Document ID: 32001D0834

Entscheidung der Kommission
vom 18. Juli 2001
über staatliche Beihilfen Italiens zugunsten des Hafensektors
(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2001) 2346)
(Nur die italienische Fassung ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2001/834/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a),
gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 93 des EG-Vertrags, insbesondere auf Artikel 14(1),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den oben genannten Artikeln(2) und nach Prüfung dieser Stellungnahmen;
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1) Die Neuordnung des Hafensektors in Italien dauert seit 1983 an; dieser Prozess erforderte infolge der Abschaffung der zuvor bestehenden Regelung eine tief greifende Strukturreform. Die vorherige Regelung stützte sich auf ein System, durch das Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen, die ausschließlich Arbeitnehmer italienischer Staatsangehörigkeit beschäftigten, Exklusivrechte eingeräumt wurden, und das vom Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften durch das in Vorabentscheidung verkündete Urteil vom 10. Dezember 1991(3) (Urteil "Hafen von Genua") als mit dem EG-Vertrag unvereinbar erklärt wurde.
(2) Aufgrund dieses Urteils haben die italienischen Behörden eine Reihe von Rechtsinstrumenten verabschiedet, durch die die Regelung des Hafenbetriebs mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang gebracht werden sollte. Die Vereinbarkeit dieser Rechtsinstrumente mit Artikel 82 und 86 EG-Vertrag wurde von der Kommission bereits im Rahmen des Vertragsverletzungsverfahrens 99/2048 (zuvor Nr. 92/2221)(4) untersucht.
(3) Die diversen Rechtsinstrumente zur Reform des Hafensektors haben im Lauf der Jahre zu einem erheblichen Volumen an staatlichen Beihilfen geführt, die insbesondere darauf abzielten, sozialverträgliche Vorruhestandsregelungen für überzählige Hafenarbeiter zu schaffen, das sektorspezifische Rentensystem an die obligatorische Rentenversicherung für abhängig Beschäftigte in Italien anzugleichen und den Ausgleich der Betriebsdefizite der Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen zu gewährleisten.
(4) Die Kommission hat in Bezug auf diese Beihilfen in zwei Fällen Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag eingeleitet. Diese abschließende Entscheidung auf der Grundlage von Artikel 88 EG-Vertrag betrifft gleichzeitig beide Verfahren, da beide Beihilfen betreffen, die mit demselben Ziel zugunsten des italienischen Hafensektors gewährt wurden.
BEIHILFE C-27/93 (EX NN 103/92)
(5) Mit Schreiben vom 25. Mai 1992 hat Italien den Entwurf eines Gesetzesdekrets notifiziert(5), der in Form des Gesetzes Nr. 428 vom 5. November 1992(6) über Beihilfen für Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen verabschiedet wurde. Mit Schreiben vom 31. Juli 1992 und vom 15. Januar 1993 wurden weitere Einzelheiten mitgeteilt. Als die Kommission später erfuhr, dass die betreffenden Beihilfen größtenteils bereits ausgezahlt waren, wurde die Maßnahme als "nicht angemeldete Beihilfe" eingestuft. Weitere Beihilfemaßnahmen zugunsten der Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen wurden anschließend durch folgende Rechtsakte verfügt: Gesetz Nr. 236 vom 19. Juli 1993(7), Gesetz Nr. 84 vom 28. Januar 1994(8), Gesetz Nr. 343 vom 8. August 1995(9) und Gesetz Nr. 647 vom 23. Dezember 1996(10).
(6) Italien hat der Kommission mit Schreiben vom 16. Februar 1994, 16. und 20. Januar 1995, 31. März 1995, 22. und 24. Mai 1995, 13. Juni 1995, 14. Juli 1995, 23. August 1995. 6. September 1995, 5. und 19. Oktober 1995, 21. Dezember 1995, 26. Februar 1996. 30. Juli 1996, 2. März 1996, 14. Mai 1996, 30. Juli 1996, 8. August 1996, 7. Oktober 1996, 10. Januar 1997, 17. Januar 1997, 27. März 1997 und 6. Mai 1997 weitere Informationen übermittelt.
(7) Ferner fanden zahlreiche Zusammenkünfte zwischen Vertretern der Kommission und der italienischen Behörden statt, und zwar am 17. Juni 1992, 4. März 1993, 5. und 6. April 1993, 5. und 11. Juni 1993, 4. Oktober 1993, 18. Januar 1994, 8. Juni 1994, 5. Mai 1995, 23. November 1995, 12. Dezember 1995, 30. Januar 1996, 17. April 1996, 19. Juli 1996, 5.-6. Dezember 1996, 12. März 1997, 4. Juni 1997, 11. Dezember 1997 und 18. Februar 1998.
(8) Mit Schreiben vom 3. September 1993 und vom 23. Juni 1996 unterrichtete die Kommission die italienischen Behörden von ihren Entscheidungen, in Bezug auf die in Punkt 5 genannten Maßnahmen das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 (ex Artikel 93 Absatz 2) EG-Vertrag einzuleiten bzw. zu erweitern. Diese Entscheidungen wurden mitsamt der an die Betroffenen gerichteten Aufforderung zur Stellungnahme ordnungsgemäß im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht(11).
BEIHILFE C-81/98 (EX N-421/97)
(9) Mit Schreiben vom 27. Mai 1997 notifizierten die italienischen Behörden der Kommission die Beihilfen, die im Entwurf eines neuen Gesetzesdekrets(12) vorgesehen waren, das u. a. Maßnahmen zugunsten von Häfen betraf und anschließend in das Gesetz Nr. 30 vom 27. Februar 1998(13) umgewandelt wurde. Mit Schreiben vom 27. November 1997 sowie 11. März, 28. Mai, 10. Juni, 17. Juli und 17. November 1998 hat Italien zusätzliche Informationen übermittelt. Am 11. Dezember 1997, 24. Juli und 23. September 1998 fanden Zusammenkünfte von Vertretern der Kommission und der italienischen Behörden statt.
(10) Mit Schreiben vom 21. Januar 1999 hat die Kommission Italien unter anderem ihre Entscheidung mitgeteilt, das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag in Bezug auf die Beihilfen für Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen einzuleiten, sich eine endgültige Stellungnahme zu der den Hafenbehörden gewährten staatlichen Unterstützung vorzubehalten und weitere Erkundungen über die staatlichen Unterstützungsmaßnahmen für das Ausbaggern von Häfen einzuziehen.
(11) Die Entscheidung der Kommission zur Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht(14). In der Entscheidung wurden die Betroffenen aufgefordert, ihre Bemerkungen zu diesen Beihilfen vorzubringen.
(12) Mit Schreiben vom 21. April 1999 hat die Kommission Italien aufgefordert, weitere Informationen zu übermitteln; dieser Aufforderung kamen die italienischen Behörden mit den Schreiben vom 1. Juni, 28. September und 25. Oktober 1999 teilweise nach. Am 17. September und am 26. November 1999 fanden Zusammenkünfte zwischen Vertretern der Kommission und der italienischen Behörden statt.
AUFFORDERUNG ZUR ÜBERMITTLUNG VON INFORMATIONEN
(13) Eine eingehendere Prüfung der von den italienischen Behörden übermittelten Informationen verstärkte noch das bezüglich der Beihilfen für den Hafensektor auf Seiten der Kommission bestehende Erstaunen, insbesondere über die genaue Höhe und die Empfänger der gezahlten Beihilfen.
(14) Am 12. Juli 2000 hat die Kommission die italienischen Behörden aufgefordert, alle Informationen zu übermitteln, die notwendig sind, um festzustellen, ob die Maßnahmen zugunsten des italienischen Hafensektors mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind. Insbesondere wurden umfassendere Auskünfte über die Höhe der öffentlichen Mittel verlangt, die nach den Gesetzen Nr. 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 und 30/98 (siehe Erwägungsgrund 5 und 9 dieser Entscheidung) an die Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen ausgezahlt wurden, sowie über die Kriterien der Verteilung dieser Beihilfen verlangt. Diese Informationen sollten der Kommission binnen einem Monat nach Mitteilung der Entscheidung übermittelt werden. Die italienische Regierung, der die Entscheidung am 14. August 2000 notifiziert wurde, hat eine Verlängerung dieser Frist um einen Monat beantragt, die von der Kommission bewilligt wurde.
(15) Auf die Aufforderung zur Übermittlung von Informationen hat Italien mit Schreiben des Ministeriums für Verkehr und Seefahrt vom 12. Oktober 2000 geantwortet. Der Inhalt des Schreibens war Gegenstand der Gespräche, die am 25. Oktober 2000 zwischen Vertretern der Kommission und der italienischen Behörden stattfanden.
(16) Auf Intervention der Kommission bei den italienischen Behörden hat Italien seine Rechtsvorschriften für den Hafensektor so geändert, dass diese mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind (Erwägungsgrund 25 dieser Entscheidung). Daher hat die Kommission am 23. Mai 2001 beschlossen, das Vertragsverletzungsverfahren Nr. 99/2048 (siehe Erwägungsgrund 2) niederzuschlagen.
II. BESCHREIBUNG DER BEIHILFEN
VORGESCHICHTE UND RECHTLICHER HINTERGRUND
(17) Die von Italien geleisteten Beihilfen betreffen Hafenarbeiten zum Umschlag von Gütern in allen italienischen Häfen. Als Hafenarbeiten gelten alle in Artikel 16 Absatz 1 des Gesetzes Nr. 84/94 genannten Verrichtungen, also das Be- und Entladen, die Verschiffung und das Löschen, das Um- und Abladen sowie allgemein die Bewegung von Gütern und Materialien aller Art.
