Document ID: 32005D0170

BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 16 juni 2004
betreffende de door België, Duitsland en Nederland aangemelde steunmaatregelen voor de aanleg van een propyleenpijpleiding van Rotterdam, via Antwerpen, naar het Ruhrgebied
(nr. C 67/03 (ex N 355/03), nr. C 68/03 (ex N 400/03) en nr. C 69/03 (ex N 473/03))
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2004) 2031)
(Slechts de tekst in de Duitse, de Franse en de Nederlandse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2005/170/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst inzake de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken (1) en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Vanaf het najaar van 2002 heeft de Commissie informele besprekingen gevoerd met de Duitse en Nederlandse autoriteiten met betrekking tot staatssteun voor het Duitse en het Nederlandse deel van een propyleen-pijpleidingproject. De Commissie zond Duitsland op 13 februari 2002 een brief, waarop zij op 27 maart 2003 antwoord ontving. Vervolgens had de Commissie eveneens informele contacten met de Belgische autoriteiten. De „Association of Petrochemicals Producers in Europe” (APPE) zond bij brief van 15 mei 2003 een „position paper” toe ter ondersteuning van het project. Bij brieven van 24 juli, 4 september en 16 oktober 2003 meldden Duitsland, Nederland en België steunmaatregelen aan voor de respectieve onderdelen van het project, welke maatregelen werden geregistreerd onder de nummers N 355/03, N 400/03 en N 473/03.
(2)
Bij brief van 27 augustus 2003 verzocht de Commissie Duitsland om nadere inlichtingen. Deze inlichtingen werden bij brieven van 6, 15 en 28 oktober 2003 door Duitsland verstrekt.
(3)
Bij besluit C(2003) 4080 van 11 november 2003 leidde de Commissie de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag ten aanzien van de aangemelde maatregelen in. Dit besluit werd op dezelfde dag aan Duitsland, Nederland en België gezonden; de procedures werden respectievelijk ingeschreven onder de nummers C 67/03, C 68/03 en C 69/03. Duitsland, Nederland en België maakten hun opmerkingen op het besluit bij brieven van 12, 18 en 22 december 2003. De Commissie verzocht om nadere gegevens bij brieven van 23 januari 2004, die door de respectieve lidstaten werden beantwoord bij brieven van 20 en 27 februari en 2 maart 2004.
(4)
Het besluit van de Commissie werd in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt (2). Er werden van drie belanghebbenden opmerkingen ontvangen. Deze opmerkingen werden doorgezonden aan Duitsland, Nederland en België. Bij brieven van 5, 29 en 11 maart 2004 zonden deze landen hun commentaar op genoemde opmerkingen. Ten slotte zonden zij aanvullende gegevens bij brieven van 25 mei en 4 juni 2004.
2. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN
2.1. Achtergrond en begunstigde
2.1.1. Propyleen en vervoer van propyleen
(5)
Propyleen is een aardoliederivaat en wordt gebruikt voor de productie van polymeren, die vervolgens worden gebruikt voor de productie van kunststoffen. In West-Europa wordt circa 70 % van al het propyleen geproduceerd als bijproduct bij de productie van ethyleen. Derhalve komt de productielocatie van propyleen doorgaans overeen met die van ethyleen. De totale omvang van de West-Europese propyleenmarkt wordt geschat op circa 14,7 miljoen t in 2001; de helft van dit volume wordt gebruikt in het gebied waarvoor de pijpleiding van belang is. Volgens ramingen zal de propyleenmarkt in de eerstkomende jaren met 3,7 à 4,0 % toenemen. De groei van de ethyleenmarkt is aanzienlijk lager, circa 2 %.
(6)
Momenteel verplaatsen zich in één jaar 550 binnenschepen (elk van 1 500 t) en 4 800 spoortankwagons (van 50 t elk) met propyleen in de driehoek Rotterdam-Antwerpen-Keulen. Verwacht wordt dat er in dit gebied in 2010 sprake zal zijn van een tekort van circa 1,7 miljoen t propyleen. Door veranderingen in de structuur van de chemische sector wordt verwacht dat de pijpleiding tegen die tijd 2,5 miljoen t zal vervoeren.
(7)
Als alleen het vervoer van Rotterdam naar Zuid-Limburg en het Ruhrgebied wordt beschouwd, dan liggen de cijfers enigszins anders. In 1997 beliep het propyleenvervoer hier 93,4 miljoen t per kilometer, waarvan 4 miljoen t per spoor en circa 89,4 miljoen t via de binnenvaart. In 2010 zou in totaal circa 1,5 miljoen t per jaar naar het Ruhrgebied worden getransporteerd, hetgeen neerkomt op 750 binnenschepen per jaar. Het totale transport van Rotterdam naar Zuid-Limburg zou circa 180 000 t per jaar bedragen, ofwel 900 spoorwagons en 70 binnenschepen per jaar.
2.1.2. De begunstigde
(8)
De begunstigde is de European Pipeline Company BV (hierna „EPC” genoemd), een consortium van ondernemingen in de chemische sector. Voorganger van dit consortium is European Pipeline Development Company (hierna „EPDC” genoemd). De aandeelhouders zijn BASF AG, Celanese Chemical Europe GmbH, Shell Nederland Chemie BV, DSM NV, Rütgers Chemicals AG, Sasol Germany GmbH, Veba Oil Refining & Petrochemicals GmbH, Westgas GmbH en SABIC Europe. Dit consortium heeft de Nederlandse activa, 100 % van de Belgische „asset company” EPDC Flanders NV en 49,9 % van de Duitse „asset company” Propylenpipeline Ruhr GmbH (PRG) in eigendom (3). De Landesentwicklungsgesellschaft Nordrhein-Westfalen (LEG) (4) bezit de overige 50,1 %, maar heeft naast haar deelneming in het kapitaal van de onderneming geen verdere financiële verplichtingen. EPC en de Belgische en Duitse „asset companies” hebben gezamenlijk een joint venture opgericht, European Pipeline Administration Company (EPAC), die het beheer van de gehele pijpleiding op zich zal nemen.
