Document ID: 32002D0200

Décision de la Commission
du 3 juillet 2001
concernant l'aide d'État que le Royaume d'Espagne a mise en oeuvre et envisage de mettre en oeuvre en vue de la restructuration de Babcock Wilcox España SA
[notifiée sous le numéro C(2001) 1780]
(Le texte en langue espagnole est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2002/200/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 66, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
(1) Par lettre du 12 mars 1997, la Commission a été informée par l'Espagne de ce que la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (holding public à 100 %, ci-après dénommée la "SEPI") envisageait de procéder à une augmentation de capital de 10 milliards de pesetas espagnoles (60,1 millions d'euros) en faveur de sa filiale Babcock Wilcox España SA (ci-après dénommée "BWE"). La notification contenait également des informations sur une autre augmentation de capital de 10 milliards de pesetas (60,1 millions d'euros) que TENEO, le prédécesseur de la SEPI, avait réalisée en faveur de BWE en 1994.
(2) Par lettre du 2 juin 1998, la Commission a informé l'Espagne de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE au sujet de ces interventions.
(3) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(1). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur les apports de capital.
(4) Par lettre du 16 juin 1999, l'Espagne a informé la Commission d'une nouvelle augmentation du capital de BWE pour un montant de 41 milliards de pesetas espagnoles (246,4 millions d'euros).
(5) Par lettre du 23 juillet 1999, la Commission a informé l'Espagne de sa décision d'étendre la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 3, du traité afin d'inclure la nouvelle augmentation de capital dans la procédure formelle d'examen.
(6) La décision de la Commission d'étendre la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(2). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur la nouvelle mesure.
(7) Les autorités espagnoles ont communiqué à la Commission les accords de privatisation de BWE par lettre du 25 avril 2000.
(8) Par lettre du 7 juillet 2000, la Commission a informé l'Espagne de sa décision d'étendre la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité aux éléments d'aide identifiés dans les accords de privatisation.
(9) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(3). La Commission a invité les intéressés à présenter leurs observations sur l'aide prévue par les accords de privatisation.
(10) La Commission a reçu des observations des intéressés sur les accords de privatisation. Elle les a transmises à l'Espagne par lettre du 4 octobre 2000 en lui donnant la possibilité de les commenter et a reçu ses observations par lettre du 31 octobre 2000.
II. BABCOCK WILCOX ESPAÑA SA
(11) Fondée en 1918, BWE est une société d'ingénierie et de construction active dans le secteur des biens d'équipement. BWE est une filiale à 100 % de la SEPI. BWE a son siège au Pays basque. Son siège social se trouve à Bilbao et ses sites de production sont situés à Galindo (Biscaye), près de Bilbao.
(12) En 1978, alors que l'Espagne était en pleine transition vers la démocratie, BWE a suspendu ses paiements et a été rachetée par l'État avec des effectifs de 5600 salariés. Devenue propriété de l'État, BWE a connu un processus de restructuration poussée qui a entraîné une réduction progressive, draconienne et cohérente de ses activités. BWE a cessé de produire du matériel roulant, des produits en acier laminé à chaud, de l'acier coulé et des pièces de grande taille. Les effectifs sont ainsi passés de 5600 salariés en 1978 à 1512 en 1993. Le chiffre d'affaires de l'entreprise a baissé de moitié au cours de la même période jusqu'à atteindre 36966 millions de pesetas espagnoles (222,17 millions d'euros) en 1993, avec des résultats ordinaires négatifs de 519 millions de pesetas espagnoles (3,12 millions d'euros) et des recettes nettes positives de 275 millions de pesetas espagnoles (1,65 million d'euros).
(13) Au cours de la première moitié des années quatre-vingt-dix, le processus de restructuration de BWE s'est ralenti et les pertes ont commencé à s'accumuler. La baisse de compétitivité qui en a résulté a obligé BWE à adopter de nouvelles mesures de restructuration dont les coûts estimés ont été imputés au bilan de 1996. Ainsi, les bénéfices modérés enregistrés par BWE au début de la décennie se sont transformés en pertes considérables. En 1996, BWE employait 1516 personnes et réalisait un chiffre d'affaires de 44009 millions de pesetas espagnoles (264,5 millions d'euros), avec des pertes cumulées de 29030 millions de pesetas espagnoles (174,47 millions d'euros), après avoir comptabilisé des charges extraordinaires de 29023 millions de pesetas espagnoles (174,43 millions d'euros). BWE exportait 51 % de sa production.
III. MESURES D'AIDE FAISANT L'OBJET DE L'EXAMEN FORMEL
a) Apports de capital de 1994 et 1997
(14) L'augmentation de capital de 10 milliards de pesetas espagnoles (60,1 millions d'euros) notifiée en 1997 était destinée à financer un plan de retraite anticipée concernant 423 travailleurs. Cette compression des effectifs s'inscrivait dans le cadre d'un vaste programme de restructuration visant à restaurer la rentabilité de BWE, à consolider sa position concurrentielle sur le marché et à préparer l'entreprise à sa privatisation. Sur ce dernier point, le gouvernement espagnol a informé la Commission de sa décision de privatiser BWE conformément au plan de modernisation du secteur public espagnol. Le processus de privatisation a débuté au dernier trimestre de 1997 avec la désignation par la SEPI d'un expert et l'envoi d'un avis d'appel d'offres à tous les repreneurs potentiels.
(15) À la suite de l'augmentation de capital notifiée par la SEPI, en violation de l'interdiction imposée par l'article 88, paragraphe 3, du traité, la Commission a décidé d'engager la procédure prévue au paragraphe 2 dudit article le 7 avril 1998.
(16) La procédure a également été engagée pour une autre augmentation de capital antérieure d'un montant de 10 milliards de pesetas espagnoles (60,1 millions d'euros) réalisée en 1994 en faveur de BWE et découverte par la Commission dans les états financiers communiqués en même temps que la notification.
b) Apport de capital de 1999
(17) À l'issue des entretiens avec les sociétés intéressées par le rachat de BWE, la SEPI a signé un protocole d'accord avec le groupe norvégien Kvaerner le 2 avril 1998. Les négociations ultérieures avec Kvaerner ont capoté en raison des graves difficultés économiques que ce groupe traversait à l'époque. Par conséquent, en novembre de la même année, la SEPI a décidé de mettre un terme aux négociations avec Kvaerner et de relancer le processus de privatisation.
(18) En décembre 1998, la SEPI a procédé à une présélection de trois autres acheteurs potentiels auxquels elle a remis les informations pertinentes.
(19) Par lettre du 16 juin 1999, l'Espagne a informé la Commission d'une nouvelle augmentation du capital de BWE pour un montant de 41 milliards de pesetas espagnoles (246,4 millions d'euros). Ce montant était destiné à augmenter le capital de BWE, écorné par les pertes, et à financer une nouvelle suppression de 500 postes d'emploi exigée par les trois repreneurs potentiels.
(20) Le 8 juillet 1999, la Commission a décidé d'étendre la procédure prévue par l'article 88, paragraphe 2, du traité afin d'inclure ce nouvel apport de capital dans l'examen formel.
(21) La SEPI a procédé au paiement illégal de deux tranches de l'augmentation de capital notifiée, en violation des dispositions de l'article 88, paragraphe 3, du traité. Le 3 juin 1999, elle a versé 10,25 milliards de pesetas espagnoles (651,60 millions d'euros) à BWE et, le 28 septembre de la même année, elle a acquitté 14,025 milliards de pesetas espagnoles supplémentaires (84,29 millions d'euros). Grâce à ces apports de capital, les fonds propres de BWE ont atteint le niveau minimal exigé par le droit commercial espagnol pour pouvoir poursuivre ces activités.
c) Accords de privatisation
(22) Le 9 février 2000, la SEPI a signé un contrat avec Babcock Borsig AG pour la vente de BWE.
(23) Les autorités espagnoles ont notifié les accords de privatisation de BWE par lettre du 25 avril 2000. Selon ces accords, la SEPI vend à Babcock Borsig pour un montant de 45 millions d'euros des participations dans une société nouvellement constituée, la NewCo, à laquelle seront apportés certains actifs choisis de BWE. Cette dernière transférera également 650 salariés à NewCo. Ensuite, BWE sera liquidée. Le contrat est subordonné, notamment, à l'autorisation par la Commission de l'aide reçue antérieurement par BWE, ainsi que de toute transaction prévue par les accords de privatisation susceptible d'être considérée comme une aide d'État.
