Document ID: 32002D0014

Kommissionens beslutning
af 12. juli 2000
om den statsstøtte, Frankrig har iværksat til fordel for Scott Paper SA/Kimberly-Clark
(meddelt under nummer K(2000) 2183)
(Kun den franske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2002/14/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med denne artikel(1), og på baggrund af disse bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1) Efter at den franske revisionsret i november 1996 havde offentliggjort en beretning med titlen "Les interventions des collectivités territoriales en faveur des entreprises"(2), modtog Kommissionen ved brev af 23. december 1996 en klage vedrørende de favørbetingelser, på hvilke bystyret i Orléans (i det følgende benævnt "bystyret") og departementrådet for Loiret (i det følgende benævnt "departementet") - i det følgende tilsammen benævnt "de lokale myndigheder" - skulle have solgt 48 ha beliggende i industriområdet La Saussaye til det amerikanske selskab Scott Paper Company, der fremstiller toilet- og husholdningspapir.
(2) Kommissionen anmodede ved brev af 17. januar 1997 de franske myndigheder om yderligere oplysninger. De franske myndigheder begærede ved brev af 14. februar 1997 fristen udsat med 15 dage, hvilket Kommissionen accepterede den 3. marts 1997. De franske myndigheder fremsendte ved brev af 19. marts 1997 nogle af de oplysninger, hvorom Kommissionen havde anmodet, men da oplysningerne ikke var fyldestgørende, gentog Kommissionen sin anmodning over for de franske myndigheder ved brev af 26. marts 1997. De franske myndigheder fremsendte et delvist svar herpå ved brev af 21. april 1997. I samme brev begærede de franske myndigheder fristen udsat på ny med 20 dage, hvilket Kommissionen accepterede den 2. maj 1997.
(3) Den 3. juni 1997 modtog Kommissionen de yderligere oplysninger, hvorom den havde anmodet. Den 8. august 1997 bad Kommissionen på ny de franske myndigheder om en række præciseringer. Kommissionen rykkede de franske myndigheder for disse præciseringer henholdsvis den 24. september 1997 og den 24. oktober 1997. Den 3. november 1997 fremsendte de franske myndigheder yderligere oplysninger, som den 17. november 1997 blev meddelt klageren. Klageren fremsendte yderligere oplysninger ved brev af 8. december 1997, som Kommissionen besvarede den 6. januar 1998. Senest har klageren fremsendt yderligere oplysninger til Kommissionen den 29. januar 1998 og den 1. april 1998.
(4) Den 20. maj 1998 besluttede Kommissionen at indlede proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2, over for de omhandlede foranstaltninger, eftersom der stadig herskede tvivl om de nærmere vilkår for de franske myndigheders adfærd over for virksomheden Scott Paper Company, og hvorvidt disse vilkår var forenelige med traktaten. Kommissionen underrettede de franske myndigheder om denne beslutning ved brev SG(98) D/5663 af 10. juli 1998.
(5) Ved brev af 31. juli 1998 begærede de franske myndigheder fristen udsat yderligere en måned, hvilket Kommissionen accepterede den 5. august 1998. Ved brev af 18. september 1998 anmodede de franske myndigheder om yderligere frist på 20 dage, hvilket Kommissionen accepterede den 25. september 1998. De franske myndigheder svarede ved brev af 25. november 1998 på Kommissionens meddelelse om, at den ville indlede den nævnte procedure.
(6) Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(3). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til de pågældende foranstaltninger.
(7) Kommissionen har modtaget bemærkninger desangående fra de interesserede parter. Efter at have oversat disse bemærkninger til fransk og ved brev af 16. februar 1999 anmodet en tredjepart om at trække sit krav om fortrolig behandling af bemærkningerne tilbage blev bemærkningerne meddelt de franske myndigheder ved brev af 2. marts 1999. Efter at både de franske myndigheder og tredjeparter havde fremsat deres bemærkninger, var der fortsat en lang række punkter, der skulle afklares, før sagen kunne afsluttes. Kommissionen anmodede derfor samtidig i ovennævnte brev om detaljerede oplysninger.
(8) Ved brev af 18. marts 1999 bad de franske myndigheder om at få forlænget den frist, de havde fået af Kommissionen ved brev af 24. marts 1998, med yderligere ti dage. Ved brev af 30. april 1999 fremsendte de franske myndigheder en del af de oplysninger, hvorom Kommissionen havde anmodet.
(9) Eftersom de franske myndigheders svar efter betydelige forsinkelser fortsat var utilstrækkelige, gav Kommissionen den 8. juli 1999 påbud om tilvejebringelse af de nødvendige oplysninger. Denne beslutning blev meddelt de franske myndigheder ved brev SG(99) D/5459 af 20. juli 1999, hvori de blev opfordret til at fremsætte deres bemærkninger inden 15 arbejdsdage efter datoen for underretningen om beslutningen, dvs. inden den 11. august 1999.
(10) Ved brev af 9. august 1999 anmodede de franske myndigheder om at få denne frist forlænget med 30 arbejdsdage, hvilket Kommissionen accepterede den 12. august 1999. Den 15. oktober 1999 reagerede de franske myndigheder på Kommissionens påbud ved at fremsende en del af de ønskede oplysninger.
(11) Efter anmodning fra de franske myndigheder afholdtes der den 7. december 1999 et møde med Kommissionen. På dette møde gav Kommissionen de franske myndigheder tilladelse til rent undtagelsesvist og af hensyn til sagens behandling at give yderligere oplysninger inden udgangen af december 1999. Disse oplysninger blev omsider fremsendt henholdsvis den 10. januar og den 21. februar 2000.
2. BESKRIVELSE AF STØTTEFORANSTALTNINGERNE
2.1. STØTTEMODTAGER
(12) I 1969 opkøbte selskabet Scott Paper Company den franske virksomhed Bouton Brochard og oprettede derefter et særskilt selskab, Bouton Brochard Scott, som overtog Bouton Brochards aktiviteter. Bouton Brochard Scott blev i november 1987(4) omdøbt til Scott SA.
(13) I januar 1996 opkøbte Kimberly-Clark Corporation (i det følgende benævnt "KC") aktierne i Scott SA, som ejede en fabrik til fremstilling af toilet- og husholdningspapir beliggende i industriområdet i Orléans-Sologne i kommunen Saint-Cyr-en-Val i departementet Loiret. Fabrikken beskæftigede ca. 170 medarbejdere. KC annoncerede i januar 1998, at den agtede at lukke fabrikken. Fabrikkens aktiver, dvs. grunden og papirfabrikken, blev opkøbt af Procter & Gamble (i det følgende benævnt "P & G") i juni 1998(5).
2.2. SALGET AF GRUNDEN
(14) Med det formål at lade Scott Paper Company's franske datterselskab, selskabet Bouton Brochard SA (i det følgende benævnt "Scott") opføre en fabrik til fremstilling af husholdningspapir overlod departementet og bystyret det den 12. september 1987 til "Société d'économie mixte pour l'équipement du Loiret" (i det følgende benævnt "Sempel") at foretage alle nødvendige undersøgelser og anlægsarbejder i forbindelse med byggemodning af en række grunde med et samlet areal på ca. 68 ha beliggende dels i industriområdet La Saussaye, dels i området La Planche (i det følgende benævnt "industriområdet La Saussaye")(6).
(15) I denne forbindelse afstod bystyret de 68 ha til Sempel for en symbolsk pris af én franc(7). Bystyret havde tidligere i perioden fra 1975 til 1987 erhvervet disse grunde, der på daværende tidspunkt var landbrugsjord, til en pris af 16 FRF/m2 (2,4 EUR/m2), dvs. i alt 10,9 mio. FRF (1,7 mio. EUR)(8).
(16) Sempel er et lokalt privatretligt halvoffentligt selskab, som er omfattet af lov 83-597 af 7. juli 1983. Selskaber, der er omfattet af denne lovgivning, er privatretlige foretagender, hvori deltager lokale myndigheder (regioner, departementer og kommuner) og sammenslutninger af disse samt private foretagender og eventuelt andre offentlige foretagender, og som har til formål at udføre byggemodning og anlægsarbejder, drive offentlige industri- og forretningsforetagender eller varetage andre aktiviteter i almenvellets interesse. Selv om selskaberne kontrolleres af det offentlige, i praksis de lokale myndigheder, eftersom disse skal eje mindst halvdelen, men højst 80 % af kapitalen, er de undergivet privatretlige regler, navnlig loven af 24. juli 1966 om kommercielle selskaber(9).
(17) I henhold til artikel 2 i Sempel-aftalen havde dette selskab bl.a. til opgave at sørge for udførelsen af følgende arbejder på de grunde, hvorpå Scott ville opføre sin fabrik: "- alle undersøgelser og projekteringsarbejder
- alle anlægsarbejder i forbindelse med veje og forsyningsnet, herunder vand, gas og elektricitet, i det område, der er genstanden for denne aftale
- parkeringspladser til lastbiler og personbiler
- tilslutning til jernbanenettet fra det område, der er genstanden for denne aftale
- belysning på veje og parkeringspladser
- grønne områder
- planering og klargøring af det areal, hvor fabriksbygning med lagerhal skal opføres, samt dertil hørende overliggende konstruktion; disse anlægsarbejder udføres i henhold til en kontrakt, der indgås med virksomheden Scott Paper
- alle former for primær, sekundær og tertiær infrastruktur inden for det område, der skal byggemodnes, eller som er nødvendig for direkte tilslutning til forsyningsnet og lign. uden for området
- samt alle former for anlægsarbejder, der er nødvendige for grundenes anvendelsesformål."
(18) På det tidspunkt, da Scott-aftalen blev indgået, dvs. i 1987, forpligtede bystyret og departementet sig til at finansiere disse byggemodningsomkostninger "med et beløb på op til 80 mio. franc"(10). Dette beløb var fordelt med "50 mio. franc til byen Orléans og 30 mio. franc til departementet Loiret"(11).
(19) Det fremgår dog af Sempels slutopgørelse for byggemodningen af industriområdet La Saussaye dateret den 26. juli 1993(12) (i det følgende benævnt "Sempel-opgørelsen") og referater af byrådsmøder, at de samlede omkostninger ved byggemodningen af området må have været langt højere. Ifølge Sempel-opgørelsen udgjorde de ca. 140 mio. FRF (21,4 mio. EUR), fordelt således:
TABELPOSITION
(20) I henhold til punkt 2.2 i referat af byrådsmøde i 1994 skulle de samlede omkostninger ved den pågældende transaktion udgøre ca. 37,2 mio. FRF (5,7 mio. EUR) for departementet og ca. 92,5 mio. FRF (14,1 mio. EUR) for bystyret, heraf 65,85 mio. FRF (10 mio. EUR) til renter og afdrag på et lån på 34,2 mio. FRF (5,2 mio. EUR) ydet til Sempel, 10,9 mio. FRF (1,7 mio. EUR) til købet af grunden og 13,6 mio. FRF (2,1 mio. EUR) til byggemodningen.
(21) I 1987 solgte Sempel 48 ha af de i alt 68 disponible ha til Scott for en pris af 65 FRF/m2 (9,9 EUR/m2), dvs. i alt 31 mio. FRF (4,7 mio. EUR)(13). Denne pris var i forvejen fastsat i Sempel-aftalen (punkt 12.3): "[...] prisen for afståelse af fabriksbygning med lagerhal og omliggende arealer til selskabet Scott Paper er 31 mio. franc inklusive alle skatter og afgifter." De 20 resterende ha blev tilbagekøbt af de kommunale myndigheder i byen Orléans for en symbolsk pris af én franc i 1989 og 1992(14), hvorefter Sempel blev afviklet(15).
(22) Industriområdet La Saussaye dækkede i 1998 ca. 200 ha med 70 virksomheder, der beskæftigede ca. 2000 personer(16).
2.3. FAVØRSATS FOR VANDAFLEDNINGSAFGIFT
(23) Der betales en vandafledningsafgift udtrykt i FRF/m3 for den mængde vand, en virksomhed har forbrugt. Ved beregningen af vandafledningsafgiften følger bystyret bestemmelserne i det tværministerielle cirkulære af 12. december 1978(17). Dette cirkulære præciserer beregningsgrundlaget (vandforbrug i m3 × afledningskoefficient × degressivitetskoefficient × forureningskoefficient) for brugere med et vandforbrug på over 6000 m3/år(18). Bystyret har siden 1. januar 1986 selv fastsat vandafledningsafgiften(19).
(24) Der står imidlertid i artikel R. 372 i kommunalloven(20), at såfremt vandforbruget overstiger bestemte grænser, "korrigeres det vandforbrug i m3, der danner grundlag for vandafledningsafgiften, i opadgående eller nedadgående retning for at tage hensyn til de specifikke omkostninger, som navnlig omfanget af eller formen for den af virksomheden forårsagede forurening medfører for spildevandsforvaltningen." Det er den såkaldte "degressivitetskoefficient", som ligeledes fastsættes af bystyret.
(25) I henhold til artikel 7 i Scott-aftalen skal Scott betale vandafledningsafgift efter en særligt favorabel sats: "Bystyret forpligter sig til at ændre de gældende satser for vandafledningsafgiften for brugere i industrien med ekstraordinære behov og over for disse at anvende en sats, der ikke overstiger 25 % af den gunstigste aktuelle sats. Bystyret vil anvende denne gunstige sats over for Scott på betingelse af, at virksomheden overholder de gældende tekniske normer, love og bestemmelser."
(26) Den 1. januar 1989 ændrede bystyret beløbet for vandafledningsafgiften(21) og degressivitetskoefficienten(22). For et forbrug på mellem nul og 50000 m3 blev degressivitetskoefficienten sat til mellem 1 og 0,5 proportionalt med vandforbruget. For forbrug mellem 50000 og 150000 m3 blev koefficienten ændret fra 0,6 til 0,8. Ifølge referat af byrådsmøde i 1988 var formålet at tilskynde virksomheder med et stort vandforbrug til at reducere afledningen af spildevand(23). For et forbrug på over 150000 m3 blev koefficienten imidlertid sat ned til 0,25 uden nogen begrundelse. Degressivitetskoefficienterne fremgår af nedenstående skema:
TABELPOSITION
(27) I 1996 udgjorde Scotts vandforbrug ca. [...](24) m3(25). Scott havde således fordel af favørsatsen på 0,25 for [en væsentlig del](26) af sit vandforbrug, nemlig den del, der oversteg 150000 m3. Ifølge de franske myndigheder var Scott imidlertid ikke den eneste virksomhed, der havde fordel af denne favørsats. Den gjaldt også for La Source-hospitalet. I 1996, hvor hospitalets forbrug udgjorde 155000 m3(27), anvendtes der en koefficient på 0,25 for den del af hospitalets forbrug, der oversteg 150000 m3, dvs. 3 % af dets samlede vandforbrug.
3. BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE PROCEDUREN
(28) I 1997 offentliggjorde Kommissionen en meddelelse om statsstøtteelementer i forbindelse med offentlige myndigheders salg af jord og bygninger(28) (i det følgende benævnt "meddelelsen"). I meddelelsen redegøres der nærmere for en politik, der er udviklet over et tidsrum på mere end ti år. Der henvises til en procedure for salg af jord og bygninger, som automatisk udelukker enhver form for statsstøtte (salg efter offentligt, betingelsesløst udbud eller efter en vurdering foretaget af en uvildig ekspert forud for forhandlingerne med henblik på at fastsætte handelsværdien), og det anføres, hvilke transaktioner der skal anmeldes til Kommissionen.
(29) Eftersom der i det foreliggende tilfælde hverken havde været iværksat offentligt, betingelsesløst udbud eller foretaget en vurdering udført af en uvildig ekspert, meddelte Kommissionen i sin beslutning om at indlede proceduren, at salgsprisen for grunden kunne accepteres, hvis i) den mindst svarede til de offentlige myndigheders omkostninger i forbindelse med grunden, eller - ifald et stort udbud af tilsvarende grunde havde frembragt et prisfald - ii) den mindst svarede til markedsprisen(29).
(30) Kommissionen konkluderede på grundlag af de oplysninger, den på daværende tidspunkt havde kendskab til, at det ikke var muligt med sikkerhed at fastslå, om den pris, hvortil grunden blev solgt til Scott, i) dækkede de franske myndigheders omkostninger ved grunden, eller ii) svarede til markedsprisen. Og endelig var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt satsen for vandafledningsafgiften indeholdt elementer af statsstøtte.
4. BEGRUNDELSE FOR PÅBUDDET OM AT GIVE OPLYSNINGER
(31) Eftersom de franske myndigheder ikke havde givet et tilfredsstillende svar på de spørgsmål, Kommissionen fremsatte i sin beslutning om at indlede proceduren, gav Kommissionen de franske myndigheder påbud om at tilvejebringe de forlangte oplysninger. Spørgsmålene var stort set de samme som i det brev, Kommissionen havde fremsendt til de franske myndigheder den 2. marts 1999.
(32) Kommissionen anså de franske myndigheders svar for utilstrækkeligt, fordi de ikke havde givet nogen af de nedenfor anførte oplysninger:
- en detaljeret redegørelse og dokumentation for annonceringen i Frankrig og resten af Europa af salget
- en specifikation af karakteren af de byggemodningsarbejder (planering, elektricitet, infrastruktur, bygge- og anlægsarbejder m.m.), Sempel lod udføre på den grund, hvorpå Scotts fabrik blev opført, og de faktiske omkostninger ved disse arbejder, en specifikation af anvendelsen af midlerne hidrørende fra de lån, Sempel optog, samt en kopi af trepartsaftalen mellem bystyret, departementet og Sempel
- de forskellige indgåede salgsaftaler, herunder navnlig de salgspriser, der blev aftalt mellem bystyret og de seks øvrige virksomheder, der købte grunde på det resterende areal på 20 ha(30)
- en forklaring på, hvordan dekret 77-241 af 7. marts 1977 kan udgøre retsgrundlaget for den "rabat" på vandafledningsafgiften, der gives på grundlag af forbrugets størrelse, eftersom der i det pågældende dekret står, at vandafledningsafgiften korrigeres på grundlag af omfanget af den forurening, virksomheden forårsager
- regninger og nærmere oplysninger om alle de øvrige virksomheder i regionen, der får eller måtte have fået samme "rabat" på vandafledningsafgiften som Scott.
