Document ID: 32005D0152

BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 14 december 1999
overeenkomstig artikel 14 van Verordening (EEG) nr. 4064/89 van de Raad waarbij aan een onderneming geldboetes worden opgelegd wegens het verstrekken van onjuiste en verdraaide gegevens in een aanmelding betreffende een concentratieprocedure
(Zaak nr. COMP/M.1608 - KLM/Martinair III)
(Kennisgeving geschied onder nummer C(1999) 4496)
(Alleen de tekst in de Engelse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2005/152/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte,
Gelet op Verordening (EEG) nr. 4064/89 van de Raad van 21 december 1989 betreffende de controle op concentraties van ondernemingen (1), en met name op artikel 14, lid 1, onder b),
Na de betrokken ondernemingen in de gelegenheid te hebben gesteld hun standpunt met betrekking tot de door de Commissie aangevoerde bezwaren kenbaar te maken,
Gezien het advies van het Adviescomité voor concentraties,
Overwegende hetgeen volgt:
I. INLEIDING
(1)
Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV (KLM) is de grootste internationale luchtvaartmaatschappij in Nederland en heeft haar basis op de luchthaven Schiphol te Amsterdam. KLM zelf exploiteert lijndiensten voor passagiers- en vrachtvervoer op een groot aantal uiteenlopende Europese en intercontinentale bestemmingen. De belangen van KLM in de luchtvaart omvatten onder meer Transavia Airlines BV, een dochteronderneming waarin KLM een meerderheidsbelang van 80 % heeft en die gespecialiseerd is in passagiersvervoer (lijn- en chartervluchten), hoofdzakelijk tussen Nederland en vakantiebestemmingen in het Middellandse-Zeegebied.
(2)
KLM bezit voorts een belang van 50 % in Martinair Holland NV („Martinair”), waarvan de overige 50 % in handen zijn van Koninklijke Nedlloyd NV („Nedlloyd”). De Commissie is van oordeel dat KLM en Nedlloyd in deze situatie een „beslissende invloed” kunnen hebben op Martinair in de zin van artikel 3, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 4064/89 („de concentratieverordening”). Derhalve hebben zij de gezamenlijke zeggenschap over Martinair in de zin van de concentratieverordening. Martinair is de op één na grootste Nederlandse luchtvaartmaatschappij, eveneens gevestigd te Schiphol, die hoofdzakelijk passagiersvluchten op charterbasis aanbiedt tussen Amsterdam en vakantiebestemmingen in het Middellandse-Zeegebied. Voorts verzorgt Martinair lijnvluchten voor passagiersvervoer naar een beperkt aantal verre bestemmingen, in het bijzonder in Noord-Amerika.
(3)
Op 1 september 1998 meldde KLM overeenkomstig artikel 4 van de concentratieverordening een voorgenomen concentratie aan waarbij KLM de zeggenschap over de gehele onderneming Martinair (2) zou verwerven. De aanmelding werd op 22 september 1998 ingetrokken (3) nadat de Commissie KLM mondeling had meegedeeld voornemens te zijn de aanmelding onvolledig te verklaren. Op 21 december 1998 meldde KLM wederom de operatie aan (4). Op 1 februari 1999 besloot de Commissie de procedure in te leiden uit hoofde van artikel 6, lid 1, onder c), van de concentratieverordening (5). Op 19 maart 1999 deed de Commissie een mededeling van punten van bezwaar uitgaan met betrekking tot de voorgenomen operatie. Op 31 mei 1999 informeerde KLM de Commissie af te zien van de operatie.
II. DE IN ONDERHAVIGE ZAAK GEHANTEERDE TAAL
(4)
Op 25 juni 1999 verzond de Commissie een mededeling van punten van bezwaar aan KLM waarin zij zich vooralsnog op het standpunt stelde dat de aanmelding van 1 september 1998 onjuiste of verdraaide gegevens bevatte (tenzij anders vermeld, wordt met de „aanmelding” in deze beschikking de aanmelding van 1 september 1998 bedoeld). De mededeling van punten van bezwaar was gesteld in de Engelse taal. In haar antwoord maakte KLM bezwaar tegen het gebruik van de Engelse taal en verzocht zij om het gebruik van de Nederlandse taal in de procedure. KLM verwees in dit verband naar artikel 3 van Verordening van de Raad nr. 1 inzake de talen die worden gebruikt door de Europese Economische Gemeenschap (6), waarin is bepaald dat documenten die door een instelling van de Europese Unie worden gericht aan een persoon die valt onder de jurisdictie van een lidstaat, moeten worden gesteld in de taal van die lidstaat. KLM voert aan dat haar keuze van het Engels als taal uitsluitend betrekking had op de aanmelding (welke in het Engels was gesteld) en dat zij niet wenste af te zien van haar recht de mededeling van punten van bezwaar van 25 juni 1999 in haar eigen taal te ontvangen. KLM verklaarde daarbij dat zij gekozen had voor het indienen van de aanmelding in de Engelse taal om de Commissie terwille te zijn gelet op de krappe en strikte termijnen die van toepassing zijn in de procedure betreffende concentratiecontrole. Zij verklaarde te dien aanzien dat dergelijke termijnen in de huidige procedure geen rol spelen.
(5)
Artikel 2 van Verordening nr. 1 bepaalt dat documenten die worden toegezonden aan de instellingen van de Gemeenschap mogen zijn gesteld in ongeacht welke officieële taal naar keuze van de afzender. Het antwoord van de instelling wordt vervolgens gesteld in de door de afzender gekozen taal. Artikel 2, lid 4, van Verordening (EG) nr. 447/98 (7) van de Commissie van 1 maart 1998 betreffende de aanmeldingen, de termijnen en het horen van betrokkenen en derden overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 4064/89 geeft uitdrukking aan deze algemene regel. Het bepaalt dat de door partijen voor een aanmelding gekozen taal de „taal van de procedure” wordt. KLM stelt dat zij alleen voor de aanmelding voor de Engelse taal heeft geopteerd, niet voor de onderhavige procedure. De Commissie interpreteert deze bepaling als geldende voor alle procedures uit hoofde van de concentratieverordening die verband houden met de aangemelde operatie en niet alleen de procedures die leiden tot inhoudelijke beschikkingen over de concentratie zelf, zoals een beschikking op grond van artikel 6 of artikel 8. Met betrekking tot een aanmelding uit hoofde van artikel 4 van de concentratieverordening is een aantal procedures mogelijk, zoals de procedures die leiden tot beschikkingen uit hoofde van artikel 11, lid 5, en artikel 13, lid 2, de procedures uit hoofde van artikel 14, lid 1, onder b), c), of d), en artikel 14, lid 2, onder a), b), of c), procedures die leiden tot beschikkingen tot intrekking van een beschikking uit hoofde van artikel 6, lid 3, of artikel 8, lid 5, of procedures inzake aangelegenheden in verband met toegang tot dossiers. Al deze procedures houden verband met de aanmelding waarvoor de taalkeuze aan de partijen was.
