Document ID: 31997D0021

DECISIONE DELLA COMMISSIONE del 30 luglio 1996 relativa ad un aiuto di Stato concesso alla Compañía Española de Tubos por Extrusión S.A., sita in Llodio (Álava) (Il testo in lingua spagnola è l'unico facente fede) (Testo rilevante ai fini del SEE) (97/21/CECA, CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio, in particolare l'articolo 4, lettera c),
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 93, paragrafo 2,
vista la decisione n. 3855/91/CECA della Commissione, del 27 novembre 1991, recante norme comunitarie per gli aiuti a favore della siderurgia (1), in particolare l'articolo 6, paragrafo 4,
dopo aver invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni, in conformità dell'articolo 93, paragrafo 2 del trattato e dell'articolo 6, paragrafo 4 della succitata decisione e tenuto conto di dette osservazioni,
considerando quanto segue:
I
La Compañía Española de Tubos por Extrusión SA (in appresso denominata Tubacex) è una società privata che produce tubi senza saldatura in acciaio inossidabile, con sede in Llodio (Álava), cui fa capo un'affiliata per la fabbricazione di acciaio denominata Acería de Álava, con sede in Amurrio (Álava).
Nel giugno 1992, dopo le gravi difficoltà finanziarie incontrate negli ultimi anni, Tubacex, si è dichiarata provvisoriamente insolvente in conformità con la legge spagnola sul fallimento, sospendendo i pagamenti. Nell'ottobre 1993 tale situazione è mutata in seguito ad un accordo con i creditori che essenzialmente prevedeva un'emissione di obbligazioni convertibili per pagare il debito.
Il 25 febbraio 1995, al termine di un'approfondita indagine preliminare di vari aspetti della ristrutturazione finanziaria dell'impresa e di altre questioni affini, la Commissione ha deciso di avviare la procedura dell'articolo 93, paragrafo 2 del trattato CE e dell'articolo 6, paragrafo 4 della decisione n. 3855/91/CECA (in appresso denominata Codice degli aiuti alla siderurgia) in relazione a:
i) eventuali elementi di aiuto presenti nella vendita di un terreno al governo basco (con revoca del sequestro imposto dalla Previdenza sociale e pagamento di 220 milioni di ESP da parte del governo basco);
ii) eventuali elementi di aiuto presenti negli accordi di credito stipulati con il Fondo de Garantía Salarial (FOGASA);
iii) la ristrutturazione finanziaria della Tubacex e, in particolare, gli eventuali elementi di aiuto connessi alla partecipazione della Tesoreria della Previdenza sociale e di altri enti pubblici alla revoca della sospensione dei pagamenti, soprattutto la conversione dei debiti in capitale, la cancellazione di ipoteche e la revoca di sequestri che hanno permesso l'utilizzazione di beni immobiliari come garanzia per l'emissione delle obbligazioni.
Con lettera datata 10 marzo 1995 la Commissione ha informato il governo spagnolo della sua decisione di avviare la procedura. Gli altri Stati membri e i terzi interessati ne sono stati informati mediante pubblicazione della lettera nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (2).
II
Il 10 aprile 1995 il governo spagnolo ha risposto per iscritto alla lettera della Commissione relativa all'avvio della procedura fornendo una nuova documentazione a sostegno della sua posizione secondo la quale nessuno degli elementi oggetto d'indagine si configurava come aiuto di Stato (per una descrizione più dettagliata delle argomentazioni svolte dal governo spagnolo si rinvia alle sezioni III e IV della presente decisione).
Nel quadro della procedura la Commissione ha ricevuto osservazioni formulate da altri Stati membri e da terzi interessati in particolare dall'Austria (un fabbricante di tubi), dalla Germania (Associazione nazionale dei fabbricanti di acciaio e ministero dell'Economia), dalla Francia (Associazione nazionale dei fabbricanti di tubi), dall'Italia (Associazione nazionale dei produttori di acciaio), dalla Spagna (Associazione nazionale dei produttori di acciaio) e dal Regno Unito (un fabbricante di tubi). Anche il governo britannico ha formulato osservazioni di cui, peraltro, non è stato possibile tenere conto essendo pervenute soltanto il 7 dicembre 1995, ossia oltre la data fissata.
Ad eccezione dell'Associazione spagnola dei produttori di acciaio, secondo la quale non esisteva alcun elemento costitutivo di aiuto, tutti gli interessati hanno appoggiato l'iniziativa della Commissione di avviare la procedura considerando che gli aspetti oggetto dell'indagine costituivano aiuto di Stato. È stato anche affermato che probabilmente erano stati concessi alla società vari altri aiuti che non erano però compresi nella procedura.
Le osservazioni del fabbricante austriaco di tubi di fatto si riferivano alle attività di un'altra impresa, estranea alla procedura.
Il ministero tedesco dell'Economia ha contestato la decisione della Previdenza sociale di non esercitare i suoi diritti di creditore privilegiato, di revocare i sequestri conservativi in generale e, in particolare, di accettare la vendita di un terreno al governo basco. Inoltre esso ha contestato la decisione del FOGASA di accettare beni già ipotecati a garanzia di prestiti. A suo giudizio tali fatti indicavano la presenza di elementi costitutivi di aiuto illegale che falsavano la concorrenza.
L'Associazione tedesca dei fabbricanti di tubi ha osservato che dal 1990 al 1991 Tubacex aveva notevolmente aumentato la propria quota di mercato nella Comunità, inclusa quella corrispondente al mercato tedesco, applicando prezzi inferiori ai costi, il che, a suo avviso, poteva spiegarsi soltanto con l'esistenza di aiuti o l'aspettativa di riceverli.
L'Associazione francese dei produttori di tubi, riferendosi al deterioramento della situazione finanziaria di Tubacex risalente ormai al 1990, ha posto in dubbio che l'impresa sarebbe stata in grado di continuare ad operare senza aiuti, in mancanza dei quali, a suo avviso, avrebbe fatto fallimento. Era quindi essenziale, secondo l'Associazione, che la Commissione accertasse l'identità degli azionisti e dei creditori dell'impresa. L'Associazione ha fatto presente che anche la nuova affiliata di Tubacex, Tubacex Tubos Inoxidables, aveva ricevuto aiuti illegali, ed ha espresso la sua preoccupazione per le continue informazioni diffuse dai media in merito ad un sostegno finanziario pubblico ad un processo molto più ampio di ristrutturazione del settore dei tubi senza saldatura intorno ad un nuovo gruppo, la Unión de Tubos Vascos (UTV) che comprenderebbe, oltre a Tubos Reunidos y Productos Tubulares, anche Tubacex.