(24) Le 13 juin 2000, la Commission a décidé d'étendre pour la seconde fois la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité en vue d'inclure dans l'examen formel les éléments d'aide suivants contenus dans les accords de privatisation:
a) versement de 55 millions d'euros à NewCo;
b) versement de 100 millions d'euros à NewCo destinés à couvrir les coûts de l'adaptation des activités transférées à la nouvelle entreprise;
c) versement de 95 millions d'euros à NewCo en vue de financer les investissements et les formations prévues dans le plan d'investissement présenté par Babcock Borsig;
d) couverture de pertes éventuelles liées à des contrats antérieurs transférés à NewCo, d'un coût estimé à 8 milliards de pesetas espagnoles (48,1 millions d'euros);
e) couverture des coûts liés aux actions dirigées contre NewCo au titre d'un quelconque préjudice économique ou de dommages résultant de faits survenus avant la vente et liées à des questions environnementales, fiscales, de travail ou de sécurité sociale et à des obligations découlant des plans de retraite. La responsabilité maximale assumée par la SEPI est limitée à 18 millions d'euros. Néanmoins, les autorités espagnoles considèrent qu'aucune compensation ne sera réclamée à ce titre;
f) couverture du déficit de la liquidation de BWE, pour un montant estimé à 35 milliards de pesetas espagnoles (210,4 millions d'euros), et
g) tout élément d'aide pouvant intervenir dans la détermination du prix d'achat des actions de NewCo à 45 millions d'euros, un chiffre qui correspond à la valeur comptable des actifs retenus et transférés à NewCo.
IV. COMMENTAIRES DES INTÉRESSÉS
(25) La Commission n'a reçu que des observations de tiers concernés par la seconde extension de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité.
(26) Par lettre du 12 septembre 2000, la Diputación Foral de Vizcaya, organe gouvernemental du Territorio Histórico où BWE a son siège, a insisté auprès de la Commission sur les circonstances difficiles dans lesquelles se déroule l'activité commerciale au Pays basque en raison de la violence terroriste. La Diputación Foral affirmait que le climat actuel constituait une menace grave pour le tissu industriel et demandait donc à la Commission de se prononcer en faveur d'une aide destinée à maintenir des emplois dans ces circonstances exceptionnelles.
(27) Par lettre du 12 septembre 2000, Duro Felguera, un concurrent espagnol de BWE, ayant son siège en Asturies, a demandé à la Commission d'interdire l'aide en faveur de BWE au motif qu'elle accordait un avantage injustifié à la restructuration d'un des principaux producteurs espagnols du secteur. Duro Felguera insistait notamment sur les effets négatifs graves d'une aide destinée à soutenir la mise en place du réseau commercial de l'entreprise restructurée.
V. COMMENTAIRES DU ROYAUME D'ESPAGNE
(28) L'Espagne a présenté ses observations sur l'examen formel par lettres du 6 octobre 1998, du 17 février 1999, du 7 avril 1999, du 21 septembre 2000, du 25 septembre 2000, du 8 novembre 2000, du 10 novembre 2000 et du 30 janvier 2001.
a) Apport de capital de 1994
(29) Les autorités espagnoles affirment que l'apport de capital de 1994 doit être considéré comme une aide existante aux fins de l'article 88, paragraphe 1, du traité.
(30) Selon les preuves présentées par les autorités espagnoles, cet apport de capital a pour but de compenser le déficit de fonctionnement d'un fonds indépendant servant à administrer les droits à pension des travailleurs mis en retraite anticipée. Ce déficit concernait 1025 salariés ayant quitté l'entreprise entre 1983 et 1987 et couverts par un régime de retraite anticipée négocié avec les syndicats en 1983 et signé le 15 février 1984, près de deux ans avant l'adhésion de l'Espagne à la Communauté. L'accord avait été autorisé au préalable, le 14 février 1984, par le holding public espagnol Instituto Nacional de Industria (INI), prédécesseur de TENEO et de la SEPI, qui a pris en charge le financement des coûts liés à cette mesure. L'INI a ainsi inscrit dans son plan financier une contribution initiale de 12 milliards de pesetas espagnoles (72,12 millions d'euros). À l'époque, BWE était déjà pratiquement insolvable, une situation négative que reflétait son bilan.
(31) Le 14 janvier 1986, un fonds indépendant a été créé et confié à une compagnie d'assurance. L'INI a versé au fonds 12,559 milliards de pesetas espagnoles (75,48 millions d'euros), qui correspondaient à l'estimation initiale du coût du régime de retraite anticipée convenu en 1984. Cette estimation s'appuyait sur les caractéristiques moyennes des salariés éligibles audit régime.
(32) À la fin de cette année, la compagnie d'assurance a annoncé que le calcul définitif de la contribution nécessaire au fonctionnement du régime, sur la base des caractéristiques de chacun des salariés couverts par le régime, atteignait 19,661 milliards de pesetas espagnoles (118,16 millions d'euros). Compte tenu de ses priorités financières, l'INI a décidé de ne pas couvrir le déficit de 7,102 milliards de pesetas espagnoles (41,68 millions d'euros) à l'époque.
(33) En 1992, l'INI est devenue une entreprise publique rebaptisée TENEO. En 1993, TENEO a apuré une partie des engagements financiers de son prédécesseur et a donc décidé de couvrir le déficit du fonds que l'INI n'avait toujours pas acquitté. TENEO a alors demandé à la compagnie d'assurance de recalculer le déficit. Le nouveau calcul, correspondant aux 1025 salariés couverts par le régime de retraite anticipée conclu en 1984, a abouti à un déficit de 10,860 milliards de pesetas espagnoles (65,27 millions d'euros). L'accroissement du déficit était due aux modifications des paramètres techniques applicables aux fonds de retraite introduites par la législation en vigueur en la matière. Concrètement, à la différence du calcul initial du déficit effectué en 1986, le nouveau calcul appliquait de nouvelles tables de mortalité tenant compte d'une espérance de vie accrue et d'un intérêt technique moindre, conformément à la tendance à la baisse des taux du marché.
(34) Afin de couvrir le déficit, TENEO a versé à BWE le 29 juillet 1994 l'apport de capital de 10 milliards de pesetas espagnoles (60,1 millions d'euros) objet de l'examen formel et BWE a immédiatement transféré cette somme au fonds de retraite.
b) Restructuration
(35) La notification de l'apport de capital de 1997 comprenait un vaste programme de restructuration industrielle en faveur de BWE. Conformément à ce programme, BWE a procédé à une nouvelle réorientation stratégique de l'ensemble de son activité commerciale et de fabrication dans la perspective de sa privatisation.
(36) Le plan stratégique se fondait sur une analyse détaillée de la situation, des perspectives du marché de la production d'énergie et des prévisions concernant BWE dans ce contexte. L'évaluation stratégique de l'avenir de BWE concluait que l'entreprise devait se concentrer sur la fourniture de projets "clé en main" et se profiler sur le marché comme un fournisseur complet de systèmes complexes essentiellement destinés au secteur des installations de production d'énergie sur les marchés non communautaires.
(37) Compte tenu de ce qui précède, BWE a décidé:
a) de consolider sa position en tant que fournisseur d'usines "clé en main", en renforçant cette activité et en réduisant sa présence dans d'autres secteurs traditionnels de l'entreprise;
b) de réorienter l'ensemble de son activité commerciale et de fabrication vers une nouvelle combinaison de produits, dont l'axe principal serait la fourniture d'éléments "clé en main";
c) de mettre en oeuvre un train de mesures draconiennes immédiates et de prendre une série de mesures politiques urgentes dans chaque domaine d'activité de l'entreprise afin d'ajuster la capacité de production aux objectifs du plan stratégique, de réduire les coûts et d'améliorer la compétitivité.
(38) Les mesures de restructuration comprenaient une réduction sensible de la capacité de production de l'ordre de 23 % et une baisse des effectifs de 28 %. La compression du personnel a pris la forme d'un plan de retraite anticipée, qui a touché 423 personnes entre 1997 et 1999. D'autres mesures ont été appliquées simultanément afin de réduire les coûts salariaux et d'accroître la productivité, à savoir un gel des salaires, un contrôle rigoureux des indemnités financières, le maintien du nombre de jours ouvrables annuels, l'application à tous les niveaux de l'entreprise de la flexibilité, de la mobilité interne, de la diversification des qualifications et de la formation, l'introduction du travail en groupes fonctionnels, etc. Entre outre, BWE a adopté une nouvelle politique d'amélioration des processus de recrutement, élaboré un plan de qualité destiné à introduire la gestion de la qualité totale (TQM) à moyen terme dans l'entreprise et créé un département spécial pour la gestion financière des contrats afin de réduire la charge financière qu'ils supposent. BWE a également procédé à une réorganisation organique et fonctionnelle de la gestion et de la structure de l'entreprise, qui a été réduite et rationalisée.
