Document ID: 32000D0122

DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 5 de enero de 2000
relativa a la aplicación del artículo 9 de la Directiva 96/67/CE del Consejo al aeropuerto de Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH)
[notificada con el número C(1999) 5067]
(El texto en lengua alemana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2000/122/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,
Vista la Directiva 96/67/CE del Consejo, de 15 de octubre de 1996, relativa al acceso al mercado de asistencia en tierra en los aeropuertos de la Comunidad(1), y, en particular, el apartado 5 de su artículo 9,
Vista la solicitud de aprobación de la decisión de las autoridades alemanas de 5 de octubre de 1999 y tras consulta con dichas autoridades,
Previa consulta al Comité consultivo,
Considerando lo siguiente:
1. Ámbito de aplicación de la excepción notificada por el Gobierno de la República Federal de Alemania
1.1. Notificación presentada por las autoridades alemanas
(1) Las autoridades alemanas presentaron, mediante carta de 30 de septiembre de 1999, registrada por la Comisión el 5 de octubre de 1999, una solicitud de aprobación de la decisión del Gobierno de la República Federal de Alemania por la que se concede al aeropuerto de Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) una excepción conforme a la cual:
- se prohíbe el ejercicio de la autoasistencia, y
- se reserva el ejercicio de la asistencia a terceros al aeropuerto de Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH),
para las categorías de servicios mencionadas en el punto 4.1 del anexo de la Directiva 96/67/CE (en adelante "la Directiva") en lo que se refiere, tanto a la llegada como a la salida o durante el tránsito, a la manipulación física de la carga entre la terminal y la aeronave, en el punto 5.4 por lo que respecta a la carga y descarga de la aeronave, así como el transporte de pasajeros y equipajes entre la aeronave y la terminal, y en los puntos 5.5 y 5.6.
Esta excepción se concede, con arreglo a las letras b) y d) del apartado 1 del artículo 9 de la Directiva, desde el 1 de enero de 2000 hasta el 31 de diciembre de 2001. Su adopción es posterior a la Decisión 98/388/CE de la Comisión(2), relativa a una excepción otorgada por las autoridades de la República Federal de Alemania el 9 de octubre de 1997.
(2) La Comisión, en aplicación del apartado 3 del artículo 9 de la Directiva, publicó un extracto de esta notificación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas(3) e invitó a las partes interesadas a comunicarle sus observaciones.
(3) De acuerdo con las disposiciones del apartado 5 del artículo 9 de la Directiva, el 24 de noviembre de 1999 la Comisión consultó con el Gobierno alemán su proyecto de evaluación. Las autoridades alemanas transmitieron sus observaciones por carta de 29 de noviembre de 1999.
Fundamento de la excepción
(4) Las normas generales de acceso al mercado de asistencia en tierra, definidas en los artículos 6 y 7 de la Directiva, sientan claramente el principio de apertura lo más amplia posible para la mayoría de las categorías de servicios de asistencia. En el caso de un aeropuerto con un volumen de tráfico como el de Düsseldorf, la Directiva prevé el reconocimiento del derecho a la autoasistencia desde el 1 de enero de 1998 y la apertura del mercado de la asistencia a terceros desde el 1 de enero de 1999. Sin embargo, debido a la situación y a la función particulares de un aeropuerto y, en particular, a los problemas de seguridad, espacio y capacidad que pueden plantearse en algunas zonas de la mayoría de los aeropuertos, la Directiva no impone una apertura total del mercado, sino que requiere un mínimo de apertura tanto en materia de autoasistencia como de asistencia a terceros para cuatro categorías de servicios de asistencia que se prestan en la plataforma, es decir, en una zona especialmente sensible del aeropuerto. Estas categorías son la asistencia de operaciones en pista, la asistencia de equipajes, la asistencia de combustible, así como algunos servicios de asistencia de carga y correo.
(5) El artículo 9 de la Directiva 96/67/CE también tuvo en cuenta el hecho de que en determinados casos especiales hay problemas graves de espacio y de capacidad que impiden la apertura del mercado en el grado previsto. En tales caso, pueden concederse excepciones temporales con el fin de dar tiempo al aeropuerto para solucionar sus problemas. Por lo tanto, esas excepciones deben ser esporádicas y su objetivo no tiene que ser conceder de forma general a los aeropuertos un período de adaptación adicional al ya previsto en el artículo 1 de la Directiva.
(6) Una excepción no puede concederse si no hay dificultades específicas de espacio y capacidad. Sobre esta base, el 9 de octubre de 1997 las autoridades alemanas habían concedido una primera excepción, la cual fue objeto de una Decisión adoptada por la Comisión el 14 de enero de 1998 por la que se confirmaba dicha excepción, aunque limitándola a un período que debía finalizar el 1 de enero de 2000.
En aplicación de esos mismos criterios, así como del apartado 6 del artículo 9 de la Directiva, las autoridades alemanas autorizaron la excepción objeto de la presente Decisión, de conformidad con el apartado 3 del Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften(4), que incorpora la Directiva 96/67/CE al Derecho nacional alemán.
1.2. Situación actual de la asistencia en el aeropuerto de Düsseldorf
(7) En aplicación, con fecha de 17 de abril de 1998, de la excepción concedida por las autoridades alemanas a raíz de la Decisión 98/388/CE, las actividades enumeradas en la excepción a la que se refiere la presente Decisión ya son objeto de una excepción que permite al aeropuerto prohibir la autoasistencia y reservar al aeropuerto el ejercicio de las actividades relativas a la asistencia de carga, al transporte de pasajeros y equipajes entre la aeronave y la terminal (5.4), al arranque de la aeronave (5.5) y a su desplazamiento (5.6). La excepción objeto de la presente Decisión prorroga, pues, la excepción concedida para dichas actividades.
