Document ID: 32003D0238

Decisión de la Comisión
de 15 de mayo de 2002
relativa al régimen de ayudas ejecutado por Francia referente a una diferenciación de los impuestos especiales en favor de los biocarburantes
[notificada con el número C(2002) 1866]
(El texto en lengua francesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2003/238/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, y, en particular, el primer párrafo del apartado 2 de su artículo 88,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos(1) y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO DEL APARTADO 2 DEL ARTÍCULO 88 DEL TRATADO
(1) A raíz de un recurso interpuesto por la sociedad BP Chemicals Ltd ("BP"), el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas anuló parcialmente, mediante sentencia de 27 de septiembre de 2000 en el asunto T-184/97: BP Chemicals contra Comisión(2), la Decisión de la Comisión de 9 de abril de 1997 ("la Decisión")(3), que declaraba compatible con el mercado común un régimen de ayudas a los biocarburantes (ésteres metílicos de aceites vegetales y etil-terbutil-éter o "ETBE") notificado por Francia por carta de 29 de noviembre de 1996.
(2) La Comisión notificó a Francia, por carta de 28 abril de 1997, su decisión de no plantear objeciones a la exención del impuesto interno sobre los productos petrolíferos que este país se proponía conceder, en virtud de dicho régimen, para ciertas cantidades de ETBE y ésteres metílicos.
(3) BP Chemicals Ltd presentó un recurso contra la decisión de la Comisión en la Secretaría del Tribunal el 20 de junio de 1997.
(4) En su sentencia de 27 de septiembre de 2000 el Tribunal decidió:
"1) Declarar la inadmisibilidad del recurso, dirigido contra la Decisión de la Comisión de 9 de abril de 1997 [SG(97) D/3266] relativa a un régimen de ayudas para los biocarburantes franceses, en la medida en que dicha Decisión se refiere a las medidas aplicables al ramo de los ésteres.
2) Anular la Decisión impugnada, en la medida en que se refiere a las medidas relativas al ramo del ETBE.".
(5) La sentencia le fue notificada a la Comisión el 2 de octubre de 2000(4).
(6) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 233 del Tratado, la Comisión está obligada a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal.
(7) En lo que se refiere al ramo del ETBE, y habida cuenta de que la anulación de la Decisión de 9 de abril de 1997 suprime la cobertura de la autorización concedida en virtud de la letra c) del apartado 3 del artículo 87, el procedimiento administrativo queda retrotraído a su fase de examen preliminar, que la Comisión debe concluir con la decisión que proceda.
(8) Por carta de 27 de diciembre de 2000, la Comisión notificó su decisión de incoar el procedimiento del apartado 2 artículo 88 del Tratado con relación a las medidas del régimen relativas al ramo del ETBE.
(9) Francia presentó sus observaciones por carta registrada el 30 de enero de 2001.
(10) Tras la publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas de la Comunicación en que se informaba a los terceros interesados de la incoación del procedimiento del apartado 2 del artículo 88 del Tratado(5), diecinueve terceros, entre los que figuraban British Petroleum Chemicals Ltd (BP Chemicals) y el Reino Unido (en apoyo de BP Chemicals), presentaron observaciones antes de finales de marzo(6).
(11) Sus observaciones fueron comunicadas a Francia por cartas de 18 y 30 de abril de 2001(7). Francia presentó sus comentarios a las observaciones de los terceros por carta registrada el 11 de junio de 2001.
(12) Paralelamente a este procedimiento y a raíz de la anulación parcial por el Tribunal de la Decisión de la Comisión de 9 de abril de 1997, por carta de 17 de noviembre de 2000 las autoridades francesas presentaron a la Comisión, con arreglo al apartado 4 del artículo 8 de la Directiva 92/81/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la armonización de las estructuras del impuesto especial sobre los hidrocarburos(8), cuya última modificación la constituye la Directiva 94/74/CE(9), una solicitud para aplicar una exención del impuesto interno sobre los ésteres de aceites vegetales y sobre los derivados del alcohol etílico cuyo componente alcohólico sea de origen agrícola.
(13) En respuesta a las solicitudes de información complementaria formuladas por la Comisión, Francia aportó los datos necesarios para examinar el expediente mediante cartas de 18 de enero y 21 de febrero de 2001.
(14) El 11 de diciembre de 2001 la Comisión adoptó el texto de una propuesta de Decisión del Consejo(10) por la que se autoriza a Francia, de conformidad con el apartado 4 del artículo 8 de la Directiva 92/81/CEE a conceder, desde el 1 de noviembre de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2003, autorizaciones para aplicar tipos diferenciados del impuesto especial sobre los biocarburantes a las mezclas utilizadas como carburante de "gasolinas/derivados del alcohol etílico cuyo componente alcohólico sea de origen agrícola" y de "gasóleo/ésteres metílicos de aceites vegetales" y "fuel doméstico/ésteres metílicos de aceites vegetales".
(15) El 25 de marzo de 2002, mediante su Decisión 2002/266/CE(11), el Consejo autorizó a Francia a aplicar, desde el 1 de noviembre de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2003, un tipo diferenciado del impuesto especial sobre los biocarburantes, de conformidad con el apartado 4 del artículo 8 de la Directiva 92/81/CEE.
II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
(16) En la Decisión parcialmente anulada, la Comisión había:
- examinado y comprobado la compatibilidad del régimen de ayudas a la luz de la normativa sobre ayudas estatales,
- declarado que el régimen notificado podía considerarse como un proyecto piloto en el sentido de la letra d) del apartado 2 del artículo 8 de la Directiva 92/81/CEE, por lo cual pudo declararse compatible con el mercado común,
- decidido no plantear objeciones al régimen notificado.
(17) La sentencia del Tribunal de Primera Instancia estima que, al adoptar la Decisión impugnada, en la medida en que se refiere a las medidas de ayuda relativas al ramo del ETBE, la Comisión se extralimitó en el ejercicio de las facultades que le confiere el apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE, toda vez que el régimen no cumple los requisitos establecidos en la letra d) del apartado 2 del artículo 8 de la Directiva 92/81/CEE. Concretamente, el Tribunal de Primera Instancia considera que, al decidir que el régimen de ayudas debía ser considerado un proyecto piloto para el desarrollo tecnológico de productos menos contaminantes, la Comisión infringió la letra d) del apartado 2 del artículo 8 de la Directiva 92/81/CEE.
(18) El mecanismo propuesto por Francia, en su redacción actual, rebasa el marco de un proyecto piloto tal como ha sido definido por el Tribunal de Primera Instancia y, por consiguiente, no reúne las características de un proyecto piloto en el sentido de la letra d) del apartado 2 del artículo 8 de la Directiva 92/81/CEE.
(19) Por otro lado, el Tribunal precisa en su sentencia que nada se opone a que los regímenes de exención fiscal en favor de una mayor penetración de los biocarburantes en el mercado sean objeto de una Decisión del Consejo adoptada en aplicación del apartado 4 del artículo 8 de la Directiva 92/81/CEE:
"Por último, ha de señalarse que nada se opondría al establecimiento, conforme al programa Altener, de regímenes de exención fiscal en favor de una mayor penetración de los biocarburantes en el mercado, tal como el que es objeto del presente asunto, cumpliendo al mismo tiempo las exigencias impuestas por la Directiva 92/81/CEE, puesto que dichos regímenes pueden ser objeto de una decisión del Consejo adoptada de conformidad con el artículo 8, apartado 4, de la Directiva 92/81/CEE. Por otra parte, el Consejo ha aprobado, con arreglo a esta disposición, numerosos programas de los Estados miembros destinados a fomentar la utilización de combustibles más respetuosos con el medio ambiente, tal como resulta de las respuestas dadas por la Comisión a las preguntas escritas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia y de las declaraciones del representante de esta Institución durante la vista.".
III. DESCRIPCIÓN DE LA MEDIDA
(20) Sobre la base del régimen notificado en 1996, Francia tenía previsto conceder una reducción del impuesto interno sobre los productos derivados del petróleo (TIPP) para determinados productos elaborados con materias primas vegetales y destinados a ser incorporados en carburantes o combustibles. La diferenciación de los impuestos especiales se aplica a estos productos independientemente del método de cultivo o del tipo de materia prima vegetal utilizada para su fabricación. El objetivo de este mecanismo es la incorporación de una cantidad limitada de biocarburantes en los carburantes para vehículos de motor y en el fuel doméstico.
(21) Este dispositivo puede aplicarse al ETBE cuyo componente alcohólico sea de origen vegetal (y a los ésteres de aceites vegetales).
(22) La comercialización de los productos considerados se beneficia de una exención total o parcial del TIPP, dentro de los límites de una dotación anual, al objeto de compensar parcialmente el mayor coste de producción de estos productos con relación a los de origen fósil. Este coste adicional se calcula partiendo de la base del precio de coste medio de los biocarburantes comercializados en Francia.
(23) Se fija un tipo de gravamen diferenciado para el ETBE (y para los ésteres metílicos de aceites vegetales). La aplicación de un tipo específico para cada ramo se debe a que estos ramos tienen características, costes de producción y utilizaciones diferentes. El tipo aplicable a cada ramo se fija en las leyes de presupuestos anuales adoptadas por el Parlamento francés. El volumen máximo de biocarburantes que puede acogerse a la exención depende de la dotación presupuestaria asignada.
(24) En la Ley rectificativa de Presupuestos para 1997(12), Francia incluyó, en el artículo 25, una exención parcial del TIPP de 230 francos franceses (FRF) por hectolitro para los ésteres de aceite vegetal mezclados con fuel doméstico y gasóleo y de 329,50 FRF por hectolitro para el contenido alcohólico de los derivados del alcohol etílico (sobre todo ETBE) de origen agrícola incorporados a los supercarburantes y a las gasolinas. Esta exención fiscal beneficia a las unidades de producción autorizadas por las autoridades francesas por procedimiento de convocatoria de candidaturas publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas.
(25) Está previsto que los porcentajes de reducción del TIPP se revisen a la baja teniendo en cuenta las mejoras de la productividad que consigan estos sectores y la evolución de la normativa en materia de incorporación de biocarburantes en los carburantes y combustibles.
(26) Pueden acogerse a esta exención del TIPP las unidades (centros) de producción autorizadas por las autoridades francesas por procedimiento de convocatoria de candidaturas publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas. Las unidades autorizadas pueden comercializar en Francia determinado volumen de biocarburantes beneficiándose de la exención fiscal prevista por la Ley anual de Presupuestos.
(27) Pueden solicitar una autorización las unidades de producción que:
- estén al corriente de sus obligaciones sociales y fiscales en el país en que estén instaladas,
- cumplan la normativa medioambiental del país en cuyo territorio estén instaladas,
- presenten un informe técnico que describa sus instalaciones de biocarburantes y demuestren que están en condiciones de producir un carburante que cumpla las especificaciones técnicas exigidas en la convocatoria. Para comprobarlo, se tomarán muestras,
- presenten un informe detallado de sus actividades en los tres últimos ejercicios en el que se especifique su producción de biocarburantes y demás actividades químicas y, si forman parte de un complejo industrial, se explique qué función desempeñan dentro de tal complejo,
- describan las inversiones realizadas específicamente al objeto de producir biocarburantes (características técnicas e importes financieros),
- se comprometan a comercializar estos biocarburantes en el territorio francés de conformidad con las disposiciones de los decretos,
- se comprometan a presentar cada seis meses un informe sobre las condiciones de producción de los biocarburantes y los controles de calidad efectuados y sus resultados y a mencionar en los contratos de venta de biocarburantes que el comprador está obligado a realizar un seguimiento técnico de la comercialización y utilización de los biocarburantes comercializados en Francia,
- indiquen la cantidad y la clase (ETBE o éster metílico de aceite vegetal) para los que se solicita la autorización.
(28) Las cantidades para las que una unidad puede solicitar una autorización se determinan en función de los criterios siguientes:
- las unidades que ya estén en funcionamiento y hayan comercializado biocarburantes con regularidad podrán solicitar una autorización para la cantidad de biocarburantes que estas instalaciones verdaderamente puedan producir de manera regular(13), salvo que se trate de unidades que ya estén en funcionamiento y hayan obtenido anteriormente una autorización en un Estado miembro pero no hayan producido la cantidad prevista en tal autorización. En tal caso, no podrán solicitar una autorización para una cantidad superior a su producción real, salvo que acrediten un aumento de capacidad de producción resultante de nuevas inversiones específicamente destinadas a la producción de biocarburantes. A tal efecto se tendrá en cuenta el año de mayor producción de los tres últimos,
- las unidades recientes construidas específicamente para la producción de biocarburantes que estén empezando a producir podrán solicitar una autorización para una cantidad equivalente a su capacidad técnica de producción. Este criterio está dirigido a las inversiones de menos de tres años de antigüedad,
- las unidades que hayan sido acondicionadas para producir biocarburantes sin realizar inversiones pero que todavía no hayan iniciado la producción podrán beneficiarse, durante un primer período "de prueba", de una autorización válida para una cantidad máxima de 5000 toneladas anuales. Esta cantidad se asignará en la primera convocatoria de candidaturas (si la solicitud es admisible); cuando se publique una segunda convocatoria de candidaturas, la unidad de producción en cuestión podrá solicitar cantidades suplementarias, siempre que en el ejercicio o ejercicios precedentes haya comercializado en Francia las cantidades autorizadas,
- los operadores que vayan a realizar nuevas inversiones para la producción de biocarburantes podrán solicitar una autorización para la capacidad técnica que tengan previsto alcanzar, siempre que a la fecha de la solicitud de autorización los proyectos estén comprometidos de manera irreversible. La autorización no será definitiva hasta que se haya construido y entre en funcionamiento la unidad objeto del proyecto. Según las autoridades francesas, la exigencia y la gestión de este carácter irreversible son análogas a las del Reglamento (CE) n° 1868/94 del Consejo, de 27 de julio de 1994, por el que se establece un régimen de contingentes para la producción de fécula de patata(14).
(29) Las autorizaciones concedidas se han de revalidar todos los años, para lo cual los operadores autorizados han de demostrar cada año:
- que disponen de un suministro de materia vegetal que está en consonancia con su autorización y que la producción del año precedente se obtuvo utilizando exclusivamente materias primas vegetales,
- que comercializaron en Francia un volumen de biocarburantes conformes a las especificaciones francesas igual al indicado en su autorización.
(30) En el Diario Oficial de las Comunidades Europeas se publicó una convocatoria de candidaturas para conceder autorizaciones a unidades de producción de biocarburantes para unos volúmenes máximos de 350000 toneladas de ésteres y 270000 toneladas de ETBE(15). Las autoridades francesas comunicaron a la Comisión el contenido y los resultados de la convocatoria mediante carta de 18 de febrero de 1998. Se presentaron cuatro solicitudes de autorización por un volumen total de 227600 toneladas anuales en el ramo del ETBE.
(31) El dispositivo jurídico nacional(16), que entró en vigor el 1 de noviembre de 1997 y se estableció en función de la Decisión de la Comisión de 9 de abril de 1997, puede describirse de manera esquemática del modo siguiente:
SITIO PARA UN CUADRO
(32) El dispositivo de exención fiscal existente tiene carácter indefinido. Las autorizaciones son válidas por un período de tres o nueve años a contar desde la fecha de expedición de la autorización (artículo 3 del Decreto n° 98-309 de 22 de abril de 1997).
(33) La exención fiscal de las cantidades de biocarburantes autorizadas se aplica a los biocarburantes que cumplan las especificaciones técnicas establecidas en los decretos y hayan sido producidas en las unidades autorizadas por Francia, hasta la contidad máxima autorizada. Sólo puede beneficiarse de la exención fiscal el ETBE(17) y debe mezclarse con carburantes o combustibles en depósitos fiscales de producción o almacenamiento situados dentro de la Comunidad.
(34) No cabe subcontratar la producción. La producción de las unidades debe ser objeto de control por la autoridad competente designada por el Estado de producción de acuerdo con Francia y toda producción destinada al mercado francés debe ser objeto de un certificado de producción expedido por dicha autoridad que debe acompañar obligatoriamente a los biocarburantes y ha de presentarse en la aduana de la que dependa el depósito fiscal en el que se efectúe la mezcla.
(35) El tipo de exención figura en el certificado de exención. Este certificado permite comercializar, a un tipo reducido del impuesto especial, una cantidad de carburante o combustible equivalente a la cantidad de biocarburante en él inscrita.
(36) Las unidades autorizadas no pueden recibir ayudas, incluidas las ayudas a la producción, incompatibles en el sentido del artículo 87 del Tratado, por su actividad de producción de biocarburantes.
(37) Las autorizaciones expedidas a las unidades seleccionadas tienen una validez de nueve o tres años. El tipo de autorización concedido depende, por una parte, de la magnitud de las inversiones materiales realizadas para la producción de biocarburantes y de su grado de amortización en relación con la capacidad de producción de biocarburantes del centro de producción en cuestión y, por otra, de la importancia de la actividad de producción de biocarburantes dentro del conjunto de actividades químicas del centro.
(38) Para medir las inversiones realizadas, se utiliza el ratio "activos inmovilizados netos(18)/capacidad de producción" aplicado al taller de producción de biocarburantes. Las autoridades francesas distinguen dos categorías de unidades(19): las que presentan un ratio superior a 2000 FRF/tonelada para el ramo del ETBE (y 700 FRF/tonelada para el ramo de los ésteres) y las de ratios del orden de los 400 FRF/tonelada. Los valores superiores a 2000 FRF/tonelada en el ramo del ETBE (y 700 FRF/tonelada en el de los ésteres) dan derecho a una autorización de nueve años. Por debajo de esta cifra, las autorizaciones son de tres años.
(39) Para medir la importancia de la actividad biocarburantes, se aplica el ratio "actividad biocarburantes/actividad química del centro (biocarburantes+química)".
(40) Una misma unidad de producción no puede recibir más de un tipo de autorización. Para determinar qué tipo de autorización procede conceder, se tienen en cuenta todas las características técnicas (activos inmovilizados netos, capacidad de producción e importancia de la actividad biocarburantes con relación al conjunto de actividades del centro) en la fecha de la solicitud de autorización.
(41) Al expirar la autorización, Francia podrá, o bien reducir en consecuencia el volumen de biocarburantes que pueden beneficiarse del dispositivo, o bien lanzar una nueva convocatoria para el volumen liberado. Si un productor no está en condiciones de suministrar las cantidades para las que ha recibido una autorización, ésta le será retirada.
(42) De la selección de los proyectos se encargan el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y el Ministerio de Economía y Hacienda, previo dictamen de una comisión designada por el Presidente del Gobierno. Estos ministerios deciden el número de empresas seleccionadas y los volúmenes que se les asignan, teniendo en cuenta los criterios antes mencionados y las dotaciones presupuestarias disponibles para la exención fiscal.
(43) Si estas dotaciones no bastan para cubrir el conjunto de las cantidades necesarias para los proyectos seleccionados, las autorizaciones se conceden a prorrata (volumen) de las solicitudes consideradas admisibles.
(44) Si una empresa se considera perjudicada, puede presentar una reclamación ante dichos ministerios.
(45) Las solicitudes de autorización deben presentarse dentro de plazo; Francia se reserva el derecho a no examinar las solicitudes que se reciban fuera de plazo o que no se hallan completado al vencer el plazo de presentación. Las solicitudes deben redactarse en francés y los documentos oficiales redactados en otra lengua deben ir acompañados de su correspondiente traducción al francés.
(46) Todos los candidatos son informados del resultado del examen de su solicitud en el plazo establecido, que empieza a correr desde la fecha de presentación de la solicitud.
(47) Por lo que se refiere al mecanismo fiscal, conviene señalar que en el momento en que los biocarburantes entran en las instalaciones de las empresas petroleras bajo control aduanero (depósito fiscal de almacenamiento o de producción) donde se va a proceder a la mezcla con los productos derivados del petróleo se expide al agente económico que realiza la operación un certificado de exención por un importe correspondiente a la cantidad entregada, multiplicada por el tipo de la exención. Estos certificados se imputan a continuación en las declaraciones de despacho a consumo de los productos derivados del petróleo.
(48) Cuando la mezcla se realiza en un Estado miembro distinto de Francia, el documento de acompañamiento del producto debe indicar que el producto derivado del petróleo contiene un biocarburante, así como la naturaleza del mismo. Cuando se produce el devengo del impuesto especial en Francia, se expide un certificado de exención por un importe correspondiente a la cantídad de biocarburante contenida en el producto derivado del petróleo, multiplicada por el tipo de la exención.
IV. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
1. Generalidades
(49) Formularon observaciones diecinueve terceros, entre los que figuran British Petroleum Chemicals Ltd (BP Chemicals) y el Reino Unido (en apoyo de BP Chemicals)(20).
