Document ID: 32003D0225

Décision de la Commission
du 19 juin 2002
concernant le programme du Land de Thuringe en faveur des investissements des petites et moyennes entreprises et ses cas d'application
[notifiée sous le numéro C(2002) 2143]
(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2003/225/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles(1) et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1) Par décision du 27 octobre 1993, la Commission a autorisé le programme du Land de Thuringe en faveur des investissements des petites et moyennes entreprises (KMU-Investitionsprogramm des Landes Thüringen) (ci-après dénommé "le régime")(2). Le 7 octobre 1994, elle a autorisé une version modifiée qui avait été notifiée en 1994(3).
(2) Le régime modifié couvrait la période 1994-1996 et prévoyait des aides à l'investissement productif. Par communication du 26 août 1993, enregistrée le 30 août, l'Allemagne avait formellement exclu de ce régime l'octroi d'aides en faveur d'entreprises en difficulté. Cette exclusion a été expressément reprise dans la décision de la Commission, laquelle a limité l'approbation du régime aux entreprises qui n'étaient pas en difficulté.
(3) Par décision du 8 avril 1998, la Commission a approuvé la prolongation dudit régime pour la période 1997-2001 à des conditions révisées(4), mais par la même occasion, elle a exprimé des doutes sur la concordance des modalités de son application avec la version notifiée qu'elle avait approuvée. Ces doutes étaient fondés sur les informations communiquées par l'Allemagne dans les rapports annuels de 1994 et 1995 et sur celles qui concernaient les années 1995 et 1996. En effet, au vu de ces informations, la Commission n'a pu exclure l'octroi d'aides au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté.
(4) C'est pourquoi la Commission a enjoint à l'Allemagne [injonction de fournir des informations au sens de l'arrêt de la Cour de justice dans l'affaire "Italgrani"(5)] de fournir toutes les informations lui permettant de vérifier la conformité au régime approuvé de l'octroi des aides - y compris celles qui ont été octroyées à des entreprises qui auraient dû être considérées à ce moment-là comme étant en difficulté - ainsi que les conditions dans lesquelles ces aides ont été consenties.
(5) Dans ses observations du 7 août 1998, l'Allemagne a confirmé que le régime approuvé n'autorisait pas l'octroi d'aides au sauvetage et à la restructuration, mais elle a aussi indiqué qu'il n'était pas vérifié d'office si l'entreprise bénéficiaire était économiquement saine au moment de l'octroi des aides. La Commission précise que cette lettre ne contenait pas les informations - demandées dans l'injonction - au sujet des aides individuelles concernées et des modalités de leur octroi.
(6) C'est pourquoi la Commission n'a pas été en mesure d'établir si le régime d'aide avait été appliqué conformément à la version notifiée et approuvée.
(7) Par lettre du 4 décembre 1998(6), la Commission a informé l'Allemagne de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE, afin de vérifier l'application du régime dans le passé ainsi que tous les cas où celui-ci a été appliqué. Dans cette décision, la Commission constate que l'Allemagne n'a pas fourni les informations demandées par l'injonction susmentionnée sur les aides individuelles concernées et que le régime a fait l'objet d'une application abusive. En se référant à l'arrêt de la Cour de justice précité, la Commission a donc décidé d'apprécier directement la conformité au traité de l'application du régime dans le passé, comme s'il s'agissait d'une aide nouvelle. Dans le cadre de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE, la Commission a invité l'Allemagne à présenter ses observations et à fournir toute information utile à l'évaluation de l'aide et de son application dans certains cas.
(8) Par la même lettre, la Commission a enjoint à l'Allemagne de lui fournir dans un délai d'un mois tous les documents, informations et données nécessaires à l'appréciation de la compatibilité du régime et de ses cas d'application, en précisant les informations devant tout particulièrement lui être communiquées. Par la même occasion, la Commission a annoncé que si elle ne recevait pas ces informations, elle adopterait une décision sur la base des éléments en sa possession et que toute aide individuelle octroyée dans le cadre du régime serait réputée incompatible si les informations nécessaires pour conclure à sa compatibilité faisaient défaut.
(9) Par la même lettre, la Commission a invité l'Allemagne à transmettre immédiatement aux bénéficiaires de l'aide une copie de sa lettre.
(10) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(7) et la Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations à l'égard des mesures en cause. Aucune observation de la part de parties intéressées n'est parvenue à la Commission.
(11) Par lettre du 5 mars 1999 enregistrée le 8 mars et par lettre du 6 mai 1999 enregistrée le 10 mai, l'Allemagne s'est exprimée sur la procédure susmentionnée. Par lettre du 26 septembre 2001 enregistrée le 29 septembre, elle a fourni, à la demande de la Commission, certains renseignements complémentaires sur le nombre des bénéficiaires du régime qui existaient encore en 2001.
2. DESCRIPTION DE L'AIDE
(12) Le régime vise à favoriser la modernisation et le développement des petites et moyennes entreprises (PME) qui se heurtent à des problèmes économiques en raison du passage à l'économie de marché et à favoriser la création de PME dans le secteur manufacturier. À cette fin, sont éligibles (point 11 de la notification initiale du 1er juillet 1993) les investissements productifs (sauf l'acquisition de terrains) et les investissements effectués dans le cadre d'un plan de restructuration. Dans sa communication du 26 août 1993, l'Allemagne avait précisé que le terme de restructuration susmentionnée ne devait pas s'entendre comme une mesure de sauvetage et de restructuration d'entreprises en difficulté, mais concernait les investissements effectués dans des entreprises viables en vue de la création d'un nouvel établissement, de l'extension ou de la modernisation d'un établissement existant ou de l'introduction d'un nouveau procédé de production.
