Document ID: 32003D0284

Decisão da Comissão
de 11 de Dezembro de 2002
relativa ao auxílio estatal concedido pela Espanha à Sniace SA
[notificada com o número C(2002) 4824]
(Apenas faz fé o texto em língua espanhola)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2003/284/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,
Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 93.o do Tratado CE(1) e, nomeadamente, o seu artigo 14.o,
Após ter convidado os interessados a apresentarem as suas observações, em conformidade com os citados artigos(2), e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1) Por carta de 2 de Março de 1998, a Comissão recebeu uma denúncia segundo a qual a Sniace SA (a seguir denominada "Sniace") teria beneficiado de um auxílio ilegal sob forma de empréstimo subordinado no valor de 12020242 euros [2000 milhões de pesetas espanholas (ESP)], em condições diferentes das do mercado. A Comissão solicitou à Espanha que lhe apresentasse informações a respeito e, perante a insuficiente informação recebida, em 11 de Dezembro de 1998, registou o processo como auxílio não notificado.
(2) Por carta de 11 de Abril de 2000, a Comissão notificou à Espanha a sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE, relativamente ao auxílio supramencionado. A Espanha apresentou as suas observações por carta de 5 de Junho de 2000.
(3) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(3). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre o auxílio. Neste contexto, a Comissão recebeu observações da Sniace, tendo-as transmitido, em 10 de Agosto de 2000, às autoridades espanholas, dando-lhes a oportunidade de responder às mesmas, o que não aconteceu.
(4) Por carta de 2 de Outubro de 2001, a Comissão apresentou um pedido de informações à Espanha a que esta respondeu por carta de 17 de Dezembro de 2001. Por carta de 19 de Dezembro de 2001, a Sniace enviou novas observações e propôs que se realizasse uma reunião para clarificar a situação. A reunião teve lugar em Abril de 2002. Por carta de 31 de Maio de 2002, as autoridades espanholas apresentaram informações suplementares à Comissão.
II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DO AUXÍLIO
(5) A Sniace é uma empresa com sede em Torrelavega, Cantábria, apresenta um elevado grau de integração vertical e opera nos sectores da gestão florestal e da produção de papel, fibras sintéticas e produtos químicos derivados. Em 2000 possuía cerca de 600 trabalhadores. Entre 1992 e 1996 passou por uma situação de suspensão de pagamentos, da qual saiu após assinar, em 26 de Setembro de 1996, um acordo com os seus principais credores privados. Em 1996, o Governo da Cantábria encarregou a empresa privada de consultoria, Coypsa, da elaboração de um plano de viabilidade para a Sniace. O plano foi acordado pelas partes interessadas em 29 de Setembro de 1996. Em 1997, e no quadro deste plano, a empresa renegociou as suas dívidas com os restantes credores, incluindo a segurança social. Em Outubro de 1998, a Comissão adoptou uma decisão inicial negativa sobre as modalidades desse acordo de reescalonamento, em virtude das taxas de juro negociadas. No entanto, em Setembro de 2000, e tendo em conta uma acórdão do Tribunal de Justiça num processo semelhante referente à empresa espanhola Tubacex(4), a Comissão decidiu revogar a sua decisão inicial e adoptou uma decisão positiva na qual afirmava não se tratar de um auxílio(5).
(6) Neste mesmo contexto, em Janeiro de 1998, a Caja Cantabria decidiu conceder um empréstimo de 12020242 euros (2000 milhões de ESP) à Sniace. A duração do empréstimo é de oito anos, desde a data de assinatura do contrato (4 de Fevereiro de 1998) até 2 de Janeiro de 2006. Trata-se de um empréstimo participativo subordinado. Dada a sua condição de empréstimo subordinado, só será reembolsado no termo do seu vencimento e, no caso de falência da empresa, após terem sido satisfeitos os direitos dos restantes credores, mas antes dos dos accionistas. Uma vez que se trata de um empréstimo participativo, os juros em dívida dependem dos lucros obtidos pela empresa. A taxa de juro é composta por dois elementos: um elemento fixo de 2 % e um elemento variável, que depende dos lucros da empresa. O elemento variável só será pago se a empresa obtiver lucros, tendo sido fixado, respectivamente, em 5 % no caso de lucros até 3 milhões de euros (500 milhões de ESP), em 8 % no caso de lucros entre 3 e 6 milhões de euros (entre 500 e 1000 milhões de ESP) e em 10 %, no caso dos lucros serem superiores a 6 milhões de euros (1000 milhões de ESP). No entanto, este elemento variável não pode ser superior ao MIBOR majorado de 2 % do capital por reembolsar. Para 1998, o juro foi fixado em 6,75 %. O empréstimo pode ser convertido em acções ou obrigações participativas, se as partes assim o decidirem.
