Document ID: 32015D0120

DECISIÓN (UE) 2015/120 DE LA COMISIÓN
de 29 de octubre de 2014
relativa al régimen de ayudas estatales SA.27317 (C 25/09) (ex N 673/08) que Italia se propone ejecutar en favor de los equipos de proyección digital
[notificada con el número C(2014) 7888]
(El texto en lengua italiana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
LA COMISIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y, en particular, su artículo 108, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones (1), de conformidad con los citados artículos, y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1)
El 30 de diciembre de 2008, Italia notificó a la Comisión su intención de introducir incentivos fiscales para las inversiones y la distribución en el sector cinematográfico y el cine digital. Las autoridades italianas transmitieron información adicional el 2 de abril de 2009 y el 23 de junio de 2009.
(2)
Por carta de 22 de julio de 2009, la Comisión informó a Italia de su decisión de aprobar el régimen italiano de incentivos fiscales en favor de las inversiones y la distribución en el sector cinematográfico. La Comisión, por su parte, informó a Italia de su decisión de incoar el procedimiento contemplado en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea con relación a la bonificación fiscal propuesta en favor de la inversión en equipos de proyección digital.
(3)
La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (2). La Comisión invitaba en ella a los interesados a presentar sus observaciones sobre la ayuda en cuestión.
(4)
El Ministerio de Patrimonio y Actividades Culturales y Turismo (ministero dei Beni e delle attività culturali e del turismo) y la Comisión Europea organizaron un taller sobre este tema, que se celebró en Roma el 21 de octubre de 2009.
(5)
La Comisión recibió observaciones de los interesados al respecto y las transmitió a Italia, dándole la posibilidad de comentarlas; los comentarios de las autoridades italianas se transmitieron por carta registrada el 19 de enero de 2010. Posteriormente, se produjo un nuevo intercambio de información, mediante, en particular, una serie de cartas suplementarias enviadas por las autoridades italianas y registradas el 7 de septiembre de 2010, el 12 de abril de 2011, el 1 de junio de 2011, el 1 de diciembre de 2011, el 10 de mayo de 2012, el 14 de septiembre de 2012, el 23 de abril de 2013, el 6 de diciembre de 2013, el 18 de abril de 2014, el 11 de junio de 2014 y el 1 de agosto de 2014.
II. DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA
1. La medida notificada
(6)
La bonificación fiscal en favor de las salas de cine que instalan equipos de proyección digital formaba parte de una serie de medidas fiscales en favor del sector cinematográfico adoptadas por las autoridades italianas. En general, estas medidas fiscales tenían como objetivo estimular las dinámicas de mercado y apoyar las películas de interés cultural «de nacionalidad italiana» en un entorno favorable a la competencia, y promover estas películas tanto en Italia como en Europa.
(7)
El régimen de bonificación fiscal en favor del cine digital ofrece una bonificación fiscal equivalente al 30 % de los costes que se derivan de la introducción de equipos de proyección digital. La bonificación fiscal anual máxima es de 50 000 EUR por pantalla.
(8)
Los costes elegibles pueden incluir:
a)
la adquisición de equipos de proyección y reproducción digital;
b)
la adquisición de maquinaria y equipos para la recepción de la señal digital por vía terrestre o satélite;
c)
el alquiler o arrendamiento financiero de los equipos, la maquinaria o sistemas a que se hace referencia en los puntos anteriores; los contratos correspondientes deben incluir la obligación de adquirir el activo al término del período de vigencia del contrato de alquiler, o bien una disposición que contemple el ejercicio anticipado de este derecho de opción por parte de la empresa usuaria;
d)
los gastos derivados de la formación del personal;
e)
los gastos accesorios y necesarios para la reestructuración y la conformación de las cabinas de proyección, de los equipos y de los servicios y locales auxiliares anteriormente dedicados a la proyección de películas de 35 mm.
Los costes contemplados en los dos últimos puntos no pueden representar más de un 20 % del gasto total contraído con relación a las letras a), b) y c).
(9)
Según la notificación inicial de las autoridades italianas, la ayuda se concedería de forma incondicional a los cines con entre una y cuatro pantallas, y a los multicines con entre 5 y 10 pantallas en los municipios con una población de menos de 50 000 habitantes. Para los demás multicines de hasta 24 pantallas, la ayuda se supedita a la obligación de exhibir películas de interés cultural en el 50 % de las proyecciones y de utilizar al menos el 50 % de las pantallas para proyecciones digitales.
(10)
La bonificación fiscal se aplica a las empresas cinematográficas sujetas al pago de impuestos en Italia.
(11)
Las bases jurídicas del régimen son las siguientes:
a)
la Ley no 244, de 24 de diciembre de 2007, por la que se establecen disposiciones para la elaboración de presupuesto anual y plurianual del Estado;
b)
el Decreto Ley no 91, de 8 de agosto de 2013, convalidado, con modificaciones, mediante la Ley no 112, de 7 de octubre de 2013;
c)
las nuevas disposiciones de aplicación de las bonificaciones fiscales concedidas a las salas de cine para la introducción y la adquisición de maquinaria y equipos de proyección digital.
2. Dudas planteadas por la Comisión
(12)
En la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión llegaba a la conclusión de que la ayuda notificada constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE. Al ofrecer incentivos fiscales, el Estado italiano renuncia a un cierto volumen de ingresos y, por lo tanto, el régimen implica la utilización de fondos estatales. Este régimen confiere una ventaja económica a determinadas empresas, que en este caso son las salas de cine. Habida cuenta del comercio internacional de películas, esta ventaja selectiva puede afectar a los intercambios intracomunitarios. La Comisión, por lo tanto, albergaba dudas sobre la compatibilidad de la ayuda.
