Document ID: 32000D0521

Entscheidung der Kommission
vom 26. Juli 2000
in einem Verfahren nach Artikel 86 Absatz 3 EG-Vertrag
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(2000) 2267)
(Nur der spanische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2000/521/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 86 Absatz 3 und Artikel 82,
nachdem Spanien, Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA), Iberia Líneas Aéreas España (Iberia), Aviacíon y Comercio SA (Aviaco) und Binter Canarias SA (Binter) Gelegenheit zur Stellungnahme zu den Einwänden der Kommission gegen das Rabattsystem im Zusammenhang mit den auf spanischen Flughäfen erhobenen Landegebühren gegeben wurde,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. SACHVERHALT
a) Die beanstandete staatliche Maßnahme
(1) 1999 wurden auf den spanischen Flughäfen 63 Millionen Abflugpassagiere abgefertigt, von denen 32 Millionen zu Zielorten in der Gemeinschaft und 25 Millionen zu Zielen im Inland flogen. Verwalterin aller 41 Flughäfen mit rein zivilem Flugbetrieb in Spanien ist die AENA.
(2) Nach der spanischen Verfassung ist für zivile Flughäfen, bei denen ein allgemeines Interesse gegeben ist, die spanische Regierung zuständig. Ein solches allgemeines Interesse wurde für alle Zivilflughäfen in Spanien festgestellt.
(3) Die Erhebung und die Differenzierung der Landegebühren sind in den königlichen Dekreten Nr. 1064/1991(1) und Nr. 1268/1994(2) sowie in Artikel 83 Absatz 3 des Gesetzes Nr. 41/1994 (Haushaltsgesetz)(3) geregelt.
(4) In Artikel 7 des königlichen Dekrets Nr. 1064/1991, geändert durch Artikel 1 des königlichen Dekrets Nr. 1268/94, werden die von der AENA verwalteten Flughäfen je nach Verkehrsaufkommen in drei Kategorien unterteilt:
Tabelle 1
Kategorien der spanischen Flughäfen
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(5) Die Landegebühr ist nach Artikel 1 des königlichen Dekrets Nr. 1064/91 eine staatliche Abgabe, die für die Nutzung der Landebahn durch ein Flugzeug und die Erbringung von Dienstleistungen im Zusammenhang mit dieser Nutzung (mit Ausnahme der Bodenabfertigungsdienste) erhoben wird.
(6) Artikel 7 des königlichen Dekrets Nr. 1064/91 sieht eine Differenzierung der Gebühren vor. Für Inlandsfluege sind danach entsprechend dem höchstzulässigen Startgewicht folgende Beträge vorgesehen:
Tabelle 2
Landegebühren für Inlandsfluege in Spanien (2000)
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(7) Neben Inlandsfluegen wird in Artikel 7 auch ein Unterschied zwischen innergemeinschaftlichen und außergemeinschaftlichen Flügen gemacht. Die aktuellen Landegebühren für internationale Flüge sind aus der folgenden Tabelle ersichtlich:
Tabelle 3
Landegebühren für internationale Flüge in Spanien (2000)
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(8) Eine zweite Bestimmung von Artikel 7 des königlichen Dekrets Nr. 1064/91 sieht Nachlässe auf die Landegebühren vor, die sich nach der Zahl der monatlichen Landungen auf einem bestimmten Flughafen richten. Für die ersten 50 Landungen gibt es keinen Rabatt; von der 51. bis zur 100. Landung werden 9 % Rabatt gewährt. Die Nachlässe steigen weiter mit der Zahl der Landungen pro Monat. In den Genuss der höchsten Nachlässe kommen, wie sich der nachstehenden Tabelle entnehmen lässt, nur Fluggesellschaften mit mehr als 200 Landungen pro Monat.
Tabelle 4
Nachlässe auf Landegebühren auf spanischen Flughäfen (2000)
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(9) 1998 führte Spanien ferner Rabatte für Linienfluege zu den Kanarischen Inseln, zu den Balearen und nach Melilla ein, die sich in der Größenordnung von 15 bis 70 % bewegen.
(10) Laut Artikel 9 des königlichen Dekrets Nr. 1268/94 ist die AENA, ein öffentliches Unternehmen, das für den Betrieb und die Verwaltung von Flughäfen zuständig ist, auch für die nach dem Dekret zu erhebenden Gebühren verantwortlich.
(11) In Artikel 83 Absatz 3 des Gesetzes Nr. 41/1994 wird die aktuelle Höhe der von den Fluggesellschaften zu entrichtenden Landegebühren festgelegt.
b) Die betroffenen Unternehmen und Dienstleistungen
(12) Die AENA ist ein öffentliches Unternehmen, das durch Artikel 82 des spanischen Haushaltsgesetzes für 1990 gegründet wurde. Das Gesetz räumt der AENA das ausschließliche Recht zur Verwaltung der Infrastruktur von 41 Flughäfen im Hoheitsgebiet Spaniens ein. Darüber hinaus ist die AENA für die Flugsicherung zuständig.
