Document ID: 31995D0547

KOMMISSIONENS BESLUTNING af 26. juli 1995 om betinget godkendelse af Frankrigs støtte til banken Crédit Lyonnais (Kun den franske udgave er autentisk) (Tekst af betydning for EØS) (95/547/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 92 og 93,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 61 og 62,
efter i overensstemmelse med ovennævnte artikler at have givet de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger (1), og
ud fra følgende betragtninger:
1. INDLEDNING
Ved skrivelse af 2. maj 1995 (SG(95) D/5500) meddelte Kommissionen de franske myndigheder, at den havde besluttet at indlede proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2, med hensyn til statsstøtten til den statsejede bank, Crédit Lyonnais (i det følgende benævnt CL).
Ved udgangen af 1993 var CL, målt efter den samlede aktivmasse (næsten 2 000 mia. ffr.), Europas største bankkoncern med over 71 000 ansatte. CL's aktiviteter spændte fra almindelig bankvirksomhed, investeringsservice og kapitaltransaktioner til formueforvaltning, forsikring og andre finansielle tjenesteydelser. CL opererede ikke alene i Frankrig, men havde også ca. 900 filialer i andre europæiske lande og 800 i resten af verden.
Pr. 31. december 1993 var CL's hovedaktionær den franske stat, der havde 55 % af kapitalen og 76 % af stemmerettighederne. De øvrige ordinære aktionærer var Thomson-CSF (et selskab i den statslige Thomson-koncern, der havde næsten 20 % af stemmerettighederne) og Caisse des Dépôts et Consignations (et statsejet kreditinstitut med 4 % af stemmerettighederne). Resten af kapitalen (22 %) bestod af børsnoterede investeringsbeviser.
Efter næsten fem år med kraftig vækst måtte CL notere et negativt resultat i 1992 (1,8 mia. ffr.) og i 1993 (6,9 mia. ffr.). Underskuddet var meget stort målt i forhold til egenkapitalen og ville have bragt bankens solvensgrad (dvs. forholdet mellem dens egenkapital og de risikovægtede aktiver) ned under det lovfæstede mindstekrav på 8 %, hvis ikke de franske myndigheder i 1994, efter opfordring fra det franske finanstilsyn, Commission Bancaire, havde truffet foranstaltninger til støtte for CL, blandt andet i form af en kapitalforhøjelse og statens overtagelse af visse urentable engagementer. I begyndelsen af 1995 kom det frem, at CL var på vej til et nyt underskud, der ville have bragt bankens solvens i fare; den franske regering trådte til med en ny redningsaktion, denne gang i form af oprettelse af et afviklingsselskab, som skulle overtage aktiver på 135 mia. ffr., heraf blandt andet CL's helt eller delvis urentable aktiver. Herved kunne man begrænse det regnskabsmæssige underskud for regnskabsåret 1994 til 12,1 mia. ffr.
CL's krise synes i vid udstrækning at være forbundet med den aggressive kredit- og investeringspolitik, som banken førte i 1980'erne og i begyndelsen af 1990'erne uden en tilstrækkelig stram risikostyring. Fra 1988 til 1993 blev de samlede aktiver næsten fordoblet, medens CL's industriinteresser steg til næsten det femdobbelte og nåede op på 50 mia. ffr. CL's engagementer på ejendomsmarkedet oversteg 100 mia. ffr. og placerede således banken i første række blandt de franske kreditinstitutter, der yder lån til virksomheder på ejendomsmarkedet, idet bankens andel var større, end dens markedsstilling berettigede til. I et forsøg på at udvide sin virksomhed i Europa og resten af verden yderligere, overtog CL desuden flere udenlandske banker til meget høje priser (f.eks. Chase Banque de Commerce i Belgien, Banco Comercial Español og Banca Jover i Spanien, Credito Bergamasco og Banca Lombarda i Italien, BfG i Tyskland, Slavenburg Bank i Holland).
På passivsiden førte CL i en situation med voksende konkurrence en gældsætningspolitik, der medførte store finansieringsomkostninger. Forringelsen af aktiverne medførte en forringelse af bankens kreditværdighed og dermed større finansieringsomkostninger på markederne. Samtidig fortsatte generalomkostningerne med at stige mere end de samlede aktiver. For at støtte CL's udvikling indskød den franske stat direkte eller indirekte et betydeligt beløb i CL (over 17 mia. ffr.), blandt andet i form af aktier i offentlige selskaber og krydsandele (Rhône-Poulenc, Usinor-Sacilor, Aérospatiale, Altus). Dette medførte en regnskabsmæssig forøgelse af egenkapitalen, men skadede koncernens resultater på grund af disse kapitalandeles dårlige rentabilitet og fordi de tab, som nogle af disse virksomheder havde lidt, kom til at indgå i koncernregnskabet.
Afmatningen i den økonomiske aktivitet, der medførte et prisfald på ejendomsmarkederne og et fald i børskurserne og forværrede debitorernes situation, bidrog til en forøgelse af bankens problemer. Rentemarginalen blev indsnævret væsentligt, medens de langsigtede investeringer i erhvervslivet kun gav beskedne afkast eller underskud.
På baggrund af en første gennemgang af sagen mente Kommissionen, at støtteforanstaltningerne til fordel for CL indebar betydelige statsstøtteelementer, der ikke kunne erklæres forenelige med fællesmarkedet på grundlag af de foreliggende oplysninger på daværende tidspunkt.
2. GENEREL BESKRIVELSE AF STØTTEFORANSTALTNINGERNE
Den franske stats foranstaltninger til støtte for CL omfatter en kapitalforhøjelse på 4,9 mia. ffr. og statens overtagelse af risici og omkostninger ved engagementer, der overføres til et afviklingsselskab som led i en afviklingsaktion. Ved den første redningsaktion, der blev gennemført i 1994, var statens overtagelse af engagementer begrænset til 18,4 mia. ffr. af de aktiver på i alt 42 mia. ffr., der blev overført til dette selskab. Ved overførslen af nye engagementer i 1995 udvidede staten generelt sin dækning, idet den nu overtog den fulde nettoværdi af de i 1994 og 1995 overførte engagementer (næsten 135 mia. ffr.) og renter på det lån på 145 mia. ffr., som CL har ydet det offentlige selskab, SPBI, til finansiering af afviklingsordningen.
Kapitalforhøjelsen fandt sted i juli 1994 gennem kapitaltilførsler fra de tre største aktionærer, nemlig staten (via SPBI, der er et interessentskab, som kontrolleres af staten og Thomson SIEG, der er datterselskab af Thomson CSF), Thomson CSF og Caisse des Dépôts et Consignations, i forhold til deres andel af CL's kapital. Som følge heraf steg den franske stats direkte og indirekte kapitalinteresser i CL fra 78 % til 80,7 %.
I forbindelse hermed fik aktionærerne tildelt aktietegningsbeviser til gengæld for deres indskud. Hvert bevis giver indehaveren ret til inden for fem år at tegne en ny aktie til en pris på 774 ffr. pr. stk. Denne pris svarer til den anslåede nettoaktivværdi af hver aktie på basis af CL's regnskaber fra 1993.
Ved den afviklingsaktion, der fandt sted i 1994, blev urentable lån til virksomheder på ejendomsmarkedet på omkring 42 mia. ffr. (de samlede udestående lån til denne sektor beløb sig til 100 mia. ffr.), som ikke var dækket af tilstrækkelige hensættelser, overført til et ad hoc-selskab, OIG (datterselskab af CL). OIG købte disse lån til deres bogførte nettoværdi ved hjælp af ansvarlig lånekapital indskudt af selskabet SPBI. Den ansvarlige lånekapital blev finansieret ved hjælp af et lån, som CL havde ydet SPBI. CL's tre statslige aktionærer forpligtede sig til at dække eventuelle tab ved realiseringen af aktiverne med op til 14,4 mia. ffr. samt en del af udgifterne i de første to år (i alt 2 mia. ffr. om året) til finansiering af det lån, CL havde ydet SPBI. Med statens overtagelse af de udskilte engagementer for regnskabsåret 1993 behøvede CL ikke at foretage så store hensættelser, ligesom CL kunne reducere sine tab på urentable engagementer og fortsætte sin virksomhed. I realiteten satte staten CL i stand til at udskifte tvivlsomme aktiver, som nødvendiggjorde store hensættelser, med et sikkert aktiv.
I 1995 - med virkning for 1994-regnskaberne - blev der oprettet et nyt afviklingsselskab, Consortium De Réalisations (CDR), som er et 100 % ejet datterselskab af CL. Ifølge den plan, de franske myndigheder har fremsendt, skal dette datterselskab købe aktiver for næsten 190 mia. ffr. af CL, heraf også de aktiver, OIG fik overført, og hvortil der er knyttet passiver på 55 mia. ffr. Alle disse aktiver - dvs. aktiverne vedrørende ejendomsmarkedet, som for størstepartens vedkommende var samlet i OIG, datterbankerne (bl.a. SBT, SDBO og Colbert), lån til filmindustrien og interesser i industrivirksomheder - skal afhændes eller afvikles. Således skal 80% af aktiverne afhændes inden for fem år, og hvis markedsvilkårene giver mulighed derfor, skal mindst 50 % heraf afhændes inden for tre år. Med hensyn til de datterbanker, der er overført til CDR, skal den sunde del af dem afhændes til anden side eller tilbagekøbes af CL før den 31. december 1995, således at CDR ved udgangen af regnskabsåret 1995 ikke længere omfatter nogen aktiv bank.
For at kunne købe disse aktiver af CL får CDR indskudt ansvarlig lånekapital på 135 mia. ffr. af SPBI. SPBI finansierer denne kapital gennem et lån (ikke ansvarlig lånekapital) fra CL på højst 145 mia. ffr. Ved hjælp af dette lån bliver SPBI i stand til at indskyde den ansvarlige lånekapital på 135 mia. ffr. i CDR og købe nul-kupon-obligationer for ca. 10 mia. ffr. Tegningen af disse nul-kupon-obligationer skal ved udgangen af år 2014 give SPBI et provenu på ca. 35 mia. ffr., som kan bruges til dækning af de tab, der til den tid vil være i CDR.
CL's lån til SPBI og SPBI's lån til CDR løber frem til den 31. december 2014. CL's lån skal indfris forinden med midlerne fra afhændelsen af aktiverne, efterhånden som denne finder sted. Renten bliver på 7 % p. a. i 1995 og på 85 % af pengemarkedsrenten fra 1996. Indskuddet af ansvarlig lånekapital i CDR skal tilbagebetales i rater ved slutningen af hvert regnskabsår: SPBI får tilbagebetalt et beløb svarende til indtægten af de afhændelser, der har fundet sted i årets løb, og hvis der opstår en negativ saldo, vil SPBI eftergive et beløb svarende til CDR's tab.
Gennem indskuddet af ansvarlig lånekapital kommer SPBI, og dermed staten, således til at dække CDR's tab op til et maksimumsbeløb på 135 mia. ffr. Hvis CDR's tab skulle overstige dette beløb, vil det blive dækket af CL, der er CDR's eneste aktionær. CL får herved staten til at garantere for lånet til SPBI, hvilket betyder, at CDR hverken tilsynsmæssigt eller regnskabsmæssigt kommer til at indgå i CL-koncernen. Dette bevirker, at banken kan foretage mindre hensættelser, at den kan mindske sine tab, og at den kan opfylde solvenskravet.
Til gengæld er der fastsat en »overskudsklausul«, som går ud på, at SPBI, når CL er bragt på fode igen og giver overskud, skal have del heri. SPBI skal således have udbetalt 34 % af CL-koncernens konsoliderede nettooverskud (før selskabsskat og hensættelser til dækning af almindelige bankrisici) forhøjet med 26 % af den del af overskuddet, der overstiger 4 % af koncernens konsoliderede egenkapital (ca. 1 mia. ffr.). Desuden har de franske myndigheder udtalt, at staten på længere sigt vil kunne placere sine CL-aktier i SPBI, for at sidstnævnte kan få del i koncernens udbytte og i det provenu, en fremtidig privatisering af CL kan give.
Ifølge aftalen mellem staten og CL vil CL kunne tilbagekøbe visse kapitalinteresser i erhvervsvirksomheder til deres markedsværdi, dog kun op til et beløb på højst 10 % af bankens nuværende beholdning af kapitalinteresser, det vil sige ca. 5 mia. ffr. Desuden skal CL inden den 31. december 1995 overtage den sunde del af de i CDR udskilte datterbanker, som ikke er afhændet til anden side, og resten skal opløses.
Ifølge aftaleprotokollen skal CL bistå CDR i henhold til en kontrakt om serviceydelser, der indeholder en bestemmelse om overskudsdeling i forbindelse med visse aktiver efter de regler, der senere fastlægges af parterne i fællesskab. De franske myndigheder har dog senere meddelt mundtligt, at denne bestemmelse vil blive ophævet.
3. ANVENDELSE AF STATSSTØTTEREGLERNE PÅ BANKER
3.1. Anvendelse af statsstøttereglerne på banker og vurdering af statsstøtte
Når man skal undersøge statsforanstaltninger til støtte for bankerne, må det først tages i betragtning, at traktaten ikke indeholder specifikke statsstøtteregler for kreditinstitutter. Kommissionen er dog klar over, at banksektoren har ganske særlige karakteristika, og at de finansielle markeder er særdeles følsomme over for et kreditinstituts vanskeligheder, hvilket der skal tages hensyn til ved anvendelsen af statsstøttereglerne.
Der skal i denne forbindelse erindres om følgende betragtning i Rådets direktiv 89/647/EØF (2) om solvensnøgletal for kreditinstitutter: »kreditinstitutter skal konkurrere direkte med hinanden på et fælles bankmarked, og vedtagelsen af fælles solvensnormer i form af et mindste solvensnøgletal vil forhindre konkurrenceforvridning og styrke Fællesskabets banksystem«.
I samme direktiv anførte Rådet desuden følgende betragtning: »tilvejebringelse af fælles normer for egenkapitaldækning af aktiver og poster under stregen, der er behæftet med kreditrisiko, er derfor et af de væsentlige harmoniseringsområder, der er nødvendige for at opnå gensidig anerkendelse og dermed for at gennemføre det indre marked på bankområdet«.
Disse betragtninger er baseret på den erkendelse, at et minimumssolvensnøgletal er et kriterium for lige konkurrencevilkår og samtidig et af kriterierne for en banks levedygtighed. De statsforanstaltninger, der medfører finansiel støtte til kriseramte banker for at give dem mulighed for at overholde Fællesskabets tilsynsregler, kan dog samtidig indeholde støtteelementer. Dette betyder, at Kommissionen for at forhindre konkurrencefordrejninger, der er uforenelige med fællesmarkedet, skal undersøge, om traktatens statsstøtteregler er overholdt.
Ud fra et konkurrencemæssigt synspunkt kan kreditinstitutterne frit vælge, hvilken investeringspolitik de vil følge, og hvilken risiko/udbyttekombination af deres aktivbeholdning de finder mest hensigtsmæssig, forudsat at tilsynsreglerne overholdes, og at deres tilsynsmyndigheder fører kontrol dermed. En aggressiv og dristig politik kan medføre højere udbytte, men indebærer også et højere risikoniveau, hvis ikke den kontrolleres tilstrækkeligt. Påvisning, kontrol og begrænsning af disse risici, der er af forskellig art, men ofte indbyrdes forbundne, er et af bankerhvervets grundlæggende karakteristika. Når betydelige risici realiseres, kan de formindske bankens overskud og påvirke egenkapitalen og solvensgraden. En indskrænkning i de risikobetonede aktiviteter eller en kapitaludvidelse kan blive nødvendig for at genetablere det lovfæstede minimum for egenkapitalen og solvensgraden (8 %). I denne situation kan bankens aktionærer tilføre ekstra kapital, hvis de finder, at deres investering vil få et tilstrækkeligt afkast. De vil normalt kræve en omstrukturering for at nedbringe risikoen.
