Document ID: 32002D0204

Beschikking van de Commissie
van 30 oktober 2001
betreffende het door Nederland ten uitvoer gelegde verwijderingssysteem voor autowrakken
(kennisgeving geschied onder nummer C(2001) 3064)
(Slechts de tekst in de Nederlandse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2002/204/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken(1) en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
(1) Bij brief van 19 september 2000 (geregistreerd als A/37820 op 25 september 2000) hebben de Nederlandse autoriteiten hun voornemen om het verwijderingsysteem voor autowrakken te verlengen, aangemeld. Het oorspronkelijke systeem en de eerste verlenging zijn respectievelijk in 1995 en 1998 goedgekeurd aangezien de Commissie had geconcludeerd dat de maatregel geen steun vormde in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag(2).
(2) Bij brief van 9 oktober 2000 (D/55102) heeft de Commissie om nadere informatie verzocht. De Commissie heeft de Nederlandse autoriteiten aan dit verzoek herinnerd bij brief van 7 december 2000 (D/56086). De Nederlandse autoriteiten hebben geantwoord bij brief van 8 december 2000 (geregistreerd als A/40432 op 11 december 2000). Bij brief van 10 januari 2001 (D/50042) is nog een verzoek om informatie verstuurd. De Nederlandse autoriteiten hebben geantwoord bij brief van 19 januari 2001 (geregistreerd als A/30634 op 24 januari 2001).
(3) Bij besluit van 28 februari 2001 heeft de Commissie de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag ten aanzien van het verwijderingssysteem ingeleid. Bij brief van 2 maart 2001 (D/286578) heeft de Commissie Nederland op de hoogte gebracht van dit besluit. Na om uitstel te hebben gevraagd (brief van 29 maart 2001, geregistreerd als A/32658 op 29 maart 2001), dat werd verleend bij brief van 5 april 2001 (D/51465), heeft Nederland op het besluit gereageerd bij brief van 5 juni 2001 (geregistreerd als A/34642 op 13 juni 2001).
(4) Het besluit is in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakt(3), waarin belanghebbenden werd verzocht hun opmerkingen over de steunmaatregel kenbaar te maken. De Commissie heeft tien memories met opmerkingen ontvangen, hoewel twee ervan pas werden ontvangen nadat de termijn van één maand vanaf de publicatie was verstreken. Nederland is bij brieven van 21 mei 2001 (D/52087) en 16 juli 2001 (D/52884) gevraagd opmerkingen over de ontvangen opmerkingen te maken. Nederland heeft bij brief van 20 juni 2001 (geregistreerd als A/34929 op 22 juni 2001) en bij brief van 3 augustus 2001 (geregistreerd als A/36368 op 7 augustus 2001) opmerkingen betreffende de opmerkingen van belanghebbenden kenbaar gemaakt. Er hebben twee bijeenkomsten tussen de Commissie, de Nederlandse autoriteiten en ARN, de centrale organisatie in het afvalbeheersysteem, plaatsgehad op respectievelijk 21 maart 2001 en 4 mei 2001.
(5) De Nederlandse autoriteiten waren van oordeel dat voor de verlenging van het systeem niet gewacht kon worden op de definitieve beslissing van de Commissie en verklaarden het nieuwe systeem algemeen verbindend met het oog op het verstrijken van de voorgaande periode.
2. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN
(6) Doel van het verwijderingssysteem is ervoor te zorgen dat de bedrijven die auto's produceren en verkopen ook een groot deel van de verantwoordelijkheid voor de recycling en het hergebruik van autowrakken op zich nemen. Wegens de belangrijke gevolgen voor het milieu hebben het Europees Parlement en de Raad een richtlijn inzake autowrakken vastgesteld, hierna de "autowrakkenrichtlijn" genoemd(4). Als streefcijfer wordt in deze richtlijn voor 2006 genoemd: 85 % hergebruik en nuttige toepassing van alle autowrakken en 80 % hergebruik en recycling(5). De overeenkomstige cijfers voor 2015 zijn: 95 % en 85 %. De deelnemers aan het Nederlandse systeem hebben de eerste doelstelling gerealiseerd en willen de tweede ruim voor 2015 realiseren. Overeenkomstig het beginsel van producentenverantwoordelijkheid en het beginsel "de vervuiler betaalt" ligt een groot deel van de verantwoordelijkheid voor het verwezenlijken van deze doelstellingen bij de producenten en importeurs van auto's.
(7) In het begin van de jaren negentig verenigden verschillende brancheorganisaties(6) zich in de Stichting Auto en Recycling, hierna "SAR" genoemd, en zetten een nationaal systeem op voor de inzameling en recycling van autowrakken(7). Voor de uitvoering en het beheer van het recyclingsysteem richtte SAR Auto Recycling Nederland BV, hierna "ARN" genoemd, op, dat voor 100 % eigendom is van SAR. ARN is verantwoordelijk voor de organisatie en het logistieke beheer van de recycling van autowrakken. Dit systeem is operationeel sinds 1 januari 1995.
(8) Het systeem is gebaseerd op een vrijwillige overeenkomst tussen alle producenten en professionele importeurs van auto's in Nederland (verenigd in de RAI). Deze zijn overeengekomen om een bijdrage te betalen voor elke auto die voor de eerste keer in Nederland wordt ingeschreven. ARN is belast met de inning van de bijdragen en gebruikt deze middelen voor de kosten van de demontage van autowrakken en de recycling van de ingezamelde materialen, inclusief transport. De overeenkomst wordt telkens voor een periode van drie jaar gesloten. De aangemelde overeenkomst, gedateerd 19 juli 2000, bepaalt dat de producenten en importeurs van auto's 45 EUR (99,17 NLG) betalen per auto die in Nederland wordt ingeschreven, ongeacht het merk of type(8). Voor de eerste twee perioden bedroeg deze bijdrage respectievelijk 113 EUR (250 NLG) en 68 EUR (150 NLG) per auto.
(9) De verwijderingsbijdrage van 45 EUR (99,17 NLG) per auto is gebaseerd op een complexe berekening. De belangrijkste variabelen in deze berekening zijn de gemiddelde samenstelling van een autowrak, de gemiddelde kosten van demontage en recycling van een autowrak, het verwachte aantal autowrakken en het verwachte aantal nieuwe inschrijvingen in Nederland. Een andere belangrijke variabele is de mate waarin de bestaande reserves voor de huidige demontagepremies zijn gebruikt. De bijdrage is een forfaitair bedrag dat voor elk merk en type auto geldt, aangezien volgens ARN de demontage- en recyclingkosten voor elk autowrak ongeveer gelijk zijn en differentiatie niet goed mogelijk is.
(10) Om ervoor te zorgen dat alle producenten en importeurs deze verwijderingsbijdrage betalen, heeft de Nederlandse regering de overeenkomst algemeen verbindend verklaard voor alle producenten en importeurs op de markt gedurende de periode 1 januari 2001-1 januari 2004(9). De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer kan een ontheffing verlenen indien de verzoeker zorg draagt voor een zodanige verwijdering van de autowrakken dat deze ten minste gelijkwaardig is aan de verwijdering overeenkomstig het algemeen verbindend verklaarde systeem(10).
(11) Er worden enkel premies betaald voor onderdelen van autowrakken waarbij volgens de Nederlandse autoriteiten de demontage/inzameling en recycling economisch niet rendabel is. Momenteel kent ARN verwijderingspremies toe voor de demontage van 18 materialen.
RUIMTE VOOR DE TABEL
Er zijn plannen om vanaf 2003 airbags, gordelspanners, airconditioning en plastic brandstoftanks aan de lijst toe te voegen.
(12) In de theoretische situatie dat alle materialen volgens de 2000-norm worden gedemonteerd, bedragen de totale kosten 87,55 EUR (192,93 NLG) per wrak, waarvan 71,05 EUR (156,58 NLG) demontagekosten, 13,39 EUR (29,50 NLG) verpakkings- en inzamelkosten en 3,11 EUR (6,85 NLG) recyclingkosten. Vanwege de inflatie, een hoger recyclingpercentage (inclusief nieuwe te recycleren materialen) en de technologische ontwikkelingen op het gebied van auto's wordt verwacht dat de kosten in de toekomst zullen stijgen. Zo is het verwachte totaalcijfer voor 2003 107,50 EUR (236,89 NLG). Voor sommige materialen is de recyclingpremie feitelijk negatief: het demontagebedrijf ontvangt voor het te recycleren materiaal een betaling van het recyclingbedrijf die van de van ARN te ontvangen premie wordt afgetrokken.
