Document ID: 31997D0310

DECISÃO DA COMISSÃO de 12 de Fevereiro de 1997 relativa à concessão de períodos de execução adicionais a Portugal para a transposição das Directivas 90/388/CEE e 96/2/CE no que diz respeito à introdução da plena concorrência nos mercados das telecomunicações (Apenas faz fé o texto em língua portuguesa) (Texto relevante para efeitos do EEE) (97/310/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu,
Tendo em conta a Directiva 90/388/CEE da Comissão, de 28 de Junho de 1990, relativa à concorrência nos mercados de serviços de telecomunicações (1), com a última redacção que lhe foi dada pela Directiva 96/19/CE (2), e, nomeadamente, o nº 2 do seu artigo 2º,
Tendo em conta a Directiva 96/2/CE da Comissão, de 16 de Janeiro de 1996, que altera a Directiva 90/388/CEE no que respeita às comunicações móveis e pessoais (3), e nomeadamente, o seu artigo 4º,
Tendo notificado (4) as partes interessadas para apresentarem as suas observações nos termos do nº 2 do artigo 2º da Directiva 90/388/CEE e do artigo 4º da Directiva 96/2/CE,
Considerando o seguinte:
A. DOS FACTOS E DO DIREITO
I. Os pedidos apresentados pela República Portuguesa
(1) O Governo português solicitou, nos termos do artigo 4º da Directiva 96/2/CE, por carta de 14 de Maio de 1996, que lhe fossem concedidos os seguintes períodos de execução:
- até 1 de Janeiro de 1998 para a supressão das restrições impostas aos operadores de sistemas de comunicações móveis e pessoais em relação ao estabelecimento da sua própria infra-estrutura. Nos termos do artigo 3ºC da Directiva 90/388/CEE, esta supressão deveria ser executada imediatamente,
- até 1 de Janeiro de 1999 no que se refere à interconexão directa das redes de telecomunicações móveis. Nos termos do artigo 3ºD da Directiva 90/388/CEE, esta disposição deveria ser executada imediatamente.
O Governo português considera que estes períodos de execução adicionais se justificam pelas seguintes razões:
1.1. No que se refere à supressão das restrições impostas aos operadores de sistemas de comunicações móveis e pessoais em relação ao estabelecimento das suas próprias infra-estruturas e à utilização de infra-estruturas de terceiros, Portugal refere que a interconexão de circuitos alugados da Portugal Telecom gera cerca de 2 % das receitas desta última empresa. A perda de uma parte destas receitas (7,423 mil milhões de escudos portugueses em 1997 relativamente a um volume de negócios superior a 375 mil milhões de escudos) pode ter implicações no financiamento do serviço universal, uma vez que, simultaneamente, a Portugal Telecom será afectada pela liberalização das comunicações por satélite e pela prestação de serviços a grupos fechados de utilizadores.
1.2. No que se refere ao direito de interconexão directa dos operadores móveis a redes estrangeiras, Portugal argumenta que as tarifas internacionais do serviço fixo de telefonia vocal da Portugal Telecom não se encontram ainda alinhadas pelos custos. Se este direito fosse executado imediatamente, a Portugal Telecom ver-se-ia obrigada a diminuir abruptamente as suas tarifas internacionais (impacto estimado em 9,652 mil milhões de escudos portugueses em 1997) sob pena de perder - de acordo com estimativas - 15 % do seu tráfego internacional fixo a favor dos operadores móveis (isto é, 8,104 mil milhões de escudos em 1997). Para além, disso, perderia as receitas geradas pela interconexão das redes móveis a redes estrangeiras (5,519 mil milhões de escudos em 1997). Este facto poderia igualmente ter um impacto negativo no financiamento do serviço universal.
(2) As autoridades portuguesas apresentaram uma análise do impacto da transposição imediata da Directiva 96/2/CE. Estes elementos foram apresentados em anexo à carta do Governo português de 14 de Maio de 1996.
(3) Por carta de 25 de Junho de 1996, as autoridades portuguesas solicitaram ainda os seguintes períodos de execução nos termos do nº 2 do artigo 2º da Directiva 90/388/CEE:
- até 1 de Janeiro de 2000 para a supressão dos direitos exclusivos de que actualmente beneficia a Portugal Telecom em matéria de telefonia vocal e da infra-estrutura da rede correspondente. Nos termos do nº 2 do artigo 2º da Directiva 90/388/CEE, esta disposição deveria ser executada antes de 1 de Janeiro de 1998,
- até 1 de Julho de 1999 no que se refere à eliminação das restrições ao fornecimento dos serviços de telecomunicações já liberalizados:
a) em redes estabelecidas pelo prestador do serviço de telecomunicações,
b) em infra-estruturas fornecidas por terceiros, e
c) através de uma utilização partilhada de redes e de outras instalações e locais.
Nos termos do terceiro parágrafo do nº 2 do artigo 2º da Directiva 90/388/CEE, estas disposições deveriam ser aplicadas antes de 1 de Julho de 1996. As disposições em questão não se referem às infra-estruturas de televisão por cabo, reguladas pelo artigo 4º da mesma directiva.
O Governo português considera que estes períodos de execução adicionais se justificam pelas seguintes razões:
3.1. A Portugal Telecom obtém cerca de 6 % das suas receitas do fornecimento de circuitos alugados (em 1995, 23 mil milhões de um volume de negócios de 393 mil milhões de escudos portugueses). Uma eliminação imediata das restrições à utilização de infra-estruturas alternativas poderia ocasionar perdas de 24 mil milhões de escudos durante um período de cinco anos, resultantes de um efeito de substituição (perda de clientes a favor dos fornecedores de redes alternativas) e de um efeito a nível das receitas (necessidade de reduzir as tarifas para permanecer competitivo). Estas perdas poderiam ter implicações no nível de financiamento do serviço universal, uma vez que, ao mesmo tempo, a Portugal Telecom será afectada pela liberalização das comunicações por satélite e da prestação de serviços a grupos fechados de utilizadores;
3.2. A Portugal Telecom pretende atingir o pleno equilíbrio das tarifas da telefonia vocal. Este reequilíbrio é parcialmente garantido pela actual convenção de preços, em vigor até 1998, através de uma redução real do nível global dos preços e de aumentos à taxa de inflação de 6 % no que se refere às tarifas que se situam a um nível inferior aos custos. São necessários outros ajustamentos estruturais para que a Portugal Telecom possa funcionar efectivamente num mercado plenamente competitivo e deverão ser realizados estudos para avaliar se será necessário adaptar esta abordagem para o período de 1998 a 2 000, de modo a que, nessa data, o reequilíbrio das tarifas esteja terminado.
(4) Foram prestadas informações suplementares numa reunião bilateral realizada em Bruxelas em 18 de Junho de 1996, e através de uma carta das autoridades portuguesas de 30 de Julho de 1996. Esta questão viria a ser novamente discutida em reuniões bilaterais realizadas em Estrasburgo em 12 de Novembro e em Bruxelas em 18 de Novembro de 1996, tendo sido ainda abordada num telefax enviado pelas autoridades portuguesas em 22 de Novembro de 1996.
II. As observações recebidas
(5) Quatro empresas e associações apresentaram observações na sequência da comunicação da Comissão publicada em 29 de Junho de 1996.
No que se refere à supressão das restrições impostas aos operadores de sistemas de comunicações móveis e pessoais em relação ao estabelecimento da sua própria infra-estrutura, a maior parte das observações:
- refere não existir justificação para conceder uma derrogação que permita a Portugal proteger-se contra os efeitos da transposição da Directiva 94/46/CE da Comissão (5), relativa às comunicações por satélite e da liberalização de serviços não reservados, incluindo a telefonia vocal a grupos fechados de utilizadores («GFU») nos termos da Directiva 90/388/CEE, as quais deveriam há muito ter começado a produzir efeitos. Salienta-se que nem os serviços de comunicações por satélite, nem os serviços não reservados, incluindo os GFU, substituirão um volume suficiente de tráfego com origem ou destino às redes de GSM, na medida em que nenhum deles é adequado para esta finalidade,
- refere não ser razoável presumir que os dois operadores de GSM abandonariam todas as suas linhas alugadas em 1997, tendo em conta o período de vários anos que é necessário para criar uma rede alternativa ou para que novos operadores possam efectivamente competir com a Portugal Telecom. As perdas estimadas são assim excessivamente elevadas. Uma parte refere, nas suas observações, um estudo que revela que se a Portugal Telecom acompanhasse os preços das redes concorrentes (efeito de concorrência) em vez de manter preços elevados (efeito de substituição), o impacto financeiro negativo da directiva na Portugal Telecom corresponderia apenas a 1,3 % das receitas e não a 15 % como declarado pelo Governo português. Para além disso, as observações referem que os operadores de GSM criarão novo tráfego e não substituirão o tráfego da Portugal Telecom a curto prazo,
- alega que a maior parte das estatísticas apresentadas no pedido português não tem em conta todas as informações pertinentes. Foi referido, em especial, que nos cálculos não são consideradas as empresas que fazem parte do Grupo Portugal Telecom, para as quais os benefícios decorrentes da directiva ultrapassarão as desvantagens. À luz destes elementos, o impacto declarado deveria ser reduzido consideravelmente.