2. Observaciones de BP chemicals
2.1. Introducción
(50) En su exposición, BP Chemicals explica por qué, a su juicio, las actuales disposiciones del régimen francés de ayudas estatales en favor del bioetanol falsean la competencia en el mercado tradicional del etanol. BP Chemicals comienza haciendo alusión a una frase citada al final de la exposición de motivos que acompaña a la propuesta de Reglamento por el que se establece la organización común del mercado del alcohol etílico de origen agrícola:
"cabe pensar que las salidas al mercado de las que ha dispuesto tradicionalmente la industria comunitaria del alcohol se vean alteradas por el alcohol producido en el marco de grandes programas de promoción de biocombustibles que se beneficien de exenciones fiscales como incentivo suplementario"
(21).
(51) A continuación, BP Chemicals propone unas medidas que, a su juicio, corregirían este falseamiento de la competencia. Con tal fin, menciona algunos elementos del régimen español de fomento del bioetanol, que está concebido de manera tal que, en su opinión, se minimizan los falseamientos de la competencia. BP Chemicals precisa que no se opone a la producción y uso voluntario de los biocarburantes.
(52) A este respecto, destaca que en el caso del biogasóleo no ha planteado objeciones.
(53) BP Chemicals no está convencida de que el dispositivo francés no sea discriminatorio, ya que, a su juicio, aplica criterios de acceso distintos según se trate de una empresa que ya participaba en el antiguo dispositivo o de una nueva empresa.
(54) He aquí los puntos clave de las observaciones formuladas por BP Chemicals en el marco de este examen:
- temor a que se falsee la competencia en el mercado tradicional del etanol,
- los productores de etanol que han suscrito contratos en el marco del régimen francés de fomento del bioetanol también producen etanol destinado al mercado tradicional. El dispositivo de ayudas estatales en favor del etanol carburante francés se traduce en una mejora de la situación económica de estos productores y de su competitividad en el mercado tradicional,
- por lo tanto, el temor de BP Chemicals a que se falsee la competencia en el mercado del etanol tiene su origen en el hecho de que, en las circunstancias actuales, una misma unidad de producción puede fabricar al mismo tiempo etanol para el mercado de los carburantes y para el mercado tradicional, lo que hace posibles a distintos niveles las "transferencias de subvenciones" (cross-subsidisation), que favorecen la posición competitiva del producto comercializado en el mercado tradicional,
- BP Chemicals considera que este falseamiento de la competencia podría evitarse casi totalmente si el etanol carburante se fabricase en centros de producción diferentes de los destinados al abastecimiento del mercado tradicional del etanol,
- de ahí que proponga la introducción en el dispositivo en cuestión de condiciones destinadas a garantizar una separación física entre las instalaciones de producción de bioetanol y las instalaciones de producción de etanol no destinado al mercado de los carburantes,
- en sustancia, BP Chemicals está a favor de que se apruebe el régimen de ayudas estatales, a condición de que las unidades de producción de etanol carburante no puedan producir etanol destinado al mercado tradicional,
- se ha anunciado que el Gobierno francés va a ampliar el dispositivo en el futuro. Sería fácil asignar la producción suplementaria de etanol carburante a las instalaciones que actualmente producen tanto para el mercado de los carburantes como para el mercado tradicional. Ello haría posible una especialización total de estas instalaciones, que podrían dedicarse exclusivamente a la producción de carburante,
- a la vista de ello, BP Chemicals estima que no hay motivos para creer que resultaría difícil o costoso separar los dos tipos de producción en un futuro próximo. En cualquier caso, sería muy fácil imponer esta condición a las nuevas destilerías que vayan a construirse,
- por último, BP Chemicals piensa que esta condición debería introducirse en los regímenes de fomento del etanol carburante de los demás Estados miembros,
- para ser aprobado, el régimen de ayudas estatales examinado debe incluir una condición específica,
- esta condición consiste en que el etanol carburante sea producido en un centro industrial que esté obligatoriamente separado de cualquier otro centro industrial que produzca etanol destinado al mercado tradicional,
- con esta garantía se disiparían enteramente los temores de BP Chemicals con relación al dispositivo francés y se favorecería una mayor utilización voluntaria del bioetanol en la Comunidad.
(55) Tras estas alegaciones, BP Chemicals desarrolló de manera muy detallada sus argumentos contra el dispositivo francés de exención fiscal de los biocarburantes.
2.2. Comentarios de BP Chemicals sobre el mercado del etanol
(56) BP Chemicals indica que el etanol también se llama "alcohol etílico" y, con frecuencia, con poco rigor, "alcohol". Cuando se elabora por fermentación de materias primas de origen agrícola se llama normalmente "alcohol agrícola" y, cuando se destina al mercado de los combustibles, recibe el nombre de "bioetanol". El etanol fabricado por síntesis química suele llamarse "alcohol sintético". BP Chemicals insiste en que todos estos productos son la misma sustancia química y, con un proceso de purificación apropiado, son técnicamente equivalentes.
(57) Según BP Chemicals, el mercado comunitario del etanol se divide en tres grandes segmentos:
- el sector industrial es el más importante. Abarca un amplísimo abanico de aplicaciones basadas en solventes y de usos como materia prima química. Las aplicaciones basadas en solventes incluyen la fabricación de tintas, cosméticos y aerosoles, algunos tipos de pinturas, productos de limpieza, productos de mantenimiento de automóviles (por ejemplo, para parabrisas) y solventes farmacéuticos usados para operaciones de purificación,
- el segundo segmento es el denominado sector "potable", que incluye el alcohol utilizado como ingrediente en las bebidas espirituosas (como el vodka, los anisados y la ginebra) y como materia prima para la fabricación de vinagre. Por tradición, este segmento utiliza alcohol agrícola. La normativa comunitaria sobre bebidas espirituosas permite la utilización de alcohol sintético en las bebidas hasta un grado alcohólico del 15 % (pero no si se supera este grado), aunque, por la fuerza de la costumbre y por razones sentimentales, el sector "potable" solamente utiliza alcohol agrícola,
- el tercer segmento es el del etanol carburante. Tanto el alcohol agrícola como el sintético pueden servir de combustible, pero el coste de producción del etanol es, sea cual sea el método utilizado, muy superior al de los carburantes clásicos. En consecuencia, no resulta rentable mezclar etanol con gasolina si no se recibe algún tipo de ayuda. Habida cuenta de que las ayudas estatales solamente se conceden para el alcohol agrícola en el marco de los distintos programas de fomento de los biocarburantes, en la práctica el sector de los carburantes está reservado, por motivos económicos, al alcohol agrícola.
(58) Según BP Chemicals, el etanol sintético compite con el etanol agrícola en el sector industrial tradicional, pero no se le permite competir con el etanol agrícola en el resto del mercado del etanol. Actualmente, el etanol sintético cubre aproximadamente dos tercios de la demanda del sector industrial y el etanol agrícola el resto.
(59) Según BP Chemicals, esto significa que toda mejora de la posición competitiva de los productores de alcohol agrícola tiene repercusiones sobre el mercado industrial. De ahí que BP Chemicals se congratule de que la Comisión haya reconocido, en la Decisión de incoación del procedimiento del apartado 2 del artículo 88 del Tratado, la necesidad de comprobar si el crecimiento de la producción de biocarburantes puede falsear la competencia con el alcohol sintético en el mercado tradicional.
(60) BP Chemicals considera que el hecho de que sólo algunos de los numerosos productores de etanol agrícola se beneficien del régimen de ayudas estatales también falsea la competencia entre productores de etanol agrícola subvencionados y no subvencionados, circunstancia que tendrá repercusiones en todos los niveles del mercado.
(61) BP Chemicals ha facilitado los datos que figuran en el cuadro que sigue a continuación. No se incluye el alcohol vínico de la Comunidad.
MERCADO DEL ETANOL EN LA COMUNIDAD
Mercado del alcohol etílico en la UE en 1999
SITIO PARA UN CUADRO
SITIO PARA UN CUADRO
SITIO PARA UN CUADRO
SITIO PARA UN CUADRO
(62) BP Chemicals considera que, a la hora de evaluar el impacto del régimen francés de ayudas estatales en el mercado tradicional del etanol, no hay que olvidar que se trata de un mercado único de dimensiones comunitarias y que, por lo tanto, cualquier falseamiento de la competencia que se produzca en el mercado francés tiene repercusiones fuera de él. Del mismo modo, BP Chemicals considera que, si un régimen de ayudas estatales en favor del bioetanol de otro Estado miembro falsea la competencia en el mercado, éste falseamiento vendrá a añadirse al generado por el régimen francés. Además, BP Chemicals arguye que es esencial tener en cuenta los demás proyectos relacionados con el bioetanol existentes en la Comunidad. BP Chemicals quiere asegurarse de que la Comisión está bien informada de la existencia de las distintas unidades de producción de bioetanol que ya están en funcionamiento, así como de los proyectos de construcción de nuevas instalaciones en un próximo futuro.
(63) Por lo que se refiere a Francia, BP Chemicals señala que el Gobierno francés aprobó en 2000 la construcción de dos nuevas unidades de ETBE, que producirán 155000 toneladas suplementarias de ETBE. Como las tres unidades ya existentes, estas dos unidades serán construidas por Total Fina Elf.
(64) En España, ya está en marcha una unidad de producción de etanol. Además, ya se ha iniciado la construcción de otra unidad. Al parecer, estas unidades de ETBE son antiguas unidades de MTBE (metil-terbutiléter) reconvertidas que se hallan en refinerías de Repsol y CEPSA.
(65) En cuanto a Suecia, ya está en marcha un proyecto de fomento del bioetanol de dimensiones relativamente modestas destinado a abastecer de carburante a los autobuses de la ciudad de Estocolmo. También acaba de lanzarse un nuevo régimen al que se ha acogido la sociedad Agroetanol. La fábrica, que ya está construida, producirá 0,5 millones de hectolitros de bioetanol en 2001.
(66) En Italia todavía no se produce bioetanol. Sin embargo, algunos productores italianos han preparado proyectos muy ambiciosos en el marco de un dispositivo de producción a gran escala. Según BP Chemicals, en este país la producción de etanol carburante será de 1900000 hectolitros en 2002 y de 3000000 hectolitros en 2003.
(67)
SITIO PARA UN CUADRO
(68) BP Chemicals indica que estas cifras provisionales deben examinarse a la luz de los objetivos de la propia Comisión en materia de incremento de la producción de biocarburantes. BP Chemicals recuerda que el programa Altener prevé, actualmente, la producción de 5 millones de toneladas de biocarburantes líquidos.
2.3. Comentarios de BP Chemicals a propósito de las ventajas y los inconvenientes del bioetanol
(69) BP Chemicals indica que es imposible evaluar un régimen de ayudas desde el punto de vista medioambiental sin disponer de datos sobre el proceso de producción del etanol. Si la justificación medioambiental esencial del bioetanol es la reducción relativa de las emisiones de CO2 con relación a los carburantes de origen fósil, BP Chemicals considera que hay otros aspectos de la producción de bioetanol que también conviene tener en cuenta.
(70) Así, según BP Chemicals, el balance "CO2" global de un régimen de fomento del bioetanol o del ETBE depende enteramente del balance "CO2" de la cadena de producción de etanol, que puede variar considerablemente. En él influyen mucho, por ejemplo, los coproductos del proceso. Cuando éstos se destinan a la alimentación animal en vez de utilizarse como combustibles para la fabricación de etanol, el balance es menos favorable. BP Chemicals sugiere en sus comentarios que las empresas beneficiarias del régimen francés de ayudas estatales venden todos sus coproductos en vez de utilizarlos como combustibles, por lo que el balance CO2 de este régimen no es tan positivo como podría serlo. Habida cuenta de todas las diferencias que pueden darse en factores como las materias básicas, el método de producción y recogida de estas materias, el tratamiento de los residuos y el sistema de producción (instalaciones de fermentación o, más bien, instalaciones de destilación), BP Chemicals considera que no siempre es cierto que los biocarburantes conlleven una reducción neta de las emisiones de CO2 con relación a los carburantes tradicionales.
(71) BP Chemicals indica que la producción de bioetanol genera emisiones distintas de las de CO2. Muchas son, a su juicio, considerables y pueden ser más perjudiciales para el medio ambiente que las derivadas de la producción de carburantes convencionales. A modo de ejemplo, BP Chemicals cita el riesgo de una mayor contaminación del agua (en particular, a causa de los efluentes nitrosos procedentes de la agricultura intensiva) y un incremento de las emisiones de protóxido de nitrógeno como consecuencia de una mayor utilización de abonos y pesticidas.
(72) BP Chemicals considera que el cultivo de la superficie de tierra de labor necesaria para producir biocarburantes líquidos a gran escala tendría un impacto significativo en la biodiversidad. Por ejemplo, se ha calculado que, para compensar las emisiones de CO2 resultantes del 10 % del consumo de gasolina de los Estados Unidos, sería necesario dedicar a cultivos utilizados para producir biocarburantes una superficie equivalente al 48 % de las tierras de labor de ese país.
(73) BP Chemicals señala, asimismo, que los biocarburantes líquidos representan una de las opciones más costosas para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero. Hay soluciones mucho más económicas, como la silvicultura energética (producción de electricidad utilizando directamente productos agrícolas, por ejemplo el Miscanthus, como combustible renovable).
(74) BP Chemicals indica, no obstante, que el objeto de sus observaciones:
"no es determinar si el bioetanol presenta ventajas para la Comunidad Europea. Ni tampoco aducir argumentos en contra de la utilización de los biocarburantes, ni contra las ayudas estatales necesarias para que la producción de biocarburantes resulte económicamente viable. BP Chemicals simplemente quiere que las ayudas estatales en favor de la producción de bioetanol estén reguladas con medidas que permitan reducir al mínimo el falseamiento de la competencia en el mercado tradicional del etanol."
(punto 4.6 de las observaciones).
(75) BP Chemicals concluye sus comentarios sobre las ventajas y los inconvenientes del bioetanol pidiendo a la Comisión:
"que compare dos versiones del régimen francés:
- el régimen propuesto por el Gobierno francés, y
- un régimen equivalente a éste por el que el etanol carburante deba producirse obligatoriamente en instalaciones industriales separadas de cualesquiera instalaciones en que se produzca etanol destinado al mercado tradicional"
(punto 4.7 de las observaciones).
2.4. Comentarios de BP Chemicals relativos a la intensidad de las ayudas
(76) BP Chemicals reconoce que las ayudas estatales en favor del bioetanol son necesarias a largo plazo y de manera permanente para que la producción sea viable. A modo de ejemplo, cita el régimen federal de exención fiscal de Estados Unidos, establecido a principios de los años ochenta, que fue prorrogado por última vez en 1999 hasta 2007. BP Chemicals indica que la intensidad de la subvención prevista por el régimen federal de ayudas a la producción del bioetanol en Estados Unidos sólo ha disminuido un 4 % en casi 30 años, mientras que el volumen total de las subvenciones ha crecido mucho como consecuencia del aumento de la producción.
(77) BP Chemicals recuerda que en el punto 57 de la carta en que se informaba al Gobierno francés de la incoación del procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado la Comisión indica que, como en el dispositivo francés se aplica un tipo único de exención fiscal para el bioetanol, resulta inevitable que, incluso entre los beneficiarios de las ayudas, algunos resulten más subvencionados que otros. BP Chemicals concluye que el régimen está concebido de tal manera que cada vez saldrá más reforzada la posición competitiva de un reducido número de productores.
(78) BP Chemicals indica que la ayuda prevista por el régimen francés, casi 50 euros (EUR) por hectolitro, es elevada. Según cálculos de BP Chemicals, el nivel real del TIPP es inferior a 10 EUR por hectolitro, nivel muy inferior, según BP Chemicals, al tipo mínimo fijado para la gasolina por la Directiva 92/81/CEE (287 EUR por cada 1000 litros, o sea, 28,7 EUR por hectolitro).
(79) BP Chemicals considera que, para determinar en qué medida la intensidad de las ayudas puede reforzar la posición competitiva de las empresas que la reciben, es necesario contar con una estimación de los costes de producción del bioetanol. BP Chemicals estima que el coste básico de la producción de bioetanol a partir de remolacha azucarera es de alrededor 42 EUR por hectolitro. Según BP Chemicals, la ayuda estatal de 50 EUR por hectolitro tienen por objeto permitir a Total Fina Elf comprar etanol en vez de metanol y transformarlo en ETBE en lugar de en MTBE (que es el producto que se obtiene si se utiliza metanol). BP Chemicals añade que los costes de transformación que conlleva producir ETBE y MTBE son idénticos.
(80) Como estima el coste en 42 EUR por hectolitro de bioetanol, BP Chemicals se declara sorprendida de la cuantía de la ayuda estatal, que estima en 50 EUR por hectolitro.
(81) BP Chemicals añade que nada impide que hasta un millón de hectolitros de alcohol vínico puedan encontrar salida en el marco de distintos regímenes de promoción del bioetanol en la Comunidad, circunstancia que debería tenerse en cuenta en el análisis global.
(82) Por último, BP Chemicals recuerda que, con posterioridad a la notificación del régimen francés, la Comisión aprobó las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente(22). Aunque reconoce no haber podido determinar si los proyectos beneficiarios de los regímenes de ayuda estatal en cuestión constituyen inversiones destinadas a fomentar las fuentes de energía renovables, BP Chemicals considera que, de ser así, el punto E.1.3.32 de las Directrices autoriza una intensidad de ayuda del 40 % de los costes subvencionables como máximo.
2.5. Comentarios de BP Chemicals sobre lo que llama los "mecanismos de falseamiento de la competencia"
(83) BP Chemicals afirma que lo que le preocupa no es que se produzca etanol, se soliciten ayudas estatales para este etanol y luego, en vez de venderse en el mercado de los biocarburantes, este etanol subvencionado se comercialice en el mercado tradicional (solventes, bebidas y productos químicos). Esto sería, según BP Chemicals, un ejemplo claro de fraude. Pero, según esta empresa, no parece que esté ocurriendo esto con el régimen francés, "que nosotros [BP Chemicals] sepamos" (punto 6.1 de las observaciones).
(84) Lo que preocupa a BP Chemicals es más bien que el dispositivo ofrece toda una serie de ventajas competitivas importantes a los productores de etanol que se acogen al régimen, lo que a su juicio influye en su posición competitiva en el mercado tradicional del etanol. Así se desprende claramente, según BP Chemicals, de la exposición de motivos de la propuesta de Reglamento del Consejo (presentada por la Comisión) por el que se establece la organización común del mercado del alcohol etílico de origen agrícola. A su juicio, la Comisión fue suficientemente explícita en lo que se refiere al aumento de la competencia en el mercado interior del etanol:
"Dada la estrecha relación existente entre el alcohol de origen agrícola y el de origen no agrícola, la aplicación del Reglamento propuesto debe tener en cuenta la situación global del mercado en el sector del alcohol y abstenerse de introducir medidas que den lugar dentro del mercado interior a alguna forma de discriminación entre ambos tipos de alcohol"
(punto 10 de la exposición de motivos de la propuesta).
(85) BP Chemicals considera que el régimen de ayudas estatales francés confiere a los productores que se benefician de él las ventajas competitivas siguientes:
- disminuyen los gastos de equipos y demás costes fijos de producción por tonelada,
- aumenta la escala de producción de los coproductos, lo que los hace más competitivos en sus respectivos mercados, como el de la alimentación animal,
- los contratos de suministro de etanol carburante ofrecen una salida garantizada para una cantidad importante de etanol a un precio de venta interesante durante mucho tiempo,
- además, estos contratos de suministro de etanol carburante, al aumentar la escala de producción, permiten suprimir los puntos de estrangulamiento de la producción,
- el mercado de los biocarburantes no exige un producto tan puro como otras salidas tradicionales. Para los productores que venden a la vez en el mercado de los carburantes y en el mercado tradicional, el mercado de los carburantes ofrece una salida garantizada para la producción que no responde a las especificaciones técnicas exigidas para las aplicaciones tradicionales distintas de los carburantes. Con ello se ahorran los gastos de retirada de la producción no conforme a dichas especificaciones,
- de hecho, la existencia de una utilización final con pocas exigencias en materia de calidad (la utilización como carburante) permite a los productores explotar sus fábricas de manera más eficiente. Pueden servirse del proceso de purificación para producir solamente determinada proporción de materia de gran calidad y dejar el resto para la calidad "carburante",
- la producción básica de etanol carburante permite cubrir los costes fijos de la fábrica. Eso significa que se puede aplicar una contabilidad de costes marginales al conjunto de los productos distintos del carburante. Esto implica una transferencia de subvenciones a los costes fijos.
(86) BP Chemicals concluye que, cuando todas estas ventajas concurren en un centro de producción en el que también se produce etanol destinado al mercado de los solventes y otros productos químicos o al de las bebidas, el resultado es una mejora significativa de la estructura de costes de producción de este etanol. BP Chemicals estima en 45 EUR por tonelada (3,5 EUR por hectolitro) la ventaja para las ventas marginales de materia de gran calidad en el mercado tradicional.
