Document ID: 31998D0639

DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 14 luglio 1998 concernente i regimi di aiuto in vigore in Germania nell'ambito dei quali potrebbero essere accordati aiuti notificabili in virtù della disciplina multisettoriale degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d'investimento [notificata con il numero C(1998) 2271] (Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede) (Testo rilevante ai fini del SEE) (98/639/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2, primo comma,
dopo aver invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni, in conformità dell'articolo suddetto,
considerando quanto segue:
I. PROCEDURA
(1) Con lettera n. SG(98) D/1975, del 5 marzo 1998, la Commissione ha proposto alle autorità tedesche, in conformità dell'articolo 93, paragrafo 1, del trattato CE, un'opportuna misura concernente l'obbligo di notifica di cui alla nuova normativa sugli aiuti di Stato denominata «Disciplina multisettoriale degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d'investimento» (1).
(2) Con la stessa lettera la Commissione ha informato le autorità tedesche e tutti gli altri Stati membri dell'entrata in vigore, il 1° settembre 1998, della disciplina multisettoriale per un periodo iniziale di validità di tre anni, nonché dell'obbligo di notificare tutti i progetti sovvenzionati rispondenti ai requisiti per la notifica che, al 1° agosto 1998, non avessero ancora ricevuto l'approvazione definitiva da parte delle autorità competenti dello Stato membro.
(3) La Commissione ha inoltre invitato le autorità tedesche e gli altri Stati membri a farle pervenire, entro 20 giorni lavorativi successivi al ricevimento di tale lettera, il proprio consenso all'introduzione della disciplina multisettoriale per quanto attiene alla procedura di notifica ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 3, del trattato CE.
(4) In risposta alla lettera della Commissione, del 5 marzo 1998, le autorità tedesche, con lettera datata 31 marzo 1998, hanno invece informato la Commissione di non accettare, per vari motivi, l'introduzione della disciplina multisettoriale.
(5) Con lettera datata 28 maggio 1998 (n. SG(98) D/4197) la Commissione ha informato il governo tedesco della decisione del 20 maggio 1998 di avviare un procedimento ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 2, del trattato CE, nei confronti di tutti i regimi di aiuto in vigore in Germania, nell'ambito dei quali potrebbero essere accordati aiuti notificabili in virtù della disciplina multisettoriale degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d'investimento, in particolare il programma per il miglioramento delle strutture economiche regionali (Rahmenplan der Gemeinschaftsaufgabe «Verbesserung der regionalen Wirtschaftstruktur») e il regime di aiuti fiscali (Investitionszulagengesetz).
(6) Nell'avviare il procedimento la Commissione ha esaminato gli argomenti addotti dal governo tedesco per giustificare il suo rifiuto di accettare il nuovo obbligo di notifica imposto nella disciplina multisettoriale. Dopo aver valutato tali osservazioni, la Commissione ha concluso che in quella fase il rifiuto della Germania era infondato.
(7) Con la lettera succitata la Commissione ha invitato il governo tedesco a presentare le sue osservazioni entro il termine di due settimane a decorrere dal ricevimento della medesima. Conformemente all'articolo 93, paragrafo 2, del trattato CE, gli altri Stati membri e i terzi interessati sono stati informati mediante pubblicazione della lettera nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee ed invitati a presentare le loro osservazioni (2).
(8) Il governo tedesco ha inviato le sue osservazioni alla Commissione, nel quadro della procedura, con lettera datata 12 giugno 1998.
(9) Non sono pervenute osservazioni da parte di altri Stati membri né di terzi interessati.
II. OSSERVAZIONI DEL GOVERNO TEDESCO
(10) Nella loro lettera del 12 giugno 1998, le autorità tedesche hanno dichiarato di aver già spiegato la loro posizione rispetto alla disciplina multisettoriale degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d'investimento in varie occasioni, mediante pareri («Stellungnahmen»), scambi di corrispondenza e conversazioni bilaterali con la Commissione europea. Esse avevano infine sintetizzato la loro posizione nella comunicazione del 31 marzo 1998.
