Document ID: 31998D0710

KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 16 päivänä syyskuuta 1998,
neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2408/92 soveltamiseen liittyvästä menettelystä (Asia VII/AMA/11/98 - Italian säännöt Milanon lentoasemajärjestelmän liikenteen jakamisesta) (tiedoksiannettu numerolla K(1998) 2625) (Ainoastaan italiankielinen teksti on todistusvoimainen) (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) (98/710/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen,
ottaa huomioon yhteisön lentoliikenteen harjoittajien pääsystä yhteisön sisäisen lentoliikenteen reiteille 23 päivänä heinäkuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2408/92 (1), sellaisena kuin se on muutettuna Itävallan, Suomen ja Ruotsin liittymisasiakirjalla, ja erityisesti sen 8 artiklan 3 kohdan,
on kuullut kyseisen asetuksen 11 artiklalla perustettua neuvoa-antavaa komiteaa,
sekä katsoo seuraavaa:
ASIASELOSTUS
I
(1) Lentoyhtiöt British Airways, Iberia, Lufthansa, Olympic Airways, Sabena, Scandinavian Airlines System ja TAP Air Portugal jättivät komissiolle 16 päivänä helmikuuta 1998 yhteisen pyynnön päätöksestä, jossa
i) ilmoitetaan, että Italian antamat säännöt Milanon lentoasemajärjestelmän liikenteen jakamisesta, jäljempänä "Italian säännöt", eivät ole yhteisön lainsäädännön eivätkä etenkään asetuksen (ETY) N:o 2408/92 mukaisia;
ii) vaaditaan Italiaa olemaan soveltamatta kyseisiä sääntöjä ja antamaan toiset säännöt, jotka ovat täysin yhteisön lainsäädännön mukaiset.
(2) Air France ilmoitti komissiolle 15 päivänä huhtikuuta 1998, että se liittyy mainittujen lentoyhtiöiden toimiin Italian sääntöjen vastustamisesta.
(3) Nämä lentoyhtiöt esittivät komissiolle 22 päivänä huhtikuuta 1998 lisäpyynnön välipäätöksestä ennen Italian sääntöjen sisältöä koskevaa päätöstä sen varmistamiseksi, että kyseiset säännöt eivät tule voimaan, ennen kuin Malpensan lentoasemalle on luotu asianmukaiset liikenneyhteydet.
(4) Austrian Airlines esitti komissiolle 27 päivänä toukokuuta 1998 erillisen pyynnön, jolla oli sama tavoite aikaisemmalla ja lisäpyynnöllä ja nojautui samoihin perusteisiin.
II
(5) Milanon lentoasemajärjestelmään kuuluvat Linaten, Malpensan ja Orio al Serion (Bergamo) lentoasemat. Linaten lentoasemalle, joka sijaitsee 10 kilometrin etäisyydellä kaupungin keskustasta, on keskitetty suurin osa yhteisön sisäisestä ulkomaan- ja kotimaanliikenteestä. Linaten lentoasemalla on vakavia kapasiteettiongelmia: vuonna 1997 sen kautta matkusti 14,2 miljoonaa matkustajaa, vaikka sen enimmäiskapasiteetin arvioidaan olevan 8 miljoonaa matkustajaa. Malpensan lentoasemalle, joka sijaitsee 53 kilometrin etäisyydellä kaupungin keskustasta, on puolestaan keskitetty kaikki mannertenväliset lennot, koska Linaten lentoaseman toimintarajoitukset estävät käyttämästä sitä kyseiseen lentoliikenteeseen. Ainoastaan muutamat yhteisön sisäiset lennot lähtevät Malpensan lentoasemalta, sillä matkustajat käyttävät yleensä mieluummin Linaten lentoasemaa, joka sijaitsee lähempänä kaupungin keskustaa. Tästä syystä Malpensan lentoaseman kautta matkusti vuonna 1997 ainoastaan 3,9 miljoonaa matkustajaa, vaikka sen enimmäiskapasiteetti on arviolta noin 6 miljoonaa matkustajaa. Orio al Serion lentoasemaa, joka sijaitsee Bergamon lähellä noin 50 kilometrin etäisyydellä kaupungin keskustasta, käytetään pääasiassa rahti- ja tilauslentoliikenteeseen, ja siellä harjoitetaan myös jonkin verran säännöllistä matkustajaliikennettä.
(6) Tähän saakka liikenteen jakautumisen näiden lentoasemien välillä ovat määränneet markkinavoimat, mihin ovat vaikuttaneet edellä mainitut toimintarajoitukset. Tämä on johtanut nykyisen lentoasemakapasiteetin tehottomaan käyttöön, sillä Linaten lentoasemaa käytetään nykyään liikaa, kun taas Malpensan lentoasemaa käytetään liian vähän. Kumpikaan järjestelmään kuuluvista lentoasemista ei ole myöskään voinut kehittyä merkittäväksi kotimaan-, ulkomaan- ja mannertenvälisiä lentoja välittäväksi keskuslentoasemaksi. Alitalia on käyttänyt Rooman Fiumicinon lentoasemaa keskuslentoasemana. Tästä syystä Milanon lentoasemajärjestelmän tarjoama lentoliikenne ei selvästikään vastaa matkustajien tarpeita etenkään mannertenvälisten lentojen osalta, koska matkustajat joutuvat usein matkustamaan Rooman, Lontoon, Frankfurtin ja Pariisin kaltaisten keskuslentoasemien kautta. Lisäksi on huomattava, että nykyinen kapasiteetti ei lyhyelläkään aikavälillä vastaa liikenteen määrää, jonka arvioidaan olevan noin 20 miljoonaa matkustajaa ja 300 000 tonnia rahtia vuonna 2000. Milanon lentoasemajärjestelmän nykyinen rakenne ja organisointi ei selvästi vastaa sen alueen tarpeita, jota se palvelee; kyseinen alue käsittää Milanon kaupungin ja koko Pohjois-Italian, joka on asutukseltaan ja talouselämältään yhteisön kolmanneksi suurin alue.
(7) Tästä syystä Italian viranomaiset päättivät organisoida Milanon lentoasemajärjestelmän uudelleen kehittääkseen Malpensasta keskuslentoaseman ja valmistaakseen riittävästi lentoasemakapasiteettia tulevaisuutta varten. Tämä tavoite aiotaan saavuttaa Malpensan lentoaseman laajentamisella ja ajanmukaistamisella, joita kutsutaan hankkeeksi Malpensa 2000. Tämä hanke on Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 1692/96/EY (2) mukaan yksi Euroopan laajuisia liikenneverkkoja koskevista neljästätoista ensisijaisesta hankkeesta. Sen rahoitusta tukevat yhteisö, Euroopan investointirahasto ja Euroopan investointipankki (EIP). Uuden terminaalin rakennustyöt aloitettiin vuonna 1990. Sen ensimmäinen osa, jonka kapasiteetti on 12 miljoonaa matkustajaa vuodessa, otetaan käyttöön vuonna 1998 (jolloin se lisää nykyistä kapasiteettia, joka on 6 miljoonaa matkustajaa vuodessa), ja koko terminaali valmistuu vuonna 2000. Terminaalin valmistuttua lentoaseman kokonaiskapasiteetti (nykyinen ja uusi terminaali) on 24 miljoonaa matkustajaa vuodessa.
(8) Uuden Malpensan lentoaseman rahoitusjärjestelyt edellyttävät liikenteen keskittämistä tälle lentoasemalle, se edellyttää liikenteen siirtämistä Linaten lentoasemalta. Liikenteen siirtoa ei kuitenkaan saada aikaan pelkin markkinavoimin, koska matkustajat käyttävät yleensä mieluummin Linaten lentoasemaa, joka sijaitsee lähempänä kaupungin keskustaa. Tästä syystä Italian viranomaiset päättivät antaa sitovat liikenteenjakamisen säännöt, joilla ne pyrkivät varmistamaan, että huomattava määrä liikennettä siirretään Linatesta Malpensaan. Tässä yhteydessä on syytä muistaa, että EIP asetti rahoitustuelleen ehdon, jonka mukaan Italian viranomaisten on annettava sellaiset liikenteenjakamisen säännöt, joiden perusteella huomattava määrä liikennettä siirretään Linatesta Malpensaan.
(9) Italian viranomaiset antoivat 1 päivänä heinäkuuta 1994 asetuksen N:o 428, joka muutettiin 8 päivänä elokuuta 1994 laiksi N:o 505, sen 3 artiklan 2 kohdassa Italian liikenneministeriö valtuutetaan toteuttamaan tarpeelliset toimenpiteet lentoliikenteen keskittämiseksi Milano-Malpensan lentoasemalle Euroopan lentoliikenteen vapauttamiseen 1 päivään huhtikuuta 1997 mennessä. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi Italian liikenneministeriö antoi 5 päivänä heinäkuuta 1996 asetuksen N:o 46-T. Asetuksessa vahvistetaan säännöt Milanon lentoasemajärjestelmän liikenteen jakamisesta 9.1, 9.2 ja 9.3 kohdan mukaisesti.