(13) Die AENA erhebt für die Dienstleistungen, die sie im Zusammenhang mit der Landung und dem Start von Flugzeugen auf von ihr betriebenen Einrichtungen erbringt, Gebühren.
(14) Iberia ist ein spanisches Luftverkehrsunternehmen, das sich zu 84,74 % im Besitz des Staates befindet. Sein Hauptgeschäftszweck besteht in der Beförderung von Passagieren von und zu zehn spanischen Großstädten, 24 europäischen Städten und 34 Städten außerhalb der Gemeinschaft. 1998 beförderte Iberia weltweit 21,8 Millionen und in Europa 6,2 Millionen Passagiere.
(15) Iberia hält 100 % des Kapitals der Fluggesellschaft Binter sowie rund 99,9 % des Kapitals von Aviaco und 99,5 % des Kapitals von Viva Air.
c) Die Landegebühren
(16) Die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation ICAO empfiehlt ihren Mitgliedern im Handbuch zur Flughafenbewirtschaftung(4), Gebühren nach dem höchstzulässigen Startgewicht eines Flugzeugs zu berechnen. Landegebühren werden dabei definiert als
"Gebühren und Entgelte, die für die Nutzung der Start- und Landebahnen, Rollbahnen und Vorfeldflächen, einschließlich der zugehörigen Befeuerung, sowie für die Flugsicherungsdienstleistungen bei Anflug und auf dem Flughafen erhoben werden."
(17) In diesen Gebühren enthalten sind die "Betriebs-, Instandhaltungs- und Verwaltungskosten für Flächen, Fahrzeuge und dazugehöriges Material sowie die Kosten für Personal, Wartungsfahrzeuge, Strom und Kraftstoffe"(5).
d) Hauptargumente Spaniens und der AENA
(18) Am 28. April 1997 wies die Kommission Spanien in einem Fristsetzungsschreiben darauf hin, dass das bestehende Rabattsystem und die Differenzierung der Landegebühren nach der Herkunft eines Fluges inländische Fluggesellschaften begünstigt. Mit Schreiben vom 21. Oktober 1997 wandte Spanien ein, dass das Rabattsystem unabhängig von der Nationalität für alle Fluggesellschaften gilt und die gewährten Nachlässe niedriger sind als jene, die Gegenstand der Entscheidung 95/364/EG der Kommission(6) betreffend die Landegebühren des Flughafens Brüssel-National (Zaventem) waren. Die spanischen Gesellschaften eingeräumten Rabatte würden überwiegend in Verbindung mit Inlandsfluegen gewährt, sodass der Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigt werde.
(19) Spanien sagte zu, die Gebührendifferenz zwischen Inlandsfluegen und innergemeinschaftlichen Flügen schrittweise abzubauen. Für 1999 stellte es die Beseitigung der Preisdifferenzierung in Aussicht.
(20) Dessen ungeachtet wurden die Landegebühren 1997 sowohl für inländische als auch für innergemeinschaftliche Flüge um durchschnittlich 8 % angehoben. 1998 fiel die Gebührenerhöhung bei innergemeinschaftlichen Flügen dann zwar geringfügig kleiner aus als bei inländischen, doch in den beiden folgenden Jahren - 1999 und 2000 - wurden wiederum keine Harmonisierungsschritte unternommen.
(21) Am 23. Juni 1999 schlug Spanien vor, die Anwendung unterschiedlicher Gebühren je nach Herkunft eines Fluges abzuschaffen und die Rabatte ab dem 1. Januar 2000 in mehreren Stufen abzubauen. Danach soll es zum 1. Januar 2002 außer auf den Flughäfen der Kanarischen Inseln keine Nachlässe mehr geben.
(22) Spanien bat um eine Übergangsfrist für die Abschaffung des Rabattsystems, weil die sofortige Aufhebung des gesamten Systems schwerwiegende Folgen für den ganzen spanischen Luftverkehr hätte. Außerdem ersuchte Spanien um eine Ausnahmeregelung für die Kanarischen Inseln, die nach seinem Dafürhalten für den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt im Sinne des Artikels 299 EG-Vertrag (in der Fassung des EG-Vertrags) notwendig und als Ausgleich für die Randlage der Inseln und zur Förderung von deren wirtschaflicher Entwicklung, insbesondere des Fremdenverkehrs, gerechtfertigt sei.