(13) Ce régime d'aide a été doté d'un budget initial de 24 millions d'euros, lequel est passé ultérieurement à 42 millions d'euros. L'aide à l'investissement initial est octroyée sous forme d'une subvention dans la limite de 2,5 millions d'euros par projet, en respectant le plafond régional applicable au Land de Thuringe. Pour les grandes entreprises, ce plafond est de 35 %. Dans les régions assistées en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE, il est majoré de 15 % brut pour les PME répondant à la définition donnée dans l'encadrement communautaire des aides d'État aux petites et moyennes entreprises (1992)(8) en vigueur au moment de l'autorisation du régime par la Commission.
(14) Dans le cadre du régime, un total de 62 aides a été octroyé en faveur de 61 entreprises(9).
(15) Le régime subordonne l'octroi d'une aide à la présentation d'un plan stratégique à long terme.
3. MOTIFS D'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE
(16) Les motifs qui ont conduit la Commission à ouvrir, à l'égard de l'application du régime dans le passé(10) et de tous ses cas d'application, la procédure formelle prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité, découlent notamment du constat que l'Allemagne a octroyé des aides en faveur d'entreprises en difficulté, contrairement à ce que ses autorités avaient indiqué. Dans la mesure où le régime d'aide a été appliqué de manière abusive en faveur d'entreprises en difficulté, ses modalités ne sont pas compatibles avec la politique de la Commission en matière d'aides en faveur des entreprises en difficulté, parce que le régime en cause:
- ne prévoit pas d'obligation de notification individuelle des aides en faveur d'entreprises en difficulté ou d'entreprises des secteurs dits sensibles,
- ne subordonne pas l'octroi de l'aide à la présentation et à la réalisation d'un plan de restructuration permettant de rétablir dans un délai raisonnable la viabilité à long terme de l'entreprise,
- ne limite pas le montant de l'aide octroyée au strict minimum nécessaire pour atteindre cet objectif.
Dans sa lettre informant l'Allemagne de l'ouverture de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE, la Commission a également enjoint à l'Allemagne de lui indiquer dans quels cas des aides ont été octroyées au titre du régime à des entreprises qui, à la date d'octroi de l'aide, devaient être considérées comme saines ou comme étant en difficulté. Les renseignements demandés portaient notamment sur la taille de l'entreprise, l'importance de l'aide (montant et intensité d'aide par rapport aux investissements envisagés), l'ensemble des aides publiques accordées à l'entreprise dans les trois ans ayant précédé l'octroi de l'aide examinée et la situation financière de l'entreprise à la date d'octroi de l'aide. Dans sa lettre susmentionnée, la Commission a en outre informé l'Allemagne qu'elle se prononcerait sur l'ensemble du régime d'aide et tous ses cas d'application individuelle, que l'aide ait été octroyée à une entreprise en difficulté ou non.
4. OBSERVATIONS DE L'ALLEMAGNE
(17) Par courrier du 5 mars 1999, l'Allemagne a fourni deux tableaux qui montrent qu'au moment de l'octroi de l'aide, 30 entreprises pouvaient être considérées comme étant en difficulté et 31 comme étant saines(11). Étant donné que l'une des entreprises saines a bénéficié d'une aide à deux reprises, le nombre des cas d'application en faveur d'entreprises saines s'élève donc à 32. Cette évaluation résulte de l'examen par les autorités allemandes de la situation des entreprises au moment de l'autorisation de l'aide. Par lettre du 26 septembre 2001, l'Allemagne a corrigé les tableaux précités en déclarant qu'une des entreprises considérées auparavant en difficulté devait désormais être considérée comme une entreprise saine. Au total, dans 29 cas, l'aide a été accordée à des entreprises en difficulté, tandis que dans 33 cas, elle a été accordée à 32 entreprises viables.
(18) Pour les entreprises bénéficiaires encore en activité, l'Allemagne a vérifié les différents cas d'application du régime au moyen d'un questionnaire portant sur l'effectif, le total du bilan, la rentabilité des capitaux propres, le déficit annuel, le chiffre d'affaires, la proportion de capitaux empruntés, la marge brute d'autofinancement et l'utilisation des capacités de production. Les données communiquées par l'Allemagne le 6 mai 1999 couvrent soit les trois années précédant l'octroi de l'aide soit, dans le cas de nouvelles entreprises, l'année suivant l'octroi de l'aide.
(19) La lettre du 5 mars 1999 indique toutefois que dans certains cas, l'Allemagne n'a pas été en mesure de fournir les éléments relatifs à l'intensité d'aide octroyée, à l'effectif, au total du bilan ou au chiffre d'affaires, ou les éléments concernant d'éventuelles aides publiques provenant d'autres ressources d'État. Ces éléments manquants concernent aussi bien les entreprises jugées saines (liste II) que les entreprises jugées en difficulté (liste I). Pour certaines des entreprises énumérées, l'absence de données est expliquée par le fait qu'il s'agissait alors de nouvelles entreprises. L'Allemagne n'a, par ailleurs, fourni aucune autre explication quant à son incapacité à communiquer les renseignements demandés par la Commission.
(20) L'Allemagne n'a avancé aucun autre argument quant à l'application du régime d'aide.
