Document ID: 32003D0612

Komission päätös,
tehty 3 päivänä kesäkuuta 2003,
kiintiöiden ostoa varten Shetlandinsaarilla (Yhdistynyt kuningaskunta) myönnettävistä lainoista
(tiedoksiannettu numerolla K(2003) 1687)
(Ainoastaan englanninkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2003/612/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja erityisesti sen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999(1) ja erityisesti sen 14 artiklan,
on mainitun EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa,
sekä katsoo seuraavaa:
I MENETTELY
(1) Yksi Euroopan parlamentin jäsenistä ilmoitti komissiolle helmikuussa 1999 pyyntikiintiöiden ostoa koskevasta ohjelmasta, jäljempänä "kiintiöohjelma", jossa Shetlandinsaarten viranomaiset olivat mukana. Komissio pyysi 25. maaliskuuta 1999 päivätyllä kirjeellä Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisia lähettämään tietoja ohjelmasta. Muistutuksen jälkeen Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset vastasivat komissiolle 9. elokuuta 1999 päivätyllä kirjeellä.
(2) Komissio pyysi lisätietoja 1. syyskuuta 1999, 12. huhtikuuta 2000 ja 22. kesäkuuta 2000 päivätyillä kirjeillä. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset lähettivät tietoja 6. maaliskuuta 2000, 16. toukokuuta 2000, 17. lokakuuta 2000 ja 8. joulukuuta 2000 päivätyillä kirjeillä.
(3) Komissio ilmoitti Yhdistyneelle kuningaskunnalle 28. marraskuuta 2001 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa kiintiöohjelman osalta EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely. Sen jälkeen, kun vastauksen määräaikaa oli yhteisestä sopimuksesta pidennetty komission Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille 20. joulukuuta 2001 päivätyllä kirjeellä vahvistamaan päivään asti, Yhdistynyt kuningaskunta esitti huomautuksensa menettelystä 6. helmikuuta ja 8. maaliskuuta 2002 päivätyillä kirjeillä.
(4) Komission päätös tutkintamenettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan yhteisöjen virallisessa lehdessä 12. helmikuuta 2002(2). Komissio on kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa tästä tukiohjelmasta. Huomautuksensa ovat toimittaneet Scottish Fishermen's Organisation Ltd (27. helmikuuta ja 18. maaliskuuta 2002 päivätyillä kirjeillä), Sheryll Murray, Torpoint, Cornwall, (7. maaliskuuta 2002 päivätyllä kirjeellä), Aberdeen Fish Producers' Organisation Ltd (11. maaliskuuta 2002 päivätyllä kirjeellä) ja Shetland Development Trust (12. maaliskuuta 2002 päivätyllä kirjeellä). Kirjeet toimitettiin neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisille, jotta nämä voisivat esittää niistä huomautuksensa. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset vastasivat 3. toukokuuta 2002 päivätyllä kirjeellä, jossa ne pääasiassa totesivat jo käsitelleensä osapuolten huomautuksissa esille tuotuja seikkoja edellisissä vastauksissaan.
(5) Komissio pyysi 7. elokuuta 2002 päivätyllä kirjeellä nähtäväksi asiakirjoja, joihin viitattiin Shetland Development Trustin 12. maaliskuuta 2002 päivätyssä kirjeessä. Asiakirjat saatiin 27. elokuuta 2002.
II TOSISEIKAT
(6) Yhdistyneen kuningaskunnan kansallisia pyyntikiintiöitä jaetaan kolmelle seuraavalle kalastajaryhmälle: i) "toimialaan kuuluvat" eli yli 10-metrisen aluksen omistavat kalastajat, joita tuottajaorganisaatiot edustavat; ii) "toimialan ulkopuoliset" eli yli 10-metrisen aluksen omistavat mutta tuottajaorganisaatioon kuulumattomat kalastajat; iii) "alle 10-metriset alukset".
(7) Pyyntikiintiöt jaetaan vuosittain näiden kolmen ryhmän kesken "kalastushistoriaan" (kunkin aluksen tietyllä aikavälillä pyytämän saaliin määrään) perustuvien pyyntioikeuksien (track records) perusteella. Ennen vuotta 1999 kalastushistoriaan perustuvat oikeudet laskettiin kunkin aluksen kiintiön myöntämisvuotta välittömästi edeltävinä kolmena vuonna pyytämän saaliin mukaan, mutta 1. tammikuuta 1999 lähtien ne on aina määritetty vuosien 1994-1996 saaliin perusteella. Tämä järjestelmä tunnetaan nimellä FQA (fixed quota allocation eli "kiinteiden kiintiöiden jakojärjestelmä"); yksi FQA-yksikkö vastaa 100 kg:n pyyntioikeusyksikköä, jonka perusteella vuotuiset kiintiöt myönnetään.
(8) Kalastushistoriaan perustuvat oikeudet tai FQA-yksiköt voidaan tietyin ehdoin myydä toiselle alukselle. Tällaista käytäntöä ei juuri tavata muualla kuin Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Pyyntikiintiöt tai niihin oikeuttavat kalastushistoriaan perustuvat pyyntioikeudet eivät yleensä ole siirrettävissä lukuun ottamatta Alankomaita, jossa on käytössä siirrettävien aluskohtaisten kiintiöiden järjestelmä. Uuden järjestelmän myötä Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ovat muodostuneet tietyt kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien markkinat. Ostajat voivat olla joko muita kalastajia tai tuottajaorganisaatioita.
(9) Koska kalastushistoriaan perustuvia oikeuksia ei enää lasketa joka vuosi uudelleen, vaan ne määritetään aina alusten vuosina 1994-1996 pyytämän saalismäärän perusteella, kalastajien ei ole pakko käyttää kaikkia kalastushistoriansa oikeuttamia kiintiöitä, vaan he voivat säästää kiintiönsä seuraaviksi vuosiksi tai vuokrata oikeutensa kokonaan tai osittain muille kalastajille tai tuottajaorganisaatioille. Kalastajat tai tuottajaorganisaatiot voivat samaan tapaan vuokrata ostamiaan oikeuksia muille.
(10) Näissä olosuhteissa Shetlandinsaarten viranomaiset päättivät vuonna 1998 laatia kyseisen ohjelman. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten mukaan kiintiöohjelman tarkoituksena oli varata kiintiöt kalastuselinkeinosta riippuvaisilta Shetlandinsaarilta käsin toimivien alusten käyttöön, koska niiden oli nopeasti kasvavien kustannusten takia erittäin vaikea saada kaupallista rahoitusta kiintiöiden ostoon. Lisäksi kiintiöt katsottiin aineettomaksi omaisuudeksi, joten niitä ei aina voitu käyttää lainan vakuutena.
(11) Kiintiöohjelmaan osallistuvat seuraavat organisaatiot:
- Shetlandinsaarten paikallishallinto (Shetland Islands Council),
- Shetland Development Trust (SDT), joka on harkinnanvaraisesti käytettävä säätiö (discretionary trust). SDT perustettiin edistämään Shetlandinsaarten talouskehitystä, ja sen toimintaa rahoittaa paikallishallinto; säätiön hallitus koostuu paikallishallinnon valtuuston jäsenistä sekä kahdesta riippumattomasta jäsenestä. Pääasiallisena rahoituslähteenä on paikallishallinnon perustama ja hoitama vararahasto, jota kerrytetään paikallishallinnon hallinnassa olevan satamayrityksen tulojen ylijäämillä,
- Shetland Leasing and Property Ltd (SLAP), joka on voittoa tavoitteleva kaupallinen yritys. Yrityksen osakkeet ovat kokonaan SICCT:n, Shetlandinsaarten paikallishallinnon valvoman yleishyödyllistä toimintaa harjoittavan säätiön (charitable trust), omistuksessa, ja myös sen hallitus koostuu paikallishallinnon valtuuston jäsenistä sekä kahdesta riippumattomasta jäsenestä; säätiön rahat ovat peräisin öljy-yhtiöiltä,
- Shetland Fish Producers' Organisation Ltd (SFPO), joka on yhteisön lainsäädännön määritelmän täyttävä kalastusalan tuottajaorganisaatio(3).
(12) Kiintiöiden hankintaohjelma toimii seuraavasti. Auttaakseen SLAP:tä ostamaan kalastushistoriaan perustuvia pyyntioikeuksia SDT myönsi sille vuonna 1998 2 miljoonan Englannin punnan lainan noin 9 prosentin korolla. Korko vastasi tuottoa, jonka SLAP edellytti SFPO:n hankkivan kiintiöiden vuokraamisesta kalastajille. Ostot tehtiin vuosina 1998 ja 1999. Näin ostetut pyyntioikeudet maksoivat yhteensä 2 miljoonaa Englannin puntaa.