(13)
La Comisión dudaba, en primer lugar, de la necesidad de la bonificación fiscal propuesta en favor del cine digital, cuestionando el límite máximo propuesto de la bonificación fiscal (50 000 EUR por pantalla), por cuanto corresponde (a un tipo del 30 %) a un coste máximo subvencionable del equipo de [50 000 EUR × 100/30] 166 667 por pantalla. Este límite máximo es superior a la estimación de los costes de los equipos de proyección digital presentada por las autoridades italianas (100 000 EUR). La Comisión cuestionaba el importe del límite máximo de la bonificación fiscal y dudaba de que los costes de reconversión presentados fueran fruto de una estimación equitativa. Además, la Comisión expresaba sus dudas sobre la necesidad de instalar equipos de proyección 2K (3) que cumplan las especificaciones DCI (4) para la proyección de películas de interés cultural italianas o europeas.
(14)
En segundo lugar, la Comisión tenía dudas sobre la proporcionalidad de la medida de ayuda propuesta habida cuenta de que, probablemente, a los cines más grandes les puede resultar más fácil instalar equipos de proyección digital sin ayuda estatal. La Comisión señalaba asimismo que las salas de cine tienen a su disposición fórmulas comerciales de transición, como la virtual print free (tarifa de copia virtual) (5), y se preguntaba, por lo tanto, si una subvención estatal de la entidad propuesta para cada pantalla no supondría la desaparición de alternativas comerciales.
(15)
En tercer lugar, la Comisión dudaba de la idoneidad de la bonificación fiscal propuesta como medida de ayuda, teniendo en cuenta que el presupuesto asignado a la medida (16,8 millones EUR) corresponde a un coste de instalación de 56 millones EUR, netamente inferior al coste estimado de la conversión (395,7 millones EUR sobre la base de 100 000 EUR por pantalla). Además de cuestionar la adecuación de los fondos disponibles, la Comisión también dudaba de que la medida propuesta estuviera suficientemente dirigida a conseguir aumentar la difusión de películas europeas e italianas de interés cultural. Dudaba de que las autoridades italianas pudieran llevar a las salas de cine con equipos digitales a introducir fórmulas comerciales alternativas, que ofrezcan a los espectadores italianos un abanico más amplio de películas de interés cultural. Dado que la utilización de una bonificación fiscal implica que el beneficiario tenga una capacidad contributiva suficiente, y dado que la medida implica que las salas de cine deben financiar el 70 % de la inversión, la Comisión dudaba de que los cines que más necesitan las ayudas pudieran beneficiarse de la bonificación fiscal. La Comisión expresó asimismo sus dudas en cuanto a si las medidas de apoyo excepcionales (la notificación se refería a una medida piloto de 2 años) constituirían una solución sostenible al problema de la vida útil más breve y de los mayores costes asociados a la instalación de equipos digitales.
(16)
En cuarto lugar, la Comisión cuestionaba las repercusiones económicas, sociales y culturales de la ayuda. Aun reconociendo que podría ser de interés común que un Estado miembro recurra a la ayuda estatal para invertir en la transición a la tecnología digital en las salas de cine, la Comisión quiere garantías en cuanto a la neutralidad tecnológica de la medida; en particular, ha pedido confirmación de que las salas de cine no se verían inducidas a invertir preferentemente en un determinado modelo digital, frente a otros. Además, la Comisión pidió a las autoridades italianas que velaran por que también puedan proyectarse las películas distribuidas en un formato digital basado en estándares públicos inferiores al estándar digital del equipo para el que se concede la ayuda. La Comisión observó igualmente que las ayudas para la instalación de equipos de proyección digital podrían beneficiar indirectamente a las grandes empresas de producción cinematográfica estadounidenses (en el caso de los equipos que cumplan las especificaciones DCI). El incremento de la demanda resultante de la ayuda propuesta podría aumentar el precio de la limitada oferta de equipos de proyección. Como resultado de la ayuda, Italia podría alcanzar más rápidamente la masa crítica de salas de cine digital, lo cual, a su vez, podría acelerar la transición a la distribución digital y, por lo tanto, el cierre de los cines que no hayan podido instalar equipos de proyección digital a tiempo. En general, la Comisión dudaba de que las posibles distorsiones de la competencia estuviesen compensadas por los beneficios de la ayuda en términos sociales y culturales.
3. Modificaciones de la medida propuesta, desde el inicio del procedimiento
(17)
Tras la incoación del procedimiento de investigación formal por la Comisión, la medida italiana de bonificación fiscal en favor del cine digital se ha venido aplicando con arreglo a un régimen adoptado sobre la base del Marco temporal comunitario y dentro de los límites de los umbrales de minimis (6). Previa autorización de la Comisión, las autoridades italianas tienen la intención de aplicar plenamente la medida más allá de los umbrales de minimis.
(18)
Las autoridades italianas calculan que el presupuesto de la medida rondará los 7,5 millones EUR para el período 2014-2015.
(19)
El período cubierto por la presente Decisión se extiende hasta el 31 de diciembre de 2022. Las autoridades italianas prevén que la utilización de la bonificación fiscal será más frecuentemente en los años 2014 y 2015.
(20)
Los proyectos de disposiciones de aplicación con que las autoridades italianas tienen la intención de ejecutar la ayuda (por encima de los umbrales de minimis) difieren de la notificación original en varios puntos importantes.
(21)
En primer lugar, la condición para los cines de medianas y grandes dimensiones de incluir una determinada cantidad de películas de interés cultural italianas y europeas en su programación para recibir la ayuda ha sido suprimida de las disposiciones de aplicación modificadas. En los últimos años, las autoridades italianas han tenido dificultades para controlar el cumplimiento de esta condición en el caso de los cines de medianas y grandes dimensiones. Además, sostienen que la supresión de esta obligación es necesaria para restablecer la igualdad de condiciones de competencia entre los cines de mayores dimensiones que precisan la ayuda y los maxicines que dominan el mercado del cine italiano (véase el considerando 37).
(22)
Por otro lado, y con relación a lo anterior, las disposiciones de aplicación modificadas prevén un umbral de 60 pantallas. Las salas de cine que poseen o gestionan un mayor número de pantallas están excluidas de la bonificación fiscal. Las autoridades italianas afirman que esta es una buena alternativa a la exigencia de programación inicialmente impuesta para garantizar que la medida alcanza sus objetivos y para excluir a los operadores que, debido a su poder de mercado, deberían poder dar el salto a las nuevas tecnologías sin ninguna ayuda.
