Document ID: 32002D0581

Decisão da Comissão
de 11 de Dezembro de 2001
relativa ao regime de auxílios estatais que a Itália concedeu aos bancos
[notificada com o número C(2001) 3955]
(Apenas faz fé o texto em língua italiana)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2002/581/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, o n.o 2, primeiro parágrafo, do seu artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, o n.o 1, alínea a), do seu artigo 62.o,
Após ter convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações nos termos do referido artigo e tendo em conta essas observações(1),
Considerando o seguinte:
I. PROCEDIMENTO
(1) Por carta de 24 de Março de 1999, a Comissão, após ter recebido uma pergunta parlamentar sobre esta matéria, pediu informações às autoridades italianas, por forma a avaliar o alcance e os efeitos da Lei n.o 461 de 23.12.1998 (a seguir denominada "Lei n.o 461/98"). Por cartas de 24 de Junho e 2 de Julho de 1999, as autoridades italianas prestaram à Comissão informações sobre esta lei e o respectivo Decreto-Lei (decreto legislativo) n.o 153/99, de 17 de Maio de 1999 (a seguir denominado "Decreto n.o 153/99"). Após ter examinado as informações recebidas, a Comissão, por carta de 23 de Março de 2000, informou as autoridades italianas que a lei e o decreto acima citados podiam conter elementos de auxílio e convidou-as a não aplicarem as medidas neles incluídas. Por carta de 12 de Abril de 2000, as autoridades italianas comunicaram à Comissão a suspensão da aplicação das referidas medidas. Por carta de 14 de Junho de 2000, foram apresentadas à Comissão informações suplementares.
(2) Por carta de 25 de Outubro de 2000, a Comissão informou o Governo italiano da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE relativamente ao referido auxílio.
(3) A decisão da Comissão de dar início ao procedimento foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(2). A Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações relativas ao auxílio em causa.
(4) A Comissão recebeu observações a este respeito das partes interessadas. Em 18 de Junho de 2001, transmitiu estas observações às autoridades italianas, dando-lhes a possibilidade de sobre elas se pronunciarem, tendo recebido os respectivos comentários por carta de 25 de Julho de 2001.
II. DESCRIÇÃO PORMENORIZADA DO AUXÍLIO
(5) A Lei n.o 461/98 e o Decreto n.o 153/99 introduzem os seguintes benefícios fiscais para a consolidação do sector bancário:
1. A redução para 12,5 % da taxa do imposto sobre o rendimento das sociedades (IRPEG) durante cinco exercícios fiscais consecutivos, para os bancos que efectuem uma fusão ou uma operação análoga de restruturação, na condição de os lucros serem destinados a uma reserva especial não distribuída durante um período de três anos. Os lucros susceptíveis de serem transferidos para a reserva especial não podem exceder 1,2 % da diferença entre o montante global dos créditos e débitos dos bancos que participaram na fusão e o agregado análogo do maior banco que participou nessa operação (n.o 1 do artigo 22.o e n.o 1 do artigo 23.o do Decreto n.o 153/99);
2. A neutralidade fiscal para as operações em que os activos não associados à exploração cedidos às instituições bancárias ao abrigo da Lei n.o 218, de 30 de Julho de 1990 (n.o 3 do artigo 16.o do Decreto n.o 153/99) sejam retrocedidos às entidades cedentes;
3. A aplicação de um imposto fixo em substituição dos impostos devidos sobre as operações previstas nos pontos 1 e 2 (n.o 1 do artigo 24.o e n.o 5 do artigo 16.o do Decreto n.o 153/99);
4. A neutralidade fiscal, para efeitos do imposto municipal sobre a mais-valia dos imóveis em relação às operações previstas nos pontos 1 e 2 (n.o 1 do artigo 24.o e n.o 5 do artigo 16.o do Decreto n.o 153/99);
5. A isenção do imposto relativo à transferência das sociedades destinatárias das participações no capital do Banco de Itália às fundações bancárias (n.o 2 do artigo 27.o do Decreto n.o 153/99).
(6) A Lei n.o 461/98 e o Decreto n.o 153/99 introduzem benefícios fiscais também para as fundações bancárias. As medidas destinadas às fundações bancárias não são objecto de análise da presente decisão.
(7) O Decreto n.o 153/99 concede benefícios fiscais para as operações de fusão realizadas desde 1998 a 2004, inclusive. Dado que a aplicação das medidas foi suspensa em 2000, as poupanças fiscais deveriam dizer respeito unicamente às operações concluídas em 1998, 1999 e 2000. Todavia, se determinadas operações, efectuadas após a suspensão, tiverem de qualquer forma beneficiado destas medidas, deveriam sofrer o mesmo tratamento que as efectuadas antes da suspensão, em especial para efeitos de execução da presente decisão.
(8) Tendo em conta as 76 operações efectuadas em 1998, 1999 e 2000, as autoridades italianas estimam em 5358 mil milhões de liras - isto é, 2767 milhões de euros - o montante máximo teórico dos benefícios fiscais que os beneficiários da medida indicada no n.o 1 do ponto 5, poderiam ter usufruído no período de cinco anos estabelecido. Este cálculo não inclui os benefícios fiscais concedidos através das medidas previstas nos n.os 2-5 do considerando 5.
(9) Em Itália os bancos que eram propriedade do Estado, e que não tinham o estatuto de sociedade anónima, foram transformados gradualmente em sociedades anónimas e, por fim, obrigados por lei a efectuar essa transformação em 1993. As suas acções foram colocadas no mercado ou atribuídas a entidades sem fins lucrativos denominadas "fundações bancárias". A Lei n.o 218, de 30 de Julho de 1990, introduziu normas fiscais especiais, com base nas quais, as fundações bancárias (entidades cedentes) que eram proprietárias ou que controlavam os bancos recentemente constituídos (sociedades anónimas cessionárias) podiam transferir para estas determinados activos. As medidas indicadas nos n.os 2 e 5 do considerando 5 referem-se a esses activos e definem as condições de retrocessão à entidade cedente (ou seja à fundação bancária).