L'Associazione italiana dei produttori di acciaio ha sottolineato le perdite subite da Tubacex negli ultimi anni e si è lamentata del fatto che l'impresa spagnola, mediante prezzi di dumping, abbia notevolmente accresciuto la sua quota di mercato in Italia nel periodo dal 1991 al 1993, tendenza che si è mantenuta anche dopo la ristrutturazione finanziaria della società. A suo giudizio questi comportamenti dovevano aver fruito di un sostegno pubblico.
Anche il produttore britannico si è lamentato del danno subito per effetto della concorrenza esercitata da Tubacex e basata su una politica di prezzi ridotti grazie ad un aiuto di Stato. A suo giudizio il comportamento della Previdenza sociale era assimilabile ad un aiuto giacché: il suo debito si era accumulato ad un tasso d'interesse non commerciale; non aveva esercitato i suoi diritti privilegiati; aveva revocato i sequestri conservativi riducendo in tal modo le prospettive di un eventuale recupero dei debiti e, infine, aveva accettato le obbligazioni convertibili, il che le aveva impedito di recuperare l'importo totale dovutole. A suo avviso le rinegoziazioni del debito effettuate in passato e quella portata a termine dopo la sospensione dei pagamenti configuravano aiuti di Stato essendo i tassi d'interesse commerciale superiori a quelli applicati. Nemmeno le condizioni relative ai prestiti FOGASA corrispondevano a quelle prevalenti sul mercato.
Quanto alla vendita di un terreno al governo basco, il produttore britannico si è chiesto per quale motivo fosse stato possibile revocare i sequestri imposti dalla Tesoreria della Previdenza sociale e cancellare l'ipoteca del Banco de crédito industrial (BCI) prima della vendita e, infine, per quale ragione non fosse stata indetta un'asta pubblica.
Peraltro, lo stesso produttore ha segnalato che una serie di altre misure, tra cui alcuni prestiti di banche pubbliche figuranti nella contabilità dal periodo dal 1986 al 1989, potevano costituire aiuti di Stato. In particolare egli ha espresso dei dubbi sia sulle conclusioni formulate dalla Commissione nel quadro della sua indagine preliminare, secondo le quali non erano stati concessi aiuti di Stato in relazione ad altre misure interne di ristrutturazione, sia sul progetto, ben più ampio, di ristrutturazione del settore dopo le nuove informazioni diffuse dalla stampa le quali assicuravano che il governo basco aveva deciso di concedere 3 306 milioni di ESP a titolo di aiuti sociali per sostenere tale operazione.
Le osservazioni pervenute sono state comunicate al governo spagnolo con lettera della Commissione in data 24 gennaio 1996.
III
Il governo spagnolo ha risposto per iscritto il 16 febbraio 1996 ribadendo le tesi già svolte, per cui escludeva la presenza di aiuti di Stato asserendo che il trattamento riservato a Tubacex e ad Acería de Álava era conforme alle norme di applicazione generale. A sostegno della sua posizione il governo spagnolo ha fornito informazioni, concernenti, tra l'altro, la natura del debito pubblico di Tubacex, l'identità dei creditori privilegiati, il ruolo svolto dalla Tesoreria della Previdenza sociale nell'accettare l'accordo dei creditori (incluse le ragioni per le quali essa aveva rinunciato ad esercitare i suoi diritti preferenziali revocando i sequestri imposti sui beni di Tubacex), il tasso d'interesse applicato ai debiti nei confronti della Previdenza sociale, la cancellazione delle ipoteche BCI/CEX (Banco Exterior de España), la vendita di un terreno al governo basco, gli accordi di credito del FOGASA e i rimborsi effettuati. (Per un'analisi dettagliata delle informazioni corrispondenti vedasi la sezione IV della presente decisione). Inoltre le autorità spagnole hanno formulato vari commenti alle osservazioni inviate dai terzi interessati. In generale esse hanno contestato le affermazioni riguardanti l'entità delle difficoltà finanziarie di Tubacex e il fatto che la società avrebbe praticato una politica di dumping grazie all'appoggio dello Stato per ampliare la sua quota di mercato, facendo invece valere che la crescita di Tubacex sul mercato era dovuta essenzialmente alla sua solida politica commerciale e che i raffronti in termini di prezzo sono difficili giacché gli acciai inossidabili comprendono vari tipi e qualità, alcuni più economici, altri più cari.
Poiché le informazioni fornite continuavano ad essere incomplete per alcuni aspetti, la Commissione ha chiesto ulteriori chiarimenti con lettera del 5 marzo 1996. Il governo spagnolo ha risposto a questa richiesta di chiarimenti e ad altre formulate successivamente fornendo informazioni complementari con lettere datate rispettivamente 26 marzo, 30 maggio, 13 e 24 giugno 1996.
IV
Stando alle informazioni disponibili, gli elementi di fatto relativi agli aspetti investigati nel quadro della procedura sarebbero i seguenti:
La vendita di un terreno al governo basco
La Commissione, nell'avviare la procedura ha osservato che da una serie di informazioni di fonte giornalistica risultava che la vendita era stata portata a termine in un periodo di tempo molto breve, che non era stata indetta un'asta pubblica, che il terreno era stato gravato da ipoteche a favore del BCI e assoggettato a sequestro conservativo a favore della Previdenza sociale fino a poco prima della vendita e che si ignorava quale uso fosse stato fatto successivamente del terreno. La Commissione ha espresso dei dubbi sul valore del terreno e sulla decisione della Previdenza sociale di accettare la vendita di beni sottoposti a sequestro, rinunciando ad esercitare i suoi diritti per recuperare i propri crediti, ed ha concluso che era probabile che nel prezzo di vendita fossero presenti elementi di aiuto di Stato.