(33) Endelig gav Kommissionen på baggrund af bemærkninger fremsendt af tredjeparter efter offentliggørelsen af beslutningen om at indlede proceduren de franske myndigheder påbud om at fremsende navnlig følgende dokumenter:
- en kopi af de aftaler, der blev indgået i 1987 mellem Scott, bystyret og departementet
- en kopi af aftalen med bystyret om solidarisk hæftelse for de lån, Sempel havde optaget i henhold til aftalen mellem bystyret, departementet og Sempel.
5. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(34) Både klageren og den formodede modtager af støtten, dvs. Scott, har i deres egenskab af tredjeparter fremsat bemærkninger til Kommissionens beslutning om at indlede proceduren.
5.1. BEMÆRKNINGER FRA KLAGEREN
(35) I sit brev af 28. oktober 1998 bekræfter og støtter klageren som helhed den holdning, Kommissionen giver udtryk for i sin beslutning om at indlede proceduren. I denne forbindelse lægger han navnlig vægt på (betragtning 36-43), at det er nødvendigt, at afklare forbindelserne mellem de lokale myndigheder, Sempel og Scott og (betragtning 44 og 45) hvordan de forskellige forvaltningsinstanser i Loiret har medvirket til at begunstige virksomheden. Desuden kommenterer klageren (betragtning 46, 47 og 48) vilkårene for salget af fabrikken i Saint-Cyr-en-Val til P & G og KC's nye fabrik i Loiret.
5.1.1. DEN NØDVENDIGE AFKLARING AF FORBINDELSERNE MELLEM DE LOKALE MYNDIGHEDER, SEMPEL OG SCOTT
(36) Hvad angår den manglende gennemsigtighed mellem forbindelserne mellem de lokale myndigheder og Sempel, kræver klageren en nærmere redegørelse for, hvordan Sempel benyttede midlerne fra de lån, selskabet optog. Han henleder også Kommissionens opmærksomhed på, at Sempel blev afviklet ved akkord umiddelbart efter udløbet af den trepartsaftale af 12. september 1987 mellem bystyret, departementet og Sempel, som dækkede perioden 1987-1993, samt at Sempels opgave var at "udføre samtlige projekterings- og anlægsarbejder i forbindelse med byggemodningen af grundene i industriområdet La Saussaye".
(37) I denne forbindelse erindrer klageren desuden om, at handelsretten i Orléans i sin kendelse om selskabet Sempel af 19. marts 1996 henviser til, at det af en revisionsrapport om selskabet fra januar 1995 fremgår, at der var et underskud på 4-5 mio. FRF i 1994 og 1995. Klageren opfordrer Kommissionen til at anmode de pågældende franske myndigheder om at fremlægge trepartsaftalen mellem Sempel, departementet og bystyret.
(38) Hvad angår de byggemodningsarbejder, Sempel lod udføre til fordel for Scott på grunden i Saint-Cyr-en-Val, fastholder klageren, at de lån, Sempel optog, reelt kan betragtes som skjult finansiering udelukkende til fordel for Scott Paper af en række anlægsarbejder, der under normale konkurrencevilkår skulle have været finansieret af Scott selv.
(39) Desuden afsløres det ifølge klageren tydeligt i Journal de Gien fra 17. september 1987(31), hvilken politik de lokale myndigheder førte fra 1987 for at få Scott til at placere sin fabrik i Loiret: "Mens Orléans glæder sig, ser man nu, hvad det var, der efter mere end et års forhandlinger bragte sejren i hus. De lokale myndigheder har afsløret, hvilke midler de tog i brug for at vinde den amerikanske papirgigant, og hvad det kostede: 80 mio. franc."
(40) Klageren tilføjer, at det af avisartiklen tydeligt fremgår, at støtten fra de lokale myndigheder primært bestod i at byggemodne de grunde, hvor Scotts fabrik skulle ligge, men også i at udføre forskellige infrastrukturarbejder, som udelukkende var til gavn for Scott Paper: "I det foreliggende tilfælde tilbyder myndighederne de offentlige faciliteter, der skal til for at bringe La Saussaye i overensstemmelse med Scott Papers ønsker; virksomheden har desuden gennem Sempel fået overdraget et areal på 50 ha helt gratis."
(41) Ifølge klageren præciseres det i avisartiklen, at "Sempel i øvrigt har til opgave at udføre alle nødvendige byggemodningsarbejder og diverse anlægs- og byggearbejder med henblik på en fabriksbygning med en lagerhal. Regningen bliver på 80 mio. franc, der fordeles mellem departementet (35 mio. franc) og Orléans (45 mio. franc). I februar næste år vil de to offentlige instanser få en del af deres indskud tilbage, når Scott Papers datterselskab Bouton-Brochard-Scott overtager bygningen for 31 mio. franc. Alt dette svarer til første etape, og det bliver den eneste, de lokale myndigheder vil bidrage finansielt til."
(42) Klageren konkluderer, at disse oplysninger bekræfter indholdet af særberetningen fra den franske revisionsret fra november 1996: "Med det formål at omgå reglerne om zoneinddeling tøver visse lokale myndigheder ikke med at skjule formålet med den støtte, de modtager eller yder. Det gælder f.eks. opførelsen af fabrikker i departementet Loiret, som ikke kan komme i betragtning til byggemodningstilskud. I henhold til de aftaler, der er indgået med virksomhederne, vedrører støtten selve grunden og byggemodningen; men støtten er i visse støre sager langt mere omfattende end udgifterne til byggenmodningen og anvendes til helt uretmæssigt at finansiere en væsentlig del af selve byggeriet. Støtteintensiteten kan i visse tilfælde være helt op til 40-50 % af de faktiske omkostninger ved byggeprojektet."
(43) Klageren hævder, at tilbuddet fra de lokale myndigheder i Loiret om at finansiere en sådan infrastruktur således har været afgørende for Scotts beslutning om at placere sig i Saint-Cyr-en-Val i forhold til "konkurrerende" tilbud fra andre lokale myndigheder i Frankrig. Således redegøres der i La Nouvelle République(32) i juli 1987 for Scotts overvejelser i forbindelse med valget af placering i Frankrig: "Scott Paper-sagen ligger og skvulper mellem regeringens tøven over for at åbne de nationale markeder for en udenlandsk gigantvirksomhed og de indbyrdes konkurrerende byer, og Scott Paper spiller på denne konkurrence for at opnå de bedst mulige betingelser."
[...] "Blandt byerne synes Orléans at have elimineret sine modstandere én efter én, da Scott Papers interesse fanges af en ledig lagerbygning på 25000 m2 syd for Sens."
[...] "Nu skal byrådet i Orléans til at finde argumenter for at kæmpe mod uret. Det første er et tilsagn om at opføre bygningerne i løbet af højst fem måneder. Det løfte tilfredsstiller tilsyneladende Scott Paper, fordi det giver virksomheden mulighed for at blive operationel i løbet af fem måneder, eftersom den amerikanske multinationale virksomhed i første omgang kun er interesseret i at gøre brug af et lager og en produktionskæde, der skal forsynes med papir fra virksomhedens fabrikker i Belgien (Antwerpen) og Italien (Torino)."
5.1.2. DE FINANSIELLE BIDRAG FRA DE FORSKELLIGE MYNDIGHEDER I LOIRET
(44) Hvad angår de finansielle bidrag fra de forskellige lokale myndigheder, gør avisen Le Canard enchaîné(33) i januar 1998 opmærksom på, at der eksisterer en aftale mellem Scott og de lokale myndigheder:
(45) "Byen Orléans og departementet Loiret skal næppe regne med at få sit indskud tilbage. Der står således intet i den aftale, der er indgået med Scott, om tilbagebetaling af noget som helst, selv om virksomheden ikke overholder sine forpligtelser. Sidste håb er nu Kommissionen i Bruxelles [...]".
5.1.3. VILKÅRENE FOR AFSTÅELSEN AF GRUNDEN I SAINT-CYR-EN-VAL TIL PROCTER & GAMBLE OG KIMBERLY-CLARKS NYE FABRIK I LOIRET
(46) Selskabet KC/Scott Paper overdrog i starten af 1998 grunden i Saint-Cyr-en-Val til P & G. Avisen La République du Centre lod den 19. september 1998(34) forstå, at P & G's overtagelse af grunden i Saint-Cyr-en-Val, som havde tilhørt Scott, var foregået på fordelagtige betingelser for P & G med en oplysning om, at den pågældende grund bl.a. skulle "være købt for 200 mio. franc, selv om den var 600 mio. franc værd".
(47) Den 22. oktober 1998, dvs. knap ti måneder efter, at KC bebudede fabrikken i Saint-Cyr-en-Val lukket, skriver dagbladet Les Échos om selskabets nye fabrik i Loiret(35).
(48) For at få Kommissionen til at kontrollere oplysningerne fra de franske myndigheder understreger klageren, at det er vigtigt, at Kommissionen har adgang til den trepartsaftale, der blev indgået den 12. september 1987 mellem Sempel og de lokale myndigheder, og til den oprindelige aftale mellem Scott og de lokale myndigheder.
5.2. BEMÆRKNINGER FRA DEN FORMODEDE STØTTEMODTAGER
(49) I sit brev af 23. november 1998 fremsætter Scott bemærkninger til spørgsmålet om købsprisen for grunden i Orléans (betragtning 50-59), Scotts favørsats for vandafledningsafgiften (betragtning 60) og Scotts tilbagebetaling af støtten (betragtning 61).
5.2.1. KØBSPRISEN FOR GRUNDEN I ORLÉANS
5.2.1.1. Den pris, Scott betalte, svarede til markedsprisen
(50) Scott meddelte i juli 1986, at virksomheden for at forøge sin markedsandel i Frankrig havde planer om på lidt længere sigt at placere en fabrik i Frankrig, og at man opererede med en investering på højst 80-100 mio. USD. På daværende tidspunkt forsynede Scott Frankrig fra sine fabrikker i Italien og Belgien. Ifølge Scott gav virksomheden sig derefter til at lede efter placeringer i Frankrig, som opfyldte selskabets forskellige krav (geografisk placering under hensyn til transportomkostningerne, grundens størrelse under hensyn til mulighederne for senere udvidelse, infrastrukturer, kvalificeret arbejdskraft og den fornødne vand- og energiforsyning). Efter offentliggørelsen af disse planer indkom der fra mange egne af landet oplysninger til virksomheden om disponible grunde og finansielle vilkår for opførelsen af fabrikken. Scott oplyser i øvrigt, at konsulenterne på trods af en omfattende markedsføringsindsats og et stort markedsføringsbudget ikke selv "fandt" Scott, men "reagerede" på virksomhedens annonce, hvori den erklærede sig interesserede i at etablere sig i Frankrig.
(51) I løbet af de følgende måneder gennemgik Scott omhyggeligt et stort antal tilbud om forskelige grunde. Man endte med at udvælge otte placeringer, som derefter blev reduceret til fire (i marts 1987), heriblandt La Saussaye. Scott anfører dog, at der på det tidspunkt ikke var taget nogen endelig beslutning, eftersom også andre lokale myndigheder i Frankrig tilsyneladende havder planer om at tilbyde virksomheden grunde.
(52) I den forbindelse understreger Scott, at markedsprisen simpelt hen er den pris, som en køber og en sælger sammen bliver enige om at anse for acceptabel for begge parter. Den vurdering, der skal foretages, består således i at afgøre den markedspris, hvortil en ejer og promotor for industriområdet i Sologne fra den private sektor selv ville have handlet, og de vilkår, på hvilke denne investor ville have solgt grunden.
(53) Scott bemærker, at en lang række lokale myndigheder på daværende tidspunkt søgte efter investorer som Scott i industrien, der var indstillet på at købe en grund for at investere i den og udnytte den. På det tidspunkt var der imidlertid kun et begrænset antal sådanne virksomheder, således at markedsprisen måtte afspejle det forhold, at efterspørgslen efter denne form for virksomheder oversteg antallet, hvilket styrkede de pågældende virksomheders forhandlingsposition.
(54) I øvrigt var den pris, som Scott betalte (31 mio. FRF svarende til 4,7 mio. EUR), den pris, virksomheden var rede til at betale for den pågældende grund under hensyntagen til dels i) de omfattende undersøgelser, virksomheden havde gennemført i månederne forud for at fastslå nettoprisen for konkurrerende disponible grunde, dels ii) virksomhedens egen analyse af den samlede investering, den var rede til at foretage, og endelig det forhold, at a) den udmærket kunne fortsætte med at forsyne det franske marked fra et andet sted i EU, og at b) det nye anlæg i Frankrig ville være underskudsgivende i fem år.
(55) Ud over det faktum, at fabrikken ville have virket som en magnet, der tiltrak andre virksomheder til denne industrizone, anfører Scott, at købsprisen og de direkte indtægter hidrørende fra fabrikkens aktiviteter på sigt ville mere end opveje omkostningerne for de lokale myndigheder, som desuden fortsat ville kunne regne med denne indtægtskilde. I den forbindelse henviser Scott til Kommissionens beslutning i Daimler-Benz-sagen(36), som ifølge Scott viser, at erhvervsskat og andre former for lokale skatter kan indregnes i en lokal myndigheds indtægter, når det skal vurderes, om den pris, der er betalt, har været rimelig.
(56) Hvad angår forskellen mellem prisen på den grund, der blev solgt til Scott, og nabogrundene, understreger Scott, at forskellen i størrelse mellem en grund på 48 ha og en grund på blot nogle tusinde kvadratmeter i høj grad afspejles i den endelige salgspris. Desuden påpeger Scott, at salget af nabogrundene først fandt sted nogle år efter salget til Scott, hvorfor en lang række faktorer har kunnet influere på prisen, bl.a. naturligvis den stigning i grundværdien i regionen, der fulgte af Scotts egen placering i området.
5.2.1.2. Grunden blev solgt efter omfattende markedsføringskampagner
(57) Det er Scotts opfattelse, at hele den salgs- og promoveringsindsats, der blev iværksat af de lokale myndigheder eller på deres vegne af bl.a. konsulentfirmaet Recherche et Développement International (i det følgende benævnt "RDI"), er mere end rigeligt bevis på opfyldelsen af kravet om "tilstrækkelig publicering", således som dette begreb måtte opfattes i 1986/1987, før Kommissionen havde redegjort for sin fortolkning eller givet nærmere retningslinjer; Scott mener derfor, at vurderet ud fra den meddelelse, hvortil Kommissionen henviser, og som oven i købet først blev offentliggjort i 1997, kan virksomheden ikke siges at have modtaget støtte.
5.2.1.3. Anvendelse med tilbagevirkende kraft af principperne i meddelelsen fra 1997
(58) Scott accepterer ikke, at retningslinjerne i meddelelsen fra 1997 kan anvendes på salget af en offentlig ejet grund tilbage i 1987. Scott anfører, at Kommissionen forsøger at gøre en politik gældende, den har udviklet i en efterfølgende periode på mere end ti år, og som ifølge Kommissionens egne udtalelser måtte tydeliggøres med offentliggørelsen af meddelelsen i 1997, selv om Kommissionen i løbet af disse ti år traf en række beslutninger vedrørende offentlige myndigheders salg af jord. Scott konstaterer ligeledes, at den retsakt (meddelelsen fra 1997), som Kommissionen tilsyneladende gør gældende, er en ikke-kodificeret tekst ("blød" lovgivning), og at den derfor ikke har bindende retsvirkning.
5.2.1.4. Retsgrundlaget for støtten til Scott var anmeldt til Kommissionen
(59) Ifølge Scott havde de franske myndigheder meddelt virksomheden, at hvis en hvilken som helst lokal myndighed havde ydet en eller anden form for støtte, ville den være ydet som indirekte støtte i medfør af lov 82-6, og at der ikke herskede tvivl om, at denne lov 82-6 var blevet anmeldt til Kommissionen i 1982. Virksomheden påberåber sig, at selv om lov 82-6 ikke var blevet officielt anmeldt i 1982, havde Kommissionen modtaget en kopi af lovteksten, hvorfor den var forpligtet til at handle med en fornødne hurtighed, såvel med hensyn til tilvejebringelse af sagsakterne som med hensyn til den foreløbige undersøgelse af sagen(37); i modsat fald kunne Frankrig gøre lov 82-6 gældende med den begrundelse, at der i overensstemmelse med principperne i Domstolens dom i Lorenz-sagen(38) nu var tale om en eksisterende støtte.
5.2.2. BEREGNING AF SCOTTS VANDAFLEDNINGSAFGIFT PÅ GRUNDLAG AF EN FAVØRSATS
(60) Endelig anfører Scott, at hvad angår den favørsats, der blev anvendt ved beregningen af virksomhedens vandafledningsafgift, var der tale om en sats, der gjaldt for alle kunder, som havde samme vandforbrug som Scott, og at andre virksomheder og institutioner betalte efter samme sats som Scott. Scott betalte således kun efter en sats, som var fastsat ved lov, og som alle virksomheder i samme kategori som Scott kunne gøre krav på.
