Document ID: 32009D0150

DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 25 gennaio 2006
relativa all’aiuto di Stato C 54/03 (ex N 194/02) che la Repubblica federale di Germania intende attuare attraverso un meccanismo di rimborso collegato all’introduzione di una tassa sugli automezzi pesanti che utilizzano le autostrade tedesche
[notificata con il numero C(2006) 89]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2009/150/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l’articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
visto il regolamento CE n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 88 del trattato CE (1),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente ai detti articoli (2) e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Con lettera del 6 marzo 2002, pervenuta alla Commissione (DG TREN) il 12 marzo 2002 [A(02)54606] e con lettera del 7 marzo 2002, protocollata alla stessa data [A(02)54445], il ministero federale dei trasporti, delle costruzioni e dell’edilizia della Repubblica federale di Germania, ha informato la Commissione che il governo federale intendeva adottare un sistema di rimborso dei pedaggi accompagnato dall’introduzione di una tassa, basata sul chilometraggio, per gli automezzi pesanti che utilizzano le autostrade. Con lettera del 21 marzo 2002 [D(02)1080], il segretariato generale della Commissione ha accusato ricevuta della lettera della Germania e ha protocollato la notifica del disegno di legge con il numero N 194/02.
(2)
Con lettera del 23 luglio 2003, protocollata con il numero C 54/03, la Commissione ha informato la Repubblica federale di Germania della propria decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE riguardo all’aiuto in oggetto.
(3)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (3). La Commissione ha invitato i terzi interessati a inviare osservazioni.
(4)
Le autorità tedesche hanno risposto alle domande della Commissione con l’invio di due comunicazioni, entrambe datate 22 agosto 2003, protocollate il 1o settembre 2003 [A(03)28354].
(5)
La Commissione ha successivamente ricevuto 12 messaggi di osservazioni da parte di terzi interessati. Essa ha quindi provveduto a trasmetterli alla Repubblica federale di Germania, che ha avuto in tal modo la possibilità di rispondere; le risposte della Germania sono pervenute con lettera del 7 novembre 2003, protocollata il 13 novembre 2003 [A(03)34681].
(6)
La Commissione ha ricevuto ulteriori informazioni dalle autorità tedesche, trasmesse con lettere del 23 ottobre 2003, protocollata il 27 ottobre 2003 [A(03)33102], del 23 dicembre 2003, protocollata il 26 dicembre 2003 [A(03)38579], del 1o luglio 2004, protocollata il 6 luglio 2004 [A(04)24123], del 2 dicembre 2004, protocollata la stessa data, del 25 gennaio 2005, protocollata il 28 gennaio 2005, del 14 luglio 2005, protocollata il 28 luglio 2005 [A(05)19151] e dell’11 novembre 2005, protocollata il 14 novembre 2005 [A(05)32154].
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLA MISURA
2.1. Il sistema di rimborso dei pedaggi
(7)
A partire dal 1o gennaio 2005 le autorità tedesche hanno introdotto un pedaggio autostradale per gli automezzi pesanti basato sul chilometraggio, stabilendo una tariffa media di 12,4 centesimi/km. Esse hanno comunicato alla Commissione la loro intenzione di portare, prossimamente, la suddetta tariffa a 15 centesimi/km, introducendo contemporaneamente un sistema di rimborso del pedaggio (di seguito denominato TRS «toll reimbursement system») destinato a compensare (parzialmente) l’aumento delle spese complessive sostenute dagli autotrasportatori. L’importo del TRS consiste in un rimborso annuale una tantum del pedaggio fino a un massimo di 2,6 centesimi/km. Tale rimborso, tuttavia, è subordinato al pagamento di un determinato importo delle accise sul carburante acquistato in Germania, da dimostrare presentando i necessari documenti. Dietro la prova del pagamento di 8,6 centesimi di accise sul carburante pagate sul territorio tedesco, verranno rimborsati 2,6 centesimi/km.
2.2. Obiettivo della misura di aiuto
(8)
L’obiettivo della misura consiste nel fissare l’aliquota del pedaggio per chilometro, tenendo opportunamente conto di altri pagamenti specifici connessi al traffico, sostenuti dagli autotrasportatori soggetti al pagamento del pedaggio sul territorio della Repubblica federale tedesca. La misura tiene conto del fatto che la maggior parte degli utilizzatori contribuisce già a coprire i costi di infrastruttura con il pagamento di varie tasse (tassa annuale di circolazione, imposta sui carburanti) ed è finalizzata a rimborsare una parte di questi contributi a quegli utilizzatori che, oltre agli oneri esistenti, ora pagano anche il pedaggio. Dal 1o gennaio 2005 il pedaggio è stato fissato a 12,4 centesimi/km. L’aumento previsto di 2,6 centesimi/km per arrivare ad un importo medio di 15 centesimi/km, secondo le autorità tedesche, servirà a coprire pienamente i costi di costruzione, sviluppo ed esercizio delle relative infrastrutture, ai sensi della direttiva 1999/62/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 giugno 1999, relativa alla tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l'uso di alcune infrastrutture (4) (direttiva Eurovignette), in particolare l’articolo 7, paragrafi 9 e 10 (5). In considerazione dell’aumento delle spese complessive per infrastrutture sostenute dagli autotrasportatori, le autorità tedesche propongono contemporaneamente l’introduzione di un sistema di rimborso a titolo di parziale compensazione.
2.3. Importo dell’aiuto
(9)
Il rimborso del pedaggio di 2,6 centesimi/km deriva dal seguente calcolo che si basa sulla decisione delle autorità tedesche di offrire una compensazione di 600 Mio EUR: considerando un chilometraggio totale per veicolo di 22,7 miliardi km/anno (automezzi non inferiori a 12 tonnellate), un pedaggio di 1 cent/km produce un gettito di 227 Mio EUR all’anno. Ipotizzando un consumo di 30 litri/100 km e 0,01 EUR di accise per litro sul carburante, 1 cent di accisa produce un gettito da accise di circa 68 Mio EUR all’anno (6). Un pedaggio di 1 centesimo/km equivale quindi a circa 3,3 centesimi di accisa (7) al litro per ottenere lo stesso gettito. La decisione di rimborsare 600 Mio EUR pertanto porta al rimborso di circa 2,6 centesimi dell’ammontare del pedaggio per km (8). Per poter beneficiare del suddetto rimborso, è necessario esibire la prova del pagamento di accise pari a 8,6 centesimi (9) per litro.
(10)
Dato che l’importo complessivo della riduzione prevista dal sistema di rimborso del pedaggio è considerato di 600 Mio EUR all’anno, questa compensazione corrisponde ad una riduzione di circa il 17,6 % del gettito del pedaggio pari a circa 3,4 miliardi EUR all’anno.
2.4. Durata
(11)
Il TRS proposto ha durata illimitata. Tuttavia, le autorità tedesche hanno indicato che, qualora ciò fosse una condizione imposta dalla Commissione, esse possono modificare la norma e introdurre un sistema di limitazione temporale.
2.5. Beneficiari
(12)
Beneficiari del TRS saranno tutti gli autotrasportatori o proprietari di camion che utilizzano le autostrade tedesche, con veicoli di almeno 12 tonnellate, indipendentemente dalla loro nazionalità o residenza. Il rimborso del pedaggio, tuttavia, dipende dal pagamento delle accise sul carburante acquistato in Germania.
2.6. Base giuridica
(13)
Il TRS si basa sull’articolo 1 della Legge sull’imposizione di una tassa sugli automezzi pesanti basata sul chilometraggio per l’utilizzo delle autostrade adottata dal governo il 22 marzo 2002 (di seguito «la legge»). La Legge è stata firmata il 5 aprile 2002 e pubblicata nella Gazzetta ufficiale federale (Bundesgesetzblatt) l’11 aprile 2002 (10).
(14)
L’articolo 1, sezione 3, paragrafo 2, della legge conferisce al governo il potere di stabilire l’aliquota del pedaggio per chilometro con regolamento, con il consenso del Bundesrat, tenendo conto del numero di assali e della classe di emissione degli automezzi. La sezione 3, paragrafo 3, conferisce al governo tedesco il potere di fissare con un regolamento l’aliquota del pedaggio per chilometro, tenendo opportunamente conto di altri pagamenti specifici connessi al traffico, effettuati dalle parti tenute al pagamento del pedaggio sul territorio dove vige la Legge.
(15)
Per quanto riguarda il TRS, il governo federale ha proposto di introdurre una nuova sezione nell’attuale «Regolamento sulla fissazione del pedaggio per gli automezzi pesanti», del 24 giugno 2003 (11). La proposta si basa sull’articolo 1, sezione 3, paragrafo 3, della legge. Il governo tedesco ha confermato che il regolamento verrà modificato solo se la Commissione adotterà una decisione favorevole sul TRS.