(23) Die Differenzierung der Landegebühren nach der Herkunft eines Fluges besteht, wie den Tabellen 1 bis 4 zu entnehmen ist, noch immer. Spanien hat nicht einmal den für den 1. Januar 2000 angekündigten ersten Schritt zur Abschaffung des Rabattsystems unternommen.
II. RECHTLICHE WÜRDIGUNG
a) Geltende Rechts- und Verwaltungsvorschriften
(24) Die Verordnung Nr. 17 des Rates vom 6. Februar 1962, Erste Durchführungsverordnung zu den Artikeln 85 und 86 des Vertrages(7), zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1216/1999(8), wurde mit der Verordnung Nr. 141 des Rates(9), geändert durch die Verordnung Nr. 1002/67/EWG(10), für unanwendbar auf den Verkehr erklärt, um den Besonderheiten dieses Wirtschaftsbereichs Rechnung zu tragen. Infolgedessen beschränken sich der Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 141 und die den Verkehr betreffenden verfahrensrechtlichen Verordnungen auf wettbewerbsfeindliche Verhaltensweisen im Bereich des Verkehrs.
(25) Die Verordnung (EWG) Nr. 3975/87 des Rates(11), zuletzt geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 2410/92(12), regelt die Anwendung der Artikel 81 und 82 EG-Vertrag auf Unternehmen, die Luftverkehrsdienste erbringen.
(26) Dienstleistungen in Verbindung mit dem Zugang zur Flughafeninfrastruktur sind jedoch kein unmittelbarer Bestandteil der für Passagiere erbrachten Luftverkehrsdienste. Da sie demnach nicht unter die den Verkehr betreffenden Verfahrensverordnungen fallen, gilt für die Anwendung der Artikel 81 und 82 EG-Vertrag oder der Artikel 53 und 54 EWR-Abkommen die Verordnung Nr. 17.
b) Artikel 86 Absatz 1 EG-Vertrag
(27) Artikel 86 Absatz 1 EG-Vertrag lautet wie folgt: "Die Mitgliedstaaten werden in Bezug auf öffentliche Unternehmen und auf Unternehmen, denen sie besondere oder ausschließliche Rechte gewähren, keine diesem Vertrag und insbesondere dessen Artikeln 12 und 81 bis 89 widersprechende Maßnahmen treffen oder beibehalten."
(28) Die AENA ist ein öffentliches Unternehmen im Sinne von Artikel 86 Absatz 1 EG-Vertrag.
(29) Die unter Erwägungsgrund 4 erwähnten königlichen Dekrete Nr. 1064/1991 und Nr. 1268/1994 sowie Artikel 85 Absatz 3 des Gesetzes Nr. 41/1994 (Haushaltsgesetz), welche die fraglichen Landegebühren und Nachlässe regeln, stellen eine staatliche Maßnahme im Sinne des Artikels 86 Absatz 1 EG-Vertrag dar.
c) Artikel 82 EG-Vertrag
(30) Es steht außer Zweifel, dass die AENA, deren Hauptzweck in der Gewährung des Zugangs zu Einrichtungen von Zivilflughäfen gegen ein Entgelt besteht, nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften ein Unternehmen im Sinne von Artikel 82 EG-Vertrag ist.
Der relevante Markt
(31) Nach dem Urteil des Gerichtshofs vom 10. Dezember 1991(13) kann die Organisation von Hafenarbeiten in einem einzigen Hafen für Rechnung Dritter einen relevanten Markt im Sinne von Artikel 82 darstellen. Ebenso sah der Gerichtshof in seinem Urteil Corsica Ferries (II)(14) den Markt für Lotsendienste im Hafen von Genua als relevanten Markt an.
(32) Der Gerichtshof stützte seine Argumentation auf die Tatsache, dass der Zugang zur Hafeninfrastruktur am Ausgangs- wie am Bestimmungsort eine Grundvoraussetzung für die Tätigkeit der Anbieter von Frachtdiensten darstellt.
(33) Diese Argumentation lässt sich ohne weiteres auf den Luftverkehr und den Zugang zu Flughäfen übertragen. Hier besteht der relevante Markt in der Erbringung von entgeltlichen Dienstleistungen in Verbindung mit dem Zugang zu Flughafeneinrichtungen. Konkret handelt es sich dabei um den Betrieb und die Instandhaltung von Start- und Landebahnen, die Bereitstellung von Rollbahnen und Vorfeldflächen sowie die Flugführung beim Anflug von Zivilflugzeugen. Diese Marktabgrenzung entspricht der Definition des relevanten Markts in der Entscheidung 95/364/EG und in den Entscheidungen 1999/198/EG(15) über Rabatte bei Landegebühren auf finnischen Flughäfen und 1999/199/EG(16), die die Kommission am 10. Februar 1999 in Bezug auf die Landegebühren auf portugiesischen Flughäfen erlassen hat, welche die für die Verwaltung von Zivilflughäfen in Finnland bzw. in Portugal jeweils zuständige Gesellschaft erhebt.
