se pode colocar a hipótese de uma compensação excessiva a favor do Poligrafico.
(38) No que diz respeito aos fundos concedidos ao Poligrafico através da Lei n.o 144 de 17 de Maio de 1999, que não eram abrangidos pela decisão de início do procedimento, o Governo afirma que fazem parte de um amplo plano de reestruturação do conjunto do grupo Poligrafico e que, por conseguinte, constituem um auxílio compatível com o disposto no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o
(39) Por último, no que diz respeito aos fundos concedidos pelo Poligrafico à Editalia, o Governo italiano afirma que se destinavam à reestruturação da empresa e que, por conseguinte, devem ser considerados um auxílio compatível com o mercado comum na acepção do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado CE.
(40) Os mesmos argumentos foram invocados pelas autoridades italianas em relação ao alargamento do procedimento.
V. APRECIAÇÃO DAS MEDIDAS
(41) No caso em apreço, deve ser estabelecido se os fundos concedidos pelo Poligrafico às empresas por si controladas e se as alegadas facilidades comerciais:
- foram concedidos pelo Estado ou mediante recursos estatais,
- são susceptíveis de falsear a concorrência favorecendo determinadas empresas ou produções,
- afectam o comércio intracomunitário,
e, portanto, se constituem auxílios na acepção do n.o 1 do artigo 87.o
Existência de recursos estatais
(42) Os fundos destinados ao Poligrafico através da Lei n.o 144 de 17 de Maio de 1999 provêm directamente do orçamento do Estado e, como tal, constituem manifestamente recursos estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o
Vantagem para determinadas empresas
(43) A Comissão considera que todas as medidas financeiras concedidas pelo Estado a uma determinada empresa que reduza, sob várias formas, os encargos que normalmente incidem sobre o orçamento da empresa, devem ser consideradas um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o
(44) Os fundos atribuídos pela Lei n.o 144 de 1999 ao Poligrafico (80 mil milhões de liras italianas durante 20 anos) permitirão à empresa restabelecer o capital e satisfazer os juros dos contratos de empréstimos com o objectivo de financiar a reestruturação. De facto, o Poligrafico ficou em condições de obter empréstimos cujo capital e juros não deverá reembolsar. O montante dos empréstimos que o Poligrafico poderá obter, sem ter que garantir o seu reembolso, pode ser estimado aproximativamente em 1100 mil milhões de liras italianas (568 milhões de euros).
(45) Os empréstimos constituem uma forma necessária de financiamento das actividades empresariais, uma vez que fornecem recursos utilizáveis para cobrir as despesas de exploração e para financiar os investimentos ou as operações extraordinárias como, por exemplo, as aquisições. Porém, o facto de ter que reembolsar os empréstimos com os respectivos juros de mercado leva as empresas a exigirem uma maior rendibilidade dos seus investimentos por forma a poderem reembolsar os empréstimos e obterem um rendimento suficiente para os sócios.
(46) No caso em apreço, o Poligrafico receberá um empréstimo sem obrigação de reembolso, já que será o Estado quem procederá ao reembolso nos próximos 20 anos. Por conseguinte, é evidente que a medida em apreço reduz os encargos a que o Poligrafico deveria fazer face se fosse uma empresa comercial normal não apoiada pelo Estado.
(47) Portanto, os fundos concedidos pela Lei n.o 144 de 1999 ao Poligrafico favorecem a empresa relativamente aos concorrentes não elegíveis para o benefício da mesma medida, constituindo assim uma vantagem económica para a empresa na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(48) As autoridades italianas afirmam que o Poligrafico utilizará uma parte do empréstimo para reembolsar as dívidas contraídas para fornecer recursos financeiros à CMF (370 mil milhões de liras italianas - 190 milhões de euros) e à Editalia (49 mil milhões de liras italianas - 25 milhões de euros). Por seu turno, a CMF utilizou a maior parte dos fundos recebidos para efectuar injecções de capital em algumas das empresas que controla, mais concretamente na Cellulosa Calabra (272 mil milhões de liras italianas), Naco (5 mil milhões de liras italianas) e NWT (25 mil milhões de liras italianas). Portanto, segundo as autoridades italianas, os recursos concedidos ao Poligrafico não constituíam auxílios estatais tendo simplesmente sido transferidos para a CMF, que, por sua vez, os transferiu para a Cellulosa Calabra, Naco e NWT. Dado que o volume de vendas destas últimas era muito limitado - senão mesmo nulo - não se pode considerar a existência de qualquer distorção de concorrência no caso em apreço.