(10) A Comissão considerou, a título preliminar, que o auxílio concedido ao abrigo da Lei n.o 461/98 e do Decreto n.o 153/99 a favor das fusões bancárias podia eventualmente ser incompatível com o mercado comum nos termos do artigo 87.o, pelos seguintes motivos:
- a Lei n.o 461/98 e o Decreto n.o 153/99 concedem benefícios fiscais às operações de fusão no sector bancário que favorecem algumas empresas - em especial, as que realizam as operações de fusão - permitindo-lhes atingir uma maior dimensão e beneficiar de economias de escala e portanto de custo mais baixos. Sendo reservado ao sector bancário, trata-se de um regime sectorial, sendo abrangido pelo n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE,
- o benefício é concedido mediante uma renúncia à cobrança de receitas públicas, ou seja, através de recursos estatais. O auxílio tem incidência nas trocas comerciais entre Estados-Membros, visto que facilita a expansão no estrangeiro dos bancos italianos e torna mais difícil a entrada de bancos estrangeiros em Itália,
- o auxílio aos bancos excede o limite de minimis. As autoridades italianas defendem que os benefícios fiscais para os bancos justificam-se pelo facto de serem necessários para a consolidação e a modernização do sector bancário. A Comissão tinha dúvidas que esse argumento permitisse considerar o auxílio compatível com o Tratado CE, ao abrigo do n.o 3, alínea c) do artigo 87.o O Tratado atribui à Comissão uma competência exclusiva para verificar se os projectos de auxílio satisfazem este critério de compatibilidade e por este motivo exige a notificação prévia. Além disso, o auxílio também não satisfaz as condições estabelecidas nas Orientações comunitárias dos auxílios estatais de emergência e à restruturação concedidos a empresas em dificuldade(3). Consequentemente, as medidas em causa podem constituir auxílios ao funcionamento se não estiverem associadas à realização de projectos específicos e reduzirem as despesas correntes das empresas. No âmbito da sua análise prévia, a Comissão não estava em condições de calcular o montante exacto do auxílio.
Por estes motivos, a Comissão deu início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE.
III. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
(11) A Comissão recebeu uma série de observações dos beneficiários do auxílio, em geral semelhantes às apresentadas pelas autoridades italianas.
(12) Essencialmente, nas observações acrescenta-se que, mesmo que a Comissão considerasse as medidas como auxílios incompatíveis, existiam motivos suficientes para excluir a recuperação do auxílio em virtude das expectativas legítimas dos beneficiários.
(13) Essas expectativas seriam justificadas pelo facto de a Comissão não ter posto em causa a Lei n.o 218, de 30 de Julho de 1990, que concedia benefícios análogos. Com efeito, na comunicação nos termos do n.o 3 do artigo 88.o relativa aos auxílios decididos pela Itália a favor do Banco di Napoli(4) a Comissão observou que: "Ao autorizar a reavaliação do património ao abrigo de um regime de desagravamento fiscal parcial e ao prever intervenções de recapitalização a favor de alguns bancos públicos, tradicionalmente subcapitalizados [...], a fim de fazer face aos novos e mais rigorosos níveis mínimos de capital estabelecidos pelas novas directivas comunitárias em matéria bancária, a 'Lei Amato' permitiu eliminar uma espécie de garantia estatal ilimitada que existia anteriormente a favor dos bancos públicos, através de dotações de fundos próprios de um montante definido. Assim, foi iniciado um processo destinado a assegurar a igualdade de tratamento entre os bancos públicos e privados, limitando as distorções da concorrência. [...] Por conseguinte, deve concluir-se que as dotações de capital a favor do Banco, previstas em virtude da Lei 'Amato', não constituem auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 92.o do Tratado CE".
(14) Além disso, as operações foram autorizadas pelo Banco de Itália que é a autoridade competente para o sector das instituições de crédito.
(15) A recuperação do auxílio seria, por outro lado, contrária ao princípio da proporcionalidade. Pelo facto de operações de fusão terem sido realizadas tendo em conta o incentivo fiscal, a recuperação poderia causar a instabilidade financeira dos beneficiários e alterar as condições em que se tinha fundado a sua decisão de proceder à fusão.
IV. COMENTÁRIOS DA ITÁLIA
(16) Na resposta à decisão de início do procedimento, o Governo italiano afirmou que, desde 1936, o sector bancário desde país foi submetido a um controlo público estreito e à intervenção directa do Governo na gestão de muitos bancos. Os bancos tinham sido divididos em diversas categorias institucionais com diferentes vínculos operacionais ("princípio da especialização do crédito"). Este facto tinha influenciado negativamente a eficiência e a competitividade das instituições de crédito. Por este motivo as autoridades adoptaram, desde o início da década de 80, várias medidas para abandonar o princípio de especialização, privatizar os bancos públicos e promover o aumento da dimensão média dos bancos italianos. A Lei n.o 218, de 30 de Julho de 1990, já tinha concedido aos bancos benefícios fiscais análogos aos que são objecto da presente decisão. A Lei n.o 461/98 e o Decreto n.o 153/99 deveriam ser considerados elementos do mesmo processo que tem como objectivo a modernização do sector bancário.
(17) Em paralelo com este processo, o Governo italiano iniciou igualmente a reforma geral do sistema fiscal. A reforma fiscal comportou a introdução, em 1997, da "Dual Income Tax" ("DIT")(5) e do "Imposto Regional sobre as Actividades Produtivas" ("IRAP")(6). Estes dois impostos foram aplicados aos bancos em condições menos favoráveis do que a outros sectores económicos, tendo em conta as outras medidas de incentivo mais específicas previstas para os bancos.