(21) Par lettre du 26 septembre 2001, l'Allemagne a informé la Commission que, sur les 32 entreprises considérées comme saines, 23 étaient toujours présentes sur le marché. Les informations concernant les entreprises en difficulté montrent que, sur les 29 qui ont bénéficié d'une aide, seules 4 sont encore présentes sur le marché.
5. APPRÉCIATION DE L'AIDE
A. Légalité de l'aide
(22) Dans ses décisions des 27 octobre 1993 et 7 octobre 1994, la Commission a considéré que le régime était compatible avec le marché commun en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE pour les raisons suivantes: le Land de Thuringe est reconnu comme région assistée au sens de l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité CE(12). Ensuite, l'intensité d'aide prévue par le régime est acceptable au vu des problèmes économiques de la région ainsi que de la nécessité de favoriser le développement et la création d'emplois, notamment dans les PME. Enfin, seules des entreprises du secteur manufacturier qui présentent de bonnes perspectives de viabilité sont éligibles.
(23) Enfin, la Commission s'est formellement assurée que le régime n'est pas appliqué à des entreprises en difficulté.
(24) Or, contrairement aux assurances données par l'Allemagne dans sa lettre du 26 août 1993, des aides ont été accordées de 1994 à 1996 à des entreprises en difficulté, dont 86 % ont entre-temps déposé leur bilan - ce que l'Allemagne a du reste confirmé dans ses observations des 5 mars et 8 mai 1999 et du 26 septembre 2001(13) dans le cadre de la procédure. L'Allemagne a en outre reconnu qu'à la suite de l'examen rétroactif de la situation économique des entreprises au moment de l'octroi des aides ainsi que de leurs perspectives d'avenir, elle aurait dû considérer ces entreprises comme étant en difficulté. La Commission note que cet examen comportait une évaluation de la rentabilité, du chiffre d'affaires, de la surcapacité, de la marge brute d'autofinancement, de l'endettement et de la valeur de l'actif net. La Commission constate donc que l'Allemagne a fondé son examen sur les critères fixés par les lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté (1994). De plus, il ressort de ces éléments que l'Allemagne a également octroyé des aides à des entreprises en difficulté qui doivent être considérées comme de grandes entreprises au sens de la définition qu'en donne la Commission (1992).
(25) En notifiant le régime initial et sa version modifiée de 1994, l'Allemagne s'était d'abord conformée aux obligations lui incombant en vertu de l'article 88, paragraphe 3, du traité CE. En revanche, en appliquant le régime d'une manière abusive non couverte par les autorisations de 1993 et 1994, elle a en fait créé une série de cas d'aides individuelles non notifiées et donc illégales.
(26) La Commission déplore notamment que l'Allemagne n'ait pas respecté sa déclaration formelle de ne pas appliquer le régime à des entreprises en difficulté. En effet, ces aides n'étant pas couvertes par les autorisations de la Commission, elles doivent être considérées comme illégales.
(27) Par ailleurs, l'Allemagne indique ne pas avoir disposé, dans certains cas, des renseignements nécessaires pour assurer, lors de l'octroi de l'aide, le respect du plafond régional et des règles de cumul ainsi que l'application correcte de la majoration pour les PME. La Commission constate donc que l'Allemagne n'est pas en mesure de prouver l'application correcte du régime d'aide en faveur des entreprises saines. Or il incombe aux États membres d'assurer le respect des conditions d'autorisation d'un régime et d'en fournir la preuve en cas de besoin. Faute d'informations exhaustives, la Commission conclut que ces aides ne sont pas non plus couvertes par ses autorisations et doivent donc être considérées comme illégales.
(28) La Commission a dû commencer par déterminer les aides qui ont été octroyées en dehors du cadre du régime. À cet effet, elle a délivré une injonction au sens de l'arrêt Italgrani. À partir des éléments en sa possession, la Commission a ensuite établi qu'un nombre indéterminé d'aides individuelles avait été accordé au mépris des dispositions du régime et a donc ouvert la procédure à l'égard de ces aides individuelles. Comme les renseignements disponibles montrent qu'il existe apparemment pour toutes les aides individuelles la possibilité qu'elles n'aient pas été accordées dans le respect des dispositions du régime, et comme il n'existe pas de liste définitive des différentes aides prétendument accordées conformément au régime, la Commission a simultanément ouvert la procédure à l'encontre du régime d'aide dans sa globalité en raison de son application abusive. La Commission avait l'intention de procéder à un examen général et abstrait du régime d'aide appliqué de manière abusive et d'établir directement sa compatibilité avec le traité sur cette base.
(29) Durant la procédure, l'Allemagne a communiqué à la Commission une liste de 62 aides prétendument octroyées conformément au régime à 61 entreprises et elle a indiqué les subventions accordées, selon elle, à des entreprises en difficulté (29), reconnaissant ainsi qu'elles n'étaient pas couvertes par le régime. L'Allemagne a également indiqué les subventions qu'elle estimait avoir été accordées à des entreprises saines (33 aides accordées à 32 entreprises), en fournissant un certain nombre d'informations, encore qu'incomplètes, au sujet de ces 33 cas.
(30) Comme ces informations auraient dû être fournies en réponse à l'injonction susmentionnée, leur fourniture postérieurement à l'ouverture de la procédure est tardive. Toutefois, en considérant tous les faits de l'espèce, la Commission a décidé, malgré l'ouverture de la procédure, de vérifier si chacun des 33 cas individuels indiqués par l'Allemagne était effectivement couvert par le régime ou non.
