Document ID: 31999D0695

KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 15. september 1999
om en procedure efter EF-traktatens artikel 81 og EØS-aftalens artikel 53
(sag IV/36.748 - REIMS II)
(meddelt under nummer K(1999) 2596)
(EØS-relevant tekst)
(1999/695/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske samarbejdsområde,
under henvisning til Rådets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, første forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikler 85 og 86(1), senest ændret ved forordning (EF) nr. 1216/1999(2), særlig artikel 6 og 8,
under henvisning til begæringen om negativattest og anmeldelsen med henblik på fritagelse, som blev indgivet i henhold til artikel 2 og 4 i forordning nr. 17 den 31. oktober 1995 og de supplerende anmeldelser af 12. januar, 2. februar og 28. september 1998,
under henvisning til resuméet af begæringen og anmeldelsen, der er offentliggjort i overensstemmelse med artikel 19, stk. 3, i forordning nr. 17(3),
efter høring af Det Rådgivende Udvalg for Kartel- og Monopolspørgsmål, og
ud fra følgende betragtninger:
A. FAKTISKE OMSTÆNDIGHEDER
I. INDLEDNING
(1) Den 31. oktober 1997 blev en aftale om terminalafgifter mellem posttjenester ("REIMS II-aftalen") anmeldt til Kommissionen efter forordning nr. 17 med anmodning om negativattest, subsidiært fritagelse efter EF-traktatens artikel 81, stk. 3. Efter at flere andre posttjenester havde tilsluttet sig aftalen, blev oplysningerne i anmeldelsen suppleret og ændret ved breve af henholdsvis 12. januar og 2. februar 1998. Endelig modtog Kommissionen en første tillægsaftale ved brev af 28. september 1998. I brev af 30. juli 1998 præciserede parterne, at deres ansøgning også er indgivet efter de relevante bestemmelser i EØS-aftalen (artikel 53).
II. PARTERNE
(2) På anmeldelsestidspunktet havde 13 posttjenester undertegnet REIMS II-aftalen. Siden er tre flere kommet til. Aftalen omfatter nu posttjenesterne i alle EF's medlemsstater undtagen Nederlandene samt posttjenesterne i Norge og Island: Post und Telekom Austria (Østrig), La Poste/De Post (Belgien), Post Danmark, Posti (Finland), La Poste (Frankrig), Deutsche Post, Hellenic Post ELTA, Íslandspóstur hf., An Post (Irland), Poste Italiane, Entreprise des Postes & Télécommunications (Luxembourg), Posten (Norge BA), CTT Correios de Portugal, Correos y Telégrafos (Spanien), Posten (Sverige) og The Post Office (Det Forenede Kongerige). Parterne er de traditionelle posttjenester i deres respektive lande.
(3) Hidtil er det kun to medlemsstater (Sverige og Finland), der har gennemført en fuldstændig liberalisering af postsektoren. Posttjenesterne i alle de andre lande har fortsat lovfæstede monopoler på bestemte områder, hvor de har eneret på at levere posttjenester. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF af 15. december 1997 om fælles regler for udvikling af Fællesskabets indre marked for posttjenester og forbedring af disse tjenesters kvalitet(4) (postdirektivet) siger i artikel 7, stk. 1 og 2: "1. I det omfang det er nødvendigt for at opfylde befordringspligten, omfatter de tjenester, som de enkelte medlemsstater kan give de befordringspligtige virksomheder eneret på, indsamling, sortering, transport og omdeling af indenlandske brevforsendelser under 350 g, herunder også hurtigere omdeling end normalt, for hvilken taksten er mindre end fem gange den offentlige takst for en brevforsendelse på første vægtsats i den hurtigste standardkategori, når en sådan findes. I tilfælde af gratis postbefordring for blinde og svagtseende kan der vedtages undtagelser fra vægt- og prisbetingelserne.
2. I det omfang det er nødvendigt for at opfylde befordringspligten, skal grænseoverskridende post og adresserede reklameforsendelser fortsat kunne omfattes af eneret inden for pris- og vægtgrænserne i stk. 1."
Dermed er i det mindste en del af posttjenesterne (især ekspreskurertjenester) liberaliseret i alle landene. Parterne er hver især langt de vigtigste posttjenester i deres hjemlande. Nogle har en meget stor omsætning. I 1997 nåede den største af disse tjenester, Deutsche Post AG, således en omsætning på 27,136 mia. DEM (13,874 mia. EUR).
III. DE BERØRTE MARKEDER
(4) Den anmeldte aftale vedrører markederne for normal (i modsætning til eksprespost) grænseoverskridende post, dvs. post, der sendes fra et af landene til et af de andre. Navnlig omfatter aftalen alle brevpostforsendelser som defineret i artikel 8 i verdenspostkonventionen (jf. betragtning 7), med undtagelse af de såkaldte M-sække(5). Denne definition omfatter forsendelser, der som hovedregel vejer op til 2 kg(6). Ifølge en undersøgelse, som for nylig blev foretaget for Kommissionen(7) består markedet for grænseoverskridende post af 5,5 mia. brevforsendelser (1996) til en anslået værdi af 1-1,2 mia. EUR (65 % af det samlede grænseoverskridende marked). Omfanget af grænseoverskridende post varierer fra land til land. I de mindre medlemsstater udgør grænseoverskridende post generelt en større del af det samlede postmarked end i de større medlemsstater. Gennemsnitlig anslås grænseoverskridende post til at udgøre noget under 10 % af det samlede postmarked(8) i EF.
(5) Det relevante marked kan opdeles yderligere i et marked for grænseoverskridende post, hvor posttjenesterne og private virksomheder indsamler post fra kunder i oprindelseslandet til levering i andre lande, og et undermarked for indgående grænseoverskridende post, hvor posttjenesterne tilbyder levering af grænseoverskridende post til posttjenester og private postselskaber.
(6) Af historiske årsager (herunder blandt andet de nationale monopoler) har grænseoverskridende post traditionelt sorteret under posttjenesterne. Der er imidlertid kommet private virksomheder ind på markedet for grænseoverskridende post gennem remail. Herved forstås, at virksomheder indsamler post i land A og transporterer den til land B, hvor den indgår i den normale poststrøm. Der sondres normalt mellem tre former for remail(9): "Remail ABC" (hvor den endelige adressat bor i land C), "Remail ABB" (hvor den endelige adressat bor i land B) og "Remail ABA" (hvor den endelige adressat bor i land A). I hvert fald nogle af posttjenesterne tilbyder også remail.
IV. BAGGRUND
1. Terminalafgifter
(7) Næsten alle lande i verden er medlemmer af Verdenspostunionen, som blev oprettet i 1874. Verdenspostunionen holder kongresser hvert femte år, hvor verdenspostkonventionen, der danner rammen om de operationelle relationer mellem postadministrationerne, gennemgås. I verdenspostkonventionen har Verdenspostunionens medlemmer aftalt at besørge indkommende post fra udlandet i deres land.
(8) Før 1969 ydede postadministrationerne ikke hinanden nogen direkte kompensation for omdeling af international post, idet man antog, at hver postforsendelse ville blive modsvaret af en tilsvarende forsendelse, hvilket ville sikre den generelle balance i trafikken. Denne antagelse viste sig imidlertid ikke at holde stik, efterhånden som der begyndte at opstå uligevægt.
(9) Verdenspostunionen reagerede herpå ved i 1969 at indføre et system med kompensation for omkostningerne ved at behandle og omdele post fra udlandet i modtagerlandet. De gebyrer, der skal betales herfor, betegnes normalt som "terminalafgifter". Man fulgte den fremgangsmåde, at man fastsatte en kg-takst, der var ens for alle de berørte posttjenester. Dette system fungerede ikke tilfredsstillende, da det ikke gav noget korrekt billede af de enkelte operatørers omkostningsstrukturer. Desuden var systemet behæftet med den fejl, at det ikke tog de reelle omdelingsomkostninger i betragtning, fordi det er billigere at omdele en forsendelse, der vejer 1 kg, end at omdele 50 breve, der hver vejer 20 g.
(10) Manglerne ved ovennævnte system fik postadministrationerne i adskillige europæiske lande til at udarbejde en anden formel inden for rammerne af Den Europæiske Konference af Post- og Teleadministrationer (CEPT), som er en underafdeling af Verdenspostunionen. Disse drøftelser mundede i 1987 ud i en metode ("CEPT-systemet"), hvorefter den kompensation, der skulle betales, bestod af to elementer: dels en takst pr. forsendelse (som til sidst lå på 0,147 SDR(10)) og en kg-takst (som til sidst lå på 1,491 SDR). For et standardbrev(11) giver det en terminalafgift på 0,205 EUR. Sammenlignet med det tidligere niveau i verdenspostunionssystemet resulterede CEPT-systemet i betydelige forhøjelser for størsteparten af den post, der faldt ind under systemet. Men CEPT-systemet tog stadig væk ikke fuld højde for de reelle omdelingsomkostninger i modtagerlandet.
