Document ID: 32012D0636

KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 25 päivänä tammikuuta 2012,
toimenpiteestä C 36/07 (ex NN 25/07), jonka Saksa on myöntänyt Deutsche Post AG:n hyväksi
(tiedoksiannettu numerolla C(2012) 184)
(Ainoastaan saksankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2012/636/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (1), jäljempänä ’SEUT-sopimus’, ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan 1 alakohdan,
on kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa edellä mainittujen artiklojen mukaisesti (2) ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
sekä katsoo seuraavaa:
I MENETTELY
I.1 Valtiontukimenettely
I.1.1 Menettelyn aloittamisesta vuonna 1999 tehty päätös ja vuoden 2002 kielteinen päätös
(1)
United Parcel Service, jäljempänä ’UPS’, teki vuonna 1994 kantelun, jossa se väitti, että Deutsche Bundespost Postdienstille, jäljempänä ’Postdienst’, oli myönnetty sääntöjenvastaista tukea.
(2)
Valtiontukimenettely käynnistettiin 23 päivänä lokakuuta 1999, jäljempänä ’menettelyn aloittamisesta vuonna 1999 tehty päätös’, minkä jälkeen Saksa esitti huomautuksensa 16 päivänä syyskuuta 1999. Menettelyn aloittamisesta vuonna 1999 tehdyn päätöksen julkaisemisen jälkeen komissio sai huomautuksia 14 asianomaiselta. Nämä huomautukset toimitettiin Saksan liittohallitukselle 15 päivänä joulukuuta 1999 päivätyllä kirjeellä, jotta se voisi ottaa niihin kantaa. Saksa vastasi 1 päivänä helmikuuta 2000 päivätyllä kirjeellä, joka kirjattiin saapuneeksi 2 päivänä helmikuuta 2000.
(3)
Komissio teki 19 päivänä kesäkuuta 2002 kielteisen päätöksen (3), jäljempänä ’vuoden 2002 kielteinen päätös’, jossa se totesi, että Postdienstin ja sen seuraajan Deutsche Post AG:n (jäljempänä ’DPAG’, Postdienst ja DPAG yhdessä jäljempänä ’Deutsche Post’) hinnat ovelta ovelle -pakettipalvelujen alalla olivat palvelukohtaisia lisäkustannuksia alhaisemmat ja että tämä aggressiivinen hintapolitiikka ei kuulunut Deutsche Postin julkisen palvelutehtävän piiriin. Tästä toimintatavasta aiheutuneet 572 miljoonan euron tappiot rahoitettiin SEUT-sopimuksen 106 ja 107 artiklan vastaisesti viime kädessä valtion varoista, joita Deutsche Postille kohdennettiin eri tavoin (esimerkiksi valtion korvaukset sisaryhtiö Deutsche Bundespost Telekomilta, jäljempänä ’Telekom’, lainojen valtiontakaukset ja valtion tuki postivirkamiesten eläkkeiden rahoittamiseen, jäljempänä ’eläketuki’).
(4)
Komission kehotuksesta Saksa vaati DPAG:tä maksamaan sisämarkkinoille soveltumattoman 572 miljoonan euron valtiontuen takaisin. Deutsche Post valitti päätöksestä yhteisöjen tuomioistuimiin.
(5)
Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin kumosi vuonna 2008 antamassaan tuomiossa vuoden 2002 kielteisen päätöksen (4), koska komissio ei ollut analysoinut kattavasti kaikkia yleispalveluihin liittyviä tuottoja ja kustannuksia sen toteamiseksi, oliko Deutsche Post saanut liian pientä tai liian suurta korvausta.
(6)
Tämän johdosta Saksa maksoi takaisinperityn 572 miljoonan euron valtiontuen ja siitä kertyneet korot takaisin Deutsche Postille.
(7)
Unionin tuomioistuin hylkäsi 2 päivänä syyskuuta 2010 valituksen, jonka komissio oli tehnyt yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiosta (5).
I.1.2 Muut vuoden 2002 kielteisen päätöksen jälkeen tehdyt kantelut
(8)
UPS teki 13 päivänä toukokuuta 2004 uuden kantelun, jonka mukaan Deutsche Postille oli vuoden 2002 kielteisen päätöksen jälkeen myönnetty sääntöjenvastaisia tukia. UPS katsoi, että vuoden 2002 kielteisessä päätöksessä ei ollut tutkittu kaikkia alkuperäisessä vuoden 1994 kantelussa esille tuotuja toimenpiteitä ja että Deutsche Postille myönnetyt taloudelliset edut olivat selvästi suuremmat kuin valtiontukisäännösten vastainen 572 miljoonan euron tuki. Sen mukaan Deutsche Post oli käyttänyt valtion varoja pakettiliiketoimintansa laajentamiseen (esimerkiksi ostamalla muita yrityksiä) sekä siihen, että se myi tytäryhtiöilleen, pankkipalvelualalla toimineelle Postbank AG:lle ja toiminimellä DHL pakettipalveluja yritysasiakkaille tarjonneelle Deutsche Post Euro Express GmbH & Co:lle, jäljempänä ’DPEED’, palveluja kohtuuttoman alhaisilla siirtohinnoilla.
(9)
Komissio lähetti Saksalle tietopyynnön 9 päivänä marraskuuta 2004 ja 1 päivänä huhtikuuta 2005. Saksa lähetti vastauksensa 2 päivänä joulukuuta 2004 ja 3 päivänä kesäkuuta 2005.
(10)
TNT Post AG & Co KG, jäljempänä ’TNT’, teki 16 päivänä heinäkuuta 2004 kantelun, jossa myös se väitti Deutsche Postin myyneen palveluja kohtuuttoman alhaisilla siirtohinnoilla Postbank AG:lle. TNT väitti, että Postbank AG oli maksanut saamistaan palveluista ainoastaan muuttuvat kustannukset, kun Deutsche Post oli rahoittanut jakeluverkoston yhteiset kiinteät kustannukset kokonaan kirjemonopolinsa tuotoilla.
(11)
Komissio lähetti Saksalle tietopyynnön 11 päivänä marraskuuta 2004 ja 25 päivänä huhtikuuta 2005. Saksa lähetti vastauksensa 17 päivänä joulukuuta 2004 ja 23 päivänä kesäkuuta 2005.
I.1.3 Menettelyn laajentamisesta vuonna 2007 tehty päätös
(12)
Komission saatua uusia kanteluja se ilmoitti Saksalle vuonna 1999 käynnistetyn menettelyn laajentamisesta 12 päivänä syyskuuta 2007 päivätyllä kirjeellä (6), jäljempänä ’menettelyn laajentamisesta vuonna 2007 tehty päätös’. Menettelyn laajentamisesta vuonna 2007 tehdyn päätöksen tarkoituksena oli sisällyttää menettelyyn kaikki uudet komissiolle ilmoitetut tiedot ja tutkia huolellisesti kaikki valtion Deutsche Postin hyväksi toteuttamista toimenpiteistä mahdollisesti johtuvat kilpailun vääristymät (tarkempia tietoja valtion korvauksista, valtiontakauksista, eläketuista ja yksinoikeudesta kirjepalvelujen tarjoamiseen on I.1.14 jaksossa).
(13)
Komission näkemyksen mukaan Deutsche Postin kirjanpito vuosilta 1990-2007 oli rekonstruoitava tarkasti, jotta saataisiin selvyys valtion toimenpiteiden vaikutuksista erilaisiin Deutsche Postin tuottamiin palveluihin liittyviin tuottoihin ja kustannuksiin.
I.1.4 Saksan huomautukset menettelyn laajentamisesta vuonna 2007 tehtyyn päätökseen
(14)
Saksa esitti huomautuksensa 14 päivänä joulukuuta 2007, ja Deutsche Post valitti menettelyn laajentamisesta vuonna 2007 tehdystä päätöksestä (ks. myös I.3.1 jakso).
I.1.5 Asianomaisten huomautukset menettelyn laajentamisesta vuonna 2007 tehdystä päätöksestä ja Saksan huomautukset näistä huomautuksista
(15)
UPS ja TNT esittivät huomautuksensa 16 päivänä marraskuuta 2007.
(16)
Saksan pyydettyä määräajan pidennystä 20 päivänä joulukuuta 2007 maan liittohallitus esitti 12 päivänä maaliskuuta 2008 huomautuksensa TNT:n ja UPS:n huomautuksista.
I.1.6 Ulkopuolisen asiantuntijan valinta
(17)
Komissio julkaisi 23 päivänä tammikuuta 2008 tarjouskilpailun asiantuntijalausunnosta, jonka oli tarkoitus auttaa komissiota määrittämään, oliko Deutsche Post mahdollisesti saanut vuosina 1990-2007 liian suurta korvausta yleispalveluvelvoitteestaan (7).
(18)
Kesäkuun 18 päivänä 2008 komissio teki sopimuksen WIK Consult GmbH:n kanssa, joka on erikoistunut postialan kustannuslaskentaan.
I.1.7 Saksan huomautukset tarkastelun kohteena olevan ajanjakson asianmukaisesta pituudesta
(19)
Saksa ilmoitti 10 ja 18 päivänä kesäkuuta 2008 päivätyillä kirjeillä olevansa eri mieltä komission määrittelemästä tarkastelun kohteena olevan ajanjakson pituudesta (1990-2007). Se katsoi, että olisi riittävää rajoittaa tutkimukset vuosiin 1990-1994, joina valtion korvaukset myönnettiin. Tämän ajanjakson aikana tappiot olivat olleet suurempia kuin valtion korvaukset, joten Deutsche Post ei ollut saanut liian suurta korvausta. Saksa katsoi, että julkisen palvelun velvoitteesta maksettavana korvauksena myönnettävää valtiontukea koskevien yhteisön puitteiden (8), jäljempänä ’yhteisön vuoden 2005 puitteet’, mukaan kirjanpitotietojen toimittaminen vuoden 1994 jälkeiseltä ajalta on suhteetonta, koska liian suuren korvauksen laskemiselle asetettu ajanjakso on rajoitettu neljään vuoteen.
(20)
Saksa toimitti 27 päivänä kesäkuuta 2008 oikeudellisen lausunnon komission velvoitteesta tutkia valtion korvaukset, valtiontakaukset ja eläketuki yksitellen (9). Lisäksi Saksa väitti, että kirjanpidon tarkastelu ei ole tarpeen valtiontakausten ja eläketuen arvioimiseksi.
(21)
Saksa piti kiinni tästä kannasta myös 29 päivänä toukokuuta 2008 ja 15 päivänä heinäkuuta 2008 järjestetyissä tapaamisissa komission yksiköiden kanssa.
I.1.8 Komission 17 päivänä heinäkuuta 2008 esittämä tietopyyntö
(22)
Komissio lähetti Saksalle 17 päivänä heinäkuuta 2008 tietopyynnön, joka koski kaikkia tutkimuksen kohteena olevia valtiontukitoimenpiteitä ja sisälsi kyselylomakkeen Deutsche Postin tuotoista ja kustannuksista vuosina 1990-2007. Tietopyyntö oli laadittu yhteistyössä WIK Consultin kanssa. Saksa pyysi 5 päivänä elokuuta 2008 tarkemmin määrittelemätöntä määräajan pidennystä, koska sen oli ensin tarkistettava tiettyjen tietojen saatavuus.
I.1.9 Elokuun 12 ja 22 päivänä 2008 päivätyt muistutuskirjeet
(23)
Komissio antoi 12 päivänä elokuuta 2008 selvityksen siitä, miksi Deutsche Postin tuotot ja kustannukset vuosilta 1990-2007 oli tutkittava, ja edellytti edelleen pyydettyjen tietojen toimittamista.
(24)
Saksa väitti 14 päivänä elokuuta 2008 päivätyssä ilmoituksessaan uudelleen, ettei Deutsche Postin tuottojen ja tappioiden tutkimiseen vuoden 1994 jälkeiseltä ajanjaksolta ole mitään syytä. Komissio ilmoitti 22 päivänä elokuuta 2008 varaavansa itselleen oikeuden määrätä päätöksellä antamaan tiedot Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (10) 10 artiklan 3 kohdan nojalla, jollei Saksa toimita vaadittuja tietoja.
(25)
Saksa toimitti 29 päivänä syyskuuta 2008 uuden oikeudellisen lausunnon tulokset (lausunto esitettiin lopulta 2 päivänä lokakuuta 2008), joilla se pyrki tukemaan kantaansa, jonka mukaan kirjanpitotietojen analysointi vuoden 1994 jälkeiseltä ajalta ei ollut välttämätöntä ja vuodet 1990-1994 muodostavat asianmukaisen tutkinta-ajanjakson (11).
(26)
Saksa toimitti 28 päivänä lokakuuta 2008 tietoja valtiontakauksista ja eläketuesta.
I.1.10 Lokakuun 30 päivänä 2008 tehty tietojen antamista koskeva välipäätös
(27)
Komissio ei hyväksynyt Saksan väitteitä ja piti kiinni siitä, että analyysi oli tarpeen vuoteen 2007 saakka, jotta myönnettyjen valtion toimenpiteiden kilpailuoikeudelliset vaikutukset voitaisiin arvioida täysimääräisesti. Lähetettyään muistutuskirjeet 12 ja 22 päivänä elokuuta 2008 komissio teki 30 päivänä lokakuuta 2008 tietojen antamista koskevan välipäätöksen, jolla Saksaa kehotettiin virallisesti toimittamaan kaikki vaadittavat kirjanpitotiedot vuosilta 1990-2007.
(28)
Saksa ja Deutsche Post kyseenalaistivat tietojen antamista koskevan välipäätöksen pätevyyden (vrt. I.3.2 jakso).
(29)
Saksa toimitti 27 päivänä marraskuuta 2008 vaaditut kirjanpitotiedot vuosilta 1990-1994. Joulukuun 5 ja 16 päivänä 2008 se esitti ajantasaistetut tiedot 27 päivänä marraskuuta 2008 toimittamistaan kirjanpitotiedoista.
I.1.11 Vuosia 1990-2007 koskevien kirjanpitotietojen toimittaminen
(30)
Sen jälkeen kun 6 päivänä helmikuuta 2009 järjestettiin tapaaminen Saksan valtiosihteeri Pfaffenbachin, DPAG:n pääjohtaja Appelin sekä kilpailuasioista vastaavan komission jäsenen kesken, Saksa ja Deutsche Post ilmoittivat olevansa valmiita toimittamaan kirjanpitotiedot vuoden 1994 jälkeiseltä ajalta.
(31)
Saksa toimitti 3 päivänä maaliskuuta 2009 ensimmäisen erän kirjanpitotietoja koko tutkinnan kohteena olevalta ajanjaksolta 1990-2007.
(32)
Deutsche Postin ja komission yksiköiden edustajat tapasivat Brysselissä 3 päivänä maaliskuuta 2009 sekä Bonnissa 12 päivänä maaliskuuta 2009, 2 päivänä huhtikuuta 2009, 28 päivänä toukokuuta 2009, 23 päivänä kesäkuuta 2009 ja 18 päivänä syyskuuta 2009. Saksa toimitti vastaavat Deutsche Postin selostukset 26 päivänä maaliskuuta 2009, 7 päivänä toukokuuta 2009 ja 22 päivänä kesäkuuta 2009.
(33)
Näiden tapaamisten ja komission yksiköiden 4 päivänä kesäkuuta 2009 ja 30 päivänä heinäkuuta 2009 Deutsche Postille osoittamien kysymysten johdosta Saksa toimitti 9 päivänä heinäkuuta 2009, 31 päivänä heinäkuuta 2009, 17 päivänä elokuuta 2009, 8 päivänä syyskuuta 2009, 10 päivänä syyskuuta 2009 ja 15 päivänä lokakuuta 2009 ajan tasalle saatetut kirjanpitotiedot ja lisäselvityksiä.
(34)
Komission yksiköt esittivät 16 ja 24 päivänä syyskuuta 2009 lisäkysymyksiä, joihin Saksa vastasi 14 päivänä lokakuuta 2009.
I.1.12 WIK-lausunnon esittäminen
(35)
Kirjanpitotietojen esittämisessä tapahtuneiden viivästysten vuoksi WIK Consultin kanssa tehtyä sopimusta oli pidennettävä useaan otteeseen. WIK Consult toimitti lausuntonsa vihdoin 9 päivänä marraskuuta 2009, jäljempänä ’WIK-lausunto’.
(36)
Saksa esitti 14 ja 21 päivänä tammikuuta 2010 WIK-lausuntoa koskevat huomautuksensa. Lisäksi Saksa toimitti 11 päivänä helmikuuta 2010 KPMG:n laatiman lausunnon, jäljempänä ’KPMG-lausunto’, niiden tulonsiirtomaksujen oikeudellisesta luonteesta, joita Deutsche Postin oli pitänyt maksaa liittovaltiolle vuoteen 1995 saakka (12), sekä Deloitten laatiman lausunnon (13), jäljempänä ’Deloitte I -lausunto’, joka koski WIK-lausunnon pohjana käytettyä ”kohtuullisen” voiton viitearvoa.
(37)
Huhtikuun 23 päivänä 2010 Saksa toimitti toisen Deloitte-lausunnon, jäljempänä ’Deloitte II -lausunto’, joka koski kohtuullisen voiton tasoa, jota olisi käytettävä Deutsche Postin hoitamien yleispalvelujen arvioinnin perustana.
(38)
Saksa toimitti 9 päivänä elokuuta 2010 lisähuomautuksia liian suuren korvauksen laskemisesta ja markkinataloussijoittajaperiaatteen soveltamisesta valtion korvausten arvioinnissa.
I.1.13 Vuoden 2002 kielteisen päätöksen kumoamisen yhteydessä annetut lausunnot
(39)
Saksa toimitti 5 päivänä marraskuuta 2010 lisälausunnon, jossa käsitellään asiassa C-399/08, komissio v. Deutsche Post, annetun tuomion (vrt. I.3.5 jakso) merkitystä käynnissä olevan valtiontuen tutkintamenettelyn kannalta (14).
I.1.14 Menettelyn laajentamisesta vuonna 2011 annettu päätös
(40)
Komissio ilmoitti 10 päivänä toukokuuta 2011 päivätyllä kirjeellä Saksalle päätöksestään laajentaa vuonna 1999 käynnistettyä ja vuonna 2007 laajennettua menettelyä SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdan mukaisesti tutkiakseen perusteellisesti eläketuen, jota Deutsche Post sai vuodesta 1995 alkaen, jäljempänä ’menettelyn laajentamisesta vuonna 2011 annettu päätös’.
(41)
Pyydettyään ensin 23 päivänä toukokuuta 2011 määräajan pidennystä Saksa esitti 29 päivänä heinäkuuta 2011 huomautuksensa sekä lisää lausuntoja, jotka koskivat liian suurta korvausta koskevan laskelman välttämättömyyttä väitettyjen ristiintukemisten todistamiseksi (15), Deutsche Postin tosiasiassa maksamien sosiaaliturvakustannusten vertaamista markkinoilla tavanomaisiin sosiaaliturvakustannuksiin (16) sekä Deutsche Postin maksamien, markkinatason ylittävien sosiaaliturvakustannusten suuruutta (17).
(42)
UPS esitti huomautuksensa 4 päivänä lokakuuta 2011. Free and Fair Postal Initiative, jäljempänä ’FFPI’, toimitti huomautuksensa 5 päivänä lokakuuta 2011, Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste, jäljempänä ’BIEK’, puolestaan 7 päivänä lokakuuta 2011. Komissio välitti asianomaisten huomautukset Saksalle 13 päivänä lokakuuta 2011.
(43)
Saksa otti kantaa asianomaisten huomautuksiin 14 päivänä marraskuuta 2011.
(44)
Komissio toimitti 18 päivänä marraskuuta 2011 uuden tietopyynnön, joka koski eläkeoikeuksien rahoittamisen yksityiskohtia vuoden 2007 jälkeisenä aikana. Saksa vastasi 2 ja 19 päivänä tammikuuta 2012 päivätyillä kirjeillä. Komissio toimitti Saksalle 16 päivänä joulukuuta 2011 Charles River Associates -yrityksen laatiman lausunnon tuoton määrittämisestä (18), jäljempänä ’CRA-lausunto’, johon Saksa otti kantaa 16 päivänä tammikuuta 2012.
I.2 SEUT-sopimuksen 102 artiklan mukainen menettely
(45)
Komissio totesi UPS:n vuonna 1994 tekemän kantelun perusteella, että Deutsche Post oli vuosina 1990-1995 rikkonut SEUT-sopimuksen 102 artiklaa saalistushinnoitteluun perustuneella hintapolitiikallaan vähittäiskaupan pakettipalvelujen alalla. Deutsche Postille määrättiin 24 miljoonan euron sakko (19).
(46)
UPS teki 22 päivänä huhtikuuta 2004 SEUT-sopimuksen 102 artiklan perusteella uuden kantelun, jonka mukaan Deutsche Post oli käyttänyt väärin määräävää markkina-asemaansa. UPS:n mukaan Deutsche Post oli perinyt säännellyistä kirjepalveluistaan liian korkeita kirjemaksuja.
(47)
Tutkimuksensa aikana komissio sai 5 päivänä marraskuuta 2004 asiakirjat, jotka koskivat Saksan postialan sääntelyviranomaisen, jäljempänä ’postialan sääntelyviranomainen’, päätöstä Deutsche Postin säänneltyjen kirjepalvelujen hintakatosta 1 päivästä tammikuuta 2003 alkaen, jäljempänä ’vuoden 2002 hintakattopäätös’. Saksa ilmoitti 13 päivänä kesäkuuta 2007 päivätyllä kirjeellään, että se hyväksyy näiden asiakirjojen käytön valtiontukimenettelyssä.
(48)
Komissio päätti 25 päivänä maaliskuuta 2008 lopettaa kartellitutkinnan, koska sen käsityksen mukaan oli epätodennäköistä, että tällainen SEUT-sopimuksen 102 artiklan rikkominen olisi mahdollista osoittaa tapahtuneeksi (20).
I.3 Asian käsittely tuomioistuimissa
I.3.1 Asia T-421/07 Deutsche Post AG v. komissio
(49)
Deutsche Post haki muutosta menettelyn laajentamisesta vuonna 2007 tehtyyn päätökseen ja esitti, että vuoden 2002 kielteisen päätöksen myötä oli syntynyt perusteltu luottamus siihen, ettei komissio aloittaisi tutkimuksiaan uudelleen.
(50)
Unionin yleinen tuomioistuin jätti kanteen tutkimatta 8 päivänä joulukuuta 2011 annetulla tuomiolla (21).
I.3.2 Asia T-570/08 Deutsche Post AG v. komissio ja asia T-571/08 Saksa v. komissio
(51)
Saksa ja Deutsche Post hakivat muutosta komission 30 päivänä lokakuuta 2008 tekemään tietojen antamista koskevaan välipäätökseen, koska ne katsoivat, että välipäätöksessä vaadittiin epäolennaisia tietoja ja että siitä aiheutui Deutsche Postille suhteettoman paljon vaivaa.
(52)
Unionin yleinen tuomioistuin päätti 16 päivänä heinäkuuta 2010 olla ottamatta kumpaakaan kannetta tutkittavaksi, sillä sen mukaan tietojen antamista koskevalla välipäätöksellä ei ollut rikottu sen enempää Deutsche Postin kuin Saksankaan menettelyllisiä oikeuksia.
I.3.3 Asia C-463/10 P Deutsche Post AG v. komissio ja asia C-475/10 P Saksa v. komissio
(53)
Deutsche Post ja Saksa hakivat 27 päivänä syyskuuta 2010 muutosta unionin yleisen tuomioistuimen tuomioon ja katsoivat edelleen, että tietojen antamista koskevalla välipäätöksellä oli rikottu niiden oikeuksia. Lokakuun 13 päivänä 2011 unionin tuomioistuin kumosi Euroopan unionin yleisen tuomioistuimen 16 päivänä heinäkuuta 2010 antaman määräyksen (22). Sen vuoksi asia palautettiin unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi, missä se on edelleen kesken.
I.3.4 Asia T-344/10 UPS v. komissio
(54)
UPS esitti 20 päivänä elokuuta 2010 unionin yleiselle tuomioistuimelle kanteen, jossa se väitti, että komissio oli vuoden 2007 valtiontukitutkimuksensa yhteydessä syyllistynyt sääntöjenvastaiseen laiminlyöntiin. Koska menettelyn laajentamisesta vuonna 2007 tehdystä päätöksestä oli kulunut jo lähes kolme vuotta, komissiolla oli sen mukaan ollut riittävät mahdollisuudet tutkia kyseessä olevia toimenpiteitä ja arvioida tosiasiallisia ja oikeudellisia olosuhteita antaakseen lopullisen päätöksen ja saattaakseen tutkintamenettelyn päätökseen. Asian käsittely on edelleen kesken.
I.3.5 Asia T-388/11 Deutsche Post AG v. komissio
(55)
Deutsche Post haki 22 päivänä heinäkuuta 2011 muutosta menettelyn laajentamisesta vuonna 2011 annettuun päätökseen sillä perusteella, että komissio on ilmeisesti erehtynyt, kun se piti alustavassa arvioinnissaan eläketukea SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena ja SEUT-sopimuksen 108 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna uutena tukena. Asian käsittely on edelleen kesken.
II YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS VALTION TOIMENPITEISTÄ
(56)
Deutsche Post on saanut vuodesta 1989 alkaen valtiolta tukea erilaisten toimenpiteiden muodossa:
1)
eläkeoikeuksien valtionrahoitus, jonka perusteena on
-
entisen Deutsche Bundespostin työntekijöistä vuonna 1994 annettu laki (Postpersonalrechtsgesetz) (23), jäljempänä ’vuoden 1994 PostPersRG’
2)
valtion korvaukset ja takaukset, joiden perusteena on
-
postitoiminnan järjestämisestä vuonna 1989 annettu laki (Postverfassungsgesetz) (24) jäljempänä ’vuoden 1989 PostVerfG’
-
postitoiminnan uudelleenjärjestelystä vuonna 1994 annettu laki (Postumwandlungsgesetz) (25), jäljempänä ’vuoden 1994 PostUmwG’
3)
yksinoikeus ja hintasääntely, joiden perusteena ovat
-
postitoiminnasta vuonna 1989 annettu laki (26) (Gesetz über das Postwesen), jäljempänä ’vuoden 1989 PostG’
-
vuonna 1997 annettu postilaki (Postgesetz), jäljempänä ’vuoden 1997 PostG’.
II.1 Eläketuki virkamiehiä ja yksityisiä palkansaajia koskevien sosiaalietuuksien ja sosiaaliturvamaksujärjestelmän yhteydessä
(57)
Eläketuella on vuodesta 1995 alkaen rahoitettu suuri osa Deutsche Postin eläkkeelle jääneiden virkamiesten eläkkeistä. Jotta eläketuen vaikutukset käsiteltäisiin arvioinnissa kattavasti, jäljempänä kuvataan tarkemmin virkamiesten sosiaalietuuksia ja sosiaaliturvamaksuja ja verrataan niitä yksityisten palkansaajien pakolliseen sosiaaliturvaan.
II.1.1 Virkamiesten sosiaalietuudet
(58)
Virkamiehillä on oikeus eläkkeeseen sekä terveydenhuoltoa ja sairauden hoitoa koskevaan tukeen. Deutsche Postin virkamiesten etuudet vastaavat kaikille muillekin virkamiehille myönnettyjä etuuksia.
1)
Virkamieseläkelain, jäljempänä ’BeamtVG’ (27), 14 §:n mukaan eläkkeen suuruus on määritelty etukäteen tietyksi prosenttiosuudeksi virkamiehen viimeisestä palkasta. Esimerkiksi vuonna 2010 eläkkeelle jääneet virkamiehet, jotka olivat työskennelleet vaaditun vuosimäärän, saavat eläkettä, joka on 71,75 prosenttia heidän viimeisestä palkastaan.
2)
Virkamiehillä on oikeus saada 50-70 prosentin korvaus terveydenhuolto- ja hoitokustannuksista ja heidän on vastattava itse vain tämän osuuden ylittävistä kustannuksista. Terveydenhuoltokustannusten tarkka jakautuminen riippuu eri tekijöistä kuten lasten lukumärästä. Virkamiehet voivat ottaa vapaaehtoisen lisävakuutuksen tai maksaa osuutensa terveydenhuoltokustannuksista itse.
II.1.2 Postdienstin virkamiesten sosiaalietuuksien rahoitus vuosina 1989-1994
(59)
Vuonna 1989 toteutetun ensimmäisen postiuudistuksen jälkeen Postdienstin, Telekomin ja Postbankin oli vuoden 1989 PostVerfG:n 54 §:n 2 momentin mukaan rahoitettava täysimääräisesti eläkkeelle jääneiden virkamiesten eläkemaksut ja terveydenhuoltokustannukset, jotka kullekin yritykselle kohdennettiin yksittäisten virkamiesten aikaisemman toiminnan perusteella. Tämän säännöksen mukaan virkamiesten oikeus kohdistuu entiseen tapaan valtioon, mutta tämä voi vaatia koko summaa takaisin Postdienstiltä, Telekomilta tai Postbankilta.
II.1.3 DPAG:n virkamiesten sosiaalietuuksien rahoitus vuodesta 1995 alkaen
(60)
Toisen, vuonna 1994 toteutetun postiuudistuksen yhteydessä virkamiehet, jotka olivat työskennelleet Postdienstin palveluksessa, siirrettiin vuoden 1994 PostPersRG:n 2 §:n 1 momentin nojalla DPAG:n alaisuuteen. Tässä yhteydessä virkamiehet säilyttivät PostPersRG:n 2 §:n 3 momentin nojalla oikeudellisen asemansa. DPAG:lle siirtyivät vuoden 1994 PostPersRG:n 1 §:n 1 momentin nojalla liittovaltiolta kaikki työnantajalle kuuluvat oikeudet ja velvollisuudet sekä vuoden 1994 PostPersRG:n 2 §:n 3 momentin nojalla kaikki virkamiesten varallisuusoikeudelliset vaateet.
(61)
Vuoden 1994 PostPersRG:n 15 §:n nojalla eläke- ja terveydenhuoltoetuuksien maksaminen eläkkeellä oleville virkamiehille siirtyi vastaperustetun Deutsche Postin virkamiesten eläkerahaston vastuulle. Deutsche Postin, Deutsche Telekom AG:n ja Postbank AG:n eläkerahastot yhdistettiin 1 päivänä heinäkuuta 2001Postbeamtenversorgungskassen hoidettavaksi (jäljempänä koko 1 päivästä tammikuuta 1995 alkavalta ajalta yhteisesti ’eläkerahasto’).
(62)
Deutsche Postin oli maksettava vuoden 1994 PostPersRG:n 16 §:n 1 momentin nojalla eläkerahastoon vuosina 1995-1999 vuosittain 2,045 miljardin euron osuus eli yhteensä 10,225 miljardia euroa. Deutsche Postin on pitänyt maksaa vuoden 1994 PostPersRG:n 16 §:n 2 momentin perusteella eläkerahastoon vuodesta 2000 lähtien vuosittainen maksuosuus, joka vastaa 33 prosenttia virkamiesten kokonaispalkoista (toisin sanoen osuuksien määrä on vaihdellut 735 miljoonasta eurosta vuonna 2000 540 miljoonaan euroon vuonna 2010).
(63)
Vuoden 1994 PostPersRG:n 16 §:n 2 momentin mukaan eläketuki kattaa jäljelle jäävän alijäämän (toisin sanoen eläkkeelle jääneiden virkamiesten eläkemaksujen ja Deutsche Postin eläkerahastoon maksaman osuuden välisen erotuksen). Eläketuen suuruus nousi 151 miljoonasta eurosta (1995) 3,203 miljardiin euroon (2010), ja koko kaudella 1995-2010 se oli yhteensä 37,121 miljardia euroa.
Kuva 1
Eläkerahaston rahoitus (miljoonaa euroa)
II.1.4 Yksityisten palkansaajien pakollinen sosiaaliturva ja Deutsche Postin palveluksessa olevien yksityisten palkansaajien lisäeläkevakuutus
(64)
Yksityiset palkansaajat ovat velvollisia olemaan sosiaaliturvan piirissä, ja heillä on oltava neljä vakuutusta: eläke-, työttömyys-, sairaus- ja hoitovakuutus (28). Yksityisten palkansaajien pakollisissa sosiaaliturvajärjestelmissä on eläke- ja sairausvakuutuksen osalta erilainen vakuutussuoja kuin virkamiehiin sovellettavassa järjestelmässä:
1)
Eläkkeen suuruutta ei lasketa prosenttiosuutena viimeisestä kuukausipalkasta, vaan koko työuran keskipalkasta.
2)
Sairaus- ja hoitovakuutuksen menot katetaan kokonaan.
(65)
Myös sosiaalietuuksien rahoittamisessa on merkittäviä eroja verrattuna virkamiehiin sovellettaviin säännöksiin. Yksityisten palkansaajien pakollinen sosiaaliturva rahoitetaan palkansaajan työelämässä olon aikana maksetuin työntekijä- ja työnantajamaksuin, jäljempänä ’pakolliset sosiaaliturvamaksut’. Kokonaismaksuosuus jaetaan virallisesti työntekijän ja työnantajan osuuteen, jotka kumpikin ovat noin puolet kokonaismäärästä. Työnantajalla on kuitenkin virallinen velvollisuus maksaa koko maksuosuus sosiaaliturvajärjestelmään.
Kuva 2
Maksuosuudet pakollisesta sosiaaliturvasta prosenttiosuutena yksityisen palkansaajan bruttopalkasta (ks. myös liite)
(66)
Kuvasta 2 käy ilmi, että pakolliseen sosiaaliturvajärjestelmään suoritetut maksuosuudet ovat vuodesta 1995 lähtien olleet 38-42 prosenttia bruttopalkasta (= nettopalkka + työntekijän osuus). Työnantajan ja työntekijän osuudet sosiaaliturvamaksuista ovat olleet 19-21 prosenttia bruttopalkasta (yksityiskohtainen aikasarja esitetään liitteessä).
(67)
Deutsche Postin yksityiset palkansaajat saivat pakollisen sosiaaliturvan lisäksi lisäeläkevakuutuksen. Ennen vuotta 1997 palvelukseen otetuille yksityisille palkansaajille tarjottiin lisäeläkevakuutus, jonka ansiosta heidän oli mahdollista saada virkamieseläkettä vastaava eläke. Lisäeläkevakuutus kattoi näin ollen eron yksityisten palkansaajien pakolliseen sosiaaliturvaan perustuvan eläkkeen (joka vastaa tiettyä prosenttiosuutta koko työuran keskipalkasta) ja virkamieseläkkeen (joka vastaa tiettyä prosenttiosuutta viimeisestä palkasta) välillä. Tarkat säännökset asiasta sisältyvät Deutsche Bundespostin eläkelaitoksen perussääntöön, jäljempänä ’VAP’ (29).