(39) Le coût de la réduction des effectifs s'est élevé à 11651 millions de pesetas espagnoles (70 millions d'euros), qui ont été en partie couverts par l'apport d'un capital de 10 milliards de pesetas espagnoles (60,1millions d'euros).
(40) Un élément essentiel du plan stratégique de restructuration de BWE était la privatisation de l'entreprise à laquelle le gouvernement espagnol s'était engagé lors de la notification de l'apport de capital de 1997.
(41) Conformément à cet engagement, les autorités espagnoles ont privatisé BWE durant le dernier trimestre de 1997. Cependant, le calendrier de la privatisation a été considérablement retardé en raison du retrait du candidat repreneur initial, le groupe Kvaerner, alors que le contrat de rachat était sur le point d'être signé. En avril 1998, la SEPI avait signé un protocole d'accord avec Kvaerner. Après négociations, ce groupe était convenu de signer le contrat d'acquisition en juillet 1998. À cette date, Kvaerner a demandé un report jusqu'en septembre, date à laquelle le groupe a refusé de signer. Les difficultés financières de Kvaerner n'ont été connues qu'en avril 1999, lorsque le groupe a organisé une vaste restructuration qui incluait même son retrait de différents marchés. Face à ce contretemps, les autorités espagnoles ont relancé sans délai le processus de privatisation en novembre 1998.
(42) Selon les autorités espagnoles, le nouvel apport de capital de 41 milliards de pesetas espagnoles (246,4 millions d'euros), notifié en 1999, constitue une mesure provisoire que la SEPI a dû prendre pour permettre la privatisation et la restructuration de BWE. Cette intervention avait pour but de restaurer les fonds propres de BWE, engloutis par les pertes, au niveau minimal requis par le droit commercial espagnol afin de rester en activité et de financer le départ de 500 travailleurs supplémentaires, départ exigé par les trois candidats repreneurs sélectionnés après la réouverture de la procédure de privatisation.
(43) Le report de cette procédure avait affaibli la situation financière de BWE et son carnet de commandes s'était réduit. À la fin de 1998, le bilan de BWE faisait état de résultats négatifs atteignant 15300 millions de pesetas espagnoles (91,95 millions d'euros), alors qu'une provision de 16509 millions de pesetas espagnoles (99,22 millions d'euros) avait été imputée en 1998 pour les dépenses extraordinaires correspondant aux réductions antérieures des effectifs. Le coût du nouveau plan de licenciement de 500 personnes était estimé à 24500 millions de pesetas espagnoles, soit 147,215 millions d'euros.
(44) À l'issue des négociations avec les repreneurs présélectionnés, en février 2000, les autorités espagnoles ont décidé de céder BWE à Babcock Borsig AG. Le 9 février 2000, la SEPI a signé un contrat avec Babcock Borsig AG (ci-après dénommée "BB").
(45) Dans le cadre de son offre d'achat, BB avait présenté aux autorités espagnoles un plan industriel qui complétait les mesures de restructuration appliquées par BWE jusqu'à cette date. Selon ce plan, les activités apportées à NewCo renforcera la restructuration en axant l'activité sur un éventail de services et de produits et sur une zone géographique plus limités et en réduisant davantage encore la capacité(4).
(46) NewCo sera intégrée dans la stratégie globale de Babcock Borsig Power GmbH (BBP), la filiale du groupe Babcock Borsig chargée des activités liées à la production d'énergie et aux équipements à des fins environnementales. NewCo opérera sous le nom de Babcock Borsig Power España (BBPE) et servira de Centre régional de compétence (CRC) pour les marchés de la péninsule ibérique, d'Amérique latine et d'Afrique du Nord.
(47) Le plan industriel se fonde sur une étude de marché portant sur la demande des zones commerciales susvisées et sur une évaluation minutieuse de la situation concurrentielle de BWE/NewCo avant le rachat. NewCo/BBPE aura accès à toute la gamme des produits et de la technologie de BBP. Enfin, afin de s'adapter à la demande du marché local, NewCo/BBPE ne dépendra plus comme par le passé de licences d'autres entreprises, mais pourra utiliser et s'appuyer sur la technologie de son propre groupe.
(48) La nouvelle gamme de produits sera centrée sur la construction et la gestion de projets "clé en main". Les principaux produits du CRC en Espagne seront:
[...](5)
La majeure partie de ces produits seront fournis "clé en main" et les autres par l'intermédiaire d'entreprises en participation ou d'accords de coopération.
(49) BBP a élaboré un plan quinquennal d'investissements en vue de la relance des activités transférées à NewCo. Le budget total s'élève à 135,5 millions d'euros et se ventile en quatre postes principaux: relance de l'activité commerciale, technologie de l'information, immeubles et machines ainsi qu'investissements en capital-risque(6).
(50) Selon les estimations de la part de marché que chaque ligne de produits pourrait atteindre dans les régions couvertes par le CRC en Espagne, NewCo devrait atteindre un chiffre d'affaires annuel de 250 millions d'euros durant une année normale, ventilés comme suit:
[...]
Le taux d'exportation total devrait être de 20 %. Avec ce chiffre d'affaires, NewCo/BBPE emploiera 650 personnes.
(51) Les prévisions à cinq ans du carnet de commandes et des bénéfices et pertes de NewCo/BBPE sont les suivantes:
Tableau 1
TABLE
Le tableau 1 présente les bénéfices avant intérêts, amortissements, provisions et impôts que NewCo/BBPE devrait générer avant de payer les coûts d'adaptation et de formation et les coûts d'investissements, de 100 et 95 millions d'euros, respectivement, engagés par la SEPI en vertu des accords de privatisation.
(52) Le tableau 2 repris ci-dessous présente la trésorerie que NewCo/BBPE devrait générer avant les interventions publiques mentionnées.
Tableau 2
TABLE
VI. ÉVALUATION DE L'AIDE
a) Résumé des interventions
(53) Les fonds correspondant aux interventions faisant l'objet de l'examen formel prévu par l'article 88, paragraphe 2, du traité, s'élèvent à 875,1 millions d'euros.
Le tableau 3 visé ci-dessous résume ces interventions et précise leur nature, leur montant et leur niveau d'application.
Tableau 3
TABLE
b) Aides aux fins de l'article 87, paragraphe 1, du traité
(54) TENEO, l'ancien propriétaire de BWE en 1994, et son actionnaire suivant et actuel, la SEPI, sont des holdings publics à 100 %. Par conséquent, leurs ressources financières sont des fonds publics.
(55) La Commission prend le principe de "l'investisseur privé en économie de marché" comme critère pour déterminer si l'octroi de fonds publics à des entreprises publiques peut être qualifié d'aide au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité et, dans l'affirmative, pour quantifier cette aide.
L'injection de fonds publics dans des entreprises sous la forme d'apports de capitaux peut contenir des éléments d'aide d'État si ces fonds sont apportés dans des circonstances qui ne seraient pas acceptables pour un investisseur privé opérant dans des conditions normales de marché. C'est notamment le cas lorsque la situation financière de l'entreprise, et en particulier la structure et l'ampleur de sa dette, est telle qu'il n'y a pas lieu d'espérer un rendement normal (sous la forme de dividendes ou de bénéfices du capital) du capital investi dans un délai raisonnable. La Commission a élaboré cet avis dans sa communication(7) sur l'application des articles 92 et 93 du traité et de l'article 5 de la directive 80/723/CEE de la Commission(8) aux entreprises publiques du secteur manufacturier, dans laquelle elle rappelle aux États membres les principes qu'elle applique pour déterminer si ces interventions publiques contiennent des éléments d'aide.
La Cour de justice des Communautés européennes a confirmé ces principes à plusieurs reprises. Afin de déterminer si un apport de capital constitue une aide d'État, la Cour de justice a dit pour droit qu'il convenait d'examiner si l'entreprise en cause aurait pu obtenir le financement sur le marché des capitaux. Lorsque des éléments de preuve suggèrent que le bénéficiaire n'aurait pu survivre sans les fonds publics au motif qu'il n'aurait pu obtenir le capital nécessaire auprès d'un investisseur privé sur le marché libre, il convient de conclure que l'apport de capital constitue une aide d'État.
(56) Selon les informations dont dispose la Commission, les holdings publics TENEO et SEPI ont décidé de mettre à la disposition de BWE les fonds publics en cause sans tenir compte ni de la possibilité d'obtenir un rendement adéquat ni du fait que BWE n'aurait pas pu obtenir ces fonds sur le marché des capitaux.