(7) A Caja Cantabria é uma instituição de crédito com o estatuto jurídico de fundação privada. Trata-se de uma instituição sem fins lucrativos, cujos benefícios são utilizados para financiar actividades de carácter social e cultural. Uma grande percentagem dos direitos de voto (63 %) dos seus diversos órgãos directores está nas mãos dos representantes políticos da região. O artigo 7.o da Lei 1/1990 da Comunidade Autónoma da Cantábria, de 12 de Março de 1990, relativo à regulação dos órgãos directores das caixa de poupança estabelece a seguinte representação na Assembleia-Geral, que se repete noutros órgãos directores: administrações municipais: 38 %; administrações regionais: 25 %; clientes da Caja: 22 %; instituições de carácter social e cultural: 10 %; trabalhadores da Caja: 5 %. Em aplicação do n.o 2 do artigo 10.o da mesma lei, a representação das administrações regionais é directamente atribuída a cada região. Além disso, as autoridades públicas participam na nomeação dos representantes das instituições de carácter social e cultural. Quando não é possível contar com representantes dos membros ou organismos fundadores, a representação dos órgãos públicos é reforçada(6). Por último,a representação fragmentada dos clientes reforça a influência dos membros nomeados pelos poderes públicos.
(8) Tal como indicado no início do procedimento, em virtude desta situação, a Comissão considera que as decisões da Caja Cantabria de financiar determinadas empresas podem ser ditadas por motivos de interesse público, em vez do princípio do "investidor privado numa economia de mercado". A Comissão decidiu que, no caso em apreço, teria de se avaliar se o empréstimo atribuído à Sniace tinha satisfeito as condições normais de mercado.
III. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(9) A Sniace foi a única parte que interveio. As suas observações podem resumir-se do seguinte modo:
a) A fase preliminar da investigação prolongou-se demasiado e, durante a mesma, tanto a empresa como as autoridades espanholas cooperaram com os serviços da Comissão. Por conseguinte, a empresa tinha legítimas esperanças de que o empréstimo não fosse considerado um auxílio;
b) A Caja Cantabria é uma instituição privada; os representantes públicos que participam no seus órgãos de decisão actuam com total independência. Os seus fundos são de origem privada e, como tal, os seus empréstimos não podem constituir auxílios estatais;
c) De qualquer modo, o empréstimo foi concedido de acordo com as leis nacionais e em condições normais de mercado. A Sniace atravessou recentemente uma situação difícil, mas actualmente está a obter bons resultados, tendo registado lucros em 2000 e provavelmente também em 2001. Por outro lado, a empresa conta com activos estimados em 150 milhões de euros aproximadamente (25000 milhões de ESP). Por conseguinte, não existe risco de que o empréstimo não seja reembolsado;
d) Outros bancos privados comunicaram que teriam concedido um empréstimo à Sniace em condições semelhantes. As diferenças em relação ao empréstimo da Caja Cantabria são mínimas e se constituíram um auxílio estatal, este situar-se-ia abaixo do limiar dos auxílios de minimis. Por conseguinte, a Comissão deveria aprovar o empréstimo nos moldes actuais;
e) No entanto, se a Comissão decidisse que o empréstimo constitui um auxílio, a Sniace convida a Comissão a aprovar esse auxílio no âmbito das derrogações previstas no n.o 3, alíneas a) ou c), do artigo 87.o
IV. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES ESPANHOLAS
(10) Na sua carta de 5 de Junho de 2000, as autoridades espanholas declaram que compreendem a surpresa manifestada pela empresa perante a decisão de iniciar o procedimento de investigação, após o exame preliminar exaustivo realizado pela Comissão.
(11) Também reiteram que a Caja Cantabria é uma entidade de crédito privada e que os representantes públicos no seus órgãos directores são obrigados por lei a desempenhar as suas funções com total independência, respondendo pessoalmente pelos seus actos, tal como qualquer outro membro de um órgão director de qualquer outra entidade financeira privada. Por conseguinte, as autoridades espanholas consideram que o empréstimo em questão constitui um contrato entre uma instituição de crédito privada e uma empresa privada e não contém um auxílio.
(12) Nas suas cartas de 17 de Dezembro de 2001 e 31 de Maio de 2002, subsequentes ao pedido de informações da Comissão de 2 de Outubro de 2001, as autoridades espanholas declaram que o empréstimo subordinado não constitui um auxílio estatal. Juntamente com a sua carta de 31 de Maio de 2002, as autoridades espanholas transmitiram o plano de viabilidade aplicado pela Sniace em 1996. O Governo espanhol afirma, contudo, que o referido plano de viabilidade não deve ser tido em conta na avaliação do empréstimo subordinado, dado que o mesmo não é mencionado no plano e que a Caja Cantabria só concedeu o empréstimo em Fevereiro de 1998.
V. APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO
1. Base jurídica
(13) O n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE estabelece que são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados-Membros ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas. O n.o 3 do artigo 87.o estabelece a possibilidade de que, em determinadas circunstâncias, um auxílio possa ser considerado compatível com o mercado comum.
(14) A Comissão tornou públicos os critérios que aplica na apreciação da compatibilidade dos auxílios estatais com finalidade regional com o mercado comum em relação ao disposto no artigo 87.o nas suas directrizes relativas aos auxílios estatais com finalidade regional(7). Quando se trata de um auxílio concedido a empresas do sector das fibras sintéticas, a Comissão também publicou os critérios de avaliação específicos, que constam do enquadramento dos auxílios ao sector das fibras sintéticas(8). Quando o auxílio se destina reestruturação de empresas em crise, os critérios aplicados são os definidos nas orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação de empresas em dificuldade(9).
