Document ID: 32000D0625

Entscheidung der Kommission
vom 13. Juni 2000
über die von Irland angewandte Beihilferegelung zur Förderung des Seetransports von irischem Vieh nach Kontinentaleuropa
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2000) 1659)
(Nur der englische Text ist verbindlich)
(2000/625/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß dem genannten Artikel(1),
in Erwägung nachstehender Gründe:
I
DAS VERFAHREN
(1) Mit Schreiben vom 18. September 1997 an den Generaldirektor für Landwirtschaft, eingegangen am 29. September 1997, zeigten die irischen Behörden der Kommission nach Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag ihre Absicht an, Mittel in Höhe von 1000000 IEP zu gewähren, um den irischen Vieherzeugern auf dem Seeweg einen unmittelbaren Zugang zu den Märkten des europäischen Kontinents zu verschaffen. Dieser Fall wurde als Beihilfe N 633/97 registriert.
(2) Am 1. Oktober 1997 fand eine Unterredung zwischen Bediensteten Irlands und den Dienststellen der Kommission statt.
(3) Mit den Schreiben vom 1. Oktober 1997, eingegangen am 6. Oktober 1997, vom 9. Oktober 1997 und vom 18. Dezember 1997 wurden zusätzliche Angaben übermittelt. Ein Schreiben des irischen Landwirtschaftsministers, Herrn Walsh, an Herrn Kommissar Fischler ging am 28. Januar 1998 ein.
(4) Mit Schreiben vom 10. Februar 1998 wurden die irischen Behörden von der Kommission darüber unterrichtet, daß der Fall als nicht angemeldete Beihilfe unter der Nummer NN 1/98 registriert worden sei, da die erste Teilzahlung der vorgesehenen Mittel bereits erfolgt sei.
(5) Mit Schreiben vom 25. Februar 1998 setzte die Kommission Irland von ihrem Beschluss in Kenntnis, wegen dieser Maßnahme das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag einzuleiten.
(6) Der Beschluss der Kommission über die Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht(2). Die Kommission hat die Beteiligten zur Äußerung zu der betreffenden Maßnahme aufgefordert.
(7) Die Stellungnahmen, die die Kommission von Beteiligten erhalten hat, sind dem Mitgliedstaat Irland zugeleitet worden, der mit Schreiben vom 21. Juli 1998 hierzu seine Bemerkungen abgegeben hat. Mit Fernschreiben vom 14. April 2000 übermittelten die irischen Behörden zusätzliche Angaben im Hinblick auf eine mögliche Rückforderung der gewährten Mittel.
II
BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
(8) Irland gewährte einer Schifffahrtsgesellschaft 1000000 IEP um sicherzustellen, dass irisches Lebendvieh während der Wintersaison 1997/98 auf dem Seeweg mittels Beförderung auf RoRo-Fähren nach Kontinentaleuropa ausgeführt werden konnte, die für die Lieferung kleiner Partien von Tieren an einzelne Mäster auf dem Festland geeignet waren. Hierbei fahren die mit den Tieren beladenen Lastkraftwagen auf das Schiff ("roll-on"), ohne dass sie entladen werden müssten, und bei Ankunft des Schiffes wieder von diesem herunter ("roll-off"), um die Tiere zu den verschiedenen Bestimmungsorten zu liefern.
(9) Vor Oktober 1997 unterhielten zwei Gesellschaften einen regelmäßigen, direkten Seetransportdienst im RoRo-Verfahren zwischen Irland und Frankreich: Pandoro Limited, eine Tochtergesellschaft der P & O-Gruppe, betrieb einen Ganzjahresfrachtdienst, während Irish Ferries die Dienstleistung lediglich im Sommer anbot und aus kommerziellen Gründen die Transporte jedes Jahr zwischen Ende September und Anfang April einstellte.
(10) Am 24. Juni 1997 unterrichtete P & O die irischen Behörden schriftlich darüber, dass die Tochtergesellschaft Pandoro jede Beförderung von Vieh (mit Ausnahme von Zuchttieren) im Fährverkehr zwischen Irland und Frankreich nach dem 31. Juli 1997 einstellen werde. Wie erklärt wurde, war diese Entscheidung auf Druck der Tierschutzlobby und aus der Sorge über die Wirkung von Tiertransporten auf das Image der P & O-Gruppe als Ganzer entstanden. Ferner wurden Befürchtungen wegen der unvollständigen Umsetzung der Tierschutzregelungen auf dem Kontinent vorgebracht. Als Ergebnis der Entscheidung von P & O standen zwischen dem 27. September 1997 und dem 1. April 1998 keine direkten Viehtransportdienste von Irland nach Frankreich zur Verfügung.
(11) Am 1. August 1997 wies ein irisches Zivilgericht zweiter Instanz (Irish High Court) einen Antrag irischer Exporteure auf eine einstweilige Verfügung gegen die Entscheidung von Pandoro ab. Die irischen Viehexporteure waren damit von den herkömmlichen Zufahrtswegen zu Kontinentaleuropa abgeschnitten.
(12) Angesichts dieser Lage beschloss die irische Regierung, eine staatliche Beihilfe zu gewähren, um den direkten Seetransport zwischen Irland (Cork) und Frankreich (Cherbourg) für die Viehbeförderungen wieder herzustellen. Den irischen Behörden zufolge gab es keine wirtschaftlich vertretbare Alternative, da Irish Ferries seine Dienstleistungen während der Wintersaison nicht fortsetzen konnte und da sonstige Alternativen für Transporte von Lebendrindern auf dem Landweg über das Vereinigte Königreich aus rechtlichen Gründen aufgrund der Beschränkungen ausgeschlossen waren, die im Hinblick auf die Ausfuhr von Lebendvieh aus dem Vereinigten Königreich infolge der BSE-Krise verhängt worden waren, bzw. da aus praktischen Gründen keine solchen Alternativen verfügbar waren. Auch die Alternative der etwaigen Ausfuhr von Tierkörpern anstatt von Lebendvieh war aus wirtschaftlichen Gründen nicht annehmbar.
(13) Am 18. Dezember 1997 hob der Oberste Irische Gerichtshof den Schiedsspruch des irischen Zivilgerichts auf und gab der einstweiligen Verfügung gegen die Entscheidung der Pandoro statt, bestimmte Arten von Vieh auf Linien zwischen Irland und Kontinentaleuropa nicht mehr zu befördern. Dies änderte jedoch nichts an der Tatsache, dass bereits Mittel an Gaelic Ferries für die Einrichtung der Dienstleistung gezahlt worden waren.
(14) Die derzeitige Form der Beihilfe haben die irischen Behörden wie folgt beschrieben. Bei Londoner Schiffsmaklern wurde ein Schiff (MV Purbeck) für einen Zeitraum von sieben Monaten mit der Option einer Verlängerung um weitere sechs Monate gemietet. Nach Angabe der irischen Behörden handelte es sich bei dem ausgewählten Schiff um das einzige für die Beförderung von Lebendtieren geeignete verfügbare Schiff, und es habe die Gefahr bestanden, dass es von einem anderen Interessenten gemietet würde. Die irischen Behörden haben zur Unterstützung ihrer Behauptung Durchschriften eines Schriftwechsels mit den Londoner Maklern vorgelegt, demzufolge Anfang Oktober 1997 drei weitere Befrachterkandidaten Interesse an dem Schiff bekundet hatten.
(15) Vor Bereitstellung der Beihilfe haben die irischen Behörden ausgewählte Unternehmen aufgefordert, den Beihilfebetrag zu nennen, angesichts dessen sie zur Aufnahme eines Transportdienstes zwischen Irland und Frankreich bereit wären. Die zur Durchführung der neuen Dienstleistung ausgewählte Gesellschaft war das Unternehmen Dundalk. Dundalk gründete eine Tochtergesellschaft mit dem Namen Gaelic Ferries, die den Frachtdienst ausführte. Gaelic Ferries war für alle Verbindungen zu den Maklern und Eignern des Schiffes verantwortlich. Falls sich die Dienstleistung als erfolgreich erwies, beabsichtigte Dundalk, das Schiff zu erwerben, um einen ständigen Frachtdienst zur Verfügung zu stellen.
(16) Nach den vorliegenden Berechnungen des erfolgreichen Bieters beliefen sich die Betriebskosten für den Siebenmonatszeitraum von Oktober 1997 bis April 1998 auf einen Betrag von 3030000 IEP (einschließlich Charterkosten). Die Beihilfe entsprach der vorgesehenen Differenz zwischen Ausgaben und Einnahmen im betreffenden Zeitraum.
(17) Gaelic Ferries verfügte über ein Startkapital von 100000 IEP, um die Betriebskosten für die Dienstleistung (Treibstoff, Hafengebühren, Löhne usw.) zu decken, das zu gleichen Teilen von Dundalk, den irischen Transportunternehmen über ihre Handelsorganisation und dem Hafen von Cork aufgebracht wurde, von dem aus der Frachtdienst betrieben wurde.
(18) Ein Beihilfebetrag von 450000 IEP wurde Gaelic Ferries am 24. Oktober 1997 und eine weitere Tranche von 250000 IEP Mitte Dezember 1997 ausgezahlt. Zwei weitere Raten, mit denen der Gesamtbetrag von 1000000 IEP erreicht war, wurden Mitte Februar (200000 IEP) und Ende April 1998 (100000 IEP) ausgezahlt. Der "Einstiegsbetrag" der Beihilfe fiel besonders hoch aus, um den hohen Startkosten der Dienstleistung Rechnung zu tragen. Die irischen Behörden haben bestätigt, dass Gaelic Ferries Frachttarife ansetzen würde, die sich mit den Tarifen deckten, die unter normalen Marktbedingungen erhoben würden, sodass keine Subventionierung der Viehtransporte erfolge (Schreiben vom 18. Dezember 1997). Die Tarife würden von den irischen Behörden überprüft, um sicherzugehen, dass sie den marktüblichen Sätzen entsprächen.
(19) Sollte die Dienstleistung allerdings vorzeitig eingestellt werden, würde nach Einstellung der Dienstleistung keine weitere Beihilfe ausgezahlt. Nach den Charterbedingungen wäre eine 90-Tage-Vertragsstrafe fällig, falls die Charter vorzeitig beendet würde. Diese Zahlung wurde vom Hafen von Cork abgesichert. Die Rückzahlung der Beihilfe war nicht vorgesehen, falls die Dienstleistung erfolgreich war.
(20) Bis Irish Ferries im Frühjahr 1998 die Tätigkeiten wieder aufnehmen würde, hätte Gaelic Ferries somit ein De-facto-Monopol für Viehbeförderungen auf der Strecke gehabt. Das Unternehmen würde mit Pandoro für den sonstigen Gütertransport in Wettbewerb stehen. Für den Fall, dass der Betrieb mit voller Kapazität arbeitete, war das Unternehmen gehalten, den Viehbeförderungen im Rahmen der verfügbaren Plätze Vorrang einzuräumen.
(21) Die Gesamtkapazität des Schiffs betrug 54 Einheiten. Infolge der Rechtsvorschriften über den Tierschutz konnten jedoch nur 10 Einheiten auf dem Oberdeck für die Beförderung von Tieren genutzt werden. Die verbleibenden 44 Einheiten im Unterdeck besaßen keine ausreichende Belüftung, konnten also nur der Beförderung von sonstigen Gütern dienen. Nach Angabe der irischen Behörden entsprachen die Seefrachtsätze des neuen Fährdienstes den normalen Marktsätzen.
