Document ID: 32001D0834

Kommissionens beslut
av den 18 juli 2001
om det statliga stöd som Italien har genomfört till förmån för hamnsektorn
[delgivet med nr K(2001) 2346]
(Endast den italienska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2001/834/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR FATTAT DETTA BESLUT
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 88.2 första stycket i detta,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a i detta,
med beaktande av rådets förordning (EG) nr 659/1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget, i synnerhet artikel 14(1),
efter att i enlighet med nämnda artiklar ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig(2) och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
I. FÖRFARANDE
(1) Omläggningen av hamnsektorn i Italien har pågått sedan 1983. Den har krävt en genomgripande omstrukturering eftersom den tidigare gällande ordningen har avskaffats. Den ordningen baserade sig på ett system med beviljande av exklusiva rättigheter till hamnföretag, hamnbolag och hamnkonsortier som uteslutande bestod av arbetstagare av italiensk nationalitet, och som av Europeiska gemenskapernas domstol förklarades vara oförenligt med EG-fördraget då den i begäran om förhandsavgörande avgav sin dom den 10 december 1991(3), den så kallade Porto di Genova-domen.
(2) Till följd av ovannämnda domslut har de italienska myndigheterna antagit ett antal rättsakter för att ordningen för hamnsektorn skall bli förenlig med gemenskapslagstiftningen. Kommissionen undersökte i samband med överträdelseförfarande nr 99/2048 (tidigare nr 92/2221)(4) om dessa åtgärder är förenliga med artiklarna 82 och 86 i fördraget.
(3) De olika lagarna för omstrukturering av hamnsektorn har under åren lett till att betydande summor statligt stöd har betalats ut, främst för att underlätta pensionering av övertaliga hamnarbetare, anpassa sektorns eget socialförsäkringssystem till det socialförsäkringssystem som anställda i Italien måste tillhöra samt för att kompensera hamnföretagen, hamnbolagen och hamnkonsortierna för deras förluster.
(4) När det gäller ovannämnda stöd har kommissionen vid två tillfällen inlett det förfarande som avses i artikel 88.2 i fördraget. Föreliggande slutliga beslut, som baseras på artikel 88 i fördraget, gäller båda förfarandena eftersom de gäller statligt stöd som har beviljats av samma skäl till hamnsektorn i Italien.
ÄRENDE C-27/93 (ex NN 103/92)
(5) Genom en skrivelse av den 25 maj 1992 anmälde Italien ett förslag till lagdekret(5), som den 5 november 1992 antogs som lag nr 428(6) om stöd till hamnföretag, hamnkonsortier och hamnbolag. Ytterligare upplysningar inkom genom skrivelser av den 31 juli 1992 och den 15 januari 1993. Eftersom det därefter kom till kommissionens kännedom att huvuddelen av stöden redan hade betalats ut betecknades de som "ej anmält stöd". Ytterligare statligt stöd till hamnföretag, hamnbolag och hamnkonsortier betalades därefter ut med tillämpning av följande lagar: lag nr 236 av den 19 juli 1993(7), lag nr 84 av den 28 januari 1994(8), lag nr 343 av den 8 augusti 1995(9) och lag nr 647 av den 23 december 1996(10).
(6) Italien har till kommissionen inkommit med ytterligare upplysningar genom skrivelser av den 16 februari 1994, 16 och 20 januari 1995, 31 mars 1995, 22 och 24 maj 1995, 13 juni 1995, 14 juli 1995, 23 augusti 1995, 6 september 1995, 5 och 19 oktober 1995, 21 december 1995, 26 februari 1996, 30 juli 1996, 2 mars 1996, 14 maj 1996, 30 juli 1996, 8 augusti 1996, 7 oktober 1996, 10 januari 1997, 17 januari 1997, 27 mars 1997 och 6 maj 1997.
(7) Åtskilliga möten har också ägt rum mellan kommissionen och de italienska myndigheterna, nämligen den 17 juni 1992, 4 mars 1993, 5 och 6 april 1993, 5 och 11 juni 1993, 4 oktober 1993, 18 januari 1994, 8 juni 1994, 5 maj 1995, 23 november 1995, 12 december 1995, 30 januari 1996, 17 april 1996, 19 juli 1996, 5 och 6 december 1996, 12 mars 1997, 4 juni 1997, 11 december 1997 och 18 februari 1998.
(8) Genom skrivelser av den 3 september 1993 och den 23 juni 1996 informerade kommissionen Italien om att den hade beslutat att inleda respektive utvidga förfarandet i enlighet med artikel 88.2 (f.d. artikel 93.2) i fördraget när det gäller det stöd som avses i punkt 5. Dessa beslut offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning(11) tillsammans med en uppmaning till berörda parter att inkomma med synpunkter.
ÄRENDE C-81/98 (ex N-421/97)
(9) Genom en skrivelse av den 27 maj 1997 underrättade de italienska myndigheterna kommissionen om det stöd som ingår i ett nytt förslag till lagdekret(12) om andra bestämmelser som gäller hamnarna, som senare antogs som lag nr 30 den 27 februari 1998(13). Genom skrivelser av den 27 november 1997, 11 mars, 28 maj, 10 juni, 17 juli och 17 november 1998 inkom Italien med ytterligare upplysningar. Den 11 december 1997, 24 juli och 23 september 1998 ägde möten rum mellan kommissionen och de italienska myndigheterna.
(10) Genom en skrivelse av den 21 januari 1999 meddelade kommissionen Italien att den bland annat hade beslutat att inleda det förfarande som avses i artikel 88.2 i fördraget när det gäller det stöd som beviljats till hamnföretag, hamnbolag och hamnkonsortier. Kommissionen meddelade även att man väntar med att slutgiltigt ta ställning till det statliga stöd som beviljats hamnmyndigheterna, och att man vill inhämta ytterligare upplysningar om de åtgärder som vidtagits från italienska statens sida när det gäller stöd till omstrukturering av hamnarna.
(11) Kommissionens beslut att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning(14). I beslutet uppmanas berörda parter att inkomma med synpunkter på stödet i fråga.
(12) Genom en skrivelse av den 21 april 1999 uppmanade kommissionen Italien att inkomma med ytterligare upplysningar, vilket myndigheterna också gjorde i skrivelser av den 1 juni, 28 september och 25 oktober 1999. Den 17 september och 26 november 1999 hölls möten mellan kommissionen och de italienska myndigheterna.
FÖRELÄGGANDE OM ATT INKOMMA MED UPPLYSNINGAR
(13) En mer ingående granskning av de uppgifter som de italienska myndigheterna tillhandahållit har ytterligare bidragit till att kommissionen har svårt att göra sig en klar bild av de stöd som har beviljats hamnsektorn, särskilt med avseende på beloppens exakta storlek och vilka mottagarna är.
(14) Den 12 juli 2000 ålade kommissionen Italien att tillhandahålla all den information som krävs för att kontrollera om de åtgärder som vidtagits till förmån för den italienska hamnsektorn var förenliga med den inre marknaden. I synnerhet efterfrågades detaljerade uppgifter om det statliga stöd som har betalats ut till hamnföretag, hamnbolag och hamnkonsortier i enlighet med lagarna nr 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 och 30/98 (se skälen 5 och 9 i föreliggande beslut) och de kriterier som följts för tilldelning av detta stöd. Uppgifterna skulle vara kommissionen tillhanda senast en månad efter det att beslutet mottagits. Den italienska regeringen, som mottog skrivelsen med beslutet den 14 augusti 2000, begärde att tidsfristen skulle förlängas med en månad, vilket kommissionen beviljade.
(15) Italien svarade på föreläggandet om att tillhandahålla upplysningar genom en skrivelse av den 12 oktober 2000 från ministeriet för transport och sjöfart. Uppgifterna vid skrivelsen diskuterades i ett möte mellan kommissionen och de italienska myndigheterna den 25 oktober 2000.
(16) Efter det att kommissionen hade vänt sig till de italienska myndigheterna i ärendet ändrade Italien hamnlagstiftningen för att den skulle vara förenlig med gemenskapslagstiftningen (se skäl 25 i detta beslut). Kommissionen beslutade därför den 23 maj 2001 att avsluta överträdelseförfarande nr 99/2048 (se skäl 2).
