Document ID: 32015D0508

DECISÃO (UE) 2015/508 DA COMISSÃO
de 1 de outubro de 2014
sobre o alegado auxílio às infraestruturas concedido pela Alemanha a favor da Propapier PM2 GmbH - auxílio estatal SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10; ex CP 327/08)
[notificada com o número C(2014) 6847]
(Apenas faz fé a versão na língua alemã)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
A COMISSÃO EUROPEIA,
Tendo em conta o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, nomeadamente, o artigo 108.o, n.o 2, primeiro parágrafo,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente, o artigo 62.o, n.o 1, alínea a),
Tendo em conta o Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 108.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (1),
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações em conformidade com as disposições acima citadas (2), e tendo em conta essas observações,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
A Comissão recebeu uma denúncia, por carta datada de 29 de outubro de 2008, do Grupo Smurfit Kappa (doravante designado «Smurfit Kappa» ou «autor da denúncia») na qual se alega que a Propapier PM2 GmbH tinha beneficiado de um auxílio às infraestruturas. A denúncia foi registada com a referência CP 327/08 e foi transferida para o registo dos auxílios ilegais (com a referência NN 45/10).
(2)
Por carta datada de 27 de outubro de 2010, a Comissão informou a Alemanha da sua intenção de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.o, n.o 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia a respeito do alegado auxílio.
(3)
A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia (3). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentar as suas observações relativamente ao alegado auxílio.
(4)
A Alemanha apresentou as suas observações por carta datada de 28 de janeiro de 2011 (a versão não confidencial foi recebida a 31 de janeiro de 2011). A Comissão recebeu igualmente as observações das seguintes partes interessadas: uma observação conjunta das associações municipais alemãs Deutscher Städtetag, Deutscher Landkreistag e Deutscher Städte - und Gemeindebund, bem como da associação de empresas municipais (Verband kommunaler Unternehmen - VKU), em 11 de fevereiro de 2011, e uma observação do autor da denúncia com data de 14 de fevereiro de 2011 (a versão não confidencial foi recebida a 1 de março de 2011). A Comissão enviou estas observações à Alemanha, dando-lhe a oportunidade de se pronunciar sobre as mesmas; as observações da Alemanha foram recebidas a 13 de abril de 2011 (a versão não confidencial foi recebida a 26 de abril de 2011).
(5)
Em 17 de janeiro de 2013, realizou-se uma reunião entre os serviços da Comissão e as autoridades alemãs. Por carta datada de 25 de fevereiro de 2013, as autoridades alemãs apresentaram novas informações. Os serviços da Comissão solicitaram informações adicionais, por carta datada de 26 de abril de 2013, as quais foram enviadas pela Alemanha por carta datada de 14 de maio de 2013.
(6)
A Comissão solicitou, por correio eletrónico datado de 23 de maio de 2013, informações adicionais, as quais foram enviadas pela Alemanha por correios eletrónicos datados de 24, 27 e 28 de maio de 2013.
(7)
Após uma reunião realizada em 6 de junho de 2013, com os serviços da Comissão, as autoridades alemãs, os representantes da empresa beneficiária e peritos, a Alemanha anunciou possíveis observações adicionais. Após um pedido de informações adicionais, datado de 15 de outubro de 2013, a Alemanha enviou extensas observações adicionais por correios eletrónicos datados de 4 de novembro, 13 e 18 de dezembro de 2013, e 6 de janeiro e 24 de abril de 2014.
2. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS
(8)
A Propapier PM2 GmbH (doravante designada «Propapier») pertence à Progroup AG (doravante designada «Progroup»). A Progroup produz e vende através das suas subsidiárias materiais para caixas de cartão ondulado e caixas de cartão ondulado. O autor da denúncia, o Grupo Smurfit Kappa, é um dos maiores produtores de papel na União Europeia.
(9)
A Comissão aprovou (4), em 2 de abril de 2008, o auxílio regional para a construção, pela Propapier, de uma fábrica de papel com vista à produção de materiais para caixas de cartão ondulado e de uma central elétrica associada, numa zona recentemente ampliada do parque industrial já existente «Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal» em Eisenhüttenstadt/Brandenburg, uma área que, na altura, era elegível para efeitos de auxílio regional, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE.
(10)
O autor da denúncia alegou que alguns projetos de infraestruturas, financiados através de recursos estatais, no parque industrial recentemente alargado onde se situa a nova estação da Propapier, se destinam exclusivamente à fábrica de papel e que, por isso, deverão ser reconhecidos como infraestrutura dedicada e o seu financiamento equiparado a um auxílio estatal a favor da Propapier.
(11)
O autor da denúncia especificou os seguintes projetos de infraestruturas (ver ponto 2.1 abaixo): a construção de uma estação de tratamento de águas residuais, a construção de um parque de estacionamento, uma nova estrada de ligação e o aprofundamento e alargamento do canal Oder-Spree.
(12)
Além disso, o autor da denúncia alegou que as taxas cobradas pela utilização da estação de tratamento de águas residuais são vantajosas para a Propapier (ver ponto 2.2 abaixo).
2.1. AUXÍLIO PARA A CONSTRUÇÃO DA ESTAÇÃO DE TRATAMENTO DE ÁGUAS RESIDUAIS E OUTRAS INFRAESTRUTURAS
(13)
Em julho de 2008, o Land de Brandenburg concedeu, a partir dos recursos do programa-quadro da ação de interesse comum para a melhoria das estruturas económicas regionais (Ausbau der kommunalen wirtschaftsnahen Infrastruktur im Rahmen der Gemeinschaftsausgabe - GA) (doravante designado «regime GA» (5)) uma subvenção direta de 33 808 200 euros (6) para a construção de uma nova estação de tratamento de águas residuais numa extensão da zona industrial situada no canal Oder-Spree, em Eisenhüttenstadt. É de referir, a este propósito, que o regime GA para o financiamento da construção ou alargamento de estações de tratamento de águas residuais foi objeto do processo N 644e/02 (7), no qual a Comissão estabeleceu, em 2003, para o período de programação 2004-2006, que o auxílio público do regime não constituía um auxílio estatal nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, a favor do proprietário e do operador da estação de tratamento de águas residuais.
(14)
Na sua decisão de 2003, a Comissão considerou as subvenções provenientes do regime em vigor entre 2004 e 2006 como uma transferência interna de recursos estatais e não como um auxílio estatal aos proprietários e operadores, sobretudo porque os beneficiários não eram operadores económicos e o serviço era um serviço público típico de interesse geral a ser prestado pelos municípios. De acordo com as condições do regime, o beneficiário deve ser uma autoridade local (Gebietskörperschaft) ou uma associação de municípios com fins específico de direito público (Zweckverband), sujeita à supervisão do município. Em termos de elegibilidade, não pode existir nenhuma relação jurídica, pessoal ou comercial entre o beneficiário da medida, ou seja, a estação de tratamento de águas residuais, e o utilizador da estação.
(15)
A subvenção atingiu 80% dos custos totais elegíveis de 42 260 340 euros. O beneficiário da subvenção é a Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt (doravante designada TAZV), uma associação intermunicipal de direito público responsável pelo abastecimento de água potável e pelo tratamento de águas residuais. A TAZV é proprietária e operadora da estação de tratamento de águas residuais e suportou os restantes 20% do total financiamento público do investimento.
(16)
A subvenção estava sujeita à condição de que o cumprimento dos requisitos legais e financeiros para a nomeação de um investidor principal (neste caso, a Propapier) fosse comprovado até 15 de agosto de 2008. A construção da estação teve início em outubro de 2008 e a sua colocação em serviço ocorreu em março de 2010.
(17)
O autor da denúncia declara que a estação da TAZV é uma infraestrutura dedicada, uma vez que a Propapier utilizará praticamente toda a sua capacidade para tratamento de águas residuais. De acordo com o autor da denúncia, a estação tinha sido originalmente concebida para a Propapier como uma estação de tratamento de águas residuais e era uma condição prévia para a construção de uma fábrica de papel naquela região (sendo que a produção de papel exige uma utilização elevada de água).
(18)
No que diz respeito aos outros projetos de infraestruturas, o autor da denúncia alega que a construção de um parque de estacionamento adjacente à instalação da Propapier, a construção de uma estrada de ligação entre a zona industrial e a estrada B-112, e o alargamento/aprofundamento do Canal Oder-Spree são medidas dedicadas à Propapier. Na decisão de início do procedimento, a Comissão chegou à conclusão preliminar de que estas não conferiam uma vantagem seletiva à Propapier e que, portanto, não constituíam infraestruturas dedicadas. Ainda assim, a Comissão convidou todas as partes interessadas a apresentar as suas observações quanto a estas medidas.
2.2. TAXAS REDUZIDAS PARA A UTILIZAÇÃO DA ESTAÇÃO DE TRATAMENTO DE ÁGUAS RESIDUAIS
(19)
Outro elemento da denúncia relativamente à estação de tratamento de águas residuais é o facto da taxa de 0,95 euros por metro cúbico cobrada à Propapier pela utilização da estação ser inferior à taxa que um investidor privado cobraria pelo mesmo serviço.
(20)
O cálculo das taxas de utilização é regulado pela legislação relevante, a Lei relativa às taxas municipais de Brandenburg, Kommunalabgabengesetz für das Land Brandenburg (8) (doravante designada KAG Brandenburg). O artigo 6.o da KAG Brandenburg prevê que o cálculo das taifas para a utilização da estação tem de cobrir, mas não exceder, todos os custos elegíveis para a estação de tratamento de águas residuais relevante (custos de construção, manutenção e reparação, funcionamento, de pessoal e administrativos), os juros calculados e as amortizações calculadas. Contudo, as subvenções que o município recebeu de outras fontes públicas (neste caso, a subvenção de 33,8 milhões de euros do regime GA) não podem ser tidas em consideração no cálculo dos juros imputados sobre o capital investido (9). O autor da denúncia considera que a subvenção que a TAZV recebeu a partir dos recursos do regime GA é transferida do beneficiário TAZV para os utilizadores da estação de tratamento de águas residuais sob a forma de taxas reduzidas referentes ao tratamento das águas residuais.
3. MOTIVOS PARA DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO (10)
(21)
As medidas de auxílio em apreço devem ser equiparadas a auxílios estatais se forem cumpridas as seguintes condições: i) o auxílio deve ser concedido por um Estado-Membro ou através de recursos estatais, ii) deve conferir uma vantagem económica à empresa, iii) a vantagem deve ser seletiva, e iv) a medida deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência, afetando o comércio entre os Estados-Membros. Considera-se que existe auxílio estatal quando as condições previstas no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE forem cumpridas numa base cumulativa.
(22)
No que se refere à decisão de início do procedimento, é incontestável que todas as medidas em questão envolviam a utilização de recursos estatais e que estes poderiam falsear a concorrência no mercado interno.
(23)
A Comissão observou que, no que diz respeito aos elementos da alegação, é necessário fazer uma distinção entre 1) um potencial auxílio estatal à TAZV para a construção da estação de tratamento de águas residuais e 2) um potencial auxílio à Propapier sob a forma de taxas reduzidas de tratamento de águas residuais.
(24)
A decisão de início do procedimento avaliou igualmente se a construção da
i)
estação de tratamento de águas residuais
e de outros projetos de infraestruturas no parque industrial recentemente alargado, onde a nova estação Propapier se situa, nomeadamente
ii)
o novo parque de estacionamento,
iii)
a nova estrada e
iv)
o alargamento e aprofundamento do Canal Oder-Spree,
criou uma vantagem seletiva ou se constituiu uma infraestrutura dedicada à Propapier (11). Tendo em conta que, nos termos do artigo 107.o, n.o 1, uma medida só é considerada como auxílio estatal se for seletiva (ou seja, deve tratar de forma diferente as empresas que se encontrem numa situação jurídica e factual comparável relativamente ao objetivo da medida), a Comissão teve de avaliar se a Propapier foi favorecida seletivamente pelas medidas.