(22) Die Maßnahme lief an, als die fraglichen Verschiffungsdienste am 14. Oktober 1997 aufgrund der vertraglichen Zusage der irischen Behörden auf Gewährung einer Beihilfe in Höhe von 1000000 IEP, zahlbar in Raten, die Tätigkeit aufnahmen. Der Dienst wurde im April 1998 eingestellt, und es wurde keine zusätzliche Beihilfe für die Aufrechterhaltung des Dienstes über den ursprünglich vereinbarten Zeitraum hinaus gewährt.
(23) In dem Beschluss zur Einleitung des Verfahrens gab die Kommission ihren Zweifeln über die Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Gemeinsamen Markt zum Ausdruck, da die Maßnahme unter Umständen eine staatliche Beihilfe darstelle, die mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sei, da sie offenbar die Bedingungen in Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag erfuelle, nicht jedoch die Bedingungen zur Anwendung der Ausnahmeregelungen in Absatz 2 und 3 jenes Artikels.
(24) Die Kommission unterstrich die Notwendigkeit, zwei Aspekte der Maßnahme genauer zu überprüfen, da sie möglicherweise die Gewährung von staatlichen Beihilfen beinhalteten. Erstens sei es das ausdrückliche Ziel der Maßnahme gewesen, die Ausfuhren von irischem Lebendvieh zu gewährleisten, die durch den Rückzug eines Frachtführers von dieser Dienstleistung gefährdet gewesen wären. Offenbar sei die Auffassung nicht unbegründet gewesen, dass die Beihilfe den Wettbewerb hätte verzerren können, indem hierdurch bestimmte Unternehmen bevorzugt würden, und dass sie den Handel unter den Mitgliedstaaten insoweit beeinträchtigen würde, als sie die irischen Exporteure in die Lage versetzt habe, ihre Waren in Kontinentaleuropa zu niedrigeren Preisen zu verkaufen als es ihnen möglich gewesen wäre, wenn sie die wirtschaftlichen Kosten für den Transport von Lebendvieh in voller Höhe hätten tragen müssen. Darüber hinaus erfuelle die Maßnahme offenbar keine der Bedingungen, die für die Ausnahmeregelungen nach Artikel 87 Absatz 2 bzw. Artikel 87 Absatz 3 gälten.
(25) Zwar wurde die Maßnahme von den irischen Behörden als Beihilfe für die Landwirtschaft deklariert, jedoch stelle sich aufgrund der Tatsache, dass sie einer Schifffahrtsgeselllschaft gezahlt wurde, die Frage, ob sie nicht im Rahmen der einschlägigen Leitlinien als alternative oder zusätzliche Beihilfe für den Seetransport betrachtet werden müsse.
III
STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(26) Mit Schreiben vom 29. Mai 1998 ging der Kommission eine Stellungnahme seitens der Organisation Compassion in World Farming (CIWF) zu, die im wesentlichen die Argumente unterstützt, die die Kommission dazu bewogen haben, wegen dieser Maßnahme das Verfahren einzuleiten. Die CIWF fügt hinzu, dass der Frachtführer aufgrund der Verfügung gegen Pandoro im Januar 1998 den Transport von Lebendvieh von Irland wieder aufgenommen habe, das zum Ausmästen auf dem Kontinent bestimmt sei. Auch Irish Ferries habe im Mai die Dienstleistung auf dieser Strecke wieder aufgenommen und sei bereit, alle Kategorien von Lebendtieren zu transportieren. Tatsächlich biete Irish Ferries diese Dienstleistung auf zwei Strecken an, nämlich zum einen zwischen Rosslare und Cherbourg und zum anderen zwischen Rosslare und Roscoff.
(27) Laut der CIWF bestand nicht die Gefahr, dass sich die Lage zu einer beträchtlichen Störung des irischen Wirtschaftslebens ausweiten würde, da die irischen Exporteure ihren Handel (bzw. einen Teil hiervon) von der Ausfuhr lebender Tiere auf die Ausfuhr von Fleisch hätten umstellen können. Bereits etwa 90 % des Wertes der irischen Ausfuhren erfolgten in der Form von Fleisch.
(28) Die CIWF weist darauf hin, dass die Beihilfe zugunsten von Gaelic Ferries nicht erforderlich sei, um den Händlern die Ausfuhr von lebenden Tieren zum Kontinent zu ermöglichen, da Pandoro im Januar 1998 diese Dienstleistung ebenfalls wieder aufgenommen habe.
IV
ANMERKUNGEN IRLANDS
(29) Mit Schreiben vom 24. April 1998 widerspricht Irland den Argumenten, die die Kommission veranlasst haben, wegen dieser Maßnahme das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 einzuleiten.
(30) Als erstes Gegenargument wird angeführt, dass Irland berechtigt sei, einzugreifen und Mittel für die Ausfuhren bereitzustellen, die ansonsten nicht verfügbar gewesen wären, da Kontinentaleuropa als Absatzgebiet für die irische Vieherzeugung von großer Bedeutung sei.
(31) Die irischen Behörden betonen die starke Abhängigkeit des irischen Viehsektors von den Ausfuhren. 90 % der Erzeugung müssten entweder als Lebendvieh oder als Tierkörper ausgeführt werden. Es werden Statistiken vorgelegt, aus denen hervorgeht, dass in den Jahren 1994 und 1995 die Ausfuhren von Lebendvieh nach Kontinentaleuropa 5 bis 6 % des Absatzes von Rindern insgesamt ausmachten. Darüber hinaus spiele die Aufrechterhaltung eines separaten Handels mit Lebendtieren auch eine wichtige Rolle dabei, das Preisniveau für die irischen Landwirte zu erhalten, da auf diese Weise dafür gesorgt werde, dass die irischen Fleischfabriken nicht eine Monopolstellung im Hinblick auf die in Irland erzeugten Tiere erhielten. In diesem Zusammenhang behaupten die irischen Behörden, dass es einen positiven Zusammenhang zwischen dem Volumen an Handel mit Lebendvieh und den Preisen für Jungrinder gebe.
(32) Die BSE-Krise im Jahr 1996 habe die Einkommen der landwirtschaftlichen Haushalte im Allgemeinen verringert (beispielsweise um nominal 4,5 % im Jahr 1997) und habe insbesondere für die Rindfleischerzeuger besonders schwerwiegende Folgen gehabt. Da viele der traditionellen Märkte von Drittländern für Lebendrindern nicht mehr zur Verfügung gestanden hätten, sei der einzige andere Ausfuhrmarkt von Bedeutung der in Kontinentaleuropa gewesen. Eine Störung des Zugangs zu diesem Markt hätte den irischen Markt unverhältnismäßig stark destabilisiert, da insbesondere der Rindfleischsektor Irlands zehnmal mehr erzeuge als im Inland verbraucht würde. Vor diesem Hintergrund und insbesondere im Hinblick auf die Rindfleischerzeuger sei es für die irische Regierung unmöglich gewesen, weitere Einkommensverluste hinzunehmen. Darüber hinaus, so die irischen Behörden, wäre es zu Störungen des Wirtschaftslebens insgesamt gekommen, wenn der Staat nicht eingegriffen hätte, da die Bauernverbände und die an der Ausfuhr von Lebendvieh Beteiligten demonstriert und protestiert hätten.
(33) Die irischen Behörden gehen auch auf die von der Kommission in dem Beschluss zur Einleitung des Verfahrens geäußerten Zweifel ein, und zwar unter folgenden drei Punkten:
- Hat die Maßnahme den Wettbewerb verzerrt?
- Erfuellte die Maßnahme die Voraussetzungen, die an die Subventionierung einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung gemäß den Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Seeverkehr(3) zu stellen sind?
- Erfuellte die Beihilfe alternativ die Kriterien für die in Artikel 93 Absatz 2 und 3 EG-Vertrag (jetzt Artikel 87 Absatz 2 und 3) genannten Ausnahmeregelungen?
(34) Im Hinblick auf die Auswirkungen der Maßnahme auf den Wettbewerb führen die irischen Behörden als Erstes an, dass kraft Artikel 36 EG-Vertrag die Wettbewerbsregeln auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen nur insoweit Anwendung fänden, als der Rat dies bestimme. Die staatlichen Beihilferegeln des EG-Vertrags fänden auf den Handel mit Rind-, Kalb-, Schweine- und Schaffleisch kraft der Verordnungen Anwendung, mit denen die jeweilige gemeinsame Marktorganisation geschaffen worden sei. Bei der Anwendung von Artikel 87, 88 und 89 EG-Vertrag seien daher die Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik zu berücksichtigen, die in Artikel 33 genannt seien. Diese sähen unter anderem vor, dass der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten sei, die Märkte zu stabilisieren seien, die Versorgung sicherzustellen und für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen sei. Hierbei sei die besondere Eigenart der landwirtschaftlichen Tätigkeit zu berücksichtigen, die sich aus den strukturellen und naturbedingten Unterschieden der verschiedenen landwirtschaftlichen Gebiete ergebe. Dieser Ansatz sei durch das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache C-122/94, Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Rat der Europäischen Union(4), bestätigt worden. Irland sei daher dazu berechtigt wenn nicht sogar gezwungen gewesen, eine Möglichkeit für die Ausfuhr von Lebendvieh nach Europa zur Verfügung zu stellen.
(35) Die irischen Behörden stellen die Behauptung der Kommission in Frage, dass eine Erhöhung der Frachtraten für den Transport von Lebendvieh nach Europa auch andere Frachtführer veranlasst haben würde, als Marktteilnehmer aufzutreten. Erstens, so die irischen Behörden, sei die Entscheidung von Pandoro, die Beförderung von Lebendvieh einzustellen, keine normale, aufgrund von Marktbedingungen getroffene Entscheidung gewesen. Sie sei vielmehr das Ergebnis der Proteste von Tierschutzaktivisten und der Sorge um die Auswirkungen auf die anderen Geschäftsbereiche von Pandoro. Da kein anderer Frachtführer Kapazitäten für die Beförderung von Lebendvieh auf dieser Strecke während des Winters gehabt habe, hätte ein völlig neuer Marktteilnehmer auftreten müssen. Dabei hätte es sich jedoch um ein risikoreiches Unternehmen gehandelt, da Pandoro jederzeit hätte beschließen können, die Beförderung von Lebendvieh wieder aufzunehmen. Darüber hinaus hätte jeder neue Marktteilnehmer den gleichen Beschränkungen unterlegen, die sich aus der Tierschutzgesetzgebung ergäben und die die Anzahl der Tiertransporter mit Lebendvieh bei jeder Passage auf etwa 20 % der tatsächlich vorhandenen Kapazitäten begrenzten. Um eine rentable Dienstleistung zu schaffen, hätte der neue Marktteilnehmer mit Pandoro im Bereich des Transports von Trockenware per Güterkraftverkehr in Wettbewerb treten müssen, in dem die P & O-Gruppe, einschließlich Pandoro, eine sehr starke, wenn nicht marktbeherrschende Position habe. Hätte sich Pandoro völlig von der Strecke zurückgezogen, so hätten die normalen Marktkräfte es ermöglicht, dass ein Wettbewerber den Markt betreten hätte. Da das Unternehmen sich jedoch aus diesem Geschäft nur selektiv zurückgezogen habe, sei dies nicht möglich gewesen.