II. BESKRIVNING AV STÖDEN
BAKGRUND OCH RÄTTSLIG GRUND
(17) De stöd som Italien har betalat ut gäller hamnverksamhet som omfattar godshantering i samtliga italienska hamnar. Med hamnverksamhet avses sådan verksamhet som anges i artikel 16.1 i lag nr 84/94, det vill säga lastning, lossning, ombordstigning, avstigning, omlastning, lagring och allmän hantering av gods och övriga typer av material.
(18) När Porto di Genova-domen(15) avgavs styrdes den italienska marknaden för olika typer av hamnverksamhet, som reglerades genom sjöfartslagen, av två monopol:
- För det första hade hamnföretagen (som i allmänhet kontrollerades av hamnmyndigheterna) monopol på att organisera hamnarbetet. Dessa företag hade beviljats exklusiva rättigheter att utföra hamntjänster. Trots att det i varje hamn fanns flera företag med sådana rättigheter, begränsades dessa i praktiken alltid till en viss marknadssektor (olika typer av gods, containrar, färska produkter, etc.). Av detta kan man sluta sig till att det faktiskt var frågan om exklusiva rättigheter (på marknaden i fråga). Dessa företag fick emellertid inte använda sin egen arbetskraft för att utföra sådana tjänster.
- För det andra hade hamnbolag och hamnkonsortier monopol på att utföra tjänster inom ramen för hamnverksamheten. I varje hamn hade en sammanslutning av hamnarbetare, som inrättats i form av hamnbolag eller hamnkonsortier, beviljats exklusiva rättigheter att (till de företag som avses i första strecksatsen) tillhandahålla den arbetskraft som krävdes för att utföra hamntjänsterna i fråga.
- Man hade dessutom förbjudit fartygen att lasta eller lossa gods med hjälp av sin egen besättning.
(19) Enligt den italienska sociallagstiftningen(16) var hamnarbetarna dessutom anslutna till ett särskilt socialförsäkringssystem som var skilt från det system som italienska arbetstagare måste tillhöra och som förvaltades av den nationella socialförsäkringsinstitutionen (Istituto nazionale di previdenza sociale, INPS). Det system som gällde hamnbolagen baserade sig på en typ av socialförsäkringsfond, till vilken hamnbolagen och hamnkonsortierna betalade avgifter. För hamnarbetarna innebar systemet rättigheter och skyldigheter som inte ingick i det vanliga socialförsäkringssystem som gäller arbetstagare i Italien(17).
(20) I Porto di Genova-domen undersökte EG-domstolen grundligt frågan om organisationen av hamnarbetet avseende vanliga varor i Genuas hamn, och fastslog att hamnföretagen i fråga hade lagstadgat monopol på en väsentlig del av den gemensamma marknaden (både när det gällde organisation och utförande av hamntjänster).
(21) Domstolen fastslog även att de hamnföretag som beviljats exklusiva rättigheter, i enlighet med den nationella lagstiftningen, föranleds att antingen begära betalning för tjänster som inte har efterfrågats, sätta oproportionerliga priser, (vilket är en överträdelse av artikel 82 a i fördraget), vägra använda modern teknologi (vilket innebär en begränsning av den tekniska utvecklingen enligt artikel 82 b) med ökade kostnader för arbetet eller förseningar i utförandet av arbetet som följd, eller att bevilja vissa användare prisreduktioner och samtidigt kompensera sådana reduktioner genom att höja priserna för andra användare(18) (vilket inte är förenligt med artikel 82 c).
Överträdelseförfarande
(22) Eftersom kommissionen kommit fram till att Italien inte hade gjort några ändringar av den nationella lagstiftningen, riktades den 31 juli 1992, efter Porto di Genova-domen, en formell underrättelse enligt artikel 90.3 (nu artikel 86 i fördraget) till den italienska regeringen med en uppmaning om att anmäla vilka åtgärder Italien hade för avsikt att vidta i detta ärende.
(23) Som svar på kommissionens skrivelse antog den italienska regeringen ett lagdekret som ändrades åtta gånger och som sedan antogs som lag nr 84/94 om ändring av hamnlagstiftningen, och därefter ytterligare ett lagdekret om ändring av denna lagstiftning. Detta lagdekret ändrades cirka 15 gånger, senast den 21 oktober 1996, och antogs sedan som lag nr 647/96 (se skäl 5).
(24) Den 7 maj 1997 skickade kommissionen ytterligare en underrättelse till den italienska regeringen, eftersom den hamnlagstiftning som nämns i skäl 23 fortfarande var oförenlig med gemenskapslagstiftningen. I beslut 97/744/EG(19) fastställde kommissionen att vissa bestämmelser i lag nr 84/94 var oförenliga med artikel 86.3 jämförd med artikel 82 i fördraget(20).
(25) Den italienska regeringen antog därefter ett antal bestämmelser för att hamnlagstiftningen skulle bli förenlig med gemenskapslagstiftningen. Den nya lagstiftningen om hamnverksamhet i Italien kompletterades den 30 juni 2000 med lag nr 186(21), genom vilken de sista exklusiva rättigheterna som beviljats hamnföretag, hamnbolag och hamnkonsortier togs bort. De italienska myndigheterna antog den 6 februari 2001 tillämpningsföreskrifter för den lagen(22). När den förordningen trädde i kraft avslutade kommissionen överträdelseförfarandet.
Ekonomisk bakgrund
(26) I slutet av 1980-talet befann sig den italienska hamnsektorn i kris. Den led dels av alltför många anställda inom sektorn (fler än 21000), dels kände den i mycket hög grad av den internationella kris som drabbat sjöfartssektorn. Hamnföretagens, hamnbolagens och hamnkonsortiernas intäkter räckte inte till för att hålla den övertaliga arbetskraften sysselsatt. Den ekonomiska situationen för hamnarbetarförbunden och hamnföretagen försämrades ytterligare 1991 när EG-domstolen i den ovannämnda Porto di Genova-domen fastställde att den italienska hamnlagstiftningen var oförenlig med fördraget. Båda dessa faktorer, det vill säga den ekonomiska krisen och behovet av att ändra lagstiftningen, ledde till att den italienska regeringen 1992 inledde en genomgripande omstrukturering av hamnarna, som utgör en viktig del av landets ekonomi.
(27) Enligt den italienska hamnlagstiftningen var hamnbolag och hamnkonsortier socialförsäkringsorgan (arbetskooperativ) som hade till uppgift att förse sina medlemmar med arbete till lika lön, utan att vara vinstdrivande. Genom de exklusiva rättigheter som nämns i skäl 18 kunde hamnföretagen, hamnbolagen och hamnkonsortierna vara säkra på att de skulle kunna upprätthålla en hög sysselsättningsnivå, men även uppnå rent ekonomiska mål. Detta ledde till att ett stort antal arbetstagare blev sysslolösa, men företagen var ändå tvungna att bära kostnaderna för dessa.
(28) Detta stora antal anställda, som alla var delägare i hamnbolagen och hamnkonsortierna, blev ett hinder när sektorn i praktiken skulle öppnas för konkurrens. Att helt enkelt dra in de exklusiva rättigheter som hamnföretagen, hamnbolagen och hamnkonsortierna beviljats hade inte löst problemet.
STÖDÅTGÄRDER
(29) I samband med omstruktureringen av hamnsektorn betalade den italienska regeringen ut stöd för att kompensera för hamnbolagens och hamnkonsortiernas förluster, minska antalet hamnarbetare som var aktiva i hamnarna och återbetala socialförsäkringsavgifter och bidrag till dessa arbetstagare.
(30) Det stöd som granskas i samband med de förfaranden som inletts för de statliga stöden C- 27/93 och C-81/98 hade fastställts i de lagar genom vilken hamnsektorn öppnades för konkurrens. De italienska myndigheterna har förklarat att dessa åtgärder vidtogs i samband med omstruktureringen av hamnsystemet och att de var nödvändiga för att undvika en ekonomisk katastrof för de italienska hamnarna när de gamla lagarna inte längre gällde.
