Document ID: 31997D0762

DECISÃO DA COMISSÃO de 9 de Julho de 1997 relativa às medidas tomadas por Portugal em favor da EPAC - Empresa Para a Agroalimentação e Cereais, SA (Apenas faz fé o texto em língua portuguesa) (97/762/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o nº 2 do seu artigo 93º,
Tendo em conta o Regulamento (CEE) nº 1766/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais (1), com a última redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) nº 923/96 (2), e, nomeadamente, o seu artigo 19º,
Após ter notificado os interessados para que comunicassem as suas observações (3), em conformidade com o nº 2, primeiro parágrafo, do artigo 93º,
Considerando o seguinte:
I
(1) Em 15 de Outubro de 1996, a Comissão recebeu uma queixa sobre um eventual auxílio estatal à empresa pública EPAC (Empresa Para a Agroalimentação e Cereais, SA, a seguir denominada «EPAC») respeitante a uma garantia de Estado no valor de 30 milhões de contos, assim como a um empréstimo complementar em condições favoráveis de 20 milhões de contos.
Não tendo recebido nenhuma notificação da parte das autoridades portuguesas em conformidade com o nº 3 do artigo 93º do Tratado, a Comissão dirigiu-lhes, em 31 de Outubro de 1996, uma carta solicitando a confirmação da existência de tal auxílio. Em caso de resposta afirmativa, a Comissão solicitou ainda às autoridades portuguesas a notificação do auxílio em questão, a fim de poder proceder à análise da sua compatibilidade no âmbito dos artigos 92 e 93º do Tratado.
Por carta de 26 de Novembro de 1996, registada em 29 de Novembro de 1996, a Representação Permanente de Portugal junto da União Europeia confirmou a existência de uma garantia de Estado em favor da EPAC. No entanto, nenhuma notificação do auxílio estatal, em conformidade com o nº 3 do artigo 93º do Tratado, foi dirigida à Comissão. Em consequência, este auxílio foi inscrito no registo dos auxílios não notificados com o número NN 13/97.
(2) Em Portugal, antes da sua adesão à Comunidade Europeia, a comercialização de cereais era um sector de actividade coberto por um monopólio público. A EPAC (na altura denominada «Empresa Pública de Abastecimento de Cereais») era a empresa pública responsável pela gestão do mercado. O monopólio público foi progressivamente desmantelado depois da adesão e a EPAC, transformada em sociedade anónima com capitais públicos, tornou-se um dos operadores nesse mercado, que foi liberalizado em 1991.
Por despacho conjunto do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças e do Secretário de Estado da Produção Agroalimentar, de 26 de Julho de 1996, o conselho de administração da EPAC foi autorizado a negociar as condições de um empréstimo, nas condições do mercado, até um montante máximo de 50 milhões de contos, dos quais 30 milhões beneficiariam de uma garantia de Estado por um período máximo de sete anos.
Por despacho do Ministro das Finanças nº 430/96-XIII, de 30 de Setembro de 1996 (4), a garantia atrás referida foi concedida no quadro de um empréstimo obtido pela EPAC junto de um grupo de bancos. O montante deste empréstimo corresponde à totalidade da dívida da EPAC, que se elevava, em 30 de Junho de 1996, a 48,7 milhões de contos.
Este empréstimo teve como objectivo a reestruturação do passivo bancário a curto prazo da EPAC em passivo bancário a médio prazo. A duração estabelecida é de sete anos a uma taxa de juro Lisbor a seis meses para a parte garantida e Lisbor a seis meses acrescida de 1,2 % para a parte não garantida. O pagamento é semestral e antecipado. O reembolso será feito da forma seguinte: o montante não garantido deve ser liquidado em 10 prestações de 1,87 milhões de contos, a partir do quinto semestre; o montante garantido deve ser liquidado após o reembolso da parte não garantida e, o mais tardar, num prazo de sete anos.
(3) Em 28 de Janeiro de 1997, o queixoso apresentou à Comissão um pedido de adopção de medidas provisórias urgentes para a suspensão da garantia de Estado em favor da EPAC. Esse pedido foi apresentado em consequência do Regulamento (CE) nº 145/98 da Comissão, de 27 de Janeiro de 1997, relativo à abertura de um concurso para a redução do direito de importação de milho para Portugal proveniente de países terceiros (5), e do correspondente anúncio de concurso (6). Neste último prevê-se que 350 000 toneladas de milho sejam objecto da redução do direito de importação.
