Document ID: 32015D0508

SKLEP KOMISIJE (EU) 2015/508
z dne 1. oktobra 2014
o domnevni infrastrukturni pomoči, ki jo je Nemčija izvedla za podjetje Propapier PM2 GmbH - Državna pomoč SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10; ex CP 327/08)
(notificirano pod dokumentarno številko C(2014) 6847)
(Besedilo v nemškem jeziku je edino verodostojno)
(Besedilo velja za EGP)
EVROPSKA KOMISIJA JE -
ob upoštevanju Pogodbe o delovanju Evropske unije in zlasti prvega pododstavka člena 108(2) Pogodbe,
ob upoštevanju Sporazuma o Evropskem gospodarskem prostoru in zlasti člena 62(1)(a) Sporazuma,
ob upoštevanju Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije (1),
po pozivu vsem zainteresiranim stranem, naj predložijo svoje pripombe v skladu z navedenimi določbami (2), in ob upoštevanju teh pripomb,
ob upoštevanju naslednjega:
1. POSTOPEK
(1)
Komisija je z dopisom z dne 29. oktobra 2008 prejela pritožbo podjetja Smurfit Kappa Group (v nadaljnjem besedilu: podjetje Smurfit Kappa ali pritožnik), v katerem je to podjetje navedlo, da je podjetje Propapier PM2 GmbH prejelo infrastrukturno pomoč. Pritožba je bila evidentirana pod referenčno številko CP 327/08 in poslana v register nezakonite pomoči (pod številko NN 45/10).
(2)
Komisija je z dopisom z dne 27. oktobra 2010 uradno obvestila Nemčijo, da bo v zvezi z domnevno pomočjo začela postopek iz člena 108(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije.
(3)
Sklep Komisije o začetku postopka je bil objavljen v Uradnem listu Evrope unije (3). Komisija je pozvala zainteresirane strani, naj predložijo pripombe v zvezi z domnevno pomočjo.
(4)
Nemčija je pripombe predložila z dopisom z dne 28. januarja 2011 (nezaupno različico je Komisija prejela 31. januarja 2011). Komisija je prejela pripombe naslednjih zainteresiranih strani: skupno pripombo nemških medobčinskih združenj Deutscher Städtetag, Deutscher Landkreistag in Deutscher Städte- und Gemeindebund ter tudi združenja komunalnih podjetij (Verband kommunaler Unternehmen - VKU) 11. februarja 2011, pripombo pritožnika pa 14. februarja 2011 (nezaupno različico je Komisija prejela 1. marca 2011). Komisija je pripombe posredovala Nemčiji in ji dala možnost odziva; pripombe Nemčije je prejela 13. aprila 2011 (nezaupno različico je prejela 26. aprila 2011).
(5)
Službe Komisije in nemški organi so se sestali 17. januarja 2013. Nemški organi so z dopisom z dne 25. februarja 2013 predložili nadaljnje informacije. Službe Komisije so z dopisom z dne 26. aprila 2013 zahtevale dodatne informacije, ki jih je Nemčija predložila z dopisom z dne 14. maja 2013.
(6)
Komisija je z elektronskim sporočilom z dne 23. maja 2013 zahtevala nadaljnje informacije, ki jih je Nemčija predložila z elektronskimi sporočili z dne 24. maja, 27. maja in 28. maja 2013.
(7)
Po sestanku, ki je 6. junija 2013 potekal med službami Komisije, nemškimi organi, predstavniki prejemnika pomoči in tehničnimi strokovnjaki, je Nemčija napovedala morebitne nadaljnje pripombe. Na podlagi zahteve za nadaljnje informacije z dne 15. oktobra 2013 je Nemčija z elektronskimi sporočili z dne 4. novembra, 13. decembra in 18. decembra 2013 ter 6. januarja in 24. aprila 2014 predložila izčrpne dodatne pripombe.
2. OPIS UKREPOV
(8)
Podjetje Propapier PM2 GmbH (v nadaljnjem besedilu: podjetje Propapier) je v lasti podjetja Progroup AG (v nadaljnjem besedilu: podjetje Progroup). Podjetje Progroup proizvaja in prodaja karton za embalažo in valovit karton prek svojih podružnic. Pritožnik, tj. podjetje Smurfit Kappa, je eden največjih proizvajalcev papirja v Evropski uniji.
(9)
Komisija je 2. aprila 2008 odobrila (4) regionalno pomoč za izgradnjo papirnice za izdelovanje kartona za embalažo in povezane elektrarne. To naložbo je podjetje Propapier izvedlo v novem delu obstoječega industrijskega parka „Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal“ v mestu Eisenhüttenstadt v Brandenburgu, tj. na območju, ki je bilo v tistem času upravičeno do regionalne pomoči v skladu s členom 107(3)(a) PDEU.
(10)
Pritožnik je navedel, da so določeni infrastrukturni projekti, financirani z državnimi sredstvi v novem delu industrijskega parka, v katerem je nova papirnica podjetja Propapier, izključno namenjeni papirnici in bi jih bilo treba zaradi tega obravnavati kot namensko infrastrukturno in državno pomoč za podjetje Propapier.
(11)
Pritožnik je navedel naslednje infrastrukturne projekte (glej oddelek 2.1): izgradnja čistilne naprave odpadnih voda, izgradnja parkirišča in nove povezovalne ceste ter širjenje in poglabljanje kanala Oder-Spree.
(12)
Poleg tega je pritožnik trdil, da so tarife, zaračunane za uporabo čistilne naprave odpadnih voda, ugodne za podjetje Propapier (glej oddelek 2.2).
2.1 POMOČ ZA IZGRADNJO ČISTILNE NAPRAVE ODPADNIH VODA IN DRUGE INFRASTRUKTURE
(13)
Zvezna dežela Brandenburg je julija 2008 dodelila neposredno subvencijo v višini 33 808 200 EUR (5) iz sredstev skupnega zveznega programa/programa za zvezne dežele z naslovom „Shema za izboljševanje regionalne gospodarske strukture“ (Ausbau der kommunalen wirtschaftsnahen Infrastruktur im Rahmen der Gemeinschaftsausgabe - GA) (v nadaljnjem besedilu: shema Gemeinschaftsausgabe (6)) za izgradnjo nove čistilne naprave odpadnih voda v novem delu industrijskega območja na kanalu Oder-Spree v mestu Eisenhüttenstadt. V zvezi s tem je treba navesti, da je bila shema Gemeinschaftsaufgabe za financiranje izgradnje ali razširitve čistilnih naprav odpadnih voda predmet zadeve državne pomoči N 644e/02 (7), v kateri je Komisija leta 2003 za programsko obdobje 2004-2006 ugotovila, da javna podpora ne pomeni državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU v korist lastnika in upravljavca čistilne naprave odpadnih voda.
(14)
Komisija je v odločbi iz leta 2003 menila, da so subvencije iz različice sheme, ki je veljala med letoma 2004 in 2006, notranji prenos državnih sredstev in ne državna pomoč za lastnike in upravljavce, predvsem zato, ker prejemniki niso bili poslovni subjekti, storitev pa je bila tipična javna storitev v splošnem interesu, ki jo morajo zagotoviti občine. Pogoji sheme določajo, da mora biti prejemnik lokalni organ (Gebietskörperschaft) ali pa medobčinsko združenje javnega prava za posebne namene (Zweckverband), ki ga nadzoruje občina. Pogoj za upravičenost je, da med upravičencem ukrepa, tj. čistilno napravo odpadnih voda, in uporabnikom naprave ni pravnega, osebnega ali poslovnega razmerja.
(15)
Subvencija je krila 80 % vseh upravičenih stroškov, ki so znašali 42 260 340 EUR. Upravičenec do subvencije je „Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt“ (v nadaljnjem besedilu: TAZV), tj. medobčinsko združenje javnega prava, ki je odgovorno za oskrbo s pitno vodo in čiščenje odpadnih voda. TAZV je lastnik in tudi upravljavec čistilne naprave odpadnih voda. Kril je preostalih 20 % javnega financiranja naložbe.
(16)
Pogoj za subvencijo je določal, da je treba do 15. avgusta 2008 dokazati zakonske in finančne zahteve za poravnavo glavnega vlagatelja (v tem primeru podjetje Propapier). Gradnja obrata se je začela oktobra 2008, obratovati pa je začel marca 2010.
(17)
Pritožnik trdi, da obrat TAZV pomeni namensko infrastrukturo, saj bo podjetje Propapier porabilo skoraj vso njegovo zmogljivost čiščenja odpadnih voda. Po navedbah pritožnika je bil obrat prvotno zasnovan za podjetje Propapier kot čistilna naprava odpadnih voda ter je bil pogoj za izgradnjo papirnice na območju (proizvodnja papirja je gospodarska dejavnost, v kateri se porabi zelo veliko vode).
(18)
V zvezi z drugimi infrastrukturnimi projekti pritožnik navaja, da so gradnja parkirišča v bližini podjetja Propapier, izgradnja nove ceste, ki povezuje industrijsko območje z avtocesto B-112, ter širjenje in poglabljanje kanala Oder-Spree infrastrukturni ukrepi za podjetje Propapier. Komisija je v sklepu o začetku postopka predhodno sklenila, da ti infrastrukturni projekti ne pomenijo selektivne prednosti za podjetje Propapier in zato tudi niso namenska infrastruktura. Kljub temu pa je tretje strani pozvala, naj predložijo pripombe tudi o teh ukrepih.
2.2 NIŽJE PRISTOJBINE ZA ČISTILNO NAPRAVO ODPADNIH VODA
(19)
Pritožnik se je v zvezi s čistilno napravo odpadnih voda pritožil tudi v zvezi s tarifo v višini 0,95 EUR na kubični meter, ki jo podjetje Propapier plačuje za uporabo čistilne naprave. Ta tarifa naj bi bila nižja od tarife, ki bi jo za tako storitev zaračunal zasebni vlagatelj.
(20)
Izračun pristojbin za uporabo ureja ustrezni zakon, in sicer brandenburški Zakon o komunalnih dajatvah (Kommunalabgabengesetz für das Land Brandenburg (8)) (v nadaljnjem besedilu: zakon KAG Brandenburg). Člen 6 zakona KAG Brandenburg določa, da mora izračun dajatev za uporabo obrata kriti, vendar ne sme preseči vseh upravičenih stroškov zadevne čistilne naprave odpadnih voda (izgradnjo, vzdrževanje in popravilo, stroške obratovanja, stroške dela in stroške upravljanja dajatve), pripisanih obresti in amortizacije. Vendar se subvencije, ki jih občina prejme iz drugih javnih virov (v tem primeru subvencija v višini 33,8 milijona EUR iz sheme Gemeinschaftsaufgabe), ne sme (9) upoštevati pri izračunu pripisanih obresti na vloženi kapital. Pritožnik je mnenja, da je TAZV subvencijo, ki jo je prejel iz sredstev sheme Gemeinschaftsaufgabe, prenesel na uporabnike čistilne naprave odpadnih voda v obliki nižjih pristojbin za odpadno vodo.
3. RAZLOGI ZA ZAČETEK POSTOPKA (10)
(21)
Domnevni ukrepi so državna pomoč, če so izpolnjeni naslednji pogoji: (i) pomoč mora dodeliti država članica ali mora izhajati iz državnih sredstev, (ii) pomoč mora podjetju dajati gospodarsko prednost, (iii) prednost mora biti selektivna in (iv) ukrep izkrivlja ali bi lahko izkrivljal konkurenco in vplival na trgovino med državami članicami. Obstoj državne pomoči se določi, ko so pogoji iz člena 107(1) PDEU kumulativno izpolnjeni.
(22)
V sklepu o začetku postopka je nesporno navedeno, da vsi zadevni ukrepi vključujejo uporabo državnih sredstev in da bi lahko izkrivljali konkurenco na notranjem trgu.
(23)
Komisija je navedla, da je v zvezi z elementi pritožnikove navedbe treba razlikovati med (1) morebitno državno pomočjo za TVAZ za izgradnjo čistilne naprave odpadnih voda in (2) morebitno pomočjo za podjetje Propapier v obliki nižjih dajatev za čiščenje odpadnih voda.
