Document ID: 32008D0729

KOMISJONI OTSUS,
11. detsember 2007,
Amsterdami kiudoptilisele võrgule antud riigiabi C 53/06 (ex N 262/05, ex CP 127/04) kohta seoses Amsterdami linnavalitsuse investeeringuga kodukasutajale mõeldud kiudoptilisse võrku (fibre-to-the-home (FTTH) network)
(teatavaks tehtud numbri K(2007) 6072 all)
(Ainult hollandikeelne tekst on autentne)
(EMPs kohaldatav tekst)
(2008/729/EÜ)
EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON,
võttes arvesse Euroopa Ühenduse asutamislepingut, eriti selle artikli 88 lõike 2 esimest lõiku,
võttes arvesse Euroopa Majanduspiirkonna lepingut, eriti selle artikli 62 lõike 1 punkti a,
kutsudes huvitatud isikuid üles kommenteerima eespool nimetatud sätteid (1) ja võttes arvesse nende märkusi,
ning arvestades järgmist:
I. MENETLUS
(1)
2004. aasta aprillis pöördus Amsterdami linnavalitsus komisjoni poole seoses kodukasutajale mõeldud kiudoptilise telekommunikatsioonivõrgu (fibre-to-the-home (FTTH)-network) riigihankega seotud probleemidega. Lisaks sellele soovis linnavalitsus komisjoni kinnitust selle kohta, et projekt ei kujuta endast riigiabi EÜ asutamislepingu artikli 87 lõike 1 tähenduses. 22. juulil 2004 saadetud kirjas teatas komisjon Amsterdami linnavalitsusele, et soovitud kinnituse võib ta anda üksnes pärast seda, kui Madalmaade ametiasutused on meetmest teatanud. Komisjon palus Madalmaade ametiasutustel esitada kogu teabe, mis on vajalik meetme EÜ asutamislepingu artikli 87 lõike 1 kohaseks hindamiseks. Madalmaade ametiasutused taotlesid 2004. aasta augustiks määratud teabe esitamise tähtaja pikendamist ja komisjon nõustus sellega, määrates teabe esitamise uueks tähtajaks 7. septembri 2004.
(2)
2004. aasta septembris kohtusid Madalmaade ametiasutused komisjoniga ning tutvustasid ja arutasid Amsterdami linnavalitsuse kavasid. 7. oktoobril 2004 märkisid Madalmaade ametiasutused komisjoni 2004. aasta 23. juuli kirjale vastates, et nad esitavad teabe Amsterdami projekti kohta lähitulevikus. 17. mail 2005 teatasid Madalmaade ametiasutused projektist, mille kohaselt Amsterdami linnavalitus osaleb kõnealuse võrgu kasutuselevõtu ja omamisega tegelevas äriühingus. Madalmaade ametiasutused soovisid komisjonilt kinnitust selle kohta, et Amsterdami linnavalitsuse investeering võrgu omanikuks olevasse juriidilisse isikusse on kooskõlas turumajanduse investeerimispõhimõtetega ega kujuta endast riigiabi.
(3)
Pärast seda, kui Madalmaade ametiasutused olid 23. juunil 2005 saatnud täiendavat teavet ning Amsterdami linna esindajad olid komisjoniga 28. juunil 2005. aastal kohtunud, saatis komisjon 15. juulil 2005 kirja, milles ta selgitas turumajanduse investeerimispõhimõtete kohaldamist ja kordas teabe esitamise nõuet.
(4)
Madalmaade ametiasutused märkisid oma 18. novembril 2005 registreeritud kirjas, et projekti kavandamine on hilinenud, kuid Amsterdami linnavalitsus jätkab projekti ja investeerimistingimuste koostamist. Madalmaade ametiasutused teatasid, et vajavad nõutud teabe esitamiseks lisaaega ja palusid, et komisjon lükkaks hindamise edasi ajani, mil kõik andmed on kättesaadavad.
(5)
Amsterdami linnavalitsus teatas 23. detsembril 2005 registreeritud e-kirjas komisjonile Amsterdami linnavolikogu üksmeelsest otsusest investeerida kiudoptilise võrgu kasutuselevõttu ja lisas, et läbirääkimised ettevõtetega BAM/DRAKA (võrgu ehitamiseks) ja BBned (võrgu käitamiseks), samuti ettevõttega ING RE ja viie eluasemete haldamisega tegeleva ettevõttega (kaasinvestorid) jätkuvad ning peaksid lõppema 2006. aasta jaanuariks.
(6)
VECAI (Madalmaade kaabellevivõrgu operaatorite ühendus, mille nimi alates 2007. aasta septembrist on NLKabel) (2) esitas 27. detsembril 2005 registreeritud kirjas komisjonile projekti kohta kaebuse. UPC Nederland BV (Amsterdamis aktiivselt tegutsev kaabelsideoperaator, edaspidi „UPC”) (3) teatas komisjonile esimest korda oma kahtlustest 2005. aasta märtsis. Mõlemad huvitatud isikud, kellega mitmel korral kohtuti, väitsid, et linnavalitsuse osalus ei ole kooskõlas turumajanduse investeerimispõhimõtetega ja et linna investeeringud kujutavad endast riigiabi EÜ asutamislepingu artikli 87 lõike 1 tähenduses.
(7)
3. märtsil 2006 saatis komisjon Madalmaade ametiasutustele meeldetuletuse, viidates nende 2005. aasta novembris antud lubadusele teavitada komisjoni edusammudest projekti käivitamisel, mis pidi toimuma 2006. aasta kevadel. Ühtlasi tuletas komisjon Madalmaade ametiasutustele meelde EÜ asutamislepingu artikli 88 lõikes 3 sätestatud rakendamiskeeldu.
(8)
Madalmaade ametiasutused vastasid komisjoni 3. märtsi 2006 kirjale 3. aprillil 2006 ja esitasid 2. mail 2006 lähetatud kirjas lisateavet. 19. mail 2006 saatis komisjon Madalmaade ametiasutustele järgmise kirja, kus viitas UPC-lt saadud teabele, mis tekitas esialgseid kahtlusi turumajanduse investeerimispõhimõtete kohaldamise suhtes, ja tuletas Madalmaade ametiasutustele taas meelde rakendamiskeeldu. (4)
(9)
Madalmaade ametiasutused saatsid täiendavat teavet 2006. aasta mais ja juunis. (5) Komisjon nõudis Madalmaade ametiasutustelt 24. juulil 2006 taas lisateavet, Madalmaade ametiasutused reageerisid sellele, lähetades teavet mitmel korral. (6) Pärast seda, kui neilt oli 29. septembril 2006 uuesti teavet nõutud, palusid Madalmaade ametiasutused 13. oktoobril 2006 vastamistähtaja pikendamist.
(10)
12. oktoobril 2006 oli alanud võrgu kasutuselevõtt. (7) Seda arengut arvesse võttes ei pikendatud Madalmaade ametiasutustele vastamiseks ettenähtud aega. Madalmaade ametiasutused vastasid osaliselt juba enne määratud tähtaega, milleks oli 26. oktoober 2006, suur osa teabest edastati ka 30. oktoobril ning 16., 20. ja 21. novembril 2006.
(11)
UPC tegi Amsterdami Ringkonnakohtule avalduse, milles ta nõudis ajutiste meetmete võtmist, mis sunniksid Amsterdami linnavalitsust EÜ asutamislepingu artikli 88 lõikes 3 sätestatud rakendamiskeeldu järgima ega lubaks tal projekti jätkata enne, kui komisjon on hindamise lõpetanud. Ringkonnakohus lükkas UPC avalduse tagasi, märkides oma 22. juuni 2006. aasta otsuses, et puudub põhjus arvata, et linnavalitsuse osalemine projektis võiks kujutada endast riigiabi. Asjaolu, et linnavalitsus oli projekti algataja, ei olnud kohtu arvates piisav tõend selle kohta, et tegemist on riigiabiga. Ühtlasi järeldas kohus, et ühisettevõte Glasvezelnet Amsterdam CV hüvitab Amsterdami linnale selle esialgsed kulutused (uuringud jms) ning seega ei kujuta need endast riigiabi.
(12)
UPC teatas komisjonile 22. septembril 2006 e-kirjas ringkonnakohtu otsuse edasikaebamisest. Amsterdami linnavalitsus (8) teatas komisjonile 2006. aasta novembris, et apellatsioonikohus tegi UPC-le ja Amsterdami linnale ettepaneku, et kohtuotsus langetatakse alles pärast seda, kui komisjon on otsuse teinud. Mõlemad pooled nõustusid selle ettepanekuga. (9)
(13)
20. detsembri 2006. aasta kirjas teatas komisjon Madalmaadele oma otsusest algatada teatatud meetme suhtes EÜ asutamislepingu artikli 88 lõikes 2 sätestatud menetlus.
(14)
8. jaanuari 2007. aasta kirjas taotlesid Madalmaade ametiasutused juurdepääsu mitmele UPC esitatud dokumendile, mida oli nimetatud menetluse algatamisotsuses. UPC teatas 13. veebruaril 2007 registreeritud kirjas, et lubab Madalmaade ametiasutustel kõnealuste dokumentidega tutvuda ja komisjon edastas need Madalmaade ametiasutustele.
(15)
18. jaanuaril 2007 lükkas Amsterdami Apellatsioonikohus (10) tagasi UPC Nederlandi taotluse selle kohta, et Amsterdami linnavalitsus lõpetaks meetmega seotud edasise tegevuse. Apellatsioonikohus leidis, et kuigi komisjon oli menetluse algatamisotsuses väljendanud teatavaid kahtlusi turumajanduse investeerimispõhimõtete järgimise suhtes, suutis Amsterdami linnavalitsus komisjoni nõudmisel esitatud teabega tõestada, et meede oli kooskõlas turumajanduse investeerimispõhimõtetega ega kujutanud endast riigiabi. Neid asjaolusid arvesse võttes pidas apellatsioonikohus võimalikuks, et komisjon langetab otsuse, mille kohaselt kõnealuse juhtumi puhul ei ole tegemist riigiabiga. Ühtlasi leidis kohus, et kui Amsterdami linnavalitsus peatab kogu Amsterdami kiudoptilise võrguga seotud tegevuse, kahjustab see tema huve, Amsterdami linna ettevalmistustööde jätkamine aga ei halvenda oluliselt UPC tegevust.
(16)
5. märtsil 2007 saadetud kirjas palus UPC komisjonilt luba tutvuda Madalmaade ametiasutuste esitatud konfidentsiaalse teabega ja taotles meetme suhtes „andmeruumi” („data room”) (11) menetluse rakendamist, mis aitaks tal hinnata Madalmaade ametiasutuste vastuväiteid ja oma kaebust paremini põhjendada. 26. märtsil 2007 saadetud kirjas teatas komisjon UPC-le, et riigiabiga seotud menetlustes ei nähta ette kolmandate isikute juurdepääsu komisjoni nõudmisel esitatud konfidentsiaalsele teabele ega ka „andmeruumi” menetluse algatamist.
(17)
Madalmaade ametiasutused vastasid komisjoni ametliku uurimismenetluse algatamisotsusele 16. märtsil 2007 registreeritud kirjas.
(18)
Pärast komisjoni ja Madalmaade ametiasutuste vahelist kirjavahetust konfidentsiaalsusega seotud küsimuste üle saadeti 23. aprillil 2007 kaebuse esitajatele menetluse algatamisotsuse üldsusele mõeldud tekst, mis avaldati ka Euroopa Liidu Teatajas. (12) Komisjon palus huvitatud isikutel esitada meetme kohta märkusi.
(19)
Pärast menetluse algatamist sai komisjon märkusi viielt huvitatud isikult (Liberty Global/UPC, (13) Com Hem, (14) Ono, (15) France Telecom (16) ja üks anonüümseks jääda soovinud huvitatud isik. (17) Komisjon edastas Madalmaade ametiasutustele huvitatud isikute märkused 30. juulil 2007 registreeritud kirjas. 17. septembril 2007 saatsid Madalmaade ametiasutused kirja omapoolsete märkustega.
(20)
Komisjon kohtus Liberty Globali/UPC-i esindajatega 5. juulil 2007 ja Madalmaade ametiasutustega 5. novembril 2007. Madalmaade ametiasutused esitasid lisateavet 9. ja 12. novembril 2007.
