Document ID: 32012D0365

KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 20. december 2011
om statsstøttesag C 85/01 om ad hoc-foranstaltninger iværksat af Portugal til fordel for RTP
(meddelt under nummer K(2011) 9429)
(Kun den engelske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2012/365/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit (1),
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (2), under henvisning til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Kommissionen fik gennem tre klager i henholdsvis 1993, 1996 og 1997 fra det private tv-selskab Sociedade Independente de Comunicação, S. A. (SIC) kendskab til, at Portugal havde iværksat en række ad hoc-foranstaltninger og årlige kompensationsordninger til fordel for den offentlige radio- og tv-station, Radiotelevisão Portuguesa, S. A. (RTP).
(2)
Kommissionen underrettede ved brev af 15. november 2001 Portugal om sin beslutning om at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, over for en række ad hoc-foranstaltninger til fordel for RTP.
(3)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende (3). Efterfølgende blev det i artikel 1 i Kommissionens beslutning 2005/406/EF af 15. oktober 2003 om ad hoc-foranstaltninger iværksat af Portugal til fordel for RTP (4) afgjort, at visse af disse foranstaltninger, nemlig den statsstøtte, som Portugal har yder til RTP, på et beløb på 68 006 mio. PTE i form af en aftale indgået med socialsikringsmyndighederne i 1993, af kapitaltilførsler i perioden 1994-1997 og af et lån i 1998 er forenelig med fællesmarkedet i henhold til EF-traktatens artikel 86, stk. 2. Desuden blev det i artikel 2 i beslutningen anført, at visse foranstaltninger ikke udgjorde statsstøtte, nemlig fritagelsen for registreringsgebyrer, betalingen for overførslen af nettet til udsendelse af tv-signaler, faciliteter med hensyn til betalingen af den årlige afgift for brug af nettet, protokollen om støtte til filmproduktion, obligationsudstedelsen og omstruktureringsplanen for 1996-2000.
(4)
Den 26. juni 2008 annullerede Retten i Første Instans i sag T-442/03 (5) en del af beslutning 2005/406/EF af to grunde. Den annullerede artikel 2 i denne beslutning, for så vidt som den fastslog, at »fritagelsen fra registreringsgebyrer« ikke udgør statsstøtte. Retten fandt, at det var Kommissionens opgave, i forbindelse med ad hoc-fordelen, der bestod i fritagelsen for registreringsafgifter og honorarer knyttet til RTP's omdannelse til et aktieselskab (i det følgende benævnt »foreløbig fritagelse«), at fastslå, om det var begrundet i den portugisiske retsordens logik, at omdannelse af offentlige virksomheder til aktieselskaber skete ved lov, eller om anvendelsen af en lov i relation til sådanne foranstaltninger udgjorde en undtagelse, der i realiteten havde til formål at tildele de offentlige virksomheder en fordel i forhold til andre virksomheder.
(5)
Hvad angår den permanente fordel, der er et resultat af en tidsmæssigt ubegrænset fritagelse for registreringsgebyrer og andre gebyrer for registrering for enhver indførelse, registrering eller notering for RTP (i det følgende benævnt »permanent fritagelse«), fandt Retten, at selv om det ikke var usandsynligt, at fritagelsen i realiteten ikke var permanent (se præmis 73 og 79 i dommen), ville dette ikke ændre den konklusion, at den generelle karakter af denne fritagelse ikke var blevet påvist af Kommissionen. Retten fandt videre, at selv om omdannelsen af RTP til et aktieselskab muligvis skete, fordi Portugal anså den for nødvendig for, at RTP kunne udføre sin public service-opgave på tilfredsstillende vis, var dette ikke tilstrækkeligt dokumenteret.
(6)
Retten afviste påstandene vedrørende vurderingen i beslutning 2005/406/EF om ikke at kvalificere obligationsudstedelsen fra 1994 og betalingsfaciliteterne for licensafgiften som statsstøtte.
(7)
Med hensyn til statsstøtteforanstaltningernes forenelighed (artikel 1 i beslutning 2005/406/EF) fandt Retten, at Kommissionen ikke kunne påberåbe sig public service-rapporterne og de deri indeholdte oplysninger uden at have en ekstern revision for disse rapporter som krævet af national ret. Kommissionen havde derfor ikke noget grundlag for at konkludere, at statsstøtteforanstaltningerne var forenelige med fællesmarkedet i henhold til artikel 86, stk. 2, i traktaten (nu artikel 106, stk. 2, i TEUF og det »indre marked«) (6). Retten annullerede artikel 1 i beslutning 2005/406/EF.
(8)
Efter dommen afsagt af Retten i Første Instans i sag T-442/03 henledte Kommissionen interesserede parters opmærksomhed på det forhold, at Kommissionens undersøgelse i denne sag var blevet genåbnet og opfordrede tredjeparter til at fremsætte bemærkninger (7).
(9)
Kommissionen modtog bemærkninger fra klageren den 10. marts 2009, som blev fremsendt til Portugal den 8. april 2009. Yderligere bemærkninger blev modtaget den 17. juni 2009 og fremsendt til Portugal den 28. juli 2009. Portugal besvarede begge hold bemærkninger ved brev af 7. og 8. september 2009. Portugal fremsendte yderligere oplysninger til Kommissionen den 23. februar 2010, 4. marts 2010 og 15. april 2010. Kommissionen sendte Portugal en forespørgsel om oplysninger den 10. maj 2010, hvori den især bad om, at der blev gennemført uafhængige eksterne revisioner af rapporterne om public service-forpligtelserne for perioden 1992-1997.
(10)
Portugal besvarede Kommissionens forespørgsel om oplysninger ved brev af 8. juni 2010 og fremsendte de ønskede eksterne revisioner af rapporterne om public service-forpligtelserne ved brev af 12. august 2010. Yderligere oplysninger fra Portugal blev fremsendt ved brev af 29. september 2010. Der blev afholdt et møde med Portugal den 29. marts 2011, og Portugal gav Kommissionen yderligere oplysninger den 17. juni 2011, 25. august 2011 og 26. oktober 2011.
Ved brev registreret den 15. december 2011 accepterede Portugal undtagelsesvist, at denne afgørelse blev vedtaget på engelsk som det autentiske sprog.
(11)
Denne afgørelse vedrører udelukkende de ad hoc-foranstaltninger, der var genstand for beslutningen om at indlede de formelle undersøgelsesprocedurer. Nogle af de foranstaltninger i beslutning 2005/406/EF, der erklæredes ikke at udgøre statsstøtte i henhold til artikel 87, stk. 1, i EF-traktaten, er ikke blevet annulleret af Retten i Første Instans i sag T-442/03, og artikel 2 i beslutning 2005/406/EF er derfor blevet endelig. Disse foranstaltninger vedrører betalingen for overførslen af nettet til udsendelse af tv-signaler, faciliteterne med hensyn til betalingen af den årlige afgift for brug af nettet, protokollen om støtte til filmproduktion, obligationsudstedelsen og omstruktureringsplanen for 1996-2000. Kommissionen vil imidlertid som krævet af Retten i Første Instans i sag T-442/03 foretage en ny vurdering med hensyn til den foreløbige og permanente fritagelse for notarialgebyrer, samt gebyrer for registrering og omkostninger i forbindelse med offentliggørelse.
Denne afgørelse fokuserer på den økonomiske forbindelse mellem RTP og Portugal i perioden 1992-1998 med hensyn til aftalen med socialsikringsmyndighederne i 1993, kapitaltilførslerne i perioden 1994-1997 og lånet i 1998. Denne afgørelse kommer ikke ind på spørgsmålene om den retlige vurdering af de årlige kompensationsbetalinger til RTP og deres forenelighed med traktaten, der er blevet behandlet i Kommissionens beslutning af 22. marts 2006 i sag E 14/05 (8). Desuden vedtog Kommissionen den 4. juli 2006 en beslutning vedrørende RTP's finansieringsomstruktureringsaftale, i sag NN 31/06 (9).
(12)
Med henblik på at danne sig et så dækkende »billede« som muligt af de økonomiske forbindelser mellem den portugisiske stat og RTP i den periode, der er omfattet af Kommissionens undersøgelser i denne sag, skal Kommissionen imidlertid ikke blot tage ad hoc-foranstaltningerne i betragtning, men også den økonomiske støtte til RTP gennem årlige kompensationsbetalinger. Denne afgørelse vedrører derfor kun de årlige kompensationsbetalinger, når dette er nødvendigt for Kommissionens vurdering af ad hoc-foranstaltningerne.
II. DETALJERET BESKRIVELSE AF DE PÅGÆLDENDE FORANSTALTNINGER
A. FORANSTALTNINGER TIL FORDEL FOR RTP
A.1. BESKRIVELSE AF RTP SOM MODTAGER AF STATSMIDLERNE
(13)
RTP (på det pågældende tidspunkt Rádio e Televisão Portuguesa, S.A.R.L) blev oprettet som et aktieselskab ved bekendtgørelse af 15. december 1955, efter Portugals beslutning om at oprette et tv-selskab, der ville få tildelt koncessionen til levering af public service-tv (10). Kontrakten for public service-koncessionen blev undertegnet den 16. januar 1956.
(14)
Ved lovdekret nr. 674-D/75 af 2. december 1975 blev RTP nationaliseret. Dette lovdekret omdannede RTP til et aktieselskab under navnet »Radiotelevisão Portuguesa, E.P«, som alle dens forgængers juridiske rettigheder og pligter blev overført til i henhold til lovdekretet.
(15)
Indtil 1980'erne havde RTP en monopolstilling på det nationale tv-marked. Den drev to tv-kanaler, RTP 1 and RTP 2. I 1990'erne begyndte selskabet at få konkurrence fra de private tv-selskaber SIC og TVI, som Portugal havde udstedt driftslicenser til i februar 1992, for at de kunne lancere henholdsvis en tredje og fjerde kanal (11).
(16)
Lov nr. 21/92 af 14. august 1992 omdannede RTP, EP til et aktieselskab under navnet »Radiotelevisão Portuguesa, S. A.« og godkendte dets nye vedtægter.
(17)
RTP udøver sideløbende kommerciel og public service-tv-virksomhed. RTP kan efter loven udøve alle andre former for virksomhed, kommercielle eller industrielle, i tilknytning til tv-aktiviteterne (12).
(18)
RTP udøver sine kommercielle aktiviteter gennem økonomisk deltagelse i andre virksomheder, der juridisk er adskilte fra RTP og besidder en selvstændig struktur og udarbejder selvstændige regnskaber.
A.2. FORANSTALTNINGER (13)
(19)
De årlige kompensationsbetalinger til RTP udgør den vigtigste mekanisme for kompensation til RTP for dets public service-forpligtelser. I tidsrummet mellem 1992 og 1998 modtog RTP 66 495 mio. PTE (ca. 332 mio. EUR) (14) til dækning af omkostningerne i forbindelse med public service-forpligtelserne. Retsgrundlaget for de årlige kompensationsbetalinger er artikel 5 i lov nr. 21/92 (15).
(20)
Tabel 1 viser fordelingen af de årlige kompensationsbetalinger til RTP i perioden 1992-1998, der er omfattet af denne afgørelse.
Tabel 1
Årlige kompensationsbetalinger 1992-1998
(PTE og mio. EUR)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
26,9 (16) EUR
35,4 EUR
35,6 EUR
35,9 EUR
72,3 EUR
51,6 EUR
69,8 EUR
Kilde: Ministerrådets resolution.
(21)
På det tidspunkt, hvor RTP blev omdannet til et aktieselskab, kan den portugisiske lov om selskabsregistrering beskrives således. Artikel 7, stk. 1, i den portugisiske selskabslov (Código das Sociedades Comerciais), i sin gældende udformning på tidspunktet for omdannelsen af RTP bestemmer, at selskabsvedtægterne (contrato de sociedade) i et handelsselskab skulle formaliseres ved oprettelse for en notar.
I henhold til artikel 18, stk. 5, i selskabsloven skulle selve oprettelsen af et aktieselskab, efter selskabets oprettelse i den korrekte retsform, registreres i selskabsregistret. Registrering var obligatorisk i henhold til artikel 15, stk. 1, og stk. 3, litra a), i lov om selskabsregistret (Código do Registo Comercial) og artikel 166.o i selskabsloven.
I henhold til artikel 70, stk. 1, litra a), i selskabsregisterloven, i sin gældende udformning på daværende tidspunkt, skulle loven om oprettelse af et aktieselskab offentliggøres i Diário da República (se artikel 70, stk. 2 (17)). Offentliggørelsen skal gennemføres ex officio af registerføreren på den interesserede parts regning (se artikel 71, stk. 1, i selskabsregisterloven).
(22)
Ved sin omdannelse til et aktieselskab i 1992 var RTP fritaget for betaling af notarial- og registreringsgebyrer i forbindelse med registreringen af omdannelsen af RTP fra et offentligt selskab til et aktieselskab. Værdien af fritagelserne var 33 mio. PTE (ca. 164 000 EUR). Normalt skal alle juridiske personer i henhold til portugisisk lovgivning betale de afgifter, der pålægges stiftelsen af et selskab og ændring af selskabets vedtægter eller alle andre relevante ændringer af selskabet.
(23)
Artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92 udgør retsgrundlaget for denne fritagelse for registreringsgebyrer og fastlægger følgende:
»Vedtægterne for RTP SA (…) godkendes hermed og behøver ikke at blive oprettet for notar, ligesom de automatisk registreres fritaget for alle afgifter og gebyrer i den offentliggjorte form i Diário da República (portugisisk statstidende).«
(24)
Bestemmelserne i artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92 er afledt af anvendelsen af lov nr. 84/88 af 20. juli 1988 om omdannelse af offentlige virksomheder til aktieselskaber. I henhold til artikel 1 i lov nr. 84/88 kan offentlige virksomheder, herunder også nationaliserede, ved lovdekret blive omdannet til aktieselskaber. Det hedder her:
»Offentlige virksomheder … kan ved lovdekret omdannes til aktieselskaber, der ejes af eller overvejende af offentlige enheder i overensstemmelse med forfatningen og med nærværende lov.«
(25)
I henhold til artikel 3, stk. 2, i lov nr. 84/88 om omdannelse af offentlige virksomheder til aktieselskaber skal et sådant lovdekret ligeledes godkende aktieselskabets vedtægter. I medfør af artikel 3, stk. 3, i lov nr. 84/88 træder lovdekretet i stedet for ethvert fornødent registreringsdokument (18).
(26)
I henhold til artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 er samtlige akter i direkte tilknytning til ændring af juridisk selskabsform fritaget for enhver form for afgift eller gebyr i forbindelse med registrering. Artikel 11, stk. 2, bestemmer:
»Enhver akt om indførelse, registrering og notering for enhver registermyndighed, forvaltning eller ethvert offentligt organ, navnlig aktieselskabsregistret, tinglysningsmyndigheder og motorkontorer, gennemføres ved en anmodning underskrevet af to af selskabets bestyrelsesmedlemmer og fritages for afgifter og gebyrer.«
(27)
Ifølge Portugal var bestemmelsen i artikel 11, stk. 2, afledt af anvendelsen af lovdekret nr. 404/90 (19) og bekræfter, at en bestemmelse, der finder generel anvendelse, kan anvendes på RTP. På grundlag af artikel 1 i denne lov kan selskaber, som inden den 31. december 1993 samarbejdede eller fusionerede, fritages for skat på nødvendig overførsel af anlægsaktiver i forbindelse med fusionen eller samarbejdet. I henhold til artikel 1 i denne lov gælder der ligeledes en fritagelse for gebyrer og andre retsafgifter, som ellers skulle erlægges for sådanne akter.
(28)
Portugal anførte, at RTP ved flere tidligere lejligheder havde betalt notarial- og registreringsgebyrer i forbindelse med visse kapitalforhøjelser og andre aktiviteter efter dets omdannelse til et aktieselskab (20).
(29)
For tidsrummet 1983-1989 havde RTP en gæld til socialsikringsmyndighederne til en værdi af 2 189 mio. PTE i form af manglende indbetaling af forfaldne socialsikringsbidrag. Gælden var opstået som følge af RTP's og socialsikringsmyndighedernes forskellige fortolkninger af bidragspligten for de ansattes overarbejdstimer og for vederlag til udøvende kunstnere.