(24)
V sklepu o začetku postopka je bilo preverjeno tudi, ali sta izgradnja:
(i)
čistilne naprave odpadnih voda in
izvedba drugih infrastrukturnih projektov v novem delu industrijskega parka, v katerem se nahaja nov obrat podjetja Propapier, in sicer
(ii)
novo parkirišče,
(iii)
nova cesta ter
(iv)
širjenje in poglabljanje kanala Oder-Spree,
ustvarili selektivno prednost ali pomenili infrastrukturo, namenjeno podjetju Propapier (11). Glede na to, da je ukrep v skladu s členom 107(1) državna pomoč le v primeru, če je selektiven (tj. drugače mora obravnavati podjetja, ki so v primerljivem pravnem in dejanskem položaju, kar se tiče cilja ukrepa), je Komisija morala oceniti, ali je bilo podjetje z ukrepi obravnavano selektivno prednostno.
(25)
Komisija je že odobrila regionalno pomoč za naložbe za podjetje Propapier. Glede na to, da naj bi se ukrepi za druge infrastrukturne projekte izvedli v regiji prejemnici pomoči, ki je do regionalne pomoči upravičena v skladu s členom 107(3)(a) PDEU, in naj bi bili tesno povezani z investicijskim projektom/namenjeni investicijskemu projektu, ki ima koristi od regionalne pomoči, je Komisija zavzela predhodno stališče, da bodo ukrepi, če bo dokazano, da so selektivni v korist podjetja Propapier, tvorili del investicijskega projekta podjetja Propapier in bi zato morali izpolnjevati zahteve smernic o državni regionalni pomoči za obdobje 2007-2013 (12) (v nadaljnjem besedilu: smernice o državni regionalni pomoči). Komisija izraža dvome o združljivosti katere koli pomoči za naložbe v obliki namenske infrastrukture, zlasti v zvezi s skladnostjo s predpisi o največji intenzivnosti državne pomoči in spodbudnem učinku.
(26)
V skladu z veljavnimi pravili smernic o državni regionalni pomoči lahko upravičenci do pomoči, ki so prejeli pomoč za naložbe, prejmejo tudi dodatno pomoč za tekoče poslovanje. Vendar je treba združljivost pomoči za poslovanje z notranjim trgom oceniti neodvisno od združljivosti pomoči za naložbe, in sicer na podlagi meril, določenih v oddelku 5 smernic o državni regionalni pomoči. Komisija je v sklepu o začetku postopka sklenila, da če ima podjetje Propapier korist od pomoči za poslovanje v obliki nižjih dajatev za čiščenje odpadnih voda, ki ne izražajo načela vlagatelja pod tržnimi pogoji, te pomoči za poslovanje ni mogoče označiti za skladno s pravili smernic o državni regionalni pomoči in prakso Komisije pri odobritvi pomoči za poslovanje. Upravičenec do pomoči je sicer res v regiji, ki je bila upravičena do pomoči za poslovanje (člen 107(3)(a) PDEU - regija), vendar druga glavna merila za združljivost pomoči za poslovanje z notranjim trgom niso bila izpolnjena. Nič ni kazalo na to, da bi bila pomoč za poslovanje upravičena z vidika prispevka k regionalnemu razvoju ali njegovi naravi, prav tako pa ne, da je bila raven pomoči sorazmerna z omejitvami, ki naj bi jih odpravila. Poleg tega pomoč za poslovanje ne bi bila začasna ali bi se sčasoma znižala. Komisija je zato izrazila dvome o tem, ali je pomoč za poslovanje v obliki nižjih dajatev res združljiva z notranjim trgom.
3.1 SUBVENCIJE ZA JAVNO FINANCIRANE INFRASTRUKTURNE PROJEKTE, VKLJUČNO S ČISTILNO NAPRAVO ODPADNIH VODA
3.1.1 Parkirišče, širjenje/poglabljanje kanala Oder-Spree, nova cesta
(27)
V okviru predhodne ocene je bilo ugotovljeno, da zmogljivost parkirišča ne ustreza navedbam pritožnika in da parkirišče ni v neposredni bližini podjetja Propapier. Poleg tega je bilo ugotovljeno, da je parkirišče splošno dostopno in da ne služi le industrijskemu parku „Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal“, temveč tudi drugim mestnim poslovnim lokacijam, zmogljivost parkirišča pa naj bi občini omogočila zaprtje parkirišč za tovornjake v mestnem središču. Poleg tega pa je podjetje Propapier gradilo lastno parkirišče, ki bi bilo dostopno tudi za tovornjake. Zaradi tega se je zdelo, da izgradnja parkirišča podjetju Propapier verjetno ni dala selektivne prednosti.
(28)
V zvezi z izgradnjo nove ceste, ki povezuje industrijsko območje z avtocesto B-112, je Komisija ugotovila, da je ta cesta zmanjšala promet in onesnaževanje zraka v središču mesta Eisenhüttenstadt, saj so se tovornjaki, namenjeni v industrijsko območje, lahko izognili mestnemu središču, cesta pa je tudi skrajšala čas, potreben za vožnjo do najbližjega regijskega središča. Zato se zdi, da izgradnja nove ceste po vsej verjetnosti ni pomenila selektivne prednosti za podjetje Propapier.
(29)
V zvezi s širjenjem in poglabljanjem kanala Oder-Spree je Komisija ugotovila, da ta dela niso bila izvedena z namenom dajanja selektivne prednosti za podjetje Propapier, temveč so bila del nujnega rednega vzdrževanja plovnih poti. Zato se zdi, da širjenje in poglabljanje kanala Oder-Spree verjetno ni pomenilo selektivne prednosti za podjetje Propapier.
(30)
Vendar je Komisija takrat menila, da ni mogoče v celoti izključiti dejstva, da je podjetje Propapier od teh infrastrukturnih ukrepov imelo več koristi kot druga podjetja.
(31)
Komisija je pred sprejetjem končnega stališča v zvezi z obstojem pomoči pri teh ukrepih zainteresirane tretje strani pozvala, naj podajo svoja mnenja. Hkrati je Nemčijo pozvala, naj med postopkom formalne preiskave predloži več informacij o gradnji parkirišča in nove ceste ter širjenju in poglabljanju kanala Oder-Spree.
3.1.2 Subvencija za izgradnjo čistilne naprave odpadnih voda
(32)
Komisija je v sklepu o začetku postopka sklenila, da če bi program pomoči v zadevi N 644e/02 obravnavala kot pomoč v tistem času zaradi razvoja notranjega trga, bi bila pomoč obstoječa pomoč za TAZV.
(33)
Vendar je Komisija dvomila o tem, ali čistilna naprava odpadnih voda res pomeni namensko infrastrukturo. V zvezi s tem je bilo ugotovljeno, da poleg podjetja Propapier čistilno napravo uporabljata le še dva uporabnika, in sicer kanadski dobavitelj fotovoltaičnih komponent 5N PV in dobavitelj energije EnBW. Poleg tega ni bilo znano, kolikšna zmogljivost čistilne naprave odpadnih voda je bila dejansko dodeljena tema dvema uporabnikoma. Komisija na podlagi takrat razpoložljivih informacij ni mogla oceniti, ali je bila izgradnja nove čistilne naprave odpadnih voda potrebna z vidika potreb le teh dveh podjetij. Eden od teh dveh uporabnikov, tj. elektrarna podjetja EnBW, je bil neposredno udeležen pri projektu podjetja Propapier, saj je elektrarna podjetju Propapier dobavljala energijo za proizvodne postopke papirnice (13).
(34)
Komisija je nadalje ugotovila, da bi bilo treba, če dejanski delež podjetja Propapier znaša 90 % zmogljivosti čistilne naprave, kot je navedel pritožnik, preveriti, ali morda že to dejstvo samo ne zagotavlja zadostnega dokaza, da je bila čistilna naprava izključno ali predvsem namenjena za potrebe podjetja Propapier. Argument Nemčije v zvezi s tem, da bodo čistilno napravo odpadnih voda v prihodnosti uporabljali tudi drugi uporabniki, je zato bilo treba preveriti.
(35)
Ugotovljeno je bilo tudi, da je treba upoštevati, koliko vlagateljev bi lahko bilo v industrijskem parku „Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal“ in kolikšno zmogljivost bi ti v povprečju uporabljali. V zvezi s tem je Nemčija morala predložiti več podrobnih informacij o celotnem načrtu razvoja industrijskega območja in o preostali zmogljivosti čistilne naprave odpadnih voda, ki bi se lahko dodelila morebitnim uporabnikom. Komisija je Nemčijo tudi pozvala, naj predloži več informacij v zvezi s tehnično izvedljivostjo modularnega pristopa pri izgradnji čistilne naprave (14).
(36)
Kot je pojasnjeno zgoraj, je Komisija sprejela predhodno stališče, da bi, če bi se izkazalo, da so ukrepi za infrastrukturne projekte selektivni, ti bili del investicijskega projekta podjetja Propapier in bi morali izpolnjevati zahteve smernic o državni regionalni pomoči, zlasti predpise o največji intenzivnosti državne pomoči in spodbudnem učinku.
3.2 NIŽJE PRISTOJBINE ZA ČISTILNO NAPRAVO ODPADNIH VODA
(37)
Tako kot pri ukrepu za izgradnjo čistilne naprave odpadnih voda je Nemčija menila, da če bi pristojbine, ki se zaračunajo podjetju Propapier, pomenile pomoč, bi to pomenilo obstoječo pomoč. Nemčija je menila, da je odločba Komisije v zadevi N 644e/02, s katero je Komisija odobrila shemo Gemeinschaftsaufgabe, zajemala tudi posredne učinke sheme.
(38)
Vendar je Komisija v sklepu o začetku postopka sklenila, da odločba v zadevi N 644e/02 ne zajema morebitne pomoči in da bi, če pristojbina pomeni državno pomoč, ta državna pomoč bila nova pomoč.
(39)
Komisija je pri preverjanju, ali pristojbine pomenijo gospodarsko prednost za podjetje Propapier, v sklepu o začetku postopka izrazila dvome o tem, ali pristojbine, ki jih je zaračunal TAZV, res izražajo vse stroške in ali bi zasebni vlagatelj zaračunal enake pristojbine.
(40)
Komisija je menila, da pristojbine, zaračunane podjetju Propapier, niso krile vseh stroškov čiščenja odpadnih voda, saj je Nemčija priznala, da te pristojbine krijejo le 20 % pripisanih obresti na vloženi kapital, saj se 80 % subvencije, ki jo je občina za izgradnjo čistilne naprave prejela iz drugih javnih virov, ne sme upoštevati pri izračunu pripisanih obresti. V zvezi s tem je Komisija v sklepu o začetku postopka najprej ugotovila, da niti Direktiva 2000/60/ES (v nadaljnjem besedilu: okvirna direktiva EU o vodah) (15) niti zakon KAG Brandenburg ne zahtevata, da morajo pristojbine za uporabo čistilne naprave odpadnih voda kriti vse stroške (16). Vendar se je Komisija v sklepu o začetku postopka sklicevala na zadevi InfraLeuna (17) in Kimberly-Clark/Scott (18), v katerih so dajatve, določene v višini vseh stroškov, ustrezale stroškom, ki se običajno vključijo v proračun podjetja.
(41)
Pritožnik je navedel, da bi bilo treba za ugotavljanje obstoja prednosti višino pristojbin, ki jih je podjetje Propapier dejansko plačalo, primerjati z višino pristojbin, ki bi jih zaračunal zasebni vlagatelj v enakem položaju kot TAZV.
(42)
Nemčija je predlagala primerjavo pristojbin, ki jih je plačalo podjetje Propapier, s povprečno ceno v sektorju ter navedla študijo, v kateri je bilo ugotovljeno, da se povprečna cena v sektorju giblje med 0,24 in 1 EUR (19).
(43)
Komisija je v sklepu o začetku postopka navedla, da se zdi, da bi v zadevnem primeru lahko veljalo načelo zasebnega vlagatelja. Vendar je izrazila dvom o tem, ali bi uporaba referenčne vrednosti izključila obstoj pomoči, saj se je zdelo, da so predloženi podatki nesimetrični. Četudi bi navedene pristojbine drugih občin izražale vse stroške, različne cene izražajo različne lokalne razmere, kar bi za zasebnega vlagatelja pomenilo različne cene. Zaradi tega je Komisija v tistem času dvomila, da je na podlagi teh podatkov mogoče izključiti obstoj prednosti za podjetje Propapier.
(44)
Kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 26, če ukrep dejansko pomeni novo državno pomoč v smislu člena 107(1) PDEU, Komisija dvomi o združljivosti z notranjim trgom v skladu s členom 107(3) PDEU. Če se izkaže, da so pristojbine regionalna pomoč za poslovanje, obstajajo dvomi o njihovi združljivosti, saj pristojbine niso začasne in se sčasoma ne bodo znižale, prav tako pa ne izravnavajo posebnih (nedokazanih) ovir v regiji.
