Document ID: 31995D0259

BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE van 14 maart 1995 inzake een procedure op grond van Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad (Zaak VII/AMA/9/94 - Franse regels voor de verdeling van het luchtverkeer voor het luchthavensysteem van Parijs) (Slechts de tekst in de Franse taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst) (95/259/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,
Gelet op Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad van 23 juli 1992 betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes (1), inzonderheid op artikel 8, lid 3,
Na raadpleging van het bij deze verordening ingestelde raadgevend comité,
Overwegende hetgeen volgt:
DE FEITEN
I
Bij brief van 5 december 1994 heeft de minister van Verkeer van het Verenigd Koninkrijk de Commissie verzocht, op basis van artikel 8, lid 3, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad betreffende de toegang van communautaire luchtvaartmaatschappijen tot intracommunautaire luchtroutes een onderzoek in te stellen naar de toepassing van sommige bepalingen van een Frans besluit van 15 november 1994 inzake de verdeling van het intracommunautair luchtverkeer voor het luchthavensysteem van Prijs. Deze brief is bij memorandum van de Permanente Vertegenwoordiging van het Verenigd Koninkrijk bij de Europese Unie van 7 december 1994 bij de Commissie ingediend en op 8 december 1994 ingeschreven.
In zijn brief stelt de minister van Verkeer van het Verenigd Koninkrijk dat de artikelen 4, 5 en 7 van het Franse besluit van 15 november 1994 onverenigbaar zijn met het Gemeenschapsrecht en meer in het bijzonder artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad, zoals uitgelegd in Beschikking 94/290/EG van de Commissie van 27 april 1994 in de zaak TAT - Parijs (Orly)-Londen (2). Deze artikelen 4, 5 en 7, alsmede de andere essentiële bepalingen van het Franse besluit, luiden als volgt:
"Artikel 1: Dit besluit heeft betrekking op de verdeling van de intracommunautaire luchtdiensten over de luchthavens welke deel uitmaken van het luchthavensysteem van Parijs in de zin van bovenbedoelde Verordening (EEG) nr. 2408/92, te weten de luchthaven Orly, de luchthaven Charles-de-Caulle en de luchthaven Le Bourget.
Artikel 3: Intracommunautaire luchtdiensten worden met inachtneming van de in de artikelen 4 en 5 van dit besluit opgenomen voorwaarden uitgevoerd op de luchthaven Charles-de-Gaulle of Orly, mits voor de uitoefening van de desbetreffende vervoerrechten overeenkomstig de bepalingen van bovengenoemde Verordening (EEG) nr. 2408/92 toestemming is verleend.
Artikel 4: Een luchtvaartmaatschappij mag per dag tussen de luchthaven Orly en een andere luchthaven of een ander luchthavensysteem in de Gemeenschap niet meer dan vier heenvluchten en vier terugvluchten uitvoeren.
Artikel 5: De beperkingen van artikel 4 gelden niet wanneer de luchtvaartmaatschappij op de luchthaven Orly voor de uitvoering van de in genoemd artikel vermelde vluchten tussen 7.00 en 9.30 uur plaatselijke tijd en tussen 18.00 en 20.30 uur plaatselijke tijd uitsluitend gebruik maakt van vliegtuigen met, afhankelijk van het jaarlijkse vervoer op deze verbindingen, de volgende minimale capaciteit.
RUIMTE VOOR DE TABEL
Bovengenoemd totaal jaarlijks vervoer wordt gedefinieerd als het totale vervoer van 1 januari tot en met 31 december op alle vluchten tussen een bepaalde communautaire luchthaven of eventueel het luchthavensysteem waartoe deze behoort, en het luchthavensysteem van Parijs.
De toepassing van deze bepalingen wordt na verloop van een redelijke termijn geëvalueerd. Daarna kan voor de toepassing van de tweede en derde alinea eventueel rekening worden gehouden met het jaarlijkse vervoer dat wordt gedefinieerd als het vervoer tussen de luchthaven Orly enerzijds, en een communautaire luchthaven of het luchthavensysteem waartoe deze behoort anderzijds.
Het voor deze bepalingen gehanteerde jaarlijkse vervoer is vermeld in een bijlage bij dit besluit, die elk jaar wordt herzien.
Wanneer door een latere stijging van het jaarlijkse vervoer bovengenoemde drempelwaarden worden overschreden, moeten de luchtvaartmaatschappijen, tenzij zij aan de bepalingen van artikel 4 voldoen, binnen een termijn van zes maanden na de publikatie van de gewijzigde bijlage aan de daaruit voortvloeiende bepalingen voldoen.
Wanneer bijzondere gebeurtenissen leiden tot een sterke plotselinge daling van het vervoer op een verbinding of een groep verbindingen, kan de directeur-generaal voor de burgerluchtvaart beslissen de drempelwaarden voor de capaciteit op deze verbinding of groep verbindingen te verlagen zonder de bevestiging van het effect van deze gebeurtenissen op het jaarlijkse vervoer af te wachten. In dat geval worden de betrokken luchtvaartmaatschappijen hiervan op de hoogte gesteld.
Artikel 7: Wanneer een luchtvaartmaatschappij een luchtdienst wil onderhouden op één van de luchthavens die deel uitmaken van het luchthavensysteem van Parijs, verstrekt zij bij de indiening van haar bedrijfsplan de gegevens aan de hand waarvan de bevoegde instantie zich ervan kan vergewissen dat de bepalingen van dit besluit worden nageleefd en met name kan nagaan of de verkoopvoorwaarden voor deze diensten noch direct noch indirect gevolgen hebben voor de toepassing van de artikelen 4, 5 en 6.".
De tweede overweging van het besluit vermeldt dat dezelfde regels gelden in de ruimere context van de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER).
Volgens de in artikel 5, vierde alinea, van het besluit genoemde bijlage bedroeg het jaarlijkse vervoer op de verbinding tussen Parijs en London in het jaar 1993 alleen meer dan 3 000 000 passagiers. De verbindingen naar Nice, Marseille, Toulouse, Bordeaux, Straatsburg en Montpellier werden ingedeeld in de categorie met een jaarlijks vervoer tussen 1 000 000 en 3 000 000 passagiers. In de categorie tussen 250 001 en 1 000 000 passagiers zijn verschillende binnenlandse bestemmingen en andere bestemmingen binnen de Gemeenschap opgenomen, onder andere de luchthavensystemen van Rome en Milaan. De overige luchthavens en luchthavensystemen in de lid-staten van de EER zijn in een van de lagere categorieën ingedeeld.
Het besluit geldt sedert 1 januari 1995 volledig.
II
Ter ondersteuning van zijn verzoek heeft de minister van Verkeer van het Verenigd Koninkrijk de volgende argumenten aangevoerd:
- De bepalingen van de artikelen 4 en 5 van het Franse besluit van 15 november 1994 zijn niet bedoeld om het luchtverkeer werkelijk over de verschillende luchthavens van Parijs te verdelen, maar vormen in feite eenvoudige beperkingen van de uitoefening van vervoersrechten op routes naar de luchthaven Orly, hetgeen een inbreuk vormt op artikel 3, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92.
