Document ID: 32002D0180

Beschikking van de Commissie
van 5 december 2001
in een procedure op grond van artikel 82 van het EG-Verdrag
(Zaak COMP/37.859 - De Post - La Poste)
(kennisgeving geschied onder nummer C(2001) 3644 CORR.)
(Slechts de teksten in de Franse en de Nederlandse taal zijn authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2002/180/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,
Gelet op Verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962, eerste verordening over de toepassing van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag(1), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1216/1999(2), en met name op artikel 15, lid 2,
Gezien de op 7 april 2000 door Hays Information Management SA ingediende klacht, waarbij wordt aangevoerd dat De Post inbreuken maakt op artikel 82 van het EG-Verdrag en waarbij de Commissie wordt verzocht de beëindiging van die inbreuken te gelasten,
Gezien het besluit van de Commissie van 1 juni 2001 om in deze zaak een procedure in te leiden,
Na de betrokken ondernemingen overeenkomstig artikel 19, lid 1, van Verordening nr. 17 en Verordening (EG) nr. 2842/98 van de Commissie van 22 december 1998 betreffende het horen van belanghebbenden en derden in bepaalde procedures op grond van de artikelen 85 en 86 van het EG-Verdrag(3), in de gelegenheid te hebben gesteld hun standpunt terzake van de punten van bezwaar van de Commissie kenbaar te maken,
Gezien het eindverslag van de raadadviseur-auditeur,
Na raadpleging van het Adviescomité voor mededingingsregelingen en economische machtsposities,
Overwegende hetgeen volgt:
I. DE FEITEN
A. Klaagster
(1) Klaagster, Hays Information Management SA, hierna "Hays" genoemd, is de Belgische dochteronderneming van Hays plc, een particuliere onderneming naar Engels recht die in het Verenigd Koninkrijk, op het Europees continent en in de Verenigde Staten actief is. In 1975 begon Hays plc in het Verenigd Koninkrijk de dienst Document Exchange, hierna: "DX" genoemd(4), aan te bieden, een postdienst voor een gesloten gebruikersgroep waarbij professionele "business-to-business"-postdiensten met snelle bestelling worden geleverd (bestelling in de brievenbus "ingekomen post" op de dag na afgifte vóór 9.00 uur 's morgens). De DX-dienst werd sindsdien verder uitgebouwd in het hele Verenigd Koninkrijk (meer dan 38000 abonnees en 4000 "ruilbeurzen" of uitwisselingspunten), in Ierland (opgezet in 1980, meer dan 3000 aangeslotenen en 153 uitwisselingspunten), in Frankrijk (opgezet in 1991, meer dan 300 aangeslotenen en 51 uitwisselingspunten) en in België (opgezet in 1982, 1840 aangeslotenen en 200 uitwisselingspunten). Op het documentenuitwisselingssysteem zijn in België hoofdzakelijk verzekeringsmaatschappijen aangesloten. In de loop van het boekjaar 1999-2000 bedroeg de omzet van de DX-dienst van Hays in België 105 miljoen BEF(5).
B. Betrokken ondernemingen
(2) De Post - La Poste, hierna "De Post" genoemd, is een autonoom overheidsbedrijf naar Belgisch recht dat onderworpen is aan de wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven. Zij is houdster van het wettelijk postmonopolie (voorbehouden diensten) dat is gedefinieerd in artikel 144 octies, leden 1 en 2, van de wet van 21 maart 1991, als gewijzigd bij artikel 21 van het Koninklijk Besluit van 9 juni 1999(6). In 1999 bedroeg de omzet van De Post 71 miljard BEF. Voor hetzelfde jaar bedroeg de omzet van de "business unit" Mail 51,9 miljard BEF(7).
(3) Key Mail, de andere onderneming waartegen de klacht is gericht, werd in 1984 opgericht onder de naam "Air Business Belgium", hierna "ABB" genoemd. In 1992 werd de naam veranderd in "Key Mail". Toen de klacht werd ingediend, was Key Mail een naamloze vennootschap naar Belgisch recht die postdiensten aanbood aan de financiële sector en de verzekeringssector, alsmede diensten inzake internationale uitgaande post. In 1998 haalde Key Mail een omzet van ongeveer 240 miljoen BEF. Aan het einde van het jaar 2000 heeft Key Mail al haar postdienstactiviteiten overgedragen aan een dochter van De Post, eXbo Services International SA, hierna "eXbo" genoemd.
(4) Vanaf mei 1998 werd de business-to-business-dienst gezamenlijk door De Post en ABB aan de verzekeringssector aangeboden. Bovendien heeft ABB, samen met De Post, een overeenkomst inzake de business-to-business-dienst gesloten met de Beroepsvereniging der Verzekeringsondernemingen, hierna "BVVO" genoemd(8). De Post en ABB worden in deze overeenkomsten trouwens samen genoemd als de "exploitant" van de in die overeenkomsten bedoelde dienst. Ten slotte hebben De Post en ABB elk hun bijdrage geleverd aan de materiële tenuitvoerlegging van het voor de business-to-business-dienst vereiste geïntegreerde netwerk. ABB heeft met name bijgedragen aan de ontwikkeling van de software voor het adresseren van de post en de activiteiten inzake verbinding en het sorteren en tellen van de in de overeenkomsten bedoelde zendingen, zoals bepaald in artikel 5.4 van de overeenkomsten inzake de business-to-business-dienstverlening. In ruil daarvoor had ABB recht op een bedrag van [...](9) van het bedrag dat De Post zal debiteren in het kader van de overeenkomsten inzake de business-to-business-dienstverlening(10).
(5) Ondanks onderling overleg over het vaststellen van de voorwaarden van het aanbod aan de verzekeringssector, alsmede over de daaropvolgende onderhandelingen over en het sluiten van de overeenkomsten en de tenuitvoerlegging daarvan, werd aan ABB geen postmonopolie toegekend. Bijgevolg mag ABB de voorkeurtarieven met betrekking tot de door een monopolie beschermde postdiensten niet koppelen aan het sluiten van de nieuwe overeenkomst die betrekking heeft op de business-to-business-postdienst. Deze voorkeurtarieven mogen immers enkel door de begunstigde van het postmonopolie worden toegekend.
C. Voorwerp van de zaak
(6) Deze beschikking heeft betrekking op het feit dat het "voorkeurtarief" dat eerder aan de BVVO werd toegekend voor de door een monopolie beschermde business-to-private-postdiensten(11) door De Post werd opgezegd en op het feit dat dit opzeggingsbesluit pas werd ingetrokken op het ogenblik dat de BVVO een nieuwe, door De Post aangeboden business-to-business-overeenkomst ondertekende. De Post verplichtte de BVVO, die het voordeel van de overeenkomst betreffende het voorkeurtarief wenste te behouden, er aldus toe ook de nieuwe business-to-business-dienst te kopen. Het onderzoek in deze zaak is begonnen naar aanleiding van een verzoek van Hays dat op 7 april 2000 krachtens artikel 3 van Verordening nr. 17 bij de Commissie werd ingediend.
D. Achtergrond
(7) De verzekeringssector in België omvat 240 verzekeringsmaatschappijen, waarvan er 105, waaronder de belangrijkste maatschappijen die in België actief zijn, lid zijn van de BVVO.
(8) In 1982 heeft Hays, via haar divisie Hays DX, in België een netwerk opgezet voor de uitwisseling van documenten tussen verzekeringsmaatschappijen en tussen verzekeringsmaatschappijen en -makelaars(12). Op 14 juni 1982 ondertekenden de BVVO en Hays een abonnementsovereenkomst(13). Deze abonnementsovereenkomst met de BVVO werd elk jaar vernieuwd. Vanaf 1998 werd de overeenkomst gesloten voor een periode van één jaar, met een jaarlijkse stilzwijgende verlenging(14). Er wordt hoofdzakelijk een abonnement op deze dienst genomen voor zendingen tussen verzekeringsmaatschappijen in België, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Ierland(15). Het DX-systeem van Hays bestaat uit een gesloten netwerk voor het vervoer van business-to-business-post van de leden van dit netwerk, via gepersonaliseerde bussen op uitwisselingspunten ("bourses d'échange"). Alleen de leden die op dit net zijn aangesloten, kunnen hun business-to-business-post via dit netwerk met elkaar uitwisselen(16). De post wordt in de uitwisselingspunten afgegeven door de leden van het netwerk die stukken verzenden, en wordt er dagelijks afgehaald door koeriers van Hays om te worden gesorteerd in een sorteercentrum van Hays. De post wordt vervolgens door Hays gedistribueerd over de uitwisselingspunten van bestemming, waar de zendingen worden afgehandeld door andere leden van het net voor wie deze bestemd zijn.
(9) De door Hays DX aangeboden dienst garandeert de verzekeringssector vaste en vooraf vastgestelde afgifte- en besteltijden voor de post, die overeenkomen met de openingstijden van de kantoren van de cliënt. Zo geeft Hays aan dat iedere brief of elk pakje dat vóór 17.30 uur in het uitwisselingspunt van vertrek wordt afgegeven(17) de volgende werkdag, in het algemeen vóór 9.00 uur, in het uitwisselingspunt van bestemming op de geadresseerde ligt te wachten(18). De leden van het netwerk maken deel uit van gesloten gebruikersgroepen: enerzijds is de lijst van degenen die, als aangeslotenen bij het systeem, als enigen documenten via DX kunnen uitwisselen, limitatief en anderzijds zijn het zakenrelaties die zij onderhouden met de andere leden van het DX-net. Aangezien het een postdienst voor een gesloten gebruikersgroep betreft, wordt het risico op het verloren gaan van zendingen voorts sterk verminderd.
(10) Een netwerk voor de uitwisseling van documenten maakt een grotere efficiëntie mogelijk in vergelijking met de algemene brievenpostdienst, waardoor tarieven kunnen worden aangeboden die voordeliger zijn dan de brievenpostdienst. Het DX-systeem van Hays werkt aldus 40 % (exclusief BTW) goedkoper dan de brievenpostdienst die De Post aanbiedt(19).
(11) Sinds 1996 kende De Post de BVVO, die zich ertoe verbond jaarlijks [...] brieven af te geven, prijsverminderingen toe voor de business-to-private-post, ("overeenkomst 2026"). De overeenkomst 2026 waarbij dit "voorkeurtarief" werd toegekend, werd op 6 april 1996 met de BVVO gesloten voor een periode van twee jaar. De tariefvoordelen liggen tussen [...] in vergelijking met de gewone posttarieven(20).
(12) Uit de door De Post voorgelegde documenten blijkt dat het eerste contact met de BVVO met betrekking tot een nieuwe business-to-business-postdienst werd gelegd door middel van een brief van De Post van 24 maart 1997 aan de BVVO(21). In haar antwoord van 18 april 1997 geeft de BVVO eerst haar belangstelling te kennen voor de verlenging van het in de overeenkomst van 4 april 1996 vervatte "voorkeurtarief".
(13) In maart en augustus 1997 zond de BVVO De Post ramingen toe van het volume van de business-to-business-post, berekend op grond van ramingen van haar leden, Assurances Groupe Josi, GAN, AG (Fortis), AXA Belgium, Winterthur en Commercial Union. Deze ramingen leidden tot een totaal volume van ongeveer 7 miljoen stukken per jaar(22).
