Document ID: 32001D0089

Komission päätös,
tehty 23 päivänä kesäkuuta 1999,
Ranskan valtion Crédit Foncier de France -luottolaitokselle myöntämän tuen ehdollisesta hyväksymisestä
(tiedoksiannettu numerolla K(1999) 2035)
(Ainoastaan ranskankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2001/89/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 87 ja 88 artiklan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 61 ja 62 artiklan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut niitä, joita asia koskee, esittämään huomautuksensa(1),
sekä katsoo seuraavaa:
1 MENETTELY
(1) Komissio pyysi 2 päivänä helmikuuta 1996 päivätyllä kirjeellään Ranskan viranomaisilta tietoja erityisrahoituslaitos Crédit Foncier de Francen (CFF) maksuvalmiustarpeisiin vastaamiseksi myönnetystä 20-25 miljardin Ranskan frangin suuruisesta Caisse des Dépôts et Consignationsin (CDC) luottolimiitistä. Ranskan viranomaiset vastasivat komissiolle 29 päivänä helmikuuta ja 21 päivänä maaliskuuta 1996 päivätyillä kirjeillä, joissa ne toimittivat osan komission pyytämistä asiakirjoista ja ilmoittivat, että CFF:n uusi pääjohtaja esittäisi hyvin pian pankin rakenneuudistussuunnitelman.
(2) Komissio pyysi 17 päivänä huhtikuuta 1996 päivätyllä kirjeellään Ranskan viranomaisilta tietoja, joiden perusteella se voisi saattaa pankille suunnattuja julkisia tukitoimenpiteitä koskevan analyysin päätökseen. Ranskan talous- ja valtiovarainministeriön 29 päivänä huhtikuuta antamassa lehdistötiedotteessa ilmoitettiin vaikeuksissa olevalle laitokselle myönnettävästä tuesta, jossa valtio sitoutui takaamaan CFF:n lainat ja palauttamaan sen vakavaraisuuden.
(3) Komissio katsoi, että jotkin CFF:n tukitoimenpiteet saattoivat sisältää EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, ja koska niiden soveltuvuudesta yhteismarkkinoille ei voitu tuossa vaiheessa käytettävissä olleiden tietojen perusteella tehdä päätöstä, komissio aloitti 3 päivänä heinäkuuta 1996 EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn ja pyysi Ranskan viranomaisilta lisätietoja suunnitelluista tukitoimenpiteistä.
(4) Ranskan viranomaisten suunnittelema ensi vaiheen ratkaisu CFF:n ongelmiin perustui elvytyssuunnitelmaan, johon sisältyi toiminnan keskittäminen keskipitkän ja pitkän aikavälin kiinnitysluottoihin, konsernin uudelleenjärjestely sekä pankin liittäminen uutteen kumppanien. Uuden osakkeenomistajan luottokelpoisuusluokituksen ansiosta konsernin jälleenrahoituskustannuksia olisi voitu vähentää ja sen omat varat olisi voitu muodostaa uudelleen. Uuden pääjohtajan nimittämisen jälkeen pankki ryhtyi vapaaehtoisesti myymään omaisuuttaan ja strategisesti vähämerkityksisiä osakkuuksiaan. Työntekijäjärjestöjen kanssa neuvoteltiin sopimus, jonka mukaan 600 CFF:n työntekijää irtisanoutuu vapaaehtoisesti, minkä jälkeen vuonna 1997 yrityksessä työskentelee 2400 henkeä.
(5) Koska yritykselle ei aluksi onnistuttu löytämään ostajaa, Ranskan viranomaiset päättivät kansallistaa CFF:n, jotta sen tukeminen olisi helpompaa. Ranskan hallitus ilmoitti 26 päivänä heinäkuuta 1996 komissiolle laatimastaan "Arthuis'n suunnitelmasta", jonka mukaan CFF oli kansallistamisen jälkeen tarkoitus asettaa selvitystilaan ja perustaa sitten julkinen laitos, Caisse Nationale du Crédit Foncier de France (CNCF). Crédit Immobilier de France (CIF) olisi ostanut CFF:n konttorit, ottanut sen velkasalkun hoitaakseen ja ottanut osan sen työntekijöistä palvelukseensa. Valtio olisi myöntänyt CNCF:IIe 2,5-2,6 miljardia frangia, jotta CNCF olisi voinut ostaa kaikki CDC:n haltuunsa ottamat kiinnitysluotot, ja CNCF:n olisi tullut huolehtia CFF:n velkojen vakuuksista ja kiinnitysluottojen perinnästä ja näin valmistella sen asettamista selvitystilaan pitkällä aikavälillä eli noin kymmenen vuoden kuluessa. CDC esitti 9 päivänä syyskuuta 1996 valtion puolesta julkisen ostotarjouksen, minkä jälkeen CFF:n pääomasta on CDC:IIä 90,6 prosenttia, CFF:n henkilöstörahastolla 1,3 prosenttia, CFF:n työntekijöiden eläkekassalla 1,2 prosenttia ja muilla osakkailla 6,9 prosenttia. Kesäkuussa 1996 virkaan astunut Ranskan uusi hallitus kuitenkin luopui hankkeesta, koska CFF:n henkilöstö vastusti CIF:ää erittäin voimakkaasti. Sen sijaan ehdotettiin, että CFF ainoastaan myytäisiin jollekin ostajalle.
(6) Koska komissio ei saanut kaikkia pyytämiään tietoja, se pyysi 9 päivänä heinäkuuta 1997 kirjeitse lisätietoja Ranskan viranomaisilta. Talous- ja valtiovarainministeri vastasi komission pyyntöön 17 päivänä lokakuuta 1997, että CFF oli valtion suostumuksella antanut merkittävän osakkeenomistajan etsinnän Deutsche Morgan Grenfell -pankin tehtäväksi; pankki oli laatinut CFF:ää esittelevät asiakirjat ja lähettänyt kirjeitä ja esittelymuistioita mahdollisesti kiinnostuneille ehdokkaille, joiden konsolidoidut omat varat olivat vähintään 10 miljardia Ranskan frangia. Liiketoimi olisi koskenut CDC:n hallussa olevia CFF:n osakkeita ja mieluiten CFF:n koko toimintaa. Yksityistämisen toteuttamiseksi oli kuitenkin mahdollista esittää myös osittaisia tarjouksia tai tarjouksia yhdessä muiden osapuolten kanssa. Komissio pyysi 21 päivänä marraskuuta 1997 päivätyllä kirjeellä tietoja ilmoitetusta myyntimenettelystä ja etenkin Deutsche Morgan Grenfellin laatimaa raporttia. Komissio tutustui raporttien 18 päivänä joulukuuta 1997 ja pyysi analyysen perusteella 26 päivänä tammikuuta I998 päivätyllä kirjeellä lisätietoja kaikista muista tuista, joita Ranskan valtio oli mahdollisesti myöntänyt CFF:IIe myynnin yhteydessä.
(7) Lehdistön mukaan useat CFF:n konttoriverkosta kiinnostuneet ehdokkaat (kuten GE Capital Azur-GMF-konserni, Ranskan posti, säästökassat ja yhdysvaltalaiset yritykset General Electric ja General Motors) ilmaisivat ostohalukkuutensa. Parhaana ratkaisuna pidettiin neuvottelukierroksen järjestämistä CFF:n vähemmistöosakkaiden sekä jonkin luottokelpoisuudeltaan erinomaisen teollisuusyrityksen kanssa. Vakavimmin otettaville ehdokkaille järjestettiin mahdollisuus tutustua konsernin rahoitusasiakirjoihin 19 päivästä tammikuuta 30 päivään huhtikuuta 1998. Syyskuussa 1998 Ranskan hallitus keskeytti useita kuukausia kestäneet neuvottelut ainoan ostajaehdokkaan, yhdysvaltalaisen GMAC-Bass-konsortion, kanssa. Neuvottelut keskeytettiin sen vuoksi, ettei GMAC-Bass sitoutunut elvyttämään CFF:ää kokonaan ja vaati lisäksi huomattavia takuita. Lehdistön mukaan GMAC-Bass pelkäsi sitä, että jos se ottaisi haltuunsa CFF:n koko taseen (joka tuolloin oli noin 310 miljardia Ranskan frangia) ilman valtiontakuuta, luokituslaitokset saattaisivat heikentää sen omaa luottoluokitusta. Tämän vuoksi ostajat pyysivät valtiota jakamaan CFF:n taseen kahtia ja pyysivät, että kaikki valtion takaamat sitoumukset jäisivät valtion vastuulle.
(8) Kun CFF:n ostamista koskevat neuvottelut GMAC:n kanssa olivat päättyneet tuoksettomina, Ranskan hallitus ilmoitti 18 päivänä syyskuuta 1998 päivätyllä kirjeellä komissiolle sellaisen uuden menettelyn aloittamisesta, jolla CFF:n ongelmat oli tarkoitus ratkaista lopullisesti. Uudessa suunnitelmassa, josta ilmoitettiin komissiolle 24 päivänä joulukuuta 1998 päivätyllä kirjeellä ja joka toimitettiin komissiolle täydellisessä muodossaan kaikkine teknisine liitteineen 23 päivänä maaliskuuta 1999, on kolme vaihetta: rahoituksen uudelleenjärjestely, valtion CDC:n kautta toteuttama pääoman vahvistaminen ja uuden menettelyn aloittaminen pankin myymiseksi.
(9) Ranskan hallitus ilmoitti 24 päivänä maaliskuuta 1999, että valtio vahvistaa pankin pääomaa enintään 1,85 miljardilla Ranskan frangilla CDC:n osakkaiden maksamalla ennakolla, johon sovelletaan lyhyttä markkinakorkoa. Lisäksi Ranskan viranomaiset ilmoittivat halukkuutensa myydä pankki ennen vuoden 1999 loppua. Valtionkassan johtaja ilmoitti 11 päivänä toukokuuta 1999 päivätyllä kirjeellään, että CDC:n osakkuus CFF:ssä (90,5 prosenttia pääomasta sekä osakkaiden maksama 1,85 miljardin frangin ennakko) myytäisiin avointa ja syrjimätöntä menettelyä noudattaen sekä tarjouseritelmän mukaisesti.
2 KUVAUS
2.1 Crédit Foncier de France (CFF)
(10) CFF on keskisuuri rahoitusalan konserni. Vuoden 1994 lopussa sen taseen loppusumma oli 377 miljardia Ranskan frangia ja sen palveluksessa oli 3400 henkeä. Sen muodostavat 52 rahoituksen, sosiaalisen asuntotuotannon ja kiinteistökehityksen alalla toimivaa yhtiötä. Sen kansallinen verkko koostuu 145 pysyvästä tai väliaikaisesta myyntikonttorista, ja lisäksi sillä on tytäryhtiöitä Ranskassa ja ulkomailla (Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Espanjassa, Italiassa ja Alankomaissa).
(11) CFF on vuoden 1984 pankkilaissa tarkoitettu erityisrahoituslaitos. Tämän aseman mukaisesti sillä on erilaisia Ranskan viranomaisten julkisiksi palveluiksi katsomia tehtäviä, kuten joidenkin asuntolainojen jako (tuetut asuntolainat), kiinnitysmarkkinoiden järjestely tai asuntosäästöpalkkioiden maksaminen luottolaitoksille asuntosäästösuunnitelmien tai -tilien mukaan. CFF:n tärkein julkisen palvelun tehtävä on ollut tukilainojen myöntäminen kiinteistöjen ja vakituisen asunnon hankintaa varten (PAP-lainat). Valtio maksoi CFF:IIe avustuksia, minkä johdosta CFF saattoi jakaa korkotukilainoja. Tällä alalla CFF vastasi 75-prosenttisesti jakelusta ja 100-prosenttisesti rahoituksesta. Tämä toiminta päättyi 1 päivänä lokakuuta 1995 samalla, kun koko asuinkiinteistöjen hankinnan rahoitus uudistettiin.
