Document ID: 32003D0879

Decisão da Comissão
de 24 de Junho de 2003
relativa à medida de auxílio que os Países Baixos tencionam conceder à empresa NV Huisvuilcentrale Noord-Holland (HVC)
[notificada com o número C(2003) 1909]
(Apenas faz fé o texto em língua neerlandesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2003/879/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui as Comunidades Europeias e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o n.o 1, alínea a), do seu artigo 62.o,
Após ter convidado os interessados a apresentarem observações em conformidade com os referidos artigos(1),
Considerando o seguinte:
1. PROCESSO
(1) Por carta de 27 de Novembro de 2001, as autoridades neerlandesas notificaram à Comissão, em conformidade com o disposto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE, a medida de auxílio que tencionavam conceder para construção de um terminal de contentores. A notificação foi registada pelo Secretariado-Geral da Comissão em 5 de Dezembro de 2001, sob a referência N 840/2001. Por carta de 5 de Fevereiro de 2002, a Comissão solicitou informações adicionais. Em 26 de Março de 2002, teve lugar uma reunião técnica entre representantes das autoridades neerlandesas e da DG TREN. As respostas das autoridades neerlandesas foram recebidas em 28 de Maio e 5 de Junho de 2002 e registadas sob as referências SG(2002) A/5441 e DG TREN A/59943, respectivamente.
(2) Por carta de 17 de Julho de 2002, a Comissão notificou às autoridades neerlandesas a sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado relativamente a esta medida de auxílio. O procedimento foi registado sob a referência C 51/2002.
(3) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações.
(4) As autoridades neerlandesas apresentaram as suas observações à Comissão por carta de 11 de Outubro de 2002, registada em 16 de Outubro de 2002.
(5) A Comissão não recebeu observações de outras partes interessadas.
2. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DA MEDIDA DE AUXÍLIO
2.1. Objectivo da medida de auxílio
(6) O auxílio destina-se a promover, por meio da construção de um terminal de contentores em Alkmaar (província de Noord-Holland), o transporte de resíduos domésticos por via navegável interior, em alternativa ao transporte rodoviário. Este terminal, que se destina sobretudo ao transbordo (ou transferência) de resíduos domésticos municipais, está localizado na vizinhança próxima de uma instalação de incineração de resíduos em Alkmaar e funciona desde Abril de 2001. Constituirá um elo essencial na cadeia de transporte por via navegável que liga o município de Zaanstad e a província de Flevoland a Alkmaar. O custo total da sua construção cifra-se em 7714262 euros. O terminal compreende um muro-cais ao longo do Noordhollandsch Kanaal (Canal da Holanda-Norte), uma grua em ponte móvel para contentores e uma área de transbordo.
2.2. Beneficiário
(7) O beneficiário do auxílio é a NV Huisvuilcentrale Noord-Holland, a seguir designada "HVC", que explora uma instalação de incineração de resíduos domésticos destinados a eliminação. Trata-se de uma sociedade de responsabilidade limitada, cujas acções são propriedade de municípios e associações de municípios na parte norte da Noord-Holland e na Flevoland e de uma empresa pública de electricidade(3). Os municípios criaram a HVC para a eliminação dos resíduos que recolhem. A empresa, cuja actividade nuclear é a exploração de uma grande instalação de incineração de resíduos em Alkmaar, movimenta cerca de 465000 toneladas de resíduos por ano.
(8) Os municípios situados a pouca distância da instalação de incineração da HVC transportam para lá os seus próprios resíduos domésticos, em camiões de recolha de lixo. Para os outros municípios, a HVC administra estações de transbordo em Almere, Den Helder, Lelystad, Noordoostpolder, Oudeschild, Zaanstad e Urk, procedendo ao transporte dessas estações para a sua instalação de incineração de Alkmaar. Durante cinco anos após a entrega e a entrada em funcionamento do terminal, é obrigação da HVC transportar anualmente, por via navegável, um mínimo de 115000 toneladas de resíduos de Lelystad e um mínimo de 35000 toneladas de Zaanstad. Caso a empresa não cumpra as condições de concessão do auxílio, as autoridades provinciais poderão retirar o subsídio, ao abrigo da lei administrativa geral (Algemene wet bestuursrecht).
(9) A HVC compensa os custos de transporte e transbordo por meio de uma tarifa cobrada aos municípios, que, por sua vez, a suportam através de taxas pagas pelos munícipes. O transporte por via navegável implica um aumento de cerca de 3,60 euros por tonelada na tarifa paga pelos municípios, o que, em relação ao valor total da tarifa (aproximadamente 12,90 euros por tonelada em 2001), representa uma subida considerável de cerca de 28 %.