2.7. Aspetti tecnici relativi alla prova del pagamento delle accise
(16)
L’elemento fondamentale per l’applicazione del TRS è la prova del pagamento delle accise in Germania. La prova del pagamento consiste nell’esibire le relative ricevute delle stazioni di servizio o i tagliandi della carta di credito per le spese effettuate in Germania, indicando in ogni caso la targa di immatricolazione dell’automezzo rifornito soggetto al pagamento del pedaggio. La prova del pagamento delle accise sul carburante in Germania deve inoltre essere conforme all’attuale versione della legge sulla tassa sugli oli minerali del 21 dicembre 1992 (12).
(17)
Il pedaggio verrà ridotto solo contro la prova che il pedaggio e le accise sono stati pagati nel corso dello stesso anno civile. L’ammontare totale del rimborso del pedaggio accumulato nel corso di un anno civile (credito pedaggio) viene generalmente compensato con il pedaggio che l’automezzo deve pagare nel corso dell’anno seguente. La parte soggetta al pedaggio deve presentare, entro e non oltre il 31 marzo dell’anno seguente, la richiesta di rimborso del pedaggio per un determinato automezzo all’Ufficio federale per il trasporto merci, che è l’ente incaricato dell’applicazione della legge e responsabile per il monitoraggio e il perseguimento delle infrazioni.
(18)
Tuttavia, se il credito non può essere compensato con il debito nell’anno seguente, esso viene pagato dietro richiesta. La domanda deve essere presentata entro e non oltre il 31 marzo dell’anno seguente all’Ufficio federale per il trasporto merci.
2.8. Motivazioni per l’avvio del procedimento
(19)
Il 23 luglio 2003 la Commissione ha avviato il procedimento di indagine formale per i seguenti motivi:
a)
La Commissione ha espresso i propri dubbi per quanto riguarda la necessità della prevista sostituzione del pedaggio inizialmente fissato con un sistema di tariffe più elevate associato ad un rimborso. Pertanto la Germania è stata invitata a presentare tutte le argomentazioni che possano giustificare il maggiore onere amministrativo rispetto al sistema originario applicato dalla data della sua introduzione;
b)
la Commissione ha inoltre espresso il dubbio che la misura comporti in realtà una discriminazione nei confronti degli autotrasportatori stranieri. Le autorità tedesche sono state quindi invitate a fornire tutte le informazioni necessarie a chiarire perché la misura non debba essere considerata discriminatoria;
c)
inoltre, la Commissione ha sottolineato la necessità di precisare l’impatto ambientale del sistema di rimborso in quanto un effetto negativo sull’ambiente sarebbe contro l’interesse comune. La Commissione pertanto ha invitato la Germania a fornire ulteriori informazioni su questo aspetto;
d)
la Commissione inoltre non era ancora in grado di concludere che il sistema del pedaggio come tale, rispondesse a tutte le condizioni della direttiva 1999/62/CE e che fosse conforme all’articolo 28 del trattato CE;
e)
inoltre, in quell’occasione, la Commissione ha criticato la mancanza di informazioni in merito alla pertinente base giuridica per l’attuazione di un eventuale sistema di rimborso del pedaggio e ha quindi chiesto alle autorità tedesche di trasmettere alla Commissione un nuovo progetto di regolamento sulla base dell’articolo 1, sezione 3, paragrafo 3 della legge;
f)
infine, la Commissione doveva accertare se il sistema di riduzione del pedaggio ricadesse nella procedura formale di cui all’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva 92/81/CEE (13). È stato quindi chiesto alle autorità tedesche di spiegare perché il regime di aiuti non fosse stato notificato secondo la procedura prevista dalla direttiva 92/81/CEE.
3. COMMENTI DELLE PARTI INTERESSATE
(20)
Nell’ambito dell’apertura formale del procedimento, la Commissione ha ricevuto 12 contributi provenienti da terzi, di cui 10 di associazioni nazionali o europee (14) e 2 di Stati membri (15). Dieci contributi denunciano la misura mentre due contributi sviluppano argomentazioni a favore del regime di aiuti (16).
3.1. Argomentazioni contro il provvedimento di rimborso
3.1.1. Discriminazione di fatto degli autotrasportatori stranieri
3.1.1.1. Discriminazione degli autotrasportatori stranieri dovuta alle differenze di livello delle accise negli Stati membri (17)
(21)
Molti fra i terzi interessati sostengono che il sistema di rimborso in pratica non potrà funzionare in maniera equa e indipendente dalla nazionalità degli autotrasportatori, a causa delle differenze di livello delle accise in vigore negli Stati membri. In particolare, il sistema dei rimborsi sembra essere di fatto discriminatorio, in quanto gli autotrasportatori non tedeschi non effettueranno il rifornimento di carburante in Germania a causa delle elevate accise sul carburante in vigore in questo paese e pertanto non potranno beneficiare del TRS.
3.1.1.2. Discriminazione degli autotrasportatori stranieri in quanto il provvedimento, visto come una riduzione della tassa per l’uso delle infrastrutture (pedaggio), favorisce le imprese tedesche (18)
(22)
È stato inoltre sostenuto che il provvedimento, visto come una riduzione della tassa per l’uso delle infrastrutture, favorisce gli autotrasportatori tedeschi, in quanto, come già rilevato, gli stranieri non effettueranno il rifornimento di carburante in Germania a causa delle elevate accise in vigore. Di conseguenza, gli autotrasportatori stranieri pagheranno una tassa sulle infrastrutture più elevata (cioè l’ammontare pieno) rispetto agli autotrasportatori tedeschi, che potranno beneficiare del sistema di rimborso, pagando di fatto una tassa sull’infrastruttura «ridotta».
3.1.1.3. Discriminazione degli autotrasportatori stranieri dovuta al fatto che il provvedimento porta ad una parziale compensazione della differenza di prezzo del carburante fra la Germania e gli altri paesi (19)
(23)
Alcuni terzi interessati sostengono che, in conseguenza della misura di aiuto, gli autotrasportatori tedeschi potranno ridurre il livello dei loro prezzi per il trasporto delle merci. Questo provocherà uno svantaggio per le imprese che effettuano il trasporto merci a lunga distanza. Pertanto la misura di aiuto costituisce una discriminazione indiretta nei confronti degli autotrasportatori non tedeschi.
3.1.1.4. Discriminazione degli autotrasportatori stranieri dovuta al fatto che essi debbono contribuire in misura eccessiva all’armonizzazione della tassa sugli oli minerali (20)
(24)
Inoltre, i terzi interessati sostengono che l’aumento del pedaggio da 12,4 centesimi/km a 15 centesimi/km, necessario per finanziare la misura di compensazione, sarà finanziato da tutti gli autotrasportatori, anche da quelli che non potranno beneficiare del rimborso del pedaggio. Gli autotrasportatori non tedeschi, quindi, dovranno accettare un aumento delle aliquote dei pedaggi, per finanziare l’armonizzazione della tassa sugli oli minerali voluta dalle autorità tedesche. I terzi interessati ritengono che tale situazione non sia giustificata e giudicano pertanto il provvedimento discriminatorio.
3.1.1.5. Discriminazione delle stazioni di servizio straniere, in particolare nelle regioni confinanti con il territorio tedesco (21)
(25)
I terzi interessati sostengono che il TRS non costituisce un incentivo a migliorare l’infrastruttura dei trasporti, ma solo a effettuare il rifornimento di carburante in Germania. Di conseguenza, il sistema del rimborso favorirà le stazioni di servizio tedesche a detrimento di quelle degli altri paesi. La misura sul rimborso quindi ha un effetto discriminatorio nei confronti delle stazioni di servizio straniere.
3.1.1.6. Discriminazione degli altri Stati membri che perderanno parte del gettito fiscale (22)
(26)
Un altro argomento presentato dai terzi interessati è che gli Stati membri, ad esempio nelle regioni confinanti, perderanno parte del gettito fiscale a causa della diminuzione degli acquisti di carburante sui loro territori.
3.1.1.7. Discriminazione degli automezzi di peso inferiore a 12 tonnellate, in quanto il rimborso ha di fatto l’effetto di una riduzione della tassa sugli oli minerali (23)
(27)
Vista come riduzione indiretta delle accise, alcuni terzi interessati sostengono che la misura deve essere considerata discriminatoria nei confronti di quei consumatori di carburante che utilizzano le autostrade tedesche con automezzi di peso inferiore a 12 tonnellate.