(8) Por el contrario, la excepción por la que se concedía hasta ahora, en virtud de la decisión de las autoridades alemanas de 17 de abril de 1998, una serie de restricciones reservadas en exclusiva a dos usuarios y a dos prestadores de servicios, relativas a la limpieza de las aeronaves (6.1), a la climatización y las actividades relacionadas con la limpieza de la nieve (6.2), así como al acondicionamiento de la cabina (6.3), no es objeto de una nueva solicitud de excepción, motivo por el cual dichas actividades quedarán abiertas a la competencia sin restricción a partir del 1 de enero de 2000.
2. Dificultades invocadas por las autoridades alemanas
(9) La excepción otorgada por las autoridades alemanas se basa en los problemas de espacio y de capacidad que se derivan del incendio acaecido en la terminal el 11 de abril de 1996, teniendo en cuenta el aumento de las necesidades que implicará la apertura del mercado a varios operadores, así como en las dificultades surgidas en la aplicación del plan previsto de reconstrucción y reestructuración.
(10) Además, se fundamenta en los argumentos que figuran en el expediente presentado por el aeropuerto de Düsseldorf:
- "Nachtrag zum Maßnahmenplan des Antrages auf Verlängerung der Freistellung der Flughafen Düsseldorf GmbH", septiembre de 1999,
- "Antrag auf Verlängerung der Freistellung der Flughaften Düsseldorf GmbH", julio de 1999,
- "Documentation des Maßnahmenplans", octubre de 1998 y abril de 1999,
- Netherland Airport Consultant BV: "Consequences of liberalizing groundhandling to permit several service providers", julio de 1997.
(11) No es necesario insistir en el hecho, ya notificado en la Decisión 98/388/CE, de que los datos que se alegan para justificar los problemas de espacio sólo guardan relación con el incendio de 1996, sin que se invoque ningún problema estructural para justificar la presente situación ni la excepción resultante.
2.1. Consecuencias del incendio acaecido el 11 de abril de 1996
(12) El incendio destruyó el edificio central de la terminal y dejó inutilizables los tres muelles (A, B y C). Entre las consecuencias del cierre del paso por el edificio central, cabe mencionar las siguientes:
- limitación del uso de diversas pasarelas y, en particular, las del muelle B, como posiciones remotas exclusivamente, con un importante aumento del transporte de pasajeros en autobús por la plataforma,
- concentración, en un primer momento, de todas las llegadas en el muelle C, único dotado de un sistema de entrega de equipajes,
- instalación provisional de dos módulos de embarque de pasajeros (D y E), situados al este y al oeste, los cuales ocupan terreno y requieren unos desplazamientos en autobús bastante prolongados,
- cierre completo de tres posiciones (50, 51 y 60), con el fin de hacer posible la reconstrucción del muelle B y el almacenamiento del material destinado a las obras.
(13) Sin embargo, el muelle C y la parte correspondiente del edificio central pudieron volver a explotación a partir del mes de noviembre de 1996, permitiendo así la reactivación del sistema de entrega de equipajes a la llegada. Se instalaron en esta zona tres cintas transportadoras suplementarias, con menoscabo de los lugares de estacionamiento de material situados en la plataforma.
(14) Según el expediente presentado por las autoridades alemanas con motivo de la primera excepción, el muelle A debía volver a abrirse en la primavera de 1998, con la reapertura completa de las posiciones 7 y 8, lo que pondría fin a la necesidad de que una parte de los pasajeros que llegaban a este muelle se dirigieran al muelle C para recoger su equipaje, con la consiguiente reducción de las frecuencias de transporte de pasajeros por autobús. A un tiempo, sería posible reducir notablemente el equipamiento destinado al embarque de los pasajeros por el muelle A, lo que permitiría aliviar los problemas de congestión en la plataforma y liberar espacio para el estacionamiento de nuevo equipamiento de asistencia.
(15) La finalización de las obras en el muelle B está prevista, a su vez, para junio de 2001. Estos trabajos son de una amplitud considerable y afectan a la mayor parte del aeropuerto. Se ha tenido que proceder a la demolición total tanto de dicho muelle, como de una parte muy considerable del sector de la terminal que le corresponde. El muelle y la parte central de la terminal se reconstruirán completamente, con una ampliación de ambos que afectará a toda su longitud y con la incorporación de un nivel suplementario que permitirá adaptarlos a los flujos de pasajeros "Schengen" y "no Schengen". Aunque el incendio se produjo en 1996, el tiempo que requieren los peritajes de los seguros, los estudios de proyectos y la demolición llevada a cabo ha supuesto que, tres años más tarde, la situación siga siendo aún muy provisional, lo que entorpece considerablemente tanto el acceso de los pasajeros a los vestíbulos de embarque como el tránsito de los equipos de asistencia por la plataforma. De hecho, la utilización actual de numerosas posiciones de contacto directo como posiciones remotas obliga al aeropuerto a hacer un número enorme de traslados en autobús. Del igual modo, ha sido necesario recurrir a equipos suplementarios para el transporte de equipajes, no sin consecuencias para la circulación y el estacionamiento. Esta multiplicación, unida a la necesidad de transitar por la zona donde se efectúan las obras, dificulta la circulación en los alrededores de la terminal. Por otra parte, en esta zona del aeropuerto ya se utiliza todo el espacio disponible, principalmente en los dos módulos provisionales de salida (D y E).