(25)
A Comissão já aprovou um auxílio regional ao investimento para a Propapier. Uma vez que as medidas para os outros projetos de infraestruturas deverão ser executadas numa região assistida elegível para auxílio regional, nos termos do artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE e que se alega que se encontram estritamente ligadas/dedicadas a um projeto de investimento que beneficia de auxílio regional, a Comissão adotou a título preliminar a posição de que, caso se comprove que são seletivas a favor da Propapier, deveriam fazer parte do projeto de investimento da Propapier e teriam, portanto, de cumprir os requisitos das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007-2013 (OAR) (12). A Comissão manifestou dúvidas relativamente à compatibilidade de todos os auxílios ao investimento sob a forma de infraestrutura dedicada, em particular no que diz respeito ao cumprimento das regras sobre a intensidade máxima dos auxílios estatais e do efeito de incentivo.
(26)
De acordo com as OAR, os beneficiários de auxílios que tenham recebido um auxílio ao investimento podem beneficiar de um auxílio ao funcionamento adicional. A compatibilidade do auxílio ao funcionamento com o mercado interno deverá, porém, ser avaliada de modo independente da compatibilidade do auxílio ao investimento, com base nos critérios estabelecidos na secção 5 das OAR. A Comissão concluiu na decisão de início do procedimento que, se a Propapier beneficiar de um auxílio ao funcionamento sob a forma de redução das taxas de tratamento de águas residuais que não reflita o princípio do investidor em economia de mercado, este auxílio ao funcionamento não poderá ser reconhecido como estando em conformidade com as regras das OAR e com a prática da Comissão no que se refere à aprovação de auxílios ao funcionamento. De facto, apesar de o beneficiário do auxílio estar situado numa região elegível para o auxílio ao funcionamento [região assistida, ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea a), do TFUE], não foram cumpridos outros critérios importantes para a compatibilidade do auxílio ao funcionamento com o mercado interno. Não há indícios de que o auxílio ao funcionamento fosse justificado em termos da sua contribuição para o desenvolvimento regional ou da sua natureza, ou que o seu nível fosse proporcional às desvantagens que se propunha corrigir. Além disso, o auxílio ao funcionamento não seria nem temporário, nem reduzido com o tempo. Deste modo, a Comissão manifestou dúvidas quanto à compatibilidade de princípio com o mercado interno de todos os auxílios ao funcionamento sob a forma de taxas reduzidas.
3.1. SUBVENÇÕES PARA PROJETOS DE INFRAESTRUTURAS FINANCIADOS POR AUTORIDADES PÚBLICAS, INCLUINDO A ESTAÇÃO DE TRATAMENTO DE ÁGUAS RESIDUAIS
3.1.1. Parque de estacionamento, alargamento/aprofundamento do Canal Oder-Spree, nova estrada
(27)
No decurso da avaliação preliminar, verificou-se que a capacidade do parque de estacionamento não correspondia à alegação do autor da denúncia e que o mesmo não se encontrava na proximidade imediata das instalações da Propapier. Além disso, verificou-se que o parque de estacionamento era acessível em termos gerais, que servia não apenas o parque industrial da zona do Canal Oder-Spree, como também outras zonas comerciais do centro da cidade, e que a sua capacidade poderia permitir ao município o encerramento de parques de estacionamento para veículos pesados no centro da cidade. Além disso, a Propapier estava a construir o seu próprio parque de estacionamento, que era também acessível a veículos pesados. Por estes motivos, a Comissão concluiu que a construção do parque de estacionamento não constituiria provavelmente uma vantagem seletiva para a Propapier.
(28)
No que respeita à construção de uma nova estrada de ligação entre a zona industrial e a estrada B-112, a Comissão observou que a construção da estrada reduziria o tráfego e a poluição atmosférica no centro de Eisenhüttenstadt, uma vez que os veículos pesados que se destinassem à zona industrial poderiam assim evitar o centro da cidade, e salientou ainda que a distância até ao centro regional mais próximo seria igualmente reduzida. Por estes motivos, a Comissão concluiu que a construção da nova estrada não constituiria provavelmente uma vantagem seletiva para a Propapier.
(29)
No que diz respeito ao trabalho de alargamento e aprofundamento do Canal Oder-Spree, a Comissão observou que este não seria realizado com o intuito de fornecer uma vantagem seletiva à Propapier, mas que fazia parte da manutenção regular necessária do sistema hidroviário. Por estes motivos, a Comissão concluiu que o alargamento e aprofundamento não constituiriam provavelmente uma vantagem seletiva para a Propapier.
(30)
Porém, nessa altura, a Comissão considerou que não se poderia excluir inteiramente que a Propapier pudesse beneficiar mais destas infraestruturas do que outras empresas.
(31)
Antes de emitir um parecer final sobre o auxílio relativamente a estas medidas, a Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações. Ao mesmo tempo, convidou a Alemanha a apresentar, durante o procedimento formal de investigação, mais informações sobre a construção do parque de estacionamento, a construção da nova estrada e sobre o alargamento/aprofundamento do Canal Oder-Spree.
3.1.2. Subvenção para a construção da estação de tratamento de águas residuais
(32)
Na decisão de início do procedimento, a Comissão concluiu que, caso o regime de auxílio N 644e/02 fosse entretanto considerado como auxílio devido à evolução do mercado interno, então este deveria ser considerado como um auxílio existente concedido à TAZV.
(33)
No entanto, a Comissão manifestou dúvidas quanto ao facto de a estação de tratamento de águas residuais poder ser considerada uma infraestrutura dedicada. Neste contexto, verificou-se que, além da Propapier, existiam apenas dois utilizadores adicionais, nomeadamente o fornecedor de componentes fotovoltaicos Canadiano, 5N PV, e o fornecedor de energia, EnBW. Além disso, não existiam informações concretas relativamente à quota-parte da capacidade da estação de tratamento de águas residuais que estes dois clientes absorvem. Com base nas informações disponíveis naquela altura, e no que diz respeito apenas a estas duas empresas, não foi possível à Comissão avaliar se a construção da nova estação de tratamento de águas residuais era necessária. Além do mais, um destes outros dois clientes, designadamente a central elétrica explorada pela EnBW, esteve diretamente envolvido no projeto da Propapier, uma vez que a central elétrica era responsável pelo fornecimento de energia para os processos de produção da fábrica de papel (13).
(34)
A Comissão observou ainda que, se a Propapier utilizava de facto 90% da capacidade de tratamento, tal como alegado pelo autor da denúncia, seria oportuno esclarecer se este facto, por si só, não constituía uma prova suficiente de que a estação servia exclusivamente ou, pelo menos, principalmente, a Propapier, sendo-lhe por isso dedicada. O argumento da Alemanha a este respeito, de que a construção da estação de tratamento de águas residuais seria futuramente utilizada por outros utilizadores, teve de ser sujeito a verificações adicionais.
(35)
Foi igualmente observado que deveria ser tida em consideração a localização dos investidores no parque industrial «Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal» e qual a capacidade, em média, que utilizariam. A este respeito, foi solicitado à Alemanha que apresentasse mais informações quanto ao plano geral para o desenvolvimento da zona industrial e à restante capacidade da estação de tratamento de águas residuais que seria atribuída a potenciais utilizadores. Foi igualmente solicitado à Alemanha que apresentasse mais informações relativamente à viabilidade técnica da abordagem modular na construção da estação de tratamento (14).
(36)
Conforme acima explicado, a Comissão considerou a título preliminar que, se as medidas para os projetos de infraestruturas fossem reconhecidas como sendo seletivas, então, tais medidas formariam parte do projeto de investimento da Propapier e teriam de cumprir os requisitos das OAR, em particular as regras elativas à intensidade máxima dos auxílios estatais e ao efeito de incentivo.
3.2. TAXAS REDUZIDAS PARA A UTILIZAÇÃO DA ESTAÇÃO DE TRATAMENTO DE ÁGUAS RESIDUAIS
(37)
A Alemanha considerou que, tal como ocorre com a medida para a construção da estação de tratamento de águas residuais, caso as taxas cobradas pela Propapier impliquem um auxílio, então, estas deverão ser reconhecidas como um auxílio existente. A Alemanha considerou que a decisão da Comissão no processo N 644e/02, que autorizou o regime GA, abrangeu também os efeitos indiretos do regime.
(38)
Porém, a Comissão concluiu, na decisão de início do procedimento, que o possível auxílio sob a forma de taxas reduzidas não era abrangido pela decisão N 644e/02, e se essas taxas mais baixas constituíssem um auxílio estatal, então tal auxílio seria considerado como um novo auxílio.
(39)
Ao avaliar se as taxas estabelecidas constituíam uma vantagem económica para a Propapier, a Comissão, na sua decisão de início do procedimento, manifestou dúvidas sobre se as taxas cobradas pela TAZV refletiam os custos totais e se um investidor privado fixaria as taxas ao mesmo nível.
(40)
A Comissão considerou que as taxas cobradas à Propapier não refletiam o custo total para o tratamento de águas residuais, uma vez que a Alemanha reconheceu que estas taxas refletiam apenas 20% dos juros imputados sobre o capital investido, tendo em conta que a subvenção de 80% recebida pelo município de outras fontes públicas para a construção da estação não deve ser considerada no cálculo dos juros imputados. Neste contexto, na sua decisão de início do procedimento, a Comissão estabeleceu, em primeiro lugar, que nem a Diretiva 2000/60/CE (doravante designada «Diretiva-Quadro da Água») (15), nem a lei «KAG Brandenburg» requerem que as taxas relativas à utilização de uma instalação para o tratamento de águas residuais reflitam os custos totais (16). Na decisão de início do procedimento remete-se para os processos InfraLeuna (17) e Kimberly-Clark/Scott (18), nos quais a Comissão considera que as taxas estabelecidas ao nível dos custos totais correspondem aos custos que ume empresa tem normalmente de suportar.
(41)
O autor da denúncia alegou que, para se estabelecer a vantagem, o nível das taxas efetivamente pagas pela Propapier deveria ser comparado com o nível das taxas cobradas por um investidor privado que se encontre na mesma situação que a TAZV.
(42)
A Alemanha sugeriu que se comparasse as taxas pagas pela Propapier com o valor médio das tarifas observado no setor em causa e citou um estudo que concluiu que esse valor se situava entre 0,24 euros e 1 euro (19).
(43)
Na sua decisão de início do procedimento, a Comissão observou que o princípio do investidor privado poderia ser aplicado no presente caso. Porém, manifestou dúvidas quanto ao facto de a utilização de um valor de referência poder excluir a presença do auxílio, uma vez que os dados apresentados pareciam estar distorcidos. Mesmo que as taxas mencionadas por outros municípios refletissem os custos totais, as diferenças de preços diferentes parecem refletir realidades locais diferentes, o que para um investidor privado poderia justificar níveis de preços diferentes. Como resultado, naquela altura, a Comissão não estava convencida de que existência de uma vantagem para a Propapier pudesse ser excluída com base nestes dados.
(44)
Tal como explicado no considerando 26, se a medida for de facto reconhecida como um novo auxílio estatal, nos termos do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, a Comissão tem dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado interno, nos termos do artigo 107o, n.o 3, do TFUE. Caso as taxas sejam consideradas como um auxílio regional ao funcionamento, continuam a existir dúvidas quanto à sua compatibilidade, uma vez que este auxílio não é temporário, nem será reduzido com o tempo e não destinar-se a atenuar desvantagens específicas (não comprovadas) da região em questão.
4. OBSERVAÇÕES DA ALEMANHA E DAS PARTES INTERESSADAS RELATIVAMENTE À DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO
4.1. OS PROJETOS DE INFRAESTRUTURAS FINANCIADOS PELAS AUTORIDADES PÚBLICAS SÃO CONSIDERADOS INFRAESTRUTURAS DESTINADAS A BENEFICIAR A PROPAPIER?