(31) D'après les éléments fournis par l'Allemagne, les 32 entreprises concernées par les 33 cas d'aide sont les entreprises suivantes, lesquelles étaient soi-disant viables au moment de l'octroi de l'aide:
1. FEFA Fenster & Fassaden Produktions GmbH, Zeulenroda
2. Thüringer Dämmstoffwerke GmbH, Bad Berka
3. Marit GmbH, Vertriebsgesellschaft für Gärtnerei- und Floristik-Artikel, Bad Salzungen
4. Schlacht- und Verarbeitungs GmbH, Iéna
5. Topogramm Gesellschaft für Erderkundung und Rauminformation mbH, Altenbourg
6. Konstruktion-Holz-Werk Saubert KHW GmbH & Co. KG, Serba-Trotz
7. WEMAG Werkzeuge Maschinen Kunststofftechnik GmbH, Nordhausen
8. Wilhelm Steinberg Pianofortefabrik GmbH, Eisenberg
9. Möbelwerkstätten R. Nützel, Zeulenroda
10. SAPA Leichtmetallguss Sömmerda GmbH, Sömmerda
11. WEGRA-Anlagenbau GmbH, Westenfeld
12. Metallwerk Langensalza GmbH, Bad Langensalza
13. York Travelware GmbH, Kindelbrück
14. Rhönmetall GmbH, Dermbach
15. NTI New Technology Instruments GmbH, Kahla
16. Stahl- und Anlagebau Grüssing GmbH, Kambachsmühle(14)
17. Metallgestaltung Hans Reiche, Gotha
18. Schlossbrauerei Schwarzbach GmbH
19. GEFO Folienbetrieb GmbH, Gera
20. Bike Systems GmbH & Co Thüringer Radwerk KG, Nordhausen
21. Metzgerei Holger Bennewitz
22. Meder Reed GmbH, Fux, Hof, Werlich GbR, Großbreitenbach
23. Fein-Elast Umspinnwerk GmbH, Zeulenroda
24. Bäckerei und Konditorei Bretschneider
25. Sägewerk Crawinkel GmbH
26. Wiegand GbR
27. Hausgeräte Altenburg GmbH
28. Analytik Jena GmbH
29. Oplibell Produktions GmbH
30. Apparate- und Industrieanlagenbau Grüssing GmbH
31. Kunststoffverarbeitung Tiefenort GmbH
32. Kahla/Thüringen Porzellan GmbH, Kahla(15).
(32) Dans les cas mentionnés ci-dessous, l'Allemagne indique qu'elle n'a pas été en mesure de vérifier les circonstances de l'octroi de l'aide, soit parce que l'entreprise est en liquidation ou n'est plus en activité soit parce qu'il n'y a pas d'informations disponibles. Au vu des informations en sa possession, la Commission ne peut apprécier si l'aide accordée dans ces cas est couverte par le régime.
(33) En particulier, pour la catégorie des entreprises saines, l'Allemagne n'est pas en mesure de fournir des indications sur l'intensité de l'aide dont les deux entreprises suivantes ont bénéficié, car ce renseignement ne figure pas dans le dossier d'octroi de l'aide:
- Marit GmbH, Vertriebsgesellschaft für Gärtnerei- und Floristik-Artikel, Bad Salzungen,
- Topogramm Gesellschaft für Erderkundung und Rauminformation mbH, Altenbourg.
L'Allemagne ne dispose donc pas, dans ces deux cas, des éléments permettant d'affirmer que l'intensité de l'aide établie dans le régime a été respectée. Par conséquent, la Commission n'est pas en mesure d'établir si les aides en cause sont couvertes par le régime.
(34) Pour les trois entreprises suivantes, les autorités allemandes ne sont pas non plus en mesure de préciser s'il s'agit de PME, car ce renseignement ne figure pas dans le dossier d'octroi de l'aide:
- Marit GmbH, Vertriebsgesellschaft für Gärtnerei- und Floristik-Artikel, Bad Salzungen,
- Topogramm Gesellschaft für Erderkundung und Rauminformation mbH, Altenbourg,
- Kahla Porzellan GmbH, Kahla.
(35) Pour aucun des cas d'aide, l'Allemagne n'a indiqué si les investissements soutenus par le programme du Land de Thuringe ont également bénéficié d'aides au titre d'un autre régime d'aide à l'investissement, par exemple le régime des primes fiscales à l'investissement. Il est vrai que la Commission n'avait pas explicitement demandé cette information lors de l'ouverture de la procédure.
(36) En résumé, la Commission constate que l'application du régime en faveur des sociétés Marit, Topogramm et Kahla(16) était illégale. Quant aux autres cas d'application en faveur d'entreprises viables au moment de l'octroi de l'aide, la Commission considère qu'ils sont couverts par le régime approuvé, à condition que le total des aides publiques en faveur des investissements en cause ne dépasse pas l'intensité de 35 % brut dans le cas des grandes entreprises et des entreprises de statut inconnu (considérant 34) et de 50 % brut dans tous les autres cas. Les aides qui ne remplissent pas cette condition sont illégales. En revanche, lorsque les aides remplissent cette condition, le complément d'examen quant à leur compatibilité avec le marché commun est inutile.
B. Existence d'une aide d'État
(37) Sur la question de savoir si les 29 subventions octroyées à des entreprises qui, selon l'Allemagne, étaient en difficulté et à des entreprises saines qui n'entraient pas dans le champ d'application du régime, la Commission considère ce qui suit.
