Document ID: 32011D0875

KOMISSION TÄYTÄNTÖÖNPANOPÄÄTÖS,
annettu 16 päivänä joulukuuta 2011,
tiettyjen Unkarissa tarjottavien postialan rahoituspalvelujen jättämisestä vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY soveltamisen ulkopuolelle
(tiedoksiannettu numerolla K(2011) 9197)
(Ainoastaan unkarinkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2011/875/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen,
ottaa huomioon vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31 päivänä maaliskuuta 2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY (1) sekä erityisesti sen 30 artiklan 5 ja 6 kohdan,
ottaa huomioon Magyar Postan postitse lähettämän pyynnön, joka vastaanotettiin 24 päivänä kesäkuuta 2011,
sekä katsoo seuraavaa:
I. TAUSTATIEDOT
(1)
Komissio vastaanotti postitse 24 päivänä kesäkuuta 2011 direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 5 kohdan mukaisen pyynnön. Komissio pyysi lisätietoja hakijalta ja Unkarin kilpailuviranomaiselta 8 päivänä elokuuta 2011 lähettämillään sähköposteilla. Vastaukset niihin saatiin 2 päivänä syyskuuta 2011 ja 15 päivänä syyskuuta 2011. Magyar Postan (jäljempänä ’Posta’) vastaus koskee Postan tarjoamia erilaisia rahoituspalveluja ja muodostuu kahdesta osasta, joista toinen koskee maksupalveluja ja toinen muiden rahoituslaitosten lukuun tarjottuja palveluja. Kummassakin osassa käsitellään puolestaan useita eri rahoituspalveluja, jotka on ryhmitelty seuraavien otsakkeiden alle Postan määrittelyn mukaisesti.
Maksupalvelut
1.
Nykyiset omat palvelut
1.1
Palvelut käteisen tallettamiseksi maksutilille (laskujenmaksu ja laskujen pikamaksu)
1.2
Palvelut käteisen nostamiseksi maksutililtä (käteistoimituspalvelu ja eläkkeenmaksupalvelu)
1.3
Rahansiirtopalvelut (kotimainen maksumääräys, kansainvälinen maksumääräys sekä Western Unionin maksumääräys, joka suoritetaan toisten lukuun)
2.
Tilipalvelut ja niihin liittyvät maksupalvelut, joita ehdotetaan tarjottavan tulevaisuudessa
2.1
Palvelut käteisen tallettamiseksi maksutilille sekä kaikki maksutilin hoitamisen edellyttämät toiminnot
2.2
Palvelut käteisen nostamiseksi maksutililtä sekä kaikki maksutilin hoitamisen edellyttämät toiminnot
2.3
Maksutapahtumien toteuttaminen maksutilien välillä
2.4
Kortin korvaavien maksuvälineiden myöntäminen
Toisten lukuun tarjotut palvelut
3.1
Käyttötilien ja niihin liittyvien tuotteiden ja palvelujen välitys (toisten luottolaitosten lukuun tarjotut henkilöasiakkaiden ja yritysasiakkaiden pankkitilipalvelut, joihin sisältyy maksumääräysten hyväksyminen ja välittäminen suoritettaviksi sekä pankkitiliin kytkettyjen käteistalletusten ja määräaikaisten talletusten välitys)
3.2
Luottojen välitys toisten luottolaitosten lukuun
3.3
Maksukorttien välitys ja hyväksyminen toisten luottolaitosten lukuun (luottokortit, maksukortit, pankkikortin hyväksyminen ja maksupäätteet)
3.4
Sijoitusten ja erityisiin säästökohteisiin liittyvien säästämistuotteiden välitys toisten lukuun
a)
Rahoitusvälineiden myynti (valtioiden velkakirjat, sijoitusrahastot ja muut arvopaperit)
b)
Asuntosäästötuotteiden välitys
3.5
Vakuutustuotteiden välitys (henkivakuutukset ja muut vakuutukset)
(2)
Hakemuksen mukaan (2) Postan verkostossa on yli 2 600 pysyvää postitoimipaikkaa. Kaikissa toimipaikoissa ei kuitenkaan tarjota kaikkia hakemuksessa lueteltuja palveluja (3). Unkarin alueella tällä hetkellä toimivien luottolaitosten konttoreiden kokonaismäärä on 4 605. Giro Zrt:n mukaan OTP Bank on niistä suurin (sillä on 809 konttoria), ja sen jäljessä tulevat K&H Bank Zrt (377 konttoria), CIB Bank Zrt (218 konttoria), Reiffeisen Bank Zrt (180 konttoria) ja Erste Bank Hungary Nyrt (145 konttoria). Luottolaitosalan kahdeksalla suurimmalla pankilla on kullakin yli 100 konttoria. Pieniä ja keskisuuria pankkeja on 22, ja lisäksi osuuskunnan muotoon perustettuja luottolaitosten konttoreita on 10 ja luottolaitoksia on 138, ja suurimmalla niistä on 20-40 konttorin verkosto. Euroopan keskuspankin (EKP) vuoden 2007 Blue Bookin tietoihin (4) perustuvassa kansainvälisessä vertailussa Unkarissa henkeä kohden laskettu sivukonttorien määrä on keskitasoa.
II. LAINSÄÄDÄNTÖKEHYS
(3)
On muistettava, että direktiivi 2004/17/EY kattaa sen 6 artiklan 2 kohdan c alakohdan neljännessä luetelmakohdassa tarkoitettujen rahoituspalvelujen tarjonnan vain, jos palvelut tarjoaa yksikkö, joka tarjoaa myös mainitun kohdan b alakohdassa tarkoitettuja postipalveluja. Posta on Unkarissa ainoa hankintayksikkö, joka tarjoaa asianomaisia palveluja.