(12) Kun Ranskan hallitus päätti lakkauttaa lokakuussa 1995 uusien PAP-lainojen myöntämisen ja uudistaa tuetut asuntolainat lokakuussa 1996, tuetun alan lainojen kokonaistuotanto romahti (85 prosenttia vuosina 1994-1996). CFF:n on vielä huolehdittava myönnettyjen tukilainojen jäljellä olevasta velasta, joka vähenee (säännönmukaisen tai ennakoitua aiemman) takaisinmaksun myötä. CFF:n aiemmin vähäinen kilpaileva toiminta, joka on yleisesti ottaen kannattavampaa mutta riskialttiimpaa, lisääntyi viime vuosina yhä enemmän, mikä tasoitti julkisen edun mukaisten tehtävien supistumisen vaikutusta.
(13) CFF:n osakepääoman enemmistö (59 prosenttia) oli vuoteen 1994 hyvin hajallaan yleisön hallussa. Loppuosa pääomasta oli institutionaalisten osakkaiden hallussa. Nämä olivat joko kansallisia (kuten CDC ja vakuutusyhtiö Assurances générales de France ja muut laitokset; näillä oli noin 15 prosenttia pääomasta) tai ulkomaisia (UBS Asset Management, Templeton Global Investors ja muut laitokset; näillä oli noin 22 prosenttia pääomasta). CFF:n henkilöstön hallussa oli noin 3 prosenttia pääomasta. CFF oli kuitenkin valtion valvonnassa oleva yhtiö, ja valtio nimitti sen pääjohtajan ja muut johtajat. Valtio oli myös edustettuna yhtiökokouksessa, ja se nimitti kolmesta tarkastajasta yhden, jonka tehtävä oli valvoa, että yhtiöjärjestystä noudatettiin tarkasti. Valtiota edusti myös yksi hallituksen varavaltuutettu. CFF:n oikeusaseman vuoksi siihen kohdistetaan julkisen valvonnan lisäksi varoja avoimilta pääomamarkkinoilta hankkiviin osakeyhtiöihin ja luottolaitoksiin tavanomaisesti sovellettavaa valvontaa.
2.2 Valtiontuen kuvaus
(14) Liikepankeista poiketen CFF ei ota tavanomaiseen tapaan vastaan talletuksia vaan hankkii rahoituksensa laskemalla kansallisille ja kansainvälisille markkinoille obligaatiolainoja, jotka tärkeimmät kansainväliset luokituslaitokset luokittelevat. Kiinteistöalan joutuminen kriisiin 1990-luvulla, CFF:n PAP-tukilainojen jakamisessa monopolia muistuttaneen aseman purkautuminen ja etenkin toteutuneet tai ennakoidut tappiot sekä varainhankintakustannusten kasvu aiheuttivat sen, että laitoksen pitkän aikavälin Moody's -luokitusta laskettiin luokkaan "Baal" ja Standard & Poor's -luokitusta luokkaan "A1"(2). Tämän vuoksi varainhankintakustannukset kasvoivat siinä määrin, ettei luottolaitos enää voinut hankkia varoja pääomamarkkinoilta kannattavuuttaan vaarantamatta.
(15) CDC turvasi vuoden 1996 alussa pankin uudelleenrahoituksen 18 kuukauden pituisella 20 miljardin frangin luottolimiitillä, joka voitiin korottaa 25 miljardiin frangiin ja jonka avulla pankki selvisi maksuvalmiuskriisistä. Tilivuonna 1995 pankki teki valtavat (10,8 miljardin frangin) tappiot 13,6 miljardin frangin suuruisten varausten vuoksi. Varaukset johtuivat pitkälti huonosti hallitusta politiikasta, josta puuttui kilpailevalle kiinteistöalalle suunnattuun luotonantoon liittyvien riskien riittävän tarkka valvonta. Konsernin oma pääoma oli 2,4 miljardia frangia negatiivinen. Ylimääräisessä yhtiökokouksessa 28 päivänä kesäkuuta 1996 osakepääomaa vähennettiin 943 miljardiin frangiin laskemalla osakkeiden nimellisarvo 200 frangista 25 frangiin.
(16) Sääntömääräisen vakavaraisuusasteen laskettua 0,5 prosenttiin valtio turvasi CFF:n toiminnan jatkumisen takaamalla sen velat ja tulevan vakavaraisuuden. Ranskan valtion suunnittelemat tukitoimenpiteet olivat seuraavat:
1) valtion kokonaan omistaman CDC:n myöntämä 18 kuukauden pituinen ja 20 miljardin frangin suuruinen luottolimiitti, joka voidaan korottaa 25 miljardiin frangiin;
2) valtion takuu sille, että CFF:n arvopapereita vastaan otetun velan kaikkia lyhennys- koronmaksupäiviä noudatetaan;
3) valtion sitoutuminen siihen, että se toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet, jotta CFF:n toiminta voi jatkua voimassa olevien toiminnan vakautta koskevien sääntöjen mukaisesti.
3 ASIANOMAISTEN OSAPUOLTEN HUOMAUTUKSET
(17) Menettelyn aikana muut asianomaiset osapuolet eivät ole toimittaneet komissiolle huomautuksia säädetyssä määräajassa.
4 RANSKAN VALTION ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET
(18) Ranskan viranomaiset esittivät CDC:n CFF:lle myöntämän lainan ehdoista useita perusteluja osoittaakseen, että tukitoimi oli luonteeltaan väliaikainen ja kiireellinen ja että CDC:n myöntämän lainan ehdot eivät olleet houkuttelevat: laina-aika oli lyhyt ja lainan korko asteittain kasvava.
(19) Lainan kestosta viranomaiset totesivat erityisesti, että laina oli maksettu kokonaan ja lopullisesti takaisin kahdeksan kuukautta sen myöntämisen jälkeen. Lainan takuista todettiin, että CDC:lle takuiksi(3) annetut paikallisyhteisöille myönnetyt 27,8 miljardin frangin lainat olivat luotettavia yli kahden vuoden lainoja, jotka eivät sisältäneet erääntyneitä velkoja eivätkä oikeusriitariskejä. Lainan todellinen korkomarginaali oli keskimäärin 31 pistettä ja vaihteli helmikuun 27 pisteestä elokuun 41 pisteeseen. Korko oli siis pankkienvälistä markkinakorkoa suurempi.
(20) Ranskan viranomaiset vakuuttivat, että talous- ja valtiovarainministerin 29 päivänä huhtikuuta 1996 tekemä sitoumus, josta muistutettiin 26 päivänä heinäkuuta 1996 laaditussa tiedonannossa ja jonka mukaan kaikkia CFF:n velan maksupäiviä noudatetaan, ei oikeudellisesti vastannut tosiasiallista valtiontakuuta. Sitoumuksessa ei määritelty täsmällisesti takuun teknisiä ja oikeudellisia menettelytapoja, ja vaikka siihen olisi sisältynyt muodollinen valtiontakuu, vastaava sitoumus olisi pitänyt sisällyttää talousarvioon. Tämän vuoksi kyseessä oli pikemminkin poliittinen sitoumus tarkkailla CFF:n tilannetta ja rauhoittaa rahoitusmarkkinoita.
(21) Lisäksi Ranskan viranomaiset vakuuttivat, että valtio takasi muodollisesti ainoastaan osan obligaatiolainoista eli ennen 1 päivää tammikuuta 1991 liikkeeseen lasketut valuuttamääräiset lainat. Tällainen takuu myönnettiin 1970-luvulla julkisten yritysten ja erityisrahoituslaitosten ottamille lainoille maksutaseen rahoituksen turvaamiseksi, kun inflaatio oli nopeaa ja valuuttakursseja valvottiin. Inflaation hallinnan parantumisen ja Ranskan frangin vakautumisen ansiosta valtio saattoi lopettaa takuut 18 päivänä tammikuuta 1991. Näin ollen niille CFF:n lainoille, jotka oli laskettu liikkeeseen 18 päivän tammikuuta 1991 jälkeen, ei ollut annettu valtion eikä julkisen laitoksen muodollista takuuta.
(22) Mitä tulee CFF:n omaisuuden valtiontakuuseen, sen asuntorahoituksen alalla tekemien kiinnityslainojen valtiontakuista säädetään 31 päivänä joulukuuta 1950 annetussa laissa. Valtio ja CFF määrittelevät yleensä tämän takuun ehdot järjestelyllä, jolla taataan valtiontakuun rajallisuus: takuu koskee ainoastaan 50:tä prosenttia kiinnitetyn asunnon arvosta (60:tä prosenttia vuodesta 1991), ja takuu myönnetään ainoastaan siinä tapauksessa, ettei kiinnityksestä saatava nettosumma, joka on tarkoitettu saamisen kattamiseen ja joka on yleensä lainanottajan vastuulla, ole riittävä. Lisäksi sopimuksessa varmistetaan vuodesta 1991 se, että CFF saa "kannustuslisää" tukiluottojen takuurahaston optimaalisesta toiminnasta.
(23) Komissio pyysi 16 päivänä huhtikuuta 1999 päivätyllä kirjeellä Ranskan viranomaisilta selvitystä syistä joiden vuoksi pankkivalvontakomitea ei ollut vaatinut CFF:n omien varojen pikaista korottamista. Ranskan viranomaiset vastasivat 30 päivänä huhtikuuta 1999 päivätyllä kirjeellään, etteivät ne olleet tietoisia pankkivalvontakomitean päätöksen syistä, mutta arvioivat, että valvontaelin kannatti ostajan tehokasta etsintää ja laitoksen elvyttämistä selvitystilaan asettamisen sijaan.
5 TUKITOIMENPITEIDEN ARVIOINTI
5.1 Toimenpitein valtiontukiluonne
(24) Arvioidessaan jäsenvaltioiden tukitoimenpiteitä komissio soveltaa "markkinatalouessa toimivan yksityisen sijoittajan periaatetta", kuten se ilmaisee asian julkisia yrityksiä koskevassa tiedonannossaan(4). Tiedonannon mukaan toiminta on valtiontukea, jos yksityinen sijoittaja ei olisi ryhtynyt siihen tavanomaisissa markkinatalouden olosuhteissa.
5.1.1 CDC:n myöntämä luottolimiitti
(25) CDC avasi 23 päivänä tammikuuta 1996 allekirjoitetun pöytäkirjan mukaisesti uusittavan luottolimiitin, jota myönnetään 31 päivään maaliskuuta 1997 asti ja jonka CFF takasi luopumalla paikallisyhteisöille myöntämistään lainoista. CDC:n myöntämästä 20 miljardin frangin ja 18 kuukauden luottolimiitistä, jota voidaan korottaa 25 miljardiin frangiin, käytettiin keskimäärin 7,9 miljardia frangia 31 päivästä tammikuuta 30 päivään elokuuta 1996. Limiittiä veloitettiin eniten eli 12,4 miljardia frangia 2 päivänä huhtikuuta 1996, jolloin limiitti maksettiin takaisin. Luottolimiitin ehdoista mainittakoon, että tosiasiallinen korkomarginaali erosi keskimäärin 0,31 pistettä lainaehdoissa ilmoitetusta pankkienvälisestä viitekorosta, ja vuonna 1996 ero vaihteli helmikuun 0,27 pisteestä elokuun 0,41 pisteeseen.
