Document ID: 32015D0162

DÉCISION (UE) 2015/162 DE LA COMMISSION
du 9 juillet 2014
concernant l'aide d'État SA.36612 (2014/C) (ex 2013/NN) mise à exécution par la Lettonie en faveur de Parex
[notifiée sous le numéro C(2014) 4550]
(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations, conformément aux dispositions précitées (1),
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
1.1. Mesures antérieures en faveur de Parex
(1)
Le 10 novembre 2008, la Lettonie a notifié à la Commission une série de mesures d'aide d'État consenties à AS Parex banka (ci-après «Parex banka») dans le but de promouvoir la stabilité du système financier. La Commission a autorisé ces mesures à titre temporaire le 24 novembre 2008 (2) (ci-après la «première décision relative à l'aide au sauvetage»), se fondant sur l'engagement de la Lettonie de présenter dans les six mois un plan de restructuration concernant Parex banka.
(2)
À la suite de demandes de la Lettonie, la Commission a autorisé deux séries de modifications apportées aux mesures d'aide concernant Parex banka par décisions du 11 février 2009 (3) (ci-après la «deuxième décision relative à l'aide au sauvetage») et du 11 mai 2009 (4) (ci-après la «troisième décision relative à l'aide au sauvetage»).
(3)
Le 11 mai 2009, la Lettonie a notifié un plan de restructuration pour Parex banka. Par décision du 29 juin 2009 (5), la Commission a conclu à titre préliminaire que les mesures d'aide à la restructuration qui lui avaient été notifiées constituaient des aides d'État en faveur de Parex banka et a émis des doutes quant à la compatibilité de celles-ci avec le marché intérieur. Elle a par conséquent décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité et a invité la Lettonie à lui fournir les renseignements nécessaires aux fins de l'appréciation de la compatibilité de l'aide.
(4)
Entre le 11 mai 2009 et le 15 septembre 2010, la Lettonie et la Commission ont échangé des informations et se sont entretenues au sujet de la restructuration de Parex banka à plusieurs reprises. Au cours de cette période, la Lettonie a actualisé plusieurs fois le plan de restructuration de Parex banka.
(5)
Le plan de restructuration prévoyait la scission de Parex banka en une nouvelle banque «saine», «AS Citadele banka» (ci-après «Citadele»), qui reprendrait tous les actifs essentiels et certains actifs non essentiels (6), et une structure de défaisance (ci-après «Reverta» (7)), qui conserverait les actifs non essentiels et non productifs restants. Cette scission a été opérée le 1er août 2010.
(6)
Par décision du 15 septembre 2010 (8) (ci-après la «décision finale relative à Parex»), la Commission a approuvé le plan de restructuration de Parex banka, sur la base des engagements des autorités lettones présentés le 3 septembre 2010.
(7)
Par décision du 10 août 2012 (ci-après la «décision modificative») (9), la Commission a approuvé les modifications apportées aux trois engagements visés dans la décision finale relative à Parex, à la demande de la Lettonie. Ces modifications consistaient à 1) prolonger jusqu'au 31 décembre 2014 le délai fixé aux fins de la cession des prêts octroyés dans la CEI (10), 2) relever la limite des exigences minimales en matière d'adéquation des fonds propres autorisée pour Citadele au niveau de la banque et du groupe et 3) permettre le report des plafonds de prêts non utilisés les années précédentes tout en respectant la limitation initiale des parts de marché.
(8)
La Commission fait observer que le 5 juin 2014, la Lettonie a accepté, à titre exceptionnel, que la présente décision soit traduite en anglais.
1.2. La procédure formelle d'examen
(9)
Le 1er octobre 2013, la Lettonie a notifié une nouvelle modification de la décision finale relative à Parex, demandant à pouvoir reporter le délai fixé aux fins de la cession de l'activité de gestion de patrimoine de Citadele (11). En examinant cette demande de modification, la Commission a constaté que la Lettonie avait octroyé des aides d'État à Parex et à Citadele au-delà des mesures d'aide qu'elle avait autorisées.
(10)
Entre le […] (12) et le 4 mars 2014, la Lettonie et la Commission ont échangé à plusieurs reprises des informations concernant ces mesures d'aide supplémentaires. La Lettonie a fourni des informations et des documents les 30 octobre 2013, 31 janvier 2014 et 4 mars 2014 (y compris un plan de restructuration révisé pour Parex banka).
(11)
Depuis le 11 novembre 2013, la Commission a également reçu des mises à jour mensuelles des avancées réalisées par la Lettonie concernant la vente de Citadele, entamée en octobre 2013.
(12)
Par décision du 16 avril 2014 (ci-après la «décision d'ouverture») (13), la Commission a informé la Lettonie qu'après avoir examiné les renseignements fournis par ses autorités, elle avait décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (ci-après le «traité»). Dans sa décision d'ouverture, la Commission a également invité les parties intéressées à lui faire part de leurs observations sur l'aide en cause, invitation à laquelle une partie a répondu le 23 mai 2014.
(13)
La Lettonie a informé la Commission qu'en raison de l'urgence, elle acceptait, à titre exceptionnel, que la présente décision soit adoptée en anglais.
2. DESCRIPTION
2.1. L'entreprise concernée
(14)
Parex banka a été fondée en 1992. Elle était, à la date du 31 décembre 2008, la deuxième banque de Lettonie. Ses actifs se montaient alors à 3,4 milliards de LVL (4,9 milliards d'EUR) au total. En novembre 2008, la Lettonie a racheté 84,83 % de son capital social à ses deux actionnaires principaux pour un prix d'achat symbolique de 2 LVL (environ 3 EUR). Cette mesure d'aide d'État a été autorisée par la Commission dans le cadre des première et deuxième décisions relatives à l'aide au sauvetage. Après la recapitalisation autorisée par ces deux décisions, la Lettonie a encore renforcé sa participation dans Parex banka, la portant à 95 % environ, en injectant 140,75 millions de LVL supplémentaires en mai 2009. Cette mesure a été approuvée par la Commission dans le cadre de la troisième décision relative à l'aide au sauvetage.
(15)
En avril 2009, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) a acquis 25 % du capital social de Parex banka, plus une action. En raison de la scission de Parex banka en une banque saine et une structure de défaisance en 2010, ainsi que des modifications de la structure de l'actionnariat qui s'en sont suivies, Citadele a désormais pour actionnaires la Lettonie (75 %) et la BERD (25 %), tandis que l'actionnariat de Reverta est réparti entre la Lettonie (84,15 %), la BERD (12,74 %) et d'autres actionnaires (3,11 %).
(16)
Une description détaillée de Parex banka à la date d'adoption de la décision finale relative à Parex est fournie aux considérants 11 à 15 de celle-ci.
2.2. Les mesures d'aide autorisées en faveur de Citadele et de Reverta
(17)
Parex banka a été autorisée à bénéficier d'une série de mesures d'aide, approuvées par la Commission dans le cadre des première, deuxième et troisième décisions relatives à l'aide au sauvetage (les «décisions relatives à l'aide au sauvetage») et de la décision finale relative à Parex.
(18)
Le plan de restructuration autorisé par la Commission dans le cadre de la décision finale relative à Parex prévoyait la prolongation de l'aide au sauvetage approuvée précédemment jusqu'au terme de la période de restructuration et jusqu'à la scission entre Citadele et Reverta. La décision finale relative à Parex autorisait également une aide à la restructuration supplémentaire en faveur de Reverta et de Citadele et exposait les modalités de mise en œuvre des aides autorisées à titre temporaire dans le cadre des décisions relatives à l'aide au sauvetage après la scission de Parex banka:
a)
aides de trésorerie consenties par l'État à Citadele et Reverta sous la forme de dépôts (14);
b)
garanties publiques couvrant les passifs de Citadele et de Reverta (15);
c)
recapitalisation par l'État en faveur de Reverta et de Citadele (16); et
d)
mesure de sauvetage des actifs de Citadele (17).
3. MOTIFS DE L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D'EXAMEN
3.1. Mesures supplémentaires mises en œuvre par la Lettonie en faveur de Parex banka, de Citadele et de Reverta
(19)
Sur la base du rapport présenté le 29 août 2013 par le mandataire chargé du suivi (18) et des documents et renseignements communiqués par la Lettonie depuis octobre 2013, il est apparu que la Lettonie avait mis en œuvre les mesures ci-après sans les notifier préalablement à la Commission:
a)
le 22 mai 2009, la Lettonie a accordé à Parex banka un prêt subordonné de 50,27 millions de LVL (sous la forme de capital de catégorie 2) d'une durée de sept ans, soit jusqu'au 21 mai 2016 (ci-après la «première mesure»). L'échéance de ce prêt subordonné excède la durée maximale de cinq ans fixée dans la première décision relative à l'aide au sauvetage et confirmée dans la décision finale relative à Parex;
b)
le 27 juin 2013, la Lettonie a prolongé de 18 mois l'échéance des prêts subordonnés pour un montant de 37 millions de LVL (sur les 45 millions de LVL au total qu'elle détenait alors) (19) (ci-après la «deuxième mesure»), prolongation qu'elle n'a pas notifié à la Commission;
c)
en outre, l'aide de trésorerie fournie depuis 2011 à Reverta est supérieure au plafond autorisé par la Commission dans la décision finale relative à Parex (ci-après la «troisième mesure»), aussi bien selon le scénario de base que selon les scénarios les plus pessimistes (20).
(20)
En ce qui concerne les première et deuxième mesures, la Commission doutait sérieusement, sur la base des informations dont elle disposait à la date de la décision d'ouverture, de la compatibilité desdites mesures d'aides avec le marché intérieur. En effet:
a)
selon l'appréciation initiale de la compatibilité des prêts subordonnés accordés par la Lettonie, une échéance de cinq ans était considérée comme le laps de temps minimal nécessaire et comme pouvant par conséquent être déclarée compatible avec le marché intérieur; et
b)
aucun argument nouveau n'avait été présenté afin de démontrer en quoi une échéance plus longue était, en réalité, le strict minimum nécessaire.
(21)
De même, aucun argument suffisant n'avait été avancé à la date de l'adoption de la décision d'ouverture afin de prouver la compatibilité de la troisième mesure avec le marché intérieur.
(22)
La Commission a, pour toutes ces raisons, ouvert la procédure formelle d'examen conformément à l'article 13, paragraphe 1, et à l'article 4, paragraphe 4, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil (21) en ce qui concerne l'aide illégale consentie dans le cadre des première, deuxième et troisième mesures décrites au considérant 19.
3.2. Non-respect de l'engagement de céder l'activité de gestion de patrimoine de Citadele
(23)
La Lettonie ne s'est pas non plus conformée à son engagement, figurant dans la décision finale relative à Parex, de céder l'activité de gestion de patrimoine de Citadele, pour le 30 juin 2013 si aucun mandataire n'était désigné aux fins de la cession ou pour le 31 décembre 2013 si un tel mandataire était désigné (ci-après la «quatrième mesure») (22). L'engagement de céder cette activité avant l'une ou l'autre de ces deux dates n'a pas été respecté.
(24)
Dans la décision d'ouverture, la Commission est parvenue à la conclusion que le non-respect de l'engagement décrit au considérant 21 constituait une application abusive de l'aide. Elle a par conséquent décidé d'ouvrir une procédure formelle d'examen pour application abusive d'une aide en vertu de l'article 16 du règlement (CE) no 659/1999.
4. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES
(25)
À la suite de la décision d'ouverture, la Commission a reçu des observations de la part d'une partie, qui n'a cependant pas apporté d'éléments démontrant sa qualité de partie intéressée, c'est-à-dire de partie dont les intérêts propres étaient susceptibles d'être affectés par la mesure en cause (comme les concurrents ou les associations commerciales, par exemple (23)) ou attestant qu'elle agissait en qualité de partie intéressée.