(18) Als das Urteil "Hafen von Genua"(15) erging, bestand auf dem Sektor der Hafenarbeiten, der dem Schifffahrtsgesetz unterliegt, in Italien ein doppeltes Monopol:
- Zunächst hatten die Hafenunternehmen (die in der Regel der Hafenbehörde unterstehen) das Monopol für die Organisation der Hafenarbeiten inne. Diesen Unternehmen war das Recht zur Durchführung der Hafenarbeiten exklusiv übertragen worden. Zwar hatten in jedem Hafen mehrere Unternehmen dieses Recht, doch war dieses in der Praxis jeweils systematisch auf ein bestimmtes Marktsegment beschränkt (bestimmte Güter, Container, Frischprodukte usw.), was den Schluss zulässt, dass es sich tatsächlich (auf dem betreffenden Markt) um ein exklusives Recht handelte; gleichwohl war es den betreffenden Unternehmen nicht erlaubt, für die Hafenarbeiten eigene Arbeitskräfte einzusetzen.
- Daneben hatten die Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen das Monopol für die Durchführung der Hafenarbeiten inne: In jedem Hafen wurde einem als Gesellschaft oder Gruppe organisierten Verband von Hafenarbeitern das exklusive Recht gewährt, den im ersten Gedankenstrich genannten Unternehmen die zur Durchführung der betreffenden Hafenarbeiten notwendigen Arbeitskräfte zu stellen.
- Außerdem wurde Schiffen untersagt, die eigene Besatzung für das Laden und Löschen von Gütern einzusetzen.
(19) Ferner unterlagen die Hafenarbeiter nach den einschlägigen italienischen Rechtsvorschriften(16) einer besonderen Sozialversicherungsregelung, die von der obligatorischen Sozialversicherung der nationalen Sozialfürsorgeanstalt INPS abwich. Das für die Hafenwirtschaft geltende System stützte sich auf einen von den Beiträgen der Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen gespeisten Versicherungsfonds auf Gegenseitigkeit. Die versicherungs- und rentenrechtliche Behandlung dieses Systems bewirkte für die Beschäftigten der Hafenwirtschaft andere Rechte und Pflichten als für die vom allgemeinen Sozialversicherungssystem erfassten Arbeitnehmer in Italien(17).
(20) Im Rahmen des Urteils "Hafen von Genua" hat die Justiz sich eingehend mit der Frage des Umschlags konventioneller Güter im Hafen von Genua beschäftigt und festgestellt, dass die betreffenden Hafenbetriebsunternehmen für einen erheblichen Teil des Gemeinsamen Marktes ein gesetzliches Monopol innehatten (und zwar sowohl bezüglich der Organisation als auch bei der Durchführung der Hafenarbeiten).
(21) Der Gerichtshof kam daher zu dem Schluss, dass die Hafenbetriebsunternehmen, denen nach den fraglichen nationalen Rechtsvorschriften exklusive Rechte zuerkannt wurden, hierdurch veranlasst werden, nicht verlangte Dienstleistungen oder unangemessene Preise in Rechnung zu stellen (Verstoß gegen Artikel 82 Buchstabe a) EG-Vertrag), sich nicht der modernsten verfügbaren Technik zu bedienen (und so im Sinne von Artikel 82 Buchstabe b) die technische Entwicklung zu behindern) und damit Mehrkosten und Verspätungen bei der Durchführung der Arbeiten in Kauf zu nehmen, oder aber (unter Verstoß gegen Artikel 82 Buchstabe c) bestimmten Nutzern Preisnachlässe zu gewähren, die durch Preisaufschläge für andere Nutzer kompensiert werden(18).
Vertragsverletzungsverfahren
(22) Nachdem die Kommission im Anschluss an das Urteil "Hafen von Genua" festgestellt hatte, dass Italien die einschlägigen Rechtsvorschriften nicht geändert hatte, übersandte sie der italienischen Regierung am 31. Juli 1992 gemäß Artikel 86 Absatz 3 (ex Artikel 90 Absatz 3) eine förmliche Aufforderung zur Angabe der diesbezüglich von Italien beabsichtigten Maßnahmen.
(23) Als Reaktion auf das Schreiben der Kommission verabschiedete die italienische Regierung ein acht Mal erneuertes und in der Folge in das Hafenreformgesetz Nr. 84/94 umgewandeltes Gesetzesdekret sowie schließlich ein ungefähr fünfzehn Mal, zuletzt am 21. Oktober 1996, erneuertes und später in das Gesetz Nr. 647/96 umgewandeltes Gesetzesdekret zur Änderung des genannten Hafenreformgesetzes (siehe Erwägungsgrund 5).
(24) Am 7. Mai 1997 sandte die Kommission der italienischen Regierung eine weitere Aufforderung, weil die in Erwägungsgrund 23 angesprochenen Rechtsvorschriften in Bezug auf Häfen noch immer nicht mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar waren. In der Entscheidung 97/744/EG(19) hat die Kommission festgestellt, dass einige Bestimmungen des Gesetzes Nr. 84/94 mit Artikel 86 Absatz 3 und Artikel 82 EG-Vertrag(20) unvereinbar sind.
(25) Im Anschluss daran hat die italienische Regierung eine Reihe von Vorkehrungen getroffen, um die Rechtsvorschriften für den Hafensektor mit dem Gemeinschaftsrecht in Einklang zu bringen. Die Neuordnung des Hafenbetriebs in Italien wurde durch das Gesetz Nr. 186 vom 30. Juni 2000(21) ergänzt, durch das die letzten Exklusivrechte für Unternehmen, Gesellschaften und Gruppen der Hafenwirtschaft abgeschafft wurden. Am 6. Februar 2001 hat die italienische Regierung die Verordnung zur Inkraftsetzung dieses Gesetzes angenommen(22). Beim Inkrafttreten dieser Verordnung hat die Kommission beschlossen, das Vertragsverletzungsverfahren niederzuschlagen.
Wirtschaftlicher Hintergrund
(26) Ende der Achtzigerjahre befand sich der italienische Hafensektor in einer schwierigen Situation. Er litt einerseits unter einem Arbeitskräfteüberschuss (mehr als 21000 Beschäftigte) und war andererseits in besonderem Maße den Auswirkungen der internationalen Krise des Seeverkehrssektors ausgesetzt. Die Erträge der Hafenwirtschaft waren unzureichend, um die Beschäftigungsniveaus mit dem damaligen hohen Arbeitskräfteaufwand beizubehalten. Die wirtschaftliche Lage der Hafenarbeiterverbände und der Hafenbetriebsunternehmen verschlechterte sich 1991 noch weiter, als der Europäische Gerichtshof in dem bereits genannten Urteil "Hafen von Genua" die Unvereinbarkeit der einschlägigen italienischen Rechtsvorschriften mit dem EG-Vertrag feststellte. Beide Faktoren, die wirtschaftliche Krise und die notwendige Gesetzesreform, veranlassten die italienische Regierung im Jahre 1992, eine umfassende Reform der Hafenbetriebsstrukturen zu unternehmen, die für die italienische Wirtschaft eine tragende Rolle spielen.
(27) Nach dem italienischen Seeverkehrsrecht waren die Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen Einrichtungen auf Gegenseitigkeit ("Arbeitsgenossenschaften", cooperative di lavoro), deren Aufgabe darin bestand, den Mitgliedern Beschäftigungsmöglichkeiten zu angemessenem Lohn zu bieten, ohne Kapitalerträge zu erwirtschaften. Der Schutz, den diese Einrichtungen aufgrund der in Erwägungsgrund 18 erläuterten Exklusivrechte genossen, ermöglichte den Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen, einen hohen Beschäftigungsstand zu wahren, anstatt rein kommerzielle Ziele zu verfolgen, was die Untätigkeit einer erheblichen Anzahl von Arbeitern zur Folge hatte, deren Kosten sich im Übrigen in den Unternehmensbilanzen niederschlugen.
(28) Die hohe Zahl der Beschäftigten - allesamt Teilhaber der Gesellschaften und Gruppen - war ein Hindernis für die Einführung wirksamen Wettbewerbs auf diesem Sektor. Durch die schlichte Abschaffung der Exklusivrechte von Unternehmen und Gruppen der Hafenwirtschaft wäre dieses Problem nicht zu lösen gewesen.
BEIHILFEMASSNAHMEN
(29) Die italienische Regierung hat im Zuge der Strukturreform des Hafensektors Beihilfen ausgezahlt, um die Verluste der Hafenwirtschaft auszugleichen, die Anzahl der in den Häfen beschäftigten Hafenarbeiter zu verringern und die Beiträge und Leistungen zur sozialen Sicherheit dieser Arbeiter zu erstatten.
(30) Die im Rahmen der Beihilfeverfahren C-27/93 und C-81/98 untersuchten Beihilfemaßnahmen waren in den Gesetzen zur Öffnung des Hafensektors für den Wettbewerb vorgesehen. Die italienischen Behörden haben erklärt, dass diese Maßnahmen bei der Hafenreform beschlossen wurden und notwendig waren, um den wirtschaftlichen Zusammenbruch der italienischen Häfen nach Abschaffung der vorherigen rechtlichen Regelung zu verhindern.
