Document ID: 32003D0216

Decisão da Comissão
de 15 de Janeiro de 2002
relativa ao auxílio estatal executado pela República Francesa a favor do Crédit Mutuel
[notificada com o número C(2001) 3956]
(Apenas faz fé o texto em língua francesa)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2003/216/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o n.o 1, alínea a), do seu artigo 62.o,
Após ter dado às partes interessadas a oportunidade de apresentarem as suas observações nos termos dos referidos artigos(1) e tendo em conta estas observações,
Considerando o seguinte:
I. ASPECTOS PROCESSUAIS
(1) Por carta de 6 de Fevereiro de 1998, a Comissão informou as autoridades francesas da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado, relativamente às vantagens concedidas pelo Estado ao Crédit Mutuel no âmbito do mecanismo de recolha de poupança do Livret bleu. A partir de 1975, as autoridades francesas atribuíram ao Crédit Mutuel a missão de distribuição exclusiva desta caderneta de poupança. Esta decisão de dar início ao procedimento vem na sequência da apresentação, em 25 de Janeiro de 1991, de uma denúncia da Association française des banques (AFB), da Chambre syndicale des banques populaires (CSBP) e do Crédit Agricole no que se refere aos auxílios concedidos pelo Estado francês ao Crédit Mutuel. A Comissão tinha solicitado as primeiras informações relativas ao Livret bleu por carta de 27 de Maio de 1991.
(2) As autoridades francesas apresentaram à Comissão, por carta de 8 de Abril de 1998, um processo de resposta às questões colocadas na carta de início do procedimento.
(3) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(2). A Comissão convidou os interessados a apresentarem as suas observações sobre o auxílio em causa.
(4) Em 18 de Junho de 1998, o Crédit Mutuel enviou à Comissão uma carta que apresentava argumentos destinados a rejeitar a classificação de auxílios estatais no que se refere às medidas objecto do início do procedimento, bem como um processo de contabilidade analítica relativo ao Livret bleu. Diversas partes interessadas apresentaram igualmente as suas observações à Comissão (ver secção III).
(5) Os autores das denúncias enviaram à Comissão quatro memorandos adicionais em 29 de Outubro de 1999, 16 de Maio de 2000, 16 de Outubro de 2000 e 19 de Janeiro de 2001.
(6) Tendo em conta o processo apresentado pelo Crédit Mutuel, nomeadamente os trabalhos de contabilidade analítica relativos ao Livret bleu que concluem que o mecanismo do Livret bleu não só não proporcionava qualquer compensação excessiva dos custos a cargo do Crédit Mutuel mas, pelo contrário, se tinha traduzido por um custo líquido para o Crédit Mutuel, a Comissão decidiu efectuar uma auditoria da contabilidade analítica do Livret bleu. Para tal, recrutou através de um concurso um consultor britânico, a Littlejohn Frazer (a seguir designado "o consultor"), especializado em trabalhos de contabilidade e auditoria, associado a dois gabinetes de auditoria contabilística franceses, a Auditec e a Scacchi. Os trabalhos de auditoria iniciaram-se em Novembro de 1998 e prolongaram-se até 13 de Dezembro de 1999. O Crédit Mutuel enviou à Comissão uma nota de 21 de Julho de 1999 contestando as conclusões provisórias formuladas pelo consultor. O relatório final do consultor foi apresentado para análise às autoridades francesas e ao Crédit Mutuel em 10 de Janeiro de 2000. Em 7 de Fevereiro de 2000, foi organizada entre os serviços da Comissão, assistidos pelo seu consultor, as autoridades francesas e o Crédit Mutuel uma reunião técnica de concertação relativamente a este relatório de auditoria.
(7) Por outro lado, a Comissão recebeu, em 7 de Dezembro de 1998, uma carta conjunta da Banque Nationale de Paris, do Crédit Commercial de France e da Société Générale, enviando uma cópia do memorando de requerimento de recurso que estes três bancos apresentaram em França perante o Conseil d'Etat, contestando a venda do Crédit Industriel et Commercial (CIC) ao Crédit Mutuel, pelo Grupo público do sector dos seguros GAN. Nesta carta, os três bancos solicitam a extensão do presente procedimento, por forma a abranger a utilização que o Crédit Mutuel teria dado aos auxílios de que teria beneficiado no âmbito do Livret bleu, que lhe teriam permitido, nomeadamente, adquirir o CIC em Abril de 1998. A Comissão salienta que os factos mencionados neste memorando não trazem qualquer elemento novo que permita, quer determinar se o mecanismo do Livret bleu deu lugar a auxílios a favor do Crédit Mutuel, quer, se fosse caso disso, apreciar a sua compatibilidade com o Tratado. Desta forma, a Comissão não deu seguimento a este pedido de extensão do presente procedimento.
(8) Por carta de 14 de Setembro de 1999, os serviços da Comissão solicitaram às autoridades francesas que identificasse as missões de interesse geral que o Crédit Mutuel tem a seu cargo. Por três cartas de 21 de Fevereiro de 2000, 3 de Novembro de 2000 e 5 de Fevereiro de 2001, os serviços da Comissão apresentaram às autoridades francesas, para observações, diversos documentos introduzidos no processo pelos autores da denúncia relativamente ao efeito de "produto chamariz" do Livret bleu, nomeadamente dois estudos estatísticos do Cabinet Glais, tendo-lhes colocado questões relativamente à alteração do regime fiscal do Livret bleu, na sequência da decisão do Conseil d'Etat de 5 de Janeiro de 2000 relativa à ilegalidade do regime fiscal do Livret bleu. As autoridades francesas responderam por carta de 1 de Fevereiro de 2001.
(9) Em Abril de 2000, ou seja, após o início do procedimento, a Fédération bancaire de l'Union européenne (FBUE) apresentou uma denúncia contra os auxílios concedidos pelo Estado francês ao Crédit Mutuel sob a forma de exclusividade de distribuição da caderneta de poupança que beneficia de um desagravamento fiscal, o Livret bleu. A denúncia foi completada por um memorando adicional de 22 de Janeiro de 2001 que retoma, nomeadamente, a maior parte dos documentos já introduzidos no processo pela AFB, especificando o estatuto fiscal do Livret bleu em matéria de juros, face à decisão do Conseil d'Etat de 5 de Janeiro de 2000.
(10) Em Maio de 2000, a Confédération nationale du Crédit Mutuel mandatou o gabinete de auditoria Arthur Andersen para realizar diversos trabalhos que incluíam a revisão da metodologia da contabilidade analítica do Crédit Mutuel e a elaboração da conta de exploração do Livret bleu. Estes trabalhos foram concluídos em Setembro de 2000, com a entrega de um relatório pormenorizado sobre a conta de exploração do Livret bleu, que estimou o resultado da contabilidade analítica do Livret bleu num prejuízo antes de impostos de 498 milhões de francos franceses. A avaliação final de um prejuízo baseia-se na tomada em consideração de factores de correcção contestáveis. Em 2 de Fevereiro de 2001 foi organizada uma reunião de discussão dos resultados deste relatório. Na sequência das observações formuladas pelos serviços da Comissão, o Crédit Mutuel solicitou à Arthur Andersen que apresentasse uma nota, com data de 8 de Fevereiro de 2001, que justificasse o método utilizado, denominado "de correcção da sobreponderação da actividade IARD", que tinha, nomeadamente, sido objecto de críticas por parte dos serviços da Comissão.
(11) Em Abril de 2001, a Comissão procedeu a uma extensão do contrato do consultor, por forma a que este identificasse os desvios entre os dois estudos contabilísticos e determinasse as alterações de dados ou de metodologia que poderiam, se fosse caso disso, ser legitimamente utilizados e integrados na sua avaliação anterior. O relatório final foi entregue em 23 de Julho de 2001. Avalia o resultado da contabilidade analítica do Livret bleu num lucro cumulado não capitalizado de 1074 milhões de francos. O relatório foi apresentado no mesmo dia às autoridades francesas. Em 26 de Julho de 2001, realizou-se uma reunião de concertação com as autoridades francesas, o Crédit Mutuel e a Arthur Andersen. O Crédit Mutuel e a Arthur Andersen manifestaram o seu desacordo relativamente às conclusões finais do consultor da Comissão. A Arthur Andersen manteve as suas conclusões anteriores num documento de 13 de Setembro de 2001, apresentado em anexo a uma nota das autoridades francesas de 15 de Setembro de 2001. As autoridades francesas enviaram à Comissão uma nova nota de análise jurídica do Livret bleu face ao direito comunitário da concorrência em 26 de Outubro de 2001, bem como uma nota de 7 de Janeiro de 2002 relativa aos custos da missão de serviço público que retoma, sem introduzir novos elementos, os dados apresentados pelo Crédit Mutuel.
(12) Devido aos diferentes elementos apresentados pelos autores da denúncia, que demonstram a existência de efeitos de produto chamariz, que proporcionam ao Crédit Mutuel uma vantagem dinâmica de atracção de clientela, a Comissão alargou a missão confiada ao seu consultor, em Setembro de 2000 e posteriormente em Abril de 2001, por forma a incluir a avaliação dos efeitos de produto chamariz do Livret bleu. O consultor afirmou ser extremamente difícil obter, junto do Crédit Mutuel, os dados necessários a um estudo tão delicado a nível técnico. Por esse motivo, não pôde aplicar a metodologia inicialmente prevista. A Comissão não conseguiu obter resultados conclusivos durante este processo.
(13) Por carta de 25 de Setembro de 2001, três dos autores da denúncia, a AFB, o Crédit Agricole e a CSBP instaram a Comissão a agir. Uma carta anterior, de 10 de Abril de 2001, tinha desmentido alegações que haviam sido publicadas na imprensa francesa, segundo as quais os autores da denúncia não a desejavam manter.
II. DESCRIÇÃO DO MECANISMO DO LIVRET BLEU
1. Introdução
(14) Ao Crédit Mutuel foi atribuída uma missão de distribuição do Livret bleu, acompanhada de prerrogativas e condições estritas. As prerrogativas consistem na distribuição exclusiva, junto do grande público, de um produto de poupança que beneficia de um desagravamento fiscal, o Livret bleu (ver secção II.3) e no pagamento de uma comissão de recolha de fundos pela Caisse des Dépôts et Consignations (CDC). As obrigações dizem respeito à utilização dos fundos recolhidos através do Livret bleu. Estas obrigações evoluíram ao longo do tempo: numa primeira fase, o Crédit Mutuel tinha a obrigação de afectar 50 % dos recursos (parte que seguidamente foi aumentada para 65 %) a aplicações denominadas de interesse geral (nomeadamente financiamento das autarquias locais e outros organismos públicos), permanecendo o saldo à disposição do banco. A partir de 1991, uma parte crescente da poupança mobilizada foi afectada ao financiamento de habitações sociais, através de uma centralização dos recursos junto da CDC. Actualmente, a totalidade da poupança está centralizada na CDC. Esta paga ao Crédit Mutuel, unicamente sobre os fundos centralizados, uma remuneração que corresponde à taxa de juro bruta fixada pelas autoridades públicas que é retrocedida aos aforradores, bem como uma comissão de intermediação correspondente a 1,3 %.
A Comissão analisará em que medida a distribuição de Livret bleu foi susceptível de proporcionar ao Crédit Mutuel vantagens económicas provenientes da comissão de recolha de fundos paga pela CDC. Se a comissão de recolha de fundos exceder os custos líquidos do sistema, ou seja, a diferença entre os produtos obtidos por outras aplicações (aplicações livres, aplicações de interesse geral) e os custos reais da recolha de fundos e gestão, tomando em consideração uma margem de rendibilidade normal, estar-se-ia perante uma compensação excessiva que seria considerada um auxílio estatal.
2. O Crédit Mutuel
(15) O Crédit Mutuel é um grupo bancário descentralizado constituído por uma rede nacional de Caisses de Crédit Mutuel com estatuto de sociedades cooperativas. As 1850 caixas locais devem aderir a uma federação regional e cada federação à Confederation nationale du Crédit Mutuel, "órgão central" da rede, nos termos da Lei bancária de 24 de Janeiro de 1984. As Caisses de Crédit Mutuel são detidas por 5,7 milhões de sócios. As Caisses Fédérales são accionistas da Caisse Centrale du Crédit Mutuel, que é o organismo financeiro nacional que assegura a liquidez financeira dos grupos regionais. O grupo apresenta características de uma empresa única, com uma contabilidade consolidada. O Estado está representado nos seus órgãos centrais por um Comissário do Governo que participa no Conselho de Administração e nas Assembleias Gerais da Confédération Nationale du Crédit Mutuel.
(16) O Crédit Mutuel é o quinto banco francês em termos de depósitos e o terceiro em termos de rede, com cerca de 3300 agências (no final de 1999). Após a fusão com o CIC, o grupo Crédit Mutuel tinha, nos finais de 1999, 27500 trabalhadores, um balanço consolidado de 941 mil milhões de francos franceses e, no que se refere ao exercício de 1999, obteve um resultado líquido como parte do grupo de 4,1 mil milhões de francos franceses. As margens financeiras elevadas do grupo explicam-se nomeadamente devido a um coeficiente de exploração (rácio entre as despesas gerais e o produto líquido bancário) relativamente baixo (66,7 % em 1996), o que coloca o Crédit Mutuel entre os bancos franceses com encargos menos elevados. Todavia, este nível continua a ser significativamente superior ao dos bancos europeus mais rentáveis. O montante dos seus fundos próprios parte do grupo quase triplicou durante os anos 90, atingindo 61 mil milhões de francos franceses em 1999. O seu coeficiente de solvabilidade (rácio "Cooke") elevou-se a 15,8 % em 1997, ou seja, um nível muito superior ao mínimo regulamentar(3) de 8 % e superior ao dos seus principais concorrentes.
(17) O grupo bancário CIC foi privatizado em Abril de 1998 e o Estado escolheu o Crédit Mutuel entre diversos grupos bancários que se tinham candidatado à aquisição. Na sequência desta aquisição, o grupo constituído pelo Crédit Mutuel e o CIC tornou-se um dos principais grupos franceses do sector bancário, com um total de 4880 agências, sendo a segunda rede bancária de agências no território francês e apresentando um balanço total de cerca de 1300 mil milhões de francos franceses.
(18) O Crédit Mutuel é um banco de rede, caracterizando-se, em termos estruturais, pelas suas actividades de recolha de fundos: os seus depósitos (408 mil milhões de francos franceses em 1998) são superiores aos créditos que concede (345 mil milhões de francos franceses em 1998). Este excedente dos recursos relativamente às aplicações no âmbito da sua própria actividade bancária faz com que esta instituição seja, em termos estruturais, um mutuante nos mercados. Esta situação explica-se devido ao seu estatuto mutualista e ao peso da sua clientela de particulares, cuja poupança líquida é positiva. O Crédit Mutuel desempenha um importante papel no financiamento dos profissionais, artesãos e comerciantes, agricultores, autarquias locais e associações. Para além da sua actividade de instituição de crédito, o Crédit Mutuel desenvolve igualmente amplas actividades de seguros, sector em que registou um produto líquido de 23 mil milhões de francos em 1998 (seguros de vida e de danos) e que contribui de forma significativa para os seus resultados. Dispõe igualmente de um saber-fazer reconhecido, que exporta, em matéria de tratamento informático dos modos de pagamento e de "monética" (emissão de cartões de pagamento e tratamento dos pagamentos através de cartão junto dos comerciantes).
3. O Livret bleu
(19) O Livret bleu é um produto de poupança regulamentado, destinado ao grande público, tendo as autoridades públicas concedido ao Crédit Mutuel o direito da sua distribuição nos termos da Lei n.o 75-1242 de 27 de Dezembro de 1975. A taxa de remuneração, pelo Crédit Mutuel, dos depósitos do Livret bleu é fixada pelo Estado. A taxa de juro comercial divulgada líquida de impostos, paga aos aforradores é idêntica ao do principal produto seu concorrente de poupança popular, o Livret A (distribuído pelas Caisses d'épargne e pela la Poste), não podendo o montante dos depósitos exceder o limite máximo fixado também para o Livret A(4). O Livret bleu desempenhou um papel importante para o Crédit Mutuel, tendo constituído, face aos seus concorrentes, o produto mais atraente para os clientes particulares durante cerca de duas décadas. Todavia, desde há alguns anos, a sua importância relativa em termos quantitativos tem vindo a atenuar-se. A percentagem relativa ao Livret bleu nos depósitos do Crédit Mutuel, que era de 70 % em 1975 e ainda de cerca de 60 % em 1985, baixou para um nível inferior a 25 % a partir de 1997.
(20) Até final de 1999, o mecanismo do Livret bleu era objecto de um tratamento fiscal derrogatório do regime aplicável à fiscalidade da poupança. Com efeito, o Crédit Mutuel pagava oficialmente ao Estado um terço das receitas normais provenientes da taxa liberatória sobre o rendimento da poupança e das contribuições para a segurança social, independentemente da situação fiscal dos aforradores(5). O montante deste imposto não era, de qualquer forma, repercutido no aforrador. Em 5 de Janeiro de 2000, o Conseil d'Etat, interpelado pela AFB, declarou o sistema de isenção parcial do Livret bleu ilegal, face ao regime fiscal nacional em matéria de taxa liberatória. As autoridades francesas decidiram, em 13 de Janeiro de 2000, aumentar a taxa antes de imposto do Livret Bleu, por forma a manter inalterada a remuneração líquida dos titulares dos depósitos. Parece, de qualquer forma, que a partir da entrada em vigor do decreto de 27 de Setembro de 1991, o Crédit Mutuel beneficiou de um mecanismo de "neutralização" dos impostos pagos a título do sistema acima descrito. Por outras palavras, o Estado ou a Caisse des Dépôts e Consignations (CDC) pagaram ao Crédit Mutuel um montante correspondente aos impostos em questão, de tal forma que o Livret bleu beneficiou, nesse ano, de uma isenção fiscal total, tanto para o consumidor como para o Crédit Mutuel, pelo menos no que se refere aos fundos recolhidos centralizados no CDC.
(21) Os fundos recolhidos no Livret bleu, cujo montante flutuou durante a década de 90, entre 80 e 100 mil milhões de francos, foram, desde o início, objecto de diversas afectações possíveis.