(49) A Comissão considera que não pode estar de acordo com essas teses. O Poligrafico opera como um grupo integrado que desenvolve directamente ou através das empresas por si controladas a actividade de produção. Por conseguinte, embora constituindo uma entidade distinta do Poligrafico, a CMF pertence a esse grupo e deve ser considerada, para efeitos do presente procedimento, como parte de um único grupo económico. A CMF, para além de ser uma empresa de produção integrada, opera de facto como uma sub-holding do Poligrafico, possuindo participações em mais de 15 empresas.
(50) As medidas a favor do Poligrafico devem ser consideradas como sendo destinadas a todo o grupo, independentemente do facto de favorecerem o fabrico de determinados produtos ou a prestação de determinados serviços a cargo do próprio Poligrafico ou da CMF ou de uma outra empresa controlada por estes.
(51) Por conseguinte, a Comissão, ao averiguar se as medidas em apreço constituíram uma vantagem económica para os destinatários na acepção do artigo 87.o, deve aplicar o princípio do investidor que opera no contexto de uma economia de mercado aos fundos concedidos pelo Estado ao Poligrafico, uma vez que incluem também os concedidos pelo próprio Poligrafico às empresas que controla para financiar a reestruturação destas.
(52) A este propósito, torna-se necessário examinar se os fundos, de que beneficiou o Poligrafico, foram concedidos de acordo com o princípio do investidor que opera no contexto de uma economia de mercado(3). Caso contrário, estas medidas produzem uma vantagem económica a favor do beneficiário. De facto, este pode utilizar esses recursos para financiar despesas de investimentos sem ter que recorrer a empréstimos junto de instituições financeiras ou remunerar adequadamente os recursos recebidos.
(53) Segundo o princípio do investidor que opera no contexto de uma economia de mercado, uma transacção financeira entre um Estado e uma empresa pública implica a existência de um auxílio estatal se não tiver sido efectuada por um investidor privado actuando em condições normais de mercado. Em especial, pode presumir-se que subsistem auxílios de Estado quando "a situação financeira da empresa e, nomeadamente, o volume da dívida são tais que não é previsível uma remuneração normal (em dividendos ou mais valias) dos capitais investidos num prazo razoável"(4).
(54) Como se pode verificar nos quadros 2 e 3, tanto o Poligrafico como a CMF encontravam-se em situação económica difícil quando receberam os fundos dos respectivos accionistas. No que diz respeito ao Poligrafico, o quadro 2 indica que a sua situação económica se tinha deteriorado gravemente: a sua margem de exploração já se tinha tornado negativa em 1996 e tinha piorado significativamente em 1997. Também independentemente das anulações una tantum de 1997, observa-se que a margem de exploração (que pode ser equiparada ao resultado económico das actividades "industriais") era negativa em cerca de 100 mil milhões de liras italianas. Apesar do significativo melhoramento registado em 1997, a rendibilidade de exploração manteve-se negativa.
(55) Por outro lado, salienta-se que, tanto em 1997 como em 1998, o património líquido do Poligrafico era negativo. Em condições normais, as empresas com um património líquido negativo não podem funcionar.
(56) O mesmo raciocínio pode ser feito, mutatis mutandis, em relação à CMF. Como se conclui do quadro 3, a empresa registou uma descida inesperada do volume de vendas e registou uma margem de exploração negativa tanto em 1997 como em 1998. Nesses anos, a CMF registou prejuízos significativos que absorveram completamente o seu capital. Foi somente graças às concessões de capital por parte do Poligrafico que a empresa pôde continuar operacional. Portanto, é evidente que o Poligrafico, tendo em conta o último resultado económico registado pela empresa, a sua estrutura financeira e as suas perspectivas económicas, não podia aguardar um rendimento dos investimentos que fosse aceitável para um investidor privado.
(57) Com base nestas considerações, o Estado não podia razoavelmente aguardar um rendimento normal de mercado decorrente do investimento realizado na empresa. A concessão de recursos financeiros ao Poligrafico deve, por conseguinte, ser considerada uma concessão de vantagens económicas ao beneficiário na acepção do artigo 87.o e, portanto, poderá constituir um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o do Tratado CE se afectar as trocas comerciais entre Estados-Membros.
