Document ID: 32010D0003

DECISÃO DA COMISSÃO
de 6 de Novembro de 2008
relativa ao Auxílio Estatal C 19/05 (ex N 203/05) concedido pela Polónia à Stocznia Szczecińska
[notificada com o número C(2008) 6770]
(Apenas faz fé o texto em língua polaca)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2010/3/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, nomeadamente o n.o 2, primeiro parágrafo, do artigo 88.o,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, nomeadamente o n.o 1, alínea a), do artigo 62.o,
Tendo convidado as partes interessadas a apresentarem as suas observações (1) nos termos das disposições supracitadas,
Considerando o seguinte:
1. PROCEDIMENTO
(1)
Nos termos do disposto no ponto 3 do anexo IV do Tratado de Adesão, que regula o procedimento do mecanismo intercalar, a Polónia, por carta de 27 de Abril de 2004, registada em 28 de Abril de 2004, notificou medidas de apoio à reestruturação da empresa Stocznia Szczecińska Nowa Sp. z o.o. (Novo Estaleiro Szczecin, Ltd., a seguir designada «SSN»). O processo foi registado com o número PL 31/2004.
(2)
Por carta de 19 de Maio de 2004, a Comissão solicitou à Polónia que apresentasse alguns documentos em falta. Estes foram fornecidos em 16 de Junho de 2004. A Comissão solicitou informações complementares por cartas de 12 de Agosto de 2004, 18 de Novembro de 2004 e 4 de Março de 2005, tendo a Polónia respondido por cartas de 24 de Setembro de 2004, registada no mesmo dia, 28 de Janeiro de 2005, registada em 2 de Fevereiro de 2005, 30 de Março de 2005, registada em 1 de Abril de 2005, e 18 de Abril de 2005, registada em 20 de Abril de 2005, respectivamente. Realizaram-se reuniões com as autoridades polacas nas seguintes datas: 9 de Novembro de 2004, 17 de Novembro de 2004 e 3 de Março de 2005.
(3)
Por carta de 22 de Abril de 2005, registada no mesmo dia, a Polónia aceitou que a Comissão também considerasse a notificação do processo PL 31/2004 de 27 de Abril de 2004 como uma notificação ao abrigo do n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE no que diz respeito a quaisquer medidas que fossem consideradas como constituindo um novo auxílio. Foi atribuído ao processo o novo número N 203/2005.
(4)
Em 1 de Junho de 2005, a Comissão decidiu dar início ao procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE relativamente ao auxílio à reestruturação da SSN notificado pelas autoridades polacas. A Comissão publicou esta decisão no Jornal Oficial (2) e convidou a Polónia e as partes interessadas a apresentar as suas observações.
(5)
Por carta de 24 de Junho de 2005, as autoridades polacas fizeram saber que a decisão continha informações confidenciais e solicitaram que essas informações fossem eliminadas da versão pública da decisão. A Comissão respondeu por carta de 15 de Julho de 2005. A Polónia solicitou uma prorrogação do prazo para a apresentação de observações sobre a decisão que dava início ao procedimento por cartas de 30 de Junho de 2005, registada em 1 de Julho de 2005, 26 de Julho, registada em 27 de Julho de 2005, e 30 de Agosto de 2005, registada em 1 de Setembro de 2005. A Comissão respondeu por cartas de 12 de Julho, 2 de Agosto e 9 de Setembro de 2005, respectivamente. Por carta de 4 de Outubro de 2005, registada em 7 de Outubro de 2005, as autoridades polacas apresentaram as suas observações sobre a decisão de dar início ao procedimento formal de investigação. Nesta carta, a Polónia apresentou também um plano de reestruturação para 2002-2004, datado de Dezembro de 2002 e alterado em Outubro de 2003 (a seguir designado «plano de reestruturação de 2003»). Por carta de 10 de Outubro de 2005, registada no mesmo dia, um representante legal da SSN declarou que a posição e as observações desta última tinham sido incluídas no documento apresentado pelas autoridades polacas.
(6)
Foram apresentadas observações pelos seguintes terceiros interessados: Związek Pracodawców Forum Okrętowe (Associação das Indústrias Marítimas Polacas), em carta de 6 de Outubro de 2005, registada no mesmo dia, Towimor S.A., em carta de 6 de Outubro de 2005, registada no mesmo dia, H. Cegielski - Poznań S.A., em carta de 6 de Outubro de 2005, registada no mesmo dia, Spliethoff's Bevrachtingskantoor B.V., em carta de 6 de Outubro de 2005, registada no mesmo dia, Peter Dohle Shiffahrts-KG, em carta de 5 de Outubro de 2005, registada em 6 de Outubro de 2005, Odjefjell ASA, em carta de 6 de Outubro de 2005, registada em 11 de Outubro de 2005, sindicatos da SSN («Solidarność», «Solidarność 80» e «Stoczniowiec»), em carta de 7 de Outubro de 2005, registada em 10 de Outubro de 2005, Presidente da Câmara de Szczecin, em carta de 5 de Outubro, registada em 11 de Outubro de 2005, Lubmor Sp. z o.o., em carta de 6 de Outubro de 2005, registada em 11 de Outubro de 2005, e Business Club Szczecin, em carta de 12 de Outubro de 2005, registada no mesmo dia. A Comissão transmitiu estas observações à Polónia por carta de 27 de Outubro de 2005. As autoridades polacas responderam por carta de 21 de Novembro de 2005.
(7)
A Comissão recorreu à assistência de um consultor externo para a apreciação do plano de reestruturação de 2003. O consultor apresentou o seu relatório à Comissão em Março de 2006.
(8)
Por carta de 13 de Janeiro de 2006, a Comissão solicitou às autoridades polacas que fornecessem informações complementares sobre o processo de reestruturação da SSN. A Polónia respondeu por carta de 20 de Fevereiro de 2006, registada no mesmo dia. Em 22 de Fevereiro de 2006, realizou-se uma reunião entre as autoridades polacas, os representantes do estaleiro e funcionários da Comissão. Depois da reunião, a Comissão solicitou à Polónia informações complementares por cartas de 8 de Março de 2006, 30 de Março de 2006, 12 de Abril de 2006 e 28 de Abril de 2006. As autoridades polacas responderam por cartas de 13 de Março de 2006, registada no mesmo dia, 29 de Março de 2006, registada em 30 de Março de 2006, 6 de Abril de 2006, registada em 10 de Abril de 2006, 19 de Abril de 2006, registada em 20 de Abril de 2006, e 26 de Maio de 2006, registada em 30 de Maio de 2006. Por carta de 23 de Junho de 2006, registada em 26 de Junho de 2006, o consultor do estaleiro apresentou à Comissão um projecto de plano de reestruturação intitulado «Plano de desenvolvimento da Stocznia Szczecinska Nowa Sp. z o.o. para 2006-2011», para efeitos de consulta.
(9)
Em 12 de Julho de 2006, teve lugar uma reunião entre as autoridades polacas, os representantes do estaleiro e funcionários da Comissão. As autoridades polacas apresentaram informações relativas ao processo de reestruturação da SSN em carta de 13 de Julho de 2006, registada em 17 de Julho de 2006. Por carta de 17 de Julho de 2006, a Comissão solicitou às autoridades polacas que fornecessem informações complementares. As autoridades polacas responderam por carta de 1 de Setembro de 2006, registada no mesmo dia. Em 4 de Setembro de 2006, a Polónia apresentou um plano de reestruturação alterado para a SSN, intitulado «Plano de desenvolvimento da Stocznia Szczecinska Nowa Sp. z o.o. para 2006-2011» (a seguir designado «plano de reestruturação de 2006»).
(10)
Em cartas de 26 de Setembro de 2006, registada em 27 de Setembro de 2006, e 21 de Novembro de 2006, registada em 27 de Novembro de 2006, as autoridades polacas apresentaram informações complementares a respeito deste caso.
(11)
Em 7 de Dezembro de 2006, realizou-se uma reunião entre a Comissária Neelie Kroes e o Ministro da Economia polaco, Piotr Wozniak. Este último declarou que a Polónia estava decidida a relançar o processo de privatização da SSN através de um procedimento aberto e transparente, que deveria estar terminado em Junho de 2007. A Polónia confirmou esta declaração por carta de 27 de Dezembro de 2006, registada em 4 de Janeiro de 2007, referindo a decisão do Conselho de Ministro polaco de 19 de Dezembro de 2006, que aprovou um documento intitulado «Informação sobre a situação do sector da construção naval». A Polónia solicitou à Comissão que iniciasse conversações sobre a questão das medidas compensatórias. Funcionários da Comissão, acompanhados do consultor externo, visitaram o estaleiro em 18 de Dezembro de 2006, a fim de determinar os factos e obter os dados necessários para avaliar as medidas compensatórias. O consultor externo apresentou o seu relatório de avaliação da capacidade actual do estaleiro em 16 de Janeiro de 2007.
(12)
A Comissão respondeu a uma carta de 27 de Dezembro de 2006 por carta de 29 de Janeiro de 2007, na qual solicitava à Polónia, nomeadamente, que apresentasse uma proposta de medidas compensatórias para a SSN até finais de Fevereiro de 2007.
(13)
Por carta de 28 de Fevereiro de 2007, registada no mesmo dia, a Polónia forneceu algumas explicações sobre a privatização da SSN e uma proposta de medidas compensatórias. As autoridades polacas propuseram o encerramento de uma das três rampas de lançamento do estaleiro a partir de Março de 2010.
(14)
Nesta base, realizou-se em 15 de Março de 2007 uma reunião técnica entre funcionários da Comissão, as autoridades polacas e representantes do estaleiro, com o objectivo principal de debater as medidas compensatórias, mas também de abordar o processo de privatização então em curso. A Comissão e as autoridades polacas acordaram que a Comissão debateria as questões técnicas directamente com a SSN, a fim de recolher todos os dados de que necessitava para apreciar a proposta de medidas compensatórias apresentada pela Polónia.
(15)
Depois dessa reunião, a Comissão solicitou uma série de dados à SSN por cartas de 29 de Março de 2007, 27 de Abril de 2007 e 30 de Maio de 2007. O estaleiro respondeu por cartas de 18 de Abril de 2007, registada em 27 de Abril de 2007, 8 de Maio de 2007, registada em 10 de Maio de 2007, e 4 de Junho de 2007, registada em 5 de Junho de 2006. Em 8 de Junho, teve lugar uma reunião entre funcionários da Comissão, as autoridades polacas e representantes do estaleiro. A SSN forneceu informações complementares por carta de 15 de Junho de 2007, registada no mesmo dia.
(16)
Por carta de 31 de Julho de 2007, a Comissão informou a Polónia de que, provisoriamente, considerava o encerramento da rampa Wulkan 1 uma medida compensatória suficiente, sob determinadas condições. Na sua resposta de 24 de Agosto de 2007, registada em 28 de Agosto de 2007, as autoridades polacas confirmaram a sua intenção de proceder às reduções da capacidade especificadas na carta da Comissão.
(17)
As autoridades polacas forneceram informações sobre a privatização e a reestruturação da SSN, em cartas de 5 de Janeiro de 2007, registada no mesmo dia, e 9 de Janeiro de 2007, registada em 11 de Janeiro de 2007. A Comissão respondeu por carta de 29 de Janeiro de 2007. Em carta de 28 de Fevereiro de 2007, registada no mesmo dia, as autoridades polacas comprometeram-se a escolher um investidor para o estaleiro e a assinar um acordo de privatização até ao fim de Junho de 2007.
(18)
A Comissão solicitou esclarecimentos adicionais a respeito da privatização da SSN por cartas de 29 de Maio de 2007, 28 de Junho de 2007 e 30 de Julho de 2007. A Polónia forneceu informações a este respeito por carta de 1 de Junho de 2007, registada em 4 de Junho de 2007, que continha uma lista de empresas às quais tinha sido enviado um convite para apresentarem propostas de aquisição da SSN. Foram transmitidas informações complementares por cartas de 25 de Junho de 2007, registada no mesmo dia, e 11 de Julho de 2007, registada no mesmo dia.
(19)
Por carta de 1 de Agosto de 2007, registada em 6 de Agosto de 2007, as autoridades polacas apresentaram o primeiro projecto de memorando informativo da SSN. Por carta de 13 de Agosto de 2007, a Comissão enviou as suas observações sobre o memorando. Por carta de 21 de Agosto de 2007, registada em 27 de Agosto de 2007, as autoridades polacas informaram a Comissão de que a situação financeira do estaleiro se tinha deteriorado significativamente e que os seus proprietários públicos planeavam apoiá-lo com injecções de capital. A Polónia anunciou também que o memorando informativo seria actualizado em conformidade.
(20)
A Comissão pediu esclarecimentos por carta de 4 de Setembro de 2007. As autoridades polacas responderam por cartas de 7 de Setembro de 2007, registada em 10 de Setembro de 2007, e de 11 de Setembro de 2007, apresentando a nova versão do memorando informativo e informando a Comissão de que os convites à apresentação de propostas de aquisição tinham sido enviados a 221 potenciais investidores.
(21)
A Comissão solicitou informações complementares por carta de 12 de Setembro de 2007, tendo apresentado as suas observações sobre o memorando informativo e pedido esclarecimentos por cartas de 14 de Setembro de 2007 e de 3 de Outubro de 2007. As autoridades polacas responderam por carta de 12 de Outubro de 2007, registada em 16 de Outubro de 2007, declarando que seis potenciais investidores tinham pedido uma cópia do memorando informativo do estaleiro. Por carta de 23 de Outubro de 2007, registada no mesmo dia, as autoridades polacas apresentaram um calendário de privatização actualizado, baseado no pressuposto de que as negociações com os potenciais investidores teriam início em Janeiro de 2008.
(22)
Por carta de 30 de Novembro de 2007, a Comissão solicitou a apresentação de um projecto de plano de reestruturação elaborado pelo novo proprietário do estaleiro até ao fim de Fevereiro de 2008. A Polónia forneceu informações complementares sobre o processo de privatização por cartas de 11 de Dezembro de 2007, registada em 13 de Dezembro de 2007, e 19 de Dezembro de 2007, registada em 20 de Dezembro de 2007. Por carta de 21 de Dezembro de 2007, registada no mesmo dia, a Polónia informou a Comissão de que a Amber Sp. z o.o. (a seguir designada «Amber», uma filial a 100 % de um distribuidor de aço polaco, Złomrex) tinha sido o único proponente a apresentar, em 20 de Dezembro de 2007, uma proposta vinculativa para aquisição de acções da SSN.
(23)
Em 10 de Janeiro de 2008, realizou-se uma reunião entre as autoridades polacas e a Comissão. Subsequentemente, a Comissão solicitou às autoridades polacas que apresentassem informações complementares sobre o processo de privatização por cartas de 17 de Janeiro de 2008, 30 de Janeiro de 2008, 28 de Fevereiro de 2008, 18 de Março de 2008 e 2 de Abril de 2008. As autoridades polacas responderam aos pedidos da Comissão por cartas de 23 de Janeiro de 2008, registada em 24 de Janeiro de 2008, 25 de Janeiro de 2008, registada em 28 de Janeiro de 2008, e 30 de Janeiro de 2008, registada em 31 de Janeiro de 2008. Por carta de 8 de Fevereiro de 2008, registada no mesmo dia, a Polónia enviou uma cópia da proposta vinculativa da Amber.
(24)
Por carta de 14 de Fevereiro de 2008, registada em 19 de Fevereiro de 2008, a Polónia informou a Comissão de que não seria possível concluir a privatização do estaleiro até finais de Fevereiro de 2008 e que as autoridades polacas se comprometiam a concluir o processo de privatização e a adoptar o plano de reestruturação até ao Verão de 2008.
(25)
Por carta de 29 de Fevereiro de 2008, registada em 3 de Março de 2008, as autoridades polacas apresentaram dois documentos da autoria da Amber: «Explicações complementares, descrição do programa de reestruturação e compromissos declarados relativos à compra da SSN apresentados pela Amber», de 29 de Fevereiro de 2008, e «Primeira versão do plano de reestruturação da SSN, com plano de actividades para a SSN para 2008-2012, tendo em conta as informações obtidas no decurso do processo de auditoria jurídica realizado no estaleiro».
(26)
Por carta de 28 de Março de 2008, registada no mesmo dia, as autoridades polacas referiram que o período de exclusividade concedido à Amber para as negociações tinha sido prolongado até 15 de Abril de 2008. Na sequência de um convite feito pelas autoridades polacas em carta de 4 de Abril de 2008, registada em 7 de Abril de 2008, realizou-se uma reunião, em 10 de Abril de 2008, entre as autoridades polacas, representantes da SSN, a Amber e funcionários da Comissão.
(27)
Por mensagem de correio electrónico de 9 de Abril de 2008, registada em 24 de Abril de 2008, o consultor da Amber apresentou projecções financeiras preliminares para o estaleiro. A Amber também apresentou informações na reunião de 10 de Abril de 2008 e essas informações foram registadas em 18 de Abril de 2008.
(28)
A Polónia forneceu informações sobre os progressos das negociações com a Amber por cartas de 7 de Abril de 2008, registada em 18 de Abril de 2008, 23 de Abril de 2008, registada no mesmo dia, 25 de Abril de 2008, registada no mesmo dia, 28 de Abril de 2008, registada em 29 de Abril de 2008 e 29 de Abril de 2008, registada em 5 de Maio de 2008. A Comissão solicitou informações por carta de 30 de Abril de 2008. Em 8 de Maio de 2008, teve lugar uma reunião entre as autoridades polacas e a Comissão.
(29)
A Comissão enviou observações sobre a evolução do processo de privatização por cartas de 21 de Abril de 2008 e 30 de Abril de 2008.
(30)
Finalmente, por carta de 12 de Maio de 2008, registada no mesmo dia, a Polónia informou a Comissão de que a Amber tinha abandonado o processo de privatização.
(31)
A Polónia informou também a Comissão de que as autoridades polacas estavam a tomar medidas para relançar o processo de privatização, com vista à assinatura de acordos de privatização em finais de Novembro de 2008. A partir de 3 de Junho de 2008, a Polónia apresentou relatórios diários à Comissão sobre as iniciativas tomadas pelas partes interessadas no âmbito do relançamento do processo de privatização. A Comissão reuniu-se com as autoridades polacas em 13 de Junho de 2008.
(32)
Em 20 de Junho de 2008, a pedido das autoridades polacas, funcionários da Comissão reuniram-se com estas autoridades e com a empresa norueguesa Ulstein e, em 24 de Junho de 2008, com as autoridades polacas e a empresa polaca Mostostal Chojnice. Estas empresas foram apresentadas à Comissão como potenciais compradoras da SSN. Por carta de 26 de Junho de 2008, registada no mesmo dia, a Polónia transmitiu um projecto de plano de reestruturação da SSN elaborado pela Mostostal Chojnice. Foram fornecidas informações complementares por carta de 7 de Julho de 2008, registada em 8 de Julho de 2008.
(33)
Por carta de 14 de Julho de 2008, a Polónia comprometeu-se a apresentar um plano de reestruturação completo à Comissão, até 12 de Setembro de 2008.
(34)
Em 16 de Julho de 2008, a Comissão apresentou, a título provisório, uma apreciação e conclusões, num projecto de decisão que punha fim ao procedimento formal de investigação, nas quais considerou que o auxílio estatal concedido à SSN era incompatível com o mercado comum e tinha de ser recuperado. Tendo, todavia, em conta uma carta da Polónia de 14 de Julho de 2008, a Comissão decidiu adiar a adopção desta decisão de modo a poder avaliar se o novo plano de reestruturação, que as autoridades polacas deveriam apresentar em 12 de Setembro de 2008, melhoraria significativamente a situação e permitiria que o auxílio fosse considerado compatível com o mercado comum.
(35)
Subsequentemente, a Polónia enviou à Comissão informações semanais sobre a evolução do processo de privatização (cartas de 28 de Julho, 4 de Agosto, 12 de Agosto, 21 de Agosto, 25 de Agosto, 1 de Setembro, 8 de Setembro, 16 de Setembro e 23 de Setembro de 2008, registadas nas mesmas datas).
(36)
Por carta de 18 de Julho de 2008, registada em 21 de Julho de 2008, a Polónia solicitou uma ronda de consultas a funcionários da Comissão sobre o projecto de plano de reestruturação, de modo a poder elaborar uma versão final do plano que tivesse em conta as observações desses funcionários. A Comissão concordou com o calendário das consultas por carta de 31 de Julho de 2008.
(37)
Contudo, a Comissão só recebeu um projecto de plano de reestruturação da SSN, a título informal, em 3 de Setembro de 2008. Seguidamente, em 4 de Setembro de 2008, teve lugar uma primeira reunião entre as autoridades polacas e funcionários da Comissão, com a presença da Mostostal. Em 8 de Setembro a Comissão recebeu um projecto de plano de reestruturação revisto e em 10 de Setembro de 2008 foi organizada outra reunião com as autoridades polacas, a Mostostal e o estaleiro Ulstein, um potencial co-investidor.
(38)
Por carta de 12 de Setembro de 2008, registada no mesmo dia, a Polónia apresentou o plano de reestruturação final para a SSN, elaborado pela Mostostal em cooperação com o estaleiro norueguês Ulstein.
(39)
Por carta de 16 de Setembro de 2008, registada em 17 de Setembro de 2008, a Polónia apresentou um projecto do acordo de privatização entre a Mostostal e os accionistas públicos da SSN, nomeadamente a Agência de Desenvolvimento Industrial e a Companhia de Estaleiros Polacos.
(40)
Por carta de 22 de Setembro de 2008, registada no mesmo dia, a Ulstein informou a Comissão de que ia abandonar o processo de privatização e não participaria na reestruturação da SSN.
(41)
Por carta de 22 de Setembro de 2008, registada em 25 de Setembro de 2008, a Mostostal informou a Comissão de que, tendo em conta a decisão da Ulstein, a Mostostal estaria disposta a executar sozinha todo o plano de reestruturação da SSN. Em 30 de Setembro de 2008, realizou-se uma reunião entre as autoridades polacas, a Comissão e a Mostostal.
(42)
Por carta de 27 de Outubro de 2008, a Comissão comunicou à Polónia as condições-quadro para a aplicação da presente decisão. Por carta de 3 de Novembro de 2008, registada em 4 de Novembro de 2008, a Polónia comprometeu-se a respeitar inteiramente estas condições. A Comissão aceitou este compromisso por carta de 6 de Novembro de 2008.
(43)
Por carta de 14 de Junho de 2007, a Comissão pediu às autoridades polacas para fornecerem informações sobre o auxílio estatal recebido pela SSN depois de iniciado o procedimento formal de investigação. As autoridades polacas responderam por carta de 11 de Julho de 2007, registada no mesmo dia. A Comissão solicitou esclarecimentos adicionais por carta de 13 de Novembro de 2007. A Polónia respondeu por carta de 9 de Janeiro de 2008, registada no mesmo dia. Apresentou ainda informações complementares sobre o auxílio estatal concedido ao estaleiro por carta de 9 de Janeiro de 2008, registada em 10 de Janeiro de 2008. A Polónia comunicou à Comissão as medidas adicionais concedidas à SSN por cartas de 6 de Dezembro de 2007, registada no mesmo dia, 9 de Janeiro de 2008, registada em 10 de Janeiro de 2008, 12 de Fevereiro de 2008, registada em 13 de Fevereiro de 2008, 26 de Junho de 2008, registada em 27 de Junho de 2008 e 12 de Setembro de 2008, registada no mesmo dia.