(36) In Anbetracht dessen sind die irischen Behörden der Auffassung, dass die Zahlung von 1000000 IEP den Handel nicht von den Auswirkungen der Marktentwicklung abgeschottet habe. Jeder neue Marktteilnehmer wäre gezwungen gewesen, wettbewerbsfähige Tarife für den Transport von Massenfrachtgut zu berechnen, ohne diejenigen Kosten berücksichtigten zu können, die für die Unternehmensgründung anfielen. Vor dem Marktauftritt von Gaelic Ferries habe Pandoro eine saisonale Monopolstellung für den RoRo-Transport von Lebendvieh zwischen Irland und Kontinentaleuropa gehabt. Die Entscheidung von Pandoro, sich aus diesem Markt zurückzuziehen, habe den Handel mit dieser Ware de facto blockiert. Um für die Fortsetzung dieses Handels in Übereinstimmung mit der gemeinsamen Marktorganisation und den Zielen der gemeinsamen Marktpolitik zu sorgen, sei die irische Regierung berechtigt gewesen, ein anderes Unternehmen zu ermutigen, den Markt zu betreten, obwohl die Hauptsparte jenes Unternehmens die Beförderung von Trockenware in direktem Wettbewerb mit Pandoro gewesen sei. Die Marktkräfte würden schon dafür sorgen, dass der neue Marktteilnehmer wettbewerbsfähige Preise für die Beförderung von Trockenware berechne. Die irische Regierung habe die Preise für die Beförderung von Lebendvieh reguliert, um sicherzustellen, dass der neue Marktteilnehmer sein de facto bestehendes Monopol nicht missbrauche.
(37) Im Hinblick auf die Anwendbarkeit der Regelungen für das Konzept der öffentlichen Dienstleistung im Sinne der Leitlinien für staatliche Beihilfen im Seeverkehr müsse diese Strecke als wenig befahren im Sinne dieser Leitlinien betrachtet werden, da kein anderer Dienst für die Ausfuhr von Lebendtieren von Irland bestanden habe. Die Tatsache, dass die Strecken für die Beförderung von Trockenware nicht als wenig befahren anzusehen seien, sei unerheblich, da eine häufig befahrene Strecke für die Beförderung von Trockenware ohne jegliche Kapazität für die Beförderung von Lebendvieh nicht von Nutzen für die ungehinderte Verbringung von Tieren sei.
(38) Laut den irischen Behörden habe es zwar aufgrund der Dringlichkeit der Sache keine groß angelegte öffentliche Ausschreibung gegeben, jedoch sei ein umfassendes und transparentes Auswahlverfahren angewandt worden. Interessenbekundungen seien von einer ganzen Reihe von Firmen eingegangen. Am 17. September 1997 hätten die irischen Behörden die interessierten Firmen zur Vorlage eines ausführlichen Geschäftsplans bis zum 24. September 1997 aufgefordert. Die maximale Anzahl der Passagen pro Woche und insgesamt seien spezifiziert worden. Aus den Plänen habe die Rentabilität jeder der vorgeschlagenen Dienste eindeutig hervorgehen müssen.
(39) Fünf Unternehmenspläne seien eingegangen. Diese seien von einer unabhängigen Stelle, nämlich vom Nautical Enterprise Centre, bewertet worden, das in dem Cork Regional Technical College angesiedelt sei. Zwei dieser Pläne seien als unrealistisch und einer als nicht ausführlich genug verworfen worden. Den verbleibenden zwei Firmen habe man eine Reihe zusätzlicher Fragen gestellt, die von der bewertenden Stelle vorgeschlagen worden seien. Die zusätzlich untersuchten Aspekte hätten die Unternehmensstruktur und -finanzierung, die Marketingstrategie, die spezifische Anzahl von Passagen pro Woche, die Verfügbarkeit von Liegeplätzen und die Kapazitäten für die Beförderung von Vieh betroffen. Ferner habe man das in beiden Fällen vorgeschlagene Schiff, die MV Purbeck, inspizieren müssen, um sicherzustellen, dass die gesetzlich vorgeschriebenen Auflagen eingehalten würden und um eine höchst zulässige Kapazität für Lebendvieh festzulegen.
(40) Die endgültige Entscheidung über den erfolgreichen Bewerber sei erst nach einer ausführlichen Bewertung der zusätzlichen Angaben erfolgt, die die Unternehmen vorgelegt hätten.
(41) Als Teil des oben genannten Prozesses seien sämtliche Anforderungen an das Volumen und die Häufigkeit des zur Verfügung gestellten Dienstes sowie die gewünschte Kapazität und die einzuhaltenden Normen eindeutig spezifiziert worden. Die auszuzahlenden Beträge seien unabhängig von den irischen Behörden festzulegen gewesen, sie seien jedoch überprüft worden, um bestätigen zu können, dass sie mit den üblicherweise für den Transport von Lebendvieh in Rechnung gestellten Tarifen übereinstimmten, und um einer versteckten Subvention zugunsten der Erzeuger vorzubeugen. Letzten Endes hätten die von Gaelic Ferries für die Beförderung von Lebendvieh berechneten Tarife exakt mit denjenigen übereingestimmt, die bisher von Pandoro und Irish Ferries in Rechnung gestellt worden seien. Daher habe es weder eine Überkompensation der Ausfuhren von Lebendvieh gegeben, noch stelle sich die Frage einer Quersubventionierung anderer Dienste, da die in Rechnung gestellten Tarife nicht höher gewesen seien als diejenigen des anderen Marktteilnehmers.
(42) Der vorläufige Saldo des Gewinn- und Verlustkontos von Gaelic Ferries für den Zeitraum von Oktober bis April habe Umsatzerlöse in Höhe von 1,3 Millionen IEP aufgewiesen, denen ein Gesamtaufwand, einschließlich Gemeinkosten, in Höhe von 2,3 Millionen IEP gegenübergestanden hätten. Der durch die Bereitstellung der Dienstleistung entstandene Verlust sei etwa so hoch wie die gewährte Beihilfe gewesen. Daher, so die irischen Behörden, erfuelle die Beihilfe die in den Leitlinien genannten Voraussetzungen, dass die Beihilfe die Mehrkosten ausgleichen solle, die dem Marktteilnehmer durch die Erbringung der Dienstleistung entstuenden, und dass die Kostenerstattung im direktem Zusammenhang mit dem berechneten Defizit stehen solle, das dem Unternehmen bei der Erbringung der Dienstleistung entstanden sei.
(43) Im Hinblick auf die anderen Bewerber (mit Ausnahme der beiden Unternehmen, die es bis zur "Endrunde" geschafft hätten) habe man in einem Fall festgestellt, dass das Schiff aus Gründen des Tierschutzes nicht sofort geeignet gewesen wäre, da es keine Stabilisatoren gehabt habe. Der zweite Bewerber sei von der Annahme ausgegangen, dass die irische Regierung ein Schiff kaufen werde. Der dritte Bewerber habe ein Vielfaches an Beihilfe haben wollen, als von den irischen Behörden in Erwägung gezogen worden sei. Auf jeden Fall sei in den drei Fällen, in denen die unabhängige Bewertungsstelle die Unternehmenspläne als unrealistisch bzw. unangemessen beurteilt habe, eine ausführliche Untersuchung der vorgeschlagenen Fähren gar nicht erst in Frage gekommen.
(44) Im vorliegenden Fall sei die gewährte Beihilfe auf einen Zeitraum von nur sechs Monaten begrenzt gewesen und habe damit also durchaus in dem in den Leitlinien vorgesehenen üblichen zeitlichen Rahmen von fünf Jahren gelegen, und sie sei so konzipiert worden, dass es sich um eine vorübergehende, degressiv gestaffelte Sonderbeihilfe gehandelt habe.
(45) Andererseits behaupten die irischen Behörden aber auch, dass die Maßnahme die Bedingungen der Ausnahmeregelung nach Artikel 87 Absatz 2 bzw. 3 EG-Vertrag erfuelle. Im Hinblick auf Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe b) behauptet Irland, dass die Kommission im Irrtum sei, wenn sie Zweifel im Hinblick auf die Anwendbarkeit dieser Ausnahmeregelung hege. Die Maßnahme sei mit der Absicht durchgeführt worden, den Schaden auszugleichen, der durch ein außergewöhnliches Ereignis eingetreten sei. Es sei nicht angemessen, davon auszugehen, dass zur Gewährung einer Beihilfe im Sinne dieser Vorschrift erst der Schadenseintritt abgewartet werden müsse. Sie sei so auszulegen, dass sie auch Schutzmaßnahmen beinhalte. Auf jeden Fall seien die Zahlungen jedoch erst nach Eintritt des außergewöhnlichen Ereignisses erfolgt, d. h. nachdem es unmöglich geworden sei, Lebendvieh von Irland nach Kontinentaleuropa auszuführen.
(46) Die irischen Behörden weisen darauf hin, dass Generalanwalt Cosmas sich in den Schlussanträgen zu der Rechtssache C-122/94, Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Rat der Europäischen Union, auf das Konzept des außergewöhnlichen Ereignisses gemäß Artikel 87 Absatz 2 EG-Vertrag bezogen habe. Das Konzept erstrecke sich auf Tatsachen oder Umstände, die spezifisch auf einen Sektor oder aber auf die Wirtschaft im Allgemeinen zuträfen, die jedoch, wenn sie im Einzelfall, d h. im Hinblick auf einen bestimmten Mitgliedstaat und einen bestimmten Agrarsektor, in angemessener Weise bewerten würden, zeigten, dass eine Änderung solchen Ausmaßes eingetreten sei im Vergleich zu dem, was zuvor als normal oder zumindest als nicht außergewöhnlich gegolten habe, dass deutlich werde, dass die bisherige Situation sich geändert habe und eine neue Situation eingetreten sei, die Schutzmaßnahmen erforderlich mache, für die es in den zur Regelung des betreffenden Sektors bestehenden Rechtsnormen keine Bestimmungen gebe. Die Frage, ob sich in einem Mitgliedstaat ein Sektor in einer Krise befinde, die mit Hilfe der bestehenden Verordnungen für den betreffenden Sektor behoben werden könne, stelle wiederum das wesentliche Element zur Beurteilung der Frage dar, ob ein außergewöhnliches Ereignis im Sinne von Artikel 87 Absatz 2 vorliege oder nicht.
(47) Die irischen Behörden akzeptieren offenbar den Einwand der Kommission, sie müsse aufpassen, dass nicht das normale unternehmerische Risiko in den Geltungsbereich von Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe b) EG-Vertrag verlagert werde. Jedoch könnten sie gar nicht stark genug betonen, dass die Umstände, die im Herbst 1997 auf dem irischen Rindfleischmarkt als Ergebnis der Weigerung von Pandoro geherrscht hätten, Lebendvieh zu befördern, weit über das normale unternehmerische Risiko hinausgegangen seien und sich zu außergewöhnlichen Umständen zugespitzt hätten. Darüber hinaus könne der Rückzug von Pandoro nicht als normales Ereignis des Wirtschaftslebens angesehen werden, sondern als Reaktion auf die Proteste von Tierschutzaktivisten im Vereinigten Königreich. In den Angaben der irischen Behörden wird die außergewöhnliche Natur der Lage noch durch Anführung der Tatsache untermauert, dass Pandoro seine Dienste nur selektiv eingestellt habe, so dass es unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten für einen neuen Wettbewerber unmöglich gewesen sei, die Tarife für die Beförderung von Trockenware anzuheben, sofern er es nicht habe riskieren wollen, seine Kapazitäten nur zu 20 % auszulasten, was jedoch völlig unrentabel gewesen wäre. Ein neuer Wirtschaftsbeteiligter hätte im Bereich der Beförderung auf dem Seeweg in Wettbewerb mit einem vorhandenen Frachtführer treten müssen, der die entsprechende Dienstleistung während des gesamten Jahres zur Verfügung gestellt habe, sowie gegen einen zweiten, der eine saisonale Dienstleistung für die Beförderung von Trockenware angeboten habe. Die Bezugnahme auf die herkömmlichen Tarife in dem Beschluß der Kommission zur Einleitung des Verfahrens sei daher für dieses Argument nicht rechtserheblich.