(11) Efter en klage fra International Express Carriers Conference (IECC) udsendte Kommissionen i 1993 en klagepunktsmeddelelse, hvori den gav udtryk for den opfattelse, at CEPT-systemet var i strid med artikel 81, stk. 1, eftersom det fastsatte en ensartet takst for omdeling af indkommende international post. Kommissionen anførte desuden, at artikel 81, stk. 3, ikke kunne finde anvendelse, da de aftalte terminalafgifter ikke var omkostningsbaserede. I den forbindelse udtalte Kommissionen, at metoden for beregning af terminalafgifter i fuldt omfang skulle være baseret på omkostningerne eller i hvert fald afspejle omkostningerne bedre, hvilket f.eks. kunne ske ved at beregne terminalafgifterne som en procentdel af indlandstaksterne i modtagerlandet. I lyset af den senere udvikling (som beskrives i de følgende afsnit) besluttede Kommissionen imidlertid, at den ikke ville tage skridt til at vedtage en beslutning om forbud i sagen. Denne holdning blev stadfæstet af Førsteinstansretten ved dom af 16. september 1998 i sag T-110/95 (IECC mod Kommissionen)(12).
2. Den første REIMS-aftale (REIMS I)
(12) Den 2. juni 1995 indgik 14 offentlige posttjenester en aftale om betaling for obligatorisk omdeling af post fra udlandet ("REIMS I-aftalen"), som blev undertegnet på ny i revideret form af 16 posttjenester den 13. december 1995. Parterne i aftalen var posttjenesterne i alle medlemsstater bortset fra Spanien samt posttjenesterne i Norge og Island. Der blev i december 1995 indgivet ansøgning om negativattest, subsidiært fritagelse, til Kommissionen(13).
(13) Ved REIMS I-aftalen blev terminalafgifteme for første gang knyttet sammen med indlandstaksterne på europæisk niveau(14). Med udgangspunkt i det beløb, der skulle betales under CEPT-systemet, skulle tetmtinalafgifterne hvert år forøjes, således at de kom op på 80 % af indlandstaksterne. Forhøjelsen skulle have været på 15 % i både 1997 og 1998 og på 20 % i 1999 og 2000(15). Den sidste forhøjelse i år 2001 skulle bringe terminalafgifterne op på det endelige niveau (80 % af indlandstaksterne). Disse forhøjelser var direkte betinget af konkrete forbedringer af servicekvaliteten. En posttjeneste, der ikke nåede op på de fastlagte mål, måtte ikke forhøje sine terminalafgifter.
(14) Gyldigheden af REIMS I-aftalen var gjort betinget af, at den spanske posttjeneste undertegnede den senest den 31. maj 1997. Eftersom denne betingelse ikke blev opfyldt, ophørte REIMS I-aftalen med at gælde den 30. september 1997.
V. REIMS II-AFTALEN
1. Deltagelse
(15) Alle offentlige og private operatører af obligatoriske, universelle posttjenester kan optages i aftalen, forudsat at de har pligt til eller accepterer at levere disse tjenester til de andre parter.
2. Aftalens indhold
a) Formål
(16) Ifølge parterne er hovedformålet med REIMS II-aftalen (1) at sikre parterne en rimelig kompensation for besørgelse af post fra udlandet, som bedre afspejler hver parts reelle omdelingsomkostninger, og (2) at forbedre servicekvaliteten i den internationale postbesørgelse.
b) Terminalafgifter
aa) Princippet
(17) Ved REIMS II-aftalen blev terminalafgifter knyttet sammen med de indenlandske posttakster i modtagerlandet og kvaliteten af den service, der præsteres af den posttjeneste, som omdeler posten. Ifølge aftalen skal terminalafgifterne forhøjes hvert år over fire år, indtil de (medmindre de reduceres som sanktion for manglende opfyldelse af det krævede servicekvalitetsniveau) er bragt op på 80 % af indlandstaksterne i år 2001.
(18) Parterne erkender, at de på indeværende stadium ikke er i stand til at bevise, at de 80 % af indlandstaksterne svarer til omkostningerne ved at udbringe post fra udlandet. De gør gældende, at dette skyldes forskelle mellem de enkelte parters omkostninger, og at mangelen på omkostningsregnskaber gør det umuligt at beregne omkostningerne ved en bestemt type tjeneste. Parterne fastholder imidlertid, at det tal, der er lagt til grund, giver et tilstrækkeligt pålideligt billede af posttjenesternes faktiske omkostninger. De indsendte i den forbindelse data fra flere posttjenester til underbygning af denne påstand.
bb) Indlandstaksterne som referencegrundlag
(19) Indlandstaksterne er normalt differentieret efter vægtkategorier (f.eks. 20 g, 50 g og 100 g for breve). Ifølge aftalen skal de forskellige takster på grundlag af en standardstruktur konverteres til såkaldte lineære takster ved beregningen af terminalafgifter. Aftalen sondrer i forbindelse hermed mellem tre kategorier:
Breve i op til C5-format og med en vægt på højst 100 g
Flade pakker i op til C4-format og med en vægt på højst 500 g
Andre pakker i alle formater og inden for de af Verdenspostunionen fastsatte vægt- og størrelsesgrænser.
(20) Fremgangsmåden kan illustreres ved følgende eksempel. Ifølge den standardstruktur, der lægges til grund i aftalen, består 1 ton (eller rettere sagt 999,9 kg) brevpost af 68336 forsendelser, hvoraf 83,01 % er breve med en vægt på op til 20 g, 15,71 % er breve med en vægt på mellem 20 g og 50 g, og 1,28 % er breve med en vægt på mellem 50 g og 100 g. Et gennemsnitsbrev vejer altså 14,63 g. Tilsvarende tal og beregninger er fastlagt for flade pakker og andre pakker. På basis af denne standardstruktur beregnes de lineære takster.
(21) Der tages ved beregning af terminalafgifter kun højde for de ændringer i indlandstaksterne, der er givet meddelelse om senest den 1. september i året før.
cc) Terminalafgifternes størrelse
(22) Aftalen sondrer mellem fire forskellige afgiftsniveauer:
- Niveau 1. A-post i blandede sække (der kan indeholde breve, flade pakker og andre pakker). Terminalafgifterne for disse forsendelser skal bringes op på 80 % af indlandstaksterne eksklusive moms(16).
- Niveau 2. Den modtagende posttjeneste kan tilbyde rabatter på Niveau 1-afgiften på basis af arbejdsdeling/postforberedelse (f.eks. hvis posten forinden er sorteret efter format eller bestemmelsessted). Samme rabat skal tilbydes alle afsendertjenester, der opfylder samme betingelser. Parterne skal senest 31. december 1998 give IPC(17) meddelelse om satser og vilkår for sådanne rabatter.
- Niveau 3. Alle parterne skal give hinanden adgang til de "almindeligt gældende indlandstakster" (som f.eks. lavere takst for større mængder direct mail-forsendelser, tryksager eller tidsskrifter) i modtagerlandet. Dette afgiftsniveau (der normalt er lavere end de andre) har særlig betydning for de store mængder forretningspost, der sendes på tværs af grænserne.
- B-post. For B-post beregnes terminalafgifter, der er 10 % lavere end for A-post(18).
(23) Den terminalafgift, som en part har krav på, kan under ingen omstændigheder (efter fradrag af eventuelle strafreduktioner) være lavere end terminalafgifterne under CEPT-systemet, undtagen i lande hvor 80 % af den medtagende posttjenestes indlandstakster er lavere end CEPT-taksten. I disse lande må terminalafgifterne aldrig være lavere end 80 % af indlandstaksten.
dd) Overgangsperioden
(24) Terminalafgifterne skal forhøjes (med forbehold af eventuelle sanktioner for manglende opfyldelse af servicekvalitetsmålene) i løbet af en overgangsperiode:
1997: CEPT-niveauet + 15 %(19)
1998: 55 % af indlandstaksterne
1999: 65 % af indlandstaksterne
2000: 70 % af indlandstaksterne
2001: 80 % af indlandstaksterne.
(25) Formålet med overgangsperioden er at give posttjenesterne og deres kunder tid til at tilpasse sig det nye system og undgå, at pludselige store takstforhøjelser for udgående post skaber forstyrrelser på markedet.
