Document ID: 32002D0753

Decisión de la Comisión
de 19 de junio de 2002
relativa a las medidas de la República Federal de Alemania a favor de Deutsche Post AG
[notificada con el número C(2002) 2144]
(El texto en lengua alemana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2002/753/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el primer párrafo del apartado 2 de su artículo 88,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, la letra a) del apartado 1 de su artículo 62,
Después de haber emplazado a las terceras partes para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los artículos citados(1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
I. PROCEDIMIENTO
(1) Mediante carta de 17 de agosto de 1999, la Comisión comunicó a Gobierno federal que en razón a varias medidas estatales a favor de Deutsche Bundespost Postdienst ("DB-Postdienst"), que en 1995 se transformó en Deutsche Post AG ("DPAG"), había incoado el procedimiento en aplicación del apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE.
(2) En su Decisión sobre la incoación del procedimiento la Comisión expresó su sospecha de que las compensaciones estatales que había recibido DB-Postdienst, y posteriormente DPAG, para la prestación de servicios de interés general, posiblemente superaban los costes netos específicos que originaba el cumplimiento de estos servicios a DB-Postdienst y DPAG. En concreto la Comisión comunicó que se investigarían las hipotéticas ayudas siguientes:
(3) Financiación de la compra de Postbank AG en 1998: La Decisión sobre la incoación del procedimiento se basa en la sospecha de un denunciante según el cual DPAG había comprado Postbank AG al Estado alemán en 1998 ajustando el precio de compra con un supuesto crédito de DPAG frente al Estado. En opinión del denunciante existen dudas sobre este crédito, ya que en el balance de DPAG no se había consignado ningún crédito de ese tipo contra el Estado. La Comisión argumentaba en su Decisión sobre la incoación del procedimiento que una compra mediante el ajuste del precio de compra con un crédito inexistente o un crédito sobre el que, como mínimo, existían dudas, representaba en definitiva una ayuda comparable a las estatales.
(4) Financiación del fondo de pensiones de los funcionarios de correos (Post-Unterstützungskasse): En 1999 el Estado se hizo cargo del déficit del Post-Unterstützungskasse (fondo de pensiones de correos), que en ese momento se aproximaba a los 8000 millones de marcos alemanes. El origen del descubierto era la jubilación anticipada llevada a acabo por DPAG en 1995, a la que se acogió el 25 % de los empleados de correos.
(5) Posible concesión de avales estatales para cubrir las obligaciones de la antigua Deutsche Bundespost: En la Decisión sobre la incoación del procedimiento se recogía la sospecha de algunos denunciantes de que el Estado pudiera salir garante, de conformidad con el apartado 6 del artículo 40 de la PostVerfG (Ley de servicios postales), de todas las obligaciones existentes hasta el momento en que la antigua Deutsche Bundespost se dividió en tres organismos estatales independientes entre sí - Deutsche Bundespost Postdienst, Deutsche Bundespost Telekom y Deutsche Bundespost Postbank.
(6) Circunstancias de la transformación de DB-Postdienst de una administración estatal en la sociedad anónima DPAG: La Decisión sobre la incoación del procedimiento hace referencia a las denuncias según las cuales DB-Postdienst al transformarse en la sociedad anónima DPAG en el año 1995 habría recibido una dotación de capital más elevada de lo que hubiera sido estrictamente necesario para cumplir su mandato de servicio público.
(7) Apoyo financiero o administrativo del Estado a DPAG: Por parte de United Parcel Service ("UPS") y Bundesverband Internationaler Express- und Kurierdienste e.V. ("BIEK") se denunció que DPAG estaría utilizando los beneficios procedentes del monopolio de los envíos de correspondencia u otros activos transferidos por el Estado para financiar una estrategia de ventas que no cubriría los costes en el ámbito de los servicios de paquetería abiertos a la competencia con el sector privado. En opinión de los denunciantes, DPAG no hubiera podido facturar por debajo del precio de coste en los servicios de paquetería sin una subvención cruzada del ámbito reservado por ley u otra forma de apoyo estatal. UPS señala que una empresa que funcione con criterios económicos no está en situación de prestar servicios de paquetería cubriendo costes y ser competitiva respecto a DPAG. A la vista de estas alegaciones, la Comisión, en su Decisión sobre la incoación del procedimiento, pidió a Alemania que le entregara información detallada sobre todas las formas de asistencia financiera o administrativa que hubiera prestado el Estado a DB-Postdienst (hasta 1995) y DPAG (después de 1995).
(8) La Decisión sobre la incoación del procedimiento se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(2). Mediante carta de 16 de septiembre de 1999 (visado de entrada de 6 de octubre de 1999), Alemania aclaró su postura y transmitió la información solicitada.
(9) En respuesta a la publicación la Comisión recibió 14 observaciones que se remitieron mediante carta de 15 de diciembre de 1999 al Gobierno federal para darle la oportunidad de que expresara su postura. Las autoridades alemanas respondieron mediante carta de 1 de febrero de 2000 (registrada el 2 de febrero de 2000).
(10) El 18 de diciembre de 2001 Alemania presentó, ante la correspondiente petición de la Comisión, información complementaria del Gobierno federal sobre el sistema de equilibrio financiero de acuerdo con el apartado 3 del artículo 37 de la Ley de servicios postales (PostVerfG)(3). Los comentarios llegaron el 31 de enero y el 13 de febrero de 2002.
(11) En un procedimiento paralelo efectuado de conformidad con el artículo 82 del Tratado CE la Comisión adoptó, el 20 de marzo de 2001, la Decisión 2001/354/CE(4), en la cual se señalaba que la DPAG había infringido el artículo 82 del Tratado CE concediendo precios especiales a los clientes en los servicios de paquetería para la venta a distancia sólo a cambio de que el cliente enviara a través de DPAG toda su demanda de paquetería o un porcentaje lo más elevado posible. Además, también según esta Decisión, DPAG habría infringido también el artículo 82 del Tratado CE ofreciendo servicios de paquetería para la venta a distancia a precios inferiores al coste adicional de la prestación de dichos servicios.
II. COMENTARIOS DE ALEMANIA
A. Compra de Postbank AG
(12) Alemania presentó, en relación con la compra de Postbank AG, documentación que en su opinión demostraba que, contrariamente a lo que se afirmaba, el precio de compra no se había deducido de un crédito no existente sino que DPAG lo había pagado efectivamente a las autoridades alemanas(5). Además, las autoridades alemanas presentaron documentos sobre el valor económico de Postbank AG desde la perspectiva de DPAG y su equivalencia con el precio de compra. Por consiguiente, según las autoridades alemanas, la compra del Postbank se efectuó sin ayuda estatal.
B. Financiación del fondo de pensiones de correos
(13) Según alega Alemania, la contribución estatal a la caja de pensiones ha sido sólo de lo estrictamente necesario para compensar una desventaja objetiva de DPAG imputable al Estado. También es obligación propia del Estado frente a sus funcionarios la financiación de la jubilación anticipada de los contratados antes de la conversión de DPAG en una sociedad anónima. DPAG tuvo que participar en la financiación de una caja de pensiones para estos funcionarios estatales, lo que generó unos costes extraordinarios atípicos. Al asumir las obligaciones de las pensiones se compensaba parcialmente la situación objetivamente desfavorable de DPAG imputable al Estado. Por esta razón, según Alemania, la aportación del Estado al fondo de pensiones de correos no supone ninguna ventaja para DPAG ni la medida compensatoria falsea la competencia o el comercio.
C. Apartado 6 del artículo 40 de la Ley de servicios postales (PostVerfG)
(14) Alemania transmitió a la Comisión las disposiciones que regulaban las obligaciones de la antigua Deutsche Post estatal. Se trata de las siguientes disposiciones:
- Apartado 2 del artículo 2 de la PostVerfG: Limita las obligaciones del Estado respecto a Deutsche Bundespost a la Sondervermögen Deutsche Bundespost (empresa de patrimonio especial).
- Apartado 6 del artículo 40 de la PostVerfG: Establece que los instrumentos de la deuda de Deutsche Bundespost son equivalentes a los del Estado. Según el Gobierno federal el Estado era responsable de los instrumentos de la deuda de Deutsche Bundespost(6), ya que era una empresa de patrimonio especial integrada en la administración del Estado(7). Según el apartado 2 del artículo 2 de la PostUmwG, esta responsabilidad se limita a la empresa de patrimonio especial Deutsche Bundespost.
- Apartado 4 del artículo 2 de la Ley de transformación de los servicios postales (PostUmwG)(8): También según esta disposición la responsabilidad del Estado por las obligaciones existentes hasta la inscripción de las tres sociedades anónimas de nueva creación en el registro comercial, se limita a la empresa de patrimonio especial Deutsche Bundespost y sus tres sucesoras.
D. Transformación de DB-Postdienst en DPAG
(15) Alemania transmitió a la Comisión la disposición que regulaba la transferencia de activos de la antigua DB-Postdienst a la nueva sociedad anónima DPAG. Según el apartado 1 del artículo 2 de la PostUmwG las tres nuevas sociedades anónimas DTAG, DPAG y Deutsche Postbank AG son las sucesoras de las tres empresas de patrimonio especial parciales DB-Postdienst, DB-Telekom y DB-Postbank. La disposición establece además que al dividir los activos es determinante su utilización y que en el caso de los terrenos utilizados por dos empresas, su propiedad se transfiere al usuario principal.
E. Compensación financiera según el apartado 3 del artículo 37 de la PostVerfG
(16) En respuesta a la petición de los puntos 80 y 81 de la Decisión de incoación de suministrar información detallada sobre toda la ayuda financiera o apoyo administrativo concedido por el Estado a DB-Postdienst o DPAG, el Gobierno federal informó en detalle en sus comunicaciones de 16 de septiembre de 1999 y 25 de abril de 2000 sobre la compensación financiera entre los sucesores de Deutsche Bundespost de conformidad con el apartado 3 del artículo 37 de la PostVerfG(9).
(17) El Gobierno federal explicó los orígenes del apartado 3 del artículo 37 de la Ley de servicios postales de la siguiente manera:
- hasta el 1 de julio de 1989, Deutsche Bundespost era un organismo estatal. El 1 de julio de 1989, en virtud del apartado 2 del artículo 1 de la PostVerfG, las funciones operativas de la administración postal federal se dividieron en tres entidades distintas: DB-Postdienst, DB-Telekom y DB-Postbank(10). DB-Postdienst se hizo cargo de los servicios postales que hasta la fecha habían corrido a cargo de Deutsche Bundespost(11),
- de esta forma, en 1989 DB-Postdienst se separó de DB-Telekom. Pero a pesar de ello la compensación financiera posible en virtud del apartado 3 del artículo 37 encuentra su justificación en el principio de la unidad financiera de las tres empresas de patrimonios especiales parciales surgidas de Deutsche Bundespost(12). La unidad financiera significa que si alguna de las tres sucesoras del antiguo Deutsche Bundespost no puede cubrir con sus propios ingresos los costes del mandato de servicio público transferido, tiene derecho a una compensación financiera con otra de las empresas sucesoras que obtenga beneficios. La finalidad del sistema de compensación financiera prescrito en el apartado 3 del artículo 37 de la Ley de servicios postales es garantizar una situación financiera equilibrada de los servicios postales tras su separación del ámbito de las telecomunicaciones.