2 DESCRIÇÃO
2.1. A EMPRESA EM CAUSA
(44)
A empresa beneficiária está situada na região de Zachodniopomorskie (Pomerânia Ocidental), no noroeste da Polónia. A Comissão faz notar que, de acordo com as regras em matéria de auxílios estatais, as empresas localizadas nesta região são elegíveis para financiamento pelos Fundos Estruturais, a título do Objectivo de Convergência (3), e pelo Fundo de Coesão (4). Em particular, as empresas desta região são potencialmente elegíveis para beneficiarem dos auxílios do programa operacional regional da região de Zachodniopomorskie ao abrigo dos eixos prioritários de apoio às pequenas e médias empresas, às medidas de inovação e de transferência de tecnologia (com vista à criação de emprego a longo prazo) e às infra-estruturas sociais e educativas, centradas na formação profissional e ao longo da vida. As empresas desta região também são elegíveis para beneficiarem do apoio do Programa Operacional «Economia Inovadora».
(45)
A SSN foi criada em 25 de Junho de 2002 para assumir as actividades de construção naval da Stocznia Szczecińska Porta Holding S.A. (a seguir designada «SSPH») e da sua principal filial no sector da construção naval, a Stocznia Szczecińska (a seguir designada «SS»), declaradas em situação de falência em 29 de Julho de 2002. A SSN foi criada como uma estrutura vazia, livre das dívidas da SSPH e da SS relacionadas com a actividade anterior destas empresas.
(46)
O novo estaleiro foi adquirido pela Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. (Agência de Desenvolvimento Industrial, a seguir designada «ARP»), propriedade do Estado e pelo Tesouro Público, com o objectivo de concluir a produção em curso e retomar as actividades de construção naval, levando simultaneamente a cabo a reestruturação necessária. Formalmente, a empresa que assumiu a actividade de construção naval anterior era uma filial da SSPH criada em 1989, a Allround Ship Services Sp. z o.o. (a seguir designada «ASS»). De facto, já em 2001, a empresa pública SSPH, confrontada com uma situação financeira difícil, tinha decidido concentrar a actividade de construção naval na ASS, considerada mais fácil de reestruturar do que a SS. Em Janeiro de 2002, a ASS, inicialmente uma pequena filial que desenvolvia actividades de pintura, celebrou um acordo-quadro com a SSPH para a construção de cascos, alugando meios de produção da SSPH para o efeito. Algumas semanas antes de a SSPH declarar falência, vendeu a ASS à ARP por 1 PLN. A ASS alterou então a sua denominação social para Stocznia Szczecinska Nowa (SSN - a empresa beneficiária do auxílio).
(47)
Nessa altura, a SSN não adquiriu os activos da SSPH e da SS, tendo-os antes alugado ao liquidatário judicial da falência até Julho de 2004. Em 20 de Julho de 2004, a SSN assinou acordos com os liquidatários da SSPH e da SS ao abrigo dos quais adquiriu esses activos. A SSN não retomou as dívidas da SSPH nem da SS e, por isso, essas dívidas permaneceram nessas duas empresas, tendo a questão sido resolvida no âmbito do processo de falência. A SSN assumiu alguns trabalhos em curso mediante a celebração de novos contratos com os armadores.
(48)
A ASS ficou com os trabalhadores da SSPH e da SS, mas o estaleiro reduziu gradualmente os seus efectivos de 8 071 em 2001 para 5 322 no final de 2006. Em 2007 havia em média 4 700 trabalhadores.
(49)
O volume de produção aumentou de 158 000 CGT em 2003 para 213 000 CGT em 2005, mas em 2006 baixou para 167 000 CGT. Em Agosto de 2007, a carteira de encomendas incluía 30 navios num valor total de 1 134 milhões de EUR. A SSN ocupa a 32.a posição a nível mundial e a 6.a na Europa, no que respeita à dimensão da sua carteira de encomendas.
(50)
Os seus principais clientes estão localizados na Alemanha, nos Países Baixos, na Rússia e em Itália e os principais concorrentes europeus são os estaleiros espanhóis, alemães e croatas.
(51)
Actualmente, 80 % da SSN pertencem à Korporacja Polskie Stocznie S.A. (Companhia dos Estaleiros Polacos, a seguir designada «KPS») e 18 % à ARP, estando 2 % das acções na posse do Tesouro Público. A ARP é uma sociedade de responsabilidade limitada estabelecida por lei e detida a 100 % pelo Tesouro Público. A ARP desenvolve as actividades que lhe são confiadas por lei, incluindo a participação em processos de reestruturação da estrutura de propriedade em empresas estatais, a gestão dos activos e participações do Tesouro Público em nome das instituições do Estado e a concessão de empréstimos e garantias para a reestruturação de empresas públicas. A KPS pertence na totalidade à ARP e foi criada para financiar as empresas de construção naval na Polónia.
(52)
A SSN desenvolve actividades de produção de navios, incluindo navios porta-contentores, navios-tanque para transporte de produtos químicos, navios ro-ro e navios polivalentes, e 1 % da actividade da empresa consiste na produção de estruturas metálicas e em vários serviços relacionados com a construção naval.
(53)
As principais instalações de produção da SSN são três rampas de lançamento: a Wulkan Nowy, a Odra Nowa e a Wulkan 1.
(54)
Imediatamente a seguir à sua criação, em 2002, a SSN começou actividades de reestruturação. Elaborou o plano de reestruturação de 2003, que foi inicialmente aprovado pelos seus accionistas em 19 de Dezembro de 2002 e depois alterado em Outubro de 2003. Os seguintes factores foram identificados como sendo as principais causas da falência do anterior construtor naval de Szczecin: problemas tecnológicos, erros de concepção, baixa produtividade, custos elevados e factores externos como a elevada taxa de câmbio do zloti polaco e a concorrência asiática. Devido a estes problemas, os mercados financeiros começaram a manifestar relutância em financiar a construção naval, facto que causou atrasos nas entregas e, consequentemente, uma acumulação de sanções e dívidas.
(55)
A estratégia de reestruturação pretendia alcançar uma rendibilidade duradoura, através da concentração no mercado dos navios porta-contentores e da conquista de uma posição importante na produção de navios-tanque para o transporte de produtos químicos, de navios ro-ro e con-ro e de navios para fins especiais. O plano de reestruturação também incluía a possibilidade de encontrar um investidor estratégico. O plano de reestruturação inicial teve de ser reformulado em 2003 devido às dificuldades financeiras das empresas cooperantes, bem como a problemas laborais e em actividades estreitamente associadas à SSN.
(56)
A situação financeira da SSN foi-se deteriorando de forma significativa.
Quadro 1
Produção da SSN
[milhões de PLN]
2002
2003
2004
2005
2006
30/9/2007
Volume de negócios
424,88
1 114,44
1 303,46
1 416,04
1 199,38
655,87
Resultados de exploração
-6,16
-39,64
- 119,80
-11,44
- 194,24
- 134,36
Capital social
65,01
62,01
112,83
247,96
149,43
81,96
Fonte: Memorando informativo de 2006, apresentado pelas autoridades polacas em 12 de Outubro de 2007, e «Plano de actividades da SSN para 2008-2012 tendo em conta as informações obtidas durante o processo de auditoria jurídica realizado no estaleiro», apresentado por carta de 29 de Fevereiro de 2008.
(57)
Entre os factores externos que contribuíram para a difícil situação financeira figuram a desvalorização do dólar (a moeda das receitas do estaleiro) e a valorização do zloti (a moeda dos custos), o aumento dos preços do aço e a dificuldade em obter financiamento para os navios após a falência da SSPH. Quanto às causas internas das dificuldades do estaleiro foi, reconhecido que as instalações estavam degradadas e necessitavam de grandes melhorias. A partir de 2006, o estaleiro enfrentou graves problemas de recursos humanos: elevada taxa de absentismo, rotatividade dos trabalhadores e saída de trabalhadores qualificados para outros estaleiros, sobretudo na Alemanha e na Noruega, que ofereciam salários significativamente mais elevados.
2.2. DECISÃO DE INÍCIO DO PROCEDIMENTO PREVISTO NO N.o 2 DO ARTIGO 88.o DO TRATADO CE
(58)
Na sua decisão de início do procedimento formal de investigação, a Comissão verificou primeiramente que algumas das medidas notificadas constituíam um novo auxílio na acepção do ponto 3 do anexo IV do Tratado de Adesão, porque não tinham sido concedidas na altura da adesão. A Comissão enumerou essas medidas na parte B do anexo da referida decisão.
(59)
A Comissão decidiu também que várias medidas enumeradas na parte A do Anexo da decisão de início do procedimento formal de investigação foram concedidas à SSN antes de 1 de Maio de 2004, não sendo aplicáveis depois da adesão, na acepção do ponto 3 do anexo IV do Tratado de Adesão, pelo que não seriam examinadas no âmbito do procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE. Essas medidas não estão, por conseguinte, abrangidas pela presente decisão. No entanto, devem ser tidas em conta ao apreciar se os auxílios concedidos após a adesão são compatíveis com o mercado comum.
(60)
No essencial, relativamente às medidas enumeradas na parte B do Anexo da decisão de início do procedimento formal de investigação, a Comissão argumentou que não tinha sido tomada uma decisão juridicamente vinculativa a respeito destas medidas antes da data de adesão, apesar de reconhecer que tinham sido dados alguns passos preliminares com vista a uma tal decisão.
(61)
A primeira destas medidas é uma injecção de capital efectuada pela ARP. O plano de reestruturação de 2003 previa uma injecção de capital no montante de 241 752 900 PLN, mas só foi efectuada uma parte desta injecção capital (180 milhões de PLN) antes da adesão. A ARP não conseguiu, todavia, realizar o aumento de capital de 241 752 900 PLN na sua totalidade, por motivos orçamentais. Segundo a Polónia, a decisão de efectuar o aumento de capital remanescente (61 752 652 PLN) foi tomada em 21 de Dezembro de 2004.
(62)
A segunda e a terceira medidas de auxílio são garantias de boa execução fornecidas pela ARP (cada uma delas correspondente a um auxílio de 1 935 000 PLN). Estas garantias referem-se a navios cujos contratos foram celebrados em 2002. As garantias relativas aos navios seguintes deveriam ser emitidas assim que os navios anteriores fossem entregues. Assim, as garantias relativas aos navios 7 e 8 deviam ter sido concedidas quando os navios 4 e 5 foram entregues (em 2005).
(63)
O último conjunto de auxílios que, segundo as informações disponíveis, não foram concedidos antes da adesão, é constituído pelas medidas de auxílio concedidas à SSN pela cidade de Szczecin sob a forma de anulações e diferimentos do pagamento de contribuições prediais. No total, estas medidas representam 12,5 milhões de PLN e, de acordo com as informações fornecidas pelas autoridades polacas (5), não foram concedidas ao estaleiro até à data.
(64)
A Comissão decidiu dar início ao procedimento formal de investigação devido às dúvidas a seguir descritas sobre a compatibilidade do auxílio à reestruturação com o mercado comum.
(65)
Em primeiro lugar, a Comissão tinha dúvidas sobre a elegibilidade da SSN para receber auxílios à reestruturação. Essa empresa tinha sido aparentemente criada para assumir as actividades da sua antecessora em falência, sem todavia assumir as dívidas da mesma. A Comissão considerou, por isso, que a SSN era uma nova empresa na acepção das orientações comunitárias aplicáveis.
(66)
Em segundo lugar, a Comissão duvidava que as actividades de reestruturação (já realizadas e em curso) conduzissem à viabilidade da SSN a longo prazo. A reestruturação empreendida pelo estaleiro consistia sobretudo numa redução da dívida e no reforço da liquidez, a fim de permitir que a produção continuasse. Os alegados custos relacionados com verdadeiras actividades de reestruturação incluíam os custos da aquisição dos meios de produção ao liquidatário judicial da falência da SSPH e da SS. A Comissão verificou que, mesmo no final do período de reestruturação, o nível de produtividade previsto continuaria a ser relativamente baixo, em comparação com o dos estaleiros europeus concorrentes.
(67)
Em terceiro lugar, com base nas informações disponíveis, a Comissão tinha dúvidas quanto ao facto de terem sido adoptadas medidas compensatórias adequadas, pois, na verdade, não se procedera a uma verdadeira redução da capacidade de produção do estaleiro.
(68)
Em quarto lugar, a Comissão tinha dúvidas quanto ao facto de alguns dos alegados custos de reestruturação, como os custos de aquisição dos factores de produção, estarem verdadeiramente relacionados com a reestruturação, devendo ser, por isso, considerados elegíveis.
(69)
Por último, a Comissão tinha dúvidas quanto ao facto de a contribuição própria do beneficiário para o plano de reestruturação, proveniente quer de recursos próprios quer de financiamento externo obtido em condições de mercado, ser significativa. Em especial, a Comissão duvidava que a utilização dos lucros cumulados constituísse uma contribuição própria. Além disso, a Comissão constatou que 78 % da alegada contribuição própria eram constituídos por adiantamentos pagos pelos armadores, garantidos pela KUKE, a agência polaca de créditos à exportação. Uma vez que a SSN era uma empresa em dificuldades financeiras, a Comissão tinha dúvidas quanto ao facto de os prémios de garantia cobrados reflectirem adequadamente o risco envolvido, de as garantias exigidas pela KUKE serem suficientes e, por conseguinte, de a contribuição própria proposta estar isenta de auxílios estatais.
2.3. OBSERVAÇÕES DAS PARTES INTERESSADAS
2.3.1. OBSERVAÇÕES DA POLÓNIA
(70)
No seguimento da decisão da Comissão de dar início a um procedimento formal de investigação, as autoridades polacas apresentaram as suas observações sobre essa decisão. O beneficiário não apresentou argumentos separados, subscrevendo os que foram apresentados pelo Governo polaco.
(71)
As autoridades polacas levantaram diversas questões. A mais controversa foi a de saber se algumas medidas de auxílio tinham sido postas em prática antes da adesão da Polónia à União Europeia, isto é, antes de 1 de Maio de 2004, não sendo aplicáveis depois da adesão. Tais medidas não podem ser examinadas pela Comissão. Só as medidas que não foram concedidas antes da adesão podem ser apreciadas pela Comissão como um auxílio notificado ou um auxílio ilegal, nos termos do procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE.
(72)
As autoridades polacas contestaram a conclusão da Comissão de que as medidas apresentadas na parte B do anexo da decisão de dar início ao procedimento formal de investigação constituíam um novo auxílio. As autoridades polacas alegaram que todas as medidas inscritas nesse quadro foram concedidas antes da adesão da Polónia e, por isso, não foram previstos nem concedidos novos auxílios à SSN.
(73)
Em primeiro lugar, as autoridades polacas alegaram que a SSN alimentara expectativas legítimas de que o auxílio previsto no plano de reestruturação de 2003 fosse compatível com a legislação aplicável aos auxílios estatais. As autoridades polacas referiram, em especial, dois documentos: «Situação do sector da construção naval polaco, acções recomendadas e apoio a este sector» (adoptado pelo Conselho de Ministros em 16 de Julho de 2002) e «Estratégia a médio prazo das garantias do Tesouro Público até 2010» (adoptado pelo Conselho de Ministros em 10 de Junho de 2003). As autoridades polacas alegaram que estas acções e outras semelhantes adoptadas pelas autoridades centrais, regionais e municipais faziam parte de um vasto programa para salvar o sector da construção naval.
(74)
Em segundo lugar, as autoridades polacas afirmaram que a Comissão, ao exigir a adopção de um «acto juridicamente vinculativo», estava a aplicar os critérios do direito comunitário a acontecimentos e leis nacionais anteriores à adesão. A Polónia declarou que a legislação polaca em matéria de auxílios estatais era aplicável antes da adesão e que esta legislação «não previa uma decisão formal de concessão do auxílio dirigida ao beneficiário em nenhum momento do processo». A legislação polaca exigia unicamente a aprovação do plano de reestruturação e das medidas de auxílio nele contidas pelo Presidente do Instituto da Concorrência e da Defesa dos Consumidores, a qual tinha sido efectivamente concedida. As autoridades polacas alegaram ser «incontestável que cada medida contida no plano de reestruturação finalmente aprovado foi acordada entre a SSN e a autoridade responsável pela concessão do auxílio». Além disso, a Polónia alegou que as disposições do direito comunitário não eram aplicáveis a acontecimentos ocorridos antes da adesão da Polónia e que o processo Fleuren (6), referido pela Comissão na sua decisão de início do procedimento formal de investigação, era fundamentalmente diferente do presente caso.
(75)
Em terceiro lugar, foi argumentado que a aprovação do plano de reestruturação pelo Conselho Fiscal da SSN deve ser considerado como um acto de concessão de auxílio. Em resposta às dúvidas da Comissão quanto ao facto de o Conselho Fiscal ser ou não a entidade competente para tomar decisões com repercussões financeiras que vinculavam os accionistas, a Polónia respondeu que o Conselho Fiscal representava os interesses dos accionistas porque era nomeado por estes. Os membros do Conselho Fiscal recebiam instruções dos accionistas (ARP e Tesouro Público) e os seus actos constituíam um compromisso por parte da ARP e do Tesouro Público no sentido de conceder o auxílio.
(76)
Em quarto lugar, a Polónia alegou que a aprovação pela equipa da ARP do plano de reestruturação de 2003 para o sector da construção naval tinha reforçado as legítimas expectativas do estaleiro porque todos os membros dessa equipa eram representantes da ARP no Conselho Fiscal. A Polónia também confirmou que as decisões eram efectivamente tomadas pelo Conselho Fiscal e pela assembleia dos accionistas da ARP.
(77)
Por último, as autoridades polacas alegaram que a concessão do auxílio era anterior à adesão porque o montante do auxílio a que o Estado se tinha comprometido estava especificado no plano de reestruturação de 2003, sendo, por conseguinte, conhecido antes da adesão.
(78)
As autoridades polacas mencionaram o sistema de renovação, nos termos do qual uma nova garantia é prorrogada quando a garantia anterior chega ao seu termo, e alegaram que este sistema e, consequentemente, todas as garantias por ele abrangidas tinham sido aprovados pelo Conselho Fiscal no âmbito do plano de reestruturação de 2003. Citaram os critérios para avaliar se uma garantia era aplicável depois da adesão, considerando que tais critérios eram decisivos para determinar se o auxílio era concedido.
(79)
As autoridades polacas não reagiram ao argumento da Comissão de que a ARP não tinha tomado, no caso das duas garantias contestadas, as mesmas medidas processuais que tomara no caso das garantias concedidas anteriormente. As autoridades polacas não questionaram a interpretação da Comissão, segundo a qual os contratos relativos à construção de navios celebrados em 2002 continham uma cláusula que permitia que o comprador rescindisse o contrato unilateralmente, caso o estaleiro não fornecesse uma garantia de boa execução num determinado prazo.
(80)
A Polónia alegou que antes da data da adesão já se conheciam exactamente as obrigações financeiras do Estado relativamente a estas medidas, mas confirmou que autoridade responsável pela concessão do auxílio não podia emitir decisões finais sobre diferimentos e anulações ex ante.
(81)
Em resposta às dúvidas da Comissão sobre se o estaleiro, enquanto empresa criada no seguimento da falência da empresa que anteriormente exercia as actividades de construção naval em Szczecin, era elegível para beneficiar de auxílios à reestruturação, a Polónia sustentou que o beneficiário do auxílio já existia sob uma denominação social diferente (ASS), antes da falência da entidade anterior, e exercia actividades no domínio da construção naval.
(82)
As autoridades polacas também apresentaram observações sobre outros aspectos da decisão da Comissão. A Polónia alegou, nomeadamente, que a reestruturação da SSN tinha afectado muitas áreas da sua actividade e visava melhorar substancialmente a eficiência do estaleiro. Este último tinha adoptado uma estratégia mais centrada, procedido à reestruturação da mão-de-obra, aumentado a produtividade, introduzido um sistema de gestão mais eficaz e melhorado a sua situação financeira, esperando ter lucros em 2005.
(83)
A Polónia alegou igualmente que o estaleiro tinha implementado medidas compensatórias adequadas, uma vez que a SSN apenas adquirira parte dos terrenos e das estruturas anteriormente pertencentes à SSPH e que estas estavam directamente ligadas à capacidade de construção naval do estaleiro.
(84)
As autoridades polacas argumentaram que a contribuição própria proposta era suficiente. Designadamente, os lucros futuros com que o estaleiro tencionava financiar parte dos custos de reestruturação não podiam ser considerados recursos estatais e, por isso, constituíam uma contribuição própria. As autoridades polacas sustentaram que os adiantamentos garantidos pela agência polaca de créditos à exportação, KUKE, que financiavam o funcionamento do estaleiro, também deviam ser considerados como contribuição própria. A Polónia descreveu as condições em que a KUKE emitia estas garantias (os prémios e o tipo de contragarantias exigidas) e sublinhou que a KUKE não tivera de efectuar quaisquer pagamentos aos armadores ao abrigo das garantias fornecidas.
(85)
As autoridades polacas assinalaram que a adopção de medidas de reestruturação tinha melhorado a situação financeira do estaleiro e que, consequentemente, este conseguira demonstrar a sua viabilidade.
2.3.2. OBSERVAÇÕES DE OUTRAS PARTES INTERESSADAS
(86)
A associação patronal polaca da construção naval, Forum Okrętowe, explicou os motivos das dificuldades do estaleiro e declarou que, no seu entender, o estaleiro só conseguiu sobreviver graças ao êxito da aplicação do seu plano de reestruturação e ao auxílio estatal que tinha recebido para a reestruturação.
(87)
A empresa fornecedora de gruas de convés e equipamentos de fundear e de amarração, Towimor S.A., declarou que o estaleiro só tinha restabelecido as suas capacidades de construção naval e sobrevivido às crises de 2002-2004 porque a ARP tinha assumido a liderança do processo de reestruturação. Esta empresa salientou que o plano de reestruturação estava a ser aplicado com êxito e que se tinham obtido melhorias a longo prazo.
(88)
A Lubmor Sp. z o.o., uma empresa fornecedora de equipamento interior para navios, realçou a importância da existência da SSN para si própria e para outras empresas que cooperam com o estaleiro.
(89)
Outra empresa fornecedora, a H. Cegielski, que produz principalmente motores de embarcações, salientou que a reestruturação bem sucedida da SSN tinha salvo todo o sector da construção naval em 2002-2004 e que o facto de o estaleiro estar a melhorar sistematicamente os seus resultados financeiros indicava que as medidas de reestruturação estavam a produzir melhorias a longo prazo.
(90)
A Spliethoff's Bevrachtingskantoor B.V., empresa cliente da SSN, salientou o vasto know-how do estaleiro em vários segmentos da construção naval e a qualidade dos navios que tinha construído. O armador fez notar que a SSN lhe tinha construído oito navios polivalentes com requisitos técnicos e normas de qualidade elevados. O armador declarou que esperava que a Comissão aprovasse o auxílio concedido ao estaleiro. Outros clientes deste último, a Peter Dohle Schiffahrts-KG e a Odfjell, exprimiram opiniões semelhantes.
(91)
O sindicato Solidarność destacou a importância do estaleiro para o emprego e para a situação económica de toda a região, e declarou ter esperança de que a Comissão pusesse imediatamente termo à investigação e aprovasse o auxílio recebido pelo estaleiro.
(92)
O Presidente da Câmara de Szczecin sublinhou a importância da existência do estaleiro para a região e observou que, não obstante alguns atrasos, a reestruturação levada a cabo tinha produzido os resultados previstos e o estaleiro estava em condições de concorrer no mercado a longo prazo.
(93)
O Clube de Empresários de Szczecin, uma associação patronal para o desenvolvimento de Szczecin e da Pomerânia Ocidental, manifestou o seu apoio à reestruturação da SSN. Descreveu as dificuldades com que a região esteve confrontada após a falência da SSPH, em 2002, e declarou que o apoio das autoridades polacas ao estaleiro tinha permitido superar a crise.
