Document ID: 32003D0283

Decisione della Commissione
del 27 novembre 2002
relativa alle misure adottate dalla Spagna a favore dell'impresa Refractarios Especiales SA
[notificata con il numero C(2002) 4486]
(Il testo in lingua spagnola è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2003/283/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 88, paragrafo 2, primo comma,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare l'articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni conformemente a detti articoli(1), e viste le osservazioni trasmesse,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1) Con lettera del 20 aprile 2001 alla Commissione è pervenuta una denuncia in merito ad un presunto aiuto di Stato concesso dalla Spagna a favore dell'impresa Refractarios Especiales SA. Il denunciante manifestava la sua preoccupazione in relazione ad una serie di misure finanziarie di cui beneficerebbe detta impresa e che falserebbero la concorrenza nel mercato preso in considerazione.
(2) Con lettere del 3 maggio (D/51821), 17 luglio (D/52905) e 4 ottobre 2001 (D/54067) la Commissione ha invitato la Spagna a fornire informazioni sulle diverse misure. Essa ha sollecitato la trasmissione di tali informazioni a mezzo lettere del 20 giugno (D/52500) e del 7 novembre 2001 (D/54592). Per poter rispondere, le autorità spagnole hanno richiesto con lettera del 23 luglio 2001 (protocollata il 25 luglio 2001 con il numero A/35988) una proroga dei termini, concessa con lettera del 20 agosto 2001 (D/53447). Con lettere del 19 giugno (protocollata il 20 giugno con il numero A/34832), del 13 settembre (protocollata il 17 settembre con il numero A/37203) e del 27 novembre 2001 (protocollata il 30 novembre con il numero A/39427) la Spagna ha trasmesso le informazioni richieste dalla Commissione.
(3) Con lettera del 17 gennaio 2002 (D/228167) la Commissione ha informato la Spagna in merito alla propria decisione, adottata il 15 gennaio 2002, di avviare il procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato, in relazione alle misure in oggetto. La Commissione ha nuovamente invitato la Spagna a presentare osservazioni in merito alla decisione e ha chiesto informazioni supplementari con lettera dell'11 marzo 2002. Le autorità spagnole hanno risposto alla decisione di avviare il procedimento con lettera del 13 marzo 2002 (protocollata il 14 marzo 2002 con il numero A/31982) e alle domande contenute nel sollecito con lettera del 2 maggio 2002 (protocollata il 6 maggio 2002 con il numero A/33339).
(4) La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee(2). La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni in merito all'aiuto. Solo il 18 marzo 2002 la Spagna ha inviato copia della decisione della Commissione all'impresa beneficiaria, Refractarios Especiales SA (in prosieguo: "Refractarios"). Successivamente, con lettera del 20 marzo 2002 (protocollata il 21 marzo 2002 con il numero A/32170) Refractarios ha chiesto una proroga dei termini per trasmettere la propria risposta in merito all'avvio del procedimento, che la Commissione ha concesso. Con lettera del 22 marzo 2002 (D/51295) alla Commissione sono pervenute le osservazioni di tre interessati, tra cui la stessa impresa Refractarios. Con lettere del 5 aprile (D/51501) e del 29 aprile 2002 (D/52067) la Spagna è stata invitata a commentare dette osservazioni. Con lettere del 21 maggio (D/52462) e del 3 settembre 2002 (D/54883) sono state formulate ulteriori domande. L'ultima lettera menzionata conteneva copia dell'accordo concluso tra il ministero delle Finanze e Refractarios, inviato alla Commissione dallo stesso interessato (lettera del 18 luglio 2002, protocollata il 25 luglio 2002 con il numero A/35709). La Commissione ha rammentato alla Spagna le richieste trasmesse con lettere del 27 giugno 2002 (D/53342) e del 7 ottobre 2002 (D/55591). La Spagna ha risposto alle domande supplementari con lettere del 2 luglio (protocollata il 5 luglio con il numero A/34994) e del 9 ottobre 2002 (protocollata lo stesso giorno con il numero A/37400).
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELLE MISURE
2.1. Refractarios Especiales SA
(5) Refractarios, situata a Valencia (Spagna), produce speciali ceramiche termoresistenti (materiali refrattari). L'impresa vende i suoi prodotti principalmente a società appartenenti ai settori metallurgico, dei cementi e della ceramica. Attualmente Refractarios ha un organico di 89 persone e un fatturato annuo di circa 8 milioni di EUR. Alla fine del 2000 il totale in bilancio era di 11400000 EUR. L'impresa rientra nella categoria delle PMI in conformità della raccomandazione 96/280/CE della Commissione, del 3 aprile 1996, relativa alla definizione delle piccole e medie imprese(3).
(6) La tabella seguente riporta una sintesi dei risultati conseguiti dall'impresa nel periodo 1996-2001.
SPAZIO PER TABELLA
Le difficoltà che hanno caratterizzato la produzione siderurgica all'inizio degli anni '90 hanno anche comportato una crisi nel settore dei materiali refrattari e, quindi, per Refractarios. L'impresa ha chiuso gli impianti delle Asturie, la cui produzione era destinata al settore siderurgico, e ha mantenuto quelli di Valencia. Il relativo miglioramento registrato a partire dal 1997 è dovuto allo sviluppo di nuovi prodotti, venduti principalmente all'industria del cemento. Oltre alle vendite sul mercato nazionale, i prodotti di Refractarios sono esportati in altri Stati europei e in alcuni paesi dell'Africa e dell'America. Analogamente si configurano possibilità di esportazione verso paesi asiatici. Il valore delle vendite, segnatamente di prodotti innovativi, è aumentato dell'8,7 % tra il 2000 e il 2001. Per il 2002 l'impresa prevede un incremento del 14 %.
2.2. Misure adottate dalla Spagna
(7) Refractarios ha saldato i propri debiti con notevoli difficoltà, soprattutto per quanto riguarda quelli accumulati nei confronti della Tesoreria generale della Previdenza sociale (in prosieguo: la "Previdenza sociale"), dell'agenzia tributaria del ministero delle Finanze di Valencia (in prosieguo: il "ministero delle Finanze") e del Fondo di garanzia salariale (in prosieguo: "Fogasa").
2.2.1. Procedura di sospensione dei pagamenti nel periodo 1990-1992
(8) Nel marzo 1992 l'impresa ha concordato l'apertura di una procedura di sospensione dei pagamenti che prevedeva i seguenti accordi a far data dal 12 settembre 1991.
- Previdenza sociale: un accordo relativo alla rinegoziazione di un debito per un totale di 459786309 ESP (2763371 EUR) per un periodo di 10 anni, con una dilazione di due anni e senza interessi sugli importi rinegoziati(4). Il debito è stato garantito da un'ipoteca sui terreni, sugli edifici, sui macchinari e sugli impianti di Refractarios. Il valore attuale netto degli importi, calcolato sulla base di un tasso di interesse commerciale del 18,24 %, ammonta al 36 % del valore iniziale(5).
- Ministero delle Finanze: un accordo a condizioni analoghe a quelle della Previdenza sociale, relativo alla rinegoziazione di un debito di 71701058 ESP (430932 EUR) per un periodo di 10 anni, con una dilazione di due anni e senza interessi sugli importi rinegoziati e garantito dalla stessa ipoteca.
- I creditori chirografari hanno accettato la remissione dell'81,5 % del debito, su un debito totale di 1080 milioni di ESP (6490931 EUR).
(9) L'ipoteca ottenuta dalla Previdenza sociale e dal ministero delle Finanze gravava sulla proprietà immobiliare per un importo massimo di 531487366 ESP (3194303 EUR, importo equivalente ai debiti insoluti), maggiorato di 106000000 ESP (637073 EUR) per spese di liquidazione. Il totale, 637487366 ESP (3817377 EUR) corrispondeva ad un valore compreso tra l'81 e l'85 % del valore stimato della proprietà(6). Il terreno non era ipotecato a favore di alcun altro credito.