Nelle sue osservazioni il governo spagnolo ha fatto presente che le trattative per la vendita del terreno erano cominciate all'inizio del 1993 per cui l'operazione non si è svolta tanto rapidamente come si poteva dedurre dalle informazioni di stampa. L'area venduta (69 555 m²) era stata scorporata da un terreno più grande (di una superficie di 243 629 m²) di proprietà di Tubacex, sito in Amurrio, sottoposto nella sua totalità a sequestro conservativo a favore della Previdenza sociale. Su di esso gravavano inoltre ipoteche a garanzia di prestiti contratti con la banca pubblica BCI.
In seguito alla vendita del 1° giugno 1993, il terreno è stato assegnato alla Amurrioko Industrialdea, una società costituita per attrezzare un parco industriale. 4 000 m² di questo terreno sono stati venduti all'impresa privata Hormigones Alaveses, nel luglio 1994. I lavori della prima fase di sviluppo della parte rimanente del terreno sono iniziati nel gennaio 1995 (con la costruzione di edifici industriali ed uffici per una superficie di circa 3 000 m²). I lavori continueranno quest'anno con la costruzione di altri 5 400 m² di edifici industriali.
Il governo spagnolo sostiene che il prezzo pagato per il terreno era inferiore al prezzo di mercato. Benché dalla relativa documentazione risulti che il terreno scorporato era valutato a 70 milioni di ESP, questa cifra rispecchiava soltanto il suo valore contabile storico ai fini del catasto. Sono state fornite altre documentazioni di stime molto più elevate. La prima stima è stata eseguita da esperti indipendenti per conto di Tubacex, che intendeva tutelare i suoi interessi durante i negoziati. Questa valutazione, che reca la data del 24 maggio 1993, escludeva inavvertitamente - per errore - una frangia di terreno situata sull'altro lato della strada; la delimitazione del terreno valutato corrispondeva però ai 69 555 m² venduti il 1° luglio 1993 per 220 350 000 ESP. Successivamente, in data 9 novembre 1993, è stata effettuata una nuova stima da esperti indipendenti per conto del Registro Mercantil de Álava al fine di determinare il valore della proprietà da iscrivere nel patrimonio della nuova società, la Amurrioko Industrialdea, come richiesto dalla legge sulle società anonime. In questa occasione il terreno è stato valutato a 260 milioni di ESP.
Inoltre, le autorità spagnole hanno anche fornito altri dati relativi ad una valutazione del terreno realizzata per conto del Ayuntamiento de Amurrio, a fini fiscali, nel febbraio 1995 e al prezzo pagato da Hormigones Alaveses nel luglio 1994, per il lotto di 4 000 m².
Nella tabella seguente si possono raffrontare la varie stime/prezzi:
SPAZIO PER TABELLA
Quanto all'assenza di un'asta pubblica, il governo spagnolo sostiene che il metodo consueto di vendita alle imprese private si basa sulla contrattazione diretta, il che torna a vantaggio sia del compratore che del venditore; di conseguenza, nella fattispecie, si è trattato di una transazione valida effettuata con il consenso dei curatori giudiziali designati dal giudice nell'ambito della procedura di sospensione dei pagamenti.
Secondo il governo spagnolo le ipoteche iscritte a favore della BCI sull'appezzamento più grande del terreno sono state cancellate il 21 maggio 1993 in quanto erano ormai stati interamente restituiti i corrispondenti prestiti (sia il capitale che gli interessi). I rimborsi erano stati effettuati nell'arco di vari anni anteriormente alla sospensione dei pagamenti intervenuta nel giugno 1992, ad eccezione delle ultime tre rate di un prestito di 960 milioni di ESP risalente al 1986, che sono state rimborsate rispettivamente il 1° luglio 1992, il 1° ottobre 1992 e il 1° gennaio 1993 (non essendo soggette alla procedura di sospensione dei pagamenti). Il 3 giugno 1993 la Tesoreria della Previdenza sociale ha accettato di revocare il sequestro conservativo sul terreno venduto, poiché con i proventi della vendita le era stato parzialmente rimborsato (con il consenso dei curatori giudiziali) il credito accumulato anteriormente alla sospensione dei pagamenti; ha però mantenuto i sequestri imposti sul terreno più vasto (dal quale era stato scorporato l'appezzamento venduto) e su altre proprietà a copertura dei suoi crediti.
I prestiti FOGASA
La Commissione, allorché ha avviato la procedura, non era certa che le condizioni e le modalità dei due prestiti concessi da FOGASA, rispettivamente nel luglio 1992 (dopo la sospensione dei pagamenti) e nel 1994, riflettessero le condizioni di mercato. Inoltre, a suo avviso, gli accordi relativi alle garanzie dei prestiti (sotto forma di ipoteche immobiliari) rendevano necessaria un'indagine più approfondita.
Nelle osservazioni formulate nel quadro della procedura, il governo spagnolo ha dichiarato che i prestiti erano pienamente conformi alla normativa applicabile a FOGASA e che non comportavano aiuti di Stato.
FOGASA è un organismo indipendente sottoposto al controllo del ministero del Lavoro e della Previdenza sociale e finanziato mediante prelievi parafiscali sui contributi di sicurezza sociale corrisposti dai datori di lavoro. La sua funzione principale consiste nel pagare ai lavoratori di imprese in fallimento o in crisi finanziaria le indennità e i salari ad essi spettanti. FOGASA non concede prestiti alle imprese in questione, ma soddisfa tutte le richieste legittime presentate per conto dei lavoratori anticipando i fondi che successivamente recupera dalle imprese.
Nel caso specifico, in seguito alla sospensione dei pagamenti, i lavoratori delle imprese interessate si sono rivolti a FOGASA per ottenere il pagamento dei salari loro dovuti. Al termine di negoziati, il 10 luglio 1992 FOGASA, Tubacex e Acería de Álava hanno stipulato un accordo in virtù del quale FOGASA avrebbe corrisposto ai lavoratori salari ammontanti provvisoriamente a 444 327 300 ESP, importo che le imprese si sono impegnate a rimborsare maggiorato di 211 641 186 ESP a titolo di interessi, in rate semestrali di 40 998 011 ESP, nell'arco di otto anni, al tasso d'interesse semplice del 10 % annuo.