(31) De italienska myndigheterna hävdade dessutom att hamnföretagen, hamnbolagen och hamnkonsortierna under den period som stöden betalades ut ännu inte var privata företag utan kooperativ, i enlighet med den italienska civillagstiftningen, som inte bedrev någon affärsverksamhet, och alltså utgjorde socialförsäkringsorgan. Omvandlingen av hamnföretagen, hamnbolagen och hamnkonsortierna avslutades först 1995. I den utsträckning den inte hade genomförts vid den tidpunkten håller de italienska myndigheterna med om att företagen, bolagen och konsortierna inte skall betraktas som företag i enlighet med artikel 87.1 i fördraget.
Ärende C-27/93
(32) Beslutet om att 1993 inleda det förfarande som avses i artikel 88.2 i fördraget gäller sådana stödåtgärder som avses i artikel 1.2 i lag nr 428/92(23). Förfarandet gäller 60000 miljoner italienska lire som betalades ut för att kompensera hamnföretagens förluster den 31 december 1991, 90000 miljoner lire för att avveckla förvaltningsfonden och 33000 miljoner lire för att täcka socialförsäkringskostnaderna för hamnarbetarna. Det stöd som var avsett att avveckla hamnarbetarnas förvaltningsfond och täcka socialförsäkringskostnaderna godkändes av kommissionen under förutsättning att de belopp som fastställts i lagen inte under några omständigheter överskreds och att hamnarbetarnas socialförsäkringssystem integrerades i det vanliga italienska systemet för arbetstagare(24).
(33) Sedan dess har den italienska regeringen, utan att inkomma med en förhandsanmälan, beviljat finansiellt stöd till hamnsektorn med 8510 miljoner lire genom lag nr 236/93(25) och 22000 miljoner lire genom lag nr 84/94(26) för avgifterna från en lönekompensationsfond, CIG (Cassa integrazione guadagni).
(34) När det visade sig att de italienska myndigheterna hade betalat ut ytterligare stöd till hamnsektorn beslutade kommissionen 1996 att utvidga det redan inledda förfarandet till att även omfatta de stöd som betalats ut utan godkännande från kommissionen och som uppgick till följande belopp(27):
- 400 miljarder lire i stöd till ombildning av hamnföretag, hamnbolag och hamnkonsortier (300 miljarder till förtidspensionering av delar av personalen och 100 miljarder som kompensation för förluster per den 31 december 1994) i enlighet med lag nr 343/95(28).
- 1740 miljarder lire för förtidspensionering av 1050 anställda (900 anställda i bolagen och konsortierna och 150 anställda på hamnmyndigheterna) och andra former av stöd av social karaktär i enlighet med lag nr 647/96(29).
Ärende C-81/98
(35) Detta förfarande gäller statligt stöd av senare datum som anmälts till kommissionen i enlighet med artikel 88.3 i fördraget (se skäl 9 i föreliggande beslut) och som utbetalats för att kompensera hamnföretagens, hamnbolagens och hamnkonsortiernas förluster samt för att bidra till deras personalkostnader, som till stora delar bestod av kostnader för förtidspensionering.
(36) Beslutet att inleda det förfarande som avses i artikel 88.2 i fördraget gäller åtgärder som föreskrivs i artiklarna 8 och 9 i lag nr 30/98(30). När det gäller artikel 8 anser inte kommissionen att man som statligt stöd kan betrakta den offentliga finansiering på 9000 miljoner som betalats ut till kommunen Piombino, de 20000 miljoner som betalats ut till hamnmyndigheten i Genua och den finansiering av infrastruktur som beviljats hamnmyndigheten i Ancona, eftersom stödmottagarna inte var företag i enlighet med artikel 87.1 i fördraget.
(37) När det gäller artikel 9 i lag nr 30/98 har kommissionen inlett förfarandet avseende nytt stöd som har beviljats hamnföretag, hamnbolag och hamnkonsortier. Kommissionen kommer däremot senare att ta ställning till det finansiella stöd som har beviljats hamnmyndigheter för pensionering av personal, och den har begärt in ytterligare uppgifter om de 120000 miljoner lire som betalats ut till enskilda hamnar för att kunna genomföra en muddringsplan.
(38) I samband med ovannämnda förfaranden har kommissionen upprepande gånger begärt att de italienska myndigheterna skall inkomma med utförlig information om stödmottagarna, om vad stödet skall användas till och om de exakta belopp som beviljats för de olika områdena. Kommissionen har även begärt in upplysningar om de olika åtgärder som har vidtagits i samband med omstruktureringen av hamnsektorn, särskilt omstruktureringsplanen med huvuddragen för denna modernisering. Syftet är att kontrollera om stödet i samband med omstruktureringen är förenligt med den inre marknaden.
(39) Som svar på denna begäran från kommissionen, som uppmanat myndigheterna att inkomma med en detaljerad och komplett beskrivning av omstruktureringen och de åtgärder som vidtagits för att genomföra den, inkom myndigheterna inledningsvis med fragmentariska och ofullständiga uppgifter. I april 1998 mottog kommissionen en ekonomisk rapport om fem större italienska hamnar (La Spezia, Ravenna, Livorno, Trieste och Venedig)(31) med viss information om perioden 1993-1996. Av rapporten framgår att dessa hamnar inte gick med vinst och att den ekonomiska situationen för åtskilliga hamnföretag, hamnbolag och hamnkonsortier var oroande. Rapporten innehöll dock inte någon närmare information om hur företagen, bolagen och konsortierna förväntades återhämta sig ekonomiskt och finansiellt, och heller inte någon information om hur situationen såg ut i Genua, som är Italiens viktigaste hamn.
(40) En annan rapport som skickades till kommissionen den 1 juni 1999 innehöll vissa kompletterande uppgifter om åren 1997 och 1998. Den innehöll också för första gången information om hamnen i Genua. Därefter mottogs ett tredje dokument med uppdateringar av de ekonomiska förutsättningarna för de sex största hamnarna i Italien (Ravenna, La Spezia, Trieste, Livorno, Venedig och Genua) fram till 2001. Till denna rapport bifogades ett yttrande från Ernst & Young.
(41) Uppgifterna om stödmottagande hamnföretag, hamnbolag och hamnkonsortier i andra italienska hamnar(32) var mycket knapphändiga, och en utförlig beskrivning av de åtgärder som vidtagits i samband med omstruktureringen saknades helt.
Föreläggandet om att inkomma med upplysningar och dess resultat
(42) Den 12 oktober 2000 svarade de italienska myndigheterna på föreläggandet om att inkomma med upplysningar som de mottagit den 12 juli 2000. De uppgifter som inkom kastade denna gång ljus på arten och omfattningen av viss information som man tidigare inte fått någon klarhet i. Mot bakgrund av dessa uppgifter är det nu möjligt att skapa sig en bild av hur stora belopp som faktiskt har betalats ut till de olika stödmottagarna och de olika mål som fastställs i var och en av de lagar som granskas.
(43) Det står nu klart att de stöd som beviljats i enlighet med dessa lagar har betalats ut såväl till hamnföretag, hamnbolag och hamnkonsortier, som till hamnmyndigheter och sjöfartssektorn. När det gäller ärendena C-27/93 och C-81/98 har hänsyn tagits endast till stöd som betalats ut till hamnföretag, hamnbolag och hamnkonsortier samt till hamnmyndigheter.
(44) I nedanstående tabeller anges de stödbelopp som kommissionen förmodade att Italien betalade ut vid den tidpunkt då landet uppmanades att inkomma med upplysningar, och de belopp som i praktiken betalades ut per stödkategori och stödmottagare.
Tabell 1
Åtgärder till förmån för hamnsektorn i Italien - stödbelopp som kommissionen förmodade att Italien betalade ut vid den tidpunkt då landet förelades att inkomma med upplysningar
Plats för tabell
Tabell 2
(uppgifter som inkommit efter föreläggandet)
Åtgärder till förmån för hamnsektorn i Italien - stödbelopp som beviljats och i praktiken betalats ut per stödmottagarkategori (totalt)
Plats för tabell
Tabell 3
(uppgifter som inkommit efter föreläggandet)
Åtgärder till förmån för hamnsektorn i Italien - stödbelopp som beviljats och i praktiken betalats ut per stödmottagarkategori (totalt)
Plats för tabell
(45) Som en följd av föreläggandet att inkomma med upplysningar har kommissionen kunnat konstatera att de stöd som inrättats genom de olika lagar som antagits i frågan har betalats ut inte bara till hamnföretag, hamnbolag och hamnkonsortier, utan även till hamnmyndigheter och andra intressenter inom sjöfartssektorn. De stöd som betalades ut till hamnföretag, hamnbolag och hamnkonsortier och till arbetstagare 1992-1998 uppgår till totalt 1350048 miljoner lire, vilket är betydligt lägre än den bedömning kommissionen inledningsvis gjorde (2518510 miljoner lire). Stöden beviljades för att garantera arbetstagarnas socialförsäkringsförmåner (233174 miljoner lire), minska antalet anställda (863846 miljoner lire) och kompensera hamnbolagen och hamnkonsortierna för deras förluster (253028 miljoner lire).