(4)
Direktiivin 2004/17/EY 30 artiklassa säädetään, ettei direktiiviä sovelleta hankintasopimuksiin, jotka tehdään jonkin direktiivissä tarkoitetun toiminnon suorittamiseksi, jos toimintoon siinä jäsenvaltiossa, jossa se toteutetaan, kohdistuu suoraa kilpailua markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu. Sitä, kohdistuuko johonkin toimintoon suoraa kilpailua, arvioidaan puolueettomin perustein ja asianomaisen alan erityispiirteet huomioon ottaen. Markkinoille pääsyä pidetään rajoittamattomana, jos jäsenvaltio on pannut täytäntöön ne yhteisön lainsäädännön säännökset, jotka avaavat tietyn alan tai sen osan kilpailulle, ja soveltaa niitä. Jos asiaa koskevaa yhteisön lainsäädäntöä ei ole lueteltu direktiivin liitteessä XI, kuten tässä päätöksessä tarkoitettujen palvelujen tapauksessa, 30 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan mukaisesti ”on osoitettava, että kyseisille markkinoille pääsy on tosiasiallisesti ja oikeudellisesti vapaata”.
(5)
Olisi muistettava, että suuri osa rahoituspalveluja koskevasta unionin lainsäädännöstä tähtää alan palvelujen sijoittautumisen ja tarjonnan vapauttamiseen (5). Kun kyseessä ovat maksupalvelut, on todettava, että Unkari on siirtänyt maksupalveluista annetun direktiivin 2007/64/EY kokonaan ja määräajassa osaksi kansallista lainsäädäntöään lailla nro LXXXV/2009 maksupalvelutoiminnan harjoittamisesta.
(6)
Unkari on pannut täytäntöön unionin lainsäädännön pääomanliikkeiden vapauttamisesta ja palvelun tarjoamisen vapaudesta sekä asiaankuuluvan lainsäädännön rahoitusmarkkinoiden vapauttamisesta. Lisäksi Unkari on täyttänyt rahoituspalvelujen toimintasuunnitelmassa asetetut vaatimukset. Unkarin luottolaitos- ja maksupalvelumarkkinoita säännellään hyvin. Luottolaitoksista ja rahoitusyhtiöistä annetun lain nro CXII/1996 (pankkitoimintalaki) mukaan rahoituspalvelujen tarjoamiseen ja niihin liittyvän toiminnan harjoittamiseen tarvitaan lupa. Sijoitusyhtiöistä ja hyödykkeisiin sijoittajista ja niiden toimintaan sovellettavista säännöistä annetun lain nro CXXXVII/2007 mukaan sijoituspalveluja saavat tarjota vain sijoitusyhtiöt ja luottolaitokset. Laissa nro LX/2003 vakuutusyhtiöistä ja vakuutustoiminnasta säädetään, että vakuutustoimintaa saavat harjoittaa vain vakuutusyhtiöt. Postalla on Unkarin rahoitusvalvontaviranomaisen lupa tarjota tämän hakemuksen mukaisia rahoituspalveluja. Lupa näiden palvelujen tarjoamiseen voidaan myöntää laitokselle, joka täyttää huolellista toimintaa ja tehokasta valvontaa koskevat vaatimukset. Myös ulkomaiset yritykset voivat sivukonttoriensa kautta tarjota rahoituspalveluja tai harjoittaa rahoituspalveluihin liittyvää toimintaa sekä tarjota sijoituspalveluja ja vakuutuspalveluja, jos niillä on siihen sijoittautumisvaltion toimivaltaisen valvontaviranomaisen antama lupa. Unkarissa toimivaa sivukonttoria koskeva edellytys ei koske rahoituslaitoksia, joiden päätoimipaikka on jossakin ETA:n jäsenvaltiossa, sillä nämä laitokset voivat tarjota palvelujaan rajatylittävällä tavalla.
(7)
Edellä johdanto-osan 5 ja 6 kappaleessa esitettyjen seikkojen perusteella 30 artiklan 3 kohdassa asetetun, vapaata pääsyä markkinoille koskevan ehdon voidaan olettaa täyttyvän.
(8)
Sitä, kohdistuuko johonkin toimintoon suoraa kilpailua tietyillä markkinoilla, olisi arvioitava useiden perusteiden pohjalta, joista yksikään ei ole ratkaiseva sellaisenaan. Huomioon olisi otettava tärkeimpien toimijoiden markkinaosuudet tietyillä, tässä päätöksessä tarkoitetuilla markkinoilla. Lisäksi olisi otettava huomioon kyseisten markkinoiden keskittyneisyys ja/tai asiakkaiden vaihtuvuus. Koska tässä päätöksessä tarkoitettujen toimintojen edellytykset ovat erilaiset, kilpailutilanteen arvioinnissa olisi otettava huomioon eri markkinoiden erilaiset tilanteet.
(9)
Vaikka joidenkin Postan toimittamassa pyynnössä lueteltujen palvelujen markkinat voitaisiin määritellä tarkemminkin, sitä ei tässä päätöksessä ole tarpeen tehdä, koska tarkastelun tulokseen ei vaikuta se, kuinka tiukasti tai väljästi markkinat on määritelty.
(10)
Tämä päätös ei rajoita kilpailusääntöjen soveltamista.
III. ARVIOINTI
(11)
Hakemuksessa luetellaan kaksi erilaista maksupalveluryhmää: a) nykyiset palvelut ja b) palvelut, joiden tarjoaminen on tarkoitus aloittaa vuonna 2012. Tähän päätökseen liittyvää arviointia tehtäessä huomioon otetaan vain nykyiset palvelut, sillä saatavilla ei ole olennaista näyttöä siitä, millaisia vaikutuksia suunnitelluilla palveluilla olisi, jos ja kun niitä ryhdytään tarjoamaan.
(12)
Postan tarjoamat nykyiset maksupalvelut ovat palveluja, jotka mahdollistavat käteisen tallettamisen maksutilille ja käteisen nostamisen maksutililtä ja joissa Posta toimii välikätenä, sekä rahansiirtopalveluja (Postan omaan lukuunsa hoitamia kotimaisia ja kansainvälisiä maksumääräyksiä sekä Western Unionin maksumääräyksiä, joissa Posta toimii välittäjänä).
