Document ID: 32014D0532

KOMISSIO PÄÄTÖS,
annettu 23 päivänä marraskuuta 2011,
valtiontuesta C 28/10, jonka Portugali on myöntänyt lyhytaikaisia vientiluottovakuutuksia koskevasta järjestelmästä
(tiedoksiannettu numerolla C(2011) 7756)
(Ainoastaan portugalinkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2014/532/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen määräysten mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (1),
sekä katsoo seuraavaa:
(1)
Tämä päätös koskee valtiontukea, jonka Portugali on myöntänyt lyhytaikaisia vientiluottovakuutuksia koskevasta järjestelmästä, jäljempänä ’järjestelmä’.
1. MENETTELYYN LIITTYVÄT SEIKAT
(2)
Portugali ilmoitti 12 päivänä tammikuuta 2009 lyhytaikaisia vientiluottovakuutuksia koskevasta järjestelmästä komission tiedonannon ”Tilapäiset unionin puitteet valtiontukitoimenpiteille rahoituksen saatavuuden turvaamiseksi tämänhetkisessä finanssi- ja talouskriisissä” (2), jäljempänä ’tilapäiset puitteet’, 5.1 jakson mukaisesti
(3)
Vaikka toimenpiteestä ilmoitettiin alun perin OECD-maille myönnettäviä lyhytaikaisia vientiluottovakuutuksia koskevana järjestelmänä, se kattaa myös kotimaanmarkkinoilla toteutettavat liiketoimet.
(4)
Portugalin viranomaiset vahvistivat, että järjestelmää on sovellettu tammikuusta 2009 alkaen. Tämän vuoksi komissio ilmoitti 19 päivänä huhtikuuta 2010 päivätyllä kirjeellä Portugalille, että järjestelmä siirrettiin ilmoittamattomien tukien rekisteriin.
(5)
Komissio ilmoitti 27 päivänä lokakuuta 2010 päivätyllä kirjeellään Portugalille aloittaneensa järjestelmää koskevan, Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 2 kohdan mukaisen tutkintamenettelyn.
(6)
Portugalin viranomaiset esittivät 29 päivänä marraskuuta 2010 huomautuksensa 27 päivänä lokakuuta 2010 päivätystä komission kirjeestä. Viranomaiset toimittivat samassa yhteydessä kaksi vientiluottovakuutuksenantajien kirjettä, jotka oli päivätty 22 päivänä marraskuuta 2010 CESCE ja 23 päivänä marraskuuta 2010 COSEC.
(7)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä9 päivänä huhtikuuta 2011 (3). Komissio on pyytänyt asianomaisia esittämään huomautuksensa. Se ei ole kuitenkaan saanut huomautuksia.
2. TOIMENPITEEN KUVAUS
2.1 TAVOITE
(8)
Portugalin viranomaisten mukaan nykyinen finanssikriisi on lisännyt liiketoiminnan riskejä. Tämä on puolestaan johtanut siihen, että vientiluottovakuutuksenantajat ovat yhä varovaisempia, mikä käy ilmi liiketoimintariskien kattamiseksi myönnetyn vakuutusturvan saatavuustasosta.
(9)
Järjestelmän tavoitteena on puuttua vientiluottovakuutusten heikkoa saatavuutta koskevaan markkinoiden toimintapuutteeseen ja auttaa palauttamaan vientiluottovakuutusmarkkinoiden luottamus.
(10)
Näihin tavoitteisiin pyritään tarjoamalla vientiluottovakuutusturvaa vientiyrityksille ja sellaisille yrityksille, jotka eivät tilapäisesti voi saada markkinoilta kyseistä turvaa OECD-maissa toimivien ostajien kanssa toteutettuihin liiketoimiin tai kotimaanmarkkinoilla toteutettuihin liiketoimiin.
(11)
Portugalin viranomaisten mukaan vakuutustoiminta on vuodesta 2008 alkaen supistunut merkittävästi. Tästä on seurannut, ettei vakuutusturvaa ole ollut saatavilla. Vakuutuskannan kokonaisarvo supistui 32,84 prosenttia 31 päivän joulukuuta 2008 ja 31 päivänä joulukuuta 2009 välillä. Se supistui edelleen 22,4 prosenttia 31 päivän joulukuuta 2009 ja 30 päivän syyskuuta 2010 välisenä aikana. Kun tarkastellaan absoluuttisia määriä, vakuutuskannan kokonaisarvo supistui 30,6 miljardista eurosta loppuvuonna 2008 siten, että se oli 15,9 miljardia euroa 30 päivänä syyskuuta 2010. Vakuutettujen yritysten määrä oli vuoden 2008 lopussa 3 709 ja syyskuussa 2010 vain 2 290. Perustellakseen tarvetta jatkaa järjestelmän soveltamista vuoden 2010 loppuun viranomaiset ovat toimittaneet komissiolle vakuutuksenantajien kirjeitä, vaikka niistä kävi ilmi, että järjestelmän mukaista vakuutusturvan enimmäismäärää ei todennäköisesti saavutettaisi. Kirjeissä perustellaan kuitenkin kyseisen järjestelmän tarpeellisuutta. Niissä todetaan vientiluottovakuutuksiin liittyvien riskien kasvaneen nykyisessä taloudellisessa tilanteessa, jossa pyritään selviytymään kriisin seurauksista. Tästä syystä hinnat ovat nousseet, ja yksityisten vakuutuksenantajien myöntämän vakuutusturvan kattavuus on supistunut eräillä aloilla.
2.2 OIKEUSPERUSTA
(12)
Järjestelmän kansallinen oikeusperusta on Finovan perustamisesta 26 päivänä elokuuta 2008 annettu asetus nro 175/2008 ja keskinäisiin vakuutusyhtiöihin sovellettavista säännöistä 16 päivänä heinäkuuta 1998 annettu asetus nro 211/1998 (sellaisena kuin se on muutettuna asetuksilla nro 19/2001, annettu 30 päivänä tammikuuta 2001, ja nro 309-A/2007, annettu 7 päivänä syyskuuta 2007).
2.3 TÄYTÄNTÖÖNPANOSTA VASTAAVA YKSIKKÖ
(13)
Järjestelmän täytäntöönpanosta vastaavat seuraavat Portugalin markkinoilla toimivat yksityiset vientiluottovakuutuksenantajat: COSEC, CESCE, COFACE ja Credito y Caución.
2.4 EDUNSAAJAT
(14)
Portugalin viranomaisten 26 päivänä marraskuuta 2010 toimittamien tietojen mukaan lokakuussa 2010 järjestelmään osallistui 399 edunsaajaa.
(15)
Lokakuussa 2010 myönnettyjen luottolimiittien jakautumista on kuvattu seuraavissa taulukoissa.
(16)
Vakuutuksenvälittäjäkohtainen jakauma:
Vakuutusyritys
Edunsaajat
Luottolimiitti, euroa
Lukumäärä
(%)
Arvo
(%)
COSEC
273
68,42
151 693 571
71,68
Credito y Caución
43
10,78
28 259 171
13,35
CESCE
55
13,78
24 747 850
11,69
COFACE
28
7,02
6 929 700
3,27
Yhteensä
399
100
211 630 292
100
(17)
Kotimaankaupan ja viennin markkina-arvon mukainen jakauma lokakuussa 2010 (euroina):
Käytännössä käytetty luottolimiitti (4)
Arvo (euroa)
(%)
Kotimaankauppa
137 175 542
73,20
Vienti
50 221 841
26,80
Yhteensä
187 397 383
100
(18)
Edunsaajan koon mukainen jakauma:
Edunsaajan koko
Edunsaajat
Luottolimiitti, euroa
Lukumäärä
(%)
Arvo (euroa)
(%)
Suuret yritykset
126
31,58
101 135 009
47,79
Keskisuuret yritykset
158
39,60
71 507 618
33,79
Pienet ja mikroyritykset
115
28,82
38 987 665
18,42
Yhteensä
399
100
211 630 292
100
2.5 JÄRJESTELMÄN SOVELTAMISTA KOSKEVAT SÄÄNNÖT JA EHDOT
(19)
Järjestelmä kattaa kaupalliset riskit (kuten maksukyvyttömyys ja maksusuoritusten viivästyminen), jotka liittyvät OECD-maihin suuntautuvaan vientiin, alle kahden vuoden ajan, sekä kotimaankaupan liiketoimiin liittyvät riskit.
(20)
Julkinen vakuutusturva tarjoaa riskinjakojärjestelyn (täydentävän vakuutusturvan) yksityissektorin vakuutuksenantajille. Järjestelyä sovelletaan vain täydennyksenä yksityisen vakuutuksenantajan tarjoamaan vakuutusturvaan.