4. PRIPOMBE NEMČIJE IN TRETJIH STRANI V SKLEPU O ZAČETKU POSTOPKA
4.1 ALI JAVNO FINANCIRANI INFRASTRUKTURNI PROJEKTI POMENIJO NAMENSKO INFRASTRUKTURO V KORIST PODJETJA PROPAPIER?
4.1.1 Parkirišče
Pripombe pritožnika
(45)
Komisija v sklepu o začetku postopka ni sprejela števila parkirnih mest, ki jih je navedel pritožnik. Po navedbah pritožnika ti podatki (parkirišče za 186 avtomobilov in 71 tovornjakov) izhajajo iz predhodnega razvojnega načrta, ki ga je naročilo mesto Eisenhüttenstadt.
(46)
Pritožnik navaja, da prvotni gradbeni načrti podjetja Propapier ne omenjajo izgradnje zasebnega parkirišča ter da, čeprav podjetje Propapier gradi lastno parkirišče, t. i. javno parkirišče še vedno predvsem koristi podjetju Propapier: postavljen je znak, ki označuje parkirna mesta za tovornjake, namenjene v elektrarno in papirnico. Poleg tega je parkirišče v neposredni bližini podjetja Propapier (poteka vse do meje papirnice in je poleg elektrarne, ki je bila sprva del projekta podjetja Propapier). Na parkirišču prav tako ni nobenih počivališč, ki bi jih običajno pričakovali na tovrstnem javnem parkirišču.
(47)
Pritožnik navaja, da je lokacija parkirišča neprimerna in preveč oddaljena, da bi služila drugim mestnim poslovnim lokacijam ter občini omogočila zaprtje parkirišč za tovornjake v mestnem središču.
Pripombe Nemčije
(48)
Po navedbah Nemčije parkirišče ne pomeni selektivne prednosti za podjetje Propapier. Parkirišče je vsem dostopno in ne služi le potrebam industrijskega območja ob kanalu Oder-Spree. Nemčija dodaja, da ima podjetje Propapier svoje parkirišče (z 213 parkirnimi mesti za avtomobile in 27 mesti za tovornjake) in da je bilo že izdano gradbeno dovoljenje za dodatnih 120 parkirnih mest.
(49)
Nemčija se ne strinja z navedbami pritožnika, da parkirišče služi predvsem za potrebe podjetja Propapier ter da je lokacija parkirišča neprimerna in preveč oddaljena, da bi služila drugim mestnim poslovnim lokacijam v mestu Eisenhüttenstadt.
(50)
Nemčija pojasnjuje, da je bil znak, ki je označeval parkirna mesta za tovornjake, namenjene v elektrarno, in ki ga omenja pritožnik, začasen in postavljen zaradi gradbenih del v elektrarni. Gradbena dela so se končala konec marca 2011. Dovoz na parkirišče je označen vzdolž nove ceste in se ne nanaša na določeno podjetje ali obrat.
4.1.2 Cesta
Pripombe pritožnika
(51)
Pritožnik nasprotuje trditvam Nemčije, da naj bi nova cesta industrijsko območje povezovala z avtocesto B-112; po navedbah pritožnika se cesta konča nekaj metrov za papirnico, brez načrtov o nadaljnji izgradnji, če pa bi jo speljali naprej, ne bi služila drugim podjetjem, saj jih na območju, kamor bi jo lahko speljali, ni.
(52)
Posledično pritožnik meni, da parkirišče in cesta podjetju Propapier dajeta selektivno prednost ter sta tudi namenjena uporabi podjetja Propapier.
Pripombe Nemčije
(53)
Nemčija navaja, da bo nova cesta sedanji industrijski park „Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal“ in njegov nov severni del povezala z avtocesto B-112. Nova cesta zmanjšuje promet in onesnaževanje zraka v središču mesta Eisenhüttenstadt, tovornjakom omogoča obvoz okoli mestnega središča ter bo čas vožnje za gospodarska in osebna vozila do Frankfurta (Oder) skrajšala za najmanj tretjino. Cesta je del splošnega razvoja industrijskega območja in je bila načrtovana že leta 1993, poleg tega pa podjetjem v Frankfurtu nudi boljši dostop do rečne luke v mestu Eisenhüttenstadt. Nemčija navaja, da je bila cesta načrtovana že v programu Oder deželne vlade.
(54)
Cesta nudi nadaljnje možnosti razvoja za ArcelorMittal in druga industrijska območja. Zgrajena je bila v dveh fazah. Po zamudi zaradi tehničnih težav je bil zadnji odsek dokončan leta 2013.
4.1.3 Širjenje in poglabljanje kanala Oder-Spree
(55)
Leta 2008 je mesto Eisenhüttenstadt razširilo industrijski park „Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal“, da bi privabilo nova podjetja. Nemčija navaja, da je širjenje in poglabljanje kanala Oder-Spree del nujnih rednih vzdrževalnih del plovnih poti (ki so del vseevropskega omrežja TEN). Od leta 2003 so bile vzdolž celotnega kanala narejene zapornice (trenutno se gradi zapornica Kersdorf, izgradnja zapornice Fürstenwalde je bila preložena). Nemčija navaja, da ni povezave z ustanovitvijo podjetja Propapier in da ni selektivne prednosti za to podjetje.
4.1.4 Ali čistilna naprava odpadnih voda pomeni namensko infrastrukturo v korist podjetja Propapier?
Pripombe pritožnika
(56)
Pritožnik navaja, da pomoč ne more spadati v okvir sheme, za katero je bilo v odločbi v zadevi N 644e/02 določeno, da ni pomoč, saj ta shema ni veljala v času odobritve pomoči za naložbe v izgradnjo čistilne naprave odpadnih voda TAZV. Shema se je namreč konec leta 2006 iztekla.
(57)
Pritožnik še poudarja, da shema ne velja tudi zato, ker čistilna naprava odpadnih voda ne zagotavlja javne storitve, temveč je bila izgrajena izključno zato, da jo pretežno uporablja podjetje Propapier.
(58)
Pritožnik navaja, da imajo v papirni industriji reciklažne papirnice običajno lastne čistilne naprave odpadnih voda, tudi v Nemčiji, zato argument Nemčije, da morajo biti podjetja priključena na javno kanalizacijo, ni veljaven.
(59)
Pritožnik trdi, da čistilna naprava odpadnih voda ni del splošnega načrta gospodarskega razvoja industrijskega območja, ki bi vključeval vse morebitne vlagatelje v parku, temveč je bila pripravljena in predstavljena hkrati z načrtom za papirnico Propapier in elektrarno leta 2007. Občinski osnutek sklepa mesta Eisenhüttenstadt o razvoju industrijskega parka z dne 7. novembra 2007 omenja le dva ali tri vlagatelje. Pritožnik navaja, da je mesto Eisenhüttenstadt s promocijskimi dejavnostmi za industrijsko območje začelo šele leta 2010 in da je mesto nove vlagatelje začelo iskati šele po tem, ko je podjetje Smurfit Kappa vložilo pritožbo.
(60)
Pritožnik meni, da posebne gradbene lastnosti naprave TAZV jasno nakazujejo, da je bila čistilna naprava prilagojena potrebam podjetja Propapier. Tehnične značilnosti čistilnih naprav odpadnih voda so zelo specifične za sektor. Čistilne naprave odpadnih voda za reciklažne papirnice običajno zajemajo anaerobno in aerobno fazo čiščenja, standardni komunalni kanalizacijski sistemi pa zagotavljajo le aerobno fazo čiščenja. Dejstvo, da čistilna naprava odpadnih voda TAZV zagotavlja obe fazi, za pritožnika pomeni dodatno potrditev, da čistilna naprava ne služi javnemu interesu, temveč je namenska infrastruktura za podjetje Propapier.
(61)
Pritožnik meni, da so pri zasnovi čistilne naprave po vsej verjetnosti upoštevali le potrebe papirnice Propapier (in dopolnilne elektrarne, ki je zdaj v lasti EnBW). Pritožnik še navaja, da EnBW ni neodvisni uporabnik, saj je naložba v elektrarno tesno povezana s papirnico in je, če ne bi bilo podjetja Propapier, sploh ne bi bilo.
(62)
Pritožnik še pripomni, da drugi vlagatelj na območju, tj. podjetje 5N PV, uporablja le zanemarljiv odstotek razpoložljive zmogljivosti čistilne naprave TAZV in da bi bilo njegove potrebe po čiščenju odpadnih voda mogoče zadovoljiti z že obstoječo čistilno napravo. Ker podjetje 5N PV obratuje že od maja 2008, tj. dve leti pred začetkom obratovanja nove čistilne naprave TAZV, je sprva uporabljalo obstoječo čistilno napravo odpadnih voda.
(63)
Pritožnik trdi, da ni nobenih napovedi pričakovanih potreb po zmogljivosti čistilne naprave za morebitne nove vlagatelje ter da ni nobenih podatkov o tem, če in kdaj sploh bi ta dodatna zmogljivost začela obratovati. Pritožnik navaja, da sedaj ni praktično nobenih prostih zmogljivosti. Pritožnik se sklicuje tudi na časopisni članek (Märkische Oderzeitung z dne 3. februarja 2011), ki poroča o tehnični napaki v prezračevalnem bazenu, kar naj bi pomenilo, da so vsi razpoložljivi bazeni namenjeni sedanjim industrijskim uporabnikom.
(64)
Po navedbah pritožnika je Nemčija implicitno potrdila, da čistilne naprave odpadnih voda ne bo uporabljalo nobeno drugo podjetje, ko je navedla, da so pristojbine za novo čistilno napravo TAZV nižje od pristojbin za obstoječo čistilno napravo, saj nova naprava ne zahteva dragega sistema kanalizacije med posameznimi uporabniki (s čimer je potrdila, da novih uporabnikov ne bo).
(65)
Po navedbah pritožnika podatki TAZV kažejo, da podjetje Propapier uporablja najmanj 90 % dnevnih zmogljivosti čistilne naprave.
(66)
Pritožnik trdi, da je modularnost čistilne naprave odpadnih voda, ki jo navaja Nemčija, zgolj teoretična in ne vodi do ekonomije obsega, saj bi drugi modul stal med 80 in 90 % cene prvega. Precej visoki stroški dodajanja modulov potrjujejo ugotovitev, da je prvotna naložba v višini 42 milijonov EUR v prvi vrsti selektivni ukrep za podjetje Propapier.
(67)
Pritožnik navaja, da lahko zato, ker je čistilna naprava TAZV v neposredni bližini podjetja Propapier, tj. poleg elektrarne in papirnice, podjetje Propapier ponovno uporabi bioplin, ki nastane pri anaerobnem čiščenju odpadnih voda.
(68)
Pritožnik na podlagi navedenega sklepa, da čistilna naprava TAZV pomeni namensko infrastrukturo v korist podjetja Propapier in da javna sredstva za izgradnjo čistilne naprave odpadnih voda pomenijo pomoč za naložbe za podjetje Propapier. Pritožnik trdi, da bi morala Komisija oceniti, ali ta ukrep skupaj z regionalno pomočjo za naložbe, dodeljeno papirnici Propapier (zadeva državne pomoči SA.23827), izpolnjuje vse zahteve smernic o državni regionalni pomoči.
Pripombe Nemčije
(69)
Ukrepi, odobreni po shemi N 644e/02, niso pomoč.
Javna infrastruktura, ki je vsem na voljo pod enakimi pogoji
(70)
Nemčija trdi, da čistilna naprava odpadnih voda ni namenjena podjetju Propapier: čistilna naprava je javna infrastruktura, ki spada v okvir obrambe pred nevarnostmi ter služi varstvu okolja in tudi zaščiti prebivalstva pred boleznimi. Vsa sedanja in prihodnja podjetja, ki so na območju kanala Oder-Spree, imajo pravico, da se pod enakimi pogoji povežejo na občinsko čistilno napravo odpadnih voda in jo uporabljajo. Pristojbine se izračunajo na podlagi načel, ki jih določa zakon. V Nemčiji so za čiščenje odpadnih voda odgovorne občine, zato sta povezava na čistilne naprave in njihova uporaba obvezni. Uporabniki ne morejo izbrati nobenega drugega ponudnika storitev kot občinsko podjetje.