(87) Según esta empresa, la escala de producción de la unidad influye significativamente en la rentabilidad global. Una destilería diseñada para una escala de un millón de hectolitros anuales y provista de las tecnologías más modernas en materia de concepción y control de procesos puede funcionar sobre la base de unos costes de explotación fijos estándar de 60 EUR por tonelada de etanol (4,5 EUR por hectolitro). La producción suplementaria tendrá un coste menor. En cambio, un centro de producción de una escala relativamente modesta de 100000 hectolitros anuales de etanol destinado a los sectores "potable" e industrial presenta unos costes de explotación fijos de 150 EUR por tonelada de etanol (11,5 EUR por hectolitro).
(88) BP Chemicals concluye sus comentarios reconociendo que resulta difícil medir con exactitud el impacto de las ayudas sobre los precios del mercado, ya que en el mercado comunitario del alcohol también influyen otros factores. BP Chemicals no precisa de qué factores se trata, sino que se alude simplemente a la exposición de motivos de la propuesta de Reglamento del Consejo (presentada por la Comisión) por el que se establece la organización común del mercado del alcohol etílico de origen agrícola.
2.6. Comentarios de BP Chemicals sobre la manera de minimizar los falseamientos de la competencia
(89) La mejor manera de minimizar los falseamientos de la competencia es exigir que el bioetanol destinado al mercado de los carburantes se fabrique únicamente en centros de producción de etanol reservados exclusivamente a la producción de carburante. BP Chemicals se refiere a esta medida con el término "aislamiento" (ringfencing) de los centros de producción. Se trata, a su modo de ver, de que las instalaciones industriales que producen etanol en el marco de un régimen de ayudas estatales a la producción de carburantes no vendan su producción en los mercados industrial y de bebidas. Con este aislamiento físico de los centros de producción de etanol carburante de las empresas que se beneficien de contratos de producción de este tipo de etanol se suprimirían o, al menos se reducirían al mínimo, la mayoría de las ventajas desleales.
(90) BP Chemicals considera que las empresas que poseen más de un centro de producción podrían seguir beneficiándose de algunas ventajas en lo que atañe al suministro. Algunos productores "podrían establecer un sistema de intercambio por el que un centro produciría solamente carburante y otro únicamente la materia destinada al mercado tradicional, luego intercambiarían los productos a fin de estar presentes en ambos mercados (podría tratarse de centros diferentes de una misma empresa o de empresas diferentes con un solo centro)" (punto 7.4 de las observaciones). El establecimiento de un sistema de estas características no resultaría costoso para los productores en cuestión, por las razones siguientes.
(91) Según BP Chemicals, la demanda suplementaria de etanol carburante que resultará de la extensión del dispositivo francés podría ser satisfecha por las fábricas que actualmente venden su producción tanto en el mercado de los carburantes como en el mercado tradicional. La demanda suplementaria procedente de las nuevas unidades de ETBE sería lo suficientemente grande como para destinar fácilmente la totalidad de la capacidad de dichas fábricas a la producción de carburante. De esta manera, los centros en cuestión no verían recortada su producción. BP Chemicals cree que la competencia podría colmar el vacío que dejarían estos centros en el mercado tradicional, a menos que éstos recurriesen a acuerdos de intercambio entre productores, acuerdos que resultaría fácil concluir para permitir a los productores que hasta entonces vendían en el mercado tradicional seguir haciéndolo.
2.7. Comentarios de BP Chemicals: conclusión
(92) BP Chemicals concluye sus observaciones indicando que, para ser aprobado, el régimen de ayudas estatales examinado debe incluir cierta condición. Esta condición consiste en que el etanol carburante sea producido en un centro industrial que esté obligatoriamente separado de cualquier otro centro industrial que produzca etanol destinado al mercado tradicional. En una reunión que tuvo lugar el 29 de enero de 2002 en los servicios de la Comisión de Bruselas, BP Chemicals reiteró los argumentos expuestos en sus observaciones, solicitando que la decisión final incluyese la condición de que el etanol carburante sea producido en un centro industrial que esté obligatoriamente separado de cualquier otro centro industrial que produzca etanol destinado al mercado tradicional. Con carácter subsidiario, BP Chemicals pide que, si esta separación no es posible y en los centros industriales se produce al mismo tiempo etanol carburante y etanol destinado al mercado tradicional, la decisión final autorice el régimen de ayudas en cuestión con la condición de que se limite la capacidad de producción para neutralizar las ventajas descritas en el considerando 85 de la presente Decisión, y, en particular, la ventaja resultante de las economías de escala.
3. Observaciones de los demás interesados
3.1. Observaciones del Reino Unido
(93) El Reino Unido se declara partidario de fomentar las energías renovables, aunque expone unos argumentos similares a los de BP Chemicals, según los cuales:
"se corre el peligro de que la ayuda al bioetanol mezclado con hidrocarburos falsee la competencia en otros mercados, por ejemplo en el de la producción de etanol para solventes y procesos químicos. Por poner dos ejemplos, la competencia podría verse falseada por las 'subvenciones cruzadas' que pueden realizar las fábricas que producen las dos sustancias o por el desvío del bioetanol subvencionado hacia otros mercados (otras utilizaciones)."
3.2. Observaciones del Syndicat National des Producteurs d'Alcool Agricole
(94) El Syndicat National des Producteurs d'Alcool Agricole ("SNPAA", Sindicato nacional de productores de alcohol agrícola) defiende los intereses de los productores franceses de alcohol etílico de remolacha y cereales, que se orienta en parte hacia la fabricación de ETBE destinado a la carburación. Las observaciones del SNPAA pueden resumirse del modo siguiente:
(95) Conscientes de las muchas ventajas derivadas de la elaboración de biocarburantes, los productores de alcohol no dudaron en seguir este camino en cuanto los poderes públicos franceses manifestaron una voluntad política que creó las condiciones necesarias.
(96) La Comisión ya expuso hace tiempo los argumentos en favor de los biocarburantes, por ejemplo en la exposición de motivos de la propuesta de Directiva sobre la tributación de los biocarburantes, en 1992. El programa Altener los tiene en cuenta y, más recientemente, primero el Libro blanco sobre las energías renovables y luego el Libro verde sobre la seguridad del suministro energético, los desarrollaron ampliamente y fijaron toda una serie de objetivos.
(97) Francia no es la única que ha puesto en marcha un programa de biocarburantes; también lo han hecho otros Estados miembros, pero sin adoptar medidas idénticas, en ausencia de una armonización comunitaria.
(98) Por ello, en sus conclusiones la Comunicación de la Comisión sobre la aplicación de la estrategia en materia de energías renovables de 16 de febrero de 2001 destaca que: "en estos momentos no es ni mucho menos seguro que vaya a cumplirse el objetivo indicativo del Libro Blanco en 2010" y "serán necesarios esfuerzos adicionales considerables (...) tanto a escala comunitaria como en las políticas nacionales de los Estados miembros".
(99) En el ámbito del etanol, en Francia, los destiladores intentaron promover la mezcla directa con la gasolina pero los petroleros y los fabricantes automóviles se mostraron hostiles a ello pues preferían el ETBE.
(100) La producción de etanol se realiza en las unidades ya existentes que cuentan con capacidad disponible, es decir, sin aumentar su capacidad ni construir más fábricas.
(101) Las dos producciones de alcohol tradicional y etanol carburante se realizan de manera paralela, adaptándolas a las necesidades del mercado y sin provocar perturbaciones en el mercado del alcohol tradicional.
(102) Por lo que respecta a Francia, cabe constatar, con relación a la situación anterior a la aparición del etanol carburante, que la producción de alcohol de origen agrícola se han mantenido relativamente estable, mientras que la de alcohol sintético ha registrado cierto crecimiento.
(103) Los productores franceses de alcohol han tenido que hacer frente, como los demás productores europeos de alcohol, a las perturbaciones registradas en los mercados tradicionales como consecuencia del gran aumento de las importaciones procedentes de terceros países. El SNPAA desarrolla estos argumentos del modo siguiente.
(104) La demanda del mercado comunitario del alcohol se satisface, para todas las utilizaciones salvo las bebidas espirituosas, reservadas al alcohol de origen agrícola, con la producción europea de alcohol de agrícola y sintético y con importaciones.
(105) El importante crecimiento de las importaciones registrado en los últimos años ha ocasionado graves trastornos a los productores europeos.
(106) Los datos estadísticos de Eurostat, los únicos completos y fiables de que se dispone actualmente, ponen de manifiesto la evolución siguiente.
(107) Las importaciones a la Comunidad de alcoholes procedentes de países que se benefician de una exención total de los derechos de aduana se han traducido, para la industria comunitaria, en una pérdida de cuotas de mercado superior al 5 %, partiendo de la base de una producción de alcohol de origen agrícola (alcoholes vínicos excluidos) y alcohol sintético estimada en alrededor de 16 millones de hectolitros para el conjunto de la Comunidad. Además, el número de países exportadores pasó de seis en 1995 a 16 en 1999. La gran mayoría de las destilerías que en la actualidad exportan a la Comunidad en régimen de exención de derechos de aduana se construyó en los últimos diez años aprovechando las condiciones aduaneras muy favorables que la Comunidad ofrecía a sus países. En el caso de los países ACP, las exportaciones a la Comunidad no están limitadas por un sistema de cuotas, a diferencia de lo que ocurre con otros productos relacionados con el alcohol, como el azúcar, la melaza o el ron.
(108) Por lo que se refiere a las importaciones a la Comunidad de alcoholes sujetos a derechos de aduana, hay que señalar que, tras la reducción del 36 % decidida en el marco de las negociaciones comerciales multilaterales, los derechos de aduana "normales" aplicables desde 2000 son: para el alcohol natural (código NC 220710), 19,2 EUR por hectolitro; y para el alcohol desnaturalizado (código NC 220720), 10,24 EUR por hectolitro. Estos importes se reducen en un 15 % en el caso de los países beneficiarios del SPG.
(109) En conjunto, las importaciones de alcohol natural y desnaturalizado, de 254341 hectolitros en 1999, representan ya más del 1 % del mercado.
(110) Las importaciones a la Comunidad de mezclas que compiten con el alcohol se declaran como productos incluidos en el código NC 3814 00 90 para no pagar los derechos de aduana aplicables al alcohol del código NC 2207 20. Con esta clasificación se elude pagar gran parte de los derechos de aduana, lo que hace posibles importaciones que resultarían poco rentables con los derechos de aduana aplicables al alcohol. Pese a recibir esta clasificación, se trata de productos que poseen todas las propiedades de alcohol (que es su componente esencial). Estas importaciones representaron 1417760 hectolitros en 1999, esto es, alrededor del 9 % de los mercados del alcohol agrícola y sintético, y han aumentado un 200 % en cuatro años.
(111) En conclusión, como consecuencia de los acuerdos internacionales que han reducido en gran medida o incluso suprimido los derechos de aduana, de los programas nacionales de subvención, que han favorecido la aparición de excedentes vendidos a coste marginal, de clasificaciones dudosas o abusivas bajo el código NC 3814 destinadas a evitar el pago de derechos de aduana y de las devaluaciones monetarias que han reforzado arbitrariamente la "competitividad" de algunos países, las importaciones han pasado de 824235 hectolitros en 1995 a 2540584 hectolitros en 1999, lo que representa un 16 % del mercado de alcohol agrícola y sintético, que es de aproximadamente 16 millones de hectolitros anuales.
(112) La presión ejercida por estas importaciones sobre la industria del alcohol supuso una amenaza suficientemente inquietante para que la Comisión propusiese una normativa específica para este sector.
(113) La exposición de motivos de la propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establece la organización común del mercado del alcohol etílico de origen agrícola reconoce, en efecto, que "Desde hace cinco años, el sector se ve enfrentado a una serie de problemas planteados principalmente por la creciente competencia del mercado interior. Destacan en este sentido los hechos siguientes: - las importaciones procedentes de terceros países han venido aumentando desde 1995 (...), - además, se está importando con unos aranceles muy inferiores a los normales un volumen cada vez mayor de mezclas de alcohol con desnaturalizantes ...".
(114) Así pues, está claro que se han producido perturbaciones en el mercado y que no se deben a las producciones de etanol carburante, como insinúa la sociedad BP Chimie. Como prueba de ello, el SNPAA presenta el cuadro siguiente:
PRODUCCIONES DE ALCOHOL ETÍLICO EN FRANCIA DE ORÍGEN AGRÍCOLA (REMOLACHA Y CEREALES) Y SINTÉTICO
SITIO PARA UN CUADRO
(115) El SNPAA indica, además, que BP Chimie ha puesto en marcha un programa de inversiones para aumentar su capacidad de producción de alcohol sintético, programa que se ha hecho público en la prensa. Al parecer, las unidades en cuestión experimentaron ciertos problemas al principio y evidentemente no se pueden achacar las pérdidas de cuota de mercado que ello supuso a la producción de etanol carburante.
(116) Por lo que se refiere a la ayuda que supone la exención fiscal para el ramo del ETBE, conviene precisar que la exención no se concede al productor de etanol sino al distribuidor de la gasolina con ETBE en el momento del despacho a consumo.
(117) El valor del ETBE se calcula sobre la base de criterios del sector del petróleo, como la volatilidad o el octanaje, y el precio del etanol no es más que una resultante. El importe de la exención también incluye las amortizaciones vinculadas a las inversiones de importancia realizadas para construir las unidades de producción de ETBE.
(118) El SNPAA señala, asimismo, que la exención no cubre la totalidad del TIPP aplicable a la gasolina. En efecto, el etanol está gravado con un TIPP de cerca del 15 % del aplicable a la gasolina, nivel superior al previsto en la propuesta "Scrivener" de tributación de los biocarburantes (10 %).
3.3. Observaciones de Ethanol Union
(119) Ethanol Union presentó observaciones en su calidad de sociedad que comercializa el etanol producido por sus accionistas destiladores(23) para la refinería de ELF Antar France de Feyzin, que lo utiliza para elaborar ETBE que a continuación se incorpora a los carburantes que distribuye ELF Antar France.
(120) Ethanol Union coincide con la Comisión en que el desarrollo de las energías renovables viene siendo claramente fomentado por las autoridades europeas desde hace muchos años y ha sido objeto de numerosos estudios, recomendaciones y decisiones.
(121) En Francia, una de las vías de desarrollo seguidas desde esta perspectiva ha sido la introducción del etanol carburante en el mercado a través del ETBE, vía a la que se ha mostrado muy favorable la industria petrolera.
(122) El dispositivo establecido por Francia se basa en la concesión de autorizaciones a las unidades de producción de ETBE, dispositivo que, como observa la Comisión, no encierra ni elementos discriminatorios en los criterios de admisibilidad de las empresas, ni elementos discrecionales en la elección de los beneficiarios de las autorizaciones.
(123) Los tonelajes de ETBE que se benefician de la exención fiscal están bien definidos y controlados y no cabe duda de que en el futuro el régimen fiscal aplicable a los biocarburantes se irá modulando, sobre todo en función de la evolución que se espera que tenga esta actividad.
(124) Por lo demás, la cuestión del riesgo de falseamiento de la competencia en favor de la producción de etanol de origen agrícola y en detrimento del etanol sintético puede juzgarse comparando la evolución en los últimos años del volumen de la producción francesa del etanol de origen agrícola (excluido el etanol carburante) con la del etanol sintético, comparación que arrojan mucha luz al respecto.
(125) En un mercado cuyo volumen global se mantiene relativamente estable, si la hipótesis del falseamiento de la competencia en favor del etanol de origen agrícola estuviese fundada, tal falseamiento se habría traducido desde que comenzó la producción de etanol carburante en un desarrollo de la producción de etanol de origen agrícola (excluido el etanol carburante) y en una disminución (al menos parcial a causa de la localización de los mercados) de la de etanol sintético.
(126) Sin embargo, el análisis de las estadísticas de producción disponibles para Francia para el período 1991-1999 pone de manifiesto que estas producciones no evolucionaron así(24).
SITIO PARA UN CUADRO
(127) Se constata que en el período considerado la producción de etanol sintético aumentó más que la de etanol agrícola y que no se produjo falseamiento alguno de la competencia en detrimento del etanol sintético.
(128) En cambio, recientemente el mercado del etanol (excluido el etanol carburante) se ha visto muy afectado no por el desarrollo del etanol carburante de origen agrícola, sino por un aumento masivo de las importaciones de etanol y mezclas a base de etanol que se benefician de regímenes aduaneros favorables para entrar en la Comunidad.
(129) Entre 1995 y 1999 se triplicó el volumen total de las importaciones a la Comunidad de etanol y productos que compiten con el etanol, pasando de cerca de 800000 hectolitros a más de 2500000 hectolitros. Este factor afectó mucho al conjunto del mercado del etanol y estas perturbaciones motivaron la reciente aprobación por la Comisión de una propuesta de OCM para el etanol de origen agrícola.
(130) Vistos los objetivos que se han fijado en materia de desarrollo de las fuentes de energía renovables, no hay duda de que las condiciones económicas del ramo del trigo y la remolacha justifica la concesión de una ayuda fiscal, motivo por el que Ethanol Union apoya firmemente la solicitud formulada por Francia al amparo del apartado 4 del artículo 8 de la Directiva 92/81/CEE.
3.4. Observaciones de Ethanol Holding
(131) Ethanol Holding presentó observaciones en su calidad de sociedad cuyos accionistas son productores de etanol carburante. Ethanol Holding tiene una participación en la sociedad OUEST-ETBE, que explota la unidad de producción de ETBE que hay en la refinería de Normandía, en Gonfreville-l'Orcher.
(132) Las autoridades europeas llevan muchos años fomentando de manera ininterrumpida el desarrollo de las energías renovables. En los últimos años se han redactado numerosos textos para ofrecer orientación o fijar objetivos con vistas al desarrollo de los biocarburantes: una propuesta de Directiva sobre la tributación de los biocarburantes (1992), los programas Altener de fomento de las fuentes de energía renovables, el Libro blanco "Energía para el futuro: fuentes de energía renovables" (1997) y el Libro verde "Hacia una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético" (2000).
(133) Varios Estados miembros, entre los que figura Francia, han puesto en marcha programas en favor de los biocarburantes, pero, en ausencia de una normativa armonizada a escala comunitaria, se han adoptado medidas bastante diferentes en cada país.
(134) En lo que atañe al etanol carburante, Francia optó en 1992 por el ETBE. Esta elección, que responde a las preferencias expresadas por la industria petrolera, se ha traducido en cuantiosas inversiones para la construcción de nuevas unidades de producción de ETBE (como la unidad OUEST-ETBE de Gonfreville-l'Orcher). A la hora de determinar la duración de las autorizaciones se ha tenido en cuenta la necesidad de amortizar estas inversiones.
Por lo que se refiere a los efectos de la ayuda en el mercado del etanol, Ethanol Holding coincide con la Comisión en que, contrariamente a lo afirmado en algunas alegaciones, los datos disponibles no permiten deducir que un crecimiento de la producción de bioetanol causaría un falseamiento de la competencia en perjuicio del etanol sintético. Basta con analizar la evolución de la producción francesa de bioetanol y de etanol sintético desde la introducción del etanol carburante en el mercado para comprobar este hecho(25). Las cifras mencionadas a este respecto son idénticas a las facilitadas por SNPAA (véase el considerando 114).
(135) Entre 1990 y 1999 la producción francesa de etanol sintético no sólo no se vio afectada por la aparición del bioetanol sino que, antes bien, creció a mayor ritmo que la de etanol de origen agrícola.
(136) A la vista de estos datos, no parece razonable alegar que hay indicios de que la producción de etanol carburante ha falseado la competencia en detrimento del etanol sintético.
(137) Ciertamente, en los últimos años se han producido perturbaciones en el conjunto del mercado europeo del etanol (agrícola y sintético), pero no cabe achacarlas al desarrollo de la producción de etanol carburante, sino a la evolución de las importaciones de alcohol y mezclas que contienen alcohol a la Comunidad.
(138) Estas importaciones de etanol y mezclas no han dejado de crecer en los últimos años hasta superar los 2500000 hectolitros en 1999 (el triple que en 1995) y representar aproximadamente el 16 % del mercado europeo del alcohol.
(139) El desarrollo de las fuentes de energía renovables es inconcebible si no es posible apoyar fiscalmente las actividades que se despliegan con tal fin.
(140) Varios Estados miembros (España, Italia, los Países Bajos, Suecia, el Reino Unido, Alemania y Austria) fomentan o tienen previsto fomentar las iniciativas que siguen las orientaciones y objetivos fijados en diferentes ocasiones por las autoridades comunitarias. Los dispositivos previstos o ya establecidos se basan en distintos tipos de ayudas fiscales a los biocarburantes y la fiscalidad de este sector se irá modulando en función de la evolución previsible de estas actividades.
3.5. Observaciones de Union des sucreries et distilleries de l'Aisne
(141) Union des sucreries et distilleries de l'Aisne ("Union SDA", Unión de azucareras y destilerías de L'Aisne) es, gracias a sus filiales Bio-Ethanol Nord Picardie (BENP) y Brie Champagne Ethanol (BCE), el principal productor francés de etanol carburante de cereales, aunque también produce etanol carburante de remolacha. Esta empresa busca promover cualquier avance industrial que cree nuevas salidas para las materias primas agrícolas (remolacha y trigo) de sus socios cooperadores.
