Document ID: 32002D0753

Decisão da Comissão
de 19 de Junho de 2002
relativa a medidas adoptadas pela República Federal da Alemanha a favor da Deutsche Post AG
[notificada com o número C(2002) 2144]
(Apenas faz fé o texto em língua alemã)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2002/753/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o n.o 1, alínea a), do seu artigo 62.o,
Após ter notificado os interessados para que apresentassem as suas observações, em conformidade com o disposto nos referidos artigos(1) e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1) Por carta de 17 de Agosto de 1999, a Comissão informou o Governo alemão da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE devido a vários auxílios concedidos a favor da Deutsche Bundespost Postdienst (a seguir denominada "DB-Postdienst"), uma empresa que, em 1995, foi convertida na empresa Deutsche Post AG (a seguir denominada "DPAG").
(2) No quadro da sua decisão de dar início ao procedimento, a Comissão partiu do pressuposto de que os pagamentos compensatórios estatais recebidos pela DB-Postdienst e pela DPAG, a título da prestação de serviços de interesse público, teriam possivelmente excedido os custos líquidos adicionais incorridos pela DB-Postdienst e pela DPAG para a execução destes serviços. A Comissão anunciou em concreto que iria investigar as seguintes medidas de auxílio presumidas.
(3) O financiamento da aquisição da Postbank AG realizada em 1998: a decisão de dar início ao procedimento faz referência às suspeitas manifestadas por uma das autoras da denúncia, de que a DPAG teria adquirido a Postbank AG ao Estado alemão, em 1998, mediante a compensação do preço de aquisição com um alegado crédito da DPAG sobre o Estado alemão. Segundo a autora da denúncia existem dúvidas quanto à existência desse crédito, dado que este não consta do balanço da DPAG. Na sua decisão de dar início ao procedimento, a Comissão argumentou que uma aquisição mediante uma compensação do preço de aquisição com um crédito não existente, isto é, um crédito cuja existência suscitava, no mínimo, dúvidas, representa de facto uma subvenção equivalente a um auxílio estatal.
(4) O financiamento da Post-Unterstützungskasse (fundo de pensões para os funcionários dos correios): em 1999, o Estado assumiu o défice da Post-Unterstützungskasse que se elevava então a cerca de 8 mil milhões de marcos alemães. Este défice foi provocado por um regime de pré-reforma adoptado pela DPAG em 1995 que levara 25 % dos funcionários dos correios a optar pela reforma antecipada.
(5) Presumida concessão de cauções estatais para cobrir as dívidas da antiga Deutsche Bundespost: na sua decisão de dar início ao procedimento, a Comissão referiu a preocupação manifestada por algumas das autoras da denúncia de que o Estado alemão, nos termos do n.o 6 do artigo 40.o da PostVerfG, poderia assumir a responsabilidade por todas as dívidas existentes à data da divisão da antiga Deutsche Bundespost em três empresas públicas independentes, ou seja, a Deutsche Bundespost Postdienst, a Deutsche Bundespost Telekom e a Deutsche Bundespost Postbank.
(6) Circunstâncias em que se processou a conversão da empresa pública DB-Postdienst numa sociedade anónima, a DPAG: a decisão de dar início ao procedimento faz referência a denúncias de que a DB-Postdienst, na sequência da sua conversão na sociedade anónima DPAG, teria recebido capitais de valor superior ao montante estritamente necessário para cumprir a sua missão de serviço público.
(7) Apoio financeiro ou administrativo do Estado à DPAG: a United Parcel Service (a seguir denominada "UPS") e a Bundesverband Internationaler Express- und Kurierdienste e.V. (a seguir denominada "BIEK") alegaram que a DPAG teria utilizado as receitas geradas pelo seu rentável monopólio da correspondência postal ou outros activos cedidos pelo Estado para financiar o défice registado no sector das encomendas postais, ou seja, um sector em que está exposta à concorrência dos operadores privados. De acordo com as autoras da denúncia, sem os financiamentos cruzados provenientes do sector reservado ou outras formas de apoio estatal, a DPAG não teria podido cobrir o défice dos serviços de encomendas postais. A UPS alega que uma empresa que opera com base em critérios de rendibilidade não poderia cobrir os custos dos serviços a nível das encomendas postais e manter-se competitiva face à DPAG. Na sua decisão de dar início ao procedimento, a Comissão, perante estas denúncias, instou a Alemanha a explicar em pormenor que forma tinham assumido os apoios estatais, financeiros ou administrativos concedidos à DB-Postdienst (até 1995) e à DPAG (após 1995).
(8) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(2). Por carta de 16 de Setembro de 1996 (registada em 6 de Outubro de 1999), a Alemanha transmitiu as suas observações e enviou as informações solicitadas.
(9) Na sequência da publicação da decisão, a Comissão recebeu observações de 14 partes interessadas que foram transmitidas ao Governo alemão por carta de 15 de Dezembro de 1999 para que este se pudesse pronunciar sobre o assunto. As autoridades alemãs responderam por carta de 1 de Fevereiro de 2000 (registada em 2 de Fevereiro de 2000).
(10) Em 18 de Dezembro de 2001, a Alemanha, a pedido da Comissão, apresentou dados complementares sobre o sistema de compensação financeira previsto no n.o 3 do artigo 37.o da Postverfassungsgesetz ("PostVerfG")(3). As observações foram recebidas pela Comissão em 31 de Janeiro e em 13 de Fevereiro de 2002.
(11) Num procedimento paralelo iniciado ao abrigo do artigo 82.o do Tratado CE, a Comissão adoptou em 20 de Março de 2001, a Decisão 2001/354/CE(4), segundo a qual a DPAG infringiu o disposto no artigo 82.o do Tratado CE, na medida em que só concedeu aos clientes dos serviços de encomendas postais do sector das vendas por catálogo a possibilidade de beneficiar de preços especiais, mediante a condição de estes se comprometerem a adjudicar-lhe todos os serviços necessários à cobertura da totalidade ou de uma percentagem tão elevada quanto possível destes envios. Por outro lado, de acordo com a mesma decisão, a DPAG também violou o artigo 82.o do Tratado CE, na medida em que praticou preços abaixo dos custos suplementares específicos no sector dos serviços de encomendas postais prestados às empresas de vendas por catálogo.
II. OBSERVAÇÕES DA ALEMANHA
A. Aquisição da Postbank AG
(12) A Alemanha apresentou documentos relacionados com a aquisição da Postbank AG, os quais, em seu entender, comprovam claramente que o preço de aquisição, contrariamente às alegações apresentadas, não fora compensado por um crédito inexistente, mas pago efectivamente pela DPAG às autoridades alemãs(5). As autoridades alemãs apresentaram ainda alguns documentos sobre o valor económico da Postbank AG do ponto de vista da DPAG, justificando assim o preço de aquisição. Segundo as autoridades alemãs, a Postbank foi assim adquirida sem recurso a auxílios estatais.
B. Financiamento da Post-Unterstützungskasse
(13) Segundo a Alemanha, o Estado apenas terá contribuído para o fundo de pensões com o montante estritamente necessário para compensar uma desvantagem objectiva imposta pelo Estado à DPAG. Além disso, o financiamento da reforma antecipada dos funcionários que tinham sido admitidos antes da conversão da DPAG numa sociedade anónima fazia parte dos deveres intrínsecos do Estado para com os seus funcionários públicos. Ao co-financiar o fundo de pensões para estes funcionários públicos, a DPAG incorrera em custos excepcionais. Ao assumir o pagamento das pensões, o Estado só em parte compensara esta desvantagem objectiva imposta à DPAG. Assim, na opinião da Alemanha, a contribuição do Estado a favor da Post-Unterstützungskasse não beneficia a DPAG, não falseia a concorrência e não afecta as trocas comerciais.
C. N.o 6 do artigo 40.o da PostVerfG (Lei da organização dos serviços postais)
(14) A Alemanha transmitiu à Comissão as disposições legais sobre as dívidas da antiga empresa pública Deutsche Bundespost, ou seja:
- n.o 2 do artigo 2.o da PostVerfG: o Bund responde pelas dívidas da Deutsche Bundespost apenas no âmbito do património extraordinário Deutsche Bundespost (Sondervermögen),
- n.o 6 do artigo 40.o da PostVerfG: esta disposição equipara os títulos de dívida da Deutsche Bundespost aos títulos de dívida do Bund. O Governo alemão invoca que o Bund era responsável pelos títulos de dívida da Deutsche Bundespost(6), uma vez que esta representava um património extraordinário integrado na administração pública(7). Nos termos do n.o 2 do artigo 2.o da PostUmwG, esta responsabilidade estava limitada ao património extraordinário Deutsche Bundespost,
- n.o 4 do artigo 2.o da Postumwandlungsgesetz "PostUmwG")(8): esta disposição restringe igualmente a responsabilidade do Bund pelas dívidas existentes à data de inscrição das três novas sociedades anónimas no Registo Comercial ao património extraordinário Deutsche Bundespost e às três entidades jurídicas que lhe sucederam.
D. Conversão da DB-Postdienst na DPAG
(15) A Alemanha enviou à Comissão a legislação relevante que regulamenta a transferência dos activos da antiga DB-Postdienst para a nova sociedade anónima DPAG. Nos termos do n.o 1 do artigo 2.o da PostUmwG, as novas sociedades anónimas DTAG, DPAG e Deutsche Post AG são as sucessoras legais dos três patrimónios extraordinários parciais DB-Postdienst, DB-Telekom e DB-Postbank. O artigo define ainda que a repartição dos activos depende da utilização, sendo que, no caso da utilização de imóveis por duas empresas, a propriedade passa para o utilizador principal.
E. Compensação financeira nos termos do n.o 3 do artigo 37.o da PostVerfG
(16) Em resposta ao pedido constante dos pontos 80 e 81 da decisão de dar início ao procedimento, no sentido de serem transmitidas informações detalhadas sobre a totalidade dos apoios estatais financeiros ou administrativos concedidos à DB-Postdienst ou à DPAG, o Governo alemão explicou, em pormenor, por cartas de 16 de Setembro de 1999 e 25 de Abril de 2000, o mecanismo de compensação financeira entre as sucessoras legais da Deutsche Bundespost previsto no n.o 3 do artigo 37.o da PostVerfG(9).
(17) O Governo alemão explicou os antecedentes do n.o 3 do artigo 37.o do seguinte modo:
- a Deutsche Bundespost foi uma empresa pública até 1 de Julho de 1989. Em 1 de Julho de 1989, ao abrigo do n.o 2 do artigo 1.o da PostVerfG, as funções empresariais da administração postal pública foram transferidas para três entidades jurídicas distintas: a DB-Postdienst, a DB-Telekom e a DB-Postbank(10). A DB-Postdienst assumiu a execução de todos os serviços prestados até à data pela Deutsche Bundespost(11).
- Em 1989 registou-se, por conseguinte, uma separação da DB-Postdienst e da DB-Telekom. A compensação financeira que, não obstante, foi possível conceder ao abrigo do n.o 3 do artigo 37.o foi justificada pelo princípio da uniformidade financeira dos patrimónios extraordinários parciais resultantes da Deutsche Bundespost(12). Entende-se por uniformidade financeira o facto de que cada uma das três sucessoras legais da antiga Deutsche Bundespost que não puder cobrir com as suas próprias receitas os custos incorridos no cumprimento da sua missão de serviço público, tem o direito de ser compensada financeiramente por uma outra sucessora legal com lucros. Assim, o sistema de compensação financeira previsto no n.o 3 do artigo 37.o da PostVerfG tinha por objectivo garantir o equilíbrio financeiro do operador de serviços postais após a sua separação do sector das telecomunicações.
(18) Resumindo, a Alemanha argumenta que as enormes perdas anuais registadas pela DB-Postdienst e, posteriormente, pela DPAG, no sector não reservado, resultavam única e exclusivamente do exercício das actividades postais de interesse público(13), pelo que foi criado um sistema de compensação financeira entre as três sucessoras legais da Deutsche Bundespost, nos termos dos n.os 3 e 4 do artigo 37.o da PostVerfG, para cobrir os défices exorbitantes do operador dos serviços postais que o Governo alemão considerava deverem-se exclusivamente à prestação de serviços postais de utilidade pública. Os n.os 3 e 4 do artigo 37.o da PostVerfG têm a seguinte redacção: "3. Proceder-se-á a uma compensação financeira entre as empresas sempre que uma delas, sobretudo em resultado do cumprimento dos princípios referidos no n.o 1 do artigo 4.o(14), não estiver em condições de cobrir as suas despesas com receitas próprias. A compensação financeira deve ser integrada nos planos de exploração, tendo em conta os reportes de ganhos e benefícios.
