Document ID: 32009D0150

DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 25 de enero de 2006
relativa a la ayuda estatal C 54/03 (ex N 194/02) que la República Federal de Alemania tiene previsto ejecutar consistente en un sistema de reembolso de peajes vinculado a la introducción de un gravamen a los vehículos pesados de transporte de mercancías por el uso de las autopistas alemanas
[notificada con el número C(2006) 89]
(El texto en lengua alemana es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2009/150/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 88, apartado 2, párrafo primero,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, su artículo 62, apartado 1, letra a),
Visto el Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 88 del Tratado CE (1),
Después de haber emplazado a los interesados para que presentaran sus observaciones de conformidad con los artículos citados (2) y teniendo en cuenta dichas observaciones,
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1)
Por carta de 6 de marzo de 2002, recibida por la Comisión (DG TREN) el 12 de marzo de 2002 [A(02)54606], y carta de 7 de marzo de 2002, registrada el 7 de marzo de 2002 [A(02)54445], el Ministerio Federal de Transportes, Obras Públicas y Vivienda de la República Federal de Alemania informaba a la Comisión de que el Gobierno Federal se proponía introducir un sistema de reembolso de peajes acompañado de la introducción de un gravamen basado en el kilometraje a los vehículos pesados de transporte de mercancías por el uso de autopistas. Mediante carta de 21 de marzo de 2002 [D(02)1080], la Secretaría General de la Comisión acusó recibo de la carta de Alemania y registró la notificación del proyecto de ley con el número N 194/02.
(2)
Por carta de 23 de julio de 2003, registrada con el número C 54/03, la Comisión comunicaba a la República Federal de Alemania su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado CE respecto a la ayuda.
(3)
Dicha decisión se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea (3). La Comisión invitó a las partes interesadas a presentar observaciones.
(4)
Las autoridades alemanas respondieron a las preguntas de la Comisión mediante dos comunicaciones, ambas fechadas el 22 de agosto de 2003 y registradas el 1 de septiembre de 2003 [A(03)/28354].
(5)
La Comisión recibió posteriormente 12 observaciones de las partes interesadas y las transmitió a la República Federal de Alemania con el fin de darle ocasión de reaccionar; los comentarios de esta al respecto se recibieron por carta de 7 de noviembre de 2003, registrada el 13 de noviembre de 2003 [A(03)34681].
(6)
La Comisión recibió información complementaria mediante las siguientes notificaciones de las autoridades alemanas: de 23 de octubre de 2003, registrada el 27 de octubre de 2003 [A(03)33102], de 23 de diciembre de 2003, registrada el 26 de diciembre de 2003 [A(03)38579], de 1 de julio de 2004, registrada el 6 de julio de 2004 [A(04)24123], de 2 de diciembre de 2004, registrada esa misma fecha, de 25 de enero de 2005, registrada el 28 de enero de 2005, de 14 de julio de 2005, registrada el 28 de julio de 2005 [A(05)19151] y de 11 de noviembre de 2005, registrada el 14 de noviembre de 2005 [A(05)32154].
2. DESCRIPCIÓN DETALLADA DE LA AYUDA
2.1. El sistema de reembolso de peajes
(7)
Con efectos de 1 de enero de 2005 las autoridades alemanas han introducido un sistema de peaje basado en el kilometraje a los vehículos pesados de transporte de mercancías por el uso de autopistas, fijando la tasa media de peaje en 12,4 cents/km. Asimismo han comunicado su intención de aumentar en un futuro próximo esa cantidad a 15 cents/km introduciendo, simultáneamente, un sistema de reembolso de los peajes (en lo sucesivo, el SRP) para compensar (en parte) a los transportistas por el aumento de los gastos totales. Dicho reembolso, efectuado una única vez al año, asciende a un máximo de 2,6 cents/km. Ahora bien, el reembolso del peaje depende del pago de ciertas cantidades en concepto de impuesto especial sobre los combustibles adquiridos en Alemania, que ha de probarse mediante la presentación de los documentos correspondientes. Previa presentación de pruebas del pago de 8,6 cents del impuesto especial sobre combustibles en Alemania, se reembolsarán 2,6 cents/km.
2.2. Objetivo de la ayuda
(8)
La medida tiene por objeto fijar el importe del peaje por kilómetro teniendo debidamente en cuenta otros pagos específicos efectuados por los transportistas sujetos a peajes dentro del territorio de la República Federal de Alemania. La medida tiene en consideración que la mayor parte de los usuarios ya contribuyen a cubrir el coste de las infraestructuras con el pago de impuestos (impuesto anual de circulación, impuesto sobre el combustible) y tiene por objeto reembolsar parte de estas contribuciones a aquellos usuarios que, además de los gravámenes actuales, ahora también pagan peajes. A partir del 1 de enero de 2005, el peaje se ha fijado a 12,4 cents/km. El aumento actualmente previsto de 2,6 cents/km para alcanzar de media la cantidad de 15 cents/km servirá, a juicio de las autoridades alemanas, para cubrir plenamente los costes de construcción, desarrollo y explotación de las correspondientes infraestructuras conforme a la Directiva 1999/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 1999, relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras (4) (Directiva del distintivo europeo), en particular su artículo 7, apartados 9 y 10 (5). Dado el incremento del gravamen total por el uso de infraestructuras impuesto a los transportistas, las autoridades alemanas proponen introducir simultáneamente un sistema de reembolso como compensación parcial.
2.3. Importe de la ayuda
(9)
Los 2,6 cents/km de devolución de los peajes son el resultado del siguiente cálculo, basado en una decisión de las autoridades alemanas para compensar 600 millones EUR: considerando que los vehículos (de 12 toneladas como mínimo) recorren un total de 22 700 millones de kilómetros al año, un peaje de 1 cent/km produce unos ingresos por este concepto de 227 millones EUR anuales. Suponiendo que el consumo es de 30 l/100 km y el impuesto especial sobre combustibles de 0,01 EUR por litro, 1 cent del impuesto especial produce una recaudación de aproximadamente 68 millones EUR anuales (6). El peaje de 1 cent/km equivale, pues, a unos 3,3 cents de impuestos especiales (7) por litro para producir los mismos ingresos. La decisión de reembolsar 600 millones EUR supone, por tanto, el reembolso de alrededor de 2,6 cents del peaje por kilómetro (8). Para causar derecho a esta devolución, ha de presentarse prueba del pago de 8,6 cents (9) en concepto de impuesto especial por litro.
(10)
Dado que la cantidad total de la reducción prevista por el sistema de reembolso se estima en 600 millones EUR al año, esta compensación corresponde a una reducción de alrededor del 17,6 % de los ingresos por peajes que ascienden a unos 3 400 millones EUR anuales.
2.4. Duración
(11)
El SRP propuesto no está limitado en el tiempo. No obstante, las autoridades alemanas han señalado que, en caso de que la Comisión lo impusiera como condición, pueden modificar el Decreto Ley e introducir un sistema de limitación temporal.
2.5. Beneficiarios
(12)
Los beneficiarios del SRP serán todos los transportistas por carretera o los propietarios de camiones que utilicen las autopistas alemanas, al margen de su nacionalidad o lugar de residencia, con vehículos de al menos 12 toneladas. Ahora bien, el reembolso de los peajes depende del pago de impuestos especiales sobre el combustible adquirido en Alemania.
2.6. Base jurídica
(13)
El SRP se funda en el artículo 1 de la Ley sobre la imposición de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías basada en el kilometraje por el uso de autopistas (en lo sucesivo, «la Ley»), adoptada por el Gobierno el 22 de marzo de 2002, firmada el 5 de abril de 2002 y publicada en el Boletín Oficial Federal (Bundesgesetzblatt) el 11 de abril de 2002 (10).
(14)
La sección 3, apartado 2, del artículo 1 de la Ley faculta al Gobierno a fijar la cuantía del peaje por kilómetro mediante Decreto Ley con la aprobación del Bundesrat teniendo en cuenta el número de ejes y la categoría de emisión de los vehículos. La sección 3, apartado 3, faculta al Gobierno alemán a fijar mediante Decreto Ley la cuantía del peaje por kilómetro teniendo debidamente en cuenta otros gravámenes propios de la circulación abonados por las partes sometidas al pago de peaje en el territorio federal.