- Artikel 5 van het besluit is discriminerend ten opzichte van luchtvaartmaatschappijen die vanuit een luchthavensysteem opereren, aangezien de minimale capaciteit van de vliegtuigen die moeten worden gebruikt, niet wordt bepaald aan de hand van het jaarlijkse vervoer tussen de luchthavens die feitelijk worden aangedaan, maar aan de hand van het vervoer tussen de luchthavensystemen waarvan deze luchthavens respectievelijk deel uitmaken. Dit houdt in dat er systematisch vliegtuigen met een hoge capaciteit moeten worden gebruikt wanneer een luchtvaartmaatschappij vluchten wil uitvoeren op routes tussen een luchthaven die deel uitmaakt van een luchthavensysteem en de luchthaven Orly, ook al is er op grond van het vervoer tussen deze twee luchthavens op zich geen reden om vliegtuigen met een dergelijke capaciteit te gebruiken. Dit is zeker een beperking ten aanzien van de voorwaarden om vluchten op deze routes uit te voeren. Deze discriminatie is te meer duidelijk daar er behalve in Frankrijk slechts in vier Lid-Staten luchthavensystemen bestaan. Aangezien de vervoersom van de luchthavens van Londen sterk verschilt, lijkt het erop dat de toegang tot de route Parijs (Orly)-Londen meer wordt beperkt dan de toegang tot andere routes. Dienaangaande wijzen de Britse instanties erop, dat in 1993 tussen de luchthaven Charles-de-Gaulle en de luchthaven Heathrow in totaal 2 911 546 passagiers zijn vervoerd tegen 470 611 van en naar Gatwick en 168 837 van en naar Stansted. Door artikel 5 worden derhalve vluchten vanaf de luchthaven Heathrow bevoordeeld ten opzichte van vluchten vanaf de luchthavens Gatwick en Stansted, hoewel deze laatste geen grotere reservecapaciteit hebben.
- Eveneens in verband met artikel 5 van het besluit lijken de verschillende categorieën voor de minimale capaciteit van vliegtuigen niet op rationele en te verdedigen criteria te zijn gebaseerd.
- De artikelen 4 en 5 van het besluit hebben negatieve en discriminerende effecten voor vele communautaire luchtvaartmaatschappijen, vooral voor de maatschappijen die alleen vliegtuigen met een kleine en middelgrote capaciteit gebruiken. Zo zijn de Britse instanties van oordeel, dat slechts één Britse maatschappij, British Airways, op dit moment meer dan vier vluchten tussen Londen en Orly kan uitvoeren, terwijl vier Franse maatschappijen hiertoe in staat zijn. Bovendien beperken de nieuwe regels voor de verdeling van het luchtverkeer de concurrentie, daar zij de grote maatschappijen bevoordelen boven de kleine maatschappijen en mogelijke nieuwkomers. Bepaalde Franse maatschappijen die op de binnenlandse routes al een sterke positie hebben, zoals Air Inter en AOM, worden door de nieuwe regels kennelijk sterk bevoordeeld, terwijl kleine maatschappijen zoals Euralair daarentegen in hun ontwikkeling worden beperkt.
- De artikelen 4 en 5 van het besluit hebben eveneens tot gevolg dat de maatschappijen in hun mogelijkheden om op de eisen van de markt te reageren, worden beperkt. De bepalingen inzake de minimale capaciteit van vliegtuigen verplichten de maatschappijen ertoe, toestellen te gebruiken die niet op de omvang van het vervoer zijn afgestemd, zodat hun vluchten niet meer commercieel verantwoord zijn en het aantal aangeboden vluchten de facto tot vier wordt beperkt.
- Ter rechtvaardiging van de beperkingen van de artikelen 4 en 5 van het besluit kunen noch milieuoverwegingen noch problemen in verband met de congestie van de luchthaven van Orly worden aangevoerd. In de eerste plaats zullen de uitstoot van verontreinigende stoffen en de geluidshinder door de noodzaak om vliegtuigen van een bepaalde omvang te gebruiken een stijgende tendens vertonen. In de tweede plaats zijn de opgelegde beperkingen niet evenredig met de problemen waarvoor zij een oplossing zouden moeten bieden, aangezien de Franse overheid juist met het oog op de bescherming van het milieu en de omwonenden het maximale aantal slots voor de luchthaven van Orly bij een besluit van 6 oktober 1994 reeds tot 250 000 per jaar heeft beperkt.
- In elk geval kunnen de problemen in verband met het milieu en de congestie van de luchthaven slechts met inachtneming van de procedure van artikel 9 van Verordening (EEG) nr. 2408/92 worden opgelost.
- Ten slotte kan artikel 7 van het besluit niet worden gerechtvaardigd op grond van Verordening (EEG) nr. 2408/92 en met name artikel 8, lid 1, aangezien artikel 7 de mogelijkheden tot gezamenlijke verkoop van de luchtdiensten van de in de lid-staten van de EER gevestigde maatschappijen beperkt. Onder verwijzing naar de beschikking van de Commissie van 28 mei 1993 in de zaak Viva Air (1) zijn de Britse instanties met name van mening dat elke luchtvaartmaatschappij die een exploitatievergunning heeft, in het kader van artikel 8, lid 1, van de verordening als zelfstandige luchtvaartmaatschappij moet worden beschouwd, zonder dat eventuele banden met een andere luchtvaartmaatschappij hierbij in aanmerking mogen worden genomen.
III
Bij brief van 22 december 1994 stelde de Commissie de Franse instanties op de hoogte van het verzoek van het Verenigd Koninkrijk en verzocht zij hun, een aantal vragen te beantwoorden en desgewenst hun opmerkingen over de hierboven genoemde argumenten in te dienen. Op dezelfde dag zond de Commissie bovendien een brief aan de instanties van het Verenigd Koninkrijk om informatie in te winnen over een aantal feitelijke omstandigheden en eventueel over de feitelijke toepassing van de regels inzake de verdeling van het luchtverkeer van 15 november 1994.
De instanties van het Verenigd Koninkrijk beantwoordden het verzoek van de Commissie om aanvullende informatie bij brief van 16 januari 1995, die als volgt kan worden samengevat:
- In de eerste plaats wijst de brief voor de praktische gevolgen van de regels inzake de verkeersverdeling op de ervaringen van twee luchtvaartmaatschappijen. Air UK mag ingevolge deze regels niet op één dag vijf vluchten uitvoeren en op een andere dag drie vluchten, zodat het weekgemiddelde toch vier vluchten per dag blijft. Volgens Manx Airlines maken de regels het onmogelijk op routes als Southampton-Parijs (Orly) meer dan vier vluchten uit te voeren met het type vliegtuig dat de maatschappij onder normale omstandigheden zou kiezen (BAe J41). In het algemeen is een van de hoofdpunten van kritiek van de instanties van het Verenigd Koninkrijk op de regels, dat zij de maatschappijen ertoe verplichten vliegtuigen te gebruiken die groter zijn dan op zuiver commerciële gronden verantwoord zou zijn.
- De brief gaat niet verder in op de praktische effecten van de regels op andere routes dan die tussen Parijs en Londen. Volgens de instanties van het Verenigd Koninkrijk is dit voor een volledige beoordeling van de regels echter niet nodig, aangezien deze volstrekt niet afdoende gemotiveerd en willekeurig van aard zijn. Zo zijn er bij voorbeeld geen redenen om de route Parijs-Londen - op dit moment de enige route met een jaarlijks vervoer van meer dan 3 000 000 passagiers - afzonderlijk te behandelen.
- In elk geval is het gecombineerde effect van de regels inzake de verkeersverdeling en de beperking van de slots op de luchthaven Orly krachtens het besluit van 6 oktober 1994 onevenredig.
- Voor luchtvaartmaatschappijen die vanuit luchthavensystemen opereren, hebben de regels een discriminerende werking, aangezien in de eerste plaats luchtdiensten in Europa vroeger op nationale basis werden uitgevoerd en in de tweede plaats deze maatschappijen worden beperkt in hun mogelijkheden om achtereenvolgende cabotagediensten uit te voeren.
- Bij de bewering dat British Airways thans als enige luchtvaartmaatschappij in het Verenigd Koninkrijk meer dan vier vluchten per dag op de route Parijs (Orly)-Londen kan uitvoeren, is uitsluitend rekening gehouden met luchtvaartmaatschappijen waarvan bekend is dat zij belangstelling voor vluchten op die route hebben. In het algemeen zijn de regels inzake de verkeersverdeling in het voordeel van reeds bestaande maatschappijen die op een bepaalde route al klandizie hebben en derhalve beter in staat zijn grotere vliegtuigen in te zetten.
