Document ID: 32004D0125

Decisión de la Comisión
de 24 de junio de 2003
relativa al régimen de ayuda "Directrices comunes del Estado Federado de Berlín para el uso del fondo para el desarrollo económico", que Alemania tiene previsto ejecutar
[notificada con el número C(2003) 1867]
(El texto en lengua alemana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2004/125/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el primer párrafo del apartado 2 de su artículo 88,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos(1),
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1) Por carta de 14 de diciembre de 1998, Alemania notificó a la Comisión, de conformidad con el apartado 3 del artículo 88 del tratado CE, la propuesta de régimen de ayuda estatal denominada "Directrices comunes del Estado Federado de Berlín para el uso del fondo para el desarrollo económico". Por carta de 9 de marzo de 1999, Alemania envió información adicional.
(2) La Comisión comunicó a Alemania, por carta de 18 de mayo de 1999, su decisión de incoar el procedimiento establecido en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE debido al régimen considerado.
(3) La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(2). La Comisión instó a los interesados a formular sus observaciones sobre el régimen de ayuda en cuestión en el plazo de un mes tras la publicación de la decisión.
(4) Alemania presentó sus comentarios mediante carta de 17 de junio de 1999. La Comisión no recibió observaciones de ningún interesado.
(5) Dentro del examen del 28o programa marco de la iniciativa conjunta "Mejora de la estructura económica regional", la Comisión planteó la cuestión de la elegibilidad de los traslados de empresas en el marco de las ayudas regionales en una carta de 26 de julio de 1999, refiriéndose a los procedimientos objeto de la presente Decisión.
(6) Alemania explicó su postura sobre los traslados de empresas en el contexto del presente procedimiento por carta de 28 de octubre de 1999.
(7) El 27 de marzo de 2000, el 2 de mayo de 2001 y el 5 de octubre de 2001, representantes de Alemania y de la Comisión mantuvieron conversaciones de trabajo y de carácter político.
(8) Sobre la base de las conversaciones que tuvieron lugar el 2 de mayo de 2001, la Comisión solicitó más información por carta de 10 de mayo de 2001.
(9) Alemania respondió por cartas de 27 de junio y de 6 de julio de 2001.
(10) Por carta de 9 de agosto de 2002, Alemania solicitó que se adoptara una decisión final citando el plazo que se establece en el apartado 6 del artículo 7 del Reglamento (CE) n° 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999 por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE(3) (en lo sucesivo, "Reglamento de procedimiento"), de acuerdo con el cual se debe tomar una decisión final en los 18 meses siguientes a la incoación del procedimiento.
(11) Por carta de 24 de febrero de 2003, Alemania volvió a solicitar que se adoptara una decisión final. Alemania argumentaba que mediante su carta de 9 de agosto de 2002 ya había invocado el apartado 7 del artículo 7 del Reglamento de procedimiento. Señalaba también que la carta de 24 de febrero de 2003 debía interpretarse como un requerimiento, de acuerdo con el apartado 2 del artículo 232 del Tratado CE, para que se cumpliera el requisito para poder presentar un recurso por omisión según el artículo 232 del Tratado CE.
(12) Por carta de 27 de febrero de 2003, la Comisión comunicó a Alemania que la carta de ésta de 9 de agosto de 2002, al invocar solamente el apartado 6 del artículo 7 del Reglamento de procedimiento, únicamente podía entenderse como indicación general al plazo de 18 meses y no como requerimiento en el sentido del apartado 7 del artículo 7 del citado Reglamento. La Comisión indicó, además, que la carta de Alemania de 27 de febrero de 2003 se consideraría a partir de ahora como requerimiento de acuerdo con el apartado 7 del artículo 7 del Reglamento de procedimiento.
2. DESCRIPCIÓN DEL RÉGIMEN DE AYUDA CONSIDERADO EN EL MOMENTO DE INCOAR EL PROCEDIMIENTO(4)
2.1. Base jurídica, forma y presupuesto
(13) El objeto del procedimiento son las Directrices comunes de Berlín para el uso del fondo para el desarrollo económico (en lo sucesivo, "Directrices comunes"), basadas en las secciones 23 y 44 del Landeshaushaltsordnung (reglamento presupuestario del Land). Las ayudas se conceden en forma de subvenciones. El régimen, que prevé subvenciones anuales por 3067751 euros(5), se financiará exclusivamente del presupuesto del Land de Berlín.
2.2. Objetivo, beneficiario de la ayuda y duración del régimen
(14) Los apartados 1 y 2 del punto 3 de la sección II de las Directrices comunes prevén que el Land de Berlín, ejecute medidas públicas al margen de las medidas de saneamiento y desarrollo en el sentido de la Baugesetzbuch alemana (Ley del suelo y de ordenación urbana, en lo sucesivo, "Ley del suelo"), a saber, medidas de construcción, liberación de terrenos y otras medidas de urbanismo y desarrollo. El objetivo del régimen es conceder incentivos para quedarse en Berlín a las empresas que, debido a las medidas públicas, deben trasladar sus instalaciones o llevar a cabo importantes modificaciones en las mismas. Se trata de evitar que las empresas no se vean obligadas por las medidas públicas a cerrar sus instalaciones en Berlín o a marcharse de la ciudad. Las Directrices comunes se aplican a las empresas de todos los tamaños y sectores que utilicen con fines comerciales un terreno necesario para dichas medidas o los edificios que se encuentren sobre él, como propietarias, por tener derechos hereditarios de superficie, tenerlo alquilado o en arrendamiento financiero. Las empresas en crisis no pueden ser beneficiarias de la ayuda. EL régimen deberá funcionar hasta finales de 2008(6).