(15)
En lo tocante al SRP, el Gobierno Federal de Alemania ha propuesto la introducción de una nueva sección en el «Decreto Ley sobre la imposición de peajes a los vehículos pesados de transporte de mercancías» de fecha de 24 de junio de 2003 (11). La propuesta se basa en el artículo 1, sección 3, apartado 3 de la Ley. El Gobierno alemán ha confirmado que dicho Decreto se enmendará únicamente si la Comisión adopta una decisión positiva sobre el SRP.
2.7. Aspectos técnicos de la prueba del pago de impuestos especiales
(16)
El elemento clave de la puesta en práctica del SRP es la prueba del pago de impuestos especiales en Alemania. Esta prueba consistirá en la presentación de los correspondientes recibos de las gasolineras o de los comprobantes de la tarjeta de crédito de pagos efectuados en Alemania, en los que habrá de constar en cada caso el número de matrícula del vehículo que haya repostado y esté sujeto al pago del peaje. La prueba de pago de impuestos especiales sobre combustibles dentro de Alemania habrá de ajustarse igualmente a la versión hoy vigente de la Ley de impuestos sobre hidrocarburos de 21 de diciembre de 1992 (12).
(17)
El precio del peaje se reducirá únicamente previa presentación de la prueba de que el peaje y los impuestos especiales se han abonado dentro de un mismo año natural. El reembolso total del peaje acumulado en un año natural cualquiera (crédito de peajes) se deduce por lo general de los peajes que habrá de abonar el vehículo a lo largo del año siguiente. La parte sujeta al pago de peajes ha de presentar, el 31 de marzo del año siguiente a más tardar, la solicitud de reembolso para un vehículo determinado ante la Oficina Federal de transporte de mercancías, organismo encargado de la aplicación de la Ley y del control y tramitación de infracciones.
(18)
Sin embargo, en caso de que el crédito por los peajes de un año no pueda deducirse de los del año siguiente, se hará efectivo previa solicitud. La solicitud habrá de presentarse hasta el 31 de marzo del año siguiente ante la Oficina Federal de transporte de mercancías.
2.8. Razones que motivaron la incoación del procedimiento
(19)
El 23 de julio de 2003, la Comisión incoó el procedimiento de investigación formal conforme a la siguiente motivación:
a)
la Comisión expresó sus dudas en cuanto a la necesidad de sustituir, como se prevé, la cuantía de los peajes inicialmente establecida por un sistema de peajes más elevados combinado con reembolsos. Por ello, se pidió a Alemania que aportara argumentos para contrapesar la mayor carga administrativa en comparación con el sistema inicialmente aplicado a partir de su fecha de introducción;
b)
la Comisión expresó asimismo dudas sobre la posibilidad de que la medida diera lugar a una discriminación de facto de los transportistas extranjeros. Así pues, se solicitó de las autoridades alemanas toda la información necesaria de por qué la medida no debía considerarse discriminatoria;
c)
igualmente, la Comisión señaló la necesidad de aclarar el impacto medioambiental del sistema de reembolso ya que unas repercusiones negativas para con el entorno podrían ser contrarias al interés común. La Comisión, por tanto, invitó a Alemania a aportar mayor información sobre este extremo;
d)
la Comisión tampoco estaba en condiciones de afirmar que el sistema de peajes fuera acorde a las condiciones de la Directiva 1999/62/CE y que se ajustara al artículo 28 del Tratado CE;
e)
por otra parte, la Comisión criticaba en aquel momento la falta de información sobre la oportuna base jurídica para la aplicación de un posible sistema de reembolso de peajes y, por consiguiente, solicitó de las autoridades alemanas el envío, por ejemplo, de un nuevo proyecto de Decreto Ley en consonancia con el artículo 1, sección 3, apartado 3 de la ley;
f)
por último, y dado que la Comisión necesitaba mayores aclaraciones sobre si el sistema de reducción de peajes se inscribe o no en el procedimiento formal del artículo 8, apartado 4, de la Directiva 92/81/CEE del Consejo, de 19 de octubre de 1992, relativa a la armonización de las estructuras del impuesto especial sobre los hidrocarburos (13), se pidió a las autoridades alemanas que explicaran por qué el régimen de ayuda no se había notificado con arreglo al procedimiento previsto en la Directiva 92/81/CEE.
3. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
(20)
En el marco de la incoación formal del procedimiento, la Comisión recibió doce observaciones de terceros, diez de ellas procedentes de asociaciones nacionales o europeas (14) y dos de Estados miembros (15). En diez contribuciones se aducen argumentos contra la medida y en dos a favor de la misma (16).
3.1. Argumentos contra la medida de reembolso
3.1.1. Discriminación de facto de los transportistas extranjeros
3.1.1.1. Discriminación de los transportistas extranjeros debida a las diferencias en el nivel de los impuestos especiales en los Estados miembros (17)
(21)
Gran número de partes interesadas afirmaron que el sistema de reembolso no se aplicará en la práctica de forma equitativa al margen de la nacionalidad de los transportistas por carretera debido a las diferencias del nivel de los impuestos especiales en los Estados miembros. Concretamente, el sistema de reembolso parece ser discriminatorio de facto ya que los transportistas no alemanes no repostarán en Alemania en vista de los elevados impuestos especiales que pesan sobre el combustible en este país, razón por la que no se beneficiarán del SRP.
3.1.1.2. Discriminación de los transportistas extranjeros ya que la medida, entendida como reducción del impuesto por el uso de infraestructuras (peaje), favorece a las empresas alemanas (18)
(22)
Se argumentó asimismo que la medida, entendida como reducción del impuesto por el uso de infraestructuras, favorece a las empresas alemanas ya que, una vez más, los transportistas no alemanes no repostarán en Alemania en vista de los elevados impuestos especiales que pesan sobre el combustible. Como consecuencia, a los transportistas extranjeros se les gravará más por el uso de infraestructuras (es decir, se les cobrará el pleno importe) que a los alemanes, a los cuales, al beneficiarse del régimen de reembolso, se les aplicará una «reducción» del gravamen.
3.1.1.3. Discriminación de los transportistas extranjeros por servir la medida para compensar parcialmente la diferencia del precio del combustible entre Alemania y otros países (19)
(23)
Algunas partes interesadas subrayan que, como consecuencia de la medida de ayuda, los transportistas alemanes podrán reducir el nivel de precios por el transporte de mercancías, lo que supondrá una desventaja para las compañías que transporten mercancías a larga distancia. De ahí que la medida de ayuda discrimine indirectamente a los transportistas no alemanes.
3.1.1.4. Discriminación de los transportistas extranjeros por tener estos que contribuir excesivamente a la armonización del impuesto sobre los hidrocarburos (20)
(24)
Argumentan igualmente algunos terceros que el aumento del peaje de 12,4 cents/km a 15 cents/km, necesario para financiar la medida de compensación, será financiado por todos los transportistas por carretera, incluso aquellos que no se beneficiarán del reembolso. Por esta razón, los transportistas no alemanes habrán de aceptar tarifas de peaje más elevadas para financiar la armonización del impuesto sobre hidrocarburos prevista por las autoridades alemanas. Puesto que no lo consideran justificado, las partes interesadas concluyen que la medida es discriminatoria.
3.1.1.5. Discriminación de las estaciones de servicio extranjeras, en particular las situadas en regiones aledañas al territorio alemán (21)
(25)
Los interesados exponen que el SRP no es un incentivo para mejorar las infraestructuras de transporte, sino que es un incentivo para llenar el depósito en Alemania. Como consecuencia de ello, el sistema de reembolso favorecerá a las gasolineras alemanas en detrimento de las no alemanas. La medida de reembolso, pues, tiene también efectos discriminatorios sobre las estaciones de servicio extranjeras.
3.1.1.6. Discriminación de otros Estados miembros debida a su pérdida de ingresos fiscales (22)
(26)
Por consiguiente, como también arguyen los interesados, otros Estados miembros, por ejemplo en regiones vecinas, sufrirán una pérdida de ingresos al disminuir las ventas de combustible en su territorio.
