Document ID: 32010D0003

BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 6 november 2008
betreffende staatssteun C 19/05 (ex N 203/05) die door Polen is toegekend ten gunste van Stocznia Szczecińska
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2008) 6770)
(Slechts de tekst in de Poolse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2010/3/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen (1) te maken,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1)
Op grond van het bepaalde in punt 3 van bijlage IV bij het Toetredingsverdrag waarin de procedure betreffende het overgangsmechanisme is geregeld, heeft Polen bij brief van 27 april 2004 (geregistreerd op 28 april 2004) herstructureringsmaatregelen aangemeld ten gunste van Stocznia Szczecińska Nowa Sp. z o.o. (de nieuwe Szczecin-scheepswerf NV, hierna: „SSN”). De zaak is geregistreerd onder nummer PL 31/2004.
(2)
Bij brief van 19 mei 2004 heeft de Commissie Polen verzocht om bepaalde ontbrekende documenten te overleggen. Deze zijn op 16 juni 2004 verstrekt. Bij brieven van 12 augustus 2004, 18 november 2004 en 4 maart 2005 heeft de Commissie om nadere informatie verzocht. Polen heeft hierop gereageerd bij brieven van 24 september 2004 (geregistreerd op diezelfde dag), 28 januari 2005 (geregistreerd op 2 februari 2005), 30 maart 2005 (geregistreerd op 1 april 2005) en 18 april 2005 (geregistreerd op 20 april 2005). Op 9 november 2004, 17 november 2004 en 3 maart 2005 hebben er bijeenkomsten met de Poolse autoriteiten plaatsgevonden.
(3)
Bij brief van 22 april 2005 (geregistreerd op diezelfde dag) heeft Polen ermee ingestemd dat de Commissie de aanmelding van zaak PL 31/2004 van 27 april 2004 eveneens behandelt als een aanmelding als bedoeld in artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag aangaande maatregelen die als nieuwe steun aangemerkt dienen te worden. De betrokken zaak is geregistreerd onder het nieuwe nummer N 203/05.
(4)
Op 1 juni 2005 heeft de Commissie het besluit genomen om de procedure in te leiden als bedoeld in artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag met betrekking tot de herstructureringssteun ten gunste van SSN zoals deze door de Poolse autoriteiten is aangemeld. De Commissie heeft haar besluit in het Publicatieblad (2) gepubliceerd en heeft de Poolse autoriteiten en de belanghebbenden uitgenodigd om opmerkingen over de betrokken steun te maken.
(5)
Bij brief van 24 juni 2005 hebben de Poolse autoriteiten aangegeven dat het besluit vertrouwelijke informatie bevat en hebben zij verzocht om die informatie te schrappen in de openbare versie van het besluit. De Commissie heeft hierop bij brief van 15 juli 2005 gereageerd. Vervolgens heeft Polen bij brieven van 30 juni 2005 (geregistreerd op 1 juli 2005), 26 juli (geregistreerd op 27 juli 2005), en 30 augustus 2005 (geregistreerd op 1 september 2005) verzocht om verlenging van de termijn voor het indienen van opmerkingen over het besluit tot inleiding van de procedure. De Commissie heeft hierop geantwoord bij brieven van respectievelijk 12 juli, 2 augustus en 9 september 2005. Bij brief van 4 oktober 2005 (geregistreerd op 7 oktober 2005) hebben de Poolse autoriteiten hun opmerkingen ingediend met betrekking tot het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden. In deze brief hebben de Poolse autoriteiten ook een herstructureringsplan opgenomen voor 2002-2004, welk plan gedateerd is op december 2002, waarna het in oktober 2003 nog is gewijzigd (hierna: „het herstructureringsplan 2003”). Bij brief van 10 oktober 2005 (geregistreerd op diezelfde dag) heeft een wettelijk vertegenwoordiger van SSN verklaard dat de standpunten en opmerkingen van SSN verwerkt zijn in de documenten die de Poolse autoriteiten hebben ingediend.
(6)
De volgende externe belanghebbenden hebben opmerkingen ingediend: Związek Pracodawców Forum Okrętowe (Vereniging van de Poolse Maritieme Industrie) bij brief van 6 oktober 2005 (geregistreerd op diezelfde dag), Towimor S.A. bij brief van 6 oktober 2005 (geregistreerd op diezelfde dag), H. Cegielski - Poznań S.A. bij brief van 6 oktober 2005 (geregistreerd op diezelfde dag), Spliethoff’s Bevrachtingskantoor B.V. bij brief van 6 oktober 2005 (geregistreerd op diezelfde dag), Peter Döhle Schiffahrts-KG bij brief van 5 oktober 2005 (geregistreerd op 6 oktober 2005), Odfjell ASA bij brief van 6 oktober 2005 (geregistreerd op 11 oktober 2005), de vakbonden van SSN („Solidarność”, „Solidarność 80” en „Stoczniowiec”) bij brief van 7 oktober 2005 (geregistreerd op 10 oktober 2005), de burgemeester van Szczecin bij brief van 5 oktober 2005 (geregistreerd op 11 oktober 2005), Lubmor Sp. z o.o. bij brief van 6 oktober 2005 (geregistreerd op 11 oktober 2005), en de Business Club Szczecin bij brief van 12 oktober 2005 (geregistreerd op diezelfde dag). De Commissie heeft de desbetreffende opmerkingen bij brief van 27 oktober 2005 doorgestuurd aan Polen. De Poolse autoriteiten hebben hierop bij brief van 21 november 2005 geantwoord.
(7)
De Commissie heeft een externe adviseur ingeschakeld voor de evaluatie van het herstructureringsplan 2003. Die adviseur heeft zijn rapport in maart 2006 aan de Commissie overgelegd.
(8)
Bij brief van 13 januari 2006 heeft de Commissie de Poolse autoriteiten verzocht om nadere informatie te verschaffen over de herstructurering van SSN. Polen heeft hierop gereageerd bij brief van 20 februari 2006 (geregistreerd op diezelfde dag). Op 22 februari 2006 heeft er een bijeenkomst plaatsgevonden tussen de Poolse autoriteiten, vertegenwoordigers van de scheepswerf en medewerkers van de Commissie. Na die bijeenkomst heeft de Commissie bij brieven van 8 maart 2006, 30 maart 2006, 12 april 2006 en 28 april 2006 Polen om nadere informatie verzocht. De Poolse autoriteiten hebben hierop gereageerd bij brieven van 13 maart 2006 (geregistreerd op diezelfde dag), 29 maart 2006 (geregistreerd op 30 maart 2006), 6 april 2006 (geregistreerd op 10 april 2006), 19 april 2006 (geregistreerd op 20 april 2006), en 26 mei 2006 (geregistreerd op 30 mei 2006). Bij brief van 23 juni 2006 (geregistreerd op 26 juni 2006) heeft de adviseur van de scheepswerf een ontwerpherstructureringsplan met de titel Ontwikkelingsplan 2006-2011 voor Stocznia Szczecinska Nowa Sp. z o.o. bij de Commissie ingediend voor nader overleg.
(9)
Op 12 juli 2006 heeft er een bijeenkomst plaatsgevonden tussen de Poolse autoriteiten, vertegenwoordigers van de scheepswerf en medewerkers van de Commissie. Bij brief van 13 juli 2006 (geregistreerd op 17 juli 2006) hebben de Poolse autoriteiten informatie overgelegd over de herstructurering van SSN. Bij brief van 17 juli 2006 heeft de Commissie de Poolse autoriteiten verzocht om nadere informatie te verstrekken. De Poolse autoriteiten hebben hierop bij brief van 1 september 2006 (geregistreerd op diezelfde dag) geantwoord. Op 4 september 2006 heeft Polen een aangepast herstructureringsplan voor SSN ingediend met de titel Ontwikkelingsplan 2006-2011 voor Stocznia Szczecinska Nowa Sp. z o.o. (hierna: „het herstructureringsplan 2006”).
(10)
Bij brieven van 26 september 2006 (geregistreerd op 27 september 2006) en 21 november 2006 (geregistreerd op 27 november 2006) hebben de Poolse autoriteiten aanvullende informatie over deze kwestie overgelegd.
(11)
Op 7 december 2006 heeft er een bijeenkomst plaatsgevonden tussen Neelie Kroes, lid van de Commissie, en de Poolse minister van Economische Zaken, Piotr Wozniak. De heer Wozniak verklaarde tijdens die bijeenkomst dat Polen voornemens is de privatisering van SSN opnieuw in gang te zetten op basis van een open en transparante procedure die in juni 2007 afgerond zou moeten zijn. Polen heeft deze verklaring bij brief van 27 december 2006 (geregistreerd op 4 januari 2007) bevestigd waarbij verwezen werd naar het besluit van de Poolse ministerraad van 19 december 2006 waarin een document is aangenomen met als titel Informatie over de stand van zaken in de scheepsbouwsector. Polen heeft de Commissie verzocht om de besprekingen te openen met betrekking tot mogelijke compenserende maatregelen. Medewerkers van de Commissie hebben op 18 december 2006 samen met de externe adviseur een bezoek aan de scheepswerf gebracht om de feiten vast te stellen en de benodigde gegevens te verzamelen om die compenserende maatregelen te evalueren. De externe adviseur heeft op 16 januari 2007 zijn rapport overgelegd met een evaluatie van de huidige capaciteit van de werf.
(12)
Bij brief van 29 januari 2007 heeft de Commissie gereageerd op een brief van 27 december 2006. In genoemde brief van 29 januari heeft de Commissie Polen onder andere verzocht om uiterlijk eind februari 2007 een voorstel in te dienen voor compenserende maatregelen voor SSN.
(13)
Bij brief van 28 februari 2007 (geregistreerd op diezelfde dag) heeft Polen een nadere toelichting gegeven op de privatisering van SSN en een voorstel gedaan voor die compenserende maatregelen. Door de Poolse autoriteiten is in dit verband voorgesteld om vanaf maart 2010 een van de drie scheepshellingen van de werf buiten bedrijf te stellen.
(14)
Tegen die achtergrond heeft er op 15 maart 2007 een technische bijeenkomst plaatsgevonden tussen medewerkers van de Commissie, de Poolse autoriteiten en vertegenwoordigers van de werf, waarbij de aandacht met name is uitgegaan naar de compenserende maatregelen enerzijds en de lopende privatisering anderzijds. De Commissie en de Poolse autoriteiten zijn overeengekomen dat de Commissie de technische kwesties rechtstreeks met SSN zou bespreken teneinde alle informatie te kunnen verzamelen met het oog op een evaluatie van het Poolse voorstel voor compenserende maatregelen.
(15)
Na de bijeenkomst heeft de Commissie bij brieven van 29 maart 2007, 27 april 2007 en 30 mei 2007 een scala aan gegevens bij SSN opgevraagd. De werf heeft hier bij brieven van 18 april 2007 (geregistreerd op 27 april 2007), 8 mei 2007 (geregistreerd op 10 mei 2007), en 4 juni 2007 (geregistreerd op 5 juni 2006) op geantwoord. Op 8 juni heeft er een bijeenkomst plaatsgevonden tussen medewerkers van de Commissie, de Poolse autoriteiten en vertegenwoordigers van de werf. Bij brief van 15 juni 2007 (geregistreerd op diezelfde dag) heeft SSN aanvullende informatie verstrekt.
(16)
Bij brief van 31 juli 2007 heeft de Commissie Polen geïnformeerd dat de sluiting van de Wulkan 1-scheepshelling onder bepaalde omstandigheden als een afdoende compenserende maatregel aangemerkt zou kunnen worden. In hun antwoord van 24 augustus 2007 (geregistreerd op 28 augustus 2007) hebben de Poolse autoriteiten hun voornemen bevestigd om de capaciteitsvermindering te realiseren zoals die in de brief van de Commissie is gespecificeerd.
(17)
De Poolse autoriteiten hebben bij brieven van 5 januari 2007 (geregistreerd op diezelfde dag) en 9 januari 2007 (geregistreerd op 11 januari 2007) informatie verstrekt over de privatisering en herstructurering van SSN. De Commissie heeft hierop bij brief van 29 januari 2007 geantwoord. In een brief van 28 februari 2007 (geregistreerd op diezelfde dag) hebben de Poolse autoriteiten aangekondigd dat zij een investeerder voor de werf zouden selecteren en dat eind juni 2007 de privatiseringsovereenkomst zou worden ondertekend.
(18)
De Commissie heeft bij brieven van 29 mei 2007, 28 juni 2007 en 30 juli 2007 om een nadere toelichting inzake de privatisering van SSN verzocht. Bij brief van 1 juni 2007 (geregistreerd op 4 juni 2007) heeft Polen nadere informatie op dit punt verstrekt. De brief bevatte een lijst met ondernemingen die een uitnodiging hadden gekregen om een bod op SSN te doen. Later is hieromtrent nog nadere informatie verschaft bij brieven van 25 juni 2007 (geregistreerd op diezelfde dag) en 11 juli 2007 (geregistreerd op diezelfde dag).
(19)
Bij brief van 1 augustus 2007 (geregistreerd op 6 augustus 2007) hebben de Poolse autoriteiten het eerste ontwerpinformatiememorandum van SSN overgelegd. Bij brief van 13 augustus 2007 heeft de Commissie haar opmerkingen inzake dit informatiememorandum gestuurd. Bij brief van 21 augustus 2007 (geregistreerd op 27 augustus 2007) hebben de Poolse autoriteiten de Commissie geïnformeerd dat de financiële situatie van de werf aanzienlijk verslechterd was en dat de overheidsinstanties die SSN in eigendom hadden. voornemens waren om de werf met kapitaalinjecties te steunen. Polen kondigde eveneens aan dat het informatiememorandum dienovereenkomstig gewijzigd zou worden.
(20)
Bij brief van 4 september 2007 heeft de Commissie om een toelichting verzocht. De Poolse autoriteiten hebben hierop gereageerd bij brieven van 7 september 2007 (geregistreerd op 10 september 2007) en 11 september 2007. Middels deze brieven heeft Polen de nieuwe versie van het informatiememorandum overgelegd en de Commissie op de hoogte gesteld van het feit dat de uitnodiging tot het indienen van een bod aan 221 potentiële investeerders is verstuurd.
(21)
De Commissie heeft bij brief van 12 september 2007 om aanvullende informatie verzocht. Tevens heeft de Commissie bij brieven van 14 september 2007 en 3 oktober 2007 opmerkingen over het informatiememorandum gemaakt en om een nadere toelichting verzocht. De Poolse autoriteiten hebben hierop bij brief van 12 oktober 2007 (geregistreerd op 16 oktober 2007) gereageerd en verklaard dat zes potentiële investeerders een exemplaar van het informatiememorandum van de werf hadden opgevraagd. Bij brief van 23 oktober 2007 (geregistreerd op diezelfde dag) hebben de Poolse autoriteiten een bijgewerkt privatiseringsprogramma overgelegd, waarbij ervan uit werd gegaan dat de onderhandelingen met de potentiële investeerders in januari 2008 van start zouden gaan.
(22)
Bij brief van 30 november 2007 heeft de Commissie verzocht om het ontwerpherstructureringsplan dat door de nieuwe eigenaar van de werf zou worden opgesteld, uiterlijk eind februari 2008 te overleggen. Bij brieven van 11 december 2007 (geregistreerd op 13 december 2007) en 19 december 2007 (geregistreerd op 20 december 2007) heeft Polen nadere informatie over het privatiseringsproces verstrekt. Bij brief van 21 december 2007 (geregistreerd op diezelfde dag) heeft Polen de Commissie geïnformeerd dat Amber Sp. z o.o. (hierna: „Amber”, een volledige dochteronderneming van het Poolse staalhandelsbedrijf Złomrex) op 20 december 2007 de enige partij was die een bindend bod had gedaan voor de koop van de aandelen SSN.
(23)
Op 10 januari 2008 heeft er een bijeenkomst plaatsgevonden tussen de Poolse autoriteiten en de Commissie. Na die bijeenkomst heeft de Commissie bij brieven van 17 januari 2008, 30 januari 2008, 28 februari 2008, 18 maart 2008 en 2 april 2008 de Poolse autoriteiten om nadere informatie verzocht met betrekking tot het privatiseringsproces. De Poolse autoriteiten hebben bij brieven van 23 januari 2008 (geregistreerd op 24 januari 2008), 25 januari 2008 (geregistreerd op 28 januari 2008) en 30 januari 2008 (geregistreerd op 31 januari 2008) op de verzoeken van de Commissie gereageerd. Bij brief van 8 februari 2008 (geregistreerd op diezelfde dag) heeft Polen een exemplaar van het bindende bod van Amber overgelegd.
(24)
Bij brief van 14 februari 2008 (geregistreerd op 19 februari 2008) heeft Polen de Commissie geïnformeerd dat het niet haalbaar was om de privatisering van de werf op de deadline van eind februari 2008 afgerond te hebben. Tevens hebben de Poolse autoriteiten het voornemen geuit om de privatisering tegen de zomer van 2008 voltooid te hebben en alsdan tevens een nieuw herstructureringsplan te kunnen overleggen.
(25)
Bij brief van 29 februari 2008 (geregistreerd op 3 maart 2008) hebben de Poolse autoriteiten twee documenten van Amber overgelegd: Aanvullende toelichting, schets van het herstructureringsprogramma en gedane toezeggingen met betrekking tot de koop van SSN, opgesteld door Amber, d.d. 29 februari 2008, en de Eerste versie van het herstructureringsplan 2008-2012, inclusief businessplan, voor SSN op basis van de informatie die is verkregen in het kader van de due diligence die naar de scheepswerf is uitgevoerd.
(26)
Bij brief van 28 maart 2008 (geregistreerd op diezelfde dag) hebben de Poolse autoriteiten verklaard dat de exclusiviteitsperiode voor de onderhandelingen met Amber verlengd is tot 15 april 2008. Op uitnodiging van de Poolse autoriteiten in een brief van 4 april 2008 (geregistreerd op 7 april 2008) heeft er op 10 april 2008 een bijeenkomst plaatsgevonden tussen de Poolse autoriteiten, vertegenwoordigers van SSN en Amber en medewerkers van de Commissie.
(27)
Bij e-mail van 9 april 2008 (geregistreerd op 24 april 2008) heeft de adviseur van Amber voorlopige financiële prognoses voor de scheepswerf overgelegd. Amber heeft ook tijdens de bijeenkomst van 10 april 2008 informatie verstrekt. De desbetreffende informatie is op 18 april 2008 geregistreerd.
(28)
Bij brieven van 7 april 2008 (geregistreerd op 18 april 2008), 23 april 2008 (geregistreerd op diezelfde dag), 25 april 2008 (geregistreerd op diezelfde dag), 28 april 2008 (geregistreerd op 29 april 2008), en 29 april 2008 (geregistreerd op 5 mei 2008) heeft Polen informatie verstrekt over de voortgang van de onderhandelingen met Amber. De Commissie heeft in dat verband bij brief van 30 april 2008 om nadere informatie verzocht. Op 8 mei 2008 heeft er een bijeenkomst tussen de Poolse autoriteiten en de Commissie plaatsgevonden.
(29)
Bij brieven van 21 april 2008 en 30 april 2008 heeft de Commissie opmerkingen over de voortgang van het privatiseringsproces gestuurd.
(30)
Tot slot heeft Polen bij brief van 12 mei 2008 (geregistreerd op diezelfde dag) de Commissie geïnformeerd dat Amber zich uit het privatiseringsproces had teruggetrokken.
(31)
Polen heeft de Commissie eveneens geïnformeerd dat de Poolse autoriteiten actief bezig waren met het opnieuw in gang zetten van het privatiseringsproces om uiterlijk eind november 2008 privatiseringsovereenkomsten te kunnen sluiten. Vanaf 3 juni 2008 heeft Polen de Commissie dagelijks verslag gedaan van de reacties van belangstellende partijen in het kader van de nieuw opgestarte privatiseringsronde. Op 13 juni 2008 heeft er een bijeenkomst tussen de Commissie en de Poolse autoriteiten plaatsgevonden.
(32)
Op verzoek van de Poolse autoriteiten hebben medewerkers van de Commissie op 20 juni 2008 een ontmoeting gehad met de Noorse onderneming Ulstein. Op 24 juni 2008 hebben die medewerkers samen met de Poolse autoriteiten gesproken met het Poolse bedrijf Mostostal Chojnice. Deze ondernemingen zijn aan de Commissie voorgesteld als potentiële kopers van SSN. Bij brief van 26 juni 2008 (geregistreerd op diezelfde dag) heeft Polen een door Mostostal Chojnice opgesteld ontwerpherstructureringsplan voor SSN overgelegd. Bij brief van 7 juli 2008 (geregistreerd op 8 juli 2008) is aanvullende informatie verstrekt.
(33)
Bij brief van 14 juli 2008 heeft Polen de toezegging gedaan dat er uiterlijk op 12 september 2008 een volledig herstructureringsplan aan de Commissie voorgelegd zou worden.
(34)
Op 16 juli 2008 heeft de Commissie haar beoordeling en de bijbehorende conclusies neergelegd in een ontwerpbeschikking om de formele onderzoeksprocedure af te ronden.. In dat verband is geconcludeerd dat de staatssteun die aan SSN is toegekend, onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt en teruggevorderd dient te worden. Gezien de brief van Polen van 14 juli 2008 heeft de Commissie echter besloten om de goedkeuring van die beschikking uit te stellen om te kunnen beoordelen of het nieuwe herstructureringsplan, dat uiterlijk 12 september 2008 door de Poolse autoriteiten overgelegd zou moeten worden, tot een aanzienlijke verbetering van de situatie zou leiden zodat het alsnog mogelijk zou zijn om de steun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt aan te merken.
(35)
Vervolgens heeft Polen de Commissie wekelijks over de voortgang van de privatisering geïnformeerd (bij brieven van 28 juli, 4 augustus, 12 augustus, 21 augustus, 25 augustus, 1 september, 8 september, 16 september en 23 september 2008, die allemaal op de desbetreffende data zijn geregistreerd).
(36)
Bij brief van 18 juli 2008 (geregistreerd op 21 juli 2008) heeft Polen om een overlegronde met medewerkers van de Commissie verzocht in verband met het ontwerpherstructureringsplan. Doel was om in de definitieve versie van het plan ook rekening te houden met de opmerkingen van de medewerkers van de Commissie. Bij brief van 31 juli 2008 heeft de Commissie haar goedkeuring aan het overlegschema gehecht.
(37)
De Commissie heeft echter pas op 3 september 2008 informeel een ontwerpherstructureringsplan voor SSN ontvangen. Na ontvangst van dat plan heeft er op 4 september 2008 in aanwezigheid van Mostostal een eerste bijeenkomst plaatsgevonden tussen de Poolse autoriteiten en medewerkers van de Commissie. Op 8 september heeft de Commissie een herzien ontwerpherstructureringsplan ontvangen. Vervolgens is er op 10 september 2008 een nieuwe bijeenkomst georganiseerd tussen de Poolse autoriteiten, Mostostal en de potentiële co-investeerder Ulstein.
(38)
Bij brief van 12 september 2008 (geregistreerd op diezelfde dag) heeft Polen het definitieve herstructureringsplan voor SSN ingediend dat door Mostostal samen met de Noorse scheepswerf Ulstein was opgesteld.
(39)
Bij brief van 16 september 2008 (geregistreerd op 17 september 2008) heeft Polen een ontwerp overgelegd van de privatiseringsovereenkomst tussen Mostostal en de overheidsinstanties die eigenaar waren van SSN, te weten het Agentschap voor Industriële Ontwikkeling en de Poolse Scheepswerfcorporatie.
(40)
Bij brief van 22 september 2008 (geregistreerd op diezelfde dag) heeft Ulstein de Commissie geïnformeerd dat zij zich uit het privatiseringsproces heeft teruggetrokken en niet zou deelnemen aan de herstructurering van SSN.
(41)
Bij brief van 22 september 2008 (geregistreerd op 25 september 2008) heeft Mostostal de Commissie geïnformeerd dat het bedrijf, gezien het besluit van Ulstein, bereid zou zijn om het volledige herstructureringsplan voor SSN alleen uit te voeren. Op 30 september 2008 heeft er een bijeenkomst plaatsgevonden tussen de Poolse autoriteiten, de Commissie en Mostostal.
(42)
Bij brief van 27 oktober 2008 heeft de Commissie Polen de kadervoorwaarden meegedeeld voor de uitvoering van de onderhavige beschikking. Bij brief van 3 november 2008 (geregistreerd op 4 november 2008) heeft Polen toegezegd deze voorwaarden volledig te eerbiedigen. De Commissie heeft deze toezegging bij brief van 6 november 2008 geaccepteerd.
(43)
Bij brief van 14 juni 2007 heeft de Commissie de Poolse autoriteiten verzocht om informatie te verstrekken over de staatssteun die SSN heeft ontvangen na de inleiding van de formele onderzoeksprocedure. De Poolse autoriteiten hebben hierop geantwoord bij brief van 11 juli 2007 (geregistreerd op diezelfde dag). De Commissie heeft bij brief van 13 november 2007 om een nadere toelichting gevraagd. Polen heeft hierop gereageerd bij brief van 9 januari 2008 (geregistreerd op diezelfde dag). Polen heeft eveneens bij brief van 9 januari 2008 (geregistreerd op 10 januari 2008) aanvullende informatie verstrekt met betrekking tot de staatssteun die aan de werf is toegekend. Polen heeft de Commissie bij brieven van 6 december 2007 (geregistreerd op diezelfde dag), 9 januari 2008 (geregistreerd op 10 januari 2008), 12 februari 2008 (geregistreerd op 13 februari 2008), 26 juni 2008 (geregistreerd op 27 juni 2008) en 12 september 2008 (geregistreerd op diezelfde dag) geïnformeerd over aanvullende steunmaatregelen die in verband met SSN zijn genomen.
2. BESCHRIJVING
2.1. BEGUNSTIGDE ONDERNEMING
(44)
De onderneming van begunstigde is gevestigd in de regio Zachodniopomorskie (West-Pommeren) in het noordwesten van Polen. De Commissie merkt op dat bedrijven die in deze regio gevestigd zijn, op grond van de staatssteunregels in aanmerking komen voor steun uit hoofde van de structuurfondsen (in het kader van de convergentiedoelstelling (3) en het Cohesiefonds (4). Bedrijven in deze regio kunnen met name voor steun in aanmerking komen middels het regionale operationele programma voor de regio Zachodniopomorskie op grond van de prioritaire assen voor de ondersteuning van kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s), voor maatregelen voor de overdracht van innovatie en technologie (gericht op het creëren van werkgelegenheid op de lange termijn) en voor de ontwikkeling van de sociale en educatieve infrastructuur (met een nadruk op beroepsopleidingen en ‘een leven lang leren’). Bedrijven in deze regio kunnen ook voor steun in aanmerking komen op grond van het operationele programma voor bedrijfsinnovatie.
(45)
SSN is op 25 juni 2002 opgericht om de scheepsbouwactiviteiten over te nemen van Stocznia Szczecińska Porta Holding S.A. (hierna: „SSPH”) en van de belangrijkste scheepsbouwdochteronderneming van SSPH, te weten Stocznia Szczecińska (hierna: „SS”). SSPH en SS zijn op 29 juli 2002 failliet verklaard. SSN is als een lege vennootschap opgericht en was als zodanig niet aansprakelijk voor de schulden die SSPH en SS in verband met hun voormalige activiteiten hebben gemaakt.