(68)
Deutsche Post rahoitti eläkkeellä olevien yksityisten palkansaajien lisäeläkkeen vuoteen 1997 saakka maksuosuudella, jonka suuruus oli noin [5-10 prosenttia] (30) aktiivipalveluksessa olevien yksityisten palkansaajien bruttopalkasta. Vuodesta 1997 lähtien Deutsche Post teki varauksia VAP:n maksamatta olevia velvoitteita varten (ks. myös rasitteen 4 kuvaus II.3.1.3 jaksossa).
(69)
Vuodesta 1997 lähtien uusille palvelukseen otetuille yksityisille palkansaajille tarjottiin selvästi suppeampaa lisäeläkevakuutusta, josta Deutsche Post maksoi vuosina 1997-2007 [0-5 prosentin] osuuden bruttopalkasta.
II.2 Valtion korvaukset ja takaukset suhteessa Deutsche Postin yksinoikeuteen ja postialan yleispalveluvelvoitteisiin
II.2.1 Yksinoikeus vuoteen 2007 saakka
(70)
Ennen vuotta 1998 kirjelähetysten maksulliseen kuljettamiseen tarkoitettujen laitosten perustaminen ja ylläpito oli vuoden 1989 PostG:n 2 §:n mukaan Deutsche Postin yksinoikeus. Muita postipalveluja kuten pakettien, sanomalehtien tai aikakauslehtien kuljetusta ei ollut osoitettu pelkästään Deutsche Postin tehtäväksi, vaan ne olivat avoimia kilpailulle. Vuoden 1989 PostVerfG:n 37 §:n mukaan näistä yksinoikeuden piiriin kuuluneista kirjepalveluista kertyvät voitot on käytettävä kilpailun piirissä olevalla alalla tarjottujen yleispalvelujen tappioiden kattamiseen. Televiestinnän ja postipalvelujen sääntelyä koskevan vuoden 1994 lain (31), jäljempänä ’vuoden 1994 PTRegG’, 4 §:n mukaan liittovaltion posti- ja televiestintäministeri oli vastuussa varattujen kirjepalveluiden maksujen hyväksymisestä.
(71)
Vuoden 1997 PostG:n tultua voimaan vuonna 1998 Deutsche Postille varattujen palvelujen laajuutta supistettiin asteittain. Vuoden 1997 PostG:n 51 §:n mukaan Deutsche Postin yksinoikeus kattoi vuonna 1997 alle 200 gramman painoisten kirjelähetysten ja osoitteella varustettujen luetteloiden kuljettamisen. Painorajaa alennettiin kuitenkin vähitellen, ja vuonna 2006 se määritettiin 50 grammaksi. Yksinoikeus päättyi 31 päivänä joulukuuta 2007.
II.2.2 Postialan yleispalveluvelvoite vuoteen 2007 saakka
(72)
Postialan yleispalveluvelvoite määrättiin Deutsche Postille virallisesti kahdella säädöksellä:
1)
Pakollisista postipalveluista annetulla asetuksella (Postdienst-Pflichtleistungsverordnung) (32), jäljempänä ’PPflLV’, Deutsche Postille annettiin tehtävä toimia postialan yleispalvelujen tarjoajana kirjelähetysten ja enintään 20 kg:n painoisten pakettien osalta ja vastaavien palvelujen tuottajana koko Saksassa yhtenäisten hintojen pohjalta.
2)
Vuoden 1997 PostG:llä ja sitä koskevalla, vuonna 1999 annetulla täytäntöönpanoasetuksella (33), jäljempänä ’vuoden 1999 yleispalveluasetus’, jatkettiin DPAG:n tehtävää tarjota yleispalveluja.
(73)
Vuoden 1997 PostG:n 11 §:ssä yleispalvelut määritellään postialan vähimmäispalveluiksi, jotka on tuotettava alueellisesti kattavasti kohtuulliseen hintaan. Nämä palvelut kattavat kirjelähetysten, enintään 20 kg:n painoisten, osoitteella varustettujen pakettien sekä kirjojen, luetteloiden, sanomalehtien ja aikakauslehtien kuljettamisen, jäljempänä ’yleispalvelut’.
(74)
Vuoden 1999 yleispalveluasetuksessa määritellään yleispalvelun vähimmäisvaatimukset:
1)
Koko Saksan alueella on oltava vähintään 12 000 postikonttoria.
2)
Vuosittain keskimäärin 80 prosenttia kirjelähetyksistä ja paketeista on toimitettava tiettyjen määräaikojen kuluessa (kirjelähetyksillä yksi työpäivä ja paketeilla kaksi työpäivää). Lisäksi toimitusten on tapahduttava vähintään kerran työpäivässä.
3)
Yleisenä sääntönä on se, että yleispalvelujen hintojen on oltava kohtuulliset, mutta DPAG:n oli kuitenkin määritettävä yhtenäiset hinnat kirjepalveluille, joita se tuottaa vuonna 2007 päättyneen yksinoikeuden puitteissa. Tosin DPAG:llä on varattujen palvelujen hintojen määrittämisessä tiettyä joustoa, koska se voi tehdä yksilöllisiä hintasopimuksia sellaisten asiakkaiden kanssa, jotka toimittavat vähintään 50 kappaletta toimituskertaa kohden.
(75)
Vuoden 1997 PostG:n 52 §:llä DPAG:lle uskottua yleispalvelujen tarjoajan tehtävää jatkettiin 31 päivään joulukuuta 2007, toisin sanoen sen kirjepalveluja koskevan yksinoikeuden päättymiseen saakka. Yksinoikeuden päättymisen jälkeen yleispalveluvelvoitetta ei ole osoitettu millekään postitoiminnan harjoittajalle, mikä tarkoittaa sitä, että kaikkien postipalvelujen tarjoajien on tarkoitus tuottaa postialan yleispalveluja (”markkinavoimat”). Jos todetaan tai voidaan olettaa, että jotakin yleispalvelua ei tuoteta riittävästi tai asianmukaisesti, vuoden 1997 PostG:hen sisältyy oikeudellisia keinoja taata näiden palvelujen tarjonta.
(76)
Kuten WIK-lausunnosta (vrt. kuva 3) voidaan todeta, noin 88 prosenttia vuosien 1990-2007 kokonaistuotoista kertyi yleispalveluista. Suurin osa kirjealan yleispalveluista kuului Deutsche Postin määräävän markkina-aseman perusteella hintasääntelyn piiriin (vrt. II.2.1 jakso). Näiden säänneltyjen palvelujen ohella, joista kertyi noin 62 prosenttia kokonaistuotosta, Deutsche Post tuotti yleispalveluna pakettipalveluja muiden tarjoajien kanssa kilpaillen (noin 15 prosenttia kokonaistuotosta) sekä muita yleispalvelukirjepalveluja, joiden hintoja ei säännelty (noin 11 prosenttia kokonaistuotosta).
(77)
Lisäksi Deutsche Post tarjosi kaupallisia palveluja (esimerkiksi vähittäispankkipalveluja Postbankin puolesta, myyntipalveluja Telekomin puolesta ja osoitteettomien mainoslähetysten toimituksia). Kaupallisten palvelujen osuus Deutsche Postin kokonaistuotosta oli vuosina 1990-2007 noin 12 prosenttia.
II.2.3 Valtion korvaukset
(78)
Deutsche Bundespost perustettiin vuonna 1950, ja siitä lähtien se oli liittovaltion erityinen omaisuuserä (Sondervermögen). Saksan hallinto-oikeuden mukaan erityisellä omaisuuserällä ei ole valtiosta riippumatonta oikeushenkilöyttä, mutta sillä on oma talousarvio eikä se vastaa valtion yleisistä veloista.
(79)
Vuonna 1989 toteutetussa ensimmäisessä postiuudistuksessa tämä erityinen omaisuuserä jaettiin kolmeen osastoon - Postdienst, Postbank ja Telekom, jotka luokiteltiin ”julkisiksi yrityksiksi”, mutta joilla ei vielä ollut valtiosta riippumatonta oikeushenkilöyttä.
(80)
Vuoden 1989 PostVerfG:n 37 §:n 2 ja 3 momentin mukaan näiden kolmen yrityksen oli tarkoitus rahoittaa omat kustannuksensa, mutta niiden välinen ristikkäisrahoitus oli sallittua siltä osin kuin tappiot aiheutuivat yleispalveluvelvoitteesta. Tämän perusteella Postdienst sai Telekomilta vuosina 1990-1993 yhteensä 2,844 miljardia euroa tappioidensa kattamiseen.
(81)
Toisen postiuudistuksen yhteydessä erityisen omaisuuserän kolme osastoa muutettiin 1 päivästä tammikuuta 1995 alkaen osakeyhtiöiksi. Postdienstistä tuli DPAG, Postbankista tuli Postbank AG ja Telekomista Telekom AG. Vuoden 1994 PostUmwG:n 2 §:n 2 momentin mukaisesti Telekom AG otti vastuulleen kaikki erityistä omaisuuserää kokonaisuudessaan koskevat luottositoumukset, mutta sillä oli oikeus vaatia varoja takaisin DPAG:ltä ja Postbank AG:ltä siltä osin kuin luottositoumusten voitiin osoittaa kuuluvan niiden oikeudellisten edeltäjien vastuulle.
(82)
Vuoden 1994 PostUmwG:n 7 §:n mukaan Telekom AG:n (vuoden 1994 PostUmwG:n 2 §:n 2 momentista johtuva) oikeus vaatia varoja takaisin DPAG:ltä Postdienstille aiheutuneiden tappioiden suuruisina päättyi 31 päivänä joulukuuta 1994. Tämä johti 2,822 miljardin euron suuruisten varojen siirtoon Telekom AG:ltä DPAG:lle. Saksan mukaan tämä siirto Telekom AG:ltä DPAG:lle, samoin kuin aiemmin vuoden 1989 PostVerfG:n 37 §:n 3 momentin perusteella maksetut korvaukset, olivat välttämättömiä yleispalveluvelvoitteen hoitamiseksi.
(83)
Postdienst sai vuosina 1990-1995 yhteensä 5,666 miljardia euroa korvauksena yleispalveluvelvoitteestaan.
II.2.4 Valtiontakaus ennen vuotta 1995 liikkeeseen lasketuille velkakirjoille
(84)
Vuoden 1953 PostVwG:n (34) 22 §:n 4 momentin mukaan Deutsche Bundespostin velkakirjoilla on vuodesta 1953 lähtien ollut liittovaltion liikkeelle laskemia velkakirjoja vastaava asema. Kun vuoden 1953 PostVwG kumottiin vuoden 1989 PostVerfG:llä, tämä säännös otettiin osaksi vuoden 1989 PostVerfG:n 40 §:ää.
(85)
Sen jälkeen, kun edellä mainitut kolme osastoa perustettiin vuonna 1989, Postdienst ei laskenut velkakirjoja liikkeelle itsenäisesti, vaan Postbank hallinnoi asiaan liittyviä liiketoimia itsenäisesti kaikkien Deutsche Bundespostin yritysten puolesta. Velkakirjat kohdennettiin sitten Postdienstille, Telekomille tai Postbankille niiden kulloistenkin rahoitustarpeiden mukaan.
(86)
Vuoden 1995 jälkeen Saksa säilyi edelleen vuoden 1994 PostUmwG:n 2 §:n 4 momentin mukaan vastuullisena niiden velvoitteiden täyttämisestä, jotka Deutsche Bundespost oli ottanut hoitaakseen ennen vuotta 1995 ja jotka sen jälkeen oli määrätty Postdienstille, Telekomille ja Postbankille. Saksalla ei kuitenkaan ollut minkäänlaista vastuuta DPAG:n myöhemmin liikkeelle laskemista velkakirjoista.
II.3 Säänneltyjen palvelujen tuotot lisäkorvauksena eläkekuluista ja yleispalvelujen nettokuluista
(87)
Vuoden 1997 PostG:ssä Bundesnetzagentur, jäljempänä ’postialan sääntelyviranomainen’, sai lisäksi tehtäväkseen valvoa varattuja ja vapautettuja kirjemarkkinoita. Kyseisen lain 19 §:n mukaan postialan sääntelyviranomainen vastaa niiden maksujen sääntelystä, joita Deutsche Post perii kirjemarkkinoilla, joilla sillä on määräävä markkina-asema. Deutsche Postilla oli määräävä markkina-asema varattujen palvelujen alalla (vuoden 1997 PostG:n 51 §:n mukaisesti), mutta myös lähes kaikkien muidenkin kirjepalvelujen aloilla, jotka jo oli avattu kilpailulle. Hintasääntely voi tapahtua joko etukäteen asettamalla hintakatto tai jälkikäteen hintavalvonnan muodossa.
(88)
Postialan sääntelyviranomaisen toteuttamista markkinatutkimuksista käy ilmi, että Deutsche Postilla oli säänneltyjen kirjepalvelujen markkinoilla keskimäärin 90-97 prosentin markkinaosuus. Viimeisessä kertomuksessaan postialan sääntelyviranomainen pahoittelee sitä, että vuonna 1997 aloitetulla vähittäisellä markkinoiden avaamisella ei olla saatu aikaan toimivaa kilpailua Saksan kirjemarkkinoilla (35).
(89)
Deutsche Post sai suurimman osan kokonaistuotostaan säännellyistä kirjepalveluista (esim. vuosina 1990-2007 noin 62 prosenttia kokonaistuotosta (ks. kuva 3) ja vuosina 2008-2010 noin 56 prosenttia kokonaistuotosta).
(90)
Kaikkiin muihin yleispalveluihin ja kaupallisiin palveluihin, jotka eivät kuulu vuoden 1997 PostG:n maksujen sääntelyä koskevan 19-27 §:n soveltamisalaan (36), viitataan jäljempänä ’hintasääntelyn ulkopuolisina palveluina’.
(91)
Vuoden 1997 PostG:n 20 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään, että maksujen on oltava tehokkaan palveluntarjonnan mukaisia. Postialan sääntelyviranomaisen on otettava objektiivisesti perustelluissa tapauksissa asianmukaisesti huomioon muun muassa seuraavat seikat:
-
postipalvelujen alueellisesti kattavan tarjonnan kustannukset
-
Postdienstin palvelukseen siirtyneiden työntekijöiden eläke- ja sairausvakuutusetuuksien kustannukset.
(92)
Vuoden 1997 PostG:n 57 §:n ja liittovaltion talous- ja teknologiaministerin 27 päivänä maaliskuuta 2000 antamien yleisten ohjeiden myötä säännellyt hinnat jäädytettiin vuoden 1997 tasolle 31 päivään joulukuuta 2002 saakka.
II.3.1. Vuoden 2002 hintakattopäätös
(93)
Postin sääntelyviranomainen teki vasta vuonna 2002 ensimmäisen säänneltyjen kirjemaksujen ylärajaa koskeneen päätöksensä, joka koski ajanjaksoa 1 päivästä tammikuuta 200331 päivään joulukuuta 2007, jäljempänä ’vuoden 2002 hintakattopäätös’. Niin kutsuttu hintakattojen sääntely on tietyn palvelukokonaisuuden hintojen sääntelyssä käytetty menetelmä, jonka yhteydessä ei valvota jokaisen palvelun vähittäishintoja erikseen, vaan määritetään kyseisen palvelukokonaisuuden kaikkia hintoja koskeva painotettu keskiarvo. Vuoden 1997 PostG:n 19 §:n mukaan etukäteen tehty hintakattopäätös koski kaikkia postipalveluja, joiden alalla Deutsche Postilla oli määräävä markkina-asema.
(94)
Deutsche Post toimitti vuoden 2002 hintakattopäätöstä varten postialan sääntelyviranomaiselle ensimmäistä kertaa lakisääteisen tuotto- ja kululaskelman, jäljempänä ’vuonna 2002 esitetty lakisääteinen tuotto- ja kululaskelma’, joka kattoi vuodet 1998-2006. Lakisääteinen tuotto- ja kululaskelma perustui vuoteen 2001 mennessä saatuihin tuottoihin ja seuraavia vuosia koskeviin ennusteisiin.
(95)
Vuonna 2002 Deutsche Post toi esiin niin kutsutut rasitteet, jotka aiheutuivat yleispalveluvelvoitteesta sekä Postdienstistä palvelukseen siirtyneiden virkamiesten ja yksityisten palkansaajien työllistämisestä. Sen mukaan nämä rasitteet liittyivät kustannuksiin, joita Deutsche Postille ei olisi aiheutunut ilman yleispalveluvelvoitetta ja Postdienstin työntekijöiden ja infrastruktuurin siirtymistä sen haltuun (vrt. tyhjentävä luettelo taulukossa 1).
Taulukko 1
Vuoden 2002 hintakattopäätöksen yhteydessä hyväksytyt rasitteet (miljoonaa euroa, nimellisarvot)
nro
Vuoden 2002 hintakattopäätöksestä aiheutuvat rasitteet
Keskimääräinen rasite (1998-2006), milj. euroa
%
1
Alan keskiarvosta poikkeavat palkkakustannukset
(…)
(…)
2
Alan keskiarvosta poikkeavat sosiaaliturvakustannukset
(…)
(…)
3
Postikonttoreista johtuva infrastruktuurirasite
(…)
(…)
4
Palkansaajien lisäeläkevakuutus (VAP)
(…)
(…)
5
Rahdista aiheutuva infrastruktuurirasite
(…)
(…)
6
Sosiaali- ja terveydenhuoltokustannukset (BAnstPT)
(…)
(…)
7
Henkilöstön saneeraus
(…)
(…)
8
Virkamiesten sairausvakuutuksen alijäämän kattaminen
(…)
(…)
Keskimääräinen kokonaisrasite
(…)
100 %
(96)
Postialan sääntelyviranomainen hyväksyi lopulta Deutsche Postin perustelut, joiden mukaan sille ei olisi aiheutunut näitä rasitteita ilman yleispalveluvelvoitetta (rasitteet 3 ja 5, yleispalvelukustannukset) tai ilman velvoitetta ottaa palvelukseen Postdienstin virkamiehet ja yksityiset palkansaajat (rasitteet 1, 2, 4, 6, 7 ja 8). Postialan sääntelyviranomainen hyväksyi säänneltyjen kirjemaksujen nostamisen, jotta esiin otetut vuosia 2002-2006 koskeneet keskimääräiset vuosittaiset […] miljardin euron rasitteet voitiin rahoittaa säännellyistä kirjepalveluista saaduilla tuotoilla. Vuoden 2002 hintakattopäätöksen mukaan rasitteet kohdennetaan kokonaisuudessaan hintoihin, joihin sovelletaan etukäteen asetettua hintakattoa.
II.3.1.1 Alan keskiarvosta poikkeavat peruspalkat (rasite 1)
(97)
Rasite 1 vastaa postityöntekijöiden peruspalkoista esiin nostettua osaa, joka on alan keskiarvoa korkeampi. Deutsche Post asetti ”alan tavanomaisten” palkkojen viitearvoksi palkat, jotka ammattiliitot olivat sopineet työehtosopimuksessa (Entgelttarifvertrag, jäljempänä ’ETV’) vuoden 2002 jälkeen palvelukseen otetuille työntekijöille. Rasitteen 1 laskemisessa tätä viitearvoa käytetään kuitenkin koskemaan kaikkia työntekijöitä. Lisäksi sitä käytetään esitetyissä kustannuslaskelmissa takautuvasti vuoteen 1998 saakka.
II.3.1.2 Alan keskiarvosta poikkeavat sosiaaliturvakustannukset (rasite 2)
(98)
Postialan sääntelyviranomainen oli yhtä mieltä myös Deutsche Postin esittämästä väitteestä, jonka mukaan se oli joutunut maksamaan yksityisistä palkansaajistaan ja virkamiehistään korkeampia sosiaaliturvamaksuja kuin yksityiset kilpailijat yleensä joutuivat maksamaan yksityisistä palkansaajistaan.
(99)
Deutsche Post käyttää laskelmissaan sosiaaliturvamaksutasoa, jota se pitää sekä virkamiesten että yksityisten palkansaajien osalta ”alan keskiarvoa vastaavana”, jäljempänä ’lakisääteinen maksutaso’. Lakisääteinen maksutaso määritetään seuraavien osien summaksi:
1)
työnantajan osuus yksityisen palkansaajan sosiaaliturvamaksuista (noin 19-21 prosenttia, mikä, kuten kuva osoittaa, vastaa noin 50 prosentin osuutta koko sosiaaliturvamaksutasosta),
2)
tapaturmavakuutusmaksu ([0-5 prosenttia]; Deutsche Postin osalta tämä maksu on vuodesta 2001 alkaen sisältynyt lakisääteiseen maksutasoon), sekä
3)
lisäeläkevakuutusmaksu ([0-5 prosenttia]; Deutsche Postin osalta tämä maksu on vuodesta 1997 alkaen sisältynyt lakisääteiseen maksutasoon, koska tämänsuuruista lisäeläkevakuutusmaksua pidetään alan keskiarvoa vastaavana. Taso perustuu lisäeläkevakuutuksen, jonka Deutsche Post on tarjonnut vuodesta 1997 alkaen uusille palvelukseen otetuille yksityisille palkansaajille).
(100)
Kaikki lakisääteisen maksutason ylittävät sosiaaliturvamaksut, jäljempänä ’alan keskiarvosta poikkeavat sosiaaliturvamaksut’, rahoitetaan säännellyistä tuloista. Taulukossa 2 esitetään alan keskiarvosta poikkeavien sosiaaliturvamaksujen laskemista virkamiesten osalta vuonna 2001 koskevan esimerkin avulla, että virkamiesten tosiasialliset sosiaaliturvamaksut olivat lähes kaksinkertaiset verrattuna lakisääteiseen maksutasoon ja alan keskiarvoa vastaaviksi katsottuihin sosiaaliturvamaksuihin.
Taulukko 2
Alan keskiarvosta poikkeavien sosiaaliturvakustannusten laskeminen virkamiesten osalta vuonna 2001 lakisääteisen maksutason mukaisesti (miljoonaa euroa)
Prosentteina kertyneistä palkoista
(1)
Maksuosuus eläkerahastoon
33 %
(2)
Virkamiesten palkat yhteensä
(…)
(3)
=(1)*(2)
Maksut eläkerahastoon
(…)
(4)
Terveydenhuoltokustannukset
(…)
(5)
=(3)+(4)
Aiheutuneet sosiaaliturvakustannukset
(…)
[40-45 %]
(6)
Sosiaaliturvamaksut, työnantajan osuus
20,43 %
(7)
Tapaturmavakuutus
(…)
(8)
Lisäeläkevakuutus
(…)
(9)
=(6)+(7)+(8)
Lakisääteinen maksutaso
(…)
(10)
=(2)*(9)
Lakisääteisen maksutason sosiaaliturvakustannusten viitearvo
(…)
[20-25 %]
(11)
=(5)-(10)
Alan keskiarvosta poikkeavat sosiaaliturvakustannukset
(…)
15-20 %]
(101)
Kertyneet sosiaaliturvamaksut kattavat Deutsche Postin aktiivipalveluksessa olleiden virkamiesten palkoista maksaman 33 prosentin osuuden eläkerahastoon (toisin sanoen 2,045 miljardin euron kiinteämääräinen maksu vuosittain) sekä osuuden virkamiesten terveydenhuoltokustannuksista. Vuonna 2001 sosiaaliturvamaksut olivat yhteensä [40-45 %] kertyneistä virkamiesten palkoista.
(102)
Vaikka sosiaaliturvamaksujen taso on määritelty prosenttiosuudeksi yksityisten palkansaajien bruttopalkasta (nettopalkka + sosiaaliturvamaksun työntekijäosuus), Deutsche Post laskee lakisääteisen maksutason viitearvon kertomalla lakisääteisen maksutason [20-25 %] kertyneillä virkamiesten palkoilla.
II.3.1.3 Palkansaajien lisäeläkevakuutus (rasite 4)
(103)
Rasitteen 4 tarkoituksena on korvata varausten muodostaminen lisäeläkevakuutus VAP:sta Deutsche Postin yksityisille palkansaajille ennen vuotta 1997 aiheutuneita sitoumuksia varten.
(104)
Kuten II.1.4 jaksossa esitetään, ennen vuotta 1997 palvelukseen otetuille Deutsche Postin yksityisille palkansaajille tarjottiin lisäeläkevakuutus, jotta heille taattaisiin virkamieseläkettä vastaava eläke. Postdienst ei kuitenkaan muodostanut vastaavia varauksia tulevaa eläkkeenmaksua varten. Vasta DPAG:n perustamisen jälkeen taseeseen luotiin arvoltaan 8,153 miljardin euron varaukset.
II.3.1.4 Muut alan keskiarvosta poikkeavat sosiaaliturvakustannukset (rasitteet 6, 7, ja 8
(105)
Rasite 6 kattaa Deutsche Postin maksaman osuuden liittovaltion posti- ja televiestintälaitokselle (Bundesanstalt für Post und Telekommunikation (BanstPT)), joka tuottaa tiettyjä sosiaalietuuksia Postdienstin palvelukseen siirtyneille virkamiehille ja yksityisille palkansaajille (esim. sosiaalinen asuntotarjonta). Rasite 7 liittyy Deutsche Postin osuuteen virkamiesten sairausvakuutuksen alijäämän kattamisesta. Rasite 8 (henkilöstön saneeraus) koskee sekä virkamiehiä että yksityisiä palkansaajia.
II.3.1.5 Yleispalvelusta johtuvat rasitteet (3 ja 5)
(106)
Nämä rasitteet kuvaavat kustannussäästöjä, joita Deutsche Post olisi voinut saavuttaa, jos se olisi käyttänyt konttori- ja pakettiverkostonsa pohjana kaupallisia näkökohtia. Kustannussäästöjen laskennassa on käytetty esimerkiksi vaihtoehtoista konttorimäärää, jota Deutsche Post ylläpitäisi ilman yleispalveluvelvoitetta.
II.3.2 Vuosien 2007 ja 2011 hintakattopäätökset
(107)
Postialan sääntelyviranomainen hyväksyi 7 päivänä marraskuuta 2007 hintakaton ajanjaksolle 1 päivästä tammikuuta 200831 päivään joulukuuta 2011, jäljempänä ’vuoden 2007 hintakattopäätös’. Lisäksi se hyväksyi 14 päivänä marraskuuta 2011 hintakaton ajanjaksolle 1 päivästä tammikuuta 201231 päivään joulukuuta 2013, jäljempänä ’vuoden 2011 hintakattopäätös’.
(108)
Vuoden 2007 hintakattopäätöksestä lähtien yli 50:n kirjeen lähetysten hintoja ei ole enää valvottu etukäteen, vaan niihin sovelletaan vuoden 1997 PostG:n 25 §:n mukaista jälkikäteen tehtävää hintavalvontaa (37). Kaikkien muiden sellaisten postipalvelujen alalla, joilla Deutsche Postilla on määräävä markkina-asema, hinnat hyväksytään edelleen vuoden 1997 PostG:n 19 §:n mukaisesti etukäteen.
(109)
Komissio nimittää tässä päätöksessä ’hintasäännellyiksi palveluiksi’ palveluja, joilla Deutsche Postilla on määräävä markkina-asema ja joihin sovelletaan joko vuoden 1997 PostG:n 19 §:n mukaista etukäteishintavalvontaa tai vuoden 1997 PostG:n 25 §:n mukaista jälkikäteen toteutettavaa hintavalvontaa. Kaikkia muita palveluja, joiden osalta Deutsche Postilla ei ole määräävää markkina-asemaa ja joihin ei sovelleta hintavalvontaa, nimitetään ’hintasääntelyn ulkopuolisiksi palveluiksi’.
(110)
Deutsche Post vaati edelleen huomioonotettaviksi rasitteita, jotka sille aiheutuivat alan keskiarvosta poikkeavista palkka- ja sosiaaliturvakustannuksista Postdienst-työntekijöiden palvelukseen ottamisen seurauksena (esim. keskimäärin […] miljoonaa euroa vuoden 2008 osalta rasitteesta 2 - alan keskiarvosta poikkeavat sosiaaliturvakustannukset), sekä yleispalveluvelvoitteesta johtuvia rasitteita. Kuten jo vuoden 2002 hintakattopäätöksen kohdalla, postialan sääntelyviranomainen hyväksyi jälleen sen, että nämä rasitteet katetaan säännellyistä tuloista, ja määritti hintakaton sen vuoksi vastaavasti korkeammaksi. Postialan sääntelyviranomaisen näille rasitteille vuosien 2002, 2007 ja 2009 hintakattopäätöksissä antama hyväksyntä on näin ollen pysynyt ennallaan hintasääntelyn ulkopuolisten palvelujen osalta.
II.4 DPAG:n taloudellinen tulos
(111)
DPAG:n taloudellinen tulos vuosilta 1995-2006 esitetään menettelyn laajentamisesta tehdyn päätöksen kuvassa 2. Vuosina 1995-1999 taloudellinen tulos vaihteli (joinakin vuosina aiheutui tappiota, toisina päästiin voitolle), mutta vuosina 2000-2006 DPAG onnistui jatkuvasti saamaan voittoa 1-2 miljardia euroa ennen veroja.
(112)
Vuosina 2007-2010 DPAG nettovoitot olivat seuraavat: 1,8 miljardia euroa (2007), -2,0 miljardia euroa (2008), 0,7 miljardia euroa (2009) ja 2,6 miljardia euroa (2010).
(113)
DPAG:n julkaistusta taseesta ei ole mahdollista selvittää voittojen jakautumista eri palvelujen osalle. Näin ollen julkaistun taseen perusteella ei voida päätellä, olivatko hintasäännellyt yleispalvelut kaiken kaikkiaan alijäämäisiä vai voitollisia.
III MENETTELYN ALOITTAMISEN SYYT
(114)
Kuten unionin yleinen tuomioistuin vahvisti asiassa T-421/07 (38), menettely, jota jatkettiin menettelyn laajentamisesta vuonna 2007 tehdyllä päätöksellä, koskee kaikkia menettelyn aloittamisesta vuonna 1999 tehdystä päätöksestä lähtien tutkittuja toimenpiteitä.
III.1 Eläketuki
(115)
Menettelyn laajentamisesta vuonna 2011 annetussa päätöksessä todettiin, että eläketuki on uutta tukea, koska Deutsche Postin oli ennen vuoden 1995 eläkeuudistusta täytynyt rahoittaa eläkekustannukset kokonaan omista varoistaan. Lisäksi kyseisessä päätöksessä torjuttiin Combus-tuomioon (39) perustunut Saksan väite, jonka mukaan eläketuki ei olisi valtiontukea.
(116)
Tutkittaessa sitä, soveltuuko eläketuki sisämarkkinoille korvauksena aikaisemmasta toiminnasta periytyvistä eläkevelvoitteista (esimerkiksi Ranskan La Postesta tehdyn komission päätöksen (40) mukaisesti, jäljempänä ’La Poste -päätös’), menettelyn laajentamisesta vuonna 2011 annetussa päätöksessä otettiin huomioon, että väitettyjä alan keskiarvosta poikkeavia sosiaaliturvakustannuksia ei korvattu pelkästään eläketuella, vaan myös säännellyistä tuotoista (esim. rasite 2 - alan keskiarvosta poikkeavat sosiaaliturvakustannukset).
(117)
Menettelyn laajentamisesta vuonna 2011 annetussa päätöksessä esitetyistä laskelmista, joissa otettiin huomioon molemmat korvauselementit, kävi ilmi, että Deutsche Post oli todellakin pystynyt käyttämään sosiaaliturvamaksutasoa, joka oli 10-14 prosenttiyksikköä yksityisten kilpailijoiden pakollisten sosiaaliturvamaksujen (työnantajan ja työntekijän osuus) kokonaistasoa alhaisempi.
(118)
Sen vuoksi menettelyn laajentamisesta vuonna 2011 annetussa päätöksessä esitettiin epäilyjä siitä, soveltuiko eläketuki SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti sisämarkkinoille korvauksena aikaisemmasta toiminnasta periytyvistä eläkevelvoitteista.
III.2 Korvaukset yleispalvelujen tarjoamisesta
(119)
Saksa tukeutuu SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohtaan perustellessaan valtion korvausten ja takauksen soveltuvuutta sisämarkkinoille korvauksena yleispalveluvelvoitteesta.
(120)
Menettelyn aloittamista vuonna 2007 tehdyssä päätöksessä komissio katsoi Altmark-tuomion (41) perusteella, että valtion korvaukset ja takaus olivat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(121)
Menettelyn laajentamisesta vuonna 2007 tehdyssä päätöksessä komissio toi esiin epäilynsä siitä, olivatko valtion korvaukset ja takaukset tarpeen yleispalveluvelvoitteen täyttämiseksi ja asianmukaisia tähän tarkoitukseen. Komissio katsoi, että erityisesti kustannusten kohdentamista yleispalveluihin ja kaupallisiin palveluihin oli tutkittava yhteisön vuoden 2005 puitteisiin sisältyvien periaatteiden valossa. Lisäksi komissio epäili kohtuullisen voiton määrittämistapaa, jonka yhteydessä oli otettava huomioon alan keskimääräinen kannattavuus ja Deutsche Postin riskipositio.
IV WIK-LAUSUNTO
(122)
WIK-lausunto teetettiin tukemaan komissiota Deutsche Postin vuosien 1990-2007 tilinpidon tarkastelussa, jotta se voisi todeta, oliko Deutsche Post saanut liian suurta korvausta yleispalveluvelvoitteistaan. WIK Consult GmbH:lle annettiin erityisesti seuraavat tehtävät:
1)
kohtuullisen voiton viitearvon määrittäminen,
2)
kustannusten sisäisen kohdentamisen ja siirtohintasopimusten tutkiminen ja
3)
yleispalveluvelvoitteen nettokustannuksista maksetun liian suuren korvauksen laskeminen.
IV.1 Vuonna 2009 esitetyn lakisääteisen tuotto- ja kululaskelman kuvaus
(123)
Komission 30 päivänä lokakuuta 2008 tekemän tietojen antamista koskevan välipäätöksen jälkeen Saksa toimitti vuonna 2009 lopulta täysimääräisen lakisääteisen tuotto- ja kululaskelman vuosilta 1990-2007, jäljempänä ’vuonna 2009 esitetty lakisääteinen tuotto- ja kululaskelma’.
IV.1.1 Tuotot
(124)
Deutsche Postin tuotot voidaan jaotella seuraaviin kolmeen väljään luokkaan:
-
Säännellyt yleiskirjepalvelut (62 prosenttia kokonaistuotoista vuosina 1990-2007)
Hintasäänneltyjen kirjepalvelujen piiriin kuuluvat kaikki yleispalvelut, joita tarjotaan markkinoilla, joilla Deutsche Postilla oli määräävä markkina-asema, myös palvelut, joiden osalta se hyötyi yksinoikeudesta. Näiden palvelujen osuus Deutsche Postin kokonaisvoitosta oli vuosina 1990-2007 noin 62 prosenttia (42).