2.1.3. Het pijpleidingproject
(9)
De aanmeldingen betreffen een pijpleiding voor het vervoer van propyleen van Rotterdam via Antwerpen, Tessenderlo, Geleen en Keulen naar Oberhausen in het Ruhrgebied. Het netwerk zal circa 520 km lang zijn. Het tracé bestaat uit negen secties en volgt zoveel mogelijk de bestaande ethyleenpijpleidingen. De Duitse aanmelding heeft uitsluitend betrekking op de sectie tussen Oberhausen, via Keulen naar de Nederlandse grens („Pilot 2”). Daar sluit de leiding aan op een andere sectie in het noordelijke Ruhrgebied („Pilot 1”). Naast de investering in de pijpleiding zou nieuwe opslagcapaciteit worden gebouwd in de Nederlandse en Belgische havens en in Duisburg, Duitsland. Overeenkomstig Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (5) zal de begunstigde een beoordeling van de milieueffecten van de gehele pijpleiding verrichten.
(10)
De totale investeringskosten bedragen 148,5 miljoen EUR, zoals blijkt uit tabel 1 (6).
Tabel 1
Totale investeringskosten
(in miljoen EUR)
Sectie
Investeringskosten
Duitsland, „Pilot 2”
67,134
Nederland
26,0
België
55,4
Totaal
148,5
(11)
De pijpleiding wordt overeenkomstig het „open access/common carrier”-systeem en het „low profit”-beginsel beheerd. Iedere producent of gebruiker die dit wenst, kan onder niet-discriminerende voorwaarden van de pijpleiding gebruikmaken. De capaciteit van de leiding zou voldoende zijn om de verwachte groei in de komende 20 jaar te kunnen opvangen. Voor alle gebruikers gelden dezelfde tarieven, of zij nu aandeelhouder zijn of niet. De tarieven zullen worden vastgesteld op basis van het aantal gebruikte secties.
(12)
De tarieven zullen op transparante wijze worden vastgesteld en vergelijkbaar zijn met de tarieven van spoor en binnenvaart. Voor 2006-2008 […] (7). Er zullen geen kortingen voor grote hoeveelheden worden gehanteerd. Om de tarieven actueel te houden zal om de twee jaar een studie worden verricht naar deze vervoersmodaliteiten.
(13)
Wat aanbestedingen van werken en diensten betreft, zijn EPAC en PRG verplicht de in de desbetreffende communautaire en nationale wetgeving voorgeschreven openbare aanbestedingsprocedures te volgen.
2.1.4. De steunmaatregelen
(14)
Duitsland is voornemens een rechtstreekse subsidie te verlenen van 80 % van het berekende tekort ten opzichte van normale rentabiliteit („unrentierlichen investiven Kosten”) voor het Duitse gedeelte van de pijpleiding („Pilot 2”), met een maximum van 50 % van de totale investeringskosten. De subsidiabele kosten zijn de investeringskosten met inbegrip van de planning, de aanleg en de eerste ingebruikname, minus de meeropbrengsten gedurende de eerste 15 jaar welke op basis van een „discounted cash flow”-analyse worden berekend. De steun zou 18 682 000 EUR bedragen. Volgens een door Duitsland ingediende berekening kan met deze steun een interne rentabiliteit van 5,6 % worden bereikt over een periode van 25 jaar.
(15)
Nederland is voornemens een subsidie van 4 miljoen EUR te verlenen. Dit bedrag zou nodig zijn om de rentabiliteit van het Nederlandse gedeelte van het project op een voor de deelnemende ondernemingen aanvaardbaar niveau te brengen. Zowel de Duitse als de Nederlandse steun betreft „ad hoc”-maatregelen en is niet op een regeling gebaseerd.
(16)
België is voornemens een rechtstreekse subsidie van 2 919 480 EUR toe te kennen, alsmede een vrijstelling van de onroerende voorheffing gedurende vijf jaar, waarvan het voordeel wordt geraamd op 766 000 EUR. De totale investeringskosten in België zouden 55 400 000 EUR bedragen, waarvan de Belgische autoriteiten 40 885 000 EUR als subsidiabele kosten hebben aanvaard. Van deze subsidiabele kosten is een bedrag van 16 556 000 EUR aan exploitatieopbrengsten afgetrokken (8), waardoor een subsidiabel bedrag van 24 329 000 EUR overblijft. België stelt dat de steun onder een door de Commissie goedgekeurde regeling valt (9). De regeling voorziet in een steunpercentage van 12 % voor dit type investering, hetgeen het bovengenoemde steunbedrag van 2 919 480 EUR oplevert. Kosten die ingevolge de regeling niet voor steun in aanmerking komen, zijn de kosten voor algemeen onderzoek, aankoop van grond en commissies.
(17)
De Belgische steun is aangemeld om terzake rechtszekerheid te verkrijgen en de Commissie een overzicht te verschaffen van het volledige investeringsproject en de totale hiervoor te verlenen steun.
(18)
De drie lidstaten maakten de steun afhankelijk van de inachtneming van het „open access”-systeem en het „non-discriminatie”-beginsel gedurende een periode van 25 jaar, wat de economische levensduur van de pijpleiding is. De inachtneming van deze beginselen is verankerd in de statuten van EPMC; na deze periode van 25 jaar kunnen de statuten op dit punt alleen met algemene stemmen van alle partners worden gewijzigd.
(19)
Een lening van de Europese Investeringsbank tot 30 % van de totale projectkosten is momenteel in behandeling. De aandeelhouders zouden circa 8 miljoen EUR aan eigen kapitaal verstrekken; de rest zou door banken worden gefinancierd. Tegelijkertijd moeten de aandeelhouders de verliezen van de eerste jaren dragen, circa 38 miljoen EUR tot 2008 - een bedrag dat, na afschrijvingen en belastingen, feitelijk circa 18 miljoen EUR beloopt.
