Document ID: 31999D0329

KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 12. april 1999
om en procedure i henhold til EF-traktatens artikel 85 og 86 og EØS-aftalens artikel 53 og 54
(Sag IV/D-1/30.373 - P& I Clubs-IGA og sag IV/D-1/37.143 - P& I Clubs)
(meddelt under nummer K(1999) 221)
(Kun den engelske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(1999/329/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde,
under henvisning til Rådets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, første forordning om anvendelse af traktatens artikel 85 og 86(1), senest ændret ved akten vedrørende Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse, særlig artikel 2, 6 og 8,
under henvisning til de formelle anmeldelser med anmodning om negativattest og fritagelse, der blev indgivet i henhold til artikel 4 i forordning nr. 17, for International Group Agreement den 18. juni 1981 og den 27. juli 1984, anmodningen af 20. februar 1995 om fornyelse af fritagelsen af 16. december 1985 og de formelle anmeldelser med anmodning om fritagelse for International Group Pooling Agreement og International Group Agreement, der blev indgivet henholdsvis den 7. juli og den 21. oktober 1998,
under henvisning til den meddelelse vedrørende International Group Pooling Agreement og International Group Agreement, der blev offentliggjort efter artikel 19, stk. 3, i forordning nr. 17 henholdsvis den 14. august(2) og den 21. oktober 1998(3),
efter høring af Det Rådgivende Udvalg for Kartel- og Monopolspørgsmål, og
ud fra følgende betragtninger:
A. SAGSFREMSTILLING
1. INDLEDNING
(1) Denne sag vedrører spørgsmålet om, hvorvidt to aftaler, der er indgået inden for International Group of P& I Clubs (i det følgende benævnt IG), er forenelige med EF-traktatens og EØS-aftalens konkurrenceregler; det drejer sig om aftalerne International Group Pooling Agreement (i det følgende benævnt IGPA) og International Group Agreement (i det følgende benævnt IGA).
(2) IGA blev oprindelig anmeldt til Kommissionen i 1981. Kommissionen fritog formelt aftalen i ti år. Denne periode udløb i februar 1995, og IG anmodede om forlængelse af fritagelsen.
(3) I juni 1997 sendte Kommissionen IG en klagepunktsmeddelelse om, at både IGPA og IGA var i strid med EF-traktatens konkurrenceregler. Forinden havde Kommissionen modtaget en klage over IGPA fra Greek Shipping Cooperation Committee (GSCC), der er en rederiorganisation i London, som behandler spørgsmål vedrørende skibe, der i sidste instans er græsk ejede.
(4) På baggrund af klagepunktsmeddelelsen besluttede IG at ændre sine aftaler for at bringe dem i overensstemmelse med EF-traktatens og EØS-aftalens konkurrenceregler. IG anmeldte en ændret version af IGPA og af IGA i henholdsvis juli og oktober 1998. De træder i kraft i februar 1999.
2. PARTERNE
(5) P& I-klubber (Protection & Indemnity Clubs) er almennyttige foreninger, der tegner P& I-forsikring for deres medlemmer, rederierne. De enkelte P& I-klubber har en bestyrelse, der repræsenterer medlemmerne, men den daglige drift varetages af en professionel ledelse, der udpeges af bestyrelsen.
(6) International Group of P& I Clubs (IG) er en verdensomspændende sammenslutning af P& I-klubber. 19 P& I-klubber er medlemmer af IG (7 i Det Forenede Kongerige, 4 på Bermuda, 3 i Luxembourg, 2 i Norge, 1 i USA, Japan og Sverige).
3. MARKEDET FOR P& I-FORSIKRING
(7) Direkte søforsikring kan opdeles i to hovedkategorier. Den ene omfatter kaskoforsikring for skibe (skader på skrog, maskiner osv.) og tilbydes normalt af almindelige forsikringsselskaber. Den anden kategori, P& I-forsikring, omfatter ansvarsforsikring og forsikring til dækning af kontraktligt ansvar og tegnes normalt af gensidige sammenslutninger af rederier, P& I-klubber.
(8) P& I-forsikring er et generelt begreb, der omfatter forsikring af forskellige typer risici: personskade eller tab af menneskeliv (besætningsmedlemmer, passagerer og andre), kollisionsskader på skibe, skade på tredjemands ejendom (f.eks. havneudstyr), forurening, skade på ladning m.m. (f.eks. vragfjernelse). De fleste P& I-klubber forsikrer alle disse typer risici ved en enkelt aftale.
(9) De P& I-klubber, der er medlemmer af IG, forsikrer ca. 89 % af verdenstonnagen og næsten 100 % af den europæiske tonnage (EU-EFTA). På nuværende tidspunkt tilbyder de dækning på op til ca. 3,9 mia. EURO (4,25 mia. USD).
(10) De enkelte P& I-klubber har markedsandele på verdensplan på mellem 16,3 % (UK Mutual) og under 1 % (American Club). Nedenstående tabel viser tallene for hver P& I-klub for forsikringsåret 1998/99(4).
TABELPOSITION
(11) Den resterende tonnage forsikres af små, uafhængige, gensidige P& I-foreninger eller almindelige søforsikringsselskaber eller er slet ikke P& I-forsikret. De uafhængige gensidige P& I-foreninger koncentrerer sig normalt om bestemte skibstyper, såsom tørlastskibe, coastere eller fiskerfartøjer og tilbyder en begrænset P& I-dækning. Den største af disse gensidige forsikringsforeninger er Ocean Marine.
(12) Nogle af de P& I-klubber, der er medlemmer af IG, forsikrer uafhængigt bestemte skibstyper. For eksempel fjernede Shipowners Mutual Protection (SMP) i 1996 alle fiskerfartøjer fra IG-aftalerne og forsikrer nu disse skibe for op til 500 mio. USD.
(13) Nogle almindelige forsikringsselskaber, såsom Lloyd's Syndicates, Southern Seas (Chubb Insurance), Terra Nova eller HIH tegner også direkte P& I-forsikring. På nuværende tidspunkt er deres markedsandel dog beskeden.
4. AFTALERNE
4.1. International Group Pooling Agreement (IGPA)
(14) IGPA er i store træk en aftale mellem gensidige foreninger om fordeling af erstatningsansvar. Formålet med den er, at de erstatningskrav, der rejses mod en P& I-klub ud over et bestemt beløb, fordeles proportionalt mellem alle P& I-klubber. Aftalen blev indgået i 1899 mellem seks P& I-klubber i Det Forenede Kongerige og er siden blevet ændret flere gange, ligesom nye P& I-klubber har tilsluttet sig den.
(15) Aftalen er kun undertegnet af 18 P& I-klubber. Det sidste medlem af IG, nemlig SMP (i Luxembourg), deltager indirekte i den ved at være genforsikret af en af de øvrige P& I-klubber.
4.1.1. Ansvarsfordelingsordningen
(16) Ansvarsfordelingsordningen omfatter forskellige dækningsniveauer:
a) De første 4,57 mio. EURO (5 mio. USD) af et krav dækkes af den P& I-klub, hvis medlem er ifaldet erstatningsansvar. Dette betegnes som klubbens "selvbehold". De fleste af de krav, som klubberne skal dække, falder ind under denne kategori (mængdemæssigt 99 % og værdimæssigt 82 % for perioden 1985/95).
b) Det beløb, hvormed kravet overstiger 4,57 mio. EURO (5 mio. USD) og op til 27,42 mio. EURO (30 mio. USD), deles af klubberne i henhold til IGPA. I perioden 1985/95 har der årligt været omkring 20 krav af denne størrelsesorden.
c) Det beløb, hvormed kravet overstiger 27,42 mio. EURO (30 mio. USD) og op til 1,8 mia. EURO (2 mia. USD), dækkes via den skadesexcedentaftale (Group General Excess Loss Reinsurance Contract), som klubberne har indgået kollektivt med almindelige forsikringsselskaber. Der forekommer kun 1 eller 2 krav om året inden for denne kategori.
d) Det beløb, hvormed kravet overstiger genforsikringsbeløbet og op til ca. 3,9 mia. EURO (4,25 mia. USD), deles også af klubberne i henhold til IGPA. Dette betegnes som "overspill". Hidtil har intet krav været af denne størrelsesorden.
(17) Betegnelsen "op til ca."3,9 mia. EURO (4,25 mia. USD) i forbindelse med overspill-loftet kræver en nærmere forklaring. Dette loft er nemlig ikke noget fast beløb. Hvis der opstår overspill-krav, skal hvert medlem bidrage med op til 2,5 % af sin ansvarsgrænse i henhold til artikel 6, stk. 1, litra b), i den internationale konvention af 1976 om begrænsning af ansvaret for søretlige krav (bestemmelse nr. 14.2 i IGPA). Denne artikel indeholder en række maksimumsbeløb, som rederiet skal betale i forbindelse med en ulykke, og som er baseret på det pågældende skibs tonnage(5). Tallet på 3,9 mia. EURO (4,25 mia. USD) fremkommer ved, at man sammenlægger de 2,5 % af ansvarsgrænsen for de enkelte skibe, som forsikres af de P& I-klubber, der deltager i IGPA.
(18) Under første kategori, nemlig klubbens selvbehold, dækkes det samlede krav, som allerede nævnt, af den klub, hvis medlem er ifaldet erstatningsansvar. I hver af de øvrige kategorier dækkes kravene af klubberne i fællesskab efter forskellige regler:
a) Krav på mellem 4,57 mio. EURO (5 mio. USD) op til 27,42 mio. EURO (30 mio. USD) fordeles efter den enkelte klubs procentvise andel i kravene, tonnagen og de samlede præmier. Hver af disse tre faktorer tegner sig for en tredjedel af den endelige procentandel (metoden kaldes derfor tredjedelsformlen). Denne formel korrigeres dog på to måder. For det første tages der ved en tilpasning af skadeskvoten hensyn til, om den pågældende klub tidligere har modtaget flere eller færre bidrag, end den selv har ydet de øvrige medlemmer. For det andet vil den klub, hvis medlem er ifaldet erstatningsansvar på mellem 18,3 mio. EURO (20 mio. USD) og 27,42 mio. EURO (30 mio. USD) få pålagt en bøde på 20 % (bestemmelse nr. 10.1 i IGPA samt bilag VI til denne aftale).
b) Omkostningerne i forbindelse med skadesexcedentaftalen fordeles mellem klubberne efter den tonnage, som de hver især forsikrer. Præmiesatsen pr. ton afhænger dog af skibstypen. For skibe, der tidligere har medført erstatningskrav af denne størrelsesorden, skal der betales højere satser pr. ton. Tankskibene tegner sig i praksis for ca. 80 % af erstatningskravene af denne størrelsesorden, og der skal derfor betales meget højere satser pr. ton for disse skibe.
c) Overspill-krav fordeles mellem klubberne i forhold til, hvor stor en del de enkelte klubbers ansvarsgrænse udgør den samlede sum af alle klubbernes ansvarsgrænser, der beregnes efter ovennævnte metode (jf. betragtning 17).
(19) Det skal bemærkes, at de enkelte klubber i forbindelse med overspill-krav kan fradrage de beløb, der ikke kan "inddrives økonomisk" hos medlemmerne, i deres bidrag (bestemmelse nr. 14.3 i IGPA). I tilfælde af uoverensstemmelse mellem klubberne vil det blive afgjort af et ekspertpanel, hvilke beløb der ikke kan "inddrives økonomisk" (bestemmelse nr. l5 i IGPA). Denne bestemmelse begrænser klubbernes risici i forbindelse med et erstatningskrav og forhindrer, at de kommer til at betale beløb, som de aldrig vil kunne inddrive fuldt ud.