(11) Le autorità tedesche hanno esposto quattro punti specifici che, a loro avviso, la Commissione non ha tenuto sufficientemente in considerazione nella lettera del 28 maggio 1998, ossia:
a) malgrado l'affermazione della Commissione secondo la quale la disciplina multisettoriale offre un grado sufficiente di prevedibilità grazie all'applicazione di tre criteri di valutazione ben definiti, neppure un potenziale beneficiario di aiuti che abbia a disposizione tutti i dati necessari potrebbe stabilire in che modo la Commissione li valuterebbe e deciderebbe nei singoli casi. Come la stessa Commissione europea ha precisato nella sua lettera del 28 maggio 1998, la Commissione dispone di un margine di valutazione per quanto concerne l'applicazione dell'articolo 93, paragrafo 3, del trattato CE;
b) per quanto riguarda in particolare il fattore concorrenza, non sarebbe chiaro al potenziale beneficiario di aiuti in che modo la Commissione valuterebbe la reale situazione del mercato. La Commissione europea ha affermato che nel suo esame terrà conto del settore o sottosettore in questione. Questa impostazione molto formale trascurerebbe il fatto che, nell'ambito del settore in causa, sottosettori diversi possono presentare dinamiche differenti, per cui - a seconda delle specifiche caratteristiche del prodotto - può essere giustificata una valutazione diversa da quella relativa al settore nel suo complesso;
c) benché la Commissione europea abbia dichiarato che il fattore di valutazione capitale-lavoro favorirebbe la creazione di nuova occupazione, non sarebbe attribuita sufficiente importanza alla durata e alla competitività di tali posti di lavoro. Ciò vale in particolare per le regioni ad alta intensità di costi di manodopera, come la Germania;
d) dalle affermazioni della stessa Commissione europea risulta che, anche per quanto riguarda il fattore dell'impatto regionale, al potenziale beneficiario non sarebbero garantite una sufficiente certezza del diritto e la prevedibilità della decisione. Come affermato dalla Commissione stessa, dovrebbe essere possibile, al momento della concessione dell'aiuto, stabilire gli effetti del singolo progetto sulla creazione diretta ed indiretta di occupazione. Tuttavia, mentre la Commissione europea ha sottolineato che questo fattore non avrebbe determinato una riduzione dell'aiuto, ma avrebbe in un certo qual modo compensato l'impatto degli altri fattori e che erano previste, a questo riguardo, speciali cautele in merito alla verifica a posteriori, va rilevato che un aumento ex post dell'intensità dell'aiuto in base ai risultati della verifica non potrebbe più influenzare una decisione di investimento, ma avrebbe come unico effetto la concessione di aiuti ad imprese che avrebbero comunque investito. D'altra parte una riduzione ex post dell'aiuto autorizzato in precedenza rimetterebbe in dubbio la base dei calcoli economici dell'investitore, circostanza ancora più contestabile in quanto - almeno per quanto riguarda la creazione indiretta di occupazione - gli obblighi indicati non dipendevano esclusivamente dalla volontà del beneficiario.
(12) Le autorità tedesche indicavano infine che la Commissione non era riuscita a eliminare le loro riserve in merito alla disciplina multisettoriale, di cui continuavano quindi a non approvare l'introduzione.
III. VALUTAZIONE DELLE OSSERVAZIONI DEL GOVERNO TEDESCO
Aspetti di carattere generale
(13) L'articolo 93, paragrafo 1, del trattato CE prevede che la Commissione proceda con gli Stati membri all'esame permanente dei regimi di aiuti esistenti in questi Stati e proponga loro le opportune misure richieste dal graduale sviluppo o dal funzionamento del mercato comune.
(14) Per diversi anni la Commissione ha lavorato all'elaborazione di nuove regole da applicare al controllo degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d'investimento. L'intenzione della Commissione di valutare l'adozione di un approccio orizzontale per il controllo degli aiuti di Stato a progetti di questo tipo è stata espressa per la prima volta nella comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni denominata «Una politica di competitività industriale per l'Unione europea» (3). In seguito, la risoluzione del Consiglio, del 23 novembre 1994, sul rafforzamento della competitività dell'industria comunitaria (4) fa esplicito riferimento alla necessità di prendere in considerazione un approccio orizzontale.