(13) SLAP ja SFPO tekivät 11. syyskuuta 1998 sopimuksen, jolla SFPO sitoutui hoitamaan SLAP:n puolesta sekä pyyntioikeuksien ostamisen että vuokrauksen. Sopimuksessa mainitaan muun muassa seuraavat ehdot:
- "SFPO ilmoittaa SLAP:lle aika ajoin saatavilla olevista kalastushistoriaan perustuvista oikeuksista, jotka SFPO:n olisi suotavaa SLAP:n puolesta hankkia ..." (2.1 kohta),
- "Kun ostohinta on maksettu ... ja pyyntioikeudet hankittu SLAP:n puolesta ... ne siirtyvät kokonaan SLAP:n hallintaan, jolloin SFPO luovuttaa SLAP:lle kaikki omistusoikeudet kalastushistoriaan perustuviin pyyntioikeuksiin niin, että ne pysyvät täysin SLAP:n hallinnassa, ja siltä osin kuin SLAP ei käytännössä pidä pyyntioikeuksia hallinnassaan edellä tarkoitetulla tavalla, SFPO hoitaa säätiön omaisuutta SLAP:n etujen mukaisesti." (2.4 kohta),
- "SFPO ... saa veloittaa järjestelypalkkion kaikista hankkimistaan vuokraustuloista" (5 kohta),
- "SFPO saa vuokrata pyyntioikeuksia tai osia niistä vuokraussopimuksella, jonka ehdot SLAP on ensin hyväksynyt, eikä vuokraussopimusta voida tehdä sellaisen osapuolen kanssa, joka ei ole SFPO:n jäsen tai tuottajaorganisaatio" (3.9 kohta),
- "SFPO noudattaa vuokrasopimuksista päättäessään seuraavaa tärkeysjärjestystä: i): Shetlandinsaarille äskettäin sijoittautuneet kalastuselinkeinoa harjoittavat luonnolliset henkilöt, henkilöyhtiöt tai yritykset ovat etusijalla Shetlandinsaarilla vakiintuneesti kalastuselinkeinoa harjoittaviin luonnollisiin henkilöihin, henkilöyhtiöihin tai yrityksiin nähden; ii): edellä mainituista ovat etusijalla Shetlandinsaarilla rekisteröidyllä aluksella kalastuselinkeinoa harjoittavat ja siellä satamapaikkaa pitävät luonnolliset henkilöt, henkilöyhtiöt tai yritykset; iii): Shetlandinsaarilla vakiintuneesti kalastuselinkeinoa harjoittavat luonnolliset henkilöt, henkilöyhtiöt tai yritykset ovat etusijalla tuottajaorganisaatioihin nähden" (3.10 kohta),
- "SFPO:n on parhaansa mukaan pyrittävä varmistamaan, että vuokratuloista (järjestelymaksun vähennyksen jälkeen) koituisi SLAP:lle vuosittain vähintään 9 prosentin tuotto..." (3.14 kohta).
(14) Kiintiöohjelman mukaan pyyntioikeuksia hallinnoivalla SFPO:lla oli oikeus veloittaa 1 prosentin ylimääräinen palkkio juoksevien menojensa kattamiseen; vuokran osuuden piti olla vähintään 10 prosenttia, jotta siitä olisi saatu vaadittava 9 prosentin tuotto. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset kuitenkin ilmoittivat komissiolle 17. lokakuuta 2000 päivätyssä kirjeessään, että 30. tammikuuta 1999 pidetyssä SFPO:n hallituksen kokouksessa tehdyllä päätöksellä tämä vuokrakustannus oli muutettu SFPO:n jäsenten osalta lisämaksusta normaaliksi jäsenmaksuksi. Jäsenmaksu on 1 prosentti aluksen bruttotuloista; lisämaksu puolestaan oli ohjelman alkaessa enintään 4 prosenttia, ja se nousi lokakuusta 1999 lähtien 5 prosenttiin. Lisämaksu riippui aluksen vuokraaman kiintiön osuudesta kiintiöohjelmassa ostettujen kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien oikeuttamasta kiintiömäärästä. Lisämaksu oli 5 prosenttia aluksille, joilla ei ollut lainkaan kalastushistoriaan perustuvia oikeuksia, ja se pieneni asteittain aluksilla, joilla oli vajaa kalastushistoria; kalastushistorian vajetta mitattiin käyttäen viitearvona jäsenyysvaatimuksena olevaa normaalia kalastushistoriaa.
(15) Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten mukaan SLAP sai kiintiöohjelman mukaisesti ostetuista kalastushistoriaan perustuvista pyyntioikeuksista (2 miljoonaa Englannin puntaa) vaaditun 9 prosentin vähimmäistuoton vuokraamalla kiintiöitä aluksille, jotka eivät olleet SFPO:n jäseniä. Vuonna 1999 noin 77 prosenttia vähimmäistuotosta hankittiin tällä tavoin.
Muodollisen tutkintamenettelyn perusteet
(16) Komissio katsoi SDT:n myöntäneen SLAP:lle edullista lainaa pyyntioikeuksien ostoon, koska aluksen omistajat eivät saaneet pankeilta lainaa tavanomaisin ehdoin sen vuoksi, että kalastushistoriaan perustuvia pyyntioikeuksia ei voitu käyttää vakuutena. Lisäksi kiintiöohjelman käyttö on johtanut kalastushistoriaan perustuvien pyyntioikeuksien oikeuttamien kiintiöiden vuokrauskulujen alenemiseen tavanomaisissa markkinaoloissa vallitseviin vuokrauskuluihin verrattuna. Lisämaksujärjestelmän avulla SFPO:n jäsenaluksille tarjottiin edullisemmat ehdot kuin sen jäsenistöön kuulumattomille. Tällä perusteella komissio katsoi, että kiintiöohjelmasta on koitunut taloudellista etua siihen osallistuville kalastusyrityksille.
(17) Koska kiintiöohjelma tehtiin vuonna 1998, sitä on arvioitava vuoden 1997 kalastus- ja vesiviljelyalan valtiontukien tarkastelemista koskevien suuntaviivojen(4) mukaisesti. Komissio katsoi, että kiintiöt ja kalastushistoriaan perustuvat oikeudet olivat luonteeltaan kertahyödykkeitä; vaikka kyseessä oli tuote, jonka yritys voi ostaa, teoriassa sillä ei kyseisen vuoden lopussa ollut enää arvoa. Näin ollen tuki kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien ostoon vaikutti liittyvän asianomaisten alusten toimintakustannuksiin. Koska toimintatuet sallitaan kalastusalalla vain tietyin edellytyksin, jotka eivät tässä tapauksessa täyttyneet, tuki ei näyttänyt soveltuvan yhteismarkkinoille. Lisäksi komissio katsoi, ettei kiintiöohjelmaa voitu pitää sellaisena kalatalousalan toiminnanharjoittajien toteuttamana toimena, joka suuntaviivojen 2.7 kohdan viimeisen alakohdan perusteella olisi sallittu, koska sillä pikemminkin varataan kalastushistoriaan perustuvat oikeudet tiettyjen alusten käyttöön kuin annetaan markkinavoimien toimia vapaasti. Kiintiöohjelma siis suojaa toiminnanharjoittajia vallitsevilta markkinaolosuhteilta eikä edistä yhteisen kalastuspolitiikan tavoitteiden saavuttamista.
III KOLMANSIEN OSAPUOLTEN HUOMAUTUKSET
Scottish Fishermen's Organisation Ltd (SFO)
(18) Kalastajayhdistys Scottish Fishermen's Organisation Ltd (SFO) kannattaa komission päätöstä aloittaa muodollinen tutkintamenettely ja pitää kiintiöohjelmaa jo lähtökohtaisesti syrjivänä ja valtiontukisääntöjen vastaisena. Sen mukaan paikallisviranomaiset rahoittivat ohjelman, koska mikään pankki ei olisi myöntänyt kaupallista rahoitusta tällaisiin ostoihin paitsi siksi, että kalastushistoriaan perustuvat oikeudet ovat aineetonta omaisuutta, ei myöskään siksi, ettei paikallisen kalastajayhdistyksen varallisuuspohja ollut riittävä 2 miljoonan Englannin punnan lainaan. SFO on itsekin hakenut kaupallisilta rahoituslaitoksilta lainaa kiintiöiden ostoon, mutta tämä olisi edellyttänyt SFO:n omaisuuden kiinnittämistä tai varojen irrottamista sen käyttöpääomasta. Näin ollen on selvää, että Shetlandinsaarten paikallisviranomaiset asettivat paikalliset kalastajat taloudellisesti edulliseen asemaan.