(26)
Ces observations avaient trait à des irrégularités présumées concernant Parex banka et ne concernaient ni les première, deuxième et troisième mesures mises en œuvre par la Lettonie en faveur de Parex banka, de Citadele et de Reverta, ni la quatrième mesure. Elles portaient pour l'essentiel sur des faits et des informations qui n'étaient pas directement liés à la mise en œuvre des règles en matière d'aides d'État en l'espèce. Elles ont donc été enregistrées et considérées comme des informations générales sur le marché aux fins de l'examen réalisé dans la présente décision.
5. OBSERVATIONS DE LA LETTONIE CONCERNANT LA PROCÉDURE FORMELLE D'EXAMEN
(27)
À la suite de l'adoption de la décision d'ouverture, la Lettonie a formulé des observations, le 26 mai 2014, afin de lever les doutes soulevés par la Commission quant à la compatibilité des première, deuxième et troisième mesures, ainsi qu'au respect de l'engagement de céder l'activité de gestion de patrimoine de Citadele.
(28)
Le 30 mai 2014, la Lettonie a également présenté un plan de restructuration actualisé, dans lequel figuraient les informations et les mesures compensatoires exposées aux sections 5.1 à 5.5 de la présente décision.
(29)
Après avoir reçu, le 23 juin 2014, une demande de renseignements de la Commission, la Lettonie a communiqué des éléments supplémentaires concernant la deuxième mesure.
5.1. L'échéance initiale des prêts subordonnés, plus longue que ce que prévoyaient les décisions relatives à l'aide au sauvetage et la décision finale relative à Parex (première mesure)
(30)
Dans ses observations du 26 mai 2014, la Lettonie fait valoir que l'adoption de la première mesure était nécessaire pour permettre à Parex banka de se conformer aux exigences réglementaires applicables en matière de solvabilité et prévenir de la sorte un effondrement irrémédiable du système bancaire letton, qui était fragile et caractérisé par une interconnexion et une interdépendance importantes.
(31)
La Lettonie affirme qu'à l'époque de l'adoption de la première décision relative à l'aide au sauvetage, les autorités lettones disposaient de très peu d'informations sur la situation financière réelle de Parex banka et la qualité de ses actifs. En conséquence, dans sa première demande d'autorisation des mesures d'aides présentée à la Commission, la Lettonie s'engageait à octroyer des prêts subordonnés d'une durée de cinq ans, cette échéance étant le minimum requis pour que des créances subordonnées puissent être qualifiées de capital de base de catégorie 2 conformément aux dispositions pertinentes de la législation lettone.
(32)
La Lettonie indique en outre que pour mieux apprécier la situation financière de Parex banka, elle a chargé PricewaterhouseCoopers d'effectuer un audit préalable en ce qui la concerne, qui a pris fin le 26 janvier 2009, après l'adoption de la première décision relative à l'aide au sauvetage.
(33)
La Lettonie souligne également que la situation du marché en 2008-2009 était très dynamique et que la qualité des prêts se détériorait plus vite que prévu. L'aggravation de la situation était reflétée, et s'est traduite, par l'adoption, par la Commission, des trois décisions relatives à l'aide au sauvetage en faveur de Parex banka, ainsi que par la présentation, par la Lettonie, de plusieurs versions du plan de restructuration en faveur de Parex banka, dont la dernière a été notifiée le 11 mai 2009 (ci-après le «plan de restructuration de 2009»).
(34)
La Lettonie explique à cet égard que les hypothèses et projections figurant dans les décisions relatives à l'aide au sauvetage sont rapidement devenues obsolètes, en raison de l'évolution rapide de l'environnement économique due, principalement, à la crise financière mondiale et à la perte de confiance du marché à l'égard de Parex banka. La Lettonie en conclut donc que le fait d'assortir les prêts subordonnés octroyés par la Lettonie à Parex banka d'une échéance de cinq ans ne suffirait plus à stabiliser le fragile système bancaire letton. Il s'est au contraire avéré que Parex banka, qui revêtait à l'époque une importance systémique, devait bénéficier de prêts subordonnés d'une échéance supérieure à cinq ans afin de pouvoir remplir ses obligations en matière de solvabilité et, notamment, de satisfaire aux exigences applicables en matière d'adéquation des fonds propres.
(35)
En vertu de l'encadrement réglementaire (fondé sur les normes Bâle II (24)) applicable à Parex banka à l'époque de l'émission des prêts subordonnés, 80 % seulement des prêts d'une durée de cinq ans consentis pour un montant de 50,27 millions de LVL (soit 40,22 millions de LVL seulement) auraient pu être considérés comme du capital de catégorie 2. En particulier, à des fins réglementaires, une décote (ou amortissement) cumulative devait être appliquée sur une base annuelle au montant des prêts subordonnés afin de refléter la diminution de la valeur de ces instruments en tant qu'éléments positifs du capital réglementaire. Un prêt d'une durée de cinq ans n'est donc admissible initialement qu'à hauteur de 80 % de son montant aux fins de l'adéquation du capital, de 60 % au début de la deuxième année, etc.
(36)
La Lettonie étaye cet argument par des calculs comparatifs montrant que si elle n'avait accordé les prêts subordonnés que pour cinq ans seulement, ceux-ci n'auraient pu être considérés pleinement comme du capital de catégorie 2 dès leur constitution.
(37)
Il s'est avéré nécessaire d'établir à sept ans l'échéance des prêts subordonnés octroyés par la Lettonie à Parex banka afin de permettre à l'ensemble des prêts subordonnés accordés par l'État pour un montant total de 50,27 millions de LVL d'être considérés comme du capital de catégorie 2 au cours de la période 2009-2010, de façon que Parex banka puisse atteindre son objectif en termes de ratio d'adéquation des fonds propres. Le tableau no 1 présente les montants de capital de catégorie 2 admissibles détenus par Parex banka à la fin de chaque année en fonction de l'échéance du prêt subordonné de 50,27 millions de LVL accordé en mai 2009.
Tableau no 1
Échéance du prêt subordonné accordé en mai 2009 et qualification de celui-ci en tant que capital de catégorie 2 (en millions de LVL)
Échéance
2009
2010
2011
prêt d'une durée de 5 ans
40,22
30,16
20,11
prêt d'une durée de 6 ans
50,27
40,22
30,16
prêt d'une durée de 7 ans
50,27
50,27
40,22
prêt d'une durée de 8 ans
50,27
50,27
50,27
(38)
La Lettonie a expliqué que, le 9 juin 2009, Nomura International (désignée par la Lettonie en mars 2009 afin d'organiser la vente de Parex banka) avait présenté aux autorités lettones une stratégie de vente pour Parex banka comportant un calendrier très agressif, qui prévoyait la clôture du processus de vente pour 2010. Il était par conséquent nécessaire que Parex banka continue de se conformer pleinement aux exigences applicables en ce qui concerne le capital, et ce jusque fin 2010 au moins.
(39)
Enfin, la Lettonie fait valoir que si l'échéance du prêt subordonné n'avait été que de cinq ans, le plan de restructuration de 2009 aurait dû inclure d'autres mesures visant à renforcer l'adéquation des fonds propres de Parex banka par d'autres moyens (injections de capital supplémentaires, prolongation immédiate de l'échéance des prêts subordonnés, par exemple). En l'absence de telles mesures, les épargnants n'auraient bénéficié d'aucune protection, et la stabilité du système financier letton aurait été gravement compromise.
5.2. La prolongation, non notifiée, de l'échéance des prêts subordonnés (deuxième mesure)
(40)
En ce qui concerne la deuxième mesure, la Lettonie estime que la nouvelle prolongation de l'échéance des prêts subordonnés était nécessaire eu égard aux changements de réglementation qui se sont produits en 2013. Le 1er mars 2013, en particulier, Citadele a été informée par la Commission lettone chargée du marché financier et des capitaux (ci-après la «FCMC») que le ratio d'adéquation des fonds propres du groupe devait atteindre 10 % au minimum, en termes absolus, pour la fin de l'année 2013, alors que le ratio recommandé pour faire face aux risques existants et potentiels était de […]. Avant mars 2013, le ratio d'adéquation des fonds propres minimal requis était de 8,4 %.
(41)
La Lettonie fait valoir que la deuxième mesure a été adoptée de bonne foi, ses autorités estimant qu'elle était conforme au principe de l'investisseur en économie de marché et n'entraînait pas de pertes financières pour l'État.
(42)
La Lettonie déclare en outre qu'au moment de l'adoption de la deuxième mesure, elle a estimé de bonne foi, tout comme Citadele, que la possibilité de prolonger l'échéance du prêt subordonné en question avait été prévue par les décisions correspondantes de la Commission et par le plan de restructuration.
(43)
La Lettonie indique qu'un investisseur en économie de marché, se trouvant dans la situation de l'actionnaire majoritaire de Citadele, aurait tout mis en œuvre pour préserver, dans toute la mesure du possible, la valeur de son investissement, et qu'il aurait été enclin à adopter et à mettre en œuvre les mesures nécessaires pour prévenir une diminution de la valeur comptable de sa participation en raison du non-respect, par la banque, de ses exigences en matière de fonds propres. Si Citadele ne s'était pas conformée aux exigences de fonds propres plus strictes imposées par la FCMC à l'époque, sa stabilité, sa viabilité et sa négociabilité auraient été compromises, ce qui aurait finalement affecté la possibilité d'une vente dans de bonnes conditions financières.
(44)
La Lettonie présente également un scénario contrefactuel excluant la deuxième mesure. Selon ce scénario, le ratio de fonds propres recommandé n'aurait pas été respecté, étant donné qu'il aurait été inférieur à 9,3 % à la date du 31 décembre 2013, alors que le minimum requis était de 10 %.
(45)
La Lettonie affirme également que d'autres mesures visant à renforcer l'adéquation des fonds propres de Citadele (à savoir, une augmentation de capital ou l'émission de nouveaux prêts subordonnés) n'étaient pas réalisables. Elle indique en particulier qu'il aurait été impossible pour Citadele d'obtenir des prêts subordonnés auprès d'investisseurs tiers en 2013, compte tenu de l'engagement des autorités lettones de céder Citadele dans un délai court (soit pour le 31 décembre 2014). L'incertitude concernant l'acquéreur potentiel et sa stratégie future aurait incité les pourvoyeurs de prêts subordonnés à demander une option de vente sur les prêts subordonnés éventuels qu'ils auraient consentis à Citadele (clause du changement de contrôle) (25). Cela aurait signifié, dans les faits, que l'échéance effective de ces prêts subordonnés au moment de leur émission aurait été considérée comme étant inférieure à cinq ans et que ces prêts n'auraient donc pas pu être considérés comme des fonds propres de catégorie 2.
(46)
En réponse à une demande de renseignements de la Commission, qui lui demandait si elle s'était adressée à la BERD concernant une prolongation éventuelle de l'échéance des prêts subordonnés en faveur de Citadele, la Lettonie a confirmé, le 23 juin 2014, qu'avant d'accorder la deuxième mesure, elle ne s'était pas adressée à la BERD pour lui proposer de prolonger l'échéance des prêts subordonnés qu'elle détenait. Elle répète à cet égard que la deuxième mesure devait être adoptée afin d'empêcher le non-respect imminent, par Citadele, des nouvelles exigences, plus strictes, en matière de fonds propres.
(47)
La Lettonie fait valoir qu'elle devait prolonger sans tarder l'échéance de sa dette subordonnée à l'égard de Citadele et qu'elle n'a pas négocié de prolongation comparable par rapport à la dette subordonnée également détenue par la BERD.