Successivamente, una volta pagati i lavoratori, in data 8 febbraio 1993 è stato stipulato un accordo di credito modificato dal quale risulta che la somma definitiva dovuta era di 376 194 837 ESP a titolo di capitale più 183 473 133 ESP a titolo di interessi, da rimborsare in sedici rate semestrali a partire dal 1° agosto 1993, al tasso d'interesse del 9 %; l'importo delle rate (interessi inclusi) variava da 33 milioni di ESP all'inizio del periodo di rimborso a 37 milioni di ESP all'ultima rata (con interessi decrescenti).
Il 10 marzo 1994, in conseguenza di un piano sociale concordato con i lavoratori, è stato stipulato un nuovo accordo di credito per un importo di 465 727 750 ESP a titolo di capitale più 197 580 900 ESP a titolo d'interessi. La durata del rimborso era di otto anni, al tasso d'interesse semplice del 9 %, a partire dal 30 dicembre 1994. Per il pagamento degli interessi era previsto un periodo di grazia di 5 anni, mentre il rimborso del 71 % del capitale sarebbe diventato effettivo soltanto a partire dal 30 dicembre 1998. Secondo le autorità spagnole, in seguito alla firma di questo secondo accordo, la società ha proposto un pagamento immediato di 4 194 839 ESP in relazione al primo accordo e ad alcuni nuovi accordi di garanzia ipotecaria vincolati al medesimo (vedasi in appresso).
Il 3 ottobre 1994 è stato concluso un secondo accordo di credito modificato, in base al quale la somma definitiva dovuta saliva a 496 491 521 ESP a titolo di capitale oltre a 205 335 378 ESP a titolo d'interessi da rimborsare in otto anni a decorrere dal 30 dicembre 1994. Il pagamento degli interessi era rinviato agli ultimi tre anni, mentre il rimborso del 70 % del capitale diventava effettivo soltanto a decorrere dal 30 dicembre 1998.
Il primo accordo di credito inizialmente era stato garantito da un'ipoteca iscritta il 5 agosto 1992 su un terreno di Tubacex di 56 627,64 m², sito in Llodio, già gravato di ipoteche in favore di BCI e sottoposto a sequestro conservativo in favore della Tesoreria della Previdenza Sociale. Successivamente il terreno di cui trattasi è stato liberato da questi vincoli, sostituiti in data 16 febbraio 1994, dall'iscrizione di un'ipoteca su un terreno di Tubacex Taylor Accessorios S.A. (TTA), valutato da un esperto indipendente a 800 milioni di ESP, e su un terreno della Acería de Álava valutato a 310 milioni di ESP. Secondo le autorità spagnole entrambi questi terreni (1 110 milioni di ESP) coprivano più che integralmente i due crediti garantiti.
La tabella seguente riassume i vari accordi di credito e le relative modalità/condizioni:
SPAZIO PER TABELLA
Secondo le autorità spagnole i crediti erano stati concessi da FOGASA in conformità con il regio decreto 505/85 del 6 marzo 1985 e con l'ordinanza ministeriale del 20 agosto 1985 che fissa norme dettagliate per l'applicazione dell'articolo 32 del regio decreto, in virtù della quale FOGASA è autorizzato a sottoscrivere accordi a copertura del rimborso di somme corrisposte ai lavoratori.
Secondo l'interpretazione della Commissione di detti accordi, FOGASA ha la facoltà di dilazionare o di scaglionare i rimborsi fino ad un periodo massimo di 8 anni, con un periodo di grazia non superiore a 6 mesi. I pagamenti dilazionati maturano interessi al cosiddetto «tasso d'interesse legale».
Il tasso d'interesse legale vigente allorché vennero conclusi gli accordi iniziali, nel 1992 e nel 1994, era pari al 9 %, ovvero al tasso d'interesse definitivamente applicato. Secondo le autorità spagnole le imprese hanno regolarmente effettuato i rimborsi previsti nelle versioni definitive di entrambi gli accordi di credito, ma non sono state fornite informazioni in relazione ai rimborsi corrispondenti alle versioni anteriori dei medesimi.
Revoca della sospensione dei pagamenti
Nella decisione di avviare la procedura, la Commissione ha ritenuto che la partecipazione di creditori pubblici alla revoca della sospensione dei pagamenti potesse configurare un aiuto di Stato, insito in particolare nella decisione della Tesoreria della Previdenza sociale di rinunziare all'esercizio dei suoi diritti privilegiati, nella gestione dei suoi crediti e nel ruolo da essa svolto (congiuntamente alla banca pubblica BCI) in relazione alla revoca dei sequestri/cancellazione delle ipoteche sui beni offerti a garanzia per l'emissione di obbligazioni convertibili, tenuto conto in particolare dei debiti contratti da Tubacex nei confronti della Previdenza sociale posteriormente alla revoca suddetta che avevano determinato l'imposizione di ulteriori sequestri (poi revocati) e la stipulazione di un nuovo accordo di rinegoziazione di questi nuovi debiti.
Nel quadro della procedura il governo spagnolo ha fornito informazioni attestanti che, secondo l'elenco definitivo dei creditori compilato dai curatori giudiziali nell'aprile 1993, il debito totale ammontava a 16 932 977 026 ESP per Tubacex e a 3 501 435 639 ESP per Acería de Álava. I creditori privilegiati vantavano crediti ammontanti a 2 107 068 319 ESP e, rispettivamente, a 1 065 845 399 ESP di cui circa 2 115 milioni di ESP (vale a dire approssimativamente il 12,5 % del numero totale di creditori) corrispondenti ad enti pubblici, dei quali il principale era la Tesoreria della Previdenza sociale con un credito di 1 017 877 033 ESP nei confronti di Tubacex e di 129 521 620 ESP nei confronti di Acería de Álava.
Secondo le autorità spagnole, la Previdenza sociale ha costantemente applicato ai suoi crediti il tasso d'interesse legale, maggiorato degli interessi di mora come previsto dalla legislazione vigente.