(34) Die Beförderung von Fluggästen und Fracht auf Kurz- und Mittelstrecken im Europäischen Wirtschaftsraum stellt einen zwar benachbarten, doch separaten Markt dar, der durch die missbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung des fraglichen Unternehmens auf dem Markt für Start- und Landedienstleistungen betroffen wäre. Die Folgen der missbräuchlichen Ausnutzung einer beherrschenden Stellung durch die AENA wären demnach auch in diesem Markt spürbar.
(35) Für die 41 Flughäfen, die die AENA verwaltet, gibt es so gut wie keine Alternativen, sodass jeder einzelne als gesonderter räumlich relevanter Markt betrachtet werden kann.
(36) Die Luftverkehrsgesellschaften, die Linien- oder Charterfluege innerhalb Spaniens oder zwischen Spanien und Zielorten im EWR durchführen, haben keine andere Wahl als die von der AENA verwalteten Flughäfen anzufliegen. Zwischen den einzelnen Flughäfen, die jeweils ein deutlich abgegrenztes Einzugsgebiet haben, bestehen beträchtliche Entfernungen. Einer der wenigen internationalen Flughäfen, die gegebenenfalls dasselbe geographische Gebiet abdecken könnten und nicht von der AENA verwaltet werden, nämlich der Flughafen von Lissabon, ist mehrere hundert Kilometer von Madrid, dem meist benutzten spanischen Flughafen, und noch weiter von anderen spanischen Flughäfen entfernt und hat keine angemessene Anbindung an das spanische Schienennetz. Er bietet somit keine realistische Ausweichmöglichkeit.
(37) Der Flughafen von Lissabon könnte allerdings dann als Konkurrenz zu Madrid angesehen werden, wenn er von einer Fluggesellschaft als alternatives Drehkreuz genutzt würde. Auf diese Möglichkeit braucht im vorliegenden Fall aber nicht näher eingegangen zu werden, da der Anteil entsprechender Zubringerfluege am Gesamtverkehrsaufkommen auf dem Madrider Flughafen unbedeutend ist.
(38) Die Inlandsfluege und die EWR-weiten Flüge, bei denen die von der AENA verwalteten Flughäfen angesteuert werden, lassen sich nach Auffassung vieler Passagiere mit Ausgangs- oder Zielort in Spanien nicht durch Leistungen ersetzen, die auf anderen Flughäfen im EWR geboten werden.
(39) Die Luftverkehrsgesellschaften, die Inlands- oder EWR-Flüge mit Ausgangs- oder Zielort in Spanien anbieten, haben deshalb keine andere Wahl als die von der AENA verwalteten Flughäfen zu nutzen und die dort angebotenen Dienstleistungen für den Zugang zur Flughafeninfrastruktur in Anspruch zu nehmen.
Beherrschende Stellung
(40) Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs kann ein Unternehmen, das für einen wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes mit einem gesetzlichen Monopol ausgestattet ist, als Inhaber einer beherrschenden Stellung im Sinne von Artikel 82 EG-Vertrag angesehen werden(17).
(41) Jeder einzelne Flughafen, den die AENA verwaltet, hat eine beherrschende Stellung inne, da er in der Regel der einzige Zivilflughafen in dem betreffenden Gebiet ist und weil die Marktzutrittsschranken in diesem Bereich - d. h. die Errichtung neuer Flughäfen - hoch sind. Die AENA verwaltet alle 41 Zivilflughäfen in Spanien, auf die der größte Teil des zivilen Luftverkehrs Spaniens entfällt. Sie ist ein öffentliches Unternehmen, welches aufgrund der beherrschenden Stellung der von ihr verwalteten Flughäfen und des ausschließlich ihr eingeräumten Rechts zur Verwaltung dieser Flughäfen eine beherrschende Stellung bei den Start- und Landedienstleistungen hat, für die die hier in Rede stehenden Gebühren erhoben werden.
Wesentlicher Teil des Gemeinsamen Markts
(42) 1999 wurden auf den von der AENA verwalteten Flughäfen insgesamt 63 Millionen Passagiere - davon 32 Millionen auf innergemeinschaftlichen Flügen - und über 584000 t Fracht abgefertigt. Die nachstehende Tabelle gibt einen Überblick über das Verkehrsaufkommen auf Flughäfen, die mehr als 2 Millionen Passagiere pro Jahr abfertigen und auf die rund 82 % des gesamten Verkehrsaufkommens entfallen:
Tabelle 5
Verkehrsaufkommen auf spanischen Flughäfen
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(43) Die einschlägigen spanischen Rechtsvorschriften sehen für alle Flughäfen des Landes dieselbe Gebührenstruktur vor. Angesichts der hohen Zahl von internationalen Flügen, die auf den 16 Flughäfen der Kategorien 1 und 2 (siehe Tabelle 1) abgefertigt werden, ist bereits jeder dieser Flughäfen für sich als wesentlicher Teil des Gemeinsamen Markts anzusehen(18).
