Document ID: 32010D0460

BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 19 november 2009
betreffende steunmaatregelen C 38/A/04 (ex NN 58/04) en C 36/B/06 (ex NN 38/06) die Italië ten uitvoer heeft gelegd ten faveure van Alcoa Trasformazioni
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2009) 8112)
(Slechts de tekst in de Italiaanse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2010/460/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen kenbaar te maken (1), en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
1. PROCEDURE
1.1. Steunmaatregel C 38/A/04
(1)
Bij brief van 4 december 2003 is een reeks artikelen ter kennis van de diensten van de Commissie gebracht waarin het voornemen van de Italiaanse overheid werd gesignaleerd om voor bepaalde ondernemingen op Sardinië gesubsidieerde stroomtarieven toe te passen.
(2)
Deze tarieven waren ingesteld op grond van artikel 1 van het Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri van 6 februari 2004. Dit decreet had tweede, onderscheiden effecten: a) het voerde gesubsidieerde stroomtarieven in ten faveure van Portovesme Srl (2), ILA (3) e Euroallumina (4), en) het verlengde het bestaande gesubsidieerde tarief voor de producent van primair aluminium, Alcoa Trasformazioni (hierna „Alcoa” genoemd).
(3)
Bij brieven van 22 januari en 19 maart 2004 hebben de diensten van de Commissie om toelichting bij die maatregelen verzocht. De Italiaanse autoriteiten hebben geantwoord bij brieven van 6 februari en 9 juni 2004. Bij brief van 20 september 2004 hebben de Italiaanse autoriteiten verdere toelichting verschaft.
(4)
Bij brief van 16 november 2004 heeft de Commissie Italië in kennis gesteld van haar besluit de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden ten aanzien van de betrokken steunmaatregel.
(5)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt (5). De Commissie heeft de belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregelen te maken.
(6)
Italië heeft bij brieven van 4 en 11 februari 2005 opmerkingen gezonden.
(7)
Voorts heeft de Commissie van belanghebbenden opmerkingen ter zake ontvangen. De Commissie heeft deze bij brief van 22 maart 2005 voor een reactie doorgezonden aan Italië en heeft bij brief van 20 september 2005 diens opmerkingen ontvangen.
(8)
Bij brief van 23 december 2005 heeft de Commissie Italië om aanvullende inlichtingen verzocht. Italië heeft deze bij brief van 3 maart 2006 gezonden. Bij brief van 22 augustus 2006 is om verdere toelichting verzocht, verzoek waarop Italië bij brief van 28 september 2006 heeft geantwoord.
(9)
Op 29 oktober 2008 is de zaak opgesplitst in een deel A (met betrekking tot de maatregel ten faveure van Alcoa) en een deel B (met betrekking tot Portovesme, ILA en Euroallumina). De onderhavige beschikking betreft uitsluitend Alcoa (deel A).
1.2. Steunmaatregel C 36/B/06
(10)
In het kader van een verwante staatssteunzaak (6) heeft de Commissie kennis gekregen van een tweede verlenging van de bijzondere regeling inzake stroomtarieven voor Alcoa. Deze verlenging is toegestaan op grond van artikel 11, lid 11, van decreto-legge nr. 35 van 14 maart 2005, omgezet in wet nr. 80/2005 van 14 mei 2005„Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale” (dringende maatregelen in het kader van het actieplan voor de economische, sociale en regionale ontwikkeling). De begunstigden waren Alcoa en de drie uit Terni ontstane ondernemingen (7).
(11)
Bij brief van 23 december 2005 heeft de Commissie Italië om inlichtingen verzocht; Italië heeft op 24 februari 2006 schriftelijk geantwoord. Bij brieven van 2 maart en 27 april 2006 heeft Italië verdere informatie verschaft.
(12)
Bij brief van 19 juli 2006 heeft de Commissie Italië in kennis gesteld van haar besluit de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden ten aanzien van de beide regelingen (steunmaatregel C 36/06).
(13)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt (8). De Commissie heeft belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de betrokken steunmaatregelen te maken.
(14)
Italië heeft opmerkingen gemaakt bij brief van 25 oktober 2006. Verdere inlichtingen zijn gezonden bij brieven van 9 november en 7 december 2006.
(15)
Voorts heeft de Commissie van belanghebbenden opmerkingen ter zake ontvangen. De Commissie heeft deze voor een reactie doorgezonden aan Italië en heeft bij brief van 22 december 2006 diens opmerkingen ontvangen.
(16)
Bij brief van 20 februari 2007 heeft de Commissie om aanvullende gegevens verzocht. De Italiaanse autoriteiten hebben deze gegevens verschaft bij brieven van, onderscheidenlijk, 10 en 14 mei 2007.
(17)
Op 18 september 2007 is de zaak opgesplitst in een deel A (betreffende de drie uit Terni ontstane ondernemingen) en een deel B (betreffende Alcoa). Op 20 november 2007 heeft de Commissie ten aanzien van de uit Terni ontstane ondernemingen een negatieve eindbeschikking gegeven, met het bevel de steun terug te vorderen (9).
(18)
In de tussentijd was de Commissie bij brief van 19 januari 2007 de mogelijkheden beginnen te onderzoeken van overgangsmaatregelen voor de tariefregeling voor Alcoa op Sardinië, die zouden afhankelijk worden gesteld van de invoering door Italië van een programma voor de overdracht van virtuele capaciteit (Virtual Power Plant - hierna „VPP” genoemd). Italië heeft bij brieven van 16 april en 5 november 2007. Op 13 maart 2008 heeft een bijeenkomst plaatsgevonden tussen de Italiaanse autoriteiten en de diensten van de Commissie en kreeg Italië het verzoek vóór 12 mei 2008 een standpunt in te nemen. Italië heeft, na een brief van 29 mei 2008 met het verzoek om een termijnverlenging voor het bepalen van dit standpunt, bij brieven van 12 juni en 7 juli 2008 inlichtingen verschaft.
(19)
Italië heeft om een bijeenkomst met de Commissie verzocht, zodat het de mogelijke uitvoeringsvoorwaarden voor een VPP kon presenteren. Deze bijeenkomst heeft op 9 december 2008 plaatsgevonden. Bij brieven van 19 december 2008 en 19 mei 2009 heeft Italië verdere toelichting verschaft.
(20)
Een verdere bijeenkomst heeft op 26 mei 2009 plaatsgevonden. Bij brieven van 10 juli en 18 augustus 2009 heeft Italië verdere informatie verschaft.
2. NADERE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGEL
2.1. De belangrijkste feiten van deze zaak
(21)
De aluminiumproducent Alcoa geniet sinds 1996 een gesubsidieerd stroomtarief voor zijn beide smelterijen voor primair aluminium, op Sardinië (Portovesme) en in de regio Veneto (Fusina) (hierna ook kortweg „het Alcoa-tarief” genoemd). Dit tarief was aanvankelijk ingevoerd voor een periode van tien jaar (aflopend per 31 december 2005) in het kader van een privatiseringsoperatie. De Commissie heeft dat tarief op grond van de staatssteunregels goedgekeurd in een besluit waarin zij oordeelde dat er geen sprake was van staatssteun. De aard van dit tarief is mettertijd evenwel gewijzigd en tweemaal door Italië verlengd, een eerste maal in 2004 en laatstelijk in 2005.
(22)
Het kwestieuze tarief wordt gesubsidieerd via een betaling in contanten door Cassa Conguaglio (10), een overheidsinstantie die het tussen Alcoa en haar stroomleverancier ENEL contractueel vastgelegde tarief moet helpen te drukken. De vereiste middelen zijn afkomstig van een parafiscale heffing die alle stroomverbruikers via onderdeel A4 van het stroomtarief moeten voldoen.
2.2. De kwestieuze wettelijke bepalingen en het toezichtskader
(23)
De gesubsidieerde tariefregeling die Alcoa geniet, is ingesteld door de desbetreffende wettelijke bepalingen (punt 2.2.1) en door het gedetailleerde toezichtskader dat de toezichthouder voor gas en stroom, de Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas (AEEG), heeft vastgesteld (punt 2.2.2.1). De Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico is de met de tenuitvoerlegging van de regeling belaste entiteit (punt 2.2.2.2). Bijgevolg dient de Commissie bij haar beoordeling van de tariefregeling voor Alcoa rekening te houden met zowel het wettelijke kader als het Italiaanse toezichtskader.
2.2.1. De wettelijke bepalingen
(24)
De desbetreffende wettelijke bepalingen zijn artikel 1 van het Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri van 6 februari 2004 (11) (hierna „het decreet van 2004” genoemd), als ten uitvoer gelegd door de desbetreffende bestuursrechtelijke bepalingen, en artikel 11, lid 11, van decreto-legge nr. 35 van 14 maart 2005, omgezet in wet nr. 80/2005 „Disposizioni urgenti nell’ambito del Piano di azione per lo sviluppo economico, sociale e territoriale” (hierna „wet nr. 80/2005” genoemd), als ten uitvoer gelegd door de desbetreffende bestuursrechtelijke bepalingen (12).
2.2.2. Het toezichtskader in Italië
2.2.2.1. De Autorità per l‘energia elettrica e il gas
(25)
In 1995 heeft Italië de Autorità per l’energia elettrica e il gas (13) (hierna „AEEG” genoemd) opgericht. AEEG is belast met een breed scala toezichtsactiviteiten en heeft ook uitgebreide bevoegdheden gekregen. Met name bepaalt zij de stroomtarieven en past zij deze aan; daarnaast legt zij ook vast hoe de middelen worden opgehaald om de kosten van de systeemdiensten (oneri generali del sistema) te dekken (14). Bij de uitvoering van haar taken houdt AEEG rekening met de beleidsaanwijzingen van de regering voor zover het de levering betreft van diensten van die voor het land van algemeen belang zijn (15).
(26)
In het kader van de haar toevertrouwde bevoegdheden heeft AEEG in de loop der jaren een groot aantal besluiten (delibere) goedgekeurd waarin de precieze voorwaarden voor het beheer van de gesubsidieerde tariefregelingen in Italië zijn vastgesteld.
2.2.2.2. De Cassa Conguaglio
(27)
Het beheer van de toeslagen en de overige bijdragen in de elektriciteitssector is toevertrouwd aan de Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico (hierna „Cassa Conguaglio” genoemd), een overheidsinstantie die bij Decreto Legislativo nr. 98 van 26 januari 1948 is opgericht. Cassa Conguaglio handelt op instructie van AEEG. Met name beheert zij de financiële stromen met betrekking tot de regelingen voor gesubsidieerde stroomtarieven (innen van de heffingen en uitkering aan de uiteindelijke begunstigden).
2.3. Context waarbinnen de gesubsidieerde tariefregeling is ingesteld, en de evolutie ervan in de tijd
(28)
Om het Alcoa-tarief waarop de onderhavige beschikking ziet, te kunnen beoordelen, dient de context te worden gereconstrueerd waarbinnen dit tarief is geïntroduceerd, en hoe dit mettertijd evolueerde.
2.3.1. De instelling van het tarief: het Alumix-besluit van 1996
(29)
Begin de jaren 1990 is de Italiaanse aluminiumproducent Alumix, in het kader van de liquidatie van het overheidsconglomeraat EFIM (16), geherstructureerd, geprivatiseerd en vervolgens aan Alcoa verkocht. Alumix had twee smelterijen voor primair aluminium in bedrijf, een te Portovesme (op Sardinië) en een te Fusina (in de regio Veneto).
(30)
De overname van Alumix door Alcoa was afhankelijk gesteld van de eis dat ENEL, de overheidsleverancier van stroom, een gesubsidieerd tarief zou toekennen voor de levering van stroom aan deze beide smelterijen.
(31)
Dit gesubsidieerde tarief voor Alcoa is ingesteld bij ministerieel decreet van 19 december 1995 (hierna „het decreet van 1995” genoemd). In dit decreet was bepaald dat Alcoa tot eind 2005 de voorkeursbehandeling zou krijgen als bedoeld in delibera CIP 13/1992 (17). Na dat tijdstip zou de behandeling van Alcoa worden afgestemd op die welke voor de overige stroomverbruikers geldt.
(32)
Het verlaagde tarief is in het kader van het onderzoek van steunmaatregel C 38/92 aan de staatssteunvoorschriften getoetst. In haar besluit van 4 december 1996 (18) (hierna „het Alumix-besluit” genoemd) was de Commissie, op basis van de hierna samen te vatten overwegingen, tot de bevinding gekomen dat de maatregel geen staatssteun vormde.
(33)
In het kader van de hier te onderzoeken regeling heeft de staat het tarief dat Alcoa moest worden berekend, vastgesteld en heeft ENEL - de op dat tijdstip enige stroomleverancier in Italië - de stroom tegen het vastgestelde tarief aan Alcoa geleverd. De tarieven voor de beide smelterijen werden vastgesteld voor een periode van tien jaar. Voor Sardinië werd het tarief in 1996 vastgesteld op 36,3 ITL/kWh en zou het geleidelijk aan stijgen om in 2005 uit te komen op 39,6 ITL/kWh. Voor Veneto zou het tarief in 2005 op 39,90 ITL/kWh moeten uitkomen. Omgerekend in euro, liggen deze tarieven tussen 18 en 20 EUR/MWh.
(34)
Toentertijd was ENEL een overheidsinstantie die stroom leverde in een monopoliesituatie (19). Daarom had de Commissie onderzocht of ENEL als een rationele marktdeelnemer had gehandeld toen zij Alcoa het vastgestelde tarief berekende.
(35)
De Commissie ging de situatie van het stroomaanbod in de beide betrokken regio’s na voor de tienjaarsperiode waarin het gesubsidieerde tarief zou gelden. Daarbij stelde zij vast dat op Sardinië en in de regio Veneto de stroommarkt werd gekenmerkt door overcapaciteit bij de stroomproductie die de volgende tien jaar waarschijnlijk niet zou verdwijnen. Daarnaast stelde zij vast dat de producenten geen stroom vanuit deze regio’s konden exporteren, doordat er onvoldoende interconnectie was met het Italiaanse vasteland (in het geval van Sardinië) en door het ontbreken van vraag vanuit aangrenzende gebieden (in het geval van de regio Veneto) (20).
(36)
In die omstandigheden oordeelde de Commissie dat een grote industriële afnemer als Alcoa over aanzienlijke onderhandelingsmacht beschikte ten aanzien van ENEL, aangezien de sluiting van de beide smelterijen (die behoorden tot de beste Italiaanse klanten van ENEL) de overcapaciteit nog zou doen stijgen en de kostenstructuur van ENEL zou doen verslechteren. Daarom was het in het economische belang van ENEL om de smelterijen van Portovesme en Fusina tegen een bijzonder laag tarief stroom te leveren.
(37)
De Commissie was van oordeel dat een rationele stroomleverancier bereid was geweest te verkopen tegen een tarief dat zijn gemiddelde marginale productiekosten, berekend op basis van de daadwerkelijk in stroomcentrales in de betrokken regio’s gebruikte brandstofmix, vermeerderd met een bescheiden bijdrage in de vaste kosten, dekte. Het aldus vastgestelde tarief bleek aan die criteria te voldoen. Wat betreft de bescheiden jaarlijkse tariefverhogingen die voor Alcoa voor de tien daaropvolgende jaren waren voorzien, de Commissie beschouwde deze als gerechtvaardigd op basis van het vooruitzicht dat de marginale productiekosten van ENEL in de loop der jaren zouden dalen dankzij verbeteringen in de brandstofmix en de productietechnologie.
(38)
De Commissie had derhalve geconcludeerd dat ENEL bij het toekennen van het tarief had gehandeld als een rationele marktdeelnemer en had dan ook verklaard dat de maatregel geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag vormde.
2.4. Het Alcoa-tarief omgezet in een „systeemdienstentarief” en aanzienlijke aanpassingen aan het financieringsmechanisme
(39)
In de jaren kort na het Alumix-besluit is het Italiaanse stroomnet geherstructureerd met het oog op de geleidelijke liberalisering van de EU-stroommarkt (21).
(40)
In 1997 is het normale stroomtarief (22) geherstructureerd en opgesplitst in tariefcomponenten (23). De regeling voor Alcoa is een eerste maal veranderd. Het tarief voor Alumix, dat vóór de hervorming een totaalbedrag was, is opgesplitst in diverse tariefcomponenten zodat het aan de nieuwe tariefstructuur kon worden aangepast. De tariefcomponenten die voor Alcoa golden, zijn zodanig verlaagd dat het eindtarief precies overeenstemde met het tarief uit het Alumix-besluit. In die fase is ENEL, als enige stroomleverancier in Italië, het tarief rechtstreeks blijven toepassen: Alcoa kreeg het tarief van Alumix berekend, zonder enige compensatie voor de leveringen aan die onderneming.
(41)
Toen Italië in 1999 de eerste EU-liberaliseringsrichtlijn heeft omgezet (24), had ENEL niet langer het monopolie op de levering van stroom in Italië en is het in diverse entiteiten opgesplitst.
(42)
In 2000 heeft Italië besloten het Alumix-tarief op te nemen in het systeemdienstentarief (25). Die nieuwe status bracht een eerste substantiële wijziging van het financieringsmechanisme van het Alumix-tarief met zich. Daar waar ENEL vooraf stroom tegen gesubsidieerd tarief rechtstreeks aan Alcoa verkocht, ontving ENEL, op basis van het nieuwe mechanisme (26), het volledige bedrag van het standaardtarief voor industriële grootafnemers, terwijl de overige stroomverbruikers zorgden voor de nodige middelen om te garanderen dat Alcoa het tarief voor Alumix zou kunnen blijven betalen. In de praktijk kreeg Alcoa nominaal het volledige tarief berekend, maar kreeg de onderneming een directe korting op haar factuur. ENEL financierde deze korting uit de opbrengsten van een nieuwe parafiscale heffing die werd geïnd via tariefcomponent A4 van het stroomtarief, te voldoen door alle verbruikers (27). In 2002 heeft Alcoa een bilaterale overeenkomst met ENEL gesloten tegen een standaardtarief dat ongeveer gelijkloopt met het standaardtarief dat ENEL voor leveringen via het hoogspanningsnet berekent.
(43)
Een verdere belangrijke aanpassing vond in 2004 plaats toen AEEG delibera nr. 148/04 goedkeurde, waarmee het volledige tariefbeheer aan Cassa Conguaglio werd overgedragen. Op basis van dat systeem behield ENEL de opbrengst van tariefcomponent A4 niet meer voor zich, maar droeg zij deze volledig aan Cassa Conguaglio over, die de berekeningen uitvoerde en Alcoa vergoedde. In de praktijk betaalde Alcoa in dit mechanisme het contractueel met ENEL overeengekomen tarief en ontving zij achteraf van Cassa Conguaglio een compensatiebetaling waardoor zij de facto het tarief van Alumix kon blijven betalen. Voor Alcoa is dit nieuwe beheersmechanisme in september 2004 in werking getreden en het wordt tot op heden toegepast (28).
2.5. De bestreden eerste verlenging van het Alcoa-tarief
(44)
In het decreet van 2004 heeft de Italiaanse regering het gesubsidieerde stroomtarief dat bij decreet van 19 december 1995 was ingesteld voor (vert.) „de stroomlevering ten behoeve van de productie en de verwerking van aluminium, lood, zilver en zink in productielocaties die bestaan op het tijdstip van de inwerkingtreding van het onderhavige decreet, welke zijn gelegen in gebieden met een insulair karakter die worden gekenmerkt door het ontbreken van of ontoereikende aansluitingen op de landelijke stroom- en gasnetwerken” (29), verlengd tot en met 30 juni 2007.
(45)
In de praktijk was het decreet van 2004 bedoeld om: a) het bestaande tarief voor Alcoa te verlengen tot juni 2007, en b) deze regeling uit te breiden tot andere ondernemingen op Sardinië (Portovesme, ILA en Euroallumina).
(46)
De bij het decreet van 2004 ingestelde verlenging van het Alcoa-tarief is, op toezichtsniveau, ten uitvoer gelegd bij delibera AEEG nr. 148/04, waarmee ook de reeds in overweging 43 beschreven aanpassingen aan het financieringsmechanisme zijn ingevoerd.
(47)
Deze eerste verlenging van het tarief is onderzocht in het kader van de formele onderzoekprocedure die in zaak C 38/04 is ingeleid ten aanzien van het decreet van 2004 (30). Volgens Italië (31) is het decreet van 2004 niet ten uitvoer gelegd wat betreft Alcoa, dat nog steeds het tarief krijgt op basis van de oorspronkelijke rechtsgrondslag (het decreet van 1995).
2.6. De bestreden tweede verlenging van het Alcoa-tarief
(48)
Bij artikel 11, lid 11, van wet nr. 80/2005 hebben de Italiaanse autoriteiten het gesubsidieerde tarief voor Alcoa tot 2010 verlengd tegen de tariefvoorwaarden zoals die per 31 december 2004 van kracht waren (32). Volgens wet nr. 80/2005 diende de tariefverlenging in te gaan per 1 januari 2005. Dit tijdstip is echter nadien gewijzigd en, op instructie van de nationale overheid, bij delibera AEEG nr. 286/05 aangepast tot 1 januari 2006.