(31) Ferner haben die italienischen Behörden geltend gemacht, dass die Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen zum Zeitpunkt der Auszahlung dieser Beihilfen noch keine privatrechtlichen Unternehmen waren, sondern Kooperativen im Sinne des italienischen Zivilrechts, und dass sie keinem Erwerbszweck nachgingen und Einrichtungen auf Gegenseitigkeit waren. Die Umwandlung der Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen wurde erst 1995 abgeschlossen. Den italienischen Behörden zufolge dürfen die Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen noch nicht als Unternehmen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag betrachtet werden, soweit die Umwandlung seinerzeit noch nicht erfolgt war.
Beihilfe C-27/93
(32) Die Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag aus dem Jahr 1993 betrifft Beihilfemaßnahmen nach Artikel 1 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 428/92(23). Das Verfahren bezog sich auf 60 Mrd. ITL zum Ausgleich des Betriebsdefizits der Hafengesellschaften zum 31. Dezember 1991, auf 90 Mrd. ITL zur Liquidierung des Betriebsfonds und auf 33 Mrd. ITL zur Deckung der Versorgungslasten aus der Sozialversicherung der Hafenarbeiter. Die Beihilfe zur Liquidierung des Betriebsfonds der Hafenarbeiter und zur Deckung der Versorgungslasten wurde von der Kommission mit der Auflage genehmigt, dass die vom Gesetz vorgesehenen Beträge unter keinen Umständen überschritten werden und dass die Sozialversicherung der Hafenarbeiter in die obligatorische Sozialversicherung der italienischen Arbeitnehmer integriert wird(24).
(33) Zwischenzeitlich gewährte die italienische Regierung dem Hafensektor ohne vorherige Notifizierung eine Finanzhilfe in Höhe von 8,51 Mrd. ITL durch das Gesetz Nr. 236/93(25) sowie 22 Mrd. ITL durch das Gesetz Nr. 84/94(26) für die Leistungen der Lohnausgleichskasse CIG (Cassa integrazione guadagni).
(34) Als sich herausstellte, dass die italienischen Behörden dem Hafensektor weitere Beihilfen gewährt hatten, beschloss die Kommission 1996, das bereits eingeleitete Verfahren auszuweiten, um die danach gewährten Beihilfen einzuschließen, die folgende Leistungen umfassten(27):
- 400 Mrd. ITL zur Unterstützung der Umwandlung der Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen (300 Mrd. für den Vorruhestand eines Teils der Beschäftigten und 100 Mrd. zum Ausgleich des Betriebsdefizits am 31. Dezember 1994) gemäß Gesetz Nr. 343/95(28) sowie
- 1740 Mrd. ITL für den Vorruhestand von 1050 Beschäftigten (900 Beschäftigte von Hafenbetriebsunternehmen und -gruppen und 150 Beschäftigte der Hafenbehörden) sowie verschiedene andere Maßnahmen, die den italienischen Behörden zufolge sozialen Zwecken im Sinne des Gesetzes Nr. 647/96(29) dienen.
Beihilfe C-81/98
(35) Dieses Verfahren betrifft weitere staatliche Beihilfen, die der Kommission gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag notifiziert wurden (siehe Erwägungsgrund 9 dieser Entscheidung), und die dazu bestimmt waren, die Betriebsdefizite der Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen auszugleichen und für einen Teil ihrer Aufwendungen für die Beschäftigten (größtenteils für Vorruhestandsregelungen) aufzukommen.
(36) Die Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag betrifft Beihilfemaßnahmen nach Artikel 8 und 9 des Gesetzes Nr. 30/98(30). Im Hinblick auf Artikel 8 hat die Kommission die öffentlichen Finanzhilfen in Höhe von 9 Mrd. ITL zugunsten der Stadt Piombino, in Höhe von 20 Mrd. ITL zugunsten der Hafenbehörde von Genua sowie Finanzhilfen für Infrastrukturen zugunsten der Hafenbehörde von Ancona nicht als staatliche Beihilfen betrachtet, da die Empfänger keine Unternehmen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag sind.
(37) In Bezug auf Artikel 9 des Gesetzes Nr. 30/98 hat die Kommission wegen der neuen Beihilfen zugunsten der Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen das entsprechende Verfahren eingeleitet. Im Hinblick auf die den Hafenbehörden gewährten Finanzbeihilfen zur Verrentung von Beschäftigten behält sich die Kommission eine Stellungnahme vor, und sie hat weitere Informationen zu den 120 Mrd. ITL angefordert, die zur Durchführung von Ausbaggervorhaben an einzelne Häfen ausgezahlt wurden.
(38) Im Rahmen der genannten Verfahren hat die Kommission die italienischen Behörden wiederholt ersucht, ihr detaillierte Informationen zu den Empfängern und dem Zweck dieser Beihilfen sowie zur genauen Höhe der für die einzelnen Zwecke gewährten Beihilfen zu übermitteln. Ferner hat die Kommission die italienischen Behörden um Informationen über die einzelnen Maßnahmen zur Umstrukturierung des Hafensektors und insbesondere um den Umstrukturierungsplan gebeten, der die Grundzüge dieser Reform enthält, um die Vereinbarkeit der Maßnahmen im Rahmen des gesamten Reformprozesses mit dem Gemeinsamen Markt prüfen zu können.
(39) Als Reaktion auf die Anfragen der Kommission, die um eine vollständige und detaillierte Beschreibung der Reform und der Maßnahmen zu deren Durchführung ersuchte, haben die italienischen Behörden zunächst bruchstückhafte und unvollständige Informationen übermittelt. Im April 1998 erhielt die Kommission einen Finanzbericht über die fünf größten italienischen Häfen (La Spezia, Ravenna, Livorno, Triest und Venedig)(31), der einige Informationen über den Zeitraum 1993-1996 enthielt. Dem Bericht war zu entnehmen, dass diese Häfen enttäuschende Betriebsergebnisse erwirtschaftet hatten und dass zu jener Zeit die wirtschaftlichen Bedingungen zahlreicher Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen Besorgnis erregend waren. Der Bericht enthielt jedoch weder relevante Informationen zu den Erwartungen in Bezug auf die Wiederherstellung der wirtschaftlichen und finanziellen Rentabilität der Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen noch Angaben zur Lage des Hafens von Genua, des wichtigsten italienischen Hafens.
(40) Ein weiterer Bericht, der der Kommission am 1. Juni 1999 übermittelt wurde, enthielt einige zusätzliche Angaben zu den Jahren 1997 und 1998 und erstmals auch Informationen über den Hafen von Genua. Später wurde ein drittes Dokument übermittelt, in dem die wirtschaftlichen Aussichten für die sechs größten italienischen Häfen (Ravenna, La Spezia, Triest, Livorno, Venedig und Genua) bis 2001 aktualisiert wurden. Diesem Bericht war eine Stellungnahme der Fa. Ernst & Young beigefügt.
(41) In Bezug auf die Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen in anderen italienischen Häfen(32), die Beihilfen erhalten haben, wurden nur sehr spärliche Informationen übermittelt, und eine umfassende Beschreibung der Maßnahmen zur Umsetzung der Reform fehlte völlig.
Die Aufforderung zur Übermittlung von Informationen und die Reaktion darauf
(42) Am 12. Oktober 2000 haben die italienischen Behörden auf die am 12. Juli versandte Aufforderung zur Übermittlung von Informationen reagiert. Die bereitgestellten Informationen haben es ermöglicht, Art und Konsistenz einiger zuvor unklarer Angaben zu erhellen. Aufgrund dieser Informationen liegt nun ein analytisches Bild der zugunsten verschiedener Empfänger tatsächlich geleisteten Beihilfen und der jeweiligen Ziele der einzelnen geprüften Gesetze vor.
(43) Insbesondere ist jetzt klar, dass die aufgrund der betreffenden Gesetze geleisteten Beihilfen nicht nur den Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen zugute kamen, sondern auch den Hafenbehörden und dem Seeverkehrssektor. In den Fällen C-27/93 und C-81/98 werden nur die an Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen sowie Hafenbehörden gezahlten Beihilfen berücksichtigt.
(44) In den folgenden Tabellen wird die Höhe der zum Zeitpunkt der Aufforderung zur Übermittlung von Informationen vermuteten und der tatsächlich geleisteten Beihilfen nach Art und Empfänger aufgelistet.
Tabelle 1
Leistungen zugunsten des italienischen Hafensektors - Höhe der zum Zeitpunkt der Aufforderung zur Übermittlung von Informationen vermuteten Beihilfen
PLATZ FÜR EINE TABELLE
Tabelle 2
(nach Aufforderung übermittelte Informationen)
Leistungen zugunsten des italienischen Hafensektors - Höhe der bereitgestellten und tatsächlich ausgezahlten Beihilfen (Gesamtbeträge) - Mio. ITL
PLATZ FÜR EINE TABELLE
Tabelle 3
(nach Aufforderung übermittelte Informationen)
Leistungen zugunsten des italienischen Hafensektors - Höhe der bereitgestellten und tatsächlich ausgezahlten Beihilfen nach Art und Empfänger (Gesamtbeträge) - Mio. ITL
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(45) Die Kommission konnte also infolge der Aufforderung zur Übermittlung von Informationen die Feststellung erhärten, dass die von den verschiedenen einschlägigen Gesetzen vorgesehenen Beihilfen nicht nur an Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen, sondern auch an Hafenbehörden und andere Institutionen des Seeverkehrssektors gezahlt wurden. Insgesamt belaufen sich die an Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen sowie Hafenarbeiter zwischen 1992 und 1998 gezahlten Beihilfen auf 1350,048 Mrd. ITL und liegen damit deutlich unter der ursprünglichen Schätzung der Kommission (2518,510 Mrd. ITL). Die Beihilfen wurden mit dem Ziel ausgezahlt, die Versicherungs- und Versorgungsleistungen für die Hafenarbeiter zu gewährleisten (233,174 Mrd. ITL), die Zahl der Beschäftigten zu senken (863,846 Mrd. ITL) und die Betriebsdefizite der Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen zu decken (253,028 Mrd. ITL).
