Document ID: 31999D0581

DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 9 de diciembre de 1998
sobre la ayuda estatal de Alemania a la central eléctrica de lignito de Cottbus
[notificada con el número C(1998) 4275]
(El texto en lengua alemana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(1999/581/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el párrafo primero del apartado 2 de su artículo 93,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,
Tras haber emplazado, de conformidad con los citados artículos, a los interesados para que presentasen sus observaciones, y habida cuenta de las mismas,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
A través de la denuncia de un diputado del Parlamento Europeo de 26 de marzo de 1996, la Comisión tuvo conocimiento de una ayuda de Alemania a la central eléctrica de lignito de Cottbus. Por cartas de 7 de junio y 5 de septiembre de 1996, la Comisión solicitó a las autoridades alemanas información al respecto. Alemania respondió a esta solicitud respectivamente por cartas de 26 de julio de 1996 y 20 de febrero de 1997.
Por carta de 12 de agosto de 1997, la Comisión comunicó a Alemania su decisión de incoar en relación con la citada ayuda el procedimiento con arreglo al apartado 2 del artículo 93 del Tratado CE. Alemania respondió a esta carta el 31 de octubre de 1997.
La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(1). Con tal motivo, se emplazó a todos los interesados a que presentaran sus observaciones.
Por carta de 3 de marzo de 1998 se remitieron estas observaciones a Alemania. El 6 y el 7 de marzo de 1998 tuvo lugar una visita a la central eléctrica de Cottbus, a la cual asistieron representantes de la Comisión. Alemania se pronunció el 9 de julio de 1998 sobre las observaciones.
II. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA AYUDA
Cottbus se encuentra en la mayor región productora de lignito de Alemania Oriental, cuyos yacimientos explota la empresa Lausitzer Braunkohle AG (Laubag). El 26 de abril de 1995, la ciudad de Cottbus decidió sustituir la central eléctrica de lignito, que databa de la época de la República Democrática Alemana y que, sobre todo en cuanto a consumo de combustible y protección del medio ambiente, ya no cumplía las normas técnicas actuales, por una nueva central moderna de producción combinada de electricidad y calor (central mixta). El proyecto tiene por principal objetivo suministrar calefacción urbana a la ciudad de Cottbus (de cuyos hogares alrededor de un 70 % está conectado a una red de calefacción urbana). También se generará, como producto secundario, electricidad destinada exclusivamente a la ciudad de Cottbus.
Los costes del proyecto ascienden a un total de 395 millones de marcos alemanes. El Estado federado de Brandeburgo subvencionó esta inversión a fin de compensar la diferencia de precio con una central térmica de gas moderna, cuyo coste habría ascendido a unos 185 millones de marcos alemanes. El sector energético queda expresamente excluido(2) de las subvenciones con arreglo a la normativa alemana sobre ayudas regionales, el denominado "régimen común" (Gemeinschaftsaufgabe) autorizado por la Comisión, conforme al cual en Brandeburgo, región a la que es aplicable lo dispuesto en la letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, pueden concederse ayudas de hasta un 35 % de los costes totales de inversión. Por consiguiente, la ayuda, por importe de 49,95 millones de marcos alemanes, se concedió de modo ad hoc. No se destinó al proyecto ninguna otra ayuda estatal, ni con carácter ad hoc ni conforme a los regímenes autorizados sobre ayudas a la protección del medio ambiente e investigación y desarrollo. La central eléctrica emplea actualmente a 243 personas.
El proyecto de Cottbus constituye la primera experiencia mundial de utilización del lignito en una central mixta como combustible para la segunda generación de la tecnología de lechos fluidificados a presión. En consecuencia, la Comisión decidió, con arreglo al programa Thermie, establecido en virtud del Reglamento (CEE) n° 2008/90 del Consejo(3), conceder otros 29 millones de marcos alemanes a este proyecto (proyecto n° SF/00122/95/DE/SE y SF/00264/97/DE/SE, "Central térmica de segunda generación mediante lecho fluidificado a presión a base de lignito de Alemania Oriental"). El proyecto debe poner de manifiesto que en los lechos fluidificados alimentados a presión también puede utilizarse lignito como combustible, lo cual podría incrementar las posibilidades de exportación de esta técnica fuera de las fronteras de la Comunidad.
