Document ID: 32007D0385

DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 12 de octubre de 2006
relativa a la ayuda estatal C 11/2005 (ex N 21/2005) que Alemania tiene previsto conceder para la construcción de una tubería para el transporte de etileno en Baviera
[notificada con el número C(2006) 4836]
(El texto en lengua alemana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2007/385/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones, de conformidad con los citados artículos (1), y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
El 2 de diciembre de 2003, Alemania comunicó a la Comisión su intención de notificar formalmente una ayuda prevista para un proyecto de construcción de una tubería de transporte de etileno entre Ludwigshafen (Baden-Württemberg) y Münchsmünster (Baviera).
(2)
El 12 de enero de 2005, Alemania notificó formalmente la medida anunciada -que, a su juicio, constituye una medida general de infraestructura y no una ayuda estatal- por razones de seguridad jurídica.
(3)
El 16 de marzo de 2005, la Comisión incoó el procedimiento de investigación formal con respecto a la presunta ayuda estatal. La decisión de la Comisión de incoar el procedimiento se publicó el 26 de abril de 2005 en el Diario Oficial de la Unión Europea (2). La Comisión invitó a los interesados a presentar sus observaciones sobre la ayuda.
(4)
Alemania transmitió sus comentarios el 19 de abril de 2005 en respuesta a la incoación del procedimiento de investigación formal (véase el capítulo 5).
(5)
Se recibieron observaciones de diversos interesados. La Asociación de Productores Petroquímicos Europeos (Association of Petrochemicals Producers in Europe, APPE), algunas empresas bávaras que participan indirectamente en el proyecto [Mineraloelraffinerie Oberrhein GmbH & Co. KG (Miro), Bayernoil Raffineriegesellschaft mbH, Industriepark Gersthofen Service GmbH & Co. KG-IGS] y Austria presentaron observaciones favorables al proyecto por cartas de 2, 12 y 17 de mayo y de 3 y 8 de junio de 2005. Por el contrario, un productor petroquímico que pidió que no se divulgara su nombre presentó observaciones muy críticas el 24 de mayo de 2005. Las observaciones se tomaron en consideración a pesar de haberse recibido una vez concluido el plazo de treinta días fijado en el Diario Oficial.
(6)
Las observaciones fueron transmitidas a Alemania el 16 y el 20 de junio de 2005 con la petición de que las comentara.
(7)
Alemania respondió a las observaciones de los interesados el 14 de julio de 2005.
(8)
El 28 de octubre de 2005, la Comisión pidió más información, que Alemania envió por carta de 24 de noviembre de 2005.
(9)
Desde finales de 2005 ha habido numerosos contactos y una intensa correspondencia entre las autoridades federales y bávaras, representantes de la industria bávara y la Comisión.
(10)
Así, el 8 de febrero de 2006, Alemania remitió un escrito al que se adjuntaron escritos de las empresas BASF, Borealis, Clariant, Infraserv Gendorf, Infraserv Hoechst, MOL Group, OMV (Österreichische Mineralölverwaltung Aktiengesellschaft) Austria, OMV Germany y Ruhr Oel GmbH (ROG), así como de los consorcios Aethylen-Rohrleitungs-Gesellschaft (ARG) y Ethylen-Pipeline Süd GmbH & Co. KG (EPS) en su calidad de beneficiarios potenciales de la ayuda prevista. El 21 de febrero de 2006, las autoridades bávaras remitieron observaciones complementarias y una versión revisada del escrito de Infraserv Hoechst. El 5 de febrero de 2006, el productor petroquímico que se había pronunciado el 24 de mayo de 2005 presentó observaciones complementarias en las que expresaba una actitud más positiva respecto a la ayuda prevista siempre y cuando se garantizara el acceso abierto entre Rotterdam y Baviera.
(11)
Por carta de 24 de julio de 2006, a la que se adjuntaba documentación adicional, Alemania presentó una propuesta revisada de la ayuda al proyecto de tubería. La carta se completó mediante sendas cartas de 14 de agosto y 7 de septiembre de 2006, en las que se aludía de forma específica a la participación en el proyecto de Landesanstalt für Aufbaufinanzierung Förderbank Bayern (en lo sucesivo, «LfA»), una entidad de crédito propiedad exclusiva del Estado libre de Baviera.
2. DESCRIPCIÓN
2.1. Proyecto
(12)
El proyecto consiste en la construcción de una tubería de transporte de 357 km de longitud entre Ludwigshafen y Münchsmünster con una capacidad de conducción de 400 000 toneladas anuales. Actualmente no se transporta etileno entre Ludwigshafen y Münchsmünster. El cuadro 1 muestra los volúmenes de transporte previstos. Como la producción y el consumo de etileno no siguen la misma pauta de evolución, en los primeros años se espera un flujo neto en dirección a Ludwigshafen, mientras que después podría ser al revés. En el cuadro aún no se toma en consideración la explosión en la fábrica de polietileno de Basell (véase el considerando 24). Si se reconstruyera la instalación con una capacidad comparable, su cierre en 2015 es poco probable, de tal modo que el flujo neto se reducirá considerablemente a partir de 2015. Su reconstruccion con una capacidad ampliada se reflejaría en unos menores volúmenes totales de transporte durante todo el período comprendido en la previsión.
