Document ID: 31996D0211

KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 26 päivänä helmikuuta 1996,
Tanskan tiedoksi antamasta pentakloorifenolin (PCP) käytön kieltämisestä (Ainoastaan tanskankielinen teksti on todistusvoimainen (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) (96/211/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 100 a artiklan 4 kohdan,
sekä katsoo seuraavaa:
I. TOSIASIAT
(1) Pentakloorifenoli
Pentakloorifenoli on keinotekoisesti valmistettu ja vaarallisena pidetty kemiallinen aine. PCP on ihmiselle ja ympäristölle vaarallista. Sen luokitus ja merkinnät, jotka on yhdenmukaistettu yhteisön tasolla 27 päivänä kesäkuuta 1967 neuvoston asetuksen 67/548/ETY (1) mukaisesti, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna vaarallisten aineiden luokitusta, pakkaamista ja merkintöjä koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten muuttamisesta seitsemännen kerran annetulla asetuksella 92/32/ETY (2), ovat seuraavat:
- Se luokitellaan luokkaan 3 kuuluvaksi karsinogeeniseksi aineeksi, joka on ihmiselle haitallinen mahdollisten syöpää aiheuttavien vaikutustensa vuoksi, joita ei saatavilla olevien tietojen perusteella voida arvioida tyydyttävällä tavalla. Saatavilla on tietoja eläimillä tehdyistä vastaavista tutkimuksista mutta ne eivät riitä tämän aineen luokittelemiseksi karsinogeenisten aineiden luokkaan 2. Aine merkitään vaaralausekkeella "R 40: pysyviä vaikutuksia aiheuttava".
- Se luokitellaan erittäin myrkylliseksi sisäänhengitettynä ja merkitään lausekkeella "R 26: erittäin myrkyllinen sisäänhengitettynä".
- Se luokitellaan myrkylliseksi ihokosketukseen joutuessaan tai sisäisesti nautittuna ja merkitään lausekkeella "R 24/25: myrkyllinen ihokosketukseen joutuessaan tai sisäisesti nautittuna".
- Se luokitellaan silmiä, hengityselimiä ja ihoa ärsyttäväksi ja merkitään lausekkeella "R 36/37/38: silmiä, hengityselimiä ja ihoa ärsyttävä".
- Se luokitellaan ympäristölle vaaralliseksi ja merkitään lausekkeella "R 50: erittäin vaarallinen veden organismeille".
- Se luokitellaan ympäristölle vaaralliseksi ja merkitään lausekkeella "R 53: pitkäaikaisia haitallisia vaikutuksia vesiympäristölle aiheuttava".
PCP on sisällytetty tiettyjen yhteisön vesiympäristöön päästettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamasta pilaantumisesta 4 päivänä toukokuuta 1976 annetun neuvoston direktiivin 76/464/ETY (3), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 91/692/ETY (4), luetteloon I ottaen huomioon seuraavat kolme perusteetta: myrkyllisyys, pysyvyys ja biokertyvyys.
Direktiivin 76/464/ETY liitteen luetteloon I sisältyvien tiettyjen vaarallisten aineiden päästöjen raja-arvoista ja laatutavoitteista 12 päivänä kesäkuuta 1986 annetulla neuvoston direktiivillä 86/280/ETY (5), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 91/692/ETY, on vahvistettu raja-arvot, joiden tarkoituksena on poistaa niiden vesiympäristöjen eri osien pilaantuminen, joihin PCP-päästöt saattavat vaikuttaa.
Pentakloorifenoli sisältää vaarallisia epäpuhtauksia, kuten erityisesti polyklooridibentsodioksiinia (jopa 0,1 prosenttia) ja polykloorattuja fenoksifenoleja (1-5 prosenttia). PCP yksinään ja nämä viimeiset epäpuhtaudet aiheuttavat dioksiinien päivittäisen vapautumisen ympäristöön. Dioksiineja vapautuu, kun PCP:llä käsitellyt tuotteet altistuvat auringonvalolle tai kun ne käyttöikänsä lopussa hävitetään polttamalla. Myös puhdistamolietteen sisältämä PCP toimii dioksiinien lähteenä.
PCP:tä käytetään
- puunkäsittelyaineena (sieniä tuhoava vaikutus ja sinistymisen estoaine),
- teollisuustekstiilien kyllästämisaineena (sieniä tuhoava vaikutus),
- bakteereita tappava aineena vuotien värjäyksessä ja paperimassateollisuudessa,
- nilviäisten torjunta-aineena teollisuusvesien, erityisesti jäähdytysvesien käsittelyssä,
sekä toisinaan
- steriloimisaineena.
Myrkyllisyytensä vuoksi PCP:n käytölle on asetettu erilaisia rajoituksia yli kolmessakymmenessä maassa.
II. MENETTELY
(2) Direktiivi 91/173/ETY
Tiettyjen vaarallisten aineiden ja valmisteiden markkinoille saattamisen ja käytön rajoituksia koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 27 päivänä heinäkuuta 1976 annetussa neuvoston direktiivissä 76/769/ETY (6), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 94/60/ETY (7), säädetään tiettyjen vaarallisten aineiden ja valmisteiden käytön kieltämisestä ja rajoittamisesta. Direktiiviä 76/769/ETY on määräajoin muutettu uusien ihmiselle ja ympäristölle vaarallisten aineiden sisällyttämiseksi sen liitteeseen.
Neuvoston direktiivissä 91/173/ETY, jolla muutetaan direktiiviä 76/769/ETY (8) yhdeksännen kerran, yhdenmukaistetaan kokonaan PCP:tä sisältävien aineiden markkinoille saattaminen.
Direktiivissä 91/173/ETY kielletään pentakloorifenolin sekä sen suolojen ja estereiden markkinoille saattaminen ja käyttö aineissa tai valmisteissa pitoisuutena, joka on yhtä suuri tai suurempi kuin 0,1 painoprosenttia.