4.1.1. Parque de estacionamento
Observações do autor da denúncia
(45)
Na sua decisão de início do procedimento a Comissão não aceitou o número de lugares de estacionamento apresentado pelo autor da denúncia. Segundo o autor da denúncia, estes números (parque de estacionamento para 186 veículos ligeiros e 71 veículos pesados) foram retirados do plano de desenvolvimento preliminar encomendado pela cidade Eisenhüttenstadt.
(46)
O autor da denúncia alega que os planos de construção originais da Propapier não mencionavam a construção de um parque de estacionamento privado e que, mesmo que a Propapier esteja a construir o seu próprio parque de estacionamento, o parque de estacionamento público contínua a beneficiá-la predominantemente, uma vez que este inclui uma sinalização que atribui lugares de estacionamento a veículos pesados da central elétrica e da fábrica de papel. Além disso, o parque de estacionamento situa-se na proximidade imediata das instalações da Propapier (estendendo-se até aos limites da fábrica de papel e ficando adjacente à central elétrica, que inicialmente fazia parte do projeto da Propapier). O parque de estacionamento não disponibiliza as áreas de serviço normalmente incluídas num parque de estacionamento deste tipo.
(47)
O autor da denúncia alega que a localização do parque de estacionamento é inconveniente e demasiado distante para prestar serviço a outros locais comerciais do centro da cidade e para permitir que o município encerre os parques de estacionamento para veículos pesados no centro da cidade.
Observações da Alemanha
(48)
Segundo a Alemanha, o parque de estacionamento não constitui uma vantagem seletiva para a Propapier. É geralmente acessível e não serve apenas a zona industrial do Canal Oder-Spree. A Alemanha observa ainda que a Propapier possui o seu próprio parque de estacionamento (213 lugares para veículos ligeiros e 27 para veículos pesados) e que já foi emitida uma licença de construção para 120 lugares adicionais destinados a veículos ligeiros.
(49)
A Alemanha não concorda com as alegações do autor da denúncia de que o parque de estacionamento beneficia sobretudo a Propapier e de que a localização do parque de estacionamento é inconveniente e demasiado distante para prestar serviços a outros locais comerciais do centro da cidade em Eisenhüttenstadt.
(50)
A Alemanha explica que a sinalização - que atribui lugares de estacionamento a veículos pesados para a central elétrica - à qual o autor da denúncia se refere, era temporária e fora apenas utilizada devido a trabalhos de construção que ocorreram na central elétrica. Estes trabalhos de construção terminaram no fim de março de 2011. O acesso ao parque de estacionamento está indicado ao longo da nova estrada e não refere nenhuma empresa ou instalação em particular.
4.1.2. Estrada
Observações do autor da denúncia
(51)
O autor da denúncia não concorda com as alegações da Alemanha de que a nova estrada se destinava a estabelecer uma ligação entre a zona industrial e a estrada B-112; segundo o autor da denúncia, a estrada termina poucos metros depois da fábrica de papel, sem planos visíveis para a sua continuação e, caso fosse continuada, esta estrada não serviria outras empresas uma vez que estas são inexistentes na zona em questão.
(52)
Consequentemente, o autor da denúncia é da opinião que o parque de estacionamento e a estrada concedem à Propapier uma vantagem seletiva e destinam-se à sua utilização.
Observações da Alemanha
(53)
A Alemanha alega que a nova estrada irá estabelecer uma ligação entre o atual parque industrial «Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal» e as suas zonas de expansão a norte com a estrada B-112. A construção da nova estrada permitirá reduzir o tráfego e a poluição atmosférica no centro de Eisenhüttenstadt, uma vez que os veículos pesados poderão evitar o centro da cidade. Além disso, o tempo de viagem do tráfego industrial e comercial para Frankfurt (Oder) será reduzido, pelo menos, por um terço. Faz parte do desenvolvimento geral da zona industrial, que foi planeado em 1993, e oferece às empresas localizadas em Frankfurt um melhor acesso ao porto interno de Eisenhüttenstadt. A Alemanha alega que a estrada já tinha sido planeada no programa Oder do governo do Land.
(54)
Esta estrada fornece mais opções de desenvolvimento para a zona industrial da ArcelorMittal e outras zonas industriais. A estrada foi construída em duas etapas; após um atraso causado por dificuldades técnicas, a última secção foi concluída em 2013.
4.1.3. Alargamento/aprofundamento do Canal Oder-Spree
(55)
A Cidade de Eisenhüttenstadt ampliou, de facto, o parque industrial «Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal» em 2008 com o intuito de atrair novas empresas. A Alemanha alega que os trabalhos de alargamento e aprofundamento no Canal Oder-Spree fazem parte da manutenção regular necessária da hidrovia (que faz parte da Rede Transeuropeia - RTE). Desde 2003, foram incorporadas comportas ao longo de todo o canal (atualmente a comporta Kersdorf, a construção da comporta Fürstenwalde foi adiada). A Alemanha alega que não existe qualquer ligação com o estabelecimento da Propapier, nem qualquer vantagem seletiva para a mesma.
4.1.4. A estação de tratamento de águas residuais constitui uma infraestrutura destinada a beneficiar a Propapier?
Observações do autor da denúncia
(56)
O autor da denúncia alega que o auxílio não pode ser enquadrado no regime de «não auxílio» da decisão no processo N 644e/02, uma vez que este regime não era aplicável quando o auxílio ao investimento para a construção da estação de tratamento de águas residuais (TAZV) foi concedido, pois expirou no final de 2006.
(57)
O autor da denúncia salienta que o regime também não é aplicável porque a estação de tratamento de águas residuais não fornece um serviço público, tendo sido construída unicamente para utilização predominante da Propapier.
(58)
O autor da denúncia sugere que a indústria do papel tem normalmente as suas estações de tratamento de águas residuais para fábricas de papel reciclado, também na Alemanha, e que portanto o Argumento desta última de que as empresas são obrigadas a associar-se à rede pública de esgotos não é válido.
(59)
O autor da denúncia alega que a estação de tratamento de águas residuais não faz parte de um plano de desenvolvimento económico geral da zona industrial, que incluiria todos os potenciais investidores no parque, mas que foi desenvolvida e apresentada ao mesmo tempo que a fábrica de papel e que a central elétrica da Propapier, em 2007. O projeto de decisão do município de Eisenhüttenstadt sobre o desenvolvimento do parque industrial, datado de 7 de novembro de 2007, diz respeito apenas a dois ou três investidores. O autor da denúncia alega que o município de Eisenhüttenstadt só deu início às atividades promocionais da zona industrial em 2010 e sugere que a cidade apenas começou a procurar novos investidores após o Smurfit Kappater apresentado a sua denúncia.
(60)
O autor da denúncia considera que as características específicas de construção da estação da TAZV demonstram claramente que foi especificamente adaptada às necessidades da Propapier. As características técnicas das estações de tratamento de águas residuais visam um sector muito específico. As estações de tratamento de águas residuais para fábricas de papel reciclado incluem geralmente uma fase de tratamento anaeróbio e aeróbico, enquanto as redes de esgotos comunitárias normalizadas só incluem, muitas vezes, a fase de tratamento aeróbico. O facto de a estação de tratamento de águas residuais da TAZV incluir ambas as fases fornece ao autor da denúncia um argumento adicional, declarando assim que não se pode considerar que esta sirva o interesse público, mas que se trata de uma infraestrutura que serve os interesses da Propapier.
(61)
O autor da denúncia é de opinião que é muito improvável que as necessidades de capacidade, que não sejam as da central elétrica da Propapier (e da sua central elétrica complementar, atualmente propriedade da EnBW) tenham sido consideradas quando a estação foi projetada. O autor da denúncia alega que a EnBW não é um utilizador independente, uma vez que o investimento da central elétrica está, de facto, intrinsecamente ligado ao projeto da fábrica de papel e não existiriam sem a estação da Propapier.
(62)
O autor da denúncia salienta que o outro investidor naquela zona, a 5N PV, utiliza apenas uma pequena percentagem da capacidade de tratamento disponível da TAZV, e que as suas necessidades de tratamento de águas residuais poderiam ter sido cobertas através da estação de tratamento de águas residuais existente. De facto, uma vez que a 5N PV já se encontrava em funcionamento desde maio de 2008, dois anos antes da nova estação da TAZV se tornar operacional, já tinha utilizado a estação de tratamento de águas residuais existente.
(63)
O autor da denúncia alega que não existiam previsões no que respeita as necessidades de capacidade de tratamento esperadas para os potenciais novos investidores e que não tinham sido fornecidas informações sobre se e quando estaria operacional esta capacidade adicional. O autor da denúncia salienta que, de qualquer modo, neste momento já não existe praticamente capacidade disponível. O autor da denúncia menciona ainda um artigo de imprensa (Märkische Oderzeitung de 3 de fevereiro de 2011) que dava conta de um problema técnico num tanque de arejamento e que indicava que todos os tanques disponíveis são necessários para os atuais utilizadores industriais.
(64)
Segundo o autor da denúncia, a Alemanha confirmou, de modo implícito, que mais nenhuma empresa utilizaria a estação de tratamento de águas residuais, ao afirmar que as taxas para a nova estação da TAZV são inferiores às praticadas na estação existente porque a nova estação não requer a existência de uma rede de esgotos dispendiosa entre os utilizadores (confirmando, deste modo, que não serão adicionados novos utilizadores).
(65)
De acordo com o autor da denúncia, os cálculos da TAZV demonstram que a Propapier utiliza, pelo menos, 90 % da capacidade diária da estação.
(66)
O autor da denúncia alega que a modularidade da estação de tratamento de águas residuais declarada pela Alemanha é puramente teórica e não resulta em economias de escala, visto que o segundo módulo teria um custo de 80-90 % superior ao do primeiro. Os custos relativamente elevados para a adição de módulos suportam a conclusão de que o investimento inicial de 42 milhões de euros beneficia principalmente a Propapier como uma medida seletiva.
(67)
O autor da denúncia sugere que o facto de a nova estação da TAZV ter sido construída na proximidade imediata da estação da Propapier, ao lado da central elétrica e da fábrica de papel, permite à Propapier reutilizar o biogás que resulta do tratamento anaeróbio das suas águas residuais.
(68)
Com base no exposto, o autor da denúncia conclui que a estação da TAZV constitui uma infraestrutura destinada a beneficiar a Propapier, e que o financiamento público da construção da estação de tratamento de águas residuais constitui um auxílio ao investimento à Propapier. O autor da denúncia alega que a Comissão deveria, portanto, avaliar se esta medida, juntamente com o auxílio ao investimento regional concedido para a fábrica de papel da Propapier (processo SA.23827), cumpre todos os requisitos das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional (OAR).
Observações da Alemanha
(69)
As medidas concedidas ao abrigo do regime N 644e/02 não são consideradas como auxílio.
Infraestruturas públicas disponíveis para todos em condições idênticas
(70)
A Alemanha alega que a estação de tratamento de águas residuais não se destina a beneficiar a Propapier: constitui uma infraestrutura pública abrangida pela proteção contra riscos e pela proteção ambiental, bem como pela proteção da população contra doenças. Todas as empresas atuais e futuras estabelecidas na zona do Oder-Spree-Kanal têm o direito de se associar e utilizar a estação municipal de tratamento de águas residuais em condições idênticas. As taxas são calculadas de acordo com os mesmos princípios previstos na lei. O tratamento de águas residuais na Alemanha é da responsabilidade dos municípios, sendo obrigatória a ligação à rede e a sua utilização. Os utilizadores não podem optar por um prestador de serviços que não seja a entidade municipal.