(18) En resumen, Alemania argumenta que DB-Postdienst, y más tarde DPAG, sufrían anualmente enormes pérdidas debido a las actividades postales que llevaban a cabo en interés general en un ámbito no reservado(13). Para cubrir las enormes pérdidas del operador postal, que en opinión del Gobierno federal sólo se debían a la prestación de servicios postales de interés general, se había previsto en los apartados 3 y 4 del artículo 37 de la PostVerfG, una compensación financiera entre los tres sucesores de Deutsche Bundespost. Los apartados 3 y 4 del artículo 37 de la PostVerfG están redactados como sigue: "3. Se llevará a cabo una compensación financiera entre las empresas cuando una de ellas, especialmente a causa del cumplimiento de los principios del apartado 1 del artículo 4(14), no esté en situación de cubrir los gastos con sus propios ingresos. La compensación financiera deberá reflejarse en los balances de la empresa como ganancia o pérdida.
4. Se permiten compensaciones [...] entre un monopolio y servicios abiertos a la competencia y entre las empresas contempladas en el apartado 3. Sin embargo, si los servicios competitivos se facturan de forma persistente y significativa por debajo de los costes impidiendo la competencia de otras empresas sin justificación objetiva, el Ministro federal de Correos y Telecomunicaciones, de acuerdo con el Ministro de Economía [...] tomará las medidas necesarias para poner remedio a las distorsiones."
(19) Alemania no niega que entre 1990 y 1994 DB-Telekom, de acuerdo con el apartado 3 del artículo 37, compensó a DB-Postdienst por un valor de [...](15) millones de marcos alemanes(16). Debido a las compensaciones pendientes, en el momento de la transformación de las tres empresas en sociedades anónimas, DB-Telekom tuvo que contribuir con otros [...] millones de marcos alemanes al capital en acciones de la nueva sociedad anónima DPAG. De acuerdo con las autoridades alemanas, este último pago por compensación pendiente se autorizó como ajuste, de conformidad con la segunda frase del artículo 7 de la PostUmwG(17).
(20) Tal como ha confirmado Alemania en varias observaciones de 25 de abril de 2000 y 31 de enero de 2002, DB-Telekom o DTAG concedieron entre 1990 y 1995 a DB-Postdienst o DPAG compensaciones por un total de [...] millones de marcos alemanes. No se niega que esta compensación financiera entre dos empresas distintas debe atribuirse al Estado, ya que de acuerdo con el apartado 3 del artículo 37 de la PostVerfG está prevista por la ley. Pero el Gobierno federal argumenta que las compensaciones previstas en virtud del apartado 3 del artículo 37 eran indispensables para prestar servicios públicos en condiciones económicas equilibradas.
F. Costes de infraestructura correspondientes al servicio de paquetería puerta a puerta
(21) De acuerdo con las denuncias de UPS y BIEK la presente Decisión se ocupa de la cobertura de costes del servicio de paquetería puerta a puerta abierto a la competencia(18). Por ello la investigación de la Comisión se concentró en la cobertura de costes de DPAG en los dos principales servicios de paquetería puerta a puerta abiertos a la competencia: la paquetería entre clientes empresariales [segmento de clientes empresariales o "B2B" (business to business)] y el servicio de paquetería puerta a puerta por encargo de empresas de venta a distancia que envían mercancías encargadas por catálogo o por medios electrónicos (segmento de venta a distancia o "B2C")(19).
(22) DPAG despacha el servicio puerta a puerta mediante la red logística del departamento de envíos postales (Sparte Frachtpost), al que pertenecen 33 centros de recepción y destino y 476 puntos de entrega. La misma infraestructura se utiliza para los servicios de paquetería en ventanilla, que DPAG tiene que prestar dentro de su mandato de servicio público para los clientes en ventanilla(20). DPAG utiliza para los servicios de paquetería puerta a puerta abiertos a la competencia, por lo menos en parte, la infraestructura construida y mantenida originalmente para prestar servicios de interés general.
(23) El sistema logístico de DPAG divide el procesamiento de los paquetes puerta a puerta en seis fases: 1) Recogida del cliente, 2) procesamiento estacionario en el centro de recepción, 3) transporte a distancia entre el centro de recepción y el de destino, 4) procesamiento estacionario en el centro de destino, 5) transporte regional entre el centro de destino y 6) entrega al destinatario.
(24) En su carta de 25 de abril de 2002, el Gobierno federal suministró los datos sobre los costes de las diferentes etapas necesarias para prestar los servicios de paquetería puerta a puerta en la actual infraestructura de DPAG. Los datos van de 1994 a 1999. Completan y corrigen, en parte, un estudio anterior de 12 de marzo de 2002 sobre los costes de una "red logística eficiente" para el funcionamiento de una estructura de paquetería puerta a puerta(21). La Comisión había puesto en entredicho este modelo ya que se basaba en presunciones que no se había intentado poner en práctica.
(25) Se consideró necesario disponer de nuevos datos sobre los costes de una infraestructura puerta a puerta ya que el estudio de 12 de marzo de 2002 inicialmente presentado se basaba en un modelo teórico sobre hipótesis de trabajo, como, por ejemplo, la externalización completa de todas las fases de procesamiento a un gran número de empresas externas especializadas, que nunca se llevaron a la práctica. Con hipótesis de trabajo de este tipo no se pueden establecer los costes reales vinculados al mantenimiento de una infraestructura puerta a puerta en la realidad. Un estudio representativo de los costes mínimos de una infraestructura puerta a puerta presupone una serie de informaciones sobre una infraestructura real y utilizada. El estudio original no estaba basado en verificaciones reales de este tipo. El autor se había limitado a mostrar que, en ciertas condiciones y si se aplicaban ciertas hipótesis de trabajo, se podía operar una infraestructura puerta a puerta a muy bajo coste.
1. Recopilación
(26) Segmento B2B: Para clientes empresariales, cuyos envíos diarios de paquetería superan las 20 unidades, se lleva a cabo una recogida especial B2B de grandes cantidades(22). Un recorrido especial de este tipo se extiende por término medio por [...] km(23). Los recorridos de recogida B2B se efectúan cinco días a la semana [= 250 días de recogida al año(24)]. Frente a sus datos originales de 12 de marzo de 2002(25), Alemania aclaró que las recogidas de grandes cantidades se llevarían a cabo exclusivamente para recoger los paquetes de los clientes empresariales. Los recorridos de recogida correspondientes a los servicios B2B se llevan a cabo separados de las entregas en empresa y de la recogida de devoluciones de la venta a distancia. Por esta razón los recorridos de recogida B2B separados forman parte sin excepción desde el punto de vista empresarial de los servicios B2B(26). La fórmula para calcular los costes anuales de las rutas de recogida del segmento B2B es la siguiente: costes de la ruta de recogida × número de las rutas diarias × 250 días de recogida anuales. Para el período de 1994 a 1999 los resultados son los siguientes:
1994: [...] marcos alemanes por ruta(27) × [...] rutas de recogida(28) × 250 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes + [...] marcos alemanes por ruta(29) × [...] rutas de recogida × 250 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes;
1995: [...] marcos alemanes por ruta × [...] rutas de recogida × 250 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes + [...] marcos alemanes por ruta × [...] rutas de recogida × 250 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes;
1996: [...] marcos alemanes por ruta × [...] rutas de recogida × 250 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes + [...] marcos alemanes por ruta × [...] rutas de recogida × 250 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes;
1997: [...] marcos alemanes por ruta × [...] rutas de recogida × 250 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes + [...] marcos alemanes por ruta × [...] rutas de recogida × 250 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes;
1998: [...] marcos alemanes por ruta × [...] rutas de recogida × 250 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes + [...] marcos alemanes por ruta × [...] rutas de recogida × 250 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes;
1999: [...] marcos alemanes por ruta × [...] rutas de recogida × 250 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes + [...] marcos alemanes por ruta × [...] rutas de recogida × 250 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes.
(27) Segmento de venta a distancia: Todos los paquetes y devoluciones de la venta a distancia se recogen de los clientes y se transportan inmediatamente al centro de recepción. Las rutas de recogida de los paquetes de venta a distancia se extienden, por término medio, por [...] km(30). La recogida se efectúa cinco días a la semana [= 250 días de recogida al año(31)]. Como la recogida de los paquetes en la venta a distancia se lleva a cabo con rutas especiales, sus costes corresponden en su totalidad a estos servicios de paquetería(32). También en este caso la fórmula para calcular los costes anuales correspondientes a las rutas de recogida del segmento de venta a distancia es, por lo tanto: costes de la ruta × número de rutas diarias × 250 días de recogida. Para los años 1994 a 1999 los resultados son los siguientes:
1994: [...] marcos alemanes por ruta(33) × [...] rutas de recogida(34) × 250 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes;
1995: [...] marcos alemanes por ruta × [...] rutas de recogida × 250 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes;
1996: [...] marcos alemanes por ruta × [...] rutas de recogida × 250 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes;
1997: [...] marcos alemanes por ruta × [...] rutas de recogida × 250 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes;
1998: [...] marcos alemanes por ruta × [...] rutas de recogida × 250 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes;
1999: [...] marcos alemanes por ruta × [...] rutas de recogida × 250 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes.
2. Procesamiento estacionario en el centro de recepción y destino
(28) El procesamiento en el centro de recepción incluye la codificación y clasificación de los paquetes para su transporte al centro de destino(35). Los paquetes B2B no se clasifican previamente por lo que todos reciben un tratamiento estacionario en el centro de recepción(36). Frente a ello, como ya se ha citado, aproximadamente un [...] % de los paquetes de la venta a distancia se clasifican previamente y se envían directamente al centro de destino. En este caso se suprime el procesamiento estacionario en el centro de recepción. Lo mismo ocurre con los catálogos, ya que los clientes los clasifican previamente en función de los centros de destino. En el centro de destino se clasifican electrónicamente los paquetes y catálogos según los distritos de distribución. Por último se almacenan en portacontenedores y se remiten a los distintos puntos de entrega regionales. Aproximadamente el [...] % de los paquetes se queda en los distritos de entrega del territorio correspondiente a los centros de recepción(37), por lo que no necesitan un procesamiento estacionario en el centro de destino.
(29) Según señala Alemania, el abastecimiento puerta a puerta de todo el territorio a un ritmo de 24 horas exige una infraestructura de 33 centros(38). Por esta razón, a los costes de capital para la creación de los 33 centros habría que sumar las entregas ajustadas a los plazos a ritmos de 24 horas. Sin embargo, dado que los paquetes puerta a puerta representan algo menos que el volumen total de envíos realmente procesados en los centros de DPAG, en opinión de las autoridades alemanas sólo habría que atribuir una versión pequeña de los actuales centros a los servicios puerta a puerta(39). Los mismo se aplicaría a los costes de funcionamiento y de capital de las instalaciones y maquinaria de los 33 centros (amortización lineal e intereses o rendimientos del capital inmovilizado). Los costes de las instalaciones y maquinaria, mantenimiento y material de un centro reducido ascendieron a unos [...] millones de marcos alemanes anuales entre 1994 y 1999(40). En consecuencia, el funcionamiento de 33 centros reducidos originó unos costes anuales por un valor de [...] millones de marcos alemanes(41).