(14) Op 11 augustus 1997 heeft De Post de BVVO een voorlopig voorstel toegezonden betreffende een netwerk voor de behandeling van business-to-business-post van de leden van de BVVO met "enlèvement tous les jours, du lundi au vendredi, entre 15h00 et 17h00 à chaque point de contact ([...)]" [NL: "dagelijkse afhaling van maandag tot vrijdag tussen 15.00 uur en 17.00 uur op elk uitwisselingspunt ([...]) en 'distribution du courrier le lendemain entre 7h00 et 8h00 dans chaque point de contact'" [NL: "bestelling van de post de volgende ochtend tussen 7.00 uur en 8.00 uur in ieder uitwisselingspunt"]. Er zal "individueel en maandelijks" worden gefactureerd. De prijzen voor de zendingen "dans le réseau Assurmail" [NL: "in het kader van het Assurmail-netwerk"] (onderstreept door de Commissie) dateerden reeds van 1 juli 1997(23).
(15) Op 19 november 1997 heeft de BVVO aan Hays, die reeds aanbieder van een documentenuitwisselingsdienst was, een aantal van de belangrijkste kenmerken medegedeeld waaraan een systeem voor onderlinge uitwisseling van post tussen de gebruikers moet voldoen(24). In deze fase hebben, behalve Hays DX, twee ondernemingen blijk gegeven van hun belangstelling om een dergelijk netwerk aan de BVVO te verstrekken, namelijk De Post en ABB. Elk van deze ondernemingen heeft een afzonderlijke offerte ingediend(25).
(16) Op 9 februari 1998 biedt De Post een extra korting van [...] op de prijs aan "par rapport aux meilleures propositions de La Poste à l'heure actuelle en votre possession" [NL: "in vergelijking met de gunstigste voorstellen van De Post die momenteel in uw bezit zijn"](26). Eveneens op 9 februari 1998 verzoekt de Directieraad van de BVVO haar leden het dossier betreffende de business-to-business-post nader te onderzoeken. Vervolgens is een uit de vertegenwoordigers van de Commissie voor productiviteit van de BVVO samengestelde ad-hocwerkgroep opgezet(27).
(17) Bij het verstrijken van de overeenkomst inzake het "voorkeurtarief", die betrekking had op de door een monopolie beschermde post, hebben De Post en de BVVO deze overeenkomst 2026 op 8 april 1998 voor een periode van twee jaar verlengd(28). Deze overeenkomst biedt de leden van de BVVO aanzienlijke voordelen. De kostenbesparingen voor de maatschappijen worden door de BVVO op 140 miljoen BEF per jaar geraamd(29).
(18) Op 28 mei 1998 hebben De Post en ABB, in antwoord op een verzoek van de BVVO(30) een gezamenlijk voorstel ingediend betreffende de business-to-business-post(31). Deze offerte voorziet in "het opzetten van een netwerk voor de afhaling en de bestelling van de bedrijfspost van de verzekeringssector in ruime zin", waaronder de maatschappijen, de makelaars en eventuele, nog vast te stellen partners. Volgens deze offerte vloeit de meerwaarde van een partnerschap tussen De Post en ABB dat ten doel heeft "een geïntegreerd netwerk op te zetten dat voldoet aan de verwachtingen van de verzekeringssector" voort uit "de souplesse en de flexibiliteit van de opgezette structuur"(32). De Post verklaart voorts: "La puissance et la taille de La Poste alliées à l'adaptabilité de KEY MAIL nous permet d'envisager une extension quasi-illimitée et dans un délai à déterminer de notre offre et de notre réseau." [NL: "De sterkte en de omvang van De Post, gecombineerd met het aanpassingsvermogen van KEY MAIL, geeft ons de mogelijkheid een vrijwel onbeperkte uitbreiding van ons aanbod en van ons netwerk te overwegen binnen een vast te stellen termijn."].
(19) Volgens alinea 3 van deze offerte van 28 mei 1998 zorgt De Post voor "la distribution et les retraits au domicile du client et les intervenants (UPEA, courtiers). Préalablement, chaque Intervenant s'engage, de commun accord avec La Poste, à fixer un calendrier des fréquences, jours et heures de passage des services postaux. La distribution sera réalisée matinalement du lundi au vendredi, entre 7h00 et 9h00 et le retrait sera réalisé du lundi au vendredi entre 15h00 et 18h00, au domicile du Client et les Intervenants. Les heures de passages étant fixées d'un commun accord avec La Poste." [NL: "de bestelling en de afhaling bij de cliënt en de interveniënten (BVVO, makelaars). Iedere interveniënt verbindt zich er vooraf, in onderlinge overeenstemming met De Post, toe een tijdschema vast te stellen van de frequentie waarmee en de dagen en uren waarop de postdiensten langskomen. De post wordt van maandag tot vrijdag 's ochtends tussen 7.00 en 9.00 uur ter plaatse bij de cliënt en de interveniënten besteld en van maandag tot vrijdag tussen 15.00 en 18.00 uur bij hen afgehaald. De tijdstippen waarop de postdiensten langskomen worden in onderlinge overeenstemming met De Post vastgesteld."]. Alinea 6 van deze offerte luidt als volgt: "l'enlèvement et la distribution des envois professionnels est assuré par La Poste. L'acheminement et le tri est assuré par Key Mail." [NL: "De Post zorgt voor de afhaling en de bestelling van de beroepsmatige zendingen en Key Mail voor de routering en de sortering."].
(20) Bij schrijven van 15 juli 1998 hebben De Post en ABB een aantal verduidelijkingen aangebracht bij hun voorstel van 28 mei 1998. De Post en ABB leggen opnieuw de nadruk op de mogelijkheden tot uitbreiding van het opgezette netwerk, "moyennant un préavis de quelques semaines qui nous permettra de mettre en place les structures nécessaires." [NL: "mits een voorafgaande kennisgeving van een aantal weken, die het ons mogelijk zal maken de nodige structuren op te zetten"]. In de offerte van 15 juli 1998 is voor het eerst sprake van een minimumvolume van [...] zendingen per jaar: "Afin de nous permettre d'installer une infrastructure qui autorise l'enlèvement et le dépôt de courrier chaque jour, l'engagement minimum de [...] d'envois/an nous apparaît une base raisonnable de discussion" [NL: "Teneinde ons in de gelegenheid te stellen een infrastructuur te installeren die de dagelijkse afhaling en afgifte van de post mogelijk maakt, lijkt een minimumverbintenis van [...] zendingen/jaar ons een redelijke basis voor discussie."].
(21) In oktober 1998 kwam de BVVO echter tot de conclusie dat het netwerk voor de uitwisseling van business-to-business-post dat reeds sinds 1982 door Hays aan haar leden werd aangeboden, interessanter bleef dan het nieuwe door De Post/ABB aangeboden systeem. In een interne notitie die uitgaat van de BVVO(33), staat te lezen dat: "... le dossier relatif a l'échange du courrier professionnel a été approfondi au cours des derniers mois, après issue favorable des négociations avec La Poste sur les tarifs préférentiels (avril 1998). A cet effet, un groupe de travail ad hoc composé de représentants de la Commission de la productivité (CP) et de différentes fédérations de courtiers a étudié minutieusement les offres, d'une part, de Hays (BDE) et, d'autre part, de la Poste/Key Mail.
La CP est parvenue à la conclusion que l'offre de Hays est économiquement la plus intéressante pour les assureurs.
La CP propose de consolider la situation actuelle et, à court terme, de continuer à travailler avec Hays en attendant une libéralisation des services postaux 2003 (1er janvier).".
[NL: "... het dossier betreffende het uitwisselingssysteem voor bedrijfspost is de voorbije maanden, na de gunstige afloop van de onderhandelingen met De Post over de voorkeurtarieven (april 1998), nader onderzocht. Te dien einde heeft een ad-hocwerkgroep, samengesteld uit vertegenwoordigers van de Commissie voor productiviteit (CP) en van verschillende makelaarsverenigingen de offerte van, enerzijds, Hays (BDE) en, anderzijds, De Post/Key Mail zeer nauwkeurig onderzocht.
De CP is tot de conclusie gekomen dat de offerte van Hays uit economisch oogpunt voor de verzekeraars de meest interessante is.
De CP stelt voor de huidige situatie te consolideren en op korte termijn, in afwachting van een liberalisering van de postdiensten in 2003 (1 januari), met Hays te blijven werken."].
(22) Bij rondzendbrief van 21 oktober 1998 "aux dirigeants des compagnies membres et non membres de l'UPEA" [NL: "aan het leidinggevend personeel van de leden en niet-leden van de BVVO"] heeft de BVVO de ondernemingen aanbevolen om in 1999 met Hays te blijven werken(34). In deze brief worden de conclusies van de Commissie voor productiviteit als volgt beschreven: "Système d'échange du courrier professionnel: maintien de la situation actuelle
Après le renouvellement, intervenu le 8 avril 1998, de la convention 2026 'tarifs préférentiels' pour une période de trois ans, la Commission de la productivité a soumis le système actuel d'échange de courrier professionnel (Hays-BDE) à un examen critique. Sur la base des mêmes critères d'appréciation, elle a également étudié un système que La Poste, en collaboration avec la société Key Mail, a proposé comme alternative à cet échange.
La Commission de la productivité est arrivée à la conclusion que la solution proposée par Hays-BDE est plus intéressante pour les assureurs d'un point de vue économique. Cette position a d'ailleurs été entérinée par le Conseil de direction du 12 octobre dernier.
Cela signifie que l'UPEA recommande aux compagnies de continuer à travailler avec Hays-BDE en 1999.".
[NL: "Uitwisselingssysteem voor bedrijfspost: handhaving van de huidige situatie
Na de verlenging, op 8 april 1998, van overeenkomst 2026 'voorkeurtarieven' voor een periode van drie jaar, heeft de Commissie voor productiviteit het huidige uitwisselingssysteem voor bedrijfspost (Hays-BDE) aan een kritisch onderzoek onderworpen. Zij heeft tevens, op grond van dezelfde beoordelingscriteria, een systeem onderzocht dat De Post, in samenwerking met de onderneming Key Mail, als alternatief voor deze uitwisseling heeft voorgesteld.
De Commissie voor productiviteit kwam tot de bevinding dat de door Hays-BDE voorgestelde oplossing economisch de meest interessante blijft voor de verzekeraars. Dat standpunt werd trouwens bekrachtigd door de Directieraad van 12 oktober laatstleden.
Dat betekent dat de BVVO de maatschappijen aanbeveelt in 1999 met Hays-BDE te blijven werken."].
(23) De BVVO heeft De Post bijgevolg bij brief van 21 oktober 1998(35) uiteengezet dat de offerte van Hays "de meest interessante" was en dat de keuze voortvloeide uit elf beoordelingscriteria. De BVVO heeft bijgevolg de laatste offerte van De Post en Key Mail betreffende de business-to-business-post verworpen en De Post in kennis gesteld van haar besluit om "momenteel" met het DX-systeem van Hays te blijven werken. In de laatste alinea van deze brief wijst de BVVO erop dat zij "apprécie l'attitude correcte de La Poste qui a traité le dossier courrier professionnel ('entreprise vers entreprise')(36) indépendamment de la convention existante sur les tarifs préférentiels" [NL: "de correcte houding van De Post, die het dossier bedrijfspost (business-to-business) onafhankelijk van de bestaande overeenkomst over de voorkeurtarieven heeft behandeld, op prijs stelt"]. Uitsluitend wat de overeenkomst over de "voorkeurtarieven" betreft, bevestigt de BVVO dat zij vastbesloten is de samenwerking met De Post in het kader van de follow-up-commissie te intensiveren en verder te ontwikkelen.