Cuadro 1
Volúmenes de transporte previstos (en 1 000 toneladas anuales)
2008-2009
2010-2014
A partir de 2015
Productor
OMV
[…] (3)
[…]
[…]
Ruhr Oel
[…]
[…]
[…]
Cliente
Wacker
[…]
[…]
[…]
Borealis
[…]
[…]
[…]
Clariant
[…]
[…]
[…]
Vinnolit
[…]
[…]
[…]
Basell
[…]
[…]
[…]
Nuevos inversores
[…]
[…]
[…]
Rendimiento neto
140
80
200
(13)
La cuota de transmisión se fija sobre la base de la tarifa de Aethylen-Rohrleitungs-Gesellschaft; por ejemplo, 34,21 EUR por tonelada para todo el trayecto o 0,0957 EUR por tonelada métrica y kilómetro. Estas tarifas se aplican en condiciones idénticas a los miembros del consorcio y otros usuarios de la tubería de transporte y se adaptan todos los años sobre la base de una valoración independiente.
(14)
La construcción de la tubería de transporte costará, según las previsiones, 154 millones EUR, 14 millones más de lo previsto inicialmente por Alemania. Esta estimación más alta de los costes globales se debe a unos mayores costes de construcción (incluida la adquisición de derechos y medidas de protección del medio ambiente) y de funcionamiento (electricidad, seguros). Tras los trámites legales previos, para 2006 deberán haberse elaborado los estudios necesarios; en 2007 deberá construirse la tubería y, según el proyecto inicial, en septiembre de 2007 se pondrá en funcionamiento. En el marco del procedimiento de obtención de las autorizaciones necesarias se hará una evaluación del impacto ambiental con arreglo a la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (4).
(15)
La tubería de transporte se explotará en consonancia con los principios del transportista general (common carrier) y de acceso abierto (open access) y con los de no discriminación en las tarifas (non-discriminatory fees) y beneficio mínimo (minimum profit). Todos los productores y clientes de etileno podrán acceder a la tubería en condiciones idénticas. La reserva de capacidad de la tubería de transporte se configurará de tal modo que puedan respetarse estos principios (la capacidad de reserva disponible se sitúa en torno al 50 %). Estas condiciones deberán garantizarse por lo menos durante 25 años.
2.2. Ayuda
(16)
El Estado libre de Baviera tiene previsto conceder una subvención de 44,85 millones EUR, lo que representa el 29,9 % de los costes de la inversión (150 millones EUR) o el 29,1 % de los costes máximos (154 millones EUR). La inversión prevista se distribuirá como sigue entre los años 2004 y 2008: 4,5 millones EUR en 2004, 7,8 millones en 2005, 54,2 millones en 2006, 86 millones en 2007 y 1,5 millones en 2008. La ayuda no podrá rebasar el 29,9 % de los costes y se reducirá proporcionalmente si los costes globales resultan inferiores a 150 millones EUR.
(17)
Según Alemania, el proyecto no sería rentable sin la subvención de Baviera, ya que los costes de transporte serían mucho más altos (54,6 EUR por tonelada) y, por tanto, ya no serían competitivos. Por lo demás, la rentabilidad interna prevista se situaría solamente en el 1,2 % incluso con la ayuda de 44,85 millones EUR prevista y teniendo en cuenta las ventajas indirectas para los socios del consorcio. Además, según las autoridades alemanas, no debe olvidarse que si la instalación de Basell se reconstruye con más capacidad, los volúmenes de transporte y, por tanto, la rentabilidad del capital serían menores (véase el considerando 24).
2.3. Beneficiario
(18)
El beneficiario de la ayuda es Ethylen-Pipeline Süd GmbH & Co. KG («EPS») (5), un consorcio compuesto por las empresas petroquímicas (6) BASF AG, Borealis Polymere GmbH, Clariant GmbH, OMV Deutschland GmbH, ROG, Vinnolit GmbH & Co. KG y Wacker Chemie GmbH y por LfA Förderbank Bayern (7).
2.4. La industria del etileno
(19)
El etileno es un gas incoloro y el más simple de los hidrocarburos no saturados (alcano). Esta olefina suele obtenerse en instalaciones petroquímicas [instalaciones de vapocraqueo (steamcracking)] a partir del petróleo (en forma de nafta, como es habitual en Europa, o de gas); en este proceso se obtiene etileno y propileno en una proporción fija. El etileno es la base de una gama de polímeros (por ejemplo, polietileno, PVC y poliestireno) que a su vez se utilizan para fabricar plásticos con numerosas aplicaciones.
(20)
El etileno es un gas narcótico, venenoso y muy inflamable que con el aire forma mezclas explosivas y pertenece a la categoría de los productos más peligrosos. Por tanto, salvo muy pocas excepciones, en las que el transporte se hace por mar y resulta más costoso, el gas se transporta en tuberías que unen al productor con el cliente. Desde los años sesenta, algunas empresas individuales o consorcios como ARG han construido una serie de tuberías para el transporte de etileno (de diversa longitud, a menudo de alcance local). En cambio, el transporte de la mayoría de los derivados del etileno es mucho más sencillo.
(21)
Según los datos facilitados por Alemania, a finales de 2002 Europa Occidental contaba con una capacidad de producción de 23,2 millones de toneladas, de las cuales más de 10 millones recayeron en Alemania y los países del Benelux. Entre 2002 y 2003 la producción creció un 2,6 %, situándose en 20,7 millones de toneladas. Como en Europa Occidental el consumo es mayor que la producción, en 2002 hubo que importar un total de 0,24 millones de toneladas. A finales de 2002, la capacidad de producción de Europa Central y Oriental (incluidos los diez nuevos Estados miembros) se situó en 2,24 millones de toneladas, mientras que el consumo ascendió a 2 millones de toneladas.
(22)
La demanda de etileno se corresponde con la demanda de plásticos, y esta a su vez con el crecimiento del PIB. De ello se deduce que en los próximos años el consumo de etileno crecerá previsiblemente alrededor del 2 % en Europa Occidental y alrededor del 5,5 % en Europa Central y Oriental. Los productores de etileno que no están conectados a una tubería de transporte compiten indirectamente en los mercados de los derivados del etileno.
