Document ID: 32006D0739

DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 20 ottobre 2004
relativa all'aiuto di Stato al quale la Germania ha dato esecuzione in favore di Bayerische Landesbank - Girozentrale
[notificata con il numero C(2004) 3927]
(Il testo in lingua tedesca è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2006/739/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato (1) gli interessati a presentare osservazioni conformemente ai detti articoli e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
I. PROCEDIMENTO
(1)
Oggetto del presente procedimento è il trasferimento di prestiti a sostegno dell'edilizia residenziale da parte dello Stato libero di Baviera alla Bayerische Landesbank - Girozentrale («BayernLB»). Esso è collegato ad altri sei procedimenti avviati contro la Germania in relazione a trasferimenti di patrimonio pubblico a Landesbanken (banche dei Länder) ed in particolare alla Westdeutsche Landesbank - Girozentrale («WestLB»).
(2)
Con lettera del 12 gennaio 1993 la Commissione ha chiesto informazioni alla Germania in merito ad un incremento di 4 miliardi di DEM del capitale della WestLB tramite l'incorporazione dell'istituto per la promozione dell'edilizia residenziale (Wohnungsbauförderanstalt -«WfA»), nonché in merito ad analoghi aumenti di fondi propri delle Landesbanken di altri Länder. Alle autorità tedesche si chiedeva di precisare quali Landesbanken avessero beneficiato di un trasferimento patrimonio pubblico destinato alla promozione dell'economia e di fornire informazioni sulle ragioni di tali operazioni.
(3)
La Germania ha risposto con lettere datate 16 marzo 1993 e 17 settembre 1993. Con lettere del 10 novembre 1993 e del 13 dicembre 1993, la Commissione ha richiesto ulteriori informazioni, che le autorità tedesche hanno inviato con lettera dell'8 marzo 1994.
(4)
Con lettere del 31 maggio 1994 e del 21 dicembre 1994 il Bundesverband deutscher Banken e.V. («BdB»), un'associazione che rappresenta le banche private aventi sede in Germania, ha tra l'altro comunicato alla Commissione che con legge del 23 luglio 1994 sarebbero stati trasferiti al patrimonio di vigilanza della BayernLB prestiti a sostegno dell'edilizia residenziale. Secondo il BdB, l'aumento dei fondi propri della BayernLB derivante da questa operazione determinava una distorsione della concorrenza in favore della banca stessa, in quanto al riguardo non era stata concordata alcuna remunerazione che si conciliasse con il principio dell'investitore operante in un'economia di mercato. Con la seconda lettera citata, il BdB ha pertanto presentato una denuncia formale e ha invitato la Commissione ad avviare il procedimento di cui all'articolo 93, paragrafo 2, del trattato CE (ora articolo 88, paragrafo 2).
(5)
La denuncia si riferiva inoltre a trasferimenti di patrimonio pubblico analoghi a favore della Westdeutsche Landesbank, della Norddeutsche Landesbank, della Landesbank Schleswig-Holstein, della Hamburger Landesbank e della Landesbank Berlin. Nel febbraio e nel marzo 1995 e nel dicembre 1996 diverse banche si sono associate individualmente alla denuncia della loro associazione.
(6)
Con lettere rispettivamente del 6 agosto 1997 e del 20 luglio 1998 il BdB ha informato la Commissione di altri due trasferimenti di attivi, nello Schleswig-Holstein e in Assia, a favore rispettivamente della Landesbank Schleswig-Holstein e della Landesbank Hessen-Thüringen.
(7)
La Commissione ha esaminato innanzitutto il trasferimento di patrimonio pubblico alla Westdeutsche Landesbank (di seguito «WestLB»), dichiarando tuttavia che avrebbe verificato i trasferimenti alle altre banche alla luce delle conclusioni raggiunte nel caso WestLB (2). In merito a tale caso, nel 1999 la Commissione ha infine deciso di dichiarare l'aiuto (consistente nella differenza tra la remunerazione versata e la normale remunerazione di mercato) incompatibile con il mercato comune e ne ha disposto il recupero (3). Questa decisione è stata annullata dal Tribunale di primo grado delle Comunità europee il 6 marzo 2003, in quanto erano state fornite giustificazioni insufficienti per due dei fattori utilizzati per calcolare la remunerazione appropriata (4). Il 20 ottobre 2004, essendo stata informata di un accordo intercorso tra il denunciante e tutte le sette Landesbanken interessate (ad eccezione della Helaba) oltre ai rispettivi Länder, la Commissione ha adottato una nuova decisione tenendo conto delle critiche del tribunale.
(8)
Il 1o settembre 1999 la Commissione ha inviato alla Germania una richiesta di informazioni in merito ai trasferimenti di patrimonio pubblico alle altre Landesbanken. Con lettera dell'8 dicembre 1999 le autorità tedesche hanno trasmesso informazioni sul trasferimento alla BayernLB dei prestiti del Land a sostegno dell'edilizia residenziale e le hanno integrate con lettere del 22 gennaio 2001 e del 3 luglio 2001, in risposta ad ulteriori richieste di informazioni della Commissione.
(9)
Con lettera del 13 novembre 2002 la Commissione ha informato la Germania della sua decisione di avviare il procedimento di indagine formale previsto all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE in merito al trasferimento alla BayernLB dei prestiti a sostegno dell'edilizia residenziale dello Stato libero di Baviera. Nel contempo la Commissione ha avviato il procedimento d'indagine per analoghi trasferimenti di patrimonio alla Norddeutsche Landesbank - Girozentrale, alla Landesbank Schleswig-Holstein - Girozentrale, alla Hamburgische Landesbank - Girozentrale e alla Landesbank Hessen-Thüringen. In precedenza la Commissione aveva già avviato, nel luglio 2002, un'indagine in relazione ad un altro trasferimento analogo di patrimonio destinato alla promozione dell'economia alla Landesbank Berlin.
(10)
Le decisioni di apertura dei procedimenti sono state pubblicate nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea (5). La Commissione ha invitato le parti interessate a presentare osservazioni.
(11)
Con lettera del 15 aprile 2003, la Germania ha presentato osservazioni in merito all'apertura del procedimento nel caso della BayernLB.
(12)
Con lettera del 29 luglio 2003, il BdB ha presentato osservazioni in merito a tutte le decisioni di apertura di procedimenti adottate il 13 novembre 2002.
(13)
In risposta ad un'ulteriore richiesta di informazioni della Commissione del 5 settembre 2003, la Germania con lettera del 24 ottobre ha fornito informazioni aggiuntive e ha risposto alle osservazioni del BdB in merito alla BayernLB. Con lettera del 30 ottobre 2003, la Germania ha trasmesso le osservazioni del governo del Land Renania settentrionale-Vestfalia e della WestLB AG in risposta alle osservazioni del Bundesverband deutscher Banken relative tra l'altro al procedimento riguardante il trasferimento alla BayernLB dei prestiti a sostegno dell'edilizia residenziale.
(14)
Con lettera della Germania del 15 marzo 2004, alla Commissione è stata notificata una modifica dello statuto della BayernLB intervenuta il 5 marzo 2004, in virtù della quale, fatta salva la sua funzione di patrimonio di vigilanza, il patrimonio a destinazione vincolata trasferito non potrà più essere utilizzato a copertura delle attività in regime di concorrenza della BayernLB. Alle ulteriori richieste di informazioni della Commissione del 7 aprile 2004, del 27 aprile 2004 e del 23 giugno 2004, la Germania ha risposto con lettere del 1o giugno 2004 e del 6 luglio 2004. All'ultima richiesta di informazioni della Commissione, del 27 luglio 2004, le autorità tedesche hanno risposto con lettera del 18 agosto 2004.
(15)
Il 19 luglio 2004 il denunciante (il BdB), il Land Renania settentrionale-Vestfalia e la WestLB AG hanno presentato un accordo provvisorio sulla remunerazione appropriata del patrimonio trasferito. A loro avviso tale remunerazione dovrebbe costituire la base della decisione della Commissione. La versione definitiva di tale accordo è pervenuta alla Commissione il 13 ottobre 2004. Analogamente, il 10 settembre 2004, il BdB, lo Stato libero di Baviera e la BayernLB hanno presentato una proposta di accordo sulla remunerazione appropriata per il patrimonio a destinazione vincolata trasferito. In seguito la Commissione ha ricevuto parecchie lettere dalle predette parti e dalla Germania. La versione definitiva dell'accordo sul trasferimento del patrimonio a destinazione vincolata alla BayernLB è pervenuta alla Commissione il 24 settembre 2004. Ad eccezione del caso Helaba, inoltre, accordi analoghi sono stati raggiunti e notificati alla Commissione anche in relazione agli altri casi di trasferimento di patrimonio alle Landesbanken.
II. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLE MISURE IN OGGETTO
1. BAYERISCHE LANDESBANK - GIROZENTRALE
(16)
Con un totale di bilancio del gruppo di 313 miliardi di EUR (al 31 dicembre 2003) la Bayerische Landesbank Girozentrale (BayernLB), con sede a Monaco, è una delle maggiori banche tedesche. È sorta nel 1972 dalla fusione della Landesbodenkreditanstalt («LABO») e della Bayerische Gemeindebank (Girozentrale) (6). Si tratta di un ente creditizio di proprietà pubblica operante con la forma giuridica di istituto di diritto pubblico (Anstalt des öffentlichen Rechts). La proprietà della BayernLB è ripartita - indirettamente - tra lo Stato libero di Baviera e il Bayerische Sparkassen- und Giroverband (Sparkassenverband Bayern) che ne detengono ciascuno il 50 %. Nel 2002, i proprietari si sono accordati per trasferire, in cambio di azioni, le loro partecipazioni nella BayernLB alla BayernLB Holding AG, nella quale detengono ciascuno il 50 % del capitale. La BayernLB Holding AG è l'unico socio responsabile della Bayerische Landesbank e non è un ente creditizio.
(17)
Secondo la relazione delle attività del 2003, la quota dei fondi propri di base era pari al 7,8 % e quella dei fondi propri era pari all'11,3 %. Il rendimento dei fondi propri si aggirava intorno al 4,3 % nel 2002 e intorno al 4,9 % nel 2003, in netto regresso rispetto agli anni precedenti, nei quali ammontava ancora al 15,5 % (2000) e al 18,7 % (1999).
(18)
Sulla base del suo assetto proprietario, la BayernLB funge da banca «di fiducia» (Hausbank) dello Stato libero di Baviera e da istituto centrale per le casse di risparmio bavaresi. Essa dichiara di contribuire notevolmente, in stretta collaborazione con i suoi partner, a conservare e rafforzare l'importanza della Baviera come sede di attività economiche. Inoltre la BayernLB svolge attività bancarie all'ingrosso a livello internazionale nel settore commerciale e degli investimenti ed è, come essa stessa afferma, una delle maggiori banche di emissione tedesche. La sua clientela è costituita dallo Stato e dai comuni, dalle casse di risparmio, da gruppi multinazionali, da imprese nazionali, da operatori del settore immobiliare (privati o imprese), nonché da investitori istituzionali e da istituti finanziari. La BayernLB gestisce come entità giuridicamente non indipendenti la Bayerische Landesbodenkreditanstalt (LABO), che è uno strumento della politica del Land per l'edilizia residenziale, e la Landesbausparkasse Bayern (LBS).
(19)
Con più di 9 000 dipendenti il gruppo BayernLB è presente nei più importanti centri finanziari del mondo. Nei suoi principali mercati europei, compresa l'Europa centrale e orientale, nel Nordamerica e in Asia, la BayernLB offre ai suoi clienti un'ampia gamma di prodotti bancari attraverso proprie filiali, uffici di rappresentanza e imprese affiliate. Dopo il ridimensionamento della rete condotto nel 2003, la BayernLB può contare oggi, oltre che su due sedi in Baviera e su 15 direzioni commerciali della LBS-Bayern, su due sedi in Europa e quattro sedi nel mondo.
(20)
Le 84 casse di risparmio bavaresi (al 31 dicembre 2003), la Versicherungskammer Bayern, la Landesbausparkasse (LBS) e la Bayerische Landesbank costituiscono lo Sparkassen-Finanzgruppe Bayern, che in linea con il concetto dell'offerta finanziaria globale (Allfinanz) offre tutti i servizi del settore finanziario.
2. IL TRASFERIMENTO DEI PRESTITI A SOSTEGNO DELL'EDILIZIA RESIDENZIALE ALLA BAYERNLB
(21)
Nel quadro del rafforzamento della competitività nazionale ed internazionale della BayernLB, il 23 luglio 1994 il parlamento della Baviera ha approvato la legge relativa alla costituzione di un patrimonio a destinazione vincolata mediante il trasferimento di crediti in amministrazione fiduciaria dello Stato libero di Baviera nel patrimonio di vigilanza della Bayerische Landesbank Girozentrale (in appresso «legge sul patrimonio a destinazione vincolata») (7). Ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 1, della legge sul patrimonio a destinazione vincolata, il governo del Land è autorizzato a cedere alla BayernLB i fondi amministrati dalla LABO dal 1957 al 1990 perché sia costituita una riserva speciale. Il patrimonio a destinazione vincolata trasferito deve continuare ad essere destinato all'edilizia residenziale sociale.
(22)
Secondo la relazione sulla legge era necessario aumentare il capitale proprio della BayernLB perché essa potesse proseguire con successo le sue attività (8). Non era ipotizzabile evitare tale aumento della base di fondi propri perché in tal caso la competitività della BayernLB sarebbe risultata compromessa per un lungo periodo. Secondo la relazione della legge, la cessione alla BayernLB dei crediti corrispondenti a prestiti per l'edilizia appartenuti fino ad allora allo Stato doveva aumentare la base di fondi propri della BayernLB (9).
(23)
La prima tranche di crediti in essere derivanti dai prestiti agevolati, per una somma di circa 3 811 milioni di DEM, è stata ceduta alla BayernLB mediante un contratto di conferimento siglato il 15 dicembre 1994, con effetto a decorrere dal 31 dicembre 1994 (10). Una seconda tranche di crediti in essere, per una somma di 1 216 milioni di DEM, è stata ceduta alla BayernLB mediante un contratto di conferimento siglato il 28 dicembre 1995, con effetto a decorrere dal 31 dicembre 1995 (11). Complessivamente è stato quindi ceduto alla BayernLB un patrimonio destinato ad attività di promozione di 5 027 milioni di DEM.
3. REQUISITI PATRIMONIALI A NORMA DELLA DIRETTIVA SUI FONDI PROPRI E DELLA DIRETTIVA SUL COEFFICIENTE DI SOLVIBILITÀ
(24)
Ai sensi della direttiva 89/647/CEE del Consiglio, relativa al coefficiente di solvibilità degli enti creditizi (12) («direttiva sul coefficiente di solvibilità») e della direttiva 89/299/CEE del Consiglio concernente i fondi propri degli enti creditizi (13) («direttiva sui fondi propri»), alle quali è stata allineata la legge bancaria tedesca (Kreditwesengesetz), gli enti creditizi sono tenuti a disporre di un livello di fondi propri pari all'8 % delle loro attività ponderate per il rischio. Di questi, almeno 4 punti percentuali devono consistere in fondi propri di base (capitale di classe 1) che comprendono gli elementi patrimoniali a disposizione dell'ente creditizio per uso immediato ed illimitato allo scopo di coprire rischi o perdite non appena essi si verificano. I fondi propri di base sono di importanza fondamentale per la dotazione complessiva di fondi propri di una banca ai fini di vigilanza, poiché i fondi propri supplementari (capitale di classe 2) sono riconosciuti, ai fini della copertura delle operazioni di rischio di una banca, solo per un importo pari a quello dei fondi propri di base.
(25)
Entro il 30 giugno 1993 le banche tedesche dovevano adeguare i loro fondi propri ai nuovi requisiti introdotti dalla direttiva relativa al coefficiente di solvibilità e dalla direttiva concernente i fondi propri (14). Anche prima del recepimento della direttiva sul coefficiente di solvibilità nella legislazione tedesca, molte Landesbanken disponevano di un patrimonio di vigilanza relativamente limitato. Questi enti creditizi dovevano perciò rafforzare con urgenza la propria dotazione di fondi propri per assicurare la loro espansione imprenditoriale o quanto meno per poter mantenere il proprio volume di attività.
(26)
Tuttavia, a causa della difficile situazione di bilancio, gli enti pubblici proprietari non erano in grado di fornire capitali freschi, né erano disposti a contemplare la privatizzazione e a reperire capitali aggiuntivi sui mercati finanziari. È stato pertanto deciso di procedere a trasferimenti di patrimonio e capitale, ad esempio nel caso WestLB è stato trasferito il patrimonio della Wohnungsbauförderungsanstalt del Land Renania settentrionale-Vestfalia («WfA»). Nel caso della BayernLB, tuttavia, i prestiti a sostegno dell'edilizia residenziale in oggetto sono stati conferiti solo in seguito e servivano pertanto, oltre che al rafforzamento della base di capitale, anche al mantenimento e all'espansione delle attività commerciali in generale.
4. EFFETTI DEL TRASFERIMENTO SULLA DOTAZIONE DI FONDI PROPRI DELLA BAYERNLB
(27)
La portata delle attività di un ente creditizio dipende in buona misura dall'entità dei suoi fondi propri. Questa è aumentata in misura non trascurabile grazie al trasferimento dei prestiti a sostegno dell'edilizia residenziale dalla LABO alla BayernLB.
(28)
Prima del trasferimento alla BayernLB i prestiti da trasferire erano stati valutati mediante due perizie della società di revisione contabile [...] (15) del 5 ottobre 1994 e del 30 aprile 1996 e il valore corrente dei crediti legati ai prestiti che ne era risultato è stato versato alla BayernLB come fondi propri sotto forma di riserva di capitale. Il valore corrente della prima tranche al 31 dicembre 1994 ammontava a 655 milioni di DEM e quello della seconda tranche al 31 dicembre 1995 ammontava a 542 milioni di DEM. Nel complesso, è stata in tal modo costituita una riserva speciale di 1,197 miliardi di DEM.