II
Pela carta SG(97) D/1550, de 27 de Fevereiro de 1997, dirigida às autoridades portuguesas, a Comissão decidiu dar início ao processo previsto no nº 2 do artigo 93º do Tratado relativamente aos auxílios concedidos à EPAC.
Nessa carta, a Comissão considerou que a garantia aos Estados-membros SG(89) D/4328, de 5 de Abril de 1989, relativa à subordinação das garantias a obrigações específicas. Além disso, a Comissão considerou que as taxas de juro dos empréstimos, sensivelmente inferiores à taxa de referência, incluíam um elemento de auxílio, uma vez que uma empresa numa situação financeira difícil como a EPAC não poderia, nas condições normais de mercado, obter empréstimos em condições mais favoráveis que as oferecidas aos operadores em situação financeira equilibrada. A Comissão teve em consideração que o mecanismo de consolidação do passivo da EPAC parecia constituir um auxílio com fortes repercussões em favor de uma outra empresa (Silopor). Em último lugar, a Comissão considerou que a garantia de Estado em favor da EPAC não satisfazia as condições para poder ser compatível com o mercado comum, à luz dos critérios comunitários para os auxílios à reestruturação das empresas em dificuldade.
Em conclusão, a Comissão informou as autoridades portuguesas de que tinha considerado que, tratando-se de um auxílio que, pela sua natureza, não comportava qualquer desenvolvimento do sector nem da região em causa, parecia o mesmo constituir um auxílio ao funcionamento contrário à prática constante da Comissão em matéria de aplicação dos artigos 92º a 94º do Tratado. Além disso, a Comissão considerou que tais medidas conduziam directamente à melhoria das condições de produção e de comercialização dos produtos da empresa relativamente aos outros operadores da Comunidade Europeia, que não beneficiam de auxílios comparáveis. Tendo em conta o que precede, os auxílios em questão entravam no campo de aplicação do nº 1 do artigo 92º do Tratado, sem que, com base nas informações de que a Comissão dispunha, pudessem beneficiar de qualquer das derrogações previstas nos nºs 2 e 3 do mesmo artigo.
A Comissão, no quadro do processo em causa, notificou o Governo português para lhe apresentar as suas observações. A Comissão convidou igualmente os outros Estados-membros e os outros interessados a apresentarem as suas observações.
(5) Na mesma carta, a Comissão solicitou ao Governo português que tomasse todas as medidas necessárias para suspender, com efeito imediato, o efeito da garantia concedida à EPAC para todas as futuras actividades comerciais dessa empresa no mercado dos cereais. Foi concedido ao governo português um prazo de 15 dias, a contar da notificação da referida carta, para informar a Comissão das medidas tomadas para se conformar com essa disposição. As autoridades portuguesas foram informadas de que, em conformidade com a carta da Comissão aos Estados-membros SG(91) D/4577, de 4 de Março de 1991, respeitante às modalidades de notificação dos auxílios e modalidades de procedimentos no que respeita a auxílios em vigor em violação do nº 3 do artigo 93º do Tratado, no seguimento do acórdão do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, de 14 de Fevereiro de 1990, no processo C-301/87 (Boussac) República Francesa contra Comissão (7), a Comissão se reservava o direito de tomar uma decisão provisória de injunção ao Estado-membro para que suspendesse imediatamente o auxílio em questão para as operações futuras.
Por carta de 21 de Março de 1997, o Governo português informou que nenhuma intervenção da administração pública tinha tido lugar na negociação dos empréstimos concedidos pelos bancos à EPAC para o financiamento das operações comerciais e forneceu precisões relativas a alguns desses empréstimos. O Governo português não referiu qualquer medida tomada para se conformar com a exigência de suspensão do efeito da garantia do Estado.
Em 30 de Abril de 1997, a Comissão adoptou a Decisão 97/433/CE (8) que obrigava Portugal a suspender imediatamente a concessão da garantia de Estado em favor da empresa EPAC, prevista pelo despacho do Ministro das Finanças nº 430/96-XIII, de 30 de Setembro de 1996, concedida em violação do nº 3 do artigo 93º, e a comunicar à Comissão, no prazo de 15 dias, as medidas que tivesse tomado para dar cumprimento a essa decisão. Essa decisão da Comissão foi dirigida a Portugal pela carta SG(97) D/3395, de 30 de Abril de 1997.
III
(6) Por carta de 8 de Abril de 1997, o Governo apresentou à Comissão observações relativas às medidas acima descritas.