4.1.2. Den fælles minimumsdækning
(20) Som beskrevet ovenfor (jf. betragtning 16) er alle P& I-klubmedlemmer, som deltager i IGPA forpligtede til at bidrage til erstatningskrav på op til ca. 3,9 mia. EURO (4,25 mia. USD).
(21) Før den 20. februar 1998 var denne grænse på ca. 16,5 mia. EURO (18 mia. USD) (20 % af ansvarsgrænsen i henhold til den internationale konvention af 1976 om begrænsning af ansvaret for søretlige krav). Kommissionen anførte i klagepunktsmeddelelsen, at denne høje minimumsdækning var i strid med artikel 85, fordi den forhindrede klubberne i at konkurrere ved at tilbyde en lavere dækning end 16,5 mia. EURO (18 mia. USD), hvor der ellers var en betydelig efterspørgsel. Den betragtede også denne aftale om en høj fælles dækning som misbrug i strid med artikel 86 af den dominerende stilling, P& I-klubberne indtager i fællesskab, fordi den begrænsede forsikringsudbuddet på markedet til skade for forbrugerne.
(22) På baggrund af klagepunktsmeddelelsen indvilligede klubberne i at nedsætte den fælles minimumsdækning fra ca. 16,5 mia. EURO (18 mia. USD) til 3,9 mia. EURO (4,25 mia. USD).
(23) IG anmeldte også en ændring af IGPA, der gør det klart, at det står klubberne frit for, uden for IGPA, at tilbyde højere dækning end den fælles minimumsdækning og dermed at konkurrere indbyrdes om en sådan dækning (ændring til bestemmelse nr. 5 i bilag III til IGPA). Uden for IGPA kan de også frit tilbyde lavere dækning hver især.
4.1.3. Godkendelse af klubbernes forsikringsvilkår
(24) IGPA omfatter også en række bestemmelser, der ikke vedrører P& I-klubbernes ansvarsfordelingsordning, men ikke desto mindre er direkte forbundet med den. De enkelte klubbers forsikringsvilkår skal godkendes af IGPA's øvrige deltagere (bestemmelse nr. 16 i IGPA). For øjeblikket kan et flertal på tre/fjerdedele af P& I-klubberne vedtage, at en P& I-klub, hvis forsikringsvilkår og regnskabspraksis de ikke kan tilslutte sig, udelukkes fra samarbejdet.
4.1.4. Bestemmelser om genforsikring
(25) IGPA indeholder også bestemmelser, der skal følges af enhver klub, som ønsker at genforsikre en udenforstående forsikringsgiver, hvad enten der er tale om et almindeligt eller et gensidigt forsikringsselskab.
(26) Oprindeligt indeholdt den kun objektive betingelser for gensidige forsikringsgivere, som en P& I-klub skulle genforsikre. Den indeholdt ingen betingelser for de almindelige forsikringsselskaber. Herved kunne IG have udøvet forskelsbehandling mellem de almindelige forsikringsselskaber ved kun at genforsikre nogle af dem. IGPA indeholdt heller ingen procedureregler, der skulle sikre, at P& I-klubber overholdt de objektive betingelser, der var fastsat for gensidige forsikringsgivere. Kommissionen havde derfor i klagepunktsmeddelelsen anført, at IGPA ikke indeholdt procedurer og objektive kriterier for, om en klub kunne genforsikre en udenforstående forsikringsgiver. Dette var en overtrædelse af traktatens artikel 86.
(27) IG har anmeldt ændringer til de pågældende bestemmelser (ændringer til bilag X til IGPA). Ifølge de foreslåede ændringer skal en klub, der ønsker at genforsikre en udenforstående forsikringsgiver, indgive en ansøgning til IG. Deltagerne i IGPA skal så afgøre, om den udenforstående forsikringsgiver opfylder en række betingelser. Nogle af disse betingelser er generelle, og andre gælder specielt for almindelige eller gensidige forsikringsselskaber. Med hensyn til de generelle betingelser skal forsikringsgiveren være en finansielt sund virksomhed, tilbyde samme P& I-dækning som IG-klubberne og yde et rimeligt bidrag til dækning af de fælles erstatningskrav og til genforsikringspræmierne. Hvis der desuden er tale om et gensidigt selskab (der ikke begunstiges af diskriminerende lovgivning i sit land, som begrænser det frie forsikringsselskabsvalg for det pågældende lands rederier eller skibe), skal det operere på et gensidigt, almennyttigt grundlag, og dets erfaringer og politik med hensyn til behandling af erstatningskrav skal svare til P& I-klubbernes, ligesom det skal overholde bestemmelserne i IGA. Hvis der er tale om et almindeligt forsikringsselskab (der begunstiges af diskriminerende lovgivning i dets land, som begrænser det frie forsikringsvalg for det pågældende lands rederier eller skibe), skal den klub, der genforsikrer, være ansvarlig for behandlingen af erstatningskravene og for beregningen på gensidigt grundlag af rederiernes risikoprofil på forsikringsselskabets vegne.
(28) Hvad proceduren angår, skal et underudvalg under IG udarbejde en henstilling om ansøgningen senest 30 dage efter modtagelsen af alle relevante oplysninger (denne periode kan forlænges med yderligere 30 dage i fornyelsesperioden). Klubberne holder derefter afstemning på grundlag af henstillingen. Hvis udfaldet er negativt, vil den forsikringsgiver, der nægtes genforsikring, få en begrundet skriftlig meddelelse herom senest 10 dage efter afstemningen. Forsikringsgiveren har ret til at appellere et sådant afslag. Appellen behandles af tre voldgiftsmænd, der skal afgøre, om klubberne har anvendt ovennævnte betingelser på en rimelig måde. Parterne udpeger hver en voldgiftsmand senest 14 dage efter anmodningen om voldgiftsbehandling, og den tredje voldgiftsmand, der skal være en advokat med erfaringer i handels- og forsikringsspørgsmål, udpeges af de to øvrige senest 10 dage efter, at de selv er udpeget. Voldgiftsmændene fastlægger selv deres procedurer og handler med behørig hurtighed. De afgiver en begrundet, skriftlig kendelse, som er bindende.
4.2. International Group Agreement (IGA)
(29) Der var oprindelig tale om en gentlemanaftale mellem klubberne med det formål at fastlægge regler for, hvorledes man kunne tilbyde P& I-forsikring til et rederi, der i forvejen var medlem af en anden klub. I begyndelsen af 1980'erne blev der indgået en skriftlig aftale mellem alle IG's medlemmer. Den indeholder regler, som parterne i IGPA skal overholde, og den er beskrevet i hovedtræk i betragtning 30-40.
4.2.1. Tilbudsprocedurerne
(30) IGA begrænser P& I-klubbernes frihed til at afgive præmietilbud for at tiltrække rederier, hvis skibe er forsikret af andre klubber. Præmien er det bidrag, som rederiet skal yde til de forskellige omkostningselementer, som afholdes af den P& I-klub, der forsikrer det pågældende skib, dvs. omkostningerne ved de erstatningskrav, som klubben skal dække inden for deres selvbehold, omkostningerne ved de erstatningskrav, der deles med andre klubber gennem IGPA, genforsikringsomkostninger og i visse tilfælde et særligt bidrag til klubbens administrationsomkostninger. Der fastsættes et skøn over denne præmie i begyndelsen af forsikringsåret, og den betales normalt i rater: i begyndelsen af forsikringsåret betaler rederiet et præmieindskud for hvert skib. Rederiet skal betale yderligere bidrag (supplerende præmier) på et senere tidspunkt (typisk 3 år senere), når man har kendskab til den pågældende klubs samlede forpligtelser, administrationsomkostninger og investeringsindtægter for det pågældede år.
(31) Det er fastsat i IGA, at en klub, når den tilbyder at forsikre et skib fra den 20. februar (forsikringsåret begynder den 20. februar, som derfor er skæringstidspunkt for ethvert klubskifte), ikke må tilbyde en lavere præmie end den klub, der i forvejen forsikrer det pågældende skib ("holding-klubben"), medmindre et ekspertudvalg, nedsat på den nye klubs foranledning, anser "holding-klubbens" præmie for at være urimelig høj. Udvalget består af tre medlemmer: et for hver af de direkte berørte klubber og en uafhængig ekspert udpeget af IG.
(32) På Kommissionens foranledning blev der i 1985 indført en ny procedure: en klub ("den nye klub") kan tilbyde en lavere præmie end den, der tilbydes af "holding-klubben", hvis den har indgået en bindende aftale med rederiet derom før den 30. september og underrettet "holding-klubben" derom inden for tre dage. Hvis "holding-klubben" finder den nye klubs pris urimeligt lav, kan den appellere til et ekspertudvalg.
(33) I klagepunktsmeddelelsen af 2. juni 1997 blev det anført, at disse procedurer var i strid med traktatens artikel 85, fordi de forhindrede P& I-klubberne i at konkurrere om forsikringspræmierne og ikke var nødvendige for, at IGPA kunne fungere tilfredsstillende. Det viste sig, at den nye procedure, der var blevet indført i 1985, ikke havde skærpet konkurrencen tilstrækkeligt. I de første år blev der ganske vist indhentet flere tilbud i september, men anvendelsen af proceduren betød kun klubskifte i et enkelt tilfælde. I de senere år er proceduren blevet fuldstændig opgivet(6),
(34) IG har nu anmeldt en ændring, der reducerer tilbudsprocedurernes omfang. Fra 20. februar 1999 vil tilbudsprocedurerne for det kommende forsikringsår således ikke længere omfatte alle en P& I-klubs omkostningselementer, som det er tilfældet for øjeblikket, men vil blive begrænset til omkostningerne i forbindelse med erstatningskrav og genforsikring. Dette betyder, at klubbens interne administrationsomkostninger ikke er omfattet af tilbudsprocedurerne.
(35) Efter de ændrede tilbudsprocedurer vil klubberne frit kunne vælge enten at opkræve et specielt administrationsgebyr (ved at medtage administration som et særskilt omkostningselement i den præmie, der tilbydes ved årets begyndelse), eller at finansiere administrationsomkostningerne over deres investeringsindtægter. I sidstnævnte tilfælde tages der hensyn til klubbens administrative omkostninger ved fastsættelsen af de supplerende præmier. I begge tilfælde vil tilbudsprocedurerne i IGA omfatte præmien eksklusive enhver form for interne administrationsomkostninger. I førstnævnte tilfælde vil de ændrede tilbudsprocedurer give en ny klub med lavere administrationsomkostninger mulighed for at tilbyde en lavere præmie, hvilket vil få umiddelbar indvirkning på det præmieindskud, rederiet skal betale. I det andet tilfælde, hvor den nye klub ikke lader præmien omfatte et særskilt element til dækning af administrationsomkostninger, vil de ændrede tilbudsprocedurer fortsat være til gavn for rederierne, fordi de ved at skifte klub vil kunne drage fordel af eventuelle lavere administrationsomkostninger, som de forventer hos den nye klub for det kommende forsikringsår. IG forventer, at ændringen i tilbudsprocedurerne i praksis vil medføre sidstnævnte situation i de fleste tilfælde, fordi de fleste klubber i fremtiden vil vælge at tilbyde en præmie, der ikke omfatter et særskilt element til dækning af administrationsomkostninger.