(26) Frem til udgangen af 1999 skal terminalafgifterne beregnes på grundlag af de indlandstakster, der var gældende senest den 1. september 1997. Der tages altså ikke hensyn til eventuelle senere forhøjelser(20).
ee) Servicekvaliteten
(27) Med REIMS II-aftalen er der ud fra ønsket om at højne servicekvaliteten indført et system med servicekvalitetsstandarder for Niveau 1- (og Niveau 2-)post. Disse standarder er defineret som den procentdel af den indkommende post fra udlandet (fra en bestemt udenlandsk posttjeneste), der skal være omdelt senest en arbejdsdag efter dagen for dens ankomst (dag "D") til den modtageode posttjenestes udvekslingskontor(21), forudsat at den ankommer inden for "LAT-fristen" (Latest Time Arrival), "CET-fristen" (Critical Entry Time) og/eller "CTT-fristen" (Critical Tag Time)(22). En standard på 80 % D + 1 betyder f.eks. at 80 % af den indkommende post skal være omdelt til den endelige modtager dagen efter. Reglerne for fastsættelse af LAT-, CET- og CTT-fristen fastlægges af IPC efter samråd med parterne(23).
(28) Kvaliteten af de enkelte parters service (med hensyn til omdeling af indkommende post fra udlandet) måles ved hjælp af diagnosticeringssystemer udviklet af IPC. Målingerne er allerede begyndt. De første disponible tal drejer sig om 1997.
(29) Med henblik på fastsættelse af servicekvalitetsstandarder er parterne blevet opdelt i tre grupper. Ifølge parterne er denne opdeling baseret på geografiske og demografiske faktorer. Den spanske og den græske(24) posttjeneste er i Gruppe C. Gruppe B består af posttjenesterne fra Tyskland, Frankrig, Italien, Portugal og Det Forenede Kongerige. Alle de andre lande er i Gruppe A. I 1998 skal Gruppe A nå et mål på 90 %, Gruppe B 85 % og Gruppe C 80 % D+1. De respektive mål for 1999 og 2000 er 95 %, 90 % og 85 %.
(30) Servicekvalitetsstandarderne og gruppeinddelingen skal tages op til fornyet overvejelse og genforhandles før 31. december 2000.
(31) Der er indført et sanktionssystem for de tilfælde, hvor de aftalte standarder ikke er opfyldt(25). Sanktionen består i, at den terminalafgift, den pågældende posttjeneste ellers skulle have haft, reduceres med 1,5 % (når vedkommende er nået op på mellem 90 % og 100 % af det mål, der var sat) eller 3,5 % (når der er tale om mellem 80 % og 90 % af målet) for hvert procentpoint, hvormed denne posttjeneste ligger under den fastsatte servicekvalitetsstandard(26). I værste fald (dvs. hvis den pågældende posttjenestes serviceniveau kun ligger på 80 % af målet) vil de terminalafgifter, en posttjeneste kan gøre krav på, således kunne blive reduceret med 50 %.
ff) Særlige overgangsregler for posttjenesterne i Grækenland Italien, Spanien og Portugal
(32) For at lette overgangen til det nye terminalafgiftssystem er der indført særordninger for nogle af parterne. De gælder for post til og fra Grækenland, Spanien og Italien. De pågældende posttjenester kan dog ophæve overgangsordningerne og følge de almindeligt gældende terminalafgiftsregler. Der findes desuden en særordning for postkort sendt fra Portugal.
1) Grækenland
1.1. Udgående post
(33) Terminalafgifterne for A-post skulle udgøre 40 % af indlandstaksterne i 1998. Dette forhøjes til 45 % i 1999, 50 % i 2000, 60 % i 2001, 70 % i 2002 og endelig til 80 % i 2003. Hvis den græske posttjeneste ifølge disse regler kommer til at betale højere terminalafgifter end de parter, der ikke har nogen overgangsordning, skal den græske posttjeneste kun betale de terminalafgifter, som disse andre parter betaler.
1.2. Indkommende post
(34) For indkommende post er der fastsat progressivt stigende servicekvalitetsmål, der - hvis de opfyldes - udløser forhøjelser af de terminalafgifter, den græske posttjeneste skal have betalt af andre parter. Servicekvalitetsmålet for 1998 er sat til 50 %, og hvis det opfyldes, forhøjes terminalafgifterne med 7 %. De tilsvarende mål for servicekvaliteten (og terminalafgiftsforhøjelsen) er 60 % (10 %) for 1999, 70 % (15 %) for 2000, 80 % (15 %) for 2001 og 85 % (20 %) for 2002. I 2003 vil terminalafgifterne være forhøjet til 80 % af indlandstaksterne, hvis den græske posttjeneste når op på servicekvalitetsmålet for det foregående år (85 %).
2) Spanien
2.1. Udgående post
(35) Terminalafgifterne for A-post og postkort forhøjes med nærmere fastsatte satser hvert år, med udgangspunkt i den gældende CEPT-sats i 1998(27). Hvis de modtagende posttjenesters servicekvalitetsmål opfyldes, vil deres terminalafgifter fra den spanske posttjeneste blive forhøjet med 10 % i både 1999 og 2000 og med 15 % i 2001, 2002 og 2003. Disse forhøjelser må ikke resultere i, at terminalafgifterne bliver højere end dem, som andre parter uden overgangsordning betaler til de pågældende posttjenester. Fra og med 2004 skal disse terminalafgifter forhøjes med en tredjedel af den resterende forskel mellem 2003-niveauet og det endelige terminalafgiftsniveau efter REIMS II-aftalen (dvs. 80 % af indlandstaksterne). Det normale terminalafgiftsniveau vil således være nået i 2006.
2.2. Indkommende post
(36) For indkommende A-post vil den spanske posttjeneste modtage terminalafgifter efter den nugældende CEPT-sats, sålænge denne overstiger 80 % af den spanske indenlandske takst for mellembysforsendelser
3) Italien
3.1. Udgående post
(37) De terminalafgifter, den italienske posttjeneste skal betale til de andre parter for A-post og postkort, skal hvert år forhøjes, forudsat at de modtagende posttjenester når op på de fastsatte kvalitetsmål. De skal forhøjes med 15 % i 1998 og med 20 % i både 1999 og 2000. Opfylder de modtagende posttjenester ikke deres mål, men foretager visse serviceforbedringer(28), begrænses forhøjelsen til 5 % i 1998 og til 7 % i både 1999 og 2000. Disse forhøjelser må ikke resultere i højere terminalafgifter end dem, de pågældende posttjenester får fra andre parter, der ikke har nogen overgangsordning. Den sidste forhøjelse pr. 1. januar 2001 vil bringe de terminalafgifter, den italienske posttjeneste skal betale, op på det endelige afgiftsbeløb under REIMS II-aftalen (dvs. 80 % af indlandstaksterne).
3.2. Indkommende post
(38) Ovenstående regler for udgående post skal også gælde for indkommende post fra andre parter.
4) "Cap"-systemet
(39) Der er indført et såkaldt "cap"-system for at sikre, at posttjenesterne i Grækenland, Spanien og Italien ikke misbruger de fordele, de har fået under de ovenfor beskrevne overgangsordninger. Systemet går ud på at opdele udgående post til andre REIMS II-parter i tre kategorier, nemlig postkort, standardvolumen ("stock") og tilvækst ("new flows"). "Postkort" er ikke underlagt "cap"-systemet. De nyder derfor godt af de lavere terminalafgifter, der gælder for disse posttjenester ifølge overgangsordningerne. Standardvolumen er den aktuelle mængde af al anden post end postkort. Heri er også indregnet en årlig tilvækst på 5 % (den "organiske vækstrate")(29). For standardvolumen anvendes også de lavere terminalafgifter. Tilvækst defineres som den mængde post (bortset fra postkort), der overstiger standardvolumen (efter tillæg af den organiske vækstrate). Denne post vil være underlagt de normale terminalafgifter, som modtagertjenesterne har krav på i henhold til REIMS II-aftalen.
(40) "Cap"-systemet vil ikke blive anvendt på post udvekslet mellem de lande, der har en overgangsordning, dvs. Grækenland, Spanien og Italien.
c) Artikel 25 og artikel 49, stk. 4, i verdenspostkonventionen
(41) Artikel 25 i verdenspostkonventionen indeholder bestemmelser om behandlingen af indenlandsk post sendt fra udlandet (remail). Artikel 49, stk. 4, omhandler terminalafgifter for indkommende massepost. Efter udløbet af overgangsperioden vil artikel 25 og artikel 49, stk. 4, i verdenspostkonventionen ikke længere finde anvendelse mellem parterne.
d) Løbetid
(42) Aftalen er indgået på ubestemt tid. Enhver part kan dog til enhver tid trække sig ud af den. Det kan ske med virkning fra udgangen af det første hele kalenderår, efter at der er givet varsel herom. Under særlige omstændigheder kan en part også trække sig ud af aftalen med seks måneders varsel.
e) Forhold til andre aftaler
(43) I REIMS II-aftalens ændrede version præciseres det, at parterne frit kan indgå bilaterale eller multilaterale aftaler om terminalafgifter med hinanden, hvori der kan fastsættes andre vilkår, i særdeleshed andre terminalafgifter. Har en part indgået en aftale med en anden part (eller andre parter) om lavere terminalafgifter, skal vedkommende dog anvende samme terminalafgifter over for alle parter for samme type transaktioner (underlagt de strafreduktions- og overgangsregler, der er beskrevet under betragtninger 32-40).