(30) Los puntos de entrega, por el contrario, según el Gobierno federal podrían adaptarse a los volúmenes de envíos o al número de rutas de reparto necesarias para el procesamiento de un determinado volumen de envíos en un reparto normal(42). Del total de 476 puntos de entrega que mantenía DPAG entre 1994 y 1999, en función de su volumen de envíos(43), tenía que mantener para sus servicios de paquetería puerta a puerta el siguiente número de puntos con correspondientes tareas:
1994: [...] puntos de entrega(44), que generaron en total tareas por un valor de [...] millones de marcos alemanes(45), incluidos los costes para los centros por un total de [...] millones de marcos alemanes = [...] millones de marcos alemanes;
1995: [...] puntos de entrega; costes: [...] millones de marcos alemanes, a los que se añaden los costes de los centros por un total de [...] millones de marcos alemanes = [...] millones de marcos alemanes;
1996: [...] puntos de entrega; costes: [...] millones de marcos alemanes, a los que se añaden los costes de los centros por un total de [...] millones de marcos alemanes = [...] millones de marcos alemanes;
1997: [...] puntos de entrega; costes: [...] millones de marcos alemanes, a los que se añaden los costes de los centros por un total de [...] millones de marcos alemanes = [...] millones de marcos alemanes;
1998: [...] puntos de entrega; costes: [...] millones de marcos alemanes, a los que se añaden los costes de los centros por un total de [...] millones de marcos alemanes = [...] millones de marcos alemanes;
1999: [...] puntos de entrega; costes: [...] millones de marcos alemanes, a los que se añaden los costes de los centros por un total de [...] millones de marcos alemanes = [...] millones de marcos alemanes.
(31) Los costes de personal de los centros de recepción y de destino, según el Gobierno federal, podrían repartirse entre los correspondientes envíos de paquetería a procesar. De esta forma los recursos de personal necesarios para cada una de las fases de procesamiento de los centros de recepción y destino podrían utilizarse en relación directa al volumen del servicio de paquetería puerta a puerta. Lo mismo podría aplicarse a las horas/hombre necesarias para el procesamiento de los paquetes en los puntos de entrega. El cálculo de costes que figura a continuación se basa en las indicaciones de DPAG sobre las horas/hombre anuales necesarias para el procesamiento de las cantidades anuales de paquetería puerta a puerta(46). El salario por hora usado como referencia se basa en las indicaciones del Gobierno federal(47). Los costes de personal correspondientes a cada una de las fases de procesamiento se calcularon de la siguiente manera: horas/hombre para el procesamiento estacionario en el centro de recepción × salario por hora, horas/hombre para el procesamiento estacionario en el centro de destino × salario por hora + horas/hombre para el procesamiento estacionario en el punto de entrega × salario por hora. Para los años 1994 a 1999 los resultados son los siguientes:
1994: [...] horas (centro de recepción)(48) + [...] horas (centro de destino)(49) + [...] horas (procesamiento en los puntos de entrega)(50) × [...] marcos alemanes (salario por hora)(51) = [...] millones de marcos alemanes + [...] millones + [...] millones = [...] millones de marcos alemanes;
1995: [...] horas + [...] horas + [...] horas × [...] marcos alemanes (salario por hora) = [...] millones de marcos alemanes + [...] millones de marcos alemanes + [...] millones de marcos alemanes = [...] millones de marcos alemanes;
1996: [...] horas + [...] horas + [...] horas × [...] marcos alemanes (salario por hora) = [...] millones de marcos alemanes + [...] millones de marcos alemanes + [...] millones de marcos alemanes = [...] millones de marcos alemanes;
1997: [...] horas + [...] horas + [...] horas × [...] marcos alemanes (salario por hora) = [...] millones de marcos alemanes + [...] millones de marcos alemanes + [...] millones de marcos alemanes = [...] millones de marcos alemanes;
1998: [...] horas + [...] horas + [...] horas × [...] marcos alemanes (salario por hora) = [...] millones de marcos alemanes + [...] millones de marcos alemanes + [...] millones de marcos alemanes = [...] millones de marcos alemanes;
1999: [...] horas + [...] horas + [...] horas × [...] marcos alemanes (salario por hora) = [...] millones de marcos alemanes + [...] millones de marcos alemanes + [...] millones de marcos alemanes = [...] millones de marcos alemanes.
3. Transporte a larga distancia
(32) El transporte a larga distancia incluye el transporte diario de los envíos entre los 33 centros de recepción y destino(52). La distancia media entre los 33 centros de recepción y destino es de [...] km(53). Desde 1994 todos los transportes de este tipo se han subcontratado(54). Para el transporte a larga distancia se utilizan dos containers (es decir, un camión y un remolque)(55). Para garantizar el abastecimiento de todo el territorio en los ritmos de 24 horas fijados, hay que efectuar como mínimo una expedición nocturna entre cada centro; de aquí resultan 32 relaciones de cada centro de recepción al resto de centros de destino (es decir, como mínimo 32 × 33 = 1056 viajes diarios(56). El transporte a larga distancia se efectúa cinco días a la semana (= 250 expediciones nocturnas anuales)(57). Esto significa que los costes de personal, funcionamiento y capital para los 264000 recorridos anuales a larga distancia (1056 × 250) pueden imputarse a los servicios puerta a puerta(58). Los costes atribuibles a las expediciones a larga distancia del segmento B2B pueden por consiguiente calcularse como el precio por viaje × 264000 recorridos a larga distancia anuales. Para el período 1994-1999 corresponden a los servicios puerta a puerta los siguientes costes:
1994: [...] marcos alemanes por recorrido(59) × 264000 recorridos a larga distancia anuales = [...] millones de marcos alemanes/año;
1995: [...] marcos alemanes por recorrido × 264000 recorridos a larga distancia anuales = [...] millones de marcos alemanes/año;
1996: [...] marcos alemanes por recorrido × 264000 recorridos a larga distancia anuales = [...] millones de marcos alemanes/año;
1997: [...] marcos alemanes por recorrido × 264000 recorridos a larga distancia anuales = [...] millones de marcos alemanes/año;
1998: [...] marcos alemanes por recorrido × 264000 recorridos a larga distancia anuales = [...] millones de marcos alemanes/año;
1999: [...] marcos alemanes por recorrido × 264000 recorridos a larga distancia anuales = [...] millones de marcos alemanes/año.
(33) Los recorridos nocturnos a larga distancia se ven completados con transportes directos de envíos para las tres mayores empresas de venta a distancia. Según la estimación de DPAG se recogen de los clientes entre un [...] (1990) y un [...] % (1999) de la paquetería del comercio a distancia y se transporta directamente al centro de destino(60). Además, el [...] % de las devoluciones del comercio a distancia se efectúa por transporte directo(61). Como en los envíos directos del segmento B2B, el transporte directo del comercio a distancia se lleva a cabo también con un camión y remolque (dos containers). Por esta razón los costes de externalización del transporte directo en el comercio a distancia son los mismos que los costes por transportar los envíos entre clientes del transporte a distancia(62). El transporte directo se efectúa cinco días a la semana. Según los datos del Gobierno federal, hay que imputar al segmento del comercio a distancia, entre 1994 y 1999, los siguientes recorridos y costes:
1994: [...] marcos alemanes por recorrido(63) × [...] recorridos a larga distancia anuales(64) = [...] millones de marcos alemanes;
1995: [...] marcos alemanes por recorrido × [...] recorridos a larga distancia anuales = [...] millones de marcos alemanes;
1996: [...] marcos alemanes por recorrido × [...] recorridos a larga distancia anuales = [...] millones de marcos alemanes;
1997: [...] marcos alemanes por recorrido × [...] recorridos a larga distancia anuales = [...] millones de marcos alemanes;
1998: [...] marcos alemanes por recorrido × [...] recorridos a larga distancia anuales = [...] millones de marcos alemanes;
1999: [...] marcos alemanes por recorrido × [...] recorridos a larga distancia anuales = [...] millones de marcos alemanes.
4. Transporte regional
(34) El transporte regional incluye recorridos de una media de [...] km(65) entre los centros de destino y los puntos de entrega. Los transportes regionales se efectúan seis días a la semana (= 303 días laborables)(66). Por término medio, cada punto de entrega está tiene cinco enlaces diarios con el centro de destino. Como se ha señalado en el punto 30, el Gobierno federal estima que cierto número de los 476 puntos de entrega en funcionamiento de DPAG puede atribuirse a los servicios de paquetería puerta a puerta(67). Por ello, estableciendo una vinculación indirecta con otra categoría de costes (puntos de entrega), puede atribuirse el número de viajes correspondiente a los puntos de entrega de los servicios de paquetería puerta a puerta. En consecuencia, los recorridos de transporte regional atribuibles a las actividades del ámbito competitivo del servicio de paquetería puerta a puerta pueden calcularse a partir de los recorridos diarios correspondientes a dicho servicio por punto de entrega × 303 días laborables × el número total de puntos de entrega atribuibles a los servicios de paquetería puerta a puerta. Para el período 1994-1999 los resultados son los siguientes:
1994: [...] recorridos diarios(68) × 303 días laborables = [...] recorridos diarios por punto de entrega × [...] puntos de entrega atribuibles(69) = [...] recorridos atribuibles anuales × [...] marcos alemanes(70) por recorrido = [...] millones de marcos alemanes;
1995: [...] recorridos diarios × 303 días laborables = [...] recorridos diarios por punto de entrega × [...] puntos de entrega atribuibles = [...] recorridos atribuibles anuales × [...] marcos alemanes por recorrido = [...] millones de marcos alemanes;
1996: [...] recorridos diarios × 303 días laborables = [...] recorridos diarios por punto de entrega × [...] puntos de entrega atribuibles = [...] recorridos atribuibles anuales × [...] marcos alemanes por recorrido = [...] millones de marcos alemanes;
1997: [...] recorridos diarios × 303 días laborables = [...] recorridos diarios por punto de entrega × [...] puntos de entrega atribuibles = [...] recorridos atribuibles anuales × [...] marcos alemanes por recorrido = [...] millones de marcos alemanes;
1998: [...] recorridos diarios × 303 días laborables = [...] recorridos diarios por punto de entrega × [...] puntos de entrega atribuibles = [...] recorridos atribuibles anuales × [...] marcos alemanes por recorrido = [...] millones de marcos alemanes;
1999: [...] recorridos diarios × 303 días laborables = [...] recorridos diarios por punto de entrega × [...] puntos de entrega atribuibles = [...] recorridos atribuibles anuales × [...] marcos alemanes por recorrido = [...] millones de marcos alemanes.
5. Entrega
(35) En los servicios de paquetería puerta a puerta objeto de examen, DPAG distingue tres formas distintas de reparto: 1) entregas en empresa para clientes cuyo volumen diario completa un portacontainer adaptado a los grandes destinatarios(71), 2) devoluciones de la venta a distancia, y 3) entrega normal para el reparto común de paquetería de la venta a distancia y aquellos paquetes B2B que no se distribuyen mediante la entrega en empresa.
(36) Entrega en empresa: La entrega en empresa corresponde al reparto de paquetes en portacontenedores individuales. Un contenedor contiene exclusivamente paquetes para un destinatario concreto(72). Alrededor del [...] % de los paquetes B2B se distribuye a través de la entrega en empresa. El [...] % restante se distribuye junto con los paquetes B2C en entrega normal(73). La fórmula para calcular las entregas en empresa es como sigue: costes de los recorridos de reparto × número de los recorridos diarios × 250 días de reparto anuales. Para el período 1994-1999 los resultados son los siguientes:
1994: [...] marcos alemanes por recorrido(74) × [...] recorridos de entrega atribuibles(75) × 250 días de entrega = [...] millones de marcos alemanes;
1995: [...] marcos alemanes por recorrido × [...] recorridos de entrega atribuibles × 250 días de entrega = [...] millones de marcos alemanes;
1996: [...] marcos alemanes por recorrido × [...] recorridos de entrega atribuibles × 250 días de entrega = [...] millones de marcos alemanes;
1997: [...] marcos alemanes por recorrido × [...] recorridos de entrega atribuibles × 250 días de entrega = [...] millones de marcos alemanes;
1998: [...] marcos alemanes por recorrido × [...] recorridos de entrega atribuibles × 250 días de entrega = [...] millones de marcos alemanes;
1999: [...] marcos alemanes por recorrido × [...] recorridos de entrega atribuibles × 250 días de entrega = [...] millones de marcos alemanes.