(36) De ændrede tilbudsprocedurer vil blive suppleret med bestemmelser, der tager sigte på at øge gennemsigtigheden i de enkelte P& I-klubbers administrationsomkostninger. Klubberne skal årligt beregne en gennemsnitlig udgiftskvote for fem år, der angiver den procentdel, som administrationsomkostningerne udgør af præmieindtægterne plus investeringsindtægterne. Denne kvote vil blive medtaget i de enkelte klubbers offentliggjorte regnskaber og vil, når en klub tilbyder at forsikre et skib, der er forsikret hos en anden klub, blive oplyst af både den nye klub og af "holding-klubben".
(37) Ved beregningen af den gennemsnitlige udgiftskvote vil administrationsomkostningerne og investeringsomkostningerne blive defineret i overensstemmelse med de relevante EU-regnskabsdirektiver, særlig Rådets direktiv 91/674/EØF af 19. december 1991 om forsikringsselskabers årsregnskaber og konsoliderede regnskaber(7). Ved administrationsomkostninger forstås alle omkostninger ved drift af en klub (undtagen udgifter i forbindelse med behandling af faktiske og potentielle erstatningskrav), og de omfatter provisioner, gebyrer, andre akkvisitionsudgifter og afskrivninger. Ved investeringsindtægter forstås alle regnskabsårets kapital- og valutagevinster og -tab, hvad enten de er realiseret eller ej, minus de dermed forbundne udgifter.
4.2.2. Tilbud for tankskibe
(38) IGA indeholder særlige regler om tilbud for tankskibe. For det første henstiller IG årligt til klubberne, at de foretager en rimelig minimumshensættelse med henblik på erstatningskrav i forbindelse med tankskibe, der skal fordeles mellem klubberne i henhold til IGPA. For det andet er det udtrykkeligt fastsat i IGA, at tilbud for tankskibe skal tage rimeligt hensyn til alle relevante omkostningselementer (bestemmelse nr. 6.2), og aftalen indeholder en procedure, der giver klubberne mulighed for at henvise sagen til et ekspertudvalg i tilfælde af, at en anden klub har accepteret at forsikre et tankskib. I disse sager skal udvalget afgøre, om den klub, der forsikrer tankskibet, har taget rimeligt hensyn til alle omkostningselementer (bestemmelse nr. 12.4). Siden 1985 er der kun blevet henvist en sag til ekspertudvalget.
(39) IG har nu anmeldt en ændring, der skal sikre, at denne regel er i overensstemmelse med de ændringer, der tidligere er foreslået i tilbudsprocedurerne. Fra begyndelsen af det næste forsikringsår skal tilbud på tankskibe i henhold til IGA tage rimeligt hensyn til alle relevante omkostningselementer, bortset fra interne administrationsomkostninger.
4.2.3. Frigørelsesbeløb
(40) Når et rederi forlader sin klub, er det forpligtet til at dække en del af de erstatningskrav, der er rejst mod den pågældende klub i de år, hvor rederiet var medlem, også selv om kravene endnu ikke er opgjort på det tidspunkt, hvor rederiet træder ud. Siden 1985 har rederierne i henhold til IGA kunnet vælge mellem to muligheder, nemlig at stille en bankgaranti eller at betale et frigørelsesbeløb, som klubben har fastsat. Hvis rederiet anser dette beløb for at være urimeligt højt, kan det appellere til et ekspertudvalg, der er sammensat som beskrevet ovenfor (jf. betragtning 31).
5. PROCEDUREN
(41) IG anmeldte i juni 1981 nogle af sine aftaler til Kommissionen. Anmeldelsen omfattede kun IGA og nogle aftaler, der var knyttet til IGPA, såsom genforsikringsaftalerne (der nu indgår i bilag X til IGPA, jf. betragtning 25). IGPA blev ikke formelt anmeldt.
(42) På grundlag af en foreløbig undersøgelse mente Kommissionen, at de anmeldte aftaler indeholdt en række bestemmelser, der ikke kunne fritages efter artikel 85, stk. 3. I februar 1983 indledte den derfor proceduren og sendte de anmeldende parter en klagepunktsmeddelelse forud for en beslutning efter artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17 om ophævelse af bødeimmuniteten. Som led i proceduren indgav Union of Greek Shipowners (UGS) og Greek Shipping Cooperation Committee (GSCC) en formel klage over IGA i december 1983.
(43) I juli 1984 fremsendte Kommissionen en klagepunktsmeddelelse i sagen, idet den mente, at nogle af IGA's bestemmelser var i strid med artikel 85, stk. 1, og ikke opfyldte betingelserne for fritagelse i artikel 85, stk. 3. Herefter blev der foretaget en række væsentlige ændringer (f.eks. indførelse af 30. september-proceduren), og der blev vedtaget en ny IGA, som trådte i kraft i februar 1985. Denne nye aftale blev anmeldt og blev fritaget for ti år ved Kommissionens beslutning 85/615/EØF(8) (i det følgende benævnt P& I Clubs-beslutningen).
(44) I februar 1995 anmodede IG om forlængelse af fritagelsen. I forbindelse med undersøgelsen af sagen offentliggjorde Kommissionen i juli 1995 en meddelelse og opfordrede alle interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger(9). GSCC gav udtryk for en vis betænkelighed og besluttede i december 1995 at indgive en formel klage. Senere modtog Kommissionen også bemærkninger fra en uafhængig, gensidig P& I-forening, Ocean Marine, og fra UGS.
(45) Den 2. juni 1997 sendte Kommissionen IG en klagepunktsmeddelelse, hvori den anførte, at såvel IGPA som IGA var i strid med EF's konkurrenceregler. IG svarede den 14. september 1997, og der blev afholdt en mundtlig høring den 27. april 1998. Ud over IG intervenerede også GSCC, UGS og Ocean Marine.
(46) IG anmeldte den 7. juli 1998 formelt IGPA, der var blevet ændret efter forhandlinger med Kommissionen. Den 14. august 1998 offentliggjorde Kommissionen en meddelelse efter artikel 19, stk. 3, i forordning nr. 17, hvori den anførte, at den var positivt indstillet til den anmeldte IGPA.
(47) Den 24. september 1998 meddelte IG formelt Kommissionen, at IG agtede at anmelde en række ændringer til IGA. Med henblik herpå offentliggjorde Kommissionen den 21. oktober 1998 en meddelelse efter artikel 19, stk. 3, i forordning nr. 17, om den ændrede IGA. IG anmeldte også ændringerne til IGA den 21. oktober 1998.
(48) Det skal bemærkes, at Europa-Parlamentet har udvist betragtelig interesse for den foreliggende sag. Den 22. januar 1996 indgav Bryan Cassidy tre skriftlige forespørgsler(10). Karl Von Wogau stillede et mundtligt spørgsmål (0-0053/96) på mødet den 15. marts 1996(11), og der blev endog vedtaget en beslutning den 27. marts 1996(12), hvori det blev anført, at en katastrofe på 20 mia. USD ville udgøre en risiko for P& I-klubberne selv. Kommissionen blev opfordret til at undersøge forskellige løsninger på dette problem med udgangspunkt i princippet "forureneren betaler" samt til at behandle spørgsmålet om fritagelse efter artikel 85, stk. 3, på grundlag af konklusionerne af denne undersøgelse. Endelig stillede Bryan Cassidy endnu et skriftligt spørgsmål i januar 1998 (E-0213/98)(13) og Florus Wijsenbeek stillede et mundtligt spørgsmål (nr. 077) på mødet den 11. maj 1998 (H-0410/88).
B. RETLIG VURDERING
1. TRAKTATENS ARTIKEL 85
(49) Traktatens artikel 85, stk. l, forbyder alle aftaler mellem virksomheder, der har til formål eller til følge at begrænse konkurrencen inden for fællesmarkedet, og som kan påvirke handelen mellem medlemsstaterne. Disse aftaler kan dog fritages, hvis de opfylder en række betingelser i artikel 85, stk. 3.
1.1. Aftaler mellem virksomheder
(50) IGPA og IGA er aftaler mellem P& I-klubber. Disse må betragtes som almennyttige foretagender, der udøver erhvervsvirksomhed. De konkurrerer indbyrdes og med andre almennyttige foretagender, der opererer på visse delmarkeder for P& I-forsikring.
(51) Domstolen har allerede i sin FEDETAB-dom(14) af 29. oktober 1980 fastslået, at almennyttige foretagender kan betragtes som virksomheder som omhandlet i artikel 85, stk. 1 (forenede sager 215 og 218/75, van Landewyck mod Kommissionen, præmis 88).
1.2 Markedsafgrænsning
(52) Enhver konkurrencebegrænsning efter traktatens artikel 85, stk. 1, bør vurderes på grundlag af det relevante marked. Det relevante produktmarked og det relevante geografiske marked for vurdering af denne sag er nærmere beskrevet nedenfor.
1.2.1. Produktmarkedet
Efterspørgselsanalyse
(53) Ud fra et efterspørgselssynspunkt kan direkte søforsikring klart opdeles i to forskellige produktmarkeder: kaskoforsikring og P& I-forsikring. De dækker forskellige behov, og rederierne har traditionelt betragtet dem som adskilte: de tegner kaskoforsikring hos almindelige forsikringsselskaber, men opretter gensidige foreninger for at dele deres P& I-risici. Kaskoforsikring for skibe blev betragtet som et særskilt marked i Kommissionens beslutning 93/3/EØF (Lloyd's Underwriter's Association and the Institute of London Underwriters)(15).
(54) Ud fra et efterspørgselssynspunkt kan P& I-forsikring også teoretisk set opdeles i meget bestemte delmarkeder afhængigt af den forsikrede skibstype (tankskibe, fiskerfartøjer, tørlastskibe...), dækningstypen (tingsskade, forurening, personskade...) og endog af dækningsniveauet (ubegrænset, begrænset til et bestemt niveau...). Denne forsikringstype, der ikke er standardiseret, er et skræddersyet produkt, som tilpasses efter forsikringstagerens særlige behov.
(55) Direkte kasko- og P& I-forsikring skal også holdes adskilt fra genforsikring. Efterspørgslen efter de enkelte typer forsikring er nemlig forskellig: i de første to tilfælde kommer efterspørgslen fra rederierne, medens den i det tredje tilfælde kommer fra forsikringsselskaberne. Genforsikring tegnes normalt hos specialiserede genforsikringsselskaber. I nogle tilfælde kan den dog tegnes hos P& I-klubber. P& I-klubber tilbyder nemlig at genforsikre små uafhængige gensidige P& I-foreninger.
Udbudsanalyse
(56) Set fra udbudssiden bør det først undersøges, om betingelserne for at tilbyde P& I-forsikring og andre typer forsikring er de samme, og om andre forsikringsgivere derfor kunne begynde at tegne P& I-forsikring med kort varsel. Hvis dette er tilfældet, bør produktmarkedet udvides til at omfatte andre forsikringsgivere. De lovgivningsmæssige hindringer for adgangen til P& I-markedet for virksomheder, der i forvejen tegner skadesforsikring, er ubetydelige. Derimod er to andre typer hindringer mere relevante.
(57) For det første er der en række foranstaltninger i forbindelse med P& I-forsikring, som andre forsikringsgivere ikke kan opfylde på kort tid. Det drejer sig hovedsagelig om teknisk kendskab til P& I-risici, store netværk af repræsentanter i de vigtigste havne i verden, således at problemer vedrørende P& I-krav kan løses effektivt, samt en kompetent afdeling for behandling af erstatningskrav.