(13)
Tämän päätöksen tavoitteena on todeta, kohdistuuko Postan tarjoamiin palveluihin kilpailua (sellaisilla markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu) siinä määrin, että voidaan varmistaa, että Postan tekemät hankinnat asianomaisten toimintojen jatkamiseksi toteutetaan - myös ilman direktiivissä 2004/17/EY säädettyjä tiukkoja yksityiskohtaisia hankintasääntöjä - avoimella ja syrjimättömällä tavalla sellaisin perustein, jotka mahdollistavat kokonaisuudessaan taloudellisesti kaikkein edullisimman ratkaisun. Siksi on tarpeen tutkia, pystyvätkö pankit ja muut rahoituslaitokset asettamaan Postalle kilpailupaineita.
(14)
Postan suurimpia kilpailijoita maksupalvelujen markkinoilla ovat pankit ja muut rahoituslaitokset, jotka eivät kuulu direktiivin 2004/17/EY säännösten soveltamisalaan, sillä ne eivät ole direktiivissä tarkoitettuja hankintayksiköitä ja/tai ne eivät tarjoa rahoituspalvelujen lisäksi postipalveluja.
(15)
Pankkien tarjoamat maksutavat ovat yleisesti houkuttelevampia kuin paperimuotoisten asiakirjojen ja/tai käteisen käyttöön perustuvat maksutavat, ja niitä on yleisesti saatavilla. GfK Hungarian mukaan (6) verkkopankkipalvelujen käyttäjien määrä kasvoi vuoden 2010 aikana 200 000:lla ja ylitti miljoonan käyttäjän rajan, ja kasvutahti kiihtyy. Samaan aikaan saman lähteen mukaan niiden määrä, jotka haluavat hoitaa pankkiasiansa henkilökohtaisesti, vähenee - neljännes kaikista asiakkaista ei käy enää pankkien konttoreissa hoitamassa pankkiasioitaan.
(16)
Hakija määrittelee tuotemarkkinoiksi luottolaitosten ja muiden maksupalvelujen tarjoajien maksupalvelumarkkinat ja katsoo maantieteellisten markkinoiden kattavan koko maan. Unkarin kilpailuviranomainen (GVH) totesi, että vaikka sillä ei olekaan käytettävissään kaikkia tietoja, joiden pohjalta se voisi määritellä tuotemarkkinat asianmukaisesti ja tarkkaan, hakijan ilmoittama tuotemarkkinoiden määritelmä ”voidaan todennäköisesti hyväksyä”. Maantieteellisistä markkinoista GVH totesi samassa ilmoituksessaan, jossa se sanoutui irti vastuusta, että se ”ei ole tietoinen mistään seikasta, joka osoittaisi, ettei maantieteellisinä markkinoina pitäisi pitää koko Unkarin aluetta”.
(17)
Tässä päätöksessä maksupalveluja ei jaotella vähittäis- ja tukkutuotemarkkinoihin, sillä tarkastelun tulokseen ei vaikuta se, kuinka tiukasti tai väljästi markkinat on määritelty.
(18)
Maksupalvelumarkkinoiden keskittymisestä kilpailuviranomainen totesi seuraavaa: ”5 tai 6 suurimmalla pankilla ja Magyar Postalla on yhdessä hyvin suuri markkinaosuus vähittäismaksupalvelujen alalla, ja ne kattavat mahdollisesti suurimman osan markkinoista. Tukkumarkkinoilla keskittyminen on luultavasti vähäisempää siksi, että markkinoilla toimii monta muutakin rahoituslaitosta.”
(19)
Laskujenmaksu- ja laskujen pikamaksupalvelujen avulla asiakkaat voivat maksaa ostamansa palvelun tai tuotteen. Yksityishenkilöt käyttävät niitä maksuvelvoitteidensa hoitamiseen, ja niitä käytetään erityisesti yleishyödyllisten palvelujen, televiestintäpalvelujen, rahoituspalvelujen, vakuutuspalvelujen, kotiinkuljetuspalvelujen ja verojen maksamiseen.
(20)
Tuotemarkkinoita määriteltäessä olennaisinta on määrittää korvaavien tuotteiden saatavuus, millä tarkoitetaan asiakkaiden saatavilla olevia vaihtoehtoisia keinoja hoitaa maksuvelvoitteensa. Näin ollen hakija katsoo, että kyseiset tuotemarkkinat kattavat pankeissa tai pankkiautomaateilla (7) pankkitileille tehtävät käteistalletukset, korttimaksut ja pankkitilien väliset tilisiirrot (yksittäiset tilisiirrot ja automaattiset veloitukset).
(21)
Kun kyse on maksutavan vaihtamisesta, Unkarin kilpailuviranomainen (GVH) vahvisti seuraavaa: ”Suurimmat palveluntarjoajat ja muut palveluntarjoajat tarjoavat yleensä asiakkailleen monia eri maksutapoja ja mahdollisuuden käyttää helposti eri maksutapoja. Suuntauksena näyttää myös olevan se, että asiakkaita houkutellaan käyttämään sähköisiä maksutapoja paperimuotoisten asiakirjojen ja käteisen käyttöön perustuvien maksutapojen sijaan.” Tässä yhteydessä on pantava merkille verkkopankkipalvelujen käytön kasvu. Kuten edellä johdanto-osan 9 kappaleessa kuitenkin todetaan, tämän päätöksen soveltamiseksi ei tarvita tarkkaa määritelmää.
(22)
Postan markkinaosuus palveluista, jotka mahdollistavat käteisen tallettamisen maksutilille, oli prosenttiosuutena kokonaismarkkinoista, sellaisena kuin ne on määritelty, (8) 3,91 prosenttia vuonna 2007, 3,88 prosenttia vuonna 2008 ja 4,14 prosenttia vuonna 2009. Sekä määrän että arvon suhteen on huomattava, että vuonna 2009 Postan transaktioiden määrä ja arvo laskivat kahteen aiempaan vuoteen verrattuna (9).