(26) Luottolimiitillä pyrittiin tukemaan CFF:n vakavaraisuutta siirtymävaiheessa, jossa CFF ei kyennyt hankkimaan lainoja rahoitusmarkkinoilta tavanomaisin liiketaloudellisin ehdoin. Vuoden 1996 alusta ja vuoden 1996 tammikuun toisen viikon aikana CFF:n liikkeeseen laskemien kymmenen vuoden obligaatioiden tuotossa noteerattiin jälkimarkkinoilla ennätysmäinen lähes 200 pisteen poikkeama (eli 2 prosenttiyksikön korko) ylöspäin samanpituisten valtion velkakirjojen tuottoihin verrattuna. CFF:n heikon taloudellisen tilanteen vuoksi yksityiset osakkaat kieltäytyivät tuolloin kaikesta tuesta ja ainoastaan valtio, olematta välitön osakkeenomistaja, ilmoitti tukevansa CFF:ää CDC:n kautta. Tässä yhteydessä on syytä muistaa, että CDC on julkinen luottolaitos, jonka osakkuus CFF:ssä oli tuolloin noin 4 prosenttia.
(27) Arvioitaessa sitä, onko CDC:n myöntämää luottolimiittiä pidettävä valtiontukena, sitä on verrattava muihin lainoihin, joita luottolaitokset tavallisesti myöntävät markkinoilla. Erityisesti on tarkistettava:
a) olisivatko muut yksityiset laitokset myöntäneet luottolimiitin;
b) vastasivatko lainan ehdot (kesto, korot ja takuut) markkinoilla vallitsevia ehtoja.
Näitä seikkoja arvioitaessa on otettava huomioon myös luottolimiitin myöntämisen aikaisen tilanteen erityispiirteet ja erityisesti CFF:n taloudellinen tilanne vuoden 1996 alussa.
(28) Tarkasteltaessa CFF:n tuolloista tilaa on syytä ensiksikin muistaa, että CFF:n toiminnan rahoitus riippuu pääomamarkkinoista ja tämän vuoksi pankin velkojen osuuden määrittäminen riippuu siitä, millaisia arvioita luokituslaitokset tekevät sen vakavaraisuudesta. Luokituslaitokset olivat alkaneet heikentää CFF:n luokitusta vuonna 1993, ja tilanne heikkeni lisää vuonna 1995, jolloin Moody's luokitteli laitoksen vakavaraisuudeltaan epävarmaksi. Tätä luokitusta heikennettiin tammikuussa 1996 "erittäin heikon vakavaraisuuden" (E+) korostamiseksi. Sitä vastoin pitkän aikavälin arvio on pysynyt suhteellisesti korkeampana (Baa1). Tämä on edellistä arviota tärkeämpi, koska siinä otetaan huomioon vakavaraisuuden lisäksi myös kaikenlaiset muiden tahojen, erityisesti julkisen vallan, tuki- ja suojatoimenpiteet. Tämä osoittaa, että markkinat odottivat CFF:n saavan tukea valtiolta.
(29) CFF:n tapauksesta käy ilmi, että valtion hallitsevassa vaikutuspiirissä ja suojeluksessa toimivan laitoksen luottoluokitus saattaa muuttua erikoisella tavalla. Vaikka joillakin yrityksillä on vakavia rahoitus- ja talousvaikeuksia, niiden luottoluokitus ei heikkene, jos ne ovat jollakin tavoin valtion vaikutuspiirissä. Tämän ilmiön esiin tuomiseksi Moody's on laatinut vakavaraisuusluokituksen, jolla arvioidaan laitoksen sisäistä rahoitusvoimaa ottamatta huomioon mahdollisia ulkopuolisia tukia(5). CFF:n luokituksen muutokset kuvastavat mainittua ilmiötä. Moody's heikensi pankin vakavaraisuusluokitusta 30 päivän elokuuta 1995 ja 1 päivän toukokuuta 1996 välisenä aikana C+:sta E:hen (eli heikoimpaan tasoon), vaikka valtio oli myöntänyt pankille tukia vuoden 1996 tammikuusta huhtikuuhun. Sen sijaan luokituslaitos ei muuttanut CFF:n pitkäaikaista luottoluokitusta, joksi oli vuoden 1996 alussa katsottu Baa1, ja muutti näkemyksensä laitoksesta negatiivisesta positiiviseksi Ranskan hallituksen huhtikuun lopussa tekemien ilmoitusten jälkeen.
(30) Komissio arvioi menettelyn aikana Ranskan viranomaisten toimittamia tietoja ja erityisesti luottolimiitin kestoa, takuita ja korkoa koskevia huomautuksia.
(31) Komissio totesi, että CFF oli käyttänyt limiittiä ainoastaan kahdeksan kuukauden ajan, koska limiitin ehtoihin sisältyi sakkoja, joiden tarkoituksena oli hillitä limiitin käyttöä tarvittavan vähimmäisajan jälkeen korottamalla vaihtuvaa peruskorkoa nostojen jakautumisen mukaan(6). CFF hyödynsi tämän lepoajan löytääkseen pikaisesti ratkaisun velkaantumiseensa markkinoilla ja parantaakseen varojen ja velkojen hallintaa. Näin lainalla tuettiin vaikeuksissa olevaa laitosta sen rahoituksen uudelleenjärjestelyn ollessa ratkaisevassa vaiheessa, ja tuen kesto ja määrä olivat rajalliset.
(32) Komissio oli pyytänyt lisätietoja lainatakuista tarkistaakseen CFF:n paikallisyhteisöille myöntämien ja CDC:IIe takuiksi annettujen lainojen luotettavuuden paremmin. Komissio havaitsi takuiksi annettujen luottojen kokonaisarvon olleen CDC:n myöntämien lainojen kokonaisarvoa suurempi(7), ja takuiksi oli annettu ainoastaan suurkaupunkialueiden paikallisyhteisöille myönnettyjä yli kahden vuoden lainoja, jotka eivät sisältäneet erääntyneitä velkoja eivätkä oikeusriitariskejä.
(33) CDC:lle annettu takuu on sopusoinnussa nykyisen pankkikäytännön ja tavallisen sopimuskäytännön kanssa. Pankkikäytännön mukaan lainan vakuus on yleensä lainan arvoa suurempi: arvojen välinen ero antaa lainanantajalle lisätakuun lainan puutteellisesta takaisinmaksusta johtuvaa tilastollista riskiä varten. Mitä enemmän lainassa on riskitekijöitä, sitä helpommin ja varmemmin annetut takuut on kyettävä muuttamaan rahaksi. CFF:n CDC:lle takuuksi antaman omaisuuden voidaan sen laadukkuuden ansiosta katsoa olevan oikeassa suhteessa lainaan huolimatta siitä, että vaikeuksissa olevalle yritykselle jollainen CFF tuolloin oli - myönnettävään lainaan liittyy tavallisesti poikkeuksellisen, suuria riskejä.
(34) CDC:n kyseeseen lainaan soveltamista korosta komissio toteaa, että CFF:lta pyydetty korko erosi Ranskan pankkienvälisten markkinoiden keskimääräisestä korosta. Kyseistä korkoa sovelletaan välittäjien, joiden riski on pienin. Arvioitaessa sitä, voidaanko CFF:ltä pyydettyyn korkoon liittyviä sopimusehtoja pitää pankkikäytännön mukaisena vai sisältyykö niihin sen sijaan suosivaa kohtelua, minkä vuoksi niiden ei voitaisi katsoa olevan kilpailusääntöjen mukaisia, merkille pantavia tekijöitä ovat lainanottajan riskitason perusteella määritellyn korkoeron laajuus, nostojen laajuuden mukaan määräytyvät sakot ja luottolimiitin kesto. Koska CFF:lle aiheutuneet kokonaiskustannukset olivat sovelletun korkoeron vuoksi noin kaksi miljardia frangia suuremmat verrattuna pankkienvälisen viitekoron mukaisiin kustannuksiin ja koska lainan sopimusehdoissa määrättiin sakoista, joiden tarkoituksena oli estää luottolimiitin tosiasiallinen muuntuminen pitkän aikavälin rahoitukseksi, CFF:ään sovellettujen korkoehtojen voidaan katsoa olleen pankkikäytännön mukaisia.
(35) Komissio saattoi näin ollen todeta, että CDC:n CFF:lle myöntämän luottolimiitin ehdot vastasivat pankkikäytäntöä, jota noudatetaan myönnettäessä lainaa yritykselle, jonka riskit vastaavat CFF:n riskejä tammikuussa 1996, ja että ehtoihin sisältyi sakkojärjestelyjä, joiden tarkoituksena oli saada laitos etsimään nopeasti muita edullisempia tai sellaisia rahoituslähteitä, joilla vakavaraisuuden epätasapaino voitaisiin korjata mahdollisimman pian etenkin luopumalla paikallisyhteisöille myönnettyjen lainojen saatavista. Näin ollen luottolimiitti ei ole tukea.
5.1.2 CFF:n veloille myönnetty valtiontakuu
(36) Ranskan viranomaiset ilmoittivat 29 päivänä huhtikuuta 1996, että CFF:n tappiot vuodelta 1995 olivat 10,8 miljardia frangia. Pankin tilanne oli heikentynyt erittäin vakavasti, ja sen oma pääoma oli 2 miljardia frangia negatiivinen. Talous- ja valtiovarainministeri ilmoitti samana päivänä antamassaan tiedonannossa, että valtio oli sitoutunut takaamaan, että kaikkia CFF:n arvopapereita vastaan otetun velan lyhennys- ja koronmaksupäiviä noudatetaan. Tuolloinen takuu kattoi noin 260 miljardin frangin osuuden CFF:n ottamista lainoista.
(37) Takuu vahvistettiin joitakin kuukausia myöhemmin. Ministeri ilmoitti uudelleen 26 päivänä heinäkuuta 1996, että "laitoksen tilanne edellyttää viime vuonna 29 päivänä huhtikuuta tehtyjen sitoumusten mukaisia valtion toimia julkisen talouden, CFF:n henkilöstön, sen osakkeiden ja obligaatioiden haltijoiden sekä Pariisin pörssin etujen turvaamiseksi". Kohdistamalla sanoman yleisölle ministeri halusi rauhoittaa CFF:n sopimuskumppaneita, jotka olivat huolestuneet velallisensa vakavista rahoitusvaikeuksista, ja osoittaa kyseiset velat luotettaviksi; CFF:n huomattavan kansainvälisen aseman vuoksi kyseiset sopimuskumppanit olivat pääosin ulkomaisia sijoittajia. Talous- ja valtiovarainministerin ilmoituksessa ei kuitenkaan määritelty aikarajoja eikä taatun summan enimmäismäärää eikä vahvistettu korvausta takuun antamisesta.
(38) Komissio katsoi, että valtion kaikille CFF:n veloille antama takuu saattoi olla rakenneuudistustukea, ja pyysi lisätietoja valtion CFF:lle antamista takuista ja muista suojatoimenpiteistä.
(39) Komissio tutki huomautuksia, jotka Ranskan viranomaiset olivat esittäneet laitoken velkojen takuusta. Komissio katsoi kuitenkin, ettei ministerin ilmoitusta voitu Ranskan viranomaisten väitteen mukaisesti pitää pelkkänä poliittisena sitoumuksena, joka ei ollut oikeudellisesti sitova, vaan että esitetyissä perusteluissa talous- ja valtiovarainministerin antaman ilmoituksen vaikutusta oli aliarvioitu.