(23)
En tercer lugar, las nuevas disposiciones de aplicación exigen una declaración del beneficiario que permita evitar una compensación excesiva o la reorientación de la ayuda en caso de que la bonificación fiscal se combine con alguna fórmula comercial (como la tarifa de copia virtual).
(24)
En cuarto lugar, las disposiciones modificadas permiten la acumulación de ayudas, hasta una intensidad máxima de ayuda del 75 % del coste total. Para las salas con una o dos pantallas, la intensidad máxima de ayuda acumulada es del 90 %.
(25)
Además de estas modificaciones, a partir del año 2012 los beneficiarios podrán ceder la bonificación fiscal digital a los proveedores de equipos digitales, los bancos, los intermediarios financieros y las compañías de seguros (véase el considerando 56).
III. Observaciones de los interesados
(26)
En respuesta a la consulta pública sobre la medida de ayuda, que se desarrolló en 2009, la Comisión recibió observaciones de unas 20 partes interesadas, entre las que figuran:
-
las organizaciones del sector italiano y europeo que representan a los distribuidores y salas de cine, así como la Commission Supérieure Technique de l'Image et du Son (CST) francesa y el Foro europeo del cine digital,
-
las autoridades francesas y los fondos de apoyo a la cinematografía de Alemania y el Reino Unido, y la red de los fondos regionales europeos para el sector audiovisual (Cineregio). Algunas de las observaciones recibidas se refieren también a las publicaciones en la materia de los directores de las Agencias Cinematográficas Europeas (EFAD) (7),
-
una serie de empresas, profesionales del mundo del cine y ciudadanos de Francia, Italia, el Reino Unido y Suiza.
Además, en octubre de 2009 se organizó un seminario sobre este asunto en Roma.
(27)
Por lo que respecta a la necesidad de la ayuda, todas las contribuciones recibidas destacan la necesidad de la ayuda estatal para la transición al cine digital, considerada una tendencia inevitable. Como explican tanto las autoridades francesas como el organismo nacional del Reino Unido en el sector cinematográfico (UK Film Council), los beneficios globales del cine digital van acompañados de un reparto asimétrico de los costes (soportados por la sala de cine) y de los beneficios financieros directos (para el distribuidor) correspondientes a la transición. Esta situación asimétrica hace que sea difícil llevar a cabo una transición oportuna sin ayuda externa. En este contexto, las terceras partes que han presentado observaciones han subrayado el claro riesgo de que, si no se consigue que los sistemas de proyección digital resulten más accesibles y asequibles en cuanto a su precio, en Europa muchos cines pequeños, independientes o ubicados en zonas remotas tendrán que abandonar el mercado. En la Declaración de la EFAD de septiembre de 2009 se afirmaba que existía el riesgo de que el 30 % de las salas de cine europeas tuvieran que cerrar. Tanto el Gobierno francés como el Consejo Federal alemán para el cine han subrayado que no solo la proyección, sino también la distribución de películas se vería afectada por la ausencia de ayudas. Un largo período de transición, con la distribución paralela de copias analógicas y digitales de las películas, podría resultar demasiado costoso, en particular para los pequeños distribuidores. En última instancia, la falta de ayuda tendría un impacto negativo considerable en la difusión de películas europeas, así como en la diversidad cultural y el acceso de los ciudadanos europeos a la cultura.
(28)
Todas las contribuciones subrayan asimismo que los denominados estándares DCI están ampliamente reconocidos como estándares comunes para el cine digital. La promoción de un estándar a nivel mundial se percibe más como un elemento positivo que como una desventaja para las salas de cine en la medida en que permite instaurar una igualdad de condiciones entre ellas.
(29)
Por lo que se refiere a los costes de instalación de los equipos de proyección digital, la cifra de 100 000 EUR por pantalla no se considera, en general, exagerada. Por el contrario, muchas de las contribuciones hacen hincapié en que los costes pueden ser mucho más elevados, por ejemplo cuando las cabinas de proyección requieren grandes trabajos de reforma, como puede ocurrir, en particular, en las pequeñas salas de cine. Algunas respuestas han reconocido, no obstante, una tendencia a la baja de los precios de los equipo de proyección digital.
(30)
En muchas de las observaciones transmitidas se argumenta que, aunque los costes de conversión fueran muy superiores a la ayuda estatal disponible (como parece ocurrir en el caso de la bonificación fiscal italiana), seguiría siendo cierto que la ayuda estatal es complementaria a otras fuentes de ingresos, como, por ejemplo, las tasas por copia virtual y los fondos propios de las salas de cine.
(31)
Por lo que se refiere a la proporcionalidad de la ayuda, algunas partes interesadas han criticado la bonificación fiscal alegando que, con toda probabilidad, beneficiaría sobre todo a las salas de mayores dimensiones. Otros han apoyado la concesión de ayudas a las grandes salas de cine, sobre la base, eventualmente, de obligaciones de programación. Algunas contribuciones, sin embargo, han insistido en la Declaración de la EFAD, en que se subrayaba la importancia de no introducir diferencias de trato derivadas, por ejemplo (en el caso concreto de la bonificación fiscal italiana), no solo de los diferentes niveles de capacidad contributiva de los cines, sino también, con carácter más general, de una restricción del acceso basada en la programación, el tamaño y la situación geográfica de las salas de cine. La Federación internacional de asociaciones de distribuidores de películas (FIAD) destaca que, si se tiene en cuenta el actual mercado del cine y la coyuntura económica general, incluso las mayores salas de cine podrían no considerarse rentables.