(71)
A Alemanha rejeita a afirmação do autor da denúncia de que as fábricas de papel geralmente têm as suas próprias redes de esgotos e não têm a obrigação de estabelecer uma ligação à rede de esgotos comunitária, afirmando que a Propapier é obrigada por lei (20) a associar-se e a utilizar a estação da TAZV. As exceções à obrigação de ligação à estação são muito limitadas (apenas quando esta ligação é impossível ou pouco razoável). Existem poucos dados publicamente disponíveis sobre o tratamento de águas residuais de produtores de papel, porém os dados existentes demonstram que muitas fábricas de papel estão associadas às estações de tratamento de águas residuais comunitárias.
A infraestrutura não foi especificamente criada para a Propapier
(72)
A Alemanha não concorda com a alegação do autor da denúncia de que a estação da TAZV foi adaptada às necessidades técnicas da Propapier: o tratamento de águas residuais de duas etapas não é específico da indústria do papel, sendo comum em diversos setores industriais, e existem diversas estações de tratamento comunitário que incluem o tratamento de águas residuais em duas etapas. As características técnicas da estação da TAZV (processo biológico de duas etapas) foram baseadas nos padrões técnicos atuais, tendo em consideração que uma parte substancial das águas residuais estariam altamente poluídas. A Alemanha admite que as estações de tratamento comunitário que tratam exclusivamente águas residuais de instalações sanitárias ou águas ligeiramente poluídas, geralmente não têm uma etapa adicional para o pré-tratamento, porém, salienta que o tratamento de duas etapas é uma prática comum para as estações que tratam águas residuais industriais. A Alemanha apresentou uma lista com 18 fábricas de papel na Alemanha que produzem papel reciclado e que estão associadas a estações de tratamento comunitário, alegando que ambos os tipos de estação de tratamento comunitário (uma etapa ou duas etapas) são utilizados no setor do papel.
(73)
De acordo com a Alemanha, a estação de tratamento de águas residuais faz parte de um conjunto de medidas relativas às infraestruturas gerais levadas a cabo para desenvolver a zona do Oder-Spree-Kanal. Nenhuma das medidas se destina a beneficiar uma empresa em particular. As decisões relativas à construção da estação, ligação à sua rede e à respetiva utilização não são deixadas à discrição da Propapier, nem dos potenciais utilizadores.
(74)
A Alemanha não concorda com a alegação de que a estação de tratamento de águas residuais foi construída especificamente para servir a Propapier. A Alemanha explica que a construção já tinha sido planeada no contexto de outros potenciais investimentos, em 2004-2006, muito antes da chegada da Propapier.
(75)
A Alemanha explica que a capacidade existente na infraestrutura de tratamento de águas residuais fora da zona industrial era limitada, e que a sua capacidade residual disponível seria apenas suficiente para responder às necessidades de um investidor adicional (minoritário); a Alemanha confirma que, de facto, a 5N PV estava inicialmente associada à estação existente.
(76)
A Alemanha alega que o facto de o estabelecimento da Propapier ter motivado o início da construção da estação de tratamento de águas residuais, há muito planeada, não pode ser considerado como uma vantagem seletiva para a Propapier. A Alemanha refere a opinião do advogado-geral Van Gerven, que no Processo C-255/91 (Matra/Comissão) (21) confirmou que era inevitável, no período inicial, que a infraestrutura fosse essencialmente utilizada pela primeira empresa a estabelecer-se na nova zona industrial. No entanto, esta situação vai-se alterando à medida que a região se desenvolve, tal como esperado.
(77)
A Alemanha informou que as três empresas atualmente estabelecidas no parque industrial «Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal», nomeadamente a Propapier, a 5N PV e a central elétrica da EnBW, estão ligadas à estação de tratamento de águas residuais e utilizam a mesma. A Alemanha explicou que, por diversas vezes, já foram tidos em conta vários estabelecimentos adicionais (uma ou duas centrais de combustíveis de substituição, uma empresa de construção de vidro fotovoltaico, propostas de investimento apresentadas a vários investidores nos diferentes setores e potenciais investidores visitaram o local), mas que o desenvolvimento futuro da zona industrial levará tempo, devido sobretudo à crise que atingiu com particular vigor as regiões desfavorecidas.
Capacidade atual
(78)
A Alemanha rejeita as alegações do autor da denúncia segundo o qual a Alemanha não indicou a capacidade do sistema de tratamento de águas residuais para os utilizadores da estação da TAZV, a Propapier utiliza, pelo menos, 90 % da capacidade disponível e não há capacidade disponível.
(79)
A Alemanha alega que, na sua configuração atual, a estação de tratamento de águas residuais da TAZV tem capacidade disponível para potenciais novos investidores. Os três utilizadores atuais ocupam, em conjunto, uma capacidade de [ 500] (22) m3/h, sendo que a capacidade máxima da estação da TAZV é de 638 m3/h. Assim, a utilização da capacidade é de aproximadamente de [60-80 %] e há uma capacidade disponível de aproximadamente [150-250] m3/h. A capacidade média utilizada pela Propapier é de [300-500] m3/h, e a capacidade máxima é de [400-500] m3/h. Assim, a Propapier utiliza em média [ 70]% e um máximo de [ 70]% da capacidade total da estação da TAZV.
Projeto modular da estação da TAZV
(80)
A Alemanha alega que a estação da TAZV se destinava, desde o início, a ser ampliada em etapas modulares durante o desenvolvimento gradual da zona industrial do Oder-Spree-Kanal. O planeamento modular da estação é descrito no TAZV-Kurzbeschreibung 2007 que refere a potencial existência de águas altamente poluídas provenientes da indústria do papel, da produção de bio-etanol e de outros setores industriais.
(81)
A Alemanha explica que, na fase atual, as partes principais da estação já estão dimensionadas para atingirem uma capacidade máxima após a ampliação: por exemplo, o diâmetro nominal da conduta de 5 Km que leva a água até ao rio Oder após o tratamento, é três vezes maior do que o necessário para a fase de construção atual (tem capacidade para suportar um volume de 1 945 m3/h, enquanto a capacidade máxima atual da estação é apenas de 638 m3/h), e a TAZV tem a possibilidade de ampliar a estação de tratamento de águas residuais num terreno adjacente de 3,3 hectares. Depois de uma ampliação modular desta natureza, os potenciais utilizadores terão também acesso em condições iguais à estação de tratamento de águas residuais.
(82)
Deste modo, a Alemanha alega que a capacidade da estação de tratamento de águas residuais atualmente utilizada pela Propapier não comprova a existência de uma vantagem seletiva, apenas dá uma imagem limitada, visto que a infraestrutura foi concebida - através da ampliação modular - para servir mais utilizadores em condições idênticas. Esta ampliação levará tempo porque a estação de tratamento de águas residuais faz parte de um plano de desenvolvimento económico geral para a região, que envolve várias áreas de expansão em diferentes etapas. A situação atual com apenas três investidores instalados corresponde a uma fase transitória no desenvolvimento das zonas industriais desta região desde 1994. Cerca de metade da zona industrial de Oder-Spree-Kanal (35 hectares) contínua disponível para novos investidores. Em 2011, a Alemanha previa que este espaço seria ocupado no prazo de 5 anos e alegava que seria ainda possível uma nova ampliação nas áreas «Nordost» (40 hectares) e «Nord» (160 hectares).
(83)
A Alemanha rejeita a opinião do autor da denúncia de que o projeto modular da estação do TAZV não resultará em economias de escala. As autoridades alemãs explicam que a ampliação modular da estação da TAZV é viável em três etapas e com custos substancialmente reduzidos por m3 de capacidade crescida, em comparação com o investimento inicial:
-
a primeira etapa (aumento de capacidade em 33%, adicionando 213 m3) é viável no prazo de poucos meses e teria um custo de 1,2 a 1,5 milhões de euros, para uma área industrial adicional de aproximadamente 19 hectares;
-
a segunda etapa (aumento de capacidade em 69 %, adicionando 426 m3) é viável no prazo de poucos meses e teria um custo de 5,3 a 5,6 milhões de euros, para uma área industrial adicional de aproximadamente 38 hectares;
-
a terceira etapa (ampliação do terreno adjacente; aumento de capacidade em 100%, adicionando 638 m3) teria um custo de 17 a 18 milhões euros, para uma área industrial adicional de aproximadamente 57 hectares; um aumento de capacidade em 100% exigiria que a ampliação fosse efetuada no lote de terreno adjacente e teria um custo até 18 milhões de euros.
(84)
A Alemanha alega que o projeto modular da estação de tratamento de águas residuais está em conformidade com a necessidade de utilização eficaz e económica de recursos, e deverá ser considerado no contexto do sobredimensionamento anterior das estações de tratamento de águas residuais nos novos Länder alemães. Declarar este projeto modular como uma vantagem seletiva seria efetivamente um convite ao sobredimensionamento não rentável da infraestrutura pública. Além disso, as taxas não cobririam os custos de tal sobredimensionamento.
(85)
Caracterizar a atual limitação da estação como uma vantagem seletiva resultaria num incentivo ao sobredimensionamento não rentável da infraestrutura.
(86)
A Alemanha alega que o artigo de imprensa mencionado pelo autor da denúncia (Ver o considerando 63) não é relevante. Segundo a Alemanha, instalar mais uma bacia não utilizada, apenas para incidentes técnicos seria contrário às regras do planeamento parcimonioso e económico imposto pelo GA.
(87)
O autor da denúncia alegou que os utilizadores da nova estação TAZV pagam taxas mais reduzidas do que as taxas aplicadas na estação municipal existente, porque a nova estação não necessita de uma rede de condutas extensa para ligar todos os utilizadores. A Alemanha rejeita a conclusão apresentada pelo autor da denúncia de que esta situação demonstra que não podem ser adicionados novos utilizadores à nova estação. A Alemanha alega que os utilizadores industriais podem ligar-se facilmente, e que qualquer limitação resultará, em grande parte, da dimensão da conduta que leva a água tratada até ao rio Oder.
(88)
A Alemanha rejeita a alegação apresentada pelo autor da denúncia de que a Propapier pode utilizar o biogás produzido pela estação da TAZV. Não existe nenhuma possibilidade de os utilizadores da estação de tratamento de águas residuais utilizarem o biogás. A TAZV utiliza o biogás na sua própria central elétrica 3 MV.
(89)
A Alemanha rejeita a alegação de que só começou a promover o parque industrial junto de outros potenciais investidores depois da denúncia da Smurfit Kappa: em 1998, Eisenhüttenstadt confiou ao Centro de Investidores de Ostbrandenburg a tarefa de promoverem as zonas industrial e comercial, incluindo a zona do Oder-Spree-Kanal. Os documentos de planeamento para o parque industrial «Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal» existem desde 1995.
(90)
A Alemanha conclui que a estação da TAZV não constitui uma infraestrutura destinada a beneficiar a Propapier.
(91)
A Alemanha conclui ainda que as medidas relativas às infraestruturas no parque industrial alargado «Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal» (construção e operação de uma estação de tratamento de águas residuais e de outras medidas - parque de estacionamento, estrada, aprofundamento/alargamento do canal) - são medidas de desenvolvimento geral que não constituem uma vantagem seletiva para a Propapier, não se destinando a beneficiar a mesma. Segundo a Alemanha, o facto de a infraestrutura estar atualmente a ser utilizada apenas por um número limitado de empresas corresponde a uma fase transitória normal que faz parte de um processo de desenvolvimento como este.
4.2. TERÁ A PROPAPIER ALGUMA VANTAGEM COM A REDUÇÃO DAS TAXAS PAGAS PELA UTILIZAÇÃO DA ESTAÇÃO DE TRATAMENTO DE ÁGUAS RESIDUAIS?
Observações do autor da denúncia
(92)
O autor da denúncia concorda com a opinião da Comissão apresentada na decisão de início do procedimento (ver o considerando 63 da decisão de início do procedimento e o considerando 38 da presente Decisão) de que o regime de auxílio N 644e/02 não abrange as taxas pegas pela utilização da estação de tratamento de águas residuais. Deste modo, as taxas devem refletir o custo total da utilização. O facto de o cálculo das taxas ser baseado em legislação (Kommunalabgabengesetz) não justifica as taxas reduzidas e a vantagem daí resultante para a Propapier.