(38) En l'espèce, c'est le non-respect d'une condition contenue dans un régime d'aide qui fait l'objet de l'examen de la Commission. Par conséquent, cet examen porte sur la question de la compatibilité avec le marché commun plus que sur la question de savoir s'il s'agit ou non d'une aide d'État.
(39) Le régime d'aide constitue un instrument par lequel l'État membre accorde des avantages aux entreprises qui remplissent les conditions établies dans ledit régime. L'Allemagne n'a pas octroyé d'aides ad hoc et n'a pas notifié chaque cas individuellement à la Commission. C'est pourquoi cette dernière est tenue, en raison de la nature de la mesure proprement dite et en raison des pouvoirs qui lui sont conférés par le traité, par le règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE(17) et par la jurisprudence de la Cour(18), de procéder à un examen général et abstrait. Elle n'examine pas individuellement l'existence d'une aide d'État dans chacun des cas exclus du champ d'application du régime existant.
(40) L'Allemagne a introduit et appliqué le régime d'aide en vue d'obtenir un effet très précis et parfaitement défini. Tous les éléments nécessaires pour établir si un régime d'aide contient une aide d'État figurent dans ce régime. En outre, compte tenu des circonstances particulières de l'espèce, l'examen de la question de savoir si les subventions octroyées dans le cadre du régime constituent une aide d'État ou non n'aboutirait probablement pas à un résultat différent dans chaque cas d'aide individuelle, notamment par rapport aux entreprises saines ou aux entreprises en difficulté. En effet, s'agissant d'entreprises en difficulté, les subventions seraient normalement considérées comme des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE. L'État membre a notifié le régime initial comme aide d'État, et ce régime a été approuvé par la Commission en tant que tel. L'État membre a ensuite octroyé des aides en dehors du champ d'application du régime approuvé.
(41) La Commission estime qu'elle n'aurait été tenue d'établir individuellement l'existence d'une aide d'État dans chacun de ces cas illégaux que si l'Allemagne en avait fait la demande. Chaque demande aurait dû être accompagnée au moins de tous les renseignements nécessaires pour permettre à la Commission d'apprécier chaque cas individuellement - autrement dit, les renseignements auraient normalement dû être fournis à la Commission dans le cadre de la notification complète d'une aide individuelle en vertu de l'article 88, paragraphe 3, du traité CE. L'Allemagne est consciente des doutes que la Commission a nourris à l'égard de ces cas. Si elle avait estimé que certaines aides auraient dû être appréciées individuellement en raison de leurs spécificités, elle aurait eu l'obligation d'en communiquer tous les détails à la Commission et de mettre à la disposition de celle-ci tous les renseignements nécessaires à une appréciation individuelle.
(42) Le régime prévoit des aides destinées à encourager l'investissement productif par les entreprises exerçant leur activité en Thuringe. Les aides accordées proviennent de ressources du Land de Thuringe. Comme le régime permet d'améliorer la compétitivité des entreprises bénéficiaires, que celles-ci soient viables ou non, et comme certaines de ces mesures peuvent affecter les échanges entre États membres, le régime comporte des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE et de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE.
(43) Que ce soit en réponse à l'injonction de fournir des informations ou dans le cadre de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE, l'Allemagne n'a pas fourni d'informations permettant de conclure que certaines des aides en cause n'entrent pas dans le champ d'application de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
C. Compatibilité de l'aide avec le marché commun
(44) Les dérogations et les exemptions concernant les mesures qui entrent dans le champ d'application de l'article 87, paragraphe 1, du traité sont énoncées à l'article 87, paragraphes 2 et 3. Toutefois, l'article 87, paragraphe 2, du traité CE, et notamment l'article 87, paragraphe 2, point b), n'est pas applicable du fait que le régime vise à favoriser le développement des PME de Thuringe et non à remédier aux dommages causés par des calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires, ni à compenser les désavantages économiques causés par la division de l'Allemagne. Du reste, l'Allemagne n'invoque pas l'application de ces dérogations. La Commission considère en outre que l'aide d'État en cause ne relève pas de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point b), du traité, puisque les aides ne sont pas destinées à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre. Enfin, le régime ne peut bénéficier de la dérogation prévue à l'article 87, paragraphe 3, point d), du traité, puisqu'il ne vise pas à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine.
(45) Le régime d'aide s'adresse aux entreprises situées dans une région assistée au titre de l'article 87, paragraphe 3, point a), du traité, exception faite de celles qui appartiennent aux secteurs dits sensibles. Pour la région aidée en cause, la Commission a confirmé en 1994(19) l'intensité maximale des aides à l'investissement de 35 % brut pour les grandes entreprises et de 50 % brut pour les PME.
(46) Dans la mesure où l'aide a été octroyée pour un investissement initial, elle doit être appréciée sur la base des critères régissant les aides à finalité régionale. Si une aide a été destinée au sauvetage ou à la restructuration d'une entreprise en difficulté, sa compatibilité avec le marché commun est appréciée au regard des règles en vigueur pour les aides au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté.