(58) En anden og meget vigtigere hindring er stordriftsfordelene i forbindelse med høje dækningsniveauer ved P& I-forsikring. Forsikring er generelt set et spørgsmål om stordrift. For at forsikre en bestemt risikotype skal en forsikringsgiver dække et minimum af enheder. Herved vil forsikringsgiveren opnå en risikospredning, der er tilstrækkelig stor til at reducere udsvingene i erstatningskravene, dvs. at sikre, at kravene følger et regelmæssigt mønster (som normalt kan fastlægges på grundlag af tidligere resultater). Med andre ord vil der ved forsikring af dette minimum være stor sandsynlighed for, at forsikringsgiveren ikke udsættes for uforudsete erstatningskrav, fordi skadesfrekvensen og -intensiteten vil afspejle tidligere mønstre.
Normalt er minimumsdimensionen forholdsvis højere for katastroferisici (dvs. risici med stor intensitet, men ringe hyppighed) end for normale risici.
(59) Inden for P& I-forsikring er det nødvendige minimum for at tilbyde forsikringsdækning stort set i forhold til markedets størrelse. Med andre ord udgør stordriftsfordele en vigtig hindring for adgangen til markedet. For at nå dette minimum vil en forsikringsgiver få påført betydelige omkostninger, som vil være tabt, hvis det ikke lykkes at komme ind på markedet (sunk cost). Så snart en forsikringsgiver er kommet ind på markedet, vil han være forpligtet til at dække alle erstatningskrav i forbindelse med de forsikringer, han har tegnet. Ovennævnte "sunk cost" vil svare til forskellen mellem præmieindtægterne, der beregnes efter tidligere mønstre, og de udbetalte erstatninger. Hvis det pågældende minimum ikke nås (hvis det ikke lykkes at komme ind på markedet), kan denne forskel være meget stor, fordi kravene vil variere meget (dvs. at de ikke vil afspejle de forventede mønstre). Disse generelle betragtninger om stordriftsfordele inden for P& I-forsikring gælder også, når der tilbydes en lavere dækning, selv om fordelene i så fald formindskes.
(60) Kombinationen af disse to hindringer gør det umuligt for de fleste skadesforsikringsselskaber og specialiserede genforsikringsselskaber at udøve virksomhed på markederne for P& I-forsikring. Selskaber, der tegner kaskoforsikring for skibe, kan dog sandsynligvis lettere udbygge deres ekspertise og skadesreguleringsfaciliteter - og således dække P& I-risici - end andre typer forsikringsgivere. De kan operere på markedet i forbindelse med begrænset P& I-dækning, hvor stordriftsfordelene er små. Som nævnt tegner en mindre del af dem P& I-forsikring for op til ca. 459 mio. EURO (500 mio. USD).
(61) Med hensyn til markedet for genforsikring af direkte P& I-forsikringsgivere er stordriftsfordelene den vigtigste hindring for markedsadgang. Forskriftsmæssige og tekniske hindringer spiller ikke nogen væsentlig rolle. Dette betyder, at det ikke blot er P& I-klubber, der kan tegne genforsikring for andre P& I-forsikringsgivere, men også søreassurandører, hvis de kan nå en minimumsdimension. I dag genforsikrer søreassurandører uafhængige gensidige P& I-forsikringsgivere for mindre beløb og P& I-klubber for højst 1,8 mia. EURO (2 mia. USD). Højere genforsikring kan for øjeblikket kun tegnes hos P& I-klubber.
1.2.2. Det geografiske marked
(62) Markedet for ansvarsforsikring og forsikring til dækning af kontraktligt ansvar inden for søfarten er verdensomspændende. Rederierne forsikrer normalt deres skibe på de bedste vilkår, der tilbydes af en P& I-klub, uanset hvor denne er hjemmehørende. I praksis forsikrer både International Group of P& I Clubs samt de fleste mindre, uafhængige P& I-forsikringsgivere skibe, der er indregistreret overalt i verden. Markedet for P& I-genforsikring er også verdensomspændende.
1.2.3. Konklusion
(63) Det kan konkluderes, at P& I-forsikring udgør et enkelt verdensomspændende produktmarked. På såvel efterspørgsels- som udbudssiden er dette marked kun i beskedent omfang substituerbart med andre søforsikringsprodukter. Kun på udbudssiden er der en begrænset grad af substituerbarhed med kaskoforsikringsgivere, når det gælder mindre P& I-forsikring (op til 459 mio. EURO (500 mio. USD)), der kan tilbydes af såvel uafhængige gensidige P& I-forsikringsgivere som almindelige forsikringsselskaber.
(64) Med hensyn til P& I-genforsikring må der skelnes på grundlag af den tilbudte dækning. Op til ca. 2 mia. USD kan P& I-genforsikring betragtes som en del af det større verdensomspændende marked for søreassurance. Men for højere forsikringer når søreassurandørerne ikke for øjeblikket den minimumsdimension, der er nødvendig for at kunne tegne P& I-genforsikring, og P& I-genforsikring på over 1,8 mia. EURO (2 mia. USD) bør derfor betragtes som et særskilt marked.
1.3. Begrænsning af konkurrencen
1.3.1. IGPA
(65) En aftale om fordeling af erstatningskrav, så som IGPA, indebærer, at parterne enes om dele af deres forsikringsvirksomhed. Det ligger således i enhver aftale om fordeling af erstatningsansvar, at deltagerne i fællesskab vedtager i hvert fald forsikringsvilkårene og -dækningen. Dette forhindrer dem i at tilbyde forskellige forsikringsprodukter gennem aftalen om fordeling af erstatningsansvar.
(66) En sådan aftale kan ikke anses for konkurrencebegrænsende, når fordelingen af erstatningsansvaret er nødvendig for, at deltagerne kan tegne en bestemt type forsikring, som de ikke ville kunne tegne alene. Der kan nemlig ikke være tale om begrænsning af konkurrencen, når pool-deltagerne ikke er faktiske eller potentielle konkurrenter, fordi de ikke enkeltvis kan forsikre de risici, som poolen dækker. Man kan endda sige, at en sådan fordeling af erstatningsansvaret skærper konkurrencen, fordi en række forsikringsgivere, der ikke kan forsikre de pågældende risici alene, slutter sig sammen og bliver en ny konkurrent på markedet.
(67) I det omfang ansvarsfordelingen ikke strider mod artikel 85, stk. 1, vil de begrænsninger, der pålægges deltagerne i aftalen om ansvarsfordeling, og som er nødvendige for, at ansvarsfordelingen kan fungere tilfredsstillende, ikke være omfattet af artikel 85, stk. 1. De må betragtes som accessoriske eller som uløseligt forbundet med ansvarsfordelingen (jf. f.eks. Domstolens dom af 15. december 1994 i sag C-250/92, Gøttrup-Klim mod Dansk Landbrugs Grovvareselskab(16), hvor de begrænsninger, der var nødvendige for, at andelsselskabet kunne fungere effektivt, ikke blev anset for at være omfattet af artikel 85, stk. 1.
1.3.1.1. Fordelingen af erstatningsansvar inden for IG er nødvendig
(68) Det analyseres nedenfor, om fordelingen af erstatningsansvar inden for IG, der forsikrer ca. 89 % af verdens skibstonnage, er nødvendig for, at P& I-klubberne kan tegne P& I-forsikring på op til 3,9 mia. EURO (4,25 mia. USD), som de gør for øjeblikket. Konklusionen er, at IG's ansvarsfordelingsordning faktisk er nødvendig for, at klubberne kan tilbyde det nuværende dækningsniveau, fordi den minimumsdimension, der er nødvendig for at kunne tilbyde en sådan dækning, kun kan opnås, hvis man forsikrer over 50 % af verdens skibstonnage. Derfor er der ikke plads til endnu en rentabel leverandør af en sådan forsikringsdækning.
(69) Som anført ovenfor (jf. betragtning 58 og 59) er der normalt stordriftsfordele forbundet med forsikringsvirksomhed. For at forsikre en bestemt risikotype skal en forsikringsgiver dække et minimum af enheder. Dette minimum kan nås enten af en forsikringsgiver alene eller af flere forsikringsgivere, der aftaler at forsikre en bestemt type risici i fællesskab. Dette er tilfældet med co-assurance- eller co-reassurancepools mellem almindelige forsikringsselskaber, men også med aftaler om fordeling af erstatningsansvar mellem gensidige forsikringsgivere som i den foreliggende sag.
(70) Normalt kan den minimumsdimension, der er nødvendig for at tegne en bestemt type forsikring, anslås direkte ved en analyse af de markedsandele, som forsikringsgivere, der selvstændigt tegner denne type forsikring, er i besiddelse af. Som allerede nævnt (jf. betragtning 11-13 ovenfor) er der kun meget få P& I-forsikringsgivere, der ikke deltager i IG. Desuden er der for disse uafhængige forsikringsgiveres vedkommende (Ocean Marine er den største med en markedsandel på ca. 2 %) tale om en forholdsvis begrænset P& I-dækning, normalt op til 459 mio. EURO (500 mio. USD). De udgør derfor ikke noget godt sammenligningsgrundlag for fastlæggelse af den minimumsdimension, der er nødvendig for at yde P& I-dækning på op til ca. 3,9 mia. EURO (4,25 mia. USD).
(71) I tilfælde, hvor den minimumsdimension, der er nødvendig for at yde en bestemt forsikringsdækning, ikke kan anslås direkte, fordi der ikke er nogen forsikringsgivere, der selvstændigt tilbyder en sådan forsikring, må der anvendes indirekte metoder. Minimumsdimensionen kan anslås indirekte ved en analyse af genforsikringsmulighederne for forsikringsgivere med forskellige markedsandele. Den maksimale genforsikringsdækning, som en P& I-klub har mulighed for at få, vil normalt være afgørende for den maksimumsdækning, som denne klub selv kan tilbyde.
(72) Med hensyn til den maksimale genforsikring, som uafhængige P& I-forsikringsgivere har mulighed for at opnå, blev der indhentet oplysninger hos førende søforsikringsmæglere i London og hos de største reassurandører inden for IG. Deres svar var stort set enslydende, idet de anførte, at der med 30 % og 45 % af verdenstonnagen ville kunne opnås genforsikring på op til henholdsvis 1,38 mia. EURO (1,5 mia. USD) og 1,8 mia. EURO (2 mia. USD), men at der krævedes over 50 % af tonnagen for at få genforsikring på over 2,75 mia. EURO (3 mia. USD); der er således kun plads til en aktør på markedet, der tilbyder en sådan dækning. Dette tyder på, at fordelingen af erstatningsansvar mellem P& I-klubber for øjeblikket er konkurrencefremmende.
(73) Det kunne teoretisk set fremføres, at der burde være mulighed for større genforsikring for skibe med lavere risiko. I denne forbindelse blev forsikringsmæglerne og reassurandørerne spurgt om, hvad der teoretisk set ville være den maksimale genforsikring for en klub, der ikke forsikrer tank- eller passagerskibe, dvs. de to skibstyper, der tidligere har givet anledning til de største erstatningskrav. Ifølge svarene er grænserne for genforsikring til en sådan klub de samme som for klubber, der forsikrer alle skibstyper.
(74) På baggrund af det i betragtning 72 og 73 anførte, må det konkluderes, at IG's aftale om fordeling af erstatningsansvar er den eneste mulighed for dækning op til ca. 3,9 mia. EURO (4,25 mia. USD). Der er derfor ingen tvivl om, at alle de begrænsninger, der er nødvendige, for at aftalen om fordeling af erstatningsansvar kan fungere tilfredsstillende (iboende begrænsninger), må betragtes som forenelige med EF-traktatens artikel 85, stk. 1.