(93)
O autor da denúncia alega que a estação de tratamento de águas residuais não fornece um serviço público, tendo sido construída unicamente para utilização predominante da Propapier.
(94)
De acordo com o autor da denúncia, os três critérios (custo total, investidor privado, preços de referência) propostos pela Comissão na sua decisão de início do procedimento, demonstram que as taxas cobradas concedem à Propapier uma vantagem económica.
Critério do custo total
(95)
O autor da denúncia argumenta ainda que, não só o artigo 9.o da Diretiva-Quadro «Água» da UE, mas também o facto de a maior parte das fábricas de papel possuírem a sua própria estação de tratamento de águas residuais, favorecem o cálculo dos custos totais. A taxa paga pela Propapier cobre apenas 20% dos juros imputados sobre o capital aplicado, e não tem em conta a parte do capital resultante dos 80% de contribuição pública para o custo da construção da estação de tratamento de águas residuais.
Critério do investidor privado
(96)
O autor da denúncia considera que, normalmente, um operador privado ou um proprietário de uma fábrica de papel pretende, pelo menos, cobrir os seus custos totais, pelo que este critério seria idêntico ao do custo total.
Preços de referência
(97)
O autor da denúncia concorda com a posição expressa pela Comissão na decisão de início do procedimento, de que é pouco provável que a utilização de preços de referência possa excluir a concessão do auxílio. Comparar apenas as fábricas de papel que utilizam redes de esgotos municipais não seria representativo, uma vez que a maioria das fábricas de papel tem a sua própria estação de tratamento de águas residuais.
(98)
O autor da denúncia alega que a Alemanha apresentou apenas informações muito seletivas sobre as taxas pagas pelo tratamento de águas residuais por outras fábricas de papel (um estudo, uma comparação com as tarifas da Spreetal/Schwarze Pumpe, e uma decisão de 1990), e que estes exemplos não podem constituir uma base para a definição de uma referência porque tais tarifas dependem de subvenções e de custos de investimento, e a legislação pode divergir de região para região. O autor da denúncia faz uma comparação com a sua própria estação que utiliza a rede de esgotos municipal em (informação confidencial) e calcula que, com um investimento de construção de 42 milhões de euros (como em Eisenhüttenstadt), a Propapier deveria pagar 4 euros /m3, um valor muito acima do que esta paga atualmente.
(99)
O autor da denúncia alega que o artigo citado pela Alemanha foi publicado em 2004 e é baseado num estudo publicado em 2002, que recorre a dados de 2000/2001. O autor da denúncia refere-se ao Anexo 6 do documento apresentado pela Alemanha, em 30 de janeiro de 2009, que incluía um artigo de uma fonte noticiosa em linha, «Das Papier 2004-T174» (23). Segundo o autor da denúncia, o estudo refere-se apenas a sete fábricas de papel anónimas, não sendo claro se estas possuem a sua própria estação de tratamento de águas residuais ou se estão ligadas à rede municipal, e se os custos considerados incluem apenas os custos operacionais (excluindo-se os custos de capital ou outros custos não operacionais). Se o estudo comparar apenas as fábricas de papel que utilizam as suas próprias estações de tratamento de águas residuais, então os custos de capital deverão ser incluídos.
Observações da Alemanha
(100)
A Alemanha mantém a sua posição de que qualquer vantagem relativa ao auxílio estatal, resultante das taxas cobradas pela utilização da estação da TAZV, não constitui um auxílio estatal, uma vez que, na opinião da Alemanha, a decisão da Comissão no processo N 644e/02 abrange também os efeitos indiretos do regime GA, ou seja, as taxas. A Alemanha alega ainda que a medida que no processo N 644e/02 foi considerada como não constituindo um auxílio estatal, não pôde tornar-se num auxílio estatal ao nível do utilizador. Segundo a Alemanha, a Comissão modificou a sua posição relativamente à questão de saber se um auxílio concedido ao operador de uma infraestrutura só pode ser transferido para o utilizador de uma infraestrutura depois do Tribunal ter decidido sobre o processo Flughafen Leipzig-Halle GmbH (24).
(101)
A Alemanha admite que a decisão no processo N 644e/02 tinha já expirado quando o auxílio foi concedido à TAZV. Porém, salienta que a disposição legal relevante, na qual a decisão no processo N 644e/02 se baseia, era idêntica àquela com base na qual a medida à TAZV foi concedida. A base jurídica foi sujeita apenas a meras atualizações, porém, o seu conteúdo mantém-se inalterado. Deste modo, a Alemanha alega que, uma simples atualização de uma base jurídica não resulta necessariamente numa qualificação de auxílio estatal.
(102)
A Alemanha salienta que o cálculo dos custos é transparente e está estabelecido na lei.
Não existe nenhuma vantagem económica para a Propapier
(103)
A Alemanha toma posição relativamente às três possibilidades para calcular a taxa para uma empresa que utilize serviços de tratamento de águas residuais (considerando 68 da decisão de início do procedimento): método do custo total, preço do investidor privado, preço de referência.
Com a aplicação do método do custo total não existe nenhuma vantagem
(104)
A Alemanha não concorda com a alegação de que a taxa paga pela Propapier não cobre o custo total. O cálculo do custo está estabelecido na lei (nos termos da qual deve, em princípio, cobrir os custos, salvo que as subvenções de terceiros não são consideradas no cálculo dos juros imputados (25)). A lei estabelece que os custos devem ser cobertos, mas não podem ser excedidos. Todos os custos incorridos pela TAZV estão cobertos, incluindo os juros sobre a parte da TAZV no capital investido. O cálculo do juro fictício sobre subvenções provenientes do Land não se justificaria, uma vez que a TAZV não incorreu nesses custos.
(105)
A Propapier não beneficia de nenhuma vantagem seletiva, uma vez que as taxas são as mesmas para todos os utilizadores da estação recém construída.
(106)
O facto de a taxa poder ser ou não mais elevada sem as subvenções do regime GA para a construção da estação de tratamento de águas residuais, depende de vários fatores, tais como a disponibilidade de outros financiamentos.
(107)
Nem o princípio do «poluidor-pagador», nem a Diretiva-Quadro «Água» da UE obrigam as autoridades a incluírem subvenções no cálculo dos juros sobre o capital investido. A Diretiva-Quadro «Água» estabelece que os custos dos serviços no setor da água devem ser recuperados, no entanto, concede aos Estados-Membros uma margem relativamente ao modo de implementação. No presente caso, todos os custos da TAZV (o serviço no setor da água) estão cobertos. O princípio do poluidor-pagador não é absoluto, mas deve ser «tido em consideração». No presente caso, é tido em consideração através do cálculo de todos os custos da TAZV.
(108)
A Diretiva-Quadro «Água» da UE prevê uma contribuição «adequada». A Alemanha observa que, em comparação com outras regiões na Alemanha ou na União Europeia, a taxa para a Propapier é relativamente elevada. A Alemanha salienta ainda que a Diretiva-Quadro «Água» da UE prevê também que os Estados-Membros tenham em consideração os efeitos sociais, ambientais e económicos da cobertura dos custos, bem como as condições geográficas e climáticas da região em causa.
(109)
A Alemanha alega que a comparação com os processos Kimberly-Clark ou InfraLeuna (ver o considerando 70 da decisão de início do procedimento) não é apropriada. O processo Kimberly-Clark estava relacionado com uma preferência pautal, que levantou suspeitas porque nem todos os custos estavam cobertos. Neste caso específico, todos os custos estão cobertos e as preferenciais pautais são as mesmas para todos os utilizadores. No processo Kimberly-Clark, uma zona industrial estava a ser desenvolvida para responder às necessidades específicas de uma empresa, enquanto, no presente caso, a zona industrial está a ser desenvolvida por vários investidores.
(110)
A decisão InfraLeuna diz respeito à fixação de preços das empresas privadas para utilização de infraestruturas privadas, enquanto o presente caso diz respeito à utilização de infraestruturas municipais e a taxas não relacionadas com o mercado, fixadas por lei. No presente caso, os utilizadores suportam todos os custos que uma empresa que presta serviços no setor das águas residuais tem geralmente de suportar. Num mercado de tratamento de águas residuais não liberalizado, as rubricas da despesa a serem tidas em consideração são as mesmas para todas as empresas e estão previstas na lei («KAG Brandenburg»).
(111)
As decisões relativas ao processo Wagner e Weida Leder, citadas na decisão de início do procedimento (considerando 71 e nota de rodapé 20) dizem respeito a subvenções para a construção de estações de tratamento de águas residuais. Neste caso em específico, a Propapier não recebe subvenções para investimentos privados voluntários, mas paga as taxas de utilizador impostas pela lei.
O critério do investidor privado não é aplicável
(112)
A Alemanha considera que a água não é um produto comercial normal. O setor do tratamento de águas residuais é organizado como um monopólio regional de entidades municipais públicas. Deste modo, o tratamento de águas residuais na Alemanha não é considerado como uma atividade económica, mas como uma missão de autoridade pública obrigatória para os municípios. A TAZV atua como uma autoridade pública e não como uma empresa cujo comportamento possa ser analisado no âmbito do critério do investidor privado no mercado. Na Alemanha é obrigatória a ligação e a utilização da rede de tratamento de águas residuais. Os utilizadores não podem optar por um prestador de serviços que não seja a entidade municipal. As taxas estão previstas na lei e são decididas pelas autoridades. As taxas não podem exceder os custos.
(113)
O setor do tratamento de águas residuais na Alemanha é acessível às empresas privadas, porém de forma limitada. Só podem operar, com base em contratos de gestão ou de exploração, na satisfação das obrigações técnicas impostas pela lei em matéria de tratamento de águas residuais. Contudo, a responsabilidade pela missão continua a ser do município, que não é legalmente obrigado a colocar o contrato a concurso. Além disso, as empresas privadas podem realizar missões técnicas (ou, em casos excecionais, cobrar taxas), no entanto, também neste caso, as taxas aplicadas não podem exceder os seus custos. A TAZV não transferiu nenhuma missão técnica a terceiros.
(114)
Uma vez que as taxas estão previstas na lei e não podem exceder os custos da infraestrutura, não existe nenhum mercado na qual as taxas de tratamento de águas residuais possam ser fixadas por empresas privadas com vista à obtenção de lucros. No que diz respeito ao número de utilizadores, não existe concorrência entre as empresas privadas, nem entre empresas privadas e públicas.
(115)
A Alemanha considera que, em tal caso, não é possível comparar o comportamento do operador com o comportamento de um investidor privado. Assim, o critério do investidor privado não é aplicável.
Preços de referência
(116)
Devido à obrigação de ligação à estação de tratamento de águas residuais, não existe concorrência e, nesse contexto, nenhum preço de mercado que possa ser utilizado como referência para avaliar a vantagem ao abrigo das regras relativas aos auxílios estatais.
(117)
A Alemanha rejeita a alegação do autor da denúncia de que poucas fábricas de papel utilizam redes de esgotos municipais e que, portanto, não seria representativo para o setor utilizar como referência apenas os dados provenientes dessas fábricas de papel.
(118)
Nas suas observações, a Alemanha fez uma correção e afirmou que a Propapier não paga uma taxa de 0,95 euros/m3 (como mencionado nos considerandos 72 e 80 da decisão de início do procedimento), mas sim de 1,18 euros/m3 desde 2010. Em comparação com outras regiões na União Europeia, esta é uma taxa elevada ou, pelo menos, inabitual. De acordo com um inquérito da associação alemã de produtores de papel, realizado junto de 77 empresas alemãs que operam no setor do papel, representando 68% deste último, a taxa média para o ano de 2007 foi de 1,12 euros/m3 (variando entre 0,31/m3 e 2,20 euros/m3). A taxa paga pela Propapier encontra-se dentro do intervalo e acima da média deste mesmo exemplo.