-
Sääntelyn ulkopuoliset yleiskirjepalvelut (26 prosenttia kokonaistuotoista vuosina 1990-2007)
Yleispalvelujen piiriin kuuluvia pakettipalveluja on tarjottu aina kilpailulle avatuilla markkinoilla, joilla Deutsche Postilla oli keskimäärin vain 30 prosentin markkinaosuus. Vuosina 1990-2007 Deutsche Postin kokonaistuotosta 15 prosenttia oli peräisin yleispalveluun kuuluvista pakettipalveluista.
Hintasääntelyn ulkopuolisista yleispalvelukirjepalveluista (esim. luettelot, kansainväliset lähetykset) kertyi noin 11 prosenttia Deutsche Postin tuotoista.
-
Sääntelyn ulkopuoliset kaupalliset palvelut (12 prosenttia kokonaistuotoista vuosina 1990-2007)
Deutsche Post käytti konttoriverkostoaan postipalvelujen tarjoamisen lisäksi myös Postbank AG:n ja vähemmässä määrin Deutsche Telekomin tuotteiden ja palvelujen myymiseen. Näistä kaupallisista myyntipalveluista kertyi noin 6 prosenttia Deutsche Postin kokonaistuotosta.
Kaupalliset paketti- ja kirjepalvelut (esim. osoitteelliset mainoslähetykset) muodostavat noin 4 prosentin osuuden Deutsche Postin kokonaistuotosta.
Lisäksi Deutsche Post tuotti erilaisia sekalaisia palveluja, esimerkiksi tehtävässään muilla liiketoiminta-aloilla toimivien kansainvälisten tytäryhtiöiden (esim. DANZAS, DHL) holdingyhtiönä. Näistä muista kaupallisista myyntipalveluista kertyi noin 2 prosenttia Deutsche Postin kokonaistuotosta.
Kuva 3
Tuottojen keskimääräinen osuus vuosina 1990-2007 (nimellisarvojen perusteella)
(125)
WIK-lausunto koski ainoastaan kaupallisia palveluja, joita oikeushenkilö DPAG ja sen edeltäjä Postdienst tarjosivat yleispalvelujen yhteydessä. Se ei koskenut kaupallisia palveluja (esim. DHL:n maailmanlaajuista pikakuljetustoimintaa), joita tarjoavat muut Deutsche Post World Netiin, jäljempänä ’DPWN’, kuuluvat oikeushenkilöt.
IV.1.2 Rasitteiden laskeminen vuonna 2009 esitetyssä lakisääteisessä tuotto- ja kululaskelmassa
(126)
Toisin kuin lakisääteiset tuotto- ja kululaskelmat, jotka Deutsche Post esitti postialan sääntelyviranomaiselle vuosien 2002, 2007 ja 2011 hintakattopäätöksiä varten, vuonna 2009 esitetty lakisääteinen tuotto- ja kululaskelma, jota ei koskaan toimitettu postialan sääntelyviranomaiselle, sisältää huomattavasti aikaisempaa korkeamman rasitteita koskevan summan, jonka Deutsche Post kohdentaa säänneltyihin palveluihin.
(127)
Vuonna 2009 esitetyn tuotto- ja kululaskelman perusteella Deutsche Post väittää rasitteen olleen keskimäärin […] miljardia euroa vuosina 1990-2006; vuonna 2002 esitetyssä lakisääteisessä tuotto- ja kululaskelmassa määrä oli […] miljardia euroa.
Kuva 4
Yleispalvelusta aiheutuneet rasitteet vuonna 2009 esitetyn lakisääteisen tuotto- ja kululaskelman mukaan verrattuina vuoden 2002 hintakattopäätöksen yhteydessä hyväksyttyihin rasitteisiin (vuosikeskiarvo, nimellisarvo, miljoonaa euroa)
(…)
(128)
Rasitteen 2 (alan keskiarvosta poikkeavat sosiaaliturvakustannukset) ja rasitteen 4 (lisäeläkevakuutus) kohdalla ei ole olennaisia poikkeamia vuonna 2002 ja vuonna 2009 esitettyjen lakisääteisten tuotto- ja kululaskelmien välillä, mutta rasite 1 (alan keskiarvosta poikkeavat peruspalkat) on lähes […]. Toisin kuin vuonna 2002 esitetyssä tuotto- ja kululaskelmassa, Deutsche Post ei enää käytä ETV-palkkoja alan keskiarvoa vastaavien palkkojen viitearvon perustana, vaan postialan vähimmäispalkkaa, joka perustuu työministeriön vuonna 2007 antamaan asetukseen, jäljempänä ’vuoden 2007 vähimmäispalkka’. Liittovaltion korkein hallinto-oikeus (Bundesverwaltungsgericht) kuitenkin totesi tämän asetuksen olevan lainvastainen eikä se sen vuoksi tullut koskaan voimaan.
(129)
Deutsche Post toi tämän lisäksi vuonna 2009 esitetyssä lakisääteisessä tuotto- ja kululaskelmassa esiin uuden ”kirjeinfrastruktuuria” koskevan rasitteen, joka kattaa viikon kuudenteen postinjakelupäivään liittyvät lisäkustannukset (keskimäärin […] miljoonaa euroa vuodessa). Laskelma perustuu vaihtoehtoiseen oletukseen, jonka mukaan ilman yleispalveluvelvoitetta Deutsche Post jakelisi postia ainoastaan viitenä päivänä viikossa kuuden sijaan.
(130)
Rasite 3 - postikonttoreista johtuva infrastruktuurirasite - lasketaan eri tavoin kuin vuonna 2002 esitetyssä lakisääteisessä tuotto- ja kululaskelmassa. Siihen sisältyvät nyt oletetut kustannussäästöt, jotka olisi voitu saada aikaan, jos kaikkia postikonttoreita olisi vuodesta 1990 ryhdytty hoitamaan asiamiespohjalta. Rasite 3 lasketaan sen maksun pohjalta, jota Deutsche Post maksoi vuonna 2007 myyntipalveluista kolmansille.
IV.1.3 Vuonna 2009 esitettyyn lakisääteiseen tuotto- ja kululaskelmaan sisältyvät voittomarginaalit
(131)
Rasitteiden kohdentaminen hintasäänneltyihin yleispalvelukirjepalveluihin supistaa huomattavasti hintasääntelyn ulkopuolisten palvelujen kustannuksia, kuten palkka- ja sosiaaliturvakustannuksia. Tämä uudelleenkohdentaminen johtaa kaupallisten palvelujen kohdalla selkeästi positiivisiin, noin [15-25 prosentin] voittomarginaaleihin ja hintasäänneltyjen kirjepalvelujen kohdalla lähes [0-10 prosentin] tappioihin.
(132)
Deutsche Post on tilinpäätöstensä mukaan saavuttanut erittäin suuria voittoja kirjetoimialallaan (ks. myös jakso V.3), mutta hintasääntelyn ulkopuolisista palveluista hintasäänneltyihin palveluihin siirretyt rasitteet enemmän kuin syövät nämä voitot.
Kuva 5
Keskimääräiset myyntituotot vuonna 2009 esitetyn lakisääteisen tuotto- ja kululaskelman perusteella
(…)
IV.2 Vertailuanalyysi kohtuullisen voiton määrittämiseksi
IV.2.1 Deutsche Postin arvoketju: matalan teknologian toiminta ja vähäinen liiketoimintariski
(133)
Valmisteltaessa vertailuanalyysiä kohtuullisen voiton määrittämiseksi ja kustannusten kohdentamisen arvioimiseksi on tarpeen analysoida arvoketjua ja liiketoimintariskejä. Ainoastaan siten, että tunnetaan toiminta- ja riskiominaisuudet, voidaan etsiä ”vertailukelpoisten” yritysten ryhmä ja laskea Deutsche Postin kohtuullista voittoa koskeva vertailuarvo.
IV.2.1.1 Matalan teknologian liiketoiminta-alan arvoketju
(134)
Deutsche Postin arvoketju voidaan jakaa kahteen päätoiminta-alaan:
-
koko maan laajuinen kirjelähetysten ja pakettien lähetys- ja toimitusverkosto,
-
koko maan laajuinen postikonttoriverkosto.
(135)
Kirje- ja pakettiverkoston logistiikka on matalan teknologian liiketoiminta-ala, joka ei edellytä laajaa tutkimus- eikä kehitystoimintaa. Sen vuoksi kaikki alan muutkin toimijat toimivat vastaavalla, standardoidulla tavalla. Tämänkaltaista toimintaa kutsutaan usein ”rutiinitoiminnaksi”. Näiden toimintojen rutiininomainen luonne käy ilmi myös siitä, että Deutsche Post on ulkoistanut niitä huomattavassa määrin. Tämä koskee myös koko maan kattavan konttoriverkoston kautta toimitettuja palveluja, joita niitäkin on ulkoistettu yhä enenevässä määrin.
(136)
Näiden rutiinitoimintojen ohella Deutsche Postin tärkeimmät aineettomat arvot ovat sen asiakaskunta, tuotenimi ja vahva markkina-asema, ennen kaikkea kirjemarkkinoilla. WIK-lausunnossa katsotaan kuitenkin, että nämä aineettomat arvot eivät olennaisesti ole Deutsche Postin ponnistelujen tai investointien ansiota, vaan johtuvat selvästi suuremmassa määrin sen aiemmasta yksinoikeudesta. Niinpä Deutsche Postin ei tarvinnut toteuttaa laajoja markkinointi-investointeja, vaan se saattoi vuoteen 2007 saakka luottaa lainsäädännöllä taattuun markkina-asemaansa. Sen vuoksi Deutsche Postin ei olisi aiheellista saada korvausta näistä aineettomista arvoista.
IV.2.1.2 Valtion toimenpiteistä johtuva vähäinen riski
(137)
Deutsche Postilla oli monestakin eri syystä sekä säänneltyjen että sääntelyn ulkopuolisten palvelujen alalla vähäisempi riski kuin sen kilpailijoilla.
(138)
Ensinnäkin Deutsche Postin suojana oli vuoteen 2007 saakka lainsäädännöllä taattu kirjemonopoli. Lisäksi se hyötyi siitä, että sillä oli kaikkien säänneltyjen kirjepalvelujen alalla 90 prosentin markkinaosuus, sekä siitä, että kilpailua ei ollut joko lainkaan tai vain hyvin vähän. Deutsche Postin tuotosta lähes kaksi kolmasosaa kertyi hintasäännellyistä palveluista.
(139)
Toiseksi postialan sääntelyviranomainen määritteli säännellyille kirjepalveluille hintakaton. Tämä hintakatto asetettiin tehokkaan yrityksen kustannuksia korkeammaksi, muun muassa tasoittamaan väitettyjä alan keskiarvosta poikkeavia kustannuksia hintasääntelyn ulkopuolisten palvelujen alalla. Millään DPAG:n kilpailijalla ei ollut yksinoikeutta eikä määräävää markkina-asemaa, jotka olisivat mahdollistaneet sosiaaliturvakustannusten ristikkäisrahoituksen. Sen vuoksi yksinoikeus ja määräävä markkina-asema johtivat huomattavaan liiketoimintariskien supistumiseen sekä säänneltyjen palvelujen että myös sääntelyn ulkopuolisten yleispalvelujen ja kaupallisten palvelujen alalla.
(140)
Kolmanneksi muut valtion toimenpiteet johtivat sekä yleispalvelujen että kaupallisten palvelujen alalla niinikään huomattavaan riskin supistumiseen. Niinpä valtion korvaukset kattoivat 90-luvun alussa aiheutuneet tappiot, ja valtion takaus mahdollisti sen, että Deutsche Post saattoi 90-luvun alun vaikeasta taloustilanteestaan huolimatta ottaa lainaa vuoteen 1995 saakka samalla korolla kuin valtio.
(141)
Kaiken kaikkiaan Deutsche Postilla oli huomattavasti vähäisemmät markkina- ja kustannusriskit kuin sen kilpailijoilla, koska sen ei tarvinnut koota asiakaskuntaansa itse ja koska sillä oli mahdollisuus siirtää kustannusten kasvu eteenpäin korottamalla säänneltyjä maksuja. Näiden perusteiden pohjalta WIK-lausunnossa päädytään siihen, että vertailukelpoisiksi kilpailijoiksi soveltuvat parhaiten postialan yritykset, jotka hoitavat vain rutiinitoimintoja (eivät esimerkiksi investoi huomattavassa määrin markkinointiin ja tuotenimiin) ja joihin ei kohdistu korkeaa liiketoimintariskiä (joilla on esimerkiksi pitkäaikaisia sopimuksia).
IV.2.2 Kohtuullisen voiton viitearvon ilmaiseminen määrällisesti
(142)
Toiminto- ja riskianalyysin tulosten perusteella WIK-lausunnon yhteydessä etsittiin talousalan tietopankeista (esim. ORBIS-tietokannasta, joka kattaa 10 miljoonaa yritystä eri puolilta maailmaa) vertailukelpoista postiyritystä. Valvottujen määrällisten ja laadullisten valintavaiheiden pohjalta saatiin tulokseksi vertailukelpoisia yrityksiä, jotka tarjoavat postipalveluja kilpailluilla markkinoilla.
(143)
WIK-lausuntoa varten valittiin 26 vertailukelpoista yritystä, jotka toimivat pääasiassa pakettipalvelujen alalla ja harjoittavat postipalvelujen tarjoajille tyypillisiä rutiinitoimintoja. Kaikki vertailukelpoiset kilpailijat kuuluvat toimialan Posti- ja kuriiritoiminta (NACE-koodi (43) 641) piiriin.
(144)
Tässä yhteydessä on aiheellista viitata siihen, että vertailukelpoisten kilpailijoiden lukumäärä on rajallinen, koska yksityiset yritykset eivät ole toistaiseksi juurikaan tarjonneet kirjepalveluja suuremmassa määrin, sillä vakiintuneilla toimijoilla on ollut yksinoikeus huomattavaan osaan kirjepalveluja. Lisäksi WIK-lausunnossa todetaan, etteivät muiden maiden vakiintuneet postipalvelujen tarjoajat tule kyseeseen, sillä niillä - kuten Deutsche Postillakin - on suojanaan yksinoikeuksia, eivätkä ne ole toimineet ensisijaisesti kilpailluilla markkinoilla.
(145)
Kohtuullisen voiton määrittämiseksi WIK-lausunnossa käytetään myyntituottoa (return-on-sales (ROS)), joka vastaa kirjanpidollista realisointivoittoa (tulosta ennen korkoja ja veroja (EBIT)) jaettuna liikevaihdolla. Lisäksi WIK-lausunnossa lasketaan kokonaispääoman tuottoprosentti (return-on-asset (ROA)) (esimerkiksi EBIT prosenttisosuutena kokonaispääomasta), jotta saataisiin käyttöön pääomaan perustuva viitearvo kohtuullisen voiton määrittämiseksi.
Taulukko 3
Myyntituoton ja kokonaispääoman tuottoprosentin viitearvot WIK-lausunnossa
Myyntituotto
(ROS)
Kokonaispääoman tuottoprosentti
(ROA)
Mediaani
3,48 %
7,33 %
Yläraja (75. prosenttipiste)
6,77 %
13,41 %
(146)
Pistokokeen perusteella myyntituoton mediaani vuosina 1998-2007 oli postialan kilpaillulla osalla 3,48 prosenttia. WIK-lausunto sisältää kuitenkin tuoton mediaanin lisäksi myös kohtuullisen voiton ylärajan, joka on vertailukelpoisten kilpailijoiden voiton kolmas kvartiili, joka vastaa 6,77 prosentin myyntituottoa. Toisin sanoen tämä tarkoittaa sitä, että 75 prosentilla vertailukelpoisista kilpailijoista voitto on pienempi kuin 6,77 prosentin myyntituotto (44).
(147)
Kokonaispääoman tuottoprosentin osalta WIK-lausunnosta käy ilmi, että sen mediaani on 7,33 prosenttia ja yläraja 13,41 prosenttia.
(148)
Koska Deutsche Postiin kohdistuu huomattavasti vähäisempi riski kuin vertailuyrityksiin, jotka toimivat kilpailuintensiivisillä markkinoilla (esimerkiksi pikapakettien markkinoilla), WIK-lausunnossa katsotaan, että myyntituoton 3,48 prosentin mediaani on varovainen kohtuullisen voiton vertailuarvo Deutsche Postille. Korkeamman, kolmannen kvartiilin 6,77 prosentin myyntituottoon nousevan arvon käyttämistä ei suositella. Jopa pienemmän vertailuarvon käyttäminen olisi perusteltua, sillä 3,48 prosentin myyntituoton mediaani vastaa 7,33 prosentin kokonaispääoman tuottoprosenttia, joka on edelleen selvästi korkeampi kuin riskitön korkotaso.
IV.3 Kustannusten kohdentamisen tarkastelu
(149)
WIK-lausunnossa kritisoidaan vuonna 2009 esitetyssä lakisääteisessä tuotto- ja kululaskelmassa suoritettua rasitteiden jakamista, sillä kaupallisten palvelujen myyntituoton [15-25 prosentin] marginaalit ovat selvästi alan keskiarvoa (45) korkeammat. Koska yksityiset kilpailijat toimivat huomattavasti pienemmistä voittomarginaaleistaan huolimatta kannattavasti, WIK-lausunnossa tehdään se johtopäätös, että Deutsche Postin kaupallisiin palveluihin olisi kohdennettava suurempi osuus kustannuksista ja vastaavasti säänneltyjen palvelujen rasitteita olisi supistettava.
(150)
Sen vuoksi WIK-lausunnossa tullaan siihen tulokseen, että kaikki kaupalliset palvelut tuottavat niille aiheutuvista kustannuksista huolimatta vielä voittoa, joka vastaa kilpailijoiden myyntituoton 3,48 prosentin mediaania. Tämän vuoksi lausunnossa määritetään säännellyille palveluille vuosien 1990-2007 ajalle […] miljoonaa euroa pienempi keskimääräinen vuotuinen rasite.
(151)
Koska Deutsche Post tuotti suuren osan kaupallisista myyntipalveluista siihen yhteydessä olleiden yritysten Postbank ja Telekom puolesta, WIK-lausunnossa tutkitaan myös sitä, olivatko näiltä kahdelta yritykseltä veloitetut loppuhinnat markkinoilla vallitsevan tason mukaisia ja voidaanko niitä sen myötä pitää asianmukaisena vertailuarvona kustannuksille, joita kaupallisista myyntipalveluista olisi maksettava. Käytettävissä olevien todisteiden perusteella WIK-lausunnossa katsotaan, että Deutsche Postin ja mainittujen kahden siihen yhteydessä olevan yrityksen väliset sopimukset vastaavat ehtoja, joihin myös riippumattomat kolmannet osapuolet olisivat suostuneet. Koska Postbankilla ja Telekomilla ei ollut 90-luvun alussa periaatteessa mahdollisuutta käyttää ulkoisia myyntiverkostoja, ne sopivat aiheutuneiden kustannusten jakamisesta. Koska Postbank ja Telekom löysivät myöhemmin muita myyntiverkostoja ja yleispalveluverkoston kustannukset laskivat, sopimusta muutettiin ja sovittiin tuottoihin sidotusta provisiomaksusta, joka vastasi paremmin tyypillistä myyntipalvelujen tarjoamisesta tehtyä sopimusta (46).
IV.4 Vuonna 2009 esitetyn lakisääteisen tuotto- ja kululaskelman mukauttaminen
(152)
Vuonna 2009 esitettyyn lakisääteiseen tuotto- ja kululaskelmaan tehdään WIK-lausunnossa useita mukautuksia seuraavan menetelmän mukaisesti:
Taulukko 4
WIK-lausunnossa käytetty vuosittaisten liian suurten voittojen laskentamenetelmä vuonna 2009 esitetyn lakisääteisen tuotto- ja kululaskelman perusteella
Yleispalveluista saadut tuotot
-
Yleispalvelujen kustannukset
-
Kohtuullinen voitto
+
Valtion korvaukset
Liian suuri voitto
IV.4.1 Yleispalvelusta saatujen tuottojen mukauttaminen
(153)
Deutsche Post myi suuren osan kiinteistökannastaan (esim. kiinteistöt, joita ei postitoiminnan rakenneuudistuksen jälkeen enää tarvittu). Nämä tuotot olisi kohdennettava yleispalveluun, koska se oli näiden omaisuuserien pääkäyttäjä ja oli vuokrannut ne kaupallisten palvelujen käyttöön.
(154)
Tämän mukautuksen johdosta yleispalvelujen tuotot koko ajalta 1990-2007 nousevat vuosittain keskimäärin […] miljoonalla eurolla.
IV.4.2 Yleispalvelujen tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten mukauttaminen
IV.4.2.1 Kustannuslaskelman erittely
(155)
Sisäistä tuloslaskelmaa ei ole vuoden 2009 tuotto- ja kululaskelmassa eritelty asianmukaisesti. Yleispalvelun osalta ei ilmoiteta saavutettua kokonaisvoittoa, koska tietyistä toiminnoista (esim. konttoreista) saatuja voittoja ei ole jaoteltu yleispalvelujen ja kaupallisten palvelujen mukaan (esim. yksittäisistä palveluista aiheutuneet kustannukset), vaan ne esitetään yhteenlaskettuina ja kaupallisina voittoina. Deutsche Postin ei ollut sen vuoksi mahdollista esittää jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta sekä tiettyjen yritysten taloudellisen toiminnan avoimuudesta 16 päivänä marraskuuta 2006 annetussa komission direktiivissä 2006/111/EY (47) tarkoitettua erillistä kirjanpitoa.
(156)
Deutsche Post toimitti vuoteen 1997 ulottuvan summittaisen sisäisen kululaskelman erittelyn, mutta WIK-lausunnossa oli korjattava vuoden 1997 jälkeistä aikaa koskevaa kululaskelmaa. Yleispalveluille virheellisesti merkittyjä kuluja siirrettiin kaupallisia palveluja koskevan kululaskelman piiriin.
(157)
Tätä vastaavien korjausten jälkeen vuosien 1998-2007 vuosittaiset yleispalvelukustannukset supistuvat keskimäärin […] miljoonalla eurolla.
IV.4.2.2 Rasitteiden jaottelua hintasäänneltyihin ja hintasääntelyn ulkopuolisiin palveluihin koskeva mukautus
(158)
Kuten edellä esitettiin, WIK-lausunnossa jokaista rasitetta ei korjata erikseen. Sen sijaan uudelleenlaskennassa käytetään pohjana kaupallisten palvelujen loppuhintoja, joita pidetään vankkoina viitearvoina alan keskimääräisille kustannuksille. Tämän johdosta kaikkia kaupallisista palveluista saatuja liian suuria voittoja (48) käytetään alun perin ilmoitettujen rasitteiden rahoittamiseen. Koko jaksolla 1990-2007 rasitteet supistuvat vuosittain keskimäärin […] miljoonaa euroa.
IV.4.2.3 Lisäeläkevakuutuksesta (rasite 4) aiheutuvat ei-tulosvaikutteiset kustannukset
(159)
Lisäeläkevakuutusta koskevan rasitteen 4 myötä Deutsche Post otti hoidettavakseen kustannuksia, joita ei ole merkitty sen tilinpäätöksiin. Koska myyntituoton viitearvo määritellään vertailukelpoisten kilpailijoiden tuotto- ja kululaskelman perusteella, Deutsche Postin kustannuslaskelmassa voidaan ottaa huomioon vain kustannukset, jotka ovat hyväksyttäviä myös kansallisten tilinpäätösstandardien tai kansainvälisen tilinpäätösstandardin (IAS) mukaan. Sen vuoksi lisäkustannuksia, joita ei yleensä sisällytetä IAS-standardin mukaiseen kirjanpitoon, ei voida hyväksyä kustannuseriksi, vaan ne on rahoitettava määritellystä voittomarginaalista (viitearvo).
(160)
Tätä vastaavien mukautusten jälkeen rasitteeseen 4 (lisäeläkevakuutus) liittyvät kustannukset supistuvat koko ajanjaksolla 1990-2007 vuosittain keskimäärin […] miljoonalla eurolla.
IV.4.3 Pääomakustannusten korjaus kohtuullisen voiton laskennassa
(161)
Deutsche Post otti vuonna 2009 esitettyyn lakisääteiseen tuotto- ja kululaskelmaan pääomakustannuksia, jotka eivät alun perin sisältyneet tuotto- ja kululaskelmaan, esimerkiksi […] ja […] koskevat kustannukset. WIK-lausunnossa sekä […] että […] koskevat kustannukset poistetaan, ja ne korvataan kohtuullista voittoa koskevalla viitearvolla.
IV.4.3.1 Vuodet 1996-2007
(162)
Kohtuullinen voitto määritetään yleispalvelujen korjattujen tuottojen ja 3,48 prosentin myyntituottoviitearvon perusteella, minkä tuloksena saadaan keskimäärin […] miljoonan euron vuosittainen kohtuullinen voitto. Vuonna 2009 esitetystä tuotto- ja kululaskelmasta poistetaan vuosittaiset keskimäärin […] miljoonan euron pääomakustannukset ([…] miljoonan euron korkokustannukset ja lainsäädännön mukaiset alaskirjaukset, joiden suuruutta on kasvatettu […] miljoonaan euroon).
(163)
Erityisen huomionarvoista on se, että kohtuullinen voitto, joka lasketaan myyntituoton 3,48 prosentin viitearvon avulla, on absoluuttisina lukuina tarkasteltuna vuonna 2009 esitettyyn tuotto- ja kululaskelmaan verrattuna korkeampi kuin Deutsche Postin vaatimat pääomakustannukset (esim. korkokustannukset, jotka laskettiin käyttäen perustana noin […] sisäistä myyntituottoa sijoitetusta pääomasta, ja markkina-arvoon perustuvat korkeammat alaskirjaukset).
IV.4.3.2 Vuodet 1990-1995
(164)
PostVerfG:n 63 §:n mukaan Deutsche Postin oli maksettava vuoteen 1995 saakka liittohallitukselle niin kutsuttuja tulonsiirtomaksuja (49), joiden suuruus oli noin 5,838 miljardia euroa, eli 8 prosenttia liikevaihdosta. Korvaukseksi Deutsche Post kuitenkin vapautettiin PostVerfG:n 63 §:n 4 momentin mukaisesti velvoitteesta maksaa tulonsiirtomaksujen määrää suurempia osinkoja.
(165)
Sen vuoksi WIK-lausunnossa ei nimenomaan oteta huomioon ”kohtuullista voittoa” vuoteen 1995 asti ulottuvalta ajanjaksolta, koska tulonsiirtomaksut kattoivat Deutsche Postin oman pääoman kustannukset jo täysimääräisesti. Tämän johdosta vuonna 2009 esitetystä tuotto- ja kululaskelmasta poistetaan Deutsche Postin vuosittaiset keskimäärin […] miljoonan euron pääomakustannukset ([…] miljoonan euron korkokustannukset ja lainsäädännön mukaiset alaskirjaukset, joiden suuruutta on kasvatettu […] miljoonaan euroon), ja yleispalvelukustannuksia alennetaan vastaavasti.
IV.4.4 Päätelmät
(166)
Sekä vuonna 2009 esitetyssä lakisääteisessä tuotto- ja kululaskelmassa että WIK-lausunnossa osoitetaan, että vuoteen 1996 saakka yleispalveluista saadut tuotot eivät riittäneet kattamaan yleispalvelujen kustannuksia. Vaikka vuonna 2009 esitetyn tuotto- ja kululaskelman mukaan Deutsche Postin toiminta oli alijäämäistä jopa valtion korvaukset huomioon ottaenkin koko vuoteen 2007 ulottuvalla ajanjaksolla, WIK-lausunnossa tullaan kuitenkin siihen tulokseen, että valtion korvaukset riittivät varmistamaan, että Deutsche Post pystyi vuonna 1997 saavuttamaan kannattavuusrajan.
(167)
Vuonna 2009 esitetyn tuotto- ja kululaskelman mukaan yleispalvelujen kannattavuus nousi vuoteen 1999 saakka tuskin lainkaan ja vasta vuodesta 2000 voidaan todeta yleispalvelujen tuottojen keskimäärin kattavan kustannukset. Sen sijaan WIK-lausunnon mukaan yleispalvelujen alalla on vuodesta 2000 saavutettu huomattavia voittoja, jotka ovat selvästi myyntituottojen 3,48 prosentin mediaanin yläpuolella, vaikkakin yleispalvelujen piiriin kuuluvien pakettipalvelujen alalla […] myyntituotot olivat keskimääräistä alhaisempia (ks. kuva 6).
Kuva 6
Yleispalvelujen vuosittaisten liian suurten voittojen vertailu vuosina 1990-2007 (miljoonaa euroa, nimellisarvoina)
V. ASIANOMAISTEN OSAPUOLTEN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET
(168)
Asianomaiset osapuolet esittivät huomautuksia menettelyn aloittamisesta vuonna 1999 tehdystä päätöksestä, menettelyn laajentamisesta vuonna 2007 tehdystä päätöksestä ja menettelyn laajentamisesta vuonna 2011 annetusta päätöksestä. Tässä jaksossa esitetään yhteenveto näistä päätöksistä esitetyistä tärkeimmistä huomautuksista.
V.1 Yksinoikeus käyttää valtiovarainministeriön julkaisemia postimerkkejä
(169)
TNT epäilee, onko Deutsche Post maksanut yksinoikeudesta käyttää valtiovarainministeriön julkaisemia postimerkkejä. Vuoden 1997 PostG:n 43 §:n mukaan oikeus julkaista painatuksella ”Deutschland” varustettuja postimerkkejä on varattu valtiovarainministeriölle. Postipalvelujen tarjoajan, joka hakee tällaisten postimerkkien käyttöoikeutta, on maksettava maksu ja otettava kustannukset hoidettavakseen. Vuoden 1997 PostG:n 54 §:n mukaan Deutsche Post AG:llä oli 31 päivään joulukuuta 2007 saakka yksinoikeus käyttää valtiovarainministeriön julkaisemia postimerkkejä.
(170)
Jos Deutsche Post on todella käyttänyt valtiovarainministeriön julkaisemia postimerkkejä ilmaiseksi, kyseessä olisi TNT:n mukaan sääntöjenvastainen valtiontuki.
(171)
Komissio toteaa, että sen paremmin menettelyn aloittamisesta vuonna 1999 tehdyssä päätöksessä, menettelyn laajentamisesta vuonna 2007 tehdyssä päätöksessä kuin menettelyn laajentamisesta vuonna 2011 annetussa päätöksessäkään ei käsitelty tätä asiaa. Siksi kysymys ei kuulu tämän päätöksen piiriin.
V.2 Eläketuki
(172)
UPS katsoo, että Deutsche Post sai etua siitä, että se vapautettiin osittain ennen vuotta 1995 voimassa olleista maksuvelvoitteista. Kun tavanomaisten toiminnanharjoittajien oli vastattava itse eläkekustannuksistaan, Deutsche Post oli sen mukaan kilpailijoitaan paremmassa asemassa. Lisäksi UPS on yhtä mieltä komission esittämistä perusteluista, joiden mukaan käsiteltävänä olevaa tukea ei voida tarkastella voimassa olevana tukena, sillä Deutsche Postin asema on muuttunut perustavanlaatuisella tavalla ja voimaan on tullut uusia säännöksiä, joiden mukaan Deutsche Post vapautetaan osittain velvoitteestaan vastata virkamiestensä eläkkeistä. UPS:n käsityksen mukaan tällaisia järjestelmän perustavanlaatuisia muutoksia ei voida pitää luonteeltaan pelkästään muodollisina tai hallinnollis-teknisinä.
(173)
UPS on tyytyväinen komission alustavaan päätelmään, jonka mukaan eläketukea ei voida pitää SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan sisämarkkinoille soveltuvana. Kun otetaan huomioon Deutsche Postin pitkäaikainen kannattavuus sekä yksinoikeus, herää oikeutettu kysymys siitä, onko vaadittu vapauttaminen esiin tuoduista aikaisemmasta toiminnasta periytyvistä velvoitteista todella tarpeen. Myönnetty tuki ei myöskään ole oikeassa suhteessa Saksan väittämään yhteisen edun mukaiseen tavoitteeseen, varsinkaan koska aikaisemmasta toiminnasta periytyviä velvoitteita hyvitettiin sekä korkeammilla kirjemaksuilla että eläketuella. UPS korostaa sitä, että toimenpiteen oikeasuhteisuutta koskeva todistustaakka on liittohallituksella. Saksa ei ole sen mukaan toistaiseksi selostanut tarkasti niiden etujen oikeasuhteisuutta, joita Deutsche Postille on toimenpiteestä syntynyt.
(174)
UPS:n mukaan Deutsche Post sai kyseessä olevan tuen ansiosta paremman aseman sekä Saksassa että myös muilla Euroopan markkinoilla, joilla se kilpailee muiden postipalvelujen tarjoajien kuten UPS:n kanssa. Koska Deutsche Post pystyi eläketuen ansiosta kehittämään asemaansa kaupallisella alalla muiden asianomaisten osapuolten vahingoksi, Deutsche Postin kilpailijoille aiheutui haittaa kilpailun vääristymisestä.
(175)
UPS vaatii, että komissio tutkii kaikkien menettelyn laajentamisesta vuonna 2011 annetussa päätöksessä vuosien 2007-2011 osalta mainittujen eläkeoikeuksien rahoittamiseen käytettyjen tukien osalta myös niiden tarpeellisuuden ja oikeasuhteisuuden ja tarkastelee lisäksi sitä, saako Deutsche Post yhä valtiontukia, jotka olisivat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan sääntöjenvastaisia.
(176)
Lisäksi UPS kehottaa komissiota selostamaan tarkemmin, miten se on päätynyt johtopäätökseen, jonka mukaan Deutsche Postille myönnetyt tuet eivät sovellu sisämarkkinoille. UPS pyytää erityisesti jäljennöstä WIK-lausunnosta saadakseen käsityksen siitä, missä määrin lausunnon tuloksia on hyödynnetty eläketuen arvioinnissa menettelyn laajentamisesta vuonna 2011 annetun päätöksen yhteydessä.
V.3 Korvaukset yleispalvelujen tarjoamisesta
(177)
UPS tukee komission tutkimusta täysimääräisesti ja on täysin samaa mieltä menettelyn laajentamisesta vuonna 2007 tehdyn päätöksen yhteydessä toteutetusta, yleispalvelujen tarjoamista koskevan korvauksen arvioinnista Tämän lisäksi UPS toimitti ajantasaistetun version (50) lokakuussa 2006 laaditusta NERA-asiantuntijalausunnosta (51), johon komissio viittaa menettelyn laajentamisesta vuonna 2007 tehdyn päätöksen johdanto-osan 58 kappaleessa.