5.2.3. SCOTTS TILBAGEBETALING AF STØTTEN
(61) Scott anfører, at i henhold til EF-Domstolens retspraksis kan en modtager af ulovligt ydet støtte påkalde sig ekstraordinære omstændigheder, der berettiger den pågældende til at formode, at støtten var lovlig. Begrundelserne for, at den ulovligt ydede støtte i dette tilfælde ikke kan forlanges tilbagebetalt, er følgende: a) det faktum, at P & G købte grunden og fabrikken til den fulde markedsværdi, opvejer enhver fordel, som Scott eventuelt havde haft, da Scott drev fabrikken, b) Scott har i dag ingen fordel af støtte, som er uforenelig med fællesmarkedet, eftersom den regnskabsmæssige værdi af grunden og fabrikken på det tidspunkt, de blev afstået til P & G, var langt mindre, end disse aktiver tilsammen havde kostet Scott, og at disse aktiver blev solgt til P & G for en pris af under det halve af deres regnskabsmæssige værdi c) på grund af den manglende gennemsigtighed i Kommissionens behandling af de forskellige love, som Frankrig havde anmeldt eller fremsendt til Kommissionen i 1982 vedrørende støtte, der kan ydes af lokale og regionale myndigheder i Frankrig, var det stort set umuligt for en virksomhed at få oplyst, hvilken retsvirkning disse love havde i en EU-sammenhæng.
6. DE FRANSKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER
(62) De franske myndigheder reagerede på Kommissionens beslutning om at indlede proceduren i henhold til artikel 88, stk. 2, og på Kommissionens anmodning om oplysninger ved fem forskellige breve (af 25.11.1998, 30.4.1999, 6.10.1999, 7.1.2000 og 21.2.2000), som opsummeres i det følgende:
(63) Ifølge de franske myndigheder modtog Scott ikke nogen form for støtte, og begrundelsen er følgende: På det tidspunkt, grunden blev solgt, fandtes der ikke noget marked for industrigrunde beliggende i landzone (betragtning 64); såfremt Kommissionen vurderer, at der fandtes et marked, blev grunden solgt til markedsprisen (betragtning 65-72); det blev tilstrækkeligt publiceret i den i meddelelsen fastsatte betydning, at grunden var til salg (betragtning 73-88). Hvis Kommissionen finder, at salget af grunden udgjorde en støtte, skal en række omkostninger fratrækkes beløbet (betragtning 89, 90 og 91). Desuden har de franske myndigheder bemærkninger til følgende: favørsatsen for vandafledningsafgiften (betragtning 92, 93 og 94), forældelsesfristen (betragtning 95) og KC's rolle i sagen (betragtning 96).
6.1. DER FANDTES IKKE ET MARKED FOR INDUSTRIGRUNDE BELIGGENDE I LANDZONE
(64) På det tidspunkt, grunden blev solgt, fandtes der slet ikke noget marked for industrigrunde beliggende i landzone(39). Desuden var der ifølge de franske myndigheder i 1987 ingen private selskaber i området omkring Orléans, der forestod denne form for udstykning og byggemodning. Det faktum, at der ikke var noget marked for industrigrunde, gjorde det vanskeligt at fastsætte en markedspris i den i meddelelsen fastsatte betydning. De franske myndigheder gør gældende, at de lokale myndigheder for at skabe et sådant marked og stimulere og udvikle den lokale økonomi var nødsaget til at byggemodne grundene og sælge dem til virksomheder. De gør opmærksom på, at den første virksomhed, der installerede sig i området, nemlig Scott, var med til at trække andre virksomheder til området. Industriområdets størrelse i 1998 giver på ingen måde anledning til at konkludere, at der i 1987 fandtes et marked for denne form for grunde.
6.2. GRUNDEN BLEV SOLGT TIL MARKEDSPRISEN
(65) Selv om Kommissionen skulle nå til den konklusion, at der fandtes et marked, blev grunden i givet fald solgt til markedsprisen, og de franske myndigheder anfører tre begrundelser herfor(40).
6.2.1. FORSKELLEN MELLEM PRISEN PÅ DEN GRUND, DER BLEV SOLGT TIL SCOTT, OG DE ØVRIGE GRUNDE SKYLDES STORDRIFTSBESPARELSER
(66) Sempel solgte i 1987 en grund på 48 ha til Scott for 31 mio. FRF (4,7 mio. EUR) svarende til 65 FRF/m2 (9,9 EUR/m2). De resterende 20 ha blev tilbageført til bystyret, og kun 2,8 ha blev solgt til andre virksomheder til en gennemsnitspris af 72 FRF/m2 (11 EUR/m2) mellem 1990 og 1994. Salget af en parcel af denne størrelse (48 ha) til Scott gav bystyret stordriftsbesparelser(41) på 11 FRF/m2, hvilket begrunder salgsprisen på ca. 65 FRF/m2 (9,9 EUR/m2) i stedet for 72 FRF/m2 (11 EUR/m2). De forskellige salgstransaktioner fremgår af nedenstående skema:
TABELPOSITION
6.2.2. SALGSPRISEN SKAL IKKE DÆKKE SAMTLIGE OMKOSTNINGER(42)
(67) Scotts salg af sin fabrik til P & G viser tydeligt, at sælgere i den private papirsektor ikke nødvendigvis får dækket alle deres omkostninger, ikke engang efter afskrivninger. Scott og KC solgte fabrikken i Orléans til P & G i maj 1998 til en pris af [...]. Transaktionen blev indgået på normale markedsvilkår. Den solgte fabriks samlede kostpris for Scott og KC var [...]. Fabrikkens kostpris efter afskrivninger (eller dens nettoværdi) var [...].
(68) Den fabrik, der blev solgt til P & G, tilhørte Scott og KC i fællesskab. De aktiver, som Scott solgte til P & G, var den grund, Scott havde købt af Sempel i 1987, den bygning på grunden, der indgik i Sempels salgspris, samt andre bygninger, som Scott selv havde ladet opføre og selv havde betalt. Den samlede kostpris for Scott for det, Scott solgte til P & G, udgjorde [...] (nemlig de 31 mio. FRF (4,7 mio. EUR), der var blevet betalt til Sempel, og de [...], som Scott havde betalt for de øvrige bygninger). På det tidspunkt, salget fandt sted, var kostprisen for disse aktiver efter afskrivninger [...]. P & G betalte Scott [...] for disse aktiver. Scott fik således et tab på [...] (eller 38 %) i forhold til købsprisen og fik et mindre overskud på [...] (eller 5 %) i forhold til værdien efter afskrivninger.
(69) Kommissionen lod i sin meddelelse om beslutningen om at indlede proceduren forstå, at Scott muligvis havde modtaget støtte på mellem 59,3 mio. FRF (9 mio. EUR) og 98,7 mio. FRF (15 mio. EUR). Hvis man lægger disse beløb til den pris, Scott rent faktisk betalte for de aktiver, selskabet til solgte til P & G, forhøjes kostprisen for disse aktiver fra [...] til henholdsvis [...] og [...]. Scott ville i så fald have lidt følgende tab ved salget til P & G:
Købspris på [...]:
- før afskrivninger ville tabet i forhold til købsprisen have været [...] eller 59 %
- efter afskrivninger ville tabet i forhold til købsprisen have været [...] 25 %.
Købspris på [...]:
- før afskrivninger ville tabet i forhold til købsprisen have været [...] 66 %
- efter afskrivninger ville tabet i forhold til købsprisen have været [...] eller 38 %.
(70) Ifølge de franske myndigheder havde Scott og KC også lårt af erfaringerne fra fabrikken i Orléans, at sagkyndiges vurderinger ikke nødvendigvis kan tages for pålydende, idet det ofte er umuligt at opnå vurderingsprisen på markedet. Konsulentfirmaet Galtier vurderede de aktiver, der tilhørte Scott og KC, og som blev solgt til P & G, således: Scotts andel var [...] værd, og KC's [...] værd, hvilket tilsammen giver [...].
(71) De franske myndigheder konkluderede, at den sagkyndige vurdering lå ca. 22 % under aktivernes kostpris efter afskrivninger, men de to selskaber var ikke engang i stand til at få en pris, der lå i nærheden af vurderingsprisen: Scott og KC kunne rent faktisk kun finde en køber, der var rede til at betale [...]; de måtte således acceptere et tab ved salget af deres aktiver til P & G på [...] (eller 30 %) i forhold til Galtiers sagkyndige vurdering og [...] i forhold til aktivernes kostpris efter afskrivninger.
6.2.3. VÆRDIEN I 1987 I FORHOLD TIL DEN REELLE MARKEDSPRIS I 1998(43)
(72) De franske myndigheder gør gældende, at handelsværdien af den pågældende grund må formodes at have været 31 mio. FRF (4,7 mio. EUR); der anføres to begrundelser: dels solgte Scott i 1998 til P & G til en pris af [...] det, selskabet i 1987 havde købt af Sempel for 31 mio. FRF (4,7 mio. EUR), på trods af at grunden på det tidspunkt blev vurderet højere, dels har Scott "regnet baglæns" på grundlag af det tidsværdibegreb, Kommissionen selv anvender for den grund med bygninger, selskabet solgte til P & G, for at beregne nutidsværdien af den støtte, der blev ydet dengang. Med en gennemsnitsrente på 6 % ville handelsværdien i 1987 af det, Scott i 1998 solgte til P & G [...], medens handelsværdien for den grund med bygning, Scott købte af Sempel, ville have været [...].
6.3. GRUNDEN BLEV TILSTRÆKKELIGT ANNONCERET I DEN I MEDDELELSEN FASTSATTE BETYDNING
(73) Hvad angår grundens annoncering i Frankrig og resten af EU, erindrer de franske myndigheder om, at Scott etablerede sig i Orléans i 1987, og at det i dag er vanskeligt at dokumentere annonceringen på daværende tidspunkt(44).
(74) De franske myndigheder understreger først og fremmest, at det i søgningen efter en potentiel investor ikke er tilstrækkeligt at "publicere" en meddelelse i pressen om, at der er en grund til salg. En reel søgning efter investorer forudsætter følgende: a) identificering af egnede virksomheder, der kunne have interesse i at etablere sig varigt og med en vis vægt i Europa eller Frankrig, b) direkte eller indirekte kontakt med sådanne virksomheder via en konsulent eller specialiseret mægler, c) præsentation af regionen, d) udvælgelse efter de indledende kontakter af virksomheder, der må formodes at være konkret interesserede i tilbuddet, og endelig e) drøftelser om den endelige etablering(45).
(75) Et sådant efterforskningsarbejde kan ikke gennemføres på grundlag af en enkelt mulig placering; det ville indebære risiko for, at de potentielle investorer hurtigt ville afbryde forhandlingerne. Derfor foreslås potentielle investorer normalt flere mulige placeringer, og hvis det planlægges at etablere et helt industriområde, er området i mange tilfælde endnu ikke byggemodnet, eller byggemodningen er først lige begyndt; de lokale myndigheder er i realiteten ikke særligt interesserede i at afholde omfattende byggemodningsudgifter uden at være sikre på, at deres søgning efter investorer giver resultat(46).
(76) I dette tilfælde fastholder de franske myndigheder(47), at departementet og bystyret i årenes løb har gjort en ihærdig markedsføringsindsats med oprettelsen af et erhvervsudviklingskontor (ADEL) under departementforvaltningen og derudover gjorde brug af et erhvervskonsulentfirma i USA, RDI, for at skaffe nye økonomiske aktiviteter til byen, hvilket naturligvis også omfattede området i Orléans-Sologne. I 1986 rekrutterede departementet et fransk konsulentfirma, DML et Associés, til at etablere lignende kontakter med potentielle europæiske og ikke-europæiske investorer i området omkring Paris(48).
(77) Ifølge de franske myndigheder(49) var markedsføringsindsatsen i 1986 og 1987 koncentreret omkring staten Michigan. Aktiviteterne omfattede bl.a. følgende: a) stande på industrimesser og -udstillinger for at vise amerikanske firmaer investeringsmulighederne i departementet (bl.a. i Detroit i september 1986), b) søgning efter investorer, der var interesserede i at komme til Loiret og/eller Orléans, c) et møde i Orléans for lokale erhvervs- og virksomhedskonsulenter, hvortil der specielt var inviteret repræsentanter for tilsvarende bureauer i Michigan og Hannover, d) to ugers officielt besøg i maj 1987 i USA for erhvervsudviklingsbureauer og erhvervskonsulenter fra Orléans og departementet Loiret, og e) omfattende kontakter i USA med lokale handelskamre, advokatfirmaer, revisionsfirmaer, franske firmaer og banker, udviklingsbureauer og DATAR (den franske delegation for regionaludvikling). Takket være disse aktiviteter kunne RDI pege på en række amerikanske firmaer (bl.a. Symplex Inc., Saturn Inc. og ICB), som umiddelbart var interesserede i at investere i en placering i Loiret eller Orléans.
(78) ADEL udarbejdede også et erhvervsatlas med titlen "Orléans, environnement pour hommes d'affaires"(50) (Orléans, en by for erhversfolk). ADEL fungerede i Orléans som handels- og industrikammer med det formål at finde købere og var specielt oprettet for og engageret til at finde potentielle investorer. ADEL var i forbindelse med sit markedsføringsprogram i kontakt med andre lokale handels- og industrikamre(51).
(79) De franske myndigheder har ligeledes fremsendt(52) et brev fra konsulentfirmaet DML til Scott dateret den 17. december 1999, hvori der redegøres for de nærmere vilkår for søgningen efter potentielle investorer til disponible grunde i Loiret i 1985/1986. Ifølge dette brev har DML specialiseret sig i at bistå med omstrukturering af selskaber og konsortier og assistance til lokale myndigheder og regionale erhvervsudviklingsbureauer med at finde investorer i erhvervslivet.
(80) I sit brev redegøre DML for sin arbejdsmetode. Først finder DML frem til, hvilke aktiviteter det vil være hensigtsmæssigt at skaffe til det pågældende område, og hvilke firmaer der findes i målområdet inden for disse sektorer. Når DML har konstateret en potentiel interesse, mødes DML's konsulenter med firmaet for at få noget at vide om dets behov og ønsker og den planlagte investering. Derefter undersøger ADEL, hvilke placeringsmuligheder der er i regionen for at finde frem til dem, der svarer bedst til den potentielle investors behov. Disse muligheder præsenteres for investoren, som selv vælger de placeringer, han ønsker at se nærmere på. Til sidst forelægger ADEL de tekniske og økonomiske undersøgelser, der giver investoren mulighed for at vurdere, om hans planer kan realiseres i den valgte region og med den specifikke placering.
(81) DML skriver således: "Som eksempel på vort arbejde for ADEL, som blev indledt i juli 1986, kan nævnes, at vi i starten pegede på over 500 firmaer i området syd for Paris, der kunne kontaktes. I løbet af de første tre måneder blev 150 firmaer kontaktet med følgende resultat: 130 var overhovedet ikke interesserede, 12 ønskede yderligere oplysninger om Loiret, og 5 anmodede om et møde [...]. I de følgende måneder tog DML kontakt med de resterende 350 firmaer for at vurdere deres interesse, finde nye muligheder og følge op på de eksisterende projekter."
(82) Ifølge DML finder man normalt ikke frem til potentielle investorer ved at indrykke annoncer i dagspressen og afvente firmaernes svar herpå; der skal tages direkte kontakt med lederne for de udvalgte virksomheder.
(83) DML forklarer, at "DML's arbejdsmetode er udviklet ud fra den opfattelse, at potentielle investorer først findes efter omfattende forberedelser, personlige kontakter og bistand og rådgivning over en længere periode. Vi skal få den potentielle investor til i første omgang at vælge den pågældende region og dernæst en bestemt placering. Den endelige afgørelse om, hvor virksomheden skal etableres eller genetableres, træffes naturligvis af investoren selv. Den opgave, som firmaer som vort, der er engageret af lokale erhvervsudviklingsbureauer, skal varetage, består i højere grad i at lede den potentielle investor til den pågældende region end til en bestemt grund. Valget af selve grunden afgøres af investorens tekniske og finansielle krav og behov."
(84) DML slutter sit brev således: "Endelig skal vi bekræfte, at DML aldrig har været involveret eller deltaget i aktiviteterne i forbindelse med Scott Papers investeringsprojekt i Orléans."
(85) De franske myndigheder mener, at eftersom Kommissionen ikke havde tydeliggjort sin politik i 1987, må de ovenfor beskrevne initiativer anses for at opfylde betingelsen om, at udbudsproceduren i henhold til meddelelsen skal være "tilstrækkeligt publiceret", hvilket den må siges at have været på daværende tidspunkt(53).
(86) Som svar på Kommissionens opfattelse af, at omstændighederne omkring salget til Scott ikke opfylder betingelserne i meddelelsen, fordi den annoncering, der blev foretaget af eller på vegne af de offentlige myndigheder, ikke specifikt vedrørte den pågældende grund, understreger de franske myndigheder, at Kommissionen har anvendt bestemmelserne i meddelelsen fra 1997 særdeles fleksibelt i sin beslutning i Fresenius-sagen(54).
(87) De franske myndigheder gør gældende, at de i meddelelsen fastsatte betingelser ikke var opfyldt i Fresenius-sagen i to henseender. For det første er det ifølge meddelelsen tilladt at sælge jord til en pris, der ligger op til 5 % under vurderingsprisen, hvis der ikke inden for rimelig tid kan findes en køber; i firmaet Fresenius' tilfælde blev grunden solgt til en pris, der lå mere end 10 % under vurderingsprisen. For det andet er det i meddelelsen fastsat, at hvis grunden ikke inden for en rimelig tid kan sælges til en pris, der udgør mindst 95 % af vurderingsprisen, skal der foretages en ny vurdering, for at der kan fastsættes en ny og mere realistisk markedsværdi; i Fresenius-sagen blev der ikke foretaget nogen ny vurdering(55).
(88) De franske myndigheder konkluderer, at Fresenius-sagen viser, at Kommissionen ikke i 1994 anvendte det kriterium, den tydeliggør tre år senere i sin meddelelse, fuldstændigt konsekvent; der bør tages de samme hensyn, for så vidt angår Scott, navnlig fordi begivenhederne i denne sag ligger syv år før beslutningen i Fresenius-sagen, hvorfor det i 1987 var endnu mere uklart, hvilke procedurer de lokale myndigheder skulle følge for at sælge en ikke-byggemodnet grund.