VI. ÆNDRINGER OG AFKLARINGER EFTER ANMELDELSEN
(44) Efter en foreløbig gennemgang af aftalen pegede Kommissionen over for parterne på adskillige punkter, som den fandt måtte ændres, tilpasses eller afklares, før den kunne overveje at stille sig positivt over for aftalen.
(45) Parterne udarbejdede derefter en første tillægsaftale til REIMS II-aftalen ("tillægsaftalen"). Denne tillægsaftale blev indgået den 22. september 1998 af 11 af de 16 REIMS II-parter. De resterende fem parter i REIMS II-aftalen undertegnede tillægsaftalen senere(30). Tillægsaftalen indeholder følgende ændringer og afklaringer:
1. Forbindelsen mellem terminalafgifter og servicekvalitet
(46) Under den oprindeligt anmeldte REIMS II-aftale var der mulighed for betaling af terminalafgifter, også selv om den pågældende posttjenestes servicekvalitet faktisk var blevet forringet. Den ændrede aftale fastsætter nu, at der ikke kan ske nogen forhøjelse af terminalafgifter i løbet af overgangsperioden, hvis den pågældende parts service forringes. Om det er tilfældet, fastslås ved at sammenligne servicekvalitetsniveauet i et givet år med samme posttjenestes gennemsnitlige servicekvalitet i de foregående år, med udgangspunkt i 1997. Der vil ikke være nogen fortolkningsmargen. Reglen gælder ikke for de posttjenester, der har en overgangsordning. Den kommer naturligvis heller ikke til at gælde, hvis en posttjenestes servicekvalitet er blevet forringet, men dog stadig opfylder den standard, der er fastlagt i aftalen. Terminalafgifterne kan også forhøjes, hvis (og i det omfang) det kan påvises, at en forringelse af en parts servicekvalitet skyldes, at vedkommende har ydet en særlig indsats for at forbedre sit omdelingssystem, og kun er af forbigående karakter. Om disse betingelser er opfyldt, skal i sidste instans afgøres af Kommissionen, der kan overlade denne opgave til en ekspert.
(47) Endelig er der indført den særlige regel, at de parter, der ikke opfylder deres servicekvalitetsmål for 1998, undtagelsesvis får lov til at forhøje deres terminalafgifter med 15 % over CEPT-niveauet (men kun op til 55 % af indlandstaksterne), hvis de nåede op på deres servicekvalitetsmål i 1997.
2. Niveau 3
(48) Parterne har præciseret, at de i henhold til REIMS II-aftalen er juridisk forpligtede til at give hinanden Niveau 3-adgang. For at lette denne adgang vil parterne gøre, hvad de kan for at lempe de indenlandske regler for andre parter, hvor disse regler ikke er berettigede og i praksis kunne afskære de andre parter fra adgang til indlandstakster. Er de indenlandske regler fastsat af staten, vil parterne gøre deres bedste for at få dem fjernet i samarbejde med de ansvarlige nationale myndigheder.
(49) Alle parter vil få adgang til alle takster og vilkår af relevans for Niveau 3 via en database, der administreres af IPC. Parterne har forpligtet sig til omgående at opdatere denne database efter ændringer i deres takster og vilkår.
3. Forsinket, bortkommet og beskadiget post
(50) Parterne har indført bestemmelser om forsinket, bortkommet og beskadiget post, hvorefter der skal indføres et hensigtsmæssigt system for behandling og gennemgang af klager, bl.a. med modtagelseskvittering for hver klage og ensartede tidsfrister for besvarelse af sådanne klager. Kundeservicen skal forbedres, bl.a. ved at indføre et "gratis" telefonnummer for klager og ved at samarbejde med forbrugerorganisationer.
4. Gennemsigtige omkostningsregnskaber og årsberetninger
(51) Parterne vil opfylde de forpligtelser, de får pålagt af Kommissionen, til at indføre et gennemsigtigt omkostningsregnskabssystem som foreskrevet i postdirektivets artikel 14 inden udgangen af 1999 og udsende årsberetninger om udviklingen i de internationale og nationale takster og omkostninger samt udviklingen i de grænseoverskridende poststrømme, herunder oplysninger om Niveau 3-adgang.
5. Andre spørgsmål
(52) Parterne har desuden givet tilsagn om, at de vil bestræbe sig på at få vedtaget servicekvalitetsstandarder og et sanktionssystem for B-post. For 1998 og 1999 vil referencestandarden være D+3 eller den standard, som allerede er fastlagt af en part (men under ingen omstændigheder mere end D+4). Endelig vil parterne bestræbe sig på at behandle udgående post til udlandet i overensstemmelse med visse standarder, der er fastlagt i tillægsaftalen.
VII. BEMÆRKNINGER FRA TREDJEMAND OG KOMMISSIONENS REAKTION
(53) Den 1. december 1998 offentliggjorde Kommissionen i De Europæiske Fælleskabers Tidende en meddelelse(31) i henhold til artikel 19, stk. 3, i forordning nr. 17, hvori den gav en detaljeret redegørelse for den anmeldte aftale og oplyste, at den var positivt stemt over for aftalen.
(54) Kommissionen modtog i alt 35 reaktioner. Kun to af de interesserede parter, der fremsatte bemærkninger, anbefalede at godkende REIMS II-aftalen. Alle de øvrige var i større eller mindre grad kritisk indstillet over for aftalen. En af kritikerne var det britiske Post Office, som er part i REIMS II-aftalen. Denne posttjeneste har imidlertid oplyst, at på baggrund af det kompromis, partnerne nåede frem til om varigheden af overgangsperioden (jf. betragtning 61), kan man fortsat støtte aftalen. Nedenstående afsnit indeholder et resumé af de vigtigste bemærkninger.
(55) Den vigtigste indsigelse vedrørte de langsigtede konsekvenser af at fritage aftalen. I henhold til tidsplanen i REIMS II-aftalen skal terminalafgifterne hæves op til 65 % af indlandstaksterne i 1999 og nå op til deres endelige niveau på 80 % den 1. januar 2001. En lang række interesserede parter mente, at en sådan retroaktiv effekt (som nogle af dem kaldte det) ville få alvorlige følger for kunderne. Det fremførtes især, at den nuværende tidsplan vil afkorte overgangsperioden til noget under to år og føre til betydelige takstforhøjelser over et kort tidsrum. De fleste parter, der kommenterede dette forhold, mente, at man skulle bevare den oprindelige overgangsperiode i henhold til REIMS-aftalen på fire år, og at den først skulle regnes fra det tidspunkt, hvor Kommissionen havde godkendt aftalen.
(56) Flere mente, at terminalafgifterne ikke var omkostnings-, men derimod takstorienterede, og ville vide, om 80 % af indlandstaksterne faktisk var et rimeligt udtryk for omkostningerne.
(57) Flere interesserede parter fremførte, at vilkårene for Niveau 3-adgang stadig ikke var klare nok. Man var bange for, at uden servicekvalitetsstandarder (og strafreduktioner) for denne form for post ville der ikke være tilstrækkeligt incitament til at yde god service.
(58) Flere interesserede mente, at der skulle indføres servicekvalitetsstandarder for transport fra punkt til punkt (med straf for udgående post) og ikke blot standarder for den posttjeneste, der modtager og udbringer grænseoverskridende post. Nogle af bemærkningerne gik på, at standarderne også skulle gælde B-post og Niveau 3-post. Den fritagelse, partnerne havde fået (ifølge hvilke terminalafgifterne kan forhøjes under visse særlige omstændigheder, selv hvis servicekvaliteten forringes), fandt man farlig, og den kunne misbruges. En lang række interesserede hævdede, at systemet til vurdering af servicekvaliteten skulle overvåges nøje. Det blev især påpeget, at man let kunne foretage "optiske" forbedringer af servicekvaliteten ved at fremrykke det seneste ankomsttidspunkt for levering af post til den modtagende posttjeneste. Reglerne herfor skulle derfor være ens for alle parter og anvendes i hele aftalens løbetid. Den faktiske vurdering skulle foretages uafhængigt, nøjagtigt og repræsentativt.
(59) Det blev fremført, at aftalens system for forsinket, bortkommet og beskadiget post ikke var en passende eller praktisk løsning. Et harmoniseret system (med standardiseret tilsyn) ville være at foretrække.
(60) Flere interesserede parter var utrygge ved, at den nederlandske posttjeneste ikke tog del i aftalen. Det blev hævdet, at dette ville føre til diskrimination (da den nederlandske posttjeneste skulle betale andre terminalafgifter). Man frygtede desuden, at deltagerne i REIMS II-aftalen fremover ville behandle hinandens post først, hvilket kunne betyde en kvalitetsforringelse for tredjemand.