9.1 Asetuksen 1 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kaikki säännöllinen ja muu liikenne mannertenvälisillä ja yhteisön sisäisillä lentoreiteillä (mukaan lukien yhteisön sisäiset kotimaan- ja ulkomaanliikenteen reitit) on välitettävä Malpensan lentoasemalta ja lentoasemalle siitä päivästä alkaen, jolloin Malpensa 2000 -lentoaseman ensisijaiset rakenteet (uuden terminaalin ensimmäinen osa) otetaan käyttöön ja joka vahvistetaan toisella asetuksella.
9.2 Asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa säädetään, että mainittua liikennettä voidaan harjoittaa myös Orio al Serion lentoasemalta ja lentoasemalle.
9.3 Asetuksen 1 artiklan 3 ja 4 kohdassa säädetään, että Linaten lentoasemaa voidaan käyttää ainoastaan yleiseen ilmailuun ja sellaisen suoran lentoliikenteen harjoittamiseen Milanoa palvelevilla reiteillä, jonka matkustajamäärä on yhteensä vähintään 2 miljoonaa matkustajaa vuodessa ennen edellä mainittua päivää, jolloin ensisijaiset rakenteet otetaan käyttöön, tai on ollut edellisten kolmen vuoden aikana keskimäärin 1,75 miljoonaa matkustajaa vuodessa.
(10) Italian hallitus antoi 13 päivänä lokakuuta 1997 asetuksen N:o 70-T, jonka 1 artiklan 1 kohdan mukaan asetuksessa N:o 46-T tarkoitetut ensisijaiset rakenteet otetaan käyttöön 25 päivänä lokakuuta 1998. Tämä päivämäärä vahvistettiin ilmoittamatta siitä komissiolle etukäteen tai neuvottelematta sen kanssa.
(11) Asetuksista N:o 46-T ja 70-T seuraa, että kaikki lentoliikenne Milanosta tai Milanoon on 25 päivästä lokakuuta 1998 suoritettava joko Malpensan tai Orio al Serion lentoasemalta, lukuun ottamatta yleistä ilmailua ja sellaista lentoliikennettä, jonka matkustajamäärät täyttävät asetuksen N:o 46-T 1 artiklan 4 kohdassa säädetyt vähimmäisehdot.
(12) Käytännössä ainoa reitti, jolla matkustajamäärät täyttävät mainitut vähimmäisehdot, on Milanon ja Rooman välinen reitti. Tästä syystä Linaten lentoasemalta ei voida harjoittaa muuta lentoliikennettä.
(13) Valituksen tehneet lentoyhtiöt (Austrian Airlinesia lukuun ottamatta) olivat yhteydessä Italian viranomaisiin vuoden 1997 heinäkuun ja lokakuun välisenä aikana. Lentoyhtiöt ilmoittivat, että niiden mielestä Italian säännöissä määrätyt perusteet ja aikataulu eivät ole yhteisön lainsäädännön mukaisia. Italian viranomaiset eivät ottaneet lentoyhtiöiden esittämiä perusteita huomioon vaan vahvistivat liikenteenjakamisen säännöissä määrätyt perusteet ja aikataulun.
(14) Mainittujen lentoyhtiöiden, jäljempänä "lentoyhtiöt", virallisesti komissiolle esittämissä pyynnöissä vastustetaan asetuksessa N:o 46-T ja asetuksessa N:o 70-T säädettyjä perusteita ja aikataulua.
III
(15) Lentoyhtiöt perustelevat komissiolle tekemäänsä, Italian sääntöjä koskevaa valitusta 15.1 ja 15.2 kohdassa esitetyin perustein.
15.1 Italian säännöillä rikotaan asetuksen (ETY) N:o 2408/92 8 artiklan 1 kohtaa.
Lentoyhtiöt huomauttavat, että kyseisen asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa vahvistetaan yleinen periaate, jonka mukaan lentoliikenteen reiteille on vapaa pääsy, ja että komissio katsoi päätöksessään 95/259/EY (3) (Pariisin lentoasemajärjestelmä), että tähän periaatteeseen sisältyy myös oikeus valita samaan lentoasemajärjestelmään kuuluvien lentoasemien välillä. Tätä oikeutta rajoittaa kuitenkin Italian viranomaisten mahdollisuus jakaa liikenne samaan lentoasemajärjestelmään kuuluvien lentoasemien välillä asetuksen (ETY) N:o 2408/92 8 artiklan 1 kohdan perusteella. Asetuksen 8 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kyseistä oikeutta on käytettävä syrjimättä lentoliikenteen harjoittajia niiden kansallisuuden tai identiteetin perusteella. Lentoyhtiöt viittaavat komission päätökseen 93/347/ETY (4) (Viva Air), jossa todetaan, että jäsenvaltioiden 8 artiklan 1 kohdan perusteella käyttöön ottamiin rajoituksiin on oltava avoimet, objektiiviset, johdonmukaiset ja syrjimättömät perusteet kuten kaikkiin sellaisiin poikkeuksiin, jotka koskevat asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa säädettyä vapaan pääsyn yleisperiaatetta. Lentoyhtiöiden mukaan on tehty kaksi eri rikkomusta:
15.1.1 Ensiksi lentoyhtiöt huomauttavat, että Italian säännöt ovat käytännössä syrjiviä, koska ne suosivat Alitaliaa. Tässä yhteydessä ne mainitsevat päätöksen 95/259/EY, jossa komissio toteaa, että myös sellaiset toimenpiteet ovat syrjimättömyysperiaatteen vastaisia, joissa ei nimenomaan viitata lentoyhtiön kansallisuuteen tai identiteettiin, mutta jotka käytännössä aiheuttavat syrjintää, vaikka se olisi välillistä syrjintää.
Italian sääntöjen soveltaminen johtaa siihen, että Linaten lentoasemalta voidaan liikennöidä ainoastaan Milanon ja Rooman välistä reittiä; tällä reitillä liikennöivät nykyään monet yhteisön lentoyhtiöt Alitalia mukaan lukien. Alitalialla on päivittäin keskimäärin 28 lentoa Milanosta Roomaan, joka on sen verkon keskuslentoasema. Alitalia lentää nykyään Malpensan lentoasemalta suoria pitkänmatkanlentoja ainoastaan joihinkin määräpaikkoihin (New York, Los Angeles, Miami, Tokio, Osaka ja Beijing), koska suurin osa sen lennoista, joiden määräpaikka sijaitsee ETA:n ulkopuolella, lähtee Rooman Fiumicinon lentoasemalta. Malpensa 2000 -lentoaseman avaaminen ei merkitse sitä, että Rooman Fiumicinon lentoaseman tehtävä Alitalian keskipitkän- ja pitkänmatkanlentojen keskuksena päättyisi.
Lentoyhtiön luonnoksessa talven 1998-1999 ohjelmaksi esitetään suunnitelmia, joiden mukaan Malpensan lentoasemalta ETA:n ulkopuolella sijaitseviin määräpaikkoihin lähteviä lentoja aiotaan kehittää huomattavasti Rooman kustannuksella. Tästä huolimatta useisiin määräpaikkoihin lennettäisiin edelleen ainoastaan Roomasta ja vielä useampiin määräpaikkoihin lennettäisiin sekä Roomasta että Malpensasta (esimerkiksi siten, että joinakin viikonpäivinä lennettäisiin yhdeltä ja toisina toiselta lentoasemalta). Alitalia voi siis edelleen käyttää suuressa määrin hyväkseen Rooman lentoasemaa, jolle se voi liikennöidä Linaten lentoasemalta, kun taas muut kuin italialaiset yhteisön lentoyhtiöt eivät voi liikennöidä Linatesta omille keskuslentoasemilleen, koska niiden on käytettävä Malpensan lentoasemaa.
Malpensan lentoasema ei ole maantieteellisen sijaintinsa vuoksi läheskään yhtä käytännöllinen kuin Linate. Milanon keskustan ja Malpensan välinen matka kestää autolla 50-70 minuuttia, kun taas vastaava keskustan ja Linaten välinen matka kestää ainoastaan 15-20 minuuttia. Toistaiseksi kummallekaan lentoasemalle ei ole rautatieyhteyttä, ja taksimatka Malpensaan maksaa yli neljä kertaa enemmän (67 ecua) kuin Linateen (15 ecua).
Tämän vuoksi Alitalia saa ulkomaisiin lentoyhtiöihin nähden kilpailuedun, koska se voi liikennöidä keskipitkän- ja pitkänmatkanlentojen määräpaikkoihin oman keskuslentoasemansa kautta. Sen vuoksi sellaiset matkustajat, jotka lentävät Milanosta jonkin keskuslentoaseman kautta tällaisiin määräpaikkoihin, lentävät mieluummin Alitalian kuin muiden yhteisön lentoyhtiöiden keskuslentoasemien kautta.
Lentoyhtiöt tässä yhteydessä väittivät, ettei asetusten N:o 46-T ja 70-T ensisijaisena tavoitteena ole Milanon lentoasemajärjestelmän liikenteen jakaminen eri lentoasemien välillä vaan kilpailuedun hankkiminen Alitalialle.
Lisäksi lentoyhtiöt katsovat, että tätä syrjintää, joka johtuu Malpensan lentoaseman sijainnista, kuten edellä on selitetty, lisää edelleen se tosiseikka, että Malpensan ja kaupungin keskustan välillä ei ole asianmukaisia liikenneyhteyksiä, kun liikenne siirretään kyseiselle lentoasemalle. Yhtään lentoaseman ja keskustan välistä liikenneyhteyttä ei saada toimimaan kunnolla 25 päivään lokakuuta 1998 mennessä, vaikka lentoasemaa käyttävien matkustajien määrän arvioidaan kasvavan siirron vuoksi 11 miljoonalla matkustajalla vuodessa.