I betragtning af at alternativet, nemlig opløsning af selskabet, ofte er en generelt dyrere løsning, når det drejer sig om banker, end når det gælder erhvervsvirksomheder, på grund af det pr. definition større forhold mellem fremmed- og egenkapital og majoritetsaktionærernes ofte større ansvar over for indskyderne, samt behovet for at opretholde indskydernes tillid, fører finanstilsynene løbende en meget streng kontrol med bankernes administration og med aktionærerne for at forhindre de negative virkninger, en konkurs vil få.
De gennemfører tilsyn og kan anmode om korrigerende foranstaltninger, hvis de finder det nødvendigt. I tilfælde af overtrædelse af tilsynsreglerne har de flere muligheder for at genskabe normale vilkår for bankernes virksomhed; de foranstaltninger, de kan træffe, spænder fra advarsler til tilbagekaldelse af tilladelsen til at udøve virksomhed som kreditinstitut. De kan også anmode aktionærerne om at yde støtte for at bringe banken på fode igen, især hvis dens konkurs kan få uønskede negative virkninger på indskydernes tillid og eventuelt på de finansielle markeder. Disse virkninger kan være særdeles betydelige og stå i et helt urimeligt forhold til den pågældende banks vanskeligheder.
Hvis aktionærerne ikke vil indskyde kapital i banken, eller den ikke kan overtages af et andet institut, er der flere mulige løsninger, nemlig enten en konkursbegæring, en kontrolleret likvidation, salg i blokke eller solidarisk indgriben fra flere andre bankers side for at forhindre de uønskede negative virkninger, der er nævnt ovenfor. Hvis den private sektor yder et væsentligt finansielt bidrag til redningsaktionen uden at være tvunget dertil, kan det konkluderes, at der ikke foreligger statsstøtte.
Afhængigt af risikoen for en krise i hele finanssystemet, kan tilsynsmyndighederne gribe ind, og i forbindelse med offentlige banker kan staten også opfordres til at gribe ind i sin egenskab af aktionær.
Hvis det derimod er staten, der yder det største eller det eneste bidrag, må Kommissionen, selv om det sker på tilsynsmyndighedernes opfordring, tage stilling til, om de statslige foranstaltninger indebærer et støtteelement. I sin vurdering af statslige foranstaltninger anvender Kommissionen normalt det markedsøkonomiske investorprincip, som den opstillede i sin meddelelse om offentlige virksomheder (3). I denne meddelelse slås det fast, at en transaktion er forbundet med statsstøtte, såfremt en sammenlignelig privat investor ikke ville have foretaget den under normale markedsvilkår.
I forbindelse med offentlige kapitalinteresser i en virksomhed, må det, således som det fremgår af Kommissionens meddelelse fra 1984 (4), antages, at en privat investor ikke ville have foretaget en sådan transaktion, og at der derfor foreligger statsstøtte, når virksomhedens finansielle situation er af en sådan art, at der ikke inden for en rimelig frist er sandsynlighed for, at den vil kunne præstere en normal forrentning (aktieudbytte eller kapitalgevinst) af den investerede kapital, eller når de risici, der er forbundet med en sådan transaktion, er alt for store eller alt for langvarige.
På samme måde antager Kommissionen, at en statsgaranti udgør statsstøtte, hvis garantien er nødvendig for virksomhedens overlevelse, med andre ord hvis den støtte, den indebærer, svarer til det garanterede beløb, samt hvis den varer usædvanlig længe eller indebærer et meget højt risikoniveau.
For at gøre det muligt for Kommissionen at vurdere, om det markedsøkonomiske investorprincip er overholdt, må der gives en begrundelse for den statslige aktionærs handlemåde set i forhold til en privat investors. Det indebærer, at der må fremlægges en sammenhængende og detaljeret omstruktureringsplan, hvoraf det med rimelig sikkerhed fremgår, at den pågældende transaktion giver staten en »normal« forrentning, som en privat markedsøkonomisk investor ville have kunnet acceptere. I modsat fald foreligger der statsstøtte.
I artikel 10, stk. 3, i nævnte direktiv 89/647/EØF vedrørende solvensnøgletal fastsættes følgende: »Hvis nøgletallet falder til under 8 %, skal de kompetente myndigheder sikre, at det pågældende kreditinstitut tager de nødvendige foranstaltninger for så hurtigt som muligt at genetablere nøgletallet på det aftalte minimum«. Denne bestemmelse giver anledning til tre betragtninger. For det første forpligter den tilsynsmyndighederne til at undersøge, om der træffes de nødvendige foranstaltninger for at genskabe bankens solvens. Det er klart, at disse foranstaltninger, for at være nødvendige, ikke blot skal genskabe solvensnøgletallet ud fra et regnskabsmæssigt synspunkt, men også skal medføre mere omfattende indgreb for at sikre, at banken omstruktureres effektivt og bringes varigt på fode, for at undgå at den på ny kommer ud i de samme vanskeligheder.
For det andet må det understreges, at tilsynsforpligtelsen er begrundet i, at det er nødvendigt at forhindre en tillidskrise og at opretholde lige konkurrencevilkår, som understreget i betragtningerne til direktivet. Det er særdeles vigtigt, at der løbende føres strengt tilsyn, fordi der i så fald kan iværksættes korrigerende foranstaltninger for at begrænse bankens risici, forhindre en krise og dens eventuelle skadelige virkninger og dermed begrænse det beløb, der er nødvendigt for at redde banken. Tilsynet bidrager således til en formindskelse af den støtte, der eventuelt er nødvendig for at bringe banken på fode igen.
Da direktivet ikke blot har til formål at sikre systemets stabilitet, men også skal sikre lige konkurrencevilkår, skal den tilsynsopgave, som direktivet pålægger de kompetente myndigheder gennem kontrol af solvensgraden, gennemføres som led i konkurrencereglerne, især statsstøttereglerne, for at sikre loyale konkurrencevilkår. Tilsynsmyndighederne skal derfor påse, at kreditinstitutterne ikke påtager sig alt for risikofyldte engagementer, der kan påvirke solvensgraden og hvortil der direkte eller indirekte ydes statsstøtte, fordi der er tale om offentlige institutter eller institutter, der er alt for store til, at de må gå konkurs (»too-big-to-fail«). En automatisk genetablering af solvensgraden ved indskud af egenkapital eller et tilsvarende tiltag fra statens side, betyder en godkendelse af den illoyale konkurrence, som den pågældende bank var årsag til før krisen.
For det tredje skal det præciseres, at denne bestemmelse i direktivet ikke kræver, at solvensgraden genetableres for enhver pris eller gennem en hvilken som helst løsning. Men det er klart, at det medfører inddragelse af tilladelsen til at udøve virksomhed som kreditinstitut, og dermed bankens likvidation eller konkurs, hvis solvensreglerne ikke overholdes. Efter artikel 8, stk. 1, litra d), i Rådets direktiv 77/780/EØF (5) er en utilstrækkelig egenkapital en forudsætning for, at de kompetente tilsynsmyndigheder kan inddrage kreditinstitutters tilladelse (6).
Selv om de nationale regler indeholder en forpligtelse til at tilføre en kriseramt bank ny kapital, vil der være tale om støtte, hvis kapitaltilførslen ikke sker på normale vilkår, der ville give en privat investor et acceptabelt afkast. Når Kommissionen sammenligner statens adfærd med den adfærd, der udvises af en investor, som disponerer ud fra markedsøkonomiske betragtninger, skal støtten vurderes på grundlag af en sammenligning mellem investeringens kostpris og dens værdi, tilbagediskonteret på passende vis (7).
Hvis en statslig intervention anses for nødvendig af årsager, der ikke blot vedrører det støttemodtagende institut, foreligger der stadig en forpligtelse til at undersøge, om man har valgt den løsning, der medfører færrest mulige fordrejninger; hvis en større konkurrencefordrejning er uundgåelig, må der kræves betydelige modydelser, der kommer de øvrige virksomheder inden for den pågældende sektor til gode, for at opveje de negative virkninger samt de begrænsede muligheder for en mere radikal, men undertiden uundgåelig, løsning, som man ville have anvendt i industrien, der er mindre følsom over for en enkelt virksomheds vanskeligheder.
Det kan konkluderes, at statsstøttereglerne også skal anvendes på banker for at fastslå eventuelle støtteelementer i en statslig foranstaltning til støtte for en kriseramt bank og fastlægge de fordrejninger, som denne støtte medfører, og de betingelser, som staten skal opfylde af hensyn til den fælles interesse.
3.2. Vurdering af, om statsstøtte til en eller flere banker er forenelig med fællesmarkedet
Når Kommissionen har fastslået, at en foranstaltning omfatter statsstøtte efter traktatens artikel 92, stk. 1, må den undersøge, om støtten kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet.
Hvis faktorer, som bankerne ikke har nogen indflydelse på, rokker ved tilliden til systemet, kan staten være nødt til at træde til og støtte samtlige kreditinstitutter for at forhindre en krise i systemet med de deraf følgende negative virkninger. I tilfælde af en egentlig krise i systemet kan man derfor anvende undtagelsesbestemmelsen i artikel 92, stk. 3, litra b), »for at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi«. Forudsætningen for, at støtten er forenelig med fællesmarkedet, er, at den set i forhold til konkurrencen i den pågældende stat ydes neutralt til hele banksystemet og uden at overstige det strengt nødvendige.
I princippet vil det ikke nødvendigvis føre til en tillidskrise inden for hele systemet, hvis blot én eller et par banker kommer i vanskeligheder. Men hvis en bank af en vis størrelse går konkurs, også selv om det skyldes fejl i den interne administration, kan det bringe andre kreditinstitutter, som er finansielt forbundet med den, i vanskeligheder, og dermed føre til en krise af større omfang. Det kan være nødvendigt at yde statsstøtte, men dette må ikke betyde, at der ikke kræves modydelser fra det pågældende institut, og støtten må heller ikke ydes, uden at der gribes alvorligt ind med hensyn til den endelige strukturomlægning og begrænsningen af den konkurrencefordrejning, som støtten medfører.
Når Kommissionen skal vurdere, om støtte til store banker er forenelig med fællesmarkedet, kontrollerer den, at støtten ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse, jf. artikel 92, stk. 3, litra a) eller c). Den skal derfor undersøge, om der foreligger en behørigt meddelt, sammenhængende og realistisk saneringsplan. I denne forbindelse vil Kommissionen tage hensyn til, at det i visse situationer kan være nødvendigt at tage særlige skridt for at forhindre en stor bank i at gå konkurs med de deraf følgende uønskede virkninger på finansmarkederne. Hensynet til den fælles interesse kan kræve, at det forhold, at en bank ikke må gå konkurs, kompenseres gennem væsentlige begrænsninger i dens konkurrencemæssige styrke.
I rammebestemmelserne for støtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder af 27. juli 1994 (8) slog Kommissionen fast, at statsstøtte tilgodeser hensynet til den fælles interesse og kan erklæres forenelig med fællesmarkedet, når følgende fire principper er overholdt:
a) støtten skal sikre, at virksomheden på ny bliver levedygtig inden for en rimelig tid
b) støtten skal stå i forhold til omstruktureringens omkostninger og udbytte og må ikke overstige det strengt nødvendige beløb
c) for at begrænse konkurrencefordrejningerne, skal støtteforanstaltningerne fordreje konkurrencen mindst muligt, og virksomheden skal yde et væsentligt finansielt bidrag til omstruktureringsomkostningerne
d) der skal træffes foranstaltninger for at yde konkurrenterne den størst mulige kompensation for støttens negative virkninger.
Kommissionen mener, at disse fire hovedprincipper kan anvendes på banker, når der tillige tages hensyn til deres eventuelle negative virkninger på det finansielle system og tilliden til banksektoren og til behovet for at overholde fællesskabsreglerne for denne sektor.
Når staten er hovedaktionær i en kriseramt bank, må man adskille dens rolle som aktionær fra dens rolle som tilsynsmyndighed med en forpligtelse til at bevare tilliden til banksystemet. Sidstnævnte opgave kan få staten til at yde den kriseramte bank yderligere støtte i forhold til det, der egentlig er nødvendigt for at gøre den levedygtig på ny. Kommissionen kan derfor se mere positivt på støtteforanstaltninger, der træffes af uafhængige tilsynsmyndigheder, især i forbindelse med offentlige banker, hvis foranstaltningerne giver mulighed for at sikre en neutral statsintervention og lige konkurrencevilkår.
4. DE FRANSKE MYNDIGHEDERS SVAR PÅ KOMMISSIONENS ANMODNING OM OPLYSNINGER I FORBINDELSE MED INDLEDNING AF PROCEDUREN
I beslutningen om indledning af proceduren efter traktatens artikel 93, stk. 2, tilkendegav Kommissionen sin holdning til hovedlinjerne i saneringsplanen. Kommissionen var af den opfattelse, at der blev taget fat på bankens fundamentale problemer, og at det så ud til, at CL selv kom til at yde et betydeligt bidrag af hensyn til konkurrenternes berettigede interesser, idet planen satte en bremse på CL's ekspansion og indskrænkede bankens aktiviteter på visse områder. Kommissionen konstaterede, at der ikke var tale om nogen ny kapitalindsprøjtning, at de urentable aktiver var blevet udskilt fra banken og efterhånden ville blive afhændet, og at CL herefter skulle koncentrere sig mere om sine kerneaktiviteter. Kommissionen meddelte desuden, at den i sin vurdering af, om støtten var forenelig med fællesmarkedet, ville lægge særlig vægt på, hvilken indsats der krævedes af CL, blandt andet med hensyn til en indskrænkning i balancen, en overskudsklausul, som ville lægge en dæmper på CL's fremtidige ekspansion, og en omfattende rationalisering af bankaktiviteterne, som blandt andet skulle omfatte en række yderligere betydelige personalenedskæringer og indsnævring af bankens geografiske virkefelt.
Kommissionen fandt dog ikke desto mindre, at der var behov for nærmere oplysninger på en række vigtige punkter. Uden disse oplysninger kunne Kommissionen ikke konkludere, at planen var forenelig med fællesmarkedet. Den gentog også det generelle princip, der anvendes på kriseramte virksomheder, og som går ud på, at statsstøtte kun kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet, når den er begrænset til det strengt nødvendige, således at omkostningerne ved saneringen i videst muligt omfang afholdes af virksomheden selv, at der foreligger en tilstrækkelig modydelse, der kan opveje denne betydelige støttes konkurrencefordrejende virkninger, samt at der gennemføres en omstruktureringsplan, som giver sikkerhed for, at virksomheden kommer på fode igen inden for et rimeligt tidsrum.
Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger om blandt andet følgende:
a) de detaljerede lister over overførte engagementer, der er nævnt i aftaleprotokollen mellem staten og CL, samt de vurderingsrapporter, der er udarbejdet af de rådgivende banker og af Commission Bancaire
b) omstruktureringsplanen med en detaljeret gennemgang af alle aktiviteter og en fordeling på geografiske områder, hvoraf genopretningen af CL's rentabilitet skulle fremgå
c) adskillelsen mellem CDR og CL og de nærmere vilkår for CL's deltagelse i kontrollen med CDR's administration af aktiverne
d) de nærmere vilkår for CL's tilbagekøb af de udskilte aktiver
e) muligheden for at fremføre skattemæssige tab til efterfølgende regnskabsår
f) statens fulde garanti for SPBI's engagementer
g) omkostningerne ved omstruktureringen af de udskilte aktiver med henblik på deres afhændelse
h) vilkårene for privatisering af CL, specielt med hensyn til de bindinger, CL bliver underlagt efter en sådan privatisering
i) eventuelle betingelser angående minoritetsaktionærernes udtræden af SPBI
j) salg af ikke-udskilte aktiver for et beløb på 100 mia. ffr.
k) alle andre afhændelser af aktiver inden for CL's perifere aktivitetsområder eller inden for bankens kerneaktiviteter
l) OIG's transaktioner i 1994, f.eks. i form af finansielle rapporter.
I det følgende gennemgås de franske myndigheders oplysninger. De blev fremsat skriftligt (skrivelse af 26. og 28. april, 23. juni og 6. juli, indgået henholdsvis den 27. april, A/33402, den 3. maj, A/33499, den 26. juni, A/34961 og den 7. juli, A/35317) eller mundtligt under samtaler mellem repræsentanter for Kommissionen, den franske regering og CL (den 28. april, den 17. maj, den 20. og den 27. juni samt den 5. juli 1995).
4.a) Punkt a) tog først og fremmest sigte på at verificere de udskilte aktiver og deres salgspris. Desuden havde Kommissionen brug for supplerende oplysninger for at kunne foretage en mere nøjagtig vurdering af den støtte, som redningsforanstaltningerne indebar. Det er nemlig væsentligt at få opgjort statens faktiske støtte både for at fastlægge, hvor store modydelser den støttemodtagende virksomhed skal yde, og for at begrænse støtten til det strengt nødvendige.
Med hensyn til kontrollen af regnskaberne erklærede CL, at den havde udskilt aktiver på 190 mia. ffr., hvortil der var knyttet passiver på 55 mia. ffr. Det fremgik af undersøgelsen af de fremsendte dokumenter, at de udskilte aktivers nettobeløb (aktiver plus fordringer) andrager ca. 130 mia. ffr. Hertil kommer en overførsel på 16 mia. ffr. i form af garantier, der kan opgøres i tal, samt en række andre garantier, der ikke kan opgøres i tal: det drejer sig blandt andet om potentielle risici i forbindelse med garantier, som CL eller dets datterselskaber har ydet tredjemand, tvister og engagementer, der er indgået af juridiske personer kontrolleret af CDR. Nedenstående tabel viser købsprisen for aktiverne opdelt i store enheder ifølge CL's egne oplysninger:
TABELPOSITION
Aktivernes salgspris fastsættes således:
- fordringer, fastforrentede værdipapirer og kapitalbeviser i selskaber uden for koncernen: regnskabsmæssig værdi pr. 31. december 1994 minus hensættelser (undtagen fordringer på MGM-koncernen, der overføres til bruttoværdien)
- kapitalbeviser i koncernselskaber: en pris, der ikke medfører udsving i CL-koncernens konsoliderede egenkapital pr. 31. december 1993.
Da afhændelserne ifølge aftaleprotokollen mellem staten og CL skal finde sted med tilbagevirkende kraft pr. 1. januar 1994, skal provenuet og omkostningerne i forbindelse med de udskilte aktiver for perioden fra den 1. januar 1994 til afhændelsestidspunktet overføres til CDR. På grundlag af dette princip er salgsprisen for værdipapirerne blevet forhøjet med renter på 4,845 % (dvs. 85 % af pengemarkedsrenten for 1994, der var 5,7 %). Hvad fordringerne angår, er princippet blevet anvendt således, at CL giver afkald på at få tilbagebetalt finansieringsomkostningerne og beholder renteindtægterne, når de er blevet bogført.
4.b) Kommissionen havde i sin beslutning om indledning af proceduren krævet at få forelagt saneringsplanen for CL, for at den kunne vurdere, om støtten, og især kapitalforhøjelsen, var forenelig med fællesmarkedet. Kommissionen havde desuden anmodet om mere detaljerede finansielle oplysninger om CL-koncernens forskellige økonomiske og geografiske aktivitetsområder for at kunne kontrollere, at støtten ikke oversteg det strengt nødvendige, og at CL på ny kunne blive levedygtig uden anden støtte fra staten i fremtiden. Disse oplysninger er nødvendige, for at Kommissionen kan vurdere, om CL's referencescenario for de kommende fem år er realistisk, og især om det er muligt på fire år at reducere CL's driftskoefficient (dvs. forholdet mellem generalomkostninger plus afskrivninger og nettobankprovenuet) fra 81 % i dag til et niveau, der er lavere end hos de førende konkurrenter, dvs. ca. 70 %, hvilket vil forbedre CL's resultater tilsvarende.
De franske myndigheder fremsendte den »business plan«, som CL havde udarbejdet. For på ny at give CL mulighed for at opnå overskud, analyserer planen de vigtigste problemer, der er årsag til bankens vanskeligheder, nemlig den alt for store og dårligt styrede vækst, den mangelfulde kontrol med generalomkostningerne og den utilstrækkelige risikostyring. Efter denne analyse indeholder planen følgende tre hovedlinjer:
a) CL skal koncentrere sig om sin kernevirksomhed, og der skal dæmmes op for bankens betydelige eksterne vækst. CL fortsætter sin almindelige bankvirksomhed i Frankrig (med en ny kundesegmentering, udvikling af nye distributionskanaler og optimering af filialnettet) og sin virksomhed som erhvervs- og investeringsbank på verdensplan. Desuden indskrænkes CL's aktiviteter geografisk, idet virksomhed med privatkunder og andre finansielle tjenesteydelser uden for Europa vil blive afhændet. CL regner især med at overdrage alle de latinamerikanske datterselskaber i 1995, men der vil også ske andre afhændelser i det internationale net. Desuden vil CL sælge eller lukke de filialer, der beskæftiger sig med privatkundetransaktioner i Europa, og som ikke forventes at blive tilstrækkelig rentable. I denne forbindelse har CL allerede i år lukket alle sine filialer, der beskæftiger sig med privatkundetransaktioner i Storbritannien. Tallene i CL's »business plan« omfatter salget af CLBN i 1995 og salget af andre udenlandske datterselskaber i de følgende år for at de i mellemtiden kan blive omstruktureret. Denne koncentration af aktiviteterne vil alt andet lige betyde, at CL's balance formindskes med omkring 100 mia. ffr. over en fireårig periode, og heri er ikke medregnet salget af aktiver til afviklingsselskabet.
b) En forbedring af produktiviteten, angivet ved en sænkning af driftskoefficienten (forholdet mellem generalomkostninger plus afskrivninger og nettobankprovenuet) fra over 80 % til 70 % på fire år. Foranstaltningerne i denne forbindelse vedrører to hovedområder. Det drejer sig først og fremmest om lønomkostninger pr. ansat og personalenedskæringer. Ved afslutningen af planens første fase i 1994 var der nedlagt 1 500 arbejdspladser i Frankrig. Det er målet at opnå en personalenedskæring på 2 400 i 1995. Planens sidste fase, der dækker perioden 31. marts 1996 - 31. marts 1997, skulle muliggøre en tilsvarende produktivitetsforbedring. Der er derfor afsat yderligere hensættelser til omstrukturering for 1994. I Europa er det målet at nedskære personalet fra [. . .] i juni 1994 til [. . .] i december 1995. Bankens personale uden for Europa (11 600 i dag) skal nedskæres [. . .] på grund af den strategiske koncentration af aktiviteterne. Derudover skal der foretages en nedskæring af de øvrige omkostninger, især administrationsomkostningerne.
c) Risikostyring, der er et mål, som CL forventer at nå især på grund af omlægningen af engagementerne, foranstaltningen vedrørende risikoomkostningerne og den forbedrede inddrivelse, foruden fordelene ved udskillelsen af visse dele af selskabet.
I nedenstående tabel skitseres udviklingen i CL-koncernens vigtigste regnskabsaggregater efter omstruktureringen for 1994-1999 ifølge CL's egne oplysninger:
TABELPOSITION
Skønnene over kerneaktiviteterne og de tal, der er angivet i CL's »business plan« for 1995-1996, er en sammenlægning af de skøn, der er fremsendt af de forskellige driftsledelser, og en række målrettede foranstaltninger, som især vedrører nettobankprovenuet og generalomkostningerne, der er fastlagt globalt, og dernæst er blevet opdelt på basisenhederne. For 1997-1999 er skønnet blevet fastlagt mere generelt for hver af koncernens vigtigste aktiviteter, uden at man er gået ned i de mindste enheder.
CL's »business plan« bygger på følgende hypoteser:
- den korte rente holder sig fortsat lav i Europa i hele perioden (i Frankrig 4,78 % i 1995, derefter 4,67 %), men stiger i USA (fra 6,06 % til 6,45 %)
- den lange rente holder sig stabil
- den amerikanske dollar forbedres i forhold til 1994, og kursen mellem DM og ffr. holder sig stabil
- ved de økonomiske forhold tages der hensyn til den forventede forbedring i konjunkturerne i Europa, hvilket giver mulighed for at formindske hensættelserne indtil 1997.
CL har fremlagt resultaterne med følgende kommentarer:
- nettobankprovenuet er faldende i 1995 og i 1996 på grund af ændringen af forrentningen af CL's lån til SPBI fra 7 % til 85 % af pengemarkedsrenten (dvs. 4 % med den rentesats, der lægges til grund i planen). I de efterfølgende år vil den positive virkning af SPBI's tilbagebetaling til CL, efterhånden som de udskilte aktiver afhændes, blive udlignet af salget af en række europæiske datterselskaber og omstruktureringens virkninger
- generalomkostningerne og afskrivningerne falder, medens planen anvendes. Strukturomlægningsforanstaltningerne skaber mekaniske virkninger forbundet med personalenedskæringerne
- driftskoefficienten udviser en konstant forbedring, idet den falder fra [. . .] i 1994 til [. . .] i 1996 og [. . .] i 1999
- udviklingen i nettohensættelserne forudsætter, at udligningen er afsluttet i [. . .], hvor bankkonjunkturen når sit højdepunkt
- de øvrige elementer omfatter resultatet af livsforsikringsvirksomheden [. . .] samt de ekstraordinære gevinster og tab i forbindelse med afhændelserne.
Tabel 3 angiver udviklingen i CL's rentabilitetsnøgletal ifølge CL's »business plan« (resultaterne vedrørende koncernens andel før fradrag i egenkapitalen i henhold til overskudsklausulen).
TABELPOSITION
4.c) I forbindelse med indledning af proceduren havde Kommissionen krævet en mere nøjagtig adskillelse mellem afviklingsselskabet (CDR) og CL for at sikre en uafhængig kontrol af forvaltningen og salget eller likvidationen af de overførte aktiver. Kommissionen mente, at der var en klar risiko for interessekonflikter, selv om der havde kunnet opnås besparelser i CL's forvaltning på visse områder (især bankvirksomhed og ejendomsmarkedet). Denne risiko for interessekonflikter skal fjernes ved en større adskillelse mellem CDR og CL og ved en større direkte indflydelse fra statens side. Klagerne har givet udtryk for de samme betænkeligheder.
Som led i proceduren forelagde de franske myndigheder Kommissionen den endelige version af artiklerne i aftaleprotokollen mellem staten og CL om forvaltningen af CDR, og denne version er ændret på visse punkter i forhold til den første. Ifølge disse ændringer skal udnævnelsen af CDR's befuldmægtigede, som ifølge selskabsretten tilkommer aktionæren CL, godkendes af staten. Det er også fastsat, at der skal oprettes en rådgivende kontrolkomité, bestående af tre medlemmer, der udnævnes af SPBI under økonomiministerens direkte kontrol, to medlemmer, der udnævnes af CL og fem personer med særlig kompetence, der udnævnes af økonomiministeren. Ifølge aftaleprotokollen skal udnævnelsen af de medlemmer, som CL har udpeget, godkendes af økonomiministeren.
Den rådgivende komité har meget vidtstrakte beføjelser. Den skal således udtale sig om alle vigtige beslutninger, der er bindende for CDR eller CDR's datterselskaber om for eksempel salg af aktiver, supplerende finansieringstransaktioner eller tvister, der overstiger de tærskler, som er fastsat i aftaleprotokollen, og som senere kan ændres ved komitéens forretningsorden. Selv om komitéens udtalelser juridisk set kun er rådgivende, vil de, hvis de er negative, medføre, at SPBI ikke har noget finansielt ansvar. I praksis vil den rådgivende komité kunne afslå disse transaktioner.
For at kunne udføre sin opgave kan komitéen foretage revision af aktiverne eller af de gennemførte transaktioner. Salgsfuldmagter skal, medmindre komitéen udtrykkeligt har godkendt noget andet, overdrages til andre banker (tredjemand) for at sikre en uafhængig vurdering. Denne sikkerhedsforanstaltning kan også anvendes ved forvaltningen af aktiver, der eventuelt kan overdrages til et andet institut.
For at anspore CL til at forvalte de udskilte aktiver tilfredsstillende, har de franske myndigheder meddelt uformelt, at aftaleprotokollens artikel om udbyttedeling ikke vil blive anvendt.
4.d) Med hensyn til CL's mulighed for tilbagekøb af en række udskilte aktiver, jf. bilag 12 til aftaleprotokollen, vil eventuelle salgsfuldmagter blive overdraget andre banker (tredjemand), og for at kunne erhverve et aktiv, skal CL på forhånd indhente SPBI's udtrykkelige godkendelse deraf. I tilfælde af salg til fordel for et selskab uden for CDR-koncernen, skal CL's køb ubetinget ske på vilkår, især prismæssige vilkår, der mindst svarer til de af det pågældende selskab tilbudte. I forbindelse med spontant salg som led i forvaltningen af aktiverne kan SPBI på ethvert tidspunkt pålægge CL at konkurrere med tredjemand. I så fald vil CL's købspris, hvis SPBI kræver det, blive fastsat af to forretningsbanker i fællesskab, der udpeges som eksperter af henholdsvis CL og SPBI, således som det også er tilfældet ved salg af udskilte banker.
4.e) Kommissionen mente også, at CL's mulighed for at fremføre skattemæssige underskud var et problem, der måtte behandles på grundlag af principperne i rammebestemmelserne for støtte til omstrukturering. Klagerne krævede også denne mulighed afskaffet.
Ved udgangen af 1994 havde den finanskoncern, som bestod af CL og 71 af dens datterselskaber, fremført underskud på 29 mia. ffr., der hovedsagelig stammede fra moderselskabets virksomhed, CL Métropole. Ifølge CL's egne skøn skulle koncernens skattemæssige resultat være let positivt og således opsuge en del af det skattemæssige underskud, der kun kan fremføres over en femårig periode, bortset fra den del af underskuddet, der stammer fra afskrivning af fast ejendom, nemlig 4,8 mia. ffr., hvor fremførslen er ubegrænset.
[. . .]
De franske myndigheder har også bekræftet, at muligheden for fremføring af tab under alle omstændigheder vil kunne ændres og gøres umulig i forbindelse med en eventuel privatisering af CL og dermed den sandsynlige afhændelse af »overskudsklausulen«.