(61) Efter at have analyseret disse bemærkninger kom Kommissionen til den konklusion, at overgangsperioden skulle forlænges for at undgå de negative konsekvenser, de interesserede parter frygtede. Den konkluderede endvidere, at den endelige forhøjelse til 80 % af indlandstaksterne ikke skulle accepteres, før der forelå tilstrækkelige oplysninger til, at Kommissionen kunne fastslå, om denne forhøjelse var påkrævet for at afstemme terminalafgifterne med omkostningerne. Parterne blev underrettet herom. På et møde den 4. marts 1999 underrettede parterne Kommissionen om, at de accepterede de betænkeligheder, der lå bag Kommissionens synspunkter. De meddelte, at de ville begynde at gennemføre aftalen den 1. april 1999, og at terminalafgifterne for 1999 ville blive hævet til maksimalt 55 % af indlandstaksterne. De accepterede desuden, at varigheden af en eventuel fritagelse skulle begrænses til perioden frem til den 31. december 2001, dvs. inden den endelige forhøjelse til 80 % af indlandstaksterne.
B. RETLIG VURDERING
I. EF-TRAKTATENS ARTIKEL 81, STK. 1, OG EØS-AFTALENS ARTIKEL 53, STK. 1
1. Aftaler mellem virksomheder
(62) Alle parterne i REIMS II-aftalen udøver økonomiske aktiviteter i forskellig retlig form og må derfor betragtes som virksomheder efter EF-traktatens konkurrenceregler(32). REIMS II-aftalen er dermed en aftale som defineret i EF-traktatens artikel 81, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 53, stk. 1.
2. Konkurrencebegrænsning
a) Prisfastsættelse
(63) Aftalen fastsætter de terminalafgifter, parterne skal betale hinanden på markedet for indkommende grænseoverskridende post. Disse terminalafgifter er den pris, oprindelseslandets posttjeneste betaler posttjenesten i bestemmelseslandet for at levere grænseoverskridende post. Derfor må denne aftale betragtes som en aftale, der fastsætter priser som omhandlet i EF-traktatens artikel 81, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 53, stk. 1.
(64) Det er sandt, at REIMS II-aftalen ikke fastsætter, nøjagtigt hvor store beløb der skal udbetales, men kun en procentdel. Da denne procentdel imidlertid er knyttet til de indenlandske takster, er aftalen ensbetydende med prisfastsættelse. Det er sandt, at parterne frit kan fastsætte deres egne indenlandske takster. I teorien kan de således variere de terminalafgifter, de skal betale i henhold til REIMS II-aftalen, ved at ændre de indenlandske takster. For de fleste posttjenester er grænseoverskridende post dog af begrænset betydning i forhold til mængden af indenlandsk post. Desuden skal enhver ændring af de indenlandske takster i mange medlemsstater godkendes af de nationale regulerende myndigheder. Det indenlandske takstniveau må derfor forventes hovedsagelig at blive styret af indenlandske betragtninger. Ved at fastsætte terminalafgifterne som en procentdel af indlandstaksterne gennem en indbyrdes aftale har parterne således elimineret eller begrænset deres frihed til at fastsætte et betalingsniveau for at levere indkommende grænseoverskridende post.
(65) Man må erkende, at REIMS II-aftalen er en usædvanlig prisfastsættelsesaftale. Den vedrører priser på en tjeneste (levering i modtagerlandet), som posttjenesten i oprindelseslandet skal bruge for at sikre, at posten når frem til adressaten, og som denne posttjeneste (endnu) ikke kan tilbyde selv(33). Da det er indlysende, at en posttjeneste er berettiget til betaling for at udbringe post fra et andet land, er der naturligvis behov for en form for arrangement, der fastsætter størrelsen af denne betaling. Det kunne dog opnås gennem en bilateral aftale med posttjenesten i det land, posten sendes til, hvori de to parter aftaler de terminalafgifter, der skal betales. Dette ville skabe et net af bilaterale aftaler, hvis indhold ikke nødvendigvis ville være det samme(34). REIMS II-aftalen fastsætter terminalafgifterne for alle parter på samme måde som en procentdel af indlandstaksterne. Det er sandt, at aftalen (som ændret ved tillægsaftalen) udtrykkelig giver parterne mulighed for at indgå bi- eller multilaterale aftaler om terminalafgifter med hinanden. Det er dog ikke sandsynligt, at parterne vil udnytte denne mulighed, da indgåelsen af REIMS II-aftalen fjerner ethvert incitament til at indgå særskilte aftaler mellem parterne. Det synes at blive bekræftet af, at der - så vidt Kommissionen er orienteret - kun er indgået én sådan bi- eller multilateral aftale mellem REIMS II-aftalens parter, nemlig den nordiske aftale, der stammer fra længe før, REIMS II-aftalen så dagens lys. Det er værd at bemærke, at ingen andre af REIMS II-aftalens parter synes at have tilsluttet sig denne aftale. Kommissionen konkluderer derfor, at på trods af den specifikke aftaleklausul, der tillader parterne at indgå bi- eller multilaterale aftaler, fjerner REIMS II-aftalen i praksis i meget stor udstrækning incitamentet til at indgå sådanne aftaler, der kunne give forskellige takster, hvilket kunne være mere fordelagtigt for kunderne.
(66) Da REIMS II-aftalens parter besørger størstedelen af den grænseoverskridende post mellem deres respektive lande, må ovennævnte konkurrencebegrænsning også betragtes som betydelig.
b) Begrænset deltagelse
(67) Deltagelse i REIMS II-aftalen er begrænset til offentlige og private operatører af obligatoriske, universelle posttjenester. Det kunne fortolkes som en udelukkelse af andre operatører fra at drage fordel af de samme takster som REIMS II-aftalens parter. Der er dog intet i aftalen, der forhindrer parterne i at indgå identiske eller lignende ordninger om terminalafgifter med tredjemand. Betingelsen for at deltage i REIMS II-aftalen synes således ikke at være en konkurrencebegrænsning.
3. Påvirkning af samhandelen
(68) REIMS II-aftalen omhandler afregning for indkommende grænseoverskridende post mellem posttjenester og påvirker dermed pr. definition samhandelen mellem medlemsstaterne og mellem kontrahenterne som defineret i EØS-aftalen. På grund af REIMS II-aftalens parters dominans på markederne for indkommende grænseoverskridende post mellem deres respektive lande må denne virkning være betydelig. I denne forbindelse skal det også erindres, at forretningskunder tegner sig for størstedelen af den grænseoverskridende post, og at denne post generelt er forbundet med samhandel mellem medlemsstaterne. Selv om en forhøjelse af terminalafgifterne ikke nødvendigvis er ensbetydende med en tilsvarende forhøjelse af de samlede takster, må de forventes at blive forhøjet i hvert fald for nogle typer post. En forhøjelse af taksterne for international post har afgjort negativ virkning for samhandelen mellem medlemsstaterne.
II. EF-TRAKTATENS ARTIKEL 81, STK. 3, OG EØS-AFTALENS ARTIKEL 53, STK. 3
1. Forbedring af produktionen eller fordelingen af varerne/fremme af den tekniske eller økonomiske udvikling
(69) Det er tydeligt, at CEPT-niveauet for terminalafgifter ofte gav en betaling for befordring af grænseoverskridende post, der ikke dækkede omkostningerne. Dette førte til, at posttjenesterne måtte dække underskuddet på den indkommende grænseoverskridende post med deres overskud fra udbud af indenlandske tjenester eller udgående grænseoverskridende tjenester. Denne form for krydssubsidiering ville være uholdbar på længere sigt, især i lyset af den tiltagende liberalisering af postsektoren. Der er ingen tvivl om, at posttjenesterne er berettiget til en betaling for befordring af grænseoverskridende post, der dækker deres omkostninger herved. En udvikling i retning af et mere omkostningsbaseret system forbedrer posttjenesternes finansielle stilling og giver dem mulighed for at opretholde og forbedre denne tjeneste. Det er en fordel, som kan betragtes som en forbedring af udbuddet af de pågældende tjenester, som det kræves i EF-traktatens artikel 81, stk. 3, og EØS-aftalens artikel 53, stk. 3.
(70) Den største fordel, som aftalen forventes at give, er en betydelig forbedring af kvaliteten af de grænseoverskridende posttjenester. Det ses tydeligst hos den modtagende operatør, dvs. den posttjeneste, der udbringer posten. Ved at knytte forhøjelser af terminalafgifterne sammen med forbedringer af servicekvaliteten giver REIMS II-aftalen parterne et kraftigt incitament til at forbedre deres resultater. Den modtagende posttjeneste vil kun kunne opkræve højere terminalafgifter fra de andre parter, hvis vedkommende opfylder de ambitiøse mål for servicekvalitet, der er opstillet i aftalen. Hvis målene ikke nås, gælder strafreduktionerne, hvilket kan betyde en markant beskæring af de terminalafgifter, en part er berettiget til. Det incitament til at forbedre kvaliteten, der således gives den modtagende posttjeneste, påvirkes ikke af, at parternes servicekvalitet gøres op på årsbasis. Denne metode synes ikke at udskyde incitamentet til at forbedre servicekvaliteten, men derimod at være den mest logiske måde, hvorpå man kan sikre, at de terminalafgifter, der forfalder i et givet år, stemmer med den servicekvalitet, der er opnået det pågældende år.