(40) Jos ei tarkastella ainoastaan valtion tukitoimenpiteiden tavoitteita vaan - kuten Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on korostanut(8) - pääasiassa niiden vaikutuksia, on todettava, että vakuuttamalla velkojat saataviensa luotettavuudesta kyseisellä ilmoituksella vältettiin CFF:n arvopaperien takaisinmaksuvaatimukset pankin ollessa syvässä vakavaraisuuskriisissä, jolloin se ei kyennyt hankkimaan rahoitusta markkinoilta tavanomaisin ehdoin. Komissio katsoo, että ilmoituksella oli tämän lisäksi seuraavia vaikutuksia. Ensiksikin sillä vältettiin se, että CFF olisi joutunut käyttämään CDC:n myöntämää luottolimiittiä sellaisiin poikkeuksellisiin liiketoimiin, joita pankin rahoitusasemasta huolestuneiden velkojien mahdolliset saatavien takaisinmaksuvaatimukset olisivat aiheuttaneet, minkä vuoksi laitoksen talouden ja rahoituksen tervehdyttämiseen tarkoitetut varat olisivat vähentyneet. Toiseksi valtiontuen aikaansaaman rauhoittumisen ansiosta pankin johto saattoi laatia ja myöhemmin toteuttaa pitkän aikavälin rakenneuudistussuunnitelman. Kolmanneksi pankkivalvontakomitea saattoi sallia CFF:n toiminnan jatkumisen, vaikka sen vakavaraisuussuhde oli liian alhainen.
(41) On syytä muistaa, että pankkivalvontakomitea antoi CFF:n toimia pitkän aikaa, vaikka pankin vakavaraisuussuhde oli huomattavasti toiminnan vakautta koskemssa yhteisön säännöissä vaadittua heikompi. Vaikka hallitus sitoutui nostamaan suhteen uudelleen säännönmukaiseksi, valtion toimenpiteestä ilmoitettiin tosiasiassa vasta maaliskuussa 1999. On hyvin todennäköistä, ettei pankkivalvontakomitea ollut katsonut valtion suunnittelemaa pääoman uudelleen muodostamista riittäväksi perusteluksi CFF:n toiminnan jatkumisen sallimiselle toiminnan vakautta koskevien sääntöjen vastaisesti, vaan oli halunnut varmistua siitä, että kyseisellä pääoman uudelleen muodostamisella CFF:n vaikean tilanteen mahdollisesti heiketessä lisää ministerin ilmoittama valtiontakuu käytettäisiin.
(42) Pankkivalvontakomitea joutui vaikeaan tilanteeseen sen vuoksi, että CFF:n pääoman vahvistaminen valtion tuella oli epävarmaa; tästä oli välillisenä osoituksena se, että komitea oli ilmeisesti pyytänyt vuonna 1997 CDC:tä - joka vuonna 1996 esitetyn julkisen ostotarjouksen jälkeen oli saanut haltuunsa yli 90 prosenttia CFF:n pääomasta - vahvistamaan CFF:n pääomaa vakavaraisuussuhteen nostamiseksi säännönmukaiseksi. CDC kuitenkin vastasi, että se tukee CFF:ää ainoastaan luottolimiitillä ja pitää CFF:n vaikutuspiirissään ainoastaan valtion puolesta ja näin ollen kieltäytyy antamasta uusia varoja laitoksen pääoman vaadittuun tukemiseen.
(43) Vaikka valtion sitoumuksessa ei määritelty muodollisesti sen teknisiä menettelytapoja, sitoumuksen jälkeen valtio kuitenkin toteutti konkreettisia CFF:lle kohdistettuja tukitoimia, joiden vuoksi pankki siirtyi muodollisesti valtion vaikutuspiiriin CDC:n kautta. Ministeriön 29 päivänä huhtikuuta 1996 tekemän ilmoituksen ja 26 päivänä heinäkuuta 1996 antaman vahvistuksen jälkeen CDC, joka oli myöntänyt CFF:lle jo tammikuussa 1996 kiireellisen lainan, osti lokakuussa 1996 valtion puolesta 90,6 prosenttia laitoksesta hintaan, joka oli tuohon aikaan huomattavasti markkinahintaa korkeampi: julkisessa ostotarjouksessa osakkeesta tarjottiin 70 frangia, vaikka CFF:n ostajaa etsittäessä osakkeiden hinta oli vaihdellut 29:stä 40 frangiin. Myyntiä odotettaessa CFF siirrettiin valtiovarainministeriön pankkilaitoksen valvontaan, ja vaikka siirto oli väliaikainen, se toi yleisesti ilmi valtion halukkuuden pitää kyseinen laitos pystyssä.
(44) Vaikkei ministeriön huhtikuussa 1996 antama ilmoitus ollut oikeudellisesti sitova, komission mielestä sillä oli kuitenkin merkittäviä vaikutuksia, minkä vuoksi sitä voidaan pitää takuuta vastaavana ja arvioida markkinataloudessa toimivan yksityisen sijoittajan periaatteen nojalla, kuten komissio toteaa 13 päivänä marraskuuta 1993 antamassaan jäsenvaltioille osoitetussa tiedonannossa(9).
(45) Komission on sovellettava markkinataloudessa toimivan yksityisen sijoittajan periaatetta valtion takuihin siten, että se arvioi tuen osuutta vertaamalla takuiden ehtoja niihin ehtoihin, jotka tuensaaja olisi tukipäätöstä tehtäessä saanut markkinoilta ja jotka tavallisesti riippuvat siitä, millaiseksi tuensaajan taloudellinen asema ja sen tuleva kehitys arvioidaan. Takuina myönnettävää valtiontukea arvioitaessa on etenkin tarkistettava, liittyykö takuiden myöntämiseen erityisehtoja. Takuihin sisältyy tukea muun muassa, jos niillä katetaan yrityksen velkoja eikä tuensaajalle ole asetettu takuiden käyttöä koskevia ajallisia eikä määrällisiä rajoituksia tai jos takuista maksettava korvaus ei vastaa käytäntöä, jota markkinoilla noudatetaan vastaavissa toimissa.
(46) Komissio huomauttaa tarkasteltavasta tapauksesta, ettei valtiontakuuseen ole kohdistettu ajallisia eikä määrällisiä rajoituksia eikä siitä makseta mitään korvausta. Ministerin yleinen ilmoitus koski laitoksen arvopaperimuotoista velkaa kokonaisuudessaan, eikä siinä eritelty arvopapereiden muotoa eikä niiden määrää; siinä ei ollut mitään selvitystä siitä, tarkoitettiinko ilmoituksessa yksinomaan arvopaperimuotoisia velkoja vai myös muita velkoja, kuten etuoikeusasemaltaan huonompia velkoja.
(47) CFF:n kaikkien velan maksupäivien noudattamista koskeva takuu olisi tarvittaessa kattanut kaikki erilaiset velat. Jos takuu olisi annettu ainoastaan vuoden 1995 taseen arvopaperimuotoisille veloille, se olisi vastannut noin 268:aa miljardia frangia. Jos takuu olisi koskenut myös etuoikeusasemaltaan huonompia lainoja ja arvopapereita, summaan olisi pitänyt lisätä 9,2 miljardia frangia. Niiden selvitysten perusteella, jotka Ranskan viranomaiset antoivat lakisääteisten takausten järjestelmästä, komissio katsoi valtiontuen määrää määrittäessään, ettei valtiontakuu kuitenkaan kattanut CFF:n arvopaperimuotoisen velan koko nimellisarvoa. Laitoksen jakamille lainoille myönnetään kiinnitysluottopankkien erityisen yhtiöjärjestyksen mukaan 28 päivänä helmikuuta 1852 annetussa ja 4 päivänä tammikuuta 1993 vahvistetussa laissa määritelty erioikeus, jonka perusteella rahoituksen ja lainojen välille vahvistetaan suhde, jonka mukaan sääntömääräisten lainojen osuuden on aina oltava ainakin sama kuin taatun rahoituksen osuus. Jos näin ei ole, kiinnitysluottopankin on lunastettava omia obligaatioitaan vaatimuksen noudattamiseksi. Niiden kiinteistöjen arvo, joista velkojilla on ensimmäinen kiinnitys, vaikuttaa joiltakin osin lainojen saatavien: kiinnityslainojen alkuperäinen arvo saa olla enintään 62 prosenttia omaisuuden arvosta tai vaihtoehtoisesti sillä on oltava julkisyhteisön myöntämä takuu tai siihen on sovellettava erityistä sääntelyjärjestelmää. Kuvatun järjestelmän vuoksi asunto-obligaatioille myönnetty valtiontakuu olisi täydentävä suhteessa kiinteistöjä koskevaan erioikeuteen tai julkisyhteisöjen myöntämään takuuseen, jolla parannetaan CFF:n saatavien vakavaraisuutta. Näin CFF:n velkojat saatiin vakuuttuneiksi niiden myöntämien lainojen takaisinmaksusta määräajassa eikä kiinnitystakuun lunastamiseksi jouduttu käyttämään oikeustoimia. Lisäksi jos valtion on lunastettava takuu, sillä on kiinteistöalaa koskevan erioikeuden nojalla suurempi todennäköisyys saada suuri osa maksetusta summasta takaisin. Edellä mainittujen etuoikeusasemaltaan huonompien velkojen kohdalla on toisin, koska ne eivät luonteensa vuoksi saa mitään erioikeutta ja todennäköisyys, että ne saadaan takaisin, on vain hiukan suurempi kuin oman pääoman kohdalla.
(48) Takuuehdoista voidaan lopuksi huomauttaa, ettei takuun kestoa vahvistettu eikä valtio saanut takuusta mitään korvausta eikä vastinetta. Kuten edellä todettiin, laitos oli takuuta myönnettäessä lisäksi niin vakavassa tilanteessa, ettei sille voitu myöntää takuuta markkinataloudessa toimivaa yksityistä sijoittajaa vastaavin ehdoin: tukea saattoi myöntää ainoastaan valtio. Näin ollen takuu on valtiontukea. Tuen avulla laitos saattoi jatkaa toimintaansa lähes kolmen vuoden ajan, vaikka se oli tilassa, jossa lupa pankki- ja rahoitustoiminnan jatkamiseen yleensä kaikissa tapauksissa evätään.
(49) Tuen määrää määritettäessä voidaan arvioida hintaa, joka CFF:n olisi pitänyt maksaa, jos se olisi hankkinut takuun markkinoilta. Tässä yhteydessä on arvioitava sitä, millä todennäköisyydellä CFF:lle myönnettyä valtiontakuuta vastaava ja erityisesti kestoltaan rajoittamaton rahoitusväline (laina, obligaatio tai takuu) olisi maksettu takaisin, millä todennäköisyydellä kiinnityslainat olisi maksettu takaisin ja millä teoreettisella todennäköisyydellä laitokset, joilla on vastaava luottoluokitus kuin CFF:lla oli takuuta myönnettäessä (Moody's: Baa1; S& P: A1), joutuvat selvitystilaan. Näin lasketun todennäköisyyden perusteella voidaan edellä esitetyt seikat huomioon ottaen laskea riskitön korkoero verrattuna kyseistä takuuta ominaisuuksiltaan vastaavaan rahoitusvälineeseen. Näillä laskentaperusteilla valtion olisi pitänyt pyytää kyseisestä tuesta 14,6 miljardin frangin suuruinen korvaus.
(50) CFF:n velan valtiontakuulla tuetaan välillisesti myös pankin velkojia. Valtion päätös taata kaikki CFF:n lainat nosti velkojien saatavien arvoa, koska valtiontakuu lisäsi velkojen takaisinmaksun luotettavuutta. Valtaosa CFF:n lainoista on otettu obligaatioita vastaan, joiden omistajuus on nimetön, eikä niiden luovutus edellytä kirjallista sopimusta.
5.1.3 Valtion sitoumus valvoa, että CFF noudattaa toiminnan vakautta koskevia sääntöjä
(51) Talous- ja valtiovarainministeriön 29 päivänä huhtikuuta 1996 antamassa lehdistötiedotteessa ilmoitettiin CFF:n velkoihin sitoutumisen lisäksi valtion toisesta sitoumuksesta, jonka mukaan se huolehtii, että CFF noudattaa toiminnan vakautta koskevia sääntöjä. Kuten jo velkoihin sitoutumisen yhteydessä korostettiin, ilmoituksen tarkoituksena oli rauhoittaa CFF:n sopimuskumppaneita. Tässä tapauksessa tavoitteena oli erityisesti lisätä tulevaisuudestaan huolestuneiden laitoksen työntekijöiden luottamusta. Työntekijät olivat jo 22 päivänä maaliskuuta 1996 käyttäneet yritysten maksukyvyttömyyden ehkäisemisestä 1 päivänä maaliskuuta 1984 annettuun lakiin sisältyvää oikeuttaan saada varoitus.