(47) Le régime en cause a été appliqué pendant la période de 1994 à 1996.
a) Compatibilité avec les règles relatives aux aides à finalité régionale
(48) Dans le cas des entreprises Marit et Topogramm ainsi que dans les autres cas d'application en faveur d'entreprises saines à la date d'octroi de l'aide qui ne sont pas couverts par le régime approuvé, étant donné que le total des aides publiques en faveur des investissements en cause dépasse l'intensité de 35 % brut dans le cas des grandes entreprises et des entreprises de statut inconnu et de 50 % brut dans les autres cas, la compatibilité des aides avec le marché commun est appréciée au regard des textes en vigueur à la date de l'application abusive du régime(20), conformément à la communication de la Commission sur la détermination des règles applicables à l'appréciation des aides d'État illégales(21). Cette appréciation est effectuée sur la base des renseignements dont la Commission dispose.
(49) Étant donné qu'il s'agit d'aides à l'investissement initial, la base d'appréciation est constituée par la communication de la Commission sur la méthode pour l'application de l'article 92, paragraphe 3, points a) et c), aux aides régionales de 1988(22), en combinaison avec le point 18 de l'annexe de la communication de la Commission aux États membres concernant les aides à finalité régionale (1979)(23). Cette annexe définit l'investissement initial comme un investissement en capital fixe se rapportant à la création d'un nouvel établissement, à l'extension d'un établissement existant ou au démarrage d'une activité impliquant un changement fondamental dans le produit ou le procédé de production d'un établissement existant (par voie de rationalisation, de diversification ou de modernisation). Un investissement en capital fixe, réalisé sous la forme de reprise d'un établissement qui a fermé ou aurait fermé sans cette reprise, est également considéré comme investissement initial.
(50) Pour la période en question et sans préjudice des dispositions particulières relatives aux aides à l'investissement en faveur d'entreprises des secteurs sensibles, un régime d'aide en faveur de l'investissement initial dans une région assistée est réputé compatible avec le marché commun s'il n'entraîne pas le dépassement du plafond d'intensité indiqué au considérant 45 (50 % pour les PME et 35 % pour les grandes entreprises), même en cas de cumul avec d'autres aides à finalité régionale. Dans les cas illégaux visés au considérant 48, cette condition de compatibilité n'est pas remplie. Dans ces cas-là, la Commission n'est donc pas en mesure d'établir, à partir des informations en sa possession, si les aides sont globalement compatibles avec le marché commun en tant qu'aides régionales.
(51) En revanche, si l'Allemagne dispose de toutes les informations nécessaires, mais que le plafond d'intensité et/ou de cumul est dépassé, la partie excédentaire de l'aide est incompatible avec le marché commun.
b) Compatibilité avec les règles relatives aux aides à la restructuration
(52) Pour apprécier la compatibilité de l'aide avec le marché commun dans les 29 cas où l'Allemagne a reconnu avoir octroyé des aides à des entreprises en difficulté, la Commission tient compte du fait que, dans aucun de ces cas, il n'a été présenté de plan de restructuration et qu'il ne ressort pas des informations en sa possession qu'un tel plan ait existé lors de l'octroi de l'aide.
(53) Dans sa réponse à l'injonction de fournir des informations et à la décision d'ouverture de la procédure, l'Allemagne a confirmé que, contrairement à son engagement antérieur, le régime avait été appliqué à des entreprises en difficulté, dont plusieurs sont à considérer comme de grandes entreprises. Il convient donc que la Commission examine si les aides à l'investissement accordées en faveur d'entreprises en difficulté peuvent être jugées compatibles avec le marché commun.
(54) Selon la pratique usuelle de la Commission jusqu'en 1999, des aides régionales destinées à favoriser les investissements initiaux dans des entreprises en difficulté pouvaient être accordées au titre d'un régime régional, sans notification préalable(24), à condition toutefois que ces aides soient prises en compte dans l'examen de la compatibilité d'un projet d'aide à la restructuration d'entreprises en difficulté conformément aux dispositions d'application concernant les aides au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté(25).
(55) En l'espèce, les aides en faveur d'entreprises en difficulté n'ont pas été octroyées au titre d'un régime d'aide à finalité régionale approuvé. Au contraire, elles sont explicitement exclues du champ d'application du régime approuvé. De ce fait, la Commission n'était pas tenue de vérifier si les aides à l'investissement en cause pouvaient être considérées comme faisant partie de l'ensemble de l'aide à la restructuration. En outre, vu le grand nombre de cas où des entreprises en difficulté ont bénéficié d'aides octroyées en application illégale du régime, la Commission estime que la finalité régionale des aides en cause ne peut être établie.
(56) Selon les informations fournies par l'Allemagne, les entreprises bénéficiaires suivantes étaient en difficulté à la date d'octroi de l'aide:
1. Graf von Henneberg Porzellan GmbH
2. WEIDA Leder GmbH
3. ALPA GmbH Textilwerk Triebes
4. KMP Kunststoff und Metallproduktion GmbH, Hohleborn
5. Porzellanambiente Reichenbach GmbH
6. Thüringer Kleiderwerk Alfred Platz GmbH, Gotha
7. Bergwerksmaschinen Diellas GmbH, Diellas
8. Franz Götz KG, Gotha
9. Modedruck Gera GmbH
10. Spezialverpackungen Polymen GmbH, Gera
11. Forstbetriebsgemeinschaft Katzhütte GmbH
12. Barbarossa Brauerei GmbH, Artern
13. Zeuro Möbelwerk GmbH, Zeulenroda
14. LMG Leichtmetallgiesserei GmbH, Gera
15. Artluminare Leuchten GmbH, Stadlilm
16. Radisch Textilbetriebs-GmbH, Neustadt/orta
17. Creaplat GmbH, Schlotheim
18. Thüringer Motorenwerke und Getriebetechnik GmbH, Nordhausen
19. Hewitt Industriekeramik, Triplis
20. UNI PUSH Motoren und Getriebetechnik GmbH, Pössneck
21. Feuerverzinkerei Heldrungen GmbH, Heldrungen
22. AWA Antriebstechnik GmbH, Weimar
23. Kyffhäuser Maschinenfabrik Artem GmbH, Artem
24. ALZI Metallveredelung GmbH, Wünschendorf
25. Göltzsch-Mühle Spezialpapierfabrik Greiz
26. TPM Pralinenmanufaktur GmbH, Issaroda
27. MAT Maschinen- und Automatisierungstechnik GmbH, Großruderstedt
28. Stentex GmbH, Gera
29. GD Gotha Druck und Verpackung GmbH & Co. KG.
(57) La Commission considère que les aides individuelles aux investissements des entreprises en difficulté ne peuvent être jugées compatibles avec le marché commun que si elles sont conformes aux dispositions concernant les entreprises en difficulté. En vertu du point 101 b) des lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté de 1999, la Commission examinera la compatibilité avec le marché commun de toute aide destinée à la restructuration qui est octroyée sans l'autorisation de la Commission et donc en contravention de l'article 88, paragraphe 3, du traité, "sur la base des lignes directrices en vigueur au moment de l'octroi de l'aide".
(58) Les aides examinées ont été octroyées de 1994 à 1996. Par conséquent, les règles applicables aux aides qui ont été octroyées en contravention de l'article 88, paragraphe 3, du traité sont les lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté(26) de 1994 (ci-après dénommées "les lignes directrices de 1994"). La Commission estime que ces dernières sont l'expression limpide de sa pratique usuelle en matière d'aides à la restructuration au moment de l'octroi des aides dans le cadre du régime.
(59) Pour établir une distinction entre l'entreprise en difficulté et l'entreprise saine, la Commission a défini la première, au point 2.1 des lignes directrices de 1994, comme étant une entreprise "incapable d'assurer son redressement avec ses propres ressources ou avec des fonds obtenus auprès de ses actionnaires ou par l'emprunt". Les signes habituels démontrant cette incapacité sont "la baisse de rentabilité ou le niveau croissant des pertes, la diminution du chiffre d'affaires, le gonflement des stocks, la surcapacité, la diminution de la marge brute d'autofinancement, l'endettement croissant, la progression des charges financières ainsi que la faible valeur de l'actif net". Cette définition, fondement de la présente décision, confirme l'optique dans laquelle la Commission a statué jusqu'ici.
(60) La Commission observe à cet égard que l'Allemagne, en procédant à un examen rétroactif des entreprises bénéficiaires qui a permis de constater que 29 de ces entreprises(27) étaient en difficulté au moment de l'octroi des aides, s'est appuyée, pour l'essentiel, sur les mêmes indicateurs. La Commission observe en outre que si l'Allemagne avait appliqué le régime dans sa forme approuvée et avait de surcroît procédé à cet examen en temps voulu, elle aurait dû notifier individuellement ces cas à la Commission.
(61) Dans la mesure où le régime d'aide a servi au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté, il aurait dû, pour être compatible avec le marché commun, comporter des modalités conformes aux lignes directrices précitées. Dans le cas d'une aide au sauvetage, celle-ci aurait dû, pour être jugée compatible, revêtir la forme d'un prêt aux conditions du marché ou d'une garantie permettant à l'entreprise de rester présente sur le marché pendant la durée limitée nécessaire à l'élaboration d'un plan de restructuration. Or, force est de constater que cette condition n'a pas été remplie, puisque l'aide a revêtu la forme d'une subvention. Dans le cas d'une aide à la restructuration, le régime aurait dû prévoir un plan de restructuration réaliste, cohérent et de grande envergure visant à restaurer la viabilité à long terme de l'entreprise, en tenant compte des circonstances ayant entraîné les difficultés de l'entreprise ainsi que de la situation du marché du secteur concerné et de son évolution prévisible. De plus, en vertu des lignes directrices de 1994, le régime aurait dû prévoir des mesures de prévention de distorsions de concurrence indues et s'assurer que le montant et l'intensité de l'aide étaient proportionnés aux coûts et aux avantages de la restructuration.
(62) La Commission constate que le régime d'aide ne contient aucune disposition en ce sens et que l'Allemagne n'a présenté, pour les cas particuliers de subventions individuelles, aucune information lui permettant d'établir que les différentes conditions ont été remplies.
(63) Le régime d'aide prévoit seulement la présentation préalable d'un "plan stratégique cohérent à long terme", mais sans exiger une analyse des circonstances ayant conduit au déclin de l'entreprise ni des hypothèses réalistes permettant de restaurer la viabilité à long terme de l'entreprise. De fait, l'Allemagne a admis qu'elle n'avait même pas vérifié si les entreprises bénéficiaires pouvaient réellement tabler, au moment de l'octroi de l'aide, sur un rétablissement de leur viabilité dans un délai raisonnable.
(64) En l'absence de dispositions telles que l'obligation de notification individuelle des aides en faveur de grandes entreprises en difficulté, et notamment la limitation du montant de l'aide octroyée au strict minimum nécessaire pour permettre la restructuration, et en l'absence des renseignements nécessaires sur les aides individuelles, les règles applicables, à la date d'octroi des aides en cause, aux aides au sauvetage ou à la restructuration d'entreprises en difficulté n'ont pas été respectées. Enfin, compte tenu du fait que la majorité des entreprises bénéficiaires que l'Allemagne a rétroactivement reconnues comme ayant été en difficulté ont déposé leur bilan depuis lors, le "plan stratégique à long terme" n'a pas pu être intégralement mis en oeuvre comme l'exigent les lignes directrices de 1994.