(49)
Om het tarief te bepalen dat Alcoa na 2005 zou moeten gaan betalen, is met wet nr. 80/2005 een indexeringsmechanisme ingevoerd waardoor, vanaf 1 januari 2006, het gesubsidieerde tarief (namelijk het in het Alumix-besluit voor 2005 bepaalde tarief) op jaarbasis met 4 % zou stijgen of, wanneer dit bedrag hoger zou uitvallen, de gemiddelde procentuele stijging van de wholesaletarieven op de stroombeurzen van Amsterdam en Frankfurt (33).
(50)
Na overleg echter met de begunstigden heeft AEEG een andere uitlegging gegeven aan het aanpassingsmechanisme. In delibera AEEG nr. 217/05 is namelijk bepaald dat de jaarlijkse tariefverhoging de gemiddelde wholesaletarieven zou volgen, maar niet meer dan 4 % zou mogen bedragen. Dit aanpassingsmechanisme heeft zich in de feiten vertaald in jaarlijkse stijgingen van het gesubsidieerde tarief die lager liggen dan hetgeen aanvankelijk in de wetgeving was bepaald.
(51)
Ten aanzien van de tweede verlenging is de formele onderzoekprocedure ingeleid in het kader van zaak C 36/06. Toen de Commissie de formele onderzoekprocedure had ingeleid ten aanzien van artikel 11, lid 12, van wet nr. 80/2005, heeft AEEG bij delibera nr. 190/06, overeenkomstig wet nr. 80/2005, de betalingen afhankelijk gesteld van de eis dat Alcoa een bankgarantie of een parent company guarantee zou afgeven ter dekking van het risico dat steun diende te worden teruggevorderd.
(52)
Een overzicht van de betalingen van Cassa Conguaglio aan Alcoa in de periode van januari 2006 tot januari 2009 wordt in de onderstaande tabel gegeven. De cijfers voor 2009 zijn onvolledig, omdat alleen de betalingen die in januari 2009 hebben plaatsgevonden, in aanmerking worden genomen, terwijl Alcoa ook in de maanden daarop betalingen heeft ontvangen.
(in EUR)
2006
2007
2008
2009
Fusina (Veneto)
38 984 539,22
36 978 386,83
449 534 611,10
3 776 733,70
Portovesme (Sardinië)
133 556 933,73
121 087 555,95
160 529 510,20
12 365 849,45
Totaal
172 541 472,95
158 065 942,78
210 064 121,30
16 142 583,15
3. BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE VAN ARTIKEL 88, LID 2, VAN HET EG-VERDRAG
(53)
Het besluit van de Commissie tot inleiding van de formele onderzoekprocedure was op de volgende gronden gebaseerd.
3.1. Steunmaatregel C 38/A/04
(54)
De Commissie heeft de bij het decreet van 2004 ingestelde tarieven als exploitatiesteun aangemerkt en heeft onderzocht of die steun kon worden goedgekeurd op grond van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen (34) (hierna „richstnoeren regionale steun” genoemd), aangezien Sardinië in 2004 een steungebied ex artikel 87, lid 3, onder a), van het EG-Verdrag was. De Commissie formuleerde twijfel of de steun op die grondslag kon worden goedgekeurd aangezien deze ad-hocsteun, die een beperkt aantal ondernemingen wordt verleend, de regionale ontwikkeling niet leek te bevorderen.
(55)
Wat het specifieke geval Alcoa betreft, heeft de Commissie beklemtoond dat het nieuwe tarief leek af te wijken van het Alumix-tarief omdat dit laatste tarief was verleend door ENEL, de Italiaanse stroomleverancier in een monopolieregeling, terwijl het bij het nieuwe tarief om een selectieve overheidsmaatregel ging die het verschil moest compenseren tussen het met een stroomproducent overeengekomen markttarief en het in 1999 vastgestelde gesubsidieerde tarief.
(56)
Voorts vroeg de Commissie zich af of met de maatregel mogelijk niet het minimumniveau voor de vennootschapsbelasting werd verlaagd. Dergelijke verlaging zou Richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit (35) als rechtsgrondslag moeten hebben.
3.2. Steunmaatregel C 36/B/06
(57)
Het besluit van 2006 tot inleiding van de formele onderzoekprocedure zag specifiek op het Alcoa-tarief (36). De Commissie deed opmerken dat het toezichtskader en de marktvoorwaarden ten tijde van het Alumix-besluit enigszins verschilden van die in de periode waarop het besluit tot inleiding van de procedure zag. Met name is de elektriciteitsmarkt inmiddels geliberaliseerd en is het beheer van de regeling aan Cassa Conguaglio toevertrouwd. De Commissie achtte het dan ook noodzakelijk om opnieuw na te gaan of er bij het Alcoa-tarief sprake was van staatssteun.
(58)
De Commissie was van oordeel dat dit tarief staatssteun vormde omdat: a) het verlaagde stroomtarief een economisch voordeel inhield; b) het besluit om het tarief toe te kennen door de Italiaanse autoriteiten was genomen en werd gefinancierd door een overdracht van staatsmiddelen in de vorm van een parafiscale heffing; c) de maatregel de mededinging dreigde te vervalsen, en d) het intracommunautaire handelsverkeer ongunstig werd beïnvloed omdat er voor aluminium internationaal handelsverkeer plaatsvindt. De Commissie heeft de maatregel als exploitatiesteun aangemerkt.
(59)
Voorts heeft de Commissie verklaard dat haar vroegere conclusie dat het Alumix-tarief geen staatssteun vormde, niet betekende dat de nieuwe maatregel daardoor bestaande steun vormde. De goedkeuring van de Commissie van het tarief voor Alumix, op basis van de economische beoordeling van de toenmalige omstandigheden, was in de tijd beperkt en kon niet gelden voor de bij wet nr. 80/2005 vastgestelde tariefverlenging.
(60)
Wat de verenigbaarheid betreft, is de Commissie nagegaan of het gesubsidieerde tarief kon worden goedgekeurd op grond van de richtsnoeren regionale steun.
(61)
Ten aanzien van de productielocatie in de regio Veneto tekende de Commissie aan dat deze niet was gevestigd in een steungebied ex artikel 87, lid 3, onder a), van het EG-Verdrag - en dus niet voor regionale steun in aanmerking kwam.
(62)
Sardinië was tot eind 2006 een steungebied ex artikel 87, lid 3, onder a). Wel had de Commissie twijfel of de maatregel kon worden goedgekeurd op basis van de richtsnoeren regionale steun die op dat tijdstip van toepassing waren (37).
(63)
Ondanks het feit dat Italië heeft beklemtoond dat de hoge stroomtarieven op Sardinië een belemmering vormden voor de ontwikkeling van het eiland, heeft de Commissie geoordeeld dat Italië niet had aangetoond dat de tarieven op Sardinië aanzienlijk hoger lagen in doorsnee of, meer specifiek, voor energie-intensieve ondernemingen (Italië heeft geen gegevens verschaft over bilaterale contracten tussen energie-intensieve ondernemingen en hun leveranciers, met als argument dat dit soort gegevens niet tot het publieke domein behoren). Bovendien heeft Italië evenmin een verklaring gegeven waarom hogere tarieven een regionale handicap zouden zijn, noch hoe het bewuste tarief tot de regionale ontwikkeling zou bijdragen. De Commissie deed opmerken dat zij in het geval van steunmaatregel C 34/02 (38) niet ermee had ingestemd dat het ontbreken op Sardinië van aansluitingen op energienetwerken als een hinderpaal voor de ontwikkeling van het mkb in de regio kon worden aangemerkt; in die zaak heeft zij dan ook een negatieve beschikking gegeven. De Commissie heeft derhalve twijfel geformuleerd ten aanzien van de noodzaak van de steun.
(64)
Voorts had de Commissie twijfel of deze ad-hocsteun evenredig was aan de regionale handicaps, mede gelet op de methode die voor de berekening van het gesubsidieerde tarief werd gebruikt en die geen enkel verband hield met de tarieven die elders in Italië worden berekend.
(65)
De Commissie tekende aan dat de steun niet degressief was in reële termen, gelet op het plafond van 4 % dat voor tariefverhogingen was bepaald.
(66)
Wat betreft de periode die onder de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (39) valt, heeft de Commissie opgemerkt dat Sardinië niet langer voor regionale steun op grond van artikel 87, lid 3, onder a), van het EG-Verdrag in aanmerking komt, en met name exploitatiesteun. Op grond van deze richtsnoeren regionale steun zou weliswaar een overgangsperiode van twee jaar kunnen worden goedgekeurd ten behoeve van de lineaire afbouw van bestaande regelingen voor exploitatiesteun, maar toch leek het, mede gelet op de twijfel bij en het verstorende karakter van de steun, niet passend de invoering van nieuwe exploitatiesteun voor een aantal maanden toe te staan om deze daarna geleidelijk te doen afbouwen.
(67)
Geconcludeerd dient te worden dat de Commissie twijfel had geformuleerd of het wel mogelijk was het gesubsidieerde tarief voor Alcoa goed te keuren als regionale steun of op een andere grondslag, die Italië hoe dan ook niet heeft aangegeven.
3.3. Beroep van Alcoa tegen het besluit van 2006 tot inleiding van de procedure
(68)
Alcoa heeft tegen het besluit van 2006 tot inleiding van de procedure beroep ingesteld bij het Gerecht van eerste aanleg. Op 25 maart 2009 heeft het Gerecht een arrest gewezen (hierna „het arrest van het Gerecht” genoemd) waarin het besluit tot inleiding van de procedure is bevestigd en de argumenten van Alcoa over de hele lijn zijn afgewezen (40).
4. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN
(69)
Na de uitnodiging van de Commissie opmerkingen te maken ten aanzien van de beide besluiten tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure zijn er reacties ontvangen van Alcoa en van belanghebbenden. In de onderhavige zaak worden hier alleen de opmerkingen samengevat die op het Alcoa-tarief zien.
4.1. De opmerkingen van Alcoa
4.1.1. Steunmaatregel C 38/A/04
(70)
Volgens Alcoa is het tarief bedoeld om marktfalen aan te pakken, met name het onvermogen van de recent geliberaliseerde stroommarkt om concurrerende tarieven aan te bieden als gevolg van de sterke marktmacht van de gevestigde exploitanten. Dit marktfalen zou met name op Sardinië spelen. Onder die omstandigheden zouden initiatieven van de toezichthouder nodig zijn, ook in de vorm van tariefregelingen, om de overgang van een monopoliesituatie naar volledige concurrentie te begeleiden.
(71)
In de juridische analyse van Alcoa wordt beklemtoond dat het tarief geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag vormt, aangezien de omstandigheden die het besluit van 1996 rechtvaardigden dat er in de zaak-Alumix geen sprake was van staatssteun, nog steeds blijven gelden. Meer bepaald zou met het tarief geen voordeel worden verleend, zou de financieringsmethode geen overdracht van staatsmiddelen inhouden en zou, gezien de kenmerken van het handelsverkeer voor primair aluminium, het tarief het intracommunautaire handelsverkeer noch de mededinging ongunstig beïnvloeden.
(72)
Alcoa voert ook aan dat, mocht de maatregel als staatssteun worden aangemerkt, het Sardijnse tarief verenigbaar zou zijn op grond van de regels inzake regionale steun.
4.1.2. Steunmaatregel C 36/B/06
(73)
Alcoa betoogt dat met het tarief marktfalen wordt aangepakt, dat het geen staatssteun vormt, dat het hoe dan ook om bestaande steun gaat - en niet om nieuwe steun - en dat het beginsel van het gewettigd vertrouwen aan de terugvordering van de steun in de weg staat.
(74)
Alcoa verschaft uitvoerige informatie over de productie van en de handel in aluminium. De productie van primair aluminium (smelten) is het meest energievretende industriële proces (met een verbruik van 15 kWh per kilogram geproduceerd aluminium). In 2006 bedroeg de mondiale productie van primair aluminium 33,7 miljoen ton, waarvan slechts 4,5 miljoen in de EER werd geproduceerd. De EU-25 en de EER zijn grote netto-importeurs van primair aluminium. In 2006 werd in de EU-25 voor 4,7 miljoen ton geïmporteerd en volgens prognoses zou de import in 2010 oplopen tot 5,5 miljoen ton. In 2006 waren in de EU-25 in de aluminiumsector rechtstreeks 106 000 personen in dienst (41) en indirect zo’n 300 000. In de EU-25 waren er, op het tijdstip dat Alcoa haar opmerkingen indiende, 22 smelterijen voor primair aluminium in bedrijf (31 in de EER), en alle draaiden op volle capaciteit.
(75)
Primair aluminium is een basisproduct en de internationale referentieprijs wordt bepaald op de London Metal Exchange. De beide Italiaanse smelterijen te Fusina en Portovesme produceren zo’n 200 000 ton. Volgens Alcoa kan deze beperkte productie geen invloed hebben op de prijzen voor primair aluminium.
4.1.2.1. Stroomleveringsovereenkomsten zijn onmisbaar
(76)
Stroom is de grootste kostenpost bij de productie van primair aluminium. Volgens Alcoa kunnen de smelterijen alleen functioneren indien er met stroomproducenten langlopende stroomleveringsovereenkomsten worden gesloten. Kostengeoriënteerde langlopende overeenkomsten kunnen ook nu nog worden gesloten met leveranciers die daartoe bereid zijn, zoals blijkt uit de overeenkomst die Alcoa op IJsland heeft gesloten (42). Volgens Alcoa echter zijn smelterijen, zonder op de productiekosten georiënteerde contractuele regelingen, verplicht te sluiten. De conclusie van Alcoa is dat zij - zonder de verlenging van het tarief - verplicht zou zijn haar beide productielocaties (te Fusina (Veneto) en te Portovesme (Sardinië)) per direct te sluiten.
(77)
Alcoa beklemtoont dat de regeringen van diverse lidstaten, gelet op het feit dat de stroommarkten niet correct functioneren, energie-intensieve industriële verbruikers en stroomproducenten aanmoedigen om langlopende, kostengeoriënteerde leveringsovereenkomsten te sluiten. Dit soort oplossingen wordt gezien als tijdelijke maatregelen die noodzakelijk zijn om billijke tarieven te garanderen en om de sluiting van industriële ondernemingen te voorkomen. Alcoa geeft een kort overzicht van de maatregelen die zo zijn genomen: in Finland (consortia die investeren in een nieuwe kernreactor, met recht op stroomafname tegen een op de productiekosten gebaseerd tarief), in Duitsland (35-50 % korting op de transmissiekosten, plus een korting voor grote industriële verbruikers op de kosten met betrekking tot hernieuwbare energiebronnen), in Spanje (gereguleerde tarieven), in Frankrijk (consortia van grootverbruikers die in nieuwe kerncentrales investeren, gereguleerde rendementspercentages), in Zweden (consortia voor investeringen in nieuwe centrales) en in België (inkoopconsortia).
(78)
Alcoa beklemtoont dat de Commissie zelf, in haar sectorale onderzoek voor de energiesector (43), erkent dat de Europese stroommarkten niet goed functioneren. Alcoa geeft voorts een overzicht van een reeks initiatieven die door de Commissie in de energiesector zijn genomen of aangekondigd, zoals de werkzaamheden van de High Level Group on Energy, Competitiveness and the Environment (44).
4.1.2.2. Het tarief vormt geen staatssteun
(79)
Alcoa voert aan dat het tarief geen staatssteun vormt omdat: a) er geen enkele substantiële wijziging heeft plaatsgevonden in de omstandigheden die de Commissie hadden doen besluiten dat met het Alumix-tarief geen voordeel werd verleend, met name dat het door Alcoa betaalde tarief nog steeds strookte met de in het Alumix-besluit van de Commissie genoemde parameters; b) de maatregel de mededinging niet verstoort noch het intracommunautaire handelsverkeer beïnvloedt, en c) met de maatregel, volgens vaste rechtspraak van de Gemeenschapsrechter, geen staatsmiddelen worden verleend.
4.1.2.3. Geen voordeel
(80)
Volgens Alcoa is het bij de beoordeling van de vraag of er sprake is van een voordeel, van cruciaal belang vast te stellen of het tarief dat Alcoa betaalt, onder een normaal markttarief ligt. Alcoa verklaart dat het bijzondere tarief gelijkwaardig is aan het tarief dat de onderneming had moeten betalen onder normale marktvoorwaarden - in een volledig concurrerende markt dus. In de zaak-Alumix was de Commissie tot de bevinding gekomen dat op een volledig concurrerende markt een particuliere stroomleverancier aan zijn beste klanten stroom had verkocht tegen het marginale tarief, vermeerderd met een kleine bijdrage in de vaste kosten, en dat de staat tarieven mocht vaststellen die op diezelfde criteria zijn gebaseerd. Volgens Alcoa is het criterium dat in deze zaak dient te worden toegepast, de vraag of de tarieven die Alcoa betaalt hoger of lager liggen dan de marginale kosten van haar stroomleverancier (vermeerderd met een bepaalde bijdrage in de vaste kosten). Alcoa heeft, ter staving van dat argument, de volgende berekeningen verschaft.
(in EUR/MWh)
2005
2006
Sardinië
Bijzonder tarief voor Alcoa Portovesme
24,94
25,90
Minimaal pool tarief zone Sardinië (IPEX)
20,02
21,0
Veneto
Bijzonder tarief voor Alcoa Fusina
25,7
27,1
Minimaal pool tarief zone Noord-Italië
20,02
21,0
(81)
Zowel voor Sardinië als voor de regio Veneto hanteert Alcoa de minimumtarieven van de Italian Power Stock Exchange (IPEX) (20,2 EUR/MWh in 2005 en 21,0 EUR/MWh in 2006) als maatstaf voor de marginale kosten van basislastproducenten, aangezien geen enkele leverancier stroom op de spotmarkt zou verkopen tegen tarieven die lager liggen dan zijn marginale kosten - en dus zouden de minimale spotprijzen hoger liggen dan de marginale productiekosten. De onderneming betoogt dat de betrouwbaarheid van het zo-even genoemde minimumtarief kan worden bevestigd door dit te vergelijken met de normale marginale kosten voor kolengestookte stroomcentrales, waarvan Alcoa de kosten op 20 EUR/MWh raamt.
(82)
Samengevat, zouden, volgens Alcoa, in Veneto en op Sardinië de in de overwegingen 80 en 81 genoemde methoden bevestigen dat de tarieven die Alcoa worden berekend, in lijn zijn met de in het Alumix-besluit aangegeven criteria.
(83)
Alcoa betwist het vermeende gebruik door de Commissie van gemiddelde IPEX-tarieven als parameter die moet worden gehanteerd bij het beantwoorden van de vraag of er van een voordeel sprake is. Alcoa bevestigt dat het gemiddelde IPEX-tarief niet representatief is voor het tarief dat moet worden betaald door een industriële grootverbruiker als Alcoa, die 24 uur per dag stroom verbruikt en die geen stroom zou afnemen op de spotmarkt, maar die een bilaterale, langlopende leveringsovereenkomst zou sluiten.
(84)
Bovendien, zo nog steeds Alcoa, beschikt ENEL bijna overal in Italië over een machtspositie op de markt voor stroomlevering. Met name op Sardinië wordt ENEL tegen concurrentie van leveranciers van buiten Sardinië beschermd door de beperkte interconnectiecapaciteit tussen Sardinië en het Italiaanse vasteland. Bijgevolg wordt in Italië noch de spotmarkt noch de markt voor langlopende leveringsovereenkomsten momenteel gekenmerkt door een echt concurrerende structuur. Daarom beantwoorden de tarieven die ENEL aan Alcoa berekent niet aan de tarieven die normaal gesproken zouden gelden op een volledig concurrerende markt op Sardinië of in de regio Veneto.
(85)
Geconcludeerd dient te worden dat Alcoa betoogt dat de tarieven die Italië heeft betaald, nog steeds volledig in overeenstemming zijn met de criteria die de Commissie in haar Alumix-besluit had vastgesteld, en die een getrouwe afspiegeling zijn van hetgeen zich zou voordoen indien de markt correct zou functioneren. Bijgevolg is Alcoa geen voordeel verleend dat zij op een volledig concurrerende markt niet had kunnen krijgen.
4.1.2.4. Geen beïnvloeding van het handelsverkeer
(86)
Alcoa betoogt dat het tarief het intracommunautaire handelsverkeer niet beïnvloedt en de mededinging niet kan vervalsen. De prijs voor primair aluminium wordt op de London Metal Exchange vastgesteld en de verschillen in de lokale productiekosten vertalen zich niet in prijsverschillen. De Italiaanse productie van primair aluminium is zo bescheiden dat deze, volgens Alcoa, geen invloed op de wereldprijzen kan hebben.
(87)
De vraag naar primair aluminium in de EU-25 is steeds blijven stijgen (een vraagstijging van 42 % in de periode 1996-2005). Toch heeft de Europese productie niet hetzelfde ritme gevolgd. In 2004 werd slechts 41 % van de EU-25-vraag gedekt door de EU-25-productie, ten opzichte van 50 % in 1996. Bijgevolg is er een toenemend productietekort in de Europese Unie, terwijl aan de vraag in toenemende mate wordt voldaan door invoer vanuit derde landen.