No que se refere ao direito de interconexão directa dos operadores móveis a redes estrangeiras, as observações:
- referem que a análise do Governo português, que argumenta que a interconexão directa forçará a Portugal Telecom a diminuir abruptamente as suas tarifas, sob pena de perder 15 % do seu tráfego internacional fixo a favor de concorrentes, não tem em conta a diminuição dos custos nem o aumento da utilização, que reduziriam consideravelmente o impacto na Portugal Telecom,
- referem, em relação ao argumento do Governo português de que os operadores móveis reduzirão o tráfego internacional da Portugal Telecom, que é altamente improvável que os utilizadores (a maioria dos quais são utilizadores profissionais) passem a utilizar o seu GSM para as chamadas internacionais em vez da RTC pública,
- alegam que a Portugal Telecom deveria poder oferecer uma redução de, pelo menos, 30 % no que se refere às tarifas internacionais. Estes descontos são já aparentemente concedidos a diversos grandes utilizadores finais. Para além disso, as observações sugerem que a concessão de descontos de quantidade aos operadores móveis criaria um ambiente mais justo que permitiria a empresas de operadores móveis concorrentes oferecerem tarifas internacionais mais alinhadas pelas tarifas internacionais de telefonia vocal fixa oferecidas pela Portugal Telecom. Actualmente, os operadores de GSM pagam cerca (6) de 100 % da tarifa a retalho das chamadas internacionais da Portugal Telecom. Uma das observações demonstra que esta diminuição das tarifas não afectaria de forma significativa a capacidade de operação da Portugal Telecom e teria as vantagens inerentes a preços mais baixos,
- em geral, concordam com o facto de o impacto efectivo no serviço universal ser negligenciável. Notam que os únicos dados incluídos na documentação apresentada pelo Governo português se referem ao nível de investimento necessário para cumprir a obrigação de serviço universal («OSU»). Os elementos relativos ao aumento das receitas que decorrerá destes investimentos (taxas de instalação, assinaturas mensais, chamadas de entrada, promoção inerente dos serviços da Portugal Telecom) não foram apresentados, da mesma forma que não foi feita referência à nova tecnologia utilizada para executar a OSU de uma forma mais eficaz em termos de custos. As observações sugerem que se poderia recorrer ao conceito comunitário de um fundo para o financiamento do serviço universal para compensar o custo da OSU em vez de impor restrições aos operadores móveis. Foi igualmente referida a necessidade de instituir um sistema contabilístico que permita estimar o custo da prestação do serviço universal. As estimativas actuais não são, segundo as observações, fiáveis,
- referem que uma derrogação nesta área só virá atrasar o desenvolvimento das comunicações móveis transfronteiras e restringir o crescimento e desenvolvimento do mercado das comunicações móveis que se tem revelado uma fonte de emprego e de outros benefícios económicos nos países em que foi autorizada mais cedo uma concorrência sem restrições.
Por carta de 20 de Agosto de 1996, a Comissão transmitiu às autoridades portuguesas as quatro observações apresentadas por terceiros, recebidas na sequência da publicação da comunicação da Comissão no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de 29 de Junho de 1996, tendo-as convidado a se pronunciarem sobre elas.
(6) Sete empresas e associações apresentaram observações na sequência da comunicação da Comissão publicada em 7 de Setembro de 1996. Uma destas empresas informou, no entanto, a Comissão, por carta de 18 de Novembro de 1996, que algumas das suas observações poderiam não estar adaptadas à situação portuguesa actual, dado que a Portugal Telecom tencionava aplicar taxas de tarifas de interconexão orientadas para os custos no que se refere às chamadas internacionais.
No que se refere à supressão dos direitos exclusivos de que actualmente beneficia a Portugal Telecom em matéria de telefonia vocal e da infra-estrutura da rede correspondente, bem como em relação à eliminação das restrições ao fornecimento de certos serviços de telecomunicações já liberalizados, as observações:
- sublinham que a posição dominante do operador telefónico público existente não deveria ser reforçada, permitindo-lhe só a ele realizar avultados investimentos nas infra-estruturas (como o cabo) que serão os principais meios de transporte alternativos dos serviços de telecomunicações. As observações referem não ser necessário proteger uma empresa que detém uma quota dos mercados de telecomunicações superior a 90 % e que realiza lucros superiores (margem de lucro depois de impostos e amortizações de 50 mil milhões de escudos portugueses em 1996, o que representa um aumento de 40 % relativamente a 1995) aos da British Telecom, France Telecom, TeleDanmark e AT& T. É óbvio que o aumento de eficácia decorrente da abertura do mercado beneficiará os consumidores e a economia portuguesa no seu conjunto. As observações referem que as autoridades portuguesas podem estar a confundir o interesse público com os interesses da Portugal Telecom. Quaisquer efeitos negativos significativos nas receitas da Portugal Telecom decorrentes de uma transposição integral das directivas significam apenas que, até agora, se tem permitido à Portugal Telecom impor preços excessivos pelos seus serviços em detrimento dos outros intervenientes no mercado e dos consumidores. As observações contestam a hipótese de base de que a Portugal Telecom sofrerá inevitavelmente perdas e que essas perdas provocarão inevitavelmente uma deterioração dos serviços. Para além disso, alega-se que o Governo português considerou uma elasticidade da procura em termos de preços demasiado elevada. As observações contestam ser suficiente basear-se em dados passados num mercado em rápido crescimento. Por último, qualquer controlo dos preços exercido actualmente pelas autoridades portuguesas não é nem realista nem suficiente,
- referem que a OSU poderia ser assegurada por novos operadores que entram no mercado e que o Governo português sempre referiu ser esse o caso. As observações alegam que a concorrência induzirá uma redução de custos e, portanto, um custo mais baixo da OSU. Nesta fase, as observações salientam que a Portugal Telecom recebe subsídios estatais relativamente a certos serviços avançados, beneficiando, em última análise, de uma vantagem de comercialização pelo facto de ser o fornecedor universal. Para além disso, referem que o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional interveio para apoiar o cumprimento da OSU. As observações referem ser impossível avaliar plenamente as estimativas comunicadas pelo Governo português devido à inexistência de um sistema contabilístico transparente. A maior parte das observações salienta que as perdas prováveis referidas pelo Governo português parecem excessivas. É muito pouco provável que a Portugal Telecom venha a perder todos os seus clientes de linhas alugadas, uma vez que muitos dos utilizadores de linhas alugadas são filiais da Portugal Telecom. As observações referem que qualquer eventual diminuição geral das receitas sofrida pela Portugal Telecom gerará um aumento das receitas para as suas filiais. A título de exemplo, refere-se que a Telepac detém 75 % do mercado de transmissão de dados, a TMN 50 % do mercado das comunicações móveis, a Contactel e a TLM 67 % do mercado dos serviços de chamada de pessoas, a TV Cabo 75 % do mercado da televisão por cabo e a Radiomóvel 70 % do mercado das chamadas de trânsito. A Portugal Telecom detém claramente uma posição de monopólio no mercado da telefonia vocal pública em que obtém a maior parte das suas receitas. É fundamentalmente através destas receitas que é assegurado o financiamento da OSU, mais do que a partir das receitas obtidas com as linhas alugadas,
- salientam que a Portugal Telecom é uma empresa rentável e com bons resultados financeiros. As observações referem que os lucros registaram um aumento de 70 % em 1995, não obstante a diminuição das tarifas. A cotação das acções da Portugal Telecom registou uma evolução mais favorável do que o índice geral em Portugal. Nos Estados Unidos da América, em que a Portugal Telecom se encontra cotada na Bolsa de Nova Iorque, a cotação em Fevereiro de 1996 era de 22,375 dólares dos Estados Unidos em comparação com o preço inicial de 18,275 dólares. Está a ser pocurado um parceiro estratégico para posicionar a Portugal Telecom no mercado, na sequência da nova fase de privatização que está a ser preparada,
- declaram que as autoridades portuguesas não apreciaram correctamente a necessidade de reequilibrar as tarifas da telefonia vocal. Afigurar-se-ia que o custo médio de uma chamada local em Portugal é comparável ao do Reino Unido, Bélgica, Dinamarca e Áustria, mas mais elevado do que na Alemanha e nos Países Baixos. Por outro lado, o custo de uma chamada de longa distância é 43 % superior à média europeia. No entanto, as observações salientam que esta comparação se pode revelar falaciosa e não é susceptível de verificação. As chamadas locais em Portugal são definidas como as chamadas efectuadas num raio de 5 quilómetros (enquanto no Reino Unido, por exemplo, este raio é de 30 quilómetros). Para além disso, em Portugal a unidade de comparação é de 3 minutos, sendo mais longa do que em outros Estados-membros. Argumenta-se não ser necessário um reequilíbrio uma vez que as tarifas devem, pura e simplesmente, ser reduzidas em todos os sectores. A ser necessário um reequilíbrio, este constituiria, de qualquer modo, o resultado inevitável do processo de liberalização. As observações referem ainda que, sem um sistema de contabilidade transparente, é impossível avaliar de forma adequada os pedidos apresentados pelo Governo português,
- referem que para circuitos de 2 Mb/s em 100 quilómetros, os preços da Portugal Telecom são 2,6 vezes superiores aos praticados pela British Telecom. As observações referem ser evidente que esta diferença não se baseia nos custos. Para além disso, refere-se que a Directiva 92/44/CEE do Conselho, de 5 de Junho de 1992, relativa à aplicação da oferta de uma rede aberta às linhas alugadas (7) não foi correctamente transposta para a legislação portuguesa, na medida em que, se tal fosse o caso, os preços teriam registado uma diminuição clara. As observações argumentam que a incapacidade da Portugal Telecom de competir com os serviços que seriam prestados por concorrentes numa infra-estrutura alternativa não constitui uma razão para impedir os concorrentes de operarem no mercado. Para além disso, as observações referem que a Portugal Telecom detém uma posição dominante no mercado da televisão por cabo que constitui uma das melhores infra-estruturas de telecomunicações alternativas. Qualquer derrogação, tal como solicitada pelas autoridades portuguesas, viria reforçar esta posição.