Sin embargo, por lo que se refiere a la incidencia de este proyecto en la competencia, la Comisión consideró que la ayuda a la inversión en una central de lignito, que resultaba en comparación más costosa, podría constituir una ayuda estatal ilegal en favor de la empresa minera regional Laubag, para la cual el proyecto no supondrá precios más favorables, pero sí un contrato de suministro a largo plazo.
La estimación de que se trataba de una ayuda estatal ilegal se basaba, sobre todo, en una obligación contraída por Alemania en relación con la ayuda estatal N 13/92 en favor de la central eléctrica de lignito de Schkopau (Sajonia-Anhalt), para la cual la Comisión autorizó una ayuda a la inversión por importe de 600 millones de marcos alemanes(4). A fin de impedir una subvención sistemática del sector del lignito de Alemania Oriental y el falseamiento de la competencia en un mercado de la electricidad liberalizado, Alemania debía comprometerse, como condición para la aprobación de esta ayuda, a:
"no conceder otras ayudas que subvencionen directa o indirectamente el empleo del lignito. No obstante, las centrales eléctricas podrán seguir gozando de subvenciones cuando éstas cumplan lo dispuesto en las decisiones de la Comisión por las que se autorizan ayudas en el marco de los regímenes sobre ayudas regionales, a la protección del medio ambiente y a la I + D, no subvencionen el empleo de determinadas fuentes de energía y no estén destinadas a compensar los costes de la introducción de determinadas fuentes de energía".
Toda vez que, en el caso de Cottbus, se trataba de una ayuda ad hoc, ajena al régimen horizontal de ayudas autorizado, la Comisión abrigaba serias dudas de que la ayuda a la inversión del Estado federado de Brandeburgo, dada la obligación contraída por Alemania en 1992, pudiera considerarse compatible con las disposiciones comunitarias en materia de ayudas. En consecuencia, el 30 de julio de 1997, decidió incoar el procedimiento del apartado 2 del artículo 93 del Tratado CE.
III. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
Se recibieron seis observaciones, que pueden resumirse del modo siguiente:
La administración municipal de Jänschwalde, población situada en las inmediaciones del terreno de explotación de Laubag, sostiene que la ayuda a la central eléctrica de Cottbusse debe sin duda considerarse una ayuda en favor del sector regional del lignito. La ayuda tampoco puede considerarse una ayuda regional a efectos de la normativa comunitaria en materia de ayudas estatales, ya que no se aprecia objetivo regional alguno. Es asimismo evidente que las centrales eléctricas de lignito no son competitivas ni lo serán en el futuro si no se mantienen las ayudas estatales. Por lo que se refiere a la incidencia del proyecto en el medio ambiente, esta administración sostiene que el gas es sin lugar a dudas más ecológico que cualquier empleo del lignito.
Según la empresa de producción y distribución de electricidad ENRON Europa Ltd (en lo sucesivo denominada "ENRON"), que utiliza gas, no puede aducirse como argumento en favor del lignito que permita una mayor estabilidad de los precios, ya que los precios del gas permiten obtener el mismo efecto. La empresa señala, por otro lado, que el empleo de gas permite garantizar una mayor protección del medio ambiente.
En las cuatro restantes observaciones no se abordaban tanto las consecuencias del proyecto para el mercado de la electricidad como las del empleo del lignito en sí como combustible y su incidencia adversa en el medio ambiente.
IV. OBSERVACIONES DE ALEMANIA
En respuesta a la decisión de la Comisión de incoar el procedimiento en aplicación del apartado 2 del artículo 93 del Tratado, Alemania, en primer lugar, argumentó que la empresa Laubag no podía considerarse beneficiaria de la ayuda, ya que este beneficio era a lo sumo marginal. La empresa no vende el lignito a precios artificialmente elevados, sino que tan sólo goza de un contrato de suministro a largo plazo, que, sin embargo, sólo representa un 0,9 % del volumen total anual de extracción.