(71)
Nemčija zavrača trditve pritožnika, da imajo papirnice običajno lastne kanalizacijske sisteme in da se jim ni treba povezati z občinskim kanalizacijskim sistemom. Navaja tudi, da podjetje Propapier zakon obvezuje (20), da se mora povezati s čistilno napravo TAZV in jo uporabljati. Izjeme od obveznosti povezave so zelo omejene (le v primerih, ko je to nemogoče ali nesmiselno). O čiščenju odpadnih voda v papirnicah obstaja le malo javno dostopnih podatkov, vendar ti podatki kažejo, da je veliko papirnic povezanih s komunalnimi čistilnimi napravami odpadnih voda.
Infrastruktura ni posebej namenjena podjetju Propapier
(72)
Nemčija se ne strinja z navedbo pritožnika, da je bila čistilna naprava TAZV prilagojena tehničnim potrebam podjetja Propapier: čiščenje odpadnih voda v dveh fazah ni značilno za papirno industrijo, temveč je običajno v veliko različnih industrijskih sektorjih; več komunalnih čistilnih naprav odpadne vode čisti v dveh fazah. Tehnične značilnosti čistilne naprave TAZV (dvofazni biološki postopek) so temeljile na veljavnih tehničnih standardih, ob upoštevanju dejstva, da bi bil precejšen del odpadne vode zelo onesnažen. Nemčija priznava, da komunalne čistilne naprave, ki čistijo le sanitarno odpadno vodo ali malo onesnaženo vodo, običajno nimajo dodatne faze predhodnega čiščenja, vendar poudarja, da je dvofazno čiščenje običajna praksa pri čiščenju tehnološke odpadne vode. Nemčija je predložila seznam 18 papirnic v Nemčiji, ki proizvajajo recikliran papir in so povezane s komunalnimi čistilnimi napravami, ter navedla, da se v sektorju papirja uporabljata obe vrsti komunalne čistilne naprave (z eno fazo in dvema fazama).
(73)
Po navedbah Nemčije je čistilna naprava odpadnih voda del svežnja splošnih infrastrukturnih ukrepov, sprejetih za razvoj območja ob kanalu Oder-Spree. Nobeden od ukrepov pa ni namenjen posameznemu podjetju. Za odločitve glede izgradnje čistilne naprave, povezave z njo in njene uporabe ni pristojno podjetje Propapier ali morebitni uporabniki.
(74)
Nemčija zavrača navedbe, da je bila čistilna naprava odpadnih voda TAZV zgrajena posebej za podjetje Propapier. Nemčija še pojasnjuje, da je bila izgradnja načrtovana že v okviru drugih morebitnih naložb v obdobju 2004-2006, tj. veliko pred prihodom podjetja Propapier.
(75)
Nemčija nadalje pojasnjuje, da je bila obstoječa zmogljivost infrastrukture za čiščenje odpadnih voda zunaj industrijskega območja omejena in da bi preostale razpoložljive zmogljivosti zadostovale le za potrebe enega dodatnega (manjšega) vlagatelja; Nemčija potrjuje, da je bilo podjetje 5N PV sprva res povezano z obstoječo čistilno napravo.
(76)
Nemčija navaja, da dejstva, da je ustanovitev podjetja Propapier spodbudila začetek izgradnje dolgo načrtovane čistilne naprave odpadnih voda, ni mogoče razumeti kot selektivne prednosti za podjetje Propapier. Nemčija se sklicuje na sklepne predloge generalnega pravobranilca Van Gervna, ki je v zadevi C-255/91 (Matra proti Komisiji) (21) potrdil, da je neizogibno, da v začetnem obdobju infrastrukturo uporablja predvsem prvo podjetje, ki obratuje v novo nastali industrijski coni. Vendar se bo to spremenilo, če se bo regija razvila v skladu s pričakovanji.
(77)
Nemčija poroča, da so vsa tri podjetja, ki obratujejo v industrijskem parku „Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal“, in sicer Propapier, 5N PV in elektrarna EnBW, povezana s čistilno napravo odpadnih voda in jo tudi uporabljajo. Nemčija pojasnjuje, da se je v različnih obdobjih obravnavalo več drugih obratov (en ali dva obrata za nadomestno gorivo, tovarna fotovoltaičnega stekla, naložbeni predlogi več vlagateljem v različnih sektorjih, območje je obiskalo več morebitnih vlagateljev), vendar bo zlasti zaradi krize, ki je močno vplivala na območja z omejenimi možnostmi, nadaljnji razvoj industrijskega območja trajal dlje časa.
Sedanje zmogljivosti
(78)
Nemčija zavrača navedbe pritožnika, da Nemčija ni navedla zmogljivosti odpadne vode za uporabnike čistilne naprave TAZV, da podjetje Propapier uporablja najmanj 90 % razpoložljivih zmogljivosti ter da ni prostih zmogljivosti.
(79)
Nemčija vztraja, da v sedanji konfiguraciji čistilna naprava odpadnih voda TAZV nima prostih zmogljivosti za morebitne nove vlagatelje. Sedanji trije uporabniki skupaj koristijo zmogljivost [ 500] (22) m3/h, največja zmogljivost čistilne naprave pa je 638 m3/h. Zato je skupna uporaba zmogljivosti približno [60-80] %, proste zmogljivosti pa znašajo približno [150-250] m3/h. Podjetje Propapier v povprečju koristi zmogljivost [300-500] m3/h, največja zmogljivost pa znaša [400-500] m3/h. Podjetje Propapier torej povprečno uporablja [ 70] % in največ [ 70] % skupne zmogljivosti čistilne naprave TAZV.
Modularna zasnova čistilne naprave TAZV
(80)
Nemčija navaja, da so že od samega začetka obstajali načrti za razširitev čistilne naprave TAZV v modularnih fazah, hkrati s postopnim razvojem industrijskega območja ob kanalu Oder-Spree. Modularno načrtovanje čistilne naprave je razvidno iz povzetka TAZV iz leta 2007, ki navaja morebitno močno onesnaženo vodo iz papirne industrije, proizvodnje bioetanola in drugih industrijskih sektorjev.
(81)
Nemčija pojasnjuje, da so glavni deli čistilne naprave v sedanji fazi že prilagojeni največji zmogljivosti po razširitvi: npr. nazivni premer petkilometrske cevi, ki vodo po čiščenju odvaja do reke Odre, je več kot trikrat večji od potreb sedanje faze izdelave (zmogljivost cevi je 1 945 m3/h, sedanja največja zmogljivost čistilne naprave pa je le 638 m3/h); TAZV lahko čistilno napravo odpadnih voda razširi na sosednjo parcelo, veliko 3,3 ha. Morebitni uporabniki bodo po taki modularni razširitvi imeli enak dostop do čistilne naprave odpadnih voda.
(82)
Nemčija zato vztraja, da sedanji velik del uporabe čistilne naprave odpadnih voda s strani podjetja Propapier ni dokaz o selektivni prednosti, temveč prikazuje le trenutno stanje, saj je infrastruktura prek modularne razširitve namenjena tudi drugim uporabnikom pod enakimi pogoji. To pa bo trajalo dlje časa, kajti čistilna naprava odpadnih voda je del splošnega načrta gospodarskega razvoja za regijo, ki vključuje več območij razširitve v različnih fazah. Sedanje razmere z le tremi vlagatelji so prehodno obdobje v razvoju industrijskih območij v tej regiji od leta 1994. Novim vlagateljem je na voljo približno polovica industrijskega območja (35 ha) ob kanalu Oder-Spree. Nemčija je leta 2011 ocenila, da bo ta prostor zapolnjen v roku petih let, in dodala, da bi bil nadaljnja širitev mogoča še na novih območjih „Nordost“ (40 ha) in „Nord“ (160 ha).
(83)
Nemčija zavrača mnenje pritožnika, da modularna zasnova čistilne naprave TAZV ne bo privedla do ekonomije obsega. Nemški organi pojasnjujejo, da je modularna razširitev čistilne naprave TAZV izvedljiva v treh fazah in za precej nižje stroške na dodani kubični meter zmogljivosti v primerjavi z začetno naložbo:
-
prva faza (33-odstotno povečanje zmogljivosti z dodanimi 213 m3) je izvedljiva v roku nekaj mesecev ter bi stala med 1,2 in 1,5 milijona EUR za dodatno industrijsko območje v približni velikosti 19 ha,
-
druga faza (69-odstotno povečanje zmogljivosti z dodanimi 426 m3) je izvedljiva v roku nekaj mesecev ter bi stala med 5,3 in 5,6 milijona EUR za dodatno industrijsko območje v približni velikosti 38 ha,
-
tretja faza (razširitev na sosednjo parcelo, 100-odstotno povečanje zmogljivosti z dodanimi 638 m3) bi stala med 17 in 18 milijoni EUR za dodatno industrijsko območje v približni velikosti 57 ha. 100-odstotno povečanje zmogljivosti bi pomenilo uporabo sosednje parcele in bi stalo do 18 milijonov EUR.
(84)
Nemčija navaja, da je modularna zasnova čistilne naprave odpadnih voda v skladu z učinkovito in gospodarno uporabo virov ter jo je treba obravnavati v okviru prejšnjega predimenzioniranja čistilnih naprav odpadnih voda v novih nemških zveznih deželah. Označevanje take modularne zasnove kot selektivne prednosti bi dejansko pomenilo nagovarjanje h gradnji negospodarno prevelike javne infrastrukture. Poleg tega pa pristojbine ne bi krile stroškov prevelikih gradenj.
(85)
Označevanje sedanje omejitve čistilne naprave kot selektivne prednosti bi pomenilo spodbujanje negospodarno prevelike infrastrukture.
(86)
Nemčija navaja, da časopisni članek, ki ga omenja pritožnik (glej uvodno izjavo 63), ni pomemben. Po navedbah Nemčije bi bila namestitev dodatnega neizkoriščenega bazena le za tehnične incidente v nasprotju s predpisi o varčnem in gospodarnem načrtovanju, ki ga nalaga shema Gemeinschaftsaufgabe.
(87)
Pritožnik je navedel, da uporabniki nove čistilne naprave TAZV plačujejo nižje pristojbine od tistih za obstoječo občinsko čistilno napravo, ker nova čistilna naprava ne potrebuje razvejanega sistema cevi za povezavo vseh uporabnikov. Nemčija zavrača ugotovitev pritožnika, da to pomeni, da se z novo čistilno napravo ne morejo povezati novi uporabniki. Nemčija vztraja, da se lahko novi industrijski uporabniki zlahka povežejo s čistilno napravo in da je morebitna omejitev opredeljena z velikostjo cevi, ki očiščeno vodo odvede v reko Odro.
(88)
Nemčija zavrača navedbo pritožnika, da lahko podjetje Propapier uporablja bioplin, ki ga proizvaja čistilna naprava TAZV. Uporabniki čistilne naprave odpadnih voda ne morejo uporabljati bioplina. TAZV bioplin uporablja v lastni elektrarni z zmogljivostjo v višini 3 MW.
(89)
Nemčija zavrača navedbo, da je industrijski park morebitnim vlagateljem začela ponujati šele po pritožbi podjetja Smurfit Kappa: mesto Eisenhüttenstadt je že leta 1998 investicijskemu centru Ostbrandenburg zaupalo trženje industrijskih in poslovnih območij, med drugim tudi območje ob kanalu Oder-Spree. Prostorski akti za industrijski park „Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal“ obstajajo že od leta 1995.
(90)
Nemčija ugotavlja, da čistilna naprava TAZV ne pomeni namenske infrastrukture v korist podjetja Propapier.
(91)
Nemčija ugotavlja tudi, da so investicijski ukrepi v razširjenem industrijskem parku „Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal“ (izgradnja in zagotovitev čistilne naprave odpadnih voda ter drugi ukrepi - parkirišče, cesta, širjenje/poglabljanje kanala) ukrepi za splošni razvoj, ki ne pomenijo selektivne prednosti za podjetje Propapier in niso izključno namenjeni uporabi z njegove strani. Nemčija meni, da je dejstvo, da infrastrukturo sedaj uporablja le omejeno število prvih naseljencev, običajna prehodna faza v takem postopku razvoja.