(30)
Socialsikringsmyndighederne tog udgangspunkt i artikel 2, litra e), i bekendtgørelse nr. 12/83 af 12. februar 1983. For at undgå retssager indgik de to parter et forlig, hvorefter socialsikringsmyndighederne gav afkald på deres krav om morarenter og accepterede en omlægning af gældsafviklingen. Efter indgåelsen af forliget blev bekendtgørelsen aldrig trukket tilbage.
(31)
Den 6. maj 1993 godkendte finansministeriet og socialministeriet i et fælles dekret formelt omlægningen af gælden til 120 månedlige afdrag og eftergivelsen af bøder og skyldige renter på 1 206 mio. PTE (6 mio. EUR).
(32)
Reglerne for betaling af RTP's gæld til socialsikringsmyndighederne under usædvanlige omstændigheder er fastlagt i lovdekret nr. 411/91. I henhold til artikel 2, stk. 1, i dette lovdekret skal godkendelsen være en forudsætning for debitorvirksomhedens overlevelse, og bestemmelserne kan bl.a. bringes i anvendelse, hvis, som anført i artikel 2, litra d) i lovdekretet, debitorvirksomheden »har været besat, medarbejderstyret eller genstand for statslig indgriben«.
(33)
Mellem 1994 og 1997 forhøjede Portugal årligt RTP's kapital. Følgende tabel giver en oversigt over de forskellige kapitalforhøjelser, som beløb sig til 46 800 mio. PTE (233 mio. EUR).
Tabel 2
Kapitalforhøjelser i tidsrummet 1994-1997
(mio. PTE)
År
1994
1995
1996
1997
Kapitalforhøjelse
10 000
12 800
10 000
14 000
Aktiekapital pr. 31. december
22 708
35 508
45 508
59 508
Kilde: RTP's balancer.
(34)
Public service-aftalerne mellem Portugal og RTP indeholder bestemmelser om statens deltagelse i RTP's investeringer, primært i form af kapitalforhøjelser (21).
(35)
Fonden for afvikling af offentlig gæld og RTP indgik i december 1998 en aftale om ansvarlig lånekapital fra fonden for afvikling af offentlig gæld (Fundo de Regularização da Dívida Pública) til RTP. Aftalen fastlægger betingelserne for fondens ydelse af et lån til RTP på 20 000 mio. PTE (99,8 mio. EUR) med henblik på en kapitalforhøjelse.
(36)
Denne fond forvaltes af forvaltningsinstituttet for offentlig långivning (Instituto de Gestão do Crédito Público). Sidstnævnte er ansvarlig for forvaltningen af den portugisiske stats gæld og for gennemførelsen af det centrale långivningsprogram i henhold til loven om regulering af statsgælden (22) og de regler, der fastlægges af den portugisiske regering. Dette institut er under det portugisiske finansministeriums ansvar og tilsyn (23).
(37)
Fra tidspunktet for beløbets frigivelse til RTP påløb en årlig rente svarende til 12-måneders Lisbor-renten, beregnet fra den første dag i hver periode, plus 20 basispoint (24).
(38)
I henhold til aftalen skulle lånet tilbagebetales inden den 31. december 2003 med mulighed for en yderligere forlængelse i et eller to år efter fælles aftale. RTP betalte ikke renter på lånet, da det er fastlagt i aftalen, at skyldige renter vedrørende de første fire afdrag skal kapitaliseres (25).
(39)
Aftalen, der blev indgået i december 1998 mellem fonden for afvikling af offentlig gæld og RTP, var udarbejdet i overensstemmelse med retningslinjerne i et fælles dekret udstedt af medie- og finansministeriet den 17. december 1998.
B. RTP'S ØKONOMISKE SITUATION
(40)
Som det fremgår af følgende tabel, led RTP tab i den periode, som Kommissionen undersøgte. I 1996 forværredes den økonomiske situation så meget, at nettoegenkapitalen blev negativ.
Tabel 3
Økonomiske og finansielle data for RTP i perioden 1993-1998
(mio. PTE)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Nettooverskud (-tab)
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Nettoegenkapital
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Aktiver
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Finansiel gæld (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Kilde: RTP's regnskaber.
C. RTP'S PUBLIC SERVICE-FORPLIGTELSE I PERIODEN 1992-1998
(41)
RTP er forpligtet til at tilvejebringe ydelser i form af public service-tv. De nærmere bestemmelser for definitionen, mandatet og finansieringen af denne public service-forpligtelse er nedfældet i forskellige retsforskrifter.
(42)
Lov nr. 58/90, som regulerer udøvelsen af tv-virksomhed, fastlagde reglerne for private operatører og stadfæstede samtidig statens forpligtelse til at sikre tilvejebringelsen af public service-tv (27). Lov nr. 21/92 om RTP's vedtægter, fastlægger de vigtigste public service-forpligtelser og finansieringen heraf.
(43)
Der redegøres nærmere for disse public service-ydelser og deres finansiering i to aftaler om public service indgået i 1993 og 1996 mellem RTP og den portugisiske stat, (i det følgende benævnt enten den »tidligere public service-aftale« eller den »nye public service-aftale« eller »public service-aftalerne«, når der henvises til begge aftaler) (28).
(44)
Artikel 4 i lov nr. 21/92 fastlægger, at der skal indgås en koncessionsaftale mellem Portugal og RTP, samt de vigtigste public service-forpligtelser, der skal opfyldes inden for rammerne af denne aftale. Artikel 4, stk. 2, i denne lov fastlægger de generelle principper for RTP's udøvelse af koncessionsaktiviteterne (29), mens artikel 4, stk. 3, opstiller public service-forpligtelserne (30).
(45)
Public service-aftalerne bekræfter RTP's public service-forpligtelser. Først og fremmest har RTP generelle forpligtelser og forpligtelser i forbindelse med programindhold (31). RTP skal tilvejebringe public service-tv bestående af to kanaler og forsyne den portugisiske fastlandsbefolkning med en generel dækning. Den første kanal har en mere generel karakter, og programlægningen skal være så generel som muligt. Den anden kanal skal især henvende sig til specifikke seergrupper og forestå en mere kulturel, uddannelsesmæssig og videnskabelig programlægning. En af de to kanaler skal dække de selvstyrende regioner Azorerne og Madeira.
(46)
For det andet opstiller public service-aftalerne specifikke programlægningsforpligtelser for RTP (32). Der fastlægges standarder for programkvalitet (f.eks. pluralisme, upartiskhed i oplysningen osv.) og programindhold (førsteudsendelse af fiktion, sport, børneprogrammer, portugisisk produktion og kultur, nationale nyheder og underholdning). RTP skal give sendetid til bestemte enheder, støtte filmproduktion og andre former for audiovisuel produktion, fremme produktionen af uddannelsesprogrammer, udveksle programmer med de selvstyrende regioner Azorerne og Madeira og fremme samarbejde med andre organer, som inden for EU forestår public service-tv. RTP skal endvidere opfylde specifikke forpligtelser i forbindelse med internationalt samarbejde. F.eks. skal RTP producere og sende programmer til portugisiske samfund i udlandet og til portugisisktalende afrikanske lande samt Macao. RTP skal forestå driften af kanalen RTP Madeira og kanalen RTP Azorerne samt opretholde kontakt med disse kanalers produktionsafdelinger og afdelinger i udlandet.
(47)
For det tredje pålægger aftalerne RTP specifikke forpligtelser. RPT skal f.eks. opbevare audiovisuelle arkiver, forestå teknologisk fornyelse inden for udstyr og aktiviteter, støtte nationalteatret S. Carlos, og tilvejebringe andre ad hoc-ydelser.
(48)
Artikel 5 i lov nr. 58/90 overdrager RTP koncessionen til public service-tv for en periode på 15 år, der kan fornys for en ny periode på 15 år, og dette gælder sendefrekvensen for kanal 1 og 2. I henhold til artikel 4 i lov nr. 21/92 er RTP koncessionshaver af public service-tv. Klausul 1(a) i public service-aftalerne bekræfter, at RTP er leverandøren af public service-tv (33).
(49)
Der er i public service-aftalerne (34) bestemmelser om et tilsynsråd (Conselho de Opinião) bestående af repræsentanter for forskellige opinionssektorer, som kan efterprøve, om RTP opfylder sine generelle og specifikke forpligtelser til public service-tv.
(50)
RTP skal over for finansministeren fremlægge en offentlig forretningsplan og et budget vedrørende opfyldelsen af dets public service-opgave, (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) for det kommende år, ledsaget af udtalelser fra RTP's revisionsudvalg og tilsynsråd. Herudover skal RTP fremlægge en rapport om gennemførelsen af public service-forpligtelserne i det foregående år (Relatório sobre o Cumprimento das Obrigacões do Serviço Público (»public service-rapporter«)), ledsaget af en udtalelse fra RTP's revisionsudvalg (35).
(51)
Finansministeren og et medlem af regeringen med ansvar for kommunikation efterprøver opfyldelsen af public service-aftalerne. Den portugisiske finanskontrol skal revidere finansplanen. Der skal tillige hvert år gennemføres en sagkyndig ekstern revision af public service-rapporterne (36).
(52)
Den nye public service-aftale indeholder ligeledes bestemmelser om Portugals sanktioner i tilfælde af misligholdelse af aftalen, herunder bøder, udlæg, erstatning og opsigelse af aftalen.
(53)
I perioden 1992-1998 gennemførte en uafhængig revisor ekstern revision af alle RTP's årsberetninger.
(54)
RTP havde ligeledes offentliggjort public service-rapporterne for alle årene, med undtagelse af public service-rapporten for 1992, idet pligten til ekstern revision først blev nedfældet i den tidligere public service-aftale fra 1993. Portugal hævder, at en juridisk uafhængig revisor med hensyn til 1995 til 1998 udstedte en positiv og uafhængig udtalelse om public service-rapporterne (37). Portugal argumenterer ligeledes, at alle public service-rapporter i denne periode var ledsaget af en udtalelse fra RTP's revisionsudvalg og af finanskontrollen (Inspecção-Geral de Finanças), som er uafhængig af RTP.
Situationen vedrørende de eksterne revisioner af public service-rapporter kan beskrives som følger:
(55)
Public service-rapporterne fra 1993 og 1994 indeholdt alene en overensstemmelseserklæring udarbejdet af RTP's egen ledelse om, at RTP's public service-forpligtelser var opfyldt.
(56)
For 1995, 1996, 1997 og 1998 indeholdt public service-rapporten overensstemmelseserklæringer fra en ekstern revisor, der er uafhængig af selskabet, Maia, Mesquita & Associados - (Revisor Oficial das Contas) om, at revisionen ikke udviser forhold, der i væsentligt omfang ville påvirke beregningen af kompensationsbetalingerne til RTP, der er omtalt i disse rapporter for de pågældende år.
(57)
I 2010 indsendte Portugal mere omfattende eksterne revisioner af public service-rapporterne for perioden 1992-1997 til Kommissionen. De eksterne revisioner af public service-rapporterne for den pågældende periode blev tilrettelagt af den nationale medietilsynsmyndighed, Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC). De blev udført for den pågældende periode af Pedro Roque SROC, en ekstern revisor, der er uafhængig af RTP (38). Portugal leverede ligeledes en sammenfattende rapport om revisionsresultaterne for alle årene.
Der fandtes allerede for 1998 en ekstern revision af public service-rapporten. Denne eksterne revision for 1998 blev forestået af den eksterne revisor BDO Binder (»BDO Binder-rapporten«) (39).
(58)
Mandatet til revisionerne for 1992-1997 var for hvert af årene at vurdere, om RTP opfyldte sit mandat som anført i de på det pågældende tidspunkt gældende public service-aftaler, og om der var sammenhæng mellem public service-omkostningerne og kompensationsbetalingerne. De eksterne revisioner anførte public service-forpligtelserne på basis af public service-aftalerne, tog hensyn til de forskellige love om RTP's public service-forpligtelser (f.eks. fjernsynsloven nr. 58/90 af7. september 1990) samt den offentlige forretningsplan og budgettet (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público) samt public service-rapporterne. De eksterne revisioner undersøgte, om public service-forpligtelserne var overholdt. Rapporterne opstillede en sammenligning af Portugals kompensationsbetalinger med de omkostninger, der er fastlagt i public service-rapporterne.
(59)
For alle de undersøgte år, dvs. 1992-1997, kom revisionerne til den konklusion, at RTP i det store og hele levede op til sine vigtigste forpligtelser til public service-tv. Revisionerne anfører desuden, at »med hensyn til overensstemmelsen mellem de leverede public service-opgaver og kompensationen af de »reelle og faktiske omkostninger« findes der ingen materielt relevante forhold, der påvirker overholdelsen af den på det pågældende tidspunkt gældende lovgivning negativt«. For alle årene finder den sammenfattende rapport, at Portugals kompensationsbetaling var mindre end de beløb, der er anført i hver enkelt public service-rapport. Revisionerne er offentliggjort på ERC's websted (40). Heller ikke BDO Binder-rapporten peger på nogen overkompensation for den tilvejebragte public service.
(60)
I henhold til artikel 5 i lov nr. 21/92 har RTP ret til at modtage kompensationsbetaling for udøvelsen af public service-tv. Denne ret bekræftes i public service-aftalerne.
(61)
Ud over de årlige kompensationsbetalinger (se betragtning 19 ovenfor) indeholder public service-aftalerne bestemmelser om Portugals finansiering af følgende:
a)
betaling for særlige ydelser omfattet af tjenesteydelsesaftaler, der er indgået eller skal indgås mellem de offentlige myndigheder og RTP (41)
b)
statens deltagelse i samtlige investeringer, som RTP skal iværksætte, navnlig i forbindelse med de nødvendige infrastrukturer for drift af produktions- og udsendelsesafdelinger i de selvstyrende regioner Azorerne og Madeira, i forbindelse med audiovisuelle arkiver, RTP's internationale programmer og andre investeringer, som koncessionshaver af teknologiske årsager må gennemføre (42).
(62)
RTP's fastsættelse af udgifter og indtægter i forbindelse med kompensationsberettigede public service-forpligtelser sker på grundlag af et analytisk udgiftsbogføringssystem. Public service-aftalerne præciserer nærmere de kriterier, der skal anvendes i beregningen af udgifter, der kan betragtes som værende knyttet til hver enkelt public service-forpligtelse (43).
(63)
Inden for rammerne af det i foregående betragtning nævnte analytiske udgiftsbogføringssystem opstiller RTP udgifter og indtægter (f.eks. udgifter til personale og materialer), der skal dække et bestemt antal aktiviteter (f.eks. programforvaltning, direkte og indirekte programudgifter, udsendelses- og distributionsudgifter, markedsføringsudgifter og faste udgifter).
(64)
De direkte udgifter for de forskellige aktiviteter fordeles efter de forskellige udgiftsansvarlige (f.eks. RTP 1, RTP 2, RTPi og RTP África). De indirekte udgifter fordeles på udgiftsansvarlige på grundlag af sammenhængende analytiske kriterier (f.eks. antal sendetimer) (44).
(65)
Det analytiske udgiftsbogføringssystem kan nærmere beskrives som følger:
a)
For public service-aftaler kan kun nettodriftsudgifter kompenseres efter den metode, der er beskrevet i public service-aftalerne. Finansieringsomkostninger, ekstraordinære udgifter og reserver, der ikke er direkte tilknyttet en aktivitet, kan ikke kompenseres (45).
b)
For at kunne beregne kompensationsberettigede nettodriftsudgifter skal RTP fratrække driftsindtægter fra hver public service-forpligtelse.
c)
For så vidt angår den tidligere public service-aftale var det ikke muligt at opnå kompensation for generelle public service-forpligtelser til drift af RTP 1 og RTP 2 og dækningen af de selvstyrende regioner gennem en af kanalerne (46).
d)
For så vidt angår den nye public service-aftale, kan driftsudgifter for RTP 1 og RTP 2 være kompensationsberettiget, dog er det ikke tilladt at kompensere yderligere for uforudsete nettodriftsudgifter for RTP 1 og RTP 2 ud over de planlagte omkostninger (47).
(66)
RTP har i sine årsrapporter om public service-aktivitet oplyst nettoudgifter i forbindelse med sin public service-forpligtelse i overensstemmelse med den i betragtning 60-65 beskrevne udgiftsberegningsmetode. Følgende tabel giver en oversigt over udgifterne fordelt på public service-aktivitet, for hvilken RTP er berettiget til kompensationsbetaling.