4. É permitida uma compensação financeira (...) entre as empresas nos termos do n.o 3, dos serviços de monopólio em favor de serviços prestados em concorrência com outras empresas. Na medida em que, no sector aberto à concorrência, uma insuficiência sistemática e importante na cobertura de custos afecte sem razão objectiva a competitividade de outras empresas presentes em determinado mercado, o Ministro Federal dos Correios e Telecomunicações, em concertação com o Ministro Federal da Economia, (...) adoptará as medidas necessárias para eliminar o prejuízo.".
(19) A Alemanha não nega que, entre 1990 e 1994, a DB-Telekom tenha compensado perdas ao abrigo do n.o 3 do artigo 37.o, no valor de [...](15) milhões de marcos alemães(16). Devido a pagamentos compensatórios ainda pendentes, a DB-Telekom foi obrigada a contribuir com uma quantia adicional de [...] milhões de marcos alemães para o capital social da nova sociedade anónima DPAG por ocasião da conversão das três empresas em sociedades anónimas. Segundo informações prestadas pelas autoridades alemãs, este último pagamento compensatório ainda pendente foi efectuado nos termos da segunda frase do artigo 7.o da PostUmwG(17).
(20) Segundo foi confirmado pela Alemanha, nas novas informações transmitidas por cartas de 25 de Abril de 2000 e de 31 de Janeiro de 2002, entre 1990 e 1995, a DB-Telekom ou a DTAG efectuaram pagamentos compensatórios à DB-Postdienst, isto é, à DPAG, no valor total de [...] milhões de marcos alemães. Não se contesta que essa compensação financeira entre duas empresas distintas seja atribuída ao Estado, uma vez que está legalmente estipulada no n.o 3 do artigo 37.o da PostVerfG. Todavia, o Governo alemão alega que os pagamentos compensatórios previstos no n.o 3 do artigo 37.o da PostVerfG foram imprescindíveis para a prestação de serviços de interesse público em condições de equilíbrio económico.
F. Custos de infra-estrutura imputáveis aos serviços de encomendas porta-a-porta
(21) Na sequência das denúncias apresentadas pela UPS e pela BIEK, a presente decisão examina a cobertura dos custos dos serviços de encomendas porta-a-porta prestados em concorrência com outras empresas(18). A investigação da Comissão concentrou-se, pois, na cobertura dos custos incorridos pela DPAG com os dois serviços mais importantes no sector das encomendas porta-a-porta que estão abertos à concorrência: o transporte de encomendas entre clientes institucionais (segmento clientes institucionais ou segmento empresa-a-empresa) e os serviços de distribuição de encomendas postais porta-a-porta por conta de empresas que expedem produtos encomendados por catálogo ou por via electrónica (segmento de vendas por catálogo empresa-a-cliente(19).
(22) O negócio porta-a-porta é realizado pela DPAG no âmbito da rede logística do "segmento de encomendas postais", que inclui 33 centros de recepção e/ou de destino e 476 bases de distribuição. As mesmas infra-estruturas são utilizadas pelos serviços de encomendas postais que a DPAG é obrigada a prestar aos clientes que se apresentem aos seus balcões no quadro do seu mandato de serviço público(20). Pelo menos parte da infra-estrutura inicialmente criada e reservada para a prestação de serviços de interesse público também é utilizada pela DPAG para os serviços de encomendas porta-a-porta fornecidos em concorrência com outras empresas.
(23) O sistema logístico da DPAG prevê o tratamento das encomendas postais porta-a-porta em seis fases: (1) recolha no cliente, (2) tratamento estacionário no centro de recepção, (3) transporte de longo curso entre o centro de recepção e o centro de destino, (4) tratamento estacionário no centro de destino, (5) transporte regional entre o centro de destino e as bases de distribuição locais e (6) distribuição ao destinatário final.
(24) Por carta de 25 de Abril de 2002, o Governo alemão forneceu dados relativos aos custos das várias fases de processamento necessárias para a prestação dos serviços de encomendas porta-a-porta no quadro da actual infra-estrutura da DPAG. Os dados referem-se ao período entre 1994 e 1999. Estes complementam e rectificam em parte um estudo anterior realizado em 12 de Março de 2002 sobre os custos de uma "rede logística eficiente" para a exploração de infra-estruturas de encomendas porta-a-porta(21). A Comissão tinha questionado este modelo, dado que se baseava em pressupostos nunca postos em prática.
(25) Foi assim necessário solicitar novos dados relativos aos custos de uma infra-estrutura porta-a-porta, dado que os dados inicialmente recolhidos e enviados em 12 de Março de 2002 se apoiavam num modelo teórico assente em hipóteses nunca testadas na prática, como por exemplo a completa externalização de todas as fases de tratamento para uma multiplicidade de empresas terceiras especializadas. Ora, estas hipóteses não permitem comprovar os custos efectivos da manutenção de uma infra-estrutura porta-a-porta. Um apuramento conclusivo dos custos mínimos de uma infra-estrutura porta-a-porta pressupõe a existência de informações sobre uma infra-estrutura testada na realidade e efectivamente utilizada, o que não era o caso no estudo inicial. O autor limitou-se a indicar que, em determinadas condições e recorrendo a certas hipóteses, se poderia manter uma infra-estrutura porta-a-porta com custos muito reduzidos.
1. Recolha
(26) Segmento empresa-a-empresa: os clientes institucionais com um volume de encomendas diário superior a 20 unidades beneficiam de uma recolha empresa-a-empresa separada(22). Uma tal deslocação separada representa, em média, um percurso de [...] km(23) e tem lugar cinco dias por semana [= 250 dias de recolha por ano(24)]. Contrariamente às informações prestadas inicialmente em 12 de Março de 2002(25), a Alemanha esclareceu que as voltas destinadas à recolha de grandes quantidades são exclusivamente utilizadas para levantar as encomendas postais dos clientes institucionais. Assim, ao invés do que foi afirmado no estudo inicial, as voltas de recolha utilizadas para a prestação dos serviços empresa-a-empresa realizavam-se separadamente, quer da distribuição às empresas, quer da recolha das encomendas de venda por catálogo devolvidas. Dessa forma, as voltas de recolha empresa-a-empresa têm de ser imputadas internamente, sem excepção, aos serviços empresa-a-empresa(26), pelo que os custos anuais das voltas de recolha imputáveis ao segmento empresa-a-empresa deverão ser calculados com base na seguinte fórmula: custos por volta de recolha × número de voltas de recolha realizadas por dia × 250 dias de recolha por ano. Obtém-se, desse modo, o seguinte quadro para o período entre 1994 e 1999:
1994: [...] marcos alemães por volta(27) × [...] voltas de recolha imputáveis(28) × 250 dias de recolha = [...] milhões de marcos alemães + [...] marcos alemães por volta(29) × [...] voltas de recolha imputáveis × 250 dias de recolha = [...] milhões de marcos alemães;
1995: [...] marcos alemães por volta × [...] voltas de recolha imputáveis × 250 dias de recolha = [...] milhões de marcos alemães + [...] marcos alemães por volta × [...] voltas de recolha imputáveis × 250 dias de recolha = [...] milhões de marcos alemães;
1996: [...] marcos alemães por volta × [...] voltas de recolha imputáveis × 250 dias de recolha = [...] milhões de marcos alemães + [...]marcos alemães por volta × [...] voltas de recolha imputáveis × 250 dias de recolha = [...] milhões de marcos alemães;
1997: [...] marcos alemães por volta × [...] voltas de recolha imputáveis × 250 dias de recolha = [...] milhões de marcos alemães = [...] marcos alemães por volta × [...] voltas de recolha imputáveis × 250 dias de recolha = [...] milhões de marcos alemães;
1998: [...] marcos alemães por volta × [...] voltas de recolha imputáveis × 250 dias de recolha = [...] milhões de marcos alemães + [...] marcos alemães por volta × [...] voltas de recolha imputáveis × 250 dias de recolha = [...] milhões de marcos alemães;
1999: [...] marcos alemães por volta × [...] voltas de recolha imputáveis × 250 dias de recolha = [...] milhões de marcos alemães + [...] marcos alemães por volta × [...] voltas de recolha imputáveis × 250 dias de recolha = [...] milhões de marcos alemães.
(27) Segmento de vendas por catálogo: todas as encomendas de venda por catálogo e as encomendas devolvidas são recolhidas no cliente e transportadas directamente para o centro de recepção. Uma volta de recolha de encomendas postais de venda por catálogo representa, em média, um percurso de [...] km(30). As recolhas são efectuadas cinco dias por semana [= 250 dias de recolha por ano(31)]. Dado que as encomendas são recolhidas nas empresas de venda por catálogo em voltas separadas, os custos inerentes são imputáveis, na sua totalidade, a estes serviços de encomendas postais(32). Por conseguinte, os custos imputáveis anualmente às voltas de recolha do segmento das vendas por catálogo também deverão ser calculados com base na seguinte fórmula: custos por volta de recolha × número de voltas de recolha realizadas por dia × 250 dias de recolha. Obtém-se, desse modo, o seguinte quadro para o período entre 1994 e 1999:
1994: [...] marcos alemães por volta(33) × [...] voltas de recolha imputáveis(34) × 250 dias de recolha = [...] milhões de marcos alemães;
1995: [...] marcos alemães por volta × [...] voltas de recolha imputáveis × 250 dias de recolha = [...] milhões de marcos alemães;
1996: [...] marcos alemães por volta × [...] voltas de recolha imputáveis × 250 dias de recolha = [...] milhões de marcos alemães;
1997: [...] marcos alemães por volta × [...] voltas de recolha imputáveis × 250 dias de recolha = [...] milhões de marcos alemães;
1998: [...] marcos alemães por volta × [...] voltas de recolha imputáveis × 250 dias de recolha = [...] milhões de marcos alemães;
1999: [...] marcos alemães por volta × [...] voltas de recolha imputáveis × 250 dias de recolha = [...] milhões de marcos alemães.
2. Tratamento estacionário no centro de recepção e/ou de destino
(28) O tratamento no centro de recepção abrange a codificação e a triagem das encomendas postais antes do seu transporte para o centro de destino(35). As encomendas empresa-a-empresa não são objecto de uma triagem prévia, pelo que são submetidas a um tratamento estacionário no centro de recepção(36). Em contrapartida, como já foi referido, cerca de [...] % de todas as encomendas de venda por catálogo são submetidas a uma triagem prévia e transportadas directamente para o centro de destino, dispensando, por conseguinte, o tratamento estacionário no centro de recepção. O mesmo se aplica aos catálogos que o cliente separa previamente por centro de destino. No centro de destino, as encomendas e os catálogos são submetidos a uma triagem electrónica por distritos de destino. De seguida, são carregados em contentores móveis e transportados para as diferentes bases de distribuição regionais. Cerca de [...] % das encomendas postais permanecem nos distritos de destino da área de intervenção dos centros de recepção(37), pelo que não necessitam de ser submetidas ao tratamento estacionário no centro de destino.
(29) Segundo informações prestadas pela Alemanha, a infra-estrutura de 33 centros de recepção e/ou de destino é imprescindível para poder cobrir o serviço nacional porta-a-porta, 24 horas por dia(38), pelo que os custos de capital necessários para montar os 33 centros de recepção e/ou de destino deveriam ser imputados às remessas enviadas no âmbito do serviço disponível 24 horas por dia. No entanto, como as encomendas postais porta-a-porta são em menor número que o volume total das encomendas efectivamente tratadas nos centros de recepção e/ou de destino da DPAG, as autoridades alemãs consideram que apenas uma parte da actividade dos actuais centros de destino deveria ser imputada aos serviços de encomendas postais porta-a-porta(39). O mesmo se aplica, segundo a Alemanha, aos custos de exploração e aos custos de capital das instalações e máquinas dos 33 centros de recepção e/ou de destino (amortizações lineares e juros sobre o capital). Os custos com as instalações e as máquinas, a manutenção e o material de um centro de recepção e/ou de destino, numa escala reduzida, ascenderam entre 1994 e 1999 a [...] milhões de marcos alemães por ano(40), pelo que a exploração de 33 centros de recepção e/ou de destino em escala reduzida terá correspondido a custos imputáveis no valor de [...] milhões de marcos alemães por ano(41).