(13) Momenteel zijn ongeveer 267 autodemontagebedrijven bij ARN aangesloten. Zij demonteren ongeveer 90 % van alle autowrakken in Nederland (286595 in 2000). ARN betaalt de demontagebijdragen enkel voor de hoeveelheid grondstoffen die daadwerkelijk wordt gedemonteerd. Dit is gemiddeld 88,5 % van de normhoeveelheden, hetgeen overeenkomt met 62,9 EUR (138,57 NLG) in 2000.
(14) ARN schat dat het aantal autowrakken voor 2001 tussen 344000 en 372000 zal liggen. Het marktaandeel van ARN is ongeveer 90 %. In 2000 werd in totaal ongeveer 23,9 miljoen EUR (52,7 miljoen NLG) uitgekeerd.
(15) De administratieve kosten van het systeem worden geraamd op 3,8 miljoen EUR (8,4 miljoen NLG) in 2000 en zullen naar verwachting stijgen tot 4,5 miljoen EUR (10 miljoen NLG) in de volgende jaren.
(16) Elk demontagebedrijf kan door ARN worden erkend en premies ontvangen mits het voldoet aan bepaalde objectieve criteria, bijvoorbeeld beschikken over bepaalde milieuvergunningen, ingeschreven zijn in het online registratiesysteem voor autodemontage (ORAD), beschikken over een bedrijfsruimte van minstens 72 m2 en over bepaalde machines en werktuigen, en software gebruiken die in overeenstemming is met de ARN-normen. De goedkeuringsprocedure wordt uitgevoerd door een onafhankelijke certificeringsinstelling, Société Générale de Surveillance. Bovendien eist ARN dat demontagebedrijven door de Nederlandse voertuigregistratieautoriteit (RDW) worden erkend. Aangezien volgens de wet enkel bedrijven met een wettelijke vestiging in Nederland een dergelijke erkenning kunnen verkrijgen, kunnen in feite enkel dergelijke bedrijven verwijderingspremies ontvangen.
(17) Voor het inzamelen en het vervoer van de gedemonteerde materialen naar de recyclingbedrijven worden de contracten via een aanbestedingsprocedure gegund. Belangstellende bedrijven wordt gevraagd aan te tonen dat zij aan bepaalde minimumnormen van technische en financiële aard voldoen, zoals een milieuvervoervergunning, geschikte faciliteiten en ervaring, enzovoort. Per provincie wordt één bedrijf geselecteerd. Hierbij wordt in het bijzonder rekening gehouden met de kostprijs van het inzamelen, de technische kwaliteit en de organisatorische geschiktheid. Voor de inzameling van afgewerkte olie geldt een bij wet geregeld systeem.
(18) Ook voor de recycling van materialen worden de contracten via een aanbestedingsprocedure gegund. Belangstellende bedrijven moeten aan een aantal technische en financiële minimumeisen voldoen: zij moeten met name over een milieuvergunning en de nodige uitrusting beschikken, in het verleden niet bij een faillissement betrokken zijn geweest en geen strafblad hebben. ARN selecteert de meest aantrekkelijke offertes voor het betrokken materiaal en houdt hierbij in het bijzonder rekening met de kostprijs van de recycling, de werkmethoden, de technische kwaliteit en de organisatorische geschiktheid.
(19) Het staat de producenten en importeurs vrij de bijdrage al dan niet door te berekenen aan de koper.
(20) Een deel van de opbrengst van de verwijderingsbijdrage wordt gebruikt voor professionalisering en proefprojecten. Voor professionalisering is in de periode 2001-2005 jaarlijks 0,5 miljoen EUR uitgetrokken, en vanaf 2006 0,2 miljoen EUR. Voor proefprojecten inzake recycling is in de periode 2001-2003 3,4 miljoen EUR per jaar uitgetrokken en 2,2 miljoen EUR voor de daarop volgende jaren. Het onderzoek is onder meer gericht op analyse van de demontagemethode, ontwikkeling van geschikte werktuigen, uitrusting en machines, ontwikkeling van kwaliteitscontrolesystemen, onderzoek naar nieuwe scheidingstechnieken, optimalisering van de logistieke systemen, onderzoek naar nieuwe producten, marktstudies en de ontwikkeling van IT-systemen.
3. REDENEN VOOR DE INLEIDING VAN DE PROCEDURE VAN ARTIKEL 88, LID 2, VAN HET VERDRAG
(21) De Commissie heeft de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag ingeleid omdat zij twijfel had met betrekking tot verscheidene aspecten van het systeem. In de eerste plaats leken de demontagebijdragen een overcompensatie te kunnen inhouden ten gunste van de demontagebedrijven met mogelijke gevolgen voor de onderdelenmarkt. In de tweede plaats was de aard van de door de bijdrage gefinancierde professionalisering en proefprojecten onduidelijk.
(22) Verder gaf de Commissie uiting aan twijfel ten aanzien van een mogelijke schending van artikel 29 van het Verdrag (beperking van de uitvoer), aangezien demontagebedrijven van ARN enkel aan het systeem mogen deelnemen wanneer zij door RDW zijn erkend. Omdat bij wet is vastgelegd dat een dergelijke erkenning enkel kan worden verleend aan bedrijven met een vestiging in Nederland, kunnen in feite enkel dergelijke bedrijven premies ontvangen.
(23) De Commissie heeft geen specifieke twijfel geformuleerd ten aanzien van mogelijke steun ten gunste van de autoproducenten en -importeurs of ten gunste van de verpakkings-, inzamelings- en recyclingbedrijven. Wel kregen belanghebbenden de gelegenheid om opmerkingen te maken.
4. OPMERKINGEN VAN DE BELANGHEBBENDEN
(24) Na bekendmaking van de inleiding van de procedure(11) ontving de Commissie tien memories met opmerkingen van derden. Drie van de memories werden ingediend door autoproducenten, drie door verenigingen van bedrijven die actief zijn op de markt voor (afval-)PUR-schuim, één door een consultant werkend voor een groep Nederlandse afvalverwijderingsbedrijven, één door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk en één door de centrale organisatie in het systeem, ARN. Ten slotte reageerde een vierde vereniging van bedrijven die actief zijn op het gebied van PUR-schuim in antwoord op de andere drie reacties. Deze laatste opmerkingen en ook één van de memories met opmerkingen van de autoproducenten werden evenwel niet binnen de termijn van één maand na de bekendmaking in het Publicatieblad toegezonden.
4.1. Opmerkingen van de autoproducenten
(25) In de drie memories met opmerkingen van de autoproducenten staan geheel verschillende aspecten van het ARN-systeem centraal. De eerste producent, Renault, juicht het systeem toe, aangezien het de verantwoordelijkheid voor een product in het laatste stadium van de levensduur ervan bij de consument legt. Renault is ook van mening dat de eis dat autodemontagebedrijven een vestiging in Nederland moeten hebben een kleine concessie is in ruil voor het feit dat een lidstaat zijn verantwoordelijkheid voor zijn afvalstromen op zich neemt(12). Renault zou echter willen aanvechten dat een bijdrage wordt betaald ongeacht de levensfase van het voertuig en ongeacht de economische waarde van de resten ervan. Autoproducenten leveren een inspanning om "recyclinggericht" te ontwerpen en zouden als resultaat van deze investeringen graag zien dat de verwerkingskosten van hun producten worden gedifferentieerd, in plaats van voor een gemiddeld voertuig te moeten betalen.