(10) O auxílio ao investimento deverá baixar os custos do transporte para a instalação de incineração suportados pela HVC e, por conseguinte, também o preço a pagar pelos municípios. Os custos de transporte suportados pelos municípios deverão então subir apenas 1,80 euros por tonelada (cerca de 14 % do preço), um montante que eles possivelmente conseguirão suportar sem aumento das taxas sobre resíduos. Segundo as autoridades neerlandesas, sem a contribuição do governo provincial, o projecto não será viável e terá de ser cancelado.
(11) Ao aceitar a subvenção, a HVC comprometeu-se a construir e explorar o terminal de contentores de Alkmaar (em funcionamento desde Abril de 2001), que pode ser também utilizado por terceiros para actividades de transbordo. A HVC torna-se proprietária do terminal e poderá prestar serviços de transbordo segundo os seus próprios critérios comerciais. A exploração não está sujeita a quaisquer obrigações. A HVC executa actividades de diversos tipos: incineração de resíduos, transporte, exploração de estações de transbordo.
2.3. Custos elegíveis e intensidade do auxílio
(12) O auxílio consiste numa subvenção única ao investimento concedida pela província de Noord-Holland. Os custos elegíveis decorrem de um investimento directo na construção do terminal multifuncional de Alkmaar. O custo de investimento do terminal ascende a 7714262 euros, a subvenção a 5309226 euros. Em termos percentuais, o auxílio é, pois, de 68,82 %.
2.4. Fundamentação do procedimento
(13) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado e de pedir informações adicionais às autoridades neerlandesas resultou de uma primeira investigação ao auxílio proposto, nomeadamente quanto à sua proporcionalidade. Em geral, a Comissão considera que os auxílios estatais com intensidade superior a 50 %, para infra-estruturas de transportes, não são compatíveis com o Tratado, a menos que se demonstre que, sem a intervenção do Estado, o beneficiário principal não estará em condições de financiar montantes superiores(4) e o projecto não poderá ser realizado.
(14) A Comissão exprimiu dúvidas, designadamente, em relação aos seguintes pontos:
a) Necessidade e proporcionalidade de um auxílio com a intensidade de 68,82 % para a execução do projecto, atendendo a que o terminal de contentores já está construído e em funcionamento desde Abril de 2001;
b) Impacto possível do terminal em relação a outros terminais fluviais;
c) Impacto possível do terminal em relação ao mercado de eliminação e valorização de resíduos;
d) Condições de exploração do terminal depois dos primeiros cinco anos.
3. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES NEERLANDESAS
(15) Segundo as autoridades neerlandesas, os municípios que colaboram no âmbito da HVC decidiram-se pelo transporte por via navegável e, em consequência, pela construção do terminal de contentores, com exclusão de outras soluções, precisamente porque o governo provincial de Noord-Holland estava disposto a comparticipar nos custos do transporte por via navegável mediante a subvenção anunciada.
(16) Atendendo a que os custos de transporte e transbordo serão totalmente suportados pelo Estado, as autoridades neerlandesas consideram que a HVC não usufrui vantagens directas ou indirectas por efeito da subvenção. Se a subvenção for considerada como um auxílio, a intensidade variará de 68,8 % (caso a subvenção seja aplicável exclusivamente a Alkmaar) a 27,3 % (caso a subvenção seja aplicável à totalidade do projecto e, portanto, também às instalações de Zaanstad e Lelystad, entre outras).
(17) Dada a sua localização, o terminal de Alkmaar não tem qualquer impacto sobre outros terminais fluviais. As autoridades declaram que a procura regional de capacidade incide exclusivamente nos terminais do Noordzeekanaal (Canal do Mar do Norte), entre IJmuiden e Amesterdão. A razão é que, para mercadorias que chegam por via marítima, o posterior transporte no interior dos Países Baixos sai muito mais barato por estrada do que por via navegável interior. O transporte por via navegável interior implica duas operações de transbordo das mercadorias (a primeira, da embarcação marítima para a embarcação fluvial; a segunda, da embarcação fluvial para um veículo de carga, até ao destino final), ao passo que o transporte rodoviário obriga a um transbordo apenas (da embarcação marítima para o veículo de carga). Esta situação reflecte-se claramente no facto de que, desde a entrada em funcionamento do terminal de Alkmaar em Abril de 2001, não se registou qualquer transbordo de mercadorias pertencentes a terceiros.