Il credito della Previdenza sociale era pertanto costituito da debiti pregressi delle imprese (anteriori al 1991) cui erano stati applicati oneri e interessi di mora, debiti insorti nel 1991 (maggiorati di taluni oneri) e debiti insorti nel 1992 fino alla sospensione dei pagamenti, come risulta chiaramente dal quadro seguente:
SPAZIO PER TABELLA
La Previdenza sociale aderì all'accordo con i creditori il 30 settembre 1993, dopo che altri creditori avevano accettato le proposte tra il 15 giugno e il 2 settembre 1993. Come è stato segnalato in occasione dell'avvio della procedura, la maggior parte dei debiti cui si riferiva l'accordo erano stati contratti con creditori privati. Tra questi figuravano detentori non specificati di obbligazioni, che vantavano crediti per 3 621 198 ESP. Le autorità spagnole hanno fornito chiarimenti in merito a questi titolari di obbligazioni che consentono di affermare che almeno l'85% del debito era stato contratto con creditori privati.
Di conseguenza le autorità spagnole sostengono che la Tesoreria della Previdenza sociale non ha svolto un ruolo significativo rispetto all'accordo.
Il debito nei confronti della Previdenza sociale è stato liquidato come segue:
SPAZIO PER TABELLA
Secondo quanto dichiarato dalle autorità spagnole, le obbligazioni di Tubacex sono state vendute nel luglio 1994, il che ha permesso alla Tesoreria della Previdenza sociale di recuperare la quota corrispondente del suo credito (gli introiti sono ammontati a 772 186 789 ESP). Il resto, ossia 64 067 714 ESP, dovrà essere rimborsato entro il 2005-2008 in quattro identiche rate annuali.
Quanto al motivo per il quale la Previdenza sociale ha rinunziato ad esercitare i propri diritti privilegiati ed ha aderito all'accordo, le autorità spagnole sostengono che:
- la Previdenza sociale aveva la facoltà di partecipare a detti accordi (regio decreto 1517/91) come già aveva fatto in altri casi analoghi;
- lo stato di creditore privilegiato è soltanto relativo;
- la Previdenza sociale aveva deciso che, per recuperare il suo credito, aveva più interesse a partecipare all'accordo anziché ad esercitare i propri diritti, in quanto ciò avrebbe potuto portare alla liquidazione delle imprese con tutti i conseguenti problemi sociali;
- non era stata cancellata nessuna parte del debito;
- sperava di recuperare i suoi crediti (come di fatto è avvenuto).
Nel quadro della procedura è stata posta in discussione anche la decisione della Previdenza sociale (e di altri creditori pubblici tra cui BEX/BCI e FOGASA) di revocare i sequestri conservativi e di cancellare le ipoteche iscritte sui beni di Tubacex, permettendo all'impresa di utilizzarli come garanzie per l'emissione di obbligazioni convertibili, e ottenendo così l'accettazione dell'accordo (in questo modo sono stati garantiti 10 degli 11,5 miliardi di ESP oggetto dell'emissione di obbligazioni convertibili).
Secondo l'analisi delle informazioni disponibili compiuta dalla Commissione, i sequestri/ipoteche e i beni in causa erano i seguenti:
SPAZIO PER TABELLA
Il 6 maggio 1994 ha avuto luogo l'emissione di obbligazioni convertibili (di cui 10 miliardi di ESP garantiti) assistita dall'iscrizione di una serie di garanzie ipotecarie sulla totalità dei beni succitati, oltre che su un terreno sito ad Amurrio di 12 400 m² e del diritto di sequestro di azioni di Tubacex Comercial y Acería de Álava (a concorrenza del valore complessivo di 3 miliardi di ESP).
Le autorità spagnole sostengono che è stato possibile cancellare le ipoteche in favore di BCI, in quanto erano già stati rimborsati i corrispondenti prestiti (inclusi, nel 1992 e 1993, i rimborsi a fronte di un prestito di 960 milioni di ESP non soggetto alla sospensione dei pagamenti). Quanto alla revoca dei sequestri disposti in favore della Previdenza sociale, le autorità spagnole hanno dichiarato che la Previdenza sociale era tenuta, in virtù della clausola 5 dell'accordo di concordato, a revocare i sequestri sui crediti oggetto del medesimo. Inoltre i sequestri furono sostituiti di fatto dall'ipoteca offerta a garanzia dell'emissione delle obbligazioni convertibili, ragione per cui gli interessi della Previdenza sociale hanno continuato ad essere tutelati.
Quanto alle ragioni che hanno indotto la Previdenza sociale ad agire sul modo sopra illustrato, benché Tubacex avesse contratto nuovi debiti posteriormente alla sospensione dei pagamenti per cui si erano dovuti imporre nuovi sequestri cautelativi (successivamente revocati), le autorità spagnole hanno spiegato che i nuovi sequestri in relazione ad un debito insorto dopo la sospensione erano stati sostituiti, in data 22 marzo 1994, da una garanzia sotto forma di pegno costituito sulla totalità delle azioni dell'impresa Tubacex Tubos Inoxidables SA (TTI), alla quale Tubacex aveva conferito tutte le attività e passività relative alla fabbricazione di tubi di acciaio inossidabile per un valore netto (secondo un esperto indipendente) di oltre 2 500 milioni di ESP, eccedente quindi l'importo necessario per coprire il debito.
Infine, per quanto concerne la rinegoziazione del debito successivamente alla sospensione, le autorità spagnole hanno dichiarato che, ai sensi della legge generale sulla Previdenza sociale, approvata con il regio decreto 1517/91 dell'11 ottobre 1991, la Previdenza sociale ha la facoltà di autorizzare sia la dilazione che il pagamento rateale delle somme dovutele al tasso d'interesse legale. Il 25 marzo 1994 e il 12 aprile 1994 sono stati conclusi due accordi rispettivamente con Acería de Álava e con Tubacex, le cui condizioni erano le seguenti:
SPAZIO PER TABELLA
Oltre a commentare gli aspetti sottoposti ad indagine nell'ambito della procedura, il governo spagnolo ha anche reagito alle osservazioni formulate da terzi, secondo cui l'impresa avrebbe ricevuto vari altri aiuti, sostenendo che tali questioni esulavano dalla procedura e negando che fossero stati accordati aiuti del genere. In concreto le autorità spagnole hanno ribadito che i costi delle misure di razionalizzazione, tra cui la riduzione dell'organico, erano stati finanziati mediante le risorse proprie dell'impresa (l'aumento di capitale per 2 251 milioni di ESP nel dicembre 1993 e la vendita di cespiti). Esse hanno inoltre fatto presente che, benché il governo basco stesse considerando la possibilità di concedere un aiuto sociale a Tubacex nel quadro di un'eventuale più ampia ristrutturazione di Tubacex, Tubos Reunidos y Productos Tubolares, non era ancora stata adottata alcuna decisione al riguardo. Infine, le autorità spagnole hanno respinto le accuse secondo le quali TTI avrebbe ricevuto aiuti illegali.