(142) La destilería de trigo de BCE de Provins se construyó como unidad piloto en 1989, es decir, mucho antes que la primera salida: la unidad de producción de ELF de Feyzin, que no se hizo realidad hasta abril de 1993. La unidad de BENP en Origny-Sainte-Benoîte se construyó en 1993 para producir etanol a partir de trigo y deshidratar alcohol de remolacha producido en las destilerías del grupo. Estas dos unidades se abastecen de trigo procedente de 20000 productores del norte de Francia y de la región centro de este país.
(143) Union SDA participó en las inversiones en las dos unidades de ETBE del grupo Total en Dunkerque y en Gonfreville. El precio del bioetanol que se suministra a estas unidades depende de la valoración del ETBE, que viene determinada por el precio de mercado del Premium, el Regular y el butano. También se tienen en cuenta las amortizaciones de las unidades de ETBE.
(144) Union SDA destaca, asimismo, que la exención fiscal de que se beneficia el bioetanol no es total ya que está gravado con alrededor del 15 % del TIPP aplicado a la gasolina, es decir, a un nivel superior al 10 % previsto en un proyecto de Directiva propuesto por la Sra. Scrivener. Además, al bioetanol se le aplica una presión fiscal netamente más elevada que a las soluciones alternativas a los carburantes, que son el GNV (gas natural para vehículos); el GPL (gas licuado de petróleo) o la electricidad.
(145) Union SDA recuerda que la Comisión, en su Libro verde de noviembre de 2000, consciente de la contribución decisiva de los biocarburantes a la reducción de las emisiones de gas de "efecto invernadero" y a la limitación de la dependencia energética de la Comunidad, fija unos objetivos ambiciosos para los biocarburantes a corto y medio plazo.
(146) Union SDA recuerda que esta posición coincide con el análisis que hizo ella hace varios años sobre el interés del bioetanol, lo que la induce a confiar en el futuro de las salidas industriales a sus productos y justifica los riesgos económicos que tomó invirtiendo en unidades de etanol de trigo.
(147) Union SDA también es un importante productor de alcohol para aplicaciones tradicionales.
(148) Esta empresa insiste en que hay que fijarse en las estadísticas francesas de producción de alcohol agrícola y alcohol sintético publicadas por la Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects (Dirección General de aduanas y derechos indirectos) y comparar la evolución de las producciones en cuestión en 1990-1991 - 1992-1993 (los tres años anteriores a la producción de bioetanol) y en 1996-1997 - 1998-1999 (los tres años siguientes a la puesta en marcha de las unidades de ETBE del grupo petrolero Total).
(149) Se constata que la producción de alcohol agrícola (bioetanol exclusive) pasó de 367407 m3 a 381886 m3, o sea, un aumento del 3,9 %; mientras que, en el mismo período, la producción de alcohol sintético creció de 129862 m3 a 150772 m3, lo que representa un incremento del 16,1 %.
(150) Por otra parte, al igual que los demás productores franceses y europeos de alcohol, Union SDA se vio afectada por las graves perturbaciones registradas en el mercado del alcohol tradicional a causa del fuerte incremento de las importaciones procedentes de terceros países, que llegaron a representar el 16 % del mercado en 1999.
(151) Esta amenaza se ha hecho lo suficientemente grave para que la Comisión haya propuesto la instauración de una organización común de mercado para el alcohol etílico de origen agrícola. En la exposición de motivos de su propuesta, la Comisión indica claramente que las perturbaciones del mercado se deben a las importaciones y no a la producción de bioetanol de Francia, como sugiere la sociedad BP Chimie.
(152) En conclusión, está claro que la creación de un sector del bioetanol en Francia no ha conducido a los productores de alcohol agrícola a aumentar su producción en detrimento del alcohol sintético; justamente BP Chimie acaba de hacer unas inversiones destinadas a aumentar la capacidad de sus fábricas.
(153) Si bien es cierto que se han registrado perturbaciones en el mercado europeo en los últimos años, su origen se encuentra en las importaciones procedentes de terceros países, hecho que condujo a la Comisión a proponer una organización común de mercado (OCM).
(154) La actuación de BP Chimie poner en entredicho la producción de bioetanol en Francia, lo que va en contra de los objetivos de la Comisión.
(155) El desarrollo de la producción de biocarburantes en la Comunidad exige una Directiva de armonización fiscal que permita evitar las distorsiones entre distintos Estados (como Francia y España, por ejemplo) y fijar un marco duradero sin el que no será posible un desarrollo significativo de los biocarburantes.
3.6. Observaciones de la Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie
(156) La Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie ("Ademe", Agencia del medio ambiente y la gestión de la energía) presentó observaciones sobre los aspectos energéticos y medioambientales en las que abordó la situación de los biocomponentes y aditivos de formulación de carburantes en Francia.
(157) La Ademe alega que la producción de biocomponentes y aditivos de formulación evolucionó de manera significativa en Francia entre 1992 y 2000. El consumo de etanol se multiplicó por 27 hasta alcanzar las 92550 toneladas en 2000 y el consumo de ésteres de aceite vegetal por 448, alcanzando las 308600 toneladas en 2000. Este total de 401000 toneladas producidas en 2000 representa, en masa, el 1 % del consumo de gasolinas y gasóleo de automoción y convierte a Francia en el principal productor europeo, seguida de Alemania, que sólo produce ésteres de aceite vegetal, y España, que sólo produce etanol.
(158) Este crecimiento vino acompañado del establecimiento en Francia, como en los demás países europeos en cuestión, de un régimen fiscal favorable para estos biocomponentes, al igual que para otros carburantes alternativos (GPL, GNV, aquazole) o para una energía alternativa como la electricidad. Los recursos de investigación y desarrollo destinados por este país a hacerlos más competitivos aumentaron en 1994 y disminuyeron al final de este período en beneficio de las valorizaciones no energéticas.
(159) En Francia, el sector de los transportes depende en más de un 95 % de los hidrocarburos, recursos no renovables cuya utilización origina una parte importante de las emisiones de gases de efecto invernadero. El importante crecimiento que ha experimentado en los últimos años este sector ha situado en primer plano su consumo de energía y la contaminación que genera, especialmente en entornos urbanos.
(160) A nivel europeo, el Libro verde de la Comisión de 29 de noviembre de 2000 fijó como objetivo que los biocarburantes representen el 7 % de los combustibles de sustitución en 2010 y el 20 % en 2020.
(161) Estos biocomponentes, cuya calidad como co-carburantes y aditivos es conocida, al igual que su contribución a la reducción de determinadas emisiones contaminantes y sus ventajas en términos de efecto invernadero, no se utilizan en estado puro en Francia: o bien se mezclan, en el caso del éster, con gasóleo en una proporción de hasta el 30 % para su uso en parques móviles cautivos (autobuses, camiones, vehículos industriales, ...); o bien, principalmente, se añaden en pequeñas proporciones (algunos puntos porcentuales) a las gasolinas y gasóleos como aditivos de formulación o de lubricación.
(162) Su utilización no exige ninguna adaptación de los vehículos y motores, lo que constituye una ventaja frente a los demás carburantes alternativos.
(163) Se han realizado análisis del ciclo de vida de los dos ramos para hacer comparaciones desde el punto de vista energético y medioambiental.
(164) Los balances energéticos de estos ramos son significativos, por ejemplo, para el año 2000: 337000 tep/año substituidas; 220000 tep/año ahorradas; 810000 toneladas netas de CO2 menos gracias a la producción y uso energético de la parte reservada a esta aplicación, sin contabilizar el carbono contenido por el resto de la planta; rendimiento energético 2 para el ramo del éster frente a un 0,9 para el ramo del gasóleo; rendimiento energético de 1,2 a 1,6 para el ramo del etanol frente a un 0,8 para el ramo de la gasolina; producción complementaria de coproductos, ricos en proteínas en el caso de las tortas y las heces, utilizados para la alimentación animal (tortas de colza y girasol, heces de trigo, pulpas de remolachas) o en la industria química (glicerina).
(165) La principal ventaja técnica del etanol y de su derivado, el ETBE, consiste en aumentar el índice de octano de las gasolinas. Un 5 % de etanol o un 10 % de ETBE aumentan el índice de octano de investigación (RON) de la gasolina eurosúper en 1,2 puntos.
(166) La otra propiedad del etanol o del ETBE es que aportan oxígeno, lo que hace posible una combustión más completa del carburante: un 5,7 % de etanol o un 12,7 % de ETBE en volumen aportan un 2 % de oxígeno en masa.
(167) Con una mezcla del 15 % de ETBE en la gasolina, las pruebas de la UTAC con vehículos ligeros han puesto de manifiesto, además de una reducción de las emisiones contaminantes, como los hidrocarburos aromáticos, una disminución del impacto sobre el potencial de las reacciones fotoquímicas. La contribución al efecto invernadero del ETBE es, por añadidura, inferior en un 19 % a la del MTBE obtenido del petróleo.
(168) Las perspectivas de evolución dependen de sus ventajas técnicas y de la utilización de componentes resultantes de la biomasa, que es una materia renovable. Las industrias petroleras están interesadas en estos elementos que permiten un principio de dilución de las fórmulas petroleras y, también, la introducción de carbono no fósil en los carburantes. En este sentido, es de señalar que el etanol sintético obtenido a partir de carbono fósil no puede tener la misma consideración que el etanol de origen vegetal y, habida cuenta de los aspectos energéticos y medioambientales globales, tampoco puede tener el mismo valor económico. Por otra parte, el etanol de origen vegetal podría utilizarse en las pilas de combustible y actualmente presenta el mejor balance energético para esta aplicación. En la evolución de la situación influirá la disminución de las reservas de petróleo fósil y el incremento del consumo mundial del mismo, cuyo corolario son unas subidas de precio periódicas imposibles de controlar. La lucha contra el efecto invernadero también impulsará la búsqueda de soluciones de sustitución de la energía. Las perspectivas energéticas a medio plazo obligan a controlar el consumo, reducir las emisiones contaminantes y desarrollar las energías de sustitución.
(169) La producción francesa de bioetanol fue de 83370 toneladas en 1997 y de 97907 toneladas en 1998, procedentes del trigo y la remolacha. La superficie dedicada a esta producción es casi la misma para ambos cultivos. El rendimiento medio (etanol) es de 2 t/ha con el trigo y de 5,3 t/ha con la remolacha.
(170) Según el informe ecológico de 1996 realizado para el etanol de remolacha, el ahorro conseguido en CO2 equivalente en relación con el MTBE es de 0,66 t de CO2/t de ETBE. Este ahorro corresponde a 1,404 t de CO2/t de etanol de remolacha utilizado para la fabricación de ETBE en lugar de MTBE. Por hectárea este ahorro es 8,14 t de CO2/ha. Con la producción de 1998, 98000 toneladas de etanol (o 208300 toneladas de ETBE), el ahorro es de 137600 t de CO2/año.
(171) Es posible recuperar entre el 60 y el 80 % de este CO2, o sea, de 45 a 60 kg de CO2/hl de alcohol puro, o de 0,567 a 0,755 t de CO2/t de alcohol puro. En tal caso el ahorro de 1,404 t de CO2/t de etanol pasaría a ser de 1,971 a 2,16 t de CO2/t de etanol. Partiendo de esta cifra, con la producción de 1998 (98000 toneladas de etanol) se conseguiría un ahorro medio de cerca de 202400 t de CO2/año.
(172)
SITIO PARA UN CUADRO
(173) El valor de la externalidad "Ahorro en términos de efecto invernadero" con relación al MTBE y por tonelada de etanol de remolacha sería de: 136 FRF/t de CO2 × 1,404 t CO2/t etanol = 191 FRF/t de etanol o 2,91 EUR/t de etanol.
(174) Por hectárea de remolacha este valor sería de: 136 FRF/t de CO2 × 8,14 t CO2/ha = 1107 FRF/ha o 169 EUR/ha.
(175)
SITIO PARA UN CUADRO
(176) Si se considera el resultado obtenido, una media anual del 30 % de este flujo de carbono relativo a la planta es inmovilizado primero por la planta y luego como materia orgánica en el suelo, pasando a constituir una reserva de carbono en el suelo, lo que se traduce en alrededor 3,3t/ha de CO2 fijado en los tres años de rotación del cultivo.
(177) El valor económico de esta parte sería, pues, de: 136 FRF/t de CO2 × 3,3 t CO2/ha/año = 449 FRF/ha/año = 68 EUR/ha/año. El valor económico total de la fijación del carbono es, por tanto, el siguiente: el ahorro obtenido con el bioetanol/ETBE en relación con el MTBE + el almacenamiento del carbono por la planta = 1107 FRF/ha/a + 449 FRF/ha/año = 1556 FRF/ha/año = 237 EUR/ha/año.
3.7. Observaciones de Saint Louis Sucre
(178) En sus observaciones, la sociedad Saint Louis Sucre indica que interviene en su calidad de productora de alcohol etílico de remolacha. Una parte de su producción se orienta hacia la fabricación de ETBE destinado a la carburación a través de las sociedades Ethanol Union y Ethanol Holding, en las que tiene una participación del 6,66 % y el 16,24 %.
(179) Saint Louis Sucre afirma, asimismo, que ha invertido sumas nada desdeñables en la fábrica de ETBE de Gonfreville (OUEST-ETBE). Saint Louis Sucre compra cada año a sus cultivadores-proveedores de remolacha alrededor de 100000 toneladas de remolacha destinada a la producción de alcohol etílico para la carburación.
(180) Saint Louis Sucre invoca las ventajas de los biocarburantes, que a estas alturas huelga ya demostrar, y el Libro blanco sobre las energías renovables y el Libro verde sobre la seguridad del abastecimiento energético.
(181) Saint Louis Sucre tiene toda su producción de etanol concentrada en una unidad a la que le sobra capacidad de producción. Por lo tanto, puede desarrollar la producción de etanol para la carburación sin aumentar la capacidad de esta unidad ni construir fábricas nuevas. Saint Louis Sucre señala que las producciones de alcohol tradicional y de etanol carburante se realizan de manera paralela, adaptándolas a las necesidades del mercado y sin perturbar el mercado del alcohol tradicional.
(182) A su juicio, es evidente que tras la aparición del etanol carburante la producción de alcohol de origen agrícola se ha mantenido relativamente estable, mientras que la de alcohol sintético ha aumentado claramente.
(183) En cambio, Saint Louis Sucre se ha visto afectada por las perturbaciones ocasionadas en el mercado tradicional por el fuerte crecimiento de las importaciones procedentes de terceros países.
(184) Para Saint Louis Sucre está claro que se han registrado perturbaciones en el mercado tradicional y que éstas no se deben a las producciones de etanol carburante como sugiere la sociedad BP Chimie en su recurso.
(185) Saint Louis Sucre indica, además, que BP Chimie ha puesto en marcha un programa de inversiones para aumentar su capacidad de producción de alcohol sintético, programa que se ha hecho público en la prensa. Según Saint Louis Sucre, al principio las unidades en cuestión experimentaron ciertos problemas y evidentemente no cabe achacar las pérdidas de cuota de mercado que ello supuso a la producción de etanol carburante.
(186) Para terminar, Saint Louis Sucre llama la atención de la Comisión sobre el hecho de que el rechazo por el Tribunal de Primera Instancia del carácter piloto de la utilización de ETBE en Francia parece vinculado a un tipo de producción de etanol. En realidad, este etanol se destina únicamente a la carburación. Francia era el único Estado miembro de la Comunidad en el que se daba esta utilización, desde 1997, pero acaba de sumársele España. Otros Estados miembros, como Italia, están adoptando medidas que van en la misma dirección y la Ley de presupuestos para 2001 del Reino Unido prevé la introducción de desgravaciones o exenciones fiscales para proyectos piloto en el ámbito del hidrógeno, el bioetanol, el metanol y el biogás.
3.8. Observaciones de SAF Agriculteurs de France
(187) En sus observaciones, SAF Agriculteurs de France indica que el consumo de bioetanol se eleva en Francia a 1150000 hectolitros, lo que equivale al 0,6 % de las gasolinas.
(188) Esta cifra (junto con el 0,9 % para el gasóleo) es inferior al 2 % fijado por la Comisión para el año 2003.
(189) Estos biocarburantes se utilizan actualmente como aditivos y la normativa vigente autoriza que se mezclen con gasolinas en una proporción del 1,5 % en caso del ETBE. No se pretende que lleguen a substituir totalmente a los combustibles fósiles, sino que son una de las soluciones aplicadas para proteger el medio ambiente en consonancia con una política de desarrollo sostenible, en particular por lo que se refiere a: la reducción del efecto invernadero; un reequilibrio de las producciones agrícolas; un factor de innovación; una inversión estratégica de independencia energética y una nueva fuente de proteínas.
3.9. Observaciones de la destilería de la región de Châlons en Champagne
(190) En sus observaciones, la destilería de la región de Châlons en Champagne ("DRC") indica que es la unidad de producción de alcohol etílico de remolacha del grupo Eridania Béghin-Say en Francia.
(191) DRC recuerda brevemente el contexto del régimen francés: substituir parcialmente los carburantes de origen fósil por los de origen vegetal para reducir el coste de las importaciones de petróleo, permitir el desarrollo de cultivos para usos industriales en el marco de la PAC y proteger el medio ambiente, especialmente reduciendo las emisiones de gases de efecto invernadero. Francia eligió, para iniciar esta experiencia, el ramo de etanol-ETBE porque se adaptaba bien a las exigencias técnicas de los sectores de la automoción y del petróleo.
(192) La producción de este biocarburante no ha sido posible sin una exención fiscal parcial gracias a la cual el producto de la venta del ETBE alcanza para pagar la materia prima, remunerar a los productores de etanol y amortizar las inversiones en unidades de producción de ETBE sin que las fluctuaciones del precio del petróleo vengan a cuestionar de manera intermitente este costoso programa. DRC observa, a continuación, lo siguiente.
(193) Las ayudas se conceden a unidades de ETBE previamente autorizadas por las autoridades nacionales; las licitaciones organizadas para atribuir las autorizaciones fueron especialmente claras y transparentes, aunque se exigían garantías de fiabilidad, como es normal. No parece que haya habido discriminaciones, ya que no se agotó el volumen propuesto.
(194) La producción de alcohol etílico de origen agrícola (carburación excluida) no ha aumentado desde la instauración del programa. Es más, DRC señala que se ha visto obligada a reducir sus ventas de alcohol tradicional. DRC considera que, contrariamente a lo que habría ocurrido de haberse optado por la incorporación directa del etanol, la vía elegida ha limitado de facto los volúmenes destinados a la carburación y no se ha traducido en grandes inversiones en destilerías.
(195) Globalmente, DRC constata que, en un mercado del alcohol tradicional relativamente estable, el etanol sintético no se ha visto perjudicado. DRC aduce como prueba de ello que, hasta 1997 el grupo Eridania Béghin-Say era el propietario de SODES, el único productor francés de alcohol sintético y que los alcoholes de ambos orígenes se gestionaban sin problemas en el mismo departamento comercial. Tras la venta de SODES, DRC ha conservado esta sociedad para comercializar la totalidad de sus alcoholes tradicionales.
(196) Las perturbaciones registradas en el mercado en los últimos años tienen su origen en el crecimiento de las importaciones en régimen preferente, hecho que la Comisión reconoce en su propuesta de Reglamento por el que se establece la OCM del alcohol etílico de origen agrícola.
3.10. Observaciones de AGPB Céréaliers de France
(197) AGPB Céréaliers de France ("AGPB") es una asociación que representa a proveedores de trigo destinado a la producción de bioetanol utilizado para fabricar ETBE. El bioetanol de trigo se transforma en las unidades de la sociedad Total Fina Elf.
(198)
SITIO PARA UN CUADRO
(199) AGPB señala que la sociedad BP Chemicals no se ha visto perjudicada por el establecimiento del régimen fiscal para los biocarburantes en Francia.
(200) Según AGPB, de los datos sobre el mercado francés del bioetanol correspondientes a ocho campañas de producción se desprende lo siguiente:
- la producción de alcohol sintético, el producto fabricado por BP Chemicals, aumentó a mayor ritmo que la de alcohol agrícola (sin contar con el bioetanol);
-
SITIO PARA UN CUADRO
Fuente:
Direction Générale des Douanes et des Droits Indirects, República Francesa
- estos datos ponen de manifiesto que la producción francesa de alcohol sintético no se vio afectada por los incentivos a la producción de bioetanol. Si estos estímulos hubieran constituido un factor de perturbación del mercado, la producción francesa de alcohol sintético se habría resentido inmediatamente, ya que se halla situada cerca de las zonas de producción de bioetanol.
(201) AGPB indica que los datos relativos a los intercambios de alcohol ponen de manifiesto que los volúmenes importados a la Comunidad exentos de derechos de aduana (código NC 2207 ) y las importaciones de mezclas que compiten con el alcohol (NC 3814 ) aumentaron considerablemente (de 0,7 millones de hectolitros en 1995 a 2,1 millones de hectolitros en 1999) como consecuencia de varios factores relacionados con el comercio internacional: principalmente los acuerdos internacionales, que redujeron sobremanera y, en algunos casos, suprimieron los derechos de aduana.
