Document ID: 32000D0628

Decisão da Comissão
de 11 de Abril de 2000
relativa aos auxílios concedidos pela Itália à "Centrale del Latte di Roma"
[notificada com o número C(2000) 1173]
(Apenas faz fé o texto em língua italiana)
(2000/628/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,
Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 1255/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos(1), e, nomeadamente, o seu artigo 37.o,
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações nos termos do referido artigo(2) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I
PROCEDIMENTO
(1) A 4 de Dezembro de 1996, a Comissão recebeu uma denúncia relativa à decisão do Conselho Municipal de Roma, de 8 de Julho de 1996, respeitante à privatização da "Azienda Comunale Centrale del Latte" (ACCL) através de negociações privadas, em detrimento de um concurso público. A denúncia refere ainda o facto de, entre 1992 e 1994, a ACCL ter registado prejuízos de funcionamento consideráveis (que teriam ascendido a 156,6 mil milhões de liras italianas), que foram cobertos pelo município de Roma. De acordo com a denúncia, as operações supramencionadas constituem auxílios estatais à ACCL, incompatíveis com as normas do Tratado em matéria de concorrência.
(2) Por carta de 25 de Março de 1997, a Comissão solicitou às autoridades italianas informações sobre os alegados auxílios. Por carta de 25 de Julho de 1997, registada a 31 de Julho de 1997, a Representação Permanente da Itália junto da União Europeia transmitiu as informações suplementares solicitadas.
(3) Não tendo recebido, nos termos do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado, qualquer notificação do auxílio estatal relacionado com a compensação de dívidas da ACCL ou com a sua privatização, a Comissão decidiu inscrever este processo no registo dos auxílios não notificados sob o número NN 185/97.
(4) Por carta SG(98) D/3692, de 8 de Maio de 1998, a Comissão informou a Itália da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE relativamente às medidas de auxílio destinadas a compensar os prejuízos de funcionamento da ACCL, aos auxílios aos produtores de leite do Lácio e à privatização da ACCL, bem como a eventuais auxílios concedidos ao comprador no processo de privatização. O processo foi inscrito no registo sob o número C 28/98.
(5) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(3). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações relativas aos auxílios em causa.
(6) Por cartas de 6 de Julho de 1998, registada a 7 de Julho de 1998, e de 26 de Julho de 1998, registada a 28 de Julho de 1998, as autoridades italianas apresentaram as suas observações à Comissão sobre os auxílios em causa. Em resposta a uma carta subsequente da Comissão, com data de 21 de Setembro de 1999, a Itália transmitiu outras informações por carta de 13 de Janeiro de 2000, registada a 19 de Janeiro de 2000.
(7) A Comissão não recebeu observações a este respeito das partes interessadas.
II
DESCRIÇÃO PROMENORIZADA DO AUXÍLIO
(8) A "Azienda Comunale Centrale del Latte" foi criada a 10 de Dezembro de 1992, para produzir e vender leite fresco embalado e produtos afins (natas, iogurte e leite UHT). A empresa foi constituída sob o regime jurídico de "serviço público", do que decorre que quaisquer prejuízos de funcionamento devem ser compensados pelo proprietário (ou seja, o município de Roma). De facto, a ACCL não era uma empresa sujeita ao direito privado, mas apenas uma entidade, com contabilidade separada, do município de Roma.
(9) A ACCL comprava leite fresco aos produtores locais e procedia à sua transformação e embalagem para venda, com o rótulo de "Centrale del Latte". Produzia também leite UHT e iogurtes. Os produtos eram vendidos num mercado local (Roma e arredores) de dimensões consideráveis (cerca de 4 milhões de consumidores).
(10) A ACCL concentrava tradicionalmente a sua gama de produtos no leite fresco, que representava mais de 90 % das vendas totais da produção. Esta percentagem foi, porém, diminuindo constantemente com o desenvolvimento da produção de outros produtos lácteos. Em 1996, o leite fresco representava 85 % do total de vendas. Os produtos secundários (como o iogurte e o leite UHT) representaram cerca de 6 % dos rendimentos em 1994, enquanto as vendas de iogurte duplicaram na primeira metade de 1995 devido ao lançamento de uma nova linha de produtos. Em 1996, a abertura de novos mercados proporcionou um crescimento de 129 % nas vendas de leite UHT. Durante o mesmo período, as vendas de iogurte e de natas frescas aumentaram 45,3 % e 34,8 %, respectivamente. À data da privatização, a ACCL detinha ainda uma quota de mercado significativa, se bem que em declínio constante, no mercado romano no que diz respeito ao seu principal produto, o leite fresco - 60 % do mercado local. No que se refere aos restantes produtos, a sua quota de mercado era, à época, marginal (por exemplo, 1 a 2 % para o leite UHT).
(11) A ACCL podia ser considerada desde o início uma empresa em dificuldade, com resultados operacionais sistematicamente negativos. As principais causas da difícil situação económica e financeira da empresa parecem ter sido o sobredimensionamento das estruturas de produção e uma subutilização considerável da capacidade de produção. Os custos relativos ao pessoal eram elevados e a mão-de-obra não possuía as qualificações adequadas às actividades especializadas requeridas pelo mercado. Consequentemente, o volume de negócios e a produtividade por empregado correspondiam a metade da média do sector. Além disso, a ACCL era também uma empresa com problemas de gestão que se caracterizava por um grau significativo de conflitos laborais.
Compensação dos prejuízos de funcionamento
(12) Desde 1992, o volume anual de negócios da empresa foi de cerca de 170 mil milhões de liras italianas, com prejuízos líquidos de 45,3 mil milhões de liras italianas em 1992 e de 30,7 mil milhões de liras italianas em 1993. Os prejuízos líquidos aumentaram para 75,6 mil milhões de liras italianas em 1994 na sequência da redução de pessoal (supressão de 141 postos de trabalho) e de outros prejuízos extraordinários. Os prejuízos globais ascenderam a 30 mil milhões de liras italianas em 1995 e a 33,5 mil milhões de liras italianas em 1996 (incluindo os prejuízos extraordinários, no montante de 23,7 mil milhões de liras italianas, registados nesses anos). As previsões para 1997(4) eram de um prejuízo de funcionamento de 17,664 mil milhões de liras italianas.
(13) Todos estes prejuízos de funcionamento foram compensados anualmente pelo município de Roma, ao abrigo do n.o 6 do artigo 23.o da Lei n.o 142/90, de 8 de Junho de 1990, relativa à organização das autonomias locais. Consequentemente, à data do início do procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, a Comissão considerou que o montante total das dívidas liquidadas pelo município se elevava a 215,1 mil milhões de liras italianas no período de 1992-1997.
(14) Ao dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, a Comissão considerou que os auxílios concedidos pelo município de Roma sob a forma de compensação das dívidas de funcionamento da ACCL constituíam auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado. Os auxílios eram susceptíveis de causar distorções na concorrência dado ter sido concedida a compensação de prejuízos operacionais a uma empresa que exercia a sua actividade num sector (produtos lácteos) em que as trocas comerciais intracomunitárias são significativas.
(15) No que respeita ao fundo da questão, a Comissão considerou que tais ajudas constituíam auxílios ao funcionamento, contrários à prática da Comissão em matéria de aplicação dos artigos 87.o, 88.o e 89.o do Tratado que, pela sua natureza, não conduziam ao desenvolvimento do sector ou da região(5).
(16) A Comissão observou que, tendo em conta os prejuízos de funcionamento "estruturais" da ACCL, a empresa podia ser considerada "em dificuldade", de acordo com as orientações comunitárias na matéria aplicáveis à data do início do procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado(6). A Comissão considerou que a compensação dessas dívidas incluiu inevitavelmente despesas que poderiam relacionar-se com um programa de reestruturação (reduções de pessoal, investimentos e reconversão da produção). Não obstante, a Comissão entendeu que, das três principais condições para a aceitação de um auxílio à reestruturação ao abrigo das orientações, duas não eram aparentemente satisfeitas no caso vertente (prevenção de distorções indevidas da concorrência e proporcionalidade entre os custos e os benefícios da reestruturação).