Tabel 4
Oplyste og kompensationsberettigede nettoudgifter i tilknytning til public service-tv
(mio. PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Teletekst
112,9
86,8
Drift af RTP Internacional
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP África
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Direkte udsendelse på RTP 1 vedrørende Madeira og Azorerne
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Audiovisuelle arkiver
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Samarbejde med portugisisksprogede afrikanske lande
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Dækningsdifference
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Afdelinger/korrespondenter
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Fundação do Teatro Nacional de S. Carlos
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Støtte til filmproduktion
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Drift af afdelinger i de selvstyrende regioner
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Udsendelser for bestemte enheder
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Sports-tv (48)
- 440,0
Nettodriftsudgifter for RTP 1
16 946,1
11 916,6
Nettodriftsudgifter for RTP 2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Nettodriftsudgifter i alt
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Kilde: De portugisiske myndigheder og public service-rapporterne.
(67)
Følgende tabel giver en oversigt over RTP's investeringer i udstyr i tilknytning til public service-tv. Den viser sideløbende faktiske investeringer i public service-tv, som de fremstår i årsregnskaberne, og de investeringer, der optræder i public service-rapporterne. De afholdte investeringer i tilknytning til public service-tv var større end de investeringer, der indgår i public service-aftalerne.
Tabel 5
Investeringer i public service-tv
(mio. PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
I alt
Finansielle regnskaber
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Public service-rapporter
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Difference
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
-73,6
5 315,1
Kilde: RTP's årsregnskaber og public service-rapporterne.
(68)
Formålet med ad hoc-foranstaltningerne var at kompensere RTP for de public service-forpligtelser, der er pålagt virksomheden, og finansiere virksomhedens investeringer.
(69)
Den portugisiske operatør af public service-tv blev ikke valgt efter et udbud, hvori samtlige interesserede kunne fremlægge det kompensationsbeløb, som de ville kræve for driften af koncessionen for public service-tv. RTP blev udnævnt af regeringen til at forestå ydelser i form af public service-tv.
(70)
Der har siden 1992 været såvel offentlige som private tv-operatører til stede på det portugisiske tv-marked. Ud over RTP har de private operatører, SIC og TVI, licens til drift af tv-kanaler. SIC var den første private operatør, der begyndte radiospredningsaktivitet den 6. oktober 1992. Foranstaltningerne til fordel for RTP kan have til virkning, at konkurrencen fordrejes på det portugisiske tv-marked.
III. BEMÆRKNINGER FRA DIREKTE INTERESSEREDE
(71)
Efter indledningen af Kommissionens undersøgelsesprocedure i denne sag fremsatte flere interesserede parter bemærkninger til de i betragtning 21-39 omtalte foranstaltninger. Følgende betragtninger giver et overblik over de relevante bemærkninger modtaget fra de interesserede parter, kategoriseret efter foranstaltning.
(72)
Kun bemærkninger til de spørgsmål, der fortsat var udestående efter dom afsagt af Retten i Første Instans i sag T-442/03, er omtalt i dette afsnit, nemlig dem der vedrører fritagelserne for notarial- og registreringsgebyrer og offentliggørelsesomkostninger, samt i relation til de øvrige foranstaltninger (aftalen med socialsikringsmyndighederne i 1993, kapitaltilførslerne i perioden 1994-1997 og et lån i 1998), som omtalt i artikel 1 i beslutning 2005/406/EF. Disse bemærkninger fra interesserede parter omfatter holdninger, der blev indsendt efter Kommissionens første beslutning om indledning af proceduren den 15. november 2001 samt de bemærkninger, der blev modtaget efter offentliggørelsen af opfordringen til at fremsætte bemærkninger den 24. december 2008 (49).
(73)
SIC og TVI argumenterede, at fritagelserne for notarial- og registreringsgebyrer udgør en undtagelse fra de regler, der normalt finder anvendelse i henhold til portugisisk ret på enhver ændring af et selskabs vedtægter. SIC bemærkede, at fritagelsen ikke er begrænset i omfang til omdannelsen af RTP i 1992. På grundlag af artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 er RTP fuldstændigt fritaget for afgifter og gebyrer i forbindelse med alle former for indførelse og registrering.
(74)
TVI bemærker, at RTP også var fritaget for betaling af omkostninger i forbindelse med oprettelse af dokumenter for notar.
(75)
For så vidt angår kapitaltilførslerne i perioden 1994-1997, bemærker SIC, ACT- sammenslutningen af kommercielle tv-selskaber, det italienske kommercielle tv-selskab Mediaset og TVI, at ingen fornuftig investor ville have forhøjet kapitalen i et selskab i RTP's situation. De omtalte kapitaltilførsler skete til et stærkt tabsgivende selskab uden sammenhængende omstruktureringsplan, der kunne genetablere selskabets rentabilitet.
(76)
Med hensyn til lånet i 1998 anfører SIC, at ingen finansieringsinstitution ville have godkendt et sådant lån til RTP i betragtning af, at RTP var »teknisk insolvent« i 1996.
(77)
SIC peger især på de manglende eksterne revisioner, der skulle have fundet sted med regelmæssige mellemrum. Det henviser tillige til fejl, der blev fundet for 1998 som beskrevet i BDO Binder-rapporten for det pågældende år, der er den eneste eksisterende eksterne revision, som Kommissionen skulle have taget i betragtning. Det peger på flere kritikpunkter i BDO Binder-rapporten for 1998, herunder bl.a. en overskridelse af reklametiderne i forbindelse med RTP's tv-udsendelser. SIC peger på, at RTP i henhold til public service-aftalerne skal overholde reklametiderne og kan f.eks. vise et antal minutters reklamer pr. time. I henhold til konklusionerne i BDO Binder-rapporten var dette ikke overholdt for 1998. SIC citerede ligeledes konklusionen i denne rapport om, at der ikke var blevet redegjort for visse aktiver, hvilket SIC synes at tage som bevis for, at de respektive investeringer for disse aktiver ikke er blevet foretaget.
(78)
Efter annulleringen af artikel 1 og en del af artikel 2 i beslutning 2005/406/EF foranlediget af Retten i Første Instans i sag T-442/03, anfører SIC, at Kommissionen i denne afgørelse også skal tage højde for rapporten fra den portugisiske revisionsdomstol (Tribunal de Contas, i det følgende omtalt som revisionsdomstolen) fra juni 2002 (nr. 8/2002), som ifølge SIC havde til formål at undersøge RTP's ledelse og dens levering af public service-tv i forhold til effektivitet og økonomi, og som vedrørte perioden 1997-2000. Denne periode blev imidlertid udvidet til at omfatte 1993. SIC sammenfatter resultaterne ved at understrege, at der manglede en strategi for en definition af RTP's programmer, og bestyrelsens interne retningslinjer for omkostningsgrænser blev ikke overholdt, lige som det udarbejdede årlige budget ikke blev fulgt. SIC anførte ligeledes, at revisionsdomstolen påpeger, at Portugal endnu ikke har specificeret, at tildelingen af statsstøtte er relateret til RTP's faktiske overholdelse af public service-forpligtelsen.
(79)
SIC henviste til den portugisiske revisionsdomstols generelle konklusioner om public service-aftalerne, som tilskynder RTP til at undlade at lade sig lede af effektivitetsovervejelser i styringen af RTP, som falder sammen med en vag og ikke-specifik public service-opgave.
IV. BEMÆRKNINGER FRA PORTUGAL
(80)
Med hensyn til fritagelsen for notarial- og registreringsgebyrer og offentliggørelsesomkostninger bemærker Portugal, at i den udstrækning omdannelsen af den offentlige virksomhed til et aktieselskab (sociedade anónima) skulle ske ved en lovmæssig forskrift, var der ingen grund til at opkræve afgifter og gebyrer i forbindelse med formalisering af oprettelsen af denne omdannelse for notar, eller selskabets registrering og offentliggørelse heraf.
(81)
Omdannelsen af RTP til et aktieselskab blev gennemført i 1992 med det formål at gøre det til et privatretligt selskab og tilnærme dets drift til private virksomheders drift. Det blev fundet nødvendigt at udstyre RTP med de midler og forhold, der satte det i stand til at opfylde sine public service-målsætninger bedst muligt på et mere og mere konkurrencepræget marked. Formålet var at give RTP's virksomhed og styring samme fleksibilitet som den, der gives »normale« privatretlige selskaber. Ifølge Portugal var aktieselskabsformen mindre byrdefuld end de statskontrollerede procedurer, der tidligere fandt anvendelse på RTP som en offentlig virksomhed og gav det således bedre mulighed for at udvikle tv-kanaler og deres programflader.
(82)
Portugal anfører, at omdannelsen af RTP ved lov i 1992, der havde som konsekvens, at »oprettelse for notar« ikke var nødvendig for formaliseringen af denne handling, fulgte karakteren af og logikken i det portugisiske retssystem. I den henseende mindede Portugal om, at RTP havde været oprettet som en offentlig virksomhed i 1975 ved lov, nemlig lovdekret nr. 674-D/75. Derfor skulle sådanne handlinger, som det specifikt hjemles i lov 84/88, der regulerede omdannelsen af offentlige virksomheder til aktieselskaber, ligeledes gennemføres ved lovgivning.
I henhold til artikel 3, stk. 2, i lov nr. 84/88, som er en generel lov om omdannelse af offentlige virksomheder (se ovenfor betragtning 25), skulle den lovmæssige forskrift, der hjemlede omdannelsen af den offentlige virksomhed, godkende aktieselskabets vedtægter i forbindelse med omdannelsen. Dette var desuden i overensstemmelse med princippet om retsakters ækvivalens, i henhold til hvilket lovmæssige forskrifter kun kan ændres, suspenderes eller tilbagekaldes ved lovmæssige forskrifter, der har en ækvivalent rangorden inden for lovhierarkiet. Portugal anfører, at princippet om retsakters ækvivalens er knæsat i den portugisiske forfatning (nu artikel 112, stk. 5, eller artikel 115, stk. 5, i forfatningen på det tidspunkt, hvor RTP blev omdannet i 1992), i henhold til hvilken »ingen lov skal skabe andre kategorier af lovgivning, eller give andre typer lovmæssige forskrifter beføjelse til at fortolke, integrere, ændre, suspendere eller tilbagekalde nogle af dens bestemmelser med nogen ekstern virkning«. Anvendelsen af dette princip på omdannelsen af offentlige virksomheder støttes af retslitteraturen (50). Portugal henviser ligeledes til en række domme fra landets forfatningsdomstol, der gentager den fortolkning, at en lov kun kan fortolkes af en anden lov (51) og ikke af en lovmæssig forskrift med en forskellig eller underordnet rangorden inden for lovhierarkiet.
(83)
Portugal anfører, at omdannelsen af RTP til et aktieselskab ved lov nr. 21/92 blev gennemført under overholdelse af den generelle ordning i portugisisk lovgivning og ikke lovligt havde kunnet gennemføres blot i henhold til privatretten ved oprettelse for notar. Portugal citerer ligeledes adskillige eksempler på andre offentlige virksomheder, der er omdannet til aktieselskaber ved en lovmæssig forskrift (52).
(84)
Portugal refererer til lovdekret nr. 267/76 af 8. april 1976, der for første gang oprettede en general ordning for offentlige virksomheder. Dette lovdekret stadfæstede, at offentlige virksomheder kun kunne oprettes ved et lovdekret, der skal godkende deres vedtægter. Dette fandt ligeledes anvendelse på efterfølgende ændringer af vedtægterne.
(85)
Ydermere henviser Portugal til lov nr. 84/88 af 20. juli 1988 (se betragtning 25 i denne afgørelse), i henhold til hvilken et lovdekret var nødvendigt for at omdanne offentlige virksomheder til aktieselskaber, og at det også skulle godkende den offentlige virksomheds vedtægter. Portugal konkluderer følgelig, at omdannelsen af RTP i 1992 for det første krævede et lovdekret og for det andet, at vedtægterne kun kunne godkendes ved lov og ikke ved notarialakt.
(86)
Desuden krævede lov nr. 58/90 af 7. september 1990, at public service-tv skal tilvejebringes af operatører, der ejes helt eller med majoritet af offentlige enheder, og at sådanne operatørers vedtægter skulle godkendes ved lovdekret.
(87)
Med hensyn til »registreringsgebyrer« bemærker Portugal, at selv om registreringen af vedtægter godkendt ved lov nr. 21/92 var fritaget for sådanne gebyrer, skulle der fortsat gennemføres registreringsformaliteter »ex officio«. Registreringsformaliteter blev fundet nødvendige, idet lov om handelsregistre (Código do Registo Comercial) kræver, at love, der vedrører virksomheder, skal registreres og offentliggøres. Ifølge Portugal er værdien af registreringsgebyrerne 11 000 contos (53), hvilket svarer til 11 000 000 PTE.
(88)
Hvad angår offentliggørelseskravet, understreger Portugal, at eftersom RTP's vedtægter var blevet offentliggjort i Diário da República som et bilag til lov nr. 21/92, som godkendte dem, var dette krav opfyldt.
(89)
For så vidt angår SIC's bemærkninger vedrørende artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92, bemærker Portugal, at den portugisiske lovgiver ikke har afsat specifikke fiskale fordele til offentlige virksomheder ved selskabsomdannelse eller omstrukturering. Fritagelsen var baseret på lovdekret nr. 404/90. Portugal anfører, at RTP ikke var fritaget for betaling af registreringsgebyrer på grundlag af artikel 11, stk. 2, i lovdekret nr. 21/92, andet end ved omdannelsen i 1992. Portugal anfører ligeledes, at klassificeringen af artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 som en permanent afgiftsfritagelse beroede på en sproglig misforståelse. I stedet for at stipulere, at lovdekretet var tilstrækkeligt for alle juridiske formål og alle handlinger, der var nødvendige for at regulere »situationen« (det vil sige omdannelsen i 1992, vor fremhævning), ville RTP i henhold til artikel 11, stk. 2, være fritaget for alle former for afgifter og gebyrer, hvorved disse handlinger fik retskraft i matrikelregistrene. Det betød ifølge Portugal, at RTP kun var fritaget for registreringsgebyrer i forbindelse med selve omdannelsen i 1992, og altså ikke i forbindelse med aktiviteter derudover. Portugal fremlagde ligeledes dokumentation for flere situationer, hvor RTP har betalt registreringsgebyrer.
(90)
Portugal gør gældende, at grundlaget for den oprindelige aftale mellem socialsikringsmyndighederne og RTP om gældsomlægningen og eftergivelsen af renter har sin oprindelse i en retstvist om forfatningsstridigheden af lovbekendtgørelse nr. 12/83 vedrørende obligatoriske socialsikringsfradrag i tilknytning til vederlag for ekstraordinært arbejde. Aftalen om gældsomlægningen anerkender RTP's fortolkning, hvorefter vederlaget ikke skulle være genstand for socialsikringsfradrag som bekræftet af en sagkyndig i fiskale forhold.
(91)
For det andet bekræfter Portugal, at den portugisiske regerings formelle godkendelse af denne aftale ikke tildeler nogen specifik økonomisk fordel til RTP i forhold til andre virksomheder under lignende omstændigheder efter lovdekret nr. 411/91. Portugal bekræfter, at undtagelsen i artikel 2, stk. 1, litra d), finder anvendelse på RTP, da RTP blev genstand for statslig indgriben og undergik forskellige ændringer inden for rammerne af forvaltningen under en administrativ kommission nedsat af regeringen i 1977 (54). Portugal anfører, at den generelle karakter af undtagelsen understreges af det forhold, at der i medfør af lovdekret nr. 411/91 også var indgået en aftale med en af de interesserede parter.
(92)
Vedrørende lånet bemærker Portugal, at de tekniske vilkår for lånet fastlægger, at den finansielle transaktion bar renter beregnet efter markedsvilkår.
(93)
Portugal påpeger, at kapitaltilførslerne i perioden 1994-1998 udgør et instrument til finansiering af udgifter i tilknytning til udøvelsen af public service-tv sideløbende med kompensationsbetalingerne.
(94)
Ifølge Portugal viste den valgte model for finansiering af RTP's udgifter fra public service-tv sig uegnet og førte til kommercielle tab. For det første blev kompensationsbetalingerne altid beregnet til under det reelt nødvendige beløb til finansiering af public service-tv. For det andet foretog Portugal systematisk betalingerne for sent. RTP var derfor nødt til at ty til bankfinansiering for at dække driftsudgifterne og kunne ikke lade renterne og afskrivningerne herfra indgå i beregningen af udgifter til public service-tv. For det tredje skulle RTP betale moms til staten af kompensationsbetalingerne, hvilket reducerer nettobeløbet.