(6)
In onderhavige zaak werd de aanmelding in het Engels gedaan en geschiedde alle briefwisseling met partijen in de Engelse taal. Het verzoek van KLM zou als resultaat hebben dat de door KLM jegens de Commissie in het Engels gedane verklaringen in het Nederlands zouden moeten worden besproken. De procedure van artikel 14, lid 1, onder b), is onlosmakelijk verbonden met de aanmelding. Om deze redenen is de Commissie van oordeel dat de onderhavige procedure in de Engelse taal moet worden gevoerd.
III. INBREUK OP DE CONCENTRATIEVERORDENING: RELEVANTE FEITEN
(7)
Volgens de aanmelding overlappen de activiteiten van de KLM-groep en Martinair elkaar op drie terreinen: chartervluchten naar het Middellandse-Zeegebied, lijnvluchten naar Noord-Amerika en vrachtvervoer. De onjuiste of verdraaide informatie heeft betrekking op de activiteiten van de dochteronderneming van KLM, Transavia, op het gebied van passagiersvervoer naar bestemmingen aan de Middellandse Zee: KLM heeft onjuiste informatie verstrekt over de charterbestemmingen van Transavia en relevante informatie achtergehouden over lijnvluchten van Transavia.
1. Informatie over de bestemmingen van de chartervluchten van Transavia
a) De in de aanmelding verstrekte informatie
(8)
De aanmelding bevat op bladzijde 40 van het formulier CO een tabel met een lijst van de bestemmingen van de charterdiensten van Transavia en Martinair naar het Middellandse-Zeegebied gedurende de zomer van 1998. De tabel heeft de vorm van een overzicht waarin de bestemmingen per land worden vergeleken. De term „Middellandse-Zeelanden” omvat, zoals eerder in de aanmelding (8) wordt aangegeven, Cyprus, Egypte, Frankrijk, Israël, Malta, Spanje, Italië, Portugal, Griekenland, Turkije, Tunesië en Marokko. Voor Martinair worden twaalf bestemmingen vermeld en voor Transavia 46. Volgens de tabel is er slechts voor zes bestemmingen sprake van overlapping (Ibiza, Corfu, Kos, Antalya, Dalaman en Monastir).
(9)
De tabel wordt op bladzijde 39 voorafgegaan door de verklaring dat de activiteiten van Transavia en Martinair in hoge mate complementair zijn:
„Transavia's and Martinair's charter services are to a large extend complementary. Martinair operates large aeroplanes (B747, MD-11, B767) on just a few Mediterranean destinations. Transavia operates smaller aeroplanes (B757) on various (other) destinations, most of which - due to their size - can not be served by Martinair's planes.”
De tabel op bladzijde 40 van de aanmelding ziet er als volgt uit:
„Bestemmingen van chartervluchten van Transavia en Martinair in het Middellandse-Zeegebied, zomer 1998
Land
Martinair
Transavia
Spanje
Ibiza
Las Palmas
Tenerife
Malaga
Palma de Mallorca
Ibiza
Jerez de la Front.
Almeria
Menorca
Gerona
Reus
Arrecife
Fuerteventura
Portugal
Faro
Oporto
Griekenland
Corfu
Kos
Heraklion
Corfu
Kos
Preveza
Kefalonia
Zakynthos
Kalamata
Chania
Santorini
Mykonos
Athene
Volos
Skiathos
Thessaloniki
Kavala
Limnos
Mytilini
Skyros
Chios
Samos
Karpathos
Turkije
Antalya
Dalaman
Antalya
Dalaman
Bodrum
Istanbul
Tunesië
Monastir
Monastir
Marokko
Agadir
Egypte
Luxor
Hurghada
Israël
Tel Aviv
Cyprus
Paphos
Larnaca
Italië
Rome
Catania
Rimini
Milano
Verona
Frankrijk
Ajaccio”
b) Onjuistheid van de informatie over charterbestemmingen van Transavia
(10)
Uit het onderzoek bleek dat ten minste tien andere zogenaamde Middellandse-Zeebestemmingen (namelijk Alicante, Las Palmas, Tenerife, Malaga, Palma de Mallorca, Faro, Funchal, Rhodos, Heraklion en Djerba) in 1998 door chartervluchten van Transavia zijn aangedaan zonder dat zij in de tabel werden genoemd. Deze informatie kwam voor in een dienstregeling van Transavia die werd verstrekt in antwoord op een verzoek om informatie (9). Met uitzondering van Alicante, Funchal, Rhodos en Djerba zijn dit alle bestemmingen waarop ook Martinair chartervluchten uitvoert. Derhalve worden alle bestemmingen van Martinair eveneens aangedaan door Transavia, hetgeen betekent dat er in werkelijkheid een volledige overlapping is tussen de bestemmingen van Transavia en Martinair.
(11)
Daar komt bij dat de onvermeld gebleven bestemmingen enkele van de belangrijkste omvatten voor zowel de vakantiereizigers als Transavia en Martinair zelf. Zo is Spanje veruit het populairste land van bestemming en omvatten de onvermeld gebleven bestemmingen op het Spaanse vasteland en de eilanden enkele van de belangrijkste toeristische luchthavens.