(15) Tra la Commissione e gli Stati membri hanno avuto luogo discussioni periodiche sulle disposizioni di un nuovo quadro normativo. A seguito di tali discussioni, la Commissione ha presentato un progetto di norme denominato «Disciplina multisettoriale degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d'investimento», in occasione dell'incontro multilaterale degli esperti degli Stati membri in materia di aiuti di Stato, svoltosi a Bruxelles il 15 gennaio 1997. A seguito di questa riunione, durante la quale la stragrande maggioranza degli Stati membri ha accolto favorevolmente la proposta riveduta della Commissione, quest'ultima ha consultato gli Stati membri sui dettagli tecnici della proposta con lettera del 25 febbraio 1997 e ha avuto una serie di incontri bilaterali con gli Stati membri, Germania compresa. L'introduzione della disciplina multisettoriale ha inoltre costituito una specifica priorità del piano d'azione della Commissione per il mercato unico che il Consiglio europeo ha accolto con favore in occasione del vertice svoltosi ad Amsterdam il 16 e 17 luglio 1997.
(16) Come rilevato all'atto dell'avvio del procedimento, la Commissione ha compiuto notevoli sforzi nel 1997 per tener conto delle riserve espresse dalla Germania sul progetto di disciplina, malgrado il fatto che la Germania non avesse risposto per iscritto alla lettera della Commissione del 25 febbraio 1997 che invitava tutti gli Stati membri a commentare elementi specifici del testo. Successivamente, si sono svolti numerosi incontri bilaterali tra la Commissione e le autorità tedesche a seguito dei quali la Commissione ha apportato talune modifiche al progetto di testo. Tra gli incontri bilaterali va ricordata una riunione tenutasi il 15 luglio 1997, seguita da uno scambio epistolare (lettere della Commissione del 25 luglio e 15 dicembre 1997 e lettera del governo tedesco alla Commissione del 24 novembre 1997).
(17) Nel corso di questi incontri bilaterali e multilaterali, in riconoscimento dei compromessi accettati praticamente da tutti gli Stati membri onde pervenire ad un consenso, la Commissione ha sottolineato che la disciplina multisettoriale sarebbe stata introdotta a titolo di prova per soli tre anni e che prima della fine di tale periodo essa avrebbe compiuto una revisione approfondita per verificarne l'utilità e l'ambito di applicazione, considerando, tra l'altro, la possibilità di rinnovarla, rivederla o abolirla.
(18) Con lettera del 5 marzo 1998, la Commissione, a norma dell'articolo 93, paragrafo 1, del trattato, ha proposto a ciascuno Stato membro, compresa la Germania, misure opportune per gli aiuti di Stato consistenti nell'obbligo di notifica preventiva quale previsto nella disciplina multisettoriale.
(19) La Germania non ha contestato in alcun momento dal procedimento il diritto della Commissione di effettuare tale proposta ed ha addirittura dichiarato alla Commissione di condividere l'obiettivo di evitare, mediante un approccio orizzontale, norme specifiche a seconda del settore. Le autorità tedesche sostengono tuttavia che le disposizioni della disciplina multisettoriale sono insoddisfacenti da vari punti di vista e che la Commissione non avrebbe sufficientemente preso in considerazione le preoccupazioni già espresse in precedenza. Il rifiuto delle autorità tedesche di accettare l'obbligo di notifica previsto dalla disciplina multisettoriale costituisce l'oggetto della presente procedura.