Efeitos sobre o comércio comunitário
(58) A terceira condição necessária para que uma determinada medida estatal respeite o artigo 87.o diz respeito à existência de efeitos reais ou potenciais sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros. No caso em apreço, é necessário avaliar os efeitos sobre o comércio intracomunitário, uma vez que, como indicado pela Comissão no início do procedimento, o Poligrafico e as empresas por si controladas operam em vários sectores - produção de pasta de papel e papel, cunhagem e edição - que são abertos à concorrência e em que é significativo o comércio intracomunitário.
(59) Por outro lado, no início do procedimento, a Comissão referiu claramente que nos referidos sectores em que opera o Poligrafico existe um efectivo ou potencial comércio intracomunitário. Em especial, fez referência ao serviço de cunhagem, ao fornecimento de papel para uso administrativo e aos serviços de edição. A Comissão reitera a sua tese no que diz respeito ao efeito sobre as trocas intracomunitárias, isto é, que as medidas de auxílio estatal concedidas ao Poligrafico ou às empresas que controla alteram ou são susceptíveis de alterar o comércio intracomunitário.
(60) Além disso, a Comissão observa que, segundo o Tribunal de Justiça, para que um auxílio estatal seja abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 87.o não é necessária uma incidência directa sobre o comércio efectivo entre Estados-Membros. Basta que as medidas reforcem a posição do beneficiário relativamente a outras empresas concorrentes no comércio intracomunitário(5). É exactamente o caso dos concorrentes do Poligrafico, mas também de outras empresas que operam no sector da cunhagem, da edição e da imprensa.
(61) Por conseguinte, pode concluir-se que as medidas em apreço preenchem também a terceira condição referida no considerando 31 e, portanto, constituem um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o
Compatibilidade com o mercado comum
(62) Tendo verificado que as medidas em análise constituem auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o, a Comissão deve verificar se estas podem ser declaradas compatíveis com o mercado comum em conformidade com as respectivas disposições do Tratado CE.
(63) O disposto no n.o 2 do artigo 87.o pode ser excluído uma vez que as medidas em questão não têm qualquer natureza social a favor de consumidores individuais nem se destinam a remediar os danos causados por calamidades naturais.
(64) Relativamente ao disposto no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o e à parte do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o que diz respeito às regiões, salienta-se que o auxílio não se destina a facilitar o desenvolvimento de certas regiões dada a variedade de localizações geográficas em que o conjunto do grupo Poligrafico está presente. Além disso, o auxílio não é destinado a fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum ou a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro na acepção do n.o 3, alínea b), do artigo 87.o
(65) Considerada a natureza das medidas em apreço, não parece aplicável também a derrogação prevista no n.o 3, alínea d), do artigo 87.o
(66) Em conclusão, as medidas de auxílio em questão podem unicamente beneficiar da derrogação prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o Nesta perspectiva, a Comissão deve avaliar a compatibilidade das medidas de auxílio com base nas orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade(6), dado que o procedimento foi iniciado em 1998 relativamente aos auxílios concedidos até àquela data. Com base nas referidas orientações, para que a Comissão aprove um auxílio é preciso que o plano de reestruturação preencha as seguintes condições gerais:
i) restabelecimento da viabilidade a longo prazo da empresa,
ii) prevenção de distorções indevidas da concorrência do auxílio,
iii) proporcionalidade dos auxílios aos custos e benefícios da reestruturação,
iv) realização integral do plano de reestruturação,
v) controlo por parte da Comissão da execução do plano de reestruturação.
(67) A Comissão pode declarar que os efeitos do auxílio não são contrários ao interesse comunitário e aprovar a medida nos termos do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o unicamente se todos os critérios acima referidos forem preenchidos.
(68) Para este efeito, as autoridades italianas apresentaram um plano de reestruturação orgânico, no que diz respeito quer ao conjunto do grupo empresarial Poligrafico quer, em especial, à CMF, centrado em três eixos principais, mais concretamente:
- a concentração das actividades do Poligrafico sobre a função principal do grupo que consiste no fornecimento de produtos e serviços para a administração pública e consequente supressão das actividades "exteriores",
- a privatização/liquidação da maior parte das empresas controladas pelo Poligrafico, pela CMF e pela maior parte das empresas controladas pela CMF,
- a redução dos custos através do aumento de eficácia interna e da reestruturação.