(29)
Con lettera dell'8 maggio 1996, l'autorità di vigilanza bancaria (il Bundesaufsichtsamt für Kreditwesen - BAKred) (16) ha comunicato che riconosceva la riserva speciale di 655 milioni di DEM costituita dalla BayernLB come patrimonio di vigilanza ai sensi dell'articolo 10 della legge bancaria per lo stesso importo. Tenuto conto dell'inclusione della totalità della riserva speciale, pari a 1,197 miliardi di DEM, come fondi propri di base, il BAKred, con lettera del 20 dicembre 1996, ha fissato il patrimonio di vigilanza della BayernLB, compresi i fondi propri supplementari, in 14,6 miliardi di DEM al 23 dicembre 1996 (17). I fondi propri di base contribuiscono quindi nel complesso per 8,8 miliardi di DEM al patrimonio di vigilanza.
(30)
Il conferimento di capitale mediante la riserva speciale ammontava pertanto, con riferimento ai fondi propri pari a 14,6 miliardi di DEM esistenti al 31 dicembre 1995, a circa l'8 % del patrimonio di vigilanza già esistente e a circa il 13 % dei fondi propri di base riconosciuti, pari a circa 8,8 miliardi di DEM.
(31)
Secondo le informazioni disponibili, i fondi potevano essere utilizzati a copertura delle passività a partire dal ricevimento delle decisioni del BAKred, vale a dire a partire dal 20 maggio 1996, a concorrenza di 655 milioni di DEM, e a partire dal 23 dicembre 1996, a concorrenza di 1,197 miliardi di DEM.
(32)
Secondo le informazioni delle autorità tedesche, la BayernLB ha di fatto utilizzato la riserva speciale un'unica volta, nel 1998 e solo per un mese, per un importo pari a 14 milioni di DEM.
(33)
Le autorità tedesche hanno inoltre dichiarato che il valore corrente della riserva speciale della BayernLB, pari a 1,197 miliardi di DEM, riconosciuto dal BAKred come fondi propri, andava inteso semplicemente come soglia massima per la copertura di attività di rischio e non era stato in permanenza a disposizione della banca a sostegno della sua attività creditizia per tale importo. Il valore corrente è stato inoltre soggetto a fluttuazioni, dovute principalmente all'utilizzo costante delle liquidità per la concessione di nuovi prestiti (sui quali, a norma dell'articolo 1, paragrafo 3 del contratto di conferimento, solo il Land era competente a decidere) (18) ma anche alla concessione di sconti sui prestiti accordati, sulla base di determinati criteri di sovvenzione. Il valore corrente del patrimonio a destinazione vincolata è così risultato essere inferiore di [...] DEM nel 1998 e di [...] EUR nel 1999 all'importo di 1,197 miliardi di DEM riconosciuto a fini della vigilanza e la differenza è stata compensata mediante il ricorso ad altri elementi patrimoniali. Secondo quanto dichiarato dalle autorità tedesche, pertanto, l'importo riconosciuto dal BAKred non è stato sempre disponibile nella sua totalità per la copertura di attività di rischio.
(34)
Le fluttuazioni effettive sono state riportate dalle autorità tedesche nella tabella seguente (tabella 1):
1994
1000 DEM
1995
1000 DEM
1996
1000 DEM
1997
1000 DEM
1998
1000 DEM -
1998
1000 EUR
1999
1000 EUR
2000
1000 EUR
2001
1000 EUR
2002
1000 EUR
2003
1000 EUR
Valore corrente del patrimonio a destinazione vincolata
655 728
1 233 164
1 229 258
1 255 390
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Variazione del valore corrente del patrimonio a destinazione vincolata
577 436
-3 906
26 132
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
Riserva speciale figurante come capitale
655 000
1 197 000
1 197 000
1 197 000
1 197 000
612 016
612 016
612 016
612 016
612 016
612 016
Differenza valore corrente/capitale indicato
728
36 164
32 258
58 390
[...] (19)
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
5. REMUNERAZIONE DEI FONDI PROPRI TRASFERITI
(35)
Ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 1, del contratto di conferimento del 15 dicembre 1994 concluso tra lo Stato libero di Baviera e la BayernLB, per i fondi messi a sua disposizione con il trasferimento è stata concordata una remunerazione, ma unicamente per l'importo effettivamente utilizzato. Secondo il contratto di conferimento, tale remunerazione era pari allo 0,6 % (imputabile al risultato di esercizio delle attività bancarie) della parte dei fondi conferiti effettivamente utilizzata per le attività in regime di concorrenza ed esigibile alla data dell'approvazione del bilancio di ogni esercizio (20). Secondo i dati e le informazioni forniti dalle autorità tedesche, nel fissare il tasso di remunerazione, si è tenuto conto del fatto che la riserva speciale veniva messa a disposizione priva di liquidità, cosicché un'effettiva espansione dell'attività avrebbe dovuto essere interamente rifinanziata mediante il reperimento di liquidità.
(36)
Inoltre, secondo quanto dichiarato dalle autorità tedesche, poiché la remunerazione per il patrimonio a destinazione vincolata veniva considerata ai fini fiscali come ripartizione dell'utile e non poteva pertanto essere portata in detrazione come voce di spesa di esercizio, doveva essere corrisposta al netto delle imposte.
(37)
In relazione alla base di calcolo della remunerazione da corrispondere, nel corso del procedimento le autorità tedesche hanno sostenuto che, in caso di utilizzazione integrale della riserva speciale, la remunerazione convenuta dello 0,6 % l'anno (21) sarebbe stata pari a circa 7,2 milioni di DEM. Come menzionato in precedenza, secondo le informazioni delle autorità tedesche, la BayernLB ha di fatto utilizzato la riserva speciale un'unica volta, nel 1998 e solo per un mese, per un importo pari a 14 milioni di DEM, contro il pagamento di una remunerazione di 7 000 DEM.
(38)
Inoltre, conformemente all'articolo 6, paragrafo 2, del contratto di conferimento del 15 dicembre 1994, in combinato disposto con l'articolo 2 del contratto di conferimento del 28 dicembre 1995, la BayernLB ha corrisposto allo Stato libero un compenso dello 0,05 % per l'assunzione di una garanzia in caso di inadempimento relativa ai prestiti erogati mediante il patrimonio a destinazione vincolata. Le autorità tedesche hanno comunicato gli importi dettagliati dei pagamenti effettuati.
III. RAGIONI DELL'AVVIO DEL PROCEDIMENTO
(39)
Nella sua decisione di avviare il procedimento, del 13 novembre 2002, la Commissione è giunta alla conclusione che il trasferimento alla BayernLB dei prestiti a sostegno dell'edilizia residenziale dello Stato libero di Baviera costituivano verosimilmente un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1 del trattato CE.
(40)
Il punto di partenza del suo esame era il principio dell'investitore operante in un'economia di mercato. In base a tale principio, il semplice fatto che delle imprese siano di proprietà dello Stato, e che questo apporti loro dei fondi, non rappresenta di per sé un aiuto di Stato. Un vantaggio mediante il conferimento di fondi statali si verifica dunque solo quando vengono messi a disposizione di un'impresa pubblica fondi a condizioni che essa non avrebbe ottenuto in normali condizioni di mercato.
(41)
Nel caso in esame, la Commissione ha considerato che il vantaggio economico derivante alla BayernLB dall'apporto di fondi propri consistesse in particolare nell'aumento della capacità di erogazione del credito in relazione alla sua attività creditizia commerciale, esercitata in regime di concorrenza (funzione di espansione delle attività svolta dai fondi propri). In condizioni normali di mercato, l'apporto di capitale è remunerato in funzione del valore del capitale stesso tenendo conto della sua funzione e del rischio cui si è andati incontro. Un parametro per la remunerazione in normali condizioni di mercato del capitale conferito va pertanto visto nel tasso a lungo termine privo di rischio (titoli del governo federale tedesco a 10 anni) cui si dovrebbe applicare un premio di rischio che rifletta il maggior rischio dell'investimento nella forma di fondi propri. Dato che, secondo le autorità tedesche, al momento del trasferimento del patrimonio, alla fine del 1994, il tasso d'interesse per un investimento di capitali a lungo termine privo di rischio era già di circa il 7,9 % l'anno, la Commissione nutriva forti dubbi sul fatto che una remunerazione dello 0,6 % l'anno dei fondi propri effettivamente utilizzati, anche a prescindere dal necessario premio di rischio, potesse essere considerata conforme alle condizioni di mercato.
(42)
La Commissione dubitava inoltre che un investitore operante in un'economia di mercato avrebbe accettato di limitare la sua remunerazione alla parte dei fondi effettivamente utilizzata. Permanevano inoltre dubbi sul fatto che gli ulteriori elementi della remunerazione indicati dalle autorità tedesche, come il compenso dello 0,05 % l'anno del valore dei crediti garantiti trasferiti corrisposto allo Stato libero di Baviera per l'assunzione di una garanzia in caso di inadempimento per i crediti corrispondenti ai prestiti, gli interessi pagati dai mutuatari, che continuano ad affluire allo Stato libero, o gli interessi sugli investimenti intermedi (22) costituissero effettivamente una remunerazione per la funzione di espansione delle attività svolta dai fondi propri.
(43)
La Commissione ha tuttavia riconosciuto che nel determinare la remunerazione in normali condizioni di mercato si deve tenere conto della mancanza di liquidità del capitale trasferito nel caso di specie. Ai sensi dell'articolo 1, della legge sul patrimonio a destinazione vincolata i prestiti per l'edilizia residenziale destinati a costituire una riserva speciale devono continuare ad essere utilizzati per l'edilizia residenziale sociale come prima del trasferimento. Pertanto, il trasferimento del patrimonio in questione non ha comportato un conferimento di liquidità per la BayernLB. Benché i capitali non liquidi della banca consentissero un aumento del volume delle sue attività, va considerato che la banca poteva conseguire il massimo aumento del volume di attività solo se il volume di credito supplementare veniva rifinanziato interamente sul mercato dei capitali. Il Land non poteva quindi attendersi esattamente lo stesso rendimento di chi apporta capitale liquido ed una riduzione corrispondente della remunerazione appariva giustificata.
(44)
Alla Commissione non risulta che all'atto del conferimento dei prestiti a sostegno dell'edilizia residenziale, lo Stato libero si sia assicurato una partecipazione proporzionata alla distribuzione degli utili della banca e al suo incremento di valore. In particolare, lo Stato libero non ha insistito per far modificare a suo favore l'assetto proprietario, fatto che sarebbe invece stato necessario per assicurarsi che la distribuzione dei dividendi e gli incrementi di valore corrispondessero all'entità dell'apporto di capitali.
(45)
Poiché nessuna delle deroghe previste dall'articolo 87, paragrafi 2 e 3, del trattato CE e dall'articolo 86, paragrafo 2, del trattato CE era applicabile nel caso in oggetto, l'aiuto di Stato è apparso essere incompatibile con il mercato comune.
IV. OSSERVAZIONI DELLA GERMANIA
(46)
Nelle loro osservazioni in merito alla decisione di avviare il procedimento, le autorità tedesche hanno sostenuto che, diversamente dal caso WestLB, il trasferimento del patrimonio a destinazione vincolata alla BayernLB non era equiparabile ad un'iniezione di capitale sociale, bensì a conferimenti taciti ai sensi dell'articolo 10, paragrafo 4, della legge bancaria tedesca, fatto questo che la Commissione avrebbe trascurato.
(47)
Un argomento decisivo secondo le autorità tedesche era il fatto che fino alla fine del 1996, quando è intervenuto il riconoscimento ai fini della vigilanza del patrimonio a destinazione vincolata, le casse di risparmio bavaresi, ma anche investitori privati, avevano già messo a disposizione della BayernLB fondi propri di base per circa 1,3 miliardi di DEM - circa 900 milioni dei quali da parte delle casse di risparmio bavaresi - sotto forma di conferimenti taciti. Questi conferimenti sono stati riconosciuti dal BAKred come fondi propri di base ai sensi dell'articolo 10, paragrafo 4, della legge bancaria. Già al momento del conferimento del patrimonio, pertanto, i conferimenti taciti costituivano uno strumento usuale di reperimento di fondi propri di base per la BayernLB.
(48)
Anche sotto il profilo sostanziale, inoltre, il patrimonio a destinazione vincolata sarebbe equiparabile ai conferimenti taciti della BayernLB. Sotto il profilo della loro funzione economica, vale a dire consentire l'espansione dell'attività, entrambe le forme di capitali sarebbero state identiche, in quanto entrambe erano state riconosciute come fondi propri di base. Nessuna delle due aveva inoltre contribuito direttamente all'incremento di valore della banca, né aveva attribuito diritti di voto ulteriori. Anche per quanto concerne il rischio di perdite non ci sarebbero state differenze, in quanto entrambe potevano essere utilizzate per il ripianamento delle perdite. La sola differenza sarebbe stata individuabile nel fatto che il capitale a destinazione vincolata era stato messo a disposizione a tempo indeterminato, mentre in conferimenti taciti sarebbero per loro natura limitati nel tempo. La riserva speciale non dovrebbe tuttavia essere considerata necessariamente come a tempo indeterminato, ma come liquidabile con il comune accordo delle parti. D'altro canto, oltre ai conferimenti taciti a tempo determinato, esisterebbero quelli a tempo indeterminato. Un'analisi comparata ha dimostrato che sul mercato non erano riscontrabili differenze di prezzo significative tra i conferimenti taciti a tempo determinato e quelli a tempo indeterminato.
(49)
Le autorità tedesche hanno inoltre sostenuto che il capitale a destinazione vincolata non era esposto al rischio di perdite allo stesso modo che il capitale sociale. Contrariamente al caso WestLB, nel quale il patrimonio della Wfa trasferito ammontava a quasi il 50 % dei fondi propri della banca, i prestiti a sostegno dell'edilizia residenziale trasferiti equivalevano, al momento del conferimento, solo a circa l'8 % dei fondi propri della BayernLB. Inoltre, contrariamente alla WestLB, la BayernLB non dipendeva dai fondi propri di base costituiti dal patrimonio destinato all'edilizia residenziale. La banca è sempre stata economicamente sana e disponeva già in precedenza di ingenti fondi propri, grazie anche ai conferimenti taciti effettuati a partire dal 1991 sia dalle casse di risparmio bavaresi che da imprese private. Inoltre, tra lo Stato libero e la BayernLB ci sarebbe stato un accordo per cui il capitale a destinazione vincolata sarebbe stato utilizzato a copertura delle attività di rischio solo dopo aver utilizzato tutti gli altri elementi patrimoniali.
(50)
Un'altra ragione per la quale il conferimento del capitale a destinazione vincolata esponeva lo Stato libero ad un rischio inferiore rispetto a quello di un investitore nel capitale sociale sarebbe stata tra l'altro il fatto che, conformemente all'articolo 2, del contratto del 15 dicembre 1994 tra lo Stato libero di Baviera e lo Sparkassenverband Bayern, quest'ultimo, in qualità di comproprietario, era tenuto a ripianare per metà un'eventuale perdita della BayernLB, qualora la riserva speciale fosse stata esaurita o utilizzata dai creditori a copertura delle perdite.
1. REMUNERAZIONE APPROPRIATA DEL PATRIMONIO A DESTINAZIONE VINCOLATA
(51)
Partendo dal presupposto che il capitale messo a disposizione dovesse essere equiparato ai conferimenti taciti anziché al capitale sociale, le autorità tedesche sono giunte alla conclusione che il patrimonio a destinazione vincolata sia stato valutato correttamente e non abbia comportato alcun vantaggio a favore della BayernLB e quindi alcun aiuto di Stato.
(52)
La remunerazione concordata consisteva, secondo le autorità tedesche, nella commissione per la funzione di copertura dello 0,6 % l'anno (imputabile al risultato di esercizio delle attività bancarie) del valore della riserva speciale riconosciuto come fondi propri di base, e pagabile solo sul capitale utilizzato.
(53)
Anche il compenso dello 0,05 % l'anno corrisposto per la garanzia prestata dallo Stato libero di Baviera sull'importo dei crediti corrispondenti ai prestiti andrebbe inoltre preso in considerazione come controprestazione per il trasferimento del patrimonio a destinazione vincolata. Secondo le autorità tedesche, infatti, l'assunzione della garanzia era in rapporto diretto con l'intenzione di rafforzare i fondi propri della Landesbank. Secondo la relazione della legge, la garanzia sarebbe stata necessaria per assicurare il rafforzamento dei fondi propri della Landesbank previsto dalla legge, evitando una riduzione del patrimonio a destinazione vincolata a seguito di inadempimenti (23). Facendo riferimento alle perizie di [...] del 5 ottobre 1994 e del 30 aprile 1996, le autorità tedesche hanno inoltre fatto osservare che senza l'assunzione della garanzia in caso di inadempimento da parte dello Stato libero di Baviera, il tasso di capitalizzazione per il calcolo del valore corrente dei crediti, fissato al 7,5 %, avrebbe dovuto essere maggiorato di un ulteriore premio di rischio. Il valore corrente sarebbe di conseguenza risultato inferiore e quindi anche l'importo che poteva essere riconosciuto dal BAKred (24).
(54)
Nel corso del procedimento, le autorità tedesche hanno abbandonato espressamente la posizione iniziale secondo la quale anche gli interessi sugli investimenti intermedi, nonché gli interessi sui prestiti, che hanno continuato ad affluire allo Stato libero, dovessero essere considerati come elementi della remunerazione.
(55)
In merito alla rispondenza della remunerazione corrisposta alle normali condizioni di mercato, le autorità tedesche hanno sottolineato che, poiché il patrimonio trasferito era equiparabile ai conferimenti taciti della BayernLB, il punto di partenza doveva essere il tasso pagato dalla BayernLB ai suoi soci taciti nel periodo di riferimento dell'aiuto, vale a dire circa il 7-8 % l'anno del rispettivo valore nominale detenuto.
(56)
La mancanza di liquidità avrebbe dovuto determinare già di per sé una significativa riduzione del tasso di partenza. A differenza del caso WestLB, nel caso in esame andavano dedotti non i costi di rifinanziamento netti, bensì i costi di rifinanziamento lordi. Considerato che il capitale conferito alla BayernLB rappresentava solo l'8 % dei fondi propri e non il 50 % come nel caso WestLB, un investitore privato non avrebbe potuto ottenere che venissero dedotti solo i costi di rifinanziamento netti.