(10) Il licenziamento di lavoratori nelle Asturie ha originato un debito di 90685363 ESP (545030,01 EUR) nei confronti del Fogasa(7). L'accordo del 19 novembre 1992 prevedeva la rinegoziazione del debito in oggetto per un periodo di 8 anni con un differimento di sei mesi. I versamenti trimestrali subirebbero un incremento progressivo passando da 2 milioni di ESP a oltre 8 milioni di ESP. Il totale dei pagamenti equivarrebbe a 133171960 ESP (800380 EUR), a un interesse semplice del 10 %, corrispondente all'interesse legale applicabile in quel periodo. L'accordo conteneva l'obbligo per Refractarios di fornire una garanzia a favore del Fogasa a fronte del debito.
2.2.2. Sforzi per recuperare i debiti esistenti fino al 2000
(11) Dal periodo intercorso fino al 2000 emerge una situazione eterogenea per quanto riguarda i risultati dell'impresa. Talvolta Refractarios aveva difficoltà a pagare i debiti contratti. Oltre alle difficoltà finanziarie, doveva affrontare un problema di carattere ambientale che si andava facendo sempre più grave a causa dell'ubicazione dell'impresa nel centro di Quart de Poblet (Valencia). D'altro canto, era in corso la discussione in merito a una modifica del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU - piano regolatore generale) che avrebbe aumentato in misura rilevante il valore della proprietà di Refractarios.
(12) Tra dicembre 1991 e marzo 1995 Refractarios ha accumulato nuovi debiti nei confronti della Previdenza sociale. Quest'ultima ha adottato varie misure al fine di recuperarli e ha chiesto più volte che la proprietà ipotecata per un valore totale di 194905984 ESP (1165398 EUR) venisse sequestrata. Un ulteriore sequestro, chiesto il 28 febbraio 1995, riguardava altri due terreni; il primo di 427 m2 e valutato 13944650 ESP (83809 EUR), il secondo di 680,9 m2. Il 7 giugno 1995 è stata avviata la procedura per la vendita all'asta delle proprietà immobiliari ipotecate, che tuttavia è stata sospesa a motivo dell'accoglimento di un ricorso presentato in merito. In esito a un accordo del 1995, il 10 maggio 1996 tutti i nuovi debiti, 252575951 ESP (1518012 EUR), con i relativi interessi aggiuntivi e oneri, per un importo massimo di 384 milioni di ESP (2307887 EUR), compresi 64 milioni di ESP (384648 EUR) per spese relative alla vendita esecutiva, sono stati garantiti da un'ipoteca di secondo livello sulla stessa proprietà. Il debito accumulato nei confronti della Previdenza sociale a quella data era di 712362259 ESP (4281383 EUR). Calcolato insieme al debito nei confronti del ministero delle Finanze (cfr. infra), il debito garantito dalle ipoteche ammontava a 4712315 EUR. Le ipoteche gravavano sulla proprietà per un valore massimo di 932187366 ESP (5602559 EUR). Oltre all'ipoteca precedente e ai sequestri della Previdenza sociale, la proprietà era stata fatta oggetto di un altro sequestro a favore di un altro creditore per un importo di 6916233 ESP (41567 EUR).
(13) Nella seconda metà degli anni '90 la situazione si è complicata: la crisi del settore è stata superata e Refractarios ha avuto accesso, registrando risultati piuttosto positivi, a segmenti del mercato più redditizi. Al contempo si sono accentuati i problemi ambientali dovuti all'ubicazione dell'impresa nel centro urbano e la modifica del piano regolatore generale non è stata definita, il che ha influito negativamente sul valore teorico del terreno. I procedimenti pendenti relativi alla modifica del piano regolatore generale sono stati infruttuosi. Il valore del terreno, degli edifici e degli impianti continua ad essere incerto: da una valutazione effettuata il 16 marzo 1998, disposta dalla Previdenza sociale, prendendo in considerazione una variazione del piano regolatore generale, emerge un valore inferiore di 3207820 EUR(8). Refractarios indica valori molto diversi per il 2000: da una valutazione effettuata alla sottoscrizione dell'accordo con l'impresa di costruzioni emerge che il valore dei terreni era di circa 6 milioni di EUR, mentre il prezzo pattuito nel contratto di vendita dei terreni e degli edifici (stipulato il 6 giugno 2002) è di 7747046 EUR.
(14) Tra settembre 1997 e ottobre 1998 Refractarios ha accumulato nuovi debiti nei confronti della Previdenza sociale. Dal 1999 l'impresa ha versato interamente gli importi dovuti. La Previdenza sociale ha risposto negando ulteriori proroghe e chiedendo che si procedesse a sequestri. Tuttavia talune di queste misure non hanno prodotto effetti e, in definitiva, la Previdenza sociale ha recuperato solo 33721558 ESP (202670,65 EUR). Tale ente non ha chiesto la vendita all'asta del terreno ipotecato. Alla data di avvio della seconda procedura di sospensione dei pagamenti, il debito era pari a 978750620 ESP (5882414,16 EUR), di cui 4700000 EUR garantiti da ipoteca.
(15) Per quanto attiene al ministero delle Finanze, nel 1996 (un importo) e nel 1997 (due importi) sono stati contratti nuovi debiti di ridotta entità. Nel 1998 l'impresa ha incontrato notevoli difficoltà e nel 1999 non ha pagato altri due importi. Inoltre, nel 1998 il pagamento delle rate del vecchio debito ha rappresentato un problema. Il ministero delle Finanze ha ordinato diversi sequestri di macchinari per recuperare i suoi crediti. A partire dal 1999 Refractarios ha adempiuto tutti gli obblighi fiscali che le incombevano. L'importo complessivo del debito alla data di avvio della nuova procedura di sospensione dei pagamenti era pari a 129217530 ESP (776613 EUR), cui occorre aggiungere interessi per circa 70 milioni di ESP (420709 EUR), nonché una serie di pagamenti dovuti dall'avvio della procedura di sospensione dei pagamenti per un importo di 17874651 ESP (107429 EUR). Pertanto l'importo totale ammontava a 1304751 EUR.
(16) Il Fogasa non ha ricevuto da parte di Refractarios nessuna delle rate concordate, né ha ottenuto una garanzia da parte dell'impresa per assistere il debito. Tenuto conto del mancato rispetto dell'accordo, il Fogasa poteva esigere il pagamento dell'importo totale senza concedere proroghe. Tuttavia esso si è astenuto dal chiedere a Refractarios di versare gli importi dovuti e non ha imposto alcun interesse aggiuntivo. Nel luglio 1997 Refractarios ha chiesto una rinegoziazione del debito al Fogasa, che ha respinto la proposta. Nel 2001 il giudice del lavoro(9) ha dichiarato che tale rigetto non soddisfaceva i requisiti formali necessari per sospendere il periodo di prescrizione legale. Nonostante i ripetuti solleciti della Commissione, la Spagna non ha dimostrato l'insistenza con cui il Fogasa ha richiesto il pagamento delle rate accordate o dell'importo totale fino alla nuova procedura di sospensione dei pagamenti. È dubbio se il Fogasa abbia semplicemente dimenticato il debito o non abbia reclamato i pagamenti deliberatamente.