(19) Lisäksi SFO väittää juuri Shetlandinsaarten viranomaisten toimenpiteen antaneen sysäyksen kiintiöiden nopealle hinnannousulle ja kiintiömarkkinoiden kehittymiselle. Lisäksi vähintään 9 prosentin vuotuisen nettotuoton hankkiminen vuokraustuloista ei SFO:n mukaan ole oikeudellisesti sitova velvoite; monet alan toimijoista epäilevät, että 2 miljoonan Englannin punnan laina oli koroton ja että se lopulta kirjattaisiin tappioksi.
(20) SFO väittää, että kiintiösuunnitelma suunniteltiin alusta alkaen hyödyttämään Shetlandinsaarten kalastajia. Jossakin vaiheessa tiedusteltiin, voisivatko myös mantereen kalastajat liittyä Shetlandinsaarten tuottajaorganisaatioon, mutta tähän mennessä siihen ei ole hyväksytty ainuttakaan Shetlandinsaarten ulkopuolista alusta; SFO:n mielestä tämä on selvä osoitus siitä, että lainan tarkoituksena oli hyödyttää vain Shetlandinsaarten kalastajia. Kun kiintiöitä on vuokrattu Shetlandinsaarten ulkopuolisille kalastajille, niistä on lisäksi veloitettu vallitseva markkinahinta, joka on varmasti ollut korkeampi kuin 10 prosentin tuottoon vaadittava hinta. Todellisuudessa Shetlandinsaarten ulkopuoliset kalastajat ovat tukeneet Shetlandinsaarten kalastajia maksamalla kiintiöistä korkeampia hintoja ja auttaneet näin Shetlandinsaarten tuottajaorganisaatiota yltämään 10 prosentin tuottoon oman kilpailukykynsä heikkenemisen kustannuksella. Esimerkiksi turskan osalta on todennäköistä, että SFPO saattoi ostaa kiintiöitä noin 1000-2000 Englannin punnalla tonnilta, joten jo 200 Englannin punnan vuokraushinta olisi riittänyt täyttämään 10 prosentin tuottovaatimuksen. Vertailun vuoksi SFO mainitsee, että turskakiintiön normaalivuokran on vuonna 2001 täytynyt olla vähintään 350 Englannin puntaa tonnilta, ja alueen keskihinta oli 450 Englannin puntaa tonnilta.
(21) Tämä vääristää selvästi kilpailua. Koska vuokralle annettujen pyyntikiintiöiden vastineeksi vaadittava tuotto on liiketaloudellisten pyyteiden puuttumisen vuoksi huomattavasti alempi kuin muualla Ison-Britannian mantereella, kiintiöohjelma on selvästi tukea, jonka tarkoituksena on vähentää siihen osallistuvien alusten toimintakustannuksia. SFO toteaakin, että kiintiöohjelman seurauksena Shetlandinsaarten alusten pyyntikapasiteetti on kasvanut huomattavasti.
Aberdeen Fish Producers' Organisation Ltd (AFPO)
(22) Kirjeessään AFPO selittää katsoneensa aiheelliseksi kertoa komissiolle kokemuksistaan kiintiömarkkinoilla. Sen mukaan kalastajat ottavat itsestään selvästi yhteyttä Shetlandinsaarten tuottajaorganisaatioon aina, kun ne haluavat myydä pois kiintiöosuutensa. Yksi AFPO:n jäsenistä oli tarjonnut sille Pohjanmeren ja länsirannikon vuoden 2001 kiintiöosuuttaan viiden korottoman vuosierän ehdoin, mutta AFPO ei rahanpuutteessa voinut hyväksyä tarjousta, ja vain muutaman päivän kuluessa kiintiöosuudet oli myyty Shetlandinsaarille. Lisäksi AFPO kertoo pitäneensä paikallisvaltuuston kanssa neuvotteluja pyytääkseen edullista lainaa kiintiöosuuksien ostoon, mutta sille oli vastattu tällaisen avustuksen olevan yhteisön kilpailusääntöjen vastaista.
Sherryl Murray, Torpoint, Cornwall
(23) Murray on Cornwallin paikallisvaltuuston (County Council) jäsen. Hän kertoo valtuuston keskustelleen samanlaisesta ohjelmasta tammikuussa 2001. Koska Yhdistynyt kuningaskunta voi hallinnoida kiintiöitään täysin vapaasti, paikallisviranomaisten voidaan Murrayn mielestä huoletta antaa käyttää varoja paikallisen kalateollisuuden turvaamiseksi. Kunkin Yhdistyneen kuningaskunnan kalastusaluksen käytettävissä olevien tuotantomahdollisuuksien pysyvästä kiintiöimisestä Murray toteaa, että se olisi hänen mielestään kalastustuotealan yhteisen markkinajärjestelyn vastaista siinä tapauksessa, että ohjelma itsessään oli yhteisen markkinajärjestelyn vastainen.
Shetland Development Trust (SDT)
(24) SDT lähetti kirjeessään tietoja kiintiöohjelmassa mukana olevista säätiöistä ja niiden asemasta, tavoitteista ja tehtävistä.
(25) SDT perustettiin vuonna 1997 sijoittamaan varoja paikalliseen teollisuustoimintaan, mihin se käyttää 1980-luvun alussa perustetusta vararahastosta saatavia rahoja. Vararahastoon alettiin siirtää Sullom Voen satamayrityksen tulojen ylijäämiä sen jälkeen, kun yrityksen toiminta alkoi muuttua kannattavaksi. Säätiön tavoitteena on tukea Shetlandinsaarten paikallisyrityksiä. SDT:n mukaan säätiötä voidaan Skotlannin lain perusteella luonnehtia julkiseksi säätiöksi (public trust), mutta ei siksi, että se hoitaisi julkisten viranomaisten tehtäviä, vaan siksi, että mahdollisilla tuensaajilla on maantieteellinen yhteys Shetlandinsaariin. Yksityisistä lähteistä saatu rahoitus ja tilitysvastuu yksityisille tuensaajille ja kolmansille osapuolille osoittavat, että säätiön toiminta on riippumatonta ja harkinnanvaraista. Näin ollen SDT:n SLAP:lle kiintiöiden ostoon myöntämää kaupallista lainaa on pidettävä yksityisenä liiketoimena, johon ei sisälly valtiontukea. SDT viittaa hiljattain tehtyy komission maatalouden pääosaston päätökseen, jossa vastaavan Orkneysaarten paikallishallinnon hoitaman rahaston panos luokiteltiin yksityiseksi rahoitukseksi.
(26) SLAP:n ainoa osakkeenomistaja SICCT perustettiin vuonna 1976. Sen ensimmäisenä tehtävänä oli vastaanottaa ja hoitaa Shetlandinsaarten paikallisyhteisön puolesta öljyntuonnista aiheutuvista häiriöistä maksettavia korvauksia, joihin öljyteollisuus oli sitoutunut vapaaehtoisesti. Korvausmaksuja oli määrä periä alkuvaiheessa 31. elokuuta 2000 asti; sen jälkeen maksut lopetetettiin. Kirjeessä väitetään, että SICCT on muodoltaan yleishyödyllistä toimintaa harjoittava julkinen säätiö, ja kuten SDT:nkään kohdalla, "julkisella" ei tarkoiteta sitä, että säätiö hoitaisi julkisten viranomaisten tehtäviä, vaan sitä, että mahdollisilla tuensaajilla on maantieteellinen yhteys Shetlandinsaariin. SDT:n kirjeessä viitataan myös Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) Highlands and Islandsin alueen tavoite 1 -ohjelmaan vuosiksi 1994-1996 hyväksymiin hankkeisiin, joissa SLAP:ltä saatua rahoitusta pidettiin luonteeltaan yksityisenä. Lisäksi SICCT:n kirjeen liitteenä olevassa Skotlannin hallituksen julkaisemassa kalastusalan ja vesiviljelyn rakenteiden parantamista ja sopeuttamista koskevista yhteisön toimista 18 päivänä joulukuuta 1986 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4028/86(5) täytäntöönpanoa koskevassa tulkintaohjeessa todetaan selvästi, että SICCT:stä myönnettyjä avustuksia ja lainoja ei lueta valtiontuiksi, minkä vuoksi oli perusteltua pitää niitä yksityisenä rahoituksena.