(202) Según AGPB, en un mercado comunitario estancado de aproximadamente 16 millones de hectolitros, tal crecimiento no podía más que hacer descender fuertemente el precio del alcohol y la rentabilidad de las salidas no alimentarias tradicionales. A juzgar por el crecimiento de la producción de alcohol sintético, este tipo de alcohol resistió mejor esta mayor presión sobre los precios que el alcohol de origen agrícola.
(203) AGPB destaca, asimismo, los aspectos siguientes:
- el bioetanol es objeto de una presión fiscal más elevada que los carburantes alternativos de origen fósil,
- el precio de coste del bioetanol es reflejo del hecho de que todavía se está en la fase de demostración; los productores de cereales realizaron un esfuerzo importante al aceptar unos precios para el trigo destinado a la producción de bioetanol inferiores en un 10 %-20 % al precio medio de las salidas convencionales. Desde julio de 2000 este sacrificio es aún mayor, ya que se ha suprimido la compensación concedida por el barbecho industrial:
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- otros Estados miembros también han creado dispositivos para promover la utilización de los biocarburantes. El último, el Reino Unido, que acaba de proponer en el presupuesto para 2001 una rebaja fiscal para el biogasóleo de 20 peniques por litro inferior a la tributación del gasóleo de menor contenido en azufre aplicable desde 2002 sin límites cuantitativos,
- la energía es uno de los objetivos naturales de la agricultura: dada la capacidad de la producción vegetal de captar la energía solar transformándola y almacenándola de manera duradera en forma de energía química, se puede considerar que todo agricultor (o toda explotación forestal) es básicamente un productor de energía primaria,
- el desarrollo de la energía que se extrae de las plantas constituye un objetivo claramente justificado desde el punto de vista medioambiental: la capacidad de los vegetales para captar el CO2 de la atmósfera para obtener carbono y emitir oxígeno convierte a la producción vegetal en una opción interesantísima para luchar contra el aumento de la proporción de CO2 de la atmósfera. Utilizar carbono vegetal para substituir el carbono fósil es una solución muy eficaz. Los combustibles alternativos que se extraen de la biomasa son los únicos que presentan un balance CO2 positivo,
- asegurar el suministro de hidrocarburos es una prioridad política: una proporción del 10 % de compuestos oxigenados renovables en los carburantes podría influir en las importaciones y los precios petrolíferos,
- el desarrollo de las energías renovables es una elección política europea. A este respecto, AGPB menciona el programa de investigación Altener, además del Libro blanco sobre la energía renovable y las Comunicaciones COM(2000) 631, sobre el abastecimiento de petróleo de la Unión Europea, y COM(2001) 69, sobre la aplicación de la estrategia y el plan de acción comunitarios.
(204) AGPB indica que el cuestionamiento del régimen por el Tribunal de Primera Instancia sólo se refiere a la cuestión de la interpretación de la Directiva sobre impuestos especiales y no a las ayudas estatales. AGPB presume que, como el contenido de los dos regímenes es idéntico, el régimen de exención fiscal del ramo del bioetanol es compatible con las normas sobre ayudas estatales.
(205) AGPB constata que la producción de alcohol agrícola (excluido el bioetanol) ha registrado un crecimiento del 3,9 %, mientras que la del alcohol sintético ha aumentado un 16,1 %. El desarrollo del bioetanol no se visto acompañado de un desarrollo similar de la producción de etanol de origen agrícola (bioetanol exclusive).
(206) AGPB constata, asimismo, que los datos relativos a los intercambios de alcohol ponen de manifiesto graves perturbaciones en el mercado del alcohol tradicional ocasionadas por un aumento muy significativo de las importaciones procedentes de terceros países, que representaban el 16 % del mercado en 1999. Este crecimiento contribuyó a la caída del precio del alcohol y a la rentabilidad de las salidas convencionales no alimentarias, sector en el que la sociedad BP Chimie disfruta de una posición predominante.
(207) AGPB también señala que otros países europeos subvencionan los biocarburantes y que, a falta de armonización, el ramo francés del ETBE se niega a recibir un trato discriminatorio.
(208) Por último, AGPB indica que, más allá de la problemática del balance energético y de las emisiones de CO2 de origen fósil, los ramos del bioetanol y el aceite vegetal proporcionan a la alimentación animal coproductos con un elevado contenido en proteínas (heces y tortas), de los que la Comunidad es muy deficitaria. La Comunidad cada vez importa más tortas de soja OGM. Esta dependencia se ha acentuado con la prohibición de utilizar harinas animales como fuentes de proteínas.
(Para evitar repeticiones, en adelante sólo se recogerán aquellas observaciones que todavía no se hayan expuesto.)
3.11. Observaciones de la Association pour le Développement des Carburants Agricoles
(209) La Association pour le Développement des Carburants Agricoles ("ADECA", Asociación para el desarrollo de los carburantes agrícolas) agrupa a los productores, distribuidores y transformadores de carburantes de origen agrícola, entre los que cabe mencionar, a título meramente orientativo y no exhaustivo: AGPB, ya mencionada, la Fédération Nationale de Coopératives Agricoles, el Syndicat National des Fabricants de Sucre y la SNPAA, a la que también se ha hecho referencia anteriormente. Las observaciones de la ADECA son similares a las presentadas por AGPB.
3.12. Observaciones de la Sucrerie de Touri
(210) La Sucrerie de Touri ha presentado observaciones en su calidad de productor de alcohol etílico de remolacha destinado en parte a la producción de ETBE para la carburación.
(211) La Sucrerie de Touri decidió dedicarse a producir alcohol etílico movida por los incentivos creados por las autoridades públicas en Francia en espera de una armonización europea.
(212) La Sucrerie de Touri habría preferido la vía de la mezcla directa. Pero se optó por el ETBE. Como sólo puede producirse el ETBE que tienen capacidad de elaborar las fábricas existentes, la producción de alcohol etílico también está limitada.
(213) La producción de alcohol tradicional de La Sucrerie de Touri se ha mantenido estable.
(214) La Sucrerie de Touri también se vio afectada por las graves perturbaciones registradas en el mercado del alcohol tradicional como consecuencia del fuerte crecimiento de las importaciones procedentes de terceros países. Asimismo, la Sucrerie de Touri también subraya el aumento de la producción de alcohol sintético de algunas compañías petroleras.
3.13. Observaciones de la Sucrerie Bourdon
(215) La Sucrerie Bourdon presenta observaciones en su calidad de cooperativa independiente de pequeño tamaño que produce, desde 1992, 80000 hectolitros de alcohol y 30000 hectolitros de etanol carburante.
(216) La Sucrerie Bourdon afirma "no entender este cuestionamiento tardío del sector de los biocarburantes" y expone argumentos similares a los ya citados a propósito de la reducción de las emisiones contaminantes, el Libro blanco sobre las energías renovables, el carácter de proyecto piloto y el nulo impacto sobre el mercado del etanol sintético.
(217) La Sucrerie Bourdon destaca, además, la incongruencia que supone el que se aplique un impuesto sobre los productos petrolíferos a un producto de origen agrícola.
3.14. Observaciones de la Confédération Générale des Planteurs de Betteraves
(218) La Confédération Générale des Planteurs de Betteraves ("CGB", Confederación general de cultivadores de remolacha) presenta observaciones en cuanto organización profesional que representa a 35000 cultivadores franceses de remolacha. CGB indica que 11000 hectáreas de remolacha producen el 70 % del etanol consumido, que alcanzó las 85600 toneladas en la campaña 1999/2000. CGB expone argumentos similares a los ya citados a propósito de la reducción de las emisiones contaminantes y de la dependencia energética.
3.15. Observaciones de las sociedades OUEST-ETBE y NORD-ETBE
(219) Las sociedades OUEST-ETBE y NORD-ETBE, que son productores de ETBE, han formulado observaciones de idéntico contenido. Estas observaciones exponen argumentos similares a los ya invocados a propósito de la protección del medio ambiente. También señalan que los volúmenes que ya se producen o que está previsto producir representan cantidades marginales que no influyen en el mercado de los productos de características parecidas que pueden añadirse a los carburantes para automóviles en lugar del ETBE, como el MTBE, ni tampoco en la producción de etanol sintético.
(220) Las sociedades OUEST-ETBE y NORD-ETBE recuerdan que en Francia la producción actual de ETBE es de cerca de 200000 toneladas anuales, lo que corresponde a 100000 toneladas de etanol de origen vegetal. Hay que comparar esta cifra, por una parte, con los 14 millones de toneladas de gasolina consumidas al año en Francia y, por otra parte, con los 3,5 millones de toneladas de MTBE producidas en Europa. Sobre este último extremo, las sociedades OUEST-ETBE y NORD-ETBE indican que la sociedad ONEXO anunció recientemente la construcción de una nueva unidad de MTBE (200000 toneladas) en Amberes, lo que pone de manifiesto que la producción de ETBE no supone un freno para el desarrollo de la producción de MTBE.
(221) El desarrollo del ramo del ETBE se basa en la utilización de alcohol de origen vegetal, cuyo coste de producción es superior al de los productos fósiles equivalentes. Pero la ayuda concedida no ha tenido como efecto subvencionar la producción de etanol de origen vegetal destinada a otros usos y no compite, pues, con la producción de etanol sintético, como lo demuestran las cifras publicadas.
(222) Todo indica que la producción global de alcohol de origen sintético ha aumentado el doble en los diez últimos años que la de alcohol de origen vegetal (un 9 % frente a un 4,5 %), cuando justamente la producción de etanol de origen vegetal destinado a la carburación pasó de 43000 hectolitros en 1991 a 1144000 hectolitros en 1999.
(223) Visto que la exención fiscal se inscribe dentro de un procedimiento de licitación abierto a todos los operadores europeos, las sociedades OUEST-ETBE y NORD-ETBE destacan el hecho de que no se hayan agotado los volúmenes máximos previstos por el Gobierno francés para la exención.
3.16. Observaciones de Total Fina Elf
(224) Total Fina Elf distribuye biocarburantes en Estados Unidos desde 1987 y en Francia desde 1988. Explota una unidad de producción de ETBE en Francia, en Feyzin (departamento del Ródano), y utiliza la producción de las unidades situadas en Dunkerque y Havre.
(225) Total Fina Elf ha presentado argumentos medioambientales similares a los ya invocados por otros interesados.
(226) Total Fina Elf también hace referencia a algunas características físico-químicas del ETBE que lo convierten en un componente especialmente útil para la producción de gasolinas para automóviles.
(227) Total Fina Elf recuerda que en Francia el ETBE sólo representa el 1,4 % de las gasolinas, mientras que la normativa europea vigente autoriza la adición de hasta un 15 % de ETBE.
(228) Total Fina Elf indica, finalmente, que la elección de los beneficiarios no es ni discriminatoria ni discrecional y que los datos publicados muestran a las claras que no se han producido falseamientos de la competencia en detrimento del etanol sintético.
V. COMENTARIOS DE LAS AUTORIDADES FRANCESAS
(229) Francia ha presentado comentarios tanto sobre la evolución del sector del etanol sintético (punto respecto del cual la Comisión había pedido precisiones) como sobre la ventaja fiscal, la aplicación del dispositivo y, finalmente, las observaciones de BP Chemicals.
(230) Francia ha proporcionado datos publicados en el Journal officiel de la République française (el Diario Oficial de la República Francesa) que ponen claramente de manifiesto que la ventaja fiscal concedida al bioetanol utilizado en la carburación no ha tenido por efecto aumentar la cuota de mercado del bioetanol en detrimento del alcohol sintético en las demás aplicaciones en que compiten ambos productos (solventes y productos químicos sobre todo).
(231) Según estos datos, de 1991 a 1999 la producción francesa de bioetanol, incluidas las aplicaciones de carburación, pasó de 3608853 hectolitros a 4868981 hectolitros, mientras que la producción de alcohol sintético aumento de 1438953 hectolitros a 1569545 hectolitros. Durante el mismo período, la producción de bioetanol para carburación pasó de 42962 hectolitros a 1144242 hectolitros.
(232) Cabe pues concluir que entre 1991 y 1999 la producción de bioetanol no destinado a la carburación pasó de 3565891 hectolitros a 3724739 hectolitros, o sea, un aumento del 0,07 %, mientras que la producción de etanol sintético creció un 4,86 %.
(233) Francia concluye que la ventaja fiscal concedida al bioetanol destinado a la carburación no tuvo incidencia alguna en el mercado del etanol sintético.
(234) Francia constata, además, que se han respetado los tipos mínimos del impuesto especial comunitario contemplados en la Directiva 92/82/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la aproximación de los tipos del impuesto especial sobre los hidrocarburos(26), modificada por la Directiva 94/74/CE.
(235) Por lo que se refiere al funcionamiento de la exención y a sus efectos, junto con la información pormenorizada proporcionada en el marco del procedimiento del apartado 4 del artículo 8 de la Directiva 92/81/CEE, Francia destaca que, aunque jurídicamente el beneficiario de la ayuda fiscal en favor de la producción de biocarburantes es el depositario autorizado que se encarga de incorporar los derivados del alcohol etílico cuyo componente alcohólico es de origen agrícola en los carburantes de octanaje elevado y las gasolinas, lo cierto es que la ayuda fiscal sirve para abrir nuevos mercados a los productores agrícolas. Responde, pues, a objetivos de las políticas agrícola y medioambiental, al limitar las emisiones de gases de efecto invernadero y tener, al mismo tiempo, un impacto positivo en términos de ordenación del territorio y mantenimiento de la actividad y el empleo. Francia destaca, a este respecto, que con la reforma de la PAC se dejaron en barbecho 1,5 millones de hectáreas (cereales, oleaginosas y productos proteaginosos), lo que ha dado la posibilidad a los agricultores de sembrar estas tierras con cultivos no alimentarios.
(236) Por lo que se refiere al margen de los agricultores, Francia considera que, para incitar a los agricultores a cultivar las materias primas necesarias, es precisa una remuneración que permita a los agricultores obtener, como mínimo, un margen bruto de 1000 FRF/ha.
(237) La exención parcial del TIPP de 329,50 FRF/hl de etanol compensa el coste adicional de producir etanol-ETBE.
(238) Francia señala, a este respecto, que la considerable subida del precio del barril de petróleo y del dólar registrada a partir del cuarto trimestre del año 1999 en comparación con las cotizaciones medias de los años anteriores ha llevado a las autoridades francesas a plantearse la conveniencia de indexar los límites máximos de exención fiscal en función del precio de los productos derivados del petróleo substituidos.
(239) Por lo que se refiere a las observaciones de BP Chemicals, Francia destaca que ni los productores de MTBE, ni los productores de alcohol sintético (salvo BP Chemicals) se manifestaron cuando se incoó el procedimiento. Insiste en los datos reales disponibles sobre la evolución del mercado del etanol, que inducen a las autoridades francesas a afirmar que la intervención de BP Chemicals no está justificada por la existencia de un falseamiento de la competencia en el mercado del etanol.
(240) A este respecto, las autoridades francesas indican que el análisis del mercado francés del alcohol desde 1992, fecha de aplicación de las primeras medidas de fiscalidad adaptada en favor del etanol-ETBE, pone claramente de manifiesto que el aumento de la producción de alcohol de origen agrícola destinado a la carburación vía el ETBE no se ha visto acompañado de un aumento de los volúmenes destinados a los mercados tradicionales. Además, por lo que se refiere al abastecimiento de estos mercados tradicionales, es de destacar que el volumen de alcohol sintético suministrado ha aumentado más que el del alcohol agrícola destinado a fines distintos de la carburación.
(241) Francia alega que no cabe la menor duda de que la intervención aislada de BP Chemicals no está justificada por la existencia de un falseamiento de la competencia, que no sólo no ha sido debidamente demostrada, sino que ha quedado desmentida por los hechos antes citados. Según Francia, BP Chemicals se ve obligada a justificar su actuación alegando los riesgos hipotéticos para el mercado del etanol sintético del desarrollo de una producción de bioetanol carburante subvencionada fiscalmente.
(242) Francia observa, asimismo, que los programas de desarrollo de los biocarburantes "a gran escala" mencionados por la Comisión a propósito de la competencia en las salidas tradicionales del alcohol, se refieren esencialmente a Brasil y Estados Unidos y no a los países de la Comunidad. En efecto, las producciones de etanol con destino a la carburación de estos dos países son de 120 y 60 millones de hectolitros respectivamente, frente a una producción europea estimada actualmente en alrededor de 2,35 millones de hectolitros. A este respecto, es de señalar que ni en Brasil ni en Estados Unidos se exige que las unidades de producción se dediquen exclusivamente a la fabricación de etanol carburante, pese a que hay fábricas que tienen una gran capacidad de producción.
(243) Por lo que se refiere al mercado europeo del etanol, Francia considera que, si bien no hay limitaciones técnicas al uso del alcohol sintético para la carburación, no se ha optado por subvencionar el bioetanol por motivos económicos sino medioambientales (limitación de las emisiones de gases de efecto invernadero) y consideraciones de independencia energética, ventajas que no se puede invocar en el caso de los productos de origen fósil.
(244) Francia afirma que, en contra de lo que sostiene BP Chemicals, la mayoría de los productores franceses de bioetanol participan en el programa de producción de bioetanol carburante.
(245) Asimismo, señala que BP Chemicals amalgama proyectos que se encuentran en fases de desarrollo muy diferentes y no destaca los distintos enfoques seguidos por cada país. BP Chemicals considera que para 2004 se producirán 7000000 de hectolitros de bioetanol carburante suplementarios. Pero hay que tener en cuenta que, si bien hay otros tres Estados miembros que han anunciado que van a desarrollar de manera significativa su producción de bioetanol carburante en los próximos años, el plazo ineludible que ha de transcurrir entre el anuncio de la construcción de una fábrica y la comercialización de su producción hace poco probable que se cumplan las previsiones de aumento de la producción de BP Chemicals.
(246) Así pues, la producción europea de bioetanol carburante probablemente se sitúe en 2004 a un nivel netamente inferior a las estimaciones de BP Chemicals. En cualquier caso, este crecimiento resulta tanto más modesto cuanto que en el mismo período Estados Unidos tiene previsto duplicar su producción hasta llegar a los 120 millones de hectolitros anuales.
(247) Francia también indica que BP Chemicals compara proyectos en que el bioetanol carburante se mezcla directamente con la gasolina con los proyectos de producción de ETBE. En el caso de los proyectos ETBE, BP Chemicals no distingue la construcción de nuevas unidades de la transformación de las unidades de MTBE ya existentes, que exige inversiones. Como tampoco hace distinción alguna entre los proyectos que conllevan la construcción de unidades de etanol nuevas porque no hay capacidad disponible y los proyectos en que la capacidad de destilación disponible todavía es suficiente, como en el caso de Francia.
(248) Por lo que se refiere a los aspectos medioambientales, Francia alega que son bien conocidos los informes ecológicos del ramo del bioetanol carburante, que hacen patentes unas ventajas innegables en términos de emisiones de CO2. BP Chemicals no invoca ningún informe ecológico sobre el ramo de las gasolinas en defensa de su argumentación, incluida la afirmación relativa a las emisiones contaminantes distintas de las de CO2.
(249) Por lo que concierne a los riesgos para la biodiversidad, conviene recordar que la producción de bioetanol carburante no depende de un monocultivo, sino que puede basarse en multitud de especies vegetales (trigo, cebada, maíz, plantas sacaríferas, etc). En cuanto a la disponibilidad de las tierras, la estimación de la producción de bioetanol en la Comunidad presentada por BP Chemicals no tiene nada en común con la hipótesis presentada para Estados Unidos.
(250) Francia recuerda, asimismo, que la necesidad de acrecentar 1a independencia energética del país constituye uno de las principales razones por las que Estados Unidos decidió apoyar el desarrollo del bioetanol, objetivo al que ciertamente el etanol sintético no puede contribuir. Según Francia, BP Chemicals compara proyectos que no son comparables. Los costes de producción de bioetanol carburante a base de remolacha dependen en gran medida del precio pagado al productor agrícola, precio que no indica BP Chemicals. Francia manifiesta su sorpresa por que a estas alturas BP Chemicals no haya comunicado a la Comisión sus propios costes de producción, dato que habría permitido valorar el riesgo que realmente corre.
(251) En cualquier caso, el ramo del bioetanol carburante ha hecho inversiones para construir nuevas unidades de producción de ETBE. Pero este punto no se tiene en absoluto en cuenta en los cálculos presentados por BP Chemicals.
(252) Francia ha preferido favorecer la utilización de la capacidad de destilería disponible, por ser ésta la solución menos costosa en una fase inicial. A la hora de calcular el importe de la reducción concedida al bioetanol carburante, solamente se han tenido en cuenta los costes directos de destilería (informe Levy, febrero de 1993).