(88)
Volgens Alcoa zou, wanneer de aluminiumsector in Italië verdwijnt, geen nieuwe Italiaanse of EU-speler de in Italië gesloten capaciteit kunnen vervangen, aangezien de productielocaties in de Europese Unie reeds op volle capaciteit draaien en er voor nieuwe of bestaande producenten geen prikkel is om de eigen capaciteit uit te breiden, aangezien de langetermijnvooruitzichten onzeker zijn wat betreft de beschikbaarheid van stroom tegen redelijke tarieven.
(89)
Bovendien beweert Alcoa dat de belangen van de andere Europese producenten niet worden bedreigd door het voortbestaan van de Italiaanse tariefregelingen, aangezien daarmee een stroomprijs wordt gegarandeerd die slechts marginaal onder het gewogen gemiddelde ligt dat EU-25-producenten van primair aluminium betalen.
(90)
Vergelijking van de gemiddelde tarieven voor smelterijen
(in EUR/MWh)
2002
2003
2004
2005
Tarief smelterijen - gewogen gemiddelde Italië
22,0
23,4
24,2
25,1
Tarief smelterijen - gewogen gemiddelde EU-25
24,9
24,0
25,1
26,4
Tarief smelterijen - gewogen gemiddelde EER
21,4
21,2
22,0
23,3
Tarief smelterijen - gewogen mondiaal gemiddelde
21,1
19,3
19,4
21,2
4.1.2.5. Geen staatsmiddelen
(91)
Alcoa voert, op basis van het arrest-Preussen-Elektra (45) en het arrest-Pearle (46), aan dat de betrokken maatregel niet uit staatsmiddelen wordt gefinancierd. Volgens Alcoa worden de voor de financiering van het tarief vereiste middelen overgedragen tussen particuliere subjecten (van de stroomverbruikers aan Alcoa), terwijl de rol van de staat beperkt blijft tot het goedkeuren van een wet waarmee de betaling van de vereiste bedragen wordt opgelegd, zonder enige discretionaire bevoegdheid om over deze middelen te beschikken tenzij de toepassing van de tenuitvoerlegging van de in de wet vastgestelde regeling. Met name heeft Cassa Conguaglio, volgens Alcoa, geen enkele zeggenschap over de middelen en is zij gewoon een boekhoudkundige tussenpersoon.
4.1.2.6. Bestaande steun en geen nieuwe steun
(92)
Voorts betoogt Alcoa dat, zelfs indien het tarief staatssteun zou zijn, deze maatregel „bestaande steun” zou vormen, en geen „nieuwe steun”.
(93)
Volgens Alcoa was het Alumix-besluit niet in de tijd beperkt en is het ook na 31 december 2005 blijven gelden. Alcoa voert aan dat de stelling van de Commissie als zou er door „een verandering in de omstandigheden” een eind zijn gekomen aan de effectiviteit van het Alumix-besluit ongegrond is, aangezien noch de liberalisering van de markt noch de rol waarmee Cassa Conguaglio is belast, een substantiële wijziging inhouden ten opzichte van het voordeel (of veeleer, het ontbreken daarvan) dat uit de Alumix-regeling voortvloeit. Alcoa is na de hervormingen steeds hetzelfde nettotarief blijven toepassen en met dat tarief werd de afnemer van de stroom geen voordeel verleend, zoals in het Alumix-besluit wordt erkend. De hervormingen betekenden dan ook geen „wijziging van de omstandigheden” die het Alumix-besluit zijn werking zouden doen verliezen. Wat betreft de rol die Cassa Conguaglio heeft gekregen, ging het volgens Alcoa om een wijziging van louter administratieve aard, zonder enige invloed op het wezen van het mechanisme.
(94)
Voorts verklaart Alcoa dat de onderneming, zelfs indien de maatregel een wijziging in de omstandigheden zou blijken te zijn, toch het recht zou hebben deze maatregel als „bestaande steun” te laten aanmerken op grond van artikel 1, onder b), v), eerste zin, van Verordening (EG) nr. 659/1999 (47) (maatregelen die steun zijn geworden door de evolutie van de gemeenschappelijke markt). Een en ander zou worden bevestigd door de rechtspraak in het arrest-Belgische coördinatiecentra (48). Het Hof van Justitie heeft namelijk verklaard dat, zodra is komen vast te staan dat een bepaalde regeling geen staatssteun vormt, de Commissie haar positie alleen kan herzien overeenkomstig de regels voor bestaande steun - en dat deze herziening dus alleen voor de toekomst uitwerking kan hebben.
(95)
Volgens Alcoa doet het niet ter zake dat de liberalisering van de energiemarkten heeft plaatsgevonden nadat de Commissie het Alumix-besluit had goedgekeurd, aangezien de liberalisering de grondslag voor de conclusie dat van staatssteun geen sprake was, niet heeft gewijzigd (het feit dat de kosten de marginale kosten dekten) en dus ook niet een verandering van de aard van de maatregel heeft kunnen veroorzaken. Daarom kan de Commissie zich niet beroepen op artikel 1, onder b), v), tweede zin, van Verordening (EG) nr. 659/1999 (49) om de maatregel als „nieuwe steun” aan te merken. Voorts betoogt Alcoa dat, zelfs in de aanname dat een liberalisering een rol heeft gespeeld, de Commissie, op grond van de rechtspraak in de zaak-Alzetta (50), zich niet mag baseren op artikel 1, onder b), v), tweede zin, van Verordening (EG) nr. 659/1999.
(96)
De liberalisering van de stroommarkt heeft trouwens plaatsgevonden vooraleer Verordening (EG) nr. 659/1999 was vastgesteld. Bijgevolg kan deze verordening niet worden toegepast op maatregelen in de elektriciteitssector, zelfs indien deze maatregelen na de liberalisering steun zijn geworden; dergelijke maatregelen vallen daarentegen onder de toepassing van artikel 1, onder b), v), eerste zin, van Verordening (EG) nr. 659/1999 („bestaande steun”) en de rechtspraak van het Hof in de zaak-Alzetta.
4.1.2.7. Gewettigd vertrouwen
(97)
Alcoa voert ook aan dat, zelfs indien de bestaande regeling niet als bestaande steun zou worden aangemerkt, de onderneming hoe dan ook het recht had zich te beroepen op het gewettigde vertrouwen, gelet op de aanzienlijke investeringen die Alcoa in de beide productielocaties heeft uitgevoerd in de overtuiging dat het tarief geen staatssteun vormde en gelet op het bestaan van precedenten in de beschikkingspraktijk van de Commissie waaruit blijkt dat er een zekere discretionaire marge is bij de toepassing van „de behandeling van bestaande steun”, met name de beschikking van de Commissie betreffende de Franse regeling belastingvrijstelling voor voorzieningen ten behoeve van buitenlandse vestigingen van ondernemingen (51).
4.1.2.8. Het Sardijnse tarief verenigbaar als regionale steun
(98)
Volgens Alcoa zou, wat de productielocatie op Sardinië betreft, de bestreden maatregel hoe dan ook voldoen aan de voorwaarden om regionale steun te kunnen krijgen.
(99)
Alcoa beschrijft de regionale handicaps van Sardinië en de problemen van energie-intensieve bedrijfstakken als gevolg van het ontbreken op Sardinië van interconnectie voor stroom en het bestaan van een duopolie ENEL/ENDESA, dat de normale concurrentiewerking verstoort en de tarieven hoog houdt - ook voor grootverbruikers. Het bijzondere tarief zou zijn bedoeld om dat nadeel aan te pakken.
(100)
Alcoa beklemtoont dat de sluiting van de smelterijen direct tot het verlies van 2 500 banen zou leiden. Gezien echter de positie van Alcoa als een van de belangrijkste werkgevers in de regio, zou er ook een indirect effect spelen voor nog eens duizenden arbeidsplaatsen. De impact zou in het geval van een onmiddellijke sluiting nog dramatischer zijn dan bij een geleidelijke afbouw van de activiteiten.
(101)
Alcoa betoogt dat het tarief voldoet aan het evenredigheidsbeginsel, aangezien het beperkt blijft tot hetgeen nodig is om het marktfalen (het ontbreken van een concurrerende Sardijnse markt) aan te pakken en het tarief in overeenstemming is met het gewogen gemiddelde van de stroomtarieven die andere smelterijen in de EU-25 betalen.
(102)
Volgens Alcoa is niet aangetoond dat de maatregel niet degressief zou zijn. Dit degressieve karakter dient te worden beoordeeld ten opzichte van de marginale kosten van de leveranciers: om aan te tonen dat het tarief nièt degressief is, dient de Commissie aan te tonen dat deze kosten zouden stijgen. Wat betreft de maximering van de tariefstijging op 4 % - die door de Commissie wordt betwist omdat daardoor het degressieve karakter van het tarief niet zou zijn gegarandeerd - verklaart Alcoa dat het normaal is dat het tarief voor een bepaalde periode wordt vastgelegd. Bovendien zou een plafond een afspiegeling moeten zijn van een normale trend en geen rekening mogen houden met abnormale omstandigheden, zoals de uitzonderlijke verhoging van de olieprijzen. Ten slotte tekent Alcoa aan dat de Commissie het degressieve karakter heeft erkend van een mechanisme waarmee een voordeel voor vier tot vijf jaar behouden bleef - en waarmee het dus geleidelijk werd afgebouwd (52).
(103)
Alcoa verklaart dat het tarief een overgangstarief is omdat de looptijd ervan beperkt is tot het tijdstip dat het probleem van de interconnectie met het vasteland (vermoedelijk in 2010) is opgelost. Voorts zou de stelling van de Commissie als zou de maatregel meer dan vijf jaar van kracht zijn, ongegrond zijn omdat het tarief tot dusver geen steun vormde.
(104)
Ten slotte voert Alcoa aan dat de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (53) in wezen niet van toepassing zijn omdat het tarief is toegekend vóór 2007 en dus dient te worden getoetst aan de richtsnoeren regionale steun van 1998 (54), zoals aangegeven in de overgangsbepalingen van de richtsnoeren van 2007.
4.2. Opmerkingen van derden
4.2.1. Steunmaatregel C 38/A/04
(105)
Een concurrent van Portovesme Srl (55) heeft een analyse meegedeeld van het Alumix-tarief, waarvan de conclusie is dat alle gesubsidieerde tarieven die Italië op Sardinië op basis van het decreet van 2004 heeft toegekend, onrechtmatige staatssteun vormen die niet kan worden goedgekeurd als exploitatiesteun voor regionale doeleinden en die onverenigbaar dient te worden verklaard.
4.2.2. Steunmaatregel C 36/B/06
(106)
Twee verenigingen van aluminiumproducenten betogen dat de tarieven noodzakelijk zijn om de verhuizing van de industrie buiten de Europese Unie tegen te gaan, in afwachting van een oplossing op lange termijn.
(107)
De in overweging 105 bedoelde concurrent van Portovesme Srl heeft de Commissie verzocht bij de beoordeling van de onderhavige zaak zijn bijdrage in zaak C 13/06 (56) mee in rekening te nemen. Ook nu concludeert deze onderneming dat de tarieven onverenigbaar dienen te worden verklaard.
(108)
Italië heeft de Commissie verzocht geen rekening te houden met deze opmerkingen, die zij niet ter zake doende vindt, omdat zaak C 13/06 niet hetzelfde voorwerp heeft: de in zaak C 13/06 onderzochte maatregelen zouden nieuwe steun vormen, terwijl het bij het Alcoa-tarief om de verlenging van een bestaande maatregel zou gaan. Voorts zou de belanghebbende derde, die geen aluminiumproducent is, niet rechtstreeks door de maatregel ten faveure van Alcoa worden geraakt.
(109)
De Commissie kan in dit verzoek van Italië niet bewilligen. Het feit dat het Alcoa-tarief een andere achtergrond heeft dan de andere tarieven, doet niet af aan de relevantie van de opmerkingen ten aanzien van de maatregel, waarbij relevante kwesties aan bod komen zoals het staatssteunkarakter van de Sardijnse stroomtarieven, de bijdrage ervan aan de regionale ontwikkeling en de invloed ervan op de mededinging. Bovendien is het, in een onderzoek op grond van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag, niet noodzakelijk dat een belanghebbende rechtstreeks en individueel wordt geraakt door de maatregel ten aanzien waarvan opmerkingen worden gemaakt.
5. OPMERKINGEN VAN ITALIË
5.1. Steunmaatregel C 38/A/04
5.1.1. Het tarief is bedoeld om marktfalen aan te pakken
(110)
Italië beklemtoont dat de stroommarkt in de Europese Unie, zoals de Commissie zelf erkent, nog niet volledig concurrerend is. Ondernemingen, en met name de energie-intensieve ondernemingen, kunnen geen stroom inkopen tegen voorwaarden die onderling vergelijkbaar zijn tussen de verschillende lidstaten.
(111)
In Italië zijn er, ondanks de liberalisering van de sector, structurele zwaktes (zoals bijvoorbeeld onvoldoende interconnectiecapaciteit) die zich vertalen in hoge stroomtarieven en een geconcentreerde marktstructuur die het voor in aanmerking komende afnemers moeilijk maakt hun eigen stroomleverancier te kiezen. Deze problemen zijn bijzonder acuut op Sardinië, waar er slechts twee leveranciers zijn. Italië betoogt dan ook dat een bijzondere tariefregeling die het vraagprofiel weerspiegelt, als gerechtvaardigd zou moeten gelden als een toezichtsmaatregel die de mechanismen simuleert welke zouden spelen op een volledig concurrerende markt. Met deze maatregel wordt het gelijke speelveld hersteld tussen energie-intensieve ondernemingen die in verschillende lidstaten actief zijn.
5.1.2. Het tarief vormt geen staatssteun
(112)
Wat Alcoa betreft, voert Italië aan dat het Alumix-tarief dat aanvankelijk in het decreet van 1995 was vastgesteld, door de Commissie was aangemerkt als zijnde geen staatssteun omdat het objectief verband hield met het verbruiksprofiel van de smelterijen en een afspiegeling was van de specifieke kenmerken van vraag naar en aanbod van energie in de betrokken regio’s.
(113)
Volgens Italië is het decreet van 2004 op dezelfde feitelijke elementen gebaseerd die de Commissie hadden doen besluiten dat er geen sprake was van staatssteun, mede gelet op de huidige crisis in de metallurgische industrie op Sardinië. Het verschil tussen het oude en het nieuwe stelsel betreft uitsluitend „de tariefstructuur”. Volgens Italië zijn deze aanpassingen noodzakelijk geworden nadat de aanzet voor een interne energiemarkt was gegeven en om de „tariefneutraliteit” te garanderen.
(114)
Meer bepaald betoogt Italië dat het Alcoa-tarief het verbod van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag niet schendt, aangezien er geen staatsmiddelen worden verschaft en het tarief de mededinging niet kan vervalsen noch het intracommunautaire handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden. De vaststelling dat de tariefregeling geen staatssteun vormt, was voor Italië de reden waarom het het niet nodig achtte om het decreet van 2004 aan te melden. Italië betoogt dat het hoe dan ook, nadat de formele onderzoekprocedure was ingeleid, de toepassing van het decreet van 2004 op Alcoa heeft stopgezet.
5.1.3. Geen staatsmiddelen
(115)
Wat betreft het gebruik van staatsmiddelen, voert Italië aan dat het tariefsstelsel volkomen vergelijkbaar is met het stelsel ten aanzien waarvan het Hof van Justitie, in de zaak-Preussen-Elektra, heeft verklaard dat daarmee geen staatsmiddelen waren gemoeid. Als met de boekhouding van het stelsel belaste uitvoeringsinstantie kon Cassa Conguaglio niet vrijelijk over de financiële middelen beschikken die zij beheert. Het feit dat AEEG en het ministerie van Financiën een zekere controle op de activiteiten van Cassa Conguaglio kunnen uitoefenen, betekent echter niet dat de staat vrijelijk over de betrokken middelen kan beschikken.
5.1.4. Geen beïnvloeding van het handelsverkeer
(116)
Ten aanzien van de vraag naar de beïnvloeding van het intracommunautaire handelsverkeer, lopen de argumenten van Italië gelijk met die van Alcoa (zie de overwegingen 86 tot en met 90).
5.1.5. Het Sardijnse tarief is verenigbaar met de regels inzake regionale steun
(117)
Volgens Italië kan het op Sardinië geldende tarief op grond van de volgende overwegingen hoe dan ook verenigbaar worden verklaard met de gemeenschappelijke markt. De marktimperfecties van de stroommarkt op Sardinië zijn een regionale handicap die het tarief wil uitschakelen. Het tarief heeft positieve effecten op de werkgelegenheid en op de instandhouding van het sociale en economische weefsel van het eiland. Ook is het evenredig aan de nadelen die de begunstigde onderneming ondervindt, beperkt in de tijd en een overgangsmaatregel.
5.2. Steunmaatregel C 36/B/06
5.2.1. Er is geen sprake van staatssteun
(118)
Italië achtte het niet noodzakelijk om de tariefverlenging waartoe in artikel 11, lid 11, van wet nr. 80/2005 is besloten, volgens de staatssteunregels aan te melden, omdat de maatregel nog steeds geen staatssteun vormt. Italië is namelijk van mening dat de verlenging van een maatregel die geen steun vormt, verschilt van de verlenging van een maatregel die wèl staatssteun vormt, omdat alleen deze laatste soort maatregelen als nieuwe steun kunnen worden aangemerkt.
(119)
Evenals Alcoa voert ook Italië aan dat het Alumix-besluit niet in de tijd was beperkt. Dit zou zo bedoeld zijn en zou een bewijs zijn dat de Commissie zelf de noodzaak heeft erkend dat het tarief een maatregel op lange termijn diende te zijn. Italië heeft deze argumentatie onderbouwd door te verwijzen naar het punt uit het Alumix-besluit waarin de Commissie verklaart dat de herstructurering en het herstel van de levensvatbaarheid van de activiteiten van Alumix de garantie bieden dat de ontwikkeling van deze beide zones niet van korte duur is, maar eerder voor een langere periode.
5.2.2. Geen voordeel, geen staatsmiddelen en geen beïnvloeding van het handelsverkeer
(120)
Italië voert aan dat het tarief geen voordeel inhoudt om dezelfde overwegingen als die welke Alcoa had ontwikkeld en die in de overwegingen 80 tot en met 85 zijn geschetst, dat het tarief het handelsverkeer niet ongunstig beïnvloedt (zie de overwegingen 86 tot en met 90) en dat er geen sprake is van een overdracht van staatsmiddelen (zie overweging 115).
(121)
Italië wijst op de overcapaciteit in de stroomproductie op Sardinië en beklemtoont dat Alcoa in een dergelijke situatie normaal gesproken over aanzienlijke onderhandelingsmacht zou beschikken en een concurrerend tarief zou kunnen krijgen dat slechts licht boven de marginale productiekosten van de producent ligt. Het feit dat zulks op Sardinië niet mogelijk blijkt, is volgens Italië te wijten aan de gedragingen van de dominante exploitant, die het tarief op Sardinië kan bepalen en er geen enkel zakelijk belang bij heeft om tegen een lager tarief te verkopen, omdat hij weet dat Alcoa de stroom die zij nodig heeft, niet elders kan kopen. Bovendien kunnen in een duopoliesituatie (ENEL en ENDESA (thans E.ON) (57) beide exploitanten er belang bij hebben een tarief te berekenen dat boven het economisch gezien optimale tarief ligt, ten einde een „slecht precedent” voor de rest van Italië te vermijden. Gezien de aanzienlijke marktmacht die de voormalige monopolist ENEL blijft behouden (58), concludeert Italië dat er geen wezenlijk verschil is tussen het (door de Commissie in haar Alumix-besluit goedgekeurde) tarief dat Alcoa in een monopoliesituatie betaalt, en het tarief dat momenteel in de enigszins imperfecte marktomstandigheden wordt berekend.
(122)
Italië betwist voorts de verwijzing naar de gemiddelde IPEX-tarieven om dezelfde redenen als die welke in overweging 83 zijn uiteengezet.
5.2.3. De maatregel is niet onrechtmatig
(123)
Voorts betoogt Italië dat de economische argumenten die aan het Alumix-besluit ten grondslag liggen, in de loop der jaren ongewijzigd zijn gebleven. Bijgevolg bevat de tariefverlenging geen nieuw element en kan deze niet als nieuwe steun worden aangemerkt. Het is trouwens niet correct om de maatregel als onrechtmatige steun aan te merken.
5.2.4. Het tarief is gerechtvaardigd
(124)
Italië voert aan dat de Commissie bij haar beoordeling ook rekening had moeten houden met de conclusies van het eerste verslag van de High Level Group on Energy, Competitiveness and the Environment, waarin twee nieuwe factoren worden vermeld die een rem vormden op de aluminiumproductie in de afgelopen jaren: de globalisering van de referentiemarkt voor aluminium en de uitbouw van de interne energiemarkt.