Tähän sovelletaan kuitenkin neljää poikkeusta. Pentakloorifenolin ja sen yhdisteiden käyttö teollisuuslaitoksissa on sallittua
- puun käsittelyyn,
- kuitujen ja raskaiden tekstiilitavaroiden kyllästämiseen,
- aineen syntesisointiin ja/tai prosessointiin teollisessa valmistuksessa,
- historiallisesti ja kultturillisesti merkittävissä rakennuksissa niiden sijaintipaikalla suoritettavaan käsittelyyn (johon jäsenvaltio antaa luvan tapauskohtaisesti).
Yksinään tai edellä mainittujen poikkeusten puitteissa hyödynnettyjen yhdisteiden osana käytetyn PCP:n heksaklooridibentsoparadioksiinin (H6CDD) kokonaispitoisuuden on oltava alle 4 miljoonasosaa (ppm).
Näitä poikkeuksia tarkastellaan tietämyksen ja tekniikkojen kehityksen perusteella viimeistään kolmen vuoden kuluttua tämän direktiivin täytäntöönpanosta.
Ottaen huomioon PCP:n terveydelle ja ympäristölle aiheuttamat vaarat komissio on pyytänyt yksiköitään laatimaan kertomuksen PCP:n vaarojen arvioinnista sekä esittämään asiasta tarpeen mukaan lakiehdotuksia.
Neuvosto antoi direktiivin määräenemmistöllä 21 päivänä maaliskuuta 1991 perustamissopimuksen 100 a artiklan perusteella. Jäsenvaltioiden oli saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan 1 päivään heinäkuuta 1992 mennessä.
(3) Tiedoksi annetut toimenpiteet
Tanskan pysyvä edustusto antoi komissiolle tiedoksi 7 päivänä tammikuuta 1992, 13 päivänä maaliskuuta 1992 ja 30 päivänä kesäkuuta 1992 päivätyillä kirjeillä, että direktiivi 91/173/ETY oli saatettu osaksi Tanskan lainsäädäntöä seuraavilla ympäristöministeriön asetuksilla:
- 28 päivänä marraskuuta 1977 annettu asetus n:o 582 (9) pentakloorifenolin sisältämien dioksiinien määrän rajoittamisesta jne.,
- 16 päivänä kesäkuuta 1991 annettu asetus n:o 454 (10) tiettyjen vaarallisten kemiallisten aineiden ja valmisteiden myynnin ja niiden erityistarkoituksiin käytön rajoittamisesta, ja
- 7 päivänä kesäkuuta 1992 annettu asetus n:o 446 (11) tiettyjen vaarallisten kemiallisten aineiden ja valmisteiden myynnin ja niiden erityistarkoituksiin käytön rajoittamisesta annetun asetuksen muuttamisesta.
Tanskan viranomaiset arvioivat saattaneensa asianmukaisesti direktiivin 91/173/ETY osaksi lainsäädäntöään mutta myönsivät tiettyjen kansallisten toimenpiteidensä olevan direktiivin säännöksiä tiukempia. Viranomaiset eivät tämän menettelyn alussa halunneet käyttää hyödykseen perustamissopimuksen 100 a artiklan 4 kohtaa, koska niiden arvion mukaan yhdenmukaistaminen ei direktiivissä 91/173/ETY ollut täydellinen vaan ainoastaan vähimmäistason yhdenmukaistaminen ja siten jäsenvaltiot saisivat niin halutessaan antaa tiukempia säännöksiä PCP:n käytöstä.
Koska komissio ei tätä oikeudellista näkökohtaa hyväksynyt, aloitettiin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely lähettämällä Tanskalle 28 päivänä maaliskuuta 1994 perustamissopimuksen 169 artiklan mukainen virallinen huomautus (virallinen huomautus 93/2180) sen vuoksi, että direktiivin täytäntöönpanemiseksi toteutetut kansalliset toimenpiteet eivät olleet direktiivin 91/173/ETY mukaisia.
Komissio totesi virallisessa huomautuksessaan, että
- 16 päivänä kesäkuuta 1991 annetussa asetuksessa n:o 454 olevassa 24 artiklassa säädetään yleismenettelystä poikkeusten myöntämiseksi niiden markkinoille saatettavissa aineissa tai valmisteissa olevien PCP-pitoisuuksien osalta, jotka ovat yhtä suuria tai suurempia kuin 0,1 painoprosenttia, vaikka direktiivin 1 artiklassa säädetään ainoastaan neljästä erityispoikkeuksesta (katso 2 kohta),
- 28 päivänä marraskuuta 1977 annetussa asetuksessa n:o 582 olevassa 5 artiklassa säädetään PCP:n dioksiinipitoisuuden (H6CDD) rajoittamisesta 1 miljoonasosaan (ppm), vaikka täksi rajaksi on direktiivissä vahvistettu 4 miljoonasosaa,
- Tanskan lainsäädännössä ei anneta mitään sääntöjä PCP:n merkintöjä ja pakkaamista varten, vaikka direktiivin 1 artiklassa tätä koskevia sääntöjä annetaan useita.
Komission yksiköiden neuvoteltua useita kertoja Tanskan viranomaisten kanssa nämä ilmoittivat olevansa valmiita noudattamaan direktiivin säännöksiä kolmannen virallisessa huomautuksessa mainitun kohdan osalta ja esittämään niiden kohtien osalta, joissa ne haluavat soveltaa tiukempia sääntöjä, pyynnön 100 a artiklan 4 kohdan soveltamisesta.
Tanskan viranomaiset esittivät tämän pyynnön pysyvän edustustonsa 31 päivänä tammikuuta 1995 päivätyllä kirjeellä, jossa ne antoivat uudelleen tiedoksi voimassa olevat kansalliset toimenpiteet.