(15) A Comissão tornou públicos os critérios aplicados na análise da presença de auxílios nos empréstimos concedidos pelo Estado às empresas na sua comunicação aos Estados-Membros sobre a aplicação dos artigos 87.o e 88.o às empresas públicas(10).
(16) Tal como referido na citada comunicação, e seguindo uma prática estabelecida, para determinar se um empréstimo inclui um auxílio e, se necessário, quantificá-lo, a Comissão rege-se pelo princípio do investidor privado que actua em condições normais de mercado. Qualquer empréstimo concedido por uma instituição de crédito a um cliente de acordo com as condições normais de mercado comporta um risco. Em geral, o risco inerente a qualquer empréstimo reflecte-se em dois parâmetros diferentes: o tipo de juro aplicado e a garantia exigida a título de cobertura do empréstimo.
(17) O eventual auxílio contido num dado empréstimo concedido por um instituição pública de crédito seria a diferença entre a taxa de juro que a empresa pagaria, se tivesse de cobrir o risco associado ao empréstimo, como exigiria um credor privado, e a taxa realmente paga. A Comissão também indicou aos Estados-Membros(11) que as taxas de referência que publica são fixadas de forma a reflectir o nível médio das taxas de juro aplicadas, nos diversos Estados-Membros, aos empréstimos a médio e longo prazo (cinco a dez anos) cobertos por uma garantia normal. As taxas de referência actuais equivalem assim às taxas interbancárias swap a cinco anos, acrescidas de um prémio que, no caso de Espanha, é de 75 pontos de base.
(18) Na mesma comunicação, a Comissão assinala ainda que a taxa de referência assim estabelecida é uma taxa de juro mínima, que pode ser aumentada quando existe um risco particular, por exemplo no caso de uma empresa em dificuldade ou na ausência das garantias normalmente exigidas pelos bancos. Nestes casos, o prémio pode ascender a 400 ou mais pontos de base se nenhum banco privado aceitar conceder o empréstimo em condições normais de mercado.
2. Auxílios concedidos pelo Estado ou provenientes de recursos estatais
(19) A Caja Cantabria é uma instituição de crédito constituída juridicamente como fundação privada que, para além das actividades normais de uma entidade de crédito, possui objectivos de carácter social e económico à escala regional. Os representantes das autoridades públicas da região detêm uma percentagem maioritária (63 %) dos direitos de voto nos seus órgãos directores. Por força das normas que a regem e de acordo com a definição do n.o 2, alínea c), do artigo 2.o da Directiva 80/723/CEE da Comissão, de 25 de Junho de 1980, relativa à transparência das relações financeiras entre os Estados-Membros e as empreses públicas(12), com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 2000/52/CE(13), a Caja Cantabria pode ser considerada uma empresa pública. Nos termos desta directiva, considera-se empresa pública uma empresa sobre a qual os poderes públicos podem exercer, directa ou indirectamente, uma influência dominante e presume-se que essa influência dominante existe quando os poderes públicos, directa ou indirectamente, podem designar mais de metade dos membros do Conselho de Administração, de direcção ou de vigilância da empresa.
(20) A Comissão não concorda com as observações da Espanha e da Sniace segundo as quais o empréstimo resultou de um acordo entre uma instituição privada e uma empresa privada o que implica, automaticamente, a inexistência de auxílio. De igual modo, o facto de uma lei nacional(14) prever a possibilidade de conceder empréstimos participativos subordinados não significa, automaticamente, a não existência de auxílio. O empréstimo tinha de ser apreciado à luz dos critérios utilizados para analisar este tipo de medida.
(21) O facto de os poderes públicos poderem exercer uma influência dominante sobre a Caja Cantabria não significa que o Estado tenha realmente exercido o seu poder de controlo num caso concreto. Com efeito, embora o Estado possa exercer uma influência dominante sobre as operações de uma empresa, tal não significa automaticamente o exercício efectivo do referido controlo num caso concreto(15). Por conseguinte, a Comissão deve examinar se as autoridades públicas intervieram, de algum modo, na adopção dessas medidas concretas.
(22) No presente caso, a Comissão analisou os elementos de apreciação proporcionados pelas circunstâncias do caso e o contexto em que foi concedido o empréstimo subordinado, tendo chegado à conclusão que a medida pode ser imputável ao Estado pelos motivos a seguir expostos.
(23) Em primeiro lugar, as autoridades públicas tiveram um papel muito activo no relançamento da Sniace e no seu regresso à actividade normal, após o período de suspensão de pagamentos. A situação económica da Sniace foi várias vezes debatida na Assembleia Regional da Cantábria. Na sessão de 4 de Junho de 1996, a Assembleia Regional votou por unanimidade uma moção que, no ponto 4, convidava ao Governo regional a:
"Utilizar toda a capacidade de pressão política e administrativa do Conselho de Governo para que o Banesto e o Banco de Santander defendam o seu ponto de vista em relação ao futuro da Sniace, bem como o seu compromisso a esse respeito"
(16).
(24) Paralelamente, o Governo da Cantábria encarregou a empresa de consultoria Coypsa de elaborar um plano de viabilidade que serviu de base para o regresso da Sniace à actividade normal(17), plano que foi aprovado posteriormente pela empresa e os sindicatos.