(21)
Portugalin viranomaisten mukaan julkinen vakuutusturva myönnetään täysin samoin säännöin ja ehdoin kuin yksityinen vakuutusturva. Tällä tavoin julkisen vakuutusturvan kattama määrä ei koskaan voi ylittää yksityisen vakuutuksenantajan kattamaa määrää. Järjestelmän mukainen vakuutusmaksu on kuitenkin vain 60 prosenttia yksityisten vakuutuksenantajien perimästä maksusta. Järjestelmän mukainen keskimääräinen maksuosuus vastasi 0,21 prosenttia liikevaihdosta, kun yksityisten vakuutuksenantajien soveltama markkinahintainen maksuosuus vastasi keskimäärin 0,36 prosenttia liikevaihdosta vuonna 2009. Yksityisten vakuutuksenantajien vuosina 2007 ja 2008 soveltamat keskimääräiset markkinahinnat - 0,23 prosenttia vuonna 2007 ja 0,24 prosenttia vuonna 2008 - olivat niin ikään korkeammat kuin järjestelmän mukainen keskimääräinen maksu vuodesta 2009 alkaen.
(22)
Jos vakuutuksen kattama vahinkotapahtuma toteutuu, mahdolliset takaisinperityt määrät jaetaan valtion ja perusturvan tarjoavan yksityisen vakuutuksenantajan kesken suhteessa niiden osuuteen vakuutuksella katetusta kokonaismäärästä. Takaisinperintämenettelyä hallinnoi yksityinen vakuutuksenantaja.
2.6 KESTO
(23)
Järjestelmästä ilmoitettiin 12 päivänä tammikuuta 2009, ja sen voimassaoloajaksi esitettiin 1 päivä tammikuuta 2009 - 31 päivä joulukuuta 2010. Komissiolle ei ole ilmoitettu järjestelmän jatkamisesta.
2.7 TALOUSARVIO
(24)
Portugalin viranomaisten komissiolle esittämien tietojen mukaan takuun edunsaajakohtainen enimmäismäärä on 1,5 miljoonaa euroa.
(25)
Portugalin viranomaisten komissiolle esittämien tietojen mukaan järjestelmän määrärahat ovat yhteensä 2 miljardia euroa (5), ja määrä kattaa sekä kotimaankaupan että viennin.
3. MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN ALOITTAMISTA KOSKEVA KOMISSION PÄÄTÖS
(26)
Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta 27 päivänä lokakuuta 2010 antamassaan päätöksessä komissio esitti alustavan arvionsa ja epäilynsä tarkasteltavana olevan järjestelmän soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Päätöksessä komissio esitti epäilyjä seuraavista osa-alueista:
-
Järjestelmän soveltaminen lyhytaikaiseen vientiluottovakuutukseen, sillä vakuutusmaksut olivat alle lyhytaikaisia vientiluottovakuutuksia koskevassa komission tiedonannossa (6), jäljempänä ’tiedonanto’, edellytetyn tavanomaisen tason. Komissio epäili sitä, että vakuutusmaksun alentaminen olisi ollut välttämätöntä ja oikeassa suhteessa järjestelmän tavoitteisiin, kun otetaan huomioon sen mahdollisesti aiheuttama kilpailun vääristyminen.
-
Järjestelmän soveltaminen kotimaankaupan liiketoimiin. Komissio epäili toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille ja kyseenalaisti myös tältä osin vakuutusturvan hinnoittelun.
4. PORTUGALIN HUOMAUTUKSET
(27)
Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevissa huomautuksissaan Portugalin viranomaiset esittävät, että komission väite, jonka mukaan järjestelmään kuuluvat yritykset hyötyisivät edusta, jota ei muuten olisi saatavilla, ei ole tilapäisissä puitteissa esitettyjen tavoitteiden kanssa johdonmukainen. Osoittaakseen markkinoiden toimintapuutteen Portugalin viranomaiset viittaavat vahinkosuhteeseen, joka oli saavuttanut vuonna 2008 ennätystason 102 prosenttia huolimatta siitä, että vakuutusturvan piiriin kuuluvien yritysten lukumäärä oli supistunut vuoden 2009 loppuun mennessä 29,41 prosenttia verrattuna loppuvuoteen 2008 ja edelleen 12,53 prosenttia syyskuun 2010 loppuun mennessä. Vakuutuskannan arvo oli supistunut 32,84 prosenttia vuoden 2009 lopussa verrattuna vuoden 2008 loppuun ja edelleen 22,36 prosenttia syyskuuhun 2010 mennessä. Portugalin viranomaiset vetoavat myös siihen, että toiset jäsenvaltiot ovat hyväksyneet vastaavanlaisia järjestelmiä.
(28)
Kun tarkastellaan edun valikoivuutta, Portugalin viranomaiset esittävät, että järjestelmä ei ole valikoiva. Sen sijaan kyse on yleisestä toimenpiteestä, johon ei liity toimialan sisäistä tai toimialojen välistä syrjintää. Portugalin viranomaiset pahoittelevat lisäksi, että komissio ei ole määritellyt, mitä toimenpiteen yleisyydellä tarkoitetaan. Viranomaisten mukaan syrjinnän puuttumisen osoittavat seuraavat seikat: i) järjestelmää sovelletaan myös muista jäsenvaltioista peräisin oleviin yrityksiin, jotka harjoittavat toimintaa Portugalissa; ii) järjestelmään hyväksytään hakemuksia kultakin neljältä Portugalissa toimivalta vakuutuksenantajalta, joiden osakepääomasta ainakin osa on ulkomaalaisten yhteisöjen hallussa; iii) rahoitustarpeet eivät ole muuttuneet finanssikriisin aikana; iv) järjestelmän pääasiallinen edunsaaja oli lokakuussa 2010 kotimaankauppaan liittyvä vakuutustoiminta (73,20 prosenttia); v) kaikilla Portugalissa toimivilla yrityksillä oli mahdollisuus hyödyntää järjestelmää riippumatta siitä, liittyikö niiden liiketoiminta tavarakauppaan (järjestelmästä myönnettiin rakennusalalle 2 155 000 euroa, liikennealalle 471 500 euroa ja muille palveluille kauppaa lukuun ottamatta 4 580 000 euroa), vaikka luonteensa puolesta vientiluottovakuutus koskee pääasiassa tavarakauppaa. Lisäksi täydentävän vakuutusturvan mallia (ns. top-up) ei pitäisi Portugalin mukaan katsoa syrjinnäksi, sillä se ei estä yrityksiä neuvottelemasta tällaista vakuutussopimusta yksityisen vakuutuksenantajan kanssa. Viranomaisten toiminta perustuu täysin yksityisten vakuutuksenantajien suorittamaan riskiarviointiin. Portugalin viranomaisten mukaan vakuutuskohtainen enimmäismäärä ei estä suurten yritysten osallistumista järjestelmään. Suuret yritykset ovat hyötyneet järjestelmästä siten, että niiden osuus on ollut 47,79 prosenttia vakuutustoiminnan arvosta, kun keskisuurten yritysten osuus on ollut 33,79 prosenttia ja pienten yritysten 18,42 prosenttia. Edunsaajien määrää tarkasteltaessa suurten yritys osuus on ollut vain 31,58 prosenttia, keskisuurten yritysten 39,60 prosenttia ja pienten yritysten 28,82 prosenttia. Enimmäismäärän tarkoituksena on varmistaa, että järjestelmään osoitetut valtion varat ovat oikeassa suhteessa tavoitteisiin ja että riski on asianmukaisesti hajautettu. Samalla pyritään varmistamaan, että järjestelmään voi osallistua mahdollisimman monia yrityksiä. Se, että järjestelmään osoitettua enimmäismäärää ei ole käytetty, osoittaa viranomaisten mukaan sen, että suuria yrityksiä ei ole syrjitty. Viranomaiset asettavat lisäksi kyseenalaiseksi menettelyn aloittamisesta annetun komission päätöksen johdanto-osan 36 kappaleessa mainitun oikeuskäytännön yhteyden syrjintään. Portugali pahoittelee, että komissio ei ole vahvistanut kriteerejä, jotka toimenpiteen on täytettävä, jotta se katsottaisiin luonteeltaan yleiseksi.