Tanskan viranomaisten pyynnön oikeudellinen tila on seuraava:
Kyseistä 28 päivänä marraskuuta 1977 annettua asetusta n:o 582 sovelletaan sen 1 artiklan mukaisesti kloorifenoleihin ja niiden suoloihin sekä H6CDD:hen ja kaikkiin sen isomeereihin. Tämän asetuksen 3 artiklan mukaan koorifenolien ja niiden suolojen käyttö on kielletty puunsuoja-aineiden valmistuksessa. Sen 5 artiklassa säädetään, että pentakloorifenolin ja sen suolojen H6CDD-pitoisuus ei saa olla suurempi kuin 1 miljoonasosaa. Tämä H6CDD:lle vahvistettu enimmäispitoisuus estää käytännössä kokonaan PCP:n käytön muihin teollisiin tarkoituksiin kuin puunsuoja-aineiden valmistukseen, joka kyseisen asetuksen 3 artiklassa kuitenkin nimenomaisesti kielletään. Sen 7 artiklassa kuitenkin myönnetään Tanskan ympäristönsuojeluvirastolle yleinen toimivalta poikkeuksien myöntämiseen näistä säännöistä, joskaan näitä poikkeuksia ei tähän mennessä ole kertaakaan sovellettu.
Kyseinen 16 päivänä kesäkuuta 1991 annettu asetus n:o 454 sisältää säännökset useiden vaarallisten kemiallisten aineryhmien myynnin ja käytön rajoittamiseksi. Siihen lisätyssä uudessa 14 a artiklassa kielletään sellaisten kemiallisten aineiden tai valmisteiden myynti, joissa pentakloorifenolin tai sen suolojen ja estereiden pitoisuus on yhtä suuri tai suurempi kuin 0,1 painoprosenttia.
Tämä säännös lisättiin 16 päivänä kesäkuuta 1991 annettuun asetukseen n:o 454 kesäkuun 7 päivänä 1992 annetulla asetuksella n:o 446 direktiivissä 91/173/ETY vahvistetun PCP:n enimmäispitoisuuden saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä. Tämän seurauksena ja sen vuoksi, että 16 päivänä kesäkuuta 1991 annetun asetuksen 24 artiklassa sallitaan Tanskan ympäristönsuojeluviraston myöntää erityistapauksissa poikkeuksia näistä säännöistä, kaikki PCP:n käyttöä teollisiin tai muihin tarkoituksiin koskevat hakemukset on 7 päivänä kesäkuuta 1992 annetun asetuksen n:o 446 hyväksymispäivästä alkaen tehtävä tätä menettelyä noudattaen, joka korvaa 28 päivänä marraskuuta 1977 annetussa asetuksessa n:o 582 olevan 7 artiklan poikkeuslupamenettelyn paitsi silloin, kun on kyse PCP:n H6CDD-pitoisuuksista.
Nyt kuitenkin Tanskan viranomaiset ilmaisivat aikomuksensa jatkaa poikkeuslupajärjestelmän soveltamista myös neljän direktiivissä asetetun erityispoikkeuksen osalta, joita ne pitävät ympäristönsuojelun ja ihmisen terveyden kannalta puutteellisina. Koska tässä lupajärjestelmässä ei PCP:n osalta ole kertaakaan myönnetty poikkeusta, se on sovellettaessa osoittautunut yhtä tiukaksi kuin direktiivissä 91/173/ETY säädetty periaate kieltojärjestelmästä, mutta rajoittavammaksi kuin siinä säädetty poikkeusjärjestelmä.
Tästä seuraa, että Tanskan viranomaiset esittivät kahdesta ensimmäisestä virallisessa huomautuksessa mainitusta direktiivin 91/173/ETY kanssa ristiriidassa olevasta kohdasta, eli PCP:n käyttöä koskevan poikkeuslupajärjestelmän säilyttämisestä ja PCP:n H6CDD-enimmäispitoisuudesta, 100 a artiklan 4 kohdan soveltamista koskevan pyynnön.
Mitä tulee niihin direktiivin 91/173/ETY vaatimuksiin, jotka koskevat PCP:n merkintöjä ja pakkaamista, Tanskan viranomaiset antoivat tiedoksi 14 päivänä heinäkuuta 1995 luonnoksen asetukseksi 16 päivänä kesäkuuta 1991 annetun asetuksen n:o 454 muuttamisesta direktiivin mukaiseksi. Tämän seurauksena komission yksiköt keskeyttivät aloittamansa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn.
Tanskan viranomaiset antoivat 14 päivänä heinäkuuta 1995 tiedoksi luonnoksen pentakloorifenolin myynnin ja käytön rajoittamista koskevaksi asetukseksi, jonka tarkoituksena on korvata PCP:tä koskevat asiaankuuluvat säännökset yhdellä ainoalla säädöksellä. Tämä luonnos ei voimaan tullessaan muuta Tanskan 100 a artiklan 4 kohdan soveltamista koskevan hakemuksen tavoitetta, koska asiasisällöltään se on ainoastaan koonnelma voimassa olevista säännöksistä.
Komission yksiköt tutkivat osana teknisiä standardeja ja määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 28 päivänä maaliskuuta 1983 annetun neuvoston direktiivin 83/189/ETY (12), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 94/10/EY (13) mukaista jäsenvaltioiden uusista teknisistä määräyksistä ilmoittamista koskevaa menettelyä, annetaanko kyseisessä luonnoksessa säännökset myös PCP:tä sisältävien aineiden ja valmisteiden pakkaamisesta ja merkinnöistä. Tältä osin Tanskan viimeksi antamat säännökset ovat direktiivin 91/173/ETY mukaiset. Tämän vuoksi komission yksiköt keskeyttivät aloittamansa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn.
Tanskan viranomaiset toimittivat hakemuksensa perusteeksi komissiolle raportin PCP:n ihmisen terveydelle ja ympäristölle aiheuttamista vaaroista (Report on human health and environmental concerns of PCP) 22 päivänä heinäkuuta 1994. Se sisältää muun muassa kertomuksen PCP:n teollisesta käytöstä Skandinaviassa ja erityisesti Tanskassa sekä Tanskan hallituksen lainsäädäntöpolitiikasta PCP:n ja dioksiinien aiheuttamien jätteiden ja riskien torjumiseksi. Tämän tutkimuksen mukaan Tanskan teollisuudessa on käytetty PCP:tä säilöntäaineena herkkusienien viljelyssä sekä nahan ja tekstiilien käsittelyssä.
Vuonna 1977 kiellettiin merkittävä osa teollisista käyttötarkoituksista (28 päivänä marraskuuta 1977 annetulla ympäristöministeriön asetuksella n:o 582) ja vahvistettiin PCP:n sisältämien dioksiinien enimmäispitoisuudeksi 1 ppm sekä laadittiin toimintaohjelma dioksiinien vaikutusten vähentämiseksi.