(26) De tweede autoproducent, Peugeot, stelt dat het ARN-systeem op een onvolledige en zelfs betwistbare basis berust, hetgeen leidt tot een overschatting van de kosten van verwerking van de autowrakken. Bovendien zou ARN geen rekening houden met de verschillen in efficiency die zouden blijken uit bepaalde Europese ontwikkelingen. Het beperken van de erkenning tot autodemontagebedrijven met een vestiging in Nederland zou dan ook niet gerechtvaardigd zijn en in strijd zijn met de Europese wetgeving. Ten slotte betreurt Peugeot het totale gebrek aan transparantie, aangezien ARN zou weigeren de resultaten van zijn onderzoek mede te delen. Aangezien deze resultaten uniek zijn in Europa, moeten zij worden gedeeld, waardoor verdere analyse mogelijk wordt.
(27) De derde autoproducent, General Motors Europe, hierna "GME" genoemd, vindt het onaanvaardbaar dat ARN met een gemiddelde prijs werkt, hetgeen er feitelijk toe zou leiden dat een autoproducent onvrijwillig inefficiënte spelers subsidieert. GME stelt dat de gemiddelde prijs op de ongunstigste kostenbasisstructuur is gebaseerd en beweert dat de Nederlandse demontagebedrijven het extra geld dat zij via het ARN-systeem ontvangen gebruiken om auto's te kopen in Duitsland. Dit zou oneerlijke concurrentie vormen. Indien de autofabrikanten bij het proces zouden zijn betrokken, hetgeen normaal zou zijn aangezien zij de betalers zijn, zouden zij voor een echt aanbestedingssysteem kiezen, waarbij de auto's naar de meest efficiënte demontagebedrijven zouden gaan. Daardoor zouden alle demontagebedrijven ertoe worden gedwongen de vereiste productiviteitsverbeteringen te realiseren. GME denkt dat er veel ruimte is voor productiviteitsverbetering. Voorts meent GME dat het systeem bijna alleen demontage begunstigt, en er geen geld wordt geïnvesteerd in de nuttige toepassing van energie, hetgeen een goede manier zou zijn om de recyclingquota te halen. Net als Peugeot stelt GME dat ARN te weinig transparant is, doordat het geen inzage verleent in de resultaten van technische studies. Evenmin is duidelijk hoe de recyclingquota worden gehaald en hoe de gerecycleerde materialen, bijvoorbeeld veiligheidsgordels, worden gebruikt. Ten slotte is GME van oordeel dat de beperking van het ARN-systeem tot bedrijven met een vestiging in Nederland ingewikkelder ligt. GME acht het voor een goed toezicht noodzakelijk dat de ondernemers in staat zijn in de eigen taal van elk land te communiceren.
4.2. Opmerkingen van de verenigingen van bedrijven die actief zijn op de markt voor (afval-)PUR-schuim
(28) In drie memories met opmerkingen van de European Plastic Converters, de European Isocyanate Producers Association en de European Association of Manufacturers of Moulded Polyurethane Parts for the Automotive Industry (tevens ondersteund door de European Association of Flexible Polyurethane Foam Blocks Manufacturers) wordt de aandacht gevestigd op de vermeende effecten van het ARN-systeem op de markt voor afval-PUR-schuim. De drie verenigingen stellen dat de branche in Nederland al vele jaren op vrijwillige basis zonder enige subsidie en op winstgevende wijze afval-PUR-schuim uit industrieel afval recycleert. De subsidies van ARN voor ongeveer 6,5 kg per voertuig hebben echter een nadelig effect op het prijsniveau van het gerecycleerde PUR. Dit zou er uiteindelijk toe leiden dat de niet-gesubsidieerde activiteiten voor recycling van PUR-schuim uit de markt worden gedrukt. Een van de verenigingen wijst op de alternatieven waarin de autowrakkenrichtlijn voorziet: preventie, hergebruik, recycling en andere vormen van nuttige toepassing van autowrakken en onderdelen ervan. Een andere vereniging voegt eraan toe dat het systeem discrimineert ten opzichte van andere in autostoelen gebruikte vulmaterialen of andere auto-onderdelen omdat daarvoor geen soortgelijke verplichtingen gelden. Ten slotte wordt gesteld dat het afzonderlijk recycleren van PUR-schuim mogelijk niet de meest economische oplossing is, aangezien de energetische waarde van shredderafval van auto's veel hoger is wanneer alle soorten plastics, inclusief PUR-schuim, daarin achterblijven.
(29) In latere opmerkingen van de Association of Plastic Manufacturers in Europe wordt echter de zienswijze verdedigd dat, wil de recycling van plastics zich ontwikkelen in de door de wetgever voorgeschreven zin, een financieringsbron nodig is. Het ARN-systeem zou één soort kader vormen voor het verlenen van dergelijke steun voor de recycling van plastics.
4.3. Opmerkingen namens de afvalverwijderingsbedrijven
(30) De consultant die deze opmerkingen formuleerde, diende een kopie in van het bezwaarschrift dat door verscheidene afvalverwijderingsbedrijven bij de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) werd ingediend. Dit bezwaarschrift behelst onder meer concurrentievervalsing tussen deelnemende en niet-deelnemende autodemontagebedrijven, mede ten aanzien van commercieel interessante onderdelen in autowrakken. Een belangrijk punt is ook de bezorgdheid over concurrentievervalsing als gevolg van de dominante positie van ARN op de markten voor gedemonteerde materialen. Met name het feit dat ARN voor het hele land slechts met één bedrijf dat afvalolie inzamelt een contract heeft gesloten wordt ter discussie gesteld. In de memories wordt gesteld dat de inzameling en verwerking van gevaarlijk afval, zoals afvalolie, oliefilters en batterijen, winstgevende activiteiten zijn.
4.4. Opmerkingen van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk
(31) De autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk benadrukken dat bij de omzetting van de autowrakkenrichtlijn elke lidstaat rekening zal moeten houden met de verschillende systemen en industriële structuren die in de lidstaat bestaan. Ondernemers mogen er niet van worden weerhouden commerciële onderhandelingen aan te gaan over contracten op basis van zowel variabele als vaste betalingen en zij moeten desgewenst contracten op basis van een vaste prijs kunnen sluiten. Het zou nodeloos ingewikkeld zijn ondernemers te verplichten variabele contracten aan te gaan.
4.5. Opmerkingen van ARN
(32) ARN verstrekte uitgebreide informatie betreffende het systeem, een nieuwe studie betreffende de kostprijs van het demonteren van auto's en een rapport over de marktstructuur in de autodemontagesector. De Nederlandse autoriteiten ondersteunen de opmerkingen van ARN volledig en deze opmerkingen en de reactie van Nederland overlappen elkaar voor een groot deel. Deze twee memories met opmerkingen worden in het volgende hoofdstuk dan ook samen behandeld.
5. OPMERKINGEN VAN NEDERLAND EN VAN ARN
5.1. Algemene punten
(33) In de eerste plaats herinneren de Nederlandse autoriteiten en ARN de Commissie aan haar twee eerdere besluiten betreffende het systeem, waarin werd vastgesteld dat er geen sprake was van staatssteun. De uitgangspunten van het systeem zijn intussen niet veranderd. ARN betwijfelt of de Commissie het recht heeft een beschikking te geven die in strijd is met haar twee eerdere besluiten en stelt dat de Commissie hoe dan ook de procedureregels voor bestaande steun had moeten volgen in plaats van de regels voor nieuwe steun.
(34) De opmerkingen van ARN omvatten ook een beschrijving van het systeem. ARN benadrukt onder meer dat het systeem gebaseerd is op een overeenkomst tussen private partijen en dat met zoveel mogelijk demontagebedrijven een contract moet worden gesloten om de doelstellingen te kunnen verwezenlijken.
5.2. Ten aanzien van de definitie van staatssteun en staatsmiddelen
(35) Onder verwijzing naar verscheidene zaken voor het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, met name de zaak PreussenElektra en de conclusie van advocaat-generaal Jacobs in deze zaak(13), stellen ARN en Nederland dat het systeem geen staatssteun omvat, aangezien de bijdragen die worden geïnd geen staatsmiddelen vormen. Staatsmiddelen zijn gelden waarover de staat op de een of andere wijze zeggenschap uitoefent. Anders dan bij belastingen worden hier betalingen gedaan op basis van een vrijwillig vastgestelde overeenkomst. De minister verklaart een dergelijke overeenkomst slechts algemeen verbindend indien deze minstens 75 % van de markt bestrijkt. In het geval van ARN neemt zelfs ongeveer 93 % van de markt vrijwillig deel aan de overeenkomst. De overige 7 % betreffen voornamelijk niet-professionele importeurs. De private partijen zijn niet verplicht een verzoek in te dienen voor een algemeenverbindendverklaring.