(23)
Nämä tekijät pitäisi ottaa tässä päätöksessä huomioon osoituksena siitä, että Postan toimintaan kohdistuu suoraan kilpailua, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
(24)
Käteisnostopalveluille on ominaista se, että tilinhaltija hyväksyy maksun suorittamisen pankkitililtään kolmannelle osapuolelle. Tällaiset palvelut käsittävät nykyisellään käteistoimituspalvelun ja eläkkeenmaksupalvelun. Tämän maksutavan suurimpia käyttäjiä ovat Unkarin valtiokonttori ja kunnanhallitukset, jotka maksavat tämän järjestelmän avulla perhe-etuuksia, sosiaalietuuksia, työttömyyskorvauksia jne. Kun maksun suorittajana on valtio, maksun saaja voi saada rahat pankkitililleen tai postiosoituksena. Eläkkeenmaksun tapauksessa vastaanottajat voivat myös saada osan summasta pankkitililleen ja osan käteistoimituksena. Vastaanottaja voi myös vaihtaa milloin tahansa postitse tapahtuvasta käteistoimituksesta pankkisiirtoon esittämällä asiaa koskevan pyynnön kansallisen eläkevakuutuslaitoksen keskushallinnolle.
(25)
Unkarin valtio harjoittaa Unkarin keskuspankin kautta politiikkaa, jonka tavoitteena on pienentää käteismaksujen määrää ja edistää sähköisten maksutapojen ja niihin liittyvän infrastruktuurin kehittämistä. Yrityksiä pyydetään hoitamaan maksuliikenteensä maksutilien kautta, ja virkamiesten palkat maksetaan pankkitileille. Unkarin keskuspankin hiljattain toteuttaman tutkimuksen (10) mukaan puolet valtion maksamista eläkkeistä maksetaan nykyisin muulla tavalla kuin postitse, ja hakemuksen mukaan (11) Postan kautta maksettujen eläkkeiden määrä ja niiden kokonaisarvo ovat vähentyneet tasaisesti viime vuosina.
(26)
Edellä esitetyistä syistä maksutililtä tehtäviä käteisnostoja koskevien palvelujen olennaisina markkinoina pidetään maksutilien välisiä tilisiirtoja (yksittäisiä tilisiirtoja ja joukkotilisiirtoja), pankkiautomaateilla ja maksupäätteillä (12) pankkikortilla tehtäviä käteisnostoja ja pankkitiskillä tehtäviä käteisnostoja.
(27)
Edellä mainittujen palvelujen kohdalla tarkoituksen ollessa maksun suorittaminen henkilöille, joilla on pankkitili, korvaavina tuotteina voidaan pitää maksutilien välisiä maksuja (yksittäisiä tilisiirtoja ja joukkotilisiirtoja, joissa samalta tililtä suoritetaan maksuja monelle eri henkilölle). Myöskään tältä osin tämän päätöksen soveltamiseksi ei tarvita tarkkaa määritelmää.
(28)
Postan markkinaosuus palveluista, jotka mahdollistavat käteisen nostamisen maksutililtä, oli prosenttiosuutena koko korvaavasta palvelusta (13) 2,44 prosenttia vuonna 2007, 2,49 prosenttia vuonna 2008 ja 2,61 prosenttia vuonna 2009. Sekä määrän että arvon suhteen on huomattava, että kolmena viimeisenä vuonna, joilta tietoja on saatavana, eli vuosina 2007-2009 Postan transaktioiden määrän ja niiden kokonaisarvon kehityssuunta oli vähenevä (14).
(29)
Nämä tekijät pitäisi ottaa tässä päätöksessä huomioon osoituksena siitä, että Postan toimintaan kohdistuu suoraan kilpailua, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
(30)
Postan tarjoamia rahansiirtopalveluja käytetään yleisesti yksityishenkilöiden välisten maksujen suorittamiseen. Niihin sisältyviä palveluja ovat kotimaiset maksumääräykset ja kansainväliset maksumääräykset, joita Posta toteuttaa omaan lukuunsa, sekä Western Unionin kotimaiset ja kansainväliset maksumääräykset, jotka ovat reaaliaikainen keino lähettää rahaa.
(31)
Kun kyseessä ovat kotimaiset siirrot - sekä Postan omaan lukuunsa että Western Unionin lukuun suorittamat siirrot -, hakija katsoo, että maksutilien välisiä tilisiirtoja voidaan pitää rahansiirtopalvelut korvaavina palveluina, jos maksun saajalla on maksutili. Siksi kotimaisten rahansiirtojen keskeisinä tuotemarkkinoina voitaisiin pitää Unkarissa tilisiirtoina suoritettavien maksujen markkinoita, vaikka tarkkaa määritelmää ei tarvitakaan.
(32)
Tältä pohjalta laskettuna Postan markkinaosuus oli alle prosentti vuosina 2007-2009.
(33)
Kansainvälisten rahansiirtojen tapauksessa Postan ja Western Unionin palveluja voidaan pitää läheisinä korvaavina palveluina. Lisäksi maksutilien kautta suoritettuja maksuja pidetään korvattavissa olevina tuotteina, minkä vuoksi hakija pitää keskeisinä tuotemarkkinoina maksutilien välisiä rajatylittäviä maksuja. Keskeisiä markkinoita ei tarvitse kuitenkaan määritellä tarkkaan.
(34)
Tämän perusteella laskettuna Postan markkinaosuus oli 0,5 prosenttia vuosina 2007-2009.
(35)
Nämä tekijät pitäisi ottaa tässä päätöksessä huomioon osoituksena siitä, että Postan toimintaan kohdistuu suoraan kilpailua, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
(36)
Vapauttamishakemus koskee myös tiettyjä toimintoja, joita Posta toteuttaa välittäjänä muiden lukuun tiettyjen rahoituspalvelujen yhteydessä.
(37)
Vapauttamishakemus koskee käyttötilien ja niihin liittyvien tuotteiden ja palvelujen välitystä, tarkemmin sanottuna toisten luottolaitosten lukuun tarjottuja henkilöasiakkaiden ja yritysasiakkaiden pankkitilipalveluja, myös maksumääräysten hyväksymistä ja välittämistä suoritettaviksi sekä pankkitiliin kytkettyjen käteistalletusten ja määräaikaistalletusten välitystä.