Por otra parte, las autoridades alemanas consideran que el compromiso asumido en 1992 no es válido en el presente caso, ya que el proyecto contempla, en primer lugar, la calefacción urbana. La producción de electricidad, a la que se refería este compromiso, constituye tan sólo un producto secundario.
Según Alemania, debe tenerse en cuenta, por otro lado, que Cottbus se encuentra en una región contemplada en la letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado CE, donde la Comisión autoriza ayudas a la inversión de hasta un 35 % del coste total de inversión. Dada una inversión por importe total de 395 millones de marcos alemanes, el proyecto hubiera podido teóricamente beneficiarse de una ayuda de cerca de 135 millones de marcos alemanes, es decir, un importe mucho más elevado que la ayuda efectivamente abonada hasta ahora (49,95 millones de marcos alemanes por el Estado federado de Brandeburgo y 29 millones por la Comisión en el marco del programa Thermie).
Alemania considera que el proyecto es plenamente conforme a las disposiciones comunitarias en materia de contratos públicos. Cuando se adoptó la decisión en favor de la central mixta con tecnología de combustión en lecho fluidificado a presión, se lanzó una convocatoria de propuestas en toda la Comunidad, publicada en el Suplemento del Diario Oficial de las Comunidades Europeas de 8 de agosto de 1995. Además, se invitó directamente a presentar ofertas a todos los fabricantes conocidos de procedimientos de combustión en lecho fluidificado a presión. El contrato terminó por adjudicarse a un fabricante alemán. Ni la oficina de contratación pública (Vergabeprüfstelle), ni la comisión de denuncias sobre contratación pública (Vergabebeschwerdeausschuss) han recibido denuncias sobre la ejecución del procedimiento de adjudicación del contrato.
Además, el proyecto tiene carácter experimental, como por otro lado lo demuestra la financiación comunitaria concedida en el marco del programa Thermie. Por otra parte, los institutos de investigación de la Universidad técnica de Cottbus siguen atentamente los efectos del empleo de lignito en la combustión en lecho fluidificado a presión.
El proyecto tendrá éxito si demuestra que el lignito es un combustible competitivo. Las consecuencias para el empleo en el sector del lignito serán positivas en esta región, estructuralmente débil, en la que constituye el primer sector económico, y del que dependen aún, directa o indirectamente, entre 13000 y 17000 puestos de trabajo (hasta 73000 en 1989).
El proyecto tiene, además, repercusiones positivas para la protección del medio ambiente. Permite una significativa reducción de las emisiones contaminantes y sonoras, que serán inferiores incluso a los valores fijados por la normativa alemana aplicable en materia de medio ambiente.
Como prueba, Alemania comunicó los valores de emisión siguientes:
SITIO PARA UN CUADRO
En cuanto a emisiones sonoras, Alemania presentó los valores siguientes:
SITIO PARA UN CUADRO
Sobre las observaciones de los terceros interesados, Alemania manifestó lo siguiente:
Según las autoridades alemanas, las observaciones de la administración municipal de Jänschwalde se dirigen sobre todo contra la política energética del Estado federado de Brandeburgo en general y, en particular, contra el desplazamiento del municipio de Horno, necesario debido a la ampliación de una explotación a cielo abierto de Laubag. Asimismo, las autoridades alemanas subrayan nuevamente que el proyecto ha tenido escasas repercusiones en el volumen de extracción del sector y, por consiguiente, en la competencia entre los distintos combustibles. Confirma esta afirmación el hecho de que el gas, combustible competidor del lignito, ya posea una cuota de mercado importante en los nuevos Estados federados (aproximadamente un 27 %), frente a una media del 21 % en el conjunto de Alemania. A finales de 1997, el 40 % del total de viviendas de Alemania Oriental utilizaban calefacción a base de gas. La cuota del combustible de la central de Cottbus en el volumen total de combustibles utilizados en las centrales de calefacción urbana de Alemania representa tan sólo un 0,1 %. Sobre la afirmación de que el gas es menos nocivo para el medio ambiente que el lignito, Alemania señala que el gas origina emisiones suplementarias de metano, no mencionadas por la administración municipal de Jänschwalde.