- Ten slotte maken de instanties van het Verenigd Koninkrijk bezwaar tegen de formulering van artikel 7 van het besluit, omdat deze te algemeen is en derhalve zeer ruime mogelijkheden biedt, luchtvaartmaatschappijen op grond van niet nader genoemde verkoopredenen ervan te weerhouden, diensten naar en van Orly uit te voeren. De instanties van het Verenigd Koninkrijk wijzen er in dit verband expliciet op dat British Airways vreest dat deze bepaling als doel en belangrijkste gevolg heeft dat haar vluchtcode niet meer door haar dochteronderneming TAT European Airlines kan worden gebruikt.
Bij brief van 24 januari 1995 antwoordden de Franse instanties op het verzoek om informatie van de Commissie van 22 december 1994.
Zij steden in de eerste plaats:
- dat de luchthaven Orly inderdaad sinds 1 januari 1995 toegankelijk is voor alle intracommunautaire bestemmingen en dat daardoor al nieuwe vluchten op Amsterdam, Brussel, Frankfurt en Wenen konden worden uitgevoerd;
- dat het beleid inzake de verdeling van het luchtverkeer dat binnen het luchthavensysteem van Parijs wordt gevoerd, enerzijds is gericht op bevoordeling van de ontwikkeling van de luchthaven Charles-de-Gaulle waar mogelijkheden zijn om de capaciteit aanzienlijk uit te breiden, en anderzijds op een regulering van de ontwikkeling van het verkeer op de luchthaven van Orly, aangezien er geen mogelijkehden zijn deze in een dicht bebouwde stedelijke omgeving gelegen luchthaven uit te breiden.
Daarnaast hebben de Franse instanties de volgende opmerkingen gemaakt:
- Het besluit van 15 november 1994, dat voorwerp is van deze beschikking, en het besluit van 6 oktober 1994 tot beperking van het aantal slots op de luchthaven Orly, hebben doelstellingen die elkaar aanvullen. Het besluit van 6 oktober 1994 is vastgesteld met het oog op de bescherming van het milieu. Anderzijds verdeelt het besluit van 15 november 1994 het verkeer, teneinde het gebruik van de luchthaven Orly en de daar beschikbare capaciteit binnen het luchthavensysteem van Parijs te optimaliseren, waarbij tevens rekening wordt gehouden met milieuproblemen. Bij de openstelling van de luchthaven voor al het intracommunautaire verkeer moet een verveelvoudiging van het aantal frequenties dat door kleine vliegtuigen wordt uitgevoerd, met name tijdens de spitsuren, worden voorkomen. Zonder het besluit van 6 oktober 1994 zouden de bepalingen van het besluit van 15 november 1994 niet volstaan om het aantal bewegingen op Orly te beperken. Zonder het besluit van 15 november 1994 zouden de bepalingen van het besluit van 6 oktober 1994 niet een optimaal gebruik van de Parijse infrastructuur, met name Orly, garanderen.
- De geplande vluchtschema's van Air UK en British Midland zijn niet goedgekeurd, omdat daarin meer dan vier frequenties per dag tussen Orly en het luchthavensysteem van Londen met vliegtuigen met minder dan 200 plaatsen waren opgenomen.
- De minimale capaciteit van vliegtuigen in artikel 5 van het besluit van 15 november 1994 is bepaald op basis van het vervoer tussen luchthavensystemen in plaats van het vervoer tussen afzonderlijke luchthavens, omdat tal van intracommunautaire vluchten van of naar Orly op het tijdstip waarop het besluit werd gepubliceerd, nog niet werden uitgevoerd. Opdat de in het besluit vastgestelde grenswaarden rationeel zijn, moest de minimale grootte dus op het vervoer van of naar het luchthavensysteem van Parijs worden gebaseerd. Voorts hebben sommige Europese steden een luchthavensysteem en andere één enkele luchthaven. Wanneer de omvang van het vervoer hetzelfde is, zou het uitvoeren van diensten naar steden met een luchthavensysteem worden bevoordeeld door criteria op basis van het vervoer tussen luchthavens, daar de vereiste minimale grootte voor deze routes dan lager ligt. Hierdoor zou er discriminatie ontstaan tussen de diensten naar steden met en steden zonder een luchthavensysteem, hetgeen onaanvaardbaar is. Bovendien zou dan een verveelvoudiging van het aantal vluchten tussen Orly en het belangrijkste luchthavensysteem van de Gemeenschap (Londen) mogelijk worden gemaakt, waardoor een belangrijke bijdrage tot de verzadiging van Orly zou worden geleverd en de mogelijkheid zou worden uitgesloten dat nieuwe routes op andere luchthavens van de Gemeenschap worden geopend.
- De in de artikel 5, derde alinea, van het besluit van 15 november 1994 genoemde evaluatie kan pas worden uitgevoerd wanneer het vervoer op de routes waar nieuwe vluchten worden uitgevoerd zich heeft gestabiliseerd, dat wil zeggen aan het einde van het tweede opeenvolgende zomerseizoen. Pas op dat moment kan worden overwogen, uitsluitend op basis van het vervoer tussen Orly en de desbetreffende andere communautaire luchthaven de minimale capaciteit van vliegtuigen te bepalen.
- De in het besluit van 15 november 1994 gespecificeerde minimale capaciteit van vliegtuigen tijdens spitsuren is gebaseerd op ervaring en op een in maart 1994 uitgevoerde studie van luchtvaartroutes in de hele wereld. Op grond van de conclusies van deze studie kan de gemiddelde capaciteit van vliegtuigen op routes met een vergelijkbaar vervoer worden berekend. Teneinde grenswaarden te vermijden, die de luchtvaartmaatschappijen al te zeer in hun mogelijkheden beperken, is besloten in het besluit van 15 november 1994 de minimale capaciteit van vliegtuigen tijdens spitsuren op een lager niveau vast te stellen dan de in deze studie berekende gemiddelden.
- Artikel 7 van het besluit van 15 november 1994 wordt algemeen toegepast. Het is niet specifiek gericht op het gezamenlijk gebruik van vluchtcodes, maar op alle mogelijke manieren waarop wordt getracht de bepalingen van het besluit van 15 november 1994 te omzeilen. Hierbij kan het gaan om samenwerkingsovereenkomsten tussen maatschappijen in de vorm van franchising en het gezamenlijk gebruik van vluchtcodes of andere soorten overeenkomsten. Tot op heden heeft het directoraat-generaal voor de burgerluchtvaart van het Franse ministerie van Verkeer de bepalingen van artikel 7 slechts eenmaal gebruikt. TAT, die twee vluchten tussen Orly en Heathrow onder eigen code uitvoerde, deelde het directoraat-generaal namelijk mee dat zij voornemens was al haar vluchten onder de code van British Airways uit te voeren. Het gevolg hiervan was dat het aantal vluchten dat op vrijdag met de code BA werd uitgevoerd tot vijf steeg, terwijl de capaciteit van de tijdens de spitsuren gebruikte vliegtuigen kleiner was dan 200 plaatsen, zodat de Franse instanties TAT om nadere informatie over haar activiteiten op de route Orly-Londen hebben verzocht. Het is niet de bedoeling het gebruik door British Airways en TAT van dezelfde vluchtcode ter discussie te stellen, maar de instanties willen ervoor zorgen, dar er bij de toepassing van de bepalingen van het besluit van 15 november 1994 ten aanzien van maatschappijen en groepen maatschappijen niet wordt gediscrimineerd.
Tenslotte beklemtonen de Franse instanties dat zij in dit geval terecht een beroep op artikel 8 van Verordening (EEG) nr. 2408/92 hebben gedaan, daar artikel 9 van deze verordening betrekking heeft op aparte luchthavens (en niet op luchthavensystemen) die met ernstige congestie- of milieuproblemen op korte termijn worden geconfronteerd.