4.2 ALI IMA PODJETJE PROPAPIER ZARADI NIŽJIH PRISTOJBIN ZA UPORABO ČISTILNE NAPRAVE ODPADNIH VODA PREDNOST?
Pripombe pritožnika
(92)
Pritožnik se strinja s stališčem, ki ga je Komisija izrazila v sklepu o začetku postopka (glej uvodno izjavo 63 sklepa o začetku postopka in uvodno izjavo 38 tega sklepa), da program pomoči N 644e/02 ne zajema pristojbin za uporabo čistilne naprave odpadnih voda. Pristojbine bi morale zajemati vse stroške uporabe. Dejstvo, da izračun pristojbin temelji na zakonodaji (Kommunalabgabengesetz), ne opravičuje nižjih pristojbin in s tem prednosti za podjetje Propapier.
(93)
Pritožnik navaja, da čistilna naprava odpadnih voda ne zagotavlja javne storitve, temveč je bila zgrajena izključno za prevladujočo uporabo s strani podjetja Propapier.
(94)
Po navedbah pritožnika vsi trije preizkusi (preizkus vseh stroškov, preizkus zasebnega vlagatelja, referenčne cene), ki jih je Komisija predlagala v sklepu o začetku postopka, kažejo, da zaračunane pristojbine podjetju Propapier dajejo gospodarsko prednost.
Preizkus vseh stroškov
(95)
Pritožnik nadalje uveljavlja, da v prid izračuna vseh stroškov ne govori le člen 9 okvirne direktive EU o vodah, temveč tudi dejstvo, da ima večina reciklažnih papirnic lastno čistilno napravo odpadnih voda. Pristojbina, ki jo plačuje podjetje Propapier, krije le 20 % pripisanih obresti na vloženi kapital in ne upošteva deleža kapitala, ki izhaja iz 80-odstotnega javnega financiranja izgradnje čistilne naprave odpadnih voda.
Preizkus zasebnega vlagatelja
(96)
Pritožnik meni, da zasebni upravljavec ali lastnik papirnice običajno želi pokriti najmanj vse stroške, zato ta preizkus ustreza zgoraj navedeni analizi vseh stroškov.
Referenčne cene
(97)
Pritožnik se strinja s stališčem, ki ga je Komisija navedla v sklepu o začetku postopka, tj. da ni verjetno, da lahko uporaba referenčnih cen izključi obstoj pomoči. Primerjava le papirnic, ki uporabljajo občinske kanalizacijske sisteme, ne bi bila reprezentativna, ker ima večina papirnic lastno čistilno napravo odpadnih voda.
(98)
Pritožnik navaja, da je Nemčija predložila le zelo selektivne informacije o komunalnih pristojbinah, ki jih plačujejo druge papirnice (študija, primerjava s tarifami Spreetal/Schwarze Pumpe in stara odločba iz leta 1990), in da ti primeri ne tvorijo podlage za določitev referenčne cene, med drugim tudi zato, ker so te pristojbine odvisne od subvencij in investicijskih stroškov, zakonodaja pa se lahko med regijami razlikuje. Pritožnik razmere primerja z lastnim obratom, ki uporablja občinski kanalizacijski sistem v [zaupne informacije]. Po njegovih izračunih bi moralo podjetje Propapier ob upoštevanju gradbene investicije v višini 42 milijonov EUR (kot v mestu Eisenhüttenstadt) plačevati 4 EUR na kubični meter, kar je precej več, kot plačuje zdaj.
(99)
Pritožnik navaja, da je bil članek, ki ga omenja Nemčija, objavljen leta 2004 in temelji na študiji, ki je bila objavljena leta 2002 ter je uporabljala podatke iz let 2000 in 2001. Pritožnik se sklicuje na Prilogo 6 k pripombam Nemčije z dne 30. januarja 2009, ki vsebuje članek iz spletnega medija „Das Papier 2004 - T174“ (23). Po navedbah pritožnika študija zajema le sedem anonimnih papirnic. Ni jasno, ali imajo svojo čistilno napravo odpadnih voda ali pa so povezane z občinskim sistemom. Prav tako ni znano, ali upoštevani stroški zajemajo le stroške obratovanja (brez kapitalskih stroškov ali drugih stroškov, ki niso povezani z obratovanjem). Če študija primerja le papirnice, ki imajo svojo čistilno napravo odpadnih voda, je treba upoštevati tudi kapitalske stroške.
Pripombe Nemčije
(100)
Nemčija vztraja pri svojem stališču, da morebitna prednost, ki bi izhajala iz pristojbin, zaračunanih za uporabo čistilne naprave TAZV, ne bi pomenila državne pomoči, saj po mnenju Nemčije odločba Komisije v zadevi N 644e/02 zajema tudi posredne učinke sheme Gemeinschaftsaufgabe, tj. pristojbine. Nemčija nadalje navaja, da ukrep, za katerega je bilo v zadevi N 644e/02 ugotovljeno, da ni državna pomoč, ne more postati državna pomoč na ravni uporabnika. Po navedbah Nemčije je Komisija spremenila pristop v zvezi z vprašanjem, ali je pomoč za upravljavca infrastrukture mogoče prenesti na uporabnika infrastrukture, šele po sodbi Splošnega sodišča v zadevi Flughafen Leipzig-Halle GmbH (24).
(101)
Nemčija priznava, da je odločba v zadevi N 644e/02 potekla, ko je bila TAZV odobrena pomoč. Vendar poudarja, da je predpis, na katerem je temeljila odločba v zadevi N 644e/02, enak predpisu, na podlagi katerega je bil odobren ukrep za TAZV. Pravna podlaga je bila zgolj posodobljena, vsebina pa je ostala enaka. Zato Nemčija trdi, da zgolj posodobitev pravne podlage ne pomeni samodejno obstoja državne pomoči.
(102)
Nemčija poudarja, da je izračun stroškov pregleden in določen z zakonom.
Brez gospodarske prednosti za podjetje Propapier
(103)
Nemčija pojasnjuje svoja stališča o treh možnostih izračuna pristojbine za podjetje, ki uporablja storitve čiščenja odpadnih voda (uvodna izjava 68 sklepa o začetku postopka): metoda vseh stroškov, cena zasebnega vlagatelja in referenčna cena.
Uporaba metode vseh stroškov, ni prednosti
(104)
Nemčija se ne strinja z navedbo, da pristojbina, ki jo plačuje podjetje Propapier, ne krije vseh stroškov. Izračun stroškov je določen z zakonom (v skladu s katerim morajo biti stroški načeloma kriti, vendar se subvencije tretjih strani ne upoštevajo pri izračunu pripisanih obresti (25)). Zakon določa, da morajo biti stroški kriti, ne pa tudi preseženi. Vsi stroški TAZV so kriti, vključno z obrestmi na del TAZV vloženega kapitala. Izračun fiktivnih obresti na subvencije zvezne dežele ne bi bil upravičen, ker TAZV ni utrpel takih stroškov.
(105)
Podjetje Propapier nima selektivne prednosti, saj so pristojbine enake za vse uporabnike nove čistilne naprave.
(106)
Od veliko dejavnikov je odvisno, ali bi bila pristojbina višja brez subvencij iz sheme Gemeinschaftsausgabe za izgradnjo čistilne naprave odpadnih voda, med drugim tudi od razpoložljivosti drugega financiranja.
(107)
Organov k vključitvi subvencij v izračun obresti na vloženi kapital ne obvezujeta niti načelo „plača povzročitelj obremenitve“ niti okvirna direktiva EU o vodah. Slednja določa, da je treba stroške storitev za rabo vode povrniti, vendar državam članicam prepušča način izvedbe. V zadevnem primeru so kriti vsi stroški TAZV (storitve za rabo vode). Načelo „plača povzročitelj obremenitve“ ni absolutno, vendar ga je treba upoštevati. V zadevnem primeru je načelo upoštevano v izračunu vseh stroškov TAZV.
(108)
Okvirna direktiva EU o vodah omenja „ustrezen“ prispevek. Nemčija navaja, da je v primerjavi z drugimi regijami v Nemčiji in Evropski uniji pristojbina za podjetje Propapier precej visoka. Nadalje navaja, da okvirna direktiva EU o vodah tudi določa, da lahko države članice upoštevajo družbene, okoljske in gospodarske učinke povračil ter geografske in podnebne razmere prizadetih regij.
(109)
Po mnenju Nemčije primerjava z zadevama Kimberly-Clark in InfraLeuna (glej tudi uvodno izjavo 70 sklepa o začetku postopka) ni primerna. Zadeva Kimberly-Clark se je nanašala na preferencialno tarifo za eno podjetje, kar je vzbudilo sum, da niso bili kriti vsi stroški. V zadevnem primeru pa so kriti vsi stroški, tarifni pogoji pa so enaki za vse uporabnike. V zadevi Kimberly-Clark so industrijsko cono razvijali za posebne potrebe enega podjetja, v zadevnem primeru pa je bilo industrijsko območje razvito za več uporabnikov.
(110)
Odločba v zadevi InfraLeuna zadeva oblikovanje cene zasebnih podjetij za uporabo zasebne infrastrukture, v zadevnem primeru pa gre za uporabo občinske infrastrukture in pristojbine, ki niso povezane s trgom, saj jih predpisuje zakon. V zadevnem primeru uporabniki krijejo vse stroške, ki bi jih drugače krilo podjetje za ravnanje z odpadno vodo. Na neliberaliziranem trgu čiščenja odpadnih voda so postavke stroškov, ki jih je treba upoštevati, enake za vsa podjetja in določene z zakonom (KAG Brandenburg).
(111)
Odločbi v zadevah Wagner in Weida Leder, navedeni v sklepu o začetku postopka (uvodna izjava 71 in opomba 19), zadevata subvencije za izgradnjo zasebnih čistilnih naprav odpadnih voda. V zadevnem primeru pa podjetje Propapier ne prejema subvencij za prostovoljne zasebne naložbe, temveč plačuje pristojbine za uporabo, predpisane z zakonom.
Preizkus zasebnega vlagatelja ne velja
(112)
Nemčija meni, da voda ni običajen tržni proizvod. Sektor čiščenja odpadnih voda je v Nemčiji organiziran kot regionalni monopol javnih občinskih organov. Čiščenje odpadnih voda zato v Nemčiji ni gospodarska dejavnost, temveč obvezna dejavnost, ki jo morajo izvajati občine. TAZV deluje kot javni organ in ne kot podjetje, katerega ravnanje bi bilo mogoče preveriti s preizkusom zasebnega vlagatelja. V Nemčiji obstaja obveznost povezave in uporabe. Uporabniki ne morejo izbrati nobenega drugega ponudnika storitev kot občinsko podjetje. Pristojbine so določene z zakonom in o njih odločajo organi. Pristojbine ne smejo presegati stroškov.
(113)
Sektor čiščenja odpadnih voda je v Nemčiji za zasebna podjetja odprt le v omejenem obsegu. Zasebna podjetja lahko delujejo le kot poslovodje, upravljavci ali koncesionarji čistilne naprave odpadnih voda, in sicer s tehničnim izpolnjevanjem predpisov. Vendar občina ostaja odgovorna za to storitev, občine pa zakon ne obvezuje k izvedbi javnega razpisa za pogodbo. Poleg tega lahko zasebna podjetja izvajajo tehnične naloge (ali v izjemnih primerih zaračunavajo pristojbine), vendar tudi v tem primeru pristojbine ne smejo presegati stroškov. TAZV tehničnih nalog ni prenesel na nobeno tretjo stran.
(114)
Ker so pristojbine določene z zakonom in ne smejo presegati stroškov infrastrukture, ni trga, na katerem bi pristojbine za čiščenje odpadnih voda lahko določala zasebna podjetja z namenom ustvarjanja dobička. Med zasebnimi podjetji ali zasebnimi in javnimi podjetji ni boja za uporabnike.
(115)
Nemčija meni, da v takem primeru ravnanja upravljavca ni mogoče primerjati z ravnanjem zasebnega vlagatelja. Preizkus zasebnega vlagatelja torej ne velja.
Referenčne cene
(116)
Zaradi obveznosti povezave s čistilno napravo odpadnih voda ni konkurence, prav tako pa tudi ni tržne cene, ki bi jo bilo mogoče uporabiti kot referenco za ocenjevanje prednosti na podlagi pravil o državni pomoči.
(117)
Nemčija zavrača navedbo pritožnika, da občinske kanalizacijske sisteme uporablja le nekaj papirnic in da zato za sektor ne bi bilo reprezentativno, če bi se za referenco uporabili le podatki teh papirnic.