1.3.1.2. IGPA's iboende begrænsninger
1.3.1.2.1. Den fælles minimumsdækning
(75) Ifølge både GSCC's klage og Kommissionens klagepunktsmeddelelse var den bestemmelse i den tidligere version af IGPA om, at alle klubberne skulle yde samme dækning (op til 16,5 mia. EURO (18 mia. USD)) ikke nødvendig, for at IGPA kunne fungere tilfredsstillende, og desuden var den konkurrencebegrænsende. Den forhindrede nemlig klubberne i at tilbyde rederierne forskellig dækning. Med andre ord forhindrede den de enkelte rederier i at forhandle sig frem til den dækning, som de faktisk ønskede eller havde behov for på grundlag af den risiko, der var forbundet med deres skibe.
(76) IGPA er nu blevet ændret, således at P& I-klubberne frit kan tilbyde højere dækning end den, parterne har aftalt på ca. 3,9 mia. EURO (4,25 mia. USD). I den ændrede version er der derfor ikke længere tale om et enkelt dækningsniveau, men kun om en fælles minimumsdækning, der skal ydes af alle aftaleparter. Klubberne er derfor ikke længere forhindret i at tilbyde højere dækning. De er heller ikke forhindret i individuelt at yde lavere dækning.
(77) En aftale om fordeling af erstatningsansvar kan i virkeligheden ikke fungere tilfredsstillende uden mindst et dækningsniveau, som er vedtaget af alle deltagerne. Ingen deltager ville nemlig være villig til at dele et højere erstatningsansvar, der rejses mod poolen af andre klubber, end det ansvar, den selv kan få betalt via poolen. Dette kan være tilfældet i en almindelig forsikringspool, fordi alle deltagere indbetaler præmier, der varierer efter dækningsniveauet. I forbindelse med en aftale om fordeling af erstatningsansvar mellem gensidige forsikringsgivere, der ikke opkræver præmier, findes der imidlertid ikke nogen effektiv metode til at tvinge de deltagere, der ifalder større erstatningsansvar, til at yde de øvrige kompensation.
(78) Dette betyder ikke, at klubberne inden for IG har mistet muligheden for kollektivt at tilbyde andre dækningsniveauer. Alle deltagerne, eller blot nogle af dem, der ønsker at dele større erstatningsansvar, kan indgå supplerende særaftaler om højere dækning ud over, at de indvilliger i det laveste dækningsniveau, der ydes gennem aftalen om fordeling af erstatningsansvar. I klagepunktsmeddelelsen blev der henvist til materiale, hvoraf det fremgik, at IG tidligere havde drøftet, om flere af disse systemer var praktisk gennemførlige. Foruden dette materiale erkendte flere P& I-klubber i deres svar på begæringen om oplysninger, at det var teknisk muligt at gennemføre sådanne systemer.
(79) Det må konkluderes, at bestemmelsen om et fælles dækningsniveau ikke indebærer en konkurrencebegrænsning efter artikel 85, stk. 1. Klubberne har nemlig kun aftalt, at de vil tilbyde en minimumsdækning gennem deres aftale om fordeling af erstatningsansvar, som er nødvendig, for at et sådant system kan fungere. De kan fortsat frit enten alene eller sammen med andre klubber tilbyde ethvert dækningsniveau, som de måtte finde passende.
1.3.1.2.2. Fælles godkendelse af forsikringsvilkår og regnskabspraksis
(80) IGPA indeholder en bestemmelse om, at de enkelte klubbers forsikringsvilkår skal godkendes af tre fjerdedele af IGPA's deltagere. Denne bestemmelse forhindrer P& I-klubberne i at tilbyde forskellige forsikringsvilkår gennem aftalen om fordeling af erstatningsansvar.
(81) Som det er tilfældet med enhver co-assurance- eller co-reassurancepool, kan en aftale om fordeling af erstatningsansvar imidlertid kun fungere tilfredsstillende, hvis alle deltagere er enige om de vilkår, de hver især fastsætter i deres policer. Ingen deltagere bør nemlig tvinges til at bidrage til at yde forsikringsdækning på policevilkår, som de ikke har tilsluttet sig. IGPA's bestemmelse om, at de enkelte klubbers forsikringspolicer skal godkendes af poolens øvrige deltagere, kan derfor betragtes som nødvendig for, at IG's aftaler om fordeling af erstatningsansvar kan fungere.
1.3.1.2.3. Fælles køb af genforsikring
(82) Som anført ovenfor (jf. betragtning 16) dækkes det beløb, hvormed et krav overstiger 27,4 mio. EURO (30 mio. USD), og op til 1,8 mia. EURO (2 mia. USD) via skadesexcedentaftalen (Group General Excess Loss Reinsurance Contract). Klubberne indgår kollektivt denne genforsikringsaftale med almindelige forsikringsselskaber i henhold til bestemmelse nr. 12 i IGPA. Der er her tale om en aftale om fælles køb af genforsikring.
(83) Fælles indkøb kan anses for at være i strid med artikel 85, stk. 1. I beslutning 80/917/EØF (National Sulphuric Acid Association)(17) fastslog Kommissionen, at en fælles indkøbspool for svovl, der var oprettet af en sammenslutning af alle svovlsyrefabrikanter i Det Forenede Kongerige, var konkurrencebegrænsende. I denne sag blev den fælles indkøbsaftale dog fritaget, bl.a. fordi den sikrede stabile svovlleverancer på tidspunkter, hvor der var mangel på svovl, og fordi deltagerne ikke var forpligtede til at dække hele deres behov for svovl gennem poolen.
(84) Fælles køb af genforsikring er normalt ikke uløseligt knyttet til en aftale om fordeling af erstatningsansvar, fordi de enkelte deltagere i en sådan aftale uafhængigt kan genforsikre deres egen andel af kravene. I den foreliggende sag er det imidlertid fastslået (jf. betragtning 172-74), at de fleste P& I-klubber ikke uden fælles køb af genforsikring ville have kunnet opnå genforsikring op til det nuværende niveau. En minimumsdimension på over 50 % af verdenstonnagen er nemlig en forudsætning for en sådan dækning, og den største P& I-klub for øjeblikket forsikrer kun 16,34 % af verdenstonnagen (jf. betragtning 10). Det må derfor konkluderes, at fælles køb af genforsikring er nødvendig for, at IG kan tilbyde dækning på de nugældende vilkår, og derfor ikke falder ind under forbuddet i artikel 85, stk. 1.
1.3.2. IGA
1.3.2.1. Bestemmelser om frigørelsebeløb
(85) Som anført i betragtning 27 i beslutning 85/615/EØF indebærer metoderne til beregning af frigørelsesbeløb "ikke i sig selv nogen indlysende begrænsninger, men... kan anvendes til i højere grad at begrænse overførsel af forsikringsvirksomhed fra en P& I-klub til en anden. Disse bestemmelser kan endog anvendes til yderligere at begrænse et rederis muligheder for at benytte sig af mere fordelagtige præmier, der måtte blive tilbudt af en anden P& I-klub. Størrelsen af det frigørelsesbeløb, en holding-klub afkræver rederier, der ønsker at udtræde, kunne rent faktisk afskrække rederierne fra at skifte til en anden P& I-klub".
(86) Under alle omstændigheder er bestemmelser om frigørelsesbeløb uløseligt knyttet til IGPA. De er nemlig nødvendige for at forhindre, at et rederi, der forlader en klub, undlader at betale de beløb, det stadig skylder den tidligere klub til dækning af de erstatningskrav, der er rejst under rederiets medlemskab, men som endnu ikke er afviklet på det tidspunkt, hvor det trækker sig ud. Bestemmelserne står ikke i noget urimeligt forhold til dette mål: de kræver kun en bankgaranti (der kræves ingen egentlig udbetaling, før kravene er opgjort), og der er altid mulighed for at appellere frigørelsesbeløbets størrelse til et uafhængigt ekspertudvalg.
1.3.2.2. Regler om tilbud for skibe
(87) Tilbudsprocedurerne for skibe begrænser P& I-klubbernes frihed til at konkurrere om forsikringspræmierne. Inden IGA blev ændret, var klubbernes frihed begrænset til beregningen af den fulde præmie. Efter ændringerne vil klubberne frit kunne afgøre, om de vil opkræve den del af præmien, der dækker administrationsomkostningerne, men deres frihed vil fortsat være begrænset med hensyn til beregningen af de øvrige elementer i præmien. 20. februar-proceduren forhindrer nemlig en P& I-klub i at tilbyde en lavere præmie end holding-klubben for andre elementer i præmien end administrationsomkostningerne, medmindre et ekspertudvalg anser holding-klubbens tilbud på disse præmieelementer for at være urimelig højt.
(88) Der er restriktioner på klubbens tilbud på de præmieelementer, der afspejler omkostningerne ved de krav, der skal dækkes af klubberne. Tilbudsprocedurerne gælder nemlig både for de krav, der fordeles mellem klubberne (dvs. krav mellem 4,57 mio. EURO (5 mio. USD) og 27,4 mio. EURO (30 mio. USD) og genforsikring), og for omkostninger, der afholdes af de enkelte klubber (dvs. krav på op til 4,57 mio. EURO (5 mio. USD), det såkaldte selvbehold).
1.3.2.2.1. Er begrænsningen uløseligt knyttet til aftalen?
(89) Enhver aftale om fordeling af erstatningsansvar kræver en vis disciplin mellem deltagerne med hensyn til præmierne for dækning af de krav, de skal dele. For ingen klub ville være indstillet på at dele krav, der er rejst mod en anden klub, hvis sidstnævnte tilbyder en lavere præmie for dækning af de samme krav. Førstnævnte klub ville ikke kunne beholde kunderne, fordi disse ville vide, at de kunne opnå nøjagtig samme dækning hos den anden klub, men til en lavere præmie.
(90) I den foreliggende sag deler P& I-klubberne krav på mellem 4,57 mio. EURO (5 mio. USD) og 27,4 mio. EURO (30 mio. USD); de køber i fællesskab genforsikring mod højere krav på op til 1,8 mia. EURO (2 mia. USD), og hvis der opstår endnu større krav (overspill-krav), deler de disse op til 3,9 mia. EURO (4,25 mia. USD). Det er nødvendigt, at de enes om en vis disciplin med hensyn til fastsættelsen af præmier til dækning af disse omkostninger. Denne disciplin opnås gennem tilbudsprocedurerne og, for tankskibe, også gennem henstillingen vedrørende omkostningerne ved de krav, som klubberne skal dele.
(91) Disse regler står ikke i urimeligt forhold til de tilsigtede måal. Tilbudsprocedurerne overlader det nemlig til holding-klubben at fastsætte en passende præmie og skal blot sikre, at klubbens præmietilbud ikke underbydes af en anden klub, der skal dele omkostningerne ved erstatningskravene med den. For tankskibe går IG et skridt videre og anbefaler årligt en præmie for de krav, der skal deles i henhold til IGPA, men denne præmie er ikke bindende. Denne regel kan begrundes med de særlige forhold, der kendetegner tankskibsrisici (der er normalt tale om katastroferisici, dvs. at de forekommer sjældent, men indebærer et meget betydeligt erstatningsansvar, når de endelig forekommer).