Por carta de 29 de Novembro de 1996, a Comissão transmitiu às autoridades portuguesas as observações destes sete terceiros, recebidas na sequência da publicação da comunicação da Comissão no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de 7 de Setembro de 1996, tendo-as convidado a se pronunciarem sobre elas.
III. Resposta da República Portuguesa
(7) Por carta de 3 de Outubro de 1996, as autoridades portuguesas transmitiram a sua primeira resposta às observações de terceiros, enviadas por carta de 20 de Agosto de 1996.
Nesta carta, salientam o facto de não terem sido exigidos quaisquer direitos de licença aos operadores de GSM em Portugal (excepto no que se refere a uma compensação pelos custos administrativos do processo de licenciamento), o que lhes permitiria continuarem a pagar pela utilização da infra-estrutura da Portugal Telecom. Não obstante este custo adicional, os operadores de GSM, segundo o Governo português, conseguiram penetrar no mercado, colocando Portugal na sexta posição na União Europeia.
Subsequentemente, através do telefax enviado em 22 de Novembro de 1996, Portugal reafirmou que os operadores de infra-estruturas alternativas poderiam subcotar em 50 % os preços das linhas alugadas da Portugal Telecom no que se refere aos circuitos de interconexão e que os prestadores de serviços de telecomunicações liberalizados apenas alugariam à Portugal Telecom 10 % das linhas de que necessitam. Portugal acrescenta que a diminuição da procura seria imediata uma vez que a capacidade se encontra já instalada por empresas de serviço público, excepto a nível local. As autoridades portuguesas estimaram que o aumento da concorrência diminuiria as receitas da Portugal Telecom em 2 mil milhões de escudos portugueses por ano, devido à redução dos custos dos concorrentes decorrente da locação de infra-estruturas alternativas a preços mais baixos.
Segundo as autoridades portuguesas, se a Portugal Telecom tivesse reduzido substancialmente o preço da interconexão de circuitos alugados para manter a sua quota de mercado num valor estimado de 80 %, teria perdido receitas de 14 mil milhões de escudos portugueses neste sector.
Por carta de 3 de Janeiro de 1997, o Governo português enviou observações em apoio da sua posição sobre o segundo conjunto de observações de terceiros. Estas observações foram recebidas pela Comissão em 17 de Janeiro de 1997.
IV. Artigo 4º da Directiva 96/2/CE e nº 2 do artigo 2º da Directiva 90/388/CEE
(8) Nos termos do artigo 4º da Directiva 96/2/CE e do nº 2 do artigo 2º da Directiva 90/388/CEE, a Comissão pode conceder, mediante pedido, a alguns Estados-membros, uma derrogação relativamente às datas estabelecidas na Directiva 90/388/CEE, permitindo-lhes manter, durante períodos adicionais, os direitos exclusivos concedidos a empresas a quem tenham confiado o fornecimento da rede pública de telecomunicações e a prestação de serviços de telecomunicações, desde que tais medidas sejam necessárias para realizar os ajustamentos estruturais adequados e se limitem rigorosamente ao mínimo necessário para realizar tais ajustamentos. A aplicação da derrogação prevista no nº 2 do artigo 90º do Tratado CE ao sector das telecomunicações foi assim especificada na Directiva 90/388/CEE, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 96/2/CE no que se refere às comunicações móveis e pessoais, e pela Directiva 96/19/CE no que diz respeito à introdução da plena concorrência nos mercados de telecomunicações.
No que se refere à prestação de serviços públicos de telecomunicações e ao fornecimento das redes correspondentes, verifica-se ter sido confiado à Portugal Telecom um serviço de interesse económico geral por força da secção III da concessão do serviço público de telecomunicações aprovada pelo Decreto-lei nº 40/95 de 15 de Fevereiro (8). No âmbito deste contrato de concessão, a Portugal Telecom tem uma obrigação de serviço universal no que se refere à prestação do serviço fixo de telefone, de telex, telegráfico e de transmissão de dados. Estas tarefas devem ser asseguradas em termos de «igualdade e continuidade» (9) independentemente de situações específicas ou do grau de rendibilidade económica de cada operação individual. A concessão prevê que, com a liberalização da prestação dos serviços telefónicos públicos comutados, a Portugal Telecom poderá ser compensada pelas suas obrigações de serviço universal de diversas formas, nomeadamente através de sistemas tarifários, de programas de financiamento da União Europeia aplicáveis às obrigações de serviço universal, de deduções da renda de concessão anual a pagar ao Governo português (1 % da receita bruta de exploração) e do estabelecimento de um fundo de compensação financiado pela Portugal Telecom e outros operadores de telecomunicações. Actualmente, o método de financiamento utilizado consiste em aplicar preços mais elevados à maior parte dos utilizadores, no sentido de financiar as tarifas que se situam abaixo dos custos.
Devido à não aplicação de um método de contabilidade dos custos adequado, Portugal não apresentou dados precisos relativamente ao custo do serviço universal, mas apenas uma estimativa bruta de 81 mil milhões de escudos portugueses para o investimento no seu conjunto [tendo em conta as taxas de amortização (10) utilizadas pela Portugal Telecom, a Comissão considerará assim, para efeitos da sua apreciação, que este investimento total corresponde ao encargo anual de cerca de 15 mil milhões de escudos, isto é, um terço dos lucros líquidos da Portugal Telecom em 1995]. O custo da prestação do serviço universal em Portugal inclui não apenas os custos de investimento, mas também os custos de funcionamento, nomeadamente os custos de manutenção. Parte deste encargo foi, por outro lado, subsidiado pela Comunidade Europeia através de subvenções concedidas à Portugal Telecom para o desenvolvimento da sua rede no âmbito dos programas Proter, Star, Telematique e Thermie, bem como de empréstimos do Banco Europeu de Investimento. A concessão deste auxílio não estava, no entanto, directamente relacionada com o custo do serviço universal.
(9) Nos termos da directiva, a questão que deve ser considerada é, assim, a da medida em que a exclusão temporária da concorrência por parte de outros operadores económicos, tal como solicitado, se pode «justificar pela necessidade de efectuar ajustamentos estruturais e apenas na medida do estritamente necessário para o efeito».
Nesta análise, dever-se-á partir do facto de a obrigação que incumbe à empresa a quem foi confiada esta missão de interesse económico geral de prestar os seus serviços em condições de equilíbrio económico pressupor a possibilidade de compensar os sectores menos rentáveis através de sectores rentáveis, o que justifica uma restrição da concorrência por parte de empresas individuais no que se refere aos sectores economicamente rentáveis. Com efeito, autorizar empresas individuais a competir com o titular de direitos exclusivos em sectores da sua escolha permitir-lhes-ia concentrar-se nas operações economicamente rentáveis e oferecer tarifas mais vantajosas do que as praticadas pelos titulares de direitos exclusivos, uma vez que aquelas, ao contrário destes últimos, não estão limitadas por razões económicas a compensar as perdas nos sectores não rentáveis pelos lucros realizados nos sectores mais rentáveis.
A Directiva 90/388/CEE previu assim uma derrogação temporária, com base no nº 2 do artigo 90º, em relação aos direitos exclusivos e especiais para a prestação de serviços de telefonia vocal, uma vez que os recursos financeiros necessários para o desenvolvimento da rede pública de telecomunicações resultam ainda principalmente da exploração de serviço de telefonia vocal e a liberalização deste serviço poderia, nessa altura, impedir o desempenho da missão de interesse económico geral e de desenvolvimento da rede atribuída aos organismos de telecomunicações. Só se justificam, no entanto, restrições da concorrência no que se refere a serviços que, pela sua natureza e tendo em conta as condições em que seriam oferecidos num mercado competitivo, comprometessem o equilíbrio económico da prestação do serviço de interesse económico geral ou o afectassem de qualquer outra forma. Por esta razão, as restrições impostas à prestação de tais serviços só podem ser autorizadas se forem prestadas provas materiais desse impacto.
(10) Algumas observações mencionaram que, na prática, os novos operadores poderiam igualmente contribuir para as missões relevantes de interesse económico geral. A derrogação destina-se, com efeito, a assegurar o desempenho da missão de interesse económico geral e não a proteger determinadas empresas. A curto prazo, no entanto, a Portugal Telecom continuará a ser a única empresa a fornecer a rede telefónica pública universal em Portugal. Por esta razão, a Comissão examinou os períodos de execução adicionais solicitados para determinar se a sua concessão é necessária para permitir à Portugal Telecom desempenhar a sua missão de interesse económico geral em condições economicamente aceitáveis, ao mesmo tempo que realiza os ajustamentos estruturais necessários.
B. APRECIAÇÃO JURÍDICA
I. Pedido de período de execução adicional no que se refere à eliminação das restrições à interconexão directa das redes de telecomunicações móveis
Apreciação do impacto de uma eliminação imediata das restrições
Argumentação da República Portuguesa
(11) Portugal considera justificar-se um período de execução adicional no que se refere à interconexão directa internacional das redes móveis para evitar prejudicar a prestação de serviços de telefonia vocal nacional e internacional.