II. MEETME KIRJELDUS
(21)
Amsterdami linnavalitsus otsustas 2004. aastal uurida kodukasutajale mõeldud kiudoptilisse telekommunikatsioonivõrku (fibre-to-the-home (FTTH)-network) (18) (Citynet Amsterdam) investeerimise võimalusi. Uuringuaruannete, turuanalüüsi ja esialgsete kontaktide põhjal võimalike investoritega tegi linnavalitsus 2005. aasta detsembris ametliku otsuse jätkata nimetatud investeeringuga seotud tegevust ja määratles täpsemalt investeerimistingimused.
(22)
Kavandatud Amsterdami kiudoptiline võrk hakkab teenindama 37 000 leibkonda Zeeburgi, Osdorpi ja Oost-Watergraafsmeeri linnaosas, mis kokku moodustavad umbes 10 % Amsterdamist. Ühtlasi teatas Amsterdami linnavalitsus oma soovist laiendada projekti edaspidi muudesse Amsterdami osadesse, et hõlmata kokku kuni 400 000 leibkonda. Nimetatud laiendus oli ole kõnealuse hinnatava projekti osa.
(23)
Amsterdami projekt põhineb allpool kirjeldatud kolmekihilisel mudelil.
Joonis 1
Citynet Amsterdami projekti lihtsustatud skeem
(24)
Esimese kihi moodustab nn võrgu passiivne infrastruktuur, mis hõlmab kaablikanaleid, kiudoptilisi kaableid ja tänavakappe.
(25)
Selle passiivse infrastruktuuri aktiveerib telekommunikatsiooniseadmete abil (teine ehk aktiivne kiht) hulgimüügioperaator, kes haldab ja hooldab võrku ning pakub jaemüügioperaatoritele hulgimüügiteenuseid. Aktiivne kiht sisaldab võrgu käitamiseks vajalikke juhtimis-, kontrolli- ja hooldussüsteeme, näiteks kommutaatorid, marsruuterid ja jagurid.
(26)
Hulgimüügioperaator pakub avatud mittediskrimineerivat juurdepääsu jaemüügioperaatoritele, kes osutavad lõppklientidele televisiooni-, lairiba-, telefoni- ja muid internetipõhiseid teenuseid (kolmas ehk jaemüügi kiht). Nimetatud teenuste osutamiseks peavad jaemüügiteenuste pakkujad lisaks muule investeerima seadmetesse, hankima sisu ja käitama oma isiklikku teenindusplatvormi (hooldus, kliendihaldus ja arved).
(27)
Passiivse infrastruktuuri omanikuks ja haldajaks saab ühisettevõte Glasvezelnet Amsterdam CV (edaspidi „GNA”), (19) mille osanikud on Amsterdami linnavalitsus ja kaks erainvestorit, ING Real Estate (edaspidi „ING RE”) (20) ja Reggefiber (21) ning sotsiaaleluasemeid haldavate ettevõtete (22) viis tütarettevõtet. Osapooled allkirjastasid koostöölepingu („Samenwerkingsovereenkomst”) 11. aprillil 2006 ja investeerimislepingu („CV-overeenkomst”) 26. mail 2006.
(28)
Amsterdami linnavalistus investeerib 6 miljonit eurot, ING RE ja Reggefiber investeerivad kumbki 3 miljonit eurot, kolm sotsiaaleluasemete haldamisega tegelevat ettevõtet investeerivad igaüks 1,5 miljonit eurot ja kaks ülejäänud ettevõtet kumbki 750 000 eurot. (23) Investeeringu suurus kokku on 18 miljonit eurot. Sellele lisaks võttis GNA […] (24) pangast laenu […]euro ulatuses. (25) Projekti hinnanguline kogueelarve on 30 miljonit eurot. Nagu on näidatud joonisel 1, kuulub GNA-st Amsterdami linnale üks kolmandik, kahele erainvestorile kokku üks kolmandik ja eluasemeid haldavate ettevõtete tütarettevõtetele üks kolmandik.
(29)
BBned (26) aktiveerib passiivse võrguosa ja GNA hakkab seda haldama vastavalt GNA ja BBnedi vahel […] (kuupäev) sõlmitud lepingule. BBned teeb vajalikud investeeringud, et luua juurdepääsu hulgimüügi jaoks. BBned liisib kiudoptilisi kaableid GNA-lt ning tal on […] (27) õigus pakkuda jaemüügioperaatoritele omal vastutusel hulgimüügi ülekandeteenust ja muid sellega seotud teenuseid. BBned maksab GNA-le passiivse võrgu kasutamise eest tasu iga võrguga ühendatud leibkonna pealt.
(30)
Hulgimüügioperaator pakub jaemüügioperaatoritele avatud mittediskrimineerivat juurdepääsu võrgule, et need saaksid pakkuda televisiooni-, telefoni- ja lairiba interneti teenuseid. Uue võrgu kaudu pakutavad teenused hakkavad konkureerima selliste praegu tegutsevate kaabelside- ja telekommunikatsiooniettevõtete nagu KPN ja UPC pakutavate teenustega. Üldsusele kättesaadava teabe põhjal võib järeldada, et BBned on juba sõlminud lepingud mitmete jaeteenuste osutajatega, kes on GNA kiudoptilise võrgu kaudu hakanud lõppkasutajale pakkuma kolmikteenust („triple play”). (28) Komisjon märgib, et BBned tegutseb oma sidusettevõtete Pilmo ja Bbeyond kaudu aktiivselt ka jaemüügitasandil.
III. AMETLIKU UURIMISMENETLUSE ALGATAMISE PÕHJUSED
(31)
20. detsembril 2006 tegi komisjon otsuse algatada ametlik uurimismenetlus, kuna ta ei olnud saanud Madalmaade ametiasutustelt piisavalt tõendeid selle kohta, et Amsterdami linna investeering GNA-sse on kooskõlas turumajanduse investeerimispõhimõtetega. Komisjon pidas ametliku uurimismenetluse algatamist vajalikuks nii sisulistel kui ka menetluslikel põhjustel. (29)
(32)
Eelkõige ei olnud komisjon veendunud, et Amsterdami linnavalitsuse investeering GNA-sse oli „samaaegne”, st et see tehti üheaegselt ING RE ja Reggefiberi erainvesteeringutega. Ka ei olnud komisjon veendunud, et Amsterdami linnavalitsus investeeris GNA-sse samadel tingimustel kui muud osanikud. Kahtlused olid tingitud eeskätt sellest, et Amsterdami linnavalitsus kulutas Citynet-projektile raha juba enne GNA asutamist (nn „eelinvesteeringud”). (30) Eelhindamine tekitas komisjonis kahtlusi ka GNA äriplaani teostatavuse suhtes. Seega ei olnud selles etapis võimalik välistada riigiabi kasutamise võimalust.
(33)
Lisaks nimetatud raskustele ja mõjule, mida võimalik riigiabi oleks võinud eraoperaatorite investeeringutele avaldada, oli menetluse algatamise põhjuseks ka see, et Madalmaade ametiasutused ei esitanud komisjonile kogu projekti hindamiseks vajalikku teavet.
(34)
Ja lõpuks algatas komisjon ametliku uurimismenetluse ka selleks, et anda Madalmaade ametiasutustele ja kolmandatele isikutele võimalus esitada oma märkused kõnealuse meetme esialgse hindamise kohta ning teha komisjonile kättesaadavaks kogu nimetatud meetmega seotud oluline teave.
IV. KOLMANDATE ISIKUTE MÄRKUSED
(35)
UPC saatis oma märkused 17. juulil 2007 registreeritud kirjas. Esitises kordas UPC oma seisukohta, mille ta oli esitanud juba enne seda, kui komisjon tegi otsuse menetluse algatamise kohta, (31) nimelt väitis ta, et Citynet-projekti äriplaani aluseks olevad majanduslikud eeldused on ebarealistlikud, eriti kasutajate arvu ja hulgihindade osas, ning seetõttu ei ole äriplaan tõenäoliselt äriliselt tasuv. Selle väite toetuseks esitas UPC konsultatsioonifirmas RBB Economics ettevalmistatud aruande, milles ajakohastati (32) kõnealuse teema kohta samas konsultatsioonifirmas koostatud varasemaid ja enne ametliku uurimismenetluse algatamist (33) esitatud aruandeid.
(36)
Projekti ärilise tasuvuse kohta väitis UPC, et uus kiudoptiline võrk võimaldab operaatoritel pakkuda teenuseid, mis erinevad oluliselt praegu tegutsevate operaatorite pakutavatest teenustest. Sellest tulenevalt, ja võttes arvesse tõsiasja, et lairibaühendust kasutab GNA tulevases katvusalas juba praegu 65 % leibkondadest, ei suuda uus võrk leida äriplaani tasuvaks muutmiseks piisavalt teenuste tarbijaid.
(37)
Selle väite toetuseks esitas UPC arvnäitajad oma kaablivõrgu kliendivoolavuse (34) kohta nendes piirkondades, kus GNA on juba hakanud pakkuma kolmikteenust. (35) Kliendivoolavuse näitajad hõlmavad ajavahemikku 1. jaanuarist 2006 kuni 1. juunini 2007 nendes piirkondades, kus rajatakse GNA võrku. Kliendivoolavuse maksimaalsed arvnäitajad tõestavad, et neis piirkondades UPC analoogse kaabeltelevisiooni, interneti, telefoni või digitaaltelevisiooni teenuseid kasutavate inimeste arv püsis stabiilsena ning et internetiühenduse kasutajate arv isegi suurenes. Selle põhjal järeldab UPC, et miski ei viita sellele, nagu oleks GNA olemasolu tema klientide arvu märkimisväärselt kahandanud.
(38)
Lisaks väidab UPC, et kiudoptilise võrgu edukat kasutuselevõttu kahes Madalmaade linnas, Nuenenis ja Hillegomis, (36) millele viitavad Madalmaade ametiasutused, ei saa õigupoolest Amsterdami projektiga võrrelda, sest eeldatavasti said need projektid märkimisväärset toetust Madalmaade majandusministeeriumilt ja need võrgud on elanike ja operaatorite ühisomand, samuti on nimetatud projektid suhteliselt väikesed (37) ja varem tegutsenud lairibaoperaatorid pakkusid mõlemas linnas enne projekti käivitamist üksnes lairibaühenduse põhiteenuseid. Seega on olukord Amsterdamis, kus kiire andmeedastuse teenused on olemasolevate kaabellevi- ja telekommunikatsioonivõrkude kaudu kättesaadavad, hoopis erinev.
(39)
UPC leiab, et GNA äriplaan ei ole tõenäoliselt realistlik ning et Amsterdami linnavalitsuse investeering GNA-sse ei vasta turumajanduse investeerimispõhimõtetele ja kujutab endast tegelikult riigiabi. Osundades komisjoni Appingedami (38) kohtuasja käsitlevale otsusele, kordab UPC oma varasemat seisukohta ja väidab, et mis tahes projekti kaasatud riigiabi ei saa pidada asutamislepinguga kooskõlas olevaks, sest see ei ole ei vajalik ega ka proportsionaalne.
(40)
Lisaks kahtleb UPC, kas avaliku sektori investeering GNA-sse on tehtud samadel tingimustel, kui muude GNA osanike investeeringud. UPC väidab, et Amsterdami linnavalitsuse teatavad eelinvesteeringud ja asjaolu, et muud GNA osanikud otsustasid projektis osaleda alles pärast seda, kui linnavalitsus oli läbi viinud teatavad teostatavusuuringud, näitab, et kõikide osanike investeerimistingimused ei olnud ühesugused, mis omakorda tekitab lisakahtlusi meetme turuga kokkusobivuse suhtes.
(41)
Lõpuks märgib UPC, et kui projekt kukub läbi, saab võrgu müüa odavalt muule operaatorile, kellel ei tule kanda täielikke investeerimiskulusid. Seega saab see operaator riiklike vahenditega rahastatud projekti abil oma turuseisundit tugevdada. Ühtlasi juhib UPC tähelepanu ka meetme väidetavalt pretsedenti loovale olemusele. Kui komisjon peaks leidma, et kõnealune meede ei kujuta endast riigiabi, võivad muud kohalikud omavalitsused järgida oma kiudoptiliste võrkude ehitamisel Amsterdami eeskuju. UPC rõhutab, et Madalmaade Majandusministeerium ja projekteerimisfirma Arcadis (39) on juba välja töötanud majandusarvutuste on-line-mudeli, (40) mis on vabalt kättesaadav ja väidetavalt ergutab kohalikke omavalitsusi kiudoptilisi võrke välja töötama.