(178)
Vuoden 2006 NERA-asiantuntijalausunnossa arvioitiin, että vuoden 1999 jälkeisenä aikana DPWN:n kirjetoimialan keskimääräinen sijoitetun pääoman tuotto olisi ollut yli 20 prosenttia (52), mutta lausunnon ajantasaistetussa versiossa todetaan, että vuosina 2000-2005 sijoitetun pääoman tuotto olisi ollut jopa yli 50 prosenttia. Vuosien 2003-2005 osalta sijoitetun pääoman tuotto on arvioitu jopa yli 100 prosentiksi. UPS tekee sen johtopäätöksen, että erittäin kannattavan säännellyn kirjetoimialan voitot olisivat enemmän kuin riittäneet kattamaan yleispalvelujen tappiot.
(179)
Deutsche Postin kustannuslaskenta ei myöskään UPS:n mukaan ole hyvä perusta varattujen palvelujen kannattavuuden ja rasitteiden analyysille ja arvioinnille. Sen vuoksi olisi analysoitava perusteellisesti kustannusten kohdentamista säänneltyihin palveluihin, yleispalveluihin ja kaupallisiin palveluihin. Kaikki Deutsche Postille sen aikaisemmasta toiminnasta periytyvien velvoitteiden kattamiseen myönnetyt edut, kuten Saksan sille vuonna 1995 myöntämät pääomanlisäykset sekä omaisuuserien (kiinteistöjen ja infrastruktuurin) siirrot, olisi otettava huomioon tukimäärää ja liian suuren korvauksen suuruutta määritettäessä.
(180)
Deutsche Postiin yhteydessä olevien yritysten kanssa sisäisistä siirtohinnoista tehtyjen sopimusten osalta oli UPS:n mukaan sovellettava edelleen asiassa Chronopost annetun tuomion (53) mukaisesti markkinaehtoperiaatetta. Sen vuoksi komission olisi tutkittava Deutsche Postin ja DPEED:n välinen sopimus erityisesti suhteessa niihin sisältyviin hintasopimuksiin.
V.4 Liian korkeat kirjemaksut
(181)
FFPI antoi täyden tukensa menettelyn laajentamisesta vuonna 2011 annetulle päätökselle. FFPI:n mukaan lainsäädännölliset ja hallinnolliset muutokset, joiden seurauksena eläkekustannukset nousevat, kuuluvat liiketoiminnan tavanomaisiin riskeihin, jotka saattavat vaikuttaa myös yrityksen kannattavuuteen. Koska tavanomaisin markkinaehdoin toimivien yritysten on rahoitettava tällaiset lisäkustannukset omista varoistaan, ei myöskään Deutsche Post olisi saanut saada eläketukea Saksan valtiolta.
(182)
Tämän lisäksi FFPI huomauttaa, että Deutsche Post korosti vuoden 2000 vuosikertomuksessaan erityisesti eläkejärjestelmänsä uudistuksen merkitystä ja ilmoitti tässä yhteydessä, että EBITAn (liikevoitto ennen veroja, korkoja ja poistoja) nousu 98,6 prosentilla yritysasiakkaiden postilähetysten alalla johtui ennen kaikkea virkamiesten eläkerahastoon suoritettujen maksujen vähenemisestä. Tämän johdosta eläkeuudistusta ei voida pitää merkitykseltään vähäisenä tai luonteeltaan pääasiassa hallintoteknisenä.
(183)
FFPI:n vuosina 2001-2008 toteuttamasta tutkimuksesta käy ilmi, että enintään 20 grammaa painavasta standardikirjeestä Saksassa vuonna 2009 peritty postimaksu oli korkeimpien joukossa. Sen sijaan enintään 500 gramman painoisten pakettien postimaksu oli verraten alhainen, mikä viittasi ristikkäistukien mahdollisuuteen.
(184)
FFPI on vakuuttunut siitä, että Deutsche Postin tukemisella ei pyritty lisäämään Saksan postimarkkinoiden tai tiettyjen postipalvelujen kasvua. Tarkastelujaksona Deutsche Post oli kannattava yritys, joka pystyi lujittamaan johtoasemaansa Saksan markkinoilla sekä lisäämään toimintatehokkuuttaan ja liiketoimintaansa. Sen vuoksi eläketukia ei pitäisi katsoa SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti sisämarkkinoille soveltuviksi.
V.5 Voittomarginaalit
(185)
Deutsche Postin käytäntö, jonka mukaan se käytti tietyillä kirjemarkkinoilla vallitsevaa määräävää markkina-asemaansa intensiivisemmän kilpailun kohteena olevilla markkinoilla tarjottavien kirje- ja pakettipalvelujen kustannusten ristikkäistukemiseen, aiheutti BIEK:n käsityksen mukaan haittaa muille postipalvelujen tarjoajille. Koska Deutsche Post pystyy korottamaan hintojaan markkinoilla, joilla sillä aiemmin oli yksinoikeus ja joilla sen markkinaosuus edelleenkin on yli 90 prosenttia, se pystyy ristikkäisrahoittamaan kustannuksia voimakkaamman kilpailun kohteena olevilla markkinoilla.
(186)
Lisäksi BIEK katsoo, että huolimatta Deutsche Postin esiin ottamista aikaisemmasta toiminnasta periytyvistä velvoitteista se on saanut suurempia voittoja kuin vertailukelpoiset yritykset muissa Euroopan maissa. Tästä kertovat sen mukaan muun muassa 10-20 prosentin myyntituottomarginaalit maan sisäisten lähetysten alalla. Tämä voittomarginaali voi mahdollisesti olla jopa vääristynyt alaspäin, sillä maansisäinen lähetystoimiala sisältää myös pakettipalvelut, joiden voittomarginaali on keskimäärin alhaisempi kuin kirjepalveluiden.
(187)
Deutsche Postin esille nostamista korkeammista palkkakustannuksista BIEK huomauttaa, että Deutsche Post on käyttänyt viitearvona liikennetoimialan keskimääräisiä palkkoja laskiessaan palkkoja, joista sen on vastattava, verrattuna sen kilpailijoiden maksettavana oleviin palkkoihin. BIEK esittää, että vaikka komissio on käyttänyt näitä lukuja viitearvona menettelyn laajentamisesta vuonna 2011 annetussa päätöksessään esitetyissä laskelmissa, sen olisi otettava huomioon, että Deutsche Postin kilpailijat maksavat vähintään 15 prosenttia näitä keskipalkkoja suurempia palkkoja. Deutsche Postin esittämät lisäpalkkakustannukset ovat siis huomattavasti väitettyä matalammat. BIEK:n mukaan loppuosa palkkakustannusten erosta ei johdu aikaisemmasta toiminnasta periytyvistä velvoitteista, vaan Deutsche Postin koosta ja määräävästä markkina-asemasta.
(188)
Lisäksi BIEK:n näkemyksen mukaan Deutsche Postin aikaisemmasta toiminnasta periytyvät velvoitteet, myös eläkekustannukset, on hyvitetty enemmän kuin tarpeellisessa määrin korkeampien säänneltyjen kirjemaksujen välityksellä. Komission arvioitavana olevat tukitoimenpiteet ovat johtaneet siihen, että kirjepalvelujen alalla ei tähän mennessä ole esiintynyt periaatteessa lainkaan kilpailua ja pakettipalvelujen alalla kilpailu on selvästi vääristynyttä.
VI SAKSAN HUOMAUTUKSET
VI.1 Eläketukea koskevat huomautukset
VI.1.1 Ei taloudellista etua alan keskiarvosta poikkeavien sosiaaliturvakustannusten korvaamisesta
(189)
Saksa vetoaa Combus-tuomioon (54) ja katsoo, että valtion maksut, joita myönnettiin aiemmin valtion omistuksessa olleiden yleispalvelun tarjoajien yksityistämisen yhteydessä eläkekustannusten korvaamiseksi ja jotka ylittävät yksityisten kilpailijoiden tavallisesti maksaman määrän, eivät ole tukea.
(190)
Saksa on yhtä mieltä komission kanssa siitä, että Deutsche Postin sosiaaliturvakustannuksia olisi verrattava kilpailijoiden sosiaaliturvakustannuksiin. Tämä vertailu olisi kuitenkin suoritettava jo SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan perusteella eikä vasta myöhemmin sisämarkkinoille soveltuvuuden tutkimisen yhteydessä 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti.
VI.1.2 Ei taloudellista etua verrattuna tilanteeseen ennen vuotta 1995
(191)
Saksa katsoo, että eläketuella ei vapautettu Deutsche Postia kustannuksista, jotka sen olisi tavallisesti pitänyt hoitaa omista varoistaan. Deutsche Postille ei sen vuoksi aiheutunut SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua etua. Deutsche Postilla ei Saksan mukaan ollut oikeudellista velvoitetta eikä taloudellisia mahdollisuuksia maksaa virkamiesten eläkkeitä ennen ja jälkeen vuoden 1995.
(192)
Saksa esittää ensinnäkin, että vuoden 1989 PostVerfG:n 46 §:n mukaan Deutsche Postin palvelukseen vuonna 1989 siirtyneet virkamiehet ovat edelleen liittovaltion palveluksessa. Myös toisen, vuonna 1995 toteutetun postiuudistuksen jälkeen Deutsche Postin virkamiehet ovat vuoden 1994 PostPersRG:n 2 §:n 3 momentin ja perustuslakiin lisätyn 143 b §:n mukaan edelleen liittovaltion palveluksessa.
(193)
Koska virkamiesten eläkeoikeuksien osalta ainoa velallinen on aina ollut liittohallitus, Deutsche Postilla ei siten missään vaiheessa ollut oikeudellista velvollisuutta käyttää omia varojaan.
(194)
Vaikka Deutsche Postilla olikin vuoden 1989 PostVerfG:n 54 §:n 2 momentin mukaan velvoite rahoittaa virkamiesten eläkeoikeudet, Saksa pitää kiinni siitä, että tämä säännös (samoin kuin vuoden 1989 PostVerfG:n 63 §:n mukainen velvoite suorittaa tulonsiirtomaksuja) oli voimassa ”sisäisesti” ja että sen tarkoituksena oli löytää tulonlähteitä liittovaltion talousarviota varten. Siitä ei aiheutunut Deutsche Postille velvoitetta virkamiehiä kohtaan.
(195)
Myös toisen, vuonna 1995 toteutetun postiuudistuksen jälkeen valtio oli vuoden 1994 PostPersRG:n 2 §:n 3 momentin sekä 14 ja 16 §:n mukaan edelleen ainoa velallinen suhteessa eläkkeeseen oikeutettuihin virkamiehiin. Deutsche Postin PostPersRG:n 16 §:n 1 momentin mukainen velvollisuus maksaa maksuosuuksia eläkerahastoon, samoin kuin vuoden 1989 PostVerfG:n 54 §:n 2 momentin mukainen velvollisuus, on sen vuoksi ainoastaan vähentänyt valtion talousarvioon kohdistuvaa rasitetta. Ne eivät millään tavalla muuttaneet pelkästään valtiolle kuuluvaa yksinomaista vastuuta eläkkeistä.
(196)
Ei olisi myöskään ollut yksityisoikeudellisesti mahdollista, että Saksan hallitus olisi siirtänyt virkamiesten eläkeoikeuksien rahoitusvelvollisuutensa vuonna 1995 perustetulle DPAG:lle. Siirrettäessä olemassa olevia eläkevastuita oikeudellisesti riippumattomalle tytäryhtiölle emoyhtiöllä on kuitenkin yksityisoikeudellisten periaatteiden mukaan edelleen maksuvelvollisuus suhteessa kolmansien osapuolten varallisuusoikeudellisiin vaateisiin.
(197)
Lisäksi Saksa väittää, ettei Deutsche Postilla ollut missään vaiheessa riittäviä omia varoja eläkekustannusten rahoittamiseen. Ensinnäkin Postdienstillä oli ennen vuotta 1995 aina alijäämäinen tilanne, jota valtion oli tasattava 5,6 miljardin euron varojen siirroilla. Toiseksi Postdienstin muuttuessa DPAG:ksi vuonna 1995 eläkevastuita oli kertynyt noin […] miljardia euroa. Kun taseen vastattavaa-puolella on tällaiset vastuut, DPAG:tä ei olisi ollut mahdollista perustaa yksityisenä yrityksenä, sillä Saksan hallitus ei antanut käyttöön DPAG:n taloudellisen elinkelpoisuuden edellyttämää pääomaa.
VI.1.3 Eläketuki on SEUT-sopimuksen 108 artiklan 1 kohdan mukainen voimassa oleva tuki
(198)
Jos eläketuki määriteltäisiin valtiontueksi, sitä on Saksan näkemyksen mukaan pidettävä asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdan i alakohdan mukaisena voimassa olevana tukena, koska valtio on vuodesta 1953 alkaen, toisin sanoen asiaa koskevan Saksan perustuslain säännöksen voimaantulosta lähtien, ollut ainoa velallinen ja rahoitusvelvollinen suhteessa virkamiesten eläkeoikeuksiin. Saksa pitää kiinni näkemyksestä, jonka mukaan sen paremmin vuoden 1989 postiuudistus kuin toinenkaan, vuoden 1995 postiuudistus, ei muuttanut tätä valtion eläke- ja rahoitusvelvollisuutta. Deutsche Postilla ei Saksan mukaan ollut ennen vuotta 1995 eikä sen jälkeen oikeudellista velvoitetta eikä taloudellisia mahdollisuuksia maksaa virkamiesten eläkkeitä.
(199)
Lisäksi Saksa viittaa komission asiassa T-266/02 yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa antamaan lausuntoon. Saksan mukaan tuomion 54 kohdasta käy selkeästi ilmi, että komissio ”oli todennut kanteen kohteena olevassa päätöksessä, että kantaja oli saanut etua vain DB-Telekomin suorittamista siirroista” (55).
(200)
Saksa päättelee tästä lausunnosta, että komissio oli tämän myötä todennut myös eläketuen osalta, ettei kyseessä ollut taloudellinen etu. Saksa katsoi, että komissio oli näin ollen tehnyt asetuksen (EY) N:o 659/1999 4 artiklassa tarkoitetun ”vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen”. Lisäksi sen mielestä asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdan ii alakohdan mukaan tällainen myönteinen päätös tarkoittaa, että eläketuki on voimassa olevaa tukea.
VI.1.4 Eläketuki on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan mukaan sisämarkkinoille soveltuva hyvitys aikaisemmasta toiminnasta periytyvistä velvoitteista
(201)
Saksa viittaa komission perusteluihin La Poste -päätöksessä ja katsoo, että eläketuki soveltuu SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan sisämarkkinoille, ja perustelee asiaa seuraavasti:
1)
Deutsche Postin maksamat sosiaaliturvamaksut ovat olleet kauttaaltaan korkeampia kuin työnantajan osuus eläke-, sairaus- ja hoitovakuutuksesta.
2)
Komission määrittelemä suhteellinen etu ei ole oikea siltä osin, että laskelman perustana on oletus siitä, että hintasäännellyillä palveluilla katetaan väitteiden kohteena oleva rasite 2 (alan keskiarvosta poikkeavat sosiaaliturvamaksut). Myös La Poste - kuten muutkin vakiintuneet postiyritykset - on rahoittanut sosiaaliturvakustannuksiaan muun muassa korottamalla kirjemaksuja, mitä komissio ei tosin ole ottanut huomioon La Poste -päätöksessään.
3)
Vaikka Saksa periaatteessa on yhtä mieltä siitä, että hintasäännellyistä palveluista saaduilla tuotoilla olisi katettava väitteiden kohteena olevat rasitteet, komissio ei ole todistanut, että sääntelyviranomainen myöntyi Deutsche Postin vaatimukseen rahoittaa alan keskiarvosta poikkeavat sosiaaliturvakustannukset säännellyistä tuotoista, eikä sitä, että säännellyt tuotot olivat todellakin tarpeeksi korkeat alan keskiarvosta poikkeavien sosiaaliturvakustannusten rahoittamiseen.
(202)
Lisäksi Saksa huomauttaa, että Royal Mail -asiassa annetussa menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä (56) komissio painotti, miten tärkeää oli arvioida aiempien valtionyritysten eläkekustannuksia yhtenäisten arviointiperusteiden mukaisesti, jotta päätöksentekokäytäntö säilyy jatkossa yhtenäisenä. Näin ollen komission olisi otettava huomioon myös La Poste -päätöksensä sekä alustava arviointinsa Royal Mail -asiassa. Royal Mail -asiassa komissio ei vastustanut eläkealijäämän korvaamista, vaikka vuoden 2008 Hooper-raportista käy ilmi, että Royal Mailin eläkekustannuksia katettiin osittain korottamalla säänneltyjä kirjemaksuja.
VI.1.4.1 Viitearvon perustana olisi oltava alan keskiarvoa vastaavat sosiaaliturvakustannukset
(203)
Saksa vetoaa Professori Ehlermannin 19 päivänä heinäkuuta 2011 antamaan lausuntoon (57) ja väittää, että komissio on tehnyt kaksi virhettä laskiessaan Deutsche Postin sosiaaliturvakustannusten viitearvoa.
(204)
Saksan mukaan työntekijän osuutta ei pidä ottaa mukaan viitearvoon, koska yksityisen sektorin työnantajalla ei ole lakisääteistä velvollisuutta maksaa työntekijän osuutta. Työnantaja voisi ottaa kaikkien sosiaalimaksujen maksamisen hoitaakseen vain hallinnollis-teknisistä syistä, mutta sillä ei ole lakisääteistä velvollisuutta siihen. Työntekijän osuuden sisällyttäminen viitearvoon on myös tähänastisen päätöksentekokäytännön vastaista (vrt. La Poste -päätös).
(205)
Sosiaaliturvakustannusten viitearvon laskennan perustana olisi käytettävä alan tavanomaisia palkkoja (58), sillä virkamiesten palkat olivat huomattavasti markkinoiden keskiarvoa korkeammat.
VI.1.4.2 Säänneltyjen palvelujen tuotot eivät riitä kattamaan alan keskiarvosta poikkeavia sosiaaliturvakustannuksia
(206)
Saksa korostaa ensinnäkin, että oletus rasitteen 2 kattamisesta kokonaan hintasäännellyistä tuotoista on täysin hypoteettinen, koska ei ole mahdollista todeta, korotettiinko säänneltyjä hintoja todellakin alan keskiarvosta poikkeavien kustannusten korvaamiseksi. Vuoden 2002 hintakattopäätöksestä ei käy ilmi, ottiko postialan sääntelyviranomainen väitteiden kohteena olevat rasitteet huomioon alan keskiarvosta poikkeavien kustannusten yhteydessä, ja missä määrin. Toisaalta hinnat pysytettiin vuonna 1997 hyväksytyllä tasolla vuoteen 2002 saakka. Ei ole mahdollista todeta, sisältyikö näihin hintoihin korvausta sääntelyn ulkopuolisten palvelujen alan keskiarvosta poikkeavista sosiaaliturvakustannuksista.
(207)
Saksa väittää, ettei ole riittävää osoittaa, että hintasääntelyn ulkopuolisella alalla sovellettiin alhaisempia sosiaalimaksutasoja kuin kilpailijoilla. Sen mukaan on tutkittava myös, oliko säänneltyjen palvelujen todellakin mahdollista rahoittaa esille tuodut alan keskiarvosta poikkeavat sosiaaliturvarasitteet omista tuotoistaan.
(208)
Deutsche Post on saanut taloudellista etua sen alan keskiarvosta poikkeavista sosiaaliturvakustannuksista maksetun korvauksen perusteella ainoastaan siinä tapauksessa, jos sille maksettu korvaus oli korkeampi kuin sen virkamiehistään maksamat sosiaaliturvakustannukset yhteensä.
(209)
Saksa pahoittelee sellaisen kattavan laskelman puuttumista, josta kävisi ilmi, onko kyseessä kokonaisuudessaan liian suuri vai liian pieni korvaus Deutsche Postille sen virkamiesten alan keskiarvosta poikkeavista sosiaaliturvakustannuksista. Saksa korostaa sitä, että tällainen laskelma on tarpeen, jotta voidaan todeta, onko kyseessä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu taloudellinen etu.
a) Asiantuntijalausuntojen mukaan korvaus alan keskiarvosta poikkeavista sosiaaliturvakustannuksista on liian pieni
(210)
Mainitun epäkohdan poistamiseksi Saksa toimitti professori Weberin lausunnon (59) osoittaakseen, että virkamiesten palveluksessa pitoon liittyvistä sosiaaliturvakustannuksista aiheutui Deutsche Postille taloudellista haittaa. Lausunnossa selostetaan ensinnäkin, missä määrin Deutsche Postin tosiasiassa hoitamat virkamiehistä johtuvat sosiaaliturvakustannukset ylittävät yksityisten kilpailijoiden työntekijöistään maksamat sosiaaliturvakustannukset (lausunnossa niitä kutsutaan ”markkinatason ylittäviksi DPAG:n sosiaaliturvakustannuksiksi” tai ”rakenteelliseksi haitaksi”). Näitä markkinatason ylittäviä kustannuksia verrataan lausunnossa rasitteesta 2 maksettuun korvaukseen.
(211)
Kuten taulukosta 5 käy ilmi, lausunnossa virkamiesten palveluksessa olosta aiheutuviin sosiaaliturvakustannuksiin sisällytetään Deutsche Postin maksut virkamiesten eläkerahastoon ja muut sosiaaliturvakustannukset, esimerkiksi maksuosuudet sairauskuluista sekä tapaturmavakuutuksesta ja muista vakuutuksista.
(212)
Palkansaajien palveluksessa oloon liittyvät sosiaaliturvakustannukset määritellään lausunnossa seuraavasti: Työnantajan osuus sosiaaliturvamaksuista, jotka koskevat pakollisia eläke-, työttömyys-, sairaus- ja hoitovakuutuksia, kerrottuna ”alan keskiarvoa vastaavilla” palkoilla (esim. vuoden 2007 vähimmäispalkka useimpien virkamiesten kohdalla).
(213)
Alan keskiarvosta poikkeavat sosiaaliturvakustannukset ovat Deutsche Postille virkamiehistä aiheutuvia sosiaaliturvakustannuksia, jotka ylittävät palkansaajien sosiaaliturvamaksujen työntekijäosuuden perusteella määritetyn sosiaaliturvakustannusten viitearvon.
Taulukko 5
Nettotuloksen laskenta Saksan esittämän asiantuntijalausunnon mukaan
-
Maksut eläkerahastoon
-
muut sosiaaliturvakustannukset
+
”alan keskiarvoa vastaavat” sosiaaliturvakustannukset viitearvona (perustana sosiaaliturvan työnantajaosuus ja ”alan keskiarvoa vastaavat” palkat (esim. vuoden 2007 vähimmäispalkka)
alan keskiarvosta poikkeavat sosiaaliturvakustannukset
+
Korvaus säännellyistä tuotoista (rasite 2 - alan keskiarvosta poikkeavat sosiaalirasitteet)
Nettotulos (liian pieni tai liian suuri korvaus)
(214)
Laskelmista ilmenee vuosien 1995-2007 osalta, että rasite 2 ei riittänyt kattamaan alan keskiarvosta poikkeavia sosiaaliturvakustannuksia. Lausunnossa väitetään jopa, että Deutsche Post olisi saanut […] miljardia euroa liian pienen korvauksen. Asiantuntijan johtopäätös on, että jopa siinä tapauksessa, että hintasäännellyt tuotot sisältäisivät rasitteen 2, Deutsche Post ei ole saanut riittävää korvausta alan keskiarvosta poikkeavista sosiaaliturvakustannuksistaan.
b) Vuonna 2009 esitetyn lakisääteisen tuotto- ja kululaskelman mukaan hintasäännellyltä alalta saadut tuotot eivät riittäneet kattamaan alan keskiarvosta poikkeavia sosiaaliturvakustannuksia
(215)
Saksa väittää, että niin kauan kuin hintasäännellyistä palveluista aiheutuu tappiota, jotka ylittävät alan keskiarvosta poikkeavat sosiaaliturvakustannukset, ei voida todeta säänneltyjen tuottojen tosiasiassa korvaavan alan keskiarvosta poikkeavia sosiaaliturvakustannuksia. Sen vuoksi Saksa toimitti vuonna 2009 esitettyyn lakisääteiseen tuotto- ja kululaskelmaan pohjautuvan lausunnon (60) osoittaakseen, että hintasäänneltyjen palvelujen tappiot olivat kautta linjan korkeampia kuin alan keskiarvosta poikkeavat sosiaaliturvakustannukset.
(216)
Laskelmat on tehty vuonna 2009 esitetyn tuotto- ja kululaskelman pohjalta, ja niissä oletetaan hintasäänneltyjen palvelujen kohtuulliseksi voitoksi 7 prosentin myyntituotto (VI.3.2 jaksossa tarkemmin käsiteltävän Deloitte II -lausunnon pohjalta). Kohtuullisen voiton vähentämisen jälkeen hintasäännellyille palveluille saadaan […] miljardin euron tappio, joka näin ollen on suurempi kuin vuosille 1995-2007 esitetyt alan keskiarvosta poikkeavat sosiaaliturvakustannukset. Hintasäännellyistä palveluista saadut tuotot eivät näin ollen riitä kattamaan käsiteltävänä olevia alan keskiarvosta poikkeavia sosiaaliturvakustannuksia.
VI.2 Huomautukset yleispalvelujen tarjoamisesta maksetusta korvauksesta
VI.2.1 Valtion korvaukset
(217)
Saksa väittää, ettei valtion korvauksista aiheudu taloudellista etua Deutsche Postille, koska 5,666 miljardin euron suuruiset maksut ovat ainoastaan korvausta 5,838 miljardin euron tulonsiirtomaksuista, joita Deutsche Postin oli maksettava vuoteen 1995 saakka.
(218)
Saksa katsoi, että kuten menettelyn laajentamisesta vuonna 2007 tehdyssä päätöksessä todettiin, nämä tulonsiirtomaksut olivat peräisin aiemmasta postihallinnosta, jonka oli vuosittain siirrettävä noin 10 prosenttia toimintansa tuotoista valtiolle. Nämä tulonsiirtomaksut poistettiin vähitellen vuosina 1989-1995 PostVerfG:n 63 §:n 1 momentin mukaisesti. Vuoteen 1993 saakka Deutsche Postin oli siirrettävä 10 prosenttia toimintansa tuotoista valtiolle. Vuodesta 1993 alkaen tulonsiirtomaksujen suuruutta pienennettiin vähitellen, esimerkiksi vuonna 1993 se oli 10 prosenttia toiminnan tuotoista vähennettynä 153 miljoonalla eurolla. Vuonna 1994 tulonsiirtomaksujen suuruus vastasi 70 prosenttia vuoden 1993 tasosta. Vuonna 1995 Deutsche Post maksoi 50 prosenttia vuoden 1993 määrästä. Deutsche Post maksoi vuosina 1990-1995 tulonsiirtomaksuja yhteensä 5,838 miljardia euroa.
(219)
PostVerfG:n 63 §:n 4 momentin mukaan tulonsiirtomaksuista oli vähennettävä osingot. Komissio otti huomioon tämän säännöksen ja vapautuksen välittömistä ja välillisistä veroista ja totesi menettelyn laajentamisesta vuonna 2007 tehdyssä päätöksessä, että tulonsiirtomaksujen on katsottava olevan korvausta välittömistä ja välillisistä veroista vapauttamisesta ja hyvitystä valtion osakkeenomistajana myöntämästä rahoituksesta.
(220)
Saksa reagoi tähän toteamukseen toimittamalla KPMG-lausunnon, jonka mukaan tulonsiirtomaksujen ei useasta syystä voida katsoa korvaavan veroja tai osinkoja.
(221)
KPMG-lausunnon mukaan tulonsiirtomaksuja ei voida luokitella veroksi siksi, että maksujen suuruus on vuodesta 1931 lähtien määräytynyt toiminnan tuottojen perusteella. Sen vuoksi niitä oli maksettava myös vuosina, joina Deutsche Post teki tappiota. Yritysveron suuruus määräytyy sen sijaan tosiasiallisesti saavutetun tilikauden tuloksen perusteella. Tulonsiirtomaksujen määrittäminen veroiksi olisi näin ollen ristiriidassa veronmaksukykyyn perustuvan perustuslaillisen periaatteen kanssa.
(222)
Myöskään tulonsiirtomaksujen vertaaminen arvonlisäveroon ei lausunnon mukaan ole tarkoituksenmukaista. Arvonlisäveron kohdalla verovelvollisuus liittyy myös hankittujen palvelujen vähennykseen, missä se eroaa tulonsiirtomaksuista, joten tulonsiirtomaksujen laskeminen poikkeaa huomattavasti yrityksen tosiasiallisen arvonlisäverovelan määrittämisestä.
(223)
Lisäksi Saksa esittää, että tulonsiirtomaksuja ei voida luokitella osingoiksi. Osinkojen maksaminen liittyy edellisen tilivuoden tai edellisten tilivuosien tuloksiin. Deutsche Post ei kuitenkaan tuottanut vuosina 1990-1995 voittoa mutta maksoi silti tulonsiirtomaksuja. Sen vuoksi tulonsiirtomaksut eivät ole osinkoja.
(224)
KPMG-lausunnossa päätellään, ettei tulonsiirtomaksuja voida luokitella veroiksi eikä osingoiksi, vaan kyseessä ovat ennemminkin omanlaisensa maksut, joita Deutsche Bundespost ja sen seuraajayritykset olivat velvoitettuja maksamaan.
(225)
Saksa vetoaa KPMG-lausuntoon ja torjuu komission oletuksen, jonka mukaan tulonsiirtomaksujen voitaisiin katsoa korvaavan yritystuloveron ja osingot. Saksa pitää kiinni siitä, että tulonsiirtomaksut olivat Deutsche Postille rasite, jota ei voitu perustella tosiasiallisesti eikä taloudellisesti. Koska valtion korvaukset kohdistuivat vain näihin Deutsche Postin tulonsiirtomaksuihin, sille ei aiheutunut taloudellista etua, joten nämä maksut eivät ole valtiontukea.
(226)
Saksa esittää tueksi kaksi muutakin perustelua sille, että valtion tuet eivät ole tukea. Ensinnäkin valtion korvaukset ovat sen mukaan markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisia, kun otetaan huomioon myöhempinä vuosina saatu huomattava sijoituksen tuotto sekä Deutsche Postin pörssiin listautumisensa myötä saamat korkeat tuotot. Toiseksi valtion korvaukset eivät ole valtiontukea, koska sekä vuonna 2009 esitetystä lakisääteisestä tuotto- ja kululaskelmasta että WIK-lausunnosta käy ilmi, että yleispalvelusta vuosina 1990-1994 aiheutunut kumuloitunut tappio oli suurempi kuin valtion korvaukset. Deutsche Post ei näin ollen ole saanut riittävää korvausta yleispalveluvelvoitteensa mukaisesti tarjoamistaan palveluista.
VI.2.2 Valtiontakaus
(227)
Saksan mukaan ennen vuotta 1995 liikkeelle lasketuille velkakirjoille myönnetyn valtiontakauksen jatkaminen vuoden 1994 PostUmwG:n 2 §:n 4 momentin mukaan ei useasta syystä merkitse Deutsche Postille valikoivaa etua vuoden 1995 jälkeen.
(228)
Kaikki yksityiset yritykset vastaavat myös tytäryhtiön irrottautumisen jälkeen kyseisen tytäryhtiön tekemistä sitoumuksista. Vaikka nämä sitoumukset myytäisiin kolmannelle osapuolelle, yksityinen yritys vastaa edelleen maksamatta olevista vastattavista. Lisäksi on muistettava, että alkuperäistä valtiontakausta velkakirjoille oli tarvittu vain siksi, ettei Postdienstillä ollut erillistä oikeushenkilöyttä. Saksan mukaan vuoden 1989 PostVerfG:n 40 §, jossa Deutsche Bundespostin velkakirjojen määritetään vastaavan valtion velkakirjoja, on luonteeltaan puhtaasti toteava.
(229)
Toiseksi DPAG:lle ei aiheutunut Postdienstin velkakirjojen vastaanottamisesta mitään etua, sillä DPAG olisi voinut vuonna 1995 saada jälleenrahoitusta alhaisemmallakin korolla. Postdienstin velkakirjojen määrä oli 1 päivänä tammikuuta 1995 yhteensä 931 miljoonaa euroa korkotason ollessa keskimäärin 7,17 prosenttia ja maturiteetin 8,8 vuotta. Koska 1 päivänä tammikuuta 1995 lyhyt korko oli 5-5,5 prosentin tasolla, DPAG:lle aiheutui 1,7 prosentin kustannushaitta, joka ilmeni noin 15,3 miljoonaa euroa korkeampina vuosittaisina korkomenoina.
(230)
Lisäksi verrattaessa yksityisten yritysten liikkeelle laskemien velkakirjojen keskimääräisiä markkinakorkoja Postdienstin velkakirjojen korkoihin päivänä, jona nämä velkakirjat alun perin laskettiin liikkeelle, Postdienst otti Saksan käsityksen mukaan lainaa korolla, joka on keskimäärin markkinakorkoa korkeampi. Saksa ei ole tutkinut asiaa kattavasti, vaan on verrannut ainoastaan tiettyjen Postdienst-velkakirjojen korkoja markkinoiden kokonaiskeskiarvoon.
(231)
Lisäksi Saksa väittää, että valtiontakaukset ovat neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdan i alakohdan mukaista voimassa olevaa tukea. Koska Deutsche Bundespost oli vuoden 1994 loppuun saakka osa julkishallintoa, velkakirjat on sen vuonna 1950 tapahtuneesta perustamisesta lähtien katsottu valtionvelaksi. Jos Deutsche Postille aiheutui valtiontakauksen myötä korkotasoon liittyvää etua, sitä olisi pidettävä voimassa olevana tukena. Saksa viittaa komission asiassa EDF tekemään päätökseen (61), jossa vastaava takaus arvioitiin voimassa olevaksi tueksi.
VI.2.3 Yksinoikeus
(232)
Saksa väittää, että PreussenElektra-tuomion (62) mukaisesti säännellyltä kirjetoimialalta saadut tuotot eivät ole valtiontukea.
(233)
Koska säännellyltä kirjetoimialalta saadut tuotot eivät ole valtion varoja, liian korkeiksi väitetyt kirjemaksut voivat olla vain SEUT-sopimuksen 102 artiklan mukaisen menettelyn kohteena.
VI.3 Saksan hallituksen huomautukset WIK-lausunnosta
VI.3.1 WIK-lausunnossa vahvistetaan valtion korvausten tarpeellisuus korvauksena yleispalveluvelvoitteen nettokustannuksista vuoteen 1995 saakka
(234)
Huolimatta kaikista metodologiaan kohdistuvista vastaväitteistä Saksa katsoo WIK-lausunnon vahvistavan sen näkemyksen siitä, että valtion korvaukset olivat tarpeen korvauksena tappioista, joita Deutsche Postille aiheutui vuosina 1990-1995 yleispalvelujen tarjoamisesta.