2. MANCATA MODIFICA DELL'ASSETTO PROPRIETARIO ED «EFFETTO PROPRIETARIO»
(57)
Nelle loro osservazioni in merito alla decisione della Commissione di avviare il procedimento, le autorità tedesche hanno inoltre sottolineato che, partendo dal presupposto che anche nel caso del patrimonio a destinazione vincolata si trattasse di capitale assimilabile ai conferimenti taciti, non fosse necessario modificare l'assetto proprietario della BayernLB in favore dello Stato libero. A prescindere da ciò, lo Sparkassenverband non avrebbe comunque accettato una modifica dell'assetto proprietario sfavorevole nei suoi confronti, poiché al momento del conferimento non vi era alcun bisogno di capitale supplementare ed esso stesso aveva in precedenza conferito alla banca circa 900 milioni di DEM sotto forma di conferimenti taciti (25), senza che vi fosse stato un intervento corrispondente da parte dello Stato libero di Baviera.
(58)
Le autorità tedesche hanno inoltre affermato che, in qualità di proprietario al 50 %, lo Stato libero poteva sperare di beneficiare di rendimenti dei fondi propri particolarmente interessanti rispetto ad altri enti creditizi e che non era vero quindi che si accontentava di un rendimento limitato o addirittura pari a zero. Questo aspetto avrebbe dovuto essere preso in considerazione da parte della Commissione ai fini della valutazione dell'investimento.
V. OSSERVAZIONI DEL DENUNCIANTE BDB
(59)
Secondo il BdB, la BayernLB non ha versato una remunerazione appropriata per i fondi propri di base conferiti e di conseguenza ha beneficiato di un aiuto di Stato.
(60)
Nelle sue osservazioni del 29 luglio 2003 in merito al procedimento avviato il 13 novembre 2002 nei confronti delle Landesbanken, il BdB ha sostenuto che al fine di determinare la remunerazione da considerare appropriata si dovesse utilizzare la metodologia alla base della decisione della Commissione dell'8 luglio 1999 relativa alla WestLB.
(61)
Il primo passo consisteva pertanto nel comparare il capitale fornito con altri strumenti rappresentativi di capitale proprio, il secondo nel determinare la remunerazione minima che un investitore potrebbe aspettarsi per un investimento effettivo nei fondi propri della Landesbank. Infine, occorreva effettuare un calcolo delle maggiorazioni e delle riduzioni applicate in virtù delle particolarità del trasferimento.
1. RAFFRONTO CON ALTRI STRUMENTI RAPPRESENTATIVI DI CAPITALE PROPRIO
(62)
Nelle osservazioni citate, il BdB è giunto alla conclusione che il conferimento del patrimonio per la promozione dell'edilizia residenziale e dell'attività economica nel caso della BayernLB - così come negli altri procedimenti riguardanti le Landesbanken - è comparabile ad un'iniezione di capitale sociale.
(63)
A partire dal 1992 quasi tutte le Landesbanken avevano bisogno di nuovi fondi propri di base per far fronte ai requisiti più rigorosi imposti dalla nuova direttiva sul coefficiente di solvibilità. Senza gli aumenti di capitale, le Landesbanken avrebbero dovuto ridurre la loro attività. Se ne deduce, secondo il BdB, che il capitale conferito può essere raffrontato solo con gli strumenti rappresentativi di capitale proprio che nell'anno del conferimento erano riconosciuti come fondi propri di base (capitale di classe 1) e disponibili in Germania. Per tale ragione, dal raffronto sarebbero escluse automaticamente le azioni privilegiate, che non danno diritto di voto, i diritti di godimento e le cosiddette perpetual preferred shares (azioni privilegiate perpetue). In Germania questi tre strumenti rappresentativi di capitale proprio non sono riconosciuti come fondi propri di base, ma solo come fondi propri supplementari (capitale di classe 2). Del resto, agli inizi degli anni Novanta, in Germania le perpetual preferred shares non esistevano ancora.
(64)
All'epoca dei rispettivi conferimenti, in Germania erano riconosciuti come fondi propri di base solo il capitale sociale e i conferimenti taciti. Qualsiasi raffronto con i conferimenti taciti è comunque da escludere. Innanzitutto, rispetto al capitale sociale messo a disposizione, i conferimenti taciti hanno solo una durata limitata, ovvero possono essere revocati e alla scadenza devono essere rimborsati all'investitore. Un investitore non potrebbe pertanto aspettarsi di ricevere per un conferimento tacito la stessa remunerazione prevista per gli strumenti rappresentativi di capitale proprio riconosciuti a fini di vigilanza per un periodo illimitato.
(65)
In secondo luogo, sebbene sia stato asserito in alcuni casi che, sulla base degli accordi tra i proprietari delle Landesbanken, il capitale trasferito costituiva solo una garanzia subordinata rispetto al capitale sociale, ciò non comporta necessariamente un rischio inferiore per l'investitore. In tutti i casi di trasferimento, il capitale iniettato costituiva una quota rilevante, a volte addirittura superiore al 50 %, dei fondi propri di base totali. La probabilità che potesse essere utilizzato - almeno in parte - in caso di perdite era pertanto estremamente elevata (26).
(66)
In terzo luogo il BdB ha sostenuto che la differenza di qualità tra i conferimenti taciti e il capitale sociale era confermata dalla definizione dei fondi propri di base a fini di vigilanza adottata dal comitato di Basilea per la vigilanza bancaria. In base a tale definizione, i conferimenti taciti devono essere riconosciuti a fini di vigilanza solo come capitale di classe 1 di livello inferiore. Questo tipo di capitale non può rappresentare più del 15 % della quota prescritta di fondi propri di base; per fare un esempio, quando la quota obbligatoria di fondi propri di base è pari al 4 %, il 3,4 % deve essere costituito da capitale sociale e riserve palesi (ad esempio le riserve speciali trasferite alle Landesbanken). Inoltre, sempre secondo il BdB, le banche emetterebbero strumenti rappresentativi di capitale proprio subordinati, quali azioni privilegiate o diritti di godimento, solo in piccoli quantitativi. Su pressione delle agenzie di rating, tali strumenti non costituivano quasi mai più del 10 % dei fondi propri di base complessivi di una banca. Alla luce di quanto precede, non potrebbero essere utilizzati quantitativi consistenti di conferimenti taciti effettuati da un singolo investitore.
2. REMUNERAZIONE MINIMA PER UN INVESTIMENTO NEL CAPITALE SOCIALE DELLA BAYERNLB
(67)
Il BdB sostiene che tutti i metodi per determinare una remunerazione appropriata (rendimento) per la messa a disposizione di capitale sociale partono da un rendimento privo di rischio al quale viene aggiunto un premio di rischio. Tali metodi possono essere ricondotti al seguente principio di base:
Rendimento previsto per un investimento rischioso
= Rendimento privo di rischio + premio di rischio per l'investimento rischioso.
(68)
Per stabilire il rendimento privo di rischio, il BdB utilizza i rendimenti dei titoli di Stato a lungo termine, in quanto questi titoli a reddito fisso emessi da enti statali costituiscono la forma di investimento con il rischio minore o priva di rischio (27).
(69)
Per calcolare il premio di rischio il BdB determina in primo luogo il cosiddetto «premio di rischio del mercato», ossia la differenza tra il rendimento medio di lungo termine delle azioni e quello dei titoli di Stato. Nelle sue osservazioni del 29 luglio 2003, basandosi su uno studio di Stehle/Hartmond del 1991, il BdB è partito inizialmente da un premio di rischio del mercato uniforme del 4,6 %.
(70)
In un secondo tempo il BdB ha determinato il valore di beta delle Landesbanken, ovvero il premio di rischio individuale delle banche al quale deve essere adeguato il premio di rischio generale del mercato. Nelle osservazioni citate, il BdB ha sostenuto di aver calcolato il valore di beta sulla base di dati statistici, il che significa che i valori di beta sono stimati sulla base di un campione di dati storici. Il BdB è giunto in un primo tempo alla conclusione che tutti i valori di beta per tutte le Landesbanken e per tutti i periodi considerati fossero maggiori di uno (28).
(71)
Partendo da un tasso base privo di rischio dell'8,37 % (per la prima tranche) e del 6,57 % (per la seconda tranche) e da un fattore beta per la BayernLB di 1,0803 (al momento del conferimento della prima tranche) e di 1,0739 (al momento del conferimento della seconda tranche) il BdB è pervenuto alla seguente remunerazione minima attesa per un investimento nel capitale sociale della BayernLB al momento del trasferimento dei crediti corrispondenti a prestiti per l'edilizia: 13,34 % l'anno al 31 dicembre 1994 e 12,87 % l'anno al 31 dicembre 1995.
3. MAGGIORAZIONI E RIDUZIONI PER VIA DELLE PARTICOLARITÀ DELLE OPERAZIONI
(72)
Il BdB ha osservato inoltre che la detrazione dalla remunerazione minima prevista dalla Commissione nella decisione relativa alla WestLB per tenere conto della mancanza di liquidità del patrimonio della Wfa è stata confermata dal Tribunale di primo grado. Pertanto, non essendoci a suo avviso ragioni per discostarsi da questo metodo, anche nel caso di specie deve essere operata una riduzione per mancanza di liquidità. L'entità di tale riduzione verrebbe calcolata utilizzando il metodo già applicato per la WestLB, sulla base dei costi netti di rifinanziamento (costi lordi di rifinanziamento meno le imposte societarie applicabili).
(73)
Secondo il BdB, la maggiorazione applicata dalla Commissione nel caso WestLB (1,5 %), confermata dal Tribunale di primo grado, dovrebbe essere applicata anche nel caso della BayernLB. I tre aspetti che nella decisione relativa alla WestLB determinavano un aumento del rischio rispetto a quello di un normale investimento in capitale sociale sono presenti anche nel caso in esame: il volume del patrimonio trasferito in parte eccezionalmente elevato, la mancata emissione di nuove quote della società e la conseguente rinuncia a diritti di voto aggiuntivi e la mancanza di fungibilità dell'investimento, ovvero l'impossibilità di ritirare in qualunque momento dalla società il capitale investito.
4. BASE DI CAPITALE ED ELEMENTI DELLA REMUNERAZIONE
(74)
Infine, il BdB ha sottolineato che nel caso della BayernLB si doveva prendere come base per il calcolo della remunerazione appropriata l'importo totale riconosciuto come fondi propri di base e non solo la parte effettivamente utilizzata. A suo avviso, infatti, un investitore operante in un'economia di mercato non avrebbe accettato di limitare la sua remunerazione alla parte dei fondi effettivamente utilizzata. Per l'investitore privato, che deve sostenere il rischio della perdita del suo investimento, è indifferente se l'ente creditizio utilizzi effettivamente il capitale conferito per espandere la sua attività. Determinante, dal suo punto di vista, è piuttosto il fatto che non può più investire l'importo conferito e ricavarne un rendimento.
(75)
Secondo il BdB, inoltre, il compenso per l'assunzione della garanzia menzionato dalle autorità tedesche non può essere considerato un elemento della remunerazione. Tale considerazione si basa in particolare sul fatto che il conferimento del patrimonio per la promozione dell'edilizia residenziale è avvenuto fin dagli inizi al valore corrente (1,197 miliardi di DEM) e non al valore nominale (5,027 miliardi di DEM). Utilizzando il valore corrente sono già stati presi in considerazione i rischi (di inadempimento) legati all'inesigibilità dei crediti corrispondenti ai prestiti, cosicché un'ulteriore remunerazione per l'assunzione della garanzia in caso di inadempimento non appare giustificata.
(76)
Conformemente al metodo utilizzato nel caso WestLB deve inoltre essere corrisposta una commissione dello 0,3 % l'anno per la funzione di copertura per il periodo compreso tra il conferimento del capitale ed il suo riconoscimento come fondi propri di base, in quanto fino a quel momento il capitale conferito aveva quanto meno il valore di copertura (Haftungsfunktion). Si tratta del periodo fino all'8 maggio 1996 per la totalità dell'importo di 1,197 miliardi di DEM e del periodo tra l'8 maggio e il 23 dicembre 1996 per l'importo di 542 milioni di DEM.
VI. COMMENTI DELLA GERMANIA SULLE OSSERVAZIONI DEL BDB
(77)
Nei suoi commenti alle osservazioni del BdB, la Germania ha fatto rilevare che nel caso di un investimento nel capitale sociale di una società per azioni, non sono garantiti né i dividendi, né un aumento del corso o del valore delle azioni e l'investitore si espone naturalmente al rischio di non realizzare effettivamente il rendimento atteso. Quando viene concordata una remunerazione fissa, come nel caso della BayernLB, viene eliminato il rischio legato alle previsioni, cosicché il rendimento è generalmente inferiore. Questo dimostra, secondo le autorità tedesche, che non sarebbe stato propriamente conforme alla prassi del mercato se al momento del conferimento del patrimonio a destinazione vincolata la BayernLB avesse garantito contrattualmente allo Stato libero di Baviera un rendimento che era solo atteso, ponendo in tal modo l'investitore nel patrimonio a destinazione vincolata in una posizione privilegiata rispetto all'investitore nel capitale azionario. Del resto, il metodo seguito dal BdB sarebbe problematico per il fatto stesso che nel caso di un investimento azionario, l'investitore potrebbe realizzare l'incremento di valore solo mediante la vendita della sua partecipazione, senza gravare pertanto sulla società. Un investitore privato non avrebbe mai potuto ottenere dall'impresa nella quale investe che questa gli corrisponda, imputandolo al suo patrimonio, un equivalente degli incrementi di valore che un investitore in capitale sociale avrebbe potuto realizzare solo mediante la cessione a terzi della sua partecipazione.
(78)
Il metodo CAPM sarebbe inoltre inadeguato per determinare il rendimento di mercato. In particolare, il rischio legato alle oscillazioni del mercato, presupposto nel quadro del CAPM, non esisteva, in quanto le Landesbanken non erano quotate in borsa. Non vi erano pertanto serie storiche per i fattori beta.
(79)
A prescindere da ciò, le autorità tedesche erano dell'avviso che il BdB avesse commesso degli errori anche nel determinare le singole componenti del CAPM. Non sarebbe corretto, ad esempio, tenere conto dell'inflazione di lungo termine attesa ai fini della determinazione del tasso di base privo di rischio. Ciò che conta sono esclusivamente i tassi che si potevano effettivamente ottenere sul mercato. All'epoca dei trasferimenti del patrimonio a destinazione vincolata alla BayernLB, tali tassi erano solo rispettivamente del 7,50 % e del 6,10 % l'anno e comprendevano già le aspettative di inflazione.
(80)
Il premio di rischio di mercato del 4,6 % preso come base dal BdB sarebbe eccessivamente elevato. A tale proposito le autorità tedesche hanno sostenuto tra l'altro che l'indagine di Stehle/Hartmond del 1991 relativa all'andamento dei rendimenti sul mercato azionario tedesco, alla quale il BdB faceva riferimento, non avanza alcuna conclusione sul premio di rischio di mercato sul mercato dei capitali tedesco. Per determinare il premio di rischio di mercato vi sarebbero inoltre diversi metodi, che condurrebbero a risultati sensibilmente diversi. Sulla base di propri calcoli, le autorità tedesche hanno sostenuto che negli ultimi 30 anni un premio di rischio di mercato del 4,6 % non era stato raggiunto neanche approssimativamente.
(81)
Ai fini della determinazione del valore di beta, inoltre, le Landesbanken non dovevano essere assimilate alle cosiddette banche commerciali (Kreditbanken), che peraltro non sono neanche state definite chiaramente dal BdB. Al massimo, si doveva prendere come riferimento il gruppo delle banche quotate in borsa, le cosiddette banche CDAX. Per questo gruppo, con riferimento ad un periodo di cinque anni, si otteneva un valore di beta su base mensile di 0,85 al 31 dicembre 1994 e di 0,80 al 31 dicembre 1995, come risulta dai calcoli allegati della banca dati Datastream, che peraltro calcolava correttamente il fattore beta solo su un periodo di cinque anni. Il periodo preso in considerazione dal BdB ai fini della determinazione del fattore beta, a partire cioè dal 1974, sarebbe troppo lungo, in quanto sia il contesto del mercato dei capitali, sia il settore bancario, hanno registrato agli inizi degli anni Novanta importanti cambiamenti.
(82)
Di conseguenza, nessuno dei fattori utilizzati per il CAPM era stato valutato correttamente e i rendimenti minimi conformi alle condizioni di mercato stimati per le operazioni in oggetto erano eccessivamente elevati.
VII. OSSERVAZIONI DEL LAND RENANIA SETTENTRIONALE-VESTFALIA E DELLA WEST-LB
(83)
Il 30 ottobre 2003 il governo federale ha inoltrato una presa di posizione del Land Renania settentrionale-Vestfalia e della WestLB in merito alla decisione della Commissione del 13 novembre 2002 di avviare il procedimento d'indagine, nella quale essi contestano l'asserzione secondo la quale il patrimonio trasferito alle Landesbanken era comparabile a capitale sociale. Esse hanno sostenuto invece che conferimenti taciti e perpetuals (conferimenti perpetui) erano riconosciuti come fondi propri di base in Germania già dal 1991. La remunerazione di un investimento dipenderebbe inoltre non da come è classificato dalle autorità di vigilanza bancaria, bensì dal suo profilo di rischio. Dato che il patrimonio in questione costituirebbe una garanzia subordinata, la struttura di rischio presenterebbe maggiori analogie con i conferimenti taciti o con i perpetuals che con gli investimenti in capitale sociale.
(84)
La WestLB non aveva obiezioni quanto all'uso del metodo CAPM per calcolare la remunerazione minima di un investimento in capitale sociale, ma riteneva che i valori di beta nettamente superiori ad 1, calcolati dal BdB, non fossero corretti. Un fattore beta superiore ad 1 significa che le azioni di una società rappresentano un rischio più elevato del rischio generale del mercato. Tuttavia l'investimento in una Landesbank presentava un rischio nettamente inferiore al rischio generale del mercato, in forza dell'esistenza, all'epoca indiscussa, dell'Anstaltslast (obbligo dell'ente pubblico proprietario di un organismo avente funzioni pubbliche di fornirgli i mezzi finanziari necessari al suo funzionamento) e della Gewährträgerhaftung (l'obbligo da parte dell'ente pubblico proprietario di un organismo avente funzioni pubbliche di far fronte ai creditori che questo non riuscisse a soddisfare tramite il proprio patrimonio).