(95)
Portugal påpeger, at: i) fritagelsen for afgifter og gebyrer (dvs. fritagelsen for notarial- og registreringsgebyrer og offentliggørelsesomkostninger); ii) betalingsfaciliteterne med hensyn til afgifter for brug af tv-nettet; iii) omlægningen af gælden til socialsikringsmyndighederne; iv) betalingen for tv-nettets overførsel; v) protokollen om støtte til filmproduktion; og vi) lånet til RTP i 1998 ikke er omfattet af begrebet statsstøtte. For så vidt angår foreneligheden af de øvrige foranstaltninger, forfægter Portugal det synspunkt, at de bør betragtes som kompensation for udgifter til public service-tv og derfor ikke kan betragtes som statsstøtte (55) eller, subsidiært, at deres forenelighed med fællesskabsretten bør vurderes i lyset af EF-traktatens artikel 86, stk. 2 (nu artikel 106, stk. 2, i TEUF).
(96)
Med hensyn til beregningen af eventuel overkompensation erklærer Portugal følgende:
a)
Medtagelse i 1996 af driftsudgifterne for RTP 2 som kompensationsberettigede public service-udgifter tog udgangspunkt i den nye public service-aftale, hvorefter kompensationsbetaling af driftsudgifter for RTP 2 skulle få virkning fra og med den 1. januar 1996 (56).
b)
Lånet på 20 000 mio. PTE bør ikke betragtes som kompensationsbetaling, da det blev givet på markedsvilkår.
c)
Kapitalforhøjelserne skulle ligeledes finansiere investeringer og ikke blot kompensere berettigede udgifter til public service-tv. Statens forpligtelse til i egenskab af aktionær at deltage i finansieringen af nødvendige investeringer er nedfældet i public service-aftalerne (57).
d)
Kompensationsbetalingerne var momspligtige, hvilket reducerede nettoindbetalingen til RTP.
e)
I henhold til den nye public service-aftale var udgifter til public service-tv kun kompensationsberettigede med indtil det budgetterede beløb.
I betragtning af foregående konkluderer Portugal, at den økonomiske kompensation til RTP for selskabets public service-forpligtelser ikke kan anses som overdreven eller uforholdsmæssig.
(97)
For så vidt angår manglen på eksterne revisioner, påpeger Portugal, at Kommissionen allerede havde taget stilling til RTP's økonomiske situation, der ligeledes omfattede perioden 1992-1998, uden at kræve nogen ekstern revision af public service-aftalen i sine beslutninger af 2006 i sag E 14/05 og NN 31/06, og disse beslutninger var ikke blevet anfægtet af Retten. Portugal anfører, at Kommissionen allerede havde taget højde for revisionsdomstolens rapport 8/2002 i beslutning NN 31/06. Det blev ligeledes understreget, at Kommissionen i beslutning NN 31/06 havde konkluderet, at RTP's økonomiske situation fra 1992 til 1998 var et resultat af den kroniske underfinansiering af dets public service-aktiviteter. I afgørelse NN 31/06 havde Kommissionen baseret sin konklusion på en ekstern rapport, nemlig PriceWaterhouse Cooper-rapporten af 2005 og på RTP's eksternt reviderede årsregnskab, som Portugal anser for at være det eneste relevante regnskab.
(98)
Portugal gentager også, at public service-rapporterne i perioden 1993-1998 var revideret af RTP's selskabsrevisorer (58). Imidlertid fremsendte Portugal senere eksterne revisioner af public service-rapporterne for perioden 1992-1998, sammen med en endelig opsummeringsrapport, der dækker alle disse år. De eksterne revisioner blev forestået af den uafhængige mediemyndighed, Entidade Reguladora para a Comunicação Social, ERC, som bad de eksterne revisorer, Pedro Roque (59), om at udføre de eksterne revisioner.
(99)
Portugal svarede mere detaljeret på nogle af SIC's påstande i forbindelse med specifikke punkter. Med hensyn til SIC's påstand om, at udtalelsen fra tilsynsrådet ifølge BDO Binder-rapporten manglede, understreger Portugal, at udtalelsen ikke omfatter RTP's public service-rapport. Selv om det pågældende organs udtalelse var hjemlet, var det ikke i den tidligere public service-aftale blevet nedfældet som et juridisk bindende krav. Heller ikke i den nye public service-aftale var der opstillet noget krav om dette organs udtalelse om public service-rapporten.
(100)
For så vidt angår SIC's påstande om, at BDO Binder-rapporten for 1998 havde medtaget materielle aktiver for ca. 53 mio. EUR, selv om der ikke eksisterede nogen opgørelse over disse aktiver, har Portugal bekræftet, at der er foretaget investeringer i forhold til disse aktiver. At der ikke oprindeligt var blevet udarbejdet en opgørelse over disse aktiver (selv om der senere, med undtagelse af 4 mio. EUR, kunne redegøres for værdien af disse aktiver, og der kunne udarbejdes en opgørelse med tilbagevirkende kraft), er ikke ensbetydende med, at der ikke var foretaget nogen investeringer. Den eksterne revisor bekræftede saldi og tal, samt transaktioner i forhold til tredjepart.
(101)
For så vidt angår SIC's påstand om, at reklametiderne ifølge BDO Binder-rapporten for 1998 var blevet overskredet, fremhævede Portugal, at dette på ingen måde ville medføre en reduceret økonomisk kompensation. Årsagen hertil er, at de beløb, som RTP modtog i forbindelse med overskridelserne af reklametiderne, lå langt under underfinansieringen for det pågældende år. Under alle omstændigheder bekræfter Portugal, at de samlede reklameindtægter (herunder indtægter i forbindelse med overskridelsen af reklametiderne) blev taget med i betragtning ved beregningen af finansieringsbehovet, dvs. kompensationen for opfyldelsen af public service-forpligtelsen.
(102)
Portugal gør gældende, at rapport 8/2002 fra den portugisiske revisionsdomstol ikke skal indgå i denne afgørelse, da dommen afsagt af Retten i Første Instans i sag T-442/03 kun fandt en objektiv svaghed i de oplysninger, der er indeholdt i public service-rapporterne, som ikke var fulgt op af en ekstern revision. Portugal lægger vægt på, at revisionsdomstolens rapport 8/2002 kun vedrører perioden 1997-2000 og ikke hele den periode, der er omfattet af den igangværende undersøgelse. Perioden 1993-1997 var kun medtaget i rapporten med det formål at give en generel beskrivelse af RTP's økonomiske situation og omstruktureringsbehov, men er ikke selve genstanden for rapporten. Rapportens formål er at bedømme forvaltningen af RTP, statens rolle som aktionær og bestemmelsen om public service-radio- og tv-virksomheden.
Portugal gør gældende, at revisionsdomstolen overskred sit mandat, nemlig at revidere offentlige finanser, og i stedet iværksatte en analyse af de offentlige udgifters effektivitet, også på omkostningssiden. Rapporten har efter Portugals opfattelse ingen relevans, bortset fra at den udgjorde en uafhængig revision af selskabet, bekræftede Portugals regnskaber og ikke opdagede nogen ulovligheder. Portugal anfører, at Kommissionen skal tillægge revisionsdomstolens rapport 20/98 vægt i denne afgørelse og ikke revisionsrapport 8/2002, da revisionsrapport 20/98 dækker RTP's økonomiske og finansielle situation for perioden 1994-1996. 20/98-revisionsrapporten konkluderede, at de kriterier, der er anvendt til at finansiere public service-virksomheden, er mere klart defineret i den nye public service-aftale end under den tidligere public service-aftale, som anfægtes af den senere rapport 8/2002.
V. VURDERING AF STØTTEFORANSTALTNINGEN
(103)
For at afgøre, om de ad hoc-foranstaltninger, som Portugal har iværksat til fordel for RTP, udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF skal Kommissionen vurdere, om disse foranstaltninger:
a)
er tildelt af medlemsstaten eller hidrører fra statsmidler
b)
kan fordreje konkurrencevilkårene
c)
begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner
d)
påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(104)
I det følgende undersøges 1998-lånets karakter af statsstøtte, afregningen af omlægningen af gæld og eftergivelsen af renter samt kapitaltilførslerne for perioden 1994-1997. Tilsvarende vurderes tilstedeværelsen af statsmidler i fritagelserne for notarial- og registreringsgebyrer og offentliggørelsesomkostninger.
(105)
Der er statsmidler involveret i fritagelsen for notarial- og registreringsgebyrer samt offentliggørelsesomkostninger, da et tab af skatteprovenu svarer til et forbrug af statsmidler i form af skatteudgifter (60).
(106)
For så vidt angår omlægningen af gælden til socialsikringsmyndighederne samt eftergivelsen af renter i tilknytning til de forsinkede betalinger, mener Kommissionen, at den myndighed, der er ansvarlig for socialsikringsordningen, ikke kan betragtes som en virksomhed. Den udfører ikke økonomisk virksomhed, men er et offentligt organ, der varetager administrationen af socialsikringsordninger (61). Endvidere blev tilladelsen til omlægning af gælden ikke besluttet af socialsikringsmyndighederne selv, men ved fælles dekret fra finansministeren og ministeren for sociale anliggender. Med denne tilladelse gav staten faktisk afkald på indtægterne, som ville have beløbet sig til 1 206 mio. PTE i renter på hovedgælden. Det er således klart, at det drejede sig om statsmidler, og at foranstaltningen kan tilskrives staten.
(107)
Kapitalforhøjelserne i RTP blev tilført direkte af staten over statens budget. Det er derfor klart, at en sådan finansiering udgjorde statsmidler i den i artikel 107, stk. 1, i TEUF anførte betydning.
(108)
Kommissionen kan ikke acceptere Portugals påstand om, at der ikke er involveret statsmidler i lånet til RTP. I begrebet statsmidler ligger også fordele, som tildeles af organer, der er udpeget eller oprettet af en medlemsstat til dette formål (62). Låneaftalen af 1998 blev indgået mellem RTP og Fundo de Regularização da Dívida Pública, som er en fond, der forvaltes af forvaltningsinstituttet for offentlig långivning (Instituto de Gestão do Crédito Público). Det fremgår af en lovtekst, at instituttet hører under finansministeriet (63). Det kan således konkluderes, at midler tildelt af Fundo de Regularização da Dívida Pública skal betragtes som statsmidler.
(109)
Foranstaltningen kan endvidere anses for at kunne tilskrives staten direkte, da det var ved fælles dekret af 17. december 1998 udstedt af medie- og finansministeriet, at aftalevilkårene blev fastlagt.
(110)
Fritagelse for notarial- og registreringsgebyrer og offentliggørelsesomkostninger: For så vidt angår fritagelse for notarial- og registreringsgebyrer samt offentliggørelsesomkostninger, skal det afgøres, om foranstaltningen indrømmede en generel afgiftsfritagelse til RTP, og om den specifikt anvendes på RTP. I nedenstående betragtninger sondrer Kommissionen mellem den foreløbige fritagelse, jf. artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92, og den permanente fritagelse, der er hjemlet i artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92.
(111)
Det er Kommissionens opfattelse, at fritagelsen for notarial- og registreringsgebyrer samt offentliggørelsesomkostninger indebar en fordel for RTP ved at fritage selskabet for gebyrer, som det ellers skulle have afholdt af dets eget budget.
(112)
Denne fordel er også materielt selektiv, i og med at den kun tildeles til RTP, som det også fremgår af artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92. Det forhold, at loven måske igen bekræfter, således som det anføres af Portugal, anvendelsen af en mere generel lov, nemlig lov nr. 84/88, ændrer ikke noget ved denne konklusion. Lov nr. 84/88 vedrører offentlige virksomheder og giver sådanne virksomheder mulighed for at blive omdannet til aktieselskaber gennem et lovdekret. Men det, at loven henviser til »offentlige virksomheder generelt«, påvirker ikke den materielle selektivitet, der findes i artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92 til fordel for det specifikke selskab RTP. Under alle omstændigheder udgør en fritagelse, som kun gælder for offentlige virksomheder, ligeledes en materielt selektiv foranstaltning for denne gruppe virksomheder (i forhold til private virksomheder), som RTP tilhører.
(113)
Statsmidler kan imidlertid, selv om de er materielt selektive, ikke falde ind under begrebet selektiv foranstaltning i den i artikel 107, stk. 1, i TEUF anførte betydning, såfremt statsforanstaltningen, i stedet for at afvige fra den normale anvendelse af ordningen, bliver en integreret del af den (64). Det er derfor nødvendigt at undersøge, om foranstaltningen var begrundet i den portugisiske retsordens karakter og opbygning, at omdannelsen af den offentlige virksomhed RTP til et aktieselskab skete ved lov, eller om anvendelsen af en lov, der havde til formål at omdanne RTP, havde til formål at tildele selskabet en fordel i forhold til andre virksomheder. I overensstemmelse med Rettens holdning i sin dom vil Kommissionen i det følgende sondre mellem fritagelsen for notarialomkostninger på den ene side og omkostninger til registrering og offentliggørelse på den anden (65).
(114)
Fritagelse for oprettelse for notar og notarialomkostninger: Det er Kommissionens opfattelse, at omdannelsen af RTP til et aktieselskab og godkendelsen af dets vedtægter ved lov i stedet for ved oprettelse for notar er begrundet i den portugisiske retsordens karakter og logik. Omdannelsen til et aktieselskab skete for at give RTP en mere fleksibel selskabsform og derved stille det på lige fod med private operatører. Når denne omdannelse skete ved lov og ikke ved notarialakt, skyldtes det ikke et forsøg på at omgå kravet om oprettelse for notar, men var et resultat af det generelle princip i portugisisk ret om, at lovmæssige forskrifter kun kan ændres ved tilsvarende lovmæssige forskrifter.
(115)
I henhold til princippet om »retsakters ækvivalens« kan en lov kun omstødes, suspenderes eller ændres ved en lovmæssig forskrift, der er i samme hierarkiske rangorden som oprettelsesakten og ikke ved en lov, der har en lavere rangfølge i lovhierarkiet. Dette princip blev indført i den portugisiske forfatning i 1982, dvs. lang tid inden, at omdannelsen af RTP i 1992 fandt sted. I artikel 115, stk. 5, i den portugisiske forfatning i dens udformning på tidspunktet for omdannelsen af RTP hed det, at ingen lov: »skal skabe andre kategorier af lovgivning, eller give andre typer lovmæssig forskrift beføjelse til at fortolke, integrere, ændre, suspendere eller tilbagekalde nogle af dens bestemmelser på en måde, der frembringer virkninger i relation til tredjeparter.« Eftersom RTP blev nationaliseret i 1975 ved en lovmæssig forskrift, nemlig lovdekret nr. D 674-D/75, kunne selskabets omdannelse igen kun opnås ved et lovdekret, eller ved en lov, der har en tilsvarende eller højere rangfølge end et lovdekret. Der er heller ikke noget, der tyder på, at RTP’s oprindelige nationalisering i 1975 blev gennemført med det formål at omgå anvendelsen på selskaber, der er reguleret af privatretten og skabte en fordel for selskabet.
(116)
Der er intet, der tyder på, at alle de øvrige love, der fandtes inden RTP's omdannelse (se betragtning 84-86 i denne afgørelse) havde til formål at skabe en økonomisk fordel for offentlige virksomheder ved at undgå oprettelse for notar (og de dermed forbundne omkostninger), der finder anvendelse på privatretlige transaktioner. Især afspejlede lov nr. 84/88, som tillod offentlige virksomheder at blive omdannet til aktieselskaber gennem et lovdekret, de forfatningsmæssige og retlige principper, der var gældende på det pågældende tidspunkt.
(117)
Konklusion: Under hensyntagen til disse forhold udgør fritagelsen for kravet om at gennemføre omdannelsen af RTP ved oprettelse for notar (og således afholde de respektive omkostninger) ikke statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(118)
Fritagelsen for registreringsgebyrer og offentliggørelsesomkostninger: Det er nødvendigt at vurdere, om RTP nød godt af ikke at betale nogen omkostninger i forbindelse med selskabets registrering i handelsregistret og offentliggørelsen af notarialakten. Ifølge den på daværende tidspunkt gældende portugisiske lovgivning skulle en oprettelse for notar, der formaliserede oprettelsen af et privatretligt reguleret selskab og dettes vedtægter, offentliggøres i Diário da República af den registermyndighed, der havde ansvaret for at delagtiggøre tredjepart i indholdet af disse dokumenter. RTP afholdt ikke disse offentliggørelsesomkostninger, idet den obligatoriske offentliggørelse af lov nr. 21/92 i Diário da República sikrede, at selve omdannelsen af RTP samt indholdet af dets nye vedtægter blev bragt til offentlighedens kendskab i det nødvendige omfang.
