Document ID: 32004D0169

Entscheidung der Kommission
vom 26. November 2003
über die staatliche Beihilfe, die Italien zugunsten von "Industria Farmaceutica Cesare Serono SpA" für die Entwicklung neuer chemischer Syntheseprozesse für orale pharmazeutische Formen von Polypeptiden und konjugierten Substanzen gewähren will
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2003) 3519)
(Nur der italienische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2004/169/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a),
gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates(1),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung(2),
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. DAS VERFAHREN
(1) Mit dem von der Kommission am 27. März 2002 eingetragenen Schreiben (A/32355) haben die italienischen Behörden gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag ein Beihilfevorhaben zugunsten von "Industria farmaceutica Cesare Serono SpA (IFS)" angemeldet.
(2) Die Kommission hat mit Schreiben D/52251 vom 7. Mai 2002, D/54639 und D/54654 vom 12. August 2002 und D/56044 vom 25. Oktober 2002 ergänzende Angaben zu der angemeldeten Beihilfe angefordert.
(3) Die italienischen Behörden haben der Kommission die erbetenen Angaben am 8. August 2002 (Schreiben A/36069), 23. August 2002 (Schreiben A/36253), 7. Oktober 2002 (Schreiben A/37252), 21. Oktober 2002 (Schreiben A/37664) und 26. November 2002 (Schreiben A/38716) übermittelt.
(4) Die Kommission hat Italien mit Schreiben SG(2003) D/228432 vom 7. Februar 2003 von ihrem Beschluss in Kenntnis gesetzt, wegen dieser Maßnahme das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag (nachstehend "Entscheidung über die Eröffnung des Verfahrens") einzuleiten.
(5) Der Beschluss der Kommission über die Einleitung des Verfahrens wurde gemäß Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht. Die Kommission hat die Beteiligten zur Äußerung innerhalb der festgesetzten Frist (ein Monat) aufgefordert.
(6) Die Stellungnahme von IFS ist am 13.6.2003 eingegangen.
(7) Diese Stellungnahme ist der italienischen Regierung mit Schreiben D/53893 vom 17.6.2003 zugeleitet worden.
(8) Die Italienische Republik hat keine offizielle Antwort auf die Schreiben der Kommission vom 7.2.2003 und 17.6.2003 übermittelt.
2. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
2.1. Rechtsgrundlage und Gegenstand der Beihilfe
(9) Die geprüfte Beihilfe stützt sich auf das Gesetzesdekret (Decreto legislativo) Nr. 297 vom 27.7.1999(3) und damit auf eine von der Kommission am 26.7.2000 (Schreiben SG (2000) D/430165, Beihilfesache N 173/2000)(4) genehmigte bestehende Beihilferegelung.
(10) Die Beihilfe dient "der Entwicklung neuer chemischer Syntheseprozesse für orale pharmazeutische Formen von Polypeptiden und konjugierten Substanzen".
(11) Das genannte Vorhaben ermöglicht IFS eine Stärkung seiner Position in den herkömmlichen Therapiebereichen (Neurologie, Fertilität) sowie die Entwicklung neuer Aktivitäten in für das Unternehmen neuen pharmazeutischen Bereichen (Entzündungs- und Tumortherapie, Kardiologie).
(12) Das Projekt unterteilt sich in verschiedene Phasen oder klar abgegrenzte Stadien mit jeweils spezifischem wissenschaftlichem Inhalt:
- Stadium 1: Charakterisierung und chemische Synthese (unter Laborbedingungen) von kleinen Molekülen, Polypeptiden und konjugierten Substanzen zur Herstellung aktiver Substanzen für präklinische Tests;
- Stadium 2: Entwicklung eines Produktionsprozesses für ausreichende Mengen dieser Formen zur klinischen Erprobung der Phase I;
- Stadium 3: experimentelle Überprüfung und Validierung der semiquantitativen Methode und Herstellung pharmazeutischer Formen für Stabilitätstests sowie für die klinische Erprobung;
- Stadium 4: Definition und Entwicklung analytischer Methoden zur qualitativen und quantitativen Charakterisierung der Reaktionsverbindungen, der aktiven Grundsubstanzen, der Abbauprodukte und Kontaminanten sowie der oralen pharmazeutischen Formen;
- Stadium 5: präklinische Studien an Tieren, darunter Nager und Hunde (Toxikologie und Pharmakokinese);
- Stadium 6: klinische Studien an gesunden Probanden (Phase I): Bewertung der Wirksamkeit, der Nebenwirkungen und der therapeutischen Eigenschaften.
