Document ID: 31999D0797

KOMMISSIONENS BESLUT
av den 8 juli 1999
om den spanska regeringens ansökan om en övergångsordning enligt artikel 24 i Europaparlamentets och rådets direktiv 96/92/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el
(delgivet med nr (1999) 1551/7)
(Endast den spanska texten är giltig)
(1999/797/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,
med beaktande av Europaparlamentets och rådets direktiv 96/92/EG av den 19 december 1996 om gemensamma regler för den inre marknaden för el(1), särskilt artikel 24 i detta,
efter att ha underrättat medlemsstaterna om den spanska regeringens ansökan, och
av följande skäl:
I. BAKGRUND
1. Förfarande
1. Genom en skrivelse av den 18 februari 1998 lämnade det spanska industri- och energiministeriet in en ansökan till kommissionen om en övergångsordning enligt artikel 24 i direktiv 96/92/EG. I ansökan hänvisades till den spanska ellagen 54/1997 av den 27 november, som i enlighet med artikel 27 i direktivet hade anmälts genom en skrivelse av den 20 januari, och särskilt till två bestämmelser i denna lag, nämligen 1) bestämmelserna om kostnader för övergång till konkurrens (Costes de Transición a la Competencia), nedan kallade CTC, och 2) bestämmelserna om systemen på öarna och utanför det spanska fastlandet.
2. Den 3 juni 1998 reste kommissionen till Madrid för att samla information och besökte där ansvariga för Ministerio de Industria y Energia samt Comision Nacional del Sistema Eléctrico.
3. I en skrivelse av den 16 oktober 1998 lämnade Ministerio de Industria y Energia tilläggsinformation till kommissionen.
4. I en skrivelse av den 28 januari 1999 anmälde den spanska regeringen, enligt artikel 88 i EG-fördraget och med vissa ändringar, övergångsordningen (som den tidigare hade anmält enligt artikel 24 i direktivet). Den anmälan omfattas inte av detta beslut utan behandlas genom ett parallellt förfarande enligt artikel 88 i EG-fördraget.
2. Den spanska elsektorn och genomförandet av direktiv 96/92/EG
5. Spanien genomförde eldirektivet, direktiv 96/92/EG, genom lag 54/1997 som trädde i kraft den 1 januari 1998. Genom denna lag infördes reglerat tillträde till nätet för alla kunder med en förbrukning större än 15 GWh per år. Detta motsvarade ca 30 % av totalförbrukningen vid utgången av 1998(2). I lagen, och i en ändring till denna som trädde i kraft den 1 januari 1999, föreskrivs redan ytterligare steg för ett progressivt öppnande av marknaden som kommer att leda till en hundraprocentig marknadsöppning år 2007.
6. Dessutom införde den spanska lagen en oberoende systemoperatör och en oberoende marknadsoperatör, som är separerade från andra elföretag både rättsligt och ägandemässigt (ingen aktieägare får inneha mer än 10 % av aktierna i dessa organ och andelen aktieägare som är verksamma inom elbranschen får sammanlagt inte överstiga 40 %). Genom kungligt dekret 2019/1997 utsågs Red Electrica de Espana, S.A. (REE) till systemoperatör och Compañía Operadora del Mercado Español de Electricidad, S.A. (OMEL) till marknadsoperatör.
7. Marknadsoperatören (OMEL) sköter samordningen av utbud och efterfrågan på en spotmarknad. Alla företag som producerar mer än 50 MW är förpliktade att regelbundet göra erbjudanden till spotmarknaden men tillåts också sälja sin el genom bilaterala avtal. Alla distributörer, leverantörer och berättigade kunder får agera som köpare på spotmarknaden. Berättigade kunder har för närvarande tre möjligheter: 1) stanna hos sin leverantör/distributör med reglerade leveranspriser, 2) köpa direkt från spotmarknaden eller 3) köpa på grundval av ett bilateralt avtal med en viss producent eller leverantör.
8. De viktigaste elproducenterna, som också har distributions- och leveransverksamhet, är koncernen Endesa, Iberdrola S.A., Union Eléctrica Fenosa S.A. och Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. Alla dessa är privatägda.