2.1.5. Het European Olefins Pipelines Network
(20)
De APPE heeft de Commissie een „position paper” (10) verstrekt over het pijpleidingennetwerk voor olefinen waarvan het onderhavige pijpleidingproject deel uitmaakt. Momenteel zouden er vijf verschillende ethyleen-pijpleidingsystemen in Europa bestaan die niet onderling tot een volledig netwerk verbonden zijn; slechts circa 50 % van de totale capaciteit staat met elkaar in verbinding. Voor propyleen zijn er slechts op het grondgebied van de Benelux een aantal individuele systemen. Het gehele olefinennetwerk zou de individuele systemen met elkaar verbinden en uitbreiden. Het „position paper” bevat enkele kaarten waarin verschillende lopende of geplande pijpleidingprojecten zijn aangegeven die uiteindelijk het volledige netwerk moeten vormen.
2.2. Rechtvaardiging van de steun door Duitsland, Nederland en België
(21)
Het project zou gerechtvaardigd zijn op grond van overwegingen met betrekking tot het milieu, de vervoersveiligheid en het industrieel beleid.
2.2.1. Milieuvoordelen
(22)
Verwacht wordt dat het vervoer van propyleen aanzienlijk zal toenemen en dat deze toename de vervoerscapaciteit per schip en per vrachtwagen onder druk zal zetten. De pijpleiding is bedoeld om deze druk te verminderen en te voorkomen dat er knelpunten ontstaan. De congestieproblemen in het wegverkeer zouden sterk worden verminderd.
(23)
Het verschil in emissies tussen traditionele wijzen van vervoer en vervoer via pijpleidingen blijkt uit tabel 2.
Tabel 2
Emissies
Eenheid
Spoor
Binnenvaart
Totaal
Pijpleiding
Delta
Vervoerde volumes
Equivalente t/km
7 100 000
158 200 000
165 300 000
165 300 000
CO2
Kg/tekm
312
6 960
7 237
4 496
2 741
NOx
Kg/tekm
1,99
124
126
5,12
121
CO
Kg/tekm
0,14
6,33
6,47
0,5
5,97
VOC
Kg/tekm
0,07
6,33
6,4
0,17
6,23
SO2
Kg/tekm
0,14
9,49
9,63
2,15
7,48
(24)
Een verdere reductie van de emissies zou voortvloeien uit het feit dat de pijpleiding tot nieuwe investeringen zou leiden op locaties die minder op het vervoer van olefinen zijn aangewezen.
2.2.2. Vervoersveiligheid en congestie
(25)
De pijpleiding zou in belangrijke mate bijdragen tot de vervoersveiligheid. Propyleen behoort tot de gevaarlijkste stoffen. Zonder de pijpleiding zou de groei van de markt tot een aanzienlijke toename van het vervoer van propyleen leiden en daarmee tot een toename van de veiligheids- en congestieproblemen.
(26)
In Nederland betreffen de problemen met name het vervoer per binnenschip en per spoor. De groei van het spoorvervoer zou leiden tot een intensivering van de bestaande veiligheidsknelpunten langs het spoor en bij de overslag van propyleen. De pijpleiding zou het risico verminderen, met name door de reductie van het aantal rangeerbewegingen per spoor en de vermindering van de overslag van propyleen. Het oplossen van een van de ernstigste veiligheidsknelpunten op de spoorverbinding tussen Rotterdam en Geleen, namelijk de verplaatsing van het spoorwegemplacement te Venlo, zou circa 134 miljoen EUR kosten. De aanleg van een pijpleiding zou de noodzaak voor een dergelijke verplaatsing minder groot maken.
(27)
Nederland raamt het directe maatschappelijke rendement (verkeersveiligheid, emissies en geluidsoverlast) van de subsidie op 12 %.
2.2.3. Overwegingen inzake industriebeleid en werkgelegenheid
(28)
De pijpleiding zou van strategisch belang zijn voor de levensvatbaarheid van de chemische sector in het betrokken gebied. Een in 1998 uitgevoerde studie concludeerde dat het concurrentievermogen vooral negatief werd beïnvloed door het ontbreken van een passende infrastructuur. Daarentegen beschikt de Verenige Staten wel over een uitgebreid netwerk. De pijpleiding zou het vervoer veel flexibeler maken, aangezien het tevens als opslagplaats dient, met een rechtstreekse toegang dichtbij alle gebruikers. Ook onzekerheden van de propyleenvoorziening die verband houden met de productie van propyleen in stoomkrakers, zouden afnemen.
(29)
In 1999 bood de chemische grondstoffenindustrie in de Duitse Emscher-Lippe-regio 5 233 arbeidsplaatsen. Circa 1 906 arbeidsplaatsen zouden nauw samenhangen met de vervaardiging van producten op basis van propyleen: 1 506 in de grondstoffenindustrie en 400 in de kunststoffenverwerkende industrie. Zonder de propyleenpijpleiding zou dit potentieel slechts voor hoogstens 50 % worden benut. In een deskundigenstudie zijn ramingen gemaakt van de werkgelegenheid in de Emscher-Lippe-regio met en zonder de pijpleiding. In de grondstoffenindustrie zouden tot 2010 658 banen worden geschapen, waarbij multiplier-effecten buiten beschouwing worden gelaten. Wat de geïntegreerde chemieclusters betreft zou dit cijfer 2 697 bedragen. De werkgelegenheid zou in absolute zin blijven dalen; de pijpleiding zou deze ontwikkeling evenwel vertragen.
(30)
In 2002 waren in Zuid-Limburg in totaal 9 740 personen werkzaam in de chemische industrie. Hiervan zijn 500 à 550 personen werkzaam in de propyleenproductie en de productie en verwerking van producten op basis van polypropyleen in Zuid-Limburg.