(23)
La industria petroquímica europea es desde hace mucho tiempo muy rentable; la presión competitiva está aumentando por las más estrictas exigencias medioambientales y por la intensa competencia del polietileno procedente de Oriente Próximo, donde se dispone de gas como materia prima barata. Sin embargo, como en la utilización de gas se obtienen pocos subproductos, en este sentido Europa tiene una ventaja competitiva técnica. Además, los costes de transporte desempeñan un papel importante, especialmente para los suministros dentro de Europa. Las inversiones en el desarrollo de capacidades de producción en Oriente Próximo tienen generalmente por objetivo suministrar a los mercados de China y otros países del Sudeste asiático, en proceso de rápido crecimiento. Con todo, si el crecimiento de estos mercados se desacelera por cualquier motivo, la industria química europea se vería obligada a resistir, en determinadas circunstancias, la creciente competencia de Oriente Próximo.
(24)
La industria bávara del etileno se compone de dos instalaciones de producción situadas en Münchsmünster-Gendorf-Burghausen y pertenecientes a OMV y Ruhr-Öl Germany, así como de una serie de clientes que fabrican polietileno y otros productos a partir del etileno: Basell GmbH (Münchsmünster), Clariant GmbH, Vinnolit GmbH & Co. KG (Gendorf), Borealis Polymere GmbH, Wacker-Chemie (Burghausen). El 12 de diciembre de 2005 se produjo un serio incidente en la instalación de Basell; para retomar la producción de polietileno se precisan grandes inversiones. Hasta ahora no se ha tomado ninguna decisión sobre su reconstrucción; Basell señala que es importante determinar si la tubería de transporte se construirá desde Ludwigshafen hasta Münchsmünster.
(25)
El cuadro 2 muestra la producción de etileno y los suministros entre las empresas en cuestión.
Cuadro 2
Producción actual y suministros
En toneladas (cifras de 2003)
OMV Deutschland GmbH, Burghausen
Ruhr Oel GmbH, Münchsmünster
Basell GmbH, Münchsmünster (antes de la explosión)
[…]
[…]
Clariant GmbH, Gendorf
[…]
[…]
Vinnolit GmbH & Co. KG, Gendorf
[…]
[…]
Borealis Polymere GmbH, Burghausen
[…]
[…]
Wacker-Chemie, Burghausen
[…]
[…]
Producción total
350 000
320 000
2.5. Red europea de tuberías para el transporte de olefinas
(26)
Según las explicaciones facilitadas por Alemania, está previsto que la tubería forme parte de una red europea de tuberías para el transporte de olefinas. Las tuberías para el transporte de etileno ya existentes tienen una longitud total de unos 2 500-3 000 km, y más o menos el 50 % de la industria está conectado a ellas, a diferencia de la situación en EE.UU., donde la cobertura es casi del 100 %. Los sistemas regionales de tuberías, no ligados entre sí, son los siguientes:
-
Europa noroccidental (Rotterdam-Ludwigshafen), incluida la red de tuberías para el transporte de productos químicos (con una tubería para el transporte de etileno) desde el puerto de Rotterdam hasta Maasvlakte; tubería Rotterdam-Moerdijk-Amberes; tubería de Aethylen-Rohrleitungs-Gesellschaft ARG, Pipeline Wesseling (Colonia)-Fráncfort (156 km); tubería Fráncfort-Ludwigshafen (68 km),
-
tubería para el transporte de etileno y propileno Amberes-Feluy (Región valona),
-
Europa central (Stade-Leuna-Neratovice),
-
Francia (Marsella/Berre-Feyzin-Carling); el tramo Mediterráneo -Viriat (Bourg-en-Bresse) se construyó en los años setenta, y el tramo Viriat-Carline (396 km), en 2001,
-
Reino Unido: Grangemouth-Wilton, Grangemouth-Stanlow, Stanlow-Wilton; la nueva tubería para el transporte de etileno Teesside-Saltend (150 km) se construyó en 2001,
-
Norte de Italia (Rávena-Porto Marghera-Mantua),
-
Baviera: tubería Münchsmünster-Gendorf (112 km), Gendorf-Burghausen,
-
Europa Oriental (Eslovaquia-Ucrania).
(27)
La tubería prevista se conectaría a las conducciones existentes entre Münchsmünster y Gendorf/Burghausen, así como entre Ludwigshafen y Wesseling. Además, cabría la posibilidad de otras ampliaciones de la red de tuberías, como las siguientes:
-
en la República Checa: por ejemplo, Münchsmünster-Litvinov, incluida la posibilidad de un sistema circular en Europa Central,
-
hacia Italia y Croacia: por ejemplo, Burghausen-Porto Maghiera,
-
hacia Austria: por ejemplo, Burghausen-Schwechat, con la opción de una nueva conexión a través de Eslovaquia hacia Hungría,
-
hacia Francia: por ejemplo, Ludwigshafen-Carling.
Con estas ampliaciones, la tubería de transporte prevista representa una conexión importante entre la industria petroquímica de Europa Occidental y Oriental.