(46) Föreliggande slutliga beslut i ärendena C-27/93 och C-81/98 gäller endast de åtgärder som inneburit finansiellt stöd till de hamnföretag, hamnbolag och hamnkonsortier i vilka de italienska hamnarbetarna var delägare fram till 1994 och därefter till enskilda hamnarbetare. Beslutet påverkar inte andra åtgärder som kommissionen redan har vidtagit eller kan komma att vidta när det gäller stöd som har betalats ut till hamnmyndigheter eller andra stödmottagare inom sjöfartssektorn.
III. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
Ärende C-27/93
(47) Efter kommissionens beslut 1996 om att utvidga det förfarande som inleddes 1993 inkom den tyska regeringen med synpunkter genom en skrivelse av den 12 december 1996. Regeringen menade att stora stödbelopp och stöd som utbetalas upprepade gånger från medlemsstaterna till omstrukturering av hamnsektorn bör granskas mycket noggrant av kommissionen med hänsyn till artikel 87 i fördraget. Samtidigt skall inte offentligt stöd till vissa åtgärder av social karaktär eller till finansiering av hamninfrastruktur betraktas som statligt stöd, medan däremot finansiering av hamninfrastruktur skall betraktas som sådant, enligt den tyska regeringen.
(48) Kommissionen vidarebefordrade den tyska regeringens synpunkter till Italien genom en skrivelse av den 16 april 1997. Den italienska regeringen svarade genom en skrivelse av den 13 maj 1997.
Ärende C-81/98
(49) Efter kommissionens beslut att inleda förfarandet har det tyska centralförbundet för hamnverksamhet, ZDS (Zentralverbund der Deutschen Seehafenbetriebe), inkommit med synpunkter genom en skrivelse av den 12 maj 1999. Enligt ZDS var det oklart vad hamnmyndigheternas verksamhet bestod av, vilket är av betydelse eftersom det är utifrån den verksamheten som det fastställs om myndigheterna är att betrakta som företag enligt artikel 87.1 i fördraget. Samtidigt uttryckte ZDS sitt stöd till kommissionens beslut att inleda ett förfarande när det gäller stöd som betalas ut till hamnföretag, hamnbolag och hamnkonsortier.
(50) Kommissionen har vidarebefordrat ZDS synpunkter till Italien genom en skrivelse av den 27 maj 1999. Den italienska regeringen svarade genom en skrivelse av den 28 juli 1999.
IV. BEDÖMNING AV STÖDET
A) Är artikel 87.1 i fördraget tillämplig?
(51) Enligt artikel 87.1 i fördraget är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som gynnar vissa företag eller viss produktion, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstater.
(52) De lagar som efter hand antogs av de italienska myndigheterna till förmån för omstruktureringen av hamnsektorn innebar att ett antal stödordningar inrättades. Kommissionen har, när det gäller dessa stödordningar, två gånger inlett det förfarande som avses i artikel 88.2 i fördraget.
(53) Av nedanstående skäl tvivlar kommissionen på att de stöd som inrättats genom lagarna nr 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 och 30/98 är förenliga med artikel 87.1:
- Stöden har finansierats med hjälp av statliga medel, det vill säga antingen direkt från staten (regeringen, regioner, lokala organ), eller indirekt genom inrättande av fonder såsom "la Cassa integrazione guadagni straordinaria" (en lönekompensationsfond) och "la Casa estiva di Dovadola" (se skäl 74 i föreliggande beslut) samt "il Fondo di gestione" (se skäl 81), eller genom betalningar från privata organ som bedriver verksamhet under statens överinseende, vilket ju också belastar statsbudgeten.
- De beviljade stöden kan betraktas som selektiva, eftersom de gynnar tjänster från vissa hamnbolag och hamnkonsortier i de italienska hamnarna. När det gäller godshantering (det vill säga lastning, lossning och hantering) konkurrerar företagen både med varandra inom samma hamn och med företag i andra hamnar.
- Efter Porto di Genova-domen var det nödvändigt att låta privata företag som ägnar sig åt godshantering bedriva verksamhet i de italienska hamnarna och konkurrera med hamnföretagen, hamnbolagen och hamnkonsortierna. Det är uppenbart att de stöd som staten beviljade snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen, eftersom de gynnar dessa företag, bolag och konsortier. Beroende på godsets slutliga destination är det ofta möjligt att välja mellan flera hamnar för lastning och lossning av gods som transporteras med fartyg. Företagen, bolagen och konsortierna i de berörda - hamnarna även de som är verksamma i större italienska hamnar med internationell trafik - kan således betraktas som, eller har potential att bli, företag som konkurrerar på marknaden för godshantering med hamnoperatörer i andra hamnar både i Italien och i gemenskapen. Mot bakgrund av detta påverkar stöden handelsutbytet mellan medlemsstaterna.
(54) Även om man antar att hamnföretagen, hamnbolagen och hamnkonsortierna vid det tillfälle stöden beviljades inte var utsatta för någon hårdare konkurrens från andra företag menar kommissionen(33) att stöden i fråga sannolikt ändå påverkade kostnaderna för hamnverksamheten. Domstolen fastslog också att snedvridningen av konkurrensen, som en följd av extra kostnader för lossning av varor, genom sin inverkan på varornas pris kunde påverka importen av varor och således även handeln mellan medlemsstater(34).
Hamnföretagens, hamnbolagens och hamnkonsortiernas rättsliga ställning
(55) Oavsett hur man rättsligt sett betraktar hamnföretagen, hamnbolagen och hamnkonsortierna, som genom att tillhandahålla arbetskraften ansvarade för utförandet av hamnföretagens verksamhet, måste man komma ihåg att alla enheter som bedriver ekonomisk affärsverksamhet skall betraktas som företag i enlighet med gemenskapens konkurrenslagstiftning(35). De italienska myndigheternas argument att bestämmelserna om statligt stöd inte är tillämpliga på hamnföretag, hamnbolag och hamnkonsortier är därför inte hållbara och kan heller inte accepteras.
(56) På grund av hamnföretagens och hamnkonsortiernas specifika rättsliga ställning åberopar de italienska myndigheterna ett undantag från tillämpningen av konkurrensbestämmelserna. Undantaget i artikel 86.2 i fördraget kan naturligtvis inte tillämpas i det här fallet, eftersom hamnföretagen och/eller hamnbolagen och hamnkonsortierna inte har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Deras verksamhet kan inte sägas vara av någon särskild art jämfört med andra verksamheter i näringslivet(36).
(57) Såsom domstolen redan har funnit "förutsätter begreppet 'arbetstagare' i den mening som avses i artikel 48 i fördraget att en person under en viss tid utför tjänster åt och under ledning av en annan person mot ersättning. Denna beskrivning påverkas inte av det faktum att arbetstagaren, som har ett anställningsförhållande till företaget, samtidigt har ett bolagsrättsligt förhållande till andra arbetstagare i företaget"(37).
(58) Det är värt att understryka att arbetstagarna, som var delägare i hamnbolagen och hamnkonsortierna, utförde tjänsterna i fråga åt hamnföretagen och under deras ledning. Enligt domstolens dom skall dessa arbetstagare därför betraktas som "arbetstagare" i den mening som avses i artikel 39 i fördraget(38). Hamnarbetarna själva utgör inte något "företag" i den mening som avses i gemenskapens konkurrenslagstiftning. Utan att det påverkar definitionen av hamnbolag och hamnkonsortier skall man komma ihåg att de hamnarbetare som är erkända inom ett hamnområde inte kan anses utgöra ett företag även om de betraktas gemensamt(39).