Alla luce delle informazioni disponibili la Commissione constata che le varie osservazioni complementari formulate dai terzi interessati non rientrano nell'ambito della procedura e che, non essendo esaurientemente provate, non sussistono per il momento motivi sufficienti per approfondire l'indagine.
V
La Commissione deve determinare se i vari aspetti cui si riferisce la procedura costituiscono un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato CE e del Codice degli aiuti alla siderurgia. Alla luce delle informazioni disponibili, la valutazione della Commissione è la seguente.
Vendita di un terreno al governo basco
Dato che le ipoteche in favore di BCI e i sequestri in favore della Tesoreria della Previdenza sociale hanno potuto essere revocati in quanto i corrispondenti debiti erano stati rimborsati oppure erano coperti da altre garanzie, e considerato che la vendita era stata autorizzata dai curatori giudiziali (rappresentanti, tra l'altro, l'interesse dei creditori), la Commissione è disposta ad accettare che quest'aspetto della vendita non costituisce aiuto di Stato.
Quanto al prezzo di vendita finale, purtroppo nel caso di specie non è stata indetta un'asta pubblica, il che avrebbe potuto dimostrare senza ombra di dubbio che il prezzo pagato era quello di mercato.
Ciononostante, alla luce delle varie documentazioni che indicano stime del terreno superiori al prezzo pagato, secondo la Commissione sussistono elementi sufficienti per concludere che il prezzo non è stato superiore, ma è stato anzi probabilmente inferiore, a quello di mercato. Essa conclude pertanto che l'operazione in questione non ha conferito all'impresa alcun vantaggio finanziario indebito e che il prezzo pagato non contiene elementi di aiuto di Stato.
Prestiti FOGASA
Come è stato chiarito in occasione dell'avvio della procedura, la Commissione non solleva obiezioni all'intervento di FOGASA per soddisfare le legittime richieste dei lavoratori rispetto a salari che altrimenti non avrebbero ricevuto. Sotto quest'aspetto gli accordi non configurano aiuto di Stato; l'intervento è infatti conforme con l'articolo 3, lettera j) del trattato CE. Ciononostante, i costi coperti rientrano tra i normali costi di gestione cui un'impresa, di norma, deve provvedere con le proprie risorse. Qualsiasi contributo di Stato a detti costi va considerato come un aiuto qualora conferisca un vantaggio finanziario all'impresa, a prescindere dal fatto che i pagamenti siano effettuati direttamente all'impresa o indirettamente ai lavoratori tramite un organismo pubblico.
Come si è rilevato al capitolo IV, il tasso d'interesse applicabile in base ai due accordi era il tasso d'interesse legale, pari cioè al 9 %. Per determinare se tale tasso fosse conforme alle condizioni normali di mercato, la Commissione, in alcuni casi analoghi riguardanti altri prestiti concessi da FOGASA, [cfr. decisione 91/1/CEE della Commissione (3) e aiuto di Stato n. C 56/94 (4)] ha raffrontato questo tasso al tasso medio annuo d'interesse applicato dalle banche private spagnole a prestiti di durata superiore a tre anni.
Nel caso di specie, secondo le statistiche pubblicate dal Banco central, il tasso medio annuo d'interesse applicato dalle banche private ai crediti con scadenza superiore a tre anni durante il periodo considerato è stato il seguente: 1992: 17,28 %; 1993: 16,19 %; 1994: 12,51 %. Tali tassi, in particolare il primo, sono notevolmente superiori a quelli applicati in virtù degli accordi in causa. Nemmeno le altre condizioni del credito - l'evidente rinegoziazione del primo accordo (presumibilmente a causa dei ritardi intervenuti nel rimborso rispetto alla versione originale) e il rinvio agli ultimi anni della maggior parte dei rimborsi del capitale e degli interessi, previsto da entrambi gli accordi, manifestamente per agevolare il risanamento dell'impresa - risultano conformi a quelle applicate ai prestiti concessi alle normali condizioni di mercato, specie quando si consideri che il debito era garantito da un'ipoteca su un terreno e che FOGASA sarebbe stato un creditore privilegiato in caso di liquidazione o di altre difficoltà finanziarie.
Si deve pertanto concludere che gli accordi contenevano un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato CE e del Codice per gli aiuti alla siderurgia, aiuto da qualificarsi come illegale non essendo stato notificato alla Commissione a norma dell'articolo 93, paragrafo 3 del trattato CE e dell'articolo 6 di detto Codice. L'entità dell'aiuto illegale presente nell'operazione è difficilmente quantificabile, con esattezza, ma è perlomeno equivalente al vantaggio finanziario derivante dal tasso d'interesse agevolato effettivamente applicato a decorrere dal momento della prima concessione dei crediti.
Revoca della sospensione dei pagamenti
In base alle informazioni in suo possesso, la Commissione può concludere che la sospensione dei pagamenti nel luglio 1992 e la sua revoca nell'ottobre 1993 rappresentano iniziative adottate in conformità con la normativa spagnola sul fallimento. È inoltre chiaro che i creditori pubblici, inclusa la Previdenza sociale, costituivano una minoranza che ha seguito i creditori privati accettando l'accordo dei creditori per cancellare parzialmente il debito mediante l'emissione di obbligazioni convertibili. Inoltre, benché fosse un creditore privilegiato e nonostante non fosse tenuta ad aderire all'accordo (che venne firmato in conformità con la legislazione vigente) la Previdenza sociale aveva la facoltà di rinunziare ai suoi diritti preferenziali e di partecipare all'accordo stesso. Secondo la Commissione, la decisione della Previdenza sociale non sembra aver influito sulla decisione dei creditori privati di accettare l'accordo e comunque non implicava né cancellazione né riduzione dell'importo del debito inevaso che nel frattempo è stato quasi integralmente recuperato, in parte in contanti e in parte mediante la vendita delle obbligazioni convertibili.