(71) For at fastsætte mål for servicekvaliteten har parterne (som omtalt ovenfor(35)) opdelt sig i grupper med forskellige mål. Da aftalen indeholder særlige overgangsforanstaltninger for alle posttjenester i gruppe C, er der i praksis kun to grupper, nemlig A og B. Den servicekvalitet, posttjenesterne i gruppe A skal nå, er noget højere end målene for parterne i gruppe B. Parterne har imidlertid forklaret, at denne skelnen er foretaget efter demografiske og geografiske kriterier, idet gruppe A består af parter fra lande, som enten er forholdsvis små, eller som har en stor befolkningskoncentration inden for et forholdsvis lille område. Selv om denne opdeling (der i henhold til aftalen skal tages op til vurdering snarest) i sidste ende synes at være resultatet af et kompromis mellem parterne, er den tilsyneladende ikke foretaget tilfældigt. Under alle omstændigheder må man ikke glemme, at målene for posttjenesterne i gruppe B (90 % D+1) er høje. Sondringen påvirker derfor ikke incitamentet til at forbedre servicekvaliteten.
(72) De særlige overgangsregler for nogle af parterne tager også udgangspunkt i princippet om, at forhøjelser af terminalafgifterne er knyttet sammen med en forbedring af servicekvaliteten. På grund af de særlige problemer de pågældende posttjenester står over for, finder Kommissionen, at der ikke synes at være grund til at modsætte sig, at disse overgangsregler indebærer en langsommere forhøjelse af terminalafgifterne (og dermed indirekte en langsommere forbedring af servicekvaliteten).
(73) Det er sandt, at sammenkædningen af forhøjelsen af terminalafgifterne og forbedringen af servicekvaliteten, som indføres med REIMS II-aftalen, i høj grad afhænger af systemet til vurdering af servicekvalitet. Som nogle af de interesserede parter har påpeget i deres bemærkninger, er det vigtigt at sikre sig, at dette system fungerer ordentligt. Kommissionen blev advaret om risikoen for, at en "forbedring" af servicekvaliteten blot kunne opnås ved at fremrykke det tidspunkt, hvor posten skal være den modtagende operatør i hænde. Kommissionen har derfor undersøgt, om denne risiko er reel i praksis. Den nåede frem til, at parterne kun har indført regler om LAT-fristen(36), som ikke må være senere end klokken 16 og 15 for henholdsvis hovedudvekslingskontoret og lufthavnsenheden. Parterne har som svar på Kommissionens henvendelse bekræftet, at al post, der ankommer inden denne LAT-frist, vil blive betragtet som rettidigt ankommet i henhold til REIMS II-aftalen, uanset om denne post også overholder CET- og/eller CTT-fristen, som nogle parter anvender.
(74) Det er sandt, at der ikke er fastsat specielle mål for servicekvalitet for post, der er omfattet af Niveau 3-adgang. Selve ideén med Niveau 3-adgang er imidlertid, at denne form for post på alle måder behandles som indenlandsk post. Er der fastsat servicekvalitetsmål for indenlandsk post, vil de således også gælde den relevante indkommende grænseoverskridende post.
(75) Aftalen vil også bidrage til en forbedring af den generelle kvalitet af befordringen af grænseoverskridende post. REIMS II-aftalens artikel 3.8 (der blev indført med tillægsaftalen) forpligter den afsendende posttjeneste til at bestræbe sig for at sikre udgående post en servicekvalitet, der svarer til standarderne i bilag 7. I henhold til disse bestemmelser stræber parterne mod en standard på 85 % D+1 inden 2002, hvilket betyder, at 85 % af den udgående grænseoverskridende A-post skal ankomme til den modtagende posttjenestes udvekslingskontor dagen efter afsendelsen(37).
(76) Konklusionen om, at REIMS II-aftalen må forventes at føre til en betydelig forbedring af befordringen af den grænseoverskridende post, påvirkes ikke af, at det ikke er alle posttjenester i EU og EØS (eller andre lande), der har tilsluttet sig aftalen. Da den nederlandske posttjeneste har besluttet ikke at deltage, vil aftalen naturligvis ikke gælde grænseoverskridende post mellem Nederlandene og REIMS II-aftalens parter. Det ændrer imidlertid ikke ved den kendsgerning, at aftalen må forventes at give fordele for den grænseoverskridende post mellem REIMS II-aftalens parter.
2. Fordele for forbrugerne
(77) Ovennævnte forbedringer (især af servicekvaliteten for grænseoverskridende post) vil også komme forbrugerne til gode. Af de årsager, der er nævnt i det efterfølgende, finder Kommissionen, at aftalen sikrer forbrugerne en rimelig andel af fordelene.
(78) Det forekommer sandsynligt, at i det mindste nogle operatører vil komme til at betale væsentlig højere terminalafgifter som følge af REIMS II-aftalen. Det må forventes, at som følge heraf vil priserne på grænseoverskridende post stige i hvert fald i nogle af de pågældende lande. På baggrund af de oplysninger Kommissionen har indsamlet i forbindelse med undersøgelsen, kan det dog konkluderes, at disse eventuelle stigninger ikke vil forhindre forbrugerne i at få en rimelig andel af de fordele, aftalen forventes at give. Det er der en række årsager til.
(79) For det første vil aftalen, i den udstrækning forhøjelsen af terminalafgifterne bringer disse afgifter tættere på de faktiske omkostninger ved at udbringe posten, blot medføre en begrænsning af den krydssubsidiering, der må finde sted under de nugældende ordninger. Da brugerne af indenlandsk eller udgående grænseoverskridende post dermed ikke længere (eller i hvert i mindre grad) skal bidrage til at finansiere indkommende grænseoverskridende post, vil posttjenesterne eventuelt kunne justere taksterne for indenlandsk og udgående grænseoverskridende post.
(80) For det andet vil enhver forhøjelse af taksterne for grænseoverskridende post blive ledsaget af forbedringer af servicekvaliteten, fordi Kommissionen har insisteret på, at terminalafgifterne kun kan hæves, hvis kvaliteten samtidig forbedres. Det kan forventes, at forbrugerne får en rimelig andel af fordelen, hvis kvaliteten forbedres, forudsat takstforhøjelsen ikke er for høj. Som nævnt er der kun ét undtagelsestilfælde, hvor terminalafgifterne kan forhøjes, selv om servicekvaliteten forringes. Det er, når en sådan forringelse a) kan påvises at være forårsaget af, at der er ydet en særlig indsats for at forbedre omdelingssystemet, b) den kun er af forbigående karakter, og c) den kun skyldes denne indsats. Som eksempel på en sådan situation kan nævnes installering af et nyt sorteringscenter, hvilket kunne påvirke servicekvaliteten forbigående. Det er klart, at de relevante kriterier under alle omstændigheder skal fortolkes snævert. Endvidere blev parterne i tillægsaftalen enige om, at det fortsat er Kommissionen (eller en uafhængig ekspert udpeget af Kommissionen), der træffer den endelige afgørelse om, hvorvidt disse betingelser er opfyldt. Under sådanne omstændigheder finder Kommissionen, at denne fritagelse ikke strider mod princippet om, at forhøjelser af terminalafgifterne er betinget af en forbedring af servicekvaliteten.
(81) For det tredje har Kommissionen krævet, at parterne indgiver skriftlig anmeldelse af forhøjelse af deres takster for grænseoverskridende post, som de har planer om at foretage frem til udgangen af 2001. Det kan udledes af parternes svar, at enhver sådan forhøjelse generelt vil blive beskeden. Endelig vil Kommissionen naturligvis holde et vågent øje med udviklingen på dette område. For at muliggøre dette vil parterne i denne beslutning blive pålagt en forpligtelse til at underrette Kommissionen(38). Kommissionen vil i givet fald benytte sine beføjelser i medfør af EF-traktatens artikel 82, hvis en af REIMS II-aftalens parter foretager takstforhøjelser, der forekommer urimelige, og som ikke synes at skyldes højere omkostninger.