3. Övergångsordningarna som anmäldes av den spanska regeringen
3.1 Inledning
9. Spanien har anmält följande två övergångsordningar enligt artikel 24 i direktivet:
1) CTC-ordningen (Costes de Transición a la Competencia - kostnader för övergång till konkurrens)
CTC-ordningen (övergångsordning avseende kostnader för övergång till konkurrens) definieras i den sjätte övergångsbestämmelsen i den spanska lagen 54/1997, ändrad den 1 januari 1999 genom lag 50/1998 av den 30 december 1998. Denna övergångsordning grundar sig på garantier som den spanska staten gett alla elkraftverk genom de kungliga dekreten 40/1994 och 1538/1987, i vilka elpriserna fastställdes före avregleringen. Systemet garanterade kostnadstäckning för elkraftverk byggda i Spanien genom elpriser som beräknades skilt för varje kraftverk enligt standardiserade kostnadsberäkningsmetoder. Genom CTC-ordningen försöker den nya lagen 54/1997 delvis kompensera de elproducerande företagen för inkomstbortfallet mellan det tidigare garanterade elpriset och det förväntade elpriset på den avreglerade marknaden.
2) Systemen på öarna och utanför det spanska fastlandet
För driften av dessa separata system åtnjuter företagen Unelco (Kanarieöarna), GESA (Balearerna) och Endesa (Ceuta och Melilla) till och med den 31 december 2000 särskilda undantag från de marknadsregler som styr elmarknaden på fastlandet. Dessa undantag definieras i den femtonde övergångsbestämmelsen i lag 54/1997, liksom i ändringarna till denna genom den sjuttonde tilläggsbestämmelsen i lag 34/1998 av den 7 oktober om vatten- och kolkraftsektorn. I lag 54/1997 fastställs dessutom att den jämförbart högre kostnaden för elproduktion och eldistribution i dessa isolerade system skall omfördelas genom en särskild el- och överföringsavgift på fastlandet.
3.2 Närmare uppgifter om CTC-ordningen
10. Mål
Målet med CTC-ordningen är att under högst tio år kompensera de spanska elproducerande företagen för en förväntad minskning av elpriset på spotmarknaden för grossister till följd av införandet av konkurrens. Elpriset förväntas falla till 6 ESP/kWh och det är detta pris som använts för beräkningar inom CTC-ordningen. Den totala förhandsberäknade maximikompensationen har fastställts till, och begränsas till, 1988 miljarder spanska pesetas (ca 12 miljarder euro). Huvuddelen av detta, 1693 miljarder pesetas eller 85 %, är avsedd att täcka inkomstbortfallet för de 11 elproducerande företagen till följd av lägre priser på grund av införandet av konkurrens. En mindre del, 295 miljarder pesetas eller 15 %, är avsedd att täcka en fast premie på 1 peseta per kWh för el som produceras från inhemskt kol.
11. Beräkningsmetod
Samtliga kraftverks individuella kostnadsplanering har genomgått en oberoende och individuell granskning vid tidigare prisbestämningstillfällen. Utgående från denna kostnadsbas har det genomsnittliga antalet drifttimmar fastställts för respektive teknikgren. Kompensationen till respektive teknikgren har sedan beräknats som den diskonterade skillnaden mellan de standardiserade produktionskostnaderna och det förväntade marknadspriset på 6 pesetas per kWh. Den använda diskonteringsräntan är 5 %. Den resulterande skillnaden är 2508 miljarder pesetas(3). Detta belopp har sedan minskats med 32,5 % eller 815 miljarder pesetas för att beakta eventuella produktionshöjningar. Resultatet är ovan nämnda 1693 miljarder pesetas, till vilket koltillägget på 295 miljarder pesetas har adderats. De icke-återvinningsbara kostnaderna kompenseras genom årliga utbetalningar till respektive kraftverks ägare.
12. Kompenseringsmetod
Av den totala kompensationen inom CTC-ordningen skall ca 50 % betalas ut till kärnkraftsektorn, 31 % till den konventionella värmekraftsektorn och 19 % till vattenkraftsektorn. Den förhandsberäknade summan på 1988 miljarder pesetas anger det maximala kompensationsbeloppet. Den faktiska årliga kompensationen beräknas på grundval av den verkliga prisutvecklingen på spotmarknaden. Om marknadspriset förblir högre än det förväntade 6 pesetas per kWh kommer kompensationsbetalningarna att minskas proportionellt. Om marknadspriset faller lägre än det förväntade priset på 6 pesetas per kWh kommer den årliga kompensationen att öka, men inte totalkompensationen. Detta innebär att övergångsperioden kan ta slut före utgången av de tio år som planeras, nämligen när det maximala kompensationsbeloppet har använts.