(42)
Ringhäälingu-, ülekande- ja telekommunikatsiooniteenuseid pakkuva hispaania kaabelsideoperaatori ONO arvates peaks komisjon olema range turumajanduse investeerimisepõhimõtete hindamisel, sest muidu võivad muud kohalikud omavalitsused eeskuju järgida ja kasutada turumajanduse investeerimispõhimõtteid samalaadsetes projektides, mis võib soodustada riiklike toetuste kasutamise levikut. ONO hinnangul võib avalik sektor sekkuda üksnes eriolukordades, näiteks kui on tegemist turuprobleemidega, tagades meetme proportsionaalsuse ja järgides tehnoloogilise neutraalsuse põhimõtet, millega kõnealuse juhtumi puhul väidetavalt tegemist ei ole. ONO väidab, et kui selgub, et Amsterdami linna investeering on riigiabi, ei sobi see ega ka mis tahes muu abi kokku ühisturuga, sest asjaolud on sarnased Appingedami juhtumile (41) ja seega tuleb mis tahes abi suhtes kohaldada hüvitamise kohustust. ONO rõhutab, et otsusest selle kohta, kas ja millistel tingimustel võib kiudoptilise võrgu kasutuselevõttu toetada riiklike vahenditega, saab arvatavasti pretsedent muude sarnaste juhtumite jaoks.
(43)
Prantsusmaa turgu valitsev kinnistelefoniside operaator France Telecom (edaspidi „FT”) on UPC-ga ja ONO-ga samal arvamusel. Ettevõte kahtleb, kas Amsterdami linnavalitsuse investeering Citynet-projekti on kooskõlas turumajanduse investeerimispõhimõtetega. FT toetab samuti komisjoni lähenemisviisi, mille kohaselt komisjon, hinnates abi kokkusobivust, teeb vahet riigiabimeetmete rakendamise vahel „valges”, „hallis” ja „mustas” piirkonnas. (42) FT hinnangul on riiklikku sekkumist raske põhjendada „mustas” piirkonnas (näiteks Amsterdam), sest see tekitab tõsiseid konkurentsimoonutusi. Sellega ongi FT arvates kõnealuse meetme puhul tegemist, sest kiudoptiliste võrkude ehitamine nõuab turuoperaatoritelt suuri investeeringuid.
(44)
Rootsi kaabelsideoperaatori COM HEM märkused on sarnased muude operaatorite märkustega. Eriti kahtleb COM HEM Amsterdami linnavalitsuse investeeringu kokkusobivuses ühisturuga. COM HEM väidab, et lairibaühenduse projektide riiklik rahastamine linnapiirkondades on vaid harva kooskõlas turumajanduse investeerimispõhimõtetega ning et see avaldab konkurentsile tugevat moonutavat mõju. COM HEM kutsub üles turumajanduse investeerimispõhimõtteid rangelt rakendama ja rõhutab Amsterdami juhtumi tähtsust pretsedendina kohalike omavalitsuste ja muude avaliku sektori investeeringute puhul.
(45)
Huvitatud isik, kes soovis jääda anonüümseks ning kes osutab telekommunikatsiooniteenuseid mitmes Euroopa riigis, tervitas komisjoni ametliku uurimismenetluse algatamise otsust. Ettevõte väidab, et riiklikke vahendeid kasutavate kohalike omavalitsuste algatused ohustavad tema investeeringut ja neil on turgu moonutav mõju. Ettevõte loodab, et komisjon ei luba Amsterdami Citynet-projekti riiklikest vahenditest rahastada.
V. MADALMAADE AMETIASUTUSTE MÄRKUSED
(46)
Madalmaade ametiasutused esitasid komisjoni ametliku uurimismenetluse algatamise otsuse kohta märkused 16. märtsil 2007 registreeritud kirjas. Ühtlasi esitasid nad oma märkused RBB poolt UPC tellimusel läbi viidud uuringute salastamata tekstide kohta.
(47)
Madalmaade ametiasutused jäävad nimetatud esitistes oma varasema arvamuse juurde, kinnitades, et Amsterdami linnavalitsuse investeering GNA-sse on kooskõlas turumajanduse investeerimispõhimõtetega ega kujuta endast riigiabi.
V.1. Märkused menetluse algatamise otsuse kohta
(48)
Madalmaade ametiasutused väidavad, et nii Ameerika Ühendriikides kui ka Aasias toimub praegu kiudoptiliste võrkude laialdane areng ning et Euroopa on selles protsessis maha jäänud. Ametiasutused märgivad, et sellised projektid nagu kõnealune on Euroopa majandusele väga kasulikud ning täielikult kooskõlas Lissaboni strateegiaga. (43)
(49)
Ametiasutused rõhutavad ka GNA konkurentsivaba ärimudeli tähtsust, mis vastupidiselt kaabelsideoperaatorite suletud mudelile pakub avatud mittediskrimineerivat juurdepääsu kõikidele jaemüügioperaatoritele. Nad väidavad, et lisaks muule edendab uus ärimudel teenuste konkurentsi, ergutab innovatsiooni ja aitab vähendada teenuste osutajate riske, võimaldades igal mudelikihil kasutada talle kõige paremini sobivat rahastamisviisi.
(50)
Madalmaade ametiasutused on seisukohal, et projektis osalejad suudavad edaspidi pakkuda lisatõendeid selle kohta, et GNA projekti rakendamine toimub turutingimustele vastavalt. Seoses sellega rõhutavad ametiasutused, et linnaga samadel tingimustel on soovinud projektis osaleda kaks erainvestorit ja eluasemeid haldavate ettevõtete kommertspõhimõtete kohaselt tegutsevad tütarettevõtted. Nad viitavad ka võrgu ehitaja ja võrgu hulgimüügiteenuste pakkuja leidmisele avaliku pakkumismenetluse abil. Ühtlasi juhivad nad tähelepanu märkimisväärsele pangalaenule, mille GNA turutingimustel võttis, ja mis tõestab selgelt, et projekt ja selle aluseks olev äriplaan põhinevad kaalutletud turutingimustel.
(51)
Samas rõhutavad Madalmaade ametiasutused, et kogu Euroopas ja eriti Madalmaades (44) on turuoperaatorid viinud ellu arvukalt samalaadseid kiudoptilise võrgu kasutuselevõtu projekte, mis on osutunud edukaks; need projektid pakuvad piisavalt tõendeid selliste investeeringute tavapärastes turutingimustes teostamise võimalikkuse kohta.
(52)
Komisjon märkis menetluse algatamise otsuses Amsterdami linnavalitsuse eelinvesteeringute kohta, et linnavalitsus astus juba enne GNA moodustamist samme, mis näivad minevat tavapärasest turupraktikast kaugemale. Komisjon väljendas oma muret selle üle, et Amsterdami linnavalitsus kaotas teatavad GNA äriplaani aluseks olevate tegevuste alustamisega seotud riskid juba enne, kui ING ja Reggefiber GNA-sse investeerisid. Madalmaade ametiasutustelt enne ametliku uurimise alustamist saadud teabe põhjal ei olnud tal võimalik välja selgitada, kas kõikide GNA osanike investeerimistingimused olid samad.
(53)
Oma vastuses rõhutasid Madalmaade ametiasutused, et 24. mail 2006 kohustusid kõik investorid investeerima GNA-sse ühesugustel tingimustel.
(54)
Eelinvesteeringute kohta (summas […] eurot) väitsid Madalmaade ametiasutused, et kõik GNA osanikud on alati olnud teadlikud GNA kohustusest hüvitada Amsterdami linnavalitsusele eelinvesteeringute kulutused. Oma väite toetuseks käsitlesid Madalmaade ametiasutused eelinvesteeringu kahte osa eraldi.
(55)
Esimese osa kohta väidavad Madalmaade ametiasutused, et GNA asutamislepingud, mis kohustasid kõiki osapooli tegema […] euro suuruse investeeringu, allkirjastati küll alles 24. mail 2006, kuid et tulevased GNA osanikud olid […] tagatiskirjades teinud otsuse eraldada projekti ettevalmistamisega seotud kulude katteks […] euro suurune rahasumma (v.a käibemaks). Lisaks muule hõlmas see summa ka võrgu ehitaja (BAM/Draka) ja hulgimüügioperaatori (BBned) valimiseks korraldatud pakkumismenetluse kulusid, teatavaid teatamismenetlusega seotud kulusid ja teatavaid kaevetöid.
(56)
Eelinvesteeringute teise osa kohta (summas […] eurot) väidavad Madalmaade ametiasutused, et see on täielikus kooskõlas tavapärase turupraktikaga: ühisprojektides lasevad kõik arukad turuinvestorid tavaliselt ühel poolel võtta endale „juhtivinvestori” rolli. Ka rõhutavad ametiasutused, et Amsterdami linnavalitsuse eelinvesteering ei vähendanud GNA osanike riske investeerimise alustamisel.
(57)
Madalmaade ametiasutused väidavad, et eelinvesteeringud ei andnud eeliseid ühelegi osanikule ja seega ei saa neid pidada riigiabiks EÜ asutamislepingu artikli 87 lõike 1 tähenduses. Näiteks oli kaevetööde alustamine tingitud sellest, et tulevase GNA võrgu ehitamise jaoks olulistes piirkondades tehti teatavaid avalikke töid. Kuna kõik Amsterdamis tehtavad kaevetööd kooskõlastatakse, oleks kaevamine vaid mõni kuu hiljem olnud võimatu ja see oleks põhjustanud GNA-le viivitusi ja lisakulusid.
(58)
Lisaks väidavad Madalmaade ametiasutused, et kõik kõnealused kulud sisaldusid äriplaanis ning et uusi kulutusi, millest muud GNA osanikud ei oleks teadlikud olnud, ei tekkinud.
(59)
Oma väidete toetuseks esitas Amsterdami linnavalitsus 18. jaanuaril 2007 raamatupidamisfirma Deloitte koostatud aruande eelinvesteeringute hüvitamise auditeerimise kohta. Aruandes märgitakse, et eespool mainitud eelinvesteeringud summas […] eurot oli GNA koos intressidega 2006. aasta lõpuks täielikult tagasi maksnud. Madalmaade ametiasutused teatasid komisjonile, et kohaldatud intressimäär (45) oli […] %, mis on kooskõlas Madalmaade õigusega. (46) Intressisumma oli […] eurot ja GNA tasus selle […] (kuupäev).
(60)
Madalmaade ametiasutused ei pea enda tehtud teostatavusuuringuid eelinvesteeringute osaks. Madalmaade ametiasutused arvavad, et selliseid uuringuid lasevad teha kõik arukad turuinvestorid. Nad väidavad, et nimetatud uuringud ei vähendanud ega kõrvaldanud muude GNA osanike tegevuse alustamisega seotud riske, sest teised võimalikud osanikud pidid igal juhul ka ise erakorralise hindamise läbi viima, et selgitada enda jaoks välja projektist tulenevad riskid ja sellest saadav kasu.
(61)
Ka muud GNA osanikud, kes enne GNA-sse investeerimist lasksid teha teostatavusuuringud (näiteks ING RE või Reggefiber), rahastasid neid uuringuid ise ega nõudnud GNA-lt kulude hüvitamist.
(62)
Seetõttu on Madalmaade ametiasutused veendunud, et eespool toodud selgitused ja asjakohaste eelrahastatud kulude hüvitamine GNA poolt hajutavad komisjoni varasemad kahtlused, mis on seotud Amsterdami linnavalitsuse eelinvesteeringute samaaegsusega ja investeerimistingimuste identsusega.
(63)
GNA äriplaani kohta väidavad Madalmaade ametiasutused, et ametiasutuste investeeringud vastavad turumajanduse investeerimispõhimõtetes sätestatud tingimustele, kui need on tehtud samadel tingimustel kui erainvestorite investeeringud. Erainvestorite osalemine peaks tagama projekti elluviimise vastavalt turutingimustele. Seetõttu väidavad ametiasutused, et komisjonil puudus tungiv vajadus analüüsida GNA äriplaani.
(64)
Teiseks arvavad Madalmaade ametiasutused, et kõik eeldused, millest lähtuti GNA äriplaani koostamisel, olid pigem konservatiivsed kui optimistlikud.