(69) O Poligrafico considera que deveria voltar a uma situação de rendibilidade estável no ano de 2002, realizando já em 1999 e 2000 adequados fluxos de caixa, como decorre do quadro 4.
Quadro 4
Plano de restruturação do Poligrafico
POSIÇÃO NUMA TABELA
(70) Os resultados aqui referidos serão obtidos mediante a redução drástica dos custos de exploração de empresa, em especial, dos custos relativos ao pessoal, em quase 50 %, bem como procedendo a um amplo conjunto de intervenções de reorganização interna e suprimindo a produção de vários produtos e serviços do Poligrafico destinados ao mercado. Por exemplo, já foi iniciado o desmantelamento das instalações de produção de papel e envelopes normais. Em termos de volume de vendas (em 1997), este corresponde a uma redução de cerca de 170 mil milhões de liras italianas (cerca de 87 milhões de euros) por ano.
(71) No termo do plano, o Poligrafico concentrará a sua produção em duas categorias de produtos, mais concretamente:
- produtos e serviços destinados à administração pública relativamente aos quais as autoridades públicas impõem critérios de qualidade e de segurança específicos em termos de não reprodutibilidade, garantia pública, etc. [categoria a)]. São abrangidos por esta categoria os passaportes, os documentos de identidade pessoal, os bilhetes da lotaria, os títulos do Tesouro e o Jornal Oficial, bem como o serviço de cunhagem para o Banco Central. Considera-se que no final do plano de reestruturação estes produtos representem 85 % do volume de vendas da empresa. É evidente que a concorrência relativamente a estes produtos é bastante limitada,
- produtos destinados à administração pública mas que não exigem o mesmo grau de segurança dos da categoria a) entre os quais os documentos fiscais, certificados eleitorais, etc. [categoria b)]. No termo do plano de reestruturação, os produtos da categoria b) deveriam representar os remanescentes 15 % do volume de vendas do Poligrafico.
(72) Dado que o Poligrafico suspenderá o fabrico de todos os seus actuais produtos "comerciais", o plano prevê o encerramento de todas as instalações de produção pré-existentes para concentrar a actividade de produção num único estabelecimento novo, obtendo assim uma maior eficácia e um grau mais elevado de qualidade do produto. Será necessária uma instalação separada destinada exclusivamente ao serviço de cunhagem.
(73) Além disso, o plano prevê a venda de todas as empresas controladas pelo Poligrafico, à excepção da Verres e Editalia. A Verres será mantida para a sua produção de matérias-primas destinadas ao serviço de cunhagem e a Editalia é relevante para efeitos da actividade editorial que pode ser útil para as actividades principais do Poligrafico. O plano prevê, além disso, a possibilidade de que também estas empresas sejam cedidas numa fase posterior.
(74) Salienta-se que o plano de reestruturação prevê ainda uma significativa redução dos preços pagos pela administração pública pelos produtos e serviços fornecidos pelo Poligrafico. Estima-se que esta medida reduza o volume de vendas do grupo em cerca de 90 mil milhões de liras italianas no final do plano, com base nos dados da produção de 1997.
(75) Sob o ponto de vista da organização, o plano de reestruturação prevê a redução radical do pessoal do Poligrafico de 5302 pessoas em 1997 para 2650 pessoas em 2002 e para 2550 no ano de referência, quando toda a produção estiver concentrada numa única instalação. O plano prevê ainda a redução dos custos unitários do pessoal, alterando alguns aspectos legais do contrato de trabalho e substituindo por empregados jovens mais económicos os antigos empregados mais onerosos. A acção combinada sobre o quadro de pessoal e sobre o respectivo custo unitário permitirá à empresa reduzir os custos globais com o pessoal de 475 mil milhões de liras italianas (244 milhões de euros) em 1997 para 228 mil milhões de liras italianas (117 milhões de euros) no ano de referência.
(76) Salienta-se que, em 30 de Junho de 2000, já tinha havido uma redução de cerca de 1850 passando para 3130 o número de empregados, tendo-se registado um ritmo mais rápido do que o previsto no plano.