(22) Uma parte crescente destes fundos foi obrigatoriamente afectada, a partir de 1991, ao financiamento da habitação social, estando estes fundos quer "centralizados", ou seja, depositados numa conta da CDC, quer afectados, pelo próprio Crédit Mutuel, ao mesmo tipo de aplicações que as realizadas pela CDC. A CDC remunera o Crédit Mutuel através de uma comissão fixa de recolha de fundos de 1,3 %, relativamente aos fundos centralizados (que se vem juntar à taxa de juro líquida paga ao aforrador). O nível da comissão não sofreu alterações desde o início das operações de centralização, ou seja, desde 1991. A CDC consagra os fundos afectados ao financiamento da habitação social a empréstimos aos organismos de HLM, tal como acontece com a utilização dos fundos do Livret A das Caisses d'épargne e da la Poste. A partir da entrada em vigor do decreto de 27 de Setembro de 1991, a totalidade dos novos fundos recolhidos no Livret bleu destina-se ao financiamento de habitação social, e a poupança mobilizada até 31 de Dezembro de 1990 devia ser progressivamente centralizada na CDC, em fracções anuais de 10 %, até 2000.
(23) Uma outra parte destes fundos destinava-se às aplicações definidas por um decreto de 1 de Março de 1976, denominadas "aplicações de interesse geral" (AIG). Metade destas aplicações é obrigatoriamente consagrada ao financiamento das autarquias locais, a outra metade à subscrição de títulos emitidos pelo Estado e respectivas instituições públicas e, acessoriamente, aos empréstimos complementares de empréstimos a juros bonificados no âmbito da poupança habitação. Não podiam ser concedidos empréstimos a sociedades comerciais. Nos termos da lei de 27 de Dezembro de 1975, a parte dos fundos consagrada a estas aplicações devia corresponder a 50 % do montante global dos depósitos. Esta percentagem foi aumentada para 65 % (e 80 % dos novos fundos recolhidos) a partir da entrada em vigor dos dois decretos de 31 de Outubro de 1983 (até 1991)(6).
(24) Por último, o restante destes fundos, inicialmente metade, 35 % de 1983 até 1991(7) e, subsequentemente, uma parte decrescente durante a década de 90, podia ser livremente aplicada pelo Crédit Mutuel por sua própria conta, que podia assim afectar uma parte dos fundos recolhidos através do Livret bleu às suas actividades bancárias exercidas em regime de concorrência.
(25)
Quadro 1
Aplicações que correspondem à poupança recolhida através do Livret bleu
POSIÇÃO NUMA TABELA
Fonte:
Crédit Mutuel, Arthur Andersen.
(26) Tal como afirmaram as autoridades públicas, este mecanismo foi concebido numa determinada época, com o objectivo de favorecer o desenvolvimento do Crédit Mutuel permitindo-lhe, graças a recursos pouco onerosos, desenvolver as suas próprias actividades bancárias que estavam ligadas a uma parte importante dos fundos do Livret bleu.
(27) Por conseguinte, o sistema foi profundamente reformado a partir de 1991, a fim de o alinhar progressivamente com o sistema do Livret A, uma vez que as autoridades francesas estavam perfeitamente conscientes das distorções de concorrência dele resultantes. Tecnicamente, considera-se que a totalidade dos recursos está agora afectada às AIG, no âmbito das quais o financiamento da habitação social assume uma parte mais importante(8). Na prática, todos os novos depósitos recolhidos através do Livret bleu parecem ter sido afectados ao financiamento da habitação social. A afectação dos fundos existentes deveria ser escalonada durante um período de 10 anos, entre 1991 e 2000, por forma a permitir que o Crédit Mutuel realizasse uma reestruturação do seu activo que incidia sobre [...] do seu balanço (final de 1990). Em contrapartida, foram completamente suprimidos os controlos administrativos das aberturas e encerramentos de agências. Além disso, o pagamento da taxa liberatória fixa relativa aos juros pagos aos aforradores sobre os depósitos no Livret bleu foi oficialmente "neutralizada"(9), ou seja, era reembolsado ao Crédit Mutuel pela CDC ou pelo Estado.
(28) Quando a Comissão decidiu dar início ao presente procedimento, a situação existente era transitória: os novos fundos recolhidos através do Livret bleu pareciam ter sido afectados à habitação social, mas a poupança mobilizada no passado apenas foi afectada a esta aplicação com um grande atraso relativamente ao acordo inicial celebrado entre o Crédit Mutuel e o Estado (que previa a transferência de 10 % dos fundos todos os anos). Na última década, as aplicações livres mantiveram-se muito importantes (cerca [...]), como o revela o quadro 1 supra. A centralização da poupança recolhida na CDC foi contudo acelerada em 1997. De facto, surgiu um elemento novo que acelerou e alterou a reforma das aplicações do Livret bleu. Na sequência do início do presente procedimento pela Comissão, em Dezembro de 1997, e da venda do CIC ao Crédit Mutuel, em Abril de 1998, o Estado renegociou com o Crédit Mutuel o acordo de 1991. Nessa altura, foi decidido centralizar toda a poupança mobilizada através do Livret bleu junto da CDC no final de 1998. A centralização estava, na realidade, completamente realizada no segundo semestre de 1999.
(29) Na comunicação relativa ao início do presente procedimento, a Comissão salientou que poderiam ter sido concedidos auxílios estatais ao Crédit Mutuel, no âmbito do mecanismo do Livret bleu pelos seguintes motivos.
(30) Em primeiro lugar, os recursos da CDC, que é uma instituição pública, são recursos estatais na acepção do artigo 87.o do Tratado(10); o nível da comissão de intermediação de 1,3 % deve, consequentemente, ser justificado a fim de verificar a não existência de uma compensação excessiva dos encargos do Crédit Mutuel a nível da recolha de poupança e da gestão no âmbito do Livret bleu.
(31) Em segundo lugar, a componente relativa ao desagravamento fiscal do Livret pode, tal como a concessão de benefícios fiscais pelo Estado, constituir segundo jurisprudência do Tribunal(11), um recurso estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE. A Comissão afirmou, na comunicação relativa ao início do presente procedimento, que os beneficiários do auxílio fiscal eram os aforradores e não o Crédit Mutuel. Salientou contudo que seria conveniente examinar em que medida o Crédit Mutuel não se apropriaria deste benefício fiscal, através do mecanismo em questão.
(32) A terceira componente da vantagem identificada (a margem líquida de intermediação realizada pelo Crédit Mutuel sobre a poupança não centralizada do Livret Bleu, após dedução dos respectivos custos de gestão) pode igualmente mobilizar recursos estatais no que se refere às AIG. A maior parte dos produtos das AIG resultam de empréstimos obrigatórios a administrações públicas (Estado ou autarquias locais) ou a empresas públicas, a taxas regulamentadas pelo Estado, que não correspondem necessariamente às condições do mercado. Desta forma, o Estado pode controlar perfeitamente a remuneração que decide conceder ao Crédit Mutuel relativamente a estas AIG. Devido ao seu carácter obrigatório, esta vertente faz parte integrante do balanço de custos e rendimentos do sistema Livret bleu. Consequentemente, o Crédit Mutuel pôde retirar da poupança não centralizada produtos que excedem os custos reais da recolha e gestão dos depósitos.
(33) Em quarto lugar, a Comissão tinha mencionado, por ocasião do início do procedimento, sem tomar qualquer posição visto que não dispunha de elementos suficientemente precisos, o argumento dos autores da denúncia relativo aos efeitos vantajosos proporcionados pelo Livret bleu, em termos de atracção de clientela, mecanismo que será, para simplificar, designado por efeitos de "produto chamariz". Segundo os autores da denúncia, o direito de distribuição exclusiva de um produto de poupança atraente devido ao desagravamento fiscal de que beneficia seria susceptível de permitir que o Crédit Mutuel atraísse e fidelizasse uma clientela à qual a rede pode seguidamente vender outros produtos ou serviços bancários (empréstimos, investimentos, seguros, gestão de modos de pagamento). Pode aplicar-se a esta vantagem o mesmo raciocínio que o utilizado para a terceira componente: o Estado poderá tomar em consideração os benefícios eventualmente resultantes destes efeitos de produto chamariz, reduzindo o montante da comissão que paga no âmbito da recolha de poupança.
III. OBSERVAÇÕES DOS TERCEIROS INTERESSADOS
1. Argumentação dos autores da denúncia
(34) Os argumentos dos autores da denúncia foram apresentados pela Comissão na sua comunicação relativa ao início do procedimento nos termos do n.o 2 do artigo 88.o do Tratado. Os memorandos adicionais entretanto enviados apresentam os seguintes novos argumentos.
(35) Uma nota (actualizada no final de Fevereiro de 1999), enviada em Outubro de 1999, sobre o efeito de produto chamariz do Livret bleu, avalia a vantagem financeira proporcionada por este produto chamariz em 17 mil milhões de francos, pressupondo que o aumento das quotas de mercado do Crédit Mutuel, em todos os vectores durante o período 1986-1997, provém exclusivamente da distribuição do Livret bleu.
(36) Uma outra nota de Maio de 1998, enviada em Outubro de 1999, avalia a perda de receitas fiscais pelo Estado em 2,9 mil milhões de francos durante o mesmo período. Trata-se, por outras palavras, do custo que o Crédit Mutuel teria suportado se tivesse desejado distribuir este produto sem a isenção fiscal, oferecendo aos aforradores a mesma remuneração líquida de imposto.
(37) Um estudo realizado pela Caisse Nationale du Crédit Agricole, enviado em Maio de 2000, analisa a evolução do número de agências do Crédit Mutuel. Afigura-se que o número global de agências permanentes diminuiu entre 1991 e 1994, aumentando seguidamente de forma progressiva, para voltar a alcançar em 1998 o nível de 1990. A evolução difere segundo as regiões: o número de balcões baixou essencialmente no Pays de Loire (- 21 %), na Normandia (- 8 %) e de forma menos acentuada no Nord-Pas-de-Calais (- 3 %). Este fenómeno foi acentuado pela redução, entre 1994 e 1998, do número de balcões não permanentes no Pays de Loire e na Bretanha e, de forma menos acentuada, na Alsácia. Pode concluir-se que o número de balcões permanentes e seguidamente não permanentes, diminuiu nas regiões que tradicionalmente registam uma forte implantação do Crédit Mutuel (Pays de Loire, Bretanha, Alsácia), tendo progredido nas outras regiões. É consequentemente provável que o Crédit Mutuel tenha reduzido a sua implantação nas zonas rurais, para reforçar a sua presença nas zonas urbanas. Estes dados parecem desmentir as alegações do Crédit Mutuel, segundo as quais foi obrigado a manter uma forte implantação nas zonas rurais durante a década de 90. Revelam igualmente que o Crédit Mutuel está em condições de manter uma rede excepcionalmente densa, mesmo após a retirada de todo o controlo das autoridades públicas.
(38) Uma nota do Cabinet Glais, de Agosto de 2000, apresenta elementos estatísticos quanto à vantagem concorrencial proporcionada ao Crédit Mutuel através do direito de distribuição exclusiva do Livret bleu. A análise das séries temporais revela que os depósitos do Livret bleu, e os restantes depósitos, registaram um forte crescimento até 1985-1987. Depois desta data continua a registar-se um aumento dos empréstimos às famílias, que se mantém mais forte para o Crédit Mutuel do que para os seus principais concorrentes. O perito do Cabinet Glais conclui que "o Livret bleu parece ter tido um efeito de atractivo de clientela [...] e, a partir de meados dos anos 80, o efeito positivo parece ter sido perpetuado sem aumento dos depósitos. Parece, por conseguinte, que foi a clientela inicialmente fidelizada que alimentou a estratégia expansionista do Crédit Mutuel a partir deste período". O perito observa seguidamente que a actividade do Crédit Mutuel (essencialmente de crédito) parece estar desligada da evolução média do mercado bancário, nomeadamente ao construir um indicador de persistência dos choques económicos aleatórios sobre as variáveis de actividade e ao criar um modelo de uma equação simples da procura de crédito. Uma explicação lógica para este fenómeno consiste, segundo o perito, no facto de a clientela do Crédit Mutuel estar mais fidelizada, por exemplo através do Livret bleu, do que a das outras redes bancárias.
(39) A segunda nota do Cabinet Glais (de Dezembro de 2000) propõe uma nova análise econométrica do nível de fidelização da clientela de cada rede bancária. A modelização da procura de crédito em função das taxas de juro reais permite construir um indicador da sensibilidade da procura de crédito às taxas. A escolha do modelo VAR (vectorial auto-regressivo) permite tomar simultaneamente em consideração os prazos de ajustamento e os múltiplos nexos de causalidade que podem existir entre as variáveis. Segundo dados estatísticos seguros, afigura-se que a procura de crédito junto do Crédit Mutuel é, em termos absolutos, muito pouco sensível ao nível das taxas de juro (0,26), e não sensível (0,01) ao nível das taxas dos concorrentes (no caso em apreço, a taxa de referência escolhida é a do Crédit Agricole). Os níveis de sensibilidade obtidos para as outras redes variam, respectivamente, entre 0,86 e 2,93 e entre 0,66 e 3,74, com a excepção notória das Caisses d'épargne (respectivamente 0,37 e 0,47) que distribuem o Livret A, caderneta de poupança com características iguais às do Livret bleu. Estes resultados corroboram, segundo o perito, a hipótese segundo a qual as duas redes dispõem de meios que lhes permitem fidelizar a clientela muito mais eficazmente que as outras redes. Contudo, é impossível determinar se é a distribuição de uma caderneta de poupança que beneficia de um desagravamento fiscal ou a utilização de uma rede densa de sucursais em regiões diferentes (dois instrumentos comuns de que dispõem estas duas redes) que está na origem desta fidelização mais forte da clientela.
2. Observações dos terceiros interessados
(40) Em resposta à publicação no Jornal Oficial da Comunicação da Comissão relativa ao início do presente procedimento, a Comissão recebeu observações de numerosos interessados.
(41) Os concorrentes do Crédit Mutuel salientaram unanimemente o prejuízo que, na sua opinião, sofrem devido à concessão, ao Crédit Mutuel, do monopólio de distribuição do Livret bleu. Os bancos consideraram, na sua maior parte, que o efeito de chamariz deste produto que beneficia de um desagravamento fiscal lhes causava um prejuízo, fazendo-os perder clientes atraídos pelo Livret bleu e afirmaram desejar o desaparecimento deste monopólio. As seguintes instituições apresentaram à Comissão comentários deste tipo:
Banque Dupuy de Parseval
Banque Natexis
Banque de Picardie
Banque Populaire de Bourgogne
Banque Populaire Bretagne Atlantique
Banque Populaire du Centre
Banque Populaire Centre-Atlantique
Banque Populaire de Champagne
Banque Populaire de la Côte d'Azur
Banque Populaire du Dauphiné et des Alpes du Sud
Banque Populaire de Franche-Comté, du Maconnais et de l'Ain
Banque Populaire du Haut-Rhin
Banque Populaire de La Loire
Banque Populaire de Lorraine
Banque Populaire de Lyon
Banque Populaire du Midi
Banque Populaire du Massif Central
Banque Populaire de l'Ouest
Banque Populaire Provençale et Corse
Banque Populaire des Pyrénées Orientales, de l'Aude et de l'Ariège
Banque Populaire du Quercy et de l'Agenais
Banque Populaire Savoisienne
Banque Populaire de la Région Economique de Strasbourg
Banque Populaire du Sud-Ouest
Banque Populaire du Tarn et de l'Aveyron
B.P.ROP Banque Populaire
Banque de Savoie
Crédit Commercial de France
Crédit Commercial du Sud-Ouest
Crédit Lyonnais
Société Générale
Union des Banques à Paris.
(42) Um dos autores da denúncia, a AFB, enviou à Comissão uma carta de 4 de Junho de 1998, afirmando que a remuneração de 1,3 % paga pela CDC sobre as aplicações centralizadas era excessiva, e que não se justificava a diferença relativamente à comissão de 1,2 % paga às Caisses d'épargne pela recolha de poupança através do Livret A. A AFB indica nesta carta que no início de 1997 propôs às autoridades francesas assegurar a recolha de depósitos do Livret bleu, nas mesmas condições de centralização de fundos na CDC, mediante uma remuneração de apenas 1 %, mas que o Governo não tinha dado resposta a esta proposta. A AFB sublinhou nomeadamente que o relatório de Abril de 1998 do Senhor Deputado Douyère, relativo à modernização das Caisses d'épargne, indicava que o custo de recolha de poupança de uma Caisse d'épargne média, como a de Borgonha, corresponde a 0,96 % da poupança mobilizada e que não havia motivo para que o Crédit Mutuel tivesse custos de gestão mais elevados. O Crédit Mutuel não está sujeito, como as Caisses d'épargne, a limitações técnicas que tornam mais onerosa a gestão da caderneta (a gestão do Livret A não tinha ainda sido desmaterializada durante a década de 90, contrariamente ao que se passava com o Livret bleu que é inteiramente electrónico).
(43) Paralelamente ao presente procedimento, a Comissão recebeu igualmente um memorando adicional apresentado pelos autores da denúncia, considerando que a aquisição pelo Crédit Mutuel, em de Abril de 1997, do Crédit Industriel e Commercial (CIC), aquando da privatização desta instituição bancária anteriormente propriedade do grupo público de seguros GAN, tinha sido possível graças aos auxílios de que o Crédit Mutuel tinha beneficiado no âmbito do Livret bleu, que lhe tinham permitido aumentar a sua quota de mercado dos depósitos de 2 % em 1969 para cerca de 6,9 % em 1997. Os fundos próprios da empresa registaram, segundo os autores da denúncia, um rápido crescimento graças aos auxílios em questão, tendo passado de 650 milhões de francos em 1974 para 47,3 mil milhões de francos em 1997.