2.4. EVOLUÇÃO APÓS A DECISÃO DA COMISSÃO DE DAR INÍCIO AO PROCEDIMENTO FORMAL DE INVESTIGAÇÃO
(94)
A investigação da Comissão e os acontecimentos relevantes são a seguir resumidos.
(95)
Em resposta à decisão da Comissão de dar início ao procedimento formal de investigação, no Outono de 2005 as autoridades polacas apresentaram duas linhas de argumentação: por um lado, questionaram a competência da Comissão para actuar relativamente às medidas identificadas como um novo auxílio na decisão da Comissão e, por outro lado, alegaram que, mesmo que estas medidas constituíssem um novo auxílio, eram compatíveis com o mercado comum enquanto auxílio à reestruturação.
(96)
Em apoio do seu argumento de que o auxílio era compatível, a Polónia apresentou o plano de reestruturação de 2003 à Comissão. Esta analisou o plano, tendo recorrido à assistência de um consultor externo. A Comissão concluiu que o plano de reestruturação de 2003 não satisfazia nenhuma das condições de aprovação dos auxílios à reestruturação estabelecidas nas orientações aplicáveis.
(97)
Em Dezembro de 2005, a Comissão teve conhecimento, a partir de fontes públicas (7), da criação da KPS, um grupo de capital público, com o objectivo de integrar os três principais estaleiros polacos, os estaleiros de Gdynia, Gdansk e Szczecin, sob uma coordenação única (a seguir denominado «plano de consolidação»). A principal função da KPS era financiar a produção do estaleiro. A Polónia não tinha informado a Comissão acerca do plano de consolidação em nenhuma fase do processo, nem antes nem depois da decisão de dar início ao procedimento formal de investigação.
(98)
A pedido da Comissão, no início de 2006 as autoridades polacas explicaram que o plano de consolidação tinha sido, de facto, ponderado anteriormente, mas depois fora abandonado e que em breve seria adoptada uma nova estratégia de reestruturação do sector da construção naval polaco. A Polónia esclareceu que a função da KPS era financiar o funcionamento dos estaleiros polacos, principalmente sob a forma de empréstimos a curto prazo.
(99)
Numa reunião entre as autoridades polacas e funcionários da Comissão, realizada em 22 de Fevereiro de 2006, a Comissão informou a Polónia de que, com base nas informações que tinha ao seu dispor, não lhe era possível concluir que o plano de reestruturação de 2003 era suficiente para recuperar a viabilidade do estaleiro a longo prazo. A Comissão salientou que se tratava de um plano de arranque, sobretudo centrado nas medidas financeiras necessárias para retomar a exploração após a falência da SSPH, e não de um plano de reestruturação que garantisse o restabelecimento da viabilidade a longo prazo. Em especial, os investimentos previstos eram insuficientes, tendo em conta as más condições dos equipamentos e instalações do estaleiro. As autoridades polacas e o estaleiro sustentaram que este último já tinha recuperado a viabilidade. No entanto, a Polónia reconheceu que o estaleiro necessitava efectivamente de um investimento substancial para a sua modernização, num montante mínimo de 200 milhões de PLN, e que, por isso, seria vendido a um investidor privado em 2008-2009. Na reunião, as autoridades polacas confirmaram que seria apresentado à Comissão um novo plano de reestruturação, ou uma versão revista do plano de reestruturação de 2003.
(100)
No seguimento da reunião, as autoridades polacas comprometeram-se (8) a apresentar à Comissão um plano de reestruturação da SSN alterado até 22 de Maio de 2006.
(101)
Em 26 de Junho de 2006, a Comissão recebeu um primeiro projecto do plano de reestruturação intitulado «Plano de desenvolvimento da Stocznia Szczecińska Nowa Sp. z o.o. para 2006-2011», elaborado com a assistência da empresa de consultoria Deloitte Advisory.
(102)
A Comissão manifestou sérias dúvidas relativamente a este projecto numa visita ao local, em 13 de Junho de 2006, e por escrito, em 17 de Julho de 2006, fazendo notar que o primeiro projecto do plano de reestruturação não parecia ter envergadura suficiente para garantir a recuperação da viabilidade do estaleiro a longo prazo. A Comissão sublinhou que uma parte significativa da reestruturação tinha de ser financiada com recursos próprios, sem qualquer elemento de auxílio estatal, aspecto que não estava previsto no projecto de plano apresentado, e que era necessário aplicar medidas compensatórias significativas. Constatando a contínua dependência em relação às garantias fornecidas pela KUKE, uma agência governamental, a Comissão advertiu o estaleiro e as autoridades polacas de que essas garantias constituíam um auxílio estatal. A Comissão instou a Polónia a rever o projecto de plano de reestruturação e a apresentar uma versão completa do plano até finais de Agosto de 2006.
(103)
Apesar destas advertências, o plano de reestruturação de 2006 que a Polónia apresentou finalmente em Setembro de 2006, com dois meses de atraso, não diferia substancialmente do projecto inicial. As principais críticas ao plano de reestruturação de 2006 são a seguir descritas.
(104)
Em Setembro de 2006, a Polónia informou a Comissão de que a Assembleia Geral da SSN, realizada em 31 de Agosto de 2006, tinha decidido aumentar o capital do estaleiro em 95 milhões de PLN e preparar, até 15 de Outubro de 2006, propostas para eventuais investidores interessados em adquirir as acções recém-emitidas. Em 31 de Dezembro de 2006, só duas empresas tinham manifestado interesse em adquirir acções da SSN: uma empresa polaca de comércio de aço, a Złomrex, e a ISD Polska, uma filial da produtora de aço ucraniana Donbas.
(105)
Numa reunião realizada em 7 de Dezembro de 2006 (e por escrito em carta de 29 de Janeiro de 2007), a Comissão explicou às autoridades polacas que o plano de reestruturação de 2006 não cumpria nenhuma das condições de aprovação dos auxílios à reestruturação ao abrigo das orientações aplicáveis. Na reunião, as autoridades polacas comprometeram-se a privatizar o estaleiro para melhorar as perspectivas de restabelecer a sua viabilidade e garantir uma contribuição própria suficiente para a reestruturação. As autoridades polacas confirmaram posteriormente o compromisso de privatizar o estaleiro até 30 de Junho de 2007, em carta de 5 de Janeiro de 2007. Enquanto os documentos relativos à privatização estavam a ser elaborados, a Polónia pediu à Comissão que indicasse as medidas compensatórias que considerava necessárias para a SSN, de modo a que os potenciais investidores pudessem ser informados das mesmas.
(106)
No seguimento de um acordo celebrado entre a Comissária Neelie Kroes e o Ministro Piotr Wozniak em Dezembro de 2006, a Comissão encetou um debate intensivo com as autoridades polacas e a SSN para determinar as medidas compensatórias necessárias. A Polónia apresentou uma proposta de medidas compensatórias para a SSN e comprometeu-se a encerrar a rampa de lançamento Wulkan 1 assim que os contratos de construção naval já assinados tivessem sido executados, isto é, em Março de 2010.
(107)
A Comissão solicitou uma série de dados à SSN e, finalmente, os serviços da Comissão informaram a Polónia, por carta de 31 de Julho de 2007, que consideravam, a título provisório, que o encerramento da rampa de lançamento Wulkan 1 constituía uma medida compensatória suficiente, desde que essa infra-estrutura fosse irreversivelmente desmantelada para efeitos de montagem e lançamento de navios e que o encerramento fosse efectuado até 1 de Junho de 2009, ou antes, caso a construção do 587-IV/09, o último dos navios que deveriam ser montados nessa rampa, ficasse concluída mais cedo. Além disso, em 2009, a rampa de lançamento Wulkan 1 só poderia ser utilizada para a montagem do 587-IV/09. Os fundamentos desta conclusão da Comissão são a seguir descritos. As autoridades polacas confirmaram a sua intenção de proceder às reduções de capacidade descritas na carta da Comissão.
(108)
Em Fevereiro de 2007, a gestão do estaleiro enviou convites de aquisição de uma participação maioritária na SSN a 57 potenciais investidores. Nessa altura, o estaleiro já estava há vários meses em negociações com a Zlomrex, mas acabou por não ser tomada nenhuma decisão.
(109)
No Outono de 2007, teve início um novo esforço de privatização. A Comissão foi consultada a respeito de um projecto de memorando informativo em Agosto e Setembro de 2007. Em Setembro, o consultor da KPS e da ARP para o processo de privatização enviou convites à apresentação de propostas a 221 potenciais investidores.
(110)
Seis deles manifestaram interesse em adquirir participações no estaleiro e solicitaram uma cópia do seu memorando informativo. O prazo para os potenciais investidores apresentarem propostas foi adiado por diversas vezes.
(111)
Constatando a existência de atrasos no processo de privatização, a Comissão instou a Polónia, por carta de 3 de Outubro de 2007, a concluí-lo sem demora. Por carta de 23 de Outubro de 2007, a Polónia informou a Comissão de que a privatização não seria concluída, conforme previsto, até ao final de 2007. Como alternativa, a Polónia comprometeu-se a iniciar negociações com investidores seleccionados, a partir de Janeiro de 2008. A Comissão reiterou a sua preocupação com os atrasos por carta de 30 de Novembro de 2007, especificando que esperava que o novo proprietário da SSN apresentasse o primeiro projecto de um novo plano de reestruturação até finais de Fevereiro de 2008. Este pedido foi subsequentemente repetido por diversas vezes pela Comissão, que insistiu repetidamente no rigoroso cumprimento do calendário de privatização.
(112)
Depois de completar um processo de auditoria jurídica, a Amber, único potencial investidor interessado em adquirir a SSN, apresentou em 20 de Dezembro de 2007 uma proposta vinculativa condicional, que foi avaliada pelo consultor da KPS e da ARP para o processo de privatização.
(113)
A partir de 20 de Março de 2008, foram concedidos à Amber direitos de negociação exclusivos, subsequentemente prorrogados por diversas vezes e que acabaram por chegar ao seu termo em 12 de Maio de 2008.
(114)
Em 29 de Fevereiro de 2008, a Polónia enviou à Comissão um primeiro projecto de plano de reestruturação da SSN elaborado pela Amber (9). Esta última enviou projecções financeiras actualizadas por mensagem de correio electrónico de 9 de Abril de 2008. A Comissão apresentou observações orais sobre este projecto numa reunião, realizada em Varsóvia em 10 de Abril de 2008, entre funcionários da Comissão, as autoridades polacas, o estaleiro e a Amber, e enviou observações por escrito em carta de 21 de Abril de 2008.
(115)
Numa reunião com as autoridades polacas em 12 de Maio de 2008, a Amber anunciou que ia abandonar o processo de privatização da SSN. A Polónia informou a Comissão deste acontecimento no mesmo dia. Na explicação que apresentou ao Tesouro Público, a Amber esclareceu que a sua desistência se devia principalmente ao facto de, após uma auditoria jurídica aprofundada da situação do estaleiro, ter concluído que este não se tornaria rendível, mesmo com a aplicação das medidas de reestruturação, incluindo um investimento significativo. Uma vez que a Amber era o único proponente, a sua desistência significava que o processo de privatização lançado em 2007 tinha chegado ao fim.
(116)
Em 26 de Maio de 2008, a Polónia informou a Comissão de que o processo de privatização tinha sido relançado. Em relatórios diários subsequentes, a Polónia informou a Comissão acerca das medidas tomadas pelas autoridades polacas para encontrar um comprador para a SSN. A Polónia enviou à Comissão várias cartas em que potenciais investidores solicitavam informações sobre o processo de privatização em curso e o envio do memorando informativo quando este estivesse disponível.
(117)
Numa reunião realizada em 13 de Junho de 2008, as autoridades polacas informaram a Comissão de que várias empresas tencionavam apresentar planos de reestruturação à Comissão até 26 de Junho de 2008. A Comissão reuniu-se subsequentemente, a pedido das autoridades polacas e na presença destas, com dois potenciais investidores que tinham manifestado interesse na aquisição da SSN: a empresa norueguesa Ulstein e a empresa polaca Mostostal Chojnice. Nestas reuniões, ambas as empresas apresentaram as suas estratégias de reestruturação à Comissão.
(118)
A Polónia apresentou seguidamente à Comissão um projecto de plano de reestruturação elaborado pela Mostostal Chojnice, com data de Junho de 2008 e intitulado «Projecto de programa de reestruturação da SSN para o período 2008-2018, trabalhos em curso» (a seguir designado por «Plano de reestruturação de Junho de 2008»). A 7 de Julho, a Polónia informou a Comissão de que a Mostostal e a Ulstein tinha assinado uma carta de intenções com vista a uma possível cooperação, caso a Mostostal adquirisse a SSN. Em conexão com esta carta de intenções, a Polónia apresentou à Comissão um plano de reestruturação actualizado elaborado pela Mostostal.
(119)
Por carta de 14 de Julho de 2008, a Polónia comunicou à Comissão que o processo de privatização da SSN prosseguia e solicitou um prolongamento do prazo para os potenciais investidores concluírem o plano de reestruturação. A Polónia comprometeu-se a apresentar à Comissão um plano de reestruturação da SSN completo até 12 de Setembro de 2008, o mais tardar.
(120)
A Comissão aceitou o prazo proposto para a apresentação do plano de reestruturação completo.
(121)
Em 12 de Setembro de 2008, a Polónia apresentou um plano de reestruturação final para o estaleiro, intitulado «Programa de reestruturação para o Stocznia Szczecińska Nowa em 2008-2012» (a seguir designado por «plano de reestruturação de 12 de Setembro de 2008»).
(122)
Em 22 de Setembro, a Ulstein comunicou à Comissão que ia abandonar o processo de privatização. Nesta situação, a Comissão considera que o plano de Setembro de 2008 baseado na cooperação entre a Ulstein e a Mostostal já não é válido. No entanto, este plano será a seguir descrito e avaliado, em especial porque a Mostostal anunciou na sua carta de 22 de Setembro que aplicaria o plano sozinha.
(123)
Em reunião de 30 de Setembro de 2008, a Mostostal informou a Comissão de que ainda tencionava cooperar com a Ulstein na reestruturação da SSN. A Mostostal apresentou um projecto de acordo com a Ulstein - que não estava assinado nem mesmo rubricado - com base no qual as duas empresas deveriam estabelecer uma relação preferencial de fornecedor-cliente. A Ulstein deveria subcontratar ao estaleiro de Szczecin a produção de cascos e, mais tarde, de navios off-shore completos destinados ao grupo Ulstein, em condições de mercado. Também em condições de mercado, a Ulstein deveria partilhar o seu saber-fazer e experiência no sector da construção naval com a Mostostal. O novo projecto de acordo de cooperação não previa qualquer contribuição financeira da Ulstein para o plano de reestruturação de 12 de Setembro de 2008.
2.5. PLANO DE REESTRUTURAÇÃO DE SETEMBRO DE 2006
(124)
O plano de reestruturação alterado abrangia o período compreendido entre 2006 e 2011. Fora elaborado em cooperação com a empresa de consultoria Deloitte e tinha por objectivo completar a reestruturação iniciada em 2002 com base num plano apresentado à Comissão em Outubro de 2005, que tinha sido considerado insuficiente para restaurar a viabilidade da empresa. Segundo o plano de reestruturação alterado, o estaleiro deveria recuperar a viabilidade a longo prazo em 2009.
(125)
Um dos pilares fundamentais do novo plano de reestruturação era a reorientação da SSN para a produção de navios de alta tecnologia. Esta reorientação baseava-se nos seguintes motivos: maior valor acrescentado, aumento da concorrência a nível dos preços nos segmentos de mais baixa tecnologia, incapacidade técnica da SSN para produzir navios porta-contentores de muito grandes dimensões, cuja procura estava a crescer, e actual saber-fazer da SSN, sobretudo no que respeita aos navios-tanque para transporte de produtos químicos, altamente especializados e com duplo casco em aço inoxidável.
(126)
Embora a carteira de encomendas da altura (para entrega em 2008-2009) fosse principalmente constituída por navios porta-contentores (70 %), o estaleiro já estava a produzir navios-tanque para transporte de produtos químicos e navios con-ro (30 %) para o segmento superior do mercado. O plano partia do princípio de que, em 2010, o estaleiro expandiria a sua gama de produtos em três segmentos de mercado, nomeadamente os navios-tanque para transporte de produtos químicos, os navios ro-ro (incluindo con-ro e ro-pax) e os navios polivalentes de alta tecnologia.
(127)
A aplicação da nova estratégia deveria ser acompanhada de campanhas de comercialização e venda, bem como de mudanças organizativas e tecnológicas no estaleiro. O custo total dos investimentos e iniciativas previstos foi estimado em 203,9 milhões de PLN. Estes investimentos e iniciativas deveriam ser realizados no período 2006-2009.
(128)
Para resolver o problema do elevado absentismo e da saída de trabalhadores qualificados, o plano incluía aumentos salariais, que levariam a que o vencimento médio em 2011 fosse 28 % mais elevado do que o vencimento médio em 2006.
(129)
O plano previa uma redução suplementar dos efectivos do estaleiro para 4 298 trabalhadores até 2011, correspondente a uma diminuição de aproximadamente 20 % relativamente ao seu nível em 2006 (5 322) e de 53 %, no total, em relação ao seu nível em 2001 (8 071). No entanto, o plano não esclarecia se esta redução implicava despedimentos ou transferências para filiais.
(130)
Estavam previstas outras medidas destinadas a motivar os trabalhadores qualificados, formuladas em termos muito gerais: seria desenvolvida uma nova política de recursos humanos, identificar-se-ia o nível de emprego óptimo, o sistema de avaliação em vigor seria revisto e elaborar-se-ia um plano de incentivos. Estavam previstos projectos semelhantes para os quadros intermédios.
(131)
O plano continha medidas relativas à optimização da política financeira, como o plano para introduzir disposições contratuais destinadas a diminuir o risco de exposição às flutuações dos preços dos materiais e das taxas de câmbio (cobertura natural), e o plano para negociar com os bancos a fim de obter contratos a prazo. Não foram fornecidas provas de que as negociações de contratos a prazo com bancos privados tivessem sido coroadas de êxito.
(132)
No final do período de reestruturação, em 2011, previa-se que a produção do estaleiro atingisse 211 682 CGT, comparativamente a 213 044 CGT em 2005.
(133)
A redução dos efectivos levaria a um aumento da produtividade de 34 CGT/trabalhador em 2003 para 49,3 CGT/trabalhador em 2011. Em termos de homem-horas/CGT, a produtividade em 2003 fora de 47. A produtividade-alvo para 2011 era de 34 homem-horas/CGT.
(134)
O plano previa que a remuneração do capital aplicado, sem ter em conta os aumentos salariais, seria de 19 % por ano, em média, no período 2007-2011, o que, segundo se afirmava, constituía o nível de remuneração esperado por um investidor privado. A previsão que tinha em conta os aumentos salariais apontava para 1,45 % por ano.
(135)
O plano incluía igualmente uma análise de sensibilidade respeitante às alterações dos pressupostos em matéria de taxas de câmbio, custos do trabalho e preços do aço. O plano analisava os factores seguintes: valorização do zloti em 5 % e 10 % ao longo do período de reestruturação 2006-2011 (sendo o pressuposto subjacente de 3,26 PLN/USD), aumentos salariais anuais de 7,5 % (sendo o pressuposto subjacente de 5 % por ano) e aumentos dos preços do aço de 20 %.
(136)
O plano partia do princípio de que o modelo existente de financiamento das actividades operacionais através dos adiantamentos pagos pelos armadores e garantidos pela KUKE, garantias do Tesouro Público e empréstimos estatais seria substituído por adiantamentos pagos pelos armadores e garantidos pela KUKE e por empréstimos comerciais.
(137)
O plano mencionava financiamentos sob a forma de garantias adicionais do Tesouro Público sobre empréstimos de 35 milhões de dólares americanos para 2006 e 2007 e de 25 milhões de dólares americanos para 2008 e 2009. Previa também a substituição das garantias da KUKE por garantias obtidas no mercado e pela obtenção de empréstimos comerciais. O plano de reestruturação de 2006 identificava apenas um contrato de garantia bem sucedido. O plano previa que as garantias da KUKE continuassem a ser utilizadas, com um limite médio anual de 200 milhões de dólares americanos.
(138)
O plano supunha custos de reestruturação no montante de 374,7 milhões de PLN e custos operacionais durante o período de reestruturação no montante de 11 120 milhões de PLN. Estes dois valores referiam-se ao período 2002-2009. O custo das iniciativas e dos investimentos previstos estava estimado em 203,9 milhões de PLN. Declarava-se que a reestruturação financeira estava concluída, com excepção de uma remissão de 20,7 milhões de PLN.
(139)
A reestruturação deveria ser financiada por fundos externos no montante de 190 milhões de PLN, incluindo 95 milhões de PLN de um aumento do capital social do estaleiro através da emissão de novas acções a adquirir por um investidor privado. Uma reunião extraordinária dos accionistas tinha aprovado uma resolução sobre o aumento do capital social. Em Setembro de 2006, uma subscrição de novas acções no valor de 95 milhões PLN equivaleria à aquisição de uma participação de 21 % na SSN, sendo o resto detido pelo Estado.
(140)
Os restantes 95 milhões PLN deveriam provir de um empréstimo para investimento a longo prazo, também de uma fonte privada. Segundo as previsões financeiras, o aumento de capital, bem como o empréstimo para investimento a longo prazo deveriam ser implementados no período 2006-2009.
(141)
Além disso, o plano contava com uma contribuição própria de 165,9 milhões PLN de crédito comercial, que não foi objecto de uma descrição mais aprofundada.
(142)
O plano indicava que os pagamentos adicionais dos armadores, no montante de 628,7 milhões de PLN, após a renegociação dos contratos, deveriam ser considerados como uma contribuição própria.
(143)
O plano contava financiar as operações em curso com empréstimos comerciais e adiantamentos pagos pelos armadores, não garantidos pela KUKE, cujo valor total, ao longo do período de reestruturação 2002-2009, seria, segundo as previsões, de 3 200 milhões PLN.
(144)
O plano pressupunha que o futuro fluxo de tesouraria de 399 milhões PLN seria parcialmente utilizado (14,5 milhões PLN) para investimentos, destinando-se o restante a actividades operacionais. Contudo, o plano reconhecia explicitamente que não se tratava de fundos próprios na acepção das orientações comunitárias aplicáveis.
(145)
Segundo o plano de reestruturação, as medidas compensatórias tinham sido aplicadas pela SSN sob a forma de uma redução da capacidade resultante do facto de a SSN não ter assumido uma percentagem significativa dos activos e dos efectivos da SSPH, depois da falência desta. Em 2001, isto é, antes da falência da SSPH, essa empresa tivera, alegadamente, uma capacidade de produção anual máxima de 345 600 CGT, tendo registado uma capacidade de produção máxima de 322 000 CGT em 1995-1999 (sendo a produção média anual neste período de 244 000 CGT). O plano de reestruturação declarava que, na altura, a capacidade da SSN era de 255 720 CGT. Assim, de acordo com o plano, a redução da capacidade elevava-se a quase 100 000 CGT.