(18) Assim, as medidas não devem ser consideradas como normas de derrogação do regime tributário geral, mas sim como medidas extraordinárias e temporárias, justificadas pelo processo de consolidação do sector bancário. As autoridades italianas defendem que o Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias declarou que um regime especial de tributação, que não constitua uma derrogação do regime fiscal geralmente aplicado a outras actividades, deve ser avaliado unicamente no âmbito do regime fiscal específico do sector(7). É portanto legítimo que o legislador italiano procure adaptar o sistema fiscal às especificidades do sector bancário se este facto, como acontece no caso concreto, não comportar uma redução dos encargos fiscais gerais em relação ao resto da economia.
(19) Por outro lado, as autoridades italianas defendem que a aplicação das normas sobre os auxílios estatais não pode redundar num obstáculo à observância do princípio da equidade em termos substanciais e ao incremento da coerência interna do sistema fiscal, no caso de se poder demonstrar que a situação inicial era penalizadora para determinadas empresas ou sectores. Estas autoridades apresentam dados que indicam que o sector bancário contribui com 20 % para o montante global do imposto sobre o rendimento das pessoas colectivas, embora produza apenas 5 % do valor acrescentado do país. Apresenta igualmente outros dados que confirmam esta maior pressão fiscal sobre os bancos. O Governo, embora podendo reduzir os encargos fiscais, aplicando aos bancos o tratamento fiscal normal dos outros sectores, decidiu oferecer-lhes incentivos para a consolidação do sector.
(20) A natureza das medidas em análise deve ser considerada de carácter geral. Todos os bancos, incluindo as filiais italianas de bancos estrangeiros, podem usufruir dos benefícios fiscais. A disparidade de tratamento em relação a outros sectores justifica-se pela natureza e pela estrutura do sistema geral. Uma vez que o sector bancário está sujeito a uma regulamentação específica, os bancos representam uma categoria especial de contribuintes. Os bancos estão submetidos a muitas outras obrigações em comparação com as outras empresas. Consequentemente, a disparidade de tratamento fiscal justifica-se em termos objectivos e é típica do sector(8).
(21) As medidas previstas nos n.os 2 e 5 e, em parte, nos n.os 3 e 4 do considerando 5, dizem respeito à retrocessão à entidade cedente dos activos não associados à exploração já cedidos às instituições bancárias com base na Lei n.o 218 de 30 de Julho de 1990. No momento da transformação dos bancos públicos em sociedades anónimas de propriedade das fundações bancárias, os operadores atribuíram estas participações ao banco, e não à fundação, para evitar a tributação das mais-valias relativas aos referidos activos. Por outro lado, no caso das participações no capital do Banco de Itália, não houve sequer a possibilidade de atribuir estas participações à fundação. Segundo a Lei n.o 141 de 7 de Março de 1938, as fundações não estavam incluídas no grupo das instituições autorizadas a serem titulares de participações no capital do Banco de Itália. O Decreto n.o 153/99 modificou estas normas, permitindo que as fundações adquiram estas participações. As participações não associadas à exploração, aumentam o património do banco, mas não contribuem para a sua actividade e reduzem os índices de rendibilidade. As medidas em causa tornam possível a cessão destes activos às fundações sem encargos fiscais, para não penalizar os bancos na sequência do processo de privatização.
(22) As medidas em apreço não alteram a concorrência. Não existe distorção da concorrência relativamente aos bancos que operam na Itália, incluindo os bancos de outros Estados-Membros. Não existe distorção da concorrência entre os bancos que operam em Itália e os bancos que operam no estrangeiro, visto que a situação inicial é muito desfavorável para os bancos estabelecidos em Itália.
(23) As medidas não têm efeitos sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros. Não facilitam a expansão no estrangeiro dos bancos italianos, nem tornam mais difícil a entrada de bancos estrangeiros em Itália. Pelo contrário, os bancos comunitários podem participar nas fusões e usufruir dos benefícios fiscais.
(24) As medidas não implicam a utilização de recursos estatais. O benefício fiscal não é automático, sendo subordinado à execução de operações específicas. Quanto às medidas previstas nos n.os 2 e 5 do considerando 5, é improvável que estas operações fossem realizadas sem o benefício fiscal e implicassem, portanto, encargos fiscais. Quanto à medida prevista no n.o 1 do considerando 5, a redução temporária do imposto sobre as sociedades é compensada a longo prazo pelo aumento provável da rendibilidade dos bancos interessados e dos impostos por eles pagos.
(25) Na hipótese não aceite de constituírem auxílios estatais, os benefícios fiscais deveriam de qualquer forma ser considerados compatíveis com o mercado comum, por força do n.o 3, alínea b), do artigo 87.o A consolidação do sistema bancário insere-se no importante projecto comunitário de realização da zona do euro e de criação do mercado interno dos serviços bancários. Além disso, é importante consolidar o sector bancário para evitar uma eventual crise generalizada do sistema, cujos primeiros sintomas já se tinham antevisto com as dificuldades financeiras do Banco di Sicilia e do Banco di Napoli.
(26) A caracterização das medidas como auxílios ao "funcionamento" não é correcta. Os benefícios fiscais são concedidos apenas em relação a um projecto específico e bem identificável, que é a operação de fusão. O montante do auxílio é determinável com base em critérios objectivos e transparentes. As medidas não reduzem as despesas correntes, mas sim as despesas ligadas a uma operação de carácter extraordinário.
(27) As medidas fiscais poderiam, além disso, ser consideradas compatíveis ao abrigo do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o, na medida em que são destinadas a facilitar o desenvolvimento da actividade bancária, sem alterar as condições das trocas comerciais de maneira contrária ao interesse comum. A possibilidade de aplicar o n.o 3, alínea c), do artigo 87.o não pode limitar-se às circunstâncias indicadas nas actuais orientações comunitárias dos auxílios estatais de emergência e à restruturação concedidos a empresas em dificuldade. Noutras ocasiões, a Comissão reconheceu que a consolidação do sector bancário é inevitável na situação actual.