(16) El plan global de reestructuración presentado por las autoridades alemanas en relación con la primera excepción (1998) preveía la operabilidad de las infraestructuras para 2002, si bien se contemplaba una apertura del mercado de la asistencia desde el inicio de 2001. La Decisión 98/388/CE obligaba el aeropuerto a efectuar antes dicha apertura, a partir del 1 de enero de 2000, debido, especialmente, al espacio que tendría que ir liberándose como consecuencia de la apertura paulatina de los muelles A y C, del avance de las obras en el muelle B y de la utilización de la nueva plataforma occidental.
(17) Según las autoridades alemanas, la apertura prevista ya no es posible dentro de los plazos señalados, a resultas de los retrasos ocurridos en el calendario de las distintas obras.
2.2. Dificultades surgidas durante la obras de reconstrucción
2.2.1. Muelle A
(18) Según el informe presentado por las autoridades alemanas, aunque gran parte del muelle A volvió a entrar en operación a partir del mes de abril de 1998, conforme a lo previsto en el plan de reestructuración, no se pudo iniciar la demolición de la zona de salidas provisional hasta que el muelle entró en funcionamiento, para así poder ir completando las obras que afectan a la plataforma y a las pasarelas correspondientes a dicho muelle a medida que se produjera la liberación de espacio.
(19) Por otra parte, volvió a plantearse la necesidad de crear en este punto una estructura para las llegadas, a fin de que los pasajeros pudieran acceder a la terminal del aeropuerto por el muelle A sin tener que pasar por la terminal C y para poder efectuar el desplazamiento de las cintas 9 a 12 que hacía necesario el avance de las obras. Con la adopción de tales medidas se daba respuesta a la petición urgente de la compañía Lufthansa y de sus socios, principales usuarios del muelle, quienes pretendían mejorar las condiciones de sus pasajeros.
(20) Para acondicionar esta zona oriental del muelle A, hubo que transformar la posición 80 en área de concentración de equipajes y construir un vestíbulo de recogida para uso de los pasajeros. El vestíbulo de llegada quedó conectado al resto de la terminal por un túnel para pasajeros, situado a la altura de la puerta 37 (vestíbulos 5/6).
(21) La construcción de estas estructuras suplementarias en la plataforma supuso un deterioro de la situación del tráfico en esta zona, especialmente apreciable en el transporte de los equipajes, a medida que fue aumentando su volumen a resultas de la reapertura de las posiciones.
(22) Según las autoridades alemanas, esta reorganización del muelle A solicitada por los transportistas de forma totalmente justificada, pero que no se había contemplado en un principio, no permitió mejorar la situación conforme a lo previsto en la primera Decisión de la Comisión. Diversas circunstancias exteriores, a las que se sumaron las necesidades operativas, implicaron de hecho una reducción de 500 m2 del espacio de estacionamiento de los equipos. Esta reducción, además, se vio acompañada del cierre de la posición 80 y de la consiguiente restricción del espacio adyacente.
2.2.2. Muelle B
(23) Los planes de obras presentados con motivo de la primera excepción, relativos a la construcción del muelle B y de la parte concomitante de la terminal central, ya no corresponden a la situación actual. Los proyectos preveían una zona de construcción reducida, a fin de optimizar los espacios de estacionamiento del material de asistencia.
(24) Los planes de medidas para superar las dificultades relacionadas con las actividades de asistencia se enmarcan en un proyecto más amplio de reconstrucción y ampliación denominado "Airport 2000 plus". Con el progreso de los trabajos, las autoridades aeroportuarias juzgaron necesario proceder a una readaptación para hacer frente a las necesidades en materia de asistencia a los pasajeros. En consecuencia, se produjo una reconfiguración del muelle B que provocó, en concreto, un déficit adicional de espacio para el estacionamiento de los equipos durante todo el período restante de realización de las obras, que puede estimarse en 3000 m2. Además, la reorganización efectuada hace imposible la reapertura en el plazo previsto del nudo vial situado bajo el muelle, que resulta indispensable para mejorar la circulación por la plataforma.
(25) Según las autoridades alemanas, la nueva excepción efectiva hasta el 31 de diciembre de 2001 está justificada por esa ampliación de las obras en el muelle B, cuya finalización no será posible antes del mes de julio de 2001 y que, por lo tanto, no será realmente operativo hasta finales del otoño de dicho año.
2.2.3. Nueva plataforma occidental
(26) El proyecto "Airport 2000 plus" también contempla una ampliación de la plataforma, destinada a la creación de nuevas posiciones para aeronaves y de zonas de estacionamiento del material de asistencia. La principal ampliación consiste en crear una nueva plataforma occidental, destinada por partes iguales a la creación de nuevas posiciones para aeronaves y al estacionamiento del material de asistencia, en una superficie de más de 14000 m2. Ahora bien, estas obras figuraban en el plan de medidas presentado en su momento exclusivamente con carácter complementario de las otras medidas destinadas a superar las dificultades mencionadas, ya que los trabajos, según el expediente entonces presentado, no podrían estar finalizados hasta finales del año 2000 (esto es, después del período de excepción concedido por la Comisión en su Decisión 98/388/CE).