13. Återvinningsmetod
Kostnaden för CTC-ordningen återvinns årligen genom de reglerade el- och överföringsavgifterna. Respektive avgifter inkasseras av distributionsföretagen och överförs till produktionsföretagen under kontroll av den reglerande myndigheten (CNSE).
Genom ändringen av ellagen den 1 januari 1999 ändrades kompensations- och återvinningsmetoden så att man införde en fast avgiftsdel på 4,5 % som är öronmärkt för kompensationsbetalning till elföretagen. Detta gör det möjligt för de mottagande företagen att senare värdepapperisera kompensationsbetalningar till ett värde motsvarande ca 1000 miljarder pesetas. Denna möjlighet har införts i utbyte mot att de sammanlagda CTC-utbetalningarna ytterligare minskas med ca 250 miljarder pesetas. Resterande del på ca 320 miljarder pesetas kommer att kompenseras i enlighet med den ursprungliga metod som beskrivs ovan. Denna ändring gäller endast CTC-delen och inte den del om 295 miljarder pesetas som återvinns genom avgifterna och är avsedd att kompensera produktion av el från inhemskt kol med 1 peseta/kWh.
3.3 Närmare uppgifter om systemen på öarna och utanför det spanska fastlandet
14. Anmälan innehåller ingen ansökan om särskilda undantag från direktiv 96/92/EG. Det finansiella stöd genom vilket dessa isolerade systems högre elkostnader omfördelas till hela det spanska systemet återvinns på liknande sätt som beskrivs ovan för CTC-ordningen.
II. RÄTTSLIG GRUND
1. Artikel 24 i direktiv 96/92/EG
15. Den spanska regeringen lämnade in en ansökan enligt artikel 24 i direktiv 96/92/EG. Ansökan innehåller följande två delar som måste bedömas separat:
- En ansökan om en övergångsordning enligt artikel 24.1 och 24.2.
- En ansökan om undantag för små isolerade system enligt artikel 24.3.
2. CTC-ordningen
2.1 Krav enligt artikel 24.1 och 24.2
16. I artikel 24 i direktiv 96/92/EG fastställs följande: "1. De medlemsstater, i vilka driftåtaganden eller driftgarantier som getts före ikraftträdandet av detta direktiv inte kan uppfyllas till följd av bestämmelserna i detta direktiv, kan ansöka om en övergångsordning, vilken kan beviljas av kommissionen, med beaktande av bl.a. storleken på systemet i fråga, systemets grad av sammanlänkning och elbranschens struktur. Kommissionen skall underrätta medlemsstaterna om dessa ansökningar innan den fattar beslut, med beaktande av respekten för sekretess. Detta beslut skall offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.
2. Övergångsordningen skall ha begränsad varaktighet och skall kopplas till att åtagandena och garantierna som avses i punkt 1 löper ut. Övergångsordningen får omfatta undantag från kapitlen IV, VI och VII i detta direktiv. Ansökningar om en övergångsordning skall ges in till kommissionen inom ett år efter ikraftträdandet av detta direktiv."
Enligt artikel 24.1 och 24.2 i direktivet och med stöd av fördraget skall kommissionen vid bedömning av ansökningar om övergångsordning beakta samtliga följande kriterier:
17. A. Krav avseende karaktären hos berörda åtaganden eller garantier
1) Förekomsten av ett driftåtagande eller en driftgaranti måste bevisas.
2) Driftåtagandet eller driftgarantierna måste ha getts före den 20 februari 1997.
3) Ett orsakssamband mellan direktivets ikraftträdande och oförmågan att uppfylla åtagandet måste fastställas.
18. B. Krav avseende åtgärder som föreslås för att nå de berörda målen
1) Åtgärderna enligt övergångsordningen måste utgöra undantag från kapitlen IV, VI och VII i direktiv 96/92/EG.