(77) O plano prevê que os custos totais para financiar as medidas acima descritas ascendem a cerca de 1400 mil milhões de liras italianas (720 milhões de euros) no período de 1999-2002, dos quais 600 mil milhões de liras italianas destinados à reestruturação da situação financeira do Poligrafico, 430 mil milhões de liras italianas para concentrar as instalações de produção num único estabelecimento e 370 mil milhões de liras italianas para a cobertura dos custos sociais decorrentes do despedimento do pessoal. O Poligrafico participará no financiamento desse plano com cerca de 300 mil milhões de liras, 120 mil milhões de liras italianas dos quais provenientes da venda dos activos e das empresas por si controladas, 100 mil milhões de liras italianas de fluxos de caixa relativos ao período e 80 mil milhões de liras italianas provenientes da redução do capital de exploração.
(78) Os restantes 1100 mil milhões de liras italianas, como referido no considerando 44, decorreriam de empréstimos cujo capital e juros serão reembolsados pelo Estado.
(79) Por último, salienta-se que o Poligrafico introduzirá um sistema contabilístico analítico que permitirá separar os custos e as receitas dos produtos vendidos exclusivamente à administração pública dos eventualmente vendidos no mercado. Isto eliminará o risco de os auxílios destinados às actividades relativamente às quais o Poligrafico opera como fornecedor da administração pública serem desviados para eventuais actividades relativamente às quais o Poligrafico decida competir no mercado.
(80) O elemento principal da reestruturação do Poligrafico será a redução dos seus custos de exploração (de cerca de 200 mil milhões de liras italianas no período de tempo considerado), por efeito da redução do pessoal, da racionalização da produção e de outras intervenções em termos de organização. A realização destas intervenções depende da vontade dos administradores da empresa e não da evolução favorável das condições de mercado.
(81) No que diz respeito ao Poligrafico, conclui-se do quadro 4 que as acções contempladas no plano de reestruturação permitirão, a partir de 2001, o restabelecimento de uma rendibilidade estável da instituição. O Poligrafico registou já em 2000 um adequado fluxo de caixa que permitirá financiar também uma parte das remanescentes acções de reestruturação. Salienta-se, além disso, que estes resultados serão inteiramente obtidos mediante medidas de reestruturação internas, independentemente das hipóteses de mercado favoráveis. Portanto, fica preenchida a condição referida na alínea i).
(82) Paralelamente à reestruturação do Poligrafico, o plano apresentado pelas autoridades italianas prevê também a reestruturação radical da CMF a fim de a privatizar o mais brevemente possível. Uma vez que a CMF é a maior empresa controlada pelo Poligrafico, é conveniente analisar a sua reestruturação antes que seja privatizada.
(83) O plano de reestruturação da CMF baseia-se nas seguintes acções a realizar num período de três anos:
- a evolução da gama de produção para produtos com maior valor acrescentado, como o papel-moeda,
- a saída do sector do papel autocopiador,
- a renovação das instalações energéticas responsáveis por uma percentagem elevada dos custos de exploração,
- a reestruturação da organização comercial e da comercialização,
- a redução do pessoal.
(84) O plano prevê, além disso, a venda da maior parte das empresas controladas pela CMF e das actividades não estratégicas. Relativamente às empresas a vender, recorda-se que a CMF já concluiu a venda da Cellulosa Calabra, uma empresa controlada por si que registava prejuízos significativos. Como referido no considerando 48, as autoridades italianas afirmam que os auxílios concedidos a esta empresa, à Naco e à NWT deverão ser examinados separadamente. A Comissão, pelos motivos referidos supra, considera que estas empresas - todas com volume de vendas e produção muito limitados ou nulos - são abrangidas pelo âmbito das actividades da CMF no sector da produção de papel e pasta de papel.
(85) Porém, assinala-se que as actividades da CMF devem ser imputadas sobretudo às empresas Cellulosa Calabra, Naco e NWT. Em especial, a Cellulosa Calabra, que recebeu 90 % dos fundos destinados pela CMF às suas empresas, devia tornar-se num lugar de produção na Calábria - região desfavorecida no âmbito do objectivo 1 - destinado à produção de papel através de um processo especial destinado a reduzir a utilização de árvores e os efeitos poluentes dos processos de produção à base de cloro. Apesar dos avultados investimentos e de um quadro de pessoal elevado, a empresa nunca atingiu um nível de produção significativo limitando-se a testes de produção e de comercialização. Salienta-se que o volume de vendas da empresa no primeiro semestre de 1998, isto é, antes da privatização, era de 140 milhões de liras italianas (72000 euros). A empresa foi vendida - através de concurso público e transparente - a um grupo de investidores que desmantelou todas as instalações para a produção de papel e utilizou o local para a produção de electricidade. Não se trata, portanto, de examinar um eventual plano de reestruturação para a Cellulosa Calabra.