(30) Em contrapartida, o Governo alemão considera que as bases de distribuição podem ser adaptadas às respectivas quantidades de encomendas e ao número de voltas de distribuição necessário para as entregar pela via de distribuição normal(42). Assim, partindo de um total de 476 bases de distribuição exploradas pela DPAG entre 1994 e 1999, a prestação dos serviços de encomendas postais porta-a-porta adequados ao seu volume(43) terá necessitado do seguinte número de bases, os quais teriam acarretado os seguintes custos potenciais:
1994: [...] bases de distribuição(44), com despesas no total de [...] milhões de marcos alemães(45), acrescidas dos custos com os centros de recepção e/ou de destino no valor de [...] milhões de marcos alemães = [...] milhões de marcos alemães;
1995: [...] bases de distribuição; custos: [...] milhões de marcos alemães, acrescidos dos custos com os centros de recepção e/ou de destino no valor de [...] milhões de marcos alemães = [...] milhões de marcos alemães;
1996: [...] bases de distribuição; custos: [...] milhões de marcos alemães, acrescidos dos custos com os centros de recepção e/ou de destino no valor de [...] milhões de marcos alemães = [...] milhões de marcos alemães;
1997: [...] bases de distribuição; custos: [...] milhões de marcos alemães, acrescidos dos custos com os centros de recepção e/ou de destino no valor de [...] milhões de marcos alemães = [...] milhões de marcos alemães;
1998: [...] bases de distribuição; custos: [...] milhões de marcos alemães, acrescidos dos custos com os centros de recepção e/ou de destino no valor de [...] milhões de marcos alemães = [...] milhões de marcos alemães;
1999: [...] bases de distribuição; custos: [...] milhões de marcos alemães, acrescidos dos custos com os centros de recepção e/ou de destino no valor de [...] milhões de marcos alemães = [...] milhões de marcos alemães.
(31) Segundo o Governo alemão, os custos com o pessoal dos centros de recepção e/ou de destino podem ser imputados ao respectivo volume de encomendas postais a tratar, pelo que os recursos humanos necessários para as várias fases de tratamento nos centros de recepção e/ou de destino poderão ser directamente proporcionais ao volume dos serviços de encomendas postais porta-a-porta. No entender das autoridades alemãs, tal é igualmente aplicável ao número de horas-homem necessário para tratar as encomendas nas bases de distribuição. O cálculo de custos que se segue baseia-se nos dados fornecidos pela DPAG relativamente ao número de horas-homem anual necessário para tratar o volume anual de encomendas postais porta-a-porta apurado pela empresa(46). Os salários/hora utilizados no cálculo baseiam-se em dados fornecidos pelo Governo alemão(47). A totalidade dos custos com o pessoal imputados às várias fases de tratamento foi calculada da seguinte forma: número de horas-homem para o tratamento estacionário no centro de recepção × salário/hora, número de horas-homem para o tratamento estacionário no centro de destino × salário/hora + número de horas-homem para o tratamento nas bases de distribuição × salário/hora. Obtêm-se, desse modo, os seguintes resultados para o período entre 1994 e 1999:
1994: [...] horas. (centro de recepção)(48) + [...] horas (centro de destino)(49) + [...] horas (tratamento nas bases de distribuição)(50) × [...] marcos alemães (salário/hora)(51) = [...] milhões de marcos alemães + [...] milhões de marcos alemães + [...] milhões de marcos alemães = [...] milhões de marcos alemães;
1995: [...] horas + [...] horas + [...] horas × [...] marcos alemães (salário/hora) = [...] milhões de marcos alemães + [...] milhões de marcos alemães + [...] milhões de marcos alemães = [...] milhões de marcos alemães;
1996: [...] horas + [...] horas + [...] horas × [...] marcos alemães (salário/hora) = [...] milhões de marcos alemães + [...] milhões de marcos alemães + [...] milhões de marcos alemães = [...] milhões de marcos alemães;
1997: [...] horas + [...] horas + [...] horas × [...] marcos alemães (salário/hora) = [...] milhões de marcos alemães + [...] milhões de marcos alemães + [...] milhões de marcos alemães = [...] milhões de marcos alemães;
1998: [...] horas + [...] horas + [...] horas × [...] marcos alemães (salário/hora) = [...] milhões de marcos alemães + [...] milhões de marcos alemães + [...] milhões de marcos alemães = [...] milhões de marcos alemães;
1999: [...] horas + [...] horas + [...] horas × [...] marcos alemães (salário/hora) = [...] milhões de marcos alemães + [...] milhões de marcos alemães + [...] milhões de marcos alemães = [...]milhões de marcos alemães.
3. Transporte de longo curso
(32) O transporte de longo curso abrange o transporte diário das encomendas entre os 33 centros de recepção e/ou de destino(52). A distância entre os 33 centros de recepção e/ou de destino é, em média, de [...] km(53). Desde 1994, os transportes deste tipo foram totalmente externalizados(54). São utilizados dois contentores (isto é, um camião com atrelado) no transporte de longo curso(55). Para garantir a cobertura nacional do serviço 24 horas por dia, é necessário realizar, pelo menos, uma deslocação nocturna entre cada centro de recepção e/ou de destino, o que representa 32 trajectos a partir de cada centro de recepção e/ou de destino com destino aos restantes centros (ou seja, pelo menos, 32 × 33 = 1056 deslocações diárias)(56). O transporte de longo curso tem lugar cinco dias por semana (= 250 deslocações nocturnas por ano)(57). Tal significa que os custos com o pessoal, bem como os custos de exploração e de capital para uma média de 264000 deslocações de longo curso (1056 × 250) podem ser imputados aos serviços porta-a-porta(58). Assim, os custos anualmente imputáveis às deslocações de longo curso no segmento empresa-a-empresa podem ser calculados multiplicando o preço por deslocação pelas 264000 deslocações anuais de longo curso. Obtém-se, desse modo, os seguintes custos imputáveis aos serviços porta-a-porta para o período entre 1994 e 1999:
1994: [...] marcos alemães por deslocação(59) × 264000 deslocações anuais de longo curso = [...] milhões de marcos alemães/ano;
1995: [...] marcos alemães por deslocação × 264000 deslocações anuais de longo curso = [...] milhões de marcos alemães/ano;
1996: [...] marcos alemães por deslocação × 264000 deslocações anuais de longo curso = [...] milhões de marcos alemães/ano;
1997: [...] marcos alemães por deslocação × 264000 deslocações anuais de longo curso = [...] milhões de marcos alemães/ano;
1998: [...] marcos alemães por deslocação × 264000 deslocações anuais de longo curso = [...] milhões de marcos alemães/ano;
1999: [...] marcos alemães por deslocação × 264000 deslocações anuais de longo curso = [...] milhões de marcos alemães/ano.
(33) Além das deslocações nocturnas de longo curso, também são efectuadas recolhas directas de encomendas postais junto das três maiores empresas de vendas por catálogo. A DPAG estima que [...] (1990) a [...] % (1999) das encomendas de venda por catálogo são recolhidas no cliente e transportadas directamente para o centro de destino(60). [...] % das encomendas devolvidas no âmbito das vendas por catálogo também são distribuídas directamente(61). À semelhança da distribuição directa no segmento empresa-a-empresa, os transportes directos no âmbito das vendas por catálogo também são efectuados por um camião com atrelado (dois contentores). Desse modo, os custos de externalização do transporte directo no âmbito das vendas por catálogo são tão elevados como os custos de transporte de longo curso de encomendas entre clientes institucionais(62). O transporte directo é efectuado cinco dias por semana. De acordo com informações prestadas pelo Governo alemão, devem ser imputados ao segmento das vendas por catálogo, para o período entre 1994 e 1999, as deslocações e custos seguintes:
1994: [...] marcos alemães por deslocação(63) × [...] deslocações anuais de longo curso imputáveis(64) = [...] milhões de marcos alemães;
1995: [...] marcos alemães por deslocação × [...] deslocações anuais de longo curso imputáveis = [...] milhões de marcos alemães;
1996: [...] marcos alemães por deslocação × [...] deslocações anuais de longo curso imputáveis = [...] milhões de marcos alemães;
1997: [...] marcos alemães por deslocação × [...] deslocações anuais de longo curso imputáveis = [...] milhões de marcos alemães;
1998: [...] marcos alemães por deslocação × [...] deslocações anuais de longo curso imputáveis = [...] milhões de marcos alemães;
1999: [...] marcos alemães por deslocação × [...] deslocações anuais de longo curso imputáveis = [...] milhões de marcos alemães.
4. Transporte regional
(34) O transporte regional abrange deslocações de [...] km(65), em média, entre os diversos centros de destino e as bases de distribuição. Os transportes regionais são efectuados seis dias por semana (= 303 dias de trabalho)(66). Uma determinada base de distribuição está ligada, em média, a um centro de destino através de cinco deslocações diárias. Como foi referido no considerando 30, o Governo alemão considera que algumas das 476 bases de distribuição da DPAG podem ser imputadas aos serviços de encomendas porta-a-porta(67). A associação indirecta com uma outra categoria de custos (bases de distribuição) permite, assim, que um número correspondente de deslocações para as bases de distribuição possa ser imputado aos serviços porta-a-porta. As deslocações efectuadas por transportes regionais imputáveis aos serviços porta-a-porta prestados em concorrência com outras empresas resultam, por conseguinte, das deslocações diárias imputáveis aos serviços de encomendas postais porta-a-porta por base de distribuição × 303 dias de trabalho × o número total de bases de distribuição imputáveis aos serviços de encomendas postais porta-a-porta. Obtêm-se, desse modo, os seguintes custos para o período entre 1994 e 1999:
1994: [...] deslocações diárias(68) × 303 dias de trabalho = [...] deslocações diárias por base de distribuição × [...] bases de distribuição imputáveis(69) = [...] deslocações imputáveis por ano × [...] marcos alemães(70) por deslocação = [...] milhões de marcos alemães;
1995: [...] deslocações diárias × 303 dias de trabalho = [...] deslocações diárias por base de distribuição × [...] bases de distribuição imputáveis = [...] deslocações imputáveis por ano × [...] marcos alemães por deslocação = [...] milhões de marcos alemães;
1996: [...] deslocações diárias × 303 dias de trabalho = [...] deslocações diárias por base de distribuição × [...] bases de distribuição imputáveis = [...] deslocações imputáveis por ano × [...] marcos alemães por deslocação = [...] milhões de marcos alemães;
1997: [...] deslocações diárias × 303 dias de trabalho = [...] deslocações diárias por base de distribuição × [...] bases de distribuição imputáveis = [...] deslocações imputáveis por ano × [...] marcos alemães por deslocação = [...] milhões de marcos alemães;
1998: [...] deslocações diárias × 303 dias de trabalho = [...] deslocações diárias por base de distribuição × [...] bases de distribuição imputáveis = [...] deslocações imputáveis por ano × [...] marcos alemães por deslocação = [...] milhões de marcos alemães;
1999: [...] deslocações diárias × 303 dias de trabalho = [...] deslocações diárias por base de distribuição × [...] bases de distribuição imputáveis = [...] deslocações imputáveis por ano × [...] marcos alemães por deslocação = [...] milhões de marcos alemães.
5. Distribuição
(35) A DPAG distingue três formas de distribuição para os serviços de encomendas postais porta-a-porta em apreço: (1) distribuição a empresas, para clientes cujo volume diário de encomendas é entregue num contentor móvel, triado previamente por cada grande destinatário(71); (2) distribuição de encomendas devolvidas para as empresas de vendas por catálogo e (3) distribuição normal para a distribuição conjunta de encomendas de venda por catálogo e das encomendas postais empresa-a-empresa que não são incluídas na distribuição especial destinada a empresas.