(32)
Con respecto a la disponibilidad de fórmulas operativas comerciales para la transición y su aplicabilidad a las salas de cine más pequeñas, ha habido una ligera divergencia de opiniones. Algunas terceras partes han sostenido que no existían fórmulas operativas estándar para la transición al cine digital. Otras han afirmado que muchos cines no podían acceder a los acuerdos virtual print free ofrecidos por los intermediarios («integradores») (véase también la nota 5) a causa de la naturaleza y el volumen de su programación (el volumen de las tasas por copia virtual generado varía en función del número de películas programadas en la primera semana posterior al estreno o del número de pantallas de que dispone un cine). Europa Distribution alega que las fórmulas operativas comerciales solo son válidas para las salas de cine más rentables y los grandes distribuidores comerciales. Según el documento de reflexión de la EFAD, tan solo unas 10 000 pantallas europeas sobre un total de 30 000 podían renovar los equipos utilizando el modelo virtual print free. Una contribución ha sostenido que la fórmula comercial virtual print free es también adecuada para los cines más pequeños. En todo caso, las autoridades francesas destacan que las fórmulas comerciales disponibles para la transición no abarcan todos los costes de la conversión digital de los cines (como la modernización de las cabinas de proyección) y, además, siempre requieren una contribución por parte de las salas de cine. Aun en estos casos, la ayuda pública podría desempeñar un papel complementario fundamental.
(33)
Por lo que respecta a la adecuación de la ayuda, las partes interesadas destacan que, por norma general, la contribución estatal ayudaría a las pequeñas salas de cine a hacer frente a la fuerte competencia de los grandes multicines e instauraría unas condiciones de competencia equitativas. Según las previsiones, la instalación de equipos de proyección digital redundaría en una mayor variedad al alcance del público. Las observaciones también han subrayado las ventajas del cine digital, como la calidad de la proyección, la flexibilidad de la programación y la disminución de los costes de distribución. Las autoridades francesas han afirmado que la adecuación de la ayuda en favor del cine digital debería evaluarse no en términos de aumento de la diversidad de la programación, sino más bien de la capacidad para evitar el cierre de los cines. En su opinión, a través de la digitalización de los distintos tipos de cine es como se garantizará una oferta diversificada de películas. Por su parte, el Foro europeo del cine digital afirma que, si la bonificación fiscal pudiera compensarse con el IVA, incluso los cines menos rentables podrían beneficiarse de la medida italiana.
(34)
Algunas contribuciones mencionan el carácter temporal de la bonificación fiscal, frente a los desafíos a largo plazo que plantea la transición al cine digital. Otras señalan, no obstante, que los estándares estaban lo suficientemente consolidados como para garantizar su validez durante al menos una década, o que la vida útil de los equipos de proyección digital aún no podía definirse. El Consejo Federal alemán para el cine subraya que el apoyo a la transición al cine digital es, en su opinión, más barato que los costes derivados de la reconstrucción de los cines y la diversidad cultural tras la desaparición de los agentes que no están en condiciones de financiar por sí mismos la transición. Alemania insiste, además, en que el contexto nacional y regional específico de cada Estado miembro requiere una medida de ayuda ad hoc y una forma apropiada de ayuda. La Declaración de la EFAD reitera esta opinión y hace hincapié en la ausencia de una solución universalmente válida. La Asociación Italiana de Operadores de Cine (ANEC) prevé que, al término de la vida útil de los equipos digitales, el contexto habrá cambiado lo suficiente, lo que hará que la sustitución sea menos problemática. El Foro europeo del cine digital ha afirmado asimismo que los eventuales costes de explotación adicionales pueden compensarse con nuevas fuentes de ingresos para las salas en cuestión.
(35)
En cuanto a las repercusiones económicas, sociales y culturales de las ayudas, las contribuciones, en general, ponen de relieve la necesidad de un único estándar para el cine digital y la amplia aceptación de los estándares DCI. La Declaración de la EFAD afirma que el apoyo al cine digital no debería imponer una solución tecnológica, sino que debería concebirse previa evaluación rigurosa de la situación tecnológica del sector. En sus observaciones, Europa Distribution subraya que no respetar el estándar del sector podría dar lugar al cierre de muchas salas de cine. En cualquier caso, la ANEC ha precisado que la medida deja libres a los cines para invertir en el estándar de su elección. Numerosas contribuciones has subrayado asimismo que los equipos que cumplen las especificaciones DCI también podrían utilizarse para proyectar programas con estándares digitales distintos (inferiores), mientras que lo contrario (proyección de copias cinematográficas que cumplen los estándares DCI con proyectores cinematográficos, por ejemplo, 1,3 K) no es posible. Las observaciones presentadas no han detectado riesgos de un aumento de los precios, que, por el contrario, deberían disminuir con el paso del tiempo. A este respecto, tanto la contribución de las autoridades francesas como el documento de reflexión de la EFAD subrayan que las medidas de ayuda deberían concebirse de modo que no falseen la competencia en el mercado de los equipos digitales. Las medidas de ayuda deberían, por lo tanto, basarse en una estimación de los costes de los equipos digitales, y las ayudas deberían limitarse en función de tales estimaciones. Las dudas de la Comisión sobre si la ayuda estatal puede acelerar la transición a la tecnología digital y, en consecuencia, el cierre de los cines (véase el considerando 16) no se han reflejado en las contribuciones recibidas, las cuales, por el contrario, han presentado las ayudas estatales como una solución duradera al problema del cine digital. La Federación Italiana de los cines de arte y ensayo ha hecho hincapié en el alcance geográfico limitado de las salas de cine y, por lo tanto, en los escasos efectos de distorsión de la competencia que la medida tendría.
IV. COMENTARIOS DE ITALIA
1. Necesidad de la ayuda
(36)
Las autoridades italianas han facilitado a la Comisión información sobre las características del mercado cinematográfico italiano (última actualización en octubre de 2013). Se estima que en Italia hay un total de 3 936 pantallas, situadas en 1 872 cines que pueden dividirse en cuatro categorías:
a)
las grandes redes (8) de cine con más de 60 pantallas: solo existen dos redes de este tipo, a saber, «UCI» y «The Space», que representan 787 pantallas en 76 locales;
b)
las pequeñas redes de cine: existen 15, cada una de las cuales con un máximo de 60 pantallas; en general, las salas de cine de esta categoría representan 513 pantallas en 104 locales;
c)
los pequeños cines comerciales: representan 1 287 pantallas, distribuidas en 351 cines;
d)
los cines menores: esta categoría incluye casi exclusivamente los cines de pantalla única (en un 90 %), así como los cines estacionales o eclesiásticos; suman 1 340 locales, correspondientes, según estimaciones, a 1 500 pantallas.