2.2.3. Procedura di sospensione dei pagamenti nel periodo 2000-2002
(17) Il 24 gennaio 2000 Refractarios ha avviato una nuova procedura di amministrazione controllata al fine di liquidare i debiti accumulati. La procedura in questione si è conclusa il 17 giugno 2002. Gli accordi su cui si fonda sono i seguenti:
- il 6 giugno 2000 Refractarios e un'impresa di costruzioni hanno concluso un accordo in base al quale quest'ultima avrebbe acquistato la proprietà attuale della prima. A causa delle ipoteche sulla proprietà, l'accordo è stato subordinato ad altri accordi relativi ai debiti tra Refractarios e la Previdenza sociale e il ministero delle Finanze. Il ricavato della vendita (1289 milioni di ESP o 7747046 EUR) sarebbe destinato all'acquisto di nuovi terreni, alla costruzione di una nuova fabbrica - realizzata dalla stessa impresa di costruzioni - nonché al trasferimento e alla liquidazione di una parte dei debiti pendenti. La Previdenza sociale e il ministero delle Finanze avrebbero ricevuto direttamente 527 milioni di ESP (3167333 EUR). Nel fascicolo relativo alla sospensione dei pagamenti il parere dell'amministratore giudiziario menzionava l'esistenza dell'accordo e dell'utile derivante dalla vendita. Tuttavia le autorità pubbliche non erano a conoscenza né delle clausole né delle condizioni dell'accordo,
- nel febbraio 2002 Refractarios ha raggiunto un accordo con i creditori chirografari riguardo alla remissione del 75 % dei propri debiti. L'importo totale di questi ultimi era di 434383557 ESP (2610698 EUR),
- il 26 marzo 2002 Refractarios e la Previdenza sociale hanno concluso un accordo relativo alla rinegoziazione e alla riduzione del debito. Dell'importo totale, 5882414,16 EUR, Refractarios verserebbe 2763371,37 EUR subito dopo aver effettuato la transazione con l'impresa di costruzioni. Un importo di altri 1309748,27 EUR (22 %) verrebbe rinegoziato per un periodo di 10 anni ad un tasso d'interesse annuo del 3,5 % e continuerebbe ad essere garantito da un'ipoteca sugli impianti e sui macchinari di Refractarios. La restante parte del debito, vale a dire 1809294,52 EUR, verrebbe rimessa. Il valore attuale, espresso in percentuale del debito iniziale, è del 68,4 %. L'accordo prevedeva esplicitamente che Refractarios rispettasse i termini di pagamento delle rate e degli oneri correnti alla Previdenza sociale,
- il 22 maggio 2002 Refractarios e il ministero delle Finanze hanno stipulato un accordo per la rinegoziazione e la riduzione del debito. Refractarios pagherebbe 621944,88 EUR (49 %) dell'importo totale del debito, vale a dire 1275705,87 EUR (212259597 ESP). Le due parti hanno convenuto la remissione dell'importo restante (51 %). Analogamente all'accordo con la Previdenza sociale, l'accordo in questione prevedeva espressamente che Refractarios rispettasse i termini di pagamento delle rate e degli oneri correnti.
(18) Con lettera del 13 marzo 2000 il Fogasa ha chiesto di iscrivere i suoi crediti nella procedura di sospensione dei pagamenti. Tuttavia l'amministratore giudiziario ha stabilito che il prestito era scaduto. Con lettera del 9 febbraio 2001 il Fogasa ha invitato Refractarios a rimborsare senza indugio il debito (133171960 ESP o 800380 EUR). Al contempo questo organismo ha chiesto nuovamente l'inclusione del suo credito nella procedura di sospensione dei pagamenti. Avverso la decisione dell'amministratore giudiziario il Fogasa ha presentato ricorso, che è stato respinto(10).
(19) Per quanto attiene al piano regolatore generale, è d'uopo rilevare che nella primavera 2002 era al vaglio dell'Assessorato alle opere pubbliche, all'assetto urbano e ai trasporti della Comunità autonoma di Valencia un piano generale provvisorio per il comune di Quart de Poblet, che prendeva in considerazione la modifica relativa al terreno di Refractarios. Con lettera del 2 luglio 2002 la Spagna informa che si prevedeva che il piano venisse approvato definitivamente entro due mesi.
2.2.4. Nuovo aiuto all'investimento
(20) Da ultimo Refractarios ha presentato domanda, o intende farlo, all'Instituto Valenciano de Finanzas riguardo a un prestito di 3 milioni di EUR e a un aumento di capitale di 300000 EUR, nonché a una sovvenzione agli investimenti del 20 % (1 milione di EUR) da parte dell'Assessorato all'economia della Comunità autonoma. La parte finanziaria del piano di ristrutturazione di Refractarios tiene conto di questi aiuti. La Spagna ha tuttavia confermato che fino alla data in questione non sono stati concessi né il prestito né la sovvenzione.
3. MOTIVI PER AVVIARE IL PROCEDIMENTO DI CUI ALL'ARTICOLO 88, PARAGRAFO 2
(21) Nella decisione di avviare il procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2(11), la Commissione ha affermato che dubitava che le autorità spagnole avessero agito come un creditore in economia di mercato. I dubbi si riferivano in particolare al fatto che nel 1992 il Fogasa non avesse chiesto una garanzia a copertura del debito rinegoziato né avesse adottato misure per garantirne l'effettivo rimborso. Altri dubbi riguardavano l'accordo sottoscritto nel 1992 tra Refractarios e il ministero delle Finanze e la Previdenza sociale, ossia il fatto che detti creditori avrebbero accettato per un lungo periodo ritardi nei pagamenti di Refractarios nel secondo semestre del 1990, nonché l'eventuale aiuto contenuto in un nuovo accordo di rinegoziazione di debiti. Poiché la Commissione disponeva di ben poche informazioni in merito all'esistenza di un piano di ristrutturazione, essa non poteva sapere se l'eventuale aiuto soddisfacesse i requisiti fissati negli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (in prosieguo: gli "orientamenti per il salvataggio e la ristrutturazione"(12)].
4. OSSERVAZIONI PRESENTATE DAI TERZI INTERESSATI
(22) Dopo la pubblicazione della decisione di avviare il procedimento(13), la Commissione ha ricevuto osservazioni da parte di CERAME-UNIE (un'associazione europea operante nell'industria della ceramica), da un'impresa concorrente denominata RHI, nonché dall'impresa beneficiaria, Refractarios. La sezione 5 contiene una sintesi delle osservazioni di quest'ultima e della Spagna.
(23) CERAME-UNIE e RHI condividono appieno i dubbi espressi dalla Commissione. Esse sottolineano che tutto il settore dei materiali refrattari è caratterizzato da sovraccapacità e sostengono che qualsiasi aiuto inciderebbe negativamente su concorrenti e scambi commerciali nel mercato interno. CERAME-UNIE ha presentato numerosi articoli e documenti riguardanti il settore.
(24) CERAME-UNIE ha inviato una copia dell'accordo sottoscritto tra il ministero delle Finanze e Refractarios, evidenziando il riferimento esplicito in esso contenuto al fatto che il ministero delle Finanze non ha preso in considerazione solo la situazione economica e la redditività dell'impresa, bensì anche l'interesse generale e sociale sotto il profilo del mantenimento dei posti di lavoro. Inoltre, CERAME-UNIE ha osservato che il concordato approvato tra i creditori non fa riferimento alla redditività a lungo termine né a un piano di ristrutturazione e che le disposizioni in base alle quali il debito è stato ridotto sono prive di motivazione sufficiente. Secondo l'associazione, l'aiuto non soddisfa i requisiti fissati negli orientamenti per il salvataggio e la ristrutturazione.
5. OSSERVAZIONI PRESENTATE DALLA SPAGNA E DA REFRACTARIOS
(25) La Spagna e Refractarios sostengono che nel periodo oggetto di indagine la Previdenza sociale, il ministero delle Finanze e il Fogasa hanno agito come un normale creditore privato. Esse ritengono quindi che nessuna delle misure costituisca aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
(26) La Spagna e Refractarios hanno fondato la loro argomentazione su descrizioni dettagliate della situazione finanziaria in cui si troverebbero la Previdenza sociale e il ministero delle Finanze nel caso si fosse giunti al fallimento. Tenuto conto dell'esiguo valore dei terreni prima dell'eventuale modifica del piano regolatore generale e della priorità di cui beneficiano i crediti dei dipendenti, il fallimento sarebbe stato meno interessante, sotto il profilo finanziario, del procedimento attuato.