Stödkategorier
(59) Syftet med stödåtgärderna var följande:
- Garantera tillräckligt socialförsäkringsskydd för hamnarbetarna.
- Minska antalet aktiva hamnarbetare inom sektorn.
- Avskriva skulder och kompensera hamnföretagen, hamnbolagen och hamnkonsortierna för deras förluster.
Enligt domstolens rättspraxis görs det vid tillämpningen av artikel 87.1 i fördraget inte någon skillnad mellan vilket mål eller syfte det statliga stödet har. Det enda som har betydelse är vilka konsekvenser stödet kommer att få.
(60) De italienska myndigheterna hävdar i sitt svar på föreläggandet att man i princip inte kan göra en bedömning av om lagarna nr 428/93, 84/94, 343/95, 647/96 och 30/98 är förenliga med gemenskapsbestämmelserna om statligt stöd utan att ta hänsyn till de ekonomiska omständigheter som ledde till att lagarna stiftades. Dessa omständigheter kännetecknades av en omstrukturering av sektorn, som innebar att den italienska marknaden för hamntjänster successivt konkurrensutsattes allt mer.
(61) Kommissionen har vid bedömningen av ovannämnda stöd tagit hänsyn till detta argument. I 1996 års beslut om att utvidga det förfarande som inletts med tillämpning av artikel 88.2 när det gällde ärende C-27/93 hade kommissionen redan informerat den italienska regeringen om att konkurrensaspekterna, som var föremål för överträdelseförfarandet, var kopplade till det statliga stödet.
ÅTGÄRDER FÖR ATT SÄKRA HAMNARBETARNAS SOCIALFÖRSÄKRINGSSKYDD
(62) När det gäller åtgärder för att säkra hamnarbetarnas socialförsäkringsskydd hävdar kommissionen(40) att selektiva sänkningar av de sociala avgifterna till förmån för vissa företag i en medlemsstat, oberoende av om de tillämpas på individuell, regional eller sektoriell nivå, utgör statligt stöd i enlighet med artikel 87.1 i fördraget, det vill säga stöd som snedvrider konkurrensen eller som kan påverka handeln mellan medlemsstaterna.
(63) När den formella granskningen inleddes i enlighet med artikel 82.2 i fördraget fanns det starka misstankar om att hamnföretag, hamnbolag och hamnkonsortier genom lagarna nr 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 och 30/98 helt hade befriats från att betala in sjukförsäkringsavgifter, vilket var en form av statligt stöd som enligt fördraget var förbjudet. Kommissionen anser generellt att företagen själva skall bära samtliga kostnader som följer av tillämpningen av lagstiftning och/eller av avtal som företagen själva ingår med sina anställda, oavsett om sådan lagstiftning eller sådana avtal gäller omstruktureringen av företaget eller andra aspekter som innebär ytterligare socialförsäkringsavgifter.
(64) Denna dispens visade sig dessutom tillämpas selektivt, eftersom den inte hade godkänts för operatörer inom andra sektorer. Misstankarna förstärktes av det faktum att ytterligare stödåtgärder hade vidtagits utan att kommissionen meddelats. De uppgifter som de italienska myndigheterna tillhandahöll om omstruktureringen av hamnföretagen, hamnbolagen och hamnkonsortierna var dessutom motsägelsefulla och ofullständiga.
(65) Det var först efter det formella föreläggandet om att tillhandahålla uppgifter av den 12 juli 2000 (se skäl 14) som kommissionen kunde fastställa exakt hur stora belopp som betalats ut, vilka stödmottagarna var och i synnerhet syftet med de stöd som beviljats hamnföretag, hamnbolag och hamnkonsortier samt hamnarbetare. Med utgångspunkt i de uppgifter som inkom efter föreläggandet har kommissionen varit tvungen att se över sin ursprungliga ståndpunkt(41) när det gällde de åtgärder som vidtagits för att garantera hamnarbetarnas socialförsäkringsskydd, av de skäl som anges i skälen 66-75.
(66) Dessa åtgärder vidtogs inte för att gynna vare sig hamnföretagen eller hamnbolagen och hamnkonsortierna i sig (bolagen och konsortierna upplöstes 1994), utan för att slå vakt om hamnarbetarnas socialförsäkringsskydd. Genom den dåvarande ordningen omfattades inte hamnarbetarna av den vanliga socialförsäkringen (genom INPS, den nationella socialförsäkringsinstitutionen som andra arbetstagare omfattades av), utan hade ett eget system(42) som var kopplat till de exklusiva rättigheter som hamnarbetarna åtnjöt. Detta system var annorlunda och skilde sig från INPS vanliga system och dessutom var förvaltningen helt annorlunda än INPS.
(67) Den fond som förvaltade hamnarbetarnas socialförsäkringssystem avvecklades 1992. Med tanke på svårigheterna med omstruktureringen av sektorn och särskilt det stora antal arbetstagare som berördes (över 21000 hamnarbetare, av vilka cirka 7500 var aktiva - se skäl 78, tabell 4) och de administrativa svårigheterna med att överföra dessa arbetstagare till INPS-systemet konstaterade de italienska myndigheterna att det var omöjligt att göra en omedelbar överflyttning till det vanliga sjukförsäkringssystemet. Denna överföring försenades och komplicerades av en tvist som inleddes av hamnföretagen, hamnbolagen och hamnkonsortierna med den italienska staten.
(68) Vidare har de italienska myndigheterna bekräftat att hamnföretagen omvandlats till affärsdrivande företag, och därför omfattas de av den vanliga sociallagstiftningen när det gäller bestämmelser om de avgifter som de italienska företagen skall betala till INPS-systemet.
(69) De åtgärder som fastställs i ovannämnda lagar syftade dessutom till att garantera socialförsäkringsskyddet för merparten av de arbetstagare som fram till slutet av 1994 var delägare i hamnbolagen och hamnkonsortierna och som därefter fortsatte att vara aktiva inom hamnsektorn såsom arbetstagare, utan att vara anslutna till någon sjukkassa. Åtgärderna ledde inte till lägre avgifter för de nya hamnföretagen, och heller inte till att de avgifter som dessa företag skulle betala till INPS minskade(43).
(70) De italienska myndigheterna har även bekräftat att dessa åtgärder syftade till att täcka hamnarbetarnas direkta socialförsäkringsskydd och andra ytterligare förmåner, bl.a. sjukförsäkring, olycksfallsförsäkring samt försäkring mot arbetsplatsrelaterade sjukdomar och arbetslöshet. De syftade även till att ta till vara pensionerade arbetstagares rättigheter. De belopp som betalats ut med tillämpning av ovannämnda lagar fastställdes med utgångspunkt i sådana rättigheter och skyldigheter som hamnarbetarna förvärvat enligt det då gällande systemet (se skäl 19). Åtgärderna syftade till att täcka övergångsperioden mellan avskaffandet av det system som garanterade hamnarbetarnas sociala skydd och överförandet av arbetstagarna till INPS, oavsett relationen mellan arbetstagare och hamnföretag (se slutet av skäl 69).
(71) Genom denna övergångsmekanism betalades de sociala förmånerna ut till hamnarbetarna antingen direkt av INPS eller genom hamnföretagens (innan de ombildades 1995), hamnbolagens och hamnkonsortiernas (som upplöstes 1994) försorg. De sistnämnda betalade för INPS räkning ut förmånerna som därefter återbetalades av INPS(44).
(72) De åtgärder som vidtogs för att garantera hamnarbetarnas socialförsäkringsskydd var ett viktigt steg i omstruktureringen av hamnföretagens och hamnbolagens status och arbetsmetoder. De ledde även till att marknaden successivt kunde utsättas för konkurrens. Åtgärderna var nödvändiga eftersom det vanliga socialförsäkringssystemet inte omfattade hamnarbetarna. Efter det att den gamla sociallagstiftningen för sektorn upphävts, vidtogs åtgärderna i fråga för att garantera hamnarbetarna samma socialförsäkringsskydd som övriga italienska arbetstagare inom andra ekonomiska sektorer.
(73) Man får i sammanhanget inte glömma att medlemsstaternas arbetslagstiftning kan omfatta socialförsäkringssystem som inte är att betrakta som statligt stöd i enlighet med artikel 87.1 i fördraget. Detta innebär att staten ingår avtal direkt med arbetstagarna och därför berörs inte företaget direkt(45). Förhållandet ändras inte när en annan organisation än den nationella sjukförsäkringsinstitutionen övertar arbetstagarnas rättigheter och för talan i deras ställe(46).