(28) No caso de não acolher a tese geral acima exposta a favor da compatibilidade ao abrigo do n.o 3, alínea c) do artigo 87.o, a Comissão deve então verificar caso a caso, ou seja, em relação a cada beneficiário das medidas, se subsistem as condições para aplicar o n.o 3, alínea c), do artigo 87.o
V. APRECIAÇÃO DO AUXÍLIO
(29) A análise da Comissão centra-se num regime de auxílios, isto é, no instrumento através do qual o Estado-Membro oferece benefícios fiscais a todas as instituições financeiras que preencham as condições estabelecidas. O Estado-Membro não concedeu benefícios numa base individual e não notificou cada caso individual à Comissão. Consequentemente, a Comissão é obrigada, à luz da própria natureza da medida, a realizar uma análise geral e abstracta do regime, quer no que se refere à sua qualificação como auxílio estatal, quer no que se refere à questão da sua compatibilidade, tendo competência para efectuar essa análise por força do Tratado, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 e da jurisprudência do Tribunal de Justiça(9). A Comissão não examina a aplicação do regime a cada uma das 76 operações de fusão ou aquisição acima referidas, nem ao número não precisado de operações de cessão de activos entre bancos e fundações bancárias.
(30) O regime foi concebido e aplicado pelo Estado-Membro com o objectivo de obter um efeito preciso e explícito: a consolidação do sector bancário italiano. Por conseguinte, todos os elementos necessários para apreciar se o regime contém elementos de auxílio estatal e se é compatível com o mercado comum devem estar presentes no próprio regime. Além disso, tendo em consideração as circunstâncias específicas do caso, a apreciação do auxílio previsto pelo regime manter-se-ia, com toda a probabilidade, inalterável relativamente aos casos individuais. Com efeito, os beneficiários, tendo em conta a sua natureza, devem geralmente ser considerados como empresas na acepção do n.o 1 do artigo 87.o Na sequência da abertura do sector bancário comunitário, os benefícios atribuídos a uma instituição de crédito específica têm uma incidência inevitável nas trocas comerciais entre Estados-Membros e falseiam a concorrência. Além disso, em virtude das condições estabelecidas no caso concreto (em especial, a condição relativa à existência prévia de um plano de restruturação), é improvável que as operações individuais possam ser qualificadas como restruturações de empresas em dificuldades na acepção das orientações comunitárias dos auxílios estatais de emergência e à restruturação concedidos a empresas em dificuldade(10). É ainda menos provável que os benefícios que não se refiram a investimentos iniciais possam, a título excepcional, ser considerados compatíveis nos termos das orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional(11). A este propósito pode acrescentar-se que as operações de consolidação raramente se circunscrevem a bancos apenas presentes em áreas abrangidas pelos auxílios com finalidade regional. Por último, não há qualquer outro elemento que indique que o auxílio individual possa ser considerado compatível com base noutras justificações.
(31) A Comissão verifica que as autoridades italianas solicitaram que cada auxílio seja analisado individualmente. Contudo, não se considera obrigada, por esse motivo, a efectuar essa análise na presente fase do procedimento. A Comissão considera que um pedido deste tipo deveria pelo menos ser acompanhado de todas as informações necessárias para a avaliação dos casos individuais, isto é, das informações que devem ser normalmente fornecidas à Comissão no âmbito de uma notificação completa de um auxílio individual nos termos do n.o 3 do artigo 88.o As autoridades italianas tinham conhecimento das dúvidas da Comissão em relação ao regime em apreço. Se tivessem considerado que determinados casos particulares, em virtude dos seus elementos específicos, deviam ser apreciados individualmente, tinham o dever de informar a Comissão sobre esses elementos e fornecer todas as informações necessárias para o exame individual.
(32) A Comissão reconhece que a natureza peculiar da actividade bancária poderia, em princípio, justificar a introdução de disposições fiscais específicas para o sector. Todavia, as medidas em exame não representam uma adaptação do regime geral às características específicas da actividade bancária, mas configuram um auxílio ad hoc, que tem como efeito melhorar a competitividade de algumas empresas, isto é, dos bancos que participam nas operações de fusão e apenas em relação a algumas operações. O facto de o sector bancário poder encontrar-se numa situação que impõe a sua reestruturação num determinado período histórico é um elemento extrínseco que não tem nada que ver com o funcionamento normal do sistema fiscal a nível do sector bancário; este elemento não implica portanto que, de acordo com a natureza ou a estrutura geral do sistema, a actividade bancária deva beneficiar de normas mais favoráveis em matéria de fusões. Por estes motivos não se pode aceitar a tese, segundo a qual, as medidas em questão justificam-se pela natureza ou estrutura geral do sistema. Estas medidas representam uma derrogação do regime fiscal vigente. "Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, por um lado, os auxílios sob a forma de programas de auxílio podem dizer respeito a todo um sector económico e ser, mesmo assim, abrangidos pelo n.o 1 do artigo 92.o do Tratado (actualmente n.o 1 do artigo 87.o) e, por outro, uma medida destinada a isentar parcialmente as empresas de um determinado sector industrial dos encargos financeiros que resultam da normal aplicação do sistema geral de previdência social, sem que essa isenção encontre justificação na natureza ou na estrutura desse sistema, deve ser considerada como auxílio"(12). Verifica-se também claramente que o carácter fiscal da medida em questão não é suficiente para a eximir à aplicação do n.o 1 do artigo 87.o(13).