2. Informatie over geregelde diensten van Transavia naar bestemmingen in het Middellandse-Zeegebied
a) Informatie verstrekt in de aanmelding
(12)
KLM heeft nergens in de aanmelding aangegeven dat Transavia uitgebreide lijndiensten naar vakantiebestemmingen in het Middellandse-Zeegebied onderhoudt en zitplaatscapaciteit op deze vluchten verkoopt aan touroperators voor pakketreizen.
(13)
Afdeling 6 van de aanmelding is getiteld „Market definitions”. Onder de kop „I. Affected Markets” wordt vraag 6.1 van formulier CO herhaald. Vervolgens verklaart KLM onder de kop „A. European (inclusive) charter market” (10) dat er geen betrokken markten zijn wegens het kleine marktaandeel […%] (11) van de partijen (12). Niettegenstaande KLM derhalve beweert dat de markt voor chartervluchten geen betrokken markt is, verklaart de maatschappij dat zij de markt omschrijft als zou het een betrokken markt zijn. „However, in order to provide the Commission with relevant information they will describe this market as if it were an affected market (13)”. Deze omschrijving wordt vervolgens gegeven op de bladzijden 26 tot en met 41 van de aanmelding zonder over verschillende hoofdstukken te zijn verdeeld.
(14)
De productmarkt wordt als volgt omschreven:
„KLM (primarily through Transavia) (14) and Martinair are both active in the product market that can be defined as the market for transport by plane at the request of tour operators, for inclusion in an organised foreign holiday package including accommodation to countries around the Mediterranean (15).”
(15)
In de aanmelding wordt deze markt de „chartermarkt” genoemd, die kan worden onderscheiden van markten voor lijnvluchten. Vervolgens worden de verschillen tussen charter- en lijnvluchten als volgt uitgelegd:
„This charter market is a market that can be distinguished from markets concerning scheduled air transport to these destinations. First of all, the airlines' customers in the charter market are not the passengers like in scheduled flights. In this market tour operators are the airlines' customers. Tour operators request the airlines to fly to a certain holiday destination with a certain frequency and capacity. They buy a (minimum) amount of seats on the chartered planes, which is called an allotment. These seats are sold as part of an inclusive tour to passengers by tour operators and their agents for their own account. This makes this service substantially different from scheduled flights (16)”.
(16)
In dit hoofdstuk wordt niet opgemerkt dat Transavia lijnvluchten naar bestemmingen in het Middellandse-Zeegebied onderhoudt en zitplaatscapaciteit op deze vluchten aan touroperators verkoopt die worden gegarandeerd door de touroperator en opgenomen in pakketreizen. Noch de kaart van Transavia-bestemmingen noch de in overweging 10 genoemde dienstregeling maakten deel uit van de aangemelde documenten.
(17)
De enige verwijzing naar het feit dat Transavia überhaupt lijnvluchten onderhoudt staat in het volgende hoofdstuk inzake de marktomschrijving van vluchten naar Noord-Amerika: „B. Western Europe (via Amsterdam) - United States/Canada markets”. In een voetnoot met betrekking tot de mededeling dat Martinair niet deelneemt aan de „frequent flyer”-regeling van KLM wordt opgemerkt: „Transavia passengers participate in KLM's frequent flyer program only when travelling on Transavia's scheduled flights and when KLM does not operate on such destinations itself (17).” Deze informatie was niet toegevoegd als inlichting over geregelde vluchten maar als inlichting over de deelneming aan de „frequent flyer”-regeling van KLM (18).
(18)
Onder de kop „II. Markten die verband houden met de betrokken markten in de zin van onderafdeling III.” is de tekst van vraag 6.2 van het formulier CO afgedrukt: Beschrijf de relevante productmarkten en geografische markten, waarvoor de aangemelde operatie van belang is, die (op zich hoger of lager in de bedrijfskolom bevindende of horizontale aangrenzende markten), nauw met de betrokken markt(en) waarvoor de operatie van belang is, verband houden, waarop elk van de partijen bij de concentratie werkzaam is en die zelf geen betrokken markten zoals bedoeld in onderafdeling III, hierboven, zijn.
(19)
In antwoord hierop verklaart KLM op beknopte wijze dat KLM en Martinair elk een deelneming zonder zeggenschap in een touroperator hebben en dat KLM een participatie in een computerreserveringssysteem heeft. De aanmelding vervolgt:
„In addition, Martinair has charter flight operations to other destinations (e.g. Caribbean). KLM is only active in the European charter market through its subsidiary Transavia. KLM and Martinair have scheduled flights to various other destinations.” (19).
(20)
In dit hoofdstuk wordt niet onthuld dat Transavia geregelde vluchten naar bestemmingen in het Middellandse-Zeegebied onderhoudt. De enige opmerking met betrekking tot Transavia is: „KLM is only active in the European charter market through its subsidiary Transavia.” (20).
b) Misleidende of onjuiste aard van de informatie verstrekt over de lijndiensten van Transavia
(21)
Bij het nadere onderzoek van de zaak bleek dat Transavia uitgebreide lijnvluchten onderhield naar bestemmingen in het Middellandse-Zeegebied en zitplaatscapaciteit op deze vluchten verkocht aan touroperators, die deze opnamen in pakketreizen.
(22)
In antwoord op een verzoek om inlichtingen (21) verklaarde KLM in een schrijven van 9 september 1998 dat Transavia lijnvluchten onderhield naar Malaga, Alicante, Barcelona, Casablanca, Djerba, Faro, Funchal, Heraklion, Lissabon, Las Palmas, Malta, Nice, Palma de Mallorca en Tenerife (in totaal […]* enkele reizen in 1997). Deze situatie is sindsdien niet wezenlijk veranderd; Transavia bleef een aanzienlijk aantal geregelde diensten naar Middellandse-Zeebestemmingen onderhouden. De meeste van deze bestemmingen worden ook door chartervluchten van Transavia aangedaan. In de brief van KLM wordt niet vermeld dat zitplaatscapaciteit op die lijnvluchten wordt verkocht aan touroperators.