6.4. HVIS KOMMISSIONEN KONKLUDERER, AT SALGET AF GRUNDEN UDGØR STØTTE, BØR EN RÆKKE OMKOSTNINGER FRATRÆKKES SALGSPRISEN
(89) Hvad angår bestyrets samlede omkostninger ved projektet, bør følgende beløb fratrækkes(56):
- 31,7 mio. FRF (4,8 mio. EUR) (65,85 mio. FRF minus 34,2 mio. FRF), der udgør renter og afdrag på lånet på 37,2 mio. FRF (5,7 mio. EUR). Kun lånets nominelle værdi bør medtages ved beregningen af omkostningerne
- 13,6 mio. FRF (2,1 mio. EUR) svarende til omkostningerne ved en offentlig spildevandsledning, som ikke udelukkende er beregnet på Scott, men kommer hele lokalområdet til gavn, dvs. 25000 beboere samt andre virksomheder. Inden denne spildevandsledning blev etableret, blev spildevandet renset og ledt direkte ud i floden. Miljøbelastningen betød, at de lokale myndigheder allerede i nogen tid havde overvejet at anlægge denne spildevandsledning. Beslutningen blev uden tvivl fremskyndet af Scotts etablering i området, men Scotts etablering var ikke årsagen
- 8,3 mio. FRF (1,3 mio. EUR) i momsrefusion for diverse byggemodningsarbejder på grunden
- det skal i øvrigt understreges, at disse omkostninger vedrørte hele arealet på 68 ha og ikke blot de 48 ha, som blev solgt til Scott.
(90) De franske myndigheder henviser til Kommissionens beslutning i Daimler-Benz-sagen(57), hvori det anføres, at de lokale skatter og afgifter, køberen af en grund betaler, skal medregnes som en del af købsprisen for grunden. I den 17. beretning om konkurrencepolitikken anføres det udtrykkeligt, at de udgifter, delstaten Baden-Württemberg og myndighederne i Rastatt havde afholdt for i) rydningen af arealet, og ii) tilslutninger til offentlige forsyningsnet (vand, elektricitet m.m.), ikke blev betragtet som udgørende støtte, fordi køberen kom til at betale for disse udgifter via lokale skatter og afgifter. Det fremgår klart af beretningen, at disse udgifter blev afholdt specifikt med henblik på Daimler-Benz.
(91) Kommissionen indtog på mødet den 7. december 1999 den holdning, at betaling af lokale skatter og afgifter ikke måtte medregnes i det beløb, køberen havde betalt for arealet. Det var helt klart hverken Kommissionens holdning eller Kommissionens praksis på det tidspunkt, Scott købte grunden med tilhørende bygning af bystyret (slutningen af 1987), hvilket fremgår af Daimler-Benz-sagen, som også daterer sig til 1987.
6.5. FAVØRSATSEN FOR VANDAFLEDNINGSAFGIFTEN
(92) De franske myndigheder understreger, at den sats for vandafledningsafgiften, som Scott skulle betale, var en generel foranstaltning og dermed ikke udgør en selektiv fordel i den i EF-traktatens artikel 87, stk. 1, fastsatte betydning(58). Desuden betalte La Source-hospitalet vandafledningsafgift efter samme sats som Scott.
(93) De franske myndigheder gør gældende, at henvisningen i referat af byrådsmøde i 1994 til en "favørsats for vandafledningsafgift" skal ses i sammenhæng med, at der havde været tale om faldende indtægter på den samlede balance for byggemodningen i industriområdet La Saussaye, efter at der på et byrådsmøde den 16. december 1988 var indført en degressiv sats for vandafledningsafgiften baseret på vandforbruget. Scotts etablering i området har uden tvivl været en medvirkende faktor til denne beslutning, men der er tale om en generel foranstaltning, som gælder og fortsat vil gælde for alle virksomheder og institutioner, der opfylder de samme betingelser(59).
(94) Ifølge de franske myndigheder kan der for kunder med et vandforbrug på over 6000 m3 anvendes en degressivitetskoefficient ved beregningen af vandafledningsafgiften for at tage hensyn til dette forbrug. Bystyret ønskede at tilskynde storforbrugerne - kunder med et forbrug på over 50000 m3 - til at reducere deres afledning af spildevand (det er baggrunden for, at det på byrådsmødet blev vedtaget at forhøje koefficienten fra 0,5 til 0,8) for at få dækket udgifterne til spildevandsbehandlingen. Det samme hensyn gør sig ikke gældende for kunder med et forbrug på over 150000 m3, fordi et så stort vandforbrug i sig selv vil dække de dermed forbundne udgifter til spildevandsbehandling. Desuden bliver motivationseffekten af en forhøjelse af degressivitetskoefficienten for vandafledningsafgiften langt mindre eller forsvinder helt, når der er tale om et meget stort forbrug. Det er baggrunden for, at det på byrådsmødet blev besluttet at nedsætte den til 0,25(60).
6.6. FORÆLDELSESFRISTEN
(95) De franske myndigheder henleder Kommissionens opmærksomhed på, at Scotts etablering i Loiret daterer sig tilbage til 1987, og at de første anmodninger om oplysninger fra Kommissionen kom i januar 1997. De franske myndigheder bemærker, at den nye procedureforordning opererer med en forældelsesfrist på ti år, og håber, at Kommissionen i den foreliggende sag vil tage hensyn til, at forældelsesfristen er lige ved at være overskredet. De franske myndigheder mener i øvrigt, at det faktum, at der er gået så lang tid, før klageren henvendte sig til Kommissionen, er bevis på, at sagen sandsynligvis slet ikke har påvirket konkurrencen i negativ retning(61).
6.7. KIMBERLY-CLARKS ROLLE I SAGEN
(96) Ifølge de franske myndigheder(62) har KC berettiget grund til at antage, at firmaet ikke skal tilbagebetale støtten; det begrundes med følgende:
a) firmaet KC har ikke modtaget nogen form for støtte fra Frankrig. Enhver eventuel støtte blev udbetalt til Scott ca. syv år før, KC købte sig ind i Scott
b) selv om KC omhyggeligt skulle have undersøgt Scotts forhold på tidspunktet for dette køb, ville en sådan undersøgelse ifølge normal forretnings- og retspraksis ikke gå helt tilbage til 1987 og ville ikke have afsløret, om der i givet fald var ydet støtte til Scott i 1987
c) desuden fremgik det ikke af Scotts regnskaber fra det tidspunkt, de første gang blev offentliggjort i 1995, da KC købte sig ind i Scott, at firmaet havde modtaget nogen form for støtte fra nogen som helst kilde i Frankrig
d) den eneste mulighed, KC havde for at fastslå, om Scott havde modtaget nogen form for støtte i Frankrig, ville have været enten at gennemgå den relevante lokale eller landsdækkende presse eller de lokale myndigheders mødereferater eller at tage kontakt til de kompetente myndigheder. Det er ikke sandsynligt, at disse myndigheder ville have oplyst KC om, at der var udbetalt støtte til Scott, hvis det var tilfældet, eller på hvilke vilkår det var sket.
7. VURDERING
7.1. VURDERING AF STØTTEFORANSTALTNINGERNE PÅ BAGGRUND AF PÅBUDDET OM AT GIVE OPLYSNINGER
(97) Selv om Kommissionen gav de franske myndigheder påbud om at tilvejebringe oplysninger, har den stadigvæk ikke modtaget oplysninger eller i givet fald kun ufuldstændige oplysninger om følgende punkter:
- en specifikation af karakteren af de byggemodningsarbejder (planering, elektricitet, infrastruktur, bygge- og anlægsarbejder m.m.), Sempel lod udføre på den grund, Scott købte, samt de faktiske omkostninger ved disse arbejder og en specifikation af anvendelsen af midlerne hidrørende fra de lån, Sempel optog
- de forskellige indgåede salgsaftaler, herunder navnlig de salgspriser, der blev aftalt mellem bystyret og de seks øvrige virksomheder, der købte grunde på det resterende areal på 20 ha. I denne forbindelse erindrer Kommissionen om, at de franske myndigheder i deres brev af 2. juni 1999 udtrykkeligt erklærede, at "[de] ikke er indstillet på at fremsende de forlangte dokumenter til Kommissionen (aftale mellem de lokale myndigheder og Sempel, salgsaftaler med de andre virksomheder), eftersom det drejer sig om dokumenter, der er sagen uvedkommende, og som for visse dokumenters vedkommende er af privat karakter"
- regninger og nærmere oplysninger om alle de øvrige virksomheder i regionen, der får eller måtte have fået samme "rabat" på vandafledningsafgiften som Scott.
(98) Ifølge retspraksis (Pleuger-sagen) gælder det, at "kun såfremt medlemsstaten trods Kommissionens pålæg undlader at give de ønskede oplysninger, er Kommissionen beføjet til at afslutte proceduren og vedtage en beslutning, hvorved det konstateres, at støtteforanstaltningen på grundlag af de oplysninger, den råder over, er forenelig eller uforenelig med fællesmarkedet"(63). Denne mulighed for Kommissionen for at træffe en beslutning på grundlag af de foreliggende oplysninger, såfremt en medlemsstat undlader at efterkomme et påbud om at give oplysninger, er senere blevet kodificeret i artikel 13, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (nu artikel 88) (procedureforordning om statsstøtte, i det følgende benævnt "procedureforordningen")(64).
(99) Derfor må Kommissionen basere sin vurdering på de foreliggende oplysninger, navnlig med hensyn til støtteforanstaltningernes anslåede værdi, markedsprisen for tilsvarende grunde og favørsatsen for vandanledningsafgiften.
7.2. RETSGRUNDLAG
7.2.1. FAVØRPRISEN FOR GRUNDEN
(100) Scott gør gældende, at favørprisen for grunden var en indirekte støtte, der blev ydet i henhold til lov 82-6, og at der ikke kan være tvivl om, at denne lov var blevet fremsendt til Kommissionen i 1982. Scott tilføjer med en henvisning til sag C-312/90, Spanien mod Kommissionen(65), at selv om lov 82-6 ikke var blevet officielt anmeldt til Kommissionen i 1982, havde denne modtaget en kopi og var dermed forpligtet til at handle med den fornødne hurtighed såvel med hensyn til tilvejebringelsen af sagsakterne som med hensyn til den foreløbige undersøgelse, i modsat fald kunne Frankrig gøre lov 82-6 gældende med den begrundelse, at den i henhold til principperne i dommen i Lorenz-sagen(66) var blevet en eksisterende støtte.
(101) Dette synspunkt bør afvises, primært af følgende tre grunde:
(102) For det første har de franske myndigheder rent faktisk aldrig gjort denne lov gældende som retsgrundlaget for den foreliggende foranstaltning. Selv om bemærkningerne fra tredjeparter, herunder Scotts bemærkninger, er blevet fremsendt i deres fulde ordlyd til de franske myndigheder, har disse aldrig henvist til denne lov i deres korrespondance med Kommissionen. Heller ikke de lokale myndigheder henviser til denne lov i den aftale, de indgik med Scott, men de erklærer med en mere generel formulering, at "den foreliggende protokol er indgået i overensstemmelse med de gældende love og bestemmelser om lokale myndigheders beføjelser"(67). De lokale myndigheder har heller ikke på noget tidspunkt henvist til denne lov i referat af byrådsmøde i 1994.
(103) For det andet må det, selv om man forudsætter, at den pågældende støtteforanstaltning blev ydet på grundlag af lov 82-6, konstateres, at loven ikke udgør en eksisterende støtte i den betydning, der menes i dommen i Lorenz-sagen, således som Scott hævder.
(104) I henhold til dommen i Lorenz-sagen indebærer artikel 88, stk. 3, at hvis Kommissionen efter at være blevet underrettet af en medlemsstat om en plan, der indebærer støtte, har undladt at reagere herpå, kan denne stat efter to måneder sætte den planlagte støtte i værk på betingelse af, at den giver en forhåndsmeddelelse herom til Kommissionen, hvorefter støtten vil være omfattet af reglerne om eksisterende støtte (i det følgende benævnt "Lorenz-reglen")(68).
(105) I det foreliggende tilfælde har de franske myndigheder aldrig over for Kommissionen hævdet, at loven skulle være anmeldt til Kommissionen. Scott hævder heller ikke, at støtten skulle være officielt anmeldt, men anfører, at "Frankrig meddelte Scott, at [...] denne lov 82-6 var blevet fremsendt til Kommissionen i 1982"(69). Hverken de franske myndigheder eller Scott har givet Kommissionen skriftlige beviser på, at denne lov er blevet fremsendt til Kommissionen. Uanset - og i modsætning til - hvad Scott hævder, finder Lorenz-reglen ikke anvendelse, når en foranstaltning ikke er blevet officielt anmeldt.
(106) I denne forbindelse er der grund til at erindre om, at Kommissionen i overensstemmelse med den praksis, der er fastsat i artikel 2 i procedureforordningen, omgående over for den pågældende medlemsstat bekræfter modtagelsen af en anmeldelse. Da de franske myndigheder ikke havde fået en sådan bekræftelse, burde de have taget fornyet kontakt med Kommissionen for at få sikkerhed for, at denne nu også havde modtaget den nævnte anmeldelse.
(107) Det skal også bemærkes, at det af Scott anførte citat(70), hvoraf det fremgår, at selv om en støtteforanstaltning ikke er blevet officielt anmeldt til Kommissionen, er denne forpligtet til at handle med den fornødne hurtighed såvel med hensyn til tilvejebringelsen af sagsakterne som med hensyn til den foreløbige undersøgelse, hvis ikke foranstaltningen skal være omfattet af Lorenz-reglen, er taget ud af sin kontekst. Dels hidrører dette citat fra generaladvokat Van Gervens konklusioner og ikke fra Domstolens dom, dels forekommer udtalelsen i en fodnote, der drejer sig om, hvor lang tid Kommissionen har til at undersøge en støtte, den har fået kendskab til på egen foranledning eller efter klager fra berørte virksomheder.
(108) Generaladvokat Van Gerven understreger således, at "for så vidt angår en ikke anmeldt, ny støtte, gælder kravet om, at Kommissionen skal afslutte sin forundersøgelse inden for en periode på to måneder, ikke [...]. Dette forhindrer naturligvis ikke, at Kommissionen også i dette tilfælde skal handle med den fornødne hurtighed, såvel med hensyn til tilvejebringelsen af sagsakterne som med hensyn til den foreløbige undersøgelse." Denne sætning betyder, at når Kommissionen reelt undersøger en støttesag enten efter en klage eller på egen foranledning, skal den handle med den fornødne hurtighed, men sætningen indebærer på ingen måde, at Lorenz-reglen finder anvendelse også i de tilfælde, hvor støtten ikke har været anmeldt.
(109) I denne forbindelse skal man erindre om, at Kommissionen efter den klage, der blev indgivet i december 1996, oprettede den foreliggende sag og gennemførte en foreløbig undersøgelse, på grundlag af hvilken den i maj 1998 besluttede at indlede en mere omfattende undersøgelse.
(110) Endelig har - for så vidt angår Lorenz-reglen - hverken de franske myndigheder eller Scott hævdet, at de franske myndigheder havde givet Kommissionen en forhåndsmeddelelse, før de iværksatte lov 82-6. Uden en sådan forhåndsmeddelelse er en støtteforanstaltning ikke omfattet af den ordning, der gælder for eksisterende støtte i henhold til Lorenz-reglen.
(111) For det tredje må det slås fast, at selv om Kommissionen skulle have behandlet dekret 82-809(71), som er baseret på artikel 4, stk. 4, i lov 82-6(72), som eksisterende støtte uden forudgående anmeldelse, er det ikke ensbetydende med, at artikel 4, stk. 6, udgør eksisterende støtte(73).
(112) På det tidspunkt, støtteforanstaltningen blev bevilget, indeholdt artikel 4, i lov 82-6 om godkendelse af den foreløbige plan for 1982-1983 af 7. januar 1982(74) følgende bestemmelser: "De lokale myndigheder, sammenslutninger af disse og regionerne kan, såfremt deres medvirken har til formål at skabe eller udbygge en økonomisk aktivitet, yde direkte eller indirekte støtte til virksomheder på følgende betingelser:
Den direkte støtte har form af regionale præmier til oprettelse af virksomheder, regionale præmier til beskæftigelsen, rentegodtgørelser eller lån og forskud på mere gunstige vilkår end den gennemsnitlige obligationsrente. Den direkte støtte ydes af regionen på vilkår, der fastsættes ved et statsrådsdekret: dette dekret indeholder bl.a. de regler om øvre grænser og zoner, som er absolut nødvendige for gennemførelsen af den nationale politik for fysisk planlægning og opfyldelsen af Frankrigs internationale forpligtelser.
Disse forskellige former for direkte støtte kan suppleres af departementet, kommunerne eller sammenslutninger af disse, såfremt regionens støtteforanstaltning ligger under den øvrige grænse, der er fastsat i det i foregående afsnit nævnte dekret.
Indirekte støtte kan ydes af lokale myndigheder, sammenslutninger af disse eller regionerne alene eller i fællesskab.
Videresælger eller udlejer af lokale myndigheder, sammenslutninger af disse eller regionerne bygninger, skal dette ske på markedsvilkår. Der kan dog indrømmes nedslag i disse vilkår samt nedslag i afgifter ved renovering af ældre industribygninger i overensstemmelse med de regler om øvre grænser og zoner, der er fastsat i det i andet afsnit nævnte dekret.
For de øvrige former for indirekte støtte gælder ingen betingelser.
De lokale myndigheder, sammenslutninger af disse og regionerne bestemmer selv karakteren og størrelsen af den sikkerhedsstillelse, der i givet fald kan forlanges af de virksomheder, der har modtaget støtte, samt af virksomhedernes ledere.
Desuden kan de lokale myndigheder, sammenslutninger af disse samt regionerne iværksætte landbrugs- eller erhvervspolitiske foranstaltninger i henhold til overenskomster, de indgår med staten, og hvori er fastsat de nærmere vilkår for den støtte, de kan yde.
Denne lov håndhæves som national lov."