2.3. Condiciones para conceder la ayuda
(15) Según el apartado 3 del punto 3 de la sección II de las Directrices comunes, la concesión de la ayuda está sujeta a la condición de que la medida pública sea el único o principal motivo de interferencia en las actividades comerciales de la empresa. Las subvenciones que se desembolsen sólo pueden servir para seguir desarrollando o conservar la empresa en Berlín [letra a) del apartado 1 del punto 4 de la sección II de las Directrices comunes]. La conservación de la empresa debe ser de interés económico general [letra b) del apartado 1 del punto 4 de la sección II de las Directrices comunes]. Se excluyen de las ayudas los proyectos en los que los traslados o las modificaciones se llevan a cabo sólo o principalmente por razones operativas o están previstos por la ley (apartado 4 del punto 4 de la sección II de las Directrices comunes). Alemania dejó claro que las ayudas sólo se concederán subsidiariamente a otras indemnizaciones hasta el importe del perjuicio que debe compensarse (punto 2 de la sección II de las Directrices comunes y carta de Alemania de 9 de marzo de 1999).
2.4. Costes subvencionables
2.4.1. Costes brutos subvencionables
(16) El hecho de que una empresa se vea afectada por una medida pública puede conducir a dos casos diferentes. Caso 1: Todo el terreno utilizado con fines comerciales se necesita para la medida pública y la empresa debe cambiar de emplazamiento (traslado de la empresa). Caso 2: Una parte del terreno utilizado con fines comerciales se necesita para la medida pública y la empresa debe llevar a cabo importantes modificaciones en los edificios (importantes modificaciones de los edificios). Basándose en esta diferencia, el régimen considera subvencionables los siguientes costes.
(17) En el caso de traslado de la empresa (caso 1), el régimen incluye los siguientes puntos exhaustivos:
a) costes de desmantelamiento y nueva instalación de la estructura operativa y del equipamiento comercial (apartado 2 del punto 5 de la sección II de las Directrices comunes);
b) costes de transporte (incluidos los seguros) de la estructura operativa, el equipamiento comercial y los bienes de inventario (apartado 2 del punto 5 de la sección II de las Directrices comunes);
c) costes de acondicionamiento de las nuevas instalaciones (apartado 2 del punto 5 de la sección II de las Directrices comunes), a saber:
- las modificaciones necesarias de los edificios, que no incrementen el valor comercial de estos objetos, y/o
- en el caso de nuevas construcciones, los costes del edificio, y/o
- las instalaciones externas necesarias;
d) gastos generados al no poder seguir usándose la antigua estructura operativa o el equipamiento comercial (apartado 2 del punto 5 de la sección II de las Directrices comunes);
e) subvenciones para los gastos de gestión que deban abonarse por no atenerse a la normativa sobre edificación, en caso de que fuera absolutamente necesaria una excepción para adaptar las nuevas instalaciones a las necesidades operativas (punto 6 de la sección III de las Directrices comunes);
f) las autoridades pueden condicionar la concesión de la subvención a la consulta de expertos externos sobre la planificación, ejecución y aspectos contables del traslado de la empresa. Si se llega al traslado, también se pueden subvencionar los costes de estos expertos (apartados 8 y 9 del punto 5 de la sección II de las Directrices comunes);
g) si las subvenciones concedidas en el marco del régimen están sujetas a IVA, puede abonarse una compensación por el valor del IVA correspondiente a la subvención (apartado 10 del punto 5 de la sección II de las Directrices comunes).
(18) En el caso de modificaciones importantes de los edificios (caso 2), se pueden abonar los costes de construcción, incluidos los accesorios (apartado 5 del punto 5 de la sección II de las Directrices comunes), y el reembolso fiscal descrito en la letra g) del considerando 17.
2.4.2. Costes netos subvencionables
(19) Alemania aclaró que los costes netos subvencionables se determinarían deduciendo las siguientes partidas de los costes brutos subvencionables:
a) cualquier pago por compensación directo o indirecto efectuado en relación con una medida pública de conformidad con el Derecho público o privado, y/o
b) cualquier ingreso por venta, y/o
c) cualquier ayuda a la inversión concedida de acuerdo con la Investionszulagengesetz (Ley de inversiones) de 1999, y/o
d) cualquier beneficio de la venta de terrenos (si el terreno se vende a un inversor subvencionado con fondos públicos, el precio de venta es superior al valor comercial y al mismo tiempo el precio de compra del nuevo terreno corresponde al valor comercial).
2.5. Intensidad y límite máximo de la ayuda
(20) El régimen prevé subvenciones de hasta el 100 % de los costes netos subvencionables (apartado 1 del punto 5 de la sección II de las Directrices comunes). Pero si una empresa cambia su emplazamiento y levanta nuevas edificaciones en el nuevo sitio [véase el segundo guión de la letra c) del considerando 17, caso 1], son subvencionables sólo hasta el 20 % de los costes netos de la edificación [letra c) del apartado 3 del punto 5 de la sección II de las Directrices comunes].
(21) La subvención no puede superar el 75 % de los salarios medios pagados en los tres años anteriores a la presentación de la ayuda, ni ser diez veces superior a los salarios pagados en el mes anterior a la petición de ayuda (apartado 6 del punto 5 de la sección II de las Directrices comunes).
2.6. Acumulación
(22) El régimen no incluye disposiciones claras para los casos de acumulación de ayudas.
3. MOTIVOS PARA LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
(23) En su decisión sobre la incoación del procedimiento de investigación formal, la Comisión llegó a la conclusión provisional de que las Directrices comunes constituían una ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE y que había dudas importantes sobre la compatibilidad del régimen con el mercado común.