2) Övergångsordningen skall ha begränsad varaktighet och skall kopplas till att de berörda åtagandena eller driftgarantierna upphör att gälla.
3) De åtgärder som tillämpas genom övergångsordningen skall vara de minst restriktiva som skäligen behövs för att nå de mål som eftersträvas genom övergångsordningen och som i sig måste vara legitima. Kommissionen skall, när den fattar beslut om dessa frågor, beakta bland annat storleken på systemet i fråga, systemets grad av sammanlänkning och elbranschens struktur.
2.2.3 Bedömning av CTC-ordningen
19. I det aktuella fallet är det inte nödvändigt att beträffande CTC-ordningen avgör huruvida kraven A.1, A.2, A.3 eller B.2 och B.3 uppfylls eller inte, eftersom den berörda övergångsordningens åtgärder inte förutsätter ett undantag från kapitlen IV, VI eller VII i direktiv 96/92/EG och sålunda inte uppfyller krav B.1 ovan.
20. För att ett system som en medlemsstat väljer skall utgöra en övergångsordning i den mening som avses i artikel 24 i direktiv 96/92/EG, måste det utgöra undantag från kraven i kapitlen IV, VI eller VII i direktivet, vilket anges ovan.
21. De berörda åtgärderna grundar sig på ett rent kompensationssystem, dvs. ett system som innebär att en medlemsstat tillämpar avgifter för att kompensera icke-återvinningsbara kostnader som har uppstått genom tillämpningen av direktiv 96/92/EG. I förevarande fall förutsätter tillämpningen av sådana avgifter inte ett undantag från de ovan nämnda kapitlen i direktivet och kan därför inte anses utgöra en övergångsordning i den mening som avses i artikel 24 i direktivet.
22. Denna slutsats påverkas inte av det faktum att åtgärder av den typ som avses i detta fall kan leda till mycket betydande snedvridningar av den gemensamma elmarknaden. Kommissionen erkänner att betalandet av sådana avgifter kan medföra ekonomiska följder som i väsentlig grad påminner om följderna av ett totalt eller delvis undantag från vissa av de skyldigheter som anges i kapitlen IV, VI eller VII i direktivet. Snedvridningarna har dock en sådan karaktär att de inte utgör en följd av ett sådant särskilt undantag som anges i direktivet. Det att en kompensationsbetalning överförs till vissa elproducenter och att den finansieras genom en avgift som debiteras förbrukarna, är en åtgärd som inte direkt nämns i direktivet, men som måste undersökas mot bakgrund av konkurrensreglerna och särskilt artikel 87.3 c i EG-fördraget. Enligt denna hypotes skall åtgärder som medför liknande ekonomiska följder behandlas på ett enhetligt sätt, oberoende av det relevanta förfarandet i varje enskilt fall.
23. Trots detta och trots det faktum att den spanska regeringen i sin anmälan av den 18 februari 1998 själv uttryckte tvivel om huruvida det var nödvändigt att ansöka om en övergångsordning enligt artikel 24 i direktiv 96/92/EG, eftersom "även om CTC-ordningen uppfyller kravet i artikel 24.1, omfattas den inte av artikel 24.2 eftersom ordningen inte innehåller undantag från kapitlen IV, VI och VII", hävdade den spanska regeringen i sin skrivelse av den 16 oktober 1998, innehållande tilläggsinformation, att den spanska CTC-ordningen utgör ett undantag från artikel 8 i kapitel IV i direktivet.
24. Man hävdar att den spanska prisregleringen före avregleringen (kungligt dekret 1583/1987) utgjorde en garanti för driften av och fullständig återbetalning till varje enskilt kraftverk. Efter avregleringen fungerar marknaden enligt ett kriteriesystem i enlighet med artikel 8 i direktiv 96/92/EG, vilket inte garanterar inmatningsordningen för kraftverk till de priser som garanteras i kungligt dekret 1583/1987. I skrivelsen av den 16 oktober 1998 drar den spanska regeringen slutsatsen att "frånvaron av dessa icke-återvinningsbara kostnader (CTC-ordningen) skulle resultera i en annan kriterieordning än den nuvarande som är resultatet av konkurrens på produktionsmarknaden".