(25) Após a assinatura do plano de viabilidade em Setembro de 1996, as autoridades locais também assumiram um papel activo na sua aplicação. Foi constituído um "grupo de trabalho" no qual participaram representantes do Governo da Cantábria, da autarquia de Torrelavega, da direcção da Sniace, dos sindicatos, da grupo Coypsa e, em várias reuniões, do banco privado Banesto. O grupo de trabalho reuniu-se periodicamente para debater a execução do plano de viabilidade, incluindo os aspectos relacionados com o seu financiamento.
(26) A Assembleia Regional da Cantábria também se interessou pela execução do plano de viabilidade. Os representantes do banco privado Banesto, um dos principais credores da Sniace, estiveram presentes na Assembleia Regional da Cantábria em 5 de Julho de 1996 e em 22 de Janeiro de 1997.
(27) Em segundo lugar, a intervenção das autoridades locais na execução do plano incluiu uma participação activa nos aspectos relacionados com o seu financiamento. Em 22 de Janeiro de 1997, o Dr. Robles, representante do Banesto, compareceu numa sessão da Assembleia Regional da Cantábria. Durante a sessão, o Dr. Robles afirmou que o banco estava disposto a facilitar à Sniace um empréstimo até 10,2 milhões de euros (1700 milhões de ESP) e uma linha de crédito de cerca de 18 milhões de euros (3000 milhões de ESP), com a condição de que a Sniace demonstrasse a sua necessidade e fosse constituída uma verdadeira garantia(18). Em resposta a perguntas específicas sobre a posição do Banesto, o Dr. Robles assinalou que a necessidade de uma garantia constituía o principal problema nas negociações com a Sniace(19).
(28) A Comissão tem em conta os seguintes elementos de informação publicados na imprensa(20): no Verão de 1997, a Caja Cantabria confirmou que estava disposta a conceder metade do empréstimo de 12 milhões de euros, se o Banesto facilitasse a outra metade. Naquela altura, ao contrário do Banesto, a Caja Cantabria apenas tinha uma participação reduzida no financiamento da Sniace.
(29) As negociações sobre o empréstimo decorreram no quadro do grupo de trabalho sobre a Sniace. O jornal "El Diario Montañés"(21) publicou uma declaração do Presidente do Conselho de Administração da Sniace, Blas Mezquita, no final de uma reunião do grupo de trabalho, realizada em 24 de Novembro de 1997, nos locais da Consejeria de Industria del Gobierno de Cantabria. Segundo as informações deste jornal, o Sr. Blas Mezquita declarou que a principal decisão tomada no grupo de trabalho tinha sido que o Governo da Cantábria interviria directamente como intermediário para garantir o empréstimo de 12 milhões de euros à Sniace.
(30) No final de Janeiro de 1998, na sequência da recusa do Banesto em conceder o empréstimo subordinado à Sniace, a Caja Cantabria aceitou conceder a totalidade do empréstimo de 12 milhões de euros. Segundo as informações da imprensa, no Conselho em que foi decidido conceder o empréstimo, um representante dos clientes do banco e o representante da organização de empresas da Cantábria votaram contra a concessão do empréstimo(22). De acordo com a organização empresarial CEOE-Cepyme, o empréstimo subordinado não apresentava todas as garantias necessárias para a Caja Cantabria(23).
(31) Em terceiro lugar, outros aspectos do caso levam a pensar que o empréstimo subordinado pudesse ser imputável ao Estado. A escolha do instrumento financeiro, um empréstimo subordinado, é pouco comum quando se trata de instituições de crédito que actuam segundo critérios estritamente comerciais. Os empréstimos subordinados só são reembolsados no termo do seu vencimento e, no caso de falência da empresa, após terem sido satisfeitos os direitos dos restantes credores, mas antes dos dos accionistas. O normal teria sido que um banco sem empréstimos pendentes com o futuro devedor, como era o caso da Caja Cantabria, tivesse exigido maiores e melhores garantias antes de decidir conceder qualquer novo crédito.
(32) Além disso, o empréstimo subordinado era muito importante para assegurar a viabilidade financeira da Sniace. No final de 1997, a empresa apresentava uma situação líquida negativa de 10,4 milhões de euros; no final de 1998, a Sniace possuía um activo de 6,4 milhões de euros, graças ao empréstimo subordinado em questão, a um aumento de capital e à renegociação das dívidas com os credores. Além disso, o empréstimo constituía uma parte muito importante da dívida da Sniace, representando, em 1998, 73 % da sua dívida a longo prazo junto de instituições de crédito e 26 % da sua dívida total para com as mesmas. Por último, representava cerca de um quinto do seu volume de negócios em 1998.
(33) Aquando da concessão do empréstimo, a Sniace era uma empresa muito importante para a economia local. Com 600 trabalhadores, proporcionava um número considerável de postos de trabalho na Comunidade da Cantábria, cuja taxa de desemprego ascendia a 20,9 % da população activa em 1997(24). A importância da Sniace para a economia da Cantábria é confirmada pelo facto de o regresso da empresa à viabilidade ter sido referido como um êxito importante da política industrial do Governo(25), durante o debate sobre a orientação política do Governo da Cantábria, em 15 de Junho de 1998.