3.1.1.8. Una differenza nell’onere fiscale non può, da sola, giustificare la concessione di un aiuto di Stato (24)
(28)
Un ulteriore argomento presentato da terzi è collegato ad una sentenza della Corte in merito ad un regime di aiuti dell’Italia, consistente in un sistema di credito d’imposta per gli autotrasportatori italiani che prevedeva pagamenti compensativi a favore di imprese di trasporto stabilite in altri Stati membri, sulla base del consumo stimato di diesel necessario per la distanza coperta sul territorio italiano. La Corte ha confermato la decisione della Commissione che obbligava la Repubblica Italiana a recuperare l’aiuto concesso. Pertanto, i terzi interessati sostengono, in analogia con il caso italiano, che una differenza nell’onere fiscale per gli oli minerali non può, da sola, giustificare la concessione di un aiuto di Stato (25).
3.1.2. Discriminazione degli autotrasportatori stranieri dovuta a meccanismi di rimborso specifici o ad oneri amministrativi (26)
(29)
Anzitutto, il rimborso, come sembra, non è collegato all’utilizzo effettivo di autostrade in Germania. Dato che i meccanismi di rimborso, secondo i terzi, accetteranno tutte le ricevute di stazioni di servizio sia che si tratti di stazioni autostradali che situate su altre strade ciò favorirà principalmente gli autotrasportatori tedeschi aventi una flotta mista di automezzi di peso inferiore e superiore a 12 tonnellate.
(30)
In secondo luogo, i terzi sostengono che la misura crea un effetto discriminatorio in quanto il rimborso totale del pedaggio accumulato in un anno civile può essere compensato con il pedaggio dovuto nell’anno seguente. Questo meccanismo di pagamento avvantaggia gli autotrasportatori tedeschi rispetto ai non tedeschi che potrebbero utilizzare le autostrade tedesche solo occasionalmente.
(31)
In terzo luogo, i terzi interessati sostengono che la misura non sarebbe compatibile con la direttiva 1999/62/CE in quanto il sistema di rimborso pone degli ostacoli di ordine linguistico ed amministrativo e avrà come conseguenza che molti utilizzatori stranieri, in particolare gli utilizzatori occasionali, non chiederanno il rimborso.
(32)
Infine, i terzi interessati fanno riferimento ad alcuni aspetti pratici del sistema di pedaggio (come la mancanza di apparecchiature di bordo, ecc.) che a loro avviso hanno un impatto indiretto sulla misura di aiuto stessa.
3.1.3. Violazione della direttiva 92/81/CEE relativa all’armonizzazione delle strutture delle accise sugli oli minerali (27)
(33)
Vari terzi interessati sostengono che, dato che il sistema di rimborso porta ad una riduzione indiretta delle accise, si configurerebbe una violazione della direttiva 92/81/CEE, se non venissero rispettate le norme procedurali, come l’articolo 8, paragrafo 4, sulla procedura di notifica (28).
3.1.4. Effetti negativi sull’ambiente (29)
(34)
Va inoltre ricordato che un terzo interessato sostiene che la misura favorisce il consumo di carburante in quanto l’ammontare del rimborso dipende direttamente dal quantitativo di carburante consumato. Di conseguenza, la misura sarebbe contro l’interesse della Comunità.
3.1.5. Ulteriori argomentazioni relative al sistema di pedaggio
(35)
Inoltre, tutti i terzi interessati che hanno preso posizione contro la misura di aiuto, criticano il sistema dei pedaggi in quanto tale, talvolta senza distinguere chiaramente il pedaggio dal TRS. Per quanto riguarda il pedaggio, sono stati sollevati principalmente i seguenti argomenti.
(36)
Il fatto che il pedaggio maggiorato sia riscosso solo sugli automezzi di almeno 12 tonnellate costituisce una discriminazione in quanto ciò colpisce soprattutto il trasporto internazionale di merci e favorisce indirettamente il trasporto nazionale effettuato su automezzi del peso inferiore a 12 tonnellate (30). A questo proposito, i terzi interessati hanno fatto riferimento a diverse sentenze della Corte (31).
(37)
Secondo i terzi interessati, il sistema di pedaggi viola la direttiva 1999/62/CE, in particolare l’articolo 7, paragrafo 4, in quanto il pedaggio sarebbe discriminatorio sulla base della nazionalità dell’autotrasportatore o dell’origine o della destinazione dell’automezzo (32).
(38)
Le difficoltà pratiche (33) connesse al sistema di pedaggio costituiscono uno svantaggio per gli autotrasportatori non tedeschi. La mancanza di alternative efficienti all’installazione delle apparecchiature di bordo costituisce, inoltre, una violazione dell’articolo 7, paragrafo 5, della direttiva 1999/62/CE.
(39)
I terzi interessati hanno inoltre espresso dei dubbi per quanto riguarda l’importo del pedaggio e la sua conformità all’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva Eurovignette (34). Dato che i costi per la costruzione delle autostrade tedesche sembrano per la maggior parte svalutati, il calcolo di tali costi deve ora fare riferimento ai costi di esercizio e sviluppo della rete infrastrutturale interessata. Inoltre, si afferma che il sistema di pedaggi è discriminatorio in quanto il pedaggio verrà riscosso al 100 % sugli automezzi pesanti almeno 12 tonnellate mentre, secondo le informazioni fornite dalle autorità tedesche, essi sono all’origine di solo il 45 % dei costi. Anche l’esenzione di veicoli privati che circolano per turismo sembra una forma di discriminazione. Inoltre, si dichiara che la tariffa media di 12,4 centesimi/km sembra troppo elevata. Sembra che la Germania utilizzi l’aliquota più alta come sovvenzione incrociata di altre modalità di trasporto, il che violerebbe sia il principio secondo cui «paga chi utilizza», che l’articolo 9, paragrafo 2, della direttiva 1999/62/CE.
(40)
Viene sostenuta la tesi, inoltre, che il sistema di pedaggi tedesco sembra essere in conflitto con il considerando 17 della direttiva 1999/62/CE, in quanto crea ostacoli artificiali, falsa la concorrenza in Europa e si allontana da un modello europeo armonizzato di tassazione per le infrastrutture, che garantisce l’interoperabilità.
(41)
La legge tedesca che introduce il nuovo pedaggio sembra inoltre discriminatoria nei confronti degli autotrasportatori non tedeschi per quanto riguarda le classi di emissione degli automezzi.
(42)
Infine, viene sostenuto che il sistema in questione viola altre norme del trattato come gli articoli 28, 97, 90 e 92 (35).
3.2. Argomentazioni favorevoli al sistema di rimborso dei pedaggi
(43)
Si sostiene che l’aiuto è necessario, è nell’interesse della Comunità e rispetta il principio di proporzionalità utilizzando i seguenti argomenti: il Libro bianco della Commissione sulla politica dei trasporti (36) e l’articolo 7 ter del nuovo progetto di direttiva Eurovignette (37), consentono una compensazione fiscale per gli utilizzatori delle autostrade che vengono tassati per l’uso delle infrastrutture allo scopo di evitare un aumento generalizzato delle tariffe. La misura stessa non riduce la tassa sugli oli minerali. L’accisa serve solo come riferimento per calcolare il rimborso del pedaggio. Inoltre, si può dimostrare che il gettito della tassa sugli oli minerali in Germania sta diminuendo a causa della riduzione degli acquisti di carburante in Germania. Il sistema di rimborso è quindi considerato una misura necessaria al fine di mantenere proporzionato l’aumento globale delle tasse, il che è anche nell’interesse della Comunità.
(44)
La misura di aiuto in questione rispetta chiaramente il principio di non discriminazione, in quanto sia gli autotrasportatori tedeschi che quelli stranieri possono beneficiare entrambi della suddetta misura. A parere del terzo interessato, eventuali discriminazioni sono dovute all’inerzia del Consiglio, presso il quale la questione dell’armonizzazione è ferma dal 1985. In considerazione di questa assenza di armonizzazione delle accise, il TRS non può che servire a neutralizzare gli svantaggi incontrati dagli autotrasportatori tedeschi. A questo riguardo, va ricordato che la quota tedesca di tonnellate trasportate con trasporto stradale transfrontaliero è costantemente diminuita passando dal 39 % nel 1985 al 21,6 % nel 2002. Inoltre, il trasporto stradale transfrontaliero diventa sempre più dominante: nel 2015, più della metà dell’intero volume di traffico sulle autostrade tedesche sarà destinato al trasporto transfrontaliero di merci. Si sostiene inoltre che si configurerebbe una discriminazione se gli autotrasportatori la cui sede non è registrata in Germania, dovessero sostenere spese più elevate o fossero sottoposti ad un onere amministrativo più elevato per il rimborso rispetto agli autotrasportatori tedeschi, cosa che non avviene.