(46) Diese abschließende Entscheidung über die Beihilfefälle C-27/93 und C-81/98 betrifft nur die Maßnahmen in Form finanzieller Zuwendungen an die Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen, deren Teilhaber die italienischen Hafenarbeiter waren, bis 1994 sowie danach an die Hafenarbeiter selbst. Sie präjudiziert nicht andere Initiativen, die die Kommission in Bezug auf finanzielle Zuwendungen an Hafenbehörden oder andere Empfänger aus dem Seeverkehrssektor bereits ergriffen hat oder künftig ergreifen könnte.
III. STELLUNGNAHMEN DER BETROFFENEN
Beihilfe C-27/93
(47) Im Anschluss an die Entscheidung der Kommission von 1996 zur Ausweitung des 1993 eingeleiteten Verfahrens hat die deutsche Bundesregierung mit Schreiben vom 12. Dezember 1996 ihre Bemerkungen übermittelt. Der Bundesregierung zufolge sollten Beihilfen erheblicher Höhe und wiederholte stützende Eingriffe der Mitgliedstaaten zur Umstrukturierung des Hafensektors tatsächlich durch die Kommission einer eingehenden Prüfung anhand von Artikel 88 EG-Vertrag unterzogen werden. Nach ihrer Auffassung sollte daneben die öffentliche Unterstützung bestimmter Maßnahmen sozialer Art und zur Finanzierung der Hafeninfrastrukturen nicht als staatliche Beihilfe betrachtet werden, während die Finanzierung von Anlagen als solche gelten sollte.
(48) Die Kommission hat Italien die Bemerkungen der Bundesregierung mit Schreiben vom 16. April 1997 zugeleitet. Die italienische Regierung hat mit Schreiben vom 13. Mai 1997 darauf geantwortet.
Beihilfe C-81/98
(49) Im Anschluss an die Entscheidung der Kommission zur Einleitung des Verfahrens hat der Zentralverband der Deutschen Seehafenbetriebe (ZDS) mit Schreiben vom 12. Mai 1999 seine Stellungnahme übermittelt. Nach dessen Auffassung ist die Art der Tätigkeiten, denen die Hafenbehörden nachgehen und aufgrund deren zu entscheiden ist, ob diese als Unternehmen im Sinne von Artikel 87 EG-Vertrag zu betrachten sind, unklar. Gleichzeitig unterstützte der ZDS die Entscheidung der Kommission, in Bezug auf die Beihilfen zugunsten der Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen ein Verfahren einzuleiten.
(50) Die Kommission hat Italien die Bemerkungen des ZDS mit Schreiben vom 27. Mai 1999 zugeleitet. Die italienische Regierung hat mit Schreiben vom 28. Juli 1999 darauf geantwortet.
IV. BEURTEILUNG DER BEIHILFE
A. ANWENDBARKEIT VON ARTIKEL 87 ABSATZ 1 EG-VERTRAG
(51) Nach Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(52) Die von der italienischen Regierung nacheinander verabschiedeten Gesetze zur Förderung der Strukturreform des Hafensektors zogen eine Reihe von Beihilfen nach sich, zu denen die Kommission in zwei Fällen das Verfahren nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag eingeleitet hat.
(53) Die ernsten Zweifel, die die Kommission bezüglich der Art der aufgrund der Gesetze Nr. 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 und 30/98 geleisteten Beihilfen sowie deren Vereinbarkeit mit Artikel 87 Absatz 1 hegt, haben folgende Gründe:
- Die Beihilfen werden aus Mitteln der öffentlichen Hand gezahlt, d. h. entweder direkt von staatlichen Stellen (Behörden, Regionen, Gemeinden) oder indirekt, über die Einrichtung von Fonds wie die Lohnausgleichskasse oder den Betriebsfonds (Erwägungsgrund 81) oder das Ferienheim in Dovadola (Erwägungsgrund 74), oder aber über Zahlungen von Seiten privater Organe, die unter staatlicher Leitung agieren; sie gehen also zu Lasten des Staatshaushalts.
- Die geleisteten Beihilfen sind selektiv, da sie das Erbringen bestimmter Dienste durch in den italienischen Häfen tätige Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen fordern. Im Bereich des Güterumschlags (Laden/Löschen und Lagerung) stehen die Unternehmen nicht nur innerhalb eines Hafens im Wettbewerb, sondern auch in Bezug auf andere Häfen.
- Nach dem Urteil "Hafen von Genua" musste privatwirtschaftlichen Güterumschlagunternehmen erlaubt werden, in italienischen Häfen im Wettbewerb mit den Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen tätig zu werden. Es ist offensichtlich, dass die vom italienischen Staat gewährten Beihilfen durch die Bevorzugung dieser Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen. Je nach Endbestimmungsort der von den Schiffen beförderten Güter besteht für deren Laden und Löschen häufig die Wahl zwischen verschiedenen Häfen. Daher stehen die Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen der betreffenden Häfen, einschließlich jener, die in den wichtigsten italienischen Häfen tätig sind und internationalen Verkehr abwickeln, tatsächlich oder potentiell mit anderen Hafendienstleistern in anderen Häfen Italiens oder anderer Mitgliedstaaten beim Güterumschlag im Wettbewerb. Unter diesem Aspekt beeinträchtigen die Beihilfen den Handel zwischen den Mitgliedstaaten.
(54) Die Kommission ist ferner der Auffassung(33), dass die betreffenden Beihilfen selbst unter der Annahme, dass die Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen zum Zeitpunkt ihrer Auszahlung keinem erheblichen Wettbewerb seitens dritter Betreiber ausgesetzt waren, sich wahrscheinlich auch auf die Kosten der Hafendienste ausgewirkt haben. Wie der Gerichtshof festgestellt hat, ist die aus den höheren Umschlagkosten resultierende Wettbewerbsverzerrung infolge der Auswirkungen auf die Warenpreise geeignet, die Einfuhren und mithin den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen(34).
Rechtlicher Status der Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen
(55) Unabhängig vom tatsächlichen rechtlichen Status der Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen, die durch die Bereitstellung der Arbeitskräfte an der Ausübung der Geschäftstätigkeit der Hafenbetriebsunternehmen mitwirkten, ist darauf hinzuweisen, dass jede Rechtsperson, die einer Wirtschaftstätigkeit kommerzieller Art nachgeht, im Sinne des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts als Unternehmen zu betrachten ist(35). Daher ist das von den italienischen Behörden vorgebrachte Argument, die Regeln für staatliche Beihilfen seien auf Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen nicht anzuwenden, unzutreffend und kann nicht ins Gewicht fallen.
(56) Die italienischen Behörden machen geltend, hier greife aufgrund der besonderen Rechtsstellung der Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen eine Ausnahme von den Wettbewerbsregeln. Es ist allerdings unzweifelhaft, dass die in Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag vorgesehene Ausnahme in diesem Fall keine Anwendung finden kann, weil die Hafenbetriebsunternehmen und/oder -gesellschaften und -gruppen nicht mit dem Erbringen eines Dienstes von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut worden sind. Ihre Tätigkeit unterscheidet sich nicht durch spezifische Besonderheiten von anderen Wirtschaftstätigkeiten(36).
(57) Allerdings hat der Gerichtshof auch festgestellt, dass "(...) der Begriff des Arbeitnehmers im Sinne von Artikel 48 EWG-Vertrag voraus[setzt], dass jemand während einer bestimmten Zeit für einen anderen nach dessen Weisung Leistungen erbringt, für die er als Gegenleistung eine Vergütung erhält. An dieser Qualifizierung ändert auch der Umstand nichts, dass zwischen dem Arbeitnehmer, der sich in einem Abhängigkeitsverhältnis gegenüber dem Unternehmen befindet, und den anderen Arbeitnehmern dieses Unternehmens ein gesellschaftsrechtliches Verhältnis besteht"(37).
(58) Es ist hervorzuheben, dass die Arbeitnehmer, die Teilhaber der Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen sind, die fraglichen Leistungen für die Hafenbetriebsunternehmen nach deren Weisung erbrachten. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes sind diese als "Arbeitnehmer" im Sinne von Artikel 39 EG-Vertrag(38) zu betrachten. Hafenarbeiter als solche sind keine "Unternehmen" im Sinne des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts. Unbeschadet der tatsächlichen Rechtsstellung der Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen ist daran zu erinnern, dass auch bei der Betrachtung als Gesamtheit die anerkannten Hafenarbeiter in einer Region nicht als Unternehmen zu betrachten sind(39).
Kategorien von Beihilfen
(59) Mit den betreffenden Beihilfen wurden folgende Zwecke verfolgt:
- Sicherstellung angemessener Versicherungs- und Versorgungsleistungen,
- Verringerung der Zahl der im Sektor beschäftigten Hafenarbeiter,
- Schuldentilgung und Ausgleich der Betriebsdefizite der Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen.
In jedem Fall unterscheidet Artikel 87 Absatz 1 nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes staatliche Beihilfen nicht nach deren Zweck oder Ziel, sondern beurteilt sie ausschließlich nach ihren Auswirkungen.