(24) La Comisión concluyó provisionalmente que, debido a las indemnizaciones a las que tenían derecho de acuerdo con el Derecho público o privado, las empresas afectadas por las medidas públicas ya se encontraban en la misma situación que las demás empresas no afectadas por dichas medidas. Por esta razón, las empresas afectadas se encuentran ya, desde el punto de vista de la ayuda estatal, en la misma situación que las demás empresas del mercado común. Desde el punto de vista provisional de la Comisión, el régimen establecido por las Directrices comunes otorga simplemente un incentivo adicional a las empresas ya establecidas en Berlín para que sigan allí, en detrimento de las demás empresas del mercado común que quieran establecerse allí y que no pueden beneficiarse del régimen.
(25) A falta de argumentos que se opongan a los de Alemania, la Comisión supone que los potenciales beneficiarios de la ayuda pertenecen a sectores comerciales en los que la competencia se sitúa en el mercado común. De esta forma, señaló la Comisión en sus conclusiones finales, la posición del beneficiario de la ayuda se vería fortalecida frente a las empresas competidoras, lo que influiría en el comercio y falsearía la competencia. Además, opinaba la Comisión que las ayudas que influyen en la elección del emplazamiento de una empresa, falsean en general la competencia(7). La Comisión constató que no eran de aplicación las normas sobre las ayudas de minimis(8), y que Alemania tampoco las había invocado.
(26) Por ello, en la decisión de incoación del procedimiento la Comisión llegó a la conclusión provisional de que se trataba de una ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE.
(27) Al evaluar provisionalmente la compatibilidad de las Directrices comunes con el mercado común, la Comisión verificó las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE en relación con las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional(9) (en lo sucesivo, "Directrices regionales") así como las normas para las pequeñas y medianas empresas (en lo sucesivo "PYME") vigentes en el momento de la decisión(10).
(28) Hasta finales de 1999 Berlín occidental fue una región asistida con arreglo a la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE, con una intensidad de ayuda máxima del 43 % bruto (máximo 30 % neto), mientras que Berlín oriental lo fue hasta finales de 1999 con arreglo a la letra a) del apartado 3 del artículo 87 y con una intensidad máxima del 50 % bruto(11). En el momento de incoar el procedimiento todavía no se habían fijado definitivamente el estatuto aplicable a Berlín a partir del año 2000 como región asistida y los correspondientes límites máximos de asistencia regional para Berlín(12).
(29) En el examen provisional de la compatibilidad de las Directrices con el mercado común, la Comisión distinguió entre las ayudas a la inversión inicial y las de funcionamiento.
(30) En el caso de una ayuda de hasta el 20 % de los costes de construcción netos, tal como se describe en el segundo guión de la letra c) del considerando 17, caso 1, la Comisión partió de la suposición de que se trataba de una ayuda a la inversión inicial. La Comisión constató que las Directrices comunes no incluían disposiciones sobre la necesidad de respetar la intensidad máxima de las ayudas regionales y no se excluía la acumulación con otras ayudas a la inversión. Además, por lo que respecta al hecho de que las Directrices comunes se aplicaran a empresas de cualquier tamaño y cualquier actividad económica, concluyó la Comisión que no se atienen a las normas sobre las ayudas estatales a pequeñas y medianas empresas, en vigor en el momento de incoar el procedimiento, ni a los regímenes específicos de ayuda de la Comunidad aplicables a sectores concretos. Por consiguiente, la Comisión concluyó que existían dudas importantes sobre la compatibilidad de estas ayudas con el mercado común.
(31) La Comisión calificó provisionalmente los restantes regímenes de las Directrices comunes como ayudas de funcionamiento, que cuando se conceden a regiones asistidas sólo pueden considerarse como ayudas compatibles con el mercado común en determinadas circunstancias excepcionales, de acuerdo con la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE. De acuerdo con las directrices regionales, estas ayudas de funcionamiento sólo son admisibles cuando son decrecientes y tienen limitación temporal(13), están justificadas por su aportación al desarrollo regional y por su naturaleza(14) y excluyen los sectores a los que se aplican regímenes de ayuda especiales (los denominados sectores sensibles). Además, Berlín occidental no fue en ningún momento región asistida con arreglo a la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE y Berlín oriental sólo lo fue hasta finales de 1999. Por consiguiente, la Comisión no pudo establecer elementos que permitieran considerar que este régimen debía considerarse compatible con el mercado común.
4. COMENTARIOS DE ALEMANIA
(32) En sus observaciones de 17 de junio de 1999 y en las posteriores, Alemania argumentó que las Directrices comunes no podían considerarse ayuda estatal con arreglo al apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE, ya que no falseaban la competencia. Las Directrices comunes servían sólo para compensar las desventajas imprevisibles derivadas de las intervenciones públicas y, además, eran subsidiarias a otras posibles indemnizaciones. Alemania explicó que por lo general a las empresas afectadas por las medidas públicas no les correspondían indemnizaciones públicas, o como mínimo no eran suficientes. Esta laguna debían cubrirla las Directrices comunes.