(118)
Nemčija je v svojih pripombah predložila popravek, da podjetje Propapier ne plačuje pristojbine v višini 0,95 EUR na kubični meter (kot je navedeno v uvodnih izjavah 72 in 80 sklepa o začetku postopka), temveč od leta 2010 plačuje pristojbino v višini 1,18 EUR na kubični meter. V primerjavi z drugimi lokacijami v Evropski uniji je ta pristojbina visoka ali vsaj ne nenavadna. Raziskava, ki jo je nemško združenje proizvajalcev papirja izvedlo med 77 nemškimi papirnicami, ki pomenijo 68 % sektorja, je v povprečju pristojbina leta 2007 znašala 1,12 EUR na kubični meter (med 0,31 in 2,20 EUR na kubični meter). Pristojbina, ki jo plačuje podjetje Propapier, je v tem razponu in višja od povprečja tega vzorca.
(119)
V poznejših pripombah je Nemčija Komisijo obvestila, da se je leta 2012 pristojbina zvišala na 1,41 EUR na kubični meter, da bi se pokrile izgube iz začetnega obdobja delovanja čistilne naprave odpadnih voda. Pristojbina od začetka leta 2013 znaša 1,39 EUR na kubični meter, ker so v zvezi s stroški energije obstajali prihranki in ker morajo po zakonu pristojbine kriti stroške, ne smejo pa jih presegati. Poleg tega mora podjetje Propapier odpadno vodo predhodno obdelati, preden jo odvede do čistilne naprave TAZV. Stroški predhodne obdelave znašajo približno […] EUR na kubični meter, kar pomeni, da skupni stroški čiščenja odpadnih voda za podjetje Propapier znašajo […] EUR na kubični meter, v sektorju pa povprečni stroški znašajo 1,27 EUR na kubični meter (podatek za leto 2010).
(120)
Nemčija trdi, da je primerjava s pristojbinami, ki jih plačujejo drugi proizvajalci papirja v Evropski uniji, prava referenca za preverjanje obstoja gospodarske prednosti, ter navaja, da so dvomi Komisije o neprimernosti take primerjave neutemeljeni.
(121)
Nemčija navaja, da so primeri, ki jih je sporočila Komisiji, povprečne cene, ki temeljijo na vrednostih vseh stroškov. Trdi, da ni bilo razloga za predpostavko, da so pristojbine državna pomoč.
(122)
Nemčija trdi, da je primer Lenzing Lyocell (26) veljaven, čeprav se nanaša na čas pred desetimi leti (pristojbina podjetja Propapier znaša več kot dvakrat več, vendar se pristojbine v zadnjem desetletju niso zvišale za več kot 100 %).
Obstoječa pomoč
(123)
Nemčija svoje mnenje, da pristojbine, če so pomoč, pomenijo obstoječo pomoč v skladu s členom 1(b)(v) Uredbe (ES) št. 659/1999, utemeljuje z dvema argumentoma.
(124)
Nemčija pojasnjuje, da je Komisija leta 2003 v svoji odločbi v zadevi N 644e/02 sklenila, da shema Gemeinschaftsausgabe ne pomeni državne pomoči za upravljavce čistilnih naprav odpadnih voda, če so ustanovljeni - kot je to pri TAZV - v obliki „Zweckverband“ (medobčinsko združenje javnega prava za posebne namene). Komisija je to oceno utemeljila na dejstvu, da je „Zweckverband“ pod nadzorom občine in da opravlja javno storitev. Če pa bi shema zaradi razvoja notranjega trga medtem obveljala kot pomoč, bi to bila, kot je Komisija sama poudarila v uvodni izjavi 57 sklepa o začetku postopka, obstoječa pomoč v skladu s členom 1(b)(v) Uredbe (ES) št. 659/1999.
(125)
Kot je pojasnjeno v uvodni izjavi 100 tega sklepa, po besedah Nemčije odločba v zadevi N 644e/02 zajema tudi posredne učinke sheme Gemeinschaftsaufgabe, tj. pristojbine. Pristojbin ni bilo treba ločeno priglasiti, saj uredba v zvezi z izračunom pristojbin predstavlja izvedbo sheme.
(126)
V zvezi z argumentom, da pristojbine pomenijo obstoječo pomoč, Nemčija navaja, da pristojbine pomenijo pomoč, ki je obstajala pred začetkom veljavnosti Pogodbe o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti 1. januarja 1958. Pomoč, ki je obstajala pred začetkom veljavnosti zadevne Pogodbe, ostaja obstoječa pomoč tudi v primeru naknadnih sprememb, če dejanska vsebina prvotne sheme pomoči ni bila spremenjena (27). Pojasnila splošnih predpisov, veljavnih pred 1. januarjem 1958, ne pomenijo nove pomoči, ki bi jo bilo treba priglasiti Komisiji (28).
(127)
Nemčija pojasnjuje, da so občinski zakoni o pristojbinah obstajali že pred začetkom veljavnosti Pogodbe EGS leta 1958 in veljajo vse od takrat. Člen 6(2) sedanjega zakona KAG Brandenburg zaradi dejstva, da se Brandenburg nahaja v delu ozemlja nekdanjega pruskega kraljestva, izhaja iz zakona o občinskih dajatvah pruskega kraljestva z dne 14. julija 1893 (PrKAG) in bavarskega zakona o občinskih dajatvah (BayGAG). Nemčija je ta argument utemeljila na naslednjih podargumentih:
(a)
Ta zakona sta veljala med letoma 1919 in 1933 ter med letoma 1933 in 1945.
(b)
Današnji zakoni o občinskih dajatvah starih nemških zveznih dežel segajo vse do zakona PrKAG.
(c)
Med zakonoma KAG Brandenburg in PrKAG obstaja zgodovinska kontinuiteta ne glede na posebni položaj novih dežel zaradi delitve Nemčije.
Podargument (a):
(128)
Zakon PrKAG je že vseboval možnost, da občine zaračunajo pristojbine za uporabo javne infrastrukture. To možnost vsebuje tudi uredba o občinskih dajatvah, ki je na Bavarskem veljala od leta 1938 (in je bila podlaga za vrsto podobnih uredb v drugih zveznih deželah južne Nemčije) (29). V skladu z zakonom PrKAG se pristojbine običajno izračunajo tako, da so kriti stroški upravljanja in obratovanja naprave, vključno z izdatki za obresti in poplačilo kapitala. Čeprav besedilo zakona PrKAG navaja, da morajo pristojbine kriti obresti na kapital (uporabljen za infrastrukturo), poznejše razlage zakona PrKAG iz povojnega obdobja pravijo, da zakon ne določa obresti na subvencije tretjih strani.
(129)
Zakona PrKAG ali primerljivih obstoječih deželnih zakonov Weimarska republika ni izrecno razveljavila, prav tako pa se to ni zgodilo po prihodu nacionalnih socialistov na oblast. Zato ta zakonodaja velja že od leta 1918.
Podargument (b):
(130)
Po drugi svetovni vojni je zakon PrKAG še naprej veljal v obliki deželnega zakona (Landesrecht) po nemški ustavi iz leta 1949, ki je dovoljevala nadaljnjo veljavnost zakonov, ki niso bili v nasprotju z ustavo (člen 123 ustave), in v obliki določb, ki so zveznim deželam omogočale izvajanje zakonov na določenih območjih. To dejstvo jasno kaže, da je zakon PrKAG v nemških zveznih deželah veljal že pred začetkom veljavnosti Pogodbe o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti.
(131)
Po nastanku Zvezne republike Nemčije leta 1949 so zakon PrKAG v posameznih nemških zveznih deželah postopoma zamenjali različni zakoni o občinskih dajatvah. Z nadomestitvijo zakona PrKAG z deželnimi zakoni v 60. in 70. letih prejšnjega stoletja je bil sistem pojasnjen, terminologija pa prilagojena, vendar dejanska vsebina zakona ostaja nespremenjena. Zlasti so zunaj obsega pripisanih obresti ostale subvencije tretjih strani (30). V skladu z zakonom PrKAG so se obresti izračunale le za dolg. V deželnih zakonih se je izračun obresti razširil na kapital, vendar niti zakon PrKAG niti zakoni nemških zveznih dežel ne govorijo o izračunu obresti na subvencije.
(132)
Nemčija zato meni, da današnji zakoni o občinskih dajatvah starih nemških zveznih dežel pomenijo nadaljevanje določb zakona PrKAG. Nemčija navaja, da je za namene tega primera zlasti pomembno preveriti Zakon o občinskih dajatvah zvezne dežele Severno Porenje-Vestfalija iz leta 1969 (31), ki je bil vzorec za zakon KAG Brandenburg in je nadomestil zakon PrKAG iz leta 1906. Vsebina zakona KAG Brandenburg kljub potrebni prilagoditvi terminologije (glej uvodno izjavo 128 tega sklepa) ostaja enaka vsebini zakona PrKAG. Poudariti je treba, da tudi zakoni o občinskih dajatvah drugih zveznih dežel temeljijo na zakonu PrKAG, ki so ga tudi nadomestili (npr. Porenje-Pfalška, Schleswig Holstein, Hessen).
Podargument (c):
(133)
Nemčija meni, da ima zakon KAG Brandenburg zaradi povojne delitve Nemčije poseben status. V letih po nastanku Nemške demokratične republike (NDR) se je končalo občinsko samoupravljanje z neodvisnim področjem delovanja v Brandenburgu in drugih vzhodnonemških zveznih deželah. Predpisi so se sprejemali na ravni osrednje vlade. Vendar se je z Zakonom o občinski ustavi (32) z dne 17. maja 1990 (sprejela ga je skupščina NDR pred združitvijo obeh Nemčij 3. oktobra 1990) spet uvedla občinska samouprava in določeno je bilo, da morajo občine stroške delovanja kriti iz lastnih virov. Zato so občine dobile pravico do pobiranja plačil in dajatev za zagotavljanje storitev.
(134)
Zakon KAG Brandenburg z dne 27. junija 1991 je temeljil na Zakonu o občinskih dajatvah dežele Severno Porenje-Vestfalija in je imel praktično enake določbe.
(135)
Nemčija navaja, da kljub različnemu razvoju zakonodaje nekdanje NDR različna obravnava zakonov o občinskih dajatvah vzhodnonemških dežel in zakonov o občinskih dajatvah zahodnonemških dežel ne bi bila pravična. Jasno je, da zakon KAG Brandenburg sledi pravni tradiciji zakona PrKAG in se odmika od pravne dediščine nekdanje NDR. Prav tako ni institucionalne kontinuitete med sistemom čiščenja (odpadnih) voda v NDR in sedanjim brandenburškim sistemom čiščenja odpadnih voda. Zakon o občinski ustavi z dne 17. maja 1990 je bil podlaga za uzakonitev zakonov o občinskih dajatvah v novih zveznih deželah. Ti zakoni so bili podobni zakonom starih zveznih dežel, ki pa izhajajo iz zakona PrKAG. To je bila neizogibna posledica pridružitve novih zveznih dežel Zvezni republiki Nemčiji v skladu z ustavo (33). To je še posebej razvidno iz razvoja zakona KAG Brandenburg, kot je opisano zgoraj. Zakon KAG Brandenburg je skladen s pravno tradicijo Zakona o občinskih dajatvah dežele Severno Porenje-Vestfalija in zakonom PrKAG. Delitev Nemčije in posledična prekinitev pravnega razvoja v vzhodnonemških deželah ne smeta voditi k slabšemu položaju v okviru razlage zakona KAG Brandenburg.
(136)
Zato med zakonoma KAG Brandenburg in PrKAG obstaja zgodovinska kontinuiteta.
(137)
Nemčija nadalje navaja, da sta načeli enakovrednosti in povračila stroškov obstajali že pred začetkom veljavnosti Pogodbe EGS leta 1958. Načelo enakovrednosti določa, da mora biti dajatev sorazmerna s storitvijo, ki jo zagotavlja javni organ. To je del koncepta vladavine prava, ki je sestavni del nemške ustave. Načelo povračila stroškov izhaja iz zakona PrKAG. Čeprav se to načelo ne bi uporabljalo dosledno v vseh izračunih dajatev, prihodki občine od dajatev ne bi bistveno presegali njenih stroškov.
Upoštevanje načela varstva legitimnih pričakovanj in splošnega načela enake obravnave
(138)
Nemčija še navaja, da bi bila, če bi Komisija odločila, da pristojbine, zaračunane podjetju Propapier, vsebujejo pomoč za poslovanje, izterjava teh elementov pomoči v nasprotju z načelom varstva legitimnih pričakovanj in splošnim načelom enake obravnave.