(86) O mesmo raciocínio é válido para a Naco e para a NWT. Estas duas empresas deviam criar novos processos de produção para o fabrico de papel e produtos semelhantes ao papel. O volume de vendas da Naco em 1997 - antes da privatização - foi de apenas 170 milhões de liras italianas (86000 euros), enquanto o da NWT em 1998 foi pouco inferior a 1500 milhões de liras italianas (770000 euros). Também estas duas empresas controladas já foram vendidas - através de concurso público e transparente - a investidores privados. A receita, 8 % e 2 % dos fundos destinados pela CMF às empresas por si controladas, foi utilizada para restabelecer prejuízos registados anteriormente.
(87) O plano da CMF prevê o prosseguimento da venda e do encerramento da maior parte das empresas que controla. Por exemplo, para além das já referidas vendas da Cellulosa Calabra, da Naco e da NWT, a CMF já vendeu a Polimoore SpA e a FAD SpA, enquanto a Cargest SpA e a Cogest SpA foram postas em liquidação.
(88) Foi igualmente vendido o estabelecimento de produção de Cerreto Castello pertencente à Fabriano Soft e encerrada a linha de produção de papel autocopiador da CMF.
(89) Por outro lado, o plano prevê várias acções destinadas a recuperar a empresa em termos de produtos e canais de distribuição, bem como a aumentar a sua eficácia ao nível de concorrentes. Entre estas medidas figura a redução do pessoal, de actualmente 970 pessoas para cerca de 600 (- 40 %).
(90) A realização destas intervenções deveria permitir a recuperação da empresa. De facto, a CMF deverá estar em condições de obter um lucro de exploração de cerca de 60 mil milhões de liras italianas (31 milhões de euros) em 2002 comparativamente com 1000 milhões de liras italianas (0,5 milhão de euros) de prejuízos em 1998, como resulta do quadro 5.
Quadro 5
Plano de reestruturação da CMF
POSIÇÃO NUMA TABELA
(91) No âmbito deste plano, a CMF será privatizada em conformidade com o plano de reestruturação do seu accionista Poligrafico. Para este efeito, foi já dado início ao procedimento de venda.
(92) Como referido no considerando 67, a Comissão deve apreciar se o plano de reestruturação apresentado pelas autoridades italianas preenche as cinco condições referidas nas respectivas orientações em vigor.
(93) Com base na primeira condição, as medidas devem permitir restabelecer a eficácia económico-financeira a longo prazo da empresa num período de tempo razoável com base em hipóteses realistas em termos de mercado.
(94) Além disso, a Comissão salienta que, no que diz respeito à CMF, se prevê que as intervenções de reestruturação permitam o retorno da empresa a uma situação de eficácia económico-financeira estável em 2002. No ano de referência de 2002, estima-se que o fluxo de caixa da CMF será de cerca de 60 mil milhões de liras, suficiente para cobrir as necessidades de exploração e os investimentos da empresa. A reestruturação será em grande parte possível na sequência das intervenções previstas pela CMF para aumentar a eficácia da empresa, bem como na sequência da diminuição dos seus custos de exploração. Por exemplo, considera-se que os custos com o pessoal diminuam de 75 mil milhões de liras italianas em 1997 para 45 mil milhões de liras italianas em 2002 (- 40 %). Tais medidas dependem sobretudo da vontade dos administradores da empresa e não de condições exteriores ao mercado.
(95) Por outro lado, a Comissão regista o compromisso das autoridades italianas de privatizarem quanto antes a CMF no âmbito do plano de reestruturação do Poligrafico. A Comissão considera que a presença de investidores privados reforçará as perspectivas de rendibilidade da empresa.
(96) Salienta-se a este propósito que o Poligrafico já escolheu o consultor para a venda da CMF e que está iminente o início do processo de procedimento da privatização.
(97) A Comissão regista o compromisso das autoridades italianas de realizarem integralmente o referido plano de reestruturação segundo o calendário indicado, bem como de apresentar, a partir de 30 de Junho de 2001, relatórios semestrais sobre o estado de adiantamento dos trabalhos.