(85)
Nel caso specifico delle Landesbanken sarebbe inoltre un errore utilizzare come riferimento il rendimento atteso al momento del trasferimento del patrimonio alle banche. In linea di massima questo approccio è ragionevole nel quadro del test dell'investitore privato. Nel caso di specie esso imporrebbe di utilizzare il rendimento atteso nel 1991. Tuttavia, il fatto che nel 2003 un investitore riceva il rendimento atteso nel 1991, rendimento che supera ampiamente i rendimenti effettivamente conseguiti, contraddice ogni realtà economica. Applicare in modo schematico e permanente un tasso di rendimento di circa il 12 % equivarrebbe ad una penalizzazione ingiustificabile delle Landesbanken rispetto ai concorrenti privati.
(86)
Per quanto riguarda la detrazione per la mancanza di liquidità del patrimonio trasferito, la WestLB e il Land Renania settentrionale-Vestfalia ritengono che il tasso privo di rischio dei titoli di Stato dovrebbe essere detratto integralmente dal rendimento di base. Essi sostengono che le Landesbanken non hanno ricevuto alcuna liquidità a seguito del trasferimento del patrimonio. Sotto il profilo economico è inammissibile detrarre da questo tasso i risparmi fiscali, in quanto la remunerazione degli strumenti del mercato dei capitali è indipendente dalla situazione fiscale. In caso contrario, il prezzo di uno stesso strumento del mercato dei capitali dovrebbe variare in funzione di considerazioni di natura fiscale.
(87)
Infine il fatto che la mancanza di liquidità del patrimonio non mettesse a rischio la posizione di liquidità riduce il rischio e di conseguenza la remunerazione e di ciò si deve tenere conto tramite una corrispondente riduzione. Analogamente, dovrebbe essere concessa una riduzione per via del fatto che l'investitore è già proprietario (cosiddetto «effetto proprietario»), in quanto un investitore che detiene una partecipazione in una società valuterebbe un investimento aggiuntivo diversamente da un nuovo investitore.
VIII. ACCORDO TRA IL BDB, LO STATO LIBERO DI BAVIERA E LA BAYERNLB
(88)
Il 24 settembre 2004 il denunciante (il BdB), lo Stato libero di Baviera e la BayernLB hanno notificato alla Commissione un accordo in relazione al procedimento riguardante gli aiuti alla BayernLB. Sebbene le loro tesi giuridiche di base siano rimaste invariate, le parti hanno trovato un accordo su dei parametri adeguati per determinare una remunerazione appropriata per un ipotetico investimento nel capitale sociale della BayernLB. Esse hanno chiesto alla Commissione di tenere conto dell'accordo nella propria decisione.
(89)
Le parti hanno innanzitutto determinato, sulla base del CAPM, la remunerazione minima attesa per un investimento ipotetico nel capitale sociale della BayernLB. La remunerazione minima appropriata è risultata essere pari al 9,87 % per la prima tranche del patrimonio a destinazione vincolata e all'8,0 % per la seconda tranche.
(90)
Per il calcolo di questa remunerazione minima, esse hanno utilizzato i tassi d'interesse privi di rischio a lungo termine determinati dalle Landesbanken sulla base del REX 10 Performance Index della Deutsche Börse AG e i fattori beta, quali stimati da una perizia di [...] del 26 maggio 2004, commissionata dalle Landesbanken. In concreto, per la BayernLB si applicherebbe un tasso di interesse di base privo di rischio del 7,5 % al 31 dicembre 1994 e del 6,1 % al 31 dicembre 1995, all'epoca cioè dei due conferimenti. Sulla base della posizione di [...] per i fattori beta sono stati presi in considerazione i valori dello 0,593 (31 dicembre 1994) e dello 0,475 (31 dicembre 1995). Un premio uniforme di rischio di mercato del 4 % è stato fissato per tutte le Landesbanken.
(91)
Il tasso di interesse di partenza del 9,87 % (31 dicembre 1994) è stato pertanto calcolato come segue: tasso d'interesse privo di rischio del 7,5 % + (premio di rischio generale di mercato del 4,0 % x fattore beta di 0,593).
(92)
Il tasso di interesse di partenza dell'8,00 % (31 dicembre 1995) è stato calcolato come segue: tasso d'interesse privo di rischio del 6,1 % + (premio di rischio generale di mercato del 4,0 % x fattore beta di 0,475).
(93)
In seguito è stata applicata una riduzione per via della mancanza di liquidità del patrimonio a destinazione vincolata. I tassi d'interesse privi di rischio del 7,5 % e del 6,1 % di cui sopra sono stati utilizzati come base forfettaria per i costi di rifinanziamento lordi. Per determinare i costi di rifinanziamento netti, l'onere fiscale della BayernLB all'epoca dei due trasferimenti è stato fissato ad un tasso forfettario del 50 %, cosicché le riduzioni per mancanza di liquidità ammontano rispettivamente al 3,75 % (31 dicembre 1994) e al 3,05 % (31 dicembre 1995).
(94)
Infine è stata applicata una maggiorazione dello 0,3 %, per tenere conto della mancata emissione di diritti di voto.
(95)
Nel complesso, per il patrimonio a destinazione vincolata, è risultata appropriata una remunerazione al netto delle imposte, del 6,42 % (prima tranche) e del 5,25 % (seconda tranche), da versare sulla totalità dell'importo riconosciuto dal BAKred, a decorrere dalla fine del mese del riconoscimento come fondi propri di base da parte del BAKred (per l'importo di 655 milioni di DEM dal 31 maggio 1996 e per l'importo totale di 1,197 miliardi di DEM dal 31 dicembre 1996). Per gli anni 1998 e 1999, nei quali, a causa di oscillazioni, il valore corrente è effettivamente sceso al di sotto dell'importo riconosciuto dal BAKred, si deve tuttavia prendere in considerazione come base di calcolo solo il valore corrente ridotto.
(96)
Conformemente all'accordo, l'elemento di aiuto che la BayernLB deve rimborsare consiste pertanto nella differenza tra la remunerazione dello 0,6 % l'anno effettivamente pagata dalla BayernLB sulla parte del patrimonio a destinazione vincolata utilizzata a copertura delle attività di rischio e la remunerazione appropriata del 6,42 % (prima tranche) e del 5,25 % (seconda tranche).
(97)
Le parti non sono riuscite a raggiungere un accordo sull'opportunità di detrarre, in quanto ulteriore elemento della remunerazione già versato, il compenso dello 0,05 % corrisposto dalla BayernLB per l'assunzione di una garanzia da parte dello Stato libero di Baviera sul valore nominale del patrimonio a destinazione vincolata.
(98)
L'accordo non fa riferimento al pagamento di una commissione per la funzione di copertura per il periodo intercorrente tra il conferimento del capitale alla banca ed il suo riconoscimento da parte del BAKred. In una tabella allegata all'accordo, nella quale veniva calcolato l'elemento di aiuto, le parti hanno tuttavia preso in considerazione per tale periodo una commissione per la funzione di copertura dello 0,15 % l'anno, al netto delle imposte, per entrambe le tranche.
IX. VALUTAZIONE DELLE MISURE
1. AIUTO DI STATO AI SENSI DELL'ARTICOLO 87, PARAGRAFO 1, DEL TRATTATO CE
(99)
Ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, salvo deroghe contemplate dal trattato stesso, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
1.1. RISORSE STATALI
(100)
Con il trasferimento di patrimonio descritto lo Stato libero di Baviera ha optato per un sistema di aumento di capitale basato sul trasferimento di crediti pubblici corrispondenti a prestiti per l'edilizia alla BayernLB per il rafforzamento della sua base di fondi propri (29). Sebbene le somme rimborsate su tali crediti continuassero a restare a disposizione dell'edilizia residenziale e servissero pertanto alla realizzazione di obiettivi di interesse pubblico, il patrimonio era stato riconosciuto ai fini della vigilanza e poteva quindi essere utilizzato per la copertura delle passività della BayernLB, che opera in regime di concorrenza con altri enti creditizi. Del resto, grazie ad una legge del parlamento della Baviera, lo Stato libero è stato autorizzato a trasferire mediante contratto alla BayernLB i prestiti pubblici destinati alla promozione dell'edilizia residenziale. In tal modo sono state trasferite alla BayernLB risorse statali.
1.2. TRATTAMENTO FAVOREVOLE DI TALUNE IMPRESE
(101)
Allo scopo di accertare se il trasferimento di risorse statali ad un'impresa pubblica favorisca tale impresa e possa costituire quindi un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato, la Commissione applica il cosiddetto «principio dell'investitore operante in un'economia di mercato». Questo principio è stato accolto e sviluppato dalla Corte di giustizia e dal Tribunale di primo grado in una serie di cause, in particolare nella sentenza del Tribunale di primo grado del 6 marzo 2003 nella causa WestLB, il cui contesto è rilevante ai fini del caso in esame (30).
a) Il principio dell'investitore operante in un'economia di mercato
(102)
Secondo tale principio, non si ha trattamento favorevole di un'impresa quando vengono messi a disposizione capitali a «condizioni alle quali un investitore privato, operante secondo la logica di un investitore in condizioni normali di economia di mercato, avrebbe accettato di finanziare un'impresa privata» (31). Sussiste invece un trattamento favorevole ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE quando la remunerazione prevista e/o la situazione finanziaria dell'impresa sono tali da far apparire ingiustificata la previsione di un rendimento normale dei capitali investiti entro un termine ragionevole di tempo (32).
(103)
Il principio dell'investitore operante in un'economia di mercato è applicabile anche a tutte le imprese pubbliche, indipendentemente dal fatto che siano redditizie od operino in perdita. Questa posizione della Commissione è stata confermata dal Tribunale di primo grado nella sentenza relativa alla causa WestLB (33).
(104)
È chiaro inoltre che la Commissione deve fondare la sua valutazione di un caso sui dati disponibili al momento in cui l'investitore ha preso la decisione di procedere all'intervento finanziario in questione. Il trasferimento del patrimonio a destinazione vincolata è stato deciso nel 1994 e nel 1995 dalle competenti autorità pubbliche. Di conseguenza, la Commissione deve giudicare l'operazione sulla base dei dati allora disponibili e delle condizioni economiche e di mercato esistenti in quel momento. I dati citati nella presente decisione e che si riferiscono ad anni successivi sono utilizzati unicamente per illustrare gli effetti del trasferimento sulla situazione della BayernLB ed in nessun caso possono servire a giustificare o mettere in discussione l'operazione a posteriori.
(105)
Il fatto che lo Stato libero fosse già proprietario al 50 % dell'ente creditizio non osta all'applicazione del principio dell'investitore operante in un'economia di mercato, in base al quale si deve verificare se il rendimento atteso o concordato per il capitale apportato è inferiore alle remunerazioni corrisposte sul mercato per investimenti comparabili. Le autorità tedesche sostengono a questo proposito che nel caso in esame l'investimento dello Stato libero non era comparabile a quello di un terzo qualsiasi, interessato esclusivamente a realizzare il massimo rendimento possibile dal capitale investito. In qualità di proprietario al 50 %, lo Stato libero era principalmente interessato a mantenere la competitività a lungo termine della sua banca di fiducia (Hausbank) e banca statale e di assicurare, attraverso il conferimento di nuovi fondi supplementari, che la «sua» banca potesse continuare anche in futuro a servire i suoi clienti abituali. Andrebbe infine considerato che l'investimento era dettato anche da ragioni di immagine. Tenuto conto della situazione dell'epoca della banca, anche un proprietario privato, come una holding privata o un gruppo di imprese, avrebbe effettuato un apporto di capitale senza avere come principale obiettivo esclusivamente l'ottimizzazione del rendimento.
(106)
La Commissione non può tuttavia accogliere l'argomentazione delle autorità tedesche. Anche quando detiene già partecipazioni in un'impresa, un investitore operante in un'economia di mercato esamina tutte le possibilità di investimento al di fuori dell'impresa. Di norma, deciderà di investire fondi supplementari nell'impresa pubblica solo se può attendersi un rendimento adeguato sull'investimento. In linea di principio, nello stabilire se un conferimento di capitale costituisca un aiuto di Stato, le prospettive di redditività a lungo termine del proprietario o anche le questioni relative all'immagine non devono essere prese in considerazione. Anche nel caso del conferimento di capitale da parte di un proprietario - indipendentemente dai motivi che lo determinano - si deve piuttosto considerare se l'investitore possa contare, entro un periodo di tempo ragionevole, su un rendimento normale sui fondi supplementari investiti.
(107)
Il Tribunale di primo grado non ha contestato questa interpretazione del principio dell'investitore operante in un'economia di mercato, che la Commissione ha seguito già nella sua decisione del 1999 nel caso WestLB (punti 161e segg.). Il Tribunale si è inoltre orientato in base al principio per cui anche un investitore privato che detenga già partecipazioni nel capitale sociale di un'impresa, di norma non si accontenta del fatto che un investimento non gli causi delle perdite o gli procuri utili limitati. Egli cercherà piuttosto di conseguire un rendimento appropriato per il suo investimento, in funzione delle circostanze del momento e della soddisfazione dei suoi interessi a breve, medio o lungo termine (34).
(108)
Alla luce del principio dell'investitore operante in un'economia di mercato, la questione fondamentale per il caso in esame è pertanto stabilire se tale investitore avrebbe fornito alle stesse condizioni capitali con le stesse caratteristiche del capitale destinato alla promozione dell'edilizia residenziale dello Stato libero di Baviera, in particolare tenuto conto dei previsti rendimenti dell'investimento.
b) Articolo 295 del trattato CE
(109)
L'articolo 295 del trattato CE stabilisce che il regime di proprietà esistente negli Stati membri resta impregiudicato. Ciò tuttavia non giustifica la violazione delle regole della concorrenza del trattato stesso.
(110)
In relazione ai procedimenti riguardanti le Landesbanken, le autorità tedesche sostengono che i fondi conferiti non potevano essere utilizzati in maniera redditizia altrimenti che con il trasferimento ad un analogo ente di diritto pubblico. Quindi, il trasferimento effettuato rappresenterebbe l'utilizzo commercialmente più sensato del patrimonio in questione. Pertanto, sostengono, qualsiasi remunerazione corrisposta per il trasferimento, vale a dire qualsiasi rendimento aggiuntivo del patrimonio trasferito, sarebbe sufficiente a giustificare il trasferimento dal punto di vista del principio dell'investitore operante in un'economia di mercato.
(111)
Questa argomentazione non può essere accolta. È possibile che il conferimento del patrimonio destinato alla promozione dell'edilizia residenziale alla BayernLB e la conseguente possibilità per la banca di utilizzare il capitale a fini di solvibilità sia l'uso commercialmente più sensato. Tuttavia, quando fondi pubblici ed altri attivi vengono utilizzati per attività commerciali in regime di concorrenza, devono essere applicate le normali regole dell'economia di mercato. Questo significa che quando lo Stato decide di utilizzare patrimonio destinato a finalità pubbliche anche per finalità commerciali, deve richiedere una remunerazione corrispondente alle condizioni del mercato.
c) Mantenimento dell'assetto proprietario
(112)
Un modo per assicurare una remunerazione appropriata del capitale fornito sarebbe stato quello di aumentare in misura corrispondente la partecipazione dello Stato libero di Baviera nella BayernLB, a condizione che la redditività globale della banca corrispondesse al tasso normale di rendimento che un investitore operante in un'economia di mercato si attende dal suo investimento. Tuttavia lo Stato libero non ha deciso di procedere in questo modo.
(113)
Le autorità tedesche sostengono a questo proposito che nel caso in esame neanche un investitore privato sarebbe riuscito ad ottenere una modifica dell'assetto proprietario. Lo Sparkassenverband, in quanto proprietario al 50 %, non avrebbe accettato una modifica dell'assetto proprietario, poiché al momento del conferimento la BayernLB non aveva alcun bisogno di fondi propri supplementari per mantenere il volume dei crediti e in quanto, conformemente all'articolo 2 del contratto di conferimento, lo Sparkassenverband avrebbe dovuto partecipare per metà al ripristino del patrimonio a destinazione vincolata in caso di un suo utilizzo. Al momento del conferimento della prima tranche, inoltre, le casse di risparmio bavaresi avevano già messo a disposizione della banca circa 900 milioni di DEM sotto forma di conferimenti taciti - che al momento del conferimento della seconda tranche ammontavano già a circa 1,1 miliardi di DEM - senza che vi fosse stato un intervento corrispondente da parte dello Stato libero di Baviera.
(114)
Secondo la Commissione, tuttavia, se una ridistribuzione delle quote appariva impraticabile, un investitore operante in un'economia di mercato avrebbe effettuato l'investimento solo se fosse stata almeno concordata una remunerazione diretta appropriata. Un investitore privato di norma non si accontenta di evitare le perdite o di ottenere un rendimento limitato per il suo investimento, ma cerca di massimizzare il rendimento del suo patrimonio in funzione delle circostanze e dei suoi interessi (35). Anche un investitore privato che detenga già partecipazioni nell'impresa beneficiaria, insisterà solitamente pertanto per ottenere una modifica dell'assetto proprietario o una remunerazione fissa appropriata. Diversamente, rinuncerebbe ad una parte del rendimento supplementare determinato dall'apporto di capitale, in quanto anche gli altri comproprietari beneficerebbero dei maggiori dividendi e dell'incremento di valore dell'impresa senza aver tuttavia effettuato un contributo equivalente.