3.1.1.7. Discriminación de vehículos de menos de 12 toneladas toda vez que el reembolso actúa, de hecho, como una reducción del impuesto sobre hidrocarburos (23)
(27)
Vista como una reducción indirecta de impuestos especiales, algunos interesados señalan que la medida se considera discriminatoria para con los consumidores de combustible que utilicen las autopistas alemanas con vehículos de menos de 12 toneladas.
3.1.1.8. Una diferencia en la presión fiscal, en sí, no puede justificar la concesión de una ayuda estatal (24)
(28)
Otro argumento de entre los presentados se refiere a una sentencia del Tribunal relativa a un régimen de ayuda italiano consistente en un plan de deducciones fiscales a favor de los transportistas italianos en el que se preveía efectuar pagos compensatorios a las empresas de transporte establecidas en otros Estados miembros, en función del consumo estimado del gasóleo preciso para la distancia cubierta en territorio italiano. El Tribunal confirmó la decisión de la Comisión por la cual la República Italiana estaba obligada a recuperar la ayuda concedida. Por este motivo, las partes interesadas afirman, por analogía con el caso italiano, que una diferencia en la presión fiscal de los hidrocarburos no puede por sí misma justificar la concesión de ayudas estatales (25).
3.1.2. Discriminación de los transportistas extranjeros debida a mecanismos específicos de reembolso o trámites administrativos (26)
(29)
Ante todo, el reembolso, como parece, no está vinculado al uso real de autopistas en Alemania ya que los mecanismos de reembolso, a juicio de las terceras partes, aceptarán todos los recibos de las gasolineras, al margen de que el vehículo haya hecho uso de las autopistas alemanas o de otras carreteras. Con ello se favorecerá principalmente a los transportistas alemanes con flotas mixtas de vehículos por debajo o por encima de 12 toneladas.
(30)
En segundo lugar, aducen los interesados que la medida crea un efecto discriminatorio ya que el reembolso total por peajes acumulado en un año natural puede compensarse con los gastos por peajes en que se incurra al año siguiente. Tal mecanismo de pago va en provecho de los transportistas alemanes frente a los no alemanes que podrían usar las autopistas de ese país solo de manera esporádica.
(31)
En tercer lugar, las partes interesadas arguyen que la medida no es compatible con la Directiva 1999/62/CE ya que el sistema de reembolso crea obstáculos lingüísticos y administrativos y desembocará en que muchos usuarios extranjeros, en particular los ocasionales, acabarán por no solicitar el reembolso.
(32)
Por último, las partes interesadas señalan algunos aspectos prácticos del sistema de peaje [tales como la ausencia de Unidades a bordo (OBU), etc.], lo que en su opinión también repercute indirectamente en la medida de ayuda misma.
3.1.3. Violación de la Directiva 92/81/CEE relativa a la armonización de las estructuras del impuesto especial sobre los hidrocarburos (27)
(33)
Varias partes afirman que, al actuar el reembolso como una reducción indirecta de los impuestos especiales, se viola la Directiva 92/81/CEE si no se respetan determinadas normas de procedimiento, tales como la relativa al procedimiento de notificación previsto en el artículo 8, apartado 4 (28).
3.1.4. Efectos negativos en el medio ambiente (29)
(34)
Ha de mencionarse asimismo que una parte interesada subraya que la medida favorece el consumo de combustible en vista de que la cuantía del reembolso depende directamente de la cantidad de combustible consumido. Por consiguiente, la medida va en detrimento de los intereses comunitarios.
3.1.5. Otros argumentos relacionados con el sistema de peaje
(35)
Además de lo anterior, todos los interesados que se muestran contrarios a la medida critican el sistema de peaje como tal, sin distinguir a veces con claridad entre el peaje y el sistema de reembolso. En relación con el peaje, las partes plantean los siguientes argumentos principales:
(36)
El hecho de aplicar un peaje más elevado solo a los vehículos de 12 o más toneladas es discriminatorio ya que se impone su pago principalmente al transporte internacional de mercancías favoreciendo indirectamente al transporte, nacional en su mayoría, de mercancías en vehículos de menos de 12 toneladas (30). En este sentido, las partes interesadas citan varias sentencias del Tribunal (31).
(37)
A su juicio, el sistema de peaje infringe la Directiva 1999/62/CE, en particular su artículo 7, apartado 4, puesto que se considera discriminatorio por razón de la nacionalidad del transportista o del origen o destino del vehículo (32).
(38)
Las dificultades de orden práctico (33) del sistema de peaje sitúan en desventaja a los transportistas no alemanes. La falta de alternativas eficaces a la instalación de OBU conculca igualmente el artículo 7, apartado 5 de la Directiva 1999/62/CE.
(39)
Las partes interesadas expresaron también sus dudas respecto a la cuantía del peaje y su grado de cumplimiento del artículo 7, apartado 9, de la Directiva sobre el distintivo europeo (34). Dado que los costes de construcción de las autopistas alemanas parecen haberse amortizado en gran medida, el cálculo de los costes debería referirse sobre todo a los de funcionamiento y explotación de la red de infraestructuras correspondiente. A ello se suma el argumento de que el sistema de peaje es discriminatorio porque se impondrá al 100 % de los vehículos pesados de transporte de mercancías de al menos 12 toneladas mientras que -conforme a la información presentada por las autopistas alemanas- a ellos corresponde únicamente el 45 % de los costes. La exención de los turismos también parece discriminatoria. Lo que es más, se afirma que el nivel medio de 12,4 cents/km tiene visos de ser excesivamente alto. Da la impresión de que Alemania utiliza el nivel más alto de peaje para transferir la subvención a otros modos de transporte, lo que infringiría tanto el principio de que «el usuario paga» como el artículo 9, apartado 2, de la Directiva 1999/62/CE.
(40)
Otro argumento señala que el sistema alemán de peaje, al parecer, se contradice con el considerando 17 de la Directiva 1999/62/CE, toda vez que servirá para crear barreras artificiales, falsear la competencia dentro de Europa y desviarse de un modelo europeo de tarificación por infraestructuras que garantice la interoperabilidad.
(41)
La normativa alemana que introduce el nuevo peaje parece también discriminatoria en detrimento de los transportistas no alemanes en cuanto a las clases de emisiones de los vehículos.
(42)
Se destaca, por último, que el sistema de peaje viola otras disposiciones del Tratado, como son los artículos 28, 90, 92 y 97 (35).
3.2. Argumentos a favor del sistema de reembolso
(43)
Quienes consideran que la ayuda es necesaria y de interés comunitario y respeta el principio de proporcionalidad se acogen a los siguientes argumentos: el Libro Blanco de la Comisión sobre la política de transportes (36) junto con el artículo 7 ter del nuevo proyecto de Directiva sobre el distintivo europeo (37), permite una compensación fiscal a los usuarios de las infraestructuras para evitar un aumento impositivo general. La medida en sí no reduce el impuesto sobre los hidrocarburos. El impuesto especial únicamente sirve de referencia para calcular el reembolso del peaje. Igualmente, puede demostrarse que los ingresos por el impuesto sobre hidrocarburos está reduciéndose en Alemania debido a la disminución de la compra de combustible en ese país. El sistema de reembolso se ve, pues, como una medida necesaria para mantener la proporción del crecimiento general de los gravámenes, lo que va en beneficio de la Comunidad.
(44)
La medida de ayuda respeta sin duda el principio de no discriminación ya que tanto los transportistas alemanes como los que no lo son pueden beneficiarse de ella. A juicio de la parte interesada, cualquier discriminación que se observe radica en la inactividad del Consejo, que tiene estacionada la cuestión de la armonización desde 1985. Debido a esta falta de armonización sobre los impuestos especiales, el SRP no puede sino servir para neutralizar las desventajas que aquejan a los transportistas alemanes. Puede demostrarse, en este sentido, que la proporción alemana del tonelaje transfronterizo de mercancías transportado por carretera ha registrado un descenso continuo pasando del 39 % en 1985 al 21,6 % en 2002. Además de ello, el transporte transfronterizo de mercancías por carretera está adquiriendo un mayor predominio: en 2015, más de la mitad del volumen total del tráfico en las autopistas alemanas se deberá al comercio de mercancías transfronterizo. Se afirma asimismo que solo se produciría discriminación si los transportistas por carretera sin sede en Alemania hubieran de correr con gastos más elevados o si se vieran sometidos a un mayor lastre administrativo para el reembolso que los transportistas alemanes, circunstancias que no se dan.