(24) Vervolgens heeft De Post de BVVO op 30 oktober 1998 een brief toegezonden, waarin De Post mededeelde dat zij overeenkomst 2026 ("voorkeurtarief"), die kort voordien - op 8 april 1998 - was gesloten, opzegde(37). In deze brief geeft De Post geen enkele reden voor deze plotse wijziging van haar standpunt met betrekking tot het "voorkeurtarief". De Post beperkt zich er immers toe overeenkomst 2026 te beëindigen "overeenkomstig de bepalingen van artikel 10.2 van genoemde overeenkomst". In artikel 10.2 van overeenkomst 2026 is het volgende bepaald: "Les signataires peuvent résilier le contrat moyennant un préavis de 12 mois à l'échéance de la durée initiale (2 ans) et ensuite, à chaque échéance annuelle." [NL: "De ondertekenaars kunnen de overeenkomst opzeggen mits een opzeggingstermijn van twaalf maanden die begint te lopen bij het verstrijken van de initiële looptijd (2 jaar), en vervolgens op elke jaarlijkse vervaldag."]. De opzegging werd dus niet onmiddellijk van kracht: krachtens artikel 10.2 van overeenkomst 2026 werd de opzegging van 30 oktober 1998 pas van kracht twaalf maanden na het verstrijken van de initiële looptijd van twee jaar, namelijk op 8 april 2001.
(25) In de reactie van de BVVO van 12 november 1998(38) wordt gewag gemaakt van een vergadering die na de opzeggingsbrief van 30 oktober 1998 tussen de BVVO en De Post zou hebben plaatsgehad en tijdens welke De Post zou hebben verklaard dat de opzegging van 30 oktober 1998 diende te worden uitgelegd als een "tijdige" "conservatoire maatregel", die de BVVO de mogelijkheid bood terug te komen op de verwerping van de offerte inzake de "bedrijfspost". Volgens de duidelijke bewoordingen van de brief van 12 november 1998 was de BVVO zich ervan bewust dat zij dit "bijkomend partnerschap" moest aanvaarden, indien zij de voordelen van het "voorkeurtarief" wenste te behouden: "Par votre lettre du 30 octobre 1998, vous résiliez le contrat 'tarifs préférentiels' du 8.4.1998, avec effet dans les délais visés à l'article 10.2.
Je comprends, de la réunion y relative, que la résiliation doit être interprétée comme une mesure 'conservatoire' dans ce sens, que l'UPEA est avertie en temps utile de ce qu'il est impossible de réviser le contrat actuel en absence d'un partenariat supplémentaire.".
[NL: "Bij uw brief van 30 oktober 1998 zegt u de overeenkomst 'voorkeurtarieven' van 8.4.1998 op, met ingang van de in artikel 10.2 bedoelde termijnen.
Ik begrijp uit de vergadering terzake dat de opzegging moet worden uitgelegd als een 'conservatoire' maatregel in die zin dat de BVVO tijdig ervan op de hoogte is gebracht dat het onmogelijk is de huidige overeenkomst te herzien wegens het ontbreken van een bijkomend partnerschap.]"
(onderstreept door de Commissie).
(26) Na de eenzijdige opzegging door De Post van overeenkomst 2026 van 30 oktober 1998 en het antwoord van de BVVO, werden de onderhandelingen tussen De Post en de BVVO enkele maanden opgeschort. Zij werden hervat in de loop van de maand mei 1999. De Post heeft bij schrijven van 19 mei 1999 opnieuw contact opgenomen met "Commercial Union", een verzekeringsmaatschappij(39), teneinde "d'envisager à nouveau une collaboration avec le secteur des assurances tant en matière de courrier professionnel que non professionnel." [NL: "opnieuw samenwerking met de verzekeringssector zowel op het gebied van de bedrijfspost als van de andere dan bedrijfspost te overwegen".].
(27) In antwoord op een brief van de BVVO van 22 december 1999, waarin de beroepsvereniging meedeelde dat zij niet wilde dat er een "rechtstreeks verband" tussen beide dossiers werd gelegd, bevestigde De Post de BVVO op 5 januari 2000 dat er geen verband bestond tussen het dossier business-to-business en de verlenging van de overeenkomst business-to-private en dat zij accepteerde dat de formaliteiten voor de ondertekening van de overeenkomsten tegelijk zouden plaatshebben: "pour le surplus, et ainsi que nous vous l'avions précisé à maintes reprises, à aucun moment, nous n'avons lié le présent dossier et le renouvellement de la convention 2026.
Bien entendu et dans l'esprit de donner plus d'éclat encore à notre future relation nous ne voyons aucun inconvénient à accéder à votre demande de parapher, éventuellement simultanément, les deux contrats."
(40).
[NL: "zoals wij herhaaldelijk hebben verduidelijkt, hebben wij voorts op geen enkel ogenblik het onderhavige dossier en de verlenging van overeenkomst 2026 aan elkaar gekoppeld.
Uiteraard hebben wij er geen enkel bezwaar tegen om in te stemmen met uw verzoek de twee overeenkomsten, eventueel gelijktijdig, te paraferen teneinde onze toekomstige relatie nog meer luister bij te zetten.]."
(28) In de brief van 5 januari 2000 wordt echter niet teruggekomen op de eenzijdige opzegging van De Post van 30 oktober 1998 die van kracht bleef en dreigde uiterlijk twaalf maanden na het verstrijken van de business-to-private-overeenkomst, namelijk op 8 april 2001, alsnog in werking te treden.
(29) Pas op 27 januari 2000 werd overeenkomst 2026, die op 8 april 1998 was ondertekend en door De Post op 30 oktober 1998 werd opgezegd, voor een periode van drie jaar verlengd. Tegelijk werd op 27 januari 2000 de business-to-business-overeenkomst ("overeenkomst 10000-1") tussen De Post en ABB, enerzijds, en de BVVO, anderzijds, ondertekend. De overeenkomst betreffende de DX-dienst van Hays is vervolgens bij aangetekend schrijven van 21 maart 2000 door de BVVO opgezegd met ingang van 30 juni 2000(41).
(30) De nieuwe dienst van De Post voor de behandeling van business-to-business-post in samenwerking(42) met ABB, werd aangeboden aan een gesloten groep van ongeveer 1.400 gebruikers (verzekeringsmaatschappijen en -makelaars), "interveniënten" genoemd, die strikt beroepsmatige documenten uitwisselen(43). Om de door de verzekeringssector voor documentenuitwisseling geëiste graad van betrouwbaarheid te halen, hebben De Post en ABB het "speciale netwerk" opgezet, dat in hun commerciële aanbiedingen werd beloofd en bestemd was voor documentenuitwisseling in de verzekeringssector.
(31) Voorts bood het nieuwe business-to-business-netwerk, zoals in de commerciële aanbiedingen werd beloofd, "la souplesse et la flexibilité" [NL: "de souplesse en de flexibiliteit"] van vooraf met de cliënt afgesproken afgifte- en besteltijden voor de business-to-business-post. In artikel 5(2) van overeenkomst 10000-1 is het volgende bepaald: "Préalablement, chaque Intervenant s'engage, de commun accord avec le Chef du bureau concerné, à fixer un calendrier des fréquences, jours et heures de passage des services postaux." [NL: "Vooraf verbindt elke interveniënt zich ertoe in onderlinge overeenstemming met het hoofd van het betrokken postkantoor een tijdschema vast te stellen van de frequentie waarmee en de dagen en uren waarop de postdiensten langskomen."]. In artikel 5(3) van de business-to-business-overeenkomst is het volgende bepaald: "La distribution sera réalisée en matinée du lundi au vendredi, entre 7h00 et 9h00 et le retrait sera réalisé du lundi au vendredi entre 16h00 et 18h00, au domicile du client et les intervenants. Les heures de passage étant fixées d'un commun accord avec le chef du bureau de poste concernée." [NL: "De post wordt van maandag tot vrijdag 's ochtends tussen 7.00 en 9.00 uur ter plaatse bij de cliënt en de interveniënten besteld en van maandag tot vrijdag tussen 16.00 en 18.00 uur bij hen afgehaald. De tijdstippen waarop de postdiensten langskomen worden in onderlinge overeenstemming met het hoofd van het betrokken postkantoor vastgesteld."].
(32) De door de BVVO gesloten overeenkomst 10.000-1 betreffende de business-to-business-post was een kaderovereenkomst en verbond de verzekeringsmaatschappijen die lid waren van de BVVO niet rechtstreeks. De leden van de BVVO bleven vrij zelf gebruik te maken van de door de overeenkomst aangeboden dienst, aangezien de beroepsvereniging niet over een machtiging beschikte om rechtstreeks voor rekening van haar leden op te treden. De verbintenis om [...] brieven per jaar af te geven (zie artikel 17 van overeenkomst 10.000-1) - een hoeveelheid die met de business-to-business-post van enkel de BVVO niet zou kunnen worden bereikt - heeft ertoe geleid dat de beroepsvereniging ondanks het ontbreken van een uitdrukkelijke machtiging overeenkomst 10.000-1 in het belang van en ten behoeve van haar leden heeft gesloten. Dit wordt bevestigd door artikel 7 van overeenkomst 10.000-1 waarbij een systeem van individuele facturering per lid wordt ingevoerd: "les factures indiqueront le montant global des dépôts ainsi que les montants ventilés par Intervenant". [NL: "op de facturen worden het totale bedrag van de afgiften alsmede de per interveniënt uitgesplitste bedragen vermeld".]. Voorts zorgt De Post, zoals reeds is vermeld, volgens artikel 5(1) van overeenkomst 10.000-1, voor het afhalen van de post ter plaatse, niet alleen bij de BVVO, maar ook bij de verzekeringsmaatschappijen. Bovendien worden de tijdstippen van afhaling overeenkomstig artikel 5(2) van overeenkomst 10.000-1 door De Post en de verzekeringsmaatschappijen zelf vastgesteld.
(33) Na op 6 juni 2001 de mededeling van punten van bezwaar van de Commissie te hebben ontvangen, heeft De Post, bij de ontvangst van een aangetekend schrijven van 20 juni 2001, de business-to-business-overeenkomst met de BVVO opgezegd. De Post heeft de Commissie interne instructies ten behoeve van al haar postkantoren toegezonden, die de onmiddellijke beëindiging van de business-to-business-dienst op 26 juni 2001 ten doel hadden(44). Volgens deze instructies zal de dienstverlening die onder de overeenkomsten inzake het "voorkeurtarief" valt, normaal worden voortgezet. Volgens De Post is haar business-to-business-dienst op 27 juni 2001 beëindigd. De Post heeft de Commissie ervan in kennis gesteld dat zij niettemin uitzonderlijk het verzoek van AXA en Fortis heeft ingewilligd om de post op 27 juni 2001 een laatste maal af te halen. Volgens De Post heeft vanaf 28 juni 2001 in het kader van de business-to-business-overeenkomst geen enkele afhaling meer plaatsgehad(45).
