Document ID: 32007D0258

KOMMISSIONENS BESLUT
av den 20 december 2006
om åtgärd C 24/2004 (ex NN 35/2004) som Sverige genomfört för att införa marksänd digital-tv
[delgivet med nr K(2006) 6923]
(Endast den svenska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2007/258/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 88.2 första stycket,
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig, och med beaktande av dessa synpunkter (1), och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
Genom en skrivelse av den 9 augusti 2001 lämnade satellitoperatören Nordic Satellite AB (NSAB) (2) in ett klagomål till Europeiska kommissionen (kommissionen) om statligt stöd som svenska staten påstods ha beviljat Teracom AB (Teracom), den svenska nätoperatören för marksändningar, och vissa av dess dotterbolag i samband med införandet av marksänd digital-tv i Sverige (3). Genom en skrivelse av den 28 november 2001 lämnade tv-operatören Viasat AB (Viasat), som tillhandahåller såväl gratis-tv som betal-tv, in ett klagomål som var väldigt likt det som NSAB lämnade in.
(2)
Efter en preliminär undersökning underrättade kommissionen genom en skrivelse av den 14 juli 2004 Sverige om att den hade beslutat inleda ett formellt granskningsförfarande (nedan kallat beslutet att inleda förfarandet) enligt artikel 88.2 i EG-fördraget med anledning av det påstådda stödet. Kommissionens beslut att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 25 september 2004. I beslutet uppmanades Sverige och andra berörda parter att inkomma med synpunkter på de påstådda stödåtgärderna.
(3)
Den 29 oktober 2004 mottog kommissionen den svenska regeringens svar (svaret av den 29 oktober) på kommissionens beslut att inleda förfarandet. Kommissionen har vidare mottagit synpunkter från följande berörda parter: B2 Bredband AB (B2) (4), European Cable Communications Association (ECCA) (5), European Satellite Operators Association (ESOA) (6), NSAB (7), Telenor Broadcast Holding AS (Telenor Broadcast) (8), TeliaSonera AB (TeliaSonera) (9), UGC Europe, Inc. (UGC) (10) och Viasat (11).
(4)
Genom skrivelser av den 17 november 2004 och den 17 januari 2006 vidarebefordrade kommissionen de berörda parternas synpunkter till den svenska regeringen. Regeringen lämnade sina kommentarer till synpunkterna i skrivelser av den 20 december 2004 och den 20 mars 2006.
(5)
Den 22 november 2004 hade kommissionen ett möte med ECCA. Möten hölls också med företrädare för NSAB och ESOA, den 1 mars 2005 samt den 21 och 30 november 2005.
(6)
Genom skrivelser av den 8 februari 2006, den 7 april 2006, den 31 maj 2006 och den 30 augusti 2006 begärde kommissionen ytterligare upplysningar av Sverige. Regeringen svarade genom skrivelser av den 20 mars 2006 (svaret av den 20 mars) (registrerat den 22 mars 2006), av den 25 april 2006 (svaret av den 25 april) (registrerat den 24 oktober 2006), av den 5 maj 2006 (svaret av den 5 maj) (registrerat den 11 maj 2006), av den 15 juni 2006 (registrerat den 16 juni 2006) och av den 1 september 2006 (registrerat den 4 september 2006).
2. BAKGRUND
(7)
Detta beslut avser det statliga stöd som påstås ha beviljats Teracom och dess dotterbolag Boxer TV-Access (Boxer) (om inget annat sägs sammanförs Teracom och dess dotterbolag nedan under benämningen Teracom) i samband med utvecklandet av en plattform för marksänd digital-tv i Sverige (12). Enligt de klagande har Teracom fått direkt och indirekt ekonomiskt stöd från svenska staten via de statliga programföretagen SVT och UR. Stödet påstås ha använts till att ge digitala marksändningar i Sverige en orättvis konkurrensfördel jämfört med andra typer av digitala sändningsplattformar, t.ex. kabel och satellit.
(8)
Sveriges underlåtenhet att anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet om insyn i de finansiella förbindelserna mellan medlemsstater och offentliga företag tas inte upp i detta beslut, eftersom EG-domstolen har avgjort denna fråga separat (13).
3. BERÖRDA FÖRETAG
3.1 Företag som deltar i utvecklandet av en plattform för digitala marksändningar i Sverige
3.1.1 Teracom
(9)
Teracom är ett företag med ansvar för att bygga och driva plattformen för marksänd tv i Sverige. Teracom är ett statligt företag som bildades 1992 för att ta över den tv- och radiosändningsverksamhet som tidigare sköttes av Televerket (14).
(10)
Enligt sina stadgar skall Teracom sända och distribuera radio- och tv-program samt utveckla, marknadsföra och leverera andra tjänster som är relaterade till eller förenliga med dess sändnings- och distributionsverksamhet. Dessa andra tjänster består huvudsakligen av telekom- och informationstjänster.
(11)
Sedan Teracom bildades har det ensamt ägt och drivit det enda nätverket för marksändningar i Sverige (15). För att sända över plattformen för marksändningar ingår privata och kommersiella tv-kanaler överföringsavtal med Teracom och betalar Teracom för de tjänster som tillhandahålls.
(12)
Den 15 december 2005 utfärdade Post- och telestyrelsen två beslut där den konstaterade att Teracom, i sin roll som nätoperatör, har en betydande marknadsstyrka på de svenska grossistmarknaderna för marksända tjänster. Post- och telestyrelsen ålade därför Teracom särskilda skyldigheter vad gäller distribution av televisionsinnehåll till slutanvändare både över det analoga och det digitala marknätet. Teracom är nu skyldigt att på vissa villkor bevilja tillträde till plattformen för marksändningar för företag som vill distribuera televisionsinnehåll till slutanvändare, att tillämpa en kostnadsorienterad prissättning och icke-diskriminerande villkor för tillgång till plattformen för marksändningar samt öppet och separat redovisa Teracoms egen verksamhet och verksamhet i samband med tillhandahållande av tillträde (16).
3.1.2 Boxer
(13)
Boxer erbjuder konsumenter tillträde till tv-programpaket och andra tjänster via plattformen för marksänd digital-tv. Företaget grundades i oktober 1999 och ägs till 70 % av Teracom och till 30 % av det brittiska riskkapital- och investmentbolaget 3i (17).
(14)
Boxer är den enda distributören av tv-program (inklusive betal-tv) inom det digitala marknätet i Sverige. Om en tv-kanal får ett sändningstillstånd för det svenska marknätet kan den antingen ingå ett distributionsavtal med Boxer för att få sina program distribuerade eller välja att sända dem okodade. De flesta tv-kanaler som sänder över det digitala marknätet har ingått ett distributionsavtal med Boxer. (18) Enligt egen uppgift växte Boxer med 42 % under 2005 och hade över en halv miljon abonnenter i slutet av december 2005 (19).
3.1.3 SVT
(15)
SVT är Sveriges största programföretag som verkar i allmänhetens tjänst. Sedan 1997 ägs SVT av en stiftelse i likhet med alla andra radio- och tv-programföretag som verkar i allmänhetens tjänst (20). SVT:s skyldigheter som programföretag i allmänhetens tjänst regleras i de licenser för analoga respektive digitala sändningar som SVT beviljas av regeringen. SVT:s public service-kanaler måste täcka 99,8 % av Sveriges befolkning och SVT måste sända via marknätet i största möjliga utsträckning (21). Kravet att sändningarna skall nå ut till 99,8 % av befolkningen innebär att SVT måste sända parallellt över det analoga marknätet i väntan på att plattformen för digitala marksändningar skall bli fullt utbyggd. SVT köper för närvarande alla sina tjänster för markbundna sändningar av Teracom (22).
(16)
Samtliga SVT-kanaler sänds okodade. I SVT:s sändningslicens anges det också att SVT kan använda satellit, och i själva verket sänder SVT sina public service-kanaler via satellit för att täcka hela Sveriges befolkning. Mellan mars 1999 och april 2004 hade en av de klagande parterna, NSAB, ensamrätt att sända SVT:s public service-kanaler i den nordiska regionen via sina satelliter (23). SVT:s public service-kanaler är också tillgängliga via kabelnätet med stöd av lagstiftningen om sändningsplikt.
3.1.4 Utbildningsradion (”UR”)
(17)
Utbildningsradion (UR) är det näst största programföretaget i allmänhetens tjänst i Sverige. UR sänder både radio och television. I likhet med SVT ägs UR av stiftelsen (se ovan 3.1.3.) (24).
(18)
UR:s skyldigheter som programföretag i allmänhetens tjänst regleras i dess sändningslicens på samma sätt som för SVT, och UR skall efter samråd med Sveriges Radio och SVT köpa tjänster för sändning via det analoga marknätet från Teracom (25). UR sänder via en av SVT:s kanaler och dess program måste nå ut till 99,8 % av Sveriges befolkning. UR:s program måste också sändas via marknätet, och de sänds okodade via marknäten och, inom ramen för sändningsplikten, via kabelnäten.
