Document ID: 32002D0785

Décision de la Commission
du 7 mai 2002
portant sur les aides que l'Italie envisage d'accorder, au titre de l'article 21 de la loi régionale (Sardaigne) n° 21/2000, aux exploitations agricoles qui utilisent des combustibles autres que le méthane
[notifiée sous le numéro C(2002) 1785]
(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.)
(2002/785/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément audit article,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
(1) Par lettre du 11 janvier 2001, enregistrée le 16 janvier 2001, la représentation permanente de l'Italie auprès de l'Union européenne a notifié à la Commission, conformément à l'article 88, paragraphe 3, du traité, les mesures d'aide prévues par la loi régionale (Sardaigne) n° 21 du 14 novembre 2000.
(2) Des informations complémentaires ont été transmises par les autorités italiennes par lettres du 7 mai 2001, enregistrée le 10 mai 2001, et du 22 juin 2001, enregistrée le 25 juin 2001.
(3) Par lettre du 25 juillet 2001, la Commission a informé l'Italie de sa décision de ne pas soulever d'objections à l'encontre des mesures prévues par les articles 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19 et 20 de la loi n° 21/2000 du 14 novembre 2001 et d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE à l'égard des aides prévues par l'article 21 de la loi en objet.
(4) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(1). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur les aides en cause.
(5) La Commission n'a pas reçu d'observations à ce sujet de la part des intéressés.
(6) Les autorités italiennes ont envoyé leurs observations à propos de l'ouverture de la procédure par lettre du 11 février 2002.
II. DESCRIPTION
(7) La loi régionale n° 21/2000 réglemente l'octroi d'une large gamme d'aides aux secteurs agricole et forestier de la Région Sardaigne. La loi, qui se compose de 28 articles, remplace nombre de lois régionales adoptées jusqu'à maintenant dans le secteur agricole en adaptant les dispositions régionales aux lignes directrices de la Communauté concernant les aides d'État dans le secteur agricole(2).
(8) L'article 21 de la loi n° 21/2000 prévoit des aides destinées à réduire les coûts de production liés à l'utilisation de combustible autre que le méthane. L'autorité régionale accorde aux exploitations agricoles des aides visant à couvrir la différence de coût entre le méthane et le combustible agricole utilisé à condition que celui-ci ne bénéficie pas déjà d'autres aides. Dans la lettre du 11 février 2002 envoyée en réponse à l'ouverture de la procédure, les autorités italiennes ont affirmé que l'aide concernerait uniquement les exploitations de serres. Néanmoins, dans sa formulation, l'article a caractère général et n'exclut aucun type d'exploitations. L'aide peut être accordée jusqu'à la réalisation du réseau méthane de l'île prévu par l'article 6 de la loi n° 73 du 31 mars 1998.
(9) Selon les informations fournies par les autorités italiennes, cette mesure est justifiée par le coût beaucoup plus élevé du gasoil par rapport au celui du méthane qui n'est pas disponible sur l'île faute d'un réseau méthane. Selon les calculs fournis par les autorités italiennes, le coût de 10 calories de gasoil dans l'île serait de 1,125 lires italiennes contre 0,63 lires pour le méthane.
(10) Les autorités italiennes considèrent que l'absence d'un réseau méthane représente une importante disparité et un handicap structurel pour l'île qui affecte fortement les coûts de production des agriculteurs de l'île en créant des conditions désavantageuses par rapport à celles dont bénéficient les producteurs d'autres régions qui peuvent utiliser une source d'énergie (méthane) beaucoup moins chère que le gasoil. Dans ce contexte, l'aide viserait simplement à mettre les producteurs de l'île dans les mêmes conditions de compétitivité que celles dont jouissent les producteurs agricoles qui opèrent dans des régions approvisionnées en méthane et cela jusqu'à la réalisation d'un réseau méthane en Sardaigne.
(11) L'aide n'a pas été octroyée par les autorités italiennes.