(37) Devoluciones: La paquetería devuelta son los envíos de clientes de la venta a distancia que el destinatario devuelve. Las devoluciones se recogen en puntos concretos ("agencias") y se devuelven agrupados cinco días a la semana (= 250 días de reparto anuales) a la correspondiente empresa de venta a distancia(76). El [...] % de las devoluciones se distribuyen en entregas específicas para devoluciones(77), el resto, como se ha señalado al principio, mediante entregas directas. El recorrido medio para la entrega de devoluciones es de unos [...] km(78) originando, en consecuencia el [...] % de los costes de un recorrido de recogida de [...] km de la venta a distancia(79). Por lo tanto, los costes anuales imputables a la entrega de devoluciones resultan de los costes del recorrido x recorridos atribuibles a las devoluciones × 250 días de reparto. Para el período 1994-1999 los resultados de la entrega de devoluciones son los siguientes:
1994: [...] marcos alemanes por recorrido(80) × [...] recorridos diarios atribuibles(81) × 250 días de recogida(82) = [...] millones de marcos alemanes;
1995: [...] marcos alemanes por recorrido × [...] recorridos diarios atribuibles × 250 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes;
1996: [...] marcos alemanes por recorrido × [...] recorridos diarios atribuibles × 250 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes;
1997: [...] marcos alemanes por recorrido × [...] recorridos diarios atribuibles × 250 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes;
1998: [...] marcos alemanes por recorrido × [...] recorridos diarios atribuibles × 250 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes;
1999: [...] marcos alemanes por recorrido × [...] recorridos diarios atribuibles × 250 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes.
(38) Entrega normal: Según estimaciones del Gobierno federal, DPAG distribuye por término medio en cada recorrido de reparto normal [...] paquetes (lunes: [...] paquetes, martes: [...], miércoles: [...], jueves: [...], viernes: [...] y sábado: [...] paquetes)(83). La media de [...] paquetes por recorrido se basa en el reparto semanal de seis días que practica DPAG, lo que corresponde al año a 303 días de reparto(84). Según los datos oficiales un recorrido de entrega dura por término medio [...] horas (lunes a viernes, sábados [...] horas)(85). Partiendo de estos datos se puede evaluar la distribución funcional de los recorridos de entrega del segmento B2B de acuerdo con la siguiente fórmula: volumen anual de envíos B2B repartido en entrega normal(86) dividido por 303 días de reparto anuales dividido por [...] paquetes por recorrido = número de recorridos diarios atribuibles al segmento B2B. Para el período 1994-1999 calculados sobre esta base, los costes son los siguientes:
1994: [...] millones - [...] millones (entregas en empresa) = [...] millones divididos por 303 días de recogida divididos por [...] paquetes por recorrido = [...] recorridos atribuibles × [...] marcos alemanes(87) por recorrido × 303 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes;
1995: [...] millones - [...] millones (entregas en empresa) = [...] millones divididos por 303 días de recogida divididos por [...] paquetes por recorrido = [...] recorridos atribuibles × [...] marcos alemanes por recorrido × 303 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes;
1996: [...] millones - [...] millones (entregas en empresa) = [...] millones divididos por 303 días de recogida divididos por [...] paquetes por recorrido = [...] recorridos atribuibles × [...] marcos alemanes por recorrido(88) × 303 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes;
1997: [...] millones - [...] millones (entregas en empresa) = [...] millones divididos por 303 días de recogida divididos por [...] paquetes por recorrido = [...] recorridos atribuibles × [...] marcos alemanes por recorrido × 303 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes;
1998: [...] millones - [...] millones (entregas en empresa) = [...] millones divididos por 303 días de recogida divididos por [...] paquetes por recorrido = [...] recorridos atribuibles × [...] marcos alemanes por recorrido × 303 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes;
1999: [...] millones - [...] millones (entregas en empresa) = [...] millones divididos por 303 días de recogida divididos por [...] paquetes por recorrido = [...] recorridos atribuibles × [...] marcos alemanes por recorrido × 303 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes.
(39) El mismo modo de cálculo se utilizó para atribuir recorridos de entrega al segmento de venta a distancia. Al calcular el volumen de envíos atribuible a la venta a distancia debe tenerse en cuenta que según estimaciones de DPAG, aproximadamente el [...] % de los paquetes de venta a distancia no puede entregarse al primer intento por ausencia del destinatario privado(89), de manera que hay que llevar a cabo una segunda entrega. Una aplicación similar de la fórmula citada da los siguientes resultados:
1994: [...] millones(90) + [...] millones para la segunda entrega = [...] millones divididos por 303 días de recogida divididos por [...] paquetes por recorrido = [...] recorridos atribuibles × [...] marcos alemanes por recorrido × 303 días de recogida = 1119,3 millones de marcos alemanes;
1995: [...] millones + [...] millones para la segunda entrega = [...] millones divididos por 303 días de recogida divididos por [...] paquetes por recorrido = [...] recorridos atribuibles × [...] marcos alemanes por recorrido × 303 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes;
1996: [...] millones + [...] millones para la segunda entrega = [...] millones divididos por 303 días de recogida divididos por [...] paquetes por recorrido = [...] recorridos atribuibles × [...] marcos alemanes por recorrido × 303 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes;
1997: [...] millones + [...] millones para la segunda entrega = [...] millones divididos por 303 días de recogida divididos por [...] paquetes por recorrido = [...] recorridos atribuibles × [...] marcos alemanes por recorrido × 303 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes;
1998: [...] millones + [...] millones para la segunda entrega = [...] millones divididos por 303 días de recogida divididos por [...] paquetes por recorrido = [...] recorridos atribuibles × [...] marcos alemanes por recorrido × 303 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes;
1999: [...] millones + [...] millones para la segunda entrega = [...] millones divididos por 303 días de recogida divididos por [...] paquetes por recorrido = [...] recorridos atribuibles × [...] marcos alemanes por recorrido × 303 días de recogida = [...] millones de marcos alemanes.
G. Alcance del mandato de servicio público de DPAG en el ámbito de la paquetería
(40) Por último, Alemania ofreció alguna información general: 1) sobre el alcance del mandato de servicio público de DPAG en el ámbito de la paquetería, y 2) sobre las cargas del pasado asumidas por DPAG como antigua empresa estatal.
(41) El mandato de servicio público de DPAG implicaba según el Gobierno federal la recogida, el procesamiento, el transporte y la entrega de lodos los paquetes postales de hasta 20 kg de peso. Estas prestaciones debían ofrecerse en consistencia con las tarifas unitarias según el principio de la unidad geográfica de tarifas. De acuerdo con el punto 3 del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento sobre servicios postales obligatorios del Postdienst(91) (PPfLV) de 1994, DPAG, como excepción a las tarifas unitarias prescritas por la legislación, podía conceder tarifas rebajadas a determinados clientes que hubieran codificado o clasificado previamente o tuvieran un volumen mínimo de envíos determinado, lo que no implica que DPAG se viera dispensada de su obligación de transportar todos los paquetes depositados en ventanilla a una tarifa uniforme, independientemente de que el cliente utilice el servicio con fines privados o profesionales. Según el Gobierno alemán, todos los clientes a los que se concedió una tarifa reducida por clasificar previamente sus paquetes o porque presentaban un volumen de mínimo de envíos determinado, seguían teniendo derecho a beneficiarse del servicio universal de ventanilla a tarifa unitaria en el territorio federal(92). Los clientes empresariales no estaban pues, contra las disposiciones de la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio(93), excluidos del servicio universal(94).
H. Cargas del pasado asumidas por DPAG como antigua empresa estatal
(42) Alemania argumenta que en los costes íntegros de DPAG para la explotación de su departamento de envíos postales, citados en la Decisión sobre la incoación del procedimiento, se ha incluido una serie de cargas del pasado que iban vinculadas al hecho de que DPAG tenía la obligación de prestar servicios de interés económico general. Sobre la base de las obligaciones presentes y pasadas, los costes de DPAG eran más elevados que si estos servicios se prestaran en condiciones normales de mercado. Para establecer si DPAG trabajaba cubriendo costes en la distribución de la paquetería interior, según Alemania los costes íntegros de DPAG no se debían comparar con los ingresos obtenidos en estas prestaciones, sino con los costes hipotéticos libres de las cargas del pasado en que incurriría DPAG si pudiera prestar servicios de paquetería en condiciones normales de mercado(95). Las "cargas del pasado" reflejaban pues la diferencia entre los costes de las actividades de los servicios de paquetería en condiciones normales de mercado y los costes extraordinarios que sólo tenía DPAG por estas prestaciones(96).
(43) Una explotación normal del servicio de paquetería en condiciones de mercado significa que DPAG no tendría que soportar una serie de costes extraordinarios, como por ejemplo: 1) salarios básicos por encima del nivel habitual del mercado, 2) préstamos vivienda para funcionarios a interés más bajo que el habitual en el mercado, 3) indemnizaciones, 4) exceso de personal (pago de salarios a funcionarios sin tareas definidas), 5) falta de ayudas a la inversión para los nuevos Estados federados, 6) impuesto sobre el valor añadido no deducible (porque las actividades postales de DPAG están exentas del IVA), 7) costes de protección civil y seguridad de empresas, 8) costes atípicos de capital, 9) costes de una amortización acelerada inhabitual, 10) costes del funcionamiento de oficinas de correos en vez de remunerar agencias, 11) en comparación con los competidores, bajo volumen de entregas por parada del vehículo de reparto(97), 12) reparto los sábados, 13) costes de la reunificación, 14) logística de paquetería de los nuevos Estados federados ineficaz, 15) explotación en paralelo de dos sistemas logísticos en la fase de transición entre 1994 y 1995.
(44) En opinión del Gobierno federal estas cargas del pasado son, entre otras cosas, el resultado de decisiones políticas de un Estado miembro sobre la manera de organizar los servicios de interés público. Al no existir una normativa aplicable a nivel comunitario, la Comisión no estaría facultada para regular el nivel de los costes ligados a los servicios de interés general o la adecuación de las decisiones políticas adoptadas por los gobiernos nacionales a este respecto(98). El Gobierno federal opina que DPAG hubiera debido obtener ganancias en su sección de paquetería si ésta hubiera podido funcionar en condiciones normales de mercado sin los citados costes especiales.
(45) Por último, de acuerdo con los argumentos del Gobierno federal, incluso en el caso de que la Comisión considerara que no todos los servicios de paquetería prestados mediante esta infraestructura pueden considerarse como de interés público, las cargas del pasado deberían considerarse "costes hundidos" para servicios que en el momento de la planificación de la actual infraestructura en 1990 se consideró que eran indudablemente de interés público(99).
III. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
(46) A la invitación a presentar observaciones, con arreglo al apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE, respondieron los dos denunciantes y otros doce interesados.