(46)
De nieuwe scheepswerf is overgenomen door het staatsbedrijf Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. (Agentschap voor Industriële Ontwikkeling S.A., hierna: „ARP”) en het ministerie van Financiën met het oog op de voltooiing van de lopende productie en de doorstart van de scheepsbouwactiviteiten onder doorvoering van de noodzakelijke herstructureringen. Formeel gezien was het bedrijf dat de voormalige scheepsbouwactiviteit overnam een in 1989 opgerichte dochteronderneming van SSPH, te weten Allround Ship Services Sp. z o.o. (hierna: „ASS”). In feite had SSPH, dat volledig in eigendom was van de staat en dat zich in een zeer problematische financiële situatie bevond, al in 2001 besloten om alle scheepsbouwactiviteiten bij ASS onder te brengen aangezien dat bedrijf eenvoudiger te herstructureren zou zijn dan SS. In januari 2002 heeft ASS, oorspronkelijk een kleine dochteronderneming die actief was in de verfsector, een kaderovereenkomst met SSPH gesloten voor de bouw van scheepsrompen. Daartoe heeft ASS productiemiddelen van SSPH geleased. Een aantal weken voordat SSPH het faillissement heeft aangevraagd, is ASS voor 1 PLN aan ARP verkocht. Vervolgens heeft het bedrijf een andere naam gekregen: Stocznia Szczecinska Nowa (SSN - de begunstigde van de steun).
(47)
SSN heeft de activa in eerste instantie niet van SSPH en SS overgenomen, maar tot juli 2004 geleased van de curator. Op 20 juli 2004 heeft SSN overeenkomsten met de curatoren van SSPH en SS gesloten op grond waarvan zij deze activa heeft verkregen. SSN heeft echter niet de schulden van SSPH en SS overgenomen. Die schulden zijn dus bij die twee ondernemingen achtergebleven en zijn in het kader van de faillissementsprocedure afgehandeld. SSN heeft wel enkele lopende werkzaamheden overgenomen door nieuwe contracten met de desbetreffende reders te sluiten.
(48)
ASS heeft weliswaar het personeel van SSPH en SS overgenomen, maar de werf heeft dat personeelsbestand vervolgens geleidelijk teruggebracht van 8 071 werknemers in 2001 tot 5 322 eind 2006. In 2007 waren er gemiddeld 4 700 werknemers in dienst.
(49)
Het productievolume is toegenomen van 158 000 CGT (Compensated Gross Tonnage) in 2003 tot 213 000 CGT in 2005, maar viel in 2006 terug tot 167 000 CGT. Per augustus 2007 bevatte de orderportefeuille 30 schepen met een totale waarde van 1 134 miljoen EUR. Qua omvang van de orderportefeuille neemt SSN wereldwijd de 32e en Europees gezien de 6e plaats in.
(50)
De belangrijkste afnemers van SSN zijn gevestigd in Duitsland, Nederland, Rusland en Italië. Haar grootste Europese concurrenten zijn Spaanse, Duitse en Kroatische scheepswerven.
(51)
Op dit moment is 80 % van SSN eigendom van Korporacja Polskie Stocznie S.A. (de Poolse Scheepswerfcorporatie S.A., hierna: „KPS”). ARP houdt 18 % van de aandelen. De resterende 2 % is eigendom van het ministerie van Financiën. ARP is een naamloze vennootschap die bij wet is opgericht en volledig eigendom is van de staat. ARP voert activiteiten uit die haar bij wet worden opgedragen, inclusief de participatie in eigendomsherstructureringen van staatsbedrijven, het namens overheidsinstellingen beheren van activa en aandelen van het ministerie van Financiën en het verstrekken van leningen en garanties voor de herstructurering van staatsbedrijven. KPS is volledig eigendom van ARP en is opgericht voor de financiering van scheepsbouwbedrijven in Polen.
(52)
SSN houdt zich bezig met de productie van schepen, inclusief containerschepen, chemicaliëntankers, ro-ro-schepen en multifunctionele schepen. 1 % van de activiteiten van het bedrijf bestaat uit het produceren van metalen constructies en het verlenen van uiteenlopende scheepsbouwdiensten.
(53)
De belangrijkste productiefaciliteiten van SSN zijn drie scheepshellingen: Wulkan Nowy, Odra Nowa en Wulkan 1.
(54)
Meteen na zijn oprichting in 2002 is SSN met de herstructureringsactiviteiten begonnen. Allereerst werd het herstructureringsplan 2003 opgesteld dat op 19 december 2002 door de aandeelhouders is goedgekeurd en in oktober 2003 is gewijzigd. De volgende factoren werden aangemerkt als de belangrijkste redenen voor het faillissement van de voormalige scheepsbouwer in Szczecin: technologische problemen, ontwerpfouten, lage productiviteit, hoge kosten en externe factoren als de hoge wisselkoers van de Poolse zloty en de Aziatische concurrentie. Vanwege deze problemen bleven de financiële markten terughoudend wat de financiering van de scheepsbouw betreft, hetgeen tot vertragingen in de levering heeft geleid en dus tot een opeenhoping van boetes en schulden.
(55)
Doel van de herstructureringsstrategie was het realiseren van een duurzame rentabiliteit door de nadruk op de markt voor containerschepen te leggen en uit te groeien tot een belangrijke producent van chemicaliëntankers, multifunctionele schepen en ro-ro- en con-ro-schepen. In het herstructureringsplan was ook de mogelijkheid voorzien van het aantrekken van een strategische investeerder. In 2003 bleek het noodzakelijk om het oorspronkelijke herstructureringsplan aan te passen vanwege de financiële moeilijkheden bij de samenwerkende bedrijven en de problemen met werknemers en activiteiten die nauw verband hielden met SSN.
(56)
De financiële situatie van SSN ging gestaag achteruit.
Tabel 1
De productie van SSN
(x miljoen PLN)
2002
2003
2004
2005
2006
30.9.2007
Omzet
424,88
1 114,44
1 303,46
1 416,04
1 199,38
655,87
Bedrijfs-resultaat
-6,16
-39,64
- 119,80
-11,44
- 194,24
- 134,36
Vermogen
65,01
62,01
112,83
247,96
149,43
81,96
(57)
Tot de externe factoren die verder bijdroegen tot de problematische financiële situatie, behoorden de devaluatie van de dollar (de valuta van de inkomsten van het bedrijf) en de waardevermeerdering van de zloty (de valuta van de kosten), stijgende staalprijzen en problemen bij het verkrijgen van financiering voor de schepen na het faillissement van SSPH. Ten aanzien van de interne redenen voor de problemen van de werf werd onderkend dat de faciliteiten in slechte staat verkeerden en er een aanzienlijke upgrading noodzakelijk was. Vanaf 2006 werd de werf met ernstige werknemersproblemen geconfronteerd: een hoog verzuimpercentage, een hoog verloop van werknemers en het vertrek van gekwalificeerde werknemers naar andere scheepswerven, met name in Duitsland en Noorwegen, waar de salarissen aanzienlijk hoger waren.
2.2. BESLUIT OM DE PROCEDURE IN TE LEIDEN OP GROND VAN ARTIKEL 88, LID 2, VAN HET EG-VERDRAG
(58)
In haar besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, was de Commissie oorspronkelijk van mening dat een aantal bij haar aangemelde maatregelen nieuwe staatssteun vormden als bedoeld in punt 3 van bijlage IV bij het Toetredingsverdrag, aangezien de desbetreffende steun niet was toegekend op het moment van toetreding. De Commissie heeft bedoelde maatregelen opgenomen in deel B van de bijlage bij haar besluit.
(59)
De Commissie heeft daarnaast besloten dat een aantal steunmaatregelen (opgenomen in deel A van de bijlage bij het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden) vóór 1 mei 2004 aan SSN zijn toegekend en dat zij daarom na de toetreding niet vallen onder het toepassingsgebied van punt 3 van bijlage IV bij het Toetredingsverdrag. Dat betekent dat die maatregelen niet onderzocht zullen worden aan de hand van de procedure zoals die is neergelegd in artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag. De onderhavige beschikking is dan ook niet op die maatregelen van toepassing. Desalniettemin dienen zij wel in aanmerking te worden genomen bij het beoordelen van de verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt van de maatregelen die na de toetreding zijn genomen.
(60)
Met betrekking tot de maatregelen die opgenomen zijn in deel B van de bijlage bij het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, heeft de Commissie in hoofdlijnen beargumenteerd dat er voorafgaand aan de toetreding geen wettelijk bindend besluit over deze maatregelen was genomen. De Commissie heeft daarbij echter wel onderkend dat er al een aantal voorbereidende stappen waren genomen om een dergelijk besluit te nemen.
(61)
De eerste van deze maatregelen is een kapitaalinjectie door ARP. In het herstructureringsplan 2003 is een kapitaalinjectie voorzien van 241 752 900 PLN, maar uiteindelijk is slechts een deel van deze kapitaalinjectie (180 miljoen PLN) vóór de toetreding uitgevoerd. ARP was namelijk vanwege begrotingstechnische redenen niet in staat om de gehele kapitaalverhoging van 241 752 900 PLN uit te voeren. Volgens Polen is het besluit om de resterende kapitaalverhoging (61 752 652 PLN ) uit te voeren, genomen op 21 december 2004.
(62)
De tweede en derde steunmaatregel hebben betrekking op de door ARP verstrekte uitvoeringsgaranties (beide voor een steunbedrag van 1 935 000 PLN). Deze garanties waren bedoeld voor schepen waarvoor de contracten in 2002 zijn gesloten. De garanties voor de volgende schepen zouden telkens worden verstrekt zodra de vorige schepen waren geleverd. Zo zouden de garanties voor de schepen 7 en 8 worden verstrekt na levering van de schepen 4 en 5 (in 2005).
(63)
Het laatste pakket maatregelen dat (volgens de beschikbare informatie) niet vóór de toetreding is genomen, is steun die door de gemeente Szczecin aan SSN is verstrekt in de vorm van afschrijvingen en een uitstel van de betaling van onroerendezaakbelastingen. In totaal betrof het een steunbedrag van 12,5 miljoen PLN. Volgens de informatie die de Poolse autoriteiten hebben verstrekt (5), is de desbetreffende steun tot op heden nog niet aan de werf verstrekt.
(64)
De Commissie heeft besloten om het formele onderzoek in te leiden vanwege de navolgende twijfels over de verenigbaarheid van de herstructureringssteun met de gemeenschappelijke markt.
(65)
In de eerste plaats twijfelt de Commissie of SSN wel in aanmerking had mogen komen voor herstructureringssteun. Het lijkt namelijk alsof de onderneming opgericht is om de activiteiten van haar failliete voorganger over te nemen, zonder dat echter ook diens schulden overgenomen hoefden te worden. De Commissie is dan ook van mening dat SSN een nieuwe onderneming is in de zin van de toepasselijke communautaire richtsnoeren.
(66)
In de tweede plaats betwijfelt de Commissie of de (reeds uitgevoerde en de nog lopende) herstructureringsactiviteiten tot een levensvatbaarheid van SSN op de lange termijn zullen leiden. De herstructurering die de werf heeft doorgevoerd, betreft met name het verminderen van de schuldenlast en het verbeteren van de liquiditeit om de productie te kunnen voortzetten. De gestelde kosten van de reële herstructureringsactiviteiten hebben onder andere betrekking op kosten die aan de curator van SSPH en SS zijn betaald voor de aanschaf van productiemiddelen. De Commissie merkt op dat het geplande productieniveau vergeleken met concurrerende Europese scheepswerven zelfs aan het eind van de herstructureringsperiode nog relatief laag zou zijn.
(67)
Ten derde betwijfelt de Commissie op basis van de beschikbare informatie of er adequate compenserende maatregelen zijn genomen aangezien er feitelijk geen daadwerkelijke vermindering van de productiecapaciteit van de werf heeft plaatsgevonden.
(68)
Ten vierde betwijfelt de Commissie of een deel van de gestelde herstructureringskosten, zoals de kosten voor aanschaf van de productieactiva, aangemerkt dienen te worden als kosten die daadwerkelijk verband houden met de herstructurering.
(69)
Tot slot betwijfelt de Commissie of de eigen bijdrage van de begunstigde aan het herstructureringsplan (uit eigen middelen dan wel middels externe financiering op marktvoorwaarden) afdoende is geweest. De Commissie betwijfelt met name of het gebruik van de gecumuleerde winst een eigen bijdrage vormt. Daarnaast merkt de Commissie op dat 78 % van de gestelde eigen bijdrage uit aanbetalingen van reders bestond die door KUKE, het Poolse agentschap voor exportkredieten, gegarandeerd waren. Gezien het feit dat SSN een onderneming in moeilijkheden was, betwijfelt de Commissie enerzijds of de in rekening gebrachte garantiepremies een adequate afspiegeling vormen van het betrokken risico en anderzijds of de zekerheid die KUKE verlangde, toereikend was. Die twijfels hebben dus betrekking op de vraag of die eigen bijdrage wel vrij van staatssteun was.
2.3. OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDEN
2.3.1. OPMERKINGEN VAN POLEN
(70)
Na het besluit van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, hebben de Poolse autoriteiten hun opmerkingen over dit besluit kenbaar gemaakt. De begunstigde heeft geen separate argumenten overgelegd, maar heeft zich bij de opmerkingen van de Poolse regering aangesloten.
(71)
De Poolse autoriteiten hebben een aantal kwesties aan de orde gesteld. De belangrijkste kwestie die werd betwist, was of bepaalde steunmaatregelen vóór de toetreding van Polen tot de Europese Unie, d.w.z. vóór 1 mei 2004, in werking waren getreden en na de toetreding niet van toepassing waren. Dergelijke maatregelen kan de Commissie niet onderzoeken. Enkel maatregelen die vóór de toetreding reeds waren toegekend worden door de Commissie als aangemelde dan wel onrechtmatige steun beoordeeld op grond van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag.
(72)
De Poolse autoriteiten bestrijden de conclusie van de Commissie dat de maatregelen die in deel B zijn opgenomen van de bijlage bij het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, staatssteun vormen. De Poolse autoriteiten stellen dat alle maatregelen in die tabel genomen zijn vóór de toetreding van Polen en dat er dus geen nieuwe steun voor SSN is gepland of aan die onderneming is verleend.
(73)
In de eerste plaats stellen de Poolse autoriteiten dat SSN legitieme verwachtingen mocht hebben dat de voorziene steun in het herstructureringsplan 2003 verenigbaar was met de wetgeving inzake staatssteun. De Poolse autoriteiten verwijzen met name naar twee documenten: Situatie in de Poolse scheepsbouwsector, aanbevolen acties en steun voor deze sector (aangenomen door de Ministerraad op 16 juli 2002) en de Strategie van het ministerie van Financiën voor de middellange termijn betreffende garanties tot 2010 (goedgekeurd door de Ministerraad op 10 juni 2003). De Poolse autoriteiten stellen dat deze en soortgelijke acties door de centrale, regionale en gemeentelijke autoriteiten deel uitmaken van een uitgebreid programma voor de redding van de scheepsbouwsector.
(74)
In de tweede plaats stellen de Poolse autoriteiten dat de Commissie door de eis van een „wettelijk bindend besluit” de criteria van het Europese recht toepast op gebeurtenissen en op nationaal recht in een periode vóór de toetreding. Polen beweert dat de Poolse wetgeving inzake staatssteun vóór de toetreding van toepassing was en dat in die wetgeving op geen enkel moment is voorzien in een formeel besluit voor toekenning van de steun aan de begunstigde. De enige eis die de Poolse wetgeving stelde, was de goedkeuring van het herstructureringsplan en van de daarin opgenomen steunmaatregelen door de voorzitter van het Bureau voor Mededinging en Consumentenbescherming. Die toestemming is ook daadwerkelijk gegeven. De Poolse autoriteiten stellen dat niet ter discussie staat dat alle maatregelen die in het goedgekeurde definitieve herstructureringsplan zijn opgenomen, zijn overeengekomen tussen SSN en de relevante steunverlenende autoriteit. Daarnaast is Polen van mening dat de bepalingen van het Europese recht niet van toepassing zijn op gebeurtenissen die vóór de toetreding van Polen hebben plaatsgevonden. Bovendien is de Fleuren- zaak (6), waarnaar de Commissie heeft verwezen in haar besluit om het formele onderzoek in te leiden, fundamenteel verschillend van de onderhavige kwestie.
(75)
Ten derde wordt gesteld dat de goedkeuring van het herstructureringsplan door de raad van commissarissen van SSN als een steunverlenende handeling dient te worden beschouwd. Als antwoord op de twijfels van de Commissie of die raad van commissarissen wel bevoegd is om besluiten te nemen met financiële gevolgen die bindend zijn voor de aandeelhouders, stelt Polen dat de raad van commissarissen de belangen van de aandeelhouders vertegenwoordigt omdat hij door die aandeelhouders is benoemd. De leden van de raad van commissarissen hebben conform de instructies van de aandeelhouders (ARP en het ministerie van Financiën) gehandeld. Het besluit van de raad van commissarissen dient dan ook als een toezegging van ARP en het ministerie van Financiën beschouwd te worden om de steun te verlenen.
(76)
In de vierde plaats stelt Polen dat de goedkeuring van het herstructureringsplan 2003 door het ARP-team voor de scheepsbouwsector de legitieme verwachtingen van de werf hebben versterkt, aangezien de leden van dit team allemaal als vertegenwoordigers van ARP zitting hadden in de raad van commissarissen. Polen bevestigt eveneens dat de concrete besluiten werden genomen door de raad van commissarissen en de vergadering van aandeelhouders van ARP.
(77)
Tot slot stellen de Poolse autoriteiten dat de steun vóór de toetreding is toegekend aangezien het risico voor de staat (de „exposure”) al in het herstructureringsplan 2003 was gespecificeerd en dus al vóór de toetreding bekend was.
(78)
De Poolse autoriteiten verwijzen naar het prolongatiesysteem op grond waarvan een nieuwe garantie wordt verleend wanneer een eerdere garantie vervalt en stelt dat dit systeem (en derhalve alle garanties die daaronder vallen) als onderdeel van het herstructureringsplan 2003 is goedgekeurd door de raad van commissarissen. De Poolse autoriteiten geven aan wat de criteria zijn om te beoordelen of een garantie na de toetreding van toepassing is en zijn van mening dat deze criteria doorslaggevend zijn voor het vaststellen of er staatssteun is verleend.
(79)
De Poolse autoriteiten hebben niet gereageerd op het argument van de Commissie dat ARP bij de twee betwiste garanties niet dezelfde procedurele stappen heeft gezet als bij eerdere garanties. De Poolse autoriteiten hebben de conclusie van de Commissie niet betwist dat de scheepsbouwcontracten die in 2002 zijn gesloten, een clausule bevatten op basis waarvan de koper het contract unilateraal kan opzeggen indien de werf niet binnen een bepaalde periode een uitvoeringsgarantie overlegt.
(80)
Polen stelt dat vóór de toetreding reeds het exacte financiële risico van deze maatregelen voor de staat bekend was. Door Polen is daarnaast bevestigd dat de autoriteit die de steun heeft toegekend, geen definitieve besluiten kon uitvaardigen over ex-ante afschrijvingen en uitstel van betaling.
(81)
De Commissie betwijfelt of de scheepswerf, opgericht na het faillissement van het vorige bedrijf dat scheepsbouwactiviteiten in Szczecin uitvoerde, in aanmerking komt voor herstructureringssteun. In reactie op die twijfel stelt Polen dat de begunstigde van de steun al onder een andere naam (ASS) bestond vóór het faillissement van de voorgaande entiteit en dat ASS ook al in de scheepsbouw actief was.
(82)
De Poolse autoriteiten hebben ook opmerkingen gemaakt over andere aspecten van het besluit van de Commissie. Polen heeft met name gesteld dat de herstructurering van SSN een impact heeft gehad op veel gebieden verband houdende met de activiteiten van de werf. De herstructurering was vooral gericht op een substantiële verbetering van de efficiëntie van de werf. Zo heeft de werf voor een doelgerichtere strategie gekozen, is het personeelsbestand geherstructureerd, de productiviteit verbeterd, een effectiever managementsysteem ingevoerd en de financiële situatie verbeterd. De werf zou naar verwachting in 2005 weer winst gaan maken.
(83)
Polen heeft daarnaast gesteld dat er adequate compenserende maatregelen door de werf zijn genomen aangezien SSN slechts een deel van de grond en de faciliteiten heeft verkregen die voorheen eigendom waren van SSPH. Het niet verkregen deel was direct gekoppeld aan de scheepsbouwcapaciteit van de werf.
(84)
De Poolse autoriteiten stellen dat de voorgestelde eigen bijdrage afdoende is. Zo zou met name de toekomstige winst waarmee de werf een deel van de herstructureringskosten wilde financieren, niet als staatsmiddelen, maar als een eigen bijdrage aangemerkt moeten worden. De Poolse autoriteiten stellen dat de aanbetalingen die door het Poolse verzekeringsagentschap voor exportkredieten (KUKE) zijn gegarandeerd (dat de bedrijfsvoering van de werf financierde) ook als eigen bijdrage aangemerkt dienen te worden. De voorwaarden waarop KUKE deze garanties heeft verstrekt (de garantiepremies en de vereiste zekerheden), zijn door Polen nader toegelicht. Daarbij is onderstreept dat KUKE uit hoofde van de verstrekte garanties uiteindelijk geen enkele betaling aan de reders heeft verricht.
(85)
De Poolse autoriteiten geven aan dat de financiële status van de werf door de goedkeuring van de herstructureringsmaatregelen is verbeterd, waarmee tevens de levensvatbaarheid van de scheepswerf is aangetoond.
2.3.2. OPMERKINGEN VAN ANDERE BELANGHEBBENDE PARTIJEN
(86)
De Poolse vereniging van werkgevers in de scheepsbouw, Forum Okrętowe, heeft een toelichting gegeven op de problemen bij de werf en is van mening dat de werf uitsluitend heeft kunnen overleven dankzij het herstructureringsplan en de staatssteun die in dat verband is ontvangen.
(87)
De leverancier van dekkranen en anker- en afmeermaterieel aan de werf, Towimor S.A., stelt dat de werf uitsluitend in staat is geweest om zijn scheepsbouwcapaciteit te herstellen en de crisis van 2002-2004 te overleven doordat ARP de leiding van het herstructureringsproces op zich heeft genomen. Het bedrijf benadrukt dat het herstructureringsplan succesvol is uitgevoerd en dat de desbetreffende verbeteringen een langetermijnkarakter hebben.
(88)
Lubmor Sp. z o.o., een leverancier van materialen voor scheepsinterieuren, benadrukt het belang van het voortbestaan van SSN voor de eigen onderneming én voor andere ondernemingen die met de werf samenwerken.
(89)
Een andere leverancier van met name scheepsmotoren, H. Cegielski, benadrukt dat de geslaagde herstructurering van SSN de redding is geweest van de gehele scheepsbouwsector 2002-2004. De structureel betere financiële resultaten van de werf geven daarnaast aan dat de herstructureringsmaatregelen tot verbeteringen op de lange termijn zullen leiden.
(90)
Spliethoff’s Bevrachtingskantoor B.V., een afnemer van SSN, onderstreept de uitgebreide knowhow van de werf op diverse scheepsbouwgebieden en wijst op de kwaliteit van de gebouwde schepen. Tevens wijst deze reder erop dat hij acht multifunctionele schepen van SSN heeft afgenomen met geavanceerde technische eigenschappen en kwaliteitsnormen. De reder heeft de hoop uitgesproken dat de Commissie haar goedkeuring zal geven aan de steun die aan de werf is toegekend. Andere afnemers van de werf, Peter Döhle Schiffahrts-KG en Odfjell, hebben eenzelfde standpunt ingenomen.
(91)
De vakbond Solidarność benadrukt het belang van de scheepswerf voor de werkgelegenheid en de economische situatie voor de gehele regio. De vakbond spreekt de hoop uit dat de Commissie het onderzoek per ommegaande zal beëindigen en de steun die de werf heeft ontvangen, zal goedkeuren.
(92)
De burgemeester van Szczecin benadrukt het belang van het voortbestaan van de werf voor de regio en merkt op dat de herstructurering, ondanks een aantal vertragingen, tot de verwachte resultaten heeft geleid. De werf is daardoor weer in staat om op de lange termijn op de markt een concurrerende positie in te nemen.
(93)
De Business Club Szczecin, een vereniging van werkgevers voor de ontwikkeling van Szczecin en West-Pommeren, steunt de herstructurering van SSN. De Club geeft een toelichting op de problemen waarmee de regio geconfronteerd is na het faillissement van SSPH in 2002 en stelt dat de werf de crisis heeft kunnen doorstaan dankzij de steun van de Poolse autoriteiten.
2.4. GEBEURTENISSEN NA HET BESLUIT VAN DE COMMISSIE OM DE FORMELE ONDERZOEKSPROCEDURE IN TE LEIDEN
(94)
Het onderzoek van de Commissie en de relevante gebeurtenissen worden hieronder samengevat.
(95)
Als reactie op het besluit van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, hebben de Poolse autoriteiten in de herfst van 2005 twee tegenargumenten ingebracht: enerzijds hebben zij de bevoegdheid van de Commissie in twijfel getrokken om actie te ondernemen met betrekking tot de maatregelen die in het besluit van de Commissie als nieuwe steun worden aangemerkt, anderzijds hebben zij betoogd dat zelfs als deze maatregelen nieuwe steun zouden vormen, zij als herstructureringssteun verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt.
(96)
Ter ondersteuning van het argument dat de steun verenigbaar is, heeft Polen het herstructureringsplan 2003 aan de Commissie overgelegd. De Commissie heeft dat herstructureringsplan bestudeerd en daarvoor een externe adviseur ingeschakeld. De Commissie heeft uiteindelijk geconcludeerd dat het herstructureringsplan 2003 aan geen van de voorwaarden voldoet om als herstructureringssteun te kunnen worden goedgekeurd volgens de van toepassing zijnde richtsnoeren.
(97)
In december 2005 heeft de Commissie uit openbare bronnen (7) vernomen dat KPS, een kapitaalconcern dat in eigendom toebehoort aan de overheid, is opgericht met de intentie om de drie grote Poolse scheepswerven in Gdynia, Gdansk en Szczecin onder één gezamenlijke paraplu onder te brengen (hierna: het „consolidatieplan”). De belangrijkste rol van KPS in dat verband was het financieren van de productie van de scheepswerven. Polen heeft de Commissie in geen enkele fase van de procedure over dat consolidatieplan geïnformeerd, niet vóór en ook niet na het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden.
(98)
Op een vraag van de Commissie hebben de Poolse autoriteiten begin 2006 verklaard dat het consolidatieplan weliswaar in het verleden is besproken, maar dat daar uiteindelijk toch van is afgezien en dat er op korte termijn een nieuwe strategie voor de herstructurering van de Poolse scheepsbouwsector zou worden vastgesteld. Ter verduidelijking heeft Polen gezegd dat de rol van KPS betrekking had op het verstrekken van operationele financiering voor de Poolse scheepswerven, met name in de vorm van kortlopende leningen.