(36) Bovendien worden de gelden door private ondernemingen betaald aan een private rechtspersoon, SAR, die door private partijen is opgericht. Op geen enkel moment worden de gelden die via de bijdrage worden ontvangen eigendom van de staat. Evenmin oefent de staat op enig punt enige vorm van zeggenschap uit over de wijze waarop de gelden worden gebruikt. ARN is noch een overheidsinstantie noch een door de staat ingestelde of aangewezen organisatie. Wanneer de minister een verzoek om een besluit tot algemeenverbindendverklaring van een overeenkomst in overweging neemt, verricht hij enkel een beperkt onderzoek van de overeenkomst en het uit de overeengekomen bijdrage gefinancierde verwijderingssysteem. De minister beoordeelt onder meer of de organisatie die met het beheer van het systeem is belast voldoende onafhankelijk is, of de recyclingdoelstellingen die in de regelgeving zijn vastgesteld, kunnen worden gehaald en of alles in het werk is gesteld om zoveel mogelijk partijen bij het systeem te betrekken. Dit betekent dat de staat geen invloed uitoefent op het feitelijke opzetten of exploiteren van het systeem.
(37) Ten slotte is de inning van de bijdragen de verantwoordelijkheid van de private partijen. Indien één van de partijen weigert zich te houden aan zijn verplichtingen op grond van het systeem dient elke andere belanghebbende zich te wenden tot de burgerlijke rechter. Het hele systeem valt onder het burgerlijk recht.
(38) De Nederlandse autoriteiten en ARN stellen ook dat de bijdragen niet van invloed zijn op de handel tussen de lidstaten. Er is namelijk geen concurrentie tussen Nederlandse en buitenlandse demontagebedrijven op de markt voor demontagediensten, vooral omdat de Europese wetgeving dit bijna onmogelijk maakt en het in ieder geval onaantrekkelijk maakt om niet-verwerkte autowrakken te exporteren. Ook om deze reden kan er geen sprake zijn van steun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.
5.3. Ten aanzien van de overcompensatie ten gunste van de autodemontagebedrijven
(39) De Nederlandse autoriteiten en ARN zijn van mening dat de bijdragen voor de autodemontagebedrijven een redelijke betaling vormen voor het demonteren van materialen op basis van realistisch geraamde demontagekosten. De activiteiten waarvoor deze bedrijven de vergoeding ontvangen, zouden zonder een dergelijke vergoeding niet worden verricht omdat zij economisch niet winstgevend zijn. Het staat autodemontagebedrijven vrij zich al dan niet bij het systeem aan te sluiten. Het systeem verandert niets aan de concurrentiepositie van deze bedrijven. De markt blijft open en concurrerend, ook wat niet deelnemende bedrijven betreft.
(40) De bijdragen aan de autodemontagebedrijven zijn gebaseerd op onafhankelijk markt- en kostprijsonderzoek. De autoproducenten en -importeurs die vertegenwoordigd zijn in SAR, dat de bijdragen bepaalt, hebben er belang bij de bijdragen zo laag mogelijk te houden. Waar mogelijk zal ARN de bijdragen verlagen, en zodra ARN-activiteiten commercieel levensvatbaar worden, zal de bijdrage voor deze activiteiten worden opgeheven. Tegelijkertijd is het belangrijk de bijdragen op een zodanig niveau vast te stellen dat de autodemontagebedrijven bereid en in staat zijn het werk te doen.
5.3.1. Ten aanzien van de feitelijke betalingen
(41) Bijdragen worden enkel betaald voor materialen die daadwerkelijk worden gedemonteerd. Theoretisch bedraagt de totale demontagebijdrage, in het geval dat alle materialen/auto-onderdelen volgens de normhoeveelheden worden gedemonteerd, 71,05 EUR. De gemiddelde bijdrage per auto is in de praktijk slechts 88,5 % van dit bedrag, aangezien de bedrijven niet altijd alle materialen kunnen demonteren volgens de ARN-normen. Dit kan te maken hebben met het feit dat commercieel winstgevende onderdelen worden gedemonteerd, of dat het autowrak niet "compleet" is.
(42) De bedragen die worden betaald zijn slechts gering. Bijna de helft van de deelnemende autodemontagebedrijven ontving in een periode van drie jaar bijdragen van minder dan 100000 EUR, zie de onderstaande tabel. Voor 122 bedrijven bleven de betalingen in de periode 1998-2000 onder de 100000 EUR. Voor 260 bedrijven bleven zij onder de 500000 EUR. Slechts in 17 gevallen kwam men op een hoger cijfer uit, waarvan het hoogste onder de 1400000 EUR bleef. Zelfs voor die bedrijven die meer dan 100000 EUR ontvingen is het verschil tussen de bijdragen en hun kosten te klein om te resulteren in steun die boven deze drempel zou uitgaan.
RUIMTE VOOR DE TABEL
5.3.2. Ten aanzien van de kostprijs van de demontagebedrijven
(43) De Commissie baseerde haar beslissing om de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag in te leiden op het onderzoek van een onafhankelijke deskundige dat tussen april en november 1998 werd uitgevoerd en in mei 1999 werd afgerond. ARN wijst erop dat dit rapport werd opgesteld met het oog op het vaststellen van de laagst mogelijke bijdrage veeleer dan het beoordelen van eventuele overcompensatie. Volgens dit rapport heeft slechts één bedrijf een kostencijfer van 29 EUR, en het cijfer is in dit geval bijzonder twijfelachtig, terwijl een grote groep kleinere bedrijven kosten hebben boven de 71 EUR (tot maximaal 136 EUR). Het rapport moet dan ook niet in die zin worden geïnterpreteerd dat de goedkoopste demontagebedrijven de ARN-materialen kunnen demonteren tegen een kostprijs van 29 EUR. In de praktijk is dit voor geen enkel bedrijf haalbaar: 1. in het rapport zelf wordt al aangegeven dat het onvolledig en onbetrouwbaar is aangezien het bijvoorbeeld maar één jaar bestrijkt, gebaseerd is op onvolledige administratieve informatie die bij vaak zeer kleine bedrijven met beperkte ervaring in boekhouden is ingewonnen en op ramingen door deze bedrijven zelf; 2. er worden nieuwe materialen toegevoegd aan de lijst van ARN-materialen en van andere materialen is de demontage gecompliceerder geworden; 3. de algemene kosteninflatie en het tekort aan geschoolde arbeidskrachten in het bijzonder dienen tot uitdrukking te komen; 4. met bepaalde kosten en kostenelementen werd doelbewust geen rekening gehouden (bijvoorbeeld uitrustingskosten, de toedeling van de algemene kosten, de kosten van het vervoer van autowrakken naar het demontagebedrijf en onderhoudskosten). Met name de grotere, efficiëntere bedrijven gaven aan dat zij in de praktijk hogere kosten hadden dan in het rapport werd berekend.
(44) Om deze redenen diende ARN een actualisering van het verslag in, die door dezelfde consultant werd opgesteld. Het nieuwe rapport richt zich op bedrijven die meer dan 1000 wrakken per jaar demonteren. Deze bedrijven namen 71,7 % van alle in 2000 gedemonteerde autowrakken voor hun rekening. Gemiddeld demonteren deze bedrijven 2000 autowrakken per jaar. Dat op grotere bedrijven wordt geconcentreerd, wordt gemotiveerd met het feit dat kleinere bedrijven naar verwachting een hogere kostprijs hebben aangezien de vaste kosten daar zwaarder wegen.
(45) Voor het gemiddelde bedrijf dat 2000 wrakken demonteerde in 1999 komt men uit op een referentiekostprijs van 151 NLG (68,5 EUR) per autowrak (exclusief transportkosten(14)). Dit cijfer ligt ruim boven de premie die gemiddeld wordt uitbetaald(15).