(45)
I terzi hanno dichiarato inoltre che la misura di aiuto non porta ad una distorsione della concorrenza dato che la compensazione di 600 Mio EUR all’anno corrisponde solo al 17,6 % dei costi supplementari della tassa sull’infrastruttura.
(46)
Infine, viene argomentato che la misura non può essere considerata un aiuto di Stato in quanto, secondo il paragrafo 13 della comunicazione della Commissione 98/C 384/03 (38), le misure fiscali sono misure generali che non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
4. OSSERVAZIONI DELLA REPUBBLICA FEDERALE DI GERMANIA
(47)
A parere del governo tedesco, la misura non determina una discriminazione diretta in quanto possono beneficiare del rimborso tutti gli autotrasportatori, indipendentemente dalla loro nazionalità o residenza. Né si può affermare che la misura porti ad una discriminazione di fatto. Anzitutto, si afferma che vi è un nesso diretto fra la nuova tassa per l’uso delle autostrade tedesche e il consumo di carburante che a sua volta è direttamente collegato all’ammontare delle accise sul carburante. A parere delle autorità tedesche, il nesso fra riduzione del pedaggio da un lato e pagamento delle accise dall’altro si giustifica ragionevolmente in quanto entrambi i pagamenti possono essere considerati un contributo al costo dell’infrastruttura. Inoltre, la misura non prevede soglie, ad esempio un importo minimo di pedaggio o un volume di trasporto minimo. Ancora, la decisione di fare il pieno di carburante in Germania o no è una decisione puramente economica che verrà presa dagli autotrasportatori tedeschi come da quelli stranieri. Tutti gli autotrasportatori effettueranno il rifornimento dove lo ritengono più vantaggioso. In altri termini, la decisione su dove effettuare il rifornimento è influenzata soprattutto dal prezzo del carburante. Le autorità tedesche sostengono, a questo proposito, che in Germania sia la aliquota dell’accisa sul prezzo del carburante alla pompa che il prezzo stesso alla pompa sono fra i più alti fra gli Stati membri dell’UE.
(48)
Le stesse autorità osservano inoltre che la misura è perfettamente coerente con il principio di territorialità.
(49)
Il governo tedesco contesta la tesi secondo la quale il TRS può essere considerato una riduzione della tassa per l’uso delle infrastrutture e pertanto determinerebbe una discriminazione nei confronti degli autotrasportatori stranieri. A parere delle autorità tedesche, il rimborso verrà versato sia agli autotrasportatori tedeschi che a quelli stranieri. Il TRS porterà ad una situazione nella quale entrambe le categorie contribuiranno al finanziamento delle autostrade tedesche in proporzione all’uso che fanno delle infrastrutture.
(50)
Per quanto riguarda l’argomento relativo ad una parziale compensazione della differenza nel prezzo del carburante fra la Germania e gli altri paesi, le autorità tedesche non vedono alcuna discriminazione nei confronti degli autotrasportatori stranieri. Esse riconoscono che il rifornimento effettuato fuori dal territorio tedesco può essere più economico rispetto a quello fatto in Germania, anche tenendo conto dell’ammontare del rimborso. Questo calcolo, tuttavia, sarà effettuato sia dagli autotrasportatori tedeschi che da quelli stranieri. Secondo le autorità tedesche, più dell’80 % degli autotrasportatori tedeschi approfitta dei prezzi del carburante più bassi in vigore negli altri paesi. Tuttavia, dato che gli autotrasportatori tedeschi in genere sono già penalizzati da un livello di accise molto elevato che incide sulla loro competitività, non saranno quindi in grado di ridurre i loro prezzi per il trasporto di merci, più di quanto possa fare qualsiasi altro autotrasportatore che si avvale della misura. L’effetto della misura di aiuto si ridurrebbe quindi ad una limitata distorsione di concorrenza causata dall’elevato livello delle accise in Germania, ma non comporterà vantaggi per gli autotrasportatori tedeschi tali da consentire loro di ridurre il livello dei prezzi per il trasporto delle merci.
(51)
Le autorità tedesche sostengono che l’aumento del pedaggio è giustificato nonostante il TRS, dato che oltre agli autotrasportatori tedeschi beneficeranno della misura compensatoria anche quelli stranieri. Pertanto, gli autotrasportatori stranieri dovranno pagare aliquote più elevate ma beneficeranno del TRS che impedirà un eccessivo contributo degli autotrasportatori non tedeschi all’armonizzazione della tassa sugli oli minerali.
(52)
I terzi interessati sostengono che il sistema del rimborso favorirà le stazioni di servizio tedesche a detrimento di quelle degli altri paesi. Le autorità tedesche, tuttavia, sostengono che le differenze esistenti nella tassa sugli oli minerali fra gli Stati membri determinano già il cosiddetto «turismo della benzina», in particolare con i paesi confinanti. Le misure che contribuiscono a ridurre queste differenze, come il TRS, contribuiscono anche a ridurre il cosiddetto «turismo della benzina». Secondo le autorità tedesche non è quindi la misura di aiuto che opererà una discriminazione nei confronti delle stazioni di sevizio straniere. Al contrario, la misura avrà solo l’effetto di rendere le stazioni di servizio straniere meno favorite di quanto siano ora.
(53)
I terzi interessati sostengono che, in conseguenza della misura di aiuto, gli altri Stati membri, ad esempio nelle regioni confinanti, perderanno parte del gettito fiscale a causa della diminuzione degli acquisti di carburante sui loro territori. Le autorità tedesche, a questo proposito, affermano che le misure che porteranno ad una riduzione del «turismo della benzina» sono giustificate anche se dovessero comportare un minor gettito fiscale nelle regioni confinanti.
(54)
Le autorità tedesche inoltre sostengono che la misura non deve essere considerata discriminatoria nei confronti di quei consumatori di carburante che utilizzano le autostrade tedesche con automezzi di peso inferiore a 12 tonnellate. Secondo le autorità tedesche è chiaro che il rimborso viene concesso solo a condizione che venga pagato il pedaggio per gli automezzi di peso superiore a 12 tonnellate. Pertanto il rimborso non può essere valutato senza l’effetto globale di un onere netto per questi automezzi. Dato che, in media, essi pagheranno più di quanto recupereranno, è difficile sostenere che il rimborso stesso favorisca questi automezzi di peso superiore a 12 tonnellate o, in altri termini, discrimini gli automezzi di peso inferiore a 12 tonnellate, a causa di un presunto effetto discriminatorio di fatto di una riduzione della tassa sugli oli minerali. Pertanto, a parere delle autorità tedesche, il rimborso non può discriminare gli automezzi di peso inferiore a 12 tonnellate in quanto non sono sottoposti al nuovo sistema di pedaggio.
(55)
Per quanto riguarda l’argomento che una differenza nell’onere fiscale non può, di per se stessa, giustificare la concessione dell’aiuto, le autorità tedesche affermano che il caso dell’Italia, citato da alcuni terzi a questo riguardo, non è rilevante per la situazione tedesca in quanto il contesto e le condizioni generali non sono gli stessi. Esse sostengono che nel passato una ampia parte dei costi di infrastruttura in Germania sono stati finanziati attraverso accise sul carburante. Gli automezzi pesanti che utilizzano le autostrade federali pagano ora un doppio contributo ai costi di infrastruttura, sotto forma di accise sul carburante e di pedaggio. Il TRS tiene conto dei contributi per i costi di infrastrutture già pagati in Germania e pertanto si limiterà a compensare gli autotrasportatori per il doppio pagamento, nell’interesse di una tassazione equa per i costi di infrastruttura.
(56)
Le autorità tedesche fanno presente inoltre che il sistema di rimborso non prevede un meccanismo che accetti tutte le ricevute delle stazioni di servizio, sia che si tratti di stazioni autostradali che situate su altre strade. Al contrario, la Germania ribadisce che le ricevute possono essere accettate solo se il tagliando indica il numero di immatricolazione del veicolo soggetto al pedaggio che ha fatto rifornimento. Pertanto, le autorità tedesche possono escludere che la misura favorisca società di autotrasporto tedesche, dotate di una flotta mista di automezzi di peso superiore e inferiore a 12 tonnellate, come è stato sostenuto da dei terzi interessati.
(57)
La Germania sostiene inoltre che, dato che il meccanismo di pagamento è lo stesso per tutti gli utilizzatori delle autostrade tedesche, non è chiaro perché il sistema debba discriminare gli autotrasportatori stranieri che utilizzerebbero tali autostrade solo occasionalmente. L’ammontare totale del rimborso del pedaggio accumulato nel corso di un anno civile può essere compensato con il pedaggio dovuto nell’anno seguente.