(34) Pelo atrás exposto, a Comissão chegou à conclusão que no caso em análise é pouco provável que as autoridades públicas não tenho tido uma intervenção na aprovação do empréstimo subordinado da Caja Cantabria à Sniace. Os factos em torno da concessão do empréstimo indicam que as autoridades públicas intervieram no processo de concessão do empréstimo. Por conseguinte, pode considerar-se que o empréstimo subordinado é imputável ao Estado.
(35) Na secção seguinte analisa-se se as condições do empréstimo correspondem às que um credor privado, actuando em condições normais de mercado, teria oferecido em circunstâncias idênticas.
3. O auxílio a favor de uma empresa concreta
(36) O empréstimo concedido pela Caja Cantabria tem uma duração de oito anos, não está sujeito a garantias e possui uma taxa de juro anual variável que pode ir de 2 %, se a empresa não apresentar lucros, ao MIBOR + 4 no caso da empresa apresentar lucros consideráveis. Para determinar a existência de auxílio estatal e quantificá-lo, é necessário comparar as condições do empréstimo com as condições que teriam sido aceitáveis por uma instituição de crédito em condições normais de mercado. Para o efeito, importa considerar a situação particular da Sniace.
(37) A Sniace registou durante vários anos dificuldades económicas que levaram a empresa a uma situação de "suspensão de pagamentos" de 1992 a 1996. A suspensão de pagamentos foi levantada graças a um plano de viabilidade e ao acordo assinado pela Sniace com os seus credores privados, nos termos do qual estes aceitavam reescalonar e reduzir a dívida, permitindo assim à empresa reduzir o seu endividamento. Posteriormente, a empresa negociou separadamente com os seus credores públicos, tendo obtido um reescalonamento da dívida à segurança social. O plano estabelecia uma estratégia empresarial para a Sniace, com novos investimentos, em especial numa central de energia que seria cofinanciada pela empresa privada ABENGOA, permitindo à Sniace reduzir os seus custos de produção. Foram igualmente realizados outros investimentos para modernizar os meios de produção e permitir uma utilização optimizada de todas as suas instalações.
(38) A Sniace é uma empresa importante da indústria do papel, sector cujos custos de produção variáveis são muito importantes. O plano de viabilidade centrou-se neste aspecto, identificando as vantagens e as desvantagens da empresa e estabelecendo medidas para reduzir custos. O plano de viabilidade previa o regresso da empresa à viabilidade e a obtenção de lucros. De facto, a empresa obteve importantes resultados positivos em 2000, que se espera continuem em 2001. Todos os credores da empresa tinham aceite contribuir para a aplicação deste plano, através da assinatura do acordo de credores ou da renegociação, em 1997, das condições de reembolso das dívidas. Também em 1997, foi aumentado o capital social da empresa, graças à emissão de novas acções, com vista a reduzir o seu endividamento. Do ponto de vista industrial, em 1997 a empresa já tinha começado a recuperar a sua actividade produtiva normal e estava preparada para empreender uma série de importantes investimentos considerados necessários como, por exemplo, a construção da sua própria central de energia.
(39) Tendo em conta estas circunstâncias, a Comissão estima que uma instituição de crédito operando em condições normais de mercado teria concedido o empréstimo que a Caja Cantabria facilitou à Sniace. Assim, resta saber se o teria feito nas mesmas condições que a Caja Cantabria.
(40) A Comissão também não aceita a alegação da Sniace de no caso de existir um auxílio este seja calculado de acordo com as condições incluídas numas cartas enviadas por bancos privados em relação a empréstimos, idênticos ao empréstimo em causa, que esses bancos poderiam ter previsto conceder à Sniace. As cartas não constituem uma oferta de crédito feita em Janeiro de 1998, mas sim uma declaração, de 1999, sobre o que os bancos poderiam ter feito no passado. Por conseguinte, não provam que os bancos estivessem dispostos, na altura e nas circunstâncias específicas em que foi concedido o empréstimo subordinado, a oferecerem condições idênticas às da Caja Cantabria. A Comissão assinala igualmente que as autoridades espanholas não apresentaram informações sobre as negociações com o Banesto, embora este banco tenha negociado com a Sniace as condições de um empréstimo subordinado, decidiu finalmente não o conceder. Como tal, o cálculo do auxílio incluído no empréstimo subordinado deve ser efeito segundo os critérios estabelecidos e publicados pela Comissão em várias comunicações, tal anteriormente referido.
(41) A Sniace não apresentou nenhuma garantia para cobrir o empréstimo. O facto de a Sniace possuir activos avaliados aproximadamente em 150 milhões de euros não pode ser considerado uma garantia suficiente, porque a Caja Cantabria não detinha qualquer direito específico sobre esses activos. Pelo contrário, no caso de falência, os seus direitos apenas poderiam ser satisfeitos depois dos dos restantes credores. A possibilidade de converter o empréstimo em acções ou obrigações - o que permite a amortização do empréstimo antes do seu vencimento - também não significa uma alternativa real à garantia normalmente exigida. Para conceder um empréstimo destas características, qualquer instituição de crédito privada que tivesse actuado em condições normais de mercado teria exigido activos de primeira qualidade para garantir o empréstimo ou teria aumentado a taxa de juro aplicada para cobrir o risco suplementar existente.