(33) Alemania explicó las indemnizaciones públicas de la siguiente manera: la base jurídica para reclamar en caso de expropiación son los artículos 93 y siguientes de la Ley del suelo. En caso de que se deba abandonar una propiedad alquilada o en arrendamiento financiero, la Ley del suelo no prevé indemnizaciones si el alquiler o arrendamiento es a corto plazo y en los que son a largo plazo sólo se conceden indemnizaciones por el importe de los impuestos para la prefinanciación. Las Directrices comunes subsidiarias estaban pensadas para ampliar la normativa de la Ley del suelo, ya que se aplicarían también a los contratos de alquiler o arrendamiento financiero a corto plazo y otorgarían una indemnización para compensar la totalidad de los inconvenientes sufridos. Alemania argumentó que una gran parte de las medidas de construcción de Berlín afectaban a empresas que tenían contratos de alquiler o arrendamiento financiero a corto plazo, pero que eran especialmente estables, condición típica de Berlín, y que normalmente se iban renovando siempre. El riesgo especial que corrían los arrendatarios de ambos tipos de contratos, especialmente cuando eran de alquiler o arrendamiento financiero a corto plazo, y cuyo reflejo en la Ley del suelo era su exclusión de las indemnizaciones, no existía en principio en Berlín. Alemania no presentó pruebas estadísticas a favor del supuesto carácter específico de los contratos de alquiler o arrendamiento financiero de Berlín. Alemania argumentó, sin embargo, que la mayor parte de las empresas de Berlín afectadas debido a la citada estabilidad de los contratos de alquiler no disponían de reservas para proceder a un traslado en el caso de rescisión de los contratos, con el resultado de que los pagos concedidos en virtud de la Ley del suelo, si se concedieran, serían de todas maneras insuficientes. Por esta razón debe asumirse que, si bien las Directrices comunes extendían las disposiciones de la Ley del suelo, estaba justificado por las circunstancias concretas. En opinión de Alemania las Directrices comunes no constituyen ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del tratado CE, como si el Estado compensara mediante ayudas el riesgo inherente a los contratos de alquiler o arrendamiento financiero, sino que se trata de una indemnización por los inconvenientes ocasionados, al margen de cualquier régimen de ayuda.
(34) Alemania señaló además que las Directrices comunes no eran de aplicación a las empresas situadas en aquellas zonas de Berlín que la Ley del suelo definía como "zonas de saneamiento" o "zonas de desarrollo urbano". Para los traslados de empresas o transformaciones esenciales de instalaciones a causa de las medidas públicas de desarrollo en dichas zonas, sólo se pueden solicitar compensaciones con arreglo a los artículos 136 y siguientes de la Ley del suelo en combinación con la Ley de fomento del desarrollo urbano (Städtebauförderungsgesetz) y las normas de aplicación de las medidas de financiación del saneamiento urbano. Como las Directrices comunes sólo se aplican a las demás zonas, tenían por finalidad garantizar un trato uniforme a todas las empresas instaladas en Berlín afectadas por las medidas públicas.
(35) Para clarificar las diversas categorías de ayuda según las Directrices comunes, Alemania presentó el siguiente cuadro en su carta de 6 de julio de 2001:
SITIO PARA UN CUADRO
(36) Para clarificar el concepto de compensación pura por el perjuicio sufrido, Alemania explicó también que las empresas asistidas de acuerdo con las Directrices comunes no se colocaban, gracias a la ayuda, en mejor posición que sus competidoras, ya que la expansión y las mejoras comerciales, en concreto, no eran subvencionables y las demás ventajas financieras logradas por el traslado se imputaban en la ayuda.
(37) En caso de que la Comisión mantuviera su punto de vista de que se trataba de una ayuda en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE, Alemania argumentaba que, a pesar de ello, las Directrices comunes eran compatibles con el mercado común. En este contexto Alemania excluyó, en su carta de 17 de junio de 1999, una acumulación de la ayuda concedida en virtud de las Directrices comunes con otras ayudas si con ello se superaban los límites máximos de las ayudas regionales. Además, Alemania señaló expresamente una vez más la subsidiariedad de las Directrices comunes respecto a otras fuentes de financiación.
(38) Respondiendo a los argumentos de la Comisión respecto a la inadmisibilidad de las ayudas de funcionamiento, Alemania se remitió a las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas de 30 de abril de 1998 en el asunto T-214/95 [Vlaams Gewest contra Comisión(15)] y de 8 de junio de 1995 en el asunto T-459/93 [Siemens contra Comisión(16)]. Según ellas las ayudas de funcionamiento sólo existen cuando una empresa queda exenta de los costes de los que se tendría que hacer cargo normalmente dentro de su gestión corriente o sus actividades normales. Pero al estar concebidas las Directrices comunes como compensación por perjuicios imprevisibles, sólo lo hacen en caso de que se generen costes que normalmente las empresas beneficiarias del régimen no deberían soportar. En particular, en los casos en que los traslados de las empresas no son consecuencia de una decisión de libre empresa, sino resultado necesario de medidas públicas que deben corregir, entre otras cosas, el desarrollo urbano de la época en que Berlín estaba dividido. En consecuencia, las Directrices comunes no otorgaban ayuda de funcionamiento.
(39) Una vez incoado el procedimiento formal, la Comisión se planteó también la cuestión de si las Directrices comunes no tenían también como objetivo evitar que las empresas se trasladaran de la región de Berlín a la parte de Brandeburgo de la región de mercado laboral de Berlín, que hasta finales de 1999 había tenido una mayor intensidad de ayuda. Respondiendo al argumento de la Comisión de que esta posible intención ya no podía ser válida a partir del año 2000, cuando la intensidad máxima de las ayudas pasó a ser la misma en Berlín y la parte de Brandeburgo de la región de mercado laboral de Berlín, Alemania señaló que las Directrices comunes debían, en rasgos generales, contrarrestar la pérdida de empresas sanas en Berlín y los efectos negativos sobre Berlín como localización comercial, como la pérdida de puestos de trabajo y de ingresos fiscales. Como para ello se utilizan fondos del Land, la ayuda está ligada a que la empresa escogiera una nueva localización dentro de Berlín.
(40) Alemania dejó claro, además, que las consideraciones de tipo medioambiental no eran un objetivo principal de las Directrices comunes.