(119)
Em declarações posteriores, a Alemanha informou a Comissão de que a taxa tinha aumentado para 1,41 euros/m3, em 2012, a fim de cobrir as perdas do período de arranque da estação de tratamento de águas residuais. Uma vez que se verificou uma poupança nos custos de energia, e em conformidade com a obrigação legal de que as taxas têm de cobrir, mas não podem exceder os custos, a taxa foi fixada a 1,39 euros/m3, no início de 2013. Além disso, a Propapier tem de efetuar um pré-tratamento das águas residuais antes destas serem transportadas para a estação da TAZV. Os custos do pré-tratamento ascendem aproximadamente a […]euros/m3, o que faz com que o custo total do tratamento de águas residuais para a Propapier seja de […]/m3 EUR, comparativamente com um custo médio no setor de 1,27 euros/m3, em 2010.
(120)
A Alemanha alega que a comparação com as taxas pagas por outros produtores de papel na União Europeia é a referência adequada para verificar se existe uma vantagem económica ou não, e que as dúvidas manifestadas pela Comissão, de que tal comparação não seria correta, são infundadas.
(121)
A Alemanha alega que os exemplos comunicados por si à Comissão são preços médios com base nos custos totais. Declara que não existiam razões para crer que tais taxas constituíam um auxílio estatal.
(122)
A Alemanha alega que o exemplo Lenzing Lyocell (26) é válido, mesmo que tenha ocorrido há 10 anos (a Propapier paga mais do dobro da taxa, embora as taxas não tenham aumentado em mais de 100% nos últimos 10 anos).
Auxílio existente
(123)
A Alemanha apresenta dois argumentos para fundamentar a sua opinião de que as taxas, se constituírem um auxílio, deveriam constituir um auxílio existente, na aceção do artigo 1.o, alíneas b) e v), do Regulamento (CE) n.o 659/1999.
(124)
A Alemanha explica que a Comissão concluiu, em 2003, na sua decisão de início do procedimento no processo N 644e/02, que o regime GA não constituía um auxílio estatal para os operadores das estações de tratamento de águas residuais, se fossem constituídos - tal como no caso da TAZV - sob a forma de uma «Zweckverband» (uma associação municipal de direito público para fins específicos). A Comissão baseou esta conclusão no facto de a «Zweckverband» estar sujeita à supervisão do município, e por estar a prestar um serviço público. Porém, tal como observado pela Comissão no considerando 57 da decisão de início do procedimento, mesmo que o regime fosse, entretanto, considerado como um auxílio devido à evolução do mercado interno, seria um auxílio existente nos termos do artigo 1.o, alíneas b) e v) do Regulamento (CE) n.o 659/1999.
(125)
Tal como explicado no considerando 100 da presente Decisão, segundo a Alemanha, a decisão no processo N 644e/02 abrange também os efeitos indiretos do regime GA, ou seja, as taxas. As taxas não requerem uma notificação em separado, uma vez que o regulamento relativo ao cálculo das taxas faz parte da execução do regime.
(126)
Com referência ao argumento de que as taxas constituem um auxílio existente, a Alemanha alega que as taxas constituem um auxílio que já existia antes da entrada em vigor do Tratado que estabelece a Comunidade Económica Europeia, em 1 de janeiro de 1958. O auxílio que já existia antes da entrada em vigor de tal Tratado considera-se também um auxílio existente, independentemente das alterações que possam vir a ocorrer, desde que a essência original do regime de auxílio não seja alterada (27). A clarificação de especificações gerais aplicáveis antes de 1 de janeiro de 1958 não constitui um novo auxílio que deva ser notificado à Comissão (28).
(127)
A Alemanha explica que a legislação relativa às taxas municipais já existia antes da entrada em vigor do Tratado CEE em 1958, e que continuou a ser aplicável depois dessa data. O artigo 6.o, n.o 2, da atual lei «KAG Brandenburg» remonta, devido ao facto de Brandenburg fazer parte do antigo território do Reino da Prússia, à lei das taxas municipais para o Reino da Prússia, de 14 de julho de 1893 (lei «PrKAG»), e à lei das taxas municipais para a Baviera («BayGAG»):
a)
estas leis continuaram em vigor de 1919 a 1933, e de 1933 a 1945.
b)
as Leis relativas às taxas municipais dos antigos Länder alemães, mas atualmente em vigor, remontam à lei «PrKAG».
c)
independentemente da posição especial dos novos Länder devido à divisão da Alemanha, existe uma continuidade histórica entre a lei «KAG Brandenburg» e a lei «PrKAG».
Subargumento a):
(128)
A lei «PrKAG» já incluía a possibilidade de os municípios cobrarem taxas pela utilização de infraestruturas públicas. O regulamento das taxas municipais que tem estado em vigor na Baviera desde 1938 (e que foi a base para a redação de uma série de regulamentos semelhantes noutros Länder do sul da Alemanha) também prevê esta possibilidade (29). Segundo a lei «PrKAG», as taxas são normalmente calculadas de forma a que sejam cobertos os custos operacionais e de gestão, relativos à instalação, e que incluem os encargos com juros e o reembolso de capital. Apesar de a lei «PrKAG» apenas mencionar que as taxas têm de abranger os juros sobre o capital (utilizado na infraestrutura), foram posteriormente, no período do pós-guerra, apresentadas interpretações relativas à lei «PrKAG» que sugeriram que uma taxa de juro sobre garantias de terceiros não estava prevista na lei «PrKAG».
(129)
A lei «PrKAG» ou as leis estatais semelhantes não foram expressamente revogadas, nem pela República de Weimar, nem depois da tomada de poder pelos nacionais socialistas. Assim, estas leis mantiveram-se em vigor depois de 1918.
Subargumento b):
(130)
Depois da Segunda Guerra Mundial, a lei «PrKAG» continuou em vigor sob a forma de ato legislativo regional (Landesrecht), ao abrigo da Lei Fundamental (Grundgesetz - GG) de 1949, que permitia a continuação das leis que não lhe fossem contrárias (artigo 123.o GG), e através de disposições que permitiam que os Länder aprovassem leis em determinadas áreas. Este desenvolvimento torna claro que a lei «PrKAG» estava em vigor nos Länder alemães antes da entrada em vigor do Tratado que instituiu a Comunidade Económica Europeia.
(131)
Após a criação da República Federal da Alemanha, em 1949, a lei «PrKAG» foi gradualmente substituída no Länder da Alemanha Ocidental por várias Leis relativas a Taxas Municipais. Com a substituição da lei «PrKAG» pelas leis regionais (Landesgesetze), nas décadas de 60 e 70, o sistema tornou-se mais claro e a terminologia foi adaptada, porém a essência da legislação manteve-se intacta. Em particular, as subvenções de terceiros foram excluídas do âmbito dos juros imputados (30). Por força da lei «PrKAG», os juros só eram calculados sobre o capital estrangeiro. O cálculo dos juros nas Landesgesetze foi alargado ao capital, porém nem a lei «PrKAG», nem Landesgesetz previam o cálculo de juros sobre garantias.
(132)
Deste modo, a Alemanha considera que as Leis relativas às Taxas Municipais dos antigos Länder alemães, mas atualmente em vigor, constituem uma continuação das disposições da lei «PrKAG». A Alemanha sugere que para fins do presente caso, é particularmente importante ter em conta as Leis relativas às Taxas Municipais da Renânia do Norte-Vestefália, de 1969 (31), que serviu como modelo para a lei «KAG Brandenburg», e que substituiu a lei «PrKAG», de 1906. A essência da lei «KAG Brandenburg» permanece a mesma, tal como a da lei «PrKAG», embora tenham sido efetuadas as adaptações necessárias à terminologia (ver o considerando 128 da presente Decisão). É importante salientar que as leis relativas às taxas municipais de outros Länder (Renânia-Palatinado, Schleswig-Holstein, Hessen) também tinham por base a lei «PrKAG» que também foi revogada.
Subargumento c):
(133)
A Alemanha considera que a lei «KAG Brandenburg» possui um estatuto especial resultante da divisão da Alemanha a seguir à Segunda Guerra Mundial. Os anos que se seguiram à fundação da República Democrática Alemã (RDA) puseram um fim à autonomia dos municípios, através da sua esfera de atividade independente em Brandenburg e nos outros Länder da Alemanha Oriental. Os regulamentos eram aprovados ao nível do governo central. Porém, a Lei relativa à Constituição Municipal, de 17 de maio de 1990 (32) (aprovada pela câmara nacional da RDA, antes da reunificação alemã, a 3 de outubro de 1990), restaurou a autonomia dos municípios e estabeleceu que os municípios deveriam cobrir os custos das suas operações através dos seus próprios recursos. Assim, adquiriram o direito de receber remunerações e taxas pela prestação de serviços.
(134)
A lei «KAG Brandenburg», de 27 de junho de 1991, foi inspirada na Lei relativa às Taxas Municipais da Renânia do Norte-Vestefália e inclui disposições virtualmente idênticas a esta última.
(135)
Apesar de o direito ter evoluído de forma diferente na RDA, não é percetível um tratamento diferente das leis relativas às taxas municipais nos Länder na Alemanha Oriental e nos da Alemanha Ocidental. É evidente que a lei «KAG Brandenburg» tem por base a tradição jurídica da lei «PrKAG», verificando-se uma rutura com a tradição jurídica da antiga RDA. Além disso, não existe nenhuma continuidade institucional entre o sistema de tratamento de águas residuais da antiga RDA e o atual sistema de tratamento de águas residuais do Land de Brandenburg. A Lei Municipal (Kommunalverfassung) de 17 de maio de 1990, foi a base para a aprovação das leis relativas às taxas municipais nos novos Länder. Estas leis eram semelhantes às dos antigos Länder, que, por sua vez, remontam à lei «PrKAG». Esta foi uma inevitável consequência da integração nos novos Länder na República Federal Alemã ao abrigo da GG (33). A génese da lei «KAG Brandenburg» mostra-o claramente. A «KAG Brandenburg» inscreve-se na tradição jurídica da lei «KAG Nordrhein-Westfalen» e da lei «PrKAG». A divisão da Alemanha e a quebra da tradição jurídica daí resultante nos Länder da Alemanha Oriental não deveriam resultar em desvantagens na interpretação da lei «KAG Brandenburg».
(136)
Deste modo, há uma continuidade histórica entre a lei «KAG Brandenburg» e a lei «PrKAG».
(137)
A Alemanha alega ainda que os princípios da equivalência e da cobertura dos custos já existiam antes do Tratado CEE ter entrado em vigor em 1958. O princípio da equivalência exige que uma taxa seja proporcional ao serviço prestado pela autoridade pública. Trata-se de um princípio do Estado de direito que a GG consagra. O princípio da cobertura dos custos resulta da lei «PrKAG». Mesmo que o princípio não seja rigorosamente aplicado em todos os cálculos de taxas, as receitas de taxas de um município não podem exceder de modo significativo os seus custos.
A observância do princípio da proteção da confiança legítima e o princípio geral da igualdade de tratamento
(138)
A Alemanha alega ainda que, se a Comissão considerasse que as taxas cobradas à Propapier constituíam um auxílio ao funcionamento, a recuperação destes elementos do auxílio seria contrária tanto ao princípio da proteção da confiança legítima, como ao princípio geral da igualdade de tratamento.
(139)
Por força do princípio da proteção da confiança legítima, 1) um órgão da União deu origem a expectativas legítimas, e 2) um operador económico prudente não poderia ter previsto a adoção de uma medida que pudesse afetar os seus interesses.