III. COMMENTAIRES DE L'ITALIE
(12) Par lettre du 11 février 2002, enregistrée le 13 février 2002, la représentation permanente de l'Italie auprès de l'Union européenne a communiqué les commentaires des autorités italiennes aux observations formulées par la Commission dans l'avis d'ouverture de la procédure.
(13) Dans leur lettre, les autorités italiennes affirment que l'aide viserait seulement les exploitants de serres, soit une production de 757000 quintaux destinée presque entièrement à la consommation interne, alors que la production italienne globale s'élève à 13000000 quintaux.
(14) En outre, l'aide serait accordée pour une durée limitée, le gouvernement italien ayant approuvé, avec le soutien de la Communauté européenne, le programme de construction d'un réseau méthane en Sardaigne.
(15) Les autorités italiennes s'accordent à reconnaître que l'aide en question n'a pas d'effets structuraux sur l'ensemble du secteur et ne peut donc pas être approuvée sur la base de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité. Néanmoins, compte tenu des coûts de chauffage des serres beaucoup plus élevés existant en Sardaigne par rapport à ceux d'autres régions italiennes et d'autres États membres qui peuvent bénéficier du méthane, lesdites autorités estiment que l'aide, loin d'exonérer les exploitants de serres sardes de coûts qui doivent être supportés par toutes les autres exploitations agricoles, met les premières sur un pied d'égalité avec les secondes. À cet égard, les autorités italiennes soulignent que le coût élevé du gasoil entraîne une sous-utilisation des serres avec, pour corollaire, une augmentation des coûts fixes, une diminution de la rentabilité des exploitations et la perte de marchés potentiels pour des produits avec des caractéristiques particulières, très appréciés des consommateurs.
(16) De surcroît, les autorités italiennes considèrent que, étant donné que la Sardaigne est une région admise au bénéfice de l'objectif n° 1, l'aide pourrait bénéficier de l'exception prévue à l'article 87, paragraphe 2, point a), du traité comme aide destinée à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous emploi.
IV. ÉVALUATION
(17) Selon l'article 87, paragraphe 1, du traité instituant la Communauté européenne, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.
Existence des aides
(18) L'article 21 de la loi n° 21/2000 prévoit la possibilité d'accorder aux exploitations agricoles une contribution visant à couvrir la différence de coût entre deux formes de combustible: le méthane et le gasoil. Grâce à la mesure en question, financée au moyen de fonds publics, les bénéficiaires, qui sont exclusivement les exploitations agricoles de Sardaigne, obtiennent le financement de dépenses qui auraient dû normalement être à leur charge au détriment d'autres exploitations qui ne bénéficient pas d'une aide analogue. Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, lorsqu'une aide financière octroyée par l'État renforce la position d'une entreprise vis-à-vis d'autres entreprises concurrentes, on assiste à une éventuelle distorsion de concurrence à l'égard d'autres entreprises concurrentes qui ne bénéficient pas d'une telle aide(3).
(19) Dans sa lettre notifiant l'ouverture de la procédure, la Commission a soutenu que, puisque les exploitations bénéficiaires de l'aide opèrent dans un marché international fortement compétitif, la mesure en question affecte les échanges entre les États membres(4) et relève donc de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
(20) En réponse à l'ouverture de la procédure, les autorités italiennes ont souligné, comme déjà indiqué au considérant 13, le caractère limité de l'aide qui viserait seulement les serres et concernerait une production de 757000 quintaux destinée presque entièrement à la consommation interne, contre une production italienne de 13000000 de quintaux.
(21) À cet égard, il convient de souligner que, contrairement aux affirmations des autorités italiennes, l'article 21 de la loi n° 21/2000, qui prévoit l'octroi de l'aide en question, n'est pas limité aux exploitants de serres mais s'applique à tous les exploitants agricoles qui répondent aux critères d'octroi. On ne peut donc exclure le fait que l'aide soit accordée à des exploitations en mesure d'exporter vers d'autres États membres. Quant au caractère limité de l'aide, il importe de préciser que la taille relativement modeste des exploitations bénéficiaires n'exclut pas a priori l'éventualité que les échanges entre États membres soient affectés(5). Dans le secteur agricole, cette position est défendue par le règlement (CE) n° 69/2001 de la Commission concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis qui exclut explicitement l'activité de l'agriculture de son champ d'application(6).