(17) De acordo com a apreciação da Comissão, o auxílio parecia cair no âmbito de aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, sem que pudesse beneficiar de qualquer das derrogações previstas nos n.os 2 e 3 daquele artigo.
(18) Na apreciação da conformidade com as disposições do Tratado em matéria de auxílios estatais, a Comissão entendeu que, no caso vertente, deveria ser tido em conta o facto de a compensação das dívidas da empresa se ter verificado no quadro de um estatuto jurídico de "serviço público". De facto, o município de Roma geria um "serviço público" de recolha, transformação e comercialização de leite para consumo humano, por intermédio de uma empresa especial. O município de Roma estava obrigado a pagar os chamados custos sociais de tais empresas devido ao facto de gerirem um "serviço público".
(19) Nos termos do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado, as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ficam submetidas ao disposto no Tratado, designadamente às regras da concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada. De acordo com as informações disponíveis, as actividades da ACCL não pareciam apresentar quaisquer especificidades que justificassem a ponderação da possibilidade de aplicação de uma derrogação, ao abrigo do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado(7).
(20) Acresce que a Comissão considerou que as empresas que produzem e comercializam produtos do anexo I do Tratado abrangidos por uma organização comum de mercado não podem ser consideradas empresas que tenham sido encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral, na acepção do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado. O funcionamento do mercado comum, no que diz respeito ao leite e aos produtos lácteos (assim como a outros produtos sujeitos a organizações comuns de mercado), é incompatível com as intervenções estatais no mercado por intermédio de empresas que prossigam outros objectivos que não a eficácia económica.
(21) Consequentemente, a Comissão concluiu que os artigos 87.o e 88.o do Tratado se aplicavam plenamente ao auxílio concedido pelo município de Roma para a compensação das dívidas de funcionamento da ACCL.
Auxílios aos produtores de leite do Lácio
(22) O apoio aos produtores locais de leite é considerado como uma das razões para a sujeição da empresa às normas de "serviço público". De acordo com as informações disponíveis à data do início do procedimento previsto no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado, a ACCL tinha contratos de fornecimento com cooperativas produtoras de leite do Lácio, que asseguravam quantidades superiores às que uma empresa teria possibilidades de vender no mercado livre, a preços muito favoráveis para os produtores. Além disso, as "autoridades governamentais" italianas teriam pedido à ACCL que comprasse o leite a preços mais elevados nas zonas "desfavorecidas".
(23) Nos termos das disposições da organização comum de mercado, os preços do leite são fixados pelo mercado. Assim sendo, as diferenças de preços oferecidos pelos transformadores devem reflectir a relação entre a oferta e a procura, a política comercial da empresa e a sua situação financeira. Dado que a ACCL gerava anualmente dívidas de funcionamento significativas, afigura-se que esta empresa apenas podia manter o pagamento de preços elevados e assegurar o escoamento aos produtores locais graças ao facto de operar em regime de "serviço público", o que permitia ao Estado assumir anualmente as dívidas não pagas.
(24) A Comissão considera que a sujeição da ACCL ao regime jurídico de "serviço público" e o financiamento de compras de leite a preços favoráveis aos produtores de leite do Lácio constituem um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado. Quanto ao fundo, o auxílio é considerado parte dos prejuízos de funcionamento da ACCL desde a sua criação (1992). Pelas razões supramencionadas em relação à compensação de prejuízos operacionais da ACCL, a Comissão considerou que estes auxílios eram incompatíveis com o mercado comum. Além disso, entendeu que tais medidas podiam constituir também uma violação das disposições da organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos(8).
(25) Atendendo às incertezas existentes no que se referia às modalidades exactas e aos montantes de tais auxílios, a Comissão solicitou às autoridades italianas que prestassem a todas as informações úteis para a avaliação do montante global do auxílio concedido pelo Governo italiano a favor dos produtores de leite do Lácio a partir de 1992, data de criação da ACCL. Nomeadamente, a Comissão solicitou que lhe fossem transmitidos os dados estatísticos relativos às entregas efectuadas pelos produtores de leite do Lácio e aos preços pagos pela ACCL, assim como a média dos preços ou, se possível, os preços pagos pelo outros operadores do mercado, juntamente com toda a legislação relevante.
Privatização da ACCL
(26) Em Junho de 1995, o município de Roma deu início ao processo de privatização da ACCL. Em Novembro de 1995, o município contratou um consultor ("JP Morgan") para elaborar um plano industrial. Em fins de Março de 1996, o consultor apresentou uma avaliação da empresa e uma proposta de gestão do processo de venda.
(27) A 8 de Julho de 1996, o Conselho municipal de Roma decidiu revogar o estatuto de "serviço público" da ACCL e transformá-la numa empresa de direito privado (SpA - sociedade de capitais), tendo em vista a sua privatização. Esta decisão abrangia igualmente o processo de venda, a efectuar por negociação directa, de acordo com certos parâmetros relacionados com o controlo do processo pelo Estado e com a protecção dos interesses dos trabalhadores e dos produtores de leite locais. Por esta decisão, os activos da ACCL eram transferidos para a "Centrale del Latte di Roma SpA", cujo capital social total, de 200 milhões de liras italianas, era atribuído ao município de Roma (95 %) e à sociedade "Risorse per Roma SpA" (5 %), totalmente detida pelo mesmo município. A privatização concretizar-se-ia por meio de aumento do capital próprio dos proprietários. O passivo da "Azienda Speciale Centrale del Latte" ficava inscrito na demonstração de resultados desta última empresa, que seria objecto de um processo de liquidação.
(28) No âmbito do processo de venda foi publicado um anúncio em dois dos maiores jornais italianos, a 2 e 3 de Outubro de 1996, convidando as empresas interessadas a participarem na venda de acções da "Centrale del Latte SpA". O consultor recebeu, dentro do prazo fixado, 25 propostas, quer de entidades económicas individuais, quer de associações temporárias de empresas. A 30 de Dezembro de 1996, o consultor enviou a todos os interessados um convite à apresentação de propostas. Foram recebidas quatro propostas completas e o consultor apresentou um relatório em que recomendava o início de negociações directas com os quatro candidatos. Entre 5 de Março e 6 de Maio de 1997, o consultor efectuou a ronda final de negociações com as empresas seleccionadas.
(29) Entretanto, a 22 de Maio de 1997, o valor da empresa foi avaliado por um perito independente designado pelo presidente do Tribunal de Roma (nos termos do artigo 2343.o do Código Civil italiano). De acordo com essa avaliação, o valor económico da "Centrale del Latte di Roma SpA" era de 75,272 mil milhões de liras italianas.
(30) Após a ronda final de negociações, o consultor apresentou um relatório ao município de Roma em que recomendava a venda da "Centrale del Latte di Roma SpA" à empresa A*(9), que apresentara a melhor proposta. De facto, esta empresa ofereceu 75,472 mil milhões de liras italianas por 75 % das acções da "Centrale del Latte di Roma SpA" e 106,6 mil milhões de liras italianas por 100 % do capital. Os outros concorrentes ofereceram valores significativamente mais baixos: a oferta da empresa B* foi de 55,105 mil milhões de liras italianas, a da empresa C* de 43,944 mil milhões de liras italianas e a da empresa D* de 37,5 mil milhões de liras italianas, por 75 % das acções da "Centrale del Latte di Roma SpA". No que diz respeito à parte de 20 % das acções reservadas para os produtores locais de leite fresco, o município de Roma decidiu que seriam aplicáveis a estes produtores as mesmas condições de preço que tinham sido oferecidas pelo principal comprador de 75 % das acções. Além disso, o relatório do consultor mencionava que:
- a proposta da empresa A* incluía um plano industrial de investimentos de 59,409 mil milhões de liras italianas ao longo dos cinco anos seguintes (21,003 mil milhões de liras italianas para investimentos no melhoramento industrial e 38,406 mil milhões de liras italianas para marketing). Os restantes concorrentes propuseram-se investir um montante inferior, durante o mesmo período: a empresa B*, 58,014 mil milhões de liras italianas, a empresa C*, 55,405 mil milhões de liras italianas e a empresa D* 41,345 mil milhões de liras italianas,
- a empresa A* propunha a manutenção de 200 dos 392 postos de trabalho existentes, nos cinco anos seguintes; as outras propostas eram de 300, pela empresa B*, de 256, pela empresa C* e de 142, pela empresa D*,
- A empresa A* comprometeu-se a comprar aos produtores de leite do Lácio 80 %, pelo menos, da matéria-prima de que necessitasse (uma das empresas não estava preparada para aceitar este compromisso); comprometeu-se igualmente a não transferir a fábrica da sua localização actual em Roma.