25. Med andra ord hävdar Spanien att införandet av CTC-betalningarna gör det möjligt för mottagarna att använda dessa medel för att sälja el till lägre priser än vad som vore möjligt i frånvaro av denna övergångsordning. Detta kommer i sin tur att leda till en ändring av den på enbart ekonomiska kriterier grundade kriterieordningen - det grundläggande kravet i artikel 8 i direktiv 96/92/EG.
26. Man hävdar att kompensationsbetalningarna inom den spanska CTC-ordningen således sätter kraftverksoperatörerna i samma position som om de hade en inmatningsgaranti till priser som möjliggör kostnadsåterbetalning och som om artikel 8.2 i direktiv 96/92/EG inte gällde. På detta sätt kan Spanien tack vare CTC-ordningen ha ett avancerat program för öppnandet av marknaden samtidigt som elpriserna sänks för förbrukare som saknar valmöjligheter, i stället för att öppnandet av marknaden försenas, vilket kunde ha varit resultatet om Spanien hade valt att använda ett undantag från kapitel VII enligt artikel 24 i direktivet.
27. Kommissionen anser dock att denna typ av kompensation, som är avsedd att ur ekonomisk synvinkel och för en begränsad tid "neutralisera" effekterna av tillämpningen av bestämmelserna i direktiv 96/92/EG, inte kan betraktas som ett "undantag" till dirketivet enligt vad som avses i artikel 24. Det spanska systemet, som grundar sig på en oberoende marknadsoperatör och en öppen spotmarknad, genomför kraven i artikel 8 i direktivet och överensstämmer med dessa. CTC-ordningen utgör inte ett specifikt undantag till artikel 8. Relevant i detta avseende är karaktären hos den anmälda åtgärden i fråga snarare än dess syfte eller mål. Överföring av en kompensationsbetalning till vissa elproducenter, finansierad genom en avgift för förbrukarna, är i sig en åtgärd som inte direkt berörs av direktivet utan som måste granskas enligt konkurrensreglerna, särskilt artikel 87.3 c i fördraget.
28. Mot bakgrund av att artikel 24 i direktiv 96/92/EG inte kan tillämpas är det därför inte nödvändigt att bedöma de ovan nämnda ytterligare kraven 2 och 3.
3. Ordningen för systemen på öarna och utanför det spanska fastlandet
3.1 Krav enligt artikel 24.3 i direktiv 96/92/EG
29. I artikel 24.3 i direktivet fastställs följande: "Medlemsstater som, efter det att direktivet har trätt i kraft, kan visa att det finns påtagliga problem för driften av deras små isolerade system, kan ansöka om undantag från tillämpliga bestämmelser i kapitlen IV, V, VI och VII, vilka kan beviljas av kommissionen. Kommissionen skall underrätta medlemsstaterna om dessa ansökningar innan den fattar beslut, med beaktande av respekten för sekretess. Detta beslut skall offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning. Denna punkt skall också vara tillämplig på Luxemburg."
30. Enligt denna bestämmelse skall kommissionen i liknande fall vid bedömning av ansökningar om övergångsordning beakta följande kriterier:
1) Artikel 24.3 i direktiv 96/92/EG tillämpas i allmänhet endast för små isolerade system. I artikel 2.23 i direktivet anges att med ett "litet isolerat system" avses "varje system med en konsumtion om mindre än 2500 GWh under 1996, där mindre än 5 % av årskonsumtionen erhålls genom sammanlänkning med andra system".
2) Medlemsstaterna skall efter ikraftträdandet visa att det finns påtagliga problem för driften av deras små isolerade system.
3) Åtgärderna skall utgöra undantag från kapitlen IV, V, VI och VII i direktivet.
4) När kommissionen beslutar om en ansökan, granskar den om de berörda åtgärderna är proportionerliga, vilket innebär att de föreslagna åtgärderna skall vara de minst restriktiva för handel och konkurrens som skäligen behövs för att nå de berörda målen, som i sig måste vara legitima.