Sobre las observaciones de ENRON, Alemania pone sobre todo en duda que sea posible obtener, mediante la cobertura contra los cambios del precio, precios tan estables para el gas como para el lignito. La propia ENRON no puede facilitar datos exactos ni sobre las condiciones ni sobre los riesgos del suministro de gas a largo plazo a precios constantes.
Sobre las cuatro restantes observaciones, Alemania señala de nuevo que el proyecto permite obtener valores inferiores a los límites de emisiones contaminantes y sonoras vigentes en Alemania y que, por tanto, contribuye a la protección del medio ambiente.
V. VALORACIÓN DE LA AYUDA
El lignito no se regula por el Tratado CECA, sino por el Tratado CE. Por lo tanto, la ayuda a la inversión de 49,95 millones de marcos alemanes del Estado federado de Brandeburgo para la construcción de la central de lignito de Cottbus constituye a todas luces una ayuda a efectos del apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE. Bien es cierto que la primera beneficiaria de esta ayuda es la empresa que explota la central, pero también lo es indirectamente la industria del lignito de Alemania Oriental y, en particular, en el presente caso, Laubag. La ayuda debe fomentar el empleo del lignito, si bien la construcción de una central alimentada mediante otros combustibles, por ejemplo, el gas, hubiera resultado menos costosa.
Esta ayuda puede falsear la competencia y perjudicar a los intercambios entre los Estados miembros. La integración de la antigua RDA en la Unión Europea en 1990/1991 provocó un brusco aumento de la producción comunitaria de lignito. Existen en la Comunidad sólo tres países que extraigan lignito en grandes cantidades. La producción alemana representa el 75 % de la producción del total comunitario. El lignito se utiliza normalmente en centrales situadas cerca de los yacimientos, pues su transporte a largas distancias no resulta generalmente rentable. Sin embargo, esto no significa que no exista comercio de lignito en la Comunidad. Además, debe tenerse en cuenta que, en este caso, se ha optado por el lignito frente al gas, la hulla y el petróleo. En el mercado de la energía, cada uno de estos combustibles puede sustituir a los demás. En consecuencia, deben examinarse por separado cada uno de los mercados, el de los combustibles en general y la posible competencia intracomunitaria entre los mismos. En estos mercados hay comercio y competencia intracomunitarios entre empresas de los distintos Estados miembros; por consiguiente, la ayuda podría perjudicar a la competencia entre empresas en el mercado de la energía.
La ayuda no se concedió en virtud de uno de los regímenes de ayuda ya autorizados por la Comisión y, por lo tanto, hubiera debido notificarse individualmente con arreglo al apartado 3 del artículo 93 del Tratado CE. Alemania no cumplió esta obligación. En consecuencia, se trata de una ayuda indebida.
Sobre la cuestión de si la ayuda se incluye en una de las excepciones contempladas en los apartados 2 y 3 del artículo 92 del Tratado CE, debe en primer lugar señalarse que el compromiso adquirido por Alemania en relación con la ayuda estatal en favor de Schkopau no impide que en el presente caso se apliquen estas disposiciones del Tratado.
El citado compromiso pretendía evitar que en aquel momento se introdujeran en los nuevos Estados federados mecanismos de protección del lignito idénticos a los aplicados en la zona occidental para proteger la hulla. Sin embargo, el proyecto de Cottbus constituye una medida ad hoc, que no tiene ni por objetivo ni por consecuencia subvencionar sistemáticamente la industria del lignito de Alemania Oriental. Así lo demuestran tanto el hecho de que Laubag no venda su producto a precios artificialmente elevados, sino a precios de mercado, como de que el lignito necesario para este proyecto represente una proporción insignificante (0,9 %) del volumen extraído anualmente por Laubag. Además, el proyecto tiene por objetivo primordial el suministro de calefacción. La electricidad, a la que se refiere principalmente el compromiso de 1992, constituye tan sólo un producto secundario.