(27) A su vez, la construcción de esta nueva superficie se vio retrasada tanto por problemas técnicos relacionados con el drenaje que se debía realizar en esta zona, como por complicaciones administrativas para lograr la autorización del Ministerio competente en materia de protección de aguas. Según el expediente presentado por las autoridades alemanas, esos retrasos harían imposible, en la hipótesis más optimista, la entrada en servicio antes de finales de 2001.
(28) La excepción se basa, pues, en la incapacidad del aeropuerto para hallar espacio suplementario de forma global, a consecuencia de las adaptaciones exigidas tanto por las infraestructuras suplementarias al muelle A, creadas para mejorar -a petición de los usuarios- las condiciones de los pasajeros, como por la reorganización del muelle B.
(29) En comparación con las previsiones de partida, el déficit de espacio de los tres muelles se vio incrementado en más de 3500 m2. En contrapartida, se produjo un incremento de cerca de 1600 m2 como consecuencia de la reestructuración efectuada en la plataforma aledaña a los edificios administrativos y de 2000 m2 en la zona de deshielo de la plataforma occidental (área de carga), a los cuales se añaden otros 300 m2 en la parte oriental de la plataforma. Considerando el aeropuerto en su conjunto, sólo se pudo realizar un incremento de 350 m2 en relación con la situación existente a principios de 1998(5), lo que no permitía una apertura del mercado en la medida prevista.
3. Observaciones de las partes interesadas
(30) En cumplimiento de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 9 de la Directiva, y tras la publicación por la Comisión de un extracto de la notificación de las autoridades alemanas, se invitó a las partes interesadas a que se manifestaran.
Un transportista considera que las cifras notificadas por el aeropuerto en su expediente de excepción no demuestran la necesidad de modificar el plan de medidas ni el déficit de espacio. Asimismo, expresa su sorpresa ante el hecho de que el aeropuerto no haga mención del déficit de espacio para oficinas y, por otra parte, considera que sería posible ganar espacio adicional mediante la utilización , en concreto, de las zonas liberadas con la eliminación de los antiguos barracones del ejército y de las que serán liberadas por la reducción de las necesidades de material de aeropuerto, como consecuencia de la llegada de un segundo prestador de servicios. Según este usuario, el nuevo prestador de servicios no podrá disponer, sin embargo, de mucho espacio y deberá limitarse a utilizar, en consecuencia, un equipamiento reducido y especializado en algunos tipos de aviones, lo que reducirá por lo tanto sus posibilidades de mercado. El usuario propone también una utilización conjunta de algunos equipos, o incluso una reutilización de materiales por parte del segundo prestador de servicios. Por último, considera que el porcentaje de 40 % de cuota de mercado mencionado en el estudio NACO con motivo de la primera Decisión de la Comisión resulta excesivamente optimista y que es más plausible una hipótesis que limite al 1 % la cuota de mercado del nuevo prestador de servicios.
4. Evaluación de la excepción a la luz de lo dispuesto en la Directiva 96/67/CE
4.1. Normas vigentes en materia de asistencia
4.1.1. Posibilidades de limitar el acceso al mercado
(31) La Directiva 97/67/CE prevé una apertura diferenciada del mercado en función tanto de la manera en que esté garantizado el ejercicio de la asistencia (autoasistencia o asistencia a terceros) como del volumen de tráfico en el aeropuerto.
(32) Las normas generales para practicar la asistencia en las categorías de servicios mencionadas en la notificación presentada por las autoridades alemanas figuran en el apartado 2 del artículo 6 y en el apartado 2 del artículo 7 de la Directiva. Esas normas fueron incorporadas a la legislación alemana en el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento de desarrollo. En aplicación de lo dispuesto en la Directiva, el Estado miembro podrá limitar el ejercicio de la autoasistencia a, como mínimo, dos usuarios; éstos deberán elegirse en función de criterios pertinentes, objetivos, transparentes y no discriminatorios. Del mismo modo, el número de prestadores de servicios encargados de la asistencia a terceros puede limitarse a dos, cuya selección ha de efectuarse mediante licitación. Sobre esta base, el aeropuerto de Düsseldorf, de conformidad con el anexo 5 del Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften, de 10 de diciembre de 1997, por el que se incorpora la Directiva a la legislación nacional alemana, deberá abrir el mercado de la asistencia a terceros a un segundo agente y autorizar la práctica de la autoasistencia a dos usuarios para las actividades en las que pueda limitarse el número de prestadores de servicios o de usuarios, en aplicación del apartado 2 del artículo 6 y del apartado 2 del artículo 7 de la Directiva.
(33) Sin embargo, cuando haya limitaciones específicas del espacio o de la capacidad disponibles, en particular en función de la saturación y del índice de utilización de las superficies, que hagan imposible autorizar el ejercicio del derecho de la autoasistencia y la prestación de servicios a terceros en el grado previsto en la Directiva, el Estado miembro afectado puede, con arreglo a las letras b) y d) del apartado 1 del artículo 9, reservar a un único agente la prestación de la asistencia a terceros y prohibir o limitar a un único usuario el ejercicio del derecho a la autoasistencia.
(34) Con arreglo al apartado 6 del artículo 9 de la Directiva, la duración de las exenciones admitidas será limitada y toda nueva exención debe ser objeto de un nuevo procedimiento. No obstante, las excepciones concedidas en virtud de la letra d) del apartado 1 del artículo 9 no pueden superar los tres años. Las exenciones admitidas con arreglo a la letra b) del apartado 1 del artículo 9, destinadas a reservar a un solo agente los servicios a terceros, no pueden superar los dos años, ni prorrogarse en más de una ocasión, y ello por un período máximo de dos años. Este es el marco en el que las autoridades alemanas concedieron la presente excepción.