(31) A 26 de Junho de 1997, o município de Roma decidiu vender 75 % das acções da "Centrale del Latte di Roma SpA" à empresa A*, por um montante global de 75,472 mil milhões de liras italianas. Os restantes 25 % foram vendidos posteriormente à mesma empresa pelo preço global de 106,6 mil milhões de liras italianas.
(32) De acordo com a sua prática constante, a Comissão considera que a privatização de uma empresa cujo proprietário é uma entidade pública não implica a existência de um auxílio estatal, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, se:
- a sua venda se efectuar mediante um concurso público, transparente e incondicional, ou por processos equivalentes,
- for aceite a proposta mais elevada,
- todos os candidatos dispuserem de tempo e informações suficientes para avaliarem de modo adequado os bens que se encontram à venda antes de formularem as suas propostas(10).
(33) A Comissão constata que o município de Roma decidiu não organizar um concurso público formal. Este processo parece ter constituído uma opção deliberada, para manter a produção da empresa, assegurar o fornecimento pelo produtores locais e a estabilidade da empresa. No caso vertente, a Comissão constata que os anúncios foram publicados apenas em dois jornais, distribuídos a nível nacional. Não podendo excluir a hipótese de que outras empresas europeias pudessem estar interessadas na privatização, a Comissão entende que este processo pode não ter sido suficiente para garantir uma participação alargada a empresas que operam fora de Itália.
(34) No que respeita às informações, a Comissão concluiu que o processo de privatização proporcionou tempo e informações suficientes para que os potenciais compradores apresentassem as suas propostas.
(35) No que concerne à adjudicação à proposta mais vantajosa, a Comissão constata que a empresa adjudicatária ofereceu um montante de capital significativamente mais elevado do que os seus concorrentes (106,6 mil milhões de liras italianas). Esta proposta foi também significativamente mais elevada do que o valor da empresa, conforme avaliação de um perito independente (75,272 mil milhões de liras italianas), não obstante o mesmo candidato ter igualmente assumido vários compromissos onerosos.
(36) Ainda que a empresa tenha sido vendida ao autor da proposta mais elevada, por um preço significativamente superior ao seu valor estimado, subsiste a possibilidade de existência de auxílio estatal se o preço que o investidor privado pagou foi inferior ao que teria pago na ausência de tais cláusulas. De facto, a Comissão considera que o valor de mercado da empresa em causa seria o preço que um investidor privado teria pago na ausência de quaisquer condições de venda, nomeadamente as que dizem respeito à manutenção de um certo nível de emprego e ao fornecimento de matéria prima pelos produtores locais.
(37) Tendo presente o que antecede e com base nas informações disponíveis à época, a Comissão não pôde excluir a concessão de um auxílio ao comprador através do processo de privatização.
(38) Além da possibilidade de um auxílio ao comprador através do processo de privatização, a Comissão analisou ainda o impacto favorável das condições de venda para os produtores de leite do Lácio. A Comissão teve em conta que os candidatos se deviam comprometer a comprar pelo menos 80 % da sua matéria-prima aos produtores de leite do Lácio (ou uma percentagem diferente, se exigida pela legislação aplicável) durante cinco anos, contanto que os preços correspondessem aos de mercado.
(39) Para uma empresa que produz principalmente leite fresco, a distância dos fornecedores da matéria-prima parece ser relevante no processo de produção/comercialização. Os produtores de leite do Lácio gozam desta vantagem concorrencial "natural" em relação a outros produtores italianos e comunitários. Se esta vantagem concorrencial não é suficiente para compensar outras desvantagens, a Comissão deve presumir que esses produtores são, de um modo geral, menos eficientes do que outros produtores comunitários. Assim sendo, a imposição de uma cláusula que obriga a empresa a comprar 80 %, pelo menos, do seu abastecimento aos produtores de leite do Lácio parece indicar que tal se não verificaria em condições normais de mercado.
(40) Além disso, a Comissão considerou pouco clara a possibilidade de redução da percentagem de 80 % de abastecimento de leite para "uma percentagem diversa, se exigida por legislação aplicável", dado não ter conhecimento de qualquer disposição da organização comum de mercado que autorize legislação nesse sentido. A Comissão convidou as autoridades italianas a prestarem todas as informações relevantes para a apreciação desta cláusula, devendo também ser transmitida à Comissão toda a legislação relevante.
(41) A condição imposta ao comprador de aquisição de um mínimo de 80 % da sua matéria-prima aos produtores locais configura um tratamento preferencial, que constitui quer um auxílio estatal a favor daqueles produtores, quer uma violação da correspondente organização comum de mercado.
III
COMENTÁRIOS DA ITÁLIA
(42) As autoridades italianas apresentaram as suas observações por cartas de 6 de Julho de 1998, 26 de Julho de 1998 e 13 de Janeiro de 2000.
Compensação dos prejuízos de funcionamento
(43) A Itália contesta a avaliação segundo a qual o montante global da dívida compensada teria ascendido a 215,1 mil milhões de liras italianas, assim como o facto de a Comissão ter tido em consideração nos seus cálculos o período de 1992-1997. Antes de mais nada, o ano de 1992 deveria ter sido ignorado (a ACCL foi criada em Dezembro de 1992) e, por outro lado, deveria ser tido também em conta que as despesas de 1997 foram muito influenciadas pelo processo de liquidação. Da mesma maneira, no que se refere aos prejuízos globais registadas pela empresa, uma parte significativa dos mesmos (99,25 mil milhões de liras italianas) foi coberta com os fundos próprios da ACCL e 5 mil milhões de liras italianas nunca chegaram a ser cobertos. Consequentemente, a Itália considera que o montante global compensado a considerar se deveria limitar aos 96,654 mil milhões de liras italianas compensados no período de 1993-1996.
(44) De acordo com as autoridades italianas, a compensação de dívidas pelo município de Roma foi efectuada com o objectivo de restabelecer a solidez financeira da ACCL, com vista a uma futura privatização. Consequentemente, foi respeitado o princípio do investidor privado operando numa economia de mercado.
(45) As autoridades italianas observam que as medidas não afectam as trocas comerciais. No que a este ponto se refere, a Itália afirma que a ACCL exercia a sua actividade principalmente no mercado do leite fresco que, devido às obrigações legais impostas à comercialização do produto (que não pode ser efectuada mais de quatro dias depois do embalamento), na prática a venda só pode ser efectuada em localidades relativamente próximas da zona de produção. Consequentemente, em Itália, o mercado do leite fresco é um mercado tipicamente regional e não há trocas comerciais com outros Estados-Membros, a não ser nalgumas regiões da Itália Setentrional.
(46) Caso a Comissão considere que a referida compensação deve ser classificada como um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, a Itália entende que se verificam as condições que permitem beneficiar de uma derrogação, por força do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o, uma vez que se trata de um auxílio compatível com as orientações comunitárias relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade(11).
(47) A Itália afirma que as intervenções a favor da ACCL respeitaram plenamente as condições das orientações em vigor, tendo sido efectuadas no âmbito de um programa de reestruturação destinado a restabelecer a viabilidade da empresa, evitando as distorções indevidas da concorrência e respeitando o critério da proporcionalidade.