(253) Francia constata que, a pesar de las importantes ventajas de que según BP Chemicals disfrutan los productores franceses de bioetanol, la única inversión importante para la construcción de una nueva unidad de destilación de alcohol ha sido la realizada por la propia BP Chemicals (fábrica de Grangemouth, capacidad de 1,3 millones de hectolitros, inicio de la producción: 2001).
(254) En términos de calidad, Francia indica que el bioetanol carburante no solamente exige una purificación (eliminación de las impurezas), sino que también ha de deshidratarse para eliminar todo rastro de agua y cumplir así las especificaciones impuestas por el sector petrolero. Naturalmente esta operación, para la que es preciso contar con equipos específicos, acrecienta el coste final de producción del bioetanol carburante. Según Francia, el ejemplo de una destilería de 1 millón de hectolitros anuales es completamente irreal en el caso de Francia, donde la producción está muy repartida y ninguna unidad tienen una capacidad superior a 600000 hectolitros anuales.
(255) Francia recuerda que en la actualidad el efecto de escala favorece a la producción de etanol sintético, sobre todo cuando esta producción se realiza en unidades integradas en refinerías de petróleo con ventajas significativas en términos de transferencia de etileno, vapor, electricidad y distribución de los gastos fijos de las instalaciones.
(256) Francia añade que el régimen francés no es contrario a los intereses de BP Chemical por el hecho de fijar un nivel máximo de reducción fiscal que tiene en cuenta las condiciones específicas de producción del bioetanol carburante en Francia. Francia anuncia que, a la vista de 1a reciente evolución del precio de los productos petrolíferos, este nivel máximo se revisarán en el sentido de una indexación en las próximas convocatorias de candidaturas que se hagan públicas.
(257) Francia considera que el sistema propuesto por BP Chemicals (ringfencing) introduciría una discriminación entre dos tipos de operadores: 1as empresas que sólo dispusiesen de un centro de producción se verían obligadas a elegir una salida comercial, mientras que las empresas instaladas en varios centros podrían mantenerse presentes en los dos mercados. Como en la actualidad la gran mayoría de las destilerías francesas (salvo las del ramo vínico) producen bioetanol carburante, el sistema de acuerdos de intercambio entre productores no es factible.
VI. EVALUACIÓN DE LAS MEDIDAS DE AYUDA
1. Existencia de una ayuda estatal en el sentido del artículo 87 del Tratado
(258) El apartado 1 del artículo 87 del Tratado declara incompatibles con el mercado común en la medida en que afectan a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen con falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
(259) Para que una medida reciba la calificación de ayuda estatal deben concurrir cuatro condiciones principales: i) que la ayuda sea otorgada por el Estado o mediante fondos estatales; ii) que confiera una ventaja a la empresa beneficiaria; iii) que falsee la competencia e iv) por último, que exista al menos el riesgo de que afecte a los intercambios entre los Estados miembros.
(260) Según jurisprudencia reiterada, por ayuda estatal se entiende toda ventaja concedida por las autoridades públicas en favor de una empresa. Esta definición incluye, pues, la asignación de recursos a una empresa, toda reducción de los costes que ésta normalmente debe asumir o cualquier ventaja que permita a la empresa hacer economías que tengan un impacto en sus costes de producción(27).
(261) En virtud de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, solamente las ventajas concedidas directa o indirectamente mediante fondos estatales deben considerarse ayudas en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado.
(262) El concepto de ayuda es más amplio que el de subvención e incluye también las intervenciones que, bajo formas diversas, aligeran las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que tienen efectos idénticos a los de las subvenciones. Por lo tanto, una medida por la cual las autoridades públicas conceden a algunas empresas una exención fiscal que, si bien no conlleva una transferencia directa de fondos estatales, coloca a los beneficiarios en una situación más favorable que la de los demás contribuyentes, constituye una ayuda estatal con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado(28).
(263) Según una jurisprudencia reiterada, la condición de que el comercio se vea afectado se cumple desde el momento en que la empresa beneficiaria ejerce una actividad económica objeto de comercio entre los Estados miembros. El mero hecho de que la ayuda consolide la posición de esta empresa frente a otras empresas competidoras en el comercio intracomunitarios permite considerar que dicho comercio se ve afectado(29).
(264) De acuerdo con el artículo 6 de la Directiva 92/12/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1992, relativa al régimen general, tenencia, circulación y controles de los productos objeto de impuestos especiales(30), cuya última modificación la constituye la Directiva 2000/47/CE(31), el TIPP se devenga en el momento del despacho a consumo de los productos petrolíferos en los que se incorporan los biocarburantes. El sujeto pasivo del TIPP es quien despacha a consumo los productos, por regla general un depositario autorizado.
(265) En el momento en que los biocarburantes entran en las instalaciones de las empresas petroleras bajo control aduanero (depósito fiscal de almacenamiento o de producción) donde se va a proceder a la mezcla con los productos petrolíferos se expide al agente económico que realiza la operación un certificado de exención por un importe correspondiente al volumen entregado, multiplicado por el tipo de la exención. Estos certificados se imputan a continuación en las declaraciones de despacho a consumo de los productos petrolíferos.
(266) Aunque jurídicamente el beneficiario de la ayuda fiscal en favor de la producción de biocarburantes es el depositario autorizado que se encarga de incorporar los derivados del alcohol etílico cuyo componente alcohólico es de origen agrícola en los carburantes de octanaje elevado y en las gasolinas, lo cierto es que la ayuda fiscal sirve para abrir nuevos mercados a los productores agrícolas.
(267) Se trata, pues, de una especie de cadena de transmisión que traslada el efecto de la ayuda del beneficiario nominal de la ayuda fiscal hasta el agricultor, pasando por el fabricante de bioetanol. El efecto de la medida es nivelar el precio del biocarburante con el de los carburantes fósiles a fin de promover esta energía renovable, contribuyendo al mismo tiempo a garantizar que los productores agrícolas reciben una remuneración suficiente para incitarles a orientarse de manera duradera hacia esta nueva valorización.
(268) Como los biocarburantes compiten con los carburantes y los combustibles de origen fósil como aditivos o sustitutos y son objeto de intercambios intracomunitarios, las ayudas en cuestión pueden afectar a dichos intercambios y falsear la competencia.
(269) La diferenciación de los impuestos especiales en favor del ETBE objeto de la presente Decisión entra, pues, dentro del ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 87 del Tratado.
2. Examen de la compatibilidad de las ayudas
2.1. Examen de la compatibilidad con el artículo 87 del Tratado
(270) Las medidas en cuestión no son una ayuda de carácter social concedida a los consumidores individuales, ni una ayuda destinada a fomentar la realización de un proyecto importante de interés común europeo; no se trata tampoco de una ayuda destinada a remediar una grave perturbación económica ni a compensar las desventajas económicas resultantes de la división de Alemania; tampoco se trata de una ayuda destinada a promover la cultura y la conservación del patrimonio.
(271) Como tampoco se trata de una ayuda destinada a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo, ni de una ayuda destinada a facilitar el desarrollo de determinadas regiones francesas, no cabe considerar las excepciones previstas en la letra a) y en la primera parte de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado para las ayudas de finalidad regional.
(272) En la medida en que los beneficiarios del régimen de ayudas no son objeto de ningún plan de reestructuración o salvamento, la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado para las ayudas de reestructuración o salvamento de las empresas en crisis tampoco puede considerarse.
(273) Queda, pues, por comprobar si las ayudas en cuestión pueden beneficiarse de la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 por estar destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.
2.2. Condiciones exigidas para beneficiarse de las ayudas y ausencia de carácter discriminatorio
(274) Antes de declarar el régimen examinado compatible con el mercado común por ser una ayuda destinada a facilitar el desarrollo de un sector de actividad que se quiere promover en la Comunidad, es preciso comprobar que no altera los intercambios en forma contraria al interés común. A este respecto, es de señalar que la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 solamente puede aplicarse si el mecanismo en cuestión fija criterios objetivos en las condiciones exigidas a las empresas interesadas (es decir, la posibilidad de presentar una solicitud de autorización) y en ausencia de todo carácter discrecional en la elección por las autoridades públicas de las unidades de producción que pueden beneficiarse de la desgravación.
(275) Los puntos del régimen en cuestión que la Comisión debe examinar cuidadosamente para asegurarse de que no hay elementos discriminatorios son la obligación de que las unidades de producción que soliciten una autorización respeten determinadas normas fiscales o sociales, la obligación de que faciliten a las autoridades francesas una descripción muy precisa de sus actividades y los criterios de atribución de autorizaciones de diferente duración.
(276) También hay que examinar otro elemento: el hecho de que en el nuevo régimen se tengan en cuenta, a efectos de la selección de las empresas beneficiarias, las capacidades de producción de las empresas francesas que nacieron o se desarrollaron al calor del régimen de ayudas anterior, declarado incompatible con el Tratado por la Decisión 97/542/CE de la Comisión, de 18 diciembre 1996, relativa a las exenciones fiscales de los biocarburantes en Francia(32).
(277) Las unidades de producción que solicitan una autorización deben estar al corriente de sus obligaciones sociales y fiscales y cumplir la normativa medioambiental del país en que se hallen. Esta disposición tampoco parece criticable. Normalmente las empresas que incumplen estas normas se ahorran los gastos que asumen las que las respetan.
(278) En cuanto a la prohibición de que una unidad subcontrate total o parcialmente la producción objeto de la autorización, esta exigencia responde a la necesidad de ejercer un control efectivo del respeto de las obligaciones previamente mencionadas. Este control sería difícil, cuando no imposible, si las cantidades autorizadas se subcontratasen a unidades de producción que no hubiesen participado en la licitación.
(279) En ambos casos, Francia acepta las certificaciones nacionales que acreditan el cumplimiento de esos criterios.
(280) El requisito de la descripción detallada de las actividades e inversiones de las unidades de producción tanto en el ámbito de los biocarburantes como en las demás actividades químicas del centro podría suscitar el temor de que las autoridades francesas se sirvan de ello para venir en conocimiento de secretos industriales y comerciales de las empresas de otros países. Estos temores están infundados, ya que esta información se limita tan sólo a los elementos técnicos necesarios para calcular los ratios que indican en que consiste la actividad biocarburante de un centro de producción, con vistas a la atribución de una autorización.
(281) Por lo que se refiere a la duración de las autorizaciones, Francia comunicó a la Comisión los ratios objetivos que se tienen en cuenta con tal fin. Además, la Decisión 2002/266/CE, por la que el Consejo autorizó a Francia a aplicar un tipo diferenciado del impuesto especial sobre los biocarburantes, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 8 de la Directiva 92/81/CEE, excluye la posibilidad de autorizar excepciones de duración ilimitada y establece que en el caso en cuestión seis años es un plazo adecuado en términos económicos para responder a las necesidades de planificación de los proyectos de inversión. Por lo tanto, solamente las excepciones individuales de una duración máxima de seis años, a partir de la fecha de expedición de la autorización, se atienen a lo exigido por las disposiciones comunitarias sobre impuestos especiales.
(282) Por lo que se refiere a la descripción de las cantidades para las que las unidades de producción pueden pedir una autorización (5000 toneladas al año para una fábrica acondicionada para producir biocarburantes sin inversiones específicas, o sea, el 1,25 % de las cantidades que pueden ser objeto de la medida), es de señalar que estas disposiciones del régimen se aplican a todas las unidades de producción, incluidas las francesas, que se hallan en las circunstancias descritas, sin discriminación alguna.
(283) En cambio, cabe preguntarse en qué medida se tienen en cuenta las capacidades de producción desarrolladas en Francia gracias al régimen de ayudas que la Comisión declaró ilegal e incompatible con el Tratado mediante su Decisión 97/452/CE a la hora de determinar las cantidades para los que una unidad puede pedir la autorización. Obviamente, no se trata de aplicar a estas empresas unos requisitos más estrictos que a los demás productores. Pero conviene evitar que al final los únicos beneficiarios del dispositivo sean los productores franceses de biocarburantes gracias a su disponibilidad ex ante de una capacidad de producción desarrollada sobre la base de un régimen de ayudas incompatible con el Derecho comunitario.
(284) La Comisión ya abordó esta cuestión en su Decisión de 1996, en la que consideró que "el beneficio de la ayuda concedida directamente a los fabricantes (de biocarburantes) fue pasajero o, cuando menos, marginal aunque imposible de cuantificar. Si bien es cierto que la ayuda les permitía suministrar cantidades de biocarburante a un precio competitivo, estas cantidades eran relativamente poco importantes con relación al mercado de los biocarburantes en general". Los datos en que la Comisión basó esta Decisión ponen de manifiesto, además, que "Según los datos técnicos del ramo de los diésteres (ésteres de colza y girasol) que es el preponderante en el sector de los biocarburantes, la ayuda al carburante vegetal en cuestión no suponía generalmente una hipercompensación con relación a los costes adicionales de producción".
(285) Además, en la misma Decisión la Comisión señaló que no había encontrado indicio alguno de que el efecto real de las ayudas fuese aumentar las ventas o los beneficios de los productores de biocarburantes.
(286) Habiendo reconocido el carácter pasajero y marginal de la ayuda, la Comisión debe concluir, por coherencia con la Decisión 97/542/CE, que el régimen de ayudas cuya incompatibilidad ha quedado demostrada no ha sido el motor principal de las inversiones acometidas estos últimos años. No hay, pues, nada que objetar al hecho de que la medida propuesta no prohíba a las empresas que se beneficiaron de estas ayudas presentar una solicitud de autorización en el marco del dispositivo actual.
(287) En cuanto a la elección de las empresas beneficiarias de la medida, la selección de los proyectos por Francia se realiza con arreglo a los criterios ya mencionados y determina el número de empresas y los volúmenes autorizados. Hay una cláusula que prevé expresamente que, si la dotación presupuestaria resulta insuficiente para cubrir las cantidades que representan los proyectos seleccionados, las autorizaciones se concederán a prorrata de las solicitudes consideradas admisibles. Hasta la fecha no ha sido necesario aplicar esta cláusula.
(288) En conclusión, el proyecto de dispositivo de exención en cuestión no encierra elementos discriminatorios en los requisitos exigidos a las empresas para poder presentar una solicitud de autorización y tampoco hay elementos discrecionales en la elección de los beneficiarios y la atribución de las autorizaciones.
2.3. Examen de la compatibilidad del dispositivo a la luz de la política energética de la Comunidad
(289) En Francia, el impuesto interior sobre los productos derivados del petróleo (TIPP) somete los hidrocarburos y equivalentes a un impuesto especial. De conformidad con el apartado 3 del artículo 2 de la Directiva 92/81/CEE, el TIPP se aplica independientemente del origen del carburante.
(290) El desarrollo de las fuentes de energía renovables para reducir la dependencia de los combustibles fósiles es uno de los puntos básicos de la política energética de la Comunidad y, en noviembre de 1996, Francia notificó a la Comisión, con arreglo al apartado 3 del artículo 93 (el actual artículo 88) del Tratado, su intención de reducir el TIPP para dos productos derivados de fuentes renovables: los ésteres de aceites vegetales y el etil-terbutil-éter derivado del bioetanol (bio-ETBE).
(291) Como se indicaba en la Decisión de 9 de abril de 1997, parcialmente cancelada por el Tribunal de Primera Instancia, los objetivos perseguidos por el régimen aprobado por esta Decisión son perfectamente compatibles con las políticas comunitarias en materia de energías renovables.
(292) Esta política de desarrollo de las energías renovables tiene su fundamento en el Tratado y, en particular, en el artículo 174, que prevé que la política de la Comunidad contribuya "a la utilización prudente y racional de los recursos naturales". A juicio de la Comisión, en el equilibrio de intereses que contempla la frase final de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado, hay que tener en cuenta que este régimen sigue la línea fijada a nivel comunitario con vistas a la promoción de las energías renovables.
(293) La Comisión viene fomentando el desarrollo de las energías renovables y, en particular de los biocarburantes, desde 1985, cuando propuso al Consejo que adoptase una Directiva relativa al ahorro de petróleo crudo que puede realizarse mediante la utilización de componentes de carburantes sustitutivos [Directiva 85/536/CEE del Consejo(33)]. Esta Directiva destaca la importancia de los biocarburantes para reducir la dependencia de los Estados miembros de las importaciones de petróleo y autoriza la incorporación del etanol a las gasolinas en una proporción de hasta el 5 % en volumen y la del ETBE en una proporción de hasta el 15 %.
(294) Mediante la Decisión 93/500/CEE(34), relativa al programa Altener, el Consejo adoptó por primera vez un instrumento financiero específico para la promoción de las fuentes de energía renovables.
(295) El Libro verde "Energía para el futuro: fuentes de energía renovables"(35) constituyó un primer paso hacia una estrategia favorable a las fuentes de energía renovables.
(296) En su Comunicación "Energía para el futuro: fuentes de energía renovables. Libro Blanco para una estrategia y un plan de acción comunitarios"(36), la Comisión recuerda que, en la actualidad, las fuentes de energía renovables son objeto de una explotación insuficiente y desigual en la Comunidad. Aunque se dispone de muchas de ellas en abundancia y tienen un potencial económico considerable, el porcentaje del total del consumo interior bruto de energía de la Comunidad que representan las fuentes de energía renovables, que debería aumentar de manera regular en el futuro, es modesto: no supera el 6 %.
(297) El Parlamento Europeo también ha subrayado constantemente la importancia de las fuentes de energía renovables. En su Resolución de 17 de junio de 1998 el Parlamento Europeo abogó por que la cuota de mercado de los biocarburantes aumentase hasta el 2 % en un plazo de cinco años mediante la aplicación de un conjunto de medidas, entre las que destacan las exenciones fiscales y la fijación de un porcentaje obligatorio de biocarburantes para las compañías petroleras.
(298) Con relación a este aspecto de las energías renovables, la Comisión adoptó el Libro verde "Hacia una estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético"(37). La dependencia energética externa de la Unión no deja de aumentar. Los debilidades estructurales del abastecimiento energético de la Unión son la creciente tasa de dependencia energética de Europa, la función del petróleo como precio rector de la energía y los decepcionantes resultados de las políticas de control del consumo.
(299) La Comisión considera que es necesario orientar la demanda hacia consumos más controlados y respetuosos con el medio ambiente. En cuanto a la oferta, hay que dar prioridad a la lucha contra el cambio climático. El desarrollo de las energías nuevas y renovables es la clave del cambio.
(300) Las fuentes de energía renovables son fuentes autóctonas y pueden contribuir a reducir la dependencia de las importaciones y a aumentar la seguridad del suministro.
(301) La estrategia y el plan de acción descritos en el Libro blanco persiguen el objetivo de alcanzar un grado mínimo de penetración de las fuentes de energía renovables en la Comunidad del 12 % en 2010.
(302) Fijar como objetivo global para la Comunidad una duplicación de la participación de las fuentes de energía renovables de aquí a 2010 hasta alcanzar un porcentaje del 12 % presupone que todos los Estados miembros fomenten la expansión de las fuentes de energía renovables en función de su propio potencial. La definición de objetivos en cada uno de los Estados miembros podría servir de estímulo para una mayor explotación del potencial disponible y contribuir ampliamente a reducir la dependencia energética y las emisiones de CO2.
(303) Concretamente, el Libro blanco indica que son necesarias medidas específicas para incrementar la cuota de mercado de los biocarburantes del 0,3 % actual a un porcentaje netamente superior, en colaboración con los Estados miembros.
(304) La Comisión considera que la biomasa puede contribuir de manera significativa a reforzar la seguridad del abastecimiento sostenible.
(305) Desde la primera crisis del petróleo de 1973 la biomasa se considera como una fuente de energía sustitutiva y, en algunos casos, ha sido objeto de medidas de promoción orientadas en esa dirección. Se ha prestado una atención especial a la posibilidad de utilizar la biomasa como base para la producción de carburantes que puedan substituir a los carburantes de origen fósil (gasóleo o gasolina) para vehículos de motor, dada la dependencia casi exclusiva del sector de los transportes del petróleo.
(306) Entre las materias biológicas que pueden utilizarse como carburantes para los medios de transporte por carretera figuran la remolacha azucarera, los cereales y otras plantas que se pueden hacer fermentar para que produzcan alcohol (bioetanol). Este alcohol puede utilizarse como componente de la gasolina, como carburante en estado puro o como componente de la gasolina previa transformación en ETBE por reacción con el isobuteno (un subproducto del refinado). Sin duda, llegará el día en que los avances tecnológicos harán posible producir bioetanol a precios competitivos también a partir de madera o paja.
(307) Los biocarburantes constituyen, en principio, una sustituto apropiado, ya que, cuando se producen a partir de plantas cultivadas en la Comunidad, son autóctonos prácticamente al 100 % y neutros desde el punto de vista de la producción de CO2 en la medida en que el carbono que contienen procede de la atmósfera.
(308) En la Comunidad, la proporción de biocarburantes todavía es escasa. Representa el 0,15 % del consumo total de hidrocarburos combustibles de 1998.
(309) Los biocarburantes son actualmente los productos derivados de la biomasa menos competitivos del mercado, dado el nivel del precio del petróleo. Sin embargo, es importante garantizar su futuro y desarrollo en el mercado de los carburantes y combustibles, ya que, a corto y medio plazo, el precio del petróleo es imprevisible y, a largo plazo, es necesario encontrar alternativas antes de que se agoten los recursos petrolíferos.