(34) De Post heeft het beheer van haar nieuwe business-to-business-postdiensten met ingang van 3 juli 2001 overgedragen aan een van haar privaatrechtelijke dochterondernemingen (hierna "eXbo")(46). De onderneming eXbo zal, als specifieke juridische entiteit, over een afzonderlijke boekhouding beschikken. Nadat de overdacht een feit is geworden, zal De Post zelf geen business-to-business-postdiensten meer aanbieden. eXbo heeft de BVVO op 28 juni 2001 via e-mail een offerte toegezonden betreffende de wederzijdse uitwisseling van documenten binnen een gesloten gebruikersgroep, zonder aan de verzekeringssector voorbehouden afhaling of afgifte ter plaatse(47).
II. JURIDISCHE BEOORDELING
A. Toepasselijkheid van artikel 82 van het EG-Verdrag
(35) De Post is een onderneming die op verschillende postmarkten diensten verstrekt tegen vergoeding. Het betreft dus een onderneming in de zin van de mededingingsregels van het Verdrag, ongeacht de wijze waarop zij is georganiseerd en het feit dat zij optreedt als een openbare of particuliere onderneming(48).
B. De betrokken markten
(36) Bij de onderhavige zaak zijn twee markten betrokken. In de eerste plaats de markt voor de algemene brievenpostdienst voor de postbestelling aan het algemene publiek, waarop De Post misbruik heeft gemaakt van haar machtspositie. In de tweede plaats de markt voor de aan een gesloten gebruikersgroep aangeboden business-to-business-postdienst voor de uitwisseling van hun bedrijfspost, waarop de gevolgen van deze misbruiken voelbaar waren.
(37) De algemene brievenpostdienst(49) wordt beschermd door het postmonopolie, voorzover het gaat om zendingen van minder dan 350 gram. In België is De Post houdster van het postmonopolie dat is vastgesteld in artikel 144 octies, leden 1 en 2, van de wet van 21 maart 1991, als gewijzigd bij het Koninklijk Besluit van 9 juni 1999. Bovendien is uit het onderzoek van de Commissie gebleken dat in België geen particuliere ondernemingen actief zijn op het gebied van de algemene brievenpost van meer dan 350 gram. De Post is dus de enige onderneming die actief is op het gebied van de algemene brievenpost. De business-to-private-dienst maakt deel uit van de markt voor de algemene brievenpost.
(38) De business-to-business-postdienst die aan een gesloten gebruikersgroep wordt aangeboden voor de uitwisseling van hun bedrijfspost, onderscheidt zich op grond van zijn bijzondere kenmerken(50) dermate duidelijk van andere basispostdiensten, dat vervanging hierdoor slechts in beperkte mate mogelijk en de concurrentie ervan nauwelijks bemerkbaar is(51). In dit kader moet de mate waarin producten of diensten door andere producten of diensten kunnen worden vervangen, worden beoordeeld op grond van de objectieve kenmerken van de betrokken producten of diensten, alsmede op grond van de mededingingsvoorwaarden en de structuur van vraag en aanbod op de markt(52). In casu blijkt uit het onderzoek van de substitueerbaarheid dat het verstrekken van business-to-business-diensten en van business-to-private-diensten twee onderscheiden markten vormen.
a) Substitueerbaarheid aan de vraagzijde
(39) Aan de vraagzijde bestaat er slechts een geringe mate van substitueerbaarheid tussen de twee diensten. Er is bijgevolg geen sprake van kruiselingse vraag/prijs-elasticiteit. Vanuit het standpunt van de gebruikers onderscheiden de business-to-business-diensten zich van de business-to-private-diensten en zijn deze niet onderling verwisselbaar, omdat de business-to-business-diensten door het opzetten van een geïntegreerd netwerk dat een grotere efficiëntie mogelijk maakt, tarieven kunnen aanbieden die veel goedkoper zijn dan die voor de algemene brievenpostdienst. Voor de DX-dienst van Hays(53) bedraagt dit tarief - 40 %, exclusief BTW, en voor de business-to-business-dienst van De Post [...](54).
(40) In tegenstelling tot de business-to-business-diensten biedt de algemene postdienst geen vooraf afgesproken en op grond van de "desiderata van de aangeslotenen" vastgestelde afgifte- en besteltijden aan(55) en hij garandeert derhalve geen bestelling van de inkomende post zeer vroeg in de ochtend tussen 7.00 en 9.00 uur, ten laatste bij het begin van kantoortijd, en een zo laat mogelijke afhaling van de uitgaande post, dat wil zeggen na kantoortijd tussen 16.00 en 18.00 uur, die een onmiddellijke behandeling van de post door de cliënt mogelijk maakt(56). De Post zelf beschouwt haar business-to-business-dienst als "une adaptation du service postal existant" [NL: "een aanpassing van de bestaande postdienst"](57). In tegenstelling tot de algemene brievenpostdienst wordt de business-to-business-postdienst, teneinde de vereiste graad van betrouwbaarheid te garanderen, aangeboden via een speciaal in het leven geroepen netwerk dat bedoeld is voor de bij deze dienst aangesloten ondernemingen, hetgeen het mogelijk maakt eventuele oorzaken van fouten in het algemene postnet te vermijden en aldus het risico op het verloren gaan van zendingen te minimaliseren. Voorts beschikt de business-to-business-dienst, in tegenstelling tot de algemene brievenpostdienst, over een "back-up" om een grotere beveiliging te garanderen bij eventuele poststakingen.
(41) Het onderscheid tussen de algemene brievenpostdienst en de business-to-business-dienst is trouwens herhaaldelijk door De Post zelf(58) bevestigd:
- Volgens de overeenkomst van 24 januari 2000 tussen ABB en De Post moeten De Post en ABB hun offertes samenvoegen "om aan bepaalde specifieke behoeften van de verzekeringssector tegemoet te komen"(59) (onderstreept door de Commissie). Deze overeenkomst van 24 januari 2000 tussen De Post en ABB, die speciaal werd gesloten teneinde het de beide partners mogelijk te maken aan de behoeften van de verzekeringsmaatschappijen tegemoet te komen, toont aan dat De Post van oordeel is dat met de algemene brievenpostdienst niet aan de specifieke behoeften van de verzekeringsmaatschappijen tegemoet kan worden gekomen.
- In haar opmerkingen van 9 augustus 2001 beschrijft De Post de dienstverlening in het kader van de business-to-business-overeenkomst als volgt: "... une catégorie spécifique de courrier, celui que les compagnies d'assurance et les courtiers s'adressent entre eux. Ce courrier est désigné sous le terme de courrier 'professionnel' et a fait l'objet d'une offre de réduction supplémentaire dans les conventions 10000" [NL: "... een specifieke categorie post, namelijk die welke de verzekeringsmaatschappijen en de makelaars elkaar toezenden. Deze post wordt 'bedrijfspost' genoemd en in de overeenkomsten 10000 werd voor deze post een extra verlaging aangeboden"](60) (onderstreept door de Commissie). De Post beschouwt de post die de verzekeringsmaatschappijen en de makelaars elkaar toezenden derhalve als een "specifieke categorie post".
- Vanaf het eerste antwoord van De Post op de verzoeken om inlichtingen van de Commissie, heeft De Post de business-to-business-dienst aangemerkt als een dienst waarvan het niveau de "basispostdienst" overschrijdt(61).
- Bovendien beschrijft De Post haar business-to-business-dienst in haar opmerkingen van 21 november 2000 als een dienst die is ontwikkeld teneinde een "nieuw systeem voor de behandeling van post binnen de verzekeringssector" te verstrekken(62), waarvan de invoering "ten zeerste door de beroepssector werd gewenst" en die bijgevolg beter aan de verwachtingen van de verzekeringsmaatschappijen en -makelaars tegemoet kwam dan de algemene brievenpostdienst(63).
- De Post is van mening dat de ontwikkeling door De Post/ABB van een "nouveau service de traitement du courrier professionnel correspond mieux aux attentes des compagnies et courtiers d'assurance et permet l'entrée d'un nouvel opérateur dans le domaine du traitement du courrier professionnel de ces entreprises, domaine dans lequel Hays s'était établi depuis une vingtaine d'années sans devoir faire face à aucune concurrence" [NL: "nieuwe dienst voor de behandeling van bedrijfspost beter voldoet aan de verwachtingen van de verzekeringsmaatschappijen en -makelaars en een nieuwe exploitant toegang biedt tot de markt voor de behandeling van de bedrijfspost van deze ondernemingen, een sector waarin Hays sinds een twintigtal jaar actief was zonder het hoofd te hoeven bieden aan enige concurrentie"](64) (onderstreept door de Commissie).
- De invoering van de nieuwe dienst voor de behandeling van business-to-business-post betekent volgens De Post "l'entrée d'un nouvel opérateur, dominant ou non sur des marchés voisins, dans un secteur où ne s'exerçait auparavant pas de concurrence ..." [NL: "dat een nieuwe exploitant, die al dan niet een machtspositie heeft op aanverwante markten, toegang krijgt tot een sector waarin daarvoor geen concurrentie werd uitgeoefend ..."](65) (onderstreept door de Commissie).
- Volgens artikel 5(3) van de business-to-business-overeenkomst heeft De Post zich er tegenover de BVVO contractueel toe verbonden zich voor de onder deze overeenkomst vallende post te houden aan bepaalde vaste en vooraf afgesproken afgifte- en besteltijden, die in onderlinge overeenstemming tussen de interveniënt en het hoofd van het betrokken postkantoor worden vastgesteld. Deze verbintenis beantwoordt precies aan de behoeften van de verzekeringsmaatschappijen om hun inkomende post onmiddellijk bij het begin van de kantoortijd te verwerken en de uitgaande post na kantoortijd af te geven(66).
(42) Gezien de zeer duidelijke beschrijving die De Post in het verleden zelf heeft gegeven van de door haar aan een gesloten gebruikersgroep aangeboden business-to-business-postdienst, is het weinig geloofwaardig dat De Post thans in haar antwoord op de mededeling van punten van bezwaar aanvoert dat de afgifte en de bestelling op van tevoren bepaalde tijdstippen geen kenmerk of bijkomende prestatie vormt van de business-to-business-postdienst, maar louter een "mesure d'organisation" [NL: "maatregel van organisatorische aard"] die wordt getroffen voor alle klanten van De Post die grote volumes post genereren welke niet in openbare brievenbussen kan worden gedeponeerd(67). Ofschoon De Post sinds het begin van de jaren tachtig een systeem van vervroegde bestelling met rechtstreekse bundels heeft ingevoerd(68), omvat de geïntegreerde business-to-business-dienst die werd aangeboden door De Post in het kader van de "business-to-business"-overeenkomst in verschillende opzichten onmiskenbaar meer dan een "vervroegde bestelling"(69):
- Het "geïntegreerde netwerk" van de business-to-business-dienst beperkt zich, in tegenstelling tot de vervroegde bestelling met rechtstreekse bundels, niet tot het vervroegd bezorgen van de post tussen 7.00 en 9.00 uur 's morgens zonder enige contractuele verplichting met betrekking tot het exacte tijdstip van deze afgifte.