Lentoyhtiöt tähdentävät erityisesti, että rautatieyhteys ei valmistu matkustajien käyttöön ennen vuoden 1999 loppua.
Laajamittaiset tietyöt on saatava päätökseen Milanon ja Pohjois-Italian järvien välisellä moottoritiellä A8, joka on tulevaisuudessa ainoa hyvälaatuinen Malpensan lentoasemalle johtava tie, jonka kapasiteetti on suhteellisen suuri. Moottoritie on jo erittäin ruuhkainen. Moottoritiellä tehtäviin tietöihin kuuluu päällystetyn pientareen rakentaminen, ja ennen kuin nämä työt saadaan päätökseen arvion mukaan joulukuussa 2000, ne vähentävät edelleen moottoritien kapasiteettia. Vaikka kapasiteetti kasvaa jonkin verran suunniteltujen tietöiden ansiosta, se jää kuitenkin riittämättömäksi, koska liikenteen määrä kyseisellä tiellä kasvaa huomattavasti sen jälkeen, kun 11 miljoonaa matkustajaa on siirtynyt käyttämään Linaten sijasta Malpensaa.
Lisäksi on huomattava, että Milanon taksinkuljettajat saavat hallinnollisista syistä luvan kuljettaa matkustajia ainoastaan kaupungista lentoasemalle mutta ei päinvastaiseen suuntaan, minkä vuoksi taksimatkan hinta lentoasemalle lasketaan edestakaisen matkan perusteella, jolloin hinnasta tulee erittäin korkea (67,66 ecua).
Asianmukaisten liikenneyhteyksien puuttuminen tekee Malpensasta entistä epäkäytännöllisemmän lentoaseman Linateen verrattuna ja vahvistaa Italian sääntöjen syrjivää vaikutusta.
15.1.2 Toiseksi lentoyhtiöt huomauttavat, että Italian sääntöjä ei ole suhteutettu Italian viranomaisten asettamiin tavoitteisiin. Samassa yhteydessä ne korostavat komission tulleen päätöksessään 94/290/EY (5) (TAT-Pariisi (Orly)-Lontoo) siihen tulokseen, että Ranskan viranomaisten antamilla liikenteenjakamissäännöillä rikottiin suhteellisuusperiaatetta, koska tulokset, joihin niillä pyrittiin, olisi voitu saavuttaa toimenpiteillä, jotka eivät olisi olleet yhtä rajoittavia eivätkä olisi samassa määrin haitanneet yhteisön sisäistä kauppaa.
Italian sääntöjen tavoitteena on keskittää lentoliikennettä Malpensan lentoasemalle ja edistää siten sen toimintaa Pohjois-Italian kansainvälisenä keskuslentoasemana sekä pitää samalla Linaten lentoasema toiminnassa. Asetuksen N:o 46-T johdanto-osan kappaleessa 11 todetaan, että Linaten lentoasema on joka tapauksessa pidettävä toiminnassa, koska ei olisi taloudellisesti järkevää poistaa kyseiseltä alueelta käytössä olevaa kapasiteettia lentoliikenteen kaltaisella alalla, jonka odotetaan kasvavan tulevaisuudessa.
Italian säännöissä suunniteltu liikenteen siirtäminen johtaa Linaten lentoaseman vajaatehoiseen käyttöön (lentoasemaa käyttäisi ainoastaan 2 miljoonaa matkustajaa, vaikka sen enimmäiskapasiteetti on jopa 8 miljoonaa matkustajaa) ja aiheuttaa Malpensan lentoasemalla kapasiteettiongelmia keskipitkällä aikavälillä. Milanon lentoasemien hallinnosta vastaavan yrityksen Società per Azioni Esercizi Aeroportualin (SEA) toimitusjohtajan mukaan on todennäköistä, että Malpensan kapasiteetin yläraja saavutetaan lähivuosina, jolloin osa lennoista on siirrettävä takaisin Linateen.
Edellä esitetyn perusteella lentoyhtiöt katsovat, että Italian säännöt eivät ole suhteellisuusperiaatteen mukaisia, koska niillä pyritään tavoitteisiin, jotka voitaisiin saavuttaa ilman syrjintää ja käyttämällä lentoasemakapasiteettia järkevämmin, millä vältettäisiin sekä Linaten vajaatehoinen käyttö että Malpensan ruuhkautuminen. Samalla kaikille yhteisön lentoyhtiöille olisi annettava mahdollisuus liikennöidä Linaten lentoasemalta omille keskuslentoasemilleen.
15.2 Italian säännöt ovat ristiriidassa komission päätöksen 97/789/EY (6) kanssa, joka koskee Italian Alitalialle myöntämää tukea. Italian säännöistä johtuva syrjintä on kyseisen päätöksen 1 artiklan 4 kohdassa asetetun ehdon vastainen, jolla pyritään varmistamaan, että tuki on yhteismarkkinoita koskevien säännösten mukainen. Tässä artiklassa todetaan, että tukea pidetään yhteismarkkinoille soveltuvana sillä ehdolla, että Italia noudattaa sitoumuksiaan "olla suosimatta millään tavalla Alitaliaa suhteessa muihin yhteisön yhtiöihin, erityisesti liikennöintioikeuksien jakamisen (mukaan lukien Euroopan talousalueen ulkopuolelle oleviin maihin), lähtö- ja saapumisaikojen jakamisen, maahuolintapalvelujen ja lentoaseman laitteistojen käyttömahdollisuuden osalta, sikäli kuin erityiskohtelu olisi ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa".
IV
(16) Tutkiakseen asian perusteellisesti asetuksen (ETY) N:o 2408/92 8 artiklan 3 kohdassa säädetyn menettelyn mukaisesti ja turvatakseen oikeudet puolustukseen komissio toimitti 3 päivänä maaliskuuta 1998 lentoyhtiöiden pyynnön Italian viranomaisille ja pyysi niitä esittämään huomautuksensa kuukauden kuluessa edellä mainitusta päivästä.
(17) Italian viranomaiset vastasivat pyyntöön lähettämällä komissiolle 1 päivänä huhtikuuta 1998 huomautuksensa, jotka esitetään tiivistettyinä 17.1-17.4 kohdassa.
17.1 Jäsenvaltion lentoasemapolitiikka kuuluu sen omaan toimivaltaan. Tämän seikan ja päätöksen 95/295/EY perusteella jäsenvaltion on voitava päättää vapaasti, mikä lentoasema on lentoasemajärjestelmää kehitettäessä asetettava etusijalle.
Tässä yhteydessä Italian viranomaiset huomauttavat, että Milanon lentoasemajärjestelmän nykyisen rakenteen vuoksi sen kapasiteetti ei riitä tyydyttämään liikennepalvelujen kysyntää Milanon alueella. Nykyisen rakenteen säilyttäminen ei anna mahdollisuutta kehittää Milanon lentoasemajärjestelmästä kansainvälisen lentoliikenteen solmukohtaa, kuten yhteisön yhteisessä liikennepolitiikassa on suunniteltu. Juuri tästä syystä yhteisö on sisällyttänyt Malpensa 2000 -hankkeen niitä hankkeita koskevaan luetteloon, jotka on asetettava Euroopan laajuisia verkkoja kehitettäessä etusijalle. Hankkeen onnistuminen edellyttää lentoliikenteen keskittämistä Malpensan lentoasemalle. Tästä syystä Euroopan investointipankki on lupautunut rahoittamaan osan hankkeesta sillä ehdolla, että liikenne keskitetään Malpensan lentoasemalle siihen päivään mennessä, jolloin sen ensisijaiset rakenteet otetaan käyttöön. Tältä pohjalta Italian viranomaiset antoivat asetukset N:o 46-T ja 70-T, joilla pyritään selvästi edellä mainittuun keskittämiseen. Keskittämisen yhteydessä Linatesta tulee järjestelmää täydentävä sivulentoasema, jolla harjoitetaan erityisliikennettä ja jolla on tarpeellisia resursseja sen varalta, että järjestelmän kapasiteetti ei riitä tulevaisuudessa.
17.2 Italian viranomaiset katsovat, että Italian säännöt eivät aiheuta syrjintää, koska kaikilla yhteisön lentoyhtiöillä on asiaa koskevien yhteisön säännösten perusteella pääsy Milanon ja Rooman väliselle reitille. Reittiä liikennöi nykyään kaksi lentoyhtiötä (Alitalia ja Air One) Linaten lentoasemalta ja kaksi lentoyhtiötä (Alitalia ja Meridiana) Malpensan lentoasemalta.
Liikenteen keskittäminen Malpensan lentoasemalle antaa kaikille yhteisön lentoyhtiöille mahdollisuuden harjoittaa liikennettä kyseiseltä lentoasemalta kaikille yhteisön lentoasemille, Italian lentoasemat mukaan lukien. Kabotaasioikeuksia sekä viidennen, kuudennen ja seitsemännen vapauden oikeuksia voidaan siis käyttää vapaasti kyseisellä lentoasemalla.
Se tosiseikka, että mainittu reitti on ainoa, jonka matkustajamäärä on asetuksessa N:o 46-T säädettyjen ehtojen mukainen, ei sinänsä aiheuta syrjintää.