(19)
Hädanefter i detta beslut kallas SVT och UR gemensamt SVT, och siffror (t.ex. anslag och betalningar) som avser respektive företag kommer att anges för båda företagen tillsammans (26).
3.2 De klagande
3.2.1 NSAB
(20)
NSAB är ett företag med säte i Sverige. NSAB äger och driver två Sirius-satelliter som förser den nordiska och den baltiska regionen samt Öst- och Centraleuropa med tv-tjänster och andra medie- och telekommunikationstjänster. NSAB distribuerar radio- och tv-signaler från både offentliga och privata programföretag.
(21)
NSAB ägs till 75 % av det i Luxemburg registrerade SES ASTRA, som är en av de ledande operatörerna som sänder direkt via satellit i Europa, och till 25 % av Svenska Rymdaktiebolaget. Svenska Rymdaktiebolaget är ett statsägt aktiebolag med verksamhet i Sverige (27). Till mars 2000 ägdes NSAB delvis av Teracom (28).
3.2.2 Viasat
(22)
Viasat är en operatör som tillhandahåller gratis-tv och betal-tv och distribuerar program via satellitplattformen Sirius. Viasat sänder från Storbritannien, där det också är registrerat. Viasat är ett helägt dotterbolag till den svenska mediakoncernen MTG AB (MTG). MTG är verksamt i hela världen och påstår sig bland annat vara den största gratis- och betal-tv-operatören i Skandinavien och de baltiska länderna.
4. TV-SÄNDNING
4.1 Plattformar för tv-sändningar i Sverige
(23)
I Sverige sänds tv-program i dag i marknäten, via kabelnät och huvudantennsystem för satellit (SMATV), via satellit och via bredband. Enligt regeringen kommer tv-sändningar snart att finnas tillgängliga över den tredje generationens mobilnät (29).
(24)
Diagram 1 nedan visar de olika tv-plattformarnas respektive vikt i Sverige år 2006. Diagrammet anger hur de olika plattformarna faktiskt användes uttryckt i procentandel av samtliga hushåll i Sverige (30). När det gäller plattformen för marksändningar skiljer diagrammet dessutom mellan analog och digital mottagning.
Diagram 1:
Hushållens mottagning av tv-sändningar i Sverige 2006
(25)
Alla de mest vanliga plattformar för tv-sändningar som finns i dag, dvs. kabel, satellit och marksändningar, har påverkats eller påverkas av övergången från analoga till digitala tv-sändningar. Digitaliseringen av tv-sändningar har stora fördelar i form av effektivare spektrumanvändning och ökade möjligheter till överföring. Det leder till nya och bättre tjänster av hög kvalitet och fler valmöjligheter för konsumenterna.
(26)
Oavsett överföringssätt har den digitala överföringen en öppen arkitektur eller innehåller ett system för villkorad tillgång där kanalerna är kodade. Det betyder att för att kunna ta emot digitala sändningar måste tittarna ha en digital mottagare som antingen är inbyggd i tv-apparaten eller levereras i form av en separat digitalbox som fungerar som avkodare. För att kunna titta på kodade kanaler måste tittarna ha en digitalbox som kan läsa ett så kallat åtkomstkort.
4.2 Den digitala marksända televisionens utveckling i Sverige
(27)
Digital-tv har utvecklats kraftigt i Sverige under de fem senaste åren. Alla digitala plattformar - satellit, kabel och marksändningar - ökade under perioden 2000 till 2005, medan satellitplattformen var ledande inom digitaliseringen (se diagram 2) (31).
Diagram 2:
De digitala plattformarnas utveckling i Sverige (2000 till 2005)
(28)
På grundval av en regeringsproposition beslutade riksdagen 1997 att utbyggnaden av ett digitalt marknät bör inledas i flera delar av landet och att staten successivt bör besluta om och hur nätverket skall fortsätta byggas ut (32). Det beslutades att utbyggnaden av det digitala marknätet helt och hållet bör finansieras av de deltagande företagen, dvs. programföretagen och nätverkets ägare och inte av staten (33).
(29)
År 2003 beslutade riksdagen att det analoga marknätet skall släckas ner före den 1 februari 2008 (34), och i maj 2004 beslutade den att den multiplexer som förbehållits SVT:s digitala sändningar skall byggas ut så att den omfattar 99,8 % när det analoga marknätet släcks ner fullständigt. Vid det laget bör ytterligare minst en multiplexer täcka 98 % av befolkningen. Det fattades inga beslut om hur stor befolkningsandel de övriga multiplexrarna skall täcka (35).
(30)
Enligt Teracom inleddes den första fasen av det analoga marknätets nedsläckning den 19 september 2005, vilket berörde omkring 150 000 hushåll i Sverige (36). Se tabell 1 nedan om de planerade nedsläckningsfaserna och den andel av befolkningen som de olika faserna beräknas påverka.
Tabell 1:
Planerad nedsläckning av det analoga marknätet och andel av befolkningen det beräknas beröra
Procent av befolkningen i det område som berörs
Procent av befolkningen som omfattas av marksänd digital-tv
(ackumulerade siffror)
Fas 1 avslutad i november 2005
4
4
Fas 2 avslutad i maj 2006
20
24
Fas 3 planeras avslutas i november 2006
16
39
Fas 4 planeras avslutas i maj 2007
28
67
Fas 5 planeras avslutas i oktober 2007
33
100
Källa: Teracom. Observera att siffrorna är uppskattningar.
(31)
Teracoms egna medel och intäkterna från försäljningen av nättjänster (t.ex. användaravgifter) har inte varit tillräckliga för att täcka de totala investeringskostnaderna i samband med utbyggnaden av det riksomfattande digitala marknätet och Teracom har därför tvingats skaffa mer kapital. Teracom har gjort detta genom att ta upp lån på kapitalmarknaden och genom att sälja tillgångar. På det sättet har Teracom kunnat finansiera utbyggnaden av det digitala marknätet (37).
4.2.1 Sändning via det digitala marknätet i Sverige
(32)
Digitala tv-sändningar i marknätet fungerar via multiplexrar, som är system som kombinerar och digitaliserar multipla signaler för överföring via en enkellinje eller en gemensam kanal. Det resulterar i mer kapacitet och fler kanaler som kan sändas samtidigt. Teracom driver i dag fem multiplexrar, och varje multiplexer har kapacitet att sända omkring åtta individuella tv-kanaler. Under våren 2006 täckte fyra av multiplexrarna cirka 98 % av Sveriges befolkning, medan den femte multiplexern nådde ut till cirka 50 % av befolkningen (38).
(33)
Regeringen grundar sitt beslut om att bevilja licens på rekommendationer från Radio och TV-verket, som granskar ansökningarna. I oktober 2006 hade omkring 40 tv-kanaler beviljats licens att sända över det digitala marknätet. En av de fem multiplexrarna är förbehållen SVT, en andra multiplexer används i dagens läge främst av TV4 medan de återstående multiplexrarna delas av de övriga licenshavarna (39).
4.2.2 Marknadsföringen av det digitala marknätet till konsumenterna
(34)
Boxer har ansvaret för abonnentbasen - det vill säga för marknadsföringen av betal-tv-utbudet över plattformen för digitala marksändningar till slutkunder. Enligt regeringen är Teracom och Boxer utsatta för en knivskarp konkurrens från andra överföringsplattformar, t.ex. satellitoperatörer. Detta har gjort det svårt för Boxer att ta ut fullt pris för en digitalbox av kunderna och samtidigt försöka befästa sin ställning och bygga upp en kundbas. Efter lanseringen av plattformen för digitala marksändningar erbjöd Boxer därför sina kunder digitalboxar till ett lågt pris och återvann kostnaderna under hela abonnemangsperioden. Det förklarar varför Boxer gjorde stora förluster i den inledande fasen av sin verksamhet. När Boxer gjorde förluster fick företaget ett kapitaltillskott på lika villkor av de båda moderbolagen, 70 % av Teracom och 30 % av Skandia (40).
4.3 Tv i allmänhetens tjänst i Sverige och dess finansiering
(35)
Enligt svensk lag måste varje hushåll som äger en tv-apparat betala tv-licens. Intäkterna från tv-licenserna används till att finansiera public service-bolagen (tv- och radio) i Sverige (41).
(36)
Tv-licensen uppbärs av ett aktiebolag som ägs av de svenska tv- och radioprogramföretag som verkar i allmänhetens tjänst, nämligen Radiotjänst i Kiruna AB (Rikab) (42). Rikab för över de insamlade medlen till ett särskilt konto hos Riksgäldskontoret, det så kallade rundradiokontot.
(37)
Utifrån SVT:s verksamhet och eventuella ändringar eller tillägg som regeringen vill göra avseende skyldigheten att tillhandahålla offentliga tjänster beslutar riksdagen varje år hur stora anslag SVT skall beviljas för sitt uppdrag att verka i allmänhetens tjänst (43). SVT använder de anslagna medlen till att bedriva sin verksamhet i allmänhetens tjänst på det sätt som anges i sändningslicensen och anslagsvillkoren (44). SVT bestämmer självt hur stor del av anslagen som skall användas t.ex. till programverksamhet och hur mycket som skall användas till programdistribution (t.ex. betalning av överföringsavgifter till Teracom) (45).