(52) Koska oman pääoman riittävyys on kuitenkin pankkitoiminnan jatkamisen välttämaton perusehto, ministerin ilmoitus merkitsi sitä, että valtio on valmis antamaan laitokselle sen toiminnan jatkumisen ja elinkelpoisuuden edellyttämät varat. Ministerin ilmoituksen aikaan CFF:n omien varojen tarve oli huomattava: suuret tappiot olivat laskeneet vakavaraisuussuhteen 0,5 prosenttiin. EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaista menettelyä aloitettaessa oli mahdollisen valtiontuen määrän arviointi mahdotonta, koska riittäviä tietoja ei ollut käytettävissä. Lehdistön mukaan 8 prosentin vakavaraisuussuhteeseen pääsemiseksi laitoksen ensisijaisia omia varoja olisi pitänyt korottaa vähintään 8 miljardia frangia.
(53) Luottolaitosten vakavaraisuussuhteesta 18 päivänä joulukuuta 1989 annetun neuvoston direktiivin 89/647/ETY(10) 5, sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 92/30/ETY(11), mukaisesti pankkivalvontaviranomaisten on huolehdittava siitä, että pankki, jonka vakavaraisuussuhde laskee alle 8 prosentin, toteuttaa tarvittavat toimenpiteet asianmukaisen suhteen palauttamiseksi mahdollisimman pian vahvistamalla pääomaa tai vähentämällä sitoumuksiaan. Jos näin ei tapahdu, pankkitoimilupa peruutetaan ja pankin on lopetettava toimintansa. Kuten muissakin pankkialaa koskevissa komission päätöksissä korostetaan, tällainen pääoman vahvistaminen on tukea, ellei osakkaana oleva valtio toteuta sitä tavanomaisin markkinaehdoin, vaikka nämä ehdot saattaisivatkin aiheuttaa vähemmän kustannuksia kuin tuetun laitoksen mahdollinen asettaminen selvitystilaan. Vähimmäisvakavaraisuuden vaatimus on yksi pankin elinkelpoisuuden perusteista, jolla varmistetaan tasapuoliset kilpailuedellytykset, koska pankit voivat periaatteessa aina vähentää sitoumuksiaan vakavaraisuusvaatimuksen noudattamiseksi sen sijaan, että ne korottavat omia varojaan.
(54) Koska laitos on mahdollista aina asettaa selvitystilaan, tällainen pääoman rahoittaminen on tukea ellei sitä myönnetä tavanomaisin ehdoin jotka yksityinen sijoittaja voisi hyväksyä korvaukseksi tuesta. Verrattaessa valtion ja markkinataloudessa toimivan yksityisen sijoittajan toimintaa tuen määrän arvioinnin on perustuttava toimen kustannusten ja sen asianmukaisesti lasketun nykyarvon vertailuun.
(55) Kirjanpitotoimista ja kiinteistöomaisuuden myynnistä huolimatta CFF ei ole vuodesta 1996 enää kyennyt noudattamaan toiminnan vakautta koskevia sääntöjä ilman pääoman vahvistamista. Talous- ja valtiovarainministeri ilmoitti 24 pämänä maaliskuuta 1999 päivätyllä kirjeellä komissiolle, että tilivuoden 1998 tilinpäätöksen perusteella pääomaa vahvistettiin 1,85 miljardia frangia. Pääoman vahvistaminen oli tarkoitus toteuttaa CDC:n osakkaiden maksamalla ennakolla, josta olisi kannettu lyhyttä markkinakorkoa. CFF:n myynnin yhteydessä ostaja olisi lunastanut ennakkomaksun ja sisällyttänyt sen pääomaansa. Vahvistamalla pääomaa 1,85 miljardia frangia kuitenkin ennakoitiin tytäryhtiö Crédit Logementin (CLog) toteuttamatta olevaa konsernista irrottamista ja pyrkimystä noudattaa pankkivalvontakomitean ilmaisemaa tavoitetta, jonka mukaan CFF:n ensisijaisten omien varojen olisi oltava vähintään 6 prosenttia.
(56) CLog-yhtiön toiminnan kehittyminen asuntomarkkinoiden noususuhdanteen vuoksi sekä takuulainojen markkinoiden nopea kehittyminen lisäsi CLog-yhtiön painotettuja saatavia huomattavasti. CFF sisällyttää nämä saatavat osakkuutensa (71 prosenttia) perusteella taseeseensa kokonaan. CLog-yhtiön antamat luotot ovat taloudellisesti riskialttiimpia, minkä vuoksi niiden riskipainotus on korkeampi ja ne edellyttävät enemmän CFF:n omia varoja. Ranskan viranomaiset ilmoittivat 24 päivänä joulukuuta 1998 päivätyllä kirjeellään komissiolle sitoutuvansa neuvottelemaan CLog-yhtiön muiden osakkeenomistajien kanssa CFF:n osakkuuden vähentämisestä 71 prosentista alle 20 prosenttiin seuraavina kuukausina CFF:n omiin varoihin kohdistuvan taakan keventämiseksi(12). Ranskan viranomaisten antamien tietojen perusteella komissio katsoo, että CFF:n omien varojen tarve on 1,357-5,914 miljardia frangia riippuen siitä, millaiseksi pankkivalvontakomitean vaatima ensisijaisten omien varojen omavaraisuusaste ja CFF:n omistukseen jäävä CLog-yhtiön osuus oletetaan.
Taulukko 1 - CFF:n pääoman tarve
TAULUKON PAIKKA
(57) Käytettävissä olevien tietojen perusteella komissio päätteli, että toiminnan vakautta koskevien säännösten noudattamiseen tähdännyt valtion sitoumus on tukea, jonka soveltuvuutta on arvioitava CFF:n rakenneuudistustoimenpiteiden perusteella. Komission arvio tuesta perustuu olettamukseen, jonka mukaan pääoman korotus rajoitettiin Ranskan viranomaisten ilmoittamaan 1,85 miljardiin frangiin (vuoden 1996 hinnoin 1,4 miljardiin frangiin), ja tähän tarkoitukseen riittää CFF:n CLogissa omistaman osakkuuden supistaminen (katso taulukko 1).
(58) Näin ollen CFF:lle myönnetty kokonaistuki on 16 miljardia frangia. Tuen jakautuminen käy ilmi seuraavasta yhteenvedosta.
Taulukko 2 - Yhteenveto tuista (päivitetty 31.12.1996)
TAULUKON PAIKKA
5.2 Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
(59) Rahoituspalvelujen vapauttamisen ja rahoitusmarkkinoiden yhdentymisen vuoksi yhteisön sisäinen kauppa on entistä alttiimpi kilpailun vääristymiselle.
5.2.1 Kilpailun vääristyminen
(60) Lainoja ja muita rahoituspalveluja yrityksille tarjoavalle ja talletuksia laajalta asiakaskunnalta vastaanottavalle CFF:n tapaiselle pankkialan konsernille myönnetty tuki saattaa vääristää kilpailua muiden luottolaitosten kanssa. Valtiontuen myöntäminen heikoimmille yrityksille on kohtalokasta ja lisää alan katteiden pudotuspainetta. Tuilla palkitaan yritysten tehottomuutta ja toimitaan vastoin markkinakuria. Valtion antama suojelu ja väliintulo luottolaitosten joutuessa vaikeuksiin ei kannusta velkojia valvomaan velallistensa toimintaa. Näin yhtiöt eivät enää ole markkinoiden valvonnan ja seuraamusten alaisia. Tällainen suojelu ei ole pelkästään sopimatonta ja liiallista, vaan se johtaa myös luottolaitosten huonoon hallintoon.
(61) Kilpailu on niin ikään tiukkaa myös käyttövarojen hankinnan alalla, ja tuen voidaan katsoa vääristäneen kilpailua huomattavasti, koska CFF on melko merkittävä lainanottaja kansainvälisillä rahoitusmarkkinoilla. Myönnetty valtiontakuu antoi CFF:lle tällä alalla merkittävän kilpailuedun.
5.2.2 Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
(62) On syytä muistaa, että vaikka pankit voivat periaatteessa tarjota vapaasti ja ilman rajojen aiheuttamia esteitä palvelujaan, jotka koostuvat pääasiassa talletusten hankkimisesta ja lainanannosta, niiden on kuitenkin vaikea laajentaa toimintaansa ulkomaille.
(63) Yleensä nämä esteet liittyvät kansallisten pankkien vahvaan paikalliseen asemaan, jonka vuoksi markkinoille tulo aiheuttaa ulkomaisille kilpailijoille enemmän kustannuksia. Yhtenäismarkkinoiden toteuttamisen myötä pankit voivat tarjota palvelujaan toisissa jäsenvaltioissa, joten kaikki kansainvälisille tai kansallisille pankeille myönnetyt tuet saattavat kaventaa näitä mahdollisuuksia.
(64) Näin ollen tuet, joita myönnetään sellaisten - paikallistenkin - pankkien pystyssä pitämiseen, jotka muuten olisivat karsiutuneet markkinoilta muita heikomman kannattavuutensa ja kilpailukykynsä vuoksi, ovat vaarassa vääristää kilpailua yhteisössä, sillä tuet vaikeuttavat ulkomaisten pankkien pääsyä Ranskan markkinoille.
(65) Ilman kyseisiä tukia CFF olisi todennäköisesti jouduttu asettamaan selvitystilaan. Tässä tapauksessa ulkomaiset kilpailijat, jotka pyrkivät saamaan vahvan kaupallisen aseman Ranskan markkinoilla, olisivat voineet ostaa CFF:n omaisuuserät. CFF:n asiakkaiden olisi pitänyt siirtyä toisen, mahdollisesti toisesta jäsenvaltiosta peräisin olevan pankin asiakkaiksi.
(66) Näin ollen on katsottava, että CFF:lle myönnetyt tuet kuuluvat EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan, koska ne vääristävät kilpailua tavalla, joka saattaa vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
5.3 Arvio siitä, ovatko CFF:n tuet EY:n perustamissopimuksen mukaisia
(67) Kun on arvioitu valtiontuen osuus CFF:lle myönnetyissä rahoitustuissa, on tutkittava, voidaanko näiden tukia katsoa olevan yhteisen edun mukaisia EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 2 ja 3 kohdan merkityksessä.
(68) Tässä tapauksessa on ensin todettava, ettei kyseessä ole yksittäisille kuluttajille myönnettävä sosiaalinen tuki eikä tuki Ranskan tiettyjen alueiden kehittämiseen. Kyse ei myöskään ole taloudessa olevan vakavan häiriön poistamisesta, koska tuella on tarkoitus poistaa ainoastaan yhden edunsaajan eli CFF:n vaikeudet, ei kaikkien alan toimijoiden vaikeuksia.
(69) Komissio katsoo, etteivät CFF:n ongelmat johdu Ranskan pankkijärjestelmän yleisestä kriisistä. CFF ei ole ainoa vaikeuksissa oleva ranskalainen luottolaitos, vaan muillakin ja erityisesti julkisilla pankeilla on vaikeuksia. CFF:n tappioiden syyt ovat kuitenkin vain sille ominaisia: niitä näyttävät olevan CFF:n tytäryhtiöiden myöntämien luottojen huono hoito ja niihin liittyvien riskien riittämätön valvonta kiinteistöalalla, jolla kilpailu on kovaa. Myönnettyä tukea ei näin ollen myöskään voida pitää yhteisön edunannalta oikeutettuna yleisen pankkikriisin vuoksi.