PCP:tä sisältävä pestisidejä ei vuodesta 1981 ole pidetty kaupan Tanskassa. Kertomuksessa huomautetaan, että näistä toimenpiteistä huolimatta Tanskan pohjavesissä on useaan otteeseen havaittu PCP-päästöjä. Tästä puhdistamattomasta pohjavedestä suuri osa kulkeutuu väestön vedenjakelujärjestelmään.
Seurantaohjelmissa on löydetty pohjavesistä PCP-pitoisuuksia (0,1 ìg/l yksittäisten aineiden osalta ja 0,5 ìg/l yhteensä), joiden määrä ylittää 29 päivänä elokuuta 1988 annetun asetuksen n:o 515, jolla juomaveden laadusta 15 päivänä heinäkuuta 1980 annettu neuvoston direktiivi 80/778/ETY (14) saatettiin osaksi kansallista lainsäädäntöä, mukaisesti juomavedelle säädetyn enimmäispitoisuuden.
Taulukko osoittaa eri mittauspaikoissa Tanskassa mitattujen PCP-pitoisuuksien vaihtelun, joka jätteiden alapuolella sijaitsevissa pohjavesissä voi nousta jopa 20 ìg:aan/l:
TAULUKON PAIKKA
PCP:n sisältämää dioksiinia koskeva 1 miljoonasosan raja on otettu käyttöön dioksiinipäästöjen vähentämiseksi erityisesti hävitettäessä polttamalla PCP:llä käsiteltyä puuta sisältäviä tuotteita.
Koska PCP:n käyttö puunkäsittelyaineena on usein johtanut ympäristön pilaantumiseen sinne joutuneiden erittäin korkeiden PCP-pitoisuuksien vuoksi, Tanskan viranomaiset katsovat, että PCP:n käytön salliminen direktiivissä 91/173/ETY säädettyihin tarkoituksiin ei takaa ihmisen terveydelle ja ympäristölle riittävää suojelun tasoa.
(4) Jäsenvaltioiden lausunnot ja komission hankkima riippumaton asiantuntija-arvio
A. Jäsenvaltioiden lausunnot
Vastaanottoilmoitus 31 päivänä tammikuuta 1995 päivätystä Tanskan tiedoksiannosta lähetettiin Tanskan pysyvälle edustustolle 12 päivänä huhtikuuta 1995.
Tiedoksianto toimitettiin muille jäsenvaltioille tiedoksi. Komissiolle lähettivät lausunnon Suomi, Saksa, Ruotsi, Alankomaat, Luxemburg ja Portugali.
Suomi katsoo, että tässä tapauksessa edellytykset 100 a artiklan 4 kohdan soveltamiseksi täyttyvät ja että komission olisi hyväksyttävä Tanskan toimenpiteet. Lisäksi Suomi ilmaisee halukkuutensa tiukentaa direktiivissä 91/173/ETY asetettua suojelun tasoa jäsenvaltioiden yhteisellä toimella sen mukauttamiseksi korkean suojelun tasoon perustamissopimuksen 100 a artiklan 3 kohdan mukaisesti.
Saksa tukee Tanskan hallituksen aikomusta pitää voimassa tiukemmat PCP:n kieltotoimenpiteet. Lisäksi se suosittelee PCP:n valmistuksen, käytön ja markkinoille saattamisen kieltämistä kokonaan ympäristönsuojeluun ja ihmisen terveyteen liittyvistä syistä.
Ruotsi tukee Tanskan toimenpiteitä, joita se ei pidä syrjintänä tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltynä rajoittamisena. Se viittaa erityisesti Ruotsissa 15 vuotta aiemmin saatuihin ratkaiseviin kokemuksiin puunkäsittelyaineena käytetyn PCP:n korvaamisesta toisella aineella.
Alankomaat on yhtä mieltä Tanskan kanssa direktiivistä 91/173/ETY, joka ei sen mukaan tarjoa riittävän korkeaa suojelun tasoa, ja palauttaa tässä yhteydessä mieliin oman 100 a artiklan 4 kohdan soveltamista koskevan hakemuksensa.
Luxemburg ilmaisee puoltavansa PCP:n dioksiinipitoisuusrajan sekä PCP:n käyttörajoitusten tiukentamista.
Portugali arvioi, että tekniset syyt, joihin Tanska vetoaa, eivät vielä todista, että PCP:n käyttö direktiivin 91/173/ETY mukaisesti olisi syynä kyseisen tilanteen vaikeutumiseen mainitun aineen kumuloitumisen osalta.
Portugalin viranomaiset ilmoittivat kuitenkin olevansa valmiita myöntämään, että Tanskaa koskevassa erityisessä tilanteessa saattaa olla perusteltua toteuttaa tiukempia toimenpiteitä puun paikallisessa käsittelyssä. Siitä huolimatta ne vastustavat kaikkia yrityksiä kieltää PCP:n ja sen johdannaisten käyttö tulevaisuudessa kokonaan erityisesti tapauksissa, joissa riskit hallitaan eikä korvaavia tuotteita ja varsinkaan niiden ympäristövaikutuksia vielä tunneta hyvin. Lisäksi Portugalin viranomaiset pelkäävät, että jollei direktiiviä sovelleta kokonaisuudessaan, PCP:tä käyttäville teollisuudenaloille aiheutuu siitä vakavia taloudellisia seurauksia.
B. Komission hankkima riippumaton asiantuntija-arvio
Komissio pyysi kansainvälisesti tunnettua asiantuntijaa, professori Rappea Ruotsissa sijaitsevan Uumajan yliopiston ympäristökemian laitoksesta arvioimaan
- sitä, onko Tanskan tilanne ympäristönsuojelun ja ihmisen terveyden kannalta erityinen, ja
- kyseisten Tanskan toimenpiteiden soveltamisen vaikutuksia sisämarkkionoiden kauppaan.