(119)
Der er ikke nogen indikation af, at Portugal valgte at omdanne RTP til et aktieselskab gennem lov nr. 21/92 med det formål at give RTP en fordel i form af sparede registrerings- og offentliggørelsesomkostninger. Det var snarere det forhold, at en yderligere offentliggørelse af RTP's vedtægter ville have været helt meningsløs, idet kravene til gennemsigtighed og offentlighed allerede var opfyldt gennem offentliggørelsen af lov nr. 21/92 i Diário da República. Hvor der sker registrering med henblik på senere offentliggørelse, og de to foranstaltninger er kædet sammen, er det tvivlsomt, om fritagelsen for registreringsgebyrer også kan begrundes i den portugisiske retsordens karakter og logik og den obligatoriske omdannelse af RTP gennem lovgivning. Portugal bestrider ikke, at en registrering fortsat var påkrævet i henhold til selskabsloven. Som Portugal anførte: »registreringen blev ikke fjernet, det var blot det forhold, at det ikke var nødvendigt med en oprettelse for notar, men at lovdekretet udgjorde et tilstrækkeligt dokument i registreringsøjemed«. Dette følger også af artikel 3, stk. 3, i lov nr. 84/88, (se betragtning 25 i denne afgørelse). Desuden understregede Portugal, at for at RTP i fremtiden skulle kunne registrere alle andre selskabsakter, skulle selve selskabets oprettelse (dvs. resultatet af omdannelsen i 1992 til et aktieselskab) registreres (66). Hvis en registrering imidlertid er nødvendig, ser Kommissionen ikke nogen grund til, hvorfor RTP ikke skulle afholde de dermed forbundne omkostninger.
(120)
Konklusion: Det skal konkluderes, at RTP's fritagelse for kravet om en notarialakt (og dermed notarialomkostninger) samt fritagelsen for kravet om offentliggørelse og de dermed forbundne offentliggørelsesomkostninger i henhold til artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92, ikke udgør statsstøtte i den i artikel 107, stk. 1, i TEUF anførte betydning.
Fritagelsen for registreringsgebyrer i henhold til artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92 udgør statsstøtte.
Disse fritagelser ville imidlertid, som omtalt senere i betragtning 160-161 i denne afgørelse, under alle omstændigheder være begrundet som en legitim kompensation for omkostningerne ved at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(121)
Portugal gør gældende, at artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 ikke reelt giver RTP en permanent fritagelse, men at den kun havde til formål at dække samme situation som tidligere i forbindelse med den foreløbige fritagelse, nemlig RTP's omdannelse til et aktieselskab i 1992. Portugal gør ligeledes gældende, at RTP ved adskillige lejligheder betalte notarial- og registreringsgebyrer. Imidlertid dækker ordlyden i artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 enhver yderligere indførelse, registrering eller notering, som i henhold til denne artikel kan udføres gratis i et ubegrænset tidsrum.
(122)
En sådan permanent fritagelse indebærer også en fordel for RTP ved at fritage selskabet for gebyrer, som det ellers skulle have afholdt af dets eget budget. Portugals argument om, at artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 så vidt vides aldrig har været bragt i anvendelse, og at RTP har betalt alle nødvendige gebyrer, er udsagn, der er relevant i forbindelse med en potential tilbagesøgning af statsstøtte, men det ændrer ikke konklusionen vedrørende bestemmelsens ordlyd.
(123)
Denne fordel er også selektiv, idet lov nr. 21/92 henviser til RTP. Portugal kan ikke gøre gældende, at lov nr. 21/92 blot er udmøntningen af en almindelig regel i portugisisk ret. Især kan artikel 1 og 2 i lovdekret nr. 404/90 ikke anvendes til at bevise den manglende selektivitet, idet lovdekretet omhandler koncentrationer og således ikke dækker denne sag, som vedrører omdannelsen af en offentlig virksomhed til et aktieselskab (67).
(124)
Modsat en foreløbig fritagelse for registreringsgebyrer kan en permanent fritagelse også begrundes i princippet om retsakters ækvivalens, som på grund af den juridiske godkendelsesproces afskaffede kravet om en notarialakt og offentliggørelsen heraf, da RTP blev omdannet i 1992. Overholdelse af den portugisiske retsordens karakter og opbygning kunne accepteres for den foreløbige fritagelses vedkommende, idet specifikt RTP's omdannelse til at aktieselskab kun, som beskrevet, kunne ske gennem et lovdekret. Imidlertid udelukker den brede anvendelse af artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 ikke, at fritagelse for krav om notarialakter (og dermed omkostninger) ville være mulig for andre situationer end RTP's omdannelse til et aktieselskab i 1992. Det er tilstrækkeligt at anføre, at en permanent fritagelse til fordel for ét selskab (eller én gruppe af selskaber, som f.eks. aktieselskaber) for forskellige registreringsgebyrer aldrig kan falde ind under en retsordens karakter og opbygning (68).
Konklusion: Det skal konkluderes, at den permanente fritagelse til fordel for RTP på grundlag af artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 udgør statsstøtte i den i artikel 107, stk. 1, i TEUF anførte betydning.
(125)
Aftale med socialsikringsmyndighederne (gældsomlægning og eftergivelse af renter): Efter at have vurderet bemærkningerne fra tredjepart og fra Portugal konkluderer Kommissionen, at den oprindelige aftale mellem den myndighed, der er ansvarlig for socialsikringsordningen, og RTP ikke kan betragtes som en typisk adfærd for en privat operatør. Striden gik på, hvorvidt fortolkningen af visse regler i socialsikringsordningen, som omhandlet i lovbekendtgørelse nr. 12/83, var juridisk korrekt. Aftalen bekræftede RTP's fortolkning på området, hvilket blev støttet af en sagkyndig i fiskale forhold, der nåede til den konklusion, at lovbekendtgørelsen var forfatningsstridig. Lovbekendtgørelsen blev dog ikke trukket tilbage efter aftalens indgåelse. Det må derfor konkluderes, at foranstaltningen anvendtes selektivt på RTP uden at ændre fortolkningen af de nævnte socialsikringsregler i forhold til andre virksomheder.
(126)
Kommissionen kan ikke acceptere Portugals påstand om, at tilladelsen til omlægning af gælden og eftergivelsen af bøder og renter blev givet inden for rammerne af et generelt system, der anvendes på alle virksomheder under lignende omstændigheder på grundlag af lovdekret nr. 411/91, hvorfor dette ikke udgjorde en specifik fordel for RTP.
(127)
Formålet med denne beslutning er at afgøre, om anvendelsen af ordningen på RTP var selektiv uden i øvrigt at tage stilling til den generelle eller selektive karakter af en sådan ordning.
(128)
For at afgøre om omlægningen er en forudsætning for at sikre virksomhedens rentabilitet, stiller lovdekret nr. 411/91 krav om udarbejdelse af en økonomisk-finansiel undersøgelse. RTP udarbejdede aldrig en sådan rentabilitetsundersøgelse i henhold til artikel 2, stk. 3, i lovdekret nr. 411/91.
(129)
Desuden fandt betingelsen i artikel 2, stk. 1, litra d), i lovdekret nr. 411/91 ikke anvendelse på RTP, da gældsomlægningen ikke fandt sted som følge af statens indgriben. Kommissionen accepterer ikke Portugals påstand om, at tidligere statslig indgriben påvirkede debitorvirksomhedens drift, og at RTP blev styret af lovregler på tidspunktet for den statslige indgriben. Selv om RTP var underlagt en særlig forvaltningsordning i 1977 (69), sluttede denne ordning med vedtagelsen af RTP's vedtægter i 1980, hvorimod gælden til socialsikringsmyndighederne kumuleredes i perioden 1983-1989. Kommissionen mener, at RTP's tilladelse til gældsomlægning ikke kan anses for at have fundet sted inden for rammerne af en generel ordning i overensstemmelse med lovdekret nr. 411/91, da RTP ikke opfyldte kriterierne i loven til at få tilladelse til gældsomlægning. Foranstaltningen blev således anvendt selektivt på RTP.
(130)
Ved at tillade gældsomlægningen skulle Portugal endvidere have handlet på samme måde som en offentlig eller privat kreditor, som søger at få tilbagebetalt skyldige beløb, og derfor indgår gældsomlægningsaftaler med henblik på at lette tilbagebetalingen (70). Statens morarentesats bør svare til den sats, som en privat kreditor ville anvende under identiske omstændigheder. Kommissionen mener, at en privat kreditor, der forsøger at indlede et søgsmål for at få tilbagebetalt de skyldige beløb, i det mindste vil opnå den officielle rentesats. Ved ikke at kræve rentebetaling på trods af fuldbyrdelsesordninger handlede Portugal derfor ikke på samme måde, som en privat kreditor ville have gjort for at maksimere rentesatsen. Gælden til socialsikringsmyndighederne kumuleredes endvidere i tidsrummet 1983-1989 og en omlægningsaftale blev først indgået i 1993. En privat kreditor ville under samme omstændigheder ikke have tilladt en lignende gældskumulering gennem et så langt tidsrum uden at indlede en inddrivelsesprocedure. En sådan foranstaltning synes derfor at give en specifik fordel til RTP.
(131)
Kapitalforhøjelser: Efter at have vurderet bemærkningerne fra tredjeparter og Portugal konkluderede Kommissionen, at kapitalforhøjelserne i 1994-1997 gav RTP en økonomisk fordel. Som det fremgår af tabel 3 i betragtning 40 ville ingen privat investor i betragtning af RTP's svage økonomiske situation på tidspunktet for kapitalforhøjelserne have tilført virksomheden kapital, idet det ikke kunne forventes, at virksomheden genfandt nogen form for normal rentabilitet inden for et rimeligt tidsrum. På trods af kapitaltilførslerne forværredes RTP's økonomiske situation. Hverken Portugal eller tredjemand har hævdet, at Portugal handlede som en privat investor på tidspunktet for kapitaltilførslerne til virksomheden.
(132)
1998-lånet: Kommissionen kan ikke acceptere Portugals påstand om, at lånet fra 1998 skulle være ydet på markedsvilkår. For ikke at udgøre statsstøtte skal betingelserne i forbindelse med et lån (nemlig den tilknyttede sikkerhedsstillelse og rentesatsen) afspejle den iboende risiko ved en lånetransaktion til en virksomhed (71). Risikoen, og dermed rentesatsen, er højere, når virksomheden befinder sig i en økonomisk situation, hvor soliditeten er mindre end, hvad en finansieringsinstitution normalt kræver i forbindelse med sin långivning.
(133)
Som det fremgår af tabel 3, betragtning 40, befandt RTP sig på tidspunktet for indgåelsen af låneaftalen i alvorlige økonomiske vanskeligheder, da gælden oversteg værdien af virksomhedens aktiver, og nettobalancen var negativ. Virksomheden var således teknisk insolvent.
(134)
For det første skal det bemærkes, at lånet udgjorde ansvarlig lånekapital, dvs. uden nogen sikkerhed i aktiverne, hvorfor tilbagebetalingen i tilfælde af virksomhedens konkurs skulle prioriteres efter samtlige kreditorer, men før aktionærerne. Fraværet af en hensigtsmæssig garanti på grundlag af aktiverne synes tydeligt at angive, at dette lån ikke blev ydet på markedsvilkår, og at det drejer sig om statsstøtte. I betragtning af RTP's tekniske insolvens på tidspunktet for lånoptagelsen ville ingen finansieringsinstitution have ydet ansvarlig lånekapital til virksomheden, da udsigterne til tilbagebetaling fra RTP var yderst begrænsede. Lånet blev da heller ikke ydet af en privat finansieringsinstitution, men af fonden Fundo de Regularização da Dívida Pública.
(135)
For det andet kan det fremhæves, at rentesatsen for lånet ikke tydeligt afspejler den dermed forbundne risiko. Den er ikke blot under den referencesats, som Kommissionen sædvanligvis anvender for at beregne støtteelementet i ordninger med rentegodtgørelse (72), men en kreditor ville under markedsvilkår - ud over sikkerhedsstillelse - kræve en rentesats, der kunne kompensere for den høje risiko forbundet med tilbagebetalingen.
(136)
I betragtning af at RTP's økonomiske situation var så vanskelig, at virksomheden ikke kunne opnå ansvarlig lånekapital på sædvanlige vilkår, svarer lånet faktisk til et tilskud og udgør en fordel for RTP.
(137)
I lyset af ovenstående mener Kommissionen, at omlægningen af gælden til socialsikringsmyndighederne, kapitaltilførslerne i 1994-1997 og långivningen i 1998 gav en økonomisk fordel i forhold til konkurrenterne, som ikke modtog samme midler.
(138)
Det portugisiske tv-marked blev først åbnet for konkurrence i 1992, men der var dog konkurrenter på markedet i den periode, hvor RTP var genstand for de forskellige foranstaltninger. I februar 1992 blev der udstedt radiospredningslicens til de private tv-selskaber, SIC og TVI, og i oktober 1992 påbegyndte SIC sine udsendelser i Portugal.
(139)
Kommissionen accepterer ikke Portugals påstand om, at aftalen om gælden til socialsikringsmyndighederne ikke skulle være omfattet af begrebet statsstøtte, da selve gælden var skabt inden åbningen af det portugisiske radiospredningsmarked for konkurrence. RTP fik tildelt den økonomiske fordel i maj 1993, efter markedets åbning for konkurrence, hvorfor dette kan have udgjort en økonomisk fordel for RTP.
(140)
I betragtning heraf skal det konkluderes, at Portugals foranstaltninger kan have givet en økonomisk fordel til RTP i forhold til konkurrenterne, som ikke modtog de samme midler, og dermed kan have fordrejet konkurrencen som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(141)
Statslige foranstaltninger er omfattet af artikel 107, stk. 1, i TEUF i det omfang, de påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Dette er altid tilfældet, når de pågældende aktiviteter er genstand for samhandel mellem medlemsstater. I denne sag udøver modtagervirksomheden, RTP, selv aktiviteter på det internationale marked. Faktisk udveksler RTP gennem Den Europæiske Radiounion (EBU) tv-programmer og deltager i Eurovision-systemet (73). Herudover er RTP i direkte konkurrence med private radiospredningsvirksomheder, der er aktive på det internationale marked og har en international ejerstruktur (74).
(142)
Det kan derfor konkluderes, at Portugals foranstaltninger til fordel for RTP påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(143)
I lyset af ovenstående må det konkluderes, at ud over eventuelle public service- forpligtelser, der er pålagt RTP, er der tale om statsstøtte som omhandlet artikel 107, stk. 1, i TEUF i forbindelse med følgende foranstaltninger:
-
omlægningen af gælden til socialsikringsmyndighederne
-
kapitaltilførslerne i perioden 1994-1997, og
-
lånet ydet i 1998.
Tilsvarende udgør den foreløbige fritagelse for registreringsgebyrer i henhold til artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92 og den permanente fritagelse for registreringsgebyrer og andre gebyrer i overensstemmelse med artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 statsstøtte i den i artikel 107, stk. 1, i TEUF anførte betydning.
(144)
Som nævnt i betragtning 44-48 i denne afgørelse blev RTP imidlertid pålagt en public service-forpligtelse til tv-udsendelse. I sag Altmark Trans GmbH og Regierungspräsidium Magdeburg mod Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, og Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht (»Altmark-sagen«), stadfæstede Domstolen, at statslige foranstaltninger, der kompenserer for public service-omkostninger ikke falder ind under statsstøtte i henhold til artikel 87, stk. 1, i EF-traktaten (nu artikel 107, stk. 1, i TEUF), når følgende fire betingelser alle er opfyldt (75):
a)
Den pågældende virksomhed skal faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart definerede.
b)
De kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
c)
Kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
d)
Når udvælgelsen af virksomheden ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, skal størrelsen af kompensationen fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret, ville have ved at opfylde forpligtelserne.
(145)
Når der ses bort fra den første og den tredje betingelse, synes ad hoc-foranstaltningerne (se betragtning 143 i denne afgørelse) ikke at opfylde den anden og fjerde betingelse i Altmark-dommen og det af følgende årsager:
(146)
Det er klart, at finansieringen via aftalen med den myndighed, der er ansvarlig for socialsikringsordningen, og via lånet i 1998 ikke var led i en kompensationsordning efter kriterier fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde (anden betingelse). Derimod var de baseret på ad hoc-beslutninger, der kan tilskrives staten.