(70) Tässä yhteydessä voidaan ottaa huomioon ainoastaan EY:n perustamissopimuksen artiklan 3 kohdan c alakohdan toisen kappaleen poikkeus. Kyseisten tukeen soveltuvuutta on arvioitava vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen myönnettäviä tukia koskevien erityissääntöjen(13) perusteella. Vaikeuksissa oleville yrityksille myönnettävien tukien soveltuvuuden yleisperiaate asettaa tuille useita edellytyksiä, ja rakenneuudistustukia koskevat erityisesti seuraavat edellytykset:
1) sellaisen rakenneuudistussuunnitelman täydellinen toteuttaminen, joka perustuu realistisiin olettamuksiin ja jonka ansiosta yrityksen kannattavuus voidaan kohtuullisessa ajassa palauttaa sijoitetun pääoman edellyttämälle vähimmäistasolle ja näin varmistaa yrityksen elinkelpoisuus pitkällä aikavälillä;
2) sellaisten riittävien vastatoimenpiteiden sisällyttäminen suunnitelmaan, joiden avulla kilpailua vääristävä vaikutus voidaan tasapainottaa ja todeta, ettei tuki ole yhteisen edun vastainen;
3) tuen suhteuttaminen saavutettaviin tavoitteisiin ja tuen määrän rajoittaminen mahdollisimman pieneksi niin, että yritys tekisi itse kaiken voitavansa taloutensa kohentamiseksi;
4) rakenneuudistussuunnitelman toteuttaminen kokonaisuudessaan ja kaikkien muiden komission lopulliseen päätökseen sisältyvien velvoitteiden noudattaminen;
5) edellä mainittua ehtoa koskevan valvontajärjestelmän käyttöönotto.
Soveltaessaan rakenneuudistustukia koskevia sääntöjä komissio katsoo, että tällaisia tukia olisi yleensä myönnettävä ainoastaan kerran.
5.3.1.1 Yrityksen elinkelpoisuus
(71) Ranskan viranomaiset ilmoittivat komissiolle 21 päivänä maaliskuuta 1996 päivätyllä kirjeellä, että CFF:n uusi pääjohtaja oli laatimassa pankille uudelleenjärjestelyä ja strategista rakenneuudistusta koskevaa suunnitelmaa. Suunnitelman tarkoituksena oli tervehdyttää pankki ja palauttaa sen kannattavuus, jotta pankki voitaisiin liittää uuteen kumppaniin. Alun perin valtion ei suunnitelman mukaan ollut tarkoitus korottaa pääomaa, vaan valtio toivoi, että CFF:n pääoman vahvistamiseen tarvittavat varat saataisiin aikaan rakenneuudistussuunnitelman toimenpitein.
(72) Merkittävää osakasta etsiessään ja etenkin vuodesta 1996 CFF käynnisti sisäisen rakenneuudistuksen, joka perustui toiminnan keskittämiseen pankin tärkeimpään toimialaan, erityisesti yksityishenkilöille suunnattuun luotonantoon kiinteistöjen hankintaa tai vuokraamista varten. Yrityksen strategia keskitettiin viiteen alaan, jotka toimivat organisaation uuden rakenteen pohjana. Sisäisessä rakenneuudistuksessa organisaatiokaaviota järkeistettiin ryhmittelemällä samankaltaiset toimet yhteen selkeyden lisäämiseksi ja mittakaavaetujen saavuttamiseksi.
(73) Kaupallinen toiminta oli CFF:n henkilökunnan ja johdon ensisijainen tavoite, ja lainatuotannosta saatiin merkittäviä tuloksia alalla, jolla on kilpailua: kun tulos vuonna 1995 oli ollut 6,1 miljardia frangia, vuonna 1998 se nousi 11,5 miljardiin frangiin. CFF:n konttoriverkon toiminnan ansiosta pankki kasvatti markkinaosuuttaan CFF:n perinteisellä toimialalla, säänneltyjen lainojen markkinoilla. Kaupallisia menetelmiä parannettiin aloittamalla vuoden 1998 alussa myyntikoulutus.
(74) Toiminnan keskittämisen yhteydessä toteutetulla rakenneuudistuksella ja omaisuuserien myynnillä edistettiin samalla myös konsernin vakavaraisuuden palauttamista ja omien varojen muodostamista uudelleen. CFF myi vuonna 1996 omaisuuseriä ja strategiansa kannalta vähämerkityksisiä osakkuuksia 23 miljardin frangin arvosta ja saattoi päätökseen paikallisyhteisöjen saatavien arvopaperistuksen ja suoran myynnin. Näiden toimien kokonaisarvo oli 22 miljardia frangia, josta arvopaperistuksen osuus oli 11 miljardia frangia. Näiden toimien ansiosta voitiin ensiksi maksaa takaisin CDC:n ennakko, ja kun lisäksi varojen ja velkojen hallintavälineet otettiin käyttöön, tammikuun 1996 kriisin jälkeen rahoitusta ei enää ollut tarpeen hankkia pääomamarkkinoilta.
(75) Kassatilanne on tällä hetkellä selvästi positiivinen. Tämän ovat saaneet aikaan paitsi huomattavat paikallisyhteisöille myönnettyjen lainojen ja muiden omaisuuserien myynnit, myös se, että pankin asiakaskunta on markkinakorkojen alenemisen ansiosta maksanut lainojaan takaisin ennakoitua aiemmin. Vuonna 1996 lähes kaikki saatavat maksettiin ennakoitua aiemmin, mistä saatiin 26 miljardia frangia. Lisäksi sopimusten mukaisia lyhennyksiä maksettiin 9 miljardia frangia, ja paikallisyhteisöille myönnettyjen lainojen myynti tuotti 21 miljardia frangia. Näin voitiin vastata erääntyvien arvopaperien ja muiden velkojen tuotannon ja takaisinmaksun asettamiin vaatimuksiin, ja arvopaperisalkun arvo kohosi 10 miljardiin frangiin. Koska myös vuosina 1997 ja 1998 huomattava osa lainoista maksettiin takaisin ennakoitua aiemmin, CFF pystyi täyttämään vuoteen 1999 kaikki sitoumuksensa samalla kuitenkin liiketoimintasuunnitelman mukaisen tuotannon säilyttäen; tarvittaessa pankki voi hankkia lisää varoja arvopaperistamistoimilla tai myymällä salkussaan olevia joukkovelkakirjoja.
(76) Epävarmojen saatavien ja varausten kehityksestä voidaan todeta, että epävarmojen saatavien osuus on vähentynyt samaan aikaan kaikkien saatavien määrän vähentymisen kanssa. Kun epävarmoja saatavia koskevat varaukset olivat 9,7 miljardia frangia vuonna 1995, vuonna 1998 ne olivat enää 5,2 miljardia frangia, mikä kertoo pankin luotonannossa käyttöön otetun tiukan riskien valinnan (riskinhallinnan) huomattavasta parantumisesta. Tämä parantuminen johtuu suoraan pankin toiminnan keskittämisestä riskiltään vähäisille aloille (asuntolainat). Tytäryhtiöiden riskien ja sitoumusten valvontajärjestelmän osalta CFF myönsi, että vaikka kyseisiä välineitä yleisesti ottaen oli, ne eivät tähän mennessä olleet määrällisesti eivätkä laadullisesti vastanneet nykyaikaisen hallinnon vaatimuksia etenkään, kun otetaan huomioon laitoksen toiminnan monipuolistuminen. Tämän vuoksi laitos pyrki vuodesta 1996 parantamaan emoyhtiön tytäryhtiöihinsä kohdistamaa valvontaa: konsernilla on toimikunta, jonka tehtävänä on jatkuvasti valvoa, että tytäryhtiöt noudattavat emoyhtiön kanssa johdonmukaista strategiaa, ja tutkia niiden yhteisiä ongelmia. Tytäryhtiöiden hallinnon valvontaan kuuluu tulosten ja kassatilanteen tärkeimpien rahoituksellisten tunnuslukujen seuranta kolmen kuukauden välein sekä vuoden tulosennusteiden saattaminen ajan tasalle. Raportointia täydennetään seuraamalla toiminnan tuloksia. Riskienhallinnan alalla kahdella toimikunnalla on valtuus hyväksyä sellaiset CFF:n tytäryhtiöiden sitoumukset konsernin ulkopuolisten toimijoiden kanssa, joiden kokonaisarvo ylittää 5 miljardia frangia, sekä suuret riskit, joiden asiakaskohtainen yhteenlaskettu kokonaisarvo konsernitasolla on vähintään 5 miljardia frangia.
(77) CFF-konsernin taseen kehitys vuosina 1995-1998 käy ilmi seuraavasta taulukosta.
Taulukko 3 - CFF:n konsernitase
TAULUKON PAIKKA
(78) Vuodesta 1996 kate on kasvanut liiketoimintasuunnitelman tavoitteiden mukaisesti. Eniten vaivaa on nähty rakenteellisissa kustannuksissa, joissa resurssit on pyritty mukauttamaan toiminnan supistumiseen. Henkilöstöä on vuosina 1995-1998 vähennetty 30 prosenttia (3287:stä 2371 työpaikkaan), minkä ansiosta henkilöstökulut ovat supistuneet 25 prosenttia. Samaan aikaan toimintakulujen kokonaismäärä on vähentynyt 22 prosenttia. Vuoden 1995 poikkeuksellisten tappioiden jälkeen konserni on tuottanut voittoa, joka on vähäisyydestään huolimatta johtanut konsolidoitujen omien varojen lisääntymiseen. Yleisen korkomarginaalin (liiketoimintasuunnitelman mukaisesta) alenemisesta aiheutunut pankkitoiminnan nettotuoton supistuminen tasapainottui paitsi yleisten toimintakulujen vähenemisen ansiosta, myös koska paikallisyhteisöille myönnettyjen lainojen myynnistä saatiin lisäarvoa ja koska (riskienhallinnan paranemisen ansiosta) saatavien ja käyttöomaisuuden arvoa koskevat oikaisut sekä poistot ja varaukset vähenivät.
(79) CFF-konsernin tuloslaskelman kehitys käy ilmi seuraavasta taulukosta.
Taulukko 4 - CFF-konsernin tuloslaskelma
TAULUKON PAIKKA
(80) Vaikka laitoksen laatima rakenneuudistussuunnitelma oli luotettava ja sen tervehdyttämistoimista saaduilla käteisvaroilla kyettiin turvaamaan laitoksen rahoitus vaikeana aikana ja palauttamaan kannattavuus, niillä ei kuitenkaan onnistuttu palauttamaan laitoksen vakavaraisuussuhdetta riittävän korkeaksi. Vaikka Ranskan viranomaiset olivat alun perin ilmoittaneet, etteivät ne hallituksen sitoumuksesta huolimatta toivoneet CFF:n pääoman muodostamista uudelleen eivätkä mitään muutakaan tukitointa CFF:n hyväksi, saavutetut edut eivät olleet niin suuria, että omien varojen taso olisi niiden avulla saatu palautettua toiminnan vakautta koskevien yhteisön sääntöjen mukaiseksi. Se jäi siis ostajan tehtäväksi pankin myynnin yhteydessä.
Taulukko 5 - CFF-konsernin omat varat
TAULUKON PAIKKA
(81) Syyskuussa 1998 neuvottelut rahoituslaitoksesta ostotarjouksen tehneen yhdysvaltalaisen GMAC-Bass-konsortion kanssa kuitenkin keskeytyivät, koska konsortio kieltäytyi ostamasta CFF:ää kokonaisuudessaan. Lehdistön mukaan GMAC-Bass pelkäsi, että jos se hankkii omistukseensa koko CFF:n (jonka tase oli tuolloin noin 310 miljardia frangia) ilman minkäänlaista valtiontakuuta, luokituslaitokset saattavat heikentää sen luottoluokitusta. Tämän vuoksi ostajat pyysivät valtiota jakamaan CFF:n taseen kahtia ja pyysivät, että kaikki valtion takaamat obligaatiosaatavat jäisivät CFF:n haltuun.