3. REDENEN VOOR DE INLEIDING VAN DE PROCEDURE VAN ARTIKEL 88, LID 2, VAN HET VERDRAG
(31)
In haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag zette de Commissie uiteen waarom de maatregelen moesten worden beschouwd als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag en uitte zij twijfel ten aanzien van de verenigbaarheid. Op de steun zou de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu (11) (hierna „kaderregeling milieusteun” genoemd), de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen (12) noch andere door de Commissie opgestelde richtsnoeren van toepassing zijn. Bovendien verschilt het onderhavige geval van andere steunmaatregelen ten behoeve van vervoersinfrastructuurprojecten die eerder door de Commissie zijn goedgekeurd. Wat de algemene criteria voor de beoordeling van staatssteun betreft, stelde de Commissie vast dat de noodzaak van het volledige steunbedrag en de evenredigheid niet duidelijk was. Sommige bestaande pijpleidingen zijn volledig uit particuliere bronnen gefinancierd. Daarenboven lopen de steunintensiteiten voor de diverse onderdelen van het project uiteen en met name die voor het Duitse deel is vrij hoog. Er waren nog enkele feitelijke vragen ten aanzien van de hypothesen voor de rentabiliteitsberekeningen. Ten slotte vroeg de Commissie zich af of zich geen concurrentievervalsing zou voordoen, met name tussen de rechtstreeks aan het project deelnemende ondernemingen en andere ondernemingen in de chemische industrie en aanverwante sectoren en tussen de chemische industrie in de betrokken regio en de chemiesector in andere regio's van de Gemeenschap.
4. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(32)
De Commissie ontving opmerkingen van Deutsche Bahn en van twee concurrenten in de chemische industrie.
(33)
Deutsche Bahn bevestigt de analyse van de Commissie en is van mening dat de steun haar belangen schaadt omdat het vervoer via de pijpleiding het spoorvervoer zal vervangen, wat tot een omzetverlies van circa 13 miljoen EUR per jaar zal leiden. Een verder omzetverlies zou zich kunnen voordoen doordat leveringscontracten van de propyleenproducenten in het zuiden van Duitsland met gebruikers in het Ruhrgebied zouden kunnen worden beëindigd. Deutsche Bahn heeft verschillende voorbeelden overgelegd van omzetverliezen als gevolg van de aanleg van pijpleidingen.
(34)
De eerste concurrent betoont zich een voorstander van de ontwikkeling van een pijpleidinginfrastructuur voor het vervoer van olefinen in Europa, maar is er niet van overtuigd dat dit project de steun die eraan wordt verleend rechtvaardigt. Ten eerste zal via de pijpleiding alleen de „polymeer”-kwaliteit worden vervoerd en niet de chemische of „raffinaderij”-kwaliteit die een lager gehalte aan propyleen heeft. De polymeerkwaliteit vertegenwoordigt slechts 60 % van de markt. Voor de toegang tot de nieuwe pijpleiding zullen de producenten van de chemische kwaliteit aanzienlijke investeringen moeten doen om hun product op het niveau van de polymeerkwaliteit te brengen. Ten tweede kan het ontbreken van pijpleidingnetwerken voor het vervoer van propyleen in Europa niet worden gebruikt als argument voor het geringe concurrentievermogen van de chemische industrie, omdat de tarieven dichtbij de tarieven voor andere vervoersmodaliteiten zullen liggen. De pijpleiding zal concurreren met deze vervoersmodaliteiten en de steun zal de concurrentie vervalsen met de ondernemingen die nu al omvangrijke investeringen doen in de selectie van locaties, aanlegplaatsen en dergelijke. Ten derde zijn de milieuvoordelen van het vervoer per binnenschip en per spoor inmiddels bewezen. Ten vierde kan de pijpleiding een verschuiving in de investeringen van kustlocaties in de Benelux naar bijvoorbeeld Duitsland teweegbrengen.
(35)
De tweede concurrent stemt in met het beginsel dat het vervoer van lichte koolwaterstoffen via pijpleidingen gunstig is wat brandstofrendement en veiligheid betreft en dat een degelijke infrastructuur een stimulans is voor investeringen en werkgelegenheid in de gebieden die door deze pijpleiding met elkaar worden verbonden. Er wordt niettemin op gewezen dat het huidige propyleenvervoer van het westen naar het oosten niet voldoende reden is om in dit project voor de aanleg van een pijpleiding te investeren. Er zouden aan elk uiteinde aanvullende volumes nodig zijn om deze steun te rechtvaardigen, met andere woorden het verbruik van propyleen in Nederlands Limburg en aan de Duitse kant van de pijpleiding en de productie van propyleen in de kustregio. SABIC, daarentegen, heeft de ontwikkeling van de kraakinstallatie in Limburg aangekondigd, waardoor het volume aan propyleen dat uit de regio Antwerpen-Rotterdam-Amsterdam (hierna „ARA” genoemd) naar de oostzijde van de pijpleiding wordt vervoerd, zou afnemen. Zonder investeringen in de propyleenproductie in de ARA-regio zou de pijpleiding onderbenut blijven.
5. OPMERKINGEN VAN DUITSLAND, NEDERLAND EN BELGIË
5.1. Door de drie lidstaten gemaakte opmerkingen
(36)
De drie lidstaten bevestigen het belang van het project uit het oogpunt van milieubeheer en vervoersveiligheid en uit industrieel oogpunt. Zij wijzen er nadrukkelijk op dat het belangrijk is dat de pijpleiding wordt geëxploiteerd volgens het „open access”-, het „non-discriminatie”- en het „common carrier”-beginsel.
(37)
Het was niet mogelijk de begunstigden via een openbare aanbestedingsprocedure te selecteren aangezien enkele petrochemische bedrijven rechtstreeks bij het project waren betrokken als eigenaar van delen van bestaande pijpleidingen. Deze werkwijze zou overigens niet economisch zijn geweest. Concurrentievervalsing is uitgesloten in dit geval omdat ieder bedrijf zich bij het consortium kan aansluiten.