(48)
La Lettonie précise que sa décision à cet égard s'articule autour des trois éléments suivants.
a)
Il était nécessaire de remédier efficacement au non-respect imminent des nouvelles exigences en matière de fonds propres: Citadele avait calculé ses besoins en termes de fonds propres de catégorie 2 et était parvenue à la conclusion que, contrairement à l'adoption de la deuxième mesure, qui aurait impliqué la prolongation de l'échéance de 18 mois, toute modification éventuelle de l'échéance du prêt subordonné auquel la BERD était également partie aurait nécessité une prolongation considérablement plus longue. Cette différence s'expliquait par le fait que le montant du prêt était moins élevé et que, par conséquent, son incidence sur la situation de Citadele en termes de fonds propres aurait été nettement plus limitée. La Lettonie indique également qu'une prolongation de la dette subordonnée détenue par la BERD aurait présupposé de négocier avec celle-ci à cet égard. En outre, compte tenu des différences s'agissant du droit applicable et de la structure juridique globale qu'il aurait fallu mettre en place, la prolongation de l'échéance de la dette subordonnée à laquelle la BERD était également partie et la prolongation concomitante d'une partie de la dette subordonnée détenue par la Lettonie seule auraient nécessité des dispositifs juridiques complexes.
b)
La Lettonie indique également avoir estimé, au moment de la prolongation de l'échéance, qu'une telle prolongation de la créance subordonnée détenue par la BERD aurait compliqué la cession de Citadele, étant donné qu'il aurait existé, au moment de la vente, davantage de contrats étroitement liés concernant cette créance. Elle a considéré qu'une telle possibilité rendrait la vente de Citadele plus complexe, car elle pouvait avoir des répercussions sur les conditions de clôture et risquait d'augmenter les coûts de transaction.
c)
La Lettonie fait par ailleurs remarquer que le statut de la BERD vis-à-vis de Citadele aurait pu compliquer la décision de la BERD d'accepter une prolongation de l'échéance. Elle déclare, dans sa communication du 23 juin 2014, qu'elle était réellement convaincue que la BERD aurait été incitée à autoriser une telle prolongation. Elle reconnaît toutefois que la situation de la BERD différait de celle de la Lettonie en ce sens que cette dernière était l'actionnaire majoritaire de Citadele et qu'elle pouvait, à ce titre, exercer une influence déterminante sur le processus de vente et négocier diverses options en ce qui concerne le paiement des prêts subordonnés avec les parties soumettant des offres. La Lettonie a par conséquent admis que l'absence de contrôle de la BERD sur la vente de Citadele pourrait avoir découragé la prolongation de l'échéance de la créance ou, en état de cause, débouché sur de longues négociations.
5.3. L'aide de trésorerie, non notifiée, consentie à Reverta (troisième mesure)
(49)
Tant la Lettonie que Reverta reconnaissent que, depuis décembre 2010, l'aide de trésorerie consentie par la première à Parex banka (et, par la suite, à Reverta) a dépassé le plafond de liquidité autorisé qui est indiqué au considérant 55 de la décision finale relative à Parex. Il était précisé dans la décision d'ouverture que l'encours des aides de trésorerie octroyées à Reverta à la date du 31 décembre 2013 s'élevait à 362,52 millions de LVL, soit 55,52 millions de LVL de plus que le plafond de liquidité de 307 millions de LVL prévu par le scénario le plus pessimiste.
(50)
La Lettonie affirme que la Commission avait autorisé initialement, dans la décision finale relative à Parex, la conversion en fonds propres de l'aide de trésorerie d'un montant de 218,7 millions de LVL fournie à Parex banka. Le montant à convertir a ensuite été ramené à 118,7 millions de LVL dans la décision modifiée. Si l'aide de trésorerie de 118,7 millions de LVL avait été convertie en fonds propres, elle aurait été moins élevée et conforme aux limites autorisées. Toutefois, 49,5 millions de LVL seulement, sur les 118,7 millions de LVL d'aide de trésorerie, ont été effectivement convertis en capital. Cet élément est mis en avant par la Lettonie comme étant la principale cause du niveau de liquidité excessif.
(51)
En outre, la Lettonie affirme que cette aide excédentaire résultait également de retards dans les flux de trésorerie par rapport aux taux de flux de trésorerie escomptés au moment de l'adoption de la décision finale relative à Parex. Les mauvais payeurs ont reporté leurs paiements, ce qui a retardé le processus de recouvrement de deux ans environ. La Lettonie considère que ce phénomène est temporaire et s'attend à ce que l'aide de trésorerie excédentaire cesse en 2015-2016.
(52)
La Lettonie et Reverta admettent néanmoins l'écart par rapport aux montants d'aide autorisés, qui résulte de leurs difficultés à répartir adéquatement l'aide publique entre l'aide de trésorerie autorisée et l'injection de capital approuvée à la suite de l'adoption de la décision modificative.
(53)
Les autorités lettones expliquent en outre que si Parex banka (à présent Reverta) avait conservé son agrément bancaire, la Lettonie aurait dû lui injecter plus de capital que prévu initialement (en effet, le niveau minimal de fonds propres requis en vertu des règles en matière de solvabilité était supérieur à l'aide de trésorerie maximale de 218,7 millions de LVL autorisée par la décision finale relative à Parex). D'après le plan de restructuration initial présenté à la Commission, la valeur économique des cessions d'actifs et de la conversion des 218,7 millions de LVL n'aurait pas été suffisante pour permettre à Parex banka (Reverta) de se conformer aux exigences réglementaires en matière d'adéquation des fonds propres.
(54)
En conséquence, si elle avait conservé son agrément bancaire, Parex bank (Reverta) aurait eu besoin de capitaux supplémentaires. À la suite du retrait de cet agrément, le niveau d'aide supplémentaire a été limité au montant nécessaire pour le processus de clôture.
(55)
Selon la Lettonie, le retrait de l'agrément bancaire de Reverta a rendu inutile la conversion en fonds propres d'autres aides de trésorerie après le 31 décembre 2011. Durant les échanges qui ont précédé l'adoption de la décision modificative, la Lettonie a fait part à la Commission de son intention de ne pas convertir l'aide de trésorerie en fonds propres après le 31 décembre 2011, même si elle n'a pas donné confirmation et n'a pas défini explicitement ni partagé avec la Commission les conséquences techniques de cette non-conversion. La Lettonie, en particulier, n'a pas indiqué qu'en raison de celle-ci, les fonds qui avaient déjà été versés à titre d'aide de trésorerie ne diminueraient pas aussi rapidement que prévu par la décision finale relative à Parex.
(56)
Comme 49,5 millions de LVL seulement d'aide de trésorerie avaient été effectivement convertis en fonds propres à la date du 31 décembre 2011 et que 69,2 millions de LVL d'aide de trésorerie ne l'ont pas été, le niveau de l'aide de trésorerie est demeuré plus élevé que le montant autorisé à hauteur, approximativement, du même montant.
(57)
Selon la Lettonie, le maintien d'une aide de trésorerie et sa non-conversion en fonds propres constituaient par conséquent la mesure la moins onéreuse pour ses autorités et, en réalité, limitent l'aide d'État au minimum nécessaire.
(58)
La Lettonie et Reverta confirment que cette dernière n'a plus besoin d'«argent frais». Vu le montant moins élevé de l'aide de trésorerie converti en fonds propres, la Lettonie s'attend à ce que Reverta conserve les [300-350] millions de LVL octroyés sous la forme d'une aide de trésorerie à la fin de l'année 2014, [250-300] millions de LVL à la fin de l'année 2015 et [200-250] millions de LVL à la fin des années 2016 et 2017 (à la liquidation de Reverta). Selon la Lettonie, cette aide de trésorerie excédera par conséquent le plafond initialement autorisé, en raison i) du montant moins élevé de l'aide de trésorerie converti en fonds propres et ii) du fait que la liquidation de Reverta devrait générer moins de rentrées en espèces qu'escompté initialement.
(59)
Se fondant sur les nouvelles projections concernant les flux de trésorerie, qui reflètent les difficultés de récupération des actifs, la Lettonie estime que Reverta présentera au terme du processus de liquidation (soit à la date du 31 décembre 2017) une situation négative, en termes de fonds propres, de [250-300] millions de LVL.
5.4. L'engagement de céder l'activité de gestion de patrimoine de Citadele (quatrième mesure)
(60)
La Lettonie a entamé le processus de vente de Citadele en 2011 afin de respecter les engagements qu'elle avait soumis et qui avaient été enregistrés dans la décision finale relative à Parex. La première tentative de vente a été effectuée par l'entremise du cabinet-conseil Nomura International, mais en raison des turbulences importantes que connaissait la zone euro du fait de la crise économique et financière en Grèce, ainsi que de l'effondrement de Snoras et de Krajbanka en Lituanie et en Lettonie, cet essai a été infructueux.
(61)
En outre, en février 2013, la Lettonie a chargé un expert indépendant […] de réaliser une étude spécifique sur, notamment, l'incidence, sur les engagements, de la vente de l'activité de gestion de patrimoine à la date prévue. L'expert a démontré que la valeur des deux entités distinctes (soit l'activité de gestion de patrimoine et le reste de Citadele) était moins élevée que la valeur de Citadele considérée globalement. En conséquence, le fait de priver Citadele de son activité de gestion de patrimoine aurait diminué la valeur comptable de la banque et, partant, altéré sa valeur pour les actionnaires. L'expert a démontré par différentes projections que sans l'activité de gestion de patrimoine, les «bénéfices d'exploitation» de la banque «s'effondreraient, […]» et que ses […] se seraient dégradés.
(62)
Selon la Lettonie, il ressort de l'étude réalisée par l'expert que le fait de céder l'activité de gestion de patrimoine séparément du reste de Citadele en 2013 aurait compromis la viabilité de Citadele et, partant, sa négociabilité. Cela aurait considérablement diminué la capacité de la banque à inciter des opérateurs privés à investir dans Citadele à un prix raisonnable. Un deuxième processus de vente de l'ensemble des activités de Citadele a par conséquent été lancé en 2013, avec l'appui de la Société Générale et de Linklaters LLP en qualité de conseillers externes. Les deux types de vente actuellement envisagés sont soit une fusion et acquisition, soit une première offre publique de souscription (ci-après «OPS»).
5.5. Mesures compensatoires proposées par la Lettonie
(63)
Afin de garantir la compatibilité avec le marché intérieur, en application des règles de l'Union européenne en matière d'aides d'État, des mesures d'aide supplémentaires accordées par la Lettonie à Parex banka, à Citadele et à Reverta dans le cadre des première, deuxième et troisième mesures, ainsi que de la non-cession de l'activité de gestion de patrimoine de Citadele pour le délai imparti (quatrième mesure), la Lettonie a proposé une série d'engagements, qui sont exposés aux considérants 64 à 73.
5.5.1. Délai imparti aux fins de la vente de Citadele et de la cession de l'activité de gestion de patrimoine
(64)
La Lettonie et Citadele s'engagent à tout mettre en œuvre pour obtenir dans les plus brefs délais, et en tout état de cause avant le […], des offres fermes en vue de la vente de la totalité de la participation détenue par la République de Lettonie dans Citadele (y compris l'activité de gestion de patrimoine). La vente sera réalisée pour le […] au plus tard. La République de Lettonie (avec l'aide de son conseiller) déterminera librement la structure et les modalités appropriées de l'opération de vente (par exemple une vente commerciale ou une OPS), pourvu qu'elle cède l'intégralité de la participation qu'elle détient dans Citadele pour le […] au plus tard. Dans le cas d'une OPS, la République de Lettonie s'engage à convenir d'un prospectus contraignant avec la FCMC pour le […].
(65)
La Lettonie et Citadele s'engagent également à désigner un mandataire chargé de la cession si, pour le […], aucune offre ferme n'a été enregistrée ou si, dans le cas d'une OPS poursuivant le même objectif, aucun prospectus n'a été convenu avec la FCMC. En pareil cas, la République de Lettonie prendra les mesures nécessaires pour que le mandataire chargé de la cession soit désigné et entre en fonctions pour le […]. Il est entendu que le conseiller financier pour la vente de Citadele pourrait également être désigné en qualité de mandataire chargé de la cession à compter du […]. Si un tel mandataire est désigné, la Lettonie et Citadele s'engagent à recevoir des offres fermes et irrévocables pour toutes les offres pour le […] et à conclure un accord ferme et irrévocable pour la vente de l'intégralité de la participation que la République de Lettonie détient dans Citadele pour le […], vente qui devra être close pour le […] au plus tard.