(113) I henhold til artikel 4 i lov 82-6 og i henhold til fransk retslære(75) sondres der tilsyneladende i fransk ret mellem tre former for støtte. Først er der de direkte støtteforanstaltninger; betingelserne herfor fastsættes ved et statsrådsdekret (i det følgende benævnt "direkte støtte")(76), og de kan udelukkende ydes i egnsudviklingsområder. Dernæst kommer de indirekte støtteforanstaltninger vedrørende virksomheders faste ejendom (i det følgende benævnt "indirekte støtte af type I")(77); for denne form for støtte skal der ved et tilsvarende dekret fastsættes regler om øvre grænser og zoner, dvs. at denne form for støtte kun kan ydes i egnsudviklingsområder. Endelig er der de "øvrige former for indirekte støtte", som ikke kræver yderligere iværksættelsesinstrumenter, og for hvilke der ikke gælder særlige betingelser (i det følgende benævnt "indirekte støtte af type II"), dvs. den kan ydes, uanset om der er tale om et egnsudviklingsområde eller ej(78).
(114) I dekret 82-379 er fastsat de nærmere vilkår for iværksættelsen af direkte støtte. Dekretet er blevet anmeldt til Kommissionen som retsgrundlaget for de franske regler om egnsudviklingsstøtte. Disse regler blev godkendt ved Kommissionens beslutning 85/18/EØF af 10. oktober 1984 om afgrænsning af de områder i Frankrig, der er støtteberettigede i henhold til støtteordningen "prime d'aménagement du territoire" (byggemodningstilskud)(79). I dekret 82-379 henvises der til artikel 4 i lov 82-6 som retsgrundlag, men artikel 4 i lov 82-6 er ikke blevet direkte anmeldt til Kommissionen.
(115) I dekret 82-809 er fastsat de nærmere vilkår for iværksættelsen af indirekte støtte af type I, dvs. støtte til fast ejendom. Heri citeres artikel 4 i lov 82-6 også som retsgrundlag. Selv om dette dekret aldrig er blevet anmeldt til Kommissionen(80), har denne hidtil betragtet denne ordning som eksisterende støtte.
(116) I det foreliggende tilfælde skal de pågældende foranstaltninger, dvs. a) opførelsen af en fabriksbygning med lagerhal, og b) byggemodningen af grunden, betragtes som indirekte støtte i den betydning, der er fastsat i artikel 4, stk. 5 og 6, i lov 82-6. I denne forbindelse skal det understreges, at sondringen mellem direkte og indirekte støtte ikke findes i EU-retten. Den foreliggende sondring mellem de pågældende foranstaltninger tjener derfor kun til at få fastslået, om disse foranstaltninger kan betragtes som værende omfattet af lov nr. 82-6.
(117) Hvad angår foranstaltning a), dvs. omkostningerne ved opførelse af en fabriksbygning med lagerhal, skal denne støtte betragtes som indirekte støtte af type I i den i fransk ret fastsatte betydning, med andre ord en foranstaltning, for hvilke de nærmere vilkår for iværksættelsen skal være fastsat ved dekret 82-809, og som kun kan gennemføres i egnsudviklingsområder.
(118) Selv om man ser bort fra, at Kommissionen på det tidspunkt, fabriksbygningen med lagerhal blev opført, mente, at dekret 82-809 udgjorde eksisterende bistand, er foranstaltning a) under ingen omstændigheder omfattet af det pågældende dekret, eftersom Loiret ikke er et egnsudviklingsområde. Desuden står der i artikel 2 i dekret 82-809 følgende: "Ud over støtte ydet i medfør af foregående artikel kan de lokale myndigheder, sammenslutninger af disse eller regionerne alene eller i fællesskab i de områder, der er nævnt i bilag I til ovennævnte dekret af 6. maj 1982 [dekret 82-379], med det formål at skabe eller udvide økonomiske aktiviteter nedsætte prisen for salg eller udlejning af fast ejendom, som de afstår eller udlejer til virksomheder, med højst 25 % af bygningens handelsværdi eller af lejen svarende til denne værdi vurderet på almindelige markedsvilkår."
(119) Bilag I til dekret 82-379 indeholder en liste over de områder, hvor der kan gennemføres sådanne industriprojekter. Ifølge bilag II til dekretet kan departementet Loiret under ingen omstændigheder komme i betragtning til et sådant tilskud. De omkostninger, der er forbundet med opførelsen af en fabriksbygning med lagerhal, er således ikke omfattet af dekret 82-809. Foranstaltning a) må derfor betragtes som ny støtte, som de franske myndigheder burde have anmeldt til Kommissionen i overensstemmelse med artikel 88, stk. 3.
(120) Hvad angår foranstaltning b), dvs. byggemodningen af grunden, må den betragtes som indirekte støtte af type II i relation til fransk ret. Foranstaltningen er direkte baseret på artikel 4, stk. 6, i lov 82-6. Der skal i denne sammenhæng gøres opmærksom på, at dette retsgrundlag ikke fastsætter nogen yderligere betingelser for støttens iværksættelse og gælder for alle regioner.
(121) Som det anføres i betragtning 105 ovenfor, er artikel 4 i lov 82-6 aldrig blevet anmeldt til Kommissionen. Man kan således ikke udlede, at artikel 4, stk. 6, må udgøre eksisterende støtte udelukkende under henvisning til, at Kommissionen har godkendt de franske regler om byggemodningstilskud på grundlag af dekret 82-379, som igen henviser til artikel 4, stk. 2, der ikke er anmeldt til Kommissionen. Man kan således heller ikke hævde, at artikel 4, stk. 6, må udgøre eksisterende støtte udelukkende under henvisning til, at Kommissionen har fundet, at dekret 82-809, som er baseret på artikel 4, stk. 5, var eksisterende støtte. Foranstaltning b) må således betragtes som ny støtte, som de franske myndigheder burde have anmeldt til Kommissionen i overensstemmelse med artikel 88, stk. 3.
7.2.2. FAVØRSATSEN FOR VANDAFLEDNINGSAFGIFTEN
(122) Beregningen af vandafledningsafgiften er baseret på det tværministerielle cirkulære af 12. december 1978(81). Bystyret har siden den 1. januar 1986(82) frit kunnet fastsætte vandafledningsafgiften. Degressivitetskoefficienten er baseret på artikel R. 372 i kommunalloven(83). Ingen af disse retsgrundlag er blevet anmeldt til Kommissionen, som de burde i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 3.
7.3. SPØRGSMÅLET OM, HVORVIDT DER ER TALE OM STATSSTØTTE I HENHOLD TIL TRAKTATENS ARTIKEL 87, STK. 1
7.3.1. FAVØRPRISEN FOR GRUNDEN
(123) Spørgsmålet er, om den pris, Scott skulle betale for grunden, er en favørpris, som er omfattet af forbuddet i traktatens artikel 87, stk. 1.
(124) Ifølge denne artikel er støtte uforenelig med fællesmarkedet, hvis den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, hvis den ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og hvis den fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige bestemte virksomheder eller produktioner.
(125) En favørpris for en grund vil således være omfattet af forbuddet i artikel 87, stk. 1, hvis følgende tre forudsætninger er opfyldt:
a) "rabatten" er ydet af staten eller med statsmidler
b) den begunstiger bestemte virksomheder og/eller bestemte produktioner
c) den fordrejer konkurrencen mellem de begunstigede virksomheder og tilsvarende virksomheder og/eller produktioner, når de pågældende produkter indgår i samhandelen mellem medlemsstaterne.
7.3.1.1. "Rabatten" er ydet af staten eller med statsmidler
(126) Hvad angår det første kriterium, dvs. hvorvidt den med foranstaltningen forbundne støtte er ydet af staten eller med statsmidler, omfatter det fordele, der er indrømmet såvel direkte, dvs. af de offentlige myndigheder, som indirekte, dvs. gennem organer, der ikke henhører direkte under statsforvaltningen. I første tilfælde skal begrebet "staten" opfattes i bredeste betydning, og omfatter således både organer under centralforvaltningen, og under de lokale myndigheder, uanset på hvilket niveau det måtte være(84). I det andet tilfælde er der tale om offentlige eller endog private organer, der har til opgave at iværksætte statsstøtte, men det væsentlige er, at den pågældende støtte hidrører fra staten.
(127) Kriteriet om, hvorfra støtten hidrører, skal vise, om de pågældende organer handler uafhængigt, eller om deres adfærd tværtimod er dikteret af staten i medfør af en kontrollerende eller afgørende indflydelse, denne måtte udøve over for de pågældende organer(85). Det andet kriterium skal vise, om støtten reelt er finansieret enten direkte eller indirekte med statslige midler(86).
(128) I den foreliggende sag er det Sempel, der solgte den pågældende grund til Scott til favørpris. Spørgsmålet er så, hvorvidt a) denne favørpris kan tilskrives staten, dvs. de lokale myndigheder i bredeste betydning af begrebet "staten", og hvorvidt b) den dermed forbundne rabat blev finansieret af dem.
(129) Favørprisen bør tilskrives de lokale myndigheder af følgende grunde:
(130) For det første blev aftalen indgået mellem Scott og de lokale myndigheder. Det fremgår af artikel 2 i denne aftale, at det er de lokale myndigheder, der via Sempel har ladet udføre byggemodningsarbejderne på arealet(87). Til dette formål solgte bystyret de grunde, der skulle byggemodnes, til Sempel for en pris af én franc(88).
(131) For det andet er Sempel et privatretligt foretagende, der kontrolleres af de lokale myndigheder. De lokale myndigheder skal således eje mindst halvdelen af kapitalen og højst 80 %(89). Det følger af lov 83-597 af 7. juli 1983, at de selskaber, der er omfattet af denne lovgivning, er privatretlige foretagender, hvori deltager lokale myndigheder (regioner, departementer og kommuner) og sammenslutninger af disse samt private foretagender og eventuelt andre offentlige foretagender, med det formål at udføre byggemodning og anlægsarbejder, drive offentlige industri- og forretningsforetagender eller varetage andre aktiviteter i almenvellets interesse.
(132) For det tredje og sidste blev prisen på grunden med fabriksbygning og lagerhal fastsat af de lokale myndigheder. Det fremgår af to dokumenter. Dels er prisen for afståelsen af fabriksbygning med lagerhal og den dertil hørende grund til Scott i artikel 4 i aftaleprotokollen mellem Scott og de lokale myndigheder fastsat til 31 mio. FRF(90), dels er samme pris anført i punkt 12.3 i Sempel-aftalen(91).
(133) Favørprisen må også anses for at være finansieret af de lokale myndigheder, eftersom projektet ifølge punkt 12.1 i Sempel-aftalen blev finansieret af de lokale myndigheder ved betaling af de årlige ydelser på de lån, Sempel optog til formålet(92).
(134) Det følger således af det foranstående, at Sempels indsats må betragtes som værende dikteret af de lokale myndigheder i medfør af disses afgørende indflydelse i selskabet, og at favørpriserne er blevet finansieret af de lokale myndigheder. Den første betingelse i artikel 87, stk. 1, er således opfyldt.
7.3.1.2. Begunstigelse af Scott
7.3.1.2.1. Kommissionens meddelelse om statsstøtteelementer i forbindelse med offentlige myndigheders salg af jord og bygninger
(135) Med hensyn til det andet kriterium, dvs. hvorvidt der er tale om begunstigelse af bestemte virksomheder eller bestemte produktioner, er det Kommissionens opfattelse, at salget af en grund ikke udgør en selektiv begunstigelse i den i artikel 87, stk. 1, fastsatte betydning, såfremt grunden sælges til markedsværdien. Kommissionen offentliggjorte meddelelsen for bl.a. at tydeliggøre dette(93). Selv om salget af den pågældende grund i denne sag daterer sig tilbage til 1987, dvs. ti år før offentliggørelsen af meddelelsen, er det de samme principper, der gælder, eftersom meddelelsen var en tydeliggørelse af en politik, der på daværende tidspunkt var blevet udviklet over et tidsrum på mere end ti år. Man skal dog huske på, at på det tidspunkt, salget fandt sted, var retspraksis på dette område endnu meget begrænset.
(136) I meddelelsen redegøres der for to salgsprocedurer, der automatisk udelukker enhver form for støtteelement (salg ved betingelsesløst udbud og salg efter vurdering udført af en uvildig ekspert forud for forhandlingerne for at fastsætte markedsværdien), og det anføres, hvilke transaktioner der skal anmeldes til Kommissionen. I det foreliggende tilfælde blev der ikke foretaget nogen vurdering af grunden i forbindelse med salget til Scott. Spørgsmålet er så, om den måde, hvorpå salget af grunden foregik, opfylder kriterierne for salg ved betingelsesløst udbud.
(137) De franske myndigheder hævder, at eftersom Kommissionen i 1987 endnu ikke havde redegjort tydeligt for sin politik på dette område, bør det faktum, at der var udpeget en konsulent i Frankrig og en konsulent i USA til at promovere regionen (betragtning 73-88), betragtes som tilstrækkeligt til at opfylde betingelsen om, at et udbud skal være "tilstrækkeligt publiceret" i den i meddelelsen fastsatte betydning efter de på daværende tidspunkt fremherskende forhold. Scott støtter dette synspunkt (betragtning 57).
(138) Kommissionen kan ikke godtage dette synspunkt.
(139) Ifølge meddelelsen har et udbud været "tilstrækkeligt publiceret", hvis det har været annonceret gentagne gange over en forholdsvis lang periode (to måneder eller længere) i den nationale presse, mæglerpublikationer eller andre relevante publikationer (salg af jord og bygninger af større værdi bør annonceres i jævnligt udkommende internationale publikationer) samt udbudt af mæglere med kontakt til et bredt udsnit af potentielle købere, således at det kan komme til alle potentielle køberes kendskab(94).
(140) Selv om man ikke kan forvente, at den annoncering, der på daværende tidspunkt blev foretaget af salget, skulle følge meddelelsen til punkt og prikke, skal de grundlæggende principper, som er fastsat i henhold til retspraksis, respekteres, hvilket betyder, at en industrigrund og en fabriksbygning med lagerhal, der udbydes til salg, skal have været annonceret bredt a) i den nationale og internationale presse, og b) gennem ejendomsmæglere. I denne forbindelse vil Kommissionen gerne understrege, at det ikke er tilstrækkeligt kun at annoncere en sådan grund til salg på den ene måde, men at der skal være tale om kombination af de to metoder, for at alle potentielle købere kan få kendskab til dette udbud.
(141) Det skal indledningsvis bemærkes, at principperne i Fresenius-sagen, hvortil de franske myndigheder henviser, ikke kan anvendes her. I Fresenius-sagen blev der foretaget en vurdering af den pågældende grund, medens dette ikke var tilfældet i den foreliggende sag. Når meddelelsen ikke blev fulgt til punkt og prikke i Fresenius-sagen, skyldes det, at begivenhederne fandt stedt i 1994, og at meddelelsen først blev offentliggjort i 1997, men det grundlæggende princip i meddelelsen, hvad angår salg ved betingelsesløst udbud - og det er samtidig en af forudsætningerne i den foreliggende sag - blev overholdt, nemlig en vurdering udført af en uvildig ekspert, og en vis prisforskel blev fundet at være i fuld overensstemmelse med markedsvilkårene.
(142) De franske myndigheder har givet en lang redegørelse for den annonceringsindsats, der hævdes at være gjort af ADEL og RDI (betragtning 73-88). På trods af påbuddet om at give oplysninger, der netop omfattede en detaljeret redegørelse samt dokumentation for annonceringen af udbuddet i Frankrig og resten af Europa, har de franske myndigheder kun fremlagt to dokumenter til støtte for deres påstande.
(143) Det første dokument ("Orléans, environnement pour hommes d'affaires")(95) præsenterer Loiret under følgende overskrifter: (I) French government and Development of the Free-enterprise system; (II) Political risk and union activity in Loiret; (III) Infrastructure; (IV) Industrial network og (V) Orleans Economic Policy. Intetsteds i dette dokument nævnes etableringen af industriområdet La Saussaye eller det forhold, at en grund og en fabriksbygning med lagerhal er til salg. Dokumentet kan således ikke anses for at opfylde kriterierne for et udbud, der har været "tilstrækkeligt publiceret" i den betydning, hvori Kommissionen altid har opfattet det i sin vedvarende praksis, således som denne er kodificeret i meddelelsen.
(144) Det andet dokument er et brev fra konsulentfirmaet DML til Scott, dateret den 17. december 1999. Dette brev beskriver de nærmere vilkår for søgningen efter potentielle investorer til disponible grunde i Loiret i 1985-1986 (betragtning 79-84). Det er imidlertid ikke nødvendigt at undersøge, om de beskrevne vilkår opfylder kriterierne for et udbud, der har været "tilstrækkeligt publiceret" i den i meddelelsen fastsatte betydning, eftersom DML sidst i brevet udtrykkeligt slår fast, at firmaet ikke var involveret i Scotts etablering i regionen i 1987: "Endelig skal vi bekræfte, at DML aldrig har været involveret eller deltaget i aktiviteterne i forbindelse med Scott Papers investeringsprojekt i Orléans." Redegørelsen i dette brev er således irrelevant, og forfatteren kan ikke udtale sig om, hvorvidt den grund med fabriksbygning og lagerhal, der blev solgt til Scott, var blevet "tilstrækkeligt publiceret" inden salget.
(145) Hvad angår beskrivelsen af ADEL's og RDI's annonceringsindsats (betragtning 73-88), for hvilken der ikke er fremlagt nogen form for dokumentation, vil Kommissionen gerne påpege, at den pågældende grund ikke var blevet annonceret hverken i den nationale eller den internationale presse, således som det kræves i henhold til meddelelsen (betingelse a), som er nævnt i betragtning 140). Med hensyn til betingelse b), dvs. formidling gennem ejendomsmæglere med kontakt til et bredt udsnit af potentielle købere, har konsulentfirmaet RDI's indsats primært været centreret omkring det amerikanske marked, især staten Michigan (betragtning 77). Den påstand, at DML et Associés blev rekruteret af departementet "for at iværksætte tilsvarende initiativer over for potentielle europæiske og ikke-europæiske investorer i området omkring Paris", er i fuldstændig modstrid med DML's erklæring om, at firmaet aldrig har været involveret i Scotts etablering på den pågældende grund.