(27) Per quanto riguarda l'accordo del 1991, Refractarios sosteneva che le condizioni accettate dai creditori pubblici potevano essere equiparate in modo positivo a quelle accettate da un creditore privato privilegiato, in questo caso Banesto-leasing. Tale impresa non ha chiesto la restituzione dei macchinari oggetto del contratto di leasing, bensì ha aderito all'accordo sottoscritto tra Refractarios e i suoi creditori chirografari alle stesse condizioni. Anche per questo motivo negli accordi con le autorità pubbliche non sussisterebbe alcun aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
(28) Per quanto attiene al riferimento all'"interesse generale e sociale sotto il profilo del mantenimento dei posti di lavoro" contenuto nell'accordo tra il ministero delle Finanze e Refractarios, la Spagna ha osservato che detta frase potrebbe essere considerata come di stile e in un certo qual modo obbligatoria, in quanto si tratta di un atto che esula dall'ordinaria amministrazione del ministero delle Finanze, diverso dalla portata normale prevista nella procedura di esazione, ma in ogni caso tutelato dall'ordinamento vigente. La frase citata doveva essere interpretata come una spiegazione generica dei motivi che inducono l'amministrazione a perseguire l'obiettivo di soddisfare l'interesse generale attraverso tutti i suoi atti.
(29) Riguardo al Fogasa, la Spagna ha osservato che questo fondo viene finanziato mediante apporti di imprese che non costituiscono risorse statali. La Spagna ha dedotto che tale organismo aveva adottato tutte le misure rientranti nelle sue possibilità per recuperare il credito. Secondo la Spagna, ciò è quanto si evince dalla sentenza pronunciata nel ricorso in appello, nel cui ambito il Fogasa ha chiesto che il suo credito venisse inserito nella procedura di sospensione dei pagamenti relativa al 2000. Analogamente, Refractarios sostiene che la rinegoziazione del debito nei confronti del Fogasa fosse una soluzione vantaggiosa rispetto al risultato ottenuto da altri creditori.
(30) Inoltre Refractarios osserva che gli eventuali vantaggi ottenuti non avrebbero pregiudicato il commercio intracomunitario, in quanto la sua produzione era inferiore allo 0,2 % della produzione totale dell'Unione europea. Per di più, il settore era caratterizzato da una struttura oligopolistica. Ne consegue che neppure per questi motivi si configurava un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
(31) Refractarios sostiene che qualora la Commissione concluda che esiste un aiuto, quest'ultimo è compatibile con il mercato comune. Alla data degli accordi del 1991 l'impresa si trovava in difficoltà e l'aiuto sarebbe strettamente connesso a un piano di ristrutturazione, nonché limitato al minimo necessario. Ogni eventuale aiuto contenuto negli accordi sottoscritti con le autorità pubbliche nel 2002 soddisferebbe i criteri fissati negli orientamenti sugli aiuti per il salvataggio e la ristrutturazione. Refractarios ha presentato un piano di ristrutturazione che contiene precise indicazioni in relazione al ripristino della redditività e a tutte le misure previste, e osserva che gli aiuti sarebbero limitati al minimo strettamente necessario.
(32) Secondo un altro argomento addotto da Refractarios, tutti gli aiuti legati agli accordi sottoscritti nel 1991 con i creditori e il relativo comportamento di questi organismi in relazione al concordato di creditori sarebbero caduti in prescrizione ai sensi del disposto dell'articolo 15 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio del 22 marzo 1999 recante modalità di applicazione dell'articolo 93 del trattato CE(14).
(33) Per quanto attiene al mercato, Refractarios sostiene che, benché negli ultimi anni si fosse registrata una tendenza alla diminuzione nella domanda dei prodotti refrattari di qualità inferiore nei paesi industrializzati, la riduzione è stata compensata da un aumento della domanda nei paesi in via di industrializzazione. Ad abundantiam, negli ultimi dieci anni Refractarios si era specializzata nella produzione di materiali refrattari di qualità più elevata, durata maggiore e prezzo più economicamente vantaggioso, che costituirebbero un segmento del mercato in piena ascesa.
(34) Infine l'impresa sostiene che l'eventuale aiuto costituirebbe un aiuto compatibile con il mercato comune a norma della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela dell'ambiente(15), in quanto sarebbe destinato al trasferimento di attività ubicate in ambiente urbano, conformemente al disposto del punto 39 della citata disciplina.
5.1. Commenti sulle osservazioni presentate dai terzi interessati
(35) La Spagna non ha commentato le osservazioni presentate dai terzi interessati.
6. PIANO DI RISTRUTTURAZIONE
(36) L'attuale piano di ristrutturazione di Refractarios comprende tre elementi principali: 1) trasferimento dell'impresa; 2) maggiore concentrazione nel segmento di alta qualità e 3) ristrutturazione finanziaria basata su rilevanti remissioni di debiti.
(37) Com'è logico supporre, il trasferimento dell'impresa risolve i problemi legati all'ambiente. Il costo totale dell'investimento è di 7300000 EUR, di cui la parte più rilevante è costituita dagli impianti (3900000 EUR).
(38) Il nuovo stabilimento avrebbe una capacità di 10200 tonnellate annue, di cui 8000 tonnellate destinate alla produzione di materiali refrattari su misura e 2200 destinate a quella di materiali refrattari standard. Quanto precede comporta verosimilmente un raddoppiamento della capacità attuale e un aumento significativo della quota riservata a prodotti con un valore aggiunto maggiore e margini lordi più elevati.
(39)
SPAZIO PER TABELLA
(40) Il piano di ristrutturazione fornisce valutazioni in merito ai risultati annui previsti per il periodo 2002-2006, prendendo come riferimento vari scenari. Anche nella peggiore delle ipotesi, l'impresa continuerebbe ad essere redditizia per tutti gli anni compresi in detto periodo.
7. VALUTAZIONE
7.1. Considerazioni generali
(41) All'articolo 87, paragrafo 1, CE è contenuto il principio secondo cui, salvo deroghe contemplate dal trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(42) Secondo la costante giurisprudenza della Corte di giustizia, allorché un aiuto finanziario concesso da uno Stato rafforza la posizione di un'impresa nei confronti di altre imprese concorrenti negli scambi intracomunitari, questi sono da considerarsi influenzati dall'aiuto(16). I prodotti commercializzati da Refractarios sono oggetto di scambi tra Stati membri ed esiste concorrenza tra fabbricanti. Un eventuale aiuto rafforzerebbe la posizione di Refractarios su questi mercati. Il volume di vendite ridotto, confrontato con quello di (taluni) concorrenti, l'esigua quota di mercato e la struttura oligopolistica non sono elementi atti a ritenere che la misura non incida sugli scambi tra Stati membri. Inoltre, l'incidenza sugli scambi intracomunitari è confermata dal fatto che Refractarios esporta parte della sua produzione in altri Stati.
(43) Al fine di stabilire se Refractarios abbia beneficiato di un vantaggio selettivo la Commissione deve valutare le misure adottate dai creditori pubblici, nonché gli accordi sottoscritti con Refractarios. Se sono conformi al comportamento di un creditore privato che agisce in circostanze analoghe, le misure e gli accordi in questione non costituiscono aiuto di Stato.
7.2. Gli accordi del 1991 con la Previdenza sociale e il ministero delle Finanze
(44) Le condizioni a cui la Previdenza sociale e il ministero delle Finanze hanno accettato la rinegoziazione dei debiti nei loro confronti sono senza dubbio favorevoli rispetto ai pagamenti ricevuti dai creditori chirografari, i quali hanno accettato una remissione dell'81,5 %. Tuttavia, un confronto con i creditori chirografari non è sufficiente per dimostrare l'assenza di aiuti di Stato, in quanto i debiti contratti con i creditori pubblici continuavano a essere assistiti da privilegio per cui la loro situazione era diversa.
(45) Emerge che le condizioni erano favorevoli anche dal confronto con quelle dell'unico creditore privato privilegiato, vale a dire Banesto Leasing SA La Commissione ritiene tuttavia che le posizioni di Banesto Leasing SA e dei creditori privilegiati pubblici non si possano confrontare e che l'argomento non è sufficiente per provare l'assenza di aiuti di Stato nel quadro degli accordi conclusi tra Refractarios e i creditori pubblici. In primo luogo, il debito contratto da Refractarios con detta impresa era di 8919299 ESP (53606 EUR), importo nettamente inferiore a quello dei debiti pubblici. In secondo luogo, il costo che avrebbe dovuto sostenere Banesto per recuperare una maggiore quantità di denaro sarebbe stato superiore, in termini relativi, a qualsiasi eventuale ricavo. D'altro canto, il valore reale dei macchinari sarebbe stato sicuramente molto ridotto se fosse stato necessario venderli, di fronte alla prospettiva di un fallimento, nel quadro della procedura di sospensione dei pagamenti relativa al periodo 1990-1992.