La revoca dei sequestri da parte della Previdenza sociale sembra essere stata una conseguenza necessaria dell'adesione all'accordo anziché un'iniziativa adottata per facilitarne la conclusione. Inoltre sembra che anche la cancellazione delle ipoteche in favore di BCI sia stata possibile in quanto erano stati rimborsati i debiti corrispondenti.
Pertanto la Commissione conclude che l'intervento dei creditori pubblici, in particolare della Previdenza sociale, era conforme alle norme applicabili e quindi non ha conferito alcun vantaggio finanziario a Tubacex, ragione per cui non costituisce aiuto di Stato.
Anche le ragioni del comportamento adottato dalla Previdenza sociale, nonostante l'insorgenza di debiti posteriormente alla sospensione dei pagamenti, sono state spiegate in modo soddisfacente. Tuttavia la gestione di tali crediti tramite l'accordo di rinegoziazione, anche se conforme alla legislazione vigente, non sembra corrispondere alle condizioni di mercato. Come rilevato in precedenza in relazione a FOGASA, secondo le statistiche pubblicate dal Banco central, il tasso medio d'interesse applicato dalle banche private ai prestiti di scadenza superiore a tre anni all'epoca in cui venne stipulato l'accordo (1994) era del 12,51 %, a fronte di un tasso d'interesse legale applicato nella fattispecie, pari al 9 %. Pertanto, seguendo il criterio applicato in relazione a FOGASA, si deve concludere che la rinegoziazione costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato CE e del Codice degli aiuti alla siderurgia, aiuto che è illegale non essendo stato notificato alla Commissione. Come nel caso dei prestiti FOGASA, è difficile quantificare l'ammontare esatto dell'aiuto illegale, che è comunque almeno pari al vantaggio finanziario derivante dal fatto che il tasso d'interesse applicato in base agli accordi di rinegoziazione è stato del 9 %.
VI
La Commissione, una volta dimostrato che gli accordi di credito FOGASA e la rinegoziazione del debito nei confronti della Previdenza sociale successivamente alla sospensione dei pagamenti costituiscono aiuti di Stato illegali, deve decidere in merito alla loro compatibilità con il mercato comune.
Dato che Acería de Álava è un'impresa soggetta all'articolo 80 del trattato CECA in quanto fabbrica prodotti figuranti nell'elenco di cui all'allegato I di detto trattato, le disposizioni del trattato CECA e del Codice degli aiuti alla siderurgia si applicano agli interventi succitati nella misura in cui hanno recato beneficio all'impresa in causa.
In virtù dell'articolo 4, lettera c) del trattato CECA sono proibite le sovvenzioni o gli aiuti concessi in qualunque forma. Il Codice degli aiuti alla siderurgia adottato all'unanimità dal Consiglio in conformità dell'articolo 95 del trattato CECA, stabilisce che, in deroga al divieto generale di cui all'articolo 4, lettera c) di detto trattato, possono essere dichiarati compatibili con il mercato comune determinate fattispecie di aiuti, più precisamente gli aiuti per fini di ricerca e sviluppo (articolo 2), per la protezione ambientale (articolo 3), per la chiusura di stabilimenti (articolo 4) e gli aiuti regionali agli investimenti previsti da regimi generali, limitatamente a determinate zone della Comunità che non includono il territorio spagnolo (articolo 5). Non sono autorizzati gli aiuti al funzionamento, al salvataggio e alla ristrutturazione. Di conseguenza le misure di cui sopra non rientrano in nessuna delle categorie di aiuto che possono essere autorizzate.
D'altro lato le misure in favore di Tubacex sono soggette agli articoli 92 e 93 del trattato CE in quanto la produzione dell'impresa (tubi di acciaio inossidabile senza saldatura) non rientra nell'ambito del trattato CECA. Come è stato segnalato nell'avvio della procedura, gli Stati membri devono notificare preventivamente alla Commissione ogni progetto di aiuto riguardante il settore dei tubi senza saldatura in conformità con l'inquadramento di alcuni settori siderurgici fuori CECA (5), definito alla luce della situazione particolarmente delicata della concorrenza nei settori siderurgici non soggetti al trattato CECA e degli stretti legami tra la prima trasformazione dell'acciaio e l'industria siderurgica, considerato che dagli aiuti erogati a consociate di gruppi siderurgici potrebbero alla fine trarre profitto attività CECA, con ripercussioni sulla politica degli aiuti alla siderurgia in ambito CECA.
Ai sensi dell'articolo 92, paragrafo 1 del trattato CE, salvo deroghe contemplate dal trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidono sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, che, favorendo talune imprese o produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
Come è stato segnalato dalla Commissione nell'avvio della procedura, esistono scambi intracomunitari dei prodotti fabbricati da Tubacex per cui qualsiasi aiuto a favore di Tubacex potrebbe rafforzare la posizione dell'impresa rispetto ai suoi concorrenti, il che inciderebbe sugli scambi commerciali tra gli Stati membri e falserebbe la concorrenza.
In considerazione della natura e degli obiettivi delle misure di aiuto in questione, le deroghe al principio dell'articolo 92, paragrafo 1, enunciate al paragrafo 2 del medesimo articolo, non possono essere applicate al caso di specie.
L'articolo 92, paragrafo 3 del trattato stabilisce che possono considerarsi compatibili con il mercato comune determinate categorie di aiuti. Per quanto concerne la deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera a), la provincia nella quale è situata Tubacex non può essere ammessa a beneficiare di questo tipo di aiuti e comunque le autorità spagnole non hanno chiesto l'applicazione di detta deroga. Né è applicabile la deroga di cui all'articolo 92, paragrafo 3, lettera b) giacché l'aiuto non è destinato a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo né a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia della Spagna.
L'articolo 92, paragrafo 3, lettera c) prevede una deroga per gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività, sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse. L'aiuto concesso a Tubacex potrebbe rientrare nella categoria degli aiuti ad un'impresa in difficoltà data la posizione finanziaria dell'impresa al momento della sua erogazione e di conseguenza potrebbe essere valutato in base a detta disposizione.