(33) As medidas conferem um benefício aos bancos, permitindo-lhes adquirir uma dimensão maior e beneficiar de economias de escala e de custos mais baixos. Este benefício é selectivo. É também selectivo em relação aos bancos no âmbito do sector, visto que beneficiam unicamente as empresas que participam em operações de fusão ou de consolidação. Além disso, a medida de auxílio prevista no n.o 1 do considerando 5, não é neutra em relação às dimensões relativas das empresas envolvidas. Por exemplo, se considerarmos por uma questão de simplicidade uma operação de aquisição que envolva dois bancos, os benefícios fiscais dependerão da dimensão (soma de créditos e débitos) do banco mais pequeno. Por conseguinte, se o adquirente tiver uma dimensão inferior à da empresa adquirida o seu benefício fiscal será menor do que o concedido a um adquirente hipotético do mesmo banco, que tenha dimensões maiores. Esta situação poderia ser menos favorável para os adquirentes mais pequenos em relação aos maiores.
(34) Por outro lado, na medida em que os adquirentes mais pequenos estão em desvantagem e a partir do momento em que os benefícios se aplicam só às empresas comunitárias que tenham filiais estabelecidas no território do Estado, que tendem a ter dimensões reduzidas, pode existir um elemento de selectividade não só no âmbito do sector, mas também entre bancos estrangeiros e bancos italianos. O facto de o auxílio ser acessível igualmente a filiais de bancos estrangeiros não parece suficiente para eliminar a descriminarão a favor das fusões entre operadores italianos.
(35) Mesmo que o auxílio se aplicasse a todos os operadores bancários sem qualquer diferenciação entre eles, as medidas constituiriam mesmo assim um auxílio ao sector. Com efeito, é possível que noutros sectores, que não beneficiam do auxílio, as operações de fusão que tenham as mesmas perspectivas de rendibilidade não se realizem. Estes elementos de selectividade não deixam de existir pelo facto de o sector bancário em geral estar a sujeito a uma maior tributação. Se a discriminação fiscal dos bancos é justificada pela natureza da actividade desenvolvida, então não será necessária uma compensação. Caso contrário é a própria discriminação que deveria ser corrigida. Uma medida selectiva poderia ser justificada pela especificidade da actividade a que destina, mas não pela presença de outras medidas selectivas.
(36) Além disso, as medidas permitem que os bancos adquiram participações noutras empresas a um preço mais reduzido se estas participações forem da propriedade de outros bancos que participam na operação. Como indicado na resposta das autoridades italianas, as operações de consolidação poderiam envolver também empresas diferentes, como por exemplo, sociedades financeiras ou companhias de seguros, embora os benefícios fiscais sejam concedidos unicamente aos bancos que participam nas operações e em função da actividade bancária.
(37) As mesmas considerações formuladas em relação à medida prevista no n.o 1 do considerando 5, com excepção da falta de neutralidade em relação às dimensões relativas das empresas participantes, são válidas mutatis mutandis para os outros benefícios fiscais previstos nos n.os 2, 3 e 4 do mesmo considerando. Também estes benefícios se destinam unicamente aos bancos que participam em operações de fusão ou de consolidação ou de cessão de activos e representam igualmente um auxílio ao sector. Operações análogas efectuadas noutros sectores não beneficiam das mesmas normas fiscais. Consequentemente, as medidas têm uma natureza geral e conferem um benefício selectivo aos beneficiários.
(38) No que diz respeito à medida referida no n.o 5 do considerando 5, em relação às participações no capital do Banco de Itália, devem ser formuladas considerações diferentes. Neste caso pode defender-se que a isenção fiscal relativamente à transferência dos activos não representa uma derrogação em relação ao regime fiscal normal, visto que a colocação inicial das participações no banco constituiu uma operação temporária que, naquele momento, não tinha alternativas e não reflectia uma escolha comercial dos operadores.
(39) Contudo, os argumentos apresentados no considerando 38 não são válidos no caso em que as participações no capital do Banco de Itália tenham sido obtidas a título gratuito e cedidas às fundações a título oneroso ou sujeitas a reavaliação. Se a colocação das participações no banco deve ser encarada como uma operação puramente temporária, relativa ao período em que ainda não era permitida a solução preferida, que consistia na atribuição dos bens à fundação, então o banco não deveria obter qualquer benefício desta operação em relação à situação hipotética em que as participações seriam colocadas inicialmente na fundação. Por outras palavras, os bancos não devem ser penalizados pela tributação sobre uma operação que corrija uma transferência não voluntária, mas também não devem poder beneficiar de uma isenção fiscal sobre uma operação que lhes permita realizar o valor das participações ou incrementar o próprio capital. Deve por conseguinte considerar-se que a isenção fiscal sobre a cessão das participação no Banco de Itália não constitui um auxílio apenas no caso de a operação dupla, constituída por uma cessão das participações ao banco e pela posterior cessão às fundações, não ter qualquer reflexo no património do banco.
(40) A situação das participações no Banco de Itália é diferente da dos outros activos, que poderiam ser atribuídos tanto ao banco como à fundação. Na altura, a escolha fez-se tendo em conta as consequências diferentes das duas soluções em relação ao património e aos encargos fiscais das duas instituições. As cessões posteriores de propriedade não tiveram como objectivo corrigir uma anterior transferência não voluntária, mas são simplesmente o resultado de uma escolha comercial: por conseguinte, não há qualquer justificação para um tratamento fiscal especial. Além disso, a isenção fiscal sobre a cessão destes activos do banco em benefício da fundação representa uma vantagem selectiva para os operadores que optaram pela colocação no banco para evitar a tributação das mais-valias.