(57) L'apport de capital de 1994 avait pour but de financer des coûts supplémentaires résultant de la compression des effectifs décidée en 1984 et que BWE n'avait pas pu assumé seul en raison de sa situation financière précaire. Un investisseur privé n'aurait pas apporté ces fonds à BWE sans une série de mesures de restructuration draconiennes susceptibles de restaurer la viabilité de l'entreprise. À l'époque, ces mesures n'étaient même pas élaborées. La décision relative à la forme de la restructuration que BWE aurait à subir n'a été décidée que par son dernier actionnaire, l'État espagnol, à la fin de 1997, lorsqu'il a présenté à la Commission un programme de restructuration dont l'élément fondamental était la privatisation de l'entreprise.
(58) Les apports de capitaux ultérieurs, intervenus en 1997 et 1999, ainsi que les fonds engagés dans le cadre des accords de privatisation ont été décidés afin de contribuer à la restructuration de BWE et de faciliter sa privatisation. Ces nouvelles interventions n'ont pas non plus respecté le principe de l'investisseur privé étant donné que l'État ne pouvait escompter un rendement normal de ses nouveaux investissements dans BWE. Un investisseur privé opérant dans des conditions normales de marché n'aurait pas investi d'argent dans une entreprise en passe d'être vendue et qui, en raison de ses graves difficultés financières, était au bord de la faillite et, partant, aurait été évaluée à un prix négatif par le marché. Dans ces circonstances, un investisseur privé aurait laissé BWE faire faillite.
(59) Malgré cela, compte tenu des circonstances spéciales dans lesquelles se trouvait BWE et afin de faciliter la vente et la restructuration de l'entreprise sans passer par les procédures de faillite, TENEO, la SEPI et son dernier actionnaire, l'État espagnol ont décidé d'apporter des fonds afin de contribuer à sa restructuration et de permettre sa privatisation. Sans ces fonds, BWE aurait dû assumer seule tous les coûts de la restructuration et, vu son insolvabilité, aurait fait faillite.
(60) Afin de déterminer l'élément d'aide contenu dans les accords de privatisation, la Commission observe que le seul rendement des paiements en espèces promis par l'État que l'on pouvait espérer était l'offre présentée par l'acquéreur de NewCo pour le capital-actions de l'entreprise. Ainsi, les paiements en espèces de l'État et le prix payé par l'acquéreur sont liés. Babcock Borsig ne se serait pas engagé à verser 45 millions d'euros pour les actions de NewCo si l'État n'avait pas injecté 250 millions d'euros d'argent frais dans NewCo. Par conséquent, le prix de 45 millions d'euros pour les actions de NewCo doit être déduit des apports en espèces extrêmement élevés que l'État a versés à NewCo après sa création afin de déterminer l'aide nette contenue dans les accords de privatisation.
(61) Enfin, il convient de signaler que la Commission ne pense pas qu'il n'existe pas d'autre élément d'aide dans la détermination d'un prix nominal de 45 millions d'euros pour les actions de NewCo. Le prix net inférieur à 463,5 millions d'euros correspondant aux activités en cours de BWE a été fixé dans le cadre d'une procédure d'appel d'offres dans laquelle aucune autre partie ne s'est montrée disposée à proposer de meilleures conditions à l'État en termes nets. Toutes les autres offres présentées pour le rachat de BWE revenaient plus cher à l'État.
(62) Dès lors, l'aide que l'Espagne a fournie et envisage de fournir à BWE s'élève au total à 830,1 millions d'euros.
(63) Dans le secteur de la production d'énergie et des équipements pour la protection de l'environnement, la concurrence est forte, en particulier dans le segment des projets "clé en main" à l'intérieur duquel les entreprises se font concurrence à l'échelle mondiale pour décrocher de gros marchés. BWE était le principal producteur d'Espagne dans ce secteur, exportait près de 50 % de sa production et était en concurrence avec d'autres producteurs communautaires. Pour sa part, NewCo, intégrée dans le groupe Babcock Borsig, restera l'un des principaux producteurs d'Espagne et opérera également sur les marchés étrangers vers lesquels elle envisage d'exporter près de 20 % de sa production.
(64) En conséquence, l'intervention publique nette objet de l'examen, qui s'élève à 830,1 millions d'euros, constitue une aide au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
c) Nature juridique de l'apport de capital de 1994
(65) Les renseignements fournis par les autorités espagnoles montrent que l'apport de capital de 1994 est un paiement complémentaire destiné à respecter un engagement pris par l'INI en 1984, près de deux ans avant l'entrée en vigueur du traité en Espagne et qui n'a été payé que partiellement en 1986.
(66) Ainsi, l'apport de capital de 1994 constitue une aide existante au sens de l'article 88, paragraphe 1, du traité.
d) Restructuration de BWE: une procédure unique de longue durée
(67) Dans le cas d'espèce, la Commission évalue une série d'interventions publiques réalisées sur plusieurs années. Il convient donc de déterminer s'il s'agit d'une séquence de mesures de restructurations indépendantes et distinctes ou plutôt d'une restructuration unique et prolongée. En d'autres termes, la Commission doit se demander si elle doit diviser son évaluation ou considérer les interventions publiques comme un tout aux fins de l'évaluation.
(68) Cette affaire trouve son origine dans la notification par les autorités espagnoles en 1997 d'un apport de capital de BWE, qui s'accompagnait d'un vaste programme de restructuration. Selon ce programme, BWE devait procéder à une nouvelle réorientation stratégique de toute son activité commerciale et manufacturière afin de se concentrer sur la fourniture de projets "clé en main" et réduire ses activités dans les autres secteurs traditionnels de l'entreprise. Une série de mesures drastiques a été prise afin d'ajuster la capacité de production aux objectifs du plan stratégique et d'améliorer la compétitivité de l'entreprise. En outre, la Commission a été informée de la décision formelle du gouvernement espagnol de privatiser BWE, un élément essentiel du plan stratégique, conformément au plan de modernisation du secteur public espagnol.
(69) Conformément à la notification, les autorités espagnoles ont procédé à la privatisation de BWE en lançant un appel d'offres international. Simultanément, BWE a réorienté son activité et réduit sa capacité. Cependant, le calendrier de la privatisation a été considérablement retardé en raison du retrait inattendu du candidat repreneur initial choisi par les autorités espagnoles. Face à ce contretemps, les autorités espagnoles ont immédiatement relancé le processus de privatisation.
(70) L'apport de capital de 1999 constitue une mesure provisoire - dont une partie seulement a été versée, partie nécessaire pour que les fonds propres de BWE atteignent le seuil légal requis - qui a permis la poursuite des activités de BWE durant la période nécessaire à la recherche d'un autre repreneur et à la réalisation de la privatisation.
(71) Par ailleurs, les éléments d'aide décelés dans les accords de privatisation constituent l'aide supplémentaire nécessaire à la privatisation de BWE et à l'achèvement de sa restructuration selon le plan initial notifié en 1997. Il convient de relever que le plan de restructuration présenté par BWE coïncide avec les mesures industrielles préliminaires appliquées par la SEPI depuis 1997 et les prolonge. Après son rachat par Babcock Borsig, NewCo se centrera sur une gamme de services et de produits et un marché géographique plus limités et procédera à une nouvelle réduction de sa capacité.
(72) La Commission considère dès lors que les apports de capital de 1997 et 1999 ainsi que les accords de privatisation s'inscrivent dans le cadre de la restructuration industrielle notifiée en 1997 et font partie d'un processus de restructuration unique, qui s'est prolongé plus longtemps que la période initialement prévue pour des raisons qui ne sont pas imputables aux autorités espagnoles. La compatibilité des interventions publiques susvisées qui ont soutenu un seul et même processus de restructuration doit donc être appréciée comme un tout.
(73) Il convient de faire valoir que la première extension de la procédure afin de couvrir l'apport de capital de 1999 faisait expressément référence à cette évaluation globale. Au considérant 12 de cette décision, la Commission indiquait concrètement que: "À l'heure actuelle, la nouvelle aide semble incompatible avec le marché commun. Même si le nouvel apport de capital était utilisé pour financer des mesures destinées à réduire les effectifs de BWE afin d'atteindre un niveau correspondant aux prévisions réalistes sur sa présence future limitée sur le marché, ces mesures ne semblent pas suffire par elles-mêmes pour restaurer la rentabilité à long terme de l'entreprise. La rentabilité ne saurait être garantie que par l'adoption de mesures complémentaires dans les domaines commercial, industriel et technologique. Ces mesures dépendent, dans le cas d'espèce, du programme de restructuration que le repreneur de BWE mettra en oeuvre après la vente de l'entreprise par l'État. Par conséquent, la compatibilité définitive de ce nouvel apport de capital, tout comme celle de l'aide déjà couverte par l'ouverture de la procédure initiale, devra être appréciée à la lumière des caractéristiques du programme de restructuration adopté par le repreneur de BWE."