(48) Die irischen Behörden behaupten des Weiteren, dass der Rückzug von Pandoro aus der Lebendviehbeförderung einen Missbrauch der marktbeherrschenden Position im Sinne von Artikel 82 EG-Vertrag dargestellt habe. In Übereinstimmung mit dem Urteil des Europäischen Gerichtshofes in der Rechtssache C-265/95, Kommission gegen französische Republik(5), führen die irischen Behörden das Argument an, dass ein Mitgliedstaat verpflichtet sei, Verstöße gegen die Rechtsnormen der Gemeinschaft durch Einzelne zu verhindern. Die irische Regierung sei daher zum Eingreifen verpflichtet gewesen, um zu gewährleisten, dass die Reaktion von Pandoro nicht in der Tat den freien Warenverkehr mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen gefährde und auf diese Weise die Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik untergrabe.
(49) Wie die irischen Behörden hinzufügen, untersage die Entscheidung 96/239/EG der Kommission vom 27. März 1996 mit den zum Schutz gegen die bovine spongiforme Enzephalopathie zu treffenden Dringlichkeitsmaßnahmen(6) den Versand von lebenden Rindern aus dem Vereinigten Königreich, so dass die Beförderung von irischen Rindern auf dem Landweg von Irland über das Vereinigte Königreich zum Kontinent nicht mehr zur Verfügung gestanden habe. Der Ausschluss dieser Strecke verhindere, dass man einen alternativen Weg zur Beförderung von Lebendvieh zum Kontinent finden könne.
(50) In der schriftlichen Anwort der irischen Behörden vom 27. Juli 1998 auf die Stellungnahme der CIWF bleiben diese bei ihrer bereits in früheren Bemerkungen dargelegten Auffassung. Sie betonen, dass die Ausfuhren von Lebendvieh für den Rindfleischsektor von entscheidender Bedeutung seien, wenn sie auch nur einen begrenzten Prozentsatz des Absatzes von landwirtschaftlichem Nutzvieh ausmachten. Sie behaupten beharrlich, dass Irland alle Anforderungen erfuelle, die in den Rechtsnormen der Gemeinschaft über den Tierschutz niedergelegt seien. Wie sie schließlich noch hinzufügen, sollte die Tatsache, dass Pandoro seine Dienstleistungen im Januar 1998 wieder aufgenommen habe, nachdem der Oberste Irische Gerichtshof der einstweiligen Verfügung stattgegeben habe, nicht bei der Bewertung von Entscheidungen berücksichtigt werden, die in Anbetracht der im Herbst 1997 herrschenden Umstände getroffen worden seien.
(51) In ihren Anworten auf die Anfragen der Kommission vom 5. März 1999 und vom 15. Juni 1999 haben die irischen Behörden mit Schreiben vom 2. Juli 1999, das in geänderter Fassung am 14. Juli 1999 erneut übermittelt wurde, einen Bericht über die Entwicklungen im Bereich der Beförderung von Lebendvieh von Irland nach Kontinentaleuropa seit Januar 1998 vorgelegt. Nachdem im März 1998 keine Fördermittel zugunsten von Gaelic Ferries mehr gezahlt worden seien, sei das Unternehmen im Hinblick auf diese Dienstleistung in finanzielle Schwierigkeiten geraten. Ein Versuch, diese Sparte ohne weitere staatliche Beihilfe umzustrukturieren, habe sich als nicht erfolgreich erwiesen, und der Dienst sei schließlich im Mai 1998 eingestellt worden. Aufgrund der gerichtlichen Verfügung habe Pandoro Lebendrinder auch weiterhin befördert, mit Ausnahme von Kälbern; zusätzlich sei im Mai 1998 Irish Ferries die Genehmigung erteilt worden, auf einem neuen Schiff, der MV Normandy, Rinder zu transportieren, und das Unternehmen habe während der gesamten Hauptsaison von 1998 bis 1999 Lebendvieh befördert. Ferner sei eine Reihe von Schiffen, die für den Transport von Lebendvieh konzipiert worden seien, ebenfalls für die Beförderung der auszuführenden Tiere zugelassen worden. Die Ausfuhren von irischem Lebendvieh nach Kontinentaleuropa im RoRo-Verfahren durch bestimmte Schiffe habe im Jahr 1998 mit 136000 beförderten Rindern ein Rekordniveau erreicht. Darüber hinaus haben die irischen Behörden Angaben vorgelegt, mit denen bestätigt werden soll, dass die von Gaelic Ferries berechneten Tarife in etwa denen entsprochen hätten, die Pandoro in Rechnung gestellt habe.
V
WÜRDIGUNG
(52) Damit eine einzelstaatliche Maßnahme in den Geltungsbereich des Verbots nach Artikel 87 Absatz 1 fällt, müssen vier Voraussetzungen erfuellt sein: Die Maßnahme muss eine aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe beinhalten; die Beihilfe muss bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigen; sie muss den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, und sie muss den Handel unter den Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Die Kommission stellt fest, dass alle vier Voraussetzungen erfuellt sind, egal ob die Auswirkungen der Maßnahme im Hinblick auf den Agrarsektor oder im Hinblick auf den Seetransportsektor beurteilt werden.
Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Sinne des EG-Vertrags
(53) Wie aus den Bemerkungen der irischen Behörden hervorgeht, bestand der Zweck der Maßnahme darin, eine alternative Möglichkeit für die Ausfuhren von irischem Lebendvieh auf direktem Wege nach Kontinentaleuropa zur Verfügung zu stellen, nachdem Pandoro einseitig beschlossen hatte, seine Dienste zur Beförderung dieser Tiere einzustellen. Die Kommission ist daher der Auffassung, dass die Hauptbegünstigten der Maßnahme die irischen Exporteure von Lebendvieh sein sollten.
(54) In dem betreffenden Zeitraum waren die Erzeugung und der Handel mit Rindfleisch durch die Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates vom 27. Juni 1968 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch(7) geregelt. Artikel 24 dieser Verordnung schreibt vor, dass vorbehaltlich anderslautender Bestimmungen dieser Verordnung die Artikel 87, 88 und 89 des Vertrages auf die Erzeugung der in diesem Vertrag genannten Erzeugnisse anwendbar sind. Ähnliche Bestimmungen sind in Artikel 21 der Verordnung (EWG) Nr. 2759/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 über die gemeinsame Marktorganisation für Schweinefleisch(8), zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 3290/94(9), und in Artikel 22 der Verordnung (EG) Nr. 2467/98 des Rates vom 3. November 1998 über die gemeinsame Marktorganisation für Schaf- und Ziegenfleisch(10) enthalten. Die Maßnahme unterliegt folglich den Vorschriften in Artikel 87, 88 und 89 EG-Vertrag, sofern in den Verordnungen über die gemeinsamen Marktorganisationen nicht etwas anderes bestimmt ist.
(55) Es wird nicht bestritten, dass die irische Regierung 1 Million IEP zur Verfügung gestellt hat, um den Dienst von Gaelic Ferries zu subventionieren. Bei diesem Geld handelt es sich eindeutig um staatliche Mittel.
(56) Die Beihilfe wurde einem einzigen Unternehmen, nämlich Gaelic Ferries, gewährt und könnte als Begünstigung jenes Unternehmens betrachtet werden. Jedoch geht aus den Bemerkungen der irischen Behörden hervor, dass der Zweck jener Beihilfe darin bestand, den Viehsektor zu unterstützen, indem ein Mittel zur Beförderung von Lebendvieh von Irland nach Kontinentaleuropa zur Verfügung gestellt wurde. Die irischen Behörden haben erklärt, dass der Beihilfebetrag im Hinblick auf die Differenz zwischen den geschätzten Kosten für die Bereitstellung des Dienstes und dem geschätzten Erlös berechnet worden sei, was in den schriftlichen Bemerkungen der irischen Behörden nach Einleitung des Verfahrens bestätigt wurde. Daher ist die Stellung von Gaelic Ferries offenbar eher als Dienstleister denn als Begünstigter jener Beihilfe zu bewerten. Die Hauptbegünstigten der Beihilfe sind diejenigen Unternehmen, die im irischen Viehsektor tätig sind, einschließlich Erzeuger, Transportunternehmen und Händler. Auf jeden Fall ist in Anbetracht der Bemerkungen der irischen Behörden offenbar klar, dass die Maßnahme die Vieherzeugung begünstigte und dass sie auch mit dieser Absicht durchgeführt wurde.
(57) Die irischen Behörden führen das Argument an, die Erzeuger würden keinen direkten Nutzen aus der Maßnahme ziehen, da sie auch weiterhin ähnliche, wenn nicht sogar dieselben Beförderungstarife wie zuvor bezahlten. Die irische Regierung habe interveniert, um diese Tarife zu regulieren und auf diese Weise dafür zu sorgen, dass Gaelic Ferries auf der einen Seite nicht einen unfairen Vorteil aufgrund der faktischen Monopolstellung erhalte und um auf der anderen Seite alle unlauteren Vorteile zugunsten der Erzeuger auszuschließen Die Kommission kann diesem Argument nicht folgen. Es ist klar, dass als Ergebnis der veränderten Umstände die Kosten der Beförderung von Lebendvieh von Irland nach Kontinentaleuropa anstiegen. Ohne die finanzielle Intervention der irischen Regierung hätte sich diese Kostensteigerung in der Wintersaison 1997/98 für den Sektor auf 1 Million IEP belaufen. Der betreffende Sektor hätte diese Kosten daher tragen müssen, entweder indem er eine verringerte Rentabilität hingenommen hätte oder indem er seinen Kunden höhere Preise in Rechnung gestellt hätte.
(58) Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die Maßnahme eindeutig bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag begünstigte.
(59) Mit dem Urteil, das am 17. September 1980 in der Rechtssache C-730/79 Philip Morris gegen Kommission(11) erging, hat der Europäische Gerichtshof zu verstehen gegeben, dass die Stärkung der Stellung eines Unternehmens durch eine staatliche Beihilfe normalerweise auf eine Verfälschung oder drohende Verfälschung des Wettbewerbs im Hinblick auf konkurrierende Unternehmen hinweist.
(60) Im vorliegenden Fall hat das Eingreifen des Staates die wirtschaftliche Position der irischen Viehexporteure vor den negativen Folgen geschützt, die anderenfalls eingetreten wären. Die irischen Vieherzeuger stehen im Wettbewerb mit den Vieherzeugern der gesamten Gemeinschaft. Zusätzlich zu den produzierten Überschüssen sind die Viehmärkte, was Rinder betrifft, noch durch das Auftreten der BSE-Krise beeinträchtigt worden, die wiederum die Wettbewerbsbedingungen noch schwieriger und heikler gestaltete. Daher besteht kein Zweifel daran, dass das Eingreifen des Staates die Beförderungsbedingungen vor den Auswirkungen der Pandoro-Entscheidung zugunsten der irischen Exporteure von Lebendvieh abgeschottet und auf diese Weise künstlich jegliche Vorteile vernichtet hat, die Erzeuger in anderen Ländern aus einer solchen Situation hätten ziehen können.