(38)
I samband med övergången till digitala marksändningar kommer analoga och digitala marksändningar att sändas parallellt för att ge tittarna tid att gå över till det nya mottagningssättet. För att undvika att de ökade kostnaderna för SVT till följd av de parallella sändningarna leder till en kännbar höjning av tv-licensen (46) beslutade staten att införa ett alternativt finansieringssätt för att täcka kostnaderna. För detta ändamål öppnades ett särskilt konto, det s.k. distributionskontot, hos Riksgäldskontoret år 2002. Distributionskontot finansieras med pengar från rundradiokontot och genom en kredit som beviljats av Riksgäldskontoret. Därefter förs pengar över från distributionskontot till SVT för att betala för sändningarna via marknätet (47).
(39)
Under de första åren står distributionskontot på minus eftersom de pengar som förs över till det kontot från rundradiokontot är mindre än det belopp som förs över från distributionskontot till SVT för betalning av överföringsavgifter. Skillnaden mellan det som distributionskontot får från rundradiokontot och de pengar SVT behöver för överföringsbetalningar täcks av den kredit som beviljats av Riksgäldskontoret. När det analoga marknätet släcks ner och SVT inte längre behöver betala för den parallella överföringen av analoga och digitala marksända signaler, kommer överföringarna från distributionskontot till SVT att minskas och minussaldot i distributionskontot kommer att betalas av så småningom. Det beräknas att samtliga kostnader för parallell överföring kommer att ha återvunnits helt och hållet senast 2013, och då kommer distributionskontot att vara i balans igen (48).
(40)
Enligt anslagsvillkoren finns det inte några begränsningar för hur SVT använder och fördelar pengarna från rundradiokontot och distributionskontot - på det villkoret att pengarna enbart används till dess verksamhet i allmänhetens tjänst såsom anges i sändningslicensen och anslagsvillkoren (49).
4.4 Tv i allmänhetens tjänst i marknätet: SVT:s betalningar till Teracom för överföringstjänster
(41)
En del av den finansiering som beviljas SVT används till att köpa marksändningstjänster från Teracom. Priset på de tjänsterna förhandlas fram mellan SVT och Teracom utan regeringens inblandning. Enligt regeringen och Teracoms årsredovisningar tillämpar Teracom likabehandlingsprincipen gentemot alla programföretag när det gäller dess avgifter för analog och digital överföring (50).
(42)
Från 1992 till december 2005 var Teracom skyldigt att fastställa priset för analoga marksändningar enligt en självkostnadskalkyl. SVT:s faktiska betalningar till Teracom fastställs i regel för flera år på förhand genom avtal som förhandlas fram mellan de båda företagen. Enligt det löpande avtalet grundar sig SVT:s betalningar till Teracom för perioden 2004 till 2013 bland annat på den planerade tidtabellen för avveckling av det analoga marknätet. Om riksdagen beslutar att ändra denna tidtabell kan betalningarna justeras (51).
(43)
När det gäller digitala marksändningar återspeglas Teracoms tillämpning av likabehandlingsprincipen av att samtliga programföretag (även SVT) sedan 1999 har debiterats enligt samma prismodell, den så kallade penetrationsbaserade prissättningen (52). Det betyder att bortsett från vissa fasta avgifter per kanal, det vill säga en grundavgift och en avgift för anslutningsförbindelser, debiteras programföretagen en rörlig avgift i förhållande till deras respektive tittarantal (dvs. penetration). Den rörliga avgiften per tittare är densamma för alla kanaler (53). Likabehandlingsprincipen dämpar Teracoms prisbeteende gentemot SVT och garanterar att SVT inte betalar mer för digitala marksändningar än övriga programföretag - i den mån de tjänster som krävs är desamma (54). Likabehandlingsprincipen har nyligen bekräftats i budgetproposition 2005/06 (55).
(44)
[…] (56) (57).
5. DETALJERAD BESKRIVNING AV DE PÅSTÅDDA STÖDÅTGÄRDERNA
(45)
De åtgärder som granskas i detta beslut är följande:
-
Indirekt ekonomiskt stöd till Teracom genom de påstått oskäligt höga överföringsavgifter som SVT skall ha betalat som ersättning för de överföringstjänster som Teracom tillhandahåller över det analoga och det digitala marknätet.
-
Direkt ekonomiskt stöd som beviljats Teracom i form av en statlig kreditgaranti.
-
Direkt ekonomiskt stöd i form av ett villkorat aktieägartillskott, som Teracom skall betala tillbaka.
5.1 SVT:s betalningar av överföringsavgifter till Teracom
(46)
Utifrån den information kommissionen hade tillgång till när den fattade beslutet att inleda förfarandet hade den anledning att tro att regeringen använde SVT som redskap för att kanalisera statliga medel till Teracom i samband med övergången från analoga till digitala tv-sändningar i marknätet. Enligt tillgänglig information hade SVT fått finansiering för överföring som kumulerat för perioden 2002 till 2013 överstiger Teracoms förväntade kostnader för att sända SVT:s kanaler. Det belopp som överskrider de förväntade kostnaderna föreföll uppgå till cirka 509,61 miljoner kronor år 2013 (se tabell 2 nedan).
(47)
I beslutet att inleda förfarandet uttryckte kommissionen också betänkligheter med anledning av att den finansiering som beviljades SVT för att täcka dess överföringsbetalningar automatiskt fördes över till Teracom. Om Teracoms villkor för tillhandahållande av överföringstjänster till SVT inte är jämförbara med villkoren för en normal marknadstransaktion, kan eventuella betalningar som överstiger marknadspriset orsaka farhågor för ett eventuellt dolt stöd till förmån för Teracom.
(48)
Den information som kommissionen hade tillgång till när beslutet att inleda förfarandet fattades visade att SVT:s betalningar av överföringsavgifter till Teracom fram till 2007 skulle vara lägre än Teracoms kostnader för att sända SVT (se kolumn 5 i tabell 2). Informationen visade dock att från och med 2008, när det analoga marknätet har släckts ner och SVT inte längre kommer att ha någon skyldighet att sända både analogt och digitalt, skulle SVT:s årliga betalningar överstiga Teracoms kostnader för att sända SVT. Från 2008 till 2013 skulle SVT årligen betala Teracom betydligt mer än Teracoms överföringskostnader. Det beräknades att SVT:s betalningar år 2013 skulle komma att uppgå till 2,3 gånger dess överföringskostnader. Sådana betalningar skulle mer än väl kompensera för Teracoms förluster och göra det möjligt för Teracom att uppnå en kumulerad vinst på 509,61 miljoner kronor till 2013. Kommissionen betvivlade att denna vinst skulle uppnås på normala marknadsvillkor och misstänkte att vinsten kunde utgöra statligt stöd till förmån för Teracom. Se beslutet att inleda förfarandet, punkt 32.
Tabell 2:
SVT:s betalningar av överföringsavgifter till Teracom under perioden 2002 till 2013 enligt beslutet att inleda förfarandet
År
Betalningar från SVT till Teracom (1)
Teracoms kostnader för att sända SVT analogt (2)
Teracoms kostnader för att sända SVT digitalt (3)
Teracoms totala kostnader för att sända SVT
(4 = 2 + 3)
Teracoms beräknade årliga vinst
(5 = 4 - 1)
Teracoms beräknade kumulerade vinst/förlust (6)
2002
485
480
160
640
- 155,00
- 155,00
2003
523
480
160
640
- 117,00
- 272,00
2004
556,46
480
160
640
-83,54
- 355,54
2005
591,79
480
160
640
-48,21
- 403,75
2006
256,19
240
160
400
- 143,81
- 547,56
2007
273,79
120
160
280
-6,21
- 553,77
2008
291,58
160
160
131,58
- 422,19
2009
309,57
160
160
149,57
- 272,61
2010
327,77
160
160
167,77
- 104,85
2011
346,16
160
160
186,16
81,31
2012
364,75
160
160
204,75
286,06
2013
383,55
160
160
223,55
509,61
5.2 Den statliga garantin till förmån för Teracom
(49)
Utifrån information som fanns tillgänglig när beslutet att inleda förfarandet fattades hade kommissionen skäl att misstänka att en kreditgaranti utfärdats till Teracom, eller åtminstone ställdes till Teracoms förfogande.
(50)
Under 2001 var prognosen för Teracoms solvens inte så gynnsam av skäl som närmast stod i samband med Teracoms investeringar i marksänd digital-tv, och det förväntades att solvensen skulle fortsätta försämras (58). Det fanns därför en allvarlig risk för att Teracom inte bara skulle få svårigheter att fullgöra sina förpliktelser enligt avtalen om att sända SVT och TV4:s program, utan också sakna resurser att bygga ut och driva det digitala marknätet som helhet. Dessutom fanns det en risk för att Teracom inte skulle kunna fullgöra sina förpliktelser gentemot sina fordringshavare.