(44) Por outro lado, para além das observações em defesa do Crédit Mutuel, apresentadas na secção III.3, a Comissão recebeu observações dos seguintes terceiros a favor do mecanismo do Livret bleu:
Senhor Bertholet, deputado da Drôme
Senhor Blondel, conselheiro geral do Nord
Senhor Cabot, director do Centre Régional Information Jeunesse de Toulouse
Senhor Cormorèche, presidente da Câmara de Montuel
Senhor Cornelis, conselheiro geral do Nord
Senhor Chavannes, presidente da Câmara de Angoulême
Senhor Crépeau, deputado da Charente Maritime
Senhor Debavelaere, senador do Pas-de-Calais
Senhor Decool, presidente da Câmara de Brouckerque
Senhor Delevoye, senador do Pas-de-Calais
Senhor Delnatte, deputado do Nord
Senhor Dolez, deputado do Nord
Senhor Ewald, delegado regional da Association pour le Droit à l'Initiative Economique
Senhor Fronton, Union Départementale des Associations Familiales de Haute-Garonne
Senhor Foy, senador do Nord
Senhor Galiègue, presidente da Caisse de Crédit Mutuel de Solesmes
Senhora Gournay, presidente da Câmara de Caestre
Senhora Armelle Guinebertière, deputada ao Parlamento Europeu
Senhor Hervé, presidente da Câmara de Rennes
Senhor Humez, presidente do Comité départemental de lutte contre la mucoviscidose du Pas-de-Calais
Senhora Ingelaere, presidente de Flandr'action
Senhor Juppé, deputado-presidente da Câmara de Bordeaux
Senhor Lapalu, presidente da Association Animation e Gestion d'Organismes Privés
Senhor Lazaro, deputado do Nord
Senhor Lebreton, presidente do Conselho Geral das Côtes d'Armor
Senhor Ledieu, presidente da Câmara de Cateau-Cambrésis
Senhor Leleu, administrador do Crédit Mutuel Nord
Senhor Maille, presidente da Communauté Urbaine de Brest
Senhor Masclet, conselheiro regional do Nord-Pas-de-Calais
Senhor Méhaignerie, presidente do Conselho Geral de Ille e Villaine
Senhor Mio, conselheiro regional do Nord-Pas-de-Calais
Senhora Novak, presidente da Association pour le Droit à l'Initiative Economique
Senhora Permuy, conselheiro regional do Nord-Pas-de-Calais
Senhor Albert Rivaux, conselheiro geral do Pas de Calais
Senhor de Rohan, presidente do Conselho Regional de Bretagne
Senhor Valla, conselheiro geral da Ardèche
Senhor Vanlerenberghe, presidente da Câmara de Arras
Senhor Villain, presidente da Câmara de Cambrai
Senhor de Villiers, deputado da Vendée.
(45) A grande maioria dos terceiros sublinhou o papel desempenhado pelo Crédit Mutuel, nomeadamente a nível regional, para o financiamento da economia social e em especial das associações sem fins lucrativos. Salientaram igualmente o papel de acompanhamento do Crédit Mutuel junto das classes populares donde provém uma parte importante da sua clientela. Diversos autarcas salientaram o papel do Crédit Mutuel na criação de empresas e de empregos, e o desenvolvimento das iniciativas locais, em colaboração com as autarquias locais. Outros consideraram que o Crédit Mutuel, através da suas estruturas descentralizadas, dava melhor resposta às necessidades locais e à necessidade de um desenvolvimento equilibrado do território do que as instituições centralizadas.
3. Observações do Crédit Mutuel
(46) Em 11 de Junho de 1997 o Crédit Mutuel enviou à Comissão uma carta com as suas observações em resposta ao início do presente procedimento. O Crédit Mutuel considera, principalmente, que as condições de recolha e gestão dos depósitos do Livret bleu não correspondem a auxílios estatais. Acrescenta, a título subsidiário, que mesmo que se tratasse de um auxílio estatal na acepção do artigo 87.o do Tratado, poderia beneficiar da isenção prevista no n.o 2 do artigo 86.o do Tratado. Em termos jurídicos, apenas as caixas locais do Crédit Mutuel beneficiariam, se fosse caso disso, deste auxílio.
(47) Estes argumentos foram retomados e desenvolvidos pelo Crédit Mutuel num processo pormenorizado com data de 18 de Junho de 1998.
(48) O Crédit Mutuel justificou a liberdade de afectação de que tinha beneficiado no passado, relativamente a um terço das receitas do Livret bleu(12), devido ao facto de ter tomado a seu cargo um terço dos impostos sobre os juros pagos aos aforradores. O Crédit Mutuel concluiu que tal situação justifica que se considere que um terço da poupança recolhida no Livret bleu não é abrangida pelo âmbito do presente procedimento. O Crédit Mutuel especificou que a regra de afectação de dois terços da poupança mobilizada a aplicações de interesse geral deveria ser analisada conjuntamente com o desagravamento fiscal de dois terços de que beneficiavam os montantes depositados no Livret bleu. Por outro lado, o Crédit Mutuel referiu que tomava a seu cargo o risco de não liquidez, em caso de recolha líquida (dos levantamentos) negativa.
(49) O Crédit Mutuel considerou que o mecanismo em questão não mobilizava recursos estatais não podendo, por conseguinte, dar lugar a auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado. Salientou especificamente que a vantagem fiscal em questão, devido às suas características especiais anteriormente salientadas, não onerava o orçamento do Estado. Contestou nomeadamente os cálculos que figuram nos anexos designados "Vias e meios" da lei de finanças, que avaliam o custo fiscal da isenção parcial introduzida pelo mecanismo em questão e que apresenta uma perspectiva exaustiva, para o Estado, do custo do Livret bleu. Salientou que, em contrapartida do desagravamento fiscal aplicável a uma parte da população dos aforradores, a tributação de uma população normalmente não tributada ou tributada a uma taxa reduzida gerava receitas para o Estado, que deveriam ser tomadas em consideração no balanço fiscal líquido do mecanismo, sabendo que o Crédit Mutuel teria pago um imposto equivalente a um terço da taxa liberatória. O Crédit Mutuel salientou que, segundo as suas estimativas, o regime fiscal do Livret bleu teria gerado, no período entre 1975 e 1996, receitas líquidas de [...], em benefício do Estado.
(50) O Crédit Mutuel contestou que se pudesse apropriar da vantagem fiscal dos aforradores, uma vez que transfere todos os anos para o Estado o imposto retido na fonte, sobre um terço do rendimento normalmente tributável, de tal modo que a taxa real do Livret bleu antes de impostos é, na realidade, a taxa nominal recebida pelo aforrador, aumentada deste imposto retido na fonte pelo Crédit Mutuel. O Crédit Mutuel realçou que tinha assim pago ao Estado cerca de [...] entre 1975 e 1996.
(51) Por outro lado, o Crédit Mutuel negou, caso a Comissão mantivesse a sua opinião de que existiam auxílios, qualquer efeito sobre o comércio entre Estados-Membros: trata-se de um produto, salienta o Crédit Mutuel, que apenas representa 5,8 % da poupança recolhida em França e 0,72 % na Europa. O Crédit Mutuel é um operador de dimensão muito relativa. As caixas locais não podem, sem um estatuto europeu de sociedade cooperativa, desenvolver a sua actividade fora da França. Em 1997, o número de contas de Livret bleu de não residentes era mínimo, da ordem das 8600, ou seja 0,16 % da poupança mobilizada através do Livret bleu. De qualquer forma, salienta o Crédit Mutuel, antes da aplicação, em 1993, da segunda Directiva Bancária(13), o facto de o mercado interno bancário não estar concluído constituía um entrave às trocas comerciais.
(52) O Crédit Mutuel contestou qualquer perda de receitas pelo orçamento do Estado, pelo facto de a não realização de um concurso lhe ter permitido obter a exclusividade de distribuição deste produto (comparativamente com a situação em que um concurso teria permitido ao Estado seleccionar um organismo que realizasse o mesmo serviço a um custo menos elevado). O Crédit Mutuel sublinhou que, a partir do momento em que o Estado decide recolher, através do mecanismo em questão, recursos afectados a uma missão de interesse geral, tinha toda a liberdade de, para o fazer, designar o Crédit Mutuel cuja rede correspondia às condições de recolha de fundos necessárias para canalizar a poupança popular.
(53) O Crédit Mutuel considerou que a diferença entre a taxa de comissão de 1,2 % paga pela CDC às Caisses d'épargne relativamente ao Livret A e a comissão de 1,3 % paga ao Crédit Mutuel relativamente ao Livret bleu (igualmente paga pela CDC) se explicava devido ao volume dos depósitos do Livret A(14). Através dos dados de contabilidade analítica que apresentou à Comissão conclui-se que o custo médio de gestão dos depósitos do Livret bleu desceu de [...] em 1993 para [...] em 1997 e que, antes de 1997, tinha permanecido sempre superior à margem de comissão de 1,3 % que lhe paga a CDC sobre as aplicações centralizadas.
(54) O Crédit Mutuel considerou que o argumento dos bancos pertencentes à AFB, segundo o qual os fundos do Livret bleu podiam ser recolhidos a um custo inferior, mediante uma comissão de intermediação de apenas 1 %, deveria ser apreciado tendo em conta a selecção que os bancos tinham a intenção de realizar em função do montante dos depósitos nas cadernetas. Esta recusa de perequação dos custos por parte dos bancos da AFB poria em causa o equilíbrio global da gestão deste mecanismo.
(55) O Crédit Mutuel apresentou à Comissão um relatório que apresenta trabalhos de análise da contabilidade analítica do mecanismo do Livret bleu. Estes trabalhos concluem, relativamente ao período 1991-1997, que a recolha e gestão dos depósitos do Livret bleu geraram custos superiores às receitas e que o mecanismo só conseguiu atingir uma situação de equilíbrio nalguns anos. O Crédit Mutuel chega à conclusão de que, salvo em 1991-1992, a margem do Livret bleu foi inferior à margem que obtém no resto das suas actividades. O Crédit Mutuel dirigiu igualmente à Comissão uma certificação contabilística destes trabalhos de contabilidade analítica, efectuada por um gabinete de peritos contabilistas franceses, Mazars et Guérard.
(56) O Crédit Mutuel contestou que pudesse beneficiar, através do Livret bleu, de uma vantagem comercial, na medida em que:
- os ganhos de quotas de mercado da empresa durante o período em causa explicar-se-iam devido aos seus resultados, nomeadamente a sua elevada produtividade, e não pelo carácter atraente do Livret bleu, cuja parte nos recursos totais do banco tem vindo a decrescer ao longo do tempo. O Crédit Mutuel indicou que o número médio de clientes gerados por assalariado era de 364 no Crédit Mutuel em 1996, comparativamente com 150 nas outras instituições de crédito francesas. Entre 1991 e 1997, o Crédit Mutuel conquistou 1,1 % de quota no mercado dos depósitos, enquanto os bancos registaram uma perda de quota de mercado de 0,6 %. O Crédit Mutuel salientou que as Caisses d'épargne, que têm no Livret A um produto comparável, tinham registado, tal como os bancos, durante o período em causa, uma evolução desfavorável da sua quota de mercado no que se refere aos depósitos, o que viria desmentir o nexo de causalidade estabelecido pelos autores da denúncia entre o Livret bleu e a evolução das quotas de mercado do Crédit Mutuel,
- outros produtos de poupança regulamentados, como os CODEVI instituídos pelos autoridades em 1983, o Plan d'Epargne Populaire ou o Livret Jeune, são distribuídos pelos bancos e representam uma verdadeira alternativa ao Livret bleu, de tal modo que as diferentes possibilidades proporcionadas por estes produtos permitiam, em 1997, a uma pessoa solteira de mais de 25 anos constituir uma poupança, que beneficiava de um desagravamento fiscal, de 1130000 francos (comparativamente com o limite máximo de 100000 francos do Livret bleu).
(57) O Crédit Mutuel salientou que o carácter atractivo do Livret bleu junto da sua clientela tinha provocado uma diminuição considerável do montante dos depósitos à ordem não remunerados do banco, que representavam, em 1997, 15,8 % dos seus depósitos contra percentagens de 36,6 % e 40,8 % dos seus principais concorrentes. Esta substituição teria tido um efeito negativo em termos de rendibilidade e de margens, de tal forma que o custo médio dos depósitos do Crédit Mutuel seria sensivelmente superior ao dos bancos da AFB.
(58) O Crédit Mutuel contestou igualmente que todo o grupo do Crédit Mutuel beneficie dos auxílios, eventualmente recebidos, salientando que apenas as caixas locais, juridicamente independentes, que distribuem o Livret bleu, seriam nessa eventualidade os beneficiários dos auxílios.
(59) O Crédit Mutuel considerou que ao adoptar em 1975 as disposições legislativas(15) que criam o Livret bleu, o Estado tinha instituído um mecanismo de interesse geral de recolha de poupança popular e da sua afectação a aplicações financeiras de interesse geral. A implantação do Crédit Mutuel no meio rural e o volume da sua clientela com rendimentos modestos teriam desempenhado um papel importante nesta escolha. Em 1998, 58 % da clientela do Crédit Mutuel viviam em comunas com menos de 20000 habitantes e 77 % declaravam um rendimento líquido mensal inferior a 10000 francos.
(60) O Crédit Mutuel salientou as limitações a que tinha sido sujeito:
- o Estado teria imposto ao Crédit Mutuel a manutenção de [...] balcões implantados em comunas com menos de 2000 habitantes, cujo custo estava avaliado em [...] milhões de francos por ano,
- a manutenção de "contas especiais no Livret bleu" cujo custo de gestão seria superior à remuneração de 1,3 % paga pela CDC. Se estas contas, de reduzido montante médio, fossem encerradas, [...] dos Livrets bleus que apenas representavam [...] da poupança mobilizada poderiam desaparecer. Desta forma, o Crédit Mutuel realizaria uma economia estimada em [...] milhões de francos por ano. O Crédit Mutuel considerou que, devido às suas características, a gestão das contas de pequenos montantes se traduzia num custo adicional de [...] da poupança recolhida, sabendo que quanto mais fraco é o saldo, maior é o número de movimentos,
- até 1991, as aberturas de agências estavam regulamentadas, de tal modo que o banco não teria podido desenvolver-se nas zonas mais atraentes, fora das suas zonas de implantação tradicionais (o Leste, o Norte e a Bretanha),
- o Crédit Mutuel considerou igualmente, de forma não específica e não quantificada, que deveriam ser tomados em consideração outros custos adicionais relativos às aplicações de interesse geral do Livret bleu,
- o Crédit Mutuel considerou, por último, que existia um risco de transformação, a seu cargo, que lhe fazia correr o risco relativamente a uma variação da margem da taxa entre a taxa de curto prazo (regulamentada) que se aplica às receitas do Livret bleu e as taxas de médio e longo prazo que incidem sobre as aplicações.
(61) Com base nestes elementos, o Crédit Mutuel considerou que, sem o Livret bleu, não poderia ter realizado as missões de interesse geral que lhe foram atribuídas. Salientou que a parte da poupança mobilizada através do Livret bleu, cuja afectação era livre, tinha permitido garantir o equilíbrio do sistema, tendo em conta as margens insuficientes realizadas através das aplicações de interesse geral.
(62) Por outro lado, o Crédit Mutuel fez referência à confiança legítima que tinha depositado num mecanismo que remonta a 1975. Considerou que a morosidade do processo de instrução de uma denúncia que remontava a 1991 era susceptível de constituir uma violação a esta confiança legítima.
(63) Numa nota de 13 de Dezembro de 2000, o Crédit Mutuel critica o método seguido no primeiro memorando do Cabinet Glais. Salienta que outras causas podiam explicar os fenómenos estatísticos observados, tal como o facto de o Crédit Mutuel dispor, no início do período de referência, de uma rede mais densa que os seus concorrentes (em termos de produto líquido bancário por agência). Realça que entre 1987 e 1998 o Crédit Mutuel conquistou menos quotas de mercado que o Crédit Agricole (cujo balanço é superior) e que o Crédit Mutuel conquistou dois pontos do mercado de crédito, contra os quatro pontos conquistados pelo conjunto dos bancos da AFB (o que, a contrario, confirma o desenvolvimento espectacular do Crédit Mutuel).
(64) Uma nota de Março de 2000, proveniente do Crédit Mutuel Midi Atlantique salienta o carácter arbitrário dos dados de contabilidade analítica utilizados pelo consultor da Comissão, dadas as avaliações contraditórias relativas aos dados quantitativos e a dificuldade de apreciar os aspectos qualitativos (carga ocasionada pela manutenção da rede em zona rural, efeito de produto chamariz). O Crédit Mutuel afirma aceitar a banalização do Livret bleu, ou seja, a generalização da sua distribuição às outras redes, mas mostra-se hostil a qualquer reembolso de auxílio que, na sua opinião, penalizaria mais de cinco milhões de sócios.
IV. OBSERVAÇÕES DAS AUTORIDADES FRANCESAS
(65) Na sua carta de 8 de Abril de 1998, as autoridades francesas consideraram em primeiro lugar que o regime do Livret bleu não tinha qualquer custo fiscal apreciável para o Estado, uma vez que este último tinha optado por uma tributação uniforme dos titulares de depósitos, correspondente a um terço da taxa liberatória sobre as receitas da poupança, renunciando desta forma aos dois terços restantes da taxa liberatória, mas cobrando em contrapartida o terço restante a uma população normalmente não tributável. Desta forma, contestaram qualquer possível aplicação do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado, devido à ausência de recursos estatais mobilizados pelo mecanismo em questão.
(66) As autoridades francesas sublinharam, por outro lado, que a comissão de intermediação paga pela CDC ao Crédit Mutuel sobre a poupança do Livret bleu centralizada não constitui um auxílio, mas sim uma remuneração de uma prestação efectuada pelo banco, cujo preço tinha, em 1991, sido fixado contratualmente em 1,3 %. As autoridades francesas insistiram sobre os elevados custos de gestão do Livret bleu devido ao número de cadernetas com montantes inferiores a 5000 francos. Fizeram referência aos trabalhos de contabilidade analítica realizados pelo Crédit Mutuel, concluindo que este montante se justificava plenamente.