(18) A subvenção será utilizada exclusivamente para o pagamento dos custos de transporte e transbordo de resíduos domésticos municipais, e não das actividades da HVC no domínio da incineração de resíduos. Além disso, é particularmente inconcebível que resíduos não-domésticos com origem nos accionistas e incinerados na instalação da HVC venham a ser transportados por via fluvial. Portanto, o terminal não traz à HVC vantagens em relação a outras instalações de incineração de resíduos. As autoridades neerlandesas esclareceram ainda que, de qualquer modo, a HVC não exerce actividade no mercado da incineração de resíduos destinados a valorização.
(19) Por último, as autoridades neerlandesas declararam que, depois do período inicial de cinco anos, se manterão as condições de exploração do terminal. A única diferença é que a HVC deixará de estar obrigada ao transporte de determinadas quantidades de resíduos domésticos por via navegável. Não existe qualquer razão para presumir que, ao cabo de cinco anos, os accionistas da empresa decidirão pôr termo ao transporte por via navegável. Em relação à utilização eventual por terceiros, nada se altera.
4. APRECIAÇÃO DA MEDIDA DE AUXÍLIO
4.1. Existência de um auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado
(20) Nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, "são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções".
(21) As disposições do Tratado em matéria de auxílios estatais aplicam-se exclusivamente a empresas, entendendo-se por empresa uma entidade que exerce uma actividade económica, independentemente da sua forma jurídica e do modo como é financiada(5). As actividades executadas no âmbito da oferta de bens e serviços num determinado mercado devem ser consideradas como actividades económicas(6).
(22) As regras comunitárias em matéria de auxílios estatais aplicam-se exclusivamente às medidas que preencham a totalidade dos critérios constantes do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
4.1.1. Transferência de recursos estatais
(23) Por força da medida proposta, a HVC recebe uma subvenção governamental para a construção do terminal de Alkmaar. Consequentemente, é manifesto que a medida proposta implica uma transferência de recursos estatais.
4.1.2. Favorecimento
(24) A subvenção não traz à empresa HVC qualquer vantagem no referente ao transporte e transbordo de resíduos domésticos municipais, dado que será utilizada exclusivamente para baixar o preço pago pelos municípios.
(25) A disponibilidade de um terminal de contentores traz, porém, à HVC uma vantagem económica quantificável sobre os concorrentes no mercado de operação de terminais (prestação de serviços de transbordo a outras partes interessadas), apesar de a infra-estrutura subvencionada estar à disposição de todos os potenciais utilizadores nas condições normais de mercado. Em resultado da medida anunciada, a HVC obtém um contributo do Estado para cobrir os custos do investimento num terminal de transporte combinado, ao passo que outras empresas nacionais ou pertencentes a outros Estados-Membros, com actividade no sector, não são contempladas por tal contributo.
4.1.3. Selectividade
(26) A medida de auxílio favorece uma determinada empresa, a HVC, tendo portanto carácter selectivo.
4.1.4. Consequências para as trocas comerciais e distorção da concorrência
(27) No que respeita aos resíduos destinados a eliminação, os Estados-Membros, por força do Regulamento (CEE) n.o 259/93 do Conselho, de 1 de Fevereiro de 1993, relativo à fiscalização e ao controlo das transferências de resíduos no interior, à entrada e à saída da Comunidade(7), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 2557/2001 da Comissão(8), têm determinados poderes para limitar os movimentos transfronteiriços, de forma a aplicar os princípios da proximidade, da prioridade à valorização e da auto-suficiência. Estes princípios não são aplicáveis se a transferência de resíduos destinados a valorização puder ser executada por outra empresa da Comunidade. Portanto, as actividades da HVC relacionadas com os resíduos destinados a eliminação (transporte, transbordo e incineração) têm, no máximo, uma influência muito limitada nas trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(28) O terminal de contentores de Alkmaar estará também disponível para actividades de transbordo de outras partes interessadas. A HVC passará, pois, a exercer actividade no mercado da exploração de terminais de contentores, um mercado liberalizado nos termos das regras gerais relativas à liberdade de estabelecimento e à livre prestação de serviços, constantes dos artigos 43.o e 49.o do Tratado. De onde não poder ser excluído um efeito nas trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(29) Perante o exposto, a Comissão conclui que a medida notificada constitui um auxílio na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado e, a menos que possa beneficiar de uma das derrogações mencionadas no Tratado, é incompatível com o mercado comum. A Comissão entende outrossim que o n.o 1 do artigo 87.o conduz ao facto de que outras disposições do Tratado (como o artigo 73.o) podem, sob determinadas condições, avalizar auxílios.
4.2. Base jurídica para a apreciação do auxílio
(30) O artigo 73.o do Tratado declara que são compatíveis com o Tratado os auxílios que vão ao encontro das necessidades de coordenação dos transportes. O conceito de coordenação envolve mais do que a promoção de uma indústria - tem a ver com uma forma de planeamento por parte das autoridades.