(13) Die in diesen Phasen zu untersuchenden Produkte zählen im Einzelnen zu folgenden drei Molekülkategorien:
A. Kleine Moleküle
Durch das Screening von etwa 1 Million bei Tochterfirmen im Ausland gewonnenen Molekülen erwartet IFS etwa 40000 Treffer ("Hits"). So werden 3-5 "lead compounds" (Proteinbausteine) - oder aktive Bestandteile - bzw. Bausteine von potenziellem pharmakologischen Wert ermittelt. Das neue Zentrum in Guidonia Montecelio soll durch gute Laborpraxis (GLP) und gute Verwaltungspraxis (GVP) neue Methoden für die chemische Synthese kleiner Moleküle entwickeln. Dadurch sollen aktive Grundsubstanzen und fertige pharmazeutische Formen in ausreichender Menge (so genannte "kiloscale") für die späteren präklinischen und klinischen Tests der Phase I, d. h. klinische Studien an gesunden Probanden, gewonnen werden. Das Ziel besteht darin, am Ende des Projektzeitraums jährlich etwa 12 neue Moleküle dieses Typs zu gewinnen. Anders als große Moleküle können kleine Moleküle wie ein Protein auf Prozesse im Zellinneren einwirken und so den pathologischen Prozess blockieren. Sie eignen sich besser für orale Darreichungsformen und sind widerstandsfähiger gegen Einwirkungen im Magen-Darmbereich.
B. Polypeptide
Polypeptide sind der aktive Teil des Proteins, das an den Rezeptor auf der Zellmembran bindet. Sie ersetzen das Protein in dieser Verbindung. Bei diesem Projekt soll die chemische Synthese von Polypeptiden als Alternative zur genetischen Manipulation entwickelt werden.
C. Formen konjugierter Substanzen
Durch Nutzung seines Vorsprungs in der Biotechnologie kann IFS Synergieeffekte zur klassischen organischen Chemie (Kombination einfacher Moleküle mit komplexen Makromolekülen) erzielen. Konjugierte Formen fügen aktive Bestandteile und inerte chemische Bausteine so zusammen, dass die Produktion von Antikörpern minimiert wird. Hierzu haben die italienischen Behörden ein detailliertes Ausbildungsprojekt zu spezifischen Aktivitäten (Forschungs- und Entwicklungsvorhaben, Analysetechniken, Qualitäts- und Sicherheitsstandards, Verbindungen zu Universitäten) vorgelegt.
Zur Durchführung des Forschungs- und Entwicklungsvorhabens muss das Unternehmen den Standort Guidonia Montecelio (Rom) ausbauen. Im Neubau (4500 m2) wird ein Labor mit 40 Mitarbeitern (17 Wissenschaftler, 13 Techniker und 10 Verwaltungsangestellte) untergebracht. Dieses neue Labor soll Verfahren für die chemische Synthese neuer Moleküle entwickeln, die aktiven Grundsubstanzen in "Kiloskalenmengen" produzieren und sie zu pharmazeutischen Darreichungsformen weiterentwickeln.
2.2. Form der Beihilfe
(14) Die geplante Beihilfe soll in Form eines Zuschusses gewährt werden.
2.3. Beihilfeintensität, Empfänger und beihilfefähige Kosten
(15) Der Empfänger IFS gehört zur multinationalen Unternehmensgruppe "Serono SA" mit Sitz in Genf (Schweiz). Serono SA ist weltweit das drittgrößte Biotechnologieunternehmen mit einem Umsatz von 1,38 Mrd. USD in 2001.
(16) Zu den beihilfefähigen Ausgaben gehören Personalausgaben, Gemeinkosten, Geräte sowie Aufwendungen für Beratung, Materialien und Gebäude.