4.f) Kommissionen meddelte, at den ikke kunne erklære statens fulde garanti forenelig med fællesmarkedet, idet der var risiko for, at den ville være underkastet betydelige udsving. Kommissionen forstår, at det er meget vanskeligt at fastslå statens nøjagtige omkostninger ved garantien i dag på grund af aktivernes svingende værdi. Kommissionen er imidlertid nødt til at foretage et skøn over statens endelige omkostninger ved transaktionen, eventuelt inden for en gaffel med to yderværdier, for at kunne vurdere, om statsstøttereglerne er overholdt, især med hensyn til begrænsningen af støtten til det strengt nødvendige samt modydelser. Hvis de godkendte omkostninger overskrides, vil Kommissionen undersøge sagen på ny.
Desuden må det tages i betragtning, at staten er den eneste ansvarlige for SPBI's nettopassiver, da SPBI er et interessentskab med to interessenter, nemlig staten og Thomson SIEG, hvis ansvar er begrænset til 1 000 ffr. ifølge SPBI's vedtægter. Selv om statens ansvar er ubegrænset, kan SPBI's nettopassiver anslås til forskellen mellem CL's lån til SPBI (145 mia. ffr.) og de provenuer, der vil komme SPBI til gode, især af nul-kupon-obligationerne, overskudsklausulen, den ansvarlige lånekapital i CDR og CDC's og Thomson CSF's modgaranti for en del af OIG's tab.
De franske myndigheder har bekræftet, at statens overtagelse, gennem SPBI, af garantien for CDR's risici og omkostninger er begrænset til SPBI's indskud af ansvarlig lånekapital i CDR, dvs. 135 mia. ffr., og at der ikke kunne fastsættes en lavere grænse for dette beløb uden fare for, at revisorerne og tilsynsmyndighederne ikke ville godkende, at de udskilte aktiver blev holdt uden for CL's regnskaber.
4.g) Udskillelsen af aktiverne har til formål at give CL mulighed for at undgå bogføring af de betydelige hensættelser, der med revisorernes tekniske bistand er anslået til 60 mia. ffr. Dette beløb omfatter risici, der efter afslutningen af regnskaberne pr. 30. juni 1994 anslås til [. . .] mia. ffr. (herunder garantier på [. . .] mia. ffr., jf. punkt 4.a), transaktionsomkostninger på [. . .] mia. ffr. for regnskabsåret 1994 og hensættelser på [. . .] mia. ffr. til såkaldte ekstraordinære omstændigheder for første halvår 1994. Ifølge de franske myndigheders oplysninger kan bruttotransaktionsomkostningerne for 1995 anslås til ca. 4 mia. ffr. Det er umuligt at foretage skøn for de efterfølgende år.
4.h) I betragtning af den lange varighed af støttemekanismen for CL (20 år) anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger om den fremtidige privatisering af CL og især om de eventuelle ændringer i planens betingelser i denne forbindelse, bl.a. med hensyn til overskudsklausulen og statens overtagelse af den fulde garanti.
De franske myndigheder har erklæret, at det er deres mål at privatisere CL, men at der ikke kan fastsættes noget tidspunkt eller nogen betingelser for denne privatisering, da det er usikkert, hvor lang en periode der er nødvendig til omstrukturering af banken. Det er dog fastsat, at der om fem år skal holdes et første møde om, hvorvidt CL kan privatiseres eller ej. Der skal på forhånd pr. 31. december 1997 gøres status over saneringsplanens gennemførelse for i givet fald at revidere parametrene. CL's privatisering vil være betinget af, at staten, via SPBI, opnår finansiel ligevægt i denne forbindelse. De franske myndigheder har derfor fastslået, at staten på privatiseringstidspunktet ikke uden en tilstrækkelig modydelse vil give afkald på klausulen om, at SPBI har ret til at få del i CL's overskud. Det skal så vurderes af de rådgivende banker, om modydelsen er tilstrækkelig.
Under drøftelser mellem repræsentanter for Kommissionen og de franske myndigheder har disse på ny bekræftet, at de vil privatisere CL, principielt i løbet af fem år, hvis CL's »business plan« overholdes, og banken således på ny bliver levedygtig.
De franske myndigheder har desuden anført, at provenuet af privatiseringen vil kunne bidrage til SPBI's endelige ligevægt. I denne forbindelse vil statens beholdning af CL's værdipapirer kunne overføres til SPBI.
4.i) Kommissionen anmodede om mere udførlige oplysninger om minoritetsaktionærernes (især Thomson og CDC) andel i CL's saneringsplan, især vedrørende de eventuelle betingelser for disse aktionærers udtræden af SPBI.
De franske myndigheder understregede, at Thomson CSF og CDC fortsat står som garanter for OIG's tab, hvis det overstiger 12,3 mia. ffr., idet Thomson CSF's garanti dog er begrænset til 1,77 mia. ffr. og CDC's til 300 mio. ffr. Dette engagements gyldighedsperiode er blevet forlænget til den 31. december 2012.
Hvad SPBI angår, har de franske myndigheder præciseret, at der er tale om et interessentskab med to interessenter, nemlig staten og Thomson SIEG, der er datterselskab af Thomson CSF. Thomson SIEG's ansvar er ifølge SPBI's vedtægter begrænset til selskabets andel i SPBI, nemlig 1 000 ffr. Det er ikke meningen, at Thomson SIEG skal træde ud.
4.j) De franske myndigheder meddelte, at CL hurtigst muligt ville reducere sin balance med mindst 100 mia. ffr. ud over de virkninger, som oprettelsen af CDR i sig selv ville medføre. De bekræftede denne reduktion. Det blev præciseret, at reduktionen kunne ske gennem afhændelse af banker eller andre virksomheder, afhændelse og mobilisering af fordringer og afhændelse af investeringsbeviser.
De franske myndigheder har især meddelt, at hele banknettet i Latinamerika er sat til salg, at der er udstedt salgsfuldmagter eller udarbejdet salgsprojekter for andre af koncernens internationale enheder, at Banca Lombarda (Italien) er blevet solgt, og at CLBN (Nederlandene) og et specialiseret fransk datterselskab er sat til salg. Disse afhændelser andrager over 120 mia. ffr. i aktiver på CL's konsoliderede balance, uden mobilisering af fordringer (næsten 14 mia. ffr.).
4.k) Ifølge CL's »business plan« skal CL's virksomhed koncentreres om de to kerneaktiviteter, idet den skal udøve almindelig bankvirksomhed i Frankrig og fungere som erhvervs- og investeringsbank på verdensplan. CL har erklæret, at privatkundetransaktionerne uden for Europa og de bankmæssige sideaktiviteter uden for Europa vil blive afhændet. De franske myndigheder har ikke givet nærmere oplysninger om eventuelle yderligere afhændelser.
4.l) De franske myndigheder har forelagt Kommissionen en foreløbig rapport om OIG's virksomhed og regnskaber. Resultaterne for 1994 siger ikke særlig meget, fordi aktiviteterne kun kommer meget langsomt i gang. Der er afhændet aktiver på 2 mia. ffr., medens transaktionsomkostningerne ved aktivbeholdningen svarede til nye midler på 2,5 mia. ffr. Dette beløb steg til 3,3 mia. ffr. i marts 1995 på grund af den fortsat meget dårlige situation på ejendomsmarkedet.
5. BEMÆRKNINGER MODTAGET SOM LED I PROCEDUREN
5.1. Bemærkninger fra andre interesserede parter
Banque Nationale de Paris og Société Générale, der er to franske banker af stort set samme størrelse som CL, sendte Kommissionen deres bemærkninger til den foreliggende sag. Da deres argumenter stort set er de samme, beskrives de under ét nedenfor.
Sammenslutningen af nuværende og tidligere lønmodtagende aktionærer i Crédit Lyonnais-koncernen (»Crédit Lyonnais Actionnaires Salariés«) udtrykte over for Kommissionen bekymring med hensyn til CL's fremtid, især med hensyn til formindskelsen af CL's størrelse. Den fremførte desuden, at CL's aggressive og dristige politik i anden halvdel af 1980'erne blev udtrykkeligt støttet af den franske stat.
Det Forenede Kongeriges Faste Repræsentation ved Den Europæiske Union og »British Bankers' Association« har også sendt Kommissionen to skrivelser, hvori de tilslutter sig Kommissionens holdning med hensyn til anvendelsen af statsstøttereglerne på banker, men samtidig understreger det nødvendige i at bevare de økonomiske aktørers tillid til banksystemets soliditet. De mente, at Kommissionen skulle kontrollere, at støtten til CL begrænses til det strengt nødvendige, og at CL yder betydelige modydelser i form af salg af aktiver og nedskæring af CL's størrelse.
Danmarks Faste Repræsentation ved Den Europæiske Union har også sendt Kommissionen en skrivelse, hvori den tilslutter sig Kommissionens holdning. De danske bemærkninger indgik dog efter udløbet af den svarfrist, der var anført i Kommissionens meddelelse i De Europæiske Fællesskabers Tidende, og de anføres derfor blot til orientering. De danske myndigheder mente også, at det i visse tilfælde var nødvendigt at træffe foranstaltninger omgående for at undgå, at risikoen for, at én eller flere store banker går konkurs, med en krise i hele systemet til følge.
De franske bankers argumenter kan sammenfattes i følgende punkter:
I) Det fremgår ikke klart af redningsplanen, hvilket strategisk mål der forfølges. Uden en tydelig og omfattende nedskæring i dens geografiske og faglige virksomhedsperimeter, kan man frygte, at banken blot genoprettes med samme struktur med statsstøtte.
II) Der sker ikke nogen normal forrentning af den indskudte kapital. Planen omfatter statsstøtte, minus CL's bidrag, på mellem 50 og 62 mia. ffr. (værdi pr. 1. januar 1995). Dette beløb fås ved at sammenlægge nutidsværdierne af kapitalforhøjelsen (5,3 mia. ffr.) og af afviklingsaktionen (mellem 54 og 66 mia. ffr.) efter fradrag af nutidsværdien af indtægterne af nul-kupon-obligationerne (7,8 mia. ffr.) og af overskudsklausulen (1 mia. ffr.). Den anvendte kalkulationsrente (7,81 %) er fremkommet på grundlag af de franske myndigheders skøn over nul-kupon-obligationernes værdi. Skønnet over omkostningerne ved afviklingsaktionen er baseret på den antagelse, at hele den overførte aktivportefølje vil blive solgt på fem år, og at der hvert år skal afholdes transaktionsomkostninger på mellem 5 og 6 %.
III) Planen medfører alvorlige konkurrencefordrejninger, der ikke kompenseres af nogen væsentlig omstruktureringsindsats fra CL's side. Ifølge klagerne var CL's særdeles aggressive politik i 1987-1993, især i form af erhvervelse af kapitalandele i banker og erhvervsvirksomheder til meget lave priser, allerede for en stor dels vedkommende blevet finansieret af staten (som indskød egenkapital på næsten 20 mia. ffr., medens selvfinansieringen tegnede sig for under 6 mia. ffr.). Desuden skulle CL gennem sine uforsigtige dispositioner i betydelig grad have været medvirkende til forværringen af krisen på ejendomsmarkedet i Frankrig. Før udskillelsen af aktiverne tegnede CL sig således for næsten en tredjedel af de samlede lån til virksomheder på ejendomsmarkedet (105 mia. ffr. ud af 324 mia. ffr.) og mere end det dobbelte af BNP's og Société Générales samlede engagementer, skønt disse to banker er af stort set samme størrelse som CL. På denne baggrund forekommer betingelserne for planens gennemførelse ret uforpligtende, og reduktionen af CL's balance rent potentiel, da de rationaliseringsforanstaltninger, som CL har iværksat i Frankrig er af samme art og omfang som konkurrenternes (antallet af ansatte i CL Métropole blev således nedskåret med 2 % i 1994, medens antallet af ansatte hos BNP Métropole i samme periode blev reduceret med 2,3 %) (9).
IV) Der burde derfor foretages følgende korrigerende foranstaltninger:
1) Administrationen af CDR bør være uafhængig (kapital, ledelsesorganer og personale bør være totalt uafhængige af CL) for at undgå enhver mulighed for interessekonflikter.
2) Altus, SDBO og Colbert bør fortsat indgå i CL-koncernen (koncernen bør selv afholde omkostningerne ved likvidation af disse banker).
3) Der bør sættes loft over statsgarantien.
4) Statens driftstilskud til CL, der fremkommer ved, at de urentable udskilte aktiver i CL's regnskaber erstattes med lån til SPBI, bør nedskæres kraftigt.
5) Muligheden for at fremføre skattemæssige underskud bør ophæves.
6) Overskudsklausulen bør »fastlåses« for den oprindeligt fastsattte periode (20 år), hvad enten CL privatiseres eller ej.
7) CL bør afhænde væsentlige dele af sit produktionsapparat såvel i som uden for Europa.
8) CL's engagementer bør opgøres nøjagtigt og være uigenkaldelige; endvidere bør der udsendes en offentlig årsrapport om planens gennemførelse.
De fleste af de to franske bankers bemærkninger, som Kommissionen allerede tog i betragtning, da den indledte proceduren, dels ved vurderingen af støtteelementet, dels i anmodningen om oplysninger, behandles mere indgående i forbindelse med vurderingen af den støtte, transaktionen medfører, og ved undersøgelsen af, om den er forenelig med fællesmarkedet.
Kommissionen mener dog, at visse af klagernes argumenter ikke kan accepteres, især med hensyn til punkt 2 og 4. Punkt 3 er ikke relevant for Kommissionens vurdering af den statsstøtte, som denne garanti indebærer.
Klagernes ønske om, at Altus, SDBO og Colbert ikke udskilles, forekommer ikke acceptabelt af følgende to årsager. For det første ville det have været nødvendigt at foretage en yderligere kapitalforhøjelse på mindst 9 mia. ffr. for at imødegå revisorernes krav om hensættelser, hvis disse datterselskaber skulle bibeholdes inden for CL-koncernen. For det andet vil disse datterselskaber blive overtaget af CL inden udgangen af 1995, hvis de ikke er solgt eller opløst forinden. Tilbagekøbsprisen vil kunne fastsættes af to uafhængige forretningsbanker.
Med hensyn til reduktionen af driftstilskuddet, og især påstanden om, at transaktionsomkostningerne vedrørende de udskilte aktiver bør lægges til de af revisorerne anslåede tab, finder Kommissionen denne påstand ukorrekt, idet den indebærer, at støtten medregnes to gange, fordi tabet ifølge de franske myndigheder omfatter alle transaktionsomkostningerne vedrørende aktiverne.
5.2. De franske myndigheders svar på bemærkningerne fra andre interesserede parter
De interesserede parters argumenter er blevet drøftet med de franske myndigheder på regelmæssige møder med repræsentanter for Kommissionen. Deres bemærkninger er medtaget i Kommissionens vurdering af transaktionen og i dens undersøgelse af, hvorvidt støtten er forenelig med fællesmarkedet (punkt 6 og 7).
6. VURDERING
6.1. Påvisning af støtten i forbindelse med finansieringsforanstaltningerne til fordel for Crédit Lyonnais
Da CL er en statskontrolleret bank, har Kommissionen lagt det markedsøkonomiske investorprincip til grund for sin vurdering af statsstøtteelementet i den finansielle bistand til banken.
De omstruktureringsforanstaltninger, der blev iværksat i 1994 og videreført i 1995, kan anses for at indgå i en global omstruktureringsproces, som den støtte, der er ydet i 1994 og 1995, er knyttet til.