(47) En opinión de UPS, los servicios de paquetería de interés general prestados por DPAG aportan beneficios. La facturación por debajo de costes señalada en la decisión de incoar el procedimiento ha de atribuirse, según UPS, a los servicios de paquetería puerta a puerta, que no se despachan en ventanilla. La concesión de ayudas estatales para cubrir pérdidas en este ámbito comercial no puede justificarse invocando el apartado 2 del artículo 86 del Tratado CE. Además, el Gobierno federal ha sobrestimado las cargas del pasado. UPS duda que los salarios de DPAG se sitúen realmente por encima del nivel habitual de los salarios del mercado. En su opinión, los costes de la jubilación anticipada no son una carga del pasado inhabitual en el mundo empresarial, sino que se trata de costes normales que toda empresa debe sufragar por sí misma. También UPS entrega paquetes los sábados en casos específicos. Además, esta empresa declara que las cargas del pasado han de compensarse con el patrimonio y la transferencia de capital que, precisamente a tal fin, recibió DPAG del Estado con ocasión de su transformación en una sociedad anónima en 1995.
(48) En opinión de BIEK, la asociación de proveedores privados de servicios de mensajería y express, las pérdidas de Postdienst y de DPAG han de atribuirse exclusivamente al negocio puerta a puerta. Estas pérdidas recibieron subvenciones cruzadas a través de transferencias del monopolio telefónico de Deutsche Telekom. Así, con arreglo al artículo 7 de la Ley de transformación de los servicios postales, DTAG se vio forzada a renunciar a derechos de reclamación contra DPAG por un importe de unos 5400 millones de marcos alemanes.
(49) BIEK asegura que la evaluación de costes y resultados presentada por el Gobierno federal no refleja los costes reales de explotación de un servicio de paquetería en condiciones normales de mercado. Declara que los datos del Gobierno federal se basaban en una imputación contable "descendente" (top-down) de los costes del conjunto de la empresa al departamento de paquetería, la cual no reflejaba el consumo real de recursos. Por tanto, presentó una evaluación de costes y resultados del servicio de paquetería de DPAG en función del proceso operativo, la cual, sobre la base de un análisis "ascendente" (bottom-up), determina los costes efectivos necesarios para la explotación de un servicio de paquetería de la dimensión de DPAG. Según sus propios datos, se trata de una evaluación de costes que transcurre en sentido ascendente a lo largo de todas las fases operativas y determina sus costes reales utilizando como parámetros horas estándar, volúmenes y costes de personal y materiales acordes con el mercado. Este análisis, en principio, debe determinar los costes estrictamente necesarios para la explotación del servicio, libres de toda carga del pasado, excedente de personal o cualesquiera otros sobrecostes condicionados por hechos del pasado(100).
(50) La evaluación de costes y resultados presentada por BIEK llega a la conclusión de que los ingresos de DPAG en el ámbito de los servicios de paquetería empresarial se sitúan muy por debajo de los costes necesarios para la prestación de estos servicios. En su opinión, mientras los servicios puerta a puerta son deficitarios, los de la paquetería en ventanilla incluso aportan beneficios. Por tanto, las pérdidas del departamento de paquetería han de atribuirse exclusivamente a los servicios puerta a puerta. Según el informe de BIEK, las pérdidas de estos últimos se ven condicionadas por la estructura organizativa del departamento de paquetería de DPAG(101), pues, si se mantuvieran la misma estructura organizativa y la misma configuración de precios que ahora, estos servicios seguirían siendo deficitarios incluso si no se tuvieran en cuenta las cargas del pasado. En opinión de BIEK, de la evaluación de costes y resultados basada en el proceso operativo se deduce que las pérdidas de los servicios de paquetería puerta a puerta no se deben a cargas del pasado o a requisitos políticos determinados, sino a la agresiva estrategia de precios puesta en marcha por DPAG en este ámbito.(102)
(51) En un estudio complementario de 7 de febrero de 2002, BIEK determinó la remuneración normal, acorde con las condiciones de mercado, de las distintas fases del proceso operativo en los segmentos B2B y venta a distancia. En este contexto, definió las distintas operaciones de tramitación de que se componían los servicios de paquetería B2B y realizó una encuesta entre las empresas German Parcel, DPD y UPS sobre cuáles eran los costes previsibles de dichas operaciones de la cadena de valor en condiciones normales de mercado. En las empresas DPD, Hermes Versandservice y UPS se efectuó una encuesta sobre los costes de explotación, en condiciones normales de mercado, de una infraestructura de servicios puerta a puerta para la venta a distancia. Sobre la base de volúmenes predefinidos y de tiempos y salarios estándar acordes con el mercado se distribuyeron los costes entre las distintas operaciones con objeto de obtener el coste real en recursos (horas de trabajo, costes materiales y costes de capital).
(52) Además, BIEK expresa dudas sobre la presencia de determinadas cargas del pasado invocadas por Alemania. En su opinión, una comparación de los salarios de base muestra que los de DPAG en ningún caso son más altos que los de empleados equivalentes en empresas competidoras. En concreto, según datos de BIEK, los salarios de base de DPAG en la entrega de paquetes se sitúan en algunas regiones incluso por debajo de la retribución horaria en el sector del transporte. El servicio adicional de entrega los sábados no supone una desventaja, sino que se trata de una necesidad imprescindible para mantener la competitividad en el sector de la venta a distancia.
(53) A juicio de BIEK, la transmisión de patrimonio inmobiliario a DPAG en 1995 debía servir, entre otras cosas, para cubrir las cargas del pasado, pero no para compensar costes necesarios para la explotación del servicio. La utilización de ingresos derivados de la venta de terrenos, edificios o viviendas que no son necesarios de cara a la prestación del servicio para fines distintos de la cobertura de cargas del pasado -por ejemplo, para desarrollar el servicio de paquetería y adquirir otras empresas- constituye una ayuda a DPAG. Para restablecer la neutralidad competitiva, asegura BIEK, es imprescindible proceder a una separación organizativa y jurídica de los servicios de paquetería y de correspondencia.
(54) La asociación alemana de expedición y logística (Bundesverband Spedition und Logistik e.V. "BSL") estima que el servicio de paquetería de DPAG se ha sobredimensionado si se tienen en cuenta las previsiones de la demanda. En su opinión, DPAG intentó por ello incrementar sus ventas fijando unos precios que a cualquier empresa competidora privada que operara en condiciones normales de mercado no le habrían permitido una cobertura de costes suficiente. BSL sostiene que, a los precios de DPAG, ni ésta ni cualquier otra empresa operando en condiciones normales de mercado pueden cubrir con ingresos los costes de los distintos servicios de paquetería.
(55) La asociación neerlandesa de transporte y logística (Transport en Logistiek Nederland "TLN") declaró que ningún proveedor privado de servicios de paquetería puede sobrevivir en un mercado en el que hay empresas públicas que, con el apoyo de ayudas estatales, prestan servicios de paquetería abiertos a la competencia. TLN estima que las actividades sujetas a la competencia deben ejercerse separadas, organizativa y jurídicamente, de los servicios postales de interés general prestados mediante fondos estatales.
(56) La organización europea de servicios urgentes (European Express Organisation "EEO") sostiene que el mantenimiento de un servicio de paquetería deficitario durante un período de 15 años no redunda en interés de una empresa que opera en condiciones normales de mercado. De no existir un plan de saneamiento sólido, el mantenimiento del departamento de paquetería falsearía la competencia. Asimismo, la EEO considera que DPAG debería haber empleado los ingresos de la venta de patrimonio inmobiliario para sanear este servicio en vez de para adquirir empresas del ámbito de los servicios internacionales de paquetería y logística.
(57) A juicio de Federal Express, la Comisión debe empezar por definir los criterios necesarios para determinar si los servicios de paquetería abiertos a la competencia podrían ser beneficiarios de ayudas ilegales. En su opinión, el Estado, al invertir en la nueva infraestructura del servicio de paquetería de DPAG, no tenía unas expectativas lo suficientemente sólidas de obtener un rendimiento adecuado. Federal Express duda de la presencia y de la exactitud del importe de las cargas del pasado invocadas por Alemania.
(58) Otro interesado que pide mantener en secreto su identidad alega que DPAG recibe ayudas estatales que exceden de los costes ligados al cumplimiento de su misión pública. Esta "sobrecompensación" otorga a DPAG los recursos financieros necesarios para desarrollar una estrategia de precios agresiva en el ámbito de los servicios de paquetería abiertos a la competencia. Ningún competidor que opere en condiciones normales de mercado puede permitirse tal estrategia de precios. Habida cuenta de que los servicios de paquetería atraviesan cada vez más las fronteras, la "sobrecompensación" repercute sobre el comercio entre Estados miembros.
(59) En opinión de German Parcel, DPAG dispone de recursos prácticamente ilimitados que ha empleado y sigue empleando para desarrollar su red de paquetería. Al contrario que sus competidores, DPAG puede configurar su expansión en este ámbito sin tener en cuenta los costes de explotación. A su juicio, tampoco es cierto que los competidores no tengan interés en el mercado de los clientes privados. Numerosos proveedores, entre ellos la propia German Parcel, ofrecen servicios de paquetería a clientes privados. German Parcel remite a su fórmula de "red de recogida de paquetes" (Paket-Shop), que entretanto cuenta con 1000 puntos de recogida a disposición de clientes privados. La empresa asegura que, con todo, hasta ahora le ha resultado muy difícil obtener adjudicaciones para la venta a distancia, puesto que casi todas las empresas de venta a distancia han suscrito acuerdos de suministro a largo plazo con DPAG y, además, están ligadas a ésta por acuerdos sobre volúmenes y descuentos.
(60) Asimismo, German Parcel expresa dudas en torno a la presencia y al importe de las cargas del pasado invocadas por el Gobierno alemán. Así, el reducido factor de parada (es decir, paquetes entregados por parada del vehículo de reparto) no es consecuencia de las prestaciones obligatorias de DPAG, pues menos del 9 % de los paquetes se entrega en ventanilla. En su opinión, el hecho de que su factor de parada sea posiblemente menor que el de sus competidores puede derivarse de su decisión empresarial de extender sus servicios, en la medida de lo posible, al conjunto del sector de la venta a distancia. Por otro lado, la densidad de parada (número de paradas por calle) le es más rentable a DPAG que a los competidores privados, pues su volumen de paquetes es mayor. Además, DPAG puede aprovechar la ventaja de la presencia de una red de reparto de correspondencia mediante la entrega por delegación de paquetes y cartas en las zonas rurales. Habida cuenta del monopolio en los servicios de correspondencia, ningún competidor dispone de esta ventaja. Además, DPAG no es la única empresa que entrega los sábados; en particular, también Hermes Versand AG lo hace regularmente. Dada la elevada proporción que representan los servicios de paquetería para la venta a distancia, la entrega los sábados es un servicio necesario desde el punto de vista comercial. Con una organización adecuada, la entrega de paquetes los sábados no debería suponer un coste adicional.
(61) En opinión de la asociación de transportistas alemanes de vehículos (Vereinigung Deutscher Kraftwagenspediteure eG, "VDK"), DPAG no tiene un sistema transparente de asignación de costes que le permita determinar a posteriori cuáles son los costes e ingresos efectivos de determinados ámbitos comerciales.
(62) Según los propios cálculos de la asociación alemana de usuarios de servicios postales y de telecomunicaciones (Deutscher Verband für Post und Telekommunikation e.V., "DVPT"), los beneficios de DPAG en el ámbito del monopolio de la correspondencia se sitúan como mínimo en 1700 millones de marcos alemanes. Como, en su conjunto, DPAG registra un resultado compensado o, en cualquier caso, unos beneficios limitados, el alcance de la subvención cruzada interna es considerable. Asimismo, DVPT duda que la compensación financiera en concepto de obligaciones de servicio público guarde una proporción equilibrada con los sobrecostes efectivos de las prestaciones obligatorias, sobre todo porque el volumen de los servicios de ventanilla es inferior al 23 % indicado en la decisión de incoar el procedimiento. En realidad, estos sobrecostes de los servicios de paquetería en ventanilla son mucho menores, pues representan una proporción del volumen global considerablemente menor que la indicada por el Gobierno alemán. En su opinión, estas circunstancias aconsejan reducir la aportación de fondos estatales en una medida considerable.