Secondo la Commissione, gli aiuti alle imprese in difficoltà comportano il gravissimo rischio di trasferire problemi di disoccupazione e difficoltà industriali da uno Stato membro ad un altro; essi sono un mezzo per mantenere lo status quo impedendo alle forze operanti in un'economia di mercato di esplicare i loro normali effetti in termini di scomparsa di imprese non competitive nel processo di adattamento alle mutevoli condizioni della concorrenza; nel contempo tali aiuti possono avere effetti deleteri sulla concorrenza e sugli scambi grazie alla loro incidenza sulle politiche di prezzo dei beneficiari che optano per strategie al ribasso al fine di mantenersi sul mercato.
Per tale motivo, nel corso degli anni, la Commissione ha elaborato un approccio specifico per la valutazione degli aiuti alle imprese in difficoltà che ha illustrato nella sua ottava Relazione sulla politica di concorrenza (punto 227) e negli orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (6). Tale approccio prevede che l'aiuto sia circoscritto al minimo necessario per mantenere in attività l'impresa finché siano definite le misure di risanamento necessarie e che sia strettamente subordinato alla realizzazione di un valido programma di ristrutturazione atto a ripristinare l'efficienza economico-finanziaria a lungo termine dell'impresa, comprendente misure quali la riduzione di capacità, per compensare gli effetti negativi sui concorrenti (soprattutto in settori caratterizzati da sovraccapacità, come nella fattispecie).
Nel caso in esame le autorità spagnole non hanno cercato di dimostrare che le misure in causa costituiscono aiuti per il salvataggio o per la ristrutturazione e comunque non hanno trasmesso la documentazione comprovante l'esistenza di un piano di ristrutturazione o di riduzione della presenza di Tubacex sul mercato. Ciò conferma che l'aiuto era semplicemente destinato a permettere all'impresa di continuare ad operare.
VII
Di conseguenza si deve concludere che l'aiuto accordato a Tubacex e alla sua affiliata Acería de Álava consistente in due prestiti del FOGASA e nella rinegoziazione del debito della Previdenza sociale posteriormente alla sospensione dei pagamenti, è illegale, in quanto è stato concesso senza previa notifica alla Commissione in violazione delle disposizioni del Codice degli aiuti alla siderurgia e dell'articolo 93, paragrafo 3, del trattato ed è incompatibile con il mercato comune dato che:
- l'aiuto accordato ad Acería de Álava è incompatibile con il Codice degli aiuti alla siderurgia e quindi con l'articolo 4, lettera c), del trattato CECA;
- l'aiuto accordato a Tubacex è incompatibile con il mercato comune ai sensi dell'articolo 92 del trattato CE.
Essendo illegali ed incompatibili con il mercato comune, detti aiuti devono essere recuperati e i loro effetti economici eliminati al fine di ripristinare la situazione anteriore,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Le misure sotto elencate, adottate dalla Spagna nei confronti della Compañia Española de Tubos por Extrusion SA. (Tubacex) e dell'Acería de Álava, comportano elementi di aiuti di Stato concessi illegalmente ed incompatibili con il mercato comune ai sensi dell'articolo 92 del trattato CE e della decisione n. 3855/91/CECA, in quanto il tasso d'interesse applicato era inferiore ai tassi in vigore sul mercato:
1) il contratto di credito sottoscritto il 10 luglio 1992 tra il Fondo de Garantía Salarial (FOGASA), Tubacex e Acería de Álava per un totale di 444 327 300 ESP a titolo di capitale, modificato dai contratti stipulati l'8 febbraio 1993 e il 16 novembre 1994 (comprendenti rispettivamente 376 194 872 ESP e 372 000 000 ESP a titolo di capitale);
2) il contratto di credito sottoscritto il 10 marzo 1994 tra FOGASA, Tubacex e Acería de Álava per un totale di 465 727 750 ESP a titolo di capitale, modificato dal contratto in data 3 ottobre 1994 per un totale di 469 491 521 ESP a titolo di capitale;
3) il contratto sottoscritto il 25 marzo 1994 tra la Previdenza sociale e Acería de Álava al fine di rinegoziare debiti ammontanti a 274 409 604 ESP;
4) il contratto sottoscritto il 12 aprile 1994 tra la Previdenza sociale e Tubacex al fine di rinegoziare debiti ammontanti a 1 409 957 329 ESP.
Articolo 2
La Spagna è tenuta a sopprimere gli elementi costitutivi di aiuto, contenuti nelle misure di cui all'articolo 1, revocando le misure stesse oppure applicando le normali condizioni di mercato al tasso d'interesse effettivo a partire dal momento nel quale sono stati inizialmente accordati i crediti FOGASA ed è stata concordata la rinegoziazione del debito nei confronti della Previdenza sociale posteriormente alla sospensione dei pagamenti, e recuperando l'importo corrispondente alla differenza tra tale tasso e il tasso effettivamente applicato fino alla data di soppressione dell'aiuto.
Quest'importo deve essere recuperato in base alle disposizioni sostanziali e procedurali della legislazione spagnola, maggiorato degli interessi corrispondenti. Il tasso d'interesse applicato sarà il tasso normale di mercato di cui al paragrafo 1. Gli interessi decorrono dalla data di concessione dell'aiuto fino alla data del rimborso effettivo.
Articolo 3
Gli altri aspetti oggetto della procedura avviata in conformità dell'articolo 93, paragrafo 2 del trattato CE e dell'articolo 6, paragrafo 4 della decisione n. 3855/91/CECA, ossia la vendita di un terreno al governo basco e la partecipazione di enti pubblici (in particolare della Previdenza sociale) alla revoca della sospensione dei pagamenti, non costituiscono aiuti di Stato; di conseguenza, la procedura può essere chiusa.
Articolo 4
Le autorità spagnole sono tenute ad informare la Commissione, entro due mesi dalla notifica della presente decisione, delle misure che hanno adottato per conformarvisi.
Articolo 5
Destinatario della presente decisione è il Regno di Spagna.
Fatto a Bruxelles, il 30 luglio 1996.

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