6.1.1. Kapitalforhøjelsen
På grundlag af de fremsendte dokumenter er Kommissionen af den opfattelse, at kapitalforhøjelsen, der fandt sted i maj 1994, på det pågældende tidspunkt var klart utilstrækkelig til at sikre bankens fremtidige rentabilitet. Det må tages i betragtning, at kapitalforhøjelsen var væsentlig for, at banken kunne overleve, fordi dens solvensgrad var faldet til under minimumsniveauet på 8 %. Transaktionen indgik dog ikke i en [. . .] saneringsplan for banken.
For det første ville en privat investor have krævet en fuldstændig og tilbundsgående undersøgelse af CL's engagementer og regnskaber samt en detaljeret saneringsplan, før han var gået med til at indskyde ny kapital, hvorimod [. . .], som ikke havde fået til opgave at undersøge CL's vigtigste engagementer, foretog sin vurdering på basis af oplysninger fra CL (hvoraf de fleste var offentligt tilgængelige), uden at være i stand til at efterprøve dem fuldstændigt. For det andet blev aktivernes nettoværdi vurderet på grundlag af 1993-regnskaberne, der ikke så ud til at afspejle deres reelle værdi, navnlig ikke for industriinvesteringernes og bankaktivernes vedkommende. Endelig ville en privat investor også have ment, at nogle af engagementerne, navnlig industriinteresserne, hvis afkast var lavere end finansieringsomkostningerne, ville have haft en negativ indflydelse på bankens fremtidige resultater. En privat investor kunne derfor have anset det for nødvendigt at nedskrive aktivernes nettoværdi yderligere.
I stedet for at kunne påregne en rimelig forrentning af sin investering i maj 1994 uden igen at skulle tilføre ny kapital, stod staten således på ny i en situation, hvor den måtte overveje at træde til for at støtte CL.
I henhold til direktiv 89/647/EØF skal tilsynsmyndighederne i øvrigt drage omsorg for, at en bank, hvis solvensnøgletal er faldet til under 8 %, hurtigst muligt træffer de fornødne foranstaltninger til at opfylde solvenskravet, enten gennem tilførsel af ny kapital eller ved at nedbringe sine engagementer - i modsat fald må den indstille sin virksomhed. Sådanne kapitaltilførsler eller nedbringelse af engagementer indebærer imidlertid statsstøtte, hvis ikke de finder sted på normale markedsvilkår. De minimumskrav, der stilles til solvensgraden, er således begrundet i, at en bank kun kan drives forsvarligt med et minimum af solvens. Solvenskravet er dermed et af kriterierne for en banks levedygtighed og skal samtidig give sikkerhed for lighed i konkurrencevilkårene.
Det kan derfor konkluderes, at en markedsøkonomisk investor ikke, sådan som den franske stat gjorde det i maj 1994, ville have accepteret at indskyde kapital i CL mod en pris på 774 ffr. pr. aktie uden en [. . .] undersøgelse af bankens regnskaber og uden en [. . .] omstruktureringsplan, der kunne give sikkerhed for, at CL ville komme på fode igen inden for et rimeligt tidsrum. Ud fra de foreliggende oplysninger må kapitalforhøjelsen på 4,9 mia. ffr. derfor betragtes som statsstøtte.
6.1.2. Statens overtagelse af engagementer som led i den første afviklingsaktion
Med hensyn til statens overtagelse af engagementer på 18,4 mia. ffr. som led i afviklingsaktionen i 1994 må det også konkluderes, at der var tale om statsstøtte. Da Kommissionen indledte proceduren, mente den, som det også medgives af den franske regering, at statens overtagelse af engagementerne var nødvendig for CL's overlevelse, eftersom de hensættelser, banken ellers havde været nødt til at foretage, ville have udtømt dens reserver og dermed gjort den insolvent. Uden en sådan statsovertagelse eller anden aktion af lignende omfang ville CL have været nødt til at træde i likvidation.
For det andet blev der ikke ydet noget til gengæld for denne overtagelse i form af en fast risikopræmie; der var blot indføjet en »overskudsklausul«. En sådan klausul forekommer imidlertid helt uden værdi i praksis, ikke alene på grund af overvurderingen af de urentable aktiver, men også fordi det på ingen måde var sikkert, at banken ville komme på fode igen. Denne overvurdering af aktivernes reelle værdi bevirkede, at den dækning, der blev opnået med statens overtagelse af de pågældende engagementer, var utilstrækkelig, således som det blev anført i [. . .] rapport om CL, og gjorde det samtidig ret sandsynligt, at dette engagement ville blive aktuelt. Eftersom statens overtagelse af engagementerne var nødvendig for, at CL kunne overleve, og ikke kunne forventes at give noget som helst afkast, svarer det statsstøtteelement, der var indeholdt heri, praktisk taget til det fulde garantibeløb.
Det må desuden tages i betragtning, at denne aktion fandt sted ca. tre år efter, at de økonomiske konjunkturer havde ændret sig inden for denne sektor. I denne periode havde CL [. . .] hensættelser foretaget på sine engagementer, der tværtimod fortsatte med at stige, selv om flere eksperter skønnede, at der burde have været foretaget hensættelser for en [. . .] del af engagementerne på ejendomsmarkedet.
Kommissionen tilbageviste også den franske regerings argument, hvorefter en sådan overtagelse ikke indebærer statsstøtte, fordi den blev foretaget af aktionærerne efter krav fra Commission Bancaire og indgik som led i en afviklingsaktion, som også andre franske banker gennemførte. CL frembød nemlig en række særlige træk i forhold til de andre franske banker, som iværksatte tilsvarende afviklingsaktioner. For det første led CL ikke nævneværdige tab i forhold til den nominelle værdi af de engagementer, der blev overført til det særlige afviklingsselskab (OIG), for i kraft af den garanti, staten stillede for dette afviklingsselskab, kunne banken overføre dem til den bogførte nettoværdi, og de hensættelser, CL havde foretaget til dækning af risikoen i forbindelse med disse engagementer, var ganske små i forhold til aktivernes nominelle værdi.
For det andet ser det på grundlag af de fremsendte oplysninger ud til, at CL's eget afviklingsselskab (OIG) var det eneste af alle de franske afviklingsselskaber, der nød godt af en sådan statsgaranti. Denne statsgaranti satte CL i stand til fortsat at beholde disse engagementer i 1994-regnskaberne uden at skulle foretage yderligere hensættelser og genoprette egenkapitalen, således som den skulle have gjort det ifølge solvensreglerne for kreditinstitutter. De andre franske banker ser ikke ud til at have fået samme fordele, men har måttet oprette særskilte selskaber, som ikke indgik i deres koncerner, og risikoen blev båret af disse bankers finansielle holdingselskaber og ikke af de endelige aktionærer.
For det tredje var det kun CL, der fik betalt transaktionsomkostningerne i forbindelse med forrentning og det særlige afdrag på lånet til afviklingsselskabet (4 mia. ffr.). Også denne dækning af transaktionsomkostningerne må naturligvis betragtes som statsstøtte, der blev ydet ud over den støtte, der var forbundet med statens overtagelse af engagementerne.
Det må derfor konkluderes, at der i forbindelse med denne afviklingsmekanisme var tale om betydelige summer i statsstøtte, blandt andet ved statens overtagelse af risikoen i forbindelse med de overførte engagementer og forrentning og afdrag på lånet.
6.1.3. Anden afviklingsplan
Som led i den anden redningsplan i 1995 blev udskilningsmekanismen ændret, således at der kunne tages højde for andre potentielle tab, der måtte overstige CL's egenkapital. De franske myndigheder udtalte, at den påtænkte løsning var blevet gennemført efter krav fra Commission Bancaire og var den eneste mulige, eftersom den var den eneste, der opfyldte alle de betingelser, der må stilles til saneringsplanen, nemlig beskyttelse af indskyderne, overholdelse af bank-, erhvervs- og børslovgivningen, færrest mulige omkostninger for skatteyderne, ingen konkurrencefordrejninger og hensynet til statens og minoritetsaktionærernes økonomiske interesser.
De gjorde desuden gældende, at enhver anden løsning ville være blevet langt dyrere for staten, at statens overtagelse af alle de overførte engagementer var nødvendig for at få udskilt dem fra CL's regnskaber og få disse regnskaber godkendt, samt at overskudsklausulen, sammen med indtægterne fra salget af aktiver, nul-kupon-obligationerne og privatiseringen af banken ville dække statens omkostninger ved overtagelsen af engagementerne og samtidig sikre en forrentning af CL's lån til SPBI.
Kommissionen mener imidlertid, at udskilningsmekanismen og især statens overtagelse af risici og omkostninger i forbindelse hermed må betragtes som statsstøtte. At der er tale om statsstøtte, kan udledes af, at denne overtagelse er nødvendig for CL's overlevelse, at den har en ekstraordinær lang gyldighedsperiode, at den indebærer et særdeles højt risikoniveau, og at der ikke kan forventes nogen tilstrækkelig forrentning af denne overtagelse, da den kan være genstand for betydelige udsving, som CL ikke vil kunne klare.
På baggrund af de foreliggende oplysninger mener Kommissionen ikke, at det kan konkluderes, at den franske stats samlede omkostninger ved denne aktion er lavere end de omkostninger, staten i sin egenskab af aktionær ville have haft, hvis man i stedet havde valgt en styret likvidation af banken eller enhver anden salgs- eller omstruktureringsløsning, under hensyn til de eventuelle krav, der efter den franske lovgivning eller EF-retten stilles i forbindelse med de forskellige tænkelige løsninger. I tilfælde af likvidation kan disse regler medføre større omkostninger, når der er tale om banker, end når det drejer sig om andre erhvervsvirksomheder.
Det må desuden konkluderes, at statens omkostninger ville have været meget lavere, hvis den havde grebet ind på forhånd. Hvis staten havde grebet ind for at begrænse CL's alt for kraftige vækst, ville den også have begrænset de risici, som CL udsatte sig for på grund af sin egen størrelse og aktionærens støtte, og dermed statens yderligere omkostninger for at få banken på fode igen.
Det må i denne forbindelse erindres, at CL's aggressive politik, der ikke blev tilstrækkeligt styret, og den beskedne kvalitet af CL's aktiver allerede i 1991 havde fået kreditvurderingsselskabet Moody til at nedjustere bankens kreditværdighed med 2 trin i forhold til maksimum. Denne vurdering lå dog fortsat over CL-aktivernes faktiske kvalitetsniveau, idet vurderingen blev favoriseret af den garanti, der følger af, at staten var bankens hovedaktionær.
Desuden var der allerede i begyndelsen af 1992 flere elementer, der havde alarmeret de franske myndigheder, nemlig vendepunktet i konjunkturerne med de tydelige konsekvenser for CL's engagementer på ejendomsmarkedet og i erhvervslivet, CLBN's skrøbelige situation, især på grund af CLBN's og CL's engagement i MGM-sagen, konsekvenserne af kapitalinteresserne i de tabsgivende offentlige virksomheder, såsom Usinor-Sacilor, og de driftsforstyrrelser, som allerede Commission Bancaires første undersøgelser i nogle af koncernens datterselskaber, såsom Altus, gav et fingerpeg om.
CL fortsatte tværtimod sin [. . .] ekspansionsstrategi. Den samlede balance voksede fra 1 600 mia. ffr. (sidst i 1991) til næsten 2 000 mia. ffr. (sidst i 1993), dvs. 25 % på to år, hvoraf halvdelen repræsenterede overtagelsen af BfG i Tyskland i december 1992; samtidig vandt CL mere fodfæste i Amerika, Asien og Afrika; bankens erhvervsinteresser, der var på næsten 38 mia. ffr. sidst i 1991, nåede op på ca. 50 mia. ffr. sidst i 1993 (dvs. + 30 %). Det er således indlysende, at en strengere kontrol med CL's ekspansion ville have begrænset saneringsomkostningerne. Derfor synes saneringsplanen at være fremkommet for sent.
Det skal bemærkes, at de franske myndigheder hverken har anført nogen alternativ løsning i form af styret likvidation eller salg i blokke eller har foretaget en evaluering af deres omkostninger. Hvis man havde valgt en sådan løsning, ville den klart have været langt mindre konkurrencefordrejende, også selv om omkostningerne derved nærmede sig de nuværende saneringsomkostninger. Ud fra proportionalitetsprincippet burde man derfor have valgt en sådan løsning.
[. . .]
Selv med forståelse for, hvad der har fået de franske myndigheder til at vælge saneringsløsningen ledsaget af en betydelig finansiel statsstøtte, kan man ikke se bort fra de betydelige negative virkninger, en sådan løsning har for konkurrencen. Disse virkninger kræver betydelige modydelser.
Endelig skal det tages i betragtning, at det er meget sandsynligt, at statens omkostninger ved redningsaktionen ville have været lavere, hvis der allerede ved den første intervention, eller endog tidligere, var foretaget en dybtgående og fuldstændig analyse og udarbejdet en tilstrækkelig saneringsplan.
På baggrund af ovenstående og de foreliggende oplysninger må Kommissionen konkludere, at kapitalforhøjelsen, de forskellige elementer i CDR/SPBI-mekanismen samt statens overtagelse af de overførte engagementer indebærer betydelig statsstøtte.
6.2. Vurdering af CL's »business plan«
CL's »business plan« ser ud til at tage fat på bankens grundlæggende problemer og gøre det muligt for den at blive levedygtig på ny. Det er dog nødvendigt at præcisere visse forhold nærmere.
Det kan først og fremmest konkluderes, at støtten ikke synes at være væsentlig højere end det, der er strengt nødvendigt i dag, idet man gennem redningsordningen for CL kan genskabe en solvensgrad på 8,3 % og samtidig formindske det beløb, der for øjeblikket udbetales af staten. Ikke desto mindre er det nødvendigt med store modydelser fra CL's side, for at banken ikke genoprettes med samme struktur, for at den bidrager væsentligt til omstruktureringsomkostningerne, og for at den yder konkurrenterne en rimelig kompensation for de konkurrencefordrejninger, støtten har medført.
Ifølge de franske myndigheders oplysninger om udviklingen i CL's egenkapital vil omstruktureringsplanen gøre CL levedygtig på ny med en tilstrækkelig solvensgrad. Med en procentvis stigning i koncernens egenkapital (18 % på fem år), der er højere end væksten i de vægtede aktiver (4,6 %), vil solvensgraden kunne styrkes.
Der kan let foretages et skøn over udviklingen i solvensnøgletallet og dets størrelse ved afslutningen af saneringsprocessen på grundlag af CL's skøn over væksten i de vægtede aktiver og i koncernens egenkapital og ud fra den særlig forsigtige hypotese, at den resterende egenkapital (minoritetsinteresser og supplerende egenkapital) holder sig konstant på 1994-niveauet (næsten 50 mia. ffr.). Det kan herved påvises, at solvensnøgletallet i hele saneringsperioden vil holde sig på et niveau, der ligger over det lovfæstede minimum (tabel 4).
TABELPOSITION
De hypoteser, der er anvendt i CL's »business plan« forekommer dog en smule optimistiske. Planen forudsætter, at både nominal- og realrenten i 1995 falder til et lavt niveau (4,78 %) og dernæst holder sig stabil (4,67 %). Det forventede rentefald er dog for øjeblikket kun indtruffet i begrænset omfang. Den nuværende korte rente ligger på ca. 7,2 %, altså 2,4 point mere. I en situation, hvor inflationstakten holder sig lav (10), medfører dette høje realrenter. Men tidligere erfaringer med hensyn til sanering af banker samt Commission Bancaires undersøgelser viser, at saneringen af en bank er langt vanskeligere, når realrenten er høj.