(99)
Tijdens een bijeenkomst op 22 februari 2006 tussen de Poolse autoriteiten en medewerkers van de Commissie heeft de Commissie Polen geïnformeerd dat zij op basis van de beschikbare informatie niet kon concluderen dat het herstructureringsplan 2003 toereikend was om de levensvatbaarheid van de werf op lange termijn te herstellen. De Commissie heeft benadrukt dat het herstructureringsplan 2003 eerder een opstartplan was, voornamelijk gericht op het nemen van de noodzakelijke maatregelen om de bedrijfsactiviteiten weer in gang te zetten na het faillissement van SSPH, dan dat het een echt herstructureringsplan was om het herstel van de levensvatbaarheid op lange termijn te waarborgen. In het bijzonder waren de voorgenomen investeringen ontoereikend gezien de slechte toestand van het materieel en de apparatuur op de werf. De Poolse autoriteiten en de werf hielden vast aan het standpunt dat de levensvatbaarheid van de scheepswerf al hersteld was. Desalniettemin heeft Polen erkend dat de scheepswerf met het oog op de modernisering dringend behoefte had aan investeringen van minimaal 200 miljoen PLN. Daarom zou de werf in 2008-2009 ook aan een particuliere investeerder worden verkocht. Tijdens de bijeenkomst hebben de Poolse autoriteiten bevestigd dat er een nieuw herstructureringsplan dan wel een herziene versie van het herstructureringsplan 2003 aan de Commissie overgelegd zou worden.
(100)
Na de bijeenkomst hebben de Poolse autoriteiten toegezegd (8) dat zij aan de Commissie uiterlijk 22 mei 2006 een aangepast herstructureringsplan voor SSN zouden overleggen.
(101)
Op 26 juni 2006 heeft de Commissie een eerste ontwerpherstructureringsplan ontvangen getiteld Ontwikkelingsplan 2006-2011 voor Stocznia Szczecińska Nowa Sp. z o.o. Dit plan is opgesteld met behulp van het consultancybedrijf Deloitte Advisory.
(102)
Tijdens een locatiebezoek op 13 juni 2006 en in een schrijven van 17 juli 2006 heeft de Commissie ernstige twijfels geuit over dat eerste ontwerpherstructureringsplan en opgemerkt dat het plan niet verstrekkend genoeg was om de levensvatbaarheid van de werf op lange termijn te herstellen. De Commissie heeft daarbij onderstreept dat de herstructurering voor een aanzienlijk deel gefinancierd zou moeten worden met eigen middelen die vrij waren van staatssteun. Dat was echter in het plan niet als zodanig voorzien, hetgeen betekent dat er zinvolle compenserende maatregelen genomen zouden moeten worden. Tegen de achtergrond van de nog steeds bestaande zekerheden in de vorm van de garanties van KUKE, een overheidsagentschap, heeft de Commissie de werf en de Poolse autoriteiten erop gewezen dat deze garanties een vorm van staatssteun vormden. De Commissie heeft er daarnaast bij Polen op aangedrongen om het ontwerpherstructureringsplan te herzien en uiterlijk eind augustus een complete versie van het plan in te dienen.
(103)
Ondanks deze waarschuwingen verschilde het herstructureringsplan 2006 (dat uiteindelijk in september 2006 - twee maanden te laat - door Polen is overgelegd) niet wezenlijk van het eerste ontwerp. De belangrijkste kritiekpunten op het herstructureringsplan 2006 worden hieronder toegelicht.
(104)
In september 2006 heeft Polen de Commissie geïnformeerd dat de algemene vergadering van SSN op 31 augustus 2006 besloten heeft om het kapitaal van de werf met 95 miljoen PLN te verhogen. Ook zouden er uiterlijk 15 oktober 2006 biedingsberichten beschikbaar zijn voor potentiële investeerders die de nieuw uit te geven aandelen zouden willen kopen. Op 31 december 2006 hebben uiteindelijk slechts twee bedrijven belangstelling getoond in het nemen van aandelen SSN: een Poolse onderneming die in staal handelt, Złomrex, en ISD Polska, een dochteronderneming van de Oekraïense staalproducent Donbas.
(105)
Tijdens een bijeenkomst van 7 december 2006 (en bij brief van 29 januari 2007) heeft de Commissie tegenover de Poolse autoriteiten verklaard dat het herstructureringsplan 2006 aan geen van de voorwaarden voldoet om als herstructureringssteun goedgekeurd te worden als bedoeld in de van toepassing zijnde richtsnoeren. Tijdens de bijeenkomst hebben de Poolse autoriteiten de toezegging gedaan dat de werf geprivatiseerd zou worden om de vooruitzichten op het herstel van de levensvatbaarheid te verbeteren en dat zij een afdoende eigen bijdrage aan de herstructurering zouden waarborgen. Vervolgens hebben de Poolse autoriteiten de toezegging om de werf uiterlijk 30 juni 2007 te privatiseren, bevestigd bij brief van 5 januari 2007. Tijdens het opstellen van de privatiseringsdocumenten heeft Polen de Commissie verzocht om aan te geven welke compenserende maatregelen zij voor SSN noodzakelijk achtte zodat potentiële investeerders daarvan op de hoogte gebracht konden worden.
(106)
Nadat er in december 2006 overeenstemming was bereikt tussen commissaris Neelie Kroes en minister Piotr Wozniak is de Commissie een intensief debat aangegaan met de Poolse autoriteiten en SSN met het oog op het vaststellen van de noodzakelijke compenserende maatregelen. Polen heeft vervolgens een voorstel ingediend voor compenserende maatregelen betreffende SSN en toegezegd om de scheepshelling Wulkan 1 buiten bedrijf te stellen zodra de reeds gesloten scheepsbouwcontracten afgerond waren, i.c. in maart 2010.
(107)
De Commissie heeft daarop allerlei gegevens bij SSN opgevraagd. Uiteindelijk hebben medewerkers van de Commissie Polen bij brief van 31 juli 2007 meegedeeld dat zij voorlopig van mening waren dat de sluiting van de scheepshelling Wulkan 1 een toereikende compenserende maatregel zou zijn, mits die scheepshelling onherroepelijk buiten bedrijf gesteld zou blijven voor de assemblage en tewaterlating van schepen. Daarnaast zou die sluiting uiterlijk 1 juni 2009 moeten plaatsvinden (of zoveel eerder als de assemblage van het laatste schip op die scheepshelling, de 587-IV/09, vóór 1 juni 2009 afgerond zou zijn). Bovendien zou Wulkan 1 in 2009 nog uitsluitend gebruikt mogen worden voor de assemblage van die 587-IV/09. De grondslag voor deze conclusie van de Commissie zal hieronder nader worden toegelicht. De Poolse autoriteiten hebben daarna bevestigd dat zij voornemens zijn om de capaciteitsverminderingen conform genoemde brief van de Commissie uit te voeren.
(108)
In februari 2007 heeft de directie van de werf aan 57 potentiële investeerders uitnodigingen gestuurd om een meerderheidsbelang in SSN te verwerven. Op dat moment was de werf al gedurende enkele maanden in onderhandeling met Złomrex, maar uiteindelijk is er geen overeenstemming bereikt.
(109)
In de herfst van 2007 is een nieuwe privatiseringsronde begonnen. In augustus en september 2007 is de Commissie geraadpleegd over een ontwerp voor een informatiememorandum. In september heeft de privatiseringsadviseur van KPS en ARP uitnodigingen voor het indienen van een bod aan 221 potentiële investeerders verzonden.
(110)
Zes potentiële investeerders hebben belangstelling getoond voor het nemen van aandelen in de werf en hebben om een exemplaar van het informatiememorandum verzocht. De termijn voor het indienen van een bod door de potentiële investeerders is een aantal keren verschoven.
(111)
Gezien de vertragingen in het privatiseringsproces, heeft de Commissie er bij Polen bij brief van 3 oktober 2007 op aangedrongen om het proces zonder verdere vertragingen te voltooien. Bij brief van 23 oktober 2007 heeft Polen de Commissie geïnformeerd dat de geplande termijn voor de afronding van de privatisering, te weten eind 2007, niet gehaald zou worden. In plaats daarvan deed Polen de toezegging om vanaf januari 2008 onderhandelingen met de geselecteerde investeerders te gaan voeren. De Commissie heeft daarop bij brief van 30 november 2007 haar bezorgdheid over de vertragingen herhaald en aangegeven dat zij verwacht dat de nieuwe eigenaar van SSN uiterlijk eind februari 2008 het eerste ontwerp van een nieuw herstructureringsplan zou overleggen. De Commissie heeft herhaaldelijk aangedrongen op een strikte naleving van het privatiseringsschema.
(112)
Na de voltooiing van het due diligence-onderzoek op 20 december 2007 heeft Amber, de enig overgebleven potentiële investeerder die belangstelling had voor de overname van SSN, een voorwaardelijk bindend bod overgelegd dat door de privatiseringsadviseur van KPS en ARP is beoordeeld.
(113)
Vanaf 20 maart 2008 had Amber de exclusieve onderhandelingsrechten. Deze zijn enkele malen verlengd totdat die rechten op 12 mei 2008 definitief zijn ingetrokken.
(114)
Op 29 februari 2008 heeft Polen het eerste ontwerp van een herstructureringsplan voor SSN naar de Commissie gestuurd. Het plan was opgesteld door Amber (9). Bij e-mail van 9 april 2008 heeft Amber bijgewerkte financiële prognoses gestuurd. Tijdens een bijeenkomst van 10 april 2008 in Warschau tussen medewerkers van de Commissie, de Poolse autoriteiten, de werf en Amber heeft de Commissie mondelinge opmerkingen over dit ontwerp gemaakt. Vervolgens heeft de Commissie bij brief van 21 april 2008 schriftelijke opmerkingen gestuurd.
(115)
Tijdens een bijeenkomst met de Poolse autoriteiten op 12 mei 2008 heeft Amber aangekondigd dat het bedrijf zich terugtrok uit de privatisering van SSN. Polen heeft de Commissie op diezelfde dag over deze ontwikkeling geïnformeerd. In zijn toelichting aan het ministerie van Financiën verklaarde Amber de voornaamste reden van zijn terugtrekking: uit een diepgaand due diligence-onderzoek naar de situatie van de werf was gebleken dat die werf ook na de uitvoering van de herstructureringsmaatregelen, inclusief aanzienlijke investeringen, niet winstgevend zou zijn. Aangezien Amber de enig overgebleven gegadigde was, betekende diens terugtrekking dat de privatiseringsronde die in 2007 in gang was gezet, tot een einde was gekomen.
(116)
Op 26 mei 2008 heeft Polen de Commissie geïnformeerd dat het privatiseringsproces opnieuw was opgestart. In de daaropvolgende dagelijkse rapportages heeft Polen de Commissie op de hoogte gehouden van de acties die de Poolse autoriteiten hebben ondernomen om een koper voor SSN te vinden. Polen heeft de Commissie ook een aantal brieven gestuurd waarin potentiële investeerders verzochten om over het lopende privatiseringsproces geïnformeerd te worden en om toezending van het informatiememorandum zodra dat beschikbaar was.
(117)
Tijdens een bijeenkomst van 13 juni 2008 hebben de Poolse autoriteiten de Commissie geïnformeerd dat diverse bedrijven voornemens waren om de Commissie uiterlijk op 26 juni 2008 herstructureringsplannen te sturen. Op verzoek van de Poolse autoriteiten heeft de Commissie, in aanwezigheid van die autoriteiten, een ontmoeting gehad met twee potentiële investeerders die belangstelling hadden getoond voor de koop van SSN: het Noorse bedrijf Ulstein en het Poolse Mostostal Chojnice. Tijdens deze bijeenkomsten hebben beide bedrijven hun herstructureringsstrategieën aan de Commissie gepresenteerd.
(118)
Polen heeft vervolgens een ontwerp van een herstructureringsplan d.d. juni 2008 bij de Commissie ingediend. Het plan was door Mostostal Chojnice opgesteld en getiteld Ontwerpherstructureringsprogramma 2008-2012 voor SSN, werk in uitvoering (hierna: het „herstructureringsplan van juni 2008”). Op 7 juli heeft Polen de Commissie geïnformeerd dat Mostostal en Ulstein een letter of intent voor een eventuele samenwerking hadden getekend voor het geval dat Mostostal de nieuwe eigenaar van SSN zou worden. In samenhang met die letter of intent heeft Polen de Commissie een door Mostostal bijgewerkt herstructureringsplan gestuurd.
(119)
Bij brief van 14 juli 2008 heeft Polen de Commissie geïnformeerd dat het privatiseringsproces van SSN nog gaande was. Polen heeft in die brief om extra tijd gevraagd teneinde de potentiële investeerders in de gelegenheid te stellen het herstructureringsplan af te ronden. Polen deed de toezegging uiterlijk 12 september 2008 een volledig herstructureringsplan voor SSN aan de Commissie te overleggen.
(120)
De Commissie is akkoord gegaan met de voorgestelde termijn voor het volledige herstructureringsplan.
(121)
Op 12 september 2008 heeft Polen het definitieve herstructureringsplan voor de werf overgelegd getiteld Herstructureringsprogramma 2008-2012 voor Stocznia Szczecińska Nowa (hierna: „het herstructureringsplan van 12 september 2008”).
(122)
Op 22 september heeft Ulstein de Commissie geïnformeerd dat het bedrijf zich uit het privatiseringsproces terugtrok. Op basis van dat gegeven concludeert de Commissie - dat het plan van september 2008 gebaseerd op een samenwerking tussen Ulstein en Mostostal - niet langer geldig is. Desalniettemin zal dat plan hieronder beschreven en beoordeeld worden, met name omdat Mostostal in zijn brief van 22 september heeft aangegeven het plan alleen te willen uitvoeren.
(123)
Tijdens een bijeenkomst van 30 september 2008 heeft Mostostal de Commissie geïnformeerd dat het nog steeds voornemens was om met Ulstein samen te werken aan de herstructurering van SSN. Mostostal heeft een ontwerpovereenkomst overgelegd - ongetekend en zelfs niet geparafeerd - op basis waarvan beide bedrijven voornemens waren om een preferentiële leverancier-afnemerrelatie aan te gaan. Ulstein verplichtte zich in dat contract om de productie van scheepsrompen (en in een later stadium zelfs volledige offshorevaartuigen) namens het Ulstein-concern op marktvoorwaarden uit te besteden bij de scheepswerf in Szczecin. Ulstein zou eveneens tegen marktvoorwaarden zijn kennis en ervaringen in de scheepsbouw met Mostostal uitwisselen. In de nieuwe ontwerpsamenwerkingsovereenkomst was geen financiële bijdrage van Ulstein voorzien aan het herstructureringsplan van 12 september 2008.
2.5. HET HERSTRUCTURERINGSPLAN VAN SEPTEMBER 2006
(124)
Het gewijzigde herstructureringsplan had betrekking op de periode 2006-2011. Het plan was in samenwerking met het consultancybedrijf Deloitte opgesteld met als doel de herstructurering die in 2002 van start was gegaan, te voltooien op basis van een plan dat in oktober 2005 bij de Commissie was ingediend. Dat laatste plan is toendertijd als ontoereikend aangemerkt om de levensvatbaarheid van de werf te kunnen herstellen. Op grond van het gewijzigde herstructureringsplan zou de levensvatbaarheid van de werf op de lange termijn in 2009 hersteld moeten zijn.
(125)
Een van de belangrijkste pijlers van het nieuwe herstructureringsplan was een heroriëntatie van SSN op de productie van technisch hoogwaardige schepen. Deze heroriëntatie was op de volgende overwegingen gebaseerd: een hogere meerwaarde, een toenemende prijsconcurrentie in de lagere technologische segmenten, het gebrek aan technische capaciteit bij SSN om de zeer grote containerschepen te bouwen waarvoor de vraag op dat moment toenam, en de bestaande knowhow van SSN, met name met betrekking tot zeer gespecialiseerde duplex roestvrijstalen chemicaliëntankers.
(126)
Hoewel de huidige orderportefeuille (voor leveringen in 2008-2009) voornamelijk uit containerschepen bestond (70 %), produceerde de werf ook al higher-end chemicaliëntankers en con-ro-schepen (30 %). In het plan werd ervan uitgegaan dat de werf in 2010 zijn productassortiment in drie marktsegmenten zou uitbreiden, te weten chemicaliëntankers, ro-ro-schepen (inclusief con-ro- en ro-pax-schepen) en technisch hoogwaardige multifunctionele schepen.
(127)
Het uitvoeren van de nieuwe strategie zou niet alleen vergezeld gaan van marketing- en verkoopcampagnes, maar ook van organisatorische en technologische veranderingen op de werf. De totale kosten van de voorgenomen investeringen en initiatieven werden geraamd op 203,9 miljoen PLN. Die investeringen en initiatieven zouden in de periode 2006-2009 moeten plaatsvinden.
(128)
Om het probleem van het hoge verzuim en het vertrek van gekwalificeerd personeel aan te pakken, waren in het plan ook salarisverhogingen voorzien. Die verhogingen zouden ertoe leiden dat het gemiddelde salaris in 201128 % hoger zou zijn dan het gemiddelde salaris in 2006.
(129)
Daarnaast voorzag het plan in een verdere inkrimping van het personeelsbestand tot 4 298 werknemers in 2011 waardoor het aantal werknemers ten opzichte van 2006 (5 322) met ongeveer 20 % zou afnemen. Ten opzichte van 2001 (8 071). was er zelfs sprake van een daling met 53 %. Uit het plan bleek echter niet of deze inkrimping via ontslagen of door overplaatsingen naar dochterondernemingen bewerkstelligd zou worden.
(130)
Andere maatregelen bedoeld om de motivatie van het productiepersoneel te verhogen, waren in zeer algemene zin geformuleerd: er zou een nieuw personeelsbeleid worden ontwikkeld, het optimale werkgelegenheidsniveau zou in kaart worden gebracht, het huidige evaluatiesysteem zou herzien worden en er zou een soort bonusplan als stimulans voor de werknemers worden ontwikkeld. Soortgelijke projecten waren ook gepland voor het middenmanagement.
(131)
Het plan bevatte ook maatregelen met het oog op een optimaal financieel beleid, zoals een plan om contractuele bepalingen op te stellen om het risico van fluctuaties in de materiaalprijzen en wisselkoersen (natuurlijke hedging) te verminderen, evenals een plan om met de banken te gaan onderhandelen over termijncontracten. Er zijn echter geen aanwijzingen dat er daadwerkelijk termijncontracten met particuliere banken zijn gesloten.
(132)
Aan het eind van de herstructureringsperiode in 2011 zou de productie van de werf naar verwachting 211 682 CGT bedragen ten opzichte van 213 044 CGT in 2005.
(133)
Door de inkrimping van het personeelsbestand zou de productiviteit toenemen van 34 CGT/werknemer in 2003 tot 49,3 CGT/werknemer in 2011. Uitgedrukt in manuren/CGT was de productiviteit in 200 347. De doelstelling voor 2011 qua productiviteit bedroeg 34 manuren/CGT.
(134)
In het plan wordt voorzien dat het rendement op het geïnvesteerd vermogen (ROCE), in de periode 2007-2011 gemiddeld 19 % per jaar zou bedragen (waarbij overigens de salarisverhogingen buiten beschouwing zijn gelaten). Gesteld wordt dat een dergelijk percentage ook voor een particuliere investeerder aanvaardbaar zou zijn. Indien de salarisverhogingen wel in aanmerking genomen worden, zou het rendement op het geïnvesteerde vermogen over diezelfde periode 1,45 % per jaar bedragen.
(135)
In het plan was ook een gevoeligheidsanalyse opgenomen met betrekking tot de wijzigingen in de veronderstelde wisselkoersen, arbeidskosten en staalprijzen. In het plan worden de volgende factoren geanalyseerd: een waardevermeerdering van de zloty met 5 % en met 10 % in de herstructureringsperiode 2006-2011 (het veronderstelde uitgangspunt is 3,26 PLN/USD), jaarlijkse salarisverhogingen met 7,5 % (het veronderstelde uitgangspunt is 5 % per jaar) en staalprijsverhogingen van 20 %.
(136)
In het plan is ervan uitgegaan dat het bestaande model voor de financiering van de bedrijfsactiviteiten (aanbetalingen van reders die gegarandeerd werden door KUKE, door garanties van het ministerie van Financiën en door staatsleningen), vervangen zou worden door aanbetalingen van reders die door KUKE gegarandeerd werden en door commerciële leningen.
(137)
In het plan wordt gerefereerd aan een financiering in de vorm van extra garanties van het ministerie van Financiën voor leningen van 35 miljoen USD in 2006 en 2007 en van 25 miljoen USD in 2008 en 2009. Tevens wordt voorzien dat de garanties van KUKE vervangen worden door garanties die door de markt zijn verstrekt en door het afsluiten van commerciële leningen. In het herstructureringsplan 2006 wordt slechts melding gemaakt van één succesvol garantiecontract. In het plan wordt voorzien dat het gebruik van de KUKE-garanties voortgezet zal worden met een gemiddelde jaarlijkse limiet van 200 miljoen USD.
(138)
In het plan is uitgegaan van herstructureringskosten ter hoogte van 374,7 miljoen PLN en van operationele kosten tijdens die herstructureringsperiode van 11 120 miljoen PLN. Beide bedragen hebben betrekking op de periode 2002-2009. De geraamde kosten voor de voorgenomen initiatieven en investeringen belopen 203,9 miljoen PLN. Op een afschrijving van 20,7 miljoen PLN na, is gesteld dat de financiële herstructurering als afgerond kan worden beschouwd.
(139)
De herstructurering zou voor een bedrag van 190 miljoen PLN uit externe bronnen worden gefinancierd, inclusief 95 miljoen PLN uit een verhoging van het aandelenkapitaal van de werf door de uitgifte van nieuwe aandelen die door een particuliere investeerder overgenomen zouden moeten worden. Het besluit om het aandelenkapitaal te verhogen, is genomen in een buitengewone vergadering van aandeelhouders. In september zou de overname van nieuwe aandelen ter waarde van 95 miljoen PLN gelijk zijn geweest aan een verkrijging van 21 % van de uitstaande aandelen SSN, waarbij de staat de overige aandelen in handen had.
(140)
De resterende 95 miljoen PLN zou gefinancierd moeten worden middels een investeringslening voor de lange termijn die eveneens door een particuliere bron verstrekt zou moeten worden. Volgens de financiële prognoses zouden zowel de kapitaalverhoging als de investeringslening voor de lange termijn in de periode 2006-2009 plaats dienen te vinden.
(141)
In het plan is daarnaast 165,9 miljoen PLN aan handelskredieten als eigen bijdrage aangemerkt (hetgeen niet nader wordt toegelicht).
(142)
In het plan wordt bovendien gesteld dat aanvullende betalingen van reders voor een bedrag van 628,7 miljoen PLN na de heronderhandelingen over contracten eveneens als eigen bijdrage beschouwd kunnen worden.
(143)
In het plan wordt ervan uitgegaan dat de lopende bedrijfsactiviteiten gefinancierd kunnen worden uit commerciële leningen en aanbetalingen van reders die niet door KUKE gegarandeerd zijn. De totale waarde hiervan over de herstructureringsperiode 2002-2009 werd geraamd op 3 200 miljoen PLN.
(144)
In het plan wordt ook verondersteld dat de toekomstige cashflow van 399 miljoen PLN deels gebruikt wordt voor investeringen (14,5 miljoen PLN) en deels voor operationele activiteiten. In het plan wordt echter expliciet onderkend dat dit niet als eigen middelen aangemerkt kan worden als bedoeld in de toepasselijke communautaire richtsnoeren.
(145)
Volgens het herstructureringsplan zijn er door SSN compenserende maatregelen uitgevoerd in de vorm van een capaciteitsvermindering doordat SSN een significant gedeelte van de activa en werknemers van SSPH na diens faillissement niet heeft overgenomen. In 2001, dus vóór het faillissement van SSPH, had die onderneming een gestelde maximale jaarlijkse productiecapaciteit van 345 600 CGT. Die maximale productiecapaciteit bedroeg in de periode 1995-1999 322 000 CGT (met een gemiddelde jaarlijkse productie in deze periode van 244 000 CGT). In het herstructureringsplan wordt opgemerkt dat de huidige capaciteit van SSN 255 720 CGT bedraagt. Volgens het plan zou de capaciteitsvermindering derhalve overeenkomen met bijna 100 000 CGT.
2.6. HERSTRUCTURERINGSPLAN VAN JUNI 2008
(146)
Mostostal is een in Polen gevestigd bedrijf dat voor 100 % eigendom is van het KEM-concern. Het bedrijf produceert verschillende soorten stalen constructies (bruggen, kranen, gebouwen e.d.). Tot de privatisering in 1992 was Mostostal een staatsbedrijf. Sinds 2003 maakt het deel uit van het industriële familieconcern KEM. KEM houdt zich bezig met het verwerken en verhandelen van staalschroot en de groothandel in metallurgische producten, zoals de producten die door Mostostal worden geproduceerd. De omzet van KEM bedroeg in 2007 700 miljoen PLN (207 miljoen EUR) waarvan 100 miljoen PLN (30 miljoen EUR) afkomstig was van Mostostal.
(147)
Het centrale punt in de bedrijfsstrategie was de opsplitsing van de werf in twee hoofdactiviteiten: staalconstructie en scheepsbouw. Hierdoor zou de kwetsbaarheid van de werf voor fluctuaties op de scheepsbouwmarkt verminderd moeten worden. Die productherstructurering zou in twee fasen moeten plaatsvinden. In de eerste fase tot begin 2009 zou de werf zijn bestaande orderportefeuille met schepen voltooien en beginnen met de staalconstructie. In de tweede fase zou die staalconstructie uitgebreid worden tot uiteindelijk 50 % van de productiecapaciteit, terwijl de resterende 50 % voor de scheepsbouw gebruikt zou worden.
(148)
Het plan voor de scheepsbouwactiviteiten van Mostostal was gebaseerd op een partnerschap met de Noorse scheepsbouwer Ulstein. Op 7 juli 2008 hebben de twee bedrijven daartoe een letter of intent ondertekend waarin zij overeenkwamen om de onderhandelingen in gang te zetten over een mogelijke samenwerkingsovereenkomst. Die samenwerking had met name betrekking op het gebruik door Ulstein van een deel van de capaciteit van SSN.
(149)
Wat de staalconstructie betreft, was Mostostal voornemens de productiefaciliteiten op de werf in Szczecin te gebruiken voor een uitbreiding van de eigen productie en om de nieuwe mogelijkheden te benutten die het vervoer van de staalconstructies over water boden. Het plan was optimistisch over de ontwikkeling van de Poolse markt voor staalconstructies omdat met name grootschalige investeringen in de infrastructuur in Polen werden verwacht. Voor de scheepsbouw werd in het plan uitgegaan van de bouw van ro-pax-schepen en multifunctionele schepen op basis van het argument dat de prijzen in deze segmenten een opwaartse trend vertonen die onafhankelijk is van de ontwikkeling op de scheepsbouwmarkten.
(150)
In het plan werd ook een activaherstructurering voorzien bestaande uit het overhevelen van circa 30 % van het huidige productieoppervlak naar andere activiteiten dan de kernactiviteiten, inclusief de verhuur aan derden. Een van de scheepshellingen, Wulkan 1, zou niet langer voor de scheepsbouw worden gebruikt, maar voor andere activiteiten op het gebied van de staalconstructie. In het plan werd dit voornemen als een compenserende maatregel aangemerkt.