(42) Tendo em conta as características do empréstimo e os antecedentes da Sniace, bem como o facto de em 1998 a empresa começar a sair, lentamente, da grave situação que tinha posto em perigo a sua sobrevivência, a Comissão considera que a taxa de juro normal para cobrir o risco inerente ao empréstimo deveria ter sido de 12,2 %. Este valor corresponde à taxa interbancária utilizada pela Comissão para o cálculo da sua taxa de referência majorado dos 75 pontos de base normalmente aplicáveis aos empréstimos em Espanha e de 600 pontos suplementares pela ausência de garantias. Este cálculo está de acordo com as indicações contidas na comunicação da Comissão relativa à fixação das taxas de referência, que estabelece que o índice de referência pode ser majorado de 400 pontos de base ou mais em situações de especial risco. A taxa normal de mercado implica um juro anual de 1466701 euros num ano civil (de 1999 a 2005)(26). O montante total de juros no final dos oito anos de duração do empréstimo seria de 9454365 euros a preços de 1998.
(43) Para calcular a taxa de juro paga pela Sniace durante o período de vigência do empréstimo importa ter em conta que o juro efectivamente pago depende de dois factores - da rendibilidade da Sniace e do índice MIBOR durante o período 1998-2006 - que as partes não podiam conhecer quando se concedeu o empréstimo. Na pior das hipótese, ou seja, no caso de a Sniace não ter obtido lucros em nenhum dos anos do período considerado, os juros pagos ascenderiam a 240000 euros anuais (de 1999 a 2005)(27). No final dos oito anos do empréstimo, o montante total de juros pago ascenderia a 2066108 euros, a preços de 1998.
(44) Com base na informação em poder das partes aquando da concessão do empréstimo, não é possível imaginar um cenário mais favorável. No entanto, a Comissão considera que se pode fazer uma aproximação útil, calculando o juro que a Sniace pagaria se fossem atingidos os objectivos em termos de lucros, estabelecidos no plano de viabilidade(28). A Comissão calculou que, nesta hipótese, o montante total de juros pago ascenderia a 4340602 euros, a preços de 1998.
(45) Por conseguinte, a Comissão chegou à conclusão que, na pior das hipóteses, a vantagem conferida à Sniace ascenderia a 7388258 euros e, na melhor, a 5113763 euros. De qualquer modo, a vantagem da Sniace ultrapassa o limiar de 100000 euros dos auxílios de minimis.
4. O auxílio afecta as trocas comerciais entre os Estados-Membros
(46) Tendo em conta a existência de um comércio intenso entre os Estados-Membros nos sectores de produção do papel, fibras sintéticas e produtos químicos derivados, a medida em causa pode falsear a concorrência na Comunidade ao conferir à Sniace uma vantagem em relação aos outros concorrentes que não beneficiam de auxílios. Por conseguinte, a medida constitui um auxílio estatal, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
VI. COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO
(47) A Comissão não está de acordo com as observações das autoridades espanholas e da Sniace segundo as quais a empresa tinha o legítimo direito de confiar numa adopção de uma decisão positiva, devido ao longo período preliminar de análise. Em contrapartida, em várias ocasiões, o Tribunal de Justiça considerou que as empresas não podem reivindicar a confiança legítima quando o auxílio é concedido sem respeitar plenamente as normas. No caso em apreço, o auxílio não foi notificado e um exame preliminar não pode determinar a decisão final sobre o caso.
(48) A Comissão tem de estabelecer se este auxílio pode ser considerado compatível com o mercado comum no âmbito das derrogações previstas no Tratado. Na sua resposta à decisão de iniciar o procedimento, a Sniace assinalou que, pela sua natureza de quase-capital, o empréstimo tinha sido utilizado para financiar as necessidades correntes da empresa, não tendo sido afectado a qualquer objectivo específico.
(49) A Comissão estima que o auxílio não pode ser considerado um auxílio ao investimento, mas um auxílio ao funcionamento. Ainda que a empresa se localize numa zona que pode beneficiar de auxílios regionais, nos termos da derrogação prevista no n.o 3, alínea a), do artigo 87.o, este tipo de auxílio ad hoc não é concebido como um auxílio regional propriamente dito. O auxílio não satisfaz os requisitos para ser considerado um auxílio ao investimento inicial, nem para ser considerado um auxílio à criação de emprego, tal como previsto nas orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais com finalidade regional. O auxílio também não satisfaz as condições enunciadas nessas orientações para beneficiar de auxílios ao funcionamento nas regiões abrangidas pela alínea a)(29). Por conseguinte, o auxílio não pode ser considerado compatível, tendo em conta o referido quadro jurídico.