(37)
Mientras que las grandes redes de cine [a que se refiere la letra a)] representan el 40 % de la cuota de mercado nacional, las salas de cine contempladas en la letra d) tan solo representan entre el 5 y el 10 % de la cuota de mercado.
(38)
El régimen de bonificación fiscal se destina a los cines a que se hace referencia en las letras b), c) y d). En particular, habida cuenta de la posición dominante en el mercado de las dos grandes redes de salas de cine, las autoridades italianas consideran que las ayudas estatales son necesarias para completar la transición digital de estas salas de cine, todas ellas pequeñas o medianas.
(39)
Según los datos proporcionados por el Ministerio del Patrimonio y Actividades Culturales y Turismo, en el período 2010-2013, fueron 1 603 las pantallas que solicitaron la bonificación fiscal en favor del cine digital (datos de abril de 2014). La medida, aplicada en virtud del Reglamento de minimis, tuvo éxito inmediatamente después de su lanzamiento en 2010 (año en que se beneficiaron de ella más de 671 pantallas).
(40)
No obstante, la aplicación de la medida de ayuda en virtud del Reglamento de minimis ha resultado insuficiente para invertir la situación. En particular, los multicines medianos solo han podido digitalizar una parte de sus pantallas.
(41)
Las autoridades italianas han indicado que la digitalización de los cines en Italia sigue presentando un retraso. En octubre de 2013, la digitalización se situaba en torno al 62 % y, según las estimaciones facilitadas por las autoridades italianas en junio de 2014, son al menos 700 las pantallas que todavía no se han digitalizado (9).
(42)
Por consiguiente, está en peligro un número considerable de salas de cine, en su mayoría de pequeñas y medianas dimensiones. Su desaparición no solo supondría una pérdida de puestos de trabajo a nivel de los operadores cinematográficos, sino que, a su vez, afectaría a la distribución de películas, limitando las opciones del público.
(43)
En particular, las autoridades italianas destacan el papel de los cines medianos y de pantalla única en Italia. La presencia continuada de los cines de pantalla única es fundamental para garantizar la igualdad de acceso de todos los ciudadanos al cine, incluidos los que residen en los pueblos pequeños, las zonas rurales y las regiones de montaña. El segundo grupo, el de los cines medianos, constituye la columna vertebral de la distribución y proyección de películas de calidad en Italia. Su presencia continuada es importante, ya que ofrecen una alternativa a las dos grandes redes de cine que dominan el mercado.
(44)
Las autoridades italianas prevén que las películas tradicionales desaparecerán definitivamente del mercado en un período que va de un par de semanas a un par de meses. Dado que la fecha límite ya está próxima, las autoridades italianas han insistido en la necesidad de aplicar la medida más allá de los umbrales de minimis.
(45)
Por lo que se refiere al límite máximo de la bonificación fiscal propuesto (de 50 000 EUR por pantalla) y los costes estimados del equipo de proyección digital, las autoridades italianas han reducido sus estimaciones del coste medio de la conversión a digital por pantalla a 50 000-60 000 EUR (cifras presentadas en abril y junio de 2014). En otras palabras, el límite máximo de la bonificación fiscal corresponde a unos costes de conversión notablemente superiores a los costes medios de conversión estimados. No obstante, las autoridades italianas han señalado que los incentivos fiscales se calculan sobre la base de un porcentaje de los gastos efectivamente soportados. Sobre la base de una inversión media de 50 000 EUR, el incentivo fiscal ofrecido (del 30 %) equivaldrá a 15 000 EUR. En la práctica, por lo tanto, no se aplica normalmente el máximo de la bonificación fiscal. Sin embargo, el límite máximo garantiza que, en el caso de unos costes de conversión excepcionalmente elevados, el importe de la ayuda siga siendo limitado en términos absolutos.
(46)
Por lo que respecta a la necesidad de la ayuda, también es importante señalar que la última información transmitida por las autoridades italianas indica un coste de conversión digital por valor de varias decenas de miles de EUR por pantalla. Para muchos cines, especialmente los más pequeños, no es posible conseguir estos fondos recurriendo a fuentes privadas, sobre todo en el actual contexto económico italiano y europeo.
2. Proporcionalidad de la ayuda
(47)
En términos generales, las autoridades italianas han insistido en que la bonificación fiscal es complementaria a las fórmulas comerciales para la transición, y no excluye recurrir a los modelos conocidos como virtual print free.
(48)
Las disposiciones de aplicación modificadas contienen una serie de disposiciones que garantizan la proporcionalidad de la medida de ayuda, teniendo en cuenta, por ejemplo, los mecanismos de mercado disponibles para la conversión al cine digital (es decir, los modelos virtual print free).
(49)
En primer lugar, únicamente las salas de cine con 60 pantallas o menos podrán solicitar la bonificación fiscal. Quedan así excluidas las dos grandes redes de cine italianas (UCI y «The Space»), cuya conversión, según han precisado las autoridades italianas, se ha aplicado con éxito el modelo virtual print free clásico. Por otra parte, habida cuenta de su posición dominante en el mercado (véase el considerando 37), estas empresas cinematográficas no deberían depender de las ayuda estatal para pasar al cine digital.
(50)
Según la información facilitada por las autoridades italianas, las dos grandes redes de cine son las únicas que han utilizado el modelo virtual print free clásico. Sin embargo, también los operadores cinematográficos más pequeños han tenido acceso a los mecanismos comerciales instaurados para facilitar la transición al cine digital. En Italia se ha desarrollado un modelo virtual print free alternativo, adaptado para tener en cuenta las pequeñas salas de cine, sobre la base de un acuerdo entre las asociaciones de distribuidores y exhibidores. El cuadro muestra las principales diferencias y similitudes entre el modelo virtual print free clásico y alternativo, tal y como se aplican en Italia.