17.2.1 Vähimmäismäärät on vahvistettu hyvin suuriksi, koska on pyritty siihen, että Linaten lentoasemalta liikennöitäisiin ainoastaan kaikkein vilkkaimpia lentoreittejä, joita käyttävät pääasiassa sellaiset matkustajat, jotka lentävät usein kahden paikan väliä ja vaativat tiheitä vuoroja. Juuri tällainen lentoreitti on Milanon ja Rooman välinen reitti, joka on Italian tiheävuoroisin ja jolla kahden paikan väliä kulkevien liikematkustajien osuus on kaikkein suurin. Liikenteen määrä on kyseisellä reitillä huomattavasti suurempi kuin muilla Milanosta käsin liikennöidyillä reiteillä, minkä vuoksi on hyväksyttävää asettaa se erikoisasemaan. Lisäksi on huomattava, että Milanon ja Rooman välinen reitti ei toimi Alitalian keskukseen Rooman Fiumicinon lentoasemalle suuntautuvan syöttöliikenteen reittinä. Tätä todistaa se tosiseikka, että lennot jakautuvat koko päivälle eivätkä ajoitu ainoastaan niihin muutamiin lyhyisiin ajankohtiin, joina Alitalian pitkänmatkanlennot lähtevät Rooman Fiumicinon lentoasemalta.
17.2.2 Sääntöjen syrjivää vaikutusta ei voida arvioida nykytilanteen perusteella. Alitalia pyrkii selvästi kehittämään keskuslentoasematoimintaa Malpensan lentoasemalla. Tästä syystä Alitalia ja muut lentoyhtiöt aikovat tarjota uusia, Milanosta lähteviä suoria lentoja, joita ei tähän saakka ole ollut. Kyseisiä reittejä aiotaan liikennöidä Malpensan lentoasemalta. Niiden ansiosta matkustajien ei enää tarvitse matkustaa määräpaikkaansa muualla yhteisössä sijaitsevien keskuslentoasemien kautta.
17.2.3 Malpensa on joka tapauksessa käyttäjien kannalta käytännöllisempi lentoasema kuin Linate. Liikenneyhteyksien rakentaminen on edistynyt Italian viranomaisten esittämän aikataulun mukaisesti. Lentoliikenteen siirtämisen on aina katsottu edellyttävän nykyisen ja uuden terminaalin välisen SS 336 -tien valmistumista, joka toteutuu 25 päivänä lokakuuta 1998. Nykyisen tieverkon kapasiteetti riittää täysin liikenteeseen, jota lentoliikenteen siirtäminen Malpensaan aiheuttaa. Tässä yhteydessä on otettava huomioon koko alue, jota Malpensan lentoasema palvelee, eikä ainoastaan Milanon kaupunkia. Kun koko alue otetaan huomioon, on niiden matkustajien määrä, joiden kannalta Malpensan sijainti on edullisempi kuin Linaten, suurin piirtein yhtä suuri kuin niiden matkustajien määrä, joiden kannalta tilanne on päinvastainen. Kohtuuttomista taksimaksuista Italian viranomaiset toteavat, että Lombardian alue on ehdottanut taksimaksujen sääntelyä, jotta maksut pysyisivät kohtuullisina.
17.3 Suhteellisuusperiaatetta koskevasta kysymyksestä Italian viranomaiset ovat sitä mieltä, että liikenteenjakamisen sääntöjä tarvitaan tavoitteiden saavuttamiseksi, koska niiden avulla Malpensasta pyritään kehittämään keskuslentoasemaa ja Linate pyritään säilyttämään sivulentoasemana.
Linaten lentoaseman käyttö edellyttää suuria matkustajamääriä sen vuoksi, että sieltä käsin on tarkoitus liikennöidä ainoastaan sellaisia reittejä, joilla liikenteen määrät ovat niin suuret, että niitä on aiheellista liikennöidä sekä Linaten että Malpensan lentoasemalta. Linatea aiotaan itse asiassa käyttää sellaisilla reiteillä, joilla liikenne on pääasiassa kahden paikan välistä liikennettä liikematkustajien ja työmatkaliikenteen matkustajien tarpeiden vastaamiseksi. Linaten vajaatehoista käyttöä perustellaan pyrkimyksellä kehittää Malpensasta toiminnan keskusta; tämän tavoitteen saavuttaminen edellyttää, että mahdollisimman suuri osa lyhyen- ja keskipitkänmatkanlennoista sovitetaan pitkänmatkanlentoihin. Sovittamisen ansiosta Malpensan keskuslentoasemalle voidaan tehokkaasti kuljettaa matkustajia yhteisön eri kaupungeista (Lontoo, Bryssel, Lissabon, Frankfurt, Kööpenhamina, Rooma, Palermo, Venetsia, Pantelleria ja niin edelleen). Matkustajia voidaan kuljettaa edelleen myös Roomasta, Milanosta ja muilta Italian alueellisilta keskuslentoasemilta muille Euroopan keskuslentoasemille.
Toisenlaisella menettelyllä syrjittäisiin itse asiassa Malpensan keskuslentoasemaa.
17.4 Italian viranomaisten mielestä on epäasiallista viitata päätöksessä 97/789/EY asetettujen ehtojen rikkomiseen, koska päätös tehtiin Italian sääntöjen antamisen jälkeen eikä siinä viitata kyseisiin sääntöihin.
V
(18) Komissio tapasi lentoyhtiöiden edustajat 10 päivänä toukokuuta 1998. Lentoyhtiöt tähdensivät asian olevan kiireellinen, koska Milanon lentoasemien lähtö- ja saapumisaikojen jakamisesta oli määrä päättää IATAn 102:nnessa aikataulujen yhteensovittamista käsittelevässä konferenssissa, joka oli tarkoitus pitää Montrealissa kesäkuussa 1998.
(19) Kahdessa kokouksessa, jotka pidettiin Brysselissä 9 ja 19 päivänä kesäkuuta 1998, sekä 25 päivänä kesäkuuta 1998 päivätyllä kirjeellään komissio ilmoitti virallisesti Italian viranomaisille tässä asiassa omaksumansa kannan, joka perustui sen tuolloin käytössä olleisiin tietoihin, sekä esitti lyhyesti syyt, joiden vuoksi se epäili, että Italian säännöt eivät ole asetuksen (ETY) N:o 2408/92 8 artiklan 1 kohdan mukaisia. Komissio totesi, että Italian säännöt näyttävät käytännössä johtavan Alitaliaa hyödyttävään syrjintään. Lisäksi se totesi, että sääntöjä ei joka tapauksessa ole suhteutettu asetettuun tavoitteeseen. Molemmat arviot liittyivät erityisesti siihen kysymykseen, ovatko Malpensaa varten suunnitellut liikenneyhteydet riittäviä ottaen huomioon kyseiselle lentoasemalle siirrettävän liikenteen määrä. Tämän perusteella Italian viranomaisia kehotettiin muuttamaan sääntöjä, jotta ne olisivat yhteisön lainsäädännön mukaiset.
(20) Italian viranomaiset ilmoittivat komissiolle 2 ja 15 päivänä heinäkuuta 1998 päivätyillä kirjeillään, etteivät ne olleet halukkaita muuttamaan sääntöjä, sekä tekivät 20.1-20.4 kohdassa esitetyt huomautukset.
20.1 Italian viranomaiset toistivat, etteivät asetuksessa N:o 46-T säädetyt perusteet, joiden mukaan Milanon lentoasemajärjestelmän liikenne on määrä jakaa, aiheuta Alitaliaa hyödyttävää syrjintää. Saadakseen komission vakuuttumaan asiasta Italian viranomaiset mainitsivat, että ne voisivat suunnitella sellaiset ehdot Milanon ja Rooman välisen reitin liikennöinnille Linaten lentoasemalta, jotka estäisivät käytännössä Alitalian keskukseen Rooman Fiumicinon lentoasemalle suuntautuvan syöttöliikenteen. Reittiä voitaisiin siis käyttää ainoastaan sukkulaliikenteeseen, jossa rajoitettaisiin matkatavaroiden selvitystä ja johon ei kuuluisi perusteellista lähtöselvitystä (Linatella ei annettaisi tarkastuskortteja Rooman Fiumicinon lentoasemalta lähteviä jatkolentoja varten).
20.2 Asetuksessa N:o 46-T säädetyt perusteet esitettiin komissiolle useissa Christophersenin ryhmän kokouksissa, joiden tehtäväksi oli annettu hankkeen seuranta ja jotka pidettiin vuosina 1994-1997. Komissio ei tuolloin kyseenalaistanut kertaakaan hankkeen yhdenmukaisuutta yhteisön lainsäädännön kanssa. Lisäksi komissiolle tiedotettiin aina erilaisista liikenneyhteyksien rakentamiseen liittyvistä suunnitelmista.
20.3 Edellä mainituissa kokouksissa katsottiin, että ainoat liikenneyhteydet, jotka tarvitaan varmistamaan liikenteen siirtäminen Malpensan lentoasemalle ovat SS 336 -tie ja ajanmukaistettu A8-moottoritie, joita pidettiin "vähäisinä mutta riittävinä". Komissiolle tiedotettiin aina ajankohdista, jolloin lentoasemalle johtavien liikenneyhteyksien erilaisten rakennustöiden oli määrä valmistua.