(50) Dado que a Sniace produz fibras sintéticas, o auxílio que lhe foi concedido pode ser abrangida pelo enquadramento dos auxílios ao sector das fibras sintéticas. No entanto, esse enquadramento apenas impõe condições especiais no caso dos auxílios ao investimento em bens de equipamento nele especificados, pelo que qualquer outro tipo de auxílio deve ser avaliado no âmbito das regras horizontais. Uma vez que o auxílio não se destina ao apoio directo de processos industriais de extrusão, texturização ou polimerização nem a qualquer processo secundário vinculado à capacidade de extrusão/texturização, a nível dos equipamentos utilizados nos termos do referido enquadramento, não pode considerar-se estarem satisfeitas as condições de aplicação do enquadramento dos auxílios ao sector das fibras sintéticas (ver considerandos 54 e 55)
(51) Resta a possibilidade de avaliar o auxílio nos termos das orientações relativas aos auxílios à reestruturação, nos termos das quais os auxílios ao funcionamento podem, em determinadas circunstâncias, ser considerados compatíveis. Em primeiro lugar, deve ser demonstrado que a Sniace era uma empresa em dificuldade, incapaz de recuperar da situação em que se encontrava com os seus próprios recursos. Em segundo lugar, a avaliação do auxílio deve realizar-se com base num plano de reestruturação destinado a restabelecer a viabilidade da empresa a longo prazo.
(52) As dificuldades patenteadas pela Sniace, custos de produção elevados, descida das quotas de mercado e mercados em retrocesso, levaram a empresa a solicitar a suspensão de pagamentos em 1992, a qual foi declarada em Março de 1993, tendo sido suspensa em Outubro de 1996, uma vez que os credores privados aceitaram converter 40 % da dívida da empresa em acções. Os credores do sector público decidiram permanecer à margem do referido acordo. Por conseguinte, em 1996, aquando da elaboração do plano de viabilidade, a Sniace era obviamente uma empresa em dificuldade. O quadro 1 resume a situação financeira da empresa nos anos 1991-1996.
QUADRO 1
POSIÇÃO NUMA TABELA
(53) Em Junho de 1996, o Governo da Cantábria solicitou à empresa privada de consultoria Coypsa que elaborasse um plano de viabilidade para a Sniace. O plano analisa a situação da Sniace após a suspensão de pagamentos e especifica as medidas a tomar nos anos seguintes, nos domínios industrial e financeiro, para garantir a viabilidade da empresa a longo prazo.
(54) Em Setembro de 1996, a Sniace aprovou o plano de viabilidade e começou a aplicá-lo nos anos de 1997 e 1998, tal como referido no ponto 3.2 do relatório anual de 1998. O mesmo ponto do relatório anual menciona explicitamente o empréstimo subordinado (descrito no ponto 11.1 do relatório) como parte da execução do plano de viabilidade. Como tal, não pode aceitar-se o argumento das autoridades espanholas segundo o qual o plano de viabilidade não deve ser tido em conta para a avaliação do empréstimo subordinado.
(55) O principal elemento do plano de viabilidade consistia numa série de medidas destinadas a reduzir os custos de produção e, em particular, os custos de energia. O projecto de construção de uma central energética, em associação com a empresa espanhola Abengoa, SA assume especial importância neste contexto. A central de cogeração reduziria significativamente o peso dos custos de energia nos custos de produção, tornando os produtos da empresa mais competitivos, sobretudo aqueles cujo fabrico exige um uso intensivo de energia, como o papel e as fibras sintéticas.
(56) Outras medidas previstas no plano consistiam numa redução dos custos imputáveis à produção de resíduos líquidos (novas instalações de tratamento de resíduos e de águas), bem como dos custos de funcionamento (redução das despesas gerais, racionalização dos departamentos administrativo e de vendas, encerramento de instalações não essenciais, em Barcelona e Madrid).
(57) O plano não previa reduções permanentes de capacidade nas linhas de produção existentes nem investimentos para aumentar a capacidade instalada, à excepção do aumento da capacidade de produção de energia na sequência da construção da nova central de cogeração.
(58) Os recursos financeiros necessários para executar o plano incluem uma linha de crédito de 3 milhões para relançar a produção nas linhas paradas devido à suspensão de pagamentos, uma linha de crédito de 18 milhões de euros para financiar o capital de exploração e 9,2 milhões de euros para os investimentos previstos no plano. Além disso, o plano estabeleceu as condições necessárias para manter a dívida pré-existente a um nível adequado, principalmente através da sua transformação em dívida a longo prazo.
(59) Por conseguinte, importa estabelecer se, com base no seu plano de viabilidade, a Sniace cumpria os critérios para poder beneficiar de um auxílio à reestruturação. Para o efeito, há que demonstrar se o plano de viabilidade satisfaz as seguintes condições, estabelecidas no ponto 3.2.2 das orientações comunitárias dos auxílios estatais de emergência e à reestruturação:
a) O plano deve permitir restabelecer a viabilidade a longo prazo da Sniace com base em hipótese realistas;
b) O auxílio deve evitar falseamentos indevidos da concorrência;
c) O auxílio deve ser proporcional aos custos e lucros da reestruturação;
d) A empresa deve aplicar o plano integralmente e respeitar as suas condições.
(60) No que se refere ao restabelecimento da viabilidade a longo prazo da Sniace, esta deveria ser alcançada num prazo razoável e partindo de hipóteses realistas quanto às futuras condições de funcionamento. A melhoria da viabilidade deve obedecer, fundamentalmente, a medidas internas, para que a empresa funcione eficazmente, após o processo de reestruturação.