Komissiolle antamassaan kertomuksessa professori Rappe analysoi eri tapoja, miten PCP-päästö voi joutua ympäristöön (PCP:n haihtuminen vedestä ja maatalousmaasta sekä käsitellyistä tuotteista). Kertomuksessa viitataan PCP:n myrkyllisyyteen (erityisesti veden organismeille, joissa pienikin pitoisuus kuiten 0,1 ìg/l riittää tuhoamaan esimerkiksi tietyt levät, nilviäiset, äyriäiset ja kalat), sekä tiettyjen polyklooribentsodioksiinien (PCDD) ja -furaanien (PCDF) myrkyllisyyteen, jotka ovat korkeassa lämpötilassa tapahtuvassa PCP:n poltossa vapautuvia epäpuhtauksia tai sivutuotteita.
Tanskassa vakavin PCP:n käytöstä johtuva ongelma on pohjavesien ja juomaveden pilaantuminen. Pohjavedet ovat pääasiallinen väestön juomaveden saantilähde. Tanskan ympäristönsuojeluviraston vuonna 1985 teettämä tutkimus osoittaa, että PCP-pitoisuus pohjavesissä oli useissa tapauksissa jopa 0,35 ìg/l, kun taas Tanskan viranomaisten antamissa kloorattujen aineiden epäpuhtauksia koskevissa määräyksissä vahvistettu enimmäispitoisuus on ainoastaan 0,1 ìg/l. Helmikuussa 1995 pidetyssä Pohjoismaiden (Norja, Ruotsi, Suomi ja Tanska) asiantuntijakonferenssissa todettiin kloorifenolien saastuttaman juomaveden nostavan syöpäriskiä. Tätä tukee PCP:n luokittelu yhteisön lainsäädännössä luokkaan 3 kuuluvaksi vaaralliseksi karsinogeeniseksi aineeksi (katso PCP:n kuvaus, 1 kohta).
Tanskan viranomaisten toimittama kertomus vahvistaa nämä tiedot. Myös vuonna 1990 kahdessa mittauspaikassa eri syvyyksistä (Sjællandissa sijaitseva Gørlev, syvyys 12,5 metriä ja Jyllandissa sijaitseva Jarbæk, syvyys 72 metriä) tehdyissä mittauksissa löydettiin pitoisuuksia, jotka ovat 0,35 ìg/l ja 0,28 ìg/l (pystymättä kuitenkaan osoittamaan erityistä pilaantumisen lähdettä).
Mitä tulee vaikutuksiin sisämarkkinoilla, professori Rappe arvioi, että ne ovat käytännöllisesti katsoen olemattomat, koska Tanskaan tuotujen PCP-toimitusten määräksi on arvioitu enintään 7-30 tonnia vuodessa (tiedot, jotka koskevat PCP:n käytön lähes täydellistä kieltämistä Tanskassa edeltävää ajanjaksoa, ovat vuodelta 1984). Tämä erittäin vähäinen määrä on tuotu kolmansista maista direktiivissä 91/173/ETY säädetyissä teollista käyttöä koskevissa poikkeuslupatapauksissa (koska PCP:tä ei valmisteta yhteisössä).
III. OIKEUDELLINEN ARVIOINTI
(5) 100 a artiklan 4 kohdan soveltamista koskevat muodolliset edellytykset
Yhteisön tuomioistuimen 17 päivänä toukokuuta 1994 antamassa tuomiossa (15), joka koskee komission 2 päivänä joulukuuta 1992 tekemää päätöstä (16) vahvistaa Saksan 12 päivänä joulukuuta 1989 antamat PCP:n Saksaan suuntautuvan tuonnin kieltämistä koskevat säännökset, asetettujen periaatteiden mukaisesti jäsenvaltion, jolla on aikomus 100 a artiklan 1 kohdassa tarkoitetun yhdenmukaistamistoimenpiteen täytäntöönpanoajan päättymisen jälkeen jatkaa siitä poikkeavien kansallisten säännösten tai määräysten soveltamista, on annettava ne tiedoksi komissiolle.
Perustamissopimuksen 100 a artiklan 4 kohdassa määrätyn menettelyn tarkoituksena on varmistaa, ettei mikään jäsenvaltio voi soveltaa yhdenmukaistetuista säännöistä poikkeavia kansallisia säännöksiä tai määräyksiä saamatta asiasta ensin komission vahvistusta. Jäsenvaltio saa sen vuoksi soveltaa tiedoksi antamiaan kansallisia säännöksiä tai määräyksiä vasta, kun komissio on tehnyt asiasta vahvistavan päätöksen. Komission tehtäviin kuuluu todentaa, että mainitut toimenpiteet on toteutettu 100 a artiklan 4 kohdassa tarkoitetuista tärkeistä syistä ja etteivät ne ole keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden kaupan peiteltyyn rajoittamiseen. Komissio tutkii kyseiset tiedoksi annetut toimenpiteet käyttäen perusteena näitä seikkoja.
Tanska, joka neuvoston direktiivin 91/173/ETY lopullisen hyväksymisen yhteydessä äänesti sitä vastaan, antoi asianmukaisesti tiedoksi ne kansallisen lainsäädäntönsä säännökset, joiden soveltamista se aikoi jatkaa direktiivin 91/173/ETY täytäntöönpanoajan jälkeen. Ensimmäinen tiedoksianto näistä toimenpiteistä tehtiin ennen mainitun täytäntöönpanoajan päättymispäivää, joksi oli määrätty 30 päivä kesäkuuta 1992. Direktiiville antamansa erityistulkinnan vuoksi (katso edellä II jakson 3 kohta) Tanska ei kuitenkaan menettelyn tässä vaiheessa halunnut pitää tiedoksiantoaan 100 a artiklan 4 kohtaan perustuvana tiedoksiantona, vaikka antoikin jo alun alkaen tiedoksi, että toteutetut toimenpiteet olivat tiukempia kuin direktiivissä, mikä on osoituksena sen vilpittömästä mielestä.