(51)
I en regeringsproposition från november 2001 rekommenderades det att en kreditgaranti på högst 2 miljarder kronor (cirka 210 miljoner euro) skulle utfärdas till Teracom. Teracom skulle debiteras en avgift för att täcka risker och administrativa kostnader i samband med utfärdandet av garantin, och garantin var tidsbegränsad (59). Förslaget godkändes av riksdagen i februari 2002 (60). Enligt information som kommissionen hade tillgång till när beslutet att inleda förfarandet fattades, beslutade regeringen att utfärda en kreditgaranti till Teracom efter det att förslaget godkänts.
(52)
Kommissionen har förklarat tillämpningen av artikel 87.1 i EG-fördraget på kreditgarantier som beviljas av en medlemsstat i sitt tillkännagivande om statligt stöd i form av garantier (tillkännagivandet om statliga garantier) (61). Enligt avsnitt 4 i tillkännagivandet om statliga garantier garanterar bara uppfyllandet av vissa villkor att en individuell statlig garanti inte utgör statligt stöd enligt artikel 87.1 (62).
(53)
Med beaktande av bakgrunden till kreditgarantin och skälen till beslutet att ställa en garanti, enligt vad som förklaras i beslutet att inleda förfarandet (Teracoms dåliga finansiella ställning och allt sämre solvens), hade kommissionen anledning att tro att villkoren i avsnitt 4 i tillkännagivandet om statliga garantier kanske inte var uppfyllda och att den statliga garantin utgjorde statligt stöd till Teracom.
5.3 Kapitaltillskottet
(54)
Utifrån den information om Teracoms finansiella ställning som fanns tillgänglig när beslutet att inleda förfarandet fattades, kunde kommissionen inte utesluta att det villkorade aktieägartillskottet i form av ett kapitaltillskott utgjorde statligt stöd till Teracom.
(55)
Teracom hade visserligen inlett en omorganisation av hela företagskoncernens verksamhet under 2002 för att förbättra sin finansiella ställning (63) och försäljningsprognoserna förbättrades, men Teracom gjorde ändå förlust och företagets solvens fortsatte att försämras (64). Enligt den information som kommissionen hade tillgång till när beslutet att inleda förfarandet fattades låg Teracoms solvensgrad på 20 % i slutet av 2002, medan dess långivare krävde en solvensgrad på 25 % (enligt kommissionens information hade koncernen uppenbarligen en solvensnivå på 30 %) (65). Både Teracom och dess långivare begärde därför att Teracom skulle beviljas ett kapitaltillskott (66).
(56)
Enligt kommissionens information konstaterade regeringen att Teracoms prekära finansiella läge var tillfälligt, och orsakat av höga investerings- och driftskostnader, och att Teracom på lång sikt skulle bli ett lönsamt företag med en stark ställning på marknaden och utgöra en seriös affärsmodell. I mars 2003 föreslog regeringen att riksdagen skulle godkänna att den beviljade Teracom ett villkorat aktieägartillskott i form av ett kapitaltillskott som uppgick till cirka 500 miljoner kronor (cirka 52,5 miljoner euro) (67). Sedan riksdagen gett sitt godkännande i maj 2003 och ett avtal med Teracom undertecknats i juni 2003 beviljade staten Teracom ett bidrag i form av ett villkorat aktieägartillskott.
(57)
I mars 2003, innan förslaget antogs, underättade regeringen kommissionen om sin avsikt att lägga fram ett förslag för riksdagen om kapitaltillskottet. Enligt regeringen var det dock inte fråga om en formell anmälan till kommissionen (68).
(58)
Det framgick dock av den information som kommissionen hade tillgång till att Teracoms solvensgrad var lägre än minimikravet 25 %. Det fick kommissionen att dra slutsatsen att transaktionen kanske inte genomförts på samma villkor som på den privata kreditmarknaden (dvs. att en privat långivare skulle ha fattat samma beslut att ge Teracom ett kapitaltillskott). Kommissionen kunde därför inte utesluta att kapitaltillskottet utgjorde statligt stöd.
5.4 Skäl till att det formella granskningsförfarandet inleddes
(59)
Det framgick av den information som kommissionen hade tillgång till när förfarandet inleddes att det inte kunde uteslutas att samtliga tre påstådda stödåtgärder uppfyllde villkoren i artikel 87.1 i EG-fördraget och därför utgjorde statligt stöd.
(60)
När beslutet att inleda förfarandet fattades hade kommissionen dessutom inte tillgång till någon information som skulle ha visat att stödet var förenligt med EG-fördraget. Inget av undantagen i artiklarna 87.2, 87.3 eller 86.2 föreföll tillämpliga och det var ett problem att Sverige verkade ha försummat att iaktta principen om teknisk neutralitet under digitaliseringsprocessen.
(61)
Kommissionen inledde därför ett formellt granskningsförfarande för att ge Sverige och berörda parter möjlighet att inkomma med synpunkter på kommissionens preliminära bedömning i beslutet att inleda förfarandet.
6. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
6.1 B2 Bredband AB (”B2”)
(62)
B2 instämmer i alla påståenden i beslutet att inleda förfarandet. Enligt B2 kan de förmåner som beviljats Teracom snedvrida konkurrensen inte bara på marknaden för digitala satellitsändningar utan också för digitala kabelsändningar. På bredbandsmarknaden kommer multicast-tv att bli en stor produkt under de närmaste åren (69).
6.2 ECCA
(63)
ECCA har inga särskilda synpunkter på informationen i beslutet att inleda förfarandet men välkomnar kommissionens utredning av digitala marksändningstjänster i Sverige. Den välkomnas i synnerhet därför att flera medlemsstater vidtar åtgärder för att finansiera ny infrastruktur och då särskilt nätverk och tjänster för digitala marksändningar. Enligt ECCA påverkar denna policy redan kundernas beteende i förhållande till kabeltjänster.
(64)
Dessutom hävdar ECCA att de förfaranden och villkor som nationella och regionala myndigheter beviljar dessa plattformar är diskriminerande och leder till att andra plattformsoperatörer får en konkurrensnackdel. Enligt ECCA är kapitalinvesterare motvilliga att investera i infrastruktur om det är sannolikt att myndigheterna kommer att stödja inrättandet av en konkurrerande infrastruktur som kan erbjuda samma typer av tjänster till ett subventionerat pris. Det skulle kunna få mycket negativa effekter på tillgången till finansiering som är nödvändig för att konsolidera denna kabelbransch, uppgradera nätverk och lansera nya tjänster (70).
6.3 ESOA
(65)
Enligt ESOA beviljar de svenska myndigheterna olagligt statligt stöd till Teracom. Effekten av stödet är att det främjar den markbundna tekniska lösningen på bekostnad av andra lösningar som kabel och satellit, vilket snedvrider konkurrensen därför att statligt stöd gör det möjligt för Teracom att minska sina kostnader och underskrida normala marknadspriser.
(66)
Enligt ESOA kräver driften av satelliter för digitala tv-sändningar stora investeringar. På en marknad som inte är snedvriden är satelliterna dock starka konkurrenter till markbundna digitala lösningar (även kabel). Med tanke på att övergången från analog till digital överföring pågår i hela EU är ESOA bekymrat över att liknande ingripanden som i Sverige kan förekomma också i andra länder (71).
6.4 NSAB
(67)
NSAB vidhåller sina argument från sitt klagomål och från kompletterande inlagor, och instämmer i de påståenden som görs i beslutet att inleda förfarandet. NSAB betvivlar dock att de siffror som de svenska myndigheterna lämnat i sitt svar på beslutet att inleda förfarandet motsvarar alla SVT:s betalningar till Teracom och att de ger en rättvis och korrekt bild av de belopp som verkligen betalats. NSAB uppmanar därför kommissionen att begära ytterligare upplysningar och förklaringar av regeringen.
(68)
När det gäller regeringens argument till förmån för digitala marksändningar i motsats till digitala satellitsändningar konstaterar NSAB att det i vissa grannländer är relativt få hushåll som inte kan ta emot satellitsändningar. Dessutom påpekar NSAB att i länder som exempelvis Finland har 10 % av hushållen mottagningssvårigheter också i områden där det digitala marknätet har en tillräcklig täckning. NSAB konstaterar vidare att enligt BBC i Storbritannien kan 25 % av hushållen inte titta på marksänd digital-tv på grund av dåliga antenninstallationer.
(69)
Slutligen tvivlar NSAB på att rapporten från Öhrlings PriceWaterhouseCoopers (PWC) om kapitaltillskottet till Teracom-koncernen är opartisk. NSAB gör också gällande att rapportens affärsprognos för Teracom grundar sig på vissa alltför optimistiska antaganden, till exempel om det förväntade antalet abonnenter (72).
6.5 Telenor Broadcast
(70)
Telenor Broadcast har ingen åsikt om huruvida de påstådda åtgärderna i detta ärende utgör statligt stöd. Däremot betonar företaget att stöd som beviljas plattformen för digitala marksändningar ger andra plattformsoperatörer en konkurrensnackdel både på distributionsmarknaderna, där tv-tjänster tillhandahålls konsumenterna, och på sändningsmarknaderna, där infrastrukturkapacitet för sändning tillhandahålls programföretagen.