(63) A juicio del servicio de correos británico (UK Post Office, "Post Office"), la transmisión inmobiliaria o de otros activos a una empresa pública de servicios postales constituye una ayuda estatal. Lo mismo cabe afirmar respecto de la transmisión de tales activos de un organismo público a otro mientras dichos activos no sean necesarios para la prestación de servicios de interés general. A su juicio, también la transferencia de los sobrecostes de un programa de jubilación anticipada del 25 % de los empleados constituye una ayuda estatal. En opinión de Post Office, este recorte de personal debería financiarse con los ingresos de la venta de elementos del activo circulante. En cualquier caso, la transmisión de patrimonio inmobiliario es un medio demasiado indirecto como para poder calificarse de compensación de los sobrecostes de los servicios de interés general con arreglo al apartado 2 del artículo 86 del Tratado CE. Con todo, las cargas del pasado deberían haberse financiado caso por caso mediante el producto de la venta de patrimonio inmobiliario.
IV. EVALUACIÓN JURÍDICA
(64) Las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones, son incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros. Para determinar si las citadas medidas estatales en favor de DPAG constituyen una ayuda estatal con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE ha de examinarse: 1) si, gracias a estas medidas, DPAG obtuvo una ventaja económica, 2) si esta ventaja ha sido financiada mediante fondos estatales, y 3) si la ventaja falsea o amenaza falsear la competencia, y 4) afecta a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
(65) La evaluación jurídica ha de comenzar con un análisis de las alegaciones sobre la compra de Postbank AG. Durante el procedimiento, las autoridades alemanas pudieron demostrar en una medida suficiente que el precio de compra, en contra de la presunción de los denunciantes, no se compensó con un derecho de crédito no existente, sino que fue realmente abonado por DPAG a las autoridades alemanas. A este respecto, las autoridades alemanas han presentado una copia del contrato de compra y un comprobante del pago. Además, han presentado una serie de documentos que avalan que el precio de compra se correspondía con el valor económico que Postbank tenía para DPAG. Por tanto, la compra de Postbank no se benefició de ayuda estatal alguna.
A. Ventaja económica
(66) De conformidad con la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 22 de noviembre de 2001 en el asunto C-53/00 (ACOSS)(103), la financiación pública de servicios de interés general puede otorgar al beneficiario una ventaja económica en el sentido de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE. No obstante, si la financiación pública no excede de los sobrecostes en que se haya incurrido realmente el beneficiario(104) en relación con la prestación de dichos servicios de interés general, la compensación financiera estatal no representa una ventaja en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE, sino que se considera una retribución adecuada por el cumplimiento de obligaciones económicas generales(105).
(67) Por tanto, las autoridades alemanas tienen la facultad de compensar los sobrecostes netos reales ligados al cumplimiento de una obligación de servicio público por medio de subvenciones estatales; por ejemplo, mediante la citada aportación al fondo de previsión de las pensiones, a través de garantías estatales o con la transferencia de bienes inmuebles y capital. A este respecto, sin embargo, las autoridades alemanas han de tener en cuenta que las subvenciones públicas han de limitarse a compensar los sobrecostes netos en que se ha incurrido efectivamente en relación con el cumplimiento de obligaciones de servicio público. Si se compensan sobrecostes derivados de otras causas, la compensación financiera estatal de estos sobrecostes otorga al beneficiario una ventaja económica.
(68) En respuesta a la solicitud de datos sobre posibles beneficios de DPAG en el período 1990-1998 en el ámbito de los servicios no reservados, cursada por la Comisión el 10 de marzo de 2000, el Gobierno federal, en su carta de 24 de marzo de 2000 (p. 10), indica que en 1998 DPAG realizó un beneficio de [...] millones de marcos alemanes con los servicios abiertos a la competencia. Por otro lado, las autoridades alemanas facilitaron datos según los cuales, en el período 1990-1998, los servicios de paquetería en su conjunto registraron un déficit de [...] millones de marcos alemanes(106), y los de entrega de periódicos y revistas, un déficit de [...](107) millones de marcos alemanes. En consonancia con estas cifras, el déficit global de ambos servicios se situó en [...] millones de marcos alemanes. Por tanto, los ingresos obtenidos con servicios abiertos a la competencia eran insuficientes para compensar el déficit de los servicios de paquetería(108).
(69) En opinión del Gobierno federal, el déficit del servicio de paquetería, de [...] millones de marcos alemanes, se debe en su totalidad al cumplimiento de requisitos políticos sobre volumen y ejercicio de obligaciones de servicio público en este ámbito(109). En opinión de Alemania, la tarifa uniforme asequible fijada en interés general es la causa de que los servicios de paquetería no alcanzaran un equilibrio económico y generaran sobrecostes. Por otro lado, el Gobierno federal remite a 15 "cargas del pasado"(110) que ponen de manifiesto por qué DPAG no operaba en condiciones normales de mercado. Tal y como se ha señalado inicialmente, el Gobierno federal sostiene que la sobrecarga específica ligada a la prestación de servicios de interés económico general ha de definirse y calcularse como la diferencia entre los costes especiales en que incurre DPAG, en tanto que antigua administración pública, en relación con la prestación de estos servicios, y los costes de mercado normales de servicios equiparables(111).
(70) Sin embargo, a la luz de la citada sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 22 de noviembre de 2001, el déficit derivado del cumplimiento de obligaciones de servicio público ha de contabilizarse y calcularse en concepto de sobrecostes netos de la prestación de servicios de interés general. Esto exige en primer lugar una definición exacta del alcance de estos servicios de interés general y de los sobrecostes derivados de su prestación.
(71) En el ámbito de los servicios de paquetería, el Reglamento sobre servicios postales obligatorios de 12 de enero de 1994, citado anteriormente, contiene disposiciones específicas sobre las prestaciones, es decir, sobre el tipo de paquetes que han de transportarse en interés general y sobre su tarificación. De acuerdo con dichas disposiciones, la antigua DB-Postdienst y, a partir de 1995, DPAG debían cumplir dos requisitos importantes en materia de servicios: 1) el servicio de transporte de los denominados "envíos pequeños" debía prestarse en tanto que servicio de infraestructura de interés general(112), y 2) según el apartado 1 del artículo 1 de dicho Reglamento, Deutsche Bundespost Postdienst estaba obligada a aplicar en todo el territorio una tarifa uniforme a los servicios de transporte de envíos pequeños, en el sentido del artículo 2, de acuerdo con el principio de uniformidad de tarifas. El precio considerado asequible fue fijado por reglamento(113).
(72) Por tanto, a la luz del importante déficit de los servicios de paquetería, que asciende a un total de [...] millones de marcos alemanes, el siguiente paso consiste en examinar si todos los sobrecostes netos compensados por el Estado guardan una relación directa con la estrictamente definida obligación legal de DPAG. Si en última instancia la aportación de fondos estatales permitiera al sector de la paquetería cubrir también estos sobrecostes netos, que no tienen una relación causal con el cumplimiento de obligaciones de servicio público, DPAG obtendría una ventaja en el sentido del apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE. Pues, en estas circunstancias, no se da la equivalencia exigida por la jurisprudencia entre una compensación financiada por el Estado y los sobrecostes netos de la obligación de servicio público(114). Pues, en estas circunstancias, los pagos compensatorios del Estado no se corresponden de forma específica con cargas especiales derivadas del cumplimiento de obligaciones de servicio público(115).
(73) Sin embargo, un análisis de los costes de infraestructura generados específicamente por la prestación, en régimen de competencia, de servicios de paquetería puerta a puerta (en lo sucesivo, "los costes de la infraestructura puerta a puerta")(116) ha revelado que, en la prestación de estos servicios de paquetería abiertos a la competencia, DPAG incurrió en sobrecostes netos que pueden cuantificarse con toda precisión y que no guardaban ninguna relación causal con el cumplimiento de obligaciones de servicio público y de transportar paquetes a una tarifa uniforme asequible(117). El alcance de estos sobrecostes netos que no se derivan de la obligación de transportar paquetes a una tarifa uniforme asequible puede determinarse con toda precisión en la presente Decisión. Así, por lo menos una parte de los sobrecostes netos de DPAG no guarda relación con el cumplimiento de obligaciones de servicio público.
(74) Las investigaciones de la Comisión sobre el comportamiento de DPAG en lo que respecta a las tarifas de los servicios de paquetería puerta a puerta han revelado que, en este ámbito, la empresa ha sufrido pérdidas importantes que no tienen su origen en el mantenimiento de la tarifa uniforme sino en una política de descuentos agresiva como resultado de la cual a los clientes de los servicios puerta a puerta se les aplican precios que están por debajo de la tarifa uniforme(118). Habida cuenta de esta política de descuentos, los ingresos de DPAG en el ámbito de los servicios de paquetería puerta a puerta se sitúan muy por debajo de los costes de la infraestructura puerta a puerta. Con todo, no hay una relación causal entre estos sobrecostes netos y las obligaciones de servicio público de DPAG, pues: 1) no había ninguna obligación de aplicar precios inferiores a la tarifa uniforme legal en beneficio de los clientes de la paquetería puerta a puerta, 2) el aplicar precios por debajo de dicha tarifa uniforme ha de atribuirse exclusivamente a la intención de DPAG de mantener o incrementar cuotas de mercado en el ámbito de los servicios de paquetería puerta a puerta abiertos a la competencia, y (3) la aplicación de un precio inferior a la tarifa uniforme generó unos sobrecostes netos de fácil cuantificación que no se derivan del cumplimiento de obligaciones de servicio público.
1. Ausencia de una obligación legal de aplicar descuentos agresivos en el ámbito de los servicios de paquetería puerta a puerta
(75) A la luz de la intensificación de la competencia en el mercado de los servicios de paquetería puerta a puerta, desde el 1 de febrero de 1994 DB-Postdienst tenía la posibilidad -pero no la obligación- de conceder descuentos a aquellos clientes que, o bien efectuaran determinadas operaciones previas, o bien entregaran a DPAG un volumen mínimo de paquetes(119). Con arreglo al punto 3 del apartado 2 del artículo 2 del Reglamento sobre servicios postales obligatorios de 12 de enero de 1994, DB-Postdienst y, después, DPAG podían conceder descuentos por debajo de la tarifa uniforme fijada en el apartado 1 del artículo 1 del mismo Reglamento a los clientes que efectuaran determinadas operaciones previas de clasificación o entregaran un volumen mínimo de paquetes(120). Si el cliente no reunía los requisitos previstos en el punto 3 del apartado 2 del artículo 2, se aplicaba la tarifa uniforme establecida en el apartado 1 del artículo 1 del Reglamento.
(76) Según la exposición de motivos del Reglamento sobre servicios postales obligatorios, el punto 3 del apartado 2 del artículo 2 sólo excluye de la obligación general de transporte a los envíos pequeños con respecto a los cuales, en virtud de acuerdos especiales suscritos con clientes determinados -clientes autoetiquetadores (Selbstbucher) o clientes con acuerdos de cooperación-, rigen normas específicas(121). Según la exposición de motivos, estos clientes empresariales pueden quedar excluidos de la obligación de transporte, pues se inscriben en un ámbito donde hay una competencia efectiva que descarta la necesidad de que exista tal obligación(122).