(82) Ranskan viranomaiset esittivät 24 päivänä joulukuuta 1998 uuden suunnitelman, jossa on kolme vaihetta: rahoituksen uudelleenjärjestely, pääoman vahvistaminen ja uuden menettelyn aloittaminen pankin liittämiseksi uuteen kumppaniin.
(83) Rahoituksen uudelleenjärjestelyn tarkoituksena on ratkaista ongelmat, joita ilmeni kun pankille yritettiin edellisen kerran löytää kumppania, ja etenkin taata lainat sekä ratkaista yrityksen koko valvontajärjestelmää koskevat ongelmat, kirjanpidon avoimuus ja omien varojen kasvava tarve. Ongelmat ratkaistiin perustamalla kiinnityslainoja myöntävä tytäryhtiö, yksinkertaistamalla CDC:n yhtiöjärjestystä, selkiinnyttämällä CFF:n tasetta ja supistamalla CFF:n osakkuutta CLog-yhtiössä.
(84) Asunto-obligaatiot ja vastaava omaisuus siirretään erikoisalan tytäryhtiöön, joka on kiinnitysluottoyhtiö. Näiden erikoisalan yhtiöiden luonteen ansiosta CFF:llä on tulevaisuudessa uusi varma pääoman jälleenrahoitusväline, jonka turvin valtiontakuu voidaan lopettaa. Hankkeen toteuttamisen edellytyksenä on, että Ranskan parlamentti hyväksyy kuluvan vuoden lopulla talletusturvalain. Komissio kannattaa näitä lakisäännöksiä ja CFF:n toteuttamaa kiinnitysluottoyhtiön perustamista, koska mainitun organisaatiorakenteen turvin valtiontakuuta koskeva ongelma voidaan ratkaista lopullisesti.
(85) Komissio pitää hyvin tärkeänä CFF:n osakkuuden vähentämistä CLog-yhtiössä, koska CLog-yhtiön rahoitusaseman vakautuminen vaikuttaa merkittävällä tavalla konsernin vakavaraisuussuhteeseen, kuten taulukosta 1 käy ilmi.
(86) Kun valtiovarain- ja teollisuusministeri oli ilmoittanut 24 päivänä maaliskuuta 199 päivätyllä kirjeellään tukisumman, jolla valtio aikoi vahvistaa CFF:n pääomaa, komissio pyysi lisätietoja, jotta saataisiin varmuus siitä, että on laadittu suunnitelma, jolla laitoksen tervehdyttäminen voidaan saattaa päätökseen ja että suunniteltu tuki on määrältään mahdollisimman pieni. Lisäksi tiedoilla pyrittiin saamaan varmuus pankin yhtiöjärjestyksen yksinkertaistamiselle ja kiinnitysluottoyhtiönä toimivan tytäryhtiön perustamiselle asetetuista määräajoista. Komissio sai kaikki pyytämänsä tiedot 12 päivänä toukokuuta 1999.
(87) Uudessa suunnitelmassa otetaan tulevan strategian ja konsernin arvioitujen tulosten määrittelemisen perustaksi vuoden 1998 tulokset, ja siinä otetaan huomioon myös ostajan etsintä. Suunnitelman taustalla on pyrkimys elvyttää laitosta riskialtteimmilla aloilla ja välttää pankkitoiminnan nettotuoton supistuminen etsimällä muita tulonlähteitä, joilla voidaan tasoittaa perinteisten tulojen vähentymisen vaikutuksia. Suunnitelmassa otetaan huomioon laitoksen perusongelmat ja kaikki tavanomaista (henkilöstön, organisaation ja myynnin) hallintoa, strategista kehittämistä ja rahoituksen rakennetta (omia varoja, saatavien luotettavuutta, kannattavuutta ja vakavaraisuutta) koskevat näkökohdat CFF:n elinkelpoisuuden osoittamiseksi.
(88) Strategisella suunnitelmalla on kaksi tavoitetta: kiinnitysluottotoimintaan keskittymisen loppuun saattaminen ja asuntolainatuotannon, palvelujen myynnin sekä säästötuotteiden tarjonnan kehittäminen. Ensimmäisen tavoitteen saavuttamisen kannalta tärkeimmät toimenpiteet ovat luotonannon keskittäminen sosiaaliseen asuntotuotantoon, toimintaverkon uudelleenjärjestely ja kaupallisen toiminnan vahvistaminen. CFF:n tarkoituksena on jatkaa rakenneuudistusta kolmella alalla, jotka ovat pääasiassa yksityishenkilöille suunnattu asuntojen ostamiseen tai vuokraamiseen tarkoitettu luotonanto ja siihen yhdistettävä strategia täydentävien säästötuotteiden tarjoamisen kehittämiseksi, luotonannon vahvistaminen vakiintuneilla aloilla, kuten kiinteistöalan ammattilaisille ja erikoisaloille suunnatussa luotonannossa sekä lisäarvoltaan huomattavien palveluiden, kuten kiinteistökonsultoinnin, omaisuuden hallinnan, sosiaalisen asuntotuotannon ja kiinteistöjen hallinnon, markkinointi. Kiinteistöhallinnossa pankilla on jo huomattava asiantuntemus.
(89) Toimitettujen asiakirjojen perusteella strategiasuunnitelma vaikuttaa yleisesti ottaen asianmukaiselta, vaikkakin jossain määrin optimistiselta. CFF:n markkinaosuus alalla, jolla on kilpailua on vielä vähäinen, eikä alan toiminnan lisääntymisellä ole vielä kyetty riittävästi tasoittamaan tuetun alan tuotannon supistumista. Tämän alan markkinaosuuden kasvuennusteet vaikuttavat optimistisilta, kun otetaan huomioon, etteivät markkinat kokonaisuudessaan kasva liiketoimintasuunnitelmassa esitetyllä tavalla. Vakavasta kriisistä toipuvalle CFF:lle tällainen suunnanmuutos ei ole helppo ja vaatii paljon ponnistuksia henkilöstöltä, jonka tähänastinen kokemus kaupallisesta toiminnasta ei ole kovinkaan vahva.
(90) Lisäksi on otettava huomioon, että vaikka korkotason alenemisen ja pankkiverkostojen lainanlunastuspolitiikan aikaansaama lainojen uudelleenneuvottelujen ja ennakoitua aiemman takaisinmaksun lisääntyminen vaikuttaa ensi kädessä myönteisesti CFF:n kassatilanteeseen, se saattaa heikentää pankkitoiminnasta saatavaa tuottoa etenkin tuetulla alalla, jolle laitoksen luottotoiminta vielä keskittyy.
(91) Kun tarkastellaan näiden kustannusten kehittymistä vuoden 1999 jälkeen, käy lisäksi ilmi, ettei niitä ole mukautettu PAP-lainojen saatavien vähentymiseen eikä pankkitoiminnan nettotuoton yhä heikkoon kasvuun. Toimintakulujen kehittyminen ei vastaa kolmen viime vuoden suuntausta eikä pankkialaa koskevia yleisiä ennusteita.
5.3.1.2 Korjaustoimenpiteet
(92) Ensiksikin on syytä muistaa, että ilman myönnettyjä tukia CFF olisi jouduttu asettamaan selvitystilaan. Yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen myönnettäviä tukia koskevien komission suuntaviivojen(14) mukaisesti on tarkistettava, onko tapauksessa pyritty löytämään ratkaisu, joka vääristää kilpailua mahdollisimman vähän. Ellei merkittävää vääristymistä voida välttää, yritykseltä on vaadittava huomattavia korjaustoimenpiteitä tuesta muille alan toimijoille aiheutuvien haittojen lieventämiseksi.
(93) Tässä yhteydessä on syytä lisätä, että alaa koskevan yhteisön politiikan mukaan korjaustoimenpiteet ovat lisäponnistus, jonka tuettu yritys toteuttaa sen elpymisen kannalta aivan välttämättömien rakenneuudistustoimien ohella. Toimenpiteiden on etenkin oltava sellaisia, ettei niitä rahoiteta valtiontuilla suoraan eikä välillisesti. Kapasiteetin vähentämisen lisäksi korjaustoimenpiteitä voivat olla toiminnan myynti, edellyttäen, että toiminta on kannattavaa, tai yrityksen markkinaosuuden supistaminen.
(94) Pankkialalla pankkitoiminnan sääntöjen mukaisella vakavaraisuussuhdevaatimuksella (ensisijaisten omien varojen osuuden riskipainotetusta varallisuudesta on oltava 4 prosenttia ja kaikkien omien varojen osuuden riskipainotetusta varallisuudesta 8 prosenttia) rajoitetaan luottolaitosten kasvumahdollisuuksia. Todellisuudessa tällainen omien varojen osuutta koskeva rajoitus koskee absoluuttisessa mielessä keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä kaikenmuotoisia yrityksiä, mutta pankkialalla rajoitusta sovelletaan jatkuvasti ja välittömästi. Rajoituksen määrä voidaan määrittää kaavamaisesti, eikä sitä voida väliaikaisesti jättää noudattamatta luottolaitoksen toteuttaessa kasvustrategiaa. Luottolaitoksella, joka täyttää vakavaraisuusvaatimuksen ainoastaan niukasti, ei ole käytettävissään kasvumarginaalia, koska se ei voi hankkia uutta omaa pääomaa eikä kasvattaa omaa pääomaansa huomattavalla tuotolla. Tämän vuoksi heikosti toimivan laitoksen kasvuun kohdistuu välittömiä rajoituksia, kun taas huomattavaa voittoa tuottavalla pankilla on käytettävissään kannattavuuteen perustuva kasvumarginaali. Suorituskyvyltään heikoimpiin laitoksiin kohdistuva vakavaraisuusrajoituksen aiheuttama kasvurajoitus kuvastaa suoraan toiminnan vakautta koskevan ehkäisevän politiikan ja kilpailupolitiikan keskinäistä täydentävyyttä.
(95) Vakavaraisuusvaatimuksen ansiosta luottolaitoksille myönnetyn tuen kilpailua vääristävää vaikutusta voidaan arvioida kaavamaisesti(15). Jos tuet vastaavat pääoman korottamista, kilpailun vääristymistä voidaan arvioida riskipainotetun varallisuuden perusteella. Miljoonan euron arvoisen pääomankorotuksen tai vaikutukseltaan vastaavan toimenpiteen avulla pankki voi lisätä taseensa riskipainotettua varallisuutta (ottaen huomioon sääntöjenmukaisen 8 prosentin vakavaraisuusvaatimuksen) ja näin ollen toimintaansa. Tukea vastaava mahdollinen kilpailun vääristyminen toiminnassa vastaa 12,5:stä miljoonaa euroa (eli ilman kyseistä tukea pankki ei olisi voinut korottaa riskipainotettua varallisuuttaan 12,5 miljoonalla eurolla). Tämä suhde merkitsee myös sitä, että kun luottolaitokselle myönnetty tuki ylittää sen omat varat, kilpailua vääristävä vaikutus on suurempi kuin sen riskipainotetun varallisuuden kokonaismäärä. Tässä yhteydessä korjaustoimenpiteiden tarkoituksena on rajoittaa kilpailun vääristymistä, jota arvioidaan kuvatulla varsin kaavamaisella ja suuntaa-antavalla tavalla.