(98) Com base na segunda condição, devem ser evitadas distorções indevidas da concorrência decorrentes do auxílio. Em princípio, os auxílios concedidos pelo Estado a uma empresa causam distorções de concorrência indevidas já que colocam a empresa numa posição económica mais favorável relativamente aos seus concorrentes. Por conseguinte, tal efeito deve ser compensado por reduções da capacidade de produção.
(99) No caso em apreço, o plano de reestruturação mostra que o Poligrafico reduzirá significativamente a sua capacidade de produção. Em especial, como referido supra, encerrará toda a sua actividade actual destinada ao sector comercial e limitar-se-á a produtos e serviços destinados à administração pública. Isto implica, segundo os valores de 1998, uma perda de produção de cerca de 170 mil milhões de liras italianas num volume de vendas total de 977 mil milhões de liras italianas (17 %).
(100) Além disso, o Poligrafico venderá a maior parte das empresas que controla, em especial a CMF que é, sem dúvida, a empresa maior em termos de capacidade de produção e volume de vendas. Como resulta do quadro 4, o volume de vendas do Poligrafico baixará para 752 mil milhões de liras italianas em 2002 relativamente aos 998 mil milhões de liras italianas em 1996 e sobretudo aos 1530 mil milhões de liras italianas de volume de vendas consolidado em 1996. Isto representa uma redução de cerca de 25 % em referência ao próprio Poligrafico e de 50 % em referência ao grupo consolidado. Embora considerando que a Verres e a Editalia se manterão no grupo, a redução em termos de capacidade é, no entanto, notável e significativa.
(101) Por outro lado, como referido nos considerandos anteriores, o Poligrafico encerrará as suas três actuais instalações de produção para concentrar a actividade numa única instalação nova, o que poderá também conduzir a uma redução significativa da capacidade de produção disponível para o grupo.
(102) A Comissão salienta ainda que a CMF reduzirá consideravelmente o seu número de trabalhadores (- 40 %) e reestruturará as instalações de produção com a consequente redução significativa da sua capacidade de produção. Em especial, a empresa encerrará a nova instalação de Rocchetta, construída entre 1991 e 1993, com uma capacidade potencial de 150000-200000 toneladas. A CMF utilizará a instalação como um terminal logístico e reduzirá gradualmente a sua produção actual. Também esta medida se traduzirá numa redução posterior da capacidade de produção potencial.
(103) A Comissão verifica portanto que, com base no plano apresentado pelas autoridades italianas, o Poligrafico já reduziu e reduzirá substancialmente a sua capacidade de produção concentrando os locais de produção e vendendo a maior parte das empresas que controla, em especial a CMF. Por conseguinte, a Comissão considera que o auxílio concedido ao Poligrafico não causará distorções de concorrência indevidas, se as medidas do plano de reestruturação forem aplicadas integralmente como previsto. Por conseguinte, fica preenchida a segunda condição.
(104) Com base na terceira condição, o auxílio deve ser proporcional aos custos e aos lucros. Para que o auxílio estatal seja declarado compatível é necessário que se limite rigorosamente ao mínimo necessário para financiar o restabelecimento da eficácia económico-financeira, não devendo, portanto, ser utilizado para iniciativas agressivas e perturbadoras do mercado, a não ser na medida necessária para restabelecer a rendibilidade da empresa.
(105) Como explicado no considerando 77, o custo financeiro total do plano de reestruturação deverá ser de 1400 mil milhões de liras italianas. O Poligrafico participará no financiamento do plano de forma significativa através dos fluxos de caixa (100 mil milhões de liras italianas em todo o período) decorrente das medidas de racionalização, através da venda dos activos e das empresas por si controladas (120 mil milhões de liras italianas), bem como através da redução do capital de exploração.
(106) De acordo com as informações fornecidas pelas autoridades italianas, os fundos recebidos pelo Poligrafico serão autorizados para reduzir as dívidas de carácter financeiro da empresa, para reconstituir o seu capital líquido, para financiar a reestruturação das operações e para cobrir os custos sociais dos despedimentos.
(107) No final de 1998, o capital líquido do Poligrafico era negativo em cerca de 600 mil milhões de liras italianas (308 milhões de euros) em consequência dos prejuízos registados em 1997 e 1998. Esses prejuízos eram em grande parte imputáveis à anulação contabilística de existências e de activos, bem como à necessidade de conceder recursos financeiros às empresas por si controladas, em especial à CMF. A Comissão considera que os fundos concedidos pelo Estado ao Poligrafico se limitaram ao mínimo estritamente necessário para cobrir os custos da sua reestruturação financeira, organizativa e industrial.