IV YHDISTYNEEN KUNINGASKUNNAN HUOMAUTUKSET
(27) Ensimmäisessä 6. helmikuuta 2002 päivätyssä vastauksessaan Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ainoastaan välittivät SDT:n Skotlannin hallitukselle 31. tammikuuta 2002 lähettämässä kirjeessä esitetyt huomautukset oheistaen siihen 17. lokakuuta 2000 komissiolle lähetetyn Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten kirjeen liiteasiakirjat. Yhdistynyt kuningaskunta lähetti omat huomautuksensa toisessa 8. maaliskuuta 2002 päivätyssä vastauksessa todeten, että niitä voitaisiin yhtä lailla pitää EYVL:ssä 12. helmikuuta 2002 julkaistussa tiedonannossa pyydettyinä huomautuksina asianomaisilta.
Shetland Development Trustin (SDT) huomautukset
(28) SDT korostaa sijoittaneensa varoja kaupallisen korkotason mukaisesti SLAP:n kehittämään kaupalliseen kiintiöhankintaohjelmaan, jonka päätavoitteena on tuottaa SLAP:lle liiketaloudellista voittoa ja samanaikaisesti tarjota kalastusalusten käyttöön kiintiöitä markkinahintaan. Kiintiöohjelma ei suosi paikallisia kalastajia muiden kustannuksella; jokaisesta vuokraajasta on koiduttava SLAP:lle sama kaupallinen tuotto.
(29) Kirjeeseensä liitetyssä selonteossa SDT kuvailee, miten kiintiöohjelma toimii silloin, kun alus on SFPO:n jäsen ja maksaa lisämaksun normaalin jäsenmaksunsa lisäksi(6), ja silloin, kun alus ei ole SFPO:n jäsen. Selontekoon sisältyy laskentataulukko, jossa vertaillaan alukselle aiheutuvia taloudellisia seurauksia, a) jos se vuokraa koko kiintiönsä Shetlandinsaarten ulkopuolelta ja vallitsevaan markkinahintaan; ja b) jos se hankkii kiintiönsä SFPO:lta lisämaksujärjestelmän kautta. Taulukko osoittaa, että itse asiassa lisämaksujärjestelmään kuuluville aluksille koituu vuosittain hieman enemmän maksukuluja kuin silloin, jos ne olisivat vuokranneet kiintiönsä avoimilta markkinoilta. Vertailukohteena on SFPO:n jäsenistöön kuuluva 22-metrinen nuotta-alus, jonka kalastushistoriaan perustuvat oikeudet on talletettu SFPO:hon. Aluksen liikevaihto vuonna 1999 oli 385000 puntaa. Vertailu osoittaa, että lisämaksujärjestelmään osallistuminen olisi ollut alukselle vuosittain 2,2 prosenttia kalliimpaa kuin pyyntikiintiöiden vuokraaminen vapailta markkinoilta. Toisessa SDT:n esittämässä esimerkissä - joka sen mukaan ei ole yksittäistapaus - SFPO vuokrasi 2. heinäkuuta 1999 232 tonnin koljakiintiön mantereella toimivalle tuottajaorganisaatiolle, mutta havaitsi syyskuussa tämän lajin huvenneen siinä määrin, että sillä oli tarjota omille jäsenilleen enää hyvin pientä kiintiötä; tässä tapauksessa Shetlandinsaarten kalastajat joutuivat epäedulliseen asemaan Yhdistyneen kuningaskunnan muihin kalastajiin verrattuna.
Yhdistyneen kuningaskunnan huomautukset
(30) Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan SDT:tä olisi pidettävä yksityisenä säätiönä. Se kiistää väitteen, jonka mukaan Shetlandinsaarten paikallisvaltuuston jäsenten kuuluminen viran puolesta SDT:n hallitukseen riittäisi jo yksinään rinnastamaan SDT:n toiminnan julkisen elimen toimintaan. Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan SDT:llä oli kiintiöohjelman alkuunpanijana kohtuullinen syy olettaa, ettei sitä pidettäisi valtiontukijärjestelmänä.
(31) Yhdistynyt kuningaskunta huomauttaa, että kiintiöiden ostoon oli jo saatavissa kaupallista lainaa silloin, kun kiintiöohjelmaa suunniteltiin. Huomautuksiin liitetystä 7. maaliskuuta 2002 päivätystä Royal Bank of Scotlandin kirjeestä SFPO:lle käy ilmi, että SFPO:n nimissä otetun lainan korko oli 5. marraskuuta ja 31. joulukuuta 1998 välisenä aikana yli 2 prosenttia pankin peruskorkoa suurempi. SDT:n ja SLAP:n välinen sopimus 9 prosentin korolla myönnettävästä lainasta tehtiin marraskuussa 1998, jolloin peruskorko oli 6,75 prosenttia. Näin ollen SDT:n marraskuussa 1998 SLAP:lle myöntämään lainaan ei Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan sisältynyt valtiontukea.
(32) Yhdistynyt kuningaskunta on liittänyt mukaan taulukon, jossa vertaillaan kiintiöiden vuokrauskuluja, kun aluksia laskutetaan suoraan ja kun samoilta aluksilta peritään tietty prosenttiosuus liikevaihdosta. Taulukossa esitetyistä kolmesta esimerkistä (24-metrinen puinen nuotta-alus, 18,25-metrinen paritroolari ja 24-metrinen terästroolari) se päättelee, ettei vuokrauksen voida katsoa olevan edullisempaa aluksille, joilta veloitetaan tietty prosenttiosuus liikevaihdosta; itse asiassa luvut osoittavat, että lisämaksujärjestelmässä niille olisi koitunut vuosittain enemmän maksukuluja kuin silloin, jos ne olisivat vuokranneet kiintiöt markkinoilta.
(33) Yhdistynyt kuningaskunta kuitenkin myöntää, että kahden eri veloitusjärjestelmän käyttö on saattanut vaikeuttaa sen arvioimista, saivatko SFPO:n jäsenet etuuskohtelua. Se huomauttaa, että SFPO on jo ryhtynyt toimenpiteisiin sellaisen järjestelmän käyttöönottamiseksi, jossa SFPO:n aluksia veloitettaisiin saman menetelmän mukaisesti kuin tuottajaorganisaation ulkopuolisia aluksia, toisin sanoen tonnihinnan perusteella. Lisäksi Yhdistynyt kuningaskunta väittää, etteivät vuokraushinnat olleet edullisempia muiden kiintiövuokraajien samalla ajanjaksolla veloittamiin hintoihin verrattuna. Näin ollen kiintiöohjelma ei vääristänyt tai uhannut vääristää kilpailua eikä se kuulu perustamissopimuksen 87 artiklan soveltamisalaan. Yhdistynyt kuningaskunta toteaa vielä, ettei Fishing Newsissa aika ajoin julkaistuja kiintiöiden vuokraushintoja voida pitää käyttökelpoisena vertailukohtana kiintiöiden vuokraushintojen arvioimiseen; hintoja julkaistaan niin epäsäännöllisesti, etteivät ne anna oikeaa kuvaa näin epävakaista markkinoista.
(34) Yhdistynyt kuningaskunta katsoo, että komissio voisi väittää jäsenvaltioiden käyneen kauppaa ja kiintiöohjelman vaikuttaneen siihen vain, jos vaihdettavana hyödykkeenä olisivat pyyntimahdollisuudet eivätkä kalat. Koska Yhdistyneen kuningaskunnan kiintiöistä on jo lähtökohtaisesti mahdotonta käydä kauppaa muiden jäsenvaltioiden kanssa, kiintiöohjelma jää perustamissopimuksen 87 artiklan ulkopuolelle.
(35) Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan kalastushistoriaan perustuvia pyyntioikeuksia ja kiintiöitä olisi pidettävä pääomana. Kaupallisten lainanantajien mukaan kalastushistoriaan perustuvia pyyntioikeuksia voi nykyisin käyttää lainan vakuutena. Monet alukset sisällyttävät kalastushistoriaan perustuvat oikeudet tilinpäätökseensä, ja Yhdistyneen kuningaskunnan tulli- ja valmisteveroviranomainen pitää pysyvästi luovutettuja kiintiöitä myyntivoittoveron ja siihen liittyvien verohelpotusten (rollover relief) alaisena pääomana. Yhdistynyt kuningaskunta torjuu komission näkemyksen, jonka mukaan FQA-yksiköt olisivat "raakatuotteita", joilla ei kyseisen vuoden lopussa ole enää käytännön arvoa. Niiden oikeuttaman pyyntikiintiön määrä vaihtelee vuosittain, ja ne muodostavat pysyvän osuuden käytettävissä olevista kalastusmahdollisuuksista. Vaikka kyse olisi valtiontuesta, sitä ei tulisi pitää toimintatukena, vaan se olisi pikemminkin rinnastettava investointitukiin. Näin ollen Yhdistynyt kuningaskunta ehdottaa, että tukea tarkasteltaisiin tapauskohtaisesti suuntaviivojen 1.2 kohdan mukaisesti.