(17) Alle Ausgaben im Zusammenhang mit den präklinischen und klinischen Tests der Phase I sind als Beratungskosten ausgewiesen, da diese Aktivitäten nicht in Guidonia Montecelio stattfinden, sondern an andere Standorte von IFS (Colleretto Giacosa, Turin und Bourne Hall, Cambridge) vergeben werden.
(18) In folgender Übersicht sind die Daten über die Intensität der geplanten Beihilfe nach Kategorien und beihilfefähigen Kosten aufgeschlüsselt. Alle Beträge sind in Mio. EUR angegeben.
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(19) Die italienischen Behörden haben sowohl für die industrielle Entwicklung als auch für die vorwettbewerbliche Forschung und Entwicklung die Beihilfehöchstintensität in Aussicht gestellt.
(20) Die Ausbildung wird als allgemeine Ausbildungsmaßnahme nach Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 68/2001 der Kommission vom 12. Januar 2001 über die Anwendung der Artikel 87 und 88 EG-Vertrag auf Ausbildungsbeihilfen(5) ausgewiesen, da die im neuen Labor erworbenen Qualifikationen und Fähigkeiten auf andere Forschungs- und Entwicklungsbereiche übertragbar sind. Nach Artikel 4 Absatz 3 dieser Verordnung beträgt die Beihilfehöchstintensität 50 %.
2.4. Haushaltsmittel und Laufzeit
(21) Die Kosten des Forschungs- und Entwicklungsvorhabens belaufen sich auf 72991000 EUR. Die geplante Laufzeit beträgt sieben Jahre: zwei Jahre für den Ausbau des Labors und weitere fünf Jahre für die Durchführung der FuE-Aktivitäten.
3. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES VERFAHRENS
(22) Im Verfahrenseinleitungsbeschluss genehmigte die Kommission die Beihilfemaßnahme in der von der italienischen Regierung angemeldeten Form bis auf einen Aspekt.
(23) Die Vorbehalte der Kommission betrafen die Phase der präklinischen Tests (siehe Punkt 12, fünfter Spiegelstrich, sowie Ziffer 3A der vorstehenden Tabelle unter Punkt 18), da deren Einstufung als industrielle Forschung und folglich auch die Gewährung einer Beihilfeintensität von 50 % in BSÄ nicht hinreichend belegt ist. Mit dem Verfahrenseinleitungsbeschluss wurden die Forschungsgebundenheit dieser Studien, die Beihilfefähigkeit der damit verbundenen Kosten und die Anreizwirkung der Beihilfe nicht in Zweifel gezogen.
(24) Die präklinischen Tests gehen den klinischen Tests der Phase I voraus und beinhalten die schrittweise Erprobung der aktiven Grundsubstanzen an verschiedenen, dem Menschen immer näher stehenden Tierarten.
(25) Die Protokolle der präklinischen Tests beruhen einerseits auf einer Reihe von Tests an verschiedenen Tierarten, deren Ergebnisse registriert und kritisch analysiert werden, um die Möglichkeit der Einleitung von Tests der Phase I zu prüfen. Diese Aktivitäten könnten als planmäßige Forschung und kritisches Erforschen betrachtet und daher als industrielle Forschung eingestuft werden.
(26) Andererseits beruhen die präklinischen Tests ebenso wie die klinischen Tests der Phase I auf - wenn auch noch sehr unvollkommenen - "Prototyp-Versionen" des Produkts. Aus dieser Sicht könnten sie genauso wie die klinischen Tests der Phase I als vorwettbewerbliche Entwicklungsaktivitäten betrachtet werden, (da sie den Tests der Phase I vorausgehen und mit weniger ausgereiften Produkten durchgeführt werden, ist es offensichtlich, dass sie nicht marktnäher sein können als die Tests der Phase I).
(27) Angesichts dieser Ausführungen konnte die Kommission nicht ausschließen, dass zumindest ein Teil der präklinischen Tests als marktnähere vorwettbewerbliche Entwicklung eingestuft werden kann. Die Kommission konnte die von den italienischen Behörden vorgeschlagene Beihilfeintensität von 50 % (in BSÄ) statt der in den Bestimmungen des FuE-Rahmens für vorwettbewerbliche Entwicklung festgelegten Intensität von 25 % (in BSÄ) nicht ohne weitere Prüfung genehmigen.
4. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(28) Am 13.6.2003 ist die Stellungnahme von IFS gemäß Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 eingegangen. IFS vertritt die Ansicht, dass es sich bei den präklinischen Tests um industrielle Forschung gemäß den Bestimmungen über die Beihilfen für Forschung und Entwicklung handelt. Das Hauptargument des Unternehmens ist, dass die in diesem Stadium durchgeführten Aktivitäten nicht automatisch das Folgestadium erreichen, da sie an einem aktiven Grundstoff durchgeführt werden, dessen Synthese fast nie optimiert ist und dessen toxikologische Wirkungen noch unbekannt sind. Dies wird wie folgt begründet:
- Etwa 60-70 % der Moleküle würden wegen Nichtbestehens einer oder mehrerer Phasen der präklinischen toxikologischen Tests ausgesondert;
- etwa 20-30 % des gesamten Materials werde in die Medicinal-Chemistry-Labors (Discovery) zurückgeschickt, wo es einem als "lead optimization" bezeichneten Prozess unterzogen wird, dessen Zweck darin bestehe, unerwünschte toxische Wirkungen durch Veränderung der chemischen Struktur zu minimieren;
- nur 10 % der Moleküle würden das Folgestadium erreichen: "Klinische Tests der Phase I".
(29) Außerdem seien die Tests an Labortieren von den Anwendungen an gesunden Menschen der Phase I recht weit entfernt.
(30) IFS ist daher der Ansicht, dass die präklinischen Tests "auf die Durchführung kritischer Untersuchungen ausgerichtet sind, die auf die Gewinnung neuer Kenntnisse abzielen, welche für die Entwicklung neuer Produkte, Prozesse oder Dienstleistungen von grundlegender Bedeutung sein können".
(31) IFS schlägt ferner eine genauere Quantifizierung der Beratungskosten (präklinische und klinische Tests der Phase I) vor. Die Gesamtinvestitionskosten müssten daher angepasst werden. Andererseits schlägt IFS die Einfügung einer neuen Kostenrubrik "Universitäten" - in Höhe von 775 Mio. EUR - vor, ohne jedoch zu präzisieren, ob diese als industrielle Forschung oder vorwettbewerbliche Entwicklung eingestuft werden soll.
5. WÜRDIGUNG
5.1. Zulässigkeit der Beihilfe
(32) Indem sie die Beihilfe vor der Durchführung bei der Kommission angemeldet haben, sind die italienischen Behörden ihrer Verpflichtung gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag nachgekommen.
5.2. Vorliegen einer Beihilfe im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag
(33) Nach Artikel 87 Absatz 1 "sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen."
(34) Die Maßnahme begünstigt ein Unternehmen, das als multinationales Großunternehmen eingestuft werden kann (IFS gehört zur multinationalen Unternehmensgruppe "Serono SA"), durch staatliche Mittel (in Form eines nicht rückzahlbaren Zuschusses). Diese Maßnahme hat daher selektiven Charakter. Angesichts der vom begünstigten Unternehmen ausgeübten Wirtschaftstätigkeit hat die Beihilfe gemäß Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag potenziell verfälschende Auswirkungen auf den Wettbewerb, die den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
5.3. Würdigung der Beihilfe gemäß Artikel 87 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag
(35) Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) lautet: "Als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar können angesehen werden: [...] Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft".
(36) Die Beihilfe, gegen welche die Kommission Bedenken erhoben hat, ist eine Forschungs- und Entwicklungsbeihilfe. Die Würdigung muss daher aufgrund des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen(6) erfolgen.
(37) In Anlage I zweiter Spiegelstrich der Regelung ist industrielle Forschung wie folgt definiert: "planmäßiges Forschen oder kritisches Erforschen zur Gewinnung neuer Kenntnisse mit dem Ziel, diese Kenntnisse zur Entwicklung neuer Produkte, Verfahren oder Dienstleistungen oder zur Verwirklichung erheblicher Verbesserungen bei bestehenden Produkten, Verfahren oder Dienstleistungen nutzen zu können".