No obstante, el apartado 2 del artículo 9 prevé que tal excepción debe:
- precisar la categoría o categorías de servicios para los que se concede la excepción y las limitaciones específicas de espacio o de capacidad disponible que la justifiquen,
- ir acompañada de un plan de medidas apropiadas encaminado a superar tales limitaciones.
Por otro lado, según lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 9, la excepción no debe:
- perjudicar indebidamente los objetivos de la Directiva,
- provocar distorsiones de competencia,
- tener mayor extensión que la necesaria.
(35) Como la Comisión recordó en las Decisiones de 14 de enero de 1998 relativas respectivamente a los aeropuertos de Francfort y Düsseldorf(6), el objetivo principal de la Directiva es liberalizar los servicios de asistencia en tierra. Las limitaciones impuestas a terceros restringen la libertad de éstos para prestar determinados servicios. Por analogía con las medidas estatales que limitan la libertad de prestación de servicios(7), las medidas encaminadas a excluir o prohibir las actividades de agentes de asistencia (o, en el caso presente, las de los usuarios que quieren ejercer la autoasistencia), aunque se apliquen sin distinción a los agentes o usuarios nacionales y a los de los demás Estados miembros, deben justificarse por exigencias apremiantes de interés público que no sean de tipo económico y deben, por otro lado, ser proporcionales a los objetivos perseguidos.
4.1.2. Procedimiento
(36) Las autoridades alemanas se comprometieron a supeditar la entrada en vigor de la decisión de excepción a la Decisión de la Comisión.
(37) Como se señala en las dos Decisiones relativas a los aeropuertos de Francfort y Düsseldorf(8), la Comisión debe centrar su examen en:
- la existencia y el alcance de las limitaciones que justifiquen la exención y la imposibilidad de apertura al mercado en el grado previsto en la Directiva (sin que puedan tenerse en cuenta otras dificultades que las de espacio y/o capacidad),
- el plan de medidas apropiadas destinado a solucionar las limitaciones, que debe ser creíble y cuya ejecución debe estar desligada de condiciones y contar con un calendario previsto,
- la conformidad con los principios mencionados en el apartado 2 del artículo 9 en relación con el respeto de los objetivos de la Directiva, la ausencia de distorsión de la competencia y la extensión de la medida.
(38) El objetivo de la autorización de una excepción no es dar a los aeropuertos con carácter general un tiempo de adaptación suplementario al ya concedido en virtud del artículo 1 de la Directiva, sino permitirles superar las dificultades particulares que pueden encontrar a la hora de la apertura del mercado. Toda excepción debe examinarse, pues, en función de las dificultades particulares alegadas para justificar la imposibilidad de apertura en los plazos fijados. Además, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, toda excepción es de interpretación estricta y su alcance debe determinarse teniendo en cuenta la finalidad de la medida en cuestión.
(39) La presente excepción debe evaluarse a la luz de esas distintas consideraciones.
(40) La Comisión ha examinado detenidamente, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 9 de la Directiva, las dificultades invocadas en materia de espacio y de capacidad, la adecuación a estas dificultades de la decisión adoptada por las autoridades alemanas y las medidas anunciadas para superarlas. Para ello, se ha basado en particular en el expediente presentado por las autoridades alemanas, así como en la inspección que efectuó al aeropuerto de Düsseldorf el 20 de octubre de 1999, y ha contado con el informe técnico que había encargado a la consultora Aerotec. Asimismo, la Comisión ha tenido en cuenta las observaciones formuladas por el aeropuerto y por el Gobierno alemán en relación con el análisis por ella efectuado y, más concretamente, en lo tocante a las dificultades de espacio debidas al retraso en la reorganización de la terminal, como consecuencia de los cambios que hubo que introducir en el plan de realización de las obras.
4.2. Examen de las dificultades aducidas por las autoridades alemanas
4.2.1. Consideraciones preliminares
(41) Como ya se ha indicado, no hay necesidad de volver a insistir en la ausencia de problemas estructurales de espacio en el aeropuerto de Düsseldorf y en que la imposibilidad de abrir el mercado en la medida que prevé la Directiva, mencionada por las autoridades alemanas, es consecuencia exclusiva de los problemas generados por el incendio acaecido en abril de 1996.
(42) Por otra parte, en su Decisión 98/388/CE la Comisión reconoció la existencia, en aquel momento, de un déficit de espacio en el aeropuerto que justificaba la concesión de una excepción para los servicios solicitados.
(43) Es necesario tener en cuenta también que la presente excepción no contempla ya, como era el caso de la notificación que fue objeto de la Decisión 98/388/CE, las categorías de servicios mencionadas en el punto 6 del anexo de la Directiva, relativas a los servicios de limpieza interior y exterior, así como de retirada de la nieve y el hielo. La posibilidad de disponer en la actualidad de algunos barracones previamente utilizados por el ejército británico en la zona colindante con el aeropuerto y la creación de la zona de deshielo en la parte oriental de la plataforma permiten a las autoridades aeroportuarias cumplir las condiciones de la Directiva, abriendo libremente el mercado para dichas actividades. El hecho de haber optado por abrir esas actividades a la competencia -y no así las contempladas en la presente excepción- se justifica por la nueva zona de deshielo, por lo exiguo de la superficie liberada y por la movilidad de los equipos utilizados para tales actividades. De hecho, los antiguos barracones militares están situados fuera del recinto reservado al aeropuerto y los vehículos se ven obligados a cruzar una vía muy frecuentada (circunstancia ésta que excluye a las unidades pesadas y lentas utilizadas en las operaciones en pista, como el remolcado de los aviones).