(31) A criação de infra-estruturas de navegação interna é, em geral, uma competência do Estado no âmbito das suas responsabilidades relativas ao ordenamento do território e ao desenvolvimento de um sistema de transportes integrado e sustentável. O investimento em infra-estruturas de transportes não se esgota, pois, nas considerações comerciais de uma empresa com actividade no mercado da prestação de infra-estruturas de transportes. Por conseguinte, a Comissão entende que poderá haver necessidade de intervenção do Estado, nomeadamente de medidas de coordenação no domínio do investimento em infra-estruturas de navegação interna, atendendo à improbabilidade de o próprio mercado fornecer o investimento necessário com base em puras considerações comerciais.
(32) Consequentemente, tal como a Comissão observou já na sua decisão de 17 de Julho de 2002 no que respeita à aplicação do procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, o artigo 73.o do Tratado é a base jurídica adequada a fim de analisar o auxílio ao investimento em infra-estruturas de transbordo para navegação interna e avaliar a compatibilidade desse auxílio com o mercado comum.
(33) O Regulamento (CEE) n.o 1107/70, do Conselho, de 4 de Junho de 1970, relativo aos auxílios concedidos no domínio dos transportes ferroviários, rodoviários e por via navegável(9), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.o 543/97 do Conselho(10), aplica o artigo 73.o do Tratado, prevendo excepções para casos específicos de auxílios que vão ao encontro das necessidades de coordenação dos transportes internos. No sector da navegação interna, essas excepções caducaram em 31 de Dezembro de 1999, deixando de ser aplicáveis em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 2255/96 do Conselho, de 19 de Novembro de 1996, que altera o Regulamento (CEE) n.o 1107/70(11). Na presente fase, a Comissão considera que, à falta de direito derivado, o artigo 73.o pode ser directamente aplicado ao auxílio de investimento para a navegação interna(12).
(34) Por conseguinte, a Comissão aplicará directamente o artigo 73.o para avaliar o auxílio proposto a favor da construção de um terminal de contentores em Alkmaar.
(35) A Comissão impõe normalmente o preenchimento de três condições para que as medidas de auxílio possam ir ao encontro das necessidades de coordenação dos transportes, conforme estipula o artigo 73.o do Tratado(13):
a) A contribuição financeira do Estado para o financiamento total deve ser necessária à realização do projecto ou actividade no interesse da Comunidade;
b) O acesso à infra-estrutura subvencionada deve ser aberto em condições não-discriminatórias;
c) Os auxílios não devem provocar distorção da concorrência de um modo que contrarie o interesse comum.
a) Necessidade e proporcionalidade do auxílio
(36) A Comunidade pratica desde há algum tempo uma política que fomenta a criação de um sistema equilibrado de transporte intermodal e que estimula a transferência de uma parte da procura de transporte rodoviário para modos de transporte mais respeitadores do ambiente(14). No seu Livro Branco relativo à política de transportes(15), a Comissão declara que o transporte por via navegável é menos prejudicial ao ambiente do que o rodoviário. Por sua vez, o novo programa proposto Marco Polo(16) pretende que o crescimento de 12 mil milhões de toneladas/quilómetros por ano, previsto para o transporte rodoviário internacional de mercadorias, seja transferido das congestionadas estradas para o transporte marítimo de curta distância, a navegação interior e o transporte ferroviário.
(37) Segundo a Comissão, um sistema de transportes intermodal e sustentável para o futuro só pode ser concretizado se for dada prioridade ao investimento em infra-estruturas. O transporte de mercadorias por via navegável pode exigir instalações onerosas e especializadas, de que o transporte rodoviário não necessita. Mediante uma comparticipação nos custos deste aprovisionamento, a navegação interior pode concorrer financeiramente com o transporte rodoviário. Se as infra-estruturas de terminais intermodais não forem em absoluto cofinanciadas pelo Estado, os operadores económicos com actividade local não investirão, porquanto a viabilidade não pode ser garantida sem meios estatais. No caso em apreço, dada a densidade industrial relativamente baixa da região de Alkmaar, a construção de um terminal de contentores não é uma opção comercialmente viável.
(38) O transporte de resíduos domésticos por via navegável em alternativa à estrada aumenta os custos de exploração, na maior parte associados à construção do terminal de Alkmaar. Mesmo com a subvenção provincial, os municípios envolvidos deverão suportar anualmente encargos consideráveis decorrentes do transporte por via navegável. Sem a subvenção, o transporte de resíduos para a HVC terá de continuar a ser realizado por estrada.