(108) Como referido, o Poligrafico utilizará os recursos concedidos pelo Estado, e os seus recursos próprios para cobrir os custos sociais dos despedimentos de pessoal (370 mil milhões de liras italianas), para reestruturar as suas instalações de produção (430 mil milhões de liras italianas - 221 milhões de euros) e para reconstituir o seu capital (600 mil milhões de liras italianas - 308 milhões de euros). Uma vez terminado o plano, o Poligrafico encontrar-se-á com uma estrutura financeira sólida caracterizada por um nível de endividamento normal relativamente ao capital da empresa.
(109) A Comissão considera, portanto, que o previsto auxílio a favor do Poligrafico é proporcional aos custos da sua reestruturação e não contribui com recursos excessivos que poderão ser utilizados para financiar iniciativas comerciais agressivas. A este propósito, a Comissão observa ainda que o Poligrafico introduzirá um sistema contabilístico distinto, que separará os custos e as receitas atinentes aos produtos vendidos exclusivamente à administração pública dos relativos aos produtos destinados a clientes do sector privado. Posteriormente, isto permitirá evitar eventuais efeitos difusos de fundos relativamente às (limitadas) actividades comerciais que subsistirão após a conclusão do plano de reestruturação.
(110) A Comissão considera, assim, que o auxílio concedido não deu ao Poligrafico e à CMF posteriormente meios líquidos fora do processo de reestruturação e utilizável para financiar iniciativas comerciais agressivas e novos investimentos não necessários para a reestruturação.
(111) Quanto à terceira condição, já foi afirmado nos pontos anteriores que os beneficiários contribuirão de forma significativa para o financiamento das operações de reestruturação. No que diz respeito ao Poligrafico, como se viu, a empresa participará amplamente na reestruturação contribuindo com cerca de 300 mil milhões de liras italianas (154 milhões de euros) de recursos próprios, provenientes da venda de activos, empresas controladas e instalações industriais, bem como do fluxo de caixa decorrente da racionalização das suas operações.
(112) No que diz respeito à CMF, a Comissão observa que a empresa utilizará para efeitos de reestruturação cerca de 150 mil milhões de liras italianas (77 milhões de euros) de recursos internos relativamente a uma necessidade futura avaliada em 200 mil milhões de liras italianas (103 milhões de euros). Também a CMF venderá a maior das empresas que controla (como afirmado antes, um bom número destas foi já vendido ou está a ser vendido) e utilizará os lucros obtidos para financiar a sua própria reestruturação.
(113) A Comissão considera que ambas as empresas participarão de forma significativa no financiamento dos respectivos planos de reestruturação. Portanto, fica preenchida a terceira condição.
(114) Por último, o Governo italiano comprometeu-se a garantir a execução integral do plano de reestruturação e a apresentar à Comissão relatórios semestrais sobre a situação económico-financeira do Poligrafico, bem como sobre os progressos das acções de reestruturação da empresa, a fim de permitir à Comissão verificar a realização dos planos de reestruturação apresentados. Ficam, portanto, preenchidas a quarta e quinta condições.
VI. CONCLUSÕES
(115) A Comissão verifica que a Itália realizou ilegalmente, em infracção ao n.o 3 do artigo 88.o do Tratado, as medidas de auxílio acima descritas. Todavia, considera que o auxílio concedido ao Poligrafico é compatível com o mercado comum na acepção do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, desde que seja realizado integralmente o plano de reestruturação apresentado à Comissão no âmbito do procedimento,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio que a Itália concedeu a favor do Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, num montante de 80 mil milhões de liras italianas por ano durante os próximos 20 anos (correspondente a 1100 mil milhões de liras italianas no valor actual), é compatível com o mercado comum nas condições indicadas no artigo 2.o
Artigo 2.o
A Itália procede à realização do plano de reestruturação do Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato e apresentará semestralmente, a partir de 1 de Julho de 2001, um relatório sobre o estado de adiantamento do mesmo.
Artigo 3.o
A Itália informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, das medidas tomadas para lhe dar cumprimento.
Artigo 4.o
A República Italiana é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 25 de Abril de 2001.

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