(65)
Täpsustavalt võib öelda, et komisjon võrdles menetluse algatamisotsuses äriplaani finantsnäitajate sihtarve asjakohaste üldsusele kättesaadavate võrreldavate andmetega, nimelt partnerettevõtete (47) kapitali kaalutud keskmise hinnaga („WACC”). (48) Komisjoni esialgse järelduse kohaselt ei olnud GNA finantsnäitajate sihtarvud üldiselt ebarealistlikud, kuid need sõltusid väga suurel määral kõige olulisemate edutegurite saavutamisest. Lisaks väitis komisjon, et tõenäoliselt muudavad Amsterdami projekti uudsus seoses kasutatava tehnoloogia (kiudoptiline tehnoloogia) ja ärimudeliga (kolmekihiline mudel), projekti piiratus (seepärast üksnes piiratud majanduslik mastaabisääst) ja tarbijate eeldatav nõudlus suure kiirusega lairibateenuste järele äriplaanis prognoositud oluliste edutegurite saavutamise väga ebakindlaks.
(66)
Madalmaade ametiasutused väitsid, et komisjoni menetluse algatamisotsuses oli projekti sisemist tasuvusläve (49) võrreldud vertikaalselt integreeritud operaatorite kapitali kaalutud keskmise hinna arvnäitajatega, kuid et seda ei saa tegelikult teha, sest nimetatud arvnäitajad hõlmavad ju kõigi kolme kihi võrguoperaatorite riske. GNA investeerib aga üksnes passiivsesse võrku, mille eeldatav majanduslik eluiga on 30 aastat (või isegi rohkem) ja GNA investeeringud sarnanevadki rohkem infrastruktuuri investeeringutega, mille puhul eeldavad investorid tavaliselt madalamat tasuvusläve.
(67)
Kasutajate sihtarvu kohta tegi komisjon menetluse algatamise otsuses kättesaadavate andmete põhjal esialgse järelduse, et GNA „minimaalne stsenaarium”, mille kohaselt kasutajate arv peaks olema vähemalt […] %, näib optimistlik. Ka näis, et kasutajate sihtarv, milleks on […] % kõikidest leibkondadest […] kuu pärast, on küllaltki julge ja et seda on võimalik saavutada üksnes väga jõulise kasutajate arvu tõstmisele suunatud hinnakujundusstrateegia abil, mis sunniks praeguseid kasutajaid muude operaatorite juurest GNA võrku üle tulema.
(68)
Madalmaade ametiasutused väitsid, et juba praegu on Madalmaades mitu väga edukalt toimivat kiudoptilise võrgu projekti, mille kasutajate arv võib osutuda suureks. Näiteks väidavad ametiasutused, et Nuenenis ja Hillegomis ületas ühe aasta kasutusel olnud kiudoptilise võrgu kasutajate hulk 80 %. Lisaks väidavad Madalmaade ametiasutused, et praegused lairibateenuste kasutajate arvud ei ole kõnealuse juhtumi puhul asjakohased, sest kiudoptilise võrgu kaudu osutatud teenuseid tuleks praegu tegutsevate operaatorite lairibateenuste pakkumisega võrreldes pidada uueks turuks. Seepärast ei saa praeguseid lairibateenuste kasutajate arve võrdlusalusena kasutada. Lisaks väidavad ametiasutused, et turule on tulemas paljud uued teenused ja rakendused, (50) mis vajavad suure kiirusega sümmeetrilisi võrke ja seega sobib nende jaoks üksnes kodukasutajatele mõeldud kiudoptiline võrk. Toetudes eespool esitatud väidetele, rõhutavad Madalmaade ametiasutused, et umbes […] kasutajate määra saavutamine Amsterdami nendes piirkondades, kus kiudoptiline võrk […] kasutusele võetakse, ei ole mitte ainult realistlik, vaid isegi konservatiivne eesmärk.
(69)
Hulgihindade kohta, mida GNA hulgimüügioperaatorilt küsib, väidab komisjon menetluse algatamise otsuses, et kuigi eksperdid peavad kiudoptilise võrgu käitamiskulusid praegu kasutatavate vaskjuhtmetega telekommunikatsiooni- ja kaabelsidevõrkude käitamiskuludest väiksemaks, on GNA hulgihinnad turuaruannetes pakutud hindadest siiski palju madalamad.
(70)
Madalmaade ametiasutused väidavad, et kiudoptiliste võrkude käitamiskulud on väiksemad ja majanduslik eluiga on pikem kui praegu kasutatavatel võrkudel. Seetõttu saab hulgihind olla madalam hinnast, mida on pakutud praegu kasutusel olevate võrkude vastavate andmete põhjal. See kulueelis loob piisava ruumi hulgihindade kehtestamiseks, mis on praeguste vaskjuhtmetega sidevõrkude hulgihindadega võrreldes suhteliselt madalad.
(71)
Investeerimiskulude arvnäitajate kehtivuse kohta leidis komisjon menetluse algatamise otsuses, et võrdluseks kasutatud arvnäitajad tõestasid, et GNA kavandatud kapitalikulu ühe ühenduse kohta näib turul tegutsejatelt ja muudest allikatest saadud andmetega võrreldes olevat madal.
(72)
Madalmaade ametiasutused väidavad, et kavandatud investeerimiskulude teostatavust toetab nende geograafiliste piirkondade topoloogia ja iseloom, kuhu võrk ehitatakse: Kõnealused Amsterdami piirkonnad on suure asustustihedusega, seal on palju uusi või renoveeritud korterelamuid, mis vähendab võrgu ehitamise kulusid leibkonna kohta.
(73)
Võrgu jääkväärtusele antud hinnangu kohta väidavad Madalmaade ametiasutused, et GNA äriplaani prognoosid on realistlikud, sest kiudoptilise võrgu eluiga on 30 aastat või pikem. Vastupidiselt praegu kasutusel olevatele vask-või kaabelvõrkudele ei vaja kiudoptilised võrgud selles ajavahemikus ei täiendavaid investeeringuid ega hooldust. Lisaks väidavad ametiasutused, et rajatud võrgul on ka oluline strateegiline väärtus tänu kiudoptilise võrgu monopoolsele olemusele, mis annab GNA-le esmategutseja eelise.
(74)
Madalmaade ametiasutused kommenteerisid ka komisjoni esialgset järeldust, mille kohaselt kõik äriplaani koostamise eeldused näivad optimistlikud ning projekti õnnestumist mõjutab väga tugevasti juba ühe eesmärgi (nt kasutajate arv) mittesaavutamine.
(75)
Reageerides sellele väitele, lasksid Madalmaade ametiasutused firmal Stratix Consulting/Delfti Tehnilisel Ülikoolil (51) koostada aruande eelduste teostatavuse läbivaatamise ja kinnitamise kohta. Aruandes hinnati GNA kavandatud kasutajate arvu saavutamise võimalikkust. Aruandes, kus on analüüsitud väljaspool Euroopat ja Euroopas (eriti Madalmaades) läbi viidud samalaadseid projekte ning hinnatud lairibaühenduse sümmeetriliste võrkude (nt kiudoptiliste võrkude) nõudluse tulevikuturgu, väidetakse, et GNA kasutajate kavandatud arvu võib pidada konservatiivseks hinnanguks. Lisaks väidetakse aruandes, et kuna turul kasvab nõudlus kiudoptilist võrku vajavate teenuste järele, ja avatud infrastruktuuri konkurentsieelse olemuse tõttu, võib nõudmine kiudoptiliste võrkude järgi kasvada kiiremini ja jõulisemalt kui mõned aastad tagasi arvati.
(76)
Põhiline uuringu põhjal tehtud järeldus, millega ühinevad ka Madalmaade ametiasutused, on see, et Amsterdami linnavalitsuse investeering on äriliselt tasuv ja seega turumajanduse investeerimispõhimõtetega kooskõlas.
V.2. Märkused kolmandate isikute tähelepanekute kohta
(77)
Esiteks kordavad Madalmaade ametiasutused oma seisukohta, et komisjoni kahtlused, mis on seotud Amsterdami linnavalitsuse tehtud eelinvesteeringute mõjuga investeeringute samaaegsusele ja investeerimistingimuste identsusele, peaksid olema täielikult hajutatud sellega, et GNA on kõnealuste eelinvesteeringute kulud Amsterdami linnale hüvitanud. Lisaks väidavad nad, et GNA äriplaan on teostatav ja realistlik ning seega vastab Amsterdami linnavalitsuse GNA projekti tehtud investeering täielikult turumajanduse investeerimispõhimõtetele.
(78)
Teiseks rõhutavad Madalmaade ametiasutused veel kord, et nad on arvamusel, et vastavalt kehtivale pretsedendiõigusele (52) ja komisjoni otsustele (53) tuleb erainvestorite ulatuslikku projektis osalemist, mis toimub avaliku sektori investoriga samadel tingimustel, pidada vaieldamatuks tõendiks selle kohta, et turumajanduse investeerimispõhimõtteid on järgitud ja riigiabi ei ole kaasatud.
(79)
Viidates nõukogu määrusele (EÜ) nr 659/1999, (54) väidavad Madalmaade ametiasutused, et ettevõtjaid, kelle konkurentsiolukorda kõnealune meede otseselt ei mõjuta, ei saa pidada huvitatud isikuteks. Sellest lähtudes kutsuvad Madalmaade ametiasutused komisjoni üles mitte võtma arvesse ONO, France Telecomi (55) ja Com Hemi märkusi, sest neil puuduvad ärihuvid Madalmaade, eriti aga Amsterdami lairibaühenduse turul.
(80)
Madalmaade ametiasutused väidavad, et ükski kõnealust juhtumit kommenteerinud isik ei ole arvesse võtnud seda, et juba erainvestorite kaasamine investeeringusse on piisav tõend investeeringu turumajanduse investeerimispõhimõtetele vastavuse kohta. Ühtlasi väidavad nad, et vastavalt Euroopa Ühenduste Kohtu asjakohasele pretsedendiõigusele ei ole nimetatud erainvestorite kaasamise tõttu äriplaani analüüsimine üldse vajalik.
(81)
Vastates UPC kaebusele, milles väidetakse, et juba praegu ulatub lairibaühenduse kasutajate hulk GNA võrguga hõlmatud piirkondades 65 %-ni ja seetõttu ei ole GNA-l võimalik saavutada kasutajate arvu sihtmäära, vastavad Madalmaade ametiasutused, et GNA jaoks kättesaadav turg on palju suurem, sest GNA võrgust hakatakse kasutajatele pakkuma mitte ainult lairibaühenduse kaudu osutatavaid teenused vaid ka televisiooni-, telefoni- ja muid uusi teenuseid. Seoses kliendivoolavuse määraga, mille abil UPC püüdis tõestada, et GNA võrgu kaudu osutatavate teenuste vastu puudub piisav huvi, väidavad Madalmaade ametiasutused, et esitatud andmed ei ole asjakohased, sest teenuste osutamine võrgu kaudu algas alles 2007. aasta märtsis ja seetõttu ei saa nende andmete põhjal veel mingeid järeldusi teha. (56)
(82)
Põhjenduses 79 selgitatud põhjustel kahtlevad Madalmaade ametiasutused, kas ülejäänud nelja ettevõtet saab pidada huvitatud isikuteks. Nad väidavad, et kõnealused ettevõtted esitasid üksnes üldiseid märkusi, mis ei ole kõnealuse meetme hindamisel olulised. Seetõttu ei pea Madalmaade ametiasutused nimetatud märkuste kommenteerimist vajalikuks. Ka ei kommenteeri Madalmaade ametiasutused kolmandate isikute märkusi meetmes sisalduva riigiabi kokkusobivuse kohta, sest kokkusobivuse hindamine ei ole käesoleval juhul vajalik, sest meede ei sisalda riigiabi.
VI. RIIGIABI HINDAMINE
(83)
Komisjon on uurinud, kas meedet saab pidada riigiabiks EÜ asutamislepingu artikli 87 lõike 1 tähenduses, mis sätestab järgmist: „igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatavaid ettevõtjaid või teatavate kaupade tootmist, on ühisturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikidevahelist kaubandust”. Sellest tuleneb, et meede, mida saab pidada riigiabiks, peab vastama järgmistele kumulatiivsetele tingimustele: 1) meedet rahastatakse riigi ressurssidest ja seda saab käsitleda riigiabina; 2) meede annab ettevõtjatele majandusliku eelise; 3) eelis on valikuline ja kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi; 4) meede mõjutab ühendusesisest kaubandust.