(28)
En el escrito que se adjuntaba a la carta de Alemania de 8 de febrero de 2006, OMV, que tiene emplazamientos en Baviera (Burghausen) y en Austria (Schwechat, junto a Viena) y ha ampliado últimamente su capacidad en Schwechat, expresó la intención de crear un grupo de trabajo para abordar la transformación de una tubería existente en Schwechat (unos 150 km al oeste) en una tubería para el transporte de etileno y su ampliación hasta Burghausen en caso de que la Comisión adoptara una decisión positiva sobre el proyecto EPS. OMV esperaba que este grupo de trabajo obtuviera sus primeros resultados a finales de 2006. Por lo demás, la empresa informó de un estudio encargado sobre este proyecto, que podría estar ultimado en un plazo de siete a catorce años. El grupo MOL (al que pertenecen también la eslovaca Slovnaft y la húngara TVK), que encabeza el mercado centroeuropeo y no forma parte del proyecto EPS, apoya también este proyecto si bien considera prioritaria una conexión con la tubería de transporte de etileno ucraniana a través de Eslovaquia (Pressburg) y Hungría [Szashalombatta (Budapest)/Tiszaujvaros] como primera fase. En las conversaciones entre la Comisión y Alemania se han anunciado más estudios de viabilidad, concretamente sobre las conexiones de tuberías en la República Checa, entre Leuna (Alemania Oriental) y Polonia (bajo la dirección de la empresa polaca PKN Orlen) y entre Ludwigshafen y Carling en Francia (bajo la dirección de BASF y Total).
(29)
La conexión a una red de tuberías para el transporte de olefinas de tamaño suficiente es importante para la industria, ya que se reducirán los atascos regionales en el abastecimiento de materias primas y aumentará la flexibilidad y la seguridad de abastecimiento y la flexibilidad en la selección de emplazamientos para inversiones nuevas. Por este motivo, también la Asociación de Productores Petroquímicos Europeos se muestra partidaria de conectar entre sí y ampliar los sistemas individuales de transporte de etileno o propileno para el desarrollo de una amplia red de tuberías de transporte de olefinas (8).
(30)
Durante el procedimiento, Alemania y los propietarios de las tuberías de transporte que se conectarían gracias a la conducción prevista entre Ludwigshafen y Münchsmünster aseguraron a la Comisión que para esas tuberías de transporte regirían los principios del transportista general y de acceso abierto a la red. Se trata de las siguientes tuberías:
-
tuberías del sistema ARG: tubería Wesseling-Colonia-Fráncfort, propiedad de Infraserv Höchst (9), que también la explota, y tubería Fráncfort-Ludwigshafen (68 km), propiedad de BASF, que también la explota,
-
tuberías que suministran a emplazamientos industriales en Baviera: tubería Münchsmünster-Gendorf (112 km), propiedad de Infraserv Gendorf (10), que también la explota, y tubería Gendorf-Burghausen, propiedad de OMV, que también la explota.
(31)
Según las explicaciones de Alemania, la red europea de tuberías y, en particular, este proyecto asegurarán el futuro de la industria petroquímica en Baviera y preservarán a largo plazo los aproximadamente 17 700 puestos de trabajo en el sector.
3. RAZONES PARA LA INCOACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN FORMAL
(32)
La Comisión incoó el procedimiento de investigación formal porque dudaba de que fuera correcto el argumento de Alemania de que la subvención no constituye ayuda estatal sino una medida general de infraestructura. La Comisión tenía también dudas en cuanto a la compatibilidad de la ayuda con el mercado común. No parecía haber ventajas -o estas eran limitadas- en cuanto a la protección del medio ambiente, la seguridad vial y la descongestión del tráfico. Incluso si la tubería de transporte revistiera una importancia estratégica para la industria química de Baviera, podría conducir a una restricción indebida de la competencia. Si bien la rentabilidad estimada era limitada, parecía posible que el proyecto aportara importantes ventajas indirectas a los productores actuales de etileno y propileno. La tubería de transporte permitiría la conducción de grandes volúmenes entre empresas a lo largo de la tubería, pero también los suministros a otras regiones, por lo cual podría surgir una competencia directa por el etileno de otros productores de fuera de Baviera, Baden-Württemberg y Renania-Palatinado. Tampoco se podía descartar que se produjeran repercusiones en el mercado del propileno.
(33)
Además, la Comisión señaló que este proyecto era comparable en cierta medida con la tubería de transporte de propileno entre Rotterdam, Amberes y la cuenca del Ruhr, para la que la Comisión autorizó una ayuda el 16 de junio de 2004 (11). Sin embargo, había diferencias sustanciales entre ambos casos. Entre los dos extremos de la tubería de transporte no se tranportan grandes volúmenes de etileno, y el transporte marítimo o ferroviario representaba una alternativa real en el caso de la tubería de transporte de propileno; solo para la tubería de transporte de etileno se habían previsto descuentos de las cuotas de transmisión de grandes volúmenes, contratos a largo plazo y pedidos por anticipado, lo que llevaba a la Comisión a dudar de que las condiciones fueran las mismas para los socios del consorcio, por un lado, y para otros usuarios, por otro; la intensidad de ayuda prevista se situaba en el 50 %, según cálculos de la Comisión, en lugar del 30 % determinado en el otro caso.
4. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
(34)
Entre la correspondencia recibida en el marco del procedimiento de investigación formal destacan las observaciones favorables de la APPE y de Austria, en las que se comentan las ventajas que representa el proyecto para Europa y la ampliación de la red de tuberías de transporte de olefinas. También las empresas bávaras Miro, Bayernoil e IGS se muestran favorables al proyecto, sobre todo por su importancia para el futuro de la industria petroquímica en Baviera. Por el contrario, el productor de etileno que desea preservar su confidencialidad explicó el 24 de mayo que la tubería de transporte es una inversión defensiva puramente regional cuyo objetivo consiste en proporcionar una ventaja a los productores locales y que el proyecto de ningún modo mejorará la competitividad de la industria de olefinas. Con todo, este productor se pronuncia a favor de una amplia red de tuberías de transporte para olefinas en Europa.