2.6. PLANO DE REESTRUTURAÇÃO DE JUNHO DE 2008
(146)
A Mostostal é uma empresa estabelecida na Polónia, propriedade a 100 % do grupo KEM. A empresa produz estruturas em aço de vários tipos (pontes, gruas, edifícios, etc.). Antiga empresa estatal foi privatizada em 1992 e pertenceu, desde 2003, ao grupo industrial familiar KEM. O grupo KEM desenvolve actividades de transformação e comércio de sucata de aço e de comércio grossista de produtos metalúrgicos, como os produzidos pela Mostostal. O volume de negócios do grupo KEM, em 2007, era de 700 milhões PLN (207 milhões de EUR), dos quais 100 milhões PLN (30 milhões de EUR) gerados pela Mostostal.
(147)
A estratégia empresarial consistia fundamentalmente na diversificação do estaleiro em duas actividades principais: construção em aço e construção naval. Pretendia-se atenuar, com estas medidas, a vulnerabilidade do estaleiro face às flutuações no mercado da construção naval. A reestruturação dos produtos deveria ter lugar em duas fases. Na primeira, até ao início de 2009, o estaleiro completaria a carteira de encomendas existente e começaria a trabalhar na construção em aço. Na segunda fase, a actividade da construção em aço expandir-se-ia, com o objectivo último de utilizar 50 % da capacidade de produção, sendo os restantes 50 % utilizados na construção naval.
(148)
Em relação à actividade de construção naval, a Mostostal baseava o seu plano numa parceria com a empresa de construção naval norueguesa Ulstein. Em 7 de Julho de 2008, as duas empresas assinaram uma carta de intenções tendo em vista a negociação de um possível acordo de cooperação. A cooperação consistiria principalmente na utilização de parte da capacidade da SSN pela Ulstein.
(149)
Relativamente à actividade de construção em aço, a Mostostal tencionava utilizar os meios de produção existentes no estaleiro naval de Szczecin para expandir a sua própria produção e explorar o acesso ao transporte marítimo. O plano mostrava optimismo acerca do desenvolvimento do mercado polaco de estruturas de aço, esperando, em especial, a realização de grandes investimentos em infra-estruturas na Polónia. Quanto à actividade de construção naval, o plano previa a construção de navios do tipo ro-pax e de navios polivalentes, alegando que nestes segmentos os preços registavam «uma tendência ascendente, independentemente da evolução dos mercados da construção naval».
(150)
O plano previa uma reestruturação dos activos constituída pela cedência de cerca de 30 % da actual superfície de produção para actividades acessórias, incluindo o arrendamento a terceiros. Uma rampa de lançamento, Wulkan 1, seria retirada da produção de navios e utilizada para a construção em aço com outros fins que não a construção naval. Esta medida foi apresentada no plano como uma medida compensatória.
(151)
O plano previa investimentos de 264 milhões PLN em 2008-2012 e investimentos suplementares de 90 milhões PLN em 2013-2018. O plano enumerava os investimentos e as poupanças estimadas em termos de homem-horas e de custos de funcionamento. Contudo, mencionava igualmente que em 12 de Junho de 2008 o estaleiro tinha celebrado um acordo com um consultor externo para elaborar um plano de modernização do estaleiro, incluindo a identificação dos investimentos necessários.
(152)
O plano de reestruturação previa um aumento de 14 % dos efectivos da empresa, ou seja, 5 010 trabalhadores em 2012.
(153)
Presumia que a construção naval seria financiada pelos adiantamentos pagos pelos armadores, no valor de 80-90 % do preço de venda.
(154)
Segundo o plano, o êxito da reestruturação dependia de o estaleiro receber um auxílio estatal complementar. O plano previa várias injecções de capital e a concessão pelo Tesouro Público, ou por entidades públicas dele dependentes, de uma operação de troca de dívida por capital, no valor total de 588 milhões de PLN. Nestas injecções de capital, incluía-se a injecção de 145 milhões de PLN pela ARP, decidida em Junho de 2008. Além disso, o plano previa a obtenção de um empréstimo de 32 milhões de USD (68 milhões PLN) junto da ARP. Por último, o plano previa novas garantias da KUKE para os adiantamentos, num valor nominal de 431 milhões PLN.
(155)
O investidor tinha declarado estar disposto a injectar capital no montante de 149,5 milhões PLN para financiar parte do programa de investimento em 2008-2012. A parte restante do programa de investimento para este período deveria ser financiada pelo fluxo de tesouraria do estaleiro.
(156)
Por último, o plano apresentava projecções financeiras para o período de reestruturação 2008-2012, mostrando um regresso à rendibilidade a partir de 2010. O plano enunciava, em termos gerais e sem elementos justificativos, uma série de pressupostos que tinham servido de base à elaboração das projecções financeiras, mas não indicava o modelo financeiro utilizado para chegar às estimativas. O rendimento do capital em 2012 rondaria os 26 %, segundo o plano, mas este reconhecia que essa rendibilidade aparentemente elevada resultava do facto de o capital social permanecer baixo devido aos prejuízos acumulados em anos anteriores. Num cenário mais realista, que não tivesse em conta os prejuízos acumulados, o rendimento do capital atingiria 7,6 % em 2011 e 9,8 % em 2012, o que, de acordo com o plano, equivaleria a uma rendibilidade mínima para o investimento previsto.
(157)
O projecto de balanço mostrava que o valor dos activos imobilizados deveria aumentar de cerca de 100 milhões PLN em 2008 para 200 milhões PLN em 2012.
2.7. PLANO DE REESTRUTURAÇÃO DE 12 DE SETEMBRO DE 2008
(158)
O plano de reestruturação de 12 de Setembro de 2008 baseava-se em pressupostos semelhantes aos do plano de Junho de 2008. A diversificação das actividades continuava a ser o princípio estratégico mais importante e o êxito da reestruturação deveria ser alcançado através da cooperação entre a Mostostal e a Ulstein, combinando a sua experiência nos sectores da construção em aço e da construção naval. Comparativamente à versão de Junho, o plano de reestruturação revisto era mais desenvolvido no tocante a algumas medidas de reestruturação e à aplicação concreta da suposta diversificação das actividades; este facto reflecte-se na reestruturação organizacional e empresarial prevista (ver quadro 2, infra).
(159)
O plano partia do princípio de que o estaleiro existente, com a nova denominação social «SSN Nowa», completaria a produção dos navios geradores de prejuízos inscritos na actual carteira de encomendas e seria seguidamente liquidado. Os activos do estaleiro seriam vendidos a três novas empresas: SSN Mostostal (propriedade a 100 % da Mostostal), SSN Ulstein (propriedade a 100 % da Ulstein) e SSN Wspólna (pertencente em partes iguais à Mostostal e à Ulstein, cada uma com 50 % das acções). Além disso, o actual gabinete de concepção transformar-se-ia numa empresa independente, denominada SSN Biuro Projektowe. O plano previa que em 2010 a Mostostal criaria outra nova empresa, a SSN Odra, que continuaria a actual actividade de construção naval do estaleiro, produzindo navios ro-pax, ro-ro e com-ro, bem como navios-tanque para o transporte de produtos químicos.
Quadro 2
Reestruturação interna da SSN prevista no plano de reestruturação de 12 de Setembro de 2008
Propriedade
Actividade
Injecções de capital
(milhões PLN)
Volume de negócios
(milhões PLN)
Trabalhadores
Programa de investimento
(milhões PLN)
SSN Nowa
100 % Mostostal
Construção naval - carteira de encomendas corrente
434 (auxílio estatal)
Em 2009: 680
Em 2010: 1 000
Posteriormente: 0
4 011 em 2009, objectivo - 0
Nenhum
SSN Mostostal
100 % Mostostal
Construção em aço
80
148 (10 %)
297 em 2009, objectivo - 352
59
SSN Ulstein
100 % Ulstein
Construção naval - embarcações offshore
67,3
155 (11 %)
150
10
SSN Wspólna
50 % Mostostal, 50 % Ulstein
Estruturas prefabricadas de aço
95
370-400 (28 %)
1 062 em 2009, objectivo - 663
34,5
SSN Biuro Projektowe
50 % Mostostal, 50 % Ulstein
Concepção
0,2
9 (0,6 %)
150
0,5
SSN Odra
100 % Mostostal
Construção naval - navios ro-pax, ro-ro, navios-tanque para transporte de produtos químicos
0,2
600-700 (49 %)
835 em 2010, objectivo - 500
Nenhum
Total
434 pelo Estado e 242,7 por investidores
1 412
1 815
104
(160)
O plano partia do princípio de que a SSN Nowa e a SSN Odra, as empresas que supostamente deveriam continuar as actividades de construção naval do estaleiro, não possuiriam activos e subcontratariam a pré-fabricação de aço à SSN Wspólna, utilizando a capacidade da SSN Mostostal ou da SSN Ulstein para a montagem e o equipamento dos navios. O plano não descrevia como esta partilha de capacidades seria gerida na prática, nem em que termos a capacidade seria posta à disposição da SSN Nowa e, depois, da SSN Odra.
(161)
As duas empresas, SSN Ulstein e SSN Mostostal, deveriam penetrar em novos mercados, dos quais a SSN não tinha qualquer experiência, mas o plano não fornecia análises destes mercados.
(162)
O plano explicava que a Ulstein subcontratava nessa altura a produção de cascos, mas pretendia controlar também as fases de produção anteriores, pelo que, ao adquirir capacidade em Szczecin, procederia à integração vertical do processo de produção. A SSN Ulstein previa uma curva de aprendizagem razoável e tencionava começar por construir cascos e depois embarcações offshore semi-equipadas e totalmente equipadas. O plano não fornecia dados pormenorizados sobre o volume de produção previsto, as hipóteses de preços dos cascos/navios, os custos, a rendibilidade, etc.
(163)
Os motivos que levavam a Mostostal a investir no estaleiro de Szczecin continuavam a ser os indicados no plano de reestruturação de Junho de 2008. O investidor pretendia expandir a sua capacidade de produção de estruturas de aço e obter acesso directo aos transportes por vias navegáveis, o qual diminuiria os seus custos de transporte ao permitir transportar estruturas totalmente montadas de maior dimensão. O volume de produção previsto, as hipóteses de preços, os custos, as margens, etc., não estavam descritos.
(164)
O plano não previa a reestruturação da SSN Nowa, partindo do princípio de que esta seria liquidada após a conclusão dos navios geradores de prejuízos inscritos na actual carteira de encomendas. O plano continha uma análise de mercado do sector da construção naval que, no entanto, incidia em grande medida sobre segmentos de mercado em que o estaleiro não tencionava operar no futuro.
(165)
O plano não continha um plano de actividades para a SSN Odra. No que respeita à estratégia desta última, o plano partia do princípio de que a empresa obteria contratos rentáveis junto da empresa estatal Polska Żegluga Morska (empresa polaca de barcos a vapor) para a produção de navios ro-pax de passageiros. Além disso, a SSN Odra poderia ponderar a hipótese de produzir uma versão militar destes navios, mas não foram apresentadas informações adicionais sobre o assunto.
(166)
Por último, a SSN Wspólna teria por principal função prestar serviços às outras empresas. O plano calculava que a capacidade de transformação do aço da SSN Wspólna seria de 74 000 toneladas. A SSN Ulstein necessitaria de 15 000 a 20 000 toneladas e a SSN Mostostal de 12 000 a 15 000 toneladas. O plano previa que aproximadamente 30 000 toneladas de aço seriam destinadas a outras actividades de construção naval que não as da SSN Ulstein. Além disso, o plano sugeria que a capacidade remanescente da SSN Wspólna (9 000 a 17 000 toneladas de aço, isto é, 12-23 % da capacidade) seria utilizada na subcontratação por outras empresas, mas não descrevia o mercado-alvo, a procura ou a rendibilidade que poderia ser alcançada.
(167)
Para além da reestruturação organizacional, o plano previa a reestruturação dos activos, a reestruturação financeira e uma redução significativa dos efectivos.
(168)
O plano previa um investimento total de 104 milhões PLN na SSN Ulstein, na SSN Mostostal e na SSN Wspólna. Adicionalmente, a SSN Nowa investiria […] (10) milhões PLN na relocalização de alguns meios de produção para libertar terrenos, cuja venda deveria gerar verbas a utilizar na reestruturação.
(169)
Quanto ao planeado encerramento de uma rampa, o plano de 12 de Setembro (tal como o de Junho) afirmava que a rampa de lançamento Wulkan 1 não seria utilizada em actividades de construção naval, mas sim na produção de estruturas de aço pela SSN Mostostal.
(170)
Em termos de emprego, o plano previa uma redução de quase 60 %, para 1 815 trabalhadores.
(171)
As projecções financeiras mostravam que a SSN Ulstein iniciaria actividades em 2009 e começaria a ter lucro em 2010. A SSN Mostostal e a SSN Wspólna deveriam começar a funcionar em 2009 e a ter lucro de imediato. A SSN Odra iniciaria a produção de navios em 2010 e, segundo as projecções financeiras, teria imediatamente lucro.
(172)
No caso da SSN Ulstein, estava prevista uma rendibilidade das vendas de 6 %, percentagem que o plano considerava suficiente. No caso da SSN Odra a rendibilidade das vendas, no primeiro ano de produção, seria de 11 % (em resultado da coincidência de dois contratos muito rentáveis nesse ano) e diminuiria para 7-8 % nos anos seguintes. A SSN Mostostal presumia uma rendibilidade das vendas de 6-9 % em 2009-2011 e de 11 % em 2012. A rendibilidade das vendas para a SSN Wspólna e a SSN Biuro Projektowe seria marginal: 0,4 % durante todo o período no caso da SSN Wspólna e 1,6 % no caso da SSN Biuro Projektowe. Segundo o plano, esta baixa rendibilidade das vendas nas duas empresas resultaria das baixas margens e era justificada pelo facto de se tratar de empresas de serviços que trabalhavam para as empresas produtoras de produtos acabados, utilizando, em grande medida, materiais fornecidos pelas empresas principais.
(173)
A SSN Nowa deveria completar a produção dos navios geradores de prejuízos inscritos na carteira de encomendas do estaleiro, o que significava que continuaria a ter prejuízos durante todo o período em apreço, até ser liquidada. A aplicação do plano dependia, por isso, da concessão de um auxílio estatal suplementar no valor de 430 milhões PLN para cobrir os futuros prejuízos da SSN Nowa. Em comparação com o plano de Junho, que previa uma injecção de capital estatal de 588 milhões PLN e um empréstimo de 68 milhões PLN, o montante de auxílio estatal necessário parecia ser inferior. Contudo, a Comissão constatou que entretanto, em Agosto de 2008, as entidades públicas (ARP e KPS) tinham procedido a uma conversão da dívida em capital no montante de 130 milhões PLN.
2.8. MEDIDAS COMPENSATÓRIAS
(174)
No seguimento de um acordo celebrado em Dezembro de 2006 entre as autoridades polacas e a Comissão, esta encetou conversações intensivas com as autoridades polacas e a SSN para determinar as medidas compensatórias necessárias.
(175)
Em cooperação com o seu consultor externo e com o estaleiro, a Comissão definiu a seguinte metodologia para avaliar a redução da capacidade proposta pela Polónia a título de medida compensatória.
(176)
Para as medidas compensatórias serem efectivas, era necessário que a redução da capacidade fosse suficiente para garantir que a capacidade futura do estaleiro, após a reestruturação, seria inferior à sua capacidade actual.
(177)
A Comissão começou por avaliar a actual capacidade técnica do estaleiro, partindo do princípio de que a montagem de navios nas rampas de lançamento constituía um dos estrangulamentos do processo de produção do estaleiro, que não poderia ser facilmente resolvido através da externalização. De acordo com a metodologia utilizada pela Comissão, e que não foi contestada pelas autoridades polacas nem pelo estaleiro, a capacidade é calculada com base na duração da montagem numa rampa e num tipo tradicional de navios (uma vez que os navios variam em valor de CGT mas podem demorar o mesmo tempo a montar).
(178)
O cálculo da capacidade actual teve em conta o tempo efectivamente necessário para montar um (certo tipo de) navio numa rampa de lançamento. Este tempo tinha de reflectir todas as deficiências existentes no processo de produção, designadamente baixa produtividade, estrangulamentos, meios de produção obsoletos, fluxo de produção ineficiente e problemas laborais. Só era possível excluir do tempo de montagem os efeitos das restrições financeiras resultantes da difícil situação financeira do estaleiro. O acesso irregular ou a falta de acesso ao capital de exploração pode perturbar gravemente o processo de produção. Uma vez que se trata de um factor externo, inerente a todas as empresas com dificuldades financeiras e que não está ligado à ineficiência da empresa propriamente dita, a Comissão aceitou que o desempenho real do estaleiro fosse ajustado, assumindo um acesso fácil ao capital de exploração.
(179)
A estimativa da capacidade futura teve em conta o tempo provavelmente necessário para montar um (certo tipo de) navio na rampa de lançamento, no pressuposto de que a produtividade do estaleiro era comparável a um valor de referência estabelecido por outros estaleiros europeus concorrentes. Por outras palavras, os efeitos da necessária modernização das instalações e da optimização das condições de trabalho (organização, finanças, fornecimentos, recursos humanos) tinham de ser tidos em conta.
(180)
Esta modernização era inevitável para o estaleiro restabelecer a sua viabilidade a longo prazo. O concomitante aumento da produtividade permitiria que o estaleiro reduzisse os factores de produção e produzisse mais rapidamente. À medida que os vários aspectos da produção melhorassem, a capacidade, ou seja, a possibilidade de produzir um determinado volume, aumentaria. Era, por conseguinte, importante notar que o encerramento de algumas instalações, como o proposto encerramento de uma rampa no estaleiro de Szczecin, poderia ser compensado por um aumento da capacidade da parte remanescente do estaleiro. Para que as medidas compensatórias continuassem a ser efectivas, a redução da capacidade devia ser suficiente para que a capacidade do estaleiro no fim da reestruturação, isto é, depois do investimento e do aumento da produtividade, fosse inferior à sua capacidade actual. Só desta forma se poderiam conciliar os dois objectivos de alcançar viabilidade a longo prazo, o que implicava um aumento da produtividade, e de minimizar o mais possível os efeitos comerciais negativos.
(181)
Para garantir a coerência do cálculo da capacidade actual e futura, deveria ser utilizada a mesma combinação de produtos, isto é, o mesmo tipo de embarcações. Em alternativa, é possível usar como aproximação um «navio médio» (isto é, com um valor CGT médio, tendo em conta a carteira de encomendas do estaleiro).
(182)
Com base nas informações apresentadas pela SSN, a sua capacidade actual, funcionando com restrições financeiras, foi estimada em 177 000 CGT a 202 000 CGT, dependendo de a produção do estaleiro incluir ou não os navios-tanque para o transporte de produtos químicos. A capacidade do estaleiro sem restrições financeiras era de 208 000 CGT (9,15 navios) se a sua produção incluísse navios-tanque para o transporte de produtos químicos e de 238 000 CGT (10,7 navios) se não incluísse tais navios.
(183)
O estaleiro declarou que o investimento previsto no plano de reestruturação de 2006 não teria qualquer impacto no tempo de montagem, mas poderia reduzir os custos. Explicitou igualmente que, embora alguns investimentos fossem susceptíveis de reduzir o tempo de montagem, este efeito seria anulado por uma importante mudança no método de produção, que consistia em equipar os navios mais cedo. O estaleiro explicou também que para diminuir significativamente o tempo de montagem seria necessário investir nas próprias rampas de lançamento, quantificando esse investimento em 200 milhões de EUR, um montante que está claramente fora do alcance do estaleiro.
(184)
Por conseguinte, a capacidade futura, se não forem encerradas instalações, seria idêntica à capacidade actual num cenário sem restrições financeiras, isto é, 208 000 CGT caso a produção inclua navios-tanque para o transporte de produtos químicos e 238 000 CGT caso não os inclua.
(185)
Após o encerramento da rampa de lançamento mais pequena (Wulkan 1), a capacidade do estaleiro oscilaria entre 149 000 CGT (6,25 navios), para a gama com menor nível de CGT (incluindo navios-tanque para o transporte de produtos químicos), e 178 000 CGT (7,8 navios), para a gama com maior nível de CGT (excluindo esses navios).
(186)
Com base nestes valores, a Comissão concluiu que a redução da capacidade após o encerramento da rampa pequena variaria entre 25 % e 46 %, dependendo da combinação de produtos em causa. Nesta base, e tendo em conta que o encerramento de mais uma rampa de lançamento implicaria uma redução da capacidade de 59 %, no mínimo, a Comissão concluiu, a título provisório, que o encerramento da rampa mais pequena, Wulkan 1, proposta pela Polónia, seria uma medida compensatória suficiente.
2.9. MEDIDAS DE AUXÍLIO
(187)
A Comissão iniciou o procedimento formal de investigação sobre as medidas de auxílio descritas na parte B do anexo da decisão. Estas incluíam uma injecção de capital e duas garantias de boa execução a conceder pela ARP, bem como vários deferimentos e anulações do pagamento do imposto predial por parte da Cidade de Szczecin. O valor nominal destas medidas era de 126 524 652 PLN.
(188)
A Polónia informou a Comissão que as duas garantias de boa execução inscritas como medidas 62 e 63 na parte B do anexo da decisão de início do procedimento formal de investigação não tinham sido concedidas (11). Informou-a igualmente de que as anulações do pagamento imposto predial inscritas como medidas 64 e 68 na parte B do dito anexo tinham sido adiadas (12).
(189)
O quadro 3 mostra os auxílios concedidos entre 1 de Maio de 2004, data de adesão da Polónia à União Europeia, e 30 de Junho de 2007. A Polónia notificou estes auxílios, com o valor nominal de 259 560 990 PLN, por carta de 11 de Julho de 2007. O auxílio 1 corresponde à medida 61 da parte B do Anexo da decisão de dar início ao procedimento formal de investigação.
(190)
O quadro 3 inclui empréstimos da KPS utilizados para financiar as necessidades do estaleiro em capital de exploração. Em cartas de 11 de Julho de 2007 e 9 de Janeiro de 2008, a Polónia sustentou que estes empréstimos não constituíam um auxílio estatal porque os juros cobrados correspondiam à avaliação de risco do projecto específico que era objecto do pedido de empréstimo.
(191)
Por estes empréstimos concedidos em 2005-2007, a KPS cobrou uma taxa de juro ligeiramente acima de 6 %. A taxa de referência para a Polónia no período em que os empréstimos da KPS foram concedidos ao estaleiro variava entre 5,56 % e 6,24 %. Além disso, a KPS cobrou uma taxa única, numa percentagem situada entre 0,1 % e 0,4 %. Segundo as autoridades polacas, a KPS exigiu garantias sob a forma de aceitação de execução coerciva, um acordo sobre cedências em bloco de créditos, uma ordem de pagamento incondicional, uma obrigação não denominada ou penhores sobre os activos (13).
(192)
A KPS foi criada em 2004 como uma filial a 100 % da ARP, funcionando como um fundo de capital de risco para esta última. A sua principal função era servir de veículo para a consolidação dos três principais estaleiros da Polónia, mas este projecto foi abandonado em 2006. De acordo com as informações fornecidas pela Polónia em 2006 (14), a KPS deveria ser financiada por uma injecção de capital da ARP, uma contribuição em espécie (acções de empresas terceiras) fornecida pela ARP e um empréstimo bancário renovável garantido pela ARP, especificamente destinado a apoiar o financiamento dos estaleiros. Segundo as informações disponíveis no sítio Web do Governo, a KPS também deveria apoiar as actividades de construção naval polacas através da emissão de obrigações totalmente garantidas pela ARP. Na verdade, o documento «Estratégia para o sector de construção naval (estaleiros navais) da Polónia 2006-2010» (15) confirma que a KPS deveria gerar recursos a partir da emissão de instrumentos de dívida no valor aproximado de 100 milhões de USD, garantidos pelos activos destinados à reestruturação do sector da construção naval sob a forma de fundos transferidos pelo Tesouro Público para a ARP.