(77) Los clientes autoetiquetadores son aquellos clientes que no despachan sus paquetes en ventanilla. Para participar en esta fórmula de autoetiquetado han de entregarse por lo menos 10000 paquetes debidamente etiquetados y franqueados(123). DPAG recoge los paquetes etiquetados y franqueados por medio de rutas de recogida B2B directamente en el domicilio del cliente. El producto ofrecido por DPAG a precios especiales se denomina "paquete autoetiquetado".
(78) La colaboración con remitentes (cooperación) ofrece a los clientes puerta a puerta importantes, los denominados "socios de cooperación", un sistema de colaboración con DPAG que excede del procedimiento de autoetiquetado. Así, DPAG transfiere al remitente con el que ha suscrito un acuerdo de cooperación una serie de operaciones de clasificación, codificación y carga y acuerda una compensación financiera por dichas operaciones(124). A las empresas de venta a distancia, DPAG les ofrece además descuentos especiales para la distribución de catálogos no urgentes (Infopost Schwer, "envíos publicitarios pesados")(125).
(79) En cualquier caso, no existía ninguna obligación legal de conceder descuentos a los clientes autoetiquetadores o a los socios de cooperación -ámbitos que según la exposición de motivos del Reglamento sobre servicios postales obligatorios han de adscribirse a los servicios empresariales- con la consecuencia de que los precios aplicables fueran muy inferiores a la tarifa uniforme asequible aplicable a todos los demás clientes postales(126). Pues, en opinión del Gobierno federal, la obligación de interés general no establece distinciones en función de los clientes.
(80) Según las disposiciones nacionales aplicables, la libertad de DPAG de conceder descuentos estaba sujeta a una serie de límites legales. Con arreglo al apartado 4 del artículo 37 de la Ley de servicios postales, la práctica, persistente y de proporciones considerables, de facturar por debajo de costes en un mercado abierto a la competencia no puede mermar las posibilidades competitivas de otras empresas sin razones de fondo. Según el apartado 2 del artículo 20 de la Ley de correos, los precios de DPAG no pueden implicar descuentos que perjudiquen de forma abusiva las posibilidades de otras empresas de competir en un mercado de servicios postales(127). Estas disposiciones ponen de manifiesto que los descuentos concedidos por DPAG en mercados competitivos no pueden mermar las posibilidades competitivas de otras empresas(128).
(81) En estas circunstancias, no había ninguna obligación legal según la cual, en lo que respecta a los servicios de paquetería prestados a clientes autoetiquetadores y a socios de cooperación, DPAG debiera renunciar a una cobertura de costes que sería irrenunciable para toda empresa que operara en condiciones normales de mercado.
2. Las razones reales de la política de descuentos
(82) En el documento del consejo de vigilancia de 21 de febrero de 1991(129), el entonces DB-Postdienst constataba que los servicios de paquetería puerta a puerta constituían un mercado abierto a la competencia. Este mercado, según se afirma en dicho documento, se caracterizaba por un crecimiento pujante y un aumento de las exigencias de los clientes. Según este documento, los competidores que fueron penetrando progresivamente en este mercado desde mediados de los setenta estaban ofreciendo productos acordes con las necesidades de la demanda en cuanto a plazos, seguridad y precios(130). Los competidores presentaban un elevado grado de satisfacción de los clientes y tenían buenas perspectivas para seguir creciendo. Los productos de Bundespost se situaban muy por debajo en cuanto al grado de satisfacción de las necesidades de los clientes. Así lo revelaba, a su juicio, una comparación de los plazos de entrega(131).
(83) A raíz de esta evolución, Bundespost perdía continuamente cuotas de mercado, al tiempo que los operadores privados ampliaban las suyas(132). A medida que la competencia seguía intensificándose, aumentaba la amenaza para posición de mercado de Bundespost. En concreto, en el ámbito de los servicios puerta a puerta de entrega en 24 horas, dos de sus competidores, DPD y UPS, iban a ampliar progresivamente sus respectivas cuotas de mercado. Si no se producían cambios en la evolución del mercado, era evidente que llegaría un momento en el cual Bundespost perdería su dominio del mercado de los servicios de paquetería. En aquel momento, la pérdida de cuotas de mercado, situación que estaba previsto que se acentuara aún más ante la perspectiva de una intensificación de la competencia, sólo se veía frenada por los límites de capacidad de los competidores y por el hecho de que los precios de Bundespost en el tramo inferior de peso eran especialmente bajos(133). En este contexto, la antigua Bundespost reconoce que el servicio de paquetería registraba enormes pérdidas, mientras los competidores obtenían beneficios con productos más rentables. Frente a unos ingresos medios de [...] marcos alemanes por envío, los costes unitarios se situaban en [...] marcos alemanes. Según se afirmaba en el documento del consejo de vigilancia, "con cada envío, Deutsche Bundespost realiza como promedio una pérdida de [...] marcos alemanes(134)".
(84) Por tanto, la preocupación se centraba en el estancamiento de los ingresos y en la pérdida de cuotas de mercado. Bundespost consideraba que su posición, o su dominio del mercado, estaba en peligro(135). Con productos acordes con las necesidades de los clientes, los competidores iban ampliando progresivamente sus cuotas de mercado en detrimento de Bundespost.
(85) Los diversos documentos de los consejos de vigilancia y de administración presentados por Alemania permiten desvelar las circunstancias reales que dieron origen a la política de descuentos agresiva emprendida en el mercado de los servicios puerta a puerta a raíz de la modernización de los servicios de paquetería. Esta política no se basaba en el interés general o en el mantenimiento de unos precios asequibles, sino que su objetivo era preservar la posición de mercado de DPAG en los servicios de paquetería puerta a puerta. En estas circunstancias, los sobrecostes netos que han de atribuirse a esta política de descuentos no presentan relación causal alguna con la prestación de servicios de interés general.
3. Cálculo de los sobrecostes netos derivados de la política de descuentos en el ámbito de los servicios de paquetería puerta a puerta
(86) Los sobrecostes netos, que han de atribuirse desde el punto de vista causal a la política de descuentos de DPAG en el ámbito de los servicios de paquetería puerta a puerta y, por tanto, no presentan relación causal alguna con los requisitos legales de DB-Postdienst y DPAG, pueden cuantificarse con total exactitud comparando los ingresos que, a medio plazo, serían imprescindibles para que una empresa que operara en condiciones normales de mercado pudiera seguir prestando estos servicios y los ingresos obtenidos realmente por DPAG. Una empresa que operara en condiciones normales de mercado, en ausencia de una obligación legal correspondiente, no tendría ningún interés económico propio en seguir prestando unos servicios de paquetería puerta a puerta que, a medio plazo, no presentaban perspectivas de rentabilidad suficientes para cubrir por lo menos la infraestructura puerta a puerta específica. Una empresa que operara en condiciones normales de mercado se vería forzada a obtener por lo menos unos ingresos que cubrieran como mínimo los costes específicos de la infraestructura puerta a puerta.
(87) Si, en el mercado de los servicios de paquetería puerta a puerta, los ingresos de una empresa no cubren los costes específicos de la infraestructura puerta a puerta, cada venta representa una pérdida que se extiende a los demás costes de explotación y por lo menos a una parte de los costes de infraestructura necesarios para la prestación de tales servicios. Esto significa que, en estas circunstancias, cada venta adicional, además de generar la pérdida de al menos una parte de los costes directos de la infraestructura de los servicios de paquetería puerta a puerta, no contribuirá en absoluto a cubrir los demás costes de explotación de la empresa. Tal y como se ha señalado, tal política de precios es incompatible, a medio plazo(136), con el interés económico propio. Ninguna empresa privada sujeta a las leyes del mercado mantendría los servicios de paquetería puerta a puerta en estas condiciones si la política de descuentos implantada supusiera la acumulación de déficits anuales y llevara a medio plazo a un sobreendeudamiento sin compensación financiera alguna. Una empresa sujeta a las leyes del mercado, por tanto, trataría de aplicar un precio que por lo menos rebasara los costes de la infraestructura puerta a puerta.
(88) El análisis detallado que efectuó la Comisión basándose en los datos sobre costes facilitados por el Gobierno federal(137) reveló que los ingresos en el ámbito de los servicios de paquetería puerta a puerta fueron siempre insuficientes para cubrir los costes de los elementos de la infraestructura ligados exclusivamente a dichos servicios(138). Este resultado se refiere al período 1994-1998. En 1999, por vez primera, se invirtió esta persistente falta de cobertura de costes y se obtuvieron ingresos suficientes para cubrir por lo menos los costes de la infraestructura puerta a puerta. Los comprobaciones de la Comisión se muestran en el cuadro que figura a continuación:
Cuadro 1
Costes de la infraestructura puerta a puerta
SITIO PARA UN CUADRO
(89) En estas circunstancias, las posibilidades competitivas de los operadores privados en el período 1994-1998 en el mercado de los servicios de paquetería puerta a puerta quedaron mermadas(139). Pues, en el período de referencia, estas empresas, que operan en condiciones normales de mercado, se vieron obligadas, en contraste con DPAG, a cubrir los costes de la infraestructura imprescindible para la prestación de los servicios de paquetería puerta a puerta con los ingresos obtenidos con dichos servicios.
(90) La política de descuentos de DPAG tampoco se justifica al amparo del artículo 12 de la Directiva 97/67/CE, el cual exige, en el ámbito de la paquetería, que se aplique un precio asequible para todos los usuarios de dichos servicios. Pues el requisito aplicable a las tarifas uniformes asequibles de acuerdo con la Directiva 97/67/CE no obliga a DPAG a conceder a determinados clientes de los segmentos B2B o venta a distancia descuentos muy por debajo de la tarifa uniforme establecida legalmente(140). Esto ocurre, en especial, si los precios resultantes de la política de descuentos no se fijan teniendo en cuenta los costes reales de los servicios de paquetería puerta a puerta(141).
(91) Si se observa la cuenta de pérdidas y ganancias de DPAG de los años 1994-1998, se deduce que los ingresos de los servicios de paquetería para la venta a distancia oscilaron entre [...] marcos alemanes (1994) y [...] marcos alemanes (1998) por envío(142). Los ingresos unitarios en el segmento B2B oscilaron entre [...] marcos alemanes (1994) y [...] marcos alemanes (1998)(143). Por tanto, los precios de los dos servicios puerta a puerta más importantes se situaron muy por debajo de la tarifa uniforme para el paquete más barato del tramo de peso inferior que se considera asequible para todos los usuarios(144). Del cuadro 1 puede deducirse que los costes unitarios medios específicos de la infraestructura puerta a puerta se situaron entre [...] marcos alemanes (1994) y [...] marcos alemanes (1998). Por tanto, la cobertura de los costes específicos de la infraestructura puerta a puerta no excluía la implantación de una política de descuentos por debajo de la tarifa uniforme fijada en función de los costes. Incluso una política de descuentos algo más razonable en el ámbito de los servicios de paquetería para la venta a distancia [pues era precisamente aquí donde los ingresos se situaban muy por debajo de los costes unitarios medios(145)], habría permitido a DPAG, sin dificultad alguna: 1) cubrir con ingresos los costes específicos de la infraestructura puerta a puerta, y 2) ofrecer los servicios de paquetería para la venta a distancia a un precio muy inferior a la tarifa uniforme asequible.