(35)
Los socios directos del proyecto EPS apoyan de forma unánime el proyecto en el escrito que se adjunta a la carta de Alemania de 8 de febrero de 2006 y lo califican de primer paso en el camino hacia una red europea más amplia. OMV y MOL exponen detalladamente su posición (véase el considerando 28). En cuanto a la conexión entre las conducciones previstas y las existentes, BASF, Infraserv Gendorf e Infraserv Hoechst han prometido acceso abierto y precios no discriminatorios (véase el considerando 30).
(36)
El 5 de febrero de 2006, el competidor que no desea que se divulgue su nombre envió a la Comisión observaciones complementarias en las que calificaba positivamente el proyecto siempre y cuando se abrieran las dos tuberías privadas que unen a Baviera con el sistema ARG.
5. COMENTARIOS DE ALEMANIA
(37)
En sus comentarios a la incoación del procedimiento de investigación formal, Alemania insistió en que la medida no constituye ayuda estatal porque no se concede una ventaja selectiva y se trata de una infraestructura no discriminatoria y abierta a todos los usuarios. Asismismo, subrayó que, habida cuenta de la dificultad que presenta el transporte de etileno, del alcance y el largo plazo de las inversiones y de la interdependencia entre etileno y propileno, la retirada de un solo participante de la industria bávara productora o consumidora de etileno podría producir un efecto dominó con consecuencias para otras empresas del sector. El cierre de una instalación de producción reduciría la rentabilidad de las demás instalaciones, lo que podría acarrear más cierres de productores o clientes de etileno. De este modo, podría producirse una importante pérdida de puestos de trabajo. Según Alemania, la explosión en la instalación de Basell en Münchsmünster podría ser el principio de este tipo de reacción en cadena. Alemania subrayó la integración del proyecto en la red europea, la especial importancia de la tubería de transporte para una zona aislada como Baviera y las consecuencias que podría tener la prohibición del proyecto bávaro para otras zonas europeas, ya que la tubería bávara conectaría esencialmente las tuberías de transporte de Europa Occidental con las que ya existen o están previstas en Europa Oriental. Alemania señaló las repercusiones positivas que cabe esperar del proyecto para la seguridad de abastecimiento, la flexibilidad y la competitividad de la industria europea en un contexto global. En su opinión, la ayuda corrige una deficiencia del mercado, pues sin apoyo público el proyecto no sería rentable. Además, Alemania adujo que, incluso si se recibiera la ayuda prevista de 70 millones EUR, la rentabilidad interna para EPS no alcanzaría más del 1,3 %, lo que demuestra que las empresas participantes están interesados primordialmente en la seguridad de abastecimiento a largo plazo y no en obtener beneficios a corto plazo. Alemania alegó también que el proyecto no restringirá la competencia, ya que los participantes aceptan el principio del beneficio mínimo y las condiciones de acceso a la tubería no discriminan a ningún usuario.
(38)
Alemania subrayó el apoyo prácticamente unánime al proyecto. En cuanto a las observaciones críticas del competidor que no desea que se divulgue su identidad, Alemania resaltó su apoyo a la red europea, para la cual es necesario el proyecto de EPS, en contra de la opinión de este competidor. En cuanto a la conexión a las dos tuberías privadas, Alemania aludió por un lado al Derecho de competencia, que impediría que se produzcan discriminaciones o que los propietarios de las tuberías de transporte abusen de su posición, y por otro a las negociaciones entre EPS y dichos propietarios para garantizar todos juntos el acceso abierto. Remitiendo al escaso margen de beneficios del proyecto, Alemania rebatió la opinión de la Comisión de que la intensidad de ayuda es más alta de lo necesario. Facilitó explicaciones detalladas sobre los costes subvencionables, el cálculo del rendimiento del capital, la situación del mercado (incluidos el propileno y los productos derivados), las importaciones procedentes de terceros países, los volúmenes de conducción propuestos, así como la fabricación y el consumo de los participantes directos en el proyecto y las tuberías de transporte que van a conectarse a la tubería de EPS.
6. EVALUACIÓN
6.1. Existencia de ayuda estatal con arreglo al artículo 87, apartado 1, del Tratado CE
(39)
El artículo 87, apartado 1, del Tratado establece que serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
(40)
La ayuda que Alemania tiene previsto otorgar va a concederla directamente una autoridad estatal. Se trata, por tanto, de fondos estatales.
(41)
El operador de la tubería de transporte, EPS, ejerce una actividad económica mediante la prestación de servicios de transporte y, en consecuencia, es una empresa con arreglo al artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
(42)
Al permitir al consorcio construir la tubería y explotarla durante 25 años sin pagar todos sus costes, la ayuda le concede una ventaja económica. Como la inversión en la tubería de transporte está estrechamente ligada a las inversiones actuales y previstas en capacidades de producción de etileno y propileno y de derivados del etileno, la ayuda genera una ventaja en lo que respecta no solo al transporte sino también a la fabricación de etileno y derivados del etileno.
(43)
Esta ventaja ha de calificarse de selectiva, y la tubería de transporte no puede considerarse una «infraestructura pública». Con todo, la financiación pública de la construcción o explotación de infraestructuras de transporte ya no se considera sistemáticamente ayuda estatal con arreglo al artículo 87, apartado 1. Estas infraestructuras casi siempre las ponen a disposición las autoridades públicas, «debido a la incapacidad del sistema de precios para hacerlo con eficacia. Bienes como las infraestructuras tienden a ser indivisibles y consumibles colectivamente por todos los ciudadanos independientemente de que paguen o no por su utilización. La realización de estas tareas públicas por parte del Gobierno beneficia a la sociedad en general y no a una empresa o industria específica (principio de no exclusión)» (12). También hay otros criterios decisivos, no solo la situación de la propiedad.