(38)
Rahoitustuotteet ja -palvelut, joita Posta tarjoaa välittäjänä ovat Erste Bankin ja OPT Bankin tuotteita ja palveluja. Posta tarjoaa myös talletustuotteita omaan lukuunsa.
(39)
Komission aiemmassa käytännössä (15) erotetaan toisistaan henkilöasiakkaiden ja yritysasiakkaiden pankkipalvelut (vähittäis- ja yrityspankkipalvelut). Vähittäispankkipalveluilla tarkoitetaan kaikkia henkilöasiakkaille ja hyvin pienille yrityksille tarkoitettuja pankkipalveluja, kun taas yrityspankkipalvelut käsittävät suurille yritysasiakkaille ja pk-yrityksille suunnatut pankkipalvelut. Aiemmissa vähittäispankkialaa koskevissa päätöksissään (16) komissio ei kuitenkaan ratkaissut sitä, edustavatko yksittäiset vähittäispankkituotteet eri tuotemarkkinoita vai voivatko useat eri vähittäispankkituotteet olla osa yhtä keskeistä tuotemarkkinaa.
(40)
Keskeiset tuotemarkkinat on eroteltava jakeluketjun portaan mukaan (alkupää: käyttötilien ja niihin liittyvien tuotteiden ja palvelujen tarjoaminen; loppupää: käyttötilien ja niihin liittyvien tuotteiden ja palvelujen välittäminen). Kun kyseessä on henkilöasiakkaiden maksutilien välitystoiminta, keskeisinä tuotemarkkinoina voitaisiin pitää henkilöasiakkaiden käyttötilien ja talletustuotteiden välittämistä koskevia markkinoita. Yritysasiakkaiden maksutilien välitystoiminnan tapauksessa keskeisinä tuotemarkkinoina voitaisiin pitää yritysasiakkaiden käyttötilien ja talletustuotteiden välittämistä koskevia markkinoita. Tämän päätöksen johdanto-osan 9 kappaleen mukaan keskeisiä markkinoita ei ole kuitenkaan tarpeen määrittää.
(41)
Hakija määrittelee maantieteellisiksi markkinoiksi koko Unkarin alueen. Unkarin kilpailuviranomainen vahvisti, että ”tässä tapauksessa kaikki Unkarissa toimivat rahoituslaitokset harjoittavat toimintaansa maan laajuisesti, eikä näkyvissä ole merkkejä minkäänlaisista rahoituspalvelujen tarjontaan liittyvistä alueellisista poikkeamista”. Lisäksi rahoitusmarkkinoihin liittyvässä komission aiemmassa käytännössä (17) keskeisten maantieteellisten markkinoiden katsottiin olevan laajuudeltaan kansalliset eri jäsenvaltioiden erilaisten kilpailuolosuhteiden sekä konttoriverkoston suuren merkityksen vuoksi.
(42)
Edellä esitetyn perusteella laskettuna Postan markkinaosuus oli henkilöasiakkaiden käyttötilien ja talletusten markkinoilla 1,45 prosenttia vuonna 2007, 1,38 prosenttia vuonna 2008 ja 1,51 prosenttia vuonna 2009, kun taas yritysasiakkaiden käyttötilien ja talletusten markkinoilla Postan markkinaosuus oli erittäin pieni (0 prosenttia) vuosina 2007-2009. Nämä luvut osoittavat, että myös näiden rahoituspalvelujen välittämisen alalla markkinaosuudet ovat pienet.
(43)
Loput markkinoista jakautuvat muiden sellaisten pankkien ja rahoituslaitosten kesken, joihin ei sovelleta direktiivin 2004/17/EY säännöksiä.
(44)
Tutkimuksessaan vähittäispankkitoiminnasta vuonna 2009 (18) Unkarin kilpailuviranomainen havaitsi, ettei Unkarissa ole merkittäviä esteitä tilin vaihtamiselle ja että muihin EU:n jäsenvaltioihin verrattuna Unkari on yksi niistä maista, joissa käyttötilejä vaihdetaan eniten.
(45)
Verkkopankkipalvelujen käytön kasvu tasapainottaa Postan laajan verkoston tuomia etuja.
(46)
Eräässä tutkimuksessa (19), joka koski tekijöitä, jotka asiakkaiden mukaan vaikuttavat pankin valintaan, havaittiin, että tärkeimpiä tekijöitä olivat luotettavuus ja varmuus, läheinen sijainti ja palvelujen käytettävyys (myös käteisnostotapojen saatavuus) sekä palvelun laatu. Myös rahoituspalveluja ja käyttötilipalveluja koskevan tutkimuksen (20) tulokset vahvistivat nämä johtopäätökset. Tämän lähteen mukaan pankkia valittaessa tärkeimpiä näkökohtia ovat kulut ja maine, kun taas helpon saavutettavuuden (kuten laajan verkoston) merkitys näyttää olevan pienempi. Tärkeinä seikkoina pidettiin myös pankkipalvelujen valikoimaa eli monenlaisten pankkipalvelujen saatavuutta sekä laadukasta palvelua. Vaikka Postalla onkin laaja verkosto, edellä esitetyn perusteella myös muilla asiakkaiden tärkeinä pitämillä kriteereillä (pankin maine, pankkipalvelut, palvelun laatu) on pankkia valittaessa tasapainottava vaikutus. Asiakkaat, jotka tarvitsevat laajemman palveluvalikoiman, epäröisivät siksi käyttää tai siirtyä käyttämään postitiliä, joka ei tarjoa tuttua valikoimaa.
(47)
Nämä tekijät pitäisi ottaa tässä päätöksessä huomioon osoituksena siitä, että Postan toimintaan kohdistuu suoraan kilpailua, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
(48)
Luotonvälityspalvelu käsittää kolmansien osapuolten myöntämien luottojen välittämisen niin, että Posta toimii monien erityispalvelujen välittäjänä. Vähittäisasiakkaille Posta tarjoaa Erste Bankin luottotuotteita (ilman irtaimistoon tai kiinteään omaisuuteen liittyviä lisävakuusvaatimuksia) ja yritysasiakkaille Magyar Fejlesztesi Bankin tuotetta toimien monien erityispalvelujen välittäjänä.