(74) En outre, lors de la seconde extension de la procédure en 2000 aux fins de couvrir les accords de privatisation, la Commission a rappelé sa position consistant à évaluer les interventions de manière globale. Concrètement, la Commission indiquait au dernier considérant de sa décision que: "Il est rappelé à l'Espagne que l'un des éléments essentiels aux fins de l'appréciation de la compatibilité définitive de cette aide et de l'aide précédente couverte par la procédure est le programme de restructuration des activités de BWE que le repreneur mettra en oeuvre. Par conséquent, l'Espagne est priée de transmettre à la Commission le contenu définitif du programme de restructuration encore en cours de négociation."
e) Cadre pertinent pour l'évaluation
(75) L'aide à évaluer tend à contribuer à la restructuration d'une entreprise en difficulté. Par conséquent, sa compatibilité doit être appréciée conformément aux principes énoncés dans les lignes directrices communautaires pour les aides au sauvetage et à la restructuration des entreprises.
(76) La Commission a publié en octobre 1999(9) les nouvelles lignes directrices communautaires pour les aides au sauvetage et à la restructuration des entreprises qui remplaçaient la version de 1994(10).
(77) Certaines interventions publiques faisant l'objet de l'évaluation ont eu lieu avant la publication des nouvelles lignes directrices. Il convient dès lors de déterminer quelle est la version de celles-ci qui s'applique à chacune des interventions.
La décision originale d'ouverture de la procédure au titre de l'article 88, paragraphe 2, du traité, relative aux augmentations de capital de 1994 et 1997 et sa première extension concernant l'apport de capital de 1999 ont été adoptées au titre des lignes directrices de 1994. Quant à la seconde extension relative aux accords de privatisation, elle a été adoptée en vertu des lignes directrices de 1999, puisque celles-ci étaient déjà en vigueur lors de leur notification.
(78) Néanmoins, le point 101 de la section 7.5 des lignes directrices de 1999, dispose que: "La Commission examinera la compatibilité avec le marché commun de toute aide destinée au sauvetage et à la restructuration qui est octroyée sans l'autorisation de la Commission et donc en contravention de l'article 88, paragraphe 3, du traité:
a) sur la base des présentes lignes directrices si l'aide, ou une partie de l'aide, a été octroyée après la publication de celles-ci au Journal officiel des Communautés européennes;
b) sur la base des lignes directrices en vigueur au moment de l'octroi de l'aide, pour tous les autres cas de figure."
(79) Dans le cas de BWE, 34 % de l'augmentation de capital de 1999, soit 14025 millions de pesetas espagnoles, ont été versés illégalement le 28 septembre 2000, c'est-à-dire près d'un an après l'entrée en vigueur des lignes directrices de 1999, le 9 octobre de cette année. Étant donné que, ainsi que l'indique la section précédente, toutes les interventions publiques qui concernent la présente affaire constituent une aide à une restructuration unique et prolongée, le paiement partiel de l'augmentation de capital de 1999 après la publication des lignes directrices de 1999 entraîne que l'appréciation de toute la série d'interventions publiques doit se faire sur la base de ces nouvelles lignes directrices.
(80) Par conséquent, la compatibilité des augmentations de capital de 1997 et de 1999 et des éléments d'aide constatés dans les accords de privatisation doit être appréciée au regard des lignes directrices de 1999.
(81) Bien que les critères de base de la compatibilité des aides à la restructuration soient les mêmes dans les lignes directrices de 1994 et de 1999, cette dernière version intègre deux nouveaux principes supplémentaires qui traduisent une plus grande rigueur dans la politique de la Commission en la matière. Ces nouveaux principes sont "l'aide unique" et l'interdiction d'octroyer une aide à la restructuration à de nouvelles entreprises.
(82) Étant donné que l'apport de capital de 1999 s'ajoute à l'aide à la restructuration antérieure accordée en 1997 et que les accords de privatisation envisagent la création de NewCo et l'octroi à cette entité d'une nouvelle aide à la restructuration, il convient, à ce stade, d'examiner dans quelle mesure les deux nouveaux principes susvisés s'appliquent au cas d'espèce.
f) Principe de "l'aide unique"
(83) Le point 48 de la section 3.2.3 des lignes directrices de 1999 dispose que: "[...] si la période de restructuration s'est achevée, ou si le plan a cessé d'être mis en exécution, depuis moins de dix ans, alors la Commission n'autorisera normalement pas l'octroi d'une nouvelle aide à la restructuration sauf circonstances exceptionnelles, imprévisibles et non imputables à l'entreprise".
(84) Ainsi que le précise la section d) visée ci-dessus, les interventions décidées par les autorités espagnoles depuis 1997 font partie d'un processus unique et prolongé de restructuration. En conséquence, la restructuration visée dans la condition ci-dessus n'a toujours pas pris fin. Dès lors, le principe de "l'aide unique" ne s'applique pas au cas de BWE.
g) Interdiction d'octroyer une aide à une nouvelle entreprise
(85) Les accords de privatisation prévoient la création de NewCo, le transfert à cette entreprise des actifs de BWE liés à ses activités en cours et l'octroi à NewCo d'une importante aide à la restructuration. Par conséquent, il convient d'examiner dans quelle mesure l'interdiction susvisée s'applique en l'espèce.
(86) L'interdiction d'accorder une aide à une nouvelle entreprise est apparue pour la première fois dans les lignes directrices de 1999. Très précisément, le point 7 de celles-ci dispose que: "Aux fins des présentes lignes directrices une entreprise nouvellement créée n'est pas éligible aux aides au sauvetage et à la restructuration, même si sa position financière initiale est précaire. C'est notamment le cas lorsque l'entreprise nouvelle est issue de la liquidation d'une entreprise préexistante, ou de la reprise de ses seuls actifs."
(87) La Commission considère que cette interdiction ne s'applique pas au cas d'espèce au motif que les interventions publiques faisant l'objet de l'évaluation et la restructuration proposée constituent des éléments d'une seule et unique opération qui doit être analysée comme formant un tout. Les augmentations de capital de 1997 et 1999, ainsi que les accords de privatisation sont conformes au programme de restructuration industrielle notifié en 1997 et font partie d'un seul processus de restructuration. Par ailleurs, les éléments d'aide détectés dans les accords de privatisation constituent l'aide supplémentaire nécessaire pour privatiser BWE et mettre un terme à sa restructuration conformément au plan original notifié en 1997.
(88) De surcroît, l'interdiction d'accorder une aide à une entreprise nouvellement créée ne figurait pas dans les lignes directrices en vigueur lorsque la Commission a engagé la procédure au titre de l'article 88, paragraphe 2, pas plus qu'en 1999 lorsqu'elle a élargi la portée de la procédure pour la première fois.
(89) Par ailleurs, la Commission a adopté ce point de vue dans les actes préparatoires ayant abouti à la présente décision.
(90) Lors de la première extension de la procédure prévue par l'article 88, paragraphe 2, du traité, la Commission a indiqué que la compatibilité de l'aide à la restructuration accordée à BWE serait évaluée à la lumière des caractéristiques du plan de restructuration que le repreneur devait présenter(11).
(91) Lors de la seconde extension de la procédure prévue par l'article 88, paragraphe 2, du traité, la Commission a décidé de partir du principe que BWE et NewCo constituaient une seule entité aux fins de l'évaluation de l'aide d'État.
La Commission a adopté cette position au vu des caractéristiques particulières de fait et de droit de la présente affaire.
(92) Notamment lors de la seconde extension, la Commission a, en dépit du fait que les lignes directrices comprenant l'interdiction d'accorder une aide aux entreprises nouvelles étaient déjà en vigueur, réitéré sa position selon laquelle la compatibilité de l'aide proposée conformément aux accords de privatisation, qui comprenait une aide à la restructuration en faveur de NewCo, serait examinée en même temps que l'aide accordée antérieurement, compte tenu des caractéristiques du plan de restructuration présenté par le repreneur des activités en cours de BWE(12).