A EPAC - Empresa para a Agroalimentação e Cereais, SA é uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos criada em 1991. Essa empresa tem a sua origem na EPAC - Empresa Pública de Abastecimento de Cereais, criada em 1977, na sequência da fusão de 19 instituições ligadas à protecção e desenvolvimento da produção e comércio dos cereais. Entre 1977 e 1985, a EPAC assumiu funções de organismo público de intervenção. Durante os anos correspondentes à «primeira etapa» de integração europeia, a EPAC assegurou as funções anteriores, num quadro de liberalização progressiva do comércio de cereais (1986-1989) e de apoio do Estado à comercialização directa de cereais de produção nacional (1987-1990). Além disso, é necessário ter em consideração a criação da Silopor - Empresa de Silos Portuários, SA (1987), bem como a liberalização total do comércio de cereais de produção nacional (Junho de 1991).
Neste contexto, a avaliação da actual situação da EPAC não pode deixar de levar em conta os constrangimentos para a empresa de factores resultantes do passado, nomeadamente:
a) A EPAC apresenta uma situação partrimonial desequilibrada, traduzida em excesso de activos fixos e insuficiência de capital próprio para financiamento de actividade corrente. Com efeito, tendo assumido funções de organismo público de intervenção, a EPAC procurou manter em condições de utilização constante todo o vasto património de infra-estruturas de armazenagem, calibragem e secagem de cereais, dispersas por todo o território nacional.
A manutenção daquela rede de instalações implicou pesados custos anuais de investimento e conservação, bem como um quadro de pessoal adequado à sua vasta dimensão e disponibilidade constante. Estes custos, aliados à natural diminuição das quotas de mercado da empresa, mostraram-se, a partir de 1991, desadequados às necessidades de rentabilização e obtenção de níveis concorrenciais de actividade;
b) Nítido excesso de pessoal resultante da anterior necessidade de operar centenas de instalações ao longo do país e de ter aborvido um vasto número de funcionários das várias organizações corporativas e estatais que estiveram na sua origem.
A EPAC iniciou a sua actividade com 2 027 trabalhadores. Para lá do seu número, a idade média desses trabalhadores era extremamente elevada e o nível de habilitações muito baixo. Em 1988, num contexto de liberalização do mercado, a empresa criou um fundo de pensões e instituiu um regime interno de pré-reforma para os trabalhadores com mais de 55 anos de idade. Entre 1990 e 1993, a empresa rescindiu contratos com 362 trabalhadores no activo e resgatou o pagamento de 169 complementos de reforma;
c) A criação da Silopor, sociedade de capitais exclusivamente públicos, constituída por Decreto-Lei nº 293-A/86, de 12 de Setembro de 1986, mediante destacamento de valores do activo, passivo e capital da EPAC.
Os silos portuáris, bem como todos os equipamentos, instalações e materiais afectos à actividade que a EPAC neles vinha exercendo, foram atribuídos à Silopor. Os valors em dívida dos financiamentos especificamente contraídos para fazer face à construção desse silos foram também atribuídos à Silopor. Esses financiamentos eram de valor muito inferior aos montantes totais das obras efectuadas, tendo a maior parte dos fundos necessários tido origem no refinanciamento sucessivo por «roll over» de operações de crédito para a importação de cereais, ficando assim o correspondente endividamento adicional no passivo da EPAC. Além disso, a totalidade do capital social incial da Silopor (3,5 milhões de contos) foi destacado do capital social da EPAC.
O valor da dívida da Silopor à EPAC foi estabelecido em 1989 em 7,596 milhões de contos. Nessa data, concluiu-se também pela incapacidade da Silopor de, pelos seus próprios meios, liquidar essa dívida, bem como pela imprescindibilidade de a EPAC imputar juros à Silopor pelo atraso do respectivo pagamento.
A Silopor veio a revelar-se incapaz de pagar a sua dívida, como resultado da sua desequilibrada estrutura de capitais, a qual não foi atempadamente corrigida. Em 30 de Junho de 1996, o valor total dos juros debitados pela EPAC à Silopor ascendia a 21,5 milhões de contos. Em Fevereiro de 1997, data da última avaliação, o valor total da dívida inicial e dos juros vencidos era de 31,22 milhões de contos;
d) Para além dos factores de carácter estrutural anteriormente referidos, o Governo português sublinha ainda o facto de, no período de adaptação da empresa às condições ditadas pela liberalização, o Estado português ter apoiado a construção de silos por cooperativas, para viabilizar a sua tentativa de alargamento de actividades ao domínio da comercialização de cereais.