Portugal solicita, em primeiro lugar, que os efeitos das diferentes fases de liberalização sejam diferidos no sentido de permitir à Portugal Telecom assimilar todas as consequências, sem perturbações que comprometeriam o seu desenvolvimento normal. Portugal anuncia que autorizou as comunicações por satélite nos termos da Directiva 94/46/CE e os serviços de telefonia vocal para grupos fechados de utilizadores nos termos da Directiva 90/388/CEE. Considera que o impacto destas medidas sobre o volume de negócios da Portugal Telecom se situa em cerca de 11 mil milhões de escudos portugueses por ano, resultante de uma redução substancial das tarifas das linhas alugadas da Portugal Telecom no sentido de manter a sua competitividade face às novas alternativas prospostas.
Segundo Portugal, a este impacto viria juntar-se a perda de receitas que resultaria de uma transposição imediata da Directiva 96/2/CE no que se refere à interconexão internacional directa: 50 mil milhões de escudos portugueses em termos acumulados.
Actualmente, em Portugal não é autorizada a interconexão directa nem entre os dois operadores de GSM portugueses, nem entre estes operadores e redes estrangeiras, fixas ou móveis. Esta restrição justifica-se, segundo as autoridades portuguesas, pelo facto de as tarifas relativas à rede telefónica fixa ainda não serem orientadas para os custos. As receitas provenientes da interconexão elevaram-se, em 1995, a cerca de 8,5 mil milhões de escudos portugueses. Se as redes móveis pudessem proceder livremente à interconexão, um operador de GSM em Portugal poderia ligar-se a uma rede fixa ou a uma rede móvel noutro Estado, obtendo preços de entrega para as chamadas internacionais próximos das tarifas de interconexão (inferiores) aplicáveis nesse país. Os operadores móveis poderiam, assim, oferecer aos seus assinantes de GSM tarifas inferiores às de Portugal Telecom. As autoridades portuguesas alegam que se a Portugal Telecom não tivesse acompanhado a redução de preços, não só perderia a totalidade do tráfego de ligações móvel a móvel e móvel a rede estrangeira, mas também 15 % do seu tráfego de telefonia vocal fixo a favor dos operadores móveis, o que corresponderia a uma perda de 27 mil milhões de escudos portugueses no período 1996-2000. Se, alternativamente, a Portugal Telecom diminuísse as suas tarifas internacionais, a perda de receitas ascenderia a 25 mil milhões de escudos no mesmo período.
No entanto, Portugal confirmou que prosseguirá o reequilíbrio das tarifas, independentemente da transposição da Directiva 90/388/CEE, com as alterações que nela foram introduzidas.
(12) As autoridades portuguesas realçam, por outro lado, um eventual impacto de uma execução imediata da interconexão directa internacional no tráfego de telefonia vocal fixo internacional, isto é, numa parte das receitas que a Comissão considera necessária para o financiamento da OSU. Argumentam que as tarifas móveis internacionais praticadas actualmente, de 163 escudos portugueses por minuto, poderiam ser reduzidas para 100 escudos (11), no que se refere às chamadas para o resto da Europa. Relativamente às chamadas para o resto do mundo, os preços manter-se-iam cerca de 60 % superiores, mas poderiam ser reduzidos face às tarifas actuais que variam entre 260 escudos e 490 escudos por minuto. Em comparação, as tarifas telefónicas fixas internacionais (horas cheias) da Portugal Telecom situam-se (Abril de 1996) em 112 escudos por minuto para União Europeia, 149 escudos para o resto da Europa, 164 escudos para os Estados Unidos da América, 183 escudos para o Canadá e 237 escudos para o Brasil.
De acordo com o pedido português, a partir de 1997, a Portugal Telecom perderia 15 % do seu tráfego internacional de telefonia vocal fixa a favor de operadores móveis, se não baixasse os seus preços para poder competir eficazmente com as tarifas internacionais potenciais destes operadores móveis. A perda anual de receitas daí resultante elevar-se-ia a 8,104 mil milhões de escudos portugueses. Em contrapartida, a Portugal Telecom poderia manter a sua quota de tráfego se baixasse as suas tarifas internacionais de telefonia vocal fixa. As perdas neste caso elevar-se-iam, em 1997, a 9,652 mil milhões de escudos.
Apreciação da Comissão
(13) Em primeiro lugar, a Comissão não pode considerar a transposição tardia de anteriores directivas comunitárias como uma razão para atrasar a transposição de outras directivas. O impacto de uma transposição imediata das directivas da Comissão no desempenho de missões de interesse económico geral deve, no entanto, ser avaliado tendo em conta as condições económicas em que a Portugal Telecom presta actualmente este serviço. O impacto da transposição da Directiva 90/388/CEE, com a redacção que lhe foi dada, nomeadamente, pela Directiva 94/46/CE, resultaria, segundo as autoridades portuguesas, numa redução das tarifas das linhas alugadas da Portugal Telecom e está, portanto, ligado ao impacto da eliminação das restrições impostas aos operadores de sistemas de comunicações móveis e pessoais no que se refere ao estabelecimento da sua própria infra-estrutura. O efeito de uma redução das tarifas e das receitas das linhas alugadas pela Portugal Telecom na sua capacidade de assegurar o serviço universal será examinado no âmbito da apreciação do período de execução adicional solicitado relativamente à transposição do artigo 3ºC da Directiva 90/388/CEE.
(14) No seu pedido adicional de 22 de Novembro de 1996, Portugal declarou que, após a transposição integral da Directiva 90/2/CE, os operadores móveis portugueses disporão da possibilidade de se ligarem directamente às redes telefónicas de serviço público noutros países, prescindindo dos serviços e da infra-estrutura da Portugal Telecom. Neste cenário, os operadores móveis pagariam uma taxa de estabelecimento no destino aos operadores estrangeiros de telefonia fixa em vez do montante que pagam actualmente à Portugal Telecom (106 escudos portugueses por minuto no que se refere às chamadas europeias, o que corresponde à tarifa normal da rede telefónica de serviço público menos 19,20 escudos por minuto).
Portugal alega que a taxa média de estabelecimento no destino para as chamadas europeias é de 35 escudos por minuto. Actualmente, os operadores móveis facturam 164 escudos por minuto no que se refere às chamadas internacionais, o que inclui a taxa de interconexão a pagar à Portugal Telecom de 106 escudos por minuto, sendo a soma dos custos de funcionamento e da margem de lucro de 58 escudos por minuto. Para se estimar o preço das chamadas europeias que os operadores móveis poderão facturar após a liberalização, Portugal adicionou os custos de funcionamento de 58 escudos por minuto, os custos da taxa de estabelecimento no destino de 35 escudos por minuto e os custos de metade da transmissão internacional pertencentes ao país de origem da chamada. De acordo com a recomendação D.300R (TEUREM) da União Internacional das Telecomunicações, este valor corresponderia a 10 % do preço total. O custo total aproximado seria, assim, de 100 escudos portugueses por minuto.
(15) No que se refere à substituibilidade entre os serviços telefónicos fixos e móveis, a Comissão concluiu, em casos recentes, que tal substituibilidade não é substancial, tendo em conta que os dois serviços correspondem a diferentes categorias da procura, que se reflectem, nomeadamente, nas tarifas superiores da telefonia móvel GSM em comparação com a telefonia vocal.
No entanto, em Portugal, o principal segmento de mercado dos operadores de GSM é o segmento das chamadas nacionais. Para além disso, afigura-se que pelo menos metade dos custos dos operadores móveis no tratamento das chamadas são custos não dependentes do tráfego. Não se pode, assim, excluir que um operador móvel, para aumentar globalmente o seu volume de negócios, a utilização da sua rede e a sua quota de mercado, afecte uma parte superior destes custos independentes do tráfego às chamadas nacionais, oferecendo tarifas internacionais que se situam ao mesmo nível que as tarifas internacionais actuais da Portugal Telecom. Existem actualmente cerca de 600 000 clientes GSM em Portugal e à medida que o mercado se desenvolver aumentam as possibilidades de os clientes serem tentados a substituir o tráfego internacional fixo de telefonia vocal por tráfego internacional móvel.
(16) No que se refere às estimativas apresentadas por Portugal relativamente às perdas que implicaria a execução imediata da interconexão directa internacional, a Comissão refere que, tal como salientado em inúmeras observações apresentadas, o mercado do telefone móvel é um novo mercado em crescimento, no qual a Portugal Telecom obtém já receitas adicionais provenientes do estabelecimento de chamadas com origem em telefones móveis. A rendibilidade do serviço de telefonia vocal fixo da Portugal Telecom não depende destas receitas suplementares. Os operadores móveis geraram um volume de negócios adicional de 8,5 mil milhões de escudos portugueses para a Portugal Telecom, para além dos 301,5 milhões de escudos obtidos com o serviço de telefonia vocal fixo a fixo.