(46) In het rapport wordt op basis van alle relevante kostenposten de kostprijs voor 1999 berekend voor de zes bedrijven die eveneens in het eerdere rapport werden geanalyseerd. De berekende kostprijzen (inclusief transportkosten) liggen tussen 144 NLG (65 EUR) en 196 NLG (89 EUR). Deze cijfers liggen veel hoger dan de cijfers die in het rapport van 1997 worden vermeld en variaties zijn beperkt. Voor drie van deze bedrijven komt het rapport op een lagere kostprijs uit dan de referentiekostprijs (slechts twee indien de transportkosten worden meegerekend). In slechts één geval komt het rapport uit op een kostprijs (inclusief transportkosten) die lager is dan de gemiddelde premie die aan dit bedrijf wordt betaald. Het verschil bedraagt 5 NLG (2,27 EUR), hetgeen betekent dat de winstmarge van het bedrijf voor deze activiteit onder de 5 % ligt.
(47) Aangezien de kostencijfers hoger liggen, zijn er geen gevolgen voor de commerciële onderdelenmarkt. Bovendien zijn met name de kleinere bedrijven actief op deze markt. Voor deze bedrijven zijn de bijdragen van ARN relatief laag vergeleken met hun kosten. De bijdragen zouden geen merkbare invloed op de handel tussen de lidstaten of op de concurrentie hebben.
5.3.3. Een economische beoordeling van de sector en ten aanzien van de aanbestedingsprocedures
(48) ARN diende nog een andere studie in van een andere consultant betreffende een economische beoordeling van de autodemontagesector en een analyse van de uitkomsten indien ARN aanbestedingsprocedures zou volgen. Het belangrijkste argument is dat in het kader van het huidige systeem ARN de demontagebedrijven onder marktvoorwaarden contracteert en dat deze bedrijven dan ook niet worden overgecompenseerd. Er is geen reden om aan te nemen dat het volgen van aanbestedingsprocedures bij de selectie van demontagebedrijven tot gunstigere uitkomsten leidt, vooral niet indien de gevolgen daarvan voor het bereiken van de recyclingdoelstellingen van ARN en van de Gemeenschap in aanmerking worden genomen. De betalingen aan demontagebedrijven zouden waarschijnlijk juist hoger liggen indien aanbestedingsprocedures werden toegepast. In de studie wordt erop gewezen dat ook op normale markten efficiëntere bedrijven hogere winsten kunnen maken.
(49) De Nederlandse autoriteiten zijn eveneens van mening dat bij een aanbestedingsprocedure voor de selectie van autodemontagebedrijven de Nederlandse en Europese doelstellingen inzake autowrakken niet kunnen worden gehaald. Een groot aantal deelnemende autodemontagebedrijven is wenselijk. Het volgen van een aanbestedingsprocedure zou per definitie een beperkte selectie bedrijven opleveren. Bovendien wordt ARN nooit eigenaar van de autowrakken en is daardoor dus ook niet bij machte te bepalen naar welk demontagebedrijf de autowrakken gaan. Verder zou het volgen van een aanbestedingsprocedure niet tot lagere demontagekosten leiden. Indien sommige bedrijven demontagediensten tegen een lagere prijs zouden aanbieden, zouden deze bedrijven niet voldoende capaciteit hebben om alle wrakken te demonteren. Het is ook waarschijnlijk dat deze bedrijven zich vooral zouden concentreren op de relatief nieuwe wrakken (van verongelukte auto's), die commercieel aantrekkelijk zijn voor de reserveonderdelen. Zij zouden waarschijnlijk weigeren de oudere, economisch oninteressante autowrakken te demonteren.
(50) De Nederlandse autoriteiten zien niet in hoe het hanteren van specifieke criteria bij aanbestedingsprocedures (zoals een minimumaantal demontagebedrijven per regio) deze problemen effectief zou oplossen. Een en ander zou leiden tot de selectie van een groot aantal zeer verschillende autodemontagebedrijven met zeer verschillende kosten. Dit zou ingaan tegen het streven om de kosten laag te houden, waarmee de Commissie het volgen van aanbestedingsprocedures motiveerde. Bovendien zou ARN op de markt een veel sturender rol vervullen dan thans het geval is.
(51) In feite heeft de manier van selecteren en contracteren van autodemontagebedrijven dezelfde effecten als het volgen van een aanbestedingsprocedure zou hebben. Indien echte aanbestedingsprocedures zouden worden gevolgd voor de totstandkoming van marktprijzen, is het onwaarschijnlijk dat deze lager zouden liggen dan de huidige bijdragen. In het geval dat deze lager zouden liggen, zouden weinig demontagebedrijven bereid worden gevonden autowrakken te demonteren voor dit lagere bedrag.
(52) Op grond van het bovenstaande concluderen de Nederlandse autoriteiten en ARN dat er geen sprake is van overcompensatie ten gunste van de autodemontagebedrijven.
5.4. Ten aanzien van de activiteiten voor onderzoek en ontwikkeling van ARN
(53) Het budget van ARN voor onderzoek en ontwikkeling behelst 1. de interne kosten van ARN, 2. haalbaarheidsstudies die door universiteiten of onderzoeksinstituten worden uitgevoerd betreffende de recycling van nieuwe materialen of betreffende nieuwe recyclingmethoden, 3. onderzoeksstudies inzake de efficiency van het ARN-systeem, 4. proefprojecten die worden uitgevoerd door bedrijven die gedemonteerde materialen recycleren of verwerken. ARN verstrekte een gedetailleerde specificatie van deze uitgaven voor de periode 1998-2001 (eerste kwartaal).
(54) Geen van deze activiteiten zou staatssteun omvatten. Alle activiteiten worden uitgevoerd ten gunste van de bedrijven die de verwijderingsbijdrage betalen. Opdrachten aan derden worden altijd gegeven op marktvoorwaarden. Meestal liggen de betaalde bedragen zo laag dat eventuele steun in ieder geval onder de de minimis-drempel zou liggen.
(55) De laatste categorie, de proefprojecten, hebben betrekking op de "recycleerbaarheid" van materialen. De middelen worden niet gebruikt voor de ontwikkeling van nieuwe technologie, maar bestaande scheidingstechnologieën, bijvoorbeeld uit de mijnbouwindustrie of de recycling van andere materialen, worden onderzocht op mogelijke toepassing op automaterialen. Het toepassen van dergelijke technologieën is nodig om de in de autowrakkenrichtlijn geformuleerde doelstellingen te bereiken. ARN draagt niet altijd de volledige projecten zelf.
(56) In principe zijn de resultaten voor iedereen toegankelijk. ARN publiceert de gegevens alleen niet wanneer deze informatie bevatten die de concurrentiebelangen van ARN of andere betrokken bedrijven kan schaden.
5.5. Ten aanzien van de verplichtingen ingevolge de autowrakkenrichtlijn
(57) De Nederlandse autoriteiten stellen dat totdat zij de autowrakkenrichtlijn uitvoeren producenten of importeurs wettelijk niet verplicht zijn (financiële) verantwoordelijkheid te dragen voor de inzameling en verwerking van autowrakken. Met hun overeenkomst betreffende de verwijderingsbijdrage nemen zij vrijwillig een bijkomende financiële verantwoordelijkheid op zich. Zodra de richtlijn ten uitvoer is gelegd, kan ervan worden uitgegaan dat de inzameling en verwerking van autowrakken kosten vormen die in principe in het budget van deze bedrijven worden opgenomen. De overeenkomst leidt echter niet tot een ontheffing van deze kosten, maar vormt de uitwerking van het grondprincipe.