(66)
La Lettonie et Citadele s'engagent en outre à ce que, à compter du […], Citadele […] une nouvelle activité et à ce que le reste de ses activités […], si la République de Lettonie n'a pas conclu d'accord ferme et irrévocable pour le […], sous réserve de la clôture de la vente, pour le […], de la totalité de la participation que la République de Lettonie détient dans Citadele, ou si l'OPS ne permet pas à la République de Lettonie de vendre l'intégralité de sa participation dans Citadele pour le […].
(67)
La Lettonie et Citadele s'engagent à clore la transaction de vente et d'achat de l'intégralité de la participation que détient la République de Lettonie dans Citadele pour le […]. Si la vente de cette participation n'a pas été close pour le […], elles s'engagent à ce que Citadele […] la nouvelle activité et à ce que ses activités restantes […].
(68)
Si Citadele est […] en tout état de cause mentionnée aux considérants 64 à 67, toute partie de ses activités intéressant des tiers peut être vendue et transférée par la République de Lettonie et/ou Citadele à ce tiers (sans préjudice des principes […] et aucune nouvelle aide d'État).
5.5.2. Nouvelle réduction du montant des apports en capital autorisés
(69)
En ce qui concerne Reverta, la décision modificative autorisait la conversion en fonds propres des dépôts et intérêts de l'État (aide de trésorerie) pour un montant total de 118,7 millions de LVL. L'aide de trésorerie n'ayant été convertie en fonds propres, jusqu'à présent, qu'à hauteur de 49,5 millions de LVL, la Lettonie propose de ramener, de manière immédiate et permanente, le montant maximal total du capital que la Lettonie peut octroyer à Reverta de 118,7 millions de LVL à 49,5 millions de LVL.
5.5.3. L'engagement de renforcer les mesures de partage des charges en empêchant toute sortie de trésorerie au profit des détenteurs de titres subordonnés historiques de Reverta
(70)
La Lettonie reconnaît qu'il est nécessaire de renforcer les mesures de partage des charges pour garantir la compatibilité des première, deuxième et troisième mesures avec le marché intérieur. De telles mesures garantiraient notamment qu'aucun tiers ne bénéficie indûment de l'aide d'État octroyée à Reverta et à Citadele.
(71)
À cette fin, la Lettonie s'engage à renforcer ses engagements précédents concernant le partage des charges en procédant à la requalification d'anciens actionnaires majoritaires de Parex banka, des entreprises liées à ceux-ci, ainsi que d'autres créanciers (ci-après les «détenteurs de titres subordonnés historiques») qui avaient octroyé des prêts subordonnés (ci-après les «titres subordonnés historiques»).
(72)
Reverta a dépassé les montants de liquidité autorisés par la décision finale relative à Parex en partie en raison du versement des intérêts dus sur les titres subordonnés historiques. Si elle n'avait pas versé ces intérêts ou si ces titres avaient été amortis immédiatement à la suite de la décision finale relative à Parex, la Lettonie aurait pu ne pas devoir mettre en œuvre les première, deuxième et troisième mesures, si tant est que celles-ci aient été effectivement entreprises.
(73)
À la lumière de ce qui précède, la Lettonie propose de préciser et de renforcer comme suit ses engagements en ce qui concerne le montant et les intérêts dus sur les titres subordonnés historiques:
a)
Citadele et Reverta (anciennement Parex banka), ainsi que leurs entreprises liées, ne verseront pas d'intérêts, de dividendes ou de coupons sur les instruments de fonds propres existants (y compris sur les actions privilégiées, les actions de catégorie B et les capitaux de catégorie 2 inférieure et supérieure) (dus ou échus) et n'exerceront pas d'option d'achat sur ces titres au profit de créanciers ou d'actionnaires subordonnés autres que l'État letton ou la BERD, dans l'attente et sous réserve du remboursement intégral des aides d'État octroyées à Reverta/Citadele et à moins d'y être légalement tenues. Dans la mesure où de telles obligations légales existent, la Lettonie s'engage à les supprimer dans les plus brefs délais (et, en tout état de cause, pour le 30 avril 2015 au plus tard);
b)
la Lettonie s'engage également à ne rembourser aucune dette en cours (principal) des titres subordonnés historiques (sous réserve et dans l'attente du remboursement intégral de toutes les aides d'État octroyées à Reverta/Citadele):
i)
visée par un ordre contraignant stipulant qu'aucun paiement ne devient dû et ne doit être effectué en application des titres subordonnés historiques; ou
ii)
convertie en fonds propres de catégorie 1 non assortis de droits de vote; ou
iii)
dépréciée,
dans la mesure nécessaire pour couvrir la valeur nette négative des actifs de Reverta, et pour autant qu'il existe une base juridique;
c)
la Lettonie prendra toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que les dispositions juridiques éventuelles nécessaires pour se conformer aux engagements ci-dessus soient mises en place pour le 30 avril 2015 au plus tard.
5.6. Réponse de la Lettonie aux observations de tiers
(74)
Le 6 juin 2014, la Lettonie a communiqué sa réponse concernant les observations qu'un tiers avait présentées à la Commission. Elle affirme que les allégations émises dans ces observations sont dénuées de fondement et de pertinence pour ce qui est de la décision d'ouverture. Elle réfute les allégations de ce tiers et invite la Commission à ne pas en tenir compte.
6. APPRÉCIATION
6.1. Existence d'une aide d'État à la suite des nouvelles mesures
(75)
En vertu de l'article 107, paragraphe 1, du traité, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.
(76)
La qualification d'une mesure en tant qu'aide d'État suppose que les conditions cumulatives suivantes soient remplies: la mesure doit a) être financée au moyen de ressources d'État; b) conférer un avantage sélectif susceptible de favoriser certaines entreprises ou certaines productions; c) fausser ou menacer de fausser la concurrence et être susceptible d'affecter les échanges entre États membres.
6.1.1. La première mesure
(77)
Le fait que l'octroi de prêts subordonnés à Parex banka par la Lettonie ait contenu des éléments d'aide d'État a été établi dans la première décision relative à l'aide au sauvetage, lorsque la Commission a autorisé l'émission de créances subordonnées assorties d'une échéance de cinq ans, considérée comme une mesure d'aide compatible. La Commission a conclu à cette époque qu'un investisseur en économie de marché n'aurait pas obtenu un prêt subordonné assorti d'une échéance de cinq ans (26).
(78)
Les prêts subordonnés qui ont été en réalité accordés par la Lettonie à Parex banka étaient identiques à la mesure qui avait été autorisée par la Commission, si ce n'est qu'ils étaient assortis d'une échéance plus longue, laquelle conférait un avantage supplémentaire à Parex banka.
(79)
La créance subordonnée assortie d'une échéance de sept ans conférerait à l'emprunteur un avantage plus important qu'une créance subordonnée d'une durée de cinq ans, étant donné que le risque qu'encourt un investisseur donné augmente lorsque l'échéance de son investissement est prolongée. Lors de l'octroi de la créance subordonnée d'une durée de sept ans, il aurait été encore moins probable qu'un investisseur en économie de marché accorde une créance assortie d'une telle échéance plus longue qu'une créance d'une durée de cinq ans. En conséquence, l'échéance plus longue dont était assortie la créance subordonnée représentait un avantage supplémentaire pour Parex banka par rapport à la forme de la créance subordonnée qui avait été autorisée dans les décisions relatives à l'aide au sauvetage et la décision finale relative à Parex. Comme toutes les autres conditions requises pour qu'une aide d'État soit présente ont déjà été établies dans la première décision relative à l'aide au sauvetage, la première mesure constitue une aide d'État supplémentaire.
6.1.2. La deuxième mesure
(80)
Le 27 juin 2013, la Lettonie a accepté de prolonger de 18 mois l'échéance des prêts subordonnés octroyés à Citadele à hauteur de 37 millions de LVL (sur les 45 millions de LVL qu'elle avait accordés à l'époque).
(81)
Dans la décision d'ouverture, la Commission a, en l'absence d'autres arguments, considéré qu'une telle prolongation n'aurait pas été accordée par un investisseur en économie de marché, étant donné qu'elle présentait des risques supplémentaires par rapport à la forme antérieure des créances subordonnées. Elle a donc jugé que l'échéance plus longue dont était assortie la créance subordonnée constituait un avantage supplémentaire, conféré par l'État à Citadele, par rapport à la forme de la créance subordonnée qui avait été autorisée dans les décisions relatives à l'aide au sauvetage et dans la décision finale relative à Parex et qu'il s'agissait de ce fait d'une aide supplémentaire.
(82)
La Lettonie a indiqué qu'un investisseur opérant en économie de marché aurait, de façon rationnelle, opté pour des mesures spécifiques visant à maintenir l'adéquation des fonds propres de la banque afin de préserver la valeur de son investissement. Elle fait donc valoir en substance que la deuxième mesure n'a conféré aucun avantage à Citadele, l'octroi d'une aide supplémentaire étant conforme au principe de l'opérateur en économie de marché.
(83)
La Commission ne conteste pas que ce principe s'applique dans le cas d'une opération telle que la deuxième mesure. Elle rappelle toutefois que les juridictions de l'Union ont confirmé que si un État membre invoque ledit critère au cours de la procédure administrative, il lui incombe, en cas de doute, d'établir sans équivoque et sur la base d'éléments objectifs et vérifiables que la mesure mise en œuvre ressortit à sa qualité d'actionnaire et que peuvent notamment être requis, à cet égard, des éléments faisant apparaître que cette décision est fondée sur des évaluations économiques comparables à celles que, dans les circonstances de l'espèce, un investisseur privé rationnel se trouvant dans une situation la plus proche possible de celle dudit État membre aurait fait établir, avant de procéder audit investissement, aux fins de déterminer la rentabilité future d'un tel investissement (27).
(84)
À cet égard, la Commission considère que la Lettonie n'avance aucun argument ou analyse approfondie à l'appui de son allégation selon laquelle elle a agi conformément au principe de l'opérateur en économie de marché.
(85)
Premièrement, elle ne démontre nullement qu'elle a procédé à une évaluation de son investissement dans Citadele lorsqu'elle a décidé d'appliquer la deuxième mesure. Un investisseur en économie de marché opérant en tant qu'actionnaire aurait évalué la valeur de Citadele afin d'établir la valeur présente de cet investissement dans cette banque avant (et donc sans) mettre en œuvre la deuxième mesure, puis après avoir exécuté celle-ci, et qu'il aurait comparé les deux valeurs ainsi obtenues. La Commission considère qu'un investisseur en économie de marché guidé par la recherche du profit aurait commencé par déterminer la valeur actuelle de l'investissement dans la banque et aurait examiné si cette valeur serait préservée par la prolongation supplémentaire de l'échéance des créances subordonnées. Si cet examen avait révélé que la valeur aurait pu être préservée, voire accrue, cet investisseur aurait alors, dans un deuxième temps, comparé le coût d'opportunité du maintien (voire de l'augmentation) de la valeur, ainsi que l'écart entre les deux valeurs.
(86)
Si la Lettonie avait procédé à une telle analyse, elle aurait dû démontrer que la prolongation de l'échéance constituait une mesure efficace visant à tout le moins à préserver la valeur de l'investissement et que le coût d'opportunité d'une telle mesure était inférieur à l'augmentation de valeur. Ce n'est que si les coûts d'opportunité d'une telle prolongation étaient inférieurs au maintien de la valeur du fait de la deuxième mesure que la Commission pourrait admettre que la Lettonie a agi en conformité avec le principe de l'opérateur en économie de marché. La Lettonie n'a cependant fourni ni appréciation contemporaine de la valeur de l'investissement, ni analyse démontrant que les coûts d'opportunité d'une prolongation de l'échéance étaient inférieurs à la préservation de la valeur découlant de la mise en œuvre de la deuxième mesure.