(17) No entanto, a Comissão concorda não se poder excluir a possibilidade de, a curto prazo, em caso de interconexão directa das redes móveis a redes estrangeiras, as chamadas telefónicas internacionais fixas serem substituídas por chamadas internacionais GSM. Além disso, as perdas resultantes de tal substituição não seriam necessariamente compensadas por receitas adicionais para a Portugal Telecom geradas pelo crescimento do mercado GSM. Se tal acontecesse, com efeito, seria afectado um dos segmentos da telefonia vocal actualmente mais rentável para a Portugal Telecom, isto é, as chamadas internacionais, o que poderia, em conjunto com o impacto da eliminação das restrições impostas em matéria de redes alternativas aos serviços liberalizados a partir de 1 de Julho de 1997, reduzir a sua rentabilidade global de forma a impedi-la de prestar o serviço universal em condições economicamente aceitáveis. Não se chegaria à mesma conclusão se Portugal não tivesse que eliminar as restrições à utilização de infra-estruturas de rede próprias ou alternativas para a prestação dos serviços de telecomunicações liberalizados.
O risco diminuirá, no entanto, à medida que a Portugal Telecom reduza as suas tarifas internacionais. O argumento do Governo português, pode, assim, ser aceite relativamente à totalidade do período solicitado. Tendo em conta o reequilíbrio das tarifas previsto, a ameaça da substituição das chamadas fixas por chamadas GSM só justifica a concessão de uma derrogação, no máximo, até ao final de 1998, que corresponde à data em que as tarifas internacionais da Portugal Telecom devem ter já sido suficientemente reduzidas para excluir qualquer hipótese de substituição por chamadas móveis GSM. A liberalização da interconexão das redes móveis pelo menos um ano antes da plena liberalização da telefonia vocal constituirá, além disso, um forte incentivo no sentido de uma execução pontual do reequilíbrio progressivo previsto.
Desenvolvimento das trocas comerciais
(18) Os efeitos de um diferimento da liberalização da interconexão directa internacional dos operadores móveis far-se-ão sentir no segundo operador GSM e, na medida em que obtenham licenças no futuro próximo, nos futuros operadores de DCS 1 800. A possibilidade de interconexão directa com outros operadores constituiria um factor relevante para facilitar o seu estabelecimento e desenvolvimento no mercado português. Para além disso, o período de execução adicional afectará igualmente os operadores estrangeiros, uma vez que será mais difícil e oneroso proceder à transferência do tráfego para o estabelecimento no destino das chamadas pelos operadores móveis portugueses.
(19) Este efeito negativo no desenvolvimento das trocas comerciais entre Estados-membros seria, no entanto, reduzido se as autoridades portuguesas assegurassem efectivamente, no âmbito do seu contrato de concessão de Março de 1995, que a Portugal Telecom aplica tarifas orientadas para os custos no que se refere à interconexão entre a sua própria rede e as redes de telefonia móvel, em especial no que se refere aos encargos de tratamento das chamadas internacionais.
Conclusão
(20) A eliminação imediata das restrições à interconexão directa das redes de comunicações móveis, nos termos do artigo 3ºD da Directiva 90/388/CEE, tal como aditado pela Directiva 96/2/CE no que se refere às comunicações móveis e pessoais, comprometeria as receitas substanciais que a Portugal Telecom obtém de tráfego internacional e ameaçaria a sua capacidade de continuar a assegurar a prestação universal de serviços de telefonia vocal em Portugal em condições economicamente aceitáveis. Um período de execução adicional até 1 de Janeiro de 1999 não afectaria o desenvolvimento das trocas comerciais de maneira que contrarie os interesses da Comunidade.
II. Pedido de período de execução adicional no que se refere à utilização de redes próprias/alternativas para o fornecimento de serviços de comunicações móveis e pessoais
Apreciação do impacto da eliminação das restrições
Argumentação da República Portuguesa
(21) As linhas alugadas pelos operadores móveis (incluindo os operadores de serviços de chamada de pessoas e de chamadas de trânsito) representam actualmente cerca de 35 % do total dos circuitos alugados e cerca de 2 % das receitas totais da Portugal Telecom. Portugal declara que, em caso de eliminação das restrições impostas aos operadores de sistemas de comunicações móveis e pessoais no que se refere aos estabelecimento da sua própria infra-estrutura antes de 1 de Janeiro de 1998, os dois operadores de GSM estabeleceriam a sua própria infra-estrutura, o que acarretaria para a Portugal Telecom, em 1997, uma perda de 7,4 mil milhões de escudos portugueses em termos do volume de negócios. As autoridades portuguesas calculam que o volume de negócios acumulado perdido ascenderia a 25,6 mil milhões de escudos até ao final de 2000. Isto explica-se pelo facto de, não obstante Portugal reconhecer que uma duplicação dos circuitos da Portugal Telecom actualmente utilizados pelos operadores móveis levaria muitos anos a concretizar, por outro lado, dado que a Portugal Telecom está, de qualquer modo, a reduzir progressivamente as suas tarifas de linhas alugadas, reconhece-se implicitamente que os operadores móveis terão menos interesse em criar a sua própria infra-estrutura. O impacto da redução no volume de negócios a nível das linhas alugadas da Portugal Telecom nos anos seguintes diminuirá assim progressivamente.
Além disso, segundo as autoridades portuguesas, o efeito da eliminação das restrições sobre os operadores móveis deve ser examinado em conjugação com o efeito da liberalização dos serviços vocais para grupos fechados de utilizadores nos termos da Directiva 90/388/CEE, que se elevaria a 11 mil milhões de escudos portugueses em termos de volume de negócios perdidos pela Portugal Telecom. Em 1997, o volume de negócios total perdido situar-se-ia, assim, em 18,4 mil milhões de escudos.
Apreciação da Comissão
(22) A Comissão e o Conselho nunca consideraram que as receitas obtidas a partir das linhas alugadas fossem indispensáveis para o financiamento da OSU. Trata-se de uma das razões pelas quais o artigo 10º da Directiva 92/44/CEE do Conselho relativa à aplicação da oferta de uma rede aberta às linhas alugadas estabelece que as tarifas das linhas alugadas devem ser orientadas para os custos, isto é, reflectir apenas os custos subjacentes e não o custo da prestação da telefonia vocal fixa - que constitui um serviço distinto - em áreas não rentáveis e para os utilizadores não rentáveis em áreas rentáveis. Apesar de essa possibilidade lhe ser oferecida pelo artigo 13º da Directiva 92/44/CEE, a República Portuguesa não solicitou qualquer adiamento a favor da Portugal Telecom no que se refere à execução da obrigação da orientação para os custos das tarifas das linhas alugadas. Uma vez que a Directiva 92/44/CEE exige nomeadamente que as linhas alugadas sejam oferecidas em condições baseadas nos custos e «atendendo à necessidade de os Estados-membros cumprirem esta obrigação, a abertura a ofertas alternativas - de infra-estrutura - não deve alterar substancialmente a posição dos organismos de telecomunicações nesta área do mercado» (12). As autoridades portuguesas tinham assim a obrigação de assegurar a aplicação pela Portugal Telecom, até 31 de Dezembro de 1993, de um sistema de contabilidade dos custos para as linhas alugadas em conformidade com o disposto no artigo 10º da Directiva 92/44/CEE. Tal como referido supra, não se justificam, no entanto, restrições à concorrência no que se refere a serviços específicos dissociáveis da telefonia vocal, a não ser que os Estados-membros apresentem provas materiais de que tais serviços específicos, pela sua natureza e condições em que são oferecidos, comprometem o equilíbrio económico da prestação da telefonia vocal. Não foram apresentados quaisquer elementos deste tipo.
De acordo com o pedido português, a Portugal Telecom obteve 6 % das suas receitas (23 mil milhões de escudos portugueses) da prestação de linhas alugadas, contra 79 % da prestação de serviços de telefonia vocal fixa (310 mil milhões de escudos). Tal como se admitiu supra, o encargo anual da OSU rondaria os 15 mil milhões de escudos. Não foram apresentados quaisquer elementos que demonstrem que as receitas da telefonia vocal fixa, prestada no âmbito de direitos exclusivos, não sejam suficientes para cobrir o encargo com o serviço universal, e que a área de monopólio deveria ser alargada a outros mercados distintos.