(84)
Meetme hindamisel tuleb arvesse võtta olukorda turul: Euroopas liberaliseeriti elektroonilise kommunikatsiooni sektor täielikult juba mitu aastat tagasi. Investeeringuid lairibavõrkude nn „mustadesse piirkondadesse”, kus lairibaühenduse teenuseid pakuvad vähemalt kaks konkureerivat infrastruktuuri (näiteks telefoni- ja kaabeltelevisiooni võrgud) (57) on teinud eeskätt eraettevõtted. Komisjon on karmistanud oma poliitikat selle valdkonna nende projektide puhul, mille rahastamisse on kaasatud avalik sektor, sest sellel on eraoperaatorite äritegevusele moonutav mõju. (58)
VI.1. Riigi ressursid
(85)
Esiteks tuleks hinnata, kas meetme rahalised vahendid on saadud otse või kaudselt riigi ressurssidest ja kas need kujutavad endast riigiabi. (59)
(86)
Käesoleval juhul investeerib Amsterdami linnavalitsus ühisettevõttesse GNA 6 miljonit eurot. Kuna kohalik omavalitsus on riigi osa, tuleb investeering lugeda riigi ressurssidest tehtud investeeringuks EÜ asutamislepingu artikli 87 lõike 1 tähenduses. (60) Madalmaade ametiasutused ei ole eitanud riigi ressursside kasutamist.
VI.2. Eelis
VI.2.1. Turumajanduse investeerimispõhimõtted
(87)
Et teha kindlaks, kas riigi rahaline investeering teatavasse ettevõttesse loob eelise EÜ asutamislepingu artikli 87 lõike 1 tähenduses, kohaldab komisjon turumajanduse investeerimispõhimõtteid kooskõlas Euroopa Ühenduste kohtu asjakohase pretsedendiõigusega. Nende põhimõtete kohaselt ei sisalda tehing riigiabi, kui see toimub samal ajal ja samadel tingimustel, mis on vastuvõetavad turumajanduse tavatingimustes tegutsevale erainvestorile. (61)
(88)
Väljakujunenud pretsedendiõiguse kohaselt ei saa pidada riigiabiks kapitali, mille riik on otse või kaudselt andnud ettevõtja käsutusse normaalsetele turutingimustele vastavatel asjaoludel. Ent kui avaliku sektori investor ei ole investeeringu tegemisel võtnud arvesse kasumlikkuse väljavaateid, sealhulgas pikaajalises perspektiivis, tuleb nimetatud panust pidada riigiabiks EÜ asutamislepingu artikli 87 lõike 1 tähenduses. (62)
(89)
Seetõttu tuleks avalikest vahenditest tehtud aktsiakapitali sissemakset pidada turumajanduse investeerimispõhimõtetele vastavaks ja seda ei saa pidada riigiabiks, kui lisaks muule on nimetatud investeering tehtud erainvestori olulise sissemaksega samaaegselt ning erainvestori olukorraga võrreldavas olukorras (sündmuste samaaegsuse põhimõte). (63)
(90)
Käesoleval juhul tegi Amsterdami linnavalitsus oma investeeringu koos kahe erainvestoriga, kelleks olid ING RE ja Reggefiber. Seepärast selgitab komisjon kõigepealt välja, kas Amsterdami linnavalitsuse investeering vastab turumajanduse investeerimispõhimõtetele, st kas see on tehtud olulise erainvesteeringuga samaaegselt. Selleks kasutab komisjon järgnevalt esitatud kriteeriume.
(91)
Esiteks tuleb välja selgitada, kas need investorid on turuinvestorid ja kas erainvestorite investeeringud on majanduslikult olulised. Olulisust tuleks hinnata absoluutses tähenduses (oluline osa koguinvesteeringust), võttes arvesse kõnealuse erainvestori finantssuutlikkust.
(92)
Teiseks hinnatakse kõigi poolte investeeringute samaaegsust.
(93)
Kolmandaks selgitatakse välja, kas kõikide osanike investeerimistingimused on samad.
(94)
Neljandaks, kui riik ja muud investorid või kasusaajad on lisaks kõnealusele investeeringule ka muul moel seotud (nt kaaskirja kaudu, millega nähakse ette riigi tagatis), võib olla põhjust kahelda, kas selline üksnes investeerimist käsitlev samaväärsus on piisav. (64)
(95)
Seetõttu uurib komisjon GNA äriplaani ka tütarettevõtete tasandil, pöörates erilist tähelepanu kaebuse esitaja Liberty Global/UPC ja muude huvitatud isikute väitele, et GNA ehitatud võrk ei ole äriprojektina tasuv.
VI.2.2. Meetme hindamine turumajanduse investeerimispõhimõtete valguses
VI.2.2.1. Erainvestorite oluline osalemine
(96)
Nagu komisjon menetluse algatamisotsuses teatas, (65) on nii ING RE kui Reggefiber kahtlemata erainvestorid. (66) Samuti on mõlema ettevõtte ärihuvid kooskõlas GNA projektiga: ING RE tegeleb kinnisvaraäriga ja infrastruktuurilaadsete investeeringutega ning Reggefiber osaleb erinevates kiudoptilise võrgu projektides Madalmaades. Samas märgib komisjon, et need kaks erainvestorit omavad erinevaid kogemusi, mis aitavad kaasa projekti edukusele.
(97)
Absoluutses tähenduses investeerivad mõlemad investorid ühisettevõttesse GNA olulise rahasumma (kumbki 3 miljonit eurot). Kuigi 3 miljoni euro suurust investeeringut võib niihästi ING RE kui ka Reggefiberi suurust silmas pidades lugeda suhteliselt väikeseks investeeringuks, on see investeering GNA üldist kapitaliseerimist ja Amsterdami linnavalitsuse sissemakset silmas pidades kindlasti oluline.
(98)
Kahe erainvestori investeeringud kokku moodustavad ühe kolmandiku kogu omakapitalist. Käesoleva projekti kontekstis on see osalus, mis küll see ei anna kahele nimetatud ettevõttele otsest kontrolli GNA üle, siiski oluline osa koguinvesteeringust. Seetõttu loeb komisjon nii ING RE kui ka Reggefiberi GNA põhiosanikuks. Suurim üksikosanik (Amsterdami linn) omab 33 % GNA omakapitalist. Niihästi ING RE kui ka Reggefiberi osalus moodustab poole suurima üksikomaniku osalusest, nii et kahe peale kokku omavad nad sama palju omakapitali kui Amsterdami linn. Äriettevõtte ülejäänud osanike (viis eluasemeid haldavat ettevõtet), osalus on ING RE ja Reggefiberi omast väiksem. Seega ei ole GNA ükski osanik suuteline üksinda kehtestama osalusenamusel põhinevat kontrolli ettevõtte üle. Lisaks võib kummalgi erainvestoril olla määrav roll (rääkimata sellest, et neil on see võimalus siis, kui nad kahekesi koos tegutsevad) GNA-s kontrolliva häälteenamuse saamisel. (67)
(99)
Ühtlasi märgib komisjon, et vastavalt Madalmaade äriseadusele piisab GNA poolt vastu võetud olulise otsuse suhtes blokeeriva vähemuse moodustamiseks ühe kolmandiku suurusest osalusest. Kaks erainvestorit koos võivad seega moodustada ettevõttes blokeeriva vähemuse.
(100)
Järelikult on nii ING RE kui ka Reggefiber turuinvestorid ja GNA omakapitali jaotumise struktuurist lähtuvalt omavad nende investeeringud tegelikku majanduslikku tähtsust nii absoluutses kui ka suhtelises tähenduses.
VI.2.2.2. Samaaegsus
(101)
Menetluse algatamisotsuses (68) teatas komisjon, et de jure tegi linnavalitsus küll oma investeeringud ühisettevõttesse GNA erainvestoritega samal ajal, kuid komisjonil tekkisid siiski teatavad eelnevad kahtlused kõikide GNA osanike investeeringute tegeliku samaaegsuse kohta, sest linnavalitsus oli astunud samme ja teinud investeeringuid enne lõpliku kokkuleppe sõlmimist kõikide muude investoritega.
(102)
Komisjon märkis, et linnavalitsus tellis aastatel 2003 ja 2004 projekti ettevalmistamiseks mitu uuringut. Lisaks tegi linnavalitsus algatusi, mis näivad ulatuvad kaugemale nendest esialgsetest sammudest. Hoolimata sellest, et puudusid kindlad kokkulepped erainvestoritega, avaldas linnavalitsus pakkumisteateid ja viis läbi pakkumismenetlusi ning isegi pidas läbirääkimisi võrgu ehitus- ja käitamislepingute üle. Lisaks rahastas Amsterdami linnavalitsus teatavaid kaevetöid ja ostis tarkvara võrgu ehitamise jaoks.
(103)
Seoses sellega esitasid Madalmaade ametiasutused pärast ametliku uurimise algatamist täiendavat teavet (Deloitte'i audit) eelinvesteeringute ning nende hüvitamise kohta. Deloitte'i auditiaruande kohaselt rahastasid GNA osanikud eelinvesteeringut ühiselt […] euro ulatuses, kusjuures kogu eelinvesteeringu suurus kokku oli […] eurot. Ülejäänud […] eurot tasus linnavalitsus esialgu üksinda. (69)
(104)
Ametliku uurimise käigus saadud uue teabe põhjal tegi komisjon kindlaks järgmised asjaolud: esiteks olid tegevuse põhiosa ja eelinvesteeringute ([…] eurot) kohta olemas selgesõnalised kokkulepped GNA uute aktsionäride allkirjastatud tagatiskirjades, kes rahastasid eelinvesteeringuid proportsionaalselt oma osalusega ettevõttes juba enne ettevõtte asutamist, kuna oli otsustatud, et kõik osanikud rahastavad GNA ettevalmistamisega seotud kulusid võrdsetel alustel.
(105)
Teiseks olid kõik eelinvesteeringud (sealhulgas Amsterdami linnavalitsuse poolt üksinda sisse makstud […] eurot) kajastatud äriplaanis, mille kohaselt investeering ka tehti. Seega oli kokkulepe kõikide GNA osanikega olemas. Ning kõikide äriühingus osalejate arvates olid eelinvesteeringuid enne GNA asutamist vajalikud. Madalmaade ametiasutuste andmetel olid kõikide osanike vahel sõlmitud kokkulepe, et GNA hüvitab Amsterdami linnale tehtud kulutused. Järelikult ei saanud linnavalitsuse käitumine ennetada või mõjutada muude turuinvestorite käitumist.
(106)
Eespool öeldu põhjal arvab komisjon, et see tõsiasi, et Amsterdami linnavalitsus tegi enne GNA ametlikku asutamist teatavad piiratud ulatusega eelinvesteeringud, ei sea veel kahtluse alla turumajanduse investeerimispõhimõtete järgimist, sest kõik osanikud olid kokku leppinud nende investeeringute Amsterdami linnale hüvitamise suhtes.
VI.2.2.3. Tingimused
(107)
Uurimise algatamisotsuses (70) väljendas komisjon eelnevalt kahtlust selle suhtes, kas kõikide aktsionäride investeerimistingimused olid identsed. Eelkõige olid komisjoni kahtlused seotud sellega, kas Amsterdami linnavalitsuse investeeringud võisid kaotada muude investorite teatavad projekti alustamisega seotud riskid.
(108)
Need eelnevad kahtlused tulenesid tõsiasjast, et kuigi komisjon oli korduvalt nõudnud täielikku ülevaadet eelinvesteerimiskuludest (71) ja Madalmaade ametiasutused olid edastanud teavet Amsterdami linna, GNA ja selle osanike vaheliste asjakohaste arvelduste kohta, ei andnud see teave veel täielikku ülevaadet linnavalitsuse eelfinantseerimisega seotud tegevusest, sealhulgas ka Amsterdami linnavalitsuse kulutatud summade tegelikust suurusest.
(109)
Madalmaade ametiasutustelt ametliku uurimise ajal saadud teabe põhjal ei olnud komisjonil võimalik nimetatud eelinvesteeringute summat välja arvutada või seda kontrollida, tema enda hinnangul oli selle suurus 1,5 miljonit eurot. Ka ei olnud komisjonil päris selget pilti sellest, kuidas nimetatud kulud olid aktsionäride vahel jaotatud ja kuidas need kajastusid GNA äriplaanis.