(29)
Portugali perustelee järjestelmän edullisempia vakuutusmaksuja verrattuna yksityissektorin vakuutuksiin itsevalinnalla, sillä yritykset pyrkivät valitsemaan järjestelmän mukaisen vakuutuksen vähemmän riskialttiille liiketoimille, kun enemmän riskialttiiden liiketoimien vakuutusturva pyritään hankkimaan yksityisiltä vakuutuksenantajilta. Näin ollen komission esittämät perustelut eivät sovellu viranomaisten mukaan vientiluottovakuutustoimintaan, jossa riski ei kasva suhteessa luoton määrän mukaan toisin kuin pankkilainojen tapauksessa. Alhaista riskiä osoittaa viranomaisten mukaan myös se, että tehtyjen korvauspyyntöjen yhteenlaskettu määrä lokakuussa 2010 oli vain 0,26 prosenttia vakuutussopimusten kokonaisarvosta. Tämän lisäksi valtion myöntämään vakuutusturvaan sovellettu hinnoittelu vastaa viranomaisten mukaan markkinahintoja ennen finanssikriisiä, eikä hinnoitteluun näin ollen sisälly etua järjestelmän edunsaajille.
(30)
Portugalin viranomaisten mukaan järjestelmä ei myöskään vääristä jäsenvaltioiden välistä kilpailua seuraavista syistä: i) myös kotimaankaupan liiketoimet kuuluvat sen soveltamisalaan; ii) vakuutustoiminnan kustannukset vaihtelevat jäsenvaltioittain, kuten vakuutusmaksujen erot osoittavat; iii) kyseisentyyppistä palvelua ei ole saatavilla markkinoilta.
5. KOLMANSIEN HUOMAUTUKSET
(31)
Menettelyn aloittamista koskeva komission päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä9 päivänä huhtikuuta 2011, mutta komissio ei ole saanut sen perusteella huomautuksia kolmansilta.
6. ARVIOINTI
6.1 TOIMENPITEIDEN LUOKITTELU VALTIONTUEKSI
(32)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.”
(33)
Jotta SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohtaa voitaisiin soveltaa, kyseessä on oltava tukitoimenpide, jonka valtio on toteuttanut valtion varoin ja joka vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristää kilpailua sisämarkkinoilla antamalla tietyille yrityksille valikoivan edun.
Valtion varat
(34)
Kuten muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta 27 päivänä lokakuuta 2010 annetussa komission päätöksessä selitetään, valtio tarjoaa vakuutuksen suoraan ja järjestelmästä mahdollisesti aiheutuneet tappiot vaikuttavat kansalliseen talousarvioon. Tästä syystä järjestelmään liittyy siis valtion varojen käyttöä. Portugalin viranomaiset eivät ole kiistäneet tätä.
Valikoiva etu vakuutuksenantajille
(35)
Komissio on analysoinut vientiluottovakuutusmarkkinoita lyhytaikaisia vientiluottovakuutusjärjestelmiä koskevissa päätöksissään (7). Lyhytaikaisten vientiluottovakuutusten markkinoilla sovellettavat vakuutusmaksut vahvistetaan yleensä sopimuksessa vähintään vuoden pituiseksi vakuutuskaudeksi. Tästä syystä tarjotun vakuutusturvan hinnan muutokset tuntuvat vasta viiveellä. Sen lisäksi markkinakäytäntönä on, että vientiluottovakuutuksen tarjontaa sopeutetaan korottamalla tai alentamalla tarjottujen vakuutusten enimmäismäärää eikä yksinomaan muuttamalla vakuutusturvan hintaa. Tämä markkinakäytäntö on ollut havaittavissa myös finanssikriisin alusta alkaen, ja sitä osoittavat Portugalin toimittamat vakuutusturvan epäämistä koskevat kirjeet ja muissa lyhytaikaisia vientiluottovakuutusjärjestelmiä koskevissa asioissa toimitetut kieltäytymiskirjeet (8). Yleensä vakuutuksenantajat eivät kieltäytymiskirjeissään tarjoa vientiyrityksille vaihtoehdoksi sitä, että tiettyjen ostajien osalta veloitettaisiin korkeampi vakuutusmaksu. Onkin näyttöä siitä, että finanssikriisin seurauksena yksityiset vakuutuksenantajat supistivat huomattavasti tarjoamaansa vakuutusturvaa ja usein vetäytyivät siitä kokonaan. Markkinatoimijoiden toimittamat muut tiedot vahvistavat edellä esitetyn arvion (9). Näin ollen vakuutuksenantajien välinen kilpailu perustuu pääasiassa vakuutusturvan kattamaan määrään eikä vakuutusmaksuun. Toimenpiteen avulla valtio vastasi kysyntään, jota markkinoilla olevat yksityiset toimijat eivät täyttäneet. Markkinoilla, joilla esiintyy kilpailua ja joilla ei toteuteta valtion toimenpiteitä, uusi kilpailija olisi kuitenkin vastannut kysyntään myöntämällä täydentävää vakuutusturvaa. Tämän vuoksi valtion toimenpide vaikutti siten, että se säilytti Portugalin markkinoilla jo toimivien yksityisten vakuutuksenantajien markkina-aseman.
(36)
Lyhytaikainen vientiluottovakuutus on vakuutustuote, jossa vakuutuksenantaja ottaa vastatakseen kaupallisen ja poliittisen riskin, joka kaupankäynnissä liittyy ostajan mahdollisiin velvoitteiden laiminlyöntiin. Pankit tarjoavat myös vakuutusta kaupankäyntiin liittyvän kaupallisen riskin varalta remburssien ja myyntilaskurahoituksen avulla. Vientiluottovakuutuksenantajien tarjoama vientiluottovakuutus ja pankkien tarjoama remburssi ovat kysyntäpuolella korvattavissa toisillaan kaupankäyntiin liittyvän kaupallisen riskin varalta tarjottavan suojan markkinoilla. Ilman valtion toimenpidettä vientiyritykset olisivat voineet ainakin jossain määrin turvautua pankkien tarjoamiin rembursseihin (10). Vakuutuksenantajien tarjoaman lyhytaikaisen vientiluottovakuutuksen ja pankkien tarjoamien remburssien mahdollisen keskinäisen korvattavuuden vuoksi toimenpide sisältää etua lyhytaikaisten vientiluottovakuutusten alalle, koska se auttaa ylläpitämään markkinoilla toimivien vientiluottovakuutuksenantajien osuutta kaupankäyntiin liittyvän kaupallisen ja poliittisen riskin varalta tarjottavan vakuutusturvan markkinoilla. Koska pankit eivät voi osallistua järjestelmään, jossa julkista vakuutusta tarjotaan täydentämään yksityisten vakuutuksenantajien tarjoamaa suojaa, kyseessä on valikoiva etu.
(37)
Edellä esitetyn perusteella komissio päättelee, että toimenpide tarjoaa valikoivan edun vakuutuksenantajille.
Valikoiva etu vientiyrityksille ja kotimaankaupan yrityksille
(38)
Järjestelmään osallistuvat vientiyritykset ja kotimaankauppaa harjoittavat yritykset maksavat markkinahintaista vakuutusmaksua alhaisemman hinnan. Tästä seuraa, että järjestelmästä hyötyvien yritysten asema vahvistuu verrattuna yrityksiin, jotka saisivat vakuutusturvaa ainoastaan yksityisiltä vakuutuksenantajilta markkinahintaan. Jo pelkästään se, että järjestelmän toimenpiteistä seuraa eräiden markkinatoimijoiden aseman vahvistuminen vastaavassa tilanteessa oleviin kilpailijoihin verrattuna, on katsottu eduksi (11). Käsiteltävänä olevassa asiassa kyseisten edunsaajien aseman vahvistuminen ei olisi ollut samassa määrin mahdollista ilman valtion toimenpidettä.
(39)
Kuten Portugalin viranomaiset myöntävät, markkinoilta ei ole saatavissa vakuutusturvaa - ainakaan samassa määrin - järjestelmän kattamille riskeille. Näin ollen järjestelmästä hyötyvät yritykset saavat kaksinkertaisen edun saadessaan vakuutusturvaa, jota ei muutoin olisi saatavilla: sen lisäksi, että ne hyötyvät markkinahintaa edullisemmista vakuutusmaksuista, ne hyötyvät myös ylimääräisestä vakuutusturvasta.
(40)
Näiden tekijöiden perusteella Portugalin järjestelmä on valikoiva.