(49)
Kyseiset palvelut voidaan jaotella monin eri tavoin luoton käyttötarkoituksen tai tyypillisen asiakkaan (kuluttajat, pk-yritykset, suuryritykset tai julkishallinto) kaltaisten tekijöiden mukaan. Siksi vähittäisluottojen välitystoimintaa ja yritysluottojen välitystoimintaa voidaan pitää erillisinä tuotemarkkinoina.
(50)
Hakija määrittelee vähittäisluottojen välitystoiminnan muodostamat tuotemarkkinat sekä Unkarin forintteina että ulkomaan valuuttoina myönnettävien rajoittamattomien kiinnitysluottojen ja henkilökohtaisten lainojen markkinoiksi. Tämä ei ole ristiriidassa komission aiemman käytännön (21) kanssa, jossa komissio ei ole ratkaissut, edustavatko yksittäiset vähittäispankkituotteet erillisiä keskeisiä tuotemarkkinoita vai voivatko useat eri vähittäispankkituotteet olla osa yhtä keskeistä tuotemarkkinaa.
(51)
Yritysasiakassektorilla Posta tarjoaa vain yhdenlaista yritysluottotuotetta. Tätä tuotetta tarjoavat tavallisesti muut rahoituslaitokset (kuten säästöosuuskunnat). Posta tarjoaa tätä tuotetta 45 nimetyssä toimipisteessä eikä koko verkostonsa kautta. Hakija katsoo kyseisten yritysasiakastuotemarkkinoiden käsittävän luottolaitosten tarjoamat pk-yrityksille suunnatut lainat. Kuten edellä johdanto-osan 9 kappaleessa kuitenkin todetaan, tämän päätöksen soveltamiseksi ei tarvita tarkkaa määritelmää.
(52)
Maantieteelliset markkinat käsittävät koko Unkarin alueen, käytännössä samoista syistä, jotka esitetään johdanto-osan 41 kappaleessa.
(53)
Vuosina 2007-2009 Postan markkinaosuus oli vähittäisluottomarkkinoilla, sellaisena kuin se on määritelty, alle 0,5 prosenttia ja yritysluottomarkkinoilla erittäin pieni (0 prosenttia). Saatavilla olevat tiedot osoittavat, että Postan markkinaosuudet näillä tiukasti määritellyillä markkinoilla ovat niin pienet, että väljemmin määritellyillä markkinoilla sen markkinaosuudet ovat vieläkin pienemmät.
(54)
Loput markkinoista jakautuvat muiden sellaisten pankkien ja rahoituslaitosten kesken, joihin ei sovelleta julkisia palveluja koskevan direktiivin säännöksiä. Kolmen suurimman kilpailijan yhteenlasketut markkinaosuudet (22) olivat vuosina 2007, 2008 ja 2009 vähittäisluottomarkkinoilla 52,54 prosenttia, 51,39 prosenttia ja 54,27 prosenttia sekä yritysluottomarkkinoilla 42,69 prosenttia, 47,36 prosenttia ja 48,07 prosenttia.
(55)
Edellä mainitut tekijät pitäisi ottaa tässä päätöksessä huomioon osoituksena siitä, että Postan toimintaan kohdistuu suoraan kilpailua, sanotun rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
(56)
Posta tarjoaa Erste Bank Zrt:n myöntämiä luottokortteja. Tämä tuote on ehtojen ja tarjottujen palvelujen näkökulmasta tavallinen luottokortti.
(57)
Kun kyse on maksukorteista, Posta toimii käyttötileihin liitettyjen yritys- ja vähittäispankkikorttien välittäjänä. Posta toimii monien erityispalvelujen välittäjänä, kun taas palvelun tarjoaja on Erste Bank Hungary Nyrt. Kortit ovat tavallisia maksukortteja.
(58)
Maksukorttien hyväksymisestä todettakoon, että postitoimipaikoissa on maksupäätteet, jotka mahdollistavat käteisnostot pankkikortilla. Hakijan mukaan asiakkaiden näkökulmasta samaa palvelua saa (käteistä voi nostaa) pankkitiskiltä tai käyttämällä maksupäätteitä, joita kolmannet osapuolet ylläpitävät muissa paikoissa kuin postitoimistoissa, joten tuotteet ovat korvattavissa.
(59)
Komissio on aikaisemmin erottanut toisistaan (23) kaksi pääasiallista maksukortteihin liittyvää toimintoa: ensinnäkin korttien myöntämisen henkilöasiakkaille ja yrityksille sekä toiseksi korttimaksut hyväksyvien kauppiaiden ”hankkimisen”. Lisäksi komissio on käsitellyt aiemmissa päätöksissään (24) maksukortin myöntämistoiminnan yhteydessä mahdollisuutta erottaa eri korttityypit toisistaan, mutta tarkkaa määritelmää ei ole kuitenkaan vahvistettu.
(60)
Tässä päätöksessä otetaan huomioon kolme tuotemarkkinaa - luottokorttimarkkinat, maksukorttimarkkinat ja korttien hyväksyminen - sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
(61)
Kun kyse on korttien hyväksymistä koskevista markkinoista, hakijan määrittämät tuotemarkkinat eivät vastaa markkinoita, jotka on määritelty yleisesti johdanto-osan 59 kappaleessa mainituissa aiemmissa komission päätöksissä. ”Alkuperäiset” korttien hyväksymistä koskevat markkinat ovat ne, jotka muodostuvat korttimaksut hyväksyvistä kauppiaista. Toiset mahdolliset korttien hyväksymistä koskevat markkinat muodostuvat pankeista, jotka tarjoavat tällaisille kauppiaille kortin hyväksymiseen liittyviä palveluja. Unkarin kilpailuviranomainen kuitenkin vahvisti (25), että kun Postan tapauksessa otetaan huomioon, että maksupäätteet toimivat kuten niiden kahden pankin pankkiautomaatit, joiden välittäjänä Posta toimii, ”Magyar Posta oli luultavasti oikeassa toimittaessaan tietoa käytössä olevien pankkiautomaattien määrään perustuvasta keskittymästä”.