Em Maio/Junho de 1995, face à limitação de acesso a novo crédito, a EPAC teria decidido canalizar os escassos meios financeiros existentes para os seus clientes no sector agrícola. Segundo as autoridades portuguesas, esse sector apresenta vulnerabilidades reconhecidas e a interrupção da actividade da empresa no início de uma campanha agrícola de cereais teria provocado perturbações difíceis de avaliar. Essa posição da empresa, ligada à sua tradição intervencionista, provocou, segundo as mesmas autoridades, a quase paralisação da comercialização de produtos para a indústria, responsável por uma parte significativa do volume de negócios da empresa.
O Governo português identifica ainda como consequências deste comportamento as dificuldades causadas pela perda de oportunidades comerciais da empresa por falta de recursos financeiros.
(7) O Governo português afirma que o nível de endividamento e o respectivo pagamento dos encargos financeiros registaram valores de tal maneira elevados que se tornou impossível à empresa continuar a suportá-los com os seus próprios meios. A partir de Abril de 1996, a EPAC deixou de pagar a maior parte dos seus encargos financeiros. Face à eventualidade de uma empresa detida a 100 % pelo Estado português deixar de honrar os seus compromissos, este último decidiu tomar uma medida de carácter excepcional e transitório, que permitiria ultrapassar o problema enquanto não se delineava uma solução global.
Segundo o Governo português, esta medida atenuou temporariamente alguns efeitos da situação resultante do passado, mas nada contribuiu para a resolução duradoura dos problemas da empresa quanto ao fundo de maneio essencial para as suas operações comerciais correntes e para as exigências de investimento exigidas pela reestruturação da empresa e pelas indemnizações a pagar aos trabalhadores. Para o financiamento da sua actividade comercial corrente, a empresa teve que contratar, com alguns bancos, operações de crédito nas condições do mercado.
(8) Face à inadequação do Plano de Viabilização Económica e Saneamento Financeiro, apresentado pela anterior administração da EPAC, a nova administração (entrada em funções em 25 de Novembro de 1996) desenvolveu, segundo as autoridades portuguesas, as medidas necessárias à solução dos problemas actuais: sobredimensionamento, elevados custos de funcionamento, falta de eficácia dos circuitos e processos utilizados na actividade comercial. Assim, as operações em curso de redução de efectivos de pessoal (em Janeiro e Fevereiro, foram rescindidos 66 contratos de trabalho) e de redução de custos de funcionamento permitem, segundo as referidas autoridades, antecipar, já em 1997, melhorias dos resultados.
Finalmente, o Governo português indica que a privatização da EPAC e da Silopor está prevista no Programa de Privatizações para 1998/1999, aprovado pelo Governo português em 26 de Março de 1997. O processo de reestruturação financeira iniciar-se-á no final do primeiro semestre de 1997. Na sequência da reestruturação, a garantia de Estado será anulada.
(9) Por carta de 21 de Maio de 1997, o Governo português enviou à Comissão a sua resposta à Decisão 97/433/CE que exige a Portugal que suspenda imediatamente a garantia de Estado em favor da EPAC. Nessa resposta, o Governo português, para além de questões relativas à suspensão da garantia, acrescentou as seguintes observações:
a) Trata-se da prestação de uma garantia das obrigações assumidas pela EPAC e decorrentes do contrato de conversão de créditos celebrado com o consórcio bancário credor. A contribuição financeira que teve lugar diz apenas respeito a tal contrato em que o Estado não foi parte.
O responsável pela necessidade da operação de crédito em causa é o próprio Estado, sendo que com esta operação não se está a dar uma vantagem a uma empresa relativamente a outras, mas tão só a minorar um prejuízo que o Estado por sua própria iniciativa impôs à empresa, no processo de criação da Silopor.