Commission Bancaires undersøgelser, der omtales i dens i årsberetninger, viser især, at der generelt er et positivt forhold mellem realrenten og det minimumsudbytte, som bankerne gennemsnitligt skal opnå af deres kredittransaktioner for at kunne forrente deres fremmedkapital og dække formidlingsomkostningerne (bankernes »nulpunkt«).
Stramningen af pengemarkedet medfører et fald i efterspørgslen efter kreditter og en øget konkurrence mellem kreditinstitutterne, og dermed et fald i bankernes marginaler. Desuden virker den flade rentekurve i Frankrig (den korte rente ligger på næsten samme niveau som den lange) hæmmende på markedsaktiviteterne og øger transaktionsomkostningerne for aktiver vedrørende ejendomsmarkedet. Endelig bliver det dyrere for de svagest stillede institutter at skaffe kapital, fordi de vurderes dårligere, især når det drejer sig om langfristede lån (11).
Den hypotese, at CL skal kunne indhente og endog opnå et forspring frem for konkurrenterne, når det drejer sig om driftskoefficienten fra nu af og indtil udgangen af 1999, forekommer derfor optimistisk. Dette ville betyde, at CL skulle øge sin markedsandel. Det forekommer dog mere realistisk at antage, at den indsats, konkurrenterne også gør i samme periode for at forbedre deres produktivitet, ikke vil give CL mulighed for at overhale dem. At indhente konkurrenterne er muligt, når man kan eliminere spild eller uøkonomiske dispositioner, men overhale dem betyder, at CL skal kunne indføre nye administrationssystemer, der er mere effektive og rentable end konkurrenternes, og som disse endnu ikke har kendskab til. Derfor forekommer dette mål ambitiøst.
Den planlagte forbedring med hensyn til omkostningerne må heller ikke overvurderes. Der er således en grænse for nedskæringen i personaleomkostningerne i Frankrig på grund af det nuværende afskedigelsessystem, der ikke fremmer en fornyelse af personalet ved udskiftning af ældre ansatte med yngre, der er bedre uddannet til indførelse, udbredelse og intensiv anvendelse af edb-systemer. Selv om der er udarbejdet sociale planer med fagforeningernes godkendelse, for at fremme frivillig afgang af overskydende personale, synes enhver anden indsats for at bevare eller tiltrække bedre personale og for at forbedre produktiviteten meget vanskelig.
Hertil kommer, [. . .] for perioden 2000-2014, [. . .]. Ifølge CL's »business plan« skal der ske en vækst i nettooverskuddet efter skat på 4 % om året; med en årlig inflationstakt på ca. 2 % betyder dette en automatisk realvækst på 2 % om året i nettooverskuddet, alt andet lige. Det er klart, at denne aritmetiske fremgangsmåde ikke er realistisk. Hvis man kun forestiller sig et bankmarked, der kun har en marginal vækst, forudsætter denne hypotese en vækst i CL's markedsandel. En sådan hypotese kan ikke accepteres.
Af alle disse årsager forekommer det mere hensigtsmæssigt at antage, at de reelle resultater efter saneringen vil blive stabiliseret. På grundlag af den forrentning af egenkapitalen, der er lagt til grund for 1999 (12,4 %), kan det dog fastslås, at CL på ny bliver levedygtig, hvorimod dens automatiske kapitalforhøjelse i de efterfølgende år forekommer alt for optimistisk.
Der må derfor foretages et mere forsigtigt skøn over CL's saneringsmuligheder. Dette betyder naturligvis, at skønnene over statens forventede indtægter (provenu af »overskudsklausulen« samt statens udbytte som aktionær i form af dividende og henlæggelse til reserverne) må nedjusteres gennem en følsomhedsanalyse baseret på en forventet nominel vækst i nettooverskuddet efter skat på 2 % for perioden 2000-2014.
6.3. Vurdering af statsstøttens størrelse
Det må først og fremmest tages i betragtning, at det er meget vanskeligt at foretage et skøn over statens omkostninger ved redningsaktionen for CL på grund af vanskelighederne ved at vurdere den støtte, som afviklingsaktionen indebærer. Den støtte, der er indeholdt i statens overtagelse af de udskilte aktiver, kan nemlig ikke opgøres nøjagtigt, da det er vanskeligt at forudse udviklingen i den risiko, disse aktiver er behæftet med. For at der kan foretages et reelt skøn over den støtte, som statens overtagelse indebærer, er det nødvendigt at foretage en indgående vurdering af hvert enkelt udskilt aktiv. Sådanne vurderinger kan kun foretages ved professionnel »revision«. Kommissionen har derfor villet undersøge resultaterne af forskellige vurderinger foretaget med flere eksperters bistand, især Commission Bancaire, CL's nye revisorer og bankrådgiverne.
Man kan anslå en vejledende værdi af den støtte, som statens overtagelse indebærer, således som Kommissionen gjorde det, da den indledte proceduren, ved først at se på det egenkapitalbeløb, som CL ville have haft behov for for at overholde solvenskravet, hvis CL ikke havde modtaget støtte fra staten. Hovedformålet med statens overtagelse af de udskilte aktivers samlede nettoværdi er at give CL mulighed for at udskille disse aktiver fra regnskabet og således undgå at skulle foretage hensættelser (enten til nedskrivning af aktiver i forhold til regnskabsværdien, eller til transaktionsomkostninger) eller forhøje egenkapitalen ifølge solvensreglerne for kreditinstitutter, hvilket ville have vejet tungt på statens budget.
De franske myndigheders oplysninger har gjort det muligt at foretage et mere nøjagtigt overslag over transaktionens bruttobeløb efter denne metode. Beløbet omfatter 4,9 mia. ffr. i form af en kapitalforhøjelse, 60 mia. ffr. i form af hensættelser (12), ca. 4 mia. ffr. vedrørende den mekaniske indvirkning på behovet for egenkapital i forbindelse med udskillelsen af de overførte engagementer fra CL's regnskabs, dvs. næsten 69 mia. ffr. i alt.
Som de franske myndigheder har understreget, har ordningen til formål at undgå, at CL registrerer disse tab nu, således at tabene fremføres over flere år, hvorved der gives mulighed for at kompensere dem gennem de forskellige elementer i ordningen. Ifølge de franske myndigheder vil det underskud, der skyldes eftergivelse af fordringer på CDR, blive kompenseret gennem overskudsklausulen, i form af indeholdelser til fordel for SPBI, den eventuelle værdiforøgelse i forbindelse med de overførte aktiver, som tilbagekøbes til deres nettoværdi i SPBI's regnskaber, samt SPBI's indtægter fra salget af CL's aktier i forbindelse med privatiseringen af banken. Et eventuelt underskud (i år 2014) skulle blive dækket gennem indtægterne fra nul-kupon-obligationerne på 35 mia. ffr.
For at undersøge om dette ræsonnement er holdbart, er det nødvendigt at sammenligne transaktionens forventede afkast for staten som aktionær med de omkostninger, den skal afholde. Der skal naturligvis foretages en korrekt sammenligning mellem alle de nuværende omkostningers nominelle beløb og de forventede indtægter af ordningen i fremtiden, især de endelige tab og provenuet af overskudsklausulen, udbyttebetalinger og nul-kupon-obligationerne. Dette betyder, at der skal foretages en passende tilbagediskontering af enhver fremtidig værdi.
At det er nødvendigt for Kommissionen at anvende denne fremgangsmåde, skyldes både de franske myndigheders argument, hvorefter transaktionens endelige nettoomkostninger for staten er lig nul, og det skøn, som de konkurrerende banker fremsatte som led i proceduren, og som viser, at støttens tilbagediskonterede nettobeløb andrager mellem 50 og 62 mia. ffr.
Denne metode, der skal anvendes ved vurdering af en statsintervention, er endvidere blevet fastlagt i Kommissionens meddelelse 93/C 307/03 (13). Kommissionens anførte heri, at man for at vurdere statsinterventioner må sammenligne statens og en privat investors adfærd. Den understregede især følgende: »en investor, der disponerer ud fra markedsøkonomiske betragtninger, vil normalt indskyde kapital i et investeringsprojekt, hvis nutidsværdien (dvs. fremtidigt cash-flow, som tilbagediskonteres til selskabets kapitalomkostning (kalkulationsrente)) af forventet fremtidigt cash-flow fra det påtænkte projekt (dvs. investors indtægter i form af udbyttebetalinger og/eller kapitalgevinster korrigeret for risiko) er større end det indskudte investeringsbeløb«. Kommissionen anførte desuden, at »dette støtteelement udgør investeringens kostpris minus investeringens værdi, tilbagediskonteret på passende vis«.
Ved vurderingen af kapitalindskud og de forventede resultater i form af udbytte og/eller kapitalgevinster, skal kalkulationsrenten svare til den sats, som kapitalmarkederne ville have anvendt til vurdering af deres investeringsafkast.
Ifølge flere eksperter, CL iberegnet, er en rimelig forrentning af kapital, der er investeret i en bank, ca. 12 %. Man kan nå frem til samme skøn, hvis man ser på den gennemsnitlige forrentning i et udsnit af store internationale banker for de seneste 4 år (14). Den forrentning af egenkapitalen, som CL har fastsat som mål, er af samme omfang og forventes i 1999, efter saneringen, at være på 12,4 %. Kommissionen mener derfor, at en sats på 12 % kan betragtes som rimelig ved beregningen af nutidsværdien af statens fremtidige indtægter.
For at nå frem til en vurdering af statens nettoomkostninger ved transaktionen, må tre forhold tages i betragtning. For det første må det bemærkes, at SPBI, som statsejet interessentskab, opnår den fordel, at dens aktionær overtager alle engagementer. Transaktionens støtteelement omfatter ikke blot tab på den ansvarlige lånekapital, der er indskudt i CDR, men også SPBI's finansieringsomkostninger.
For det andet må metoden i det foreliggende tilfælde baseres på det forhold, at CL's værdi uden redningsplanen ville have været lig nul, fordi tabene ville have udtømt bankens egenkapital. Interventionens bruttobeløb må derfor sammenholdes med både nul-kupon-obligationerne, provenuet af overskudsklausulen og de dele af overskuddet, som staten modtager fra CL i sin egenskab af direkte og indirekte aktionær (Thomson og CDC), dels i form af udlodning af udbytte, dels ved henlæggelse til reserverne.
For det tredje må man huske på, at der i CL's finansielle nettobidrag til CDR/SPBI-ordningen i henhold til overskudsklausulen skal fratrækkes de skatteindtægter, som staten må give afkald på for at gøre det muligt for CL at bidrage til transaktionsomkostningerne. Da klausulen består i et fradrag i overskuddet før skat, mister staten nemlig samtidig de skatteindtægter, som den normalt ville have ret til at opkræve.
Støtten fremgår derfor af følgende elementer:
i) kapitalforhøjelsen
ii) fordringseftergivelse til fordel for CDR med hensyn til den ansvarlige lånekapital på 135 mia. ffr., som SPBI har indskudt, og som staten har overtaget, efter at der er taget hensyn til indtægter og omkostninger ved transaktionen og omstruktureringen af aktiverne
iii) nettotransaktionsomkostningerne ved andre udskilte aktiver, nemlig forskellen mellem SPBI's omkostninger i forbindelse med det lån, som CL har ydet, og SPBI's indtægter af den ansvarlige lånekapital, der er indskudt i CDR.
Det er nødvendigt at sammenholde ovennævnte omkostninger med:
iv) de tilbagediskonterede fremtidige indtægter af nul-kupon-obligationerne
v) de tilbagediskonterede fremtidige indtægter af overskudsklausulen samt af statens direkte og indirekte andel (Thomson og CDC) af det forventede overskud, minus statens tab af skatteindtægter på grund af denne klausul.
Kapitalforhøjelsen på 4,9 mia. ffr. blev gennemført i juli 1994, hvilket svarer til 5,2 mia. ffr. i nutidsværdi.
Med hensyn til punkt ii) må det først tages i betragtning, at SPBI's maksimumstab på CDR ikke kan overstige den ansvarlige lånekapital, medmindre SPBI yder CDR andre lån (15). For at kunne vurdere dette tab må man principielt tage flere forhold i betragtning, nemlig de nuværende potentielle tab på disse aktiver, transaktions- eller likvidationsomkostningerne i forbindelse med dem, indtægterne ved salg af dem, sandsynligheden for at garantierne realiseres samt udviklingen på markederne. En sådan vurdering er særlig vanskelig på grund af aktivernes art og de usikre markedsforhold.
Man kan forenklet opdele de udskilte aktiver i to dele; den første del består af helt eller delvis urentable aktiver, på hvilke man kan forestille sig, at alle hensættelserne var koncentreret, medens den anden del består af mere rentable aktiver. Med hensyn til den første del havde de franske myndigheder tidligere meddelt, at det forventede tab svarede til de skøn over behovet for hensættelser, der var udarbejdet i samarbejde med revisorerne, og som var på ca. 50 mia. ffr. Efter en undersøgelse af resultaterne af de forskellige analyser, som de franske myndigheder havde foretaget i samarbejde med revisorerne, Commission Bancaire og rådgivende banker, er Kommissionen nået frem til den konklusion, at der til dette beløb måtte lægges CL's hensættelser for første halvår 1994 og transaktionsomkostningerne for regnskabsåret 1994, der også blev overført til CDR, og som kan anslås til ca. 9,8 mia. ffr.
Hertil kommer omkostningerne ved finansieringen af de mere rentable aktiver (iii), for hvilke transaktionsomkostningerne afholdes af SPBI, med finansiering af CL. Lånet fra CL forrentes med 7 % for 1995 og derefter med 85 % af pengemarkedsrenten. Hvis alle aktiverne sælges i løbet af fem år i en konstant takt (16), og hvis pengemarkedsrenten er konstant på 4,7% (den sats, CL har anvendt ved udarbejdelsen af sin »business plan«), når man frem til et skøn over disse omkostninger på ca. 11 mia. ffr. (nutidsværdi).
TABELPOSITION
I dette beløb skal provenuet af de mest rentable aktiver fratrækkes. Ifølge de franske myndigheder andrager dette provenu ca. 5,2 mia. ffr. i nominel værdi, dvs. 4,1 mia. ffr. i nutidsværdi. Nettotransaktionsomkostningerne ved andre udskilte aktiver kan derfor anslås til ca. 7 mia. ffr.
Statens samlede omkostninger (ca. 72 mia. ffr.) skal trækkes fra statens indtægter af nul-kupon-obligationerne (iv) og overskudsklausulen samt fra de indtægter, staten får i sin egenskab af aktionær i form af udbetalt udbytte eller henlæggelse til reserverne (v).
Nul-kupon-obligationerne på 10 mia. ffr. (iv) skal medføre en gevinst på 35 mia. ffr. på tyve år, hvilket indebærer en rentesats på 7,8 %. Nutidsværdien beregnet efter samme procentsats som denne gevinst svarer til ca. 8 mia. ffr. (værdi pr. 1. januar 1995).
For at få kendskab til, i hvilken udstrækning CL bidrager til finansieringen af systemet, er det naturligvis nødvendigt at tage alle de indtægter i betragtning, der forventes at tilfalde staten ifølge saneringsplanen, det vil sige alle former for overskud, både i form af indeholdte beløb til fordel for afviklingsselskabet i henhold til overskudsklausulen og overskud, der normalt efter skat tilfalder staten som aktionær, og som enten udbetales som udbytte eller henlægges til reserverne (v). Det skal bemærkes, at man også fra transaktionsomkostningerne fradrager nutidsværdien af det normale fremtidige udbytte, som staten vil modtage direkte og indirekte (Thomson og CDC), og som udbetales eller henlægges til reserverne, og at man på denne måde tager hensyn til værdien af en eventuel privatisering eller, hvis der ikke sker en privatisering, CL's nutidsværdi efter omstrukturering, efter metoden til beregning af nutidsnettoværdien af fremtidigt »cash-flow«.