Esame delle obiezioni avanzate dalla Germania
(20) Innanzi tutto, le autorità tedesche affermano, senza portare nuovi argomenti a sostegno della propria tesi, che la disciplina non consente una sufficiente prevedibilità per il potenziale beneficiario dell'aiuto. La Commissione non può accettare questa argomentazione e ritiene al contrario che la disciplina multisettoriale dovrebbe offrire un grado sufficiente di prevedibilità e di trasparenza mediante l'applicazione dei tre criteri di valutazione. Poiché i potenziali beneficiari conoscono a fondo il proprio settore e i relativi sottosettori nonché la propria posizione sul mercato, la Commissione è convinta che essi possano, in linea generale, prevedere con ragionevole esattezza i probabili risultati dell'applicazione del criterio di valutazione della concorrenza da parte della Commissione. Per quanto riguarda il fattore di valutazione capitale-lavoro, si deve effettuare un calcolo, dividendo l'importo del capitale previsto per il numero di posti di lavori direttamente creati o salvaguardati; secondo la Commissione, il risultato di questo calcolo dovrebbe di norma essere abbastanza prevedibile. Per quanto riguarda l'applicazione del fattore di impatto regionale, la Commissione deve compiere la propria valutazione sulla base dei dati forniti dallo Stato membro stesso, come richiesto nel modulo di notifica allegato alla disciplina. Poiché tali dati sono necessariamente forniti dal potenziale beneficiario dell'aiuto, anche il risultato di quest'analisi della Commissione dovrebbe generalmente essere prevedibile. La questione della verifica a posteriori viene affrontata in appresso.
(21) La Commissione ritiene inoltre che, come sembrano auspicare le autorità tedesche, la disciplina non dovrebbe influire sul margine di valutazione di cui dispone la Commissione per consolidata giurisprudenza, nell'applicazione dell'articolo 93, paragrafo 3, del trattato CE, della Corte di giustizia delle Comunità europee (cfr. ad esempio sentenza del 15 giugno 1993, nella causa C-225/91, Matra/Commissione) (5). Nessun beneficiario potenziale ha la certezza giuridica, al momento della notifica alla Commissione dell'aiuto proposto, che detto aiuto verrà autorizzato. Questo principio si applica tra l'altro alle proposte di aiuti regionali agli investimenti in settori per cui esistono discipline specifiche (ad esempio l'industria automobilistica, le fibre sintetiche ecc.). Inoltre, gli Stati membri devono a volte accettare una riduzione del livello proposto degli aiuti onde ottenere l'approvazione della Commissione. Nello stabilire criteri trasparenti e quantificabili nella disciplina multisettoriale, la Commissione ritiene di aver adottato un approccio che dovrebbe consentire una maggiore prevedibilità.
(22) In secondo luogo, le autorità tedesche hanno obiettato che le particolari circostanze dei singoli casi possono richiedere un approccio più flessibile da parte della Commissione rispetto a quanto consentito dalla disciplina per quanto riguarda il livello di disaggregazione del settore o sottosettore utilizzato per applicare il fattore di valutazione della concorrenza.
(23) La Commissione non ritiene valida questa argomentazione. L'approccio proposto dalla Germania comporterebbe inevitabilmente rischi di disaccordo sul sottosettore individuato dalla Commissione per compiere la propria valutazione. Questo potrebbe determinare proprio quel genere di incertezza e di non prevedibilità che le autorità tedesche sostengono di voler evitare. È necessario ricordare che la disciplina prevede già che il (sotto)settore venga valutato al livello più disaggregato possibile per il quale siano disponibili dati obiettivi a livello della Comunità europea. Per quanto riguarda la verifica dell'eventuale esistenza di un eccesso di capacità strutturale, nella nota 13 della disciplina si specifica che il (sotto)settore viene definito in base alla più piccola segmentazione disponibile della classificazione NACE.
(24) Inoltre, al punto 3.4 è previsto che, in mancanza di dati sufficienti sullo sfruttamento della capacità, la Commissione esaminerà se l'investimento avviene in un settore in declino. A tal fine confronterà l'evoluzione del consumo apparente del prodotto o dei prodotti (cioè la produzione più le importazioni meno le esportazioni) con il tasso di crescita di tutta l'industria manifatturiera del SEE. Un'analisi di questo tipo terrebbe in ogni caso conto dei recenti sviluppi del mercato per i prodotti specifici in oggetto. Infine, la Commissione deve valutare se il livello massimo di aiuto vada ridotto qualora la quota di mercato sia elevata (ossia superiore al 40 %) per il prodotto in questione, ma al punto 3.6 è precisato che sono possibili eccezioni alla regola generale, ad esempio nel caso di imprese che, grazie ad un'autentica innovazione, creano un nuovo mercato del prodotto.