(71)
Teracom (inklusive Boxer) levererar både sändningstjänster till programföretag och tv-tjänster till konsumenter och kommer att kunna använda det statliga stödet till att subventionera båda verksamheterna. I det senare marknadsledet för tv-distribution kan detta göras antingen genom att tv-tjänsterna erbjuds till lägre priser eller genom att fler digitalboxar erbjuds än vad som vore ekonomiskt lönsamt utan statligt stöd. Enligt Telenor Broadcast har detta en avgörande betydelse i det här utvecklingsstadiet på väg mot en enda marknad för alla plattformar.
(72)
Telenor Broadcast väcker också frågan om SVT:s skyldighet att nå ut till 99,8 % av Sveriges befolkning via det markbundna nätet i sig utgör statligt stöd och ifrågasätter om marksändningar är det mest kostnadseffektiva sättet att distribuera television (73).
6.6 TeliaSonera
(73)
TeliaSonera har ingen åsikt om huruvida de påstådda åtgärderna i detta ärende är förenliga med EG-fördraget. TeliaSonera betonar dock vikten av konkurrensneutralitet mellan olika tekniska infrastrukturer på marknaden för tv-distribution (74).
6.7 UGC
(74)
UGC har ingen åsikt om huruvida de påstådda åtgärderna i detta ärende är förenliga med EG-fördraget. Samtidigt uttalar UGC dock sitt starka stöd för kommissionens undersökning. UGC hävdar vidare att statligt sponsrad konkurrens bara kan snedvrida marknaden. Enligt UGC är hänvisningen till allmänintresse ingen grund för statliga ingripanden när det gäller att bygga ut marksänd digital-tv. Om det ligger i allmänhetens intresse att digital television tillhandahålls finns det många alternativa infrastrukturer som kan användas för ändamålet (75).
6.8 Viasat
(75)
Viasat välkomnar kommissionens undersökning och anser att det framgår tydligt av beslutet att inleda förfarandet att Teracom (inklusive Boxer) har fått betydande finansiering i form av statliga medel som utgör olagligt statligt stöd. Viasat instämmer fullständigt i slutsatserna i beslutet att inleda förfarandet. Enligt Viasat är satellitöverföringar en mycket mer kostnadseffektiv distributionsplattform och regeringens val att stödja marknätet kommer att leda till minskade valmöjligheter för konsumenterna och lägre kvalitet på de produkter som står till buds.
(76)
Viasat tillägger att Boxer också har dragit nytta av ytterligare statligt stöd inte bara via Teracom utan också direkt från SVT. Till skillnad från distributörer av satellitsändningar (inklusive Viasat) behöver Boxer inte betala någon avgift för distributionsrättigheterna till SVT:s program (76).
7. SVERIGES SYNPUNKTER
(77)
I sitt svar av den 29 oktober anser regeringen att det inte förekommit något stöd till Teracom i strid med Sveriges skyldigheter enligt EG-fördraget. Regeringen påstår att beslutet att inleda förfarandet byggde på ofullständig och ofta felaktig information.
7.1 Påståendet att SVT betalat orimligt stora överföringsavgifter till Teracom
(78)
Enligt regeringen har SVT inte betalat och kommer inte att betala oskäligt höga avgifter till Teracom för överföringstjänster över det analoga och det digitala marknätet. Dessutom hävdar regeringen att kommissionens bedömning i beslutet att inleda förfarandet grundade sig på felaktiga uppgifter.
(79)
I beslutet att inleda förfarandet tittar kommissionen för det första på Teracoms kostnader för det digitala marknätet (kolumn 3 i tabell 2) exklusive mervärdesskatt trots att samtliga övriga siffror i samma tabell inkluderar mervärdesskatt. Enligt regeringen bör alla sifferuppgifter anges utan mervärdesskatt för att vara jämförbara (77). I tabell 3 nedan återges den aktuella tabellen från beslutet att inleda förfarandet minus mervärdesskatt. Enligt de korrigerade siffrorna kommer Teracoms ackumulerade vinst till år 2013 att vara betydligt lägre (23,7 miljoner kronor) än det belopp som anges i beslutet att inleda förfarandet (509,61 miljoner kronor).
Tabell 3:
SVT:s betalningar av överföringsavgifter 2002 till 2013
(exklusive mervärdesskatt)
År
Betalningar från SVT till Teracom
exkl. moms (1)
Teracoms kostnader för att sända SVT analogt
exkl. moms (2)
Teracoms kostnader för att sända SVT digitalt
(3)
Teracoms totala kostnader för att sända SVT
exkl. moms (4 = 2 + 3)
Teracoms beräknade årliga vinst
/förlust(5 = 4 - 1)
Teracoms beräknade ackumulerade årliga vinst
/förlust(6)
2002
388,0
384
160
544
- 156,0
- 156,0
2003
418,4
384
160
544
- 125,6
- 281,6
2004
445,2
384
160
544
-98,8
- 380,4
2005
473,4
384
160
544
-70,6
- 451,0
2006
205,0
192
160
352
- 147,1
- 598,1
2007
219,0
96
160
256
-37,0
- 635,0
2008
233,3
160
160
73,3
- 561,8
2009
247,7
160
160
87,7
- 474,1
2010
262,2
160
160
102,2
- 371,9
2011
276,9
160
160
116,9
- 255,0
2012
291,8
160
160
131,8
- 123,2
2013
306,8
160
160
146,8
23,7
Källa: Svaret av den 29 oktober, s. 25. Observera dock att tabellen fortfarande innehåller några fel som förklaras och rättas till i tabell 4 nedan.
(80)
För det andra vidhåller regeringen att kommissionens beslut att inleda förfarandet bygger på uppskattningar av Teracoms kostnader för att sända SVT som gjordes så tidigt som 2001 (se kolumnerna 3 och 4 i tabell 4 respektive tabell 3). Enligt regeringen har Teracoms faktiska kostnader avvikit stort från dessa uppskattningar (se tabell 4) och till stöd för sitt påstående lade regeringen fram korrekta siffror. Skillnaden är mest framträdande för Teracoms kostnader för det digitala marknätet, där kostnaderna ursprungligen beräknades till 160 miljoner kronor per år. Beräkningen grundade sig på en täckningsgrad på 98 % för det digitala nätverket och på att nätverket skulle vara i full funktion från och med 2002, vilket även omfattade till exempel regional nedbrytbarhet av överföringssignaler samt säkerhetsåtgärder (78). Det digitala marknätet byggdes dock ut i den här omfattningen först under 2005 och först det året började Teracoms kostnader för att sända SVT över den digitala plattformen motsvara de ursprungliga beräkningarna (se tabell 4 nedan). De siffror som visar Teracoms faktiska kostnader avspeglar också det problem kommissionen pekade på i beslutet att inleda förfarandet: att kostnaderna för att sända SVT var lägre än 160 miljoner kronor under den första utbyggnadsfasen (79).
(81)
För det tredje påpekade regeringen att SVT:s betalning av överföringsavgifter till Teracom enligt beslutet att inleda förfarandet (kolumn 1 i tabell 2 och tabell 3) inte motsvarar de betalningar SVT faktiskt har gjort utan avser de medel som skulle föras över från distributionskontot till SVT. Dessa medel stod till SVT:s förfogande för att betala marksändningar, men SVT hade ingen skyldighet att använda dessa medel enbart för detta ändamål (80). Regeringen påpekade också för kommissionen att till skillnad från vad som ursprungligen planerades är det meningen att SVT år 2006 skall få 384 miljoner kronor (exklusive mervärdesskatt) från distributionskontot i stället för de 205 miljoner kronor (exklusive mervärdesskatt) som beräknades i beslutet att inleda förfarandet (81).
(82)
Tabell 4 visar SVT:s faktiska betalningar till Teracom (kolumnerna 1a till 1c) och Teracoms faktiska kostnader för att sända SVT (kolumnerna 2 till 4) för perioden 1999 till 2006 (82). Tabellen omfattar åren 1999, 2000 och 2001 utöver den period som omfattas av beslutet att inleda förfarandet. Enligt regeringen gör dessa sifferuppgifter det möjligt för kommissionen att verifiera att SVT inte har betalat oskäligt höga avgifter till Teracom under hela perioden efter lanseringen av det digitala marknätet i april 1999. Informationen om åren 1999 till 2001 skingrar också den oklarhet kommissionen påpekade i beslutet att inleda förfarandet (83), nämligen att SVT fick extra medel under den första utbyggnadsfasen av det digitala marknätet (från 1997 till 2001), dvs. innan distributionskontot skapades. Regeringen klargjorde att SVT under denna period fick sammanlagt 300,3 miljoner kronor för teknisk förnyelse, varav […] miljoner kronor användes till digital marksändning ([…] miljoner kronor år 2000 och […] miljoner kronor år 2001). Dessa siffror ingår i tabell 4 (kolumn 1 b) och beaktas vid beräkningen av Teracoms vinst och förlust i dess affärer med SVT.