(87)
La Commission estime par conséquent que la deuxième mesure ne peut être considérée comme correspondant au comportement d'un opérateur en économie de marché se trouvant dans une situation comparable à celle de la Lettonie en juin 2013.
(88)
Deuxièmement, et en tout état de cause, les modalités d'application du principe de l'opérateur en économie de marché qui ont été établies requièrent une comparaison avec le comportement d'un investisseur privé rationnel dans une situation aussi proche que possible de celle de cet État membre (28). En conséquence, pour apprécier la valeur de son investissement dans Citadele, la Lettonie aurait dû tenir compte des engagements exposés dans la décision finale relative à Parex concernant la vente de Citadele. En juin 2013, à l'époque de la mise en œuvre de la deuxième mesure, ces engagements comprenaient l'obligation de céder Citadele pour le 31 décembre 2014, ainsi que l'obligation de céder celle-ci sans son activité de gestion de patrimoine (puisque cette dernière devait être cédée séparément si elle n'avait pas été vendue pour le 30 juin 2013). Étant donné qu'à la date du 27 juin 2013, lorsque la prolongation de l'échéance a été accordée, aucun acquéreur n'avait été trouvé pour l'activité de gestion de patrimoine, un investisseur privé serait parvenu à la conclusion qu'il n'était pas possible de vendre l'activité de gestion de patrimoine conjointement avec Citadele pour le 30 juin 2013, soit le délai fixé dans la décision finale relative à Parex, et que les deux entités devaient par conséquent être vendues séparément.
(89)
En outre, un actionnaire privé de la banque se trouvant dans une situation aussi proche que possible de celle de l'État membre n'aurait eu aucune raison de supposer que la mise en œuvre de ces engagements aurait été abandonnée ou reportée, puisqu'aucune de ces modifications n'était soumise à l'autorisation de la Commission. En conséquence, lors de la détermination de la valeur de l'investissement en juin 2013, on ne pouvait s'attendre à ce que ces obligations ne présentent aucune pertinence, car il n'était pas possible de supposer que la Commission approuverait une modification éventuelle de l'une ou l'autre obligation avant la date pour laquelle la Lettonie s'était engagée à les exécuter.
(90)
Pour décider s'il convenait ou non de prolonger l'échéance, les critères permettant d'apprécier la valeur de l'investissement de la Lettonie dans Citadele en juin 2013 devaient donc inclure les engagements exposés dans la décision finale relative à Parex. La Lettonie n'a pas fourni d'éléments attestant qu'elle avait tenu compte de l'ensemble des paramètres ou que la valeur, à cette époque, de l'investissement qui en aurait résulté était supérieure au coût d'opportunité d'une prolongation de l'échéance. La Commission estime également pour cette raison que la deuxième mesure ne peut être considérée comme conforme au comportement d'un opérateur en économie de marché se trouvant dans une situation comparable à celle de la Lettonie en juin 2013.
(91)
Troisièmement, à supposer même que la Lettonie ait procédé à une analyse suffisamment détaillée de la deuxième mesure comme moyen de préserver la valeur de son investissement dans Citadele à compter de juin 2013 et qu'elle ait examiné à cet effet les contraintes dont un opérateur en économie de marché aurait tenu compte en raison de la vente imminente de Citadele et de la cession de l'activité de gestion de patrimoine, les allégations de la Lettonie quant aux coûts de la deuxième mesure et au niveau de la valeur de l'investissement dans Citadele prétendument préservé par cette mesure ne sont pas plausibles.
(92)
D'une part, bien que la Lettonie fasse valoir que la deuxième mesure n'entraînait aucun coût pour l'État, cette allégation n'est étayée ni par d'autres précisions, ni par des éléments de preuve concernant l'évaluation des coûts réalisée par la Lettonie lors de l'octroi de la deuxième mesure. Cette analyse des coûts d'opportunité et des autres types de frais éventuels liés à la deuxième mesure aurait été une condition préalable pour un investisseur privé cherchant à décider rationnellement s'il convenait ou non de prolonger l'échéance du prêt subordonné. L'absence d'évaluation des coûts amène la Commission à conclure qu'un investisseur privé n'aurait pas été en mesure d'évaluer l'opportunité de la deuxième mesure en termes de maximisation des profits.
(93)
D'autre part, la Lettonie fait valoir que la deuxième mesure a préservé la valeur de l'investissement de la Lettonie dans Citadele, allégation qui n'est cependant pas étayée par les caractéristiques de l'investissement de l'État membre dans Citadele à partir de juin 2013. La Commission note que, pour un investisseur motivé par la recherche d'un profit, la valeur actuelle d'un investissement dépend des perspectives de flux de recettes futures générés par cet investissement (sous la forme, par exemple, de dividendes), conjuguées à la valeur en capital de ce même investissement à ce moment donné (qui pourrait résulter, par exemple, du prix qu'un acquéreur payerait pour l'investissement de l'actionnaire à ce moment ou de la valeur actualisée du prix qu'un acquéreur payerait pour l'investissement de l'actionnaire dans le futur). Tous les indices dont dispose la Commission montrent que la valeur de l'investissement de la Lettonie dans Citadele en juin 2013 était peu élevée, si tant est qu'elle ait même été positive.
(94)
En ce qui concerne les éventuels flux de recettes futures générés par l'investissement de la Lettonie dans Citadele, aucun élément de preuve n'a été fourni indiquant qu'en juin 2013, les actionnaires pouvaient escompter des dividendes versés par Citadele à un moment donné dans un avenir prévisible. Toute appréciation, par un actionnaire privé de la banque dans une situation aussi proche que possible de celle de l'État membre, des recettes escomptées de la distribution des dividendes aurait été liée à l'obligation de céder Citadele pour le 31 décembre 2014. En outre, l'étude décrite au considérant 61 a révélé que Citadele, une fois privée de son activité de gestion de patrimoine, serait devenue déficitaire. Cette conclusion a encore diminué les perspectives de recettes générées par une éventuelle distribution de dividendes, étant donné qu'à compter du 27 juin 2013, un opérateur en économie de marché aurait dû présumer que Citadele et l'activité de gestion de patrimoine seraient cédées séparément.
(95)
À ce titre, lorsque la prolongation de l'échéance a été accordée, il n'existait aucun élément de preuve de ce que Citadele serait en mesure (compte tenu de ses bénéfices escomptés et de son ratio de fonds propres) de distribuer des dividendes avant le 31 décembre 2014, étant donné que le ratio de fonds propres de 10,3 % devant être atteint pour le 31 décembre 2013 excéderait à peine le ratio de fonds propres minimal requis de 10 % et serait nettement inférieur au ratio de fonds propres de […] % recommandé par la FCMC afin de remédier aux risques existants et potentiels pour Citadele. Un investisseur privé aurait donc tenu compte du fait qu'à partir de juin 2013, il était très peu probable que les actionnaires aient pu escompter des dividendes dans un avenir prévisible.
(96)
En ce qui concerne la valeur en capital de l'investissement réalisé par la Lettonie en faveur de Citadele en juin 2013, l'étude présentée par les autorités lettones, qui est exposée au considérant 61 et qui a été réalisée en février 2013, montre que Citadele aurait pâti de la cession séparée de l'activité de gestion de patrimoine. Un investisseur privé se trouvant dans une situation aussi proche que possible de celle de la Lettonie en juin 2013 aurait tenu compte du fait que près de quatre mois plus tôt, un expert indépendant avait établi que la valeur de vente de Citadele sans son activité de gestion de patrimoine serait inférieure à la valeur de vente des deux entités réunies. Un tel investisseur privé aurait donc dû avoir des raisons impérieuses, en termes de maximisation du rendement ajusté en fonction des risques, de prendre des risques supplémentaires pour accepter de prolonger l'échéance des prêts subordonnés. Toutefois, la Lettonie n'a pas démontré l'existence de semblables raisons impérieuses incitant un opérateur en économie de marché à assumer ces risques supplémentaires à l'époque. Ainsi, même en cas de prolongation de l'échéance, il n'existait aucun élément attestant que Citadele pouvait être vendue sans son activité de gestion de patrimoine pour […], ce qui amène la Commission à conclure qu'en juin 2013, la Lettonie ne devait pas préserver […] de son investissement […] du fait de l'octroi de la deuxième mesure.
(97)
Ces raisons supplémentaires amènent également la Commission à estimer que la deuxième mesure ne peut être considérée comme conforme au comportement d'un opérateur en économie de marché se trouvant dans une situation comparable à celle de la Lettonie en juin 2013.
(98)
En quatrième et dernier lieu, la Commission constate également que la BERD, qui était en juin 2013 l'unique autre actionnaire de Citadele en dehors de l'État letton, n'a pas prolongé l'échéance de son prêt subordonné en cours en faveur de Citadele et n'a jamais été contactée par la Lettonie afin d'évoquer la participation de cette dernière à la deuxième mesure, comme expliqué aux considérants 46 à 48. Cette absence de tentative de discuter des modalités de la répartition des coûts de la deuxième mesure, si celle-ci devait permettre de préserver la valeur des investissements dans Citadele, constitue une indication supplémentaire de ce que la deuxième mesure n'était pas conforme aux exigences du principe de l'opérateur en économie de marché.
(99)
À cet égard, la Commission rappelle tout d'abord que, selon la lettre de la FCMC, Citadele disposait d'un délai de dix mois (soit du 1er mars au 31 décembre 2013) pour se conformer au nouveau ratio d'adéquation des fonds propres. Dans ce contexte, la Commission estime qu'un actionnaire majoritaire aurait mis à profit la totalité de ce délai de dix mois pour déterminer comment répondre adéquatement à cette nouvelle exigence tout en minimisant ses propres coûts. En tant que tel, l'argument de la Lettonie concernant la facilitation de la vente de Citadele n'explique pas pourquoi la deuxième mesure a été adoptée dans les quatre mois qui ont suivi la lettre de la FCMC sans qu'aucun contact n'ait été pris avec l'actionnaire minoritaire de Citadele, au lieu de profiter davantage des dix mois qui étaient impartis.
(100)
En outre, l'implication de la BERD dans la prolongation de l'échéance aurait certes conduit à une mesure présentant des caractéristiques différentes de celles de la deuxième mesure, mais la Lettonie n'avance aucun élément démontrant que cette mesure différente aurait été moins efficace ou plus onéreuse pour l'actionnaire majoritaire.
(101)
Quant à l'argument de la Lettonie selon lequel une prolongation, par la BERD, de l'échéance de son prêt subordonné aurait entraîné des charges supplémentaires au moment de la vente de Citadele, les autorités lettones n'ont produit aucun élément démontrant qu'une telle prolongation aurait effectivement engendré de tels coûts supplémentaires. Il n'a été procédé à aucune étude spécifique des coûts liés à la cession de Citadele à la suite de la deuxième mesure par rapport au coût d'une hypothétique vente de Citadele après une prorogation de l'échéance impliquant la BERD pour justifier l'allégation de la Lettonie concernant des charges supplémentaires. La Commission estime qu'un opérateur privé s'interrogeant sur le moyen de préserver la valeur de son investissement dans Citadele serait, à tout le moins, à même de renvoyer à une évaluation contemporaine des autres coûts liés à une vente ultérieure et résultant de la décision d'un actionnaire minoritaire de Citadele de prolonger la durée de ses prêts subordonnés à cette banque.
(102)
Enfin, comme indiqué au considérant 48 c), la Lettonie explique qu'elle estimait que la BERD aurait été disposée à repousser l'échéance des prêts qu'elle avait consentis à Citadele. L'implication de la BERD aurait certes conduit à une situation plus compliquée, mais la Commission estime qu'un actionnaire majoritaire privé envisageant de reporter l'échéance de sa propre créance subordonnée existante à l'égard de Citadele aurait, à tout le moins, pris contact avec l'actionnaire minoritaire, également détenteur de titres de créance subordonnés à l'égard de Citadele, pour déterminer si cet actionnaire minoritaire i) partagerait les coûts de l'aide supplémentaire consentie à Citadele en prolongeant l'échéance de ses propres prêts ou ii) conclurait un autre accord directement avec l'actionnaire majoritaire afin de prendre à sa charge les frais supportés par ce dernier du fait de la deuxième mesure. Dans le cadre de l'application du principe de l'opérateur en économie de marché, la Commission ne saurait admettre qu'un actionnaire majoritaire d'une entreprise ait pu supporter la totalité du coût lié au maintien de la valeur de l'ensemble des investissements dans ladite entreprise et ait, de la sorte, maintenu la valeur de l'investissement d'un actionnaire minoritaire sans même prendre contact avec celui-ci afin de lui demander une contribution.