(67) As autoridades francesas contestaram a possibilidade de as trocas comerciais serem afectadas até à realização do mercado único das actividades bancárias e financeiras, na sequência da adopção da segunda Directiva Bancária de 15 de Dezembro de 1989 e da sua transposição para o direito francês em 1 de Janeiro de 1993. Depois desta data, as autoridades francesas consideraram que, devido à inexistência de um estatuto europeu da sociedade cooperativa e às limitações que essa situação provocava a nível da expansão transfronteiras das sociedades com estatuto cooperativo como o Crédit Mutuel, as caixas do Crédit Mutuel não desenvolviam actividades fora das fronteiras nacionais. As contas de Livret bleu abertas a não residentes representam cerca de 0,1 % do total da poupança recolhida. As autoridades consideraram igualmente que as instituições bancárias estrangeiras em França visavam um mercado muito diferente do do Crédit Mutuel. Negam assim qualquer possibilidade de as trocas comerciais intracomunitárias serem afectadas numa medida contrária ao interesse comum.
(68) As autoridades francesas salientaram que qualquer vantagem que o Livret bleu pudesse proporcionar ao Crédit Mutuel deveria ser analisada como contrapartida dos encargos relacionados com um objectivo de interesse económico geral. Realçaram nomeadamente a crescente afectação dos depósitos recolhidos através do Livret a aplicações financeiras de interesse geral: esta percentagem passou sucessivamente de 50 % da poupança recolhida no Livret bleu, entre 1975 e 1983, a 65 % entre 1983 e 1991. Salientaram que no termo da reafectação da poupança acordada com o Crédit Mutuel em 1991, 100 % seriam afectados, a partir do ano 2000, a aplicações financeiras de interesse geral. Referiram que tencionavam acelerar a aplicação do acordo de 1991, por forma a que a centralização da poupança mobilizada no Livret pudesse estar concluída numa data anterior à prevista, a partir de finais de 1998.
(69) Por outro lado, as autoridades francesas salientaram que enquanto a abertura de agências no resto do sector bancário tinha sido liberalizada em 24 de Novembro de 1986, o Crédit Mutuel tinha continuado sujeito a um regime administrativo de autorizações até 1991, por força da decisão do CNC (Conseil national du crédit) de 10 de Janeiro de 1967. Só em 1 de Julho de 1991 foi eliminada, para o Crédit Mutuel, a obrigação de autorização prévia do Comité des établissements de crédit relativamente a qualquer abertura, transformação, transferência ou cessão de balcões. As autoridades francesas consideraram que, até 1991, as limitações relativas à implantação geográfica do Crédit Mutuel fora das grandes aglomerações resultavam de uma escolha política das autoridades públicas e tinham provocado um atraso de desenvolvimento nas zonas urbanas.
(70) Com base nestes elementos, as autoridades francesas concluíram que o Crédit Mutuel não beneficiava de qualquer auxílio estatal no âmbito do Livret bleu e, a título subsidiário, que de qualquer forma tal auxílio, a existir, deveria ser declarado compatível com o Tratado nos termos do n.o 2 do seu artigo 86.o, devido às missões de interesse geral atribuídas ao Crédit Mutuel. As autoridades francesas salientaram a situação de confiança legítima em que o Crédit Mutuel se encontrava até à apresentação da denúncia à Comissão em 1991.
(71) Numa nota apresentada em 1 de Fevereiro de 2001, as autoridades francesas afirmaram de forma ambígua, relativamente à alteração regulamentar introduzida após a decisão do Conseil d'Etat de 5 de Janeiro de 2000, que as adaptações para dar cumprimento a esta decisão não tinham provocado qualquer alteração do regime fiscal do Livret bleu. O aforrador continuaria a receber uma taxa de remuneração líquida idêntica à do Livret A. O Crédit Mutuel continuaria a pagar a taxa liberatória ao Tesouro público.
(72) Por último, as autoridades francesas especificaram que a centralização completa, na CDC, dos fundos recolhidos através do Livret bleu tinha sido formalizada através de um protocolo de 31 de Dezembro de 1998, concluído entre o ministro da Economia e o presidente da Confédération nationale du Crédit Mutuel, e que estava realizada na íntegra em 31 de Março de 1999.
(73) Por último, numa nota de 26 de Outubro de 2001, as autoridades francesas rejeitaram a qualificação de recursos estatais dada às aplicações de interesse geral, considerando que a condição do efeito sobre as trocas comerciais não estava preenchida antes da transposição da segunda Directiva Bancária e que o auxílio instituído num mercado inicialmente encerrado à concorrência devia ser considerado como um auxílio existente. As autoridades francesas utilizaram igualmente os valores apresentados pelo Crédit Mutuel e pela Arthur Andersen.
V. APRECIAÇÃO DAS MEDIDAS DE COMPENSAÇÃO
(74) A Comissão recorda que, segundo jurisprudência constante do Tribunal, os auxílios devem ser apreciados em função dos seus efeitos. Antes de formular conclusões sobre o carácter de auxílio das medidas examinadas, será por conseguinte conveniente analisar os efeitos do mecanismo em questão sobre os resultados do Crédit Mutuel.
(75) Devem estar reunidas certas condições para que uma medida seja identificada como auxílio estatal: o auxílio deve ser concedido pelo Estado ou proveniente de recursos estatais; deve proporcionar uma vantagem concorrencial à empresa beneficiária; deve ter um efeito sobre o comércio intracomunitário. Passamos em primeiro lugar a analisar este último ponto, para precisar seguidamente a análise relativa aos outros pontos. Por último, será apresentada a apreciação do auxílio.
1. Distorção da concorrência e efeito sobre o comércio entre os Estados-Membros
1.1. Efeito do auxílio sobre o comércio a partir de 1975
(76) Em 1979, a quota de mercado dos bancos estrangeiros atingia 8 % no que se refere às actividades de crédito (4 % para as sucursais sem personalidade jurídica, 4 % para as empresas filiais constituídas segundo o direito), 4,5 % para as actividades de depósito (2 % e 2,5 % respectivamente). A quota dos bancos europeus não franceses relativamente ao conjunto dos bancos estrangeiros eleva-se a 50 % no que se refere aos créditos e 70 % para os depósitos. Estas quotas evoluíram pouco entre 1975 e 1979(16). Desta forma, o Crédit Mutuel viu-se confrontado, a partir dos anos 70, com a concorrência de redes estrangeiras no território francês. O número de bancos sob controlo estrangeiro em Paris aumentou rapidamente a partir de 1968, passando de 47 instituições a 86 em 1975 e a 111 em 1979.
(77) Segundo jurisprudência constante, o efeito sobre o comércio é considerado suficiente se a posição da empresa for reforçada relativamente à dos seus concorrentes, no âmbito do comércio intracomunitário(17). Não é necessário que o beneficiário tenha uma actividade de exportação: o auxílio à empresa nacional é susceptível de diminuir as oportunidades de exportação para as empresas estabelecidas noutros Estados-Membros(18). Diversos indícios demonstram que, no caso em apreço, está preenchida a condição do efeito sobre o comércio.
a) Necessidade de tomar em consideração o conjunto das actividades do Crédit Mutuel, em especial as actividades de crédito
(78) O Crédit Mutuel teve a possibilidade, até 1999, de utilizar uma parte dos depósitos do Livret bleu para operações bancárias de activos muito diversas. A distorção da concorrência não se limitou, por conseguinte, ao mercado dos depósitos, mas incidiu pelo menos também sobre o mercado do crédito. As informações obtidas pela Comissão são, no seu essencial, relativas ao final dos anos 80 e aos anos 90. Em 1975, as operações de activo do Crédit Mutuel parecem ser essencialmente créditos e aquisições de títulos públicos. Os fundos recolhidos através do Livret bleu desempenharam um papel importante no desenvolvimento das operações de crédito do Crédit Mutuel. A recolha de depósitos do Livret bleu permitia ao Crédit Mutuel conceder créditos de volume global idêntico ao dos depósitos recolhidos. O crescimento dos depósitos recolhidos foi muito rápido durante a segunda metade dos anos 70 e, desta forma, até meados dos anos 80, 60 % do montante dos depósitos eram provenientes do Livret bleu. O Livret bleu permitiu que o banco desenvolvesse a sua oferta no mercado do crédito, em concorrência com bancos estrangeiros, a partir do momento em que o sistema foi aplicado.
b) O critério da liberalização parcial de movimentos de capitais
(79) No que se refere ao mercado dos depósitos, convém recordar que as transferências de pagamentos e os movimentos de capitais eram possíveis, e aliás correntes (por exemplo, para os trabalhadores imigrados), antes de transposição da Directiva 88/361/CEE do Conselho (JO L 178 de 8.7.1998, p. 5), a directiva de liberalização completa dos movimentos de capitais. Segundo as informações obtidas pela Comissão, o controlo dos movimentos de capitais foi liberalizado em França a partir de 1968(19). A partir de 1975, os residentes franceses podiam depositar, e depositaram, fundos no estrangeiro. Aparentemente, a regulamentação previa um regime de declaração administrativa ex ante à Banque de France, que se tornou temporariamente mais rigoroso, a partir de 1981, num contexto de fuga de capitais. Foi no seu essencial abolido em 1986(20). Reciprocamente, os residentes de outros Estados-Membros podiam colocar os seus depósitos em França, nomeadamente no Livret bleu(21).
(80) O direito comunitário diz respeito à liberalização de certos movimentos de capitais e pagamentos. A primeira Directiva do Conselho relativa à aplicação do artigo 67.o do Tratado faz referência à liberalização mais rápida possível dos movimentos de capitais. Esta decisão e aquelas que subsequentemente a alteraram(22) liberalizaram progressivamente de forma incondicional estes movimentos, de tal modo que a Directiva 88/361/CEE faz referência à "total liberalização" (considerando 7). A jurisprudência demonstra que a liberalização dos movimentos de capitais e dos pagamentos esteve, desde o início, estreitamente ligada à liberdade de movimento das pessoas, mercadorias e serviços e à liberdade de estabelecimento(23).
c) O efeito sobre o comércio entre Estados-Membros na ausência de liberalização
(81) O efeito sobre o comércio entre Estados-Membros foi reconhecido pelo Tribunal, mesmo na ausência de liberalização do mercado, como decorre do acórdão proferido no processo Van Eycke(24), relativo a uma regulamentação nacional de 1983 e 1986 que fixava, na prática, o nível das taxas de juros de certas categorias de depósitos de poupança que davam direito a vantagens fiscais. O Tribunal não excluiu que poderia existir uma infracção ao artigo 85.o, baseando-se implicitamente no facto de a medida ser susceptível de ter um efeito sobre o comércio intracomunitário, na acepção do artigo 85.o do Tratado. O regime comunitário aplicável era o da primeira Directiva do Conselho de 11 de Maio de 1960 e não o da Directiva 88/361/CEE. Esta interpretação foi confirmada pelas conclusões do advogado geral Mancini: em resposta ao requerente que invocava a ausência de efeitos sobre o comércio, o advogado geral observou "não oferecer dúvidas o facto de o sector bancário estar submetido às regras da concorrência" (ponto 3).
(82) Poderá também mencionar-se o processo anterior, Züchner(25), no qual um tribunal nacional desejava saber se os encargos bancários relativos a um cheque emitido em 17 de Julho de 1979 sobre um banco alemão a favor de um beneficiário que residia na Itália eram susceptíveis de serem contrários ao artigo 85.o do Tratado. O Tribunal recusou-se a excluir a aplicação das regras de concorrência nos termos do n.o 2 do artigo 90.o e do artigo 104.o e seguintes do Tratado, considerando consequentemente que esta prática era susceptível de ter um efeito sobre o comércio.
(83) A Comissão afirma, a partir do segundo relatório sobre a política de concorrência de 1972 (pontos 50 a 53), que as regras da concorrência se aplicam em princípio ao sector bancário. O relatório especifica que a Comissão tinha já examinado um caso no sector bancário à luz do artigo 85.o e que estava a proceder à análise dos acordos de cooperação europeus entre os bancos de diferentes Estados-Membros(26).
(84) Embora existisse, na acepção do artigo 85.o, um efeito sobre o comércio em todos estes casos, será conveniente concluir desta situação que existia igualmente um efeito sobre o comércio nos termos das regras em matéria de auxílios estatais.
1.2. A realização da liberalização do sector bancário na União Europeia após o final dos anos 70 e o reforço da concorrência
(85) Embora a realização do mercado interno date da segunda Directiva Bancária de 1989, será conveniente realçar que o mercado foi progressivamente liberalizado e a concorrência progressivamente reforçada desde os anos 70.
(86) A liberalização completa do mercado bancário único da União Europeia foi realizada ao longo de um período de mais de 30 anos. A primeira Directiva Bancária 77/780/CEE do Conselho (JO L 322 de 17.12.1977, p. 30) estabelece as primeiras regras de harmonização das regulamentações nacionais relativas às condições de exercício das sucursais de uma instituição de crédito nos outros Estados-Membros. De notar que nos países da Comunidade Europeia se praticava já a liberdade de estabelecimento das filiais e que a maioria dos grandes bancos dispunha de filiais no estrangeiro e também de sucursais sem personalidade jurídica (mesmo sem uma regulamentação uniforme a nível da União). É portanto possível que as filiais e sucursais em França dos bancos dos outros países da União Europeia estivessem sujeitas à concorrência desleal do Crédit Mutuel, antes da data de entrada em vigor da primeira ou da segunda Directivas Bancárias.
(87) Uma etapa decisiva da realização do mercado único bancário foi ultrapassada com a liberalização dos movimentos de capitais, através da Directiva 88/361/CEE, de 24 de Junho de 1988, que devia ser transposta pelos Estados-Membros o mais tardar até 1 de Julho de 1990. Concretamente, esta medida aumentou de forma significativa os fluxos transfronteiras de depósitos ou de investimentos. Anteriormente, a administração podia controlar de forma transitória estes fluxos de capitais, mesmo que fosse apenas através do controlo do câmbio. A França transpôs a directiva de liberalização dos movimentos de capitais através dos decretos 89-938 e 90-58, que entraram em vigor respectivamente em 30 de Dezembro de 1989 e em 16 de Janeiro de 1990. A abolição do controlo dos câmbios, instaurado em 1981, concretizou-se a partir de 1986.
(88) Em França, a liberdade de estabelecimento no sector bancário foi concluída em Julho de 1992 com a transposição da segunda Directiva Bancária 89/646/CEE(27). O n.o 2 do artigo 6.o desta directiva estabelece que "os Estados-Membros de acolhimento não podem exigir, como condição de autorização das sucursais das instituições de crédito autorizadas noutros Estados-Membros, uma dotação inicial cujo montante seja superior a 50 % do capital inicial exigido pela regulamentação nacional para a autorização de uma instituição de crédito da mesma natureza"(28). Esta medida devia ser transposta o mais tardar em 1 de Janeiro de 1990. O Conselho pretendia assim prevenir, desde 1990, qualquer tentativa, por parte de um Estado-Membro, no sentido de restringir a liberdade de estabelecimento de uma sucursal através de regulamentação abusiva.
(89) Daqui resulta que, progressivamente, e em especial a partir de 1990, o efeito sobre o comércio dos auxílios concedidos a uma instituição bancária se tornou extremamente sensível(29), uma vez que qualquer instituição pode exercer actividades bancárias nos outros Estados-Membros através de sucursais (cuja abertura deixou de estar sujeita a uma autorização) ou ainda através da livre prestação de serviços transfronteiras.
1.3. A posição do Crédit Mutuel no mercado bancário francês
(90) A Comissão analisou os argumentos apresentados pelo Crédit Mutuel sobre a competência territorial limitada das caixas locais do Crédit Mutuel e sobre a ausência de impacto de um tal mecanismo sobre o comércio. Contudo, a Comissão salienta que o Crédit Mutuel é um grupo dotado de personalidade jurídica e que apresenta uma contabilidade consolidada, bem como uma solidariedade financeira interna a nível da confederação, que assegura a liquidez das federações regionais. A Comissão regista que o grupo dispõe de fundos próprios importantes que facilitam o seu acesso aos mercados de capitais e que as agências de "rating" lhe atribuem uma notação de conjunto. A Comissão nota ainda que o Crédit Mutuel lhe dirigiu uma resposta única, no âmbito do presente procedimento, e não uma resposta relativa a cada caixa local. Não restam dúvidas, nem à Comissão, nem aos principais parceiros económicos do Crédit Mutuel nem ainda aos mercados financeiros, que o Crédit Mutuel é uma empresa que pode reafectar internamente os auxílios concedidos a uma determinada entidade interna do grupo. A Comissão realça ainda que, devido à sua dimensão, uma vez que se trata de uma das principais instituições de crédito francesas, o Crédit Mutuel pode obter financiamento ou investir os seus fundos nos mercados financeiros.
(91) O Crédit Mutuel é uma empresa rentável que realizou lucros importantes durante os últimos anos. Uma eventual compensação excessiva dos custos líquidos de recolha de poupança e de gestão das missões de interesse económico geral permitiram-lhe aumentar os seus lucros e acumular capitais próprios suplementares. Ora, a limitação em termos de solvabilidade (na estrutura dos mercados financeiros) resultante da regulamentação bancária europeia(30) introduz uma obrigação que limita as capacidades de crescimento das instituições de crédito. Qualquer auxílio ao funcionamento, na medida em que reforça os fundos próprios, constitui um considerável efeito de alavanca para ultrapassar estas limitações. Estes mecanismos de limitação de solvabilidade facilitam a apreciação das distorções de concorrência no caso de auxílios a instituições de crédito. Se os auxílios têm por efeito directo ou indirecto um aumento dos fundos próprios, a distorção de concorrência pode traduzir-se no aumento das actividades do banco.
1.4. Conclusão
(92) Os auxílios potenciais concedidos ao Crédit Mutuel, tendo em conta o seu carácter de auxílios ao funcionamento, a situação económica do sector bancário na Europa e as limitações de solvabilidade específicas do sector bancário, provocam um efeito sobre o comércio desde a entrada em vigor do Livret bleu e produziram um efeito crescente de distorção da concorrência no sector financeiro. Desta forma, será necessário considerar que, aquando da sua introdução em 1975, o auxílio potencial era um auxílio novo.