(60) In ihrer Antwort auf die Aufforderung zur Stellungnahme machen die italienischen Behörden geltend, dass die Prüfung der Vereinbarkeit der Gesetze Nr. 428/93, 84/94, 343/95, 647/96 und 30/98 mit den Gemeinschaftsregeln zu staatlichen Beihilfen nicht abstrakt erfolgen darf, sondern dem wirtschaftlichen Umfeld Rechnung tragen muss, das zu deren Verabschiedung geführt hat. Dieses Umfeld war von einer Strukturreform des Sektors gekennzeichnet, die schließlich zu einer schrittweisen Öffnung des italienischen Marktes für Hafendienste geführt hat.
(61) Die Kommission hat dieses Argument bei der Beurteilung der genannten Beihilfemaßnahmen berücksichtigt. Bei ihrer Entscheidung von 1996 zur Ausweitung des Verfahrens C-27/93 gemäß Artikel 88 Absatz 2 hatte die Kommission die italienische Regierung bereits davon unterrichtet, dass wettbewerbsrelevante Aspekte, die Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens waren, enge Verbindung zu staatlichen Beihilfen haben.
MASSNAHMEN ZUR SICHERSTELLUNG DER VERSICHERUNGS- UND VERSORGUNGSLEISTUNGEN DER HAFENARBEITER
(62) In Bezug auf die Maßnahmen zur Sicherstellung der Versicherungs- und Versorgungsleistungen für Hafenarbeiter ist die Kommission der Auffassung(40), dass selektive Sozialbeitragsermäßigungen und -befreiungen zugunsten bestimmter Unternehmen in einem Mitgliedstaat unabhängig davon, ob die Selektivität auf individueller, regionaler oder sektoraler Ebene greift, hinsichtlich ihrer Staffelung staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag darstellen, die den Wettbewerb verfälschen und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen können.
(63) Bei der Einleitung des förmlichen Ermittlungsverfahrens nach Artikel 88 Absatz 2 EG-Vertrag wies vieles darauf hin, dass die vollständige Befreiung der Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen von der Zahlung von Sozialversicherungsbeiträgen durch die Gesetze Nr. 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 und 30/98 eine Form staatlicher Beihilfen darstellt, die der EG-Vertrag grundsätzlich verbietet. Die Kommission ist allgemein der Auffassung, dass die Unternehmen alle aus gesetzlichen Vorschriften und/oder Vereinbarungen der Sozialpartner erwachsenden Kosten selbst zu tragen haben, unabhängig davon, ob diese Vorschriften oder Vereinbarungen die Umstrukturierung des Unternehmens oder andere Aspekte betreffen, die zusätzliche Sozialversicherungsbeiträge implizieren.
(64) Ferner sind diese Ermäßigungen selektiv, da sie in anderen Sektoren tätigen Unternehmen nicht gewährt wurden. Erschwerend kommt hinzu, dass die nachfolgenden Beihilfemaßnahmen ergriffen wurden, ohne diese der Kommission zu notifizieren, während die Informationen über die Umstrukturierung der Hafenbetriebs- unternehmen, -gesellschaften und -gruppen, die von den italienischen Behörden übermittelt wurden, sich als bruchstückhaft und nicht schlüssig erwiesen haben.
(65) Erst im Anschluss an die förmliche Aufforderung zur Stellungnahme vom 12. Juli 2000 (siehe Erwägungsgrund 14) war die Kommission in der Lage, die genaue Höhe der ausgezahlten Beihilfen, die Empfänger und insbesondere Einzelheiten zur Art der Beihilfen zugunsten der Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen sowie Hafenarbeiter zu ermitteln. Auf der Grundlage der nach der Aufforderung übermittelten Informationen musste die Kommission ihre ursprüngliche Haltung(41) in Bezug auf die Beihilfen zur Sicherstellung der Versicherungs- und Versorgungsleistungen für die Hafenarbeiter aus den unter Punkt 66 bis 75 erläuterten Gründen revidieren.
(66) Erstens wurden die fraglichen Beihilfemaßnahmen nicht ergriffen, um die Hafenbetriebsunternehmen oder -gesellschaften und -gruppen als solche zu unterstützen (Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen wurden 1994 aufgelöst), sondern um die Versicherungs- und Versorgungsleistungen der Hafenarbeiter zu gewährleisten. Nach dem vorherigen System waren die Hafenarbeiter nicht wie andere abhängig Beschäftigte über die nationale Sozialfürsorgeanstalt INPS sozial versichert, sondern hatten ein eigenes Sozialversicherungssystem auf Gegenseitigkeit(42), das mit den Exklusivrechten der Hafenarbeiter im Zusammenhang stand. Dieses System unterschied sich durch spezifische Besonderheiten vom allgemeinen Sozialversicherungssystem der INPS und war administrativ völlig von diesem unabhängig.
(67) 1992 wurde der Fonds für die Sozialversicherung der Arbeiter von Hafengesellschaften abgeschafft. Aufgrund der inhärenten Schwierigkeiten bei der Strukturreform des Sektors und insbesondere angesichts der hohen Anzahl betroffener Arbeitnehmer (über 21000 Hafenarbeiter, davon ca. 7500 berufstätig, siehe Erwägungsgrund 78, Tab. 4) sowie administrativer Zwänge bei der Eingliederung dieser Arbeitnehmer in das System der INPS war es den italienischen Behörden nicht möglich, die Arbeitnehmer unmittelbar in das allgemeine Sozialversicherungssystem zu integrieren. Diese Integration wurde durch eine Streitigkeit zwischen den Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen und dem italienischen Staat verzögert und kompliziert.
(68) Zweitens haben die italienischen Behörden auch bestätigt, dass die Hafenbetriebsunternehmen aufgrund ihrer Umwandlung in kommerzielle Unternehmen bezüglich der von den Unternehmen in Italien zur Finanzierung des INPS-Systems zu entrichtenden Sozialversicherungsbeiträge den üblichen Rechtsvorschriften unterworfen wurden.
(69) Drittens sollten durch die Bestimmungen der genannten Gesetze die Versicherungs- und Versorgungsleistungen der meisten Arbeiter garantiert werden, die bis 1994 Teilhaber der Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen waren und danach weiterhin ohne gesellschaftsrechtliches Verhältnis als Arbeiter im Hafensektor tätig waren. Durch diese Maßnahmen wurden weder die Verpflichtungen der neuen Hafenbetriebsunternehmen aufgehoben noch die Höhe der von diesen an das INPS zu entrichtenden Beiträge(43) verringert.
(70) Die italienischen Behörden haben daneben bestätigt, dass diese Maßnahmen dazu bestimmt waren, die direkten Sozialleistungen und weitere Leistungen zugunsten der Hafenarbeiter wie z. B. die Kranken- und Unfallversicherung, Versicherung gegen Berufskrankheiten und Arbeitslosenversicherung zu finanzieren und die Rechte der aus dem Berufsleben ausscheidenden Arbeiter zu wahren. Die Höhe der aufgrund der genannten Gesetze ausgezahlten Beträge wurde auf Grundlage der Rechte und Pflichten ermittelt, die den Hafenarbeitern aus dem obligatorischen Sozialversicherungssystem in seiner vorherigen Form entstanden sind (siehe Erwägungsgrund 19). Diese Maßnahmen dienten dazu, den Zeitraum zwischen der Abschaffung des Sozialversicherungssystems der Hafenarbeiter und deren Eingliederung in das INPS-System unabhängig von Arbeitsverhältnissen in Hafenbetriebsunternehmen zu überbrücken (siehe Erwägungsgrund 69, Ende).
(71) Der Übergangsmechanismus in der Sozialversicherung sah vor, dass die Sozialleistungen an Hafenarbeiter in bestimmten Fällen direkt vom INPS ausgezahlt und in anderen Fällen von den Hafenbetriebsunternehmen (vor deren Umstrukturierung 1995) und den (1994 aufgelösten) Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen ausgelegt und diesen anschließend vom INPS erstattet werden(44).
(72) Schließlich stellten die Maßnahmen zur Sicherstellung des Sozialversicherungsschutzes der Hafenarbeiter ein wesentliches Element bei der Umwandlung der Rechtsform und der Betriebsweise der Hafenbetriebsunternehmen und -gesellschaften dar und ermöglichten letztendlich die schrittweise Öffnung des Marktes für den Wettbewerb. Diese Maßnahmen waren notwendig, weil das allgemeine Sozialversicherungssystem die Hafenarbeiter nicht erfasste. Nach der Abschaffung der alten sozialrechtlichen Vorschriften im Hafensektor gewährleisteten die fraglichen Maßnahmen den Hafenarbeitern den gleichen Sozialversicherungsschutz, den in Italien alle Arbeitnehmer anderer Wirtschaftssektoren genießen.
(73) In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass das Arbeitsrecht der Mitgliedstaaten allgemeine Systeme der sozialen Sicherheit beinhalten kann, die nicht als staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz l anzusehen sind, soweit es sich um unmittelbare Beziehungen zwischen Staat und Arbeitnehmern ohne Beteiligung der Unternehmen handelt(45). Diese Schlussfolgerung gilt auch, wenn eine andere Organisation als die staatliche Versorgungsanstalt in die Rechte der Arbeitnehmer eintritt(46).
(74) Aus den genannten Gründen ist die Kommission der Auffassung, dass
- die zur Finanzierung der Übergangsregelung im Sozialversicherungssystem der Hafenarbeiter ("Cassa integrazione guadagni straordinaria" (Lohnausgleichskasse) und "trattamento di inidoneità al lavoro portuale" (Leistungen bei Arbeitsunfähigkeit)) geleisteten Zahlungen in Höhe von insgesamt 231,920 Mrd. ITL sowie
- die Aufwendungen für andere Ausgaben sozialer Art (wie das Ferienheim in Dovadola) in Höhe von insgesamt 1,254 Mrd. ITL
nicht direkt den Hafenbetriebsunternehmen oder -gesellschaften und -gruppen zugute kamen und dass deren Auswirkungen nicht den Wettbewerb im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 verfälschen oder zu verfälschen drohen.