As autoridades portuguesas indicam que as condições da operação avalizada são adequadas, num contexto normal de mercado, quer à dimensão da EPAC, quer à sua natureza de empresa detida a 100 % pelo Estado, quer ao volume de créditos que a mesma detém sobre a Silopor, quer à natureza da operação;
b) Segundo as autoridades portuguesas, o aval concedido à EPAC não constitui uma ajuda financeira ao funcionamento da empresa, não falseando assim as condições de concorrência. Com efeito, o aval constitui apenas um meio para a regularização de uma situação decorrente do passado, visando colocar a EPAC na situação em que estaria se o seu principal devedor, a Silopor, tivesse pago uma dívida publicamente reconhecida. Por outro lado, a garantia apenas cobre a parte do passivo da EPAC que resultou da vontade e responsabilidade do Estado;
c) De acordo com as autoridades portuguesas, não foi demonstrado como e em que medida a concessão do aval do Estado à EPAC poderia afectar as trocas comerciais entre os Estados-membros, condição essencial para aplicação do direito da concorrência;
d) Quanto à ausência de medidas tomadas para suspender os efeitos da garantia de Estado, as autoridades portuguesas pretendem que o financiamento da actividade comercial corrente da empresa não beneficiou da operação garantida pelo aval do Estado. O Estado não teve, nem terá, qualquer intervenção na negociação dos financiamentos bancários contraídos pela EPAC junto das instituições financeiras para a sua actividade corrente.
(10) A Comissão não recebeu observações de outros Estados-membros ou de outros interessados.
IV
(11) O artigo 19º do Regulamento (CEE) nº 1766/92 estabelece que os artigos 92º a 94º do Tratado são aplicáveis à produção e ao comércio dos produtos referidos no artigo 1º desse regulamento, sem prejuízo de disposições contrárias do mesmo regulamento.
Nos termos do nº 1 do artigo 92º do Tratado, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais com os Estados-membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
Na sua carta de 21 de Maio de 1997, o Governo português invoca que não foi demonstrado de que modo a garantia de Estado concedida à EPAC afecta as trocas comerciais entre os Estados-membros, condição essencial para a aplicação do direito comunitário de concorrência.
A produção comunitária de cereais é de 173,9 milhões de toneladas. A produção portuguesa de cereais é de 1,52 milhões de toneladas. As trocas comerciais entre a Comunidade Europeia e Portugal são significativas, uma vez que Portugal é um país deficitário em cereais, que importa anualmente dos outros Estados-membros uma quantidade de cereais superior à sua produção (1,83 milhões de toneladas) e exporta 32 530 toneladas para esses Estados-membros. O valor monetário dessas trocas comerciais, no que respeita a Portugal, elevou-se em 1996 (9) a cerca de 5,8 milhões de ecus para as exportações e 310 milhões de ecus para as importações.
Por conseguinte, as medidas em causa são susceptíveis de afectar as trocas comerciais de cereais entre os Estados-membros, as quais são afectadas quando um operador activo no comércio intra e extracomunitário de cereais recebe auxílios que o favorecem em relação aos outros. As medidas em questão tiveram um efeito directo e imediato sobre os custos finais da empresa, tendo, por essa razão, proporcionado uma vantagem económica em relação às outras empresas do sector que não tiveram acesso, em Portugal e nos outros Estados-membros, a auxílios comparáveis. Por conseguinte, falseiam ou ameaçam falsear a concorrência.
Tendo em conta o que precede, os auxílios em questão devem ser considerados como auxílios estatais que correspondem aos critérios previstos no nº 1 do artigo 92º do Tratado.
V
(12) Segundo o nº 1 do artigo 92º do Tratado, os auxílios que correspondam aos critérios nele enunciados são, em princípio, incompatíveis com o mercado comum.
As derrogações a essa incompatibilidade previstas no nº 2 do artigo 92º não são manifestamente aplicáveis aos auxílios em causa, não tendo, além disso, sido invocadas pelo Governo português.
No que respeita às derrogações previstas no nº 3 do citado artigo, está definido que os objectivos prosseguidos devem ser do interesse da Comunidade e não apenas do interese de sectores específicos da economia nacional. Essas derrogações (relativamente às quais se impõe uma interpretação estrita) só podem ser concedidas nos casos em que a Comissão possa estabelecer que os auxílios são necessários para a realização de um dos objectivos previstos por essas disposições. Conceder o benefício dessas derrogações a auxílios que não implicam tal contrapartida corresponderia a permitir que as trocas comerciais entre Estados-membros fossem prejudicadas e que a concorrência fosse afectada por distorções desprovidas de justificação em termos do interesse comum, bem como, correlativamente, que fossem concedidas vantagens indevidas em relação aos operadores de outros Estados-membros.
No caso vertente, a concessão dos auxílios em causa não permite verificar a existência da referida contrapartida. Com efeito, o Governo português não forneceu, nem a Comissão detectou, qualquer justificação que permita estabelecer que os auxílios em causa preenchem as condições exigidas para a aplicação de uma das derrogações previstas no nº 3 do artigo 92º do Tratado.