(110)
Eriti kartis komisjon seda, et linnapoolne eelfinantseering osalt ilma selgesõnalise kokkuleppeta mõnede muude investoritega on vähendanud mõnede investorite GNA-sse investeerimise riske ja sellel võib olla positiivne mõju nende soovile investeerida GNA-sse. Pärast ametliku uurimise algatamist Madalmaade ametiasutuste esitatud teave vähendas neid eelnevaid kahtlusi.
(111)
Esiteks, nagu Madalmaade ametiasutused olid eelinvesteerimise kulude hüvitamise kohta edastatud teabes ja esitatud auditiaruandes teatanud, oli eelinvesteeringuga seotud kulude kogusumma […] eurot ning see jagunes kaheks osaks: […] eurot, mille suhtes kõik uued osanikud olid tagatiskirjades kokku leppinud ja mille rahastamises nad proportsionaalselt osalesid ning […] euro suurune summa, mille andis esialgu Amsterdami linn. Kõik need kulud, seahulgas arvatud intressid, (72) olid nõuetekohaselt GNA-lt sisse nõutud ja muid projektiga seotud hüvitamata kulusid GNA puhul ei leitud.
(112)
Teiseks olid kõik eelinvesteeringute kulud algusest peale kajastatud GNA äriplaanis ja pärast GNA lepingu allkirjastamist ei tekkinud uusi kulusid, mis oleksid muutnud muude osanike investeerimistingimusi. See on kooskõlas järeldusega, et kõik osanikud olid kokku leppinud Amsterdami linnale eelinvesteeringuteks kulutatud summade hüvitamise suhtes.
(113)
Kolmandaks, kuigi Amsterdami linnavalistus võttis juhtimise enda kätte ja eelfinantseeris osa projekti kuludest, ei saanud nimetatud algatused ja investeeringud vähendada muude osanike projektiga seotud riske. Vastupidiselt uurimise algatamisotsuses esitatud esialgsetele kahtlustele jõuab komisjon järeldusele, et linnavalitsuse poolt algselt rahastatud investeeringud, mis piirdusid avalike töödega ja tarkvara ostmisega, ei saanud oma olemuse ja piiratud finantsmahu tõttu muuta projekti riskiprofiili. Sama kehtib kõigi nende eelfinantseeringute kohta, mida kõik uued osanikud paralleelselt tagatiskirjade allkirjastamisega kaasfinantseerisid. Äriplaani analüüs näitab selgelt, et GNAsse investeerimise äririskid on seotud projekti edukusega järgnevatel aastatel, eriti turu arenguga, mitte aga projekti ettevalmistamiseks tehtud esimeste sammudega.
(114)
Neljandaks ei nõustu komisjon UPC väitega, et Amsterdami linnavalitsuse teostatavusuuringud võisid vähendada muude GNA aktsionäride riske, kes võisid teha GNA-sse investeerimise otsuse alles pärast seda, kui uurimistulemused olid teatavaks saanud. Komisjon märgib, et iga arukas turuinvestor laseb ise teha uuringud investeerimisprojekti strateegia ja kasumlikkuse väljavaadete kohta (teostatavusuuring), (73) ning seda ei peeta muude investeerivate poolte riske vähendavaks meetmeks. Projekti ebaõnnestumise korral peavad kõik investeerinud pooled osalema kahjude katmises, mis on seotud prognoositust vähem eduka äritegevusega või halvimal juhul pankrotiga.
(115)
Eespool öeldu põhjal järeldab komisjon, et kõikide GNA osanike investeerimistingimused on olnud ühesugused.
VI.2.2.4. Muud aspektid
(116)
UPS väitis, et põhjuseks, miks ING RE investeeris GNA projekti, võisid olla mitte majanduslikud kaalutlused vaid et pigem oli see nende osa ettevõtte turustrateegiast, mis nägi ette heade suhete säilitamise Amsterdami linnaga, kes on väidetavalt ING RE oluline äripartner.
(117)
Tuleb kaaluda, kas lisaks koostöö- ja investeerimiskokkulepetele on ka muid aspekte, mis on investeeringu turumajanduse investeerimispõhimõtetele vastavuse hindamisel olulised. Seoses sellega viidati uurimise algatamisotsuses (74) Madalmaade ametiasutuste avaldusele, milles nad teatasid muude seoste puudumisest kõnealuste poolte vahel, kinnitades, et nende vahel ei ole teatatud kokkulepetest kaugemale ulatuvaid seoseid, mis võiksid olla olulised investeeringu turumajanduse investeerimispõhimõtetele vastavuse hindamisel.
(118)
Komisjoni uurimine ja huvitatud isikutelt saadud teave ei sisalda elemente, mis viitaksid sellele, et Madalmaade ametiasutuste väited oleksid valed.
(119)
Eespool öeldu põhjal järeldab komisjon, et Amsterdami linnavalitsuse investeering tehti erainvestorite oluliste kapitali sisemaksetega samal ajal ja võrreldavatel tingimustel.
(120)
Seega on Amsterdami linnavalitsuse investeering kooskõlas turumajanduse põhimõtetega ega kujuta endast riigiabi.
VI.2.2.5. Äriplaani hindamine
(121)
Lisaks hindas komisjon ka GNA äriplaani, pöörates erilist tähelepanu ametliku uurimise algatamisotsuses väljendatud kahtlustele ning huvitatud isikute Liberty Global/UPC, ONO, FT, COM HEM ja ühe anonüümseks jääda soovinud isiku väidetele. (75)
(122)
Pärast seda, kui komisjon oli teinud GNA äriplaani esialgse analüüsi ja saanud asjakohaseid kriitilisi märkusi UPC-lt, otsustas ta ametliku uurimismenetluse algatamisotsuses, (76) et nii kasumlikkuse sihtnäitajad kui ka GNA äriplaani aluseks olevad eeldused näivad optimistlikud. Samuti arvas komisjon, et projekti edu sõltub suurel määral sellest, kas saavutatakse seatud eesmärgid (nt kasutajate arv) ja veelgi enam sellest, kui mõni peamistest eeldustest jääb kättesaamatuks.
(123)
Komisjon sai uurimismenetluse algatamisotsuses sisaldunud äriplaani analüüsi kohta märkusi nii Madalmaade ametiasutustelt kui ka UPC-lt ning saadud teabe põhjal oli võimalik äriplaani põhjalikumalt hinnata.
(124)
Komisjon märgib, et GNA äriplaan kuulub äsja asutatud ettevõttele, kellel ei ole mingeid saavutusi ette näidata, ning mis tegutseb uues ja innovaatilises ärisektoris (kodukasutajatele mõeldud kiudoptiline võrk; kolmekihiline mudel, kus passiivseid ja aktiivseid infrastruktuure käitatakse ja juhitakse eraldi; kõikidele jaemüügioperaatoritele avatud mittediskrimineeriva juurdepääsu pakkumine, nagu on kirjeldatud põhjendustes 21-30). Seetõttu on selle alles tegevust alustanud uue ettevõtte äriplaani hindamine vajalik ning peab kindlasti põhinema edaspidistel turuväljavaadetel ja kiudoptilise võrgu kaudu pakutavate teenuste nõudluse ja pakkumise tõenäolise arengu hüpoteesidel.
(125)
Komisjon märgib, et sõltumatu auditeerimisettevõte PricewaterhouseCoopers (77) auditeeris äriplaani metoodikat ja kiitis selle heaks. Täpsemalt võib öelda, et pärast GNA äriplaani esimese versiooni esialgset hindamist tegi PricewaterhouseCoopers mõned muudatusettepanekud teatavate vastuolude kõrvaldamiseks. Neid ettepanekuid võeti GNA ajakohastatud äriplaanis arvesse. Pärast nimetatud muudatuste tegemist märkis PricewaterhouseCoopers, et mudel „ei sisalda tehnilise või majandusliku terviklikkusega seotud probleeme” ja GNA äriplaan esitati komisjonile.
(126)
Pärast seda, kui komisjon oli teinud otsuse ametliku uurimismenetluse algatamise kohta, esitasid Madalmaade ametiasutused komisjonile firma Stratix Consulting/Delfti Tehnikaülikooli (78) poolt koostatud aruande GNA äriplaani läbivaatamise ja heakskiitmise kohta, kus oli pööratud eriti suurt tähelepanu eeldustele, mille kohta komisjon menetluse algatamise otsuses oli märkinud, et need on optimistlikud. Aruandes järeldati, et GNA äriplaan on realistlik, äriplaani aluseks olevate eelduste väljatöötamisel on nõuetekohaselt arvestatud kehtivaid turusuundumusi ning prognoose võib pidada „konservatiivseteks”.
(127)
GNA kasutas projekti edukuse mõõtmiseks kolme põhilist finantssuutlikkuse näitajat: rahavoo kujundamine, omakapitali tasuvus (ROE) ja sisemine tasuvuslävi (IRR).
(128)
Komisjoni arvates on sisemise tasuvusläve suhtarv kõige asjakohasem näitaja äriplaani analüüsimisel. Sisemist tasuvusläve kasutatakse pikaajaliste investeeringute kohta otsuse tegemisel ja erinevate investeerimisprojektide võrdlemisel. GNA äriplaanis aluseks võetud sisemine tasuvuslävi on […] %.
(129)
Projekti uudsus ja lairibaühenduse sideteenuste turu dünaamilisus muudab võrdlemise raskeks. Avalik juurdepääs samalaadsete projektide sisemise tasuvusläve arvnäitajatele on piiratud, üheks põhjuseks on see, et neid arvnäitajaid peetakse ärisaladuseks ja need tehakse vaid harva üldsusele teatavaks. Kõige asjakohasem üldsusele kättesaadav näitaja, mida saab tööstusharu teiste ettevõtetega võrrelda, on kapitali kaalutud keskmine hind (WACC). Kapitali kaalutud keskmise hinna kohta käivad andmed on hästi võrreldavad, kuna projekti peetakse äriliselt edukaks siis, kui selle sisemine tasuvuslävi on kõrgem kapitali kaalutud keskmisest hinnast. Komisjoni käsutuses oleva teabe põhjal kõiguvad tööstusharu vastavad arvnäitajad vahemikus 8,1-10,6 %. (79) Nende arvnäitajate põhjal saab järeldada, et GNA sisemine tasuvuslävi jääb vastuvõetavasse vahemikku.
(130)
UPC väitis oma esitises, et projekti uudsuse ja kõrgete riskide tõttu peaks alles tegevust alustava GNA kapitali kaalutud keskmine hind olema kõrgem selliste hästi sissetöötatud ettevõtete omast, millel on juba olemas märkimisväärne kliendibaas ja rahakäive (nt KPN ja UPC).
(131)
Madalmaade ametiasutused olid kahtleval seisukohal võrdluse baasandmete suhtes, mida komisjon oli kasutanud menetluse algatamise otsuses sisemise tasuvusläve hindamisel. Nad väitsid, et kapitali kaalutud keskmise hinna arvnäitajad kajastavad vertikaalselt integreeritud operaatorite tegevust, kuid GNA investeerib üksnes passiivsesse võrku ja tema investeering sarnaneb rohkem infrastruktuuri tehtavale investeeringule, mille puhul investorid tavaliselt arvestavad madalama tasuvusmääraga.
(132)
Komisjon leiab, et GNA äriplaani sisemise tasuvusläve sihtarv jääb telekommunikatsiooniteenuste turul aktiivselt tegutsevate ettevõtete turuperspektiivide raamidesse. Lisaks tunnistab komisjon, et kontrollitav investeerimisprojekt erineb vertikaalselt integreeritud operaatorite projektidest ja et sellel on infrastruktuuri tehtava investeeringu tunnuseid, mille puhul nõutakse madalamat sisemist tasuvusläve.
(133)
Komisjon hindas ka selliseid äriplaanis kasutatud alternatiivseid finantsnäitajaid nagu positiivse rahavoo kujundamine ja omakapitali tasuvus. Nende näitajate põhjalikku võrdlusuuringut ei saanud komisjon teha avalikult kättesaadavate andmete vähesuse tõttu, (80) seetõttu hindas ta neid üksnes äriplaani jaoks piisavuse ja sisemise kokkusobivuse seisukohalt. Tehtud analüüsi põhjal järeldab komisjon, et äriplaani arvnäitajad näivad sobivat turumajanduslikule investorile.