(235)
Kaikkia vuoden 1995 jälkeen kertyneitä liian suuria voittoja ei saa ottaa huomioon, koska valtion korvaukset olivat kuluneet yleispalveluvelvoitteesta Deutsche Postille vuoteen 1995 saakka aiheutuneisiin nettokustannuksiin. Vuoden 2002 kielteisen päätöksen kumoaminen yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa vahvisti niinikään, että jotakin, joka oli jo kulutettu, ei voitu kuluttaa enää toista kertaa. Koska valtion korvaukset oli jo käytetty vuoteen 1995 mennessä aiheutuneisiin tappioihin, valtion korvauksia ei ole voitu enää myöhemmin käyttää liian suurten voittojen rahoittamiseen.
VI.3.2 Kohtuullisen voiton virheellinen laskentatapa
(236)
Saksan pääargumentti perustuu Deloitte-lausuntoihin, ja sen mukaan WIK-lausunnossa otettiin viitearvon määrittelyssä huomioon liian monia pieniä yrityksiä. Vertailuyrityksiksi olisi otettava ennen kaikkea suuria pakettipalvelu- ja logistiikkayrityksiä, joiden verkosto on laajuutensa ja monitahoisuutensa suhteen verrattavissa Deutsche Postin verkostoon (63).
(237)
Deloitte II -lausunnossa otettiin lähtökohdaksi se, että pakettitoimitus- ja postialalla toimivat yritykset, joilla on monitahoinen ja laaja haku- ja toimitusverkosto, ovat asianmukaisia vertailuyrityksiä Deutsche Postille. Kun otetaan huomioon postipalveluverkostolle tyypillisten määrä-, suuruus- ja keskittymisetujen merkitys, suuret yritykset ovat vertailuyrityksinä merkityksellisempiä kuin pienet. Myös huolinta- ja logistiikkayritykset sopivat tiettyyn rajaan saakka vertailuyrityksiksi, koska ne käyttävät verrattavissa olevia omaisuuseriä.
(238)
Deloitte II -lausunnossa mukaan hyväksytään vain postiyrityksiä, joiden vuosiliikevaihto on yli 100 miljoonaa euroa. Tällä tavoin syntyy ainoastaan pieni, kuuden vertailuyrityksen ryhmä, joka koostuu suurista monikansallisista pikakuljetusyrityksistä (UPS, FedEx ja TNT Express) ja muista postipalvelujen tarjoajista (pääasiassa Yhdysvalloista ja Yhdistyneestä kuningaskunnasta).
(239)
Tälle vertailuryhmälle saadaan vuosiksi 1998-2007 myyntituoton mediaaniksi 7,4 prosenttia ja myyntituoton kolmanneksi kvartiiliksi 12 prosenttia kohtuullisen voiton ylärajana. Suurempi, 18 logistiikka- ja 19 huolintayritystä sisältävä vertailuryhmä tuottaa tulokseksi myyntituoton mediaanin, joka on 4,6-5,7 prosenttia, mutta Deloitte II -lausunnossa esitetään epäilyjä näiden yritysten vertailukelpoisuudesta Deutsche Postin kanssa.
(240)
Molempia vertailuryhmiä koskevien tietojen perusteella Deloitte II -lausunnossa suositellaan 6,1-11,7 prosentin myyntituottoa käytettäväksi kohtuullisen voiton viitearvona.
(241)
Deloitte II -lausunnossa huomautetaan asianmukaisen voittomarginaalin määrittämisestä vertailuryhmän avulla, että ottamalla perustaksi yksinkertainen monivuotinen myyntituotto kohtuullisen voiton viitearvoa laskettaessa kohtuullinen voitto arvioidaan liian alhaiseksi. Syynä tähän on ensinnäkin se, että kahden peräkkäisen vuoden välillä esiintyy huomattava ja järjestelmällistä hajontaa ja toiseksi samalla alalla toimivien yritysten kannattavuudessa voi olla merkittäviä eroja. Käytettäessä kohtuullisen voiton määrittämisessä aivan liian alhaista viitearvoa on vaarana, ettei pystytä toteuttamaan tehokkaita investointihankkeita.
(242)
Kuten jo Deloitte I -lausunnossa korostettiin, WIK-lausunnossa kohtuullisen voiton määrittelemiseksi vertailuyritysten mediaanin avulla toteutettu vertailuanalyysi jättää täysin huomiotta tehokkuusedut, joita Deutsche Post saavutti suurimmaksi osaksi vuodesta 1990 lähtien. Kohtuullisen voiton määrittämisessä olisi kuitenkin yhteisön vuoden 2005 puitteiden 14 ja 18 kohdan mukaan otettava käyttöön ”kannustinperusteita, jotka voivat liittyä esimerkiksi tuotetun palvelun laatuun ja tuotannon tehokkuuden kasvuun”.
(243)
Näin ollen kohtuullisen voiton viitearvon olisi perustuttava vuotuiseen vaihteluväliin. Voitot, jotka ovat välin yläosassa tai jopa vaihteluvälin yläpuolella, saattavat viitata siihen, että keskivertoyritys on ylittänyt viitearvon paremman toiminnallisen tai kaupallisen suorituskyvyn ansiosta. Sääntelyviranomaisten olisi hyväksyttävä tällaiset voitot tarjotakseen edelleen kannustimia tehokkuuden lisäämiseen.
(244)
Lisäksi Saksa viittaa siihen, että kohtuullisen voiton suuruuden olisi oltava yhdenmukainen aiempien päätösten kanssa, joissa rautatie- ja linja-autoyritysten osalta hyväksyttiin 7-8 prosentin myyntituotto (64).
VI.3.3 Epäasianmukainen kustannusten kohdentaminen ja kustannuslaskenta
(245)
Saksa korostaa uudelleen sitä, että yleispalvelurasitteiden uudelleenkohdentaminen kaupallisiin palveluihin on sekä asiallisesti että oikeudellisesti kestämätöntä. Yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä 15 päivänä joulukuuta 1997 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 97/67/EY (65) 7 artiklan mukaan kaikki yleispalveluvelvoitteista aiheutuneet nettokustannukset olisi rahoitettava kirjemonopolin tuloista, ei kaupallisten palvelujen tuloista.
(246)
Lisäksi Saksa katsoo, että WIK-lausunnossa tietyt Deutsche Postin kustannukset on arvioitu liian alhaisiksi:
1)
Tulonsiirtomaksut, joita Deutsche Postin oli maksettava vuoteen 1995 saakka, olisi pitänyt vähentää kuluina, eikä niitä olisi saanut käyttää pääomakustannukset tai kohtuullisen voiton korvaavana muuttujana. Saksa vetoaa KPMG-lausuntoon ja torjuu WIK-lausunnon toteamuksen, jonka mukaan tulonsiirtomaksujen voitaisiin katsoa korvaavan yritystuloveron ja osingot. Saksa pitää kiinni siitä, että tulonsiirtomaksut olivat Deutsche Postille rasite, jota ei voitu perustella tosiasiallisesti eikä taloudellisesti. Sen lisäksi, että kohtuullinen voitto on korvausta sijoitetusta pääomasta, olisi tulonsiirtomaksut siis pitänyt katsoa yleispalvelukustannuksiksi.
2)
Alaskirjauksia varten olisi täytynyt käyttää virallisessa verolaskelmassa arvioituja realistisia käyttöomaisuuden markkina-arvoja, ei tilinpäätöksen alempia kirjanpitoarvoja.
3)
Yksityisten palkansaajien lisäeläkemaksujen kustannukset olisi pitänyt ottaa huomioon täysimääräisesti.
VI.4 Huomautukset kolmansien osapuolten huomautuksiin
VI.4.1 Eläketuki
(247)
Saksa muistuttaa siitä, ettei Deutsche Postilla ollut oikeudellista velvoitetta eikä taloudellisia mahdollisuuksia ottaa eläkevelvoitteita hoitaakseen vuonna 1995. Tämän seurauksena eläkekustannukset ovat valtion velkaa komission asiassa Poste Italiane (66) tekemässä päätöksessä tarkoitetulla tavalla. Deutsche Post ei saanut eläketuista taloudellista etua.
(248)
UPS painottaa, että tavanomaisen toiminnanharjoittajan on hoidettava omat eläkekustannuksensa itse, mutta Saksa väittää, että virkamiesten eläkekustannukset ovat alan keskiarvosta poikkeavia kustannuksia, joita ei voida verrata Deutsche Postin kilpailijoiden palkansaajistaan maksamiin sosiaaliturvamaksuihin. Jälkimmäiset maksavat sosiaaliturvajärjestelmään vain työnantajan osuuden eikä niillä ole hoidettavanaan aiemmasta toiminnasta periytyviä velvoitteita voimassa olevien eläkeoikeuksien perusteella.
(249)
Saksa painottaa, että olisi tehtävä liian suurta korvausta koskeva laskelma, koska UPS:n ja FFPI:n lausunnoissa lähdettiin siitä, että komissio tekisi tällaisen laskelman todistaakseen, että Deutsche Postille oli maksettu liian suurta korvausta.
VI.4.2 Korvaus yleispalvelujen tarjoamisesta
(250)
Saksa vetoaa NERA-asiantuntijalausuntoon vuodelta 2006, ja painottaa sitä, että komissio oli itse valtiontukiasian COMP/37.821 yhteydessä lähtenyt siitä, että NERA-asiantuntijalausunnossa DPWN:n kirjetoimialan osalta arvioitu pääoman tuotto ei riittänyt todistamaan SEUT-sopimuksen 102 artiklan soveltamiseksi, että kyseessä olisivat olleet liian korkeat kirjemaksut.
(251)
Yleisesti ottaen Saksa katsoo, että pääoman tuotto ei sovellu liian korkeiden voittojen määrittämiseen. Jos pääomaintensiivisyys olisi alhaisempi, korkea pääoman tuotto voisi liittyä vähäiseen myyntituottoon. Koska useimmat riskit aiheutuvat tuotoista ja kustannuksista, myyntituotto on erityisesti pääomaintensiteetiltään pienten yritysten kohdalla soveltuva mitta liian suurten voittojen toteamiseen. Jos myyntituottoa käytetään vaihtoehtoisesti voiton mittana, kuten NERA-asiantuntijalausunnoissa, käy ilmi, että Deutsche Postin myyntituotto oli korkeampi kuin Royal Mailin, mutta jäi kuitenkin selvästi TNT:n myyntituottoa pienemmäksi. NERA-asiantuntijalausunnoissa arvioidut DPWN-kirjealan myyntituotot ovat näin ollen selvästi liian suurille voitoille asetettua viitearvoa alhaisemmat.
(252)
Saksa on näin ollen sitä mieltä, ettei sen paremmin vuonna 2006 laadittu NERA-asiantuntijalausunto kuin sen ajantasaistettu versiokaan ole valtiontukitutkimuksen kannalta merkityksellinen eikä siinä esitetä riittäviä todisteita liian suurista voitoista.
(253)
Saksa vastaa UPS:n väitteeseen siitä, että Deutsche Postin kustannuslaskelma ei ole hyvä perusta yleispalvelun tuottojen ja rasitteiden analyysille, toteamalla, että sekä tilintarkastajat että postialan sääntelyviranomainen ovat tutkineet ja hyväksyneet kustannuslaskelman. Lisäksi se on direktiivin 97/67/EY säännösten mukainen.
(254)
Deutsche Postin ja DPEED:n välisiä siirtohintoja koskevista sopimuksista Saksa korostaa, että sopimukset täyttävät vuoden 2001 kartellipäätökseen sisältyvät edellytykset. Deutsche Post raportoi komissiolle säännöllisesti niiden noudattamisesta. Komissio ei ole toistaiseksi esittänyt asiaa koskevia huomautuksia.
(255)
Lisäksi Saksa vastustaa sitä, että liian suuren korvauksen laskemiseen on sisällytetty Saksan vuonna 1995 toteuttamat omaisuuserien siirrot Deutsche Postille (esimerkiksi kiinteistöjen ja infrastruktuurin muodossa). Saksa toimitti asiaa koskevia tietoja jo menettelyn aloittamisesta vuonna 1999 tehtyyn päätökseen esittämissään huomautuksissa. Koska komissio ei vastustanut toimenpidettä vuoden 2002 kielteisessä päätöksessä eikä maininnut niitä menettelyn aloittamisesta vuonna 2007 tehdyssä päätöksessäkään, omaisuuserien siirrot eivät voi olla tämänhetkisenkään tutkimuksen kohteena.
VI.4.3 Palkkataso
(256)
Saksa myöntää, että Deutsche Postin kilpailijoiden maksamien sosiaaliturvamaksujen tason laskennan viitearvoksi olisi otettava markkinoiden keskiarvoa vastaavat palkat. Tällainen viitearvo on kuitenkin ristiriidassa menettelyn laajentamisesta vuonna 2011 annetun päätöksen kanssa, sillä siinä komissio käyttää Deutsche Postin kilpailijoiden maksamia sosiaaliturvamaksuja laskiessaan virkamiesten korjattuja bruttopalkkoja, ei markkinoiden keskiarvopalkkoja. Professori Weberin lausunnon mukaan markkinoiden keskiarvopalkka vastaa noin […] prosenttia virkamiesten bruttopalkasta. Sen vuoksi ei ole asianmukaista käyttää virkamiesten korjattuja bruttopalkkoja viitearvona laskettaessa sosiaaliturvamaksujen tasoa.
(257)
Saksan mukaan BIEK:n oletus siitä, että Deutsche Post on käyttänyt kuljetusalan sovittuja palkkoja viitearvona laskiessaan maksamiaan palkkoja verrattuna kilpailijoihinsa maksamiin palkkoihin, ei ole kestävä. Professori Weberin lausunnosta käy ilmi, että Deutsche Post on laskenut markkinakeskiarvon mukaiset palkat kilpailijoidensa tosiasiallisesti maksamien palkkojen perusteella.
VII ELÄKETUEN ARVIOINTI
VII.1 SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki
(258)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”. Sen selvittämiseksi, onko jokin toimenpide SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, komission on tutkittava, täyttyvätkö seuraavat kriteerit: onko kyseessä valtion toimenpide ja käytetäänkö siihen julkisia varoja, suositaanko sillä tiettyjä yrityksiä tai tuotannonaloja tavalla, joka vääristää kilpailua, ja vaikuttaako se jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(259)
Eläketuki perustuu vuoden 1994 PostPersG:n 16 §:ään ja se rahoitetaan valtion talousarviosta, joten se on valtion toimenpide ja se myönnetään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla valtion varoista. Koska eläketuki on myönnetty eläkerahastolle vain Deutsche Postin vapauttamiseksi virkamiesten eläkekuluista aiheutuvasta rasitteesta, ja sen myötä se hyödyttää loppujen lopuksi Deutsche Postia, se on valikoiva.
VII.1.1 Vuoden 1995 eläkeuudistukseen perustuva taloudellinen etu
(260)
Saksa on Combus-tuomion perusteella sitä mieltä, ettei eläketuesta seuraa taloudellista etua, koska tuki vapautti Deutsche Postin alan keskiarvosta poikkeavista sosiaaliturvakustannuksista.
(261)
Sen toteamiseksi, myönnettiinkö eläketuen kautta valikoivaa taloudellista etua, on tutkittava, vapautettiinko Deutsche Post sen myötä kustannuksista, joista yrityksen tavallisesti olisi ollut vastattava itse, ja estettiinkö näin markkinavoimia vaikuttamasta normaalisti (67).
(262)
Komissio ei voi hyväksyä Saksan Combus-tuomioon perustuvaa väitettä. Se huomauttaa, ettei unionin tuomioistuin ole vahvistanut Combus-tuomiota. Teoria, jonka mukaan rakenteellisen haitan hyvittämiseksi myönnettyjä toimenpiteitä ei katsottaisi tueksi, ovat ristiriidassa useiden unionin tuomioistuimen tuomioiden kanssa. Asiaa koskevan oikeuskäytännön mukaan tuen olemassaoloa on arvioitava valtion toimenpiteiden vaikutusten, ei niiden syiden tai tavoitteiden perusteella (68). Oikeuskäytännön mukaan myös valtion viranomaisten myöntämät edut, jotka keventävät eri muodoissa yrityksen hoidettavaksi tavallisesti koituvaa rasitetta, kuuluvat tuen käsitteen piiriin (69). Lisäksi oikeuskäytännön mukaan yrityksen työntekijöiden palkkakustannukset ovat jo luonteeltaan yritysten vastattavaksi kuuluvia kustannuksia riippumatta siitä, johtuvatko nämä kustannukset lakisääteisistä velvoitteista tai työehtosopimuksista vai eivät (70). Tässä yhteydessä tuomioistuin on todennut, että se seikka, että valtion toimenpiteiden tarkoituksena on korvata lisäkustannuksia, ei voi olla riittävä peruste tuen mahdollisuuden sulkemiselle saman tien pois (71).
(263)
Komissio katsoo, että työlainsäädäntöön tai ammattijärjestöjen kanssa tehtyihin kollektiivisiin työehtosopimuksiin perustuvat yrityksen kustannukset, siis esimerkiksi eläkekustannukset, ovat tavanomaisia kustannuksia, jotka yrityksen on rahoitettava omista varoistaan (72). Näitä kustannuksia on pidettävä yrityksen taloudelliseen toimintaan kuuluvina kustannuksina (73). Tässä suhteessa ei ole merkityksellistä, maksaako yritys eläkekustannukset rahoittamalla entisten työntekijöidensä eläkkeitä suoraan (kuten Deutsche Postin palveluksessa olevien virkamiesten kohdalla) vai maksamalla osuuden yksityisten palkansaajien eläkevakuutukseen, joka puolestaan käyttää maksetut osuudet kaikkien yksityisten palkansaajien eläkkeiden rahoittamiseen. Ratkaisevaa on pikemminkin se, että yritykset vastaavat tavalla tai toisella kaikista eläkekustannuksista.
(264)
Lisäksi komissio toteaa, että Deutsche Bundespost on vuonna 1950 tapahtuneesta perustamisestaan lähtien ollut oikeudelliselta asemaltaan erityinen omaisuuserä (Sondervermögen). Erityisellä omaisuuserällä ei ole erillistä oikeushenkilöyttä, mutta sillä on oma talousarvionsa ja kirjanpitonsa (vuoden 1953 PostVwG:n 3 § ja HGrG:n (74) 48 §). Valtion viranomaisia koskevien hallinnollisten säännösten mukaan niiden talousarvion on sisällettävä henkilöstökustannukset, joihin kuuluvat myös kyseisen valtion viranomaisen eläkkeelle siirtyneiden entisten virkamiesten eläkekustannukset (HGrG:n 10 §). Näin ollen Deutsche Post on rahoittanut nämä kustannukset tuotoistaan vuodesta 1950 lähtien. Vuoden 1953 PostVwG:n 15 §:n mukaan avustukset valtion kassasta Deutsche Bundespostille ovat nimenomaan kiellettyjä. Tämä säännös siirrettiin vuoden 1989 PostVerfG:n 37 §:n 1 momenttiin.
(265)
Tämä velvoite vahvistetaan vuoden 1989 PostVerfG:n henkilöstö- ja sosiaaliturvakysymyksiä koskevassa osiossa. Deutsche Post oli vuoden 1989 PostVerfG.n 54 §:n 2 momentin mukaan velvollinen rahoittamaan omista varoistaan kaikki kustannukset, mukaan lukien virkamiesten eläkekustannukset.
(266)
Vuonna 1995 toteutetun toisen postiuudistuksen jälkeen Deutsche Postilla oli edelleen vuoden 1994 PostPersRG:n 2 §:n 3 momentin mukaan virkamiesten taloudellisluonteisia vaateita koskeva maksu- ja kustannusten hoitamisvelvollisuus, mutta se vapautettiin osittain virkamiesten eläkekustannusten maksamisesta. Vuoden 1994 PostPersRG:n 16 §:n 1 momentin mukaan Deutsche Post maksoi vuosilta 1995-1999 eläkerahastoon vuosittaisen 2,045 miljardin euron kiinteän summan. Vuoden 1994 PostPersRG:n 16 §:n 2 momentin mukaan vuosittaiset kiinteät maksut korvattiin vuodesta 2000 lähtien maksuosuudella, jonka suuruus vastasi 33 prosenttia virkamiesten palkkasummasta. Lisäksi samassa säännöksessä säädetään, että valtio vastaa jäljelle jäävistä eläkekustannuksista vuodesta 1995 alkaen. Kuvasta 1 käyvät ilmi valtion vuosittaiset maksuosuudet eri vuosina alkaen vuonna 1995 maksetusta 151 miljoonasta eurosta.
(267)
Tästä seuraa se, että perustelut, joita Saksa esittää todisteena siitä, että DPAG:llä oli hoidettavanaan korkeammat eläkekustannukset kuin sen yksityisillä kilpailijoilla, ovat merkityksettömiä sen kysymyksen kannalta, täyttääkö eläketuki valtiontuen määritelmän, mutta ne on otettava huomioon tarkasteltaessa tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille.
(268)
Niinpä Saksa on väittänyt, että tutkittaessa sitä, saiko Deutsche Post eläketuesta etua, on verrattava Deutsche Postin eläkerahastoon maksamaa osuutta yksityisen työnantajan osuuteen eläkevakuutuksen maksuosuuksista ilman työntekijän osuutta. Tämä väite koskee toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille, mutta huomautettakoon tässä kohdin kattavuuden nimissä, että työnantajalla on velvollisuus maksaa työntekijän bruttopalkasta sosiaaliturvajärjestelmään työntekijän osuus tämän osalta kokonaisuudessaan maksettavista maksuista. Toinen ja merkitykseltään perustavanlaatuinen seikka on se, että kun jäsenvaltio vapauttaa tietyn yrityksen työntekijät näiden vastuulla normaalisti olevasta rasitteesta, aiheutuu kyseiselle työnantajalle etua, koska tällaisen toimenpiteen kautta brutto- ja nettopalkan välinen ero kapenee. Näin työnantaja saa mahdollisuuden palkata työntekijöitä tai pitää nämä palveluksessaan myös matalammalla bruttopalkalla. Näin ollen työntekijän osuuteen sosiaaliturvamaksuista kohdistuvat edut tarkoittavat samanaikaisesti etua myös työnantajalle.
(269)
Saksa on väittänyt myös, että Deutsche Post on saanut taloudellista etua alan keskiarvosta poikkeavien sosiaaliturvakustannusten korvaamisesta vain, jos sille maksetut korvausmaksut olivat korkeammat kuin alan keskiarvosta poikkeavat kokonaissosiaaliturvakustannukset, jotka Deutsche Postin on täytynyt maksaa virkamiehistään hintasäännellyllä ja hintasääntelyn ulkopuolisella alalla. Komissio muistuttaa, että se seikka, että toimenpiteessä on kyse korvauksesta, ei sulje suoraan pois sitä mahdollisuutta, että se voi olla valtiontukea, ja viittaa johdanto-osan 260 kappaleeseen.
(270)
Lisäksi Saksa pitää kiinni siitä näkemyksestä, että virkamiesten eläkeoikeuksien rahoitusvelvollisuus on varsinaisesti ollut aina valtiolla. Koska vuoden 1995 eläkeuudistus ei muuttanut millään lailla valtion vastuuvelvollisuutta virkamiehiä kohtaan, Deutsche Postille ei aiheudu eläketuesta taloudellista etua.
(271)
Ei ole kiistanalaista, etteikö valtio ollut ennen vuotta 1995 ja sen jälkeen viime kädessä vastuussa virkamiesten eläkeoikeuksien rahoittamisen takaamisesta, vaikkakin komissio haluaa huomauttaa, että vuoden 1953 PostVwG:n 3 §:n ja vuoden 1989 PostVerfG:n 2 §:n mukaan yksiselitteisesti ainoastaan erityinen omaisuuserä, ei valtio, on vastuuvelvollinen erityisen omaisuuserän sitoumuksista. Voimassa olleiden postilakien ja yleisten säännösten mukaan erityisen omaisuuserän muodostavan Deutsche Bundespostin talousarvio sisälsi kuitenkin vuoteen 1995 saakka eläkemaksut. Nämä maksut oli katettava kokonaisuudessaan erityisen omaisuuserän tuotoista. Valtiontukisääntöjen nojalla tapahtuvan arvioinnin kannalta ei ole ratkaisevaa, mikä taho viime kädessä vastaa virkamiesten eläkeoikeuksien rahoittamisen takaamisesta. Ratkaisevaa on pidemminkin se, mikä taho oli voimassa olleen oikeuden mukaan normaalisti velvollinen rahoittamaan ne. Vuoden 1953 PostVwG:n, HGrG:n ja vuoden 1989 PostVerfG:n mukaan tämä velvollisuus kuuluu yksiselitteisesti kokonaisuudessaan Deutsche Postille.
(272)
Lisäksi eläkekustannukset ovat tavanomaisia käyttökustannuksia jokaiselle yritykselle, olivatpa nämä julkisia tai yksityisiä, olipa niillä oma oikeushenkilöys tai ei. Sekä jäsenvaltioiden välillä että myös niiden sisällä on syntynyt laaja kirjo erilaisia eläkkeiden rahoitusmekanismeja. Usein sovellettava järjestelmä määräytyy työntekijän palvelukseenottoajankohdan mukaan. Näin ollen Deutsche Postin on hoidettava palveluksessaan olevien työntekijöiden, myös virkamiesten, eläkekustannukset samalla tavoin kuin minkä tahansa muunkin yrityksen. Se, että virkamiesten eläkkeiden rahoitustapa eroaa yksityisten palkansaajien eläkkeiden rahoitustavasta, ei vaikuta Deutsche Postin velvollisuuteen laskea eläkekustannustensa rahoitus normaaleihin käyttökustannuksiinsa. Saksan esittämiin väitteisiin myöntyminen merkitsisi sitä, että valtio saa vapauttaa julkiset yritykset tärkeästä kustannustekijästä, joka liittyy niiden normaaliin toimintaan.
(273)
Kun Saksa väittää lopuksi, ettei Deutsche Postilla ole milloinkaan ollut riittävästi omia varoja virkamiestensä eläkeoikeuksien rahoittamiseen, jätetään huomiotta, että taloudellisen edun olemassaolon arviointi ei riipu yrityksen taloudellisesta toimintakyvystä.
(274)
Koska vuoden 1995 eläkeuudistuksessa Deutsche Post vapautettiin osittain velvollisuudesta rahoittaa virkamiestensä eläkeoikeudet, Deutsche Post on saanut eläketuesta taloudellista etua.
VII.1.2 Kilpailun vääristyminen ja vaikutus kauppaan
(275)
Jäsenvaltion myöntämä tuki vaikuttaa unionin sisäiseen kauppaan, jos se vahvistaa yrityksen asemaa unionin sisäisessä kaupassa suhteessa sen kanssa kilpaileviin yrityksiin. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimenpide vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan jo silloin, kun tuensaaja kilpailee kilpailulle avoimilla markkinoilla muiden yritysten kanssa (75).
(276)
Pakettien, sanomalehtien ja aikakauslehtien markkinat ovat Saksassa olleet aina kilpailulle avoimet. Postdienst oli näillä markkinoilla koko ajan kilpailutilanteessa muiden yritysten, myös muista jäsenvaltiosta tulevien yritysten (esimerkiksi UPS, FedEx, TNT Express, GLS tai DPD) kanssa. DPAG menetti vuosina 1998-2007 asteittain kirjeitä koskevan yksinoikeutensa. Kun markkinat avattiin kilpailulle, niille tuli uusia yrityksiä. Sen vuoksi tuki vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja uhkaa vääristää kilpailua.
(277)
Tähän liittyen komissio huomauttaa, että Deutsche Post ja sen holdingyhtiö DPWN ryhtyivät vuonna 1997 hankkimaan pakettialan toimijoita eurooppalaisilta ja kansainvälisiltä markkinoilta. Vuonna 1999 DPWN:n vuosituotto oli jo noin 4,6 miljardia euroa, minkä myötä se oli noussut eurooppalaisten paketti- ja pikakuljetuspalvelujen markkinoiden markkinajohtajaksi. DPWN:n ostettua DHL:n vuonna 1998 se laajensi toiminta-aluettaan Aasiaan ja Pohjois-Amerikkaan. Ostettuaan lisää logistiikka-alan yrityksiä (esimerkiksi Danzas, Nedlloyd, ASG ja Air Express International) DPWN kasvoi yhdeksi suurimmista lento- ja merirahtipalvelujen ja maailmanlaajuisten logistiikkapalvelujen tarjoajista. Tämän lisäksi DPWN toimii nykyisin myös Saksan ulkopuolisilla postimarkkinoilla (sen hankittua Espanjasta Unipostin ja Yhdistyneestä kuningaskunnasta Williams Leen). DPWN:n yritysostojen arvo vuosina 1998-2007 oli yhteensä noin 21 miljardia euroa (76).
(278)
Tämän vuoksi komissio päättelee, että eläketuki on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
VII.2 Voimassa olevien tukien arviointi SEUT-sopimuksen 108 artiklan 1 kohdan nojalla
(279)
Saksan näkemyksen mukaan eläketuki on katsottava, jos sitä ylipäätään pidetään valtiontukena, asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdan i alakohdan mukaiseksi voimassa olevaksi tueksi. Saksa väittää, että Saksan perustuslakiin sisällytetyn asiaa koskevan säännöksen tultua voimaan vuonna 1953 valtio on viime kädessä virkamiesten eläkeoikeuksien velallinen ja rahoitusvelvollinen. Saksa pitää kiinni käsityksestään, jonka mukaan eläkerahaston perustaminen ei ole muuttanut tätä velvoitetta millään tavalla.
(280)
Asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdan i alakohdassa määritellään voimassa oleviksi tuet, jotka olivat voimassa ennen perustamissopimuksen voimaantuloa kyseisessä jäsenvaltiossa, eli tukiohjelmat ja yksittäiset tuet, jotka on otettu käyttöön ennen perustamissopimuksen voimaantuloa ja joita voidaan soveltaa edelleen perustamissopimuksen voimaantulon jälkeen.
(281)
Vuoteen 1995 saakka eläkemaksut sisältyivät voimassa olleiden postilakien ja yleisten säännösten mukaisesti erityisen omaisuuserän muodostaneen Deutsche Bundespostin talousarvioon, ja ne oli katettava täysimääräisesti erityisen omaisuuserän tuotoista (näiden säännösten perusteellinen arviointi esitetään johdanto-osan 262 ja 263 kappaleessa). Näin ollen Deutsche Postilla oli ennen vuonna 1995 toteutettua toista postialan uudistusta velvollisuus rahoittaa virkamiestensä eläkekustannukset omista varoistaan, eikä se saanut tukea, jonka tarkoitus olisi ollut vapauttaa se eläkekustannuksista.
(282)
DPAG:n ja eläkerahaston perustaminen vuonna 1995 johtivat virkamiesten eläkkeiden rahoituksen täydelliseen uudelleenjärjestelyyn. Tämän toisen, vuonna 1995 toteutetun postiuudistuksen jälkeen Deutsche Postin hoidettavaksi siirtyi vuoden 1994 PostPersRG:n 2 §:n 3 momentin nojalla virkamiesten taloudellisluonteisia vaateita koskeva perustavanlaatuinen maksu- ja kustannusvelvoite, mutta se vapautettiin osittain virkamiesten eläkekustannuksien hoitamisesta. Vuoden 1994 PostPersRG:n 16 §:n 1 ja 2 momentin mukaan Deutsche Postilla ei ollut enää velvollisuutta rahoittaa kiinteämääräisten maksujen (ajalla 1995-1999) tai määritettyjen maksuosuuksien (vuodesta 2000) ylimenevää osuutta eläkekustannuksista. Alijäämä rahoitettiin tuosta ajankohdasta lähtien eläketuella.
(283)
Näin ollen eläketuki on uutta tukea, koska se otettiin käyttöön vuonna 1995.
(284)
Saksan lausunnosta, joka koskee komission asiassa T-266/02 esittämää toteamusta, komissio huomauttaa ensinnäkin, että yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin selostaa tuomion 54 kohdassa Saksan kantaa (eikä, kuten Saksa väittää, komission kantaa). Tuomion 54 kohdassa osoitetaan, ettei vuoden 2002 kielteisessä päätöksessä edes Saksan käsityksen mukaan arvioitu eläketukea. Tuomion 61 kohdassa esitetään komission näkemys:
”Komissio vastaa ensiksikin, että siltä osin kuin se on todennut kanteen kohteena olevassa päätöksessä, että merkitystä oli vain DB-Telekomin suorittamilla siirroilla, …”
(285)
Näin ollen tuomio ei tue Saksan edustamaa kantaa, jonka mukaan komission asiamiehen toteamuksen myötä eläketuki olisi tullut implisiittisesti hyväksytyksi. Joka tapauksessa on ilmeistä, ettei tällaisella toteamuksella voisi olla kyseisenlaista vaikutusta.
(286)
Tämän lisäksi unionin yleinen tuomioistuin totesi asiassa T-421/07, että menettelyn aloittamisesta vuonna 1999 tehdyn päätöksen kohteena oli myös eläketuki ja ettei tätä toimenpidettä koskevaa menettelyä ollut päätetty vuoden 2002 kielteisellä päätöksellä (77).
(287)
Koska komissio ei ole missään vaiheessa antanut päätöstä, jossa se olisi todennut, ettei eläketuki olisi tukea tai että se olisi sisämarkkinoille soveltuva tuki, se päättelee, että eläketuki on uusi tukitoimenpide.
VII.3 Sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla
(288)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 kohdan ja 3 kohdan a ja b alakohdan mukaiset poikkeussäännökset eivät selvästikään ole sovellettavissa.
(289)
Menettelyn laajentamisesta vuonna 2007 tehdyssä päätöksessä komissio otti huomioon mahdollisuuden, jonka mukaan eläketuki olisi voinut soveltua sisämarkkinoille vähintään osittain korvauksena julkisten palvelujen tuottamisesta SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan nojalla. Menettelyn laajentamisesta vuonna 2007 tehtyyn päätökseen antamassaan vastauksessa Saksa korosti sitä, että jos eläketuki katsottaisiin valtiontueksi, sitä olisi tarkasteltava SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla, ei 106 artiklan 2 kohdan nojalla. Menettelyn laajentamisesta vuonna 2011 annetussa päätöksessä komissio kuvaili menetelmää eläketuen sisämarkkinoille soveltuvuuden tutkimiseksi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan perusteella, ja Saksa esitti asiasta huomautuksia.
(290)
Tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan on jäsenvaltion tehtävä esittää mahdolliset syyt sisämarkkinoille soveltuvuudelle ja osoittaa, että tällaisen soveltuvuuden edellytykset täyttyvät (78). Mainitusta tuomiosta seuraa siis sitä suuremmalla syyllä se, että komissiolla ei ole tässä asiassa velvollisuutta arvioida eläketuen soveltuvuutta sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan perusteella, kun jäsenvaltio ja tuensaaja nimenomaan torjuvat soveltuvuuden mahdollisen tutkimisen mainitulla perusteella.
(291)
Komissio aikoo sen vuoksi tutkia, onko eläketuki SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla sisämarkkinoille soveltuva tuki. SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla sisämarkkinoille soveltuvaksi voidaan todeta tuki tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.