5.6. Deelname van buitenlandse autodemontagebedrijven
(58) De Nederlandse autoriteiten en ARN zien geen schending van artikel 29 van het Verdrag. In de eerste plaats heeft artikel 29 geen betrekking op maatregelen die door private partijen worden genomen. De eis van de (door RDW te verlenen) ORAD-erkenning is niet het gevolg van een overheidsmaatregel. De eis wordt opgelegd door ARN, dat geen overheidsinstantie is. In de tweede plaats kunnen alle autodemontagebedrijven een vestiging in Nederland opzetten om de ORAD-erkenning te verkrijgen. In de derde plaats vallen maatregelen die geen onderscheid maken op basis van nationaliteit niet onder de toepassing van artikel 29. De eis om over een ORAD-erkenning te beschikken is zonder onderscheid van toepassing op binnenlandse en buitenlandse bedrijven en op auto's ongeacht waar deze zijn geproduceerd. In de vierde plaats is de export van autowrakken naar autodemontagebedrijven in het buitenland niet onmogelijk en wordt de uitvoer niet beperkt door het systeem van de ORAD-erkenning. In de vijfde plaats is het vrije verkeer van goederen - wat de import en export van autowrakken betreft - geharmoniseerd door Verordening (EG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap(16).
(59) Subsidiair stellen de Nederlandse autoriteiten dat het feit dat ARN een ORAD-erkenning vereist, objectief gerechtvaardigd is. Koppeling aan het registratiesysteem is de enige manier om ervoor te zorgen dat de bijdragen enkel voor in Nederland geproduceerde en geïmporteerde auto's worden betaald.
(60) De Nederlandse autoriteiten maken een onderscheid tussen de situatie voor en na de uitvoering van de autowrakkenrichtlijn. Wat de situatie voor de uitvoering van de autowrakkenrichtlijn betreft: RDW verleent geen ORAD-erkenning aan bedrijven die niet in Nederland zijn gevestigd omdat zij anders geen toezicht en controle op deze bedrijven kan uitoefenen. Hetzelfde beleid wordt gevolgd in de context van de jaarlijkse autokeuring (APK). De Nederlandse autoriteiten zien geen reden waarom het arrest in de zaak Van Schaik(17) niet van toepassing zou zijn. Indien RDW de ORAD-erkenning zou verlenen aan bedrijven in het buitenland, zou ARD deze bedrijven in theorie toelaten tot het systeem.
(61) Wat de situatie na de uitvoering van de autowrakkenrichtlijn betreft: op grond van artikel 5, lid 5, dienen de lidstaten certificaten van vernietiging van de bevoegde instanties in andere lidstaten wederzijds te erkennen en te aanvaarden. Zodra dit is verwezenlijkt zal RDW dergelijke certificaten aanvaarden en het betrokken autowrak zelf uitschrijven. Dit is iets anders dan buitenlandse bedrijven de bevoegdheid verlenen zelf auto's on line uit te schrijven. Bovendien bepaalt artikel 5, lid 3, derde zin, dat het verstrekken van een certificaat van vernietiging het bedrijf geen recht geeft op financiële vergoeding.
(62) Autodemontage is hoofdzakelijk een lokale activiteit. Om meerdere redenen die geen verband houden met het ARN-systeem is de export van autowrakken beperkt en de Nederlandse autoriteiten zien geen reden om aan te nemen dat dit in de toekomst anders wordt. In de eerste plaats kunnen wrakken die vloeistoffen bevatten slechts worden geëxporteerd in overeenstemming met de "procedure van de rode lijst" van Verordening (EG) nr. 259/93. Onderdeel van deze procedure is het verzoek om toestemming van zowel het exporterende als het importerende land, de betaling van een waarborgsom en de mogelijkheid voor derden om tegen de voorgenomen export bezwaar te maken. Dit maakt een dergelijke export tot een tijdrovende, dure en riskante activiteit. In de tweede plaats kunnen autowrakken zonder vloeistoffen worden uitgevoerd in overeenstemming met de "procedure van de groene lijst" van Verordening (EG) nr. 259/93. De verwijdering van de vloeistoffen voor export maakt het echter financieel en organisatorisch onaantrekkelijk om Nederlandse autowrakken naar demontagebedrijven in het buitenland te exporteren.
(63) Indien een aantal autodemontagebedrijven in het buitenland aan het ARN-systeem zou deelnemen, zou het nodig kunnen worden afzonderlijke inzamelings- en recyclingmaatregelen te treffen voor de door deze bedrijven gedemonteerde materialen. Dit zou opnieuw tot problemen kunnen leiden in de context van Verordening (EG) nr. 259/93. Veel van de ARN-materialen staan niet op de groene lijst. Deelname door buitenlandse autodemontagebedrijven zou het systeem dan ook duurder maken.
5.7. Mogelijke steun ten gunste van verpakkings-, inzamelings- en recyclingbedrijven
(64) De Nederlandse autoriteiten en ARN beschouwen de contracten tussen ARN en de verpakkings-, inzamelings- en recyclingbedrijven als normale contracten en zien geen reden om te twijfelen aan het transparante en niet-discriminerende karakter ervan. Garanties van een minimale levering van materialen aan recyclingbedrijven zouden nooit een overdracht in geld vormen en hebben altijd plaats onder normale marktvoorwaarden.
5.8. Opmerkingen betreffende de opmerkingen van derden
(65) De Nederlandse autoriteiten wijzen erop dat de derden, met uitzondering van ARN, de diverse opmerkingen nauwelijks hebben gestaafd. Zij wijzen er ook op dat in diverse reacties het systeem werd verdedigd en dat op diverse punten de partijen elkaar tegenspreken.
(66) De Nederlandse autoriteiten benadrukken dat geen middelen worden gebruikt voor de recycling van PUR-schuim, en dat de bijdrage enkel betrekking heeft op de demontage van het schuim uit autowrakken. Voor de bijdrage wordt rekening gehouden met de opbrengst die de demontagebedrijven krijgen voor het materiaal. Voorts is concurrentievervalsing onwaarschijnlijk. Het ARN-systeem leidt tot de demontage van ongeveer 1700 ton PUR-schuim per jaar. Dit moet worden vergeleken met een totale jaarlijkse productie van nieuw PUR-schuim van 2 miljoen ton. Het productieafval bedraagt ongeveer 120000 ton. 70000 ton hiervan wordt geëxporteerd, vooral naar de Verenigde Staten. De kwaliteit van schuim uit autowrakken is veel lager dan het schuim uit productieafval en een uitgebreid kwaliteitsrapport is vereist. De Nederlandse autoriteiten verwachten dat de lagere opbrengst van ander PUR-schuim dan het schuim uit autowrakken waarschijnlijk door andere factoren wordt veroorzaakt, met name de slechte marktsituatie in de VS met een toenemend aanbod van productieafvalschuim en een dalende vraag naar de belangrijkste toepassing ervan (ondertapijt). Al tussen 1993 en 1995, voordat ARN met de recycling van PUR-schuim begon, zakte de prijs van naar de Verenigde Staten geëxporteerd productieafvalschuim van 1,6 DEM tot 0,8 DEM per kg. Ten slotte merken de Nederlandse autoriteiten op dat afval-PUR-schuim eveneens kan worden toegepast in cementovens of vergassingsinstallaties en dat PUR-schuim uit shredderafval kan worden verkregen. De autowrakkenrichtlijn formuleert echter expliciet een voorkeur voor hergebruik van materiaal boven nuttige toepassing.
(67) Ten aanzien van de opmerkingen van de autoproducenten onderschrijven de Nederlandse autoriteiten in principe de doelstelling om tot gedifferentieerde premies te komen. ARN heeft dit onderzocht, maar kwam tot de conclusie dat het niet mogelijk was. Wat het kostenniveau betreft is het twijfelachtig of de autoproducenten rekening houden met de ambitieuze doelstellingen en de strenge kwaliteitseisen wanneer zij stellen dat ARN te hoge recycling- en demontagekosten berekent. Het lijkt zeer onwaarschijnlijk dat de autodemontagebedrijven met het "excess amounts" autowrakken kunnen kopen in Duitsland. In ieder geval worden geen bijdragen betaald voor het demonteren van niet-Nederlandse auto's.
(68) Ten aanzien van de opmerkingen namens de afvalverwijderingsbedrijven zijn de Nederlandse autoriteiten van mening dat deze niet dienen te worden aanvaard aangezien de consultant niet heeft aangetoond een belang te hebben in deze zaak. Zij vermelden eveneens dat de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) na de ontvangst van de ingediende documenten haar positieve beslissing niet heeft herzien. Volgens de Nederlandse autoriteiten is de achtergrond van de opmerkingen dat sinds 1999 nieuwe voorschriften concurrentie in de olie-inzamelingssector hebben ingevoerd, hetgeen ARN in staat heeft gesteld een bedrijf op beduidend voordeliger voorwaarden te contracteren dan daarvoor.