(41)
Ensimmäinen osoitus järjestelmän valikoivuudesta on se, että toimenpiteestä hyötyvät yritykset ovat lähes yksinomaan tavarakauppaa harjoittavia yrityksiä. Palveluja tarjoavat yritykset hyötyvät siitä selvästi vähemmässä määrin. Muodollisen tutkintamenettelyn aikana Portugalin viranomaiset totesivat, että muuta kuin kaupallista toimintaa harjoittavien yritysten osallistumiselle järjestelmään ei ole lakisääteisiä esteitä ja että rakennusalan, liikennealan ja muiden palvelujen (pl. kauppa) alan yritykset ovat hyötyneet toimenpiteestä. Portugali myöntää kuitenkin, että luonteensa puolesta vientiluottovakuutus liittyy pääasiassa tavarakauppaan. Kuljetus- ja muita palveluja tarjoavien yritysten osuus oli lokakuussa 2010 vain 2,4 prosenttia järjestelmän mukaisesti tarjotuista vakuutuksista. Kun otetaan huomioon, että palveluyrityksiä oli vain 8 järjestelmän yhteensä 361:stä edunsaajayrityksestä ja niiden osuus oli noin 1,25 prosenttia luottolimiitistä, on selvää, että kyseessä olevalla toimenpiteellä tuettiin pääasiassa tavarakauppaa harjoittavia yrityksiä.
(42)
Myös muut seikat osoittavat, että järjestelmä on valikoiva.
(43)
Vaikka Portugalin viranomaiset esittävät, että järjestelmä on luonteeltaan yleinen, koska edunsaajat määritellään objektiivin perustein, joihin ei liity syrjintää toisista jäsenvaltioista peräisin olevia yhteisöjä kohtaan, järjestelmän ehdot jättävät tiettyä harkinnanvaraa edunsaajien valintaan. Järjestelmässä noudetaan täydentävän vakuutusturvan mallia, jonka perusteella tukikelpoisia ovat ainoastaan yritykset, joilla on yksityisen vakuutuksenantajan myöntämä luottolimiitti. Sen sijaan yritykset, joille yksityiset vakuutuksenantajat kieltäytyvät antamasta vakuutusturvaa, eivät voi saada myöskään täydentävää vakuutusturvaa. Järjestelmä jättää vakuutuskelpoisuuden arvioinnin täysin yksityisten vakuutuksenantajien harkintaan. Järjestelmästä puuttuvat yhdenmukaiset ja objektiiviset perusteet, joiden avulla arvioidaan kunkin vientiyrityksen ja kotimaankaupan yrityksen toteuttamiin liiketoimiin sisältyvää riskiä. Tämän vuoksi yksityisille vakuutuksenantajille jää liikkumavaraa sellaisten yritysten luottokelpoisuuden arvioinnissa, jotka ovat järjestelmän perusteella tukikelpoisia. Unionin tuomioistuin on todennut, että jotta toimenpidettä voidaan pitää muuna kuin valikoivana, toimenpiteen soveltamisperusteen on oltava objektiivinen, eikä se saa liittyä millään tavoin tiettyyn alueeseen tai alaan ja sen on lisäksi oltava tavoitellun päämäärän mukainen (12). Käsiteltävänä olevassa asiassa objektiivisten perusteiden puuttuminen päätöksistä myöntää yksityistä vakuutusturvaa johtaa mahdolliseen syrjintään sellaisten yritysten välillä, jotka ovat keskenään samankaltaisessa tilanteessa (13).
(44)
Vaikka järjestelmään osallistumista koskevat perusteet katsottaisiinkin objektiiviksi, tuomioistuin on useaan otteeseen katsonut, että pelkkä objektiivisten perusteiden olemassaolo ei estä sitä, että toimenpide voisi olla valikoiva, jos toimenpiteen vaikutuksena on suosia tiettyjä yrityksiä toisten kustannuksella. Tuomioistuin onkin todennut, että ”se, ettei tuki koske yhtä tai useaa etukäteen määriteltyä yksittäistä tuensaajaa vaan että sen saamiselle on asetettu useita objektiivisia edellytyksiä, joiden täyttyessä se voidaan myöntää edeltä määritellyn kokonaistalousarvion rajoissa määrittelemättömälle määrälle tuensaajia, joita ei ole alun perin yksilöity, ei riitä kyseenalaistamaan tuen valikoivuutta ja siten sen katsomista perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi. Tällainen seikka merkitsee korkeintaan sitä, ettei kyseinen tuki ole yksittäinen tuki. Se ei sitä vastoin sulje pois mahdollisuutta, että tätä julkista toimenpidettä olisi tutkittava valikoivaa toimenpidettä merkitsevänä tukijärjestelmänä ja siten erityisenä järjestelmänä, jos se soveltamisedellytystensä vuoksi hyödyttää tiettyjä yrityksiä tai toimialoja muiden kustannuksella” (14). Tuomioistuimen mukaan valtion toimenpiteitä ei pitäisi arvioida perusteiden tai tavoitteiden perusteella, vaan niiden vaikutuksen mukaan (15). Käsiteltävänä olevassa asiassa järjestelmä on katsottava valikoivaksi.
(45)
Jotta toimenpide voisi olla luoteeltaan yleinen, sen on perustuttava objektiivisiin ja horisontaalisiin perusteisiin eikä sen voimassaoloaika eikä soveltamisala saa olla liian rajattu. Vaikka Portugalin viranomaiset väittävätkin järjestelmän olevan luonteeltaan yleinen, sekä sen voimassaoloaika että soveltamisala, erityisesti jo täydentävään vakuutusturvaan perustuvan mallinsa perusteella, on rajattu, kuten johdanto-osan 43 kappaleessa todetaan.
(46)
Järjestelmän mukaiset perusteet eivät myöskään ole yhdenmukaisia toimenpiteen päämäärän ja logiikan kanssa (16). Vaikka yksityiset vakuutuksenantajat soveltaisivat järjestelmää objektiivisesti, tukikelpoisia olisivat ainoastaan sellaiset yritykset, joiden vakuutusturvaa finanssikriisi on supistanut. Kokonaan järjestelmän ulkopuolelle jäävät yritykset, joille yksityiset vakuutusyritykset eivät myönnä lainkaan luottolimiittiä. Vaikka järjestelmän tavoitteena on puuttua väitettyyn tilanteeseen, jossa vakuutusturvaa ei ole saatavilla yksityisiltä markkinoilta, se ei kuitenkaan kata yrityksiä, joihin yksityisten vakuutuksenantajien kapasiteetin väheneminen vakavimmin vaikuttaa. Tästä syystä toimenpidettä ei ole suunniteltu siten, että sillä voitaisiin korjata asianmukaisesti havaittu markkinoiden toimintapuute.
(47)
Edellä esitetyn perusteella voidaan päätellä, että järjestelmään osallistuvat vientiyritykset ja kotimaankaupan yritykset saavat valikoivaa etua.
Vaikutus kauppaan ja kilpailun vääristyminen
(48)
Kun tarkastellaan kauppaan aiheutuvaa vaikutusta, on otettava huomioon, että järjestelmää sovelletaan vientiluottovakuutuksiin ja kotimaan tavarakaupan liiketoimiin.
(49)
Koska järjestelmä kattaa myös kotimaankaupan, se voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan tavalla, joka voi vääristää tuntuvasti kauppavirtoja esimerkiksi siirtämällä taloudellista toimintaa vientikaupasta kotimaankauppaan.
(50)
Kilpailun vääristymisen osalta tuomioistuimen oikeuskäytännössä todetaan, että yksinomaan se, että yrityksen asema vahvistuu muihin kilpaileviin yrityksiin verrattuna, kun se saa taloudellista tukea, jota se ei olisi tavanomaisen liiketoimintansa yhteydessä saanut, viittaa mahdolliseen kilpailun vääristymiseen (17).
(51)
Koska järjestelmää sovelletaan vientiin, myös muihin jäsenvaltioihin suuntautuvaan vientiin, toimenpide vaikuttaa luonnollisesti jäsenvaltioiden välisiin kauppavirtoihin. Järjestelmä edistää edunsaajien vientikaupan harjoittamista.
(52)
Järjestelmä vaikuttaa myös kauppaan, sillä sitä sovelletaan kotimaankauppaan. Silloin kun jäsenvaltion myöntämä tuki vahvistaa yrityksen asemaa muihin sen kanssa unionin sisäisessä kaupassa kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti katsottava vaikuttavan kilpailijoihin. Se, että tietyllä toimialalla käytävä kilpailu on vapautettu unionissa, voi auttaa määrittämään, että tuella on todellista tai mahdollista vaikutusta kilpailuun ja vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Edunsaajayrityksen ei tarvitse itsensä käydä unionin sisäistä kauppaa. Jäsenvaltion yritykselle myöntämä tuki voi johtaa toiminnan ylläpitämiseen tai lisäämiseen kotimaanmarkkinoilla. Tämä voi rajoittaa toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneiden yritysten mahdollisuuksia päästä kyseisen jäsenvaltion markkinoille. Lisäksi sellaisen yrityksen aseman vahvistaminen, joka ei ole vielä osallistunut unionin sisäiseen kauppaan, voi antaa yritykselle valmiudet päästä jatkossa toisen jäsenvaltion markkinoille (18).