(25) In terzo luogo, le autorità tedesche sostengono che il fattore capitale-lavoro non tiene conto della durata e della concorrenzialità dei posti di lavoro creati né delle economie caratterizzate, come quella della Germania, da elevati costi di manodopera.
(26) La Commissione non può accettare quest'argomentazione. Essa ritiene che la disciplina non la obblighi a verificare se i posti di lavoro creati possono essere mantenuti nel lungo periodo, compito che spetta piuttosto alle autorità dello Stato membro interessato. Ad ogni modo, i nuovi orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale, adottati dalla Commissione il 16 dicembre 1997 (6), prevedono che gli aiuti regionali alla creazione di posti di lavoro connessi ad un investimento siano subordinati al mantenimento di detti posti per un periodo minimo di cinque anni. Per quanto riguarda la concorrenzialità dei posti di lavoro, la Commissione ritiene inoltre che si tratti essenzialmente di una questione che gli Stati membri devono stabilire a livello di politica regionale.
(27) A parere della Commissione non vi sono motivi per ritenere, come sembrano sottintendere le autorità tedesche, che la disciplina incoraggi in qualche modo gli Stati membri a concedere aiuti per progetti che creano posti di lavoro più numerosi ma meno concorrenziali rispetto a quanto avverrebbe altrimenti. È necessario sottolineare che la Commissione non intende penalizzare la creazione di posti di lavoro ad alta tecnologia ma piuttosto ridurre le possibilità di una seria distorsione della concorrenza, dovuta alla concessione di livelli di aiuti eccessivamente alti a grandi progetti di investimento, mettendo in pericolo posti di lavoro in altre zone della Comunità europea. Grazie agli aiuti, le imprese con alta incidenza di capitale nei costi totali possono ridurre notevolmente i loro costi unitari e potrebbero quindi avere un considerevole vantaggio concorrenziale rispetto ai concorrenti che non ricevono aiuti. Più alta è l'intensità di capitale del progetto di investimento sovvenzionato, maggiori possono essere gli effetti di distorsione della concorrenza provocati dalla concessione di aiuti di Stato.
(28) Nel contempo la Commissione intende conservare il potere di attrazione delle zone più svantaggiate della Comunità europea, compresi i nuovi Länder tedeschi, garantendo un trattamento favorevole ai progetti che creano, direttamente o indirettamente, un numero considerevole di posti di lavoro nelle regioni interessate. Questo criterio corrisponde alle conclusioni del vertice di Lussemburgo sull'occupazione svoltosi nel novembre 1997.
(29) È necessario sottolineare che le nuove norme non escluderanno la possibilità di aiuti per singoli progetti, ma avranno probabilmente l'effetto di adeguarli ai livelli massimi di aiuti regionali normalmente consentiti dal relativo regime di aiuti, in conformità ai tre criteri di valutazione. In pratica, a livello della Comunità europea nel suo complesso, i grandi progetti di investimento non sempre ricevono il livello massimo consentito dai regimi regionali di aiuti. Inoltre, tenendo conto delle soglie di notifica, si prevede un'applicazione della nuova disciplina solo ad un numero relativamente ristretto di progetti, senza limitare la libertà degli Stati membri di applicare la propria politica regionale nell'ampia maggioranza dei casi.
(30) La Commissione ricorda inoltre che il fattore dell'impatto regionale si basa sul rapporto tra i posti di lavoro creati direttamente e quelli creati indirettamente grazie all'investimento nelle regioni assistite interessate. Di conseguenza, qualora un investimento ad alta intensità di capitale crei direttamente pochi posti di lavoro, il progetto potrebbe comunque avere diritto ad un «bonus», a condizione che venga creato indirettamente almeno un certo numero di posti di lavoro supplementari.