2. Classificação de recursos estatais
(93) Decorre de jurisprudência constante que a noção de auxílio estatal corresponde a qualquer vantagem que provenha de recursos estatais, concedida pelas autoridades públicas a favor de uma empresa, desde que tal vantagem seja total ou parcialmente concedida sem contrapartida financeira, ou seja, concedida sem remuneração ou mediante remuneração que não reflecte o preço a que pode ser avaliada a vantagem em questão. Esta definição abrange a atribuição de recursos a uma empresa, a redução dos encargos que a empresa deveria normalmente suportar ou ainda qualquer vantagem que permita à empresa realizar uma economia que se repercuta sobre os seus custos de produção(31).
(94) Nos termos da jurisprudência do Tribunal, apenas as vantagens concedidas directa ou indirectamente através de recursos estatais deverão ser consideradas como auxílios na acepção do n.o 1 do artigo 87.o A Comissão verificará em primeiro lugar quais são os recursos estatais de que o Crédit Mutuel pode ter beneficiado: 1. a vantagem fiscal concedida aos aforradores, 2. a comissão de recolha de depósitos paga pela CDC, 3. os lucros obtidos a partir das aplicações de interesse geral, 4. as vantagens e os eventuais custos indirectos obtidos a partir do sistema do Livret bleu.
2.1. Isenção fiscal
(95) O sistema em vigor até finais de 1997 estabelecia uma derrogação ao regime geral de fiscalidade da poupança. Este regime previa normalmente a possibilidade de o aforrador optar entre receber uma taxa de juro bruta e integrar os produtos financeiros no seu rendimento tributável e receber uma taxa de juro líquida da taxa liberatória (retida na fonte). No caso em apreço, não lhe era aplicado qualquer imposto, uma vez que o Crédit Mutuel tomava teoricamente a seu cargo o pagamento de um imposto igual a um terço da taxa liberatória.
(96) No que se refere à redução do imposto para um terço da taxa liberatória normal, o sistema implica a mobilização de recursos estatais e a adopção de um regime mais favorável para o aforrador, relativamente à situação normal. O sistema tem um custo para o Estado, uma vez que este poderia eventualmente ter obtido receitas fiscais superiores se tivesse optado por aplicar a regra geral e não tivesse limitado a um terço o imposto obrigatório. Afigura-se que este auxílio beneficia directamente os consumidores individuais e não o banco, não se podendo consequentemente considerar que o Crédit Mutuel é o beneficiário directo do auxílio fiscal. Todavia, este auxílio fiscal de carácter social está associado a um produto distribuído por um só interveniente, o Crédit Mutuel. Desta forma, o auxílio não preenche a condição de compatibilidade estabelecida no n.o 2, alínea a), do artigo 87.o do Tratado, que prevê que o auxílio deve ser concedido "sem qualquer discriminação relacionada com a origem dos produtos"(32).
(97) No que se refere ao pagamento, pelo Crédit Mutuel, de um imposto fixado em um terço da taxa liberatória normal, pode considerar-se legítimo que o seu montante seja registado pelo Crédit Mutuel como um encargo relacionado com o Livret bleu. Todavia, as conclusões da decisão do Conseil d'Etat de 5 de Janeiro de 2000 que declara ilegal o sistema fiscal em vigor, confirmam explicitamente que o Crédit Mutuel beneficiou, na prática, a partir de 1991, da "neutralização" dos impostos a que estão sujeitos os juros recebidos através do Livret bleu, ou por outras palavras, foi reembolsado pelo Estado ou pela CDC, dos impostos obrigatórios que tinha pago. Pode assim concluir-se que não são dois terços mas antes a totalidade dos juros do Livret bleu que beneficia do desagravamento fiscal, pelo menos a partir do acórdão de 27 de Setembro de 1991 no que diz respeito à poupança centralizada.
2.2. A missão de interesse público atribuída ao Crédit Mutuel
(98) Foi atribuída ao Crédit Mutuel uma missão de distribuição do Livret bleu acompanhada de prerrogativas e condições estritas. As prerrogativas consistem na distribuição exclusiva do Livret bleu e no pagamento de uma comissão de recolha de fundos pela CDC. As obrigações incidem na aplicação dos recursos recolhidos através do Livret bleu. Estas obrigações evoluíram ao longo do tempo: numa primeira fase, o Crédit Mutuel tinha a obrigação de afectar 50 % dos recursos (parte que seguidamente foi aumentada para 65 %) a aplicações denominadas de interesse geral (nomeadamente financiamento das autarquias locais e outros organismos públicos), permanecendo o saldo à disposição do banco. De notar que o Crédit Mutuel não tinha quaisquer obrigações quanto às condições dos financiamentos relativos à parte livre da poupança, nomeadamente no que se refere às taxas. A partir de 1991, uma parte crescente da poupança mobilizada foi afectada ao financiamento da habitação social, através da centralização dos recursos junto da Caisse des Dépôts e Consignations. Actualmente, a totalidade da poupança está centralizada na CDC. A CDC paga ao Crédit Mutuel, unicamente sobre os fundos centralizados, uma remuneração que corresponde à taxa de juro bruta fixada pelas autoridades públicas e que é retrocedida aos aforradores, bem como uma comissão de intermediação correspondente a 1,3 %. De notar que uma vez que a CDC é uma empresa pública que beneficia de recursos públicos para a realização de missões de interesse geral, a comissão de recolha de fundos deve também ser considerada um recurso estatal. Os juros são pagos aos aforradores e, por conseguinte, o Crédit Mutuel apenas beneficia desta comissão. A comissão faz parte integrante da missão de serviço público de que está incumbido o Crédit Mutuel sendo, consequentemente, imputável ao Estado.
2.3. Os produtos das AIG
(99) As obrigações em termos de aplicações de interesse geral enumeradas de forma não exaustiva no decreto de 1 de Março de 1976 consistiam, nomeadamente, em empréstimos às autarquias locais e em subscrições de títulos ou de garantias emitidos pelo Estado (nomeadamente obrigações do Estado) e empréstimos a organismos públicos responsáveis pela gestão da habitação social. Com base nas informações recebidas, o carácter obrigatório destas aplicações juntamente com o facto de as condições das taxas de juro terem sido regulamentadas pelo Estado e não determinadas livremente pelo mercado, confirmam que se deve considerar que as AIG fazem parte integrante do sistema do Livret bleu. Será demonstrado infra que estas condições regulamentadas permitiram que o Crédit Mutuel realizasse importantes lucros sobre a poupança mobilizada. A definição destas aplicações de interesse geral foi alterada pelo decreto de 27 de Setembro de 1991: as aplicações em causa passaram a ser exclusivamente empréstimos de financiamento de habitações de carácter social e a afectação a uma conta da CDC (ou seja, a centralização da poupança recolhida acima referida). Mas foi de forma muito lenta, durante os anos 90, que estas novas aplicações vieram substituir as anteriores: apenas os novos fundos recolhidos foram imediata e integralmente afectados a estas novas aplicações a partir de 1991.
3. Vantagens concorrenciais
(100) Se a compensação recebida pelo Crédit Mutuel, relativa à sua missão de serviço público, sob a forma de comissão de recolha de depósitos paga pela CDC, exceder os custos líquidos deste serviço público (tomando em consideração o conjunto dos lucros e custos relacionados com o cumprimento desta missão), o Crédit Mutuel beneficia de uma vantagem concorrencial relativamente aos outros bancos, na medida em que obtém recursos suplementares que não lhes são concedidos.
4. Avaliação do montante do auxílio estatal
(101) Na medida em que as autoridades francesas invocaram a existência de um serviço de interesse económico geral ligado ao mecanismo do Livret bleu, a Comissão deverá tentar obter um balanço dos produtos e dos encargos relacionados com a realização do referido serviço, para determinar qual o nível em que a compensação paga pelo Estado se afigura justificada.
(102) Em primeiro lugar, são expostas as modalidades da tomada em consideração do conjunto destes produtos e encargos no caso específico do Livret bleu, em segundo lugar, os princípios de construção da contabilidade analítica do Crédit Mutuel, em terceiro lugar, os pontos de desacordo residuais entre os peritos resolvidos pela Comissão e, em quarto lugar, os resultados após tomada em consideração dos custos e das receitas acima referidos, resultantes da contabilidade de exploração do Livret bleu.
4.1. As modalidades da tomada em consideração do conjunto dos produtos e dos encargos relacionados com a poupança mobilizada através do Livret bleu
a) O saldo dos produtos e encargos relacionados com os depósitos do Livret bleu
(103) O mecanismo financeiro relativo ao Livret bleu do Crédit Mutuel deve ser apreciado face à estrutura global deste regime de poupança, ou seja, é necessário tomar em consideração a totalidade dos custos e dos lucros resultantes do sistema, em especial os lucros directamente provenientes da aplicação da poupança recolhida graças à missão de distribuição deste produto de poupança que beneficia de um desagravamento fiscal.
(104) A fim de facilitar a análise dos efeitos directos, será útil recordar alguns elementos da estrutura contabilística do Livret bleu do Crédit Mutuel. Associados à poupança recolhida através do Livret bleu (que figuram no passivo), distinguem-se três tipos de activos:
- os fundos pagos à CDC (por força da centralização da poupança mobilizada na CDC),
- as aplicações de interesse geral (AIG),
- as aplicações livres.
O sistema caracteriza-se, no que se refere aos elementos do passivo do balanço, por taxas de juros regulamentadas pelo Estado (taxas fixas que podem ser revistas, ou seja, relativamente pouco voláteis), do lado do activo por produtos de juros variáveis relativos às aplicações de interesse geral (AIG) e às aplicações livres e a comissão fixa de recolha de depósitos paga pela CDC. O quadro 2 resume de forma esquemática os principais elementos da conta de resultados do Livret bleu.
(105)
Quadro 2
Apresentação esquemática da conta de resultados do Livret bleu
POSIÇÃO NUMA TABELA
(106) A Comissão analisou o sistema na sua globalidade, por forma a avaliar todas as vantagens económicas obtidas pelo Crédit Mutuel graças ao Livret bleu. O Estado concede ao Crédit Mutuel, em primeiro lugar através da CDC, uma comissão de recolha de fundos como contrapartida desta missão. Na medida em que o Livret bleu proporciona ao Crédit Mutuel outras vantagens económicas para além da comissão de recolha de fundos da CDC, é também necessário tomar em conta essas vantagens.
(107) Na medida em que a soma das vantagens económicas que é possível avaliar em termos contabilísticos (comissão de recolha de fundos, mais produtos de gestão) exceder, se for caso disso, os custos suportados (incluindo uma margem comercial normal) pelo Crédit Mutuel para realizar a recolha e gestão dos depósitos, o Estado autorizaria uma compensação excessiva dos custos de distribuição do Livret bleu através de uma comissão de recolha demasiado elevada. Para proceder a esta avaliação, é indispensável tomar em conta todas as vantagens económicas provenientes da distribuição do Livret bleu, bem como a totalidade dos produtos e encargos relacionados com o sistema do Livret bleu e com os activos a que os passivos estão associados, por dois motivos essenciais.
(108) - Em primeiro lugar, o Tribunal recorda que é necessário avaliar os auxílios com base nos seus efeitos. De realçar que o Livret bleu gera receitas que não se limitam aos produtos obtidos pelas AIG ou pela centralização na CDC. Os depósitos do Livret bleu permitiram que o Crédit Mutuel obtivesse um recurso em condições mais vantajosas do que as resultantes de um simples refinanciamento nos mercados financeiros, e realizasse lucros utilizando este recurso, por exemplo, para aplicações de interesse geral obrigatórias ou para todas as actividades livres(33). O Estado tem o dever de reduzir o montante dos recursos que concede para o cumprimento desta missão, se o Crédit Mutuel obtiver benefícios a outros níveis.
(109) As receitas das AIG deverão, de qualquer forma, ser tomadas em consideração, porque fazem parte integrante das obrigações impostas pelo Estado no âmbito do sistema Livret bleu. De notar, além disso, que a exclusão de determinadas aplicações lucrativas levaria a uma situação absurda: o Estado deveria compensar as perdas em determinadas aplicações e, simultaneamente, seriam realizados lucros suficientes noutras aplicações no âmbito do sistema do Livret bleu que não seriam tomados em consideração.
(110) A situação é menos evidente no que se refere às aplicações livres que registaram perdas de cerca de mil milhões de francos no período analisado. Oneram desta forma o orçamento do Estado que, caso tais aplicações não existissem, teria registado uma situação de equilíbrio que implicaria uma redução correspondente da comissão de recolha de fundos. A Comissão considerou, contudo, que os custos líquidos das aplicações livres deverão ser incluídos.
(111) A missão do consultor independente incidiu, por conseguinte, na avaliação da contabilidade analítica do Livret bleu (encargos e também produtos das aplicações a que os recursos estão associados) e a análise da coerência dos dados apresentados pelo Crédit Mutuel. Nessa perspectiva, o consultor foi encarregue de identificar o conjunto das vantagens relacionadas com os produtos dos activos associados ao Livret bleu e os custos dos recursos (diferentes dos custos normais do mercado). Após dedução de uma margem normal de rendibilidade denominada pelos peritos "custos dos fundos próprios"(34), o lucro residual (proveniente da comissão paga pelo Estado) pode constituir um auxílio estatal incompatível, uma vez que o Estado deveria ter pago ao Crédit Mutuel uma remuneração menos elevada pelo serviço da recolha de fundos correspondente aos custos líquidos e não uma compensação excessiva.
(112) - Em segundo lugar, o Crédit Mutuel mencionou durante o procedimento, um elevado número de limitações ou especificidades na gestão do Livret bleu (ver parte III, relativa à argumentação do Crédit Mutuel). A abordagem utilizada pela Comissão permite resolver esses problemas em termos de contabilidade, ou seja, com base na prática. Permite avaliar concretamente o peso financeiro real destas limitações a partir de dados anteriores de gestão contabilística do Livret bleu.
b) Algumas especificações técnicas
(113) A recolha de poupança através do Livret bleu apresenta, além disso, características económicas específicas que a distinguem de forma fundamental da recolha normal de depósitos efectuada por um banco.
(114) A natureza e a fiscalidade específica do Livret bleu permitem amortecer o impacto da variação das taxas de juro sobre os movimentos de reafectação da poupança e, por este motivo, a poupança é menos volátil que os investimentos a taxas de mercado. O comportamento dos aforradores é sobretudo influenciado pelo nível da taxa líquida do Livret bleu relativamente aos investimentos alternativos que apresentam o mesmo grau de risco ou liquidez: a taxa líquida do Livret bleu é mais elevada do que a do Livret B (tributado). Em circunstâncias semelhantes, uma vez que os investimentos à taxa de mercado são objecto de impostos, devem oferecer um rendimento bruto sensivelmente mais elevado para que sejam mais aliciantes do que um investimento numa caderneta.
(115) O comportamento dos aforradores obedece também, em segundo lugar, a parâmetros sociológicos e psicológicos muito específicos no caso das cadernetas que beneficiam de um desagravamento fiscal. Na medida em que o rendimento do Livret bleu é fixado pelo Estado, os aforradores consagram-lhe uma maior confiança. A selecção deste tipo de aforradores permite atingir um resultado relativamente paradoxal: embora se trate do "investimento remunerado" mais líquido, trata-se também de um dos menos voláteis.
(116) Ao longo do tempo, esta confiança dos aforradores permitiu que as autoridades públicas fixassem reduzidas taxas de remuneração líquidas de inflação. Mesmo no contexto de rendimentos muito mais elevados dos investimentos de mercado, o movimento de retirada da poupança foi muito limitado durante os anos 90(35).
(117) De qualquer forma, a singularidade deste modo de recolha de recursos, comparado com o refinanciamento no mercado interbancário ou nos mercados financeiros, implica que sejam avaliados concretamente os lucros que o Crédit Mutuel obtém da gestão do conjunto da poupança mobilizada, o que só pode ser efectuado através da contabilidade analítica da rede.
(118) Os trabalhos do consultor da Comissão tomaram em consideração diferentes custos e receitas do mecanismo para o Crédit Mutuel, dividindo a análise em três partes, segundo a afectação dos recursos recolhidos: os recursos centralizados na CDC, os recursos afectados às AIG ou os recursos livres. O método utilizado pelo consultor permite igualmente dar resposta ao argumento do Crédit Mutuel, segundo o qual o sistema implica um encargo(36) para esta instituição, na medida em que deve pagar ao Estado as receitas fiscais(37). O método permite também tomar em consideração uma remuneração normal dos fundos próprios.
c) A questão dos efeitos induzidos de produto chamariz
(119) A análise dos efeitos do mecanismo do Livret bleu deve tomar em consideração, para a determinação dos custos líquidos e do nível adequado de recursos pagos pelo Estado como compensação, para além das vantagens directas acima referidas, as vantagens e os eventuais custos induzidos decorrentes do mecanismo do Livret bleu, se estes efeitos tiverem uma incidência significativa.
(120) O direito exclusivo de distribuição de um produto de poupança atraente porque beneficia de um desagravamento fiscal seria susceptível, segundo os autores da denúncia, de permitir que o Crédit Mutuel atraísse e fidelizasse uma clientela, à qual a rede pode seguidamente vender outros produtos ou serviços bancários (crédito, investimentos financeiros, seguros, etc.). A crescente divulgação dos investimentos financeiros e dos produtos de seguros pelas agências bancárias demonstra as vantagens de que dispõem. Se, por outro lado, o mercado do produto se caracteriza por uma assimetria de informação entre o vendedor e o comprador, como acontece nomeadamente com os produtos financeiros, a notoriedade da instituição bancária devido à distribuição de produtos de qualidade ou vantajosos para o cliente tornar-se-ia determinante. Nesta situação, o facto de distribuir um produto vantajoso como o Livret bleu para atrair os clientes, poderia constituir uma vantagem para a instituição bancária, uma vez que permite atingir mais facilmente a clientela(38). Por outras palavras, o direito concedido ao Crédit Mutuel poderia ter os mesmos efeitos que onerosas acções de marketing ou que a distribuição de um produto não rentável destinado a atrair a clientela.