(193)
O quadro 4 mostra o apoio prestado pela ARP e pela KPS, entre 30 de Junho de 2007 e 15 de Fevereiro de 2008, e notificado à Comissão após 11 de Julho de 2007, por cartas de 6 de Dezembro de 2007 e de 12 de Fevereiro de 2008. Mostra igualmente os empréstimos adicionais concedidos pela ARP e pela KPS, dos quais a Comissão teve conhecimento pelo memorando informativo da SSN de Junho de 2008 (16), o plano de reestruturação da Mostostal apresentado em Junho de 2008 (17) e o plano de reestruturação apresentado em Setembro de 2008. O valor nominal destas medidas é de 417 531 254 PLN.
(194)
O quadro 5 mostra dívidas ao Estado não executadas sob a forma de pagamentos em atraso a título do imposto predial no valor de 12 402 000 PLN, relativas ao período de Julho de 2003 a Dezembro de 2004. Este auxílio corresponde às medidas 64 a 68 da parte B do anexo da decisão de dar início ao procedimento formal de investigação.
(195)
Considerando a precária situação financeira do estaleiro, a Comissão não pode excluir a possibilidade de terem sido concedidos auxílios estatais suplementares de natureza semelhante à SSN.
(196)
Por último, a SSN beneficiou de garantias de produção da KUKE (a seguir designadas «garantias relativas aos adiantamentos» ou «garantias KUKE»). A partir de 1 de Maio de 2004, praticamente toda a produção naval do estaleiro foi financiada graças a estas garantias. No período entre e 30 de Maio de 2008, a SSN recebeu 96 garantias no valor total de 1 928 869 694 PLN (18). Nas suas alegações de 11 de Julho de 2007, a Polónia informou a Comissão de que a KUKE continuaria a conceder garantias à SSN até finais de 2008. Segundo o plano de reestruturação apresentado em 12 de Setembro de 2008, em 26 de Junho foram concedidas mais dez garantias KUKE à SSN, num montante total de 429 578 282 PLN.
(197)
Neste sector, é comum os estaleiros não disporem normalmente de capital de exploração suficiente para a construção dos navios e dependerem de financiamento externo, quer através de empréstimos (os denominados empréstimos à produção) quer de adiantamentos pagos pelos armadores, através dos quais a produção é financiada. Os armadores costumam pagar 80 % do preço antecipadamente, em fracções coincidentes com certas etapas decisivas da construção, sendo os restantes 20 % pagos no momento da entrega. A participação dos armadores no financiamento da construção é, por isso, crucial. As garantias relativas aos adiantamentos concedidas pela KUKE à SSN visavam, por isso, garantir os adiantamentos dos armadores contra o risco de o estaleiro não entregar o navio.
(198)
Segundo as informações fornecidas pela Polónia, as garantias da KUKE eram concedidas à SSN da seguinte forma. Em primeiro lugar, era assinado um contrato com o armador, que obrigava normalmente o estaleiro a demonstrar dentro de um determinado prazo que o financiamento da produção seria garantido pela KUKE. Esta emitia uma decisão de garantir o financiamento da totalidade do navio, mediante a concessão de garantias relativas aos adiantamentos. Em acordos separados subsequentes, a KUKE activava a garantia relativa a cada um dos adiantamentos (geralmente quatro). O montante global do risco assumido pela KUKE em relação ao eventual incumprimento do estaleiro corresponde normalmente a 80 % do preço de compra total, ou seja, a totalidade dos adiantamentos pagos pelo armador antes da entrega. Esta exposição global é conhecida quando a KUKE emite a decisão de garantir os adiantamentos pagos pelo armador. A garantia cessa aquando da entrega do navio.
(199)
As operações da KUKE enquanto agência polaca de crédito à exportação são diversificadas (19), podendo ser basicamente divididas em actividades comerciais e actividades realizadas em nome do Tesouro Público, e garantidas por este. Estas últimas actividades são realizadas através de uma conta bancária separada, denominada «Interes Narodowy». As garantias concedidas à SSN enquadram-se nas actividades garantidas pelo Tesouro Público.
(200)
Segundo as informações prestadas pela Polónia, as garantias relativas aos adiantamentos prestadas pela KUKE foram concedidas à SSN contra um prémio de garantia que variava consoante o valor da mesma. Era aplicada uma taxa de 2 % ao ano às garantias não superiores a 35 milhões PLN e de 1 % ao ano às garantias superiores a 35 milhões PLN. A título de contra garantias, a KUKE exigia a transferência da propriedade do navio, do navio em construção ou dos materiais.
(201)
Conclui-se dos quadros 3 a 5 e das informações anteriores que a SSN beneficiou, desde 1 de Maio de 2004, de auxílios num valor nominal total de 3 047 943 120,5 PLN (aproximadamente 896 milhões de EUR).
Quadro 3
Auxílios estatais concedidos à SSN entre 1 de Maio de 2004 e 30 de Junho de 2007, dados fornecidos pelas autoridades polacas
N.o
Entidade que concede o auxílio
Instrumento de auxílio
Base jurídica
Número da decisão ou do acordo
Data de concessão
Data em que produziu efeito
Juros
Período abrangido pelo auxílio
Valor nominal do auxílio
(em PLN)
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
1.
ARP
Injecção de capital
Lei de 15/9/2000 do Código das empresas comerciais (Dz.U. N.o 94, 1037 alterado)
Rep. A N.o 4528/2004
21.12.2004
20.6.2005
Não aplicável
Auxílio único
61 752 652,83
2.
KPS
Empréstimo
Lei de 23.4.1964 do Código civil (Dz.U. n.o 16, 93 alterado)
Acordo de 1/10/2005
13.10.2005
14.10.2005
1M WIBOR + 2 %
13.04.2006
20 000 000,00
3.
KPS
Empréstimo
Lei de 23.4.1964 do Código civil (Dz.U. n.o 16, 93 alterado)
Acordo de 1/2/2006
15.2.2006 (anexos: 27.4.2006, 24.8.2006, 26.9.2006, 27.11.2006, 21.12.2006, 31.1.2007)
21.2.2006
27.4.2006
27.9.2006
16.2.2007
21.2.2007
30.3.2007
1.5.2007
31.5.2007
Não disponível
31.08.2009
68 405 400,00
(USD 18 000 000,00)
4.
KPS
Empréstimo
Lei de 23.4.1964 do Código civil (Dz.U. n.o 16, 93 alterado)
Acordo de 12.1.2007
12.01.2007
3.4.2007
5.4.2007
16.4.2007
26.4.2007
30.4.2007
16.5.2007
31.5.2007
Sem dados
31.1.2009
82 902 937,50 (USD 21 375 000,00)
5.
KPS
Empréstimo
Lei de 23.4.1964 do Código civil (Dz.U. n.o 16, 93 alterado)
Acordo n.o 1/2/2007
9.2.2007 (anexos: 29.3.2007, 4.4.2007)
9.2.2007
WIBOR 1M + 2,25 %
27.4.2007
12 200 000,00
6.
KPS
Empréstimo
Lei de 23.4.1964 do Código civil (Dz.U. n.o 16, 93 alterado)
Acordo n.o 2/2/2007
12.2.2007
12.2.2007
WIBOR 1M + 2,25 %
12.8.2007
14 300 000,00
Total
259 560 990,33
Quadro 4
Auxílios estatais suplementares concedidos à SSN desde 30 de Junho de 2007 a 12 de Setembro de 2008, dados fornecidos pelas autoridades polacas
N.o
Entidade que concede o auxílio
Instrumento de auxílio
Base jurídica
Data de concessão
Valor nominal do auxílio
(em PLN)
1
2
3
4
5
6
7.
KPS
Injecção de capital
Acordo
7.8.2007
9 999 954,69
8.
KPS
Injecção de capital
7.8.2007
33 999 919,80
9.
ARP
Injecção de capital
Acordo entre a SSN e a ARP sobre um auxílio estatal sob a forma de injecção de capital
19.9.2008
86 000 151,93
10.
ARP
Empréstimo
Lei de 30/8/1996 sobre a comercialização e a privatização (Dz. U. 02.171.1397 alterada)
5.12.2007
49 000 000,00
11.
ARP
Empréstimo
Acordo OPP/3/08
6.2.2008
41 000 000,00
12.
KPS
Empréstimo
Acordo 1/11/2007
23.11.2007
9 000 000,00
13.
KPS
Empréstimo
Acordo 1/3/2008
5.3.2008
20 000 000,00
14.
ARP
Empréstimo
Acordo OPP/5/08
30.9.2009
32 250 000,00
15.
KPS
Empréstimo
12.8.2007
4 709 380,37
16.
ARP
Conversão da dívida em capital
Rep. A. No 6603/2008, 8014/2008
20.6.2008
110 999 077,11
17.
KPS
Conversão da dívida em capital
Rep. A. No 6603/2008, 8014/2008
20.6.2008
20 572 770,24
Total
417 531 254,1
Quadro 5
Dívidas ao Estado não executadas após 1 de Maio de 2004
N.o
Entidade que concede o auxílio
Instrumento de auxílio
Dívida
Saldo em dívida
(em PLN)
12.
Cidade de Szczecin
Adiamento
Dívida relativa ao imposto predial, acumulada entre Julho de 2003 e Dezembro de 2004
12 402 000,00
3. APRECIAÇÃO
3.1. COMPETÊNCIA DA COMISSÃO
(202)
O n.o 3 do anexo IV do Tratado de Adesão define o chamado procedimento do mecanismo intercalar, que proporciona um quadro jurídico de apreciação dos regimes de auxílio e dos auxílios individuais em execução num novo Estado-Membro antes da data da sua adesão à UE e que continuam a ser aplicáveis após essa data.
(203)
As medidas de auxílio que foram postas em prática antes da data de adesão e que não são aplicáveis após essa data não podem ser examinadas pela Comissão, nem ao abrigo do procedimento do mecanismo intercalar nem nos termos do procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE.
(204)
Em contrapartida, as medidas que só foram postas em prática após a data de adesão serão avaliadas pela Comissão como auxílios notificados ou como auxílios ilegais no âmbito do procedimento previsto no n.o 2 do artigo 88.o do Tratado CE.
(205)
O critério pertinente para determinar a data em que determinada medida foi posta em prática é o acto juridicamente vinculativo pelo qual a autoridade nacional competente se compromete a conceder o auxílio (20). É ao direito nacional que compete determinar se um acto administrativo é juridicamente vinculativo ou não. Contudo, sobretudo em casos duvidosos, a Comissão deve poder rever esses actos administrativos e avaliar, com base na sua forma e conteúdo, se podem ter suscitado nos beneficiários expectativas legítimas que sejam invocáveis junto de um tribunal polaco. Esta capacidade de rever os actos administrativos nacionais é indispensável para o exercício da competência exclusiva da Comissão de aprovar derrogações à proibição geral de auxílios estatais relativamente às medidas postas em prática na Polónia após 1 de Maio de 2004.
(206)
Uma medida é considerada aplicável após a adesão se tiver sido posta em prática antes da adesão mas ainda puder dar origem, após essa data, à concessão de um auxílio suplementar ou a um aumento do montante do auxílio já concedido, isto é, se o nível exacto do envolvimento financeiro do Estado não era conhecido aquando da concessão do auxílio e continua a não ser conhecido à data da adesão.
(207)
Na sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, a Comissão concluiu, com base nas informações fornecidas pela Polónia, que várias medidas notificadas à Comissão constituíam, na verdade, um novo auxílio, a conceder após 1 de Maio de 2004, data da adesão da Polónia à UE. Especificamente, a Comissão considerou que uma injecção de capital, duas garantias de boa execução e a anulação e o diferimento do pagamento de uma dívida a título do imposto predial constituíam um novo auxílio.
(208)
Em primeiro lugar, a Polónia informou a Comissão de que afinal as duas garantias de boa execução contestadas (medidas 62 e 63 da parte B do anexo da decisão de dar início ao procedimento formal de investigação) não tinham sido concedidas. Por conseguinte, não se encontram abrangidas pela presente decisão.
(209)
Em segundo lugar, a Polónia confirmou que a dívida à Cidade de Szczecin a título do imposto predial, correspondente ao período de Julho de 2003 a Dezembro de 2004 (medidas 64-68 da parte B do anexo da decisão de dar início ao procedimento formal de investigação), não tinha sido executada nem anulada até à data. Isto significa que essa dívida tinha transitado e não fora executada muito depois da data da adesão. Segundo jurisprudência constante (21) a não execução sistemática das dívidas ao Estado pode constituir um auxílio estatal, como será a seguir analisado de forma mais pormenorizada. Essa não execução está claramente abrangida pela competência da Comissão nos termos do artigo 88.o do Tratado CE, na medida em que respeita ao período subsequente à adesão. Estas medidas estão, consequentemente, abrangidas pela presente decisão.
(210)
Em terceiro lugar, no que respeita à injecção de capital por parte da ARP (medida 61 da parte B do anexo à decisão de dar início ao procedimento formal de investigação), as observações apresentadas pela Polónia e por terceiros interessados sobre a supramencionada decisão não convenceram a Comissão de que esta medida não constitui um novo auxílio, encontrando-se, por isso, abrangida pela presente decisão.
(211)
A Comissão explica, seguidamente, as razões que a impedem de aceitar os argumentos apresentados pela Polónia e pelas partes interessadas.
(212)
Em relação ao argumento da Polónia de que a injecção de capital deve ser inserida no contexto do vasto programa de ajuda do Governo polaco ao sector da construção naval do país, a Comissão considera que esse programa governamental de carácter geral não pode conferir à SSN um direito legítimo de exigir que um dos seus accionistas, a ARP, realize a injecção de capital na sua totalidade. Na verdade, por razões orçamentais, a ARP estava, inicialmente, em condições de assegurar a totalidade da injecção de capital declarada no plano de reestruturação de 2003.
(213)
Quanto ao argumento da Polónia de que a Comissão está a aplicar os critérios do direito comunitário a acontecimentos e leis nacionais anteriores à adesão, a competência da Comissão para agir em relação a auxílios concedidos antes da data de adesão é definida pelo Acto de Adesão, a que as Comunidades e a Polónia estão vinculadas. A Comissão interpretou o conceito de «posto em prática antes da adesão» por analogia com o conceito de concessão do auxílio (22).
(214)
A Polónia alega que o direito nacional exige apenas a aprovação do plano de reestruturação e das medidas de auxílio nele contidas pelo Presidente do Instituto Nacional da Concorrência e da Defesa do Consumidor. A Comissão não considera que esta aprovação possa ser, em si mesma, qualificada como «pôr a medida em prática antes da adesão». O Instituto Nacional da Concorrência verificou a compatibilidade do auxílio estatal com a legislação nacional nessa matéria mas, tal como acontece quando a Comissão analisa os auxílios estatais no âmbito do artigo 88.o do Tratado CE, a sua aprovação não suscitou expectativas legítimas, nos termos da legislação nacional, de que o auxílio ia ser efectivamente concedido.
(215)
A Polónia também considera incontestável que a injecção de capital prevista no plano de reestruturação de 2003 foi acordada entre a SSN e a ARP. Tal como a Comissão declarou na sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, considera-se que o auxílio foi posto em prática se a autoridade competente adoptar um acto que, nos termos da legislação nacional, possa suscitar expectativas legítimas, invocáveis junto de um tribunal nacional, de que o auxílio será concedido. Para exercer a sua competência ao abrigo do Acto de Adesão e do Tratado CE, a Comissão tem, naturalmente, de poder verificar se é essa a situação. Nem a Polónia, nem os terceiros interessados forneceram quaisquer elementos de prova de que a SSN poderia invocar expectativas legítimas junto de um tribunal nacional por o plano de reestruturação de 2003, acordado com a ARP, prever uma injecção de capital no montante total de 241 milhões PLN. De facto, foram necessárias duas resoluções da reunião extraordinária de accionistas para conceder esta injecção de capital: as resoluções de 29 de Abril de 2004 (180 milhões PLN) (23) e de 24 de Dezembro de 2004 (61 milhões PLN).
3.2. AUXÍLIO ESTATAL NA ACEPÇÃO DO N.o 1 DO ARTIGO 87.o DO TRATADO CE
3.2.1. EXISTÊNCIA DE AUXÍLIO ESTATAL
(216)
Nos termos do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções.
(217)
A Comissão considera que todos os auxílios descritos na secção 2.7 foram concedidos pelo Estado ou são provenientes de recursos estatais e que, dado terem sido concedidos a uma empresa específica, foram selectivos.
(218)
A SSN é um dos maiores estaleiros navais da Europa. Nos últimos anos, os navios porta-contentores constituíram mais de 60 % da carteira de encomendas do estaleiro. A SSN concorre, por isso, activamente, com estaleiros da Alemanha e da Dinamarca. A concessão sistemática de subvenções à SSN, que lhe permitia celebrar contratos sem avaliar nem compensar inteiramente os riscos envolvidos, prejudicava outros estaleiros europeus com capacidade para produzir navios porta-contentores.
(219)
A Comissão assinala que a SSN também opera noutros segmentos de navios de carga, oferecendo produtos como navios polivalentes, navios-tanque para o transporte de produtos químicos e navios ro-ro (incluindo ro-pax e con-ro), e que concorre nestes segmentos com outros estaleiros europeus. Por exemplo, os navios-tanque para o transporte de produtos químicos constituíam cerca de 8 % da carteira de encomendas dos estaleiros europeus em finais de 2006. Nestes segmentos operam, em particular, estaleiros alemães e romenos.
(220)
Do que precede, a Comissão conclui que o auxílio estatal concedido à SSN afectava as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
(221)
Em último lugar, a Comissão tem de determinar se as medidas concedidas à SSN conferiam uma vantagem indevida e falseavam ou ameaçavam falsear, assim, a concorrência. A Comissão salienta que as autoridades polacas contestaram a classificação dos empréstimos da KPS e das garantias da KUKE como auxílios estatais, alegando que estas medidas satisfaziam o princípio do investidor numa economia de mercado. A Polónia não contestou a classificação das restantes medidas abrangidas pela presente decisão como auxílios estatais.
(222)
A Comissão explicará, seguidamente, por que razão a não execução sistemática das dívidas ao Estado não satisfaz as condições aplicáveis aos credores numa economia de mercado. Avaliará depois, em pormenor, as medidas contestadas pela Polónia e, por último, analisará as circunstâncias em que os auxílios abrangidos pela presente decisão foram concedidos e o seu impacto na concorrência.
a) Não execução das dívidas ao Estado
(223)
Segundo jurisprudência constante (24), a não execução sistemática das dívidas ao Estado pode constituir um auxílio estatal, como se analisará em pormenor, seguidamente. Essa não execução está claramente abrangida pelo âmbito de competência da Comissão nos termos do artigo 88.o do Tratado CE, na medida em que se refere ao período subsequente à adesão. A Comissão considera que nenhum credor numa economia de mercado aceitaria um diferimento tão prolongado do pagamento dos montantes que lhe são devidos. Além disso, a Polónia não forneceu quaisquer provas de que a autoridade fiscal em causa tenha tomado medidas para executar as dívidas da SSN, designadamente através de um processo de execução coerciva ou ao abrigo da legislação em matéria de falências. Por último, esta não execução contraria a afirmação das autoridades polacas de que a SSN tem pago normalmente as suas dívidas ao Estado desde 1 de Maio de 2004 e não beneficiou de quaisquer diferimentos ou planos de amortização relativos a essas dívidas.
b) Medidas contestadas pela Polónia alegando a sua conformidade com o princípio do investidor numa economia de mercado
(224)
No que se refere à assistência da KPS sob a forma de empréstimos para capital de exploração, a Comissão não pode aceitar o argumento da Polónia de que estes empréstimos não continham qualquer elemento de auxílio estatal. A Comissão salienta que a taxa de juro cobrada pela KPS era mais ou menos equivalente à taxa de referência. Realça igualmente que a SSN se encontrava numa situação financeira muito precária há vários anos. A SSN não conseguia obter qualquer outro financiamento externo da sua produção com apoio estatal, sob a forma de participação ou de garantias da KPS. O seu capital de exploração era financiado por adiantamentos inteiramente cobertos por garantias da KUKE, ou por empréstimos da KPS. Não se pode considerar, por isso, que a taxa de juro cobrada pela KPS reflectia inteiramente os riscos por ela incorridos. É verdade que a KPS exigiu garantias, mas o valor destas últimas é questionável; recorde-se que a KUKE exigiu garantias semelhantes e, tendo em conta o rácio entre o passivo e o activo da SSN, é pouco provável que a KPS conseguisse obter créditos de primeira categoria sobre os activos do estaleiro a título de garantia. Em qualquer caso, a Polónia não facultou informações pormenorizadas que permitissem à Comissão avaliar o valor real das garantias exigidas.
(225)
Além disso, a Comissão não vê qualquer diferença entre os empréstimos concedidos pela KPS e os empréstimos concedidos pela ARP, proprietária da KPS. É difícil concordar com o argumento das autoridades polacas de que os empréstimos concedidos pela ARP constituem um auxílio estatal, ao passo que os empréstimos concedidos pela sua filial, a KPS, são compatíveis com o princípio do investidor numa economia de mercado.
(226)
A Comissão não pode aceitar o argumento da Polónia de que os empréstimos concedidos pela KPS num consórcio com o Banco Handlowy S.A. e o Banco Pekao S.A. (auxílios 3 e 4 do quadro 3, ponto 201) foram concedidos em condições de mercado e que, por a KPS e os bancos participarem no consórcio e fornecerem financiamento «em termos análogos», a contribuição da KPS não continha elementos de auxílio estatal.
(227)
A Comissão faz notar que, quando o consórcio concedeu os empréstimos, a SSN era uma empresa em dificuldade. Sem o apoio do Estado, o estaleiro não poderia obter qualquer financiamento no mercado, sob a forma de garantia ou de participação no financiamento, como é o caso das medidas em questão. Uma vez que não foi fornecido qualquer outro financiamento externo além do concedido pelo consórcio com a KPS, afigura-se que os bancos só aceitaram financiar o estaleiro devido ao envolvimento da KPS na operação.
(228)
Além disso, a Comissão observa que a taxa de juro cobrada pela KPS sobre os empréstimos à SSN era semelhante à taxa de referência para a Polónia, na altura em que os empréstimos foram concedidos. Segundo a Comunicação da Comissão relativa ao método de fixação das taxas de referência e de actualização (25) a taxa de referência anunciada pela Comissão é uma taxa mínima que pode ser aumentada em situações de risco especial (por exemplo, empresas em dificuldade, ausência das garantias normalmente exigidas pelos bancos, etc.). Neste caso, a taxa de juro não foi aumentada de modo a ter em conta a situação precária da SSN.
(229)
Por último, a Comissão faz notar que a KPS foi criada como um fundo controlado pelo Estado com um objectivo de interesse público, sendo o seu financiamento inteiramente assegurado ou garantido pelo Estado através da ARP. Segundo o documento «Estratégia para o sector da construção naval (estaleiros navais) da Polónia 2006-2010», a KPS foi «fundada para organizar o financiamento da produção dos estaleiros navais até estes serem adquiridos por investidores privados». A estratégia, cujos objectivos são não só económicos, mas também sociais e macroeconómicos (26), confere várias competências à KPS, juntamente com a ARP, o Tesouro Público e outras entidades públicas pertinentes. As ligações financeiras da KPS à ARP e ao Tesouro Público são claras e a KPS funciona basicamente como um veículo para a transferência dos activos atribuídos pelo orçamento do Estado aos estaleiros polacos, incluindo a SSN.