(31) In quarto luogo, il governo tedesco sostiene che la disciplina, per quanto riguarda il fattore dell'impatto regionale, non consente di avere un'adeguata certezza del diritto né un'adeguata prevedibilità e che alcuni dei criteri sono indipendenti dalla volontà del beneficiario dell'aiuto; le autorità tedesche contestano inoltre le disposizioni sulla verifica a posteriori. La Commissione accetta il fatto che non sarà necessariamente possibile indicare in anticipo gli effetti precisi di un progetto in termini di creazione diretta o indiretta di posti di lavoro. Per i grandi progetti di investimento regionali cui si applica la disciplina, la Commissione ritiene tuttavia che sia realistico aspettarsi che il beneficiario dell'aiuto sia in grado di fornire stime attendibili sia per i posti di lavoro creati direttamente dal progetto che per i posti creati indirettamente (ossia i posti di lavoro creati presso i principali fornitori e clienti nella regione assistita in cui ha sede l'impresa o in una regione assistita adiacente, cioè nelle regioni cui si applica l'articolo 92, paragrafo 3, lettera a). A parere della Commissione, è importante dare alle modalità di verifica a posteriori maggiore importanza rispetto a quanto avvenuto in passato, onde garantire che la decisione della Commissione venga rispettata. Occorre inoltre notare che, poiché i criteri connessi al numero di posti di lavoro creati si basano su classi di valori, esisteranno in pratica delle fasce all'interno delle quali il numero di posti effettivamente creati può variare rispetto a quello notificato senza tuttavia richiedere una riduzione del livello di aiuti ammissibile nella fase della verifica a posteriori. La Commissione sottolinea infine che, contrariamente a quanto apparentemente ritenuto dal governo tedesco, la disciplina non prevede che l'importo autorizzato degli aiuti venga aumentato in base alla verifica a posteriori. Al contrario, il fatto che un progetto assistito abbia consentito la creazione di un numero di posti di lavoro maggiore rispetto a quanto inizialmente previsto indicherebbe semplicemente che non è necessario concedere ulteriori aiuti.
IV. CONCLUSIONE
(32) In considerazione di quanto sopra esposto, la Commissione non ritiene che sussistano ragioni per una modifica della misura opportuna rappresentata dalla disciplina multisettoriale.
(33) Tutti gli altri Stati membri hanno accettato incondizionatamente l'introduzione dell'obbligo di notifica di cui alla disciplina multisettoriale per un periodo di tre anni a partire dal 1° settembre 1998, in conformità alla proposta della Commissione. Secondo il principio della parità di trattamento tra gli Stati membri la Commissione non può accettare la non applicabilità della disciplina in un unico Stato membro.
(34) La Commissione conclude quindi che i regimi nazionali di aiuti della Germania sono incompatibili con il mercato comune a norma dell'articolo 92, paragrafo 1, del trattato CE, in quanto non rispettano le misure opportune per gli aiuti di Stato comunicate alla Germania con lettera SG(98) D/1975 del 5 marzo 1998.
(35) Dato il rifiuto della Germania di conformarsi a detta misura, la Commissione, dopo aver esperito il procedimento di cui all'articolo 93, paragrafo 3, del trattato CE, ha facoltà, mediante una decisione adottata a norma di detto articolo e sulla base delle considerazioni esposte alla sezione III, di richiedere che i regimi di aiuto esistenti vengano modificati e di imporre alla Germania di rispettare l'obbligo di notificazione preventiva previsto dalla disciplina multisettoriale,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Nel periodo compreso tra il 1° settembre 1998 e il 31 agosto 2001, la Germania notifica alla Commissione, a norma dell'articolo 93, paragrafo 3, del trattato CE, tutti i progetti di aiuto che corrispondono ai criteri di cui al punto 2 «Obbligo di notificazione» della disciplina comunitaria multisettoriale degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d'investimento.
Articolo 2
La Germania informa la Commissione dei provvedimenti adottati per conformarsi alla presente decisione entro due settimane dalla notifica della stessa.
Articolo 3
La Repubblica federale di Germania è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 14 luglio 1998.

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