(115)
Nel caso in esame un'interpretazione diversa non si giustifica neanche in base al fatto che nel 1995, al momento del secondo conferimento di capitale, anche le casse di risparmio bavaresi avevano già conferito alla BayernLB capitali per un totale di circa 1,1 miliardi di DEM sotto forma di conferimenti taciti. In questo caso, non è necessario stabilire se un investitore privato avrebbe rinunciato ad una ridistribuzione delle quote a suo favore, ovvero ad una remunerazione diretta, se gli altri comproprietari avessero anch'essi effettuato, contestualmente al suo conferimento di capitale ed in rapporto diretto con esso, un conferimento di capitale dello stesso tipo, proporzionale alla loro partecipazione, e tale da determinare anch'esso un incremento del rendimento. Secondo la Commissione, infatti, nel caso in oggetto manca il necessario rapporto diretto tra i conferimenti taciti ed il trasferimento del patrimonio destinato alla promozione dell'edilizia residenziale. Al momento del conferimento del patrimonio a destinazione vincolata, i conferimenti taciti, solo parte dei quali erano a tempo indeterminato, erano già stati trasferiti alla BayernLB, in una serie di piccole tranche tra il 1991 e il 1995. Per tale ragione non vi era alcun rapporto temporale o sostanziale con il trasferimento del patrimonio destinato alla promozione dell'edilizia residenziale. Per quanto è dato constatare, tale rapporto non è stato stabilito neanche successivamente, all'epoca del conferimento del patrimonio destinato alla promozione dell'edilizia residenziale. Non è stato ad esempio concluso alcun accordo che imponesse alle casse di risparmio l'obbligo di mantenere sempre il volume complessivo dei loro investimenti ad un livello costante (36). Non risulta neanche che nel fissare la remunerazione per il suo conferimento di capitale, lo Stato libero abbia incluso nel calcolo l'apporto delle casse di risparmio.
(116)
Non si può neppure parlare di comparabilità oggettiva degli investimenti, in quanto, secondo le informazioni fornite dalle autorità tedesche, per i conferimenti taciti era prevista esclusivamente una remunerazione fissa al tasso di mercato, mentre il conferimento di capitale dello Stato libero di Baviera era remunerato in parte mediante una remunerazione fissa, in parte, secondo le autorità tedesche, mediante gli incrementi di valore attesi. Non vi è pertanto alcuna simmetria tra i due apporti di capitale in questione per quanto concerne gli elementi della remunerazione, che in un caso assumevano la forma di una remunerazione diretta e nell'altro quella di un possibile incremento di valore. L'apporto di capitale da parte dello Stato libero di Baviera era pertanto di natura sostanzialmente diversa rispetto ai conferimenti taciti delle casse di risparmio.
(117)
Per quanto riguarda la sentenza del Tribunale di primo grado nella causa Alitalia (37), citata a questo proposito dalle autorità tedesche, occorre sottolineare che essa si riferisce ad investimenti di privati. Per contro, lo Sparkassenverband e le casse di risparmio sono organizzazioni di diritto pubblico, che non possono essere considerate come investitori privati. Inoltre, come dimostrato in precedenza, gli apporti di capitale dello Sparkassenverband e delle casse di risparmio non sono comparabili con il trasferimento del patrimonio a destinazione vincolata né in termini temporali, né in termini sostanziali.
(118)
In conclusione, non vi sono elementi che inducano a ritenere che un investitore privato avrebbe rinunciato ad una remunerazione diretta appropriata in una situazione paragonabile a quella del trasferimento alla BayernLB dei prestiti a sostegno dell'edilizia.
(119)
Le autorità tedesche hanno inoltre affermato che, quanto meno al momento del trasferimento alla BayernLB del patrimonio a sostegno dell'edilizia residenziale, lo Stato libero, in qualità di proprietario al 50 %, poteva sperare di beneficiare di rendimenti dei fondi propri particolarmente interessanti rispetto ad altri enti creditizi, come dimostrato chiaramente dai rendimenti conseguiti all'epoca. Con il suo investimento, lo Stato libero di Baviera non si sarebbe pertanto accontentato di un rendimento limitato o addirittura pari a zero, ma avrebbe piuttosto avuto in mente un'impresa con una redditività superiore alla media. Il cosiddetto «effetto proprietario», vale a dire il fatto che l'investitore detiene già partecipazioni nell'impresa nella quale investe, dovrebbe essere preso in considerazione, per le autorità tedesche, almeno quando l'impresa in questione ha una redditività superiore alla media. Questa tesi è stata confermata anche dal Tribunale di primo grado nella sua sentenza riguardante la WestLB.
(120)
La Commissione non può accogliere l'argomentazione delle autorità tedesche. Al momento dell'investimento, lo Stato libero di Baviera era solo proprietario al 50 %. Di conseguenza, sebbene abbia effettuato da solo l'investimento in questione, lo Stato libero di Baviera percepirebbe solo la metà dell'incremento del valore dell'impresa o degli utili attesi dall'investimento. Nessun investitore operante in un'economia di mercato accetterebbe, pur essendo comproprietario, di sopportare da solo la totalità dei costi di un investimento per poi realizzare soltanto parte dei benefici da esso derivanti. Contrariamente a quanto sostenuto dalle autorità tedesche, questa posizione è stata confermata espressamente anche dal Tribunale di primo grado nella sua sentenza riguardante la WestLB (38). Il Tribunale non ha ritenuto conforme al comportamento di un investitore operante in un'economia di mercato il fatto che un aumento di capitale determini utili anche per gli altri comproprietari dell'impresa che non vi abbiano contribuito in alcun modo.
(121)
Anche nel caso di un'impresa con una redditività superiore alla media - come la BayernLB secondo le autorità tedesche - non si tratta di stabilire in che misura la sua redditività sia superiore alla media e se l'investitore possa comunque continuare a realizzare un rendimento complessivamente soddisfacente al momento dell'investimento. Persino nel caso di un'impresa dalla redditività decisamente superiore alla media, l'investitore privato farebbe in modo di realizzare integralmente i profitti supplementari resi possibili dall'investimento. Nel caso di un investimento da parte di uno solo dei comproprietari, in assenza di un aumento proporzionale delle quote a discapito degli altri comproprietari (inattivi) o di un contributo proporzionale parallelo da parte di questi ultimi, ciò può essere garantito solo optando per una remunerazione anticipata imputabile a tutti i comproprietari, che verrebbe corrisposta, prima della normale distribuzione degli utili, direttamente all'investitore, indipendentemente dalla sua posizione di proprietario e quindi esclusivamente a suo beneficio.
d) Base di capitale per il calcolo della remunerazione ed elementi della remunerazione
i) Base di capitale
(122)
In linea con il metodo seguito nel caso WestLB, la Commissione determina la remunerazione appropriata per il patrimonio destinato alla promozione economica trasferito sulla base della sua utilità commerciale per la BayernLB. Nel caso in esame, la Commissione distingue inoltre tra la cosiddetta funzione di espansione delle attività e la cosiddetta funzione di (semplice) copertura del patrimonio messo a disposizione come fondi propri per l'attività commerciale dell'ente creditizio.
(123)
Per la cosiddetta funzione di espansione delle attività del capitale si deve intendere l'espansione del potenziale di attività resa possibile da attività di rischio a seguito del riconoscimento ai fini della vigilanza di fondi propri addizionali di una banca. A questo proposito, il punto di partenza per determinare la remunerazione normale alle condizioni di mercato è la remunerazione che esigerebbe un investitore privato che mettesse a disposizione di una banca fondi propri. Se il capitale conferito, pur essendo iscritto in bilancio come fondi propri non viene riconosciuto come tale ai fini della vigilanza ovvero viene destinato alla copertura di attività di promozione economica, esso non è disponibile per l'espansione delle attività. Tuttavia, il capitale è importante non solo sotto il profilo della vigilanza. Esso resta pur sempre a disposizione dei creditori dell'ente creditizio quanto meno a fini di copertura (cosiddetta funzione di copertura), cosicché la sua funzione economica può essere sempre equiparata a quella di una garanzia. L'importo dei fondi propri indicato in bilancio costituisce infatti anche un'indicazione della solvibilità della banca per i suoi prestatori e influisce sulle condizioni alle quali la banca è in grado di raccogliere fondi esterni. La remunerazione alle condizioni di mercato della cosiddetta funzione di copertura del capitale si misura sulla base della remunerazione che un prestatore di garanzia privato avrebbe richiesto ad un ente creditizio comparabile, per dimensioni e profilo di rischio, alla BayernLB.
(124)
Lo Stato libero di Baviera aveva trasferito alla BayernLB prestiti a tasso zero e a tasso agevolato con un valore residuo pari a circa 3 798 milioni di DEM al 31 dicembre 1994 e prestiti con un valore residuo pari a circa 1 219 milioni di DEM al 31 dicembre 1995. Una perizia ha stimato il valore corrente di questo patrimonio destinato alla promozione dell'edilizia in 655,7 milioni di DEM per la prima tranche e in 542,1 milioni di DEM per la seconda tranche. Nel complesso è stata in tal modo costituita una riserva speciale di 1,197 miliardi di DEM, iscritta nel bilancio della BayernLB come fondi propri.
(125)
Il BAKred aveva riconosciuto come fondi propri di base ai fini della vigilanza l'intero valore corrente delle due tranche per complessivi 1,197 miliardi di DEM, quale stimato al momento dei rispettivi trasferimenti e iscritto in bilancio come fondi propri (39). Secondo le autorità tedesche, la totalità del patrimonio destinato all'edilizia residenziale concentrato nella riserva speciale della BayernLB era a disposizione della banca per sostenere le sue attività in regime di concorrenza (40). Diversamente dal caso WestLB, non si prevedeva di utilizzare una parte della riserva speciale anche a sostegno delle attività di promozione economica dell'ente creditizio. Nel caso in esame non si pone pertanto il problema di stabilire se parte della riserva speciale iscritta in bilancio come fondi propri avesse solo funzione di copertura per la BayernLB. Il valore della riserva speciale riconosciuto ai fini della vigilanza costituisce pertanto la base per la determinazione della remunerazione appropriata per la funzione di espansione delle attività del capitale messo a disposizione.
(126)
La Commissione riconosce a tale proposito che nel 1998 e nel 1999 il valore corrente della riserva speciale è sceso al di sotto dell'importo di 1,197 miliardi di DEM riconosciuto dal BAKred e che di conseguenza in quegli anni la riserva speciale non era disponibile a sostegno delle attività in regime di concorrenza per la totalità dell'importo riconosciuto dal BAKred. La garanzia in caso di inadempimento prestata dallo Stato libero per i prestiti del patrimonio a destinazione vincolata assicurava in effetti quanto meno il rimborso dei crediti derivanti dai prestiti raggruppati in tale patrimonio. Una riduzione della riserva al di sotto del valore corrente poteva tuttavia verificarsi anche quando le somme rimborsate erano nuovamente erogate per la promozione dell'edilizia residenziale con decisioni che, secondo il contratto di conferimento, spettavano esclusivamente allo Stato libero. Non vi era alcun accordo in virtù del quale lo Stato libero garantiva che il valore del patrimonio conferito non scendesse al di sotto di un determinato valore corrente. Negli anni 1998 e 1999, nei quali, a causa di oscillazioni, il valore corrente è effettivamente sceso al di sotto dell'importo riconosciuto dal BAKred, si deve pertanto prendere in considerazione come base di calcolo solo il valore corrente ridotto. Su questo punto concordano anche le parti dell'accordo notificato il 24 settembre 2004 (41).
(127)
La Commissione chiarisce ancora una volta che la remunerazione appropriata non può essere determinata in funzione del capitale messo a disposizione effettivamente utilizzato, ma unicamente in funzione della possibilità di utilizzazione del capitale ai fini dell'espansione dell'attività. Inoltre, un investitore privato non si accontenterebbe di una remunerazione basata sul capitale effettivamente utilizzato. A questo proposito, la Commissione concorda con le osservazioni del BdB, secondo le quali per un investitore privato operante in un'economia di mercato, che deve sostenere il rischio del suo investimento, è indifferente se l'ente creditizio utilizzi effettivamente il capitale conferito per l'espansione della sua attività. Il BdB osserva giustamente che dal punto di vista di tale investitore l'unico fattore determinante è il fatto che egli non può più investire l'importo conferito e ricavarne un rendimento. Di conseguenza, come riconosciuto anche dalle parti nell'accordo notificato alla Commissione il 24 settembre 2004, il fatto che la BayernLB abbia utilizzato il capitale messo a disposizione per la copertura di attività di rischio solo una volta, nel 1996, e in misura limitata è irrilevante ai fini della determinazione della base di capitale da prendere in considerazione.
(128)
Va inoltre precisato che la data cui riferirsi per determinare la remunerazione della funzione di espansione delle attività del capitale è quella del riconoscimento della riserva speciale come fondi propri di base ai fini della vigilanza da parte del BAKred. Secondo quanto comunicato dalle autorità tedesche, dalla BayernLB e dal denunciante, è solo a partire da questa data che il capitale poteva essere utilizzato a copertura di attività di rischio.
(129)
Poiché, tuttavia, il capitale era già iscritto in bilancio come fondi propri, esso aveva almeno funzione di copertura, come illustrato più dettagliatamente in precedenza. Questo aspetto deve essere preso in considerazione ai fini della determinazione della remunerazione appropriata (42).
ii) Remunerazione effettivamente corrisposta (elementi della remunerazione)
(130)
Oltre alla remunerazione dello 0,6 % l'anno corrisposta per il capitale effettivamente utilizzato a copertura delle attività di rischio, la Commissione, contrariamente alla posizione provvisoria sostenuta nella decisione di avviare il procedimento, riconosce come remunerazione corrisposta anche il compenso dello 0,05 % l'anno che la BayernLB ha dovuto pagare per la garanzia prestata dallo Stato libero.
(131)
Facendo riferimento alle perizie della società di revisione contabile [...] del 5 ottobre 1994 e del 30 aprile 1996 a disposizione della Commissione, le autorità tedesche hanno potuto dimostrare che in assenza della garanzia in caso di inadempimento, il valore corrente dei crediti trasferiti avrebbe dovuto essere fissato ad un livello più basso, in quanto il tasso di capitalizzazione del 7,5 % sarebbe stato maggiorato da un premio di rischio. Ciò è stato confermato anche nella posizione della BAFin del 2 settembre 2004, trasmessa alla Commissione dalle autorità tedesche. La Commissione ritiene dunque provato che anche il compenso per la garanzia è direttamente collegato alla funzione di espansione delle attività del patrimonio di vigilanza, per la quale deve essere calcolata una remunerazione, e deve quindi essere riconosciuto come elemento della remunerazione.
(132)
Per quanto riguarda gli altri elementi menzionati nella decisione di avviare il procedimento, come 1) gli interessi pagati dai mutuatari, che continuano ad affluire allo Stato libero, 2) gli interessi sugli investimenti intermedi, nonché 3) i contributi proporzionali alle spese amministrative, le autorità tedesche hanno nel frattempo ammesso che non vanno considerati come elementi della remunerazione. La Commissione ritiene che non vi sia alcun motivo per discostarsi dalla posizione espressa nella decisione di avviare il procedimento.
(133)
Pagamenti degli interessi da parte dei mutuatari: la disposizione di cui all'articolo 2, paragrafo 1, del contratto di conferimento, in base alla quale gli interessi presenti e futuri sui crediti del patrimonio a destinazione vincolata trasferito affluiscono allo Stato, è una conseguenza del fatto che il patrimonio a destinazione vincolata deve essere tenuto distinto dal resto del patrimonio della banca (cfr. articolo 2, paragrafo 3, del contratto di conferimento). Gli interessi presenti e futuri sui crediti del patrimonio a destinazione vincolata trasferito non possono pertanto essere considerati come remunerazione per la funzione di espansione delle attività svolta da tale patrimonio in quanto fondi propri. La disposizione di cui all'articolo 2, paragrafo 1, del contratto di conferimento è piuttosto una conseguenza dell'obbligo di destinare il patrimonio trasferito a finalità sociali, stabilito dall'articolo 1, paragrafo 2, della legge sul patrimonio a destinazione vincolata. Ai sensi dell'articolo 1, paragrafo 2, della legge sul patrimonio a destinazione vincolata, deve essere garantito che il patrimonio destinato alla promozione economica trasferito continui ad essere utilizzato per l'edilizia residenziale sociale come prima del trasferimento. Di conseguenza, gli interessi presenti e futuri sui crediti che compongono tale patrimonio a destinazione vincolata possono essere utilizzati esclusivamente per misure inerenti all'edilizia residenziale sociale. Il fatto che tali interessi affluiscano allo Stato è pertanto legato unicamente all'obbligo di destinazione sociale del patrimonio a destinazione vincolata e non può essere interpretato a posteriori come una remunerazione versata dalla BayernLB.
(134)
Interessi sugli investimenti intermedi: neanche gli interessi sugli investimenti intermedi di cui all'articolo 2, paragrafo 1, quarta e quinta frase del contratto di conferimento possono essere considerati come remunerazione per la funzione di espansione delle attività svolta dal patrimonio di vigilanza. Infatti le somme rimborsate, che per via dell'obbligo di destinazione sociale confluiscono nel patrimonio a destinazione vincolata, vengono nuovamente erogate sotto forma di prestiti a tasso agevolato per l'edilizia residenziale sociale, conformemente alle direttive ed ai requisiti dello Stato libero di Baviera (43). Secondo le autorità tedesche, alla BayernLB spetta solo l'elemento capitale dei diritti sui prestiti (funzione di garanzia/copertura dei fondi propri), mentre, conformemente al contratto, l'utilizzazione e i ricavi dei fondi propri restano di competenza dello Stato libero di Baviera in virtù della destinazione vincolata di carattere sociale (44). Poiché nel presente procedimento si tratta appunto di stabilire la remunerazione appropriata per la funzione di garanzia/copertura dei fondi propri, un'eventuale remunerazione dovuta per l'utilizzo del capitale non può essere computata come remunerazione per la funzione di garanzia/copertura.
(135)
Contributi proporzionali alle spese amministrative: il fatto che i contributi alle spese amministrative spettanti allo Stato libero non confluiscano nel patrimonio a destinazione vincolata non è altro che un'ulteriore conseguenza del principio di cui all'articolo 2, paragrafo 3, del contratto di conferimento, che stabilisce la separazione dei fondi conferiti dal resto del patrimonio della banca. Il fatto che lo Stato continui a percepire parte dei contributi alle spese amministrative versati dai mutuatari è pertanto l'espressione del mantenimento della destinazione vincolata e della conseguente separazione patrimoniale dei fondi conferiti. Neanche questo elemento può essere interpretato a posteriori come una remunerazione che la BayernLB deve corrispondere.
e) Raffronto con altri strumenti rappresentativi di capitale proprio
(136)
Come già illustrato, nel caso in esame il punto di partenza per determinare la remunerazione normale alle condizioni di mercato è la remunerazione che esigerebbe un investitore operante in condizioni di mercato che mettesse a disposizione di una banca fondi propri.