(23)
Alleen in documenten die KLM in december 1998 heeft ingediend (22) gaf KLM nadere informatie over de verkoop van zitplaatscapaciteit op lijnvluchten aan touroperators, waarbij zij verklaarde: „Indeed, guaranteed seats are sold to tour operators.” (23) en „Tour operator fares on scheduled flights for guaranteed seats are equal to guaranteed seat fares on non-scheduled flights (24)”. Deze laatste verklaring wordt bevestigd door een brief van KLM van 4 maart 1999 waaruit blijkt dat de gemiddelde brutoprijzen van „guaranteed” zetels die aan touroperators worden verkocht vrijwel identiek zijn op geregelde en niet-geregelde vluchten. In de aanmelding van december 1998 merkt KLM op: „Reality, however, is seldom black and white, the border line between scheduled and charter services is situated in a grey area. Guaranteed seats sold on scheduled flights to tour operators on routes to popular holiday destinations in the Mediterranean, come close to similar services on charter flights (25).” Uit de verstrekte inlichtingen kan worden opgemaakt dat van de […]* (26) passagiers die door Transavia (27) in het zomerseizoen 1997 en in de winter 1997/1998 op geregelde vluchten naar bestemmingen aan de Middellandse Zee (28) zijn vervoerd, in totaal […]* (29) zetels op „guaranteed”-basis aan touroperators zijn verkocht en […]* zetels op „non-guaranteed”-basis (30) aan touroperators zijn verkocht. Voor sommige bestemmingen wordt het grootste deel van de zetels voor alle vervoerde passagiers (31) aan touroperators verkocht.
IV. ANTWOORD OP DE MEDEDELING VAN PUNTEN VAN BEZWAAR EN BEOORDELING ERVAN DOOR DE COMMISSIE
1. Informatie over de charterbestemmingen van Transavia
(24)
In haar antwoord op de mededeling van punten van bezwaar van de Commissie beschrijft KLM het achterwege laten van de in overweging 10 bedoelde bestemmingen als een „administratieve vergissing”. KLM verklaart dat zij zich voor de informatie gebaseerd heeft op het door Transavia gepubliceerde tijdschrift dat aan boord wordt uitgedeeld („in-flight magazine”). Dit tijdschrift bevat een kaart met de bestemmingen van Transavia. Lijnvluchten worden aangegeven met een gele stip en charterbestemmingen met een rode stip. De bestemmingen die echter zowel door charter- als door lijnvluchten worden bereikt, zijn eveneens aangegeven met een gele stip. Deze zijn Alicante, Las Palmas, Tenerife, Malaga, Palma de Mallorca, Faro, Funchal, Rhodes, Heraklion en Djerba. KLM geeft de onjuiste vermelding van deze bestemmingen in het in-flight magazine aan als de reden waarom zij niet als charterbestemmingen werden vermeld.
(25)
KLM verwijst tevens naar een studie van SH&E die aan de aanmelding was gehecht waaruit volgens haar blijkt dat Transavia chartervluchten naar andere bestemmingen onderhoudt. KLM voert aan dat het voor eenieder die de aanmelding en de bijlagen heeft onderzocht, duidelijk moest zijn dat het verschil tussen de tabel in de aanmelding en de tabellen in de bijlagen voor de vorige jaren te wijten was aan een vergissing en dat een diepgaander onderzoek van de aanmelding de juiste vragen vanwege de Commissie zou hebben opgeroepen.
(26)
De aanmelding bevat in bijlage X een lijst van bestemmingen van KLM en Martinair, maar geen lijst van bestemmingen van Transavia. De in overweging 10 vermelde kaart met bestemmingen en dienstregeling van Transavia maakte geen deel uit van de aangemelde documenten. Bijlage VIII van de aanmelding bevat de SH&E-studie van juni 1998: „The European Charter Market - An analysis in relation to KLM's acquisition of the 50 % Nedlloyd stake in Martinair”. De studie bevat 60 bladzijden tekst. In aanhangsel 2 bij de studie („Non-scheduled passengers from Belgium, Germany, The Netherlands and the UK by Mediterranean destination and carrier”) zijn tabellen voor de jaren 1993, 1995 en 1997 opgenomen waarin alle Middellandse-Zeebestemmingen worden opgesomd die door chartervluchten vanaf Schiphol worden aangedaan en waarin voor elke bestemming het totale aantal passagiers, het aantal passagiers dat door concurrenten wordt vervoerd en het aantal passagiers dat door KLM, Martinair en Transavia wordt vervoerd, is aangegeven. Uit deze tabellen kan worden opgemaakt dat Transavia in de periode 1993-1997 nog andere luchthavens aandeed dan die welke voor 1998 in de tabel op bladzijde 40 van het formulier CO van de aanmelding worden genoemd, inclusief de tien bestemmingen waarnaar wordt verwezen in overweging 10.
(27)
De inleiding van formulier CO bevat een hoofdstuk getiteld „De aanmelding moet juist en volledig zijn”. Hierin staat:
„Alle in dit formulier verlangde inlichtingen moeten juist en volledig zijn. De verlangde inlichtingen moeten in de passende afdeling van dit formulier worden gegeven. Bijlagen bij dit formulier dienen enkel ter ondersteuning van de in het formulier zelf gegeven inlichtingen”.
(28)
De informatie over charterbestemmingen in de tabel op bladzijde 40 van formulier CO is duidelijk en bevat geen dubbelzinnigheden. Er is geen duidelijke vergissing die gemakkelijk kan worden opgespoord. In de tabel wordt niet naar de door de partijen geciteerde studie of naar een andere informatiebron verwezen. De enige plaats in dit hoofdstuk waar naar de studie wordt verwezen, is bladzijde 34 in het kader van de omschrijving van de geografische omvang van de relevante markt en om het argument te ondersteunen dat de geografische markt heel Europa beslaat (32). In dit verband verklaart KLM: „KLM and Martinair adopt SH&E's conclusion as their own for the purpose of this notification” (33).