(292)
Oikeuskäytännön mukaan komissio voi todeta valtiontuen sisämarkkinoille soveltuvaksi, jos se edistää yhteisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamista (79), on välttämätön tämän tavoitteen saavuttamiseksi (80) eikä muuta kaupan edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla (oikeasuhteisuus).
VII.3.1 Postialan markkinoiden avaaminen yhteisen edun mukaisena tavoitteena
(293)
Postipalvelut edistävät unionin yhteiskunnallista, taloudellista ja alueellista yhteenkuuluvuutta. Postipalvelujen avaaminen kilpailulle aloitettiin EU-tasolla vuonna 1998, ja se on johtanut laadun ja tehokkuuden sekä käyttäjälähtöisyyden paranemiseen (81). Markkinoiden avaaminen mahdollisti postipalvelujen sisämarkkinoiden syntymisen. Sen vuoksi se edistää SEU-sopimuksen 3 artiklan 3 kohdassa määritettyä tavoitetta toteuttaa sisämarkkinat.
(294)
Sen jälkeen kun Deutsche Post vuonna 1995 muutettiin osakeyhtiöksi, se ei enää ole ottanut palvelukseensa virkamiehiä. Virkamiesten sosiaalietuuksia koskevat velvoitteet liittyvät näin ollen aikaan ennen postimarkkinoiden avaamista kilpailulle. Niitä voidaan verrata hukkakustannuksiin, jotka perustuvat ennen markkinoiden avautumista tehtyihin sitoumuksiin ja joita ei voida kilpailusuuntautuneessa markkinaympäristössä enää hoitaa samoin edellytyksin, koska vakiintunut toimija ei enää pysty siirtämään vastaavia kustannuksia käyttäjälle. Ellei Deutsche Postia olisi vapautettu näistä ”aikaisemmasta toiminnasta periytyvistä velvoitteista” ainakin osittain, se olisi joutunut poistumaan markkinoilta.
(295)
Komissio on tunnustanut, että vähittäisen siirtymisen laajasti rajoitetusta kilpailutilanteesta todelliseen kilpailuun unionin tasolla on tapahduttava hyväksyttävin taloudellisin edellytyksin (82). Sen vuoksi se on hyväksynyt useissa päätöksissään sen, että jäsenvaltio myöntää valtiontukea poistaakseen vakiintuneelta toimijalta osan sen aiemmasta toiminnasta aiheutuvista eläkevastuista (83).
VII.3.2 Eläketuen tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus
(296)
Komissio on katsonut päätöksentekokäytännössään, että eläkekustannusten keventäminen on rajoitettava määrään, joka on tarpeen, jotta vakiintuneen toiminnanharjoittajan kustannuksina maksama sosiaaliturvamaksujen taso vastaa sen kilpailijoiden maksamaa tasoa (84).
(297)
Komissio myöntää, että käsiteltävänä olevassa asiassa Deutsche Post ei olisi pystynyt säilyttämään asemaansa suhteessa kilpailijoihinsa ilman valtion toimenpidettä, jolla se vapautettiin osasta virkamiehiinsä kohdistuvia eläkesitoumuksia. Aiemmasta toiminnasta periytyvät sosiaaliturvarasitteet, joita Deutsche Postin kilpailijoilla ei ollut, olisivat aiheuttaneet sen, että se olisi joutunut vetäytymään postipalvelumarkkinoiden kilpailun kohteena olevalta osalta.
(298)
Komissio arvioi La Poste -päätöksessä ensi kertaa sellaisen tukitoimenpiteen tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta, jolla ennen markkinoiden avaamista palvelukseen otettujen virkamiesten eläkekustannuksista myönnettiin vapautuksia. Mainitussa päätöksessä komissio tutki, yhtäläistikö eläketuki vakiintuneen toimijan pakollisia sosiaaliturvamaksuja suhteessa muiden kirje- ja pakettipalvelujen alan yritysten kustannuksiin (85).
(299)
Komissio soveltaa samaa lähestymistapaa käsillä olevassa päätöksessä. Komission tarkastelu etenee kolmessa vaiheessa:
1)
Aluksi komissio määrittää muiden kirje- ja pakettitoimialan yritysten sosiaaliturvamaksujen suuruuden.
2)
Tämän jälkeen sen on todettava, kuinka suuria sosiaaliturvamaksuja Deutsche Post maksaa virkamiehistään.
3)
Lopuksi sen on tutkittava, ovatko tuloksena saadut määrät yhtä korkeita.
VII.3.2.1 Muiden kirje- ja pakettitoimialan yritysten sosiaaliturvamaksujen suuruus
(300)
Sosiaaliturvamaksujen suuruuteen vaikuttaa kaksi tekijää: maksuosuus ja palkkaperuste, johon sitä sovelletaan.
a) Vertailuosuuden laskenta
(301)
Yksityisten kilpailijoiden on rahoitettava tuotoistaan sekä työnantajan että työntekijän osuus. Kuten kuvasta 2 käy ilmi, kokonaismaksuosuus oli vuodesta 1995 alkaen 38-42 prosenttia yksityisen palkansaajan bruttopalkasta (bruttopalkka = nettopalkka + työntekijän osuus). Työnantajan ja työntekijän osuus sosiaaliturvamaksutasosta olivat kumpikin 19-21 prosenttia bruttopalkasta (yksityiskohtaiset aikasarjat liitteessä).
(302)
Toisin kuin yksityisten palkansaajien osuus sosiaaliturvamaksuosuuksista, virkamiesten osuus kattaa vain 30-50 prosenttia heidän terveydenhuoltokustannuksistaan, mutta ei muita maksuosuuksia heidän eläke-, terveydenhuolto- ja hoitokustannuksistaan. Deutsche Postin maksuosuus on sen vuoksi korkeampi kuin yksityisten työnantajien osuus ja kattaa kaikki eläkekustannukset sekä jäljelle jäävät terveydenhuolto- ja hoitokustannukset.
(303)
Määritettäessä Deutsche Postin vertailuosuutta on sen vuoksi otettava huomioon, että virkamiesten maksuosuus on alhaisempi kuin yksityisten palkansaajien.
(304)
Virkamiesten terveydenhuolto- ja hoitokustannuksistaan maksaman 30-50 prosentin maksuosuuden osalta voidaan lähteä siitä, että sen taloudelliset vaikutukset vastaavat hyvin pitkälle yksityisten palkansaajien maksuosuutta pakollisesta sairaus- ja hoitovakuutuksesta (sen suuruus esimerkiksi vuonna 2006 oli 8,50 prosenttia yksityisen palkansaajan bruttopalkasta).
(305)
Koska virkamiehet eivät maksa osuuksia pakolliseen eläke- ja työttömyysvakuutukseen, Deutsche Postin on otettava hoidettavakseen vastaava määrä, jotta sen hoidettavana on tosiasiallisesti sosiaaliturvamaksuosuus, joka vastaa niitä pakollisia sosiaaliturvamaksuosuuksia, jotka yksityisen yrityksen on rahoitettava tuotoistaan.
(306)
Deutsche Postin sosiaaliturvamaksuosuuksien vertailuosuuden, jäljempänä ’vertailuosuus’, on siis katettava, kuten taulukossa esitetään, kokonaismaksuosuudet (= työnantajan + työntekijän osuus) eläke- ja työttömyysvakuutuksesta sekä työnantajan osuus sairaus- ja hoitovakuutuksesta.
Kuva 7
Deutsche Postin sosiaaliturvamaksuosuuksien vertailuosuuden määrittäminen
(307)
Kuten kuvasta 8 ilmenee, vertailuosuus vuosina 2003-2010 oli 30-34,1 prosenttia yksityisten palkansaajien bruttopalkasta (86).
(308)
Saksa vastustaa tätä ja toteaa, että määrittämällä vertailuarvo työnantajan sosiaaliturvamaksuosuutta korkeammaksi Deutsche Post kärsisi haittaa suhteessa kilpailijoihin, joiden on maksettava vain työnantajan osuus. Kuten seuraavasta yksinkertaistetusta (vuoden 2006 maksuosuuksiin perustuvasta) esimerkistä ilmenee, Deutsche Postille aiheutuisi kuitenkin yksityisiin kilpailijoihin verrattuna selkeää etua, jos vertailuosuus vastaisi ainoastaan työnantajan osuutta sosiaaliturvamaksuista:
1)
Deutsche Post ja yksityinen kilpailija maksavat virkamiehelle ja yksityiselle palkansaajalle saman, 79,5 euron nettopalkan.
2)
Sekä työnantajan että työntekijän osuus sosiaaliturvamaksuista on 20,5 prosenttia yksityisen palkansaajan bruttopalkasta. Kun 79,5 euron nettopalkkaan lisätään 20,5 euron työntekijän osuus, tuloksena on 100 euron bruttopalkka. Kokonaissosiaaliturvamaksut ovat näin ollen 41 euroa (= 41 prosenttia yksityisen palkansaajan bruttopalkasta).
3)
Saksa katsoo, että Deutsche Postin olisi hoidettava vain sosiaaliturvamaksujen työnantajan osuus, joka lisätään virkamiesten osuuteen terveydenhuoltokustannuksista (sen oletetaan vastaavan yksityisten palkansaajien 7,5 euron maksuosuutta sairaus- ja hoitovakuutuksesta).
4)
Saksa laskee työnantajan osuuden virkamiesten 87 euron tosiasiallisen palkan perusteella (saatu laskemalla yhteen 79,5 euron nettopalkka ja virkamiesten 7,5 euron maksuosuus terveydenhuoltokustannuksista). Sosiaaliturvakustannukset ovat näin ollen 17,8 euron (työnantajan 20,5 prosentin osuus virkamiesten todellisesta 87 euron palkasta) ja 7,5 euron (virkamiehen osuus terveydenhuoltokustannuksista) summa.
5)
Saksan laskelmien perusteella virkamiesten sosiaaliturvakustannukset olisivat ainoastaan 25,3 euroa, kun yksityisillä palkansaajilla ne olisivat 41 euroa.
(309)
Vaikka Deutsche Post ja yksityinen kilpailija maksavat samaa nettopalkkaa, Deutsche Postin maksettaviksi tulevat sosiaaliturvakustannukset vastaisivat vain noin 62 prosenttia yksityisen palkansaajan pakollisista sosiaaliturvamaksuista, jos viitearvoon sisällytetään työntekijän osuus sosiaaliturvamaksuista.
(310)
Lisäksi on todettava, että myös työnantajan osuus sosiaaliturvamaksuista (vuodesta 1995 alkaen 19-21 prosenttia) oli selvästi alhaisempi kuin virkamiesten tosiasiallisista palkoista maksettu 33 prosentin osuus, joka vuoden 1995 eläkelaissa määritetään Deutsche Postin eläkerahastoon suoritettavan maksuosuuden viitearvoksi. Saksan lainsäätäjän tarkoituksena ei siis ollut se, että Deutsche Postin olisi rahoitettava vain työnantajan osuus, vaan se määräsi Deutsche Postille huomattavasti korkeamman maksuosuuden virkamiesten eläkekustannuksista sekä velvoitteen hoitaa kaikki jäljelle jäävät sosiaaliturvakustannukset (esimerkiksi osuus virkamiesten terveydenhuoltokustannuksista).
(311)
Tämän vuoksi komissio ei hyväksy työnantajan sosiaaliturvamaksuosuuden käyttämistä vertailuosuutena, sillä virkamiehillä - toisin kuin yksityisillä palkansaajilla - ei ole velvollisuutta maksaa osuutta eläke- ja työttömyysvakuutuksesta. Sen vuoksi nämä maksut on joka tapauksessa sisällytettävä vertailuosuuteen sen takaamiseksi, että sekä Deutsche Post että yksityiset kilpailijat maksavat samansuuruisia suoria ja epäsuoria maksuja.
b) Palkkaperusteen laskenta
(312)
Koska Deutsche Postin virkamiehistään maksamien sosiaaliturvamaksujen suuruus olisi mukautettava pakollisiin sosiaaliturvamaksuihin, jotka yksityisten kilpailijoiden on maksettava, on tärkeää, että Deutsche Postiin sovelletaan samansuuruista maksutasoa, mutta myös se, että tätä tasoa sovelletaan vastaavaan palkkaperusteeseen. Kuten edellä esitetyssä esimerkissä osoitetaan, työnantajan 20,5 prosentin osuuden laskeminen virkamiesten varsinaisten palkkojen perusteella johtaa 17,8 euron maksuosuuteen, kun taas yksityisen kilpailijan on maksettava 20,5 euroa (20,5 prosenttia 100 euron bruttopalkasta).
(313)
Tämän vuoksi on määritettävä virkamiesten bruttopalkka, jäljempänä ”virkamiesten bruttopalkka”, jonka avulla saadaan käyttöön yksityisten palkansaajien bruttopalkkaa vastaava palkkaperuste. Oletuksena on, että virkamiesten maksuosuus terveydenhuoltokustannuksista vastaa yksityisten palkansaajien maksuosuutta sairaus- ja hoitovakuutuksesta. Sen vuoksi jäljelle jäävä ero bruttopalkan ja varsinaisen palkan välillä on työntekijän osuus eläke- ja työttömyysvakuutusmaksuista. Varsinainen palkka muunnetaan seuraavan kaavan avulla bruttopalkaksi, joka vastaa yksityisen palkansaajan bruttopalkkaa:
Taulukko 6
Virkamiesten bruttopalkan laskenta (vuoden 2006 maksutasojen perusteella)
Virkamiesten bruttopalkka =
(314)
Kun tarkastellaan esimerkiksi vuoden 2006 maksuosuuksien tasoa, virkamiesten bruttopalkka on 15 prosenttia korkeampi kuin heidän varsinainen palkkansa. Näin ollen tämä prosenttiosuus ilmaisee määrällisesti sen virheen, joka syntyisi, jos Deutsche Postin sosiaaliturvamaksuja suhteessa yksityisten kilpailijoiden pakollisiin sosiaaliturvamaksuihin laskettaessa perusteeksi otettaisiin varsinainen palkka bruttopalkan sijaan. Johdanto-osan 308 kappaleessa esitetty esimerkki selventää tätä, sillä 20,5 euron työnantajan osuus, joka perustuu oikealla tavalla bruttopalkkaan, on 15 prosenttia korkeampi kuin 17,8 euron työnantajan osuus, joka saataisiin käyttämällä perusteena virheellisesti varsinaista palkkaa.
(315)
Sen vuoksi komissio katsoo, että Deutsche Postin sosiaaliturvamaksujen vertailuosuuden on perustuttava työnantajan ja työntekijän osuuteen eläke- ja työttömyysvakuutuksesta ja työnantajan osuuteen sairaus- ja hoitovakuutuksesta. Vertailuosuutta on sovellettava virkamiesten bruttopalkkaan (sellaisena kuin se määritellään taulukossa 6).
VII.3.2.2 Deutsche Postin virkamiehistään maksamat sosiaaliturvamaksut
(316)
Deutsche Postin oli maksettava vuoden 1994 PostPersRG:n 16 §:n 1 momentin nojalla eläkerahastoon vuosina 1995-1999 vuosittain 2,045 miljardin euron osuus eli yhteensä 10,225 miljardia euroa. Vuodesta 2000 lähtien Deutsche Post on vuoden 1994 PostPersRG:n 16 §:n 2 momentin nojalla maksanut 33 prosentin osuuden. Tätä maksutasoa sovelletaan virkamiesten varsinaisiin palkkoihin.
(317)
Tuen tarpeellisuuden ja oikeasuhteisuuden tutkinnan yhteydessä on kuitenkin otettava huomioon se seikka, että Deutsche Postin ei tarvitse vastata koko 2,045 miljardin euron maksuosuudesta eläkerahastoon (joka vastaa 33 prosenttia varsinaisista palkoista). Tässä yhteydessä on komission mielestä tehtävä ero vuosien 1995-2002 ja vuodesta 2003 nykypäivään ulottuvan tilanteen välillä.
a) Deutsche Postin maksuosuus ajalla 1995-2002
(318)
Saksa väittää, että Deutsche Post maksoi sosiaaliturvamaksuja, jotka ylittävät kilpailijoiden maksettavina olleet pakolliset sosiaaliturvamaksut, erityisesti ottaen huomioon vuosina 1995-1999 eläkerahastoon suoritetut vuosittaiset yhteensä 2,045 miljardin euron kiinteät maksut. Sen vuoksi Deutsche Post on maksanut vuoteen 1999 saakka, mutta myös koko tarkastelun kohteena olevana ajanjaksona, vähintään yhtä korkeita tai jopa korkeampia maksuosuuksia kuin yksityiset yritykset. Sen vuoksi ei voida todeta, että Deutsche Post olisi eläketuen vuoksi ollut suotuisammassa asemassa kuin sen kilpailijat. Komission on torjuttava nämä perustelut, koska niiden yhteydessä ei oteta huomioon Saksan viranomaisten säännöksiä, jotka koskevat hintasääntelyn ulkopuolisten palvelujen kustannusten kattamista.
(319)
Komissio toteaa tässä päätöksessä, että Deutsche Post oli hintasääntelyn ulkopuolisilla markkinoilla suotuisammassa asemassa kuin sen kilpailijat, koska nämä palvelut eivät itse kattaneet osaa niiden palveluksessa toimineista virkamiehistä aiheutuneista sosiaaliturvakustannuksista. Tämän sijaan kyseinen osa aiheutuneista sosiaaliturvakustannuksista lisättiin hintasäänneltyjen palvelujen sosiaaliturvakustannuksiin, ja näiden palvelujen tuotot pidettiin tasolla, joka oli riittävän korkea muidenkin kustannusten rahoittamiseksi hintasäänneltyjen palvelujen alalla aiheutuneiden kustannusten lisäksi.
(320)
Deutsche Postin sisäinen kirjanpito vuodesta 1995 alkaen osoittaa, että se on kohdentanut hintasääntelyn ulkopuolisiin palveluihin ainoastaan sosiaaliturvamaksuosuuksia, joiden suuruus perustuu lakisääteiseen maksutasoon. Vuonna 2002 esitetty lakisääteinen tuotto- ja kululaskelma ja sitä seuraavat tuotto- ja kululaskelmat vahvistavat tämän käytännön. Sen vuoksi hintasääntelyn ulkopuoliset palvelut saivat taloudellista etua sekä ennen vuotta 1999 että sen jälkeen, sillä nämä palvelut saivat yksiselitteisesti vapautuksia aiheutuneista kustannuksista.
(321)
Saksan väite, jonka mukaan Deutsche Postille oli aiheutunut hintasäännellyillä markkinoilla suhteellista haittaa siitä, että vuosina 1995-1999 maksettujen kiinteiden maksujen vuoksi sen oli täytynyt rahoittaa korkeampia sosiaaliturvakustannuksia, ei vastaa tosiseikkoja. Ensinnäkin Deutsche Postilla oli useimpien säänneltyjen palvelujensa alalla edelleen yksinoikeus. Toiseksi, mikä vielä tärkeämpää, yksinoikeuden piiriin kuuluneiden palvelujen maksut oli määritetty niin korkeiksi, että nämä kustannukset siirrettiin palveluista riippuvaisille käyttäjille.
(322)
Vuoteen 1995 saakka maksujen sääntely perustui 24 päivänä kesäkuuta 1991 annettuun postipalveluja koskevaan asetukseen (Postdienstverordnung) (87), jonka mukaan monopolin maksujen on oltava tasapainoiset. Hallintokäytännön mukaan tähän kuuluivat myös eläkekustannukset. Vuosina 1995-1997 maksujen sääntely perustui 14 päivänä syyskuuta 1994 annettuun televiestinnän ja postipalvelujen sääntelyä koskevaan lakiin (BGBl., I, s. 2325, 2371). Mainitun lain 4 §:ssä yhdessä sen 2 ja 7 §:n kanssa säädetään, että hintasäännellyn alan tuotoilla voidaan rahoittaa hintasäännellyillä aloilla aiheutuneita kustannuksia, kuten eläkerahastoon maksettavia osuuksia, mutta niiden lisäksi myös hintasääntelyn ulkopuolisten palvelujen kustannuksia.
(323)
Kuten Deutsche Postin tilinpäätöksistä ilmenee, säännellyt maksut säilyivät vuoden 1995 eläkeuudistuksen yhteydessä samalla tasolla, joka oli ollut voimassa aiemmin, kun Deutsche Postin oli vielä maksettava kaikki eläkekustannukset. Vaikka eläkekustannukset myöhemmin rajoitettiin joko kiinteän maksun tasolle (vuosina 1995-1999) tai 33 prosenttiin takautuvasti virkamiesten palkkojen vuosittaisesta kokonaismäärästä (vuodesta 2000), säänneltyjä maksuja ei alennettu vastaavasti, niin että ne olisivat kattaneet enää sosiaaliturvamaksuosuudet, jotka olisivat vastanneet kilpailijoiden maksamia pakollisia sosiaaliturvamaksuja. Koska kiinteämääräiset osuudet eläkerahastoon pysyivät vuoteen 1999 saakka suunnilleen vuoden 1994 eläkekustannusten tasolla (2,045 miljardia euroa vuodessa), Deutsche Postin taloudellinen tilanne suhteessa eläkekustannusten kattamiseen hintasäännellyistä palveluista ei muuttunut. Sekä Deutsche Postin tuotot että sen maksuosuus eläkerahastoon pysyivät tasapainossa.
(324)
Vuoden 1997 PostG:ssä säädetään selkeästi, että säänneltyjen maksujen olisi katettava sekä ”tehokkaan” palvelujen tarjoamisen kustannukset että esimerkiksi virkamiesten sosiaaliturvakustannuksista aiheutuvat rasitteet. Sen vuoksi vuoden 1997 PostG:ssä myönnetään nimenomaan, että hintasäännellyn alan tuotot on määriteltävä sillä tavoin, että taataan kaikkien kiinteämääräisten maksujen kattaminen. Koska Saksan lainsäätäjä näytti olevan sitä mieltä, että tuolloinen säänneltyjen maksujen taso täytti vuoden 1997 PostG:n vaatimukset, se päätti, että hinnat oli säilytettävä vuoden 1997 tasolla vuoteen 1999 saakka. Tuolloinen talous- ja teknologiaministeri päätti tämän jälkeen 27 päivänä maaliskuuta 2000, että 1 päivänä syyskuuta 1997 hyväksyttyjen maksujen olisi säilyttävä voimassa 31 päivään joulukuuta 2002 saakka.
(325)
Säännellyt maksut säilytettiin näin ollen historiallisen korkealla tasollaan, eikä niitä alennettu tasolle, joka olisi aiheuttanut Deutsche Postille suhteellista haittaa.
(326)
Vuodesta 2000 lähtien Deutsche Post oli kilpailijoihinsa verrattuna vielä edullisemmassa asemassa, koska eläkerahastoon maksettavaksi määritettyjen maksuosuuksien suuruus alennettiin 33 prosenttiin virkamiesten todellisista palkoista. Absoluuttisina lukuina ilmaistuna tämä taso merkitsee kustannusten alenemista 2,045 miljardista eurosta 735 miljoonaan euroon (ja seuraavina vuosina vielä pienemmiksi, koska virkamiesten määrä väheni ja tätä kehitystä tasattiin palkkojen korotuksilla vain osittain). Koska säännellyt maksut säilytettiin historiallisen korkealla tasollaan, Deutsche Post sai vuodesta 2000 alkaen hintasäännellyistä palveluistaan selviä voittoja.
(327)
Kun WIK-lausunnossa tutkittiin Deutsche Postin kannattavuutta hintasäänneltyjen palvelujen alalla koko ajanjaksolla 1995-2002, tehtiin esimerkiksi se johtopäätös, että huolimatta eläkerahastoon suoritetuista kiinteistä maksuista Deutsche Postille ei aiheutunut tappioita hintasäännellyistä palveluista vuoteen 1999 ulottuvalla jaksolla. Vuodesta 2000 lähtien saavutettiin WIK-lausunnon mukaan jopa selvästi positiivisia tuloksia.
(328)
Sen vuoksi komission on torjuttava Saksan väite, jonka mukaan Deutsche Post oli hintasäänneltyjen palvelujen sosiaaliturvakustannusten kattamisen suhteen epäedullisessa asemassa suhteessa kilpailijoihinsa ja eläketuki oli ennen vuotta 2002 tarpeellinen ja oikeasuhteinen.
(329)
Edellä esitetystä huolimatta komission on myönnettävä, ettei sillä ole tässä asiassa riittävää todistusaineistoa, jonka perusteella se voisi määrittää Deutsche Postin vuosina 1995-2002 maksamien sosiaaliturvamaksujen tarkan suuruuden. Komissio katsoo, ettei tällainen kvantifiointi voi asianmukaisesti perustua jälkikäteen tehtyyn toteamukseen, jonka mukaan tietty osuus hintasääntelyn ulkopuolisten palvelujen sosiaaliturvakustannuksista siirrettiin rahoitettaviksi hintasäännellyn alan tuotoista. Se katsoo myös, ettei Deutsche Postille kaiken kaikkiaan aiheutunut haittaa eläkerahastosäännösten yhteydessä, sillä hintasäännellyn alan tuotot oli tosiasiallisesti määritetty riittävän korkeiksi, jotta ne kattoivat sen osuudet eläkerahastoon sekä siirretyt rasitteet. Yhtä mahdotonta on laatia menetelmä, jonka mukaan jäsenvaltio voisi laskea maksuosuuksien suuruuden tältä ajalta. Tutkittuaan vuosina 1995-2002 voimassa olleiden säänneltyjen maksujen oikeusperustan komissio toteaa, ettei säännöksistä voida täysin varmasti päätellä, miten toimivaltaiset viranomaiset tekivät etukäteen päätöksen säänneltyjen maksujen koostumuksesta. Tässä asiassa ei voida varmasti osoittaa varsinkaan sitä, että toimivaltaiset viranomaiset olisivat sillä hetkellä, kun säännellyt maksut määritettiin sellaiselle tasolle, joka tosiasiallisesti lopulta kattoi siirretyt kustannukset, kohdentaneet päätöksissään tietyn osuuden säännellyistä maksuista yksiselitteisesti väitteiden kohteena olevien rasitteiden kattamiseen hintasääntelyn ulkopuolisista palveluista.
(330)
Toisin kuin vuosien 2002, 2007 ja 2011 hintakattopäätöksissä, joissa postialan sääntelyviranomainen nimenomaan vahvisti ja hyväksyi nämä rasitteet, tämä aiempi tosiasiallinen kustannusten kattaminen voisi johtua maksujen määrittämisestä vastaavien viranomaisten pohdinnoista, jotka liittyvät muiden kustannustekijöiden tai muiden yrityksen muuttujien kehitykseen. Tämä aiempi tosiasiallinen kustannusten kattaminen ei sen vuoksi riitä tässä asiassa siihen, että voitaisiin määrittää tarkasti ja varmasti, missä määrin toimivaltaiset viranomaiset korottivat säänneltyjä maksuja ottaakseen huomioon väitteiden kohteena olevat hintasääntelyn ulkopuolisten palvelujen rasitteet.
(331)
Sen sijaan vuosien 2002, 2007 ja 2011 hintakattopäätösten perusteella voidaan selvästi todeta 1 päivän tammikuuta 2003 jälkeisen ajan osalta, miten postialan sääntelyviranomainen määritti säänneltyjen maksujen koostumuksen. Säännellyt maksut määritettiin korkeammiksi yksiselitteisesti siksi, että hintasääntelyn ulkopuolisten palvelujen rasitteet voitaisiin kattaa hintasäännellyn toimialan tuotoista.
b) Deutsche Postin maksuosuus vuodesta 2003 alkaen
(332)
Vuoden 1997 PostG:n mukaan Deutsche Post voi vaatia, että sääntelyviranomaisen määrittäessä yksinoikeudesta ja hintasäännellyistä palveluista kertyvien tuottojen sallittua suuruutta se sisällyttää käyttäjille siirrettäviin kustannuksiin muun muassa ”alan keskiarvosta poikkeavat sosiaaliturvakustannukset” sekä yleispalvelun tehokkaasta tarjoamisesta aiheutuvat kustannukset. Postialan sääntelyviranomainen sovelsi tätä menetelmää ensi kertaa vuoden 2002 hintakattopäätöksessä. Postialan sääntelyviranomainen hyväksyi alan keskiarvosta poikkeavasta sosiaaliturvamaksuosuudesta aiheutuvat rasitteet myös vuosien 2007 ja 2011 hintakattopäätöksissä. Se seikka, että vain osaan hintasäännellyistä palveluista sovelletaan etukäteen suoritettavaa hintavalvontaa, ei muuta komission arviota. Deutsche Post oli edelleen määräävää asemaansa käyttämällä oikeutettu siirtämään koko rasitteen pois vastuultaan. Tässä suhteessa ei ole merkityksellistä, harjoittaako sääntelyviranomainen valvontaa etukäteen vai jälkikäteen.
(333)
Postialan sääntelyviranomainen hyväksyi aina Deutsche Postin pyynnön, joka koski rasitteen 2 (lakisääteisen maksutason ylittävät sosiaaliturvamaksut) jälleenrahoittamista hintasäännellyltä alalta saaduista tuotoista. Näin ollen määritettäessä alan keskiarvosta poikkeavia sosiaaliturvakustannuksia (rasite 2) vuodelta 2001 verrattiin Deutsche Postille sen virkamiehistä aiheutuneita sosiaaliturvamaksuosuuksia, joiden suuruus oli [40-45 prosenttia] varsinaisista palkoista (88), lakisääteisen maksutason viitearvoon. Tämä viitearvo koostuu työnantajan osuudesta sosiaaliturva-, tapaturmavakuutus- ja lisäeläkevakuutuksiin, joka merkitsee yhteensä [20-25 prosenttia] todellisista palkoista.
(334)
Näiden kahden osuuden välinen [15-20 prosenttia] virkamiesten palkoista muodostava ero sisällytettiin rasitteeseen 2, ja se katettiin hintasäännellyn toimialan tuotoista (vrt. taulukko 2).
(335)
Taloudellisesta näkökulmasta tarkasteltuna Deutsche Post ei näin ollen maksa sosiaaliturvamaksuina 33 prosentin osuutta varsinaisista palkoista, vaan ainoastaan [20-25 prosentin] osuuden. Jäljelle jäävä osuus on vuodesta 2003 lähtien kannettu palveluista riippuvaisilta käyttäjiltä. Niiden on maksettava maksuja, jotka kattavat Deutsche Postin sosiaaliturvakustannukset palveluista, joita koskeva yksinoikeus sillä oli vuoteen 2007 saakka, tai yleispalveluista, joiden osalta Deutsche Postilla on määräävä markkina-asema.
(336)
Jotta varsinaisiin palkkoihin sovellettua maksuosuutta voitaisiin verrata kilpailijan sosiaaliturvamaksuosuuksiin, varsinainen palkka on muunnettava virkamiesten bruttopalkaksi.
(337)
Varsinainen palkka on [85-90 prosenttia] virkamiesten bruttopalkasta (89). Tällä perusteella [20-25 prosenttia] varsinaisista palkoista vastaa [17,5-22,5 prosenttia] bruttopalkasta.
(338)
Koska Deutsche Postin maksuosuus eläkerahastoon on rajattu 33 prosenttiin ja postialan sääntelyviranomainen on hyväksynyt rasitteen 2, Deutsche Post maksaa sosiaaliturvamaksuja, joiden suuruus on [17,5-22,5 prosenttia] virkamiesten bruttopalkasta.
VII.3.2.3 Vertailu
a) Vuodet 1995-2002
(339)
Deutsche Postin varatulla toimialalla soveltamien maksujen tuotot vähensivät vuosina 1995-2002 sen sosiaaliturvakustannusten kattamiseen kohdennetun maksuosuuden aiheuttamaa todellista taloudellista rasitetta huomattavasti. Koska komissiolla ei kuitenkaan ole todisteita maksujen osatekijöistä, se voi ainoastaan todeta, että Deutsche Postin maksuosuus oli pienempi kuin vertailuosuus. Komissio ei pysty laskemaan näiden kahden tason tarkkaa eroa eikä myöskään laatimaan menetelmää, jonka avulla jäsenvaltio voisi sen tehdä.
b) Tilanne vuodesta 2003 alkaen
(340)
Verrattaessa lakisääteistä maksutasoa vertailuosuuteen voidaan todeta, että lakisääteinen maksutaso perustuu virkamiesten varsinaisiin palkkoihin, jotka ovat yksityisten palkansaajien bruttopalkkaan verrattuna liian alhainen palkkaperuste. Lakisääteinen maksutaso on sen vuoksi laskettava uudelleen prosenttiosuutena virkamiesten bruttopalkoista.
(341)
Vuotta 2006 koskevasta vertailusta ilmenee, että hintasääntelyn ulkopuolisten palvelujen osalle tuli tosiasiassa sosiaaliturvamaksuista osuus, joka vastasi [17,5-22,5:tä] prosenttia virkamiesten bruttopalkoista ([20-25:tä] prosenttia virkamiesten varsinaisista palkoista), kun vertailuosuus on 33,5 prosenttia. Näin ollen Deutsche Postille aiheutui vuonna 2006 sosiaaliturvamaksujen osalta suhteellinen etu, joka vastasi [10-15:tä] prosenttia virkamiesten bruttopalkoista.
Taulukko 7
Lakisääteisen maksutason vertailu Deutsche Postin sosiaaliturvamaksuja vuonna 2006 koskevaan vertailuosuuteen
Maksuosuus sosiaaliturvaan
Lakisääteinen maksutaso
Deutsche Postin sosiaaliturvarasitteen vertailuosuus
prosenttiosuutena
yksityisten palkansaajien bruttopalkasta
virkamiesten bruttopalkasta
virkamiesten bruttopalkasta
Työnantajan osuus
20,50 %
17,84 %
20,50 %
sairausvakuutus
6,65 %
5,79 %
6,65 %
hoitovakuutus
0,85 %
0,74 %
0,85 %
työttömyysvakuutus
3,25 %
2,83 %
3,25 %
eläkevakuutus
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Työntekijän osuus
20,50 %
sairausvakuutus
6,65 %
hoitovakuutus
0,85 %
työttömyysvakuutus
3,25 %
3,25 %
eläkevakuutus
9,75 %
9,75 %
lisäeläkevakuutus
[0-5 %]
tapaturmavakuutus
[0-5 %]
Maksuosuus
[17,5-22,5 %]
33,50 %
(342)
Taulukon 7 mukaan Deutsche Postin vertailuosuus on 33,5 prosenttia virkamiesten bruttopalkasta, ja se on [10-15] prosenttiyksikköä korkeampi kuin Deutsche Postin tosiasiallisesti suorittama maksutaso.