(36) Kiintiöohjelma johti kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien ostamiseen ja yhteenkokoamiseen siinä vaiheessa, kun kalakannat alkoivat ehtyä. Tällaista pyyntioikeuksien yhteenkokoamista voidaan pitää tuotannon järkiperäistämisenä, koska kiintiöitä tarjottiin markkinahintaan kalastajille, joiden pyyntimahdollisuudet olivat supistuneet kalakantojen ehtymisen takia. Ohjelmalla siis varmistettiin kalastusyritysten kannattavuus. Näin ollen se nopeutti toiminnanharjoittajien sopeutumista uuteen tilanteeseen. Tällaisella rajoitetulla markkinatoimella yksinkertaisesti varmistettiin, että jotkin pienkalastajat saattoivat jatkaa toimintaansa erittäin voimakkaasti kalastuksesta riippuvaisella alueella, jolla on vähän muita elinkeinomahdollisuuksia. Ohjelman voidaan myös katsoa edistävän yhteisen kalastuspolitiikan sosioekonomista ulottuvuutta, kuten perustamissopimuksen 159 artiklassa edellytetään.
(37) Mikäli komissio kuitenkin päätyy asiassa kielteiseen päätökseen, Yhdistynyt kuningaskunta ilmoittaa olevansa valmis tarkistamaan kiintiöohjelmaa, jotta sen toiminta olisi tulevaisuudessa sääntöjen mukaista. Se kuitenkin pyytää, ettei komissio yrittäisi periä tukia takaisin niiltä kalastajilta, joiden se katsoo hyötyneen ohjelmasta.
V ARVIOINTI
A. Valtiontuen olemassaolo
(38) EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 1 kohdassa todetaan, että "jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu yhteismarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan". Jotta toimenpide voitaisiin luokitella valtiontueksi, sen on täytettävä neljä edellytystä: siitä on koiduttava etua siihen osallistuville yrityksille, se on myönnettävä valtion viranomaisten toimesta tai valtion varoista, sen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua suosimalla tiettyjä yrityksiä sekä vaikutettava jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
Yrityksille koituva etu
(39) Yhdistyneen kuningaskunnan mukaan kiintiöohjelma laadittiin, koska Shetlandinsaarten aluksilla oli vaikeuksia saada kaupallista rahoitusta kiintiöiden nopean hinnannousun takia. Ohjelmalla autettiin Shetlandinsaarten aluksia hankkimaan käyttöönsä kiintiöitä, joihin niitä ei muutoin olisi voitu oikeuttaa. Ensi näkemältä kiintiöohjelma on mahdollistanut aluksille tuotannon lisäämisen ehdoin, jotka eivät muutoin olisi olleet mahdollisia. Toimenpide katsotaan valtiontueksi, jos se johtaa tiettyjen yritysten suosimiseen, olipa se toteutettu missä muodossa tahansa. Kiintiöohjelman voidaan siis katsoa muodostavan tukijärjestelmän niille kalastajille, joille kiintiöitä on vuokrattu, ja jos kyseessä on valtiontuki, ohjelmasta on koitunut etua kyseisille kalastajille.
(40) Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaisten sekä SDT:n näiden viranomaisten välityksellä toimittamien tietojen mukaan kahden eri veloitusjärjestelmän käyttö ei johtanut edullisten ehtojen tarjoamiseen SFPO:n jäseniin kuuluville kalastajille(7).
(41) Komissio katsoo, etteivät tiedoissa esitetyt luvut pidä paikkaansa. SDT:n mainitsemassa 22-metristä nuotta-alusta koskevassa esimerkissä(8) alus olisi markkinoilla joutunut maksamaan kiintiöiden vuokrauksesta 10680 Englannin puntaa ja lisämaksujärjestelmässä 19250 Englannin puntaa. Summat on laskettu eri lajien kiintiöistä koostuvalle 350 tonnin kokonaismäärälle, ja kyseisten lajien vuokraushinnat olivat koljan osalta 34 Englannin puntaa tonnilta, valkoturskan osalta 13 Englannin puntaa tonnilta, turskan osalta 38 Englannin puntaa tonnilta, seitin osalta 11 Englannin puntaa tonnilta, merikrotin osalta 61 Englannin puntaa tonnilta ja "muiden lajien" osalta 63 Englannin puntaa tonnilta. Kyseinen 350 tonnin kokonaiskiintiö vaikuttaa normaalilta määrältä, jonka tällainen alus tarvitsee voidakseen kalastaa koko vuoden. SFPO:n jäsenistöön kuulumattomille aluksille lähetettyjen kiintiövuokrauslaskujen jäljennöksistä(9) käy kuitenkin ilmi, että todelliset vuokraushinnat olivat noin 10 kertaa korkeammat kuin 22-metrisestä nuotta-aluksesta mainitussa esimerkissä, toisin sanoen koljan hinta oli vuoden 2000 huhtikuussa 300 Englannin puntaa, kesäkuussa 260 Englannin puntaa ja heinäkuussa 300 Englannin puntaa tonnilta, ja merikrotin hinta oli saman vuoden heinäkuussa 450 Englannin puntaa tonnilta. Fishing Newsissa julkaistut hinnat liikkuivat samalla tasolla: huhtikuussa 2000 koljan hinta oli 350 Englannin puntaa tonnilta, kesä- ja heinäkuussa 2000 turskan hinta oli 250 Englannin puntaa tonnilta ja heinäkuussa 2000 merikrotin hinta oli 400 Englannin puntaa tonnilta(10). Ilmoitetut luvut eivät siis pidä paikkaansa; ne eivät osoita, että lisämaksujärjestelmään osallistuvat SFPO:n jäsenet maksaisivat kiintiöistä markkinahintoja korkeampaa vuokraa, kuten Yhdistynyt kuningaskunta väitti; itse asiassa ne osoittavat, että toteutuneet vuokraushinnat (noin kymmenkertaiset ilmoitettuihin hintoihin verrattuna) huomioon ottaen SFPO:n jäsenalukset maksavat kiintiöistä paljon vähemmän kuin sen jäsenistöön kuulumattomat; jos edellisessä esimerkissä mainittu 22-metrinen nuotta-alus ei olisi SFPO:n jäsen, sen kiintiöiden vuokrauskustannuksiksi ei tulisi 10680 Englannin puntaa vaan 106800 Englannin puntaa, mikä on paljon enemmän kuin lisämaksujärjestelmässä (19250 Englannin puntaa).
(42) Sama koskee muita Yhdistyneen kuningaskunnan mainitsemia lukuja. Vuokraushinnat ovat virheellisiä myös laskentataulukossa(11), jossa käytetään esimerkkinä eri lajeista koostuvan 365 tonnin kokonaiskiintiön tarvitsevaa alusta ja vertaillaan kustannuksia, a) jos se vuokraa kiintiöt markkinahintaan Shetlandinsaarten ulkopuolelta; tai b) jos se hankkii ne SFPO:lta lisämaksujärjestelmän kautta: lukuun ottamatta koljaa, jonka osalta ilmoitettu vuokraushinta voi pitää paikkansa, vaikka se onkin edellä mainittua hintaa (240 Englannin puntaa tonnilta) alhaisempi, kaikkien muiden lajien hinnat ovat epäluotettavia (turska 10 Englannin puntaa tonnilta, seiti 70 Englannin puntaa tonnilta, valkoturska 10 Englannin puntaa tonnilta, merikrotti Englannin 10 puntaa tonnilta ja sekalaiset lajit 10 Englannin puntaa tonnilta). Yhdistyneen kuningaskunnan 8. maaliskuuta 2002 päivättyyn kirjeeseen liitetyssä taulukossa ilmoitetut luvut ovat aivan yhtä virheellisiä; vuonna 1999 kiintiöiden vuokraushinnat olivat koljan osalta 200 Englannin puntaa tonnilta ja turskan osalta 200 Englannin puntaa tonnilta, mutta valkoturskan, merikrotin ja "muiden lajien" osalta vain 10 Englannin puntaa tonnilta. Koska toimitetut luvut eivät pidä paikkaansa, Yhdistynyt kuningaskunta ei ole kyennyt esittämään todisteita siitä, että kalastajille ei olisi koitunut etua kiintiöiden vuokraamisesta lisämaksujärjestelmän kautta; todisteiden puuttuminen päinvastoin viittaa siihen, että etua on koitunut.