(44) El examen que ha de efectuar la Comisión en el marco de la presente excepción debe limitarse, por consiguiente, a los cambios ocurridos en materia de espacio y capacidad desde que adoptara su Decisión 98/388/CE, así como a la justificación formulada por las autoridades alemanas por lo que se refiere a la imposibilidad de que el aeropuerto de Düsseldorf realice por completo el plan previsto y mantenga las condiciones que impone la mencionada Decisión.
4.2.2. Consecuencias de los cambios ocurridos en la reconstrucción del aeropuerto
(45) Como ya se ha señalado, los problemas que se alegan son consecuencia del incendio de abril de 1996, como también lo son las obras en curso, las cuales se inscriben, no obstante, en un proyecto más vasto de ampliación de las infraestructuras. Por lo tanto, dichas obras no persiguen una ampliación por simple adición de nuevas infraestructuras o renovación de una terminal, sino que tienen por objeto, ante todo, la reconstrucción casi completa de un edificio destruido. En tales circunstancias, ha surgido una serie de dificultades muy específicas debidas, en concreto, a la necesidad de:
- proceder, en primer lugar, a la demolición de los edificios y, en consecuencia, a la evacuación de la mayor parte de la infraestructura que ya existía antes de proceder a su reconstrucción (especialmente en el caso del muelle B y la parte central que le corresponde),
- efectuar las obras por fases (muelle B y parte de la terminal adosada al mismo, antes de iniciar la demolición de la parte central de la terminal) y combinar simultáneamente operaciones de demolición y de alzado de estructuras,
- llevar a cabo estos trabajos en la parte central de un aeropuerto que debe permanecer operativo.
(46) Todas estas operaciones requieren una logística muy compleja, motivo por el cual los problemas que se presentan en una parte de las obras o de la terminal pueden tener consecuencias para el conjunto del programa. Por otra parte, la inspección efectuada en el marco de la presente excepción el 20 de octubre de 1999 puso de manifiesto que todo el funcionamiento del aeropuerto se veía afectado por la existencia de estas obras y que el espacio que había quedado libre como consecuencia de los trabajos efectuados en la plataforma se había dedicado a la construcción de estructuras temporales, destinadas a prestar servicios básicos para los usuarios y sus pasajeros. En este sentido, cabe mencionar que, además de los módulos iniciales D y E, se erigieron, a petición de los transportistas, diversas construcciones para facilitar la llegada de los pasajeros y de sus equipajes, en particular en la zona A. Además, el transporte del equipaje se lleva a cabo en gran medida mediante vehículos que permiten su traslado íntegro y su descarga directa, mediante cinta transportadora, en el sistema de recogida situado a lo largo de la infraestructura terminal. Estos vehículos son pesados y voluminosos, pero permiten reducir la congestión de las zonas de tráfico y descarga que implicaría la utilización de los carros convencionales.
(47) A continuación, se procederá al examen sucesivo y pormenorizado de las necesidades de espacio para las operaciones de asistencia en cada uno de los muelles y zonas de la terminal en que se desarrollan las obras, así como en la parte occidental de la plataforma.
Muelle A
(48) El expediente presentado por las autoridades alemanas con motivo de la primera excepción preveía la entrada en funcionamiento de este muelle para la primavera de 1998. La disminución de las operaciones en este lugar de la plataforma debía permitir la liberación de espacio para estacionar los equipos de asistencia. Sin embargo, ante la nueva posibilidad de que los pasajeros desembarcaran en el muelle A, las compañías que operaban sobre este muelle consideraron necesario prever una estructura de llegada de los pasajeros a este lugar y solicitaron urgentemente su construcción. La Comisión reconoce que tal planteamiento responde no solamente a una necesidad operativa para facilitar las condiciones de acceso de los pasajeros, sino que también contribuía, en parte, a descongestionar el tráfico en la plataforma, pues ponía fin a los traslados en autobús hasta el muelle C que el incendio había hecho necesarios.
(49) Sin embargo, esta modificación requirió la construcción de una estructura de llegada y el cierre de la posición más cercana (número 80). Además, la llegada de los pasajeros a la nueva estructura del muelle A también implicaba la de sus equipajes a ese mismo lugar, en lugar de hacerlo al muelle C (con lo que, en la plataforma, el tráfico de traslado por autobús de los pasajeros se vio sustituido por el del traslado del equipaje). En la visita efectuada por los servicios de la Comisión pudo constatarse la utilización plena del espacio disponible, sobre todo en la antigua posición 80.
(50) La reducción del número de traslados en autobús que hizo posible el acceso directo al muelle quedó neutralizada en gran parte con la llegada de equipajes a la nueva instalación. A esa circunstancia hay que añadir el cierre de la posición 80, así como la reducción del espacio que correspondía a la superficie adyacente. Se puede concluir, por consiguiente, que la situación en esta parte del aeropuerto sufrió un deterioro relativo.