- Uit de perfecte afstemming tussen de behoefte van de cliënten en de verbintenis die De Post aangaat in artikel 5(3), van de business-to-business-overeenkomst, blijkt dat de voorafgaande vaststelling van vaste tijdstippen veel meer omvat dan een "interne maatregel van organisatorische aard".
- De Post betwist niet dat de van tevoren met elke cliënt overeengekomen vaste tijdstippen voor de ochtendbestelling en de afhaling tussen 16.00 en 18.00 u, zoals bepaald in artikel 5(3), van overeenkomst 10.000-1, ook inderdaad werden nageleefd vanaf het van start gaan tot de beëindiging van de business-to-business-dienst(70).
b) Substitueerbaarheid aan de aanbodzijde
(43) Met betrekking tot de aanbodzijde is gebleken dat er grote verschillen zijn tussen de markt voor de verstrekking van business-to-business-diensten en die voor business-to-private-diensten. De "business-to-business"-activiteiten vereisten een hoge mate van betrouwbaarheid. Voor het verzekeren van de betrouwbaarheid die de verzekeringssector verlangt voor de wederzijdse uitwisseling van documenten zoals hiervoor bedoeld, is het dan ook noodzakelijk gebleken een afzonderlijke, van het openbare postnet gescheiden infrastructuur in het leven te roepen. Door de invoering van een afzonderlijk netwerk dat specifiek bestemd is voor een gesloten gebruikersgroep wordt het mogelijk kortere termijnen te realiseren dan die van de traditionele dienst. Door de beperking van deze dienst tot de adressen van de abonnees wordt voorts het risico op het verloren gaan van zendingen tot een minimum beperkt. In tegenstelling tot de algemene brievenpostdienst, biedt het "business-to-business"-systeem voorts een beveiligd systeem, een garantie die niet wordt geboden door de algemene brievenpost.(71)
(44) Zoals De Post terecht heeft opgemerkt, hangt het ontbreken van substitueerbaarheid samen met het feit dat De Post in haar commerciële offertes, vanaf de eerste offerte van 11 augustus 1997,(72) de belofte doet van "dagelijkse afhaling, van maandag tot vrijdag tussen 15.00 en 18.00 u (plattelands- of stedelijke zones) op elk uitwisselingspunt ([...])". (onderstreept door de Commissie).
(45) Het ontbreken van substitueerbaarheid aan de aanbodzijde blijkt nog duidelijker uit de gezamenlijke offerte van De Post en ABB aan de BVVO van 28 mei 1998, waarin zij beloven "een netwerk in het leven te roepen voor de afhaling en de bestelling van bedrijfspost van de verzekeringssector in brede zin (verzekeringsmaatschappijen, verzekeringsmakelaars en eventueel nader aan te duiden partners)" (onderstreept door de Commissie).
(46) In hun offerte van 28 mei 1998 zetten De Post en ABB uiteen, dat "de meerwaarde" van een partnerschap met De Post/ABB "dat beoogt een geïntegreerd netwerk in het leven te roepen dat voldoet aan de behoeften van de verzekeringssector" wordt gevormd door "de souplesse en de flexibiliteit van de in het leven te roepen structuur", en dat dit netwerk zich kenmerkt doordat het "moduleerbaar is en kan worden afgestemd op de behoeften van elk van de partners" (onderstreept door de Commissie).
(47) Voorts verklaart De Post in punt VIII van haar offerte van 15 juli 1998: "Teneinde ons in staat te stellen een infrastructuur in het leven te roepen die een dagelijkse afhaling en bestelling van postzendingen mogelijk maakt, lijkt een minimale verbintenis voor [...] zendingen per jaar ons een redelijke basis voor discussie"; met de mogelijkheid van uitbreiding van dit netwerk, "binnen een termijn van enkele weken na voorafgaande kennisgeving teneinde ons in staat te stellen de noodzakelijke structuren in het leven te roepen" (onderstreept door de Commissie).
(48) Zoals terecht wordt opgemerkt in artikel 5(4) van de business-to-business-overeenkomst 10.000-1, hangt het ontbreken van substitueerbaarheid voorts ook samen met het feit dat, in tegenstelling tot de algemene brievenpostdienst, de particuliere onderneming Key Mail, welke geen houder is van het postmonopolie " ... de verbinding, het sorteren en het tellen verzorgt van de in onderhavige overeenkomst bedoelde zendingen"; en volgens artikel 19 van de business-to-business-overeenkomst "De Post en Key Mail zich, indien noodzakelijk, wederzijds verbinden de aan elk van hen opgedragen taken te vervullen". Tot slot bepaalt artikel 6(5), van de business-to-business-overeenkomst: "Teneinde het dringende karakter van de zendingen te benadrukken wordt er op de voorzijde van elke zending een streepjescode aangebracht". Artikel 18 luidt ten slotte: "Teneinde de dringende afhandeling van zendingen te verzekeren, dienen deze van de uiterlijke tekenen te worden voorzien zoals bepaald in artikel 6(3) en artikel 6(5).".
(49) In deze omstandigheden kan De Post niet pretenderen dat de business-to-business-postdienst niet werd verricht via een speciaal daartoe bestemd netwerk(73). Bovendien, in tegenstelling tot wat De Post beweert, doet zelfs het feit dat de bestellingen in het kader van de business-to-business-overeenkomsten worden verricht door de gebruikelijke postbodes of degenen die belast zijn met de verdeling van "rechtstreekse bundels"(74), niets af aan feit dat De Post een netwerk in het leven heeft geroepen voor de afhaling en de bestelling van business-to-business-post waarbij ongeveer 1400 gebruikers (verzekeringsmaatschappijen en -makelaars) zijn aangesloten, in overeenkomst 10.000-1 aangeduid als "interveniënten", bij wie elke werkdag via genoemd speciaal netwerkpostzendingen worden afgehaald en bezorgd. Deze "uitwisselingspunten" worden dagelijks bediend op zeer exacte tijdstippen en dus buiten de normale bestelling van De Post om.
(50) In tegenstelling tot de beweringen van De Post verhindert het in het leven roepen van een speciaal netwerk niet, dat het personeel van De Post dat voor de universele dienstverlening wordt ingezet, ook wordt ingezet voor het verrichten van een specifieke dienst, zoals de business-to-business-dienst: het postnetwerk is geen vaste infrastructuur die alleen voor bepaalde specifieke diensten kan worden gebruikt. Het personeel van een openbare exploitant van postdiensten is derhalve niet voorgoed "voorbehouden" voor een specifieke dienst, maar kan uiteenlopende functies verrichten, zowel in de van concurrentie afgeschermde sector als in de sectoren die zijn opengesteld voor concurrentie.
(51) De relevante geografische markt voor de algemene brievenpostdienst van De Post wordt gevormd door België, hoofdzakelijk wegens het exclusieve recht van De Post in België. De relevante geografische markt voor de business-to-business-diensten die worden aangeboden aan een gesloten groep gebruikers voor de uitwisseling van hun bedrijfspost, wordt gevormd door België, wegens het feit dat de leveranciers thans in het algemeen op nationaal niveau actief zijn, aangezien het merendeel van de abonnees op deze business-to-business-postdiensten in België gevestigd zijn. Het voorbeeld van Hays DX toont echter aan, dat de betrokken dienst, die niet valt onder de bijzondere of uitsluitende rechten ten gunste van de marktdeelnemersals bedoeld in artikel 86, lid 1, van het Verdrag, zich voor uitbreiding tot andere landen leent. Zo hebben de abonnees van de business-to-business-dienst van Hays al sinds mei 1995 de mogelijkheid om documenten uit te wisselen met verzekeringsmaatschappijen die zijn aangesloten bij Ierse, Franse en Engelse netwerken.
C. Machtspositie
(52) De Post is houdster van het wettelijke postmonopolie dat is gedefinieerd in artikel 144 octies, leden 1 en 2, van de Wet van 21 maart 1991, zoals gewijzigd bij het Koninklijk Besluit van 9 juni 1999. Zij heeft derhalve een machtspositie op de Belgische markt voor de algemene brievenpostdienst van De Post voor zendingen tot 350 gram. Bij ontstentenis van andere particuliere ondernemingen die zich bezighouden met de verdeling van basispost met een gewicht vanaf 350 gram, omvat de machtspositie van De Post eveneens de bestelling van basispost in haar geheel, onafhankelijk van de gewicht/prijslimiet van het door de Belgische wetgeving gedefinieerde toepassingsgebied. Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen wordt het grondgebied van een lidstaat beschouwd als een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt(75).
D. Misbruik van een machtspositie
(53) Volgens artikel 82, tweede alinea, onder d), van het Verdrag wordt met name als misbruik beschouwd "het feit dat het sluiten van overeenkomsten afhankelijk wordt gesteld van het aanvaarden door de handelspartners van bijkomende prestaties, welke naar hun aard of volgens het handelsgebruik geen verband houden met het onderwerp van deze overeenkomst".
(54) De rechtspraak van het Hof van Justitie met betrekking tot gecombineerde aanbiedingen in de zin van artikel 82, tweede alinea, onder d), is zeer duidelijk. Reeds in de zaak Michelin(76)is gebleken dat een onderneming die een machtspositie heeft op de markt en verschillende groepen producten aanbiedt, een prijsvoordeel dat werd toegekend over de afzet op een markt, niet afhankelijk mag maken van een verkoopdoelstelling op een andere markt.
(55) Aangezien de onder het monopolie vallende business-to-private-postdienst en de aan een gesloten gebruikersgroep aangeboden business-to-business-postdienst afzonderlijke diensten(77) zijn en De Post besloot de opzegging van 30 oktober 1998 van de business-to-private-overeenkomst waarbij aan de BVVO het voorkeurtarief werd toegekend, te handhaven tot aan het moment van de ondertekening, door de BVVO, van de business-to-business-overeenkomst, op 27 januari 2000, heeft De Post de toekenning van het voorkeurtarief voor de onder het monopolie vallende business-to-private-post (overeenkomst 2026) afhankelijk gesteld van de aanvaarding, door de BVVO, van de aanvullende prestatie van de business-to-business-postdienst (overeenkomst 10.000-1). De Post heeft derhalve misbruik van haar machtspositie gemaakt in de zin van artikel 82, tweede alinea, onder d).