(44)
La infraestructura que se está analizando en el presente caso no sirve -a diferencia de los puertos, aeropuertos y autopistas- a la sociedad en general, sino solamente a los intereses económicos del sector económico en cuestión. Solo aporta ventajas a algunas empresas, en este caso a un número muy limitado de operadores económicos en un sector específico de la industria química en una determinada zona de un Estado miembro determinado. La tubería de transporte solo puede emplearse para el transporte de etileno, y todos los socios del consorcio son productores o clientes de etileno con un interés directo en dicha tubería. La tubería de transporte permanece en manos del consorcio, y las restricciones de uso, que fueron requisito para la concesión de la ayuda, solo estarán vigentes 25 años. La construcción y explotación de la tubería de transporte no han sido objeto de licitación abierta. Se trata, por tanto, de un proyecto selectivo.
(45)
A ello se añade que la construcción de tuberías para productos químicos no suele entrar dentro de las competencias del Estado en tanto que autoridad pública. La construcción de estas tuberías constituye una actividad económica que por lo general entra dentro de las competencias de la industria y responde a sus intereses. Con la construcción de la tubería y los servicios de transporte previstos, EPS ejercerá una actividad económica con la que puede rentabilizar su inversión directa e indirectamente. A menudo, las decisiones sobre este tipo de inversiones forman parte integrante de las decisiones sobre inversiones o desinversiones en capacidad de producción propiamente dicha. Algunas tuberías de construcción más reciente han sido construidas con ayuda, otras sin ella. Pero estas ayudas estaban justificadas por las disposiciones comunitarias sobre ayudas regionales o por razones medioambientales.
(46)
Según jurisprudencia reiterada de los tribunales de justicia de las Comunidades Europeas, el criterio de las repercusiones sobre el comercio se cumple cuando la empresa beneficiaria ejerce una actividad económica que es objeto de comercio entre Estados miembros. Si se consideran no solo el etileno sino también el propileno y los derivados de ambos, la Comisión constata que esta consideración es aplicable a la actividad económica de los miembros del consorcio. Por tanto, la ventaja que se deriva de la ayuda falsea o amenaza falsear la competencia entre Estados miembros.
(47)
Esta evaluación presenta un cierto paralelismo con los asuntos C67/03, C68/03 y C69/03; en estos casos, se trataba de una ayuda concedida por Alemania, los Países Bajos y Bélgica para la construcción de la tubería de transporte de propileno de Rotterdam, pasando por Amberes, a la cuenca del Ruhr. La Comisión adoptó una Decisión positiva y declaró que la ayuda constituía una ayuda estatal (13).
(48)
Por las razones expuestas, se trata de una ayuda estatal con arreglo al artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
6.2. Compatibilidad
(49)
El artículo 87, apartados 2 y 3, del Tratado CE regula determinadas excepciones o exenciones a la norma general de prohibición de las ayudas establecida en el apartado 1 del mismo artículo. En diversas directrices y marcos comunitarios, la Comisión ha ido regulando en qué condiciones pueden aplicarse estas excepciones o exenciones. En el presente caso, sin embargo, no son aplicables. Así pues, las disposiciones de las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales a favor del medio ambiente (14) solo pueden aplicarse a las ayudas estatales que permiten al beneficiario reducir sus propios daños ambientales; por el contrario, no son aplicables a las inversiones que llevan a una reducción de los daños ambientales de los competidores del beneficiario. Tampoco el transporte de etileno a través de la tubería de transporte puede considerarse una adaptación del proceso de producción de etileno a las exigencias de la protección del medio ambiente, sino un servicio separado. Así lo manifiesta el hecho de que la tubería la construye una persona jurídica nueva fundada única y exclusivamente para su construcción y para la prestación de servicios de transporte de etileno. Aunque los socios de EPS operan en el sector de la producción y transformación de etileno, la nueva actividad es esencialmente una actividad de transporte. Además, actualmente no hay transporte de etileno entre Ludwigshafen y Münchsmünster. En consecuencia, el proyecto no lleva directamente a una reducción de las emisiones de las empresas participantes. Se trata más bien de la creación, mediante el proyecto, de una nueva actividad de transporte que necesariamente en cierta medida genera emisiones y daña el medio ambiente. Por tanto, en el presente caso no son aplicables las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales a favor del medio ambiente.
(50)
Tampoco lo son las disposiciones sobre compatibilidad de las ayudas contenidas en el título V del Tratado (Transportes). Según el artículo 73 del Tratado CE, son compatibles con el Tratado las ayudas que respondan a las necesidades de coordinación de los transportes. El artículo 80 del Tratado CE, sin embargo, restringe el ámbito de aplicación de las disposiciones en el capítulo de transportes: «Las disposiciones del presente título se aplicarán a los transportes por ferrocarril, carretera o vías navegables». Por tanto, el artículo 73 no es aplicable al presente caso.
(51)
La tubería de transporte es parte de una red europea de tuberías para el transporte de etileno que favorece los intereses de la industria petroquímica europea, incluidas las empresas establecidas en zonas asistidas. En las diferentes directrices y marcos comunitarios de la Comisión, esto no se toma en consideración. Así pues, ha de examinarse si se puede autorizar la ayuda con arreglo a la excepción establecida en el artículo 87, apartado 3, letra c). En este contexto, debe analizarse hasta qué punto la medida obedece a intereses de la Comunidad, si es necesaria y proporcional y en qué medida podría falsear la competencia.