Tämän seurauksena komissio ei voinut tehdä ratkaisua asiasta ennen Tanskan joutumista tilanteeseen, jossa se direktiivin täytäntöönpanoajan päätyttyä oli jättänyt noudattamatta velvoittensa. Siitä huolimatta, että pyyntö 100 a artiklan 4 kohdan soveltamisesta esitettiin muodollisesti vasta täytäntöönpanoajan päättymisen jälkeen kesäkuussa 1992, komissio arvioi, että sen tutkimiselle ei tässä tapauksessa ole estettä. Tanskan viranomaiset ilmoittivatkin aikomuksestaan toimittaa 100 a artiklan 4 kohdan mukaisen tiedoksiannon muodollisesti heti, kun ne komission yksiköiden kanssa käytyjen neuvottelujen ja jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittamisen jälkeen vakuuttuivat komission direktiivin luonteesta esittämän väitteen oikeellisuudesta ja tarpeesta antaa tiedoksi mainitun 100 a artiklan 4 kohdan mukaisesti ne ankarimmat toimenpiteet, joiden soveltamista Tanska aikoo jatkaa.
Mitä tulee tässä tarkasteltavana olevan tiedoksiantoajankohdan hyväksyttävyyteen, se, ettei komissio tässä tapauksessa katso Tanskan käyttäneen väärin 100 a artiklan 4 kohdan mukaista tiedoksiantoa esitettäessään pyyntönsä muodollisesti vasta direktiivin 91/173/ETY täytäntöönpanoajan päättymisen jälkeen, johtuu näin ollen ainoastaan siitä, että Tanska direktiivin 91/173/ETY täytäntöönpanoajan jälkeen antoi vilpittömässä mielessä tiedoksi ne kansalllisen lainsäädäntönsä rajoittavammat säännökset, joiden soveltamista se aikoo jatkaa, sekä siitä, että Tanska esitti pyynnön 100 a artiklan 4 kohdan soveltamisesta muodollisesti heti sen jälkeen, kun oli tunnustanut komission tulkinnan mainitun direktiivin luonteesta.
Mitä tulee niihin kohtiin Tanskan lainsäädännöstä, nimittäin PCP:n dioksiinipitoisuus ja PCP:n käyttöä koskeva poikkeuslupajärjestelmä, joilta osin Tanskan viranomaiset aikovat säilyttää yhteisön lainsäädäntöä tiukemmat säännöt, voidaan todeta, että kyse on ennen direktiiviä 91/173/ETY voimassa olleesta lainsäädännöstä. PCP:n alhaisempi H6CDD-pitoisuus on vahvistettu 28 päivänä marraskuuta 1977 annetulla asetuksella n:o 582 ja on siitä alkaen ollut voimassa. Myös poikkeuslupamenettely perustettiin pääosin mainitulla vuoden 1977 asetuksella, vaikka sitä muutettiinkin 16 päivänä kesäkuuta 1991 annetulla asetuksella n:o 454.
Koska Tanskan lainsäädännössä säädetyssä luvanantojärjestelmässä ei PCP:n osalta ole kertaakaan myönnetty poikkeuslupaa, se on osoittautunut yhtä tiukaksi kuin direktiivissä 91/173/ETY säädetty periaate kieltojärjestelmästä, mutta rajoittavammaksi kuin kyseinen direktiivi siltä osin kuin on kyse siinä säädetystä poikkeusjärjestelmästä. Tässä kohden on otettava huomioon, että Tanskan säännöksistä saatetaan esittää 100 a artiklan 4 kohdan mukainen tiedoksianto. Siitä huolimatta ja koska Tanskan lainsäädännössä määrätty poikkeuslupajärjestelmä periaatteessa sallii Tanskan viranomaisten antaa luvan PCP:n käytölle myös sellaisiin tarkoituksiin, joita direktiivin 91/173/ETY neljä poikkeusta eivät kata, Tanskan säännösten vahvistamisen edellytykseksi olisi asetettava se, että jokainen Tanskan viranomaisen vastaisuudessa myöntämä PCP:tä koskeva lupa on direktiivin 91/173/ETY säännösten mukainen.
(6) Sen todentaminen, että tarkasteltavien toimenpiteiden perusteena olevat tärkeät syyt ovat oikeutettuja
A. PCP:stä aiheutuva pilaantuminen
Kyseisten Tanskaan liittyvien toimenpiteiden kaksiosaisena tavoitteena on toisaalta rajoittaa varsinaisia ympäristöön joutuvia PCP-päästöjä sen teolliseen käyttöön liittyvän poikkeuslupajärjestelmän avulla ja toisaalta tiukentaa PCP:n sisältämien dioksiinien pitoisuusrajaa näiden erittäin myrkyllisten aineiden päästöjen minimoimiseksi. PCP:n aiheuttamien vaarojen osalta komission käytössä olevan ja edellä esiin tulleiden asiantuntija-arvioiden sekä erityisesti riippumattoman asiantuntijan laatiman kertomuksen pohjalta ilmenee, että korkeat PCP-pitoisuudet muodostavat pohjavesille aivan erityisen uhkatekijän. Koska pohjavedet ovat Tanskassa juomaveden ensisijainen lähde, PCP:n suodattamisen tehostamiseen on kiinnitettävä aivan erityistä huomiota. Pohjavesistä on 1980-luvun puolivälissä ja jopa vuoden 1990 aikana voitu todeta korkeita PCP-pitoisuuksia aina 0,35 ìg:aan/l asti, vaikka PCP:n pääasiallisista käyttötarkoituksista, joita ovat maatalouden torjunta-aineet ja teollinen puunkäsittely, luovuttiin jo 1980-luvun alussa, mikä on osoituksena PCP:n voimakkaista jälkivaikutuksista Tanskan ympäristöön.
Tanskan viranomaisten esittämän kertomuksen mukaan juomaveden korkeat PCP-pitoisuudet johtuvat aineen heikosta absorptiosta Tanskan yleisiin alkalimaakerroksiin (paras absorptio on todettu happamuusasteen ollessa 4,6-5,1 pH, eikä absorptiota tapahdu, jos se on enemmän kuin 6,8 pH).
Tämän vuoksi PCP kulkeutuu nopeasti maan pinnalta pohjavesiin. Lisäksi pohjavesiin joutunut PCP ei helposti hajoa, jos veden lämpötila on alhainen kuten Tanskassa. Tämän seurauksena pohjaveteen suurina pitoisuuksina päässeellä PCP:llä on taipumus kumuloitua. Tätä samaa pohjavettä käytetään puhdistamattomana juomaveden pääasiallisena lähteenä.