20.4 Komission omaksuma kanta vaarantaa pyrkimyksen kehittää Malpensasta täysin elin- ja toimintakelpoinen keskus. Siten se vaarantaa myös sellaisen yhteistä etua koskevan hankkeen elinkelpoisuuden, joka kuuluu Euroopan laajuisia verkkoja koskeviin ensisijaisiin hankkeisiin.
(21) Viimeisessä kokouksessa, joka pidettiin Brysselissä 24 päivänä heinäkuuta 1998, Italian viranomaiset antoivat komissiolle uusinta tietoa Malpensan lentoaseman liikenneyhteyksien rakennustöiden edistymisestä. Komissio ilmoitti Italian viranomaisille katsovansa, että edellä mainittujen ehtojen asettaminen Milanon (Linaten) ja Rooman (Fiumicinon) väliselle sukkulaliikenteelle ei ole sopiva ratkaisu. Kyseisillä ehdoilla, jotka eivät joka tapauksessa sisälly tässä päätöksessä käsiteltyihin liikenteenjakamissääntöihin, ei poisteta mahdollisuutta harjoittaa syöttöliikennettä Fiumicinon keskuslentoasemalle. Vaikka tällaiset ehdot voitaisiinkin asettaa matkustajien ja lentoyhtiöiden todennäköisestä vastustuksesta huolimatta, matkatavaroiden matkaselvitystä ja erityisesti jatkolentojen lähtöselvitystä koskevaa kieltoa olisi vaikea soveltaa, eikä se estäisi pelkin käsimatkatavaroin varustettuja matkustajia vaihtamasta toiseen lentoon. Ehtojen asettaminen ei kuitenkaan ratkaisisi sääntöjen ja niiden tavoitteen välisen suhteellisuuden puutetta.
OIKEUDELLINEN ARVIOINTI
VI
(22) Komission valtuudet, joilla se voi vaikuttaa liikenteen jakamiseen samaan lentoasemajärjestelmään kuuluvien lentoasemien välillä, perustuvat asetuksen (ETY) N:o 2408/92 8 artiklan 3 kohtaan, jossa säädetään seuraavaa:
"Komissio tutkii jäsenvaltion pyynnöstä tai omasta aloitteestaan, miten 1 ja 2 kohtaa on sovellettu, ja päättää kuukauden kuluessa tutkimuspyynnön saamisesta sekä kuultuaan 11 artiklassa tarkoitettua komiteaa, voiko jäsenvaltio edelleen jatkaa toimenpiteen soveltamista. . ."
(23) Ottaen huomioon lentoyhtiöiden tekemät valitukset komissio katsoo aiheelliseksi käyttää näitä valtuuksia päättääkseen siitä, voiko Italia soveltaa Milanon lentoasemajärjestelmän liikenteen jakamista koskevia sääntöjä, jotka annettiin asetuksilla N:o 46-T ja 70-T ja joiden mukaan kaikki lentoliikenne on välitettävä 25 päivästä lokakuuta 1998 alkaen Malpensan lentoasemalta lukuun ottamatta liikennettä, jonka määrä täyttää tietyt ehdot ja jota voidaan sen vuoksi välittää edelleen Linaten lentoasemalta (7). Komissio toimii täten omasta aloitteestaan, kuten asetuksen (ETY) N:o 2408/92 8 artiklan 3 kohdassa nimenomaan säädetään, ja se tutkii asian antamatta valituksen ja sen tehneiden lentoyhtiöiden tilanteen rajoittaa asian tutkimista.
(24) Sen tosiseikan, että komission yksiköt eivät ole Christophersenin ryhmän kokouksissa ottaneet kantaan siihen, ovatko riidanalaiset Italian säännöt yhteisön lainsäädännön mukaisia, ei voida tässä yhteydessä katsoa ennakoivan komission virallista kantaa kyseiseen asiaan. Komissio muistuttaa, että edellä mainitut kokoukset, joihin osallistui huomattava määrä muitakin osanottajia kuin komission yksiköiden edustajia, pidettiin Malpensa 2000 -hankkeen yleistä seurantaa varten, eikä niissä ollut tarkoitus selvittää seikkaperäisesti, ovatko Italian säännöt yhteisön lainsäädännön mukaisia. Sitä paitsi komission yksiköt pitivät jo tuolloin kiinni siitä vaatimuksesta, että siirron tapahtuessa Malpensan lentoasemalle on oltava toimivat liikenneyhteydet. Komissiota ei myöskään kuultu kertaakaan kyseisten toimenpiteiden täytäntöönpanoaikataulusta. Näissä olosuhteissa Italian viranomaisilla ei voinut olla syytä odottaa, että komission yksiköt toteaisivat Italian kiistanalaisten sääntöjen olevan yhteisön lainsäädännön mukaisia. Tässä menettelyssä kyseenalaistetaan joka tapauksessa Italian sääntöjen soveltaminen erityisesti sellaisessa tilanteessa, jossa Malpensaan ei ole riittäviä maantie- ja rautatieyhteyksiä.
VII
(25) Asetuksen (ETY) N:o 2408/92 3 artiklan 1 kohdan periaate, jonka mukaan lentoliikennettä voidaan harjoittaa vapaasti yhteisössä, antaa yhteisön lentoyhtiöille mahdollisuuden harjoittaa liikennettä miltä tahansa tiettyyn lentoasemajärjestelmään kuuluvalta lentoasemalta omien kaupallisten päätöstensä perusteella. Markkinoille pääsyn vapaus sisältää yleensä oikeuden valita saman lentoasemajärjestelmän eri lentoasemien välillä. Komissio katsoo, että kyseinen oikeus on olennainen osa vapauttamisprosessia, koska samaan lentoasemajärjestelmään kuuluvat lentoasemat eivät useimmissa tapauksissa ole taloudelliselta kannalta yhtä houkuttelevia, kuten päätöksissä 93/347/ETY ja 95/259/EY (8) on todettu.
(26) Jäsenvaltiot voivat kuitenkin rajoittaa edellä mainittua vapautta asetuksen (ETY) N:o 2408/92 8 artiklan 1 kohdan perusteella, jossa säädetään seuraavaa:
"Tämä asetus ei vaikuta jäsenvaltioiden oikeuteen säännellä liikenteen jakamista samaan lentoasemajärjestelmään kuuluvien lentoasemien välillä syrjimättä lentoliikenteen harjoittajia näiden kansallisuuden tai identiteetin perusteella."
(27) Kuten komissio on jo todennut päätöksissä 95/259/EY ja 94/290/EY (9), kaikkien edellä mainitun säännöksen perusteella asetettujen rajoitusten on oltava molempien 27.1 ja 27.2 kohdassa tarkoitettujen periaatteiden mukaisia.
27.1 Syrjimättömyysperiaate, joka mainitaan selvästi 8 artiklan 1 kohdassa.
Kyseisellä periaatteella kielletään Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 6 artiklassa määrätyn periaatteen mukaisesti kaikki syrjintä, joka perustuu lentoyhtiön kansallisuuteen, ja sen lisäksi kaikki syrjintä, joka perustuu lentoyhtiön identiteettiin. Asetusta (ETY) N:o 2408/92 antaessaan neuvosto katsoi, että pelkästään lentoyhtiön kansallisuuteen perustuvan syrjinnän puuttuminen ei yhteisön lentoliikenteen rakenteen vuoksi riitä takaamaan sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa siviililentoliikenteen alalla eikä kyseisen asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa säädetyn vapaan markkinoillepääsyn periaatetta. Tästä syystä se lisäsi asetukseen periaatteen, jonka mukaan lentoyhtiöiden syrjiminen niiden identiteetin perusteella ei ole sallittua, ja Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on viitannut nimenomaan tähän periaatteeseen 19 päivänä kesäkuuta 1997 annetussa tuomiossa (10).
27.2 Yleiset palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteet sellaisina kuin ne ilmenevät Euroopan yhteisön tuomioistuimen oikeuskäytännössä (11).
Asetuksessa (ETY) N:o 2408/92 neuvosto antoi EY:n perustamissopimuksen 84 artiklan 2 kohdan perusteella yksityiskohtaiset säännöt EY:n perustamissopimuksen 59 ja 62 artiklassa määrättyjen periaatteiden soveltamiseksi lentoliikenteen alalla ja yhdenmukaisti siten kaikki säännöt, jotka koskevat sellaisten lentoyhtiöiden pääsyä markkinoille, joilla on lupa harjoittaa lentoliikennettä yhteisössä. Tästä syystä on vastedes vedottava suoraan näihin periaatteisiin, jotka ovat lisäksi olleet asetuksen (ETY) N:o 2408/92 tulkintaa koskevan komission tiedonannon (12) aiheena.
Palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteet ulottuvat laajemmalle kuin pelkästään sellaisen syrjinnän kieltämiseen, joka perustuu kansallisuuteen tai lentoyhtiön identiteettiin. Vaikka kansallisia toimenpiteitä, jotka rajoittavat kyseistä vapautta, toteutetaan ilman syrjintää, niitä ei kuitenkaan voida hyväksyä, elleivät ne ole julkisen edun sanelemia tai jos samaan tulokseen voidaan päästä suhteellisuusperiaatteen mukaisesti vähemmän rajoittavin säännöin.