(29)
De SH&E-studie betreft de jaren 1993 tot 1997 en bevat geen informatie over het zomerseizoen 1998. Bovendien worden de statistische gegevens in het aanhangsel bij de studie niet zodanig gepresenteerd dat zij gemakkelijk met de tabel in de aanmelding kunnen worden vergeleken. In ieder geval wijzigen luchtvaartmaatschappijen af en toe de bestemmingen die zij aandoen. Bijgevolg kon uit het feit dat de tien in overweging 10 bedoelde bestemmingen in de SH&E-studie voor de jaren tot en met 1997 aangegeven waren, niet duidelijk worden afgeleid dat het ontbreken ervan in de voor 1998 verstrekte gegevens het gevolg was van een vergissing door KLM, en niet van een wijziging in de bestemmingen die werden aangedaan. De informatie die in het aanhangsel bij de SH&E-studie wordt verstrekt, kan derhalve niet dienen om de onjuiste informatie die in de desbetreffende afdeling van formulier CO van de aanmelding wordt verstrekt, te corrigeren.
2. Informatie over de lijnvluchten van Transavia
(30)
KLM beweert dat de verkoop door Transavia van zitplaatscapaciteit op lijnvluchten geen deel uitmaakt van de relevante productmarkt en derhalve niet behoefde te worden vermeld. Op de mondelinge vraag of de lijnvluchten van Transavia zijn opgenomen in de in de aanmelding verstrekte gegevens over het marktaandeel gaf KLM het volgende schriftelijke antwoord:
„Such market shares are not included in the SH&E analysis and, consequently, in KLM's notification. Martinair only operates as a non-scheduled carrier on Mediterranean destinations, as a result of which there is no overlap between the activities of Martinair and Transavia within the non-scheduled Mediterranean market. The European non-scheduled Mediterranean market is substantially different from a scheduled market for the reasons described below:
non-scheduled (charter) traffic is sold virtually only at one end of the route; passengers on non-scheduled (charter flights buy their seats from a tour operator, while passengers on scheduled flights buy predominantly from travel agents or directly with the airline involved; seats on non-scheduled (charter) flights are sold to tour operators, contrary to seats on scheduled flights which are only sold to tour operators in small allotments; non-scheduled (charter) flights are operated at the commercial risk of one or more tour operators, the commercial risk of scheduled flights is with the air carrier; penalties for cancellation on scheduled flights are non-existing or, at least, much more liberal; the non-scheduled (charter) market has many more and different players.
The information provided in response to the Commission's request for information can not be added to the KLM Group's market share provided on p. 62 of the notification. Including Transavia scheduled flights into the market base would necessarily lead to a substantial increase of the total market base, since scheduled flights by other carriers should then be included as well. … (34)”.
(31)
De informatie die in formulier CO met betrekking tot marktomschrijvingen wordt verlangd, is beschreven in afdeling 6. In afdeling 6.I. wordt de volgende omschrijving van de relevante productmarkt gebruikt: „Een relevante productmarkt omvat alle producten en/of diensten die op grond van hun kenmerken, hun prijzen en het gebruik waarvoor zij zijn bestemd, door de consument als onderling verwisselbaar of substitueerbaar worden beschouwd. Een relevante productmarkt kan in sommige gevallen bestaan uit specifieke producten en/of diensten, die grotendeels dezelfde fysieke of technische kenmerken bezitten en volledig onderling verwisselbaar zijn.”.
(32)
Gezien het feit dat sommige zitplaatsen op de lijnvluchten van Transavia worden verkocht aan touroperators die pakketvakanties aanbieden tegen dezelfde prijs en onder dezelfde economische voorwaarden („guaranteed”) als zitplaatsen op chartervluchten, wordt deze verkoop door de Commissie geacht deel uit te maken van dezelfde productmarkt. Het feit dat op grond van een dergelijke marktomschrijving, zitplaatsen die worden verkocht op lijnvluchten die door andere maatschappijen worden uitgevoerd wellicht tot de relevante productmarkt kunnen behoren, kan voor KLM geen vrijbrief vormen om deze informatie achterwege te laten.
(33)
De Commissie merkt op dat volgens KLM aan touroperators verkochte zitplaatsen op lijnvluchten van Transavia geen deel uitmaakten van dezelfde markt als zitplaatsen die op chartervluchten worden verkocht. Echter, zelfs volgens die hypothese, hadden deze activiteiten in antwoord op vraag 6.2 in formulier CO moeten worden aangemerkt als activiteiten op een „markt die nauw verband houdt met de betrokken markt” (de zogenaamde „aangrenzende markten”). Het doel van de vraag inzake aangrenzende markten is nu juist om de noodzakelijke informatie te verkrijgen in gevallen waarin de partijen een marktomschrijving hanteren die mogelijk enger is dan de door de Commissie gebruikte omschrijving.
(34)
KLM heeft uitvoerig uitgelegd waarom lijnvluchten haars insziens geen deel uitmaken van de relevante productmarkt en zij was er zich derhalve van bewust dat dit een nauw verband houdende markt was. In antwoord op vraag 6.2 inzake aanverwante markten heeft KLM het desbetreffende hoofdstuk niet blanco gelaten. Zij heeft verwezen naar de participaties van KLM en Martinair in touroperators en naar haar participatie in een computerreserveringssysteem. Bovendien verklaarde zij dat Martinair chartervluchten exploiteerde naar andere bestemmingen (het Caribisch gebied) en dat KLM en Martinair lijnvluchten uitvoerden naar verschillende andere bestemmingen (35). Uit deze verklaring over charter- en lijnvluchten blijkt dat KLM de vraag over aanverwante markten begreep: KLM heeft daar evenwel geen melding gemaakt van de lijnvluchten van Transavia. In dit verband versterkt de gedetailleerde beschrijving door KLM van andere aanverwante activiteiten nog de indruk dat de informatie volledig was, waardoor het achterhouden van gegevens een misleidend karakter heeft.
V. JURIDISCHE BEOORDELING
1. Informatie over de charterbestemmingen van Transavia
(35)
De informatie in de tabel op bladzijde 40 van formulier CO betreffende de charterbestemmingen van Transavia is onjuist aangezien ten minste tien bestemmingen, waarvan de meeste zeer belangrijk zijn, niet werden vermeld. De onjuistheid van de informatie wordt nog versterkt door de verklaring voorafgaand aan de tabel dat „de charterdiensten van Transavia en Martinair voor een groot deel complementair zijn” (36). In het bijzonder wordt, door het weglaten van belangrijke Spaanse, Portugese en Griekse bestemmingen in de tabel, de onjuiste indruk gegeven dat de overlappingen van de activiteiten tussen Transavia en Martinair slechts beperkt zijn. De verwijzing op bladzijde 39 naar de complementariteit van de diensten kan niet worden begrepen als alleen verwijzend naar de grootte van de vliegtuigen, gezien de context waarin de bewering wordt gedaan - onmiddellijk voorafgaand aan de tabel. Bovendien versterkt de mededeling dat Transavia „andere” bestemmingen aandoet dan Martinair de onjuiste indruk die de tabel bij de lezer wekt.