Não se trata de medidas destinadas a promover a realização de um projecto importante de interesse europeu comum, na acepção do nº 3, alínea b), do artigo 92º, uma vez que, devido aos efeitos que podem ter sobre as trocas comerciais, esses auxílios são contrários ao interesse comum.
Não se trata igualmente de medidas destinadas a sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-membro na acepção da mesma disposição.
(13) No que respeita aos argumentos avançados pelo Governo português, a Comissão precisa o seguinte:
a) A descrição da evolução histórica da EPAC e das consequências negativas que daí resultam para a actividade da empresa, nomeadamente a situação patrimonial desequilibrada, o evidente excesso de pessoal, a criação da Silopor e outros factores é útil para explicar a situação financiera difícil da EPAC e as razões de ser dessa situação. Todavia, não é de natureza a alterar a posição da Comissão em relação ao início do processo previsto no nº 2 do artigo 93º do Tratado;
b) Quando deu início a esse processo, a Comissão analisou a conformidade do auxílio concedido à EPAC à luz das disposições da comunicação «Orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação de empresas em dificuldade» (10). Essa comunicação prevê disposições respeitantes à conformidade dos auxílios de emergência e à reestruturação.
A Comissão considerou que os critérios relativos aos auxílios de emergência, destinados muito simplesmente a assegurar a continuação da actividade da empresa durante um breve período, na pendência de uma avaliação das perspectivas de viabilidade das empresas, não eram aplicáveis no caso em apreço, uma vez que as autoridades portuguesas tinham mencionado a existência de um Plano de Viabilização Económica e Saneamento Financeiro da EPAC. Em consequência, a Comissão examinou o auxílio à luz dos critérios relativos aos auxílios à reestruturação.
Tendo em conta as informações que lhe foram transmitidas pelo Governo português, a Comissão nota agora que este último considera esse Plano de Viabilização Económica e Saneamento Financeiro da EPAC (que não foi transmitido à Comissão) inadequado para a solução dos problemas actuais. Como sublinhado pelo Governo português, o nível de endividamento e o pagamento dos encargos financeiros correspondentes atingiram um nível de tal modo elevado que é impossível à EPAC continuar a assumi-los com os seus próprios meios. A garantia de Estado foi, portanto, uma medida excepcional e transitória, que permitia manter a actividade da empresa até que uma solução global fosse encontrada. Face a essas informações, a Comissão constata que se trata de um auxílio de emergência concedido a uma empresa em dificuldade na acepção do enquadramento atrás citado.
De qualquer modo, a Comissão sublinha que a garantia de Estado em favor da EPAC não satisfaz os critérios definidos na comunicação atrás referida para ser considerada um auxílio de emergência compatível com o mercado comum. Com efeito, os auxílios de emergência devem:
- consistir em auxílios à tesouraria sob a forma de garantias de empréstimos ou de empréstimos a taxas de juro comerciais normais,
- limitar-se ao montante necessário para manter a empresa em funcionamento (por exemplo, cobertura dos encargos salariais e abastecimentos correntes),
- serem concedidos apenas para o período imprescindível (geralmente não superior a seis meses) para elaborar um plano de recuperação necessário e exequível,
- serem justificados por dificuldades sociais prementes e não terem efeitos contrários sobre a situação industrial nos outros Estados-membros.
É absolutamente evidente que a garantia de Estado em favor da EPAC não satisfaz esses critérios. Com efeito, as taxas de juro dos empréstimos obtidos pela EPAC são bonificadas por força da garantia e a duração prevista para a operação de crédito é de sete anos (ultrapassando muito largamente a regra geral estabelecida de seis meses). Além disso, é difícil justificar que uma garantia de Estado de tal dimensão financeira corresponda ao montante estritamente necessário para a exploração corrente da empresa. Por último, nenhuma justificação social premente em favor da manutenção da actividade da empresa foi invocada pelo Governo português para a concessão do auxílio ou detectada pela Comissão.
Tendo em conta o que antecede, os critérios comunitários para os auxílios estatais à reestruturação das empresas em dificuldade presente no enquadramento pré-citado não são aplicáveis no caso em apreço;
c) A criação da Silopor e a dívida não paga dessa empresa à EPAC são consideradas pelo Governo português como um dos constrangimentos resultantes do passado para a situação financeira actual da EPAC. O Governo português invoca ainda que não se trata de um auxílio ao funcionamento, mas de um meio de regularizar uma situação resultante do passado e de minorar um prejuízo causado à EPAC por uma iniciativa do Estado, e que a garantia apenas cobre a parte da dívida da EPAC resultante da criação da Silopor.