(75) Diese Haltung entspricht der Position, die die Kommission stets gegenüber Maßnahmen dieser Art eingenommen hat(47). Außerdem haben die italienischen Behörden entsprechend dem Ersuchen der Kommission bei Aufnahme des Verfahrens bestätigt, dass das Sozialversicherungssystem für die Hafenarbeiter inzwischen endgültig im nationalen Sozialfürsorgesystem für abhängig Beschäftigte aufgegangen ist.
MASSNAHMEN ZUR VERRINGERUNG DER ZAHL DER IM HAFENSEKTOR TÄTIGEN ARBEITER
(76) Nach den "Leitlinien für die Beurteilung von Staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten"(48) kann das Arbeitsrecht der Mitgliedstaaten allgemeine Systeme der sozialen Sicherheit beinhalten, die die direkte Zahlung von Entlassungsabfindungen und Vorruhestandsgehältern an die entlassenen Arbeitnehmer vorsehen. "Gelten diese Regelungen generell ohne sektorale Beschränkung für alle Arbeitnehmer, die vorher festgelegte, automatisch anwendbare Voraussetzungen erfuellen, so liegen keine Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 an Unternehmen vor, die eine Umstrukturierung durchführen. Werden die betreffenden Regelungen aber zur Unterstützung der Umstrukturierung in bestimmten Industriezweigen verwendet, so können sie wegen dieser selektiven Verwendung durchaus Beihilfen beinhalten" (Punkt 3.2.5).
(77) Die kraft der untersuchten Gesetze gewährten Beihilfen bestanden in der Zahlung erheblicher Beträge aus Mitteln der öffentlichen Hand an Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen mit dem erklärten Ziel, die Zahl der aktiven Hafenarbeiter, die sämtlich Teilhaber der Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen sind, zu reduzieren.
(78) Die italienischen Behörden rechtfertigen die gewährten Beihilfen mit dem Hinweis, die Reform des Hafensektors habe eine drastische Verringerung der Zahl der Hafenarbeiter unumgänglich gemacht. Deren Anzahl ging von 21000 im Jahre 1983 (Beginn der Reform) auf weniger als 4000 im Jahre 1999 zurück.
Tabelle 4
Entwicklung der Zahl aktiver Hafenarbeiter in den italienischen Häfen
PLATZ FÜR EINE TABELLE
(79) Die Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen wären niemals in der Lage gewesen, die notwendige Verringerung der überzähligen Arbeitskräfte zu bewerkstelligen. Vielmehr haben sie heftigen Widerstand gegen die Versuche der italienischen Regierung geleistet, die Zahl der Beschäftigten zu verringern, und haben rechtliche Schritte zur Verhinderung entsprechender Maßnahmen unternommen.
(80) Eine Reform dieser Art steht im Einklang mit den Leitlinien der gemeinschaftlichen Hafenpolitik, die aus dem Grünbuch über Seehäfen und Seeverkehrsinfrastruktur(49) und dem Entwurf einer Richtlinie über Hafendienste(50) hervorgehen. Sie zielte darauf ab, gewerbliche Güterumschlagdienste zunehmend von privatwirtschaftlichen anstatt von staatlichen Institutionen erbringen zu lassen, um insbesondere die Effizienz zu steigern. Um dieses Ziel zu erreichen, wurden in mehreren Mitgliedstaaten Reformen eingeleitet, durch die die Hafenstrukturen besser auf neue Erfordernisse abgestimmt werden sollen, die sich aus dem technologischen Fortschritt und einem intensiveren Wettbewerb auf diesem Sektor ergeben.
(81) Zu den beim Ausscheiden aus dem Berufsleben ausgezahlten Zuwendungen haben die italienischen Behörden erklärt, dass diese den Rückstellungen entsprechen, die zur Erfuellung der vertraglichen Vereinbarungen in Bezug auf verrentete Hafenarbeiter im Zeitraum 1984-1989 erforderlich sind. Diese Rücklagen waren laut Rundschreiben des zuständigen Ministeriums aus den Mitteln des Betriebsfonds bereitzustellen, um die finanziellen Aufwendungen im Zusammenhang mit den Vorruhestandsleistungen zu decken. Die Liquidierung des Fonds war Anlass zu einem langen Rechtsstreit, den die Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen gegen die Fondsabwickler und die italienische Regierung anstrengten. Nach einem Urteil der italienischen Justizbehörden war die italienische Regierung gezwungen, das Gesetz Nr. 647/96 zu verabschieden, durch das die Rückstellung der Mittel verfügt wird, die zur Erstattung der den verrenteten Hafenarbeitern zustehenden Ausgleichszahlungen notwendig sind. Durch dieses Gesetz wird das durch Artikel 2120 des italienischen Zivilgesetzbuches (Regelung der Zuwendungen bei Beendigung des Beschäftigungsverhältnisses) begründete Recht auf Arbeitnehmer aller anderen Sektoren ausgedehnt.
(82) Wie in den Leitlinien für die Beurteilung von staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten ausgeführt wird, sind "abgesehen von den direkten Entlassungs- und Vorruhestandszahlungen (...) allgemeine flankierende Sozialregelungen verbreitet, in deren Rahmen der Staat für Leistungen aufkommt, die das Unternehmen über seine gesetzlichen und vertraglichen Verpflichtungen hinaus an seine entlassenen Arbeitnehmer zahlt. Gelten diese Regelungen generell ohne sektorale Beschränkung für alle Arbeitnehmer, die vorher festgelegte, automatisch anwendbare Voraussetzungen erfuellen, so liegen keine Beihilfen im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 an Unternehmen vor, die eine Umstrukturierung durchführen" (siehe Ewägungsgrund 76)(51).
(83) Aus den von den italienischen Behörden übermittelten Informationen geht allerdings hervor, dass die Beihilfen zur Verringerung der Anzahl der beschäftigten Hafenarbeiter an die Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen gingen, deren Teilhaber die Hafenarbeiter bis 1994 waren, während danach die Hafenarbeiter selbst die Empfänger waren. Wie bereits in Punkt 58 festgestellt wurde, stellen die Hafenarbeiter an sich kein Unternehmen im Sinne des gemeinschaftlichen Wettbewerbsrechts dar. Die Beihilfen waren nicht für Hafenbetriebsunternehmen bestimmt, die bei Abschluss der Vereinbarungen über Zuwendungen beim Ausscheiden aus dem Berufsleben keine Beschäftigungsverhältnisse mit den Hafenarbeitern unterhielten.
(84) Außerdem wurden diese Maßnahmen ausnahmsweise ergriffen, weil das italienische Sozialfürsorgesystem den Hafensektor nicht erfasste. Es handelt sich um Maßnahmen, die angesichts der Rechtslücke notwendig wurden, die bei Aufhebung der spezifischen sozialrechtlichen Vorschriften für den Hafensektor entstand(52). Diese Maßnahmen wurden zwar außerhalb des vom Sozialfürsorgesystem geschaffenen Rahmens ergriffen, sollten jedoch eine Kategorie von Arbeitnehmern schützen, die von der Strukturreform eines ganzen Wirtschaftszweigs betroffen war.
(85) Aus den genannten Gründen gelangt die Kommission zu der Auffassung, dass die kraft der Gesetze Nr. 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 und 30/98 ausgezahlten Beihilfen zur Deckung der sozialen Kosten der Ruhestandsregelungen für Hafenarbeiter im Rahmen der Strukturreform des Hafensektors nicht als staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag zu betrachten sind.
BEIHILFEN ZUR SCHULDENTILGUNG UND ZUM AUSGLEICH DER BETRIEBSDEFIZITE DER HAFENBETRIEBSUNTERNEHMEN, -GESELLSCHAFTEN UND -GRUPPEN
(86) Die Beihilfen, die mit dem erklärten Ziel ausgezahlt wurden, die Schulden der Hafenbetriebsunternehmen zu tilgen und deren Betriebsdefizite auszugleichen, stellen staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar.
(87) Diese Betriebsbeihilfen haben die Hafenbetriebsunternehmen begünstigt, da sie die Kosten verringerten, die die Unternehmen bei Ausübung ihrer normalen Geschäftstätigkeit zu tragen haben. Auch diese Maßnahmen sind aus den genannten Gründen geeignet, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
Rechtswidrige staatliche Beihilfen
(88) Die italienische Regierung hat es unterlassen, die Beihilfen zugunsten der Hafenbetriebsunternehmen zu notifizieren, und hat dadurch gegen die Bestimmungen von Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag verstoßen. Die Kommission hatte keine Gelegenheit, zu diesen ab 1992 durchgeführten Maßnahmen vorab Stellung zu nehmen.
B. VEREINBARKEIT DER BEIHILFEMAßNAHMEN MIT DEM GEMEINSAMEN MARKT
(89) Nachdem festgestellt wurde, dass die Maßnahmen zum Ausgleich der Betriebsdefizite der Hafenbetriebsunternehmen staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag sind, muss die Kommission ermitteln, ob diese nach Artikel 87 Absatz 2 oder Absatz 3 als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar betrachtet werden können. Der Gerichtshof hat bereits festgestellt, dass Artikel 87 Absatz 2 EG-Vertrag dahin auszulegen ist, "dass ein Hafenunternehmen und/oder eine Hafenbetriebsgesellschaft in der in der ersten Frage beschriebenen Situation nicht allein aufgrund der dort wiedergegebenen Merkmale als Unternehmen angesehen werden können, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse im Sinne dieser Vorschrift betraut sind"(53).