(83)
Tabell 4 åskådliggör på grundval av Teracoms faktiska kostnader och avgifter Teracoms vinst eller förlust i dess affärer med SVT för varje år mellan 1999 och 2006 (kolumn 5). Det förefaller som om SVT:s totala betalningar för analog och digital överföring till Teracom (kolumn 1 c) varje år utom 2005 har varit lägre än Teracoms totala kostnader för att sända SVT (kolumn 4). Under perioden som helhet har sändningen av SVT i själva verket åsamkat Teracom en förlust på 149,5 miljoner kronor.
Tabell 4:
SVT:s faktiska överföringsavgifter och Teracoms faktiska överföringskostnader under perioden 1999 till 2006 (exklusive mervärdesskatt)
År
SVT:s analoga avgifter
(1a)
SVT:s digitala avgifter
(1b)
SVT:s totala avgifter
(1c)
Teracoms kostnader för att sända SVT analogt
exkl. moms (2)
Teracoms kostnader för att sända SVT digitalt
(3)
Teracoms totala kostnader för att sända SVT
exkl. moms (4 = 2 + 3)
Teracoms årliga vinst
/förlust(5 = 4-1c)
Teracoms ackumulerade årliga vinst
/förlust(6)
1999
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
-10,3
-10,3
2000
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
-31,8
-42,1
2001
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
-24,1
-66,2
2002
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
-18,9
-85,1
2003
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
-3,6
-88,7
2004
[…]*
[…]*
(…)
(…)
(…)
(…)
-58,2
- 146,9
2005
[…]*
[…]*
(…)
(…)
(…)
(…)
17,5
- 129,4
2006
[…]*
[…]*
(…)
(…)
(…)
(…)
-20,1
- 149,5
Källa: Bilaga 6 i svaret av den 20 mars, för uppgifter försedda med * se förklaring i fotnot 81.
(84)
Regeringen har förklarat för kommissionen varför Teracom gjorde förlust med sina SVT-sändningar under perioden 1999 till 2006. Förklaringarna var de följande: För det första baserades Teracoms prissättning på det verkliga antalet tittare (den s.k. penetrationsgraden), som var färre än väntat under den första utbyggnadsfasen. För det andra kunde Teracom i början inte ta ut överföringsavgifter som helt täckte kostnaderna, eftersom man ville uppmuntra programföretag att börja sända över det digitala marknätet. För det tredje omfattar Teracoms kostnader enligt tabell 4 underförstådda kostnader, t.ex. den avkastningsgrad ägaren kräver. Sådana underförstådda kostnader betraktas inte som förlust enligt redovisningsreglerna (84).
(85)
Regeringen har också lämnat uppgifter om Teracoms faktiska priser och kostnader för att sända andra programföretag än SVT över det analoga och det digitala marknätet (85), särskilt kostnader och priser för Sveriges största kommersiella programföretag, TV4, som också är det enda andra programföretaget i det analoga marknätet. I den mån sifferuppgifterna pekar mot att SVT har betalat högre överföringsavgifter än TV4 kan dessa prisskillnader enligt regeringen förklaras med de särskilda krav som ställs på SVT:s sändningar, t.ex. att SVT har större täckning och högre kapacitetsutnyttjande, den regionala nedbrytbarheten av SVT:s överföringssignaler och säkerhetsåtgärder (86).
7.2 Påståendet att en kreditgaranti utfärdats till Teracom
(86)
Enligt regeringen utfärdades aldrig någon kreditgaranti. Regeringen medger emellertid att riksdagen i februari 2002 antog ett beslut om att tillåta regeringen att utfärda en kreditgaranti (87).
(87)
Som regeringen påpekat är det viktigt att notera att enligt Sveriges grundlag kan bara regeringen (och alltså inte riksdagen) ingå finansiella åtaganden gentemot tredje man (t.ex. Teracom) när det gäller medel som hör till statsbudgeten. Regeringen kan dock inte göra sådana åtaganden utan riksdagens förhandsgodkännande. Dessutom hade regeringen i detta fall begärt att Riksgäldskontoret skulle ges i uppdrag att utfärda garantin (88).
(88)
Regeringen har uppgett att den i juni 2002, när riksdagen gett sitt godkännande, genom beslut begärde att Riksgäldskontoret skulle utfärda en kreditgaranti till Teracom och besluta att ålägga Teracom en avgift med hänsyn till de risker som var förknippade med verksamheten och för att täcka de administrativa kostnaderna. Regeringen betonar dock att det i beslutet uttryckligen nämndes att Riksgäldskontoret måste beakta EG-reglerna om statligt stöd för att kunna konstatera om en kreditgaranti är förenlig med dessa regler och om inte, samla den information som behövs för en anmälan enligt artikel 88.3 i fördraget (89). Dessutom måste Riksgäldskontoret göra en riskbedömning av en eventuell statlig garanti. Viktigt är att kreditgarantin inte kunde utfärdas förrän Riksgäldskontoret fattat ett beslut om kreditgarantins storlek, löptiden och avgiftens storlek och förrän det fastställts att kreditgarantin inte strider mot EG-reglerna om statligt stöd (90).
(89)
Riksgäldskontoret, som delvis stödde sig på en preliminär kreditvärdering som Standard & Poor’s gjorde mellan juli och september 2002 (91), kom fram till att de finansiella riskerna med att utfärda en kreditgaranti var alltför stora. Om en kreditgaranti utfärdades skulle det krävas en mycket hög avgift för att täcka riskerna. Dessutom fann Riksgäldskontoret att det inte kunde uteslutas att en statlig garanti kunde utgöra statligt stöd (92). Enligt regeringen vidtog den, Riksgäldskontoret eller Teracom inga åtgärder efter det att Riksgäldskontoret hade anmält sina synpunkter den 1 oktober 2002.
7.3 Kapitaltillskott
(90)
Enligt regeringen utgör det villkorade aktieägartillskottet i form av ett kapitaltillskott inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget.
(91)
Regeringen konstaterar för det första att beslutet att inleda förfarandet delvis bygger på felaktig information, som får Teracoms ekonomiska och finansiella situation att te sig sämre än i verkligheten. Teracoms solvensgrad var inte så låg som det uppgavs i beslutet att inleda förfarandet och Teracom hade gjort förlust bara 2001 och 2002 och inte under 2003 (93).
(92)
Enligt regeringen gjorde kommissionen i beslutet att inleda förfarandet en felbedömning av Teracoms ekonomiska och finansiella situation vid tidpunkten för kapitaltillskottet. Regeringen framhåller att Teracoms finansiella och ekonomiska läge i slutet av juni 2003, när regeringen sköt till kapital till företaget, hade ändrats avsevärt jämfört med den period som låg till grund för Riksgäldskontorets negativa utlåtande om förslaget att bevilja Teracom en statlig garanti (94).
(93)
Som regeringen påpekat vidtog Teracom under 2002 flera åtgärder för att lösa sina finansiella och ekonomiska problem. Teracom sålde ut tre av sina dotterbolag, minskade kostnaderna genom att säga upp en stor del (20 %) av sina anställda, fusionerade dotterbolag, lade ner delar av sin verksamhet och koncentrerade verksamheten till färre orter och minskade investeringarna jämfört med 2000 och 2001. Dessutom utvecklades marknaden för marksänd digital-tv gynnsamt, med ökande efterfrågan på digitala tv-abonnemang, särskilt under hösten 2002. För Teracom ledde det till en stor ökning av den årliga försäljningen av abonnemang, från cirka 100 000 i slutet av 2001 till cirka 140 000 i slutet av 2002. Åtgärderna för att minska kostnaderna och den ökade försäljningen under den senare hälften av 2002 förbättrade avsevärt Teracoms finansiella och ekonomiska situation, och i själva verket gjorde företaget vinst redan under de tre första månaderna år 2003 innan regeringen lade fram sitt förslag till riksdagen (95).
(94)
Regeringen förklarar att när Riksgäldskontoret hade avgett sitt negativa yttrande beslutade den att göra en mer grundlig analys av Teracoms ekonomiska och finansiella ställning (96) i stället för den statiska analys som Riksgäldskontoret hade genomfört.
(95)
På samma sätt som en privat aktieägare skulle ha gjort, gjorde regeringen en bedömning av Teracoms ekonomiska och finansiella ställning på kort och lång sikt utifrån Teracoms affärsplaner för åren 2003 till 2005 och dess finansiella prognoser för perioden 2003 till 2010 och på grundval av jämförelser med andra företag och andra aktieägare i samma och liknande branscher. Regeringen kom fram till att ett villkorat aktieägartillskott i form av ett kapitaltillskott på 500 miljoner kronor skulle stärka Teracoms solvens och göra det möjligt för Teracom att därefter generera en tillräcklig vinst för att kunna betala tillbaka kapitaltillskottet inom en rimlig tidsrymd. Regeringen vidhåller att aktieägartillskottet inte utgjorde statligt stöd. Enligt regeringen skulle en privat investerare i samma läge ha varit beredd att skjuta till kapital eftersom Teracoms långsiktiga finansiella prognoser var gynnsamma (97).