(93) En outre, la Commission était également d'avis que toute compensation des éventuels effets négatifs de l'aide reçue précédemment par BWE ou proposée sur la base des accords de privatisation devait être prise en charge par les activités en cours de BWE. Concrètement, la Commission affirmait au considérant 16 de sa décision que: "La Commission se doit également de souligner durant cette phase de l'évaluation que le transfert artificiel à NewCo des activités en cours de BWE, qui ne subsistera que par ses dettes en cours aux fins de la liquidation, ne doit pas servir aux autorités espagnoles pour contourner la réglementation en matière d'aides d'État. Par conséquent, NewCo sera le destinataire de toute injonction de remboursement que la Commission déciderait d'édicter en ce qui concerne l'aide visée par la procédure initialement engagée en vertu de l'article 88, paragraphe 2, et de sa première extension, qui considérait BWE comme le bénéficiaire de l'aide. L'évaluation de la compatibilité de cette aide ne saurait être dissociée de celle des nouvelles interventions, pour autant qu'elles aient toutes pour but d'aider la branche d'activité transférée à NewCo."
h) Respect des conditions générales pour l'autorisation des aides à la restructuration
(94) La Commission considère que l'aide à la restructuration contribue au développement de l'activité économique sans pour autant porter préjudice aux échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun au sens de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité, lorsque les conditions de compatibilité énoncées dans les lignes directrices pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration sont respectées. Concrètement, la Commission ne pourra autoriser les aides à la restructuration que si celles-ci satisfont aux critères stricts suivants:
i) retour à la viabilité;
ii) aide limitée au minimum;
iii) prévention de distorsions de concurrence indues;
iv) contribution significative du bénéficiaire.
i) Retour à la viabilité
(95) Selon les lignes directrices de 1999(13), l'aide doit être liée à la mise en oeuvre par le bénéficiaire d'un plan de restructuration fondé sur des hypothèses réalistes et susceptibles de restaurer la viabilité de l'entreprise dans un délai raisonnable.
(96) Le repreneur retenu par les autorités espagnoles pour reprendre BWE en main est l'une des principales entreprises d'ingénierie et de fournitures de biens d'équipement du monde. Babcock Borsig AG (BB) réalise des ventes annuelles de près de 7,5 milliards d'euros et occupe plus de 44000 personnes. Ses actionnaires apportent au groupe une base financière solide. Preussag AG, l'un des principaux groupes industriels et de services d'Allemagne, détient 33 % du capital de BB. La Westdeutsche Landesbank, qui possède également 30 % de Preussag, est un autre actionnaire à hauteur de 10 %. Babcock Borsig Power GmbH (BBP) est la filiale du groupe Babcock Borsig chargée des activités liées à la production énergétique et aux équipements de protection de l'environnement. Après le rachat de ses anciens concurrents, Steinmüller (Allemagne), Austrian Energy (Autriche) et du groupe NEM (Pays-Bas), BBP est devenu le cinquième fournisseur de générateurs et d'équipements environnementaux du monde, derrière ABB, General Electric, Siemens-Westinghouse et MHI. Ses ventes annuelles s'élèvent à près de 2,5 milliards d'euros et la société emploie quelque 10000 personnes.
(97) Après son rachat par BB, NewCo, rebaptisée Babcock Borsig Power España (BBPE) et soutenue par la structure financière et technologique du groupe, retrouvera progressivement la confiance des consommateurs. Selon le plan industriel et commercial présenté par BB(14), le carnet de commandes de NewCo passera de 150 millions d'euros durant la première année à 250 millions d'euros pour une année normale à partir du troisième exercice suivant la privatisation. Les ventes augmenteront également progressivement durant la période de restructuration, passant de 65 millions d'euros la première année jusqu'à atteindre l'objectif de 250 millions d'euros quatre ans après la privatisation. Grâce à cela, NewCo atteindra son point d'équilibre dès la troisième année d'activité et retrouvera ses coefficients financiers dans un délai raisonnable.
(98) Le plan de restructuration de NewCo s'appuie sur une analyse détaillée de sa position dans son secteur d'activité. Ses prévisions se fondent sur des postulats réalistes et que l'entreprise peut raisonnablement espérer atteindre. Elles sont centrées sur une réduction graduelle, importante et immédiate des activités actuelles de BWE, ce qui supposera une réduction considérable de la capacité de production et, partant, des anciens frais fixes. Un autre objectif fondamental à court terme est d'ordre commercial. Pour être viable, NewCo/BBPE doit stabiliser la position modeste et en recul que BWE occupe sur le marché espagnol (8 %) et continuer à renforcer sa présence en Amérique du Sud et dans le nord de l'Afrique. L'intégration de NewCo dans BB ne semble pas être un projet expansionniste dans la mesure où il redistribuera la production au sein du groupe Babcock Borsig Power, qui couvrira désormais l'Espagne par l'entremise de NewCo, libérant ainsi une capacité de production pour couvrir d'autres marchés non européens. Le plan industriel conçu par BB pour NewCo/BBPE a pour but de fournir à NewCo la technologie que possède le groupe mère afin de couvrir le nouveau segment des générateurs de vapeur à récupération de chaleur et de parvenir à occuper une position attrayante sur un marché qui commence à prendre son essor en Espagne.
(99) Outre l'appui technologique, le groupe mère apportera à NewCo/BBPE les moyens financiers nécessaires pour faire face aux difficultés inhérentes à sa restructuration et pour rendre l'entité viable. BB s'est notamment engagé, dans le cadre des accords de privatisation, à procéder aux injections de capitaux nécessaires pour que NewCo maintienne pendant cinq ans le niveau de ressources propres nécessaire à la mise en oeuvre du plan de restructuration. Les accords disposent que le niveau minimal de ressources propres doit être maintenu à 20 millions d'euros pour NewCo/BBPE.
(100) Par conséquent, la Commission est d'avis que le plan de restructuration de BWE/NewCo respecte le critère de viabilité.
ii) Aide limitée au minimum
(101) La quantité et l'intensité de l'aide doivent être limitées au strict minimum nécessaire pour permettre la restructuration(15).
(102) L'appel d'offres ouvert, transparent et inconditionnel lancé par les autorités espagnoles en vue de privatiser BWE garantit que l'aide proposée dans le cadre des accords de privatisation limite au minimum le coût de la restructuration de BWE pour l'État. Les renseignements fournis par les autorités espagnoles sur la procédure d'appel d'offres démontrent que toutes les entreprises susceptibles d'être intéressées par le rachat de BWE ont eu l'occasion de présenter une offre et que l'entreprise a été cédée au plus offrant.
(103) Par ailleurs, la Commission a également vérifié que les apports de capital de 1997 et 1999 antérieurs aux accords de privatisation ont couvert ou ne couvriront plus des coûts non afférents à une série de réductions drastiques des effectifs de BWE, sans laquelle la viabilité n'est pas possible.
(104) Enfin, il convient de faire valoir à cet égard qu'une part importante de l'aide faisant l'objet de l'évaluation en l'espèce est destinée à couvrir les coûts sociaux de la restructuration. En effet, sur les 748,56 millions d'euros que l'État a dépensés depuis 1997 dans le cadre de sa contribution à la restructuration, 306,5 millions d'euros, soit 40,9 %, ont été consacrés au financement des régimes de retraite anticipée(16).
(105) Conformément aux dispositions des lignes directrices de 1999(17), la Commission considère l'aide qui couvre les coûts sociaux de la restructuration d'une manière positive parce que ses avantages économiques vont bien au-delà des intérêts de l'entreprise concernée, en particulier en ce qui concerne les travailleurs touchés par les mesures de restructuration. Cette aide ne devrait pas entrer en ligne de compte pour déterminer l'ampleur des éventuelles mesures à adopter pour éviter des distorsions indues de concurrence(18).
iii) Prévention des distorsions de concurrence indues
(106) Lors de l'examen de l'éventuelle compatibilité de l'aide à la restructuration, la Commission doit étudier soigneusement si elle peut avoir des effets néfastes sur la concurrence(19).
Cet examen doit tenir compte de tout effet éventuel inadmissible des mesures d'aide, prises à la fois individuellement et dans leur ensemble. Le cas échéant, la Commission peut imposer des mesures en vue d'atténuer dans la mesure du possible les effets indus potentiels de l'aide sur les concurrents.
Effets des mesures d'aide individuelles
(107) La vente de NewCo au plus offrant dans le cadre d'un appel d'offres ouvert, transparent et inconditionnel garantit que l'aide accordée dans ce cadre est limitée au minimum requis pour permettre la privatisation et la restructuration. Toutefois, cette procédure ne garantit pas que l'aide ne contribuera pas à des mesures qui, analysées individuellement, pourraient produire des effets indus.
(108) Outre l'injection de capital dans BWE à hauteur de 366,6 millions d'euros (soit 44,2 % de l'aide globale faisant l'objet de l'évaluation)(20), qui a essentiellement couvert ou couvrira les coûts sociaux de la restructuration, les autorités espagnoles se proposent de dépenser 258,5 millions d'euros (31,1 % de l'aide totale) pour couvrir le déficit résultant de la liquidation de BWE et les charges imprévues liées aux contrats antérieurs. Cette aide, destinée à compenser la charge financière passée de BWE, sera payée soit à BWE lors de la liquidation, qui sera une société sans activités, soit à NewCo sur présentation de la preuve des pertes résultant de contrats antérieurs. Dans ces circonstances, cette mesure d'aide individuelle ne semble pas susceptible d'avoir des effets collatéraux indus sur les concurrents.