(82) For det fjerde åbner aftalen i sig selv en mulighed, som skulle afbøde de finansielle virkninger for kunderne betydeligt, nemlig Niveau 3-adgang. Mens terminalafgifterne i henhold til aftalen er baseret på indlandstaksterne for A-post, giver Niveau 3-adgang mulighed for at udnytte nedsatte indlandstakster. Grænseoverskridende post, som kan give de afsendende posttjenester denne form for adgang, skal derfor behandles som indenlandsk post. Denne mulighed er af særlig betydning for massepost, men er også vigtig for forsendelser som aviser. Denne form for adgang kunne naturligvis let vanskeliggøres eller udelukkes helt ved at stille urimelige betingelser. Man kunne f.eks. gøre muligheden for at benytte Niveau 3-adgang for aviser afhængig af, om den pågældende forsendelse er trykt i modtagerlandet, og dermed udelukke publikationer fra andre lande. På Kommissionens anmodning er parterne derfor enedes om at fjerne sådanne hindringer i det omfang, de har mulighed for det. På grund af vigtigheden af Niveau 3-adgang for kunderne ser det ud til at være nødvendigt at gøre denne fritagelse afhængig af, at der gives passende Niveau 3-adgang(39).
(83) For det femte er Kommissionen enig med en lang række interesserede parter i, at på grund af forsinkelsen kunne den oprindelige tidsplan i REIMS II-aftalen have forårsaget betydelige forhøjelser af terminalafgifterne over et meget kort tidsrum. Det kunne have fået alvorlige negative følger for forbrugernes interesser. Kommissionen insisterede derfor på, at overgangsperioden blev udsat med et år. Denne fritagelse er underlagt en betingelse herom(40). Det endelige niveau for terminalafgifter, som parterne har planlagt, vil derfor først blive nået den 1. januar 2002. Kommissionen insisterede endvidere på, at fritagelsesperioden skulle udløbe, inden man nåede det endelige niveau for terminalafgifter. Efter Kommissionens opfattelse er dette et rimeligt kompromis, som skal sikre forbrugernes interesser.
(84) Tillægsaftalens bestemmelser om forsinket, bortkommet og beskadiget post skal også bidrage til at sikre forbrugerne en rimelig andel af fordelene. Selv om de indførte bestemmelser kan forbedres, er der i hvert fald for nogle landes vedkommende tale om et vigtigt skridt i retning af at beskytte forbrugernes rettigheder.
(85) At aftalen kun omfatter grænseoverskridende post mellem parterne berører ikke ovenstående konklusion. Intet i aftalen forhindrer parterne i at behandle grænseoverskridende post, de modtager fra tredjemand, med samme hast som grænseoverskridende post fra REIMS II-aftalens parter.
3. Nødvendighed
(86) For at komme i betragtning til en fritagelse i henhold til EF-traktatens artikel 81, stk. 3, og EØS-aftalens artikel 53, stk. 3, skal konkurrencebegrænsningen være nødvendig for at nå de relevante mål. Det forudsætter, at de terminalafgifter, parterne er nået til enighed om, faktisk afspejler operatørens omkostninger ved at udbringe den grænseoverskridende post. REIMS II-aftalen etablerer ikke en direkte forbindelse mellem terminalafgifter og de faktiske omkostninger, men udtrykker terminalafgifterne som en procentdel af indlandstaksterne. Det skyldes især, at der selv i dag ikke foreligger tilstrækkelige oplysninger om de berørte parters omkostninger. De fleste af parterne er stadig i færd med at indføre egentlige omkostningsregnskabssystemer. I mangel af pålidelige oplysninger om omkostninger forekommer princippet om at knytte terminalafgifter og indenlandske takster sammen at være acceptabel (Kommissionen har faktisk foreslået det). Selv om taksterne for indenlandske tjenester tidligere uvægerligt i nogen udstrækning har været påvirket af politiske betragtninger, er de det mest logiske udgangspunkt for en vurdering af leveringsomkostningerne.
(87) Kommissionen finder, at indgåelse af en aftale om fastsættelse af terminalafgifter til samme procentdel af indlandstaksterne og (med undtagelse af særlige overgangsforanstaltninger for nogle af parterne) på samme vilkår for alle parter under de nuværende omstændigheder er absolut påkrævet for at opnå de fordele, parterne sigter imod. Som det fremgår af resuméet af den historiske baggrund i afsnit A(41), har udarbejdelsen af REIMS II-aftalen været lang og møjsommelig. Efter indførelsen af CEPT-ordningen for over ti år siden er der tilsyneladende kun indgået én anden aftale om terminalafgifter mellem denne aftales parter. Det forekommer vigtigt, at denne anden aftale (den nordiske) også er et multinationalt arrangement. I modsætning til operatørerne i telesektoren synes posttjenesterne sjældent at have benyttet bilaterale ordninger om terminalafgifter. Kommissionen finder, at selv om parterne kunne have indgået bi- eller multilaterale aftaler om terminalafgifter, ville sådanne forhandlinger formodentlig ikke have gjort det muligt lige så hurtigt og effektivt at opnå de fordele, som nærværende aftale kan forventes at skabe.
(88) Selv om Kommissionen accepterer, at indgåelsen af REIMS II-aftalen kan betragtes som absolut påkrævet for at opnå de ønskede mål, skal det efterprøves, om det niveau, man er nået til enighed om, er passende. Parterne har ikke forelagt overbevisende dokumentation, der kan begrunde en konklusion om, at terminalafgifterne skal fastsættes til 80 % af indlandstaksterne. Parterne har tværtimod indrømmet, at tallet på 80 % kun er en tilnærmelse. Det kan dog ikke fastslås, at dette tal er et tilstrækkeligt nøjagtigt skøn over omkostningerne. På den anden side accepterer Kommissionen, at niveauet for terminalafgifter generelt har været for lavt og ikke har givet operatørerne mulighed for at dække deres leveringsomkostninger. På denne baggrund finder Kommissionen, at den mest rimelige løsning er at tillade forhøjelser af terminalafgifterne og samtidig sikre, at den endelige forhøjelse til 80 % af indlandstaksterne først kan finde sted, når Kommissionen har haft mulighed for igen at undersøge spørgsmålet på grundlag af egentlige omkostningsregnskaber. Ved at begrænse fritagelsen til den 31. december 2001 vil Kommissionen få lejlighed til at fastslå, om den påtænkte forhøjelse er passende, inden den gennemføres. Det højest tilladte niveau for terminalafgifter vil derfor ikke overstige 70 % af indlandstaksterne, hvilket ikke forekommer urimeligt(42).
(89) Postdirektivets artikel 14 forpligter medlemsstaterne til at sikre, at sådanne regnskabssystemer er indført to år efter direktivets ikrafttræden, dvs. senest den 10. februar 2000. Der er dog ingen garanti for, at der dermed vil foreligge tilstrækkeligt pålidelige tal for mindst et helt kalenderår i anden halvdel af 2001, hvor Kommissionen kan forventes at modtage en anmodning om en forlængelse af denne fritagelse og en godkendelse af forhøjelsen til 80 % af indlandstaksterne. Postdirektivet er under alle omstændigheder kun bindende for medlemsstaterne og ikke for Island og Norge. Det synes derfor påkrævet at gøre denne fritagelse betinget af, at parterne indfører et egentligt omkostningsregnskabssystem ultimo 1999(43).
4. Udelukkelse af konkurrencen
(90) Ved at kæde terminalafgifter sammen med indlandstakster og fastsætte deres niveau til 80 % heraf må REIMS II-aftalen forventes at fjerne en meget stor del af den arbitragebaserede remail. Det ville dog være upassende at betragte dette som udelukkelse af konkurrencen, eftersom indførelse af et omkostningsbaseret afregningssystem blot vil genskabe normale konkurrencevilkår.
III. EF-TRAKTATENS ARTIKEL 86, STK. 2, OG EØS-AFTALENS ARTIKEL 59, STK. 2
(91) I henhold til EF-traktatens artikel 86, stk. 2, og EØS-aftalens artikel 59, stk. 2, er virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, underkastet konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem.
(92) Parterne fremfører, at REIMS II-aftalen er nødvendig for at opnå omkostningsbaseret afregning for levering af international post til finansiering af parternes befordringspligt. Efter parternes opfattelse vil en snæver fortolkning af konkurrencereglerne bringe deres økonomiske ligevægt i fare og hindre opfyldelsen af den tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, som er betroet dem. Parterne har dog ikke fremlagt bevis for, at anvendelse af EF-traktatens artikel 81 eller EØS-aftalens artikel 53 på REIMS II-aftalen om grænseoverskridende posttjenester (der i gennemsnit udgør en lille del af den post, parterne befordrer) vil bringe deres økonomiske ligevægt i fare. De har heller ikke påvist, at anvendelsen af disse bestemmelser (herunder stk. 3) ville hindre opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Under alle omstændigheder må man ikke glemme, at EF-traktatens artikel 86, stk. 2, giver mulighed for undtagelse og derfor skal fortolkes snævert(44). Det samme gælder EØS-aftalens artikel 59, stk. 2.