(146) Kommissionen mangler ligeledes oplysninger om, hvad der reelt er blevet annonceret. Det synes at fremgå af dokumentet "Orléans, environnement pour hommes d'affaires", at de lokale myndigheders markedsføringsindsats havde til formål at promovere regionen Loiret generelt og ikke specielt grunden med fabriksbygningen og lagerhallen. For at de i meddelelsen fastsatte betingelser kan siges at være opfyldt, skulle der ved annonceringen være henvist mere præcist til grunden og navnlig til byggemodningsarbejderne og opførelsen af en fabriksbygning med lagerhal. Grunden og fabriksbygningen med lagerhal ville i så fald være blevet solgt i fuld overensstemmelse med Kommissionens vedvarende praksis, således som denne er kodificeret i meddelelsen, efter et betingelsesløst udbud, som er at ligne med en offentlig auktion, og som per definition gennemføres til markedsværdien og derfor ikke indeholder noget element af statsstøtte.
(147) Det fremgår tværtimod i det foreliggende tilfælde af den aftale, der blev indgået mellem Scott og de lokale myndigheder, at transaktionen blev "skræddersyet" for at imødekomme Scotts ønsker. Således står der i artikel 2 i den pågældende aftaleprotokol, at de nødvendige byggemodningsarbejder på grunden skal udføres efter de af Scott fastsatte specifikationer, og at der skal opføres en fabriksbygning med lagerhal på 30000 m2(96).
(148) Det følger af ovenstående betragtninger, at de lokale myndigheders markedsføringsindsats ikke kan anses for at opfylde betingelserne for et salg ved betingelsesløst udbud i den betydning. Kommissionen opfatter det i henhold til sin vedvarende praksis, således som denne er kodificeret i meddelelsen. Eftersom ingen af de to salgsprocedurer blev bragt i anvendelse ved salget af den pågældende grund, kan det derfor ikke udelukkes, at der i salget indgår elementer af statsstøtte til fordel for Scott.
7.3.1.2.2. Princippet om den private investor
(149) Det er Kommissionens opfattelse, at salget af en grund ejet af det offentlige ikke udgør en selektiv fordel i den i artikel 87, stk. 1, fastsatte betydning, hvis en privat aktør på grundlag af de forventelige forrentningsmuligheder og uden hensyntagen til overvejelser af social, regionalpolitisk eller sektorpolitisk karakter ville have investeret i denne grund og derefter videresolgt den til samme pris som den, de lokale myndigheder forlangte(97).
(150) I modsætning til, hvad de franske myndigheder påstår, kan Kommissionen derfor i sin vurdering af, hvorvidt de offentlige myndigheder i det foreliggende tilfælde har udvist samme adfærd som en investor, der handler på normale markedsøkonomiske vilkår, ikke tage hensyn til, hvor vigtigt det er for de lokale myndigheder at promovere og udvikle den lokale økonomi. Der kan i denne forbindelse heller ikke tages hensyn til eventuelle fremtidige skatteindtægter, hvilket fremgår af Kommissionens beslutning 96/631/EF(98).
(151) Denne konklusion er ikke i modstrid med Kommissionens beslutning i Daimler-Benz-sagen(99), i modsætning til, hvad de franske myndigheder hævder (betragtning 72). Det fremgår klart af denne beslutning, at Kommissionen har konkluderet, at den foreslåede salgspris for grunden ikke indeholdt noget element at støtte, eftersom Daimler-Benz skulle erhverve uanvendelig landbrugsjord til markedsprisen for den form for grunde i regionen, og at virksomheden derefter selv skulle afholde udgifterne til byggemodning af disse grunde(100).
(152) I sin beslutning i Daimler-Benz-sagen fandt Kommissionen, at visse tilslutningsudgifter (kloak, elektricitet, vand m.m.) ikke udgjorde støtte, eftersom virksomheden skulle bidrage til disse udgifter gennem de lokale skatter. Disse tilslutningsudgifter er eksempler på almen infrastruktur, der normalt finansieres over statens eller de lokale myndigheders budget. De udgør dermed almene foranstaltninger, medmindre infrastrukturen etableres udelukkende til fordel for én eller flere bestemte virksomheder. I modsætning til, hvad de franske myndigheder hævder, er der intet i beslutningen, der antyder, at disse tilslutningsudgifter blev afholdt specielt til gavn for Daimler-Benz og dermed mistede deres karakter af almen infrastruktur. Med hensyn til de udgifter til nedrivning, der nævnes i Daimler-Benz-beslutningen, konkluderede Kommissionen, at denne foranstaltning ikke udgjorde støtte, fordi der var tale om en udgift, som alle grundejere måtte afholde, før de kunne sælge en grund(101).
(153) I overensstemmelse med ræsonnementet i Daimler-Benz-beslutningen medtager Kommissionen ikke i vurderingen af den foreliggende støtte udgifterne til en offentlig spildevandsledning. De franske myndigheder har påvist, at denne spildevandsledning ikke udelukkende var beregnet til Scott, men var til gavn for hele lokalområdet (betragtning 168-172).
(154) De franske myndigheders argument om, at der ikke var noget marked for industrigrunde beliggende i landzone på det tidspunkt, grunden blev solgt, må afvises. Det fremgår med al ønskelig tydelighed af bemærkningerne fra Scott i dennes egenskab af tredjepart, at industriområdet La Saussaye i første omgang konkurrerede direkte med mindst otte andre placeringer og derefter med fire på forhånd udvalgte placeringer (jf. navnlig betragtning 51).
(155) I denne forbindelse skal Kommissionen erindre om, at kun projekter, hvor Kommissionen finder, at der ikke på tidspunktet for beslutningen om investeringen foreligger objektive grunde eller grund til i god tro med rimelighed at forvente en passende forrentning, kan behandles som statsstøtte(102).
(156) Det fremgår af den aftale, der blev indgået mellem de lokale myndigheder og Scott (artikel 4), at de lokale myndigheder på det tidspunkt, salget fandt sted, vidste, at byggemodningsarbejderne på grunden og opførelsen af en fabriksbygning med lagerhal ville koste mindst 80 mio. FRF (12,2 mio. EUR), og at Scott ville betale 31 mio. FRF (4,7 mio. EUR) for grunden: "For at Scotts etablering i forbindelse med det foreliggende projekt kan gennemføres i flere faser, forpligter de lokale myndigheder sig til at byggemodne grundene i industriområderne La Saussaye og La Planche for et beløb af højst 80 mio. FRF.
Første fase af disse byggemodningsarbejder anslås til 50 mio. franc under forudsætning af, at Scott på de i artikel 2 anførte vilkår lader opføre en fabriksbygning (fabrikshal med lager) på ca. 30000 m2, der købes af Sempel for 31 mio. FRF [...]".
(157) Hvis man medregner prisen for grunden, dvs. 10,9 mio. FRF (1,7 mio. EUR), vidste de lokale myndigheder på det tidspunkt, de indgik aftalen med Scott, at tabet ville udgøre mindst 60 mio. FRF (9,2 mio. EUR) (10,9 + 80 - 31) (betragtning 168-172). Der kan derfor ikke være tvivl om, at en eneste plausible forklaring på, at der blev stillet offentlige midler til rådighed, er, at der er tale om statsstøtte. Den anden mulighed for de lokale myndigheder ville have været at undlade at sælge grunden og dermed tabe de 10,9 mio. FRF (1,7 mio. EUR), der allerede var investeret. I denne forbindelse skal man være opmærksom på, at den privat investor ikke blot forsøger at maksimere sin fortjeneste, men også at begrænse sine tab.
(158) De franske myndigheder gør gældende, at den grund, der blev solgt til Scott, blev solgt til markedsprisen. Ifølge de franske myndigheder var forskellen mellem den pris, Scott betalte for 48 ha, nemlig 65 FRF/m2 (9,9 EUR/m2), og gennemsnitsprisen på 72 FRF/m2 (11 EUR/m2), som bystyret opnåede mellem 1990 og 1994 ved salget af 2,8 ha af de resterende 20 ha, begrundet i stordriftsbesparelser.
(159) Kommissionen er ikke enig i dette synspunkt.
(160) For det første har de franske myndigheder på trods af Kommissionens påbud om at give oplysninger nægtet at fremlægge dokumentation for salgsprisen for resten af arealet i form af kopier af salgsaftalerne. Uden adgang til disse aftaler kan Kommissionen ikke kontrollere, om de påståede priser er korrekte.
(161) For det andet skal man huske på, at de lokale myndigheder på det tidspunkt, de øvrige grunde, som allerede var byggemodnet, blev solgt, befandt sig i en anden situation, end da de solgte til Scott. Hvad angår salget af de øvrige grunde, måtte byggemodningsomkostningerne betragtes som udgifter, der ikke ville blive dækket ind, og en privat investor ville udmærket kunne hævde, at det var bedre at sælge de 2,8 ha end at lade være. Denne argumentation gælder imidlertid ikke for den situation, de lokale myndigheder befandt sig i, da de traf beslutning om at investere 80 mio. FRF (12,2 mio. EUR) i byggemodningen af arealet fuldt vidende om, hvilken pris Scott var indstillet på at betale, nemlig 31 mio. FRF (4,7 mio. EUR), hvortil kommer den oprindelige pris for grunden, dvs. 10,9 mio. FRF (1,7 mio. EUR).
(162) De franske myndigheder hævder (betragning 67-71), at en pris, som ikke dækker samtlige omkostninger, alligevel godt kan være markedsprisen. De anfører således, at den pris, hvortil KC solgte industrigrunden i La Saussaye og fabriksbygningerne til P & G i 1998, ikke dækkede alle deres omkostninger, men alligevel kan denne pris betragtes som markedsprisen. De franske myndigheder tilføjer (betragtning 72), at handelsværdien af den pågældende grund med fabriksbygning og lagerhal meget vel kunne være 31 mio. FRF (4,7 mio. EUR), fordi a) Scott i 1998 solgte det, firmaet havde købt af Sempel i 1987 til en pris af [...], til P & G til en pris af 27,6 mio. FRF (4,2 mio. EUR), og at b) med en rentesats på 6 % ved beregningen af værdien i 1987 af den salgspris, der blev opnået i 1998, var grundens værdi i 1987 15,4 mio. FRF (2,4 mio. EUR).
(163) Det er overflødigt at kontrollere, hvorvidt de tal, de franske myndigheder fremlægger for KC's omkostninger ved industrigrunden i La Saussaye, og den pris, P & G betalte for denne grund (betragtning 67-72), er korrekte, for de franske myndigheders argumentation må under alle omstændigheder afvises.
(164) For det første skal Kommissionen, hvad angår argumentet om, at markedsprisen ikke nødvendigvis dækker alle omkostningerne, understrege, at KC i 1998 var i en helt anden situation end den, de lokale myndigheder befandt sig i i 1987. I 1998 havde KC allerede investeret i den pågældende grund, således at disse omkostninger ikke kunne forventes dækket. Før P & G købte grunden, havde KC allerede besluttet at lukke fabrikken i forbindelse med firmaets omstrukturering på verdensplan. Alting tyder på, at driften af den pågældende fabrik medførte meget store tab for KC(103). For det andet led sektoren for husholdnings- og toiletpapir i 1998 under overkapacitet i Europa(104) og navnlig i Frankrig(105), medens det i 1987 var en sektor i fuld vækst (jf. betragtning 182 i det følgende). Derfor var den pris, P & G betalte for denne grund, formentlig den bedste pris, KC kunne få for en urentabel papirfabrik på et marked, der var præget af overkapacitet, uanset hvor meget KC havde investeret i fabrikken. Spørgsmålet var derfor ikke, om KC burde investere i fabrikken i La Saussaye, men om, hvor meget KC kunne få for fabrikken under hensyn til de investeringer, der allerede var foretaget.
(165) De lokale myndigheder befandt sig derimod i 1987 i en situation, hvor der ikke var foretaget nogen investeringer med undtagelse af det oprindelige køb af den pågældende grund for 10,9 mio. FRF (1,7 mio. EUR). I overensstemmelse med, hvad der anføres i betragtning 157, vidste de lokale myndigheder allerede, da de besluttede at byggemodne grunden og opføre fabriksbygning og lagerhal, at de ville komme til at tabe ca. 60 mio. FRF (9,2 mio. EUR) på deres investering. En privat investor ville ikke være gået videre med en sådan investering.
(166) Det samme ræsonnement kan bruges på de franske myndigheders andet argument, som går på, at markedsprisen i 1987 formentlig var den pris, Scott rent faktisk betalte, dvs. 31 mio. FRF (4,7 mio. EUR), hvis man ser på, hvad P & G betalte i 1998, og omregner denne pris til 1987-værdi. Uanset om [...] er den korrekte pris (de franske myndigheder har ikke fremlagt dokumentation for, at dette beløb dækker den grund og den fabriksbygning, Scott rent faktisk købte i 1987, og at det er den pris, P & G rent faktisk betalte for grunden med fabriksbygninger), må Kommissionen igen henvise til de fremherskende vilkår på markedet i 1998, som var afgørende for den pris, P & G betalte, og som var meget anderledes end forholdene i 1987. Det understøttes af det faktum, at Scott i 1987 var indstillet på at øge sin kapacitet i Frankrig. Endelig må Kommissionen afvise argumentet om, at en simpel beregning af nutidsværdien, der består i at sammenligne en markedsværdi i 1998 med markedsværdien i 1987, skulle vise, hvad markedsprisen var i 1987.
(167) Der forelå således ikke objektive grunde for de lokale myndigheder eller grund til i god tro med rimelighed at forvente, at deres investering, dvs. omdannelsen af et stykke landbrugsjord til industriområde og opførelse af en fabriksbygning med lagerhal, før grunden blev solgt til Scott, ville give en passende forrentning med den pris, Scott betalte for grunden. Den favørpris, hvortil de lokale myndigheder solgte den pågældende grund til Scott, må derfor betragtes som en begunstigelse til fordel for denne virksomhed.
7.3.1.2.3. Værdien af begunstigelsen
(168) Problemet i den foreliggende sag består i med sikkerhed at fastslå, hvilke omkostninger der var forbundet med afståelsen af den pågældende grund, og hvad disse omkostninger dækker. På trods af Kommissionens påbud til de franske myndigheder om at give oplysninger, har disse ikke fremsendt en specifikation med nærmere redegørelse for a) de arbejder, Sempel rent faktisk lod udføre på grunden (planering, elektricitet, infrastruktur, bygge- og anlægsarbejder m.m.), b) de faktiske omkostninger ved disse arbejder, og c) hvordan de rent faktisk blev finansieret. Kommissionen må således nøjes med at basere sin vurdering på de oplysninger, den har kendskab til(106).
(169) I mangel af disse detaljerede oplysninger er Kommissionen ikke i stand til at vurdere, om en del af infrastrukturen - således som Scott hævder - kunne betragtes som infrastruktur, der normalt finansieres over statens eller de lokale myndigheders budget og dermed ikke udgør støtte. En sådan infrastruktur vil være omfattet af artikel 87, stk. 1, hvis arbejdet udføres til gavn for én eller flere bestemte virksomheder eller en bestemt type produkter. I det foreliggende tilfælde må byggemodningen af grunden anses for udelukkende at være til fordel for Scott, fordi denne virksomhed ejer grunden og er ene om at udnytte den infrastruktur, der er etableret(107). Det gælder især for fabriksbygningen med lagerhallen, der blev opført efter Scotts anvisninger(108).
(170) Det fremgår af dokumentet Slutopgørelse for Industrizonen La Saussaye & La Planche, som er dateret den 26. juli 1993, og som er den mest detaljerede opgørelse, de franske myndigheder har fremsendt, at de samlede udgifter, som Sempel har afholdt til byggemodningsarbejderne på grunden, beløber sig til ca. 140,4 mio. FRF (21,4 mio. EUR). Til dette beløb skal føjes prisen for den oprindelige grund, dvs. 10,9 mio. FRF (1,7 mio. EUR).
(171) Dernæst skal der fra dette beløb trækkes 29,4 mio. FRF (4,5 mio. EUR) svarende til de finansielle omkostninger ved de af Sempel optagne lån(109) plus 8,3 mio. FRF (1,3 mio. EUR), som dækker momsrefusion for byggemodningsarbejderne, samt 13,6 mio. FRF (2,1 mio. EUR), der udgør udgifterne til en offentlig spildevandsledning, som de franske myndigheder har påvist ikke udelukkende var beregnet til Scott, men var til gavn for hele lokalområdet, dvs. 25000 beboere samt andre virksomheder (betragtning 89).
(172) Det kostede således ca. 100 mio. FRF (15,2 mio. EUR) at gennemføre salget af grunden. Det beløb, som er direkte relateret til Scott, udgør 48/68 af de 100 mio. FRF (15,2 mio. EUR), dvs. 70,588 mio. FRF (10,76 mio. EUR). Sidstnævnte beløb minus 31 mio. FRF (4,7 mio. EUR), som Sempel har modtaget fra Scott, er ensbetydende med et nettotab på ca. 39,58 FRF (6,03 mio. EUR) eller i nutidsværdi 80,77 mio. FRF (12,3 mio. EUR). I mangel af en detaljeret specifikation over karakteren af de arbejder, Sempel lod udføre på Scotts grund (planering, elektricitet, infrastruktur, bygge- og anlægsarbejder m.m.) samt angivelse af de faktiske omkostninger ved disse arbejder - oplysninger, som de franske myndigheder blev opfordret til at give i henhold til Kommissionens påbud - har Kommissionen fundet det rimeligt og passende at anvende forholdstallet 48/68 uden at tage hensyn til eventuelle stordriftsbesparelser. Nutidsværdien beregnes på grundlag af en forrentning fra det tidspunkt, den ulovlige støtte blev ydet, dvs. fra datoen for undertegnelsen af Scott-aftalen, og indtil støtten er tilbagebetalt. Den referencesats, som Kommissionen anvender for at måle støtteelementet i offentlige tilskud i Frankrig, har siden den 1. januar 2000 været 5,7 %(110).