(22) Quant au fait que les entreprises bénéficiaires opèrent surtout sur le marché intérieur sarde, il faut rappeler que la Cour de justice a estimé qu'une aide à une entreprise peut affecter les échanges entre États membres et être de nature à fausser la concurrence, même si cette entreprise, sans exporter vers d'autres États membres, se trouve sur son marché intérieur en concurrence avec les produits en provenance d'autres États membres. En effet, lorsqu'un État membre octroie une aide à une entreprise, la production interne peut demeurer inchangée ou augmenter, avec pour conséquence que les chances des entreprises établies dans d'autres États membres d'exporter leurs produits sur le marché de cet État membre s'en trouvent diminuées. Une telle aide est donc de nature à affecter le commerce entre États membres et à fausser la concurrence(7).
(23) La Commission en conclut donc que les mesures examinées relèvent du champ d'application de l'interdiction visée à l'article 87, paragraphe 1, du traité.
(24) L'interdiction énoncée à l'article 87, paragraphe 1, du traité CE est suivie de dérogations indiquées aux paragraphes 2 et 3 dudit article.
(25) Les dérogations visées à l'article 87, paragraphe 2, du traité CE sont manifestement inapplicables, compte tenu de la nature des mesures d'aide en cause et de leurs objectifs. L'Italie n'a d'ailleurs pas demandé l'application d'une telle disposition du traité.
(26) L'article 87, paragraphe 3, précise les circonstances dans lesquelles les aides d'État peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun. La compatibilité avec le marché commun doit être évaluée du point de vue de la Communauté et non de celui d'un État membre particulier. Dans l'intérêt du fonctionnement du marché commun, les dérogations à l'interdiction de l'octroi d'aides d'État doivent être interprétées de manière restrictive.
(27) En ce qui concerne la dérogation visée à l'article 87, paragraphe 3, point b), l'aide en question n'est pas destinée à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l'économie italienne.
(28) En deuxième lieu, l'aide n'est ni destinée ni de nature à promouvoir ou à atteindre les objectifs visés à l'article 87, paragraphe 3, point d), du traité.
(29) L'article 87, paragraphe 3, point a), affirme que peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun les aides destinées à favoriser le développement économique des régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi.
(30) Dans les observations envoyées en réponse à l'ouverture de procédure, les autorités italiennes ont invoqué l'applicabilité de cette dérogation. À l'appui de cette argumentation, elles ont indiqué que la Sardaigne est une région relevant de l'objectif n1 1, avec un taux d'emploi pour l'année 1999 de 36,9 %(8), ce qui signifie que, en moyenne, chaque travailleur de l'île a deux personnes à charge.
(31) L'argumentation des autorités italiennes ne peut pas être acceptée. Il faut tout d'abord souligner que le classement de l'île dans l'objectif n° 1 concerne les interventions des Fonds structurels(9) et ne donne pas droit aux aides prévues par l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité, même si, dans la majorité des cas, les deux zones coïncident. En ce qui concerne les aides d'État dans le secteur agricole, les régions de l'objectif n° 1 peuvent bénéficier d'un taux d'aide plus favorable par rapport aux régions qui ne relèvent pas de cet objectif uniquement au niveau de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles et aux conditions prévues par les lignes directrices concernant les aides d'État dans le secteur agricole(10). Or, ces aides sont, de toute façon, autorisées par la Commission au titre de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité, en tant qu'aides destinées à faciliter le développement de certaines activités économiques, et non pas au titre de l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité, invoqué par les autorités italiennes.