(96)
Regeringen tillägger att kommissionen i detta sammanhang och i strid med vad den borde ha gjort inte tog hänsyn till alla relevanta omständigheter för att undersöka om kapitaltillskottet skulle kunna förväntas generera en rimlig avkastning. Kommissionen begränsade sin analys till Teracoms tidigare förluster och dess solvensgrad. Regeringen anser att kommissionen gjorde fel också när den jämförde staten med en extern fordringshavare, och att den i stället borde ha jämfört staten med en privat aktieägare, som kan antas ha ett långsiktigt perspektiv för sin investering. Staten äger 100 % av Teracom, vilket också implicerar ett långsiktigare intresse än ett minoritetsinnehav (98).
(97)
För att ytterligare underbygga sina argument överlämnade regeringen en rapport från PWC, en oberoende redovisningskonsult, som regeringen bett granska dess beslut om kapitaltillskottet. I rapporten bedöms Teracoms ekonomiska och finansiella situation vid tidpunkten för kapitaltillskottet utifrån den information som fanns tillgänglig när regeringen fattade sitt beslut. Rapportens slutsats är att regeringen hade tillräckligt med information för att fatta beslut om kapitaltillskottet och att Teracoms långsiktiga lönsamhet var tillräcklig för att motsvara de krav en privat investerare ställer (99).
(98)
Slutligen anser regeringen att kommissionen inte tog tillräcklig hänsyn till kapitaltillskottet i ett större sammanhang. Kommissionen borde exempelvis ha beaktat att kapitaltillskottet var nödvändigt för att säkra de investeringar som redan gjorts och som förväntades bli lönsamma på lång sikt (100).
8. BEDÖMNING AV DE PÅSTÅDDA STÖDÅTGÄRDERNA
(99)
För att en åtgärd skall anses som statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1, måste följande fyra villkor uppfyllas: 1) Det måste vara fråga om överföring av statliga medel; 2) Åtgärden måste utgöra en ekonomisk fördel för mottagaren; 3) Åtgärden måste snedvrida, eller hota att snedvrida, konkurrensen; och 4) Åtgärden måste påverka handeln mellan medlemsstater.
8.1 SVT:s betalning av överföringsavgifter till Teracom
8.1.1 Ekonomisk fördel
(100)
För att avgöra om de överföringsavgifter som SVT betalar till Teracom för marksändningar ger Teracom en ekonomisk fördel, måste det undersökas om SVT har betalat eller i framtiden måste betala belopp som överstiger det som Teracom rimligen kunde förvänta sig att få ut av sina kunder på normala marknadsvillkor.
(101)
För det första har kommissionen undersökt om SVT, sedan marksänd digital-tv lanserades i Sverige 1999 fram till 2006, har betalat Teracom belopp som överstiger Teracoms kostnader för att sända SVT. Beräkningarna i beslutet att inleda förfarandet grundade sig i stor utsträckning bara på uppskattningar av SVT:s betalningar och Teracoms kostnader, medan kommissionen i det här beslutet har grundat sina beräkningar på faktiska siffror (se tabell 4). Dessa siffror visar att SVT under perioden 1999 till 2006 inte betalade Teracom oskäligt höga avgifter. Sett över hela perioden har SVT:s betalningar varit lägre än Teracoms kostnader för att sända SVT, vilket orsakat en förlust på cirka 149,5 miljoner kronor för sändningsverksamheten. Eftersom detta belopp (149,5 miljoner kronor) omfattar betalningar för både analog och digital sändning, visar det också att ingen korssubventionering har förekommit i det avseendet att Teracom skulle ha tagit ut oskäligt höga avgifter för analog sändning för att använda pengarna till sin digitala verksamhet.
(102)
För det andra har kommissionen undersökt om Teracom har ålagt SVT högre överföringsavgifter än kommersiella programföretag och därigenom dragit ekonomisk nytta av SVT. I det sammanhanget noterar kommissionen att Teracoms prissättning omfattas av likabehandlingsprincipen, dvs. Teracom tillämpar samma villkor på alla sina kunder (101). Kommissionen noterar särskilt att Teracom har prissatt de analoga sändningarna till självkostnadspris sedan 1992 och att dess priser på digitala sändningar fastställs enligt den s.k. penetrationsbaserade prismodellen, där parametrarna är desamma för alla Teracoms kunder (102). Kommissionen har också jämfört de faktiska priser Teracom har ålagt SVT jämfört med andra programföretag inom det digitala marknätet. Teracom har visserligen ålagt SVT ett högre pris än till exempel det kommersiella programföretaget TV4, men denna prisskillnad beror på att SVT kräver tilläggstjänster av Teracom (103). Därför har kommissionen inte funnit något som skulle tyda på att SVT åläggs mindre (eller mer) fördelaktiga villkor än andra programföretag eller att bolaget åläggs oskäligt höga överföringsavgifter.
(103)
För det tredje har kommissionen för fullständighetens skull undersökt om SVT i framtiden måste betala Teracom mer än ett normalt marknadspris för överföringen. Ett av de problem som togs upp i beslutet att inleda förfarandet var om SVT mellan 2008 och 2013 skulle komma att betala oskäligt höga överföringsavgifter till Teracom, vilket till 2013 skulle leda till en ackumulerad vinst på omkring 510 miljoner kronor till förmån för Teracom. Kommissionen noterar likväl att Teracoms prissättning för närvarande och under överskådlig framtid omfattas av de nämnda principerna för prissättning som kommer att hindra Teracom från att ålägga SVT alltför höga överföringsavgifter (104). Sedan Post- och telestyrelsen fattade sina beslut 2005 omfattas Teracom dessutom av förhandsreglering på grossistmarknaderna för analog och digital marksändning (105). Dessa beslut bör i princip eliminera en eventuell risk för att Teracom ålägger SVT oskäligt höga överföringsavgifter. Som regeringen har förklarat (se skäl 40) och i motsats till de farhågor som kommissionen uttryckte i beslutet att inleda förfarandet har SVT ingen skyldighet att använda alla medel det får från distributionskontot till att betala Teracom för överföringen. SVT förhandlar fram överföringsavgiften självständigt med Teracom, och om SVT slutligen betalar mindre än beräknat för överföringen kan bolaget använda de pengar som blivit över till programverksamhet (106).
(104)
Mot bakgrund av dessa överväganden anser kommissionen att även om SVT har en skyldighet att sända över det analoga och det digitala marknätet och i dagens läge inte har något annat alternativ än att anlita Teracoms tjänster, har Teracom begränsade möjligheter att dra nytta av SVT i egenskap av kund som saknar valmöjligheter. I detta sammanhang noterar kommissionen också att eftersom kommersiella programföretag anser att det lönar sig att sända över det digitala marknätet och betala Teracoms överföringsavgifter är det rimligt att SVT också gör det.
(105)
Påståendet att Boxer fick stöd därför att SVT inte betalar för distributionen (107) föranleder kommissionen att påpeka att affärsavtal mellan programföretag och distributörer kan ha olika form. Med beaktande av att transaktionen mellan de båda parterna omfattar ett utbyte av överföringstjänster mot tillgång till innehåll som är värdefullt för båda parter, kan de exakta villkoren variera avsevärt till exempel beroende på vilka plattformar och operatörer det är fråga om.
(106)
Mot denna bakgrund drar kommissionen slutsatsen att de överföringsavgifter som SVT betalar till Teracom inte ger Teracom någon ekonomisk fördel och därför inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1.
8.2 Den statliga garantin
(107)
Enligt tillkännagivandet om statliga garantier omfattas statliga garantier generellt av artikel 87.1, om handeln mellan medlemsstater påverkas och om ingen marknadsmässig premie betalas. Enligt avsnitt 2 i tillkännagivandet om garantier kan det ändå vara fråga om statligt stöd enligt artikel 87.1 om en statligt garanti har utfärdats, även om staten aldrig gör några utbetalningar på grund av en garanti. Orsaken är att stöd anses ha beviljats vid den tidpunkt då garantin utfärdades, inte när garantin åberopas eller när betalningar görs enligt villkoren i garantin.
(108)
Kommissionen noterar dock att enligt etablerad rättspraxis, t.ex. Österrike mot kommissionen, måste det finnas ett ovillkorligt och rättsligt bindande löfte om att bevilja stödet i fråga innan det kan fastställas att ett stöd existerar (108).
(109)
I det här ärendet anser kommissionen att regeringens beslut att begära att Riksgäldskontoret skall ställa en kreditgaranti var ett villkorligt beslut och inte gav Teracom någon absolut rätt att kräva att få en kreditgaranti. Kommissionen konstaterar att svensk lagstiftning föreskriver att om myndigheter som står under regeringens tillsyn ger en kreditgaranti måste de beakta Riksgäldskontorets bedömning av bland annat solvens och ärlighet. Denna komponent i det svenska systemet och den svenska lagstiftningen är allmänt känd. Det är också klart att regeringen var medveten om sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten, eftersom den påpekade att Riksgäldskontoret måste bedöma kreditgarantin mot bakgrund av reglerna om statligt stöd och vid behov samla relevant information för en anmälan till kommissionen. Viktigt är att kommissionen konstaterar att inga åtgärder vidtogs efter rapporten från Riksgäldskontoret. Sammanfattningsvis och utifrån vad som anförts ovan anser kommissionen därför att det inte är möjligt att dra slutsatsen att en kreditgaranti ställdes ut över huvud taget och att Teracom gavs ett ovillkorligt och rättsligt bindande löfte om stöd. Följaktligen beviljades Teracom ingen ekonomisk fördel.