(125)
Met name is er voor de kwestie van de hoge stroomkosten voor de productie van aluminium op Sardinië en in de regio Veneto, die in het Alumix-besluit werden erkend, sinds 1996 nog steeds geen oplossing gekomen. Het feit dat deze problemen blijven aanhouden, rechtvaardigt de verlenging van het tarief, dat hoe dan ook was bedoeld als een langetermijnmaatregel die de industriële ontwikkeling moet bevorderen. Italië beklemtoont dat ook de andere omstandigheden die de Commissie in haar Alumix-besluit in aanmerking heeft genomen, ongewijzigd zijn gebleven, met het specifieke verbruiksprofiel van aluminiumsmelterijen en het feit dat de stroommarkt onvoldoende is geliberaliseerd.
(126)
Italië voert aan dat, in afwachting van de volledige liberalisering van de markt, een verlenging noodzakelijk is van de gesubsidieerde stroomtarieven en vergelijkbare instrumenten die andere lidstaten hebben geïntroduceerd om het concurrentievermogen van de Europese industrie veilig te stellen en te versterken.
(127)
De enige langetermijnoplossing om de stroomkosten te doen dalen, bestaat volgens Italië in de bouw van passende infrastructuur voor stroomproductie en voor interconnectie, waarmee de markt daadwerkelijk voor nieuwe spelers zou opengaan. Italië geeft het voorbeeld van de gaspijpleiding GALSI, die Algerijns aardgas via Sardinië naar Europa zal brengen, en het onderzeese kabelnet SAPEI, dat de interconnectie met het Italiaanse vasteland zal verbeteren. Dit soort infrastructuur zit momenteel in de aanlegfase. Daarom moeten de tarieven volgens Italië blijven gelden totdat deze infrastructuur is voltooid.
(128)
Italië beklemtoont voorts dat deze zaak niet mag worden vergeleken met steunmaatregel C 34/02, die in het besluit van 2006 tot inleiding van de procedure werd aangehaald om aan te geven dat de Commissie al had vastgesteld dat het feit dat er voor stroom onvoldoende interconnectie is, geen regionale handicap voor Sardinië vormt. Volgens Italië betrof genoemde zaak steun aan kleine en middelgrote ondernemingen die geen grote stroomverbruikers zijn en dus minder dan ondernemingen zoals Alcoa te lijden hebben van het ontbreken van geschikte energie-infrastructuur en van de imperfecte stroommarkt op Sardinië.
(129)
Italië wijst er voorts op dat de High Level Group zich bewust was dat in de Europese Unie energie-intensieve bedrijfstakken zoals de ferro- en de non-ferrometalen behouden moeten blijven (59), door hun concurrentiepositie te verbeteren en met name hun toegang tot concurrerende stroomtarieven te bevorderen.
(130)
Italië heeft een nadere beschrijving verschaft van de maatregelen die andere lidstaten, en met name Duitsland, Spanje, Frankrijk, Finland en Griekenland, hebben genomen om de stroomkosten van hun energie-intensieve bedrijfstakken te verlagen en om de verhuizing ervan naar buiten de Europese Unie te voorkomen. Italië geeft aan dat deze maatregelen, ook al verschillen zij qua vorm, dezelfde economische effecten sorteren als het gesubsidieerde Italiaanse tarief; het beklemtoont dat een harmonisering van dit soort maatregelen op EU-niveau gewenst is om een gelijk speelveld tot stand te brengen tussen de Europese industrie en haar concurrenten in derde landen. Op korte termijn echter zouden de door Italië genomen maatregelen moeten worden aangemerkt als zijnde geen steun en zou bij de beoordeling daarvan dezelfde maatstaf dienen te worden gehanteerd als voor maatregelen die andere lidstaten hebben genomen.
6. BEOORDELING VAN DE MAATREGEL
6.1. Temporeel en materieel toepassingsgebied van het onderzoek
(131)
In eerste instantie acht de Commissie het noodzakelijk duidelijk te maken wat het temporele en materiële toepassingsgebied van het onderzoek is zoals dat in de besluiten tot inleiding van de procedure is afgebakend.
6.1.1. De procedure van 2004 (steunmaatregel C 38/A/04)
(132)
Dat deze verduidelijking nodig is, is het gevolg van het feit dat bij de inwerkingtreding van het decreet van 2004 in 2004 het gesubsidieerde tarief van Alcoa, uit oogpunt van het staatssteunrecht, al goedkeuring had verkregen tot en met december 2005 (het Alumix-besluit) (60).
(133)
Gezien de overlapping in de tijd tussen de Alumix-regeling en de bestreden bepalingen van 2004, dient te worden opgehelderd of met het besluit van 2004 tot inleiding van de procedure de verlenging in de tijd van het Alcoa-tarief tot na de oorspronkelijke looptijd van Alumix-regeling (vanaf 1 januari 2006) ter discussie werd gesteld, dan wel of de twijfel de Alumix-regeling zelf gold voor de periode 2004-2005, wegens de wijzigingen die in het financieringsmechanisme waren aangebracht.
(134)
Bij aandachtige lezing van het betrokken besluit blijkt dat daarin ten algemene twijfel wordt geformuleerd bij de nieuwe tariefregeling die met het decreet van 2004 ten faveure van de betrokken begunstigden (Portovesme Srl, ILA Spa, Euroalluminia Spa en Alcoa) is ingesteld en dat dit besluit niet kan worden uitgelegd als het ter discussie stellen van de Alumix-regeling op zich. Deze conclusie wordt door de volgende opmerkingen bevestigd.
(135)
Ten eerste is het onderzoek van de betrokken maatregel algemeen en wordt geen onderscheid gemaakt tussen de begunstigde ondernemingen. Met name de aparte rechtspositie van Alcoa als begunstigde van het goedgekeurde Alumix-tarief wordt niet beschreven noch nader beoordeeld.
(136)
Ten tweede hebben de opmerkingen van de Commissie over het wezenlijke verschil tussen de Alumix-regeling en de nieuwe tariefregeling (61) uitsluitend ten doel aan te tonen dat de conclusies die in de zaak-Alumix zijn geformuleerd, niet kunnen worden geëxtrapoleerd naar de nieuwe tariefregeling, gelet op het verschillende financieringsmechanisme.
(137)
Ten derde zou, indien het besluit van 2004 tot inleiding van de procedure ertoe strekte de oorspronkelijke Alumix-regeling te betwisten, in dat besluit de rechtsgrondslag zijn aangehaald op basis waarvan de oorspronkelijke regeling kon worden toegestaan (het decreet van 1995) en zou enige toelichting zijn gegeven bij de redenen waarom het tariefmechanisme, in zijn door het nieuwe reguleringskader gewijzigde vorm, afbreuk deed aan de geldigheid van de conclusies die de Commissie in de zaak-Alumix had geformuleerd vóór het tijdstip waarop de regeling afliep.
(138)
Bijgevolg is de Commissie van oordeel dat, wat Alcoa betreft, in het besluit van 2004 tot inleiding van de procedure wordt betwist of de Alumix-regeling kon worden verlengd tot na de einddatum ervan (31 december 2005). De door het onderzoek van 2004 bestreken periode is dus beperkt tot de periode die aanvangt per 1 januari 2006.
(139)
Op dat tijdstip was het decreet van 2004 echter in de feiten achterhaald door wet nr. 80/2005 die per 1 januari 2006 van kracht is geworden (zie de overwegingen 48 en 142). Dit decreet is dus in wezen niet relevant voor het onderhavige onderzoek.
6.1.2. De procedure van 2006 (steunmaatregel C 36/B/06)
(140)
De bewoording van het besluit van 2006 tot inleiding van de procedure is niet voor meerdere uitleg vatbaar en betwist ondubbelzinnig de verlenging van de tariefregeling tot 2010 zoals die in wet nr. 80/2005 is bepaald (62) - niet de Alumix-regeling op zich.
(141)
Wat betreft de periode waarop het onderzoek van 2006 ziet, de Commissie doet opmerken dat in dit geval er geen enkele overlapping is tussen de Alumix-regeling, die in december 2005 afliep, en de betwiste verlenging van het tarief die per 1 januari 2006 in werking is getreden (zie overweging (48)). Een en ander wordt bevestigd in punt 132 van het arrest van het Gerecht.
6.1.3. Conclusies ten aanzien van het toepassingsgebied van deze beschikking
(142)
Aangezien per 1 januari 2006 het decreet van 2004 is vervangen door wet nr. 80/2005, is eerstgenoemde rechtsgrondslag niet meer rechtstreeks relevant voor het onderzoek. Het onderzoek ziet dan ook op een concrete maatregel: de verlenging van het Alcoa-tarief van 1 januari 2006 tot en met 31 december 2010, zoals die ten uitvoer is gelegd krachtens wet nr. 80/2005 gelezen in samenhang met het bepaalde in de desbetreffende reguleringsbesluiten van AEEG. Niettemin dienen, indien Italië van oordeel is dat, ondanks de goedkeuring van wet nr. 80/2005, het decreet van 2004 toch als rechtsgrondslag kan dienen voor de periode van januari 2006 tot juni 2007, de conclusies van de onderhavige beschikking te worden geacht als zijnde eveneens van toepassing op de maatregel die bij het decreet van 2004 is ingevoerd (63).
6.2. Aanwezigheid van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag
(143)
Overeenkomstig artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag vormt een maatregel staatssteun wanneer aan elk van de volgende voorwaarden is voldaan: a) met de maatregel wordt de begunstigde onderneming een economisch voordeel verleend; b) de maatregel wordt door de staat uit staatsmiddelen bekostigd; c) hij is selectief, en d) hij beïnvloedt het handelsverkeer tussen lidstaten en dreigt de mededinging binnen de Europese Unie te vervalsen.
(144)
Zowel Italië als Alcoa betogen dat het tarief geen staatssteun vormt.
6.2.1. Aanwezigheid van een voordeel
(145)
Vooraf doet de Commissie opmerken dat, in het kader van de bij artikel 11, lid 11, van wet nr. 80/2005 ingestelde tariefregeling, de staat tussenbeidekomt om voor de levering van stroom een tarief in stand te houden dat aanzienlijk lager ligt dan hetgeen Alcoa onder reële marktomstandigheden had kunnen krijgen (en heeft gekregen). Indien Alcoa in staat was geweest dit verlaagde tarief rechtstreeks van een van de stroomleveranciers in de betrokken regio’s te krijgen, was er geen enkele tussenbeidekomst van de staat nodig geweest. Noch Italië noch Alcoa betwisten de stelling dat de huidige markttarieven in de betrokken regio’s hoger liggen dan het tarief dat Alcoa dankzij de door Cassa Conguaglio uitgekeerde vergoeding daadwerkelijk betaalt.
(146)
Ten aanzien van de door Alcoa voorgestelde methodiek voor de beoordeling van de vraag of er sprake is van een voordeel (of het gesubsidieerde tarief dus onder het tarief ligt dat de onderneming op een volledig concurrerende markt had kunnen krijgen), dient in de eerste plaats te worden aangetekend dat deze argumenten reeds zijn afgewezen in het arrest van het Gerecht (punt 71). Noch de Gemeenschapsrechter noch de Commissie hebben, bij het beoordelen van de vraag of er van een voordeel sprake is, ooit de voorwaarden op een beter functionerende hypothetische markt in aanmerking genomen. Het referentiekader werd steeds gevormd door de voorwaarden op de reële markt, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de zaak-Nederlandse tuinbouwers (64), waarin de Commissie het criterium van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie heeft gehanteerd om na te gaan of er bij bepaalde gastarieven van een voordeel sprake was.
(147)
Bovendien vooronderstelt de argumentatie van Alcoa dat het, wanneer een markt niet correct functioneert, voor een lidstaat gerechtvaardigd is om prijzen te bepalen die de voorwaarden van daadwerkelijke concurrentie simuleren. Indien een volledig concurrerende markt als referentiekader zou worden genomen, zou met de aldus door de staat bepaalde prijzen geen enkel voordeel worden verleend. Deze redering gaat in tegen het vaste beginsel uit de communautaire rechtspraak dat „de omstandigheid dat een lidstaat via unilaterale maatregelen de mededingingsvoorwaarden in een bepaalde economische sector probeert aan te passen aan die welke in andere lidstaten heersen, aan die maatregelen niet het karakter van steun ontneemt” (65). De Commissie is van oordeel dat dit beginsel per analogiam geldt voor situaties waarin een lidstaat de mededingingsvoorwaarden probeert aan te passen aan de voorwaarden van een volledig concurrerende markt.
(148)
Bovendien zou er, indien de stelling van Alcoa werd gevolgd, geen sprake zijn van staatssteun bij subsidies die lidstaten uitkeren om het verschil bij te passen tussen via vrije onderhandelingen tussen twee ondernemingen tot stand gekomen prijzen en de theoretische prijs die had kunnen worden bereikt via een overeenkomst in een situatie van volledige concurrentie. Daarmee zou de voornaamste doelstelling van het staatssteuntoezicht te niet worden gedaan.
(149)
Alcoa betoogt evenwel dat de Commissie precies deze methode in de zaak-Alumix heeft toegepast.
(150)
De Commissie tekent aan dat de methode die in de zaak-Alumix werd gebruikt, een zeer specifieke situatie betrof. In die zaak was het tarief toegestaan door ENEL, de toenmalige overheidsinstantie die stroom leverde in een monopoliesituatie, op een stroommarkt die nog niet was geliberaliseerd (66). Onder die omstandigheden diende de Commissie na te gaan of ENEL een kunstmatig laag gehouden tarief toepaste, dan wel handelde als een rationeel opererende marktdeelnemer. Gelet op het monopolie van ENEL voor de stroomproductie en -distributie, was er geen enkel markttarief dat de Commissie als vergelijkingspunt kon gebruiken om te beoordelen of er van een voordeel sprake was. Bijgevolg heeft de Commissie een methode uitgewerkt om het theoretisch laagste markttarief te bepalen waartegen een rationele leverancier bereid zou zijn aan zijn „beste klant” (de grootste verbruiker met een vlak verbruiksprofiel) te verkopen in de specifieke omstandigheden van de markt op Sardinië en in de regio Veneto. Een rationele leverancier had namelijk geprobeerd ten minste zijn marginale productiekosten te dekken, plus een deel van zijn vaste kosten.
(151)
Die methode kan evenwel niet worden veralgemeend en buiten de oorspronkelijke context worden toegepast, in een situatie waarin de tarieven niet langer door een overheidsmonopolist worden bepaald, maar via vrije onderhandelingen op de markt, en het Alcoa-tarief kan niet langer worden gezien als de uitkomst van een normale zakelijke transactie, maar is duidelijk een gesubsidieerd tarief. Door de in de overwegingen 39 tot en met 43 beschreven ontwikkelingen is de regeling niet langer een „tarief” in strikte zin - is het dus niet langer de prijs die de leverancier van Alcoa berekent of een nettotarief dat toch door deze leverancier wordt gefinancierd - maar veeleer de „eindprijs” zoals die resulteert uit de vergoeding die Cassa Conguaglio uitkeert ten opzichte van het aan de leverancier van Alcoa betaalde tarief. Bijgevolg mist de in het Alumix-besluit gemaakte beoordeling, waarin het handelen van ENEL werd onderzocht, duidelijke iedere relevantie, zoals wordt bevestigd in het arrest van het Gerecht, met name in punt 132 van dat arrest.
(152)
Aangezien de criteria van de zaak-Alumix niet ter zake doen bij de beoordeling van de vraag of met de bestaande tariefregeling aan Alcoa een voordeel wordt verleend, doen ook de berekeningen die Italië en Alcoa hebben verstrekt om aan te tonen dat het tarief nog aan de criteria van de zaak-Alumix voldoet omdat daarmee de marginale productiekosten van ENEL worden gedekt, niet ter zake.
(153)
Hoe dan ook is de Commissie van oordeel dat de berekeningen van Italië en Alcoa een onderschatting zijn van het tarief dat Alcoa „onder normale omstandigheden” op een volmaakt concurrerende markt zou betalen, zelfs in de aanname - quod non - dat de marginale productiekosten van de stroomproducent een passende benchmark kan zijn.
(154)
Meer bepaald beantwoorden de minimale IPEX-tarieven die volgens Alcoa representatief zijn voor wat Alcoa „normaal gesproken” zou betalen op een volmaakt concurrerende markt (20 EUR), aan de marginale productiekosten van basislastcentrales (de goedkoopste centrales). Toch wordt de in die centrales geproduceerde stroom alleen buiten de piekuren tegen een laag tarief verkocht (67). Tijdens de piekuren wordt alle geproduceerde stroom (ook die van basislastcentrales) tegen een veel hoger tarief verkocht, aangezien het tarief wordt bepaald door een marginale centrale die een mid-merit- of piekcentrale is (68). Alcoa verbruikt niet alleen stroom buiten de piekuren, maar 24 uur per dag. Wil een tarief dat een geloofwaardige afspiegeling biedt van de volmaakte concurrentie, dus representatief zijn, dient het om een gewogen gemiddelde te gaan, waarbij zowel de lage tarieven buiten de piekuren als de hoge tarieven tijdens de piekuren in rekening worden genomen.
(155)
Op Sardinië, waar er geen aardgas beschikbaar is, bepalen kolencentrales de prijs voor 80 % van het jaar, terwijl de centrales op stookolie de prijs voor de resterende 20 % van het jaar bepalen. Zelfs indien wordt gebruikgemaakt van Alcoa’s zeer hypothetische ramingen van de marginale kosten voor productie met steenkool (20 EUR/MWh) en stookolie (60 EUR/MWh), zou een gewogen gemiddelde van de kosten dichter bij 28 EUR/MWh liggen - en dus veel hoger dan de 26 EUR/MWh die Alcoa momenteel betaalt. Bijgevolg is de Commissie van oordeel dat, ten minste op Sardinië, het Alcoa-tarief hoger ligt dan de marginale productiekosten van stroomproducenten, en dus niet zou voldoen aan de criteria uit de zaak-Alumix, voor zover die hier relevant zouden zijn.
(156)
Alcoa en Italië voeren aan dat de Commissie ten onrechte voorstelt de gemiddelde IPEX-tarieven te hanteren als maatstaf voor het markttarief dat grote industriële afnemers in de regel in de betrokken regio’s zouden betalen (zie overweging 83). Dit is een verkeerde voorstelling van de redenering die in het besluit van 2006 tot inleiding van de procedure is gevolgd. In dat besluit was de vergelijking tussen gemiddelde IPEX-tarieven uitsluitend bedoeld om twijfel te formuleren bij de stelling dat de stroomtarieven op Sardinië substantieel hoger liggen dan in andere Italiaanse regio’s. De Commissie suggereerde dat de regionale verschillen in gemiddelde IPEX-tarieven representatief kunnen zijn voor de verschillen op het niveau van de bilaterale tarieven.
(157)
Met name heeft de Commissie nimmer aangegeven dat de gemiddelde IPEX-tarieven als een maatstaf voor het markttarief dat Alcoa had kunnen krijgen, zouden kunnen worden gebruikt. In deze zaak behoeft immers geen dergelijke maatstaf te worden gehanteerd. Alcoa had in een contract met ENEL een nominaal tarief bepaald dat, volgens de beschikbare informatie, ongeveer overeenkwam met het standaardtarief dat ENEL voor de levering van hoogspanningsstroom berekent. Dat contract moet als benchmark dienen voor het beoordelen en kwantificeren van het voordeel voor de onderneming.
(158)
Geconcludeerd dient te worden dat met het tarief de uit het contract van ENEL voortvloeiende lasten worden verlicht die normaliter op het budget van de onderneming drukken, en dat met de maatregel, volgens vaste rechtspraak, dus een economisch voordeel aan Alcoa wordt verleend (69). De Commissie is van oordeel dat het voordeel overeenstemt met de compensatiebetalingen van Cassa Conguaglio, die het verschil dekken tussen het contractuele tarief en het gesubsidieerde tarief. Deze conclusie geldt ten aanzien van zowel de smelterij van Alcoa op Sardinië als die in de regio Veneto.
6.2.2. Selectief karakter
(159)
Aangezien het gesubsidieerde stroomtarief uitsluitend aan Alcoa is toegekend, is het daarmee verleende voordeel selectief.
6.2.3. Staatsmiddelen en toerekenbaarheid aan de staat
(160)
Volgens vaste rechtspraak kan een voordeel als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag worden aangemerkt indien dat rechtstreeks of indirect met staatsmiddelen is bekostigd (70) en aan de staat kan worden toegerekend (71).
(161)
Zoals in overweging 43 is uiteengezet, wordt het bewuste tarief gefinancierd via een parafiscale heffing die Cassa Conguaglio via tariefcomponent A4 van het stroomtarief int. Een dergelijke heffing is verplicht op grond van delibere van AEEG, waarmee nationale wetgeving ten uitvoer wordt gelegd. Cassa Conguaglio is een overheidsinstantie die bij wet is opgericht en haar taken uitvoert op basis van precieze instructies die zij in de delibere van AEEG ontvangt.