5.2. Opmerkingen van Duitsland
(38)
Duitsland houdt staande dat de overheidsbijdrage geen staatssteun is aangezien deze geen selectief voordeel verschaft. De pijpleiding moet worden beschouwd als een vervoersinfrastructuur zoals andere dergelijke projecten, hetgeen met eerdere besluiten van de Commissie (13) zou stroken. Het project is om redenen van milieu- en industriebeleid tot stand gekomen en de steun is niet alleen maar een reactie op een particulier initiatief. Ook met het feit dat de andere vervoersmodaliteiten - de binnenvaart en de spoorwegen - volledig door overheidsinstanties worden gefinancierd, is rekening gehouden bij het besluit om het project te steunen.
(39)
Duitsland is voorts van mening dat met het project wordt beoogd om het vervoer van propyleen via diverse vervoersmodaliteiten te organiseren. Derhalve zou de maatregel binnen de werkingssfeer van artikel 73 van het Verdrag vallen.
(40)
De steun zou een intern rendement van het project in Duitsland van 5,6 % mogelijk maken. Een hoger rendement zou niet mogelijk zijn: indien de ontvangsten in de eerste 15 jaar hoger zijn dan verwacht, zou een overeenkomstig bedrag van de begunstigde worden teruggevorderd. Duitsland onderstreept dat er geen sprake is van een onevenredig voordeel voor de ondernemingen die aan het project deelnemen, aangezien iedere potentiële gebruiker op niet-discriminatoire basis toegang zal hebben. Bovendien kunnen ook ondernemingen met activiteiten in andere takken van de economie tot het consortium toetreden. De pijpleiding blijft na 15 jaar eigendom van de onderneming, maar deze ontleent daar geen voordelen aan.
(41)
Aangezien de pijpleiding deel uitmaakt van een netwerk dat geheel Europa bestrijkt, zou zich geen concurrentievervalsing ten aanzien van de chemische industrie in andere regio's van de Gemeenschap voordoen.
5.3. Opmerkingen van Nederland
(42)
Nederland wijst erop dat in de jaren negentig de ethyleen- en propyleenproducerende industrie in noordwest-Europa, die netto-exporteur was, door de sterke concurrentie van met name de Aziatische landen netto-importeur werd. De ethyleen- en propyleenmarkt in noordwest-Europa is op dit ogenblik een gesloten markt door het gebrek aan onafhankelijke vervoer-, opslag- en overslagfaciliteiten. Het gesteunde project zou de sector kunnen verplichten de markt open te stellen. Nederland heeft een kaart bijgevoegd met voorbeelden van kustgebieden over geheel Europa die de mogelijkheid hebben om structureel of tijdelijk propyleen aan de pijpleiding te leveren.
(43)
Nederland wijst op de berekening van het maatschappelijke rendement van de subsidie van 12 %. Naast de berekening van het interne rendement van het project (6,19 %) merkt Nederland op dat de rentabiliteitspercentages bij concurrerende vervoersmodaliteiten eveneens laag zijn en, naar gelang van de vervoersmodaliteit, tussen 1 % en 8 % zouden liggen. Nederland is ook van mening dat de steun op basis van artikel 87, lid 3, onder b), van het Verdrag als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt zou kunnen worden beschouwd, aangezien het een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang betreft.
5.4. Opmerkingen van België
(44)
België voegt aan de algemene opmerkingen toe dat de door dit land aangemelde steun onder een door de Commissie goedgekeurde regeling valt en dat het oordeel van de Commissie dat deze niet onder de kaderregeling milieusteun zou vallen, niet strookt met de vorige beoordeling van de toepassing van de Belgische steunregeling.
5.5. Commentaar op de opmerkingen van belanghebbenden
(45)
Wat de opmerkingen van Deutsche Bahn betreft, onderstrepen de drie lidstaten dat de subsidie uitsluitend voor de pijpleidinginfrastructuur zal worden gebruikt en niet voor het eigenlijke vervoer en dat bij de vaststelling van de tarieven zal worden uitgegaan van die van de concurrerende vervoersmodaliteiten. De tarieven zullen transparant en niet-discriminerend zijn. Propyleengebruikers die mogelijk reeds in vervoersinfrastructuur voor vervoer over binnenwateren of per spoor hebben geïnvesteerd, worden niet benadeeld, aangezien de gebruikers van de pijpleiding zelf verantwoordelijk zijn voor de aansluiting op de pijpleiding. Bovendien zijn de meeste investeringen die nodig zijn voor het vervoer over binnenwateren of per spoor, niet specifiek voor het gebruik voor propyleen, maar kunnen ook voor andere vloeibare gassen worden gebruikt. Ten slotte heeft Deutsche Bahn een mogelijkheid om een deelneming in EPDC te nemen. Het succes van de pijpleiding kan belangrijk zijn voor Deutsche Bahn omdat deze mogelijkheden voor het vervoer van propyleen verder landinwaarts creëert.
(46)
Ten aanzien van de opmerkingen van de eerste concurrent merken de drie lidstaten op dat propyleen van „polymeer”-kwaliteit de enige kwaliteit is die zich voor alle toepassingen leent. „Raffinaderij”-kwaliteit wordt zeer zelden in chemische procédés gebruikt vanwege het hoge percentage propaan dat bij het procédé vrijkomt en dat moet worden behandeld; daarnaast zijn er slechts weinig producenten van de chemische en „raffinaderij”-kwaliteit. Er bestaat een tendens naar een groter gebruik van propyleen van „polymeer”-kwaliteit in nieuwe chemische productieprocédés. Over de kwaliteitskwestie heeft een diepgaande discussie plaatsgevonden, dankzij een door het ministerie van Economische Zaken van de deelstaat Noordrijn-Westfalen opgezette task-force. In feite opent de pijpleiding een eengemaakte Europese markt voor propyleen.