JURIDISCHE BEOORDELING
IV
Met betrekking tot de nationale regels voor de verdeling van het verkeer over de luchthavens van een luchthavensysteem beschikt de Commissie over de bevoegdheden die haar zijn verleend bij artikel 8, lid 3, van Verordening (EEG) Nr. 2408/92 van de Raad dat als volgt luidt:
"Op verzoek van een Lid-Staat of uit eigen beweging onderzoekt de Commissie hoe de leden 1 en 2 worden toegepast en zij besluit binnen één maand na ontvangst van een verzoek en na overleg met het in artikel 11 genoemde comité of de Lid-Staat de maatregel mag blijven toepassen. . .".
In de zin van deze bepaling moet de brief van 5 december 1994 van de minister van Verkeer van het Verenigd Koninkrijk als een verzoek van een Lid Staat worden beschouwd. De Commissie is dan ook verplicht aan dit verzoek gehoor te geven en te beslissen, of Frankrijk de artikelen 4, 5 en 7 van het besluit van 15 november 1994 mag blijven toepassen. Aangezien Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad met ingang van 1 juli 1994 (1) bij Besluit nr. 7/94 van het Gemengd Comité van de EER (2) in het toepassingsgebied van de EER-Overeenkomst is opgenomen, moet de beslissing van de Commissie gelden voor alle lid-staten van de EER.
V
Artikel 3, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad voorziet in het beginsel van vrijheid van exploitatie van luchtdiensten binnen de Gemeenschap:
"Met inachtneming van deze verordening wordt door de betrokken Lid-Staat (Lid-Staten) aan communautaire luchtvaartmaatschappijen toegestaan om vervoersrechten op routes in de Gemeenschap uit te oefenen.".
In artikel 2, onder f), van deze verordening wordt het begrip "vervoersrecht" gedefinieerd als "het recht van een luchtvaartmaatschappij om op een luchtdienst tussen twee communautaire luchthavens passagiers, vracht en/of post te vervoeren". Gezien deze definitie is de Commissie van mening, dat artikel 3, lid 1, een luchtvaartmaatschappij in het algemeen toestaat op basis van haar eigen comerciële besluiten diensten te onderhouden op elke willekeurige luchthaven binnen een luchthavensysteem (3). De vrije toegang tot de markt impliceert met andere woorden in het algemeen het recht om tussen de verschillende luchthavens van een luchthavensysteem te kiezen. Dit recht is een essentieel onderdeel van het liberalisatieproces, aangezien de luchthavens die deel uitmaken van een luchthavensysteem in de meeste gevallen economisch gezien voor de luchtvaartmaatschappijen niet alle even aantrekkelijk zijn.
Die Lid-Staten kunnen evenwel bovengenoemde vrijheid beperken op basis van artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) Nr. 2408/92 van de Raad:
"Deze verordening laat het recht van een Lid-Staat onverlet om de verdeling van het verkeer tussen de luchthavens van een luchthavensysteem zonder discriminatie op grond van nationaliteit of identiteit van de luchtvaartmaatschappij te regelen.".
Zoals de Commissie al heeft gesteld in haar beschikking van 27 april 1994 in de zaak TAT - Parijs (Orly)-Londen, moeten alle krachtens deze bepaling vastgestelde beperkingen niet alleen voldoen aan het verbod op de expliciert in artikel 8, lid 1 genoemde vormen van discriminatie, maar bovendien aan de algemene beginselen inzake het vrij verrichten van diensten, zoals deze in de rechtspraak van het Hof van Justitie zijn uiteengezet (4). Zo heeft het Hof in de zaak van het Europees Parlement tegen de Raad (5) vastgesteld, dat de Raad krachtens artikel 75, lid 1, onder a) en b), van het Verdrag onder meer verplicht is de vrijheid van dienstverrichting op vervoergebied tot stand te brengen en dat de omvang van deze verplichting in het Verdrag duidelijk is bepaald. Volgens het Hof beschikt de Raad op dit punt niet over discretionaire bevoegdheid, daar het te bereiken resultaat vaststaat krachtens de artikelen 59, 60 en 61 en artikel 75, lid 1, onder a) en b) van het Verdrag. Slechts ten aanzien van de gedetailleerde voorschriften om dat resultaat te bereiken, kan een zekere beoordelingsbevoegdheid worden uitgeoefend.
Ten aanzien van het luchtvervoer dient dezelfde redenering te worden gevolgd. In artikel 7 A van het Verdrag wordt de Gemeenschap ertoe verplicht de maatregelen vast te stellen die ertoe bestemd zijn geleidelijk, maar vóór 31 december 1992, de interne markt tot stand te brengen en hierbij wordt expliciet naar artikel 84 verwezen. In artikel 84, lid 2, wordt dan weer rechtstreeks naar de procedurebepalingen van artikel 75 verwezen. In de luchtvaartsector is de vrijheid van dienstverrichting binnen de Gemeenschap in het kader van het gemeenschappelijk vervoerbeleid tot stand gekomen met het "derde pakket", dat op 23 juli 1992 is goedgekeurd en op 1 januari 1993 van kracht is geworden. Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad is een fundamenteel onderdeel van dat pakket en met deze maatregel worden, zoals in de negentiende overweging wordt vermeld, alle vraagstukken in verband met de markttoegang voor luchtvaartmaatschappijen waaraan in de Gemeenschap een exploitievergunning is verleend, volledig geharmoniseerd. Met deze verordening heeft de Raad op grond van artikel 84, lid 2, de gedetailleerde regels voor toepassing van de in de artikelen 59 en 62 van het Verdrag vervatte beginselen vastgesteld. Omdat het dus gaat om de uitlegging van de bepalingen van Verordening (EEG) nr. 2408/92 (6), moet rechtstreeks worden verwezen naar deze beginselen, die overigens in een mededeling van de Commissie (7) zijn uiteengezet.
De beginselen inzake de vrijheid van dienstverriching gaan verder dan alleen het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit. Zelfs wanneer nationale maatregelen waarmee deze vrijheid wordt beperkt, zonder onderscheid gelden voor nationale dienstverrichters en die uit andere Lid-Staten, zijn zij toch onaanvaardbaar wanneer zij niet kunnen worden gerechtvaardigd door dwingende eisen van algemeen belang of wanneer hetzelfde resultaat kan worden bereikt door minder beperkende bepalingen (het evenredigheidsbeginsel). Dit betekent, zoals de Commissie in de zaken Viva Air en TAT - Parijs (Orly)-Londen reeds heeft vastgesteld, dat de maatregelen doorzichtig, objectief en gedurende een zekere periode constant moeten zijn.
Er zij opgemerkt, dat met de inwerkingtreding van Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad in het ruimere kader van de EER-Overeenkomst bovengenoemde beginselen inzake de vrijheid van verrichting van luchtdiensten binnen de Gemeenschap tevens gelden voor situaties die binnen de werkingssfeer van de EER-Overeenkomst vallen. In artikel 6 van deze Overeenkomst wordt namelijk uitdrukkelijk gesteld dat, onverminderd toekomstige ontwikkelingen van de jurisprudentie, de bepalingen van de Overeenkomst, voor zover zij in essentie gelijk zijn aan de overeenkomstige regels van het EG-Verdrag, moeten worden uitgelegd overeenkomstig de desbetreffende uitspraken van het Hof van Justitie daterende van vóór de ondertekening van deze Overeenkomst. In deze context moet worden gewezen op artikel 36 van de EER-Overeenkomst, dat parallel loopt aan artikel 59 van het EG-Verdrag.
De artikelen 4, 5 en 7 van het Franse besluit van 15 november 1994 moeten in het licht van de hiervoor uiteengezette beginselen worden onderzocht.