(140)
Uma vez que o regime GA (aprovado pela decisão no processo N 644e/02) não foi considerado como auxílio, a Propapier poderia ter uma expectativa legítima de que não estava a beneficiar de um auxílio estatal. Inicialmente, não havia dúvidas quanto à compatibilidade destas medidas com o direito da União, uma vez que nenhuma medida semelhante tinha sido objeto de escrutínio por parte da Comissão Europeia.
(141)
A recuperação do elemento de auxílio não incluído nestas taxas após se ter concluído que constituíam um auxílio ao funcionamento seria igualmente contrária ao princípio da igualdade de tratamento, que exige que factos idênticos sejam tratados de igual modo. A recuperação em questão colocaria os concorrentes da Propapier em situação de vantagem.
4.3. OBSERVAÇÕES DAS ASSOCIAÇÕES MUNICIPAIS ALEMÃS E DA ASSOCIAÇÃO DE EMPRESAS MUNICIPAIS (VKU)
(142)
As associações municipais alemãs e a associação de empresas municipais (VKU) aceitaram plenamente as observações da Alemanha constantes da sua apresentação de, 28 de janeiro de 2011, na qual também participaram. Referem-se, em particular, às observações relativas ao facto de o tratamento de águas residuais na Alemanha ser uma missão não económica e soberana dos municípios. Os municípios são responsáveis pela organização e pelo financiamento desta missão no âmbito do seu governo autónomo local e constitucional, tendo por base o interesse do cidadão.
(143)
As associações municipais alemãs e a associação de empresas municipais (VKU) explicam que os n.os 2 e 5 do artigo 6.o da lei «KAG Brandenburg», segundo os quais as taxas para a estação de tratamento de águas residuais têm de cobrir os custos, os juros e amortizações imputados, sendo que as subvenções não são consideradas no cálculo do juros sobre o capital investido, são do interesse do consumidor. Dado que as subvenções de terceiros não constituem capital próprio investido pelos municípios, os consumidores não deveriam pagar aos municípios juros sobre tais subvenções.
5. AVALIAÇÃO DA MEDIDA NO ÂMBITO DAS REGRAS RELATIVAS AOS AUXÍLIOS ESTATAIS
(144)
As medidas em questão devem ser equiparadas e um auxílio estatal se as seguintes condições forem cumpridas: i) o auxílio deve ser concedido por um Estado-Membro ou através de recursos estatais, ii) deve conferir uma vantagem económica à empresa, iii) a vantagem deve ser seletiva, e iv) a medida deve falsear ou ameaçar falsear a concorrência, afetando o comércio entre os Estados-Membros. Considera-se que existe auxílio estatal quando as condições previstas no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE forem cumpridas numa base cumulativa.
(145)
Na decisão de início do procedimento foi observado que era incontestável que todas as medidas em questão envolvessem a utilização de recursos estatais e que estas poderiam falsear a concorrência e o comércio no mercado interno.
(146)
A Comissão observa que, relativamente aos elementos da denúncia, é necessário fazer uma distinção entre 1) o alegado auxílio estatal à Propapier através de medidas relativas a infraestruturas dedicadas (construção da estação de tratamento de águas residuais, bem como de outros projetos de infraestruturas no recentemente ampliado parque industrial onde se situa a nova estação da Propapier), e 2) o alegado auxílio à Propapier sob forma de taxas reduzidas no tratamento de águas residuais.
5.1. OS PROJETOS DE INFRAESTRUTURAS FINANCIADOS PELAS AUTORIDADES PÚBLICAS SÃO CONSIDERADOS INFRAESTRUTURAS DESTINADAS A BENEFICIAR EXCLUSIVAMENTE A PROPAPIER?
(147)
A Comissão já havia considerado que as autoridades publicas podiam levar a cabo trabalhos com vista a desenvolver os seus territórios. Podem, por exemplo, financiar investimentos para infraestruturas que têm como objetivo beneficiar a população no seu conjunto. Além disso, a Comissão considera que o motivo para o estabelecimento de tal infraestrutura é irrelevante, desde que este seja do interesse da comunidade local no seu conjunto. Porém, se tal infraestrutura pretende apenas responder às necessidades de uma empresa privada, então tal empresa será responsável pelo seu financiamento. Tal resulta do facto de que, no que diz respeito ao auxílio estatal, cabe à Comissão avaliar o impacto das medidas relevantes na prática, e não os objetivos pretendidos. No caso em apreço, a Comissão considera que se trata de avaliar que infraestrutura constitui um benefício para a comunidade no seu conjunto (incluindo a Propapier) e que infraestrutura apenas beneficia a Propapier. Apenas a última deve ser financiada pela Propapier (34).
(148)
A Comissão observa que o parque de estacionamento, a estrada e o Canal Oder-Spree não são explorados por empresas na aceção da legislação da UE no domínio da concorrência, uma vez que a sua utilização é gratuita. Deste modo, a atribuição de auxílio estatal aos proprietários e operadores destas infraestruturas não se coloca no caso em apreço.
5.1.1. Parque de estacionamento
(149)
O autor da denúncia alega que a localização do parque de estacionamento é inconveniente e demasiado distante para prestar serviço a outros locais comerciais do centro da cidade e para permitir que o município encerre os parques de estacionamento para veículos pesados no centro da cidade. A Alemanha não apresentou efetivamente nenhum argumento em contrário, contudo, o facto de um parque de estacionamento se situar na proximidade imediata de uma empresa não significa que seja apenas dedicado a essa mesma empresa, ou que a beneficie predominantemente. A sinalização à qual o autor da denúncia se refere (ver o considerando 46), que atribui lugares de estacionamento a veículos pesados para a central elétrica, foi utilizada temporariamente devido a trabalhos de construção que ocorreram na central elétrica, que terminaram no final de março de 2011. A Comissão salienta que o parque de estacionamento é de acesso gratuito e que o seu acesso está sinalizado na via pública sem quaisquer referências a uma empresa específica. E que se este disponibiliza ou não áreas de serviço não é relevante para a sua qualificação como uma infraestrutura geral.
(150)
A Alemanha apresentou provas suficientes de que o parque de estacionamento não foi construído especificamente para servir a Propapier, mas que fazia parte do plano de desenvolvimento económico do parque industrial. Além disso, a Propapier possui um parque privado com 27 lugares disponíveis para veículos pesados e 213 para veículos ligeiros. Está em vista a construção de mais 120 lugares de estacionamento para veículos ligeiros (tendo já sido emitida a licença de construção). A Alemanha já tinha confirmado, na altura da decisão de início do procedimento, que a capacidade do parque de estacionamento da Propapier era suficiente para acolher os seus empregados, fornecedores e visitantes.
(151)
Com base no que precede, a Comissão confirma a sua posição preliminar, constante da decisão de início do procedimento, de que o parque de estacionamento não é dedicado exclusivamente à Propapier e não envolve nenhum auxílio estatal.
5.1.2. Estrada
(152)
A estrada é uma via pública. Está integrada no desenvolvimento geral da zona industrial, que já tinha sido planeado em 1993, muito antes dos planos de estabelecimento da Propapier. Contrariamente às observações do autor da denúncia, a estrada não termina poucos metros depois da fábrica de papel da Propapier, mas estabelece uma ligação entre a atual zona industrial Oder-Spree-Kanal e as suas zonas de expansão a norte com a estrada B-112. O último troço ficou concluído em 2013. A nova estrada pode ser utilizada por outras empresas, uma vez que oferece mais opções de desenvolvimento para a zona industrial da ArcelorMittal e outras zonas industriais. A nova estrada poderá reduzir o tempo de viagem do tráfego industrial e comercial para Frankfurt (Oder) e facilita o acesso das empresas localizadas em Frankfurt ao porto fluvial de Eisenhüttenstadt.
(153)
Com base no que precede, a Comissão confirma a posição preliminar, constante da decisão de início do procedimento, de que a estrada não é dedicada à Propapier e não envolve nenhum auxílio estatal.
5.1.3. Alargamento/aprofundamento do Canal Oder-Spree
(154)
O autor da denúncia alegou na sua denúncia que as obras de infraestrutura para o alargamento e aprofundamento do Canal Oder-Spree se dedicavam exclusivamente à Propapier e que envolviam um auxílio estatal à mesma empresa. A Cidade de Eisenhüttenstadt ampliou, de facto, o parque industrial ‘Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal’ em 2008 com o intuito de atrair novas empresas. Desde 2003, foram incorporadas comportas ao longo de todo o canal (que atualmente faz parte da Rede Transeuropeia - RTE). Contudo, não há nenhuma indicação de um nexo de causalidade entre estas obras de infraestruturas e o estabelecimento da Propapier, nem de que estas obras constituiriam uma vantagem seletiva para a Propapier, e a Comissão concorda com a observação da Alemanha de que o alargamento/aprofundamento do Canal Oder-Spree faz parte da manutenção regular e necessária da hidrovia.
(155)
Com base no que precede, a Comissão confirma a sua posição preliminar, constante da decisão de início do procedimento, de que o alargamento/aprofundamento do Canal Oder-Spree não é dedicado à Propapier e não envolve nenhum auxílio estatal.
5.1.4. Estação de tratamento de águas residuais
(156)
A Comissão salienta que a capacidade da infraestrutura de tratamento de águas residuais fora da zona industrial ampliada, Oder-Spree-Kanal, é limitada. A capacidade residual disponível da estação de tratamento de águas residuais em Eisenhüttenstadt poderia apenas satisfazer as necessidades de um pequeno investidor, mas não seria suficiente para satisfazer as necessidades de um grande investidor, ou vários pequenos investidores, que pretendessem instalar-se na nova zona.
(157)
A Comissão salienta ainda que a estação de tratamento de águas residuais da TAZV não foi construída especificamente para servir a Propapier. A construção já tinha sido planeada no contexto de outros potenciais investimentos, em 2004-2006, muito antes da instalação da Propapier. A Alemanha apresentou provas que demonstram que a estação de tratamento de águas residuais foi planeada como parte integrante do desenvolvimento económico do parque industrial «Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal». Além disto, a Alemanha apresentou provas de várias campanhas públicas para atrair investidores para a zona industrial ampliada do Canal Oder-Spree, sem que, no entanto, até ao momento, estas campanhas tenham tido algum sucesso, pois as autoridades regionais ainda não conseguiram atrair novos investidores para a zona (além da Propapier, EnWB e 5N PV).
(158)
Embora a estação de tratamento de águas residuais tenha sido projetada tecnicamente - através da primeira etapa de tratamento anaeróbio - para tratar águas residuais provenientes de grandes poluidores industriais, tais como os produtores de caixas de cartão ondulado de fibra reciclada, seria igualmente útil para outros utilizadores que produzam águas residuais industriais com um elevado teor de poluição orgânica, tais como empresas da indústria alimentar e das bebidas, terem acesso a uma primeira etapa de tratamento anaeróbio. Além disso, para as águas residuais industriais com um elevado teor de poluição orgânica, as estações de tratamento de águas residuais que incluem uma primeira etapa de tratamento anaeróbio têm várias vantagens ambientais e económicas importantes.
(159)
Apesar das suas dimensões atuais, a estação da TAZV responde essencialmente às necessidades da Propapier, mas é também utilizada - ao abrigo das mesmas condições - pelas outras duas empresas estabelecidas na zona. A sua estrutura modular permite que seja alargada a utilizadores adicionais. Mesmo sem a ampliação modular, existe atualmente uma capacidade disponível [20-40%] para mais investidores, com potencial para duplicar a capacidade total atual (ver considerandos 80 a 84). A estação de tratamento de águas residuais está aberta a todos os utilizadores numa base não discriminatória - os novos investidores que pretendam estabelecer-se no parque industrial são obrigados por lei a associar-se e a utilizar a estação - e pode também tratar de águas residuais provenientes de empresas que não estejam envolvidas no setor da produção de papel.