5. EVALUACIÓN DEL RÉGIMEN
5.1. Existencia de ayuda estatal
(41) La Comisión debe examinar si las Directrices comunes constituyen un ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE. El apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE cita al respecto los siguientes criterios:
a) la utilización de medios estatales al conceder cualquier forma de ayuda;
b) la selección de determinadas empresas o ramas de producción como beneficiarias de la ayuda;
c) favorecer a estas empresas mediante la ayuda;
d) el hecho de que la ayuda falsee o amenace con falsear la competencia;
e) el hecho de que la concesión de la ayuda afecte a los intercambios comunitarios.
(42) Mientras que, desde el punto de vista de Alemania, los criterios de las letras a) y b) se cumplen en el presente caso, las letras c) a e) exigen una evaluación más detallada.
5.1.1. Beneficios concedidos a las empresas
(43) Alemania argumenta que, respecto a las medidas públicas, las Directrices comunes notificadas sirven exclusivamente para compensar una desventaja imprevisible. Si bien esta compensación está ya prevista en una ley federal (Ley del suelo, artículos 93 y siguientes) y por el Derecho privado, algunos aspectos no están cubiertos. Para estos casos concretos, que en opinión de Alemania no están regulados a causa de una laguna en la legislación alemana, prevén pagos las Directrices comunes. Como estos pagos sólo cubren lo que la Ley del suelo o el Derecho privado habría "olvidado", Alemania considera que las Directrices comunes sólo sitúan a las empresas afectadas en igualdad de condiciones que las que no se ven afectadas por las medidas públicas. No considera Alemania, por lo tanto, que las medidas les otorguen algún tipo de ventaja frente a sus competidores. Por esta razón rechaza la aplicabilidad del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE.
(44) La Comisión ha considerado el argumento de Alemania en relación con la cuestión de si las empresas cubiertas por las Directrices comunes se vieron favorecidas en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del tratado CE. A este respecto la Comisión ha llegado a la conclusión de que han existido ventajas para las empresas de que se trata.
(45) Al examinar dichas ventajas, la Comisión parte de la situación en la que las medidas públicas, que son la base para el pago de conformidad con las Directrices comunes, ya se han llevado a cabo y se han agotado ya las reclamaciones habituales del Derecho público (Ley del suelo) y privado.
(46) Las Directrices comunes prevén un pago complementario más allá de la indemnización por daños y perjuicios del Derecho público y privado y de las reclamaciones que pueda establecer el Derecho contractual privado(17). Durante la investigación Alemania no pudo presentar pruebas de que las medidas aplicadas en Berlín causaran mayores o diferentes perjuicios que en casos similares de otras partes de Alemania.
(47) Tampoco puede estar de acuerdo la Comisión con el argumento de Alemania, no demostrado, de que los contratos a corto plazo de alquiler o arrendamiento financiero(18) de Berlín eran siempre especialmente seguros. Los perjuicios ligados a ello -ya sea la expectativa frustrada de lograr un nuevo contrato o la falta de previsión para el caso de rescisión anticipada o no renovación del contrato- son las consecuencias típicas de unas relaciones económicas y de poder cambiantes. En los Estados miembros estos perjuicios deben correr por cuenta, regularmente, de los mismos agentes del mercado. La Comisión tampoco puede estar de acuerdo con el argumento de Alemania de que los pagos que debían abonarse según las Directrices comunes se habían concebido para perjuicios imprevisibles. La denuncia, rescisión anticipada y extinción de un contrato de ocupación son riesgos inherentes a la actividad comercial y, por lo tanto, previsibles.
(48) El punto de vista de la Comisión de que las Directrices otorgan una serie de ventajas se ve ampliamente reforzado por el hecho de que dichas Directrices vinculan los pagos estatales al requisito de que las empresas vuelvan a instalarse en Berlín. Queda claro, pues, que el propósito de las Directrices comunes es conceder a determinadas empresas una serie de ventajas que otras no pueden obtener a pesar de que las mismas medidas afectan a todas. La auténtica finalidad de las Directrices no se limita, pues, a una simple compensación de desventajas, sino que tienen más bien por objetivo, como instrumento de ayuda de política regional, la vinculación de empresas a Berlín.
(49) De todas estas razones se desprende que las Directrices favorecen a determinadas empresas, tanto, como mínimo, respecto a otras empresas de Berlín a las que afectan las mismas medidas pero que no quieren seguir instaladas allí, como en relación con aquellas otras a las que afectan medidas similares fuera de Berlín.
5.1.2. Falseamiento o amenaza de falseamiento de la competencia
(50) Alemania argumenta que las Directrices comunes deben garantizar que las empresas beneficiarias puedan seguir existiendo de la misma forma que antes de las medidas públicas y puedan estar presentes en el mercado común. El régimen, por lo tanto, sirve para mantener, y no falsear, la competencia.
(51) El falseamiento de la competencia se produce tan pronto como las empresas que deben obtener una serie de ventajas del Estado compiten con otras empresas. Por esta razón, la única cuestión relevante en este contexto es si se puede demostrar que los beneficiarios llevan a cabo su actividad en un sector en el que no hay competencia entre los Estados miembros. En ningún momento Alemania ha sostenido esto, ni mucho menos demostrado. Por ello la Comisión no puede excluir la posibilidad de que los beneficiarios de la posible ayuda participen en la importación o exportación de bienes o servicios y que sus bienes o servicios estén en competencia directa con otros bienes o servicios de otros Estados miembros. Los pagos efectuados por el Estado en virtud de las Directrices comunes, pueden, por lo tanto, fortalecer la posición competitiva de los beneficiarios frente a otras empresas.