(45)
Se señaló también que la medida de ayuda no falsea la competencia ya que la compensación de 600 millones EUR al año solo corresponde al 17,6 % de los costes adicionales del gravamen por el uso de infraestructuras.
(46)
Por último, se hace constar que la medida no puede calificarse de ayuda estatal ya que, de conformidad con el apartado 13 de la Comunicación de la Comisión (98/C 384/03) (38), las medidas fiscales son de carácter general y no constituyen ayudas estatales con arreglo al artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
4. COMENTARIOS DE LA REPÚBLICA FEDERAL DE ALEMANIA
(47)
En opinión del Gobierno alemán, la medida no ocasiona una discriminación directa ya que el reembolso se pone a disposición de todos los transportistas, independientemente de su nacionalidad o lugar de residencia. Tampoco da lugar a una discriminación de facto. En primer lugar, según explica, hay una relación directa entre el nuevo gravamen por el uso de las autopistas alemanas y el consumo de combustible que, a su vez, está directamente relacionado con la cuantía del impuesto especial sobre hidrocarburos. A su juicio, la relación entre la reducción del peaje, por una parte, y el pago de impuestos especiales, por otra, está bastante justificada ya que puede entenderse que ambos pagos contribuyen a los costes de las infraestructuras. Por otra parte, la medida no prevé umbrales, por ejemplo, una cantidad mínima de peaje o de volumen de transporte, a la vez que la decisión de repostar o no en Alemania es una elección puramente económica que adoptarán tanto los transportistas alemanes como los de otros países, la totalidad de los cuales llenará el depósito donde lo encuentre ventajoso desde el punto de vista económico. Dicho de otro modo, la decisión de dónde repostar está condicionada sobre todo por el precio del combustible. Las autoridades alemanas señalan al respecto que en Alemania tanto la parte correspondiente al impuesto especial en el precio de venta del combustible como el precio de venta propiamente dicho están entre los más altos de los Estados miembros de la UE.
(48)
Las autoridades alemanas subrayan igualmente que la medida está plenamente en consonancia con el principio de territorialidad.
(49)
Estas mismas autoridades se oponen al argumento de que el SRP pueda verse como una reducción del impuesto por el uso de las infraestructuras y que, por tanto, sería discriminatorio para los transportistas extranjeros. A su entender, el reembolso se hará tanto a los transportistas alemanes como a los no alemanes y desembocará en una situación en la que ambas categorías contribuirán a financiar las autopistas alemanas proporcionalmente al uso que hagan de la infraestructura.
(50)
En lo que respecta al argumento de la compensación parcial de la diferencia de precio del combustible entre Alemania y otros países, las autoridades alemanas no encuentran discriminación alguna para con los transportistas extranjeros. Reconocen que repostar fuera de Alemania puede ser más barato, incluso teniendo en cuenta la cuantía del reembolso. Ahora bien, este cálculo lo harán tanto los transportistas alemanes como los extranjeros. Según las autoridades alemanas, más del 80 % de los transportistas alemanes aprovechan los precios más bajos del combustible en otros países. Sin embargo, puesto que los transportistas alemanes ya padecen por lo general un nivel muy elevado de impuestos especiales, lo que los sitúa en desventaja en el plano de la competencia, no podrán reducir su nivel de precios en el transporte de mercancías más que cualquier otro transportista que se sirva de la medida. El efecto de esta última consistiría, pues, únicamente en un falseamiento reducido de la competencia causado por el extremadamente alto nivel de los impuestos especiales en Alemania, pero no irá en provecho de los transportistas alemanes permitiéndoles reducir su nivel de precios del transporte de mercancías.
(51)
Las autoridades alemanas arguyen que el aumento del peaje está justificado a pesar del SRP, ya que no solo los transportistas alemanes se beneficiarán de la medida compensatoria, sino también los no alemanes. Por consiguiente los transportistas no alemanes habrán de pagar peajes más altos pero se beneficiarán del SRP, evitándose así una aportación excesiva de los transportistas no alemanes a la armonización del impuesto sobre hidrocarburos.
(52)
Las partes interesadas ponían de manifiesto que el sistema de reembolso favorecerá a las estaciones de servicio alemanas e irá en perjuicio de las no alemanas. Las autoridades alemanas, no obstante, declaran que las diferencias actuales entre Estados miembros en cuanto al impuesto sobre hidrocarburos ya han dado lugar a la creación del llamado «turismo de gasolinera», especialmente con países vecinos. Las medidas -tales como el SRP- que contribuyan a reducir estas diferencias servirían igualmente a reducir ese «turismo de gasolinera». Conforme a estas mismas autoridades no es la medida de ayuda la que discriminará a las gasolineras extranjeras: lejos de ello, la medida solo tendrá como consecuencia que las estaciones de servicio extranjeras saquen menos provecho que en la actualidad.
(53)
Los terceros afirmaban que, como consecuencia de la medida de ayuda, otros Estados miembros, por ejemplo en regiones aledañas, verán disminuidos sus ingresos fiscales debido al descenso de las ventas de combustible. A ello objetan las autoridades alemanas que las medidas que ocasionen un descenso del «turismo de gasolinera» están justificadas aunque lleven a una disminución recaudatoria en las regiones colindantes.
(54)
También plantean las autoridades alemanas que la medida no es discriminatoria para aquellos consumidores de combustible que utilicen las autopistas alemanas con vehículos de menos de 12 toneladas. Señalan que está claro que el reembolso se concede solo a condición de que los camiones de más de 12 toneladas hayan pagado el peaje. Por ello el reembolso no puede entenderse si no es como consecuencia general de una carga neta para estos camiones y, puesto que, en resumidas cuentas, se les cobrará más de lo que se les devolverá, es difícil mantener que el reembolso en sí favorece a estos vehículos de más de 12 toneladas, o, dicho de otro modo, que discrimina a los vehículos de menos de 12 toneladas a causa de un supuesto efecto discriminatorio de facto de una reducción del impuesto sobre hidrocarburos. De aquí que, a juicio de Alemania, el reembolso no puede suponer una discriminación para los vehículos de menos de 12 toneladas ya que no están sujetos al nuevo sistema de peaje.
(55)
En lo que atañe al argumento de que una diferencia de la carga impositiva no puede, por sí misma, justificar la concesión de ayudas, las autoridades alemanas subrayan que el caso italiano mencionado por terceras partes al respecto es improcedente ya que el marco general y las condiciones no son las mismas. Se basan en que en el pasado gran parte de los costes de las infraestructuras en Alemania se han financiado a través de impuestos especiales sobre los combustibles. Los vehículos pesados de transporte de mercancías que utilizan las autopistas federales contribuyen actualmente por partida doble a los costes de las infraestructuras, ya sea en forma de impuesto sobre los hidrocarburos y en forma de peaje. El SRP toma en cuenta el pago ya efectuado en concepto de costes de infraestructuras en Alemania y, por ello, compensará únicamente a los transportistas de haber pagado dos veces en aras de una tarificación equitativa por los costes de las infraestructuras.
(56)
Otra afirmación de las autoridades alemanas es que el sistema de reembolso no prevé un mecanismo por el que se acepten todos los recibos correspondientes de las estaciones de servicio independientemente de que el vehículo haya utilizado las autopistas alemanas u otras. Por el contrario, Alemania insiste en que los recibos solo se aceptan si en ellos consta el número de matrícula del vehículo que haya repostado sujeto al peaje. Las autoridades alemanas pueden, así pues, descartar que la medida favorezca a los transportistas alemanes por carretera con una flota mixta de vehículos de menos y de más de 12 toneladas como han afirmado las partes interesadas.