(41) O argumento desenvolvido no considerando 34 indica que podem produzir-se efeitos sobre as trocas comerciais entre Estados-Membros. Deve observar-se de forma mais geral que um auxílio que beneficie empresas dum sector exposto a trocas transfronteiras deve considerar-se susceptível de incidir sobre estas. O Tribunal de Justiça declarou que quando um auxílio financeiro concedido pelo Estado reforça a posição de uma empresa em relação a outras empresas concorrentes nas trocas comunitárias, estas devem considerar-se influenciadas pelo auxílio(14). A este propósito, não há dúvida que durante muitos anos, quer os serviços financeiros, quer os prestadores e os consumidores destes serviços, atravessaram, directa ou indirectamente, potencial e efectivamente, as fronteiras entre os Estados-Membros. A liberalização dos serviços financeiros e a integração dos mercados financeiros tiveram como efeito tornar as trocas intercomunitárias cada vez mais sensíveis às distorções da concorrência. O auxílio concedido a uma instituição de crédito, que presta serviços financeiros em concorrência com outros operadores europeus do sector, terá com toda a probabilidade um efeito de distorção no comércio intracomunitário. Esta tendência será reforçada pela introdução da moeda única e pela abertura definitiva dos mercados, que intensificarão as tensões concorrenciais no interior dos países da Comunidade. Além disso, deve considerar-se que os bancos, apesar de terem a possibilidade de exercer a sua actividade, que consiste principalmente na recolha de depósitos e na concessão de empréstimos, para além das fronteiras nacionais, se deparam frequentemente com obstáculos à sua expansão no estrangeiro. Estes obstáculos estão muitas vezes ligados à implantação local dos bancos nacionais, que torna mais onerosa a entrada no mercado dos concorrentes estrangeiros. Visto que a liberalização aumentará cada vez mais a possibilidade de os bancos oferecerem serviços nos outros Estados-Membros, o auxílio estatal concedido a favor dum banco, estrangeiro ou nacional, é susceptível de colocar obstáculos a esta possibilidade. Os auxílios destinados a garantir a sobrevivência de bancos locais que, de outra forma seriam obrigados a sair do mercado em razão da sua menor eficiência e competitividade, podem portanto falsear o jogo da concorrência a nível comunitário, na medida em que tornam mais difícil o acesso ao mercado italiano para os bancos estrangeiros. Um auxílio, ainda que de reduzida dimensão e/ou destinado a pequenos operadores bancários, tem efeitos potenciais no comércio entre Estados-Membros. Como declarou o Tribunal de Justiça: "os auxílios de importância relativamente pequena são, apesar disso, susceptíveis de afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros quando o sector em questão se caracteriza por uma forte concorrência"(15).
(42) O benefício é concedido mediante a renúncia à cobrança de determinadas receitas fiscais, ou seja, através de recursos estatais. O Tribunal de Justiça afirmou repetidamente que: uma medida através da qual as autoridades públicas atribuem a certas empresas isenções fiscais que, não implicando embora transferência de recursos de Estado, colocam os beneficiários numa situação financeira mais favorável que a dos outros contribuintes, constitui um auxílio de estado na acepção do n.o 1 do artigo 92.o (actualmente n.o 1 do artigo 87.o) do Tratado(16). A tese, segundo a qual, as operações em apreço não se teriam realizado sem estas medidas e que, deste modo, o auxílio acaba por aumentar as receitas do Estado, não pode ser aceite. Em primeiro lugar, não se pode excluir que operações como as contempladas pelo regime em apreço se viessem a realizar de qualquer forma. Em segundo lugar, esta tese implica que as normas fiscais comuns, que se aplicam às fusões noutros sectores, destinam-se mais a desincentivar as operações de fusão do que a aumentar as receitas do Estado. O facto de o regime de auxílios aumentar globalmente o número ou o montante das operações tributáveis e, consequentemente, implicar receitas adicionais para o Estado, não é relevante neste contexto.
(43) Por estes motivos, as medidas em questão constituem auxílios estatais.
(44) Normalmente os auxílios destinados aos bancos excedem o limite de minimis. Contudo não se pode excluir que nalguns casos individuais algumas destas medidas, em especial as previstas nos n.os 2, 3, 4 e 5 do considerando 5, possam ser abrangidas pelos limites de minimis. Nestes casos específicos, as medidas seriam consideradas como não abrangidas pelo n.o 1 do artigo 87.o
(45) Os auxílios não são compatíveis com o mercado comum nos termos do n.o 2 do artigo 87.o Não se trata de auxílios de natureza social atribuídos a consumidores individuais, de auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários, nem de auxílios concedidos à economia de certas regiões da República Federal da Alemanha afectadas pela divisão da Alemanha. Também não são auxílios compatíveis nos termos do n.o 3, alínea d), do artigo 87.o (auxílios destinados a promover a cultura e a conservação do património) ou da alínea e), (outras categorias de auxílios determinadas por decisão do Conselho). Por outro lado, o Estado-Membro não invocou qualquer destas derrogações. O reforço do sistema bancário italiano não pode ser considerado um "projecto importante de interesse europeu comum", visto que beneficiará principalmente os operadores económicos de um Estado-Membro e não a Comunidade no seu conjunto e não promoverá um projecto concreto, preciso e bem definido. Também não se destina a "sanar uma perturbação grave da economia de um Estado-Membro", visto que não existe qualquer prova que o sistema bancário italiano se encontrasse numa situação de crise sistémica.
(46) O auxílio diz respeito à totalidade do território do Estado e, portanto, não pode ser considerado compatível com base no n.o 3, alíneas a) ou c), do artigo 87.o (com referência ao desenvolvimento económico de algumas regiões). Além disso, no que diz respeito à qualificação das medidas como "auxílios ao funcionamento", deve observar-se que esta categoria, para efeitos da apreciação efectuada em conformidade com as orientações específicas em matéria de auxílios com finalidade regional, se refere a todos os tipos de despesa não inerentes aos investimentos iniciais, ou seja, aos investimentos em capital fixo relativos à criação de um novo estabelecimento, à extensão de um estabelecimento existente ou ao arranque de uma actividade que implique uma alteração fundamental do produto ou do processo de produção de um estabelecimento existente(17). Consequentemente, mesmo que dissesse respeito a uma despesa relativa a um projecto específico de fusão ou aquisição numa região assistida, a medida em apreço seria de qualquer forma apreciada como um "auxílio ao funcionamento", sendo, regra geral, proibida.