A Comissão não pode aceitar esses argumentos, dado considerar que apenas têm em conta os efeitos do auxílio para a EPAC, sem mencionarem os efeitos para a Silopor. No quadro do início do processo previsto no nº 2 do artigo 93º, a Comissão já tinha sublinhado que o mecanismo de consolidação do passivo da EPAC parecia constituir um auxílio com fortes repercussões em favor da Silopor. Actualmente, o Governo português indica que a Silopor, devido à sua estrutura de capitais desequilibrada, não está em condições de pagar a sua dívida à EPAC nem os correspondentes juros, que, segundo a última avaliação, são da ordem de 31,2 milhões de contos.
Assim, a Comissão pode concluir que a garantia de Estado em favor da EPAC constitui igualmente um auxílio estatal em favor da sua emanação directa Silopor. Efectivamente, o Estado português, único accionista das duas empresas, por intermédio da garantia estatal a favor da EPAC, permite a esta não exigir a satisfação dos seus créditos, o que representa um auxílio indirecto à Silopor. Por outro lado, face às dificuldades financeiras da EPAC, devidas em parte ao não pagamento da dívida da Silopor, o Estado português substitui-se a esta última e garante o montante devido;
d) O Governo português sublinha que as condições da operação bancária avalizada pelo Estado estão adaptadas, no contexto normal do mercado, à dimensão da EPAC, ao seu estatuto de empresa exclusivamente pública, ao volume de dívidas e à natureza da operação.
Esses argumentos não podem ser tidos em conta pela Comissão. A política da Comissão no que respeita ao cálculo do elemento de auxílio das garantias de Estado tem em conta a diferença entre a taxa que um operador pagaria no mercado livre, por um lado, e a taxa efectivamente obtida graças à garantia, deduzido qualquer prémio pago pela garantia (11). A taxa de referência comunitária na data da concessão do empréstimo era de 12,51 %, o que, no caso vertente, pode ser considerado como uma taxa mínima, uma vez que a difícil situação financeira da EPAC não lhe teria permitido obter um empréstimo em condições mais favoráveis que as proporcionadas aos operadores em situação financeira equilibrada. Além disso, as taxas dos empréstimos estão indexadas à taxa Lisbor a seis meses para a parte garantida e Lisbor a seis meses acrescida de 1,2 % para a parte não garantida. Na data da concessão do empréstimo, a taxa Lisbor a seis meses era de 6,75 % (12). O prémio para a garantia é de 0,2 % ao ano. Em consequência, o elemento de auxílio corresponde, pelo menos, à diferença entre a taxa de referência comunitária e as taxas efectivamente aplicadas, diminuídas do prémio da garantia;
e) Na sua carta SG(89) D/4328, de 5 de Abril de 1989, a Comissão precisou que apenas serão consideradas compatíveis com o mercado comum as garantias de Estado cuja mobilização seja contratualmente subordinada a obrigações específicas, que podem ir até à declaração obrigatória de falência da empresa beneficiária ou um processo análogo. No âmbito do início do processo previsto no nº 2 do artigo 93º, a Comissão tinha considerado que o respeito desse critério mínimo não estava assegurado na garantia de Estado em análise. A Comissão toma nota de que o Governo português não contestou essa afirmação.
No que se refere às derrogações previstas no nº 3, alíneas a), e c), do artigo 92º relativas a auxílios destinados a promover ou facilitar o desenvolvimento económico de certas regiões ou de certas actividades, a Comissão concluiu, na sequência da análise atrás exposta e à luz das regras comunitárias aplicáveis, que os auxílios em questão, pelo seu carácter de auxílios ao funcionamento, não podem melhorar de uma forma duradoura as condições do sector e da região em causa (13).
Por conseguinte, esses auxílios não podem beneficiar de qualquer das derrogações previstas no nº 3 do artigo 92º
(14) Os auxílios em causa são, pois, incompatíveis com o mercado comum.