(57)
También señala Alemania que, puesto que el mecanismo de pago es el mismo para todos los usuarios de las autopistas alemanas, no está claro por qué va a discriminar el sistema a los transportistas no alemanes que podrían utilizarlas alguna que otra vez. El reembolso total por peajes acumulado en un año natural determinado puede deducirse de la deuda por peaje del año siguiente.
(58)
De acuerdo con las autoridades alemanas, la medida no se opone a la Directiva 1999/62/CE toda vez que los obstáculos administrativos para los transportistas extranjeros no son mayores que los que se presentan a los alemanes. Para ello se dispondrá de impresos normalizados en un número adecuado de lenguas de la UE y la información exigida consistirá sobre todo en cifras, para facilitar el acceso de los transportistas extranjeros al sistema de reembolso. La carga administrativa de conservar los comprobantes hasta un año corresponde a otros trámites tales como el reembolso del IVA. Puede también demostrarse que en muchos casos los comprobantes han de conservarse hasta final de año también por otras razones, por ejemplo auditorías de las autoridades tributarias nacionales a la empresa. Visto lo anterior, Alemania concluye que el sistema de reembolso no crea obstáculos administrativos o lastres prácticos capaces de discriminar a los transportistas no alemanes.
(59)
Respecto a las críticas del SRP, tales como el insuficiente número de OBU, que podrían repercutir indirectamente en la medida de ayuda misma, las autoridades alemanas insisten en que los aspectos prácticos del peaje no ejercen influencia alguna en el SRP.
(60)
Alemania estima que el artículo 8, apartado 4, de la Directiva 92/81/CEE no se infringe puesto que la medida reduce únicamente el nivel del peaje y no está dirigida a reducir los impuestos especiales sobre hidrocarburos como establece esta Directiva.
(61)
En lo tocante a los efectos de la medida en el medio ambiente, Alemania rechaza el argumento de que con ella se fomentaría el uso de combustible y, con ello, se perjudicaría al medio ambiente. Un simple cálculo muestra que aumentar el consumo de combustible con vistas a obtener un mayor reembolso va contra cualquier lógica económica. Un mayor consumo supondría que los vehículos circulan más de lo necesario, lo que aumentaría los tiempos de conducción y los costes de personal.
(62)
Respecto a la medida de peaje, las autoridades alemanas señalan ante todo que los argumentos no guardan relación con el actual procedimiento de ayudas estatales y deberían, por tanto, mantenerse al margen de la presente Decisión. Por otra parte, Alemania declara que el sistema de peaje se ha introducido una vez resueltos todos los problemas técnicos, de manera que la discriminación por motivos de nacionalidad o de obstáculos indebidos al flujo circulatorio ha quedado eliminada.
(63)
En resumen, las autoridades alemanas responden a los principales argumentos presentados por terceros como sigue:
-
en primer lugar, el peaje no es discriminatorio ya que la decisión de repostar en Alemania o no es de tipo puramente económico y han de tomarla tanto los transportistas alemanes como los extranjeros. La relación entre descuento del peaje y pago del impuesto especial sobre hidrocarburos está debidamente justificada ya que los vehículos pesados de transporte de mercancías que usan las autopistas alemanas contribuyen en la actualidad dos veces a los costes de infraestructuras, en forma de impuesto especial sobre hidrocarburos y en forma de peaje. El SRP tiene en cuenta esas contribuciones y se propone evitar un doble pago. El peaje respeta el artículo 7, apartado 4, de la Directiva 1999/62/CE ya que con él no se discrimina a ningún transportista por motivos de nacionalidad,
-
en segundo lugar, el peaje no es discriminatorio solo porque se imponga a los vehículos de más de 12 toneladas. El umbral de 12 toneladas tiene un fundamento razonable y sigue la definición de vehículos recogida en el artículo 2, letra d), de la Directiva 1999/62/CE. Tampoco beneficia el peaje a los transportistas alemanes ya que no puede demostrarse que estos salgan ganando en el transporte internacional utilizando una flota mixta de vehículos de menos o más de 12 toneladas en comparación con los de otros países lo que les permite compensar en parte la carga del peaje dentro de la flota de la empresa. El peaje se calcula de modo que se respeta el artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62/CE ya que su importe medio ponderado es acorde con los costes de construcción, explotación y desarrollo de la red de infraestructuras correspondiente,
-
en tercer lugar, el nuevo sistema de peaje se adecuará al artículo 7, apartado 5, de la Directiva 1999/62/CE dado que un número suficiente de OBU, junto con otros mecanismos de pago (tales como terminales e Internet) permitirán el cobro del peaje sin que el libre flujo circulatorio se vea obstaculizado,
-
en cuarto lugar, la medida de peaje no conculca el artículo 9, apartado 2, de la Directiva 1999/62/CE, porque no impide a los Estados miembros contribuir al desarrollo equilibrado de las redes de transporte con un porcentaje de su cuantía,
-
en quinto lugar, las autoridades alemanas señalan que el sistema de peaje no se aparta del modelo armonizado europeo de tarificación por infraestructuras que garantice la interoperabilidad en consonancia con el considerando 17 de la Directiva 1999/62/CE,
-
en sexto lugar, las autoridades alemanas observan que los requisitos administrativos para la clasificación de las clases de emisiones de los vehículos extranjeros no es discriminatoria ya que se limita a los pasos necesarios para clasificarlos,
-
por último, las autoridades alemanas afirman asimismo que el sistema de peaje no viola ninguna de las disposiciones del Tratado, tales como los artículos 28, 90, 92 y 97.
5. EVALUACIÓN DE LA AYUDA
5.1. Existencia de ayuda estatal según el artículo 87, apartado 1, del Tratado CE
(64)
El artículo 87, apartado 1, del Tratado CE dispone que «cualquier ayuda otorgada por un Estado miembro o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falsee o amenace con falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones, en la medida en que afecten al comercio entre Estados miembros, es incompatible con el mercado común».
(65)
La Comisión considera que el reembolso de peajes, que puede solicitarse de la Oficina Federal de transporte de mercancías -parte de la administración nacional- afecta a los fondos del Estado y supone una pérdida de recursos. La propia medida proporciona a las distintas empresas de transporte una ventaja selectiva sobre sus competidores ya que se las compensa de los gravámenes por el uso de infraestructuras que se supone que ellas mismas han de sufragar. El SRP no puede considerarse como medida general ya que solo es aplicable a vehículos de al menos 12 toneladas sujetos al peaje y solamente si pueden aportar pruebas de haber pagado impuestos especiales en Alemania. Lo que es más, puesto que el acceso al sector del transporte de mercancías por carretera ha quedado plenamente abierto a los operadores europeos (39), puede darse por descontado que las ayudas financieras públicas, al favorecer a ciertas empresas de transporte por carretera y, más en general, de transporte por carretera respecto a otros modos, han de afectar al comercio entre Estados miembros. Toda ayuda financiera semejante, pues, falsea o amenaza con falsear la competencia y afecta al comercio entre Estados miembros.
(66)
A la luz de las anteriores consideraciones, la Comisión estima que el SRP notificado es constitutivo de ayuda con arreglo al artículo 87, apartado 1, del Tratado CE.
5.2. Compatibilidad de la ayuda
5.2.1. Existencia de base jurídica
(67)
En el momento en que la Comisión incoó el procedimiento previsto en el artículo 88, apartado 2, del Tratado CE no se disponía de textos legales relacionados con la introducción del SRP. El 22 de agosto de 2003 las autoridades alemanas aportaron la base jurídica correspondiente. Así pues, ya no se carece de información.