(162)
Nog steeds volgens vaste rechtspraak vormen de opbrengsten van een wettelijk verplichte binnenlandse heffing die aan een bij wet opgerichte overheidsinstantie wordt betaald, staatsmiddelen in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag wanneer deze opbrengsten worden geoormerkt voor de bekostiging van een maatregel die aan de overige criteria van dat artikel voldoet (72).
(163)
Italië en Alcoa voeren, op basis van het arrest-Preussen-Elektra (73) en het arrest-Pearle (74), aan dat de betrokken maatregel niet uit staatsmiddelen wordt bekostigd. Volgens beide partijen worden de voor de financiering van het tarief vereiste middelen overgedragen tussen particuliere subjecten (van de stroomverbruikers aan Alcoa), terwijl de rol van de staat beperkt blijft tot het goedkeuren van een wet waarmee de betaling van de vereiste bedragen wordt opgelegd, zonder enige discretionaire bevoegdheid om over deze middelen te beschikken tenzij met het oog op de toepassing van de tenuitvoerlegging van de wettelijke regeling. Met name heeft Cassa Conguaglio, volgens Italië en Alcoa, geen enkele zeggenschap over de middelen en is zij gewoon een boekhoudkundige tussenpersoon.
(164)
In de zaak-Preussen-Elektra heeft het Hof geoordeeld dat een aan particuliere elektriciteitsbedrijven opgelegde verplichting om in hun distributiegebied uit hernieuwbare energiebronnen geproduceerde elektriciteit af te nemen tegen minimumtarieven die hoger zijn dan de werkelijke economische waarde van dit soort elektriciteit, geen staatssteun vormt omdat deze geen enkele rechtstreekse of zijdelingse overdracht van staatsmiddelen met zich meebrengt. Volgens Italië en Alcoa is de onderhavige zaak vergelijkbaar met de zaak-Preussen-Elektra omdat ook hier de middelen tussen particuliere subjecten (van de stroomverbruikers aan Alcoa) worden overgedragen en de staat geen enkele zeggenschap over de betrokken middelen uitoefent.
(165)
De Commissie tekent aan dat in de zaak-Preussen-Elektra de middelen die voor het bekostigen van de maatregelen vereist waren, rechtstreeks door de distributeurs aan de producenten van hernieuwbare energie werden verschaft zonder dat deze langs een overheidsinstantie passeerden. In een dergelijk stelsel konden de over te dragen bedragen daadwerkelijk nooit ter beschikking zijn van de autoriteiten van de lidstaat. In deze zaak daarentegen verliepen de bedragen via de overheidsinstantie Cassa Conguaglio vooraleer deze aan de uiteindelijke begunstigde werden toegewezen. Bijgevolg ziet het arrest-Preussen-Elektra op een andere feitelijke situatie en doet het dus niet ter zake bij de hier te beoordelen zaak.
(166)
Het arrest-Pearle biedt aanwijzingen die wel relevanter zijn. Toch verschilt de uitlegging die de Commissie aan dat arrest geeft, van die welke Italië en Alcoa daaraan geven. In het arrest-Pearle heeft het Hof verklaard dat, onder specifieke omstandigheden, de opbrengst van een heffing die via een overheidsinstantie verloopt, geen staatsmiddelen vormen. In de betrokken zaak werden de maatregelen volledig gefinancierd door een economische sector uitsluitend op initiatief van de sector zelf. De middelen werden geïnd middels een parafiscale heffing die via een overheidsinstantie liep welke op geen enkel moment over die middelen kon beschikken. Bovendien vielen de subjecten die de heffing verschuldigd waren, en de subjecten die het voordeel van de maatregel genoten, samen.
(167)
Italië en Alcoa zijn van oordeel dat het sleutelcriterium in de zaak-Pearle erin bestaat te bepalen of de staat het recht heeft over de middelen anders te beschikken dan voor de in de wet vastgestelde tenuitvoerlegging van de regeling. Zij voeren aan dat de Commissie over geen enkele discretionaire bevoegdheid beschikt ten aanzien van de uitkering van de middelen die zijn bestemd voor de financiering van de tarieven en nooit „binnen de perimeter van de overheidsfinanciën” kunnen vallen. Bijgevolg kan de staat, volgens Italië en Alcoa, niet vrij over die middelen beschikken - en vormen deze dus ook geen staatsmiddelen.
(168)
In de eerste plaats dient te worden opgemerkt dat een aantal criteria uit het arrest-Pearle, subjectief gezien, weliswaar als relevanter kunnen worden beschouwd dan andere, maar dat er in dat arrest geen „sleutelcriterium” te vinden is. De voorwaarden in het betrokken arrest zijn cumulatief. Dit is ook de uitlegging die het Gerecht van eerste aanleg geeft in de zaak-EARL Salvat (75), waarin het de bestreden fiscale heffing uit die zaak aan elk van de criteria uit het Pearlearrest heeft getoetst.
(169)
Vooraleer de rol van Cassa Conguaglio te onderzoeken, is de Commissie nagegaan of de andere criteria uit het arrest-Pearle zijn vervuld. Het is helder dat het Alcoa-tarief, anders dan in de zaak-Pearle, is ingesteld op initiatief van de staat - en niet op initiatief van een economische sector. Bovendien waren in de zaak-Pearle de begunstigden van de maatregel ook de enigen die middelen bijdroegen, waardoor de maatregel van de overheidsinstantie geen voordeel dreigde te doen ontstaan dat een verdere last voor de staat kon opleveren. In de hier te onderzoeken zaak draagt de begunstigde onderneming Alcoa de financiële last van de heffing niet, die uitsluitend drukt op de stroomverbruikers. Bijgevolg kan het Pearlearrest niet met recht worden aangevoerd, ongeacht de eventuele gegrondheid van de argumenten van Alcoa en Italië ten aanzien van de rol van Cassa Conguaglio als louter boekhoudkundige tussenpersoon.
(170)
Wat Cassa Conguaglio betreft, tekent de Commissie aan dat „volgens vaste rechtspraak geen onderscheid [dient] te worden gemaakt tussen de gevallen waarin de steun rechtstreeks door de staat wordt verleend, en de gevallen waarin de steun via door de staat daartoe aangewezen of opgerichte publiek- of privaatrechtelijke lichamen wordt verleend” (76). Het publiek- of privaatrechtelijke karakter van Cassa Conguaglio is niet bepalend voor de toepassing van de staatssteunregels. Het feit dat Cassa Conguaglio een overheidsinstantie is, brengt niet automatisch de toepassing van artikel 87 van het EG-Verdrag mee (77). Evenzo sluit het optreden van een overheidsinstantie op zich niet de toepassing van dat artikel uit (78).
(171)
Toch mag het onderzoek niet beperkt blijven tot Cassa Conguaglio in haar hoedanigheid van overheidsinstantie. Onderzocht dient daarentegen te worden of, meer algemeen genomen, de staat rechtstreeks of via een andere door hem aangewezen lichaam zeggenschap kan uitoefenen op de voor de financiering van het tarief gebruikte middelen. Hetzelfde criterium zou op Cassa Conguaglio moeten worden toegepast, mocht het een particuliere instantie betreffen.
(172)
In zijn recente arrest in de zaak-Essent (79) geeft het Hof definitieve houvast op dat punt. In de zaak-Essent had Nederland een toeslag op het stroomtarief ingevoerd. Deze toeslag diende door de stroomverbruikers aan de netbeheerders te worden betaald, die de opbrengsten aan Samenwerkende ElektriciteitsProduktiebedrijven NV (hierna „SEP” genoemd) moesten overmaken. SEP beschikte over geen enkele discretionaire marge bij het beheer van de middelen en opereerde onder strikte controle van de overheid. Het Hof heeft geoordeeld dat de inkomsten van de toeslag staatsmiddelen vormden, op basis van de volgende overwegingen: de toeslag op het tarief was opgelegd middels een nationale wet en vormde dus een heffing. SEP was niet gemachtigd de opbrengsten van de toeslag te gebruiken voor andere doeleinden dan die welke in de wet zijn vastgesteld en deze middelen bleven dus onder staatscontrole - ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten. Het Hof heeft geoordeeld dat die elementen voldoende zijn om te verklaren dat de betrokken middelen staatsmiddelen zijn.
(173)
De gelijkenissen met de onderhavige zaak liggen voor de hand. De toeslag op het tarief om de Alcoa-regeling te financieren is bij wet opgelegd, evenals in de zaak-Essent. Cassa Conguaglio vervult dezelfde rol als SEP, doordat zij de via de parafiscale heffing verzamelde middelen centraliseert en beheert, en aan dezelfde beperkingen is onderworpen, aangezien zij de opbrengsten van de toeslag niet mag gebruiken voor andere doeleinden dan die welke zijn vastgesteld in de wet (de financiering van de regeling gesubsidieerde tarieven). De staat is bij machte het gebruik van de middelen te controleren en te sturen: Cassa Conguaglio oefent haar boekhoudkundige opdracht uit op precieze instructie van AEEG, die handelt in het kader van haar wettelijke toezichtsbevoegdheid en/of voor de tenuitvoerlegging van nationale wetgeving (zie de overwegingen 26 en 27). Bijgevolg blijven de door Cassa Conguaglio beheerde middelen voortdurend onder de controle van de overheid.
(174)
Deze beoordeling is in lijn met de beoordeling die de Commissie heeft gemaakt in haar besluit betreffende de Italiaanse zaak van de gestrande kosten in de elektriciteitssector (80), waarin zij de door Cassa Conguaglio op rekening A6 beheerde middelen als overheidsmiddelen had aangemerkt.
(175)
Hoe dan ook is het feit dat bij de door Cassa Conguaglio beheerde middelen sprake is van staatsmiddelen, onweerlegbaar bevestigd door het recente arrest van het Gerecht van eerste aanleg in de zaak-Iride (81).
(176)
Het Corte Suprema di Cassazione heeft reeds in zijn arrest nr. 11632/03 van 3 april 2003 geoordeeld dat Cassa Conguaglio geen van de Italiaanse staat onderscheiden rechtspersoonlijkheid heeft en dat de staat diende te worden beschouwd als de eigenaar van de aan Cassa Conguaglio overgemaakte bedragen, zelfs indien die bedragen afkomstig waren van particuliere subjecten en voor particuliere ondernemingen waren bestemd. In de zaak-Iride hadden de verzoeksters, Iride SpA en Iride Energie SpA, bij het Gerecht van eerste aanleg een besluit van de Commissie aangevochten, waarin de door Cassa Conguaglio op rekening A6 beheerde middelen als staatsmiddelen werden aangemerkt. De door die partijen aangevoerde argumenten lopen sterk gelijk met die van Alcoa. De partijen betwistten de inhoud van het arrest van het Corte Suprema di Cassazione en voerden aan dat de rol van Cassa Conguaglio die is van een gewone boekhoudkundige tussenpersoon tussen de heffingsplichtige particulieren-burgers en de subjecten voor wie de bedragen waren bestemd; Cassa Conguaglio kon in deze rol, zelfs niet voor een beperkte periode, van de gestorte bedragen gebruikmaken. De partijen voerden eveneens aan dat het arrest-Preussen-Elektra van toepassing was.
(177)
In zijn arrest van 11 februari 2009 heeft het Gerecht van eerste aanleg zich duidelijk over deze kwestie uitgesproken. Nadat het Gerecht had beklemtoond dat het niet bevoegd was de uitlegging van de Italiaanse wetgeving door het Corte Suprema di Cassazione ter discussie te stellen, bevestigde het dat de op rekening A6 van Cassa Conguaglio gestorte bedragen als staatsmiddelen dienen te worden aangemerkt, niet alleen omdat deze eigendom zijn van de staat, maar ook constant onder controle van de overheid staan (82).
(178)
Deze conclusie betreft rekening A6 van Cassa Conguaglio, waarmee de gestrande kosten van de elektriciteitssector worden gefinancierd. Toch is het logisch om deze conclusie ook uit te breiden tot rekening A4, waarmee het kwestieuze tarief wordt gefinancierd. Het arrest van het Corte Suprema di Cassazione was gebaseerd op een analyse van de rechtspersoonlijkheid van Cassa Conguaglio en de vaststelling dat er sprake is van eigendom van de staat geldt dus ook voor de bij Cassa Conguaglio gestorte bedragen Hetzelfde geldt ook voor de conclusie van het Gerecht van eerste aanleg dat de staat controle kan uitoefenen op de door Cassa Conguaglio beheerde middelen. Tussen rekening A6 en rekening A4 is er geen enkel verschil, afgezien van de bestemming van de middelen (voor rekening A6 de gestrande kosten en voor rekening A4 de gesubsidieerde tarieven). Bijgevolg dienen de van rekening A4 aan Alcoa overgedragen middelen evenzeer als staatsmiddelen te worden aangemerkt.
(179)
Het Alcoa-tarief wordt niet alleen uit staatsmiddelen gefinancierd, het valt ook aan de staat toe te rekenen (83), aangezien de rechtsgrondslag van de maatregel wordt gevormd door nationale wetgeving en door delibere van AEEG, die een overheidsinstantie is.
6.2.4. Beïnvloeding van het handelsverkeer en verstoring van de mededinging
(180)
Wat betreft de vraag of de maatregel het intracommunautaire handelsverkeer beïnvloedt - en dus de mededinging verstoort - staat het buiten kijf dat de markt voor aluminium volledig voor concurrentie is opengesteld. In haar beschikkingen over concentratiezaken heeft de Commissie steeds verklaard dat de geografische markt voor primair aluminium mondiaal is (84).
(181)
Zoals in overweging 214 wordt aangegeven, is de verlenging van het betrokken Alcoa-tarief niet door Italië gemeld. Volgens vaste rechtspraak (85) is het zo dat „de Commissie, gezien het feit dat de steun niet was aangemeld, ook niet verplicht [was] aan te tonen, wat de werkelijke gevolgen ervan waren. Indien de Commissie in haar beschikking de werkelijke invloed van de reeds verleende steun zou moeten aantonen, zou dit er immers toe leiden, dat lidstaten die steun verlenen zonder zich te houden aan de […] aanmeldingsplicht, worden bevoordeeld boven lidstaten die hun steunvoornemens wél aanmelden.”.
(182)
Bijgevolg dient de Commissie alleen de kennelijk ongunstige invloed van een maatregel op het intracommunautaire handelsverkeer en op de mededinging aan te tonen.
(183)
De Commissie heeft de stelling van Alcoa en Italië onderzocht als zou het tarief het handelsverkeer niet beïnvloeden en de mededinging niet verstoren, omdat er geen daadwerkelijke handelsstromen tussen lidstaten bestaan, omdat het weinig waarschijnlijk is dat dergelijke handelsstromen in de nabije toekomst zullen gaan ontstaan (zie de overwegingen 86, 87 en 88) en omdat het tarief, gezien de kenmerken van de aluminiumsector, de Europese concurrenten van Alcoa geen schade toebrengt (zie overweging 89).
(184)
Herhaald zij haar dat in de beschikkingspraktijk van de Commissie en in de rechtspraak van het Hof, het ontbreken van daadwerkelijke handelsstromen nimmer is aanvaard als bewijs dat een steunmaatregel geen invloed heeft op het intracommunautaire handelsverkeer. Het Hof heeft steeds verklaard dat steun aan een onderneming het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen, zelfs indien die onderneming niet zelf deelneemt aan het intracommunautaire handelsverkeer. Immers, wanneer een lidstaat steun toekent aan een onderneming, kan de binnenlandse productie in stand blijven of stijgen, met als gevolg dat de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om hun producten uit te voeren naar de markt van die lidstaat, afnemen (86).
(185)
Bovendien is een context die wordt gekenmerkt door een daling van de productie in de Europese Unie en een stijging van import uit derde landen, met beperkte of geen handelsstromen tussen lidstaten, niet ongebruikelijk, ja zelfs typisch voor sectoren die met structurele moeilijkheden te kampen hebben en/of onder sterke concurrentiedruk staan. Dergelijke sectoren zijn bijzonder gevoelig voor maatregelen van lidstaten om de concurrentiepositie van hun nationale industrie te versterken.
(186)
Het feit dat de bescheiden Italiaanse productie van primair aluminium de referentieprijs niet kan beïnvloeden, doet niet ter zake. Dat er voor aluminium een referentieprijs bestaat, die niet makkelijk beïnvloed wordt door de productievoorwaarden in één lidstaat, sluit niet uit dat er concurrentie speelt tussen ondernemingen binnen de EER en ondernemingen die aluminium op de internationale markt afzetten. Het is denkbaar dat Alcoa met de steun ten faveure van haar Italiaanse smelterijen de mondiale aluminiumprijs niet kan doen dalen en concurrenten niet uit de markt kan drukken, terwijl andere Europese producenten toch in bedrijf kunnen blijven zolang zij er in slagen om met winst op de mondiale markt te verkopen. Niettemin ziet Alcoa, dankzij de winst die zij in Italië met het gesubsidieerde tarief behaalt, haar concurrentiepositie in algemene zin verbeterd. Zo kunnen bijvoorbeeld de gevormde kapitaalreserves worden gebruikt om concurrenten over te nemen en het eigen marktaandeel op te drijven.
(187)
Het feit dat het tarief dat Alcoa in Italië betaalt, beweerdelijk gelijkloopt met het „doorsnee”-stroomtarief dat aluminiumsmelterijen in Europa betalen, kan niet worden beschouwd als een bewijs dat, anders dan Alcoa beweert, de belangen van andere Europese producenten niet door het Italiaanse tarief zouden worden geraakt. In het arrest in zaak C-372/97, Italië/Commissie (87), is duidelijk bepaald dat unilaterale maatregelen waarmee wordt geprobeerd de mededingingsvoorwaarden in een bepaalde economische sector aan te passen aan die welke in andere lidstaten heersen, het handelsverkeer beïnvloeden (en dus aan die maatregelen niet het karakter van steun ontnemen). Bovendien zouden sommige stroomleveringsovereenkomsten die in andere Europese landen functioneren, staatssteun kunnen inhouden, en de Commissie heeft ten aanzien van diverse van dit soort maatregelen een grondig onderzoek ingeleid (88). Ook al hebben Italië of Alcoa dit argument niet uitdrukkelijk bij hun verdediging aangevoerd, acht de Commissie het toch dienstig hier het bekende beginsel uit de rechtspraak (89) te herhalen dat het feit dat er in bepaalde lidstaten onrechtmatige steun bestaat, zulks niet rechtvaardigt dat een andere lidstaat vergelijkbare maatregelen neemt.
(188)
Het argument van Alcoa als zou de in Italië gesloten productiecapaciteit niet elders in de Europese Unie/EER worden gecreëerd, is in directe tegenspraak met het recente besluit van Alcoa om op IJsland (dat tot de EER behoort) een smelterij te bouwen.
(189)
Bijgevolg dient te worden geconcludeerd dat het gesubsidieerde tarief van Alcoa de concurrentiepositie van de onderneming kan verbeteren ten opzichte van haar concurrenten in het intracommunautaire handelsverkeer. Volgens vaste rechtspraak (90) moet, onder die omstandigheden, het intracommunautaire handelsverkeer worden geacht door de steun te worden beïnvloed en de mededinging daardoor vervalst.
6.2.5. Conclusies ten aanzien van de aanwezigheid van steun
(190)
In het licht van hetgeen hier is uiteengezet, is de Commissie tot de conclusie gekomen dat het gesubsidieerde tarief dat Alcoa is verleend krachtens artikel 11, lid 11, van wet nr. 80/2005 en het decreet van 2004 (voor zover diezelfde maatregel uit de toepassing van dat decreet over de periode januari 2006 tot juni 2007 kan voortvloeien), staatssteun vormt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag en dus alleen kan worden goedgekeurd indien deze in aanmerking komt voor een van de afwijkingen uit datzelfde Verdrag.
6.3. De maatregel aangemerkt als nieuwe steun - en niet als bestaande steun
(191)
In zijn arrest in de zaak-Alcoa Trasformatori heeft het Gerecht de voorlopige conclusie van de Commissie dat het tarief als nieuwe steun moest worden aangemerkt, bevestigd toen het verklaarde: „Dès lors, il y a lieu de constater que la mesure en cause ne saurait être considérée comme une aide existante non seulement en raison du fait qu’elle couvre une période distincte de celle examinée dans la décision Alumix, mais également parce qu’elle consiste non plus dans l’application par ENEL du tarif prévu par le décret-loi de 1995, correspondant à un tarif de marché, mais dans l’octroi d’un remboursement par la Caisse de péréquation de ressources publiques afin de compenser la différence entre le tarif facturé par ENEL et celui prévu par le décret-loi de 1995, tel. que prorogé par le décret-loi de 2005” [eigen vert.: „Geconcludeerd dient dan ook te worden dat de betrokken maatregel niet als bestaande steun kan worden aangemerkt, niet alleen omdat deze ziet op een periode die verschilt van die welke in het Alumix-besluit is onderzocht, maar ook omdat zij evenmin bestaat uit de toepassing door ENEL van het bij het decreto-legge van 1995 vastgestelde, met een markttarief overeenstemmende tarief, doch uit een compensatiebetaling door Cassa Conguaglio voor het verschil tussen het door ENEL berekende tarief en het tarief ingesteld bij het decreto-legge van 1995, als verlengd door het decreto-legge van 2005”].