(230)
Tendo em conta estes factores, a Comissão conclui que a KPS não agiu como um investidor numa economia de mercado quando concedeu empréstimos para capital de exploração à SSN.
(231)
Nas observações apresentadas após a adopção da decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, a Polónia alegou que as garantias relativas aos adiantamentos que a KUKE concedeu à SSN não constituíam um auxílio estatal. A Comissão não pode aceitar esta afirmação.
(232)
Em primeiro lugar, a Comissão recorda que as garantias relativas aos adiantamentos concedidas pela KUKE estão garantidas pelo Tesouro Público e são geridas numa conta bancária separada, denominada «Interes Narodowy». Se essa conta não contiver fundos suficientes, a KUKE pode contrair empréstimos junto do Tesouro Público ou beneficiar de garantias de empréstimo concedidas por este último.
(233)
Em segundo lugar, a Comissão recorda a sua decisão de 18 de Julho de 2007 no processo N 105/2007 (27), na qual aprovou como estando isento de auxílios estatais o regime ao abrigo do qual a KUKE gere o seu programa de seguros de exportação garantidos pelo Tesouro Público. Este regime abrange actualmente o tipo de garantias de produção que a SSN recebe há vários anos. A Comissão verifica que o regime exclui explicitamente (28) as empresas em dificuldades financeiras na acepção das Orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação a empresas em dificuldade. A principal característica do regime reside no facto de os prémios de garantia serem determinados com base numa avaliação dos riscos. Por exemplo, o prémio de garantia para uma empresa pertencente à categoria de risco mais elevado corresponde a […] % por ano, para garantias com uma duração inferior a dois anos, e a […] % por ano, para garantias com uma duração superior a dois anos. O prémio de base é de […] % por ano. Em comparação, a KUKE concedeu as garantias à SSN por um prémio de 2 % por ano, se a garantia não ultrapassasse 35 milhões PLN e por um prémio de 1 % por ano, se a garantia excedesse esse montante.
(234)
É evidente que a SSN não é elegível para beneficiar de garantias abrangidas pelo regime atrás mencionado e que foi aprovado pela Comissão como estando isento de auxílios estatais. Por isso, as garantias concedidas à SSN não estão isentas de auxílio estatal.
(235)
Além disso, é evidente que o prémio de garantia cobrado à SSN é muito inferior ao prémio de base aplicado às garantias concedidas a empresas saudáveis e várias vezes inferior ao prémio cobrado a empresas de alto risco que são, ainda assim, elegíveis nos termos do regime supramencionado. A Comissão conclui que o prémio de garantia pago pela SSN não corresponde a um prémio de mercado e, por isso, essas garantias constituem um auxílio estatal.
(236)
Em terceiro lugar, nos termos da Comunicação da Comissão relativa à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios estatais sob forma de garantias (29), para uma garantia estatal particular não constituir um auxílio estatal, o mutuário deve ter uma situação financeira sólida. Não é isso que acontece claramente neste caso. Segundo a mesma Comunicação, quando o mutuário estiver numa situação financeira difícil o elemento de auxílio inerente à garantia poderá atingir o montante por ela efectivamente coberto.
(237)
Por último, a Comissão observa que a SSN tem estado exclusivamente dependente de garantias da KUKE e do Tesouro Público, não conseguindo obter garantias no mercado. Este facto confirma a conclusão da Comissão de que as garantias relativas aos adiantamentos concedidas pela KUKE constituem um auxílio estatal.
(238)
Do que precede, a Comissão conclui que a KUKE não agiu como um operador numa economia de mercado quando concedeu garantias à SSN.
c) Distorção da concorrência causada pelo auxílio estatal à SSN
(239)
A Comissão considera que, devido à sua total dependência do apoio estatal, a SSN incorreu em práticas anticoncorrenciais como a fixação de preços inferiores aos custos de produção e não sofreu as consequências que tais práticas normalmente implicam, nomeadamente a saída do mercado.
(240)
A Comissão salienta ainda que o problema principal e persistente da SSN residia no facto de celebrar contratos que se revelavam deficitários devido à contínua valorização do zloti em relação ao dólar, que é a moeda predominante na actividade de construção naval, e ao aumento dos preços mundiais das chapas de aço. Estes factores externos já eram identificados como importantes ameaças para o funcionamento do estaleiro no plano de reestruturação de 2002, sendo-o novamente no novo plano de reestruturação de 2006 e, finalmente, durante a tentativa de privatização de 2008.
(241)
Embora a direcção do estaleiro estivesse ciente destes perigos, o estaleiro continuou a celebrar contratos sem tomar medidas para atenuar esses riscos, ou tomando medidas de impacto limitado. Esta prática empresarial foi mantida durante o período de crescimento sem precedentes no mercado da construção naval, entre 2004 e 2008, quando os preços dos navios atingiram níveis nunca antes praticados. Em consequência, o estaleiro conseguiu manter a actividade e os postos de trabalho, mas à custa de grandes prejuízos na sua produção normal de construção naval. Segundo a auditoria jurídica levada a cabo pela Amber no primeiro semestre de 2008, e como a Polónia confirmou, a actual carteira de encomendas com entregas em 2008 e 2009 também apresenta prejuízos significativos resultantes da celebração de contratos não rentáveis, sem quaisquer medidas de atenuação dos riscos, ou com medidas claramente insuficientes.
(242)
Nesta base, a Comissão conclui que todas as medidas concedidas à SSN eram susceptíveis de falsear ou ameaçar falsear a concorrência no mercado da construção naval.
(243)
Em conclusão, a Comissão considera que todas as medidas concedidas à SSN são auxílios estatais na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
3.2.2. OPORTUNIDADE PARA A POLÓNIA E OS TERCEIROS INTERESSADOS APRESENTAREM OBSERVAÇÕES
(244)
Com a sua decisão de 1 de Junho de 2005, a Comissão deu início ao procedimento formal de investigação sobre uma série de auxílios a conceder, em conformidade com diversas bases jurídicas, pela autoridade local e pela empresa estatal ARP, incluindo a reestruturação da dívida, uma injecção de capital e garantias de boa execução.
(245)
A Comissão afirmava também que o argumento da Polónia de que os adiantamentos pagos pelos armadores deviam ser considerados como uma contribuição própria não podia ser aceite. Neste contexto, a Comissão exprimia dúvidas de que as garantias relativas aos adiantamentos fornecidas pela KUKE não constituíssem um auxílio estatal, anunciando que iria investigar a natureza destas garantias.
(246)
As autoridades polacas apresentaram as suas observações e, apesar de contestarem a competência da Comissão para apreciar a compatibilidade de algumas das medidas em causa, não puseram em causa a conclusão da Comissão de que, se estas medidas fossem concedidas após a adesão da Polónia à EU, constituiriam um novo auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE. A natureza das garantias concedidas pela KUKE, alegadamente isentas de elementos de auxílio estatal, constituía uma excepção. Posteriormente, a Polónia alegou também que os empréstimos da KPS não constituíam auxílios estatais. A Comissão já abordou estes argumentos da Polónia em pontos anteriores da presente decisão.
(247)
No decurso da investigação da Comissão, a estratégia do Governo polaco como accionista maioritário da SSN foi significativamente alterada por diversas vezes, como a anterior descrição dos acontecimentos demonstra. A estratégia de consolidação do sector da construção naval foi substituída por uma estratégia de privatização parcial do estaleiro, posteriormente substituída por uma estratégia de privatização total. Actualmente, esta última estratégia está comprometida pela aparente falta de interesse do mercado na compra do estaleiro.
(248)
Como já foi dito, a Comissão tem mantido contactos regulares com as autoridades polacas enquanto proprietárias da SSN e com a própria SSN. A Comissão indicou por diversas vezes à Polónia e ao estaleiro que todos os auxílios concedidos ao estaleiro provenientes de recursos estatais constituem, muito provavelmente, um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE, tendo em conta a precária situação financeira do estaleiro e a quase ausência de financiamentos externos sem elementos de auxílio estatal. A Comissão advertiu igualmente que este auxílio estatal foi concedido em infracção ao n.o 3 do artigo 88.o e que não se afigura, de modo algum, compatível com o mercado comum. A Comissão também fez notar repetidamente que as garantias concedidas pela KUKE à SSN constituem um auxílio estatal.
(249)
Finalmente, durante a sua investigação, a Comissão reuniu informações pormenorizadas sobre as operações da KPS e a natureza dos empréstimos para capital de exploração que concedeu ao estaleiro. A Comissão informou a Polónia de que estes empréstimos constituíam muito provavelmente um auxílio estatal na acepção do n.o 1 do artigo 87.o do Tratado CE.
3.3. COMPATIBILIDADE DO AUXÍLIO: ISENÇÃO NOS TERMOS DO N.o 3 DO ARTIGO 87.o DO TRATADO CE
(250)
O objectivo principal dos auxílios é apoiar uma empresa em situação financeira difícil e assegurar a sua sobrevivência. Nesses casos, a isenção prevista no n.o 3, alínea c), do artigo 87.o do Tratado CE, que autoriza a concessão de auxílios estatais destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum, pode ser aplicada desde que as condições necessárias se encontrem preenchidas.
(251)
Os auxílios de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade são actualmente regulados pelas Orientações Comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação a empresas em dificuldade (30) (a seguir designadas por «Orientações»), que substituíram o texto anteriormente adoptado em 1999 (31) (a seguir designado por «Orientações de 1999»).
(252)
As disposições de transição contidas nas Orientações determinam que as notificações registadas antes de 10 de Outubro de 2004 serão apreciadas de acordo com os critérios aplicáveis à data da notificação (ponto 103). No presente caso, algumas das medidas foram notificadas à Comissão ao abrigo do «mecanismo intercalar» previsto no ponto 3 do anexo IV do Tratado de Adesão em 29 de Abril de 2004, quando as Orientações de 1999 estavam em vigor. Contudo, as Orientações determinam que serão aplicáveis à apreciação de qualquer auxílio de emergência ou à reestruturação concedido sem a autorização da Comissão (auxílio ilegal), se o auxílio, ou parte deste, tiver sido concedido após 1 de Outubro de 2004 (ponto 104, primeiro parágrafo). A Comissão considera que praticamente todos os auxílios descritos nos quadros 3 e 4 foram ilegalmente concedidos após esta data e que as Orientações de 2004 são, por conseguinte, aplicáveis.
(253)
As Orientações são aplicáveis a empresas de todos os sectores, com as excepções enumeradas no seu ponto 18. O ponto 12 do Enquadramento dos auxílios estatais à construção naval (32), que constitui o quadro jurídico para a apreciação dos auxílios estatais a este sector, refere as Orientações como a base jurídica pertinente para a apreciação dos auxílios de emergência e à reestruturação.
(254)
As Orientações prevêem a possibilidade de concessão de auxílios de emergência que permitam apoiar temporariamente empresas em dificuldades financeiras, para lhes proporcionar o tempo necessário para que elaborem um plano de reestruturação ou de liquidação, ou para enfrentarem uma crise aguda de liquidez que possa ser resolvida no período abrangido pelo auxílio de emergência.
(255)
A Comissão constata que o auxílio estatal concedido à SSN não satisfaz o requisito de ser temporário, uma vez que todas as medidas de apoio abrangiam períodos muito superiores aos seis meses prescritos, nem o requisito de ser reversível, pois incluía medidas irreversíveis como injecções de capital, comparáveis a subvenções.
(256)
A Comissão conclui, por conseguinte, que as medidas abrangidas pela presente decisão não são compatíveis com o mercado comum a título de auxílios de emergência.
(257)
De acordo com a definição contida no ponto 17 das Orientações, um auxílio à reestruturação faz parte de um plano exequível, coerente e de grande envergadura, destinado a restaurar a viabilidade a longo prazo de uma empresa, num prazo razoável. A reestruturação inclui normalmente os seguintes elementos: a reestruturação de todos os aspectos do funcionamento da empresa e a reorganização e racionalização das suas actividades, o que inclui a cessação das actividades deficitárias e a reestruturação financeira. Contudo, as operações de reestruturação que beneficiam de auxílios estatais não podem limitar-se a colmatar os prejuízos anteriores, sem intervir a nível das causas desses prejuízos, isto é, sem proceder a uma verdadeira reestruturação. As orientações exigem que os auxílios à reestruturação se limitem ao mínimo estritamente necessário, pelo que uma parte significativa da reestruturação necessita de ser financiada por recursos isentos de auxílios estatais. Devem ser tomadas medidas compensatórias para garantir que os efeitos negativos do auxílio e a distorção da concorrência são minimizados.
(258)
Tendo em conta que os auxílios à reestruturação produzem efeitos de distorção graves, a Comissão considera que os auxílios a empresas em dificuldade só podem contribuir para o desenvolvimento das actividades económicas sem alterar as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse da Comunidade, se todas as condições estabelecidas nas Orientações estiverem preenchidas.
(259)
A Comissão irá analisar seguidamente se estas condições foram ou não cumpridas.
(260)
A fim de apreciar a compatibilidade das medidas que constituem um novo auxílio e, em particular, a capacidade do processo de reestruturação para restaurar a viabilidade da empresa e se o auxílio é limitado ao mínimo necessário, a Comissão tem de considerar o plano de reestruturação e o auxílio como um todo, incluindo os «auxílios passados», isto é, os auxílios postos em prática antes da adesão e não aplicáveis após essa data.
3.3.1. ELEGIBILIDADE DA EMPRESA
(261)
As Orientações consideram que uma empresa está em dificuldade e, por conseguinte, é elegível para auxílios de emergência e à reestruturação se for incapaz, com os seus próprios recursos financeiros ou com os recursos obtidos junto dos seus accionistas, ou ainda com o recurso a empréstimos externos, de suportar prejuízos que a condenam ao desaparecimento quase certo a curto ou médio prazo, sem a intervenção externa das autoridades públicas. As Orientações também mencionam algumas das características habituais de uma empresa em dificuldade, como o nível crescente dos prejuízos e a diminuição do volume de negócios.
(262)
O ponto 12 das Orientações de 1999 determina que uma empresa recentemente criada não pode beneficiar de auxílios à reestruturação, mesmo que a sua posição financeira inicial seja precária. É o que acontece, nomeadamente, quando a nova empresa resulta da liquidação de uma empresa precedente ou da aquisição apenas dos seus activos. As Orientações especificam que uma empresa será, em princípio, considerada como recentemente criada durante os primeiros três anos a contar do início do seu funcionamento no sector de actividade relevante.
(263)
As autoridades polacas sustentam que SSN é apenas uma outra denominação para a ASS, que existia e cooperava com a SSPH e a SS antes de estas terem declarado falência.
(264)
No entanto, todas as circunstâncias sugerem que a SSN não retomou as dívidas da SSPH nem da SS e que essas dívidas permaneceram nessas duas empresas, tendo sido tratadas ao abrigo do processo de falência. A Polónia declarou que as dívidas da SSPH aos fornecedores, no montante de 15 milhões PLN, tinham sido retomadas pela SSN, mas não forneceu informações ou documentos complementares.
(265)
Deste modo, a SSN iniciou as suas actividades livre das dívidas das suas antecessoras. As autoridades polacas não forneceram provas de que a SSN retomou quaisquer dívidas. Além disso, tendo em conta a dimensão das actividades do estaleiro, a dívida de 15 milhões PLN, que foi alegadamente retomada, não justificaria a pretendida existência de uma continuidade económica entre a SSPH/SS e a SSN. A Comissão observa, além do mais, que os contratos em curso foram assumidos durante o ciclo de produção, quando as dívidas eram compensadas pelos créditos e, por isso, não constituíam um encargo suplementar herdado do passado. Acresce que, na verdade, a SSN celebrou novos contratos em relação a esses navios (33).
(266)
Em segundo lugar, apesar de a Comissão constatar que a ASS operava no sector da construção naval, juntamente com a SS, antes da falência da SSPH (acordo-quadro e contrato de locação de Janeiro de 2002), verifica também que a própria dimensão da SSN após Junho de 2002, em comparação com a da ASS antes de Junho de 2002, invalida a asserção de que existia uma continuidade económica entre as duas entidades. A conta de resultados mostra que o volume de negócios aumentou de 88 milhões PLN em 2001 para 425 milhões PLN em 2002 e para 1 100 milhões PLN em 2003.
(267)
A Comissão conclui, por isso, que não é possível aceitar a afirmação das autoridades polacas de que a SSN era uma mera continuação da ASS, que já existia muito antes da falência da SSPH. Em termos económicos, há uma clara divisão entre as actividades destas duas entidades, sobretudo ilustrada pelo facto de não terem sido retomadas quaisquer dívidas. A SSN era, por conseguinte, uma nova empresa, não elegível para beneficiar de auxílios à reestruturação.
(268)
No ponto 12 das Orientações, considera-se que uma empresa foi recentemente criada durante os primeiros três anos a contar do início do seu funcionamento. A situação em apreço é uma situação específica, em que uma nova empresa resultou da liquidação de uma empresa precedente. Nos termos do mesmo ponto, um tal cenário impede que uma empresa possa beneficiar de auxílios de emergência e à reestruturação. No caso presente, a Comissão considera que a declaração de falência da SSPH e da SS, em Julho de 2002, é decisiva neste contexto. Foi esta falência que marcou a ruptura entre a antiga entidade económica e a nova entidade económica, que foi protegida das dívidas da primeira. A Comissão conclui, portanto, que a SSN não era elegível para beneficiar de auxílios de emergência e à reestruturação nos três anos subsequentes a Julho de 2002, data em que iniciou a sua nova actividade, livre do anterior passivo.
(269)
O ponto 12 das Orientações reconhece que uma empresa no início considerada como tendo sido recentemente criada se tornará elegível para beneficiar de auxílios de emergência ou à reestruturação quando terminar o período de três anos a contar do seu arranque, desde que seja considerada uma empresa em dificuldade para efeitos das Orientações. A Comissão observa que as condições para a SSN ser elegível ao abrigo das Orientações estavam preenchidas após o termo do prazo de três anos. Em especial, a SSN sofria constantes prejuízos e só foi salva por diversas vezes da falência graças à intervenção do Estado. Era, por conseguinte, elegível a partir de Julho de 2005 como uma empresa em dificuldade na acepção do ponto 11 das Orientações.
3.3.2. RESTAURAÇÃO DA VIABILIDADE
(270)
O ponto 34 das Orientações determina que a concessão do auxílio deve estar subordinada à aplicação do plano de reestruturação, que deve permitir restabelecer num período razoável a viabilidade empresa. Por restauração da viabilidade entende-se que a empresa, depois de concluir a reestruturação, é capaz de cobrir todos os seus custos e tem suficiente rendibilidade para enfrentar a concorrência contando apenas com as suas próprias capacidades. A duração da reestruturação deve ser o mais reduzida possível.
(271)
A Comissão faz notar, em primeiro lugar, que no decurso desta investigação examinou dois planos de reestruturação, o de 2002 e o de 2006, que foram elaborados pela direcção do estaleiro e aprovados pelo Estado. A Comissão concluiu, em relação aos dois planos, que a Polónia não conseguira demonstrar que eram suficientes para restabelecer a viabilidade do estaleiro a longo prazo. Uma vez que o plano de reestruturação de 2006 substituiu o plano de reestruturação de 2002, a Comissão passará a explicar em que se baseiam as suas conclusões sobre o plano de reestruturação de 2006.
(272)
A estratégia prevista de concentração nos nichos de mercado em que o estaleiro supunha ter uma vantagem competitiva, e cujo contexto concorrencial geral e específico considerava favorável, parecia ser, na verdade, adequada para a SSN. Todavia, o facto de quase 70 % dos navios inscritos na carteira de encomendas do estaleiro para os anos seguintes serem navios porta-contentores não era indiciador de uma grande alteração na orientação do estaleiro. Não existiam quaisquer outras indicações, tais como grandes projectos de investigação e desenvolvimento ou actividades de comercialização, que confirmassem a conclusão de que o estaleiro teria condições para aplicar essa estratégia a curto prazo. A Comissão não ficou, por isso, convencida de que esta estratégia de mercado fosse realisticamente exequível.
(273)
O nível de investimento previsto, no montante de 200 milhões PLN, era claramente insuficiente, dado que as instalações do estaleiro estavam em más condições e tinham-se desvalorizado significativamente. Embora em 2006 os activos tivessem um valor contabilístico de 130 milhões PLN, a desvalorização prevista em 2006-2009 ascendia a 85 milhões PLN. Este facto indicava que uma grande parte do investimento ficaria imediatamente anulada pela desvalorização e a modernização seria, na verdade, limitada.
(274)
A opinião da Comissão de que os investimentos previstos não tinham suficiente envergadura foi reforçada pelo facto de o plano de reestruturação de 2006 supor que em 2011 a produtividade da SSN atingiria o nível de produtividade média da UE em 2000 (quando, na altura, a sua produtividade era comparável à média da UE em 1992), considerando a Comissão que tal seria insuficiente para o estaleiro poder concorrer no mercado sem um apoio estatal a longo prazo.
(275)
A Comissão duvidava que os aumentos salariais previstos, de aproximadamente 5 % ao ano, fossem suficientes para motivar os trabalhadores a permanecerem no estaleiro, ao mesmo tempo que um elevado nível de absentismo e a escassez de trabalhadores qualificados - uma vez que tinham abandonado a empresa para auferir salários mais elevados noutros estaleiros europeus - eram (e são ainda) um dos principais problemas do estaleiro.
(276)
O plano previa que a remuneração do capital aplicado (RCA), sem contar com os aumentos salariais, seria em média de 19 % por ano em 2007-2011, ou seja, alegadamente, o nível de remuneração esperado por um investidor privado. No entanto, tendo em conta os inevitáveis aumentos salariais, o RCA no mesmo período rondaria 1,45 % por ano, muito abaixo do nível aceitável para qualquer investidor privado.
(277)
Em geral, a Comissão verificou que, à excepção dos investimentos materiais, que o estaleiro identificou, especificou, quantificou, ordenou por prioridades e programou, as medidas previstas eram formuladas em termos vagos e gerais, na sua maioria sob a forma de recomendações para análises posteriores. A Comissão não conseguiu, por isso, apreciar o impacto destas medidas e, por conseguinte, não ficou convencida de que eram razoáveis e tinham suficiente envergadura para resolver os problemas estruturais do estaleiro.
(278)
Com base no que precede, a Comissão considerou que a reestruturação industrial e organizacional prevista não seria suficiente para restaurar a viabilidade a longo prazo do estaleiro. O plano não tinha um âmbito suficiente e os resultados previstos para 2011 não eram satisfatórios. Era evidente que o estaleiro carecia de capital suplementar que pudesse ser usado para reforçar e melhorar a eficiência. A Comissão duvidava que o estaleiro fosse capaz de obter no mercado o capital necessário para realizar uma reestruturação de grande envergadura.
(279)
Estas dúvidas foram confirmadas pela evolução efectiva do processo de privatização da SSN. Como foi dito atrás, a ARP, enquanto accionista maioritário da SSN, tentou por três vezes encontrar um investidor privado disposto a comprar o estaleiro. Nenhuma das tentativas de privatização (nem a privatização parcial em 2006 nem as duas tentativas de venda de uma participação maioritária no estaleiro em 2007) foi bem sucedida. A Comissão assinala que as tentativas de privatização tiveram lugar numa época em que o mercado da construção naval se caracterizava por um crescimento sem precedentes e, por isso, oferecia condições óptimas para a venda do estaleiro. O insucesso do processo de privatização pode apenas ser interpretado como uma falta de confiança do mercado na capacidade do estaleiro para restaurar a sua viabilidade a longo prazo. O facto de a Amber ter abandonado o processo de privatização, após uma auditoria jurídica aprofundada, é apenas mais um exemplo desta situação (34).