(47)
Wat de door de tweede concurrent gemaakte opmerkingen betreft, wordt erop gewezen dat alle verwachte waarden, zowel van de deelnemers als van onafhankelijke deskundigen, een onevenredig sterke groei van de vraag naar propyleen in de komende decennia laten zien. Het probleem ligt daarom vooral in de noodzaak om een knelpunt in de capaciteit van de huidige vervoersmodaliteiten te voorkomen. Het propyleen dat wordt vervaardigd door de kraakinstallatie waarin SABIC heeft aangekondigd te zullen investeren, is van de rentabiliteitsberekeningen voor de pijpleiding uitgesloten. Deze investering wordt op dit ogenblik bestudeerd, maar de economische situatie van de pijpleiding zou er niet door worden beïnvloed. In feite zou, indien SABIC zijn project uitvoert, de locatie te Geleen de pijpleiding nog meer nodig hebben om voor operationele flexibiliteit te zorgen indien de verwachtingen omtrent hetzij de productie hetzij het verbruik niet worden waargemaakt. Bovendien wordt de kraakinstallatie in Terneuzen thans uitgebreid; deze werd in 2002 in gebruik genomen en verschaft 300 kte aan gebruikers in Antwerpen en Rotterdam. De pijpleiding opent geheel nieuwe investeringsperspectieven voor de gebruikers van propyleen, los van de vestigingsplaats van de leveranciers. Bovendien zijn de huidige pijpleidingen in handen van slechts enkele grote ondernemingen.
6. BEOORDELING
6.1. Staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag
(48)
Staatsmiddelen die worden toegekend voor de bouw of het beheer van vervoersinfrastructuur worden niet altijd als steun beschouwd in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag. Indien het orgaan dat de infrastructuur beheert, evenwel een economische activiteit verricht, kan de overheidssubsidie de begunstigde van de steun een concurrentievoordeel verlenen. Zowel EPC als zijn aandeelhouders verrichten economische activiteiten. In dit opzicht vertoont de onderhavige zaak grote overeenkomsten met een zaak betreffende een pijpleiding voor vliegtuigbrandstof in Athene (14). Dankzij de overheidssubsidie kan het consortium gedurende 25 jaar een installatie bouwen en exploiteren zonder de volledige kosten te betalen. Hierbij zij het volgende opgemerkt:
a)
De betrokken landen hebben geen openbare aanbestedingsprocedures georganiseerd voor de bouw en de exploitatie van de pijpleiding; de betrokken autoriteiten reageren slechts op een particulier initiatief.
b)
De pijpleiding wordt over 25 jaar afgeschreven en de voorwaarden voor het verkrijgen van de subsidie gelden voor 15 of 25 jaar; uiteindelijk blijft de pijpleiding evenwel eigendom van de „asset companies”.
c)
Deelneming in de pijpleidingonderneming is in beginsel mogelijk voor ieder bedrijf, maar in de praktijk zijn alleen propyleen- en ethyleenproducenten rechtstreeks erbij betrokken.
d)
De onderneming moet het „low profit”-beginsel toepassen. Dankzij de steun kan voor het Duitse deel een interne rentabiliteit worden bereikt van 5,6 %. De tarievenstructuur moet zich evenwel aanpassen aan de ontwikkeling van de tarieven van concurrerende vervoersmodaliteiten. Daardoor kan een hogere opbrengst niet worden uitgesloten.
(49)
Om deze redenen is er sprake van een selectief voordeel voor EPC ten opzichte van andere ondernemingen die het project hadden kunnen uitvoeren, en ten opzichte van concurrenten die alternatieve vervoersdiensten verrichten. Deze zaak betreft derhalve een particulier initiatief, dat door de staat wordt gesubsidieerd. Het lijdt geen twijfel dat de steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig zal beïnvloeden. De begunstigde van de steun zijn grote chemische bedrijven die alle reeds actief zijn op de wereldmarkt. Bovendien staat bij het project juist het vervoer tussen de drie betrokken lidstaten centraal.
(50)
Duitsland, Nederland en België hebben voldaan aan de verplichting om de steun aan te melden overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het Verdrag. De Commissie merkt op dat de totale investeringskosten meer dan 25 miljoen EUR bedragen en de totale steun het brutosubsidie-equivalent van 5 miljoen EUR overschrijdt. Daarom is, ook wanneer de Belgische steun onder een goedgekeurde steunregeling zou vallen, de verplichting om de steun aan te melden overeenkomstig punt 76 van de kaderregeling milieusteun van toepassing.
6.2. Verenigbaarheid van de steun
(51)
De steun wordt verleend om een vervoersactiviteit te stimuleren. Het vervoer van propyleen via een pijpleiding kan niet worden beschouwd als een aanpassing van het productieproces van propyleen, maar moet als een afzonderlijke dienst worden beschouwd. Dit blijkt uit het feit dat de pijpleiding zal worden gebouwd door nieuwe rechtspersonen die zijn opgericht met het uitsluitende doel om vervoersdiensten voor propyleen te verrichten. Hoewel de aandeelhouders van EPC actief zijn op de markt voor de productie en verwerking van propyleen, gaat het bij deze nieuwe activiteit vooral om de concurrentie op de vervoersmarkt.
(52)
De regels inzake de verenigbaarheid van staatssteun in de titel „Vervoer” van het Verdrag zijn evenwel niet van toepassing. Artikel 73 van het Verdrag bepaalt dat steunmaatregelen die beantwoorden aan de behoefte van de coördinatie van het vervoer, met het Verdrag verenigbaar zijn. Artikel 80 van het Verdrag beperkt de bepalingen van genoemde titel echter door te stellen: „De bepalingen van deze titel zijn van toepassing op het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren…”. Artikel 73 is derhalve niet op de onderhavige investering van toepassing.