IV. FRITAGELSENS VARIGHED - BETINGELSER OG FORPLIGTELSER
(93) I henhold til artikel 8 i forordning nr. 17 skal en beslutning i henhold til traktatens artikel 81, stk. 3, træffes for et bestemt tidsrum, og der kan knyttes betingelser og påbud til en sådan beslutning.
1. Fritagelsens varighed
(94) Normalt gælder fritagelsen mindst det tidsrum, der er påkrævet, for at aftalens virkning kan mærkes fuldt ud. I den foreliggende sag er Kommissionen kommet til den konklusion, at fritagelsesperioden undtagelsesvis skal afsluttes, inden den endelige forhøjelse af terminalafgifterne (fra 70 % til 80 % af indlandstaksterne) er gennemført. Grunden er, at selv om Kommissionen generelt er enig i, at terminalafgifterne skal op på et niveau, der dækker omkostningerne ved de pågældende tjenester, er der ikke i øjeblikket tilstrækkeligt bevis for, at det betyder, at terminalafgifterne skal hæves til 80 % af indlandstaksterne. Da denne mangel på beviser især skyldes, at de fleste af parterne endnu ikke råder over tilstrækkeligt pålidelige eller nøjagtige omkostningsregnskabssystemer, forekommer det ikke urimeligt at udsætte den endelige forhøjelse, indtil sådanne oplysninger foreligger, og Kommissionen har haft lejlighed til at vurdere dem. Fritagelsen begrænses derfor til den periode, der starter med gennemførelsesdatoen, den 1. april 1999, og udløber den 31. december 2001.
2. Betingelser
a) Gennemførelse af aftalen
(95) Som allerede forklaret(45) fandt Kommissionen, at det var nødvendigt at ændre parternes oprindelige tidsplan og udsætte overgangsperioden med et år for så vidt muligt at undgå umiddelbare negative følger for taksterne. Parterne er nået til enighed om(46) at foreslå den 1. april 1999 som gennemførelsesdato for deres aftale. Da det ikke fremgår af aftalen i dens nuværende form, er det nødvendigt at gøre nærværende beslutning betinget heraf. Terminalafgifterne vil således komme op på maksimalt 55 % af indlandstaksterne i resten af 1999. Dette loft hæves til 65 % i 2000 og 70 % i 2001. Parterne må ændre deres aftale på dette punkt snarest muligt og senest på det tidspunkt, hvor den endelige afregning af terminalafgifterne for 1999 finder sted.
b) Niveau 3-adgang
(96) Niveau 3-adgang bliver af stor betydning for forbrugerne. Der er grund til at formode, at massepost og andre former for kommerciel post udgør størstedelen af den grænseoverskridende post. At give posttjenesterne mulighed for at benytte den udbringende operatørs indlandstakster for denne form for post vil derfor være et vigtigt led i udligningen af aftalens negative virkninger. Aftalens artikel 2, stk. 6, forpligter alle parter til at give Niveau 3-adgang(47). For at fremme denne form for adgang er parterne forpligtet til at lempe de indenlandske vilkår for andre parter, når disse bestemmelser ikke er begrundede og i praksis kan udelukke andre parter fra at få adgang til indlandstakster, eller (når de ikke er i stand hertil) til at bestræbe sig for at få de relevante nationale myndigheder til at fjerne sådanne bestemmelser. For at sikre at parterne overholder dette krav og faktisk giver hinanden Niveau 3-adgang, må fritagelsesbeslutningen gøres betinget heraf.
3. Forpligtelser
a) Omkostningsregnskabssystemer
(97) For at kunne afgøre om de niveauer for terminalafgifter, som parterne er nået til enighed om, faktisk svarer til omkostningerne ved at befordre grænseoverskridende post, må Kommissionen have adgang til pålidelige og nøjagtige omkostningsoplysninger. Parterne forpligtes derfor til inden udgangen af 1999 at indføre et gennemsigtigt omkostningsregnskabssystem, som sikrer, at alle væsentlige omkostningselementer kan identificeres, kvantificeres, sammenlignes og kontrolleres. Denne forpligtelse skal sikre, at parterne allerede i 1999 indfører et passende omkostningsregnskabssystem, jf. postdirektivets artikel 14.
b) Årsrapporter
(98) For at give Kommissionen mulighed for at vurdere, om aftalen fungerer tilfredsstillende, og især om ovenstående betingelser er opfyldt, forelægger parterne ikke senere end den 31. marts i hvert år årsrapporter om udviklingen i indlandstaksterne, taksterne for grænseoverskridende post samt omkostningerne og udviklingen i de grænseoverskridende trafikmængder. Disse rapporter skal omfatte oplysninger om gennemførelsen af Niveau 3-adgang (herunder eksempler på kontrakter på Niveau 3-vilkår indgået med operatører fra andre lande og tilsvarende kontrakter med indenlandske kunder). Af samme årsag underretter parterne Kommissionen om den ændring, der foretages for at opfylde den betingelse, der omtales under betragtning 95, så snart den er undertegnet -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
I medfør af EF-traktatens artikel 81, stk. 3, og EØS-aftalens artikel 53, stk. 3, erklæres EF-traktatens artikel 81, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 53, stk. 1, uanvendelige på REIMS II-aftalen om terminalafgifter, som ændret ved tillægsaftalen, for perioden mellem den 1. april 1999 og den 31. december 2001.
Artikel 2
Fritagelsen i artikel 1 er underlagt følgende betingelser og forpligtelser:
1) Betingelser
a) Aftalen gennemføres først den 1. april 1999. Aftalens overgangsperiode udsættes for at sikre, at terminalafgifterne for resten af 1999 ikke hæves til over 55 % af indlandstaksterne, og at forhøjelsen af terminalafgifterne begrænses til 65 % af indlandstaksterne i 2000 og 70 % af indlandstaksterne i 2001. Parterne ændrer deres aftale i overensstemmelse hermed snarest muligt og senest på det tidspunkt, hvor den endelige afregning af terminalafgifterne for 1999 finder sted.
b) Parterne træffer alle nødvendige foranstaltninger for i praksis at give hinanden Niveau 3-adgang. For at fremme denne form for adgang er parterne forpligtet til at lempe de indenlandske vilkår for andre parter, når disse bestemmelser ikke er begrundede og i praksis kan udelukke andre parter fra at få adgang til indlandstakster, eller (når de ikke er i stand hertil) til at bestræbe sig for at få de relevante nationale myndigheder til at fjerne sådanne bestemmelser.
2) Forpligtelser
a) Parterne indfører inden udgangen af 1999 et gennemsigtigt omkostningsregnskabssystem, jf. direktiv 97/67/EF, som sikrer, at alle væsentlige omkostningselementer kan identificeres, kvantificeres, sammenlignes og kontrolleres.
b) Parterne forelægger ikke senere end den 31. marts hvert år årsrapporter om udviklingen i indlandstaksterne, taksterne for grænseoverskridende post samt omkostningerne og udviklingen i de grænseoverskridende trafikmængder. Disse rapporter skal omfatte oplysninger om gennemførelsen af Niveau 3-adgang (herunder eksempler på kontrakter på Niveau 3-vilkår indgået med operatører fra andre lande og tilsvarende kontrakter med indenlandske kunder). Parterne underretter Kommissionen om den ændring, der foretages for at opfylde den betingelse, der omtales i nr. 1, litra a), så snart denne ændring er undertegnet.
Artikel 3
Denne beslutning er rettet til:
Post und Telekom Austria AG Postgasse 8 A - 1011 Wien
Post Danmark Tietgensgade 37 DK - 1566 København V
Suomen Posti Oy/Posten Finland Ab Mannerheiminaukio 1A P.O. Box 102 FIN - 00011 Posti
La Poste 4, Quai du Point du Jour F - 92777 Boulogne Billancourt Cedex
Deutsche Post AG
Generaldirektion
Heinrich-von-Stehpan Straße 1 D - 53175 Bonn
Hellenic Post - ELTA Apellou 1 GR - 101 88 Athen
Íslandspóstur hf. IS - 150 Reykjavik
Poste Italiane SpA Viale Europa, 190 I - 00144 Rom
Entreprise des Postes & Télécommunications 8a, avenue Monterey L - 2020 Luxembourg
Posten Norge B.A. P.O. Box 1181 Sentrum N - 0107 Oslo
CTT Correios de Portugal, SA Rua de S. José, 20 P - 1166 Lissabon Codex
Correos y Telégrafos c/Aduana 29 E - 28070 Madrid
The Post Office
Royal Mail International Headquarters
49 Featherstone Street UK - London EC 1Y 8SY
La Poste/De Post Centre Monnaie/Muntcentrum B - 1000 Bruxelles/Brussel
Posten AB Vasagatan 7 SE - 105 00 Stockholm
An Post
General Post Office
O'Connell Street IRL - Dublin 1
Udfærdiget i Bruxelles, den 15. september 1999.

Labels: 13
12
3
15