VI
De algemene regels inzake de verkeersverdeling voor het luchthavensysteem van Parijs, zoals deze in de artikelen 3, 4 en 5 van het besluit van 15 november 1994 zijn vastgelegd, kunnen als volgt worden samengevat: luchtdiensten binnen de EER, ongeacht of dit binnenlandse of internationale vluchten zijn, kunnen op de luchthavens Charles-de-Gaulle en Orly worden uitgevoerd (afgezien van enkele zeer beperkte uitzonderingen, die in andere bepalingen van het besluit worden geregeld, niet op de luchthaven Le Bourget). Voor de toegang tot de luchthaven Charles-de-Gaulle zijn er geen beperkingen. Daarentegen kan elke luchtvaartmaatschappij slechts vier heen- en terugvluchten per dag tussen Orly en een andere luchthaven in een lid-staat van de EER uitvoeren waarbij zij haar eigen commerciële voorkeuren volgt, met name inzake het te kiezen type vliegtuig. De frequentiebeperking geldt echter niet wanneer de maatschappij haar vluchten tijdens de spitsuren uitvoert met vliegtuigen met een bepaalde minimale capaciteit. In dat geval kan zij op een route van en naar Orly dagelijks een onbeperkt aantal vluchten uitvoeren (zowel tijdens als buiten de spitsuren).
De instanties van het Verenigd Koninkrijk hebben diverse argumenten tegen deze verdelingsregels aangevoerd.
De werkingssfeer van artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92
In de eerste plaats bestrijden de instanties van het Verenigd Konkrijk in het algemeen dat dergelijke maatregelen krachtens artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 kunnen worden vastgesteld, aangezien deze geen "werkelijke" verdeling van het verkeer over de luchthavens van Parijs inhouden, maar alleen de toegang tot de luchthaven van Orly beperken.
Dit eerste argument kan niet worden aanvaard. Doordat artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad de Lid-Staten het recht geeft het verkeer tussen de luchthavens van een luchthavensysteem te verdelen, erkent dit artikel in beginsel de rechtmatigheid van een actief planningsbeleid voor luchthavens, voor zover dit voldoet aan de algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht. Bij een dergelijk planningsbeleid kan rekening worden gehouden met een grote verscheidenheid van factoren die volgens de bevoegde instanties prioriteit verdienen. Het is duidelijk, dat de concrete maatregelen die ter uitvoering van het planningsbeleid worden genomen, van het ene luchthavensysteem tot het andere kunnen verschillen, al naar gelang van de vastgestelde prioriteiten en de specifieke kenmerken van het desbetreffende luchthavensysteem. Al deze uitvoeringsmaatregelen zullen, om effectief te zijn, de toegang tot de verschillende luchthavens van het systeem tot op zekere hoogte beperken.
Het zou onverenigbaar met deze overwegingen zijn, wanneer de werkingssfeer van artikel 8, lid 1, zodanig zou worden afgebakend, dat de mogelijkheid om voor een bepaald luchthavensysteem een specifiek luchthavenbeleid te voeren, a priori wordt uitgesloten. Zo kan het aanvaardbaar zijn dat een Lid-Staat de ontwikkeling van één luchthaven van een luchthavensysteem ten koste van de andere luchthavens in dat systeem wil bevorderen. In dat geval kan het opleggen van toezeggingsbeperkingen enkel aan deze andere luchthavens een redelijk middel zijn ter bereiking van het nagestreefde doel. De Commissie is derhalve van mening dat de werkingssfeer van artikel 8, lid 1, niet kan worden beperkt tot regelingen die de verschillende soorten luchtdiensten op basis van wederzijdse uitsluiting aan de luchthavens van een luchthavensysteem toewijzen.
De Commissie is bijgevolg van mening dat de maatregelen die in het Franse besluit van 15 november 1994 zijn opgenomen, een verdeling van het verkeer tussen de luchthavens van een luchthavensysteem in de zin van artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad inhouden.
Het discriminatieverbod en het evenredigheidsbeginsel
In de tweede plaats betogen de instanties van het Verenigd Koninkrijk dat de bepalingen van de artikelen 4 en 5 van het besluit van 15 november 1994 een indirecte discriminatie inhouden van luchtvaartmaatschappijen die vanuit luchthavensystemen opereren, met name van luchtvaartmaatschappijen in het Verenigd Koninkrijk die één van de luchthavens van het luchthavensysteem van Londen als hun basis hebben, en van kleinere maatschappijen en mogelijke nieuwkomers die niet gemakkelijk kunnen beschikken over vliegtuigen met de capaciteit die nodig is om overeenkomstig artikel 5 van het besluit extra vluchten te kunnen uitvoeren.
De Commissie is van mening dat de bepalingen van artikel 4 van het besluit noch direct noch indirect discriminatie op grond van nationaliteit of identiteit van de luchtvaartmaatschappij inhouden, daar zij voor alle luchtvaarmaatschappijen op dezelfde wijze worden toegepast.
Ten aanzien van artikel 5 van het besluit moet eraan worden herinnerd dat de minimale capaciteit van de vliegtuigen die moeten worden gebruikt wanneer de luchtvaartmaatschappij meer dan vier frequenties per dag wil uitvoeren, afhankelijk is van het jaarlijkse vervoer op de desbetreffende route. Een dergelijke regeling houdt geen directe discriminatie op grond van nationaliteit of identiteit van de luchtvaartmaatschappij in.
Ook maatregelen waarin weliswaar niet expliciet onderscheid wordt gemaakt op grond van de nationaliteit of identiteit van de maatschappij, maar die toch in de praktijk een discriminerende werking hebben, ook al is deze indirect, zijn echter in strijd met het discriminatieverbod (1). Er moet dus worden bepaald, of er redenen zijn om aan te nemen dat de toepassing van artikel 5 van het besluit tot een dergelijke discriminerende werking zal leiden. In dit opzicht hebben de instanties van het Verenigd Koninkrijk ter ondersteuning van hun klacht nadere informatie verstrekt om het bestaan aan te tonen van discriminatie ten gunste van Franse luchtvaartmaatschappijen, in het bijzonder de groep Air France, en ten nadele van andere luchtvaartmaatschappijen uit het Verenigd Koninkrijk dan British Airways. De Commissie is niet overtuigd van de relevantie van deze informatie, en wel om de volgende redenen:
- anders dan de instanties van het Verenigd Koninkrijk betogen, bezitten ook andere maatschappijen uit het Verenigd Koninkrijk dan British Airways vliegtuigen die aan het in het bestreden besluit vastgestelde criterium van 200 stoelen kunnen voldoen, bij voorbeeld Virgin Atlantic, Monarch en Britannia;
- de instanties van het Verenigd Koninkrijk hebben alleen rekening gehouden met de vloten van maatschappijen uit Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk en niet met die van maatschappijen uit andere lid-staten van de EER. Verscheidene maatschappijen uit deze landen zouden vluchten op de route Orly-Londen kunnen uitvoeren.
Bovendien is de Commissie, gelet op de samenstelling van de respectieve vloten en de mogelijkheden voor alle communautaire luchtvaartmaatschappijen om vluchten van en naar Orly uit te voeren, alsmede op grond van de gegevens die in de loop van het onderzoek in deze zaak naar voren zijn gekomen, van mening dat de toepassing van artikel 5 van het besluit van 15 november 1994 geen discriminerende werking heeft ten gunste van Franse luchtvaartmaatschappijen. De Commissie erkent echter dat door de in het besluit opgenomen regels luchtdiensten vanaf een luchthaven die deel uitmaakt van een luchthavensysteem, een minder gunstige behandeling krijgen dan diensten vanaf een andere luchthaven. Deze verschillende behandeling vloeit voort uit het feit dat de capaciteit van vliegtuigen die tijdens spitsuren moeten worden gebruikt wanneer de luchtvaartmaatschappij meer dan vier heen- en terugvluchten per dag wil uitvoeren, wordt bepaald aan de hand van het jaarlijkse vervoer tussen Parijs en het volledige luchthavensysteem. Het begrip luchthavensysteem is in Verordening (EEG) nr. 2408/92 echter uitdrukkelijk voorzien. Bovendien bestaan dergelijke systemen in zeven verschillende lid-staten van de EER (waaronder Noorwegen) en zijn zij in het algemeen voor alle luchtvaartmaatschappijen uit de lid-staten van de EER toegankelijk.