(92) De ændrede tilbudsprocedurer gælder imidlertid også for visse omkostninger, der ikke deles mellem klubberne, nemlig klubbernes selvbehold (dvs. krav på op 4,57 mio. EURO (5 mio. USD)). I denne forbindelse strækker tilbudsprocedurerne sig videre end det, der er strengt nødvendigt for anvendelsen af aftalen om fordeling af erstatningsansvar. Når der er tale om omkostninger, der ikke deles mellem klubberne, er det nemlig ikke nødvendigt at sikre, at klubberne ikke underbyder hinanden. Klubber, der kan nedbringe disse omkostninger til et niveau, der ligger under konkurrenternes, bør kunne tilbyde lavere præmier. Priskonkurrence på den del af præmierne, der vedrører klubbernes selvbehold, vil ikke bringe aftalen om fordeling af erstatningsansvar i fare.
(93) Det kan derfor konkluderes, at tilbudsprocedurerne i det omfang, de omfatter den del af præmien, der afspejler krav inden for klubbernes selvbehold, ikke er uløseligt forbundet med aftalen om fordeling af erstatningsansvar.
1.3.2.2.2. Er begrænsningen mærkbar?
(94) I betragtning af at P& I-klubberne tegner sig for ca. 89 % af P& I-forsikringen på verdensmarkedet, og at konkurrencen udefra er meget begrænset, har enhver begrænsning af klubbernes konkurrence med hensyn til præmierne en mærkbar indvirkning på verdensmarkedet for P& I-forsikring.
(95) Efter ændringen af IGA vil der være mulighed for priskonkurrence for den del af præmien, der afspejler administrationsomkostningerne. Dette betyder dog ikke, at en begrænsning med hensyn til de præmieelementer, der afspejler de krav, der falder ind under klubbernes selvbehold, ikke har mærkbar indvirkning på konkurrencen mellem klubberne. Krav inden for klubbernes selvbehold udgør nemlig værdimæssigt 82 % og mængdemæssigt 99 % af alle de krav, der rejses mod IG (jf. betragtning 16).
(96) Begrænsningen varer kun et år. Året efter, at et rederi har skiftet klub, kan den nye klub tilbyde lavere præmier end de præmier, den var forpligtet til at tilbyde det første år. Det kan dog ikke udledes heraf, at begrænsningen ikke er mærkbar. Det er på det tidspunkt, hvor et rederi overvejer at skifte klub, at den nye klub kan opnå en konkurrencemæssig fordel ved at tilbyde en lavere præmie og derfor også har et incitament dertil, ikke et år efter.
(97) Det kan heller ikke hævdes, at 20. februar-proceduren ikke har nogen mærkbar indvirkning på konkurrencen, fordi der findes en alternativ procedure, nemlig 30. september-proceduren, der giver klubberne mulighed for at tilbyde en lavere præmie end holding-klubbens. Selv om dette var Kommissionens opfattelse i 1985, da 30. september-proceduren blev vedtaget, har erfaringerne siden vist, at denne procedure ikke havde de forventede virkninger. Den har nemlig kun medført klubskifte en enkelt gang (jf. betragtning 33).
(98) Det er faktisk ikke overraskende, at 30. september-proceduren har vist sig ikke at være et hensigtsmæssigt middel. Dette skyldes to forhold. For det første kan den kun anvendes fem måneder inden tidspunktet for fornyelse af forsikringen. Dette er simpelthen for tidligt for en klub at skulle udarbejde et nøjagtigt tilbud (f.eks. er det for tidligt at tage hensyn til de genforsikringspræmier, der vil være gældende på det pågældende tidspunkt). For det andet vil der, hvis holding-klubben anmoder det uafhængige ekspertudvalg om at undersøge, om den tilbudte præmie er urimeligt lav, og udvalget faktisk finder den for lav, blive pålagt den klub, der har tilbudt præmien, en usædvanlig hård straf: den mister genforsikringen fra de andre klubber for det pågældende skib i to år.
1.3.2.3. Regler om minimumsomkostninger for tankskibe
(99) IG henstiller årligt til klubberne, hvilket hensættelsesbeløb, de bør indregne i deres tilbud med henblik på erstatningskrav i forbindelse med tankskibe, der skal fordeles mellem klubberne (jf. betragtning 38-39). Selv om IG's henstilling ikke er bindende, kan klubberne i henhold til IGA forelægge et udvalg ethvert tilbud på forsikring af tankskibe fra en anden klub, som efter deres opfattelse ikke indregner tilstrækkelige hensættelser for alle omkostningselementer. Hvis udvalget finder, at dette er tilfældet, udelukkes klubben fra poolen i to år. De alvorlige sanktioner, klubberne udsættes for, hvis udvalget finder, at der ikke er indregnet en rimelig hensættelse for alle omkostningselementer, afholder i praksis klubberne fra at afvige fra henstillingen.
(100) Da henstillingen også omfatter omkostningerne vedrørende klubbernes selvbehold, bør den af samme årsager som nævnt ovenfor (betragtning 88-97) betragtes som en mærkbar konkurrencebegrænsning, der ikke er uløseligt forbundet med IGPA.
1.3.3. Påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(101) IG's aftaler har betydelig indvirkning på handelen mellem medlemsstaterne. For det første er de P& I-klubber, der er medlemmer af IG, etableret i mere end én medlemsstat samt i tredjelande. For det andet tegner IG's medlemmer forsikring for skibe fra alle medlemsstater og fra tredjelande. I virkeligheden er næsten hele EF-flåden forsikret af IG.
1.3.4. Konklusion: konkurrencebegrænsninger på markedet for P& I-forsikring
(102) Det må konkluderes, at både tilbudsprocedurerne og henstillingen med hensyn til minimumsomkostningerne for tankskibe begrænser konkurrencen, for så vidt som de gælder for omkostninger inden for klubbernes selvbehold. Disse begrænsninger har mærkbar, negativ indvirkning på konkurrencen på verdensmarkedet for P& I-forsikring og påvirker i væsentlig grad handelen mellem medlemsstaterne. De falder derfor ind under forbudet i traktatens artikel 85, stk. 1.
1.4. Fritagelse efter artikel 85, stk. 3
1.4.1. Anvendelse af gruppefritagelsesforordningen på forsikringsområdet
(103) Det er blevet hævdet, at IGPA og IGA er omfattet af definitionen af co-reassuranceaftaler i artikel 10, stk. 2, litra b), i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3932/92 af 21. december 1992 om anvendelse af traktatens artikel 85, stk. 3, på visse kategorier af aftaler, vedtagelser og samordnet praksis på forsikringsområdet(18). I denne artikel defineres co-reassurancefællesskaber som foretagender, der oprettes af forsikringsselskaber med henblik på gensidig genforsikring af alle eller en del af deres forpligtelser, hvad angår en bestemt kategori af risici.
(104) Det fremgår ikke klart af EF-retspraksis, om gruppefritagelsesforordningen på forsikringsområdet også omfatter aftaler mellem gensidige forsikringsgivere om fordeling af erstatningsansvar, men der er ingen grund til at behandle dette spørgsmål i den foreliggende sag, fordi IG's aftaler ikke opfylder alle betingelserne for at være omfattet af gruppefritagelsen. Det skal især bemærkes, at medlemmernes markedsandel er væsentligt højere end de 15 %, der er fastsat i forordningen.
1.4.2. Individuel fritagelse
(105) Selv om IG's aftaler ikke falder ind under definitionen af co-reassurancefællesskaber i forordning (EØF) nr. 3932/92, kan der meddeles individuel fritagelse for de aftalebestemmelser, der strider mod artikel 85, stk. 1, nemlig tilbudsprocedurerne og reglerne om minimumsomkostninger for tankskibe, for så vidt som de gælder for omkostningerne inden for klubbernes selvbehold.
1.4.2.1. Fremme af den økonomiske udvikling
(106) Som nævnt ovenfor (betragtning 72) skal en forsikringsgiver for at kunne tegne P& I-forsikring på op til 3,9 mia. EURO (4,25 Mia. USD) med de nuværende omkostninger, have en markedsandel på over 50 % for ikke at blive udsat for alt for store udsving i erstatningskravene og for at kunne opnå tilstrækkelig genforsikring. Ingen forsikringsgiver har alene så stor en markedsandel, og derfor er en risikopooling mellem forskellige forsikringsgivere, der tilsammen har en markedsandel på over 50 %, den eneste måde, hvorpå sektoren for øjeblikket kan yde en sådan dækning. IG's aftaler bidrager derfor til den økonomiske udvikling ved at sikre, at der på markedet er mulighed for P& I-forsikringsdækning på op til 3,9 mia. EURO (4,25 mia. USD).
(107) Muligheden for forsikringsdækning på op til 3,9 mia. EURO (4,25 mia. USD) er en umiddelbar fordel for rederierne. Derved dækker IG det meste af efterspørgslen efter P& I-forsikring på verdensmarkedet og sikrer, at der ved søtransport og anden maritim virksomhed kan tegnes tilstrækkelig ansvarsforsikring og forsikring til dækning af kontraktligt ansvar.
(108) Rederiets endelige kunder, hvad enten det er passagerer eller fragtfirmaer, drager også fordel af en sådan forsikringsdækning. Hvis ikke der havde foreligget nogen pooling-aftale, ville det generelt set ikke have været muligt at opnå så høj en forsikringsdækning, og hvis der opstod krav af denne størrelsesorden, ville nogle af disse kunder sandsynligvis ikke have kunnet få erstatning fra rederiet. Det samme gælder for tredjemand, der uden at have indgået kontrakt med et rederi kunne blive ramt af de skader, som dette har forvoldt (f.eks. havforurening).
1.4.2.2. Begrænsningen er nødvendig
(109) Som nævnt ovenfor (jf. betragtning 88-99) er tilbudsreglerne og reglerne om minimumsomkostninger for tankskibe ikke uløseligt forbundet med aftalen om fordeling af erstatningsansvar, for så vidt som disse regler gælder for nogle omkostninger, der ikke deles mellem klubberne, især inden for deres selvbehold (dvs. krav på op til 4,57 mio. EURO (5 mio. USD).
(110) Kommissionen erkender dog, at det i den foreliggende sag kunne blive umuligt, eller i hvert fald kompliceret og besværligt, at udarbejde en velegnet metode, der ville sikre, at tilbudsreglerne og reglerne om minimumsomkostninger for tankskibe kun gælder for de omkostninger, der fordeles i henhold til IGPA og ikke for omkostningerne inden for klubbernes selvbehold.
(111) Når en klub tilbyder en præmie for forsikring af et skib, foretager den en samlet vurdering af risikoen ved det pågældende skib. Med andre ord vurderer den skadesfrekvensen og -intensiteten i forbindelse med skibet. Hvis tilbudsprocedurerne eller reglerne om minimumsomkostninger for tankskibe kun fandt anvendelse på de præmieelementer, der afspejler de omkostninger, der fordeles mellem klubberne, ville klubben være forpligtet til på kunstig vis at foretage en særskilt og forskellig vurdering af mulighederne for, at det pågældende skib ifalder erstatningskrav på under 4,57 mio. EURO (5 mio. USD). Da risikovurderingen er baseret på subjektive parametre (f.eks. skibets sikkerhedsforanstaltninger, besætningens uddannelse...), ville en klub let kunne manipulere med denne vurdering ved at reducere selvbeholdets relative vægt og forøge vægten af de omkostninger, der fordeles mellem klubberne. Da omkostningerne inden for selvbeholdet ikke er omfattet af tilbudsprocedurerne, kunne klubben ved at reducere vægten af sit selvbehold, nedsætte sin præmie tilsvarende og benytte dette som et middel i konkurrencen for at tiltrække kunder. Med hensyn til tankskibe ville klubben samtidig have kunnet efterkomme henstillingen med hensyn til minimumsomkostninger, idet vægten af de omkostninger, der fordeles mellem klubberne, ville være blevet kunstigt forøget.