Kuten edellä on todettu, juomaveden laadusta annetussa direktiivissä 80/778/ETY vahvistetaan suurimmat sallitut pitoisuudet tietyille myrkyllisille aineille, joista yksi on torjunta-aineiden ja niitä vastaavien pitoisuusarvoltaan 0,1 ìg/l olevien aineiden ryhmään kuuluva pentakloorifenoli (katso liite I, taulukko D: myrkyllisiä aineita koskevat muuttujat). Arvioitaessa niiden ihmisen terveyteen ja ympäristönsuojeluun liittyvien tärkeiden syiden oikeellisuutta, joihin Tanska on vedonnut, voidaan mukauttamisessa käyttää ohjearvoina direktiivin 80/778/ETY arvoja siltä osin kuin on kyse jäsenvaltioiden toimenpiteiden hyväksyttävyydestä. Tämä on aiheellista etenkin, kun direktiivin 80/778/ETY 7 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa säädetään, että "jäsenvaltioiden määräämät arvot eivät saa olla suurempia kuin sarakkeessa `suurin sallittu pitoisuus` esitetyt arvot". Ottaen huomioon Tanskassa tehdyt mittaukset, joiden mukaan suurin sallittu pitoisuus 0,1 ìg/l on ylitetty jopa 3,5-kertaisesti (mitattu arvo 0,35 ìg/l), kiirellinen tarve toteuttaa toimenpiteet pohjaveden laadun parantamiseksi tai ainakin sen huonontumisen ehkäisemiseksi on tässä yhteydessä perusteltu.
Lisäksi PCP on huomattava veden organismien (kuten levät, nilviäiset, äyriäiset ja kalat) myrkyttäjiä. Eräästä Tanskan vuonosta on löydetty sinisimpukoita, joissa PCP-pitoisuus oli 70 ìg/kg. Tästä voidaan päätellä, että myös merien pintaveden saastuminen on Tanskassa myrkyttymisen lähde.
On todennäköistä, että nämä pitoisuudet saavutetaan uudelleen ja ehkä jopa ylitetään, jos teollisessa käytössä sovelletaan direktiivissä 91/173/ETY säädettyä poikkeusjärjestelmää (erityisesti kolmen teollisen käyttötarkoituksen osalta, joita ovat puunkäsittely, kuitujen ja raskaiden tekstiilitavaroiden kyllästäminen ja aineen syntetisointi ja/tai prosessointi teollisessa valmistuksessa; katso edellä oleva 2 kohta). Näissä olosuhteissa Tanskan viranomaisten kieltäytymistä saattamasta direktiivissä 91/173/ETY lueteltujen PCP:n käytön rajoittamista koskevia poikkeuksia osaksi kansallista lainsäädäntöä voidaan pitää perusteltuna kyseisen jäsenvaltion erityisen tilanteen kannalta tärkeistä syistä.
Koska teollisesta käytöstä aiheutuvien PCP-päästöjen vähentämiseen ei ole muuta keinoa, tämä toimenpide on myös mukautettu suhteessa asetettuun tavoitteeseen.
B. Dioksiinien aiheuttama pilaantuminen
Heksaklooridibentsodioksiinien (H6CDD) enimmäispitoisuuden vahvistamisesta 1 ìg:aan kilogrammalta PCP:ssä ja sen suoloissa vuonna 1977 oli seurauksena PCP:hen liittyvän lähes kaiken teollisen käytön loppuminen Tanskassa, koska ei ollut teknisesti mahdollista päästä näin alhaiselle epäpuhtauksien tasolle.
Kuten Tanskan viranomaiset esittävät PCP:n vaaroja koskevassa kertomuksessaan, tämä toimenpide kuuluu dioksiinien vaikutusten vähentämiseen liittyvään toimintasuunnitelmaan. Dioksiinipäästöjen vähentäminen oli itse asiassa kloorifenolien ja niiden suolojen käyttöä puunsuoja-aineiden valmistuksessa koskevaa kieltoa täydentävä toimenpide.
Jos näin ollen pidetään perusteltuna sitä, että direktiivissä 91/173/ETY sallittua teollista käyttöä ei muunneta osaksi Tanskan lainsäädäntöä, ei myöskään ole tarpeen kieltää direktiivissä säädetyn dioksiinien enimmäispitoisuutta alhaisemman dioksiinipitoisuuden säilyttämistä.
Kuten komissio jo totesi 14 päivänä syyskuuta 1994 tekemässään päätöksessä PCP:n käytön kieltämisestä Saksassa, komissio pitää kohtuullisena, että jokin jäsenvaltio toivoo vähentävänsä tiettyjen väestönosiensa altistumistasoa.
Helmikuussa 1995 pidetyn Pohjoismaiden konferenssin asiantuntijoiden mukaan näissä maissa voitaisiin sallia päivittäisannokseksi 5 pg/kg henkilön painosta. Tässä kohden on muistettava, ettei yhteisön tasolla ole tällä hetkellä olemassa mitään sellaista kansainvälistä sovitteluratkaisua tai sopimusta, jossa suurin sallittu dioksiiniannos olisi vahvistettu. Pohjoismaiden vahvistama kynnysarvo sijoittuu tiettyjen jäsenvaltioiden, kuten Yhdistyneen kuningaskunnan ja Saksan (1 pg/kg) ja tiettyjen kolmansien maiden kuten Kanadan (10 pg/kg) suosittelemien kynnysarvojen puoliväliin.
Käytettävissä olevien tietojen mukaan dioksiinipitoisuudet veressä ja ihmisten saamat dioksiinimäärät vaihtelevat suuresti Skandinavian maissa, joihin myös Tanska kuuluu. Skandinavian maiden asiantuntijat ovat tehneet tästä sen johtopäätöksen, että päivittäin saadun dioksiinin määrä on tietyissä väestönosissa vaarassa nousta tasolle, joka on lähellä tai tietyissä tapauksissa jopa ylittää sen. Tanskan viranomaiset viittaavat tässä yhteydessä arvioon, jonka mukaan imeväisten äidinmaidosta saama annos olisi 50 kertaa korkeampi. Pohjoismaiden asiantuntijoiden mukaan dioksiinien saamista erityisesti saastuneesta ravinnosta olisi sen vuoksi rajoitettava niin paljon kuin mahdollista.