Para além disso, a Comissão considera que o impacto estimado da eliminação das restrições sobre os operadores móveis em matéria de estabelecimento das suas próprias infra-estruturas se baseia num cenário irrealista, uma vez que:
- tal como notado pelo segundo operador de GSM, estabelecer uma rede de interconexão completamente distinta envolve importantes custos não recuperáveis, que faz com que tal duplicação só possa ser implementada progressivamente,
- uma rede de interconexão completamente distinta envolve igualmente riscos substanciais (por exemplo em caso de falhas). Os operadores de GSM continuariam assim, de qualquer modo, a utilizar as linhas da Portugal Telecom e de terceiros, como capacidade de «reserva» que lhes permitiria continuar a operar em caso de problemas na sua própria rede. Para além disso, investir numa infra-estrutura própria só se justifica se existirem fluxos de tráfego suficientes, o que não será provavelmente o caso no que se refere aos operadores de chamadas de trânsito e de serviços de chamada de pessoas. Para além disso, tal como referido no pedido português, são as tarifas das linhas alugadas de longa distância que se encontram menos orientadas para os custos, sendo esta situação menos evidente no que se refere aos circuitos locais. Por outro lado, se os operadores móveis fossem autorizados a criar a sua própria infra-estrutura, poderiam estabelecer circuitos de elevada capacidade (8, 34 e 140 Mb/s), que a Portugal Telecom não oferece actualmente aos operadores móveis (de acordo com uma das observações). Assim, a hipótese de que se verificará uma redução de 100 % na procura de linhas alugadas em 1997 não se justifica e justificar-se-á ainda menos nos anos futuros, face às diminuições das tarifas projectadas pela Portugal Telecom. Uma abordagem mais realista consistiria em partir de uma diminuição da procura de capacidade durante os próximos três anos de 50 % no máximo. Isto corresponderia, no máximo, a 3,7 mil milhões de escudos portugueses perdidos por ano (menos de 1 % do volume de negócios anual). No entanto, se a Portugal Telecom ajustasse os seus preços, a diminuição seria obviamente menor, podendo menos ser plenamente compensada, se induzisse os operadores móveis a instalarem estações de base adicionais,
- uma perda de volume de negócios não constitui uma perda de lucros, uma vez que a Portugal Telecom pouparia os custos relacionados com o fornecimento das linhas alugadas em causa. Apenas seria perdida a margem de lucro. Portugal não apresentou elementos de prova relativamente a esta última. Mesmo se admitirmos uma margem de lucro máxima de 50 % que constitui já - a revelar-se correta - um preço desleal na acepção da alínea c) do artigo 86º do Tratado CE, a juntar a uma infracção da obrigação de orientação para os custos prevista pela Directiva 92/44/CEE, uma vez que é duas vezes superior às margens de lucro correntes no sector das telecomunicações, o lucro perdido seria inferior a 1,8 mil milhões de escudos portugueses,
- tal como acima referido, um dos dois operadores de GSM, a TMN, é uma filial a 100 % do Grupo Portugal Telecom. Portugal considera (13) que, independentemente desta ligação específica, a TMN optaria igualmente por criar uma infra-estrutura própria, no sentido de diminuir os seus custos de infra-estrutura de 50 %. Neste caso, no entanto, a margem de lucro da TMN aumentaria proporcionalmente, compensado, nas contas consolidades do Grupo Portugal Telecom, metade do efeito negativo da eliminação das restrições impostas aos operadores móveis em matéria de utilização da sua própria infra-estrutura. O efeito líquido situar-se-ia, assim, em apenas 900 milhões de escudos por ano;
- a argumentação das autoridades portuguesas parte de uma perspectiva estática. Com efeito, com a liberalização do mercado das comunicações móveis concretizada através da Directiva 96/2/CE, serão brevemente autorizados pelas autoridades portuguesas novos operadores nas bandas de frequência de DCS 1 800. Os novos operadores solicitarão linhas alugadas da Portugal Telecom para acelerar o desenvolvimento da sua rede, no sentido de competirem com os dois actuais operadores de GSM. Esta nova procura mais do que compensará o impacto muito limitado da anulação, pelos operadores de GSM, de algumas das suas linhas alugadas. Deve salientar-se, neste contexto, que os atrasos das autoridades portuguesas em lançar um concurso para os serviços DCS 1 800 e ERMES estão a causar maiores perdas de receitas das linhas alugadas para a Portugal Telecom, do que uma execução imediata do artigo 3ºC da Directiva 90/388/CEE, tal como aditado pela Directiva 96/2/CE. A liberalização dos serviços vocais para os grupos fechados de utilizadores estimularia igualmente a procura de linhas alugadas para serviços de telecomunicações complementares fixos e constituiria certamente uma utilização alternativa para a transmissão da capacidade abandonada pelos operadores de GSM. Tendo em conta este esperado aumento do mercado das linhas alugadas, a Portugal Telecom poderia manter os seus lucros totais nesta área, mesmo se introduzisse descontos de quantidade suplementares. Tais descontos reduziriam ainda mais o incentivo dos operadores móveis para criarem as suas próprias infra-estruturas. De acordo com uma das observações recebidas, a Portugal Telecom oferece já linhas alugadas de fibras ópticas à sua empresa associada, TV Cabo Portugal, a preços em certos casos 50 vezes inferiores ao preço facturado aos operadores móveis.
Por último, na apreciação do impacto de uma execução imediata do artigo 3ºC da Directiva 90/388/CEE no Grupo Portugal Telecom, o disposto no último parágrafo do artigo 3ºA deve igualmente ser tido em consideração. De acordo com esta disposição, «Os Estados-membros aos quais seja concedido um período suplementar para a supressão das restrições relativas às infra-estruturas, tal como previsto no artigo 3ºC, não concederão durante esse período quaisquer novas licenças de comunicações móveis e pessoais aos organismos de telecomunicações ou a qualquer organismo associado. Caso os organismos de telecomunicações nesses Estados-membros não beneficiem ou tenham deixado de beneficiar de direitos especiais ou exclusivos, na acepção das alíneas b) e c) do primeiro parágrafo do artigo 2º, para a criação e fornecimento de infra-estruturas de redes públicas, não serão a priori excluídos dos processos de licenciamento». Consequentemente, tendo em conta que estaria excluída a participação da TMN em qualquer concurso para o DCS 1 800 durante todo o período de execução adicional solicitado pelo Governo português para eliminar as restrições impostas aos operadores móveis em matéria de utilização da sua própria infra-estrutura, os eventuais lucros perdidos neste novo segmento de mercado pela TMN deveriam igualmente ser deduzidos do impacto calculado supra resultante da anulação dos contratos de linhas alugadas por operadores de GSM.
No que se refere ao efeito da liberalização dos serviços vocais para os grupos fechados de utilizadores, a Comissão nota que esta liberalização deveria ter sido concretizada, o mais tardar, em 31 de Dezembro de 1990, nos termos da Directiva 90/388/CEE.
Desenvolvimento das trocas comerciais
(23) Tendo em conta que a apreciação supra revela não existirem razões para justificar a derrogação prevista no artigo 4º da Directiva 96/2/CE relativamente à eliminação imediata das restrições sobre os operadores móveis no que se refere ao estabelecimento da sua própria infra-estrutura e à utilização de infra-estruturas de terceiros, não é necessário examinar o efeito no comércio da concessão de tal derrogação nem a sua eventual compatibilidade com os interesses da Comunidade.
Conclusão
(24) Tendo em conta não ter sido demonstrado que a Portugal Telecom necessita dos lucros realizados com o fornecimento de linhas alugadas aos operadores móveis para realizar os ajustamentos estruturais necessários e que, para além disso, se afigura que o Grupo Portugal Telecom aumentará globalmente as suas receitas se não for concedida qualquer derrogação à execução imediata do artigo 3ºC da Directiva 90/388/CEE, não se justifica a concessão do período de execução adicional solicitado.
III. Pedido de período de execução adicional no que se refere à telefonia vocal e à infra-estrutura da rede correspondente
Apreciação do impacto da supressão dos direitos exclusivos de que a Portugal Telecom beneficia actualmente
Argumentação da República Portuguesa
(25) As autoridades portuguesas solicitaram uma derrogação pelos seguintes motivos:
- a Portugal Telecom deve proceder a um reequilíbrio significativo das suas tarifas,
- a densidade telefónica é baixa.
Apreciação da Comissão
(26) Em conformidade com o princípio geral da proporcionalidade, qualquer período de execução adicional concedido deve ser estritamente proporcional às medidas necessárias para proceder ao ajustamento estrutural exigido, segundo as autoridades portuguesas, pela introdução da plena concorrência, isto é, a prossecução do ajustamento das tarifas da Portugal Telecom que, na maioria dos casos, se afiguram demasiado elevadas, a densidade da rede, que se afigura demasiado baixa (aproximadamente 37 linhas de assinantes por 100 habitantes, contra uma média comunitária de 48 em 1995) e reduzidas despesas médias pela utilização de cada linha de assinante (em 1995, a despesa média por 100 habitantes era de 20 720 ecus contra 33 275 ecus no Reino Unido).
(27) A Comissão verifica que a Portugal Telecom procedeu já, por outro lado, com êxito, à modernização da sua rede. Em 1995, 70 % do sistema de comutação da Portugal Telecom era digital, a rede de trânsito estava completamente digitalizada, bem como 89 % da rede internacional. A taxa de digitalização das ligações locais deveria, segundo as autoridades portuguesas, atingir 97 % em 1998, o que corresponde a uma taxa substancialmente mais elevada que a de outros operadores comunitários como a Deutsche Telecom ou a Telecom Italia. No entanto, a penetração telefónica no que se refere à telefonia vocal é ainda muit baixa em Portugal em comparação com o resto da Comunidade.
a) Reequilíbrio das tarifas
(28) Portugal declarou que, de 1989 a 1996, todas as tarifas, à excepção das chamadas locais e regionais, registaram uma diminuição em termos reais. Não obstante, Portugal alega que a maior parte das suas tarifas continua ainda a ser demasiado elevada e não alinhada pelas tarifas de outros operadores comunitários. Para atingir este objetivo, é ainda necessário proceder a um ajustamento das tarifas para as aproximar dos custos subjacentes. Portugal adoptou uma abordagem gradual e flexível para proceder ao reequilíbrio das tarifas, com certas garantias para os consumidores em termos de preços e de qualidade do serviço. Todos os operadores na Comunidade desenvolveram já ou estão a desenvolver um programa de reequilíbrio tarifário. Para Portugal, a questão coloca-se a nível do ritmo de concretização deste reequilíbrio. Devido aos limites do regime de evolução dos preços previsto, as autoridades portuguesas alegam que a Portugal Telecom precisa de cerca de cinco anos para concretizar as diminuições de tarifas das chamadas de longa distância e internacionais e os aumentos das taxas de instalação e das assinaturas mensais, isto é, de 1996 a 2000.