(147)
Som omtalt i betragtning 61 i denne afgørelse indeholdt public service-aftalen herudover en specifik mulighed for investeringer i udstyr til public service-aktiviteterne på grundlag af kapitaltilførsler. Public service-aftalerne begrænser ikke investeringerne i de offentlige tjenester og definerer heller ikke klart betingelserne og begrænsningerne for statens deltagelse, idet der kun tages højde for statens eventuelle deltagelse i RTP's investeringer i egenskab af aktionær. Kommissionen mener derfor, at heller ikke kapitaltilførslerne kan vurderes som værende led i en kompensationsordning efter kriterier fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
(148)
RTP var klart ikke blevet udvalgt efter et offentligt udbud, der kunne garantere mindst mulige omkostninger. Der foreligger ikke bevis for, at størrelsen af ad hoc-betalingerne blev beregnet med udgangspunkt i en gennemsnitsvirksomheds afholdte omkostninger (fjerde betingelse).
(149)
I betragtning heraf er det klart, at ikke alle betingelser i Altmark-dommen er opfyldt i denne sag. Derfor skal de i betragtning 143 i denne afgørelse anses som statsstøtte i den i artikel 107, stk. 1, i TEUF, anførte betydning.
(150)
Det er Domstolens faste retspraksis, at artikel 106 i TEUF kan tillade undtagelser fra forbuddet mod statsstøtte til virksomheder, der har fået pålagt udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Altmark-dommen bekræftede indirekte, at statsstøtte, der kompenserer omkostninger afholdt af en virksomhed i udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, kan betragtes som forenelig med det indre marked, når betingelserne i artikel 106, stk. 2, i TEUF (tidligere EF-traktatens artikel 86, stk. 2, og tidligere omtalt som »fællesmarkedet«) er opfyldt (76).
(151)
Domstolen præciserede, at for at kunne falde ind under undtagelsesbestemmelsen er det nødvendigt, at foranstaltningen samtidigt opfylder principperne om definition, mandat og proportionalitet. Kommissionen mener, at for så vidt angår disse principper, påvirkes samhandelen ikke i en grad, der skader EU's interesser.
(152)
Kommissionens meddelelse om anvendelse af statsstøttereglerne på public service-radio- og tv-virksomhed (»meddelelsen om radio- og tv-virksomhed«) forklarer, hvordan disse principper bør anvendes på radiospredningssektoren (77). Ifølge denne meddelelse om radio- og tv-virksomhed skal Kommissionen vurdere, om (78):
a)
RTP's aktiviteter svarer til en public service-forpligtelse, der klart er defineret af medlemsstaten (definition)
b)
udførelsen af tjenesteydelsen udtrykkeligt af de portugisiske myndigheder er overdraget til RTP (mandat)
c)
finansieringen står i rimeligt forhold til nettoudgifter forbundet med udførelsen af public service.
(153)
Som bekræftet i protokollen om offentlig radio- og tv-virksomhed i medlemsstaterne (Amsterdamprotokollen (79)) og meddelelsen om radio- og tv-virksomhed (80) er det op til medlemsstaterne at definere public service-mandatet for public service-radio- og tv-selskabet. I radio- og tv-sektoren er Kommissionens rolle begrænset til at kontrollere, at der ikke findes klare fejl i definitionen af public service. En sådan fejl vil udgøre misbrug af definitionen på public service.
(154)
I betragtning af radio- og tv-sektorens særlige karakter finder Kommissionen det legitimt med en definition, der pålægger et givet selskab at udbyde et afbalanceret og varieret program i overensstemmelse med de fortolkende bestemmelser i protokollen (81). En sådan definition ville være i overensstemmelse med målsætningen om at opfylde de demokratiske, sociale og kulturelle behov i et givent samfund.
(155)
Som beskrevet i betragtning 44-48 i denne afgørelse er RTP i medfør af lov nr. 21/92 og public service-aftalerne forpligtet til inden for rammerne af generelt public service-tv at tilvejebringe to kanaler med generel dækning. Mens den første kanal skal tilbyde en mere generel programlægning, skal den anden kanal henvende sig til mere specifikke seergrupper. Som beskrevet i betragtning 44 og 45 i denne afgørelse fastlægger lov nr. 21/92 og public service-aftalerne endvidere i detaljer RTP's forpligtelser med hensyn til programindholdet, det internationale samarbejde og visse specifikke forpligtelser.
(156)
Selv om definitionen på RTP's public service-forpligtelser er af kvalitativ karakter og meget bred, i overensstemmelse med Amsterdamprotokollens fortolkningsbestemmelser, finder Kommissionen denne »brede« definition legitim (82). Kommissionen finder således den generelle definition, der er fastlagt for RTP's public service-forpligtelse til at forestå to tv-kanaler med national dækning, en mere generel og en mere fokuseret på specifikke seergrupper, for at være legitim. En sådan definition kan anses for at opfylde de demokratiske, sociale og kulturelle behov i det portugisiske samfund.
(157)
Kommissionen anser ligeledes de forpligtelser, der nærmere fastlægger, hvordan RTP skal opfylde sin public service-forpligtelse til tv-virksomhed, for at være legitime. Disse forpligtelser kan også anses for at være i overensstemmelse med Amsterdamprotokollens tekst og for at opfylde de demokratiske, sociale og kulturelle behov i det portugisiske samfund.
(158)
Selv om Kommissionen anser RTP's public service-opgave for at være legitim, skal det dog efterprøves, hvorvidt definitionen er behæftet med klare fejl.
Kommissionen vil foretage en vurdering af, om den foreløbige og permanente fritagelse for notarial- og registreringsgebyrer og omkostninger til offentliggørelse kan betragtes som en kompensation for en public service-omkostning og vil foretage en yderligere analyse af, om RTP's pligt til at støtte filmproduktion kan anses at ligge inden for RTP's public service-aftale.
(159)
Kommissionen vil først vurdere, om den foreløbige fritagelse for kravet om notarial- (og dermed forbundne omkostninger) og registreringsgebyrer og omkostninger til offentliggørelse i forbindelse med omdannelsen i 1992 til et aktieselskab i henhold til artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92, samt den permanente fritagelse for forskellige gebyrer i henhold til artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92, kan anses for at være en kompensation for omkostninger, der følger af opfyldelsen af public service-opgaven.
(160)
Foreløbige fritagelser: For det første er det nødvendigt at undersøge, om der legitimt kan kompenseres for de omkostninger, der medgik til RTP's omdannelse til et aktieselskab i 1992 (dvs. omkostninger, der normalt påløber i forbindelse med en notarialakt, dens registrering og offentliggørelse) som public service-omkostninger. Kompensationen antager, som anført ovenfor, form af en fritagelse i henhold til artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92.
(161)
RTP udførte på omdannelsestidspunktet udelukkende public service-virksomhed (se betragtning 18 i denne afgørelse), mens kommerciel virksomhed blev udført af juridisk adskilte datterselskaber. Omkostningerne i forbindelse med omdannelsen af public service-virksomheden udgjorde derfor automatisk public service-omkostninger, som staten legitimt kunne kompensere. Det er ikke nødvendigt at overveje, om RTP's omstrukturering var juridisk påkrævet eller nødvendig (83). Vurderingen i medfør af artikel 106, stk. 2, i TEUF, og meddelelsen om radio- og tv-virksomhed kræver, at kompensationen ikke overstiger nettoudgifterne ved public service-opgaverne, men kræver ikke en vurdering af, om disse omkostninger, forudsat at de er begrænset til public service-opgaven, kunne have været undgået (84). Det står i overensstemmelse med Amsterdamprotokollen og meddelelsen om radio- og tv-virksomhed i princippet medlemsstaterne frit for at træffe beslutning om opbygningen af deres public service-udbyder, som ikke alene gælder udbyderens tilrettelæggelse af, hvilket indhold der vil blive formidlet, men også under hvilken juridisk form public service-udbyderen vil udføre sin virksomhed. Kommissionens rolle er begrænset til at kontrollere, om medlemsstaten har misbrugt denne frihed. I dette tilfælde er der ikke nogen beviser for, at omdannelsen blev udført med det eneste formål at tildele RTP en fordel. Der er ingen anledning til at betvivle Portugals argument om, at omdannelsen i 1992 blev udført med det formål at give RTP mere fleksibilitet i sin virksomhed i stedet for at blive en statsorganisation med byrdefulde statskontrollerede procedurer. Det skal derfor konkluderes, at fritagelsen for registreringsgebyrer (dvs. notarial- og registreringsgebyrer, omkostninger til offentliggørelse) på tidspunktet for RTP's omdannelse udgør en legitim kompensation for tilvejebringelsen af public service-radio- og tv-virksomhed.
(162)
Permanent fritagelse: Imidlertid kan argumentationen ovenfor (som anført i betragtning 161 i denne afgørelse) ikke anvendes på den permanente fritagelse i artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92, som ikke er tidsbegrænset og derfor er åben til også at dække registreringer og indførelser vedrørende RTP's virksomhed uden for dets public service-opgave (f.eks. når RTP selv ville påbegynde kommerciel virksomhed i stedet for gennem juridisk adskilte datterselskaber).
I betragtning af den brede anvendelse af artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92, både med hensyn til tid (dvs. tidsubegrænset) og karakter (dvs. ikke begrænset til public service-virksomhed), kan en eventuel fremtidig fritagelse for registreringsgebyrer ikke berettiges som en public service-omkostning. Det skal derfor konkluderes, at fritagelsen for gebyrer i overensstemmelse med artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 ikke er forenelig med det interne marked.
(163)
Mens Portugal argumenterede, at artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 aldrig har været bragt i anvendelse, og at RTP altid har betalt alle nødvendige registreringsgebyrer efter omdannelsen i 1992, vil dette argument muligvis kunne anvendes i tilfælde af tilbagesøgning, men ændrer ikke det forhold, at denne bestemmelse som sådan yder statsstøtte til RTP, hvilket ikke var berettiget i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF eller nogen anden bestemmelse i denne traktat.
(164)
Under hensyntagen til betragtning 45 i direktivet om »fjernsyn uden grænser« kan Kommissionen acceptere, at definitionen af public service-forpligtelser for radio- og tv-virksomheder, der udfører public service, indeholder en forpligtelse til i betydeligt omfang at bidrage til investeringer i europæisk audiovisuel produktion, i det omfang filmrettighederne giver mulighed for udsendelse på public service-tv (85).
(165)
Kommissionen finder, at RTP's forpligtelse til at støtte filmproduktion falder ind under public service-tv, da RTP efterfølgende på public service-tv udsender de film, som den har erhvervet rettigheder til.
(166)
Kommissionen kan derfor ikke være enig i de direkte interesserede parters bemærkninger, hvorefter RTP's filmforpligtelser og finansieringen heraf skulle være diskriminerende. De direkte interesserede parter hævdede, at private tv-selskaber også indgår protokoller om støtte til filmproduktion med de portugisiske myndigheder, men at disse ikke indeholder bestemmelser om nogen kompenserende betaling. Kommissionen finder imidlertid, at det er nødvendigt at skelne mellem frivillige aftaler mellem staten og private tv-selskaber på den ene side om støtte til filmproduktion, og en public service-forpligtelse, der er pålagt RTP, til at udsende filmproduktion og finansiere denne på den anden side. Det er klart, at der udtrykkeligt blev pålagt RTP en public service-opgave med hensyn til at støtte visse filmiske produktioner, som efterfølgende skulle udsendes som public service-tv-programmer, hvorimod de private tv-selskaber ikke var blevet pålagt en sådan public service-opgave. Faktisk er RTP blevet brugt af staten som et instrument til at støtte filmproduktionen. Eventuelle fordele fra RTP til filmproduktionen kan udgøre statsstøtte og bør undersøges som sådan. Nærværende afgørelse foregriber på ingen måde en eventuel vurdering af de mulige fordele, som filmproducenterne har nydt.
(167)
I lyset af ovenstående skal det konkluderes, at RTP's samfinansiering af portugisisk filmproduktion, der udsendes på public service-tv-kanalerne, kan anses som en specifik legitim forpligtelse, som er nødvendig for at opfylde RTP's generelle forpligtelser til at forestå public service-tv. Denne forpligtelse udgør således ikke en klar fejl.
(168)
Kommissionen finder imidlertid, at RTP's forpligtelse til at »tilvejebringe andre ubestemte ad hoc-ydelser« (86) ikke er tilstrækkelig præcis til at sætte Kommissionen i stand til på forhånd og med tilstrækkelig grad af retssikkerhed at afgøre, om sådanne ydelser kan anses for at være public service. Selv om Kommissionen finder, at »andre ubestemte ydelser« ikke er præcist defineret, bemærker den, at der ikke er foretaget nogen betalinger under denne bestemmelse i løbet af den undersøgte periode (87).
(169)
I betragtning af ovenstående konkluderer Kommissionen, at RTP's aktiviteter, som beskrevet i lov nr. 21/92 og igen defineret i public service-aftalerne, udgør klart definerede public service-forpligtelser.
Selv om forpligtelsen til at tilvejebringe »andre ubestemte ydelser, der bestemmes på ad hoc-basis« ikke skulle være tilstrækkelig præcis til på forhånd at konkludere, at samtlige ydelser på dette område bør anses for at være public service, blev der ikke foretaget nogen betalinger med henvisning til denne bestemmelse i perioden 1992-1998.
Den permanente fritagelse for registreringsgebyrer og andre gebyrer er ikke begrænset til kompensation for en public service-omkostning og kan derfor ikke begrundes i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(170)
For det andet er det nødvendigt at vurdere, om public service-forpligtelserne blev pålagt RTP som modtager af statsmidlerne.
(171)
I henhold til meddelelsen om radio- og tv-virksomhed skal Kommissionen efterprøve, om public service-mandaterne blev overdraget RTP gennem en udtrykkelig formel handling (88).
(172)
Som omtalt i betragtning 48 i denne afgørelse blev public service-forpligtelserne klart pålagt RTP på grundlag af forskellige love og aftaler: artikel 5 i lov nr. 58/90, artikel 4, stk. 1, og artikel 5 i lov nr. 21/92 og klausul 1 i den tidligere og nye public service-aftale.
(173)
Kommissionen modtog ingen bemærkninger fra interesserede parter eller fra Portugal om, at public service-forpligtelsen ikke skulle være overdraget RTP gennem en tilstrækkelig formel handling. I overensstemmelse med meddelelsen om radio- og tv-virksomhed og på grundlag af de i betragtning 48 i denne afgørelse omtalte love og aftaler skal det konkluderes, at der ikke er tvivl om, at RTP er forpligtet til at udføre public service-tv, hvorfor public service-mandatet derfor formelt blev pålagt RTP.
(174)
Ikke alene er det nødvendigt, at public service-mandatet pålægges RTP gennem en formel handling; der skal også tages skridt til at sikre, at public service-mandatet tilvejebringes som krævet i lovgivningen og public service-aftaler. Som omtalt i betragtning 49-59 i denne afgørelse blev der oprettet forskellige kontrolmekanismer for at sikre, at RTP opfyldte public service-forpligtelserne som forudset.
(175)
For det første har RTP pligt til at fremlægge rapporter vedrørende opfyldelsen af public service-forpligtelserne og planer ledsaget af udtalelser fra Gabinete de Auditoria. RTP fremlagde public service-rapporter for 1993-1998, som beskrev opfyldelsen af hver enkelt public service-forpligtelse med angivelse af udgifter for hver enkelt forpligtelse på baggrund af et analytisk bogføringssystem.
(176)
For det andet kontrollerede finansministeren og et medlem af regeringen med ansvar for massemedier opfyldelsen af public service-aftalen, ligesom den portugisiske finanskontrol reviderede finansplanen.