7.3.1.3. Spørgsmålet om, hvorvidt støtten fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne
(173) Hvis en foranstaltning skal være omfattet af artikel 87, stk. 1, skal den også fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Domstolen definerede i sin dom i Philip Morris-sagen(111) dette kriterium på følgende måde: "Når en finansiel støtte, som ydes af en stat, styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten."
Det vil sige, at det pågældende produkt skal indgå i samhandelen mellem medlemsstaterne, og at støtten skal styrke den begunstigede virksomheds position i forhold til konkurrenterne.
(174) I den foreliggende sag fremstiller Scott bl.a. toiletpapir(112). I 1987 udgjorde forbruget af toiletartikler og hygiejniske artikler i EU 2427000 tons, nettoeksporten udgjorde 132000 tons, og produktionen i EU udgjorde 2295000 tons(113). Det pågældende produkt indgår således i hvert fald i samhandelen inden for EU. Denne konklusion underbygges yderligere af, at Scott, inden fabrikken blev etableret i industriområdet La Saussaye i Loiret, forsynede Frankrig fra sine fabrikker i Italien og Belgien (betragtning 50).
(175) Selv om produktionen af toiletpapir i fabrikken i La Saussaye primært var beregnet for det franske marked og derfor ikke skulle eksporteres, ville støtten ikke desto mindre fordreje konkurrencen og påvirke handelen mellem medlemsstaterne, eftersom Scott konkurrerede med produkter fra andre medlemsstater(114). En sådan situation kan også opstå, selv om der ikke er overkapacitet i den pågældende sektor(115). Ifølge publikationen Panorama of the EC Industry 1990(116) var den pågældende sektor en af de mest dynamiske i industrien i EU i tiåret 1980-1990 (med en vækst i produktionen på ca. 5 % om året).
(176) Det faktum, at Scott kunne købe grunden til favørpris, har styrket virksomhedens position i forhold til konkurrenterne. Den pågældende støtte skulle desuden gøre det lettere for Scott at etablere sig i Loiret og dermed øge virksomhedens andel af det franske marked (betragtning 50). Støtten har således reduceret de omkostninger, Scott skulle afholde ved denne investering, og har dermed givet virksomheden en konkurrencemæssig fordel i forhold til de producenter, der har gennemført eller planlægger at gennemføre en tilsvarende investering for egen regning.
(177) De franske myndigheder gør gældende, at det faktum, at der er gået så lang tid, før klageren har gjort Kommissionen opmærksom på sagen, beviser, at der formentlig slet ikke har været tale om konkurrencefordrejning (betragtning 95).
(178) Dette argument må afvises.
(179) For det første skal den eventuelle styrkelse af Scotts position, som virksomheden har opnået takket være den favørpris, hvortil virksomheden kunne købe grunden, vurderes i forhold til alle konkurrenternes stilling generelt og ikke blot i forhold til klagerens.
(180) For det andet beviser det forhold, at klageren først har indgivet sin klage i december 1996, ikke, at konkurrencen ikke har været påvirket i negativ retning. Kommissionen skal erindre om, at klagen blev indgivet i december 1996 efter offentliggørelsen af den særberetning, hvori den franske revisionsret omtalte de påståede støtteforanstaltninger; denne beretning blev først offentliggjort i november 1996 (betragtning 1).
(181) Det følger af det foranstående, at favørprisen for grunden må formodes at have påvirket konkurrencen inden for EU.
(182) Eftersom favørprisen på grunden opfylder de tre betingelser, der er fastsat i artikel 87, stk. 1, fordi i) den indebar støtte ydet af staten eller med statslige midler, ii) den begunstigede Scott, og iii) den fordrejede konkurrencen mellem Scott og tilsvarende virksomheder og/eller produktioner, eftersom toilet- og husholdningspapir indgår i samhandelen mellem medlemsstaterne, må det konkluderes, at støtten er omfattet af det i denne artikel fastsatte forbud.
7.3.2. FAVØRSATSEN FOR VANDAFLEDNINGSAFGIFTEN
(183) Ligesom med favørprisen for grunden drejer det sig om at få fastslået, om den favørsats, der gjaldt for Scotts vandafledningsafgift, udgør en favørpris, som er omfattet af artikel 87, stk. 1.
(184) Kommissionen erindrer om, at i henhold til nævnte artikel er en støtte uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, hvis den ydes af staten eller ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, eller hvis den fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner.
(185) Favørsatsen for vandafledningsafgiften vil således være omfattet af artikel 87, stk. 1, hvis den opfylder følgende tre betingelser:
a) den blev ydet af staten eller ved hjælp af statsmidler
b) den begunstiger bestemte virksomheder og/eller bestemte produktioner
c) den fordrejer konkurrencevilkårene mellem de begunstigede virksomheder og tilsvarende virksomheder og/eller produktioner, såfremt de pågældende produkter indgår i samhandelen mellem medlemsstaterne.
7.3.2.1. Spørgsmålet om, hvorvidt støtten er ydet af staten eller med statsmidler
(186) Man skal huske på, at begrebet "staten" omfatter både alle organer i centralforvaltningen og de decentrale lokale myndigheder på et hvilket som helst niveau(117) (betragtning 126-134).
(187) Favørsatsen for vandafledningsafgiften blev indrømmet af bystyret i to etaper.
(188) I første omgang forpligtede bystyret sig udtrykkeligt i henhold til artikel 7 i Scott-aftalen til over for Scott at anvende en favørsats for vandafledningsafgiften (betragtning 191-203).
(189) Dernæst vedtog bystyret den 16. december 1998 i overensstemmelse med samme aftale en beslutning om de nye satser for vandafledningsafgiften for 1989.
(190) Derfor må favørsatsen for vandafledningsafgiften betragtes som indrømmet af staten. Den første betingelse i artikel 87, stk. 1, er således opfyldt.
7.3.2.2. Spørgsmålet om, hvorvidt favørsatsen i særlig grad begunstigede Scott
(191) Ud over den statslige karakter skal støtten også - i henhold til artikel 87, stk. 1 - være af selektiv karakter og dermed kun begunstige bestemte virksomheder eller bestemte produktioner og således påvirke den eksisterende balance mellem de virksomheder, der har fordel af støtten, og deres konkurrenter. Denne selektive karakter adskiller statsstøtte fra, hvad der kan kaldes generelle økonomiske støtteforanstaltninger, som gælder for alle virksomhederne i alle erhvervssektorer inden for en medlemsstats økonomi.
(192) Domstolen konkluderede i sin dom i Kimberly-Clark-sagen(118), at når den forvaltningsgren, der yder støtten, "råder [...] over en skønsbeføjelse, som giver den mulighed for at afpasse den finansielle intervention efter forskellige hensyn, såsom navnlig valget af begunstigede, størrelsen af beløbet for den finansielle intervention og betingelserne for interventionen ..." kan systemet "stille visse virksomheder gunstigere end andre og opfylder dermed betingelserne for, at der foreligger en statsstøtte i traktatens artikel 87, stk. 1's, forstand".
(193) Efter en grundig gennemgang af sagen, navnlig i lyset af de begrænsede oplysninger, der foreligger på trods af påbuddet til de franske myndigheder om at give oplysninger, finder Kommissionen, at fastsættelsen af en degressivitetskoefficient på 0,25 for et forbrug på over 150000 m3 bør betragtes som en selektiv begunstigelse til fordel for Scott Paper, som ikke er begrundet i forretningsmæssige eller generelle skattemæssige hensyn; begrundelsen er følgende:
(194) For det første forpligtede bystyret sig udtrykkeligt til at indrømme Scott en favørsats for vandafledningsafgiften. Der står således i Scott-aftalen, som blev indgået mellem denne virksomhed og de lokale myndigheder den 31. august 1987, følgende: "Bystyret forpligter sig til at ændre de gældende satser for vandafledningsafgiften for brugere i industrien med ekstraordinære behov og over for disse at anvende en sats, der ikke overstiger 25 % af den gunstigste aktuelle sats. Bystyret vil anvende denne gunstige sats over for Scott på betingelse af, at virksomheden overholder de gældende tekniske normer, love og bestemmelser."
(195) For det andet vedtog bystyret den 16. december 1988 i overensstemmelse med denne aftale en beslutning om en ny sats for vandafledningsafgiften for 1989 baseret på et nyt beløb for selve vandafledningsafgiften og en ny degressivitetskoefficient.
(196) Som anført i betragtning 23-27 er degressivitetskoefficienten, som blev nedsat fra 1 til 0,5 for et forbrug mellem 0 og 50000 m3, begrundet i en form for mængderabat. I henhold til referatet fra det pågældende byrådsmøde forhøjes koefficienten (fra 0,6 til 0,8) for forbrug mellem 50001 og 150000 m3 for at tilskynde storforbrugerne af vand til at reducere deres afledning af spildevand (afgørelse truffet af byrådet den 19. december 1980). Den koefficient, der anvendes på forbrug over 150000 m3, fastsættes derefter til 0,25 uden nogen begrundelse. De franske myndigheder begrunder i deres brev af 10. januar 2000 denne sats med at "et så stort vandforbrug i sig selv vil dække de dermed forbundne udgifter til spildevandsbehandling". På trods af Kommissionens påbud til de franske myndigheder om at give oplysninger, er disses "begrundelse" begrænset til denne ene sætning, hvorfor Kommissionen ikke har mulighed for at vurdere, om der er noget som helst hold i denne påstand.
(197) De franske myndigheders begrundelse synes at være konstrueret efterfølgende. For det første er den i fuldstændig modstrid med ønsket om at reducere spildevandsafledningen, som er begrundelsen for den koefficient, der gælder for vandforbrug på over 50000 m3. For det andet skal man i denne sammenhæng huske på, at ikke blot er papirindustrien storforbruger af vand, men det spildevand, der frembringes ved blegningsprocesserne, kræver omfattende behandling, før det kan ledes tilbage i miljøet. Selv om et stort vandforbrug logisk nok giver det offentlige større indtægter, er dette ikke i sig selv en tilstrækkelig grund til at nedsætte satsen for vandafledningsafgiften, når det pågældende forbrug giver større forurening på grund af bl.a. de særlige processer i papirindustrien.
(198) I øvrigt gælder det, at når grænsen for, hvornår man kan blive omfattet af favørsatsen, fastsættes til 150000 m3, er det udelukkende de stærkt vandforbrugende sektorer som f.eks. papirindustrien og navnlig virksomheden Scott, der reelt vil få gavn af det. På trods af Kommissionens påbud til de franske myndigheder om at give oplysninger og bl.a. fremsende vandregninger og nærmere oplysninger om alle de øvrige virksomheder i regionen, som fik samme "rabatt" på vandafledningsafgiften, har de franske myndigheder kun fremsendt en enkelt regning, nemlig fra La Source-hospitalet fra 1996. Det fremgår af denne regning, at La Source-hospitalet, der havde et vandforbrug på tæt ved 155000 m3, var omfattet af koefficienten på 0,25 for den del af forbruget, der oversteg 150000 m3, dvs. 3 % af det samlede forbrug. Samme år havde Scott et vandforbrug på næsten [...] m3, således at denne virksomhed havde fordel af favørsatsen på 0,25 for [en væsentlig del] af sit samlede vandforbrug.
(199) Kommissionen finder, at det forhold, at de franske myndigheder, for så vidt angår tidsrummet fra 1984, da favørsatsen trådte i kraft, og indtil i dag, kan påvise, at et hospital et enkelt år var omfattet af denne favørsats for 3 % af sit samlede vandforbrug, medens Scott Paper var omfattet af samme sats [en væsentlig del] af sit samlede vandforbrug, samt de kendsgerninger, der er beskrevet i betragtning 192-198, ikke berettiger til at konkludere, at den pågældende foranstaltning ikke var selektiv.
(200) Ved at fastsætte en degressivitetskoefficient på 0,25 for den del af vandforbruget, der overstiger 150000 m3, hvilket primært var til fordel for Scott, har bystyret stillet Scott i en gunstigere position end alle andre, hvilket må betragtes som værende en selektiv fordel i den i artikel 87, stk. 1, fastsatte betydning.
(201) Endelig bør værdien af denne begrundelse beregnes ved at multiplicere følgende faktorer: a) forskellen mellem en "rimelig" degressivitetskoefficient for den del af forbruget, der overstiger 150000 m3, og favørsatsen, b) Scotts afledningskoefficient for hvert enkelt år, c) forureningskoefficienten for hvert enkelt år, og d) Scotts vandforbrug i m3 hvert enkelt år. Denne beregning bør foretages for hvert enkelt år siden 1989. Derefter bør resultaterne lægges sammen.
(202) Kommissionen er dog ikke i stand til at fastslå værdien af denne begunstigelse, eftersom de franske myndigheder på trods af påbuddet om at give oplysninger(119) ikke har fremsendt de oplysninger til Kommissionen, som er nødvendige for at foretage de nævnte beregninger. I øvrigt er det de franske myndigheder, der inden for rammerne af proceduren for tilbagesøgning af støtten skal afgøre, hvad der er en "rimelig" degressivitetskoefficient for forbrug på over 150000 m3. I den forbindelse skal de franske myndigheder påvise, at koefficienten er rimelig, ved at fremlægge dokumentation for de satser, der gælder for virksomheder, der er etableret i andre franske departementer, og som kan sammenlignes med Scott i relation til vandforbrug og afledning af spildevand. Under alle omstændigheder bør degressivitetskoefficienten ikke være lavere end 0,5, eftersom det er den gunstigste sats uanset vandforbrugets størrelse.
(203) Det tilkommer derfor de franske myndigheder at beregne værdien af denne begunstigelse inden for rammerne af proceduren for tilbagesøgning af støtten. Denne konklusion er i øvrigt i overensstemmelse med en dom, afsagt af Retten i Første Instans i Ladbroke-sagen(120): "Imidlertid stilles der hverken efter retspraksis eller bestemmelser i fællesskabsretten krav om, at Kommissionen, når den påbyder tilbagebetaling af en støtte, der er fundet uforenelig med fællesmarkedet, fastsætter, hvilke beløb der skal tilbagebetales".
7.3.2.3. Spørgsmålet om, hvorvidt begunstigelsen fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne
(204) For at en begunstigelse virker fordrejende for konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, forudsætter det som tidligere nævnt (betragtning 173-182), at a) det pågældende produkt indgår i samhandelen mellem medlemsstaterne, og b) støtten styrker den begunstigedes position i forhold til konkurrenterne(121). Hvad angår den første forudsætning, nemlig at det pågældende produkt skal indgå i samhandelen mellem medlemsstaterne, henviser Kommissionen til sin vurdering i betragtning 173-182, som også er relevant for favørsatsen for vandafledningsafgiften. Hvad angår den anden forudsætning, styrker denne favørsats Scotts position over for konkurrenterne, fordi den reducerer de udgifter, virksomheden skal afholde i forbindelse med sine løbende aktiviteter.
(205) Det fremgår af ovenstående betragtninger, at favørsatsen for vandafledningsafgiften kunne påvirke konkurrencen inden for EU.
(206) Eftersom denne favørsats opfylder de tre betingelser i artikel 87, stk. 1, dvs. i) den indebar støtte ydet af staten eller ved hjælp af statsmidler, ii) den begunstigede Scott, og iii) den fordrejede konkurrencen mellem Scott og tilsvarende virksomheder og/eller produktioner, eftersom husholdningspapir og toiletpapir indgår i samhandelen mellem medlemsstaterne, må det konkluderes, at støtten er omfattet af forbuddet i nævnte artikel.
7.4. SPØRGSMÅLET OM, HVORVIDT STØTTEN ER FORENELIG MED FÆLLESMARKEDET
(207) I artikel 87, stk. 3, opregnes de former for støtte, der eventuelt kan betragtes som forenelige med fællesmarkedet. Denne forenelighed skal vurderes i relation til EU som helhed og ikke til en enkelt medlemsstat eller en region inden for denne medlemsstat taget for sig. For at sikre, at fællesmarkedet fungerer efter hensigten, og på baggrund af det grundlæggende princip i traktatens artikel 3, litra g), skal de undtagelser, der er nævnt i artikel 87, stk. 3, fortolkes snævert ved undersøgelsen af en støtteordning eller en individuel støtteforanstaltning. Disse undtagelser kan f.eks. ikke gøres gældende, medmindre det kan bevises, at markedsmekanismerne uden den pågældende støtte ikke i sig selv ville være tilstrækkelige til at få støttemodtagerne til at udvise en adfærd i overensstemmelse med de formål, der er nævnt i den pågældende bestemmelse.
(208) Den foreliggende støtteforanstaltning opfylder ikke betingelserne for at være omfattet af undtagelserne i artikel 87, stk. 2, litra a), b) og c). Der er således ikke tale om en støtte af social karakter til enkelte forbrugere, men om støtteforanstaltninger, der har til formål at trække en investor til en bestemt by. Støtten er heller ikke relateret til naturkatastofer eller andre usædvanlige begivenheder eller til Tysklands deling.
(209) Hvad angår de undtagelser, der er fastsat i artikel 87, stk. 3, litra b) og d), kan det konstateres, at den foreliggende støtte ikke har til formål at fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse. Det forhold, at en producent af husholdnings- og toiletpapir etablerer sig i en bestemt by, er ikke af fælleseuropæisk interesse. Støtteforanstaltningen tager heller ikke sigte på at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den franske økonomi og har ingen af de træk, der karakteriserer et projekt af denne art. Undtagelsen i artikel 87, stk. 3, litra b), finder således ikke anvendelse. Foranstaltningen har heller ikke til formål at fremme kulturen eller kulturelle aktiviteter eller bevare kulturarven (artikel 87, stk. 3, litra d)).