6.2.1. Contribución a los objetivos de la Comunidad
(52)
La tubería de transporte prevista desempeña un papel esencial para la red europea de tuberías para el transporte de etileno, que debe unir las redes existentes actualmente con las diversas «islas industriales» distribuidas a lo largo del territorio comunitario que no están ligadas a esas redes. Esta red mejora la competitividad de la economía europea en general y de la industria petroquímica en particular, lo que responde a los intereses de la Comunidad, ya que la competitividad constituye uno de los objetivos de Lisboa. Tal y como ha explicado acertadamente Alemania, la tubería de transporte incrementa la flexibilidad y la seguridad del abastecimiento; por ejemplo, en caso de accidentes o cuando se realizan los necesarios trabajos de mantenimiento, lo que reduce los costes globales y mejora las condiciones de producción y suministro de etileno y derivados del etileno. Asimismo, la red reducirá los atascos regionales en el suministro de materias primas. Por otro lado, contribuirá a solucionar el problema de que la demanda de etileno y de propileno no crecen en la misma proporción que la proporción fija de estas sustancias que se obtiene como resultado del proceso químico de producción. La red elevará asimismo el grado de flexibilidad en la selección de emplazamientos para nuevas inversiones, lo que permitirá a los productores elegir el emplazamiento de producción con los menores costes. Por estas razones, en general se considera que la red reviste una gran importancia para la industria petroquímica (15).
(53)
Además, la red de tuberías de transporte permite a todos los productores y consumidores de etileno vender o comprar etileno a lo largo de toda la ruta o de las redes ligadas a ella. De este modo, la tubería de transporte amplía el mercado geográfico de referencia, que para los productores bávaros se limita en la actualidad a Baviera. Por las diversas formas de transacciones habituales en el mercado, como el swapping, la ventaja de un mercado geográfico ampliado se extenderá a todos los operadores del mercado, de tal modo que cabe esperar que la red no solo fortalecerá la competitividad sino también la competencia entre los operadores del mercado. Esto a su vez supone un gran estímulo para seguir reduciendo costes y para fortalecer la competitividad del sector en cuestión.
(54)
La ampliación de la red proporcionará una ventaja a todas las empresas conectadas a la misma aunque la Comisión es consciente de que, por ejemplo, la conexión de la zona de ARG es más importante para la industria bávara que para esta zona propiamente dicha.
(55)
A pesar de las pruebas y compromisos aportados por Alemania y los participantes en el proyecto descrito en el considerando 28, la Comisión no puede pasar por alto que la conexión a la tubería aún no es firme en algunos casos. Lo mismo es aplicable a las tuberías de transporte que unirán Baviera con la República Checa, Austria y Eslovaquia, que son de gran importancia para que la red siga desarrollándose. No obstante, las pruebas disponibles, la lógica comercial que subyace al proyecto y el apoyo expreso al proyecto por parte de todos los interesados y participantes (incluidas las autoridades austriacas) apuntan a que la materialización de esas conexiones es probable aunque la realización de estos proyectos no está completamente garantizada. En las circunstancias específicas del presente caso, sin embargo, sería menos realista esperar que se puedan evitar estas incertidumbres. La construcción de esta tubería de transporte conllevará un coste considerable. Además, estas decisiones de inversión están estrechamente ligadas a decisiones sobre inversión o desinversión en capacidad de producción de etileno y propileno propiamente dicha, lo que también supone un coste adicional considerable. Por lógica, todas estas decisiones han de sopesarse cuidadosamente con las perspectivas de evolución del mercado. Así pues, la construcción completa de la red llevará un cierto tiempo. La tubería de transporte debe considerarse un primer paso hacia la construcción de la red global y la reducción del grado de incertidumbre. Sin embargo, el no invertir en ella significaría, con toda seguridad, que la red global prevista ya no se haría realidad. La tubería bávara representa en este sentido una conexión decisiva entre Europa Occidental y otras tuberías de Europa Central y Oriental.
(56)
Tal y como se ha explicado en el considerando 30, los operadores de las conducciones que van a ligarse a la tubería prevista se han comprometido, en relación con la evaluación del presente asunto y más allá de las disposiciones derivadas del Derecho alemán de competencia, a conceder un acceso abierto y no discriminatorio. Estos compromisos contribuyen al objetivo comunitario de una competencia leal. Elevan el grado de transparencia del mercado, intensifican la competencia y contribuyen a reducir los falseamientos de la competencia que de otro modo podrían producirse. La Comisión atribuye gran importancia al hecho de que todas estas tuberías de transporte están sujetas a los principios del transportista general y del acceso abierto, y considera que estos principios también son importantes para las que se construyan en el futuro. Constata que estos principios se aplican ya a otras tuberías de transporte, sobre todo a las que forman parte del sistema de ARG, y que allí donde las tuberías de transporte no se rigen formalmente por tales principios, las normas de competencia limitarán los falseamientos de la competencia en los Estados miembros afectados en cada caso.
(57)
La tubería de transporte probablemente traerá consigo ventajas ambientales indirectas gracias al menor gasto de transporte y al aprovechamiento de los medios de transporte más eficientes. El transporte de materias primas como etileno o petróleo a través de tuberías es menos contaminante que otros medios de transporte que se emplean para el transporte de derivados y productos finales. El consumo de plásticos depende en gran medida del nivel general de consumo y de producción industrial, y no hay razón para suponer que en Baviera la situación sea distinta. Por tanto, si se descarta la construcción de la tubería de transporte, y suponiendo que la industria petroquímica bávara sufre un retroceso general, los derivados del etileno, así como los productos intermedios y productos finales, deberían transportarse en mayores volúmenes hacia Baviera. Además, la tubería de transporte permite a los usuarios, a lo largo de toda la ruta, invertir en capacidades de producción y, por tanto, elegir un emplazamiento más próximo a los clientes o menos contaminante. Con todo, un retroceso general de la industria petroquímica bávara parece más bien improbable. Por esta razón, las posibles ventajas son demasiado inciertas como para considerarlas positivamente en la evaluación de la ayuda. Sin embargo, cabe partir de que por lo menos la tubería de transporte no repercutirá negativamente sobre el medio ambiente.