(62)
Kun kyse on maantieteellisistä markkinoista, komission aiemmasta käytännöstä (26) ilmenee, että maksukorttien markkinat ovatkin laajuudeltaan yhä kansalliset, vaikka onkin tunnustettava, että markkinat voivat kenties laajentua tulevaisuudessa. Tässä tapauksessa maantieteellisiksi markkinoiksi katsotaan koko Unkarin alue.
(63)
Vuosina 2007-2009 Postan markkinaosuus luottokorttimarkkinoista oli alle prosentti, maksukorttimarkkinoista alle kolme prosenttia ja korttien hyväksymistä koskevista markkinoista, sellaisena kuin hakija sen määrittelee, alle kuusi prosenttia.
(64)
Unkarin kilpailuviranomaisen mukaan (27) sen ja Unkarin keskuspankin hiljattain tekemä tutkimus osoitti, että yhteensä 24:stä maksukortteja myöntävästä pankista viiden suurimman pankin yhteenlaskettu markkinaosuus maksukorttimarkkinoista on noin 82 prosenttia. Saman lähteen mukaan luottokorttimarkkinat eivät ole yhtä keskittyneet: 18:sta luottokortteja myöntävästä pankista seitsemän suurimman yhteenlaskettu markkinaosuus on 68 prosenttia. Lisäksi hakemuksen mukaan korttien hyväksymistä koskevilla markkinoilla keskittymisaste on korkea: neljä pankkia hallitsee jopa 75:tä prosenttia pankkiautomaattien kokonaismäärästä.
(65)
Kun otetaan huomioon Postan pienet markkinaosuudet sekä se, että muut pankit ja rahoituslaitokset aiheuttavat kilpailupaineita Postan toiminnalle, voidaan todeta, että nämä tekijät pitäisi ottaa tässä päätöksessä huomioon osoituksena siitä, että Postan toimintaan kohdistuu suoraan kilpailua, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
(66)
Sijoitusten ja erityisiin säästökohteisiin liittyvien säästämistuotteiden välitystä muiden lukuun koskeva palveluluokka kattaa rahoitusvälineiden myynnin ja erityisten sijoitustuotteiden markkinoinnin. Tarjottavia rahoitusvälineitä ovat valtioiden velkakirjat, Erste Befektetesi Zrt:n sijoitusrahastot, muut arvopaperit sekä asuntosäästämistä koskeva erityisjärjestely, jota Posta välittää Fundamenta Lakaskassza Zrt:n ja OTP Lakastakarekpenztar Zrt:n lukuun.
(67)
Aiemmassa käytännössään komissio ei ole ratkaissut sitä, voiko kukin näistä palveluista muodostaa erilliset tuotemarkkinat (28). Määritelmä jää vahvistamatta tässäkin asiassa, sillä Postan välittämiin palveluihin ei liity kilpailua koskevia huolenaiheita - tarkastellusta vaihtoehtoisesta markkinoiden määritelmästä riippumatta.
(68)
Kun kyse on maantieteellisestä laajuudesta, komissio on katsonut (29), että useimmat markkinasegmentit ovat laajuudeltaan kansainvälisiä, mutta osaa niistä on tarkasteltu kansallisesta näkökulmasta (30). Maantieteellisten markkinoiden tarkka määritelmä jää vahvistamatta, ja tässä tapauksessa maantieteellisiksi markkinoiksi katsotaan Unkarin alue.
(69)
Vuosina 2007-2009 Postan markkinaosuus oli alle neljä prosenttia valtioiden velkakirjojen markkinoista, 3-9 prosenttia sijoitusrahasto-osuuksien markkinoista, alle kaksi prosenttia arvopaperimarkkinoista ja alle neljä prosenttia asuntosäästöjärjestelyjen markkinoista.
(70)
Nämä tekijät pitäisi ottaa tässä päätöksessä huomioon osoituksena siitä, että Postan toimintaan sijoitusmarkkinoilla kohdistuu suoraan kilpailua, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
(71)
Posta tarjoaa henkivakuutuksia Magyar Posta Eletbiztosito Zrt:n lukuun ja muita vakuutuksia Magyar Posta Biztosito Zrt:n lukuun.
(72)
Aiemmissa päätöksissään (31) komissio on erottanut toisistaan kolme laajaa vakuutuslajien luokkaa: henkivakuutukset, muut vakuutukset ja jälleenvakuutukset. Lisäksi havaittiin, että henkivakuutukset ja muut vakuutukset voidaan jakaa kysynnän mukaan edelleen yksittäisiin tuotemarkkinoihin, joita on yhtä monta kuin erilaisia riskejä, joilta niillä suojaudutaan. Komissio on tarkastellut aiemmissa päätöksissään henkivakuutusten jakautumista seuraaviin segmentteihin: yksilön henkivakuutus, ryhmähenkivakuutus ja sijoitussidonnainen henkivakuutus tai vaihtoehtoisesti henkilöturvavakuutus, ryhmäturvavakuutus sekä henkilöiden ja ryhmien eläkevakuutukset, -säästöt ja -sijoitukset (32). Kun kyse on muista vakuutuksista kuin henkivakuutuksista, komissio on tarkastellut aikaisemmin muun muassa moottoriajoneuvovakuutusta, palovakuutusta, liikennevakuutusta, sairausvakuutusta, kiinteistövakuutusta, yleistä siviilivastuuvakuutusta, vahinkovakuutusta, oikeusturvavakuutusta, työtapaturmavakuutusta ja luottovakuutusta (33). Tarjontapuolen näkökohtien perusteella markkinoita voidaan kuitenkin pitää laajempina. Tämän päätöksen soveltamiseksi ei tarvita tarkkaa määritelmää.