5.2.2. Observaciones generales sobre el peaje
(68)
La introducción de un gravamen por derechos de uso basado en la distancia recorrida y que permita recuperar los costes de las infraestructuras, es uno de los elementos clave de la política común de transportes de la CE:
-
ante todo, la introducción del peaje propuesta está en consonancia con la filosofía de la Comisión sobre una estructura de tarificación más acorde con el Libro Blanco sobre la política europea de transportes (40), uno de cuyos capítulos se refiere a la introducción gradual de un gravamen por uso de las infraestructuras. La Unión Europea está compuesta en la actualidad por una Europa de peajes, en la que las autopistas están gravadas, una Europa de distintivos europeos (eurovignettes) que se cobran a los vehículos pesados de transporte de mercancías en toda la red, y una Europa en la que no se aplica ningún gravamen. Esta situación es susceptible de mejora,
-
en segundo lugar, el paso del gravamen por derecho de uso que hoy se cobra a los vehículos pesados a un sistema de peaje podría conducir a un reparto más equitativo de los costes de las infraestructuras porque una parte considerable de la construcción, mantenimiento y explotación de las autopistas se debe a dichos vehículos,
-
en tercer lugar, el peaje está llamado a cumplir uno de los objetivos de la Comunidad, como recoge el artículo 2 del Tratado CE, que consiste en promover «un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente»,
-
por último, vista la medida en todos sus aspectos, parece que lo mismo puede decirse de los beneficios que en potencia podría reportar el traslado del tráfico de mercancías de la carretera a otros modos de transporte más inocuos para el medio ambiente. El paso de un gravamen por el uso de autopistas basado en el tiempo a otro basado en el kilometraje quiere decir que las distancias cortas resultan más baratas y las largas más caras. Ello no solo responde a la necesidad de que el usuario contribuya al coste de las infraestructuras de manera más justa, sino que también tiene en cuenta el hecho de que, en recorridos más largos, los modos de transporte menos contaminantes (ferrocarril y vías navegables) ofrecen una alternativa al transporte por carretera.
(69)
El Gobierno Federal de Alemania se ha fijado la meta de que los usuarios corran con una parte más realista de los costes de las carreteras. El objetivo declarado del sistema de peaje es hacer pagar a los usuarios el precio de las infraestructuras, y la cantidad de 15 cents/km es, según la estimación de Alemania, la que «cubre plenamente los costes de construcción, desarrollo y explotación de la infraestructura de que se trate conforme a la Directiva 1999/62 (distintivo europeo)». Esto, sin embargo, supone aumentar la carga económica del sector del transporte de mercancías por carretera. En lugar de los 460 millones EUR recaudados por Alemania gracias al sistema del distintivo europeo (en 2002), los transportistas habrán de pagar costes de infraestructuras de alrededor de 3 400 millones EUR. A pesar de que, según la propuesta notificada de las autoridades alemanas, podría otorgarse una compensación de 600 millones EUR, la carga económica total para los transportistas seguiría aumentando puesto que esa compensación cubriría solo el 17 % del total de los peajes de 3 400 millones EUR.
5.2.3. Inaplicabilidad del artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2003/96/CE (41)
(70)
La Comisión observa que la compra de combustible y el pago de impuestos especiales en Alemania por parte de los vehículos con derecho al reembolso del peaje ofrecen un mecanismo para calcular este último.
(71)
Hay una clara distinción legal entre la recaudación de impuestos especiales y el cobro de peajes para los vehículos pesados de transporte de mercancías por el uso de infraestructuras. Los dos sistemas tienen bases jurídicas diferentes, como son las Directivas sobre impuestos especiales [92/12/CEE (42) y 2003/96/CE] y la Directiva 1999/62/CE sobre el distintivo europeo.
(72)
El Tribunal ha reconocido la diferencia entre peajes u otros gravámenes por el uso de las carreteras por una parte y los impuestos por otra. Según establece la jurisprudencia, el peaje no es un impuesto, sino un pago por utilizar un servicio. El mismo razonamiento se aplica a otros gravámenes por el uso de la red viaria debido al nexo directo existente entre ellos y la infraestructura que puede utilizarse (43). Siguiendo esta jurisprudencia y teniendo en cuenta que el impuesto especial solo sirve de referencia para calcular el reembolso y que existe una clara distinción entre los flujos financieros de los impuestos especiales por una parte y, por otra, el pago y el reembolso del peaje, la Comisión estima que el actual reembolso del peaje no puede calificarse al mismo tiempo como reembolso de un impuesto especial. Tal calificación daría lugar a un estado de cosas en el que el reembolso se inscribiría en dos marcos legales diferentes que violarían el principio de seguridad jurídica.
(73)
El hecho de que el reembolso se vincule al pago de impuestos especiales no puede cambiar la calificación jurídica del reembolso, especialmente si se tiene en cuenta que ambos flujos financieros no están vinculados. De ser este el caso, con cualquier condición nueva que se añadiera, por ejemplo la limitación del reembolso a ciertos tipos de camiones, se correría el riesgo de cambiar la calificación jurídica y, por tanto, el marco legal, circunstancia que violaría el principio de seguridad jurídica.
(74)
Debe señalarse igualmente que no existe nexo fiscal entre la tarifa del peaje y el impuesto especial sobre el combustible. Cada uno tiene un origen que le es propio (el uso de la autopista de un lado, el consumo del hidrocarburo, de otro). A diferencia de la recaudación por impuestos especiales sobre los hidrocarburos, los ingresos del peaje se utilizarán en su totalidad para cubrir los costes de construcción, explotación y mejora de la infraestructura. El reembolso se deduce por lo general del importe del pago del peaje, o bien se refinancia empleando los recursos obtenidos en concepto de peajes.
(75)
A la luz de lo anterior, la Comisión llega a la conclusión de que el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2003/96/CE sobre el régimen comunitario de imposición de los productos energéticos y de la electricidad, que sustituye al artículo 8, apartado 4, de la Directiva 92/81/CEE no es aplicable (44). En consecuencia, las autoridades alemanas no han de notificar la medida de ayuda en el marco del procedimiento previsto en el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2003/96/CE.
5.2.4. Evaluación de la compatibilidad de la ayuda con el mercado común
(76)
Con arreglo al artículo 73 del Tratado CE, serán compatibles con el mismo las ayudas que respondan a las necesidades de coordinación de los transportes.
(77)
El Reglamento (CEE) no 1107/70, de 4 de junio de 1970, relativo a las ayudas concedidas en el sector de los transportes por ferrocarril, por carretera y por vía navegable (45), aplica el artículo 73 del Tratado y prevé exenciones específicas para las ayudas que se considera responden a las necesidades de coordinación de los transportes. El artículo 3, apartado 1, letra b), del Reglamento (CEE) no 1107/70, en particular, estipula que los Estados miembros pueden, hasta la entrada en vigor de reglamentación común en materia de imputación de los costes de infraestructura, conceder ayudas a empresas que corran con gastos relativos a la infraestructura de la que hagan uso, mientras que otras empresas no soporten tales cargas.
(78)
Conforme a la praxis de la Comisión en cuanto a la gestión de casos de ayuda estatal, han de cumplirse tres requisitos para que la ayuda responda a las necesidades de coordinación del transporte con arreglo al artículo 73 del Tratado CE (46) y se satisfagan los requisitos del artículo 3, apartado 1, letra b), del Reglamento (CEE) no 1107/70:
a)
la ayuda es necesaria para la realización de la medida en interés de la Comunidad y respeta el principio de proporcionalidad;
b)
el acceso a la ayuda se facilita en condiciones no discriminatorias;
c)
la ayuda no falsea la competencia de modo contrario al interés común.
(79)
Respecto al principio de no discriminación, la Comisión estima que toda ayuda, por definición, es selectiva. Si una medida no se califica de selectiva, no es una medida de ayuda conforme al artículo 87 del Tratado CE. Si la medida se ha calificado de ayuda, la Comisión deberá evaluar su compatibilidad con el mercado común. La jurisprudencia y la práctica habitual de la Comisión siempre han distinguido claramente entre esta selectividad inherente a toda ayuda, que significa una desventaja para algunos operadores en relación con otros que desarrollan su actividad en un Estado miembro, y otra posible discriminación basada directa o indirectamente en la nacionalidad o en el establecimiento en el Estado miembro en cuestión (47). Esta última no es compatible con el Derecho comunitario y no puede aprobarse dentro de las reglas de las ayudas estatales.