(109) En outre, NewCo recevra 110 millions d'euros (13,3 %) à titre de subventions afin de financer partiellement le capital d'exploitation requis pour commencer à opérer (10 millions d'euros) et pour compenser son flux de trésorerie négatif durant les trois premières années d'activité (100 millions d'euros).
Afin d'éviter les effets indus de cette mesure d'aide, son paiement effectif ne doit pas excéder le niveau du flux de trésorerie négatif enregistré réellement par NewCo. Par conséquent, la Commission estime nécessaire de subordonner son paiement à la preuve que NewCo a réellement enregistré les flux de trésorerie négatifs prévus.
(110) Enfin, les accords de privatisation précisent que les autorités espagnoles verseront des subventions de 95 millions d'euros (11,4 %) afin de contribuer aux investissements auxquels NewCo doit procéder.
(111) Le tableau 4 repris ci-dessous présente le plan quinquennal d'investissement de 135,5 millions d'euros que BB s'est engagé à mettre en oeuvre conformément au contrat de privatisation finalement convenu entre les parties, ventilé en fonction de la finalité de l'investissement.
Tableau 4
TABLE
(112) Une analyse détaillée du plan d'investissement fait ressortir que les dépenses bénéficiant d'une aide et correspondant aux postes relatifs à la relance de l'entreprise, à la technologie de l'information et aux immeubles et machines ont pour objet principal de restructurer la base industrielle de NewCo. Cependant, l'enveloppe de 32,5 millions d'euros destinée aux autres investissements comprend des investissements financiers que NewCo se propose de faire sous la forme de prise de participations afin de créer des entreprises en participation par l'entremise desquelles la société réalisera les projets qui constitueront son chiffre d'affaires futur.
(113) Dans le secteur des biens d'équipement, l'activité relative aux projets clé en main est l'un des sous-secteurs les plus dynamiques dans lequel NewCo entend réaliser 32 % du chiffre d'affaires prévu. Pour administrer ces projets, les contractants créent généralement des entreprises en participation qui remplissent diverses fonctions durant les différentes phases du projet: négociations avec des clients potentiels, présentation d'offres, réalisation des commandes, financement de la construction, période de garantie, et, dans certains cas, en fonction du type de commande, maintenance et exploitation du projet visé par le contrat. Ces entreprises en participation qui peuvent revêtir diverses formes (associations temporaires d'entreprises, groupements d'intérêt commercial, etc.) sont généralement constituées et contrôlées par le principal contractant du projet et peuvent compter sur la participation des fournisseurs et des sous-traitants.
(114) À la différence des autres éléments bénéficiant d'une aide dans le cadre du plan d'investissement, les dépenses de NewCo destinées à des prises de participation dans des entreprises en participation sont très proches du marché. Les entreprises en participation concernées font partie de la politique commerciale de l'entreprise et ont pour but de décrocher des contrats et de gérer les marchés obtenus. L'aide apportée par l'État pour financer ces investissements donnerait à NewCo un avantage commercial indu par rapport à ses concurrents étant donné qu'elle pourrait facilement être utilisée par NewCo pour proposer des prix inférieurs à ceux de ses concurrents et les exclure du marché.
(115) En conséquence, la Commission ne saurait autoriser l'aide proposée dans le contrat de privatisation pour financer des investissements en capital-risque étant donné qu'il existe un risque élevé de distorsion grave de la concurrence.
(116) Le contrat de privatisation stipule que des subventions de 95 millions d'euros seront octroyées pour financer une partie des 135,5 millions d'euros prévus par le plan d'investissement. Toutefois, cet engagement est général et le montant de l'aide correspondant à chacun des points du plan d'investissement n'est pas précisé.
La Commission doit dès lors calculer l'aide correspondant aux investissements en capital-risque sur la base des postulats suivants.
(117) Dans le cas d'espèce, l'aide à un poste d'investissement précis figurant dans le plan ne peut être calculée en fonction de son budget. Ce postulat supposerait implicitement que l'aide totale est répartie uniformément entre les différents éléments. Cependant, ce point de départ pénalise certains éléments qui apparaissent dans le plan d'investissement, comme les frais de formation, pour lesquels la Commission admet normalement des niveaux d'aide comparativement plus élevés que pour les investissements.
(118) Conformément aux dispositions du règlement (CE) n° 68/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides à la formation(21), l'intensité exemptée de l'aide générale à la formation, en vertu des régimes destinés aux entreprises situées dans des régions pouvant bénéficier d'aides régionales en application de l'article 82, paragraphe 3, point c), du traité comme le Pays basque, est de 55 %. Le poste "relance de l'activité commerciale" du plan d'investissement comprend des mesures de formation générale pour un montant total de [...] millions d'euros dans les domaines des moyens technologiques, de la gestion de projets, de la certification et des langues. La formation constitue un élément déterminant de la réussite de la restructuration, compte tenu des besoins particuliers d'amélioration et d'actualisation des qualifications des travailleurs de BWE. La Commission juge donc raisonnable d'accepter le financement des coûts des mesures générales de formation des 650 travailleurs à hauteur de 100 % en termes bruts aux fins du calcul de l'aide incompatible.
(119) Le plan d'investissement prévoit également des dépenses de [...] millions d'euros pour des mesures visant à retrouver la confiance de la clientèle. Ces mesures comprennent des séances d'information et des séminaires avec les travailleurs, la direction, les fournisseurs et les sous-traitants, durant laquelle le groupe Babcock Borsig, ses produits et sa technologie seront présentés. Ils couvrent également une campagne publicitaire dans la presse spécialisée afin de présenter la nouvelle entreprise et ses projets. La Commission est d'avis que ces mesures constituent une condition préalable à la réussite de la restructuration et, partant, qu'elle peut accepter l'intégralité de l'aide en termes bruts sans que cela produise d'effets indus sur la concurrence.
(120) Les autres mesures du plan d'investissement, qui représentent au total [...] millions d'euros (= [...] - [...]), sont des investissements normaux qui seront imputés au bilan général de NewCo. Par conséquent, la Commission considère que le reste de l'aide proposée de 78,5 millions d'euros (= [...] - [...]) doit être réparti uniformément entre ces investissements afin de calculer l'aide correspondant à l'investissement de 32,5 millions d'euros destinés aux entreprises en participation.
(121) Compte tenu des postulats susvisés, l'aide incompatible relative au capital-risque s'élève à 21,44 millions d'euros, un montant que les autorités espagnoles doivent s'abstenir de verser à NewCo.
Effet global de la restructuration objet de l'aide
(122) Le tableau 5 repris ci-dessous résume l'évolution de la capacité de production de BWE/NewCo durant le processus de restructuration qui a bénéficié de l'aide d'État.
Tableau 5
TABLE
(123) La réduction des effectifs et les mesures industrielles d'accompagnement mises en oeuvre chez BWE en 1997 ont entraîné une réduction considérable de sa capacité. Lorsque l'on compare la situation actuelle à celle de la fin de 1996, ces mesures ont conduit à une baisse des effectifs de 27 % et à une réduction de la capacité de production de 31 %. Le plan industriel que BB appliquera à NewCo supposera une nouvelle compression des effectifs et de la capacité de BWE de 41 % et 20 %, respectivement.
Au total, à l'issue du plan industriel, NewCo comptera 57 % de travailleurs et 45 % de capacité de production de moins que BWE.
(124) Ces chiffres reflètent la suppression de la capacité improductive et le désengagement des activités déficitaires dans les domaines suivants: désalinisation, traitement des eaux, équipements pour le secteur sidérurgique, pose de canalisations, transmissions, grues, composants de vannes, récipients à haute pression, échangeurs de chaleur, chaudières pyrotubulaires, citernes de liquide et de gaz à basse et moyenne pression, structures métalliques, chaudières légères, équipements aéroportuaires, etc. Il s'ensuivra l'abandon de 49700 mètres carrés d'ateliers et la vente ou la mise au rebut de machines et d'équipements.
(125) Par ailleurs, la présence de NewCo sur le marché sera également inférieure à celle de BWE avant la restructuration. Le tableau 6 repris ci-dessous montre l'évolution de l'emploi et des ventes de BWE et le chiffre d'affaires prévu de NewCo selon le plan industriel quinquennal.