(90) Die fragliche Beihilfe erfuellt nicht die in Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe a) (Beihilfen sozialer Art an einzelne Verbraucher) und c) genannten Voraussetzungen.
(91) Auch die Voraussetzungen für eine Ausnahme nach Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe b) sind nicht gegeben, da die Strukturreform in einem Wirtschaftssektor, die unter anderem wegen der Unvereinbarkeit bestimmter einzelstaatlicher Rechtsvorschriften mit dem Gemeinschaftsrecht erforderlich wurde, nicht als außergewöhnliches Ereignis im Sinne dieser Bestimmung betrachtet werden kann.
(92) In Artikel 87 Absatz 2 werden weitere Arten von Beihilfen genannt, die als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden können. Die Vereinbarkeit ist jedoch aus der Sicht der gesamten Gemeinschaft und nicht allein vor dem einzelstaatlichen Hintergrund zu bewerten. Um das reibungslose Funktionieren des Gemeinsamen Marktes zu gewährleisten und unter Berücksichtigung von Artikel 3 Buchstabe g) EG-Vertrag müssen die Freistellungen nach Artikel 87 Absatz 3 eng ausgelegt werden.
(93) In Bezug auf Freistellungen nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstaben b) und d) scheint offensichtlich, dass durch die fraglichen Beihilfen weder Vorhaben von gemeinsamem Interesse noch die Kultur und die Erhaltung des kulturellen Erbes gefördert werden sollten. Die italienischen Behörden haben auch nicht versucht, die Beihilfe mit der Begründung zu rechtfertigen, diese sei zur Behebung einer beträchtlichen Störung der italienischen Wirtschaft gewährt worden.
(94) Die italienischen Behörden haben die Beihilfemaßnahmen weder mit dem Hinweis auf den Beitrag begründet, den diese für die regionale Entwicklung geleistet hätten, noch haben sie das Vorliegen regionaler Benachteiligungen verwiesen, die durch die Beihilfen für den Hafensektor hätten verringert werden können. Deshalb liegen in diesem Fall die Bedingungen für die Genehmigung der Beihilfemaßnahmen für die in Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe a) genannten Gebiete nach den Leitlinien für Beihilfen mit regionaler Zielsetzung(54) nicht vor.
(95) Die einzige eventuell in Frage kommende Freistellung wäre, wie in der Entscheidung zur Einleitung des Verfahrens erwähnt, jene nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) für "Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige (...), soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft".
(96) Die Beihilfe zur Schuldentilgung und zum Ausgleich des Betriebsdefizits der Hafenunternehmen wurde als notwendig erachtet, um die Umstrukturierung der Hafenunternehmen zu gewährleisten und ihnen die Teilnahme am Wettbewerb unter den durch die Hafenstrukturreform geschaffenen neuen Marktbedingungen zu ermöglichen. Derartige Umstrukturierungsbeihilfen können als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar betrachtet werden, wenn sie die notwendigen Voraussetzungen erfuellen. Diese Voraussetzungen werden in den seit 1994 geltenden Leitlinien für die Beurteilung von staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten sowie im achten Bericht der Kommission über die Wettbewerbspolitik(55) für die vorherige Zeit genannt. Nach diesen beiden Regelwerken können Beihilfen zur Rettung von Unternehmen in Schwierigkeiten nur für den Zeitraum (in der Regel nicht länger als sechs Monate) gewährt werden, der erforderlich ist, um einen Sanierungsplan zu erstellen, der nötig und realisierbar sein muss; die Umstrukturierungsbeihilfen dürfen nur auf der Grundlage eines angemessenen Umstrukturierungsplans gewährt werden.
(97) Obwohl die italienischen Behörden stets auf die schwierige Situation verwiesen haben, in die die italienischen Hafenunternehmen nach der Hafenstrukturreform geraten sind (z. B. durch die Abschaffung der Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen sowie die Erblast in Form struktureller Ineffizienz aufgrund eines exzessiven Aufwands an Arbeitskräften), haben sie der Kommission trotz deren zahlreicher Aufforderungsschreiben und Ersuchen um Information kein wirkliches Umstrukturierungsprogramm vorgelegt, in dem die gemeinschaftlichen Leitlinien umgesetzt werden.
(98) Die Kommission hat allerdings die von den italienischen Behörden vorgelegten Informationen geprüft, um zu ermitteln, ob die allgemein für die Genehmigung von Umstrukturierungsbeihilfen vorgesehenen Bedingungen erfuellt sind. Aus den übermittelten Angaben geht hervor, dass die organisatorischen Veränderungen, denen die Hafenuntemehmen unterzogen wurden, vorwiegend in der strukturellen Trennung ihrer Tätigkeiten bestanden. Nach den verfügbaren Informationen wurden die Hafenunternehmen in jedem der fünf Häfen (La Spezia, Ravenna, Livorno, Triest und Venedig), zu denen die italienische Regierung Angaben gemacht hat (siehe Ewägungsgrund 40), in 2-4 Unternehmen aufgeteilt, denen die Zuständigkeit für die Verwaltung der Güter der aufgelösten Gesellschaften und die Erbringung der entsprechenden Dienstleistungen bzw. die Durchführung des Hafenbetriebs übertragen wurde. Im Hafen von Genua wurde eine solche Trennung den Angaben zufolge nicht vorgenommen. In Bezug auf die fünf genannten Häfen wurden die Angaben zu jedem betreffenden Unternehmen jeweils einzeln geprüft. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass zur Durchführung der Umschlagsoperationen und allgemein der Bewegung von Gütern die Beteiligung all der neuen kommerziellen Unternehmen erforderlich ist, die aus der Aufspaltung der Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen hervorgegangen sind, weshalb jene unter diesem Aspekt als ein einziges Unternehmen zu betrachten sind. Dieser Schluss wird durch den Umstand erhärtet, dass die aus der Aufspaltung hervorgegangenen Unternehmen von der gleichen Aktionärsmehrheit kontrolliert werden und dass die Vertragsbeziehungen zwischen diesen nach den vorliegenden Informationen offensichtlich nicht den üblichen Gepflogenheiten der Geschäftswelt entsprechen.
(99) Bei der Rechtfertigung der den Hafenunternehmen gewährten Betriebsbeihilfen stützen sich die italienischen Behörden auf Daten zu den sechs größten italienischen Häfen und unterscheiden zwei Zeiträume:
- 1993 und 1994, also vor der Hafenstrukturreform, waren die Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen noch öffentliche Unternehmen, die den Einsatz der Arbeitskräfte nach den für das vorherige System charakteristischen Kriterien und Methoden vornahmen. Das Betriebsergebnis der Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen war in jenen Jahren deutlich negativ, wobei die Nettobetriebsdefizite 30 Mrd. ITL überstiegen. Die italienischen Behörden rechtfertigen die Deckung der Defizite vor 1995 mit dem Hinweis, dies sei notwendig gewesen, um den Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen - nach Einstellung des Betriebs - ein hinreichend ausgeglichenes Verhältnis zwischen Aktiva und Passiva zu verschaffen, um ihnen die Aufnahme der neuen Geschäftstätigkeiten zu ermöglichen.
- Im Zeitraum von 1995 bis 1998, in dem die Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen nach neuer Rechtslage als privatrechtliche Gesellschaften tätig waren, war den italienischen Behörden zufolge eine schrittweise Verbesserung der Ertragsraten und der Betriebsergebnisse zu verzeichnen, was die Wahrscheinlichkeit belege, dass die Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen in wenigen Jahren wieder wirtschaftliche und finanzielle Lebensfähigkeit erreichen werden(56). Allerdings zeigen die Fakten, dass die Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen weiterhin Verluste erwirtschaftet haben, sodass die italienische Regierung gezwungen war, 1998 weitere Betriebsbeihilfen in Höhe von insgesamt 100 Mrd. ITL zu gewähren.
(100) Zusammenfassend zieht die Kommission aus den Informationen, die ihr von den italienischen Behörden für die Jahre 1993 bis 1998 übermittelt worden sind, folgende Schlüsse:
- Das Betriebsergebnis der aus der Aufspaltung der Hafenbetriebsunternehmen und -gesellschaften hervorgegangenen Gesellschaften ist insgesamt deutlich negativ und die Verluste wurden nur durch die stetige Leistung erheblicher staatlicher Beihilfen in Grenzen gehalten. Außerdem scheinen die Schätzungen der Defizite bei Weitem zu niedrig angesetzt, wenn die bei geringen und sogar weiter zurückgehenden Kapitalkosten (z. B. Darlehenszinsen) steigende Verschuldung berücksichtigt wird, die auch auf kumulierten Verlusten beruht.
- Auch nach der Umwandlung in Handelsgesellschaften haben die Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen offensichtlich eine von großem Arbeitskräfteaufwand geprägte Geschäftspolitik verfolgt. Die Lohn- und Sozialkosten sind die Faktoren, auf die die seit 1995 verzeichneten konstant negativen Betriebsergebnisse im Wesentlichen zurückgehen.
- Daher folgte der Verlauf der Produktivität, gemessen als Verhältnis zwischen dem Aufwand für Investitionsgüter und dem Ertrag derselben, bei allen betrachteten Häfen allgemein einem negativen Trend. Bemerkenswert ist hingegen die erhebliche Zunahme bei der (größtenteils durch staatliche Beihilfen finanzierten) Anschaffung von Investitionsgütern, der kein entsprechender Ertragsanstieg gegenübersteht.