(310) Les biocarburantes son productos costosos (tienen un coste adicional de al menos 300 EUR por cada 1000 litros de carburante clásico sustituido). El principal obstáculo a su utilización es la diferencia de precio con respecto al carburante fósil, que por el momento oscila entre 1,5 (biogasóleo) y 4 para los productos exentos de impuestos.
(311) Habida cuenta de esta diferencia de precios, una de las prioridades debe ser proseguir las investigaciones y estudiar otras medidas encaminadas a reducir el coste de producción de los biocombustibles. Actualmente, se consideran adecuados para aumentar el uso de biocarburantes los medios siguientes: i) conceder desgravaciones fiscales e ii) favorecer el consumo de carburantes renovables haciendo obligatorio que en conjunto los carburantes comercializados lleven cierto porcentaje mínimo de biocarburantes [un 2 % en 2005 y un 5,75 % en 2010 según la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al fomento del uso de biocarburantes en el transporte(38)]. Es posible diferenciar los impuestos especiales al amparo de la Directiva 92/81/CE.
(312) Como reconoció la Comisión en su Libro blanco, el papel que desempeñan los biocarburantes sólo aumentará si se recorta la diferencia entre sus costes de producción y los de los productos con que compiten.
(313) La diferencia entre los precios de los biocarburantes y los de los productos competidores debe reducirse con medidas que, inicialmente, podrían ser de carácter fiscal. La aplicación de impuestos especiales a un precio que ya es al menos tres veces superior al de los carburantes europeos condena a los biocarburantes a su marginalización en el mercado.
(314) El coste adicional de 300 EUR/1000 litros se ha calculado en función de un precio del petróleo de aproximadamente 30 EUR/barril. Este precio tendría que situarse en un nivel de alrededor de 70 EUR/barril para que los biocarburantes pudiesen competir con el gasóleo y la gasolina clásicos.
(315) Debido a la espectacular caída de los precios del petróleo registrada a principios y mediados de los años ochenta y a que los precios se han mantenido en niveles bajos desde entonces, los biocarburantes no son competitivos. El bioetanol puede obtenerse de distintas plantas, generalmente remolacha azucarera o cereales (trigo o cebada). Las consideraciones aplicables al biogasóleo también son válidas para el bioetanol. No obstante, el coste de producción por cada 1000 litros puede ser inferior. En cambio, son necesarios 1500 litros de etanol para sustituir 1000 litros de gasolina.
(316) El 7 de noviembre de 2001 la Comisión adoptó dos propuestas. La primera se refiere a una Directiva por la que se exige que una proporción creciente del conjunto del gasóleo y la gasolina comercializados en los Estados miembros esté integrada por biocarburantes. La segunda propuesta crea un marco comunitario que permitirá a los Estados miembros aplicar bajo control fiscal un régimen tributario diferenciado en favor de los biocarburantes.
(317) En este contexto, la Comisión ya ha señalado que, contrariamente a lo que ocurre con la introducción del gas natural o el hidrógeno, se sabe cuáles serán las repercusiones que se derivarán de la introducción gradual de los biocarburantes y que, por ello, no hay razones objetivas que justifiquen dilación alguna al respecto. Habida cuenta de que los biocarburantes representan la única opción a medio y corto plazo, la adopción de los instrumentos políticos que hagan posible su introducción constituirá una señal clara de la determinación con la que la Comunidad aborda el desarrollo de alternativas al uso de derivados del petróleo en el transporte.
(318) En consecuencia, varios Estados miembros ya han adoptado medidas a nivel nacional, principalmente en materia fiscal, para promover la producción y la utilización de biocarburantes.
(319) Los biocarburantes para el transporte pueden comercializarse en forma de biocarburantes "puros" para vehículos especialmente concebidos para ello o en forma de carburantes "mezclados" en una proporción tal que no afecte al rendimiento de los motores. Estos biocarburantes son, principalmente, el biogasóleo, el bioetanol y el ETBE producido a partir de bioetanol. El ETBE es bioetanol esterificado que puede mezclarse con gasolina en una proporción de hasta el 15 %.
(320) En Europa, la situación de los biocarburantes varía considerablemente de un país al otro. Entre 1997 y 1999 se registró un aumento de la producción de biocarburantes del 93 %. Solos seis Estados miembros contribuyen realmente a la producción europea de biocarburantes. Austria y Francia son los países más activos en este ámbito.
(321) En Francia, en 1999 la contribución total de los biocarburantes ascendió al 0,7 % del consumo total de productos derivados del petróleo (aproximadamente un tercio corresponde al bioetanol y dos tercios al biogasóleo).
(322) Austria fue uno de los primeros países en aplicar un programa bioenergético. En 1991 comenzó a funcionar en Aschach (región de Alta Austria) una de las primeras instalaciones industriales de producción de biogasóleo del mundo.
(323) Alemania es actualmente el segundo productor de biogasóleo. Según las estadísticas oficiales de EUROSTAT, este país produjo 130000 toneladas en 1999, o sea, el 15 % del consumo total de biocarburantes de la Unión Europea. Está previsto que la producción alcance las 250000 toneladas en 2001 y las 500000 toneladas en 2002.
(324) En Suecia se espera que, durante los próximos 20 a 40 años, entre el 25 % y el 50 % de los carburantes consumidos en la actualidad sea sustituido por productos derivados de residuos forestales y agrícolas. La Agencia sueca de la energía estima que, en diez años, la cuota de mercado de los biocarburantes podrá alcanzar el 10 %. En 2000 la producción de biocarburantes de Suecia era de aproximadamente 50000 toneladas. Con el excedente de trigo de Suecia se podrían producir en el futuro (tomando como referencia los rendimientos actuales) 500000 m3 de bioetanol, es decir, alrededor del 5,6 % del consumo anual total de gasolina y de gasóleo de este país. Suecia cuenta con una flota de unos 300 autobuses que utilizan etanol como combustible, situados en su mayoría en la región de Estocolmo, y con 600 automóviles y 100 vehículos pesados que consumen biogás.
(325) En 1999 Italia registró una producción de 96000 toneladas. El plan nacional para el uso de la biomasa agrícola y forestal prevé una producción de bioetanol, biogasóleo y ETBE de alrededor de 1000000 tep durante la próxima década.
(326) En España en el año 2000 la producción se situó en unas 50000 toneladas. Los biocarburantes líquidos están incluidos en el plan nacional y se reconoce su importancia para el desarrollo rural y la creación de empleo. Para el año 2010 se prevé alcanzar una producción de aproximadamente 500000 tep gracias a una serie de medidas fiscales.
(327) En la presente Decisión la Comisión también ha examinado las ventajas de los biocarburantes en términos de emisiones de CO2, de sustitución del petróleo para la seguridad del abastecimiento, de política medioambiental y de empleo.
(328) Por lo que se refiere a las emisiones de CO2, el nivel de emisiones realmente evitado es inferior a 3,2 toneladas debido a las emisiones producidas durante el cultivo y transformación de la materia prima en biocarburante. Así pues, resulta más realista valorar en 2 a 2,5 toneladas de CO2/1000 litros la reducción de las emisiones de CO2 que se consigue utilizando biogasóleo. Según la ADEME, la sustitución del gasóleo por el etanol permitiría reducir las emisiones en 2 toneladas de CO2/1000 litros. Si no hubiera más ventajas, por ejemplo en el sector agrícola y para la seguridad del abastecimiento, habría que concluir que al nivel al que están actualmente el precio del petróleo y los costes de producción de los biocarburantes, el coste de la reducción de las emisiones de CO2 se situaría entre 100 y 150 EUR por tonelada de CO2, es decir, por encima del límite para las medidas rentables destinadas a dar cumplimiento a los compromisos de la Comunidad al primer período previsto por el Protocolo de Kioto. Pero el hecho de que la utilización de los biocarburantes todavía no pueda justificarse únicamente por sus ventajas en términos de reducción de las emisiones de CO2, no significa que deba tenerse en cuenta como elección estratégica para la futura política sobre cambio climático.
(329) Aunque son difíciles de cuantificar, las ventajas de la sustitución del petróleo constituyen un argumento de peso. En su Comunicación de 7 de noviembre de 2001(39), la Comisión señaló que las numerosas medidas de política energética (ahorro de energía, sustitución del petróleo) adoptadas en los países consumidores de petróleo pusieron fin a la escalada del precio del petróleo a principios de los años ochenta.
(330) Es difícil predecir el efecto de una reducción marginal de la demanda de petróleo sobre los precios mundiales del petróleo. En cualquier caso, la sustitución del 2 % del gasóleo carburante consumido en la Comunidad por biocarburantes con un coste adicional de 250 EUR/1000 litros "costaría" alrededor de 1000 millones de EUR anuales. La correspondiente reducción del 2 % de la demanda de petróleo procedente de los países miembros de la OPEP tendría un efecto moderador sobre el precio del petróleo y el ahorro conseguido con los aproximadamente 4000 millones de barriles de petróleo que se consumen anualmente en la Comunidad quizá compensase (en parte) estos costes suplementarios.
(331) Además la introducción de los biocarburantes probablemente tenga una incidencia moderada en las repercusiones que tienen las variaciones del precio del petróleo bruto sobre los precios pagados por los consumidores. Por ejemplo, si una subida de 10 EUR en el precio del barril de petróleo se traduce en un aumento del precio de venta en las gasolineras de 10 céntimos por litro, una mezcla con un 5 % de biocarburante limitaría este aumento a 9,5 céntimos, siempre que el propio precio del biocarburante no se viese afectado significativamente por la subida del precio del petróleo bruto.
(332) Por lo que se refiere a las repercusiones de la producción de biocarburantes para el medio ambiente, desde principios de los años ochenta se han efectuado varios estudios sobre la eficacia energética y medioambiental de los carburantes alternativos. La mayoría de estos estudios han suscitado vivos debates entre defensores y detractores de los mismos, tanto entre los expertos como en el público. Pero si se analizan los resultados de los estudios más importantes, se comprueba que las diferencias son mínimas. Estos estudios confirman que el balance energético es positivo ya que con una unidad de carburante de origen fósil es posible producir de dos a tres unidades de carburante procedente de una fuente renovable. También corroboran la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. Las diferencias entre las reducciones de las emisiones de CO2 dependen de las prácticas agrícolas y de la cadena de producción. Además de su ventaja en materia de emisiones de CO2, los cultivos destinados a la producción de biocarburantes, la transformación de las materias primas y la utilización de los biocarburantes tienen una serie de efectos sobre el medio ambiente que pueden influir en el balance de la conveniencia de sustituir los carburantes clásicos por los biocarburantes.
(333) Cuando se evalúan estos efectos, hay que tener presente que, en principio, lo importante es la diferencia entre el impacto global de la producción de carburantes de origen fósil, del refinado y de la utilización de estos carburantes y el impacto global de la producción de biocarburantes, la transformación de las materias primas y la utilización de los biocarburantes, antes que el impacto que tiene en sí el ciclo de vida de los biocarburantes.
(334) A título ilustrativo, obsérvese que la superficie total de tierras de cultivo cubierta por la PAC que puede dedicarse a la producción de cereales, semillas oleaginosas y proteínas vegetales se limita para los Quince a alrededor de 54 millones de hectáreas. La retirada obligatoria de tierras representa en 2001-2002 alrededor de 4 millones de hectáreas, a las que hay que sumar 1,6 millones de hectáreas de retirada voluntaria, o sea, un total de 5,6 millones de hectáreas. Partiendo de esta superficie y tomando en consideración solamente la biomasa primaria en función de las cosechas, cabe concluir que se podrían destinar al transporte entre 4 y 15 millones de tep de biocarburantes, lo que equivale a entre el 1,2 y el 5 % del consumo europeo total de productos derivados del petróleo. No obstante, la superficie de tierras en barbecho que los productores podrían utilizar para este tipo de cultivo dependerá de los precios de mercado y, en cualquier caso, de los límites impuestos por el Acuerdo de Blair House sobre la utilización de los barbechos para la producción de derivados de cultivos no alimentarios: el equivalente de un millón de toneladas de harina de soja. El Acuerdo de Blair House también limita la producción de semillas oleaginosas que pueden acogerse a subvenciones específicas a un máximo de cinco millones de hectáreas. Todo indica, pues, que la decisión tomada en el contexto de la Agenda 2000 de alinear las ayudas para las semillas oleaginosas a las ayudas para los cereales, poniendo fin a las subvenciones específicas para las semillas oleaginosas, ha creado las condiciones necesarias para que la producción de semillas oleaginosas de la Comunidad responda en gran parte a tal demanda, sin tener en cuenta los barbechos, habida cuenta de que las posibilidades de utilizar estas tierras en barbecho son extremadamente limitadas. Otras fuentes para la producción de biocarburantes, como los cereales, incluido el maíz, la remolacha azucarera y las lignocelulósicas no están cubiertas por el Acuerdo Blair House; por lo tanto, simplemente siguen sujetas a las normas generales de competencia.
(335) Aunque los tres cultivos (colza, cereales y remolacha azucarera) generalmente son objeto de métodos de explotación intensivos, la normativa comunitaria sobre pesticidas, biodiversidad y vertidos de nitratos obliga a los Estados miembros a prever ciertas garantías contra toda incidencia negativa inaceptable. Aunque la biodiversidad se considera como un factor importante, el cultivo de remolacha azucarera constituiría una buena opción, ya que la superficie necesaria para producir una cantidad dada de biocarburante no llega a la mitad de la necesaria para producir la misma cantidad con cereales. En cambio, los cereales producen grandes cantidades de biomasa suplementaria en forma de paja que, si se utiliza para la producción de energía, presenta un balance CO2 más favorable.
(336) La transformación de cultivos en biocarburantes no está sujeta a la normativa medioambiental de la Comunidad, a diferencia del refinado del petróleo. No obstante, recientemente algunos Estados miembros que aplican una legislación medioambiental generalmente considerada estricta han autorizado la construcción de instalaciones de producción de bioetanol y biogasóleo, lo que demuestra que es perfectamente posible transformar cultivos en biocarburantes en instalaciones de producción aceptables desde el punto de vista medioambiental.
(337) Por último, la producción de biocarburantes es una actividad que genera mucho trabajo, especialmente en las zonas rurales en la fase de explotación. Aunque resulta difícil calcular el número exacto de empleos creados, las estimaciones realizadas en distintos estudios son coincidentes. Según el estudio alemán realizado por el Instituto Fraunhöfer(40) el impacto económico es de 16 empleos por ktep/a. Según el Plan nacional de fomento de los biocarburantes de España, esta cifra se eleva a 26 empleos por ktep/a de biocarburante producido (fuente: IDAE).
(338) Extrapolando estos resultados se llega a la conclusión de que una contribución de los biocarburantes de cerca del 1 % al consumo comunitario total de combustibles de origen fósil permitiría generar entre 45000 y 75000 nuevos empleos. La mayoría de estos empleos se crearían en las zonas rurales.
2.4. La exención del TIPP y las perturbaciones en el mercado del etanol
(339) El importe total de la ayuda para un beneficiario individual depende de dos variables: la ayuda al hectolitro y el número de hectolitros que se pueden beneficiar de la ayuda. La ayuda al hectolitro se limita a compensar parcialmente el coste adicional de producción de estos productos con relación a los de origen fósil; además, puede que disminuya con el tiempo, ya que está previsto que a medida que vaya aumentando la productividad, se vaya adaptando a la baja el alcance de la exención.
(340) En cuanto al número de hectolitros que pueden beneficiarse de la ayuda, es precisamente para evitar la discriminación por lo que no se fijó una cantidad; en la Decisión se establecía que el importe de la ayuda dependería del desarrollo de la capacidad de producción de bio-ETBE, ya que en el momento de su adopción, solamente Francia poseía unidades de producción de bio-ETBE.
(341) BP Chemicals afirma que la Comisión no tuvo en cuenta el impacto del régimen actual sobre el mercado del etanol. La Comisión observa, a este respecto, que ya examinó esta cuestión en 1997 y no encontró indicio alguno de que las ayudas hubiesen tenido por efecto aumentar las ventas de bioetanol en los segmentos tradicionales del etanol sintético.
(342) BP Chemicals se ha extendido sobre los supuestos efectos de la ayuda en el mercado del etanol intentando demostrar que el régimen francés puede provocar graves perturbaciones en este mercado. Pero el único argumento formulado en apoyo de esta alegación es que la ayuda fomentará un aumento de la capacidad de producción de etanol y que inevitablemente esta capacidad excedentaria se destinará a abastecer los segmentos materia prima industrial, potable y químico del mercado del etanol, toda vez que la Comisión no ha impuesto condiciones para evitar que esto ocurra.
(343) La constatación de que la producción francesa de bioetanol ha aumentado en los últimos años no constituye una prueba suficiente de que el régimen vaya a ocasionar graves falseamientos en el mercado del etanol. La Comisión ha examinado la evolución de la producción de etanol sintético y del bioetanol a lo largo de distintos períodos.
(344) En su momento ya examinó un período de al menos cuatro años a partir del lanzamiento del régimen anterior (1992-1995) y sostuvo en el marco del procedimiento contencioso que desembocó en la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 27 de septiembre de 2000 que, si las afirmaciones de BP Chemicals estuviesen fundadas, el supuesto perjuicio causado a los productores de etanol sintético se habría traducido en una caída de los precios y de la rentabilidad. BP Chemicals no hace alusión a este extremo en sus observaciones.
(345) Aunque BP Chemicals se refiere a las ventajas para los productores de bioetanol y los productores de bio-ETBE, la Comisión considera que, como BP Chemicals no produce bio-ETBE ni, al parecer, MTBE, sólo está interesada en demostrar que el actual régimen beneficiará a los productores de bioetanol y la perjudicará a ella porque produce etanol a partir de fuentes no renovables.
(346) Por lo que se refiere al mecanismo fiscal, conviene subrayar que en el momento en que los biocarburantes entran en las instalaciones de las empresas petroleras bajo control aduanero (depósito fiscal de almacenamiento o de producción) donde se va a proceder a la mezcla con los productos derivados del petróleo se expide al agente económico que realiza la operación un certificado de exención por un importe correspondiente a la cantidad entregada, multiplicado por el tipo de la exención. Estos certificados se imputan a continuación en las declaraciones de despacho a consumo de los productos petrolíferos. Cuando la mezcla se realiza en otro Estado miembro distinto de Francia, el documento de acompañamiento del producto debe indicar que el producto derivado del petróleo contiene un biocarburante, así como la naturaleza del mismo. En el momento de devengo del impuesto especial en Francia se expide un certificado de exención por un importe correspondiente a la cantidad de biocarburante contenida en el producto derivado del petróleo, multiplicado por el tipo de la exención. Por lo tanto, el régimen aquí considerado no concede una ayuda al bio-ETBE si no se mezcla con otros carburantes, de manera que la ayuda sólo beneficia a los productores de etanol indirectamente, en cuanto productores de uno de los componentes del bio-ETBE.
(347) Existe la posibilidad, al menos teórica, de que un productor de etanol de origen agrícola se vea favorecido indirectamente por las economías de escala que puede realizar concentrando varias ventajas en un mismo centro de producción en el que también se produzca etanol destinado a los mercados de los solventes/productos químicos y las bebidas. Aunque se trata de un razonamiento muy teórico, el examen de la Comisión lo tomó en consideración al analizar los falseamientos que hay que poner en un lado de la balanza para garantizar el equilibrio de intereses que contempla la parte final de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado. No obstante, por las razones que se exponen a continuación, la Comisión considera que la diferenciación de los impuestos especiales no ha producido, en el presente caso, un falseamiento de la competencia que incline la balanza negativamente.
(348) En el procedimiento contencioso que condujo a la sentencia del Tribunal de 27 de septiembre de 2000, la Comisión ya demostró que el aumento de la producción comunitaria de etanol entre 1991 y 1992 era atribuible al fuerte incremento de la producción de etanol sintético. Sólo en 1993 disminuyó la producción de etanol sintético con relación al año anterior y en todos los años, salvo 1991, fue superior a la del año 1990. Incluso en 1995, cuando la producción de etanol sintético superaba en gran medida a la de 1990, la producción de bioetanol seguía siendo inferior a la de 1990. La Comisión también facilitó los datos siguientes relativos a la evolución de la producción francesa de etanol sintético (en miles de hectolitros), que ponían de manifiesto que la producción francesa de etanol prácticamente se había duplicado en el período considerado.
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(349) En ese mismo contexto, la Comisión suministró elementos que demostraban que la diferenciación de los impuestos especiales en favor de los productos con ETBE tuvo por efecto promover la utilización del bioetanol, que se destinó enteramente a la producción de ETBE, sin que el bioetanol invadiese el mercado convencional.