Muelle B
(51) Como consecuencia de la decisión de adaptar el proyecto "Airport 2000 plus" a la evolución de las necesidades de los usuarios y de sus pasajeros, y de simplificar su recorrido, se procedió a una reconfiguración del muelle consistente, ante todo, en la ampliación de éste y, por consiguiente, del recinto de construcción. El peritaje efectuado por los servicios de la Comisión ha puesto de manifiesto lo siguiente:
- el estado de realización de los trabajos hace imposible la sustitución, aunque sea parcial, de las superficies de obra por espacios de estacionamiento de material de asistencia para el 1 de enero de 2000 (fecha de expiración de la excepción actual), conforme a lo previsto en la Decisión 98/388/CE. El muelle se encuentra todavía en la fase inicial de reconstrucción y la apertura a la circulación del nudo vial sólo será posible dentro de bastantes meses,
- el recinto de la obra se ha reducido al mínimo, manteniendo las condiciones de seguridad. El espacio disponible fuera de la vía de acceso para la maquinaria de construcción sólo permite el almacenamiento de material de construcción en cantidad muy limitada,
- lo único que separa a los aviones de la zona de obras es la vía de acceso de los equipos de asistencia y no cabe contemplar estacionamiento suplementario alguno.
(52) Con estos nuevos datos, se puede concluir sin lugar a dudas que no es posible ganar espacio adicional en el muelle B hasta que finalicen las obras (principios del verano de 2001), antes de proceder al acabado interior para la entrada en funcionamiento programada para el otoño de 2001.
(53) Ahora bien, cuando hayan finalizado las obras del muelle B habrá que proceder a la construcción de las pasarelas sobre la pista, lo que limitará significativamente la capacidad de movimiento y el almacenamiento de equipos en este lugar durante un período estimado en cinco meses.
(54) Por consiguiente, parece imposible lograr espacio suplementario dentro del área de 7500 m2 del muelle B que ha resultado neutralizada.
Plataforma
(55) La ampliación de la plataforma formaba parte del plan de medidas presentado con motivo de la primera excepción.
(56) Inicialmente, incluía una ampliación hacia el este durante el año 1999, cuyo principal objetivo era la creación de una zona de deshielo. Sin embargo, la nueva superficie obtenida de alrededor de 4000 m2 sólo puede destinarse al estacionamiento de equipos de asistencia fuera de los períodos en que se efectúan las tareas de deshielo (la zona que se puede utilizar a lo largo de todo el año se limita a algunos centenares de metros cuadrados). Como ya se ha señalado, la creación de la zona de deshielo y la ocupación de algunos antiguos barracones del ejército británico permitieron a las autoridades aeroportuarias prever una apertura a la competencia de las operaciones relativas a la limpieza y la eliminación del hielo de las aeronaves. La elección de las operaciones en cuestión -contempladas en el punto 6 del anexo de la Directiva- está a su vez justificada por la creación de la zona de deshielo, por lo exiguo de la superficie liberada y por la movilidad de los vehículos en cuestión, que deben quedar estacionados fuera de la zona y han de atravesar una vía de circulación intensa.
(57) El plan de medidas presentado en la primera excepción preveía también, aunque sólo en una segunda fase, la creación de una nueva plataforma de gran envergadura en la zona occidental, cuya superficie estaría destinada por partes iguales a la creación de nuevas posiciones para aeronaves y al almacenamiento de material de asistencia (en una superficie superior a 14000 m2).
Aunque la autorización para construir esta nueva plataforma no constituye un problema en sí, la envergadura de las obras previstas requiere, no obstante, una modificación importante del sistema de drenaje en toda la parte occidental del aeropuerto, lo cual no sólo retrasa las actividades de construcción, sino que también conlleva la necesidad de obtener la autorización de las autoridades responsables en materia de protección de las aguas, para lo cual es preciso realizar previamente una serie pruebas medioambientales. Teniendo en cuenta dichas pruebas y toda la documentación que debe presentarse, no cabe esperar que la autorización se conceda antes de la primavera de 2000.
4.3. El plan de medidas
(58) En cumplimiento de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 9 de la Directiva, el expediente presentado por las autoridades alemanas está acompañado de un plan de medidas apropiadas encaminado a superar las limitaciones invocadas.
(59) La construcción de la nueva plataforma en la zona oeste -prevista en un principio para finales de año- debería hacer posible la obtención de 14000 m2 adicionales para estacionar los equipos de asistencia. No obstante, la necesidad de remodelar el drenaje suscita dudas en cuanto al calendario de las obras en dicha plataforma.
Ahora bien, el plan de medidas destinadas a solucionar las limitaciones invocadas debe ser creíble y contar con un calendario de ejecución. Ante la incertidumbre que suscita la realización de este proyecto único en el plazo establecido, la Comisión no puede considerarlo como plan de medidas conforme a lo dispuesto en el artículo 9 de la Directiva.
(60) Las autoridades alemanas han presentado, no obstante, otras medidas destinadas a superar las dificultades, relacionadas con la realización de las obras del muelle B y de la parte central de la terminal. El compromiso asumido por el consorcio encargado de la centralización de las operaciones de construcción de terminar las obras para el otoño de 2001 condiciona la liberación de los espacios necesarios para los futuros equipos de asistencia. Este compromiso es firme y está sujeto a sanciones por demora muy importantes. En la actualidad, la realización de las obras se lleva a cabo durante las veinticuatro horas del día, con la participación de seiscientas personas contratadas a ese fin (esta cifra ascenderá a mil personas al día a partir de enero de 2000). Tan pronto como la terminal entre en funcionamiento, al final del período de excepción, el espacio liberado, no solamente alrededor del muelle B, permitirá alojar el material de asistencia. Por otra parte, las autoridades aeroportuarias ya no prevén la demolición de los dos módulos provisionales iniciales (D y E), sino que contemplan su conversión para los equipos de asistencia. La superficie y la altura de ambos módulos facilitarán, de hecho, su rápida conversión.