Tableau 6
TABLE
(126) En conséquence, la Commission estime que la restructuration proposée pour BWE/NewCo implique une réduction considérable de la capacité et une limitation de sa présence sur le marché qui atténuent les effets négatifs de l'aide sur la concurrence. La Commission est donc d'avis qu'il n'y a pas lieu d'imposer d'autres mesures spécifiques à cet égard.
iv) Contribution significative du bénéficiaire
(127) Enfin, selon les lignes directrices pour les aides au sauvetage et à la restructuration, le bénéficiaire de l'aide et son repreneur sont tenus de contribuer de manière significative au plan de restructuration en puisant dans leurs ressources propres(22).
(128) Le tableau 7 repris ci-dessous indique le coût des mesures de restructuration qui ont été ou seront nécessaires pour restaurer la viabilité commerciale de BWE. Le tableau montre également les contributions respectives de l'État/SEPI et de Borsig/NewCo Babcock au financement de ces mesures.
Tableau 7
TABLE
(129) La première colonne du tableau 7 intègre les coûts des réductions d'effectifs financées par les apports de capital de 1997 et 1999 d'un montant total de 51 milliards de pesetas espagnoles (306,5 millions d'euros).
(130) NewCo a besoin de 55 millions d'euros de fonds de démarrage. Conformément aux accords de privatisation, BB versera 45 millions d'euros pour les actions de NewCo. L'État complétera avec 10 millions d'euros supplémentaires, qu'il versera à NewCo au titre de fonds de démarrage(23).
(131) NewCo enregistrera un flux de trésorerie négatif total de 102 millions d'euros durant les trois premières années d'activité, qui sera couvert par des subventions publiques de 100 millions d'euros promises par la SEPI, conformément aux accords de privatisation.
(132) Le plan industriel de NewCo prévoit un minimum d'investissements de 135,5 millions d'euros, dont 95 millions d'euros seront financés par des subventions publiques et 40,5 millions d'euros par Borsig Babcock. Cependant, la présente décision interdit l'octroi des 21,44 millions d'euros correspondant à l'aide aux investissements en capital-risque. Ce montant devra donc être déduit de la contribution de l'État et ajouté aux coûts que BB devra prendre en charge. Il convient de signaler que les investissements dans ce domaines revêtent une importance vitale pour NewCo, étant donné que c'est par ce biais que l'entreprise se propose de générer son chiffre d'affaires futur dans le segment de marché des projets clé en main.
(133) L'État financera intégralement tout déficit résultant de la liquidation de BWE après le transfert à NewCo des actifs sélectionnés et de 650 travailleurs. Le déficit estimé, exception faite du licenciement des travailleurs déjà pris en compte, s'élève à 210,4 millions d'euros.
(134) L'État financera également toute perte finale liée aux contrats transférés à NewCo, dont le montant initial est estimé à 48 millions d'euros(24).
(135) Dans la rubrique technologie, le tableau reprend la valeur estimée du transfert de technologie en termes de licences et de droits que, conformément aux accords de privatisation, Borsig Babcock devra mettre à la disposition de NewCo librement pendant les cinq premières années d'activité au moins et qui remplaceront les contrats passés avec d'autres groupes qui avaient fourni jusqu'à présent les moyens technologiques nécessaires à la production de BWE(25).
(136) De plus, durant la même période de cinq ans, le siège central de BB en Allemagne fournira gratuitement des services à NewCo pour un coût estimé de 17,3 millions d'euros. Enfin, la création du centre régional de compétence en Espagne nécessitera un investissement de 20 millions d'euros dans NewCo, qui s'ajoutent à ceux déjà prévus à l'origine par le plan d'investissement.
(137) Les engagements susvisés signifient que, dans l'ensemble, la restructuration des activités de BWE a nécessité ou nécessitera un investissement dans BWE/NewCo d'un montant total de 935,2 millions d'euros, dont 748,56 millions ont été ou seront financés par l'État et 186,64 millions par Borsig/NewCo Babcock. En résumé, Borsig Babcock prendra en charge 19,96 % des coûts de la restructuration de BWE/NewCo.
(138) En outre, Borsig Babcock s'est engagé dans les accords de privatisation à injecter tous les fonds nécessaires pour que NewCo maintienne à tout moment le niveau de fonds propres requis pour la mise en oeuvre du plan industriel, étant entendu que ce niveau minimal sera de 20 millions d'euros, un montant équivalent à celui de son capital-actions.
(139) En conséquence, la Commission considère que NewCo et son repreneur, Babcock Borsig, ont assumé le risque de la restructuration et apporteront une contribution significative à celle-ci en puisant dans leurs ressources propres.
VII. CONCLUSION
(140) Compte tenu des observations qui précèdent, la Commission est d'avis que l'Espagne doit s'abstenir de payer à NewCo la subvention de 21,44 millions d'euros correspondant à l'aide à l'investissement en capital-risque, étant donné que cette aide fausse la concurrence et les échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L'augmentation de capital de 10 milliards de pesetas espagnoles (60,1 millions d'euros) accordée à Babcock Wilcox España SA par TENEO en 1994 constitue une aide existante aux fins de l'article 88, paragraphe 1, du traité.
Article 2
Les augmentations de capital de 10 milliards de pesetas espagnoles (60,1millions d'euros) et de 41 milliards de pesetas espagnoles (246,4 millions d'euros) en faveur de Babcock Wilcox España SA, décidées par la SEPI en 1997 et 1999, respectivement, constituent une aide d'État aux fins de l'article 87, paragraphe 1, du traité. Ces deux augmentations de capital ont été accordées illégalement en violation des dispositions de l'article 88, paragraphe 3, point c), du traité, à l'exception d'un montant de 16725 millions de pesetas espagnoles (100,52 millions d'euros) encore en attente de paiement dans le cadre de la dernière augmentation de capital.
En dépit de cela, cette aide satisfait aux conditions d'octroi d'une dérogation visées à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité, conformément aux dispositions des lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté et est, dès lors, compatible avec le marché commun.
Article 3
Les interventions que l'Espagne projette de réaliser conformément aux accords de privatisation de Babcock Wilcox España SA qui consistent en:
a) des contributions en espèces d'un montant de 55 millions d'euros en faveur de NewCo;
b) le versement à NewCo de 100 millions d'euros au titre des coûts d'adaptation des activités transférées à cette société;
c) le versement à NewCo de 95 millions d'euros pour des investissements et des formations prévues par le plan d'investissement présenté par Babcock Borsig;
d) la couverture de toute perte finale liée aux contrats transférés à NewCo pour un montant estimé à 8 milliards de pesetas espagnoles (48,1 millions d'euros);
e) la couverture jusqu'à concurrence de 18 millions d'euros de tout coût lié aux actions dirigées contre NewCo au titre d'un quelconque préjudice économique ou de dommage résultant de faits survenus avant la vente et liées à des questions environnementales, fiscales, relevant des relations du travail ou de la sécurité sociale et à des obligations découlant de plans de retraite et
f) la couverture du déficit de la liquidation de Babcock Wilcox España SA pour un montant estimé à 35 milliards de pesetas espagnoles (210,4 millions d'euros),
constituent une aide aux fins de l'article 87, paragraphe 1, du traité.
Les interventions visées aux points a), d), e) et f), l'intervention visée au point b) jusqu'à concurrence des flux de trésorerie négatifs réels enregistrés par NewCo durant les trois premières années d'activité et l'intervention visée au point c) jusqu'à concurrence de 73,56 millions d'euros satisfont aux conditions d'octroi d'une dérogation visée à l'article 87, paragraphe 3, point d), du traité, conformément aux dispositions des lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté et sont, dès lors, compatibles avec le marché commun.
Article 4
L'aide de 100 millions d'euros, visée à l'article 3, point b), concernant les coûts d'adaptation des activités transférées à NewCo ne sera versée qu'après présentation par le bénéficiaire de la preuve que les flux de trésorerie négatifs ont réellement été enregistrés à la fin de chacune des trois premières années d'activité de l'entreprise.
Article 5
L'aide proposée dans les accords de privatisation en vue de financer les investissements en capital-risque de NewCo, pour un montant de 21,44 millions d'euros, ne satisfait à aucune des conditions requises pour l'application des dispositions de l'article 87, paragraphes 2 et 3, du traité. Elle est donc incompatible avec le marché commun.
En conséquence, cette aide ne peut être apportée et l'Espagne s'abstiendra de verser ledit montant.
Article 6
Le plan industriel présenté à la Commission doit être intégralement mis en oeuvre.
L'Espagne présentera à la Commission des rapports annuels contenant toute l'information nécessaire afin que la Commission puisse contrôler la mise en oeuvre du plan industriel conformément au point 45 des lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté. Le premier de ces rapports sera présenté au plus tard six mois après la date de la présente décision.
Article 7
L'Espagne informera la Commission, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, des mesures qu'elle a prises pour s'y conformer.
Article 8
Le Royaume d'Espagne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 3 juillet 2001.

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