(121) Os documentos apresentados pelos autores da denúncia presumem a existência de efeitos de produto chamariz, mas não demonstram formalmente a sua existência e não conseguem também avaliar de forma precisa a incidência financeira destes efeitos.
(122) No que se refere aos estudos do Cabinet Glais, a Comissão salienta que o Crédit Mutuel pode, justificadamente, afirmar que estas análises estatísticas não apresentam qualquer prova segura quanto a um efeito quantificável de produto chamariz.
(123) Três avaliações subjectivas foram propostas nas observações dos autores da denúncia. Em primeiro lugar, tendo em conta o facto de que os outros bancos se propuseram distribuir o Livret bleu com base numa comissão de 1 %, os autores da denúncia propõem uma ordem de grandeza aproximativa desta vantagem para a situação actual e para o futuro(39), calculada em função do diferencial relativamente ao nível da comissão recebida pelo Crédit Mutuel, ou seja, 0,3 %, o que corresponde a cerca de 300 milhões de francos por ano. Todavia, nada permite provar que os concorrentes do Crédit Mutuel possam cumprir esta missão nas mesmas condições, com este nível de remuneração.
(124) No segundo método proposto pelos autores da denúncia, a vantagem de que o Crédit Mutuel beneficiou no passado poderá ser avaliada por referência ao crescimento das suas quotas de mercado. Um tal método de avaliação do auxílio não pode ser utilizado, uma vez que se baseia no pressuposto de que o aumento da quota de mercado se deve exclusivamente ao Livret bleu, o que não é fundamentado por nenhum elemento objectivo.
(125) A terceira avaliação do direito exclusivo de distribuição baseia-se na perda de receitas fiscais decorrente do desagravamento fiscal do Livret bleu. Caso o Crédit Mutuel tivesse desejado distribuir, sem desagravamento fiscal, uma caderneta de poupança oferecendo, independentemente da situação fiscal dos aforradores, o mesmo rendimento líquido que o Livret bleu, teria efectivamente assumido um custo de oportunidade igual ao montante do imposto teórico (potencialmente) pago pelos aforradores. Segundo os autores da denúncia, deve considerar-se que a vantagem fiscal cumulada, da ordem dos 4,5 mil milhões de francos no período 1991-1997, proporcionou ao Crédit Mutuel vantagens induzidas da mesma ordem de grandeza. Este raciocínio não pode ser utilizado, uma vez que o Crédit Mutuel não teria, muito provavelmente, distribuído o Livret bleu nas mesmas condições se tivesse de assumir integralmente o custo do desagravamento fiscal, que aliás, beneficia directamente os sócios.
(126) É difícil desmontar e quantificar as possíveis vantagens em questão. A vantagem económica directa obtida pela exploração do Livret bleu é directamente avaliável a partir da contabilidade do Livret bleu. Em contrapartida, a vantagem económica induzida pela venda de outros produtos ou serviços aos clientes fidelizados através do Livret bleu seria visível na contabilidade analítica destes outros produtos, se fosse possível distinguir imediatamente o que é vendido aos clientes fidelizados ou atraídos ao Crédit Mutuel pelo Livret bleu e o que é vendido aos clientes que contactam o Crédit Mutuel por outros motivos. Por estas razões, o consultor da Comissão não pôde avaliar os efeitos induzidos seguindo o método contabilístico aplicável para avaliar o conjunto das vantagens económicas directas obtidas a partir do Livret bleu.
(127) As tentativas de avaliação mais sofisticadas, efectuadas pelo consultor da Comissão não foram coroadas de êxito. A Comissão não conseguiu obter uma avaliação razoável do impacto financeiro teórico destes efeitos. Desta forma, a presente decisão baseia-se exclusivamente nas conclusões obtidas no âmbito da avaliação da contabilidade analítica do Livret bleu.
4.2. A construção da contabilidade analítica do Livret bleu
(128) Antes de apresentar os resultados da análise efectuada pelo consultor da Comissão, impõe-se uma observação metodológica. Os trabalhos de estimativa do consultor confrontaram-se com a inexistência de uma verdadeira contabilidade analítica do Livret bleu e de um tratamento homogéneo da contabilidade de cada federação do Crédit Mutuel. Seguidamente, toda a reconstrução contabilística se baseia na estrutura contabilística de um determinado ano (1996), tendo os restantes anos sido extrapolados a partir desta estrutura. Baseia-se, em segundo lugar, numa sondagem efectuada numa amostra de federações, cujos rácios de gestão foram seguidamente extrapolados para o produto líquido bancário da confederação. Trata-se da melhor estimativa que a Comissão pôde obter na sequência de quatro peritagens contraditórias (ver descrição do procedimento na secção I).
(129) Os peritos deparam-se com importantes dificuldades para a reconstituição da contabilidade analítica do Livret bleu, tal como o testemunham os importantes desvios de estimativas das primeiras peritagens. Os dados contabilísticos revelaram-se pouco homogéneos entre as diferentes federações, que dispõem de completa autonomia jurídica e contabilística. O papel da confederação foi mais o de uma instância de coordenação política do que o de uma instância de gestão, pelo menos até ao início dos anos 90. Em 1991, o sistema do Livret bleu foi profundamente alterado e a partir desse ano os parâmetros que caracterizam a actividade e o perímetro do Crédit Mutuel são suficientemente estáveis para se poder aplicar o mesmo método de análise contabilística em todo o período 1991-2000.
(130) A análise jurídica da natureza do auxílio concedido no âmbito do Livret bleu permitiu concluir, durante o procedimento, que se tratava de um auxílio novo desde o final de 1975. Colocou-se então a questão do cálculo do auxílio para o período compreendido entre 1976 e 1990. Foi necessário tomar em consideração dois factores para a realização prática desta avaliação:
- pode considerar-se que o método utilizado para os anos 1991-2000, apesar das suas insuficiências, apresenta uma solidez suficiente para obter uma avaliação razoável do auxílio, mas é impossível extrapolá-lo para o período anterior à década de 90, uma vez que se baseia na estrutura das federações e das actividades de 1996. Com efeito, durante a década de 70 e 80, o perímetro das federações foi alterado e algumas foram também objecto de operações de fusão. Consequentemente, não se pode aplicar a estrutura resultante da sondagem de 1996. E quanto mais nos afastamos do ano de 1996, mais estes resultados são aproximativos,
- a única alternativa consistiria na utilização de outra sondagem ou de diversas outras sondagens para o período anterior. Esta possibilidade afigura-se impraticável: os dados contabilísticos relativos a datas tão antigas são difíceis de obter e tratar, uma vez que a memória dos serviços contabilísticos desapareceu em grande parte. A verificação material dos documentos contabilísticos é extremamente difícil. Ora, a técnica da sondagem apenas pode oferecer bons resultados se os dados utilizados forem fiáveis.
Pode portanto concluir-se que, a inexistência de contabilidade analítica a nível da confederação limitou a reconstituição contabilística ao período que se inicia com o exercício contabilístico de 1991. Afigurou-se que o cálculo do resultado contabilístico do Livret bleu não se poderia basear num método de avaliação satisfatório no que se refere ao período mais antigo (1976-1990). Desta forma, a Comissão limitou o cálculo do auxílio ao período 1991-2000.
(131) Os trabalhos do consultor da Comissão tomam em consideração os diferentes custos e receitas do mecanismo para o Crédit Mutuel, dividindo a análise em três partes, segundo a afectação dos recursos recolhidos: os recursos centralizados na CDC, os afectados às AIG ou os afectados às aplicações livres. O método utilizado pelo consultor permite igualmente dar resposta ao argumento do Crédit Mutuel, segundo o qual o sistema inclui um encargo(40) para o Crédit Mutuel na medida em que este deve pagar impostos ao Estado. Por último, o método permite também tomar em consideração uma remuneração normal dos fundos próprios.
(132) Será conveniente, em primeiro lugar, descrever sucintamente o quadro metodológico de construção da contabilidade analítica do Crédit Mutuel. O conjunto das actividades do Crédit Mutuel está dividido em cinco vectores:
- a poupança (no âmbito da qual se podem distinguir três actividades: a recolha de depósitos através do Livret bleu, a recolha de outros depósitos e outras formas de poupança),
- o crédito,
- os seguros (IARD),
- a gestão dos meios de pagamento,
- a gestão da tesouraria e das operações de títulos,
- os fundos de maneio.
(133) A construção da contabilidade analítica equivale a avaliar a parte das receitas e, o que é muito mais difícil, a parte das despesas gerais que pode ser afectada a cada um destes vectores. Toda a construção é evidentemente muito sensível a hipóteses relativas às escolhas de afectação dos resultados e dos custos do banco. Neste âmbito, o papel do consultor, e por conseguinte o da Comissão, limita-se em grande medida a um controlo das incoerências internas da construção proposta ou das correcções nela introduzidas a posteriori.
(134) Na sequência da primeira avaliação do resultado da contabilidade analítica do Livret bleu fornecida pelo Crédit Mutuel (e "certificada" pelos auditores da Mazars et Guérard), o consultor da Comissão realizou uma nova estimativa. O Crédit Mutuel solicitou os serviços dos auditores Arthur Andersen para uma revisão completa da metodologia e dos dados contabilísticos necessários à elaboração da conta de exploração do Livret bleu. A Arthur Andersen utilizou a mesma construção da conta de exploração do Livret bleu. Em contrapartida, foram introduzidas, em relação aos estudos precedentes, duas alterações relativas ao tratamento e aos dados utilizados, bem como três correcções ad hoc:
i) a extensão da amostra inicial utilizada pelo Crédit Mutuel a duas novas federações, [...] e [...],
ii) o apuramento das chaves de repartição das despesas (gerais) da relação comercial pós-venda,
iii) as correcções ad hoc relacionam-se com o método de correcção da sobreponderação da actividade IARD na amostragem, com o método de cálculo dos fundos próprios e com a introdução de um custo de cobertura da responsabilidade os sócios.
(135) O consultor da Comissão tinha já utilizado, para a sua avaliação, uma amostra alargada ao [...]. Consequentemente, controlou as modalidades de incorporação de novos dados do [...] e validou a utilização dos dados da amostra alargada. A amostra constituída inicialmente pelo Crédit Mutuel representava [...] das despesas gerais do grupo, mas após a integração das duas mais importantes federações regionais do Crédit Mutuel, a amostra passou a representar [...] das despesas gerais do grupo.
(136) Um ponto de desacordo entre a avaliação inicial do Crédit Mutuel e a do consultor dizia respeito à imputação das despesas gerais relativas à relação pós-venda com a clientela. Após certas melhorias introduzidas pela Arthur Andersen, o Crédit Mutuel e o consultor chegaram a acordo sobre um método comum de imputação das despesas gerais.
(137) Na fase da constituição da amostra, da escolha dos dados contabilísticos e do seu tratamento na conta de exploração do Livret bleu, a avaliação da Arthur Andersen e a do consultor da Comissão são concordantes. Os únicos pontos de desacordo dizem respeito às correcções ad hoc acima referidas, introduzidas pela Arthur Andersen. Numa primeira fase, a Comissão resolverá estes últimos pontos de desacordo que subsistiram entre o consultor da Comissão e o Crédit Mutuel. Numa segunda fase, apresentará as diferentes avaliações dos resultados da conta do Livret bleu, por tipo de aplicação dos recursos recolhidos.
4.3. Pontos de desacordo entre o consultor e o Crédit Mutuel
(138) Uma vez que após a análise dos trabalhos da Arthur Andersen realizada pelo consultor da Comissão, este consultor e o Crédit Mutuel não chegaram a um acordo, incumbe à Comissão optar entre as propostas do consultor independente e as dos auditores da Arthur Andersen mandatados pelo Crédit Mutuel.
a) O método de correcção da sobreponderação da actividade IARD na amostra
(139) Na fase de descrição da amostra final, a Arthur Andersen propõe duas estatísticas destinadas a avaliar a "representatividade" da amostra em termos da parte das despesas gerais afectada aos diferentes vectores. Por outras palavras, trata-se de controlar se a afectação das despesas gerais aos diferentes vectores está, na amostra, em conformidade com a da população total (ou seja, o conjunto das federações do grupo Crédit Mutuel). O pressuposto de base consiste em que os diferentes vectores deveriam estar representados nas mesmas proporções (avaliadas, também neste caso, em termos de despesas gerais) que na população total, por forma a obter uma amostra perfeitamente "representativa".
(140) A estatística construída consiste em comparar a parte das despesas gerais totais na amostra [...] com a parte das despesas gerais do vector poupança na amostra [...]. A diferença entre as duas percentagens pode afigurar-se suficientemente fraca para que este desvio seja considerado como admissível em termos estatísticos, ao abrigo da flutuação da amostra inerente à técnica da sondagem(41), e a Arthur Andersen pode considerar este desvio "coerente". Embora o texto(42) da Arthur Andersen não seja muito explícito, a estatística significa que, relativamente aos conjunto das despesas gerais afectadas ao vector poupança, [...] foram afectados a (descontados da) amostra de referência(43). Recordemos, pois, a conclusão da Arthur Andersen nesta fase: a construção da amostra apresenta uma estrutura aceitável no que se refere ao vector poupança, ou seja, a fortiori, à actividade Livret bleu. Consequentemente, as estatísticas construídas para o Livret bleu não são susceptíveis de sofrer distorções resultantes de problemas estruturais da amostra.
(141) Foi construída uma estatística análoga para o vector IARD. "A amostra [...] que representa [...] do total das despesas gerais, representa [...] das comissões IARD recebidas"(44). Poderemos concordar com a primeira parte da conclusão que extrai a Arthur Andersen: o vector IARD parece estar sobrerepresentado na amostra e, por conseguinte, certas estatísticas relativas ao vector IARD retiradas da amostra podem ter sofrido uma distorção.
(142) A Arthur Andersen deduz desta situação(45) que a sobrerepresentação da actividade IARD implica que, na amostra, as despesas de gestão afectadas à actividade IARD são demasiado elevadas(46), e que será conveniente reduzir estas despesas reafectando-as aos outros vectores. A segunda dedução afigura-se incorrecta: é muito provável que as despesas de gestão afectadas à IARD na amostra constituam uma proporção justa relativamente aos produtos deste vector(47). Ora, a Arthur Andersen salientou efectivamente que os produtos (comissões IARD) estão sobrerepresentadas na amostra (ver considerando 141). Diminuir as despesas IARD sem corrigir os respectivos produtos tem por consequência imediata falsear a conta de exploração IARD na amostra (encargos insuficientes para o mesmo volume de produtos)(48), e também provocar uma distorção da conta de exploração da poupança, se uma parte das despesas IARD forem reafectadas à poupança (demasiadas despesas IARD e de poupança relativamente a um mesmo volume de produtos da poupança).
(143) Pressupondo que foi afectado um montante demasiado elevado de despesas de gestão à IARD e um montante insuficiente aos outros vectores, a Arthur Andersen propõe seguidamente corrigir essa sobrerepresentação através de um método ad hoc. Foi constituída uma amostra fictícia (extra IARD) com base na precedente, excluindo totalmente a actividade IARD. O consultor observou (sem ter sido desmentido) que as despesas de gestão relativas à IARD foram, na prática, na sua maior parte ventiladas pelos outros vectores. Foi constituída uma amostra "teórica" combinando, com uma ponderação variável segundo o ano, a amostra verdadeira e a amostra "extra IARD", por forma a obter uma estrutura IARD/não IARD idêntica à existente na população total (conjunto do grupo).
b) A Comissão não pode utilizar a correcção proposta por três razões
i) A verificação de uma distorção de sobrerepresentação do vector IARD na amostra não significa de forma alguma que as despesas de gestão afectadas ao vector poupança sejam insuficientes.
(144) Com efeito, a variável relevante no âmbito da construção da contabilidade analítica do Livret bleu consiste justamente na repartição das despesas de gestão no vector poupança e não no IARD(49). Ora, a Arthur Andersen conclui que a estatística que utilizou como referência sugere que, na amostra, não existiu qualquer distorção na repartição das despesas de gestão no vector poupança. Por outras palavras, não seria lógico concluir que a distorção de sobrerepresentação do vector IARD deveria provocar uma reafectação das despesas de gestão no vector poupança, enquanto o primeiro raciocínio concluía que não havia qualquer distorção de sobrerepresentação do vector poupança.
(145) Na realidade, é necessário entender que se existe uma maior representação do vector IARD na amostra, são os outros vectores (créditos, gestão dos meios de pagamento, gestão de títulos) que estão representados de forma mais fraca na amostra do que na população total. Contudo, a primeira estatística revelou que tal não acontecia para o vector poupança.
ii) A metodologia utilizada não é válida de um ponto de vista estatístico
(146) É possível melhorar, em termos estatísticos, a qualidade das estatísticas retiradas da amostra (reduzindo a variação dos estimadores) colando a amostra à estrutura por vector da população total, quer se considere a estrutura dos produtos líquidos bancários, quer a das despesas de gestão. O método proposto pelo Crédit Mutuel e utilizado pela Arthur Andersen(50) não tem, em contrapartida, qualquer fundamento estatístico e introduz múltiplas distorções. O Professor Tillé consultado apenas sobre a questão da estrutura da amostra relativa ao IARD (quando aquilo que nos interessa é a estrutura relativa à poupança) chama prudentemente a atenção para as consequências do método proposto: "a alteração do processo de estimativa altera as proporções relativamente a todos os vectores", ou seja, altera a proporção da poupança. É óbvio que embora inicialmente não tenha havido uma sobreponderação ("distorção") das despesas relativas à poupança (como parece provar a estatística proposta pela Arthur Andersen), a correcção introduz esta sobreponderação e provoca uma distorção, na acepção estatística do termo, da estatística da nossa variável relevante.
iii) A metodologia empregue tem por consequência a reafectação arbitrária de despesas de gestão ao vector poupança.
(147) Tal como revelou o consultor, na amostra teórica extra-IARD, as despesas de gestão IARD foram artificialmente atribuídas aos outros vectores, enquanto o exercício de contabilidade analítica tem exactamente por objectivo identificar as despesas referentes a cada um dos vectores. Mesmo combinado em proporção variável com a amostra verdadeira(51), o resultado obtido (e procurado) consiste em afectar arbitrariamente despesas de gestão do vector IARD aos restantes vectores. Além disso, não existem dúvidas de que diminuir artificialmente os encargos afectados a este vector sem corrigir proporcionalmente os produtos que correspondem à mesma amostra de federações, tem por efeito falsear o saldo contabilístico dos produtos e dos encargos.