(53)
Ondanks de diverse positieve gevolgen van de steun is geen van de regels inzake de verenigbaarheid van staatssteun, die de Commissie op basis van artikel 87, leden 2 en 3, van het Verdrag heeft uitgewerkt, van toepassing. Slechts een klein deel van de investering wordt in steunregio's verricht en de verschillende autoriteiten hebben niet op basis van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen om goedkeuring verzocht De kaderregeling milieusteun is evenmin op dit geval van toepassing. Het pijpleidingvervoer veroorzaakt minder vervuiling dan andere vervoersmodaliteiten die door concurrenten worden geëxploiteerd, ook wanneer het vervoer per spoor of binnenvaart betreft. Er zou derhalve sprake zijn van een nettovermindering van de vervuiling. De Commissie staat evenwel in beginsel geen investeringssteun toe die leidt tot beperking van de vervuiling die door concurrenten van de begunstigden van de steun wordt veroorzaakt. Veeleer acht zij onder bepaalde omstandigheden staatssteun waarbij de begunstigde zijn eigen vervuiling vermindert, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
(54)
Daarom heeft de Commissie de maatregel rechtstreeks op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag beoordeeld. Dit artikel bepaalt dat steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijke belang wordt geschaad. Het gebruik van een pijpleiding, waardoor activiteit wordt onttrokken aan het vervoer per spoor, over de weg of over de binnenwateren, komt neer op de ontwikkeling van een bepaalde vorm van economische bedrijvigheid.
(55)
Op het gebied van de vervoersinfrastructuur heeft de Commissie reeds eerder erkend dat steun kan worden goedgekeurd indien de markt de maatschappij niet voorziet van de noodzakelijke infrastructuur op het gebied van het openbaar vervoer om duurzame mobiliteit tot stand te brengen (15). Voor installaties die onder niet-discriminerende voorwaarden toegankelijk zouden zijn voor alle bestaande en mogelijke exploitanten heeft zij een steunintensiteit tot 50 % van de totale projectkosten toegestaan. Vervoer per pijpleiding vermindert, net als de in overweging 38 genoemde vervoersinfrastructuurprojecten, de uitstoot en is veiliger dan andere vervoersmodaliteiten. Het draagt ook bij aan congestievermindering. Daarnaast is de Commissie het met Nederland, België en Duitsland eens dat er naast de voordelen van het project op milieugebied en ten aanzien van de industrie ook een strategisch belang voor de chemische industrie in de desbetreffende regio aan is verbonden. Het project zou ook voordelen opleveren voor propyleenproducenten in andere delen van de Gemeenschap waar het aanbod van propyleen een overschot vertoont, doordat het project de verkoop van hun propyleen vergemakkelijkt. Geen enkele concurrent in andere gebieden van de gemeenschappelijke markt heeft het bestaan van dit gunstige effect in het kader van de procedure ontkend.
(56)
De eventuele concurrentievervalsing in de propyleenmarkt is beperkt dankzij de vrije toegang tot de pijpleiding voor alle concurrenten. Inachtneming van dit beginsel is gewaarborgd gedurende een periode van 25 jaar, wat de tijdsspanne is waarin de pijpleiding wordt afgeschreven, en verwacht wordt dat de capaciteit van de pijpleiding voldoende zal zijn om in de komende 20 jaar te voorkomen dat er knelpunten ontstaan.
(57)
De aangemelde steun kan als noodzakelijk en evenredig met de doelstellingen worden beschouwd. Zonder de subsidies zou de rentabiliteit van de investeringen te gering zijn en zou het project niet worden uitgevoerd. Ook bijzonder belangrijk is dat de subsidie beperkt is tot het niveau waarbij voor de betrokken bedrijven niet meer dan een normale interne rentabiliteit op de investeringen wordt behaald. In het onderhavige geval dient de interne rentabiliteit op investeringen te worden berekend voor het gehele project („Pilot 1” inbegrepen) en niet voor de diverse onderdelen ervan, aangezien deze onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden en het niet logisch zou zijn in één onderdeel te investeren zonder in de andere delen te investeren. Indien de pijpleiding slechts ten dele werd aangelegd, zouden de verwachte propyleenstromen geringer zijn, wat zou resulteren in een lager rendement en geringere voordelen ten aanzien van het milieu en de veiligheid en voor de industrie. De berekening van het gehele project levert een rentabiliteit van 6,19 % over een periode van 25 jaar op en slechts 2,75 % bij een berekening voor een periode van 15 jaar. Zonder subsidies zouden deze percentages 3,80 % respectievelijk - 0,24 % zijn. De hypothesen die aan de berekeningen ten grondslag liggen zijn realistisch en redelijk, zelfs wanneer men de opmerkingen van belanghebbenden op dit punt in aanmerking neemt. Zelfs 6,19 % kan worden beschouwd als gelijk aan of minder dan een normaal rendement voor dit soort project. Het rendement na belastingen van andere pijpleidingstelsels voor chemicaliën en olie in Europa ligt tussen 9 en 13 % over een tijdsspanne van 25 jaar. Rendementscijfers van gelijksoortige stelsels in de Verenigde Staten geven een iets hogere rentabiliteit aan, te weten 11-15 %. De rendementscijfers voor de energiecentrales en andere soortgelijke nutsbedrijven liggen tussen 10 en 13 % voor kortere perioden, bijvoorbeeld 15 jaar. De verwachtingen van de chemische industrie wat de nieuwe chemische installaties betreft liggen boven de 15 %, terwijl de feitelijke rentabiliteit van deze installaties meestal juist geringer is (9-15 %), afhankelijk van het soort installatie en het belastingstelsel. Daarenboven ligt de berekende rentabiliteit boven de gemiddelde rentabiliteit bij het spoorvervoer (1-3 %) en het bulktransport over de weg (3-4 %), doch is vergelijkbaar met die van het vervoer van chemicaliën over de binnenwateren (7-8 %).