(192)
Aangezien tegen het arrest van het Gerecht beroep is ingesteld (zaak C 194/09) acht de Commissie het dienstig hier een volledige uiteenzetting te geven van de beoordeling van de zaak in het licht van artikel 1, onder b), van Verordening (EG) nr. 659/1999, waarin alle categorieën bestaande steun worden opgesomd.
(193)
Het staat buiten kijf dat de betrokken maatregel niet ten uitvoer is gelegd vóór de toetreding van Italië tot de Europese Unie (punt i) van genoemd artikel), en dat deze evenmin als zijnde goedgekeurd kan worden aangemerkt omdat de Commissie geen besluit heeft genomen binnen de voor de procedure vastgestelde termijn (punt iii)), noch dat deze als bestaande steun kan worden aangemerkt omdat de verjaringstermijn is verstreken (punt iv)) (91).
(194)
Artikel 1, onder b), v), van Verordening (EG) nr. 659/1999 luidt als volgt: „maatregelen die vanwege de liberalisering van een activiteit door het Gemeenschapsrecht steun zijn geworden, worden na de voor de liberalisering voorgeschreven datum niet als bestaande steun beschouwd”. In haar besluiten tot inleiding van de procedure baseert de Commissie zich niet op deze bepaling om te concluderen dat het Alcoa-tarief nieuwe steun vormt. Volledigheidshalve heeft de Commissie, gezien het feit dat de elektriciteitssector na de goedkeuring van het oorspronkelijke Alumix-tarief - die geen staatssteun vormde - is geliberaliseerd voor zakelijke gebruikers, onderzocht of de liberalisering relevant kan zijn om het tarief als bestaande dan wel nieuwe steun aan te merken. Alcoa voert aan dat dit niet het geval. De Commissie deelt in deze de zienswijze van Alcoa (92). Het tarief is geen staatssteun geworden door de openstelling van de elektriciteitssector voor concurrentie, aangezien het passende referentiekader voor de beoordeling van de steun aan Alcoa niet de stroommarkt is (waarop Alcoa niet actief is), doch de markt voor primair aluminium. Bovendien is er geen enkel causaal verband tussen de liberalisering van de elektriciteitssector en het besluit om het tarief uit een verplichte bijdrage te financieren.
(195)
In haar opmerkingen betoogt Alcoa dat, ook in de (hypothetische) aanname dat het tarief steun is geworden, zulks is gebeurd door een verandering van de marktvoorwaarden of andere externe oorzaken - door de ontwikkeling namelijk van de gemeenschappelijke markt - hetgeen zou rechtvaardigen dat de maatregel als bestaande steun wordt aangemerkt. Daarom is de Commissie nagegaan of artikel 1, onder b), v), eerste zin, van Verordening (EG) nr. 659/1999 in de onderhavige zaak kan worden toegepast. Met die bepaling wordt de status van bestaande steun verleend aan maatregelen die „steun [zijn] geworden vanwege de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt, zonder dat de betrokken lidstaat er wijzigingen in heeft aangebracht”.
(196)
De Commissie heeft geen ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt kunnen vinden die voldoet aan de definitie die het Hof daarvan heeft gegeven (93), namelijk „een wijziging van de economische en juridische context in de door de betrokken maatregel geraakte sector” waardoor het tarief steun zou zijn geworden. Alcoa zelf is er niet in geslaagd een dergelijke wijziging aan te geven, noch het bestaan van enig oorzakelijk verband met de wijziging van de aard van het tarief aan te tonen. Bovendien zou zulks, zelfs in de aanname - quod non - dat een dergelijke ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt had plaatsgevonden, niet ter zake doen voor de beoordeling van de betrokken maatregel: de status van bestaande steun die door een hypothetisch factor „ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt” wordt verleend, kan niet blijven doorlopen tot na de introductie door een lidstaat van een volgende, ingrijpende wijziging van de maatregel (een financieringsmechanisme op basis van staatsmiddelen), zelfs niet in het licht van het tweede criterium van artikel 1, onder b), v), eerste zin, van Verordening (EG) nr. 659/1999. Aangezien de voor de onderhavige procedure onderzochte periode nà die wijziging komt, kan de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt niet relevant zijn voor de beoordeling van de maatregel. Evenmin ter zake doet een factor „ontwikkeling” die na de introductie van het nieuwe financieringsmechanisme plaatsvond, aangezien de maatregel al staatssteun vormde op het tijdstip van de „ontwikkeling”. De stelling van Alcoa kan dus worden afgewezen.
(197)
Ten slotte heeft de Commissie onderzocht of het Alcoa-tarief als bestaande steun kan worden aangemerkt op grond van artikel 1, onder b), ii), van Verordening (EG) nr. 659/1999 betreffende „goedgekeurde steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die door de Commissie of de Raad zijn goedgekeurd”. De argumenten van Alcoa en Italië zijn gebaseerd op de vermeende onbepaalde geldigheidsduur van het goedkeuringsbesluit in de zaak-Alumix, die, op grond van de genoemde bepaling, van het Alcoa-tarief bestaande steun zou maken.
(198)
Alcoa en Italië betogen dat het Alumix-besluit niet in de tijd beperkt was (zie, onderscheidenlijk, overwegingen 93 en 119). In haar Alumix-besluit zou de Commissie - voor onbepaalde tijd - hebben besloten dat het Alcoa-tarief geen steun vormde. Bovendien zou alleen de verlenging van bestaande steun nieuwe steun vormen, terwijl dat niet het geval zou zijn bij de verlenging van een maatregel die geen steun vormt. Daarom dient, indien de Commissie haar beoordeling zou veranderen en zou concluderen dat de maatregel staatssteun vormt, het tarief dat Alcoa tot dusver heeft gekregen, hoe dan ook als „bestaande steun” te worden aangemerkt, dan wel, op basis van het arrest-Belgische coördinatiecentra (94), aanspraak moeten kunnen maken op een „behandeling als bestaande steun” en zou de terugvordering ervan moeten worden uitgesloten (zie overweging 94).
6.3.1. Het temporele toepassingsgebied van het Alumix-besluit
(199)
Het spreekt voor zich dat een besluit waarin de Commissie tot de bevinding komt dat een bepaalde maatregel geen staatssteun vormt, voor een bepaalde termijn geldt, wanneer de conclusie dat er geen sprake is van staatssteun, is gebaseerd op het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie en een beoordeling bevat van de toekomstige voorwaarden op de markt die alleen voor een beperkte tijdspanne correct kan worden uitgevoerd (95). Deze beperking in de tijd betekent niet dat de Commissie van oordeel is dat de maatregel noodzakelijkerwijs steun zal worden wanneer de in het besluit bepaalde periode is afgelopen.
(200)
Het Alumix-besluit was gebaseerd op het decreet van 1995 waarmee het tarief voor een periode van tien jaar werd ingesteld en waarin expliciet was bepaald dat het tarief na 31 december 2005 zou worden ingetrokken. In de zaak-Alumix heeft de Commissie een complexe beoordeling uitgevoerd van de tarieven en de trends in de elektriciteitssector over een periode van tien jaar, zoals blijkt uit de tabellen die integrerend deel uitmaken van het betrokken besluit en waarin het Alcoa-tarief slechts tot 2005 wordt vastgesteld. Die tarieven en trends zijn, naar hun aard, aan verandering onderhevig en de Commissie zou ten aanzien van de betrokken maatregel geen onbepaald geldende uitspraak hebben kunnen doen dat er geen sprake was van steun, vooral gelet op de geleidelijke liberalisering van de energiemarkten.
(201)
Daarom kunnen de conclusies van het besluit alleen worden uitgelegd als zijnde beperkt tot 2005. Dit wordt door het Gerecht duidelijk erkend in de punten 105 en 106 van het arrest waarin het besluit van 2006 tot inleiding van de procedure wordt bevestigd (96).
(202)
Evenzo dient het argument van Italië te worden afgewezen dat het Alumix-besluit met opzet onbegrensd in de tijd was, precies omdat werd erkend dat een maatregel op langere termijn nodig was (overweging 119). Het punt uit het Alumix-besluit waarop Italië zich baseert (de herstructurering en het herstel van de levensvatbaarheid van de activiteiten van Alumix bieden de garantie dat de ontwikkeling van deze gebieden niet van korte duur is, maar veeleer op langere termijn), heeft geen betrekking op de tarieven die geacht werden geen staatssteun te vormen, doch op andere maatregelen voor de herstructurering ten behoeve van Alumix. Voorts wordt in het betrokken punt gewoonweg opgemerkt dat de aanhoudende aanwezigheid van Alumix zal bijdragen tot de ontwikkeling op lange termijn van de betrokken gebieden; dit punt kan dus niet worden uitgelegd op de door Italië voorgestelde wijze.
(203)
Geconcludeerd dient te worden dat, aangezien de geldigheidsduur van het Alumix-besluit tot 31 december 2005 was beperkt, het tarief dat vanaf 1 januari 2006 krachtens artikel 11, lid 11, van wet nr. 80/2005 wordt berekend, in lijn met het arrest-Territorio Histórico de Álava (97), nieuwe steun vormt doordat de looptijd van de betrokken steunmaatregel is gewijzigd.
6.3.2. „Wijziging van de omstandigheden” die een effect op de geldigheid van het Alumix-besluit kan hebben
(204)
De Commissie heeft het argument van Alcoa onderzocht als zou er nimmer sprake zijn geweest van een „wijziging van de omstandigheden” die een eind maakt aan de effectiviteit van het Alumix-besluit, aangezien noch de liberalisering van de markt noch de rol van Cassa Conguaglio enige invloed op het door Alcoa betaalde tarief hebben gehad. Aangezien dit tarief met de Alumix-criteria in overeenstemming is gebleven, behoudt volgens Alcoa de conclusie van de Commissie dat de maatregel geen steun vormt, haar volle geldigheid (zie overweging 93).
(205)
Uit een onderzoek van de feiten blijkt evenwel dat het tariefmechanisme dat de Commissie in de zaak-Alumix had goedgekeurd, een fundamentele wijziging heeft ondergaan die Alcoa tracht te minimaliseren als ging het om een louter administratief detail, namelijk de overschakeling van een door een stroomleverancier tegen marktvoorwaarden berekend tarief naar een tarief dat alleen in naam nog een markttarief is en dat de uitkomst is van een overheidssubsidie.
(206)
Dergelijke wijziging kan moeilijk worden beschouwd als een wijziging „met een louter formeel karakter” en kan niet worden gezien als een wijziging „die het wezen van het goedgekeurde tarief niet verandert”, omdat door het nieuwe financieringsmechanisme de economische basisvoorwaarden waarop het Alumix-besluit is gebaseerd, zijn veranderd.
(207)
Hier mag worden volstaan met te herhalen dat in de zaak-Alumix de beoordeling op het gedrag van de stroomleverancier ENEL zag. Met het gesubsidieerde tarief is Alcoa geen voordeel verleend omdat de Commissie, op basis van het criterium van het particuliere investeerder handelend in een markteconomie, van oordeel was dat het voor ENEL rationeel was om de stroom tegen het kwestieuze tarief te verkopen. Het criterium van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie verliest evenwel aan betekenis in een situatie waarin het tarief niet langer vrijwillig wordt aangeboden door ENEL (die het gewone tarief ontvangt), maar de uitkomst is van een compensatiebetaling door de staat. In het nieuwe stelsel heeft het optreden van de stroomleverancier geen enkele relevantie meer.
(208)
Bovendien betekent de introductie per 1 januari 2006 van een indexeringsmechanisme met een op 4 % gemaximeerde jaarlijkse stijging van het Alcoa-tarief (zie overweging 49) een verdere substantiële wijziging van de oorspronkelijke tariefregeling; dergelijke wijziging kan moeilijk worden geacht marktconform te zijn, aangezien sinds 2005 - en dit tot de economische crisis eind 2008 - de stroomtarieven voortdurend zijn blijven stijgen.
(209)
Anders dan Alcoa heeft verklaard, kan het feit dat in de nieuwe regeling het door Alcoa tot eind 2005 betaalde tarief gelijk was aan het tarief dat in het Alumix-besluit geen steun vormde, in lijn met de conclusies van advocaat-generaal Fenelly in de zaak-Sardegna Lines (98), niet de conclusie rechtvaardigen dat de maatregel niet aanzienlijk is gewijzigd. In zijn beoordeling van wat een substantiële wijziging in een regeling is, stelde advocaat-generaal Fennelly namelijk vast dat „[d]e invoering van een volledig nieuwe methode om feitelijk hetzelfde steunniveau te handhaven duidelijk een belangrijke wijziging van de oorspronkelijke regeling [vormde]”. Bijgevolg is het kwestieuze tarief een maatregel welke volledig verschilt van de maatregel die in het Alumix-besluit werd onderzocht. De conclusies in de zaak-Alumix doen dan ook niet ter zake in de onderhavige zaak en dat zou ook het geval zijn indien het Alumix-besluit niet in de tijd beperkt was geweest.
(210)
Om dezelfde redenen is het door Alcoa aangehaalde arrest-Belgische coördinatiecentra evenmin een geldige grondslag om de toepassing van dezelfde procedurele garanties te eisen die voor bestaande steun zouden gelden. Dat arrest betrof gevallen waarin de Commissie haar beoordeling wijzigt van een steunregeling die zij voordien als zijnde geen steun had aangemerkt. In punt 77 van genoemd arrest legt het Hof het beginsel vast dat de Commissie de procedure voor het toezicht op bestaande steun dient te volgen. Niettemin kan dit beginsel alleen gelden indien de regeling niet wezenlijk is gewijzigd. In onderhavige zaak is de tariefregeling voor Alcoa, zoals in de overwegingen 205 tot en met 208 is aangegeven, door de lidstaat wezenlijk gewijzigd. Daarom wijkt de Commissie in deze zaak niet af van haar eerdere beoordeling van dezelfde maatregel, maar maakt zij juist een beoordeling van een andere maatregel.
(211)
De hier beschreven maatregelen kunnen niet los van de oorspronkelijke regeling worden beschouwd, omdat zij de kern van het mechanisme raken, zodat het bestreden tarief in zijn geheel steun vormt, overeenkomstig het arrest-Gibraltar (99).
6.3.3. Conclusies ten aanzien van de kwalificatie van het tarief als nieuwe steun
(212)
In het licht van het voorgaande is de Commissie van oordeel dat de verlenging van het Alcoa-tarief nieuwe steun vormt vanaf 1 januari 2006, vanaf het tijdstip dus van de inwerkingtreding van wet nr. 80/2005.
6.4. Rechtmatigheid van de steun
(213)
Volgens artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag wordt de Commissie van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht en kunnen de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering wordt gebracht voordat er een eindbeslissing is genomen.
(214)
Aangezien Italië geen kennisgeving heeft gedaan van artikel 11, lid 11, van wet nr. 80/2005, is de steun onrechtmatig.
6.5. Verenigbaarheid van de steun
(215)
In afwijking van het algemene verbod op staatssteun van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag, kan steun verenigbaar worden verklaard indien deze in aanmerking komt voor een van de in het Verdrag genoemde afwijkingen.
(216)
De staatssteun die Alcoa krachtens artikel 11, lid 11, van wet nr. 80/2005 is verleend, kan als exploitatiesteun worden aangemerkt die - in beginsel - onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. In zaak C-86/89, Italië/Commissie, (100) heeft het Hof verklaard „dat de betrokken steun, waaraan geen specifieke voorwaarden waren verbonden en die uitsluitend naar gelang van de gebruikte hoeveelheden werd verleend, als een vorm van steun voor de bedrijfsvoering moet worden beschouwd en aldus de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt, zodanig verandert, dat het gemeenschappelijk belang erdoor wordt geschaad”.
(217)
Ook in het arrest-Siemens/Commissie (101) heeft het Gerecht van eerste aanleg het beginsel herhaald dat „bedrijfssteun, dit wil zeggen steun waardoor een onderneming wordt bevrijd van de kosten die zij in het kader van haar gewone bedrijfsvoering of van haar normale werkzaamheden normaliter zelf zou moeten dragen, in beginsel niet binnen de werkingssfeer van voormeld artikel 92, lid 3, [thans artikel 87, lid 3] valt […]. Volgens de rechtspraak vervalsen dergelijke steunmaatregelen namelijk in beginsel de mededingingsvoorwaarden in de sectoren waarin zij worden toegekend, terwijl zij anderzijds wegens hun aard niet geschikt zijn om een van de in voormelde afwijkingsbepalingen genoemde doelstellingen te verwezenlijken.”
(218)
Toch kunnen er zich welomschreven situaties voordoen waarin toch exploitatiesteun kan worden verleend. Met name kan op grond van het milieusteunkader exploitatiesteun ten behoeve van een milieudoelstelling worden verleend (102). Ook kan in steungebieden exploitatiesteun uitzonderlijk als regionale steun worden goedgekeurd. De Commissie is nagegaan of het Alcoa-tarief onder een van deze categorieën kan vallen.
(219)
Ten aanzien van de mogelijkheid om het tarief als milieusteun goed te keuren tekent de Commissie aan dat die mogelijkheid is uitgesloten, omdat met het betrokken tarief geen milieudoelstelling wordt nagestreefd.
6.5.1. Verenigbaarheid met de richtsnoeren regionale steun (Sardinië)
(220)
In uitzonderlijke gevallen kan exploitatiesteun worden verleend in steungebieden ex artikel 87, lid 3, onder a), van het EG-Verdrag. Gedurende de onderzochte periode kwam de regio Veneto, waar de smelterij van Fusina is gevestigd, niet in aanmerking voor steun op grond van artikel 87, lid 3, onder a), van het EG-Verdrag. Sardinië, daarentegen, kwam tot eind 2006 wel in aanmerking. Daarom heeft de Commissie onderzocht of het gesubsidieerde tarief voor de smelterij van Portovesme tot dat tijdstip kan worden goedgekeurd op basis van de richtsnoeren regionale steun van 1998 (103).
(221)
Volgens punt 4.15 van die richtsnoeren kan bij wijze van uitzondering exploitatiesteun worden verleend mits i) deze door de bijdrage aan de regionale ontwikkeling en de aard ervan gerechtvaardigd is en ii) de hoogte ervan in verhouding staat tot de te verhelpen handicaps. De lidstaten moeten het bestaan van die handicaps aantonen en de omvang ervan meten. Voorts moet exploitatiesteun, overeenkomstig punt 4.17 van genoemde richtsnoeren, van tijdelijke aard zijn en geleidelijk afnemen.
(222)
Italië betoogt (zie overweging 125) dat het aanhoudende probleem van de hoge stroomkosten voor de productie van aluminium op Sardinië en in de regio Veneto, dat in het Alumix-besluit werd erkend, de verlenging van het tarief zou rechtvaardigen.
(223)
In het Alumix-besluit is het tarief voor de periode 1996-2005 niet als regionale steun goedgekeurd, maar was de conclusie dat het tarief geen steun vormde. Bijgevolg kan het argument dat de Commissie in het Alumix-besluit heeft erkend dat het verlenen van exploitatiesteun uit regionale overwegingen gerechtvaardigd was, niet worden gehandhaafd.
(224)
Volgens punt 2 van de richtsnoeren regionale „[kan, respectievelijk kunnen] [e]en individuele ad-hocsteunmaatregel ten gunste van één enkele onderneming of steunmaatregelen ten behoeve van slechts één enkele economische sector op de mededinging in de betrokken markt een aanzienlijke invloed hebben, terwijl het gevaar bestaat dat het effect ervan voor de regionale ontwikkeling te beperkt blijft. […] Derhalve zullen de desbetreffende afwijkingen in beginsel alleen worden toegestaan voor verscheidene sectoren bestrijkende steunregelingen waarop in een gegeven regio alle ondernemingen in de betrokken sectoren een beroep kunnen doen.”. Een stroomtarief dat selectief aan individuele ondernemingen uit de metallurgiesector wordt toegestaan, is niet in overeenstemming met het opzet van regionale steun, die multisectoraal dient te zijn. Aangezien er evenwel geen absoluut verbod op ad-hocsteun is, heeft de Commissie onderzocht of uitzonderlijke omstandigheden de toekenning van het tarief zouden rechtvaardigen.
(225)
Met name heeft de Commissie de imperfecties op de Sardijnse stroommarkt, zoals Italië en Alcoa die met bewijsstukken hebben gestaafd, onderzocht
6.5.1.1. De Sardijnse stroommarkt binnen de Italiaanse context
(226)
De Italiaanse stroommarkt is over het algemeen sterk geconcentreerd, zij het minder in de zone-Noord. De dominante exploitant in alle zones is de voormalige monopolist ENEL, behalve op Sardinië waar deze een duopolie heeft met E.ON. ENEL beschikt over aanzienlijke marktmacht en heeft, blijkens de vaststellingen van de Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in de periode 2004-2005 van deze marktmacht misbruik gemaakt. De stroomtarieven in Italië liggen over het algemeen hoog, door een productiemix die grotendeels op fossiele brandstoffen is gebaseerd (in hoofdzaak gas), het ontbreken van nucleaire capaciteit en congestie op de verbindingen met de rest van Europa.