6. BEOORDELING
6.1. Ten aanzien van de staatsmiddelen en ten aanzien van de effecten op de handel
(69) In de zaak PreussenElektra(18) heeft het Hof van Justitie verklaard dat een verplichting die aan particuliere elektriciteitsvoorzieningsbedrijven wordt opgelegd om tegen vaste minimumprijzen elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen aan te kopen geen directe of indirecte overdracht van staatsmiddelen omvat naar ondernemingen die dat soort elektriciteit produceren. Het ARN-systeem verschilt echter van een dergelijk systeem. Er is een tussenorganisatie die verantwoordelijk is voor het beheer van de middelen en een fonds waaraan de bijdragen worden betaald. De opbrengst van de bijdrage mag alleen gebruikt worden voor de inzameling en recycling van de materialen; verdeling van de winst onder de deelnemende bedrijven is verboden. Vanwege deze kenmerken lijkt de bijdrage op een parafiscale heffing. Meer dan eens heeft het Hof van Justitie verklaard dat het gebruik van parafiscale heffingen ten gunste van bepaalde ondernemingen staatssteun vormt(19).
(70) Hoe dan ook, in het onderhavige geval hebben producenten en importeurs de mogelijkheid om ontheffing te verkrijgen indien zij zorg dragen voor een zodanige verwijdering van de autowrakken dat deze ten minste gelijkwaardig is aan de verwijdering overeenkomstig het systeem dat met de opbrengst van de heffing wordt gefinancierd (zie overweging 10). Het staat producenten en importeurs vrij om hun autowrakken met eigen middelen te behandelen, eigen systemen op te zetten of zich aan te sluiten bij eventuele andere systemen. Deze mogelijkheden zijn reëel, in elk geval voor autoproducenten en grote importeurs. Daarom beschouwt de Commissie het besluit van de Nederlandse autoriteiten om de heffing algemeen verbindend te verklaren als het opleggen van een resultaatverplichting en niet als een verplichting om aan het ARN-systeem bij te dragen. De Commissie is van mening dat de heffing een vrijwillig of op zijn minst optioneel karakter heeft en derhalve vormt de opbrengst van deze heffing geen staatsmiddelen.
(71) De afwezigheid van staatsmiddelen volstaat om te concluderen dat er geen sprake is van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag. In de hiernavolgende paragrafen wordt echter uitgelegd, dat de Commissie zelfs indien de opbrengsten van de heffing wel staatsmiddelen zouden vormen, zou concluderen dat het systeem geen staatssteun inhoudt, omdat het niet bepaalde ondernemingen of bepaalde producties begunstigt.
(72) Wat betreft het effect op de handel tussen de lidstaten, kan de Commissie de argumenten van de Nederlandse autoriteiten en ARN niet aanvaarden. De handel in autowrakken mag dan zeer beperkt zijn, zij bestaat wel. Bovendien is een substantieel aantal bedrijven die deelnemen aan het systeem ook actief op de markt voor onderdelen. Onderdelen worden steeds vaker internationaal verhandeld. Van eventuele steun voor demontagebedrijven moet dan ook worden verwacht dat deze de handel tussen de lidstaten beïnvloedt. Verder heeft het bestaan van het systeem mogelijk een effect op de handel in auto's.
6.2. Ten aanzien van de producenten en importeurs van auto's
(73) Volgens artikel 5, lid 4, van de autowrakkenrichtlijn moeten de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de producenten en professionele importeurs alle of een aanzienlijk deel van de kosten voor de uitvoering van dit voorschrift voor hun rekening nemen [...](20). Dit is in overeenstemming met het beginsel van producentenverantwoordelijkheid en het beginsel "de vervuiler betaalt". Het Nederlandse systeem is in feite op deze beginselen gebaseerd. In het Nederlandse systeem wordt de demontage en recycling van autowrakken evenwel door de opbrengsten van een door de overheid algemeen verbindend verklaarde bijdrage bekostigd. Op zichzelf beschouwd begunstigt dit de autoproducenten en importeurs. De Commissie kan echter rekening houden met de bijdrageregelingen op grond waarvan in de eerste plaats juist de producenten en importeurs van auto's zelf het recyclingsysteem financieren. Zij worden dus niet vrijgesteld van een normale bedrijfsuitgave. Op het gebied van recycling heeft de bijdrage een zeer specifiek en uniek doel en er bestaat een rechtstreeks en dwingend verband tussen de bijdrage en de betaling, die beide op precies hetzelfde product betrekking hebben, zij het op verschillende tijdstippen van de economische levensduur ervan. Onder deze omstandigheden is het effect van de regelingen derhalve slechts dat ondernemingen die auto's verkopen ertoe worden verplicht alle werkelijke milieukosten van hun activiteiten te internaliseren, zonder dat enige andere financiële bijdrage van de lidstaat nodig is.
(74) Eén autoproducent merkte op dat hij als resultaat van zijn investeringen in "recyclinggericht ontwerpen" graag een differentiëring van de verwerkingskosten van zijn producten zou zien. Hieruit kan echter niet worden afgeleid dat het systeem een element van steun omvat aan autofabrikanten die geen soortgelijke bedragen in recyclinggericht ontwerpen investeren. In de steunmelding legde ARN uit dat het er niet voor koos verschillende bijdragen vast te stellen voor verschillende typen auto's omdat de berekeningen moeilijk zouden zijn en gebaseerd op gebrekkige informatie. Bovendien zullen de gevolgen van "recyclinggericht ontwerpen" pas na enkele jaren invloed hebben op het autowrakkensysteem.
(75) De Commissie verwacht dan ook dat elke autoproducent of -importeur via het systeem minstens een belangrijk deel van de kosten betaalt waarvan sprake in artikel 5, lid 4, van de autowrakkenrichtlijn en concludeert dat er geen sprake is van staatssteun aan de autoproducenten en -importeurs, zelfs indien het om staatsmiddelen zou gaan.
6.3. Ten aanzien van de ondernemingen die actief zijn op het gebied van verpakking, inzameling en recycling
(76) Na de inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag werden geen opmerkingen ontvangen betreffende de openbaarheid van de aanbestedingsprocedures die door ARN worden gevolgd. De Commissie rekent er dan ook op dat dankzij deze procedures de vergoeding tot het noodzakelijke minimum is beperkt. De Nederlandse autoriteiten komen op geen enkele wijze tussenbeide om de betaalde bedragen op te drijven of de betrokken bedrijven buitenmatig te compenseren. De voorwaarden van de aanbestedingen lijken transparant en niet-discriminerend, de opgelegde voorwaarden lijken objectief gerechtvaardigd en lijken geen aanleiding te geven tot enige feitelijke discriminatie.
(77) Uit het loutere feit dat de openbare aanbestedingen voldoende transparant en niet-discriminerend zouden zijn, kan niet worden geconcludeerd dat er geen sprake is van staatssteun, omdat de premies feitelijk het verschil overbruggen tussen de demontagekosten en de prijs die voor de gerecycleerde materialen op de markt kan worden verkregen. Het is echter, in overeenstemming met het beginsel dat de vervuiler betaalt, de verantwoordelijkheid van de autoproducenten en -importeurs om, zoals onderling overeengekomen en bevestigd door de algemeenverbindendverklaring en door de autowrakkenrichtlijn, te zorgen voor de uitvoering van de activiteiten waarvoor de vergoeding wordt betaald. Het effect van de regelingen is dan ook dat de bedrijven die actief zijn op het gebied van verpakking, inzameling en recycling toch in de eerste plaats feitelijk een dienst verrichten ten behoeve van de autoproducenten en -importeurs, en niet van de lidstaat of de consumenten. De Commissie concludeert dan ook dat er geen sprake is van staatssteun ten behoeve van deze ondernemingen, ook niet indien de opbrengst van de heffing als staatsmiddelen zou worden beschouwd.