(58)
Le autorità tedesche osservano che la misura non è in contrasto con la direttiva 1999/62/CE in quanto gli ostacoli amministrativi per gli autotrasportatori non tedeschi non sono considerati maggiori di quelli esistenti per gli autotrasportatori tedeschi. Esse precisano che verranno messi a disposizione formulari standard in un numero di lingue UE adeguato e le informazioni richieste consisteranno principalmente di cifre, di modo che anche gli autotrasportatori stranieri potranno accedere facilmente al sistema di rimborso. L’onere amministrativo di conservare i tagliandi per un anno equivale a quanto richiesto da altre procedure come, ad esempio, il rimborso dell’IVA. Va anche ricordato che in molti casi i tagliandi devono essere conservati fino alla fine dell’anno anche per altre ragioni, come le verifiche contabili delle società effettuate dalle autorità fiscali nazionali. Pertanto la Germania conclude che il sistema di rimborso non crea ostacoli amministrativi o oneri pratici che porterebbero ad una discriminazione nei confronti degli autotrasportatori non tedeschi.
(59)
Per quanto riguarda le critiche concernenti il TRS, come il numero insufficiente di apparecchiature di bordo che potrebbe avere un impatto sulla stessa misura, le autorità tedesche rispondono che gli aspetti pratici del pedaggio non hanno alcuna influenza sul TRS.
(60)
Le autorità tedesche non ritengono che si configuri una violazione dell’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva 92/81/CEE in quanto la misura si limita a ridurre il livello dell’aliquota del pedaggio e non è diretta a ridurre le accise sugli oli minerali stabilite nella direttiva.
(61)
Per quanto riguarda l’effetto della misura sull’ambiente, la Germania contesta l’argomentazione secondo la quale la misura di aiuto favorirebbe il consumo di carburante e quindi avrebbe effetti negativi sull’ambiente. Secondo le autorità tedesche, un semplice calcolo dimostra che un aumento del consumo di carburante allo scopo di ottenere un rimborso più elevato è contro ogni logica economica. Un consumo maggiore significa che gli automezzi viaggiano più a lungo del necessario il che fa aumentare i tempi e i costi del personale.
(62)
Per quanto riguarda la misura relativa al pedaggio, le autorità tedesche osservano anzitutto che tutti gli argomenti avanzati in merito non rientrano nella attuale procedimento sugli aiuti di Stato e devono quindi essere esclusi dal campo di applicazione della presente decisione. Inoltre, la Germania dichiara che il sistema di pedaggio è stato introdotto dopo che sono stati risolti tutti i problemi tecnici, in modo da escludere qualsiasi discriminazione sulla base della nazionalità o ostacoli inopportuni ai flussi di traffico.
(63)
Per riassumere, le autorità tedesche rispondono ai principali argomenti presentati dai terzi interessati come segue:
-
anzitutto, la misura non è discriminatoria in quanto la decisione di fare rifornimento di carburante in Germania o no è una decisione puramente economica che viene presa dagli autotrasportatori tedeschi come da quelli stranieri. Il nesso fra riduzione del pedaggio da un lato e pagamento delle accise dall’altro si giustifica ragionevolmente in quanto gli automezzi pesanti che utilizzano le autostrade federali pagano ora un doppio contributo ai costi di infrastruttura, sotto forma di accise sul carburante e di pedaggio. Il TRS tiene conto dei contributi ai costi di infrastruttura già versati in Germania ed evita quindi un doppio pagamento. Il pedaggio rispetta l’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 1999/62/CE, in quanto il pedaggio non opera discriminazioni nei confronti degli autotrasportatori sulla base della nazionalità.
-
In secondo luogo, il pedaggio non è discriminatorio in quanto viene riscosso solo sugli automezzi del peso di almeno 12 tonnellate. La soglia delle 12 tonnellate è ragionevolmente motivata e conforme alla definizione di «autoveicolo» che figura all’articolo 2, lettera d), della direttiva 1999/62/CE. Inoltre, il pedaggio non favorisce gli autotrasportatori tedeschi in quanto non è possibile dimostrare che questi ultimi dispongano di maggiori mezzi finanziari che consentono loro di utilizzare flotte miste di automezzi di peso inferiore o superiore a 12 tonnellate rispetto agli autotrasportatori stranieri, il che consentirebbe loro di compensare parzialmente l’onere del pedaggio all’interno della flotta di una società di autotrasporto. Al fine di rispettare l’articolo 7, paragrafo 9, della direttiva 1999/62/CE, il pedaggio medio ponderato viene calcolato in relazione ai costi di costruzione, esercizio e sviluppo della rete infrastrutturale interessata.
-
In terzo luogo, il nuovo sistema di pedaggio rispetta l’articolo 7, paragrafo 5, della direttiva 1999/62/CE in quanto un numero sufficiente di apparecchiature di bordo, nonché altri meccanismi (come terminali e Internet) permettono la riscossione del pedaggio senza ostacolare il libero flusso del traffico.
-
In quarto luogo, la misura relativa al pedaggio non viola l’articolo 9, paragrafo 2, della direttiva 1999/62/CE, in quanto non impedisce agli Stati membri di contribuire allo sviluppo equilibrato delle reti di trasporto destinando una determinata percentuale dell’ammontare del pedaggio.
-
In quinto luogo, le autorità tedesche osservano che il sistema di pedaggio in questione non si discosta da un modello europeo armonizzato di tassazione per le infrastrutture in grado di garantire l’interoperabilità e quindi non è in contrasto con il considerando 17 della direttiva 1999/62CE.
-
In sesto luogo, le autorità tedesche osservano che i requisiti amministrativi per la graduatoria delle classi di emissione dei veicoli stranieri non sono discriminatori in quanto si limitano alle misure necessarie per classificare tali automezzi.
-
Infine, le autorità tedesche osservano anche che il sistema in questione non viola nessuna norma del trattato né gli articoli 28, 90, 92 e 97.
5. VALUTAZIONE DELL’AIUTO
5.1. Esistenza dell’aiuto ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE
(64)
Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE «sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma, che favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(65)
La Commissione ritiene che il rimborso del pedaggio, che può essere chiesto all’Ufficio federale per il trasporto merci, organo dell’amministrazione statale, riguardi fondi statali e comporti quindi una perdita di risorse statali. Tale misura di per sé offre alle singole imprese di trasporto su strada un vantaggio selettivo nei confronti dei concorrenti in quanto in tal modo esse ottengono una compensazione per gli oneri relativi all’uso dell’infrastruttura che dovrebbero sostenere da sole. Il TRS non può essere considerato una misura generale in quanto si applica solo alle imprese che utilizzano automezzi di peso non inferiore a 12 tonnellate che sono soggetti al pagamento del pedaggio e solo se e nella misura in cui sono in grado di fornire la prova di aver pagato accise in Germania. Inoltre, dato che l’accesso al mercato del trasporto su strada è stato completamente aperto agli operatori comunitari (39), è lecito presumere che l’aiuto finanziario pubblico, che favorisce determinate imprese di trasporto stradale e, più in generale, favorisce il trasporto su strada rispetto ad altre modalità, inciderà sugli scambi fra Stati membri. Ne consegue che il regime di aiuti in questione falsa o minaccia di falsare la concorrenza e incide sugli scambi tra Stati membri.
(66)
Sulla base delle considerazioni che precedono la Commissione ritiene che il sistema TRS notificato costituisca un aiuto ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
5.2. Compatibilità dell’aiuto
5.2.1. Esistenza di una base giuridica pertinente
(67)
Al momento di avviare il procedimento dell’articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE, la Commissione non era in possesso dei testi giuridici relativi all’introduzione del TRS. Il 22 agosto 2003, tuttavia, le autorità tedesche hanno trasmesso la pertinente base giuridica. Pertanto questa assenza di informazioni è venuta a cadere.
5.2.2. Osservazioni generali in merito al pedaggio
(68)
L’introduzione di una tassa a carico dell’utilizzatore basata sulla distanza, diretta a recuperare i costi di infrastruttura, costituisce uno degli elementi fondamentali della politica comune dei trasporti della Comunità europea.
-
Anzitutto, la proposta di introduzione del pedaggio è coerente con la riflessione della Commissione, contenuta nel Libro bianco sulla politica europea dei trasporti (40), di una struttura dei prezzi maggiormente correlata ai costi. Il Libro Bianco contiene un capitolo relativo alla tassazione graduale per l’uso dell’infrastruttura. Nell’Unione europea coesistono oggigiorno un’Europa dei pedaggi, imposti agli utenti delle autostrade a pagamento, un’Europa della «Eurovignetta», pagata dagli automezzi pesanti sull’insieme della rete e un’Europa dove non vengono riscosse tasse di nessun tipo. Questa situazione può essere migliorata.