Wat de discriminatie op grond van de identiteit van de luchtvaartmaatschappij betreft, kan uit de gegevens waarover de Commissie beschikt op geen enkele wijze worden afgeleid dat artikel 5 van het betrokken besluit tot een dergelijke discriminatie, zoals omschreven in de beschikking van de Commissie in de zaak TAT - Parijs (Orly)-Marseille en Parijs (Orly)-Toulouse (2), zou kunnen leiden.
De Commissie is daarom van mening, dat artikel 5 niet in strijd is met het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit of identiteit van een luchtvaartmaatschappij.
Voorts moet worden nagegaan, of de bepalingen van de artikelen 4 en 5 van het besluit voldoen aan de beginselen inzake de vrije dienstverrichting, zoals in deel V van deze beschikking omschreven. Een inperking van de vrijheid van dienstverrichting is alleen toegestaan op grond van dwingende eisen van algemeen belang en dient evenredig te zijn aan de beoogde doelstellingen.
In dit verband moet er eerst aan worden herinnerd, dat deze bepalingen de toegang tot Orly in zoverre beperken, dat de uitvoering van meer dan vier frequenties per route en luchtvaartmaatschappij slechts is toegestaan indien tijdens de spitsuren vliegtuigen met een bepaalde minimale capaciteit worden gebruikt. De bepalingen leggen dus geen absolute beperkingen op ten aanzien van het maximale aantal vluchten of de grootte van de te gebruiken vliegtuigen. Deze bepalingen kunnen echter afbreuk doen aan de mogelijkheid van de luchtvaartmaatschappijen om een onbeperkt aantal diensten naar en van Orly in overeenstemming met hun eigen commerciële voorkeuren uit te voeren en vormen derhalve een belemmering van de vrije toegang tot de markt, die bij Verordening (EEG) nr. 2408/92 is ingevoerd. Gezien de grootte van de luchthaven en haar rol als de toegang tot Parijs en spil van het binnenlandse net (3), moet dit als een aanzienlijke belemmering voor de toegang tot de markt worden aangemerkt.
Naar aanleiding van het verzoek om informatie van de Commissie van 22 december 1994 hebben de Franse instanties, als motivering voor hun besluit en ter rechtvaardiging van de beperkingen van de artikelen 4 en 5 van het besluit, hun algemene luchthavenbeleid voor de regio Parijs aangevoerd, dat met onder meer de bescherming van het milieu en de congestieproblemen op Orly rekening houdt. Met name hebben zij erop gewezen dat de beperkingen zijn bedoeld om de beperkte op Orly beschikbare capaciteit optimaal te gebruiken en de toeneming van het verkeer op te vangen op de luchthaven Charles-de-Gaulle, die grote expansiemogelijkheden en een belangrijke extra capaciteit bezit. Volgens de Franse instanties zijn de beperkingen bovendien bedoeld om het extra verkeer als gevolg van de openstelling van deze luchthaven voor alle intracommunautaire diensten beter te kunnen verwerken.
De Commissie heeft er in haar beschikking in de zaak TAT - Parijs (Orly)-Londen (1), reeds op gewezen, dat een actief luchthavenbeleid zoals hiervoor beschreven, een dwingende reden van algemeen belang kan zijn, die regels inzake de verdeling van het verkeer krachtens artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 zou kunnen rechtvaardigen. Uit het enkele bestaan van die regels blijken de duidelijke bedoelingen van de Raad dienaangaande. Voorts bevestigt de door de instanties van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk in het kader van deze procedure verstrekte informatie, dat de praktische beperkingen als gevolg van de toepassing van de artikelen 4 en 5 van het besluit een bijdrage kunnen leveren tot de verwezenlijking van de doelstellingen van dat luchthavenbeleid. Door de luchtvaartmaatschappijen ervan af te houden op een bepaalde route naar en van Orly meer dan vier vluchten per dag uit te voeren, voorkomt de beperking een concentratie van diensten op deze luchthaven en vormt zij een prikkel om slots te gebruiken voor vluchten naar andere bestemmingen. Bovendien ist de maatregel gebaseerd op objectieve criteria (frequenties, grootte van vliegtuigen).
Aangezien de bepalingen van de artikelen 4 en 5 van het besluit echter uitsluitend betrekking hebben op diensten van en naar de luchthaven Orly, kan de omvang van het jaarlijkse vervoer op een bepaalde route uitsluitend worden gehanteerd om de minimale vliegtuiggrootte krachtens artikel 5 te bepalen, wanneer deze wordt gedefinieerd als het totale aantal passagiers dat tussen die luchthaven en een andere luchthaven binnen de EER wordt vervoerd. In het bijzonder kan de omvang van het vervoer in dit geval niet worden gedefinieerd door uit te gaan van het luchthavensysteem van Parijs of het luchthavensysteem waarvan de andere luchthaven deel kan uitmaken, zonder het risico te lopen dat de praktische toepassing van artikel 5 in sommige gevallen tot onevenredig hoge belemmeringen leidt.
Dit kan het best worden toegelicht door de situatie te vergelijken van twee verschillende luchthavens die beide verbindingen met zowel Orly als Charles-de-Gaulle hebben. Het is mogelijk dat de totale omvang van het vervoer tussen elk van deze twee luchthavens en het luchthavensysteem van Parijs identiek is, terwijl het relatieve belang van het vervoer op Orly enerzijds en Charles-de-Gaulle anderzijds sterk verschilt. Hoewel de omvang van het vervoer op één van de routes van en naar Orly slechts een fractie kan zijn van de omvang op de andere route van en naar die luchthaven, zouden beide routes binnen dezelfde categorie voor de minimale grootte van vliegtuigen vallen die bij artikel 5 van het besluit is ingevoerd. Zo zou dan een luchtvaartmaatschappij die vluchten wil uitvoeren op een nieuwe route of een route met lage capaciteit tussen het vliegveld Orly en een andere luchthaven in de EER, vliegtuigen met een grote capaciteit moeten gebruiken, die niet in overeenstemming zijn met de reële omvang van het vervoer op deze route, uitsluitend omdat er veel vervoer is tussen die laatste luchthaven en Charles-de-Gaulle.
De door de instanties van het Verenigd Koninkrijk verstrekte inlichtingen over de route Parijs (Orly)-Londen bevestigt dat dit risico nog wordt verhoogd, doordat de omvang van het vervoer, ingeval de luchthaven aan het andere eind van de route ook tot een luchthavensysteem behoort, voor dit luchthavensysteem wordt bepaald. Toepassing van artikel 5 van het besluit op deze route zou in feite tot een onevenredige beperking van extra diensten vanuit Gatwick en Stansted leiden en uiteindelijk tot een verdeling van het verkeer binnen het luchthavensysteem van Londen. Een dergelijke verdeling van het verkeer kan echter geen legitieme doelstelling van het luchthavenbeleid van de Franse instanties voor Parijs zijn.
Om deze redenen kan artikel 5, tweede alinea, in zijn huidige vorm niet als evenredig met de beoogde doelstellingen worden beschouwd. Deze bepaling dient derhalve zodaning te worden aangepast, dat de minimale grootte van vliegtuigen voortaan wordt bepaald aan de hand van het jaarlijkse vervoer tussen Orly en elke andere afzonderlijke luchthaven binnen de EER. Overigens wordt in artikel 5, derde alinea, van het besluit bepaald, dat de huidige regels aan de hand van de feitelijke omvang van het vervoer opnieuw moeten worden bezien. In antwoord op een verzoek om informatie van de Commissie van 22 december 1994 hebben de Franse instanties ter rechtvaardiging van deze herziening in een latere fase aangevoerd dat er voor een groot aantal routes van en naar Orly, waarop krachtens het besluit van 15 november 1994 voor het eerst vluchten kunnen worden uitgevoerd, geen vervoergegevens beschikbaar zijn. De Commissie kan deze motivering van deze procedure accepteren en heeft er derhalve geen bezwaar tegen wanneer de Franse instanties het volledige luchthavensysteem van Parijs gedurende een korte periode als uitgangspunt willen blijven hanteren, totdat de nodige gegevens voor een herziening van dit uitgangspunt beschikbaar zijn. Deze korte periode mag echter niet langer zijn dan een kalenderjaar, hetgeen naar het oordeel van de Commissie ruimschoots voldoende kan worden geacht om de gegevens te verzamelen.