(36) Distribuição a empresas: a distribuição a empresas abrange a entrega de encomendas postais em contentores móveis individuais. Um contentor inclui, exclusivamente, encomendas destinadas a um determinado destinatário(72). Cerca de [...] % das encomendas empresa-a-empresa são distribuídas no quadro da distribuição às empresas. Os restantes [...] % são distribuídos em conjunto com encomendas empresa-a-cliente no âmbito da distribuição normal(73). A fórmula de cálculo da distribuição exclusiva a empresas é a seguinte: custos da volta de distribuição × número de voltas diárias × 250 dias de distribuição por ano. Obtém-se, desse modo, o seguinte quadro para o período entre 1994 e 1999:
1994: [...] marcos alemães por volta(74) × [...] voltas de distribuição imputáveis(75) × 250 dias de distribuição = [...] milhões de marcos alemães;
1995: [...] marcos alemães por volta × [...] voltas de distribuição imputáveis × 250 dias de distribuição = [...] milhões de marcos alemães;
1996: [...] marcos alemães por volta × [...] voltas de distribuição imputáveis × 250 dias de distribuição = [...] milhões de marcos alemães;
1997: [...] marcos alemães por volta × [...] voltas de distribuição imputáveis × 250 dias de distribuição = [...] milhões de marcos alemães;
1998: [...] marcos alemães por volta × [...] voltas de distribuição imputáveis × 250 dias de distribuição = [...] milhões de marcos alemães;
1999: [...] marcos alemães por volta × [...] voltas de distribuição imputáveis × 250 dias de distribuição = [...]milhões de marcos alemães.
(37) Distribuição de encomendas devolvidas: as encomendas devolvidas são encomendas das empresas de vendas por catálogo devolvidas pelos destinatários. As encomendas devolvidas são recolhidas em determinados pontos de recolha ("agências") e devolvidas em conjunto cinco dias por semana (250 dias de distribuição por ano) para a respectiva empresa de vendas por catálogo(76). [...] % das encomendas devolvidas são distribuídas em voltas específicas(77), sendo as restantes distribuídas directamente, como já foi referido. Uma volta de distribuição de encomendas devolvidas representa, em média, um percurso de cerca de [...] km(78) e custa, por conseguinte, [...] % de uma volta de recolha com [...] km efectuada por conta das empresas de vendas por catálogo(79). Os custos imputáveis anualmente à distribuição de encomendas devolvidas resultam, por conseguinte, dos custos por percurso × os percursos imputáveis à distribuição de encomendas devolvidas × 250 dias de distribuição. Obtêm-se, desse modo, os seguintes custos com a distribuição de encomendas devolvidas para o período entre 1994 e 1999:
1994: [...] marcos alemães por volta(80) × [...] percursos diários imputáveis(81) × 250 dias de distribuição(82) = [...] milhões de marcos alemães;
1995: [...] marcos alemães por volta × [...] percursos diários imputáveis × 250 dias de distribuição = [...] milhões de marcos alemães;
1996: [...] marcos alemães por volta × [...] percursos diários imputáveis × 250 dias de distribuição = [...] milhões de marcos alemães;
1997: [...] marcos alemães por volta × [...] percursos diários imputáveis × 250 dias de distribuição = [...] milhões de marcos alemães;
1998: [...] marcos alemães por volta × [...] percursos diários imputáveis × 250 dias de distribuição = [...]milhões de marcos alemães;
1999: [...] marcos alemães por volta × [...] percursos diários imputáveis × 250 dias de distribuição = [...] milhões de marcos alemães.
(38) Distribuição normal: segundo as estimativas do Governo alemão, a DPAG entrega [...] encomendas em média por cada volta de distribuição regular (2.a feira: [...] encomendas, 3.a feira: [...] encomendas; 4.a feira: [...] encomendas, 5.a feira: [...] encomendas, 6.a feira: [...] encomendas e sábado: [...] encomendas)(83). A média de [...] encomendas por percurso resulta do facto de a DPAG fazer distribuições seis dias por semana, o que corresponde a 303 dias de distribuição por ano(84). De acordo com os dados oficiais, uma volta de distribuição dura, em média, [...] horas (segunda a sexta, sábado [...] horas)(85). Estes dados permitem imputar internamente as voltas de distribuição ao segmento empresa-a-empresa de acordo com a seguinte fórmula: volume de encomendas empresa-a-empresa distribuído anualmente pela via de distribuição normal(86), a dividir por 303 dias de distribuição por ano por [...] encomendas por volta = número das voltas imputáveis diariamente ao segmento empresa-a-empresa. Obtêm-se, nessa base, os seguintes custos para o período entre 1994 e 1999:
1994: [...] milhões - [...] milhões (distribuição às empresas) = [...] milhões, a dividir por 303 dias de distribuição, a dividir por [...] encomendas postais por volta = [...] voltas imputáveis × [...] marcos alemães(87) por volta × 303 dias de distribuição = [...] milhões de marcos alemães;
1995: [...] milhões - [...] milhões (distribuição às empresas) = [...] milhões, a dividir por 303 dias de distribuição, a dividir por [...] encomendas postais por volta = [...] voltas imputáveis × [...] marcos alemães por volta × 303 dias de distribuição = [...] milhões de marcos alemães;
1996: [...] milhões - [...] milhões (distribuição às empresas) = [...] milhões, a dividir por 303 dias de distribuição, a dividir por [...] encomendas postais por volta = [...] voltas imputáveis × [...] marcos alemães(88) por volta × 303 dias de distribuição = [...] milhões de marcos alemães;
1997: [...] milhões - [...] milhões (distribuição às empresas) = [...] milhões, a dividir por 303 dias de distribuição, a dividir por [...] encomendas postais por volta = [...] voltas imputáveis × [...] marcos alemães por volta × 303 dias de distribuição = [...] milhões de marcos alemães;
1998: [...] milhões - [...] milhões (distribuição às empresas) = [...] milhões, a dividir por 303 dias de distribuição, a dividir por [...] encomendas postais por volta = [...] voltas imputáveis × [...] marcos alemães por volta × 303 dias de distribuição = [...] milhões de marcos alemães;
1999: [...] milhões - [...] milhões (distribuição às empresas) = [...] milhões, a dividir por 303 dias de distribuição, a dividir por [...] encomendas postais por volta = [...] voltas imputáveis × [...] marcos alemães por volta × 303 dias de distribuição = [...] milhões de marcos alemães.
(39) O número de voltas de distribuição imputáveis ao segmento das encomendas por catálogo foi obtido de acordo com a mesma base de cálculo. No cálculo do volume de encomendas a imputar ao segmento das vendas por catálogo deverá ser considerado que, de acordo com estimativas da DPAG, cerca de [...] % dessas encomendas não conseguem ser distribuídas à primeira tentativa devido a ausência do destinatário privado(89), o que obriga a uma segunda tentativa. Aplicando, por analogia, o modelo de cálculo anterior, obtém-se os seguintes resultados:
1994: [...] milhões(90) + [...] milhões para a segunda tentativa de distribuição = [...] milhões, a dividir por 303 dias de distribuição, a dividir por [...] encomendas postais por volta = [...] voltas imputáveis × [...] marcos alemães por volta × 303 dias de distribuição = [...] milhões de marcos alemães;
1995: [...] milhões + [...] milhões para a segunda tentativa de distribuição = [...] milhões, a dividir por 303 dias de distribuição, a dividir por [...] encomendas postais por volta = [...] voltas imputáveis × [...] marcos alemães por volta × 303 dias de distribuição = 1 [...] milhões de marcos alemães;
1996: [...] milhões + [...] milhões para a segunda tentativa de distribuição = [...] milhões, a dividir por 303 dias de distribuição, a dividir por [...] encomendas postais por volta = [...] voltas imputáveis × [...] marcos alemães por volta × 303 dias de distribuição = [...] milhões de marcos alemães;
1997: [...] milhões + [...] milhões para a segunda tentativa de distribuição = [...] milhões, a dividir por 303 dias de distribuição, a dividir por [...]encomendas postais por volta = [...] voltas imputáveis × [...] marcos alemães por volta × 303 dias de distribuição = [...] milhões de marcos alemães;
1998: [...] milhões + [...] milhões para a segunda tentativa de distribuição = [...] milhões, a dividir por 303 dias de distribuição, a dividir por [...] encomendas postais por volta = [...] voltas imputáveis × [...] marcos alemães por volta × 303 dias de distribuição = [...] milhões de marcos alemães;
1999: [...] milhões + [...] milhões para a segunda tentativa de distribuição = [...] milhões, a dividir por 303 dias de distribuição, a dividir por [...]] encomendas postais por volta = [...] voltas imputáveis × [...] marcos alemães por volta × 303 dias de distribuição = [...] milhões de marcos alemães.
G. Âmbito do mandato de serviço público da DPAG no sector das encomendas postais
(40) Por último, a Alemanha transmitiu alguns dados gerais sobre 1) o âmbito do mandato de serviço público da DPAG no sector das encomendas postais e 2) os encargos herdados do passado e assumidos pela DPAG enquanto antiga empresa pública.
(41) Segundo o Governo alemão, o mandato público da DPAG incluía a recolha, o tratamento, o transporte e a distribuição de todas as encomendas postais com peso não superior a 20 kg. Este serviço devia ser oferecido a preços uniformes segundo o princípio da tarifa única para todo o território. Em conformidade com o n.o 2, ponto 3, do artigo 2.o da Postdienst-Pflichtleistungsverordnung(91) (a seguir denominada "PPfLV"), de 1994, a DPAG estava autorizada, por derrogação da imposição da tarifa única, a conceder descontos a determinados clientes que efectuassem a codificação ou triagem prévias das suas remessas ou que apresentassem um determinado volume mínimo de remessas; contudo, tal não isentava a DPAG da obrigação de transportar pela tarifa única todas as encomendas postais recebidas ao balcão, independentemente do facto de serem apresentadas por particulares ou por empresas. Segundo o Governo alemão, todos os clientes que beneficiavam de descontos por procederem a uma triagem prévia das encomendas postais ou por apresentarem um determinado volume mínimo de remessas, tinham direito a utilizar os serviços universais postais de balcão à tarifa única em vigor para todo o território federal(92). Por conseguinte, os clientes institucionais, ao contrário do disposto na Directiva 97/67/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de Dezembro de 1997, relativa às regras comuns para o desenvolvimento do mercado interno dos serviços postais comunitários e a melhoria da qualidade de serviço(93), nunca foram excluídos do serviço universal(94).
H. Encargos herdados do passado assumidos pela DPAG enquanto antiga empresa pública
(42) A Alemanha argumenta que os custos globais relativos à exploração do segmento de "encomendas postais" da DPAG, referidos na decisão que dá início ao procedimento, estavam empolados, por incluírem diversos encargos do passado, todos eles relacionados com o seu dever de prestação de serviços de interesse económico geral. Devido às suas obrigações anteriores e presentes, os custos incorridos pela DPAG foram mais elevados do que se tivesse prestado esses serviços em condições normais de mercado. Segundo a Alemanha, para verificar se a DPAG operava de forma a cobrir a totalidade dos custos incorridos com o envio de encomendas postais no território nacional, seria necessário comparar esses serviços, não com os custos globais da DPAG, mas sim com os custos hipotéticos (sem encargos do passado) que a DPAG teria, se pudesse prestar os serviços de encomendas postais em condições normais de mercado(95). Por conseguinte, os "encargos do passado" reflectiam a diferença entre os custos incorridos com a prestação dos serviços relacionados com as encomendas postais em condições normais de mercado e os custos específicos, exclusivos da DPAG, decorrentes da prestação desses serviços(96).
(43) Se o serviço de encomendas postais da DPAG tivesse funcionado em condições normais de concorrência, a DPAG não teria tido de suportar diversos outros custos excepcionais, como por exemplo: (1) salários de base acima do nível habitual no mercado, (2) créditos poupança-habitação a favor dos funcionários com juros inferiores ao nível habitual no mercado, (3) indemnizações, (4) excedentes de pessoal (remuneração de funcionários sem funções efectivas), (5) impossibilidade de beneficiar de auxílios estatais a favor dos novos Länder, (6) impossibilidade de dedução do IVA (dado que as actividades postais da DPAG estão isentas de IVA), (7) custos com a protecção civil e a segurança da empresa, (8) custos excepcionais, (9) custos incorridos com uma forma inabitual de amortização rápida, (10) custos com a exploração de postos de correio próprios em vez da contratação de agências (11) face à concorrência, um volume menor de encomendas entregues por paragem de cada veículo de distribuição(97), (12) distribuição aos sábados, (13) custos com a reunificação alemã, (14) logística de transporte ineficiente nos novos Länder, (15) exploração paralela de dois sistemas logísticos na fase transitória entre 1994 e 1995.