(52) En su carta de 6 de julio de 2001, Alemania señaló que los pagos en virtud de las Directrices comunes debían ser un incentivo para que las empresas se quedaran en Berlín. Ésta era la razón por la que en las Directrices sólo se habían previsto pagos en los casos en los que las empresas volvían a instalarse en Berlín(19). La Comisión opina que los pagos estatales que favorecen a una empresa, influyendo en la elección de su emplazamiento, falsean siempre la competencia(20). En este caso concreto, esto ocurre en detrimento de otras empresas del mercado común establecidas a su vez en Berlín o que aspiran a instalarse allí.
(53) La Comisión constata que las Directrices comunes no incluyen disposición alguna sobre las ayudas de minimis y que, por otra parte, Alemania tampoco invocó la norma de minimis. Desde el 2 de febrero de 2001 a las ayudas de minimis se les aplica el Reglamento (CE) n° 69/2001 de la Comisión(21).
(54) Por consiguiente, la Comisión concluye que los pagos efectuados por el Estado en virtud de las Directrices comunes como mínimo amenazan con falsear la competencia entre los Estados miembros, en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE.
5.1.3. Efecto sobre el comercio
(55) La Comisión señala que, básicamente, todos los pagos estatales a un determinado grupo de empresas comerciales, que amenacen falsear en determinado grado la competencia entre los Estados miembros, también influyen en el comercio entre los Estados miembros.
5.2. Legalidad de la ayuda
(56) La Comisión comprueba, además, que Alemania ha cumplido la obligación que le impone el apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE y que ha informado a la Comisión del régimen de ayuda previsto.
5.3. Compatibilidad de la ayuda con el mercado común
(57) En esta sección la Comisión tiene que verificar si la ayuda es compatible con el mercado común de acuerdo con el apartado 2 o 3 del artículo 87 del Tratado CE.
5.3.1. Verificación de la excepción contemplada en la letra c) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado CE
(58) Con arreglo a este Reglamento, las ayudas destinadas a la economía de determinadas regiones de la República Federal de Alemania afectadas por la división de Alemania son compatibles con el mercado común en la medida en que sean necesarias para compensar las desventajas económicas resultantes de tal división. Alemania alegó que las medidas públicas a las que se aplicaban las Directrices comunes debían corregir el desarrollo urbano de Berlín cuando la ciudad estaba dividida.
(59) La Comisión constata que la excepción de la letra c) del apartado 2 del artículo 87 del Tratado CE no puede aplicarse a las ayudas cuyo origen, como en el presente caso, se remonta a la reunificación de Alemania(22).
5.3.2. Verificación según las disposiciones relativas a las ayudas con finalidad regional
(60) Como las Directrices comunes tienen una clara finalidad de política regional, a saber, que las empresas se queden en Berlín, se podrían aplicar las excepciones para las ayudas con finalidad regional, es decir las letras a) o c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE en relación con las directrices regionales.
(61) Las directrices regionales incluyen diferentes condiciones que deben cumplirse para considerar una ayuda estatal de carácter regional compatible con el mercado común.
5.3.2.1. Ámbito de aplicación de las directrices regionales
(62) En primer lugar, la Comisión constata que las Directrices comunes, a falta de elementos que demuestren lo contrario, se aplican a empresas de todos los sectores. Por consiguiente, Alemania no ha respetado la sección 2 de las directrices regionales en relación con la exclusión de los sectores allí citados. De hecho la Comisión debe llegar a la conclusión, de acuerdo con la carta de Alemania de 9 de marzo de 1999, que incluso las empresas agrícolas podrían beneficiarse en virtud de las Directrices comunes (a la conclusión contraria se llegaría de acuerdo con la parte titulada "punto 2" en el segundo párrafo de la carta). Además, a algunos de los sectores económicos incluidos en las directrices regionales se aplicarían regímenes sectoriales especiales(23). Alemania no ha excluido estos sectores de las Directrices comunes o adaptado éstas a los regímenes sectoriales.
5.3.2.2. Naturaleza, volumen y duración de las ayudas en las directrices regionales
(63) Según el punto 4.1 de las directrices regionales, las ayudas regionales van destinadas a las inversiones iniciales o a las inversiones destinadas a la creación de puestos de trabajo. El concepto de inversión inicial se define con más precisión en el punto 4.4 de las directrices regionales como, entre otras cosas, las inversiones en capital fijo para construir una nueva fábrica o llevar a cabo una modificación sustancial de una planta ya existente mediante racionalización, transformación o modernización. Las Directrices comunes presentan diferentes costes subvencionables que reúnen los criterios para la concesión de ayudas a la inversión inicial en el sentido del punto 4.4 de las directrices regionales, porque a través de ellas, frente a la situación creada tras la intervención de las medidas públicas, se construyen nuevas capacidades de producción, con lo que las ayudas contribuyen al desarrollo regional. Estos costes incluyen:
a) todos los costes contemplados en la letra c) del considerando 17 (caso 1) para el acondicionamiento de nuevas instalaciones;
b) las subvenciones para los gastos de gestión, contempladas en la letra e) del considerando 17 (caso 1), que deban abonarse por no atenerse a la normativa sobre edificación, en caso de que fuera absolutamente necesaria una excepción para adaptar las nuevas instalaciones a las necesidades operativas;
c) costes de construcción, incluidos los accesorios, contemplados en el considerando 18 (caso 2).
La Comisión constata además que las Directrices comunes no prevén ayudas que tengan por finalidad la creación de puestos de trabajo ligados a las inversiones, en el sentido de la definición del punto 4.12 de las directrices regionales.