Mits de definitie van de routes waarvoor de omvang van het vervoer in de context van artikel 5 van het besluit wordt bepaald, dienovereenkomstig wordt gewijzigd, is de Commissie van oordeel dat de door de artikelen 4 en 5 van dit besluit opgelegde beperkingen niet onevenredig zijn aan de door de Franse instanties beoogde doelstellingen, zoals hiervoor beschreven. In casu zijn de beperkingen zodanig opgezet, dat zij althans in beginsel een luchtvaartmaatschappij niet feitelijk beletten een commercieel levensvatbare exploitatie op de luchthaven van Orly te ontwikkelen.
Door een luchtvaartmaatschappij toe te staan zonder enige verdere beperking op elke route vier frequenties per dag uit te voeren, zorgt artikel 4 van het besluit er in het algemeen voor dat zelfs nieuwe luchtvaartmaatschappijen nieuwe diensten van en naar Orly kunnen beginnen en daarbij met reeds aanwezige maatschappijen kunnen concurreren. De mogelijkheid om vier heen- en terugvluchten per dag uit te voeren, is al voldoende om een haalbare exploitatie op de meeste intracommunautaire routes naar en van Orly te waarborgen. Van de 13 verschillende intracommunautaire internationale routes van en naar Parijs (voornamelijk Charles-de-Gaulle) met tussen 250 000 en 1 000 000 passagiers per jaar, worden er zeven door de huidige luchtvaartmaatschappijen geëxploiteerd bij een frequentie van maximaal vier vluchten per dag. De overige zes verbindingen worden, afgezien van het bijzondere geval van de verbinding Parijs - Brussel, met vijf of zes frequenties per dag afgewikkeld. Bovendien gebruiken alle maatschappijen op deze 13 routes toestellen met een capaciteit van meer dan 100 stoelen, zodat zij voldoen aan de in artikel 5 van het besluit gestelde voorwaarde voor bijkomende frequenties, ofschoon de keuze van het vliegtuigtype niet wordt voorgeschreven door deze bepalingen, maar op zakelijke overwegingen van de luchtvaartmaatschappijen berust. Opgemerkt zij, dat de verbinding met Londen (Heathrow) de enige internationale verbinding vanaf Orly is waarbij de drempel van 1 000 000 passagiers zou kunnen worden overschreden, hetgeen de verplichting zou meebrengen om in de spitsuren toestellen met een capaciteit van meer dan 140 stoelen in te zetten. Overigens zijn de enige binnenlandse Franse verbindingen waarop meer dan vijf frequenties per dag worden uitgevoerd, de zes verbindingen met ten minste 1 000 000 passagiers per jaar. De Commissie meent daarom dat de te exploiteren verbindingen waarvoor bijkomende frequenties nodig zouden kunnen blijken, zeer beperkt in aantal zijn en het aantal vervoerde passagiers hiervoor groot is, meer dan 500 000 per jaar, zodat niet geheel ten onrechte wordt geëist dat in de spitsuren toestellen met een bepaalde minimumcapaciteit worden ingezet.
Voorts zij erop gewezen dat, gelet op de wijziging die moet worden aangebracht in de definitie van de route waarvoor de omvang van het vervoer wordt bepaald, de praktische gevolgen van de bepalingen van artikel 5 inzake de minimale grootte van vliegtuigen tijdens de spitsuren gering of zelfs verwaarloosbaar zijn. Geen intracommunautaire route naar of van Orly overschrijdt thans de grenswaarde van 3 000 000 passagiers per jaar. Er zijn er slechts zeven (Londen Heathrow), Marseille, Toulouse, Bordeaux, Montpellier, Straatsburg en Londen) waarop de grenswaarde van 1 000 000 passagiers per jaar wordt of waarschijnlijk zal worden overschreden. Rekening houdend met de tolerantiemarge van 5 %, wordt de minimale grootte voor de vliegtuigen ingevolge artikel 5 voor deze routes vastgesteld op 133 stoelen. Vrijwel alle maatschappijen die op deze zeven routes vluchten uitvoeren of willen uitvoeren, beschikken over vliegtuigen met een capaciteit van minimaal 133 stoelen. Routes waar de omvang van het vervoer hoger is dan de grenswaarde van 250 000 passagiers per jaar, zijn al zo groot, dat er straalvliegtuigen moeten worden gebruikt en de meeste kleine straalvliegtuigen die op de markt beschikbaar zijn, hebben meer dan 95 stoelen (A 319, Fokker 100).
Ten aanzien van de mogelijke effecten van het Franse besluit op kleinere luchtvaartmaatschappijen dient eraan te worden herinnerd, dat er niet noodzakelijkerwijs een verband bestaat tussen de omvang van een maatschappij en de omvang van de vliegtuigen die deze gebruikt. Zo bezitten in de praktijk sommige kleine maatschappijen grote vliegtuigen, terwijl sommige grote maatschappijen alleen over middelgrote vliegtuigen beschikken. Bovendien kunnen maatschappijen uit de Gemeenschap, ook die met een bescheiden omvang, dank zij huuroperaties die expliciet door de bepalingen van Verordening (EEG) nr. 2407/92 van de Raad (1) worden toegestaan, op korte termijn de beschikking krijgen over vliegtuigen die aan de criteria voor de minimale grootte van artikel 5 voldoen. Anderzijds ondervinden grote maatschappijen in de Gemeenschap, ook al bezitten zij een volledige scala van vliegtuigen, praktische beperkingen bij het beheer van hun vloot, zodat zij op een bepaalde route niet altijd vluchten kunnen uitvoeren met een vliegtuig dat aan deze zelfde criteria voldoet. Er is derhalve niet aangetoond, dat de betrokken maatregelen grotere beperkingen opleggen aan kleine maatschappijen dan aan grotere maatschappijen en zeker niet dat het verschil in beperkingen naar gelang van de omvang van de maatschappijen in vergelijking met de beoogde doelstellingen onevenredig is.
Ten slotte lijken het feit dat bij de bepaling van de minimale grootte van de vliegtuigen krachtens artikel 5 vijf verschillende categorieën routes worden gehanteerd en de flexibiliteit die de laatste twee alinea's van het artikel bieden, een redelijk en in het algemeen evenwichtig evenwicht tussen de grootte van de vliegtuigen en de omvang van het vervoer te waarborgen en derhalve te voorkomen dat zich bij de praktische toepassing van deze bepaling onevenredige effecten voordoen.
Toepassing van artikel 9 van Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad
In de derde plaats stellen de instanties van het Verenigd Koninkrijk dat de beperkingen van de artikelen 4 en 5 van het besluit van 15 november 1994 niet op grond van milieu- of capaciteitsproblemen op de luchthaven van Orly kunnen worden gemotiveerd en dat dergelijke problemen in elk geval uitsluitend met inachtneming van de procedure van artikel 9 van Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad kunnen worden aangepakt.
Zoals in het voorgaande uitvoerig is uiteengezet, voldoet artikel 5 van het besluit niet aan het evenredigheidsbeginsel voor zover dit de grootte van de vliegtuigen die tijdens spitsuren op routes naar en van andere luchthavensystemen moeten worden gebruikt, vastlegt. Alle andere bepalingen van de artikelen 4 en 5 zijn daarentegen evenredige middelen om het door de Franse instanties voorgenomen actieve luchthavenbeleid voor het luchthavensysteem van Parijs te voeren. Dit beleid is op zich een legitieme doelstelling voor de uit het besluit voortvloeiende verdeling van het verkeer krachtens artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad. De Commissie is bijgevolg van mening, dat het besluit op de rechtsgrond van deze bepaling alleen kon worden vastgesteld.