(137)
Nel caso in esame è fuori discussione che non sia possibile raffrontare direttamente il patrimonio destinato alla promozione dell'edilizia trasferito alla BayernLB ed altre operazioni. Sebbene sotto vari aspetti l'operazione possa presentare analogie con determinati strumenti, vi sono rispetto ad ogni strumento differenze sufficienti perché questo tipo di raffronto presenti un valore limitato. Per tale ragione, conformemente al metodo seguito nel caso WestLB, anche in questo caso la remunerazione appropriata può essere determinata solo comparando il conferimento del patrimonio con diversi strumenti rappresentativi di capitale proprio normalmente disponibili sul mercato, al fine di individuare, per analogia, lo strumento più simile e che rappresenta pertanto il parametro di riferimento per la determinazione della remunerazione.
(138)
Le autorità tedesche, la BayernLB ed il denunciante concordano sul fatto che il patrimonio destinato alla promozione dell'edilizia confluito nella riserva speciale possa essere comparato esclusivamente al capitale sociale o a conferimenti taciti. La riserva speciale è stata riconosciuta dal BAKred come fondi propri di base (capitale di classe 1) e può pertanto essere raffrontata solo con gli strumenti rappresentativi di capitale proprio riconosciuti come fondi propri di base in Germania nell'anno del conferimento. Secondo le autorità tedesche, nel 1994 e nel 1995, tali strumenti erano costituiti solo dal capitale sociale di una banca e dalle riserve e dai conferimenti taciti che rispondevano ai requisiti specifici di cui all'articolo 10, paragrafo 4 della legge bancaria.
(139)
Su questo punto la Commissione concorda con le parti del procedimento. Già nella sua decisione 2000/392/CE del 1999 relativa al caso WestLB (punto 199), essa ha chiarito che un raffronto tra il patrimonio della Wfa, anch'esso riconosciuto come fondi propri di base, con strumenti ibridi, riconosciuti solo come fondi supplementari, quali ad esempio i certificati di godimento e le azioni privilegiate senza diritti di voto, non poteva costituire la base per la determinazione della remunerazione appropriata del capitale trasferito. I fondi propri di base presentano un'utilità molto superiore per un'impresa, in quanto le consentono di reperire fondi propri supplementari (come certificati di godimento) a concorrenza dello stesso importo al fine di aumentare la base di fondi propri. Presupposto per il riconoscimento come fondi propri di base è una maggiore esposizione al rischio del capitale messo a disposizione, che si riflette in linea di principio anche in una remunerazione di tali strumenti superiore a quella consueta sul mercato. Una comparabilità con i cosiddetti fondi propri supplementari, che possono essere utilizzati solo in misura limitata per l'espansione dell'attività, può quindi essere esclusa fin dal principio.
(140)
La Commissione è inoltre dell'avviso che il raffronto effettuato dalle autorità tedesche e dalla BayernLB con i conferimenti taciti ai sensi dell'articolo 10 paragrafo 4, della legge bancaria, ovvero con i conferimenti taciti delle casse di risparmio bavaresi e di altri investitori istituzionali, effettuati a partire dagli inizi del 1991, non sia una base adeguata per la determinazione della remunerazione appropriata della riserva speciale. Il trasferimento del patrimonio a destinazione vincolata è piuttosto assimilabile ad un investimento nel capitale sociale della BayernLB.
(141)
Un fattore importante per la Commissione è il fatto che il patrimonio destinato alla promozione dell'edilizia residenziale sia stato trasferito non sotto forma di conferimento tacito, bensì di riserva speciale, sebbene all'epoca del conferimento di entrambe le tranche la BayernLB avesse già ricevuto ingenti volumi di conferimenti taciti e li utilizzasse già abitualmente come strumento per aumentare i fondi propri. Come attestato dalle decisioni di cui dispone la Commissione, anche il BAKred, dal canto suo, ha riconosciuto la riserva speciale non come conferimenti taciti ai sensi dell'articolo 10, paragrafo 4, della legge bancaria, bensì come riserva ai sensi dell'articolo 10, paragrafo 2, prima frase, punto 5 e paragrafo 3, seconda frase, della legge bancaria. Entrambi i fattori inducono a ritenere che il capitale messo a disposizione fosse assimilabile a capitale sociale piuttosto che a conferimenti taciti.
(142)
È vero inoltre che il patrimonio a destinazione vincolata della BayernLB presenta alcune caratteristiche che si ritrovano solitamente piuttosto nei conferimenti taciti (45). La Commissione ritiene tuttavia che il rischio che il capitale conferito venisse almeno in parte utilizzato come copertura in caso di insolvenza o liquidazione non fosse inferiore a quello relativo ad un investimento in capitale sociale.
(143)
La Commissione non può accogliere l'argomentazione delle autorità tedesche secondo la quale il rischio di perdita era inferiore a quello di un investimento in capitale sociale, in quanto già prima del conferimento del patrimonio a destinazione vincolata la BayernLB disponeva di ingenti fondi propri e non dipendeva quindi dal capitale in questione. La riserva speciale è stata effettivamente utilizzata a copertura di attività di rischio un'unica volta e solo per un periodo molto breve. Ciò che conta nel caso in esame è tuttavia il fatto che non era possibile stabilire a priori che la banca non avrebbe utilizzato il capitale a fini di copertura. Al contrario, nella relazione che accompagnava il progetto di legge sul patrimonio a destinazione vincolata, quale approvato poi dal parlamento della Baviera, si menzionava esplicitamente come motivazione del conferimento di capitale la necessità di rafforzare la competitività nazionale ed internazionale della Bayerische Landesbank mediante un aumento dei fondi propri, al fine di assicurare il proseguimento con successo della sua attività. Anche nei progetti preliminari e nelle annotazioni interne del ministero bavarese l'obiettivo dichiarato dell'operazione era quello di consentire l'espansione delle attività. Inoltre, le stesse autorità tedesche hanno dichiarato che al momento del trasferimento della prima e della seconda tranche nel 1994 e nel 1995 vi era chiaramente l'intenzione di utilizzare la riserva speciale trasferita a copertura di attività di rischio (46). Un investitore operante in un'economia di mercato che in simili circostanze avesse messo a disposizione del capitale avrebbe pertanto insistito per ottenere la totalità della remunerazione, in primo luogo, in quanto sopportava l'intero rischio di perdita ed in secondo luogo, in quanto la banca aveva la facoltà di investire a sua discrezione la totalità del capitale, così come il resto del capitale, nelle attività in regime di concorrenza.
(144)
Sebbene le autorità tedesche e la BayernLB sostengano che vi fosse un accordo sul fatto che la BayernLB avrebbe coperto il suo fabbisogno di capitale per l'espansione delle attività commerciali principalmente mediante conferimenti taciti di investitori istituzionali, tale intenzione non è stata ribadita espressamente né in apposite disposizioni dei contratti di conferimento, né nella legge relativa al conferimento. Un investitore privato non avrebbe pertanto confidato nel fatto che il suo capitale non sarebbe stato utilizzato. L'esistenza inoltre di un accordo in base al quale la BayernLB avrebbe utilizzato la riserva speciale a copertura delle attività di rischio solo dopo aver fatto ricorso agli altri fondi propri disponibili non è del resto in contrasto con la presente analisi del rischio, se si parte dal presupposto che in ogni caso vi era l'intenzione di utilizzare il capitale a copertura delle attività di rischio. A giudizio della Commissione, nessuno di questi due aspetti permette di dimostrare che il rischio di perdita in caso di insolvenza o liquidazione era qualitativamente inferiore rispetto al capitale sociale.
(145)
Conformemente all'articolo 2, dell'accordo del 15 dicembre 1994 tra lo Stato libero di Baviera e lo Sparkassenverband Bayern, quest'ultimo, in qualità di comproprietario, era tenuto a ripianare per metà un'eventuale perdita della BayernLB qualora la riserva speciale fosse stata esaurita o utilizzata dai creditori a copertura delle perdite. Ciò non eliminava tuttavia il rischio di perdita, almeno parziale, della riserva speciale in caso di insolvenza o liquidazione, in quanto in base all'accordo la riserva speciale doveva essere ricostituita solo proporzionalmente. Questo accordo tra i proprietari non riduce inoltre i benefici che la BayernLB poteva ricavare dal capitale e la sua esistenza non può quindi giustificare una riduzione della remunerazione complessiva che deve essere corrisposta dalla BayernLB. Sarebbe stato pertanto inaccettabile che la BayernLB non dovesse pagare più nulla, se lo Sparkassenverband Bayern si fosse impegnato nei confronti dello Stato libero di Baviera a sostenere la totalità della perdite. Questo accordo avrebbe potuto ad ogni modo dare luogo, a livello interno, ad una compensazione da parte dello Stato libero di Baviera allo Sparkassenverband Bayern per l'assunzione di un rischio supplementare, ma non vi è stato alcun accordo in tal senso ed il fatto è irrilevante ai fini del presente procedimento.
(146)
Infine, non convince neanche l'obiezione per cui nel caso in esame, al momento del conferimento la riserva speciale rappresentava circa l'8 % del capitale complessivo e pertanto il rischio di perdita era notevolmente inferiore a quello nel caso WestLB, dove il patrimonio della Wfa rappresentava quasi il 50 % dei fondi propri della banca. Nel caso WestLB, l'ingente volume del conferimento di capitale era un indizio dell'analogia con il capitale sociale e non l'unico fattore determinante. Anche nella decisione relativa alla WestLB, la Commissione è giunta sulla base di un esame complessivo alla conclusione che l'operazione da valutare presentava un'analogia predominante con un investimento nel capitale sociale.
(147)
Sulla base degli aspetti summenzionati, con particolare riferimento ad un'analisi del rischio incorso da un investitore con l'operazione in oggetto, la Commissione giunge alla conclusione che il punto di partenza per determinare la remunerazione appropriata del patrimonio a destinazione vincolata è la remunerazione per il capitale sociale messo a disposizione della BayernLB. Anche le parti dell'accordo trasmesso alla Commissione il 24 settembre 2004 hanno basato la loro proposta di remunerazione sull'analogia con il capitale sociale.
f) I problemi sotto il profilo della liquidità
(148)
L'argomentazione delle autorità tedesche e della BayernLB per quanto riguarda i problemi legati alla mancanza di liquidità può essere in linea di principio condivisa. Un apporto di capitale «normale» in una banca rifornisce la banca sia di liquidità che di una base di fondi propri necessari per ragioni di vigilanza all'espansione delle sue attività. Allo scopo di utilizzare pienamente il capitale, vale a dire di espandere del fattore 12,5 (100 diviso per il coefficiente di solvibilità dell'8 %) gli attivi ponderati al 100 %, la banca deve rifinanziarsi 11,5 volte. In termini più semplici, la differenza tra l'interesse ricevuto moltiplicato per 12,5 e l'interesse versato moltiplicato per 11,5 meno altri costi che sostiene la banca (ad esempio spese di amministrazione), dà l'utile sul capitale (47). Dato che il patrimonio destinato alla promozione dell'edilizia non fornisce alla BayernLB liquidità immediata, in quanto il patrimonio trasferito e tutti i redditi generati continuano ad essere destinati per legge alla promozione dell'edilizia residenziale, la BayernLB ha affrontato costi di finanziamento addizionali per raccogliere i fondi necessari sui mercati finanziari, allo scopo di sfruttare pienamente le possibilità commerciali che si aprivano con i fondi propri aggiuntivi, vale a dire di espandere gli attivi ponderati in base al rischio di 12,5 volte l'importo del capitale (o di mantenere gli attivi al livello esistente) (48). A causa di questi costi addizionali che non sorgono nel caso di capitale apportato sotto forma di liquidità, la remunerazione appropriata deve essere ridotta di conseguenza. Un investitore operante in un'economia di mercato non potrebbe attendersi di ricevere la stessa remunerazione prevista nel caso di un'iniezione di contante.
(149)
La Commissione è tuttavia dell'avviso che non debba essere preso in considerazione l'intero tasso d'interesse di rifinanziamento. I costi di rifinanziamento costituiscono delle spese operative e quindi riducono il reddito imponibile. Ciò significa che il risultato netto della banca non viene ridotto dell'importo delle spese addizionali sostenute per gli interessi. Parte di queste spese vengono infatti compensate dalla riduzione dell'imposta sulle società. Solo i costi netti dovrebbero essere presi in considerazione come onere addizionale per la BayernLB a causa della natura speciale del capitale trasferito. In sostanza, questo significa che la Commissione riconosce che per la BayernLB sorgono dei «costi di liquidità» addizionali per un importo pari ai «costi di rifinanziamento meno le imposte sulle società» (49).
(150)
La Commissione non può accogliere neanche l'argomentazione delle autorità tedesche secondo la quale un investitore privato, tenuto conto del fatto che il capitale conferito alla BayernLB rappresentava solo l'8 % dei fondi propri e non, come nel caso WestLB il 50 %, non avrebbe potuto imporre una deduzione dei soli costi di rifinanziamento netti. Questo argomento non è convincente. L'unico fattore determinante è il fatto che la BayernLB avrebbe potuto detrarre fiscalmente, come spese operative, i costi di rifinanziamento e conseguire in tal modo un vantaggio che, sotto il profilo della normativa europea sugli aiuti di Stato deve essere preso in considerazione, indipendentemente dal volume del capitale messo a disposizione.
g) Remunerazione appropriata per l'importo di 1,197 miliardi di DEM
(151)
Esistono certamente diversi modi per calcolare la remunerazione appropriata dell'importo di 1,197 miliardi di DEM. Tuttavia, come indicato in seguito, tutti i metodi per calcolare la remunerazione del capitale sociale messo a disposizione seguono gli stessi principi di base. Sulla base di questi principi, la Commissione effettua il calcolo in due fasi: in primo luogo viene calcolata la remunerazione minima che un investitore si attenderebbe per un investimento (ipotetico) nel capitale sociale della BayernLB. In seguito esamina se, alla luce delle specificità dell'operazione in questione, il mercato avrebbe convenuto una maggiorazione o una riduzione ed in tal caso se sia possibile procedere ad una quantificazione metodologicamente solida di tale importo.
i) Determinazione di una probabile remunerazione minima per un investimento nel capitale sociale della BayernLB
(152)
Il rendimento atteso ed il rischio di un investimento sono elementi determinanti nella decisione di investire in un'economia di mercato. Per determinare il loro livello, l'investitore incorpora nel suo calcolo tutte le informazioni disponibili riguardanti l'impresa e il mercato. In questo ambito si basa su rendimenti storici medi, che in generale sono un termine di riferimento per l'efficienza futura di un'impresa, e tra l'altro su un'analisi del modello aziendale della società per il periodo dell'investimento in questione, della strategia e della qualità della gestione o delle prospettive relative del settore in questione.
(153)
Un investitore operante in un'economia di mercato procederà ad un investimento solo se esso produce un rendimento superiore o presenta un rischio inferiore rispetto al migliore uso alternativo del capitale. Analogamente, non investirà in una società il cui rendimento atteso è inferiore al rendimento medio previsto per altre società con un profilo di rischio analogo. In questo caso si può presumere che vi siano sufficienti alternative al progetto di investimento considerato che promettono un rendimento più elevato pur in presenza dello stesso grado di rischio.
(154)
Per determinare la remunerazione minima appropriata esistono vari metodi, che spaziano dalle diverse varianti dell'approccio del costo di finanziamento al metodo CAPM. Per descrivere i diversi approcci, occorre innanzitutto distinguere tra due componenti, un rendimento privo di rischio ed un premio di rischio specifico per il progetto di investimento:
il rendimento minimo appropriato per un investimento rischioso
=
tasso base privo di rischio + premio di rischio per l'investimento rischioso.
Di conseguenza il rendimento minimo appropriato di un investimento rischioso può essere descritto come la somma del tasso di rendimento privo di rischio e del premio di rischio aggiuntivo per l'assunzione del rischio specifico dell'investimento.
(155)
La base per la determinazione del rendimento è pertanto l'esistenza di una forma di investimento priva di rischio di insolvenza con un rendimento che si presume privo di rischio. Per determinare il tasso di base privo di rischio viene utilizzato di norma il rendimento previsto sui titoli di Stato a interesse fisso (o eventualmente un indice basato su tali titoli), in quanto questi ultimi costituiscono forme di investimento con un rischio relativamente contenuto. I vari metodi divergono invece quando si tratta di determinare il premio di rischio:
-
Approccio del costo di finanziamento: il previsto rendimento dei fondi propri per l'investitore rappresenta i futuri costi di finanziamento per la banca che utilizza il capitale. Nell'ambito di questo approccio vengono innanzitutto determinati i costi storici dei fondi propri registrati da banche comparabili. La media aritmetica di tali costi storici viene quindi equiparata ai previsti costi futuri dei fondi propri e dunque ai rendimenti attesi dall'investitore.
-
Approccio del costo di finanziamento con Compound Annual Growth Rate: è basato sull'uso della media geometrica anziché della media aritmetica (Compound Annual Growth Rate).
-
Capital Asset Pricing Model (CAPM): il CAPM è il modello della finanza moderna più noto e più frequentemente testato che consente di determinare il rendimento atteso da un investitore tramite la seguente formula:
rendimento minimo
=
tasso base privo di rischio + (premio di rischio di mercato × beta).
Il premio di rischio per l'investimento in fondi propri si ottiene moltiplicando il premio di rischio del mercato per il fattore beta (premio di rischio del mercato per beta). Il fattore beta viene utilizzato per quantificare il rischio di un'impresa in rapporto al rischio complessivo di tutte le imprese.
(156)
Il CAPM è il metodo predominante per calcolare i rendimenti degli investimenti per quanto riguarda le grandi imprese quotate. Non essendo la BayernLB un'impresa quotata, non è tuttavia possibile derivare per essa direttamente il valore di beta. Pertanto il CAPM può essere utilizzato solo sulla base di una stima del fattore beta.