(39) As autoridades neerlandesas alegam que, se forem tidos em conta todos os investimentos necessários para possibilitar o transporte por via navegável (instalações em Zaanstad e Lelystad), a intensidade do auxílio ascenderá apenas a 27,3 %. A Comissão não partilha esta ideia, pois a subvenção da província de Noord-Holland tem exclusivamente a ver com a construção do terminal de contentores de Alkmaar, que está em funcionamento já desde Abril de 2001 e que foi apresentado como projecto independente. O nível do auxílio ascende, portanto, a 68,8 % dos custos do terminal.
(40) A Comissão considera, porém, que um nível de subvenção tão elevado é necessário para a realização do projecto e justificado pelas vantagens da medida em termos ambientais, o que é do interesse geral da Comunidade. Neste âmbito, importa igualmente assinalar que a subvenção conduzirá a uma subida menor das tarifas de transporte cobradas pela HVC aos municípios. O verdadeiro apoio à HVC é, pois, menor, atendendo a que uma parte considerável do auxílio se repercutirá nos municípios sob a forma de aumento menos acentuado da tarifa de transporte. Em relação a este ponto, é vontade da Comissão que os Países Baixos lhe enviem anualmente um relatório comprovando que a concessão do subsídio se processou efectivamente em conformidade com o exposto nos pontos 9 e 10 da presente decisão.
b) Acesso à infra-estrutura subvencionada em condições não-discriminatórias
(41) O terminal de contentores será sobretudo utilizado para o transbordo de resíduos domésticos municipais, a fim de estimular o seu transporte por via navegável interior em lugar da rodovia. Todavia, destina-se igualmente ao transbordo de mercadorias de terceiros em condições não-discriminatórias e mediante as tarifas de mercado. Segundo as condições notificadas para concessão da subvenção, a HVC deve velar especialmente por que o transbordo seja oferecido a outros interessados mediante tarifas concorrenciais e a uma velocidade concorrencial, com capacidade satisfatória de armazenamento e de transbordo e horários adaptados ao mercado.
(42) Durante cinco anos, a HVC tem perante o governo provincial de Noord-Holland a obrigação de transportar por via navegável determinadas quantidades de resíduos domésticos. Não há qualquer razão para supor que, no final deste período, os accionistas da empresa vão decidir pôr termo ao acordado.
c) Ausência de distorções indevidas da concorrência
(43) No que respeita à possibilidade de a HVC exercer actividade no mercado dos terminais de contentores, pode assinalar-se que, embora não existam outras instalações para transbordo de contentores na região de Alkmaar, desde Abril de 2001 pouco ou nenhum interesse foi manifestado por terceiros em utilizar o terminal de Alkmaar. Pode, portanto, concluir-se que será muito limitada a eventual influência do terminal de Alkmaar sobre outros terminais.
(44) As autoridades neerlandesas declaram que o beneficiário não exerce actividade no mercado dos resíduos destinados a valorização. De acordo com a informação constante do sítio web da HVC(17), o protagonismo único do beneficiário neste mercado não pode ser inteiramente excluído.
(45) Não foram recebidas observações de outras partes interessadas. Concomitantemente, a Comissão conclui que os concorrentes que exploram terminais existentes ou exercem actividade no mercado dos resíduos destinados a valorização não encaram a medida de auxílio como uma ameaça à sua posição concorrencial no mercado.
(46) A Comissão entende, pois, que as vantagens ambientais do projecto são notoriamente superiores aos possíveis efeitos a nível da concorrência e que, por conseguinte, a subvenção não conduzirá a distorções da concorrência numa medida contrária aos interesses da Comunidade.
(47) Segue-se que perdem consistência as dúvidas expressas pela Comissão no início do processo.
5. CONCLUSÃO
(48) Atendendo ao exposto, a Comissão conclui que a medida de auxílio é compatível com o Tratado, na acepção do disposto no seu artigo 73.o,
ADOPTOU A SEGUINTE DECISÃO:
Artigo 1.o
A medida de auxílio notificada, que os Países Baixos tencionam conceder à empresa HVC, é compatível com o mercado comum, na acepção do disposto no artigo 73.o do Tratado.
Artigo 2.o
As autoridades neerlandesas enviarão anualmente à Comissão um relatório especificando que a subvenção provincial é efectivamente utilizada na redução dos encargos suportados pelos municípios em consequência do transporte de resíduos domésticos por via navegável.
No relatório serão igualmente comunicados os serviços de transbordo prestados pela HVC a terceiros, assim como a receita gerada por essas actividades.
Artigo 3.o
O Reino dos Países Baixos é o destinatário da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 24 de Junho de 2003.

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