VIII
(28) Kun komissio on käsillä olevassa asiassa omasta aloitteestaan selvittänyt, ovatko Italian säännöt asetuksen (ETY) N:o 2408/92 8 artiklan 1 kohdan mukaisia, se on samalla arvioinut, ovatko kyseiset säännöt syrjimättömyys- ja suhteellisuusperiaatteen mukaisia.
Syrjimättömyysperiaate
(29) Komissio katsoo, että asetuksessa N:o 46-T säädetyt perusteet, jotka pohjautuvat liikenteen määriin, ovat objektiivisia perusteita, joilla lentoyhtiöitä ei eroteta toisistaan kansallisuuden tai identiteetin pohjalta, koska niitä sovelletaan samalla tavalla kaikkiin yhteisön lentoyhtiöihin. Pelkästään se tosiseikka, että ainoastaan Milanon ja Rooman välinen reitti täyttää nämä perusteet, ei näytä sinänsä olevan asetuksen (ETY) N:o 2408/92 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua syrjintää, koska kaikki yhteisön lentoyhtiöt voivat rajoituksetta päästä kyseiselle reitille.
(30) On kuitenkin huomattava, kuten komissio on jo todennut päätöksessä 95/259/EY (13), että 8 artiklan 1 kohdassa säädetty syrjimättömyysperiaate sulkee pois myös sellaiset toimenpiteet, joissa ei nimenomaan viitata lentoyhtiön kansallisuuteen tai identiteettiin, mutta jotka käytännössä aiheuttavat syrjintää, vaikka se olisi välillistä syrjintää.
(31) Jotta voidaan määrittää, aiheuttavatko asetuksessa N:o 46-T säädetyt perusteet käytännössä syrjintää, on tutkittava, mitä vaikutuksia niillä on 25 päivästä lokakuuta 1998 alkaen, jolloin niitä on asetuksen N:o 70-T mukaan alettava soveltaa.
(32) Komissio toteaa, että keskus- ja sivulentoasemaverkkojen käytöstä on tullut yhteisön lentoyhtiöiden omaksuma yleinen käytäntö. Kyseisten lentoyhtiöiden verkot rakentuvat keskuslentoasemien varaan, jotka sijaitsevat aina siinä jäsenvaltiossa, jossa lentoyhtiön kotipaikka sijaitsee, mikä johtuu yhteisön aiemmasta jakautumisesta useisiin rajoitettuihin markkina-alueisiin sekä nykyisestä sääntelystä; jolla rajoitetaan yhteisön ja ETA:n ulkopuolisten maiden välisen lentoliikenteen harjoittamista. Nykyään suurimmat tällaisia verkkoja käyttävät lentoyhtiöt (ja niiden keskuslentoasemat) ovat Air France (Pariisin Charles de Gaullen lentoasema), Alitalia (Rooman Fiumicinon lentoasema), British Airways (Lontoon Heathrow'n ja Gatwickin lentoasemat), Iberia (Madridin Barajasin lentoasema), Lufthansa (Frankfurtin lentoasema), KLM (Amsterdamin Schipholin lentoasema), Sabena (Brysselin lentoasema) ja SAS (Kööpenhaminan Kastrupin lentoasema). Keskuslentoasemajärjestelmä antaa näille lentoyhtiöille mahdollisuuden kattaa koko yhteisön lentoliikennemarkkinat, koska ne voivat liikennöidä keskuslentoasemalta käsin minkä tahansa kahden yhteisössä sijaitsevan lentoaseman väliä tarvitsematta tehdä suoran liikenteen edellyttämiä investointeja. Keskuslentoasemajärjestelmä antaa myös mahdollisuuden harjoittaa liikennettä kaikkien keskuslentoaseman piiriin kuuluvien lentoasemien ja yhteisön ulkopuolisissa maissa sijaitsevien lentoasemien välillä, mikä voi olla ratkaisu sellaisissa tapauksissa, joissa suora liikenne on kielletty jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden kahdenvälisillä sopimuksilla.
(33) Vaikka keskuslentoasemajärjestelmä on lisännyt edellä mainittujen lentoyhtiöiden välistä kilpailua, se ei aina anna niille mahdollisuutta kilpailla keskenään tietyllä reitillä. Suoria lentoja ei yleensä voida korvata vaihtoa edellyttävillä lennoilla, koska matka-aikojen välillä on suuria eroja, palvelun taso vaihtelee huomattavasti (suora lento on matkustajan kannalta houkuttelevampi vaihtoehto kuin välilasku ja koneen vaihto) ja hinnat poikkeavat merkittävästi toisistaan (vaihtoa edellyttäviä lentoja tarjotaan alhaisemmin hinnoin kuin suoria lentoja). Tästä syystä tietyillä reiteillä esiintyy suhteellisen vähän suorien ja vaihtoa edellyttävien lentojen välistä kilpailua. Keskuslentoasemalla tapahtuvaa vaihtoa edellyttävät lennot voidaan sen sijaan yleensä korvata toisilla vastaavilla lennoilla, vaikka tämä ei pädekään kaikkiin saatavilla oleviin vaihtoa edellyttäviin lentoihin. Tässä yhteydessä on otettava huomioon keskuslentoasemien sijainti etenkin sellaisissa tapauksissa, joissa määräpaikka sijaitsee Euroopassa.
(34) Käsillä olevaa asiaa koskevat tiedot, jotka komissiolla on käytössään, osoittavat, että Alitalia kilpailee nykyään muiden yhteisön lentoyhtiöiden kanssa sellaisista Milanosta lähtevistä lennoista, jotka Alitalia lentää keskuksensa Rooman Fiumicinon lentoaseman ja muut lentoyhtiöt omien keskuslentoasemiensa kautta ja joiden määräpaikkoina ovat yleensä ETA:n ulkopuolella sijaitsevat lentoasemat (esimerkiksi Los Angeles, Dubai, Rio de Janeiro ja niin edelleen) (14). Tästä syystä komissio ei hyväksy Italian viranomaisten esittämää väitettä, jonka mukaan Milanon ja Rooman välisellä reitillä ei harjoiteta Alitalian keskukseen Rooman Fiumicinon lentoasemalle suuntautuvaa syöttöliikennettä (15).
(35) Komission mielestä Alitalian aikomus alkaa vähitellen harjoittaa keskuslentoasematoimintaa Malpensan lentoasemalla 25 päivästä lokakuuta 1998 alkaen ei muuta tätä tilannetta. On totta, että Malpensasta lähtevien suorien lentojen kasvava tarjonta voi vähentää matkustajien halukkuutta valita vaihtoa edellyttäviä lentoja (16). Kaikki viittaa kuitenkin siihen, että Alitalian lentoliikenne jakautuu nykyään ja tulevaisuudessa kahden keskuslentoaseman - Rooman Fiumicinon ja Milanon Malpensan - välille. Tämä jakautuminen oli yksi Alitalian suunnitteleman uudelleenorganisoinnin periaatteista, kuten Italia ilmoitti komissiolle valtiontukisääntöjen mukaisesti. Päätöksessä 97/789/EY todettiin, että Italian viranomaiset olivat tähdentäneet sellaiseen verkkoon perustuvan strategian taloudellista ja rahoituksellista oikeutusta, johon kuuluu kaksi keskuslentoasemaa; ne olivat todenneet, että Rooman Fiumicinon lentoasemaa "pidetään Välimeren alueen terminaalina, mutta verkosto suuntautuu edelleen voimakkaasti mannertenväliseen lentoliikenteeseen". Lisäksi kahden keskuslentoaseman strategiassa tähdennetään Alitalian ja KLM:n välistä liittoutumaa. Vaikka Alitalian luonnoksessa talven 1998-1999 ohjelmaksi esitetään suunnitelmia, joiden mukaan Malpensan lentoasemalta ETA:n ulkopuolella sijaitseviin määräpaikkoihin lähteviä lentoja aiotaan kehittää huomattavasti Rooman kustannuksella, Alitalia lentäisi edelleen useisiin määräpaikkoihin ainoastaan Roomasta ja vielä useampiin määräpaikkoihin sekä Roomasta että Malpensasta (esimerkiksi siten, että joinakin viikonpäivinä lennettäisiin yhdeltä ja toisina toiselta lentoasemalta).
Vaikka Alitalian talveksi 1998-1999 laatiman ohjelmaluonnoksen oletettaisiin olevan lopullinen, siinä ei kuitenkaan anneta tietoa Malpensasta ja Roomasta harjoitettavan liikenteen suhteellisesta kehittymisestä tulevina kausina; ottaen huomioon Malpensan toiminnan lisääntyminen on epätodennäköistä, että Fiumicinon toiminta keskuslentoasemana loppuisi vähitellen kokonaan, ja sen merkitys voi hyvinkin kasvaa sitä mukaa kuin Malpensa ruuhkautuu.
Näistä syistä on ilmeistä, että Alitalia käyttää yhä suuressa määrin hyväkseen Rooman keskuslentoasemaa, jolle se voi liikennöidä Linaten lentoasemalta, kun taas muut kuin italialaiset yhteisön lentoyhtiöt eivät voi enää liikennöidä samalta lentoasemalta omille keskuslentoasemilleen, koska niiden on käytettävä Malpensan lentoasemaa.