(56) In deze omstandigheden kan De Post niet pretenderen dat het verband tussen de overeenkomsten dat het gevolg had kunnen zijn van de opzegging van 30 oktober 1998, hoe dan ook van zeer korte duur zou zijn geweest, aangezien de BVVO op 5 januari 2000, voorafgaand aan de ondertekening van de overeenkomsten 2026 en 10.000-1, was meegedeeld dat er geen sprake was van een verband tussen de beide dossiers(78). Daar de opzegging pas op 8 april 2001 zou zijn ingegaan(79), had deze een effect op lange termijn. Zolang De Post deze opzegging niet introk, zou het voorkeurtarief van de business-to-private-overeenkomst overduidelijk na 8 april 2001 geen effect meer hebben gehad. De onderhandelingen betreffende de business-to-business-dienst tussen De Post/ABB en de BVVO werden gevoerd onder de voortdurende dreiging dat noch de BVVO noch haar leden na 8 april nog langer het voorkeurtarief zouden genieten. Na de eenvoudige verklaring van 5 januari 2000 betreffende het ontbreken van een verband tussen de twee overeenkomsten, heeft De Post geenszins de dreiging ingetrokken die uitging van de opzegging van 30 oktober 1998. In deze omstandigheden kan de praktijk van het met elkaar verbinden van de twee overeenkomsten ook na 5 januari 2000 worden vastgesteld(80). De opzegging van 30 oktober 1998 is geen "geïsoleerde handeling" die niet van invloed kon zijn op de keuze van de BVVO van de business-to-business-overeenkomst(81), maar een maatregel die, doordat deze de intrekking van een belangrijk financieel voordeel met betrekking tot de business-to-private-post behelsde, de BVVO onder grote druk zette om de door De Post/ABB voorgestelde business-to-business-overeenkomst te ondertekenen. De ontbinding was derhalve van dien aard dat de BVVO op 27 januari 2000 de business-to-business-overeenkomst werd opgedrongen teneinde diezelfde dag nog de verlenging van het voorkeurtarief te verkrijgen.
(57) De Post wijzigde haar positie met betrekking tot de verlenging van de business-to-private-overeenkomst dus pas op het moment van de gelijktijdige ondertekening van de twee overeenkomsten. Aangezien De Post haar positie met betrekking tot een verlenging van de business-to-private-overeenkomst slechts wijzigde op 27 januari 2000, het moment waarop de BVVO zich verbond tot ondertekening van de business-to-business-overeenkomst, kan zij niet stellen dat de ondertekening gelijktijdig plaatshad louter om redenen van "praktische aard" en op verzoek van de BVVO(82). Aangezien de dreiging dat dit voorkeurtarief ten laatste op 8 april 2001 zou aflopen pas op 27 januari 2000 werd ingetrokken, op het tijdstip van de ondertekening van de business-to-business-overeenkomst door de BVVO, vormde de gelijktijdige ondertekening de enige absolute garantie voor de BVVO dat het voorkeurtarief zou worden verlengd door ondertekening van de business-to-business-overeenkomst die in 1998 door haar werd afgewezen(83). Het verzoek van de BVVO om "gezamenlijk afronding" van de business-to-private- en business-to-business-dossiers vormt het bewijs dat de business-to-business-overeenkomst haar werd opgedrongen onder de permanente dreiging dat het voorkeurtarief na 8 april 2001 zou worden ingetrokken.
(58) Voorts blijkt uit de niet betwiste bewoordingen van het schrijven van de BVVO van 12 november 1998 dat de BVVO, op basis van een vergadering die in verband daarmee met De Post had plaatsgehad, de opzegging opvatte als een "waarschuwing", "vroegtijdig", dat zij de bijkomende offerte voor de business-to-business-post moest aanvaarden zo zij het voorkeurtarief na het aflopen van de overeenkomst 2026 wenste te behouden. De BVVO heeft dus zeer duidelijk grote druk gevoeld om de business-to-business-overeenkomst te ondertekenen, die uitging van de aanhoudende dreiging van het binnen afzienbare tijd vervallen van het voorkeurtarief voor de onder het monopolie vallende post.
(59) In het onderhavige geval heeft De Post de gegrondheid niet betwist van de opvatting van de BVVO, tot uitdrukking gebracht in haar brief van 12 november 1998, dat het "onmogelijk" was de overeenkomst waarbij het voorkeurtarief werd toegekend te wijzigen bij ontstentenis van een "aanvullend partnerschap"(84). Noch tijdens de hoorzitting noch op enig ander moment gedurende de procedure bij de Commissie heeft De Post betwist dat de vergadering waarnaar door de BVVO wordt verwezen in haar brief van 12 november 1998, heeft plaatsgehad, noch heeft zij de inhoud of het onderwerp van deze vergadering zoals deze worden beschreven door de BVVO aangevochten. De Post heeft dus geen vraagtekens geplaatst bij het bestaan van een dergelijke vergadering noch bij de gegrondheid van de opvatting van de BVVO, tot uitdrukking gebracht in haar brief van 12 november 1998. Voorts heeft De Post, tijdens de hoorzitting van 24 juli 2001, geen enkele verklaring gegeven voor de opzegging van de business-to-private-overeenkomst op 30 oktober 1998, enkele dagen na de weigering van de BVVO van de laatste offerte van De Post/ABB voor business-to-business-diensten, slechts zes maanden na de hernieuwing ervan op 8 april 1998 en 29 maanden voorafgaand aan de vervaldatum ervan op 8 april 2001(85). Tot slot heeft De Post gedurende de hele procedure bij de Commissie geen enkele andere reden aangevoerd voor deze opzegging die mogelijk samenhing met andere overwegingen dan de wens om het voorkeurtarief afhankelijk te stellen van de sluiting van de business-to-business-overeenkomst, zoals, bijvoorbeeld, onvoldoende winstgevendheid van deze overeenkomst. In het licht van het schrijven van de BVVO van 12 november 1998, waarvan de geloofwaardigheid door De Post niet in twijfel wordt getrokken, zijn er voldoende duidelijke en samenhangende bewijzen aanwezig om vast te stellen dat De Post de inbreuk op artikel 82, tweede alinea, onder d), waarvan zij wordt beschuldigd, inderdaad heeft gepleegd.
(60) Bij ontstentenis van een andere verklaring van De Post omtrent de datum van het opzeggingsschrijven enkele dagen na de weigering van de BVVO om de door De Post/ABB voorgestelde business-to-business-overeenkomst te tekenen en omtrent de reden waarom de business-to-private-overeenkomst zes maanden na hernieuwing ervan op 8 april 1998 en 29 maanden voorafgaand aan het aflopen ervan op 8 april 2001 werd opgezegd, blijft de reden die blijkt uit het schrijven van de BVVO van 12 november onbetwist en blijft zij de enige verklaring voor deze eenzijdige opzegging.
(61) Daar deze eenzijdige opzegging pas op het moment van de gelijktijdige ondertekening van de business-to-business- en business-to-private-overeenkomsten op 27 januari 2000 werd ingetrokken, is zij voor de BVVO de reden geweest op haar oorspronkelijke besluit om de offerte van De Post en ABB met betrekking tot de business-to-business-postdienst te verwerpen, terug te komen. De gedragingen van De Post tussen 30 oktober 1998 en 27 januari 2000 hebben derhalve de voortzetting van het voorkeurtarief afhankelijk gesteld van de sluiting van de business-to-business-overeenkomst.
(62) Daar de uitleg zoals deze blijkt uit het schrijven van de BVVO van 12 november 1998 niet is betwist en de enige uitleg blijft van de gedragingen van De Post tussen 30 oktober 1998 en 27 januari 2000, kan door De Post niet worden aangevoerd dat, om te bewijzen dat het voorkeurtarief voor de business-to-private-dienst (overeenkomst 2026) afhankelijk werd gesteld van de aanvaarding, door de BVVO, van de aanvullende prestatie van de business-to-business-dienst (overeenkomst nr. 10.000-1), in de uitgewisselde documenten ten tijde van de sluiting van overeenkomsten 2026 en 10.000-1 of in de overeenkomsten zelf(86), sprake had moeten zijn van een contractuele afhankelijkheid(87).
E. Gevolgen voor de mededinging
1. De concurrentierelatie tussen de twee systemen voor de uitwisseling van postzendingen binnen gesloten gebruikersgroepen
(63) De Post betwist dat er sprake is van een concurrentierelatie tussen haar business-to-business-netwerk en het netwerk van Hays voor de uitwisseling van postzendingen binnen een gesloten gebruikersgroep(88). Het argument van De Post dat haar business-to-business-dienst tot een andere markt moet worden gerekend dan de DX-dienst van Hays, wordt echter tegengesproken door: 1) de commerciële offertes van De Post zelf; 2) de feiten van de onderhavige zaak; 3) het standpunt van de gebruikers van systemen voor de uitwisseling van postzendingen binnen gesloten gebruikersgroepen.
(64) Ten eerste beschouwde De Post zelf de door haar voorgestelde business-to-business-dienst als vergelijkbaar met een dienst voor documentenuitwisseling. De Post introduceerde haar nieuwe business-to-business-dienst immers als een voorstel verwant met een documentenuitwisselingssysteem(89).
(65) Evenzo maakten drie ondernemingen belangstelling kenbaar naar aanleiding van de openbare aanbesteding van de BVVO voor een specifieke business-to-business-postdienst voor de verzekeringssector: Hays, De Post en Key Mail(90). Dit wijst erop dat deze drie ondernemingen, die reageerden op dezelfde aanbesteding, met elkaar concurreerden en zich als concurrenten beschouwden voor de business-to-business-dienst waarop de aanbesteding van de BVVO betrekking had(91).
(66) Voorts was er vanuit het oogpunt van het merendeel van de gebruikers van systemen voor de uitwisseling van postzendingen in gesloten gebruikersgroepen substitueerbaarheid tussen de business-to-business-postdienst van De Post en het DX-systeem van Hays. Deze resulteerde uit de nagenoeg identieke kenmerken van de twee diensten, hetgeen werd bevestigd door het gemak waarmee alle grote cliënten binnen een tijdsbestek van slechts enkele weken in staat waren de ene dienst te vervangen door de andere. De business-to-business-postdiensten bieden dan ook nagenoeg identieke aanvullende prestaties:
- De afgifte en bestelling op van tevoren met de cliënt overeengekomen tijdstippen (de "tussenliggende tijden"): het DX-systeem van Hays en de business-to-business-postdienst van De Post bieden beide de langst tussenliggende tijden tussen de bestelling van de binnenkomende post en de afgifte van de uitgaande post, teneinde gedurende de gehele werkdag behandeling van de inkomende post mogelijk te maken. Beide bieden dus een zeer vroege afgifte/verdeling (tussen 7.00 en 9.00 u), uiterlijk op het moment dat de kantoren open gaan, en een zo laat mogelijk afgiftetijdstip, dat wil zeggen na sluiting van de kantoren (na 17.00 u), in combinatie met onmiddellijke verwerking van de postzendingen. De universele bestellingsdienst, waarvan noch voor de afgifte noch voor de bestelling vaste tijdstippen gelden, voldoet daarentegen aan de algemene behoeften van het publiek, cliënten voor wie het van minder belang is of postzendingen op vaste dagen of tijdstippen worden afgeleverd.
- Een hoge mate van betrouwbaarheid: het DX-systeem van Hays en de business-to-business-postdienst van De Post zijn beide bestemd voor gesloten gebruikersgroepen die worden bediend door een speciaal daartoe in het leven geroepen netwerk dat de vereiste betrouwbaarheid garandeert. Het in het leven roepen van een speciaal daartoe bestemd netwerk maakt het mogelijk de postzendingen van een gesloten gebruikersgroep te verwerken binnen kortere termijnen dan die van de traditionele dienst. De beperking tot de adressen van de op deze dienst geabonneerde cliënten maakt het eveneens mogelijk het risico op het verloren gaan van zendingen tot een minimum te beperken. Voorts heeft De Post, om te concurreren met het particuliere systeem van Hays, voor haar business-to-business-dienst een "back-up" voorzien, die "aanvullende zekerheid biedt ingeval van poststakingen"(92). Van een dergelijk back-up-systeem is geen sprake wanneer De Post zich in de onmogelijkheid bevindt de algemene brievenpostdienst te verzorgen.