(280)
A Comissão tomou nota dos renovados esforços das autoridades polacas para encontrar um investidor privado para a SSN, após o abandono da Amber. Contudo, até à data da presente decisão, nada aconteceu que convença a Comissão de que o novo esforço de privatização seja num futuro próximo coroado de êxito, em conformidade com as Orientações.
(281)
A Comissão avaliou, em especial, o plano de reestruturação de Junho de 2008 elaborado pela Mostostal, atendendo igualmente à apresentação que esta última fizera do mesmo na reunião de 24 de Junho de 2008. A Comissão observa que, em muitos aspectos, este plano de reestruturação não passa de um esboço destinado a servir de base a outros trabalhos analíticos a empreender pelo investidor. Mesmo assim continha, em alguns aspectos, deficiências graves, que levaram a Comissão a concluir que não conseguia demonstrar que o estaleiro recuperaria a viabilidade num prazo razoável.
(282)
A Comissão considera, em particular, que a credibilidade da estratégia empresarial relativa ao sector da construção naval não foi demonstrada. O plano não oferecia quaisquer dados pormenorizados, para além de uma simples declaração de que o estaleiro continuaria a construir navios. Não continha qualquer análise da capacidade do estaleiro para construir navios ro-pax e polivalentes (por exemplo, capacidades de concepção, competências), nem da sua capacidade para celebrar contratos referentes a esses navios a curto ou médio prazo (por exemplo, contactos com os clientes, ou com outros estaleiros sobre a possibilidade de subcontratar trabalhos), nem quaisquer previsões de mercado para estes segmentos mostrando que a procura prevista justificava esta estratégia empresarial, nem ainda quaisquer previsões sobre a rendibilidade desses segmentos.
(283)
A Comissão verifica que a Mostostal reconheceu a sua falta de experiência no sector da construção naval e que tinha mesmo a intenção de encontrar um parceiro estratégico que gerisse as actividades de construção naval do estaleiro. Apesar de a Comissão ter sido informada de que a Mostostal estava efectivamente em conversações com potenciais parceiros de cooperação, nenhuma cooperação desse tipo foi estabelecida até à apresentação do plano de reestruturação à Comissão. A carta de intenções assinada com a Ulstein apenas mostrava que as partes iriam negociar sobre a possibilidade de cooperação e a forma que esta assumiria. Pode concluir-se do plano de reestruturação revisto, apresentado em 7 de Julho de 2008, combinado com a carta de intenções, que a Ulstein estava a examinar a possibilidade de explorar as instalações de produção da SSN, não como proprietário, mas sim no âmbito de uma relação contratual. Nenhum destes documentos indicava que a Ulstein formaria uma parceria com a Mostostal com o intuito de reestruturar e gerir as actividades de construção naval da SSN. Este facto suscita sérias dúvidas a respeito dos supostos resultados da reestruturação e das projecções financeiras, pelo menos no que respeita à construção naval e, na verdade, ao próprio conceito de diversificação das actividades.
(284)
O programa de investimento incluído no plano e elaborado pela direcção do estaleiro não demonstrou que os investimentos propostos eram necessários para restaurar a viabilidade do estaleiro. Em contrapartida, a Comissão verifica que cerca de 60 % dos investimentos previstos apenas serviriam para manter o valor dos activos fixos do estaleiro no nível actual. Mais importante ainda, o plano de reestruturação revisto, apresentado em 7 de Julho de 2008, confirmava que um consultor externo estava a trabalhar num programa de investimento para as actividades de construção naval, o que demonstra que o programa de investimento previsto pela Mostostal não pode ser considerado como uma base credível para as projecções financeiras efectuadas por esta empresa, nem, consequentemente, para o restabelecimento da viabilidade a longo prazo. A Comissão considera, por isso, não ter sido demonstrado que o programa de investimento proposto possuía envergadura suficiente para restaurar a viabilidade.
(285)
A Comissão observa igualmente que algumas medidas de reestruturação importantes (reestruturação organizacional, gestão dos fornecimentos e das existências, reestruturação da mão-de-obra) eram descritas em termos bastante gerais, sendo o plano mais um esboço destinado a servir de base a outros trabalhos de análise a realizar pelo investidor. Embora se considere positivo que o plano tenha identificado algumas áreas que necessitavam de reestruturação, o nível de generalidade não permite que a Comissão avalie se as medidas de reestruturação abordam adequadamente os problemas do estaleiro, nem permite conhecer os pressupostos utilizados nem o horizonte temporal da sua execução.
(286)
Quanto às projecções financeiras, o plano não explicava pormenorizadamente de que forma as diversas medidas de reestruturação, incluindo investimentos e várias medidas de redução dos custos, bem como as melhorias de produtividade, iriam afectar as projecções financeiras. Também não existia nenhuma análise que testasse a sensibilidade destas projecções a vários factores de risco, como a evolução do mercado, os preços, os custos dos materiais, as taxas de câmbio e os salários. Na ausência de uma descrição e de uma justificação pormenorizadas das hipóteses subjacentes às projecções financeiras, a Comissão considera que a credibilidade destas projecções e a solidez do plano de reestruturação não ficaram demonstradas. Este facto é particularmente importante tendo em conta que o próprio investidor declarou que as projecções financeiras mostravam que a rendibilidade do investimento era marginal.
(287)
A Comissão faz notar, por último, que o investidor fez depender o êxito do plano de reestruturação da concessão de auxílios estatais adicionais. Mesmo com estes últimos e com a intervenção do investidor, a remuneração do capital no fim do período de reestruturação continuaria a ser relativamente baixa, atendendo a que oportunidades de investimento alternativas, como as obrigações do tesouro, têm uma remuneração semelhante e menos riscos, como o próprio investidor reconhece.
(288)
A Comissão considera, por isso, que a capacidade do estaleiro para restabelecer a viabilidade com base no plano de reestruturação de Junho de 2008 elaborado pela Mostostal não foi demonstrada.
(289)
A Comissão observa que, apesar de o plano de reestruturação apresentado em Setembro de 2008 ser mais desenvolvido do que o de Junho de 2008, as dúvidas da Comissão sobre a solidez e a credibilidade do plano mantêm-se, na sua maior parte, válidas.
(290)
O plano não contém uma análise de mercado completa para todas as actividades planeadas das sucessoras da SSN. Apenas é apresentada uma descrição do mercado limitada para a actividade planeada da SSN Ulstein e da SSN Nowa, e esta descrição não refere a procura prevista nem a rendibilidade desta actividade. Não foi apresentado qualquer plano de actividades propriamente dito para a SSN Odra e o plano de reestruturação indica apenas que a empresa pode construir determinados tipos de embarcações, sem fornecer uma justificação suficiente.
(291)
A Comissão constata que a SSN Odra, que supostamente deverá continuar a actividade de construção naval da SSN, pertenceria inteiramente à Mostostal, que não possui experiência no sector da construção naval. A Ulstein, cujo envolvimento no projecto de reestruturação deveria proporcionar o saber-fazer e a experiência necessários neste sector, não tenciona ter qualquer participação financeira na SSN Odra.
(292)
Quanto à SSN Wspólna, a Comissão nota que, de acordo com o plano, aproximadamente 40 % da sua capacidade deverão ser utilizados por uma empresa que será liquidada (SSN Nowa) ou por uma empresa sem plano de actividades (SSN Odra). Além disso, parte-se do princípio de que a restante capacidade da SSN Wspólna (9-17 milhares de toneladas de aço, isto é, 12-23 % da sua capacidade) será utilizada na subcontratação por outras empresas, mas o mercado-alvo, a procura e o nível de rendibilidade a atingir não foram analisados.
(293)
Por conseguinte, a Comissão considera que o plano de reestruturação de 12 de Setembro não consegue também demonstrar a credibilidade da estratégia empresarial, em especial no que respeita ao sector da construção naval.
(294)
Quanto à reestruturação dos activos prevista, a Comissão constata que o plano não apresenta nenhuma análise das necessidades de investimento do estaleiro, nem qualquer justificação para o programa de investimento. A Comissão considera que o investimento previsto, no montante de […] milhões PLN, para a relocalização de alguns meios de produção a fim de libertar terrenos é um investimento de substituição e não uma verdadeira modernização dos activos.
(295)
Por conseguinte, os custos da modernização prevista ascendem apenas a 104 milhões PLN e o investimento na modernização seria efectuado na SSN Mostostal, na SSN Ulstein e na SSN Wspólna. A SSN Odra, que supostamente irá gerar quase 50 % das receitas das empresas sucessoras da SSN no futuro, não faria quaisquer investimentos nem teria activos imobilizados. A Comissão nota que o plano apresentado pela Mostostal em Junho de 2008 previa investimentos de 264 milhões PLN. Dado não ter sido apresentada qualquer justificação para esse corte no programa de investimento (de 40 % relativamente ao plano de Junho), nem qualquer análise das necessidades de investimento das empresas, a Comissão considera não ter ficado demonstrado que o programa de investimento previsto é suficiente para restaurar a viabilidade das actividades a longo prazo.
(296)
Os resultados esperados das medidas de reestruturação não são descritos e o plano não explica quando é que a aplicação dessas medidas produziria resultados e teria efeitos no desempenho financeiro das empresas. Além disso, o plano não descreve os pressupostos das projecções financeiras no que respeita às receitas e aos custos previstos. Estes factores suscitam dúvidas sobre a credibilidade das projecções. Além disso, a análise de sensibilidade mostra que a SSN Mostostal e, em particular, a SSN Odra, permaneceriam muito vulneráveis à evolução das condições de mercado. Uma desvalorização de 10 % do dólar dos EUA diminuiria os lucros acumulados em cerca de 40 % no caso da SSN Mostostal e de 83 % no caso da SSN Odra, nos anos 2009-2012 (a análise relativa à SSN Odra não toma em conta a política de cobertura). Além disso, o plano supõe que um aumento de 10 % nos preços do aço causará uma redução nos lucros acumulados da ordem dos 40 % no caso da SSN Mostostal e de 50 % no caso da SSN Odra. A Comissão conclui, assim, que o plano não demonstrou que, após a aplicação de uma política de cobertura sólida, a sensibilidade das empresas às flutuações das taxas de câmbio ou dos preços do aço teria um nível aceitável.
(297)
No tocante ao rendimento das vendas previsto, uma vez que o plano não refere em que base foram calculadas as previsões dos resultados (em termos de custos operacionais, preços dos navios, rendibilidade da actividade de construção em aço, etc.), a Comissão deve concluir que não ficou demonstrado que os resultados previstos se baseiam em hipóteses realistas. Além disso, o rendimento das vendas previsto para a SSN Wspólna e a SSN Biuro Projektowe é marginal, como se reconhece no plano de reestruturação. A Comissão não considera que um nível de rendimento tão baixo seja suficiente para que estas empresas concorram no mercado sem o apoio do Estado. Não obstante o plano afirmar que a SSN Wspólna e a SSN Biuro Projektowe irão prestar serviços às outras empresas, facto que alegadamente justifica o baixo rendimento das vendas previsto, a Comissão faz notar que se trata, supostamente, de empresas independentes e que os baixos resultados previstos suscitam dúvidas a respeito da viabilidade a longo prazo de todo o projecto.
(298)
A Comissão conclui, assim, que a credibilidade das projecções financeiras é duvidosa e que os resultados previstos continuam a ser muito sensíveis à evolução das condições de mercado. Entende, por conseguinte, que a solidez do plano não ficou demonstrada.
(299)
Com base no que precede, a Comissão considera que a capacidade do estaleiro para restaurar a sua viabilidade com base no plano de reestruturação de 12 de Setembro de 2008 não ficou demonstrada. Além disso, constata que a Ulstein abandonou o processo de privatização da SSN, o que significa que o plano de reestruturação de 12 de Setembro não pode ser aplicado nas condições previstas no mesmo. Em qualquer caso, a apreciação anterior mostra que, ainda que a Ulstein participasse no projecto ou que a Mostostal tencionasse aplicar o plano de reestruturação de 12 de Setembro sozinha (como anunciou na sua carta de 22 de Setembro de 2008), este plano não poderia ser considerado suficiente.
(300)
O malogro das tentativas de privatização significa que o estaleiro não consegue obter, em condições de mercado, capital suficiente para executar o plano de reestruturação de 2006, e muito menos para aplicar a vasta estratégia de reestruturação que permitiria assegurar a viabilidade do estaleiro a longo prazo sem um contínuo apoio estatal. Significa também que a SSN não é capaz de obter o saber-fazer de gestão e de mercado necessário para a sua reestruturação.
(301)
Na ausência de um plano de reestruturação realista e de grande envergadura, a Comissão conclui que o auxílio concedido à SSN e descrito na parte 2.7 supra constitui um mero auxílio ao funcionamento e não um auxílio à reestruturação compatível com o mercado comum.
3.3.3. AUXÍLIOS LIMITADOS AO MÍNIMO
(302)
Nos termos do ponto 43 das Orientações, o montante do auxílio deve ser limitado aos custos mínimos estritamente necessários para permitir a reestruturação. O beneficiário deve contribuir de forma significativa para o plano de reestruturação através dos seus fundos próprios ou de um financiamento externo obtido em condições de mercado. Tal contribuição constitui, por um lado, um sinal de que o mercado acredita na exequibilidade do retorno a uma situação de viabilidade e, por outro lado, uma forma de garantir que os auxílios estatais são limitados ao mínimo. No caso das grandes empresas, como a SSN, esta contribuição deve ser equivalente a, pelo menos, 50 % dos custos de reestruturação.
(303)
Em primeiro lugar, resulta da descrição anterior da situação da SSN que o estaleiro não tem praticamente conseguido atrair financiamentos externos para a sua reestruturação.
(304)
No que respeita à contribuição própria, os custos de reestruturação previstos no plano de 2006, incluindo os custos de funcionamento, ascenderiam a 11 500 milhões PLN, ao passo que a contribuição própria proposta seria de 3 600 milhões PLN, isto é, 30 %. Se os custos de funcionamento fossem excluídos dos custos e do financiamento, os custos de reestruturação elevar-se-iam a 374,7 milhões PLN e a contribuição própria seria de 190 milhões PLN.
(305)
A Comissão duvidou que a expectativa de obter 190 milhões PLN no mercado fosse realista. Não havia qualquer indício, na altura, de que a SSN conseguiria obter esse capital no mercado. A contribuição proposta não podia ser, por isso, considerada real e efectiva, como as Orientações exigem. Na verdade, as várias tentativas infrutíferas da KPS e da ARP, primeiramente para atrair accionistas minoritários e depois para vender 100 % das acções do estaleiro, demonstraram que o mercado não está interessado em investir na SSN.
(306)
Quanto ao financiamento das operações, o plano de reestruturação de 2006 pressupunha que a produção seria financiada através de empréstimos comerciais e de adiantamentos pagos pelos armadores, não garantidos pela KUKE, cujo valor total durante o período de reestruturação 2002-2009 deveria ser de 3 200 milhões PLN, comparativamente aos 4 200 milhões PLN financiados graças às garantias da KUKE. Mais uma vez, não havia qualquer indício, na altura, de que a SSN conseguiria obter esse financiamento no mercado. A contribuição proposta sob a forma de empréstimos comerciais e de garantias não podia ser, por isso, considerada real e efectiva, como as Orientações exigem. A Comissão constata, na verdade, que até à data o estaleiro não conseguiu obter financiamento para as suas operações no mercado, sem o apoio do Estado.
(307)
O plano de reestruturação de 2006 afirmava ainda que os pagamentos suplementares, num montante de 628,7 milhões PLN, feitos pelos armadores após a renegociação dos contratos deveriam ser considerados como contribuição própria. Alguns contratos foram efectivamente renegociados. A Comissão faz notar que, segundo as Orientações, a contribuição própria deve constituir um sinal de que os mercados acreditam na exequibilidade do retorno a uma situação de viabilidade. O facto de os armadores, quando confrontados com o risco de os navios objecto de contratos não serem entregues e atendendo aos factores externos (como o aumento dos preços do aço), estarem dispostos a aumentar o preço dos navios, não prova que acreditassem na capacidade do estaleiro para se tornar viável e capaz de concorrer a longo prazo no mercado. Acresce que os armadores não acederam a efectuar pagamentos adicionais para cobrir os custos da reestruturação, mas apenas (e só até certo ponto) para cobrir os custos de produção dos navios objecto de contratos. Por conseguinte, a Comissão não pode aceitar que os pagamentos suplementares efectuados pelos armadores constituem uma contribuição própria na acepção das Orientações.
(308)
O plano de reestruturação de Junho de 2008 não introduziu melhorias substanciais quanto a este aspecto. Embora o investidor se tenha comprometido a injectar 149,5 milhões PLN para serem utilizados no financiamento parcial do programa de investimento, também exigiu uma injecção de capital suplementar por parte do Estado, num montante total de 588 milhões PLN, e um empréstimo de 68 milhões PLN da ARP. O investidor exigiu igualmente garantias suplementares da KUKE para financiar o capital de exploração.
(309)
Os custos de reestruturação que foi possível identificar com base nas poucas informações contidas no plano de reestruturação de Junho de 2008 correspondiam, no mínimo, ao montante considerado necessário para cobrir os prejuízos previstos nos contratos de construção naval existentes no período 2008-2009 (588 milhões PLN) e as necessidades de investimento previstas para o período 2008-2012 (264 milhões PLN).
(310)
A maior parte destes custos deveria ser coberta por auxílios estatais. Efectivamente, a única contribuição própria prevista pelo investidor era uma injecção de capital de 149,5 milhões PLN, correspondente a 17 % dos custos de reestruturação supramencionados. De acordo com a prática estabelecida (35), a Comissão considera que o fluxo de tesouraria futuro não pode ser considerado uma contribuição própria para efeitos das Orientações, porque não constitui uma contribuição real e efectiva da empresa ou dos seus accionistas para a cobertura dos custos de reestruturação. Além disso, a Comissão deve ter em conta a totalidade do período de reestruturação, que começou em 2002. Considerando os significativos auxílios estatais de que o estaleiro beneficiou neste período, a contribuição própria fica ainda mais diluída em relação aos custos de reestruturação totais. É, por conseguinte, evidente que a contribuição própria ficava muito aquém do limiar de 50 % dos custos de reestruturação exigidos pelas Orientações.
(311)
O plano de reestruturação de 12 de Setembro de 2008 também não melhora o nível previsto da contribuição própria para os custos de reestruturação.
(312)
O plano de reestruturação de 12 de Setembro fornece informações mais pormenorizadas sobre os custos de reestruturação previstos e as fontes de financiamento. Os custos de reestruturação previstos são constituídos pelos custos de investimento (104 milhões PLN), os custos da relocalização dos meios de produção para outra zona do estaleiro (50 milhões PLN), a reestruturação dos efectivos (53,4 milhões PLN), a cobertura dos futuros prejuízos dos contratos existentes (840 milhões PLN) e a cobertura das dívidas acumuladas do estaleiro à ARP e à KPS (197,5 milhões PLN) (36).
(313)
No total, os custos de reestruturação ascendem a 1354 milhões PLN.
(314)
Além disso, o plano trata das necessidades de capital de exploração no montante de 227,6 milhões PLN como parte dos custos de reestruturação. A Comissão considera que as necessidades de capital de exploração fazem parte do funcionamento normal de uma empresa e não constituem um custo de reestruturação, pelo que o seu financiamento deve ser avaliado separadamente.
(315)
No que respeita à contribuição própria, o plano prevê as categorias seguintes: pagamentos suplementares por parte dos armadores depois da renegociação dos contratos (376 milhões PLN), injecções de capital por investidores (242 milhões PLN), receitas da venda de activos (118 milhões PLN) e financiamento do capital de exploração (empréstimo e crédito comercial da Mostostal no montante de 170 milhões PLN).
(316)
Quanto ao financiamento das necessidades de capital de exploração, a Comissão entende que, devido aos extensos ciclos de produção e ao elevado valor dos produtos acabados no sector da construção naval, o financiamento do capital de exploração constitui um problema específico. No sector da construção naval, o capital de exploração é, em grande medida, obtido a partir de fontes externas. Parte dele provém de adiantamentos pagos pelos armadores, geralmente contra uma garantia que, na Polónia, é na maioria das vezes fornecida pela KUKE. Como os adiantamentos não são, normalmente, superiores a 80 % do preço de compra, os estaleiros recorrem a empréstimos intercalares ou a um crédito comercial junto dos seus fornecedores. A Comissão considera, por conseguinte, que devido à situação específica do sector da construção naval, as necessidades de capital de exploração exigem uma solução estrutural e não integram os custos de reestruturação incorridos de uma só vez. Deste modo, a Comissão entende que, no sector da construção naval, os empréstimos para capital de exploração não podem ser considerados como contribuição própria porque servem para financiar as operações em curso e não os custos de reestruturação.
(317)
Como foi atrás explicado, a Comissão considera que os pagamentos suplementares efectuados pelos armadores após a renegociação dos contratos para aumentar o preço de compra não podem ser considerados como uma contribuição própria para efeitos das Orientações.
(318)
No que respeita às receitas previstas da venda dos activos excedentários num valor estimado de 118 milhões PLN, a Comissão considera não ter sido demonstrado que esta fonte de financiamento pode ser considerada real e efectiva.
(319)
Em primeiro lugar, segundo o projecto de acordo de privatização entre a ARP e a KPS (actuais proprietárias da SSN) e a Mostostal, os activos supracitados devem ser vendidos pela Mostostal a uma entidade escolhida pela ARP e pela KPS, por um montante não inferior a 118 milhões PLN. Esta hipótese suscita preocupações, pois parece ser equivalente a uma garantia estatal relativa aos resultados mínimos da venda destes activos a um comprador escolhido pelo Estado. A Comissão duvida, por isso, de que essa eventual venda esteja isenta de auxílios estatais.
(320)
Em segundo lugar, a avaliação dos terrenos foi baseada numa comparação com a venda de terrenos situados em zonas atractivas da região de Szczecin, para serem utilizados na construção de apartamentos e na prestação de serviços, e não como uma zona industrial. É possível concluir, desta avaliação, que os preços dos terrenos vendidos para fins industriais chegam a ser 10 vezes inferiores aos montantes presumidos na avaliação. Além disso, esta última supõe que, antes da venda, todos os edifícios e instalações existentes seriam demolidos e os terrenos limpos e preparados. A avaliação reconhece que esta preparação implicaria custos, mas não foi fornecida qualquer estimativa destes custos e o plano de reestruturação não inclui informações a esse respeito (37).
(321)
Em terceiro lugar, a Comissão duvida que o valor destes activos tenha sido adequadamente reflectido no balanço da SSN e, consequentemente, que esteja adequadamente reflectido no preço que a Mostostal iria pagar pela SSN. A Comissão nota que, de acordo com o balanço da SSN, o valor total dos activos imobilizados do estaleiro, em finais de 2007, ascendia a […] milhões PLN. Contudo, o plano prevê que o estaleiro venda os seus meios de produção às novas empresas (SSN Ulstein, SSN Mostostal e SSN Wspólna) pelo seu valor nominal de […] milhões PLN e que venda os activos excedentários a terceiros por um valor de mercado estimado de […] milhões PLN. Daqui se conclui que o valor contabilístico dos activos está subestimado ou o rendimento da sua venda foi sobrestimado.