(46) La Spagna ha sostenuto che la mancata maturazione di interessi costituiva un'adeguata compensazione per la garanzia dell'ipoteca. Se è vero che la legge generale sulla Previdenza sociale stabilisce l'obbligo di applicare il tasso di interesse legale quando si concedono proroghe straordinarie, tuttavia detto obbligo non si applicherebbe nel caso in cui la Previdenza sociale acconsentisse la rinegoziazione di un debito con un'impresa nei confronti della quale sia stata disposta la sospensione dei pagamenti. Nondimeno, la Commissione indica che ciò non esclude che in caso di pagamento coatto e immediato e conseguente fallimento, le autorità pubbliche si sarebbero trovate in una situazione ancor più favorevole. Il fatto che la Previdenza sociale e il ministero delle Finanze abbiano rifiutato di cancellare il debito, accettando unicamente di rinegoziarlo, non influisce sulla conclusione che precede.
(47) Stando così le cose, al fine di verificare se i creditori pubblici abbiano agito conformemente al "principio del creditore privato", la Commissione ritiene necessaria una valutazione dell'importo massimo che i due organismi avrebbero potuto recuperare se non fossero giunti all'accordo, situazione, questa, che avrebbe comportato il fallimento.
(48) Ai sensi dell'articolo 32, primo comma, dello Statuto dei lavoratori i crediti salariali relativi agli ultimi 30 giorni di lavoro e per un importo non superiore al doppio dello stipendio minimo godono di un rango privilegiato rispetto a qualsiasi altro credito. Sono altresì crediti privilegiati rispetto ai crediti garantiti da ipoteca. L'articolo 32, secondo e terzo comma, prevede ulteriori privilegi per i crediti salariali. Poiché i procedimenti relativi al recupero dei crediti dei lavoratori sono distinti e non restano pendenti nell'ambito di una procedura di sospensione dei pagamenti, anche le indennità di licenziamento beneficiano di fatto di un "superprivilegio". Nel 1991 l'importo totale di detti pagamenti era pari a 3700000 EUR. Come sostiene Refractarios, non si può escludere la negoziazione di indennità attualmente ancor più elevate.
(49) Dal "bilancio della situazione" stabilito dall'amministratore giudiziario nel quadro della procedura di sospensione dei pagamenti (il "parere") del 29 ottobre 1990 emerge un attivo complessivo pari a 15486722 EUR, di cui 6974048 EUR relativi a terreni, 2344763 EUR riguardanti edifici, 2191455 EUR per altre immobilizzazioni materiali, 2540 EUR per immobilizzazioni immateriali, 2980058 EUR relativi a scorte, 1001991 EUR per i crediti e 27464 EUR per cassa. Tuttavia, in caso di fallimento il valore realizzabile viene stimato per un importo molto inferiore. Ad esempio, dalla valutazione effettuata dalla Previdenza sociale il 3 luglio 1990 emerge che il valore del terreno della fabbrica situata in Valencia è pari a 3200000 EUR. Gli impianti ubicati su questo terreno sono stati valutati 1300000 EUR. I terreni siti nelle Asturie sono stati valutati un milione di EUR, mentre il valore attribuito ad altre proprietà fondiarie in Valencia è di 300000 EUR. Altri beni patrimoniali che comporterebbero difficoltà di liquidazione in caso di fallimento sarebbero le immobilizzazioni immateriali nonché le scorte, di cui quasi la metà consisteva in prodotti finiti, mentre il settore era in piena crisi. È altresì importante rilevare che verosimilmente hanno avuto luogo variazioni del valore delle scorte e in particolare delle voci "creditori" e "cassa" nell'arco dell'anno che intercorre tra il parere e gli accordi conclusi con i creditori, a motivo, inter alia, delle perdite registrate in tale periodo. Inoltre la Commissione tiene conto del fatto che con ogni probabilità il bilancio tende al rialzo, dato che l'avvio della procedura di sospensione dei pagamenti è unicamente subordinato ad un'eccedenza tra attivo e passivo. Alla luce delle considerazioni che precedono e conformemente al principio del creditore privato, nel settembre 1991 il valore di tutti i beni patrimoniali in caso di fallimento avrebbe potuto essere valutato come quasi equivalente al valore del terreno, degli edifici e degli impianti, così come sono stati stimati nelle valutazioni diverse da quelle del parere. Risulterebbe così un totale di circa 6 milioni di EUR.
(50) Se dal valore totale dei beni patrimoniali si detraggono i versamenti dovuti ai dipendenti, si ottiene un importo di 2200000 EUR che costituisce la quantità a disposizione per rimborsare innanzi tutto i creditori privilegiati. Questa cifra costituisce il 69 % di un debito complessivo di 3200000 EUR(17)
(51) Tuttavia, questo è un calcolo teorico che non prende in considerazione altri fattori che poterebbero incidere negativamente sull'importo attuale che i creditori pubblici otterrebbero in caso di fallimento. Laddove la vendita di terreni e impianti avviene in esito ad un fallimento, gli utili effettivi possono essere ancora più bassi. Inoltre il calcolo non tiene conto delle spese del procedimento fallimentare, né delle spese di vendita del terreno. I creditori pubblici avrebbero altresì ricevuto il pagamento solo dopo un ritardo significativo abituale in questo contesto. Il fatto che anche gli altri creditori abbiano accettato una remissione di rilevante entità conferma le attese di un valore attuale inferiore in caso di fallimento. Vero è che il pagamento convenuto negli accordi dipenderebbe dalla futura redditività dell'impresa e, in retrospettiva, è chiaro che i problemi finanziari non sono stati risolti. Tuttavia l'ipoteca è proprio destinata a garantire quest'incertezza e il rischio di ulteriori ritardi nel pagamento degli importi concordati è coperto in certa misura dall'applicazione di interessi e oneri abituale in caso si verificassero detti ritardi. Occorre altresì rilevare che il tasso di interesse applicabile in caso di morosità equivale al tasso di interesse legale, corrispondente nella specie al 10 % circa, che in ogni caso comporta una perdita del valore netto attuale dei debiti.
(52) Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, per la Previdenza sociale e, in particolare, per il ministero delle Finanze le probabilità di recupero che offriva l'accordo poco si distinguevano dalle probabilità di recupero nell'ipotesi di fallimento(18). La Commissione ritiene pertanto che i termini di pagamento convenuti con la Previdenza sociale e il ministero delle Finanze corrispondano a quelli che un creditore che agisce in economia di mercato avrebbe accettato in una situazione analoga. Pertanto essa conclude che l'accordo sottoscritto nel 1991 con tali organismi ottempera al principio del creditore privato e non costituisce un aiuto di Stato a favore di Refractarios.
7.3. Misure adottate dalla Previdenza sociale e dal ministero delle Finanze per recuperare i crediti relativi al periodo trascorso sino all'avvio della procedura di sospensione dei pagamenti del 2000
(53) La Commissione riconosce che tra dicembre 1991 e giugno 1995 la Previdenza sociale non è rimasta inattiva. Essa ha applicato interessi e oneri sui nuovi debiti di Refractarios e ha chiesto che si procedesse a vari sequestri. Infine, nel giugno 1995 la Previdenza sociale ha avviato la procedura di vendita all'asta del terreno ipotecato. A quella data il debito totale era di 4712315 EUR e l'ipoteca ne garantiva solo una parte. Questo importo è di poco inferiore alla valutazione della proprietà effettuata nel 1990, compresa tra 4516293 e 4755917 EUR. Tuttavia il bilancio fa riferimento, perlomeno a partire dal 1994, all'eventuale aumento del valore in caso di modifica del piano regolatore generale. Sulla base di questo comportamento la Commissione conclude che il comportamento della Previdenza sociale è conforme al principio del creditore privato, giacché non è significativamente diverso da come avrebbe agito un creditore privato nella stessa situazione. Si può altresì giustificare l'accettazione dell'accordo di sospendere la vendita all'asta e di accendere un'ulteriore ipoteca, come convenuto nel 1995, per le possibilità di un aumento del valore del terreno in caso di modifica del piano regolatore generale e per il fatto che Refractarios non ha più accumulato debiti dall'aprile del 1995. Quindi la Commissione conclude che il comportamento della Previdenza sociale in questo periodo e l'accordo relativo all'ulteriore ipoteca non costituiscono un aiuto di Stato a favore di Refractarios.