(53)
Käsiteltävänä olevassa asiassa toimenpide hyödyttää yrityksiä, jotka toimivat monilla aloilla, joilla käydään kauppaan Euroopan unionissa. Tämän vuoksi jopa pelkästään Portugalin markkinoilla toimivien yritysten harjoittamaan kotimaankauppaan myönnetyt edut vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(54)
Lisäksi toimenpiteen päämääränä on tukea Portugaliin sijoittautuneiden yritysten liiketoimintaa suhteessa muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin yrityksiin. Tämän vuoksi toimenpide voi vääristää kauppaa sisämarkkinoilla.
Päätelmät
(55)
Näistä syistä kyseinen järjestelmä on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Tuki voidaan katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi, jos siihen voidaan soveltaa jotain perussopimuksessa määrätyistä poikkeuksista.
6.2 VAKUUTUKSENANTAJILLE MYÖNNETYN TUEN SOVELTUVUUS SISÄMARKKINOILLE
(56)
Komissio vahvisti tiedonannossaan edellytykset, joiden perusteella vakuutuksenantajille lyhytaikaisia vientiluottovakuutuksia koskevien valtiontukijärjestelmien muodossa myönnetty tuki katsotaan soveltuvaksi sisämarkkinoille. Tilapäisissä puitteissa määritetään tiedonannon soveltamista koskevista edellytyksistä finanssikriisin aikana.
(57)
Tiedonannon 2.5 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna (19), määritellään ”markkinariskit” siten, että niillä tarkoitetaan tiedonannon liitteessä lueteltuihin maihin sijoittautuneisiin julkisiin ja yksityisiin velallisiin liittyviä kaupallisia ja poliittisia riskejä (20). Yleensä sellaisia vientiluottovakuutuksenantajia, jotka toteuttavat tai kattavat markkinariskiksi katsotun liiketoimen, hyödyttävät taloudelliset edut ovat kiellettyjä.
(58)
Tiedonannon 3.1 kohdan mukaisesti tekijöihin, jotka voivat vääristää kilpailua markkinariskejä vakuuttavien julkisten tai julkisesti tuettujen vientiluottovakuutuksenantajien hyväksi, kuuluvat lainmukaiset tai tosiasialliset valtion takaukset lainoille ja tappioille. Tällaiset takaukset antavat vakuutuksenantajille mahdollisuuden saada lainaa tavanomaisia markkinakorkoja alemmilla koroilla tai ne mahdollistavat ylipäätään lainansaannin. Lisäksi ne poistavat vakuutuksenantajien tarpeen jälleenvakuuttaa yksityisillä markkinoilla.
(59)
Kun on kyse maista, joita ei ole lueteltu tiedonannon liitteessä, tällaiset riskit eivät ole tiedonannossa tarkoitettuja ”markkinariskejä”. Niiden vakuuttamiseksi myönnetyt valtiontuet eivät kuulu kyseisen tiedonannon soveltamisalaan.
(60)
Tiedonannon 4.2 kohdassa todetaan, että ”markkinariskejä” ei saa kattaa vientiluottovakuutuksilla, joihin sisältyy valtiontukea. Tiedonannon 4.4 kohdan mukaan julkinen tai julkisesti tuettu vientiluottovakuutuksenantaja voi kuitenkin tilapäisesti kattaa markkinariskejä tietyin edellytyksin. Tiedonannossa todetaan erityisesti, että liitteessä lueteltuihin maihin sijoittautuneita velallisia koskevat riskit voidaan tilapäisesti katsoa muiksi kuin markkinariskeiksi, jos voidaan osoittaa, että markkinariskeiksi tavallisesti katsotuille riskeille ei saada vakuutusturvaa yksityisiltä vientiluottovakuutuksenantajilta. Jäsenvaltion, joka aikoo soveltaa tätä poikkeuslauseketta, on kuitenkin esitettävä markkinakatsaus ja lausunnot kahdelta suurelta ja hyvämaineiselta kansainvälisillä markkinoilla toimivalta yksityiseltä vientiluottovakuutuksenantajalta sekä yhdeltä kansalliselta luottovakuutuksenantajalta, jotka molemmat osoittavat, että yksityisiltä vakuutusmarkkinoilta ei saa vakuutussuojaa. Julkista tukea saavan vientiluottovakuutuksenantajan on lisäksi sopeutettava perimänsä vakuutusmaksut mahdollisimman lähelle yksityisten vientiluottovakuutuksenantajien vastaavasta riskistä perimiä maksuja ja esitettävä kuvaus ehdoista, joita julkinen tai julkisesti tuettu vientiluottovakuutuksenantaja aikoo soveltaa näihin riskeihin.
(61)
Menettelyn nopeuttamiseksi tilapäisissä puitteissa yksinkertaistettiin 31 päivään joulukuuta 2010 asti todisteita, jotka jäsenvaltioiden on esitettävä osoittaakseen, ettei vakuutusturvaa ole saatavilla. Tätä varten jäsenvaltioiden oli toimitettava todisteita suurelta ja hyvämaineiselta kansainvälisillä markkinoilla toimivalta yksityiseltä vientiluottovakuutuksenantajalta sekä yhdeltä kansalliselta luottovakuutuksenantajalta tai vähintään neljältä kotimaanmarkkinoilla vahvassa asemassa olevalta vientiyritykseltä. Tilapäisten puitteiden voimassaoloaikaa jatkettiin 31 päivään joulukuuta 2011 (21).
Vakuutusturvaa ei ole saatavilla
(62)
Portugali toimitti komissiolle kirjeitä muutamilta vientiyrityksiltä, jotka eivät olleet saaneet vakuutusturvaa eräille liiketoimilleen. Komissio kuitenkin katsoi, että Portugalin viranomaisten toimittamat kirjeet eivät sisältäneet riittäviä todisteita siitä, että vakuutusturvaa ei ollut yleisesti saatavilla. Kyseisissä kirjeissä esitetyt vakuutusturvan epäämisen perusteet on joko luokiteltu luottamuksellisiksi tai niissä todetaan selkeästi, että kieltäytyminen johtuu asiakkaan heikosta maksuvalmiudesta ja rahoitusasemasta. Tätä voidaan pitää tavanomaisena liiketoimintatapana asianmukaisesti toimivilla vakuutusmarkkinoilla. Vastauksessaan menettelyn aloittamisesta 27 päivänä lokakuuta 2010 annettuun komission päätökseen Portugali toimitti tietoja, jotka osoittavat vakuutussopimuksen tehneiden yritysten määrän vähentyneen (määrä on vähentynyt 29,41 % vuoden 2009 loppuun mennessä edellisvuoteen verrattuna ja edelleen 12,53 % syyskuuhun 2010 mennessä). Myös vakuutuskannan arvo on laskenut (arvo on laskenut 32,84 % vuoden 2009 loppuun mennessä edellisvuoteen verrattuna ja edelleen 22,36 % syyskuuhun 2010 mennessä). Toisessa Portugalin esittämistä yksityisten vakuutuksenantajien kirjeistä (22 päivänä marraskuuta 2010 päivätty kirje CESCEltä) kuitenkin todetaan, että myös yritysten rahoitustarpeet ovat vähentyneet ostomarkkinoiden supistumisen myötä. Tästä syystä vakuutuskannan arvon väitetty väheneminen ei ole riittävä todiste siitä, että vakuutusturvaa ei ole saatavilla markkinoilla.
(63)
Toisaalta jos vakuutusturvaa ei ole saatavilla yksityisiltä markkinoilta ja sitä tulee saataville, kun valtio myöntää osittaisen vakuutusturvan, vakuutuksenantajien voitaisiin tällöin katsoa saaneen valtiontukea. Koska toimijoiden asema markkinoilla määräytyy pitkälti vakuutusturvan tarjontakapasiteetin perustella, kuten 35 kappaleessa selitettiin, valtiontukeen perustuvan luoton saatavuus antaa markkinoilla jo toimiville yrityksille mahdollisuuden säilyttää markkina-asemansa.
Maksujen saattaminen vastaamaan yksityisten vientiluottovakuutuksenantajien perimiä vakuutusmaksuja
(64)
Järjestelmän mukaisesti perityt vakuutusmaksut vastaavat noin 60:tä prosenttia yksityisen vakuutuksenantajan samalta asiakkaalta veloittamasta vakuutusmaksusta. Toisin kuin Portugalin viranomaiset esittävät, järjestelmän kautta valtiolle siirtyvää riskiä on pidettävä suurempana kuin yksityisen vakuutuksenantajan yksinään kattamaa riskiä. On syytä huomata, että luottoriski kasvaa vakuutuksella katetun määrän kasvaessa. Kun vakuutusturva on suurempi, vientiyritys pystyy tekemään enemmän kauppaa yhden ostajan kanssa. Liiketoimien kokonaismäärä voikin tällöin ylittää ostajan takaisinmaksukyvyn.