(44) Hierauf braucht im vorliegenden Fall jedoch nicht weiter eingegangen zu werden, da die AENA bei der Erbringung von Start- und Landedienstleistungen auf allen 41 Zivilflughäfen in Spanien eine beherrschende Stellung einnimmt, d. h. in räumlich relevanten Märkten, die zusammen das gesamte Hoheitsgebiet Spaniens abdecken, welches ein wesentlicher Teil des Gemeinsamen Markts ist.
Missbrauch einer beherrschenden Stellung
(45) Das System der Landegebühren und der damit verbundenen Nachlässe bewirkt die Anwendung unterschiedlicher Bedingungen bei gleichwertigen Leistungen (Start- und Landedienstleistungen) gegenüber Fluggesellschaften, wodurch diese im Wettbewerb benachteiligt werden.
(46) Dies ergibt sich aus der Argumentation in den Schlussanträgen von Generalanwalt Van Gerven in der Rechtssache Corsica Ferries (II)(19), die sich sowohl auf das bestehende Rabattsystem als auch auf die Differenzierung der Gebühren je nach Herkunft eines Fluges übertragen lässt:
"Es geht nämlich darum, dass die Unterschiede in keinerlei Zusammenhang mit der Art der angebotenen Lotsendienste stehen, die in beiden Fällen genau die gleiche ist. Meines Erachtens handelt es sich hier eindeutig um einen Fall eines Missbrauchs einer beherrschenden wirtschaftlichen Stellung im Sinne von Artikel 86 Absatz 2 Buchstabe c) EG-Vertrag(20), nämlich um die 'Anwendung unterschiedlicher Bedingungen bei gleichwertigen Leistungen gegenüber Handelspartnern, wodurch diese im Wettbewerb benachteiligt werden'. In diesem Punkt lässt sich in der Tat eine Parallele zu der Situation ziehen, die dem Urteil United Brands (Urteil vom 14. Februar 1978 in der Rechtssache 27/76, Slg. 1978, 207) zugrunde lag: Der Gerichtshof entschied dort, dass die diskriminierende Preispolitik von UBC, aufgrund deren Reifereien und Vertriebshändlern von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterschiedliche Preise für Lieferungen von im wesentlichen gleichen Mengen von Bananen derselben Sorte berechnet wurden, eine missbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung war, da diese diskriminierenden Preise je nach Mitgliedstaat ... entsprechend viele Hindernisse für den freien Warenverkehr bildeten (Randnummer 232) und auf diese Weise ... eine strenge Abriegelung der nationalen Märkte mit künstlich unterschiedlichem Preisniveau erzielt wurde, was bestimmte Vertriebshändler/Reifereien im Wettbewerb benachteiligte, der im Vergleich zu dem, was er hätte sein müssen, verfälscht wurde (Randnummer 233). Die gleiche Argumentation lässt sich sinngemäß im vorliegenden Fall anwenden: Die unterschiedlichen Tarife des Antragsgegners stellen ein Hindernis für den freien Dienstleistungsverkehr im Bereich des innergemeinschaftlichen Seeverkehrs dar und benachteiligen die Erbringer derartiger Leistungen im Wettbewerb."
a) Von der Zahl der Landungen abhängige Nachlässe
(47) Der niedrigste Rabatt wird von der 51. bis zur 100. Landung pro Monat gewährt. Diese Schwelle ist so niedrig, dass eine Vielzahl sowohl in- als auch ausländischer Fluggesellschaften in den Genuss des Rabatts gelangt. Höhere Nachlässe kommen aber vorzugsweise spanischen Gesellschaften wie Iberia, Binter Canarias, Spanair, Air Europa oder Air Nostrum zugute, die ausnahmslos auch in den Genuss des höchstmöglichen Rabatts gelangen. Dies lässt sich aus der nachstehenden Übersicht über die Nachlässe ersehen.