(61) Eine Maßnahme beeinträchtigt den Handel zwischen Mitgliedstaaten, wenn sie die Einfuhren aus Mitgliedstaaten erschwert oder wenn sie die Ausfuhren von einem Mitgliedstaat in andere Mitgliedstaaten erleichtert. Der entscheidende Faktor besteht darin, dass als Ergebnis der Maßnahme der Handel innerhalb der Gemeinschaft sich anders entwickelt bzw. sich wahrscheinlich anderes entwickeln wird. Der Begriff "Beeinträchtigung des Handels" umfasst daher auch Maßnahmen, die die Handelsbedingungen vor einer veränderten Marktsituation schützen und somit künstlich den Status quo erhalten.
(62) Irland erzeugt jährlich insgesamt 569000 Tonnen Rindfleisch. Die Gesamtrindfleischerzeugung in der Gemeinschaft beläuft sich auf 7,89 Millionen Tonnen. Der innergemeinschaftliche Handel im Rindfleischsektor beträgt 2,17 Millionen Tonnen(12). Vor diesem Hintergrund sollte beachtet werden, dass es das ausdrückliche Ziel der irischen Behörden war, eine Maßnahme einzuführen, die die Erhaltung der irischen Ausfuhren von Lebendvieh nach Kontinentaleuropa ermöglichte. In ihren schriftlichen Bemerkungen betonen die irischen Behörden die Bedeutung dieses Handelssegments für den Viehsektor. Sie weisen ferner darauf hin, dass die Ausfuhren von Lebendrindern nach Kontinentaleuropa mittels RoRo-Schiffen im Jahr 1998 mit 136000 beförderten Stück Vieh ein Rekordniveau erreichte. Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die Maßnahme den Handel zwischen Mitgliedstaaten eindeutig beeinträchtigt.
Bewertung der Auswirkungen der Maßnahme auf den Seetransportsektor
(63) In ihrem Beschluss zur Einleitung des Verfahrens erachtete es die Kommission für erforderlich, zu untersuchen, ob die Maßnahme unter Umständen in den Geltungsbereich der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Seeverkehr fällt(13). In den unter den Erwägungsgründen 37 bis 44 aufgeführten Bemerkungen der irischen Behörden vertreten diese die Auffassung, dass die Maßnahme als Subvention für eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung hinzunehmen sei.
(64) In den vorhergehenden Abschnitten hat die Kommission die Auffassung vertreten, dass die Maßnahme den irischen Viehsektor begünstige und dass Gaelic Ferries eher als Dienstanbieter denn als Beihilfebegünstiger anzusehen sei. Jedoch könnte man die Maßnahme auch als Mittel zur Unterstützung des Seetransports mit Gaelic Ferries als Begünstigtem ansehen. Die Kommission ist aber dennoch der Auffassung, dass die Maßnahme nicht auf der Grundlage der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Seeverkehr genehmigt werden kann.
(65) Gemäß der einschlägigen Textstelle der Leitlinien der Gemeinschaft wird eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung definiert als die Verpflichtung eines Transportunternehmens, die Erbringung eines Dienstes zu gewährleisten, der in Bezug auf Kontinuität, Regelmäßigkeit, Kapazität und Preisgestaltung festen Standards genügt, die das Transportunternehmen unter rein wirtschaftlichen Gesichtspunkten nicht einhalten würde. Gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen können in Fällen, in denen Marktkräfte nicht für ein ausreichendes Serviceniveau sorgen würden, für Liniendienste zu Häfen auferlegt werden, von denen Randregionen der Gemeinschaft oder wenig befahrene Strecken bedient werden, die für die wirtschaftliche Entwicklung einer Region als überaus wichtig gelten.
(66) Gemäß bestehender Praxis der Kommission und der Rechtsprechung des Gerichtshofes(14) ist bei der Bewertung von Verträgen, in denen es um gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen geht, die Erstattung von Betriebsverlusten, die das direkte Ergebnis der Erfuellung solcher Verpflichtungen sind, als staatliche Beihilfe anzusehen, die mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist, sofern folgende Kriterien erfuellt sind:
- Die Regelungen müssen transparent sein und die Entwicklung eines Wettbewerbs ermöglichen, was insbesondere durch öffentliche Ausschreibungen zu ermöglichen ist;
- die Ausschreibungen müssen in angemessener Weise veröffentlicht werden, und alle im Hinblick auf die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen relevanten Anforderungen müssen eindeutig und transparent angegeben sein, um sicherzustellen, dass alle Gemeinschaftsunternehmen mit einem Zugangsrecht zu der betreffenden Strecke dieselben Möglichkeiten zur Vorlage eines Gebots haben;
- außer in ungewöhnlichen und ausreichend gerechtfertigten Fällen ist der Zuschlag dem Bieter zu erteilen, der die geringsten Subventionen zur Bedienung der Strecke benötigt.
(67) Die Kommission ist der Auffassung, dass die Maßnahme Irlands nicht die Kriterien erfuellt, die zur Bewertung als gemeinwirtschaftliche Verpflichtung erforderlich sind.
(68) Erstens ist das Konzept der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung auf Häfen beschränkt, die Randgebiete oder wenig befahrene Strecken bedienen, die für die wirtschaftliche Entwicklung einer Region als überaus wichtig gelten. Keines dieser Kriterien wird erfuellt. Der Hafen von Cork bedient keine Randgebiete, und die Seewege zwischen Irland und Kontinentaleuropa können nicht als wenig befahren gelten. Die irischen Behörden akzeptieren dies, sofern es sich um die Beförderung von üblicher Fracht handelt, sind jedoch der Auffassung, dass die Strecke im Hinblick auf die Beförderung von Lebendvieh wenig befahren gewesen sei, da kein anderer Frachtführer hierfür zur Verfügung gestanden habe. Die Kommission ist jedoch nicht der Auffassung, dass die Beurteilung einer Strecke als wenig befahren oder nicht anhand einer einzigen Kategorie von Fracht angemessen ist, sie ist vielmehr anhand sämtlicher Kategorien von Fracht und Passagieren zu beurteilen. Doch selbst wenn dies der Fall wäre, so müssten darüber hinaus immer noch nachgewiesen werden, dass die Strecke überaus wichtig für die wirtschaftliche Entwicklung der betreffenden Region ist. Ungeachtet der von den irischen Behörden vorgebrachten Argumente über die Bedeutung der Ausfuhren von Lebendvieh ist die Kommission nicht der Auffassung, dass der Export von Tieren in einer Größenordnung von 30 Viehtransportern pro Woche (ausgehend von drei Passagen pro Woche) als überaus wichtig für die wirtschaftliche Entwicklung derjenigen Regionen ist, die von dem Hafen von Cork aus bedient werden.
Darüber hinaus kann die Kommission dem Argument nicht folgen, dass die Finanzierung eines Systems, das es den irischen Exporteuren von Vieh ermöglicht, ihr derzeitiges Volumen an Ausfuhren nach Kontinentaleuropa aufrechtzuerhalten, eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne von Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag darstelle, wie sie in der einschlägigen Mitteilung der Kommission beschrieben ist(15). Abgesehen von der Tatsache, dass die Maßnahme weder allen Wirtschaftszweigen der Region noch der Allgemeinheit zugute kommt, ist die Kommission der Auffassung, dass Unternehmen, die Waren herstellen und vermarkten, die in Anhang I EG-Vertrag aufgeführt sind und die in den Geltungsbereich einer gemeinsamen Marktorganisation fallen, nicht als Erbringer von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse im Sinne von Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag betrachtet werden können. Das Funktionieren der gemeinsamen Marktorganisation für Rindfleisch (sowie für sonstige Erzeugnisse, die einer gemeinsamen Marktorganisation unterliegen) ist mit einer staatlichen Intervention in den Markt mittels Unternehmen, die nicht nach den marktwirtschaftlichen Grundsätzen eines privaten Kapitalgebers handeln, unvereinbar [siehe beispielsweise die Rechtssachen C-51/98 (EPAC und Silopor)(16) und C-28/98 (Centrale del Latte di Roma)(17)].
(69) Selbst wenn die Aufrechterhaltung eines regelmäßig verkehrenden Liniendienstes für die Ausfuhren von Lebendvieh als eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung angesehen werden könnte, so ist dennoch klar, dass die irischen Behörden nicht die Anforderungen der Leitlinie eingehalten haben, denenzufolge die Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sein muss. Insbesondere fand kein öffentliches Ausschreibungsverfahren statt, und die einschlägigen Anforderungen, die an eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung zu stellen sind, wurden nicht in transparenter Weise definiert. Im Grunde genommen bestand die Möglichkeit zur Teilnahme an der Ausschreibung nur durch Aufforderung, und anstatt die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen im Voraus zu definieren, wurden sie zwischen den irischen Behörden und den Bewerbern ausgehandelt.
(70) In Anbetracht dessen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Anforderungen, die es ihr ermöglicht hätten, die Subvention einer Betriebsbeihilfe für eine gemeinwirtschaftliche Verpflichtung als eine Beihilfe zu beurteilen, die mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist, nicht erfuellt sind. Die Leitlinien schreiben vor, dass Beihilfen jeglicher Art anhand der allgemeinen Regelungen für staatliche Beihilfen beurteilt werden müssen.
Beihilfebegünstigter/Beihilfebegünstigte
(71) Im Allgemeinen ist die Kommission der Auffassung, dass Begünstigte staatlicher Beihilfen ein oder mehrere Unternehmen sind, denen die staatlichen Mittel direkt gewährt werden, in diesem Fall also Gaelic Ferries. In bestimmten Fällen jedoch, insbesondere wenn dem direkten Empfänger der Beihilfe diese nur unter der Bedingung gewährt wird, dass er einer anderen eindeutig definierten Gruppe von Unternehmen einen Vorteil verschafft (in Form finanzieller Mittel, Dienstleistungen, Anlagen und Gebäude usw.), kann die Kommission auch jene Unternehmen als Begünstigte dieser Gruppe ansehen.
(72) Zwar sind die Ziele, die ein Mitgliedstaat bei der Ausarbeitung der Beihilfemaßnahme verfolgt, im Allgemeinen weniger wichtig als die Beurteilung ihrer Auswirkungen, in diesem Fall kann jedoch festgestellt werden, dass der ausdrückliche Zweck der Maßnahme darin bestand, dem Viehsektor zunutze zu sein. Ohne den Transportdienst hätte dieser die zusätzlichen Kosten tragen müssen, die durch das zusätzliche Mästen und Schlachten der Tiere sowie durch die Verarbeitung des Fleisches innerhalb Irlands entstanden wären. Diese Maßnahme hat folglich die wirtschaftliche Position des irischen Viehsektors vor den negativen Folgen geschützt, die anderenfalls eingetreten wären.
Obwohl auch andere Unternehmen die Dienste von Gaelic Ferries nutzen konnten, ist die Kommission der Auffassung, dass dies lediglich eine beiläufige Folge der Auswahl des hierfür verwendeten Schiffes war. Nach dem Rückzug von Pandoro aus dem Viehbeförderungsmarkt gab es keine praktische Möglichkeit, irisches Lebendvieh zum Kontinent zu transportieren. Gaelic Ferries wurde gegründet, um einen entsprechenden Dienst zur Verfügung zu stellen, führte diesen während des festgelegten Zeitraums zu unrentablen Bedingungen aus, stellte ihn im April 1998 ein und wurde schließlich abgewickelt. Es sollte ferner angemerkt werden, dass die Bewerber während des Auswahlverfahrens einen ausführlichen Unternehmensplan vorlegen mussten, aus dem das Volumen und die Häufigkeit der Dienstleistung sowie die zu erfuellenden Kapazitäten und Normen hervorgingen. Gemäß den Unternehmensplänen sollten die Betreiber die marktüblichen Tarife für den Transport von Lebendvieh und sonstiger Fracht berechnen. Die Subvention in Höhe von 1000000 IEP war lediglich zur Deckung der Betriebskosten vorgesehen, die für die Erbringung der Dienstleistung zwischen Oktober 1997 und April 1998 anfielen.