(64) La primera frase del punto 4.2 de las directrices regionales prevé que la aportación del beneficiario a la financiación de una inversión inicial de este tipo sea como mínimo del 25 %. La Comisión constata que esta condición sólo se cumple en el caso de la ayuda para la primera inversión contemplada en el segundo guión de la letra c) del considerando 17 (los costes de la nueva construcción del edificio), ya que en este caso sólo se concede una subvención de hasta el 20 % de los costes netos subvencionables. Para las restantes inversiones iniciales citadas en el considerando 63, las directrices prevén una subvención de hasta el 100 % de los costes netos subvencionables. Es decir, en estos casos no hay aportación propia de las empresas.
(65) La tercera frase del punto 4.2 de las directrices regionales establece que el régimen de ayuda debe prever que las solicitudes de ayuda se presenten antes de que se inicie la ejecución del proyecto. La Comisión constata que se cumple este requisito (apartado 2 del punto 1 de la sección I de las Directrices comunes).
(66) El punto 4.5 de las directrices regionales prevé que las ayudas a la inversión inicial se calculen en porcentaje del valor de inversión. Esta intensidad de la ayuda no puede superar en su equivalente en subvención neta el límite máximo de las correspondiente zona asistida (puntos 4.7 y 4.8 de las directrices regionales). Además debe respetarse la prohibición de acumulación del punto 4.18 de las directrices regionales. Alemania, en su carta de 17 de junio de 1999, garantizó que se respetaban los límites máximos de asistencia regional, incluso en los casos en los que se daba una acumulación con otras ayudas. La Comisión constata que, a pesar de las garantías de Alemania, sólo se ha respetado el límite máximo de asistencia regional para Berlín para los costes de nuevas edificaciones, que son subvencionables con una intensidad neta del 20 %. En las demás inversiones iniciales, las Directrices comunes prevén que se superen los límites máximos de asistencia regional, ya que se pueden conceder subvenciones por un valor de hasta el 100 % de los costes netos subvencionables.
(67) El punto 4.10 de las directrices regionales establece que las ayudas a la inversión inicial deberán supeditarse, mediante su forma de desembolso o las condiciones ligadas a su obtención, al mantenimiento de la inversión de que se trate durante un período mínimo de cinco años. La Comisión constata que las Directrices comunes no cumplen este requisito.
(68) La ciudad de Berlín y la parte adyacente de Brandeburgo, que juntas constituyen la región de mercado laboral de Berlín, es actualmente, pero sólo hasta finales de 2006, zona asistida con arreglo a la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE en relación con las directrices regionales(24). Las Directrices comunes serán de aplicación a partir de 2006 hasta finales de 2008. La Comisión constata que las ayudas a la inversión inicial según las Directrices comunes que deben concederse para 2007 y 2008 no pueden considerarse en este momento, de conformidad con la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE en relación con las directrices regionales, compatibles con el mercado común.
(69) Según el punto 4.15 de las directrices regionales, las ayudas de funcionamiento, es decir, aquellas que están destinadas a reducir los costes de los que las empresas se tendría que hacer cargo normalmente(25) dentro de su gestión corriente o sus actividades normales, están, en principio, prohibidas. En el presente caso la situación "normal" y por tanto relevante es la que ya está distorsionada por las medidas públicas. En una situación de este tipo es normal que todas las empresas competidoras se hagan cargo de las correspondientes cargas financieras, una vez agotados sus recursos de indemnizaciones de Derecho privado o público. Sin embargo, las empresas favorecidas por las Directrices comunes quedan libres de las desventajas financieras que son gastos corrientes normales para otras empresas que se ven afectadas por medidas públicas y que han agotado todas las posibilidades de reclamar indemnizaciones. La Comisión constata que todas las ayudas que no pueden clasificarse como ayudas a la inversión inicial según el considerando 63, cumplen los requisitos de ayudas de funcionamiento.
(70) Excepcionalmente se pueden conceder ayudas de funcionamiento a regiones asistidas, que entren en el ámbito de aplicación de la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE, con arreglo al punto 4.15 de las directrices regionales. La Comisión constata que estas condiciones no se cumplen, ya que Berlín es desde el 1 de enero de 2000 una región asistida de acuerdo con la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE.
5.3.3. Verificación según las normas aplicables a las pequeñas y medianas empresas (PYME)
(71) Podrían ser de aplicación las excepciones para las ayudas a las PYME, es decir, el Reglamento (CE) n° 70/2001 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales a las pequeñas y medianas empresas(26) (en lo sucesivo, "Reglamento PYME").
(72) La Comisión constata que el ámbito de aplicación de las Directrices comunes no se limitaba a las PYME tal como se definen en el anexo I del Reglamento PYME, sino que se aplicaba a todas las empresas, independientemente de su tamaño y sector. Esto no excluye la posibilidad de que las Directrices comunes puedan aplicarse también a las PYME y que a este respecto se pudieran cumplir las condiciones del Reglamento PYME.
5.3.3.1. Ámbito de aplicación del Reglamento PYME
(73) De acuerdo con la letra a) del apartado 2 del artículo 1 del Reglamento PYME, éste no se aplica a actividades relacionadas con la producción, transformación o comercialización de los productos que figuran en el anexo I del Tratado CE. La Comisión constata que estas actividades no están expresamente excluidas de las Directrices comunes. De hecho la Comisión debe llegar a la conclusión, de acuerdo con la carta de Alemania de 9 de marzo de 1999, de que incluso las empresas agrícolas podrían beneficiarse en virtud de las Directrices comunes (véase el considerando 62).
(74) El Reglamento PYME se entiende, de conformidad con el apartado 1 del artículo 1, sin perjuicio de los Reglamentos o Directivas de la Comunidad referentes a la concesión de ayudas de Estado en determinados sectores económicos, independientemente de que sean más o menos restrictivos. A determinados sectores económicos se aplican regímenes sectoriales específicos más restrictivos(27). La Comisión constata que Alemania no ha excluido estos sectores de las Directrices comunes o adaptado éstas a los regímenes sectoriales.