(65)
Portugalin viranomaiset myöntävät, että ylimääräisiin liiketoimiin liittyvä riski on pienempi, sillä rajatun luottolimiitin saanut vientiyritys vakuuttaisi ensiksi ostajat, joihin liittyvä riski on suurin. Vasta vakuutusturvan kasvaessa vientiyritykset vakuuttaisivat vähitellen myös ostajat, joihin liittyvä riski on pienempi. Tässä perustelussa ei kuitenkaan oteta huomioon sitä, että luottolimiitit myönnetään ostajakohtaisesti. Tämän vuoksi vientiyritys ei voi valita, että se käyttää koko luottolimiitin pelkästään ostajaan, johon liittyy suurin luottoriski.
(66)
Portugalin viranomaisten mukaan vakuutettuihin ylimääräisiin liiketoimiin liittyvä riski on alhaisempi kuin yksityisten vakuutuksenantajien vakuuttamiin liiketoimiin liittyvä riski. Tämä päätelmä johtaisi kuitenkin siihen, että yksityiset vakuutuksenantajat hyväksyisivät tiettyä vakuutusmaksua vastaan suuremman riskin, vaikka ne kieltäytyvät myöntämästä samaa vakuutusmaksua vastaan vakuutusturvaa liiketoimelle, johon liittyvä riski on pienempi. Jos tämä väite pitäisi paikkansa, rationaalisesti toimiva yksityinen vakuutuksenantaja vakuuttaisi enemmän liiketoimia, mikä korottaisi sen vakuutusmaksutuloja ja samalla alentaisi riskejä. Toisin sanoen Portugalin viranomaisten väitteestä seuraisi, että yksityiset vakuutuksenantajat eivät toimisi rationaalisesti, sillä ne suostuisivat vakuuttamaan vakuutuskannan osan, johon liittyy suurempi riski, mutta eivät sitä osaa, johon liittyy pienempi riski. Tästä syystä perustelua ei voi hyväksyä.
(67)
Koska järjestelmästä katettiin suurempi riski, valtion ottama lopullisia tappiota koskeva riski on suurempi kuin yksityisen vakuutuksenantajan, joka hinnoittelee ja myöntää alustavan vakuutusturvan asiakaskohtaisesti. Täydentävässä vakuutusturvajärjestelmässä päätös vakuutusturvan laajentamisesta tehdään vasta sitten, kun alustavaa vientiluottovakuutusta koskevan limiittiin vakuutusmaksu on määritetty. Tämän vuoksi täydentävän vakuutusturvan hinnan pitäisi kuvastaa mahdolliseen ylimääräiseen vakuutusturvaan liittyvää korkeampaa luottoriskiä. Portugalin viranomaisten perustelua, jonka mukaan yritykset harjoittaisivat itsevalintaa, joka varmistaisi, että riskialttiimmat toimet katettaisiin yksityisin vakuutuksin, eivät tue mitkään konkreettiset tiedot eikä tunnettu markkinatapa. Yleisin yksityisen lyhytaikaisen vientiluottovakuutuksen muoto (koko liikevaihdon kattava vakuutus) edellyttää, että vakuutussopimus kattaa kokonaisuudessaan myynnin yhdelle asiakkaalle. Tällä tavoin vakuutettua yritystä estetään vakuuttamasta riskit valikoivasti. Komissio katsoo, että täydentävän vakuutuksen hinnassa olisi pitänyt ottaa huomioon korkeampi riskitaso. Tästä syystä vakuutusmaksun olisi pitänyt olla korkeampi kuin yksityisten vakuutuksenantajien tarjoamasta perusvakuutusturvasta peritty maksu.
(68)
Käsiteltävänä olevassa asiassa järjestelmän mukaisesti perityt vakuutusmaksut ovat alhaisemmat kuin vientiluottovakuutusmarkkinoiden nykyiset hinnat. Portugalin viranomaiset vahvistavat tämän tiedon vastauksessaan menettelyn aloittamisesta 27 päivänä lokakuuta 2010 annettuun komission päätökseen. Vakuutusmaksut ovat myös alhaisemmat kuin vuosina 2007 ja 2008 voimassa olleet markkinahinnat. Tästä syystä Portugalin viranomaisten esittämää perustelua, jonka mukaan hinnoittelu vastaa finanssikriisiä edeltänyttä hintatasoa, ei voida hyväksyä. Vakuutusmaksuissa olisi myös otettava huomioon suurempi riski. Näin ollen vakuutusmaksujen olisi siis oltava korkeampia kuin markkinahintaiset maksut.
(69)
Edellä esitetyistä syistä komissio päättelee, että tarkasteltava järjestelmä ei ole tiedonannon ja tilapäisten puitteiden mukainen sellaisena kuin sitä sovelletaan vakuutuksenantajiin.
6.3 VIENTIYRITYKSILLE MYÖNNETYN TUEN SOVELTUVUUS SISÄMARKKINOILLE
6.3.1 Lyhytaikaisia vientiluottovakuutuksia koskevan toimenpiteen soveltuvuus sisämarkkinoille
(70)
Tuen voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille tietyin edellytyksin tavanomaisissa markkinaolosuhteissa sovellettavan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti ja talouden vakavien häiriöiden tapauksessa sovellettavan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti.
(71)
Komissio muistuttaa, että oikeuskäytännön mukaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohtaa on tulkittava suppeasti ja kyseessä on oltava koko jäsenvaltion talouteen vaikuttava häiriö (22).
(72)
Tilapäisissä puitteissa, joiden voimassaoloa on jatkettu 31 päivään joulukuuta 2012, vahvistettujen periaatteiden mukaan (5.1 kohta) tukitoimenpiteiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille seuraavien edellytysten täyttyessä:
a)
Sopivuus
Tuen on oltava hyvin kohdennettua, jotta sillä voitaisiin saavuttaa tehokkaasti taloudessa olevan vakavan häiriön poistamista koskeva tavoite. Tätä tulosta ei saavuteta, jos toimenpide ei sovellu kyseisen häiriön poistamiseen.
b)
Välttämättömyys
Tukitoimenpiteen on määränsä ja muotonsa puolesta oltava välttämätön tavoitteen saavuttamiseksi. Tukimäärän on oltava tavoitteen saavuttamisen edellyttämä vähimmäismäärä ja tukimuodon on oltava sopivin häiriön poistamiseksi. Toisin sanoen jos vähäisempi tukimäärä tai vähemmän vääristävä tukimuoto riittäisivät poistamaan vakavan häiriön koko maan taloudessa, kyseessä oleva toimenpide ei olisi välttämätön. Tämä päätelmä on vahvistettu tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä (23).
c)
Oikeasuhteisuus
Toimenpiteen myönteiset vaikutukset on saatettava asianmukaiseen tasapainoon aiheutettujen kilpailun vääristymien kanssa, jotta kilpailun vääristyminen voidaan rajoittaa toimenpiteiden tavoitteiden saavuttamisen edellyttämään vähimmäismäärään. SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa kielletään kaikki valikoivat julkiset toimenpiteet, jotka ovat omiaan vääristämään jäsenvaltioiden välistä kauppaa. SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla myönnetyn, valtiontuen hyväksymistä koskevan poikkeuksen osalta on varmistettava, että tuki on rajattu tavoitteiden saavuttamisen edellyttämään vähimmäismäärään.
Sopivuus
(73)
Kuten edellä 46 kappaleessa selitettiin, järjestelmän ulkopuolelle jäävät yritykset, joihin finanssikriisi vaikuttaa eniten ja tämän vuoksi se ei sovellu ratkaisemaan yksityisen vakuutusturvan puuttumista koskevaa markkinoiden toimintapuutetta.
Välttämättömyys ja oikeasuhteisuus: maksujen saattaminen vastaamaan yksityisten vientiluottovakuutuksenantajien vakuutusmaksuja
(74)
Kuten edellä 62 kappaleessa todettiin, vaikka Portugalin viranomaisten toimittamat tiedot osoittavat, että vientiluottovakuutusten markkinoilla on jännitteitä, viranomaiset eivät kuitenkaan ole osoittaneet, että vakuutusturvaa ei olisi saatavilla. Tämän vuoksi valtion toimenpiteen välttämättömyyttä ei voida vahvistaa.
(75)
Kuten edellä 21 ja 64 kappaleessa mainittiin, järjestelmän mukaisesti perityt hinnat vastaavat noin 60 prosenttia yksityisen vakuutuksenantajan samalta asiakkaalta veloittamasta hinnasta.