(73)
Komissio on tarkastellut aikaisemmin myös vakuutustuotteiden jakelua ja vahvistanut, että sekä henkivakuutusten että muiden vakuutusten jakelun keskeiset markkinat käsittävät kaikki ulkoiset (eli kolmannen osapuolen tai ulkopuolisessa omistuksessa olevat) jakelukanavat, kuten välittäjät, edustajat ja muut välikädet (34). Tämän päätöksen soveltamiseksi ei kuitenkaan tarvita tarkkaa määritelmää.
(74)
Maantieteellisten markkinoiden osalta komissio on määrittänyt aiemmissa päätöksissään (35) henkivakuutusmarkkinoiden olevan laajuudeltaan kansalliset kansallisten jakelukanavien, markkinoiden vakiintuneen rakenteen, verotuksellisten rajoitteiden ja erilaisten sääntelyjärjestelmien vuoksi. Tässä tapauksessa käytetään samaa lähestymistapaa ja maantieteellisiksi markkinoiksi katsotaan koko Unkarin alue.
(75)
Vuosina 2007-2009 Postan markkinaosuus oli henkivakuutustuotteiden markkinoista alle viisi prosenttia (36) ja muiden vakuutustuotteiden markkinoista alle yksi prosentti (37). Nämä luvut osoittavat, että myös vakuutusten välittämisen alalla markkinaosuudet ovat pienet.
(76)
Samoina vuosina kolmen suurimman kilpailijan yhteenlasketut markkinaosuudet olivat henkivakuutustuotteiden markkinoilla 52,29 prosenttia, 51,08 prosenttia ja 50,1 prosenttia ja muiden vakuutustuotteiden markkinoilla 54,84 prosenttia, 52,56 prosenttia ja 51,66 prosenttia.
(77)
Nämä tekijät pitäisi ottaa tässä päätöksessä huomioon osoituksena siitä, että Postan toimintaan vakuutusmarkkinoilla kohdistuu suoraan kilpailua, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
IV. PÄÄTELMÄT
(78)
Edellä johdanto-osan 11-77 kappaleessa tarkasteltujen seikkojen perusteella on katsottava, että ehto, joka koskee kilpailun kohdistumista suoraan johonkin palveluun ja josta säädetään direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdassa, täyttyy Unkarissa seuraavien palvelujen osalta:
a)
palvelut käteisen tallettamiseksi maksutilille;
b)
palvelut käteisen nostamiseksi maksutililtä;
c)
rahansiirtopalvelut;
d)
käyttötilien ja niihin liittyvien tuotteiden ja palvelujen välitys;
e)
luotonvälitys;
f)
luottolaitosten myöntämien maksukorttien välitys ja hyväksyminen;
g)
sijoitusten ja erityisiin säästökohteisiin liittyvien säästämistuotteiden välitys muiden lukuun;
h)
vakuutustuotteiden välitys.
(79)
Koska myös rajoittamatonta markkinoille pääsyä koskeva ehto täyttyy, direktiiviä 2004/17/EY ei tulisi soveltaa hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa johdanto-osan 78 kappaleessa tarkoitettujen palvelujen suorittaminen Unkarissa, eikä suunnittelukilpailuihin, joita järjestetään tällaisen toiminnan suorittamiseksi Unkarissa.
(80)
Postan tarjoamat rahoituspalvelut täydentävät direktiivin 2004/17/EY 6 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettuja postipalveluita. Tämä vapauttamishakemus ei koske Postan tarjoamia postipalveluja, minkä vuoksi kyseisiin palveluihin sovelletaan edelleen direktiivin 2004/17/EY säännöksiä. Tässä yhteydessä on muistettava, että useita toimintoja koskevia hankintasopimuksia on käsiteltävä direktiivin 2004/17/EY 9 artiklan mukaisesti. Tämä tarkoittaa sitä, että kun hankintayksikkö toteuttaa ”yhdistetyn” hankinnan eli hankinnan, jolla tuetaan sekä direktiivin 2004/17/EY soveltamisalan ulkopuolelle jätettyjen toimintojen että sen soveltamisalaan kuuluvien toimintojen suorittamista, huomioon on otettava toiminnot, joita hankinta ensisijaisesti koskee. Tällaiseen yhdistettyyn hankintaan, jonka pääasiallisena tarkoituksena on tukea postitoimintaa, sovelletaan direktiivin 2004/17/EY säännöksiä. Jos on objektiivisesti mahdotonta määritellä, minkä toiminnon toteuttamiseksi hankintasopimus ensisijaisesti tehdään, se on tehtävä direktiivin 2004/17/EY 9 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettujen sääntöjen mukaisesti.
(81)
Tämä päätös perustuu oikeudelliseen ja tosiasialliseen tilanteeseen heinäkuusta lokakuuhun 2011, sellaisena kuin se käy ilmi Magyar Postan ja Unkarin kilpailuviranomaisen toimittamista tiedoista. Päätöstä voidaan tarkistaa, jos oikeudellinen tai tosiasiallinen tilanne muuttuu merkittävästi siten, etteivät direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdan soveltamisen edellytykset enää täyty.
(82)
Tässä päätöksessä säädetyt toimenpiteet ovat yhdenmukaisia julkisia hankintoja käsittelevän neuvoa-antavan komitean lausunnon kanssa,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Direktiiviä 2004/17/EY ei sovelleta hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa Unkarissa seuraavien palvelujen suorittaminen:
a)
palvelut käteisen tallettamiseksi maksutilille;
b)
palvelut käteisen nostamiseksi maksutililtä;
c)
rahansiirtopalvelut;
d)
käyttötilien ja niihin liittyvien tuotteiden ja palvelujen välitys;
e)
luotonvälitys;
f)
luottolaitosten myöntämien maksukorttien välitys ja hyväksyminen;
g)
sijoitusten ja erityisiin säästökohteisiin liittyvien säästämistuotteiden välitys muiden lukuun;
h)
vakuutustuotteiden välitys.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Unkarin tasavallalle perussopimusten mukaisesti.
Tehty Brysselissä 16 päivänä joulukuuta 2011.

Labels: 3
12
2
4