(44) No entender do Governo alemão, alguns destes encargos herdados do passado são resultado das decisões políticas de um Estado-Membro para dar cumprimento ao mandato de serviço público. Como não existe regulamentação comunitária nesta matéria, o Governo alemão considera que a Comissão não tem competência para se pronunciar sobre o montante dos custos dos serviços prestados no âmbito do mandato de serviço público, nem sobre a pertinência das decisões políticas tomadas pelos governos nacionais neste domínio(98). O Governo alemão considera que a DPAG teria lucros com o seu segmento "encomendas postais" se este pudesse ser operado em condições normais de mercado sem ter de suportar os já referidos custos excepcionais.
(45) Segundo as autoridades alemãs, mesmo no caso de a Comissão defender que, hoje em dia, uma grande parte dos serviços de encomendas prestados através de uma semelhante infra-estrutura já não poderiam ser considerados serviços públicos, os encargos herdados do passado deveriam ser considerados "custos de investimento perdidos" incorridos com serviços que, à data de planeamento da actual infra-estrutura, em 1990, tinham sido claramente prestados como serviços de interesse público(99).
III. OBSERVAÇÕES DE TERCEIROS
(46) Na sequência da notificação dos interessados para apresentarem as suas observações, nos termos do n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE, a Comissão recebeu observações das duas autoras da denúncia e de outras doze partes interessadas.
(47) A UPS considera que os serviços de encomendas postais prestados pela DPAG no âmbito do seu mandato de serviço público geram lucros. O défice na cobertura dos custos verificado na decisão de dar início ao procedimento deve-se, em seu entender, à prestação de serviços de entrega de encomendas porta-a-porta que não passam pelo balcão. Considera, por conseguinte, que não se justifica a concessão de auxílios estatais nos termos do n.o 2, do artigo 86.o do Tratado CE, para cobrir perdas neste sector e julga ser demasiado elevado o montante indicado pelas autoridades alemãs referente aos encargos herdados do passado. A UPS duvida que os salários pagos pela DPAG se situem, de facto, acima do nível de remuneração habitual da concorrência. Quanto aos custos das reformas antecipadas, considera que não se trata de encargos invulgares herdados do passado, mas de custos que deveriam ser suportados pelas respectivas empresas. Refere ainda que, pontualmente, a UPS também distribui encomendas ao sábado. Por outro lado, considera que esses encargos deveriam ser analisados em conjunto com o valor dos imóveis e da transferência de capitais que a DPAG recebeu do Estado no âmbito da sua conversão em sociedade anónima, justamente para efeitos de compensação dos encargos herdados no passado.
(48) No entender da BIEK, a associação de prestadores privados de serviços postais e de correio expresso, as perdas da Postdienst e da DPAG devem-se exclusivamente ao negócio porta-a-porta. Segundo esta associação, essas perdas foram compensadas por um financiamento cruzado, efectuado mediante a transferência de receitas decorrentes do monopólio da Deutsche Telekom no sector das comunicações telefónicas. Assim, por força do artigo 7.o da PostUmwG, a DTAG teria sido obrigada a renunciar aos créditos sobre a DPAG no valor de cerca de 5,4 mil milhões de marcos alemães.
(49) A BIEK considera que o relatório de custos e os resultados apresentados pelo Governo alemão não reflectem os custos reais da exploração do serviço de encomendas postais em condições normais de mercado. As informações prestadas pelo Governo alemão basearam-se, no seu entender, numa afectação contabilística "top-down" dos custos globais da empresa ao segmento "encomendas postais", o que não reflecte a utilização real dos recursos. A BIEK enviou, por isso, uma avaliação do relatório de custos e dos resultados (por etapas), relativa ao serviço de encomendas da DPAG, a qual, com base numa análise "bottom-up", apura os custos reais e necessários para explorar um serviço de encomendas com as dimensões da DPAG. Segundo a BIEK, este apuramento de custos processa-se no sentido "bottom up", utilizando dados fornecidos pela própria empresa sobre as etapas necessárias para a exploração do serviço e avalia os seus custos reais com base na duração-padrão, quantidades e custos habituais no mercado a nível de recursos humanos e equipamentos. Na opinião da BIEK, esta análise apura os custos estritamente necessários para a exploração deste serviço, isentos de possíveis anteriores encargos, de excedentes de pessoal ou de outros custos adicionais relacionados com os antecedentes da empresa(100).
(50) Na análise do relatório de custos e resultados apresentada pela BIEK, conclui-se que as receitas da DPAG no sector da prestação de serviços de encomendas postais a clientes institucionais ficam muito aquém dos custos necessários para explorar este segmento. Dado que o sector porta-a-porta apresenta perdas, enquanto que o sector de balcão das encomendas postais tem lucro, as perdas no segmento das encomendas postais devem-se exclusivamente ao serviço de encomendas porta-a-porta. Segundo o parecer apresentado pela BIEK, as perdas registadas no sector dos serviços de encomendas porta-a-porta devem-se à estrutura de funcionamento do segmento das encomendas da DPAG(101), uma vez que, a manterem-se as actuais estruturas de exploração e a actual política de formação de preços, a empresa terá sempre uma gestão deficitária, mesmo sem os chamados encargos herdados do passado. Baseando-se na análise do relatório de custos e resultados (por etapas), a BIEK afirma que as perdas no sector dos serviços de encomendas porta-a-porta não se devem a anteriores encargos ou à imposição de decisões políticas, mas à estratégia de preços agressiva adoptada pela DPAG para este segmento(102).
(51) Num estudo complementar de 7 de Fevereiro de 2002, a BIEK apurou as remunerações habituais em condições normais de mercado para os processos inerentes aos tipos de negócio empresa-a-empresa e empresas de vendas por catálogo. Nesse estudo, a BIEK definiu as fases de tratamento relevantes para os serviços de encomendas porta-a-porta no sector empresa-a-empresa e realizou um inquérito junto das empresas German Parcel, DPD e UPS para obter os custos previsíveis, em condições normais de mercado, destas fases de tratamento da cadeia de valor acrescentado. Junto das empresas DPD, Hermes Versandservice e UPS realizou um inquérito sobre os custos de exploração, em condições normais de mercado, de uma infra-estrutura porta-a-porta para as empresas de vendas por catálogo. Com base nas quantidades previamente estabelecidas e nos padrões de tempo e salários habituais no ramo, os custos foram distribuídos pelas diferentes etapas para reflectir de forma adequada a utilização real dos recursos (horas de trabalho, custos de material e custos de capital).
(52) A BIEK manifestou ainda dúvidas quanto à existência de determinados encargos herdados do passado invocados pelas autoridades alemãs. Uma comparação dos salários de base demonstrou que a DPAG de modo algum praticava níveis superiores aos dos salários de base pagos a profissionais comparáveis nas empresas da concorrência. Segundo dados fornecidos pela BIEK, em particular os salários de base pagos pela DPAG no sector da distribuição de encomendas postais eram inferiores, em algumas regiões, à remuneração horária praticada pelas empresas de transporte. A distribuição complementar aos sábados não representava uma desvantagem, mas uma necessidade imperativa de manter a competitividade no segmento das vendas por catálogo.
(53) A BIEK considerava que a transferência de imóveis para a DPAG em 1995 deveria ter servido para cobrir, por exemplo, os défices referentes a encargos herdados do passado, mas não para compensar défices dos custos de exploração. De acordo com a BIEK, a autorização para utilizar as receitas provenientes da alienação de terrenos, edifícios ou de habitações, não necessários para a exploração, para outros fins que não a cobertura de encargos herdados do passado, tais como a ampliação do serviço de encomendas postais e a aquisição de outras empresas, constitui de facto um auxílio estatal à DPAG. Segundo a BIEK, a distorção da concorrência só pode se resolvida mediante uma separação estrutural e jurídica do serviço de encomendas postais e do serviço de correspondência.
(54) A Bundesverband Spedition und Logistik e. V. (a seguir denominada "BSL") considera que o serviço de encomendas postais da DPAG era sobredimensionado face à procura esperada. Por isso, a DPAG procurara aumentar o seu volume de negócios oferecendo preços que os seus concorrentes privados, que operavam em condições normais de mercado, não podiam praticar, uma vez que não seriam suficientes para cobrir a totalidade dos custos. Segundo a BSL, perante o nível de preços praticado, nem a DPAG nem qualquer outra empresa que opere em condições normais de mercado conseguiria cobrir os custos dos vários serviços de encomendas postais com as receitas obtidas.
(55) A associação empresarial neerlandesa Transport en Logistiek Nederland (a seguir denominada "TLN") defende que nenhuma empresa privada de serviços de encomendas postais poderá sobreviver num mercado em que o Estado promova, através de auxílios, a prestação por empresas públicas de serviços de encomendas abertos à concorrência. A TLN considera que as actividades concorrenciais deveriam ser prestadas separadamente, em termos estruturais e jurídicos, dos serviços postais de interesse público subvencionados por verbas estatais.
(56) A European Express Organisation (a seguir denominada "EEO") considera que a manutenção de um serviço de encomendas postais deficitário ao longo de um período de 15 anos não é do interesse de uma empresa a operar em condições normais de mercado. Adianta ainda que a manutenção do segmento das encomendas postais, sem um plano de reestruturação credível, constitui uma distorção da concorrência. A EEO considera igualmente que a DPAG teria de aplicar as receitas obtidas com a alienação de imóveis na reestruturação do serviço de encomendas postais, em vez de adquirir empresas de transportes e de logística internacionais.
(57) A Federal Express considera que a Comissão deveria começar por definir uma norma que permitisse avaliar se os serviços de encomendas postais abertos à concorrência tinham recebido auxílios estatais ilícitos. Afirma ainda que o Estado, quando investiu na nova infra-estrutura de encomendas postais da DPAG, não tinha garantias suficientes de que iria obter rendimentos adequados. A Federal Express duvida da existência e do valor real dos encargos herdados do passado, invocados pelas autoridades alemãs.
(58) Uma outra empresa terceira, que solicitou o anonimato, afirma que a DPAG recebe verbas estatais superiores às verbas que se destinam a pagar os custos inerentes à sua prestação de serviço público. Esta "sobrecompensação" dotaria a DPAG dos meios financeiros necessários para praticar uma estratégia de preços agressiva no sector dos serviços de encomendas abertos à concorrência. Nenhum concorrente que opera em condições normais de mercado pode permitir-se uma estratégia de preços dessa natureza. Perante o aumento dos serviços de encomendas postais transfronteiriço, esta empresa considera ainda que a "sobrecompensação" afecta as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(59) A German Parcel considera que a DPAG dispõe de recursos praticamente ilimitados que utilizou e continua a utilizar para ampliar a sua rede de serviços de encomendas postais. Ao contrário dos seus concorrentes, a DPAG pode alargar as suas actividades neste sector sem tomar em consideração os respectivos custos. Refere ainda não ser verdade que os concorrentes não têm interesse no mercado dos clientes particulares. Muitos prestadores de serviços, entre os quais a German Parcel, oferecem serviços de encomendas postais a clientes particulares. A German Parcel lembra o seu conceito de lojas de encomendas postais "Paket-Shop-Konzept" que engloba mais de 100 postos de recolha para clientes particulares. No entanto, conforme adiantou, a German Parcel teve dificuldades em conquistar clientes no sector das vendas por catálogo, dado que a maior parte destas empresas não só tinham celebrado contratos de fornecimento de longo prazo com a DPAG, como estavam vinculadas à DPAG por acordos relativos a descontos de fidelidade.