(32) Selon la législation communautaire, ne peuvent bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité que certaines aides accordées dans des régions déterminées de la Communauté qui répondent aux critères et aux conditions spécifiques et très stricts définis par les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale(11). Or, ces lignes directrices ne s'appliquent pas au secteur agricole(12), de sorte que l'argumentation des autorités italiennes ne peut être retenue.
(33) Il ressort des considérations qui précèdent que l'aide en question pourrait bénéficier seulement de la dérogation visée à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité qui prévoit que peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun, les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun. À cette fin, il importe d'établir si l'aide respecte les dispositions des lignes directrices de la Communauté concernant les aides d'État dans le secteur agricole qui s'appliquent à toutes les aides d'État accordées au titre d'activités liées à la production, à la transformation et à la commercialisation des produits agricoles relevant de l'annexe I du traité(13).
(34) Comme indiqué plus haut, la mesure en objet consiste en une aide visant à couvrir la différence de coût entre le combustible utilisé par les exploitations agricoles de l'île - le gasoil - et le méthane. Selon les informations fournies par les autorités italiennes, cette mesure est justifiée par le coût beaucoup plus élevé du gasoil par rapport à celui du méthane(14), qui n'est pas disponible sur l'île faute d'un réseau méthane. Selon les autorités italiennes, l'absence d'un réseau méthane représente une importante disparité et un handicap structurel pour l'île qui a une forte incidence sur les coûts de production des agriculteurs sardes, en créant des conditions désavantageuses par rapport aux producteurs d'autres régions qui peuvent utiliser une source d'énergie (méthane) beaucoup moins chère que le gasoil. Dans ce contexte, l'aide viserait simplement à mettre les producteurs de l'île dans les mêmes conditions de compétitivité que celles dont jouissent les producteurs agricoles qui opèrent dans des régions approvisionnées en méthane et cela jusqu'à la réalisation d'un réseau méthane dans l'île.
(35) Lors de l'ouverture de la procédure, en soulevant des doutes à propos de la compatibilité de la mesure en question avec le marché commun, la Commission a fait valoir qu'une contribution visant à couvrir la différence de coût entre une forme de combustible plus chère comme le gasoil et une moins chère comme le méthane vise exclusivement à aider les agriculteurs sardes à contenir les coûts globaux de production en réduisant artificiellement (notamment moyennant des ressources publiques) l'incidence d'un des éléments qui déterminent ces coûts. En réduisant artificiellement les coûts globaux de production des entreprises bénéficiaires, l'aide en question entraîne une amélioration "artificielle" de la compétitivité des entreprises bénéficiaires au détriment des entreprises qui, en se trouvant dans les mêmes conditions, doivent au contraire faire face au coût complet des facteurs de production ou trouver des solutions productives plus innovatrices pour essayer de les réduire. Une aide de ce type est, par définition, une aide au fonctionnement(15) sans effet structurel sur le secteur et donc incompatible avec le marché commun.
(36) Ce principe est clairement exposé au point 3.5 des lignes directrices susdites qui prévoient expressément que "sauf exceptions expressément prévues dans la législation communautaire ou dans les présentes lignes directrices, les aides d'État unilatérales simplement destinées à améliorer la situation financière des producteurs, mais qui ne contribuent en aucune manière au développement du secteur, sont incompatibles avec le marché commun".
(37) La législation communautaire ne prévoit pas la possibilité d'accorder des aides au fonctionnement comme celles incriminées. La Commission considère que les aides en cause ne sont compatibles avec le marché commun que dans des cas spécifiques et dans des conditions très strictes dans le cadre des lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale déjà citées et dans le cadre de l'encadrement communautaire des aides d'État pour la protection de l'environnement(16). Au considérant 32, l'inapplicabilité des premières au secteur agricole a déjà été soulignée. En ce qui concerne l'encadrement communautaire des aides à l'environnement, il n'est manifestement pas applicable, puisqu'il ne s'agit pas d'une aide à finalité environnementale.