(134)
Äriplaani üks kõige olulisem tegur on kasutajate sihtarv. Kuna GNA tulud sõltuvad suurel määral tema kasutajate arvust, st võrguga ühendatud leibkondade arvust, on kasutajate sihtarvu saavutatavus GNA eduka äritegevuse seisukohalt äärmiselt oluline.
(135)
GNA eesmärk on ühendada oma võrguga […] % kõikidest leibkondadest […] kuu jooksul (eeldatakse, et kasutajate arv jääb umbes sellele tasemele). Lisaks […]. (81)
(136)
Oma esitistes on UPC väljendanud tugevaid kahtlusi selle suhtes, kas projektiga on võimalik hõlmata olulist turuosa (nt ühes investeerimisaruandes (82) on nimetatud 40 %-list sihtarvu). UPC väidab, toetudes RBB aruandele ja kliendivoolavuse üldandmetele nendes valdkondades, kus GNA juba pakub kolmikteenust, et juba praegu ulatub lairibaühenduse kasutajate üldarv nendes piirkondades, mida GNA hõlmata kavatseb, 65 %-ni. UPC täpsustab, et suhteliselt tugev konkurents piirkonnas ja GNA kiudoptilise võrgu uute pakkumiste piiratus toetavad arvamust, et BBnedi kaudu GNA võrku kasutavad jaemüügioperaatorid ei leia piisavalt kliente.
(137)
Ühtlasi rõhutab UPC, et ta ei näe uues kiudoptilises võrgus praegu tegutsevate lairibaühenduse operaatorite pakkumistega võrreldes mingit konkurentsieelist peale sümmeetrilise ribalaiuse pakkumise jaemüügiklientidele, kuid et selle teenuse järgi ei ole nõudmist. Ka rõhutab UPC, et tema kättesaadava ribalaiuse osas kõige eesrindlikum lairibatoode (83) ei ole praeguseni olnud väga edukas ja kuigi turul pakutakse kõrgtasemel uudistooteid, kalduvad kliendid siiski valima odavamaid ja lihtsamaid tooteid.
(138)
Madalmaade ametiasutused vaidlevad vastu, väites, et sümmeetrilise kiudoptilise lairibaühenduse kaudu on võimalik pakkuda uusi teenuseid (nt failide jagamine ja muud võrdõigusvõrkude rakendused, kõrglahutustelevisioon (HDTV) ja digitaaltelevisioon), mille turg erineb praeguste ebasümmeetriliste ühenduste turust. Lisaks juhivad Madalmaade ametiasutused tähelepanu sellele, et Stratix Consultingu ja Delfti Tehnikaülikooli uurimuses on toodud mitmeid edu saavutamise näiteid mitte üksnes Madalmaadest vaid ka Ameerika Ühendriikidest ja Jaapanist, mis kõik tõestavad, et prognoositud kasutajate arv on realistlik.
(139)
Komisjon on hinnanud väiteid, mida erinevad pooled on kõnealuse küsimuse kohta esitanud. Komisjon märgib, et GNA, selleks et määrata kindlaks kasutajate arvu graafikut, […]. See kasutajate arvu prognoosimise mudel hõlmab kõiki nõutud eeldusi, sealhulgas liitujate arv, liitumiskiirus ja kliendivoolavus, samuti neid eeldusi, mida UPC pidas oluliseks äriplaani teostatavuse hindamisel. Seega sisaldab äriplaan olulisi tegureid, mis on vajalikud kasutajate arvu hindamiseks.
(140)
Vastuseks küsimusele, kas äriplaanis prognoositud kasutajate arv on saavutatav, märgib komisjon, et see sõltub suurel määral turu arengust; kiirusest, millega uued väga kiiret ja sümmeetrilist kiudoptilist lairibaühendust nõudvad rakendused ja tehnoloogiad teenuse osutajate poolt vastu võetakse, ja klientide reageeringust nendele uutele võimalustele. Praegusel ajahetkel ei ole võimalik neid tegureid täie kindlusega teada, seda tõestasid ka erinevused UPC (skeptilisem turuväljavaadete suhtes) ning Reggefiberi, ING RE ja Delfti Tehnikaülikooli (kes esitasid oma prognoosi äriplaanis kas investori või sõltumatu konsultandi seisukohalt) hinnangutes.
(141)
Käsitledes UPC andmeid kliendivoolavuse kohta, millega viimatinimetatu soovis tõestada, et projekt ei suuda saavutada eduks vajalikku kasutajate arvu, märgib komisjon, et esitatud andmed hõlmavad ajavahemikku 1. jaanuarist 2006 kuni 1. juunini 2007, samal ajal kui GNA võrku kasutavad operaatorid hakkasid klientidele Amsterdamis piiratud ulatuses teenuseid pakkuma alles 2007. aasta märtsis. Kuna teenuseid on GNA võrgu kaudu pakutud alles väga lühikest aega, ei ole komisjon veendunud, et kõnealuses etapis oli võimalik teha kliendivoolavuse kohta mõistlikke järeldusi.
(142)
UPC väite kohta, et selliseid näiteid nagu kiudoptilise võrgu edukas areng väikestes Madalmaade linnades Hillegomis ja Nuenenis, (84) ei tuleks arvesse võtta, kuna need linnad ei ole Amsterdami projektiga võrreldavad ei suuruse, konkurentsivõime ega toetussummade poolest, arvab komisjon, et kuigi on teatavaid erinevusi, annavad need projektid siiski kasulikku teavet võrdlusuuringu jaoks ja on näited kiudoptilise võrgu rajamise kohta Madalmaades.
(143)
Tööstusharu analüüsist (85) ilmneb, et keskmiselt umbes 20-25 % elanikest soovib uude kiudoptilisse võrku üle minna. […].
(144)
Lisaks näib nõudlus lairibaühenduse kiudoptiliste võrkude kaudu edastatavate teenuste järele kasvavat kiiremas tempos kui turueksperdid mõned aastad tagasi ennustasid. Praegused kiudoptiliste võrkude ehitamise kavad eeskätt Madalmaades ja ka muudes Euroopa riikides (86) pakuvad täiendavaid tõendeid kiudoptilistesse võrkudesse investeerimise atraktiivsuse kohta. Seepärast ei ole ebarealistlik saavutada kasutajate arvuks […] % kõikidest leibkondadest […] kuu pärast.
(145)
Seetõttu järeldab komisjon, et on täiesti mõeldav, et turumajanduslik investor investeerib kõnesolevasse projekti äriplaanis prognoositud kasutajate arvu põhjal (nagu Reggefiber ja ING RE tegid).
(146)
Hulgihind ühe ühenduse kohta, mida GNA BBnedilt passiivse võrgu käitamise eest nõuab, on […] eurot.
(147)
UPC arvutuste kohaselt peaks GNA küsitav kolmikteenuse võrguühenduse hulgihind olema vähemalt 20-22 eurot kuus. Selle hinnataseme puhul peaksid aga teenuste jaemüügi lõpphinnad olema kõrgemad praegu tegutsevate operaatorite samalaadsetest hinnapakkumistest, mis UPC arvates seab kahtluse alla prognoositud kasutajate sihtarvu saavutamise võimalikkuse.
(148)
Oma väite toetuseks esitas UPC arvutused hulgihindade kohta, (87) mis põhinevad GNA võrgu kaudu teenuseid pakkuvate (88) operaatorite jaehindadel. UPC väidab, et kui võtta aluseks praegused jaehinnad, on ebatõenäoline arvata, et kõigi kolme kihi (passiivne, aktiivne ja jaemüük) tegevus võiks olla üheaegselt kasumlik.
(149)
Vastupidiselt sellele väidavad Madalmaade ametiasutused, et uus kiudoptiline tehnoloogia nõuab tavapärasest vask- või kaabelühendusest erinevat kulude arvutamise viisi. Näiteks on kiudoptilise võrgu käitamiskulud (nt hooldus ja haldamine) palju väiksemad ning võrgu eluiga, st selle kulumisperiood, on pikem (kuni 30 aastat).
(150)
Ka kinnitab UPC, et kõik kolm kihti (89) ei saa olla üheaegselt kasumlikud. Selle kohta märgib komisjon, et ta hindas passiivsele kihile juurdepääsu eest võetavaid hulgihindu, sest hinnatavas äriplaanis oli avalik sektor rahastanud seda kihti. Komisjon leidis, et need hulgihinnad ei ole ebarealistlikud. (90) Kahe muu kihi tasuvust, mida käitavad eraoperaatorid, mõjutavad teataval määral passiivse kihi kasutamise eest küsitud hulgihinnad. Olles teadlik sellest, et teise kihi käitamisõiguse sai BBned avaliku pakkumismenetluse kaudu ja et kõikidele jaemüügikihi operaatoritele pakutakse avatud mittediskrimineerivat juurdepääsu ning võttes ka arvesse GNA hulgihindasid, ei näe komisjon ohtu selles, et kahe ülejäänud kihi käitamine võib olla mittekasumlik.
(151)
Seoses GNA poolt küsitud hulgihindadega tõdetakse, et on mõningaid märke selle kohta, et kiudoptiliste võrkude käitamiskulud võivad olla madalamad praeguste telekommunikatsiooni- ja kaabelvõrkude käitamiskuludest. Lähtudes neist kaalutlustest ja võttes arvesse ka kättesaadavat võrdlusmaterjali ning ettevõtte Stratix Consulting ja Delfti Tehnikaülikooli koostatud aruannet, järeldab komisjon, et äriplaanis sisalduvad hulgihinnad ei ole muude operaatorite samalaadsete teenuste hindadega võrreldes ebarealistlikud.
(152)
Komisjon hindas ka kavandatud investeerimiskulusid. GNA on oma arvutustes ette näinud […]. Seega on passiivse kihi üldkulud leibkonna kohta […]. Komisjoni kogutud võrdlusandmed kogu infrastruktuuri kohta (aktiivne ja passiivne kokku) kõiguvad vahemikus 1 000-2 000 eurot, (91) samal ajal on investeerimisvajaduste suhe passiivse ja aktiivse ühenduse puhul umbes 2: 1.
(153)
UPC toetab komisjoni eelnevat seisukohta, mis oli väljendatud ametliku uurimismenetluse algatamisotsuses, ja väidab, et äriplaani tasuvus oleneb väga suurel määral investeerimiskuludest, ka rõhutab ta, et prognoositud kulud on väga madalad. Madalmaade ametiasutused vaidlevad sellele vastu, kinnitades, et investeerimiskulud on seotud kõnealuse piirkonna topoloogiaga, suure rahvastikutihedusega ja paljukorteriliste elamutega (mis vähendab ehituskulusid leibkonna kohta). Lisaks juhivad ametiasutused tähelepanu sellele, et GNA allkirjastas juba […] 2006. aastal tsiviilehitusettevõtetega Van den Berg/BAM ja Draka Comteq (92) eritingimusi käsitleva lepingu, mis tagab ehituskulude püsimise äriplaanis ettenähtud vahemikus.
(154)
Võttes ka arvesse piirkondade topograafiat (tihedalt asustatud tasane ala) ja seda, et tsiviilehitusettevõtted nõustusid tegema töid hindadega, mis on ühitatavad äriplaani ja kättesaadavate võrdlusandmetega, leiab komisjon, et GNA andmed kavandatud investeeringute kohta tunduvad olevat realistlikud. Ka märgib komisjon, et GNA arvutustes oli ette nähtud teatav puhvervaru juhuks, kui investeerimiskulud osutuvad kavandatust suuremaks, mis on kooskõlas aruka turuinvestori tegutsemistavadega ja annab täiendavaid tõendeid investeerimiskulude prognooside stabiilsuse kohta.
(155)
Passiivse võrgu hinnangulisel jääkväärtusel on GNA äriplaanis oluline roll seoses finantseesmärkide saavutamisega ja investoritele lisatagatise andmisega. GNA arvutab varade jääkväärtuse välja (võrgu kavandatud väärtus […] on […] eurot) hinna ja kasumi suhtel põhineva arvutusmeetodi põhjal. GNA äriplaanis sõltub väärtus üksnes saavutatud kasutajamäärast. Ka hindas komisjon GNA võrgu jääkväärtust hinna ja kasumi suhtel põhineva alternatiivse hindamismeetodi abil, saades tulemuseks […] miljonit eurot […] %-lise kasutajamäära puhul, mis sobib kokku GNA prognoosiga.