- Gunstigere tarieven ten opzichte van de basispostdienst. Het DX-systeem van Hays en de business-to-business-postdienst van De Post werken beide met verlaagde prijzen ten opzichte van de traditionele postdienst. Voorts bieden beide ex post facturering, maandelijks in het geval van De Post, jaarlijks in het geval van Hays DX. Voor de traditionele postdienst is een dergelijke ex post facturering onbestaand.
(67) Concluderend kan worden gesteld, gelet op de kenmerken, de behoeften waaraan wordt voldaan en de gunstigere tarieven ten opzichte van de traditionele postdienst, dat de business-to-business-postdienst die De Post aan een gesloten gebruikersgroep in de verzekeringssector aanbiedt, zich op dezelfde cliënten richt en aan dezelfde behoeften voldoet als de DX-dienst van Hays. Voorts moet worden vastgesteld dat de business-to-business-postdienst van De Post wegens het in het leven roepen van een speciaal netwerk voor deze cliënten, op dezelfde wijze is georganiseerd als de DX-dienst van Hays, binnen een speciaal netwerk voor de abonnees van deze dienst.
(68) Zelfs indien de business-to-business-postdienst van De Post tot de van concurrentie afgeschermde sector behoorde en, om die reden, zou moeten worden beschouwd als een afzonderlijke markt voor documentenuitwisseling(93), dan nog behoren de business-to-business-diensten van De Post en van Hays-DX voor verzekeringsondernemingen vanuit het oogpunt van de gebruikers tot nauw verwante markten. Dit volgt uit het feit dat alle grote cliënten van het DX-systeem van Hays, de BVVO en de elf grootste bij de BVVO aangesloten verzekeringsmaatschappijen, Hays-DX hebben verruild voor de concurrerende business-to-business-dienst van De Post binnen enkele maanden tijd, tussen maart en juli 2000. Het gemak waarmee de ene dienst binnen slechts luttele weken werd vervangen door de andere toont aan dat, indien de diensten niet tot dezelfde markt behoren, zij deel uitmaken van nauw verwante markten.
(69) Concluderend kan worden gesteld, dat het gewraakte misbruik van De Post gevolgen heeft gehad voor de mededinging op de markt voor systemen voor de uitwisseling van postzendingen binnen gesloten gebruikersgroepen waartoe beide systemen behoren of, indien het systeem van De Post als geen deel uitmakend van deze markt zou worden aangemerkt, op nauw verwante, voor mededinging opengestelde, markten.
2. Het niet-overeenkomen van het door De Post verwerkte volume en het volume dat Hays beweert te zijn kwijtgeraakt, is niet relevant
(70) Uit een economische analyse blijkt voorts dat, in tegenstelling tot wat door De Post wordt beweerd, de gevolgen voor de mededinging niet in twijfel kunnen worden getrokken wegens het verschil tussen het volume van de door De Post verwerkte post en het volume dat Hays beweert te zijn kwijtgeraakt(94). Wegens het "netwerkeffect" dat inherent is aan systemen voor dienstverlening aan gesloten gebruikersgroepen, is het gevolg voor het systeem dat cliënten verliest, noodzakelijkerwijs groter dan het aantal daadwerkelijk verwerkte aantal zendingen in het door De Post ingestelde business-to-business-systeem: de totale omzet van een postdienst in een gesloten netwerk is afhankelijk van het aantal transacties van de aangeslotenen(95). Wanneer een onderneming het netwerk van Hays verlaat en overstapt naar het netwerk van De Post, verliest Hays een postvolume dat gelijk is aan het aantal verloren gegane transacties tussen deze onderneming en de andere leden van het DX-systeem. Het door De Post gewonnen volume is daarentegen afhankelijk van het aantal transacties tussen de aangeslotenen van het door De Post ingestelde netwerk. In de eerste fase van de overschakeling van het ene naar het andere netwerk zal het aantal aangeslotenen van het DX-systeem niet overeenstemmen met het aantal aangesloten bij het netwerk van De Post. Het aantal transacties tussen ondernemingen die aangesloten zijn bij het DX-netwerk zal evenmin overeenstemmen met het aantal transacties binnen het netwerk van De Post. Hieruit blijkt dat de gevolgen voor het DX-systeem van Hays juist aan het begin van de overschakeling door de cliënten naar het systeem van De Post ernstig zullen zijn: indien het aantal bij het DX-systeem aangesloten klanten groter is dan het aantal ondernemingen dat is aangesloten bij het netwerk van De Post, overschrijdt het aantal door Hays DX verloren transacties het aanvankelijk door De Post gewonnen aantal(96).
3. Zonder een kritische massa kan een infrastructuur voor de uitwisseling van postzendingen in een gesloten gebruikersgroep niet langer worden gehandhaafd
(71) Tot slot verhindert, in tegenstelling tot hetgeen wordt beweerd door De Post, het afhankelijk stellen van de "business-to-private"-diensten van de "business-to-business "-diensten de totstandkoming van andere "business-to-business"-systemen(97). Aangezien de aantrekkelijkheid om zich aan te sluiten bij een systeem voor de wederzijdse uitwisseling van postzendingen binnen een gesloten circuit zoals het DX-systeem, recht evenredig is met het aantal aangeslotenen, aangezien elke onderneming wenst te kunnen corresponderen met een zo groot mogelijk aantal ondernemingen, kan het verliezen van cliënten ten gevolge van een gecombineerde offerte zoals die van De Post, ertoe leiden dat het DX-systeem ook cliënten verliest die niet rechtstreeks bij de praktijk van de gecombineerde offerte betrokken zijn: het verlies van bepaalde grote aangeslotenen kan een kettingreactie teweegbrengen waardoor het DX-netwerk minder aantrekkelijk wordt(98). Het netwerk wordt na het vertrek van de eerste aangeslotenen in het bijzonder minder aantrekkelijk voor de resterende cliënten, omdat zij hierdoor binnen het gesloten systeem minder correspondenten overhouden. Indien aangeslotenen die grote "verzenders" en "ontvangers" zijn het netwerk verlaten, wordt dit noodzakelijkerwijs veel minder aantrekkelijk voor de resterende leden(99). Dit heeft ten gevolge dat in hun kielzog ook middelgrote en kleine cliënten vertrekken. De gecombineerde offerte van De Post heeft dus een aanzienlijke invloed op de mededinging. Na de opzegging door de BVVO op 21 maart 2000 van haar abonnement op het Hays-netwerk, verlieten de elf grootste bij de BVVO aangesloten verzekeringsmaatschappijen, goed voor omstreeks 40 % van de met de 167 bij het systeem aangesloten verzekeringsondernemingen gemaakte omzet(100), tussen juli en december 2000 het netwerk. Het vertrek van deze elf grootste verzekeringsmaatschappijen bracht het onmiddellijke vertrek van meer dan honderd verzekeringsmakelaars met zich mee(101). Onder hen de 122 grootste verzekeringsmakelaars van België, eveneens goed voor 40 % van de met de verzekeringsmakelaars gemaakte omzet(102).
(72) In deze omstandigheden ontbrak voor het DX-systeem de kritische massa om nog langer in België te functioneren. De Post heeft zelf verklaard, in haar offerte van 15 juli 1998, dat een minimumvolume van [...] zendingen vereist was om het in het leven roepen van een aanvullende infrastructuur voor een speciale business-to-business-dienst mogelijk te maken(103). Indien tot slot de verzekeringssector, die in termen van volume goed was voor 85 % van de omzet van het Hays DX-systeem in België, niet langer van dit systeem gebruik maakt, kan dit niet langer worden gehandhaafd met slechts 15 % van de cliënten buiten deze sector.
4. Het combineren van offertes voor onder een monopolie vallende diensten en voor mededinging opengestelde diensten heeft altijd gevolgen voor de mededinging
(73) De Post heeft de haar uit hoofde van haar monopolie ter beschikking staande productiemiddelen met betrekking tot de business-to-private-dienst aangewend om de BVVO de aanvullende business-to-business-dienst op te dringen. Aangezien Hays wegens het postmonopolie niet in staat was dezelfde tariefvoordelen of zelfs maar een business-to-private-dienst aan te bieden, kon De Post dankzij haar wettelijke monopolie grote druk uitoefenen om de BVVO ervan te overtuigen dat de aanvaarding van de business-to-business-overeenkomst in financieel opzicht voordeliger was dan het verliezen van het voorkeurtarief voor de business-to-private-dienst. Dienaangaande zij beklemtoond dat de Commissie in haar beschikking Atlas(104), reeds de negatieve gevolgen heeft vastgesteld welke voor de mededinging ontstaan wanneer ondernemingen die houder zijn van een wettelijk monopolie, de onder dit monopolie vallende productiemiddelen aanwenden om voordeel te behalen met activiteiten welke openstaan voor concurrentie. Volgens de Commissie zouden deze ondernemingen "de concurrentie kunnen uitschakelen door kortingen op concessiediensten (...) te gebruiken om hun cliënten ertoe te brengen de niet-concessiediensten van Atlas af te nemen"(105). Dit is exact het scenario dat zich in de onderhavige zaak heeft voorgedaan.
F. Gevolgen voor de handel tussen lidstaten
(74) Artikel 82 vereist niet dat wordt aangetoond dat het misbruik van een machtspositie de handel tussen lidstaten inderdaad ongunstig heeft beïnvloed, maar dat deze gedragingen een dergelijk gevolg kunnen hebben(106).
(75) Ten eerste zij erop gewezen dat het DX-netwerk voor documentenuitwisseling van Hays sinds de oprichting ervan in 1982 in vele gevallen de Belgische grenzen heeft overschreden, door verbindingen tot stand te brengen tussen België en andere lidstaten, zoals Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk of Ierland. Voorts blijkt uit de voorgaande economische analyse dat een grensoverschrijdend systeem voor de uitwisseling van documenten niet kan worden gehandhaafd uitsluitend voor de DX-abonnees in het buitenland, zonder dat het voor de goede functionering onmisbare volume wordt gehaald. Na de verdwijning van het Hays-systeem van de Belgische markt, hebben de DX-abonnees in het buitenland niet langer toegang tot hun gebruikelijke correspondenten in België. In deze omstandigheden verhindert de gecombineerde offerte van De Post, ofschoon de business-to-business-dienst slechts betrekking heeft op zendingen naar bestemmingen op het Belgische grondgebied(107), de verzekeringsmaatschappijen postzendingen uit te wisselen met hun correspondenten in andere landen via een speciaal daarvoor bestemd systeem voor de grensoverschrijdende documentenuitwisseling(108).
(76) Voorts wordt de uitwisseling van documenten afkomstig uit België en bestemd voor andere lidstaten, evenals van postzendingen vanuit deze landen naar België, welke voorheen gebeurde via het DX-netwerk van Hays, beëindigd en vervangen door de algemene internationale brievenpostdienst van De Post. Handelsstromen kunnen derhalve ongunstig worden beïnvloed en kunnen zelfs worden verlegd ten opzichte van hun normale verloop indien de gecombineerde offerte van De Post ertoe leidt dat dit documentenuitwisselingssysteem van het Belgische grondgebied verdwijnt.