(148) De salientar que, se a metodologia proposta fosse válida, deveria também ter sido aplicada ao vector poupança (que também foi sobrerepresentado). O resultado teria sido, neste caso, uma minoração significativa das despesas de gestão afectadas à poupança e, por conseguinte, uma majoração do resultado do Livret bleu. Assim, não é de estranhar que o Crédit Mutuel tenha preferido aplicar arbitrariamente a correcção ao vector IARD. De observar também que a estatística inicial utilizada pela Arthur Andersen demonstraria, após correcção, uma proporção de despesas de gestão afectadas ao vector poupança ainda mais elevada na amostra (utilizando evidentemente montantes de despesas de gestão resultantes da combinação da amostra verdadeira e da amostra extra-IARD, acima descrita), ou seja, uma sobrerepresentação das despesas de gestão da poupança na amostra, desta vez certamente mais importante que a sobrerepresentação das receitas do vector poupança. Esta correcção conduz, consequentemente, a uma distorção, aqui perfeitamente identificável, do cálculo do resultado da contabilidade analítica para todas as componentes do vector poupança.
(149) Assim a Comissão não pode deixar de rejeitar, seguindo a análise do consultor, a correcção proposta, na medida em que não é fundamentada e falseia a conta de exploração do Livret bleu.
c) O método de cálculo da rendibilidade dos fundos próprios
(150) A construção da contabilidade analítica permite tomar em consideração a realização de uma margem normal sobre as diferentes actividades. No caso do sector bancário em que as margens relativamente ao produto líquido bancário não têm o mesmo significado que noutros tipos de actividade, o resultado é avaliado, no caso em apreço, através do conceito de custo dos fundos próprios. A expressão de "custo" pode prestar-se a confusão: não se trata de um encargo contabilístico, trata-se de um custo (económico) de oportunidade(52) que avalia a rendibilidade de uma determinada actividade. Para calcular o lucro decorrente da actividade do Livret bleu que excede o resultado que corresponderia a uma rendibilidade normal da actividade, é portanto necessário deduzir do lucro um "custo dos fundos próprios" que representa a realização de uma margem normal relativa à actividade(53).
(151) A Comissão considera que o nível de rendibilidade de [...] tal como resulta da contabilidade analítica interna do Crédit Mutuel(54), é o mais objectivo no caso em apreço. A Comissão aceitou a taxa de rendibilidade que o Crédit Mutuel utiliza internamente para o cálculo dos custos e dos preços dos seus produtos. Tal significa que o Estado garante ao Crédit Mutuel a mesma margem de rendibilidade sobre a actividade Livret bleu, ao abrigo desta missão de serviço público, que a rendibilidade preconizada pelo Crédit Mutuel para as suas outras actividades concorrenciais de risco. Nesta taxa de rendibilidade não intervém o imposto sobre as sociedades pago posteriormente nem, se for caso disso, o imposto sobre os lucros, uma vez que em contabilidade analítica apenas os impostos registados como encargos (por exemplo, como encargos de exploração), e não o imposto sobre os lucros, são tomados em consideração.
(152) Uma actividade de depósito apresenta um risco menor que as actividades de crédito ou de investimento. A taxa interna de rendibilidade da actividade de depósitos é necessariamente mais fraca. Ora, a Comissão aceitou a mesma taxa de rendibilidade para a actividade de depósitos e para outras actividades mais arriscadas, no caso em apreço [...]. A tomada em consideração de uma taxa de rendibilidade idêntica para a recolha de depósitos e para as outras actividades tem por efeito majorar a taxa de rendibilidade interna aceite para a actividade de depósitos de forma desproporcionada relativamente aos riscos desta actividade. Consequentemente, é impossível aceitar o argumento do Crédit Mutuel, segundo o qual esta taxa de rendibilidade seria demasiado fraca no caso da actividade Livret bleu.
(153) De notar a este respeito que o Crédit Mutuel não está organizado como uma sociedade anónima, mas tem um estatuto mutualista. Os sócios obtêm, com efeito, lucros directos sob a forma de tarifas ou serviços à clientela que vêm reduzir a taxa aparente de rendibilidade do banco. Uma vez que os sócios são simultaneamente clientes, têm, neste tipo de configuração mutualista, um interesse evidente em retirar benefícios da actividade do Crédit Mutuel através de tarifas mais interessantes e não através de lucros tributados. Esta estratégia de gestão não é a utilizada pelos bancos organizados como sociedades anónimas. O Crédit Mutuel tem uma organização específica, podendo portanto escolher uma política específica de remuneração dos fundos próprios. A Comissão partilha consequentemente a opinião do consultor e a opinião inicial do Crédit Mutuel, que consiste em considerar o custo económico real dos fundos próprios do Crédit Mutuel.
(154) A Comissão considera, por conseguinte, que o consultor independente tem fundamentos para utilizar o custo dos fundos próprios inicialmente proposto pelo Crédit Mutuel.
d) A cobertura da responsabilidade dos sócios
(155) O consultor considerou que o custo da garantia dos sócios do Crédit Mutuel relativamente à poupança mobilizada do Crédit Mutuel, que o Crédit Mutuel deduziu (na sua nota de Junho de 1998) aos resultados do seu Livret bleu, não se justificava uma vez que se trata de um dado de contabilidade analítica de exploração e que o risco em questão está totalmente dissociado do mecanismo do Livret bleu. Esta correcção implicava um aumento do resultado de exploração do Livret bleu de [...] no período 1991-1998.
(156) O relatório apresentado pela Arthur Andersen propõe um modelo de avaliação deste custo mais sofisticado e chega a uma redução do "custo" desta cobertura da ordem dos 80 % do custo avaliado pelo Crédit Mutuel ([...] contra [...] no período 1991-1998). A Comissão registou igualmente a reserva expressa pelos auditores quanto à pertinência da tomada em consideração destes custos(55).
(157) Na sua nota de 21 de Julho de 1999, o Crédit Mutuel reconheceu que não existe uma expressão contabilística desta cobertura de responsabilidade. Contudo, a rede afirma acumular fundos próprios em quantidade suficiente, a fim de evitar um recurso à responsabilidade dos seus sócios. A Comissão considera que a manutenção de fundos próprios elevados, tal como apresentados pelo Crédit Mutuel, pode obedecer a inúmeras outras motivações, e nenhum elemento contabilístico permite identificar a parte destes fundos próprios que teria, efectivamente, sido afectada a este tipo de cobertura.
(158) A Comissão nota que a Arthur Andersen, na certificação da conta do Livret bleu que foi enviada à Comissão, considerou que este custo deveria ter um tratamento análogo aos encargos de exploração uma vez que o Crédit Mutuel não pretende que sejam os seus sócios a suportar este risco eventual. A obrigação jurídica dispõe apenas que este custo estará a cargo dos seus sócios. Por outras palavras, a Comissão reconhece que existe um risco de recurso à responsabilidade dos sócios, mas tal risco decorre dos estatutos e deve, enquanto tal, ser aceite por todas as pessoas que desejam tornar-se membros, enquanto contrapartida das vantagens decorrentes da adesão.
(159) Esta tomada a cargo da responsabilidade dos sócios constitui consequentemente uma decisão discricionária do Crédit Mutuel. A obrigação jurídica incumbe aos sócios e o Crédit Mutuel não tem, por seu lado, qualquer obrigação de lhes oferecer uma garantia. Na verdade, os seus estatutos não preconizam que esta responsabilidade seja tomada a cargo pelo organismo mutualista, uma vez que é precisamente este mecanismo de responsabilidade que constitui a sua especificidade(56).
(160) O Crédit Mutuel invocou o texto da Lei bancária de 24 de Janeiro de 1984, mas esta incide sobre os mecanismos de perequação das perdas entre as federações da instituição mutualista, e a cobertura da responsabilidade pessoal dos sócios não está de forma nenhuma prevista(57). Estas obrigações não têm qualquer relação com as limitações de rendibilidade e de fundos próprios mencionadas a este respeito pelas autoridades francesas na sua nota de 26 de Outubro de 2001. A Arthur Andersen justifica, numa nota de 13 de Setembro de 2001, a concretização dos mecanismos de solidariedade no âmbito da responsabilidade dos sócios devido ao facto de o Crédit Mutuel ter pago às caixas deficitárias aproximadamente [...] durante o período em análise. Estas transferências entre centros de lucro, que não são específicas do Crédit Mutuel mas que são inerentes a qualquer grande empresa nacional ou multinacional, não provam de forma alguma um recurso concreto à responsabilidade dos sócios, mas sim a uma perequação entre federações que se vem substituir à responsabilidade dos sócios. Todavia, a realização desta perequação entre federações estaria longe de ser suficiente para garantir os sócios contra os grandes riscos, o que vem também provar a natureza diferente dos mecanismos de perequação e do modelo de cobertura de responsabilidade apresentado. A Comissão realça, de qualquer forma, que os resultados de exploração, eventualmente deficitários, das federações que beneficiam deste mecanismo de perequação são já tomados em consideração na contabilidade analítica do Livret bleu. Por conseguinte, a contabilização de um custo suplementar de mutualização das perdas levaria a uma dupla contabilização das eventuais perdas de exploração destas federações.
(161) A Comissão considera, para concluir, seguindo a opinião do seu consultor, que o Crédit Mutuel não tem uma obrigação jurídica de cobrir os riscos assumidos pelos seus sócios através de outras operações para além das que resultam da mutualização dos prejuízos entre federações(58), que nenhum elemento contabilístico prova a realização de tal cobertura e que, consequentemente, os alegados custos de cobertura da responsabilidade dos sócios são puramente fictícios e não podem ser considerados.
e) Conclusão
(162) Após análise destes três pontos de desacordo entre o consultor e o Crédit Mutuel, a Comissão considera ser conveniente utilizar a avaliação efectuada pelo consultor independente recrutado para a realização da missão de avaliação da contabilidade analítica do Livret bleu.
f) Outras precisões
(163) Nos termos da política geralmente seguida pela Comissão, na avaliação do montante de auxílio estatal não se toma em consideração o imposto sobre as sociedades no respectivo cálculo final.
(164) A taxa utilizada para a capitalização dos resultados, cada ano, será a taxa de referência da Comissão para a França em 1 de Janeiro desse ano.
(165)
Quadro 3
Taxas de referência anuais da Comissão para a França
POSIÇÃO NUMA TABELA
4.4. Resultados da conta de exploração do Livret bleu
(166) Será conveniente recordar, a título informativo, os resultados das diferentes peritagens intermediárias(59) efectuadas antes da avaliação final do consultor, que foi utilizada pela Comissão.
a) Os recursos centralizados junto da CDC
(167) Segundo o Crédit Mutuel, a comissão de mediação de 1,3 % tornou-se necessária, uma vez que a afectação dos recursos à CDC atribuía ao banco os encargos de gestão do Livret bleu, enquanto os produtos do emprego dos mesmos recursos já não existiam. Assim, a justificação dada para a comissão paga pelo Estado consiste no facto de os lucros de outras aplicações não serem suficientes para cobrir os custos do sistema do Livret bleu. Segundo cálculos recentemente elaborados pelo Crédit Mutuel, o custo de gestão global do Livret bleu ter-se-ia situado entre [...] e [...] da poupança mobilizada entre 1990 e 1993, tendo depois sido progressivamente reduzido para atingir [...] em 1997. Uma comissão desta natureza não parece excessiva, segundo o Crédit Mutuel, tendo em conta as comissões mais elevadas reconhecidas pelo Estado no que se refere aos bancos que gerem os CODEVI e à la Poste para a gestão do Livret A (1,5 %). Embora seja um facto que as Caisses d'épargne sejam elas próprias gestoras do Livret A, recebendo uma comissão inferior (1,2 %), tal situação poder-se-ia justificar pelo efeito de economias de escala de que as Caisses d'épargne podem beneficiar, uma vez que a poupança mobilizada pelo Livret A é quatro vezes superior à do Livret bleu.
(168) Neste contexto, será necessário realçar que o Estado não atribuiu esta missão à instituição que apresentava mais vantagens através de um processo de concurso, mas fê-lo por negociação directa com o Crédit Mutuel, o que não dá a priori qualquer garantia quanto ao facto de o nível da remuneração ser ou não adequado. A taxa de comissão menos elevada concedida às Caisses d'épargne poder-se-ia justificar devido ao maior volume de poupança mobilizada pelo Livret A mas, em contrapartida, a desmaterialização do Livret bleu, contrariamente ao que acontece com o Livret A, poderia proporcionar custos de gestão inferiores. Além disso, não ficou demonstrado que o Estado conceda às Caisses d'épargne a remuneração correcta do serviço de recolha de depósitos que efectuam. Seja como for, o objecto da presente decisão consiste na questão de saber se o Crédit Mutuel recebeu um auxílio estatal, e não em analisar os outros sistemas de recolha de poupança dos outros bancos.
(169) Os trabalhos do consultor da Comissão revelam que durante o período 1991-1998, esta parte da poupança mobilizada gerou receitas brutas de mais de [...]. Após dedução dos respectivos custos, o consultor conclui que o balanço desta actividade voltou a apresentar lucros em 1998 (de 26 milhões de francos) após prejuízos durante toda a década de 90. Pode deduzir-se destes resultados que a avaliação do consultor foi, no mínimo, "conservadora", uma vez que é pouco provável que o Crédit Mutuel tenha aceite, em 1991, prosseguir a longo prazo a recolha de poupanças no Livret bleu tendo exclusivamente como objectivo a centralização dos depósitos na CDC, se a comissão de recolha dos depósitos não lhe tivesse parecido suficiente. A contrario, a coerência das estimativas do Crédit Mutuel e, em menor medida, da Arthur Andersen deve, manifestamente, ser objecto de prudência no que se refere a este tipo de aplicações.
(170)
Quadro 4
Resultados líquidos do Livret bleu no que se refere às aplicações centralizadas junto da CDC durante o período 1991-1998 (margem líquida em milhões de francos e em percentagem)
POSIÇÃO NUMA TABELA
Fonte:
Arthur Andersen, Littlejohn Frazer.
(171) Embora o mapa revele que a comissão de 1,3 % possa ter sido, por si, de certo modo insuficiente durante a década de 90, compensou amplamente, a partir de 1998, as despesas de gestão, suportadas pelo Crédit Mutuel, desta parte das poupanças mobilizadas do Livret bleu. Tendo em conta o facto de os trabalhos do consultor terminarem em 1998 e de o Crédit Mutuel poder beneficiar, no futuro, de ganhos de produtividade relativamente à gestão do Livret bleu, existem dúvidas quanto à possibilidade de esta comissão ser excessiva no contexto da centralização completa. De registar neste contexto, que a margem progrediu regularmente a partir de 1996, ou seja, com a aceleração da centralização, na CDC, da poupança mobilizada do Livret bleu. A centralização completa pode, devido a economias de escala, ter melhorado a rendibilidade da actividade para o Crédit Mutuel.
b) As aplicações de interesse geral (AIG)
(172) As aplicações de interesse geral proporcionaram produtos brutos de quase [...] no período 1991-1998. Após dedução dos respectivos custos, a margem residual para o Crédit Mutuel aproxima-se de [...]. De salientar que a avaliação inicial do Crédit Mutuel propunha uma avaliação muito superior.
(173)
Quadro 5
Resultados líquidos do Livret bleu no que se refere às aplicações de interesse geral durante o período 1991-1998 (margem líquida em milhões de francos e percentagem)
POSIÇÃO NUMA TABELA
Fonte:
Arthur Andersen, Littlejohn Frazer.
(174) Este nível explica-se pelo facto de se tratar de aplicações a longo prazo, realizadas a taxas nominais elevadas e fixas, que beneficiaram subsequentemente da queda das taxas de juro e também da garantia do Estado. Um segundo factor explicativo não negligenciável diz respeito ao facto de se tratar de aplicações sem risco, uma vez que ao beneficiarem da garantia do Estado, a rendibilidade destas aplicações não é afectada por uma eventual necessidade de aprovisionamento relacionada com a insolvabilidade dos beneficiários. O Crédit Mutuel opõe-se à tomada em consideração destes lucros na medida em que resultariam de produtos sobre empréstimos concedidos ou obrigações adquiridas antes de 1991. De recordar que a Comissão considera que, tendo em conta os importantes lucros realizados a partir de 1991 em relação a estas aplicações, o Estado deveria ter ajustado o montante dos recursos estatais que decidiu conceder ao Crédit Mutuel através da CDC(60).
c) As aplicações livres
(175) O Crédit Mutuel e as autoridades francesas consideraram que, uma vez que estas aplicações são livres, não geram para o banco produtos que tenham características de um recurso estatal e, desta forma, poderiam não ser tomadas em consideração pela Comissão no âmbito do presente procedimento. Todavia, estas aplicações estão, em termos de contabilidade analítica, associadas a um recurso específico, ou seja, os depósitos recolhidos graças ao monopólio de distribuição do Livret bleu. Em condições de mercado concorrenciais, é provável que o Crédit Mutuel não estivesse em condições de obter estes recursos ao mesmo custo, de tal forma que estas aplicações e os correspondentes recursos deverão ser tomados em consideração na estrutura global do sistema Livret bleu. De qualquer forma, as taxas de recolha dos fundos destinados às aplicações livres foram impostas pelo Estado, sendo consequentemente lógico tomar em consideração este custo.
(176) Poderá parecer paradoxal que as aplicações livres tenham gerado margens negativas para o Crédit Mutuel. O consultor obteve um resultado no mesmo sentido, apesar de ter estimado um resultado negativo inferior, em valor absoluto, ao declarado pelo Crédit Mutuel. Esta situação deve-se em princípio ao facto de as aplicações terem gerado uma taxa de rendibilidade insuficiente relativamente à taxa de remuneração e às despesas de gestão do Livret bleu. A Comissão considera que estes dados ilustram de novo o carácter extremamente conservador das estimativas do consultor que, integrando determinadas correcções propostas pela Arthur Andersen, chega a uma estimativa de prejuízo mais elevada que a inicialmente avaliada pelo Crédit Mutuel.