(80)
Es jurisprudencia reiterada que la discriminación consiste en tratar casos semejantes de manera diferente, situando en desventaja a algunos operadores respecto a otros, sin que esa diferencia de trato esté justificada por la existencia de diferencias sustanciales y objetivas. Ahora bien, puesto que las empresas no establecidas en determinado territorio se encuentran en una situación diferente ante la autoridad que las establecidas en ese territorio, no puede decirse que cualquier mecanismo que ponga trabas a las ayudas viole el principio de no discriminación (48).
(81)
En el caso que nos ocupa, el SRP prevé compensar el peaje solo previa presentación de recibos y comprobantes de haber repostado en Alemania con el fin de probar que se han pagado impuestos especiales en este país. En esta condición la Comisión no ve violación alguna del principio de territorialidad que se recoge en el considerando 20 de la Directiva 1999/62/CE. El SRP impone las mismas condiciones a todos los transportistas y es asequible a todos ellos, al margen de su nacionalidad o lugar de residencia. La medida no prevé umbrales, por ejemplo, un importe mínimo del precio del peaje o un volumen mínimo de transporte. Además, no hay obligación de repostar en Alemania ni hay limitación alguna para ello. La Comisión, por consiguiente, considera que no hay discriminación directa por razones de nacionalidad.
(82)
Aunque no hay discriminación directa, hay que dilucidar si este nexo da lugar, de facto, a una discriminación indirecta en función de la nacionalidad. Sí existe una diferencia de trato para con los transportistas que llenan el depósito en Alemania y aquellos que lo hacen en otro Estado miembro. Tal diferencia se debe al vínculo que se establece entre el reembolso del peaje y el pago de impuestos especiales en Alemania.
(83)
Si esta diferencia de trato produce efectos diferentes en los transportistas alemanes, por una parte, y, por otra, en los de otros Estados miembros beneficiando a los primeros frente a los segundos, y no refleja una diferencia objetiva en las respectivas situaciones, llevaría consigo una violación del principio de no discriminación. La cuestión es, pues, si la relación entre el reembolso del peaje y el pago de impuestos especiales puede justificarse mediante diferencias objetivas. Para dar respuesta a esta pregunta, la Comisión ha procedido a examinar cómo esa relación funcionará en la práctica y qué transportistas se beneficiarán de ella.
(84)
Situadas en el corazón de Europa, las autopistas alemanas se hallan ya sumamente frecuentadas por transportistas no alemanes. Si en 1998 el 22,1 % de los vehículos pesados de mercancías en las autopistas alemanas no eran alemanes, en 2004 se estima que el porcentaje había ascendido al 25,5 %. Los vehículos de la Europa de los 25 representan casi el 92 % de los vehículos pesados de transporte de mercancías en dichas autopistas (49).
(85)
Dado que los precios del combustible son en la actualidad más altos en Alemania que en la mayoría de los países vecinos, ni los transportistas alemanes ni los extranjeros dedicados al transporte internacional se inclinan por llenar el depósito en ese país.
(86)
La decisión de repostar o no en Alemania es de carácter económico y la adoptarán en las mismas condiciones unos y otros. Dentro de los límites de su itinerario, todos los transportistas por carretera repostarán allí donde les resulte más ventajoso económicamente. Una vez introducido el SRP, los transportistas que pongan combustible fuera de Alemania no se beneficiarán de la compensación, pero podrían obtener un provecho económico para hacerlo. Utilizarán la posibilidad de beneficiarse del SRP si el precio por km calculado comprando combustible alemán y pagando un importe reducido del peaje resulta más bajo que el precio por km calculado comprando combustible fuera de Alemania y pagando la tarifa plena del peaje.
(87)
En la práctica, las ventajas del SRP afectarán principalmente a dos grupos de transportistas (ventajas relativas, puesto que el peaje se incrementará hasta una media de 15 cents/km) (50):
-
aquellos dedicados solo al transporte nacional y que se vean forzados por razones económicas a utilizar las autopistas. Estos transportistas son predominantemente de nacionalidad alemana, aunque este segmento del mercado está abierto a todos los Estados miembros de la Europa de los 15 (cabotaje) y se abrirá a todos los nuevos Estados miembros una vez expiren las disposiciones transitorias,
-
todos los transportistas, ya sean alemanes o no, dedicados al transporte internacional desde, hacia o en países con un nivel relativamente alto del precio del combustible. Esta situación afectaría, en particular, a los transportistas establecidos en Francia, Bélgica y los Países Bajos, grupo de países que componen el 32 % de todos los vehículos-kilómetro no alemanes en las autopistas alemanas.
(88)
Las autoridades alemanas mismas han reconocido en sus comentarios que cerca del 20 % de los transportistas alemanes, presumiblemente aquellos que realizan sus actividades en el mercado nacional y concretamente en el centro de Alemania, no se benefician de los precios más bajos del combustible de otros países. Por el contrario, los transportistas establecidos en otros Estados miembros por lo general repostan no solo y no predominantemente en Alemania, sino en otros Estados miembros, especialmente en aquellos con precios más bajos, aunque parte de su actividad se desarrolle en Alemania o incluso en el mercado local alemán, haciendo uso de la libertad de realizar transporte de cabotaje.
(89)
En vista de lo anterior, la Comisión prevé que, debido al nivel actual de precios del combustible en los Estados miembros, gran parte de los vehículos-kilómetro no alemanes (51) que circulen por las autopistas alemanas no se beneficiarán del SRP como consecuencia de la relación entre el SRP y el pago de impuestos especiales en Alemania. Tal porcentaje será sin duda menor entre los transportistas alemanes. Igualmente, los usuarios esporádicos de las autopistas alemanas, en especial los de otros Estados miembros, puede que se abstengan de solicitar el SRP por la sobrecarga administrativa que supone y se verían aún más perjudicados que los usuarios habituales, particularmente los alemanes.
(90)
Así las cosas, la Comisión subraya que un transportista que circula por una autopista alemana y reposta fuera de Alemania utiliza la infraestructura viaria exactamente del mismo modo que un transportista que llena el depósito en Alemania. Puede concluirse, por tanto, que la relación entre el reembolso del peaje y la cantidad del impuesto especial pagado en Alemania que desemboque en distintos niveles de peaje no puede justificarse por las diferencias de uso de las autopistas alemanas. Como consecuencia de esta relación, algunos transportistas, en su mayoría no alemanes como se demuestra en los puntos 86 y 87, habrán de pagar más peaje que otros al transportar las mismas mercancías en la misma distancia por la misma autopista. Al mismo tiempo, el sistema en cuestión favorecerá el transporte nacional, efectuado en gran medida por transportistas que compran combustible en Alemania, frente al transporte entre Estados miembros, realizado por transportistas que compran más a menudo el combustible en otros Estados miembros, lo cual es otra forma de discriminación proscrita por el Derecho comunitario (52).
(91)
Vincular el reembolso del peaje a la cantidad de impuestos especiales pagados en Alemania puede indicar que el sistema está diseñado para compensar lo elevado de los impuestos especiales sobre los combustibles en Alemania. Pero la praxis de la Comisión y la jurisprudencia del Tribunal no dejan dudas al respecto: la diferencia de la presión fiscal no puede por sí misma (53) justificar la concesión de ayudas estatales. Otorgar una ayuda no puede justificarse cuando esa ayuda está destinada a compensar a algunos operadores nacionales por un agravio comparativo debido a diferencias de reglamentación o fiscales en comparación con otros Estados miembros. Las ayudas públicas no son el instrumento adecuado para igualar, beneficiando a algunos operadores, las diferencias de los niveles impositivos entre los Estados miembros. Por consiguiente, el hecho de que el nivel de los impuestos especiales sea elevado en Alemania -y con él el del gasóleo- y de que se advierta la necesidad de aliviar una supuesta desventaja competitiva de los transportistas alemanes no es motivo para establecer un nexo entre el SRP y el pago de impuestos especiales. Añádase que los precios del carburante también son altos en otros Estados miembros y que es menos probable, por razones geográficas y operativas, que los transportistas de esos países adquieran combustible en Alemania por lo que no saldrán beneficiados de la compensación en igual medida que los transportistas alemanes.