Med hensyn til overskudsklausulen må det tages i betragtning, at staten som aktionær ved samme lejlighed mister det udbytte, den normalt ville have ret til som direkte eller indirekte aktionær i CL (med 71 % af kapitalen (17)) og som skatteopkræver. CL's nettobidrag til omkostningerne ved udskillelsen af aktiverne er derfor begrænset. Hvis ikke denne overskudsklausul havde eksisteret, ville staten nemlig have fået ca. 35 % af overskuddet som skat og 71 % af det resterende beløb som aktionær (hvilket svarer til 81 % af overskuddet), medens den med den gældende klausul umiddelbart opnår ca. 47 % af overskuddet i kraft af klausulen (18) og i alt 90 % af overskuddet. Men samtidig mister den en del af skatten (nemlig ca. en sjettedel af klausulbeløbet), som den ellers skulle have haft. Klausulen giver således staten en gevinst på 9 % af overskuddet, det vil sige ca. 3 mia. ffr. på tyve år (nutidsværdi).
Det, staten vinder på grund af klausulen, mister den således i form af skatter og normalt udbytte, bortset fra det beløb, staten inddrager ifølge klausulen [. . .]. Klausulen skal dog betragtes som en forpligtelse, der holder CL i tømme, så meget mere som indeholdte beløb ifølge klausulen går frem for hensættelser til fonden for generelle bankrisici.
Ifølge CL's »business plan« kan nutidsværdien af de beløb, der inddrages i henhold til overskudsklausulen, og nutidsværdien af overskuddet for staten som aktionær, anslås til henholdsvis 18 og 12 mia. ffr.
Kommissionen mener dog, at CL's »business plan« er baseret på ret optimistiske forudsætninger (jf. punkt 6.2). Pengemarkedsrenten er for øjeblikket langt højere end den sats, der blev anvendt ved skønnene i CL's »business plan« for 1995. En analyse af tidligere banksaneringer og undersøgelser af bankernes »nulpunkt« tyder på, at saneringen af en bank ofte er vanskeligere, når inflationen er lav, og realrenten høj, end når det omvendte er tilfældet. Desuden vil CL vanskeligt kunne opnå en reduktion af generalomkostningerne så hurtigt (18 % på fire år), selv om denne reduktion er nødvendig for at indhente konkurrenterne. Hertil kommer, at CL's »business plan« for 2000-2014 er baseret på en automatisk stigning i nettooverskuddet efter skat på 4 % om året, hvilket forekommer urealistisk [. . .].
Af alle disse årsager forekommer det derfor mere rimeligt at forvente en stabilisering i de reelle resultater efter saneringen. Den forventede forrentning af egenkapitalen for 1999 (12,4 %) bekræfter nemlig, at CL igen kan blive levedygtig, medens den automatiske forøgelse af forrentningen i de efterfølgende år forekommer for optimistisk. Dette betyder, at provenuet af overskudsklausulen, samt de indtægter, staten får som aktionær i form af udbytte og henlæggelse til reserverne, må nedjusteres. Følsomhedsanalysen, der er baseret på en nominel vækst i nettooverskuddet efter skat på 2 %, giver et skøn for disse to elementer på henholdsvis 15 og 10 mia. ffr.
Dette skøn kan dog ikke betragtes som definitivt, eftersom staten mister en del af de normale skatteindtægter på grund af klausulen. Der skal tages hensyn hertil ved beregningen af statens interventionsomkostninger, fordi den tager udgangspunkt i muligheden for at udnytte et overskud. Selv om denne skattefordel gælder for såvel offentlige som private investorer, anvendes den kun på kriseramte virksomheder. Derfor må en sådan fordel principielt betragtes som statsstøtte.
Som nævnt ovenfor anvendes overskudsklausulen inden fradrag af fransk skat. Da CL i de første fem år kan fremføre de skattemæssige underskud, og da næsten halvdelen af CL's indtægter stammer fra udlandet, kan skattetabet anslås til 17,5 % af klausulens nutidsværdi for 2000-2014, det vil sige ca. 2 mia. ffr. Dette beløb skal fradrages i klausulens nutidsværdi. Det skøn, der skal anvendes i forbindelse med overskudsklausulen er derfor 13 mia. ffr.
TABELPOSITION
Skønnene over de forskellige elementer i redningsaktionen for CL kan sammenfattes således:
i) kapitalforhøjelse med en nutidsværdi på 5,2 mia. ffr.
ii) fordringseftergivelse til fordel for CDR med hensyn til SPBI's indskud af ansvarlig lånekapital på maksimalt 135 mia. ffr., anslået til 60 mia. ffr., efter at der er taget hensyn til provenuet og omkostningerne ved transaktionen og omstruktureringen af de helt eller delvist urentable aktiver
iii) nettotransaktionsomkostningerne ved andre udskilte aktiver, 7 mia. ffr., det vil sige forskellen mellem SPBI's omkostninger ved CL's lån (11 mia. ffr.) og SPBI's indtægter af indskuddet af ansvarlig lånekapital i CDR (4 mia. ffr.).
Det er nødvendigt at sammenholde systemets omkostninger med:
iv) nutidsværdien af de fremtidige indtægter af nul-kupon-obligationerne, det vil sige ca. 8 mia. ffr.
v) nutidsværdien af samtlige fremtidige indtægter, som staten får i kraft af overskudsklausulen og i sin egenskab af aktionær, som korrigeret ved følsomhedsanalysen, anslået til ca. 23 mia. ffr.
Saldoen på ca. 41 mia. ffr. er nutidsværdien af de anslåede nettoomkostninger, som systemet kan medføre for staten, og hvorpå Kommissionen har baseret sin undersøgelse af, om støtten er forenelig med fællesmarkedet. I betragtning af den store usikkerhed, der er knyttet til visse elementer i planen, især CDR's tab og SPBI's fremtidige indtægter, må der dog beregnes en margen for udsving i ovennævnte omkostninger, ud over kapitalforhøjelsen (ca. 36 mia. ffr.), på ca. 10 %. Nettoomkostningerne ved statens intervention kan derfor anslås til højst 45 mia. ffr.
6.4. Andre vurderingselementer
Med hensyn til privatiseringen af CL noterer Kommissionen sig de franske myndigheders bemærkninger om, at privatiseringen først vil kunne finde sted, efter at banken er saneret. Men ifølge den »business plan«, som de franske myndigheder har fremlagt, skulle CL blive levedygtig på ny i 1999. Kommissionen finder denne »business plan« tilstrækkelig realistisk og gennemførlig, i hvert fald indtil år 2000. Derfor mener den også, at privatiseringen vil kunne finde sted fra 1999.
På grundlag af de oplysninger, Kommissionen har modtaget fra de franske myndigheder, er Thomson SIEG's og CDC's rolle i redningsaktionen ikke relevant for de problemer, som Kommissionen skal undersøge.
6.5. Fordrejning af samhandelen mellem medlemsstaterne
Liberaliseringen af finansielle tjenesteydelser og de finansielle markeders øgede integration har gjort samhandelen inden for Fællesskabet stadig mere følsom over for konkurrencefordrejninger.
Statsstøtte til en international bank som CL, der dels yder lån og anden finansiering til virksomheder, der konkurrerer med hinanden på de internationale markeder, dels tilbyder finansielle tjenesteydelser i konkurrence med andre europæiske kreditinstitutter, samtidig med at den opererer i udlandet gennem sit filialnet uden for Frankrig, kan helt klart virke fordrejende på samhandelen inden for Fællesskabet. Det må især understreges, at den pågældende støtte giver CL mulighed for at videreføre og omstrukturere et vist antal af datterselskaberne i udlandet, især i Nederlandene, Spanien, Portugal og Tyskland, der konkurrerer med andre kreditinstitutter inden for Fællesskabet.
Det skal bemærkes, at halvdelen af CL's aktiver for øjeblikket befinder sig uden for Frankrig, heraf en væsentlig del inden for Fællesskabet, at støtten til CL i ikke ubetydeligt omfang tager sigte på at dække bankens store tab uden for Frankrig, samt at støtten giver CL mulighed for fortsat at operere på markederne inden for det øvrige Fællesskab.
Kapitalforhøjelsen og statens overtagelse af engagementer må derfor anses for at være omfattet af traktatens artikel 92, stk. 1, da de kan udgøre statsstøtte og kan fordreje konkurrencen inden for Fællesskabet.
7. STØTTENS FORENELIGHED MED FÆLLESMARKEDET
7.1. Generelle betragtninger
Efter vurderingen af statsstøtteelementet i de finansielle foranstaltninger til fordel for CL må der tages stilling til, om en sådan støtte kan være forenelig med fællesmarkedet efter traktatens artikel 92, stk. 2 og 3.
Det skal først og fremmest bemærkes, at der hverken er tale om støtte af social karakter til enkelte forbrugere, eller om støtte til fremme af udviklingen i bestemte franske regioner.
Halvdelen af CL's aktiver og dermed sandsynligvis samme andel af CL's aktiviteter befinder sig uden for Frankrig. CL's virksomhed i Frankrig er fordelt over hele det franske territorium, men koncentreret i de store og mellemstore byområder.
Der er heller ikke tale om støtte, der skal råde bod på alvorlige økonomiske forstyrrelser, eftersom støtten har til formål at afhjælpe vanskelighederne i en enkelt virksomhed, CL, og ikke vanskeligheder i alle virksomheder inden for en bestemt sektor. Kommissionen mener desuden, at CL's problemer ikke skyldes en krisesituation i hele det franske banksystem, selv om CL ikke er den eneste kriseramte bank i Frankrig, idet visse andre banker, især statsejede, også befinder sig i vanskeligheder. Årsagerne til CL's underskud er specifikke for denne bank og er tilsyneladende i vid udstrækning forbundet med den aggressive kredit- og investeringspolitik, som banken fulgte i anden halvdel af 1980'erne uden en tilstrækkelig stram risikostyring og evaluering af de erhvervede værdier. Selv om Kommissionen er klar over de finansielle markeders særlige følsomhed og de uønskede negative konsekvenser, det kan få, hvis en bank som CL går konkurs, kan støtten dog heller ikke anses for at være i fælleseuropæisk interesse.
Den eneste undtagelsesbestemmelse, der kan komme i betragtning, er derfor undtagelsen i artikel 92, stk. 3, litra c).
Som nævnt ovenfor, må sådanne foranstaltningers forenelighed med fællesmarkedet vurderes ud fra de særlige regler for støtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder samtidig med, at der må tages hensyn til de virkninger, et statsligt indgreb kan få for det finansielle system i den pågældende medlemsstat. For banksektorens vedkommende finder Kommissionen, at statsstøtte til redning og omstrukturering kan være forenelig med fællesmarkedet, så længe de fire ovennævnte betingelser (punkt 3.2) er opfyldt.
Kommissionen skal især vurdere, hvorledes statsstøttens konkurrencefordrejende virkninger opvejes af konkrete modydelser i omstruktureringsplanen. En sådan kompensation er nødvendig, for at Kommissionen kan fastslå, at støtten ikke strider mod den fælles interesse.
I betragtning af den kolossale støtte, der også tager sigte på at dække underskud i forbindelse med aktiver, som CL har erhvervet under sin aggressive ekspansion i 1980'erne, skal CL's bidrag være stort og forbundet med en indskrænkning i dens kommercielle virksomhed, samtidig med at kravet om at genskabe og opretholde CL's levedygtighed overholdes. CL's bidrag skal bestå af store, reelle modydelser, også fordi en konkurs er udelukket, da den vil få uønskede negative og alt for store konsekvenser for de øvrige kreditinstitutter og de finansielle markeder. Man ville formodentlig have valgt denne løsning i forbindelse med en privat virksomhed uden for banksektoren med lige så kolossale underskud. Støtten medfører derfor særdeles store konkurrencefordrejninger og skal medføre lige så store modydelser. Det skal bemærkes, at underskuddet ikke kan dækkes ved de forventede overskud, selv ikke på tyve år.
7.2. Spørgsmål i forbindelse med Kommissionens vurdering samt betingelserne for at støtten kan godkendes
7.2.1. Adskillelse mellem CL og CDR
På baggrund af de ændringer, som de franske myndigheder har foretaget i CDR-kontrolordningen, og som er beskrevet ovenfor, mener Kommissionen, at risikoen for interessekonflikter er udelukket, hvis både komitéerne og det ledende personale er uafhængige af CL. Selve enhederne bør være finansielt uafhængige af CDR. Det er også nødvendigt, at ledelsen af afviklingsselskabet er uafhængig af Crédit Lyonnais.
Hvad angår udbytteklausulen, der skal anspore CL til at forvalte de udskilte aktiver tilfredsstillende, mener Kommissionen, at denne klausul ikke længere er nødvendig og derfor bør afskaffes, når først der er foretaget en klar adskillelse mellem CL og CDR, således som de franske myndigheder allerede har accepteret uformelt.
7.2.2. Tilbagekøb af de udskilte aktiver
Kommissionen mener ikke, at ændringerne i reglerne om forvaltning af CDR har løst problemet i forbindelse med CL's mulighed for at tilbagekøbe visse udskilte aktiver.
At give CL mulighed for helt eller delvis at tilbagekøbe de afhændede kapitalinteresser til markedspris efter at have solgt dem til CDR til regnskabsmæssig værdi, fordi CL ikke længere kunne finansiere dem, og begrunde dette med, at CL således kan opretholde sine privilegerede kommercielle forbindelser med de pågældende virksomheder, ville nemlig efter Kommissionens mening betyde, at CL modtog støtte to gange, hvilket ikke kan forsvares ud fra et konkurrencemæssigt synspunkt.
Hvis CL finder det hensigtsmæssigt at tilbagekøbe visse aktiver, må denne mulighed dog ikke, efter Kommissionens opfattelse, give CL en uberettiget fordel. Kommissionen mener derfor, at CL kan tilbagekøbe de udskilte aktiver i det begrænsede omfang, der er anført i forbindelse med de aftalte målsætninger, men kun til den pris, hvortil CDR overtog aktivet, eller til markedsprisen, hvis denne er højere end salgsprisen til CDR.
7.2.3. Fremføring af skattemæssige underskud til efterfølgende regnskabsår
Kommissionen anvender principperne i rammebestemmelserne for støtte til omstrukturering på fremføringen af de skattemæssige underskud. Ifølge disse bestemmelser er der ingen mulighed for at fremføre skattemæssige underskud, der er blevet dækket af støtte. Underskuddet for 1994, der svarer til kapitalforhøjelsen på 4,9 mia. ffr., kan derfor ikke fremføres til efterfølgende regnskabsår.
Hvad de resterende skattemæssige underskud angår, kræver Kommissionen, at de franske myndigheder afskaffer CL's mulighed for at fremføre skattemæssige underskud på det tidspunkt, hvor CL privatiseres, hvis overskudsklausulen afhændes.
7.2.4. Reduktion af aktiverne på 100 mia. ffr. samt afhændelser inden for banksektoren
For at begrænse støttens omfang til det strengt nødvendige og skaffe en tilstrækkelig modydelse, uden at dette dog berører udsigterne for CL's levedygtighed, er der behov for et væsentligt bidrag i form af reduktion af CL's størrelse. Samtidig med at der må tages hensyn til behovet for fortrolighed i denne forbindelse, skal Kommissionen sikre, at denne reduktion rent faktisk finder sted.