(48) A ACCL era uma empresa em dificuldade na acepção prevista nas orientações relevantes. De acordo com a Itália, esta conclusão é inegável, tendo em conta a necessidade de compensação anual das dívidas de funcionamento da empresa.
(49) Com vista a uma futura privatização da empresa, um grupo de peritos do sector elaborou um plano de reestruturação para o período de 1995-1997 (denominado "plano industrial") destinado a reestruturar e relançar a empresa e a melhorar a produção e as condições de comercialização. O plano industrial previa três fases consecutivas: reestruturação, em 1995, consolidação, em 1996, e diversificação da produção, em 1997.
(50) O plano compreendia medidas de reestruturação interna destinadas a restaurar a viabilidade a longo prazo da ACCL. As principais medidas eram as seguintes:
- racionalização das despesas gerais e dos custos industriais,
- redução acentuada do pessoal (de 610 postos de trabalho em 1993 para 402 em 1997),
- investimentos de substituição (10 mil milhões de liras italianas) destinados a aumentar a eficiência e a reduzir o impacto ambiental, sem aumento da capacidade,
- reestruturação e restabelecimento da eficiência da linha de distribuição,
- reorientação da gama de produtos em direcção a produtos de mais valor acrescentado (leite UHT, leite especial, iogurte, sumos de fruta, etc.).
(51) Estas medidas internas destinavam-se a restaurar a viabilidade da empresa num prazo realista, permitindo restabelecer o equilíbrio financeiro. A execução do plano de reestruturação permitiu que a empresa obtivesse resultados positivos (1,5 mil milhões de liras italianas, de acordo com o balanço de 1998).
(52) No que se refere a evitar distorções indevidas da concorrência, as autoridades italianas sublinham que as intervenções se relacionavam exclusivamente com o restabelecimento da viabilidade da empresa e que não tiveram consequências desfavoráveis para os concorrentes. Todas as medidas adoptadas tiveram como único efeito uma redução considerável do pessoal, um aumento da eficiência das instalações de produção e a diversificação da gama de produtos, de modo a incluir produtos com mais valor acrescentado. Para corroborar esta argumentação, a Itália cita o facto de que as autoridades antimonopólio italianas, que avaliaram a aquisição da ACCL nos termos dos artigos 81.o e 82.o do Tratado, concluíram que as intervenções a favor da empresa não tinham tido consequências desfavoráveis para a concorrência no mercado do leite. A Itália sublinha que não foi adoptada uma política de comercialização agressiva nem foi criada uma base de consumidores "cativos".
(53) As autoridades italianas acrescentam que o plano de reestruturação era proporcional ao objectivo prosseguido, ou seja, a venda da ACCL nas melhores condições possíveis, afirmando ainda que a ACCL contribuiu significativamente com os seus recursos próprios para o processo de reestruturação (44 mil milhões de liras italianas). A Itália observa também que caso o município de Roma tivesse optado pela liquidação da empresa, incorreria em custos muito mais elevados.
(54) De acordo com as autoridades italianas, a validade do processo de reestruturação foi confirmada pelo comprador privado, que pôs em prática as orientações de reestruturação e o plano industrial, depois de ter assumido o controlo da empresa.
(55) Caso a Comissão entenda que o auxílio não é compatível com o n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, a Itália observa que o beneficiário do mesmo é a ACCL, e não a "Centrale del Latte di Roma SpA". Uma vez que, segundo a Itália, o processo de venda respeitou plenamente as condições impostas pelo mercado, a seu ver a "Centrale del Latte di Roma SpA" e o seu comprador não teriam derivado nenhum benefício dos auxílios anteriores. Por consequência, a recuperação dos auxílios deve ser pedida à ACCL e não à "Centrale del Latte di Roma SpA".
Auxílios aos produtores de leite do Lácio
(56) De acordo com a Itália, ACCL não só nunca comprou leite aos produtores locais a preços superiores aos de mercado, como também nunca comprou quantidades superiores àquelas de que necessitava. No que se refere aos preços pagos aos produtores, a Itália sublinha que a ACCL aplicou as disposições da Lei n.o 88, de 16 de Março de 1988, que regula os acordos interprofissionais e os contratos de cultura e venda de produtos agrícolas.
(57) Para corroborar esta afirmação, a Itália apresentou estatísticas sobre os preços pagos pela ACCL, comparados com os que eram pagos por um operador privado da região do Lácio.
POSIÇÃO NUMA TABELA
(58) No que se refere às quantidades de matéria-prima adquiridas pela ACCL, a Itália afirma que a aquisição de matéria-prima foi efectuada em conformidade com os contratos de fornecimento celebrados com as associações de produtores. A Itália transmitiu informações destinadas a demonstrar que as quantidades totais de leite compradas pela ACCL diminuíram constantemente entre 1993 e 1997 e que a relação entre os produtos transformados e as entregas de leite se manteve constante ao longo do mesmo período (situando-se entre os 90 % e os 93 %).
Privatização da ACCL
(59) De acordo com as autoridades italianas, a privatização da ACCL foi efectuada em conformidade com a Lei n.o 474/94 relativa à venda de bens públicos, que prevê a possibilidade de efectuar essas vendas por negociação privada. De acordo com as autoridades italianas, a legislação comunitária relevante não impõe nestes casos a realização de um concurso público, o que não põe em causa a transparência do processo.
(60) O processo de privatização foi efectuado com a colaboração de um consultor seleccionado de acordo com o processo previsto na Directiva 92/50/CEE do Conselho, de 18 de Junho de 1992, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos públicos de serviços(12). O consultor seleccionado foi um prestigiado banco de investimento internacional ("JP Morgan").
(61) Na opinião das autoridades italianas, a publicação do anúncio da privatização da ACCL em dois jornais nacionais foi amplamente suficiente para informar um público muito vasto, como o comprova o facto, sublinhado pela Itália, de o consultor ter recebido 25 propostas. No que se refere ao facto de não terem sido publicados anúncios na imprensa internacional, a Itália argumenta que, devido às características específicas do mercado do leite fresco e aos aspectos assumidos pela privatização, se supusera que esta só interessaria às empresas italianas ou a empresas estrangeiras que estivessem já estabelecidas em Itália. As autoridades italianas excluem a possibilidade de que operadores que ainda não estivessem estabelecidos em Itália pudessem estar interessados na privatização e sublinham que seria estranho que os operadores estrangeiros que pudessem eventualmente estar interessados em estabelecer-se em Itália não lessem regularmente o principal jornal financeiro italiano, em que foi publicado um dos anúncios.
(62) No que se refere à adjudicação à proposta mais elevada, as autoridades italianas citam as afirmações da Comissão no acto que deu início ao processo previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado: "A Comissão registou que o candidato vencedor ofereceu um montante de capital significativamente mais elevado do que os seus concorrentes (106,6 mil milhões de liras italianas). Esta proposta foi também significativamente mais elevada do que o valor da empresa, conforme avaliação de um perito independente (75,272 mil milhões de liras italianas), não obstante o mesmo candidato ter igualmente assumido vários compromissos onerosos". Na opinião das autoridades italianas, esta apreciação, conjugada com o grau de abertura e transparência da proposta, é mais do que suficiente para garantir que não foi concedido ao comprador qualquer auxílio estatal, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(63) De acordo com as autoridades italianas, a afirmação da Comissão segundo a qual ainda que a empresa tenha sido vendida ao autor da proposta mais elevada, por um preço significativamente superior ao seu valor estimado, subsiste a possibilidade de existência de auxílio estatal se o preço que o investidor pagou foi inferior ao que teria pago na ausência de tais cláusulas, baseia-se em considerações puramente abstractas e especulativas, sem qualquer relevância prática.
(64) Finalmente, as autoridades italianas afirmam que o princípio geral segundo o qual uma privatização não deve ser sujeita a determinadas condições não tem valor absoluto. As condições impostas podem ser compatíveis com o princípio do investidor privado a operar numa economia de mercado (a Itália cita o exemplo da venda da "Rolls Royce", em que os intervenientes foram duas empresas privadas).