B. Fondos estatales
(92) Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, han de calificarse de fondos estatales con arreglo al apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE aquellos recursos financieros que, antes de su transferencia al beneficiario, estaban bajo control estatal(146). Asimismo, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el apartado 1 del artículo 87 se refiere a todos los recursos financieros a los que pueden recurrir de forma efectiva las autoridades para apoyar a las empresas, sin que sea determinante el hecho de si esos medios pertenecen o no con carácter permanente al Estado(147). Compete al Estado controlar los recursos presupuestarios a partir de los cuales se concedió la aportación al fondo de previsión de las pensiones. Asimismo, el Estado controla directamente los títulos de deuda de Deutsche Bundespost. También el patrimonio parcial especial (Teilsondervermögen) transferido a DPAG estaba sujeto al control directo del Estado.
(93) Además, en lo que respecta a la transferencia financiera establecida por el apartado 3 del artículo 37 de la Ley de servicios postales, los fondos que a tal fin debía aportar DB-Telekom también los controlaba directamente el Estado, pues estaban por ley a disposición de las autoridades nacionales competentes para conceder apoyo financiero a DB-Postdienst y después a DPAG. Además, en el período de referencia -entre 1991 y 1995 DB-Telekom no cotizó en bolsa-, el Estado asumió en su totalidad la desventaja financiera derivada de las subvenciones a fondo perdido concedidas a DB-Postdienst. En opinión de la Comisión, las transferencias representan una subvención a fondo perdido, pues la situación financiera de Deutsche Bundespost Postdienst no permitía esperar un rendimiento normal en forma de dividendos o de incremento de valor para el Estado. Esto se deriva del hecho de que dichas subvenciones se destinaron íntegramente a compensar pérdidas de Deutsche Bundespost Postdienst y, a partir de 1995, de DPAG.
(94) Las transferencias han de atribuirse al Estado, pues, con arreglo al apartado 3 del artículo 37 de la Ley de servicios postales, estaban establecidas por ley.
(95) Por último, ha de señalarse que, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la legislación comunitaria no permite que se eludan las normas sobre ayudas estatales mediante la creación de entidades independientes a las que se transfieren las ayudas(148). De no existir la norma del apartado 3 del artículo 37 de la Ley de servicios postales, el Estado se habría visto obligado a apoyar a Deutsche Bundespost Postdienst y DPAG con los recursos del presupuesto general.
C. Falseamiento de la competencia
(96) Desde 1976 hay en Alemania empresas que prestan diversos servicios de paquetería empresarial, sobre todo servicios a domicilio de entrega en 24 horas, denominados puerta a puerta. Ante la seria amenaza de su posición de mercado a medida que más y más competidores iban entrando en el mercado de los servicios puerta a puerta, DPAG empezó a modernizar el departamento de paquetería a partir de 1990. En este contexto, el Gobierno alemán ha presentado una serie de documentos del consejo de vigilancia, proyectos de resolución dirigidos al consejo de administración y justificantes de proyectos que permiten deducir cuáles eran los objetivos y el plan operativo de esta modernización(149). Todos estos documentos concluyen que, al igual que sus competidores en el mercado de la paquetería, DPAG iba a concentrar sus esfuerzos en los servicios puerta a puerta de entrega en 24 horas, servicio muy exigente en cuanto a plazos(150).
(97) Pese a la modernización de la infraestructura de paquetería de DPAG, algunos operadores privados, sobre todo Deutsche Paket Dienst (DPD), UPS o German Parcel, siguieron consolidando su posición de mercado entre 1990 y 1999 en los servicios puerta a puerta de entrega en 24 horas del segmento B2B. La cuota de mercado de UPS creció del 16 al 20 %, la de DPD, del 17 al 30 %, y la de German Parcel, del 4 al 13 %. En este período, la cuota de mercado de DPAG pasó del [...] al [...] %(151).
(98) Por otro lado, en el conjunto del período de referencia, DPAG era la única empresa alemana importante que prestaba un servicio nacional de entrega de paquetes y catálogos acorde con las necesidades de la venta a distancia(152). Ni UPS ni los demás competidores del ámbito B2B, DPD y German Parcel, pudieron penetrar con éxito en el mercado de los servicios de paquetería para la venta a distancia. La única infraestructura alternativa que prestaba en una medida significativa servicios de paquetería para la venta a distancia era la de Hermes Versand Service ("Hermes"), filial de la mayor empresa alemana de venta a distancia, Otto Versand AG. Con todo, Hermes prestaba sus servicios exclusivamente a Otto Versand. En el conjunto del período respecto del cual hay datos disponibles (1990-1999), la cuota de mercado de DPAG en el los servicios de paquetería para la venta a distancia estuvo en todo momento, en volumen, por encima del 85 %(153).
(99) La evolución del mercado del envío de paquetes y catálogos para la venta a distancia muestra que la facturación muy por debajo de costes durante un período prolongado perjudicó de forma persistente las posibilidades competitivas de otras empresas con capacidad para establecerse con éxito en el mercado de los servicios de paquetería puerta a puerta del segmento B2B. En contraste con DPAG, los competidores que operan en condiciones normales de mercado deben cubrir a medio plazo, mediante los correspondientes ingresos, todos los costes de la infraestructura puerta a puerta. Pero también en el ámbito de los servicios de paquetería empresarial, B2B, cabe suponer que las tasas de crecimiento de los competidores privados habrían sido más elevadas si DPAG hubiera establecido una política de descuentos teniendo en cuenta los costes reales de la infraestructura puerta a puerta(154).
D. Repercusiones negativas sobre el comercio entre Estados miembros
(100) Gracias a la progresiva liberalización, por lo menos de los servicios postales que están abiertos a la competencia, la competencia entre servicios postales dentro de la Comunidad está creciendo. En la actualidad, los mercados postales abiertos a la competencia ya cuentan con la presencia de algunas empresas multinacionales como UPS, Federal Express o TNT, el proveedor neerlandés de servicios de paquetería y logística, que prestan sus servicios en varios Estados miembros. Si la ventaja otorgada por Alemania a DPAG fortalece la posición de ésta en los mercados postales abiertos a la competencia, este comercio intracomunitario ha de considerarse necesariamente condicionado por esa ventaja(155). Esto se deduce, sobre todo, del hecho de que el fortalecimiento de DPAG en el mercado de los servicios de paquetería puerta a puerta prestados en régimen de competencia parece indicada para frenar de forma persistente el proceso de penetración de otras empresas en el mercado alemán. La posición de mercado de DPAG frente a otros operadores de fuera de Alemania se ha fortalecido gracias a la aportación de fondos estatales. Pero como también hay empresas postales de otros Estados miembros que desean establecerse en el mercado alemán, este fortalecimiento de DPAG dificulta el acceso al mercado de los servicios de paquetería puerta a puerta. Por tanto, el apoyo estatal concedido a DPAG falsea la competencia y afecta negativamente al comercio entre Estados miembros.
E. Compatibilidad con el mercado común
(101) En principio, las ayudas estatales son incompatibles con el mercado común en la medida en que no entren en el ámbito de aplicación de las excepciones previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 87 y en el apartado 2 del artículo 86.
(102) Las ayudas concedidas a DPAG no pueden acogerse a ninguna de las excepciones previstas en el apartado 2 del artículo 87 del Tratado. No son ayudas sociales, ni se conceden a consumidores individuales, ni están destinadas a reparar los perjuicios causados por desastres naturales o por otros acontecimientos de carácter excepcional ni se conceden a determinadas regiones de la República Federal de Alemania.
(103) Tampoco cabe aplicar a las ayudas las excepciones previstas en el apartado 3 del artículo 87 del Tratado. Pues las ayudas no se destinan a fomentar proyectos importantes de interés común europeo ni a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro en el sentido de la letra b) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE. Las ayudas tampoco se conceden para promover la cultura y conservar el patrimonio cultural con arreglo a la letra d) del apartado 3 del artículo 87. Tampoco pueden considerarse ayudas de finalidad regional con arreglo a las letras a) o c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE, pues no están destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas regiones económicas [a este respecto, véanse las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional(156)]. Tampoco pueden considerarse ayudas para fomentar el desarrollo de determinadas actividades con arreglo a la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE, pues se han destinado a cubrir los costes de explotación de los servicios de paquetería puerta a puerta, abiertos a la competencia, y no forman parte de un plan global cuyo objetivo sea restablecer la viabilidad económica y financiera de la empresa sin que resulte necesario conceder más ayudas.
(104) Con arreglo al apartado 2 del artículo 86 del Tratado CE, "las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general [...] quedarán sometidas a las normas del presente Tratado, en especial a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada. El desarrollo de los intercambios no deberá quedar afectado en forma tal que sea contraria al interés de la Comunidad".
(105) Habida cuenta de que DPAG registra unos sobrecostes netos por un importe de 1118,7 millones de marcos alemanes en el mercado competitivo de los servicios de paquetería puerta a puerta que no guardan relación con las obligaciones legales de DPAG, no puede concluirse que este importe sea una carga derivada del cumplimiento de obligaciones de servicio público. De acuerdo con la jurisprudencia, una ventaja que excede de los sobrecostes netos de una obligación de servicio público no puede considerarse necesaria para el cumplimiento de dicha obligación de servicio público(157).
(106) Además, los sobrecostes netos no beneficiaron al conjunto de los usuarios postales, sino a los clientes autoetiquetadores o a los socios de cooperación, un segmento de clientes empresariales. Por otro lado, la política de descuentos de DPAG en beneficio de estos clientes empresariales no respondía, de acuerdo con la legislación nacional, al interés general. En estas circunstancias, los sobrecostes netos de millones de marcos alemanes no pueden atribuirse al cumplimiento de un 1118,7 a obligación de servicio público.
V. CONCLUSIÓN
(107) En la medida en que la compensación estatal de los sobrecostes netos de una política de descuentos supone una reducción de los costes normalmente ligados a la explotación de servicios de paquetería puerta a puerta, dicha compensación constituye una ventaja en el sentido de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE. Los 1118,7 millones de marcos alemanes de sobrecostes netos generados en el mercado de los servicios de paquetería puerta a puerta, abiertos a la competencia, no han tenido como origen el cumplimiento de una obligación de servicio público. La aportación de fondos estatales para compensar esta insuficiente cobertura de costes representa una ventaja competitiva para DPAG. Gracias a esta aportación, DPAG, al contrario que sus competidores, quedó exenta de la necesidad de cubrir con los ingresos correspondientes todos los costes de infraestructura ligados específicamente a la prestación de servicios puerta a puerta. Esta ventaja, que constituye una ayuda incompatible con el mercado común, asciende a 1118,7 millones de marcos alemanes.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
El apoyo estatal concedido por Alemania a la empresa Deutsche Post AG, por un importe de 572 millones de euros (1118,7 millones de marcos alemanes), es incompatible con el mercado común.
Artículo 2
1. Alemania adoptará todas las medidas necesarias para recuperar la ayuda mencionada en el artículo 1, que ha sido puesta a disposición del beneficiario de forma ilegal.
2. La recuperación se efectuará con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional. La ayuda sujeta a la obligación de recuperación devengará intereses a partir de la fecha de su pago al beneficiario y hasta la de su reembolso efectivo. Los intereses se calcularán sobre la base del tipo de referencia utilizado para el cálculo del equivalente de subvención en el marco de las ayudas regionales.
Artículo 3
Alemania informará a la Comisión, en un plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma.
Artículo 4
El destinatario de la presente Decisión será la República Federal de Alemania.
Hecho en Bruselas, el 19 de junio de 2002.

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