(36)
Bij het verstrekken van deze onjuiste informatie is er sprake van ernstige onachtzaamheid. Zelfs indien de verklaring van de partijen betreffende het gebruik van de in-flight magazines van Transavia wordt aanvaard, is er sprake van een grote mate van nalatigheid. Een in-flight magazine is een brochure voor marketing- of promotiedoeleinden waarvan de nauwkeurigheid niet noodzakelijk is gegarandeerd. De partijen hadden een betrouwbaardere informatiebron moeten gebruiken, zoals interne statistieken van Transavia of de dienstregeling van Transavia die later aan de Commissie werd verstrekt. Aangezien Transavia een volledige dochteronderneming is, kon KLM gemakkelijk beschikken over deze gegevens.
(37)
Het feit dat KLM geen juiste informatie over dit punt heeft verstrekt, vormt derhalve een inbreuk waarvoor een geldboete kan worden opgelegd krachtens artikel 14, lid 1, onder b), van de concentratieverordening.
2. Informatie over de lijnvluchten van Transavia
(38)
Het achterwege laten van informatie waaruit blijkt dat Transavia lijnvluchten onderhoudt naar Middellandse-Zeebestemmingen en zitplaatscapaciteit op deze vluchten verkoopt aan touroperators, komt erop neer dat de gegevens die over Transavia werden verstrekt, zowel onjuist als verdraaid zijn in de zin van artikel 14, lid 1, onder b) van de concentratieverordening.
(39)
Het feit dat niet werd verwezen naar de lijnvluchten van Transavia op het Middellandse-Zeegebied komt, in het kader van de overige gegevens die in het formulier CO werden verstrekt, er niet alleen op neer dat eenvoudigweg gegevens werden weggelaten, maar, zoals hierboven werd uiteengezet (delen III en IV), leidt ertoe dat de lezer ernstig wordt misleid, aangezien een verdraaid beeld van de werkelijke feiten wordt gegeven. Derhalve is de informatie zowel onjuist als verdraaid in de zin van artikel 14, lid 1, onder b), van de concentratieverordening.
(40)
De Commissie kan de mogelijkheid niet uitsluiten dat KLM opzettelijk de informatie over de lijnvluchten van Transavia heeft achtergehouden. Er is tenminste sprake van ernstige onachtzaamheid omdat KLM zeer wel bekend is of had moeten zijn met deze gegevens, met de relevantie ervan en met de vereiste dat deze in formulier CO moeten worden vermeld.
(41)
Bijgevolg vormt het feit dat KLM deze informatie niet heeft verstrekt, tevens een inbreuk waarvoor een geldboete kan worden opgelegd.
VI. HET OPLEGGEN VAN GELDBOETES
(42)
Krachtens artikel 14, lid 1, onder b) van de concentratieverordening kan de Commissie aan ondernemingen geldboetes opleggen van ten minste 1 000 en ten hoogste 50 000 EUR, wanneer zij opzettelijk of uit onachtzaamheid bij een aanmelding zoals bedoeld in artikel 4 van de concentratieverordening onjuiste of verdraaide gegevens verstrekken. Volgens artikel 14, lid 3, dient de Commissie bij de vaststelling van het bedrag van de geldboete rekening te houden met de aard en de zwaarte van de inbreuk. De Commissie houdt daarbij rekening met verzwarende of verzachtende omstandigheden.
1. Aard van de inbreuk
(43)
De door KLM gepleegde inbreuk nam de vorm aan van het verstrekken van onjuiste en verdraaide gegevens in de zin van artikel 14, lid 1, onder b), van de concentratieverordening. Bij het verstrekken van deze onjuiste en verdraaide gegevens is er ten minste sprake van ernstige onachtzaamheid.
2. Ernst van de inbreuk
(44)
De door KLM gepleegde inbreuk op de concentratieverordening dient als een ernstige inbreuk te worden beschouwd, op grond van de volgende redenen:
a) Relevantie van de onjuiste of verdraaide gegevens
(45)
Informatie over gelijk welke overlapping tussen de afzonderlijke bestemmingen van de partijen is duidelijk van belang voor de beoordeling van de operatie uit het oogpunt van de mededinging. Dit ongeacht de vraag of de relevante markt uit afzonderlijke routes bestaat of dat zij alle of bepaalde Middellandse-Zeebestemmingen omvat. De bestemmingen van Transavia die niet waren vermeld, zijn belangrijke vakantiebestemmingen in Spanje, Portugal en Griekenland die een groot aantal passagiers aantrekken. Het gegeven dat Transavia vluchten naar alle relevante Martinair-bestemmingen uitvoert, is tevens van belang voor de beoordeling van de feitelijke concurrentie tussen Martinair en Transavia, vooral in het licht van de herhaalde bewering van de partijen dat de operaties van Martinair en Transavia complementair zijn (37).