(160)
A Comissão é da opinião que o facto de a estação da TAZV estar, atualmente, a ser utilizada predominantemente pela Propapier (em média [ 70]% e no máximo por [ 70]%), não quer necessariamente dizer que esta constitui uma infraestrutura dedicada, uma vez que a sua estrutura modular faz sentido do ponto de vista económico em momentos de orçamentos públicos limitados. Ao contrário do que foi alegado pelo autor da denúncia, o custo da duplicação de capacidade da estação da TAZV, cujo montante estimado pela Alemanha ascende a menos de 50% do custo de investimento inicial, demonstra que o conceito modular permite a realização de economias de escala.
(161)
O facto de o auxílio regional para a construção da estação ter sido concedido sob a condição de se estabelecer um investidor principal, neste caso a Propapier, no parque industrial ampliado, é considerado pela Comissão como uma gestão pública eficaz de recursos escassos, já que não faz sentido construir uma grande infraestrutura pública sem que existam garantias de que esta será utilizada, nem incorrer em situações de sobredimensionamento.
(162)
A afirmação de que as fábricas de papel normalmente têm as suas próprias estações de tratamento de águas residuais pode ser rejeitada com base nos cálculos apresentados pela Alemanha. Embora existam estações de (pré-) tratamento de águas residuais internas na indústria do papel, bem como nas outras indústrias, isto não significa propriamente que, quando os utilizadores industriais recorrem à estação municipal de tratamento de águas residuais, o Estado transfere uma vantagem para os utilizadores, uma vez que estes cobrem os custos ao longo do tempo através das suas taxas.
(163)
Deste modo, a Comissão conclui que a estação de tratamento de águas residuais constitui uma infraestrutura geral e que, portanto, a atribuição à TAZV não constitui um auxílio ao investimento para a Propapier. Ao contrário do que aconteceu no caso do parque de estacionamento, da estrada e do Canal Oder-Spree, o operador da estação de tratamento de águas residuais exerce uma atividade económica, uma vez que oferece um serviço (tratamento de águas residuais) mediante remuneração no mercado. No entanto, a Comissão conclui que qualquer auxílio atribuído à TAZV constituiria, de qualquer modo, um auxílio existente (considerandos 51 a 57 da decisão de início do procedimento). Deste modo, não há necessidade de continuar a avaliar o potencial auxílio à TAZV na presente Decisão.
(164)
Em suma, a Comissão conclui que os vários projetos de infraestruturas, financiados através de recursos estatais, no parque industrial recentemente ampliado onde se situa a nova estação da Propapier, não se destinam exclusivamente à fábrica de papel e que, por isso, não deverão ser reconhecidos como infraestrutura dedicada, nem como auxílio estatal a favor da Propapier. Isto significa que estes investimentos objeto de auxílio não constituem um projeto de investimento único no contexto do ponto 60 das OAR, tendo sido aprovado o auxílio ao investimento regional a favor da fábrica de papel da Propapier, na Decisão SA.23827 (2013/C) final (ver nota de rodapé 4). Deste modo, a avaliação do auxílio ao investimento atribuído à Propapier, objeto nessa decisão, não é afetada pela presente Decisão.
5.2. AS TAXAS REDUZIDAS PARA A UTILIZAÇÃO DA ESTAÇÃO DE TRATAMENTO DE ÁGUAS RESIDUAIS CONSTITUEM UM AUXÍLIO ESTATAL?
(165)
No que respeita o argumento da Alemanha de que, no caso de uma medida que não foi concedida ao operador no âmbito de um regime que a Comissão qualificou de auxílio estatal, nenhum auxílio pode ser repercutido no utilizador da infraestrutura, a Comissão recorda mais uma vez que, na decisão relativa ao auxílio N 644e/02, não se pronunciou sobre se as taxas cobradas pela utilização da infraestrutura podiam ou não constituir um auxílio estatal a favor dos utilizadores dessa mesma infraestrutura. A Comissão mantém a posição defendida na decisão de início do procedimento de que não lhe foi comunicado nenhum regulamento relativo a taxas, que seria aplicável aos subsídios abrangidos pelo regime notificado, e que, deste modo, a decisão que autoriza o regime não pode ser considerada como uma autorização implícita de um potencial auxílio, cuja base jurídica seria a Lei relativa às Taxas Municipais.
(166)
O artigo 107.o, n.o 1, do TFUE estabelece que os auxílios concedidos por um Estados-Membro ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções, e que afetem o comércio entre os Estados-Membros, são incompatíveis com o mercado interno.
(167)
É importante salientar que a existência de auxílio estatal terá de ser estabelecida independentemente de 1) a Diretiva-Quadro «Água» e a legislação alemã que executa a diretiva exigirem ou não a recuperação dos custos totais pela prestação de serviços de tratamento de águas residuais, e de 2) as taxas cumprirem com as disposições de tais leis. Por outras palavras, as medidas que cumprirem plenamente com a Diretiva da UE e com a legislação alemã aplicável podem igualmente constituir um auxílio estatal, se todas as condições previstas no artigo 107.o, n.o 1, do TFUE (ver considerando 144) forem cumpridas.
Recursos estatais e imputabilidade
(168)
As taxas devidas pela utilização da estação de tratamento de águas residuais são estabelecidas e cobradas pelo município, em conformidade com o n.o 6 do «Kommunalabgabengesetz Brandenburg». A fixação das taxas a um nível inferior ao das taxas cobradas por um investidor privado implicaria a perda de receitas por parte do município.
(169)
Assim, a medida seria concedida pelo Estado, ou através de recursos estatais, na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do TFUE, uma vez que a receita do município diminuiria devido à vantagem concedida à Propapier.
(170)
A fixação das taxas a um nível vantajoso seria igualmente imputável ao Estado, uma vez que resulta de um ato de uma autoridade pública, ou seja, o município de Eisenhüttenstadt.
Vantagem económica
(171)
Tal como explicado na decisão de início do procedimento (35), a Comissão deveria avaliar se o nível a que foram fixadas as taxas de tratamento de águas residuais para a Propapier constitui uma vantagem económica (seletiva) para esta empresa.
(172)
Segundo a jurisprudência constante, o conceito de «vantagem» abrange não só benefícios, tais como subvenções, mas também medidas que, sob diversas formas, atenuam os encargos que normalmente estão incluídos no orçamento de uma empresa e que, por isso, não sendo subvenções na aceção estrita da palavra, têm a mesma natureza e efeitos idênticos (36).
(173)
Em relação ao presente caso, a questão que se coloca é se as taxas cobradas à Propapier pelo serviço de tratamento de águas residuais são inferiores às que uma empresa semelhante teria de pagar em circunstâncias normais, ou seja, se o nível dos encargos está em conformidade com o princípio do operador em economia de mercado. Segundo a Comissão, há duas formas de verificar esta situação:
-
estabelecer uma comparação entre o preço pago pela Propapier e o preço referência que é normalmente cobrado no Estado-Membro em questão, no setor do tratamento de águas residuais,
-
uma análise de rentabilidade ex ante que demonstre que um operador privado teria praticado o mesmo nível de preços.
Preços de referência
(174)
No contexto da organização do mercado, tal como descrito pela Alemanha (Ver considerandos 112-113), e tendo em conta o facto de que os operadores, mesmo sendo privados, não podem fixar livremente os preços para os seus serviços por estarem vinculados pela lei «KAG Brandenburg», a Comissão é da opinião que não é possível estabelecer preços de referência cobrados por um operador privado em circunstâncias normais de mercado.
(175)
A Comissão observa ainda que a Alemanha apresentou dados sobre os preços pagos pelas empresas no setor em que a Propapier opera. Embora a Alemanha alegue que os preços de referência que apresentou são médias que refletem os custos totais, não há qualquer indicação sobre se estas taxas incluem ou não um auxílio estatal. As dúvidas da Comissão quanto à utilidade destes dados para efeitos de comparação não foram dissipadas. Isto deve-se, em primeiro lugar, ao facto de a Comissão considerar que estes preços podem refletir realidades de custo diferentes e podem ou não incluir um auxílio estatal.
Análise da rentabilidade ex ante
(176)
Devido à ausência de referências de mercado fiáveis, a Comissão considera que o facto de uma transação estar em conformidade com as condições de mercado pode ser determinado com base numa metodologia de avaliação normalizada e geralmente aceite. A Comissão considera que, para uma infraestrutura aberta a todos e não dedicada a um utilizador específico, o critério do operador/investidor de mercado é cumprido se os utilizadores da infraestrutura contribuírem gradualmente, de uma perspetiva ex ante, para a rentabilidade do operador (37).
(177)
Assim acontece, quando acordo comercial do operador com o utilizador individual permite ao operador cobrir todos os custos resultantes deste acordo, com uma margem de lucro razoável tendo por base perspetivas sólidas a médio prazo (38).
(178)
Esta avaliação deve, além disso, ter em consideração todas as receitas e todos os custos adicionais previstos incorridos pelo operador em relação à atividade do utilizador em questão (39).
(179)
Tais custos abrangem todas as categorias de encargos e investimentos, tais como despesas de pessoal, equipamento e custos de investimento, resultantes da presença do utilizador (40). Por outro lado, os custos que o operador teria, em todo o caso, de suportar, independentemente do acordo com o utilizador, não devem ser tidos em consideração.
(180)
Com base nestes fatores, a Comissão considera cumprido o critério do operador/investidor de mercado, ou seja, as taxas reduzidas não conferem uma vantagem à Propapier pelos seguintes motivos:
a)
A estação de tratamento de águas residuais está aberta a todas e não é dedicada à Propapier.
b)
A taxa paga pela Propapier inclui custos operacionais, de manutenção e reparação, de pessoal e administrativos, depreciação imputada, bem como de juros imputados sobre 20 % do capital investido no tratamento de águas residuais. Abrange, portanto, os custos incorridos pelo operador da estação de tratamento de águas residuais em relação à atividade da Propapier.
(181)
No que diz respeito à margem de lucro razoável que as taxas de utilização devem cobrir para além dos custos adicionais, as taxas, no caso em apreço, abrangem não apenas os custos adicionais mas também os juros imputados sobre 20 % do capital investido. Se esta situação não for expressamente identificada como um lucro razoável para efeitos da abordagem de custos adicionais acima mencionada, fornecerá ao operador uma receita adicional, tal como um lucro razoável.
(182)
Dado que a taxa não confere uma vantagem e que, portanto, não constitui um auxílio estatal, a Comissão não necessitou de avaliar se as taxas constituem ou não um auxílio existente (ver considerandos 123 a 137) ou um auxílio ao funcionamento (ver considerando 26), nem de abordar a questão da compatibilidade de tal auxílio ao funcionamento com o mercado interno. Tendo em conta esta conclusão, a Comissão pode igualmente deixar em aberto a questão de saber se uma recuperação das taxas (caso se conclua que estas constituem um auxílio ao funcionamento) seria contrária ao princípio da confiança legítima e ao princípio geral da igualdade de tratamento.
6. CONCLUSÃO
(183)
Deste modo, a Comissão conclui que a construção da estação de tratamento de águas residuais da TAZV, do parque de estacionamento e da estrada, bem como o alargamento e aprofundamento do Canal Oder-Spree não constituem infraestruturas dedicadas.
(184)
A Comissão conclui ainda que as taxas para o tratamento de águas residuais não constituem nenhum auxílio estatal. O critério do operador/investidor de mercado foi cumprido e, portanto, não se verificou qualquer vantagem económica a favor da Propapier PM2 GmbH,
APROVOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
As medidas relativas a infraestruturas implementadas pela Alemanha não constituem uma infraestrutura dedicada à Propapier PM2 GmbH. As taxas cobradas pela TAZV à Propapier pela utilização da estação de tratamento de águas residuais não envolvem nenhum auxílio estatal. Deste modo, as medidas relativas a infraestruturas e as regras de fixação de taxas não constituem auxílios na aceção do artigo 107.o, n.o 1, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.
Artigo 2.o
A República Federal da Alemanha é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 1 de outubro de 2014.

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