(43) Edun koitumisen vahvistaa se, että - kuten Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset 6. maaliskuuta 2000 päivätyssä kirjeessään toteavat - vuonna 1998 SFPO sai 100 prosenttia SLAP:n vaatimasta 9 prosentin vähimmäistuotosta vuokraamalla kiintiöitä SFPO:n jäsenistöön kuulumattomille aluksille. Näiden kiintiöiden vuokrauksesta SFPO sai tuloja, jotka eivät selittyneet sen jäsenaluksille lisämaksujärjestelmän kautta välitettyjen kiintiöiden vuokrauksella. Näin ollen kiintiöohjelman vaikutuksena oli, että SFPO:n jäsenistöön kuuluvat alukset saivat valtiontukea vuonna 1998. Vuonna 1999 noin 77 prosenttia vaadittavasta 9 prosentin vähimmäistuotosta saatiin SFPO:n jäsenistöön kuulumattomille aluksille vuokratuista kiintiöistä. Jotta SFPO:n jäsenille tarjottuja ehtoja ei katsottaisi edullisiksi, kiintiöohjelmassa ostettujen ja sen jälkeen SFPO:n jäsenistöön kuulumattomille aluksille vuokrattujen kiintiöiden osuuden olisi pitänyt olla yli 77 prosenttia tai SFPO:n jäsenille vuokrattujen kiintiöiden osuuden alle 23 prosenttia. Komissio ei tiedä, miten suuria SFPO:n jäsenille vuokrattujen kiintiöiden ja sen jäsenistöön kuulumattomille aluksille vuokrattujen kiintiöiden osuudet todella olivat. Koska kiintiöohjelman tarkoituksena oli hankkia kiintiöitä nimenomaan SFPO:n alusten käyttöön, komissio kuitenkin olettaa, että SFPO:n aluksille vuokrattujen kiintiöiden osuus oli varmasti suurempi kuin 23 prosenttia, joten niiden on täytynyt saada valtiontukea vuonna 1999.
(44) Kiintiöohjelmasta hyötyvät ne kalastajat, jotka eivät saaneet pankeilta lainaa kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien ostoon. Ohjelman avulla ne pystyvät kalastamaan kiintiöistä, joihin niitä ei muuten olisi voitu oikeuttaa. Ostetut pyyntioikeudet ovat siis auttaneet niitä lisäämään tuotantoaan edellytyksillä, jotka eivät muuten olisi olleet mahdollisia. Näin ollen ohjelmasta on koitunut etua kyseisille kalastajille.
(45) Alustavassa tutkinnassa myös SDT:n SLAP:lle kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien ostoon myöntämän lainan korko (9 prosenttia) herätti komissiossa epäilyjä kiintiöohjelman soveltuvuudesta yhteismarkkinoille. Koska komission Yhdistyneen kuningaskunnan osalta vuonna 1998 käyttämä viitekorko oli 7,77 prosenttia, eikä pyyntioikeuksia komission saatavilla olleiden tietojen mukaan voitu käyttää lainan vakuutena, komissio katsoi viite- ja diskonttokorkojen vahvistamismenetelmästä antamansa tiedonannon(12) mukaisesti, että peruskorkoa oli korotettava 4 prosenttia. Sen vuoksi 9 prosentin korkoa ei pitäisi verrata 7,77 prosentin vaan 11,77 prosentin korkoon. Näin ollen komissio oletti, että kyseessä oli 2,77 prosentin julkinen tuki kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien ostoon. Niiden jälkikäteen saamiensa tietojen(13) perusteella, joiden mukaan ostoon myönnetyn lainan korko oli 2 prosenttia Royal Bank of Scotlandin tavanomaista antolainauskorkoa korkeampi, ja ottaen huomioon, että kalastushistoriaan perustuvien oikeuksien markkinat olivat tuolloin vasta muotoutumassa, komissio myöntää, ettei 9 prosentin korkoon sisälly valtiontukea. Näin ollen korosta ei koitunut etua SLAP:lle eikä SFPO:lle, joka osti pyyntioikeudet SLAP:n puolesta.
Valtion varat
(46) Yhdistynyt kuningaskunta väittää, että SDT:tä olisi pidettävä yksityisenä organisaationa(14). Tämä ei kuitenkaan vielä todista, ettei kyse ole valtiontuesta. Perustamissopimuksen 87 artiklan mukaan kyseessä on valtiontuki, jos rahat on myönnetty valtion varoista tai valtion viranomaisten toimesta. Tästä seuraa, että kyse voi olla valtiontuesta myös siinä tapauksessa, että tukitoimen täytäntöönpanijana on yksityiseksi luokiteltu organisaatio. Sen vuoksi komission ei ole tarpeen tutkia, onko SDT luonteeltaan yksityinen vai julkinen säätiö, vaan se voi luokitella toimenpiteen valtiontueksi varojen alkuperän, käyttötavan ja kilpailuvaikutusten perusteella.
(47) Kiintiöohjelma käynnistettiin sen jälkeen, kun SDT oli myöntänyt SLAP:lle 2 miljoonan Englannin punnan lainan. SDT:n rahat tulevat Shetlandinsaarten paikallishallinnon perustamasta vararahastosta. Itse vararahastoa rahoitetaan Shetlandinsaarten paikallishallinnon ja Sullom Voen satamalaitteita käyttävien öljy-yhtiöiden välillä 12. heinäkuuta 1974 tehdyllä sopimuksella. Sopimuksessa määrätään yritykset suorittamaan maksuja "raakaöljyn tuonnista ... sekä korvauksena siitä aiheutuvasta häiriöstä". Sopimuksen mukaan Shetlandinsaarten paikallishallinnon on tarjottava purkauslaiturit ja satamalaitteet yritysten käyttöön. Siihen sisältyy myös pykälä osapuolten välisten riitojen sovittelusta. Toisessa 15. maaliskuuta 1978 tehdyssä sopimuksessa paikallishallinto sopii samojen yritysten kanssa purkauslaiturien käytöstä ja kunnossapidosta.
(48) Vuoden 1974 sopimus on verrattavissa kahden yrityksen väliseen sopimukseen, koska paikallishallinto sitoutuu "tarjoamaan yrityksen käyttöön purkauslaiturit ja tarvittavat satamalaitteet" (6 pykälä) öljy-yhtiöiden suorittamia maksuja vastaan. Koska perustamissopimuksella ei sen 295 artiklan mukaan puututa jäsenvaltioiden omistusoikeusjärjestelmiä koskeviin sääntöihin, julkinen laitos voi toimia yksityisyrityksenä. Ainakin siltä osin, kuin osapuolten välisessä sopimuksessa määrätään satamalaitteiden käytöstä, Shetlandinsaarten paikallishallinnon voitaisiin ensi näkemältä katsoa toimivan yksityisyrityksen tavoin ja sille kertyvien maksutulojen vastaavan yksityistä tuloa.
(49) Komissio kuitenkin kiinnitti huomiota kahteen seikkaan: ensinnäkin sopimuksen nojalla perityt maksut ovat "korvauksia häiriöstä", jota Shetlandinsaarten paikallisyhteisölle aiheutuu, ja toiseksi sopimus on osittain päällekkäinen vuoden 1978 sopimuksen kanssa, sillä kummassakin on määräyksiä purkauslaitureista. Komissiolle lähetetyistä asiakirjoista ei tarkkaan ilmene, miten tämä päällekkäisyys ilmenee. Komissio panee kuitenkin merkille, että Yhdistynyt kuningaskunta oheisti vuoden 1974 sopimuksen 23. elokuuta 2002 päivättyyn kirjeeseensä nimikkeellä "häiriösopimus" (Disturbance Agreement). Sopimus näyttää siis liittyvän nimenomaan öljy-yhtiöiden aiheuttamiin häiriöihin; tämä tukee Yhdistynyt kuningaskunnan itsensä 6. maaliskuuta 2000 päivätyssä kirjeessä antamaa lausuntoa: "Öljy-yhtiöt ovat maksaneet Shetlandinsaarten paikallishallinnolle vapaaehtoisia lahjoituksia häiriöistä, joita ne ovat aiheuttaneet käymällä Shetlandinsaarten satamassa ja käyttämällä sen resursseja" (5 kohta). Koska perityt maksut liittyvät suoraan Shetlandinsaarten väestölle aiheutuviin häiriöihin eivätkä varsinaisten satamalaitteiden käyttöoikeuden tarjoamiseen, paikallishallinto ei käyttäytynyt tavanomaisissa markkinaoloissa toimivan yksityisyrityksen tavoin, vaan se toimi edistääkseen häiriöistä kärsivän väestön yleistä etua.