-
In secondo luogo, la sostituzione dei diritti d’uso attualmente riscossi sugli automezzi pesanti con un sistema di pedaggi potrebbe portare ad una ripartizione più equa dei costi infrastrutturali, in quanto una parte considerevole dei costi di costruzione, manutenzione ed esercizio delle autostrade è dovuta all’utilizzo di automezzi pesanti.
-
In terzo luogo, il pedaggio contribuirà ad uno degli obiettivi della Comunità menzionato all’articolo 2 del trattato CE, consistente nel promuovere un «elevato livello di protezione dell’ambiente e il miglioramento della qualità di quest’ultimo».
-
Infine, considerando nel complesso la misura, sembra che lo stesso valga per i vantaggi potenziali ottenuti dal passaggio dal trasporto di merci su strada a modalità di trasporto meno inquinanti. Il passaggio da un diritto d’uso dell’autostrada calcolato sul tempo ad una tassazione basata sul chilometraggio comporta che le brevi distanze diventano più economiche e le lunghe distanze più onerose. Questo risultato non risponde solo all’esigenza di fare in modo che gli utilizzatori sopportino una percentuale più equa dei costi di infrastruttura, ma tiene anche conto del fatto che sulle lunghe distanze le modalità di trasporto meno inquinanti (ferrovia e vie d’acqua) offrono un’alternativa al trasporto su strada.
(69)
Il governo federale tedesco mira a far sostenere agli utenti una quota più realistica dei costi stradali. L’obiettivo dichiarato del sistema di pedaggio è fare in modo che gli utenti paghino il prezzo dell’infrastruttura e la Germania ritiene che il prezzo di 15 centesimi/km costituisca l’importo che «copre pienamente i costi di costruzione, sviluppo ed esercizio della relativa infrastruttura ai sensi della direttiva 1999/62 (Eurovignette)». Questo però comporta l’imposizione di un onere maggiore per l’industria del trasporto su strada. Invece dei 460 Mio EUR riscossi in Germania con il sistema Eurovignette (nel 2002), gli autotrasportatori dovranno pagare costi di infrastruttura di circa 3,4 Mrd EUR. Anche se, secondo la proposta notificata dalle autorità tedesche, potrebbe essere concessa una compensazione di 600 Mio EUR, l’onere totale per gli autotrasportatori sarebbe sempre più elevato in quanto la suddetta compensazione coprirebbe solo il 17 % del totale dei pedaggi pari a 3,4 Mrd EUR.
5.2.3. Mancata applicazione dell’articolo 19, paragrafo 1, della direttiva 2003/96/CE (41)
(70)
La Commissione osserva che l’acquisto di carburante e il pagamento di accise da parte di determinati automezzi in Germania offre un meccanismo per calcolare il rimborso del pedaggio.
(71)
Sussiste una netta differenza sul piano giuridico fra la riscossione di accise e il pagamento di un pedaggio da parte di automezzi pesanti per l’utilizzo dell’infrastruttura. I due sistemi si basano su due atti giuridici diversi come la direttiva sulle accise [92/12/CEE (42) e 2003/96/CE] e la direttiva 1999/62/CE (Eurovignette).
(72)
La Corte ha riconosciuto la differenza fra il pedaggio e altri tipi di prelievo per l’utilizzo di strade da un lato e le tasse dall’altro. Secondo la giurisprudenza il pedaggio non è considerato una tassa, ma un pagamento per l’utilizzo di un servizio. Lo stesso vale per altri prelievi riscossi per l’uso di strade in ragione del nesso diretto fra il prelievo e l’infrastruttura che può essere utilizzata (43). Sulla base della suddetta giurisprudenza e tenendo conto che l’accisa serve solo come riferimento per calcolare il rimborso e che sussiste una netta distinzione fra i flussi finanziari delle accise da un lato e il pagamento e il rimborso del pedaggio dall’altro, la Commissione ritiene che l’attuale rimborso del pedaggio non possa essere qualificato contemporaneamente come un rimborso delle accise. Una qualifica in questo senso porterebbe ad una situazione nella quale il rimborso ricadrebbe sotto due quadri giuridici diversi, il che violerebbe il principio della certezza del diritto.
(73)
Il fatto che il rimborso sia collegato al pagamento delle accise non può modificare la qualifica giuridica del rimborso, specialmente tenendo conto del fatto che i due flussi finanziari non sono collegati. Se così fosse, l’aggiunta di eventuali nuove condizioni, ad esempio la limitazione del rimborso ad un determinato tipo di automezzo, rischierebbe di modificare la qualifica giuridica e, di conseguenza, il quadro giuridico, il che violerebbe il principio della certezza del diritto.
(74)
Si deve inoltre osservare che non sussiste un nesso fiscale fra l’aliquota del pedaggio e l’accisa sul gasolio. Esse hanno ognuna la propria origine (l’utilizzo dell’autostrada da un lato e il consumo di olio minerale dall’altro). Le entrate derivanti dai pedaggi verranno totalmente utilizzate per coprire i costi di costruzione, esercizio e miglioramento dell’infrastruttura, contrariamente alle entrate delle accise sul gasolio. Il rimborso viene generalmente dedotto dall’ammontare del pedaggio dovuto oppure viene rimborsato utilizzando le risorse raccolte sulla base dei pedaggi.
(75)
Alla luce di quanto precede, la Commissione giunge alla conclusione che l’articolo 19, paragrafo 1, della direttiva 2003/96/CE che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità, che sostituisce l’articolo 8, paragrafo 4, della direttiva 92/81/CEE non è applicabile (44). Di conseguenza, le autorità tedesche non devono notificare la misura di aiuto nell’ambito della procedura di cui all’articolo 19, paragrafo 1, della direttiva 2003/96/CE.
5.2.4. Valutazione della compatibilità con il mercato comune
(76)
Ai sensi dell’articolo 73 del trattato CE, sono compatibili con il trattato gli aiuti richiesti dalle necessità del coordinamento dei trasporti.
(77)
Il regolamento (CEE) n. 1107/70 del Consiglio, del 4 giugno 1970, relativo agli aiuti accordati nel settore dei trasporti per ferrovia, su strada e per via navigabile (45), attua l’articolo 73 del trattato e prevede deroghe specifiche per gli aiuti che sono giudicati necessari per il coordinamento dei trasporti interni. In particolare, l’articolo 3, paragrafo 1, lettera b), del regolamento (CEE) n. 1107/70 stabilisce che gli Stati membri possono, fino all’entrata in vigore di una regolamentazione comune in materia di imputazione dei costi di infrastruttura, concedere un aiuto alle imprese che devono sostenere spese relative alle infrastrutture da esse utilizzate mentre altre imprese non sono soggette a un tale onere.
(78)
Secondo la prassi della Commissione nella gestione dei casi di aiuti di Stato, devono essere rispettati tre requisiti, perché l’aiuto soddisfi le necessità di coordinamento dei trasporti ai sensi dell’articolo 73 del trattato CE (46) e i requisiti previsti dall’articolo 3, paragrafo 1, lettera b), del regolamento (CEE) n. 1107/70:
a)
l’aiuto è necessario per consentire la realizzazione della misura nell’interesse della Comunità e rispetta il principio di proporzionalità;
b)
l’accesso agli aiuti deve essere consentito a condizioni non discriminatorie;
c)
gli aiuti non devono falsare la concorrenza in misura contraria all’interesse comune.
(79)
Per quanto riguarda il principio di non discriminazione, la Commissione ritiene che ogni aiuto sia per definizione selettivo. Se una misura non è qualificata come selettiva non è un aiuto ai sensi dell’articolo 87 del trattato CE. Se la misura è stata qualificata come aiuto, la Commissione deve valutarne la compatibilità con il mercato comune. La giurisprudenza e la prassi della Commissione hanno sempre chiaramente distinto fra la selettività inerente ad ogni aiuto, che determina uno svantaggio per alcuni operatori in rapporto ad altri che operano in un determinato Stato membro ed eventuali discriminazioni basate direttamente o indirettamente sulla nazionalità o sullo stabilimento nello Stato membro in questione (47). Quest’ultime non sono compatibili con il diritto comunitario e non possono essere approvate nell’ambito delle norme sugli aiuti di Stato.