(92)
El que las autoridades alemanas afirmen que actualmente el 50 % de los ingresos fiscales por impuestos especiales se reserva para infraestructuras y que el SRP es necesario para evitar que los transportistas paguen dos veces el coste de las mismas no contradice esta conclusión. En primer lugar, el destino final de los ingresos fiscales no dice nada a la hora de evaluar si hay discriminación entre los transportistas alemanes y los de otros Estados miembros. La diferencia de la carga fiscal no justifica la concesión de ayudas, independientemente del destino que se dé a los ingresos resultantes. En segundo lugar, solo el 50 % de tales ingresos se consagra a infraestructuras, y gran parte de este 50 % se destina a financiar los costes de infraestructura del resto de la red viaria alemana, por la que no se cobran peajes. Por consiguiente, no puede secundarse la afirmación de las autoridades alemanas de que los transportistas que pagan tanto al peaje como el impuesto especial contribuyen dos veces a los costes de infraestructuras, ya que los impuestos especiales apenas se usan para financiar infraestructuras para las que se requieren peajes. Así pues, el que estos ingresos fiscales se destine en parte a financiarlas no demuestra que haya relación entre el reembolso del peaje y el pago de impuestos especiales.
(93)
Por otra parte, debe señalarse que la naturaleza de un peaje y de un impuesto especial es diferente. El peaje es un pago por el uso de un servicio y un impuesto especial es un tributo. Como ya se ha dicho en el punto 5.2.3 de la presente Decisión, las circunstancias que conducen al cobro son diferentes: el uso de una carretera en el caso del peaje y el consumo de un hidrocarburo en el caso del impuesto.
(94)
A la luz de lo anterior, la Comisión no encuentra justificación objetiva para relacionar una reducción de la tarifa del peaje con la cantidad de impuestos especiales que se pagan en territorio alemán. No hay razón objetiva, pues, que justifique someter a trato diferente a los transportistas que llenan el depósito en Alemania y a los que lo hacen fuera de ella, dado que objetivamente se encuentran en la misma situación.
(95)
Habida cuenta de los anteriores argumentos, la Comisión llega a la conclusión de que la medida de ayuda no respeta el principio de no discriminación, por el contrario tiene como consecuencia discriminar de facto a los transportistas extranjeros y, ya por esta razón, debe considerarse incompatible con el mercado común.
(96)
Por otra parte, la medida de ayuda tampoco respeta el artículo 7, apartado 4, de la Directiva 1999/62/CE, que dispone que el peaje y los derechos de uso no pueden hacer discriminación, directa o indirectamente, por motivos de nacionalidad del transportista o de origen o destino del vehículo.
(97)
Esta disposición no es sino una expresión particular de un principio general del Derecho comunitario y, en concreto, de la normativa de transportes, a saber, la prohibición de cualquier tipo de discriminación basada en la nacionalidad, el lugar de establecimiento o el punto de origen o destino del transporte. Este principio ha sido aplicado sistemáticamente por los jueces comunitarios (54), incluso en el caso específico de los peajes de carretera (55).
(98)
Según jurisprudencia reiterada, del esquema general del Tratado se deduce claramente que ningún procedimiento relacionado con la compatibilidad de las ayudas estatales con el mercado común puede producir un resultado adverso a las disposiciones específicas del Tratado (56). El Tribunal ha afirmado que aquellos aspectos de la ayuda que contravienen disposiciones específicas del Tratado que no sean los artículos 87 y 88 pueden estar vinculados al objeto de la ayuda de modo tan indisoluble que es imposible evaluarlos por separado (57). Por las anteriores razones, la medida que nos ocupa violaría el principio de no discriminación y, en particular, el artículo 7, apartado 4, de la Directiva 1999/62/CE. La violación es inherente al mecanismo del SRP y, por consiguiente, está vinculada de manera indisoluble al mismo. He aquí otra razón por la que la Comisión ha de declarar la ayuda incompatible con el mercado común.
(99)
La Comisión recuerda a las autoridades alemanas que, en caso de que consideren que los gravámenes generales que pesan sobre los transportistas en Alemania son demasiado elevados, podrían modificar, dentro de los límites de las medidas de armonización en vigor en la Comunidad, el impuesto de circulación o el nivel de los impuestos especiales. Son estas medidas horizontales y generales que, en principio, no llevarían consigo una discriminación directa o de facto.
(100)
La Comisión estima que la necesidad de la ayuda no ha quedado demostrada. Las autoridades alemanas arguyen que la medida ha de entenderse a la luz de la transición que actualmente han emprendido las autoridades alemanas para pasar de un gravamen sobre las autopistas de carácter fiscal a un gravamen por el uso y según el kilometraje. La Comisión comprende el deseo de introducir medidas de transición en vista del aumento de los gravámenes totales para los transportistas, pero observa que el peaje se ha fijado en un nivel inferior al inicialmente previsto, es decir, en 12,6 cents/km en lugar de 15 cents/km. Abstenerse de aplicar el aumento previsto en el importe del peaje sería una forma más directa de compensación en un período de transición que incrementar el nivel del peaje a 15 cents/km y, al mismo tiempo, introducir el SRP y reembolsar 2,6 cents/km. Además, el nivel inferior actual se aplica igualmente a todos los transportistas que utilizan las autopistas alemanas y, por tanto, no es discriminatorio. El reembolso previsto cambiaría este equilibrio, lo que no es necesario para alcanzar el objetivo previsto.
(101)
Por otra parte, las autoridades alemanas no han aportado argumentos a favor del SRP que sirvan para contrarrestar unas mayores cargas administrativas, para los transportistas, de la ya de por sí complicada introducción del SRP si se la compara con el simple mantenimiento del importe inferior del peaje. Los transportistas por carretera tendrían que presentar recibos de las estaciones de servicio o comprobantes de los pagos con tarjeta de crédito en Alemania, en los que habría de figurar el número de matrícula del vehículo en cuestión, y solicitar el reembolso del peaje dentro de un plazo cada año. Semejante carga puede resultar especialmente onerosa para los usuarios esporádicos de las autopistas alemanas, sobre todo los de otros Estados miembros. La Comisión recuerda a las autoridades alemanas que podrían aumentar el importe del peaje, siempre que se respete lo dispuesto en la Directiva 1999/62/CE, en cualquier momento que estimen preciso.
(102)
Por los anteriores argumentos, la Comisión concluye que la medida de ayuda tampoco respeta el principio de necesidad, lo cual constituye también un argumento suficiente para declararla incompatible con el mercado común.
(103)
La argumentación expuesta hace a la Comisión considerar que la última condición del artículo 3, apartado 1, letra b), del Reglamento (CEE) no 1107/70, es decir, que la ayuda no suponga un falseamiento de la competencia contrario al interés común, tampoco se cumple. Como ya se ha explicado, la ayuda servirá para beneficiar indebidamente a los transportistas alemanes frente a sus competidores de otros Estados miembros, lo que es contrario al correcto funcionamiento del mercado común y al principio mismo de la libre prestación de servicios de transporte. Por esta razón, también, la ayuda ha de declararse incompatible con el mercado común.
(104)
Por último, ha de subrayarse que las autoridades alemanas no han invocado ningún fundamento de la compatibilidad que no sea el artículo 73 del Tratado CE. De cualquier modo, la Comisión confirma su evaluación inicial del punto 57 de la Decisión de incoar el procedimiento de investigación formal: la ayuda no puede declararse compatible con arreglo al artículo 87, apartado 3, letras a), b) y c), como tampoco puede serlo en virtud de cualquier otra excepción.
6. CONCLUSIÓN
(105)
La Comisión concluye que el SRP constituye una medida de ayuda que no cumple las condiciones del artículo 73 y del artículo 3, apartado 1, letra b), del Reglamento (CEE) no 1107/70 y es por tanto incompatible con el mercado común.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La ayuda que la República Federal de Alemania tiene previsto ejecutar y que tiene por fundamento la sección 3, apartado 2, del artículo 1 de la Ley sobre la imposición de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías basada en el kilometraje por el uso de autopistas es incompatible con el mercado común.
Artículo 2
El destinatario de la presente Decisión será la República Federal de Alemania.
Hecho en Bruselas, el 25 de enero de 2006.

Labels: 2
8
18