(65) Em segundo lugar, a Itália defende que a Comissão não dispõe de dados empíricos que demonstrem que as condições impostas no âmbito da privatização influenciaram, e muito menos de forma significativa, o valor de mercado da empresa. As autoridades italianas sublinham que a avaliação da empresa utilizada para determinar o valor de mercado da mesma foi efectuada na ausência de quaisquer condições e que o preço final foi superior em 29 % ao valor estimado. Além disso, a Itália sublinha que o preço final oferecido pelo comprador (106,6 mil milhões de liras italianas) era igual ao da proposta de um outro concorrente que não estava preparado para aceitar as mesmas condições.
(66) As autoridades italianas afirmam que não foi preenchida uma das condições de aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado e que portanto, a seu ver, o comprador não derivou nenhum benefício do processo de privatização.
(67) Acessoriamente, as autoridades italianas defendem que, ainda que na opinião da Comissão subsista a possibilidade de existência de um auxílio ao comprador no âmbito do processo de privatização, esse auxílio deverá ser considerado compatível com o Tratado, nos termos do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o, enquanto auxílio destinado a facilitar a privatização e instrumento destinado a eliminar as distorções da concorrência por que as empresas públicas são normalmente responsáveis.
(68) No que se refere à cláusula imposta ao comprador da "Centrale del Latte di Roma SpA", nos termos da qual este deve comprar pelo menos 80 % da matéria-prima aos produtores de leite locais, a Itália defende que tal condição não constitui um auxílio estatal, uma vez que as mesmas cláusulas prevêem que a compra do leite deverá ser efectuada em condições de mercado.
IV
APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO
Aplicabilidade do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado
(69) Nos termos do disposto no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
(70) O artigo 37.o do Regulamento (CE) n.o 1255/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos(13), estipula que, salvo disposição em contrário do mesmo regulamento, os artigos 87.o, 88.o e 89.o do Tratado são aplicáveis à produção e ao comércio dos produtos enumerados no artigo 1.o, que regula praticamente todos os produtos da ACCL (leite fresco, leite UHT, iogurte e outros produtos lácteos).
(71) Por consequência, os artigos 87.o a 89.o do Tratado aplicam-se integralmente às intervenções do município de Roma a favor da ACCL. Para avaliar a existência de auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, a Comissão analisou separadamente três medidas: compensação dos prejuízos de funcionamento, intervenções a favor dos produtores de leite do Lácio e auxílios concedidos no âmbito do processo de privatização.
Compensação dos prejuízos de funcionamento
(72) A Comissão aceita a argumentação aduzida pelas autoridades italianas, nos termos da qual a dívida compensada ascende no total a 96,6 mil milhões de liras italianas. Em primeiro lugar, são assim excluídos os anos de 1992 (criação da ACCL em Dezembro de 1992) e de 1997 (venda da empresa em Junho de 1997). Em segundo lugar, a Comissão concorda com o facto de que uma parte significativa da dívida da ACCL foi coberta com fundos próprios (99,25 mil milhões de liras italianas) e de que 5 mil milhões de liras italianas nunca foram compensados.
(73) Por consequência, entre 1993 e 1996 o município de Roma compensou sistematicamente os prejuízos de funcionamento da ACCL, até ao montante global de 96,6 mil milhões de liras italianas. Estas compensações são assim consideradas como a concessão de auxílios provenientes de recursos estatais (o município de Roma é uma autoridade pública) a favor de uma determinada empresa agro-industrial, que recebeu inegavelmente uma vantagem económica e financeira indevida, em prejuízo de outros concorrentes, na Itália e noutros Estados-Membros, que não beneficiaram do mesmo contributo.
(74) As medidas em questão afectam inegavelmente as trocas comerciais entre os Estados-Membros: efectivamente, as trocas intracomunitárias de leite são intensas. Em 1998, as importações italianas de leite proveniente de todos os outros Estados-Membros foram de 4,34 milhões de toneladas, ao passo que as exportações italianas para todos os outros Estados-Membros da UE ascenderam no total a 20391 toneladas. No mesmo ano, a Itália produziu leite no valor de 4,2 mil milhões de ecus, ao passo que o valor da produção da UE no seu conjunto foi de 38,5 mil milhões de ecus(14).
(75) Não estão disponíveis dados específicos a nível comunitário sobre as trocas comerciais de que foi objecto o principal produto da ACCL (leite fresco). A quota de mercado deste produto detida em 1997 pela ACCL no mercado romano era de 60 %. A Itália afirma, porém, que as medidas em questão não afectam as trocas comerciais entre os Estados-Membros, devido às características específicas do mercado do leite fresco (prazos rigorosos de validade e comercialização, a nível regional).
(76) Todavia, a Comissão entende que o mercado relevante que deve ser tido em consideração no caso vertente é o mercado do leite da UE no seu conjunto: esta definição abrange todos os tipos de leite a que o leite fresco da ACCL faz ou pode fazer concorrência, assim como o mercado dos produtos que podem substituir o leite fresco nos hábitos dos consumidores (nomeadamente o leite UHT). Além disso, o Tribunal de Justiça estatuiu que um auxílio a uma empresa pode ser susceptível de afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros e de falsear a concorrência, quando essa empresa se encontra em concorrência com produtos provenientes de outros Estados-Membros, sem ela própria ser exportadora, ou quando não existe sobrecapacidade no sector em causa. De facto, quando um Estado-Membro concede um auxílio a uma empresa, a produção interna pode ser mantida ou aumentada, daí resultando uma diminuição das hipóteses de as empresas estabelecidas noutros Estados-Membros exportarem os seus produtos para o mercado deste Estado-Membro. Um tal auxílio é assim susceptível de afectar o comércio entre os Estados-Membros e de falsear a concorrência(15).
(77) A Comissão conclui, portanto, que as medidas destinadas a compensar os prejuízos de funcionamento da ACCL caem no âmbito de aplicação do disposto no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
Auxílios aos produtores de leite do Lácio
(78) Ao dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, tendo em consideração as afirmações feitas na denúncia relativamente aos preços mais elevados pagos aos produtores locais ou às quantidades mais elevadas adquiridas, a Comissão considerou que a sujeição da ACCL ao regime jurídico de "serviço público", em que os prejuízos de funcionamento eram compensados anualmente, representava um auxílio estatal a favor dos produtores de leite do Lácio.
(79) De acordo com as autoridades italianas, não existem disposições específicas que obriguem a ACCL a comprar o leite aos produtores do Lácio. Além disso, a Comissão observa que a política de preços adoptada no passado pela ACCL consistia em respeitar o nível fixado pelos acordos intersectoriais relativos ao leite. Os vários dados estatísticos apresentados à Comissão revelam claramente que os preços pagos pela ACCL eram sistematicamente inferiores aos que eram pagos por uma grande empresa privada que exercia a sua actividade no mesmo sector. Os dados estatísticos revelam também que as quantidades adquiridas foram sempre proporcionais à produção da ACCL.
(80) Por consequência, com base nas informações transmitidas pelas autoridades italianas e na ausência de provas susceptíveis de demonstrar a existência de uma política de preços favorável aos produtores de leite do Lácio, a Comissão conclui que a actividade da ACCL entre 1993 e 1997 não comportou a concessão de auxílios estatais a favor dos produtores de leite do Lácio, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
Privatização da ACCL
(81) Ao dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, a Comissão não pôde excluir, com base nas informações disponíveis à época, que tivesse sido concedido um auxílio ao comprador, no âmbito do processo de privatização.
(82) As dúvidas alimentadas pela Comissão diziam respeito a dois aspectos diferentes. Em primeiro lugar, a publicação do anúncio de privatização da ACCL foi efectuada apenas em dois jornais italianos e não se pode excluir que outras empresas europeias pudessem estar interessadas na privatização. Em segundo lugar, ainda que a empresa tenha sido vendida ao autor da proposta mais elevada, por um preço significativamente superior ao seu valor estimado, a venda foi sujeita a certas condições. Subsiste assim a possibilidade de existência de auxílio estatal, se o preço que o investidor privado pagou foi inferior ao que teria pago na ausência de tais cláusulas, nomeadamente a que se refere à manutenção de um certo nível de emprego e ao fornecimento da matéria-prima pelos produtores locais.