(151)
In het plan werd uitgegaan van investeringen ter hoogte van 264 miljoen PLN in de periode 2008-2012 en van aanvullende investeringen van 90 miljoen PLN in 2013-2018. In het plan werden de investeringen en de geraamde bezuinigingen uitgedrukt in manuren en in bedrijfskosten. Er werd echter ook opgemerkt dat de werf op 12 juni 2008 een overeenkomst met een externe adviseur had gesloten om een plan voor de modernisering van de werf op te stellen, waarvan ook het in kaart brengen van de benodigde investeringen deel uitmaakte.
(152)
In het herstructureringsplan was voorzien dat het personeelsbestand in 2012 met 14 % tot 5 010 werknemers zou toenemen.
(153)
Er werd in het plan van uitgegaan dat de scheepsbouw gefinancierd kon worden uit aanbetalingen door de reders tot 80-90 % van de koopprijs van de schepen.
(154)
Volgens het plan was het succes van de herstructurering afhankelijk van de toekenning van aanvullende staatssteun. Zo werd een aantal kapitaalinjecties voorzien evenals een omzetting van vorderingen van het ministerie van Financiën of lagere overheidsorganen in een deelname in het eigen vermogen. Het ging hierbij om een bedrag van in totaal 588 miljoen PLN. Tot de staatssteun behoorden eveneens de kapitaalinjecties van ARP van 145 miljoen PLN, waartoe in juni 2008 was besloten. Daarnaast was in het plan het verkrijgen van een lening van ARP voorzien van 32 miljoen USD (68 miljoen PLN). Tot slot werd in het plan uitgegaan van extra aanbetalingsgaranties van KUKE voor een nominaal bedrag van 431 miljoen PLN.
(155)
De investeerder had zich bereid verklaard om een kapitaalinjectie van 149,5 miljoen PLN te doen teneinde een deel van het investeringsprogramma voor 2008-2012 te financieren. Het resterende deel van het investeringsprogramma voor deze periode zou uit de cashflow van de werf gefinancierd dienen te worden.
(156)
Tot slot blijkt uit de financiële prognoses in het plan voor de herstructureringsperiode 2008-2012 dat verwacht werd dat de werf vanaf 2010 weer winstgevend zal zijn. Op algemene wijze en zonder feitelijke onderbouwing zijn in het plan een aantal veronderstellingen opgenomen die de basis vormen voor die financiële prognoses. Het plan bevat echter niet het financiële model waarmee die ramingen zijn berekend. Het rendement van het eigen vermogen zou volgens het plan in 2012 rond de 26 % liggen, maar in het plan zelf werd al onderkend dat deze op het oog hoge rentabiliteit een gevolg was van het feit dat het eigen vermogen laag bleef vanwege de geaccumuleerde verliezen in voorgaande jaren. In een meer realistisch scenario, waarin die geaccumuleerde verliezen buiten beschouwing worden gelaten, zou het rendement op het eigen vermogen in 2011 7,6 % en in 2012 9,8 % bedragen. Volgens het plan zou dat voor de geplande investeringen een nog net acceptabel rendement zijn.
(157)
Uit de geprognosticeerde balans blijkt dat de waarde van de vaste activa zal toenemen van circa 100 miljoen PLN in 2008 tot 200 miljoen PLN in 2012.
2.7. HERSTRUCTURERINGSPLAN VAN 12 SEPTEMBER 2008
(158)
Het herstructureringsplan van 12 september 2008 is op soortgelijke veronderstellingen gebaseerd als het plan van juni 2008. De diversificatie van activiteiten was nog steeds het voornaamste strategische idee. De herstructurering zou gerealiseerd moeten worden door een samenwerking tussen Mostostal en Ulstein, die hun ervaringen in de staalbouw en scheepsbouw wilden combineren. Ten opzichte van de versie van juni was het herziene herstructureringsplan beter ontwikkeld met betrekking tot een aantal herstructureringsmaatregelen en de praktische uitvoering van de voorgenomen diversificatie van de activiteiten; dit komt ook tot uiting in de voorgenomen organisatorische en bedrijfsmatige herstructurering (zie tabel 2 hierna).
(159)
In het plan werd ervan uitgegaan dat de bestaande werf, onder de nieuwe naam „SSN Nowa”, de productie zou voltooien van de verliesmakende schepen uit de huidige orderportefeuille, om daarna geliquideerd te worden. De activa van de werf zouden vervolgens aan drie nieuwe ondernemingen verkocht worden: SSN Mostostal (volledig eigendom van Mostostal), SSN Ulstein (volledig eigendom van Ulstein) en SSN Wspólna (waarvan zowel Mostostal als Ulstein 50 % van de aandelen zouden houden). Daarnaast zou het huidige ontwerpbureau een separaat bedrijf worden onder de naam SSN Biuro Projektowe. In het plan was voorzien dat Mostostal in 2010 nog een ander nieuw bedrijf zou oprichten, SSN Odra, om de huidige scheepsbouwactiviteiten van de werf voort te zetten en om ro-pax-, ro-ro- en con-ro-schepen te produceren, evenals chemicaliëntankers.
Tabel 2
Bedrijfsmatige herstructurering van SSN zoals voorzien in het herstructureringsplan van 12 september 2008
Eigenaar
Activiteit
Kapitaalinjecties
(x miljoen PLN)
Omzet
(x miljoen PLN)
Personeel
Investerings- programma
(x miljoen PLN)
SSN Nowa
100 % Mostostal
Scheepsbouw - huidige order-portefeuille
434 (staatssteun)
In 2009: 680
In 2010: 1 000
Later: 0
4 011 in 2009, target - 0
Geen
SSN Mostostal
100 % Mostostal
Staalconstructie
80
148 (10 %)
297 in 2009, target - 352
59
SSN Ulstein
100 % Ulstein
Scheepsbouw - offshoreschepen
67,3
155 (11 %)
150
10
SSN Wspólna
50 % Mostostal, 50 % Ulstein
Staal- prefabricage
95
370-400 (28 %)
1 062 in 2009, target - 663
34,5
SSN Biuro Projektowe
50 % Mostostal, 50 % Ulstein
Ontwerp
0,2
9 (0,6 %)
150
0,5
SSN Odra
100 % Mostostal
Scheepsbouw - ro-pax, ro-ro, chemicaliën- tankers
0,2
600-700 (49 %)
835 in 2010, target - 500
Geen
Totaal
434 door de staat en 242,7 door investeerders
1 412
1 815
104
(160)
In het plan is ervan uitgegaan dat SSN Nowa en SSN Odra, de bedrijven die de huidige scheepsbouwactiviteiten van de werf zouden moeten voortzetten, geen activa zouden hebben en dat zij de staalprefabricage zouden uitbesteden aan SSN Wspólna, terwijl de capaciteit van SSN Mostostal of SSN Ulstein gebruikt zou worden voor het assembleren en inrichten van de schepen. In het plan werd niet beschreven hoe deze verdeling van capaciteiten in de praktijk beheerd zou worden of op welke voorwaarden de capaciteit aan SSN Nowa en later aan SSN Odra ter beschikking zou worden gesteld.
(161)
De twee ondernemingen SSN Ulstein en SSN Mostostal zouden zich op nieuwe markten gaan begeven waarop SSN geen enkele ervaring had. Desalniettemin was er in het plan geen analyse van deze markten opgenomen.
(162)
In het plan werd toegelicht dat Ulstein op dit moment de productie van scheepsrompen uitbesteedde, maar voornemens was om de vroege productiefasen later ook zelf te gaan regelen. Door het verkrijgen van capaciteit in Szczecin zou Ulstein derhalve een verticale integratie van het productieproces kunnen bewerkstelligen. Voor SSN Ulstein was een redelijke leercurve voorzien: eerst zouden er alleen scheepsrompen gebouwd worden en vervolgens semi-toegeruste en volledig toegeruste offshoreschepen. Het plan bevatte geen nadere bijzonderheden over het geplande volume van de productie, de geplande prijzen van scheepsrompen/schepen, de kosten en het rendement e.d.
(163)
De redenen van Mostostal om in de Szczecin-scheepswerf te investeren waren ten opzichte van het herstructureringsplan van juni 2008 niet gewijzigd. Doel van de investeerder was het uitbreiden van de capaciteit voor de productie van staalconstructies. Daarnaast wilde Mostostal een rechtstreekse toegang verkrijgen tot maritieme vervoersmogelijkheden teneinde de transportkosten terug te brengen door grotere, volledig geassembleerde constructies te vervoeren. In het plan werd niets vermeld over het geplande productievolume, de geraamde prijzen, de kosten en de marges e.d.
(164)
In het plan werd geen herstructurering van SSN Nowa voorzien omdat ervan uit werd gegaan dat dit bedrijf geliquideerd zou worden na voltooiing van de verliesgevende schepen uit de huidige orderportefeuille. In het plan was weliswaar een marktanalyse van de scheepsbouwsector opgenomen, maar daarbij werd voornamelijk verwezen naar marktsegmenten waarin de werf in de toekomst naar verwachting niet actief zou zijn.
(165)
Het plan bevatte geen businessplan voor SSN Odra. Wat de strategie voor SSN Odra betreft, werd er in het plan van uitgegaan dat deze onderneming winstgevende contracten zou verwerven van het staatsbedrijf Polska Żegluga Morska (de Poolse Stoomschiponderneming) voor de productie van ro-pax-passagiersschepen. Daarnaast zou SSN Odra ook de productie van een militaire versie van deze schepen kunnen overwegen, maar over dit onderwerp werd verder geen nadere informatie gegeven.
(166)
Tot slot was SSN Wspólna voornamelijk bedoeld om diensten aan de andere bedrijven te verlenen. In het plan werd geraamd dat de capaciteit van SSN Wspólna voor staalverwerking 74 000 ton zou bedragen. SSN Ulstein had 15 000 tot 20 000 ton nodig en SSN Mostostal 12 000 tot 15 000 ton. In het plan was voorzien dat ongeveer 30 000 ton staal gebruikt zou worden voor andere scheepsbouwactiviteiten dan die van SSN Ulstein. Daarnaast werd in het plan voorgesteld om de resterende capaciteit van SSN Wspólna (9 000 tot 17 000 ton staal, i.c.12 tot 23 % van de capaciteit) toe te leveren aan andere bedrijven, maar er werd geen nadere informatie verstrekt over de doelmarkt, de vraag of het verwachte rendement.
(167)
Naast de organisatorische herstructurering was in het plan ook een herstructurering van de activa, een financiële herstructurering en een aanzienlijke vermindering van het personeelsbestand voorzien.
(168)
In het plan werd een totale investering van 104 miljoen PLN in SSN Ulstein, SSN Mostostal en SSN Wspólna voorzien. Daarnaast zou SSN Nowa […] (10) miljoen PLN investeren in het verplaatsen van een aantal productiemiddelen teneinde percelen grond voor de verkoop vrij te maken. De opbrengst zou vervolgens voor de herstructurering worden gebruikt.
(169)
Wat de voorgenomen sluiting van een van de scheepshellingen betreft, werd in het plan van 12 september (net als in het plan van juni) opgemerkt dat Wulkan 1 niet langer voor de scheepsbouw gebruikt zou worden, maar voor de productie van staalconstructies door SSN Mostostal.
(170)
Met betrekking tot het personeelsbestand was in het plan een daling met bijna 60 % voorzien tot 1 815 werknemers.
(171)
Uit de financiële prognoses bleek dat SSN Ulstein in 2009 met zijn activiteiten zou beginnen en vanaf 2010 winst zou maken. SSN Mostostal en SSN Wspólna zouden ook in 2009 een aanvang met hun werkzaamheden moeten maken en zouden ook in dat jaar al winstgevend moeten zijn. SSN Odra zou in 2010 met de scheepsbouw van start moeten gaan en zou volgens de financiële prognoses meteen winstgevend moeten zijn.
(172)
Het verwachte rendement op de verkopen door SSN Ulstein was 6 %, hetgeen in het plan als afdoende werd aangemerkt. Voor SSN Odra zou dat rendement in het eerste productiejaar 11 % bedragen (als gevolg van twee zeer rendabele contracten die in dat jaar samenvielen). Dat rendement zou in de daaropvolgende jaren dalen tot 7-8 %. Voor SSN Mostostal werd uitgegaan van een verkooprendement van 6-9 % in 2009-2011 en van 11 % in 2012. Voor SSN Wspólna en SSN Biuro Projektowe zou dat rendement marginaal zijn: 0,4 % in de gehele periode voor SSN Wspólna en 1,6 % voor SSN Biuro Projektowe. Volgens het plan was het lage verkooprendement voor deze twee ondernemingen het gevolg van lage marges. Een dergelijk rendement is in deze gevallen acceptabel omdat het bedrijven betreft die diensten verlenen aan de bedrijven die eindproducten fabriceren en die voor een groot gedeelte hun materialen betrekken van hun opdrachtgevers.
(173)
SSN Nowa zou de productie van de verlieslijdende schepen uit de huidige orderportefeuille van de werf moeten voltooien, hetgeen betekende dat dit bedrijf gedurende de gehele periode tot aan het moment van liquidatie verlies zou blijven maken. De uitvoering van het plan was dan ook afhankelijk van de toekenning van extra staatssteun van 430 miljoen PLN ter dekking van de verliezen van SSN Nowa in de toekomst. Ten opzichte van het plan van juni (waarin een kapitaalinjectie door de staat van 588 miljoen PLN en een lening van 68 miljoen PLN was voorzien) lijkt het bedrag aan staatssteun in dit plan dus lager te zijn. De Commissie merkt echter op dat er in augustus 2008 een vordering van twee overheidsorganen (ARP en KPS) is omgezet in een deelneming in het vermogen van SSN ter hoogte van 130 miljoen PLN.
2.8. COMPENSERENDE MAATREGELEN
(174)
Nadat er in december 2006 tussen de Poolse autoriteiten en de Commissie overeenstemming was bereikt, is de Commissie intensieve besprekingen met de Poolse autoriteiten en SSN begonnen om de benodigde compenserende maatregelen vast te stellen.
(175)
In samenwerking met haar externe adviseur en de werf heeft de Commissie de volgende methodologie gedefinieerd om de capaciteitsvermindering die door Polen als compenserende maatregel is voorgesteld, te evalueren.
(176)
Om als zinvolle compenserende maatregel in aanmerking te komen, zou de benodigde capaciteitsvermindering toereikend moeten zijn om te waarborgen dat de toekomstige capaciteit van de werf na de herstructurering lager is dan de huidige capaciteit.
(177)
De Commissie heeft in dit kader allereerst de huidige technische capaciteit van de werf berekend op basis van de veronderstelling dat het assembleren van de schepen op de scheepshelling één van de knelpunten in het productieproces van de werf vormde dat niet gemakkelijk door outsourcing opgelost zou kunnen worden. Volgens de methode die door de Commissie is gebruikt, en die niet door Polen of de werf is betwist, is de capaciteit berekend aan de hand van de duur van een assemblage op een scheepshelling van een bepaald type schepen (het CGT van twee schepen kan bijvoorbeeld verschillen maar dan kan de assembleertijd nog hetzelfde zijn).
(178)
Bij het berekenen van de huidige capaciteit is rekening gehouden met de feitelijke tijd die nodig is om een (bepaald type) schip op een scheepshelling te assembleren. Bij het berekenen van die tijdsduur dienden alle bestaande tekortkomingen in aanmerking te worden genomen zoals de lage productiviteit, knelpunten, verouderde activa, een inefficiënte productiestroom en de problemen met het personeel. Alleen de financiële beperkingen als gevolg van de moeilijke financiële situatie waarin de werf verkeerde, zijn als factor voor het bepalen van de assembleertijd buiten beschouwing gelaten. Het niet of slechts beperkt toegang hebben tot werkkapitaal kan het productieproces ernstig belemmeren. Aangezien dit een externe factor is die kenmerkend is voor alle bedrijven in financiële moeilijkheden en die geen verband houdt met de inefficiëntie van het bedrijf zelf, heeft de Commissie geaccepteerd dat voor de feitelijke prestaties van de werf kon worden uitgegaan van de hypothese dat er sprake was van een probleemloze toegang tot werkkapitaal.
(179)
Bij de raming van de toekomstige capaciteit is rekening gehouden met de tijd die waarschijnlijk nodig is om een (bepaald type) schip op de scheepshelling te assembleren. Daarbij is ervan uitgegaan dat de productiviteit van de werf vergelijkbaar was met een benchmark van andere concurrerende Europese scheepswerven. Met andere woorden, net als bij die andere werven dienden bij de capaciteitsberekening van SSN ook de effecten van de noodzakelijke modernisering van de faciliteiten en werkomstandigheden (organisatie, financiering, toeleveringen, personeelsbestand) in aanmerking te worden genomen.
(180)
Die modernisering was onvermijdelijk indien de werf zijn levensvatbaarheid op de lange termijn zeker wilde stellen. Door de hieraan gekoppelde productiviteitsstijging zou de werf in staat zijn om zowel de input te verminderen als sneller te produceren. Indien bepaalde aspecten van de productie verbeteren, zal de capaciteit (in de zin van het vermogen om een bepaald volume te produceren) ook toenemen. Daarom dient hier de kanttekening te worden gemaakt dat het buiten bedrijf stellen van bepaalde faciliteiten - zoals het sluiten van een van de scheepshellingen van de werf in Szczecin - gecompenseerd zou kunnen worden door de capaciteitstoename van de resterende scheepshellingen. Indien de compenserende maatregelen daadwerkelijk effect willen hebben, dient de capaciteitsvermindering zodanig te zijn dat de capaciteit van de werf aan het einde van de herstructurering, d.w.z. na de investeringen en verbeteringen in de productiviteit, lager is dan de huidige capaciteit. Alleen op deze manier kunnen de twee relevante doelstellingen met elkaar in overeenstemming worden gebracht, te weten enerzijds het verwezenlijken van de levensvatbaarheid op de lange termijn, waarvoor een grotere productiviteit noodzakelijk is, en anderzijds het zo veel mogelijk minimaliseren van de verstorende effecten op de handel.
(181)
Om een consequente berekening van de huidige en de toekomstige capaciteit te waarborgen, dient dezelfde productmix gebruikt te worden, d.w.z. dezelfde scheepstypen. Als alternatief kan er als vervanging een „gemiddeld schip” worden gebruikt (d.w.z. de gemiddelde CGT-waarde op basis van de orderportefeuille van de werf).
(182)
Op basis van de informatie die SSN heeft overgelegd, wordt de huidige capaciteit met inachtneming van de financiële beperkingen, geraamd op tussen de 177 000 CGT en 202 000 CGT, afhankelijk van de vraag of bij de productie van de werf al dan niet de chemicaliëntankers in aanmerking worden genomen. De capaciteit van de werf zonder financiële beperkingen wordt geraamd op 208 000 CGT (9,15 schepen) indien de chemicaliëntankers tot de productie worden gerekend en 238 000 CGT (10,7 schepen) indien die chemicaliëntankers buiten beschouwing worden gelaten.
(183)
De werf heeft verklaard dat de voorgenomen investeringen in het herstructureringsplan 2006 geen effect zouden hebben op de assembleertijd, maar veeleer tot een kostenvermindering zouden leiden. Sommige investeringen zouden in potentie weliswaar de assembleerduur kunnen verminderen, maar dat effect zou teniet gedaan worden door een aanzienlijke verandering in de productiemethode, namelijk dat de schepen in een eerder stadium toegerust zouden worden. De werf merkte verder op dat er investeringen in de scheepshellingen zelf nodig zouden zijn om de assembleertijd aanzienlijk te verminderen. Die investering werd door de werf op 200 miljoen EUR geraamd, een bedrag dat voor SSN duidelijk te hoog is gegrepen.
(184)
Dat betekent dat de toekomstige capaciteit, indien er geen faciliteiten worden gesloten, gelijk zou zijn aan de huidige capaciteit in het scenario zonder financiële beperkingen, te weten 208 000 CGT indien de chemicaliëntankers tot de productie worden gerekend en 238 000 CGT indien die chemicaliëntankers buiten beschouwing worden gelaten.
(185)
Na de sluiting van de kleinste scheephelling (Wulkan 1) zou de capaciteit van de werf variëren van 149 000 CGT (6,25 schepen) voor de minst CGT-intensieve scheepstypen (met chemicaliëntankers) en 178 000 CGT (7,8 schepen) voor de meest CGT-intensieve scheepstypen (zonder chemicaliëntankers).
(186)
Op basis van deze cijfers heeft de Commissie geconstateerd dat de capaciteitsvermindering na de sluiting van de kleinste scheepshelling tussen de 25 % en 46 % zou bedragen, afhankelijk van de productmix die als uitgangpunt wordt genomen. Op deze basis en in aanmerking nemende dat de sluiting van nog een scheepshelling tot een capaciteitsvermindering van minimaal 59 % zou leiden, luidt de voorlopige conclusie van de Commissie dat de sluiting van de kleinste scheepshelling, Wulkan 1, zoals voorgesteld door Polen, een toereikende compenserende maatregel zou zijn.
2.9. STEUNMAATREGELEN
(187)
De Commissie heeft de formele onderzoeksprocedure ingeleid met betrekking tot de steunmaatregelen zoals opgenomen in deel B van de bijlage bij deze beschikking. Die maatregelen omvatten een kapitaalinjectie en twee uitvoeringsgaranties door ARP en een aantal verlengingen van de betalingstermijn en afschrijvingen door de gemeente Szczecin in verband met de onroerendezaakbelasting. De nominale waarde van deze maatregelen bedraagt 126 524 652 PLN.
(188)
Polen heeft de Commissie geïnformeerd dat de twee uitvoeringsgaranties die in deel B van de bijlage bij het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden als maatregel 62 en 63 worden aangemerkt, niet zijn toegekend (11). Polen heeft de Commissie eveneens geïnformeerd dat de afschrijvingen van onroerendezaakbelasting die in deel B van de bijlage bij het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden als maatregel 64 en 68 worden aangemerkt, zijn uitgesteld (12).
(189)
In tabel 3 hieronder zijn de steunmaatregelen opgenomen zoals deze tussen 1 mei 2004, de datum van de toetreding van Polen tot de EU, en 30 juni 2007 zijn genomen. Polen heeft deze maatregelen bij brief van 11 juli 2007 aangemeld. Hun nominale waarde bedraagt 259 560 990 PLN. Maatregel 1 komt overeen met maatregel 61 in deel B van de bijlage bij het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden.
(190)
In tabel 3 zijn ook leningen van KPS opgenomen die gebruikt zijn om de behoefte aan werkkapitaal van de werf te financieren. Bij brieven van 11 juli 2007 en 9 januari 2008 heeft Polen gesteld dat deze leningen geen staatssteun vormen aangezien de in rekening gebrachte rente overeenkomt met de risicobeoordeling van het specifieke project waarvoor de lening was aangevraagd.
(191)
De desbetreffende leningen zijn in 2005-2007 verstrekt, en KPS heeft hiervoor een rentetarief in rekening gebracht dat iets hoger lag dan 6 %. Het referentiepercentage voor Polen in de periode dat KPS de leningen aan de werf heeft verstrekt, varieerde van 5,56 % tot 6,24 %. Daarnaast heeft KPS een eenmalige vergoeding van tussen de 0,1 % en 0,4 % in rekening gebracht. Volgens de Poolse autoriteiten heeft KPS zekerheid verlangd in de vorm van een toestemming tot uitwinning, een overeenkomst inzake de cessie van vorderingen, een onvoorwaardelijke betalingsopdracht, en niet- benoemde obligatie- of activaverpandingen (13).
(192)
KPS is in 2004 opgericht als een volledige dochteronderneming van ARP om als risicokapitaalfonds voor ARP te fungeren. De primaire rol was om als vehikel te dienen voor de consolidatie van de drie grootste scheepswerven in Polen, maar dit project is in 2006 afgeblazen. Volgens de informatie die Polen in 2006 heeft verstrekt (14), zou KPS gefinancierd worden middels een kapitaalinjectie door ARP, een bijdrage in natura (aandelen in derde bedrijven) door ARP en een doorlopende banklening van ARP die specifiek was bedoeld om de financiering van scheepswerven te ondersteunen. Volgens de informatie die beschikbaar is op de website van de regering, zou KPS ook de scheepsbouwactiviteiten in Polen moeten steunen door het uitgeven van obligaties die volledig door ARP gegarandeerd zouden worden. In het document Een strategie voor de scheepsbouwsector (maritieme scheepsbouwwerven) in Polen 2006-2010 (15) wordt zelfs bevestigd dat KPS financiële middelen zou moeten genereren door de uitgifte van schuldpapieren met een waarde van ongeveer 100 miljoen USD gedekt door activa die geoormerkt waren voor de herstructurering van de scheepsbouwsector in de vorm van fondsen die door het ministerie van Financiën naar ARP zijn overgeheveld.
(193)
In tabel 4 is de steun opgenomen die door ARP tussen 30 juni 2007 en 15 februari 2008 aan KPS is gegeven. Die steun is na 11 juli 2007 bij de Commissie aangemeld bij brieven van 6 december 2007 en 12 februari 2008. In die tabel zijn ook de aanvullende leningen van ARP aan KPS opgenomen waarvan de Commissie kennis heeft genomen middels het informatiememorandum van SSN van juni 2008 (16), het herstructureringsplan van Mostostal dat in juni 2008 is overgelegd (17) en het herstructureringsplan dat in september 2008 is ingediend. De nominale waarde van deze maatregelen bedraagt 417 531 254 PLN.
(194)
Tabel 5 toont de nog openstaande schulden aan de overheid in de vorm van betalingsachterstanden voor de onroerendezaakbelasting ter hoogte van 12 402 000 PLN voor de periode van juli 2003 tot december 2004. Deze maatregel komt overeen met de maatregelen 64-68 in deel B van de bijlage bij het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure.
(195)
Gezien de penibele financiële situatie van de werf kan de Commissie de mogelijkheid niet uitsluiten dat er ook nog andere staatssteun van een soortgelijke aard aan SSN is toegekend.
(196)
Tot slot heeft SSN geprofiteerd van de productiegaranties van KUKE (hierna: „de aanbetalingsgaranties” of „de KUKE-garanties”). Vanaf 1 mei 2004 is vrijwel de gehele productie van de werf dankzij deze garanties gefinancierd. In de periode tussen 1 mei 2004 en 30 mei 2008 heeft SSN 96 garanties gekregen voor een totaalbedrag van 1 928 869 694 PLN (18). In zijn document van 11 juli 2007 heeft Polen de Commissie geïnformeerd dat KUKE in de periode tot aan het eind van 2008 garanties aan SSN zou blijven verstrekken. Volgens het herstructureringsplan dat op 12 september 2008 is overgelegd, zijn er op 26 juni nog eens tien KUKE-garanties aan SSN verstrekt voor een totaalbedrag van 429 578 282 PLN.
(197)
Het is een bekend gegeven in de scheepsbouw dat werven doorgaans onvoldoende werkkapitaal hebben voor de bouw van schepen en dat zij daarvoor op externe financiering terugvallen, hetzij middels leningen (de zogeheten productieleningen) of door gebruik te maken van de aanbetalingen van reders. Meestal betalen die reders 80 % van de koopprijs in termijnen vooraf, waarbij die termijnen samenvallen met bepaalde, duidelijk gedefinieerde fasen in de constructie. De resterende 20 % wordt bij levering van het schip voldaan. De participatie van reders in de financiering van de bouw van schepen is dan ook essentieel. De rol van de aanbetalingsgaranties die KUKE aan SSN heeft verstrekt, was het verzekeren van de aanbetalingen van reders tegen het risico dat de werf niet in staat zou zijn om het desbetreffende schip te leveren.