Professori Rappen mukaan olisi täysin suositusten mukaista, että PCDD:n ja PCDF:n aiheuttamaa teollisuustuotteiden saastumista rajoitettaisiin niin paljon kuin mahdollista. Lisäksi komissiolla ei kaikki Tanskan toimenpiteisiin liittyvät asiaa koskevat seikat ja olosuhteet tutkittuaan ole asiantuntemusta, jonka perusteella voitaisiin tehdä sellainen johtopäätös, että on olemassa lievempiä toimenpiteitä saman suojelun tason saavuttamiseksi.
(7) Sen todentaminen, ettei tarkasteltaviin toimenpiteisiin sisälly mielivaltaista syrjintää
Mielivaltaisen syrjinnän kieltämisen tarkoituksena 100 a artiklan 4 kohdan toisen alakohdan merkityksessä on yhteisön tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kaiken sellaisen aineellisen syrjinnän poistaminen, jossa samankaltaisessa tilanteessa olevia kohdellaan eri tavalla taikka erilaisessa tilanteessa olevia samankaltaisella tavalla.
Tanskan lainsäädäntöä sovelletaan erotuksetta kaikkiin PCP:tä sisältäviin aineisiin ja valmisteisiin riippumatta siitä, onko ne valmistettu Tanskassa tai toimitettu sinne muista jäsenvaltioista.
Mitä tulee tämän lainsäädännön soveltamiseen, koska poikkeuksia 16 päivänä kesäkuuta 1991 annetun asetuksen 24 artiklan perusteella ei ole myönnetty, komissiolla ei myöskään ole mitään perusteita uskoa, että tätä välinettä olisi käytetty keinona mielivaltaiseen syrjintään yhteisön taloudellisten toimijoiden kesken.
Nämä edellä olevat tosiseikat huomioon ottaen komissio arvioi, että tarkasteltavat toimenpiteet eivät ole keino mielivaltaiseen syrjintään jäsenvaltioiden välisessä kaupassa.
(8) Sen todentaminen, ettei tarkasteltaviin toimenpiteisiin sisälly jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyä rajoittamista
Tämän käsitteen tarkoituksena 100 a artiklan 4 kohdan toisen alakohdan merkityksessä on estää se, ettei edellisen alakohdan perusteisiin pohjautuvia rajoituksia käytetä vääriin tarkoituksiin siten, että ne todellisuudessa ovatkin toimenpiteitä taloudellisen hyödyn saamiseksi, toisin sanoen sellaisia, jotka on otettu käyttöön joko esteiden asettamiseksi muista jäsenvaltioista peräisin olevien tuotteiden tuonnille tai jonkin kansallisen tuotannonalan suojelemiseksi välillisesti.
Yhteisössä ei kuitenkaan enää ole PCP:n tuotantoa ja professori Rappen arvion mukaan PCP:n tuonti oli aikaisemmin enintään 30 tonnia vuodessa. Vaikutus Tanskan ja yhteisön jäsenvaltioiden väliseen kauppaan on näin erittäin vähäistä. Jäsenvaltiot, joihin on oltu yhteydessä pyynnön tarkasteluvaiheessa, eivät ole vastustaneet Tanskan toimenpiteitä. Komissiolle ei myöskään ole annettu käsiteltäväksi teollisuuden esittämiä vaikutuksia.
Lisäksi PCP:n käyttöä koskeva tiukempi poikkeuslupajärjestelmä on omiaan hillitsemään aluksi Tanskan taloudellista toimintaa siltä osin kuin teollista käyttöä koskevia poikkeuksia ei voida siellä soveltaa. Mitä tulee erityisesti tärkeimmillä teollisuudenaloilla, joita ovat puun ja tekstiilien käsittely, mahdollisesti käytettäviin eri korvikkeisiin, Tanskalle ei koidu erityistä taloudellista etua niiden kehittämisestä, valmistuksesta tai viennistä.
Komissio toteaa näin ollen, että näihin toimenpiteisiin ei sisälly jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyä rajoittamista.
IV. JOHTOPÄÄTÖKSET
Edellä esitettyjen seikkojen pohjalta komissio arvioi, että Tanskan 100 a artiklan 4 kohdan mukaisesti tiedoksi antamat säännökset
- ovat perusteltuja EY:n perussopimuksen 36 artiklassa tarkoitettua ihmisten ja eläinten suojelua sekä ympäristönsuojelua koskevista tärkeistä syistä ja tarpeen kyseisen jäsenvaltion erityisen tilanteen vuoksi ja että ne on suhteutettu noudatettaviin tavoitteisiin ja
- eivät ole keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyyn rajoittamiseen,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
1. Vahvistetaan säännökset, jotka sisältyvät pentakloorifenolin sisältämien dioksiinien määrän rajoittamisesta jne. 28 päivänä marraskuuta 1977 annettuun ympäristöministeriön asetukseen n:o 582, tiettyjen vaarallisten kemiallisten aineiden ja valmisteiden myynnin ja niiden erityistarkoituksiin käytön rajoittamisesta 16 päivänä kesäkuuta 1991 annettuun ympäristöministeriön asetukseen n:o 454 sekä tiettyjen vaarallisten kemiallisten aineiden ja valmisteiden myynnin ja niiden erityistarkoituksiin käytön rajoittamisesta annetun asetuksen muuttamisesta 7 päivänä kesäkuuta 1992 annettuun ympäristöministeriön asetukseen n:o 446.
2. Kyseisen 16 päivänä kesäkuuta 1995 annetun asetuksen 24 artiklan mukaisia poikkeuslupia ei saa myöntää muilla edellytyksillä kuin niillä, jotka direktiivissä 91/173/ETY on annettu poikkeuksina PCP:n käyttöä koskevasta kiellosta.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Tanskan kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 26 päivänä helmikuuta 1996.

Labels: 1
15
18
20