(73) In ihren in dem Erwägungsgrund 41 aufgeführten Bemerkungen behaupten die irischen Behörden, dass die Möglichkeit einer Quersubventionierung ausgeschlossen werden könne, da die von Gaelic Ferries für den Transport von Lebendvieh berechneten Tarife den von Pandoro in Rechnung gestellten, herkömmlichen Sätzen entsprechen würden. Es sollte angemerkt werden, dass aufgrund technischer Spezifikationen des Schiffes und aufgrund der Tierschutzbestimmungen lediglich 20 % des Frachtraums mit Lebendvieh gefuellt werden konnten. Die verbleibenden 80 % des Frachtraums wurden mit sonstiger Fracht beladen. Die Kommission hat die Tatsache berücksichtigt, dass die Beihilfe auf der Grundlage der Differenz zwischen den Betriebskosten (einschließlich den Kosten für die Unternehmensgründung) und den Umsatzerlösen kalkuliert worden war sowie auf der Grundlage der Annahme, dass Gaelic Ferries in der Tat auch sonstige Fracht zu den marktüblichen Tarifen befördern würde. Darüber hinaus haben die irischen Behörden die Tarife überwacht, die für die Beförderung von Lebendvieh und sonstiger Fracht während und nach Erbringung der Dienstleistung, d. h. während der Abwicklung von Gaelic Ferries, berechnet wurden. Folglich ist die Kommission der Ansicht, dass die Subvention in Höhe von 1000000 IEP überwiegend an den irischen Viehsektor weitergegeben wurde.
In Anbetracht der sehr besonderen Umstände dieses Falls ist die Kommission daher zu der Auffassung gelangt, dass als Begünstige der Maßnahme die irischen Viehhalter anzusehen sind.
Vereinbarkeit der Beihilfe zugunsten des irischen Viehsektors mit dem EG-Vertrag
(74) Das Verbot der staatlichen Beihilfe gemäß Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag ist nicht absolut. Ausnahmen hiervon sind in Artikel 87 Absatz 2 und 3 EG-Vertrag vorgesehen. Im Interesse des Funktionierens des Gemeinsamen Marktes und gestützt auf Artikel 3 Buchstabe g) EG-Vertrag sind diese Ausnahmen allerdings restriktiv auszulegen.
(75) Irland führt das Argument an, dass die Anwendung von Artikel 87, 88 und 89 EG-Vertrag den Zielen der gemeinsamen Agrarpolitik unterliege. Da die Maßnahme von den irischen Behörden mit der Absicht durchgeführt worden sei, die Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik zu fördern, sei sie mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar.
(76) Die Kommission kann diesem Argument nicht folgen. Nach Artikel 36 EG-Vertrag finden die Bestimmungen über die Wettbewerbsregeln auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel mit diesen nur insoweit Anwendung, als der Rat dies im Rahmen des Artikels 37 Absatz 2 und 3 und gemäß dem dort vorgesehenen Verfahren bestimmt, wobei die Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik gemäß Artikel 33 zu berücksichtigen sind.
(77) Gemäß Artikel 24 der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates sind vorbehaltlich anderslautender Bestimmungen derselben die Artikel 87, 88 und 89 des Vertrages auf die Erzeugung und den Handel mit Rindfleisch anwendbar, wobei die Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik zu berücksichtigen sind. Das gleiche gilt für Schaf- und Schweinefleisch(18). Da die einschlägigen Verordnungen keine anderslautenden Bestimmungen enthalten, ist daher auf der Grundlage von Artikel 88 EG-Vertrag ausschließlich die Kommission dafür zuständig, vorbehaltlich einer Überprüfung durch den Gerichtshof und gestützt auf die Bestimmungen in Artikel 87 Absatz 2 und 3 festzulegen, ob eine Beihilfemaßnahme mit dem EG-Vertrag vereinbar ist. Würde einem einseitig handelnden Mitgliedstaat erlaubt sein zu bestimmen, welche nationalen Beihilfemaßnahmen als erforderlich angesehen werden können, um die Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik zu erreichen, so würde dies sowohl die Anwendung der gemeinsamen Agrarpolitik als auch die Überwachung der staatlichen Beihilfen innerhalb der Gemeinschaft sehr stark schwächen.
(78) Die Kommission ist nicht der Auffassung, dass das Gerichtsurteil in der Rechtssache C-122/94, Kommission gegen Rat(19), das Argument Irlands untermauert. Jener Fall ergab sich aus einem Rechtsstreit zwischen der Kommission und dem Rat im Hinblick auf die Anwendung des dritten Unterabsatzes des Artikels 88 Absatz 2 EG-Vertrag. Abweichend von dem im vorhergehenden Absatz genannten Grundsatz der ausschließlichen Zuständigkeit ermöglicht es diese Bestimmung dem Rat, einstimmig zu entscheiden, dass eine von einem Mitgliedstaat geplante oder gewährte Beihilfe in Abweichung von Artikel 87 als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar gilt, wenn außergewöhnliche Umstände eine solche Entscheidung rechtfertigen. Die Tatsache, dass der Rat in seiner Entscheidung darüber, ob eine gewährte oder geplante Beihilfe durch außergewöhnliche Umstände gerechtfertigt werden kann, berechtigt ist, die Ziele der gemeinsamen Agrarpolitik zu berücksichtigen, kann auf keinen Fall zur Untermauerung des Arguments dienen, dass ein Mitgliedstaat berechtigt sei, einseitig und im Widerspruch zu den Bestimmungen des EG-Vertrags zu handeln.
(79) Sofern Irland tatsächlich der Auffassung war, dass außergewöhnliche Umstände eine Ausnahme von den Bestimmungen in Artikel 87 rechtfertigten, hätte es dem Rat einen entsprechenden Antrag übermitteln müssen.
(80) Darüber hinaus hat weder Irland das Argument angeführt, dass die Verordnungen zur Regelung der betreffenden gemeinsamen Marktorganisationen anderslautende Bestimmungen enthielten, die als Rechtsgrundlage für die Maßnahme genannt werden könnten, noch hat die Kommission auf eigene Initiative hin solche Bestimmungen ausfindig machen können.
(81) Hieraus folgt, dass die Vereinbarkeit dieser Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt ausschließlich anhand der Bestimmungen in Artikel 87 EG-Vertrag und der einschlägigen Bestimmungen der Verordnungen zur Regelung der betreffenden Marktorganisationen zu beurteilen ist.
(82) Irland hat sich nicht auf die Ausnahmeregelungen in Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe a) und c) EG-Vertrag gestützt, und es besteht kein Grund zu der Annahme, dass die aktuelle Maßnahme die Kriterien für die Anwendbarkeit dieser Ausnahmeregelungen erfuellt (Beihilfe sozialer Art an einzelne Verbraucher oder Beihilfe zum Ausgleich der durch die Teilung Deutschlands verursachten wirtschaftlichen Nachteile). Das Gleiche gilt für Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen entstanden sind. In ihren Bemerkungen weisen die irischen Behörden jedoch darauf hin, dass die Maßnahme als Beihilfe zur Beseitigung von Schäden betrachtet werden könne, die durch außergewöhnliche Ereignisse entstanden seien und die daher in den Geltungsbereich der Ausnahmeregelung nach Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe b) EG-Vertrag falle.
(83) Was ein außergewöhnliches Ereignis im Sinne von Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe b) ist, ist weder im EG-Vertrag definiert noch in dem abgeleiteten Gemeinschaftsrecht oder in den Urteilen des Gerichtshofes. Darüber hinaus ist die Kommission nicht der Auffassung, dass die Schlussanträge des Generalanwalts Cosmas, die von den irischen Behörden unter dem Erwägungsgrund 46 aufgeführt werden, für diesen Fall rechtserheblich sind. Jene Schlussanträge betreffen die Auslegung des dritten Unterabsatzes des Artikels 88 Absatz 2 EG-Vertrag, demzufolge der Rat einstimmig auf Antrag eines Mitgliedstaats entscheiden kann, dass eine von diesem Staat gewährte oder geplante Beihilfe in Abweichung von Artikel 87 als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar gilt, wenn außergewöhnliche Ereignisse eine solche Entscheidung rechtfertigen. Da Artikel 88 Absatz 2 es dem Rat ermöglicht, insgesamt von Artikel 87 abzuweichen, muss die Bedeutung des Begriffs "außergewöhnliche Umstände" in Artikel 88 Absatz 2 notwendigerweise weiter gefasst sein als die Bedeutung des Begriffs "außergewöhnliche Ereignisse" in Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe b).
Gemäß dem Erwägungsgrund 11.2 der Mitteilung der Kommission - Leitlinien für staatliche Beihilfen im Agrarsektor(20) hat die Kommission stets die Auffassung vertreten, dass die Begriffe "Naturkatastrophen" und "außergewöhnliche Ereignisse" in Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe b) restriktiv auszulegen sind, da sie eine Ausnahme von dem allgemeinen Grundsatz der Unvereinbarkeit staatlicher Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellen.
(84) In ihrem Beschluss zur Einleitung des Verfahrens hat die Kommission ihren Zweifeln darüber Ausdruck gegeben, dass die Entscheidung eines Marktteilnehmers, eine Dienstleistung einzustellen, in den Geltungsbereich von Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe b) fallen könne. Laut Auskunft der irischen Behörden war die Entscheidung von Pandoro jedoch außergewöhnlich, da sie nicht auf den üblichen marktwirtschaftlichen Überlegungen beruhte, sondern durch den Druck von Interessengruppen der Tierschützer zustande kam. Die Kommission erkennt dieses Argument nicht an. Die Unterscheidung, die die irischen Behörden zwischen den sogenannten üblichen marktwirtschaftlichen Überlegungen und den angeblich nicht marktwirtschaftlichen Motiven der Entscheidung von Pandoro macht, ist offenbar künstlich. Aus den zusätzlichen Angaben geht eindeutig hervor, dass die Beförderung von Lebendvieh nur ein begrenztes Segment der wirtschaftlichen Tätigkeiten von Pandoro ausmachten, das jedoch in einem bestimmten Teil der Öffentlichkeit zutiefst unpopulär war, insbesondere bei Personen, die mit Belangen des Tierschutzes zu tun haben. Für das Unternehmen P & O, der Muttergesellschaft von Pandoro, das sich mit der Entscheidung konfrontiert sah, die Viehtransporte entweder fortzusetzen oder einzustellen, waren offenbar die möglichen negativen Auswirkungen der Fortsetzung der Viehtransporte, nämlich ein Verlust an Geschäftswert, in der Kosten-Nutzen-Analyse ein deutlich spürbarer Faktor. P & O war offenbar der Ansicht, dass diese Auswirkungen schwerer wogen als die wirtschaftlichen Vorteile der Fortsetzung des Viehtransportdienstes.