8.3 Kapitaltillskottet
(110)
Om en stat ger finansiering till ett företag under omständigheter som inte vore acceptabla för en investerare som arbetar på normala marknadsekonomiska villkor, ger den mottagaren en ekonomisk fördel (109). För att avgöra om det villkorade aktieägartillskottet som beviljades Teracom i form av ett kapitaltillskott i slutet av juni 2003 gav Teracom en ekonomisk fördel måste det undersökas om kapitaltillskottet var förenligt med den marknadsekonomiska investerarprincipen.
(111)
Kommissionen medger att informationen om Teracoms finansiella situation i beslutet att inleda förfarandet inte var helt korrekt. Som regeringen har visat var Teracoms solvensgrad inte så låg som den framställdes i beslutet att inleda förfarandet, och Teracom hade gjort förlust under två och inte tre år efter varandra. I beslutet att inleda förfarandet beskrevs således Teracoms finansiella läge som något sämre än det verkligen var.
(112)
Efter att ha analyserat den information regeringen lämnade i sitt svar av den 29 oktober och senare svar, inklusive Teracoms affärsplaner på kort och lång sikt, anser kommissionen att regeringens bedömning år 2003 av Teracoms dåvarande och framtida ekonomiska och finansiella situation var realistisk och att utsikterna för en tillfredsställande avkastning på kapitaltillskottet var trovärdiga.
(113)
Som närmare beskrivet i avsnitt 7.3, gjorde regeringen en bedömning av Teracoms ekonomiska och finansiella ställning på kort och lång sikt utifrån Teracoms affärsplaner för åren 2003 till 2005 och dess finansiella prognoser för perioden 2003 till 2010 och utifrån jämförelser med andra företag och andra aktieägare i samma och liknande branscher. Regeringen kom fram till att ett villkorat aktieägartillskott på 500 miljoner kronor skulle stärka Teracoms solvens och göra det möjligt för Teracom att därefter generera en tillräcklig vinst för att kunna betala tillbaka kapitaltillskottet inom en rimlig tidsrymd (110). Prognosen för 2003 visade att Teracoms resultaträkning skulle bli positiv. Kommissionen konstaterar i detta sammanhang att Teracom gjorde vinst redan de tre första månaderna 2003, innan regeringen hade lagt fram sitt förslag till riksdagen.
(114)
Slutligen har kommissionen granskat den rapport som PWC utarbetade för regeringens räkning och som förklarar de sifferuppgifter som låg till grund för regeringens beslut. Kommissionen anser att dessa uppgifter var en realistisk grund för ett investeringsbeslut. Av rapporten framgår särskilt att Teracom efter att ha gjort förlust 2001 och 2002 var nära att nå lönsamhetsgränsen redan när kapitaltillskottet gjordes. Teracoms ekonomiska och finansiella läge har förbättrats avsevärt i synnerhet jämfört med situationen vid tidpunkten för Riksgäldskontorets negativa utlåtande om utfärdandet av en statlig kreditgaranti (111).
(115)
Rapporten visar att regeringens handlande överensstämmer med den typ av analys en privat investerare skulle ha gjort, och som består i en bedömning av den förväntade ytterligare avkastningen på investeringen och huruvida denna avkastning är tillräcklig för att kompensera för de risker som investeringen innebär. Raporten beräknar avkastningen (”the internal rate of return”) på investeringen genom att fastställa det inkrementella kassaflödet den genererar. Detta är gjort genom att ta differensen mellan två alternativa scenarion: fritt kassaflöde med kapitaltillskott, och fritt kassaflöde utan kapitaltillskott. Den förväntade avkastningen på kapitaltillskottet väntades bli omkring 24 %, vilket överstiger det avkastningskrav ägare med marknadsmässiga krav på sin investering skulle ställa (det jämförbara marknadsmässiga avkastningskravet uppgår till 8,6 %), och även kompenserar för företagets finansiella risk (112).
(116)
Trots att det ex post är omöjligt att med säkerhet fastställa hur Teracoms intäktsutveckling skulle ha sett ut om företaget inte hade fått ett villkorat aktieägartillskott, noterar kommissionen att Teracoms avkastning på eget kapital växte från 3 % 2003 till 11 % 2004 och 19 % 2005 (113).
(117)
Diagram 3 nedan visar att Teracom började göra vinst igen åren 2003, 2004 och 2005. Företaget gjorde sin första återbetalning av det villkorade aktieägartillskottet 2006 (114).
Diagram 3:
Teracoms faktiska vinstutveckling 1998 till 2005
Källa: Teracoms årsredovisningar för åren 1998 till 2005
(118)
Kommissionen drar därför slutsatsen att det villkorade aktieägartillskottet i form av ett kapitaltillskott gjordes under omständigheter som vore acceptabla för en privat investerare som arbetar på normala marknadsekonomiska villkor.
(119)
I detta specifika ärende uppkommer emellertid frågan om det faktum att Teracom bibehöll sin ensamrätt till att driva det markbundna nätverket, trots ikraftträdandet av direktivet om konkurrens på marknaderna för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster i oktober 2002 (konkurrensdirektivet) (115), vilket förbjuder bibehållandet av exklusiva rättigheter i den relevanta industrin, påverkar den aktuella statsstödsanalysen (116).
(120)
När kommissionen undersöker en potentiell stödåtgärd och finner att en annan särskild bestämmelse i EG-fördraget har överskridits, måste det undersökas om närmare bestämmelser om stödet strider mot andra särskilda bestämmelser i fördraget än artiklarna 87 och 88 och är så oupplösligen förbundna med stödets mål att det inte är möjligt att bedöma dem separat (117). Om så är fallet, är det endast om överträdelsen av den andra särskilda bestämmelsen i EG-fördraget har en påvisbar skadlig inverkan utöver den skadliga inverkan som är inneboende i den potentiella stödåtgärden som överträdelsen kan ha en avgörande betydelse för kommissionens undersökning av den potentiella stödåtgärden (118).
(121)
I det aktuella ärendet konstaterar kommissionen att överträdelsen av konkurrensdirektivet inte utgör en del av åtgärden som är föremål för dess undersökning, utan är resultatet av ett regeringens handlande som är separat och skilt från regeringens beslut att utfärda ett villkorat aktieägartillskott.
(122)
Dessutom även om det inte kan uteslutas att Teracoms ensamrätt har haft ett inflytande på Teracoms lönsamhet, och därför till viss del även på lönsamheten av det villkorade aktieägartillskottet, kan detta inte fastställas med säkerhet eftersom Teracom är utsatt för prisreglering (se närmare beskrivet i punkterna 42, 43 och 102) och därför inte kan fritt utöva sin marknadskraft. I det aktuella ärendet kan det därför inte bevisas att det framför allt är på grund av ensamrätten som det villkorade aktieägartillskottet utgjorde en lönsam investering. Det kan därför heller inte påvisas att i frånvaro av ensamrätten hade den förväntade avkastningen på det villkorade aktieägartillskottet inte varit acceptabelt för en privat investerare.
(123)
I frånvaron av ett otvetydigt och påvisbart orsakssamband mellan Sveriges överträdelse av konkurrensdirektivet och den förväntade lönsamheten på det villkorade aktieägartillskottet, kan kommissionen således inte ogiltigförklara Sveriges yrkande att kriterierna för tillämpningen av den marknadsekonomiska investerarprincipen är uppfyllda. Denna slutsats påverkar dock inte den ståndpunkt som kommissionen kan komma att ta i framtida ärenden med betraktande av fakta i dessa ärenden.
(124)
Avslutningsvis kan det konstateras att, i det aktuella ärendet, kan och bör det villkorade aktieägartillskottet och överträdelsen av konkurrensdirektivet bedömmas var för sig enligt de regler och procedurer som är tillämliga på var sak. Det bör noteras i detta sammanhang att kommissionen i enlighet med artikel 226 i EG-fördraget har hänskjutit frågan om Sveriges överträdelse av konkurrensdirektivet till EG-domstolen.
(125)
Vad gäller det villkorade aktieägartillskottet, drar kommissionen slutsatsen att förekomsten av statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 inte har kunnat fastställas.
9. SLUTSATS
(126)
Utifrån vad som anförts ovan finner kommissionen att ingenting tyder på att de undersökta åtgärderna gav Teracom eller något av dess dotterbolag en ekonomisk fördel. Kommissionens slutsats blir därför att de åtgärder som Sverige har vidtagit inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i fördraget.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
De åtgärder avseende införandet av marksänd digital-tv i Sverige som kommissionen har undersökt och som beskrivs i detta beslut utgör inte statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 i EG-fördraget.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till Konungariket Sverige.
Utfärdat i Bryssel den 20 december 2006.

Labels: 12
18
19
4