3.2 Bedömning av den spanska ansökan
31. I likhet med ovanstående bedömning av CTC-ordningen är det, även när det gäller ordningen för systemen på öarna och utanför det spanska fastlandet, inte nödvändigt att bedöma huruvida kraven 1, 2 och 4 i skäl 3 är uppfyllda, eftersom åtgärderna inom övergångsordningen i fråga inte utgör undantag från kapitlen IV, VI och VII i direktiv 96/92/EG och således inte uppfyller krav 3 ovan.
32. Den spanska anmälan innehåller inte någon ansökan om särskilt undantag från direktivet. Eftersom ordningen för systemen på öarna och utanför det spanska fastlandet innebär ett ekonomiskt stöd till dessa system som återvinns genom en avgift på förbrukad el, tillämpas ovanstående argument på motsvarande sätt. Sammanfattningsvis måste denna ordning granskas enligt reglerna om statligt stöd, särskilt artikel 87.3 c i fördraget. Enligt denna hypotes, och i enlighet med vad som anges i punkt 2.2.3, skall åtgärder som medför liknande ekonomiska följder behandlas på ett enhetligt sätt, oberoende av det relevanta förfarande i varje enskilt fall.
33. Om ett undantag enligt artikel 24.3 i direktiv 96/92/EG i framtiden skulle bli nödvändigt för att undvika att bryta mot kapitlen IV, V, VI eller VII i direktivet avseende särskilda regler för systemen på öarna och utanför det spanska fastlandet, kan den spanska regeringen när som helst lämna in en giltig ansökan, eftersom tidsfristen i artikel 24.2 inte gäller för artikel 24.3.
4. Slutsats
34. Spaniens ansökan enligt artikel 24 i direktiv 96/92/EG innehåller följande två punkter:
För det första, CTC-ordningen, som har bedömts på grundval av artikel 24.1 och 24.2 i direktivet och, för det andra, ordningen för systemen på öarna och utanför det spanska fastlandet, som har bedömts på grundval av artikel 24.3 i direktivet.
35. Kommissionen kommer i båda fallen fram till att en övergångsordning enligt artikel 24 inte kan och inte behöver godkännas, eftersom de valda åtgärderna inte utgör undantag från kapitlen IV, V (endast beträffande artikel 24.3), VI och VII i direktivet.
36. Slutligen har kommissionen förstått att både CTC-ordningen och ordningen för systemen på öarna och utanför det spanska fastlandet omfattar överföringar av kompensationsbetalningar till vissa elproducenter som finansieras genom en avgift för förbrukarna. Dessa åtgärder berörs inte direkt av direktivet utan måste granskas enligt reglerna om statligt stöd, särskilt artikel 87.3 c i fördraget.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
Föreliggande beslut berör den spanska regeringens ansökan om en övergångsordning enligt artikel 24 i direktiv 96/92/EG som anmäldes till kommissionen den 18 februari 1998. Anmälan berör följande:
a) Kostnader för övergång till konkurrens (Costes de Transición a la Competencia), som fastställs i den sjätte övergångsbestämmelsen i den spanska ellagen 54/1997 av den 27 november 1997.
b) Systemen på öarna och utanför det spanska fastlandet (Sistemas insulares y extrapeninsulares), som fastställs i den femtonde övergångsbestämmelsen i den spanska ellagen 54/1997 av den 27 november 1997.
Artikel 2
Övergångsordningen för kostnader för övergång till konkurrens, som fastställs i den sjätte övergångsbestämmelsen till den spanska ellagen 54/1997, omfattar inga åtgärder som utgör undantag från kapitlen IV, VI eller VII i direktiv 96/92/EG i den mening som avses i artikel 24.2 i direktivet. Artikel 24 i direktivet kan därför inte tillämpas på denna del av den övergångsordning som har anmälts av den spanska regeringen.
Artikel 3
Övergångsordningen för systemen på öarna och utanför det spanska fastlandet, som har anmälts av den spanska regeringen, omfattar inga åtgärder som utgör undantag från kapitlen IV, V, VI eller VII i direktiv 96/92/EG i den mening som avses i artikel 24.3 i direktivet. Artikel 24 i direktivet kan därför inte tillämpas på denna del av den övergångsordning som har anmälts av den spanska regeringen.
Artikel 4
Detta beslut riktar sig till Konungariket Spanien.
Utfärdat i Bryssel den 8 juli 1999.

Labels: 18
15
14