(227)
Op Sardinië, goed voor 4,1 % van het geïnstalleerde vermogen in Italië (104), wordt de stroom in hoofdzaak opgewekt in thermo-elektrische centrales die op fossiele brandstoffen werken (steenkool, stookolie, van het raffinageproces afkomstige teer). Het eiland beschikt niet over infrastructuur voor de distributie van aardgas.
(228)
Sardinië wordt geconfronteerd met een situatie van overtollige productiecapaciteit, vooral in het segment met hoge kosten (centrales op stookolie), als gevolg van - nooit uitgevoerde - overheidsplannen om de Italiaanse zware industrie op het eiland te concentreren. Een en ander heeft geleid tot overinvesteringen door ENEL in centrales voor stroomproductie. Deze centrales zijn niet alleen structureel duurder, maar raken technologisch ook snel verouderd. De uitvoer van Sardijnse stroom naar het vasteland wordt ook beperkt door de beperkte interconnectiecapaciteit (105), die met congestie te kampen heeft.
(229)
Twee stroombedrijven (ENEL en E.ON) hebben samen een marktaandeel van 95 % van de markt voor stroomlevering op Sardinië (ongeveer 58 % voor E.ON en 42 % voor ENEL). Volgens het sectorale onderzoek naar de toestand van de concurrentie in de elektriciteitssector (106) kan Sardinië, uit mededingingsoogpunt, worden beschouwd als een duopolie met een collectieve machtspositie. De markt is sterk geconcentreerd, ook al behoort de concentratiegraad niet tot de hoogste in Italië (107). Aangezien E.ON en ENEL over bijna alle mid-merit en piekcentrales zeggenschap hebben, bepalen zij het tarief voor nagenoeg alle tijdstippen van de dag. Toch lijkt de situatie op Sardinië minder kritiek te zien dan in het zuiden van Italië (108), waar ENEL het tarief bepaalt tijdens àlle tijdstippen van de dag.
(230)
Het wholesale stroomtarief in Italië behoort tot de hoogste in Europa (109) en de tarieven op Sardinië behoren tot de hoogste in Italië. In 2007 bedroeg het nationale eenheidstarief (Prezzo unico nazionale - PUN) 70,99 EUR/MWh, terwijl het gemiddelde tarief in de zone Sardinië 75 EUR/MWh bedroeg, tegenover 80 EUR/MWh in 2006 (110). In 2008 en 2009 zette de stijging van het gemiddelde tarief in de zone Sardinië door. In de eerste jaarhelft 2009 bleken de tarieven op Sardinië steeds boven het nationale gemiddelde uit te komen (met een gemiddeld tarief van 106,60 EUR/MWh tegenover een PUN-tarief van 60,50 EUR/MWh). Er zijn geen tarieven beschikbaar voor bilaterale contracten op Sardinië, omdat dergelijke gegevens niet tot het publieke domein behoren en Italië niet bereid was deze te verschaffen (zie overweging 63).
(231)
Geconcludeerd dient te worden dat de stroommarkt op Sardinië met een reeks problemen te kampen heeft (waarvan zij er echter een aantal gemeen heeft met de rest van Italië); deze kunnen als volgt worden samengevat: hoge tarieven; sterk geconcentreerde markt; markmacht van dominante spelers; overschot aan productiecapaciteit in het segment met hoge kosten; relatieve ondoelmatigheid van de stroomcentrales die technologisch achterhaald geraken, ontbreken van toegang tot aardgasinfrastructuur, en tekort aan interconnectie.
6.5.1.2. Bijdrage aan de regionale ontwikkeling
(232)
De eerste vraag die dient te worden beantwoord, is of deze problemen een ernstige invloed hebben op de economische ontwikkeling van Sardinië. Op Sardinië liggen de stroomtarieven hoog en de interconnectie is er beperkt. In steunzaak C 34/92 (111) heeft de Commissie het ontbreken van interconnectie voor energie niet geaccepteerd als een handicap voor de ontwikkeling van het mkb.
(233)
Het is inderdaad zo dat het mkb minder te lijden heeft van hoge energieprijzen dan grote energie-intensieve industrieën, ondanks het feit dat de belangen van één sector niet automatisch samenvallen met de belangen van een regio. Met andere woorden, exploitatiesteun in een steungebied kan niet worden goedgekeurd op basis van moeilijkheden in een sector, maar het bewijs moet worden geleverd dat deze steun duurzaam bijdraagt aan de regionale ontwikkeling. De Commissie is van oordeel dat de regionale handicap als gevolg van de situatie op de Sardijnse stroommarkt niet afdoende door Italië is aangetoond.
(234)
Maar ook in de aanname dat er sprake is van een regionale handicap, dienen de criteria van de richtsnoeren regionale steun in acht te worden genomen. De steun dient duurzaam tot de regionale ontwikkeling bij te dragen en evenredig te zijn aan de handicaps die deze zoekt aan te pakken.
(235)
In de onderhavige zaak is het weinig waarschijnlijk dat deze exploitatiesteun een duurzame bijdrage levert aan de regionale ontwikkeling. Ook in de aanname dat het behoud van de aluminiumsmelterij van Alcoa (of van de overige begunstigden van gesubsidieerde tarieven) op het eiland bijdraagt aan de werkgelegenheid en de instandhouding van een industriële basis op het eiland, zouden dergelijke effecten niet aanhouden. Alcoa zelf voert aan dat de afschaffing van het tarief tot de onmiddellijke sluiting van de smelterij van Portovesme zou leiden. De Italiaanse autoriteiten presenteren de tarieven als een tijdelijke maatregel, die is bedoeld om te blijven doorlopen tot in 2010 de thans lopende infrastructuurprojecten met betrekking de stroomproductie en de interconnectie (de GALSI-gasleiding en de onderzeese SAPEI-kabel) zijn afgerond. Het is zaak na te gaan of met deze structurele ontwikkelingen de stroomtarieven op een niveau kunnen worden gebracht dat aan de behoeften van de aluminiumproducenten voldoet. De Commissie is van oordeel dat Sardinië met de nieuwe infrastructuur in staat zal zijn stroom te produceren en te verkopen tegen ongeveer hetzelfde tarief als op het Italiaanse vasteland, en aldus het regionale verschil kan uitschakelen. Toch ziet de Commissie niet in hoe deze projecten de stroomtarieven kunnen halveren om deze zo op het niveau van 30 EUR/MWh te brengen, tarief dat volgens Alcoa nodig is om een smelterij winstgevend te maken.
(236)
Voorts tekent de Commissie aan dat het feit dat er een bijdrage van de staat is om de stroomkosten van grootverbruikers te drukken, de stroomproducenten niet aanmoedigt hun tarieven te verlagen om geen grote afnemers te verliezen en een verslechtering van hun kostenstructuur te beletten. De subsidie versterkt juist de prikkel voor de stroomleveranciers om hun marktmacht te gebruiken. Bijgevolg is de Commissie van oordeel dat, zelfs in de aanname dat Alcoa in een situatie van overcapaciteit normaal gesproken een concurrerend tarief zou moeten kunnen krijgen - ware het niet dat de stroomleveranciers (die er belang kunnen bij hebben de tarieven hoog te houden; zie de overwegingen 121 en 99) over marktmacht beschikken -, het gesubsidieerde tarief niet het geschikte instrument is om die marktmacht in te perken.
(237)
Terloops zij opgemerkt dat het Alumix-besluit was gebaseerd op de tegenovergestelde hypothese - dat grote afnemers zoals Alcoa over marktmacht beschikken door hun sterke onderhandelingsmacht ten aanzien van ENEL - en dat ENEL, mocht het een particuliere onderneming zijn geweest, tegen een lager tarief had moeten verkopen.
6.5.1.3. Evenredigheid
(238)
De bijdrage die Alcoa ontvangt, ligt veel hoger dan de verschillen tussen de stroomtarieven op het Italiaanse vasteland en de tarieven op Sardinië voor dezelfde categorie afnemers. Bijgevolg is het tarief niet evenredig aan de regionale handicaps die het beweerdelijk wil helpen weg te werken.
6.5.1.4. Degressiviteit
(239)
Regionale exploitatiesteun dient degressief te zien (zie punt 4.17 van de richtsnoeren regionale steun). Op basis van het indexeringsmechanisme dat is ingevoerd bij artikel 11, lid 11, van wet nr. 80/2005, zoals uitgelegd door AEEG (zie de overwegingen 49 en 50), wordt het tarief jaarlijks verhoogd met een percentage dat een afspiegeling is van de trends voor de stroomtarieven in de Europese Unie, maar blijft de verhoging beperkt tot 4 %. Dit tarief is alleen degressief wanneer de gemiddelde EU-tarieven in nettotermen dalen (aangezien het Alcoa-tarief niet kan dalen, doch alleen kan stijgen). In alle overige gevallen is het tarief progressief en omvat het een toenemend voordeel voor Alcoa (112). In een context van snel stijgende tarieven binnen de Europese Unie, is de steun ten faveure van Alcoa, sinds de invoering van het betrokken tarief, immers voortdurend in reële termen blijven oplopen.
6.5.1.5. Conclusies ten aanzien van de verenigbaarheid van de maatregel als regionale steun voor Sardinië
(240)
In het licht van het voorgaande is de Commissie van oordeel dat de verlenging van het betrokken tarief niet als regionale steun verenigbaar kan worden verklaard op basis van de richtsnoeren regionale steun van 1998. Aangezien Sardinië voor de periode 2007-2013 geen steungebied ex artikel 87, lid 3, onder a), is, behoeft de steun niet op zijn verenigbaarheid met de richtsnoeren regionale steun 2007-2013 te worden getoetst.
6.5.2. Andere overwegingen met betrekking tot de verenigbaarheid (Veneto en Sardinië)
(241)
Italië en Alcoa hebben aangevoerd dat het Alcoa-tarief is bedoeld om op de stroommarkt marktimperfecties aan te pakken waardoor concurrerende tarieven nog niet mogelijk zijn. Hoge stroomtarieven zouden beweerdelijk een bedreiging vormen voor het concurrentievermogen van energie-intensieve bedrijfstakken, zoals die van het primair aluminium. De steun zou de verhuizing van de onderneming naar buiten Europa voorkomen. Ook zou de steun een stimulerend effect hebben aangezien in het nulscenario (waarbij geen steun wordt verleend) de onderneming haar smelterijen op Sardinië en in de regio Veneto had moeten sluiten.
(242)
Ten aanzien van deze verklaringen kunnen de volgende algemene overwegingen worden geformuleerd. Het feit dat stroommarkten imperfect functioneren, kan stricto sensu niet als marktfalen worden beschouwd, aangezien het concept „marktfalen” inhoudt dat een concurrerende markt niet op eigen kracht in staat is een maatschappelijk optimaal resultaat te produceren, terwijl het probleem in de hier te onderzoeken zaak erin bestaat dat de markten onvoldoende concurrerend zijn. Een oplossing kan alleen verlopen via méér - en niet minder - concurrentie, en dat is alleen mogelijk door de totstandbrenging van een daadwerkelijk geïntegreerde stroommarkt. Wanneer de staat stroomtarieven vastlegt, heeft zulks doorgaans het tegenovergestelde effect: er worden barrières opgeworpen en de toegang voor nieuwe marktspelers wordt afgesneden, zodat de marktintegratie wordt belet. Daarom is de Commissie van oordeel dat exploitatiesteun in de vorm van kunstmatig lage stroomtarieven niet het geschikte instrument is om marktimperfecties op de stroommarkt aan te pakken.
(243)
Hier dient trouwens te worden aangetekend dat in de vaak aangehaalde conclusies van gespecialiseerde instanties zoals de High Level Group on Energy, Competitiveness and the Environment (overwegingen 78 en 124), niet wordt voorgesteld om bijzondere staatssteun toe te staan om problemen aan te pakken die zich inzake concurrentievermogen voordoen als gevolg van hoge stroomtarieven, maar juist wordt gepleit voor de noodzaak om de staatssteunregels volledig na te leven (113).
(244)
De Commissie heeft in haar beschikking in de zaak-Terni (114) twijfel geformuleerd bij vergelijkbare argumenten om steunmaatregelen te koppelen aan de doelstelling de verhuizing van bedrijfstakken naar buiten de Europese Unie te beletten, en om gelijklopende redenen die in de onderhavige beschikking niet nader dienen te worden onderzocht.
(245)
Binnen de actuele context van de lage aluminiumprijzen op de wereldmarkten (als gevolg van een terugval van de vraag door de economische crisis) kunnen de Italiaanse smelterijen van Alcoa - zonder het tarief - niet rendabel zijn of alleen met verlies produceren, ten minste op korte termijn. De sluiting van de smelterijen kan niet worden uitgesloten, ook indien andere factoren een besluit in die zin kunnen beïnvloeden, bijvoorbeeld de sociale kosten en de milieukosten van een sluiting, of de kosten en de tijd die nodig zijn om de nieuwe capaciteit te creëren die potentieel nodig is om verlies aan marktaandeel te voorkomen.
6.5.3. Het voorstel voor een Virtual Power Plant (VVP) op Sardinië
(246)
Bij schrijven van 19 januari 2007 (hierna „de brief van 2007” genoemd) hebben de diensten van directoraat-generaal Concurrentie van de Commissie het idee onderzocht van een overgangsmaatregel waarbij het op Sardinië verleende tarief zou worden afgebouwd omdat de situatie op de Sardijnse markt, mede door de geïsoleerde ligging, de beperkte interconnectiecapaciteit met het Italiaanse vasteland en de ongunstige concurrentievoorwaarden, leek te kunnen rechtvaardigen dat, bij wijze van uitzondering, gedurende een overgangsperiode van ongeveer twee jaar (de zgn. phasing-out) exploitatiesteun zou worden toegestaan in de vorm van een gesubsidieerd tarief (115) - in ruil voor het nemen van maatregelen om de concurrentie op de Sardijnse markt te versterken door een Virtual Power Plant (VPP) (116). In de brief werd de productielocatie in de regio Veneto uitdrukkelijk uitgesloten (117).
(247)
Volgens de brief van 2007 zou een geschikte VPP bestaan uit de overdracht van virtuele productiecapaciteit aan derden-leveranciers van stroom, diende deze ongeveer 25 % van de Sardijnse stroomvraag te dekken en moest deze een looptijd van ten minste 5 jaar hebben. In de brief werd ook voorgesteld snel een aanvang te maken met het overleg tussen de diensten van DG Concurrentie en de Italiaanse autoriteiten om de concrete uitvoeringsvoorwaarden van de VPP nader uit te werken.
(248)
Op 9 juli 2009 heeft Italië - met aanzienlijke vertraging - de wetgevingsbepalingen aangenomen waarmee AEEG de bevoegdheid krijgt een dergelijk mechanisme op te zetten. Op 17 augustus 2009 heeft AEEG Delibera ARG/elt 115/09 betreffende de uitvoeringsbepalingen van de VPP vastgesteld. Deze uitvoeringsbepalingen zijn in lijn met de criteria die in de brief van 2007 zijn vastgesteld. Het tarief wordt afgeschaft drie maanden na de start van de VPP en uiterlijk op 31 december 2009.
6.5.3.1. Beschrijving van de Italiaanse VPP
(249)
Volgens de nadere regels die AEEG heeft vastgesteld, moeten zowel ENEL als E.ON virtuele productiecapaciteit overdragen aan exploitanten zonder enige banden met een van deze beide ondernemingen. De over te dragen capaciteit (225 MW voor ENEL en 150 MW voor E.ON) is vastgesteld afhankelijk van de respectieve eenzijdige marktmacht van de beide exploitanten met een machtspositie. De VPP zal ten minste 25 % van de stroomvraag op Sardinië dekken en zal vijf jaar bestaan, totdat de thans lopende infrastructuurprojecten om de stroominterconnectie tussen Sardinië en het Italiaanse vasteland te verbeteren, zijn voltooid.
(250)
De veilingen staan open voor marktdeelnemers die actief zijn in de verkoop aan eindverbruikers. De producten die worden aangeboden hebben een looptijd van één en/of vijf jaar. De veilingen betreffen de periode vanaf 1 januari 2010.
(251)
Door de bestaande fysieke koppelingen op het Sardijnse stroomnet, is het Italiaanse VPP opgevat als een financieel instrument (118). Met dit soort VPP behoeven de kopers de geveilde stroom niet fysiek zelf aan de eindverbruikers te verkopen. Zij ontvangen automatisch een financiële vergoeding telkens het tarief op de day ahead-markt een bepaalde drempel overschrijdt. Voor een bestaande exploitant of een nieuwe exploitant die een klantenbestand wil uitbouwen, ligt het voordeel van het beschikbaar komen van VPP-capaciteit erin dat de VPP kan worden gebruikt als hedging-instrument voor de (andere) fysieke transacties die plaatsvinden.
(252)
Het concurrentiebevorderende effect van dit soort VPP ligt in het feit dat de exploitanten met een machtspositie de prikkel verliezen om hun eigen marktmacht te gebruiken om de tarieven op de day ahead-markt hoog te houden, omdat het met dergelijke strategie te behalen voordeel aan de kopers van VPP zou worden doorgegeven.
6.5.3.2. Verenigbaarheid van het tarief op basis van de VPP
(253)
Ofschoon de VPP concurrentiebevorderende effecten oplevert op de Sardijnse markt, en ongeacht het voorstel dat in januari 2007 is gedaan, is de Commissie tot de bevinding gekomen dat in deze zaak de VPP geen voldoende basis kan bieden voor de verenigbaarheid van de steun, niet voor een overgangsperiode na het van start gaan van de VPP, noch a fortiori voor de periode die aan die opstart van de VPP voorafgaat, en wel om de hier nader uit een te zetten redenen.
(254)
De Commissie sluit niet uit dat - in uitzonderlijke omstandigheden - een corrigerende maatregel die bestaat in de „liberalisering van een markt” (of beter, in deze zaak, een structurele maatregel bedoeld om de concurrentie te verbeteren op een juridisch gezien voor concurrentie opengestelde, maar nog sterk geconcentreerde markt) als grondslag kan dienen om staatssteun verenigbaar te verklaren. In dit specifieke geval heeft de Commissie de aard van het concurrentieprobleem op de Sardijnse stroommarkt (119), het bestaan van een causaal verband tussen dit probleem en de steun, en de doeltreffendheid van de VPP als corrigerend instrument onderzocht.
(255)
In de eerste plaats dient ten aanzien van het concurrentieprobleem op Sardinië het volgende te worden opgemerkt. De hoge tarieven op Sardinië zijn het gevolg van een combinatie van factoren: onvoldoende interconnectie, de kostenstructuur van het productieportfolio en de marktmacht van de twee grootste producenten. Het feit dat er op een eiland onvoldoende interconnectie voor stroom is, is geen probleem van liberalisering, doch is veeleer een logisch gevolg van de geografische ligging. Diverse EU-landen zijn eilanden en bijna alle lidstaten hebben eilanden waarmee de interconnectie onvoldoende of onbestaande is. Er is geen direct verband tussen de kostenstructuur van het productieportfolio en het functioneren van de stroommarkt of met de uitoefening van marktmacht door exploitanten met een machtspositie. Een en ander hangt veeleer af van de beschikbaarheid van primaire energiebronnen en van andere fysieke en geografische verbanden die de investeringsbesluiten van de productiebedrijven bepalen. Ten slotte is een sterk geconcentreerde markt op een eiland waarschijnlijk veeleer regel dan uitzondering. Daarom is de enige, aantoonbare concurrentiefactor de duopoliesituatie, omdat deze potentieel de spelers met een machtspositie ertoe kan aanzetten om hoge tarieven vast te stellen. Dat is evenwel slechts een van de factoren die bijdragen tot het hoge peil van de tarieven op Sardinië.
(256)
Ten tweede is de Commissie nagegaan of er een causaal verband bestaat tussen de gesubsidieerde tarieven en de situatie op de Sardijnse markt. Met de tarieven is het nimmer gelukt de concurrentiesituatie op Sardinië te verbeteren, aangezien de Sardijnse tarieven die Italië heeft aangemeld, alleen een oplossing boden voor een beperkte groep verbruikers, en dan nog verbruikers met de sterkste onderhandelingsmacht. Italië heeft zelf toegegeven dat de doelstelling van het Alcoa-tarief erin bestond het door Alcoa op Sardinië betaalde tarief af te stemmen op de tarieven die aluminiumproducenten in andere Europese landen berekend krijgen.