(103)
Au vu de chacun de ces éléments, l'absence de tout contact avec la BERD au cours de la période comprise entre le 1er mars 2013 et le 27 juin 2013 constitue une indication supplémentaire de ce que la deuxième mesure n'a pas été mise en œuvre conformément aux exigences du principe de l'opérateur en économie de marché.
(104)
Pour chacune des quatre raisons exposées aux considérants 85 à 103, il n'a pas été établi de façon univoque et sur la base d'éléments objectifs et vérifiables que la deuxième mesure devait être imputée à l'État membre se comportant comme l'aurait fait un actionnaire privé. Dans ces conditions, la Commission ne peut admettre que Citadele puisse, dans des circonstances correspondant aux conditions normales du marché, obtenir le même avantage que celui qui lui a été conféré au moyen de ressources d'État sous la forme de la deuxième mesure.
(105)
La Lettonie a mis en œuvre la deuxième mesure en faveur de Citadele, qui exerce et continuera d'exercer des activités sur des marchés ouverts à la concurrence internationale. En conséquence, tout avantage conféré au moyen de ressources d'État aurait une incidence sur la concurrence dans le secteur bancaire et sur les échanges au sein de l'Union. Cette mesure est, en outre, sélective, car elle ne bénéficie qu'à Citadele. Elle est financée au moyen de ressources d'État. En juin 2013, ainsi que la Lettonie l'a expliqué au considérant 45, un tiers opérant en économie de marché n'aurait pas accordé une mesure similaire à des conditions comparables. La Commission confirme donc l'appréciation préliminaire qu'elle avait émise précédemment et qui figure dans la décision d'ouverture, selon laquelle la deuxième mesure constitue une aide d'État supplémentaire.
6.1.3. La troisième mesure
(106)
En ce qui concerne l'aide de trésorerie accordée à Reverta, elle a été approuvée initialement dans le cadre des mesures d'aide d'État compatibles autorisées par la première décision relative à l'aide au sauvetage, sous la forme de dépôts d'État. À l'époque, la Commission a constaté que Parex banka ne disposait pas de sûretés liquides et que la Lettonie avait déposé les fonds en tenant compte des besoins de liquidité de la banque, alors qu'aucun investisseur en économie de marché n'était disposé à apporter de la liquidité vu la situation précaire de Parex banka (29).
(107)
À la suite de la décision finale relative à Parex (et de la scission de celle-ci en une banque saine et une structure de défaisance), l'aide de trésorerie a été transférée à Citadele et à Reverta. La première a déjà remboursé intégralement la part de l'aide de trésorerie dont elle avait bénéficié. Reverta était tenue de limiter les montants d'aide de trésorerie qu'elle recevait, comme indiqué au considérant 19 c). Toutefois, le montant des aides de trésorerie effectivement accordé à Reverta dépasse même les niveaux prévus par le scénario le plus pessimiste approuvé dans le cadre de la décision finale relative à Parex. Cette aide de trésorerie supplémentaire confère un avantage supplémentaire à Reverta par rapport aux aides autorisées par les décisions relatives à l'aide au sauvetage et à la décision finale relative à Parex. La Lettonie n'a pas prétendu avoir agi comme l'aurait fait un prêteur en économie de marché en octroyant de telles liquidités et n'a pas non plus avancé d'élément susceptible de permettre à la Commission de conclure que Reverta aurait pu, dans des circonstances correspondant à des conditions de marché normales, obtenir le même avantage que celui qui lui a été conféré au moyen de ressources d'État sous la forme de la troisième mesure. L'aide de trésorerie n'a pas été modifiée, si ce n'est pour ce qui est de son volume, ce qui amène la Commission à conclure que la troisième mesure constitue une aide d'État.
(108)
Compte tenu des considérants 106 et 107, l'aide de trésorerie plus importante, qui représente indubitablement un avantage supplémentaire par rapport aux mesures d'aide qui ont été autorisées, constitue par conséquent une aide supplémentaire (tous les autres critères énoncés à l'article 107, paragraphe 1, du traité demeurant applicables).
6.2. Base juridique de la compatibilité de la nouvelle aide complémentaire
(109)
L'article 107, paragraphe 3, point b), du traité habilite la Commission à déclarer une aide compatible avec le marché intérieur si elle est destinée «à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre».
(110)
Compte tenu de l'importance systémique de Parex banka (qui était une banque de premier plan en Lettonie) et du poids de ses activités de crédit pour l'économie lettone au moment de l'autorisation des mesures d'aide, la Commission a admis que l'incapacité à résoudre les difficultés de la banque aurait eu des conséquences très lourdes pour l'économie lettone.
(111)
Dans les décisions relatives à l'aide au sauvetage et la décision finale relative à Parex, les mesures d'aide autorisées en faveur de Parex banka ont donc été appréciées au regard de l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité, ainsi que sur la base des communications (30) adoptées dans le contexte de la crise financière qui étaient applicables au moment de l'octroi de l'aide.
(112)
La Commission estime que la même base juridique s'applique à l'aide supplémentaire octroyée au moyen des première et deuxième mesures, eu égard au calendrier fixé pour leur mise en œuvre et à leurs caractéristiques, qui sont similaires à celles des aides autorisées.
(113)
En ce qui concerne la troisième mesure, l'appréciation de la compatibilité de celle-ci par la Commission doit être effectuée sur la base des critères actualisés définis dans la communication de 2013 concernant le secteur bancaire (31). En effet, toute aide accordée totalement ou partiellement sans l'autorisation de la Commission (et, partant, en violation de l'article 108, paragraphe 3, du traité) après la publication, au Journal officiel de l'Union européenne, de la communication de 2013 concernant le secteur bancaire doit être examinée à la lumière de celle-ci. La troisième mesure ayant été appliquée sans interruption à partir de 2011 et l'étant encore actuellement, il peut être conclu que l'aide a été partiellement accordée après le 1er août 2013, date de publication au Journal officiel de l'Union européenne de la communication de 2013 concernant le secteur bancaire.
6.3. Compatibilité de l'aide avec le marché intérieur
6.3.1. La première mesure
(114)
Le prêt subordonné octroyé par la Lettonie à Parex banka était assorti, dès son émission (le 22 mai 2009), d'une échéance de sept ans (soit jusqu'au 21 mai 2016). Sa durée excédait donc la durée maximale de cinq ans prévue dans la première décision relative à l'aide au sauvetage et confirmée ultérieurement dans la décision finale relative à Parex. La mesure n'a pas été notifiée à la Commission.
(115)
En ce qui concerne cette mesure d'aide supplémentaire consistant en une échéance plus longue que celle prévue par ces décisions, la Commission doutait qu'elle soit limitée au minimum nécessaire et ne pouvait dons pas conclure que tous les critères de compatibilité étaient réunis.
(116)
Dans la décision d'ouverture, la Commission a donc rappelé que le prêt subordonné de cinq ans autorisé en faveur de Parex banka avait été considéré, dans les décisions relatives à l'aide au sauvetage, comme étant limité au minimum nécessaire, à la fois par son montant et par sa durée. Sur la base de cette conclusion, le prêt subordonné d'une durée de cinq ans a donc été déclaré compatible dans les décisions relatives à l'aide au sauvetage et la décision finale relative à Parex.
(117)
Se fondant sur les arguments présentés dans ces décisions, et en l'absence d'arguments nouveaux, la Commission a émis des doutes quant à la compatibilité de la prolongation des prêts subordonnés, dont l'échéance est passée à sept ans au lieu des cinq autorisés initialement.
(118)
À la lumière des nouveaux arguments avancés par la Lettonie à la suite de la décision d'ouverture, qui sont exposés au point 5.1, la Commission est en mesure de réexaminer si les prêts subordonnés d'une durée de sept ans accordés par la Lettonie à Parex banka satisfont au critère que les aides d'État doivent remplir pour être jugées compatibles, à savoir être limitées au minimum nécessaire.
(119)
Selon la communication bancaire de 2008 concernant le secteur bancaire, la mesure d'aide doit, dans son montant et dans sa forme, être nécessaire pour atteindre l'objectif poursuivi. Cela signifie que le montant du capital injecté doit équivaloir au montant minimal nécessaire pour réaliser cet objectif. L'octroi d'un prêt subordonné pouvant être considéré comme du capital de catégorie 2 visait à permettre à Parex banka de continuer à respecter le ratio d'adéquation des fonds propres et à garantir une capitalisation suffisante pour mieux supporter d'éventuelles pertes, afin de prévenir une perturbation grave de l'économie lettone.
(120)
Dans la première décision relative à l'aide au sauvetage, les exigences minimales applicables aux prêts subordonnés pouvant être considérés comme du capital de catégorie 2 pris en compte par la Commission étaient fondées sur la législation lettone en vigueur, telle que communiquée par la Lettonie (32). Il a donc été établi que l'échéance minimale dont devait être assorti un prêt subordonné pour être considéré comme du capital de catégorie 2 était de cinq ans. Cette appréciation n'a pas été modifiée par les décisions ultérieures.
(121)
Après avoir réexaminé les renseignements supplémentaires fournis par la Lettonie, qui sont reproduits aux considérants 30 à 39, la Commission admet que des contraintes supplémentaires ont modifié les caractéristiques requises pour que des prêts subordonnés puissent être pleinement qualifiés de fonds propres de catégorie 2 jusqu'en 2010.
(122)
La Commission constate notamment que l'incidence des critères du dispositif de Bâle II sur le montant des prêts subordonnés octroyés à Parex banka en 2009 qui pouvaient être considérés comme des fonds propres de catégorie 2 était cruciale aux fins de la définition de l'échéance initiale minimale desdits prêts. La prise en compte adéquate du facteur d'amortissement défini dans ce dispositif était nécessaire pour réaliser l'objectif ultime de la mesure d'aide, à savoir garantir une capitalisation suffisante de Parex banka et prévenir une perturbation grave de l'économie lettone à l'époque où le prêt subordonné initial a été octroyé.
(123)
La Commission considère que, si les hypothèses et projections présentées par la Lettonie à l'époque de l'adoption des décisions relatives à l'aide au sauvetage avaient reflété adéquatement et complètement l'amortissement du prêt subordonné en vertu de la réglementation Bâle II, comme indiqué au considérant 37, elles auraient conduit à une appréciation différente de l'échéance des prêts subordonnés et à la conclusion selon laquelle une échéance minimale de sept ans, et non de cinq ans, était nécessaire.
(124)
La Commission rappelle également que l'appréciation de la compatibilité de l'aide présentée dans la troisième décision relative à l'aide au sauvetage s'appuyait notamment sur l'engagement des autorités lettones de vendre leur participation dans Parex banka dans les plus brefs délais, et au plus tard dans les trois ans suivant l'octroi des premières mesures d'aide au sauvetage à Parex banka (33), c'est-à-dire au plus tard en 2011.
(125)
Eu égard à ces circonstances, la Commission estime que l'échéance initiale de sept ans peut être considérée comme étant l'échéance minimale pour que les prêts subordonnés consentis par la Lettonie entrent dans la catégorie des fonds propres de catégorie 2 et pour garantir la réalisation de l'objectif de Parex banka en termes de ratio d'adéquation des fonds propres, le but étant de préserver la stabilité du système bancaire letton et de respecter l'engagement relatif à la vente de la banque.