(198)
Volgens de door Polen beschikbaar gestelde informatie werden de KUKE-garanties op de volgende manier aan SSN verstrekt. In de eerste plaats werd er een overeenkomst gesloten met de desbetreffende reder, die doorgaans pas van kracht zou worden indien SSN aan de voorwaarde had voldaan om binnen een bepaalde periode aan te tonen dat de financiering van de bouw door KUKE gegarandeerd zou worden. Vervolgens vaardigde KUKE een besluit uit dat zij de financiering van het gehele schip zou dekken door de aanbetalingen te garanderen. In de daaropvolgende individuele overeenkomsten activeerde KUKE de garantie voor elk van de afzonderlijke aanbetalingen (doorgaans vier). Het totale risico voor KUKE als SSN niet in staat zou zijn om te leveren, beloopt doorgaans 80 % van de totale koopprijs, hetgeen overeenkomt met alle aanbetalingen die de reder vóór de levering heeft gedaan. Dat totale risico is bekend op het moment dat KUKE het besluit uitvaardigt om de aanbetalingen van de reder te dekken. De garantie vervalt bij levering van het schip.
(199)
De activiteiten van KUKE als Pools kredietagentschap voor de export zijn gevarieerd (19), maar kunnen in wezen opgesplitst worden in een commercieel gedeelte en in werkzaamheden die namens het ministerie van Financiën worden uitgevoerd of door dat ministerie gegarandeerd worden. Die laatste werkzaamheden worden middels een aparte bankrekening uitgevoerd, te weten „Interes Narodowy”. De garanties die aan SSN zijn verstrekt, behoren tot de werkzaamheden die door het ministerie worden gegarandeerd.
(200)
Volgens de informatie die Polen heeft verschaft, zijn de aanbetalingsgaranties door KUKE aan SSN verstrekt tegen garantiepremies die varieerden afhankelijk van de waarde van de garantie. Zo bedroeg die opslag bijvoorbeeld 2 % per jaar voor garanties die lager waren dan PLN 35 miljoen PLN en 1 % per jaar voor garanties met een waarde van meer dan 35 miljoen PLN. Als zekerheid voor de garantie verlangde KUKE de overdracht van de eigendom van het schip, van het schip onder constructie of van de materialen.
(201)
Uit tabellen 3-5 en bovenstaande informatie blijkt dat SSN sinds 1 mei 2004 geprofiteerd heeft van maatregelen met een totale nominale waarde van 3 047 943 120,5 PLN (circa 896 miljoen EUR).
Tabel 3
Staatssteun die tussen 1 mei 2004 en 30 juni 2007 aan SSN is verstrekt (in PLN), gegevens verschaft door de Poolse autoriteiten
Nr.
Steun-verle-nend orgaan
Steun- instrument
Rechtsgrondslag
Nummer besluit of contract
Datum toekenning
Ingangs-datum
Rente
Periode waarvoor steun is toegekend
Nominale waarde
van de steun
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
1.
ARP
Kapitaal-injectie
Wet van 15.9.2000 Wetboek van Koophandel (Dz.U. nr. 94, 1037 als gewijzigd)
Rep. A nr. 4528/2004
21.12.2004
20.6.2005
Niet van toepassing
Eenmalige steun
61 752 652,83
2.
KPS
Lening
Wet van 23.4.1964 Burgerlijk Wetboek (Dz.U. nr. 16, 93 als gewijzigd)
Overeen-komst van 1.10.2005
13.10.2005
14.10.2005
1M WIBOR + 2 %
13.4.2006
20 000 000,00
3.
KPS
Lening
Wet van 23.4.1964 Burgerlijk Wetboek (Dz.U. nr. 16, 93 als gewijzigd)
Overeen-komst van 1.2.2006
15.2.2006 (bijlagen: 27.4.2006, 24.8.2006, 26.9.2006, 27.11.2006, 21.12.2006, 31.1.2007)
21.2.2006
27.4.2006
27.9.2006
16.2.2007
21.2.2007
30.3.2007
1.5.2007
31.5.2007
Geen gegevens
31.8.2009
68 405 400,00
(18 000 000,00 USD)
4.
KPS
Lening
Wet van 23.4.1964 Burgerlijk Wetboek (Dz.U. nr. 16, 93 als gewijzigd)
Overeen-komst van 12.1.2007
12.1.2007
3.4.2007
5.4.2007
16.4.2007
26.4.2007
30.4.2007
16.5.2007
31.5.2007
Geen gegevens
31.1.2009
82 902 937,50 (21 375 000,00 USD)
5.
KPS
Lening
Wet van 23.4.1964 Burgerlijk Wetboek (Dz.U. nr. 16, 93 als gewijzigd)
Overeen-komst van 1.2.2007
9.2.2007 (bijlagen: 29.3.2007, 4.4.2007)
9.2.2007
WIBOR 1M + 2,25 %
27.4.2007
12 200 000,00
6.
KPS
Lening
Wet van 23.4.1964 Burgerlijk Wetboek (Dz.U. nr 16, 93 als gewijzigd)
Overeen-komst van 2.2.2007
12.2.2007
12.2.2007
WIBOR 1M + 2,25 %
12.8.2007
14 300 000,00
Totaal:
259 560 990,33
Tabel 4
Aanvullende staatssteun die van 30 juni 2007 tot 12 september 2008 aan SSN is verstrekt (in PLN), gegevens verschaft door de Poolse autoriteiten
Nr.
Steun-verlenend orgaan
Steun-instrument
Rechtsgrondslag
Datum toekenning
Nominale waarde
van de steun
1
2
3
4
5
6
7.
KPS
Kapitaal-injectie
Overeenkomst
7.8.2007
9 999 954,69
8.
KPS
Kapitaal-injectie
7.8.2007
33 999 919,80
9.
ARP
Kapitaal-injectie
Overeenkomst tussen SSN en ARP inzake staatssteun in de vorm van een kapitaalinjectie
19.9.2008
86 000 151,93
10.
ARP
Lening
Wet van 30.8.1996 betreffende de commercialisering en privatisering (Dz. U. 02.171.1397, als gewijzigd)
5.12.2007
49 000 000,00
11.
ARP
Lening
Overeenkomst OPP/3/08
6.2.2008
41 000 000,00
12.
KPS
Lening
Overeenkomst van 1.11.2007
23.11.2007
9 000 000,00
13.
KPS
Lening
Overeenkomst van 1.3.2008
5.3.2008
20 000 000,00
14.
ARP
Lening
Overeenkomst OPP/5/08
30.9.2009
32 250 000,00
15.
KPS
Lening
12.8.2007
4 709 380,37
16.
ARP
Omzetting schuld-vordering in kapitaal-deelneming
Rep. A. nr. 6603/2008, 8014/2008
20.6.2008
110 999 077,11
17.
KPS
Omzetting schuld-vordering in kapitaal-deelneming
Rep. A. nr. 6603/2008, 8014/2008
20.6.2008
20 572 770,24
Totaal
417 531 254,1
Tabel 5
Openstaande vorderingen van de overheid die nog niet zijn geïnd per 1 mei 2004 (PLN)
Nr.
Steunverlenend orgaan
Steuninstrument
Vordering
Openstaand
bedrag
12.
Gemeente Szczecin
Uitstel van betaling
Geaccumuleerde onroerendezaakbelasting tussen juli 2003 en december 2004
12 402 000,00
3. BEOORDELING
3.1. BEVOEGDHEID VAN DE COMMISSIE
(202)
In punt 3 van bijlage IV bij het Toetredingsverdrag is de procedure betreffende het zogeheten overgangsmechanisme geregeld. Dit mechanisme vormt het wettelijk kader voor het beoordelen van algemene steunregelingen en individuele steunmaatregelen die door de nieuwe lidstaten vóór hun toetreding tot de EU zijn genomen en die na de toetreding nog steeds van toepassing zijn.
(203)
Steunmaatregelen die genomen zijn vóór de toetreding, maar die na de toetreding niet langer van kracht zijn, kunnen noch uit hoofde van het overgangsmechanisme noch op grond van de procedure neergelegd in artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag door de Commissie onderzocht worden.
(204)
Aan de andere kant kan de Commissie maatregelen die pas na de toetreding van kracht zijn geworden, wél als aangemelde steun dan wel als onrechtmatige steun beoordelen aan de hand van de procedure als neergelegd in artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag.
(205)
Om de datum vast te kunnen stellen waarop een bepaalde maatregel van kracht is geworden, vormt het wettelijk bindende besluit waarmee de bevoegde nationale autoriteit zich ertoe verbindt om de steun toe te kennen, het relevante criterium (20). Wanneer een bestuursbesluit wettelijk bindend is, wordt bepaald door de nationale wetgeving. De Commissie moet echter met name in grensgevallen de mogelijkheid hebben om deze bestuursbesluiten op basis van hun vorm en inhoud te evalueren en te beoordelen teneinde de vraag te kunnen beantwoorden of zij legitieme verwachtingen bij de begunstigden zouden kunnen wekken die voor een Poolse rechtbank afdwingbaar zijn. De mogelijkheid om nationale bestuursbesluiten te evalueren, is onontbeerlijk voor het uitoefenen van de exclusieve bevoegdheid van de Commissie om met betrekking tot de maatregelen die Polen na 1 mei 2004 heeft genomen, eventuele afwijkingen van het algemene verbod op staatssteun goed te keuren.
(206)
Een maatregel is na de toetreding van toepassing indien deze vóór de toetreding in werking is getreden en het na die toetreding nog mogelijk is om aanspraak op aanvullende steun te maken dan wel aanspraak te maken op een verhoging van de steun die reeds is verleend. Dat wil zeggen dat het exacte economische risico dat de staat loopt noch op de datum waarop de steun verleend wordt, noch op de datum van toetreding, bekend is.
(207)
In haar besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, heeft de Commissie op basis van de informatie die Polen heeft verstrekt, geconcludeerd dat een reeks maatregelen die bij de Commissie is aangemeld, in feite als nieuwe staatssteun moet worden aangemerkt die na 1 mei 2004 is verleend, de dag van de toetreding van Polen tot de EU. Meer in het bijzonder is de Commissie van mening dat één kapitaalinjectie, twee uitvoeringsgaranties en de afschrijving en het uitstel van betaling voor een vordering inzake de onroerendezaakbelasting nieuwe steun vormen.
(208)
In de eerste plaats heeft Polen de Commissie geïnformeerd dat de twee betwiste uitvoeringsgaranties (de maatregelen 62 en 63 in deel B van de bijlage bij het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden) uiteindelijk helemaal niet zijn verstrekt. Derhalve vallen zij ook niet onder het toepassingsgebied van de onderhavige beschikking.
(209)
In de tweede plaats heeft Polen bevestigd dat de schuld aan de gemeente Szczecin uit hoofde van de onroerendezaakbelasting, opgebouwd in de periode tussen juli 2003 en december 2004 (maatregelen 64-68 in deel B van de bijlage bij het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden), tot nu toe nog niet geïnd of afgeschreven is. Dat betekent dat de vordering tot ruim na de datum van toetreding is opgeschort en ongeïnd is gebleven. Het is vaste jurisprudentie (21) dat het langdurig niet innen van vorderingen van de overheid staatssteun kan vormen, zoals hierna nader zal worden toegelicht. Het niet innen van dergelijke vorderingen geeft de Commissie zonder meer een toetsingsbevoegdheid uit hoofde van artikel 88 van het EG-Verdrag voor zover het de periode na toetreding betreft. Dat betekent dat deze maatregelen wel degelijk onder het toepassingsgebied van de onderhavige beschikking vallen.
(210)
In de derde plaats - met betrekking tot de kapitaalinjectie van ARP (maatregel 61 in deel B van de bijlage bij het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden) - hebben de opmerkingen van Polen en derden over het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden de Commissie er niet van overtuigd dat deze maatregel geen nieuwe staatssteun zou vormen. Dat betekent dat deze maatregel ook onder het toepassingsgebied van de onderhavige beschikking valt.
(211)
De Commissie zal hierna de redenen toelichten waarom zij de argumenten die door Polen en de belanghebbende partijen zijn aangevoerd, niet kan accepteren.
(212)
Wat het argument van Polen betreft dat de kapitaalinjectie beoordeeld moet worden in het kader van het uitgebreide reddingsprogramma van de Poolse regering voor de scheepsbouwindustrie in Polen, merkt de Commissie op dat een dergelijk algemeen regeringsprogramma geen aanleiding kan zijn voor een legitieme claim van SSN dat een van zijn aandeelhouders, ARP, de volledige kapitaalinjectie dient uit te voeren. Vanwege budgettaire redenen was ARP zelfs oorspronkelijk niet in staat om de kapitaalinjectie die in het herstructureringsplan 2003 was toegezegd, volledig uit te voeren.
(213)
Wat het argument van Polen betreft dat de Commissie de criteria van het Europees recht toepast op gebeurtenissen en op nationaal recht in een periode vóór de toetreding, overweegt de Commissie dat haar handelingsbevoegdheid met betrekking tot maatregelen die zijn genomen vóór de toetreding, gedefinieerd is in de Toetredingsakte die zowel voor de Gemeenschappen als voor Polen bindend is. De Commissie heeft het concept van „vóór de toetreding van kracht geworden” analoog aan het concept van de steunverlening geïnterpreteerd (22).
(214)
Polen stelt dat op grond van de nationale wetgeving uitsluitend goedkeuring van de voorzitter van het Bureau voor Mededinging en Consumentenbescherming was vereist voor het herstructureringsplan en de bijbehorende steunmaatregelen. De Commissie is van mening dat deze goedkeuring op zich niet gekwalificeerd kan worden als een legitieme basis voor „maatregelen die vóór de toetreding van kracht zijn geworden”. Het nationale mededingingsbureau heeft de verenigbaarheid van de steun met de nationale staatssteunwetgeving onderzocht, maar diens goedkeuring heeft geen legitieme verwachtingen gewekt dat de steun ook daadwerkelijk verleend zou worden op grond van de nationale wetgeving. Die situatie is vergelijkbaar met een beoordeling van de Commissie van staatssteun op grond van artikel 88 van het EG-Verdrag.
(215)
Polen vindt het ook een vaststaand feit dat de kapitaalinjectie zoals voorzien in het herstructureringsplan 2003 tussen SSN en ARP is overeengekomen. Zoals de Commissie ook al heeft gesteld in haar besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, wordt de steun geacht van kracht te zijn geworden indien de bevoegde autoriteit een besluit neemt dat, op grond van de nationale wetgeving, legitieme verwachtingen kan wekken (die afdwingbaar zijn voor een nationale rechtbank) dat de steun ook verleend zal worden. Uiteraard moet de Commissie om haar bevoegdheid op grond van de Toetredingsakte en het EG-Verdrag te kunnen uitoefenen, in staat zijn om te controleren of dat het geval is. Noch Polen noch de belanghebbende externe partijen hebben aangetoond dat er vanwege het feit dat in het herstructureringsplan 2003 een kapitaalinjectie van in totaal 241 miljoen met ARP was overeengekomen, bij SSN legitieme verwachtingen zijn gewekt die voor een Poolse rechtbank afdwingbaar zouden zijn. In feite zijn er twee besluiten van buitengewone vergaderingen van aandeelhouders nodig geweest om deze kapitaalinjectie uit te voeren: het besluit van 29 april 2004 (180 miljoen PLN) (23) en het besluit van 24 december 2004 ( 61 miljoen PLN).
3.2. STAATSSTEUN IN DE ZIN VAN ARTIKEL 87, LID 1, VAN HET EG-VERDRAG
3.2.1. IS ER SPRAKE VAN STAATSSTEUN
(216)
In artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag is bepaald dat steunmaatregelen van de staten of maatregelen die in welke vorm ook met staatsmiddelen zijn bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
(217)
De Commissie is van mening dat alle steunmaatregelen die hierboven in deel 2.7 zijn beschreven door de staat zijn genomen dan wel met staatsmiddelen zijn bekostigd en dat het voorts selectieve steun betreft, aangezien de maatregelen ten gunste van één bepaald bedrijf zijn genomen.
(218)
SSN is een van de grootste scheepswerven in Europa. In de afgelopen jaren bestond de orderportefeuille voor meer dan 60 % uit containerschepen. Dat betekent dat SSN actief met scheepswerven in Duitsland en Denemarken concurreert. De voortdurende subsidiëring van SSN waardoor het bedrijf contracten kon sluiten zonder dat het de hieraan verbonden risico’s volledig hoefde te evalueren of te compenseren, heeft een negatief effect op andere Europese scheepswerven gehad die ook over de capaciteit beschikten om containerschepen te produceren.
(219)
De Commissie merkt op dat SSN tevens in andere vrachtschipsegmenten actief is door de verkoop van onder andere multifunctionele schepen, chemicaliëntankers en ro-ro-schepen (inclusief ro-pax- en con-ro-schepen). SSN concurreert dus ook in deze marktsegmenten met andere Europese scheepswerven. Eind 2006 bestond de orderportefeuille van Europese scheepswerven bijvoorbeeld voor 8 % uit chemicaliëntankers. Met name Duitse en Roemeense scheepswerven zijn in deze segmenten actief.
(220)
Op basis van de bovenstaande overwegingen concludeert de Commissie dat de staatssteun die aan SSN is toegekend, het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig heeft beïnvloed.
(221)
Tot slot dient de Commissie vast te stellen of de maatregelen die ten gunste van SSN zijn genomen, een ongepast voordeel voor het bedrijf met zich mee hebben gebracht dat tot een (dreigende) vervalsing van de mededinging heeft geleid. De Commissie merkt op dat de Poolse autoriteiten de classificatie van de leningen van KPS en de garanties van KUKE als staatssteun betwist hebben. Zij hebben zich op het standpunt gesteld dat de desbetreffende maatregelen een toetsing aan het beginsel van een particuliere investeerder in een markteconomie kunnen doorstaan. Polen heeft de classificatie als staatssteun van de andere maatregelen waarop deze beschikking van toepassing is, niet betwist.
(222)
De Commissie zal hieronder toelichten waarom het in strijd is met het beginsel van een crediteur in een markteconomie indien schulden aan de overheid consequent niet worden ingevorderd. Vervolgens zal de Commissie de maatregelen die door Polen worden betwist, uitgebreid beoordelen. Tot slot zal de Commissie de omstandigheden in overweging nemen waarin de maatregelen waarop deze beschikking van toepassing is, zijn genomen en wat het effect ervan op de mededinging is.
a) Geen invordering van schulden aan de overheid
(223)
Het is vaste jurisprudentie (24) om een consequent verzuim door de overheid om schulden in te vorderen, als staatssteun aan te merken zoals hieronder nader toegelicht zal worden. Een dergelijk verzuim valt zonder meer onder de bevoegdheid van de Commissie op grond van artikel 88 van het EG-Verdrag voor zover het betrekking heeft op de periode na de toetreding. De Commissie is van mening dat geen enkele crediteur die tegen marktvoorwaarden handelt, akkoord zou gaan met een dergelijk lang uitstel van voldoening van zijn vorderingen. Daarnaast heeft Polen geen enkel bewijs aangedragen dat de relevante belastingautoriteit stappen heeft ondernomen om de verschuldigde onroerendezaakbelasting van SSN terug te vorderen, met name middels invorderingsprocedures of via het faillissementsrecht. Tot slot is dit niet invorderen van de desbetreffende schulden in strijd met de bewering van de Poolse autoriteiten dat SSN sinds 1 mei 2004 regelmatig aan zijn schulden aan de overheid heeft voldaan en niet van enig uitstel of van terugbetalingsregelingen in verband met deze vorderingen heeft geprofiteerd.
b) Maatregelen die volgens Polen in overeenstemming zijn met het beginsel van een particuliere investeerder in een markteconomie
(224)
Met betrekking tot de steun van KPS in de vorm van leningen ter verschaffing van werkkapitaal kan de Commissie het argument van Polen niet onderschrijven dat deze leningen vrij van staatssteun waren. De Commissie merkt op dat het rentetarief dat door KPN in rekening is gebracht, min of meer op het niveau van het referentiepercentage lag. De Commissie merkt daarnaast echter op dat SSN zich al een aantal jaren in een zeer penibele financiële situatie bevond. Daardoor was het bedrijf niet in staat om zonder staatssteun (in de vorm van participatie of garanties van KPS) externe financiering aan te trekken. Het werkkapitaal van SSN is gefinancierd met aanbetalingen die volledig door KUKE-garanties of door KPS-leningen gedekt waren. Derhalve kan er niet van uit worden gegaan dat het rentetarief dat KPS in rekening heeft gebracht, het door het bedrijf gelopen risico volledig dekte. Het is juist dat KPS zekerheid voor de leningen heeft verlangd, maar de waarde van die zekerheid is twijfelachtig. KUKE had immers om een soortgelijke zekerheid verzocht, en het is gezien de passiva/activa-ratio van SSN onwaarschijnlijk dat KPS in staat zou zijn om als zekerheid een eersterangsvordering te verkrijgen op de activa van de werf. In ieder geval heeft Polen geen gedetailleerde informatie beschikbaar gesteld op basis waarvan de Commissie de reële waarde van de verlangde zekerheid kan vaststellen.
(225)
Bovendien ziet de Commissie geen verschil tussen de leningen die door KPS zijn verstrekt en de leningen die door ARP, de eigenaar van KPS, zijn verstrekt. Het is moeilijk om het argument van de Poolse autoriteiten te onderschrijven dat de leningen van ARP staatssteun vormen, terwijl de leningen die door zijn dochteronderneming KPS zijn verstrekt, verenigbaar zijn met het beginsel van een investeerder die tegen marktvoorwaarden handelt.
(226)
De Commissie kan het argument van Polen niet accepteren dat de leningen die door KPS in een consortium met Bank Handlowy S.A. en Bank Pekao S.A. (de maatregelen 3 en 4 in tabel 3, overweging 201) zijn verstrekt, tegen marktvoorwaarden zijn verleend. Ook de stelling dat de bijdrage van KPS geen staatssteun bevatte omdat KPS en de banken deel uitmaakten van een consortium en financiering verstrekten tegen analoge voorwaarden, kan de Commissie niet onderschrijven.
(227)
De Commissie merkt op dat SSN op het moment dat het consortium de leningen verstrekte een onderneming in moeilijkheden was. Zonder staatssteun (in de vorm van een garantie van of participatie in de financiering zoals bij de onderhavige maatregelen) zou de werf niet in staat zijn geweest om een financiering op de markt te verkrijgen. Aangezien er geen andere externe financiering is verkregen naast die van het consortium met KPS, lijkt het erop alsof de banken slechts bereid waren om financiering aan de werf te verstrekken doordat KPS bij die transactie betrokken was.
(228)
Daarnaast merkt de Commissie op dat het rentetarief dat KPS in rekening heeft gebracht voor de leningen aan SSN, gelijk was aan het referentiepercentage voor Polen op het moment dat de leningen werden verstrekt. In de mededeling van de Commissie over de methode waarmee de referentie- en disconteringspercentages worden vastgesteld (25), staat echter dat dit referentiepercentage een minimumpercentage is dat in omstandigheden met bijzondere risico’s (zoals een onderneming in moeilijkheden, afwezigheid van de door de banken verlangde gebruikelijke zekerheden e.d.) kan worden verhoogd. In het onderhavige geval is de rente echter niet verhoogd om de penibele situatie van SSN in aanmerking te nemen.
(229)
Tot slot merkt de Commissie op dat KPS is opgericht als een fonds waarover de staat de zeggenschap heeft en met een doelstelling op het gebied van het openbaar beleid. De financiering van KPS wordt via ARP volledig door de staat verzorgd dan wel gegarandeerd. Volgens het document Een strategie voor de scheepsbouwsector (maritieme scheepsbouwwerven) in Polen 2006-2010 is KPS opgericht om de financiering van de productie van scheepswerven te financieren totdat die scheepswerven door particuliere investeerders overgenomen worden. De doelstellingen van deze strategie zijn niet alleen economisch, maar ook sociaal en macro-economisch van aard. (26) Op grond van deze strategie beschikt KPS, samen met ARP, het ministerie van Financiën en andere relevante openbare lichamen, over een scala aan bevoegdheden. De financiële koppelingen tussen KPS en ARP en het ministerie van Financiën zijn duidelijk. In de praktijk fungeert KPS dan ook veeleer als een vehikel voor de overdracht van activa die in de staatsbegroting geoormerkt zijn voor de scheepswerven in Polen, inclusief SSN.
(230)
Op basis van deze factoren concludeert de Commissie dat KPS niet als een investeerder in een markteconomie gehandeld heeft bij het verstrekken van leningen voor werkkapitaal aan SSN.
(231)
In zijn opmerkingen na het vaststellen van het besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden, stelt Polen dat de aanbetalingsgaranties die door KUKE aan SSN zijn verstrekt geen staatssteun vormen. De Commissie kan deze verklaring niet onderschrijven.
(232)
In de eerste plaats wijst de Commissie erop dat de aanbetalingsgaranties van KUKE door het ministerie van Financiën zijn gegarandeerd en via een aparte bankrekening onder de naam „Interes Narodowy” worden afgehandeld. Indien er onvoldoende middelen op deze rekening staan, kan KUKE ofwel een lening opnemen bij het ministerie van Financiën ofwel gebruik maken van leningsgaranties van het ministerie van Financiën.
(233)
In de tweede plaats wijst de Commissie op haar beschikking van 18 juli 2007 in zaak N 105/2007 (27), waarin zij de regeling op basis waarvan KUKE haar programma van exportverzekeringen die door het ministerie van Financiën zijn gegarandeerd, goedkeurt als zijnde vrij van staatssteun. Op dit moment bestrijkt die regeling het type productiegaranties dat SSN al jaren ontvangt. De Commissie merkt op dat bedrijven in moeilijkheden als bedoeld in de richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden, expliciet van de Poolse garantieregeling zijn uitgesloten (28). Het belangrijkste kenmerk van de regeling is dat de garantiepremies vastgesteld worden aan de hand van een risicobeoordeling. Zo bedraagt de garantiepremie voor een bedrijf dat tot de hoogste risicocategorie behoort, […] % per jaar voor garanties korter dan twee jaar en […] % per jaar voor garanties langer dan twee jaar. De basisopslag bedraagt […] % per jaar. Ter vergelijking, de garanties voor SSN zijn door KUKE verstrekt tegen een opslag van 2 % per jaar indien de garantie niet hoger is dan 35 miljoen PLN en tegen een opslag van 1 % per jaar indien de garantie wel hoger is dan dat bedrag.
(234)
Het is duidelijk dat SSN niet in aanmerking komt voor garanties op grond van bovenstaande regeling die door de Commissie is goedgekeurd als zijnde vrij van steun. Dat betekent dat de aan SSN verstrekte garanties niet vrij zijn van steun.
(235)
Daarnaast moge duidelijk zijn dat de garantiepremie die aan SSN in rekening is gebracht, ruim onder de basispremie ligt die voor garanties voor gezonde bedrijven geldt en zelfs enkele malen lager ligt dan de premies voor bedrijven met een hoog risico die wel nog steeds voor steun op grond van bovenstaande regeling in aanmerking komen. De Commissie concludeert dan ook dat de garantiepremie die door SSN is betaald, niet overeenstemt met een marktopslag en derhalve als staatssteun aangemerkt dient te worden.