(50) Sopimuksesta käy kuitenkin ilmi, ettei saatuja rahoja voida pitää varsinaisena lahjoituksena väestölle. Sopimukseen sisältyy määräyksiä muun muassa maksujen suorittamisesta, sopimuksen tarkistamisesta ja riitojen sovittelusta(15). Nämä määräykset osoittavat, että sitoutuminen kyseisten summien maksamiseen vastineeksi Shetlandinsaarten satamalaitteiden käytöstä ylittää sen, mitä voitaisiin luonnehtia vapaaehtoiseksi maksuksi, kuten on esimerkiksi hyväntekeväisyysjärjestöjen tapauksessa. Jos kerran sopimuksesta on mahdollista neuvotella uudelleen, sen on täytynyt syntyä neuvottelussa, jossa kumpikin osapuoli on ajanut omia etujaan; tällaiseen sopimukseen perustuva maksu ei ole verrattavissa lahjoitukseen hyväntekeväisyysjärjestölle. Näin ollen sitä ei voida luokitella vapaaehtoiseksi sopimukseksi, johon öljy-yhtiöt olisivat sitoutuneet pelkästä hyväntahtoisuudesta Shetlandinsaaria ja sen asukkaita kohtaan. Sen vuoksi näitä rahoja ei voida pitää yksityisinä vaan julkisina varoina. Ne on katsottava EY:n perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitetuiksi valtion varoiksi.
(51) Lisäksi kummankin kiintiöohjelmaan osallistuneen säätiön (SDT ja SICCT, joka on SLAP:n emosäätiö) hallitus koostuu pääasiassa Shetlandinsaarten paikallisvaltuuston jäsenistä(16) (siinä on vain kaksi muuta jäsentä). Vaikka valtuuston jäsenet toimivat säätiön hallituksessa virkansa puolesta, heidät asetetaan sinne Shetlandinsaarten paikallishallinnon päätöksellä, mikä merkitsee, että paikallishallinto kykenee käyttämään määräysvaltaa sekä molemmissa säätiöissä että SLAP:ssä ja määräämään niiden käytettävissä olevista varoista. Nämä seikat viittaavat siihen, ettei kiintiöohjelman toimintaan liittyviä päätöksiä voida tehdä julkisen viranomaisen tahdosta riippumatta.
(52) Edellä esitetyn perusteella on selvää, että kiintiöohjelmaan käytettyjä varoja on pidettävä valtion maksamina ja että ne ovat perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitettuja valtion varoja.
(53) Tätä päätelmää ei kumoa se, että SLAP:n rahoitus katsottiin yksityiseksi rahoitukseksi Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) Highlands and Islandsin alueen tavoite 1 -ohjelmaan 1994-1996 hyväksymässä hankkeessa(17); ensinnäkin SLAP on muodoltaan osakeyhtiö ja siihen on EAKR:n asiakirjoissa aina viitattu osakeyhtiönä, joten komissio ei osannut epäillä, että sitä rahoitettaisiin valtion varoilla; toiseksi perustamissopimuksella ei sen 295 artiklan mukaan puututa jäsenvaltioiden omistusoikeusjärjestelmiä koskeviin sääntöihin, joten SLAP:n voitiin katsoa sijoittaneen hankkeeseen rahaa yksityisyrityksenä, jos se käyttäytyi tavanomaisissa markkinaolosuhteissa toimivan yksityisen sijoittajan tavoin; kyseisessä tapauksessa ei ollut kysymys omistajan käyttämien varojen alkuperästä vaan siitä, miten se niitä käytti eli käyttäytyikö se yksityisen sijoittajan tavoin. Päätelmää kiintiöohjelman rahoittamisesta valtion varoista ei kyseenalaista myöskään se, että asetuksen (ETY) N:o 4028/86(18) täytäntöönpanoa koskevassa tulkintaohjeessa (ei päivätty) väitetään, etteivät SICCT:n varat ole "valtionavustuksia" ja että niitä sen vuoksi olisi pidettävä yksityisinä varoina; komissio ei ilmeisestikään tiennyt kyseisestä tulkintaohjeesta eikä se - kuten ei EAKR:n ja SLAP:nkään tapauksessa - osannut olettaa, että SICCT:tä rahoitettiin valtion varoilla.
Kilpailun vääristyminen
(54) Kyseisille kalastusyrityksille kiintiöohjelman mukaisesti vuokratut kiintiöt ovat vahvistaneet niiden asemaa muihin yrityksiin verrattuna riippumatta siitä, onko alukset rekisteröity Yhdistyneessä kuningaskunnassa vai muissa jäsenvaltioissa. Kyseiset kalastusyritykset ovat voineet tuoda maihin ja myydä enemmän kalastustuotteita kuin ne olisivat tehneet siinä tapauksessa, että kiintiöitä ei olisi vuokrattu.
(55) Kiintiöohjelman toteuttaminen on siten vaikuttanut kilpailuedellytyksiin. Se on antanut yrityksille oikeuden kalastaa tuotteita, joita on myyty yhteisön markkinoilla. Ohjelman mukaisesti hankitut kalastushistoriaan perustuvat pyyntioikeudet koskevat turskan, koljan, seitin ja valkoturskan kaltaisia kalalajeja, jotka kaikki kuuluvat kalastus- ja vesiviljelytuotealan yhteisen markkinajärjestelyn piiriin(19). Näin ollen ohjelma on vaikuttanut kilpailuun yhteisön markkinoilla.
(56) Lisäksi Scottish Fishermen's Organisation(20) väittää toimittamissaan huomautuksissa, että juuri Shetlandinsaarten viranomaisten toimenpide antoi sysäyksen kiintiöiden hinnannousulle. Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset eivät kiistä tätä väitettä.
Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan
(57) Kauppaan kohdistuvaa vaikutusta ei pidä arvioida pelkästään pyyntimahdollisuuksien perusteella, kuten Yhdistynyt kuningaskunta vaatii(21), vaan samalla on tarkasteltava kaikkia tukiohjelman vaikutuksia yhteisössä käytävään kauppaan. Sen vuoksi on tutkittava myös, miten ohjelma on vaikuttanut kyseisten tuotteiden, tässä tapauksessa kalastustuotteiden, sekä niiden kanssa kilpailevien tuotteiden kauppaan.
(58) Yhdistyneen kuningaskunnan viralliset merikalastustilastot vuosilta 1999 ja 2000(22) osoittavat, että Yhdistyneen kuningaskunnan ja muiden jäsenvaltioiden välillä on käyty merkittävää kalastustuotteiden kauppaa. Aluksesta purettujen saaliiden määrä vuonna 2000 oli hieman vajaat 500000 tonnia. Samana vuonna kalan ja kalastustuotteiden vienti oli 365000 tonnia, josta 233000 tonnia vietiin muihin jäsenvaltioihin, ja kalan ja kalavalmisteiden tuonti oli hieman alle 550000 tonnia, josta 133000 tonnia tuotiin muista jäsenvaltioista. Nämä luvut viittaavat selvästi siihen, että Yhdistyneen kuningaskunnan ja muiden jäsenvaltioiden välillä käydään merkittävää kalastustuotteiden kauppaa.
(59) Koska kiintiöohjelma on vahvistanut siihen osallistuvien kalastusyritysten asemaa muihin yrityksiin verrattuna, sen on katsottava vaikuttaneen jälkimmäisiin. Ohjelman turvin kalastajat pystyvät säilyttämään markkinaosuuden, joka muutoin olisi joutunut kilpailijoiden haltuun. Näin ollen ohjelma vaikuttaa kauppaan Shetlandinsaarten alusten ja muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden tuottajien välillä.
Päätelmä
(60) Näin ollen kaikki neljä perustetta näiden toimenpiteiden luokittelemiseksi EY:n perustamissopimuksen 87 artiklassa tarkoitetuksi valtiontueksi täyttyvät. Koska kyseiset toimenpiteet koskevat kalastusalaa, ne on arvioitava kalastus- ja vesiviljelyalan valtiontukien tarkastelemista koskevien suuntaviivojen, jäljempänä "suuntaviivat", mukaisesti. Nykyisten suuntaviivojen(23) 3.4 kohdan mukaan toimenpiteitä on arvioitava tuen myöntämishetkellä voimassa olleiden suuntaviivojen perusteella. Näin ollen toimenpiteiden arvioinnissa käytetään vuoden 1997 suuntaviivoja(24).
(61) Sen sijaan SDT:n pyyntioikeuksien ostoa varten myöntämään lainaan ei sisälly valtiontukea, kuten edellä todetaan(25).
B. Soveltuvuus yhteismarkkinoille
(62) Komission epäilykset kiintiöohjelman soveltuvuudesta yhteismarkkinoille perustuivat siihen oletukseen, ettei kiintiöitä ja pyyntioikeuksia lähtökohtaisesti voida pitää kestohyödykkeinä. Paikallishallinnon ohjelmassa myönnetty tuki vaikutti komission mielestä toimintakustannuksiin liittyvältä tuelta. Koska tämäntyyppinen tuki ei periaatteessa sovellu yhteismarkkinoille ja koska sille ei löytynyt mitään hyväksyttävää perustetta, komissio esitti epäilyksiä ohjelmasta.