(60) A German Parcel também manifesta dúvidas sobre a existência e o montante dos encargos herdados do passado referidos pelo Governo alemão. Segundo a German Parcel, o baixo factor de paragem (número de encomendas postais distribuídas de cada vez que o veículo faz uma paragem) não está relacionado com os serviços obrigatórios da DPAG, pois menos de 9 % das encomendas postais são entregues ao balcão dos correios. Este factor de paragem eventualmente mais baixo quando comparado com o dos seus concorrentes talvez esteja associado à decisão da DPAG de procurar servir a totalidade das empresas de vendas por catálogo. Por outro lado, como a DPAG movimentava quantidades superiores, a densidade de paragem (número de paragens por rua) era superior às dos seus concorrentes privados. Por outro lado, a DPAG podia beneficiar da vantagem de dispor de uma rede de distribuição de correspondência para efectuar a distribuição conjunta de encomendas postais e de correspondência em zonas rurais. Esta vantagem decorrente do monopólio da correspondência não estava acessível aos concorrentes da DPAG. De igual modo, a distribuição aos sábados não era exclusiva da DPAG, sendo também oferecida, de forma regular, pela Hermes Versand AG. Por outro lado, dado que prestava uma elevada percentagem de serviços relacionados com encomendas postais das vendas por catálogo, a DPAG era já de si obrigada a efectuar uma distribuição aos sábados. Com uma organização adequada, seria possível efectuar uma distribuição aos sábados sem custos adicionais.
(61) No entender da Vereinigung Deutscher Kraftwagenspediteure eG (a seguir denominada "VDK"), a DPAG não dispõe de um sistema transparente de imputação de custos que permita retirar conclusões sobre os valores reais dos custos e das receitas de determinados ramos de negócio.
(62) Segundo cálculos da associação dos utentes dos correios, Deutscher Verband für Post und Telekommunikation e. V. (a seguir denominada "DVPT"), os lucros da DPAG no sector do monopólio da correspondência ascendem, pelo menos, a 1,7 mil milhões de marcos alemães. Uma vez que a empresa DPAG apresenta, em termos globais, resultados equilibrados ou, quando muito, lucros reduzidos, a associação considera significativos os financiamentos internos cruzados. A DVTP também duvida que as compensações financeiras pagas pelo Estado para cobrir as obrigações de serviço público da DPAG estivessem de acordo com os respectivos custos adicionais reais, em particular tendo em conta que o volume dos serviços de encomendas prestados ao balcão era inferior aos 23 % indicados na decisão de dar início ao procedimento. Na realidade, estes custos adicionais no sector das encomendas postais processadas ao balcão eram, contudo, muito inferiores, dado que constituem uma percentagem muito inferior àquela indicada pelo Governo alemão. Nestas circunstâncias, a DVTP entende que as verbas estatais devem ter sido substancialmente menores.
(63) No entender da UK Post Office (a seguir denominada "Post Office"), a transferência de imóveis ou de outros activos para uma empresa pública de prestação de serviços postais representa um auxílio estatal, o mesmo se aplicando à transferência desses activos entre empresas públicas, na medida em que não sejam necessários para que as respectivas empresas possam prestar serviços de interesse público. Considera ainda que a assunção dos custos adicionais com a reforma antecipada de 25 % dos funcionários da DPAG representou um auxílio estatal. Na opinião da Post Office, a redução dos efectivos deveria ter sido financiada com receitas provenientes da alienação de bens patrimoniais da própria empresa. Em qualquer dos casos, a cessão de imóveis tinha sido processada de forma tão remota e indirecta, que não poderia ser considerada uma compensação pelos custos adicionais da prestação de serviços de interesse público nos termos do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE. Os encargos herdados do passado, pelo menos, deveriam ter sido financiados com as receitas da venda de imóveis.
IV. APRECIAÇÃO JURÍDICA
(64) São incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções. As medidas estatais em causa a favor da DPAG constituem um auxílio estatal nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, se (1) a DPAG tiver beneficiado desse auxílio, (2) se esse benefício tiver sido financiado com recursos estatais, (3) se esse benefício tiver falseado ou ameaçado falsear a concorrência e (4) se afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(65) Em primeiro lugar, a presente apreciação jurídica analisará os factos associados à aquisição da Postbank AG. No âmbito do procedimento, a Alemanha conseguiu fundamentar de forma conclusiva que o preço de compra, contrariamente às suposições das autoras da denúncia, não foi liquidado por compensação com um crédito não existente, mas foi efectivamente pago pela DPAG às autoridades alemãs. Estas apresentaram, para o efeito, uma cópia do contrato de compra e um comprovativo do pagamento, bem como documentos que comprovam que o preço de compra reflectia o valor económico que a Postbank representava para a DPAG. Por conseguinte, a aquisição da Postbank não envolveu a concessão de auxílios estatais.
A. Vantagem económica
(66) De acordo com o acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, de 22 de Novembro de 2001, processo C-53/00 (ACOSS)(103), o financiamento estatal de serviços de interesse geral pode conceder ao destinatário uma vantagem económica nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE. Se, no entanto, o financiamento estatal não exceder os custos adicionais reais(104) dos serviços de interesse geral a prestar, a compensação financeira estatal não representará uma vantagem nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, devendo ser considerada uma remuneração adequada pelo cumprimento das obrigações de serviço público(105).
(67) As autoridades alemãs podem, por conseguinte, compensar através de subvenções estatais, tais como o já referido contributo para a Post-Unterstützungskasse, as garantias estatais ou a transferência de valores imobiliários e de capitais, os custos líquidos adicionais efectivamente incorridos para o cumprimento das obrigações de serviço público. Todavia, as autoridades alemãs deverão providenciar para que as subvenções estatais se limitem a compensar os custos líquidos adicionais decorrentes do cumprimento das obrigações de serviço público. Se forem compensados custos líquidos adicionais com outras origens, a compensação financeira estatal desses custos representará uma vantagem económica para o destinatário.
(68) Em resposta à pergunta da Comissão, de 10 de Março de 2000, relativa a eventuais lucros da DPAG no período entre 1990 e 1998 no sector dos serviços não reservados, o Governo alemão indicou, por carta de 24 de Março de 2000, p. 10, que a DPAG teve em 1998 um saldo positivo de [...] milhões de marcos no sector dos serviços prestados em livre concorrência com outras empresas. Por outro lado, as autoridades alemãs divulgaram números que documentam, para o sector global das encomendas postais, entre 1990 e 1998, inclusive, um défice no valor de [...] milhões de marcos alemães(106) e, para o sector da distribuição de jornais e revistas, um défice no valor de [...](107) milhões de marcos alemães, o que representa um défice total de [...] milhões de marcos alemães para ambos os sectores. Por conseguinte, as receitas geradas pelos sectores abertos à concorrência foram insuficientes para cobrir o défice verificado no sector dos serviços de encomendas postais(108).
(69) No entender do Governo alemão, existe um nexo causal entre o défice global no sector das encomendas postais, no montante de [...] milhões de marcos alemães, e o cumprimento de instruções políticas quanto ao âmbito e à execução das obrigações de serviço público neste sector(109). A Alemanha considera que a obrigação de fixar uma tarifa única de valor módico por razões de interesse geral levou a que os serviços de encomendas postais não atingissem o ponto de equilíbrio económico entre 1990 e 1998, dando origem a custos líquidos adicionais. Simultaneamente, o Governo alemão remete para quinze "encargos herdados do passado"(110) para demonstrar por que motivo a DPAG não funcionou em condições normais de mercado. Como já referido, o Governo alemão considera que os encargos adicionais específicos inerentes ao cumprimento de obrigações de serviço público devem ser definidos e calculados como a diferença entre os custos específicos incorridos pela DPAG, enquanto antiga empresa pública, com a prestação desses serviços, e os custos habituais resultantes da prestação de serviços comparáveis propostos num contexto concorrencial(111).
(70) Com base na jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, de 22 de Novembro de 2001, referida supra, o défice gerado pelo cumprimento das obrigações de serviço público deverá ser indicado e calculado sob a forma de custos líquidos adicionais referentes aos serviços de interesse geral obrigatórios. Tal exige, em primeiro lugar, uma definição precisa do âmbito dos serviços obrigatórios de interesse geral e dos custos líquidos adicionais daí resultantes.
(71) No sector dos serviços de encomendas postais, o decreto PPfLV referido supra, de 12 de Janeiro de 1994 contém instruções exactas não só sobre o tipo de serviços que deveria ser prestado, isto é, o tipo de encomendas postais que deveriam ser transportadas no âmbito do mandato de serviço público, como também sobre as tarifas. Nos termos do referido decreto, a empresa, que nessa altura se designava DB-Postdienst e, posteriormente, a partir de 1995, DPAG, era obrigada a prestar dois tipos de serviços principais: (1) o transporte das chamadas "pequenas encomendas" na acepção do decreto deveria ser efectuado enquanto serviço de interesse público(112) e (2) nos termos do n.o 1 do artigo 1.o do PPfLV, a Deutsche Bundespost Postdienst era obrigada a providenciar o transporte de pequenas encomendas na acepção do artigo 2.o para todo o território nacional com tarifas uniformes, em aplicação do princípio da tarifa única. Os preços considerados comportáveis eram fixados por decreto(113).
(72) Perante o défice significativo registado no sector das encomendas postais, no valor total de [...] marcos alemães, importa verificar se todos os custos líquidos adicionais compensados pelo Estado estão directamente associados ao mandato da DPAG estritamente definido por lei. Se os recursos financeiros injectados pelo Estado também serviram para cobrir custos líquidos adicionais do sector das encomendas postais que não estavam directamente relacionados com a prestação de obrigações de serviço público, a DPAG foi favorecida na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE. De facto, nestas circunstâncias, a equivalência exigida pela jurisprudência entre a compensação financiada pelo Estado e os custos líquidos adicionais do mandato público(114), não existe, uma vez que os pagamentos compensatórios estatais não se destinavam a cobrir encargos excepcionais associados à prestação das obrigações de serviço público(115).
(73) A análise dos custos de infra-estrutura directamente associados aos serviços de encomendas porta-a-porta (a seguir designados por "custos da infra-estrutura porta-a-porta")(116) revelou que a prestação deste tipo de serviços abertos à concorrência gerava junto da DPAG custos líquidos adicionais claramente quantificáveis sem nexo causal directo com o dever de transporte das encomendas a uma tarifa única e comportável por força do cumprimento de obrigações de serviço público(117). Deste modo, é possível quantificar, de forma concreta, o valor dos custos líquidos adicionais que não resultam da obrigação de efectuar o transporte a uma tarifa única comportável. Por conseguinte, só existe uma parte mínima de custos líquidos adicionais da DPAG que não está relacionada com as obrigações de serviço público.
(74) As investigações realizadas pela Comissão sobre o comportamento da DPAG a nível dos preços praticados nos serviços de encomendas porta-a-porta, revelaram perdas significativas neste sector que não resultam da obrigação de manter uma tarifa única, mas de uma política de descontos agressiva que se traduz em preços inferiores à tarifa única para os clientes desse segmento(118). Devido a esta política de descontos, as receitas da DPAG no sector das encomendas porta-a-porta foram significativamente inferiores aos custos da infra-estrutura porta-a-porta. Não existe, todavia, um nexo causal entre estes custos líquidos adicionais e as obrigações de serviço público da DPAG, uma vez que: (1) não existe qualquer obrigação legal de propor aos clientes de encomendas porta-a-porta preços inferiores aos da tarifa única; (2) a prática de preços inferiores aos da tarifa única se deve exclusivamente ao objectivo prosseguido pela DPAG no sentido de manter ou conquistar quotas de mercado no sector dos serviços de encomendas porta-a-porta aberto à concorrência; e (3) a prática de preços inferiores aos da tarifa única gera custos líquidos adicionais claramente identificáveis que não decorrem de obrigações de serviço público.
1. Ausência de uma obrigação legal de práticas de desconto agressivas no sector das encomendas porta-a-porta
(75) Perante o aumento da concorrência no sector dos serviços de encomendas porta-a-porta, a DB-Postdienst tinha, desde 1 de Fevereiro de 1994, a possibilidade, mas não a obrigação, de conceder descontos aos clientes que assumissem determinadas operações ou que fornecessem determinadas quantidades mínimas à DPAG(119). Nos termos do n.o 2, ponto 3, do artigo 2.o do PPfLV, de 12 de Janeiro de 1994, a DB-Postdienst e, posteriormente, a DPAG podia conceder descontos na condição de os clientes assumirem determinadas operações ou quantidades mínimas de encomendas e oferecer preços inferiores à tarifa única fixada no n.o 1 do artigo 1.o do PPfLV àqueles clientes que se comprometem-se a efectuar determinadas operações de triagem ou a propor quantidades mínimas de encomendas(120). Se o cliente não reunisse as condições indicadas no n.o 2, ponto 3, do artigo 2.o, era praticada a tarifa única prevista no n.o 1 do artigo 1.o do PPfLV.