(54) La Commissione non riesce a trovare una spiegazione plausibile che giustifichi il risultato estremamente basso della valutazione che la Previdenza sociale ha incaricato di effettuare nel 1998. Contrasta in modo rilevante con la valutazione chiesta da Refractarios nel 2000 e con il ricavato della vendita pattuito con l'impresa di costruzioni. Comunque, è evidente che la modifica del piano regolatore generale avrebbe comportato un aumento del valore reale. L'aumento del debito accumulato nei confronti della Previdenza sociale e del ministero delle Finanze nel periodo 1996-1998 è di 1200000 EUR e 860000 EUR rispettivamente. L'aumento totale dei debiti supera l'incremento atteso secondo la valutazione del 1998, ma è inferiore all'aumento di valore che ha avuto infine luogo. Inoltre, i nuovi debiti sono stati accumulati nel corso di un periodo piuttosto breve, perlopiù durante il 1998. Anche applicando procedure di pagamento coatto, la Previdenza sociale e il ministero delle Finanze non avrebbero potuto evitare un accumulo di debiti.
(55) Alla luce di questa situazione eterogenea, caratterizzata da un aumento irregolare dei debiti, da aspettative di miglioramento della situazione economica e da un'eventuale modifica del piano regolatore generale, la Commissione conclude che la Previdenza sociale e il ministero delle Finanze, limitandosi a chiedere che si procedesse a sequestri e a minacciare di rendere esecutiva l'ipoteca senza giungere alla dichiarazione di fallimento (descritta nella sezione 2.2.2), hanno rafforzato le possibilità di recupero dei debiti insoluti con Refractarios. La Commissione non ritiene pertanto che il comportamento di tali organismi costituisca un aiuto di Stato a favore di Refractarios.
7.4. Gli accordi del 2002
(56) Nel quadro della procedura di sospensione dei pagamenti non si configurano accordi con creditori privati privilegiati che rendano possibile una comparazione con gli accordi conclusi da Refractarios con i creditori pubblici. Il riferimento contenuto nell'accordo tra il ministero delle Finanze e Refractarios all'"interesse generale e sociale sotto il profilo del mantenimento dei posti di lavoro" non è sufficiente a provare l'esistenza di un aiuto di Stato né costituisce una prova in tal senso l'assenza di una valutazione esplicita della futura redditività dell'impresa o la mancanza di motivazione di tale accordo. Pertanto la Commissione ritiene necessario stimare l'importo massimo che il ministero delle Finanze e la Previdenza sociale avrebbero potuto recuperare se non fossero giunti all'accordo, situazione, questa, che avrebbe comportato il (conseguente) fallimento.
(57) Secondo la Spagna, i versamenti a favore di dipendenti relativi a stipendi e indennità di licenziamento, che hanno beneficiato del "superprivilegio" (di fatto e di diritto) erano pari a 1577031,80 EUR. Come osservato in precedenza, non si può escludere che nella pratica si sarebbero potute concordare indennità ancor più elevate. I versamenti di stipendi potrebbero aumentare ulteriormente a causa del tempo trascorso tra la dichiarazione di fallimento e l'approvazione della cassa integrazione da parte delle autorità competenti in materia di lavoro. La Spagna ritiene che questo periodo potrebbe durare cinque mesi e pertanto considera un importo aggiuntivo di 892013 EUR.
(58) I principali elementi della massa fallimentare erano il terreno e gli edifici. Il prezzo fissato nell'accordo di compravendita era di 1289759146 ESP (7751609 EUR), che tuttavia rientrava in un accordo più ampio relativo all'acquisizione di un nuovo terreno e alla costruzione della nuova fabbrica, discusso nel quadro di una controversia tra le due parti. Anche detto accordo era soggetto a clausole e condizioni sconosciute alle autorità pubbliche. È del tutto logico che queste ultime ritenessero che l'accordo fosse subordinato alla modifica del piano regolatore generale. Pertanto la Spagna considera "piuttosto rischioso" fondare le proprie aspettative sul prezzo stabilito nell'accordo di vendita. Inoltre, come ha osservato la Spagna, le procedure di vendita all'asta prevedono che la prima licitazione inizi dalla valutazione del 1998, vale a dire 3200000 EUR. Nel caso fossero necessarie una seconda o una terza licitazione il valore d'asta si ridurrebbe al 25 e al 50 % rispettivamente. Pertanto le autorità pubbliche, agendo come un accorto creditore privato, avrebbero potuto considerare un importo iniziale più prudente. La Commissione ritiene che una vendita all'asta anteriore alla modifica del piano regolatore generale comporti un rischio rilevante e il valore di cui all'accordo di compravendita non sia sufficiente ai fini di una valutazione adeguata. Tuttavia dall'accordo di vendita sarebbe anche dovuto emergere con chiarezza che la valutazione del 1998 era eccessivamente bassa. Quindi, il valore attuale sarebbe compreso tra i due estremi, a seconda dell'avversione al rischio del potenziale acquirente(19).
(59) Dal bilancio tra attivo e passivo elaborato dall'amministratore giudiziario nell'ambito della procedura di sospensione dei pagamenti (il "parere") risulta un importo di 3090859 EUR per le voci relative ad attivo immobilizzato, altri attivi fissi, scorte, creditori e banca. Se si parte da stime prudenti e pessimiste, l'importo realizzato in un procedimento fallimentare sarebbe stato verosimilmente inferiore. Ad esempio, sarebbe molto difficile conseguire l'attivo immobilizzato in una situazione di fallimento e gli "altri attivi fissi" possono risultare di scarso valore se sono inutilizzati e si devono inevitabilmente vendere. Occorre altresì osservare che gli importi relativi alle scorte e, segnatamente, alle voci creditori e cassa hanno potuto nettamente cambiare nell'anno intercorso tra il parere e gli accordi effettivi(20).
(60) Il ministero delle Finanze ha accettato un pagamento immediato senza altri importi subordinati alla futura situazione finanziaria di Refractarios. Per contro, il valore reale dell'accordo concluso con la Previdenza sociale dipende in parte da detta situazione futura. Gli accordi non si riferivano direttamente al piano di ristrutturazione né alla futura redditività dell'impresa, tuttavia le autorità pubbliche sapevano che le perdite registrate alla fine degli anni '90 erano diminuite, divenendo un modesto utile nel 2000. Inoltre, Refractarios ha adempiuto i nuovi obblighi che le incombevano. Con ogni probabilità le autorità erano al corrente degli avvenimenti più recenti, quale l'aumento delle vendite, segnatamente quelle di prodotti innovativi. Nel frattempo i recenti avvenimenti hanno confermato questo aumento considerevole nel 2001 e il volume di vendite previsto per il 2002 continua a registrare un aumento significativo.
(61) Dall'altro lato, il parere degli amministratori designati nel 2000 si riferisce al prestito concesso dall'IVF, alla partecipazione al capitale e a un aiuto all'investimento quale fonte importante per finanziare il trasferimento. Il fatto che queste misure non siano state concesse mette in questione la redditività dell'impresa successivamente alla rinegoziazione dei debiti. Tuttavia non vi è nemmeno conferma del rifiuto di dette misure. Inoltre, sia la Previdenza sociale che il ministero delle Finanze hanno inserito una clausola che prevede l'obbligo per Refractarios di pagare i suoi importi attuali, fatta salva la conclusione dell'accordo. Da ultimo, la Previdenza sociale ha ottenuto che Refractarios garantisse gli importi convenuti con un'ipoteca sulla nuova proprietà.