(75) De conformidad con el considerando 13 del Reglamento PYME, éste no es de aplicación a las ayudas de funcionamiento. La Comisión constata que todas las ayudas de las Directrices comunes que no se contemplaron en el considerando 63 como inversiones iniciales, se clasificaron como ayudas de funcionamiento(28), por lo que no entraban en el ámbito de aplicación del reglamento PYME
5.3.3.2. Naturaleza, volumen y duración de las ayudas dispensadas de notificación según el Reglamento PYME
(76) Según el artículo 4 del Reglamento PYME, las ayudas a la inversión pueden ser compatibles con el mercado común y quedar dispensadas de las obligaciones de notificación establecidas en el apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE. Según la letra c) del artículo 2 del Reglamento PYME, tiene que tratarse de ayudas para inversiones iniciales.
(77) La intensidad bruta general de estas ayudas no debe superar, según el apartado 2 del artículo 4 del Reglamento PYME, un 15 % para pequeñas empresas y un 7,5 % en las medianas. Debe respetarse en estos casos la prohibición de acumulación del apartado 2 del artículo 8 del Reglamento PYME. Si bien Alemania explicó en su carta de 17 de junio de 1999 que se había respetado dicha prohibición, la Comisión constata, sin embargo, que se superaron las intensidades máximas de la ayuda en todas las subvenciones clasificadas como ayudas a la inversión inicial en el considerando 63.
(78) En las regiones asistidas, según la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del tratado CE, la intensidad neta de las ayudas a la primera inversión será del 30 % de los costes subvencionables, de acuerdo con la letra a) del apartado 3 del artículo 4 del Reglamento PYME, si, con arreglo al segundo párrafo del apartado 3 del artículo 4 del Reglamento PYME, la ayuda se concede con la condición de que la inversión se mantenga en la región beneficiaria durante al menos cinco años y de que la contribución del beneficiario a su financiación sea del 25 %, como mínimo. También en este caso debe respetarse la prohibición de acumulación del apartado 2 del artículo 8 del Reglamento PYME. La Comisión constata que ninguna de las subvenciones clasificadas como ayudas a la inversión inicial cumple todas las condiciones de la letra a) del párrafo 1 del apartado 3 del artículo 4 y del párrafo segundo del apartado 3 del artículo 4 del Reglamento PYME. En el caso de las ayudas destinadas a los costes de acondicionamiento de nuevas instalaciones por un valor del 20 % de los costes netos subvencionables, no está garantizado que la inversión se mantenga cinco años en la región beneficiaria, mientras que en las restantes ayudas, que prevén una asistencia de hasta el 100 % de los costes netos subvencionables, son irregulares por el hecho de la elevada intensidad de la ayuda.
(79) Según el segundo párrafo del apartado 1 del artículo 10 del Reglamento PYME, éste estará en vigor hasta el 31 de diciembre de 2006, de tal manera que los regímenes de ayuda dispensados hasta entonces en virtud del apartado 2 del artículo 10 del Reglamento PYME, seguirán estando dispensados por otros seis meses, es decir, hasta el 30 de junio de 2007. Las Directrices comunes serán de aplicación a partir de 2006 hasta finales de 2008. La Comisión constata que las ayudas a la inversión inicial según las Directrices comunes que deben concederse para 2007 y 2008 no pueden considerarse en este momento, sobre la base del Reglamento PYME en vigor, compatibles con el mercado común.
6. CONCLUSIONES
(80) Las Directrices comunes notificadas de forma reglamentaria de conformidad con el apartado 3 del artículo 88 del tratado CE, constituyen una ayuda en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE.
(81) Siempre que en el presente caso se trate de ayudas de funcionamiento, como se especifica en el considerando 69, éstas no cumplen las condiciones para que puedan considerarse excepciones de conformidad con la letra a) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE en relación con las directrices regionales. En este sentido, las Directrices comunes son incompatibles con el mercado común.
(82) Siempre que en el presente caso se trate de ayudas a la inversión inicial, como se especifica en el considerando 63, éstas no cumplen las condiciones para que puedan considerarse excepciones de conformidad con la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE en relación con las directrices regionales o con el Reglamento (CE) n° 70/2001. Por consiguiente, la presente Decisión sólo puede establecer la compatibilidad de las Directrices comunes con el mercado común, por lo que respecta a las ayudas a la inversión inicial, a condición de que Alemania cumpla todas las condiciones correspondientes de las directrices regionales o del Reglamento (CE) n° 70/2001.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Las Directrices comunes del Estado Federado de Berlín para el uso del fondo para el desarrollo económico (en lo sucesivo, "Directrices comunes"), que Alemania tiene previsto ejecutar, constituyen una ayuda estatal en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE.
Artículo 2
En tanto que las ayudas previstas en el marco de las Directrices comunes constituyan ayudas de funcionamiento serán incompatibles con el mercado común.
Por consiguiente, estas ayudas no pueden concederse.
Artículo 3
En tanto las ayudas previstas en el marco de las Directrices comunes constituyan ayudas a la inversión inicial son compatibles con el mercado común, a reserva de que cumplan las condiciones y obligaciones contempladas en el segundo párrafo hasta el 31 de diciembre de 2006.
Alemania respetará las normas de las directrices regionales o del Reglamento (CE) n° 70/2001 relativas a las intensidades de la ayuda, la acumulación, la exclusión de sectores sensibles, la aportación de los beneficiarios y el mantenimiento durante cinco años de las inversiones.
Artículo 4
Alemania informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma.
Artículo 5
El destinatario de la presente Decisión será la República Federal de Alemania.
Hecho en Bruselas, el 24 de junio de 2003.

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