(80)
Secondo una giurisprudenza consolidata la discriminazione consiste in particolare nel trattare in modo diverso casi simili, provocando uno svantaggio per alcuni operatori nei confronti di altri, senza che la differenza di trattamento sia giustificata dall’esistenza di differenze sostanziali e oggettive. Tuttavia, dato che le imprese non stabilite su un determinato Stato si trovano in una posizione diversa nei confronti delle autorità rispetto alle imprese stabilite sul territorio di quello Stato, non si può affermare che qualsiasi meccanismo che rende più difficile per esse accedere agli aiuti viola il principio di non discriminazione (48).
(81)
Nel caso di specie, il TRS prevede la compensazione del pedaggio solo dietro presentazione di ricevute e scontrini rilasciati in seguito a rifornimenti effettuati in Germania, al fine di fornire la prova che le accise sono state pagate in questo paese. In questa condizione la Commissione non vede alcuna violazione del principio di territorialità menzionato al considerando 20 della direttiva 1999/62/CE. Il TRS impone le stesse condizioni ed è accessibile a tutti gli autotrasportatori, indipendentemente dalla nazionalità o dalla residenza. Inoltre, la misura non prevede alcuna soglia, come ad esempio un importo minimo di pedaggio o un volume minimo di trasporto. Inoltre, non sussiste alcun obbligo di comprare il carburante in Germania né alcuna restrizione in questo senso. Pertanto, la Commissione ritiene che non esista una discriminazione sulla base della nazionalità.
(82)
Anche se non si può parlare di discriminazione diretta, sorge la questione se il suddetto nesso porti di fatto ad una discriminazione indiretta basata sulla nazionalità. Esiste una differenza di trattamento fra gli autotrasportatori che effettuano il rifornimento in Germania e quelli che lo effettuano in un altro Stato membro. La differenza ha origine nel nesso fra il rimborso del pedaggio e il pagamento delle accise in Germania.
(83)
Se questa differenza di trattamento producesse effetti diversi per gli autotrasportatori tedeschi, da un lato e quelli degli altri Stati membri dall’altro, favorendo i primi rispetto ai secondi, senza riflettere una differenza oggettiva nelle rispettive situazioni, ciò comporterebbe una violazione del principio di non discriminazione. La questione è quindi se il nesso fra il rimborso del pedaggio e il pagamento delle accise possa essere giustificato da differenze oggettive. Per dare una risposta a questo quesito, la Commissione intende esaminare come funziona nella pratica tale nesso e quali autotrasportatori ne beneficiano.
(84)
Situate al centro dell’Europa, le autostrade tedesche sono già molto utilizzate da autotrasportatori non tedeschi. Mentre nel 1998 il 22,1 % degli automezzi pesanti che viaggiavano sulle autostrade tedesche era straniero, tale quota è salita al 25,5 % stimato nel 2004. Gli automezzi UE-25 rappresentano quasi il 92 % degli automezzi pesanti per il trasporto merci stranieri presenti sulle autostrade tedesche (49).
(85)
Dato che i prezzi del carburante in Germania sono attualmente più elevati rispetto alla maggior parte dei paesi vicini, ciò non spinge né gli autotrasportatori tedeschi né quelli stranieri impegnati in trasporti internazionali a effettuare il rifornimento in Germania.
(86)
La decisione di fare il pieno di carburante in Germania o no è una decisione puramente economica che viene presa nelle stesse condizioni dagli autotrasportatori tedeschi come da quelli stranieri. Nei limiti imposti dal loro itinerario, tutti gli autotrasportatori effettuano il rifornimento dove lo ritengono più vantaggioso dal punto di vista economico. Dopo l’introduzione del TRS, gli autotrasportatori che non effettuano il rifornimento in Germania non beneficiano della compensazione, ma possono trarre un beneficio economico da questa scelta.
(87)
In pratica i benefici del TRS riguarderanno principalmente due gruppi di autotrasportatori (benefici relativi in quanto il pedaggio aumenterà in media di 15 centesimi/km) (50):
-
gli autotrasportatori impegnati solo in trasporti nazionali e economicamente costretti ad utilizzare le autostrade. Tali autotrasportatori sono prevalentemente di nazionalità tedesca, sebbene tale segmento di mercato sia aperto a tutti gli Stati membri UE-15 (cabotaggio) e verrà aperto a tutti i nuovi Stati membri allo scadere dei regolamenti transitori,
-
tutti gli autotrasportatori, tedeschi o non tedeschi, che effettuano trasporti internazionali da, verso o attraverso paesi aventi un livello di prezzo del carburante relativamente elevato. Tale situazione riguarderebbe, in particolare, gli autotrasportatori stabiliti in Francia, Belgio e Paesi Bassi, cioè un gruppo di paesi che copre il 32 % di tutti i chilometri percorsi da automezzi non tedeschi sulle autostrade tedesche.
(88)
Le autorità tedesche stesse hanno riconosciuto nelle loro osservazioni che una percentuale vicina al 20 % degli autotrasportatori tedeschi, presumibilmente quelli che svolgono la loro attività principalmente sul mercato nazionale e in particolare nelle regioni centrali della Germania, non si avvantaggiano dei prezzi del carburante più bassi in vigore negli altri paesi. Invece, gli autotrasportatori stabiliti in altri Stati membri acquistano di solito il carburante non solo e non prevalentemente in Germania, ma negli altri Stati membri, soprattutto in quelli dove i prezzi sono più bassi, anche se svolgono parte della loro attività in Germania o addirittura sul mercato locale tedesco, avvalendosi della libertà di effettuare trasporto di cabotaggio.
(89)
Alla luce di quanto precede, la Commissione prevede che, tenuto conto dell’attuale livello dei prezzi del carburante negli Stati membri, un’ampia porzione di chilometri veicolo non tedeschi (51) sulle autostrade tedesche non beneficerà del TRS in conseguenza del collegamento fra TRS e il pagamento delle accise in Germania. Tale percentuale sarà ovviamente inferiore nel caso degli autotrasportatori tedeschi. Inoltre, gli utilizzatori occasionali delle autostrade tedesche, in particolare quelli provenienti da altri Stati membri, potrebbero astenersi dal chiedere il TRS a causa degli oneri amministrativi e verrebbero ulteriormente penalizzati rispetto agli utenti regolari, in particolare gli utilizzatori tedeschi.
(90)
Stando così le cose, la Commissione sottolinea che un autotrasportatore che utilizza un’autostrada tedesca ma non acquista il carburante sul territorio tedesco, utilizza l’infrastruttura stradale tedesca esattamente come un autotrasportatore che fa rifornimento in Germania. Si può concludere quindi che il nesso fra il rimborso del pedaggio e l’importo delle accise pagato in Germania, che determina livelli diversi di pedaggio, non può essere giustificato da differenze nell’utilizzo delle autostrade tedesche. In conseguenza del suddetto nesso alcuni autotrasportatori, prevalentemente non tedeschi, come dimostrato ai paragrafi 86 e 87, dovranno pagare un pedaggio superiore agli altri, pur trasportando le stesse merci pesanti per la stessa distanza e sulla stessa autostrada. Inoltre, il sistema in questione favorirà il trasporto nazionale, largamente effettuato da autotrasportatori che acquistano il carburante in Germania rispetto al trasporto fra Stati membri, effettuato da autotrasportatori che acquisteranno più spesso il carburante negli altri Stati membri, che costituisce un’altra forma di discriminazione vietata dal diritto comunitario (52).
(91)
Collegare il rimborso del pedaggio all’ammontare delle accise pagate in Germania può voler indicare che il sistema è stato concepito come una sorta di compensazione per l’elevato livello di accise sul carburante in vigore in Germania. Tuttavia, la prassi della Commissione e la giurisprudenza della Corte sono molto chiare su questo punto: la differenza nell’onere fiscale non può, da sola (53), giustificare la concessione di un aiuto di Stato. La concessione di un aiuto non può essere giustificata quando l’aiuto è diretto a compensare alcuni operatori nazionali per il loro svantaggio comparativo derivante da differenze di tipo fiscale o regolamentare rispetto ad altri Stati membri. L’aiuto di Stato non è uno strumento adatto per livellare, a favore di alcuni operatori, le differenze nei livelli di tassazione fra gli Stati membri. Di conseguenza, il fatto che il livello delle accise in Germania sia elevato, e dunque anche il prezzo del diesel, e si avverta la necessità di alleviare un presunto svantaggio competitivo per gli autotrasportatori, non giustifica il nesso imposto fra il TRS e il pagamento delle accise. Inoltre, i prezzi della benzina sono alti anche in altri Stati membri e gli autotrasportatori di quest’ultimi Stati membri che, per ragioni di ordine geografico e operativo sono meno propensi a comprare il carburante in Germania, non potranno beneficiare della compensazione nella stessa misura degli autotrasportatori tedeschi.