(74) Mot bakgrund av ovanstående anser kommissionen att
- de summor som betalats ut för att finansiera övergångssystemet för hamnarbetarnas socialförsäkringssystem (Cassa integrazione guadagni straordinaria och trattamento di inidoneità al lavoro portuale), totalt 231920 miljoner lire, och
- de summor som betalats ut för att täcka andra sociala kostnader (såsom casa di Dovadola, semesterbostäder för anställda), totalt 1254 miljoner lire,
inte direkt har gynnat vare sig hamnföretagen, hamnbolagen eller hamnkonsortierna, och att effekterna inte snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen i enlighet med artikel 87.1.
(75) Denna ståndpunkt överensstämmer med den linje som kommissionen alltid följer när det gäller stöd av det här slaget(47). De italienska myndigheterna har dessutom bekräftat - i enlighet med kommissionens begäran när den inledde förfarandet att det socialförsäkringssystem som inrättats för hamnarbetarna helt och hållet hade inlemmats i det nationella sjukförsäkringssystemet för arbetstagare.
ÅTGÄRDER SOM SYFTAR TILL ATT MINSKA ANTALET ARBETSTAGARE INOM HAMNSEKTORN
(76) Enligt "Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter"(48) får medlemsstaternas arbetslagstiftning omfatta gällande allmänna socialförsäkringssystem från vilka avgångsvederlag och pensioner inom ramen för systemet för förtidspensionering betalas ut direkt till friställda arbetstagare. Om systemen inte begränsas till vissa sektorer utan är öppna för alla arbetstagare som uppfyller de på förhand fastställda kraven betraktas inte dessa system som statligt stöd, i enlighet med artikel 87.1, till förmån för det företag som genomför en omstrukturering. Om systemen däremot används för att gynna omstruktureringen av vissa verksamhetssektorer kan vissa delar betraktas som statligt stöd, eftersom systemen används på ett selektivt sätt (punkt 3.2.5).
(77) Stöden som beviljats genom de lagar som granskas innebär utbetalning, från de italienska myndigheternas sida, av stora summor till hamnföretag, hamnbolag och hamnkonsortier. Syftet var enligt myndigheterna att minska antalet ekonomiskt aktiva hamnarbetare som alla var delägare i hamnbolagen och hamnkonsortierna.
(78) De italienska myndigheterna motiverar de beviljade stöden med att omstruktureringen av hamnsektorn innebar en drastisk minskning av antalet hamnarbetare. Från mer än 21000 aktiva hamnarbetare 1983, det år då omstruktureringen inleddes, hade antalet hamnarbetare 1999 sjunkit till mindre än 4000.
Tabell 4
Antalet ekonomiskt aktiva hamnarbetare i de italienska hamnarna 1983-1999
Plats för tabell
(79) Hamnföretagen, hamnbolagen och hamnkonsortierna hade aldrig själva kunnat genomföra den nödvändiga minskningen av övertalig arbetskraft. Hamnföretagen och hamnbolagen gjorde i själva verket hårdnackat motstånd mot den italienska regeringens försök att minska antalet anställda, och gick till domstol för att försöka stoppa åtgärderna.
(80) En omstrukturering av det här slaget Överensstämmer med gemenskapens riktlinjer om hamnpolitik såsom de presenteras i grönboken om hamnar och sjötransportens infrastruktur(49) och i förslaget till direktiv om hamntjänster(50). Utvecklingen har gått i riktning mot att tillhandahållandet av godshanteringstjänster av kommersiellt värde överförs från offentliga till privata aktörer. Det huvudsakliga syftet är att öka effektiviteten. Med tanke på denna målsättning har det i flera medlemsstater genomförts omstruktureringar för att anpassa hamnstrukturerna till de nya behov som uppstår genom den tekniska utvecklingen och genom ökad konkurrens inom sektorn.
(81) När det gäller de ersättningar som har betalats ut när anställningen upphör har de italienska myndigheterna förklarat att dessa motsvarar de summor som avsatts för att uppfylla den avtalsenliga överenskommelsen om pensionerade hamnarbetare som var tillämplig under 1984-1989. Dessa öronmärkta pengar skulle, enligt ett ministercirkulär, betalas ut med medel från förvaltningsfonden, för att täcka finansiella åtaganden i samband med förtidspensionering. Fondens avveckling gav upphov till en lång tvist som initierades av hamnbolagen och hamnkonsortierna med fondens likvidatorer och den italienska regeringen. Till följd av en dom från den nationella domstolen var den italienska regeringen tvungen att utfärda lag nr 647/96 om att avsätta nödvändiga medel för att återbetala den ersättning som de pensionerade hamnarbetarna hade rätt till. Lagen utvidgar den rättighet som fastställs i artikel 2120 i den italienska civillagstiftningen (om ersättning när anställningen upphör) för arbetstagare inom alla andra sektorer till att även gälla hamnarbetarna i fråga.
(82) I gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter fastställs att det, förutom den arbetslöshetsersättning som betalas ut direkt till arbetstagarna och programmen för förtidspensionering som gäller dessa arbetstagare, även finns system för socialt stöd där regeringen tar ansvar för de bidrag som företagen skall betala till arbetslösa arbetstagare. Dessa system går längre än deras rättsliga eller avtalsmässiga skyldigheter. Det har redan i skäl 76 nämnts att de system som inte begränsas till vissa sektorer, utan är öppna för alla arbetstagare som uppfyller de på förhand fastställda och automatiska kraven inte betraktas som statligt stöd, i enlighet med artikel 87.1, vad gäller företag som genomför en omstrukturering(51).
(83) Av de italienska myndigheternas information framgår emellertid att mottagarna av det stöd som syftade till att minska antalet hamnarbetare var de hamnbolag och hamnkonsortier som hamnarbetarna var delägare i fram till 1994 och därefter hamnarbetarna själva. I skäl 58 har det redan påpekats att hamnarbetarna i sig inte utgör något företag i enlighet med gemenskapens konkurrenslagstiftning. Stöden var inte ämnade åt hamnföretagen, eftersom det inte rådde något anställningsförhållande mellan företagen och hamnarbetarna under den period då avtalen slöts om ersättning när anställningen upphör.
(84) Det tillhör undantagen att sådana åtgärder vidtas, men det italienska sjukförsäkringssystemet omfattade inte hamnsektorn. Åtgärderna var nödvändiga eftersom det uppstod en lucka i lagstiftningen efter beslutet att den särskilda sociallagstiftningen för hamnsektorn skulle upphöra att gälla(52). Åtgärderna genomfördes visserligen utanför socialförsäkringssystemets ram, men de vidtogs för att reglera situationen för en kategori arbetstagare som drabbats av omstruktureringen av en hel ekonomisk sektor.
(85) Mot bakgrund av ovanstående menar kommissionen att de stöd som beviljats med tillämpning av italienska lagarna nr 428/92, 236/93, 84/94, 343/95, 647/96 och 30/98 för att täcka sociala kostnader för pensionering av hamnarbetare, vilket var en nödvändig åtgärd i samband med omstruktureringen av sektorn, inte skall betraktas som statligt stöd i enlighet med artikel 87.1 i fördraget.
STÖD SOM SYFTAR TILL ATT ÅTERBETALA SKULDER OCH KOMPENSERA FÖR UNDERSKOTT I HAMNFÖRETAGENS, HAMNBOLAGENS OCH HAMNKONSORTIERNAS VERKSAMHETER
(86) De stöd som betalats ut i det uttalade syftet att återbetala skulder och kompensera underskott i hamnföretagens verksamhet utgör statligt stöd i enlighet med artikel 87.1 i fördraget.
(87) Denna typ av driftsstöd har gynnat hamnföretagen, eftersom de minskar företagens kostnader för den normala verksamheten. Även dessa åtgärder riskerar därför att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna.
Olagligt beviljade stöd
(88) Eftersom den italienska regeringen inte hade anmält stödet till förmån för hamnföretagen har den dessutom begått en överträdelse mot artikel 88.3 i fördraget. Kommissionen hade inte möjlighet att ta ställning till detta stöd innan det började betalas ut, det vill säga från och med 1992 och framåt.