(46)
De mededeling dat Transavia zowel lijn- als charterdiensten naar vele grote vakantiebestemmingen exploiteert, is eveneens duidelijk van belang om de marktpositie van Transavia te kunnen beoordelen. Ongeacht de vraag of de op lijnvluchten verkochte zetelcapaciteit tot de relevante productmarkt behoort, is de mededeling dat Transavia een groot aantal lijndiensten naar haar charterbestemmingen onderhoudt, relevant voor de beoordeling van de marktsterkte van Transavia op deze routes.
b) Door KLM ingeroepen verzachtende omstandigheden
(47)
KLM benadrukt dat zij verschillende bijeenkomsten met de Commissie heeft gehad om de aanmelding voor te bereiden, dat zij op deze bijeenkomsten verschillende ontwerpen van de aanmelding heeft besproken en dat zij in goeder trouw de opmerkingen en suggesties van de Commissie heeft nageleefd. Zij merkt tevens op dat de aanmelding in deze zaak zeer complex was omdat de gegevens niet zonder meer beschikbaar waren. Voorts meent KLM dat het niet bewezen is dat zij „onjuiste of verdraaide” informatie heeft verstrekt, of dat in ieder geval, gezien de bijzondere omstandigheden van de zaak, op grond van het eventuele verstrekken van deze informatie geen boete kan worden opgelegd. De Commissie kan dit standpunt niet aanvaarden wegens de volgende redenen:
aa) De charterbestemmingen van Transavia
(48)
In haar opmerkingen betreffende de mededeling van punten van bezwaar verklaart KLM het achterwege laten van de charterbestemmingen van Transavia als een administratieve vergissing (38). Voorts meent KLM dat de vergissing duidelijk had moeten zijn voor eenieder die de aanmelding had onderzocht.
(49)
KLM voert aan dat de betrokken tabel alleen op verzoek van de Commissie werd opgenomen in de tekst van formulier CO, en dat voor het lopende zomerseizoen 1998 nog geen nauwkeurige gegevens over het marktaandeel beschikbaar waren. De tabel op bladzijde 40 van de aanmelding wordt echter niet gepresenteerd als een aanhangsel of een bijgewerkte versie van de informatie die was opgenomen in de in overweging 26 van deze beschikking genoemde SH&E-studie. De tabel illustreert de verklaring van KLM dat de activiteiten van Transavia en Martinair „voor een groot deel complementair zijn”. De bewering van KLM dat deze tabel slechts kon worden gelezen in samenhang met de studie is ongegrond, aangezien er zelfs geen verwijzing is naar de studie.
(50)
De bewering van KLM dat de onjuistheid van de tabel evident was, is eveneens ongegrond. Aangezien het ontbreken van de gegevens over de betrokken charterbestemmingen niet werd ontdekt door KLM, die haar activiteiten veel beter dan gelijk wie kent, was de vergissing zeker niet zo evident dat enige zorgvuldige lezer die had kunnen ontdekken.
(51)
KLM benadrukt dat zij deze informatie niet opzettelijk voor de Commissie heeft achtergehouden en dat de ernst van deze administratieve vergissing door de Commissie wordt overdreven. De uitleg over de manier waarop KLM de informatie over de charterbestemmingen van Transavia heeft verzameld, geeft evenwel blijk van een ernstige onzorgvuldigheid. Door de informatie te baseren op een in-flight magazine en niet op een meer betrouwbare bron, geeft KLM blijk van ernstig plichtsverzuim met betrekking tot de zorgvuldige selectie van de noodzakelijke informatie, vooral gezien het feit dat Transavia een volledige dochteronderneming is.
bb) De lijnvluchten van Transavia
(52)
KLM betoogt dat zij er bij haar contacten met de Commissie nooit een geheim heeft van gemaakt dat de KLM-groep, met inbegrip van haar dochteronderneming Transavia, lijnvluchten exploiteert in Europa in het algemeen en naar het Middellandse-Zeegebied in het bijzonder. Zij verklaart tevens dat zij meer informatie over de lijnvluchten van Transavia had verstrekt indien de Commissie daar tijdens de gesprekken voorafgaand aan de aanmelding om had verzocht. KLM verwijst naar de SH&E-studie waaruit volgens haar blijkt dat 47 % van alle Nederlandse vakantiereizigers met een lijnvlucht op vakantie vertrekken. KLM is van oordeel dat het ondenkbaar zou zijn dat een groot deel van deze passagiers niet aan de KLM-groep zouden worden toegeschreven.
(53)
De gesprekken tijdens de bijeenkomsten vóór de aanmelding waren er voornamelijk op gericht de marktomschrijving te verduidelijken. De Commissie aanvaardt dat zij, aangezien KLM niet had vermeld dat Transavia een aanzienlijke hoeveelheid zitplaatscapaciteit op haar lijnvluchten aan pakkettouroperators verkocht, aanvankelijk niet had overwogen rekening te houden met deze activiteiten met het oog op de marktomschrijving. Dit stelt KLM echter niet vrij van de verplichting om alle gegevens over deze activiteiten mee te delen, tenminste in antwoord op vraag 6.2 van formulier CO (39). Bovendien heeft de informatie in de SH&E-studie betrekking op alle Nederlandse vakantiereizigers en niet alleen op de klanten die een pakketreis kopen bij een touroperator. Uit deze informatie kon derhalve niet worden afgeleid dat Transavia zitplaatscapaciteit op haar lijnvluchten verkocht aan pakkettouroperators. Gezien de manier waarop de informatie over Transavia in alle ingediende ontwerpen werd gepresenteerd, was de kans niet groot dat de Commissie dergelijke vragen zou stellen. Transavia werd steeds voorgesteld als een „chartermaatschappij”. Het feit dat Transavia eveneens lijnvluchten uitvoert, werd slechts meegedeeld in de laatste versie van de aanmelding, in voetnoot 11 op bladzijde 45, met betrekking tot de deelneming van Transavia aan de „frequent flyer”-regeling van KLM. Deze informatie was in de vorige ontwerpen niet opgenomen. Het argument dat de Commissie deze informatie had kunnen of moeten opvragen is derhalve ongegrond.
(54)
KLM betoogt voorts dat de informatie over lijnvluchten geen invloed had op haar marktaandeel en dat het weglaten van deze informatie derhalve irrelevant was. Het huidige marktaandeel van een onderneming is echter slechts één element om de marktsterkte te meten. Het feit dat Transavia lijnvluchten onderhoudt naar bestemmingen die zij ook via chartervluchten aandoet, is een factor die kan bijdragen tot haar sterkte op deze routes, en is derhalve van belang voor de beoordeling door de Commissie van de mededinging in verband met de fusie. Bijgevolg zal de uiteindelijke beoordeling door de Commissie van de zaak, en de aard en omvang van eventuele oplossingen die vereist kunnen zijn, wellicht worden beinvloed door het gegeven of de Commissie (al dan niet) weet heeft van het bestaan van deze activiteiten, en van hun aard en omvang.