(210) Hvad angår undtagelsen i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), som vedrører støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene, er det helt klart, at de foreliggende foranstaltninger ikke har til formål at skabe tiltag til fordel for små og mellemstore virksomheder, skabe udvikling, beskytte miljøet eller skabe beskæftigelse eller uddannelsesmuligheder i overensstemmelse med EU-rammebestemmelserne og -retningslinjerne for statsstøtte.
(211) For at kunne undersøge, hvorvidt den foreliggende støtte eventuelt er forenelig med fællesmarkedet i henhold til de undtagelser i traktaten, der er baseret på regionale hensyn, må der sondres mellem investeringsstøtten (favørprisen for grunden) og driftsstøtten (favørsatsen for vandafledningsafgiften).
7.4.1. FAVØRPRISEN FOR GRUNDEN
(212) Favørprisen for grunden må betragtes som en ad hoc-investeringsstøtte, der har til formål at reducere Scotts etableringsudgifter i industriområdet i Orléans-Sologne (betragtning 182). Denne støtte indgik ikke i en godkendt ordning for investeringsstøtte (betragtning 100-121). Uanset om denne ad hoc-støtte kan betragtes som bidragende til udviklingen i departementet Loiret, skal det understreges, at industriområdet Orléans-Sologne ikke er beliggende i en region, der anerkendes som værende omfattet af artikel 87, stk. 3, litra a) eller c), hvorfor støtten ikke kan anses for forenelig med fællesmarkedet som regional investeringsstøtte (betragtning 100-121).
(213) Heraf følger, at den støtte, der blev ydet i form af en favørpris for grunden til fordel for Scott, ikke opfylder de fornødne betingelser for at blive omfattet af en af undtagelserne i artikel 87, stk. 2 og 3, og derfor må erklæres ulovlig og uforenelig med fællesmarkedet.
7.4.2. FAVØRSATSEN FOR VANDAFLEDNINGSAFGIFTEN
(214) Kommissionen erindrer om (betragtning 206), at favørsatsen for vandafledningsafgiften udgør driftsstøtte, fordi den har til formål at reducere Scotts omkostninger ved virksomhedens løbende aktiviteter.
(215) Hvor der ikke er tale om nogen form for kompensationsvirkning, kan der undtagelsesvis ydes midlertidig driftsstøtte for at kompensere for driftstab i de regioner, der er omfattet af artikel 87, stk. 3, litra a), på betingelse af, at støtten bidrager til den regionale udvikling, og at støttens art og størrelse er proportional med de handicap, den har til formål at opveje. Undtagelsen i denne artikel kan imidlertid ikke anvendes i det foreliggende tilfælde, eftersom departementet Loiret ikke anerkendes som en region, hvor levestandarden er usædvanligt lav, eller hvor der hersker alvorlig underbeskæftigelse.
(216) Den støtte, der blev ydet i form af en favørsats for vandafledningsafgiften til fordel for Scott, opfylder således ikke de nødvendige betingelser for at være omfattet af en af undtagelserne i artikel 87, stk. 2 og 3, og må derfor erklæres ulovlig og uforenelig med fællesmarkedet.
7.5. TILBAGESØGNING AF STØTTE, DER ER ULOVLIG OG UFORENELIG MED FÆLLESMARKEDET
7.5.1. FAVØRPRISEN FOR GRUNDEN
(217) Det må konkluderes, at beløbet på 39,58 mio. FRF (6,03 mio. EUR) eller i nutidsværdi 80,77 mio. FRF (12,3 mio. EUR), som svarer til det nettotab, de lokale myndigheder fik ved salget af grunden i La Saussaye til Scott, inklusive fabriksbygningen med lagerhal, må erklæres ulovlig og uforenelig med fællesmarkedet.
(218) Når en støtte, der er ydet ulovligt, erklæres uforenelig med fællesmarkedet, skal Kommissionen i henhold til artikel 88, stk. 2, forlange, at den pågældende medlemsstat tilbagesøger denne støtte hos modtageren, hvilket også Domstolen har fastslået ved flere lejligheder(122). Denne praksis er yderligere bekræftet i artikel 14 i procedureforordningen, i medfør af hvilken Kommissionen bestemmer, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger for at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren. Den tankegang, der ligger til grund for kravet om tilbagebetaling af statsstøtte, som er erklæret ulovlig og uforenelig med fællesmarkedet er, at den effektive konkurrence skal genetableres(123).
7.5.1.1. Forældelsesfristen
(219) I henhold til artikel 15 i procedureforordningen forældes Kommissionens beføjelser til at kræve tilbagebetaling af støtte efter ti år; denne forældelsesfrist løber fra det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte tilkendes støttemodtageren, men enhver foranstaltning, der træffes af Kommissionen angående den ulovlige støtte, afbryder forældelsesfristen.
(220) I det foreliggende tilfælde blev støtten i form af en favørpris for grunden ydet den 31. august 1987, da Scott-aftalen blev undertegnet af Scott og de lokale myndigheder. Den første foranstaltning, Kommissionen traf som opfølgning på klagen af 23. december 1996, daterer sig til den 16. januar 1997. Denne foranstaltning havde form af en formel anmodning til de franske myndigheder om at fremsende oplysninger. Forældelsesfristen blev således afbrudt inden udløbet af den fastsatte periode på ti år, hvorfor Kommissionen har beføjelse til at kræve den pågældende støtte tilbagebetalt.
(221) Scott hævder, at forældelsesfristen tager sigte på at beskytte modtageren af støtte, og at den derfor først afbrydes, når modtageren får underretning om Kommissionens undersøgelse. Scott fastholder desuden, at virksomheden først fik kendskab til den igangværende undersøgelse ved offentliggørelsen af beslutningen om at indlede proceduren, dvs. den 30. september 1998. På det tidspunkt var der gået mere end 11 år, siden Scott havde indgået aftalen med de lokale myndigheder, og Kommissionen skulle således ikke længere have beføjelse til at forlange støtten tilbagebetalt.
(222) Dette argument må afvises.
(223) Forældesesfristen er fastsat af hensyn til retssikkerheden(124). Såvel adressaten for Kommissionens beslutninger, dvs. medlemsstaterne, som samfundet i almindelighed og støttemodtageren i særdeleshed er omfattet af denne retssikkerhed. Spørgsmålet om, hvem denne forældelsesfrist i sidste ende er til gavn for, har ingen betydning for, hvordan forældelsesfristen beregnes, hvilket er fastsat i artikel 15 i procedureforordningen. Denne artikel tager ikke sigte på tredjeparter; den omhandler udelukkende forholdet mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Den giver ikke støttemodtageren nogen specifikke rettigheder, og pålægger ikke Kommissionen nogen forpligtelser over for tredjeparter. Støttemodtageren er kun nævnt for at fastslå, fra hvilket tidspunkt forældelsesfristen begynder at løbe, nemlig "det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte tilkendes støttemodtageren". Artikel 15 indeholder således på ingen måde en undtagelse fra den normale procedure, der udelukkende forløber mellem den pågældende medlemsstat og Kommissionen. I relation til denne procedure er tredjeparters rettigheder de proceduremæssige rettigheder, der følger af artikel 88, stk. 2.
(224) Kommissionen erindrer om, at modtagerne af en støtte selv skal kontrollere, om den pågældende støtte er blevet anmeldt til Kommissionen(125). Uden en sådan anmeldelse og uden en godkendelse ville der ikke være nogen retssikkerhed. Kommissionen bør ikke være bundet af nogen oplysningspligt med det formål at beskytte en støttemodtager, som ikke befinder sig i en situation, hvor en sådan beskyttelse ville være rimelig.
7.5.1.2. Ekstraordinære omstændigheder
(225) Scott gør gældende, at modtageren af en støtte, der er ydet ulovligt, har mulighed for at henvise til ekstraordinære omstændigheder, som har foranlediget støttemodtageren til helt legitimt at formode, at støtten var lovlig.
(226) Ifølge Scott er begrundelserne for, at den ulovligt ydede støtte i det foreliggende tilfælde ikke bør kræves tilbagebetalt, følgende:
a) enhver fordel, som Scott eventuelt måtte have haft, da firmaet drev fabrikken, er blevet opvejet af P & G's køb af grunden og fabrikken til den fulde handelsværdi, således at der ikke, efter at støtten blev ydet, er nogen konkurrencemæssig fordel, der længere påvirker konkurrencen; derfor er der ikke i dag tale om nogen konkurrencefordrejning, som kun kan fjernes ved tilbagebetaling af støtten
b) Scott har i dag ikke bevaret nogen fordel ved at have modtaget støtte, som er uforenelig med fællesmarkedet, eftersom den regnskabsmæssige værdi af grunden og fabrikken på det tidspunkt, de blev solgt til P & G, var langt lavere end disse aktivers samlede kostpris for Scott; disse aktiver blev afstået til P & G for en pris på under det halve af den regnskabsmæssige værdi
c) fordi Kommissionen ikke har behandlet de forskellige love, som Frankrig anmeldte eller fremsendte til den i 1982, tilstrækkeligt klart og gennemskueligt, for så vidt angår de franske lokale og regionale myndigheders muligheder for at yde støtte, var det næsten umuligt for en virksomhed at få oplysninger om disse loves retsvirkning i en EU-sammenhæng.
(227) Ingen af disse argumenter kan godtages.
(228) Første og andet argument er ikke relevante. Kommissionen skal erindre om, at ifølge vedvarende retspraksis er det forhold, at der ikke består nogen resterende fordel for den endelige køber (flere år efter, at støtten blev ydet), uden betydning, eftersom den økonomiske aktivitet i den oprindelige modtagervirksomhed, som senere er blevet opkøbt, i Scotts tilfælde er videreført uden afbrydelser. Så længe den ulovligt ydede støtte ikke tilbagebetales, vil der fortsat være tale om konkurrencefordrejning. Konkurrencefordrejningen kan tilskrives den juridiske person, som fortsat består, selv om Scott ikke længere arbejder i denne sektor i papirindustrien. I denne forbindelse skal Kommissionen erindre om, at i modsætning til, hvad der var tilfældet ved KC's overtagelse af Scott-virksomheden, købte P & G kun aktiverne i La Saussaye. Støtten skal derfor tilbagesøges hos Scott og ikke hos P & G(126). Det forhold, at Scott har skiftet ejer, siden støtten blev ydet, har ingen betydning.
(229) Hvad angår den tredje påstand, skal Kommissionen henvise til sin argumentation i betragtning 100-121.
(230) Ifølge de franske myndigheder kan KC hævde at have berettiget grund til at antage, at firmaet ikke skal tilbagebetale støtten, navnlig fordi alle undersøgelser og forsigtighedsforanstaltninger fra KC's side over for Scott på tidspunktet for overtagelsen ikke ville have afsløret, om der eventuelt var ydet støtte til Scott. Den eneste måde, hvorpå KC havde kunnet afsløre denne støtte, ville have været ved enten at gennemgå den lokale eller nationale presse eller referaterne fra byrådsmøderne eller eventuelt ved at kontakte de kompetente myndigheder (betragtning 96).
(231) Dette argument kan ikke godtages, selv om Kommissionen mener, at det i det foreliggende tilfælde er Scott, der i sin egenskab af støttemodtager skal tilbagebetale den modtagne støtte.
(232) Kommissionen skal erindre om, at virksomheder, der begunstiges af en støtte, principielt ikke kan have begrundet tiltro til, at støtten er lovlig, medmindre den er ydet i overensstemmelse med den i artikel 88 fastsatte procedure. En omhyggelig økonomisk aktør bør normalt være i stand til at sikre sig, at denne procedure er blevet fulgt(127). KC kunne, før firmaet opkøbte aktierne i Scott, have undersøgt, om Scott havde sikret sig, at proceduren var blevet fulgt.
(233) De franske myndigheder har på intet tidspunkt påvist, at KC's påståede berettigede grund til at antage, at alt var i orden, kunne tilskrives en handling fra Kommissionens side. Hverken Scott - da firmaet modtog støtten - eller KC - da dette firma opkøbte Scott - har spurgt Kommissionen og hævder heller ikke at have spurgt Kommissionen om, hvorvidt støtten var anmeldt og godkendt. Det faktum, at de af KC iværksatte forsigtighedsforanstaltninger ikke gav mulighed for at konstatere, at der var problemer forbundet med statsstøtten på det tidspunkt, firmaet opkøbte Scott, er ikke nogen rimelig grund til ikke at kræve støtten tilbagebetalt. I denne forbindelse kan Kommissionen kun understrege, hvor vigtigt det er for en virksomhed, der er interesseret i at overtage en anden virksomhed, at udvise den fornødne forsigtighed og omhu, også hvad angår problemer i forbindelse med eventuel statsstøtte.
(234) Med hensyn til KC's mulighed for at afsløre, at favørprisen for grunden udgjorde statsstøtte, skal Kommissionen erindre om, at den fordel, de lokale myndigheder indrømmede Scott, fremgår tydeligt af Scott-aftalen mellem denne virksomhed og de lokale myndigheder (betragtning 191-203). Normalt burde Scott have en kopi af denne aftale.
(235) Kommissionen må derfor konkludere, at de argumenter, der fremføres af henholdsvis Scott og de franske myndigheder, ikke giver anledning til at undlade at forlange den ulovlige støtte tilbagebetalt.
7.5.2. FAVØRSATSEN FOR VANDAFLEDNINGSAFGIFTEN
(236) Også den fordel, der blev indrømmet i form af en favørsats for vandafledningsafgiften, og hvis værdi det tilkommer de franske myndigheder at afgøre i forbindelse proceduren for tilbagesøgning af støtten (betragtning 191-203), må erklæres ulovlig og uforenelig med fællesmarkedet. Kommissionen henviser til (betragtning 217 og 218), at når en støtte, der er ydet ulovligt, erklæres uforenelig med fællesmarkedet, skal Kommissionen i henhold til artikel 14 i procedureforordningen kræve, at den pågældende medlemsstat tilbagesøger støtten hos modtageren.
(237) Spørgsmålet om, hvorvidt forældelsesfristen er blevet afbrudt eller ej, er ikke relevant i relation til favørsatsen for vandafledningsafgiften, eftersom denne foranstaltning har været gældende uafbrudt siden 1989, da den blev indført. Eftersom favørsatsen for vandafledningsafgiften har været anvendt kontinuerligt, er ingen af de af Scott fremførte argumenter relevante i denne sammenhæng. I realiteten er det ikke blot Scott, men også KC, der har haft fordel af denne favørsats.
(238) Kommissionen konkluderer derfor, at de argumenter, der fremføres af henholdsvis Scott og de franske myndigheder, ikke giver den anledning til at undlade at forlange den ulovlige støtte tilbagebetalt.
8. KONKLUSIONER
(239) På baggrund af foranstående redegørelse og især af følgende grunde:
a) der foreligger ikke objektive grunde for de lokale myndigheder eller grund til for disse i god tro med rimelighed at forvente, at deres investering, dvs. omdannelse af et areal med landbrugsjorder til industriområde og opførelse af en fabriksbygning med lagerhal, før den pågældende grund blev solgt til Scott, ville give en passende forrentning i form af den pris, Scott betalte for grunden, og
b) der blev fastsat en degressivitetskoefficient på 0,25 for et forbrug på over 150000 m3, som primært begunstigede Scott, uden at denne fordel er begrundet i forretningsmæssige eller almene skattepolitiske hensyn
konstaterer Kommissionen, at Frankrig ulovligt i strid med artikel 88, stk. 3, har iværksat følgende støtte til fordel for Scott:
a) en ad hoc-favørpris for en industrigrund på 48 ha beliggende i industriområdet La Saussaye til en værdi af 39,58 mio. FRF (6,03 mio. EUR) eller i nutidsværdi 80,77 mio. FRF (12,3 mio. EUR), og
b) en favørsats for vandafledningsafgiften for den del af vandforbruget, der oversteg 150000 m3, med henvisning til artikel R. 372 i kommunalloven; værdien af denne favørsats bør afgøres af de franske myndigheder inden for rammerne af proceduren for tilbagesøgning af støtten.
Den i punkt a) og b) nævnte støtte må betragtes som uforenelig med fællesmarkedet.
Følgelig skal de franske myndigheder for at genetablere de økonomiske vilkår, på hvilke virksomheden havde måttet operere, såfremt den ikke havde fået den ulovlige støtte, træffe alle nødvendige foranstaltninger til at fjerne de fordele, der følger af støtten, og kræve denne tilbagebetalt af støttemodtageren.
Støtten skal tilbagebetales i overensstemmelse med fransk lovgivning. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, den blev udbetalt, og indtil den er tilbagebetalt. Renterne beregnes på grundlag af den referencesats, der anvendes til at beregne nettosubventionsækvivalenten for regionalstøtte i Frankrig(128) -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den statsstøtte i form af en favørpris for en grund og en favørsats for vandafledningsafgift, som Frankrig har iværksat til fordel for Scott, til et beløb af 39,58 mio. FRF (6,03 mio. EUR) eller i nutidsværdi 80,77 mio. FRF (12,3 mio. EUR) for så vidt angår favørprisen for grunden og, hvad angår den anden fordel, til et beløb, som de franske myndigheder skal afgøre i overensstemmelse med den beregningsmåde, der er fastsat af Kommissionen, er uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 2
1. Frankrig træffer alle nødvendige foranstaltninger for hos støttemodtageren at tilbagesøge den i artikel 1 omhandlede støtte, som allerede ulovligt er udbetalt til denne.
2. Tilbagesøgningen finder sted omgående og i overensstemmelse med fransk lovgivning, såfremt denne giver mulighed for øjeblikkelig og effektiv iværksættelse af denne beslutning. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, den blev udbetalt til modtageren, og indtil den er tilbagebetalt. Renterne beregnes på grundlag af den referencesats, der anvendes til at beregne subventionsækvivalenten for regionalstøtte.
Artikel 3
Frankrig underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til Den Franske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 12. juli 2000.

Labels: 4
19
0
3
18
15