(76) De acordo com a exposição de motivos do PPfLV, o n.o 2, ponto 3, do seu artigo 2.o, isenta as pequenas encomendas da obrigação geral de encaminhamento, relativamente às quais foram adoptadas disposições especiais no quadro de acordos específicos com determinados clientes (por exemplo, empresas que usam o sistema de auto-franquia ou que celebraram contratos de cooperação(121). Segundo a exposição de motivos, estes clientes profissionais poderão ser isentados do serviço de transporte obrigatório, dado que este sector está aberto à concorrência, o que torna supérflua a obrigação de encaminhamento(122).
(77) As empresas que utilizam o sistema de auto-franquia são clientes dispensados de entregarem as suas encomendas ao balcão. Só adquirem este estatuto as empresas que fornecem um mínimo de 10000 encomendas devidamente franquiadas(123). A DPAG levanta directamente junto dos clientes as encomendas postais já franquiadas e triadas no âmbito das suas voltas de recolha empresa-a-empresa. A DPAG oferecia este produto, a preços especiais, com a designação de encomendas postais em auto-franquia.
(78) A cooperação com empresas de expedição (cooperação) permitia a importantes clientes porta-a-porta, os chamados parceiros de cooperação, uma colaboração que vai além do sistema de auto-franquia. A DPAG confere a uma empresa de expedição os serviços de triagem, codificação e carregamento das encomendas contra o pagamento de uma compensação financeira(124). A DPAG também concede às empresas de vendas por catálogo descontos especiais para a distribuição de catálogos em períodos não críticos (Infopost Schwer)(125).
(79) Não existia, todavia, qualquer obrigação legal de conceder aos clientes em auto-franquia ou aos parceiros de cooperação, ou seja, segmentos de mercado considerados clientes institucionais na exposição de motivos do Governo alemão relativa ao PPfLV, descontos que se traduzem em preços consideravelmente inferiores à tarifa única (e comportável) praticada para os restantes clientes dos serviços postais(126). O Governo alemão considera que as obrigações de serviço público não se diferenciam em função do grupo de clientes favorecido.
(80) Ao abrigo da legislação alemã aplicável, a liberdade de a DPAF conceder descontos estava condicionada. Nos termos do n.o 4 do artigo 37.o da PostVerfG, a competitividade de outras empresas presentes em determinado mercado não podia ser prejudicada sem razão objectiva por um défice sistemático e significativo na cobertura dos custos no sector aberto à concorrência. Nos termos do n.o 2 do artigo 20.o da lei dos serviços postais (PostG), os preços da DPAG não podiam incluir descontos que prejudicassem de forma abusiva a competitividade das outras empresas presentes no mercado dos serviços postais(127). Estas disposições revelam de forma clara que os descontos concedidos pela DPAG nos mercados abertos à concorrência não devem prejudicar a competitividade das outras empresas(128).
(81) Nestas condições, nenhuma disposição legal obrigava a DPAG a renunciar à cobertura dos custos dos serviços de encomendas postais prestados aos utilizadores do sistema de auto-franquia e aos parceiros de cooperação, a qual seria imprescindível para qualquer empresa a operar em condições normais de mercado.
2. Os motivos reais da política de descontos
(82) Num documento apresentado ao Conselho de Fiscalização, de 21 de Fevereiro de 1991(129), a antiga DB-Postdienst refere que, relativamente aos serviços de encomendas porta-a-porta, opera num mercado aberto à concorrência caracterizado por um forte crescimento e por maiores exigências de parte dos clientes. Os concorrentes, cuja penetração no mercado se tinha acentuado desde meados dos anos 70, tinham criado produtos susceptíveis de dar resposta a essas exigências em termos de prazos de entrega, segurança e preços(130). Os concorrentes beneficiavam de um elevado índice de satisfação dos clientes e tinham boas perspectivas de crescimento futuro. Os produtos oferecidos pelos serviços postais federais (antiga Bundespost) eram claramente inferiores em termos de satisfação dos clientes. Tal era sobretudo evidente a nível dos prazos de entrega(131).
(83) Em resultado desta evolução, a Bundespost foi perdendo quotas de mercado que foram conquistadas pelos fornecedores privados(132). Se a concorrência aumentasse, a posição da antiga Bundespost no mercado ficaria cada vez mais comprometida. No segmento dos serviços de encomendas porta-a-porta, 24 sobre 24 horas, havia dois concorrentes principais, a DPD e a UPS, que aumentavam constantemente a sua quota de mercado. Se as tendências de evolução do mercado não se alterassem, a antiga Bundespost acabaria por perder a liderança no mercado dos serviços de encomendas postais. Face à crescente concorrência(133), a única forma de impedir que esta evolução se acentuasse consistia em que a antiga Bundespost limitasse as capacidades dos concorrentes e oferecesse preços mais baixos na categoria das encomenda de peso inferior. A antiga Bundespost admite, neste contexto, que o serviço de encomendas postais registava perdas significativas, enquanto que os concorrentes obtinham lucros com produtos mais competitivos. Em média, uma encomenda custava [...] marcos alemães e gerava [...] marcos alemães de receitas. De acordo com o documento apresentado ao Conselho de Fiscalização, "a Deutsche Bundespost regista, em média, perdas de [...] marcos alemães por encomenda(134)."
(84) A antiga Bundespost estava essencialmente preocupada com a estagnação do volume de negócios e com a perda de quotas de mercado. Considerava ainda que a sua posição e liderança no mercado estavam em perigo(135). A oferta de produtos que satisfaziam as exigências dos consumidores traduzia-se num aumento constante das quotas de mercado dos concorrentes em detrimento da antiga Bundespost.
(85) Os vários documentos do Conselho de Fiscalização e do Conselho de Administração da empresa apresentados pelo Governo alemão revelam os verdadeiros motivos que levaram a empresa, na sequência da modernização do serviço de encomendas postais, a seguir uma política de descontos agressiva no segmento dos serviços de encomenda porta-a-porta, 24 horas por dia. Esta política não estava centrada nem no interesse público nem no respeito de preços comportáveis, tendo antes por objectivo manter a posição da DPAG no mercado dos serviços de encomendas porta-a-porta. Nestas circunstâncias, os custos líquidos adicionais imputáveis a esta política de descontos não têm qualquer nexo causal com a prestação de serviços de interesse geral.
3. Cálculo dos custos líquidos adicionais associados à política de descontos praticada no sector dos serviços de encomendas porta-a-porta
(86) Os custos líquidos adicionais imputáveis à política de descontos da DPAG no sector dos serviços de encomendas porta-a-porta e que, por conseguinte, não estão associados às obrigações legais da DB-Postdienst e da DPAG, podem ser quantificados de forma clara através da comparação entre as receitas que uma empresa que opera em condições normais de mercado exigiria para poder continuar a prestar estes serviços a médio prazo e aquelas que a DPAG de facto obteve. Sem a obrigação legal correspondente, uma empresa que opera no mercado em condições normais, não teria interesse económico em prosseguir a prestação de serviços de encomenda porta-a-porta sem perspectivas de lucros de médio prazo que, no mínimo, cobrissem os custos da infra-estrutura porta-a-porta. Uma empresa que opera no mercado em condições normais ver-se-ia forçada, a médio prazo, a procurar obter receitas que, no mínimo, cobrissem os custos específicos da infra-estrutura porta-a-porta.
(87) Quando uma empresa que presta serviços de encomendas porta-a-porta, obtém receitas inferiores custos específicos da infra-estrutura porta-a-porta, cada venda representa uma perda que engloba os outros custos de exploração e, pelo menos, uma parte dos custos da infra-estrutura necessária para a sua prestação. Tal significa que, nestas circunstâncias, cada venda adicional, além da perda de, pelo menos, uma parte dos custos da infra-estrutura directamente associada aos serviços de encomendas porta-a-porta, não contribui minimamente para a cobertura dos restantes custos de exploração da empresa. Como já referido, uma política de preços desta natureza é inconciliável a médio prazo(136) com o interesse económico das empresas. Nenhuma empresa sujeita às leis do mercado manteria os serviços de encomendas porta-a-porta nessas condições, dado que uma tal política de desconto acumula défices anuais que conduzem, a médio prazo e na ausência da correspondente compensação financeira, ao sobrendividamento. Por conseguinte, uma empresa sujeita às leis do mercado procuraria vender os seus serviços por um preço que cobrisse, no mínimo, os custos da infra-estrutura porta-a-porta.
(88) A análise circunstanciada realizada pela Comissão com base nos elementos de custo apresentados pelo Governo alemão(137) revelou que as receitas obtidas no sector dos serviços de encomendas porta-a-porta foram sempre insuficientes para cobrir os custos da infra-estrutura afectados exclusivamente a estes serviços(138). Esta conclusão aplica-se ao período entre 1994 e 1998, inclusive. Esta situação deficitária foi superada pela primeira vez em 1999 com a obtenção de receitas suficientes para cobrir, pelo menos, os custos da infra-estrutura porta-a-porta. As conclusões da Comissão estão resumidas no seguinte quadro:
Quadro 1
Custos da infra-estrutura porta-a-porta
POSIÇÃO NUMA TABELA
(89) Nestas condições, a competitividade das empresas privadas de prestação de serviços de encomendas porta-a-porta foi prejudicada no período entre 1994 e 1998(139). Com efeito, contrariamente à DPAG, estas empresas que operam em condições normais de mercado viram-se obrigadas a cobrir com as receitas obtidas neste sector, no período em questão, pelo menos os custos da infra-estrutura necessária para prestar os serviços de encomendas porta-a-porta.
(90) A política de descontos da DPAG não se justifica tão-pouco a título do artigo 12.o da Directiva 97/67/CE a qual exige a prestação de serviços de encomendas a um preço comportável para todos os utilizadores de serviços postais. De facto, o disposto na Directiva 97/67/CE em matéria de aplicação de uma tarifa única (comportável) não obriga a DPAG a conceder reduções significativamente inferiores à tarifa única legalmente estabelecida a determinados clientes do segmento dos clientes empresa-a-empresa e das empresas de vendas por catálogo(140). Tal é sobretudo o caso se os preços em que se baseia a política de descontos não se orientam pelos custos reais dos serviços de encomendas porta-a-porta(141)
(91) O cálculo de custos e receitas da DPAG referente aos anos de 1994 a 1998 revela que as receitas do sector dos serviços de encomendas no segmento das empresas de vendas por catálogo oscilaram entre [...] marcos alemães (1994) e [...] marcos alemães (1998) por encomenda(142). As receitas por unidade no sector empresa-a-empresa situaram-se entre [...] marcos alemães (1994) e [...] marcos alemães (1998)(143). Os preços dos dois serviços porta-a-porta mais importantes são assim claramente inferiores à tarifa única comportável da encomenda mais barata e com o escalão de peso mais baixo processada ao balcão(144). O quadro 1 mostra que os custos específicos médios por encomenda da infra-estrutura porta-a-porta se situaram entre [...] marcos alemães (1994) e [...] marcos alemães (1998). Por conseguinte, a cobertura dos custos específicos da infra-estrutura porta-a-porta não exclui uma política de descontos abaixo da tarifa única em função dos custos. Se a DPAG tivesse adoptado uma política de descontos mais moderada nos serviços de encomendas do segmento das empresas de vendas por catálogo (precisamente o segmento em que as receitas foram sistematicamente inferiores aos custos específicos médios por encomenda)(145) tal teria permitido à empresa, sem grande esforço, (1) cobrir os custos específicos da infra-estrutura porta-a-porta e (2) propor ao segmento das empresas de vendas por catálogo preços bastante inferiores à tarifa única comportável.