(177)
For det tredje skulle der finde en årlig ekstern revision sted. Kommissionen kan ikke acceptere Portugals argument, som blev gentaget efter dommen afsagt af Retten i Første Instans i sag T-442/03, om, at public service-rapporterne rent faktisk blev revideret eksternt, og at der ikke var behov for yderligere foranstaltninger. Situationen inden vedtagelsen af beslutningen af 15. oktober 2003 kan beskrives som følger:
a)
For 1992 eksisterede der ikke nogen public service-rapport, idet forpligtelsen til at levere public service-rapporter og en revision af sådanne rapporter først blev indført med koncessionsaftalen af 1993.
b)
For 1993 og 1994 fandt der ikke nogen ekstern revision sted, blot en udtalelse fra selskabets repræsentanter, nemlig Conselho fiscal da RTP, som blot var en intern meddelelse til selskabet.
c)
For 1995-1998 ledsagede en udtalelse fra en ekstern revisor, der var uafhængig af RTP og dets repræsentanter, rapporterne. Disse udtalelser bekræfter, at RTP opfyldte sime public service-forpligtelser. Der var imidlertid ikke adgang til mere detaljerede public service-rapporter, der førte til disse konklusioner.
(178)
I betragtning af Retten i Første Instans' bemærkninger i sag T-442/03, navnlig præmis 232-256 i dommen, kunne Kommissionen imidlertid ikke udelukkende forlade sig på de (kortfattede) revisionsudtalelser om de public service-rapporter, der er omtalt i betragtning 177 i denne afgørelse, og accepterede i stedet Portugals tilbud om at gennemføre en ekstern revision på basis af de eksisterende public service-rapporter for alle de pågældende år. Det vil sige, at der blev gennemført eksterne revisioner af RTP's overholdelse af public service-forpligtelserne for 1992-1997. For 1992 blev den eksterne revision udført på trods af en manglende public service-rapport. Den eksterne revisor forholdt sig imidlertid til andre dokumenter for at vurdere, om public service-mandatet var blevet opfyldt. Der er ikke udført nogen ekstern revision for 1998, idet der altid eksisterede, hvilket heller ikke blev bestridt af SIC, en ekstern revision i form af BDO Binder-rapporten for 1998, som der henvises til i betragtning 186-188 i denne afgørelse.
(179)
De nye revisioner for 1992-1997 er blevet tilrettelagt af den nationale medietilsynsmyndighed, nemlig Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC). ERC er en uafhængig forvaltningsmyndighed, som i overensstemmelse med den portugisiske forfatning er ansvarlig for bl.a. at sikre overholdelsen af statutter og regler for massemediernes aktiviteter. Den tilrettelagde revisioner, der skulle gennemføres for perioden 1992-1997 ved at indgå aftale med den eksterne revisor, Pedro Roque, som er uafhængig af RTP.
(180)
I betragtning af den tid, der er gået mellem 1992 og revisionerne af public service-rapporterne i 2010, har det været vanskeligt at vurdere alle oplysningerne. Dette forklarede undersøgelsens længde og den tid, det tog at gennemføre nye revisioner. Imidlertid kunne revisionerne til sidst gennemføres, idet public service-rapporterne allerede (med undtagelse af 1992) eksisterede, og da revisorerne således havde et udgangspunkt for deres revision. Revisionerne for 1992-1997 er blevet fremsendt til Kommissionen.
(181)
De eksterne revisioners mandat er at vurdere og overvåge RTP's public service-radio- og tv-virksomhed og de betalinger, selskabet modtog for denne opgave. De indeholder en beskrivelse af de oplysninger, der skal tages i betragtning. De henviser bl.a. til lov nr. 58/90 (lov om public service-radio- og tv-virksomhed, lov nr. 21/92 om omdannelse af RTP, public service-aftalerne, årsregnskaberne og de eksterne revisioner af årsregnskaberne, den offentlige forretningsplan og budgettet (Plano de Actividades e Orçamento do Serviço Público), samt public service-rapporterne for de respektive år (Relatorio sobre o Cumprimento das Obrigacaoes do Servico Publico, RCOSP). Revisionerne omtaler, at på grund af den lange tid, der gik mellem 1992 og 1997 og revisionsaftalen i 2010, var visse dokumenter blevet destrueret, og visse oplysninger gået tabt. Derfor fokuserede revisionsrapporten primært på de tilgængelige rapporter, navnlig public service-rapporterne (89) og de godkendte årsregnskaber.
(182)
På trods af disse tidsmæssige begrænsninger fandt revisorerne, at det var muligt at leve op til deres kontrakt og gennemføre revisionerne samt foretage en vurdering af RTP's overholdelse af public service-forpligtelsen og den kompensation, selskabet havde modtaget. Revisionerne anfører udtrykkeligt, at revisorerne var i stand til at overvinde de vanskeligheder, som var forbundet med den tidsmæssige forskydning og gennemføre revisionerne. Selv om revisorerne eksempelvis fremsatte det forbehold, at de ikke var i stand til at undersøge omkostningsregnskabskriterierne og omkostningsfordelingsmetoderne, havde dette vist sig ikke at være til hinder for at gennemføre revisionen og for at komme med en positiv konklusion. I den sammenfattende rapport hedder det, at: »Alle RTP's udgifter og indtægter er baseret på den præmis, at selskabets virksomhed kun består af levering af public service-tv-virksomhed, og at nærværende revisioner var baseret på årsregnskaber revideret både af selskabets interne revisor og af eksterne revisorer, hvoraf der ikke fremgik andre relevante oplysninger end dem, der beskrives i enkeltheder i årsregnskabet.« (90) Kommissionen havde allerede fastslået (se betragtning 18 i denne afgørelse), at RTP kun havde udøvet public service-virksomhed i de år, der undersøges, hvorimod de kommercielle aktiviteter var gennemført af juridisk adskilte datterselskaber af RTP. Omkostningsfordelingskriterierne er derfor kun relevante for placeringen af omkostningsfordelingen inden for de public service-omkostninger, som RTP har afholdt, og bør ikke have nogen virkning på størrelsen af de samlede public service-omkostninger.
Med hensyn til de finansielle oplysninger fandt Kommissionen, at de eksterne revisorer legitimt kunne påberåbe sig årsregnskabet, der altid var ledsaget af en revisionspåtegning om nøjagtigheden af RTP's regnskaber. Ifølge public service-aftalerne var målet med den eksterne revision af public service-rapporten at verificere, at RTP havde levet op til sine public service-forpligtelser i henhold til selskabets mandat, og at public service-kompensationen er i overensstemmelse med de omkostninger, der medgår til sådanne forpligtelser. Derfor var det, selv om de finansielle oplysninger for leveringen af public service-ydelsen i de år, der blev undersøgt, vedrørte RTP's levering af public service-ydelser, nødvendigt med en yderligere uafhængig vurdering for at fastslå, om de afholdte omkostninger var i overensstemmelse med public service-mandatet.
(183)
De eksterne revisorer bekræfter dette punkt. For 1992-1997 kom revisorerne til den konklusion, at: »RTP havde opfyldt sine radio- og tv-forpligtelser, for så vidt angår kvantitet, således som det er fastlagt i koncessionsaftalen, med særligt fokus på forpligtelsen til indholdet af radio- og tv-virksomheden«. Det er revisorens opfattelse, at »vi ved en analyse af de tilgængelige dokumenter, nemlig rapporterne fra revisoren og det lovpligtige revisionsudvalg, ikke fandt noget, der kunne foranledige os til at konkludere, at de forelagte dokumenter, der vedrørte sammenhængen mellem public service-opgaverne og betalingen af de reelle og faktiske udgifter hertil, indeholder materielt relevante forvridninger, der påvirker deres overensstemmelse med den på det pågældende tidspunkt gældende lovgivning« (91).
(184)
En række revisionsrapporter nævner, at RTP kunne have anmodet om et højere kompensationsbeløb, men ikke havde mulighed herfor på grund af betingelserne i public service-aftalerne, jf. artikel 15, stk. 4, i den tidligere public service-aftale og artikel 19, stk. 3, i den nye public service-aftale af 1996. De enkelte eksterne revisioner for 1994, 1996 og 1997 indeholder udtalelser vedrørende forskellen mellem de høje omkostninger, som RTP rent faktisk har afholdt med henblik på levering af public service-ydelsen og den kompensation, selskabet havde modtaget, og som var mindre end de afholdte omkostninger (92). Den endelige sammenfattende rapport for alle de år, der er blevet revideret, siger udtrykkeligt, at: »for alle årene lå kompensationsbetalingen, der var tildelt og betalt, under de beløb, der var anført i hver RCOPS (Relatório sobre o cumprimento das obrigações de serviço público, public service-rapporterne)« (93).
(185)
Visse revisioner (med undtagelse af revisionerne for 1992 og 1993) anfører, at RTP havde overskredet den lovfæstede reklametid, dvs. selskabet sendte flere reklamer, end det havde tilladelse til i henhold til public service-aftalerne. De indtægter, som RTP modtog for disse reklamer, skal tages med i betragtning, når public service-omkostningerne skal beregnes, i overensstemmelse med meddelelsen om radio- og tv-virksomhed, idet indtægter, som genereres ved public service-virksomheden, herunder reklameindtægter, skal medtages i beregningen af selskabets public service-finansieringsbehov.
Det forhold, at reklametiderne var overskredet, påvirkede ikke revisorens analyse for hele perioden 1992-1997. Public service-kompensationen svarede til de public service-opgaver, som RTP udførte, og der fandt ikke nogen overkompensation sted. Portugal bekræftede ligeledes, at for så vidt angår 1994, 1995 og 1996, blev alle reklameindtægter (herunder dem, der skyldes en overskridelse af den tilladte reklametid) medtaget og reducerede public service-finansieringsbehovet tilsvarende (94). For 1996 blev det i artikel 15 i den nye public service-aftale anført, at med henblik på fastlæggelsen af kompensationen kan overskud af udnyttelsen af kanalerne ikke medtages ved sammenlægning af omkostningerne med det formål at beregne de samlede public service-omkostninger. »Overskuddet« omfatter reklameindtægterne. Portugal bekræftede udtrykkeligt, at reklameoverskuddet blev fratrukket det krævede kompensationsbeløb (95).
(186)
Med hensyn til 1998 gennemførte den eksterne revisor BDO Binder en undersøgelse om forholdet mellem RTP's public service-opgave og de dermed forbundne omkostninger. BDO Binder-rapporten fremsætter flere fremadrettede henstillinger og foreslår en styrkelse af RTP's interne kontrol for at sikre overensstemmelse med interne regler, men omfatter ikke nogen konklusion om, at RTP havde modtaget overkompensation i forbindelse med de public service-opgaver, selskabet havde udført, eller at der ikke kunne fæstes lid til de tal, der var anvendt i den af RTP udarbejdede public service-rapport og anvendt af Kommissionen i beslutning af 15. oktober 2003. Når BDO Binder-rapporten beskæftiger sig med konkrete tal, henviser den til en manglende optegnelse over visse aktiver. Imidlertid synes BDO Binder-rapporten mere at kritisere manglen af en fortegnelse over aktiver (96), end at konkludere, at de respektive investeringer ikke var foretaget, og at der ikke var taget korrekt højde for investeringsværdierne. Som understreget af Portugal var der imidlertid under alle omstændigheder ikke medtaget tal for de respektive investeringer i beregningen af kompensationen, hvilket udelukkede, at afskrivninger på anlægsaktiver kunne kompenseres.
(187)
Med hensyn til overskridelsen af reklametiderne fandt BDO Binder-rapporten, at alle reklameindtægter var medtaget i beregningen af public service-finansieringsbehovet. Igen giver ingen af disse faktorer revisoren anledning til at komme med en negativ udtalelse om RTP's opfyldelse af selskabets public service-forpligtelser, ligesom han ikke peger på nogen forekomst af overkompensation.
(188)
Men det vigtigste for analysen i denne beslutning er konklusionen i BDO Binder-rapporten (som ikke anfægtes af SIC) om, at RTP kunne have krævet 25 mia. PTE for opfyldelsen af sine public service-forpligtelser, men i stedet kun modtog 14 mia. PTE. Med andre ord peger BDO Binder-rapporten ikke på nogen overkompensation, men kommer i stedet til den modsatte konklusion.
(189)
Som anført i beslutning NN 31/06 vedrørende omstruktureringen af RTP har en ekstern revision foretaget af PriceWaterhouse Coopers set nærmere på, om de finansielle oplysninger, som de portugisiske myndigheder har tilvejebragt, var i overensstemmelse med RTP's finansielle regnskaber i perioden 1991-2003, med de beløb, der er medtaget i public service-revisionsrapporterne og med andre informationskilder, som fandtes relevante for at sikre de rapporterede revisioners overensstemmelse (se betragtning 38 i beslutning NN 31/06). PWC-revisionsrapporten godkendte oplysningerne uden væsentlige anmærkninger (betragtning 52 i beslutning NN 31/06). PWC-revisionsrapporten bekræftede specifikt, at de af RTP modtagne beløb som public service-kompensation svarede til de beløb, der var anført i Ministerrådets resolutioner (se betragtning 41 og tabel 39 i beslutning NN 31/06). PWC-revisionsrapporten fremsatte bemærkninger til RTP's generelle underfinansiering. Den fremhævede, at der ud over public service-opgaverne, der kunne kompenseres under public service-aftaler, fandtes public service-opgaver, som RTP udførte, men som der ikke kunne anmodes om kompensation for af staten. Kommissionen konkluderede i beslutning NN 31/06, at PWC-revisionsrapporten derfor korrekt kunne tage udgangspunkt i RTP's finansielle regnskaber og fandt, at RTP reelt var kronisk underfinansieret. I forhold til denne beslutning kan PWC-revisionsrapporten tages som en yderligere indikation, ud over de eksterne revisioner af public service-rapporterne, på, at de af Kommissionen anvendte oplysninger i beslutning 2005/403/EF var korrekte.
(190)
Med hensyn til klagerens argument om, at rapporten (8/2002) fra revisionsdomstolen, Tribunal de Contas, skulle indgå, har Kommissionen rent faktisk taget denne rapport i betragtning som led i sin vurdering i denne afgørelse. For det første skal det bekræftes, som også erkendt af SIC, at revisionsrapport 8/2002 dækker perioden 1997-2000 og derfor kun er relevant for 1997 og 1998. Selv om der i denne rapport er blevet nævnt tal for tidligere år, var de tænkt som en beskrivelse af RTP's generelle finansielle udvikling, men var ikke i sig selv genstand for revisionsdomstolens undersøgelse.
(191)
Hvad der er vigtigst, er, at rapport 8/2002 ikke påpeger nogen uregelmæssigheder i RTP's finansiering eller på nogen overkompensation for 1997-2000 (eller for nogle af de øvrige år). Tværtimod peger rapport 8/2002 forskellige steder på RTP's strukturelle finansielle vanskeligheder. Kommissionen er i overensstemmelse hermed ikke på basis af rapport 8/2002 i stand til at pege på specifikke betalinger, der skulle udgøre overkompensation og ulovlig statsstøtte. Tværtimod bekræfter rapport 8/2002 udtrykkeligt, at RTP's overlevelse, fra 1993 til ultimo 1999, blev sikret gennem en vedvarende og stigende gældsætning af selskabet.
(192)
Som nævnt af klageren kritiserer rapport 8/2002 ved en række lejligheder selskabets ledelse og peger på forskellige tilfælde af ineffektivitet, der kunne have været undgået. Formålet med rapport 8/2002 er defineret som en general gennemgang af RTP's ledelse og tilvejebringelsen af public service-tv i relation til effektivitet og økonomi. Som fremhævet af klageren anførte rapport 8/2002, at RTP havde ufleksible strukturer og for mange personaleniveauer og leverede public service-ydelser på en ineffektiv måde. Rapporten 8/2002 kritiserer ligeledes det alt for vage og generelle koncept for public service-opgaven og public service-aftalerne, der ifølge revisionsdomstolen indbyder til ineffektiv ledelse.
(193)
Imidlertid blev konceptet for RTP's public service-opgave undersøgt af Kommissionen i beslutningen af 15. november 2003. I sag T-442/03 stadfæstede Retten i Første Instans, at den brede definition af RTP's opgaver var acceptabel (97). Med hensyn til den påståede ineffektivitet ønsker Kommissionen at påpege, at dette ikke er et aspekt, der behøver at blive taget under overvejelse i anvendelsen af meddelelsen om radio-/tv-virksomhed.
(194)
Det tredje kriterium, som Kommissionen skal vurdere, består i at afgøre, om finansieringen står i forhold til nettoudgifterne forbundet med public service-forpligtelsen.
(195)
Meddelelsen om radio- og tv-virksomhed beskriver de kriterier, som Kommissionen lægger til grund for sin vurdering af proportionaliteten af statsfinansiering. Den indeholder krav om, at statsstøtten ikke må overskride nettoomkostningerne ved public service-opgaven, og at der ikke sker nogen konkurrenceforvridning, som ikke er nødvendig for at opfylde public service-opgaven (98).