(62) Alla luce di tutti gli elementi che precedono, considerati da un punto di vista prudente e pessimista e in conformità del principio del creditore privato, l'importo totale disponibile per i debiti in questione può essere fissato in un valore quasi corrispondente al valore attuale netto degli importi effettivamente riscossi, nel rispetto degli accordi conclusi con la Previdenza sociale e il ministero delle Finanze. Il valore attuale per quanto riguarda il ministero delle Finanze, in percentuale del debito iniziale, è nettamente inferiore a quello relativo alla Previdenza sociale. Ciò può riflettere una strategia di negoziazione astuta di Refractarios che consiste nell'esercitare forti pressioni sul creditore relativamente meno importante. La Commissione deve comunque basare la propria decisione innanzi tutto sui fatti.
(63) È d'uopo rilevare che, in caso di fallimento, le autorità pubbliche recupererebbero i propri crediti con notevole ritardo. Inoltre, le differenze tra le probabilità di recupero e gli importi effettivamente negoziati sono ridotte in termini assoluti. Tenuto conto dell'incertezza, del ritardo e dei costi di un procedimento fallimentare, la Commissione conclude che gli accordi tra Refractarios e la Previdenza sociale e il ministero delle Finanze sono conformi al principio del creditore privato.
(64) Ne consegue che la Commissione ritiene che gli accordi sottoscritti tra la Previdenza sociale e il ministero delle Finanze, da un lato, e Refractarios, dall'altro, non costituiscano un aiuto di Stato.
7.5. Ulteriori aiuti all'investimento
(65) La Spagna ha confermato che non sono stati concessi aiuti all'investimento e non vi è alcuna prova in senso contrario. La Commissione non può pertanto valutare tali aiuti. Il fatto che Refractarios abbia annunciato la richiesta di detti aiuti e che questi siano stati menzionati nel parere e nel piano di ristrutturazione non influisce sulla conclusione che precede. Tuttavia la Commissione osserva che una parte significativa dell'investimento, o addirittura l'intero importo, potrebbe non costituire un investimento iniziale ai fini del punto 4.4 degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale, poiché risulta si tratti di un trasferimento che non implica un cambiamento fondamentale del prodotto o del processo di produzione(21). La Commissione rileva altresì che il piano di ristrutturazione prevede solo un apporto di capitale privato di entità molto ridotta (300500 EUR), per cui sarebbe discutibile che un eventuale apporto di capitale pubblico (quale il succitato prestito di 3005000 EUR da parte dell'IVF) fosse conforme al principio dell'investitore privato. La Commissione chiede pertanto alla Spagna di informarla in merito a qualsiasi eventuale aiuto all'investimento concesso a favore di Refractarios in relazione al trasferimento, nonché a ogni apporto di capitale pubblico nei prossimi tre anni.
7.6. Fogasa
(66) La Commissione osserva che il Fogasa è un organismo indipendente istituito dalle autorità spagnole e disciplinato dalla legislazione spagnola. Il Fogasa è connesso con il ministero del Lavoro e degli Affari sociali, che ne nomina il presidente e quattro dei quattordici membri del consiglio direttivo, nonché il segretario generale responsabile dell'amministrazione. La legge definisce la corresponsione e la destinazione dei fondi. La Corte di giustizia ha stabilito in diverse sentenze che gli oneri parafiscali possono costituire aiuto di Stato(22). In varie occasioni la Commissione ha precisato che l'utilizzo di fondi da parte del Fogasa può costituire un aiuto di Stato, conclusione che è stata confermata anche dalla Corte(23).
(67) Il Fogasa non concede prestiti a imprese in liquidazione o in difficoltà finanziarie, bensì versa ai dipendenti gli importi legittimamente pretesi utilizzando le proprie risorse e chiedendone successivamente la restituzione all'impresa in questione. La Commissione non si oppone al fatto che il Fogasa abbia soddisfatto i crediti legittimi di taluni lavoratori di Refractarios riguardo a stipendi dovuti e indennità di licenziamento agli inizi degli anni '90. A tale riguardo l'accordo non contiene elementi di aiuto di Stato. Dette misure, volte a tutelare i diritti dei lavoratori, sono conformi alla direttiva 80/987/CEE(24). Tuttavia i pagamenti rientrano nei costi di gestione normali e, di conseguenza, quando un'impresa continua a svolgere le sue attività dopo una procedura di sospensione di pagamenti, il debito derivante nei confronti del Fogasa dovrebbe essere pagato conformemente al principio del creditore che agisce in un'economia di mercato.
(68) La Commissione non può escludere che le clausole dell'accordo relativo alla rinegoziazione del debito tra il Fogasa e Refractarios fossero giustificate dal fatto che le probabilità di recupero sarebbero state nettamente minori in caso di fallimento, situazione che avrebbe comportato l'imposizione di condizioni di rinegoziazione meno favorevoli. Nonostante la data dell'accordo sia successiva di oltre sei mesi alla data della conclusione della procedura di sospensione di pagamenti, la situazione economica di Refractarios permaneva fragile e la crisi del settore non era ancora stata superata. Il tasso di interesse medio applicato dalle banche private ai prestiti di durata superiore a tre anni era del 17,28 %(25), vale a dire molto superiore al tasso di interesse semplice del 10 % fissato nell'accordo. Tuttavia, conformemente alla legislazione spagnola, un creditore non può esigere che ai pagamenti in ritardo si applichi un tasso di interesse superiore al tasso di interesse legale, e pertanto la Commissione deve prendere in considerazione quest'ultimo(26). Ne consegue che la Commissione ritiene che l'accordo non costituisca aiuto di Stato.
(69) Tuttavia il fatto che il Fogasa non abbia reclamato una maggiorazione di interessi nei casi in cui non sono stati corrisposti gli importi concordati, non abbia insistito su una garanzia in merito al debito rinegoziato, non abbia compiuto alcuno sforzo per rendere effettivi i pagamenti sino alla nuova sospensione dei pagamenti del 2000 e tanto meno abbia adottato misure al fine di evitare il rischio di prescrizione del debito non può giustificarsi dal punto di vista del principio del creditore che agisce in economia di mercato. È pacifico che tale negligenza non è conforme al comportamento di un creditore privato che agisce in economia di mercato. Un creditore privato diligente non avrebbe dimenticato il suo credito e, alla luce delle violazioni dell'accordo, avrebbe senza dubbio agito per ottenere un grado più elevato di certezza e un ulteriore interesse per i pagamenti in ritardo. Il fatto che nel 1995 la Previdenza sociale fosse in grado di ottenere un'altra ipoteca dimostra che si trattava di una scelta possibile, sebbene il valore di detta ipoteca fosse stato incerto rispetto al valore reale della proprietà. In conclusione, l'inerzia del Fogasa ha originato un aiuto di Stato.
(70) L'assenza di una garanzia e il mancato rispetto dei termini concordati consentivano al Fogasa di procedere al recupero immediato del credito iniziale. È possibile che un creditore privato non si sarebbe servito di questo "ultimo rimedio" alla prima occasione, tuttavia ad un certo momento, e comunque sufficientemente prima della fine del periodo di prescrizione, avrebbe recuperato il credito. La Commissione ritiene che quest'ultimo avrebbe dovuto essere riscosso entro e non oltre il giugno 1995. A quella data l'importo arretrato era pari a circa 100000 EUR. Inoltre il 7 giugno 1995, avviando la procedura di vendita all'asta dei terreni ipotecati, la Previdenza sociale ha adottato misure relative agli arretrati accumulati da parte di Refractarios. La Spagna ha sostenuto che questo comportamento è tipico di un creditore privato. Gli arretrati dovuti al Fogasa erano di entità nettamente inferiore ai debiti nei confronti della Previdenza sociale, tuttavia il Fogasa non aveva ancora ottenuto una garanzia, a differenza della Previdenza sociale e del ministero delle Finanze. Pertanto avrebbe dovuto agire prima della Previdenza sociale e non successivamente. Ne consegue che la Commissione ritiene che l'importo totale del debito costituisca un aiuto di Stato perlomeno a partire dal giugno 1995.