Tabelle 6
Durchschnittliche Rabatte der großen Fluggesellschaften 1999
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(48) Ab der 200. Landung wird für jede weitere Landung ein Rabatt von 35 % gewährt. Damit erhalten Fluggesellschaften wie Iberia, die im Monat auf weit mehr als 200 Landungen kommen, im Verhältnis einen höheren Gesamtnachlass. Das Unternehmen Iberia erhält auf den Strecken, auf denen es mit anderen Gesellschaften konkurriert, die den gleichen Flugzeugtyp einsetzen, einen durchschnittlichen Nachlass von bis zu 25 % auf die Landegebühren, wodurch die Wettbewerber benachteiligt werden. Der Rabatt, den konkurrierende Gesellschaften im Durchschnitt für die gleichen Dienste der AENA erhalten, ist erheblich niedriger. Das System begünstigt somit faktisch inländische Anbieter und insbesondere die Gesellschaften Spanair, Binter, Air Europa, Air Nostrum und Iberia. 1999 entfielen rund 62 % aller Nachlässe, die die AENA auf Landegebühren gewährte, auf Iberia.
(49) Ungeachtet der unterschiedlichen Nachlässe, die gewährt werden, beinhalten die Dienstleistungen der AENA für jede Fluggesellschaft dieselben Verrichtungen. Es gibt keinen Grund, der die unterschiedliche Behandlung sachlich rechtfertigen würde, da die geleisteten Dienste - z. B. Überwachung des Anflugs oder Bereitstellung von Vorfeldflächen - vom Wesen her für alle Luftverkehrsunternehmen gleich sind.
(50) Als üblich angesehene Geschäftspraktiken können einen Missbrauch im Sinne von Artikel 82 EG-Vertrag darstellen, wenn sie von Unternehmen mit marktbeherrschender Stellung ausgehen. Eine Ungleichbehandlung von Kunden durch ein Unternehmen, das eine beherrschende Stellung innehat, muss sachlich gerechtfertigt sein.
(51) Ein Flughafen verfügt in Bezug auf einen sehr großen Teil des Verkehrs, den er abwickelt, zwangsläufig über eine beherrschende Stellung, weil Luftverkehrsgesellschaften, die eine bestimmte Stadt anfliegen wollen, keine Alternative haben. Das Risiko, dass die Gesellschaft wegen geringerer Gebühren den Flughafen einer anderen Stadt ansteuert, ist somit gering. Unter diesen Umständen ist es dem Flughafen nicht gestattet, bestimmte Fluggesellschaften gegenüber anderen zu begünstigen, es sei denn, es liegen sachlich gerechtfertigte Gründe vor.
(52) Sachlich gerechtfertigt wären z. B. Gründe wie die Erzielung von Größenvorteilen oder die Verringerung des Fluglärms bzw. der Luftverschmutzung. Bei Start- und Landedienstleistungen gibt es aber keine Größenvorteile. Diese Leistungen hängen weder von der Identität des jeweiligen Flugzeugeigentümers noch davon ab, ob sie für das erste oder das zehnte Flugzeug einer Gesellschaft erbracht werden.
(53) Der Umstand, dass die AENA gegenüber ihren Geschäftskunden für gleichwertige Leistungen unterschiedliche Bedingungen angewandt und damit einige Kunden im Wettbewerb benachteiligt hat, stellt infolgedessen die missbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung im Sinne von Artikel 82 Absatz 2 Buchstabe c) EG-Vertrag dar.
b) Die Gebührendifferenz zwischen inländischen und internationalen Flügen
(54) Die Anwendung unterschiedlicher Tarife für Inlandsfluege und für innergemeinschaftliche Flüge verstösst ebenfalls gegen den EG-Vertrag.
(55) Der Gerichtshof lässt daran in seinem Urteil in der Rechtssache Corsica Ferries (II)(21) keinen Zweifel:
"Die Artikel 90 Absatz 1 und 86 EWG-Vertrag(22) verbieten es einer nationalen Behörde, ein Unternehmen, das das ausschließliche Recht hat, vorgeschriebene Lotsendienste auf einem wesentlichen Teil des Gemeinsamen Marktes anzubieten, durch Genehmigung der von ihm festgesetzten Tarife dazu zu veranlassen, unterschiedliche Tarife auf Seeschifffahrtsunternehmen anzuwenden, je nachdem ob diese Unternehmen Beförderungen zwischen Mitgliedstaaten oder aber zwischen inländischen Häfen vornehmen."
(56) Wenn man die erwähnten Argumente von Generalanwalt Van Gerven auf den Betrieb von Flughäfen anwendet, wird deutlich, dass die Differenzierung der Landegebühren die Anwendung unterschiedlicher Bedingungen für gleichwertige Start- und Landedienste gegenüber Fluggesellschaften bewirkt. Dadurch werden Gesellschaften, die EWR-Flüge durchführen, gegenüber den Anbietern von Inlandsfluegen im Wettbewerb benachteiligt. Die Differenzierung der Landegebühren nach der Herkunft eines Fluges stellt somit die missbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung im Sinne von Artikel 82 Absatz 2 Buchstabe c) EG-Vertrag dar.
Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten
(57) In seinem Urteil Corsica Ferries (II) hat der Europäische Gerichtshof entschieden, dass diskriminierende Verhaltensweisen geeignet sind, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, wenn sie Unternehmen berühren, die Beförderungen zwischen zwei Mitgliedstaaten durchführen.
(58) Aus der nachstehenden Tabelle wird der Anteil innergemeinschaftlicher Flüge am Gesamtverkehrsaufkommen einiger spanischer Flughäfen ersichtlich:
Tabelle 7
Personenverkehrsaufkommen einiger spanischer Flughäfen
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(59) Der Flugverkehr zwischen Spanien (alle Flughäfen) und anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft übertrifft mit 32 Millionen Passagieren den Inlandsverkehr (25 Millionen Passagiere). Im Fall der Kanarischen Inseln ist das innergemeinschaftliche Verkehrsaufkommen sogar doppelt so hoch wie das innerspanische.
(60) Auch der Verkehr zwischen Spanien und EWR-Staaten hat einen beträchtlichen Umfang. 1998 wurden rund 871000 Passagiere auf Direktfluegen zwischen Spanien und Norwegen befördert.
(61) In Anbetracht des Verkehrsaufkommens auf Strecken zwischen Spanien und EG-Mitgliedstaaten bzw. EWR-Staaten wirken sich die in Rede stehenden Maßnahmen erheblich auf den grenzüberschreitenden Handel aus.
d) Prüfung nach Maßgabe von Artikel 86 Absatz 1 EG-Vertrag
(62) Die AENA ist ein öffentliches Unternehmen im Sinne von Artikel 86 Absatz 1 EG-Vertrag. Spanien verpflichtet die AENA durch die königlichen Dekrete Nr. 1064/1991 und Nr. 1268/1994 sowie das Gesetz Nr. 41/1994 (Haushaltsgesetz), auf spanischen Flughäfen Landegebühren zu erheben, deren Höhe je nach Herkunft des Flugs unterschiedlich ist und für die entsprechend der Zahl der monatlichen Landungen ein Rabatt gewährt wird. Diese Maßnahme ist mit Artikel 82 EG-Vertrag und Artikel 54 EWR-Abkommen unvereinbar. Da sie von Spanien getroffen wurde, verstößt Spanien gegen Artikel 86 Absatz 1 EG-Vertrag in Verbindung mit Artikel 82 EG-Vertrag und gegen Artikel 59 Absatz 1 EWR-Abkommen in Verbindung mit Artikel 54 EWR-Abkommen.
e) Rechtfertigung der Maßnahme nach Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag
(63) Spanien hat in der Antwort auf das Fristsetzungsschreiben der Kommission eingewandt, dass das fragliche Rabattsystem auf alle, d. h. spanische wie ausländische, Fluggesellschaften Anwendung findet, so dass eine Diskriminierung ausgeschlossen sei. Es trifft zwar zu, dass das Rabattsystem ausländische Gesellschaften rechtlich nicht benachteiligt; doch in der Praxis werden durch die Ermäßigung der Landegebühren spanische Gesellschaften begünstigt. Es gibt kein wirtschaftliches Argument (z. B. Größenvorteile), das das Rabattsystem rechtfertigen würde.
(64) Als zweiten Grund führte Spanien an, dass die meisten Nachlässe für spanische Gesellschaften im Zusammenhang mit Inlandsfluegen oder außergemeinschaftlichen Flügen gewährt werden, weshalb der EWR-Flugverkehr nicht betroffen sei. Dieses Argument kann aber keinesfalls für die Hauptbegünstigte - die Fluggesellschaft Iberia - gelten, die fast ein Viertel ihrer Gebührenermäßigungen aus innergemeinschaftlichen Flügen bezieht, 55 % für Inlandsfluege, 22 % für Drittlandsfluege und 23 % für innergemeinschaftliche Flüge. Außerdem sind die Gebühren für gleichwertige Leistungen bei Inlandsfluegen niedriger als bei EWR-Flügen. In Anbetracht des hohen Anteils innergemeinschaftlicher Flüge am Gesamtverkehrsaufkommen spanischer Flughäfen wird dadurch der Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.
(65) Spanien hat grundsätzlich eingewilligt, das Rabattsystem nach Ablauf einer Übergangsfrist bis zum Jahr 2002 abzuschaffen. Dieser Übergangszeitraum ist nicht gerechtfertigt. Spanien hat nicht nachgewiesen, dass die Abschaffung des Systems zu einem früheren Zeitpunkt aus technischen Gründen unmöglich ist oder unverhältnismäßig hohe Kosten verursacht. Davon abgesehen muss Spanien schon seit geraumer Zeit bekannt gewesen sein, welchen Standpunkt die Kommission in solchen Fällen - so in der Entscheidung 95/364/EG sowie in den Entscheidungen 1999/198/EG und 1999/199/EG - einnimmt. Es gibt daher keinen Grund zur Einräumung einer Übergangsfrist.