(76)
Kuten edellä 65-67 kappaleessa todetaan, täydentävässä vakuutusturvajärjestelmässä päätös vakuutusturvan laajentamisesta tehdään vasta sitten, kun alustavaa vientiluottovakuutusta koskevan limiitin vakuutusmaksu on määritetty. Tällöin täydentävän vakuutusturvan hinnan on kuvastettava mahdolliseen ylimääräiseen vakuutusturvaan liittyvää korkeampaa luottoriskiä.
(77)
Tavoite varmistaa vakuutusturva, jota ei mahdollisesti ole muutoin saatavilla markkinoilla, voitaisiin saavuttaa myös järjestelmällä, joka olisi hinnoiteltu siten, että se vastaisi valtion ottamaa riskiä. Tämän vuoksi järjestelmän hinnoittelu, jonka lähtökohtana on alhaisempi vakuutusmaksu kuin markkinoilla vastaavasta riskistä peritty maksu, ei ole oikeassa suhteessa järjestelmän tavoitteisiin.
(78)
Edellä esitetyn perusteella järjestelmän vientiluottovakuutusosaa ei voida pitää sisämarkkinoille soveltuvana tukena vientiyrityksille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdassa ja tilapäisissä puitteissa tarkoitetulla tavalla.
(79)
On syytä huomata, että kaikki tuen sopivuutta, välttämättömyyttä ja oikeasuhteisuutta koskevat perusteet ovat yhtä merkityksellisiä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisessa analyysissä, kun tarkastellaan 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan soveltamista. Tästä syystä komissio päättelee, että järjestelmästä vientiyrityksille myönnetty tuki vaikuttaa kauppaan yhteisen edun vastaisella tavalla.
6.3.2 Järjestelmän soveltuvuus sisämarkkinoille kotimaankaupan vakuutustoiminnan osalta
(80)
Kun tarkastellaan järjestelmän soveltamista kotimaan liiketoimintaan, markkinahintaa edullisempien vakuutusten myöntäminen kotimaankauppaan saattaa suosia kotimaankauppaa viennin kustannuksella ja vaikuttaa merkittävästi tuontiin. Tämän vuoksi tavanomaisissa markkinaolosuhteissa kotimaankaupan valtiontuki on tiukasti kielletty. SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c ja b alakohdan mukaan tuki voidaan kuitenkin katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi tietyin edellytyksin. Tiedonannossa ja tilapäisissä puitteissa vahvistetaan perusteet, joiden perusteella lyhytaikaisia vientiluottovakuutuksia koskevien toimenpiteiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille. Kyseisiä määräyksiä ei kuitenkaan sovelleta kotimaankaupan liiketoimiin.
(81)
Portugalin viranomaiset ilmoittivat nykyiseen finanssikriisiin perustuvan järjestelmänsä tilapäisten puitteiden nojalla. Tämän vuoksi on arvioitava, voitaisiinko järjestelmän katsoa talouskriisin kauaskantoisten vaikutusten vuoksi soveltuvan sisämarkkinoille suoraan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla. Jos näin ei voida tehdä, sen jälkeen on analysoitava, voidaanko toimenpiteen katsoa soveltuvan sisämarkkinoille 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
(82)
Kun tarkastellaan sisämarkkinoille soveltuvuutta SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla, on otettava huomioon, että kyseisessä määräyksessä komissiolle annetaan mahdollisuus todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi tuki ”jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen”.
(83)
Komissio muistuttaa, että SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b alakohtaa on tulkittava suppeasti ja kyseessä on oltava koko jäsenvaltion talouteen vaikuttava häiriö (24). Se toteaa myös, kuten 73 kappaleessa esitettiin, että toimenpiteen on täytettävä sopivuutta, välttämättömyyttä ja oikeasuhteisuutta koskevat periaatteet.
(84)
Toimenpide toteutettiin nykyisen finanssikriisin aikana, ja se on määräaikainen.
(85)
Komissio on saanut vientiyrityksiltä ja yksityisiltä vakuutuksenantajilta kirjeitä, jotka osoittavat, että kotimaankaupan vakuutusturva on supistunut. Portugalin viranomaisten mukaan vahinkosuhde on noussut 102 prosenttiin. Tämä havainto ei kuitenkaan ole ratkaiseva, sillä kasvu vastaa vuodesta 2004 jatkunutta suuntausta, kuten Portugalin viranomaisten esittämissä huomautuksissakin todetaan. Vahinkosuhteen jatkuva kasvu jo ennen finanssikriisin alkua voi merkitä kotimaankaupan rahoitusta koskevan markkinoiden toimintapuutteen sijaan sitä, että markkinoilla on rakenteellinen ongelma. Tämän vuoksi komissio ei ole löytänyt näyttöä siitä, että järjestelmä on sopiva poistamaan taloudessa olevan vakavan häiriön. Järjestelmän ei voida katsoa soveltuvan sisämarkkinoille tilapäisten puitteiden tai 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla.
(86)
Kun tarkastellaan järjestelmän soveltuvuutta sisämarkkinoille tiedonannon ja 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla, on otettava huomioon, että järjestelmän tarkoituksena on ratkaista vakuutusturvan saatavuutta markkinoilla koskeva ongelma. Kyseessä on täydentävä järjestelmä, joka jättää yksityisille vakuutuksenantajille harkinnanvaraa edunsaajien valinnassa. Näin ollen järjestelmän mukaisen vakuutusturvan ulkopuolelle saattavat jäädä yritykset, jotka ovat järjestelmän piiriin kuuluvien yritysten kanssa samankaltaisessa tilanteessa mutta jotka kärsivät niitä enemmän finanssikriisin vaikutuksista. Tällaiset järjestelmän ulkopuolelle jäävät yritykset eivät saisi lainkaan vakuutusturvaa sen sijaan, että kieltäydyttäisiin myöntämästä vain osa vakuutusturvasta. Toimenpide tarjoaa edunsaajille lisäturvan lisäksi hintaetua, sillä vakuutusmaksut ovat markkinahintaa edullisempia. Kuten jo todettiin, järjestelmän mukaisesti perityt hinnat vastaavat noin 60 prosenttia yksityisen vakuutuksenantajan samalta asiakkaalta veloittamasta hinnasta. Samalla alkuperäiseen verrattuna kaksinkertaiseksi korotettu limiitti merkitsee valtiolle suurempaa riskiä, joka ei kuitenkaan vaikuta vakuutusmaksun määrään. Järjestelmän mukaisia hintoja ei voida perustella tarpeella ratkaista vakuutusturvan saatavuutta koskeva ongelma. Järjestelmä ei ole oikeassa suhteessa sillä tavoiteltuihin vaikutuksiin verrattuna, ja se voi vääristää kilpailua.
(87)
Näistä syistä komissio päättelee, että kotimaankaupan vakuutustoimintaan myönnetty valtiontuki ei täytä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan b ja c alakohdassa määrättyjä edellytyksiä eikä sovellu sisämarkkinoille.
7. PÄÄTELMÄT
(88)
Edellä esitetyn perusteella komissio päättelee, että järjestelmästä myönnetään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, jonka ei voida katsoa soveltuvan sisämarkkinoille.
8. Takaisinperintä
(89)
Neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (25) 14 artiklan 1 kohdan mukaan sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komission on päätettävä, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta. Ainoastaan sisämarkkinoille soveltumaton tuki peritään takaisin.
(90)
Takaisinperinnän tavoitteena on palauttaa tilanne, joka vallitsi ennen kuin tuki myönnettiin. Tavoite saavutetaan, kun tuensaajat ovat maksaneet takaisin sääntöjenvastaisen tuen. Näin tuensaajat luopuvat edusta, jonka ne saivat kilpailijoihinsa verrattuna. Takaisinperittävän määrän on oltava riittävän suuri, jotta sillä voidaan poistaa tuensaajille koitunut taloudellinen etu.
(91)
Jotta täsmällinen tukimäärä voidaan määrittää, on määritettävä asianmukainen viitearvo, koska valtion myöntämää vakuutusturvaa koskevaa markkinahintaa ei ole käytettävissä. Kuten takauksia koskevan komission tiedonannon (26) 4.2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa todetaan, takausten avustusekvivalentti olisi laskettava samalla tavoin kuin korkotukilainan avustusekvivalentti. Näin ollen tukimäärä voidaan laskea määrittämällä markkinakoron ja sen koron, joka on saatu valtiontakauksen avulla, erotus sen jälkeen kun mahdolliset takausmaksut on vähennetty.