(36) Se tosiseikka, että Italian viranomaisten antamien liikenteenjakamissääntöjen mukaan ainoastaan Milanon ja Rooman välistä reittiä voidaan myöhemminkin liikennöidä Linaten lentoasemalta, johtaa siihen, että Alitalia on 25 päivästä lokakuuta 1998 alkaen ainoa yhteisön lentoyhtiö, joka voi liikennöidä Milanosta joko Linaten tai Malpensan lentoasemalta omaan keskukseensa Rooman Fiumicinon lentoasemalle. Kaikki muut edellä mainitut yhteisön lentoyhtiöt voivat liikennöidä ainoastaan Malpensan lentoasemalta omille keskuslentoasemilleen.
(37) Linaten lentoasema sijaitsee 10 kilometrin etäisyydellä Milanon keskustasta kaakkoon. Useimmat yhteisön lentoasemat, jotka palvelevat samankokoisia tai suurempia kaupunkeja, eivät sijaitse yhtä lähellä kaupungin keskustaa. Edullisen sijaintinsa vuoksi kyseinen lentoasema voi hyödyntää liikenneverkkoa, joka yhdistää kaikki Pohjois-Italian jokialueen tärkeimmät alueet Milanoon, sekä kaupungin omaa liikenneverkkoa. Laaja moottoritieverkko yhdistää Milanon Torinoon, Bergamoon ja Venetsiaan (A4), Vareseen (A8), Genovaan (A7) ja Bolognaan (Al). Tätä liikenneverkkoa täydentävät sisempi ja ulompi kehätie, joista viimeksi mainitulta on suora yhteys Linaten lentoasemalle. Lentoasemalle on siis helppo päästä sekä Pohjois-Italian jokialueelta että Milanon kaupungista. Koska lentoasemalta on lyhyt matka kaupungin keskustaan, rautatieyhteys on tarpeeton.
(38) Malpensan lentoasema sijaitsee 53 kilometrin etäisyydellä Milanon keskustasta luoteeseen. Mikään muu yhteisön lentoasema, joka palvelee samankokoista tai suurempaa kaupunkia, ei sijaitse yhtä kaukana kaupungin keskustasta. Sijaintinsa vuoksi lentoasema voi ainoastaan osittain hyödyntää liikenneverkkoa, joka yhdistää Pohjois-Italian jokialueen Milanon kaupunkiin, sekä kaupungin omaa liikenneverkkoa. Tosiasiassa lentoasemalle pääsee ainoastaan moottoritietä A8, joka yhdistää Milanon Vareseen. Kyseinen moottoritie ei kuitenkaan johda suoraan Malpensan lentoasemalle. Moottoritien yhdistää lentoasemaan tie SS 336. Lentoasemalta ei ole toistaiseksi yhteyksiä muille Milanoon johtaville moottoriteille. Vaikka lentoasema sijaitsee kaukana Milanon kaupungista, niiden välillä ei toistaiseksi ole rautatieliikennettä.
(39) On siis selvää, että Malpensan lentoasemalle johtavat liikenneyhteydet eivät ole toistaiseksi läheskään yhtä hyvät kuin Linaten lentoasemalle johtavat yhteydet. Tästä syystä kyseiset lentoasemat eivät ole käyttäjien kannalta yhtä houkuttelevia.
(40) Tilanne ei muutu 25 päivästä lokakuuta 1998 alkaen ja voi jopa pahentua, koska liikenneyhteydet, joita lentoliikenteen siirron katsotaan edellyttävän, eivät ehdi valmistua kyseiseen päivään mennessä. Nämä liikenneyhteydet eriteltiin selvästi Malpensa 2000 -hanketta käsitelleessä Christophersenin ryhmän seurantakokouksessa, joka pidettiin 27 päivänä lokakuuta 1997, ja niihin kuuluvat 40.1-40.3 kohdassa mainitut liikenneyhteydet:
40.1 Jatkettu SS 336 -tie
Toistaiseksi SS 336 -tie, joka yhdistää A8-moottoritien lentoasemaan, päättyy nykyisen pohjoisterminaalin luo eikä jatku uuteen terminaaliin saakka.
40.2 Ajanmukaistettu A8-moottoritie
Kyseinen moottoritie on nykyään hyvin ruuhkainen. Tilanne pahenee tulevaisuudessa, kun Italian kiistanalaisissa säännöissä määrätty liikenteen siirto toteutuu. Moottoritien kapasiteettia aiotaan lisätä seuraavilla ajanmukaistamistöillä:
- lisäkaistan rakentaminen kummallekin puolelle
- päällystetyn pientareen rakentaminen
- tiemaksunkeruukapasiteetin lisääminen.
40.3 Milanon ja lentoaseman välinen suora rautatieliikenne.
(41) Italian viranomaisten antamien tietojen mukaan SS 336 -tien jatkamistyöt saadaan luultavasti päätökseen 25 päivään lokakuuta 1998 mennessä, mutta A8-moottoritien ajanmukaistaminen kestää joulukuuhun 2000 saakka (tähän mennessä on rakennettu ainoastaan lisäkaista) ja suora rautatieliikenne alkaa ehkä toimia vasta toukokuuhun 1999 mennessä. Kyseistä rautatieliikennettä on määrä harjoittaa väliaikaisesti (kaksi junaa tunnissa, matkan kesto 39 minuuttia). Vakituinen rautatieliikenne (Malpensa Express: neljä junaa tunnissa, matkan kesto 30 minuuttia) aloitetaan vasta vuonna 2001. Italian viranomaiset eivät ole virallisesti sitoutuneet noudattamaan tätä aikataulua.
(42) Ne Malpensan lentoasemalle johtavat liikenneyhteydet, jotka ovat käytettävissä 25 päivästä lokakuuta 1998 alkaen, eivät siis vastaa kapasiteetiltaan kyseisen lentoaseman kautta kulkevaa liikennettä, jonka määrä kasvaa Linatesta siirrettävän lentoliikenteen ja markkinoiden kasvun vuoksi. Komission käytössä olevien tietojen perusteella vaikuttaa siltä, että tilanne pysyy ennallaan vähintään joulukuuhun 2000 saakka, jolloin kaikki edellä mainitut infrastruktuurit on aikataulun mukaan saatu valmiiksi.
(43) Senkin jälkeen, kun infrastruktuurit ovat valmistuneet, Malpensan lentoasemalle johtavat liikenneyhteydet eivät ehkä ole riittäviä korvaamaan sen haitan, joka kyseisellä lentoasemalla on epäedullisemman sijaintinsa vuoksi Linaten lentoasemaan nähden. Tässä yhteydessä on otettava huomioon sekä erilaisten liikenneyhteyksien käyttömahdollisuudet että niiden laatu.
(44) Linaten ja Malpensan lentoasemalle johtavien liikenneyhteyksien välisten erojen perusteella komissio katsoo, että kyseiset lentoasemat ovat käyttäjien kannalta yhtä houkuttelevia vasta sen jälkeen, kun Malpensaan johtavat liikenneyhteydet ovat niin hyvät, että ne voivat korvata sen haitan, joka kyseisellä lentoasemalla on sijaintinsa vuoksi Linaten lentoasemaan nähden.
(45) Ottaen huomioon edellä esitetyt seikat sekä Alitalian ja muiden yhteisön lentoyhtiöiden välinen kilpailu on selvää, että Alitalia saa asetuksessa N:o 46-T säädettyjen arviointiperusteiden vuoksi kilpailuedun, koska ne antavat ainoastaan sille mahdollisuuden liikennöidä Linaten lentoasemalta omaan keskukseensa Rooman Fiumicinon lentoasemalle ja pakottavat muut yhteisön lentoyhtiöt liikennöimään omiin keskuksiinsa Malpensan lentoasemalta. Tämä kilpailuetu säilyy niin kauan kuin Malpensan lentoasemalle ei ole sellaisia liikenneyhteyksiä, jotka muuttaisivat nykytilanteen, jossa kuluttajat ovat haluttomia käyttämään kyseistä lentoasemaa.
(46) Tästä syystä komissio katsoo, että asetuksessa N:o 46-T säädetyt perusteet, joita aletaan asetuksen N:o 70-T perusteella soveltaa 25 päivänä lokakuuta 1998, ovat käytännössä syrjiviä ja suosivat Alitaliaa. Näin ollen näiden perusteiden soveltaminen 25 päivästä lokakuuta 1998, kuten asetuksessa N:o 70-T säädetään, ei ole syrjimättömyysperiaatteen mukaista asetuksen (ETY) N:o 2408/92 8 artiklan 1 kohdan perusteella, jossa kielletään lentoyhtiöiden identiteettiin perustuva syrjintä.
Suhteellisuusperiaate
(47) Malpensa 2000 -hankkeella laajennetaan ja ajanmukaistetaan Malpensan lentoaseman nykyistä infrastruktuuria ja pyritään kehittämään kyseisestä lentoasemasta täysin elin- ja toimintakelpoinen keskus. Italian säännöt myötävaikuttavat tämän tavoitteen saavuttamiseen, koska niillä varmistetaan, että riittävä määrä liikennettä siirretään Linaten lentoasemalta Malpensan lentoasemalle keskuslentoaseman elinkelpoisuuden varmistamiseksi. Asetuksen (ETY) N:o 2408/92 8 artiklan 1 kohdassa säädetään nimenomaan oikeudesta aktiiviseen lentoasemia koskevaan suunnittelupolitiikkaan. Kyseisen politiikan on kuitenkin oltava yhteisön lainsäädännön yleisten periaatteiden ja erityisesti ilmailu-alan vapauttamista koskevan kolmannen toimenpidepaketin mukainen (katso päätös 95/259/EY, sivu 31).