(83) A Itália contestou a posição assumida pela Comissão quando deu início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado e considera que a privatização não comportou a concessão de um auxílio estatal ao comprador, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(84) No que se refere aos motivos específicos que suscitaram as dúvidas da Comissão, as autoridades italianas afirmam que os anúncios publicados foram amplamente suficientes para informar do processo de privatização um público muito vasto, como o comprova o facto, sublinhado pela Itália, de terem sido recebidas 25 propostas. Além disso, a Itália considera abstracta e especulativa a argumentação segundo a qual as condições ligadas à privatização teriam tido impacto no valor de mercado da empresa e nega a existência de elementos objectivos que provem que o preço foi influenciado por essas condições. Por consequência, a Itália defende a posição de que não foram utilizados recursos estatais.
(85) Por ocasião da análise preliminar do auxílio, a Comissão teve exclusivamente em conta a sua prática constante em matéria de venda de bens públicos (ver considerando 32). Nesta fase, a Comissão considera que a análise inicial deve ser integrada numa apreciação do processo de privatização efectuada à luz da comunicação da Comissão no que respeita a auxílios estatais no âmbito da venda de terrenos e imóveis públicos(16).
(86) De acordo com essa comunicação, uma venda de um terreno ou de um imóvel público realizada nas sequência de um concurso público e incondicional, suficientemente publicitado, não inclui quaisquer auxílios estatais. Esta disposição não se aplica ao caso vertente, uma vez que a venda da empresa não foi incondicional.
(87) A mesma comunicação contém normas que permitem determinar a existência de auxílios estatais, em caso de venda efectuada na ausência de um concurso incondicional. Nesse caso, o valor de mercado de um activo deve ser determinado por uma avaliação independente, efectuada por um perito avaliador antes do início das negociações de venda. Poderá ser considerada compatível com as condições de mercado uma margem de tolerância máxima de 5 % relativamente ao valor estabelecido. Além disso, as obrigações especiais atinentes ao terreno ou ao imóvel e não ao adquirente ou às actividades económicas que este desenvolve podem estar relacionadas com a venda desde que tenham por objectivo salvaguardar o interesse público, na medida em que sejam impostas a todos os adquirentes e susceptíveis de ser preenchidas por qualquer adquirente.
(88) Resulta assim da referida comunicação que, nos processos de venda de bens públicos, os Estados-Membros não são obrigados a organizar concursos públicos formais ou a aplicar as disposições das directivas em matéria de concursos públicos. Por consequência, independentemente do facto de ter sido feita uma publicidade mais ou menos activa e ampla, a venda de bens públicos por negociação directa é compatível com a regulamentação comunitária.
(89) No que se refere ao preço de venda da empresa, e no caso de vendas efectuadas sem que tenha sido realizado um concurso público formal, a Comissão normalmente impõe apenas que o preço de venda esteja de acordo com o valor de mercado do activo, tal como foi avaliado por um perito independente.
(90) Em primeiro lugar, constata-se que já tinha sido efectuada uma avaliação anteriormente à ronda final de negociações, nos termos do artigo 2343.o do Código Civil italiano. O perito designado pelo presidente do Tribunal de Roma estimara o valor global da "Centrale del Latte di Roma SpA" em 75,272 mil milhões de liras italianas. A Comissão observa que a empresa foi vendida ao autor da proposta de valor mais elevado. Esta proposta (106,6 mil milhões de liras italianas) era também superior em 29 % ao valor de mercado da empresa, tal como foi calculado pelo avaliador.
(91) No que se refere às condições de venda, a Comissão observa que a venda de bens públicos em condições específicas é compatível com o direito comunitário se essas condições não constituírem uma discriminação do ponto de vista do adquirente. Efectivamente, na venda em questão todas as condições (manutenção dos postos de trabalho, desenvolvimento de um plano industrial, obrigação de comprar pelo menos 80 % da matéria-prima aos produtores locais e de não transferir a fábrica para outra localização durante cinco anos) não são discriminatórias do ponto de vista do adquirente. A Comissão considerou também que algumas destas condições podiam afectar o preço real de mercado da empresa. No que se refere aos postos de trabalho, a Comissão registou que o comprador se comprometeu a manter apenas 200 dos 392 postos de trabalho existentes. Tendo em conta outras propostas e as estimativas do plano industrial. este número de postos de trabalho parece ser adequado a um funcionamento normal da empresa. O comprador comprometeu-se também a aplicar um plano de investimentos no montante global de 59,409 mil milhões de liras italianas, superior ao das propostas dos outros candidatos. No que se refere às outras condições, parecem ter por objectivo assegurar a manutenção do modelo de produção da empresa. Portanto, a Comissão está de acordo com as autoridades italianas, considerando que não é possível calcular o efeito destas condições no preço de mercado e que esse efeito pode ser neutralizado pelo facto de a proposta do candidato seleccionado ser substancialmente superior ao valor da empresa, tal como foi estimado pela avaliação independente (42 %).
(92) Consequentemente, as dúvidas alimentadas inicialmente pela Comissão quanto à eventual concessão ao comprador, no âmbito do processo de privatização, de auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, foram dissipadas.
(93) Atendendo a esta conclusão, a Comissão entendeu que não seria necessário proceder a um exame ulterior das condições de venda, nos termos dos artigos 87.o, 88.o e 89.o do Tratado.
Possíveis derrogações, nos termos do artigo 87.o do Tratado
(94) Tendo em conta a apreciação precedente, a Comissão concluiu que a existência de auxílios de Estado na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado só pode ser confirmada relativamente a um dos três aspectos que foram tidos em consideração inicialmente para dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, a saber, a compensação dos prejuízos de funcionamento da ACCL.
(95) Todavia, a proibição de concessão de auxílios estatais prevista no n.o 1 do artigo 87.o não é incondicional. As derrogações enumeradas no n.o 2 do mesmo artigo são manifestamente inaplicáveis atendendo à natureza das medidas de auxílio em causa e aos seus objectivos. De resto, a Itália não invocou a aplicabilidade do n.o 2 do artigo 87.o a tais medidas.
(96) O n.o 3 do artigo 87.o especifica as circunstâncias em que o auxílio estatal pode ser considerado compatível com o mercado comum. Esta compatibilidade deve ser avaliada do ponto de vista da Comunidade e não do do Estado-Membro em causa. No interesse do funcionamento do mercado comum, as derrogações à proibição de concessão de auxílios estatais devem ser interpretadas de forma restritiva.
(97) O n.o 3, alínea a), do artigo 87.o é manifestamente inaplicável, uma vez que o auxílio se não destinava a promover o desenvolvimento de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo ou em que exista grave situação de subemprego.
(98) No que se refere ao n.o 3, alínea b), do artigo 87.o, o auxílio em questão não se destina a fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum ou a sanar uma perturbação grave da economia italiana.
(99) O auxílio também se não destina nem é susceptível de realizar os objectivos previstos no n.o 3, alínea d), do artigo 87.o
(100) Nos termos do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, podem ser considerados compatíveis com o mercado comum os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum.
(101) Na apreciação preliminar, a Comissão observa que, entre o fim de 1992 e a venda da empresa, em meados de 1997, a ACCL desenvolveu a sua actividade no âmbito de um regime de "serviço público", do que decorria que quaisquer prejuízos de funcionamento deveriam ser compensados pelo município de Roma. No caso vertente, a Comissão consideraria normalmente tais compensações como auxílios ao funcionamento, que se não traduzem no desenvolvimento do sector ou da região(17).