(196)
For det første kræves det i meddelelsen om radio- og tv-virksomhed, at en korrekt beregning af udgifterne til public service-aktiviteterne kræver en hensigtsmæssig fordeling af udgifter og indtægter på public service-aktiviteterne og de kommercielle aktiviteter.
(197)
Som omtalt i betragtning 61-67 i denne afgørelse fastlægger public service-aftalerne den metode til fordeling af udgifter og indtægter, som RTP skal anvende. I denne sag er arbejdet principielt gjort lettere for Kommissionen, idet RTP faktisk har anvendt et analytisk bogføringssystem, der gør det muligt at kvantificere de berettigede udgifter afholdt af virksomheden i forbindelse med udførelsen af hver enkelt af de kompensationsberettigede public service-opgaver.
(198)
Med udgangspunkt i dette system henføres hver enkelt kompensationsberettiget udgiftspost til en aktivitet, og fordeles dernæst på RTP's forskellige kompensationsberettigede public service-forpligtelser på grundlag af objektive bogføringsprincipper.
(199)
Da indtægter fra hver af de kompensationsberettigede public service-funktioner fratrækkes driftsomkostningerne ved public service-opgaven, sikrer systemet, at de årlige kompensationsbetalinger begrænses til nettoudgiften for hver enkelt public service-forpligtelse (se betragtning 65 i denne afgørelse).
(200)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen derfor, at kriterierne til beregning af udgiften er fastlagt på en objektiv og gennemsigtig måde.
(201)
Reglerne for udgiftskompensation kan dog undervurdere den faktiske nettoudgift ved RTP's public service-forpligtelse og kan føre til en strukturel underfinansiering af det reelle finansieringsbehov.
(202)
Som omtalt i betragtning 65 og i overensstemmelse med public service-aftalernes metode til beregning af udgifter blev visse public service-udgifter ikke refunderet via årlige kompensationsbetalinger (99). Portugal oplyste endvidere til Kommissionen, at selv om RTP skulle betale moms af de årlige kompensationsbetalinger, kunne disse udgifter ikke tages i betragtning i henhold til bogføringsreglerne (se betragtning 94). Endelig har RTP i sine egne rapporter om public service-forpligtelsen ikke medtaget alle investeringer i udstyr til public service-opgaver, selv om de er medtaget i regnskaberne (se betragtning 67).
(203)
I overensstemmelse med Amsterdamprotokollen er det imidlertid op til medlemsstaterne selv at tilrettelægge deres ordninger for finansiering af public service-tv-virksomheder. I denne sag besluttede Portugal ikke at refundere en del af public service-operatørens afholdte udgifter forbundet med udførelsen af mandatet.
(204)
I denne sag betalte staten ikke blot årlige kompensationsbetalinger til RTP, men ydede også yderligere finansiering i form af kapitalforhøjelser, lån og en aftale med den myndighed, der er ansvarlig for socialsikringsordningen. I overensstemmelse med punkt 57 i meddelelsen om radio- og tv-virksomhed skal Kommissionen undersøge, om samtlige foranstaltninger står i et rimeligt forhold til nettoudgifterne ved public service-opgaven. Kun hvis dette er tilfældet, kan finansieringen af RTP anses for at være forenelig med artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(205)
Kommissionen mener også, at de public service-forpligtelser, der er pålagt RTP, men som ikke er berettiget til kompensation, kan anses for at være legitime og for at være public service-forpligtelser, der er klart definerede og formelt overdragede af staten til public service-operatøren. I henhold til statsstøttereglerne kan Portugal således finansiere samtlige nettoudgifter, som RTP afholder i forbindelse med public service-tv.
(206)
Tabel 6 i betragtning 207 viser en oversigt over RTP's public service-udgifter (investeringsudgifter og nettodriftsudgifter) som beregnet i henhold til reglerne for udgiftsbogføring og de modtagne kompensationsbetalinger til investeringer og driftsudgifter.
(207)
Først vises investeringerne i udstyr forbundet med public service-aktiviteterne (tabel 5) og den forudsete kompensation til finansiering af investeringerne (tabel 2). Dernæst vises RTP's nettodriftsudgifter (tabel 4) og den forudsete kompensation for disse udgifter (tabel 1). Endelig viser tabellen den forholdsvise fordel fra ad hoc-støtten som følge af den med socialsikringsmyndighederne indgåede aftale og af lånet fra 1998.
Tabel 6
Oversigt over finansieringsbehov og kompensationsbehov for nettodriftsudgifter ved public service-aktiviteterne i overensstemmelse med bogføringsreglerne
(Mio. PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Sum
Investeringsomkostninger
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Kapitalindsprøjtninger
-0
-0
-10 000,0
-12 800,0
-10 000,0
-14 000,0
-0
-46 800,0
Difference mellem investerings-udgifter og kompensation
2 632,6
2 102,0
-7 236,1
-11 807,3
-8 519,6
-9 962,6
6 054,2
-26 736,8
Driftsudgifter ved public service-aktiviteterne
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Kompensationsbetalinger
-6 200,0
-7 100,0
-7 145,0
-7 200,0
-14 500,0
-10 350,0
-14 000,0
-66 495,0
Socialsikringsmyndighederne
-
-1 206,0
-
-
-
-
-
-1 206,0
Lån
-20 000,0
-20 000,0
Difference mellem driftsudgifter og kompensation
518,2 (100)
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
-3 898,7
28 755,1
Kilde: Årsregnskaberne og public service-rapporterne.
(208)
Som fremhævet i betragtning 201 og 202 indebar det system for årlige kompensationsbetalinger, som Portugal havde valgt, at de faktiske udgifter ved RTP's public service-opgaver blev undervurderet, og at systemet førte til kumulering af gæld. For at holde RTP i økonomisk balance anvendte Portugal i en anden fase ad hoc-foranstaltninger for at finansiere RTP's udgifter fra public service-opgaverne.
(209)
Som det fremgår af tabel 6 i betragtning 207, overkompenserede kapitaltilførslen public service-investeringerne med 26 736,8 mio. PTE, hvorimod driftsudgifterne blev underkompenseret ved kompensationsbetalingerne og de øvrige ad hoc-foranstaltninger med 28 755,1 mio. PTE. Selv om kapitaltilførslerne grundlæggende skulle finansiere investeringer i udstyr, blev denne kapital også brugt til at tilbagebetale kumuleret gæld.
(210)
Som det fremgår af tabel 6 i betragtning 207, var den samlede kompensation lavere end 2 018,3 mio. PTE for nettoudgifterne ved public service-forpligtelserne (28 755,1 mio. PTE, minus 26 736,8 mio. PTE). Kommissionen konkluderer således, at i overensstemmelse med EU's bestemmelser står statens samlede finansiering i et rimeligt forhold til RTP's nettodriftsudgifter ved public service-forpligtelserne for den undersøgte periodes vedkommende. Denne konklusion ændres ikke, hvis det betænkes, at de 11 000 000 PTE, der følger af fritagelsen for registreringsgebyrer også udgør statsstøtte (se betragtning 119 og 120 i denne afgørelse), i modsætning til Kommissionens oprindelige antagelse. Under hensyntagen til dette beløb ville der fortsat være tale om en underfinansiering af RTP på 2 007,3 mio. PTE.
(211)
Kommissionen mener, at de af RTP modtagne midler var endnu mindre end de samlede nettoudgifter afholdt i forbindelse med udførelsen af mandatet for public service-tv, som staten havde tildelt RTP, når det tages i betragtning, at tabel 6 i betragtning 207 ikke omfatter samtlige udgifter, som RTP afholdt i tilknytning til public service-tv i perioden 1992-1998.
(212)
I henhold til meddelelsen om radio- og tv-virksomhed skal Kommissionen sikre sig, at statens finansiering ikke blot står i et rimeligt forhold til nettoudgifterne ved udøvelsen af public service, men også at der ikke sker nogen konkurrenceforvridning i forbindelse med de kommercielle aktiviteter, der hidrører fra public service-aktiviteterne, og hvis udgifter ikke korrekt modsvares på indtægtssiden, og som ikke er nødvendig for at opfylde public service-opgaven. En sådan konkurrenceforvridning vil foreligge, hvis RTP trykker reklamepriserne på markedet for at nedbringe konkurrenternes indtjening (101). I så tilfælde ville RTP ikke maksimere sine kommercielle indtægter, men unødvendigt øge sit behov for statsfinansiering. I henhold til meddelelsen om radio- og tv-virksomhed vil en påvisning af sådan adfærd ikke blive betragtet som et led i den public service-opgave, der er blevet overdraget selskabet (102).
(213)
I beslutningen om procedurens indledning af 15. november 2001 bekræftede Kommissionen, at hvis der skulle foreligge bevis for en sådan adfærd, ville den tage sådanne fordrejninger i betragtning og det dermed forbundne højere statslige finansieringsbehov i vurderingen af en eventuel overkompensation. I den fase af proceduren bemærkede Kommissionen, at »den ikke på grundlag af de oplysninger, den var i besiddelse af, kunne afgøre, om RTP havde udvist en sådan adfærd« (103).
(214)
Efter opfordringen til at fremsætte bemærkninger på tidspunktet for procedurens indledning i denne sag modtog Kommissionen ingen bemærkninger fra RTP's konkurrenter, som kunne tyde på eller påvise, at RTP udviste konkurrencebegrænsende adfærd på kommercielle markeder, som kunne føre til større finansiering fra statens side, hvilket ville være uforeneligt med traktaten (104).
(215)
I denne sammenhæng mener Kommissionen ikke, at der er tale om en sådan adfærd. Kommissionen konkluderer derfor, at RTP ikke synes at have tyet til konkurrencebegrænsende adfærd på de kommercielle markeder, som skulle have ført til et større behov for statsfinansiering og dermed til en overkompensation.
(216)
På baggrund af ovenstående konkluderer Kommissionen, at aftalen med den myndighed, der er ansvarlig for socialsikringsordningen, kapitaltilførslerne og den ansvarlige lånekapital samt den foreløbige fritagelse for registreringsgebyrer bør betragtes som statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Finansieringen af RTP i form af ad hoc-foranstaltninger er imidlertid forenelig med det indre marked efter artikel 106, stk. 2, i TEUF. Den samlede finansiering står i rimeligt forhold til de nettoudgifter, der svarer til de public service-forpligtelser, der klart er defineret og overdraget. Statsfinansieringen påvirker således ikke samhandelen eller konkurrencevilkårene i EU i et omfang, der strider mod den fælles interesse som omhandlet i artikel 106, stk. 2, i TEUF (105).
VI. KONKLUSION
(217)
Kommissionen fastslår, at Portugal ulovligt har iværksat den omhandlede ad hoc-støtte i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF (106). Dette gælder ikke for den foreløbige fritagelse for notarialgebyrer og offentliggørelsesomkostninger i henhold til artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92, idet disse foranstaltninger ikke anses at udgøre statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(218)
Som omhandlet i betragtning 143 konkluderer Kommissionen, at aftalen med den myndighed der var ansvarlig for socialsikringsordningen i 1993, kapitaltilførslerne i perioden 1994-1997 og lånet i 1998 udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Tilsvarende udgør fritagelsen for registreringsgebyrer i henhold til artikel 11, stk. 1, i lov nr. 21/92 og den permanente fritagelse for gebyrer i overensstemmelse med artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92 statsstøtte. Ad hoc-foranstaltningerne er tildelt under anvendelse af statsmidler og truer med at fordreje konkurrencevilkårene i det indre marked til fordel for RTP og påvirker samhandelen.
Ad hoc-foranstaltningerne opfylder ikke de betingelser, der er opstillet i Altmark-dommen, da de ikke kan anses for at være led i en kompensationsordning efter kriterier fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. Det står endvidere klart, at RTP ikke blev udvalgt inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som kunne sikre et minimalt omkostningsniveau, og at det ikke synes at kunne påvises, at beløbet for ad hoc-betalingerne blev fastlagt på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed ville have haft.
(219)
Fritagelsen i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF, finder anvendelse på ad hoc-foranstaltningerne med undtagelse af RTP's permanente fritagelse i henhold til artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92. Som analyseret kompenserede foranstaltningerne klart definerede public service-forpligtelser, der er tilstrækkeligt overdraget til RTP gennem lov nr. 21/92 og public service-aftalerne. Ad hoc-foranstaltningerne står i rimeligt forhold til nettoudgifterne ved den af RTP udførte public service. Ad hoc-foranstaltningerne fordrejer ikke konkurrencevilkårene i et omfang, der strider mod EU's interesse, da foranstaltningerne står i et rimeligt forhold til nettoudgifterne ved den af RTP udførte public service. RTP udviste heller ikke konkurrencebegrænsende adfærd i sine kommercielle aktiviteter.
(220)
Det er Kommissionens opfattelse, at den permanente fritagelse i henhold til artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92, udgør statsstøtte, der ikke er forenelig med det indre marked, da den ikke er en kompensation for udførelsen af en tjeneste af generel økonomisk interesse i medfør af artikel 106, stk. 2, i TEUF. Portugal skal derfor ophæve den pågældende lov. Portugal skal også sikre, at enhver støtte udbetalt til RTP i henhold til denne lov skal tilbagebetales.
(221)
Kommissionen har på baggrund af ovennævnte konklusioner -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Nedenstående ad hoc-foranstaltninger ydet af Portugal til fordel for Radiotelevisão Portuguesa, SA, (RTP), udgør statsstøtte i henhold til traktatens artikel 107, stk. 1.
a)
Portugals omlægning af gæld på 1 206 mio. PTE til fordel for RTP i form af en aftale med den myndighed, der var ansvarlig for socialsikringsordningen i 1993
b)
kapitalindsprøjtningerne i perioden 1994-1997 på 46 800 mio. PTE
c)
et lån på 20 000 mio. PTE ydet i 1998
d)
en foreløbig fritagelse for registreringsgebyrer i henhold til artikel 11, stk. 1, i portugisisk lov nr. 21/92 til et beløb på 11 000 000 PTE.
2. De i stk. 1 i denne artikel omtalte statsstøtteforanstaltninger er forenelige med det indre marked i henhold til traktatens artikel 106, stk. 2, da de ikke har ført til nogen overkompensation af de nettoudgifter, der er forbundet med de public service-opgaver, der er overdraget RTP.
Artikel 2
Fritagelsen for notarialgebyrer og offentliggørelsesomkostninger i henhold til artikel 11, stk. 1, i portugisisk lov nr. 21/92 udgør ikke statsstøtte.
Artikel 3
1. Den ubegrænsede fritagelse, som RTP er blevet indrømmet for alle gebyrer og honorarer for enhver indførelse, registrering eller notering i medfør af artikel 11, stk. 2, i portugisisk lov nr. 21/92, udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1 i TEUF.
2. Den statsstøtte, der ulovligt er ydet af Portugal, og som udgør en overtrædelse af artikel 108, stk. 3, i TEUF på grundlag af artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92, til fordel for RTP, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 4
1. Portugal ophæver den i artikel 3, stk. 1, i denne afgørelse omtalte lov og tilbagesøger enhver statsstøtte modtaget af RTP i henhold til denne bestemmelse, indtil loven er ophævet.
2. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor den blev udbetalt til RTP, og indtil den er tilbagebetalt.
3. Renten beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004 og forordning (EF) nr. 271/2008 om ændring af forordning (EF) nr. 794/2004.
Artikel 5
1. Tilbagesøgningen af støtte, der er tildelt i henhold til den i artikel 3 omhandlede lov, iværksættes omgående og effektivt.
2. Portugal efterkommer denne afgørelse senest fire måneder efter meddelelsen deraf.
Artikel 6
1. Portugal forelægger senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse Kommissionen følgende oplysninger:
a)
en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, der er truffet for at ophæve artikel 11, stk. 2, i lov nr. 21/92
b)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges hos RTP
c)
en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
d)
dokumentation for, at RTP har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Portugal skal holde Kommissionen underrettet om fremskridt med hensyn til de trufne nationale foranstaltninger med henblik på gennemførelse af denne afgørelse, indtil tilbagebetalingen af den støtte, der henvises til i artikel 3, er tilendebragt. Portugal meddeler på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme denne afgørelse. Desuden fremsender Portugal udførlige oplysninger om de støttebeløb og renter, som RTP allerede har tilbagebetalt.
Artikel 7
Denne afgørelse er rettet til Den Portugisiske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 20. december 2011.

Labels: 12
18
19
4