(38) Pour ce qui est des lignes directrices concernant les aides d'État dans le secteur agricole, conformément au point 5.5, il y a lieu d'observer que celles-ci ne prévoient des dérogations à l'interdiction générale d'accorder des aides au fonctionnement que dans le cas spécifique de certaines aides à l'environnement comme les aides destinées à alléger les coûts inhérents à de nouvelles exigences nationales allant au-delà des règles communautaires existantes en matière d'environnement, dans le cas des aides à la mise au point de biocarburants ou dans le cas des mesures d'allégement fiscal au titre du point 5.5.4 des lignes directrices. Or, la mesure prévue à l'article 21 de la loi n° 21/2000 ne relève d'aucune de ces dérogations, qui sont donc manifestement inapplicables.
(39) Il ressort des considérations visées ci-dessus que l'aide prévue par l'article 21 de la loi n° 21/2000 ne respecte aucune des exceptions concernant l'octroi des aides au fonctionnement prévues par la législation communautaire et par les lignes directrices dans le secteur agricole et est donc incompatible avec le marché commun.
(40) Les observations fournies par les autorités italiennes après l'ouverture de la procédure ne sont pas de nature à modifier la position de la Commission.
(41) Il faut tout d'abord souligner que les autorités italiennes s'accordent à reconnaître au même tire que la Commission que l'aide n'a aucun effet structurel sur le développement de l'ensemble du secteur et qu'elle ne peut se prévaloir de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité.
(42) Comme déjà souligné, les autorités italiennes se bornent à souligner le caractère limité de l'aide(17) et à réitérer que, compte tenu des coûts de chauffage plus élevés que doivent supporter les exploitants de serres sardes par rapport aux exploitations d'autres États membres ou d'autres régions italiennes qui ont accès au méthane, l'aide n'exonère pas les exploitants de serres sardes des coûts supportés par d'autres exploitants de serres dans les mêmes conditions mais place plutôt ces mêmes exploitations sur un pied d'égalité avec les secondes.
(43) En l'absence d'éléments ultérieurs capables de modifier sa position initiale, la Commission ne peut que réitérer que les différences de coûts des facteurs de production entre régions géographiques ou secteurs économiques ne peuvent pas, par définition, servir de justification à l'octroi d'aides qui ont comme seul but d'éliminer artificiellement ces différences. Une aide de ce type constitue une simple aide au fonctionnement en faveur des entreprises en question visant à conférer aux bénéficiaires un avantage économique temporaire. L'objectif de l'aide est simplement celui de réduire les coûts de production à la charge des bénéficiaires pendant la durée de l'octroi de l'aide, en les soulageant des coûts de gestion quotidiens de l'exploitation habituellement à leur charge. Cette aide n'a aucun effet structurel sur le développement du secteur et ne peut pas être considérée comme étant de nature à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques. À cet égard, l'aide est soumise à l'interdiction des aides au fonctionnement prévue au point 3.5 des lignes directrices et ne peut bénéficier d'aucune des dérogations prévues par la législation communautaire: elle est dès lors incompatible avec le marché commun.
V. CONCLUSIONS
(44) Sur la base des considérations qui précèdent, il résulte que l'aide prévue à l'article 21 de la loi régionale n° 21/2000 est incompatible avec le marché commun et ne peut donc bénéficier d'aucune des dérogations visées à l'article 87, paragraphe 1, du traité.
Il n'est pas nécessaire de procéder à la récupération de l'aide étant donné que celle-ci n'a pas été octroyée,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L'aide d'État prévue à l'article 21 de la loi régionale (Sardaigne) n° 21/2000 en faveur des exploitations agricoles qui utilisent des combustibles autres que le méthane est incompatible avec le marché commun.
Cette aide ne peut, pour cette raison, être mise à exécution.
Article 2
L'Italie informe la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la date de la notification de la présente décision, des mesures qu'elle a prises pour s'y conformer.
Article 3
La République italienne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 7 mai 2002.

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