Comparación entre el modelo VPF clásico y alternativo en Italia
El modelo VPF clásico en Italia
El modelo VPF alternativo en Italia
Un intermediario («integrador») que, a su vez, tiene contratos virtual print free con los distribuidores, firma un acuerdo con un exhibidor.
Se basa en un acuerdo entre la asociación de distribuidores y la asociación de exhibidores. No hay terceras partes involucradas.
El exhibidor no es propietario de los equipos digitales y no los paga por adelantado.
El exhibidor es propietario de los equipos digitales desde el principio y cubre el coste total de la adquisición inicial.
Tanto los distribuidores como el exhibidor contribuyen a la progresiva amortización de los costes, a través, respectivamente, de tarifas de copia virtual y pagos mensuales. Los costes, por lo general, se desglosan de la siguiente manera: el 75 % a cargo de los distribuidores y el 25 % a cargo del exhibidor.
Los distribuidores de películas pagan una tarifa de copia virtual por la proyección digital de las películas. Estas tarifas pueden cubrir hasta el 75 % de los costes de la conversión al sistema digital. En cualquier caso, el exhibidor está obligado a cubrir los gastos por valor de 5 500 EUR.
(51)
En segundo lugar, a la luz de las consideraciones anteriores, las autoridades italianas modificaron las disposiciones de aplicación para evitar una compensación excesiva o la reorientación de la ayuda en caso de combinación de la bonificación fiscal con fórmulas comerciales (tarifa de copia virtual). El beneficiario debe presentar una declaración que atestigüe que la ventaja fiscal se solicita únicamente para cubrir costes efectivos (véase el considerando 23). Las autoridades italianas afirman que el control por parte del Ministerio del Patrimonio y Actividades Culturales y Turismo, ejercido en cada caso concreto, garantizará que la ayuda cubra únicamente la parte de la inversión soportada realmente por la sala de cine.
(52)
En tercer lugar, para garantizar la proporcionalidad de la medida de ayuda, se han introducido intensidades máximas para la acumulación de ayudas, distinguiendo entre los cines más pequeños (con una o dos pantallas) y las demás salas de cine (véase el considerando 24).
3. Idoneidad de la ayuda
(53)
En la Decisión de incoar el procedimiento, la Comisión expresaba sus dudas sobre la idoneidad del presupuesto estimativo de la medida para cubrir los costes de la conversión. La previsiones actualizadas relativas al presupuesto y a los costes facilitadas por las autoridades italianas (véanse los considerando 18 y 45) permiten una evaluación actualizada de la situación que la ayuda pretende abordar. Sobre la base de un bonificación fiscal media de 15 000 EUR, y teniendo en cuenta el presupuesto estimativo del régimen (véase el considerando 18), 500 pantallas podrían beneficiarse de la medida entre 2014 y 2015, que son los años en que se prevé un recurso masivo a la medida. Esta cifra corresponde a una parte sustancial de las pantallas que aún no se han digitalizado (véase el considerando 40).
(54)
A pesar de la supresión de la exigencia de programación cultural en el régimen de ayudas, las autoridades italianas afirman que el régimen aún tiene una gran finalidad cultural. La completa digitalización del mercado cinematográfico italiano se traducirá en una mejor difusión de los diferentes tipos de películas y en un mayor potencial de difusión de obras «con nicho de mercado». A falta de una conversión al sistema digital de todos los distintos tipos de cine presentes en Italia, la cultura se resentiría.
(55)
Las autoridades italianas hacen hincapié en que la medida de bonificación fiscal se refiere a una compensación que afecta no solo a los impuestos directos que deben pagarse a la Agencia Tributaria (impuesto de sociedades), sino también a los impuestos indirectos (por ejemplo, el IVA), así como a la retención fiscal en origen y a las cotizaciones a la seguridad social (pagadas por los empleadores en nombre de sus asalariados). La compensación mediante todos estos impuestos se toma en consideración al calcular el beneficio de la bonificación fiscal, y mejora la accesibilidad del régimen, ya que la posibilidad de beneficiarse de él no depende del nivel de beneficios obtenidos por la empresa de que se trate.
(56)
Por otra parte, mediante el artículo 51 del Decreto Ley no 83, de 2012, se ha introducido la posibilidad de ceder la bonificación fiscal a los proveedores de equipos digitales, así como a los bancos, los intermediarios financieros y las compañías de seguros (véase el considerando 25). De este modo, aumentarán las posibilidades de acceder a la medida de ayuda de las salas más pequeñas, y especialmente de las de carácter familiar y sin empleados.
(57)
Ya durante la aplicación de la medida en el marco del Reglamento de minimis, se han beneficiado de la bonificación fiscal todos los tipos de salas de cine, incluidas las más pequeñas del mercado, tal y como se muestra en el siguiente diagrama, que ofrece una visión de conjunto de los beneficiarios del régimen (en el período 2010-2013).
Beneficiarios por tipo de cine (2010-2013, sobre la base del número de pantallas) (datos actualizado por última vez en abril de 2014 y facilitados por el Ministerio del Patrimonio y Actividades Culturales y Turismo)
(58)
Los datos facilitados también evidencian un aumento sustancial del número y de la proporción de cines pequeños que se han beneficiado de esta bonificación fiscal en 2012, y sobre todo en 2013. En general, según los datos transmitidos por Italia entre 2010 y finales de 2013 se han beneficiado de la bonificación fiscal para la transición al sistema digital 325 cines, lo que representa el 24,3 %, de los 1 340 cines de pequeña dimensión que hay en Italia.
4. Repercusiones económicas, sociales y culturales
(59)
Las autoridades italianas han subrayado la importancia, desde el punto de vista de la protección de la cultura, de garantizar una transición completa al cine digital. La instalación de equipos digitales conlleva una serie de importantes ventajas (como una mayor flexibilidad) para todo el sector cinematográfico (y, en última instancia, para el público). No obstante, los costes de conversión son elevados y están distribuidos de forma desigual, recayendo, principalmente, en las salas de cine. En particular, los pequeños operadores del mercado no pueden llevar a cabo la transición sin la ayuda del Estado. Las fórmulas comerciales elaboradas para la transición (tarifas de copia virtual) no son suficientes para compensar el desequilibrio, y no todos los cines tienen acceso a ellas en igual medida.