(257)
Mocht dat het geval zijn, dan kan de betrokken steun de uit het duopolie inzake stroomproductie ontstane situatie hebben verergerd. Met het stelsel van compensatiebetalingen (de maatregel die hier wordt onderzocht) kreeg Alcoa geen enkele prikkel om haar eigen kopersmacht te gebruiken om de stroomkosten te drukken, omdat het belang van Alcoa om zich tegen het laagst mogelijke tarief met stroom te bevoorraden, werd voldaan met de compensatiebetalingen - en niet door op de retailmarkt haar eigen onderhandelingsmacht als grootverbruiker van stroom op Sardinië in te zetten. Door voor Alcoa de prikkel om op zoek te gaan naar andere leveringsvoorwaarden dan die van de historische exploitant, af te zwakken, kunnen de compensatiebetalingen, tot op zekere hoogte, de mededinging op de retailmarkt ongunstig hebben beïnvloed - ten detrimente van alle stroomverbruikers - omdat deze betalingen ertoe leidden de financiële positie van de historische exploitant te versterken.
(258)
Ten derde lijkt het positieve effect van de VPP op de voorwaarden voor een daadwerkelijke mededinging op Sardinië niet evenredig aan de draagwijdte en de intensiteit van de verleende steun. De corrigerende effecten voor de Sardijnse markt blijken veeleer beperkt te zijn. Deze corrigerende maatregel lijkt alleen een impact te hebben op de gedragingen van exploitanten met een machtspositie, aangezien een financiële VPP zoals Italië die heeft opgezet, geen effect kan hebben op de interconnectie of op de productiekosten en, anders dan een tolling agreement, niet is bedoeld om op het niveau van de productie een verandering van de marktstructuur tot stand te brengen.
(259)
Ten vierde verstoort de steun de mededinging op de markt voor primair aluminium, terwijl de VPP een zekere verbetering met zich zal brengen op het punt van de mededinging op een andere markt, die van de stroom. Naar zijn aard kan de VPP geen directe effecten op de markt voor aluminium hebben.
6.5.4. Conclusies ten aanzien van de verenigbaarheid van de steun (Veneto en Sardinië)
(260)
In het licht van het voorgaande is de Commissie van oordeel dat het tarief voor de smelterijen in de regio Veneto en op Sardinië voor geen enkele afwijking van artikel 87 van het EG-Verdrag in aanmerking komt. De afwijkingen van artikel 87, lid 2, zijn niet van toepassing, aangezien het geen steunmaatregelen van sociale aard betreft, de steun niet is bedoeld tot herstel van de schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen, en het evenmin gaat om steunmaatregelen om de door de deling van Duitsland berokkende economische nadelen te compenseren. De afwijkingen van artikel 87, lid 3, onder b) en d), zijn evenmin van toepassing, aangezien de maatregel niet is bedoeld om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen, noch om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen. Wat betreft de afwijking van artikel 87, lid 3, onder a), is uit de in de overwegingen 220 tot en met 240 gemaakte beoordeling gebleken dat het tarief niet kan worden goedgekeurd als steunmaatregelen ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst. Wat betreft de afwijking van artikel 87, lid 3, onder c), is uit de beoordeling gebleken dat het tarief, zelfs in combinatie met een VPP, op basis van die afwijkingsbepaling niet verenigbaar kan worden verklaard (zie met name de overwegingen 216, 217, 241 tot en met 245, en 253 tot en met 259).
(261)
Mitsdien dient de verlenging van het gesubsidieerde tarief ten faveure van Alcoa waartoe bij artikel 11, lid 11, van wet nr. 80/2005 en het decreet van 2004 (voor zover daarin dezelfde bepaling de uitkomst kan zijn van de toepassing van dat decreet in de periode van januari 2006 tot juni 2007 - zie overweging 44) is besloten, onverenigbaar te worden verklaard met de gemeenschappelijke markt.
6.6. Terugvordering
(262)
Overeenkomstig artikel 14, lid 1, van Verordening (EG) nr. 659/1999 dient, indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun die met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar zijn, de daadwerkelijke mededinging te worden hersteld en dient de steun, met rente, onverwijld te worden teruggevorderd, tenzij zulks in strijd is met een algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht.
6.6.1. Gewettigd vertrouwen en andere beginselen van het Gemeenschapsrecht die aan een terugvordering in de weg kunnen staan
6.6.1.1. Gewettigd vertrouwen
(263)
Volgens vaste rechtspraak kan de steunontvanger, indien steun is toegekend die niet overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag vooraf bij de Commissie was aangemeld, geen gewettigd vertrouwen hebben in de rechtmatigheid van de toekenning van de steun (120). Een zorgvuldig ondernemer behoort normaliter in staat te zijn vast te stellen of de aanmeldingsprocedure is nageleefd en of de steun rechtmatig is.
(264)
Uiteraard valt niet uit te sluiten dat de ontvanger van onrechtmatig toegekende steun zich kan beroepen op uitzonderlijke omstandigheden die zijn vertrouwen in de rechtmatigheid van de steun konden wettigen, en zich bijgevolg tegen de terugbetaling ervan kan verzetten (121). „Wanneer echter een voorzichtig en bezonnen handelaar de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige maatregel kan voorzien, kan hij zich niet op dit beginsel beroepen wanneer die maatregel wordt vastgesteld (122).”
(265)
De Commissie is nagegaan of de door Alcoa aangehaalde uitzonderlijke omstandigheden die met het bestaan van het Alumix-besluit verband houden, de ondernemingen ertoe hadden kunnen brengen een gewettigd vertrouwen te koesteren.
(266)
Het Hof heeft steeds verklaard dat het gewettigd vertrouwen alleen kan worden gewekt door nauwkeurige, onvoorwaardelijke en concordante toezeggingen die een Gemeenschapsinstantie heeft gedaan zodat het gewettigd vertrouwen is ontstaan dat de maatregel geen steun vormt of rechtmatig is (123).
(267)
Alcoa betoogt dat, zelfs indien de bestaande regeling niet als „bestaande steun” wordt aangemerkt, zij zich toch op het beginsel van het gewettigd vertrouwen kan beroepen omdat zij zich bij de overname van Alumix en bij het besluit om verder in de beide smelterijen te investeren, had gebaseerd op de conclusie dat er in de zaak-Alumix geen sprake was van steun. Alcoa voert daarnaast de beschikking van de Commissie betreffende de Franse regeling inzake belastingvrijstelling voor voorzieningen ten behoeve van buitenlandse vestigingen van ondernemingen (124) als precedent aan (zie overweging 97).
(268)
In die beschikking van de Commissie betreffende de door Frankrijk verleende belastingvrijstellingsregeling voor ondernemingen uit de ijzer- en staalsector, konden de bepalingen betreffende bestaande steun niet rechtstreeks worden toegepast omdat steun voor de ijzer- en staalindustrie onder de toepassing van het EGKS-Verdrag viel, dat het begrip „bestaande steun” niet kende. De Commissie heeft het gewettigd vertrouwen in hoofde van de begunstigde ondernemingen erkend door, per analogiam, de desbetreffende bepalingen van het EG-Verdrag toe te passen en heeft dan ook niet de terugvordering van de steun gelast. Toch liep die zaak in wezen gelijk met de zaak van de Belgische coördinatiecentra waarin de Commissie haar beoordeling van een maatregel die zij voordien beschouwde als zijnde geen steun, heeft gewijzigd zonder dat deze maatregel door de lidstaat was gewijzigd. Op basis van de in overweging 210 geformuleerde overwegingen kan de Commissie de stelling afwijzen als zou die beschikking kunnen worden aangevoerd als grondslag om Alcoa een gewettigd vertrouwen te laten koesteren.
(269)
Wat betreft het belang dat Alcoa aan het Alumix-besluit hecht, dient te worden aangetekend dat dat besluit in hoofde van de begunstigde onderneming alleen het gewettigde vertrouwen kon doen wekken dat het in dat besluit beoordeelde tariefmechanisme tot 31 december 2005 geen steun vormde.
(270)
Daarentegen kan aan het Alumix-besluit geen gewettigd vertrouwen worden ontleend ten aanzien van de verlenging van het tarief die in artikel 11, lid 11, van wet nr. 80/2005 is vastgesteld. Alcoa mocht geen enkel gewettigd vertrouwen koesteren dat de maatregel van 2005 waarmee het tarief tot 2010 werd verlengd, automatisch „niet-steun” zou vormen. Ten aanzien van een maatregel die a) in belangrijke mate werd gewijzigd en b) in de tijd werd verlengd, had een bezonnen begunstigde onderneming zich ervan moeten vergewissen dat de steun rechtmatig was.
(271)
Het feit dat aan het Alumix-besluit geen gewettigd vertrouwen kan worden ontleend, wordt uitdrukkelijk bevestigd in punt 109 van het arrest van het Gerecht.
(272)
Het feit dat Alcoa in haar Italiaanse productielocaties investeringen heeft uitgevoerd, doet nog geen gewettigd vertrouwen ontstaan ten aanzien van de rechtmatigheid van het gewijzigde en verlengde tariefakkoord, aangezien het op het tijdstip van de toekenning daarvan helder was dat het oorspronkelijke Alumix-tarief slechts tien jaar zou lopen en Alcoa haar eigen investeringen op die grondslag had gepland - en niet in de aanname dat het een tarief van onbepaalde duur betrof.
(273)
In het licht van de bovenstaande overwegingen is de Commissie tot de conclusie gekomen dat het feit dat er een goedgekeurd Alumix-tarief bestond, bij Alcoa geen gewettigd vertrouwen mocht doen ontstaan ten aanzien van de rechtmatigheid van de betrokken maatregel.
(274)
Wat betreft de Sardijnse productielocatie is de Commissie ook nagegaan of de brief van 2007 en de daarop volgende ontwikkelingen voor Alcoa een aanleiding konden zijn om een gewettigd vertrouwen te gaan koesteren.
(275)
In dat verband dient te worden aangetekend dat de Commissie in haar brief van 2007 geen nauwkeurige en onvoorwaardelijke verbintenissen heeft gedaan ten aanzien van de waarde van de VPP om te concluderen dat de steun verenigbaar is. De brief van de diensten van de Commissie beperkte zich er toe aan te geven dat het met het mededingingsbeleid belaste lid van de Commissie bereid was het College het voorstel te doen om een korte overgangstermijn goed te keuren voor de intrekking van de stroomtarieven op Sardinië. Deze bewoording hield in dat een positieve uitkomst van de zaak hoe dan ook afhankelijk zou worden gesteld van de goedkeuring van het ontwerp-besluit door het College van Commissarissen. Bijgevolg kan de brief van 2007, gezien de status (een ambtelijke brief) en de inhoud ervan (een voorwaardelijke toezegging), geen gewettigd vertrouwen wekken zoals dat door de Gemeenschapsrechter wordt erkend.
6.6.1.2. Andere algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht
(276)
Italië noch Alcoa hebben op dit punt enigerlei overwegingen aangevoerd. De Commissie is niettemin nagegaan of andere algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht - ten dele of volledig - aan de terugvordering van de steun in de weg staan.
(277)
Ten aanzien van productielocatie in de regio Veneto is het oordeel dat met de terugvordering geen enkel algemeen beginsel van het Gemeenschapsrecht wordt geschonden. De Commissie had in haar besluit tot inleiding van de procedure ernstige twijfel geformuleerd ten aanzien van de verenigbaarheid van de steun ten faveure van de productielocatie in de regio Veneto en in het verdere verloop van de procedure zijn er geen elementen gekomen die de bij het begin van het onderzoek in de zaak-Alcoa bestaande indruk hebben kunnen wegnemen.
(278)
Ten aanzien van de productielocatie op Sardinië heeft de Commissie de situatie onderzocht zoals die uit de brief van 2007 en de daarop volgende ontwikkelingen voortvloeit. Zoals in overweging 275 is aangetoond, bevatte de brief van de diensten van de Commissie geen nauwkeurige en onvoorwaardelijke toezeggingen ten aanzien van de waarde van de VPP als grondslag om de steun verenigbaar te verklaren, maar bleef die brief beperkt tot de verklaring dat, indien Italië prompt op het voorstel had gereageerd, het met het mededingingsbeleid belaste lid van de Commissie het College zou voorstellen een korte phasing-out van het tarief goed te keuren. Het idee van de VPP is echter tijdens de hele procedure steeds op tafel gebleven, totdat Italië heeft besloten om dit idee ten uitvoer te gaan leggen.
(279)
Niettegenstaande dit voorstel is de Commissie, zoals beschreven in de overwegingen 253 tot en met 259, tot de conclusie gekomen dat de VPP niet als grondslag kan dienen voor een besluit waarbij de steun verenigbaar wordt verklaard, en wel om redenen die verband houden met de omstandigheden van de maatregel en het algemene karakter van de VPP en die niet uit het met Italië gevoerde overleg voortvloeien. Toch dient de vraag te worden gesteld of de aanslepende discussies over de VPP ertoe kunnen leiden het vermoeden te weerleggen dat een beoordeling waarbij de onrechtmatige steun onverenigbaar wordt verklaard, noodzakelijkerwijs moet uitmonden in de terugvordering van het totale steunbedrag.
(280)
Ondanks het feit dat de duur van het onderzoek, op zich beschouwd, niet uitzonderlijk lang is (drie jaar), erkent de Commissie dat in de onderhavige zaak de duur van het onderzoek werd verlengd door het overleg over het opzetten van de VPP.
(281)
Ook al is het lange aanslepen van het overleg over de VPP in ruime mate ook aan de trage reactie van Italië op het voorstel te wijten, toch erkent de Commissie dat het aanslepende overleg over de VPP niet strookte met het beginsel van behoorlijk bestuur en invloed heeft gehad op het handelen van de begunstigde onderneming in de loop van de onderzoekprocedure. Het feit namelijk dat het - door de Commissie gewekte en niet tijdig afdoende weerlegde - vooruitzicht dat dankzij de VPP een gunstige uitkomst kon worden bereikt voor de zaak van de Sardijnse productielocatie, kan bij Alcoa de inschatting van het risico dat de steun aan de Sardijnse productielocatie na de inleiding van de procedure zou moeten worden terugbetaald, hebben gewijzigd, hetgeen de investerings- en locatiestrategie van de onderneming kan hebben beïnvloed. Was de brief van 2007 niet gezonden, dan had Alcoa kunnen besluiten om de activiteit op Sardinië niet voort te zetten, zodat het terug te vorderen bedrag zou worden beperkt.
(282)
In het licht van al deze omstandigheden acht de Commissie het niet opportuun voor de Sardijnse productielocatie de terugvordering te gelasten voor de periode begrepen tussen de dagtekening van de brief (19 januari 2007) en het tijdstip van de onderhavige beschikking.
6.6.2. Vaststelling van de terug te vorderen bedragen
(283)
Geconcludeerd dient te worden dat alle bedragen aan onverenigbare steun die Alcoa op grond van artikel 11, lid 11, van wet nr. 80/2005 sinds 1 januari 2006 heeft ontvangen, overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (125), dienen te worden teruggevorderd, vermeerderd met rente.
(284)
De terugvordering heeft ten doel de concurrentiesituatie te herstellen waarin de begunstigde onderneming zich vóór de toekenning van de onverenigbare steun bevond. Om de terug te vorderen bedragen vast te stellen, dient dus het tarief te worden bepaald dat Alcoa op de stroomleveringsmarkt had betaald indien het Alcoa-tarief niet was verlengd.
(285)
Zoals in overweging 157 is aangegeven, had Alcoa een bilaterale overeenkomst met ENEL gesloten tegen een nominaal tarief dat ongeveer overeenstemt met het standaard hoogspanningstarief dat ENEL berekent. Volgens de Commissie is dit het tarief dat Alcoa, zonder het tarief, voor de haar geleverde stroom had betaald. Bijgevolg is de Commissie van oordeel dat het terug te vorderen bedrag overeenstemt met het verschil tussen het contractuele tarief en het gesubsidieerde tarief. Dit bedrag stemt overeen met de compensatiebetaling welke de onderneming in die periode heeft ontvangen (126). Dezelfde berekeningsmethode heeft de Commissie opgelegd in de zaak-Terni (127), die rechtstreeks met de onderhavige zaak te vergelijken is.
(286)
Volledigheidshalve heeft de Commissie ook de stelling onderzocht - en afgewezen - dat Alcoa, zonder de staatssubsidie, bij onderhandelingen met haar leverancier een beter tarief had kunnen krijgen en dat de terugvordering dus op een andere, beweerdelijk realistischere parameter dient te worden gebaseerd.
(287)
In de eerste plaats is de Commissie in beginsel geen voorstander van het idee om een theoretische parameter uit te werken wanneer er een concrete en geschikte benchmark voor handen is. In de zaak-Unicredito (128) heeft het Hof een dergelijke hypothetische benadering afgewezen en verklaard dat het herstel van de vroegere toestand „geen andere reconstructie van het verleden aan de hand van hypothetische elementen [impliceert] als de - vaak meerdere - keuzen die de betrokken marktdeelnemers hadden kunnen maken”.
(288)
Overigens kreeg de onderneming, nadat de Commissie in 2004 en 2006 de formele onderzoekprocedure had ingeleid en nadat Alcoa was verzocht een parent company guarantee te verstrekken ter dekking van het risico dat de steun kon worden teruggevorderd, een duidelijke prikkel om met ENEL te gaan onderhandelen over de best mogelijke voorwaarden voor de levering van stroom. Bijgevolg zijn er geen elementen waaruit blijkt dat het via vrije onderhandelingen tussen Alcoa en ENEL tot stand gekomen contractuele tarief geen correcte weergave is van het markttarief dat Alcoa, zonder de steun, had moeten betalen.
7. CONCLUSIE
(289)
De Commissie stelt vast dat Italië, in strijd met artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag, op onrechtmatige wijze uitvoering heeft gegeven aan het bepaalde in artikel 1 van het Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri van 6 februari 2004 en in artikel 11, lid 11, van Decreto-legge 35/05, omgezet in wet nr. 80/2005, bepalingen waarin besloten wordt tot de verlenging van het gesubsidieerde stroomtarief voor Alcoa. De Commissie is van oordeel dat deze maatregel, die neerkomt op zuivere exploitatiesteun, niet voor een van de in het EG-Verdrag bepaalde afwijkingen van het algemene verbod op staatssteun in aanmerking komt en derhalve onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Mitsdien dienen alle toekomstige betalingen te worden geschorst en dient de reeds uitgekeerde steun te worden teruggevorderd op de hierna aan te geven wijze. Het terug te vorderen bedrag stemt overeen met het totaalbedrag van alle elementen van de compensatiebetaling die Cassa Conguaglio aan Alcoa heeft uitgekeerd. Voor de regio Veneto, betreft de terugvordering de periode van 1 januari 2006 tot en met het tijdstip dat de onderhavige beschikking is gegeven. Voor Sardinië betreft de terugvordering de periode voorafgaand aan de brief van 2007, namelijk de periode van 1 januari 2006 tot en met 18 januari 2007,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De staatssteun die Italië sinds 1 januari 2006, op grond van artikel 1 van Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri van 6 februari 2004 en van artikel 11, lid 11, van wet nr. 80/2005, in strijd met artikel 88, lid 3, van het Verdrag, op onrechtmatige wijze heeft verleend ten gunste van Alcoa Trasformazioni, is onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt. Het steunbedrag wordt berekend overeenkomstig de in overweging 285 van de onderhavige beschikking uiteengezette methode.
Artikel 2
1. Italië vordert de in artikel 1 bedoelde steun van de begunstigde onderneming terug. Voor de regio Veneto loopt de periode waarop de terugvordering ziet, van 1 januari 2006 tot en met het tijdstip dat de onderhavige beschikking is gegeven. Voor Sardinië loopt de periode waarop de terugvordering ziet, van 1 januari 2006 tot en met 18 januari 2007.
2. De terug te vorderen bedragen omvatten rente vanaf het tijdstip waarop zij de begunstigde ter beschikking zijn gesteld, tot het tijdstip van de daadwerkelijke terugbetaling ervan.
3. De rente wordt op samengestelde grondslag berekend overeenkomstig hoofdstuk V van Verordening (EG) nr. 794/2004 en Verordening (EG) nr. 271/2008 van de Commissie (129) tot wijziging van Verordening (EG) nr. 794/2004.
4. Italië schorst alle uitstaande betalingen van de in artikel 1 bedoelde steun vanaf de datum dat deze beschikking is gegeven.
Artikel 3
1. De terugvordering van de in artikel 1 bedoelde steun geschiedt onverwijld en daadwerkelijk.
2. Italië zorgt ervoor dat de onderhavige beschikking binnen vier maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 4
1. Binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking verstrekt Italië de Commissie de volgende informatie:
a)
het totale van de begunstigde terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente);
b)
een nadere beschrijving van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan deze beschikking te voldoen;
c)
documenten waaruit blijkt dat de begunstigde werd gelast de steun terug te betalen.
2. Italië houdt de Commissie op de hoogte van de stand van uitvoering van de nationale maatregelen die het heeft genomen om deze beschikking ten uitvoer te leggen, en dit tot de in artikel 1 bedoelde steun volledig is terugbetaald. Het verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld alle inlichtingen over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan deze beschikking te voldoen. Het verstrekt tevens nadere inlichtingen over de reeds door de begunstigde terugbetaalde steunbedragen en rente.
Artikel 5
De onderhavige beschikking is gericht tot de Italiaanse Republiek.
Gedaan te Brussel, 19 november 2009.

Labels: 4
19
14
3
18