(112) Ethvert kontrolsystem, der tager sigte på at forhindre en såJaJadan manipulering, må nødvendigvis omfatte omhyggeligt tilsyn med klubbernes risikovurderinger og især med, om det fører til et urimeligt tilbud, hvis der lægges større eller mindre vægt på muligheden for, at der opstår erstatningskrav under grænsen for klubbernes selvbehold. Dette ville være meget kompliceret og tidkrævende i betragtning af den subjektivitet, som er forbundet med risikovurdering. Det ville være mere kompliceret end de opgaver, som for øjeblikket påhviler det uafhængige ekspertudvalg, der blot skal kontrollere rimeligheden af klubbernes risikovurdering som helhed og ikke af de enkelte komponenter uafhængigt set. Hvis klubbernes selvbehold fortsat ikke skulle være omfattet af tilbudsprocedurerne, ville antallet af kontroversielle tilbud og dermed det antal sager, der forelægges for udvalget, endvidere stige kraftigt. Det ville være umuligt at pålægge det eksisterende uafhængige ekspertudvalg eller et nyt organ, der oprettes til dette formål, den opgave at kontrollere en lang række kontroversielle og stort set subjektive tilbud på en ensartet og rimelig måde.
1.4.2.3. Konkurrencen udelukkes ikke
(113) Tilbudsprocedurerne og henstillingen med hensyn til minimumsomkostninger for tankskibe udelukker ikke konkurrencen på markedet for P& I-forsikring. På trods af den omstændighed, at IG forsikrer 89 % af verdensmarkedet for P& I-forsikring, er der konkurrence mellem P& I-klubberne.
(114) Konkurrencen mellem P& I-klubberne om de præmieelementer, der afspejler omkostningerne ved erstatningskravene (de elementer, der er omfattet af tilbudsprocedurerne), er et meget vigtigt konkurrenceparameter, men ikke det eneste. Klubberne kan fortsat frit konkurrere om andre parametre end prisen (som f.eks. serviceniveauet i forbindelse med afvikling af erstatningsansvar) samt om den del af præmien, der afspejler administrationsomkostningerne. Der er nemlig mulighed for at nedbringe administrationsomkostningerne og dermed også mulighed for konkurrence om den del af præmien, der afspejler disse omkostninger. Dette kan ske gennem stordriftsfordele, effektivisering af administrationen og pres på ledelsen for at nedbringe avancerne (det skal bemærkes, at klubbernes ledelse i de fleste tilfælde er selvstændige virksomheder, der arbejder med overskud for øje). Hvis klubberne beslutter ikke at indregne administrationsomkostningerne i præmien, men at fratrække dem i investeringsomkostningerne (jf. betragtning 35), vil der stadig være tale om konkurrence, fordi lavere administrationsomkostninger ville afspejles i lavere supplerende præmier for rederierne.
(115) Desuden vil det bidrage til at skærpe konkurrencen med hensyn til administrationsomkostningerne, at der indføres gennemsigtighedsregler i den ændrede IGA (jf. betragtning 36). Ved disse regler forpligtes samtlige klubber til at offentliggøre en gennemsnitlig udgiftskvote for fem år, der angiver den procentdel, som administrationsomkostningerne udgør af præmieindtægterne plus investeringsindtægterne, og det er således muligt for rederierne at sammenligne de forskellige klubbers effektivitet på grundlag af den del af præmierne, som klubberne selv frit kan fastsætte, og foretage deres valg på dette grundlag.
1.4.3. Konklusion
(116) På grundlag af de foregående afsnit kan det konkluderes, at både tilbudsprocedurerne og henstillingen med hensyn til minimumsomkostninger for tankskibe, for så vidt som de gælder for omkostninger inden for klubbernes selvbehold, er i strid med EF-traktatens artikel 85, stk. 1, men opfylder alle betingelser i artikel 85, stk. 3, for individuel fritagelse. De kan nemlig betragtes som nødvendige for at sikre forbrugerne de økonomiske fordele, som IGPA indebærer, og de udelukker heller ikke konkurrencen på markedet for P& I-forsikring.
(117) Tilbudsprocedurerne og henstillingen vedrørende minimumsomkostninger for tankskibe bør imidlertid i den udstrækning de gælder for selvbeholdsomkostninger kun nyde godt af fritagelsen så længe IGPA fortsat er nødvendig for at P& I-klubberne kan nå det minimum, der sætter dem i stand til at yde den dækning, som de ikke ville kunne yde alene (jf. betragtning 72).
Kommissionen vil gribe ind for at tilbagekalde den fritagelse, der indrømmes ved nærværende beslutning, i henhold til artikel 8, stk. 3, i forordning nr. 17, hvis IG's medlemmer tilsammen har en markedsandel, der overstiger det dobbelte af det minimum, der økonomisk set kræves for at yde den aftalte dækning på et hvilket som helst tidspunkt inden for IG. I så fald kunne der nemlig etableres to markedsoperatører, og derfor ville IGPA ikke længere blive anset for nødvendig for at nå det nævnte minimum. Det skal præciseres, at det pågældende minimum svarer til den markedsandel, der er nødvendig for, at man med rimelighed kan sikre, at dækningen ydes på grundlag af de omkostninger pr. ton, der svarer til omkostningerne pr. ton ved de erstatningskrav, som IG's medlemmer er ifaldet påa det pågældende tidspunkt.
2. TRAKTATENS ARTIKEL 86
(118) Ifølge artikel 86 er en eller flere virksomheders misbrug af en dominerende stilling på fællesmarkedet eller en væsentlig del heraf uforenelig med fællesmarkedet og forbudt i den udstrækning, samhandelen mellem medlemsstater herved kan påvirkes.
2.1. Dominerende stilling
(119) EF-Domstolen (dom i sag 85/76, Hoffmann-La Roche mod Kommissionen(19), præmis 38-39) har defineret begrebet dominerende stilling som: "en virksomheds økonomiske magtposition, som sætter denne i stand til at hindre, at der opretholdes en effektiv konkurrence på det relevante marked, idet den kan udvise en i betydeligt omfang uafhængig adfærd over for sine konkurrenter og kunder og i sidste instans over for forbrugerne. En sådan stilling udelukker... ikke, at der består en vis konkurrence, men den sætter det dominerende firma i stand til, om end ikke at bestemme, så dog i det mindste mærkbart at øve indflydelse på de vilkår, hvorunder konkurrencen udvikler sig, og under alle omstændigheder i vidt omfang i stand til at handle uden at skulle tage hensyn hertil, og uden at denne adfærd er til skade for virksomheden".
(120) En sådan dominerende stilling kan indtages af både en enkelt virksomhed og en gruppe af virksomheder. Førsteinstansretten har fastslået, at der er tale om en kollektivt dominerende stilling, når "to eller flere uafhængige økonomiske enheder på et bestemt marked er forbundet med sådanne økonomiske bånd, at de tilsammen indtager en dominerende stilling i forhold til de øvrige virksomheder på markedet" (dom i forenede sager T-68/89, T-77/89 og T-78/89, Società Italiana Vetro SpA m.fl. mod Kommissionen)(20). Førsteinstansretten gentog for nylig denne definition (dom af 8. oktober 1996 i forenede sager T-24/93, T-25/93, T-26/93 og T-28/93 (Compagnie Maritime Belge mod Kommissionen)(21) og stadfæstede Kommissionens beslutning 93/82/EØF (Cewal)(22), hvorefter der var tale om kollektivt dominerende stillinger i forbindelse med linjekonferencer; Kommissionen havde allerede tidligere indtaget dette standpunkt i beslutning 92/262/EØF (Fransk-vestafrikanske rederikomiteer)(23).
(121) De P& I-klubber, der er medlemmer af IG, er uafhængige enheder, der er forbundet med stærke økonomiske bånd, og de indtager derfor tilsammen en dominerende stilling på verdensmarkedet for direkte P& I-forsikring og på verdensmarkedet for P& I-genforsikring på over 1,8 mia. EURO (2 mia. USD) (jf. betragtning. 52-64 om afgrænsningen af det relevante marked).
(122) De P& I-klubber, der er medlemmer af IG, har indgået en aftale om fordeling af erstatningsansvar, der etablerer stærke økonomiske forbindelser mellem dem: de deler de erstatningskrav, der rejses mod deres medlemmer, op til et bestemt niveau, følger bestemte fælles procedurer for forsikring af medlemmer af andre P& I-klubber, køber genforsikring i fællesskab, vedtager forsikringsvilkår for deres medlemmer og samarbejder om mange andre aspekter i tilknytning til P& I-forsikring. Ved at aftale fælles forsikringsvilkår og især ved at tilbyde et fælles dækningsniveau udviser de desuden en ensartet adfærd på markedet.
(123) Denne kollektive stilling, som P& I-klubberne inden for IG indtager, er klart dominerende. EF-Domstolen har fastslået (dom i sag C-62/86, AKZO Chemie BV mod Kommissionen(24), præmis 60, og Hoffmann-La Roche, præmis 41), "at det, selv om andelenes betydning kan variere fra marked til marked, med rette kan antages, at meget store markedsandele i sig selv, medmindre der foreligger usædvanlige omstændigheder, udgør et bevis for, at der foreligger en dominerende stilling".
(124) I sagen vedrørende AKZO Chemie BV tilføjede Domstolen at "dette er tilfældet med hensyn til en markedsandel på 50 %". På grundlag af markedsandele alene kan det derfor fastslås, at IG, der forsikrer ca. 89 % af verdens skibstonnage, indtager en dominerende stilling på alle de verdensomspændende markeder for P& I-forsikring, hvor den opererer.
(125) I sin dom i sag Hoffmann-La Roche (præmis 42) fastslog Domstolen endvidere, at en betydelig afstand mellem en virksomheds og dens største konkurrenters markedsandele også er en relevant faktor, når man skal måle virksomhedens markedsstyrke. I den foreliggende sag er det klart, at forskellen mellem IG's og konkurrenternes markedsandele er meget stor.
(126) I den foreliggende sag er der desuden andre faktorer, som også er nævnt i Hoffmann-La Roche-dommen (præmis 42), der underbygger den konklusion, at IG har en betydelig markedsstyrke. For det første har IG kapacitet til at tilbyde P& I-dækning på alle niveauer i modsætning til konkurrenterne. For det andet har IG opnået store erfaringer og et verdensomspændende ry ved at have tilbudt P& I-forsikring i ca. 100 år. For det tredje opererer IG på verdensplan gennem et omfattende net af repræsentanter. Alle disse faktorer giver sammen med den store markedsandel IG mulighed for at indtage en klart dominerende stilling og i vid udstrækning at optræde uafhængigt af sine konkurrenter.
2.2 Misbrug af en dominerende stilling
(127) I klagepunktsmeddelelsen blev det anført, at IG-aftalerne medførte to forskellige former for misbrug af en dominerende stilling, nemlig begrænsning af den tilbudte dækning og en diskriminerende genforsikringsordning. Som forklaret i betragtning 129-133 kan IG-aftalerne ikke længere betragtes som misbrug af en dominerende stilling på grund af ændringerne i IGPA. Dette udelukker dog ikke, at IG eller dens medlemmer i deres samarbejde kan misbruge deres kollektivt dominerende stilling gennem deres kommercielle adfærd. Dette skal dog ikke behandles i nærværende beslutning, der kun vedrører vurderingen af de anmeldte aftaler.