(92)
Vakuutuksenantajille myönnetyn tuen osalta etua on saatu siten, että vakuutusyritysten markkinaosuudet ovat säilyneet. Ilman tukea vakuutusturvan olisi voinut myöntää toinen markkinatoimija. Kuten edellä 35 kappaleessa on selostettu, kilpailu markkinoilla perustuu pääasiassa toimijoiden kykyyn tarjota vakuutusturvaa ja vain vähäisemmässä määrin myönnetyn vakuutusturvan hintaan. Markkinakäytäntönä on lisäksi, että koko vakuutuskannalle määritetään keskihinta ja asiakkaan on vakuutettava kaikki liiketoimensa samalla vakuutuksenantajalla (27), jotta voidaan välttää, että vakuutettu yritys käyttää limiittiään vain liiketoimissaan riskialttiimpien ostajien kanssa (ns. cherry picking). Riskialttiimpien liiketoimien valikoiva vakuuttaminen olisi mahdollista, jos vakuutettu yritys maksaisi keskihinnan vain enemmän riskialttiiden asiakkaiden osalta, eikä vakuuttaisi vähemmän riskialttiita asiakkaita ollenkaan tai hankkisi niitä koskevan vakuutuksen toiselta vakuutuksenantajalta. Jos toinen markkinatoimija olisi tarjonnut vientiyrityksille ja/tai kotimaankaupan yrityksille vakuutusturvan, joka kattaa kaikki pyydetyt luottolimiitit, yritykset olisivat tämän vuoksi todennäköisesti siirtäneet kaikki vakuutussopimuksensa tällaiselle toimijalle, vaikka veloitettu hinta olisikin ollut korkeampi. Taloudellinen etu voidaan määrittää laskemalla vakuutuksenantajan tarjoamastaan vakuutusturvasta saaman voittomarginaalin ja sille aiheutuneiden kustannusten erotus. Jos valtiontukijärjestelmää ei olisi sovellettu, nämä edut, jotka tuottivat voittoa järjestelmään osallistuville yrityksille siltä ajalta, jonka valtio tarjosi täydentävää vakuutusturvaa, olisivat hyödyttäneet muita markkinatoimijoita. Vakuutuksenantajille myönnetyn tuen määrä määritetään näin ollen niiden voittojen perusteella, joita järjestelmään osallistuvat vakuutuksenantajat saivat järjestelmän voimassaoloaikana tuloksena vakuutusturvasta, jonka ne myönsivät järjestelmään osallistuville vientiyrityksille ja kotimaankauppaa harjoittaville yrityksille. Järjestelmään osallistuville asiakkaille koituva etu on laskettava erikseen kunkin järjestelmään osallistuvan yksittäisen vakuutuksenantajan osalta. Jos kyseinen tukimäärä ylittää vähämerkityksistä tukea koskeva raja-arvon, tuki on perittävä takaisin.
(93)
Vientiyritysten ja kotimaankauppaa harjoittavien yritysten tapauksessa edunsaajien olisi pitänyt maksaa markkinaehtoista korvausta valtiolle sen myöntämästä vakuutusturvasta. Tämän vuoksi tukimäärä on laskettava määrittämällä todellisen markkinahinnan ja käytännössä perityn hinnan erotus. Laskelmassa on otettava huomioon kulloinenkin riskitaso. Komissio on kehittänyt takaisinperittävän määrän laskemiseksi menetelmän (jota on selostettu tämän päätöksen liitteessä), joka perustuu kohtuullisiin oletuksiin ja markkinakäytäntöön. Laskentamenetelmän mukaisesti valtion myöntämän vakuutusturvan teoreettinen markkinahinta vastaa 110:tä prosenttia (vakuutusmaksun) hinnasta, jonka yksityinen vakuutuksenantaja veloitti kultakin asiakasyritykseltä. Koska järjestelmän mukainen hinta on 60 prosenttia yksityisten vakuutuksenantajien veloittamista vakuutusmaksuista, kussakin tapauksessa takaisinperittävä määrä vastaa valtion perimää määrää kerrottuna 5/6:lla.
(94)
Johdanto-osan 93 kappaleessa mainittu määrä on takaisinperittävä määrä. Siihen on lisättävä korko, jota kertyy siitä päivästä alkaen, jona tuki myönnettiin edunsaajien käyttöön (yksittäisten takuiden myöntämispäivästä), tuen takaisinperintään asti. Takaisinperittävään määrään lisättävä korko lasketaan neuvoston asetuksen (EY) N:o 794/2004 (28) V luvun mukaisesti, sellaisena kuin asetus on viimeksi muutettuna asetuksella (EY) N:o 271/2008 (29).
(95)
Tämä päätös pannaan täytäntöön välittömästi. Erityisesti kaikki järjestelmän mukaisesti myönnetyt yksittäiset tuet peritään takaisin lukuun ottamatta tukia, jotka täyttävät neuvoston asetuksen (EY) N:o 994/98 (30) 1 ja 2 artiklan nojalla annetuissa asetuksissa tarkoitetut edellytykset tai jotka täyttävät muissa hyväksytyissä tukiohjelmissa tarkoitetut edellytykset hyväksyttyyn tuen enimmäisintensiteettiin tai tämäntyyppiseen tukeen sovellettavaan tuen vähämerkityksisyyttä koskevaan raja-arvoon asti,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Lyhytaikaisia vientiluottovakuutuksia koskeva järjestelmä, jonka Portugali on ottanut käyttöön Finovan perustamisesta 26 päivänä elokuuta 2008 annetun asetuksen nro 175/2008 ja keskinäisiin vakuutusyhtiöihin sovellettavista säännöistä 16 päivänä heinäkuuta 1998 annetun asetuksen nro 211/98 (sellaisena kuin se on muutettuna 30 päivänä tammikuuta 2001 annetulla asetuksella nro 19/2001 ja 7 päivänä syyskuuta 2007 annetulla asetuksella nro 309-A/2007), on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 artiklan vastaista valtiontukea, eikä se sovellu sisämarkkinoille.
2 artikla
Edellä 1 artiklassa tarkoitetun järjestelmän mukaisesti myönnetyt yksittäiset tuet, jotka tuen myöntämispäivänä täyttävät asetuksen (EY) N:o 994/98 1 ja 2 artiklan nojalla annetuissa asetuksissa tai muissa hyväksytyissä tukiohjelmissa tarkoitetut edellytykset, soveltuvat sisämarkkinoille hyväksyttyyn tuen enimmäisintensiteettiin tai tämäntyyppiseen tukeen sovellettavaan tuen vähämerkityksisyyttä koskevaan raja-arvoon asti.
3 artikla
1. Portugalin on perittävä 1 artiklassa tarkoitettu sääntöjenvastainen tuki takaisin kaikilta tuensaajilta.
2. Takaisinperittävästä tuesta on maksettava korkoa siitä lähtien, kun tuki saatettiin tuensaajien käyttöön, sen tosiasialliseen takaisinperintään asti.
3. Korko on laskettava asetuksen (EY) N:o 794/2004, sellaisena kuin asetus on viimeksi muutettuna asetuksella (EY) N:o 271/2008, V luvun mukaisesti.
4. Portugalin on kumottava välittömästi 1 artiklassa tarkoitettu järjestelmä ja peruutettava kaikki jäljellä olevat maksut 1 artiklassa tarkoitetusta järjestelmästä tämän päätöksen tiedoksiantopäivästä alkaen.
4 artikla
1. Edellä 1 artiklassa tarkoitetun järjestelmän mukainen tuki on perittävä takaisin välittömästi ja tehokkaasti.
2. Portugalin on varmistettava, että tämä päätös pannaan täytäntöön neljän kuukauden kuluessa sen tiedoksiantamisesta.
5 artikla
1. Portugalin on toimitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta seuraavat tiedot:
a)
luettelo tuensaajista, jotka ovat saaneet 1 artiklassa tarkoitetun järjestelmän mukaista tukea ja tuensaajakohtaiset yhteenlasketut tukimäärät;
b)
kultakin tuensaajalta takaisinperittävä kokonaismäärä (tuki ja korot);
c)
tarkka kuvaus toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi;
d)
asiakirjat, jotka osoittavat, että tuensaajia on vaadittu maksamaan tuki takaisin.
2. Portugalin on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöönpanemiseksi toteutettavien kansallisten toimenpiteiden edistymisestä siihen saakka, kunnes 1 artiklassa tarkoitetun tuen takaisinperintä on saatettu loppuun. Portugalin on annettava välittömästi komission pyynnöstä tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Portugalin on annettava myös yksityiskohtaisia tietoja tuensaajilta jo perityistä tukimääristä ja koroista.
6 artikla
Tämä päätös on osoitettu Portugalin tasavallalle.
Tehty Brysselissä 23 päivänä marraskuuta 2011.

Labels: 2
4
19
3
18