(102) Porém, a Itália assevera que estes auxílios satisfazem as condições necessárias para beneficiar da derrogação prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado, na medida em que são compatíveis com as orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade(18). Numa primeira fase, a Comissão apreciou estas disposições à luz das orientações comunitárias em vigor à época em que os auxílios foram concedidos e em que foi dado início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 87.o do Tratado. As orientações em questão foram codificadas posteriormente, em meados de 1999(19). Em conformidade com a alínea b) do ponto 7.5 das novas orientações, a Comissão analisará a compatibilidade com o mercado comum de qualquer auxílio destinado à recuperação e à reestruturação que tenha sido concedido antes da sua entrada em vigor com base nas orientações em vigor no momento da concessão do auxílio.
(103) Uma vez que a ACCL registava sistematicamente prejuízos anuais, pode considerar-se que satisfazia as condições para ser considerada uma empresa em dificuldade, na acepção do ponto 2.1 das orientações aplicáveis.
(104) Na opinião da Comissão, a compensação dos prejuízos efectuada pelo município de Roma não é conforme com o objectivo geral de recuperação das empresas em dificuldade, que é simplesmente o de permitir manter temporariamente a situação dessas empresas, enquanto se procura encontrar uma solução a longo prazo. Para serem autorizados, os auxílios de emergência devem:
- consistir em auxílios à tesouraria sob a forma de garantias de empréstimos ou de empréstimos a taxas de juro comerciais normais,
- limitar-se ao montante necessário para manter a empresa em funcionamento (por exemplo, cobertura dos encargos salariais e abastecimentos correntes),
- ser concedidos apenas para o período imprescindível (geralmente não superior a seis meses) para elaborar um plano de reestruturação necessário e exequível,
- ser justificados por dificuldades sociais prementes e não ter efeitos contrários sobre a situação dos sectores industrial e agrícola nos outros Estados-Membros,
- em princípio, ser concedidos uma única vez.
(105) As compensações anuais referidas mais atrás não comportam um rendimento a taxas de juro comerciais normais nem constituem operações excepcionais. Não se pode, portanto, considerar que satisfaçam as condições estabelecidas nas orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade.
(106) Nos termos das orientações aplicáveis, a aprovação de um auxílio à reestruturação só é possível se forem preenchidas as seguintes condições gerais:
a) Restauração da viabilidade
Todos os planos de reestruturação devem permitir restabelecer, num período razoável, a viabilidade a longo prazo da empresa, com base em hipóteses realistas no que diz respeito às suas condições futuras de exploração. A melhoria da viabilidade deve resultar principalmente de medidas internas previstas pelo plano de reestruturação e só pode assentar em factores externos se as hipóteses apresentadas quanto à evolução do mercado forem geralmente aceites. Para satisfazer o critério da viabilidade, o plano de reestruturação deve permitir à empresa cobrir todos os seus custos, incluindo as amortizações e os encargos financeiros, bem como obter uma rendibilidade mínima do capital que lhe permita, depois da sua reestruturação, competir no mercado contando apenas com os seus recursos próprios.
b) Evitar distorções indevidas da concorrência
Devem ser tomadas medidas para atenuar tanto quanto possível as consequências desfavoráveis para os concorrentes. Quando uma avaliação objectiva da situação da oferta e da procura revela a existência de um excesso de capacidade estrutural no mercado, o plano de reestruturação deve dar uma contribuição, proporcional ao auxílio recebido, para a reestruturação do sector que serve esse mercado na Comunidade Europeia, através de uma redução ou de uma suspensão irreversíveis da capacidade de produção.
c) Auxílio proporcional aos custos e benefícios da reestruturação
O montante e a intensidade do auxílio devem ser limitados ao mínimo rigorosamente necessário para permitir a reestruturação e devem ser proporcionais aos benefícios previstos do ponto de vista comunitário. Por tais razões, os beneficiários do auxílio devem normalmente contribuir de maneira significativa para o plano de reestruturação com recursos próprios ou através de um financiamento externo obtido em condições de mercado. Para limitar as distorções da concorrência, convim evitar que o auxílio seja concedido de forma que permita à empresa dispor de meios de liquidez excedentários, susceptíveis de ser utilizados em actividades agressivas que possam provocar distorções no mercado.
d) Execução integral do plano de reestruturação e cumprimento das condições
A empresa deve executar integralmente o plano de reestruturação que foi apresentado à Comissão e aceite por esta e deve cumprir todas as outras obrigações previstas na decisão da Comissão.
e) Acompanhamento e relatório anual
A concessão dos auxílios à reestruturação deve ser objecto de controlos periódicos, com base em relatórios adequados.
(107) De um modo geral, não existe uma ligação óbvia entre o regime de "serviço público", que obriga à cobertura dos prejuízos de funcionamento, e eventuais intervenções de reestruturação interna da empresa. Efectivamente, a compensação das dívidas foi efectuada a partir de 1992, ao passo que o plano de reestruturação (denominado "Plano industrial 1995-1997") só começou a ser posto em prática em 1995.
(108) No que se refere à restauração da viabilidade num período razoável, o plano industrial baseia-se nas seguintes medidas:
- Redução de 5,6 % dos custos industriais através de uma melhoria da eficiência da produção industrial.
- Redução de 37,5 % dos custos gerais de produção, a obter principalmente através da redução do pessoal e das despesas administrativas em geral. A redução do pessoal prevista no plano era de perto de 200 postos de trabalho (dos 488 existentes antes do início da aplicação do plano para um objectivo de 280, em 1997). A redução dos custos de funcionamento associados foi estimada em 15 mil milhões de liras italianas por ano.
- Execução de um plano de investimentos no montante de 9,8 mil milhões de liras italianas por ano até ao fim de 1997, destinado principalmente a actualizar as linhas de produção existentes, nomeadamente a do leite UHT.
- O plano industrial baseava-se numa reorientação da gama de produtos e previa um aumento global de 6 % das vendas de produtos transformados à base de leite. Globalmente, essa percentagem correspondia a uma redução de 5 % da produção de leite fresco e a um aumento importante da produção de outros tipos de produtos lácteos: natas (+ 60 %), iogurte e leite UHT (300 %). Previa-se um aumento de 37 % do volume de negócios da empresa até 1997.
- Reestruturação da rede de distribuição, considerada ineficiente, e desenvolvimento de uma nova política de comercialização.
(109) O plano industrial da ACCL contém uma série de medidas importantes a nível interno que podem ser consideradas como um plano de reestruturação na acepção das orientações comunitárias. Todavia, o plano não previa desde o início o restabelecimento efectivo da viabilidade, mas apenas uma melhoria dos resultados (de - 13 mil milhões de liras italianas, em 1995, para - 5,9 mil milhões de liras italianas em 1997), que teria apenas lançado as bases para a obtenção de lucros. O plano não previa, portanto, o restabelecimento da viabilidade na acepção prevista nas orientações, ou seja, a obtenção de um rendimento suficiente para cobrir todos os custos e garantir uma rendibilidade mínima do capital. Embora em 1998, depois da privatização, a empresa tenha registado efectivamente resultados positivos (1,5 mil milhões de liras italianas), a Comissão considera que, devido à venda da empresa, a nova entidade não pode já ser considerada como uma empresa em dificuldade [ver ponto 125 e ponto 7 das novas orientações comunitárias dos auxílios estatais de emergência e à reestruturação de empresas em dificuldade(20)]. Além disso, esses lucros parecem ter sido devidos à aplicação de uma nova série de medidas. Assim, e ainda que se tenham registado alguns custos extraordinários ligados ao processo de liquidação da ACCL, os resultados do exercício de 1997 são claramente negativos (- 57,1 mil milhões de liras italianas), o que leva a crer que o plano industrial não foi integralmente executado (o que foi confirmado pela Itália). Por consequência, a Comissão não pode considerar que a primeira condição das orientações em matéria de reestruturação tenha sido preenchida.