(58)
De vervalsing van de concurrentie tussen de rechtstreeks deelnemende ondernemingen en andere ondernemingen in de chemische industrie en aanverwante sectoren is beperkt. Ten eerste zal de pijpleiding worden gebruikt door een aanzienlijk aantal bedrijven en niet alleen die welke in het consortium deelnemen. Een groot deel van het propyleen zal op geïntegreerde chemische locaties worden gebruikt waar de derivaten onmiddellijk worden geïnjecteerd in andere productieprocessen die worden geëxploiteerd door andere bedrijven, waaronder kleine en middelgrote ondernemingen. Ten tweede kan ieder bedrijf zich op niet-discriminatoire voorwaarden aansluiten bij de beheersorganisatie. Het feit dat voor alle deelnemende bedrijven dezelfde voorwaarden gelden wijst er ook op dat er geen belangrijk voordeel voor één of enkele ondernemingen in de sector is. Gelet op het „low profit”-beginsel en op het beginsel dat de tarieven worden vastgesteld op een niveau waarbij de concurrentie met andere vervoersmodaliteiten net kan worden gehandhaafd, bestaat het voordeel voor de sector veeleer in een grotere mate van flexibiliteit en de onmiddellijke beschikbaarheid van propyleen dan in een geldelijk voordeel.
(59)
Weliswaar zullen producenten van propyleen met een geringere zuiverheidsgraad dan „polymeer”-kwaliteit mogelijk niet veel profijt hebben van de pijpleiding. Iedere norm beperkt echter het gebruik van de pijpleiding in zekere mate en de gekozen norm garandeert een zo ruim mogelijk gebruik. Tot op zekere hoogte zal de pijpleiding wellicht de concurrentie tussen de producenten ten aanzien van de kwaliteit van het propyleen verminderen, maar dit effect zal waarschijnlijk beperkt zijn aangezien de meeste chemische bedrijven om technische redenen propyleen van „polymeer”-kwaliteit en niet van geringere kwaliteit nodig zullen hebben. In ieder geval belemmert de pijpleiding het vervoer van propyleen van andere kwaliteit per spoor en binnenvaart niet. Belangrijker is het positieve effect op de concurrentie dat zal resulteren uit een grotere mate van flexibiliteit van de bevoorrading en de normalisatie op het niveau van de „polymeer”-kwaliteit, wat het voor de gebruikers van propyleen gemakkelijker zal maken om van leverancier te veranderen.
(60)
De Commissie kan overeenkomstig punt 29 van de kaderregeling milieusteun investeringssteun die ondernemingen in staat stelt om de toepasselijke communautaire normen te overtreffen, tot een maximum van 30 % bruto van de voor steun in aanmerking komende investeringskosten toestaan. Hoewel de investeringen niet binnen de werkingssfeer van die kaderregeling vallen, wijst de Commissie erop dat er geen communautaire normen zijn die de deelnemende ondernemingen ertoe verplichten deze investering te doen. Het totale niveau van de steun, de steun ten behoeve van „Pilot 1” mede in aanmerking genomen, bedraagt minder dan 30 %. Daarentegen onderscheiden een aantal elementen dit project van de in overweging 38 genoemde vervoersinfrastructuur en verklaren deze waarom hogere intensiteiten in het onderhavige geval niet aanvaardbaar zouden zijn. Deze eerdere besluiten hadden bijvoorbeeld betrekking op projecten voor spoor- en binnenvaartinfrastructuur die het vrachtvervoer moet vervangen, en niet vervoer per pijpleiding dat in de plaats komt van vervoer via het spoor en de binnenwateren. Daarenboven vormt de pijpleiding een infrastructuur voor vervoer over een lange afstand en betreft het niet alleen facilititeiten op een bepaalde plaats of voor een beperkt deel van het tracé. Ook moet in dit geval erop worden gewezen dat de infrastructuur alleen voor propyleen en voor geen enkel ander product kan worden gebruikt. Bovendien zullen de exploitanten tegelijkertijd ook de voornaamste gebruikers van de pijpleiding zijn. Voorts is het zo dat, hoewel het voordeel wellicht niet in de eerste plaats voortvloeit uit lagere vervoerskosten maar veeleer uit een grotere aanbodflexibiliteit, juist zij degenen zijn die er het meest van profiteren. Om al deze redenen is het totale niveau van de steun gepast.
(61)
De pijpleiding zal de concurrentie ten opzichte van spoor en binnenvaart vervalsen, zoals Deutsche Bahn betoogt. De Commissie wijst erop dat deze distorsie inherent is aan de aard van dit geval; zij heeft dergelijke distorsies evenwel in andere gevallen van steun voor vervoersinfrastructuur geaccepteerd, omdat zij van oordeel was dat zij werden gecompenseerd door de voordelen van dit soort projecten. Rekening houdend met alle bovenstaande argumenten is de Commissie van oordeel dat het niveau van de concurrentiedistorsie, gelet op de voordelen van het project, aanvaardbaar is en concludeert zij derhalve dat de uit de aangemelde steun resulterende concurrentiedistorsie niet ongerechtvaardigd is.
7. CONCLUSIE
(62)
De door België, Duitsland en Nederland aangemelde steunmaatregelen ten belope van 3 685 480 EUR, 18 682 000 EUR en 4 000 000 EUR ten behoeve van de aanleg van een pijpleiding voor het vervoer van propyleen van Rotterdam via Antwerpen naar het Ruhrgebied is staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.
(63)
De steun is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt, met name gelet op de navolgende aspecten: de reductie van de emissies en van de knelpunten en een betere vervoersveiligheid, het belang van het project voor de chemische industrie in de betrokken regio's, de beperking van de concurrentievervalsing door de inachtneming van het „low profit”-beginsel, het „open access/common carrier”-systeem en het non-discriminatie-beginsel, en het feit dat de steun beperkt is tot een niveau dat niet meer dan een normale rentabiliteit mogelijk maakt,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De door België, Duitsland en Nederland aangemelde steunmaatregelen ten bedrage van respectievelijk 3 685 480 EUR, 18 682 000 EUR en 4 000 000 EUR ten behoeve van de aanleg van een pijpleiding voor het vervoer van propyleen van Rotterdam via Antwerpen naar het Ruhrgebied zijn verenigbaar met de gemeenschappelijk markt.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland en het Koninkrijk der Nederlanden.
Gedaan te Brussel, 16 juni 2004.

Labels: 4
1
19
8
18