Una vez examinados los supuestos de inaplicación recogidos en los apartados 2 y 3 del artículo 92 del Tratado CE, cabe señalar que las excepciones previstas en el apartado 2 del artículo 92 no son aplicables en este caso dadas las características de la ayuda y toda vez que ésta no cumple los requisitos para gozar de dichas excepciones.
No obstante, la ayuda puede considerarse compatible con el mercado común en virtud de lo dispuesto en la letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado CE.
El hecho de que la ayuda no se haya concedido con arreglo al régimen alemán de ayudas regionales -el denominado régimen común (Gemeinschaftsaufgabe)- no impide aplicar lo dispuesto en esta disposición del Tratado, sino que obedece tan sólo a que mediante este régimen de ayudas no pueden fomentarse las inversiones en el suministro eléctrico. Esta restricción no fue impuesta por la Comisión dentro de su control de las ayudas, sino por Alemania, que así los decidió unilateralmente. La Comisión no puede pues excluir un examen de la ayuda en su aspecto regional, sino que debe -como en el caso de la ayuda estatal N 295/97 "Délipapier", Francia(5)- comprobar en cada caso si se cumplen los requisitos necesarios para la aplicación de la letra a) del apartado 3 del artículo 92.
Por otro lado, cabe señalar que la letra a) del apartado 3 del artículo 92 también puede aplicarse a medidas ad hoc. Así lo confirmó el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en su sentencia de 14 de septiembre de 1994 en los asuntos C-278, 279 y 80/92 (España contra Comisión)(6), según la cual las ayudas ad hoc también deben examinarse a fin de determinar si cumplen los requisitos sobre ayudas regionales establecidos en la letra a) del apartado 3 del artículo 92.
Esto también se aplica a la ayuda a la central de lignito de Cottbus.
Si bien mediante este proyecto se sustituye una central antigua por otra nueva, esta ayuda puede considerarse una medida de apoyo a la inversión inicial, que puede autorizarse en virtud de las Directrices sobre ayudas estatales de finalidad regional(7). Según el punto 4.4 de dichas Directrices, se entiende también por inversión inicial "un cambio fundamental en el producto o el procedimiento de producción de un establecimiento existente (racionalización, reestructuración o modernización)".
Por otra parte, Cottbus está situada en una región contemplada en la letra a) del apartado 3 del artículo 92, en la cual el límite máximo de ayuda autorizado es de un 35 % para las nuevas inversiones. En el presente caso, este límite máximo dista mucho de alcanzarse, ya que la intensidad de la ayuda es de un 20 %.
Esta ayuda puede además favorecer la evolución económica de la región. Las repercusiones del proyecto en el empleo superan sin duda los 243 puestos creados en la propia central eléctrica. El proyecto contempla también el desarrollo de la región a largo plazo. Gracias a la nueva central se creará un sistema moderno de calefacción urbana que mejorará en general las infraestructuras de esta región, a las cuales no sólo acceden las viviendas privadas, sino también las empresas industriales existentes e inversores potenciales. La introducción de un nuevo método de combustión de lecho fluidificado a presión, elegido por la Comisión para una ayuda en su programa Thermie, pretende demostrar la competitividad del lignito como combustible. Si la tecnología tiene éxito, cabe esperar efectos positivos para el empleo en el sector del lignito. En 1989, el sector del lignito empleaba aún a 73000 personas en la región. En el mismo año, la producción ascendió a 195 millones de toneladas. Pese a una drástica reducción del personal y de la producción en los años posteriores, la industria del lignito sigue siendo el primer ramo industrial de esta región, estructuralmente débil. Se calcula que, en el año 2000, una producción anual de 35-40 millones de toneladas permitiría el empleo directo de alrededor de 5000 personas en la extracción y tratamiento de lignito. La generación de electricidad a partir de lignito permitiría crear otros 2000 empleos. A estos 7000 empleos directos podrían aún añadirse otros 10000 mediante inversiones en los sectores de suministro, mantenimiento y transformación, empleos que, por lo tanto, dependerán mucho de la coyuntura económica del sector del lignito. Así, resulta evidente que toda actividad que tenga por objetivo mejorar el futuro económico de la industria del lignito también tendrá repercusiones positivas para el número de empleados dependientes indirectamente de este sector industrial.