(92)
Il fatto che le autorità tedesche dichiarino che attualmente il 50 % del gettito delle accise è accantonato per le infrastrutture e il TRS è necessario per evitare che gli autotrasportatori paghino due volte per l’infrastruttura non incide su tale conclusione. Anzitutto, la destinazione finale delle entrate fiscali non è rilevante al fine di valutare se sussista una discriminazione fra autotrasportatori tedeschi e autotrasportatori di altri Stati membri. La differenza nell’onere fiscale non può giustificare la concessione di un aiuto, indipendentemente dalla destinazione delle entrate fiscali. In secondo luogo, solo il 50 % delle entrate è accantonato per le infrastrutture e di questo 50 %, una ampia quota verrà utilizzata per finanziare i costi di infrastruttura del resto della rete stradale tedesca per la quale non viene richiesto alcun pedaggio. Pertanto non si può sostenere, come fanno le autorità tedesche, che gli autotrasportatori che pagano sia il pedaggio che le accise paghino un doppio contributo ai costi delle infrastrutture, in quanto le entrate delle accise sono utilizzate solo marginalmente per finanziare le infrastrutture per le quali è richiesto il pedaggio. Di conseguenza, il fatto che le entrate delle accise siano parzialmente utilizzate per finanziare le infrastrutture non può nemmeno giustificare il collegamento imposto fra il rimborso del pedaggio e il pagamento delle accise.
(93)
Inoltre, va osservato che un pedaggio è una cosa diversa da un’accisa. Il pedaggio è un pagamento per l’uso di un servizio, mentre un’accisa è una tassa. Come è già stato osservato al capitolo 5.2.3 della presente decisione, le circostanze che danno adito ad una riscossione sono diverse: l’uso dell’autostrada nel caso del prelievo e il consumo di olio minerale nel caso delle accise.
(94)
Alla luce di quanto precede, la Commissione non vede una obiettiva giustificazione per collegare una riduzione delle tariffe del pedaggio all’importo delle accise pagate sul territorio tedesco. Di conseguenza, non si giustifica oggettivamente la differenza di trattamento fra gli autotrasportatori che effettuano il rifornimento in Germania e quelli che lo fanno in altri Stati in quanto si trovano oggettivamente nella stessa situazione.
(95)
Alla luce di questi argomenti, la Commissione giunge alla conclusione che la misura di aiuto non rispetta il principio di non discriminazione in quanto determina di fatto una discriminazione nei confronti degli autotrasportatori stranieri e, già per questa ragione, deve essere considerata incompatibile con il mercato comune.
(96)
Inoltre, la misura di aiuto viola anche l’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 1999/62/CE che prevede che i pedaggi e i diritti d’utenza siano applicati senza alcuna discriminazione, diretta o indiretta, fondata sulla nazionalità del trasportatore oppure sull’origine o sulla destinazione dell’autoveicolo.
(97)
Questa disposizione è solo una espressione particolare di un principio generale del diritto comunitario e, in particolare, del diritto dei trasporti, vale a dire il divieto di qualsiasi discriminazione sulla base della nazionalità, del luogo di stabilimento o del punto di partenza o di destinazione del trasporto. Questo principio è stato costantemente applicato dai giudici comunitari (54), anche nel caso specifico dei pedaggi stradali (55).
(98)
Conformemente ad una giurisprudenza consolidata, è chiaro dallo schema generale del trattato che un procedimento relativo alla compatibilità di un aiuto di Stato con il mercato comune non deve mai portare ad un risultato che sia contrario alle disposizioni specifiche del trattato (56). La Corte ha inoltre affermato che quegli aspetti dell’aiuto che contravvengono a norme specifiche del trattato, diverse dagli articoli 87 e 88, possono essere così indissolubilmente connessi all’oggetto dell’aiuto da rendere impossibile una loro valutazione separata (57). Per le ragioni summenzionate, la misura in questione viola il principio di non discriminazione e, in particolare, l’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 1999/62/CE. Questa violazione è inerente al meccanismo del TRS ed è quindi indissolubilmente connessa ad esso. Ciò costituisce un’altra ragione che deve indurre la Commissione a dichiarare l’aiuto incompatibile con il mercato comune.
(99)
La Commissione ricorda alle autorità tedesche che, qualora ritengano la tassazione per l’autotrasporto in Germania troppo elevata, possono modificare, entro i limiti delle misure di armonizzazione esistenti a livello comunitario, la tassa sugli autoveicoli o il livello delle accise. Si tratta di misure orizzontali e generali che in linea di principio non dovrebbero comportare né una discriminazione diretta né una di fatto.
(100)
La Commissione ritiene che la necessità dell’aiuto non sia stata dimostrata. Le autorità tedesche affermano che la misura deve essere considerata alla luce del passaggio attualmente intrapreso dal governo tedesco da un’imposizione per l’utilizzo dell’autostrada di tipo fiscale ad una tassa basata sul chilometraggio. La Commissione comprende il desiderio di introdurre delle misure transitorie in vista dell’aumento degli oneri totali per gli autotrasportatori, ma osserva che il pedaggio è stato fissato ad un livello più basso di quanto inizialmente programmato, vale a dire 12,6 cents/km invece di 15 cents/km. La rinuncia all’aumento già previsto del pedaggio, costituirebbe un modo più diretto per effettuare la compensazione, durante un periodo di transizione, dell’aumento dell’aliquota del pedaggio fino a 15 cents/km accompagnato, contemporaneamente, dall’introduzione del TRS e dal rimborso di 2,6 cents/km. Inoltre, la aliquota più bassa attualmente in vigore si applica a tutti gli autotrasportatori che utilizzano le autostrade tedesche e non è quindi discriminatoria. Il previsto rimborso modificherebbe questo equilibrio, il che non è necessario per raggiungere l’obiettivo voluto.
(101)
Inoltre, le autorità tedesche non hanno presentato argomenti a favore del TRS, che giustificherebbero il maggiore onere amministrativo che comporterebbe per gli autotrasportatori l’introduzione, tecnicamente complessa, del TRS, rispetto al semplice mantenimento di una aliquota di pedaggio più bassa. Gli autotrasportatori devono presentare ricevute di stazioni di servizio tedesche o tagliandi di carte di credito, che specifichino il numero di targa del’automezzo in questione e richiedere il rimborso del pedaggio entro il termine previsto, ogni anno. Tale onere sarebbe particolarmente gravoso per gli utilizzatori occasionali delle autostrade tedesche, in particolare se provenienti da altri Stati membri. La Commissione ricorda alle autorità tedesche che esse possono aumentare il livello del pedaggio, a condizione di tener conto delle disposizioni della direttiva 1999/62/CE, quando lo ritengano necessario.
(102)
Alla luce di quanto precede, la Commissione conclude che la misura di aiuto non rispetta neanche il principio di necessità, il che costituisce un altro motivo sufficiente per dichiararla incompatibile con il mercato comune.
(103)
Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che non sia rispettata nemmeno l’ultima condizione prevista dall’articolo 3, paragrafo 1, lettera b), del regolamento (CEE) n. 1107/70 e cioè che l’aiuto non dia adito a distorsioni di concorrenza in misura contraria all’interesse comune. Come già spiegato sopra, l’aiuto favorirà indebitamente gli autotrasportatori tedeschi rispetto ai loro concorrenti di altri Stati membri, il che è contrario al corretto funzionamento del mercato comune dei trasporti e al principio stesso della libera prestazione di servizi di trasporto. Anche per questa ragione l’aiuto deve essere dichiarato incompatibile con il mercato comune.
(104)
Infine, va osservato che le autorità tedesche non hanno invocato motivi di compatibilità diversi dall’articolo 73 del trattato CE. In ogni caso, la Commissione conferma la sua valutazione preliminare contenuta al paragrafo 57 della decisione di avviare il procedimento formale di indagine: l’aiuto non può essere dichiarato compatibile a norma dell’articolo 87, paragrafo 3, lettere a), b) e c), né sulla base di altre deroghe.
6. CONCLUSIONE
(105)
La Commissione conclude che il TRS costituisce una misura di aiuto che non soddisfa le condizioni di cui all’articolo 73 e all’articolo 3, paragrafo 1, lettera b), del regolamento (CEE) n. 1107/70 ed è quindi incompatibile con il mercato comune,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aiuto che la Repubblica federale di Germania intende attuare e che si basa sulla sezione 3, paragrafo 2, dell’articolo 1 della Legge sull’imposizione di una tassa sugli automezzi pesanti basata sul chilometraggio per l’utilizzo delle autostrade è incompatibile con il mercato comune.
Articolo 2
La Repubblica federale di Germania è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 25 gennaio 2006.

Labels: 2
8
18