(322)
Em último lugar, em finais de 2007, os activos da SSN tinham o valor líquido de […] milhões PLN. Desde então, a ARP e a KPS realizaram uma conversão de dívida em capital no montante de 131,5 milhões PLN e está prevista uma nova injecção de capital de 434 milhões PLN. Por outro lado, os prejuízos previstos em relação aos contratos existentes ascendem a 465 milhões PLN. No cômputo geral, afigura-se que, supondo que todos os outros factores permanecem inalterados, ao adquirir a SSN, a Mostostal estaria a comprar activos com um valor líquido de […] milhões PLN a título praticamente gratuito. Todas as receitas da venda dos activos serão supostamente utilizadas pelo estaleiro (isto é, pela SSN Nowa) para fins de reestruturação (por exemplo, na reestruturação dos efectivos) e como capital de exploração para concluir os navios inscritos na sua actual carteira de encomendas. A Comissão conclui assim que, aparentemente, está a ser concedido um apoio suplementar do Estado ao estaleiro no contexto da sua privatização, sob a forma de uma transferência de activos abaixo do seu valor de mercado (38). Ao reduzir o preço de venda das acções em troca do compromisso do comprador de aplicar medidas de reestruturação, o Estado financia indirectamente tais medidas. Consequentemente, a Comissão não pode aceitar que a venda dos activos, adquiridos pelo investidor por um valor inferior ao seu valor de mercado, possa ser considerada como uma contribuição própria (39).
(323)
Pelas razões supracitadas, a Comissão considera que não ficou demonstrado que as receitas previstas da venda dos activos excedentários, no montante de 118 milhões PLN, podem ser consideradas como uma fonte de financiamento real e efectiva dos custos de reestruturação.
(324)
No que respeita às injecções de capital previstas, por parte de investidores privados, a Comissão considera que não ficou demonstrado que possam ser inteiramente consideradas como reais e efectivas.
(325)
Em primeiro lugar, o plano de reestruturação prevê que a contribuição financeira total da Ulstein ascenderá a 114,9 milhões PLN. Contudo, nos termos do acordo de cooperação preliminar entre a Mostostal e a Ulstein, que foi apresentado à Comissão - não assinado - em 5 de Setembro, a Ulstein comprometeu-se a aumentar o capital na SSN Ulstein num montante que poderá atingir 52,5 milhões PLN (e não 67,3 milhões PLN, como o plano previa), na SSN Wspólna num montante de, no máximo, 44,65 milhões PLN (enquanto no plano se prevê uma participação da Ulstein no montante de 47,5 milhões PLN) e na SSN Biuro Projektowe num montante de, no máximo, 0,85 milhões PLN (o plano prevê 0,1 milhões PLN). Deste modo, a contribuição total que a Ulstein se comprometeu a fornecer no acordo eleva-se a 98 milhões PLN, isto é, menos 16,9 milhões PLN do que estava previsto no plano de reestruturação.
(326)
Em segundo lugar, apesar de o plano de reestruturação partir do pressuposto de que os investidores contribuirão para o estaleiro com capitais próprios, também reconhece a possibilidade de a Ulstein vir a necessitar de obter financiamento no mercado. Não foram apresentados quaisquer elementos de prova que demonstrem que a Ulstein será capaz de obter esse financiamento, o qual não se pode considerar, portanto, real e efectivo. Além disso, na reunião de 10 de Setembro de 2008, os representantes da Ulstein explicaram que esta tencionava fornecer capital num montante total de 98 milhões PLN (isto é, em sintonia com o acordo de cooperação acima descrito), dos quais apenas 30 milhões PLN constituiriam uma injecção de capital. O restante teria de ser obtido no mercado. A Ulstein explicou que, se não conseguisse obter esse financiamento no mercado, não procederia à injecção de capital (40). Nenhum destes factos é mencionado no plano, que afirma apenas que o facto de a Ulstein financiar o projecto com recursos próprios ou com um empréstimo externo «não altera os princípios e os resultados da actividade operacional da empresa, nem o nível das contribuições próprias dos investidores».
(327)
Do que precede, a Comissão conclui que não recebeu garantias suficientes a respeito do montante que a Ulstein está disposta a investir nem da sua vontade de investir recursos próprios caso não consiga obter financiamento externo. A Comissão conclui, por isso, que do aumento de capital previsto, no montante de 242 milhões PLN, apenas 157,2 milhões PLN podem ser considerados reais e efectivos. Acresce que o abandono do processo de privatização pela Ulstein, anunciado na sua carta de 22 de Setembro, e a informação de que a Mostostal poderia executar sozinha o plano de reestruturação de 12 de Setembro tornam o financiamento previsto no plano ainda mais incerto.
(328)
Em suma, mesmo que se considerem apenas os custos de reestruturação que o investidor terá de suportar (1354 milhões PLN), a contribuição própria que é real, efectiva e isenta de auxílios estatais (157,1 milhões PLN) representa apenas 12 %. Além disso, a Comissão deve ter em conta a totalidade do período de reestruturação, a partir de 2002. Considerando os auxílios estatais significativos de que o estaleiro beneficiou neste período, a contribuição própria em relação ao total dos custos de reestruturação fica ainda mais diluída. É, por conseguinte, evidente que a contribuição própria fica muito aquém do limiar de 50 % dos custos de reestruturação exigido pelas Orientações.
(329)
A Comissão nota que, depois de a Ulstein abandonar a privatização e a reestruturação da SSN, a Mostostal, nas suas declarações de 25 de Setembro de 2008, anexou uma carta de um importante banco do Cazaquistão, o BTA, relativa ao potencial interesse desse banco no projecto da SSN. Nesta carta, o banco declarava que estaria disposto a conceder um financiamento de 100 milhões USD para o projecto e pedia à Mostostal para lhe enviar o plano de reestruturação quando este fosse aprovado pela Comissão Europeia. A Comissão constata que a carta tem data de 26 de Junho de 2008, não podendo referir-se, por isso, ao plano de reestruturação de Setembro de 2008 mas sim ao plano de Junho, que já não é válido. Por conseguinte, a Comissão considera que essa carta não pode provar o financiamento real e efectivo do plano de Setembro de 2008. Em todo o caso, mesmo que este financiamento fosse considerado real e efectivo e mesmo que só se analisassem os custos de reestruturação previstos, a contribuição própria não ultrapassaria 17 % dos custos de reestruturação (41), ou seja, significativamente menos do que as Orientações exigem.
(330)
Com base no que foi dito, a Comissão constata que, na realidade, o estaleiro não obteve praticamente nenhuma contribuição própria na acepção das Orientações e que, em qualquer caso, a contribuição própria não é significativa. Além disso, o plano de reestruturação apresentado pela Mostostal não garante um nível suficiente de contribuição própria. Dado que esta última deveria ter o efeito de reduzir ao mínimo o nível do auxílio estatal, na ausência dessa contribuição própria a Comissão é obrigada a concluir que o requisito de que o auxílio seja limitado ao mínimo necessário não se encontra satisfeito. Pelo contrário, o plano de reestruturação da Mostostal baseia-se no pressuposto de que será concedido um auxílio estatal suplementar e afirma inclusivamente que a sua execução depende desse auxílio.
(331)
Do que precede, a Comissão conclui que o requisito de que o auxílio seja limitado ao mínimo e acompanhado de uma contribuição real isenta de auxílios estatais não se encontra satisfeito.
3.3.4. PREVENÇÃO DE DISTORÇÕES INDEVIDAS DA CONCORRÊNCIA
(332)
A Comissão recorda o seu acordo preliminar com a Polónia sobre o encerramento da rampa de lançamento Wulkan 1. Contudo, à luz dos acontecimentos subsequentes a este acordo e das conclusões acima apresentadas sobre as duas primeiras condições das Orientações, não é necessário avaliar, nesta fase, se as medidas compensatórias propostas pela Polónia eram suficientes.
3.3.5. CONCLUSÃO
(333)
A Comissão conclui que o auxílio estatal notificado a favor da empresa SSN não pode ser declarado compatível com o mercado comum e deve ser recuperado.
4. APLICAÇÃO
(334)
O elemento de auxílio contido nas medidas concedidas à SSN, apresentadas nos pontos 187 a 201 da presente decisão, deve ser recuperado. Em geral, o elemento de auxílio a recuperar, isto é, a vantagem auferida pelo beneficiário do auxílio, é igual à diferença entre as condições que o beneficiário conseguiria obter no mercado e as condições em que o auxílio foi concedido.
(335)
As taxas de referência e de actualização anunciadas pela Comissão são utilizadas como uma aproximação da taxa de mercado para avaliar o elemento de auxílio, nomeadamente quando é pago em diversas fracções, e para calcular o elemento de auxílio resultante dos regimes de empréstimos bonificados (42). No caso das empresas em dificuldade, como a SSN, a Comissão considera que a taxa de referência deve ser aumentada em 400 pontos de base pelo menos, a fim de reflectir o elevado risco envolvido na transacção, e em 200 pontos de base suplementares devido à falta de garantias ou às insuficientes garantias oferecidas pelo beneficiário. Como foi atrás explicado, o valor das garantias fornecidas pelo estaleiro é questionável, tendo em conta o rácio dívidas/activos da empresa. No caso das empresas em dificuldade, quando a empresa não conseguir obter qualquer financiamento no mercado, o elemento de auxílio pode elevar-se a 100 % do valor nominal dos fundos recebidos (43).
(336)
A Comissão considera que, no período em análise, quando a SSN estava a receber os auxílios descritos nos pontos 187-201, se encontrava numa situação de graves dificuldades financeiras (descrita nos pontos 45-57) e não conseguia obter financiamento no mercado. O estaleiro continuou a ter prejuízos e, no período analisado, não obteve praticamente nenhum financiamento do mercado. Nessas circunstâncias, um operador numa economia de mercado não estaria disposto a conceder qualquer financiamento ao estaleiro, devido ao elevado risco envolvido. Consequentemente, a Comissão considera que nenhum banco aceitaria conceder empréstimos ao estaleiro, mesmo com taxas de juro elevadas, nem lhe concederia uma garantia, mesmo recebendo um prémio elevado.
(337)
Uma vez que a SSN não teria recebido empréstimos ou garantias do mercado, qualquer empréstimo ou garantia concedidos ao estaleiro no período em análise constitui, automaticamente, um auxílio. Por isso, as garantias ainda em vigor devem ser canceladas de imediato e os eventuais empréstimos imediatamente reembolsados.
(338)
O reembolso dos empréstimos concedidos ao estaleiro não é, todavia, suficiente para restabelecer a situação inicial, uma vez que, até à data do reembolso, o estaleiro teve ao seu dispor financiamentos que não obteria normalmente do mercado. A fim de restabelecer a situação inicial, esta vantagem, cuja amplitude só pode ser calculada de forma aproximada através da utilização da taxa de juro aplicada a um empréstimo de risco muito elevado, também deve ser recuperada. Deste modo, para o período decorrido entre a data em que o empréstimo foi concedido ao estaleiro e a data em que este o reembolsar, a Comissão deve exigir a recuperação da diferença entre a taxa de juro efectivamente paga pela SSN e uma taxa de juro teoricamente adequada para um empréstimo que apresente um risco muito elevado. A fim de determinar esta última taxa de juro, a Comissão salienta que a Comunicação da Comissão relativa ao método de fixação das taxas de referência e de actualização indica que o prémio de risco poderá atingir mais de 400 pontos de base acima da taxa de referência «se nenhum banco privado tivesse aceitado conceder o empréstimo em questão», que é a situação neste caso. Em diversas decisões, a Comissão entendeu que um prémio de 600 pontos de base acima da taxa de referência era um nível mínimo adequado para reflectir uma situação de alto risco (44). A Comissão considera que é este o nível mínimo aplicável aos empréstimos no presente caso.
(339)
No que respeita às garantias, a Comissão utilizará a mesma abordagem: para o período decorrido entre a data de concessão da garantia e a data do seu termo, a Comissão deve exigir a recuperação do equivalente de subvenção contido na garantia.
(340)
A Comissão considera, nesta matéria, que, como é especificado na Comunicação da Comissão relativa à aplicação dos artigos 87.o e 88.o do Tratado CE aos auxílios estatais sob forma de garantias (45), o equivalente de subvenção é igual à bonificação dos juros obtida em virtude da garantia estatal (sempre que esta cubra um empréstimo concedido a uma taxa de juro inferior à do mercado) ou ao montante garantido multiplicado pelo factor de risco menos os prémios pagos pelo beneficiário.
(341)
Contudo, no caso das garantias relativas aos adiantamentos, a Comissão assinala que os adiantamentos garantidos pela KUKE constituem um aspecto de um contrato de venda e não de um contrato de empréstimo, não sendo cobrados quaisquer juros sobre os adiantamentos. Deste modo, a Comissão considera que, para calcular o elemento de auxílio recebido pelo beneficiário, se devem comparar os prémios pagos pelo estaleiro aos que seriam normalmente cobrados no mercado. A Comissão entende que os prémios cobrados ao abrigo do regime isento de auxílios estatais, no âmbito do qual a KUKE opera o seu programa de seguros de exportação garantidos pelo Tesouro Público, aprovado pela Decisão da Comissão de 18 de Julho de 2007, poderiam servir de referência para o cálculo supracitado. Mais uma vez, estes prémios teriam de sofrer um acréscimo de 400 pontos de base, pelo menos, a fim de reflectirem o facto de o estaleiro não ser elegível para receber garantias ao abrigo desse regime. A concessão de garantias ao estaleiro implicava, assim, um risco consideravelmente mais elevado.
(342)
Como já foi explicado, uma vez que o estaleiro não conseguia obter garantias no mercado, devido à sua situação financeira precária, as garantias da KUKE devem cessar de imediato para pôr termo à distorção da concorrência causada pelo auxílio.
(343)
A não execução sistemática das dívidas pelas entidades públicas também constitui um auxílio estatal e deve ser tida em conta (46). É semelhante a um empréstimo renovável concedido em condições preferenciais e, por isso, o auxílio corresponde à diferença entre o juro que seria cobrado pelo mercado (a uma empresa com uma notação semelhante, em situação financeira e económica semelhante e com garantias semelhantes) e o juro cobrado pelo organismo que concedeu o auxílio.
(344)
A Comissão considera que, dada a contínua precariedade da situação financeira do estaleiro, qualquer credor numa economia de mercado executaria os seus créditos assim que estes estivessem vencidos. Por conseguinte, o facto de as autoridades polacas não terem procedido à sua execução de forma imediata equivale à concessão de um auxílio e, assim, a data de vencimento de uma dívida não paga corresponderia à data em que o auxílio foi concedido. O elemento de auxílio corresponderia à diferença entre o juro que seria cobrado no mercado (a uma empresa com uma notação semelhante, em situação financeira e económica semelhante e com garantias semelhantes) e o juro cobrado pelas autoridades.
(345)
Uma vez que qualquer operador numa economia de mercado exigiria o pagamento imediato das dívidas ao estaleiro, não só deverá ser pago o elemento de auxílio resultante do juro insuficiente, como também têm de ser imediatamente pagas as dívidas acumuladas.
(346)
A Comissão faz notar que as injecções de capital por parte do Estado ou de entidades por este controladas, como a ARP e a KPS, em empresas em dificuldade são consideradas subvenções a fundo perdido, visto que, à data da injecção, não se pode esperar qualquer remuneração do capital (47). Para corrigir a distorção da concorrência causada pela injecção de capital, o estaleiro teria de restituir o montante total do capital injectado.
(347)
Em carta de 3 de Novembro de 2008, a Polónia comprometeu-se a aplicar a presente decisão vendendo os activos do estaleiro a preço de mercado através de um processo de concurso público, transparente, incondicional e não discriminatório (realizado em conformidade com as condições específicas inicialmente estabelecidas na carta da Comissão de 27 de Outubro de 2008) e procedendo à liquidação da SSN. Todas as dívidas relativas à recuperação dos auxílios estatais ao abrigo da presente decisão devem ser imediatamente registadas pela Polónia no processo de liquidação da SSN. Por carta de 6 de Novembro de 2008, a Comissão informou a Polónia de que, se estas condições fossem cumpridas, a venda dos activos não envolveria um novo auxílio ao(s) comprador(es) dos activos do estaleiro e estes poderiam ser transferidos para o(s) comprador(es) isentos de quaisquer dívidas respeitantes ao reembolso dos auxílios estatais ilegais e não compatíveis concedidos ao estaleiro no passado, de acordo com o requisito de inexistência de continuidade económica entre os beneficiários do auxílio e a actividade dos compradores (48). A Comissão acompanhará de perto o cumprimento das condições estabelecidas na carta da Comissão de 27 de Outubro de 2008 e aceites pelas autoridades polacas, a fim de avaliar se a presente decisão é correctamente aplicada.
(348)
Essas condições, que a Polónia se comprometeu explicitamente a cumprir, são as seguintes.
(349)
Os activos (sem dívidas) serão privatizados através de um processo de concurso público, transparente, não discriminatório e incondicional. A SSN será liquidada, juntamente com os restantes activos e dívidas.
(350)
Os activos devem ser vendidos a preços de mercado (ao candidato que apresentar a melhor proposta). Devem ser postos à venda separadamente ou num grande número de pequenos pacotes, definidos de modo a maximizar o produto da venda. Esses pacotes não devem ser constituídos por partes organizadas de uma empresa ou actividade. Esta definição de pacote não se destina, todavia, a impedir os eventuais compradores de apresentarem uma proposta conjunta para vários activos/pacotes.
(351)
O concurso deve ser não discriminatório, ou seja, deve garantir que a venda está aberta a todas as categorias de potenciais compradores, sem estabelecer discriminações relacionadas com a finalidade do seu investimento.
(352)
Ao concurso não podem ser associadas quaisquer condições (como a manutenção dos postos de trabalho ou da actividade, ou a retoma dos contratos existentes). O único critério de selecção da proposta vencedora deve ser a maximização das receitas em benefício dos credores do estaleiro.
(353)
Esses credores, públicos e privados, incluindo os clientes do estaleiro, devem manter, em relação ao rendimento da venda dos activos, a mesma posição e os mesmos direitos que teriam num processo de falência.
(354)
Não podem ser concedidos novos auxílio estatais no contexto da venda, seja sob a forma de uma remissão das dívidas ou de um financiamento pelo Estado do pagamento das dívidas ao Estado ou a credores privados, ou ainda de injecções de capital, empréstimos, garantias ou outras medidas. As novas dívidas ao Estado eventualmente acumuladas durante o período estritamente necessário para concluir o processo de venda devem ser recuperadas a partir do activo de liquidação.
(355)
A venda deve ser realizada por um administrador independente, com direitos e obrigações semelhantes aos de um administrador de massa falida. Deve criar-se uma estrutura destinada a permitir que os credores controlem eficazmente a venda e garantam que esta é realizada em condições de mercado e que as suas posições e direitos em relação ao rendimento da venda são respeitados. Além disso, a Polónia e a Comissão nomearão conjuntamente um administrador responsável pelo controlo, com a função específica de prestar assistência à Comissão na verificação de que o processo de venda e a recuperação do auxílio cumprem rigorosamente os requisitos atrás mencionados. Para o efeito, o administrador responsável pelo controlo apresentará à Comissão relatórios regulares e pormenorizados sobre cada etapa do processo.
(356)
A Polónia alegou que necessita de tomar medidas legislativas para aplicar a presente decisão. A Comissão reconhece que este facto justifica a concessão de um período de aplicação mais longo do que o normalmente prescrito, tendo também em conta o número de auxílios estatais individuais abrangidos pela presente decisão e as suas diferentes formas e durações. A Comissão solicita, por conseguinte, à Polónia que aplique a presente de decisão no prazo de sete meses a contar da respectiva notificação.
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
O auxílio estatal descrito nos pontos 187 a 201, que foi ilegalmente concedido pela Polónia à SSN em violação do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE, é incompatível com o mercado comum.
Além disso, todas as garantias relativas aos adiantamentos concedidas pela Polónia à SSN, em violação do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE, desde 1 de Julho de 2007 até à data da presente decisão, são incompatíveis com o mercado comum.
Artigo 2.o
No que respeita aos empréstimos obtidos junto de vários organismos públicos, como se descreve nos pontos 187 a 201, a Polónia recuperará o auxílio equivalente à diferença, para o período decorrido entre a data de concessão e a do reembolso do empréstimo, entre a taxa de juro efectivamente paga pela SSN e a taxa de juro a que o beneficiário poderia ter obtido o empréstimo no mercado. Além disso, se algum dos empréstimos não tiver sido reembolsado até à data da presente decisão, deverá sê-lo de imediato.
Artigo 3.o
No que respeita às garantias relativas aos adiantamentos concedidas pela KUKE, tal como descritas nos pontos 187 a 201, a Polónia deve recuperar o auxílio equivalente à diferença, para o período decorrido entre a data da concessão e a do termo da garantia, entre o prémio de garantia pago pelo beneficiário e o prémio a que o beneficiário poderia ter obtido a garantia no mercado. Além disso, se qualquer destas garantias estiver em vigor à data da presente decisão, deverá ser imediatamente cancelada.
Artigo 4.o
O artigo 3.o também é aplicável, mutatis mutandis, a todas as garantias relativas aos adiantamentos concedidas pela Polónia à SSN, em violação do n.o 3 do artigo 88.o do Tratado CE, desde 1 de Julho de 2007 até à data da presente decisão.
Artigo 5.o
Em relação às dívidas não executadas a vários organismos públicos, descritas nos pontos 187 a 201, a Polónia deverá recuperar o auxílio equivalente à diferença, para o período decorrido entre a data da concessão do auxílio e a do pagamento da dívida ao Estado, entre a taxa de juro efectivamente paga pela SSN e a taxa de juro a que o beneficiário poderia ter obtido um adiamento do prazo de vencimento das suas dívidas junto de um credor numa economia de mercado. Além disso, quaisquer dívidas pendentes ao Estado devem ser pagas imediatamente.
Artigo 6.o
No que se refere às injecções de capital de vários organismos públicos, como se descreve nos pontos 187 a 201, a Polónia deve recuperar o auxílio equivalente ao montante total do capital injectado.
Artigo 7.o
1. A Polónia deve recuperar os auxílios concedidos ao beneficiário nos termos dos artigos 2.o a 6.o. A recuperação dos auxílios será efectuada em conformidade com as Orientações referidas nos pontos 334 a 347.
2. Os montantes a recuperar vencerão juros a partir da data em que foram colocados à disposição da SSN e até à data da sua recuperação efectiva.
3. Os juros serão calculados numa base composta em conformidade com as disposições estabelecidas no capítulo V do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão (49), e no Regulamento (CE) n.o 271/2008 da Comissão (50) que altera o Regulamento (CE) n.o 794/2004.
4. A Polónia cancelará todos os pagamentos pendentes do auxílio mencionado no artigo 1.o, com efeitos a partir da data de notificação da presente decisão.
Artigo 8.o
1. A recuperação do auxílio referido no artigo 1.o será imediata e efectiva.
2. A Polónia assegurará a aplicação da presente decisão no prazo de sete meses a contar da data da respectiva notificação.
Artigo 9.o
1. No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, a Polónia fornecerá as seguintes informações à Comissão:
a)
Montante total (capital e juros aplicáveis na recuperação) a recuperar junto do beneficiário;
b)
Descrição pormenorizada das medidas já adoptadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão;
c)
Documentos que demonstrem que o beneficiário foi intimado a reembolsar os auxílios;
d)
Provas do cancelamento de todas as garantias relativas aos adiantamentos ainda em vigor.
2. A Polónia manterá a Comissão informada sobre as medidas nacionais subsequentemente adoptadas para efeitos de aplicação da presente decisão até estar concluída a recuperação do auxílio referido no artigo 1.o.
A pedido da Comissão, a Polónia transmitir-lhe-á de imediato informações sobre as medidas já adoptadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão.
Fornecerá também informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros aplicáveis na recuperação já reembolsados pelo beneficiário.
A Polónia é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, 6 de Novembro de 2008.

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