(60)
Las autoridades italianas han confirmado que, en su opinión, las modalidades del régimen no ponen en entredicho el principio de neutralidad tecnológica.
V. EVALUACIÓN DE LA MEDIDA DE AYUDA
1. Existencia de ayuda
(61)
De conformidad con el artículo 107, apartado 1, del TFUE, «salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
(62)
Como se explica en la Decisión de incoar el procedimiento y se resume en el considerando 12, la medida de ayuda notificada constituye ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE. En efecto, la fuente de financiación está constituida por incentivos fiscales, con la consecuencia de que el Estado italiano la renuncia a determinados ingresos fiscales. Con arreglo al régimen en cuestión, ciertas empresas cinematográficas se beneficiarán de esta ventaja financiera y, por lo tanto, la medida ofrece una ventaja selectiva a determinadas empresas. Los beneficiarios compiten con otras empresas, que no necesariamente se benefician del régimen. Por consiguiente, el régimen falsea o amenaza falsear la competencia. Habida cuenta del comercio internacional de películas, la medida puede afectar al comercio dentro de la Unión.
2. Compatibilidad de la ayuda
(63)
Las autoridades italianas justifican la medida como ayuda a la promoción de la cultura y subrayan constantemente la importancia cultural de completar la transición al cine digital en el país lo antes posible. La medida de ayuda tiene como objetivo garantizar que todos los tipos de cine podrán pasar a la tecnología digital, a pesar de los altos costes de conversión.
(64)
Cuando se adoptó la Decisión de incoar el procedimiento con respecto a la medida, la Comisión aún no había definido de forma específica su política de apoyo a la proyección digital. Desde entonces, la Comisión ha adoptado una nueva Comunicación sobre la ayuda estatal a las obras cinematográficas y otras producciones del sector audiovisual (10), que actualiza los criterios aplicados para evaluar la compatibilidad de la ayuda estatal en favor de las obras cinematográficas y otras producciones del sector audiovisual en virtud del artículo 107, apartado 3, letra d), del TFUE.
(65)
La nueva Comunicación sobre el cine reconoce que la ayuda a la producción cinematográfica puede evaluarse como ayuda a la promoción de la cultura en el sentido del artículo 107, apartado 3, letra d), del TFUE. Por consiguiente, la compatibilidad de la ayuda puede evaluarse con arreglo a esta disposición. La Comunicación sobre el cine establece que la ayuda para la modernización de las salas de cine, incluida su digitalización, puede justificarse sobre esta base si son necesarias, proporcionadas y apropiadas.
a) Necesidad de la medida
(66)
Según han demostrado las autoridades italianas y confirman las observaciones de las partes interesadas, la transición al cine digital constituye un reto para el sector del cine que afecta a los cines europeos en su conjunto y, en particular, a los cines más pequeños. La desaparición de los cines, especialmente de los cines independientes de pequeñas y medianas dimensiones que operan en las ciudades con menos habitantes, puede reducir la diversidad y la difusión a nivel regional de la oferta cinematográfica. En otras palabras, una transición larga y desigual repercutiría negativamente en la distribución y proyección de películas y, en última instancia, en el público europeo.
(67)
Pese a la aplicación de la medida fiscal con arreglo al Reglamento de minimis, Italia sigue a la zaga en la transición al cine digital.
(68)
Al mismo tiempo, dado que el mercado ha alcanzado el punto de inflexión de la conversión, con más del 60 % de las salas italianas digitalizadas a finales de 2013, la situación ha empeorado en los cines que dependen de la ayuda estatal para la transición debido a que la disponibilidad de películas de 35 mm no está garantizada a corto plazo.
(69)
La medida no se dirige únicamente a los cines más pequeños, sino también a los cines y redes comerciales relativamente grandes. No obstante, las redes de cine de mayor dimensión (cines con más de 60 pantallas) están excluidas de la ayuda. Las autoridades italianas alegan que la concesión de ventajas fiscales a todos los cines de menores dimensiones restablece la igualdad de condiciones en el sector, dominado por dos redes de cine realmente grandes.
(70)
La bonificación fiscal se destina a ayudar a los cines que no pueden, especialmente en el contexto económico actual, obtener suficientes fondos privados para la costosa conversión a la tecnología digital.
(71)
En vista de lo anterior, la Comisión considera que la medida de ayuda puede considerarse necesaria para preservar y restaurar en Italia un entorno cinematográfico diversificado, en un contexto digital. La presencia continua de diferentes tipos de cines, desde los cines de arte y ensayo de una única pantalla a los multicines con programación comercial, es esencial para fomentar la protección de una oferta cinematográfica diversificada para la población italiana. Como reconocen las observaciones transmitidas por las partes interesadas, la transición al cine digital constituye un momento crítico para el sector cinematográfico en su conjunto, teniendo en cuenta que solo las grandes redes de salas de cine pueden acceder fácilmente a los modelos comerciales de transición. Los datos de mercado facilitados por las autoridades italianas demuestran que la aplicación de minimis de la medida es insuficiente para completar la transición, en especial en el caso de las salas de cine que tienen más de una pantalla. Aunque es cierto que algunos cines están en condiciones de acceder a ofertas VPF, también lo es que los modelos de transición comercial no cubren todos los costes de la conversión digital de los cines (véase el considerando 32). Aun en estos casos, el apoyo público puede considerarse necesario, en la medida en que esté concebido en términos complementarios, garantizando que la ayuda seguirá siendo proporcional, con independencia del tipo de cine de que se trate.
b) Proporcionalidad de la medida
(72)
Las autoridades italianas han excluido a las salas de cine con más de 60 pantallas de la bonificación fiscal. La estructura del mercado cinematográfico italiano pone claramente de manifiesto que existía una diferencia entre los operadores que tienen hasta 60 pantallas y los de mayores dimensiones (véanse los considerandos 36 y 37). El umbral establecido, por lo tanto, parece proporcionado a la luz del objetivo del régimen.