(96) Tässä tapauksessa on korostettava sitä, että komissio pyysi EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan menettelyä aloittaessaan Ranskan viranomaisilta tietoja, jotka koskivat CFF:n kilpailijoilleen esittämiä korjaustoimenpiteitä, mutta Ranskan viranomaiset esittivät tietoja saavutetuista tuloksista. Komission mukaan liiketoimintasuunnitelmaan sisältyvä pankkitoiminnan nettotuoton supistuminen ei ole korjaustoimenpide vaan pikemminkin seuraus tuetun alan luotonannon supistumisesta, jota kilpailevan alan toiminnan lisääntyminen ei vielä ole tasoittanut.
(97) Komissio katsoo kuitenkin, että taseen merkittävää vähenemistä (tase oli 392 miljardia frangia 31 päivänä joulukuuta 1995, mutta enää 296 miljardia frangia 31 päivänä joulukuuta 1998, mikä vastaa 25 prosentin laskua) ei voida pitää yksinomaan yrityksen elinkelpoisuuden välttämättömänä ehtona ja pankin vapaaehtoisesti toteuttaman keskittämisen tuloksena, vaan että siihen sisältyy lisäksi merkittäviä ponnistuksia, joilla valtiontuen aiheuttamaa kilpailun vääristymistä on kyetty lieventämään. Näillä toimenpiteillä voidaan itse asiassa edistää huomattavasti kilpailun vääristymisen estämistä siinä määrin kuin vääristymistä tässä tapauksessa voidaan kaavamaisesti arvioida.
(98) Tässä yhteydessä komissio pitää myönteisenä CFF:n päätöstä irrottautua ulkomaanverkostaan: vaikka pankin ulkomaantoiminta oli vähäistä, se oli ennen valtiontuen myöntämistä kasvamassa (Italiaan oli avattu sivukonttori).
(99) Verrattuaan tukimäärää ehdotettuihin korjaustoimenpiteisiin komissio katsoo CFF:n osallistuneen merkittävällä tavalla rakenneuudistuksen aiheuttamiin kustannuksiin ja esittäneen merkittäviä vastatoimenpiteitä tukien kilpailua vääristävän vaikutuksen lieventämiseksi.
5.3.1.3 Tukien suhteellisuus ja laitoksen osallistuminen elvytykseen
(100) Tarkastellessaan sitä, miten CFF on noudattanut rakenneuudistukseen myönnettäviä tukia koskevien suuntaviivojen muita ehtoja, komissio katsoo edellä mainittu huomioon ottaen, että CFF on osallistunut merkittävällä tavalla rakenneuudistuksen aiheuttamiin kustannuksiin omilla varoillaan.
(101) Vaikka CFF:n elvytys on jo suurelta osin toteutettu, pankin oma pääoma on vielä huomattavasti toiminnan vakautta koskevien alan sääntöjen mukaista vähimmäismäärää pienempi. Valtion ilmoittaman pääomankorotuksen olisi ratkaistava tämä ongelma (korotuksen määrä on rajoitettu 1,85 miljardiin frangiin ottaen huomioon CLog-yhtiön(16) osakkuuden supistaminen, jonka aikataulusta ja menettelytavoista ei ole vielä tehty päätöstä). Komissio katsoo, että pankin lopullista elinkelpoisuutta koskevat jäljellä olevat epävarmuustekijät olisi poistettava liittämällä pankki uuteen kumppaniin.
(102) Konsernituloksen ja omien konsolidoitujen varojen välisen suhteen perusteella määritetty pankin omien varojen tuotto (jossa on otettu osakkaiden maksama ennakko huomioon) vuonna 1998 oli noin 8,4 prosenttia. Tämä arvo, joka ei vielä vastaa pankkialan keskimääräistä tuottoa eikä myöskään yksityisen osakkeenomistajan odotuksia, oikeuttaa pankin liittämisen vakaaseen uuteen kumppanien osana pankin pian toteutettavaa yksityistämistä; jolla pyritään sen elinkelpoisuuden vahvistamiseen.
(103) Pankin myymisessä aiheuttaa ongelmia se, että pankin omien varojen uudelleen muodostaminen ja lopullinen elvyttäminen uskotaan suuren kumppanin tehtäväksi, minkä pitäisi mahdollistaa pankin liiketoimintasuunnitelman toteuttaminen.
(104) Kyseisten tukien soveltuvuutta koskevien ehtojen tutkimisen lisäksi komissio ottaa huomioon pankin yksityistämisen. Ranskan viranomaiset sitoutuivat 12 päivänä toukokuuta 1999 päivätyllä kirjeellään yksityistämään CFF:n joulukuuhun 1999 mennessä avointa ja syrjimätöntä menettelyä noudattaen. Komissio panee sitoumukset merkille ja muistuttaa vahvistaneensa laillisesti XXIII:ssa kilpailupolitiikkaa koskevassa kertomuksessaan(17) vuodelta 1993 yksityistämistapauksia koskevat yleiset periaatteet, joita se soveltaa arvioidessaan, sisältyykö toimiin mahdollisesti valtiontukea. Komissio katsoo, että yksityistämisellä edellä mainittu yrityksen koko valvontajärjestelmää koskeva ongelma voidaan ratkaista lopullisesti ja samalla edistää sitä, että tulevaisuudessa CFF hankkii tarvitsemansa lisävarat yksityisiltä osakkeenomistajiltaan ja markkinoilta.
(105) Tässä vaiheessa ja CFF:n yksityistämistä koskevien käytettävien tietojen perusteella komissio katsoo, ettei kyseinen menettely todennäköisesti johda täydentäviin valtiontukien, koska ostaja valitaan hintaa ja ostavan yrityksen suunnitelmaa koskevin markkinataloudellisin perustein.
(106) Tukia arvioidessaan komissio ei ota huomioon summaa, jonka valtio saattaa maksaa yrityksen yksityistämiseksi. Koska CFF:n myyntihintaa ei ole vielä määritelty, komissio ei voi arvioida sitä.
6 PÄÄTELMÄT
(107) Komissio katsoo edellä mainitun huomioon ottaen ja käytettävissä olevien tietojen perusteella, että CFF:n elvytyssuunnitelmaan sisältyy merkittävää valtiontukea. Tukea ovat erityisesti seuraavat toimenpiteet:
- valtiontakuu CFF:n velkojen kaikkien lyhennys- ja koronmaksupäivien noudattamiselle,
- valtion sitoumus toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet, jotta CFF voi jatkaa toimintaansa voimassa olevien toiminnan vakautta koskevien sääntöjen mukaisesti, ja lopulta myöntää CFF:lle pääomalaina.
(108) Näitä toimenpiteitä on tutkittu EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella sen arvioimiseksi, voidaanko niitä pitää yhteismarkkinoille soveltuvina. Komissio katsoo johdanto-osan kappaleissa 62-100 esitetyistä syistä, että CFF:lle myönnetyissä tuissa on noudatettu vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen myönnettäviä valtiontukia koskevia yhteisön suuntaviivoja edellyttäen, että viimeksi ilmoitettuun suunnitelmaan sisältyviä ehtoja noudatetaan.
(109) Tukien suuruuden vuoksi on lisäksi välttämätöntä, että suunnitelman moitteetonta taytantöönpanoa valvotaan etenkin rakenneuudistustoimenpiteiden osalta, jotta komissiolle esitetty elvytyssuunnitelma todella toteutetaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Ranskan viranomaisten on tiedotettava komissiolle kuuden kuukauden välein tämän päätöksen tekemisestä, suunnitelman edistymisestä ja tuotava esiin kaikki saavutettujen tulosten poikkeamat ennusteisiin verrattuna siihen asti, kunnes rakenneuudistussuunnitelman tavoitteet on saavutettu. Kaikkien sellaisten muutosten tekeminen suunnitelmaan, jotka saattavat lisätä CFF:lle myönnettävää valtiontukea, edellyttää komission ennalta antamaa suostumusta.
(110) Ranskan viranomaiset ilmoittivat, että osakkaiden maksama 1,85 miljardin frangin ennakko on vähimmäismäärä, jonka turvin CFF voi noudattaa toiminnan vakautta koskevia vaatimuksia, ja että pankin omien varojen nostaminen pitkän aikavälin elinkelpoisuuden varmistavalle tasolle jää ostajan tehtäväksi. Jos pankkia ei yksityistetä eikä ostaja näin ollen korota pankin omia varoja, Ranskan valtiota todennäköisesti pyydetään korottamaan laitoksen pääomaa lisää. Tarvittaessa komissio voisi pitää tällaista tukea täydentävänä.
(111) Näiden ehtojen nojalla kyseiset tuet voidaan vapauttaa EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdan ja Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen 61 artiklan 1 kohdan kiellosta, koska ne voidaan katsoa yhteismarkkinoille soveltuviksi EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan sekä Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
CFF:n tervehdyttämiseen, rakenneuudistukseen ja yksityistämiseen tähtäävät toimenpiteet ja erityisesti talous- ja valtiovarainministerin 29 päivänä huhtikuuta 1996 ilmoittama CFF:n velkojen valtiontakaus ja CDC:n maksama 1850 miljoonan frangin suuruinen pääoman korotus ovat EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Näiden toimenpiteiden, joiden kustannuksiksi valtiolle arvioidaan 16 miljardia frangia, todetaan olevan yhteismarkkinoille soveltuvia ja Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen mukaisia EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan c alakohdan ja Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen 61 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
2 artikla
Edellä 1 artiklassa tarkoitettujen toimenpiteiden sallimisen edellytyksenä on, että Ranskan valtio noudattaa seuraavia ehtoja:
a) se takaa kaikkien komissiolle esitettyyn rakenneuudistussuunnitelmaan sisältyvien elvyttämistoimenpiteiden ja muiden toimenpiteiden täytäntöönpanon;
b) se ei muuta rakenneuudistussuunnitelmaan sisältyviä ehtoja otettuaan huomioon tässä päätöksessä säädetyt ehdot, ellei komissio anna tähän ennakkosuostumusta;
c) se poistaa mahdollisuuden siihen, että Crédit Foncier voisi lykätä tuleviin vuosiin niitä verotappioita, jotka ilmoitettu pääoman korotus kattaa.
3 artikla
Ranska toimii täysipainoisesti yhteistyössä tämän päätöksen noudattamisen valvonnassa ja toimittaa komissiolle seuraavat asiakirjat:
a) Ranskan viranomaisten laatima yksityiskohtainen raportti komission päätöksen soveltamisesta, rakenneuudistussuunnitelman soveltamisesta ja yrityksen yksityistämisestä. Raportissa on erityisesti:
- tarkasteltava CFF:n elinkelpoisuutta esittämällä yksityiskohtaisesti tulokset suhteessa rakenneuudistussuunnitelmaan sisältyviin arvioihin,
- yksilöitävä kaikki valtion CFF:lle (muun muassa pääoman korotuksen, rahoituksen ja takuiden muodossa) myöntämät tuet,
- tehtävä yksityiskohtaisesti selkoa CFF:n myynnin edistymisestä.
Asiakirja on toimitettava kuuden kuukauden välein siitä päivästä, jolloin komission päätöksestä ilmoitetaan. Viimeinen raportti esitetään komissiolle yrityksen yksityistämisen jälkeen.
b) CFF:n hallintoneuvoston laatimat taseet, tuloslaskelmat sekä vuosi- ja puolivuotiskertomukset.
Komissio voi pyytää erikoistuneita tilintarkastajia arvioimaan näitä asiakirjoja ja suunnitelman täytäntöönpanoa. Ranskan viranomaiset ja CFF toimivat tarvittaessa yhteistyössä tilintarkastusta toteutettaessa.
4 artikla
Tämä päätös on osoitettu Ranskan tasavallalle.
Tehty Brysselissä 23 päivänä kesäkuuta 1999.

Labels: 2
4
19
5
12
18