(71) L'aiuto è illegale in quanto non è stato comunicato alla Commissione, conformemente all'articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE, prima della sua concessione.
7.7. Compatibilità dell'aiuto concesso dal Fogasa
(72) La Commissione ha valutato se siano applicabili le deroghe di cui all'articolo 87, paragrafi 2 e 3, del trattato CE. Le deroghe previste al paragrafo 2 potrebbero costituire il fondamento per considerare l'aiuto compatibile con il mercato comune. Tuttavia l'aiuto a) non ha carattere sociale né è concesso a singoli consumatori, b) non è destinato a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali e c) non è necessario a compensare gli svantaggi economici provocati dalla divisione della Germania. Non sono neppure applicabili le deroghe di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettere a), b) e d), del trattato CE che si riferiscono ad aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione, a progetti di comune interesse europeo e ad aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio.
(73) Neanche la Spagna ha tentato di giustificare l'aiuto basando le proprie argomentazioni su tali disposizioni.
(74) Per quanto attiene alla prima deroga di cui all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE, vale a dire gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività economiche, la Commissione osserva che l'aiuto non era destinato ad attività di ricerca e sviluppo o investimenti delle PMI. Esso non aveva neanche fini connessi con l'ambiente; i problemi di natura ambientale dovuti dall'ubicazione di Refractarios sono emersi soprattutto in anni successivi e non vi è alcun nesso diretto tra l'aiuto e qualsiasi altra misura destinata a ovviare a problemi di questo tipo. Sembra altresì poco probabile che l'aiuto fosse destinato al salvataggio e alla ristrutturazione di Refractarios. Il fatto che il Fogasa abbia provato a chiedere la restituzione del credito dimostra che l'aiuto non perseguiva alcun obiettivo. Era verosimilmente destinato a evitare una crisi finanziaria immediata dell'impresa. Se così fosse, l'aiuto potrebbe essere considerato un aiuto per il salvataggio. Tuttavia l'aiuto non era subordinato a condizioni atte a soddisfare i requisiti che la Commissione applica di norma per quanto riguarda tali aiuti, segnatamente la realizzazione di un (nuovo) piano di ristrutturazione entro una determinata scadenza. Pertanto, tenuto conto di quanto precede, l'aiuto in questione non può essere dichiarato compatibile con il mercato comune.
(75) Refractarios ha sostenuto che ogni aiuto derivante dagli accordi sottoscritti nel 1991 con i creditori è compatibile con il mercato comune in quanto aiuto per la ristrutturazione a favore di un'impresa in difficoltà. Tuttavia la considerazione che precede non è applicabile all'aiuto concesso dal Fogasa: l'aiuto non rientra nell'accordo concluso con tale Fondo, bensì deriva dall'inerzia del Fogasa al fine di garantire l'esecuzione dell'accordo del 1992. Come si osserva supra, detto aiuto è stato concesso almeno a partire dal giugno 1995. Esso non può essere subordinato all'esecuzione della ristrutturazione. Questo comportamento presuppone che non si siano fissate condizioni in merito al ripristino della redditività, né può essere considerato, ovviamente, come aiuto minimo necessario in una siffatta situazione. Alla luce di questi e di tutti gli altri argomenti addotti, la Commissione conclude che l'aiuto è incompatibile con il mercato comune.
(76) La Commissione non concorda con Refractarios laddove fa valere la prescrizione di qualsiasi aiuto per quanto riguarda la rinegoziazione del debito, nonché la decadenza del periodo limite di dieci anni a decorrere dal quale la Commissione non può più recuperare l'aiuto. Occorre rilevare che la prima azione intrapresa dalla Commissione è stata la richiesta di informazioni, inviata il 3 maggio 2001, vale a dire meno di 10 anni dalla stipulazione dell'accordo tra Refractarios e il Fogasa. Secondo una costante giurisprudenza(27), tale lettera significa che in quel momento la Commissione aveva istruito il procedimento relativo all'esame delle misure. D'altro canto, l'aiuto è dovuto alle omissioni del Fogasa riguardo al recupero del suo credito almeno a partire dal giugno del 1995. Ne consegue che non vi è prescrizione nel senso dell'articolo 15 del regolamento n. 659/1999 e l'aiuto incompatibile deve pertanto formare oggetto di recupero presso il beneficiario.
8. CONCLUSIONI
(77) La Commissione ritiene che gli accordi di rinegoziazione del debito accettati dal ministero delle Finanze e dalla Previdenza sociale nel quadro della procedura di sospensione dei pagamenti relativa al periodo 1990-1992 sono conformi al principio del creditore privato. Pertanto essa conclude che tali accordi non costituiscono un aiuto di Stato a favore di Refractarios.
(78) La Commissione conclude che gli sforzi intrapresi dalla Previdenza sociale e dal ministero delle Finanze nel periodo compreso tra il 1992 e il 2000 al fine di recuperare i debiti contratti da Refractarios sono conformi al principio del creditore privato. Ne consegue che la Commissione ritiene che i detti accordi non costituiscono aiuti di Stato a favore di Refractarios.
(79) La Commissione conclude che gli accordi in materia di rinegoziazione del debito accettati dal ministero delle Finanze e dalla Previdenza sociale nel quadro della procedura di sospensione dei pagamenti relativa al periodo 2000-2002 sono conformi al principio del creditore privato. Pertanto essa ritiene che i detti accordi non costituiscano aiuto di Stato a favore di Refractarios.
(80) La mancata adozione di qualsiasi provvedimento da parte del Fogasa, almeno a partire dal giugno 1995, al fine di recuperare o, quanto meno, garantire il recupero del debito di Refractarios costituisce un aiuto di Stato incompatibile con il mercato comune che deve pertanto formare oggetto di rimborso da parte del beneficiario. Per ripristinare la situazione esistente se l'aiuto non fosse stato concesso, il calcolo dell'importo da recuperare comprenderà gli interessi a decorrere dalla data in cui l'aiuto è divenuto disponibile per il beneficiario fino alla data di recupero. Gli interessi sono calcolati in base al tasso di riferimento utilizzato per l'equivalente sovvenzione nel quadro degli aiuti regionali,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Gli accordi sottoscritti nel 1991 tra la Tesoreria generale della Previdenza sociale e l'agenzia tributaria del ministero delle Finanze, da un lato, e Refractarios Especiales, SA, dall'altro, le misure adottate da questi organismi al fine di recuperare i loro crediti negli anni '90 e l'accordo concluso nel 2002 tra la Tesoreria generale della Previdenza sociale e Refractarios Especiales, SA non contengono elementi di aiuto di Stato a favore di Refractarios Especiales, SA, ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
Articolo 2
La mancata iniziativa da parte del Fondo di garanzia salariale per recuperare il debito accumulato da Refractarios Especiales, SA, a partire dal giugno 1995 costituisce un aiuto a favore di questa impresa conformemente al disposto dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE.
Articolo 3
L'aiuto di Stato di cui all'articolo 2 non è compatibile con il mercato comune.
Articolo 4
1. La Spagna adotta tutte le misure necessarie per recuperare l'aiuto di cui all'articolo 2, concesso illegittimamente al beneficiario.
2. Il recupero viene eseguito senza indugio e secondo le procedure del diritto interno, a condizione che queste consentano l'esecuzione immediata ed effettiva della presente decisione. L'aiuto da recuperare comprende gli interessi che decorrono dalla data in cui l'aiuto è divenuto disponibile per il beneficiario fino alla data dell'effettivo recupero. Gli interessi sono calcolati sulla base del tasso di riferimento utilizzato per il calcolo dell'equivalente sovvenzione nell'ambito degli aiuti a finalità regionale.
Articolo 5
Entro due mesi dalla notificazione della presente decisione, la Spagna informa la Commissione circa i provvedimenti adottati per conformarvisi.
Articolo 6
Il Regno di Spagna è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 27 novembre 2002.

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