(156)
UPC arvab, et komisjon ametliku uurimismenetluse algatamisotsuses (93) võrgu jääkväärtuse hindamisel võrdlusandmetena kasutatud arvnäitajad on liiga optimistlikud, kuna need arvud iseloomustavad tegutsevat ettevõtet, millel on korduvtulud ja oma kliendibaas. Peale selle hindab UPC võrgu eeldatava majandusliku eluea mõistlikuks pikkuseks 20 aastat (võrreldes GNA äriplaanis nimetatud […] aastaga). Ka soovitab UPC kasutada võrgu jääkväärtuse kontrollimiseks rahavool põhinevat hindamist.
(157)
Madalmaade ametiasutused väidavad, et GNA äriplaanis võrgu jääkväärtuse kohta tehtud arvutused on realistlikud ja põhinevad nõuetele vastavatel arvutamismeetoditel. Ka kinnitavad nad, et kiudoptilise võrgu eeldatav eluiga on […] aastat või veelgi enam. Lisaks väidavad ametiasutused, et paigaldatud võrgul on ka esmategutseja eelis ja et teise samasuguse võrgu ehitamine ei oleks majanduslikult tasuv kiudoptilise võrgu teatava monopoolse olemuse tõttu. Viimatinimetatud tegur on väidetavalt lisatõend selle kohta, et paigaldatud võrgul on oluline väärtus ka siis, kui äriplaani täielikult ellu ei viida.
(158)
Kuna selle parameetri kohta oli kättesaadavaid asjakohaseid turuandmeid vähe, analüüsis komisjon võrgu jääkväärtust mitme alternatiivse meetodi abil, kasutades ka rahavool põhinevat hindamist. (94) Ka toetavad tööstusharu aruanded (95) Madalmaade ametiasutuste arvamust, et kiudoptiliste võrkude eluiga võib olla kuni […] aastat. Kättesaadavate andmete põhjal võib järeldada, et jääkväärtus ei erine oluliselt võrdlusandmete põhjal tuletatud hinnavahemikust. Komisjon märgib veel, et võrk on materiaalne vara, millel on GNA aktsionäride jaoks tõenäoliselt oluline väärtus […]. (96)
(159)
Ametliku uurimismenetluse algatamisotsuses juhtis komisjon tähelepanu ka teatavatele eelnevatele kahtlustele, mis olid seotud GNA äriplaani koostamisel kasutatud metoodikaga. Näiteks ei ole äriplaanis arvesse võetud ettevõttemaksu. Madalmaade ametiasutused väidavad, et GNA osanikud valisid õiguslikuks vormiks „gesloten commanditaire vennotschap”, millel ei ole kasumi pealt maksu maksmise kohustust. Seepärast konsolideerivad osanikud otse GNA tulemi ja projekti hinnatakse maksueelse olukorra põhjal.
(160)
Olles hinnanud meedet ametliku uurimise käigus põhjalikumalt, leiab komisjon, et muret tekitanud metoodikaelemendid on vähetähtsad ja tulenevad valikust, mille tegi GNA äriplaani koostamisel meetodite suhtes ning et need ei sea kahtluse alla äriplaani üldist tasuvust. Lisaks märgib komisjon, et nii erainvestorid kui ka äriplaani auditeerinud PricewaterhouseCoopers kiitsid äriplaani aluseks olevad metodoloogilised valikud heaks. (97)
(161)
Komisjon rõhutab, et GNA äriplaani stabiilsuse tõestamiseks on Madalmaade ametiasutused esitanud mitu täiendavat tundlikkusanalüüsi ja äritegevuse stsenaariumi. (98) See teave tõestas täiendavalt, et GNA äriplaanis on arvesse võetud kõiki projektiga seotud riske ja võimalusi.
(162)
Veel kritiseerib UPC oma esitistes GNA äriplaani sellest aspektist, et äriplaani eeldused ei olnud põhjenduses 121 ja järgmistes põhjendustes kirjeldatud äriplaani hindamise käigus selgelt välja toodud, millest ta järeldas, et äriplaan ei ole majanduslikult teostatav. Komisjon peab vajalikuks korrata, et ei UPC-l ega RBB-l (kõnesoleva juhtumi uurimise käigus UPC-le mitu aruannet koostanud konsultatsioonifirma) ei olnud juurdepääsu GNA tegelikule äriplaanile. Seega põhines nende analüüs üldsusele kättesaadaval teabel, eeskätt Amsterdami kodukasutajale mõeldud kiudoptilise võrgu teostatavuse kohta koostatud aruandel. (99)
(163)
Komisjon märgib, et neid äriplaani majanduslikke mõjureid, mida UPC esile tõstis, on ta juba käsitletud GNA äriplaani hindamise käigus (nt kasutajate arv, liitujate arv, kliendivoolavus, hulgimüügist saadav tulu, investeerimiskulud, võrgu eeldatav eluiga jääkväärtuse arvutustes) või on need hindamise seisukohalt ebaolulised (äriplaani metoodika valik). (100)
(164)
Lisaks rõhutab UPS, et komisjon peaks arvesse võtma mitte ainult üksikhinnanguid vaid ka nendevahelisi seoseid. Näiteks väidab UPC, et suure kasutajate arvu saavutamine kõrgete hindade puhul on võimatu. Komisjon on hinnanud äriplaani aluseks olevat metoodikat ja arvnäitajaid ning leiab, et need on vastuvõetavad tavapärastes turutingimustes tegutsevale erainvestorile.
(165)
UPC väidab, et arvutustes GNA äriplaani kohta ei saanud ta arvesse võtta asjaolu, et GNA pakub võrgu kasutajatele esimestel aastatel mahahindlust, sest sai sellest teada alles komisjoni ametliku uurimismenetluse algatamisotsuse kaudu. UPC väidab, et GNA selline panustamine kogu projekti turunduskuludesse vähendab veelgi investorite projektist saadavat finantskasumit ja pakub täiendavaid tõendeid selle kohta, et GNA äriplaan ei ole teostatav. Selle kohta märgib komisjon, et uutele teenustele alguses allahindluse tegemine kliendibaasi loomise eesmärgil kuulub tavapärasesse turupraktikasse. Ka oli nimetatud mahahindluste finantsmõju komisjoni analüüsitud GNA äriplaanis täielikult arvesse võetud.
(166)
Arcadise mudeli (101) kohta, mida UPC peab GNA äriplaani võimalikuks analoogiks, märgib komisjon, et Madalmaade ametiasutuste esitises mudelit ei käsitletud ja et ametiasutused kinnitasid, et vaadeldava projekti ja Arcadise mudeli vahelised seosed puuduvad.
(167)
Ka ei ole komisjonil tõendeid selle kohta, et […] poolt pakutud […] euro suurust laenu ei pakutud turutingimustel. […] (102) poolt nõutav intressimäär ja paigutatud varade võimalik kõrvalväärtus on piisavaks tõendiks selle kohta, et laen anti turutingimustel.
(168)
Pärast ametlikku uurimist ja saadud täiendava teabe hindamist on komisjon jõudnud järeldusele, et GNA äriplaan on kooskõlas turumajanduse investeerimispõhimõtetega.
(169)
Äriplaani aluseks oleva põhiprognoosi kohaselt tekitab Madalmaade telekommunikatsiooni- ja meediaturgude areng suure nõudluse kiirete lairibateenuste järele, mida saab suures osas rahuldada kodukasutajatele mõeldud kiudoptiliste võrkude abil. Selle prognoosi põhjal, mis on heaks kiidetud Stratix Consultingu ja Delfti Tehnikaülikooli koostatud aruandes, on tuletatud GNA võrgu kasutajate arvu ja hindu käsitlevad eeldused. Koos muude eeldustega (nt investeerimiskulud) võimaldasid need tegurid järeldada, et projekt suudab anda investoritele piisavat kasu.
(170)
Komisjon on hinnanud äriplaani ja selle eeldusi, kasutades võimaluse korral võrdlemist muude samalaadsete projektidega; ka on ta kontrollinud eelduste kokkusobivust ja teostatavust. Hindamise põhjal võib järeldada, et äriplaani metoodika on korrektne ja selles on võetud arvesse kõiki asjakohaseid tegureid, mis võivad mõjutada projekti edukust.
(171)
Lisaks leiab komisjon, et GNA äriplaan ei sisalda selgelt ekslikke eeldusi. Lähtudes telekommunikatsiooni- ja meediaturgude arengu põhiprognoosist, näivad äriplaani aluseks olevad eeldused realistlikud. Ka näivad need realistlikud muude samalaadsete projektidega võrreldes. Reservatsioonid, mis võidakse teha teatavate äriplaani eelduste suhtes kas põhimõtte pärast või asjakohaste turgude tulevase arengu erinevate prognooside tõttu, ei ole nii olulised, et need võiksid õõnestada äriplaani üldist usaldatavust. Selline vaadete lahknemine esineb paljude hinnangute puhul, mida kohaldatakse ettevõtlusega seotud investeeringute kohta tehtud otsuste suhtes.
(172)
Tuleks märkida, et kaks erainvestorit, kes on samuti spetsialiseerunud kommunikatsiooni infrastruktuuri investeeringutele (ING RE ja Reggefiber) osalesid äriplaani kohaselt projektis olulise panusega. […]. (103) Lisaks finantstulule võib projekti strateegiline väärtus (suhteliselt väike pilootprojekt, millega testitakse kodukasutajale mõeldud kiudoptilise võrgu tehnoloogiat suure asustustihedusega aladel ja projekti aluseks olev ärimudel (104) olla mõjutanud avalike ja erainvestorite otsust nõustuda suhteliselt kõrgema riskitasemega. (105)
(173)
Neid kaalutlusi arvesse võttes järeldab komisjon, et kõnealuse äriplaani põhjal võib turumajanduse tavatingimustes tegutsev erainvestor GNA-sse investeerida.
(174)
Vastates UPC, ONO, FT, COM HEM ja anonüümseks jääda soovinud isiku taotlusele, et komisjon jälgiks kõnealuse juhtumi puhul rangelt turumajanduse investeerimispõhimõtete järgimist, kuna väidetavalt on see projekt muude Euroopa lairibaühendusse investeerimise projektide jaoks pretsedenti loova iseloomuga, rõhutab komisjon, et turumajanduse investeerimispõhimõtteid hinnatakse iga kord eraldi kooskõlas kehtiva pretsedendiõiguse ja sellest tuleneva otsuste tegemise praktikaga asjaomases valdkonnas.
(175)
Kokkuvõtteks järeldab komisjon, et Amsterdami linna investeering ei ole riigiabi, sest see tehti samal ajal ja samadel tingimustel kui erainvestorite olulise suurusega rahalised sissemaksed. Lisaks on äriplaani uurimine kinnitanud investeeringu täielikku vastavust turumajanduse investeerimispõhimõtetele.
VII. JÄRELDUS
(176)
Pärast seda, kui komisjon oli teinud otsuse ametliku uurimismenetluse algatamise kohta, andsid Madalmaade ametiasutused komisjoni menetluse algatamise otsuses väljendatud esialgsetele kahtlustele rahuldavad selgitused. Eriti oluline oli see, et GNA hüvitas Amsterdami linnale kõik eelinvesteeringud. Komisjon leiab, et Amsterdami linn investeerib GNA-sse samadel tingimustel kui projekti kaasatud erainvestorid, kes teevad oma investeeringud GNA äriplaani põhjal.
(177)
Sellest tulenevalt järeldab komisjon, et Amsterdami linnavalitsuse investeering GNA-sse ei kujuta endast riigiabi EÜ asutamislepingu artikli 87 lõike 1 tähenduses ja on kooskõlas turumajanduse investeerimispõhimõtetega,
ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:
Artikkel 1
Amsterdami linnavalitsuse investeering ettevõttesse Glasvezelnet Amsterdam C.V. eesmärgiga arendada Amsterdami linnas välja kiudoptiline võrk vastavalt 17. mail 2005 komisjonile esitatud teabele, ei kujuta endast riigiabi EÜ asutamislepingu artikli 87 lõike 1 tähenduses.
Sellest lähtudes võib meedet rakendada.
Artikkel 2
Käesolev otsus on adresseeritud Madalmaade Kuningriigile.
Brüssel, 11. detsember 2007

Labels: 2
4
19
12
18