B) STÖDÅTGÄRDERNAS FÖRENLIGHET
(89) När det väl har fastställts att de åtgärder som var avsedda att kompensera hamnföretagens underskott utgör statligt stöd i enlighet med artikel 87.1 i fördraget, måste kommissionen undersöka om de kan anses vara förenliga med den gemensamma marknaden i enlighet med artikel 87.2 eller 87.3 i fördraget. EG-domstolen har redan fastställt att artikel 86.2 i fördraget skall tolkas så att den endast kan tillämpas på italienska hamnföretag och/eller hamnbolag som kan anses ha blivit anförtrodda att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i den mening som avses i den bestämmelsen(53).
(90) När det gäller artikel 87.2 uppfyller inte stödet de villkor som anges i punkt a, som avser stöd av social karaktär som ges till enskilda konsumenter, och heller inte villkoren i punkt c.
(91) Stödet kan heller inte sägas uppfylla kraven för att kunna omfattas av undantaget i artikel 87.2 b, eftersom en omstrukturering av en ekonomisk sektor, som bland annat orsakats av att vissa bestämmelser i den nationella lagstiftningen inte är förenliga med gemenskapslagstiftningen, inte kan anses vara exceptionella händelser i den mening som avses i den bestämmelsen.
(92) I artikel 87.3 anges andra former av stöd som är förenliga med den gemensamma marknaden. Kommissionen måste emellertid göra en bedömning av stödets förenlighet i ett större sammanhang och inte endast med hänsyn till den nationella situationen. För att garantera att den gemensamma marknaden fungerar smidigt och med hänsyn till de principer som fastställs i artikel 3 g i fördraget skall de undantag som avses i artikel 87.3 tolkas restriktivt.
(93) När det gäller undantagen i artikel 87.3 b och d torde det vara uppenbart att stöden i fråga inte var stöd för projekt av gemensamt ekonomiskt intresse och heller inte för att främja kultur och bevara kulturarvet. De italienska myndigheterna har inte ens försökt rättfärdiga stödet med argumentet att det godkändes för att avhjälpa en allvarlig kris i den italienska ekonomin.
(94) När det gäller undantaget i artikel 87.3 a har de italienska myndigheterna inte motiverat stödet med att de skulle främja den regionala utvecklingen, och de har heller inte nämnt några regionala nackdelar som stödet till hamnsektorn skulle avhjälpa. I detta fall uppfylls alltså inte villkoren för att kunna godkänna stöden av de orsaker som anges i artikel 87.3 a i enlighet med riktlinjer för statligt stöd för regionala ändamål(54).
(95) Det enda undantag som eventuellt skulle kunna komma i fråga, vilket också angavs i beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet, är det undantag som avses i artikel 87.3 c för att "underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter (...) när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset".
(96) Det stöd som syftade till att återbetala hamnföretagens skulder och kompensera för deras förluster ansågs nödvändigt för att kunna genomföra omstruktureringen av hamnföretagen och för att företagen skulle kunna konkurrera på de nya marknadsvillkor som gällde efter ändringarna av hamnlagstiftningen. Den typen av stöd kan anses vara förenligt med den gemensamma marknaden när det uppfyller de fastställda kraven. Dessa krav återfinns i gemenskapens riktlinjer för bedömning av statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter, som har tillämpats sedan 1994, och i kommissionens åttonde årsrapport om konkurrenspolitiken för perioden dessförinnan(55). Enligt dessa får undsättningsstöd endast beviljas för den tidsperiod (i allmänhet inte längre än sex månader) som anses nödvändig för att genomföra en saneringsplan. Ett omstruktureringsstöd får endast beviljas på grundval av en lämplig omstruktureringsplan.
(97) De italienska myndigheterna har visserligen upprepade gånger åberopat de problem som drabbat de italienska hamnföretagen efter ändringarna av hamnlagstiftningen (till exempel upphörande av hamnbolag och hamnkonsortier, gamla skulder på stora belopp på grund av övertalig arbetskraft som ledde till ineffektivitet), men de har aldrig skickat någon reell omstruktureringsplan till kommissionen i enlighet med ovannämnda gemenskapsriktlinjer, trots kommissionens många skrivelser och uppmaningar till de italienska myndigheterna att inkomma med upplysningar.
(98) Kommissionen har emellertid granskat uppgifterna från de italienska myndigheterna i syfte att kontrollera om villkoren för godkännande av omstruktureringsstöd har uppfyllts. Av de italienska myndigheternas rapporter framgår att de ändringar som gjorts av hamnföretagens strukturer i huvudsak bestod av en strukturell uppdelning av verksamheten. Enligt den information som kommissionen förfogar över har hamnföretagen i de fem hamnar (La Spezia, Ravenna, Livorno, Trieste och Venedig) som ingår i rapporterna från den italienska regeringen (se skäl 40) delats upp i 2-4 företag som har övertagit ansvaret för ledningen av de uppdelade företagens tillgångar och ansvaret för att tillhandahålla arbetskraft eller genomföra hamntjänster. I hamnen i Genua skedde aldrig någon sådan uppdelning. När det gäller de fem angivna hamnarna har uppgifterna om vart och ett av företagen granskats individuellt. För att genomföra lastning, lossning, omlastning, lagring och allmän hantering av gods krävs det emellertid att samtliga företag, som genom hamnbolagens och hamnkonsortiernas ombildning delas upp till affärsdrivande företag, deltar i arbetet. Dessa måste därför betraktas som ett enda företag. Denna slutsats underbyggs även av det faktum att de företag som är resultatet av uppdelningen kontrolleras av samma majoritet aktieägare. Enligt de uppgifter kommissionen har tillgång till är avtalen mellan de nybildade företagen uppenbarligen inte vanliga handelsavtal.
(99) I sin motivering till godkännandet av driftsstödet till hamnföretagen skiljer de italienska myndigheterna mellan två olika tidsperioder, med utgångspunkt i uppgifterna om de sex italienska hamnarna:
- Under 1993 och 1994, det vill säga före omstruktureringen av sektorn, var hamnföretagen, hamnbolagen och hamnkonsortierna fortfarande offentliga företag som försåg hamnarbetarna med arbete enligt villkor och metoder som var typiska för det då rådande systemet. Under de åren gick hamnföretagen, hamnbolagen och hamnkonsortierna med stora förluster, med skulder på mer än 30000 miljoner lire i nettoreslutat. De italienska myndigheterna motiverar kompensationen av förlusterna före 1995 med att åtgärden var nödvändig för att ge hamnföretagen, hamnbolagen och hamnkonsortierna - när de väl avslutat driften - en tillräckligt balanserad intäkts- och utgiftsstruktur för att kunna påbörja ny affärsverksamhet.
- Under 1995-1998 bedrev hamnföretagen, hamnbolagen och hamnkonsortierna sin verksamhet som privata företag inom ramen för det nya systemet. De uppvisade enligt de italienska myndigheterna en successiv ökning av produktionsmarginaler och rörelseresultat, vilket skulle vara en indikation på att företagens, bolagens och konsortiernas ekonomi och finansiella ställning hade återhämtat sig under loppet av några få år(56). Det har emellertid visat sig att företagen, bolagen och konsortierna fortsatte att gå med så stor förlust att de italienska myndigheterna var tvungna att betala ut ytterligare driftsstöd på totalt 100000 miljoner lire 1998.
(100) Från de uppgifter som de italienska myndigheterna har tillhandahållit för perioden 1993-98 för de sex hamnar som har granskats närmare kan kommissionen dra följande slutsatser:
- Företagen har till följd av omvandlingen av hamnbolag och hamnkonsortier gått med stora förluster och har kunnat fortsätta bedriva sin verksamhet endast tack vara omfattande och kontinuerliga utbetalningar av statligt stöd. Det verkar också som om förlusterna har undervärderats om man tar hänsyn till att finansieringskostnaderna har minskat (till exempel låneräntor) samtidigt som skuldsättningsgraden har ökat på grund av ökade förluster.
- Även efter omvandlingen till affärsdrivande företag har hamnföretagen, hamnbolagen och hamnkonsortierna fortsatt att bedriva sin verksamhet med ett stort antal anställda. Kostnaderna för arbetstagare och sociala avgifter är till stora delar orsaken till att företagen efter 1995 fortsatte att gå med förlust.