(236)
In de derde plaats, indien een individuele staatsgarantie niet als staatssteun aangemerkt wil worden als bedoeld in de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van garanties (29), mag de geldlener niet in financiële moeilijkheden verkeren. Indien de geldlener wel in financiële moeilijkheden verkeert, zou het als steun aan te merken bedrag op grond van diezelfde mededeling op kunnen lopen tot het totale bedrag dat door de garantie wordt gedekt.
(237)
Tot slot merkt de Commissie op dat SSN uitsluitend gebruik gemaakt heeft van garanties van KUKE c.q. het ministerie van Financiën en er niet in is geslaagd om garanties op de markt te verkrijgen. Dit feit vormt een ondersteuning van de conclusie van de Commissie dat de aanbetalingsgaranties van KUKE als staatssteun aangemerkt dienen te worden.
(238)
Gezien het bovenstaande concludeert de Commissie dat KUKE niet als een particuliere investeerder in een markteconomie heeft gehandeld bij het verstrekken van de garanties aan SSN.
c) Verstoring van de mededinging als gevolg van de staatssteun voor SSN
(239)
De Commissie is van mening dat SSN, als een bedrijf dat volledig van staatssteun afhankelijk was, op concurrentiebeperkende wijze gehandeld heeft (bijvoorbeeld door een prijsstelling onder de productiekosten te hanteren) en niet de consequenties ondervonden heeft die een dergelijke handelwijze doorgaans met zich meebrengt, namelijk een faillissement.
(240)
Daarnaast merkt de Commissie op dat het grootste en meest hardnekkige probleem van SSN was dat de werf contracten sloot die verliesgevend waren vanwege het feit dat enerzijds de zloty ten opzichte van de dollar (de gebruikelijke valuta in de scheepsbouw) gestaag sterker werd en anderzijds door de stijgende wereldprijzen van plaatstaal. Al in het herstructureringsplan van 2002 zijn deze externe factoren als grote bedreigingen voor het functioneren van de werf aangemerkt. Diezelfde conclusie is ook in het nieuwe herstructureringsplan 2006 en tevens tijdens de privatiseringspoging in 2008 getrokken.
(241)
Hoewel de directie van de scheepswerf zich van deze gevaren bewust was, werden er nog steeds contracten gesloten zonder dat getracht werd om die risico’s te beperken of werden er slechts maatregelen genomen met een beperkt effect. Die bedrijfsvoering werd ook voortgezet tijdens de unieke groei-explosie op de scheepsbouwmarkt tussen 2004 en 2008, toen de prijzen voor schepen naar ongekende hoogte stegen. Door deze bedrijfsvoering was de werf weliswaar in staat om zijn activiteiten voort te zetten en het personeelsbestand op peil te houden, maar dan wel tegen grote verliezen bij de reguliere scheepsbouwproductie. Uit het due diligence-onderzoek dat in de eerste helft van 2008 door Amber is uitgevoerd, is gebleken dat de huidige orderportefeuille met leveringen in 2008 en 2009 eveneens aanzienlijke verliezen oplevert (hetgeen door Polen bevestigd is). Ook dit is het gevolg van het sluiten van verliesgevende overeenkomsten zonder dat er risicobeperkende maatregelen zijn genomen dan wel dat er slechts maatregelen zijn genomen die duidelijk ontoereikend zijn.
(242)
Tegen die achtergrond concludeert de Commissie dat alle maatregelen die ten gunste van SSN zijn genomen, de mededinging op de scheepsbouwmarkt verstoorden of dreigden te verstoren.
(243)
Concluderend is de Commissie van mening dat alle maatregelen die ten gunste van SSN zijn genomen, als staatssteun aangemerkt dienen te worden als bedoeld in artikel 87, lid 1, van het Verdrag.
3.2.2 MOGELIJKHEID VOOR POLEN EN EXTERNE BELANGHEBBENDEN OM OPMERKINGEN IN TE DIENEN
(244)
Bij besluit van 1 juni 2005 heeft de Commissie de formele onderzoeksprocedure ingeleid met betrekking tot een reeks steunmaatregelen die op uiteenlopende rechtsgrondslagen door zowel een lokale autoriteit als het staatsbedrijf ARP zijn genomen. Die maatregelen omvatten schuldherstructurering, een kapitaalinjectie en uitvoeringsgaranties.
(245)
De Commissie heeft ook verklaard dat het argument van Polen dat de aanbetalingen van reders als eigen bijdrage beschouwd dienen te worden, niet geaccepteerd kan worden. In dat verband heeft de Commissie zich zelfs afgevraagd of de aanbetalingsgaranties die door KUKE zijn verstrekt, geen staatssteun vormen en heeft zij aangekondigd dat zij de aard van die garanties zal onderzoeken.
(246)
De Poolse autoriteiten hebben hun opmerkingen ingediend, en hoewel zij de bevoegdheid van de Commissie om de verenigbaarheid van een aantal van de betrokken maatregelen te beoordelen in twijfel trokken, hebben zij de conclusie van de Commissie niet betwist dat deze steunmaatregelen, indien zij na de toetreding van Polen zijn vastgesteld, zij nieuwe steun vormden in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Uitzondering hierop was de aard van de door KUKE verstrekte garanties, die volgens de Poolse autoriteiten vrij van staatssteun zouden zijn. Later heeft Polen nog gesteld dat de leningen van KPS ook geen staatssteun vormen. De Commissie is hierboven al nader ingegaan op de argumenten van Polen ter zake.
(247)
Uit de beschrijving van bovenstaande gebeurtenissen blijkt duidelijk dat de strategie van de Poolse regering (als meerderheidsaandeelhouder van SSN) tijdens het onderzoek van de Commissie meermalen aanzienlijke wijzigingen heeft ondergaan. De strategie om de scheepsbouwsector te consolideren is bijvoorbeeld vervangen door een strategie om de werf gedeeltelijk te privatiseren. Daarna stond een volledige privatisering centraal in de strategie. Op dit moment is ook de uitvoering van die laatste strategie twijfelachtig door een duidelijk gebrek aan belangstelling op de markt om de werf over te nemen.
(248)
Zoals boven beschreven, heeft de Commissie regelmatig contact gehad met de Poolse autoriteiten als eigenaar van SSN en met SSN zelf. De Commissie heeft zowel Polen als de werf te kennen gegeven dat naar alle waarschijnlijkheid alle steun die SSN via staatsmiddelen heeft ontvangen, staatssteun vormt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Reden hiervoor is de penibele financiële situatie van de werf en het feit dat er vrijwel geen sprake is van externe financiering die vrij is van staatssteun. De Commissie heeft ook gewaarschuwd dat het verlenen van die steun een inbreuk vormt op artikel 88, lid 3, en waarschijnlijk op geen enkele grond verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Daarnaast heeft de Commissie erop gewezen dat de KUKE-garanties eveneens als staatssteun aangemerkt dienen te worden.
(249)
Tot slot heeft de Commissie tijdens haar onderzoek informatie verzameld over de activiteiten van KPS en over de aard van de werkkapitaalleningen die door KPS aan de werf zijn verstrekt. De Commissie heeft Polen te kennen gegeven dat deze leningen naar alle waarschijnlijkheid ook staatssteun vormen in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
3.3. VERENIGBAARHEID VAN DE STEUN: UITZONDERING OP GROND VAN ARTIKEL 87, LID 3, VAN HET EG-VERDRAG
(250)
De primaire doelstelling van de genomen maatregelen is het ondersteunen van een bedrijf in financiële moeilijkheden zodat dit zijn activiteiten kan voortzetten. In dergelijke gevallen zou de uitzondering van artikel 87, lid 3, sub c), van het EG-Verdrag toegepast kunnen worden indien aan alle voorwaarden is voldaan. Op grond van dat artikel zijn steunmaatregelen toegestaan om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijke belang wordt geschaad.
(251)
De reddings- en herstructureringssteun aan noodlijdende bedrijven wordt op dit moment geregeld middels de communautaire richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (30) (hierna: „de richtsnoeren”) die ter vervanging dienen van de eerdere tekst die in 1999 is aangenomen (31) (hierna: „de richtsnoeren van 1999”).
(252)
In de overgangsbepalingen van die richtsnoeren is vastgelegd dat aanmeldingen die vóór 10 oktober 2004 zijn geregistreerd, getoetst zullen worden aan de hand van de criteria die gelden op het tijdstip van de aanmelding (punt 103). In het onderhavige geval zijn sommige maatregelen bij de Commissie aangemeld op grond van het „overgangsmechanisme” als bedoeld in punt 3 van bijlage IV bij het Toetredingsverdrag van 29 april 2004. Op dat moment waren de richtsnoeren van 1999 nog van kracht. In de richtsnoeren van 2004 is echter bepaald dat deze ook van toepassing zijn op het beoordelen van reddings- of herstructureringssteun die zonder toestemming van de Commissie is toegekend (onrechtmatige steun) indien die steun geheel of gedeeltelijk na 1 oktober 2004 is toegekend (punt 104, eerste alinea). De Commissie is van mening dat vrijwel alle maatregelen die in tabel 3 en tabel 4 zijn beschreven op onrechtmatige wijze na 1 oktober 2004 zijn toegekend en dat derhalve de richtsnoeren van 2004 van toepassing zijn.
(253)
De richtsnoeren zijn op bedrijven in alle sectoren van toepassing, behalve op de uitzonderingen die in punt 18 van de richtsnoeren worden genoemd. In punt 12 van de Kaderregeling inzake staatssteun aan de scheepsbouw (32) (het wettelijk kader voor de beoordeling van staatssteun aan deze sector) wordt naar de richtsnoeren verwezen als de relevante rechtsgrondslag voor het beoordelen van reddings- en herstructureringssteun.
(254)
In de richtsnoeren wordt voorzien in de mogelijkheid voor het verstrekken van reddingssteun als tijdelijke bijstand voor ondernemingen in financiële moeilijkheden zodat zij de tijd hebben om een herstructurerings- of liquidatieplan op te stellen of om een acute liquiditeitscrisis op te lossen in de periode waarvoor de reddingssteun is toegekend.
(255)
De Commissie merkt op dat de staatssteun die aan SSN is toegekend, niet voldoet aan het vereiste dat het om tijdelijke steun moet gaan. Alle steunmaatregelen hebben namelijk betrekking op perioden die veel langer duren dan de voorgeschreven zes maanden. Ook wordt niet aan het vereiste voldaan dat de steun omkeerbaar moet zijn, omdat die steun ook onomkeerbare maatregelen als kapitaalinjecties omvat, hetgeen vergelijkbaar is met subsidies.
(256)
De Commissie concludeert dan ook dat de maatregelen waarop deze beschikking van toepassing is, niet als reddingssteun verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt.
(257)
Volgens de definitie in punt 17 van de richtsnoeren berust herstructureringssteun op een haalbaar, samenhangend en ingrijpend plan om binnen een redelijke periode de levensvatbaarheid van een onderneming op langere termijn te herstellen. Herstructurering omvat doorgaans een of meer van de volgende elementen: herstructurering van alle aspecten van de bedrijfsvoering van de onderneming en reorganisatie en rationalisering van de activiteiten van de onderneming. Hiertoe behoren ook het afstoten van verliesgevende activiteiten en een financiële herstructurering. Herstructureringen waarbij gebruik wordt gemaakt van staatssteun, kunnen echter niet beperkt blijven tot het zuiveren van verliezen uit het verleden zonder dat de oorzaken van deze verliezen worden aangepakt, d.w.z. dat er sprake moet zijn van echte herstructureringsactiviteiten. Op grond van de richtsnoeren is vereist dat de herstructureringssteun tot het minimaal noodzakelijke bedrag beperkt blijft. Daarnaast dient een aanzienlijk deel van de herstructurering gefinancierd te worden met middelen die vrij zijn van staatssteun. Om te waarborgen dat de negatieve effecten van de steun en de verstoring van de mededinging minimaal zijn, dienen er compenserende maatregelen genomen te worden.
(258)
Gezien de zeer verstorende aard van de herstructureringssteun is de Commissie van mening dat steun aan ondernemingen in moeilijkheden uitsluitend een bijdrage kan leveren aan de ontwikkeling van de economische bedrijvigheid zonder dat het handelsverkeer daardoor zodanig wordt veranderd dat het gemeenschappelijke belang wordt geschaad, indien aan alle voorwaarden in de richtsnoeren is voldaan.
(259)
De Commissie zal hierna daarom analyseren of er inderdaad aan die voorwaarden is voldaan.
(260)
Om de verenigbaarheid van de maatregelen die nieuwe steun vormen, te kunnen beoordelen (met name met betrekking tot de mogelijkheid die het herstructureringsproces biedt om de levensvatbaarheid te herstellen en aangaande de vraag of de steun beperkt is gebleven tot het noodzakelijke minimum), dient de Commissie het herstructureringsplan en de steun als geheel in ogenschouw te nemen, dus inclusief de „steun in het verleden” (d.w.z. steun die vóór de toetreding werd toegekend en daarna niet meer van toepassing was).
3.3.1. SUBSIDIABILITEIT VAN DE ONDERNEMING
(261)
Op grond van de richtsnoeren bevindt een onderneming zich in moeilijkheden (en kan deze dus voor reddings- en herstructureringssteun in aanmerking komen) indien het desbetreffende bedrijf „niet in staat is - noch met eigen middelen, noch met middelen van de aandeelhouders of via externe leningen - de verliezen te stelpen die, zonder externe steun van de overheid, op korte of middellange termijn vrijwel zeker tot faillissement van het bedrijf zouden leiden”. In de richtsnoeren worden ook een aantal gangbare kenmerken van ondernemingen in moeilijkheden genoemd, zoals toenemende verliezen en een afnemende omzet.
(262)
In punt 12 van de richtsnoeren van 1999 is bepaald dat pas opgerichte ondernemingen niet voor herstructureringssteun in aanmerking komen, ook niet wanneer de aanvankelijke financiële positie onzeker is. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer een onderneming uit de liquidatie van een bestaande onderneming ontstaat of de activa van een geliquideerde onderneming overneemt. Een onderneming wordt in beginsel als een pas opgerichte onderneming beschouwd gedurende de eerste drie jaar na de aanvang van de activiteiten in de betrokken sector.
(263)
De Poolse autoriteiten stellen dat SSN slechts een andere naam voor ASS is, een bedrijf dat al vóór het faillissement bestond en toen ook al met SSPH en SS samenwerkte.
(264)
Alle omstandigheden wijzen er echter op dat SSN niet de schulden van SSPH of SS heeft overgenomen. Die schulden zijn bij die twee bedrijven achtergebleven en in het kader van de faillissementsprocedure afgehandeld. Polen heeft verklaard dat de vorderingen van leveranciers op SSPH voor een totale waarde van 15 miljoen PLN door SSN zijn overgenomen, maar heeft daar verder geen nadere informatie of documentatie over verstrekt.
(265)
Dat betekent dat SSN zijn activiteiten begonnen is zonder de schuldenlast van zijn voorgangers. De Poolse autoriteiten hebben geen bewijsmateriaal overgelegd dat SSN schulden overgenomen heeft. Gezien de omvang van de bedrijfsactiviteiten van de werf kan een overname van de door Polen gestelde schuld van 15 miljoen PLN niet tot de conclusie leiden dat er sprake was van een economische continuïteit bij de overgang van SSPH/SS naar SSN. Bovendien merkt de Commissie op dat de lopende contracten zijn overgenomen tijdens de productiecyclus, waarin de schulden gecompenseerd werden door de vorderingen, en dat die schulden dus geen extra „geërfde” last vormen. In feite heeft SSN zelfs nieuwe contracten voor die schepen gesloten (33).
(266)
In de tweede plaats heeft de Commissie weliswaar geconstateerd dat ASS samen met SS in de scheepsbouw actief was vóór het faillissement van SSPH (kaderovereenkomst en leaseovereenkomst van januari 2002), maar merkt zij ook op dat alleen al de omvang van SSN na juni 2002 ten opzichte van de omvang van ASS vóór juni 2002 de stelling ondermijnt dat er sprake was van een economische continuïteit tussen deze twee ondernemingen. Uit de balans blijkt dat de omzet gestegen is van 88 miljoen PLN in 2001 tot 425 miljoen PLN in 2002 en zelfs tot 1 100 miljoen PLN in 2003.
(267)
De Commissie concludeert dan ook dat zij de stelling van de Poolse autoriteiten niet kan onderschrijven dat SSN gewoon een voortzetting van ASS was, een bedrijf dat al lang vóór het faillissement van SSPH bestond. In economische termen is er een duidelijke scheiding tussen de activiteiten van deze twee entiteiten, hetgeen primair blijkt uit het feit dat er geen schulden zijn overgenomen. SSN is derhalve een pas opgerichte onderneming die niet voor herstructureringsteun in aanmerking komt.
(268)
Op grond van punt 12 van de richtsnoeren wordt een onderneming als pas opgericht aangemerkt gedurende de eerste drie jaar na de aanvang van de activiteiten in de betrokken sector. In de onderhavige, specifieke situatie is een onderneming uit de liquidatie van een bestaande onderneming ontstaan. Op basis van datzelfde punt 12 betekent dit dat een dergelijke onderneming niet in aanmerking kan komen voor reddings- of herstructureringssteun. De Commissie is in het huidige geval van mening dat de aanvraag van het faillissement van SSPH en SS in juli 2002 op dit punt de doorslaggevende factor vormt. Het is immers dat faillissement dat de scheidslijn markeert tussen de oude en de nieuwe economische entiteit, waarbij die nieuwe entiteit gevrijwaard was van de schulden van de oude economische entiteit. De Commissie concludeert dan ook dat SSN gedurende de drie jaar na de aanvang van zijn nieuwe activiteiten in juli 2002 (vrij van de oude schulden van het failliete bedrijf) niet voor reddings- of herstructureringssteun in aanmerking kwam.
(269)
In punt 12 van de richtsnoeren wordt onderkend dat een onderneming die in eerste instantie als „pas opgericht” wordt beschouwd, na drie jaar voor reddings- of herstructureringssteun in aanmerking kan komen, mits zij als een onderneming in moeilijkheden geldt in de zin van die richtsnoeren. De Commissie merkt op dat SSN na het verstrijken van die periode van drie jaar aan de voorwaarden voldeed om voor dergelijke steun in aanmerking te komen. SSN maakte met name structurele verliezen en kon een aantal keren alleen maar dankzij staatsinterventies van een faillissement gered worden. Vanaf juli 2005 kan SSN dan ook als een onderneming in moeilijkheden beschouwd worden in de zin van punt 11 van de richtsnoeren.
3.3.2. HERSTEL VAN DE LEVENSVATBAARHEID
(270)
Op grond van punt 34 van de richtsnoeren is de tenuitvoerlegging van een herstructureringsplan een van de voorwaarden voor het toekennen van steun. Middels dat plan dient de levensvatbaarheid van het bedrijf binnen een redelijk tijdsbestek hersteld te zijn. Herstel van de levensvatbaarheid betekent dat een onderneming nadat de herstructurering is voltooid, in staat is al haar kosten te dekken. Bovendien moet het verwachte rendement op het eigen vermogen voldoende zijn om de geherstructureerde onderneming in staat te stellen op eigen kracht op de markt te concurreren. De duur van de herstructurering dient overigens zo kort mogelijk te zijn.
(271)
De Commissie merkt allereerst op dat zij in het kader van dit onderzoek twee herstructureringsplannen heeft beoordeeld (van 2002 en van 2006), die door de directie van de werf zijn opgesteld en die door de staat zij goedgekeurd. Met betrekking tot beide plannen heeft de Commissie geconcludeerd dat Polen niet heeft aangetoond dat zij toereikend waren om de levensvatbaarheid van de werf op lange termijn te herstellen. Aangezien het herstructureringsplan van 2006 ter vervanging diende van het herstructureringsplan van 2002, zal de Commissie aan de hand van het herstructureringsplan van 2006 een toelichting op haar conclusie geven.
(272)
De voorgenomen strategie om de nadruk te leggen op de nichemarkten waar naar verwachting een voordeel op de concurrentie zou bestaan en waarvan overwogen werd dat de algemene concurrentie- en marktomstandigheden gunstig waren, leek inderdaad een adequate strategie voor SSN. Uit het feit dat 70 % van de schepen in de orderportefeuille van de werf voor de komende jaren uit containerschepen bestond, bleek echter niet dat er sprake was van een significante wijziging in de bedrijfsvoering van de werf. Er waren ook geen andere aanwijzingen, zoals grote onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten of marketingactiviteiten, ter ondersteuning van de conclusie dat de werf op korte termijn in staat zou zijn om die nieuwe strategie uit te voeren. De Commissie was er dan ook niet van overtuigd dat deze marktstrategie in de praktijk haalbaar zou zijn.
(273)
Het investeringsniveau dat was voorzien, te weten een bedrag van 200 miljoen PLN, was duidelijk te laag gezien de slechte omstandigheden van de faciliteiten van de werf, die aanzienlijk in waarde waren gedaald. In 2006 bedroeg de boekwaarde van de activa 130 miljoen PLN en werd voor de periode 2006-2009 een afschrijving verwacht van 85 miljoen PLN. Dat betekende dat een groot deel van de investeringen onmiddellijk geneutraliseerd zou worden vanwege die afschrijvingen en dat de mogelijkheden voor een echte modernisering dus beperkt waren.
(274)
Het standpunt van de Commissie dat de omvang van de geplande investeringen niet toereikend was, werd versterkt door het feit dat er in het herstructureringsplan van 2006 van uit werd gegaan dat de productiviteit van SSN in 2011 het niveau zou bereiken van de gemiddelde EU-productiviteit in 2000 (terwijl de productiviteit van SSN toentertijd vergelijkbaar was met het EU-gemiddelde van 1992). De Commissie was van mening dat dit onvoldoende was om de werf in staat te stellen om op de markt te concurreren zonder langdurige staatssteun.
(275)
De Commissie betwijfelde eveneens of de geplande salarisverhoging van 5 % per jaar toereikend zou zijn om werknemers te stimuleren om bij de werf te blijven werken. Tegelijkertijd was (en is) een hoog verzuim en een gebrek aan gekwalificeerd personeel - doordat zij bij andere Europese werven een beter salaris konden krijgen -een van de grootste problemen van de werf.
(276)
In het plan was voorzien dat het rendement op het geïnvesteerde vermogen (ROCE), in de periode 2007-2011 gemiddeld 19 % per jaar zou bedragen (waarbij overigens de salarisverhogingen buiten beschouwing werden gelaten). Gesteld wordt dat een dergelijk percentage ook voor een particuliere investeerder aanvaardbaar zou zijn. Indien de onvermijdelijke salarisverhogingen echter wel in aanmerking genomen worden, zou het rendement op het geïnvesteerde vermogen over diezelfde periode 1,45 % per jaar bedragen. Dat is veel lager dan het niveau dat voor een particuliere investeerder aanvaardbaar zou zijn.
(277)
In het algemeen merkt de Commissie op dat de werf weliswaar de materiële investeringen in kaart heeft gebracht en uitgebreid heeft beschreven, gekwantificeerd, naar prioriteit gerangschikt en geprogrammeerd, maar dat de andere voorziene maatregelen vaag en in algemene termen geformuleerd zijn. Daarbij ging het meestal om aanbevelingen voor follow-upanalyses. De Commissie was daardoor niet in staat om het effect van deze maatregelen te beoordelen. Zij is er dan ook niet van overtuigd dat die maatregelen redelijk en ingrijpend genoeg waren om de structurele problemen van de werf op te lossen.
(278)
Op basis van het vorenstaande is de Commissie van mening dat de geplande industriële en organisatorische herstructurering niet toereikend zou zijn om de levensvatbaarheid van de werf op lange termijn te herstellen. Het plan ging niet ver genoeg en de doelstellingen voor 2011 waren ontoereikend. Het was duidelijk dat de werf niet over het aanvullende kapitaal beschikte om de efficiëntie te upgraden en te verbeteren. De Commissie betwijfelde ook of de werf in staat zou zijn om het kapitaal dat nodig was voor een ingrijpende herstructurering op de markt aan te trekken.
(279)
Deze twijfels zijn door de concrete ontwikkelingen rondom de privatisering van SSN bevestigd. Zoals eerder beschreven heeft ARP, de meerderheidsaandeelhouder van SSN, drie pogingen ondernomen om een particuliere investeerder te vinden die de werf wilde overnemen. Alle privatiseringspogingen (de gedeeltelijke privatisering in 2006 en de twee pogingen in 2007 om een meerderheid van de aandelen in de werf te verkopen) zijn spaak gelopen. De Commissie merkt daarbij op dat die pogingen ondernomen zijn in een periode dat de scheepsbouwmarkt gekenmerkt werd door een ongeëvenaarde groei en dat de omstandigheden voor de verkoop van de markt dus optimaal waren. Het mislukken van de privatiseringspogingen kan alleen maar geïnterpreteerd worden als een gebrek aan vertrouwen bij de marktspelers over het herstel van de levensvatbaarheid van de werf op de lange termijn. Dit wordt eens te meer geïllustreerd door het feit dat Amber zich na een diepgaand due diligence-onderzoek uit het privatiseringsproces heeft teruggetrokken (34).
(280)
De Commissie heeft kennis genomen van de hernieuwde inspanningen van de Poolse autoriteiten om na het terugtrekken van Amber een andere particuliere investeerder voor SSN te vinden. Tot op de dag van de onderhavige beschikking is er niets gebeurd dat de Commissie heeft kunnen overtuigen dat die nieuwe privatiseringspogingen in de nabije toekomst en in overeenstemming met de richtsnoeren tot een positief resultaat zullen leiden.
(281)
In dit verband heeft de Commissie met name het herstructureringsplan van juni 2008 beoordeeld dat door Mostostal is opgesteld. Daarbij is ook rekening gehouden met de presentatie die Mostostal op 24 juni 2008 over dat plan heeft verzorgd. De Commissie merkt op dat dit plan in veel opzichten slechts een schets was die als basis moest dienen voor diepgaandere analyses door de investeerder in de toekomst. Desalniettemin vertoonde het plan op een aantal punten ernstige tekortkomingen waardoor de Commissie heeft moeten concluderen dat het herstel van de levensvatbaarheid van de werf op de lange termijn op basis van dat plan niet aangetoond kan worden.
(282)
De Commissie vond met name dat de geloofwaardigheid van de bedrijfsstrategie met betrekking tot de scheepsbouwsector niet was aangetoond. Het plan bevatte geen enkel detail, behalve de simpele opmerking dat de werf ook in de toekomst schepen zou blijven bouwen. Zo bevatte het plan geen analyse van de mogelijkheden van de werf om ro-pax- en multifunctionele schepen te bouwen (bijvoorbeeld ontwerpcapaciteiten, vaardigheden) of over de mogelijkheden om op de korte en middellange termijn contracten voor dergelijke schepen te sluiten (bijvoorbeeld contacten met afnemers of andere werven en de mogelijkheden om werk uit te besteden). Ook waren er geen marktprognoses voor deze segmenten beschikbaar waaruit afgeleid kon worden dat de beschreven bedrijfsstrategie aansloot bij de vraag op de markt. Daarnaast ontbrak een prognose over de rentabiliteit van deze segmenten.