- Insgesamt befinden sich die untersuchten Unternehmen größtenteils in einer prekären Finanzlage, die ihre Fähigkeit einschränkt, laufenden Verbindlichkeiten durch rasch verfügbare Mittel zu begegnen. Was die positiven Zukunftsaussichten nach den übermittelten Angaben betrifft, so handelt es sich dabei um eine Hypothese, die im Wesentlichen auf übermäßig optimistischen Einschätzungen des künftigen Verkehrsaufkommens (Nachfrage), d. h. auf externen Faktoren beruht, auf die die Gesellschaften keinen bestimmenden Einfluss nehmen können. Die Prognosen zur Verkehrsentwicklung werden im Übrigen von anderen, unabhängigen Stellen nicht gestützt.
(101) Angesichts dieser Umstände muss die wirtschaftlich-finanzielle Effizienz der Mehrheit der Unternehmen, zu denen Angaben gemacht wurden, zumindest als zweifelhaft eingestuft werden. Es gibt keine gesicherten Gründe für die Annahme, dass die Betriebsbeihilfen zugunsten einer solchen Gesellschaft zur Wiederherstellung der langfristigen wirtschaftlich-finanziellen Lebensfähigkeit der Hafenunternehmen beigetragen haben.
(102) Es wurde auch nicht nachgewiesen, dass die anderen in den Leitlinien für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten genannten Voraussetzungen vorliegen, insbesondere jene in Bezug auf die Vermeidung inakzeptabler Wettbewerbsverzerrungen und die Notwendigkeit der Beihilfe. Die Beihilfe zur Schuldentilgung und zum Ausgleich der Defizite hat lediglich zur Erhaltung des Status quo der Hafenunternehmen gedient. Sie hat wahrscheinlich die Wettbewerbssituation anderer Hafendienstbetreiber beeinflusst, die in italienischen Häfen Fuß fassen wollten. Ferner haben die Empfänger keine nennenswerten Anstrengungen unternommen, um mit eigenen Mitteln oder unter Nutzung externer Finanzquellen einen eventuellen Umstrukturierungsplan zu finanzieren.
(103) Aus diesen Gründen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die in den Leitlinien für die Beurteilung von staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten genannten Kriterien nicht eingehalten wurden. Deshalb sind die Betriebsbeihilfen, die den Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen kraft
- Artikel 1 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 428/92 (Gesamthöhe 53,028 Mrd. ITL),
- Artikel 1 Absatz 3 des Gesetzes Nr. 343/95 (Gesamthöhe 100 Mrd. ITL) und
- Artikel 9 Absatz 4 des Gesetzes Nr. 30/98 (Gesamthöhe 100 Mrd. ITL)
gewährt wurden, nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar, da sie die Voraussetzungen für eine Freistellung nach Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe c) EG-Vertrag nicht erfuellen.
V. ERSTATTUNG DER BEIHILFE
(104) Da nach der Auszahlung von Beihilfen, die sich als rechtswidrig und mit dem Gemeinsamen Markt nicht vereinbar erwiesen haben, wieder ein wirksamer Wettbewerb hergestellt werden muss, enthält die Verordnung (EG) Nr. 659/1999 in Artikel 14 Absatz 1 folgende Bestimmung: "In Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen entscheidet die Kommission, dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen ergreift, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern". Deshalb hat die Kommission im vorliegenden Fall entschieden, dass Italien die Beihilfe vom Empfänger zurückfordern muss.
(105) Unabhängig von den Reformen, die die Rechtsstellung des Beihilfeempfängers seit 1995 verändert haben, und im Einklang mit der üblichen Verfahrensweise der Kommission sowie der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist die Beihilfe von den Unternehmen zurückzufordern, die sie tatsächlich erhalten haben. Dabei kann keine einzelstaatliche Rechtsvorschrift einer vollen Anwendung des Gemeinschaftsrechts im Wege stehen(57).
(106) Die Kommission wird gemeinsam mit der italienischen Regierung die Modalitäten prüfen, nach denen die Beihilfe zurückgezahlt wird.
VI. SCHLUSS
(107) Die in den Gesetzen Nr. 236/93, 84/94, 343/95, 428/92, 647/96 und 30/98 vorgesehenen Maßnahmen, mit denen Versicherungs- und Versorgungsleistungen für die Hafenarbeiter nach der Aufhebung der vorherigen Regelung gewährleistet werden sollten, stellen keine Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag dar. Die kraft dieser Gesetze ausgezahlten Beträge belaufen sich auf insgesamt 233,174 Mrd. ITL. Italien hat versichert, dass das Sozialversicherungssystem für Hafenarbeiter derzeit dem obligatorischen Sozialfürsorgesystem entspricht, das für abhängig Beschäftigte allgemein gilt.
(108) Die kraft der Gesetze Nr. 343/95, 647/96 und 30/98 gezahlten Beihilfen, durch die die zwischen 1992 und 1998 im Zuge der Hafenstrukturreform vorgenommene Verrentung von Hafenarbeitern finanziert werden sollte, fallen nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 87 Absatz 1 EG-Vertrag. Die aufgrund dieser Gesetze ausgezahlten Beträge belaufen sich auf insgesamt 863,846 Mrd. ITL.
(109) Die Kommission stellt fest, dass Italien unter Missachtung von Artikel 88 Absatz 3 EG-Vertrag Beihilfen ausgezahlt hat, mit denen die aus der Umwandlung der Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen erwachsenen Betriebsdefizite der Hafendienstgesellschaften ausgeglichen und deren Schulden getilgt werden sollten.
(110) Die Betriebsbeihilfen, die kraft der Gesetze Nr. 428/92, 343/95 und 30/98 zur Schuldentilgung und zum Ausgleich des Betriebsdefizits der Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen ausgezahlt wurden, sind mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar. Für eine entschiedene Haltung gegenüber wiederholten Beihilfen erheblicher Höhe zur Umstrukturierung eines bestimmten Sektors haben sich auch die Bundesrepublik Deutschland und der Zentralverband der Deutschen Seehafenbetriebe (ZDS) ausgesprochen, deren Stellungnahmen in den Erwägungsgründen 47, 48 und 49 wiedergegeben werden. Die kraft dieser Gesetze ausgezahlten Beträge belaufen sich auf insgesamt 253,028 Mrd. ITL.
(111) Wenn die Kommission feststellt, dass rechtswidrig gewährte Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sind, veranlasst sie den betreffenden Mitgliedstaat dazu, diese von den Empfängern zurückzufordern(58), um die vor Gewährung der Beihilfen bestehende Situation wieder herzustellen. Diese Bestimmung gilt für die Beihilfen, die durch diese Entscheidung als mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt werden und von den Empfängern zurückzufordern sind -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die in Artikel 1 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 428/92, in Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe c) des Gesetzes Nr. 343/95 sowie in Artikel 9 Absatz 4 des Gesetzes Nr. 30/98 behandelten staatlichen Beihilfen in Höhe von 230,028 Mrd. ITL, die Italien in Form von Subventionen an Hafenbetriebsunternehmen, -gesellschaften und -gruppen zur Schuldentilgung und zum Ausgleich der Betriebsdefizite dieser Unternehmen, Gesellschaften und Gruppen gezahlt hat, sind mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.
Artikel 2
Die nach den Gesetzen Nr. 343/95, 647/96 und 30/98 geleisteten Beihilfen Italiens zur Vergütung der Zuwendung beim Ausscheiden aus dem Berufsleben und der Beiträge zur vorzeitigen Verrentung von Hafenarbeitern, die Teilhaber von Hafenbetriebsgesellschaften und -gruppen sind, stellen keine staatlichen Beihilfen im Sinne von Artikel 87 EG-Vertrag dar.
Artikel 3
Die nach den Gesetzen Nr. 236/96, 84/94, 343/95, 647/96 und 30/98 geleisteten Beihilfen Italiens in Bezug auf die Lohnausgleichskasse (Cassa integrazione guadagni straordinaria), das Abgangsgeld für arbeitsunfähige Beschäftigte und das Ferienheim in Dovadola sowie die Maßnahmen zur Sicherstellung der den Hafenarbeitern zustehenden Versicherungs- und Versorgungsleistungen stellen keine staatlichen Beihilfen im Sinne von Artikel 87 EG-Vertrag dar.
Artikel 4
Italien ergreift alle notwendigen Maßnahmen, um die Beihilfen von den Empfängern zurückzufordern, die nach Artikel 1 nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind und rechtswidrig ausgezahlt wurden.
Die Rückzahlung erfolgt nach den im italienischen Recht vorgesehenen Verfahren.
Der zurückzufordernde Betrag umfasst Zinsen auf den ursprünglichen Beihilfebetrag, die von dem Zeitpunkt an, ab dem die rechtswidrige Beihilfe dem Empfänger zur Verfügung stand, bis zu deren tatsächlicher Rückzahlung erhoben werden.
Die Zinsen werden auf der Grundlage des Referenzzinssatzes für die Berechnung des Subventionsäquivalents der Regionalbeihilfen berechnet.
Artikel 5
Italien teilt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach der Bekanntgabe dieser Entscheidung die Maßnahmen mit, die ergriffen wurden, um der Entscheidung nachzukommen.
Artikel 6
Diese Entscheidung ist an die Italienische Republik gerichtet.
Brüssel, den 18. Juli 2001

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