(85) Darüber hinaus hat Pandoro diese Entscheidung offenbar nicht rasch oder ohne vorherige Beratung mit den Beteiligten getroffen. Bereits im August 1994 kündigte die P & O-Gruppe an, dass sie aus Gründen des Tierschutzes den Schiffstransport von Lebendvieh zu anderen als Zuchtzwecken einstellen würde. Diese Entscheidung wurde von der gesamten P & O-Gruppe umgesetzt. Nachdem Pandoro die Beförderung von Mast- und Zuchtvieh ab dem 30. Juli 1996 wieder aufgenommen hatte, beschloss das Unternehmen, ab dem 1. Dezember 1996 den Transport von Mastvieh einzustellen, da es auf dem Kontinent Probleme mit den Tierschützern gab. Aufgrund von Protesten der Landwirte stimmte es im März 1997 zu, die Beförderung von Mastvieh wieder aufzunehmen. Proteste von Tierschutzaktivisten und Versuche, das Auslaufen der Schiffe von Pandoro zu verhindern, sorgten für negative Schlagzeilen. Dies wird auch durch die Demonstrationen und Fragen anlässlich der Jahreshauptversammlung der P & O-Gruppe in London im Mai 1997 belegt; jene Vorkommnisse wiederum führten dazu, dass Pandoro im Juni 1997 besagte Entscheidung traf. Mit Schreiben vom 24. Juni 1997 unterrichtete Pandoro das irische Landwirtschaftsministerium anschließend über die Entscheidung, sämtliche Transporte von Lebendvieh, das zum Mästen und Schlachten bestimmt war, ab dem 31. Juli 1997 einzustellen. Da Irish Ferries regelmäßig Ende September seine an die Jahreszeit gebundenen Dienste einstellt, bedeutete dies, dass die Auswirkungen der Entscheidung von Pandoro erst drei Monate später, nämlich im Oktober 1997, in vollem Umfang zum Tragen kam. Diese Frist war jedoch mehr als ausreichend, um alternative Vorkehrungen zur Beförderung von Lebendvieh zu treffen, nämlich indem das Unternehmen Gaelic Ferries gegründet wurde.
(86) Anhand der vorliegenden Informationen hat die Kommission daher den Eindruck gewonnen, dass die Entscheidung von Pandoro, die Beförderung von Mastvieh einzustellen, als eine übliche marktwirtschaftliche Entscheidung eines Marktteilnehmers angesehen werden muss. Darüber hinaus geht aus den Dokumenten, die der Kommission in Zusammenhang mit diesem Fall zur Verfügung gestellt wurden, insbesondere jedoch aus den während der einzelstaatlichen Gerichtsverfahren erteilten Versicherungen an Eides statt hervor, dass ähnliche Entscheidungen im Hinblick auf die Einstellung der Beförderung von Lebendvieh auch von anderen Marktteilnehmern getroffen wurden, die Frachttransportdienste im RoRo-Verfahren zwischen den Britischen Inseln sowie zwischen den Britischen Inseln und Kontinentaleuropa angeboten hatten.
(87) Auch kann die Kommission nicht dem Argument der irischen Behörden folgen, dass die selektive Natur des Rückzugs von Pandoro aus dem Markt, der lediglich die Beförderung von Lebendvieh betraf, das Vorliegen eines außergewöhnlichen Ereignisses begründe. Vielmehr handelt es sich nach Auffassung der Kommission um die logische Folge der marktwirtschaftlichen Entscheidung, die von Pandoro getroffen wurde.
(88) Die irischen Behörden beziehen sich ferner auf die Auswirkungen der Entscheidung 96/239/EG, die als Folge der BSE-Krise beschlossen wurde; die Entscheidung verbietet den Versand von lebenden Rinden aus dem Vereinigten Königreich und somit auch die Ausfuhr von irischen Rindern auf dem sogenannten Landweg von Irland durch das Vereinigte Königreich zum Kontinent.
(89) Während die Kommission zuvor anerkannt hatte, dass das Auftreten von BSE im Vereinigten Königreich ein außergewöhnliches Ereignis im Sinne von Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe b) darstellt, das die Gewährung von Beihilfen zugunsten der Landwirte in jenem Land rechtfertigte, ist sie jedoch nicht der Auffassung, dass dies im vorliegenden Fall rechtserheblich ist. Wie die irischen Behörden selbst in ihrem Schreiben vom 1. Oktober 1997 betonen, ist die am häufigsten für die Ausfuhr von irischem Lebendvieh zum Kontinent benutzte Strecke die direkte Fährverbindung von Irland nach Frankreich. Folglich ist offenbar die Ursache des wirtschaftlichen Schadens, dem die irischen Behörden vorbeugen wollten, in der Entscheidung von Pandoro zu suchen. Die Kommission ist daher der Auffassung, dass ein Kausalzusammenhang zwischen dem Ereignis und dem eigentlichen Schaden unzureichend ist.
(90) Obwohl vom rechtlichen Standpunkt aus betrachtet der Landweg über das Vereinigte Königreich für den Transport von sonstigem Vieh außer Rindern weiterhin offen ist, steht diese Möglichkeit in der Praxis offenbar nicht mehr zur Verfügung, da sich die Unternehmen, die Fährdienste im RoRo-Verfahren erbringen, weigern, den Ärmelkanal zum Zwecke der Beförderung von Lebendvieh zu überqueren. Da eine direkte Route für den Transport von Lebendvieh zwischen Irland und Kontinentaleuropa nicht vorhanden ist, wären die Ausfuhren von Lebendvieh in jedem Fall unterbrochen worden.
(91) In Anbetracht jener Umstände hält es die Kommission für wahrscheinlich, dass die irischen Behörden den Wunsch hatten, eine direkte Fährverbindung für den Transport von Lebendvieh von Irland zum Kontinent aufrechtzuerhalten, selbst wenn die Beförderung auf dem Landweg über das Vereinigte Königreich nicht aufgrund der Entscheidung 96/239/EG ausgeschlossen worden wäre.
(92) In dem Beschluss zur Einleitung des Verfahrens weist die Kommission darauf hin, dass die betreffende Beihilfe einen präventiven Charakter besitzt und daher nicht als Ausgleich für den Schaden betrachtet werden kann, der durch die außergewöhnlichen Ereignisse verursacht wurde. In ihrer Antwort hierauf behaupteten die irischen Behörden, dass eine solche Auslegung ungebührlich restriktiv sei. Folge man diesem Argument, so falle eine Beihilfe zum Kauf von Sandsäcken zu dem Zweck, eine erwartete Flut zu bekämpfen, nicht in den Geltungsbereich von Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe b), wohl aber eine Beihilfe zur Beseitigung der Schäden nach der Flut. Der Wortlaut des EG-Vertrags ist dennoch nicht zweideutig und rührt offenbar von der stillschweigenden Annahme her, dass ein außergewöhnliches Ereignis naturgemäß unvorhersehbar ist. Für eine Beihilfe, die im Voraus zu dem Zweck gewährt wird, Schäden abzuwenden, die durch ein außergewöhnliches Ereignis verursacht werden, kann die Ausnahme von dem Verbot der staatlichen Beihilfe auf der Grundlage der sonstigen Bestimmungen des Artikels 87 gelten, jedoch nicht die Ausnahme auf der Grundlage der Bestimmungen in Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe b). In Anbetracht der Schlussfolgerung, dass der Rückzug von Pandoro von der Beförderung von Lebendvieh kein außergewöhnliches Ereignis darstellt, ist es jedenfalls nicht erforderlich, diesen Aspekt weiter zu untersuchen.
(93) Die irischen Behörden behaupten, dass die Weigerung von Pandoro, Lebendvieh zu befördern, die missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Position im Sinne von Artikel 82 EG-Vertrag sei. Dieser Faktor wird angeführt, um die außergewöhnliche Natur des Ereignisses zu untermauern und um darzulegen, dass die geltende Maßnahme gemäß dem Urteil des Europäischen Gerichtshofes in der Rechtssache C-265/95, Kommission gegen Französische Republik, gerechtfertigt, ja möglicherweise sogar notwendig sei. Die Kommission kann diesen Argumenten nicht folgen.
(94) In dieser Entscheidung beschränkt die Kommission ihre Position ausdrücklich auf die Untersuchung der Frage, ob das Verhalten von Pandoro gegen Artikel 82 EG-Vertrag verstoßen hat. Doch selbst wenn nachgewiesen werden könnte, dass das Verhalten von Pandoro, nämlich die Weigerung des Unternehmens, Lebendvieh zu befördern, gegen Artikel 82 verstoßen hat, so wäre dies nicht an sich schon für die Beantwortung der Frage rechtserheblich, ob jenes Verhalten ein außergewöhnliches Ereignis im Sinne von Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe b) darstellt.
(95) Darüber hinaus könnte die möglicherweise missbräuchliche Ausnutzung einer marktbeherrschenden Position durch Pandoro ohnehin nicht zur Untermauerung der Maßnahme eines Mitgliedstaats gelten, die an sich schon gegen die Bestimmungen des EG-Vertrags verstößt. Das Urteil des Gerichtshofes, auf das sich die irischen Behörden beziehen, betont, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind einzugreifen, um dem Verhalten von natürlichen oder juristischen Personen ein Ende zu bereiten, das zu einem Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht führt. Es beinhaltet jedoch in keiner Weise die Akzeptanz eines unrechtmäßigen Verhaltens durch die Mitgliedstaaten selbst.
(96) Auf jeden Fall bezweifelt die Kommission, dass die Aspekte der Angelegenheit, die sich auf Artikel 82 beziehen, eine Rolle bei der Entscheidung der irischen Behörden zur Gewährung der Beihilfe gespielt haben. In der Akte sind weder Angaben enthalten, die darauf hinweisen, dass die irischen Behörden in Erwägung zogen, vor irischen Gerichten ein Verfahren anzustrengen, um der angeblich missbräuchlichen Ausnutzung der marktbeherrschenden Position durch Pandoro ein Ende zu bereiten, noch hat die Kommission Kenntnis darüber, dass ein solches Verfahren tatsächlich von den irischen Behörden selbst eingeleitet worden wäre. Tatsächlich wurde die Möglichkeit der missbräuchlichen Ausnutzung einer marktbeherrschenden Position durch Pandoro zum ersten Mal von den irischen Behörden erwähnt, als das Urteil des Obersten Irischen Gerichtshofs am 18. Dezember 1997 gesprochen worden war, und zwar in einer Klage privater Beteiligter, die zu einer einstweiligen Verfügung führte, mit der Pandoro gezwungen werden sollte, die Beförderung von Lebendvieh wieder aufzunehmen, und zwar mehrere Monate nachdem die Entscheidung zur Gewährung der Beihilfe bereits getroffen worden war.
(97) Aus all den genannten Gründen ist die Kommission der Auffassung, dass die Maßnahme nicht in den Geltungsbereich der Ausnahmeregelung nach Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe b) EG-Vertrag fällt.
(98) Im Hinblick auf die Anwendbarkeit der Ausnahmeregelungen nach Artikel 87 Absatz 3 EG-Vertrag sollte festgehalten werden, dass die Beihilfe nicht die in den Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung(21) genannten Anforderungen erfuellt. Auch hat Irland nicht behauptet, dass die betreffende Maßnahme nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a) oder c) auf der Grundlage jener Leitlinien zu rechtfertigen sei. Ganz offenkundig hat die Maßnahme nicht den Zweck, im Sinne von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe d) die Kultur zu fördern oder das kulturelle Erbe zu erhalten.