2.2.1. Misbrug i form af udnyttelse - Begrænsning af udbuddet af produkter på markedet
(128) Ved at vedtage et fælles dækningsniveau udnyttede IG sine kunder ved at udbyde et enkelt forsikringsprodukt, som betød, at en meget stor del af efterspørgslen ikke blev efterkommet. Der var herved tale om misbrug som nævnt i traktatens artikel 86, stk. 2, litra b). Det skal dog erindres, at det ikke er Kommissionens opgave at afgøre, hvilken dækning IG bør tilbyde. Kommissionen kan kun gribe ind på dette område, hvis der er klare og utvetydige beviser på, at en betydelig del af efterspørgslen ikke kan efterkommes, fordi kunderne ikke kan få den service, de klart har brug for, og at IG derfor i praksis misbruger sin dominerende stilling.
(129) Dette er ikke længere tilfældet. For det første er IGPA som nævnt ovenfor (jf. betragtning 76) blevet ændret, således at de enkelte P& I-klubber nu frit kan tilbyde en lavere eller højere dækning, og således at de kan indgå enhver form for samarbejdsaftale, de måtte finde hensigtsmæssig til dette formål.
(130) For det andet er der ikke længere nogen væsentlig del af efterspørgslen, der ikke efterkommes, idet IG har vedtaget en ny fælles minimumsdækning på ca. 3,9 mia. EURO (4,25 mia. USD). De fleste rederiorganisationer rundt omkring i verden har tilkendegivet deres synspunkter på dette område over for Kommissionen, og har ikke klaget over det nye dækningsniveau. Kun dele af den græskejede flåde, som i det hele udgør ca. 15 % af verdens skibstonnage, er forblevet utilfredse med det nye dækningsniveau.
(131) Denne konklusion underbygges af den omstændighed, at det nye dækningsniveau ikke ud fra et objektivt synspunkt kan betragtes som ude af stand til at opfylde kundernes behov. Det blev fremført, at der, hvis der skulle opstå et overspill-krav, ville være en stor del af rederierne, som ville gå konkurs, hvis de skulle forsøge at indbetale beløb op til den tidligere dækningsgrænse på ca. 16,5 mia. EURO (18 mia. USD) (det skal bemærkes, at de præmier, som P& I-klubberne opkræver, ikke tager omkostningerne ved et overspill-krav i betragtning; P& I-klubbernes medlemmer skal dele omkostningerne ved et sådant krav, dersom det opstår). Dette kan ikke være tilfældet med den nye, lavere dækningsgrænse på ca. 3,9 mia. EURO (4,25 mia. USD).
(132) Der er derfor tilstrækkelige beviser på, at det med rimelighed kan forventes, at rederierne vil kunne dække et krav på op til 3,9 mia. EURO (4,25 mia. USD). For det første viser erfaringerne fra tidligere store krav, at de normalt ikke skal betales i fuldt ud inden for et enkelt år, men over en periode på flere år, afhængigt af afviklingstempoet. For det andet ligger nogle klubber inde med betydelige reserver, der kan anvendes til dækning af en del af et overspill-krav (reserverne beløb sig til ca. 0,9 mia. EURO den 20. februar 1997) og derfor ville mindske omkostningerne for de enkelte rederier. For det tredje har rederierne tidligere (så som oliekrisen i 1970erne) kunnet klare omkostningsstigninger af samme størrelsesorden som et overspill-krav. Endelig ville et sådant krav for de fleste skibes vedkommende svare til en relativt mindre andel af deres årlige driftsomkostninger (under 10 %), som sandsynligvis ikke vil få dem til at gå konkurs.
(133) På denne baggrund kan det fastslås, at reglerne om en fælles minimumsdækning ikke længere kan betragtes som en overtrædelse af EF-traktatens artikel 86.
2.2.2. Misbrug i form af udelukkelsespraksis - Diskriminerende genforsikringsordning
(134) Ved IGPA har uafhængige P& I-forsikringsgivere mulighed for at opnå genforsikring hos et af IG's medlemmer, hvis bestemte betingelser er opfyldt. Ifølge klagepunktsmeddelelsen indeholdt IGPA ikke objektive og ikke-diskriminerende betingelser for at fastslå, hvilke almindelige P& I-forsikringsselskaber der kunne tegne genforsikring hos IG's medlemmer (disse betingelser blev anset for objektive i forbindelse med de uafhængige gensidige P& I-forsikringsgivere). IGPA indeholdt heller ingen procedureregler, der gav de uafhængige P& I-forsikringsgivere (både almindelige og gensidige selskaber) mulighed for at kontrollere, om IG's regler om genforsikring blev anvendt korrekt, såsom forpligtelsen til at give skriftlig, begrundet meddelelse om afslag på genforsikring eller om en appelprocedure.
(135) Det blev betragtet som misbrug af en dominerende stilling efter EF-traktatens artikel 86, at IGPA ikke indholdt objektive betingelser og proceduremæssige sikkerhedsforanstaltninger. Som nævnt er IG for øjeblikket den eneste på markedet, der tilbyder P& I-dækning på op til ca. 3,9 mia. EURO (4,25 mia. USD), og ingen uafhængige forsikringsgivere ville alene kunne nå den minimumsdimension, der er nødvendig for at kunne tilbyde en sådan dækning. Uafhængige forsikringsgivere kan heller ikke få genforsikret en stor P& I-dækning på grund af deres begrænsede markedsandele. IG ville derfor let kunne have fordrejet konkurrencen ved ikke at lægge objektive betingelser til grund for sin vurdering af, hvilke uafhængige forsikringsgivere IG ville genforsikre.
(136) Som nævnt ovenfor (jf. betragtning 27 og 28) har IG nu indføjet objektive betingelser i forbindelse med genforsikring til almindelige forsikringsselskaber, ligesom IG har indført en procedure, der giver enhver uafhængig P& I-forsikringsgiver, der anmoder IG om genforsikring, mulighed for at sikre, at der foretages en korrekt kontrol af, om betingelserne er opfyldt. IG skal nemlig tage stilling til ansøgningen senest 30 dage efter modtagelsen af samtlige relevante oplysninger (denne periode kan forlænges med yderligere 30 dage i fornyelsesperioden). Hvis beslutningen er negativ, skal den forsikringsgiver, der nægtes genforsikring, have en skriftlig, begrundet meddelelse om afslaget. Forsikringsgiveren har ret til at appellere et sådant afslag. Det kan derfor fastslås, at reglerne om genforsikring af uafhængige P& I-forsikringsgivere ikke længere indebærer en overtrædelse af traktatens artikel 86.
3. ARTIKEL 53 OG 54 I AFTALEN OM DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE SAMARBEJDSOMRÅDE
(137) EØS-aftalens artikel 53 forbyder alle aftaler mellem virksomheder, der kan påvirke handelen mellem de kontraherende parter, og som har til formål eller til følge at begrænse konkurrencen inden for det af EØS-aftalen omfattede område.
(138) I henhold til EØS-aftalens artikel 56, stk. 1, træffer Europa-Kommissionen beslutning i en sag henhørende under EØS-aftalens artikel 53, når den pågældende kommercielle aftale påvirker handelen mellem medlemsstaterne, og de deltagende virksomheders omsætning i EFTA-området udgør under 33 % af omsætningen i EØS.
(139) I den foreliggende sag er P& I-klubbernes omsætning i EFTA-området under 33 % af omsætningen i EØS. Det er derfor Europa-Kommissionen, der skal afgøre, om IG har overtrådt EØS-aftalens artikel 53. Med henblik herpå gælder alle de argumenter, der er anført i denne beslutning med hensyn til artikel 85, også for EØS-aftalens artikel 53 i den foreliggende sag.
(140) EØS-aftalens artikel 54 forbyder en eller flere virksomheders misbrug af en dominerende stilling på det af EØS-aftalen omfattede område eller en væsentlig del heraf.
(141) I henhold til EØS-aftalens artikel 56, stk. 2, skal Europa-Kommissionen træffe beslutning i en sag henhørende under EØS-aftalens artikel 54, hvis der er tale om dominans på EF's og EFTA's område, og når den dominerende virksomheds omsætning i EFTA-området udgør under 33 % af dens omsætning i EØS.
(142) I den foreliggende sag indtager P& I-klubberne en verdensomspændende kollektivt dominerende stilling, og deres omsætning i EFTA-staterne udgør under 33 % af deres omsætning i hele EØS. Det er derfor Europa-Kommissionen, der skal afgøre, om de har overtrådt EØS-aftalens artikel 54. Med henblik herpå gælder alle de argumenter, der er fremført i denne beslutning med hensyn til artikel 86, også for EØS-aftalens artikel 54 i den foreliggende sag -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
På grundlag af de foreliggende oplysninger finder Kommissionen ingen grund til at gribe ind i henhold til traktatens artikel 85, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 53, stk. 1, med hensyn til de ændrede aftaler, International Group Pooling Agreement (IGPA) og International Group Agreement (IGA), undtagen med hensyn til reglerne om tilbudsprocedurer og minimumsomkostninger for tankskibe, for så vidt som de gælder for omkostninger inden for klubbernes selvbehold.
Artikel 2
På grundlag af de foreliggende oplysninger finder Kommissionen ingen grund til at gribe ind efter traktatens artikel 86 og EØS-aftalens artikel 54 med hensyn til de ændrede aftaler IGPA og IGA.
Artikel 3
I henhold til traktatens artikel 85, stk. 3, og EØS-aftalens artikel 53, stk. 3, erklæres bestemmelserne i traktatens artikel 85, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 53, stk. 1, uanvendelige på reglerne om tilbudsprocedurer og minimumsomkostninger for tankskibe i den ændrede IGA, for så vidt som de gælder for omkostninger inden for klubbernes selvbehold. Fritagelsen gælder fra den 20. februar 1999, dvs. det tidspunkt, hvor de senest anmeldte ændringer til IGPA og IGA træder i kraft, og indtil den 20. februar 2009.
Artikel 4
International Group of P& I Clubs (IG) underretter hvert år Kommissionen om eventuelle ændringer i/eller tilføjelser til den anmeldte aftale samt om indgåelse af eventuelle andre aftaler inden for IG.
IG forelægger årligt Kommissionen en rapport om, hvorvidt IGPA stadig er nødvendig for at gøre det muligt for P& I Clubs at yde det dækningsniveau, det har aftalt på det pågældende tidspunkt. Denne rapport skal indeholde en detaljeret redegørelse for udviklingen på markederne for direkte P& I-forsikring og -genforsikring. Med hensyn til direkte P& I-forsikring skal rapporten omfatte markedsandele og dækningsgrænser for både IG og hver af IG's medlemmer samt skøn over markedsandele og dækningsgrænser for tredjemand. Med hensyn til P& I-genforsikring skal der i rapporten redegøres for strukturen i skadesexcedentaftalen (Group General Excess Loss Reinsurance Contract) (genforsikringsniveauer, indbetalte præmier, de deltagende genforsikringsgivere og deres andele) og et skøn over den dækning, der ydes andre P& I-operatører.
IG forelægger årligt Kommissionen detaljerede statistiske oplysninger om, hvorledes tilbudsprocedurerne og reglerne om tilbud på tankskibe fungerer.
Artikel 5
Denne beslutning er rettet til: The International Group of P& I Clubs 78 Fenchurch Street UK - London EC3M 4BT
Udfærdiget i Bruxelles, den 12. april 1999.

Labels: 2
4
0
8
15