(65) La Commission rappelle qu'elle avait enjoint à l'Allemagne de lui communiquer tous les documents, données et renseignements nécessaires à l'appréciation de la compatibilité avec le marché commun de l'aide et de toutes les aides individuelles accordées au titre du régime. Elle avait en outre indiqué que, faute de disposer des renseignements nécessaires pour conclure à la compatibilité des aides individuelles, elles jugerait celles-ci incompatibles. L'Allemagne n'ayant pas communiqué de renseignements permettant de conclure à la compatibilité des aides en cause, la Commission considère que, dans les cas où le régime a permis l'octroi d'aides au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté, ces aides individuelles sont incompatibles avec le marché commun.
6. CONCLUSIONS
(66) À l'exception des cas Marit et Topogramm, les aides en faveur d'entreprises saines à la date d'octroi de l'aide sont couvertes par le régime existant, à condition que le total des aides publiques en faveur des investissements en cause ne dépasse pas l'intensité de 35 % brut dans le cas des grandes entreprises et des entreprises de statut inconnu (considérant 34) et 50 % brut dans tous les autres cas. Si cette condition est remplie, le complément d'examen quant à leur compatibilité avec le marché commun est inutile. Les autres cas particuliers d'application du régime, y compris les 29 aides en faveur des entreprises qui étaient en difficulté au moment de l'octroi de l'aide, ne sont pas couverts par le régime approuvé.
(67) Les aides octroyées de 1994 à 1996 aux investissements de petites et moyennes entreprises dans le cadre de l'application abusive du programme du Land de Thuringe constituent des aides d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
(68) L'application abusive du régime d'aide de 1994 à 1996 et les cas particuliers d'application en résultant sont illégaux.
(69) Les cas d'application illégale en faveur d'entreprises saines et l'application abusive du régime en faveur d'entreprises saines sont incompatibles avec le marché commun.
(70) Lorsque l'application abusive du régime a permis l'octroi d'aides au sauvetage en faveur d'entreprises en difficulté, toutes les aides individuelles correspondantes sont incompatibles avec le marché commun.
(71) Dans la mesure où l'application abusive du régime a permis l'octroi d'aides à la restructuration en faveur d'entreprises en difficulté dans le non-respect des critères prévus à cet égard - obligation de notification individuelle, prévention de distorsions de concurrence indues, limitation au strict minimum -, toutes les aides individuelles correspondantes sont incompatibles avec le marché commun.
(72) Selon la pratique constante de la Commission, toute aide mise à exécution illégalement et jugée incompatible avec le marché commun fait l'objet, en application de l'article 87 du traité CE, d'une récupération auprès de son bénéficiaire. Cette pratique a été confirmée par l'article 14 du règlement (CE) n° 659/1999, selon lequel l'État membre concerné doit prendre toutes les mesures nécessaires pour récupérer l'aide auprès de son bénéficiaire et doit en informer la Commission.
(73) La présente décision concerne le régime d'aide dans son application abusive ainsi que toutes les aides individuelles en cause et elle doit être exécutée immédiatement, avec la récupération de toutes les aides individuelles indiquées, qu'elles aient été octroyées au titre du régime ou non.
(74) La Commission rappelle également que la présente décision est sans préjudice des décisions qu'elle a prises ou prendra à l'égard des cas d'application faisant actuellement ou ayant fait l'objet d'une procédure en vertu de l'article 88, paragraphe 2, du traité CE,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Le programme du Land de Thuringe destiné à favoriser les investissements pour les PME (ci-après dénommé "le régime") constitue une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
L'exécution de ce régime dans le non-respect de ses dispositions est illégale.
Article 2
Dans la mesure où ils ont favorisé des entreprises en difficulté, le régime et toutes les aides individuelles correspondantes sont incompatibles avec le marché commun.
Dans la mesure où ils favorisent les investissements initiaux d'entreprises viables, le régime et toutes les aides individuelles correspondantes sont compatibles avec le marché commun, à condition que les plafonds d'intensité établis à l'article 3 soient respectés. La partie de l'aide qui dépasse le plafond d'intensité admissible est incompatible avec le marché commun.
Article 3
En cas de cumul avec d'autres aides à finalité régionale, l'aide à l'investissement initial ne doit pas non plus dépasser le plafond d'intensité de 35 % brut pour les grandes entreprises et de 50 % brut pour les PME.
Article 4
L'Allemagne prend toutes les mesures qui s'imposent pour récupérer auprès des bénéficiaires l'aide illégalement octroyée visée à l'article 2.
Le recouvrement intervient sans délai conformément aux procédures nationales, pour autant qu'elles permettent l'exécution immédiate et effective de la présente décision. Les sommes à recouvrer sont majorées des intérêts à compter de la date de versement de l'aide illégale aux bénéficiaires jusqu'à la date de son remboursement effectif. Les intérêts sont calculés sur la base du taux de référence utilisé pour le calcul de l'équivalent subvention des aides à finalité régionale.
Article 5
L'Allemagne informe la Commission, dans les deux mois suivant la date de la notification de la présente décision, des mesures qu'elle a prises pour s'y conformer.
Article 6
La République fédérale d'Allemagne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 19 juin 2002.

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