(139)
Načelo varstva legitimnih pričakovanj pomeni, da (1) je moral organ Unije ustvariti upravičena pričakovanja in da (2) preudaren gospodarski subjekt ne bi mogel predvidevati sprejetja ukrepa, ki bi lahko vplival na njegove interese.
(140)
Glede na to, da shema Gemeinschaftsaufgabe (odobrena z odločbo v zadevi N 644e/02) ni bila označena kot pomoč, bi lahko podjetje Propapier upravičeno pričakovalo, da ni deležno državne pomoči. Prej ni bilo nobenega dvoma o združljivosti teh ukrepov z zakonodajo Unije, saj Evropska komisija ni preiskovala nobenih podobnih ukrepov.
(141)
Izterjava elementa pomoči, ki ni vključen v te pristojbine, po ugotovitvi, da pristojbine pomenijo pomoč za poslovanje, bi prav tako bila v nasprotju z načelom enake obravnave, ki določa, da je treba enaka dejstva obravnavati na enak način. Izterjava bi konkurentom podjetja Propapier dala prednost.
4.3 PRIPOMBE NEMŠKIH OBČINSKIH ZDRUŽENJ IN VKU
(142)
Nemška občinska združenja in VKU v celoti sprejemajo pripombe Nemčije z dne 28. januarja 2011, pri katerih so tudi sodelovali. Še posebej se sklicujejo na pripombe v zvezi s tem, da je čiščenje odpadnih voda v Nemčiji neodvisna negospodarska naloga občin. Slednje organizirajo in financirajo to nalogo v okviru z ustavo določene lokalne samouprave, in sicer v interesu državljanov.
(143)
Nemška občinska združenja in VKU pojasnjujejo, da je člen 6(2)(5) zakona KAG Brandenburg, v skladu s katerim morajo pristojbine za čistilno napravo odpadnih voda kriti stroške, pripisane obresti in amortizacijo, vendar se pri izračunu obresti na vloženi kapital ne smejo upoštevati subvencije, v interesu potrošnika. Ker subvencije tretjih strani ne pomenijo lastnega vloženega kapitala občin, potrošniki občinam ne bi smeli plačevati obresti za te subvencije.
5. OCENA UKREPA V SKLADU S PRAVILI O DRŽAVNI POMOČI
(144)
Zadevni ukrepi so državna pomoč, če so izpolnjeni naslednji pogoji: (i) pomoč mora dodeliti država članica ali mora izhajati iz državnih sredstev, (ii) pomoč mora podjetjem dajati gospodarsko prednost, (iii) prednost mora biti selektivna in (iv) ukrep izkrivlja ali bi lahko izkrivljal konkurenco in vplival na trgovino med državami članicami. Obstoj državne pomoči se določi, ko so pogoji iz člena 107(1) PDEU kumulativno izpolnjeni.
(145)
V sklepu o začetku postopka je nesporno navedeno, da vsi zadevni ukrepi vključujejo uporabo državnih sredstev ter da bi lahko izkrivljali konkurenco in trgovino na notranjem trgu.
(146)
Komisija se zaveda, da je treba v zvezi z elementi pritožbe razlikovati med (1) domnevno državno pomočjo za podjetje Propapier v obliki namenskih infrastrukturnih ukrepov (izgradnja čistilne naprave odpadnih voda in drugi infrastrukturni projekti v novem delu industrijskega parka, v katerem je novi obrat podjetja Propapier) in (2) domnevno pomočjo za podjetje Propapier v obliki nižjih pristojbin za čiščenje odpadnih voda.
5.1 ALI SO JAVNO FINANCIRANI INFRASTRUKTURNI PROJEKTI SPLOŠNA INFRASTRUKTURA ALI INFRASTRUKTURA, NAMENJENA LE ZA PODJETJE PROPAPIER?
(147)
Komisija je v preteklosti menila, da lahko javni organi pomagajo pri razvoju območij. Tako lahko na primer financirajo naložbe v infrastrukturo, ki bo koristila vsem prebivalcem. Poleg tega Komisija meni, da razlog za postavitev take infrastrukture ni pomemben, če je infrastruktura v interesu celotne lokalne skupnosti. Če pa bo infrastruktura služila le potrebam zasebnega podjetja, mora stroške financiranja nositi zasebno podjetje. To izhaja iz dejstva, da Komisija v primeru državne pomoči prouči učinek zadevnih ukrepov v praksi, ne pa zasledovanih ciljev. V zadevnem primeru zato Komisija meni, da je treba proučiti, katera infrastruktura koristi celotni skupnosti (tudi podjetju Propapier) in katera zgolj podjetju Propapier. Slednje mora financirati infrastrukturo, ki koristi le njemu (34).
(148)
Komisija opaža, da parkirišča, ceste in kanala Oder-Spree ne upravljajo podjetja v smislu konkurenčnega prava Unije, saj je njihova uporaba brezplačna. Zato v tem primeru vprašanje državne pomoči za lastnike in upravljavce te infrastrukture ne obstaja.
5.1.1 Parkirišče
(149)
Pritožnik navaja, da je lokacija parkirišča neprimerna in preveč oddaljena, da bi služila drugim mestnim poslovnim lokacijam in občini omogočila zaprtje parkirišč za tovornjake v mestnem središču. Nemčija dejansko ni dokazala nasprotnega, vendar dejstvo, da je parkirišče v neposredni bližini določenega podjetja, še ne pomeni, da je namenjeno temu podjetju ali da ima največjo korist od parkirišča ravno to podjetje. Znak, ki ga omenja pritožnik (glej uvodno izjavo 46) in ki označuje parkirna mesta za tovornjake, namenjene v elektrarno, je bil v uporabi le začasno, in sicer med izvajanjem gradbenih del v elektrarni, ki so bila zaključena konec marca 2011. Komisija upošteva, da je parkirišče prosto dostopno, dostop do njega pa je označen ob javni cesti brez omemb določenega podjetja. To, ali zagotavlja počivališča ali ne, ni pomembno za opredelitev kot javna infrastruktura.
(150)
Nemčija je predložila dovolj dokazov, da parkirišče ni bilo zgrajeno posebej za podjetje Propapier, temveč je bilo del načrta gospodarskega razvoja industrijskega parka. Poleg tega ima podjetje Propapier zasebno parkirišče za 27 tovornjakov in 213 avtomobilov. Načrtuje pa še dodatnih 120 parkirnih mest za avtomobile (gradbeno dovoljenje je že bilo izdano). Nemčija je že v času sklepa o začetku postopka potrdila, da parkirišče podjetja Propapier zadostuje za vsa vozila zaposlenih, dobaviteljev in obiskovalcev.
(151)
Na podlagi navedenega Komisija potrjuje predhodno stališče, navedeno v sklepu o začetku postopka, in sklene, da parkirišče ni namenjeno podjetju Propapier in ne vključuje državne pomoči.
5.1.2 Cesta
(152)
Cesta je javna. Je del splošnega razvoja industrijskega območja in je bila načrtovana že leta 1993, tj. veliko pred načrti podjetja Propapier o obratu na tem območju. V nasprotju z navedbami pritožnika se cesta ne konča nekaj metrov za papirnico podjetja Propapier, temveč povezuje sedanje industrijsko območje ob kanalu Oder-Spree in njegov novi severni del z avtocesto B-112. Zadnji odsek ceste je bil dokončan leta 2013. Nova cesta lahko služi tudi drugim podjetjem, saj omogoča nadaljnji razvoj za ArcelorMittal in druga industrijska območja. Skrajša lahko čas vožnje za gospodarska in osebna vozila do Frankfurta (Oder), prav tako pa podjetjem v Frankfurtu omogoča boljši dostop do rečne luke v mestu Eisenhüttenstadt.
(153)
Komisija zato potrjuje predhodno stališče, navedeno v sklepu o začetku postopka, in sklene, da cesta ni namenjena podjetju Propapier in ne vključuje državne pomoči.
5.1.3 Širjenje in poglabljanje kanala Oder-Spree
(154)
Pritožnik je v svoji pritožbi navedel, da so bila infrastrukturna dela za širjenje in poglabljanje kanala Oder-Spree izključno namenjena podjetju Propapier in so vključevala državno pomoč za podjetje Propapier. Mesto Eisenhüttenstadt je leta 2008 razširilo industrijski park „Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal“, da bi privabilo podjetja. Od leta 2003 so vzdolž kanala (ki je del vseevropskega omrežja TEN) zgradili zapornice. Vendar ni nobenih znakov vzročne zveze med infrastrukturnimi deli in vzpostavitvijo obrata podjetja Propapier ali znakov, da bi ta dela podjetju Propapier dajala selektivno prednost. Komisija se strinja z Nemčijo, da je širjenje/poglabljanje kanala Oder-Spree del nujnih rednih vzdrževalnih del plovnih poti.
(155)
Komisija zato potrjuje svoje predhodno stališče, navedeno v sklepu o začetku postopka, in sklene, da širjenje in poglabljanje kanala Oder-Spree ne pomeni selektivne prednosti za podjetje Propapier in ne vključuje državne pomoči.
5.1.4 Čistilna naprava za odpadno vodo
(156)
Komisija upošteva, da so zmogljivosti obstoječe infrastrukture za čiščenje odpadnih voda zunaj razširjenega industrijskega območja Oder-Spree omejene. Proste zmogljivosti obstoječe čistilne naprave odpadnih voda v mestu Eisenhüttenstadt bi lahko zadostile potrebam enega manjšega dodatnega vlagatelja, ne bi pa zadostovale potrebam novega večjega vlagatelja ali več manjših vlagateljev na območju.
(157)
Komisija tudi upošteva, da čistilna naprava odpadnih voda TAZV ni bila zgrajena posebej za podjetje Propapier. Izgradnja je bila načrtovana že v okviru drugih morebitnih naložb v obdobju 2004-2006, tj. veliko pred prihodom podjetja Propapier. Nemčija je predložila dokaze o tem, da je bila čistilna naprava načrtovana v okviru gospodarskega razvoja industrijskega parka „Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal“. Nemčija je predložila dokaze tudi o tem, da je bilo izvedenih več promocijskih kampanj za privabljanje vlagateljev v razširjeno industrijsko območje ob kanalu Oder-Spree, ki pa doslej še niso bile uspešne, saj regionalnim oblastem še ni uspelo privabiti dodatnih vlagateljev (razen podjetij Propapier, EnBW in 5N PV).
(158)
Čeprav je čistilna naprava odpadnih voda tehnično - zaradi anaerobne prve faze čiščenja - zasnovana za čiščenje odpadnih voda velikih industrijskih onesnaževalcev, kot so proizvajalci kartona za embalažo iz recikliranih vlaken, bi bila anaerobna prva faza čiščenja primerna tudi za druge uporabnike, ki izpuščajo tehnološko odpadno vodo z visoko stopnjo organskega onesnaženja, kot so podjetja iz industrije pijač in prehrambne industrije. Poleg tega čistilne naprave odpadnih voda, ki imajo anaerobno prvo fazo čiščenja, za tehnološko odpadno vodo z visoko stopnjo organskega onesnaženja nudijo več gospodarskih in okoljskih prednosti.
(159)
Čeprav čistilna naprava v sedanji velikosti služi predvsem potrebam podjetja Propapier, jo pod enakimi pogoji uporabljata tudi dve drugi podjetji na območju. Modularna zasnova čistilne naprave omogoča razširitev za dodatne uporabnike. Tudi brez modularne razširitve je sedaj dodatnim vlagateljem na voljo približno [20 do 40] % prostih zmogljivosti z možnostjo podvojitve sedanjih skupnih zmogljivosti (glej uvodne izjave 80 do 84). Čistilna naprava odpadnih voda je na voljo vsem uporabnikom brez razlikovanja, pri čemer se morajo novi vlagatelji v skladu z zakonodajo povezati s čistilno napravo in jo uporabljati, primerna pa je tudi za čiščenje odpadnih voda iz podjetij, ki se ne ukvarjajo s proizvodnjo papirja.
(160)
Komisija meni, da to, da čistilno napravo sedaj uporablja predvsem podjetje Propapier (v povprečju [ 70] % in največ [ 70] %), še ne pomeni nujno, da je namenska infrastruktura, saj je njena modularna zasnova z ekonomskega vidika smiselna v časih omejenih javnih proračunov. V nasprotju z navedbami pritožnika stroški podvojitve zmogljivosti čistilne naprave TAZV, ki jih Nemčija ocenjuje na manj kot polovico prvotnih investicijskih stroškov, kažejo, da modularna zasnova omogoča uresničenje ekonomije obsega.