B. Recursos estatais
(92) Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, os recursos financeiros serão considerados auxílios provenientes de recursos estatais nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, se estivessem sob o controlo do Estado antes da sua transferência para o destinatário(146). Em segundo lugar, a jurisprudência do Tribunal de Justiça permite concluir que o n.o 1 do artigo 87.o abrange todos os meios financeiros que o sector público pode efectivamente utilizar para apoiar as empresas, não sendo relevante que esses meios pertençam ou não de modo permanente ao património do Estado(147). O Estado detém o controlo das verbas orçamentais utilizadas para pagar o fundo de pensões (Pensions- Unterstützungskasse). É também o Estado que controla directamente os títulos de dívida da Deutsche Bundespost. A parte do património extraordinário da DB-Postdienst que foi transferida para a DPAG também estava sob o controlo directo do Estado.
(93) Além disso, devido à transferência financeira, imposta por lei, nos termos do n.o 3 do artigo 37.o da PostVerfG, os recursos financeiros disponibilizados para o efeito pela DB-Telekom também se encontravam sob o controlo directo do Estado, uma vez que as verbas transferidas foram disponibilizadas, por lei, às autoridades nacionais para possibilitar o apoio financeiro à DB-Postdienst e, mais tarde, à DPAG. Por outro lado, na data em questão, uma vez que a DB-Telekom não esteve cotada na Bolsa entre 1991 e 1995, o Estado suportou na íntegra a desvantagem financeira associada à perda das subvenções concedidas à DB-Postdienst. A Comissão considera que as transferências constituem subvenções a fundo perdido, dado que a situação financeira da Deutsche Bundespost Postdienst não era de molde a que o Estado pudesse esperar receber rendimentos normais sob a forma de dividendos ou de mais-valias. O simples facto de a totalidade das subvenções ter servido para compensar as perdas da Deutsche Bundespost Postdienst e, a partir de 1995, da DPAG, ilustra bem este facto.
(94) Os pagamentos a título de transferências são imputáveis ao Estado, dado que foram impostos por lei nos termos do n.o 3 do artigo 37.o da lei de bases dos serviços postais (PostVerfG).
(95) Por fim, importa mencionar que de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o direito comunitário não pode admitir que o simples facto de criar instituições autónomas encarregadas da distribuição dos auxílios permita contornar as regras relativas aos auxílios estatais(148). Sem a regulamentação do n.o 3 do artigo 37.o da lei de bases dos serviços postais, o Estado teria sido forçado a utilizar verbas do seu orçamento para apoiar a Deutsche Bundespost Postdienst e a DPAG.
C. Distorção da concorrência
(96) Desde 1976, as empresas na Alemanha prestam diversos serviços de encomendas postais destinados a clientes institucionais, sobretudo no sector da entrega 24 horas por dia com recolha junto dos clientes, ou seja, o chamado serviço porta-a-porta. Na iminência de perder a sua posição no mercado devido ao aumento do número de concorrentes a operar no sector porta-a-porta, a DPAG iniciou em 1990 a modernização do sector das encomendas postais. O Governo alemão apresentou um conjunto de documentos do Conselho de Fiscalização, propostas de decisões dirigidas ao Conselho de Administração e projectos que referem os objectivos e a abordagem subjacentes a essa modernização(149). Estes documentos permitem a conclusão de que a DPAG e os seus concorrentes no mercado dos serviços de encomendas postais irão concentrar os seus esforços no serviço 24 horas por dia com recolha(150).
(97) Apesar da modernização da infra-estrutura dos serviços de encomendas postais da DPAG, os operadores privados, em especial a Deutsche Paket Dienst (DPD), a UPS ou a German Parcel conseguiram reforçar, no período entre 1990 e 1999 inclusive, a sua posição no mercado do serviço de encomendas porta-a-porta 24 horas por dia no segmento empresa-a-empresa. As quotas de mercado da UPS subiram de 16 % para 20 %, as da DPD, de 17 % para 30 % e a German Parcel registou uma subida em flecha da sua quota de mercado, que passou de 4 % para 13 % Neste período, a quota de mercado da DPAG desceu de [...] % para [...] %(151).
(98) Por outro lado, durante o período em apreço, a DPAG continuou a ser a única empresa na Alemanha a assegurar serviços de expedição de encomendas postais e catálogos, com cobertura geográfica total e a corresponder às necessidades específicas das empresas de vendas por catálogo(152). Nem a UPS, nem os outros concorrentes no negócio empresa-a-empresa, a DPD ou a German Parcel, conseguiram estabelecer-se de forma significativa no serviço de encomendas do segmento das empresas de vendas por catálogo. A única infra-estrutura alternativa, que operava com alguma dimensão no sector dos serviços postais destinado às empresas de vendas por catálogo, era explorada pela Hermes Versand Service (a seguir denominada "Hermes"), uma subsidiária da maior empresa de vendas por catálogo, a Otto Versand AG. No entanto, até 1999, a Hermes trabalhou exclusivamente para a Otto Versand. A quota de mercado da DPAG no sector dos serviços de encomendas para as empresas de vendas por catálogo manteve-se estável em termos de volume para o período em apreço (1990 a 1999), com uma percentagem superior a 85 %(153).
(99) A evolução do mercado da expedição de encomendas e de catálogos por conta das empresas de vendas por catálogo mostra que a sistemático e significativo défice na cobertura dos custos neste sector prejudicou, de forma duradoura, a competitividade de outras empresas que conseguiram estabelecer-se com sucesso no sector dos serviços de encomendas porta-a-porta do segmento empresas-a-empresas. Contrariamente à DPAG, as empresas que operam em condições normais de mercado têm de cobrir, a médio prazo, a totalidade dos custos de infra-estrutura porta-a-porta com as receitas correspondentes. Contudo, também no sector dos serviços de encomendas empresa-a-empresa de clientes institucionais, se pode assumir que as taxas de crescimento dos concorrentes privados teriam sido mais elevadas, se a DPAG tivesse adoptado uma política de descontos em função dos custos reais da infra-estrutura porta-a-porta(154).
D. Entrave às trocas comerciais entre os Estados-Membros
(100) A liberalização gradual dos serviços postais, pelo menos dos serviços abertos à concorrência, tem estimulado a concorrência entre os serviços postais na Comunidade. Actualmente, nos mercados postais abertos à concorrência já se encontram muitas empresas multinacionais que operam em vários Estados-Membros, como a UPS, Federal Express ou a TNT, uma empresa neerlandesa de serviços de encomendas e logística. Se uma vantagem concedida pelo Governo alemão à DPAG reforçar a posição desta empresa nos mercados postais abertos à concorrência, as trocas comerciais entre os Estados-Membros serão necessariamente afectadas(155). Tal resulta exclusivamente do facto de o reforço da DPAG no sector dos serviços de encomendas porta-a-porta abertos à concorrência ser um instrumento adequado para impedir, de forma duradoura, novas tentativas de penetração no mercado alemão. A posição da DPAG num mercado onde está em concorrência com outros operadores estrangeiros, é reforçada pela concessão dos meios financeiros estatais. Ora, dado que existem outras empresas de prestação de serviços postais de outros Estados-Membros que desejam penetrar no mercado alemão, este reforço da DPAG dificulta o acesso ao mercado de encomendas porta-a-porta. É assim evidente que o auxílio estatal concedido à DPAG falseia a concorrência e afecta as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
E. Compatibilidade com o mercado comum
(101) Os auxílios estatais são em princípio incompatíveis com o mercado comum se não estiverem abrangidos pelas derrogações previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 87.o e no n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE.
(102) Os auxílios estatais concedidos à DPAG não estão abrangidos por nenhuma das derrogações do n.o 2 do artigo 87.o do Tratado CE. Não se trata de auxílios de natureza social atribuídos a consumidores individuais, nem de auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários, nem de auxílios atribuídos à economia de certas regiões da República Federal da Alemanha.
(103) Tão-pouco se aplica a estes auxílios uma das derrogações previstas no n.o 3 do artigo 87.o do Tratado CE. De facto, os auxílios não se destinam a fomentar a realização de um projecto importante de interesse europeu comum ou a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro, na acepção do n.o 3, alínea b), do artigo 87.o do Tratado CE. Os auxílios tão-pouco se destinam a promover a cultura e a conservação do património, na acepção do n.o 3, alínea d), do artigo 87.o Também não podem ser interpretados como auxílios com finalidade regional, na acepção do n.o 3, alínea a) ou c), do artigo 87.o do Tratado CE, uma vez que não se destinam a facilitar o desenvolvimento de certas actividades ou regiões económicas nem fazem parte de um regime de auxílios plurissectorial aberto à totalidade das empresas dos sectores em causa numa determinada região [ver orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional(156)]. Também não podem ser considerados auxílios estatais destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades na acepção do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado CE, dado que os auxílios estatais se destinam a cobrir os custos de exploração dos serviços de encomendas porta-a-porta abertos à concorrência que não constam de um plano global destinado a recuperar a rendibilidade económica e financeira da empresa sem recurso a novos auxílios.
(104) Na acepção do n.o 2 do artigo 86.o do Tratado CE "as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral (...) ficam submetidas ao disposto no presente Tratado, designadamente às regras de concorrência, na medida em que a aplicação destas regras não constitua obstáculo ao cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que lhes foi confiada. O desenvolvimento das trocas comerciais não deve ser afectado de maneira que contrarie os interesses da Comunidade".
(105) Dado que a DPAG apresenta custos líquidos adicionais no valor de 1118,7 milhões de marcos alemães no sector dos serviços de encomendas postais porta-a-porta abertos à concorrência que não estão associados às obrigações legais que lhe foram confiadas, este montante não pode ser considerado um encargo resultante, de facto, das obrigações de serviço público. Ora, segundo a jurisprudência, uma vantagem que excede os custos líquidos adicionais decorrentes de obrigações de serviço público, não pode ser considerada necessária para o cumprimento dessa missão de interesse económico geral(157).
(106) Verifica-se, por outro lado, que os custos líquidos adicionais não foram utilizados em benefício de todos os utilizadores dos serviços postais mas apenas das empresas que utilizam o sistema de auto-franquia e dos parceiros de cooperação que fazem parte do segmento dos clientes institucionais. É ainda evidente que a política de descontos adoptada a favor deste segmento de clientes institucionais ao abrigo de legislação nacional não defende o interesse geral. Nestas circunstâncias, os custos líquidos adicionais no valor de 1118,7 milhões de marcos alemães não estão associados ao cumprimento de obrigações de serviço público.
V. CONCLUSÕES
(107) Na medida em que a compensação estatal a título de custos líquidos adicionais resultantes da adopção de uma política de descontos se traduz na redução dos custos associados normalmente à prestação de serviços de encomendas porta-a-porta abertos à concorrência, tal constitui uma vantagem na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE. Um montante de 1118,7 milhões de marcos alemães de custos líquidos adicionais no sector dos serviços de encomendas porta-a-porta abertos à concorrência não é imputável ao cumprimento de obrigações de serviço público. A concessão de recursos estatais para compensar esta parte dos custos não cobertos resultantes da prestação de serviços abertos à concorrência constitui para a DPAG uma vantagem concorrencial. Contrariamente aos seus concorrentes, a DPAG foi isentada da obrigação de cobrir com receitas próprias todos os custos específicos inerentes às infra-estruturas utilizadas no âmbito da prestação dos serviços porta-a-porta. Esta vantagem e o auxílio incompatível com o mercado comum elevam-se a 1118,7 milhões de marcos alemães,
ADOPTOU A SEGUINTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio estatal concedido pela Alemanha a favor da Deutsche Post AG, no montante de 572 milhões de euros (1118,7 milhões de marcos alemães), é incompatível com o mercado comum.
Artigo 2.o
1. A República Federal da Alemanha deverá tomar as medidas necessárias para pôr termo ao auxílio e para recuperar junto do beneficiário o auxílio referido no artigo 1.o, que lhe foi ilegalmente concedido.
2. A recuperação do auxílio terá lugar imediatamente e em conformidade com os procedimentos em vigor a nível nacional. As quantias objecto de recuperação dão lugar ao cálculo de juros a partir da data em que foram postas à disposição do beneficiário, até à respectiva recuperação efectiva. Os juros são calculados com base na taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente-subvenção no âmbito dos auxílios regionais.
Artigo 3.o
A Alemanha comunicará à Comissão, no prazo de dois meses a contar da data de notificação da presente decisão, as medidas que tenha adoptado para lhe dar cumprimento.
Artigo 4.o
A República Federal da Alemanha é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 19 de Junho de 2002.

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