- Produktiviteten, mätt i skillnaden mellan utgifter för anläggningar och utrustning och den vinst dessa genererar, har i allmänhet sjunkit för samtliga granskade hamnar. Den stora ökningen av anläggningar och utrustning (som till övervägande del har köpts in med hjälp av statligt stöd) är emellertid slående, eftersom den inte motsvaras av en ökning av intäkterna.
- Merparten av de granskade företagen bedriver verksamhet under finansiellt osäkra förhållanden, vilket begränsar deras möjligheter att ta itu med de löpande skulderna med hjälp av snabbt tillgängliga medel. När det gäller de framtidsutsikter som beskrivs i ovannämnda rapporter rör det sig om antaganden som till stora delar kan tillskrivas en alltför optimistisk bedömning av den framtida trafikökningen (efterfrågan), det vill säga yttre faktorer som samhället inte kan påverka i någon högre grad. Prognoserna om en trafikökning har dock inte bekräftats av andra oberoende källor.
(101) Med hänsyn till dessa omständigheter måste man betrakta de tillgängliga uppgifterna om lönsamheten för de flesta företagen med skepsis. Det finns inte några välgrundade skäl till att hävda att de driftsstöd som betalades ut till dessa företag skulle ha bidragit till att återställa hamnföretagens långsiktiga lönsamhet.
(102) Det har heller inte påvisats att de övriga villkoren i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter har uppfyllts. Detta gäller särskilt kravet på att undvika en snedvridning av konkurrensen och kravet på stödets nödvändighet. Det stöd som syftade till att återbetala skulder och kompensera förlusterna användes helt enkelt till att hålla hamnföretagen flytande. Detta påverkade troligen konkurrenskraften för andra hamnoperatörer som försökte etablera sig i de italienska hamnarna. Stödmottagarna gjorde dessutom inga större ansträngningar för att bekosta en eventuell omstruktureringsplan med egna medel eller med hjälp av extern finansiering.
(103) Mot bakgrund av ovanstående drar kommissionen slutsatsen att de villkor som anges i gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter inte har uppfyllts. Detta innebär att de driftsstöd som har beviljats hamnföretag, hamnbolag och hamnkonsortier i enlighet med
- artikel 1.2 i lag nr 428/92 till ett belopp på 53028 miljoner lire,
- artikel 1.3 i lag nr 343/95 till ett belopp på 100000 miljoner lire,
- artikel 9.4 i lag nr 30/98 till ett belopp på 100000 miljoner lire
inte är förenliga med den gemensamma marknaden eftersom de inte uppfyller villkoren för att omfattas av undantaget i artikel 87.3 c i fördraget.
V. ÅTERBETALNING AV STÖDET
(104) Med utgångspunkt i antagandet om att en effektiv konkurrens måste återställas om stöden visar sig vara olagliga och oförenliga med den gemensamma marknaden fastställs följande i artikel 14.1 i rådets förordning (EG) nr 659/1999: "Vid negativa beslut i fall av olagligt stöd skall kommissionen besluta att den berörda medlemsstaten skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren". Kommissionen har därför beslutat att Italien skall återkräva stödet från stödmottagaren.
(105) Oavsett om stödmottagaren har fått en annan rättslig ställning efter 1995, och i enlighet med kommissionens och EG-domstolens praxis, skall stödet återkrävas från de stödmottagande företagen. Det skall i sammanhanget nämnas att nationell lagstiftning inte kan hindra att gemenskapsrätten tillämpas i sin helhet(57).
(106) Kommissionen kommer tillsammans med den italienska regeringen att undersöka hur stödet skall återbetalas.
VI. SLUTSATS
(107) De stöd som betalas ut genom tillämpningen av lagarna nr 236/93, 84/94, 343/95, 428/92, 647/96 och 30/98 och som syftade till att garantera hamnarbetarnas sjukförsäkringsskydd efter det att det dåvarande sjukförsäkringssystemet slutat gälla utgör inte statligt stöd i enlighet med artikel 87.1 i fördraget. De summor som har betalats ut med tillämpning av dessa lagar uppgår till totalt 233174 miljoner lire. Italien har försäkrat att hamnarbetarnas sjukförsäkringssystem numera motsvarar det vanliga sjukförsäkringssystemet som omfattar de flesta arbetstagare.
(108) De stöd som har betalats ut med tillämpning av lagarna nr 343/95, 647/96 och 30/98 och som syftade till att garantera hamnarbetarnas pensioner 1992-1998 i samband med omstruktureringen av hamnsektorn omfattas inte av tillämpningen av artikel 87.1 i fördraget. De summor som har betalats ut med tillämpning av dessa lagar uppgår till totalt 863/846 miljoner lire.
(109) Kommissionen konstaterar att Italien har begått en överträdelse mot artikel 88.3 i fördraget och betalat ut stöd som syftade till att återbetala skulder och kompensera förluster som hamnföretagen fick till följd av hamnbolagens och hamnkonsortiernas ombildning.
(110) Det driftsstöd som betalats ut med tillämpning av lag 428/92, 343/95 och 30/98 och som syftade till att återbetala hamnföretagens, hamnbolagens och hamnkonsortiernas fordringar och kompensera deras förluster är oförenligt med den gemensamma marknaden. Även Tyskland och det tyska centralförbundet för hamnverksamhet, ZDS, menade att stora stödbelopp och stöd som utbetalas upprepade gånger till omstrukturering av en viss sektorn bör granskas mycket noggrant (se skälen 47-49 i detta beslut). De summor som har betalats ut med tillämpning av dessa lagar uppgår till totalt 253028 miljoner lire.
(111) När kommissionen konstaterar att olagligt beviljade stöd är oförenliga med den gemensamma marknaden ålägger kommissionen den berörda medlemsstaten att återkräva stödet från stödmottagarna(58) i syfte att återupprätta den situation som rådde innan stöden utbetalades. Denna bestämmelse är tillämplig på de stöd som i detta beslut förklaras oförenliga med den gemensamma marknaden och som således skall återbetalas av stödmottagarna.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
De statliga stöd som Italien har genomfört till förmån för hamnföretag, hamnbolag och hamnkonsortier, med tillämpning av artikel 1.2 i lag nr 428/92, artikel 1.2 c i lag nr 343/95 och artikel 9.4 i lag nr 30/98 till ett belopp av 230028 miljoner lire, för att återbetala dessa företags, bolags och konsortiers skulder och kompensera deras förluster är oförenliga med den gemensamma marknaden.
Artikel 2
De stöd som Italien har genomfört i form av ersättning när anställning upphör och bidrag till förtidspensionering av hamnarbetare som var delägare i hamnbolagen och hamnkonsortierna, med tillämpning av lagarna nr 343/95, 647/96 och 30/98, utgör inte statligt stöd i enlighet med artikel 87 i fördraget.
Artikel 3
De åtgärder som Italien har vidtagit, med tillämpning av lagarna nr 236/96, 84/94, 343/95, 647/96 och 30/98, när det gäller en lönekompensationsfond (Cassa integrazione guadagni straordinaria), engångsbelopp till icke-arbetsföra arbetstagare och semesterbostäder i Dovadola (Casa di soggiorno di Dovadola) för att garantera hamnarbetarnas socialförsäkringsskydd utgör inte stöd i enlighet med artikel 87 i fördraget.
Artikel 4
Italien skall vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att från stödmottagarna återkräva det stöd som avses i artikel 1 och som olagligen utbetalats till stödmottagarna.
Återkravet skall ske i enlighet med förfaranden i den italienska lagstiftningen.
Det stöd som skall återkrävas skall innefatta ränta som löper från den dag stödet stod till stödmottagarnas förfogande till den dag det har återbetalats.
Räntan skall beräknas på grundval av den referensränta som används vid beräkningen av bidragsekvivalenten inom ramen för regionalstöd.
Artikel 5
Italien skall inom två månader från delgivningen av detta beslut underrätta kommissionen om vilka åtgärder som har vidtagits för att följa beslutet.
Artikel 6
Detta beslut riktar sig till Republiken Italien.
Utfärdat i Bryssel den 18 juli 2001.

Labels: 4
19
8
18
15