(161)
Dejstvo, da je bila regionalna pomoč za izgradnjo čistilne naprave dodeljena pod pogojem naselitve glavnega vlagatelja, v tem primeru podjetja Propapier, v novem delu industrijskega parka, je po mnenju Komisije dobro javno upravljanje redkih virov, saj je smiselno, da se ne gradi velika javna infrastruktura brez zagotovitve, da se bo tudi uporabljala, in da se ne predimenzionira.
(162)
Navedbo, da imajo papirnice običajno lastne čistilne naprave odpadnih voda, je mogoče zavrniti na podlagi podatkov, ki jih je predložila Nemčija. Res je, da imajo podjetja v papirni industriji in tudi drugih industrijah lastne naprave za (predhodno) čiščenje odpadnih voda, vendar to samo po sebi še ne pomeni, da v primerih, ko industrijski uporabniki uporabljajo občinsko čistilno napravo, država uporabnikom daje prednost, saj uporabniki s pristojbinami krijejo stroške čistilnih naprav.
(163)
Komisija zato sklene, da je čistilna naprava odpadnih voda splošna infrastruktura, zaradi česar subvencija za TAZV ne pomeni pomoči za naložbe za podjetje Propapier. Za razliko od parkirišča, ceste in kanala Oder-Spree upravljavec čistilne naprave odpadnih voda izvaja gospodarsko dejavnost, saj na trgu za plačilo zagotavlja storitev (čiščenje odpadnih voda). Komisija je ugotovila, da bi vsaka pomoč, dodeljena TAZV, v vsakem primeru pomenila obstoječo pomoč (uvodne izjave 51 do 57 sklepa o začetku postopka). Zato v okviru tega sklepa morebitne pomoči za TAZV ni treba nadalje oceniti.
(164)
Komisija torej sklene, da različni infrastrukturni projekti, financirani iz državnih sredstev v novem delu industrijskega parka, v katerem je obrat podjetja Propapier, niso izključno namenjeni papirnici ter se zato ne bi smeli šteti za namensko infrastrukturo in državno pomoč za podjetje Propapier. To pomeni, da te naložbe, ki so prejele pomoč, ne pomenijo enotnega naložbenega projekta v smislu odstavka 60 smernic o državni regionalni pomoči z regionalno pomočjo za naložbe za papirnico podjetja Propapier, odobreno v končni odločbi v zadevi SA.23827 (2013/C) (glej opombo 4). Zato na oceno pomoči za naložbe za podjetje Propapier, ki je bila predmet navedene odločbe, ta sklep ne vpliva.
5.2 ALI NIŽJE PRISTOJBINE ZA UPORABO ČISTILNE NAPRAVE ODPADNIH VODA POMENIJO DRŽAVNO POMOČ?
(165)
V zvezi z argumentom Nemčije, da v primeru, da bi bil upravljavcu dodeljen ukrep v okviru sheme, za katero je bilo ugotovljeno, da ni pomoč, na uporabnika infrastrukture ne bi bilo mogoče prenesti „pomoči“, Komisija ponovno poudarja, da v odločbi o shemi N 644e/02 ni navedeno, ali so pristojbine, zaračunane za uporabo infrastrukture, državna pomoč za uporabnike infrastrukture. Komisija vztraja pri stališču, izraženem v sklepu o začetku postopka, da ni bila opozorjena na nobene predpise o pristojbinah, ki bi veljali za subvencije po priglašeni shemi, in zato ni mogoče domnevati, da odločba o odobritvi sheme implicitno odobri tudi možno pomoč, katere pravna podlaga bi bil Zakon o občinskih dajatvah.
(166)
Člen 107(1) PDEU določa, da je vsaka pomoč, ki jo dodeli država članica, ali kakršna koli vrsta pomoči iz državnih sredstev, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco z dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga in ki prizadene trgovino med državami članicami, nezdružljiva z notranjim trgom.
(167)
Poudariti je treba, da se obstoj državne pomoči ugotovi ne glede na to, ali (1) okvirna direktiva EU o vodah in nemška zakonodaja, ki izvaja direktivo, določata povračilo vseh stroškov zagotavljanja storitev čiščenja odpadnih voda ter ali (2) so pristojbine skladne z določbami zadevnih zakonov. To pomeni, da so ukrepi, ki so v celoti skladni z direktivo EU in veljavno nemško zakonodajo, še vedno lahko državna pomoč, če so izpolnjeni vsi pogoji iz člena 107(1) PDEU (glej uvodno izjavo 144).
Državna sredstva in odgovornost
(168)
Pristojbine za uporabo čistilne naprave odpadnih voda določa in pobira občina v skladu s členom 6 zakona Kommunalabgabengesetz Brandenburg. Določitev višine pristojbin pod ravnjo, ki bi jo zaračunal zasebni vlagatelj, bi za občino pomenila izgubo.
(169)
Zato bi ukrep dodelila država ali bi prišel iz državnih sredstev, kot določa člen 107(1) PDEU, saj bi bil prihodek občine nižji zaradi prednosti za podjetje Propapier.
(170)
Če bi višina pristojbin podjetju koristila, bi to bilo mogoče pripisati državi, saj gre za posledico dejanja javnega organa, tj. občine Eisenhüttenstadt.
Gospodarska prednost
(171)
Kot je pojasnjeno v sklepu o začetku postopka (35), je morala Komisija oceniti, ali višina pristojbin, ki jih podjetje Propapier plačuje za čiščenje odpadnih voda, podjetju daje (selektivno) gospodarsko prednost.
(172)
V skladu z ustaljeno sodno prakso pojem „prednosti“ ne zajema le pozitivnih koristi, kot so subvencije, ampak tudi ukrepe, ki v različnih oblikah zmanjšujejo obremenitve, ki jih navadno imajo podjetja, in ki so potemtakem, ne da bi bile subvencije v strogem smislu besede, enake narave in imajo enak učinek (36).
(173)
V zvezi z zadevnim primerom se zastavlja vprašanje, ali čistilna naprava odpadnih voda podjetju Propapier zaračunava nižje pristojbine, kot bi jih podobno podjetje moralo plačevati pod normalnimi tržnimi pogoji oziroma, z drugimi besedami, ali je višina pristojbin v skladu z načelom udeleženca v tržnem gospodarstvu. To je po mnenju Komisije mogoče ugotoviti na dva načina:
-
s primerjavo pristojbin podjetja Propapier z referenčno ceno, ki je običajna za čiščenje odpadnih voda v zadevni državi članici,
-
s predhodno analizo donosnosti, ki kaže, da bi zasebni upravljavec zaračunal enake pristojbine.
Referenčna cena
(174)
Glede na ureditev trga, kot jo je opisala Nemčija (glej uvodni izjavi 112 in 113), in ob upoštevanju dejstva, da upravljavci, tudi zasebni, ne morejo prosto določati cen za storitve, saj jih zavezuje zakon KAG Brandenburg, Komisija meni, da ni mogoče določiti referenčnih cen, ki bi jih zasebni upravljavec določil pod normalnimi tržnimi pogoji.
(175)
Komisija nadalje upošteva, da je Nemčija predložila podatke o cenah, ki jih plačujejo podjetja v sektorju, v katerem je dejavno podjetje Propapier. Čeprav Nemčija trdi, da so referenčne cene, ki jih je predložila, povprečje, ki izraža vse stroške, nič ne kaže na to, ali so te pristojbine vsebovale državno pomoč. Dvomi Komisije o uporabnosti teh podatkov za primerjalno osnovo niso bili zmanjšani. Razlog je predvsem ta, da Komisija meni, da te cene morda kažejo različno stroškovno realnost in lahko vključujejo državno pomoč ali pa tudi ne.
Predhodna analiza donosnosti
(176)
Zaradi neobstoja zanesljivih tržnih meril Komisija meni, da je skladnost transakcije s tržnimi pogoji mogoče ugotoviti na podlagi druge splošno sprejete standardne metode vrednotenja. Komisija meni, da je pri infrastrukturi, ki je odprta za vse in ni namenjena določenemu uporabniku, preizkus zasebnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu/preizkus nosilcev dejavnosti na trgu uspešen, če uporabniki infrastrukture s predhodnega vidika prispevajo k povečanju donosnosti upravljavca (37).
(177)
To velja, ko poslovni dogovor med upravljavcem in posameznim uporabnikom upravljavcu omogoča kritje vseh stroškov iz poslovnega dogovora s primerno stopnjo dobička na podlagi dobrih srednjeročnih pričakovanj (38).
(178)
Ta ocena bi poleg tega morala upoštevati vse prihodke in vse pričakovane povečane stroške, ki jih ima upravljavec v zvezi z dejavnostjo določenega uporabnika (39).
(179)
Taki povečani stroški zajemajo vse kategorije izdatkov ali naložb, kot so povečani stroški za osebje, opremo in naložbe, ki so posledica prisotnosti uporabnika (40). Vendar se stroški, ki bi jih upravljavec imel v vsakem primeru ne glede na dogovor z uporabnikom, ne bi smeli upoštevati.
(180)
Komisija na podlagi teh dejavnikov meni, da je preizkus zasebnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu/preizkus nosilcev dejavnosti na trgu uspešen, tj. nižja pristojbina podjetju Propapier ne daje prednosti iz naslednjih razlogov:
(a)
Zgoraj je ugotovljeno, da je čistilna naprava odpadnih voda odprta vsem in ni namenjena podjetju Propapier.
(b)
Pristojbina, ki jo plačuje podjetje Propapier, vključuje stroške obratovanja, stroške vzdrževanja in popravil, stroške dela in stroške upravljanja dajatve, pripisano amortizacijo in tudi pripisane obresti na 20 % investicijskega kapitala, vloženega v čistilno napravo odpadnih voda; zato pristojbina krije vse povečane stroške, ki jih ima upravljavec čistilne naprave v zvezi z dejavnostjo podjetja Propapier.
(181)
V zvezi s primerno stopnjo dobička, ki bi jo pristojbine za uporabnika poleg povečanih stroškov še morale kriti, sedanje dajatve krijejo ne le povečane stroške, temveč tudi pripisane obresti na 20 % vloženega kapitala. Čeprav to ni izrecno opredeljeno kot primerni dobiček za namene zgoraj opredeljenega pristopa, ki temelji na povečanih stroških, upravljavcu zagotavlja dodatni prihodek tako, kot bi ga zagotavljal primerni dobiček.
(182)
Glede na to, da pristojbina ne daje prednosti in zato ne pomeni državne pomoči, Komisiji ni bilo treba proučiti vprašanja, ali pristojbine pomenijo obstoječo pomoč (glej uvodne izjave 123 do 137) ali pomoč za poslovanje (glej uvodno izjavo 26), prav tako pa ji ni bilo treba obravnavati vprašanja združljivosti take pomoči za poslovanje z notranjim trgom. Glede na te ugotovitve lahko Komisija pusti odprto tudi vprašanje, ali bi bila izterjava pristojbin (če bi se izkazalo, da pomenijo pomoč za poslovanje) v nasprotju z načeloma varstva legitimnih pričakovanj in enake obravnave.
6. SKLEPNE UGOTOVITVE
(183)
Komisija je sklenila, da izgradnja čistilne naprave odpadnih voda TAZV, parkirišča in nove ceste ter širjenje in poglabljanje kanala Oder-Spree ne pomenijo namenske infrastrukture.
(184)
Komisija je tudi sklenila, da pristojbine za uporabo čistilne naprave ne vsebujejo državne pomoči. Preizkus zasebnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu/preizkus nosilcev dejavnosti na trgu je uspešen, zato podjetju Propapier PM2 GmbH ni bila dana gospodarska prednost -
SPREJELA NASLEDNJI SKLEP:
Člen 1
Infrastrukturni ukrepi, ki jih je izvedla Nemčija, niso namenska infrastruktura za podjetje Propapier PM2 GmbH. Pristojbine, ki jih TAZV zaračunava podjetju Propapier za uporabo čistilne naprave odpadnih voda, ne vključujejo državne pomoči. Zato infrastrukturni ukrepi in predpisi o določitvi pristojbine ne pomenijo pomoči v smislu člena 107(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije.
Člen 2
Ta sklep je naslovljen na Zvezno republiko Nemčijo.
V Bruslju, 1. oktobra 2014

Labels: 4
1
19
0
18