(73)
Además, la bonificación fiscal solo cubre una parte (30 %) de los costes de conversión y se limita a 50 000 EUR al año. Al calcular el importe de la ayuda sobre la base de un porcentaje de los costes efectivos de la digitalización, las autoridades italianas garantizan que la ayuda siga siendo proporcionada, aunque los costes pueden variar en cada caso. De hecho, como han señalado muchas de las partes que han presentado observaciones (véase el considerando 29), los costes de la digitalización pueden situarse muy por encima de la media en determinados casos, por ejemplo cuando se precisan importantes obras de reforma en la cabina de proyección. En estos casos excepcionales, el límite de 50 000 EUR garantiza pese a todo que los importes absolutos de la ayuda sigan siendo proporcionados.
(74)
Aunque la Decisión de incoar el procedimiento planteaba dudas sobre la posible desaparición de fórmulas comerciales para la conversión al cine digital, el considerando 50 demuestra que en Italia se han desarrollado dos distintas fórmulas comerciales que pueden combinarse con la bonificación fiscal propuesta en favor del cine digital. En las disposiciones de aplicación modificadas, las autoridades italianas han incluido disposiciones específicas destinadas a impedir que la combinación de la financiación pública y privada para la conversión al cine digital genere un exceso de compensación o la reorientación de la ayuda [por ejemplo, a los distribuidores o intermediarios («integradores») en el modelo virtual print free]. De este modo, las autoridades italianas promueven una sinergia óptima entre los modelos comerciales disponibles y la ayuda estatal para favorecer la plena conversión al sistema digital.
(75)
La bonificación fiscal puede también combinarse con otras medidas de ayuda. Con el fin de garantizar la proporcionalidad de la ayuda, las autoridades italianas han introducido intensidades máximas para la acumulación de ayudas, del 90 % en el caso de los cines pequeños (con una o dos pantallas) y del 75 % para los otros tipos de cine.
(76)
De manera más general, la solicitud debe ir acompañada de un certificado en el que se indiquen los gastos efectivos soportados por cada pantalla y hay previstos controles del Ministerio del Patrimonio y Actividades Culturales y Turismo en cada caso individual. Las disposiciones de aplicación también indican que la bonificación fiscal será recuperada (incrementada con los intereses y sanciones correspondientes) en caso de incumplimiento de las obligaciones.
c) Adecuación de la medida
(77)
Las explicaciones facilitadas por las autoridades italianas, así como la introducción de la transferibilidad de las bonificaciones fiscales, garantizan que la medida repercuta en los beneficiarios del régimen. Aun los cines menos rentables deberían poder acceder a este régimen.
(78)
La medida ya no se propone como medida piloto, sino que estará en vigor hasta finales de 2022.
(79)
Los datos facilitados por las autoridades italianas (véanse los considerandos 57 y 58) demuestran que la medida está abierta a todos los tipos de cines, especialmente los de menores dimensiones. Aunque pueden haberse sumado otros factores, cabe señalar que el considerable aumento del número de salas de cine con 1, 2, 3 o 4 pantallas que se han beneficiado de la bonificación fiscal (con arreglo al Reglamento de minimis) en 2012 y 2013 coincide con la introducción de la transferibilidad de las bonificaciones fiscales en 2012 (véase el considerando 25).
(80)
En términos más generales, la medida parece adecuada para proteger la diversidad del cine en el mercado italiano, que incluye los cines de pantalla única, los pequeños cines comerciales y diversos tipos de multicines. Esta diversidad es condición sine qua non para una oferta cinematográfica variada.
d) Distorsión de la competencia y efecto en los intercambios
(81)
Las distorsiones de la competencia y el efecto en los intercambios son limitados. La dimensión transfronteriza del cine está circunscrita a la presencia de operadores cinematográficos internacionales y al carácter internacional del comercio de películas. Los cines individuales tienen un alcance territorial limitado, puesto que el público no recorre grandes distancias para acudir a un cine.
(82)
La medida se refiere a ayudas a la inversión y ofrece un beneficio único a los cines con una sola fase de transición. La bonificación fiscal garantiza que todos los cines puedan completar su transición al sistema digital, pero sin falsear indebidamente la competencia en términos de funcionamiento cotidiano.
(83)
También se espera que la realización de la transición al cine digital en Europa redunde en beneficio de la industria cinematográfica europea en su conjunto. A este respecto, las dudas relativas a los estándares del cine digital formuladas en la Decisión de incoar el procedimiento ya no resultan pertinentes. Las contribuciones de terceros han evidenciado el consenso de la industria con respecto a los estándares predominantes del cine digital.
VI. CONCLUSIÓN
(84)
A la luz de lo anterior, la Comisión considera que la medida de ayuda persigue un objetivo cultural bien definido. Se han disipado las dudas sobre la necesidad, la proporcionalidad, la adecuación y las repercusiones planteadas en la Decisión de incoar el procedimiento. Las distorsiones de la competencia y el efecto de la medida en los intercambios son limitados y, por lo tanto, no son contrarios al interés común. Por lo tanto, la bonificación fiscal para la adquisición de equipos de proyección digital se considera compatible con el mercado interior sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra d), del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal que Italia tiene previsto ejecutar en favor de los equipos de proyección digital, sobre la base de la Ley no 244, de 24 de diciembre de 2007, del Decreto Ley no 91, de 8 de agosto de 2013, convalidado mediante la Ley no 112, de 7 de octubre de 2013, y de las nuevas disposiciones de aplicación de las bonificaciones fiscales concedidas a las salas de cine para la introducción y adquisición de material y equipos de proyección digital, es compatible con el mercado interior de conformidad con el artículo 107, apartado 3, letra d), del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Por consiguiente, se autoriza la ejecución de la medida de ayuda en cuestión.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.
Hecho en Bruselas, el 29 de octubre de 2014.

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