(110) No que se refere ao respeito pela segunda condição, o plano industrial da ACCL para 1995-1997 não contém nenhuma disposição relativa a medidas adoptadas para contrabalançar, na medida do possível, as consequências desfavoráveis para os concorrentes. Além disso, o auxílio à reestruturação em sectores em que existe um excesso de capacidade estrutural deve dar uma contribuição para a reestruturação do sector, através de uma redução ou de uma suspensão irreversíveis da capacidade de produção. A ACCL exercia a sua actividade no sector dos produtos lácteos, em que existe um excesso de capacidade importante a nível comunitário, como o demonstra a existência (no período em que teve lugar o processo de reestruturação) de limites sectoriais rigorosos aos investimentos, a nível quer da produção primária [artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 950/97 do Conselho, de 20 de Maio de 1997, relativo à melhoria da eficácia das estruturas agrícolas(21)], quer da produção e comercialização de produtos lácteos [ponto 2.3 do anexo da Decisão 94/173/CE da Comissão(22)]. Nem o plano industrial, nem os comentários das autoridades italianas contêm qualquer indicação relativa à eliminação de capacidade de produção ou de comercialização. Portanto, a Comissão é de opinião que não é preenchida a segunda condição das orientações em matéria de reestruturação.
(111) A terceira condição refere-se à proporcionalidade entre os custos do auxílio à reestruturação e os benefícios derivados do mesmo, do ponto de vista comunitário. Esta condição não é respeitada, pois atendendo à forma assumida pelo auxílio (compensação dos prejuízos de funcionamento), a Comissão não pode considerar que os auxílios se tenham limitado ao mínimo rigorosamente necessário para permitir a reestruturação; efectivamente, o sistema de compensação das dívidas adoptado em relação à empresa continuou a permitir que esta dispusesse de meios de liquidez superiores ao necessário para o processo de reestruturação (ver considerando 107).
(112) Portanto, a Comissão considera que a medida de auxílio não respeita as orientações relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação de empresas em dificuldade aplicáveis.
Aplicabilidade do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado
(113) Ao dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, a Comissão considerou que as actividades da ACCL não pareciam apresentar quaisquer especificidades que justificassem a ponderação da possibilidade de aplicação de uma derrogação, ao abrigo do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado(23). Acresce que a Comissão considerou que as empresas que produzem e comercializam produtos do anexo II do Tratado abrangidos por uma organização comum de mercado não podem ser consideradas empresas que tenham sido encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral, na acepção do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado.
(114) Na sua resposta, as autoridades italianas não contestaram o ponto de vista expresso pela Comissão.
(115) Por consequência, a Comissão confirma o ponto de vista expresso anteriormente no que diz respeito à não aplicabilidade do n.o 2 do artigo 87.o do Tratado a uma empresa de produção e comercialização de produtos lácteos.
V
CONCLUSÕES
(116) A Comissão considera que as disposições de compensação dos prejuízos de funcionamento da ACCL entre 1992 e 1997 constituem auxílios estatais, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(117) Por outro lado, a Comissão entende que as disposições supramencionadas não constituem auxílios estatais, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, a favor dos produtores de leite do Lácio. Da mesma maneira, a Comissão considera que a privatização da ACCL não contém auxílios estatais, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
(118) A Comissão lamenta o facto de a Itália ter executado ilegalmente os auxílios atrás referidos, em infracção ao n.o 3 do artigo 88.o do Tratado.
(119) Pelas razões atrás referidas, os auxílios que preenchem as condições previstas no n.o 1 do artigo 87.o do Tratado não podem beneficiar de nenhuma das derrogações previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 87.o Da mesma maneira, esses auxílios tão pouco podem beneficiar da derrogação prevista no n.o 2 do artigo 86.o, sendo, portanto, incompatíveis com o mercado comum.
(120) Esta conclusão não prejudica uma eventual tomada de posição da Comissão, nos termos dos artigos 87.o, 88.o e 89.o do Tratado, relativamente às disposições em causa na Lei n.o 142, de 8 de Junho de 1990, relativa à organização das autonomias locais.
(121) Em casos como este, em que são concedidos auxílios não notificados, sem esperar pela decisão final da Comissão, a obrigatoriedade das normas processuais estabelecidas no n.o 3 do artigo 88.o do Tratado, cujo efeito directo foi reconhecido pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos de 19 de Junho de 1973 (processo 77/72, Carmine Capolongo/Azienda Agricola Maya)(24), de 11 de Dezembro de 1973 (processo 120/73, Gebr. Lorenz GmbH/República Federal da Alemanha)(25) e de 22 de Março de 1977 (processo 78/76, Steinicke und Weinlig/República Federal da Alemanha)(26), obsta a qualquer legitimação retrospectiva dos auxílios [acórdão de 21 de Novembro de 1991, no processo C-354/90. Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires e outros/República Francesa(27)].
(122) O n.o 1 do artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 88.o do Tratado CE(28), prevê que, em caso de decisões negativas relativas a auxílios ilegais, a Comissão decida que o Estado-Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio do beneficiário. Essa recuperação é necessária para restabelecer a situação anterior, eliminando todas as vantagens financeiras concedidas indevidamente ao beneficiário posteriormente à data de concessão do auxílio.
(123) O n.o 2 do artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/1999 prevê que o auxílio a recuperar mediante uma decisão de recuperação incluia juros a uma taxa adequada fixada pela Comissão. Os juros são devidos a partir da data em que o auxílio ilegal foi colocado à disposição do beneficiário e até ao momento da sua recuperação.
(124) A recuperação será efectuada imediatamente e segundo os procedimentos de direito interno italiano. O auxílio a recuperar incluirá juros a partir da data em que foi colocado à disposição do beneficiário e até à data da sua recuperação. Os juros são calculados com base na taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente-subvenção no âmbito dos auxílios regionais(29).
(125) No caso vertente, é também necessário especificar o sujeito junto do qual será efectuada a recuperação. Entre 1992 e 1997, a ACCL foi beneficiária de auxílios no montante global de 96,6 mil milhões de liras italianas, para compensação de prejuízos de funcionamento. Por decisão do município de Roma de 8 de Julho de 1996, os activos da ACCL foram transferidos para a "Centrale del Latte di Roma SpA". Esta última empresa foi vendida posteriormente em condições normais de mercado, operação graças à qual o Estado obteve o melhor resultado financeiro possível, em comparação com um processo de liquidação clássico. Nesta situação, a Comissão entende que a operação em causa pode ser assimilada a um "asset deal", de que a "Centrale del Latte di Roma SpA" foi apenas um instrumento. Além disso, o comprador (um grande grupo industrial privado) não recebeu qualquer benefício derivado dos auxílios anteriores, e uma vez que já se não trata da mesma pessoa colectiva, a nova empresa não é obrigada a restituir os auxílios. Os auxílios devem, portanto, ser restituídos pela ACCL.
(126) A presente decisão não prejudica quaisquer conclusões que a Comissão possa extrair em matéria de financiamento da política agrícola comum por parte do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola (FEOGA),
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. As medidas de compensação dos prejuízos de funcionamento da "Azienda Comunale Centrale del Latte di Roma" entre 1992 e 1997 não constituem auxílios estatais, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, a favor dos produtores de leite do Lácio.
2. O processo de privatização da "Azienda Comunale Centrale del Latte di Roma" não comporta auxílios estatais, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado.
3. As disposições de compensação dos prejuízos de funcionamento da "Azienda Comunale Centrale del Latte di Roma" entre 1992 e 1997 são incompatíveis com o mercado comum.
Artigo 2.o
1. As autoridades italianas devem tomar todas as medidas necessárias para recuperar junto dos beneficiários os auxílios referidos no n.o 3 do artigo 1.o e já ilegalmente colocados à sua disposição, no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão.
2. A recuperação será efectuada imediatamente e segundo os procedimentos de direito interno italiano. O auxílio a recuperar incluirá juros a partir da data em que foi colocado à disposição do beneficiário e até à data da sua recuperação. Os juros são calculados com base na taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente-subvenção no âmbito dos auxílios regionais.
Artigo 3.o
A Itália informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, das medidas tomadas para lhe dar cumprimento.
Artigo 4.o
A República Italiana é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 11 de Abril de 2000.

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