(48) Italian säännöissä lentoyhtiöille annetaan mahdollisuus valita Linaten lentoasema ainoastaan sellaisten reittien liikennöintiin, joilla liikenteen määrä täyttää erityiset vähimmäisehdot. Käytännössä ainoa tällainen lentoreitti on Milanon ja Rooman välinen reitti. Tästä syystä säännöt rajoittavat yhteisössä vapaan lentoliikenteen harjoittamista Milanosta ja Milanoon. Vaikka kyseisten sääntöjen ei katsottaisi olevan syrjiviä tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisessa merkityksessä (katso erityisesti mainittu tuomio asiassa C-288/89, Collectieve Antenne voorzienning Gouda), kyseisen oikeuskäytännön mukaan kansallisia säännöksiä on sovellettava sellaiseen palveluntarjoajaan, jonka kotipaikka sijaitsee toisessa jäsenvaltiossa, siten, että taataan asetetun tavoitteen saavuttaminen, eikä niiden soveltaminen saa mennä pitemmälle kuin on tarpeen kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi; toisin sanoen edellytetään, että samaan tulokseen ei voida päästä sellaisin säännöin, jotka eivät ole yhtä rajoittavia (tuomion 15 kohta).
(49) Tässä yhteydessä komissio toteaa, ettei ole todistettu, että toiminnallisesti elinkelpoisen keskuslentoaseman kehittäminen ja Euroopan laajuisia verkkoja koskevan hankkeen onnistuminen edellyttävät tällaisia rajoittavia toimenpiteitä. Jäljempänä 49.1 ja 49.2 kohdassa esitettyjen seikkojen perusteella tilanne vaikuttaa päinvastaiselta.
49.1 Malpensa 2000 -hankkeen toiminnallinen elinkelpoisuus (mukaan luettuina kaikkien lentojen aikataulujen noudattaminen ja sen välttämättömänä edellytyksenä matkustajien mahdollisuudet päästä normaalisti lennoille) ei välttämättä edellytä, että Italian säännöissä määrätty liikenteen määrä siirretään kokonaan 25 päivänä lokakuuta 1998. Kyseisissä säännöissä määrättyjen perusteiden soveltaminen johtaa siihen, että Malpensaan siirretään arviolta 11,7 miljoonaa matkustajaa, jolloin Linaten lentoasemaa käyttävien matkustajien määrä jää ainoastaan 2,5 miljoonaan.
Malpensan päälentoaseman toiminnallinen elinkelpoisuus edellyttää sellaisen liikenteen määrän siirtoa, johon lentoaseman infrastruktuuri ja liikenneyhteydet ovat riittäviä. Muussa tapauksessa Malpensan lentoaseman kehittyminen menestyksekkääksi yhteisön keskuslentoasemaksi ja sen tuleva asema voivat vaarantua. Kuten edellä todetaan, lentoasemalle johtavat välttämättömät liikenneyhteydet eivät valmistu 25 päivään lokakuuta 1998 mennessä, joten käytössä olevat liikenneyhteydet eivät vastaa kyseisenä päivänä siirrettävän liikenteen määrää. Tämä tilanne näyttää pysyvän ennallaan ainakin joulukuuhun 2000 saakka, jolloin Italian viranomaisten antamien tietojen mukaan A8-moottoritien pitäisi suunnitelmien mukaan olla ajanmukaistettu ja väliaikainen rautatieliikenne aloitettu, mutta tilanne ei ehkä muutu silloinkaan, jos lentoaseman liikenteen määrä on kasvanut niin suureksi, että liikenneyhteyksien parantamista on jatkettava.
49.2 Malpensa 2000 -hankkeen rahoitusjärjestelyt eivät edellytä, että liikenteen siirto Linaten lentoasemalta Malpensan lentoasemalle on toteutettava 25 päivään lokakuuta 1998 mennessä. EIP:n ja SEA:n hankkeen rahoituksesta tekemän sopimuksen mukaan liikenteen siirto on itse asiassa saatava päätökseen viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2000.
(50) Edellä esitettyjen seikkojen perusteella komissio katsoo, ettei voida edellyttää, että täysin elin- ja toimintakelpoisen lentoaseman kehittäminen vaatisi 11,7 miljoonaa matkustajaa vastaavan liikenteen määrän siirtämistä 25 päivänä lokakuuta 1998. Tavoitteen kannalta olisi sopivampaa lykätä liikenteen siirtoa tai siirtää kyseinen määrä vähitellen 25 päivästä lokakuuta 1998 alkaen, mikä vähentäisi myös niitä vaikutuksia, joita siirrolla on lentoliikenteen vapaaseen harjoittamiseen Milanosta ja Milanoon. Tästä syystä Italian säännöt eivät ole välttämätön edellytys Italian viranomaisten asettaman tavoitteen saavuttamiseksi, sillä kyseinen tavoite voidaan saavuttaa myös sellaisilla säännöillä, jotka eivät rajoita yhtä paljon vapaata lentoliikenteen harjoittamista.
(51) Italian viranomaiset puolustivat suurten matkustajamäärien asettamista ehdoksi liikennöinnin jatkamiselle Linaten lentoasemalta myös sillä perusteella, että ainoastaan kyseisen suuruiset määrät antavat perusteen liikenteen harjoittamiseen sekä Malpensan että Linaten lentoasemalta ja että tämä koskisi niitä reittejä, joilla liikenne on pääasiassa kahden paikan välistä liikennettä.
Jos asetuksen N:o 46-T yhtenä tavoitteena on todella säilyttää Linaten lentoasemalla sellaiset reitit, joilla liikenne on pääasiassa kahden paikan välistä liikennettä, mikä itse asiassa näyttää olevan sen tarkoitus, koska asetuksen johdanto-osan kappaleessa 12 mainitaan "erityisesti" Milanon ja Rooman välinen liikenne, asetusta ei voida pitää kyseisen tavoitteen kannalta asianmukaisena, koska siinä asetetaan tarpeettomia rajoituksia kaikilla muilla reiteillä paitsi Milanon ja Rooman välisellä reitillä harjoitettavalle liikenteelle estämällä tosiasiassa kokonaan muiden reittien liikennöinti Linaten lentoasemalta.
Lisäksi on huomattava, että rajoitusten asettaminen, joka uusien toimenpiteiden tullessa voimaan johtaa siihen, että Linaten lentoaseman toiminta vähenee välittömästi ja jyrkästi, kun sen vuosittainen matkustajamäärä supistuu vuoden 1997 14,2 miljoonasta matkustajasta 2,5 miljoonaan matkustajaan, ei näytä olevan tarkoituksenmukainen keino saavuttaa kyseisen asetuksen johdanto-osan kappaleessa 11 mainittu tavoite, jonka mukaan Linaten -lentoasema on joka tapauksessa pidettävä toiminnassa.
(52) Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että asetuksilla N:o 46-T ja 70-T annetut liikenteenjakamissäännöt eivät ole suhteellisuusperiaatteen mukaisia.
Päätelmät
(53) Komissio on tullut siihen tulokseen, että asetuksilla N:o 46-T ja 70-T annetut liikenteenjakamisen säännöt eivät ole neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2408/92 8 artiklan 1 kohdan mukaisia, koska niiden soveltaminen on sekä syrjimättömyys- että suhteellisuusperiaatteen vastaista. Sen vuoksi on asetuksen (ETY) N:o 2408/92 8 artiklan 3 kohdan perusteella aiheellista päättää, ettei Italia saa soveltaa kyseisiä sääntöjä.
(54) Tällä päätöksellä ei aseteta millään tavoin kyseenalaiseksi Italian oikeutta noudattaa aktiivista lentoasemapolitiikkaa eikä varsinkaan sen pyrkimystä kehittää Malpensan lentoasemasta täysin elin- ja toimintakelpoinen keskuslentoasema. Tämän tavoitteen saavuttamisen edellyttämien liikenteenjakamissääntöjen on kuitenkin oltava edellä esitettyjen yhteisön lainsäädännön periaatteiden mukaisia.
(55) Tämä päätös ei ole myöskään ristiriidassa sen tosiseikan kanssa, että Malpensa 2000 -hanke on yhteistä etua koskeva hanke, joka on nimetty yhdeksi Euroopan laajuisia verkkoja koskevaksi ensisijaiseksi hankkeeksi. Tässä yhteydessä komissio muistuttaa siitä, että jäsenvaltioiden toimenpiteiden, joilla tuetaan Euroopan laajuisia verkkoja koskevia hankkeita ja joilla pyritään luomaan olosuhteet tällaisten hankkeiden tavoitteiden saavuttamiseksi, on oltava täysin yhteisön lainsäädännön mukaisia,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Italia ei saa soveltaa Milanon lentoasemajärjestelmän liikenteen jakamisen sääntöjä, jotka on annettu 5 päivänä heinäkuuta 1996 annetulla asetuksella N:o 46-T ja 13 päivänä lokakuuta 1997 annetulla asetuksella N:o 70-T.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Italian tasavallalle.
Tehty Brysselissä 16 päivänä syyskuuta 1998.

Labels: 4
11
8
18
15