Ifølge CL's »business plan« skal CL's virksomhed koncentreres om de to kerneaktiviteter, idet den skal udøve almindelig bankvirksomhed i Frankrig og fungere som erhvervs- og investeringsbank på verdensplan. CL har erklæret, at privatkundetransaktionerne og de øvrige bankmæssige sideaktiviteter uden for Europa vil blive afhændet sammen med en række lidet rentable europæiske datterselskaber, der beskæftiger sig med privatkundetransaktioner (jf. punkt 4j). Kommissionen noterer sig følgende afhændelser eller likvidationer, der allerede er foretaget eller skal foretages indtil 1998:
a) en række franske datterselskaber, der er specialiseret [. . .] (1995)
b) CLBN (Holland), CLBS (Sverige), Banca Lombarda (Italien) og samtlige filialer, der beskæftiger sig med privatkundetransaktioner i Storbritannien (1995)
c) andre europæiske datterselskaber
d) alle latinamerikanske datterselskaber (1995)
e) andre datterselskaber i det internationale net uden for Europa.
Afhændelserne i 1995 andrager over 120 mia. ffr. i aktiver på CL's koncernbalance. De franske myndigheder har også erklæret, at CL agter at mobilisere fordringer på næsten 14 mia. ffr.. Kommissionen mener dog ikke, at mobiliseringen af fordringer udgør en tilstrækkelig modydelse for støtten, fordi den betyder, at CL blot overdrager risikoen ved de pågældende aktiver og samtidig bevarer de kommercielle forbindelser med sine kunder.
Kommissionen kan ikke konkludere, at ovennævnte afhændelser medfører en nedskæring i CL's balance, der - ud over omstruktureringen - udgør en tilstrækkelig modydelse. Disse afhændelser, der er anført i CL's »business plan«, vedrører især de mindst rentable aktiviteter, som CL skulle have afhændet under alle omstændigheder, selv om CL ikke havde modtaget nogen støtte.
I betragtning af den kolossale støtte og de konkurrencefordrejende virkninger mener Kommissionen, at CL skal yde et væsentligt bidrag ved at bære en tilstrækkelig del af omstruktureringsomkostningerne og yde konkurrenterne kompensation for disse fordrejninger. I denne forbindelse må det erindres, at flere af CL's bankfilialer og datterbanker i udlandet er erhvervet som led i den aggressive politik, som CL har ført i de senere år, og som kun var mulig med statsstøtte, og som ingen andre europæiske banker har kunnet føre, fordi de ikke havde tilstrækkelige midler dertil. Det er klart, at de afhændelser, der er fastsat i CL's »business plan«, ikke kan anses for tilstrækkelige til at kunne betragtes som en rimelig kompensation for den pågældende støtte.
Afhændelsen af helt eller delvis urentable datterselskaber skal derfor ledsages af afhændelsen af rentable datterselskaber eller filialer, som vil give CL mulighed for i videst mulig udstrækning at finansiere sin omstrukturering med egne midler. Da visse datterselskaber må omstruktureres, før de kan sælges, vil afhændelserne i princippet kunne ske inden for en frist på tre år efter denne beslutnings vedtagelse.
De franske myndigheder har meddelt Kommissionen, at CL skal nedbringe sin kommercielle kapacitet gennem en formindskelse på mindst 35 % af dens aktiviteter i udlandet, herunder den europæiske banksektor, inden udgangen af 1998, jf. den franske regerings tilsagn [. . .].
Hvis dette mål ikke kan nås inden for den fastsatte frist, uden at der må konstateres betydelige tab, der vil få staten til at yde ny finansiel støtte i sin egenskab af aktionær, især for at sikre at det europæiske solvenskrav overholdes, vil Kommissionen undersøge muligheden for i givet fald at forlænge denne frist.
Provenuet af afhændelserne kan ikke anvendes af CL til tilbagekøb af andre banknet eller bankaktiviteter, men skal anvendes til finansiering af omstruktureringen af andre aktiviteter, f.eks. [. . .]. CL kan nemlig drage særlig fordel af provenuet ved afhændelsen af datterselskaberne ved at anvende det til omstrukturering af de tabsgivende datterselskaber, da disse omstruktureringer gennem eliminering af betydelige tab medfører et særdeles stort udbytte.
7.2.5. Privatisering og overdragelse af overskudsklausulen
Under drøftelserne mellem repræsentanter for Kommissionen og for de franske myndigheder har disse bekræftet deres vilje til at privatisere CL, samt at privatiseringsprocessen vil blive iværksat, når CL's økonomiske og finansielle situation er genetableret. Hvis CL's »business plan« overholdes, vil CL's økonomiske og finansielle situation være genetableret og CL levedygtig om fem år.
Kommissionen værdsætter de franske myndigheders vilje til at privatisere CL, fordi en sådan privatisering bidrager til, at saneringsplanen kan lykkes, og formindsker konkurrencefordrejningerne. Privatiseringen vil nemlig begrænse ordningens varighed (der strækker sig over tyve år) og dermed usikkerheden omkring ordningens risici og nettoomkostninger. Privatiseringen vil derfor betyde, at støtten formindskes, hvis provenuet af privatiseringen udbetales til SPBI. Samtidig giver privatiseringen mulighed for at begrænse støttens konkurrencefordrejende virkning, som ellers ville strække sig over tyve år.
Da en eventuel ændring i planen, især på det tidspunkt, hvor CL privatiseres, kunne ændre statens endelige omkostninger, skal alle ændringer af planen meddeles Kommissionen, før de gennemføres, for at Kommissionen kan sikre sig, at de er forenelige med fællesmarkedet. Kommissionen skal derfor have meddelelse derom, såfremt privatiseringen udskydes mere end fem år. Desuden skal overdragelsen af overskudsklausulen mod betaling ske til markedspris, der fastsættes på grundlag af en uafhængig ekspertundersøgelse.
Efter Kommissionens opfattelse gør det ganske vist ikke i princippet nogen større økonomisk forskel for staten i dens egenskab af aktionær, om CL afhændes med eller uden disse klausuler (det vil kun få visse virkninger for de private minoritetsaktionærer), eftersom fjernelsen af disse klausuler mod betaling vil få salgsprisen til at stige med et beløb svarende til nutidsværdien, men det samme gør sig ikke nødvendigvis gældende for konkurrenterne.
Et salg, der er åbent for offentligheden, samtidig med at det meddeles, at klausulen ophæves, vil for de aktier, der skal sælges af staten, normalt medføre en tilsvarende stigning, der fuldt ud repræsenterer markedsværdien af denne klausul.
7.3. Kontrol og overvågning af gennemførelsen af CL's saneringsplan
Kommissionen finder, at der bør føres tilsyn med, at saneringsplanen gennemføres korrekt, blandt andet med hensyn til reduktionen af bankens balance og rationaliseringen af kerneaktiviteterne, som CL herefter skal koncentrere sig om, samt CL's bidrag til afviklingsselskabet i form af inddragne beløb eller udbytte. I overensstemmelse med rammebestemmelserne for statsstøtte til omstrukturering mener Kommissionen, at støtte til omstrukturering normalt kun bør være nødvendig én gang.
De franske myndigheder skal derfor hvert halve år forelægge Kommissionen følgende dokumenter:
a) en udførlig rapport om gennemførelsen af planen, samt de rapporter, der forelægges for Parlamentet
b) balancer og resultatopgørelser samt rapporter fra bestyrelserne i de selskaber, der deltager i afviklingsaktionen, nemlig OIG, CDR, SPBI og CL
c) en liste over de udskilte, likviderede eller solgte aktiver med angivelse af salgspriserne, navnet på køberne og på de banker, der har fået overdraget salgsfuldmagter
d) en udførlig liste over de eftergivne fordringer på CDR med hensyn til SPBI's indskud af ansvarlig lånekapital
e) en udførlig liste over de bankaktiver, som CL har afhændet uden for afviklingsselskabet med en evaluering, baseret på objektive og verificerbare kriterier, af nedskæringen i dens kommercielle virksomhed i udlandet
f) udførlige regnskaber over CL's bidrag til afviklingsselskabet i form af inddragne beløb eller udbytte.
Påtænkte ændringer af planen i den form, hvori den er forelagt Kommissionen og godkendt af denne, skal meddeles Kommissionen før de gennemføres, især på privatiseringstidspunktet.
8. KONKLUSIONER
Det må konkluderes, at såvel den kapitalforhøjelse, der blev foretaget i 1994, som statens overtagelse af risici og omkostninger ved de udskilte engagementer, med de i 1995 foretagne ændringer, samt de andre elementer i afviklings- og udskillelsesordningen indeholder betydelige statsstøtteelementer efter traktatens artikel 92, stk. 1. Nettoværdien af de omkostninger, som systemet vil kunne medføre for staten, kan anslås til 5,2 mia. ffr. for kapitalforhøjelsen og 36 mia. ffr. for statens overtagelse af engagementer. Da der hersker usikkerhed om visse elementer i planen, bør der indføres en udsvingsmargen på ca. 10 % for statsinterventionens værdi, uden kapitalforhøjelsen. Nettoomkostningernes nutidsværdi kan derfor anslås til højst 45 mia. ffr.
Disse foranstaltninger er blevet undersøgt omhyggeligt på grundlag af traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), for at fastslå, om de kan betragtes som forenelige med fællesmarkedet. På baggrund af ovenstående synes støtten til CL at opfylde betingelserne i rammebestemmelserne for støtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder. Under forudsætning af, at en række betingelser opfyldes, herunder betingelser, der udgør en nødvendig modydelse for den betragtelige støtte af hensyn til den fælles interesse, kan støtten undtages fra forbuddet i EF-traktatens artikel 92, stk. 1, og EØS-aftalens artikel 61, stk. 1, fordi den er forenelig med fællesmarkedet efter EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), og EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c) -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den støtte, som saneringsplanen for Crédit Lyonnais indebærer i form af en kapitalforhøjelse på 4,9 mia. ffr., statens overtagelse af risici og omkostninger i forbindelse med de udskilte aktiver (op til 135 mia. ffr.) og skattefordelene i forbindelse med overskudsklausulen, og som under hensyn til statens indtægter medfører samlede nettoomkostninger for staten, der kan anslås til højst 45 mia. ffr. i alt, erklæres forenelig med fællesmarkedet og EØS-aftalen i henhold til EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra c), og EØS-aftalens artikel 61, stk. 3, litra c).
Artikel 2
Godkendelsen af den i artikel 1 omhandlede støtte er betinget af, at Frankrig opfylder følgende betingelser og forpligtelser:
a) det skal sikres, at alle saneringsforanstaltningerne og alle bestemmelserne om den i artikel 1 omhandlede ordning gennemføres
b) betingelserne i saneringsplanen må ikke ændres, medmindre Kommissionen på forhånd godkender det. Under alle omstændigheder kan overskudsklausulen tidligst overdrages på det tidspunkt, hvor Crédit Lyonnais privatiseres, og kun til markedspris; denne pris kontrolleres ved uafhængige ekspertundersøgelser
c) i betragtning af statens betydelige omkostninger, der anslås til i alt 45 mia. ffr., skal det sikres, at Crédit Lyonnais' kommercielle kapacitet inden udgangen af 1998 nedskæres med mindst 35 % af dens kommercielle virksomhed i udlandet, herunder det europæiske banknet, i overensstemmelse med de tilsagn, som Frankrig afgav [. . .]. Hvis dette mål ikke kan nås inden for den fastsatte frist, uden at der må konstateres betydelige tab med den konsekvens, at staten som aktionær på ny skal yde finansiel støtte, især for at sikre, at det europæiske solvenskrav er opfyldt, forpligter Kommissionen sig til at undersøge, om det i givet fald er muligt at forlænge denne frist. Hvis omkostningerne, der anslås til 45 mia. ffr., overskrides, skal omfanget af reduktionen af Crédit Lyonnais' kommercielle virksomhed, som accepteret [. . .], tages op til revision
d) Crédit Lyonnais' mulighed for at fremføre skattemæssige underskud til efterfølgende regnskabsår afskaffes, for så vidt angår det skattemæssige tab for 1994, der er dækket ved kapitalforhøjelsen på 4,9 mia. ffr.
e) Crédit Lyonnais' mulighed for at tilbagekøbe de udskilte aktiver i erhvervsvirksomheder afskaffes, medmindre tilbagekøb sker til den pris, hvortil det pågældende aktiv blev overdraget til CDR, eller til markedsprisen, hvis denne er højere, og under alle omstændigheder kun op til i alt 5 mia. ffr.
f) Crédit Lyonnais skal udelukkes fra enhver udbyttedeling i forbindelse med provenuet af CDR's afhændelser
g) CDR og Crédit Lyonnais skal adskilles med hensyn til ledelse, administration samt kontrol og overvågning af forvaltningen af de udskilte aktiver
h) det skal sikres, at ledelsesorganerne i forbindelse med de udskilte aktiver er uafhængige af Crédit Lyonnais
i) Crédit Lyonnais fratages muligheden for at fremføre de resterende skattemæssige underskud for regnskabsår før 1995, hvis overskudsklausulen overdrages i forbindelse med privatiseringen
j) det skal sikres, at Crédit Lyonnais anvender salgsprovenuet til omstrukturering af aktiverne og de urentable aktiviteter
k) det skal sikres, at Crédit Lyonnais udbetaler SPBI de beløb, der inddrages i henhold til overskudsklausulen
l) SPBI skal have udbetalt provenuet af privatiseringen af Crédit Lyonnais, især salgsprovenuet af de aktier, SPBI besidder i dag, og det skal foreslås Parlamentet, at SPBI får udbetalt provenuet af privatiseringen af den resterende del af aktierne.
Artikel 3
Kommissionen har taget i betragtning, at de franske myndigheder har bekræftet, at det klart er målet at privatisere Crédit Lyonnais, og at saneringen af banken skulle gøres den parat til privatisering i løbet af fem år. Hvis privatiseringen udskydes mere end fem år, skal Kommissionen have meddelelse derom.
Artikel 4
De franske myndigheder samarbejder fuldt ud med hensyn til kontrollen med denne beslutning og forelægger hver sjette måned fra den 1. marts 1995 Kommissionen følgende dokumenter:
a) en udførlig rapport om gennemførelsen af planen, samt de rapporter, der forelægges for Parlamentet
b) balancer og resultatopgørelser samt rapporter fra bestyrelserne i de selskaber, der deltager i afviklingsaktionen, det vil sige OIG, CDR, SPBI og CL
c) en liste over de udskilte, likviderede eller solgte aktiver med angivelse af salgspriserne, navnet på køberne og på de banker, der har fået overdraget salgsfuldmagter
d) en udførlig liste over de eftergivne fordringer på CDR med hensyn til SPBI's indskud af ansvarlig lånekapital
e) en udførlig liste over de bankaktiver, som CL har afhændet uden for afviklingsselskabet med en evaluering, baseret på objektive og verificerbare kriterier, af nedskæringen i dens kommercielle virksomhed i udlandet
f) udførlige regnskaber over CL's bidrag til afviklingsselskabet i form af inddragne beløb eller udbytte.
Kommissionen kan kræve, at der ved specialiseret »revision« foretages en evaluering af disse dokumenter og af planens gennemførelse.
Artikel 5
Denne beslutning er rettet til Den Franske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 26. juli 1995.

Labels: 2
4
19
11
18