Daarom is het ook niet nodig na te gaan of de betrokken maatregelen ook op grond van andere doelstellingen, zoals de bescherming van het milieu of capaciteitsoverwegingen, kunnen worden gemotiveerd. Meer in het bijzonder behoeft het onderhavige onderzoek niet te worden uitgebreid tot het Franse besluit van 6 oktober 1994, waarin het maximale aantal slots dat voor de luchthaven van Orly kan worden toegekend, wordt vastgesteld. Zoals zij in de zaak Viva Air reeds heeft beklemtoond, is de Commissie van mening dat de toewijzing van slots krachtens Verordening (EEG) nr. 95/93 (1) juridisch losstaat van de verlening van vervoersrechten krachtens Verordening (EEG) nr. 2408/92 (2). Deze overwegingen hebben echter geen invloed op de beoordeling van de wettigheid van laatstgenoemd besluit.
Verder dient eraan te worden herinnerd, dat in de artikelen 4 en 5 van het besluit van 15 november 1994 uitsluitend de toegang tot de luchthaven van Orly wordt beperkt. Het blijft mogelijk alle luchtdiensten die binnen het toepassingsgebied van het derde pakket inzake het luchtvervoer vallen, zonder enige beperking op de luchthaven Charles-de-Gaulle uit te voeren. Het besluit beperkt met andere woorden noch rechtens noch feitelijk de toegang tot het luchthavensysteem van Parijs in zijn geheel. Daarom had het besluit, zelfs wanneer het uitsluitend bedoeld was om congestie- of milieuproblemen aan te pakken, wettig kunnen worden vastgesteld op de enkele grondslag van artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad en waren de Franse instanties niet verplicht de procedure van artikel 9 van deze verordening te volgen.
Conclusie
Concluderend is de Commissie van oordeel dat de artikelen 4 en 5 van het besluit van 15 november 1994 verenigbaar zijn met de eisen van het Gemeenschapsrecht, op voorwaarde dat voor de toepassing van artikel 5 van het besluit de minimale grootte van vliegtuigen voortaan wordt bepaald aan de hand van het jaarlijkse vervoer tussen Orly en elke andere individuele luchthaven binnen de EER.
VII
Ten slotte noopt het verzoek van het Verenigd Koninkrijk de Commissie ertoe, artikel 7 van het besluit van 15 november 1994 te onderzoeken, dat luchtvaartmaatschappijen die vluchten op een van de luchthavens van het luchthavensysteem van Parijs willen uitvoeren, er in wezen toe verplicht de Franse instanties bepaalde informatie te verstrekken.
Artikel 7 bepaalt dat de informatie die door de luchtvaartmaatschappijen moet worden ingediend, de bevoegde nationale instanties in staat moet stellen na te gaan of de bepalingen van het besluit worden nageleefd en, met name, of de verkoopvoorwaarden voor de luchtdiensten op enigerlei wijze gevolgen hebben voor de toepassing van de artikelen 4, 5 en 6. De instanties moeten met andere woorden de nodige informatie krijgen om er daadwerkelijk op toe te zien dat hun regels inzake de verdeling van het verkeer worden nageleefd en om te voorkomen dat ze in welke vorm dan ook worden ontdoken of misbruikt. Deze uitlegging van het artikel wordt volledig bevestigd door de opmerkingen van de Franse instanties in antwoord op het verzoek om informatie van de Commissie van 22 december 1994.
Voorkomen dat nationale regels die op een wettige manier op basis van een van de vrijwaringsclausules van Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad zijn vastgesteld, worden ontdoken of misbruikt, kan in het algemeen krachtens het Gemeenschapsrecht als een legitieme doelstelling worden beschouwd. Artikel 7 is derhalve verenigbaar met de eisen van het Gemeenschapsrecht, voor zover de hoofdlijnen van de regels inzake de verdeling van het verkeer van het besluit van 15 november 1994 voldoen aan artikel 8, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad.
Gelet op bovenvermelde bezorgdheid van het Verenigd Koninkrijk wil de Commissie echter met nadruk stellen dat zij de gezamenlijke verkoop van luchtdiensten als zodaning niet beschouwt als ontduiking of misbruik van de wezenlijke regels en met name de in artikel 4 vastgelegde beperking van het aantal vluchten. Dienaangaande dient niet uit het oog te worden verloren dat het aanbod en de verkoop van luchtdiensten onlosmakelijk verbonden zijn met het beginsel van vrije toegang tot de markt, dat bij Verordening (EEG) nr. 2408/92 van de Raad is ingevoerd. Derhalve zal in elk geval bewijsmateriaal moeten worden aangevoerd ter rechtvaardiging daarvan dat een bepaalde samenwerking tussen luchtvaartmaatschappijen is aangegaan om de geldende verdelingsregels te ontduiken en dat daarom vervoersrechten kunnen worden geweigerd. De Commissie gaat ervan uit dat de Franse instanties, telkens wanneer zij artikel 7 van het betrokken besluit toepassen, rekening houden met deze overwegingen.
VIII
Gelet op het voorgaande komt de Commissie tot de conclusie dat, behalve de uitzondering die in deel VI van deze beschikking wordt besproken, de artikelen 4, 5 en 7 van het Franse besluit van 15 november 1994 verenigbaar zijn met de eisen van het Gemeenschapsrecht. Bijgevolg wordt toestemming gegeven om deze regels te blijven toepassen, mits bij de toepassing van artikel 5 de minimale grootte van de vliegtuigen voortaan wordt bepaald aan de hand van het jaarlijkse vervoer tussen Orly en elke andere individuele luchthaven binnen de EER.
De Commissie acht het voorts noodzakelijk een uiterste termijn voor de herziening van artikel 5 vast te stellen, die afhankelijk is van de beschikbaarheid van de nodige vervoergegevens. Hoewel op sommige punten met de bestaande gegevens een onmiddellijke aanpassing mogelijk is, volgt uit de uiteenzetting in deel VI dat de herziening pas volledig kan worden toegepast, wanneer de gegevens voor alle verschillende routes naar en van Orly beschikbaar zijn. Het is derhalve dan ook noch passend noch nodig van de Franse instanties te verlangen, de bestaande regels in verschillende fasen aan te passen naarmate de vervoergegevens beschikbaar komen. Met een dergelijke herziening in verschillende fasen zouden de regels geen enkele samenhang meer hebben en zo de luchtvaartmaatschappijen beletten hun activiteiten met een redelijke mate van zekerheid te plannen. Om deze redenen is de Commissie van oordeel dat het volstaat dat de nodige wijzigingen op de regels uiterlijk vier weken vóór het begin van het seizoen voor de zomerdienstregeling van 1996 worden aangebracht,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
Frankrijk mag de artikelen 4, 5 en 7 van het besluit van 15 november 1994 inzake de verdeling van het intracommunautaire luchtverkeer voor het luchthavensysteem van Parijs blijven toepassen, mits voor de toepassing van artikel 5 de minimale grootte van vliegtuigen voortaan wordt bepaald aan de hand van het jaarlijkse vervoer tussen Orly en elke andere afzonderlijke luchthaven binnen de EER.
Frankrijk brengt uiterlijk vier weken vóór het begin van het seizoen voor de zomerdienstregeling van 1996 de nodige wijzigingen in artikel 5 van het besluit van 15 november 1994 aan.
Artikel 2
Deze beschikking is gericht tot de Franse Republiek. Zij wordt medegedeeld aan de Raad van de Europese Unie, de lid-staten van de Europese Economische Ruimte en de Toezichthoudende Autoriteit van de EVA.
Gedaan te Brussel, 14 maart 1995.

Labels: 3
8
18