(29) O quadro a seguir apresentado, baseado nas informações de que a Comissão dispõe (14), que compara certas tarifas telefónicas da Portugal Telecom com valores equivalentes relativos a um operador que já procedeu ao reequilíbrio das suas tarifas (15), vem apoiar a argumentação das autoridades portuguesas.
POSIÇÃO NUMA TABELA
É necessário considerar esta comparação com uma certa prudência uma vez que as áreas a que correspondem tarifas locais são muito mais pequenas em Portugal (raio de 5 quilómetros) do que no Reino Unido (raio superior a 30 quilómetros). Muitas chamadas de curta distância são assim facturadas como chamadas regionais em Portugal. Por esta razão, as «chamadas locais» em Portugal representam apenas 7 % das receitas da Portugal Telecom.
(30) Tendo em conta o facto de, devido ao progresso técnico na rede, os custos dependerem cada vez menos da distância, a orientação das tarifas para os custos significa, regra geral, que os preços são ajustados de forma a que as receitas e os custos se encontrem em equilibrio, isto é:
- as receitas provenientes da ligação e da assinatura cobrem os custos fixos (mais uma margem normal),
- as receitas das chamadas locais cobrem os custos das chamadas locais (mais uma margem normal),
- as receitas das chamadas de trânsito cobrem os custos das chamadas de trânsito (mais uma margem normal),
- as receitas das chamadas internacionais cobrem os custos das chamadas internacionais (mais uma margem normal).
Consequentemente, os organismos de telecomunicações aumentarão, em princípio, as assinaturas bimensais e as chamadas locais (ou pelo menos não as diminuirão) e reduzirão as tarifas das chamadas de longa distância. Afigura-se, no entanto, como acima referido, que as tarifas das chamadas locais da Portugal Telecom são já elevadas em comparação com as de outros Estados-membros e que a Portugal Telecom não poderá compensar diminuições nas tarifas de trânsito e internacionais através de um aumento das tarifas locais.
(31) Dada a necessidade de não afectar os recursos necessários para aumentar a penetração telefónica nos anos vindouros, a manutenção da abordagem progressiva prevista por Portugal para proceder a diminuições suplementares das tarifas parece assim justificar-se, tendo em conta o reequilíbrio já realizado até à data e o compromisso firme de completar o processo, reduzindo as tarifas de trânsito e internacionais até 2000.
b) Densidade telefónica
(32) A Portugal Telecom realizou uma das mais rápidas penetrações telefónicas na Comunidade durante os últimos cinco anos (de 24 linhas de assinantes por 100 habitantes em 1991 para 37 em 1995). A Portugal Telecom apresenta actualmente ainda, no entanto, o segundo mais baixo nível de densidade telefónica da Comunidade (depois da Irlanda). Portugal declara que 26 % das famílias portuguesas ainda não têm telefone e que tal situação se deve principalmente à necessidade de alargar ainda mais a rede.
(33) Algumas observações salientaram, oportunamente, que a densidade telefónica melhoraria na sequência da introdução da concorrência. Pode presumir-se, no entanto, que, numa primeira fase, os novos operadores no mercado se concentrarão principalmente nos utilizadores intensivos no sentido de obterem uma rendibilidade suficiente, para só depois se orientarem para os novos utilizadores. Parece assim poder aceitar-se o argumento das autoridades portuguesas de que permitir à Portugal Telecom prosseguir os seus programas de desenvolvimento para aumentar ainda mais a densidasde telefónica beneficiará o público, mesmo se o período adicional concedido à Portugal Telecom lhe permitirá reforçar a sua posição através de uma melhoria de eficácia. Esta melhoria beneficiará também, em certa medida, os futuros operadores, uma vez que quanto maior for o número de utilizadores ligados às redes públicas de telecomunicações, maior será o número de chamadas geradas, tanto para o organismo já existente, como para os novos operadores.
(34) Com efeito, os valores apresentados pelo Governo português revelam igualmente que, apesar de a densidade telefónica ser ainda baixa em Portugal, a procura por satisfazer é também limitada. Afigura-se, por exemplo, que o tempo de espera médio para a ligação à rede telefónica diminuiu de forma significativa, isto é, de 10 meses em 1989 para apenas oito dias em 1995.
(35) A necessidade de aumentar a taxa de penetração pode assim justificar a manutenção, por um período limitado, do privilégio exclusivo de que beneficia actualmente a Portugal Telecom. O abrandamento do ritmo anual de penetração (de 14,5 % em 1990 para 5 % em 1995) revela que, devido a uma combinação nomeadamente de factores demográficos (16) e económicos [e em especial o produto interno bruto (PIB) mais baixo reflectido em despesas médias mais baixas por linha telefónica - 560 ecus por linha de assinante em 1995 contra 605 ecus no Reino Unido] especificamente portuguesa, não existe actualmente qualquer procura significativa de novas linhas telefónicas a nível das famílias. Um crescimento adicional do mercado dependerá, assim, da redução das tarifas, bem como da oferta de novos serviços, e do aumento do número de clientes profissionais, que pode ser mais acelerado pela introdução da concorrência, não se justificando assim qualquer período de execução adicional.
Desenvolvimento das trocas comerciais
(36) Apesar de a concessão da derrogação à República Portuguesa encerrar o mercado português das telecomunicações durante dois anos, o efeito negativo no desenvolvimento das trocas comerciais comunitárias será reduzido devido:
- à dimensão limitada do mercado português das telecomunicações em comparação com o mercado comunitário. Poder-se-á esperar com efeito que, em 1 de Janeiro de 1998, ocorrerão investimentos avultados essencialmente nos Estados-membros mais desenvolvidos, como a Alemanha, os Países Baixos e a França, em que se prevê um rendimento mais elevado do investimento,
- à duração da derrogação solicitada: o estabelecimento de novos operadores de telefonia vocal pública exige uma preparação de muitos meses. O prejuízo causado aos investidores potenciais por um período transitório adicional de 24 meses será limitado se, entretanto, puderem planear os seus investimentos no sentido de estarem prontos a operar em 1 de Janeiro de 2000.
(37) Tal efeito será ainda reduzido se forem observadas as condições seguintes:
- a Portugal Telecom não expandirá as suas actividades nos Estados-membros que já liberalizaram os seus mercados. Se tal acontecesse, a derrogação que permite à Portugal Telecom manter preços mais elevados no seu mercado nacional poderia ser utilizada não apenas para realizar os necessários ajustamentos, mas também para proceder a subvenções cruzadas de operações nos mercados estrangeiros. Uma situação deste tipo distorceria obviamente a concorrência a expensas dos organismos estabelecidos e dos novos operadores nos Estados-membros em causa e seria contrário ao interesse da Comunidade,
- a supressão das restrições à utilização de infra-estruturas próprias e alternativas será efectiva a partir de 1 de Julho de 1997, tal como referido infra. Isto permitirá aos novos candidatos potenciais operarem e prestarem os serviços de telecomunicações já liberalizados nessas redes a partir dessa data, em antecipação da introdução da plena concorrência, prestando, em especial, serviços vocais nas redes de empresas e a grupos fechados de utilizadores através de tais infra-estruturas,
- a transposição integral das disposições da Directiva 90/388/CEE, não abrangidas pela presente derrogação e, em especial, a abolição do regime complementar de licenças actual, no sentido de permitir aos prestadores de serviços liberalizados, nomeadamente, aos prestadores de serviços vocais a grupos fechados de utilizadores começarem a prestar os seus serviços com base numa simples declaração,
- sem prejuízo da avaliação de impacto prevista no terceiro parágrafo do artigo 2º da Directiva 95/51/CE da Comissão (17), a curto prazo, a gestão da TV Cabo será assegurada em condições concorrenciais relativamente à Portugal Telecom, enquanto permanecer no Grupo Portugal Telecom.
Conclusão
(38) Com base na apreciação supra, a Comissão considera que o desenvolvimento das trocas comerciais que resultaria da concessão a Portugal de um período de execução adicional até 1 de Janeiro de 2000, em lugar de 1 de Janeiro de 1998, no que se refere à supressão dos direitos exclusivos de que actualmente beneficia a Portugal Telecom no que se refere aos serviços de telefonia vocal e à infra-estrutura da rede correspondente, nos termos do nº 2 do artigo 2º da Directiva 90/388/CEE, não são incompatíveis com o interesse da Comunidade, desde que sejam observadas as condições acima referidas.
IV. Pedido de período de execução adicional no que se refere à eliminação das restrições à prestação dos serviços de telecomunicações já liberalizados em infra-estruturas próprias e alternativas
Apreciação do impacto da eliminação imediata das restrições
Argumentação da República Portuguesa
(39) A República Portuguesa solicitou uma derrogação com base no facto de, devido a uma combinação nomeadamente de factores demográficos e económicos (em especial o PIB português mais abaixo que se reflecte em despesas médias mais baixas por linha telefónica), existirem poucas possibilidades de o mercado dos serviços liberalizados vir a aumentar.