(343)
Vuonna 2006 havaittavissa oleva [10-15] prosenttiyksikön ero on suurempi kuin [8-13] prosentin nimellinen ero, joka vallitsee 33,5 prosentin vertailuosuuden ja [20-25] prosentin lakisääteisen maksutason välillä. Ero kattaa [2-3] prosenttiyksikön suuruisen lisämaksun, jolla otetaan huomioon se seikka, että nimellinen lakisääteinen [20-25] prosentin maksutaso perustuu epäoikeudenmukaisella tavalla virkamiesten varsinaiseen palkkaan, ei heidän bruttopalkkaansa, joka vastaa yksityisten palkansaajien bruttopalkkaa.
VII.3.2.4 Väliaikainen päätelmä tuen tarpeellisuudesta ja oikeasuhteisuudesta
(344)
Eläketuki, jolla katetaan Deutsche Postin virkamiesten varsinaisten palkkojen 33 prosentin sosiaaliturvamaksuosuuden ylittävä eläkerahaston rahoitustarve, ei ole tarpeellinen eikä oikeasuhteinen seuraavista syistä:
1)
Deutsche Postille vuosina 1995-2002 aiheutuneet todelliset kustannukset olivat viitearvoa alhaisemmat; tarkkaa eroa ei kuitenkaan pystytä määrittelemään.
2)
Vuodesta 2003 alkaen Deutsche Post vastasi kustannuksista, jotka olivat keskimäärin [17,5-22,5] prosenttia sen virkamiesten bruttopalkasta, mutta keskimääräinen vertailuarvo on 32 prosenttia virkamiesten bruttopalkasta. Loput kustannukset jäivät käyttäjien maksettaviksi, koska hintakattosääntelyn mukaisesti hyväksytyt tuotot sisältävät alan keskiarvosta poikkeavista sosiaaliturvakustannuksista aiheutuvan rasitteen, joka kattaa jäljelle jäävän [10-15] prosenttia virkamiesten bruttopalkasta.
(345)
Vuodesta 2003 asti erilaisille osuuksille on kaksi selitystä:
1)
Pakolliset sosiaaliturvamaksut, joita kirjeposti- ja pakettitoimialan yritykset maksavat, ovat 41 prosenttia bruttopalkoista. Jotta voidaan suorittaa vertailu Deutsche Postin virkamiehistään maksamiin sosiaaliturvamaksuihin, on tehtävä korjaus sen huomioon ottamiseksi, että virkamiehet vastaavat 30-50 prosentista terveydenhuolto- ja hoitokustannuksistaan. Tätä virkamiesten maksamaa osuutta voidaan verrata työntekijän sairaus- ja hoitovakuutuksesta maksamaan osuuteen, jonka suuruus on 7,5 prosenttia bruttopalkoista.
2)
Deutsche Postin osuus lasketaan virkamiesten varsinaisen palkan, ei bruttopalkan perusteella. Sen vuoksi Deutsche Postin virkamiesten vertailuarvo on 33,5 prosenttia bruttopalkasta. Sen ylittävä rasite ei periaatteessa ole tarpeellinen eikä oikeasuhteinen.
(346)
Vuosien 1995-2002 osalta ei ole mahdollista määrittää tarkasti, minkä suuruinen osa rasitteesta ylitti tarpeelliseksi ja oikeasuhteiseksi hyväksyttävissä olevan määrän. Vuodesta 2003 lähtien tämä osuus on [10-15] prosenttia bruttopalkasta.
VII.3.2.5 Erityisen kilpailu- ja sääntely-ympäristön vaikutus tarpeellisuuden ja oikeasuhteisuuden arviointiperusteisiin
(347)
Arvioitaessa eläketuen tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta on kuitenkin otettava huomioon, että kyseessä on erityinen kilpailu- ja sääntely-ympäristö.
(348)
Kuten II.2.1 jaksossa selostetaan, Deutsche Postilla oli 31 päivään joulukuuta 2007 saakka yksinoikeus tiettyjen kirjelähetysten kuljettamiseen. Sille oli uskottu vuoden 1997 PostG:n 52 §:ssä kyseiseen päivään saakka ulottuva, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 97/67/EY (90) 2 luvun ja vuoden 1997 PostG:n 11 §:n mukainen yleispalveluvelvoite. Sen jälkeen, 1 päivästä tammikuuta 2008 lähtien, Deutsche Post on tarjonnut yleispalveluja vapaaehtoispohjalta.
(349)
Niin kauan kuin Deutsche Postilla oli yksinoikeus tiettyjen kirjepalvelujen tarjoamiseen, sen kilpailijat eivät voineet tarjota palvelujaan postimarkkinoiden tällä osalla. Se, että postialan sääntelyviranomainen salli Deutsche Postin jälleenrahoittaa täysimääräisesti ja sen kilpailijoiden sosiaaliturvamaksut ylittävässä määrin hintasäänneltyjen palvelujen korkeampien maksujen avulla sitä osaa postivirkamiesten sosiaaliturvakustannuksista, joka syntyi yksinoikeuden piiriin kuuluvien palvelujen tarjoamisesta, ei ilmeisestikään ole rajoittanut kauppaa yhteisen edun kanssa ristiriitaisessa määrin.
(350)
Yleispalveluvelvoitteen perusteena on se, että jos markkinat olisivat kilpailulle avatut, postitoiminnan harjoittajat eivät tarjoaisi kaikkia palveluja maaseudulla tai syrjäseuduilla joko lainkaan tai vain kohtuuttomin hinnoin. Sen vuoksi direktiivin 97/67/EY 4 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että käyttäjillä on saatavillaan yleispalvelu, johon sisältyy tietynlaatuisten postipalvelujen pysyvä tarjonta kaikille käyttäjille kohtuullisin hinnoin jäsenvaltioiden koko alueella.
(351)
Tähän liittyen Saksan lainsäädännössä määrätään erityinen velvoite kaikille postitoiminnan harjoittajille, joilla on määräävä markkina-asema yleispalveluvelvoitteen piiriin kuuluvilla markkinoilla. Postipalveluja koskevan asetuksen (PDLV (91)) 2 §:n mukaan tällaisten postipalvelujen tarjoajien on tarjottava palveluja näillä markkinoilla kaikkien käyttäjien käyttöön samoin edellytyksin. Toistaiseksi vain Deutsche Postilla on ollut tällainen määräävä markkina-asema, minkä seurauksena sillä on ollut kyseinen velvollisuus.
(352)
Deutsche Post ei ole yksityistämisensä jälkeen saanut valtiontukea korvauksena yleispalvelujen tarjoamisesta. Se saa kuitenkin yleispalvelun takaamisesta aiheutuvista kustannuksista korvausta, joka on peräisin sen määräävän markkina-aseman piiriin kuuluvien hintasäänneltyjen palvelujen tuotoista. Komissio katsoo, että eläketuen oikeasuhteisuuden ja tarpeellisuuden arvioinnin yhteydessä on asianmukaista ottaa tämä seikka huomioon.
(353)
Sen vuoksi komissio päättelee, että tarkasteltaessa postivirkamiesten sosiaaliturvakustannuksia, jotka ovat aiheutuneet yleispalveluvelvoitteen ja Deutsche Postin määräävän markkina-aseman piiriin kuuluvien hintasäänneltyjen palvelujen tarjoamisesta, se seikka, että postialan sääntelyviranomainen on hyväksynyt näiden hintasäänneltyjen palvelujen tuottamisesta aiheutuneiden sosiaaliturvakustannusten rahoittamisen kokonaan korkeampien maksujen välityksellä (vaikka nämä sosiaaliturvakustannukset ylittävätkin kilpailijoiden yleensä maksaman määrän) ei vaikuta kauppaan yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Tämä päätelmä perustuu erityiseen kilpailu- ja sääntely-ympäristöön, jossa näitä palveluja tarjotaan. Sitä ei sen vuoksi voida laajentaa koskemaan muita toimialoja.
VII.3.3 Päätelmä
(354)
Deutsche Postin voidaan päätellä maksaneen vuodesta 2003 lähtien hintasäänneltyjen palvelujen aloilla toimineista virkamiehistään 11-14 prosenttiyksikköä alhaisempia sosiaaliturvamaksuja kuin sen kilpailijat.
Kuva 8
Sosiaaliturvamaksujen tason suhteellinen etu verrattuna hintasääntelyn ulkopuolisiin palveluihin (maksuosuudet prosenttiosuuksina virkamiesten bruttopalkoista)
(…)
(355)
Alhaiset sosiaaliturvamaksut eivät ole tarpeellisia eivätkä oikeasuhteisia postipalvelumarkkinoiden asteittaisen avaamisen tavoitteen saavuttamiseksi. Deutsche Post käy kyseisillä markkinoilla kiivasta kilpailua muiden palveluntarjoajien kanssa. Sen vuoksi komissio katsoo, että alhaisempi sosiaaliturvamaksujen taso vaikuttaa kauppaan siinä määrin, että se on yhteisen edun vastaista, joten sitä ei voida todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi.
(356)
Sisämarkkinoille soveltumaton osuus eläketuesta 1 päivästä tammikuuta 2003 alkavalta ajalta lasketaan seuraavan kaavan mukaisesti: vertailuosuuden ja lakisääteisen maksutason välinen erotus kerrottuna hintasääntelyn ulkopuolisten palvelujen alalla toimineiden virkamiesten bruttopalkkojen summalla.
Taulukko 8
Sisämarkkinoille soveltumattoman tuen määrittämiseksi 1 päivästä tammikuuta 2003 alkavalta ajalta sovellettava kaava
Sisämarkkinoille soveltumaton tuki =
=
(Vertailuosuus - lakisääteinen maksutaso)
×
Hintasääntelyn ulkopuolisten palvelujen alalla toimineiden virkamiesten bruttopalkkojen summa
(357)
Käytettävissä olevien tietojen perusteella saadaan vuosilta 2003-2010 tulokseksi [500-1 000] miljoonan euron suhteellinen etu (ks. liite). Sisämarkkinoille soveltumattoman tuen vuotuinen määrä laski tämän ajanjakson aikana virkamiesten määrän vähenemisen seurauksena […] miljoonasta eurosta (2003) […] miljoonaan euroon (2010).
VII.3.4 Saksan väitteitä koskeva vastaperustelu
(358)
Menettelyn laajentamisesta vuonna 2011 annetussa päätöksessä komissio esitti epäilyjä eläketuen tarpeellisuudesta ja oikeasuhteisuudesta, sillä hintasääntelyn ulkopuolisten palvelujen osalta maksetut sosiaaliturvamaksut olivat 11-14 prosenttia yksityisten kilpailijoiden maksuja pienemmät. Siitä syntyvä vuotuinen etu arvioitiin menettelyn laajentamisesta vuonna 2011 annetussa päätöksessä 100-200 miljoonaksi euroksi.
(359)
Saksa esitti menettelyn laajentamisesta vuonna 2011 annettuun päätökseen kaksi pääasiallista vastaväitettä:
1)
Saksa pitää kiinni siitä, että vertailuosuus voi perustua ainoastaan sosiaaliturvamaksujen työnantajan osuuteen, sillä yksityisillä yrityksillä ei ole lakisääteistä velvoitetta maksaa työntekijän osuutta. Lisäksi vertailuarvo-osuuden osalta olisi otettava huomioon, että Deutsche Postin palkkataso on aina ollut ”alan keskiarvoa” korkeampi.
2)
Saksa väittää, ettei komissio ole todistanut, että hintasäänneltyjen yleispalvelujen tuotot riittivät rahoittamaan alan keskiarvosta poikkeavista sosiaalikustannuksista johtuvat väitteiden kohteena olevat rasitteet.
VII.3.4.1 Komissio on oikeutettu sisällyttämään työntekijän osuuden vertailuosuuteen ja olemaan korjaamatta palkkatasoa ”alan keskiarvoa” vastaavalle tasolle
(360)
Saksa väittää, että määrittämällä vertailuarvo työnantajan sosiaaliturvamaksuosuutta korkeammaksi Deutsche Post kärsisi haittaa suhteessa kilpailijoihin, joiden on maksettava vain työnantajan osuus.
(361)
Tämän väitteen osalta komissio pitää kiinni siitä, että toisin kuin yksityisillä palkansaajilla, virkamiehillä ei ole velvoitetta suorittaa maksuosuuksia eläke- ja työttömyysvakuutukseen. Sen vuoksi tämänkaltaiset maksut on välttämättä sisällytettävä vertailuosuuteen sen takaamiseksi, että Deutsche Post ja yksityiset kilpailijat maksavat samansuuruisia suoria ja epäsuoria maksuja.
(362)
Lisäksi Saksa väittää edelleen, että vertailuosuutta ei sovelleta virkamiesten bruttopalkkaan eikä virkamiesten varsinaiseen palkkaan, vaan pelkästään ”alan keskiarvoa vastaaviin” palkkoihin. Deutsche Postin käsityksen mukaan vuosina 2002, 2007 ja 2011 esitetyissä lakisääteisissä tuotto- ja kululaskelmissa ”alan keskiarvoa vastaavan” palkan olisi oltava ETV-palkan tai postialan vuoden 2003 työehtosopimusten mukainen.
(363)
Vuonna 2009 esitetyssä lakisääteisessä tuotto- ja kululaskelmassa ”alan keskiarvoa vastaavaksi” palkaksi määritetään vuoden 2007 vähimmäispalkka, joka on vielä ETV-palkkaa matalampi.
(364)
Saksan mukaan laskennan perusteena on tarpeen käyttää tällaisia ”alan keskiarvoa vastaavia” palkkoja, jotta Deutsche Postin sosiaaliturvamaksut ovat samalla tasolla sen kilpailijoiden kanssa.
(365)
Komissio ei voi hyväksyä tätä väitettä, sillä tuen on oltava rajoitettu välttämättömään minimimäärään, jotta taataan se, että vähittäinen siirtyminen pitkälle rajoitetusta kilpailutilanteesta todelliseen kilpailuun unionin tasolla tapahtuu hyväksyttävissä taloudellisissa olosuhteissa.
(366)
Sen vuoksi olisi suhteetonta korottaa tukea siinä määrin, että Deutsche Postin rahoitettavana olisi vuodesta 1995 lähtien ”alan keskiarvoa vastaavien” palkkojen perusteella ainoastaan sosiaaliturvamaksut, joiden yhteydessä ei oteta huomioon aikaisempien vuosien työmarkkinaolosuhteita. Talouselämässä on tavanomainen käytäntö, että vakiintuneiden yritysten tai uusien toimijoiden eri ajankohtina palvelukseensa ottamien työntekijöiden palkat eroavat toisistaan.
(367)
Komissio torjui myös Ranskan valtiontukiasiassa France Telecom (92) esittämän väitteen, jonka mukaan sosiaaliturvamaksujen yhteydessä olisi otettava huomioon myös se seikka, että virkamiehet saivat korkeampaa palkkaa kuin kilpailijoiden palveluksessa oleva henkilöstö. Komissio painotti tässä yhteydessä, että vakiintuneella toimijalla oli markkinoiden avautumisen hetkellä virkamiesten ansiosta käytettävissään päteviä ja osaavia työntekijöitä, joita ilman se ei olisi pystynyt säilyttämään markkina-asemaansa. Muutenkin on täysin keinotekoista esitellä yksittäisiä vakiintuneen postiyrityksen haittatekijöitä ja jättää huomiotta merkittävät edut, kuten markkinaosuus, tunnettuus ja asiakaskunta.
(368)
Lisäksi Deutsche Postin laskelmien perusteella ei voida todeta uskottavasti, että ilman velvoitetta ottaa palvelukseensa virkamiehiä Deutsche Post olisi saavuttanut laskelmien mukaiset säästöt palkkakustannuksissa. Siinäkin tapauksessa, että virkamiesten asema olisi vuonna 1995 muutettu palkansaajan asemaksi, ei ole todettu sitä, kuinka monta virkamiestä vuonna 1995 olisi korvattu yksityisillä palkansaajilla, eikä sitä, millä palkkatasolla tämä olisi toteutettu. Pelkästään Deutsche Postin palveluksessa vuonna 1995 olleiden virkamiesten suuri määrä (93) tekee epätodennäköiseksi sen, että vuodesta 1995 alkaen olisi ollut oikeudellisesti ja taloudellisesti mahdollista korvata kaikki virkamiehet yhtä tuottavilla, mutta matalampaa palkkaa saavilla yksityisillä palkansaajilla.
(369)
Tämän vuoksi komissio torjuu molemmat Saksan vastaväitteet, jotka koskevat vertailuosuuden tasoa ja palkkoja.
VII.3.4.2 Saksan väite, jonka mukaan hintasäänneltyjen palvelujen tuotot eivät riittäneet rahoittamaan väitettyjä rasitteita
(370)
Saksa väittää, että komissio arvioi ainoastaan hintasääntelyn ulkopuolisten palvelujen sosiaaliturvamaksujen tasoa eikä tarkastele sitä, olivatko säänneltyjen yleispalvelujen voitot riittäviä väitettyjen rasitteiden rahoittamiseen.
(371)
Saksa käyttää kahta perustelusuuntausta. Ensinnäkään komissio ei ole sen mukaan todistanut, että Saksan sääntelyviranomainen on todella hyväksynyt Deutsche Postin väitteiden kohteena olevat rasitteet. Toiseksi, vaikka sääntelyviranomainen olisikin hyväksynyt nämä rasitteet, hintasäänneltyjen yleispalvelujen voitot eivät kuitenkaan ole olleet tarpeeksi suuria näiden rasitteiden rahoittamiseen. Saksa toimitti kaksi asiantuntijalausuntoa, Professori Weberin lausunnon ja CTconin lausunnon. Näillä lausunnoilla se pyrki osoittamaan, etteivät hintasäännellyistä palveluista saadut tuotot riittäneet kattamaan väitettyjä alan keskiarvosta poikkeavista sosiaaliturvakustannuksista johtuvia rasitteita ja että Deutsche Post oli tämän johdosta saanut liian alhaista korvausta alan keskiarvosta poikkeavista sosiaaliturvakustannuksista.
a) Vuosien 2002, 2007 ja 2011 hintakattopäätökset perustuvat Deutsche Postin esittämiin lakisääteisiin tuotto- ja kululaskelmiin ja niissä hyväksytään kaikki väitetyt rasitteet
(372)
Asiakirjojen perusteella voidaan todistaa, että postialan sääntelyviranomainen hyväksyi vuoden 2002 hintakattopäätöksestä alkaen Deutsche Postin rasitteet ja määritti säännellyt maksut näiden rasitteiden kattamiseksi. Lisäksi vuosien 2007 ja 2011 hintakattopäätökset vahvistavat, että postialan sääntelyviranomainen suostui Deutsche Postin pyyntöön ja hyväksyi sen, että väitetyt, alan keskiarvosta poikkeavat sosiaalikustannukset rahoitettiin hintasäänneltyjen palvelujen tuotoista.
b) Professori Weberin lausunto ei tue väitettä, jonka mukaan hintasäänneltyjen yleispalvelujen tuotot eivät riittäneet kattamaan Deutsche Postin väitteiden kohteena olevia rasitteita
(373)
Professori Weberin lausunto koskee vuosia 1995-2010, ja siinä todetaan, että Deutsche Postille sekä myönnettiin eläketukea että sen rasite 2 katettiin täysimääräisesti hintasäänneltyjen palvelujen tuotoista (tarkka kuvaus lausunnosta esitetään VI.1.4.2 a) jaksossa).
(374)
Lausunnon arvioinnin yhteydessä on hyvä muistaa ensinnäkin vuoden 1997 PostG:n 20 §:n 2 momentin mukaiset maksujen hyväksymisen säännöt. Niiden mukaan hintakaton yhteydessä on otettava asianmukaisesti huomioon tehokkaan palveluntarjonnan kustannukset ja postipalvelujen alueellisesti kattavan tarjonnan kustannuksista aiheutuvat rasitteet sekä vastaanotetut palkansaajien eläkerasitteet, jotka aiheutuivat Deutsche Bundespostin oikeudellisesta seuraajasta.
Taulukko 9
Hintojen määritys vuoden 1997 PostG:n 20 §:n 2 momentin mukaisesti
Säänneltyjen palvelujen hintakatto =
=
Säänneltyjen palvelujen tehokkaan tarjoamisen kustannukset + rasitteet
=
Säänneltyjen palvelujen kokonaiskustannukset + sääntelyn ulkopuolisista palveluista aiheutuvat rasitteet
(375)
Postialan sääntelyviranomaisen on määritettävä säännellyt maksut sellaisiksi, että niiden tuotot kattavat hintasäänneltyjen palvelujen ”tehokkaan tarjonnan” kustannukset ja hyväksytyt rasitteet. Toisin sanoen tämä tarkoittaa sitä, että säännellyt maksut kattavat hintasäänneltyjen palvelujen kokonaiskustannukset täysimääräisesti, ja riippumatta siitä, onko nämä määritetty ”rasitteiksi” vai ”tehokkaan palveluntarjonnan kustannuksiksi”, mutta myös sen osan rasitteista, jotka aiheutuvat hintasääntelyn ulkopuolisista palveluista. Vuoden 1997 PostG:n 20 §:n 2 momentin avulla varmistetaan, että hyväksytyt rasitteet katetaan täysimääräisesti hintasäänneltyjen palvelujen tuotoista. Toisin kuin Saksa väittää, lainsäädännöllä huolehditaan siis siitä, että palkansaajien alan keskiarvosta poikkeavien sosiaaliturvakustannusten sisällyttämisellä hintasääntelyn ulkopuolisiin palveluihin ei aiheuteta liian vähäistä korvausta hintasäännellyille palveluille.
(376)
Lausunnossa määritellään aluksi virkamiesten alan keskiarvosta poikkeavat sosiaaliturvamaksut erotuksena Deutsche Postin virkamiehistään maksamien kaikkien sosiaaliturvamaksujen (maksut eläkerahastoon sekä terveydenhuoltokustannukset, tapaturmavakuutus ja muut vakuutusmaksut) ja työnantajan eläke-, sairaus- ja hoitovakuutukseen suorittamien maksuosuuksien välillä vuoden 2007 vähimmäispalkan perusteella. Sitten tätä eroa verrataan rasitteeseen 2.
(377)
Professori Weberin lausunnossa on kaksi puutetta. Ensinnäkin alan keskiarvosta poikkeavat kustannukset määritellään liioitellun suuriksi. Toiseksi siinä jätetään huomiotta se seikka, että sen vuoksi alan keskiarvosta poikkeaviin kustannuksiin sisältyy myös kustannuksia, joista Deutsche Post on saanut korvauksia ja joita ei ole kohdennettu rasitteeseen 2, vaan muihin maksuotsakkeisiin. Seuraavassa käsitellään eräitä puutteita yksityiskohtaisemmin.
(378)
Ensinnäkään lausunnossa ei määritetä alan keskiarvosta poikkeavia sosiaaliturvakustannuksia sosiaaliturvamaksujen työnantajaosuuden perusteella, mutta rasite 2 määritetään kuitenkin lakisääteisen maksutason pohjalta. Koska lakisääteinen maksutaso on korkeampi kuin työnantajan osuus sosiaaliturvamaksuista, lausunnossa määritetyt alan keskiarvosta poikkeavat sosiaaliturvakustannukset ovat korkeammat kuin rasite 2. Lausunnossa ei siis oteta huomioon alan keskiarvosta poikkeavia sosiaaliturvakustannuksia, joita postialan sääntelyviranomainen pitää ”tehokkaan palveluntarjonnan” kustannuksina.
(379)
Toiseksi lausunnossa ei oteta huomioon sitä, että rasitteeseen 1 (alan keskiarvoa vastaavat palkkakustannukset) sisältyy myös osa alan keskiarvosta poikkeavista sosiaaliturvakustannuksista (esimerkiksi varsinaisten palkkojen ja ”alan keskiarvoa vastaavan” palkkatason viitearvon välisten erojen perusteella) ja että nämä näin ollen rahoitetaan rasitteesta 1. Muut lausunnossa huomioon otetut sosiaaliturvakustannukset katetaan muilla rasitteilla (esimerkiksi BAnstPT:lle suoritettavat maksut kuuluvat rasitteen 6 piiriin) ja näin ollen ne korvataan. Vaikka lausunnossa ilmoitetaan virkamiehistä aiheutuvien kaikkien sosiaaliturvakustannusten summa, siinä ei mainita sitä seikkaa, että alan keskiarvosta poikkeavia kustannuksia katetaan rasitteen 2 lisäksi myös muiden rasitteiden välityksellä.
(380)
Kolmanneksi olisi kiinnitettävä huomiota siihen, että rasitteeseen 2 sisältyvät sekä virkamiesten että yksityisten palkansaajien alan keskiarvosta poikkeavat sosiaaliturvamaksut. Yksityisten palkansaajien sosiaaliturvamaksut olivat ennen vuotta 2003 korkeammat kuin lakisääteinen maksutaso, koska näihin kustannuksiin sisältyivät myös noin […] miljoonan euron suuruiset korot yksityisten palkansaajien lisäeläkevakuutuksesta. Nämä korkokustannukset on vuodesta 2003 lähtien laskettu rahoituskuluihin, ja yksityisistä palkansaajista aiheutuneet sosiaaliturvamaksut ovat siitä lähtien olleet lakisääteisen maksutason viitearvoa alhaisemmat.
(381)
Koska lausunnossa koko rasite 2 sisällytetään korvaukseksi alan keskiarvosta poikkeavista sosiaaliturvakustannuksista, seurauksena on ajalta ennen vuotta 2003 liian suuri vapautus ja vuodesta 2003 alkaen liian pieni vapautus virkamiesten sosiaaliturvakustannuksista. Jotta saataisiin selville, mikä on rasitteesta 2 saatava asianmukainen korvaus virkamiesten alan keskiarvosta poikkeavista eläkekustannuksista, rasitteen 2 osalta on tarkasteltava virkamiehiä ja yksityisiä palkansaajia erikseen.
(382)
Lausunnossa todettu liian pieni korvaus on näin ollen harhaanjohtava, sillä sen yhteydessä ei ole otettu huomioon, että väitteiden kohteena olevia, alan keskiarvosta poikkeavia sosiaaliturvakustannuksia ei kateta ainoastaan rasitteen 2 avulla ja että postialan sääntelyviranomainen katsoi korkeamman osuuden sosiaaliturvakustannuksista ”tehokkaan palveluntarjonnan” kustannuksiksi. Jos lausunnossa olevat, korvaukseen liittyvät virheet korjataan asianmukaisesti, rasitteet ja alan keskiarvosta poikkeavat sosiaaliturvakustannukset vastaavat toisiaan tarkalleen, kuten vuoden 1997 PostG:n 20 §:n 2 momentissa edellytetään.
(383)
Saksan vastaväite, jonka mukaan komissio olisi menettelyn laajentamisesta vuonna 2011 annetussa päätöksessä tehnyt sen virheen, että se laski ainoastaan hintasääntelyn ulkopuolisen alan suhteellisen edun, on hylättävä, koska vuoden 1997 PostG:n 20 §:n 2 momentin mukaan postialan sääntelyviranomaisen on määritettävä hintakatot sellaisiksi, että hintasäänneltyjen palvelujen tuotot kattavat hintasäänneltyjen palvelujen tehokkaan tarjonnan kustannukset ja hyväksytyt rasitteet.
c) Ei todisteita alan keskiarvosta poikkeavien kustannusten liian pienestä korvauksesta WIK-lausunnon perusteella
(384)
Saksa viittaa vuonna 2009 esitettyyn lakisääteiseen tuotto- ja kululaskelmaan ja pitää kiinni siitä, että Deutsche Postille aiheutui sen hintasäännellyistä palveluista huomattavia tappioita vuodesta 1990 alkaen, koska säännellyltä alalta saadut tuotot kuluivat hintasäänneltyjen palvelujen kustannuksiin ja yleispalveluvelvoitteen (94) täyttämisestä aiheutuviin nettokustannuksiin. Myös tästä syystä Saksa siis torjuu komission perustelut, joiden mukaan hintasäänneltyjen palvelujen voitot olisivat riittäneet rahoittamaan hintasääntelyn ulkopuolisten palvelujen alan keskiarvosta poikkeavat sosiaaliturvakustannukset.
(385)
Komissio pitäytyy tältä osin ensinnäkin kannassaan, jonka mukaan postialan sääntelyviranomaisen vuodesta 2003 tekemistä päätöksistä käy selvästi ilmi, että se kohdensi osan hintasäänneltyjen palvelujen tuotoista korvaukseksi rasitteesta 2. Tämän hintasäänneltyjen palvelujen tuotoista maksettavan osuuden olemassaolo käy näin ollen selvästi ilmi postialan sääntelyviranomaisen päätöksistä.
(386)
Toiseksi WIK-lausunnossa on esitetty, toisin kuin vuonna 2009 esitetyssä lakisääteisessä tuotto- ja kululaskelmassa, että hintasäännellyt palvelut saavuttivat vuodesta 2000 alkaen huomattavia, yli [6,5-8,5] prosentin osuutta liikevaihdosta vastaavia positiivisia voittomarginaaleja.
Kuva 9
Hintasäänneltyjen palvelujen myyntituoton laskeminen WIK-lausunnon perusteella
(…)
Selvennys:
Laskelmat perustuvat WIK-lausunnossa suoritettuihin vuonna 2009 esitetyn lakisääteisen tuotto- ja kululaskelman mukautuksiin. Sen lisäksi lähtökohtana on, että hintasäännellyt palvelut kattavat kaikki hintasääntelyn ulkopuolisten yleispalvelujen tappiot. Vuoden 2007 alhaisempi voitto johtuu ennen kaikkea poikkeuksellisen korkeista kiinteistökannan poistoista.
(387)
Vuodesta 2000 saavutetut korkeammat voitot ovat suorassa suhteessa vuoden 1995 eläkelain mukaisesti määritettyihin eläkevakuutusmaksuihin. Deutsche Post maksoi vuonna 1999 vuotuisen 2,045 miljardin euron kiinteän maksun, mutta vuonna 2000 vastaava määrä oli enää vain 735 miljoonaa euroa (33 prosenttia virkamiesten varsinaisista palkoista). Koska postialan sääntelyviranomainen ei vuonna 2000 korjannut säänneltyjä maksuja pienempien eläkemaksujen mukaisesti alaspäin, Deutsche Postin voitot kasvoivat huomattavasti. Saavutettu voitto säilyi vielä vuoden 2002 hintakattopäätöksenkin jälkeen korkealla tasolla, koska säänneltyjä maksuja ei laskettu niin paljoa, että ne olisivat vastanneet hintasäänneltyjen palvelujen kustannuksia.
(388)
Saksan WIK-lausuntoa kohtaan esittämästä arvostelusta komissio on sitä mieltä, että lausunto antaa oikeampaan osuvan näkemyksen Deutsche Postin taloudellisesta tilanteesta yleensä ja erityisesti hintasäänneltyjen palvelujen voitoista kuin vuonna 2009 esitetty lakisääteinen tuotto- ja kululaskelma. Tätä voidaan perustella jäljempänä esitettävällä tavalla.
i) Kustannusten asianmukaisempi kohdentaminen kaupallisiin palveluihin
(389)
Chronopost-tuomion mukaan kaupallisten palvelujen on vastattava itse suorista kustannuksistaan ja osallistuttava asianmukaisella osuudella yleisiin kustannuksiin. Kustannusten asianmukainen kohdentaminen eri palveluihin voidaan osoittaa joko ulkoisten viitearvojen (esimerkiksi markkinahintojen) tai sisäisten kustannustietojen avulla (95).
(390)
Vuonna 2009 esitetty lakisääteinen tuotto- ja kululaskelma perustuu vuoden 1997 PostG:n 20 §:n 2 momentin periaatteeseen, jonka mukaan hintasääntelyn ulkopuolisiin palveluihin saadaan kohdentaa vain tehokkaan palveluntarjonnan kustannukset, kun taas kaikki rasitteet (esimerkiksi Postdienstin palkansaajien eläkerasitteiden vastaanottamisesta aiheutuneet lisäkustannukset ja yleispalveluvelvoitteen nettokustannukset) on rahoitettava hintasäänneltyjen palvelujen tuotoista. WIK-lausunnossa on verrattu vuonna 2009 esitettyä lakisääteistä tuotto- ja kululaskelmaa yksityisten kilpailijoiden kannattavuuteen ja sen perusteella todetaan kuitenkin, että Deutsche Post kohdentaa hintasäänneltyihin palveluihin liian suuren osuuden rasitteista ja kaupallisiin palveluihin liian vähän kustannuksia.
(391)
Kun tarkastellaan Deutsche Postin esittämää ”alan keskiarvoa vastaavaa” viitearvoa yksittäisten rasitteiden laskemiseksi, tulos vahvistaa WIK-lausunnon tulokset. Kuten jo osoitettiin, lakisääteinen maksutaso on liian alhainen viitearvo rasitteen 2 (alan keskiarvosta poikkeavat sosiaaliturvakustannukset) laskemiseksi verrattuna pakollisiin sosiaaliturvakustannuksiin, joita yksityisten kilpailijoiden on maksettava. Lisäksi esimerkiksi postikonttoreista johtuvan infrastruktuurirasitteen kohdalla on kyse täysin hypoteettisesta viitearvosta, koska ei ole mahdollista osoittaa, ettei Deutsche Post olisi ilman vuodesta 1990 voimassa ollutta yleispalveluvelvoitetta enää ylläpitänyt omia postikonttoreita. Ei ole myöskään osoitettavissa, että Deutsche Post olisi vuodesta 1990 pystynyt toimimaan pelkästään sellaisten työntekijöiden voimin, joille sen olisi ollut maksettava ainoastaan vuoden 2007 vähimmäispalkan suuruisia palkkoja.
(392)
Sen vuoksi komissio päättelee, että WIK-lausunto on sopivampi perusta niiden kustannusten laskemiselle, jotka on sisällytettävä kaupallisiin palveluihin.
(393)
Lisäksi kustannuslaskelman on direktiivien 97/67/EY ja 2006/111/EY mukaan vastattava yleisiä kirjanpitoperiaatteita. Deutsche Postin tilinpäätökset eivät sisällä sen paremmin korkeampia alaskirjauksia kuin korkeammiksi arvioituja eläkkeitä koskevia lisäkustannuksiakaan. Tällaiset kustannukset rahoitetaan tavallisesti yrityksen edellisten tilikausien voitosta, ja tämä koskee sekä Deutsche Postia että sen kilpailijoita. Ylöspäin tarkistettu arvio asettaisi sen vuoksi Deutsche Postin sen kilpailijoita edullisempaan asemaan.
ii) Vertailuanalyysi kohtuullisen voiton määrittämiseksi Deutsche Postin riskipositio huomioon ottaen
(394)
Deutsche Postin vuodesta 2000 saavuttamat voitot olivat huomattavasti suuremmat kuin WIK-lausunnon mukainen 3,48 prosentin myyntituoton mediaani ja Deloitte II -lausunnon mukainen alhaisempi 6,1 prosentin myyntituotto. Sen vuoksi Saksan väitettä, jonka mukaan Deutsche Post kärsi niin suuria tappioita, ettei se pystynyt kattamaan rasitteita hintasäänneltyjen palvelujen tuotoilla, ei voida hyväksyä.