(66) Spanien möchte das geltende Rabattsystem auf den Kanarischen Inseln aus regional- und kohäsionspolitischen Gründen und zur Förderung der Inseln als Touristenziel beibehalten.
(67) Diese Gründe können nicht akzeptiert werden. Die Förderung der Kanarischen Inseln als Tourismusregion lässt sich auch mit Nachlässen verwirklichen, die für alle Fluggesellschaften, welche Flugdienste von und zu den Flughäfen der Inseln betreiben, gleich sind.
(68) Ganz abgesehen davon ist nicht gesagt, dass das bestehende Gebührensystem tatsächlich zur touristischen Entwicklung der Kanarischen Inseln beiträgt, denn hier werden doppelt soviele innergemeinschaftliche Flüge abgewickelt wie innerspanische. Das jetzige Rabattsystem benachteiligt faktisch europäische Luftverkehrsgesellschaften gegenüber spanischen. Weil andere europäische Gesellschaften höhere Gebühren entrichten müssen, erhöhen sich auch die Reisekosten für die wichtigsten Kunden der Region, nämlich europäische Touristen, die nicht aus Spanien kommen.
f) Gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen
(69) Spanien hat sich nicht auf die in Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag vorgesehene Ausnahmebestimmung berufen, um die Einführung und Beibehaltung der fraglichen Nachlässe auf Landegebühren zu begründen.
(70) Im Übrigen vertritt die Kommission die Ansicht, dass die Anwendung der Wettbewerbsregeln im vorliegenden Fall die Erfuellung der Aufgabe, die der AENA übertragen wurde, nämlich Unterhaltung und Betrieb der spanischen Flughäfen, nicht verhindert. Ebensowenig würde die Erfuellung etwaiger gemeinwirtschaftlicher Aufgaben durch eine Fluggesellschaft verhindert. Die Bedingungen und Vorkehrungen für die Übertragung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen im Zusammenhang mit innergemeinschaftlichen Linienfluegen durch einen Mitgliedstaat sind in Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 2408/92 des Rates(23) über den Zugang zu Strecken des innergemeinschaftlichen Flugverkehrs geregelt.
(71) Die Ausnahmebestimmung des Artikels 86 Absatz 2 EG-Vertrag gelangt somit nicht zur Anwendung.
g) Schlussfolgerungen
(72) Das von der AENA gehandhabte Landegebührensystem hat aus den dargelegten Gründen zur Folge, dass für die Inanspruchnahme ein und derselben Dienstleistungen - Bereitstellung von Start- und Landebahnen, Rollbahnen und Vorfeldflächen sowie Überwachung des Anflugs - ohne sachliche Rechtfertigung Gebühren in unterschiedlicher Höhe erhoben werden, die sich nach der Zahl der Landungen pro Monat oder nach der Herkunft des Fluges (Inland/EWR) richten.
(73) Die Kommission ist deshalb der Auffassung, dass die in den Erwägungsgründen 1 bis 11 beschriebene staatliche Maßnahme einen Verstoß gegen Artikel 86 Absatz 1 EG-Vertrag in Verbindung mit Artikel 82 EG-Vertrag und gegen Artikel 59 EWR-Abkommen in Verbindung mit Artikel 54 EWR-Abkommen darstellt, weil sie das öffentliche Unternehmen AENA zwingt, das vorstehend beschriebene System auf den spanischen Flughäfen anzuwenden -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die Bestimmungen der königlichen Dekrete Nr. 1064/91 und Nr. 1268/94 sowie des Gesetzes Nr. 41/1994 über die Gewährung von Nachlässen auf Landegebühren und über die Differenzierung der Landegebühren nach der Herkunft eines Fluges stellen eine Maßnahme dar, die mit Artikel 86 Absatz 1 EG-Vertrag in Verbindung mit Artikel 82 EG-Vertrag und mit Artikel 59 EWR-Abkommen in Verbindung mit Artikel 54 EWR-Abkommen unvereinbar ist.
Artikel 2
Spanien stellt die in Artikel 1 dieser Entscheidung genannte Zuwiderhandlung ab und unterrichtet die Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe dieser Entscheidung über die zu diesem Zweck getroffenen Maßnahmen.
Artikel 3
Diese Entscheidung ist an das Königreich Spanien gerichtet.
Brüssel, den 26. Juli 2000

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