(38) In Anlage I dritter Spiegelstrich der Regelung ist vorwettbewerbliche Entwicklung wie folgt definiert: "Umsetzung von Erkenntnissen der industriellen Forschung in einen Plan, ein Schema oder einen Entwurf für neue, geänderte oder verbesserte Produkte, Verfahren oder Dienstleistungen, unabhängig davon, ob sie zum Verkauf oder zur Verwendung bestimmt sind, einschließlich der Schaffung eines ersten, nicht zur kommerziellen Verwendung geeigneten Prototyps. Außerdem kann sie die konzeptuelle Planung und den Entwurf von alternativen Produkten, Verfahren oder Dienstleistungen wie auch erste Demonstrations- oder Pilotprojekte umfassen, sofern diese Projekte nicht für industrielle Anwendungen oder eine kommerzielle Nutzung umgewandelt oder verwendet werden können. Sie umfasst keine routinemäßigen oder regelmäßigen Änderungen an bestehenden Produkten, Produktionslinien, Herstellungsverfahren, Dienstleistungen und anderen laufenden betrieblichen Prozessen, selbst wenn diese Änderungen Verbesserungen darstellen können."
(39) Anhand der von IFS übermittelten Informationen und angesichts des sehr hohen Anteils an unproduktiven Tests (60-70 %) in der Entwicklungsphase der präklinischen Tests ist die Kommission der Ansicht, dass diese Aktivität nicht als technische Zertifizierung oder Validierung eines Prototyps bzw. als konzeptuelle Planung und als Entwurf von alternativen Produkten, Verfahren oder ersten Demonstrations- oder Pilotprojekten im Sinne von Anlage I dritter Spiegelstrich des FuE-Rahmens betrachtet werden kann.
(40) Die Kommission ist vielmehr der Ansicht, dass die vom Unternehmen durchgeführten präklinischen Tests vor allem der Gewinnung neuer Kenntnisse dienen, deren grundlegende Bedeutung sich erst in einer späteren Entwicklungsphase erweisen könnte. Die Erfolgsrate von 10 % entspricht den Durchschnittswerten des Sektors und belegt, dass die in dieser pharmakologischen Entwicklungsphase gewonnenen Ergebnisse noch recht weit von der Produktion wie auch vom Inverkehrbringen einer pharmakologischen Substanz entfernt sind. Die Kommission hat ferner die hohen Kosten der genannten Tests berücksichtigt.
(41) Im geprüften Fall kann die experimentelle Erprobung daher der industriellen Forschung im Sinne des FuE-Rahmens gleichgestellt werden.
(42) Was die Neuberechnung der beihilfefähigen Kosten (neue Quantifizierung der Beratungskosten und Einfügung einer neuen Kostenrubrik) betrifft, so kann die Kommission diese Elemente in der vorliegenden Entscheidung nicht berücksichtigen. Die Kommission weist darauf hin, dass die italienischen Behörden keine Änderung des Projekts angemeldet haben, wofür laut Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag nur sie zuständig sind.
6. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(43) Die Kommission ist folglich der Auffassung, dass die präklinische Testphase des unter der Nr. N 213/2002 angemeldeten Projekts den Bestimmungen des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen, insbesondere Anlage I zweiter Spiegelstrich ("industrielle Forschung"), entspricht und daher aufgrund von Punkt 5.3 dieser Regelung bis zu einem Beitrag von 50 % in BSÄ gemäß Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c EG-Vertrag als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden kann -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Bei der präklinischen Testphase des von Italien angemeldeten Projekts zur Entwicklung neuer chemischer Syntheseprozesse für orale pharmazeutische Formen von Polypeptiden und konjugierten Substanzen handelt es sich um industrielle Forschung im Sinne des Gemeinschaftsrahmens für staatliche Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen. Sie kann daher bis zu einer Höhe von 50 % Bruttosubventionsäquivalent gefördert werden.
Sofern die Beihilfe diese Intensität nicht überschreitet, ist sie mit dem Gemeinsamen Markt im Sinne von Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag vereinbar.
Artikel 2
Diese Entscheidung ist an die Italienische Republik gerichtet.
Brüssel, den 26. November 2003

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