(157)
Nelle sue osservazioni del 29 luglio 2003, il BdB, utilizzando il CAPM, è giunto alla conclusione che la remunerazione minima attesa da un investimento nel capitale sociale della BayernLB all'epoca del trasferimento dei crediti corrispondenti a prestiti per l'edilizia era pari rispettivamente al 13,34 % l'anno al 31 dicembre 1994 e al 12,87 % l'anno al 31 dicembre 1995. Le autorità tedesche hanno espresso riserve di principio in merito all'uso del CAPM. Esse hanno inoltre sostenuto che il BdB avrebbe preso un valore di beta troppo elevato e non avrebbe calcolato in modo corretto il tasso base privo di rischio. Il premio di rischio di mercato del 4,6 % sarebbe inoltre troppo elevato. Se il BdB avesse applicato il CAPM in modo corretto, sarebbe giunto ad una remunerazione minima nettamente inferiore per un investimento ipotetico nel capitale sociale della BayernLB. Nel loro accordo sulla remunerazione di mercato appropriata, lo Stato libero di Baviera, la BayernLB e il BdB sono giunti alla conclusione che la remunerazione minima appropriata era pari al 9,87 % per la prima tranche e all'8,00 % per la seconda tranche.
(158)
Le parti hanno utilizzato il CAPM come base per i loro calcoli e hanno considerato un tasso base privo di rischio del 7,50 % (al 31 dicembre 1994) e del 6,10 % (al 31 dicembre 1995). La determinazione di questi tassi si basava sul presupposto che il patrimonio a destinazione vincolata dovesse essere messo stabilmente a disposizione della BayernLB. Le parti hanno pertanto evitato di utilizzare un tasso di rendimento privo di rischio per un periodo fisso (ad esempio rendimento per titoli di Stato decennali) osservato sul mercato al momento del conferimento del patrimonio, in quanto non terrebbe conto del rischio di reinvestimento, ovvero del rischio di non riuscire ad investire nuovamente allo stesso tasso privo di rischio alla scadenza del periodo d'investimento. Secondo le parti il modo migliore per tenere conto del rischio di investimento sarebbe quello di ricorrere ad un «Total Return Index» (indice di rendimento globale). Pertanto le parti hanno utilizzato il REX10 Performance Index della Borsa tedesca, che riproduce il rendimento di un investimento in titoli della Repubblica federale di Germania di durata esattamente pari a dieci anni. Le serie dell'indice utilizzate contengono i valori di fine anno del REX10 Performance Index a partire dal 1970. Le parti hanno quindi determinato il rendimento annuo che rispecchia il trend corrispondente all'andamento del REX10 Performance Index nel periodo tra il 1970 e il 1994 e tra il 1970 e il 1995 e sono giunte ai tassi base privi di rischio summenzionati del 7,50 % (al 31 dicembre 1994) e del 6,10 % (al 31 dicembre 1995).
(159)
Considerato che il capitale doveva effettivamente essere messo stabilmente a disposizione della BayernLB, la procedura adottata per determinare i tassi base privi di rischio in questo caso particolare appare appropriata. Il REX10 Performance Index costituisce inoltre una fonte di dati generalmente riconosciuta. I tassi di base privi di rischio così determinati sembrano pertanto adeguati.
(160)
Il fattore beta è stato stimato pari a 0,593 (al 31 dicembre 1994) e a 0,475 (al 31 dicembre 1995) sulla base di una perizia di [...], presentata alla Commissione, che riguarda i fattori beta corretti di tutti gli istituti di credito quotati alla Borsa tedesca. Sulla base di questo studio e alla luce del profilo commerciale della BayernLB, questi fattori beta devono essere considerati adeguati.
(161)
La Commissione ritiene inoltre che anche il premio di rischio di mercato del 4,0 % sia giustificato. Già nel procedimento relativo alla WestLB è stato applicato più volte il cosiddetto premio di rischio generale del mercato di lungo termine, ovvero la differenza tra il rendimento medio di lungo termine di un portafoglio azionario normale e il rendimento dei titoli di Stato. Nelle perizie riguardanti il predetto caso sono stati applicati margini del 3 %-5 %, a seconda della metodologia utilizzata, del periodo di riferimento e della base di dati. Ad esempio, una relazione commissionata dal BdB ha elaborato percentuali alternative del 3,16 % e del 5 %, un'altra commissionata dalla WestLB nello stesso caso è arrivata a valori del 4,5 % e 5 %, mentre Lehman Brothers ha calcolato, sempre per conto della WestLB, un tasso del 4 %. Alla luce di quanto precede la Commissione ritiene che non vi sia in questo caso alcuna ragione per discostarsi dal premio di rischio di mercato utilizzato nell'accordo. Sulla base del CAPM, la Commissione non ha alcun dubbio che la remunerazione minima determinata dalle parti possa essere considerata appropriata nel caso in esame.
(162)
La Commissione non ha alcuna ragione per ritenere che nel caso in esame la remunerazione minima determinata dalle parti per un investimento ipotetico in capitale sociale non supererebbe un test di mercato. La Commissione fissa quindi la remunerazione minima appropriata al 9,87 % l'anno per la prima tranche del patrimonio a destinazione vincolata e all'8,00 % l'anno per la seconda tranche (al netto dell'imposta sulle società e al lordo dell'imposta a carico degli investitori).
ii) Riduzione del rendimento per mancanza di liquidità
(163)
Le autorità tedesche hanno dichiarato che i costi di rifinanziamento effettivi della BayernLB erano stati pari in media al 7,71 % nel secondo semestre 1994, al momento cioè del conferimento della prima tranche, e al 6,78 % nel secondo semestre 1995, al momento cioè del conferimento della seconda tranche. Nel loro accordo le parti hanno utilizzato per i costi lordi minimi di rifinanziamento il tasso base privo di rischio a lungo termine da esse determinato e pari al 7,50 % al 31 dicembre 1994 (prima tranche) e al 6,10 % al 31 dicembre 1995 (seconda tranche). Le parti hanno inoltre concordato di ipotizzare un'aliquota fiscale forfettaria del 50 % (50). Di conseguenza le parti arrivano ad un tasso di rifinanziamento netto del 3,75 % per la prima tranche e del 3,05 % per la seconda tranche e ad una corrispondente riduzione per mancanza di liquidità.
(164)
Sulla base di questo accordo e del fatto che gli importi in questione sono all'interno della forchetta già indicata in precedenza dalla Germania, la Commissione ritiene che non vi sia alcuna ragione di considerare tali importi come inadeguati e li utilizza pertanto come base per determinare l'elemento di aiuto.
iii) Maggiorazione del rendimento in ragione delle particolarità del trasferimento
(165)
In pratica, quando viene determinata una remunerazione, le circostanze atipiche, che distinguono l'investimento considerato da un investimento normale nel capitale sociale della società interessata, danno origine in genere a riduzioni o maggiorazioni. Occorre pertanto esaminare se le particolarità, e soprattutto il profilo di rischio specifico del trasferimento del patrimonio a destinazione vincolata, giustificano un aggiustamento della remunerazione minima del 9,87 % (per la prima tranche) e dell'8 % (per la seconda tranche) sopradeterminata, che un investitore privato si attenderebbe per un investimento (ipotetico) nel capitale della BayernLB e se la Commissione possa produrre una quantificazione metodologicamente solida di tale aggiustamento. Sotto questo profilo devono essere considerati tre aspetti: in primo luogo, la mancata emissione di nuove quote della società con i diritti di voto associati, in secondo luogo, il volume straordinario del patrimonio trasferito ed in terzo luogo la mancanza di fungibilità dell'investimento.
(166)
Il trasferimento del patrimonio non ha conferito al Land diritti di voto aggiuntivi, né questo svantaggio è stato compensato da un investimento comparabile dell'altro comproprietario. Rinunciando ai diritti di voto, l'investitore rinuncia alla possibilità di influenzare il consiglio di amministrazione della banca nel processo decisionale. Per compensare lo squilibrio derivante dall'accettazione di un rischio più elevato di perdita senza un aumento corrispondente di influenza sull'impresa, un investitore operante in un'economia di mercato (anche se il rischio potenziale è garantito da accordi interni con gli altri comproprietari) avrebbe richiesto una remunerazione più elevata. Sulla base della remunerazione più elevata delle azioni privilegiate rispetto alle azioni ordinarie, la Commissione considera appropriata una maggiorazione di almeno lo 0,3 % l'anno (al netto dell'imposta sulle società). Anche le parti dell'accordo ritengono che una maggiorazione dello 0,3 % l'anno sia appropriata per tenere conto della mancata emissione di nuovi diritti di voto.
(167)
Per quanto concerne il volume del patrimonio trasferito e l'effetto sulla BayernLB sotto il profilo della direttiva sulla solvibilità, la Commissione ritiene che nel caso in esame non si debbano applicare maggiorazioni. Con il conferimento del patrimonio a destinazione vincolata, i fondi propri di base della BayernLB sono aumentati solo dell'8 %, contrariamente agli altri casi citati relativi alle Landesbanken, nei quali il capitale di base è talvolta raddoppiato. D'altro canto, alla luce dei requisiti patrimoniali eccezionali imposti dalla direttiva sulla solvibilità agli enti creditizi dell'UE, un'iniezione di capitale di circa 1,197 miliardi di DEM in una delle principali banche universali tedesche non deve essere considerata estranea a qualsiasi decisione commerciale normale. La Commissione ritiene dunque improbabile che un investitore operante in un'economia di mercato avrebbe richiesto una maggiorazione particolare per l'entità, assoluta e relativa, del conferimento di capitale nel caso in esame. La Commissione si astiene pertanto dall'applicare una maggiorazione collegata al volume del capitale trasferito, il che va a favore della BayernLB. Neanche l'accordo tra le parti prevede maggiorazioni per via del volume elevato del patrimonio trasferito.
(168)
Infine occorre attirare l'attenzione sulla mancanza di fungibilità dell'investimento, ovvero sull'impossibilità di ritirare in qualunque momento il capitale investito. Normalmente, un investitore può vendere a terzi sul mercato uno strumento rappresentativo di capitale proprio e quindi porre fine al suo investimento. Più precisamente, un normale apporto di capitale sociale ha luogo come segue: l'investitore apporta il patrimonio (in contante o in natura), che viene registrato sul lato attività dello stato patrimoniale. Di norma, vi corrisponde sul lato passività una quota di partecipazione negoziabile a favore dell'investitore, ad esempio azioni nel caso di una società per azioni. L'investitore può vendere queste azioni a terzi. Non può ritirare il valore del patrimonio apportato in origine, in quanto esso costituisce parte dei fondi propri della società e non è pertanto più a sua disposizione. Vendendo le azioni, alla quotazione prevalente, può tuttavia realizzare il loro controvalore economico. Il suo investimento è quindi fungibile. Le circostanze specifiche del trasferimento del patrimonio a destinazione vincolata non danno al Land tale possibilità. Tuttavia la Commissione non vede alcuna ragione per applicare un'eventuale maggiorazione. Sebbene il Land non avesse la possibilità di realizzare il controvalore economico in virtù della negoziabilità dell'investimento, era ed è libero, in linea di principio, di ritirare per legge il patrimonio a destinazione vincolata dalla BayernLB e realizzare rendimenti eventualmente più elevati reinvestendolo in altre istituzioni. Anche in questo caso l'accordo raggiunto tra il BdB, lo Stato libero di Baviera e la BayernLB non prevede maggiorazioni per via della mancanza di fungibilità del patrimonio.
(169)
Nel complesso, la Commissione è pertanto dell'avviso che una maggiorazione del rendimento dello 0,3 % l'anno (al netto dell'imposta sulle società e al lordo dell'imposta a carico degli investitori) sia pertanto appropriata per la rinuncia a diritti di voto aggiuntivi.
iv) Nessuna riduzione della remunerazione per via dell'accordo su una remunerazione forfettaria
(170)
Nel caso di azioni la remunerazione dipende direttamente dall'andamento della società ed è espressa in linea di principio in dividendi ed in una partecipazione all'aumento di valore dell'impresa (espresso ad esempio in incrementi delle quotazioni azionarie). Il Land riceve una remunerazione fissa, il cui livello dovrebbe rispecchiare entrambi questi elementi propri della remunerazione di apporti di capitale «normali». Si può argomentare che il fatto che il Land riceva una remunerazione fissa anziché una direttamente connessa all'andamento della BayernLB costituisca un vantaggio che giustifica una riduzione del tasso della remunerazione. Se tale remunerazione fissa di fatto costituisca effettivamente un vantaggio rispetto ad una remunerazione variabile, collegata ai profitti della società, dipende dall'andamento futuro dell'impresa. Se i risultati peggiorano, un tasso fisso va a favore dell'investitore, se migliorano, lo svantaggia. Tuttavia l'andamento effettivo non può essere preso in considerazione a posteriori ai fini della valutazione della decisione di investimento. Il carattere forfettario della remunerazione non rappresenta pertanto per l'investitore un vantaggio tale per cui questi avrebbe acconsentito ad una riduzione della remunerazione. Alla luce di quanto precede, la Commissione è del parere che l'accordo sulla remunerazione forfettaria non giustifichi una riduzione del tasso di remunerazione.
v) Remunerazione complessiva
(171)
Sulla base delle considerazioni di cui sopra, la Commissione è giunta alla conclusione, in accordo con il denunciante BdB, con lo Stato libero di Baviera e con la BayernLB, che una remunerazione appropriata per la prima tranche dell'investimento in questione ammonterebbe al 6,42 % l'anno (al netto delle imposte sulle società e al lordo dell'imposta a carico degli investitori), vale a dire: 9,87 % di rendimento normale sull'investimento in questione, più un premio dello 0,3 % per le particolarità dell'operazione, meno il 3,75 % per spese di finanziamento che la BayernLB deve sostenere per via della mancanza di liquidità del patrimonio trasferito. Per la seconda tranche, la Commissione è giunta alla conclusione che una remunerazione appropriata ammonterebbe al 5,25 % l'anno (al netto delle imposte sulle società e al lordo dell'imposta a carico degli investitori), vale a dire: 8 % di rendimento normale, più un premio dello 0,3 %, meno il 3,05 % per la mancanza di liquidità del patrimonio trasferito.
vi) Determinazione di una remunerazione minima per l'investimento di 1,197 miliardi di DEM fino al momento del riconoscimento da parte del BAKred
(172)
Come già esposto, la riserva speciale di 1,197 miliardi di DEM rappresentava già un valore materiale per la BayernLB prima ancora di essere riconosciuta dal BAKred come fondi propri di base ai sensi della legge bancaria, in quanto entrambe le tranche erano già iscritte in bilancio come fondi propri a partire dal momento del loro conferimento. La sua funzione economica è pertanto assimilabile a quella di una garanzia o copertura. Per esporsi ad un rischio di questo tipo, un investitore operante in un'economia di mercato richiederebbe una remunerazione appropriata.
(173)
Le autorità tedesche ritengono, come del resto riconosciuto dalla Commissione nel caso WestLB (51), che una remunerazione dello 0,3 % l'anno al lordo delle imposte per la funzione di copertura di cui beneficia la BayernLB costituisca un tasso di partenza adeguato. Le ragioni che hanno motivato in tale decisione una maggiorazione del tasso di partenza non si applicano invece, secondo le autorità tedesche, nel caso in esame. Nel caso WestLB, al tasso summenzionato dello 0,3 % l'anno (al lordo delle imposte) è stata applicata una maggiorazione di un ulteriore 0,3 % l'anno, in quanto a) le garanzie bancarie sono di solito associate ad operazioni determinate e hanno durata determinata (cosa che non si verificava nel caso della WestLB) e b) l'importo di più di 3,4 miliardi di DEM messo a disposizione della WestLB è superiore a quello che viene di norma coperto mediante simili garanzie bancarie.
(174)
Tenuto conto della sostanziale comparabilità della WestLB e della BayernLB, nonché della mancanza di altri punti di riferimento, la Commissione parte dal presupposto che questo tasso corrisponda alla remunerazione che la BayernLB avrebbe dovuto pagare sul mercato anche alla metà degli anni Novanta per una garanzia bancaria in suo favore. La Commissione concorda innanzitutto con le autorità tedesche sul fatto che l'importo del patrimonio trasferito alla BayernLB è sostanzialmente inferiore a quello conferito alla WestLB e che pertanto la seconda motivazione di cui alla decisione WestLB non è qui pertinente. Anche nel caso della BayernLB la funzione di copertura non aveva una durata determinata e non era associata ad un'operazione particolare. Tuttavia la durata veniva in pratica limitata dal fatto che con il riconoscimento come fondi propri di base da parte del BAKred, la totalità dell'importo poteva essere utilizzata per l'espansione delle attività. Pertanto non era più necessario pagare una commissione distinta per la garanzia. La remunerazione della funzione di copertura era compresa nella remunerazione della funzione di espansione delle attività. La funzione di esclusiva copertura era pertanto limitata fin dall'inizio ed è questo elemento che distingue il caso della BayernLB da quello della WestLB.
La Commissione ritiene pertanto che per la BayernLB, diversamente dal caso della WestLB, una maggiorazione non sia giustificata e fissa quindi un tasso dello 0,3 % l'anno (al lordo delle imposte) come remunerazione appropriata per la funzione di copertura del capitale dal momento dell'iscrizione in bilancio, al 31 dicembre 1994 e al 31 dicembre 1995, fino al riconoscimento da parte del BAKred (52). Se si esamina la situazione dopo le imposte, ipotizzando all'epoca (53) un'aliquota di circa il 50 % per l'imposta sulle società, si arriva ad un tasso dello 0,15 % l'anno. Il tasso dello 0,15 % l'anno al netto delle imposte è stato utilizzato anche dalle parti come base per il calcolo dell'elemento di aiuto in una tabella allegata all'accordo.
h) Modifica dello statuto a decorrere dal 5 marzo 2004
(175)
Le autorità tedesche hanno sostenuto che, con effetto al 5 marzo 2004, era stata introdotta una modifica dello statuto della Bayerische Landesbank in virtù della quale, ai sensi del nuovo articolo 2, lettera a), fatta salva la sua funzione di patrimonio di vigilanza della banca, il patrimonio a destinazione vincolata trasferito alla Bayerische Landesbank il 31 dicembre 1994 e il 31 dicembre 1995 non sarà più utilizzato per sostenere le attività in regime di concorrenza.
(176)
A decorrere dall'entrata in vigore di tale disposizione, è pertanto fatto divieto alla banca di utilizzare il patrimonio a destinazione vincolata per coprire le attività di rischio relative alle attività svolte in regime di concorrenza. La funzione di espansione delle attività del patrimonio a destinazione vincolata è pertanto esclusa. Rimane ancora solo la funzione di copertura del capitale.