(55)
Indien Transavia bijvoorbeeld werkelijk geen lijnvluchten naar deze bestemmingen zou exploiteren, zou kunnen worden aangevoerd dat het relatief gemakkelijk zou zijn voor andere lijnvaartmaatschappijen om met dergelijke activiteiten te beginnen, door zitplaatscapaciteit te verkopen aan individuele personen en touroperators en dat de fusie derhalve zou moeten worden goedgekeurd. Zo ook, indien zou worden vastgesteld dat op een aantal van de betrokken routes een machtspositie zou bestaan, zou een oplossing die uitsluitend gericht is op de activiteiten van Martinair of de charteractiviteiten van Transavia, onvoldoende kunnen zijn, aangezien deze geen invloed zou hebben op het aanzienlijke aantal zitplaatsen dat Transavia op haar lijnvluchten op deze routes aan touroperators verkoopt.
3. Bedrag van de geldboete
(56)
Bij krachtens de concentratieverordening ingeleide procedures is het uiterst belangrijk dat de partijen bij de fusie alle gegevens verstrekken bij de aanmelding. Deze verplichting betekent dat ondernemingen op de meest zorgvuldige wijze bijzonderheden over hun fusie moeten meedelen.
(57)
In de huidige zaak heeft KLM onjuiste en verdraaide gegevens verstrekt, wat ten minste neerkomt op ernstige onachtzaamheid. Bovendien was de informatie duidelijk relevant voor de beoordeling van de operatie uit mededingingsoogpunt.
(58)
KLM heeft de juiste inlichtingen verstrekt, niet op eigen initiatief maar uitsluitend naar aanleiding van het onderzoek van de Commissie. De volledige gegevens over de andere charterbestemmingen van Transavia konden slechts worden afgeleid uit de inlichtingen die in een antwoord op een verzoek om inlichtingen zijn verstrekt en werden uiteindelijk mondeling bevestigd. Dat Transavia lijnvluchten naar bestemmingen in het Middellandse-Zeegebied uitvoert, werd meegedeeld naar aanleiding van een verzoek om inlichtingen. Het feit dat KLM op haar lijnvluchten zitplaatsen verkoopt aan touroperators onder dezelfde economische voorwaarden als die voor haar chartervluchten gelden, en het belang van die activiteit, werd pas volledig bevestigd in de aanmelding van 21 december 1998 en in het daaropvolgende onderzoek door de Commissie van de in die aanmelding vervatte gegevens.
(59)
Bij de beoordeling van het gedrag van KLM mag tevens niet worden vergeten dat KLM een grote Europese onderneming is met een omvangrijk aantal activiteiten in Europa. KLM had ook reeds ervaring met een aanmelding krachtens de concentratieverordening.
(60)
Samenvattend (en zoals uitvoeriger beschreven in de overwegingen 47 tot en met 55) heeft KLM als verzachtende omstandigheden aangevoerd dat de vermeende inbreuken niet opzettelijk werden gepleegd, dat de Commissie in staat had moeten zijn om de ontbrekende gegevens aan het licht te brengen en deze op te vragen in de periode voorafgaand aan de aanmelding (die in dit geval relatief lang duurde) en dat de ontbrekende gegevens niet beslissend waren voor de beoordeling van de zaak.
(61)
Volgens de Commissie kunnen deze beweringen slechts in beperkte mate in aanmerking worden genomen wat hun invloed op de ernst van de inbreuk en derhalve op het bedrag van de op te leggen geldboete betreft. Het is niet bewezen dat de inbreuken opzettelijk werden gepleegd, en bij haar contacten met de Commissie in de periode voorafgaand aan de aanmelding heeft KLM er op zijn minst blijk van gegeven dat zij ervoor wilde zorgen dat haar aanmelding aanvaardbaar was. De verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat alle relevante informatie werd verstrekt, lag echter bij KLM en zij heeft deze taak niet met gepaste zorgvuldigheid uitgevoerd. Met de beide inbreuken is een grote mate van onachtzaamheid verbonden. KLM had niet mogen vertrouwen op een in-flight magazine voor essentiële gegevens zoals die betreffende de charterbestemmingen van Transavia. Zij had informatie kunnen verstrekken over de lijnvluchten van Transavia en had het belang daarvan moeten inzien, zelfs zonder een speciaal verzoek of een herinnering vanwege de Commissie. Bovendien zou, indien de Commissie de ontbrekende informatie niet had achterhaald, dit wellicht invloed hebben gehad op de uiteindelijke beschikking betreffende de fusie, op dusdanige wijze dat KLM er voordeel bij zou kunnen hebben gehad.
(62)
Op basis van het voorgaande, en rekening houdend met de omstandigheden in deze zaak, acht de Commissie het passend om KLM een geldboete op te leggen van 40 000 EUR, krachtens artikel 14, lid 1, onder b), van de concentratieverordening,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV (KLM) wordt een geldboete van 40 000 EUR opgelegd krachtens artikel 14, lid 1, onder b), van Verordening (EEG) nr. 4064/89 omdat de onderneming onjuiste en verdraaide gegevens heeft verstrekt in de aanmelding die bij de Commissie overeenkomstig die verordening op 1 september 1998 werd ingediend.
Artikel 2
De in artikel 1 genoemde geldboetes moeten uiterlijk binnen drie maanden vanaf de datum van kennisgeving van deze beschikking worden betaald aan de Europese Commissie op rekeningnummer 310-0933000-43 bij de Bank Brussel Lambert, Europees Agentschap, Robert Schumanplein 5, B-1040 Brussel.
Na afloop van genoemde termijn is over de boetes automatisch rente verschuldigd tegen de door de Europese Centrale Bank toegepaste reporente op de eerste werkdag van de maand waarin deze beschikking is goedgekeurd, dat wil zeggen 3 %, vermeerderd met 3,5 procentpunten, of in totaal 6,5 %.
Artikel 3
Deze beschikking is gericht aan:
Koninklijke Luchtvaart Maatschappij NV
Amsterdamseweg 55
NL-1182 GP Amstelveen
Gedaan te Brussel, 14 december 1999.

Labels: 11
4
8
12
15