6.3.2. La prolongation, non notifiée, de l'échéance des prêts subordonnés (deuxième mesure)
(126)
Dans la décision d'ouverture, la Commission a émis des doutes quant à la compatibilité de l'aide supplémentaire consistant en une prolongation de l'échéance de 18 mois, estimant qu'une échéance de cinq ans garantissait la limitation au minimum nécessaire et qu'aucun argument nouveau n'avait été avancé.
(127)
À la lumière des informations présentées par la Lettonie à la suite de la décision d'ouverture, la Commission fait observer que les règles concernant les exigences minimales en matière de fonds propres ont été modifiées en 2013 (34).
(128)
À cet égard, la Commission a pu prendre connaissance de la lettre que l'autorité de régulation financière a adressée à Citadele le 1er mars 2013 en réponse à un rapport interne sur l'adéquation des fonds propres que celle-ci lui avait présenté concernant sa situation financière à la date du 30 juin 2012.
(129)
Dans sa lettre, la FCMC souligne tout d'abord que conformément à ses documents de stratégie, toutes les banques doivent maintenir leur ratio d'adéquation des fonds propres à un niveau supérieur à 10 %. Elle indique ensuite clairement que «si le ratio d'adéquation des fonds propres d'une banque et d'un groupe de consolidation tombe sous ce niveau de 10 %, cette banque et ce groupe sont considérés comme dotés de fonds propres insuffisants, et la FCMC peut imposer des mesures correctives, telles qu'une limitation des activités de la banque». Dans le cas de Citadele et de son groupe de consolidation, elle demande dans sa lettre que, pour couvrir les risques existants et potentiels résultant des opérations de Citadele, le ratio d'adéquation des fonds propres du groupe atteigne […] % pour la fin de l'année 2013.
(130)
Se fondant sur cette lettre, la Commission admet que Citadele devait parvenir à un ratio d'adéquation des fonds propres supérieur à 10 % au moins pour la fin 2013 pour être en mesure de poursuivre pleinement ses activités.
(131)
La Commission rappelle que l'objectif ultime de l'octroi d'aides d'État sous la forme de prêts subordonnés, tel que défini dans les décisions relatives à l'aide au sauvetage et la décision finale relative à Parex, était de garantir une capitalisation suffisante de Parex (et de Citadele après 2010) afin de prévenir une perturbation grave de l'économie lettone.
(132)
La Commission convient par conséquent qu'en juin 2013, la Lettonie a dû prendre des mesures correctives pour prévenir les risques qui auraient découlé de l'incapacité de Citadele de se conformer au renforcement, non prévu, des exigences prudentielles. Afin de remédier à l'insuffisance de fonds propres potentielle par rapport aux nouvelles exigences, les seules options possibles auraient été:
a)
d'injecter des fonds supplémentaires sous la forme de capital, soit de catégorie 1, soit de catégorie 2 (en octroyant de nouveaux prêts subordonnés, par exemple);
b)
de prolonger l'échéance des prêts subordonnés existants afin de modifier leur taux d'amortissement et de permettre à un pourcentage de prêts plus élevé de contribuer aux fonds propres de la banque.
(133)
Le tableau no 2 présente un scénario comparant une situation dans laquelle l'échéance des prêts subordonnés est prolongée en 2013 (comme cela a été le cas avec la deuxième mesure) et une situation dans laquelle l'échéance reste identique à celle des prêts initiaux, tout autre paramètre inchangé. Sur la base de ce calcul, la Commission estime que le maintien de l'échéance des prêts subordonnés aurait, toutes choses étant égales par ailleurs, empêché Citadele d'atteindre un ratio d'adéquation des fonds propres de 10 % à la fin de l'année 2013.
Tableau no 2
Comparaison du ratio d'adéquation des fonds propres avec ou sans prolongation de l'échéance des prêts
Ratio d'adéquation des fonds propres (en %)
31 décembre 2013
Prévisions financières avant la prolongation de l'échéance de 18 mois (établies en juin 2013)
9,75
Chiffres effectifs à la date du 31 décembre 2013 en cas de prolongation de l'échéance
10,30 (35)
État pro forma de la situation effective en l'absence de prolongation de l'échéance de 18 mois
9,30
(134)
Considérant que:
a)
la nouvelle exigence en matière de fonds propres devait être satisfaite pour le 31 décembre 2013;
b)
l'activité de gestion de patrimoine devait être cédée pour le 31décembre 2013; et
c)
l'amortissement de la créance subordonnée a une incidence directe sur le ratio de fonds propres,
la Commission convient de ce que la deuxième mesure représentait une solution efficace et efficiente permettant à Citadele de respecter les nouvelles exigences en matière de fonds propres et que la prolongation accordée constituait la durée minimale requise pour atteindre cet objectif. Cette solution ne nécessitait aucun transfert de nouveaux apports en espèces (même si elle impliquait pour la Lettonie de ne pas procéder au recouvrement des fonds qui, autrement, auraient dû lui être remboursés), tout en répondant à la demande prudentielle fondée sur la nécessité de garantir la stabilité financière.
(135)
La Commission constate également avec satisfaction qu'à compter du 31 décembre 2013, le ratio d'adéquation des fonds propres de Citadele était légèrement supérieur au minimum requis de 10 % (36), ce qui la conforte dans l'idée que la prolongation de 18 mois était limitée au minimum nécessaire.
6.3.3. L'aide de trésorerie, non notifiée, octroyée à Reverta (troisième mesure)
(136)
Depuis 2011, la Lettonie a fourni à Reverta une aide de trésorerie supérieure au plafond autorisé par la Commission dans la décision finale relative à Parex, tant selon le scénario de base que selon le scénario le plus pessimiste. Ce plafond est rappelé dans le tableau no 3 ci-après (37). Les montants réels de l'aide de trésorerie dont a bénéficié Reverta (communiqués par la Lettonie dans le plan de restructuration révisé soumis en janvier 2014), tels qu'indiqués dans le tableau no 4, ont constamment excédé ceux indiqués dans la décision finale relative à Parex.
Tableau no 3
Plafonds des aides de trésorerie autorisés par la décision finale relative à Parex
en millions de LVL
1.8.2010
31.12.2010
31.12.2011
31.12.2012
31.12.2013
Scénario de base
458
446
419
349
315
Scénario le plus optimiste
458
446
419
356
322
Scénario le plus pessimiste
458
446
419
344
307
Tableau no 4
Montants effectifs des aides de trésorerie dont a bénéficié Reverta
en millions de LVL
1.8.2010
31.12.2010
31.12.2011
31.12.2012
31.12.2013
Encours des aides de trésorerie
446
446
428
385
363
(137)
L'aide de trésorerie accordée à Reverta a été autorisée initialement, dans le cadre des mesures d'aide d'État compatibles visées par la première décision relative à l'aide au sauvetage, sous la forme de dépôts d'État.
(138)
À la suite de la décision finale relative à Parex (et de la scission de Parex banka en une banque saine et une structure de défaisance), l'aide de trésorerie a été transférée à Citadele et à Reverta. Citadele a déjà remboursé l'intégralité de sa part de l'aide de trésorerie, tandis que Reverta devait limiter les montants des aides de trésorerie dont elle bénéficiait. Toutefois, le montant de l'aide de trésorerie effectivement octroyée à Reverta excède tous les niveaux autorisés par la décision finale relative à Parex.
(139)
L'appréciation du plan de restructuration présentée dans la décision finale relative à Parex reposait sur des hypothèses émises à l'époque concernant les flux de liquidité escomptés en faveur de Reverta, qui devaient permettre à celle-ci de rembourser l'aide de trésorerie accordée sous la forme de dépôts d'État jusqu'aux niveaux définis préalablement dans la décision finale relative à Parex (38).
(140)
Les montants supposés demeurer impayés, tels qu'indiqués dans la décision finale relative à Parex, allaient de [0-100] millions de LVL (selon le scénario de base) à [100-200] millions de LVL (selon le scénario le plus pessimiste). Toutefois, d'après les dernières prévisions de la Lettonie concernant les flux de trésorerie, l'aide de trésorerie octroyée devrait excéder le plafond fixé dans la décision finale relative à Parex, ainsi que le montre le tableau no 5:
Tableau no 5
Montants de liquidité excessifs pour Reverta par rapport au plan de restructuration de 2010
en millions de LVL
31.12.2014
31.12.2015
31.12.2016
31.12.2017
Scénario le plus pessimiste (plan de restructuration initial)
[250-300]
[250-300]
[200-250]
[150-200]
Aide de trésorerie estimative (mise à jour 2014)
[300-350]
[250-300]
[250-300]
[250-300]
Différence
[…]
[…]
[…]
[…]
(141)
La Commission croit comprendre que, vu les difficultés dues à:
a)
des actifs de qualité et à un montant moins élevés que prévu par le plan de restructuration; et à
b)
des recouvrements de garanties et des règlements des litiges avec les créanciers plus lents qu'escomptés,
le recouvrement en liquide a été retardé de deux ans par rapport aux prévisions établies à l'époque de l'adoption de la décision finale relative à Parex (comme indiqué au considérant 45), raison pour laquelle il a fallu revoir à la hausse le montant de l'aide d'État.
(142)
En conséquence, la nécessité accrue d'une aide de trésorerie découlait de l'aggravation de la situation financière de Reverta par rapport à ce qui avait été prévu dans la décision finale relative à Parex. La Commission fait observer que l'aide de trésorerie fournie a augmenté progressivement au cours des dernières années en raison des difficultés rencontrées par Reverta en matière de recouvrement des actifs.
(143)
Comme indiqué au considérant 56, la Lettonie fait valoir qu'étant donné que 49,5 millions de LVL seulement, sur les 118,7 millions de LVL consentis à titre d'aide de trésorerie, ont été convertis en fonds propres, les 69,2 millions de LVL restants ont généré une aide de trésorerie excédentaire d'un montant quasiment équivalent.
(144)
La Commission rappelle toutefois que, comme indiqué au considérant 63 b) de la décision finale relative à Parex, seuls les dépôts d'État peuvent être convertis en fonds propres. En conséquence, la Commission considère qu'un niveau de liquidité inférieur converti en fonds propres ne conduisait pas nécessairement à une aide de trésorerie excessive.
(145)
La Commission constate en outre que Reverta a perdu son agrément bancaire en 2011 et qu'elle n'a donc pas dû convertir la liquidité supplémentaire en fonds propres afin de respecter le ratio réglementaire en matière de solvabilité. La Commission convient donc de ce que la suppression des exigences en termes de fonds propres (39) a permis à la Lettonie d'octroyer à Reverta une aide à la recapitalisation moins élevée que le plafond autorisé conformément aux décisions.
(146)
Vu les difficultés rencontrées par Reverta en ce qui concerne le recouvrement des actifs et le montant limité de la capitalisation nécessaire du fait du retrait de son agrément bancaire, la Commission conclut que l'aide de trésorerie octroyée à Reverta était limitée au minimum nécessaire aux fins du bon déroulement du processus de liquidation.
(147)
La Commission est également d'avis que l'aide de trésorerie supplémentaire est conforme à l'exigence de partage des charges énoncée dans la communication concernant le secteur bancaire de 2013. La Commission note en particulier que, conformément au point 77 de ladite communication, les fonds propres des anciens actionnaires de Parex banka ont été dépréciés dans leur intégralité et que la Lettonie s'est à présent engagée à veiller à ce qu'aucune aide supplémentaire ne soit accordée au bénéfice des détenteurs de titres de créance subordonnés.
6.3.4. Non-respect de l'engagement de céder l'activité de gestion de patrimoine de Citadele (quatrième mesure)
(148)
Les autorités lettones indiquent que, vu les conditions difficiles régnant actuellement sur le marché, la Lettonie n'a pas été à même de trouver des acquéreurs pour l'activité de gestion de patrimoine de Citadele dans les délais impartis et qu'elle n'y parviendra pas davantage dans un avenir prévisible.