(395)
Sitä paitsi Deloitte II -lausunto perustuu pieneen, pääasiassa monikansallisista pikapakettipalveluista koostuvaan vertailuryhmään (muun muassa UPS, FedEx, TNT Express), joten sitä on tarkasteltava kriittisesti. Deloitte II -lausunnossa esitetty suositus asettaa kohtuullisen voittomarginaalin perustaksi alhaisempi 6,1 prosentin myyntituotto ja myyntituoton 7,4 prosentin mediaani jättää huomiotta sen seikan, että Deutsche Postin liiketoiminta on vertailuryhmään verrattuna sekä huomattavasti vähemmän pääomavaltaista, että myös vähemmän riskialtista seuraavista syistä.
1)
Deutsche Post ei itse hoida kansainvälisiä pikapakettipalveluja, vaan siitä huolehtivat vain sen DHL-tytäryhtiöt.
2)
Kirjepalvelut, joista Deutsche Post saa 75 prosenttia tuotostaan, edellyttävät monikansallisiin pakettipalveluihin verrattuina huomattavasti vähemmän pääomainvestointeja, sillä suurimman kustannustekijän muodostavat postinjakajien palkat. Pikapakettipalvelujen on tehtävä huomattavasti suurempia investointeja pääomavaltaiseen laitteistoon (96).
3)
Deutsche Postin määräävä asema kirjemarkkinoilla syntyi ja vahvistui yksinoikeuden kautta, joka loi sille varman asiakaskunnan ilman että sen tarvitsi tehdä suurempia investointeja markkinointiin tai tuotemerkkeihin. Monikansallisten pakettipalvelujen oli sen sijaan luotava asemansa jokaisilla kansallisilla markkinoilla tyhjästä, ja ne ovat synnyttäneet omalla riskillään ja kustannuksellaan eräitä tunnetuimmista tuotemerkeistä (97).
4)
Deutsche Postin markkina- ja kustannusriskit turvattiin valtion toimenpiteillä (98). Hintojen sääntelyllä huolehdittiin erityisesti siitä, että kaikki hintasääntelyn ulkopuolisten palvelujen rasitteet (99) tulivat katetuiksi.
(396)
Sen vuoksi WIK-lausunnossa käytetään aivan oikein Deloitte II -lausunnon marginaalia alhaisempaa voiton viitearvoa, jotta otettaisiin asianmukaisella tavalla huomioon Deutsche Postin liiketoiminnan monikansallisiin pikakuljetuspalveluihin verrattuna vähäisempi pääomavaltaisuus ja pienemmät riskit. Ei ole kuitenkaan tarpeen määrittää voiton viitearvon tarkkaa tasoa, sillä keskimäärin saavutetut 8,3 prosentin myyntituottomarginaalit ovat jo Deloitte II -lausunnossa arvioitua alhaisempaa, 6,1 prosentin myyntituottoa korkeammat. Edes Saksan itsensä toimittaman asiantuntijalausunnon avulla ei pystytty toteamaan, että Deutsche Post olisi saanut vuodesta 2000 lähtien liian pientä korvausta.
(397)
Joka tapauksessa Saksan WIK-lausuntoon kohdistamaa kritiikkiä on vaikea käsittää, koska 3,48 prosentin myyntituoton mediaani ei ole korkeampi kuin voittotaso, jonka postialan sääntelyviranomainen ja Deutsche Post itse luokittelevat kohtuulliseksi. Toisaalta 3,48 prosentin myyntituoton viitearvosta seuraa absoluuttisesti tarkasteltuna suurempi voitto kuin Deutsche Postin lakisääteisessä tuotto- ja kululaskelmassaan ilmoittamat ja sääntelyviranomaisen hyväksymät pääomakustannukset (esimerkiksi […] ja […] koskevat kustannukset) (ks. IV.4.3 jakso). Toisaalta WIK-lausunnossa mainittu nettotuoton 7,66 prosentin mediaani liikkuu vastaavalla alueella kuin pääoman tuotto, jonka Deutsche Post […].
(398)
Saksan viittaus raide- ja bussiliikenteen kohtuullisiin voittomarginaaleihin (7-8 prosentin myyntituotto) ei vaikuta kohtuullisen voiton toteamista koskevan vertailuanalyysin päätelmiin. Nämä toimialat ovat pääomavaltaisempia ja edellyttävät sen vuoksi pääomakustannusten kattamiseksi korkeampia myyntituottoja. Näistä luvuista käy päinvastoin ilmi, että Deloitte II -lausuntoon sisältyvä kohtuullista voittoa koskeva viitearvo vastaa pikemminkin pääomavaltaisen kuin työvoimavaltaisen toimialan keskimääräistä myyntituottoa
c) Päätelmät
(399)
Komission on torjuttava Saksan väite, jonka mukaan hintasäännellyn alan tuotot eivät riittäneet kattamaan alan keskiarvosta poikkeavien sosiaaliturvakustannusten osalta esitettyjä rasitteita. Saksan toimittamat asiantuntijalausunnot sen paremmin kuin vuonna 2009 esitetty lakisääteinen tuotto- ja kululaskelmakaan eivät tue Saksan väitettä.
(400)
Sen sijaan vuosien 2002, 2007 ja 2011 hintakattopäätöksissä on yksiselitteisesti dokumentoitu se, että postialan sääntelyviranomainen on aina hyväksynyt väitettyjen rasitteiden korvaamisen hintasäänneltyjen palvelujen tuotoista.
VII.3.5 Sisämarkkinoille soveltumattomien tukien lakkauttaminen 1 päivästä tammikuuta 2003 alkaen
(401)
Sen jälkeen, kun komissio on todennut tuen sisämarkkinoille soveltumattomaksi, se on Euroopan unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimivaltainen päättämään, että kyseisen valtion on poistettava tuki tai muutettava sitä (100). Tämän oikeuskäytännön mukaan tällaisen velvoitteen tarkoituksena on palauttaa aiemmin vallinnut tilanne (101). Tässä yhteydessä tuomioistuin on vahvistanut, että tavoite on saavutettu, kun tuensaaja on palauttanut sääntöjenvastaiset tuet ja sen myötä menettänyt markkinoilla kilpailijoihinsa verrattuna saamansa edun ja tuen suorittamista edeltänyt tilanne palautuu (102).
(402)
Oikeuskäytännön mukaisesti asetuksen (EY) N:o 659/99 14 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta […]. Komissio ei saa vaatia tuen takaisinperimistä, jos tämä olisi yhteisön lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista.”
(403)
Komissio toteaa lisäksi, että menettelyn laajentamisesta vuonna 2007 tehty ja vuonna 2011 annettu päätös koskevat vuosia 1990-2007. Eläketuen osalta on kuitenkin kyse vuoden 2007 jälkeenkin jatkuneesta tukiohjelmasta. Niinpä myöskään rasitteiden korvaamista hintasäänneltyjen palvelujen tuotoista ei lopetettu vuonna 2007. Vastaavasti Saksan 2 päivänä tammikuuta 2012 antamaan tiedonantoon sisältyi tietoja eläketuesta ja vuoteen 2010 saakka (kyseinen vuosi mukaan lukien) saaduista hintasäännellyistä tuotoista. Sen vuoksi komissio päättelee, että sisämarkkinoille soveltumattoman eläketuen osan takaisinperinnän ei pitäisi ulottua pelkästään vuoteen 2007 saakka, vaan tämän päätöksen tiedoksiantamispäivään saakka.
(404)
Deutsche Postin käyttöön annetun tuen laskemisen osalta olisi korostettava sitä, että oikeuskäytännön mukaan yksikään unionin oikeuden määräys ei vaadi komissiota määrittämään takaisin perittävän tuen tarkkaa suuruutta, kun se määrää perimään takaisin sisämarkkinoille soveltumattomaksi julistetun tuen. Riittää, että komission päätös sisältää tietoja, joiden avulla päätöksen vastaanottaja voi laskea tuen määrän ilman suurempia vaikeuksia (103).
(405)
Sisämarkkinoille soveltumattomat tuet on laskettava taulukossa 8 esitetyn kaavan mukaan lakisääteisen maksutason ja vertailuosuuden (ks. määritelmä liitteessä sekä taulukossa 7) perusteella sekä virkamiesten bruttopalkan (ks. määritelmä taulukossa 6) perusteella. Kunakin vuonna myönnetyistä sääntöjenvastaisista tuista olisi perittävä korkoa niiden takaisinmaksuun saakka. Korko olisi laskettava Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 täytäntöönpanosta 21 päivänä huhtikuuta 2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (104) V luvun säännösten mukaisesti.
(406)
Liitteessä esitetyt laskelmat vuosien 2003-2010 sääntöjenvastaisten tukien määristä (ilman korkoja) perustuvat siihen oletukseen, että virkamiehet toimivat samassa määrin sekä hintasäänneltyjen että hintasääntelyn ulkopuolisten palvelujen alalla. Käytettävissä olevista tiedoista ei käy millään tavalla ilmi hintasäänneltyjen palvelujen ja hintasääntelyn ulkopuolisten palvelujen alalla toimineiden virkamiesten tarkka määrä. Sen vuoksi lähtökohtana on, että hintasäänneltyjen ja hintasääntelyn ulkopuolisten palvelujen tuotto-osuudet ovat palkkakustannusten jakaumaa koskeva luotettava alustava likiarvo.
(407)
Tarkempien tietojen avulla voidaan näin ollen päästä tarkempiin laskelmiin, mikä saattaa muuttaa tuloksia. Saksa esitti äskettäin uusia tietoja virkamiesten palkkojen yhteismäärästä hintasääntelyn ulkopuolisten palvelujen alalla vuosina 1995-2007. Nämä tiedot viittaavat siihen, että virkamiesten palkkojen yhteismäärä olisi arvioitava lakisääteisessä tuotto- ja kululaskelmassa esitettyjen Deutsche Postin henkilöstökustannusten avulla tehtävällä jaolla. Tällainen lähestymistapa voisi johtaa alhaisempaan virkamiesten palkkojen yhteismäärään verrattuna tuotto-osuuksien jakautumisen avulla tehtyihin arvioihin. Saksa toimitti 2 ja 19 päivänä tammikuuta 2012 lausunnot, jotka viittaavat siihen, että rasitteiden suhteellista jakautumista hintasäänneltyjen palvelujen sisällä sekä hintasäänneltyjen ja hintasääntelyn ulkopuolisten palvelujen välillä on muutettu, ainakin suhteessa vuoden 2011 hintakattopäätökseen. Näiden tietojen mukaan osa rasitteista oli ilmeisesti tarkoitus kohdentaa vuodesta 2008 lähtien hintasääntelyn ulkopuolisiin palveluihin. Tämän päätöksen täytäntöönpanon yhteydessä sääntöjenvastaisten tukien tarkka määrä lasketaan yhdessä Saksan kanssa ottaen huomioon nämä näkökohdat.
(408)
Yrityksistään huolimatta komissio ei pystynyt laskemaan vuosina 1995-2002 myönnettyjen sääntöjenvastaisten tukien määrää luotettavasti. Ei näytäkään mahdolliselta ilmoittaa tässä päätöksessä laskentaparametreja, jotka olisivat niin tarkkoja, että jäsenvaltio (yksin tai yhteistyössä komission kanssa) voisi suorittaa lopulliset laskelmat päätöksen täytäntöönpanon aikana. Näissä erityisolosuhteissa takaisinperinnän esteenä ovat asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion puolustautumisoikeudet sekä oikeusvarmuuden periaate, sillä kyseisen säännöksen mukaan ”komissio ei saa vaatia tuen takaisinperimistä, jos tämä olisi yhteisön lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista”.
(409)
Sen vuoksi takaisinperinnän kohteena olevan ajanjakson olisi alettava 1 päivänä tammikuuta 2003 ja päätyttävä ajankohtana, jona hintasääntelyn ulkopuolisten palvelujen suhteellinen etu on lakannut.
(410)
Tämän päätöksen tiedoksiantopäivästä alkavalta ajalta on varmistettava, että Deutsche Postin virkamiehistään maksamien, palkkoihin perustuvien sosiaaliturvamaksujen taso ei ole alhaisempi kuin sen kilpailijoiden yksityisten palkansaajien osuuksien taso. Vertailussa on otettava huomioon kaikki korvaukset, joita Deutsche Post saa PostG:n 20 §:n mukaisen hintasääntelyn perusteella.
VIII VALTION KORVAUSTEN ARVIOINTI
VIII.1 SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki
(411)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”. Sen selvittämiseksi, onko jokin toimenpide SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, komission on tutkittava, täyttyvätkö seuraavat kriteerit: onko kyseessä valtion toimenpide ja käytetäänkö siihen julkisia varoja, suositaanko sillä tiettyjä yrityksiä tai tuotannonaloja tavalla, joka vääristää kilpailua, ja vaikuttaako se jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
(412)
Valtion korvaukset ovat valtion varoja, koska ne myönnettiin vuoden 1989 PostVerfG:n 37 ja 40 §:n sekä vuoden 1994 PostUmwG:n 2 §:n nojalla ja rahoitettiin julkisen yrityksen Telekomin varoista.
VIII.1.1 Valtion korvauksista aiheutuva taloudellinen etu
VIII.1.1.1 Saksan väite, jonka mukaan tulonsiirtomaksut olisi katsottava erityisrasitteeksi
(413)
Saksa väittää, että valtion korvaukset olivat pelkästään korvausta tulonsiirtomaksuista, joissa oli kyse kustannuksista, joita yksityisten kilpailijoiden ei tarvinnut tavallisesti maksaa. Saksan käsityksen mukaan tulonsiirtomaksuja ei voida luokitella veroiksi eikä osingoiksi, vaan kyseessä ovat omanlaisensa maksut.
(414)
Deutsche Postin oli maksettava tulonsiirtomaksuja 6,6-10 prosenttia liikevaihdostaan vuosina 1924-1995. KPMG-lausunnon mukaan liittovaltion perustuslakituomioistuin (Bundesverfassungsgericht) ei määritellyt 22 päivänä maaliskuuta 1984 antamassaan tuomiossa tulonsiirtomaksujen oikeudellista luonnetta lopullisesti, mutta luki ne ”liittovaltion ansiotuloihin” (Erwerbseinkünften des Bundes). Lisäksi tulonsiirtomaksut luokiteltiin ”palvelukustannuksiksi” (Kosten der Leistung), joita Deutsche Postin oli maksettava palveluidensa tarjoamisesta.
(415)
Vaikka liittovaltion perustuslakituomiostuin ei määritellytkään tarkasti, missä määrin tulonsiirtomaksuja olisi pidettävä veron tai osingon korvaavina, on selvää, että maksut kerryttivät tuloja valtion talousarvioon.
(416)
Ensinnäkin monet jäsenvaltiot ovat aiemmin käyttäneet posti- ja televiestintämonopolin voittoja valtion talousarvion tulonlähteenä. Koska Bundespost ja sen edeltäjät eivät vuoteen 1995 saakka kuuluneet julkisina yrityksinä yleisen verovelvollisuuden piiriin, aloitettiin omanlaisensa maksun perintä, jotta myös näiltä aloilta saatiin tuloja valtiolle. Myös taloudellisesta näkökulmasta oli mielekästä kerätä maksuja näiltä monopoleilta. Käyttäjät olivat valmiita hyväksymään korkeammat maksut rajoittamatta voimakkaasti palvelujen käyttöään, joten valtion talousarvioon voitiin saada paljon tuloja.
(417)
Toiseksi Deutsche Post ei ollut, toisin kuin yksityiset yritykset, suoraan eikä välillisesti verovelvollinen eikä sen tarvinnut maksaa osinkoja käyttöön saadusta omasta pääomasta. Sen vuoksi tulonsiirtomaksut olivat valtiolle ainoa mahdollisuus saada joko veroviranomaisena tai osakkeenomistajana tuloja Deutsche Postilta. Tässä yhteydessä ei ole olennaista, vastaavatko tulonsiirtomaksut tarkasti tiettyjen vero- tai osinkojärjestelmien määritelmiä. Tulonsiirtomaksut olivat joka tapauksessa maksuja, joita Deutsche Postin oli maksettava vuodesta 1924 ja joiden ansiosta valtio sai tuloja.
(418)
Lopuksi voidaan todeta, että velvoite maksaa tulonsiirtomaksuja oli sopusoinnussa yleisen tavoitteen kanssa saada valtion monopolista tuloja valtiolle, olivatpa ne sitten verojen tai osinkojen muodossa. Näin ollen tulonsiirtomaksut olivat tavanomaisia kustannuksia, jotka Deutsche Postin oli rahoitettava omista varoistaan.
VIII.1.1.2 Saksan väite, jonka mukaan valtion korvaukset vastaavat yksityisen sijoittajan toimintaa
(419)
Saksa väittää toimineensa valtion korvausten hyväksynnän yhteydessä osittain kuin yksityinen sijoittaja, koska korvauksilla rahoitettiin voittoa tuottavia sijoituksia Deutsche Postin verkostoon.
(420)
Koska kuitenkin valtion korvausten perustana olivat aiheutuneet tappiot eivätkä sijoitussuunnitelmat, on ilmeistä, ettei mikään yksityinen sijoittaja olisi noudattanut tällaista sijoitusstrategiaa.
(421)
Näin ollen Deutsche Post sai valtion korvauksista taloudellista etua.
VIII.1.1.3 Saksan väite, jonka mukaan kyseessä on yleispalveluvelvoitteen nettokustannusten korvaaminen
(422)
Saksa väittää, etteivät valtion korvaukset olleet valtiontukea, koska niillä korvattiin yleispalveluvelvoitteesta aiheutuneita nettokustannuksia.
(423)
Yhteisöjen tuomioistuin on todennut Altmark-tuomiossa (105), että korvaus, joka on vastiketta edunsaajayritysten julkisen palvelun velvoitteiden täyttämiseksi suorittamista palveluista, ei ole SEUT-sopimuksen 107 artiklassa tarkoitettua valtiontukea, jos seuraavat neljä edellytystä täyttyvät: Ensinnäkin edunsaajayrityksen tehtäväksi on tosiasiassa annettava julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen, ja näiden velvoitteiden on oltava selvästi määriteltyjä. Toiseksi parametrit, joiden perusteella korvaus lasketaan, on etukäteen vahvistettava objektiivisesti ja läpinäkyvästi. Kolmanneksi korvaus ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen, jotta voidaan kattaa kaikki ne kustannukset tai osa niistä kustannuksista, joita julkisen palvelun velvoitteiden täyttäminen aiheuttaa, kun otetaan huomioon kyseisestä toiminnasta saadut tulot ja kyseisten velvoitteiden täyttämisestä saatava kohtuullinen voitto. Neljänneksi, silloin kun julkisen palvelun velvoitteiden täyttämisestä vastaavaa yritystä ei yksittäistapauksessa valita sellaisessa julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä, jossa on mahdollista valita se ehdokas, joka kykenee tuottamaan kyseiset palvelut julkisyhteisön kannalta vähäisimmin kustannuksin, tarvittavan korvauksen taso on määritettävä tarkastelemalla sellaisia kustannuksia, joita hyvin johdetulle riittävillä kuljetusvälineillä varustetulle keskivertoyritykselle aiheutuisi kyseisten velvoitteiden täyttämisestä.
(424)
Koska Deutsche Postia ei ole valittu julkisia hankintoja koskevassa menettelyssä eikä Saksa ole osoittanut, että Deutsche Post on hyvin johdettu yritys, Altmark-tuomion neljäs edellytys ei täyty.
VIII.1.2 Päätelmät tuen olemassaolosta
(425)
Valtion korvaukset myönnettiin valtion varoista ja niillä kevennettiin Deutsche Postin osalta kustannuksia, joista yksityisten yritysten on tavallisesti vastattava. Saksa ei pystynyt osoittamaan, että valtion korvaukset täyttävät Altmark-tuomiossa esitetyt arviointiperusteet ja ettei niitä sen vuoksi olisi luokiteltava valtiontuiksi.
(426)
Edellä olevassa VII.1.2 jaksossa esitetyistä syistä valtion korvaukset uhkaavat vääristää kilpailua ja vaikuttaa kauppaan.
(427)
Tämän vuoksi komissio päättelee, että valtion korvaukset ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
VIII.2 Voimassa olevien tukien arviointi SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan nojalla
(428)
Valtion korvaukset otettiin käyttöön vuoden 1989 PostVerfG:n 37 §:n 2 ja 3 momentissa, ja sen vuoksi ne ovat uusi tukitoimenpide.
VIII.3 Sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointi SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan nojalla
(429)
SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdassa määrätään tältä osin, että yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja, sekä fiskaalisiin monopoleihin sovelletaan kyseisen sopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailusääntöjä. SEUT-sopimuksessa määrätään kuitenkin, että sen määräyksistä voidaan tiettyjen edellytysten täyttyessä poiketa. Edellytyksenä on ensinnäkin toimeksianto, jossa valtio antaa tietyn tehtävän hoitamisen yrityksen vastuulle. Toiseksi toimeksiannon on koskettava yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvää palvelua. Kolmanneksi poikkeuksen on oltava välttämätön toimeksiannetun tehtävän suorittamiselle ja oikeassa suhteessa siihen. Neljänneksi kaupan kehitykseen ei saa vaikuttaa tavalla, joka olisi ristiriidassa unionin etujen kanssa.
(430)
Komissio selvensi vuonna 1996 (106) ja vuonna 2001 (107) antamissaan tiedonannoissa sekä yhteisön vuoden 2005 puitteissa, miten tarpeellisuuden ja oikeasuhteisuuden kriteerejä on sovellettava suhteessa SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaiseen poikkeukseen. Näiden kriteerien merkitystä ja soveltamisalaa koskevat säännökset, joita unionin tuomioistuin, unionin yleinen tuomioistuin ja komissio ovat soveltaneet johdonmukaisesti, kodifioitiin viimeksi yhteisön vuoden 2005 puitteiden 2.4 jaksossa.
(431)
Yhteisön vuoden 2005 puitteiden 2.4 jakson mukaan myönnetyn korvauksen tarpeellisuuden ja oikeasuhteisuuden arvioinnissa on otettava huomioon seuraavat periaatteet:
1)
Korvauksen määrä ei saa ylittää sitä, mikä on tarpeen julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä aiheutuvien kustannusten kattamiseksi, kun otetaan huomioon tähän liittyvät tulot ja kyseisen velvoitteen täyttämisestä saatava kohtuullinen tuotto.
2)
Korvauksen määrään sisältyvät kaikki edut, jotka valtio myöntää tai jotka myönnetään valtion varoista missä tahansa muodossa - riippumatta siitä, miten ne luokitellaan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan soveltamiseksi.
3)
Korvaus on aina tosiasiallisesti käytettävä kyseisen yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tuottamiseen. Sellaiset yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun tuottamiseen myönnetyt julkisen palvelun velvoitteesta maksettavat korvaukset, jotka on tosiasiallisesti käytetty muilla kuin mainittujen palvelujen markkinoilla toimimiseen, eivät ole perusteltua tukea ja ovat sen vuoksi sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea.
(432)
Komissio on katsonut päätöksentekokäytännössään valtion korvaukset yleispalvelun kustannuksista sisämarkkinoille soveltuviksi tuiksi (tai ei ole pitänyt niitä tukina), kunhan valtion korvaukset olivat pienemmät kuin yleispalvelusta aiheutuneet nettokustannukset (108).
VIII.3.1 Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvän palvelun toimeksianto
(433)
Postipalvelujen alueellisesti kattava tarjonta on peräkkäisissä postidirektiiveissä sekä tuomioistuimen oikeuskäytännössä (109) aina tunnustettu yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi.
(434)
Deutsche Postille oli peräkkäisillä postilaeilla annettu tehtäväksi yleispostipalvelujen tarjonta 31 päivään joulukuuta 2007 saakka.
VIII.3.2 Valtion korvausten tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus
(435)
Saksa väittää edelleen, että valtion korvaukset olivat asianmukainen korvaus, koska vuonna 2009 esitetyn lakisääteisen tuotto- ja kululaskelman mukaan ne olivat vuosina 1990-1995 huomattavasti pienemmät kuin aiheutuneet yleispalvelujen nettokustannukset. Vuonna 2009 esitetty lakisääteinen tuotto- ja kululaskelma osoittaa Deutsche Postin saaneen valtion korvauksista huolimatta […] miljardia euroa liian pienet korvaukset (vuotuisella korolla lisätty nykyarvo vuonna 1995) yleispalveluvelvoitteiden kumuloituneista nettokustannuksista vuosina 1990-1995.
(436)
Sen jälkeen, kun vuonna 2009 esitettyyn lakisääteiseen tuotto- ja kululaskelmaan sisältyvää kustannusten kohdentamista ja kustannuslaskentaa on mukautettu, WIK-lausunnossa päätellään, että valtion korvaukset ovat korvanneet yleispalveluvelvoitteesta vuosina 1990-1995 aiheutuneet kumuloituneet nettokustannukset.
(437)
WIK-laskelmat osoittavat, että korvaus ylitti kumuloituneet nettokustannukset vuonna 1995 [0-20] miljoonalla eurolla. Komissio tunnustaa kuitenkin, että kustannuslaskentatiedot ovat näiltä vuosilta puutteelliset. Lisäksi WIK-lausunnossa pääomakuluiksi hyväksyttiin vain tulonsiirtomaksut eikä huomioon otettu muuta kohtuullista voittoa.
(438)
Näistä kahdesta syystä komissio toteaa, ettei Saksan väitettä, jonka mukaan valtion korvaukset olisivat olleet asianmukainen korvaus Deutsche Postin yleispalvelukustannuksista, voida torjua WIK-lausunnon perusteella.
Taulukko 10
Yleispalveluvelvoitteen kumuloituneiden nettokustannusten ja valtion korvausten laskeminen (vuotuisella korolla lisätyt nykyarvot vuonna 1995)
Vuonna 2009 esitetty lakisääteinen tuotto- ja kululaskelma
WIK-lausunto
Kumuloituneet nettokustannukset
- […] mrd. euroa
- […] mrd. euroa
Valtion korvaukset
+ 6,707 mrd. euroa
+ 6,707 mrd. euroa
Liian suuri tai pieni korvaus
- […] mrd. euroa
+ [0-20] milj. euroa
(439)
Näin ollen valtion korvaukset ovat SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan mukaan sisämarkkinoille soveltuvia tukia, koska ne eivät ylittäneet Deutsche Postille yleispalveluvelvoitteista aiheutuneita nettokustannuksia.
IX VALTION TAKAUS ENNEN VUOTTA 1995 LIIKKEELLE LASKETUILLE VELKAKIRJOILLE ON SEUT-SOPIMUKSEN 108 ARTIKLAN 3 KOHDASSA TARKOITETTU VOIMASSA OLEVA TUKI
(440)
Komissio katsoo edelleen, että velkakirjojen valtiontakauksia koskevat säännökset otettiin käyttöön vuonna 1953 saman vuoden PostVwG:n 22 §:n 4 momentissa. Kun vuoden 1953 PostVwG kumottiin vuoden 1989 PostVerfG:llä, tämä säännös otettiin sellaisenaan osaksi vuoden 1989 PostVerfG:n 40 §:ää.
(441)
Koska valtiontakaus velkakirjoille otettiin käyttöön vuonna 1953 eli ennen vuonna 1958 tehdyn ETY:n perustamissopimuksen voimaantuloa, se on neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 1 artiklan b kohdan i alakohdan mukaista voimassa olevaa tukea.
(442)
Vuoden 1995 PostUmwG:n 2 §:n 4 momentilla tämä voimassa oleva tuki lakkautettiin. Se, että valtio oli edelleen takaajana niille velkakirjoille, jotka oli laskettu liikkeelle ennen Deutsche Postin yksityistämistä, ei ole uutta tukea, sillä Deutsche Postin saama etu myönnettiin ajankohtana, jona velkakirjat laskettiin liikkeelle.
X PÄÄTELMÄT
(443)
Komissio toteaa, että eläketuki ja valtion korvaukset ovat SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja tukitoimenpiteitä, koska ne ovat keventäneet Deutsche Postin osalta kustannuksia, joista yritysten on tavallisesti vastattava.
(444)
Lisäksi komissio toteaa, että Saksa on pannut eläketuen ja valtion korvaukset täytäntöön SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdan vastaisesti. Valtiontakaus velkakirjoille, joita Deutsche Post laski liikkeelle ennen yksityistämistään, on voimassa olevaa tukea, joka lakkautettiin vuonna 1995.
(445)
Eläketuki ei SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan sovellu sisämarkkinoille siltä osin, että siitä seurasi suhteellista etua hintasääntelyn ulkopuolisille palveluille, ottaen huomioon, että postialan sääntelyviranomainen oli hyväksynyt rasitteiden rahoittamisen hintasäänneltyjen palvelujen tuotoista. Saksa vapautti Deutsche Post AG:n epäasianmukaisessa määrin maksamasta sosiaaliturvamaksuja, koska eläkemaksuista vapauttamistoimenpiteiden yhteydessä ei myönnetty pelkästään eläketukea, vaan Deutsche Post AG:n sallittiin sen lisäksi siirtää osa hintasääntelyn ulkopuolisten palvelujen sosiaaliturvakustannuksista (jotka Deutsche Post AG:n olisi yksityisten kilpailijoiden tapaan pitänyt hoitaa itse) hintasäänneltyjen palvelujen käyttäjien maksettaviksi.
(446)
Tämän tuloksena Deutsche Post AG on eläkevelvoitteista vapauttamista koskevien toimenpiteiden ansiosta edullisemmassa asemassa kuin sen yksityiset kilpailijat, koska sosiaaliturvamaksuista aiheutuvat rasitteet, jotka Deutsche Post AG:n oli hoidettava hintasääntelyn ulkopuolisten palvelujensa osalta, ovat pienemmät kuin lakisääteiset kustannukset, joita yksityisille kilpailijoille vääjäämättä syntyy.
(447)
Tämän mukaisesti sisämarkkinoille soveltumaton tuki olisi määritettävä Deutsche Post AG:n hintasääntelyn ulkopuolisten palvelujen alan sosiaaliturvamaksuja kilpailijoiden maksuihin mukauttavan vertailuosuuden ja Deutsche Post AG:lle hintasääntelyn ulkopuolisista palveluista todellisuudessa maksettavaksi tulleen lakisääteisen maksutason välisenä erotuksena kerrottuna hintasääntelyn ulkopuolisella alalla toimineiden virkamiesten bruttopalkoilla. Sisämarkkinoille soveltumaton tuki olisi erityisesti laskettava taulukossa 7 ja liitteessä esitettyjen lakisääteisen maksutason ja lakisääteisen maksutason vertailuosuuden tason määritelmien ja taulukon 6 mukaisen virkamiesten bruttopalkan perusteella taulukossa 8 esitetyn kaavan mukaisesti.
(448)
Deutsche Postin käyttöön 1 päivästä tammikuuta 2003 lähtien osoitettu ja sisämarkkinoille soveltumaton tuki olisi perittävä takaisin ajanjaksolta, joka alkaa mainitusta päivästä ja päättyy päivänä, jolloin suhteellista etua ei enää ole. Lisäksi Saksan olisi toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet eläketukeen ja maksujen sääntelyyn perustuvan eläkekustannuksista vapauttamisen muuttamiseksi siten, että suhteellinen etu päättyy.
(449)
Komissio toteaa, että valtion korvaukset ovat SEUT-sopimuksen 106 artiklan 2 kohdan nojalla sisämarkkinoille soveltuvaa tukea, koska niillä korvattiin Deutsche Postille yleispalveluvelvoitteesta aiheutuneita kumuloituneita nettokustannuksia,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
1. Deutsche Post AG:lle myönnetty eläketuki on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, ja Saksa on myöntänyt sen Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti.
2. Eläketuki ei sovellu sisämarkkinoille siltä osin kuin Saksa on osallistunut kohtuuttomassa määrin Deutsche Post AG:n eläkkeelle jääneiden virkamiesten eläkkeiden rahoittamiseen.
2 artikla
Valtion korvaukset, jotka muodostavat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tuen Deutsche Post AG:lle ja jotka Saksa on myöntänyt Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti, soveltuvat sisämarkkinoille.
3 artikla
Valtiontakaus on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan ja 108 artiklan 3 kohdan mukainen voimassa oleva tuki Deutsche Post AG:n hyväksi.
4 artikla
1. Saksan on perittävä 1 artiklassa tarkoitettu Deutsche Post AG:lle myönnetty tai myönnettävä sisämarkkinoille soveltumaton tuki takaisin ajanjaksolta, joka ulottuu 1 päivästä tammikuuta 2003 aina siihen saakka, että suhteellinen etu on kokonaan poistettu.
2. Edellä olevan 1 kohdan mukaisesti takaisinperittävästä tuesta on maksettava korkoa siitä lähtien, kun tuki saatettiin tuensaajan käyttöön, sen tosiasialliseen takaisinperintään asti.
3. Korko on laskettava asetuksen (EY) N:o 794/2004 V luvun ja kyseisen asetuksen muuttamisesta annetun komission asetuksen (EY) N:o 271/2008 (110) säännösten mukaisesti.
4. Saksan on varmistettava tämän päätöksen tiedoksiantamisesta lähtien, ettei Deutsche Post AG enää saa suhteellista etua hintasääntelyn ulkopuolisten palvelujen alalla siitä, että postialan sääntelyviranomainen on hyväksynyt rasitteiden rahoittamisen hintasäänneltyjen palvelujen tuotoista.
5 artikla
1. Edellä 1 artiklassa tarkoitettu tuki on perittävä takaisin välittömästi ja tosiasiallisesti, kuten 4 artiklassa säädetään.
2. Saksan on varmistettava, että tämä päätös pannaan täytäntöön neljän kuukauden kuluessa sen tiedoksiantamisesta.
6 artikla
1. Saksan on toimitettava kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta komissiolle seuraavat tiedot:
a)
Deutsche Post AG:ltä takaisinperittävä kokonaismäärä (tuki ja siitä perittävä korko);
b)
yksityiskohtainen kuvaus toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi;
c)
asiakirjat, joista käy ilmi, että Deutsche Post AG on määrätty maksamaan sisämarkkinoille soveltumaton tuki takaisin.
2. Saksan on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöönpanemiseksi toteutettavien kansallisten toimenpiteiden edistymisestä säännöllisesti siihen saakka, kunnes 1 artiklassa tarkoitetun, sisämarkkinoille soveltumattoman tuen takaisinperintä on saatettu loppuun. Saksan on annettava viipymättä komission pyynnöstä tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Sen on myös annettava yksityiskohtaisia tietoja Deutsche Post AG:ltä takaisinperityn tuen ja koron määristä.
7 artikla
Tämä päätös on osoitettu Saksan liittotasavallalle.
Tehty Brysselissä 25 päivänä tammikuuta 2012.

Labels: 4
19
0
3
12
18
15