(283)
De Commissie merkt op dat Mostostal zelf het gebrek aan ervaring in de scheepsbouwsector heeft onderkend en dat het bedrijf voornemens was om een strategische partner te zoeken voor het beheer van de scheepsbouwactiviteiten van de werf. Hoewel de Commissie vernomen heeft dat Mostostal inderdaad in gesprek is met een aantal mogelijke samenwerkingspartners, was er nog geen enkele samenwerking tot stand gebracht op het moment dat het plan werd opgesteld dat aan de Commissie is voorgelegd. Uit de letter of intent tussen Mostostal en Ulstein blijkt alleen dat de partijen zouden gaan onderhandelen of er een samenwerking mogelijk was en zo ja, in welke vorm. Uit het herziene herstructureringsplan dat op 7 juli 2008 overgelegd is, zou, in combinatie met de letter of intent, geconcludeerd kunnen worden dat Ulstein de mogelijkheid wilde onderzoeken om de productiefaciliteiten van SSN te exploiteren, maar dan niet als eigenaar, maar als onderdeel van een contractuele relatie. Uit geen van deze documenten blijkt dat Ulstein een partnerschap met Mostostal wilde aangaan om de scheepsbouwactiviteiten van SSN te herstructureren en te exploiteren. Dit roept ernstige twijfels op over de veronderstelde resultaten van de herstructurering en over de financiële prognoses, in ieder geval in zoverre het de scheepsbouw betreft. Dat betekent dat in feite het gehele diversificatieconcept voor de bedrijfsactiviteiten in twijfel getrokken dient te worden.
(284)
Uit het door de directie van de werf opgestelde investeringsprogramma bij het plan blijkt niet dat de voorgestelde investeringen noodzakelijk waren om de levensvatbaarheid van de werf te herstellen. Aan de andere kant merkt de Commissie op dat circa 60 % van de voorziene investeringen slechts bedoeld was om de waarde van de vaste activa van de werf op het huidige niveau te handhaven. Belangrijker nog is dat in het herziene herstructureringsplan van 7 juli 2008 aangegeven wordt dat een externe adviseur bezig was met het opstellen van een investeringsprogramma voor de scheepsbouwactiviteiten. Hieruit blijkt dat het investeringsprogramma zoals dat door Mostostal werd voorzien, niet als een betrouwbare basis voor de financiële prognoses van Mostostal, en dus ook niet voor het herstel van de levensvatbaarheid op de lange termijn beschouwd kan worden. De Commissie is dan ook van mening dat niet is aangetoond dat het voorgestelde investeringsprogramma voldoende ingrijpend is om die levensvatbaarheid te herstellen.
(285)
De Commissie merkt ook op dat een aantal belangrijke herstructureringsmaatregelen (organisatorische herstructurering, beheer van leveringen en voorraden, personele herstructurering) in vrij algemene termen zijn beschreven en dat het plan eigenlijk slechts een schets was die als basis moest dienen voor diepgaandere analyses door de investeerder in de toekomst. Het feit dat er in het plan bepaalde gebieden in kaart zijn gebracht waarop herstructureringen noodzakelijk zijn, is op zich positief. Door het algemene karakter van de beschrijving is de Commissie echter niet in staat om te beoordelen of de problemen van de werf via die herstructureringsmaatregelen adequaat aangepakt kunnen worden en op basis van welke veronderstellingen en binnen welk tijdsbestek die maatregelen uitgevoerd kunnen worden.
(286)
Wat de financiële prognoses betreft, wordt in het plan niet uitgebreid genoeg beschreven hoe de verschillende herstructureringsmaatregelen (inclusief de investerings- en diverse bezuinigingsmaatregelen en de hieraan gerelateerde productiviteitsverbeteringen) de financiële prognoses kunnen beïnvloeden. Er is ook geen analyse van de gevoeligheid van deze prognoses uitgevoerd aan de hand van uiteenlopende risicofactoren, zoals marktontwikkelingen, prijzen, materiaalkosten, buitenlandse wisselkoersen en salarissen. Bij gebrek aan een uitvoerige beschrijving en motivatie van de veronderstellingen die aan de financiële prognoses ten grondslag liggen, is de Commissie van mening dat de betrouwbaarheid van deze prognoses en de effectiviteit van het herstructureringsplan niet zijn aangetoond. Dat is met name van belang vanwege het feit dat de investeerder zelf heeft aangegeven dat uit de financiële prognoses blijkt dat de rentabiliteit van de investering kantje boord is.
(287)
Tot slot merkt de Commissie op dat de investeerder zelf van mening is dat een geslaagde uitvoering van het herstructureringsplan afhankelijk is van aanvullende staatssteun. Zelfs met die aanvullende steun en de interventie van de investeerder zou het rendement van het eigen vermogen aan het eind van de herstructureringsperiode nog steeds relatief laag zijn in vergelijking met alternatieve investeringsmogelijkheden, zoals staatsobligaties. De investeerder heeft zelf onderkend dat die alternatieven een soortgelijk rendement opleveren, maar dat daar wel minder risico’s aan verbonden zijn.
(288)
De Commissie is dan ook van mening dat de mogelijkheden van de werf om de levensvatbaarheid te herstellen op basis van het door Mostostal in juni 2008 opgestelde herstructureringsplan niet zijn aangetoond.
(289)
De Commissie merkt op dat het herstructureringsplan dat in september 2008 is overgelegd, weliswaar beter ontwikkeld is dan dat van juni 2008, maar dat neemt niet weg dat de meeste twijfels van de Commissie over de effectiviteit en de betrouwbaarheid van het plan nog steeds niet zijn weggenomen.
(290)
Zo bevat het plan geen volledige marktanalyse van alle voorgenomen activiteiten van de opvolgers van SSN. Er wordt slechts een beperkte marktbeschrijving gegeven in verband met de geplande activiteiten van SSN Ulstein en SSN Nowa. In die beschrijving is echter niet aangegeven wat de verwachte vraag naar en winst van deze activiteit zal zijn. Er is ook geen afzonderlijk businessplan voor SSN opgesteld. In het herstructureringsplan wordt slechts aangegeven dat het bedrijf bepaalde scheepstypen zou kunnen bouwen, maar dat wordt niet afdoende onderbouwd.
(291)
De Commissie merkt op dat het de bedoeling is dat SSN Odra de scheepsbouwactiviteiten van SSN zal voortzetten. SSN Odra wordt volledig eigendom van Mostostal, maar deze onderneming heeft geen enkele ervaring in de scheepsbouwsector. Ulstein dient de noodzakelijke knowhow en ervaring in de scheepsbouw in het herstructureringsproject in te brengen, maar die onderneming is niet van plan om SSN Odra financieel te ondersteunen.
(292)
Wat SSN Wspólna betreft, merkt de Commissie op dat circa 40 % van de capaciteit van dat bedrijf volgens het plan gebruikt gaat worden door een onderneming die geliquideerd zal worden (SSN Nowa) dan wel gebruikt gaat worden door een onderneming zonder businessplan (SSN Odra). Daarnaast wordt er van uitgegaan dat de resterende capaciteit van SSN Wspólna (9 000 - 17 000 ton staal, i.c. 12-23 % van zijn capaciteit) gebruikt zal worden in het kader van de uitbesteding ten behoeve van andere bedrijven. Het plan bevat echter geen analyse van de doelmarkt, de vraag en de te realiseren rentabiliteit.
(293)
De Commissie is dan ook van mening dat de betrouwbaarheid van de bedrijfsstrategie, met name met betrekking tot de scheepsbouwsector, in het herstructureringsplan van 12 september nog steeds niet is aangetoond.
(294)
Wat de voorgenomen herstructurering van de activa betreft, merkt de Commissie op dat er in het plan geen analyse is opgenomen van de investeringsbehoeften van de werf. Ook ontbreekt een onderbouwing van het investeringsprogramma. De Commissie is van mening dat de voorgenomen investering van […] miljoen PLN voor de verplaatsing van een aantal productiemiddelen in verband met het vrijmaken van grond voor de verkoop, veeleer een vervangingsinvestering is dan een echte modernisering van activa.
(295)
Dat betekent dat de kosten voor de geplande modernisering slechts 104 miljoen PLN bedragen. De desbetreffende moderniseringsinvesteringen zullen gedaan worden in SSN Mostostal, SSN Ulstein en SSN Wspólna. Van SSN Odra wordt verwacht dat dit bedrijf in de toekomst bijna 50 % van alle inkomsten genereert van alle nieuwe SSN-maatschappijen. SSN Odra zal echter geen investeringen doen en krijgt ook niet de beschikking over vaste activa. De Commissie merkt op dat in het plan dat in juni 2008 door Mostostal is overgelegd, investeringen van 264 miljoen PLN zijn voorzien. Aangezien er geen goede reden is gegeven voor een dergelijke bezuiniging in het investeringsprogramma (een verlaging met 40 % ten opzichte van het plan van juni) en er geen analyse van de investeringsbehoeften van de onderneming voorhanden is, stelt de Commissie zich op het standpunt dat niet is aangetoond dat het geplande investeringsprogramma toereikend is om de levensvatbaarheid van de activiteiten op de lange termijn te herstellen.
(296)
De verwachte resultaten van de herstructureringsmaatregelen worden niet beschreven, en in het plan wordt ook niet toegelicht op welk moment de uitvoering van deze maatregelen tot resultaten leiden en van invloed zijn op de financiële prestaties van het bedrijf. Daarnaast worden in het plan ook niet de veronderstellingen toegelicht die gebruikt zijn voor de financiële prognoses met betrekking tot de voorziene inkomsten en uitgaven. Door deze factoren wordt de betrouwbaarheid van de prognoses in twijfel getrokken. Bovendien blijkt uit de gevoeligheidsanalyse dat SSN Mostostal, en met name SSN Odra, zeer kwetsbaar zullen blijven voor veranderende marktomstandigheden. Een devaluatie van de Amerikaanse dollar met 10 % zou in de periode 2009-2012 voor SSN Mostostal tot een daling van de geaccumuleerde winst met 40 % leiden. Voor SSN Odra zou die daling in dezelfde periode 83 % bedragen (overigens wordt bij de analyse van SSN toegegeven dat er geen rekening is gehouden met het hedgingbeleid). Bovendien wordt er in het plan van uitgegaan dat een stijging van de staalprijzen met 10 % een daling van de geaccumuleerde winst met 40 % (SSN Mostostal) en 50 % (SSN Odra) zal veroorzaken. De Commissie concludeert dan ook dat uit het plan niet blijkt de gevoeligheid van de bedrijven voor fluctuaties in de wisselkoersen of staalprijzen na de uitvoering van een verstandig hedgingbeleid van een aanvaardbaar niveau zou zijn.
(297)
Wat het verkooprendement betreft, wordt in het plan niet beschreven op welke basis de raming van het verkooprendement heeft plaatsgevonden (in de zin van bedrijfskosten, prijzen van de schepen, rentabiliteit van de staalconstructieactiviteiten e.d.). Dat betekent dat de Commissie moet concluderen dat niet is aangetoond dat de verwachte resultaten op realistische veronderstellingen zijn gebaseerd. Daarnaast is het verwachte verkooprendement van SSN Wspólna en SSN Biuro Projektowe marginaal, hetgeen ook als zodanig in het herstructureringsplan wordt onderkend. De Commissie is van mening dat deze bedrijven door een dergelijk laag rendementsniveau niet in staat zullen zijn om zonder staatssteun op de markt te concurreren. Ook al wordt in het plan gesteld dat SSN Wspólna en SSN Biuro Projektowe bedoeld zijn om diensten aan de andere bedrijven te verlenen (wat als rechtvaardiging wordt gebruikt voor het verwachte lage verkooprendement), merkt de Commissie op dat er van uit moet worden gegaan dat het onafhankelijke ondernemingen betreft. De verwachte zwakke resultaten roepen dan ook twijfels op over de levensvatbaarheid van het hele project op de lange termijn.
(298)
De Commissie concludeert derhalve dat de betrouwbaarheid van de financiële prognoses twijfelachtig is en dat de verwachte resultaten zeer gevoelig blijven voor veranderende marktomstandigheden. Dat betekent dat de Commissie van mening is dat de effectiviteit van het plan niet is aangetoond.
(299)
Op basis van het vorenstaande is de Commissie van mening dat de mogelijkheden van de werf om de levensvatbaarheid te herstellen op basis van het herstructureringsplan van 12 september 2008 niet is aangetoond. Daarnaast merkt de Commissie op dat Ulstein zich uit de privatisering van SSN heeft teruggetrokken, hetgeen betekent dat het herstructureringsplan van 12 september niet uitgevoerd kan worden conform de voorwaarden zoals die in dat plan zijn opgenomen. Uit bovenstaande beoordeling blijkt in ieder geval dat zelfs als Ulstein bij het project betrokken zou zijn gebleven of indien Mostostal het herstructureringsplan van 12 september alleen zou uitvoeren (als aangekondigd in zijn brief van 22 september 2008), het plan op zich nog steeds als ontoereikend aangemerkt moet worden.
(300)
Door het mislukken van de privatiseringspogingen is de werf niet in staat om tegen marktvoorwaarden voldoende kapitaal aan te trekken om het herstructureringsplan 2006 uit te voeren, laat staan om de noodzakelijke ingrijpende herstructureringsstrategie uit te voeren die de levensvatbaarheid van de werf op de lange termijn dient te garanderen zonder dat er voortdurend een beroep op staatssteun hoeft te worden gedaan. Dat betekent ook dat SSN niet in staat zal zijn om de management- en marktexpertise te verkrijgen die voor de herstructurering noodzakelijk is.
(301)
Bij afwezigheid van een realistisch en ingrijpend herstructureringsplan concludeert de Commissie dat de steun die aan SSN is toegekend (zoals hierboven beschreven onder 2.7), uitsluitend bedrijfssteun vormt en niet als herstructureringssteun aangemerkt kan worden die verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt.
3.3.3. BEPERKING VAN DE STEUN TOT HET MINIMUM
(302)
Op grond van punt 43 van de richtsnoeren moet het steunbedrag worden beperkt tot het voor de uitvoering van de herstructurering strikt noodzakelijke minimum aan herstructureringskosten. Van de begunstigden wordt verwacht dat zij uit eigen middelen of door externe financiering tegen marktvoorwaarden een belangrijke bijdrage aan het herstructureringsplan leveren. Deze bijdrage is een teken dat de markten er vertrouwen in hebben dat een herstel van de levensvatbaarheid haalbaar is enerzijds en vormt een waarborg dat de staatssteun inderdaad tot het minimum beperkt blijft anderzijds. Bij grote ondernemingen zoals SSN dient die eigen bijdrage minimaal 50 % van de herstructureringskosten te bedragen.
(303)
In de eerste plaats blijkt uit bovenstaande beschrijving van de situatie bij SSN dat de werf nauwelijks in staat is geweest om externe financiering voor de herstructurering aan te trekken.
(304)
Wat de eigen bijdrage betreft, blijkt uit het herstructureringsplan 2006 dat de herstructureringskosten (inclusief bedrijfskosten) 11 500 miljoen PLN bedragen, terwijl de eigen bijdrage 3 600 miljoen PLN zou zijn, i.c. 30 %. Indien de bedrijfskosten van de kosten en financiering uitgesloten worden, zouden de herstructureringskosten 374,7 miljoen PLN bedragen (met een eigen bijdrage van 190 miljoen PLN).
(305)
De Commissie betwijfelt of de verwachting om 190 miljoen PLN uit de markt te halen wel realistisch is. Toentertijd was er geen enkele indicatie dat SSN in staat zou zijn dit kapitaal op de markt bijeen te brengen. De voorgestelde bijdrage kon dan ook niet als „actueel en reëel” aangemerkt worden zoals in de richtsnoeren is voorgeschreven. Uit de diverse mislukte pogingen die door KPS en ARP zijn ondernomen, eerst om minderheidsaandeelhouders te vinden en vervolgens om alle aandelen in de werf te verkopen, is zelfs gebleken dat de markt geen belangstelling had om in SSN te investeren.
(306)
Met betrekking tot de financiering van de bedrijfsactiviteiten werd er in het herstructureringsplan 2006 van uitgegaan dat de productie gefinancierd zou worden door commerciële leningen en door aanbetalingen van reders die niet door KUKE gegarandeerd waren. De totale waarde hiervan voor de herstructureringsperiode 2002-2009 zou 3 200 miljoen PLN bedragen ten opzichte van 4 200 miljoen PLN die dankzij KUKE-garanties gefinancierd zou worden. Ook in dit geval was er geen indicatie dat SSN er toentertijd in zou slagen om een dergelijke financiering op de markt te verkrijgen. De voorgestelde bijdrage in de vorm van commerciële leningen en garanties kan dan ook niet als „actueel en reëel” aangemerkt worden zoals in de richtsnoeren is voorgeschreven. De Commissie merkt in dat verband zelfs op dat de werf er tot op heden niet in is geslaagd om zonder staatssteun financiering voor de bedrijfsactiviteiten op de markt te verkrijgen.
(307)
In het herstructureringsplan 2006 wordt bovendien gesteld dat de aanvullende betalingen van 628,7 miljoen PLN van reders als gevolg van de heronderhandelingen over contracten ook als eigen bijdrage aangemerkt dienen te worden. Over een aantal overeenkomsten is inderdaad opnieuw onderhandeld. De Commissie wijst erop dat de eigen bijdrage volgens de richtsnoeren een teken zou moeten zijn dat de markten er vertrouwen in hebben dat een herstel van de levensvatbaarheid haalbaar is. Het feit dat reders, op het moment dat zij geconfronteerd worden met enerzijds het risico dat de overeengekomen schepen niet geleverd zullen worden en anderzijds met een aantal externe factoren (zoals de stijgende staalprijzen), bereid zijn om in te stemmen met een hogere prijs van de contractueel overeengekomen schepen, getuigt er niet van dat zij vertrouwen hebben in de mogelijkheid van de werf om levensvatbaar te worden of dat zij denken dat deze in staat is om op de lange termijn concurrerend te zijn. Bovendien hebben de reders niet met aanvullende aanbetalingen ingestemd om de herstructureringskosten te dekken, maar uitsluitend om de productiekosten van de bestelde schepen te dekken (en dan ook nog maar in beperkte mate). Dat betekent dat de Commissie die aanvullende betalingen door de reders niet als eigen bijdrage kan aanmerken als bedoeld in de richtsnoeren.
(308)
Het herstructureringsplan van juni 2008 levert op dit punt geen substantiële verbetering op. Hoewel de investeerder zich ertoe heeft verplicht 149,5 miljoen PLN aan kapitaal te investeren dat gedeeltelijk voor de financiering van het investeringsprogramma was bedoeld, verzocht die investeerder tegelijkertijd om een aanvullende kapitaalinjectie door de staat van in totaal 588 miljoen PLN en om een lening van 68 miljoen PLN van ARP. Ter financiering van het werkkapitaal heeft de investeerder daarnaast om extra garanties van KUKE verzocht.
(309)
De herstructureringskosten die op basis van de beperkte informatie in het herstructureringsplan van juni 2008 in kaart konden worden gebracht, komen in ieder geval overeen met minimaal het geprognosticeerde bedrag dat nodig is om zowel de verwachte verliezen te dekken van de bestaande scheepsbouwcontracten voor 2008-2009 (588 miljoen PLN) als om de investeringbehoeften te dekken voor de periode 2008-2012 (264 miljoen PLN).
(310)
Het merendeel van deze kosten zou uit staatssteun gefinancierd moeten worden. In concreto was er maar een geplande eigen bijdrage van de investeerder en wel een kapitaalinjectie van 149,5 miljoen PLN (hetgeen overeenkomt met circa 17 % van de bovengenoemde herstructureringskosten). Conform de gevestigde praktijk (35) is de Commissie van mening dat een toekomstige cashflow niet als eigen bijdrage aangemerkt kan worden in de zin van de richtsnoeren. Het betreft immers geen actuele en reële bijdrage van de onderneming of haar aandeelhouders ter dekking van de herstructureringskosten. Daarnaast dient de Commissie de gehele herstructureringsperiode vanaf 2002 in aanmerking te nemen. Gezien de aanzienlijke hoeveelheid staatssteun waar de werf in deze periode profijt van heeft gehad, wordt de verwatering van die eigen bijdrage ten opzichte van de totale herstructureringskosten alleen maar groter. Het moge dan ook duidelijk zijn dat de eigen bijdrage bij lange na niet in de buurt komt van de drempel van 50 % van de herstructureringskosten zoals is vastgelegd in de richtsnoeren.
(311)
In het herstructureringsplan van 12 september 2008 is evenmin sprake van verbeteringen in de hoogte van de eigen bijdrage aan de herstructureringskosten.
(312)
Het herstructureringsplan van 12 september bevat wel uitgebreidere informatie over de voorgenomen herstructureringskosten en financieringsbronnen. De geplande herstructureringskosten omvatten investeringskosten (104 miljoen PLN), de kosten voor het verplaatsen van productiemiddelen naar een ander gebied van de werf (50 miljoen PLN), personele reorganisatie (53,4 miljoen PLN), dekking van de toekomstige verliezen vanwege bestaande contracten (840 miljoen PLN) en de dekking van de geaccumuleerde schulden van de vorderingen van ARP en KPS op de werf (197,5 miljoen PLN) (36).
(313)
In totaal bedragen de herstructureringskosten 1,354 miljard PLN.
(314)
Daarnaast wordt het benodigde werkkapitaal van 227,6 miljoen PLN in het plan ook aangemerkt als herstructureringskosten. De Commissie is echter van mening dat de behoefte aan werkkapitaal onderdeel uitmaakt van de normale bedrijfsvoering van een onderneming (en dus niet onder de herstructureringskosten valt) en dat de financiering van dergelijke kosten apart beoordeeld dient te worden.
(315)
Wat de eigen bijdrage betreft, zijn in het plan de volgende categorieën voorzien: aanvullende betalingen van reders na de heronderhandelingen over contracten (376 miljoen PLN), kapitaalinjecties door investeerders (242 miljoen PLN), inkomsten uit de verkoop van activa (118 miljoen PLN) en de financiering van werkkapitaal (een lening en een handelskrediet van Mostostal ter hoogte van 170 miljoen PLN).
(316)
Met betrekking tot de financiering van werkkapitaal is de Commissie van mening dat dit een apart probleem vormt als gevolg van de lange productiecycli en de aanzienlijke waarde van de eindproducten in de scheepsbouwsector. In vergelijking met andere sectoren is het in de scheepsbouw gebruikelijk dat een groot deel van het werkkapitaal afkomstig is van externe bronnen. Een deel van het werkkapitaal is bijvoorbeeld afkomstig van de aanbetalingen van reders (meestal in ruil voor een of andere garantie). Die garanties worden in Polen doorgaans door KUKE verstrekt. Aangezien die aanbetalingen meestal niet hoger zijn dan 80 % van de koopprijs, moeten scheepswerven terugvallen op overbruggingsleningen of handelskredieten van hun leveranciers. Gezien de specifieke situatie in de scheepsbouwsector is de Commissie dan ook van mening dat er voor de eisen die aan het werkkapitaal gesteld worden, een structurele oplossing nodig is die buiten het bestek van eenmalige herstructureringskosten valt. Dat betekent dat de Commissie van mening is dat leningen voor werkkapitaal in de scheepsbouwsector niet als eigen bijdrage beschouwd kunnen worden aangezien zij bedoeld zijn om de lopende bedrijfskosten, en dus niet de herstructureringskosten, te financieren.
(317)
Zoals boven toegelicht, is de Commissie van mening dat de aanvullende betalingen van reders na de heronderhandelingen over de contracten om de verkoopprijs te verhogen, niet als eigen bijdrage aangemerkt kunnen worden in de zin van de richtsnoeren.
(318)
Met betrekking tot de voorziene inkomsten uit de verkoop van overtollige activa ter waarde van 118 miljoen PLN is de Commissie van mening dat niet is aangetoond dat deze financieringsbron als „actueel en reëel” kan worden aangemerkt.
(319)
In de eerste plaats zouden bovengenoemde activa op grond van het concept van de privatiseringsovereenkomst tussen ARP en KPS (de huidige eigenaren van SSN) en Mostostal, door laatstgenoemde onderneming voor minimaal 118 miljoen PLN verkocht dienen te worden aan een door ARP en KPS aan te wijzen entiteit. Deze voorwaarde roept twijfels op, aangezien dit overeen lijkt te komen met een staatsgarantie voor een minimumopbrengst uit de verkoop van deze activa aan een koper die door de staat is geselecteerd. De Commissie betwijfelt dan ook of deze potentiële verkoop vrij is van staatssteun.
(320)
In de tweede plaats is de taxatie van de grond gebaseerd op een vergelijking met de verkoop van onroerende zaken in aantrekkelijke gebieden in de regio Szczecin, die bestemd zijn voor de bouw van appartementen en dienstverlenende activiteiten en dus geen industriële bestemming hebben. Uit de desbetreffende taxatie blijkt dat de prijzen van grond voor industriële doeleinden tot tien keer lager kunnen liggen dan de bedragen waar in de taxatie van uit wordt gegaan. Bovendien wordt bij die taxatie verondersteld dat voorafgaand aan de verkoop alle bestaande gebouwen en installaties gesloopt worden waarna de grond gesaneerd en gebruiksklaar wordt opgeleverd. Bij de taxatie is onderkend dat hieraan kosten zijn verbonden. Er zijn echter geen ramingen van die kosten verstrekt, en het herstructureringsplan bevat op dit punt geen enkele informatie (37).
(321)
In de derde plaats betwijfelt de Commissie of de waarde van deze activa op de juiste wijze in de balans van SSN is opgenomen en dus ook correct tot uiting komt in de prijs die Mostostal voor SSN zou betalen. De Commissie merkt op dat de totale waarde van de vaste activa van de werf volgens de balans van SSN eind 2007 […] miljoen PLN bedraagt. In het plan is echter voorzien dat de werf de productiemiddelen aan de nieuwe bedrijven (SSN Ulstein, SSN Mostostal en SSN Wspólna) zal verkopen voor hun nominale waarde van […] miljoen PLN. De overtollige activa zullen aan derden verkocht worden voor een geschatte marktwaarde van […] miljoen PLN. Hieruit blijkt dat ofwel de boekwaarde van de activa onderschat wordt ofwel de verwachte opbrengst van de verkoop ervan overschat wordt.
(322)
Tot slot bedroeg de nettovermogenswaarde van SSN eind 2007 […] miljoen PLN. Sindsdien hebben ARP en KPS vorderingen omgezet in kapitaaldeelnemingen voor een bedrag van 131,5 miljoen PLN. Daarnaast is een nieuwe kapitaalinjectie voorzien ter hoogte van 434 miljoen PLN. Aan de andere kant bedraagt het verwachte verlies op de bestaande contracten 465 miljoen PLN. Indien aangenomen wordt dat alle andere factoren ongewijzigd blijven, lijkt het er per saldo op dat Mostostal door de overname van SSN vrijwel gratis activa kan overnemen met een nettowaarde van […] miljoen PLN. Er wordt van uitgegaan dat alle inkomsten uit de verkoop van activa door de scheepswerf (i.c. SSN Nowa) gebruikt zullen worden voor herstructureringsdoeleinden (bijvoorbeeld voor de personele herstructurering) en als werkkapitaal voor het voltooien van de schepen uit de huidige orderportefeuille. De Commissie concludeert dan ook dat het erop lijkt dat de werf in het kader van de privatisering extra staatssteun ontvangt in de vorm van een overdracht van activa tegen een prijs die lager is dan de marktwaarde (38). Een verlaging van de prijs van de aandelen in ruil voor een toezegging door de koper om herstructureringsmaatregelen uit te voeren, is een vorm van indirecte financiering van die maatregelen door de staat. De Commissie kan dan ook niet accepteren dat de verkoop van de activa (die door de investeerder dus onder hun marktwaarde worden verkregen), als een eigen bijdrage wordt aangemerkt (39).