6.2.2. Necesidad y proporcionalidad de la ayuda
(58)
La ayuda se limita al importe mínimo necesario, y el instrumento parece adecuado para la consecución del objetivo establecido. De los datos facilitados por Alemania se deduce una rentabilidad interna del 1,2 % aproximadamente, si se tienen en cuenta las ventajas indirectas para los socios del consorcios, y muy por debajo del 1 % si solo se tienen en cuenta las ventajas directas. Estas rentabilidades, comparadas con las habituales del mercado, son bajas. Por esta razón, cabe suponer que el proyecto no podría realizarse sin ayuda.
(59)
Ha de señalarse que la intensidad de ayuda se sitúa en el 29,1 % (y no rebasará en ningún caso el 29,9 %); por tanto, se sitúa muy por debajo del 50 % previsto en la notificación y en el que basó la Comisión su decisión sobre la incoación del procedimiento de investigación formal.
(60)
La ayuda es proporcional, ya que los beneficiarios corren con el 70 % de los costes como mínimo. Una intensidad de ayuda del 29,1 % es comparable a las intensidades admisibles según las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente o las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional. Se sitúa por debajo de la admisible para otras infraestructuras de transporte abiertas. Con todo, más importante que la intensidad de ayuda es la rentabilidad prevista, que en este caso asciende al 1,2 % teniendo en cuenta las ventajas indirectas para los socios del consorcio y se sitúa muy por debajo del 1 % si solo se tienen en cuenta las ventajas directas.
6.2.3. Impedir el falseamiento indebido de la competencia
(61)
La ayuda falsea la competencia sobre todo en el mercado del etileno. Por un lado, llevará a la «exportación» de la producción excedentaria de etileno a Ludwigshafen y, posiblemente, al sistema de ARG. Como la ayuda no repercute directamente sobre los costes de producción y han de añadirse los costes de transporte, las repercusiones sobre los precios serán limitadas. OMV y ROG competirán directamente con productores de etileno de otros emplazamientos a lo largo de la red, pero el aumento de la capacidad por parte de OMV y Ruhr Oel es escaso comparado con la capacidad ya existente en la zona de ARG, y las cuotas de mercado de los beneficiarios son reducidas.
(62)
La ayuda falsea también la competencia en los mercados de los derivados del etileno y de los productos intermedios y acabados de plástico. Gracias a la ayuda, las empresas industriales de este sector pueden trabajar de manera más eficiente. Estas repercusiones sobre la competitividad y la competencia son, con todo, indirectas y no demasiado marcadas.
(63)
A la luz de las condiciones globales de la oferta y la demanda, es poco probable que el aumento de la producción de etileno en Baviera lleve a un retroceso significativo de la producción de etileno en otras zonas de la Comunidad. La demanda de plásticos aumenta en gran medida en paralelo al crecimiento general de la economía. Así, en Europa Occidental se espera un crecimiento aproximado del 2 %, y en Europa Oriental, del 5,5 %. Además, las repercusiones sobre el mercado del etileno se circunscribirán a Alemania, es decir, al Estado miembro notificante. Las repercusiones a lo largo de la red de tuberías de transporte en Bélgica y los Países Bajos serán indirectas y podrían afectar también a las instalaciones de los beneficiarios, sobre todo a la fábrica de BASF en Amberes.
(64)
Por último, los compromisos de los operadores de tuberías que se conectarían a la tubería prevista evitarán probablemente más falseamientos de la competencia entre sus diversos usuarios. Como se ha explicado ya en el considerando 56, es muy importante que las tuberías de transporte se rijan por los principios del transportista general y de acceso abierto.
(65)
En su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, la Comisión expresó dudas en relación con la tarifa reducida cuando se trata de contratos a largo plazo y de grandes volúmenes. A este respecto, Alemania ha aclarado que no están previstas reducciones de precios de este tipo, lo que repercutirá también de manera positiva en la competencia y reducirá los obstáculos de acceso al mercado.
6.2.4. Ponderación entre el interés de la Comunidad y el falseamiento de la competencia
(66)
Por las razones expuestas, la ayuda redunda en interés de la Comunidad, y esta circunstancia compensa el limitado falseamiento de la competencia previsto. Por tanto, la ayuda puede considerarse compatible con el mercado común.
7. CONCLUSIÓN
(67)
La ayuda estatal que prevé conceder Alemania al consorcio EPS para la construcción de una tubería de transporte de etileno entre Ludwigshafen y Münchsmünster, que representa el 29,9 % de los costes subvencionables de la inversión, es compatible con el mercado común hasta un importe máximo de 44 850 000 EUR.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda estatal que Alemania tiene previsto conceder a Ethylen-Pipeline Süd GmbH & Co. KG (EPS), que asciende al 29,9 % de los costes subvencionables de la inversión, es compatible con el mercado común con arreglo a lo dispuesto en el artículo 87, apartado 3, letra c), del Tratado CE hasta un importe máximo de 44 850 000 EUR.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será la República Federal de Alemania.
Hecho en Bruselas, el 12 de octubre de 2006.

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