(177)
Quadro 6
Conta de exploração do Livret bleu relativamente às aplicações livres durante o período 1991-1998 (margem líquida em milhões de francos e em termos percentuais)
POSIÇÃO NUMA TABELA
Fonte:
Arthur Andersen, Littlejohn Frazer.
d) Síntese: o resultado global da conta de exploração
(178) A síntese das avaliações por vector permite a seguinte avaliação final da conta de exploração do Livret bleu. A presente decisão da Comissão avalia o montante do auxílio cumulado durante o período 1991-1998 em 1074 milhões de francos.
(179)
Quadro 7
Conta de exploração do Livret bleu por aplicação durante o período 1991-1998 (margem líquida em milhões de francos e em termos percentuais)
POSIÇÃO NUMA TABELA
Fonte:
Arthur Andersen, Littlejohn Frazer.
(180) Na medida em que a soma das vantagens económicas contabilísticas decorrentes da exploração do Livret bleu (comissão de recolha de fundos, lucros da gestão das AIG, lucros da gestão dos fundos por conta própria, ou seja, aplicações livres) excede os custos incorridos pelo Crédit Mutuel para a gestão da recolha de fundos e da poupança mobilizada, existe uma transferência de recursos públicos que constitui um auxílio estatal. Este montante não toma em consideração:
- os resultados da conta de exploração relativa aos anos 1999 e 2000 que são de fácil obtenção aplicando a metodologia contabilística definida pelos peritos para os anos 1991-1998,
- a capitalização dos resultados à taxa de referência da Comissão na data exacta de recuperação do auxílio pelas autoridades francesas.
(181) Por forma a obter o montante da compensação excessiva relativa ao período 1991-2000, as autoridades francesas deverão adicionar a este montante o saldo contabilístico de 1999 e 2000, através do método validado pela Arthur Andersen e pelo consultor da Comissão e capitalizar este montante, ano a ano, à taxa de referência da Comissão até à data de recuperação do auxílio incompatível.
5. Análise da compatibilidade com o Tratado dos auxílios concedidos ao Crédit Mutuel
5.1. Análise da compatibilidade com o artigo 87.o do Tratado
(182) Embora o regime em causa de recolha e afectação de uma poupança parcialmente não tributável inclua um mecanismo de apoio de carácter social concedido aos beneficiários das AIG do Livret bleu, as medidas em questão não consistem, no caso em apreço, num auxílio de natureza social atribuído a consumidores individuais, nem num auxílio destinado a fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum; também não se trata de um auxílio destinado a sanar uma perturbação grave da economia.
(183) Como também não se trata de um auxílio destinado a promover o desenvolvimento económico de regiões em que o nível de vida seja anormalmente baixo, ou em que exista grave situação de subemprego, nem de um auxílio destinado a facilitar o desenvolvimento de certas regiões francesas, as derrogações previstas no n.o 3, alínea a) e primeira parte da alínea c) do artigo 87.o do Tratado não podem ser tomadas em consideração.
(184) Na medida em que o Crédit Mutuel é uma instituição rentável, não estando sujeita a qualquer plano de reestruturação ou de emergência, a derrogação prevista no n.o 3, alínea c), (primeira parte da primeira frase), do artigo 87.o também não poderá ser tomada em consideração.
(185) No termo do presente procedimento, a Comissão conclui que os auxílios em questão são auxílios ao funcionamento. Será conveniente recordar que os auxílios ao funcionamento provocam distorções particularmente graves e que não existe qualquer derrogação no dispositivo previsto no artigo 87.o do Tratado que permita, no caso em apreço, declará-los compatíveis com mercado comum. Além disso, as autoridades francesas não apresentaram à Comissão, no âmbito do presente procedimento, qualquer informação que permita considerar que estes auxílios poderiam beneficiar de uma das derrogações previstas no artigo 87.o
5.2. Análise da compatibilidade com o n.o 2 do artigo 86.o do Tratado
(186) Tal como a Comissão referiu ao dar início ao presente procedimento, na ausência de uma derrogação nos termos do artigo 87.o do Tratado, a única possibilidade de compatibilidade dos auxílios em questão com o mercado comum reside numa eventual derrogação à proibição de auxílios nos termos do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado, tendo em conta uma missão de interesse económico geral que seria atribuída ao Crédit Mutuel no âmbito do mecanismo do Livret bleu.
(187) Para que se possa aplicar a derrogação prevista no n.o 2 do artigo 86.o do Tratado, é importante que o apoio do Estado seja proporcional ao objectivo visado: com efeito, o referido artigo prevê que as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral (...) ficam submetidas ao disposto no presente Tratado, designadamente às regras de concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada. Na sua comunicação de 1996 relativa aos serviços de interesse geral na Europa, a Comissão indicou que as eventuais excepções às regras do Tratado ao abrigo do n.o 2 do artigo 86.o, estavam sujeitas ao respeito do princípio de proporcionalidade que consiste em verificar que os meios empregues são de facto proporcionais aos objectivos de interesse geral pretendidos(61).
a) Existência de missões de interesse económico geral relacionadas com o mecanismo do Livret bleu
(188) Em primeiro lugar, será necessário identificar as diferentes missões de interesse geral que teriam sido atribuídas ao Crédit Mutuel. Insistindo sobre o carácter de serviço de interesse económico geral, o Crédit Mutuel e as autoridades francesas fizeram referência a três missões distintas: i) recolha de depósitos destinados a financiamentos de interesse geral, ii) manutenção de agências em determinadas zonas tendo em vista objectivos de ordenamento do território e iii) promoção da poupança popular. A Comissão não se pronunciará sobre a missão de promoção da poupança(62), cuja tomada ou não em consideração não altera as conclusões da decisão.
i) O mecanismo de recolha, através do Livret bleu, de depósitos destinados a financiamentos de interesse geral
(189) A Comissão pode admitir(63) que a missão de recolha de depósitos através do Livret bleu (e em especial a afectação da totalidade ou parte destes recursos a aplicações como as AIG ou a transferência desses depósitos para a CDC) pode constituir, na sua globalidade, uma missão de interesse geral atribuída pelo Estado(64).
ii) A manutenção de agências em zonas rurais
(190) A Comissão salienta que o Crédit Mutuel considerou, na sua resposta no âmbito do início do presente procedimento que, devido à obrigação de manter uma presença local nas zonas rurais, teve de enfrentar custos de [...] a [...] por agência, ou seja um custo anual que estima em [...]. O Crédit Mutuel considera que a recolha de poupança através de uma rede de agências no meio rural faz parte da missão de interesse económico geral que lhe foi confiada. Este argumento do Crédit Mutuel foi analisado em três fases: verificação da realidade jurídica da alegada obrigação de serviço público, análise da avaliação dos custos apresentada pelo Crédit Mutuel, análise da evolução da rede do Crédit Mutuel desde 1991, na sequência da supressão de todos os controlos do Estado (em 1 de Julho de 1991).
(191) A Comissão observa que a rede de agências rurais do Crédit Mutuel existia já aquando da criação do Livret bleu em 1975. As autoridades francesas, segundo as quais a estrutura da rede do Crédit Mutuel resultava das obrigações que lhe teriam sido impostas, apenas fizeram referência à lei relativa à abertura e ao encerramento das agências bancárias que foi revogada em 1987. Entre 1987 e 1991 manteve-se contudo um regime de controlo para o Crédit Mutuel. A reestruturação prevê um regime de autorização e não um regime de proibição formal dos encerramentos de agências ou das reestruturações, em especial a partir de 1987. Este regime de controlo foi suprimido em 1 de Julho de 1991, no âmbito mais geral da renegociação das relações contratuais entre o Estado e o Crédit Mutuel.
(192) A existência de um controlo do Estado não prova a existência de obrigações específicas. Ora, as autoridades francesas não apresentaram qualquer acto jurídico (caderno de encargos, nota que apresentasse obrigações em matéria de cobertura geográfica) demonstrando as restrições de serviço público relativas à afectação geográfica da rede do Crédit Mutuel, tendo em vista uma missão de interesse económico geral. Da mesma forma, o Crédit Mutuel não apresentou qualquer documento que comprovasse que este regime de controlo regulamentar tivesse impedido os seus projectos de reestruturação ou de reafectação da rede (por exemplo, sob a forma de uma recusa de encerramento de uma agência pelo Comité des Etablissements de Crédit). Pode portanto concluir-se que não foi apresentada qualquer prova da existência de uma restrição de serviço público relativa ao não encerramento de agências em zona rural antes de Julho de 1991. O argumento não é portanto admissível. A partir de 1 de Julho de 1991, não existia qualquer disposição legal que enquadrasse a gestão da rede de agências do Crédit Mutuel. As autoridades francesas não têm assim fundamento para invocar, relativamente a esta questão, a existência de restrições de serviço público a partir de 1991.
(193) No que se refere à avaliação dos "custos adicionais" da rede rural, o relatório da Arthur Andersen não fez referência a estes custos na sua avaliação da contabilidade analítica do Livret bleu. A avaliação apresentada pelo Crédit Mutuel utiliza, para o período 1991-1997 custos de manutenção da rede na zona rural da ordem de [...]. Nesta avaliação, a totalidade dos custos fixos destas agências em zonas rurais foi afectada ao Livret bleu, sem qualquer justificação(65).
(194) Na sequência das críticas formuladas pelo consultor da Comissão, o Crédit Mutuel apresentou oralmente uma outra avaliação por ocasião da reunião de 7 de Fevereiro de 2000, que indicava um montante três vezes inferior. Desta vez, o Crédit Mutuel parte do princípio de que, em termos relativos, as agências rurais têm uma actividade de Livret bleu tão importante como as outras agências proporcionalmente às suas outras actividades. Na realidade, apenas uma parte marginal da actividade destas agências diz respeito ao Livret bleu e este método consiste em afectar ao Livret bleu a mesma proporção de custos fixos que a utilizada para as agências que consagram uma parte mais importante da sua actividade ao Livret bleu. Esta abordagem é contrária à construção de uma contabilidade analítica. Por esta razão, não foi utilizada pela Arthur e Andersen. A Comissão baseia-se igualmente na contabilidade analítica e, em conformidade com o pedido apresentado pelas autoridades francesas em 7 de Janeiro de 2002, utiliza exactamente "a proporção dos custos correspondente à actividade Livret bleu nas agências" e não custos arbitrariamente mais elevados, como na avaliação do Crédit Mutuel.
(195) O Crédit Mutuel refere igualmente para o período 1991-1998 "uma perda importante de receitas provocada pela contingentação das agências até 1991". A Comissão salienta que o regime jurídico a que é feita referência não é um regime de contingentação, mas sim um regime de controlo e que não foi apresentada qualquer prova de contingentação. Sabendo que o Crédit Mutuel podia livremente reestruturar a sua rede a partir de 1991, é no mínimo incoerente atribuir ao Estado um atraso na reestruturação da rede, que pode chegar aos sete anos. É óbvio que o facto de o Crédit Mutuel ter registado uma perda de receitas devido à reestruturação tardia da sua rede (não provada) se deve apenas a uma decisão de gestão autónoma, uma vez que não estava sujeito a qualquer controlo.
(196) Por último, a evolução da rede do Crédit Mutuel não permite demonstrar que tenha realizado uma reestruturação importante a partir de Julho de 1991, ou seja a partir da supressão de qualquer controlo. O Crédit Mutuel manteve uma rede rural de dimensões equivalentes, numa altura em que não tinha qualquer obrigação nesse sentido. A comparação efectuada na nota de 7 de Janeiro de 2002 revela, por outro lado, que a importância da rede rural do Crédit Mutuel é extremamente relativa. Comparada com o Crédit Agricole (o principal concorrente do Crédit Mutuel em termos de posicionamento no mercado dos bancos destinados a particulares) o Crédit Mutuel tem uma parte menos importante das suas agências em zonas rurais ([...] contra [...]) ou semi-rurais ([...] contra [...]). O Crédit Mutuel está bem posicionado no mercado dos bancos destinados a particulares, nomeadamente na zona rural. A rede rural não é consequência de uma obrigação de serviço público, mas sim da estratégia da empresa.
(197) O Crédit Mutuel invocou também o facto de o quociente da poupança mobilizada pelo CODEVI, centralizada até 1994, ser mais importante no que se refere ao Crédit Mutuel do que para outros bancos. Embora se trate de uma outra caderneta que beneficia de um desagravamento fiscal, a distribuição do CODEVI é diferente da do Livret bleu. Não ficou demonstrado que a natureza das condições contratuais entre o Crédit Mutuel e o Estado relativas ao CODEVI tenha uma ligação precisa com o Livret bleu.
b) Proporcionalidade dos auxílios relativamente aos custos associados às missões atribuídas ao Crédit Mutuel
(198) A evolução anterior permitiu concluir que o Crédit Mutuel retirou do mecanismo do Livret bleu um lucro cumulado não capitalizado de 1074 milhões de francos, que excedeu os custos (incluindo uma margem de lucro normal) da missão de distribuição do Livret bleu conferida pelo Estado, mesmo antes da tomada em consideração dos resultados do Livret bleu relativos aos anos de 1999 e 2000.
(199) A Comissão sublinha que a derrogação prevista pelo Tratado no n.o 2 do artigo 86.o deve ser objecto de aplicação rigorosa, de carácter excepcional. Esta é, aliás, a interpretação do Tribunal que especifica que esta disposição fixa as condições em que as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral podem, a título excepcional, escapar às regras do Tratado(66). Esta aplicação rigorosa parece, de qualquer forma, incompatível com uma situação de compensação excessiva dos custos relativos a um serviço de interesse económico geral, que nada permite justificar.
(200) Será portanto necessário concluir que a derrogação prevista no n.o 2 do artigo 86.o não é aplicável no caso de uma compensação excessiva, como o caso em apreço, e que o lucro líquido obtido a partir da exploração do Livret bleu tem características de um auxílio estatal incompatível com o Tratado.
5.3. A questão da confiança legítima
(201) A Comissão considera que o facto de invocar a confiança legítima não deveria, no caso em apreço, permitir que o Crédit Mutuel e as autoridades francesas se subtraíssem às regras normais da concorrência. Trocas de correspondência contínuas durante a instrução a partir de 1991 e numerosas peritagens realizadas a partir do início do procedimento, excluem a possibilidade de reconhecer, neste caso, qualquer questão de confiança legítima a partir da apresentação da denúncia. Estas trocas de correspondência mostram, indubitavelmente, que as autoridades francesas e o Crédit Mutuel estavam plenamente informados da existência de um problema de compatibilidade com as regras de concorrência, pelo menos a partir de 1991.
VI. CONCLUSÃO
(202) A atribuição ao Crédit Mutuel do direito de distribuição do Livret bleu contém elementos de auxílios estatais, na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado. Estes auxílios não podem beneficiar de nenhuma das derrogações previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 87.o do Tratado.
(203) A derrogação prevista no n.o 2 do artigo 86.o do Tratado apenas pode ser parcialmente aplicada uma vez que, tal como demonstrado pela auditoria realizada por conta da Comissão, as compensações concedidas durante este período não se limitaram estritamente aos custos adicionais associados à missão de interesse económico geral, que podem ser tomados em consideração. Uma vez que se tratava da única derrogação possível que permitia isentar as medidas em questão das obrigações previstas pelas regras de concorrência e, nomeadamente, da proibição prevista no n.o 1 do artigo 87.o, a parte dos recursos estatais concedidos ao Crédit Mutuel que ultrapassa a cobertura dos custos líquidos de gestão e recolha de depósitos do Livret bleu, tomando em consideração uma margem normal de rendibilidade, constitui uma compensação excessiva dos custos da missão de serviço público tratando-se, por conseguinte, de um auxílio estatal incompatível com o mercado comum,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
1. As medidas adoptadas pela França a favor do Crédit Mutuel no âmbito da recolha e gestão da poupança regulamentada no âmbito do mecanismo do "Livret bleu" contêm auxílios estatais incompatíveis com o mercado comum.
2. Estes auxílios não podem beneficiar de nenhuma derrogação no âmbito dos n.os 2 e 3 do artigo 87.o do Tratado. Podem, em parte, beneficiar da derrogação prevista no n.o 2 do artigo 86.o do Tratado, na medida em que são indispensáveis, tendo em vista o cumprimento da missão de interesse económico geral atribuída pelo Estado ao Crédit Mutuel. Os auxílios que excedem os custos de recolha de depósitos e de gestão do Livret bleu não podem ser considerados compatíveis com o interesse comum.
Artigo 2.o
1.
POSIÇÃO NUMA TABELA
Será necessário acrescentar a este montante o resultado da contabilidade analítica do Livret bleu relativa a 1999 e 2000, que as autoridades francesas deverão avaliar segundo o método utilizado pelos auditores da Arthur Andersen e tendo em conta as correcções efectuadas pelo consultor da Comissão. Cabe às autoridades francesas capitalizar estes montantes à taxa de referência da Comissão até à data de recuperação do auxílio incompatível.
2. A França alterará a taxa de remuneração da poupança mobilizada através do Livret bleu paga pela Caisse des Dépôts e Consignations ao Crédit Mutuel, tendo em vista suprimir, no futuro, qualquer auxílio que ultrapasse os custos de gestão e de recolha de depósitos que podem ser tomados em consideração.
3. As autoridades francesas notificarão o Crédit Mutuel no sentido de elaborar uma contabilidade separada do Livret bleu e de a publicar.
4. As autoridades francesas enviarão à Comissão o relatório anual do banco e um relatório trianual da contabilidade do Livret bleu.
5. A Comissão procederá a todas as verificações que considerar necessárias tendo em vista controlar que os auxílios concedidos ao Crédit Mutuel são estritamente proporcionais à missão de interesse económico geral que lhe foi confiada. Mandatará, se o considerar necessário, consultores para realizar auditorias da contabilidade analítica do Livret bleu.
Artigo 3.o
A França informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, das medidas que adoptou para lhe dar cumprimento.
Artigo 4.o
A República Francesa é destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 15 de Janeiro de 2002.

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