(323)
Op grond van bovengenoemde redenen is de Commissie van mening dat niet is aangetoond dat de voorziene inkomsten uit de verkoop van overtollige activa ter waarde van 118 miljoen PLN kunnen worden aangemerkt als een actuele en reële financieringsbron ten behoeve van de herstructureringskosten.
(324)
Wat de geplande kapitaalinjecties door particuliere investeerders betreft, is de Commissie van mening dat niet is aangetoond dat deze in hun geheel als actueel en reëel aangemerkt kunnen worden.
(325)
In de eerste plaats wordt in het herstructureringsplan voorzien in een totale financiële bijdrage door Ulstein van 114,9 miljoen PLN. In de voorlopige samenwerkingsovereenkomst tussen Mostostal en Ulstein (waarvan een ongetekend exemplaar op 5 september aan de Commissie is overgelegd) heeft Ulstein zich tot de volgende kapitaalinbreng verbonden: maximaal 52,5 miljoen PLN voor SSN Ulstein (en niet 67,3 miljoen PLN, zoals voorzien in het plan), maximaal 44,65 miljoen PLN in SSN Wspólna (terwijl in het plan een participatie is voorzien van 47,5 miljoen PLN) en maximaal 0,85 miljoen PLN in SSN Biuro Projektowe (waar in het plan sprake is van 0,1 miljoen PLN). De totale bijdrage die Ulstein in de overeenkomst heeft toegezegd, bedraagt dus 98 miljoen PLN, dat wil zeggen 16,9 miljoen PLN minder dan in het herstructureringsplan is voorzien.
(326)
In de tweede plaats wordt er in het herstructureringsplan weliswaar van uitgegaan dat de investeerders eigen kapitaal in de werf zullen inbrengen, maar tegelijkertijd wordt ook onderkend dat het mogelijk is dat Ulstein externe financiering op de markt dient te verkrijgen. Er zijn geen bewijzen overgelegd dat Ulstein in staat is om een dergelijke financiering aan te trekken. Dit kan derhalve niet als een actuele en reële optie worden aangemerkt. Tijdens de bijeenkomst van 10 september 2008 hebben vertegenwoordigers van Ulstein toegelicht dat het bedrijf voornemens is om in totaal voor 98 miljoen PLN aan kapitaal ter beschikking te stellen (in overeenstemming met de eerder genoemde samenwerkingsovereenkomst). Van dat bedrag zou slechts 30 miljoen PLN in de vorm van een kapitaalinjectie worden verstrekt. Het resterende deel zou uit de markt gehaald moeten worden. Ulstein heeft aangegeven dat, als het bedrijf er niet in zou slagen om dat kapitaal op de markt aan te trekken, er ook geen kapitaalinjectie zou plaatsvinden (40). Van deze voorwaarde is in het plan niets terug te vinden. In het plan staat slechts dat het voor de beginselen en resultaten van de operationele activiteiten van de onderneming of voor het niveau van de eigen bijdrage van de investeerders niet uitmaakt of Ulstein het project uit eigen middelen of via een externe lening financiert.
(327)
Op basis van het vorenstaande concludeert de Commissie dat zij niet voldoende zekerheid heeft gekregen over het bedrag dat Ulstein bereid is te investeren uit de eigen middelen indien het niet lukt om externe financiering te verkrijgen. De Commissie concludeert derhalve dat van de voorziene kapitaaltoename van 242 miljoen PLN slechts 157,2 miljoen PLN als actueel en reëel aangemerkt kan worden. De onzekerheid over de geplande financiering wordt zelfs nog groter nu Ulstein, zoals aangekondigd bij brief van 22 september, zich uit de privatisering heeft teruggetrokken en de mededeling dat Mostostal overweegt om het herstructureringsplan van 12 september dan maar alleen uit te voeren.
(328)
Samengevat bedraagt de eigen bijdrage die als actueel en reëel en vrij van staatssteun kan worden aangemerkt, slechts 12 % (157,1 miljoen PLN), zelfs wanneer uitsluitend wordt gekeken naar de herstructureringskosten die de investeerder moet maken (1,354 miljard PLN). Daarnaast dient de Commissie met de gehele herstructureringsperiode rekening te houden, dus vanaf 2002. Gezien de aanzienlijke hoeveelheid staatssteun die de werf in deze periode heeft ontvangen, zal de eigen bijdrage in verhouding tot de totale herstructureringskosten zelfs nog verder verwateren. Het moge dan ook duidelijk zijn dat die eigen bijdrage bij lange na niet in de buurt komt van de drempel van 50 % zoals die in de richtsnoeren is voorgeschreven.
(329)
De Commissie merkt op dat Mostostal, nadat Ulstein zich uit de privatisering en herstructurering van SSN had teruggetrokken, bij zijn documentatie van 25 september 2008 een brief van BTA (een toonaangevende Kazachstaanse bank) heeft gevoegd waarin die bank aangeeft mogelijk belangstelling te hebben voor het SSN-project. In die brief verklaart de bank bereid te zijn om 100 miljoen USD beschikbaar te stellen voor het SSN-project. Daarnaast zou de bank graag een exemplaar van het herstructureringsplan ontvangen nadat dit door de Commissie is goedgekeurd. De Commissie merkt echter op dat de brief gedateerd is op 26 juni 2008 en dus geen betrekking kan hebben op het herstructureringsplan van september 2008, maar wel op het plan van juni (dat echter niet langer geldig is). De Commissie is derhalve van mening dat een dergelijke brief geen bewijs kan vormen voor een actuele en reële financiering van het plan van september 2008. Hoe het ook zij, zelfs indien deze financiering toch als actueel en reëel aangemerkt zou worden en indien uitsluitend rekening wordt gehouden met de geplande herstructureringskosten, zou de eigen bijdrage nog niet hoger zijn 17 % van de herstructureringskosten (41). Ook dat percentage is aanzienlijk lager dan op grond van de richtsnoeren is vereist.
(330)
Op basis van het vorenstaande merkt de Commissie op dat de werf in de praktijk eigenlijk vrijwel geen eigen bijdrage heeft kunnen regelen als bedoeld in de richtsnoeren. In ieder geval gaat het zeker niet om een aanzienlijke eigen bijdrage. Daarnaast biedt het herstructureringsplan dat door Mostostal is ingediend, onvoldoende waarborgen om een toereikend niveau van die eigen bijdragen te verwezenlijken. Aangezien die eigen bijdrage bedoeld is om de hoeveelheid staatssteun tot een minimum te beperken, dient de Commissie vanwege het feit dat die eigen bijdrage ontbreekt, te concluderen dat er niet voldaan is aan de eis dat de steun tot het noodzakelijke minimum beperkt blijft. Integendeel, het herstructureringsplan van Mostostal is gebaseerd op de veronderstelling dat er aanvullende staatssteun toegekend zal worden. Mostostal heeft zelfs verklaard dat de uitvoering van dat plan afhankelijk is van die aanvullende staatssteun.
(331)
Op basis van het vorenstaande concludeert de Commissie dat niet is voldaan aan de eis dat de steun tot het minimum beperkt blijft en aangevuld wordt door een reële eigen bijdrage die vrij is van staatssteun.
3.3.4. VOORKOMING VAN ONGERECHTVAARDIGDE VERVALSING VAN DE MEDEDINGING
(332)
De Commissie wijst op de voorlopige overeenkomst die zij met Polen heeft gesloten in verband met de sluiting van de scheepshelling Wulkan 1. Gezien de ontwikkelingen na het sluiten van die overeenkomst en in het licht van bovenstaande conclusies inzake de eerste twee voorwaarden van de richtsnoeren, is het in dit stadium niet nodig om te beoordelen of de door Polen voorgestelde compenserende maatregelen toereikend zijn.
3.3.5. CONCLUSIE
(333)
De Commissie concludeert dat de aangemelde staatssteun ten gunste van SSN niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt is en dat deze derhalve teruggevorderd dient te worden.
4. UITVOERING
(334)
Het staatssteunelement in de maatregelen die ten gunste van SSN zijn genomen, zoals toegelicht in de overwegingen 187-201 van deze beschikking, dient teruggevorderd te worden. In het algemeen is de omvang van het terug te vorderen staatssteunelement, dat wil zeggen het voordeel dat de begunstigde van de steun heeft gehad, gelijk aan het verschil tussen de voorwaarden die de begunstigde op de markt had kunnen bedingen en de voorwaarden op basis waarvan de steunmaatregel is genomen.
(335)
Om met het oog op het berekenen van het staatssteunelement (met name wanneer die steun in verschillende termijnen is uitgekeerd) een inschatting te kunnen maken van het markttarief, worden de door de Commissie aangekondigde referentie- en disconteringspercentages gebruikt. Die percentages worden ook gebruikt voor het berekenen van het staatssteunelement dat voortvloeit uit de regelingen voor gesubsidieerde leningen (42). In het geval van ondernemingen in moeilijkheden, zoals SSN, is de Commissie van mening dat het referentiepercentage minimaal met 400 basispunten verhoogd dient te worden als gevolg van het hoge risico dat aan de transactie verbonden is. Daarnaast dient dat percentage nog eens met 200 basispunten extra verhoogd te worden omdat de begunstigde geen - of een slechte - zakelijke zekerheid heeft gesteld. Zoals hierboven toegelicht is de waarde van de zekerheid die de werf heeft gesteld, twijfelachtig gezien de activa/passiva-ratio van het bedrijf. Indien een onderneming in moeilijkheden niet in staat is om financiering op de markt aan te trekken, kan het staatssteunelement oplopen tot 100 % van de nominale waarde van de ontvangen financiële middelen. (43)
(336)
De Commissie is van mening dat SSN in de onderzochte periode, waarin de werf de staatssteun ontving zoals beschreven in overwegingen 187-201, ernstige financiële problemen had (zoals beschreven in overwegingen 45-57) en niet in staat was om financiering op de markt te verkrijgen. De werf maakte voortdurend verliezen en heeft in de geanalyseerde periode vrijwel geen financiering van de markt ontvangen. In dergelijke omstandigheden zou een investeerder die tegen marktvoorwaarden handelt gezien het hoge risico niet bereid zijn om financiering aan de werf te verstrekken. De Commissie is dan ook van mening dat geen enkele bank in die periode een lening aan de werf had willen verstrekken, zelfs niet tegen hoge rentetarieven. Geen enkele bank zou daarnaast bereid zijn geweest om garanties af te geven, ook niet tegen een hoge garantiepremie.
(337)
Aangezien SSN op de markt geen enkele lening of garantie had kunnen verkrijgen, vormt elke lening of garantie die in de onderzochte periode is verstrekt, automatisch staatssteun. Dat betekent dat alle garanties die nog van kracht zijn, onmiddellijk ingetrokken moeten worden en dat alle nog uitstaande leningen onverwijld terugbetaald moeten worden.
(338)
Het terugbetalen van de leningen die aan de werf zijn verstrekt, is op zich echter niet afdoende om de oorspronkelijke situatie te herstellen. SSN heeft immers tot aan het moment van terugbetaling financiering tot haar beschikking gehad die zij normaal gesproken op de markt niet had kunnen verkrijgen. Teneinde de oorspronkelijke situatie te herstellen, dient dat voordeel ook teruggevorderd te worden (overigens kan dat voordeel slechts bij benadering vastgesteld worden aan de hand van het rentetarief voor een zeer riskante lening). Dat betekent voor de periode vanaf de datum waarop de lening aan de werf is verstrekt, tot aan het moment dat deze volledig is terugbetaald, dat de Commissie het verschil dient terug te vorderen tussen het concreet door SSN betaalde rentetarief en het rentetarief dat theoretisch gezien reëel zou zijn voor een lening met een zeer hoog risico. Om dat laatste rentetarief te bepalen, merkt de Commissie op dat in haar mededeling over de methode om de referentie- en disconteringspercentages vast te stellen, wordt aangegeven dat de risico-opslag kan oplopen tot meer dan 400 basispunten boven het referentiepercentage „indien geen enkele bank de betrokken lening zou hebben willen verstrekken...”. Dat laatste is in de onderhavige situatie het geval. In uiteenlopende beschikkingen heeft de Commissie geconcludeerd dat een opslag van 600 basispunten boven het referentiepercentage een adequaat minimum is om recht te doen aan een situatie met een hoog risico (44). De Commissie is van mening dat die 600 basispunten ook de minimale opslag in de onderhavige zaak vormt.
(339)
Wat de garanties betreft, kiest de Commissie voor dezelfde benadering: voor de periode vanaf de datum dat de garantie is verstrekt tot aan het moment dat deze wordt ingetrokken, dient de Commissie het subsidie-equivalent dat deel uitmaakt van die garanties terug te vorderen.
(340)
Met betrekking tot die garanties is de Commissie, conform haar mededeling betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van garanties (45), van mening dat het subsidie-equivalent ofwel gelijk is aan de rentesubsidie die het gevolg is van de garantie (indien de garantie een lening dekt met een rentetarief dat lager is dan de marktrente), ofwel gelijk is aan de risicofactor over het gegarandeerde bedrag minus de premies die door de begunstigde zijn betaald.
(341)
Bij de garanties voor de aanbetalingen merkt de Commissie echter op dat de aanbetalingen die door KUKE zijn gegarandeerd, onderdeel uitmaken van een verkoopovereenkomst en niet van een leningovereenkomst. Over die aanbetalingen wordt ook geen rente in rekening gebracht. Wat de berekening van het staatssteunelement betreft dat de begunstigde heeft ontvangen, is de Commissie daarom van mening dat er een vergelijking overwogen moet worden tussen de premies die de werf heeft betaald en de reguliere premies die op de markt in rekening zouden zijn gebracht. KUKE hanteert een programma voor exportverzekeringen die door het ministerie van Financiën worden gegarandeerd en waarvoor premies in rekening worden gebracht op basis van de „vrij-van-staatssteun”-regeling die op 18 juli 2007 door de Commissie is goedgekeurd. De Commissie is van mening dat de premies van die regeling als referentiepremies zouden kunnen dienen voor bovengenoemde berekening. Ook in dit geval zouden die premies met minimaal 400 basispunten verhoogd moeten worden omdat de werf op grond van die regeling niet in aanmerking kwam voor garanties. Het verstrekken van garanties aan de werf bracht dus aanzienlijk grotere risico’s met zich mee.
(342)
Hierboven is al toegelicht dat de werf geen garanties op de markt zou hebben kunnen verkrijgen vanwege de zeer penibele financiële situatie. Dat betekent dat de KUKE-garanties onmiddellijk ingetrokken dienen te worden om een einde te maken aan de verstoring van de mededinging als gevolg van de verstrekte staatssteun.
(343)
Het feit dat overheidsinstanties voortdurend geweigerd hebben om uitstaande vorderingen te innen kan ook aangemerkt worden als staatssteun. Hiermee dient dus eveneens rekening te worden gehouden (46). Dit is vergelijkbaar met een doorlopend krediet dat is toegekend op basis van voordelige voorwaarden. Dat betekent dat de omvang van de steun overeenkomt met het verschil tussen het rentetarief dat de markt in rekening gebracht zou hebben (voor een onderneming met een soortgelijke rating in een vergelijkbare financiële en economische situatie en met dezelfde zakelijke zekerheden) en de rente die door het steunverlenend orgaan in rekening is gebracht.
(344)
Gezien de aanhoudende penibele financiële situatie van de werf is de Commissie van mening dat een investeerder die tegen marktvoorwaarden handelt, zijn vorderingen onmiddellijk zou claimen op het moment dat zij opeisbaar worden. Het feit dat de Poolse autoriteiten niet meteen actie ondernomen hebben op het moment dat de vorderingen geïnd konden worden, is een vorm van staatssteun. Dat betekent dat de steun telkens beschikbaar is gesteld op de datum waarop een niet betaalde vordering opeisbaar is geworden. Het staatssteunelement is gelijk aan het verschil tussen de rente die op de markt berekend zou worden (voor een onderneming met een soortgelijke rating in een vergelijkbare financiële en economische situatie en met dezelfde zakelijke zekerheden) en de rente die door de autoriteiten in rekening is gebracht.
(345)
Aangezien iedere investeerder die tegen marktvoorwaarden handelt, onmiddellijk de invordering van de opeisbare schulden van de werf in gang had gezet, dient niet alleen het staatssteunelement als gevolg van de te weinig betaalde rente teruggevorderd te worden, maar moeten ook de geaccumuleerde schulden onverwijld terugbetaald worden.
(346)
De Commissie merkt op dat kapitaalinjecties door de staat of door entiteiten waarover de staat zeggenschap heeft (zoals ARP en KPS) in ondernemingen die in moeilijkheden verkeren, beschouwd dienen te worden als een niet terug te betalen subsidie indien ten tijde van die injectie geen rendement verwacht wordt (47). Teneinde de verstoring van de mededinging voortvloeiende uit die kapitaalinjecties ongedaan te maken, dient de werf het volledige geïnjecteerde bedrag terug te betalen.
(347)
Bij brief van 3 november 2008 heeft Polen zich ertoe verbonden om de onderhavige beschikking uit te voeren door de werf tegen de marktprijs te verkopen via een open, transparante, onvoorwaardelijke en niet-discriminerende aanbestedingsprocedure (in overeenstemming met de specifieke voorwaarden zoals die aanvankelijk neergelegd zijn in de brief van 27 oktober 2008 van de Commissie). Vervolgens zal SSN geliquideerd worden. Alle staatssteun die op grond van deze beschikking wordt teruggevorderd, dient door Polen onverwijld geregistreerd te worden in het kader van de liquidatie van SSN. Bij brief van 6 november 2008 heeft de Commissie Polen geïnformeerd dat, mits aan de desbetreffende voorwaarden wordt voldaan, de verkoop van de activa geen nieuwe staatssteun zou vormen voor de koper(s) ervan. In dat geval zouden de activa ook vrij van de verplichting tot terugbetaling van onrechtmatige en onverenigbare steun aan de werf in het verleden aan de koper(s) overgedragen kunnen worden, mits ook aan de eis wordt voldaan dat er geen sprake zal zijn van een economische continuïteit tussen de begunstigden van de steun en de activiteiten van de koper(s) (48). De Commissie zal nauwlettend in de gaten houden of er aan de voorwaarden zoals neergelegd in haar brief van 27 oktober 2008 wordt voldaan om te beoordelen of deze beschikking correct wordt uitgevoerd. Inmiddels zijn deze voorwaarden door de Poolse autoriteiten geaccepteerd.
(348)
De voorwaarden waartoe Polen zich onvoorwaardelijk heeft verbonden, zijn als volgt.
(349)
De activa (zonder passiva) worden via een open, transparante, onvoorwaardelijke en niet-discriminerende aanbestedingsprocedure geprivatiseerd. SSN zal inclusief alle eventueel resterende activa en de passiva worden geliquideerd.
(350)
De activa dienen tegen de marktprijs (aan de hoogste bieder) verkocht te worden. Die activa dienen afzonderlijk dan wel in een groot aantal kleine bundels te koop te worden aangeboden en wel op zodanige wijze dat de opbrengst van de verkoop maximaal is. Dergelijke bundels mogen niet uit georganiseerde delen van een onderneming of bedrijfsactiviteit bestaan. De samenstelling van de bundels is echter niet bedoeld om te voorkomen dat potentiële kopers een gecombineerd bod kunnen doen op een aantal activa/bundels.
(351)
De procedure dient niet-discriminerend te zijn, wat betekent dat de verkoop openstaat voor alle categorieën potentiële kopers zonder onderscheid te maken naar het doel van hun investering.
(352)
Er mogen aan de aanbesteding geen voorwaarden worden verbonden (zoals het in stand houden van de werkgelegenheid of van bedrijfsactiviteiten of de overname van bestaande contracten). Het enige criterium voor het selecteren van het uiteindelijke bod is de maximalisering van de opbrengst ten gunste van de crediteuren van de werf.
(353)
Zowel de openbare als particuliere crediteuren van de werf (inclusief de afnemers van de werf) dienen met betrekking tot de opbrengst van de verkoop dezelfde rangorde en rechten te behouden als bij een faillissementsprocedure.
(354)
In het kader van de verkoop mag geen nieuwe staatssteun worden toegekend noch in de vorm van afschrijvingen of door de staat gefinancierde terugbetalingen van overheidsschulden of particuliere vorderingen, noch in de vorm van kapitaalinjecties, leningen, garanties of andere steunmaatregelen. Alle nieuwe schulden aan overheidsinstanties die tijdens de verkoopperiode ontstaan en die strikt noodzakelijk zijn om de verkoopprocedure af te ronden, dienen uit het liquiditeitssaldo teruggevorderd te worden.
(355)
De verkoop dient uitgevoerd te worden door een onafhankelijke bewindvoerder, met dezelfde rechten en plichten als een curator bij faillissementen. Er dient een structuur gecreëerd te worden op basis waarvan crediteuren de voortgang van de verkoop adequaat kunnen volgen. Die structuur dient te waarborgen dat de verkoop op marktconforme voorwaarden plaatsvindt en dat de rechten en rangorde van de crediteuren met betrekking tot de opbrengst van de verkoop geëerbiedigd worden. Daarnaast zullen Polen en de Commissie gezamenlijk een toezichthouder benoemen met de specifieke taak om de Commissie te ondersteunen bij het controleren of aan de bovengenoemde voorwaarden bij de verkoop en de terugvordering van de steun volledig wordt voldaan. Te dien einde zal de toezichthouder periodieke, uitgebreide verslagen aan de Commissie overleggen met betrekking tot elke fase van de procedure.
(356)
Polen heeft aangegeven dat er nationale maatregelen op wetgevingsgebied genomen dienen te worden met het oog op het uitvoeren van de onderhavige beschikking. De Commissie onderkent dat daardoor een langere uitvoeringsperiode noodzakelijk is dan doorgaans wordt voorgeschreven, mede gezien het aantal afzonderlijke steunmaatregelen waarop deze beschikking betrekking heeft en het verschil in vorm en looptijd. De Commissie verzoekt Polen dan ook om deze beschikking uit te voeren binnen zeven maanden na de datum van kennisgeving,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De staatssteun als omschreven in overwegingen 187-201, die Polen in strijd met artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag aan SSN heeft toegekend, is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Bovendien zijn ook alle aanbetalingsgaranties die in strijd met artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag door Polen aan SSN zijn verstrekt in de periode vanaf 1 juli 2007 tot de datum van deze beschikking, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Artikel 2
Met betrekking tot de in overwegingen 187-201 beschreven leningen die door diverse publieke organen zijn verstrekt, dient Polen voor de periode vanaf de subsidieverstrekking tot aan de terugbetaling van de lening, een bedrag aan steun terug te vorderen dat gelijk is aan het verschil tussen het feitelijk door SSN betaalde rentetarief en het rentetarief waartegen de begunstigde de lening op de markt had kunnen afsluiten. Indien daarnaast nog niet alle leningen afgelost zijn op de datum van deze beschikking, dienen de nog openstaande leningen onverwijld terugbetaald te worden.
Artikel 3
Met betrekking tot de in overwegingen 187-201 beschreven aanbetalingsgaranties die door KUKE zijn verstrekt, vordert Polen voor de periode vanaf het verlenen van de garantie tot aan het vervallen ervan, een bedrag aan steun terug dat gelijk is aan het verschil tussen de feitelijk door de begunstigde betaalde garantiepremie en de garantiepremie waartegen de begunstigde de lening op de markt had kunnen afsluiten. Indien er daarnaast op de datum van deze beschikking nog steeds aanbetalingsgaranties van kracht zijn, worden deze onverwijld ingetrokken.
Artikel 4
Artikel 3 is mutatis mutandis ook van toepassing op aanbetalingsgaranties die in strijd met artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag door Polen aan SSN zijn verstrekt in de periode vanaf 1 juli 2007 tot de datum van deze beschikking.
Artikel 5
Ten aanzien van het achterwege blijven van de invordering van schulden, zoals beschreven in overwegingen 187-201, geldt dat Polen voor de periode vanaf het verlenen van de staatsteun tot aan de aflossing van de schulden aan de overheid, een bedrag aan steun dient terug te vorderen dat gelijk is aan het verschil tussen het feitelijk door SSN betaalde rentetarief en het rentetarief waartegen de begunstigde een verlenging van de looptijd van haar verplichtingen had kunnen bedingen bij een crediteur in een markteconomie. Daarnaast worden nog openstaande schulden aan overheidsinstanties onverwijld voldaan.
Artikel 6
Met betrekking tot de in overwegingen 187-201 beschreven kapitaalinjecties van verschillende publieke organen, vordert Polen een bedrag aan steun terug dat volledig overeenkomt met de geïnjecteerde kapitaalbedragen.
Artikel 7
1. Polen vordert de steun van de begunstigde terug zoals bepaald in de artikelen 2 tot en met 6. De betrokken steun wordt teruggevorderd overeenkomstig de in de overwegingen 334-347 beschreven richtsnoeren.
2. De terug te vorderen steun omvat rente vanaf de datum dat deze ter beschikking van SSN werd gesteld tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
3. De rente wordt op samengestelde grondslag berekend in overeenstemming met hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie (49) en met Verordening (EG) nr. 271/2008 van de Commissie (50) tot wijziging van Verordening (EG) nr. 794/2004.
4. Polen trekt met ingang van de datum van kennisgeving van deze beschikking alle nog uitstaande betalingen in verband met de steun als bedoeld in artikel 1, in.
Artikel 8
1. De steun als bedoeld in artikel 1 wordt onverwijld en daadwerkelijk teruggevorderd.
2. Polen ziet erop toe dat deze beschikking binnen zeven maanden na de datum van kennisgeving ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 9
1. Binnen twee maanden na kennisgeving van deze beschikking deelt Polen de volgende gegevens aan Commissie mee:
a)
het totale bedrag (hoofdsom en rente) dat van de begunstigde wordt teruggevorderd;
b)
een uitvoerige beschrijving van de reeds genomen en voorgenomen maatregelen om aan de onderhavige beschikking te voldoen;
c)
documenten waaruit blijkt dat de begunstigde is aangemaand om de steun terug te betalen;
d)
informatie waaruit blijkt dat alle nog van kracht zijnde aanbetalingsgaranties zijn beëindigd.
2. Polen stelt de Commissie in kennis van de verdere maatregelen die het heeft genomen om aan deze beschikking te voldoen, totdat de steun als bedoeld in artikel 1 volledig is terugbetaald.
Indien de Commissie hierom verzoekt, deelt Polen onverwijld mee welke maatregelen het reeds heeft genomen of heeft voorgenomen om aan deze beschikking te voldoen.
Voorts dient Polen gedetailleerde gegevens te verstrekken over de steunbedragen en de rente die reeds door de begunstigde zijn terugbetaald.
Deze beschikking is gericht tot de Republiek Polen.
Gedaan te Brussel, 6 november 2008.

Labels: 4
1
19
18