(47) Quanto à compatibilidade com base no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o (com referência ao desenvolvimento de algumas actividades económicas)(18), deve observar-se que não subsistem as condições para a aplicação das orientações comunitárias dos auxílios estatais de emergência e à restruturação concedidos a empresas em dificuldade. O regime não é limitado às pequenas e médias empresas, os auxílios não foram notificados individualmente à Comissão, nem foi apresentado qualquer plano de restruturação. Os bancos que beneficiam do auxílio não se encontravam, regra geral, em dificuldades, nem o auxílio se destina a restabelecer a rendibilidade económico-financeira a longo prazo. As orientações exigem a adopção de medidas destinadas a compensar, na medida do possível, eventuais repercussões negativas do auxílio sobre os concorrentes. No caso presente, o auxílio destina-se pelo contrário a reforçar a posição dos beneficiários em relação aos concorrentes que não beneficiam do auxílio. No que se refere aos auxílios destinados às pequenas e médias empresas, a Comissão verifica que o regime não se aplica só às PME e que os benefícios não são susceptíveis de serem considerados auxílios ao investimento ou auxílios a favor de outro tipo de despesa que possam de outra forma ser compatíveis. Nenhuma outra característica do regime permite à Comissão considerá-lo compatível por outras razões, nos termos do n.o 3, alínea c), do artigo 87.o Além disso, essa norma exige que os auxílios "não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum", critério que no caso concreto a Comissão não considera preenchido. Com efeito, em relação às medidas anteriores(19), que podem ter facilitado a adopção por parte dos bancos públicos da forma de sociedade anónima, reduzindo, do ponto de vista concorrencial, os desequilíbrios em relação às outras instituições bancárias (pontos 51 a 54), as presentes medidas têm essencialmente como efeito melhorar a competitividade dos beneficiários, num sector caracterizado por uma intensa concorrência internacional.
(48) À parte a hipótese do auxílio de minimis, não parecem subsistir outras circunstâncias que façam com que as medidas em questão possam ser consideradas compatíveis em casos individuais. Estes últimos teriam de qualquer forma de ter sido notificados individualmente à Comissão nos termos do n.o 3 do artigo 88.o Por outro lado, o Estado italiano não forneceu elementos com o objectivo de justificar a compatibilidade do auxílio em casos individuais.
(49) Segundo o artigo 14.o do Regulamento (CE) n.o 659/99(20), nas decisões negativas relativas a auxílios ilegais, a Comissão decidirá que o Estado-Membro em causa deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio junto do beneficiário. A Comissão não impõe a recuperação do auxílio se tal for contrário a um princípio geral de direito comunitário.
(50) A Comissão considera que não existe qualquer princípio geral de direito comunitário que levante obstáculos à recuperação. Em especial, quanto às expectativas legítimas, o Tribunal de Justiça declarou que "tendo em conta o carácter imperativo do controlo dos auxílios de estado efectuado pela Comissão nos termos do artigo 87.o do Tratado, as empresas beneficiárias do auxílio nãopodem, em princípio, ter uma confiança legítima na regularidade do auxílio, a não ser que este tenha sido concedido no respeito pelo processo previsto pelo referido artigo. Com efeito, um operador económico diligente deve normalmente estar em condições de se certificar que esse processo foi respeitado"(21). O auxílio em causa foi concedido sem uma notificação prévia.
(51) Quanto ao facto de a Comissão não pôr em causa a Lei n.o 218, de 30 de Julho de 1990, deve observar-se que esta lei não tinha sido notificada pelo Governo italiano. A Comissão examinou apenas alguns aspectos da lei em relação a casos individuais(22): em especial foram as dotações de capital que foram objecto da apreciação da Comissão, elemento que não está incluído nas medidas actualmente em exame. A Comissão considera que as dotações de capital previstas pela Lei n.o 218/90 permitiam a recapitalização de alguns bancos públicos. Esta operação e os outros benefícios a ela associados permitiam eliminar, através da dotação de fundos de montante definido, a anterior garantia estatal ilimitada a favor dos bancos públicos. Era benéfico para a concorrência transformar os bancos e entidades públicas em sociedades anónimas, equiparando-os aos bancos privados.
(52) Contudo, a justificação acima apresentada não subsiste no caso presente. Como foi indicado na resposta das autoridades italianas, os bancos públicos, salvo raras excepções, tinham sido transformados em sociedades por acções desde finais de 1992. Esta transformação tinha sido tornada obrigatória pela Lei n.o 489, de 26 de Novembro de 1993.
(53) Além disso, o facto de na altura a Comissão não levantar objecções sobre as outras medidas, talvez mais semelhantes às introduzidas pela Decreto n.o 153/99, não implica que a Comissão deva considerar favoravelmente estas últimas. Uma isenção fiscal sobre a transferência de activos da fundação bancária para um banco não deve necessariamente ser apreciada da mesma forma que uma operação análoga de retrocessão para o banco dos activos por parte da fundação. Com efeito, a cessão una tantum de activos não associados à exploração à instituição de crédito poderia ter tido o efeito de facilitar a transformação dos bancos públicos em sociedades anónimas; a retrocessão dos referidos activos para as fundações, eventualmente reavaliados com isenção fiscal, tem o objectivo (e o efeito) de melhorar os índices de rendibilidade do banco.