(149)
Elles rappellent que la vente de Citadele a été qualifiée, entre autres engagements, de mesure clé permettant de prévenir les distorsions de concurrence engendrées par les mesures d'aide. Mais en raison de l'aggravation de la situation financière de Citadele par rapport aux prévisions établies à l'époque de l'adoption de la décision finale relative à Parex, Citadele n'a pas pu être cédée dans le délai imparti.
(150)
La Lettonie indique en outre que le fait de combiner la vente de l'activité de gestion de patrimoine avec celle de Citadele renforcera l'intérêt du marché à l'égard de Citadele et que la prorogation du délai imparti aux fins de cette cession est davantage susceptible de permettre la reprivatisation de Citadele.
(151)
La Commission reconnaît que la situation financière de Citadele est moins favorable que prévu dans le plan de restructuration initial. Cette appréciation est également confirmée par le mandataire chargé du suivi (40) et ressort des indicateurs présentés dans le tableau no 6:
Tableau no 6
Comparaison des principaux indicateurs financiers par rapport au plan de restructuration
31.12.2013
Plan de restructuration
Situation effective
Frais d'exploitation/revenu total
[50-60]
57,0 %
Moins-values/crédits nets
[0-5]
2,0 %
Revenu (perte) net(te) en millions de LVL
[20-30]
10,8
Rendement des fonds propres (%)
[20-30]
8,1 %
Fonds propres/total des actifs
[5-10]
6,9 %
Ratio d'adéquation des fonds propres
[10-20]
11,7 %
Le niveau de rentabilité de Citadele ayant été moins élevé que prévu dans le plan de restructuration initial, la Commission comprend les difficultés que posait la cession de Citadele dans des délais aussi courts.
(152)
La Commission rappelle que les engagements concernant la vente de l'activité de gestion de patrimoine et celle de Citadele elle-même figuraient dans la décision finale relative à Parex en vue de limiter les distorsions de concurrence, car ils donnaient aux concurrents la possibilité de soumettre des offres pour ces activités (41).
(153)
La Commission constate avec satisfaction qu'à la suite de la décision finale relative à Parex, Citadele a entamé un processus de vente afin d'évaluer l'intérêt du marché et a également désigné un expert indépendant chargé d'élaborer la meilleure stratégie de vente possible, comme indiqué aux considérants 61 et 62, cherchant de la sorte, en toute bonne foi, à respecter ces engagements.
(154)
La Commission prend note du fait que la Lettonie demande à présent une prolongation du délai dans lequel elle s'était engagée en 2009 à vendre l'activité de gestion de patrimoine. Les autorités lettones souhaitent que la décision finale relative à Parex soit modifiée de façon à reporter le délai initialement imparti aux fins de la cession de cette activité, de façon à pouvoir vendre celle-ci conjointement avec Citadele, sur la base des engagements supplémentaires qui sont exposés aux considérants 64 à 68.
6.3.5. Mesures compensatoires atténuant les distorsions de concurrence et améliorant le partage des charges
(155)
Pour que la Commission approuve les modifications apportées à ses décisions finales, ces modifications doivent s'appuyer sur de nouveaux engagements qui peuvent être considérés comme équivalant aux engagements initialement soumis (42). En l'espèce, les mesures d'aide ne demeureraient compatibles sur la base de l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité que si l'équilibre global de la décision initiale demeure inchangé. Pour préserver l'équilibre initial, les engagements modifiés ne devraient pas avoir de répercussions négatives sur la viabilité du bénéficiaire de l'aide, l'ensemble des engagements devant demeurer à tout le moins équivalents, en termes de partage des charges et de mesures compensatoires, compte tenu des exigences énoncées dans les communications applicables de la Commission.
(156)
À cet égard, la Commission prend note avec satisfaction de la série d'engagements présentés par la Lettonie, exposés aux considérants 64 à 73, estimant que ceux-ci contribuent à remédier aux distorsions de concurrence susceptibles de découler des première, deuxième, troisième et quatrième mesures et de garantir un partage adéquat des charges supportées par les actionnaires des bénéficiaires.
(157)
La partie 4 de la communication sur la restructuration préconise l'application de mesures efficaces et proportionnées limitant les distorsions de concurrence.
(158)
La décision finale relative à Parex prévoyait plusieurs mesures de ce type, dont l'engagement, crucial, de la Lettonie de procéder ou de faire procéder à la cession de Citadele, au plus tard le 31 décembre 2015 (43). La Commission a estimé que les engagements de vendre Citadele pour cette date, conjugués au redimensionnement de Citadele et à la diminution de sa présence sur le marché, étaient suffisants et appropriés pour prévenir les distorsions de concurrence résultant des aides d'État octroyées à Parex banka.
(159)
Dans la décision d'ouverture, la Commission a considéré que tant l'échéance initialement plus longue des prêts subordonnés que la prolongation de 18 mois accordée en 2013 constituaient des avantages supplémentaires pour Parex banka par rapport aux modalités approuvées dans les décisions relatives aux aides de sauvetage et à la décision finale relative à Parex.
(160)
À cet égard, la Commission salue l'engagement de la Lettonie d'avancer la date de la vente de Citadele, qui passerait ainsi du 31 décembre 2015 au […], pour compenser l'avantage supplémentaire résultant de la prolongation de l'échéance des prêts subordonnés. L'accélération de la vente de Citadele contribue au maintien de conditions de concurrence équitables.
(161)
La Commission constate en outre que la Lettonie s'est engagée de façon très claire à […] si l'entreprise n'était pas vendue plus rapidement. Cet engagement constitue une garantie supplémentaire (qui ne figurait pas expressément dans le plan de restructuration initial) de ce que les distorsions de concurrence seront suffisamment atténuées, étant donné que, dans moins de […], Citadele […].
(162)
La Commission note également avec satisfaction que la Lettonie s'est engagée à réduire encore le montant du capital que ses autorités peuvent apporter à Reverta, comme indiqué au considérant 69.
(163)
La partie 3 de la communication sur la restructuration stipule que les banques et leurs actionnaires doivent contribuer le plus possible aux coûts de la restructuration afin de limiter les aides au minimum, de lutter contre les distorsions de concurrence et de traiter le problème de l'aléa moral.
(164)
À cet égard, la Commission prend bonne note des mesures compensatoires supplémentaires proposées par la Lettonie pour garantir que les tiers ne tireront pas profit du montant d'aide supplémentaire octroyé à Reverta, c'est-à-dire de l'engagement de renforcer les dispositions en matière de partage des charges décrites aux considérants 70 à 73.
(165)
La Lettonie s'engage à ce que Citadele et Reverta (anciennement Parex banka), ainsi que leurs entreprises liées, ne versent pas d'intérêts, de dividendes ou de coupons sur des instruments de fonds propres existants (y compris sur les actions privilégiées, les actions de catégorie B et les capitaux de catégorie 2 inférieure et supérieure) (dus ou échus) et n'exercent pas d'option d'achat sur ces titres au profit de créanciers ou d'actionnaires subordonnés autres que l'État letton ou la BERD, dans l'attente et sous réserve du remboursement de l'intégralité de l'aide d'État octroyée à Reverta et/ou Citadele et à moins d'y être légalement tenues. À cet égard, la Lettonie s'engage également à supprimer les obligations légales éventuelles dans les plus brefs délais (et, en tout état de cause, pour le 30 avril 2015 au plus tard). Il s'ensuit que les détenteurs d'instruments de capitaux existants ne recevront rien, étant donné que les instruments existants n'entraînent pas d'obligation de paiement d'un coupon et que, durant le processus de liquidation de Reverta (qui se déroulera à la fin de l'année 2017), leurs créances sont subordonnées à celle de premier rang. Reverta étant dotée d'un capital négatif, il sera impossible, en pratique, pour les détenteurs de ces instruments de fonds propres d'obtenir un quelconque paiement ou remboursement.
(166)
De surcroît, en plus des engagements visés au considérant 165, la Lettonie s'engage également à ne pas rembourser de titres de créance en cours (principal) des titres subordonnés historiques sous réserve et dans l'attente du remboursement de l'intégralité de l'aide d'État octroyée à Reverta/Citadele, dans la mesure nécessaire pour couvrir la valeur nette négative des actifs de Reverta et pour autant qu'il existe une base juridique. À cette fin, l'encours (le principal) des titres subordonnés historiques i) fera l'objet d'un ordre contraignant en vertu duquel aucun paiement ne pourra être échu et exigible au titre desdits prêts; ou ii) sera converti en fonds propres de catégorie 1 non assortis de droits de vote; ou iii) sera déprécié. À cet égard, étant donné que le droit national ne propose actuellement aucune base juridique appropriée permettant de respecter cet engagement, la Lettonie s'engage en outre à prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir que toute disposition juridique nécessaire aux fins du respect de cet engagement soit instaurée pour le 30 avril 2015 au plus tard.
(167)
La Commission salue les engagements de la Lettonie exposés aux considérants 165 et 166 qui, en visant à limiter les paiements du principal et des intérêts dus pour les titres subordonnés historiques et les instruments de fonds propres de Reverta et de Citadele, permettent un partage des charges supplémentaire.
(168)
La Commission estime par conséquent que les mesures compensatoires proposées, qui ont été exposées au point 5.5, peuvent être jugées adéquates et équivalentes (en termes d'efficacité) à celles proposées précédemment par la Lettonie et autorisées par la Commission dans le cadre de la décision finale relative à Parex, telle que modifiée par la décision modificative. De fait, les mesures compensatoires proposées poursuivent le même objectif de limitation des distorsions de concurrence. Elles sont bien ciblées, puisqu'elles ont pour ambition de limiter les distorsions de concurrence sur les marchés où Citadele exerce des activités.
(169)
La Commission en conclut par conséquent que les engagements modifiés sont équivalents aux engagements initiaux en termes de rétablissement de la viabilité, de partage des charges et d'atténuation des distorsions de concurrence. La substitution des nouveaux engagements aux engagements initiaux ne modifie en rien la compatibilité de l'aide avec le marché intérieur telle qu'établie par la décision finale relative à Parex et modifiée par la décision modificative.
7. CONCLUSION
(170)
La Commission déplore que la Lettonie ait mis en œuvre de façon illicite les première, deuxième et troisième mesures en violation de l'article 108, paragraphe 3, du TFEU et qu'elle n'ait pas respecté son engagement de céder l'activité de gestion de patrimoine de Citadele dans le délai fixé dans la décision finale relative à Parex (quatrième mesure).
(171)
Toutefois, pour les motifs exposés plus haut, et eu égard aux engagements supplémentaires soumis par la Lettonie et Citadele, elle
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les mesures suivantes constituent une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité:
a)
octroi à Parex banka de prêts subordonnés assortis d'une échéance initiale plus longue que celle de la mesure autorisée par les décisions relatives à l'aide au sauvetage et la décision finale relative à Parex (première mesure);
b)
octroi à Citadele d'une prolongation de 18 mois de l'échéance des prêts subordonnés pour un montant de 37 millions de LVL (deuxième mesure);
c)
octroi à Reverta d'une aide de trésorerie excédant le plafond autorisé par la Commission dans la décision finale relative à Parex (troisième mesure).
Article 2
Les mesures d'aide visées à l'article 1er sont compatibles avec le marché intérieur conformément à l'article 107, paragraphe 3, point b), du traité à la lumière des engagements de la Lettonie exposés en annexe I.
Article 3
Les délais impartis aux fins de la cession de l'activité de gestion de patrimoine de Citadele, soit le 30 juin 2013 si un mandataire chargé de la gestion n'est pas désigné et le 31 décembre 2013 si un mandataire est désigné (quatrième mesure), indiqués au considérant 73 de la décision C(2010) 6202 final corr. de la Commission du 15 septembre 2009 relative à l'aide d'État C 26/09 (ex N 289/09) que la Lettonie envisage de mettre en œuvre en faveur de la restructuration d'AS Parex banka, sont modifiés conformément à l'engagement de la Lettonie exposé en annexe II.
Article 4
La République de Lettonie est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 9 juillet 2014.

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