(77) Daarbij komt dat de handel tussen lidstaten ongunstig wordt beïnvloed door een gedraging welke leidt of kan leiden tot de verdwijning van een concurrent uit een andere lidstaat op het nationale grondgebied. Deze gedraging leidt tot een verdeling van de markt tussen de verschillende lidstaten. In deze omstandigheden zijn de criteria inzake handelsstromen, in tegenstelling tot de beweringen van De Post, niet doorslaggevend.
(78) De verrichting van bepaalde diensten, zoals de business-to-business-dienst, vereist de vestiging van een filiaal op het nationale grondgebied. In tegenstelling tot de beweringen van De Post leidt de noodzaak voor de aanbieder van business-to-business-diensten, die zijn hoofdkantoor in een andere lidstaat heeft, om een vestiging op dit grondgebied te hebben, teneinde zijn activiteiten op het Belgisch grondgebied te ontplooien, niet tot uitschakeling van de handel tussen lidstaten. De omstandigheid dat het filiaal van de Belgische markt zou verdwijnen treft de financiële relatie tussen het filiaal en de moedermaatschappij(109). Bovendien is de gecombineerde offerte van De Post van dien aard dat zij gevolgen heeft voor de situatie van buitenlandse ondernemingen die belangstelling voor vestiging in België hebben en kan deze derhalve de toegang tot de Belgische markt bemoeilijken(110).
(79) De conclusie is dat de gedragingen van De Post kon leiden tot de verdeling van de betrokken markt en aldus tot het bemoeilijken van de economische uitwisselingen zoals nagestreefd door het Verdrag.
G. Artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag
(80) De Post beroept zich ter rechtvaardiging van haar politiek met betrekking tot gecombineerde offertes in de zin van artikel 82, tweede alinea, onder d), van het Verdrag niet op de uitzondering van artikel 86, lid 2, van het Verdrag. Bovendien bestaat er geen enkele reden waarom de met de verzekeringssector in België overeengekomen gecombineerde offertes in de zin van artikel 82, tweede alinea, onder d), van het Verdrag zouden kunnen bijdragen tot de vervulling van de taak van algemeen economisch belang van De Post.
(81) Hoe dit ook zij, de Commissie is van oordeel dat het afhankelijk maken van de sluiting van overeenkomsten van bijkomende prestaties in de zin van artikel 82, tweede alinea, onder d), van het Verdrag, het handelsverkeer belemmert op een wijze die strijdig is met het gemeenschappelijk belang. Zoals reeds uiteengezet, leidt deze gedraging tot afscherming van de Belgische markt voor business-to-business-diensten. Een dergelijke afscherming van een nationale markt belemmert de uitwisseling van business-to-business-postzendingen in een mate die strijdig is met het gemeenschappelijk belang.
H. Artikel 15 van Verordening nr. 17
(82) Overeenkomstig artikel 15 van Verordening nr. 17 kunnen inbreuken op artikel 82 worden bestraft met geldboeten van maximaal een miljoen EUR of van 10 % van de omzet die werd behaald in het voorgaande boekjaar, afhankelijk van welk bedrag het hoogste is, wanneer een onderneming opzettelijk of uit onachtzaamheid een inbreuk pleegt op artikel 82 van het Verdrag. De opeenvolging van feiten in de onderhandelingen tussen de BVVO en De Post/ABB, en in het bijzonder het feit dat De Post de opzegging van 30 oktober 1998 van de business-to-private-overeenkomst waarbij aan de BVVO het voorkeurtarief werd toegekend, tot aan de ondertekening door de BVVO van de business-to-business-overeenkomst op 27 januari 2000 heeft gehandhaafd, vormen aanleiding om te concluderen dat de gecombineerde offertes zoals gedaan door De Post, het resultaat waren van opzettelijk handelen. Te dien aanzien zij eraan herinnerd dat Hays bij verscheidene gelegenheden uitdrukkelijk de aandacht van De Post heeft gevestigd op het feit dat het combineren van offertes door een onderneming met een monopoliepositie strijdig was met de communautaire mededingingsregels.
(83) Bij het bepalen van het bedrag van de geldboete moet de Commissie rekening houden met de zwaarte en de duur van de inbreuk.
Zwaarte van de inbreuk
(84) Met het oog op het beoordelen van de zwaarte van de inbreuk moet rekening worden gehouden met de aard van de inbreuk, de concrete gevolgen ervan voor de markt en de omvang van de betrokken geografische markt.
1. Aard van de inbreuk
(85) Het combineren van offertes door ondernemingen met een monopoliepositie is reeds verscheidene malen veroordeeld door het Hof van Justitie.
(86) Voorts heeft De Post gebruikgemaakt van de voorrechten en hulpmiddelen van haar wettelijk postmonopolie bij het plegen van de onderhavige inbreuk. Door middel van deze gedragingen streefde zij er specifiek naar om aanbieders van postdiensten zonder monopolierechten de toegang tot de Belgische markt ernstig te belemmeren. De inbreuken op artikel 82 van het Verdrag welke zijn gepleegd door De Post hebben er specifiek toe geleid dat de toegang tot de Belgische markt voor niet onder het wettelijk monopolie vallende postdiensten werd belemmerd. Een politiek van gecombineerde offertes door een onderneming met een monopoliepositie teneinde een op een verwante markt buiten het monopolie werkzame concurrent uit te sluiten, moet als een zeer zware inbreuk worden beschouwd. De postdiensten in Europa kenmerken zich in het algemeen door het naast elkaar bestaan van een sector waarvoor een monopolie geldt (voor de algemene brievenpostdienst) en een sector waar mededinging heerst, in het bijzonder voor de diensten met toegevoegde waarde. De Commissie moet dan ook streng optreden om de mededinging op deze markten, die gescheiden zijn en afwijken van de algemene onder het monopolie vallende dienst, te beschermen. Elke poging om de mededinging uit te schakelen voor niet onder het monopolie vallende postdiensten welke zich kenmerken door een reeks prestaties met toegevoegde waarde ten opzichte van de algemene brievenpostdienst, moet derhalve als een zeer zware beperking van de mededinging worden aangemerkt.
2. Concrete gevolgen voor de markt
(87) Ter beoordeling van de concrete gevolgen van de inbreuk voor de markt, moeten de concrete gevolgen die de inbreuk heeft gehad voor de activiteiten van klaagster in aanmerking worden genomen alsmede de economische omvang van haar activiteiten. In de onderhavige zaak heeft De Post een inbreuk gepleegd met de bedoeling, welke in het onderhavige geval wellicht wordt verwezenlijkt, om enerzijds een particuliere concurrent van De Post op de Belgische markt uit te schakelen en, anderzijds, de infrastructuur van deze reeds sinds 1982 in België gevestigde concurrent te doen verdwijnen. In de loop van het boekjaar 1999-2000 leverden de activiteiten met betrekking tot documentenuitwisseling van Hays in België een omzet op van 105 miljoen BEF. De gecombineerde offerte van De Post heeft een ongunstige invloed gehad op de mededinging met betrekking tot deze zeer specifieke vorm van bedrijvigheid van documentenuitwisseling, welke voldoet aan de zeer eigen behoeften van een gesloten gebruikersgroep voor de uitwisseling van bedrijfspost. In de loop van de periode waarin de inbreuk werd gepleegd, zijn de marktaandelen van Hays DX met betrekking tot deze activiteit onophoudelijk en zeer sterk gedaald.
3. De relevante geografische markt
(88) Gesteld kan worden dat de mededingingverstorende gevolgen van de betrokken gedragingen zich hebben doen gevoelen in één enkele lidstaat, te weten België.
4. Conclusie met betrekking tot de zwaarte van de inbreuk
(89) Op grond van het voorgaande moet worden vastgesteld dat de betrokken gedragingen enerzijds moeten worden beschouwd als inbreuken met een bijzonder mededingingverstorende aard en doelstelling en anderzijds gevolgen hebben gehad voor een zeer specifieke vorm van bedrijvigheid die voldoet aan de zeer eigen behoeften van een gesloten gebruikersgroep die zich beperkt tot één lidstaat. Gelet op de aanwezigheid van deze verschillende elementen moet worden geconcludeerd dat de genoemde gedragingen als een zware inbreuk moeten worden aangemerkt.
(90) Gelet op de verplichting het bedrag van de geldboete vast te stellen, afhankelijk van de zwaarte, op een zodanig niveau dat er een afschrikkende werking van uitgaat teneinde te voorkomen dat dergelijke gedragingen zich in de toekomst herhalen, wordt het passend geacht een geldboete van 2 miljoen EUR vast te stellen.
Duur van de inbreuk
(91) De inbreuken werden gepleegd vanaf de eenzijdige opzegging door De Post, op 30 oktober 1998, van de overeenkomst met de BVVO waarbij haar voor de onder het monopolie vallende postdiensten het voorkeurtarief werd toegekend, tot 27 juni 2001, de datum waarop De Post verklaart een einde aan de business-to-business-dienst te hebben gemaakt.
(92) Uit het voorgaande volgt dat het om een inbreuk gaat met een middellange duur, hetgeen een vermeerdering van 25 % rechtvaardigt van het bedrag dat op grond van de zwaarte is vastgesteld.
(93) Bijgevolg dient het basisbedrag van de geldboete te worden vastgesteld op 2,5 miljoen EUR.
Verzwarende en verzachtende omstandigheden
(94) Er zijn geen verzwarende noch verzachtende omstandigheden waarmee voor het doel van deze beschikking rekening moet worden gehouden,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
Van 30 oktober 1998 tot 27 juni 2001 heeft De Post inbreuk gemaakt op artikel 82 van het EG-Verdrag door de overeenkomst waarbij het voorkeurtarief wordt toegekend voor de onder haar monopolie vallende business-to-private-postdiensten, afhankelijk te stellen van de aanvaarding, door de begunstigden van dit voordeel, van bijkomende prestaties met betrekking tot de "business-to-business"-postdiensten.
Artikel 2
Gelet op de in artikel 1 bedoelde inbreuk, wordt aan De Post een geldboete van 2,5 miljoen EUR opgelegd.
Het bedrag van deze geldboete is betaalbaar in euro, binnen een termijn van drie maanden na de ontvangst van de kennisgeving van deze beschikking, door overmaking op bankrekening nr. 642-0029000-95 (IBAN-code: BE 76 6420 0290 0095; SWIFT-code: BBVABEBB) ten name van de Europese Commissie bij de Banco Bilbao Vizcaya Argentaria BBVA, Kunstlaan 43, B-1040 Brussel.
Na het verstrijken van deze termijn is automatisch nalatigheidsrente verschuldigd tegen de door de Europese Centrale Bank toegepaste rentevoet voor de basisherfinancieringstransacties op de eerste dag van de maand waarin deze beschikking is gegeven, vermeerderd met 3,5 procentpunt, ofwel in totaal een percentage van 6,77 %.
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot De Post - La Poste, Muntcentrum, B-1000 Brussel, België.
Deze beschikking vormt een executoriale titel overeenkomstig artikel 256 van het EG-Verdrag.
Gedaan te Brussel, 5 december 2001.

Labels: 12
2
4
15