(40) A Portugal Telecom obtém, actualmente, mais de 23 mil milhões de escudos portugueses do fornecimento de circuitos alugados (aproximadamente 6 % do seu volume de negócios). As autoridades portuguesas declaram (18) que a eliminação das restrições à utilização de infra-estruturas alternativas antes de 1 de Julho de 1999 causaria à Portugal Telecom perdas de cerca de 4 mil milhões de escudos por ano até 2000 (isto é, cerca de 1 % do seu volume de negócios), devido à substituição pelos prestadores de serviços liberalizados dos circuitos alugados (de «interligação» longa distância) por infra-estrutura alternativa. Segundo as autoridades portuguesas, se, em alternativa, a Portugal Telecom reduzisse substancialmente o preço dos circuitos alugados para manter a sua quota de mercado num valor estimado em 80 %, a Portugal Telecom perderia receitas acumuladas de 24 mil milhões de escudos até 2000.
Apreciação da Comissão
(41) Este argumento não pode ser aceite na íntegra. É verdade que, no âmbito do privilégio exclusivo de fornecer a infra-estrutura de rede, a Portugal Telecom beneficia de receitas garantidas do fornecimento de linhas alugadas aos utilizadores finais e prestadores de serviços de telecomunicações liberalizados. No entanto, a Directiva 92/44/CEE exige que as linhas alugadas sejam oferecidas em condições baseadas nos custos. Atendendo a esta obrigação e à necessidade de os Estados-membros a cumprirem, a abertura a ofertas alternativas não deve alterar substancialmente, a posição dos organismos de telecomunicações nesta área do mercado.
(42) É verdade que o processo de equilíbrio das tarifas das linhas alugadas em Portugal ainda não está terminado. Poderá, no entanto, ser executada rapidamente uma proposta de fixação das tarifas baseadas nos custos, no sentido de evitar à Portugal Telecom perder receitas a favor de eventuais fornecedores alternativos de infra-estruturas, no caso de os clientes pretenderem diversificar os seus fornecedores. Tais reduções de tarifas não afectariam a Portugal Telecom de forma tão significativa como declarado pelas autoridades portuguesas pelas seguintes razões:
- o mercado dos serviços liberalizados (os serviços vocais para os grupos fechados de utilizadores foram apenas liberalizados em 1996) é um mercado em crescimento a longo prazo, apesar de se reconhecer que este crescimento poderá ser, a curto prazo, mais lento em Portugal do que noutros Estados-membros. Mesmo com tarifas reduzidas, as perdas poderiam ser compensadas, oportunamente, pelo aumento da procura de circuitos alugados,
- para além disso, uma rede de «interligação» completamente distinta envolve riscos substanciais (como no caso das falhas). Os operadores teriam, de qualquer modo, que continuar a utilizar as linhas da Portugal Telecom ou de terceiros, como capacidade de «reserva» que lhes permitiria continuar a operar em caso de problemas na sua própria rede,
- uma perda de volume de negócios não constitui uma perda de rendimento, uma vez que a Portugal Telecom pouparia os custos relacionados com o fornecimento das linhas alugadas em causa,
- outras empresas do Grupo Portugal Telecom, ao criarem a sua própria infra-estrutura, aumentariam proporcionalmente as suas margens de lucro e compensariam, a nível das contas consolidades do Grupo Portugal Telecom, qualquer eventual efeito negativo da eliminação das restrições no que lhes diz respeito.
Por último, a Portugal Telecom não tem em conta as receitas que receberá dos concorrentes para a prestação de serviços de interconexão. Normalmente, os encargos de interconexão constituem o único custo importante dos operadores para entrarem no mercado. Consequentemente, a eliminação das restrições à utilização de infra-estruturas alternativas não só não reduzirá as receitas, como, oportunamente, as gerará.
Desenvolvimento das trocas comerciais
(43) Como consequência do monopólio que detém no que se refere ao fornecimento de infra-estruturas públicas de telecomunicações, a Portugal Telecom é o único fornecedor de linhas alugadas e de interconexão aos prestadores de serviços liberalizados. É ela que determina, assim, em larga medida, os custos dos seus concorrentes nos sector dos serviços liberalizados. Este facto é demonstrado, nomeadamente, pelas elevadas tarifas actuais das linhas alugadas acima referidas, que tornam não rentável a prestação de certos serviços liberalizados. Além disso, este potencial conhecimento por parte da Portugal Telecom dos custos dos seus concorrentes afectará de forma crescente o comércio, uma vez que o operador público português pode desenvolver ainda mais a sua própria oferta de serviços liberalizados, apesar de este crescimento ser susceptível de ser lento a curto prazo. Considerando que a Portugal Telecom pode utilizar a sua infra-estrutura própria para prestar tais serviços, a concorrentes que prestam serviços globais liberalizados, como a Rede Privada Virtual (VPN) ou serviços vocais fechados de utilizadores, seriam assim obrigados a recorrer aos circuitos alugados do operador com quem querem competir. Esta situação seria agravada pelo facto de, segundo as observações, as contas da Portugal Telecom não serem suficientemente transparentes para permitir separar de forma adequada as actividades que desenvolve no sector de monopólio das actividades que desenvolve no sector liberalizado, bem como pelo facto de não existir uma separação estrutural que impeça o pessoal responsável pelos aspectos de infra-estrutura da Portugal Telecom de comunicar informações aos seus colegas que vendem serviços liberalizados.
Conclusão
(44) Tendo em conta a obrigação imposta pela Directiva 92/44/CEE relativa à aplicação da oferta de uma rede aberta às linhas alugadas, no sentido das tarifas das linhas alugadas serem orientadas para os custos, não se justifica um longo período de execução adicional. No entanto, dado o nível relativamente reduzido das despesas médias dos utilizadores portugueses, é provável que o eventual crescimento do mercado para os serviços já liberalizados seja relativamente lento a curto prazo. Uma eliminação imediata das restrições impostas ao fornecimento de infra-estruturas próprias ou alternativas terá um impacto nas receitas da Portugal Telecom a curto prazo que, em conjunto com o processo actual de reequilíbrio das tarifas de telefonia vocal, pode ter um efeito negativo a nível do desenvolvimento da rede e da prestação do serviço universal.
(45) Por esta razão, a Comissão considera que o desenvolvimento das trocas comerciais não será afectado pela concessão a Portugal de um período de execução adicional em matéria de liberalização da infra-estrutura alternativa de maneira que contrarie os interesses da Comunidade, se o período em questão não for além de 1 de Julho de 1997,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1º
Portugal pode adiar até 1 de Janeiro de 1999 a eliminação das restrições à interconexão directa de redes de telecomunicações móveis a redes estrangeiras. Antes dessa data deve notificar a Comissão das medidas legislativas adoptadas para aplicar o artigo 3ºD da Directiva 90/388/CEE.
Artigo 2º
Portugal não pode adiar a eliminação das restrições impostas aos operadores de sistemas de comunicações móveis e pessoais, prevista no artigo 3ºC da Directiva 90/388/CEE, no que se refere:
a) Ao estabelecimento da sua própria infra-estrutura;
b) À utilização da infra-estruturas fornecidas por terceiros; e
c) À partilha de infra-estruturas, de outras instalações e locais.
As autoridades portuguesas informarão a Comissão de todas as autorizações concedidas e da frequência atribuída, mediante pedido, os operadores móveis que desejem estabelecer a sua própria infra-estrutura e aos proprietários de outra infra-estrutura de telecomunicações que desejem alugar capacidade aos operadores móveis.
Artigo 3º
Portugal pode adiar até 1 de Janeiro de 2000 a eliminação dos direitos exclusivos de que actualmente beneficia a Portugal Telecom no que se refere à prestação de serviços de telefonia vocal e ao estabelecimento e fornecimento de redes públicas de telecomunicações, desde que sejam cumpridas as condições a seguir referidas, em conformidade com o seguinte calendário:
- o mais tardar até 1 de Julho de 1997, em lugar de 1 de Julho de 1996; notificação à Comissão de todas as medidas necessárias para eliminar as restrições à prestação de serviços de telecomunicações já liberalizados:
a) em redes estabelecidas pelo prestador de serviços de telecomunicações,
b) em infra-estruturas fornecidas por terceiros; e
c) através de uma utilização partilhada de redes e de outras instalações e locais;
- o mais tardar até 12 de Novembro de 1997, em lugar de 11 de Janeiro de 1997: notificação à Comissão das alterações legislativas para introduzir a plena concorrência até 1 de Janeiro de 2000, incluindo propostas para o financiamento do serviço universal;
- o mais tardar até 1 de Janeiro de 1999, em lugar de 1 de Janeiro de 1997: notificação à Comissão dos projectos de licença para a telefonia vocal e/ou fornecedores da rede correspondente;
- o mais tardar até 1 de Julho de 1999, em lugar de 1 de Julho de 1997 publicação das condições de licença para todos os serviços e das tarifas de interconexão, de acordo, em ambos os casos, com as directivas comunitárias relevantes;
- o mais tardar até 1 de Janeiro de 2000, em lugar de 1 de Janeiro de 1998: concessão de licenças e alteração das licenças existentes para permitir a prestação, em condições concorrenciais, dos serviços de telefonia vocal.
Artigo 4º
Portugal pode adiar até 1 de Julho de 1997 a eliminação das restrições dos serviços de telecomunicações já liberalizados:
a) Em redes estabelecidas pelo prestador de serviços de telecomunicações;
b) Em infra-estruturas fornecidas por terceiros; e
c) Através de uma utilização partilhada de redes e de outras instalações e locais.
Portugal notificará a Comissão, o mais tardar até 1 de Julho de 1997, e não até 1 de Julho de 1996, de todas as medidas adoptadas para eliminar estas restrições.
Artigo 5º
A República Portuguesa é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 12 de Fevereiro de 1997.

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