VI
(15) Portugal não cumpriu a obrigação que lhe incumbe por força do nº 3 do artigo 93º do Tratado, em primeiro lugar, ao não notificar as medidas tomadas em favor da EPAC, mencionadas no capítulo I, no estado de projecto e, em segundo lugar, ao pôr essas medidas em execução sem que a Comissão se tenha podido pronunciar sobre elas. Em consequência, essas medidas são ilegais no que respeita ao direito comunitário a partir da sua execução, dado que foram postas em aplicação em violação do nº 3 do artigo 93º do Tratado. Esses incumprimentos conduzem a uma situação especialmente grave, uma vez que os auxílios em causa são, quanto ao fundo e pelas razões atrás expostas, incompatíveis com o mercado comum a título do artigo 92º do Tratado. Com efeito, trata-se de medidas que, pela sua natureza, são especialmente aptas a provocarem efeitos nefastos directos e imediatos no mercado dos cereais.
Nesta matéria, convém lembrar que, dado o carácter imperativo do processo a que se refere o nº 3 do artigo 93º do Tratado, de que o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias reconheceu o efeito directo, nomeadamente nos seus acórdãos de 19 de Junho de 1973 no processo 77/72, Carmina Capolongo contra «Azienda Agrícola Maya» (14), e de 21 de Novembro de 1991 no processo C-354/90, Federação Nacional do Comércio Externo dos Produtos Alimentares e outros contra França (15), não é possível remediar a posteriori a ilegalidade do auxílio em questão.
Além disso, em caso de incompatibilidade dos auxílios com o mercado comum, a Comissão pode utilizar a possibilidade que lhe é conferida pelo acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de Julho de 1973 no processo 70/72, Comissão contra República Federal da Alemanha (16), confirmado pelos acórdãos de 24 de Fevereiro de 1987 no processo 310/85, Denzel contra Comissão (17), e de 20 de Setembro de 1990 no processo C 5/89, Comissão contra República Federal da Alemanha (18), e obrigar o Estado-membro a recuperar junto dos beneficiários o montante de qualquer auxílio concedido ilegalmente.
Tendo em conta o que precede, os auxílios concedidos pelo Governo português em favor da EPAC devem ser objecto de um reembolso.
Tratando-se de auxílios sob a forma de uma garantia de Estado com um efeito de bonificação da taxa de juro, a vantagem financeira indevidamente recebida é representada pela diferença entre o custo financeiro do mercado de empréstimos bancários (representado pela taxa de referência) e o custo financeiro efectivamente suportado pela EPAC no quadro da operação financeira (tendo em consideração o custo da garantia). Uma vez que a taxa de juro está indexada à taxa Lisbor a seis meses e que os juros são pagáveis semestralmente, é necessário proceder ao cálculo dessa diferença com uma periodicidade semestral.
O reembolso deve ser efectuado em conformidade com os procedimentos e disposições da legislação portuguesa, devendo os juros ser contados a partir da data de concessão dos auxílios ilegais em causa (19). A taxa de juro a aplicar é a taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente-subvenção no quadro dos auxílios com finalidade regional (20).
Todavia, a presente decisão não prejudica as conclusões a que a Comissão chegará, se for caso disso, a nível do financiamento da política agrícola comum pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA),
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1º
Os auxílios concedidos pelo Governo português em favor da EPAC são ilegais, uma vez que foram postos em aplicação em violação das regras de procedimento a que se refere o nº 3 do artigo 93º do Tratado. Além disso, são incomptíveis com o mercado comum nos termos do nº 1 do artigo 92º do Tratado e não satisfazem as condições para as derrogações previstas nos nºs 2 e 3 do mesmo artigo.
Artigo 2º
1. Portugal fica obrigado a, no prazo de 15 dias a contar da data da notificação da presente decisão, suprimir os auxílios referidos no artigo 1º
2. Portugal fica obrigado a, no prazo de dois meses a contar da data da notificação da presente decisão, tomar as medidas necessárias para recuperar os auxílios referidos no artigo 1º
3. A recuperação será efectuada em conformidade com os procedimentos previstos na legislação portuguesa, devendo os juros ser calculados a partir da data em que os auxílios foram pagos. A taxa de juro a aplicar é a taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente-subvenção no quadro dos auxílios com finalidade regional.
Artigo 3º
1. Portugal manterá a Comissão constantemente informada das medidas adoptadas para se conformar com a presente decisão. A primeira comunicação será enviada, o mais tardar, um mês após a notificação da presente decisão.
2. O mais tardar dois meses após o termo do prazo previsto no nº 2 do artigo 2º, Portugal enviará à Comissão as informações que permitam a esta verificar, sem investigação suplementar, que a obrigação de recuperação foi cumprida.
Artigo 4º
A República Portuguesa é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 9 de Julho de 1997.

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