(61) Esta solución alternativa, independiente de la realización de la plataforma occidental y que no requiere autorización administrativa, permitirá abrir el mercado en la medida establecida por la Directiva al final de período de excepción previsto, por lo que puede considerarse como un plan de medidas conforme a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 9 de la Directiva.
4.4. Cumplimiento de los criterios establecidos en el apartado 2 del artículo 9 de la Directiva
(62) La exención notificada por las autoridades alemanas afecta a las operaciones relativas a la carga y descarga de mercancías, y a distintas operaciones en pista (como son el guiado de las aeronaves y la asistencia al estacionamiento, desplazamiento y arranque, así como al transporte de pasajeros y equipajes). Tales operaciones conllevan, por lo general, la utilización de unos equipos numerosos y, en ocasiones, lentos y voluminosos (como en el caso de las máquinas de remolcado) que debe encontrarse cerca de las posiciones de los aviones, lo cual excluye, como ya se ha indicado, su estacionamiento en los alrededores de los barracones del ejército (es decir, fuera de la zona reservada al aeropuerto y al otro lado de una vía de alta densidad de tráfico). Asimismo, es preciso tener en cuenta el impacto que la llegada de un segundo agente tendrá sobre la circulación en la zona de los muelles, ya muy congestionada.
(63) Tras haber estudiado la programación de vuelos y de operaciones de asistencia que hace al caso, la Comisión estima que la llegada de un segundo agente requeriría un espacio adicional de cerca del 22 %, si se parte de la hipótesis más realista (según la cual, dicho agente estaría a cargo del 15 % del mercado, aproximadamente). Si se decidiera una apertura efectiva del mercado, la Comisión carecería de competencias para limitar, como se ha sugerido, la cuota de mercado del futuro agente mediante la limitación y especialización del equipo que éste puede utilizar, a causa de la falta de espacio disponible. La única actuación posible consiste en evaluar el impacto de la llegada de nuevos operadores. Por otra parte, como la Comisión ha indicado en sus distintas decisiones, la llegada de un nuevo operador sólo tiene consecuencias para las necesidades de material del operador ya presente en la medida en que aquél controla una cuota de mercado que puede estimarse de entre el 10 y el 15 %. Por debajo de ese umbral, todo el material del nuevo operador debe considerarse como suplementario al del aeropuerto.
Por lo que respecta a la autoasistencia de los usuarios, cabe señalar que, para poder hacer frente al propio tráfico en las horas punta, la necesidad de espacio adicional sería del 25 % en el caso de la compañía LTU (la reducción de los equipos del aeropuerto sería solamente del 5 %). En el caso de Lufthansa, la necesidad de equipamiento sería de alrededor del 50 % del que en la actualidad utiliza el aeropuerto. La reducción de las necesidades del aeropuerto sería, por su parte, del orden del 25 %, lo que implicaría una necesidad adicional de espacio del 25 %.
(64) Habida cuenta de los serios problemas de espacio a que se enfrenta el aeropuerto, no parece factible que se permita la incorporación de un segundo prestador de servicios o de un usuario para las operaciones afectadas por la excepción, por lo que queda plenamente justificada la apertura exclusiva de las operaciones relativas a la limpieza y la eliminación del hielo. Así pues, no parece que la excepción otorgada por las autoridades alemanas tenga un alcance mayor de lo necesario por lo que se refiere a los servicios contemplados.
Además, habida cuenta de las dificultades surgidas en la ejecución de las distintas obras y de las modificaciones sustanciales a que hubo lugar, la planificación presentada para la realización de las obras de finalización, en particular por lo que se refiere al muelle B y a la parte central de la terminal, demuestra la adecuación del período de excepción a los problemas encontrados.
Por consiguiente, queda demostrado el respeto de los criterios definidos en el apartado 2 del artículo 9 de la Directiva.
5. Conclusión
(65) La excepción otorgada por las autoridades alemanas en relación con el aeropuerto de Düsseldorf responde a las consecuencias del incendio acaecido en abril de 1996, el cual destruyó la mayor parte de la terminal y perturbó por completo el funcionamiento del aeropuerto. La reconstrucción -que se inscribe, por otra parte, en un proyecto más ambicioso de ampliación- se hace especialmente difícil en la medida en que debe llevarse a cabo por fases, entraña una demolición previa y se sitúa en la parte central de un aeropuerto que debe seguir en funcionamiento.
(66) A la importancia y complejidad de las obras, así como a la indispensable conexión entre sus distintas fases, se han añadido otras dificultades de carácter técnico y operativo que retrasaron la entrada en funcionamiento pleno y completo de los distintos muelles e impidieron la liberación del espacio para el material de asistencia que se contemplaba en el plan de ejecución. La utilización completa del espacio disponible -tanto por el equipo de asistencia como por los materiales necesarios para la construcción- así como las dificultades ya existentes en materia de estacionamiento y circulación por la plataforma hacen imposible la incorporación de un nuevo operador o prestador de servicios, o de un usuario que practique la autoasistencia antes de que finalice el período previsto de excepción.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Queda aprobada la excepción concedida el 30 de septiembre de 1999 al aeropuerto de Düsseldorf con arreglo a lo dispuesto en las letras b) y d) del apartado 1 del artículo 9 de la Directiva, notificada a la Comisión el 5 de octubre de 1999.
Artículo 2
El destinatario de la presente decisión será la República Federal de Alemania.
Hecho en Bruselas, el 5 de enero de 2000.

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