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(350) Como las cifras correspondientes a la producción comunitaria total en 1996 todavía no estaban disponibles en ese momento, se partió del supuesto de que la producción comunitaria se había mantenido estable y se incluyó la media de 1993-1995 a título orientativo. Los porcentajes expresan la relación entre la producción francesa de bioetanol que no corresponde a la producción de ETBE exento del TIPP y la producción comunitaria, puesto que de lo que se trata es de saber si la producción francesa adicional de bioetanol se utilizó en una medida significativa para fines distintos de la producción de ETBE.
(351) La relación entre la producción francesa de bioetanol y la producción comunitaria global se mantuvo relativamente constante. Ello se debe a que el nivel del incentivo fiscal fue suficientemente moderado como para no estimular una producción de bioetanol destinada a substituir el etanol sintético en el mercado del etanol en general. La experiencia del régimen anterior pone de manifiesto que la crítica al régimen actual por no incluir ningún mecanismo que garantice que el aumento de la producción de bioetanol se canaliza exclusivamente hacia el sector del ETBE carece de fundamento. No es necesario ningún mecanismo de este tipo porque no se ha constatado que exista ninguna correlación entre la existencia del régimen anterior y la producción de bioetanol en Francia.
(352) La Comisión no puede sino repetir que, si los productores de bioetanol viesen aumentar los costes de los medios de producción, está claro que, vista su desventaja suplementaria muy importante en materia de costes con relación a los productores de etanol sintético, difícilmente se encontrarían en condiciones de aventurarse en segmentos del mercado que actualmente son coto privado de los productores de etanol sintético.
(353) Este examen de un régimen que lleva cinco años en vigor permite al observador examinar sus efectos reales y no solamente de los efectos previstos o teóricos.
(354) Francia ha proporcionado datos publicados en el Journal officiel de la République française (el Diario Oficial de la República Francesa) que ponen claramente de manifiesto que la ventaja fiscal concedida al bioetanol utilizado en la carburación no ha tenido por efecto aumentar la cuota de mercado del bioetanol en detrimento del alcohol sintético en las demás aplicaciones en que compiten ambos productos (solventes y productos químicos sobre todo).
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(355) Según estos datos, de 1991 a 1999 la producción francesa de bioetanol, incluida la carburación, pasó de 3608853 hectolitros a 4868981 hectolitros, mientras que la producción de alcohol sintético aumento de 1438953 hectolitros a 1569545 hectolitros. Durante el mismo período, la producción de bioetanol para carburación pasó de 42962 hectolitros a 1144242 hectolitros.
(356) Cabe, pues, concluir que entre 1991 y 1999 la producción de bioetanol no destinado a la carburación pasó de 3565891 hectolitros a 3724739 hectolitros, o sea, un aumento del 0,07 %, mientras que la producción de etanol sintético creció un 4,86 %.
(357) BP Chemicals considera que, a la hora de evaluar el impacto del régimen francés de ayudas estatales en el mercado tradicional del etanol, no hay que olvidar que se trata de un mercado único de dimensiones comunitarias y que, por lo tanto, cualquier falseamiento de la competencia que se produzca en el mercado francés tiene repercusiones fuera de él. Del mismo modo, BP Chemicals considera que, si un régimen de ayudas estatales en favor del bioetanol de otro Estado miembro falsea la competencia en el mercado, éste falseamiento vendrá a añadirse al generado por el régimen francés. Además, BP Chemicals arguye que es esencial tener en cuenta los demás proyectos relacionados con el bioetanol existentes en la Comunidad.
(358) Pero, si el dispositivo francés no tuvo los efectos denunciados por BP Chemicals en el mercado francés, resulta difícil creer que tales efectos pueden llegar a producirse por la vía de influencias externas.
(359) BP Chemicals también cita, en apoyo de su tesis, la exposición de motivos de la propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establece la organización común del mercado del alcohol etílico de origen agrícola: a su juicio, la Comisión fue suficientemente explícita en lo que se refiere al aumento de la competencia en el mercado interior del etanol. Pero omite indicar que la razón de ser del Reglamento es esencialmente responder a las importaciones procedentes de terceros países y que la exposición de motivos de dicho Reglamento sólo al final se refiere de forma secundaria al etanol de síntesis.
(360) La Comisión observa, a este respecto, que las importaciones procedentes de terceros países vienen aumentando desde 1995, año en que los aranceles disminuyeron un 30 % en virtud de lo dispuesto en los acuerdos de la Ronda Uruguay (pasaron de aproximadamente 400000 hectolitros en 1995 a algo más de 1,1 millones de hectolitros en 1999). Las repercusiones de estas importaciones sobre el mercado comunitario son importantes, sobre todo porque buena parte de los volúmenes en cuestión (el 80 %) se importa en régimen de exención de derechos de aduana o con frecuencia está subvencionada por los países en cuestión.
(361) Además, cada vez se importan mayores cantidades de alcohol en forma de mezclas de alcohol y desnaturalizantes a las que se aplican aranceles mucho más bajos. Una vez importado, el alcohol contenido en la mezcla puede extraerse y utilizarse para usos tradicionales.
(362) Tampoco hay que olvidar que desde enero de 2000 un tipo nulo de derecho de aduana aplicable a los espirituosos permite importar alcohol diluido con agua bajo la partida arancelaria "vodka a granel". Con este cambio se da pie a que, una vez efectuada la importación, se extraiga el agua y, de este modo, se eviten los aranceles aplicables al alcohol.
(363) Son estas razones, y no la existencia de reducciones fiscales en favor de los biocarburantes, las que impulsaron a la Comisión a proponer el establecimiento de una organización común de los mercados en el sector del alcohol de origen agrícola.
(364) Esta es la razón por la que el decimoséptimo considerando de la propuesta de Reglamento adoptada por la Comisión indica que el Reglamento debe aplicarse tomando en consideración que el mercado del alcohol etílico de la Unión Europea está abastecido, salvo en el caso de las bebidas espirituosas, con alcohol etílico de origen tanto agrícola como no agrícola, y ello sin restricción alguna. Desde esta perspectiva, ese mismo considerando prevé que la aplicación del Reglamento ha de evitar la adopción de medidas que impliquen algún efecto discriminatorio entre esos dos tipos de alcohol.
(365) Por último, por lo que se refiere a la demanda de BP Chemicals de incluir en la decisión final la condición de que el etanol carburante o bien se fabrique en un centro industrial obligatoriamente separado de cualquier otro centro industrial que produzca etanol destinado al mercado tradicional, o bien, con carácter subsidiario, si esta separación no resulta posible, que se introduzcan algunas limitaciones de la capacidad para neutralizar las ventajas descritas en el considerando 85, en particular la ventaja resultante de las economías de escala, cabe señalar que esta demanda no está justificada por la información disponible. La supuesta ventaja resultante de las economías de escala no se ha materializado: el aumento espectacular y constante (gracias a la ayuda estatal) de la producción de etanol carburante en Francia entre 1991 y 1999 no dio lugar a un aumento similar de la producción de bioetanol agrícola no destinado a la carburación. La producción de bioetanol no destinado a la carburación pasó de 3565891 hectolitros a 3724739 hectolitros, o sea, un aumento del 0,07 %, mientras que la producción de etanol sintético creció un 4,86 %. Habida cuenta de la evolución del sector y dada la limitación temporal del régimen de ayudas resultante de la Decisión 2002/266/CE, descrita en el considerando 385 de la presente Decisión, la Comisión considera que la condición propuesta por BP Chemicals no guarda proporción con el riesgo de que se produzcan falseamientos indirectos de la competencia como consecuencia de la concesión de autorizaciones a nuevas fábricas de ETBE en Francia antes del 31 de diciembre de 2003. Este análisis no prejuzga la posición que la Comisión pueda adoptar con relación a las reducciones fiscales en favor de los biocarburantes que Francia conceda al término del período cubierto por la Decisión 2002/266/CE.
(366) Habida cuenta de lo que antecede, la Comisión considera que la ventaja fiscal concedida al bioetanol destinado a la carburación no tiene una incidencia negativa en el mercado del etanol sintético y, por lo tanto, no puede pesar negativamente en la balanza de intereses de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado frente al interés común que persigue el régimen en cuestión.
2.5. Compensación del coste adicional de producir energía no fósil
(367) Para que sea viable comercialmente, el ETBE de origen renovable tiene que estar subvencionado. La subvención es necesaria para comprar etanol, que, de lo contrario, no sería fabricado. Los productos agrícolas utilizados como materia prima hacen que el bioetanol no sea competitivo. Los agricultores figuran entre los beneficiarios, ciertamente indirectos, de la producción de ETBE. En la Decisión 97/542/CE ya se llegó a esta misma conclusión: "desde el punto de vista de la economía del sistema, el efecto sustancial de la ayuda transitó a través de los fabricantes (...) hasta los productores de la materia prima, que eran los beneficiarios indirectos".
(368) Dada la existencia de esta desventaja en materia de costes, solamente un inversor imprudente podría creer en sus posibilidades de competir con su bioetanol con los productores de etanol sintético.
(369) También hay que tener en cuenta que el régimen examinado obliga a las fábricas de biocarburantes autorizadas a producir determinada cantidad de biocarburante durante lapso de tiempo y a garantizar su suministro de materias primas. Para que se produjesen falseamientos de la competencia en el mercado, sería preciso no sólo que el régimen actual fomentase la producción de una cantidad de bioetanol destinado al bio-ETBE suficiente para influir en el mercado, sino también que el bioetanol excedentario se vendiese a un precio lo bastante bajo para desbancar al etanol sintético. BP Chemicals no ha aportado pruebas de que ello vaya a ocurrir. Una estimación valoraba el coste del barril en 60 EUR, frente a los 20 EUR de la gasolina (el etanol sintético es, como la gasolina, un derivado del petróleo bruto), lo que pone de manifiesto que el bioetanol está en situación de desventaja en materia de costes frente a los productos petroquímicos.
(370) El hecho de que el importe de la reducción fiscal(41) pueda expresarse en relación con el etanol: 3,29 FRF/l no significa que se le deba atribuir toda la ayuda a este producto. La ayuda se concede para la producción de ETBE, para la cual no sólo es preciso comprar bioetanol, sino también comprar isobuteno y transformar estas materias primas en ETBE. Para obtener una ayuda de 3,29 FRF, el productor de ETBE debe incurrir en unos gastos que no se limitan al coste de un litro de etanol. Según la información que obra en poder de la Comisión, el coste de producción del bioetanol, desecación incluida, está próximo a los 3700 FRF/t(42). Así pues, las materias primas necesarias para producir una tonelada de ETBE cuestan lo siguiente: alrededor de 2000 FRF para el etanol, más 640 FRF para el isobuteno, a lo que hay que añadir unos 650 FRF de costes de producción; en total unos 3300 FRF/t. Cada tonelada de ETBE disfruta de una reducción del TIPP de 1960 FRF, lo que reduce su precio a 1340 FRF, cifra que sigue siendo ligeramente superior al precio de la gasolina súper sin plomo (alrededor de 1200 FRF/t).
(371) La Comisión considera, además, que una comparación basada en la diferencia de coste con el MTBE equivaldría a ignorar que el objetivo fundamental del régimen no es promover el uso de tal o cual compuesto oxigenado, sino más bien fomentar la utilización de los biocarburantes. El objetivo no consiste simplemente en convencer a quienes utilizan el MTBE de que se decanten más bien por el ETBE, sino de promover la utilización del ETBE como substituto parcial de la gasolina, por ser un producto renovable y limpio y porque el único medio de hacerlo es conseguir que esta sustitución resulte indolora para el consumidor.
2.6. Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente
(372) Con arreglo a lo dispuesto en su punto 82 de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente actualmente vigente, la Comisión debe aplicar estas Directrices a todos los proyectos de ayuda sobre los que se pronuncie después de su publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas, incluso cuando hayan sido notificados con anterioridad a dicha publicación. Por lo que se refiere a las ayudas no notificadas, si han sido concedidas antes de la publicación de las citadas Directrices, la Comisión debe aplicar las Directrices que estuviesen en vigor en el momento de la concesión de la ayuda.
(373) En el presente caso, como la Decisión inicial de la Comisión de no plantear objeciones sobre la base de un proyecto de ayuda notificado por Francia fue impugnada dentro de los plazos señalados para la interposición de un recurso contencioso(43), el resultado de la sentencia de anulación del Tribunal de 27 de septiembre de 2000 es que la Comisión se encuentra ahora ante una ayuda ejecutada en violación del artículo 88 del Tratado.
(374) Por lo tanto, la Comisión no ha de aplicar las actuales Directrices sino las que estaban en vigor en el momento en que entró en vigor el régimen aquí examinado, es decir, las Directrices publicadas en marzo de 1994(44). Estas Directrices no prevén normas específicas para las ayudas de funcionamiento en favor de las energías renovables, que "se evaluarán en función de [las características de] cada caso" (frase final del punto 2.3). Como su valoración no quedó prejuzgada y, por tanto, hay que evaluarlas basándose directamente en el Tratado, la Comisión considera que los beneficios que se derivan del presente régimen (a la luz de los hechos anteriormente expuestos) permiten considerarlo compatible con el mercado común.
(375) Es de señalar, en cualquier caso, que según el punto 3.3 de la sección E de las actuales Directrices, las ayudas en favor de la producción de energías renovables generalmente se consideran ayudas en favor del medio ambiente que pueden ser objeto de una decisión positiva de la Comisión, especialmente en las condiciones definidas en el punto 60:
"A diferencia de la mayor parte de las demás energías renovables, la biomasa exige inversiones relativamente menos elevadas, aunque sus costes de funcionamiento son más altos. En consecuencia, la Comisión podrá aceptar ayudas de funcionamiento que permitan superar la cobertura de las inversiones, cuando los Estados miembros puedan demostrar que los costes totales en que incurren las empresas tras la amortización de las instalaciones siguen siendo superiores a los precios de mercado de la energía."
(376) La Comisión considera, a este respecto, que Francia ha aportado pruebas suficientes de que los costes de producción del ETBE superan los precios de mercado de la energía fósil.
2.7. Consecuencias de la sentencia del Tribunal de 27 de septiembre de 2000 para el examen de la compatibilidad de la exención fiscal del ETBE en Francia
(377) Habida cuenta de lo que antecede, tras examinar la compatibilidad de la exención fiscal del ETBE en Francia la Comisión llega a la misma conclusión que en su Decisión anulada de 9 de abril de 1997, es decir, considera que esta exención puede beneficiarse de la excepción prevista por la letra c) del apartado 3 del artículo 87, por estar destinada a facilitar el desarrollo de unas actividades que no alteran las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común. Sin embargo, tras la sentencia del Tribunal de 27 de septiembre de 2000, la Comisión no puede declarar la compatibilidad del régimen en cuestión sin extralimitarse en el ejercicio de las facultades que le confiere el apartado 3 del artículo 88 del Tratado CE, toda vez que el régimen no cumple los requisitos establecidos en la letra d) del apartado 2 del artículo 8 de la Directiva 92/81/CEE, según la interpretación del Tribunal.
(378) En su sentencia, el Tribunal precisa que nada se opone a que los regímenes de exención fiscal en favor de una mayor penetración de los biocarburantes en el mercado sean objeto de una Decisión del Consejo adoptada en aplicación del apartado 4 del artículo 8 de la Directiva 92/81/CEE.
(379) A raíz de la sentencia del Tribunal de 27 de septiembre de 2000, las autoridades francesas comunicaron a la Comisión por carta de 17 de noviembre de 2000, con arreglo al apartado 4 del artículo 8 de la Directiva 92/81/CEE, una solicitud de excepción para poder aplicar una exención del impuesto interno sobre los ésteres metílicos de aceites vegetales y sobre los derivados del alcohol etílico cuyo componente alcohólico sea de origen agrícola.
(380) De conformidad con el apartado 4 del artículo 8 de la Directiva 92/81/CEE, el Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, puede autorizar a un Estado miembro a introducir exenciones o reducciones suplementarias del impuesto especial en el marco de políticas específicas.
(381) El 11 de diciembre de 2001, la Comisión adoptó el texto de una propuesta de Decisión del Consejo por la que se autoriza a Francia, de conformidad con el apartado 4 del artículo 8 de la Directiva 92/81/CEE a conceder, desde el 1 de noviembre de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2003, autorizaciones para aplicar tipos diferenciados del impuesto especial sobre los biocarburantes a las mezclas utilizadas como carburante de "gasolinas/derivados del alcohol etílico cuyo componente alcohólico sea de origen agrícola" y de "gasóleo/ésteres metílicos de aceites vegetales" y "fuel doméstico/ésteres metílicos de aceites vegetales". El 25 de marzo de 2002, mediante su Decisión 2002/266/CE el Consejo autorizó a Francia a aplicar, durante el período 1997-2003, un tipo diferenciado del impuesto especial sobre los biocarburantes, de conformidad con el apartado 4 del artículo 8 de la Directiva 92/81/CEE.
(382) Para que las unidades de producción de los biocarburantes en cuestión se beneficien de una reducción de los impuestos especiales sobre estos biocarburantes, las autoridades francesas deben darles su autorización a más tardar el 31 de diciembre de 2003. Estas autorizaciones tienen una validez máxima de seis años a contar desde la fecha de expedición de las mismas. La reducción prevista en las autorizaciones puede aplicarse más allá del 31 de diciembre de 2003 hasta la fecha de expiración de la autorización, sin posibilidad de renovación.
(383) Las reducciones fiscales se modularán en función de la evolución de las cotizaciones de las materias primas, para que dichas reducciones no den lugar a una compensación excesiva de los costes adicionales asociados a la producción de biocarburantes.
2.8. Conclusión sobre el examen de la compatibilidad
(384) Tras examinar la compatibilidad de la exención del ETBE en Francia, la Comisión considera que esta exención puede acogerse a la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 el artículo 87 por estar destinada a facilitar el desarrollo de determinadas actividades sin alterar las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común, y habida cuenta de que el Consejo, mediante su Decisión 2002/266/CE, ha autorizado a Francia a aplicar un tipo diferenciado de impuesto especial sobre los biocarburantes, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 8 de la Directiva 92/81/CEE.
(385) Habida cuenta de la sentencia del Tribunal de 27 de septiembre de 2000, la Comisión considera que son compatibles con el mercado común las ayudas previstas en el régimen de ayudas objeto de la autorización del Consejo, un régimen del que solamente pueden beneficiarse las unidades de producción de los biocarburantes en cuestión que hayan recibido la autorización preceptiva de las autoridades francesas a más tardar el 31 de diciembre de 2003, y ello en las condiciones establecidas en la citada Decisión:
- estas autorizaciones tienen una validez máxima de seis años a contar desde la fecha de expedición de las mismas. La reducción prevista en las autorizaciones puede aplicarse más allá del 31 de diciembre de 2003 hasta la fecha de expiración de la autorización, sin posibilidad de renovación,
- las reducciones fiscales se modularán en función de la evolución de las cotizaciones de las materias primas, para que dichas reducciones no den lugar a una compensación excesiva de los costes adicionales asociados a la producción de biocarburantes.
(386) Al objeto de garantizar el cumplimiento de la presente Decisión, procede imponer a Francia la obligación de presentar cada año un informe anual que indique qué unidades de producción de los biocarburantes han recibido una autorización de las autoridades francesas a más tardar el 31 de diciembre de 2003. Por consiguiente, se invita a las autoridades francesas a presentar anualmente una relación de las unidades de producción autorizadas (denominación social, localización, nacionalidad), las cantidades totales autorizadas, las cantidades asignadas a las unidades de producción autorizadas y las cantidades que éstas habían solicitado. También se informará a la Comisión, en su caso, de los motivos fundamentales que hayan llevado a las autoridades francesas a juzgar inadmisible determinadas solicitudes de autorización o a no conceder una autorización para las cantidades solicitadas.
VII. CONCLUSIÓN
(387) En conclusión, el proyecto de dispositivo de diferenciación de los impuestos especiales notificado por las autoridades francesas no falsea la competencia y no afecta a los intercambios en forma contraria al interés común, ya que no encierra ni elementos discriminatorios en los requisitos exigidos a las empresas para poder presentar una solicitud de autorización, ni elementos discrecionales en la elección de los beneficiarios y la atribución de las autorizaciones. Por lo tanto, se le puede aplicar la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 87 para las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades, habida cuenta de que se encuadra dentro de la estrategia de reducción de la dependencia energética del petróleo, de desarrollo de las fuentes energéticas alternativas y de una mejor utilización de los recursos agrarios.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal ejecutada por Francia en forma de reducción del impuesto interno sobre los productos derivados del petróleo (TIPP) en favor de determinados productos obtenidos a partir de materias primas vegetales destinados a ser incorporados en carburantes o combustibles es compatible con el mercado común, siempre que se conceda dentro de los límites y en las condiciones autorizados por la Decisión 2002/266/CE.
Artículo 2
Francia presentará anualmente una relación de las unidades de producción autorizadas (denominación social, localización, nacionalidad), las cantidades totales autorizadas, las cantidades asignadas a las unidades de producción autorizadas y las cantidades que éstas habían solicitado.
Artículo 3
El destinatario de la presente Decisión será la República Francesa.
Hecho en Bruselas, el 15 de mayo de 2002.

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