(78) In de opmerkingen van de drie verenigingen die actief zijn op het gebied van de recycling van PUR-schuim wordt gewezen op de effecten van de bijdrage voor de demontage van PUR (2,86 EUR per kg). Uit de door de Nederlandse autoriteiten gepresenteerde feiten blijkt echter dat het effect van het relatief kleine bijkomende aanbod van inferieur afval-PUR-schuim beperkt moet zijn. Bovendien blijft een dergelijk algemeen effect van het systeem een typisch resultaat van regelingen op grond waarvan alle milieukosten die verband houden met het verkopen van auto's door de auto-industrie als geheel moeten worden geïnternaliseerd.
6.4. Ten aanzien van de demontagebedrijven
(79) De Commissie heeft het nieuwe door ARN ingediende rapport waarin nieuwe berekeningen werden gepresenteerd betreffende de kosten van de autodemontagebedrijven beoordeeld en stemt in met het algemene beeld. Met name blijkt dat: 1. de werkelijke kostprijzen van het demonteren van autowrakken beduidend hoger liggen dan in het rapport van 1999 werd aangegeven; 2. de "referentiekostprijs" van het demonteren van een gemiddeld autowrak ruim boven de gemiddelde bijdrage ligt die wordt uitbetaald en 3. de kostenverschillen veel kleiner zijn dan in het rapport van 1999 werd geconcludeerd. Slechts in één geval ligt de kostprijs onder de aan dit bedrijf betaalde gemiddelde bijdrage, maar het verschil is relatief klein. Verder kan de Commissie in haar oordeel betrekken dat een voldoende aantal demontagebedrijven moet deelnemen. Ten slotte hebben ARN en de Nederlandse autoriteiten aangetoond dat de verschillen tussen de autowrakken en tussen de demontagebedrijven moeilijkheden opleveren bij aanbestedingsprocedures. De Commissie sluit niet uit dat alsnog dergelijke procedures kunnen worden toegepast, maar is het ermee eens dat het onwaarschijnlijk is dat deze, zelfs bij de efficiëntere demontagebedrijven, in lagere demontagebijdragen resulteren. Derhalve kan de Commissie de demontagebijdragen als een afspiegeling van de marktprijzen voor de diensten van de autodemontagebedrijven beschouwen. Er is dan ook geen sprake van overcompensatie ten gunste van deze bedrijven.
(80) De afwezigheid van overcompensatie is, op zichzelf beschouwd, onvoldoende om te concluderen dat er geen sprake is van staatssteun, omdat de premies feitelijk het verschil overbruggen tussen de demontagekosten en de prijs die voor de gerecycleerde materialen op de markt kan worden verkregen. Zoals in overweging 77 is beschreven, is het echter, in overeenstemming met het beginsel dat de vervuiler betaalt, de verantwoordelijkheid van de autoproducenten en -importeurs om, zoals onderling overeengekomen en bevestigd door de algemeenverbindendverklaring en door de autowrakkenrichtlijn, te zorgen voor de uitvoering van de activiteiten waarvoor de vergoeding wordt betaald. Het effect van de regelingen is dan ook dat de demontagebedrijven toch in de eerste plaats feitelijk een dienst verrichten ten behoeve van de autoproducenten en -importeurs, en niet van de lidstaat of de consumenten. De Commissie concludeert dan ook dat er geen sprake is van staatssteun ten behoeve van deze ondernemingen, ook niet indien de opbrengst van de heffing als staatsmiddelen zou worden beschouwd.
(81) Elk verwijderingssysteem voor autowrakken brengt noodzakelijkerwijs keuzen met zich mee voor de een of andere technologie om een bepaald materiaal te hergebruiken, terug te winnen of te recycleren. De doelstellingen van ARN en de Nederlandse autoriteiten, waarbij de voorkeur wordt gegeven aan selectieve demontage boven gecombineerde shredder/scheidingstechnologieën, brengen misschien een relatief grote werkbelasting voor de demontagebedrijven met zich mee. Deze omstandigheid doet echter niets af aan de aard van de bijdragen, die een op de markt geldende beloning voor bewezen diensten zijn en die om de bovengenoemde redenen geen staatssteun vormen.
6.5. Ten aanzien van de uitgaven voor professionalisering en proefrecycling
(82) Onderzoeksstudies betreffende de efficiency van het ARN-systeem en betreffende de efficiency van demontage zijn in de eerste plaats belangrijk voor ARN en de werking van het systeem. Zij komen niet direct ten goede aan de demontage- of recyclingbedrijven of de autoproducenten. De Commissie is het dan ook met de Nederlandse autoriteiten eens dat, ook indien de budgettaire middelen als staatsmiddelen zouden worden beschouwd, deze studies geen overheidssteun vormen, aangezien zij geen specifieke bedrijven of specifieke activiteiten begunstigen in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag. Dezelfde conclusie geldt ook voor de interne kosten van ARN binnen dit begrotingsonderdeel, in zoverre deze betrekking hebben op activiteiten die eveneens verband houden met de efficiency van het systeem.
(83) Uit hun beschrijving wordt duidelijk dat ook de haalbaarheidsstudies en proefprojecten inzake demontage en recycling van nieuwe materialen/auto-onderdelen in de eerste plaats in het belang zijn van het systeem en geen specifieke voordelen opleveren voor de deelnemers aan het systeem of de bedrijven die het onderzoek uitvoeren. Er worden geen nieuwe technologieën getest; de werkzaamheden hebben enkel betrekking op onderzoek naar de potentiële toepassing van bestaande technologieën voor specifieke materialen/auto-onderdelen. De verspreiding van resultaten wordt slechts beperkt wanneer de belangen van ARN of van derden die aan het onderzoek deelnemen dit vereisen. ARN kent onderzoekscontracten aan bedrijven toe onder marktvoorwaarden, waarbij specifieke voordelen voor de deelnemende bedrijven uitgesloten zijn. Deze uitgaven vormen dan ook geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag, ook niet indien de budgettaire middelen als staatsmiddelen zouden worden beschouwd.
6.6. Schendingen van andere Verdragsbepalingen
(84) Aangezien de Commissie van oordeel is dat het systeem niet tot staatssteun leidt, is zij niet bevoegd om in het kader van de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag te beslissen over mogelijke schendingen van andere bepalingen van het Gemeenschapsrecht.
7. CONCLUSIES
(85) De Commissie concludeert dat het verwijderingssysteem voor autowrakken geen staatssteun vormt. Er is namelijk geen sprake van staatsmiddelen, omdat de verplichting uit hoofde van de wet Milieubeheer en de algemeenverbindendverklaring moet worden beschouwd als een resultaatverplichting. De keuze om de heffing te betalen is vrijwillig, of op zijn minst optioneel. Bovendien vormt de maatregel geen staatssteun zelfs indien de opbrengst van de heffing als staatsmiddelen zou worden aangemerkt, omdat het niet bepaalde bedrijven begunstigt. De autofabrikanten betalen momenteel ten minste een belangrijk deel van de kosten van het systeem, terwijl de bijdragen voor de autodemontagebedrijven moeten worden beschouwd als een op de markt geldende vergoeding voor de diensten die zij verlenen, ondanks het feit dat enigszins uiteenlopende kostprijzen werden waargenomen. Er zijn geen bewijzen dat het beheer van het systeem door ARN specifieke voordelen voor andere deelnemers aan het systeem heeft opgeleverd. Ten slotte heeft de Commissie vastgesteld dat het budget voor professionalisering en proefprojecten volledig in het belang van het systeem wordt gebruikt, zonder dat specifieke voordelen aan de bij het onderzoek betrokken bedrijven worden verleend. Nu de Commissie concludeert dat het systeem geen staatssteun omvat, heeft zij in het kader van de procedure van artikel 88, lid 2, van het Verdrag, niet de bevoegdheid om te beslissen over mogelijke schendingen van andere Verdragsbepalingen,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
Het door de Nederlandse autoriteiten algemeen verbindend verklaarde verwijderingssysteem voor autowrakken, zoals aangemeld bij de Commissie, vormt geen steun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk der Nederlanden.
Gedaan te Brussel, 30 oktober 2001.

Labels: 4
19
20
8
18