(177)
Secondo le autorità tedesche e conformemente al contratto tra lo Stato libero e la BayernLB di cui dispone la Commissione, la funzione di copertura è remunerata mediante una commissione dello 0,3 % l'anno al netto delle imposte. Le autorità tedesche, facendo riferimento alla remunerazione concordata per un'operazione comparabile, sostengono che si tratti della remunerazione normale sul mercato che la BayernLB avrebbe oggi dovuto pagare per ottenere una garanzia bancaria in suo favore. Secondo quanto dichiarato dalle autorità tedesche, nel caso della BayernLB la remunerazione per il patrimonio a destinazione vincolata viene considerata ai fini fiscali come ripartizione dell'utile e non può pertanto essere portata in detrazione come voce di spesa di esercizio, cosicché la remunerazione da corrispondere deve essere calcolata al netto delle imposte.
(178)
La Commissione concorda con le autorità tedesche sul fatto che una commissione dello 0,3 % l'anno al netto delle imposte può essere considerata appropriata. Anche nel caso dell'operazione in esame, la Commissione accetta un tasso di partenza dello 0,3 % l'anno al lordo delle imposte. Essa non ha ragione di ritenere che il tasso di partenza dello 0,3 % l'anno al lordo delle imposte, utilizzato nella decisione 2000/392/CE relativa alla WestLB e considerato anche nel caso in esame una remunerazione appropriata per il capitale messo a disposizione fino al riconoscimento come fondi propri di base da parte del BAKred, si sia modificato nel corso degli anni seguenti. Le autorità tedesche non hanno del resto fatto pervenire informazioni che inducano a ritenere il contrario. Inoltre, quanto meno (54) tenuto conto del fatto che il capitale è a disposizione della BayernLB a fini di copertura in maniera permanente e a tempo indeterminato, una maggiorazione pari almeno allo 0,15 % l'anno al lordo delle imposte appare giustificata, conformemente al metodo applicato nella decisione relativa alla WestLB. Si deve tuttavia considerare che nel 2004 le aliquote delle imposte sulle società sono significativamente inferiori a quelle degli anni Novanta (55). Se si esamina la situazione dopo le imposte, si giunge pertanto alla conclusione che la remunerazione adottata, pari allo 0,3 % l'anno al netto delle imposte, può essere considerata appropriata dalla Commissione.
(179)
La Commissione parte pertanto dal presupposto che la nuova disposizione relativa all'obbligo di mantenere il patrimonio a destinazione vincolata nella banca, ha posto fine all'aiuto di Stato in esame il 5 marzo 2004, data dell'entrata in vigore del nuovo statuto e che la remunerazione del 6,42 % l'anno al netto delle imposte (per la prima tranche) e del 5,25 % l'anno al netto delle imposte (per la seconda tranche), ritenuta appropriata dalla Commissione, deve pertanto essere corrisposta solo fino a tale data.
i) L'elemento di aiuto
(180)
Sulla base dei calcoli di cui sopra, la Commissione è giunta alla conclusione che la remunerazione che la BayernLB deve versare per il patrimonio a destinazione vincolata riconosciuto dal BAKred come fondi propri di base al valore corrente, ammonta al 6,42 % per la prima tranche (31 dicembre 1994) e al 5,25 % per la seconda tranche (31 dicembre 1995), calcolata a decorrere dalla fine del mese del riconoscimento come fondi propri di base da parte del BAKred (per l'importo di 655 milioni di DEM dal 31 maggio 1996 e per l'importo totale di 1,197 miliardi di DEM dal 31 dicembre 1996). La base di calcolo della remunerazione è l'intero valore corrente del patrimonio a destinazione vincolata, riconosciuto dal BAKred come fondi propri di base (riserva speciale). Negli anni 1998 e 1999, nei quali a causa di oscillazioni, il valore corrente è effettivamente sceso al di sotto dell'importo riconosciuto dal BAKred, si deve tuttavia prendere in considerazione come base di calcolo solo il valore corrente ridotto.
(181)
Questo compenso avrebbe dovuto essere versato dal momento del riconoscimento da parte del BAKred fino al 5 marzo 2004, data della fine dell'aiuto.
(182)
Oltre a ciò, la Commissione considera conforme alle condizioni di mercato una remunerazione dello 0,15 % l'anno al netto delle imposte per l'importo della riserva speciale già iscritto in bilancio come fondi propri, ma non ancora riconosciuto dal BAKred come fondi propri di base, fino al riconoscimento della prima tranche di 655 milioni di DEM, l'8 maggio 1996, e fino al riconoscimento della seconda tranche di 542 milioni di DEM, il 20 dicembre 1996.
(183)
Attualmente, la BayernLB versa una remunerazione dello 0,6 % l'anno (al netto delle imposte) solo sull'importo effettivamente utilizzato a copertura delle sue attività di rischio. Questa remunerazione è stata versata una sola volta nel 1996 per un importo di 7 000 DEM. La Commissione riconosce inoltre come remunerazione supplementare il compenso corrisposto dalla BayernLB al Land per la garanzia (cfr. supra, punto 131).
(184)
L'elemento di aiuto può essere calcolato come la differenza tra i pagamenti effettivi e i pagamenti che corrisponderebbero alle condizioni di mercato. L'elemento di aiuto era pertanto disponibile per il beneficiario a partire dal giorno in cui la remunerazione avrebbe dovuto essere corrisposta. Conformemente al contratto di conferimento, si tratta della data dell'approvazione del bilancio di ciascun esercizio.
(185)
Tabella 2: Calcolo dell'elemento di aiuto
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Prima tranche
1
A disposizione a fini di copertura patrimoniale (dal-al):
01.01.-31.12.
01.01.-31.05.
2
A disposizione a fini di copertura patrimoniale (DEM):
65 500
65 500
3
A disposizione a fini di espansione delle attività (dal-al):
01.06.-31.12.
01.01.-31.12.
01.01.-31.12.
01.01.-31.12.
01.01.-31.12.
01.01.-31.12.
01.01.-31.12.
01.01.-31.12.
01.01.-05.03.
4
A disposizione a fini di espansione delle attività (DEM):
655 000 000
655 000 000
[...]
[...]
655 000 000
655 000 000
655 000 000
655 000 000
655 000 000
Seconda tranche
5
A disposizione a fini di copertura patrimoniale (dal-al):
01.01.-31.12.
6
A disposizione a fini di copertura patrimoniale (DEM):
542 000 000
7
A disposizione a fini di espansione delle attività (dal-al):
01.01.-31.12.
01.01.-31.12.
01.01.-31.12.
01.01.-31.12.
01.01.-31.12.
01.01.-31.12.
01.01.-31.12.
01.01.-05.03.
8
A disposizione a fini di espansione delle attività (DEM):
542 000 000
[...]
[...]
542 000 000
542 000 000
542 000 000
542 000 000
542 000 000
Determinazione dell'elemento di aiuto
9
Remunerazione dello 0,15 % al netto delle imposte per il punto 2. (DEM)
98
41
10
Remunerazione del 6,42 % al netto delle imposte per il punto 4. (DEM)
24 587 197
42 051 000
[...]
[...]
42 051 000
42 051 000
42 051 000
42 051 000
7 468 074
Totale parziale: remunerazioni per la prima tranche (DEM)
98
24 587 238
42 051 000
[...]
[...]
42 051 000
42 051 000
42 051 000
42 051 000
7 468 074
11
Remunerazione dello 0,15 % al netto delle imposte per il punto 6. (DEM)
813 000
12
Remunerazione del 5,25 % al netto delle imposte per il punto 8. (DEM)
28 455 000
[...]
[...]
28 455 000
28 455 000
28 455 000
28 455 000
5 053 484
Totale parziale: remunerazioni per la seconda tranche (DEM)
0
813 000
28 455 000
[...]
[...]
28 455 000
28 455 000
28 455 000
28 455 000
5 053 484
13
Somma delle remunerazioni (DEM)
98
25 400 238
70 506 000
[...]
[...]
70 506 000
70 506 000
70 506 000
70 506 000
12 521 557
14
Remunerazione già corrisposta (DEM)
1 722 080
2 249 846
2 217 376
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[…]
di cui: compenso per la garanzia *) (al netto delle imposte) in DEM
1 722 080
2 242 846
2 217 376
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
di cui: commissione per la funzione di copertura patrimoniale (al netto delle imposte) in DEM
7 000
15
Elemento di aiuto (punti 13 e 14) - DEM
-1 721 982
23 150 391
68 288 624
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
[...]
16
Somma degli elementi di aiuto - DEM
509 453 993
Somma degli element di aiuto - controvalore in euro
260 479 690
Dal 1o gennaio 1999 il DEM viene convertito in euro al tasso di 1 EUR = 1,95583 DEM. Gli importi in DEM devono essere convertiti in euro sulla base di tale tasso.
Le riduzioni del valore corrente degli anni 1998 e 1999 sono state attribuite in maniera forfettaria ad entrambe le tranche in proporzione al rispettivo valore corrente.
1.3. DISTORSIONE DELLA CONCORRENZA ED EFFETTI SUGLI SCAMBI TRA GLI STATI MEMBRI
(186)
La liberalizzazione dei servizi finanziari e l'integrazione dei mercati finanziari hanno reso l'attività bancaria all'interno della Comunità sempre più sensibile alle distorsioni della concorrenza. Tale sviluppo attualmente si sta addirittura intensificando con l'Unione economica e monetaria, che elimina i residui ostacoli alla concorrenza sui mercati dei servizi finanziari.
(187)
L'impresa beneficiaria, la BayernLB, è attiva sia a livello regionale, sia a livello internazionale. La BayernLB si definisce banca commerciale universale, cassa di risparmio centrale e banca statale e comunale. Quindi, nonostante il nome, la tradizione e i compiti che le vengono attribuiti dalla legge, la BayernLB non è affatto una banca locale o regionale.
(188)
È chiaro pertanto che la BayernLB offre i propri servizi bancari in concorrenza con altre banche europee fuori dalla Germania e - dato che le banche di altri paesi europei operano in Germania - anche all'interno della Germania.
(189)
Va inoltre ricordato che vi è un legame molto stretto tra i fondi propri di un istituto di credito e le sue attività bancarie. Solo sulla base di sufficienti fondi propri riconosciuti una banca può operare ed espandere le proprie attività commerciali. Dato che la misura statale ha fornito alla BayernLB i fondi propri per rispettare i requisiti di solvibilità, essa ha avuto un'incidenza diretta sulle possibilità operative della banca.
(190)
È quindi evidente che l'aiuto concesso alla BayernLB determina distorsioni della concorrenza ed incide sugli scambi tra gli Stati membri.
1.4. RISULTATO
(191)
Sulla base delle considerazioni che precedono, si può affermare che vengono soddisfatti tutti i criteri dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE. Pertanto la differenza tra, da un lato, la remunerazione convenuta dello 0,6 % l'anno e il compenso dello 0,05 % l'anno per la garanzia e, dall'altro, la remunerazione appropriata del 6,42 % l'anno (per la prima tranche) e del 5,25 % l'anno (per la seconda tranche) (entrambe al netto delle imposte sulle società e al lordo dell'imposta a carico degli investitori) per il capitale trasferito che fino al 5 marzo 2004 la BayernLB ha potuto utilizzare per la sua attività in regime di concorrenza e il compenso dello 0,15 % l'anno (al netto delle imposte sulle società e al lordo dell'imposta a carico degli investitori) per la parte del patrimonio che può essere equiparata ad una garanzia costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
2. COMPATIBILITÀ CON IL MERCATO COMUNE
(192)
Si deve inoltre esaminare se tale aiuto possa essere considerato compatibile con il mercato comune. Non è applicabile nessuna delle deroghe di cui all'articolo 87, paragrafo 2, del trattato. L'aiuto non ha carattere sociale, non è concesso a singoli consumatori, non è destinato ad ovviare ad un danno arrecato da calamità naturali o eventi eccezionali, né è destinato a compensare svantaggi economici provocati dalla divisione della Germania.
(193)
Dato che l'aiuto non ha un obiettivo regionale - non è destinato né a favorire lo sviluppo economico di regioni dove il tenore di vita sia anormalmente basso oppure dove si abbia una grave forma di sottooccupazione, né ad agevolare lo sviluppo di talune regioni economiche - non sono applicabili né l'articolo 87, paragrafo 3, lettera a), né l'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE, per quanto riguarda l'aspetto regionale. Con l'aiuto non viene quindi promosso un progetto importante di interesse comune europeo. Chiaramente, l'aiuto non è diretto neppure a promuovere la cultura o la conservazione del patrimonio.
(194)
Dato che la sopravvivenza economica della BayernLB non era in gioco quando la misura fu decisa, non si pone il problema di stabilire se il fallimento di un unico grande istituto di credito come la BayernLB avrebbe potuto portare ad una crisi generale del settore bancario tedesco, giustificando eventualmente, ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera b), del trattato CE, un aiuto diretto a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia tedesca.
(195)
Ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato, l'aiuto può essere considerato compatibile se facilita lo sviluppo di talune attività economiche. Ciò potrebbe in linea di principio applicarsi anche agli aiuti alla ristrutturazione nel settore bancario. Tuttavia, nel caso di specie, non sono soddisfatte le condizioni per l'applicazione di questa disposizione di deroga. La BayernLB non era un'impresa in difficoltà, la cui efficienza economica doveva essere ripristinata anche con l'ausilio di aiuti di Stato.
(196)
L'articolo 86, paragrafo 2, del trattato, che in determinate condizioni consente deroghe alle disposizioni del trattato sugli aiuti di Stato, è in linea di principio applicabile anche al settore dei servizi finanziari. Ciò è stato confermato dalla Commissione nella sua relazione sui servizi di interesse economico generale nel settore bancario (56). Le condizioni formali nel caso in esame non sono soddisfatte: non sono stati indicati chiaramente né i compiti che la BayernLB svolge per la prestazione di servizi di interesse economico generale, né i costi legati a questa attività. Pertanto è chiaro che il trasferimento è stato effettuato per consentire alla BayernLB di soddisfare i nuovi requisiti in materia di fondi propri, senza alcun riferimento a servizi di interesse economico generale. Pertanto, nella fattispecie non si applica neanche questa disposizione di deroga.
(197)
Dato che non trova applicazione nessuna delle deroghe al divieto fondamentale degli aiuti di Stato di cui all'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, l'aiuto in questione non può essere considerato compatibile con il trattato.
3. L'AIUTO NON RIENTRA IN NESSUNO DEI REGIMI DI AIUTI GIÀ ESISTENTI
(198)
Contrariamente a quanto sostenuto dalla Germania, il conferimento di capitale non rientra nel regime di aiuti di Stato esistente «Anstaltslast» e «Gewährträgerhaftung», ma va piuttosto considerato come un nuovo aiuto.
(199)
La Gewährträgerhaftung è una garanzia offerta ai creditori qualora, in caso di inadempimento, il patrimonio della banca non sia più sufficiente per soddisfare i loro crediti, cosa che non si verifica nel caso di specie. L'apporto di capitale non è inteso a soddisfare i creditori della Landesbank e il patrimonio della Landesbank non era stato esaurito.
(200)
Non ricorrono neanche le condizioni perché l'aiuto rientri nella fattispecie dell'Anstaltslast. L'Anstaltslast prescrive all'Anstaltsträger (lo Stato libero di Baviera) di fornire alla BayernLB le risorse di cui questa necessita per il regolare svolgimento della sua attività, qualora decida di assicurarne il proseguimento. Tuttavia, al momento dell'apporto del capitale, la BayernLB non era affatto impossibilitata a svolgere regolarmente la sua attività a causa della mancanza di sufficienti fondi propri. Pertanto, l'apporto di capitale non era necessario per assicurare il regolare svolgimento dell'attività della Landesbank. Esso doveva servire piuttosto, conformemente alla motivazione della legge, a consentire alla Landesbank, alla luce dell'entrata in vigore il 30 giugno 1993 di disposizioni più rigorose in materia di coefficienti dei fondi propri di base e dei fondi propri, «il proseguimento con successo della sua attività.» Questo consapevole calcolo economico da parte del Land, nella sua qualità di (com)proprietario, consentiva inoltre alla Landesbank di sfruttare nuove opportunità commerciali nel quadro della sua attività in regime di concorrenza. Il «requisito della necessità» proprio dell'Anstaltslast non si applica ad una decisione economica normale come quella adottata dal Land in qualità di (com)proprietario. Non essendo possibile applicare nessun alcun altro regime di aiuti esistente a norma dell'articolo 87, paragrafo 1 e dell'articolo 88, paragrafo 1, del trattato CE, l'apporto di capitale in questione deve pertanto essere considerato come nuovo aiuto ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1 e dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE ed essere esaminato come tale.
X. CONCLUSIONI
(201)
La Commissione constata che la Germania ha dato esecuzione illegalmente all'aiuto in questione in violazione dell'articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE.
(202)
L'aiuto non può essere considerato compatibile né ai sensi dell'articolo 87, paragrafi 2 o 3, né a norma di qualsiasi altra disposizione del trattato. Pertanto, l'aiuto deve essere dichiarato incompatibile con il trattato e l'elemento di aiuto della misura attuata illegalmente deve essere recuperato dalla Germania,
HA ADOTTATO LA SEGUENTE DECISIONE:
Articolo 1
L'aiuto di Stato al quale la Germania ha dato esecuzione in favore della Bayerische Landesbank - Girozentrale, per un importo totale di 260 479 690 EUR nel periodo dal 31 dicembre 1994 al 5 marzo 2004, è incompatibile con il mercato comune.
Articolo 2
La Repubblica federale di Germania prende tutti i provvedimenti necessari per recuperare dall'impresa beneficiaria l'aiuto di cui all'articolo 1, già posto illegalmente a sua disposizione.
Articolo 3
Il recupero viene eseguito senza indugio e secondo le procedure del diritto interno a condizione che queste consentano l'esecuzione immediata ed effettiva della presente decisione.
L'aiuto da recuperare comprende gli interessi, che decorrono dalla data in cui l'aiuto è divenuto disponibile per l'impresa beneficiaria fino alla data del recupero.
Gli interessi sono calcolati conformemente alle disposizioni del capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (57).
Articolo 4
Entro due mesi dalla notificazione della presente decisione, la Germania informa la Commissione circa i provvedimenti presi per conformarvisi, utilizzando il modulo riportato in allegato.
Articolo 5
La Repubblica federale di Germania è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, 20 ottobre 2004.

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