La Comisión toma nota asimismo de que la contaminación disminuirá. Las cifras presentadas por Alemania indican que la nueva central eléctrica genera menos emisiones contaminantes y sonoras que la antigua. La Comisión recuerda también que la central de Cottbus es una central de producción combinada de electricidad y calor. En su Comunicación de 15 de octubre de 1997 al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones sobre la estrategia comunitaria para promocionar la producción combinada de electricidad y calor (CHP) y para eliminar los obstáculos a su desarrollo(8), la Comisión subrayó de nuevo expresamente los efectos beneficiosos de esta tecnología para la protección del medio ambiente y el ahorro energético.
Cabe asimismo recordar que la central produce tanto calor como electricidad y que, por consiguiente, origina menos emisiones que las centrales de carbón tradicionales. La Comisión ha reconocido en otros casos que el empleo de la producción combinada de calor y electricidad legitimaba la concesión de incentivos financieros(9). A este respecto, debe también señalarse que la Comisión aprobó el 18 de diciembre de 1991(10) un programa de ayudas de un año de duración para la reestructuración de la red de calefacción de los nuevos Estados federados, el cual contempla ayudas a la inversión de hasta un 35 % de los costes de inversión cuando permitan aumentar la eficacia de la red y reducir la contaminación. Éstos son justamente los objetivos del proyecto de Cottbus.
Por último, cabe observar que las consecuencias negativas del proyecto para el mercado de los combustibles de la Comunidad son desdeñables; la propia empresa productora de lignito Laubag sólo obtiene beneficios marginales merced al proyecto. Debe a este respecto recordarse que Laubag no disfruta en modo alguno de precios artificialmente elevados, sino que debe comercializar su producto a precios de mercado. Obtiene a lo sumo una ventaja indirecta por gozar de un contrato de suministro a largo plazo, el cual, con todo, sólo cubre el 0,9 % de su volumen anual de extracción. Cabe pues considerar mínimos los efectos para el mercado de los combustibles en el conjunto de la Comunidad. Por otro lado, debe tenerse en cuenta que el combustible utilizado en la central de Cottbus tan sólo representa el 0,1 % del combustible empleado en Alemania para la explotación de centrales de calefacción urbana. La central de Cottbus sólo aumentará en un 0,001 % la cuota de Laubag en el conjunto del mercado alemán de los combustibles. Además, el gas, combustible que compite con el lignito, no se verá en modo alguno excluido del mercado. Antes bien, desde 1991, el gas goza en los nuevos Estados federados de una cuota de mercado mayor (en torno a 27 %, frente a casi 0 % en 1990) que en el conjunto de Alemania. A finales de 1997, un 40 % de todas las viviendas de Alemania Oriental. empleaban calefacción de gas. A este respecto, también es de destacar que las observaciones de los terceros interesados se refieren no tanto a falseamientos de la competencia como en general a los aspectos ecológicos de la utilización del lignito, lo cual, sin embargo, no puede por sí solo ser objeto de la apertura de un procedimiento con arreglo al apartado 2 del artículo 93 del Tratado CE.
VI. CONCLUSIONES
La Comisión observa que la ayuda concedida por Alemania en contra de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado CE constituye una ayuda indebida. Sin embargo, habida cuenta de sus efectos positivos para el desarrollo regional, de la menor contaminación que ocasiona la nueva central en comparación con la antigua, del carácter experimental del proyecto, así como de sus escasas repercusiones para la competencia, la Comisión concluye que la ayuda a la inversión con vistas a la construcción de una central de lignito en Cottbus es compatible con el mercado común,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal de 49,5 millones de marcos alemanes concedida por el Estado federado de Brandeburgo a la central eléctrica de lignito de Cottbus es compatible con el mercado común con arreglo a la letra a) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado CE.
Artículo 2
La destinataria de la presente Decisión será la República Federal de Alemania.
Hecho en Bruselas, el 9 de diciembre de 1998.

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