(61) No caso em apreço, o plano de viabilidade cobre o período 1997-2001. Com base na informação do próprio plano, conclui-se que este constitui a base para garantir a viabilidade da Sniace a longo prazo. O principal vector do plano de viabilidade é a redução dos custos de produção, nomeadamente os custos de energia e ambientais, que fizeram com que os produtos da Sniace não fossem competitivos no mercado. Outro elemento importante do plano refere-se à optimização da utilização das capacidades para responder às condições da procura e evitar aquisições dispendiosas de energia durante o período intercalar. Segundo o plano, a empresa deveria registar uma rendibilidade limitada em 1997 e uma rendibilidade satisfatória a partir de 1999 (ver quadro 2).
QUADRO 2
POSIÇÃO NUMA TABELA
(62) O realismo das hipótese em que se baseou o plano de viabilidade é demonstrado pela evolução histórica dos resultados da Sniace, patentes no quadro 3. Embora a recuperação do volume de negócios da Sniace e o regresso à rendibilidade tenha exigido mais tempo do que previsto no plano, os resultados de exploração e do volume de negócios em 2000 e 2001 correspondem em grande medida aos do plano.
QUADRO 3
POSIÇÃO NUMA TABELA
(63) Tendo em conta estes elementos, a Comissão considera estar cumprido o critério da viabilidade.
(64) No que se refere ao impacto do auxílio sobre os concorrentes da Sniace, as orientações relativas aos auxílios à reestruturação exigem a tomada de medidas para evitar distorções indevidas da concorrência. Tal significa que, no caso de existir um excesso de capacidade estrutural no sector, o plano de reestruturação deveria contribuir, proporcionalmente ao auxílio recebido e às suas implicações no mercado em causa, para a sua reestruturação através de uma redução irreversível ou do encerramento de capacidades de produção.
(65) Segundo as orientações, o facto de uma empresa se situar numa região assistida não é suficiente para justificar a adopção de uma atitude permissiva quanto à concessão dos auxílios reestruturação. No entanto, a obrigação de evitar distorções indevidas da concorrência pode aplicar-se de uma maneira mais flexível nas regiões assistidas, nomeadamente nas regiões consideradas desfavorecidas em conformidade com o n.o 3, alínea a), do artigo 87.o, categoria a que pertence Torrelavega, Cantábria, desde 1995.
(66) Embora seja óbvia a existência de uma concorrência na União Europeia nos sectores de actividade da Sniace, importa assinalar que o plano de viabilidade não previa qualquer aumento da capacidade instalada. Em particular, a construção da central de energia, não significaria a supressão da situação de estrangulamento que se verifica na produção e não teria como consequência uma maior utilização da capacidade actual. Em contrapartida, a construção da central permitiria uma redução da incidência dos custos de energia nos custos totais, já que seria possível substituir da energia adquirida por energia produzida internamente. A fim de voltara registar lucros em 2000, a Sniace carecia de uma melhor utilização da capacidade existente, uma vez finalizado o processo de reestruturação e aplicação das medidas de racionalização. O auxílio em questão, sendo necessário para devolver a viabilidade à empresa numa zona assistida, não permite, no entanto, que a Sniace aumente, durante a execução do plano, a sua capacidade em detrimento dos seus concorrentes. O aumento da capacidade de produção de energia é verdadeiramente imprescindível para reduzir os custos de funcionamento da empresa e recuperar a sua rendibilidade a médio prazo.
(67) No que se refere à proporcionalidade do auxílio em relação aos custos de reestruturação, afigura-se que o regresso da Sniace à viabilidade não depende exclusivamente do auxílio recebido. O mesmo seria válido caso fosse considerado o pior dos cenários para a Sniace, ou seja, não registar quaisquer lucros entre 1999 e 2005 (situação que na realidade não se verificou) e, por conseguinte, o elemento de auxílio fosse calculado em 7388258 euros. Neste caso, a intensidade do auxílio apenas ascenderia a 24,5 % dos custos totais, estimados em 30,2 milhões de euros no plano de viabilidade. Esta percentagem reduzir-se-ia ainda mais na hipótese de a Sniace pagar juros mais elevados à Caja Cantabria (como sucedeu em 2000 e 2001).
(68) A Comissão chegou à conclusão que o auxílio a favor da Sniace se limita ao estritamente necessário e não dá origem a um excesso de liquidez, susceptível de ser utilizada em actividades que podem falsear a concorrência e que não estariam ligadas ao processo de reestruturação. O auxílio em causa está igualmente associado a medidas necessárias à aplicação do plano de viabilidade e não reduz excessivamente os encargos financeiros da empresa.
(69) Pelo atrás exposto, a Comissão considera que o auxílio à reestruturação, em análise, é compatível com o mercado comum.
VII. CONCLUSÕES
(70) A Comissão considera que o empréstimo concedido pela Caja Cantabria à Sniace contém um elemento de auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o Por conseguinte, a Espanha concedeu ilegalmente o auxílio em questão, infringindo o disposto no n.o 3 do artigo 88.o No entanto, tal como se depreende do atrás exposto, o auxílio satisfaz as condições para beneficiar da derrogação prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o, sendo assim compatível com o Tratado,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio estatal, concedido pela Espanha à Sniace SA, num montante máximo de 7388258 euros, é compatível com o mercado comum na acepção do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o
Artigo 2.o
O Reino de Espanha é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 11 de Dezembro de 2002.

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