Punkt I.6 d) der Mitteilung der Kommission von 1988(22) über die Methode zur Anwendung von Artikel 92 Absätze 3a) und c) auf Regionalbeihilfen sieht vor, dass die Kommission, in Anerkennung der besonderen Schwierigkeiten von Regionen, ausnahmsweise bestimmte Betriebsbeihilfen in Gebieten unter den in den Unterpunkten i) bis v) aufgeführten Voraussetzungen genehmigen kann. In Unterpunkt ii) jener Voraussetzungen heißt es, dass die Beihilfe zu einer dauerhaften und ausgeglichenen wirtschaftlichen Entwicklung beitragen muss und nicht zu sektoralen Überschusskapazitäten auf Gemeinschaftsebene führen darf, damit die sektoralen Probleme auf Gemeinschaftsebene nicht schwerwiegender sind als die ursprünglichen regionalen Schwierigkeiten; in diesem Zusammenhang ist ein sektorales Vorgehen erforderlich, so heißt es dort weiter, bei dem die Gemeinschaftsregeln und -leitlinien für bestimmte Tätigkeitsbereiche in Industrie (Stahl, Schiffbau, Kunstfaser, Textil und Bekleidung) und Landwirtschaft sowie die Vorschriften über gewerbliche Unternehmen, die landwirtschaftliche Erzeugnisse verarbeiten, zu beachten sind(23). Im Agrarsektor, der die Erzeugung, Verarbeitung und Vermarktung der Waren in Anhang I umfasst, ist es seit vielen Jahren bewährte Politik der Kommission, die Gewährung von Betriebsbeihilfen in allen Regionen zu verbieten, einschließlich in Regionen, die in den Geltungsbereich von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a) EG-Vertrag fallen. Erwägungsgrund 3.5. der Mitteilung der Kommission - Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen im Agrarsektor sieht vor, dass einseitige staatliche Beihilfemaßnahmen, die lediglich dazu bestimmt sind, die finanzielle Lage der Erzeuger zu verbessern, die aber nicht in irgendeiner Weise zur Entwicklung des Sektors insgesamt beitragen, als Betriebsbeihilfen anzusehen, die mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sind. Es liegt in der Natur der Sache, so heißt es dort weiter, dass solche Beihilfen zudem die Mechanismen der gemeinsamen Marktorganisationen beeinträchtigen können. Letztere haben jedoch Vorrang vor den Wettbewerbsregeln des EG-Vertrags(24).
(99) Zu einem früheren Zeitpunkt des Verfahrens wies Irland darauf hin, dass die Beihilfe als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden könnte, wenn man sie als Maßnahme zur Behebung einer beträchtlichen Störung im Wirtschaftsleben eines Mitgliedstaats im Sinne von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b) betrachte.
(100) Die irischen Behörden haben jedoch zu keinem Zeitpunkt behauptet, dass das irische Wirtschaftsleben bereits im Herbst 1997, also vor Einführung der Dienstleistung von Gaelic Ferries, beträchtlich gestört war. Die Kommission erkennt das Argument nicht an, dass die Unterbrechung der Ausfuhren von irischem Lebendvieh während des Winters 1997/98 zu einer beträchtlichen Störung des irischen Wirtschaftslebens geführt habe. Die Kommission hat bereits bei der Einleitung des Verfahrens festgestellt, dass die negativen Auswirkungen auf die Preise für Lebendvieh in Irland in gewissem Maße durch den Interventionsmechanismen aufgefangen wurden, die die betreffende gemeinsame Marktorganisation vorsieht. Darüber hinaus geht aus den von den irischen Behörden gemachten Angaben nur hervor, dass die Entscheidung von Pandoro möglicherweise eine negative Auswirkung auf den Agrarsektor und insbesondere auf die Rinderhalter haben werde. Der einzige Hinweis auf eine Störung des irischen Wirtschaftslebens im Allgemeinen besteht jedoch allein in der Behauptung der irischen Behörden, die Situation hätte zu massiven Protesten der Bauernverbände und der an der Ausfuhr von Lebendvieh Beteiligten geführt und somit unweigerlich zu einer Störung der Wirtschaftstätigkeiten generell. Diese Argumentation kann nicht als ausreichend direkt und angemessen angesehen werden, um zu dem Schluss zu gelangen, dass das irische Wirtschaftsleben beträchtlich gestört worden wäre(25).
(101) Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Maßnahme nicht in den Geltungsbereich der Ausnahmeregelung nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe b) EG-Vertrag fällt.
(102) Gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag können Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.
(103) In diesem Fall bestand der Zweck der Maßnahme darin, die Kosten zu senken, die der irische Viehsektor für die Beförderung von Lebendvieh nach Kontinentaleuropa hätte tragen müssen. Da die Beförderung von Waren zum Zwecke der Ausfuhr eine übliche und alltägliche Wirtschaftstätigkeit ist, müssen Beihilfen zur Senkung der Beförderungskosten als Betriebsbeihilfen angesehen werden. Gemäß der seit langem bestehenden Rechtsprechung können Betriebsbeihilfen jedoch nicht als förderlich für die wirtschaftliche Entwicklung von Wirtschaftszweigen gleich welcher Art angesehen werden. Sie gewähren den Begünstigten eine künstliche finanzielle Unterstützung, die den Wettbewerb verzerrt und den Handel beeinträchtigt in einem Maße, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft(26) und fallen daher nicht in den Geltungsbereich der Ausnahmeregelung nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag.
(104) Die Kommission lässt den Standpunkt der irischen Behörden nicht gelten, demzufolge die Beihilfe dennoch als gerechtfertigt angesehen werden könne, da sie zur Aufrechterhaltung der Beförderungsdienste zwischen Irland und Kontinentaleuropa bestimmt gewesen sei. Die irische Regierung hatte sicherlich die Möglichkeit, bei dem Aufbau der erforderlichen Beförderungsmöglichkeiten zu helfen. Sie hatte ferner die Möglichkeit, für die finanziellen Vorkehrungen in einer Weise zu sorgen, die keine Beihilfe darstellte, beispielsweise durch die Bereitstellung eines Darlehens zu den marktüblichen Sätzen. Die Kommission ist jedoch der Ansicht, dass die Bereitstellung von Mitteln in Höhe von 1000000 IEP zur Subventionierung der Kosten, die für die Aufrechterhaltung eines Dienstes zur Beförderung von Lebendvieh zwischen Irland und Kontinentaleuropa während des Winters 1997/98 anfielen, eine Betriebsbeihilfe darstellt, die nicht in den Geltungsbereich der Ausnahmeregelung nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag fällt.
VI
SCHLUSSFOLGERUNG
(105) Die Kommission ist der Auffassung, dass die Bereitstellung von Mitteln in Höhe von 1000000 IEP zur Subventionierung der Kosten, die für die Aufrechterhaltung eines Frachtdienstes zur Beförderung von Lebendvieh zwischen Irland und Kontinentaleuropa während des Winters 1997/98 anfielen, eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellt.
(106) Die Kommission bedauert, dass Irland die Beihilfe unter Verstoß gegen Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag gewährt hat.
(107) Aus den vorerwähnten Gründen können für die Beihilfen nicht die in Artikel 87 Absatz 2 und 3 vorgesehenen Ausnahmeregelungen geltend gemacht werden. Die Beihilfen sind daher mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.
(108) In Fällen wie diesem, in dem eine nicht angemeldete Beihilfe eingeführt wird, ohne den endgültigen Beschluss der Kommission abzuwarten, verhindert der zwingende Charakter der Verfahrensregeln nach Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag, deren unmittelbare Geltung der Gerichtshof in seinen Urteilen vom 19. Juni 1973 (Rechtssache 77/72 Carmine Capolongo gegen Azienda Agricola Maya)(27), 11. Dezember 1973 (Rechtssache 120/73 Gebr. Lorenz GmbH gegen Bundesrepublik Deutschland)(28) und 22. März 1977 (Rechtssache 78/76 Steinicke und Weinlig gegen Bundesrepublik Deutschland)(29) für Recht erkannte, dass die Rechtswidrigkeit der in Rede stehenden Beihilfen nachträglich aufgehoben werden kann (Urteil vom 21. November 1991 in der Rechtssache C-354/90 Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires und andere gegen Französische Republik(30)).
(109) Gemäß Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags(31) entscheidet die Kommission in Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen, dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen ergreift, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern. Die Rückforderung ist notwendig, um die vorherige Lage wieder herzustellen, indem alle finanziellen Vorteile beseitigt werden, die die Begünstigten seit Gewährung der Beihilfe widerrechtlich erhalten haben.
Gemäß Artikel 14 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 umfasst die aufgrund einer Rückforderungsentscheidung zurückzufordernde Beihilfe Zinsen, die nach einem von der Kommission festgelegten angemessenen Satz berechnet werden. Die Zinsen sind von dem Zeitpunkt, ab dem die rechtswidrige Beihilfe dem Empfänger zur Verfügung stand, bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung zahlbar. Der Zins ist auf der Grundlage des marktüblichen Satzes und des von der Kommission im Rahmen der Regionalbeihilfen zur Bestimmung der Beihilfeaequivalente verwendeten Referenzzinssatzes zu berechnen.
(110) Gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofes über die Durchführung von Negativentscheidungen der Kommission hinsichtlich staatlicher Beihilfen und der Verpflichtung zur Rückforderung(32) sind Mitgliedstaaten unter bestimmten Umständen und insbesondere nach einem Gerichtsverfahren erster Instanz berechtigt, sich auf die völlige Unmöglichkeit der Rückforderung der staatlichen Beihilfen zu berufen. In Anbetracht der besonderen Umstände dieses Falls und der Schwierigkeiten, die von den irischen Behörden in dieser Hinsicht bereits angeführt wurden, fordert die Kommission die irische Regierung auf, ihre Argumente ausführlich darzulegen und Nachweise (d. h. Aufzeichnungen, Statistiken, Rechtstexte) zu erbringen, aus denen hervorgeht, warum es angeblich unmöglich ist, die Mittel zurückzufordern. Die Kommission wird diese Nachweise und die betreffenden Argumente im Rahmen ihrer Verpflichtung zur loyalen Zusammenarbeit mit den einzelstaatlichen Behörden untersuchen.
(111) Diese Entscheidung der Kommission greift etwaigen Schlussfolgerungen, die sie im Hinblick auf die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik aus dem Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) zieht, in keiner Weise vor -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die staatliche Beihilfe, die Irland in Höhe von 1000000 IEP für die Beförderung von Lebendvieh zwischen Irland und Kontinentaleuropa gewährt hat, ist mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.
Artikel 2
(1) Die irischen Behörden ergreifen alle notwendigen Maßnahmen, um die in Artikel 1 Absatz 2 genannte, rechtswidrig zur Verfügung gestellte Beihilfe von den Empfängern innerhalb von zwei Monaten nach der Bekanntgabe dieser Entscheidung zurückzufordern.
(2) Die Rückforderung der Beihilfe erfolgt nach den Verfahren der irischen Gesetzgebung. Die zurückzufordernde Beihilfe umfasst Zinsen von dem Zeitpunkt an, ab dem die rechtswidrige Beihilfe den Empfängern zur Verfügung stand, bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung. Die Zinsen werden auf der Grundlage des für die Berechnung des Subventionsäquivalents der Regionalbeihilfen verwendeten Bezugssatzes berechnet.
Artikel 3
Irland teilt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach der Bekanntgabe dieser Entscheidung die Maßnahmen mit, die ergriffen wurden, um der Entscheidung nachzukommen.
Artikel 4
Diese Entscheidung ist an Irland gerichtet.
Brüssel, den 13. Juni 2000

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