(54) Por último, mesmo admitindo sem conceder que a Lei n.o 218/90 tivesse o mesmo mecanismo e os mesmos efeitos das medidas actualmente em exame, constituiria uma medida ad hoc que poderia ser justificada, em princípio, pelas circunstâncias específicas relacionadas com a sua introdução. No entanto, medidas semelhantes não podem ser indiscriminadamente consideradas compatíveis com o mercado comum.
(55) Quanto ao facto de as operações terem sido autorizadas pelo Banco de Itália, que é a autoridade competente para o sector das instituições de crédito em Itália, deve observar-se que o Banco de Itália não tem qualquer competência sobre as questões relativas aos auxílios estatais.
(56) Por estes motivos, os beneficiários do auxílio não podiam alimentar expectativas legítimas de que as medidas seriam compatíveis com o mercado comum. Ao decidir a realização da operação de fusão beneficiária do auxílio, qualquer operador diligente deveria ter tido em conta a eventualidade de o auxílio ser declarado incompatível. Se o benefício fiscal tivesse representado una condicio sine qua non para a rendibilidade da fusão, nenhum operador prudente teria realizado a operação. Assim, não se pode sustentar que a recuperação do auxílio é contrária ao princípio de proporcionalidade.
(57) Ao auxílio a recuperar devem acrescentar-se os juros que, segundo a prática administrativa da Comissão, são determinados com base na taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente-subvenção em matéria de auxílios com finalidade regional.
VI. CONCLUSÕES
(58) A Comissão considera que a Itália aplicou ilegalmente a Lei n.o 461/98 e o Decreto n.o 153/99, violando o n.o 3 do artigo 88.o do Tratado. Estas medidas atribuem uma vantagem aos bancos, permitindo-lhes aumentar a sua dimensão e beneficiar de economias de escala a custos mais baixos. A Lei n.o 461/98 e o Decreto n.o 153/99 também introduzem benefícios fiscais para as fundações bancárias. As medidas destinadas às fundações bancárias não são objecto da presente decisão e serão examinadas separadamente.
(59) A vantagem é concedida através da renúncia à cobrança de receitas fiscais, ou seja, através de recursos estatais. O auxílio concedido aos bancos é selectivo. Com efeito, é discriminatório a nível do sector e em relação a outros sectores. As medidas em apreço não representam uma adaptação do sistema geral às características específicas da actividade bancária, mas sim um auxílio ad hoc, que tem por efeito melhorar a competitividade de algumas empresas e precisamente os bancos que participam nas operações de fusão. As medidas não se justificam pela natureza ou estrutura geral do sistema, com excepção da isenção fiscal para as cessões às fundações bancárias das participações no capital do Banco de Itália (n.o 2 do artigo 27.o do Decreto n.o 153/99), se a dupla operação constituída pela atribuição das participações ao banco e pela cessão posterior para a fundação não tiver qualquer impacto sobre o património do banco.
(60) O auxílio beneficia as empresas que operam num sector caracterizado por actividades transfronteiras, devendo, por conseguinte, considerar-se que o auxílio incide sobre esta actividade.
(61) O auxílio aos bancos excede os limites de minimis e não é compatível nos termos do n.o 3 do artigo 87.o
(62) A Comissão deve considerar que o auxílio estatal é incompatível com o mercado comum e intimar o Estado-Membro a recuperá-lo. A Comissão considera além disso que os beneficiários do auxílio não têm qualquer motivo para alimentarem expectativas legítimas sobre a compatibilidade das medidas em questão com o mercado comum.
(63) A presente decisão diz respeito ao regime de auxílios e deve ser executada imediatamente, em especial no que se refere á recuperação de cada auxílio individual concedido no âmbito do regime. A Comissão recorda, além disso, que uma decisão relativa a um regime de auxílios não prejudica a possibilidade de um determinado auxílio individual ser considerado, inteira ou parcialmente, compatível com o mercado comum por razões intrínsecas, no contexto de uma decisão futura da Comissão ou por força de um regulamento de isenção. Todavia, à luz das considerações expostas, a eventual compatibilidade de um auxílio individual afigura-se improvável nas circunstâncias do caso concreto.
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
Sem prejuízo do artigo 2.o, o regime de auxílios estatais que a Itália concedeu aos bancos ao abrigo da Lei n.o 461, de 23 de Dezembro de 1998, e do Decreto-Lei n.o 153, de 17 de Maio de 1999, em especial com base nos n.os 3 e 5 do artigo 16.o, do n.o 1 do artigo 22.o, do n.o 1 do artigo 23.o, do n.o 1 do artigo 24.o e do n.o 2 do artigo 27.o do Decreto-Lei n.o 153, de 17 de Maio de 1999, é incompatível com o mercado comum.
Artigo 2.o
Os benefícios previstos no n.o 2 do artigo 27.o do Decreto-Lei n.o 153, de 17 de Maio de 1999, não constituem auxílios estatais se a dupla operação constituída pela cessão das participações no capital do Banco de Itália à sociedade cessionária e a cessão posterior por parte desta à fundação não tiver quaisquer reflexos no património da referida sociedade.
Artigo 3.o
A Itália deve suprimir o regime de auxílios referido no artigo 1.o
Artigo 4.o
1. A Itália deve tomar todas as medidas necessárias para recuperar junto dos beneficiários os auxílios referidos no artigo 1.o, já ilegalmente colocados à sua disposição.
2. A recuperação será efectuada imediatamente e segundo os procedimentos de direito interno, desde que estes permitam uma execução imediata e efectiva da decisão. Os auxílios a recuperar incluirão juros a partir da data em que foram colocados à disposição dos beneficiários e até à data da sua recuperação. Os juros serão calculados com base na taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente-subvenção no âmbito dos auxílios com finalidade regional.
Artigo 5.o
A Itália informará a Comissão, no prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, das medidas tomadas para lhe dar cumprimento.
Artigo 6.o
A República italiana é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 11 de Dezembro de 2001.

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