(63) Vastauksessaan Yhdistynyt kuningaskunta ilmoitti, että "Yhdistyneen kuningaskunnan tulli- ja valmisteveroviranomainen pitää pysyvästi luovutettuja kiintiöitä myyntivoittoveron ja siihen liittyvien helpotusten (rollover relief) alaisena pääomana". Vaikka komissiolle ensin virallisesti ilmoitettiin, ettei kalastushistoriaan perustuvista pyyntioikeuksista käytäisi vapaata kauppaa, nyt vaikuttaakin siltä, että Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset tunnustavat virallisesti, että pyyntioikeuksilla on omaisuusarvoa. Ilmeisesti komission odotetaan itsekin omaksuvan tällaisen kannan ja luokittelevan pyyntioikeuksien ostot investoinniksi.
(64) Oli oikea nimike mikä hyvänsä, komission ei ole tarpeen keskustella siitä. Koska kiintiöiden vuokrausaika kestää enintään vuoden, vuokrat on joka tapauksessa luettava kalastajien toimintakuluiksi. Tuki, jonka vaikutus kohdistuu vuokran määrään, on sen vuoksi katsottava toimintatueksi.
(65) Suuntaviivojen 1.2 kohdan 4 alakohdan kolmannen luetelmakohdan mukaan valtiontuet, jotka myönnetään velvoittamatta tuensaajia mihinkään ja joiden seurauksena on tuensaajan tuotantokustannusten väheneminen, eivät sovellu yhteismarkkinoille, elleivät ne liity suoraan yhteismarkkinoille soveltuvaksi katsottuun rakenneuudistussuunnitelmaan. Koska kiintiöohjelma ei liity mihinkään vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen myönnettävää valtiontukea koskevissa yhteisön suuntaviivoissa(26) määriteltyyn rakenneuudistussuunnitelmaan, sitä ei voida pitää yhteismarkkinoille soveltuvana.
(66) Lisäksi Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ovat väittäneet, että koska kiintiöohjelman tarkoituksena oli koota yhteen pyyntioikeuksia, sitä voitaisiin pitää toiminnan järkeistämisenä yritysten elinkelpoisuuden parantamiseksi tilanteessa, jossa kalakannat ovat ehtymässä. Väite ei kuitenkaan ole tämän arvioinnin kannalta oleellinen, koska oikeuksien yhteenkokoajana oli SFPO, jonka ei tässä analyysissä katsota kuuluvan edunsaajien joukkoon.
C. Tuen takaisinperiminen
(67) Asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdan mukaan sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta. Komissio ei saa vaatia tuen takaisinperimistä, jos tämä olisi yhteisön lainsäädännön jonkin yleisen periaatteen vastaista.
Luottamuksensuojan periaate on yksi yhteisön lainsäädännön yleisistä periaatteista. Komissio katsoo, että se tässä tapauksessa estää tuen takaisinperinnän seuraavista syistä.
Vaikka yhteisön rakennerahastojen käyttöä asetuksen (EY) N:o 1260/99(27) mukaisesti koskevilla komission toimilla ja päätöksillä ja komission valtiontukipäätöksillä ei tässä nimenomaisessa tapauksessa ole välttämättä mitään yhteyttä keskenään, on monien yhteensattumien kautta voinut syntyä perusteltu luottamus siihen, että kyseinen vararahasto on luonteeltaan yksityinen.
Itse asiassa sekä Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus että komissio ovat johdonmukaisesti toimineet tavalla, joka on antanut aihetta olettaa, että kyseessä on yhteisön rakennerahastoja koskevissa säännöissä tarkoitettu yksityinen rahasto. Vaikka oikeudellisesti tarkasteltuna näiden kahden seikan välillä ei ole mitään automaattista yhteyttä, ne ovat saattaneet antaa kansallisille viranomaisille ja kalastajille syyn olettaa, etteivät valtiontukisäännöt koske tällaisesta rahastosta myönnettyjä avustuksia, ja siten johtaa perustellun luottamuksen syntymiseen asiasta.
(68) Ensinnäkin Skotlannin hallituksen julkaisemassa asetuksen (ETY) N:o 4028/86 täytäntöönpanoa koskevassa tulkintaohjeessa todetaan selvästi, että vastaavasta Shetlandinsaarten paikallishallinnon yleishyödyllistä toimintaa harjoittavasta säätiöstä (charitable trust) (SICCT) myönnettyjä avustuksia ja lainoja ei lueta valtiontueksi, minkä vuoksi oli perusteltua pitää niitä yksityisenä rahoituksena.
Toiseksi Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) toteuttamassa Highlands and Islandsin alueen tavoite 1 -ohjelmassa 1994-1996 kokonaan SICCT:n omistuksessa olevasta Shetland Leasing and Property Ltd:stä (SLAP) saatu rahoitus luokiteltiin yksityiseksi.
Kolmanneksi Orkneysaarten ja Shetlandinsaarten välillä on läheinen yhteys, joten Shetlandinsaarten viranomaiset olivat luultavasti tietoisia siitä, että Yhdistyneen kuningaskunnan viranomaiset ja komissio itse ovat käytännössä kohdelleet vastaavaa Orkneysaarten vararahastoa (ks. valtiontukiasia C-87/2001) yksityisenä, jolloin sitä voitiin käyttää Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahastosta (EMOTR) myönnetyn tuen yhteydessä tarvittavan yksityisen rahotusosuuden maksamiseen.
(69) Komissio katsoo, että nämä seikat yhdessä ovat synnyttäneet Shetlandinsaarten viranomaisissa ja organisaatioissa samoin kuin saarten kalastajissa perustellun luottamuksen, jonka vuoksi niillä oli syytä olettaa, että rahasto osallistui yhteisön rakennerahastojen tukeman hankkeen rahoitukseen pelkästään yksityisillä varoilla. Tämän huomioon ottaen ne ovat voineet virheellisesti olettaa, etteivät EY:n perustamissopimuksen valtiontukisäännöt koske niitä, vaikka näillä kahdella seikalla ei ole oikeudellisesti mitään automaattista yhteyttä keskenään.
(70) Näiden seikkojen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdan perusteella kalastajia ei vaadita maksamaan takaisin jo saamaansa tukea, koska luottamuksensuoja on yksi yhteisön lainsäädännön yleisistä periaatteista.
(71) Kuten tässä päätöksessä todetaan, kyseisiä varoja on todellisuudessa pidettävä valtiontukisääntöjen nojalla valtion varoina. Näin ollen kiintiöohjelma on katsottava toimintatueksi, jota on myönnetty vuosittain niiden kalastajien hyväksi, joille vuotuisia kiintiöitä on vuokrattu. Koska tällainen tuki ei sovellu yhteismarkkinoille, sen maksaminen on lopetettava. Näin ollen kaikki sopimuksen määräykset, jotka johtavat edullisten vuokrausehtojen tarjoamiseen, on poistettava ja korvattava määräyksillä, jotka osoittavat vuokrauksen tapahtuvan tavanomaisten markkinaedellytysten mukaisesti. Näiden uusien järjestelyjen yhteydessä on samalla varmistettava, ettei SFPO saa valtiontukea.
VI PÄÄTELMÄ
(72) Komissio katsoo, että Yhdistynyt kuningaskunta on toteuttanut tukiohjelman "Kiintiöiden ostoa varten Shetlandinsaarilla myönnettävät lainat" sääntöjenvastaisesti ja rikkonut siten EY:n perustamissopimuksen 88 artiklan 3 kohtaa.
(73) Edellä V kohdassa esitetyn arvioinnin perusteella komissio katsoo, ettei tämä tukijärjestelmä sovellu yhteismarkkinoille siltä osin kuin se koskee kiintiöiden vuokrausta aluksille, jotka ovat SFPO:n jäseniä. Sen sijaan komissio katsoo, että SDT:n myöntämään lainaan SLAP:lle ei sisältynyt valtiontukea,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Yhdistyneen kuningaskunnan toteuttama tukiohjelma "Kiintiöiden ostoa varten Shetlandinsaarilla myönnettävät lainat" ei sovellu yhteismarkkinoille.
Yhdistyneen kuningaskunnan on kumottava ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettu tukiohjelma.
2 artikla
Yhdistyneen kuningaskunnan on ilmoitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta sen noudattamiseksi toteuttamansa toimenpiteet.
3 artikla
Tämä päätös on osoitettu Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneelle kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 3 päivänä kesäkuuta 2003.

Labels: 2
4
19
6
18