Document ID: 32003D0259

Beschikking van de Commissie
van 20 december 2001
waarbij een concentratie verenigbaar met de gemeenschappelijke markt en de werking van de EER-overeenkomst wordt verklaard
(Zaak COMP/M.2530 - Südzucker/Saint Louis Sucre)
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2001) 4524)
(Slechts de tekst in de Duitse taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2003/259/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 57,
Gelet op Verordening (EEG) nr. 4064/89 van de Raad van 21 december 1989 betreffende de controle op concentraties van ondernemingen(1), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1310/97(2), en met name op artikel 8, lid 2,
Gezien het besluit van de Commissie van 23 augustus 2001 om in deze zaak een procedure in te leiden,
Na de betrokken ondernemingen in de gelegenheid te hebben gesteld hun opmerkingen ten aanzien van de bezwaren van de Commissie kenbaar te maken,
Gezien het advies van het Adviescomité voor concentraties(3),
Gezien het eindverslag van de raadadviseur-auditeur in deze zaak(4),
Overwegende hetgeen volgt:
(1) Op 20 juli 2001 ontving de Commissie overeenkomstig artikel 4 van Verordening (EEG) nr. 4064/89 (hierna de "concentratieverordening" genoemd) een aanmelding van een voorgenomen concentratie waarbij Südzucker AG (hierna "Südzucker" genoemd), Mannheim/Ochsenfurt, volledige zeggenschap verkrijgt over Saint Louis Sucre SA (hierna "SLS" genoemd), Parijs.
(2) Na de aanmelding te hebben onderzocht, concludeerde de Commissie in eerste instantie dat de aangemelde transactie binnen het toepassingsgebied van de concentratieverordening valt en dat er ernstige twijfel bestaat over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt.
(3) Na de zaak grondig te hebben onderzocht, is de Commissie thans tot de conclusie gekomen dat de aangemelde concentratie als zodanig weliswaar aanleiding zou kunnen geven tot een versterking van machtsposities waardoor de daadwerkelijke mededinging in een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt op significante wijze zou worden belemmerd, maar dat de door Südzucker aangegane verbintenissen toereikend zijn om de mededingingsbezwaren ten aanzien van de concentratie weg te nemen.
I. DE PARTIJEN
(4) Südzucker is een Duits concern dat wereldwijd tot de grootste suikerproducenten behoort. Het is actief in de productie en distributie van suiker, zoetmiddelen, levensmiddelenadditieven, zetmeel, melasse, landbouwproducten (inclusief diensten), consumptie-ijs en diepvriesproducten. In geografisch opzicht ligt het zwaartepunt van de activiteiten van het Südzuckerconcern in Duitsland, met name in Zuid- en Oost-Duitsland, alsmede in België, Oostenrijk en Oost-Europa. Tot de dochterondernemingen van Südzucker behoren onder meer de Belgische onderneming Raffinerie Tirlemontoise SA, gevestigd in Brussel, en de Oostenrijkse onderneming Agrana Zucker und Stärke AG (hierna "Agrana" genoemd), gevestigd in Wenen. Deze ondernemingen zijn eveneens actief in de productie en distributie van suiker, zoetmiddelen, levensmiddelenadditieven en melasse.
(5) SLS is de op één na grootste suikerproducent van Frankrijk en de op zes na grootste suikerproducent van Europa. SLS is actief in de productie en distributie van suiker, alcohol en melasse. In geografisch opzicht ligt het zwaartepunt van zijn activiteiten in Frankrijk en Oost-Europa. SLS staat onder zeggenschap van Financière Franklin Roosevelt SAS, een in Parijs gevestigde houdstermaatschappij, die 99,7 % van de SLS-aandelen in handen heeft. SLS heeft op zijn beurt een participatie van 13,8 % in de grootste Spaanse suikerproducent, Ebro Puleva SA (hierna "Ebro Puleva" genoemd). Daarenboven heeft SLS een minderheidsparticipatie van 44,5 % in de Franse suikerproducent Sucrerie Distillerie des Ouvré Fils SA ("Souppes-Ouvré").
II. DE TRANSACTIE
(6) De aangemelde concentratie bestaat in de verwerving van alle aandelen van Financière Franklin Roosevelt SAS door de in Brussel gevestigde onderneming Raffinerie Tirlemontoise SA.
III. DE CONCENTRATIE
(7) Door de voorgenomen transactie verkrijgt Südzucker volledige zeggenschap over SLS. Daardoor wordt een concentratie in de zin van artikel 3, lid 1, onder b), van de concentratieverordening tot stand gebracht.
IV. COMMUNAUTAIRE DIMENSIE
(8) De totale omzet over de gehele wereld van de betrokken ondernemingen bedraagt ruim 5 miljard EUR(5) (Südzucker: 4,664 miljard EUR in het per 28 februari 2001 afgesloten boekjaar; SLS: [...]*(6) miljard EUR in het per 30 september 2000 afgesloten boekjaar). Südzucker en SLS halen bovendien elk een totale omzet in de Gemeenschap van meer dan 250 miljoen EUR (Südzucker: 3,711 miljard EUR in het per 28 februari 2001 afgesloten boekjaar; SLS: [...]* miljoen EUR in het per 30 september 2000 afgesloten boekjaar). Südzucker behaalt niet meer dan tweederde van zijn totale communautaire omzet in een en dezelfde lidstaat. De aangemelde transactie heeft derhalve een communautaire dimensie.
V. DE PROCEDURE
(9) De Commissie besloot op 23 augustus 2001 de procedure van artikel 6, lid 1, onder c), van de concentratieverordening in te leiden.
(10) Op 9 oktober 2001 werd Südzucker een mededeling van punten van bezwaar toegezonden, ten aanzien waarvan Südzucker op 24 oktober 2001 in een schriftelijk antwoord een standpunt heeft ingenomen(7). Op verzoek van Südzucker vond op 26 oktober 2001 in Brussel een formele hoorzitting plaats op grond van artikel 14 van Verordening (EG) nr. 447/98 van de Commissie van 1 maart 1998 betreffende de aanmeldingen, de termijnen en het horen van betrokkenen en derden overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 4064/89 van de Raad betreffende de controle op concentraties van ondernemingen(8), waaraan ook SLS en derden deelnamen.
(11) Op 22 november 2001 ging Südzucker tegenover de Commissie schriftelijke verbintenissen aan, die op 6 december 2001 ten aanzien van enkele technische details werden verbeterd. Op 14 december 2001 heeft de Commissie op grond van haar mededeling betreffende corrigerende maatregelen(9) Südzucker meegedeeld dat het wegvallen van de mededingingsbezwaren in dit geval niet afhankelijk was van de verbintenissen van laatstgenoemde ten aanzien van de toekomstige verhouding van het concern tot het Spaanse concern Ebro-Puleva. Daarop heeft Südzucker dit deel van de verbintenissen ingetrokken. De overige verbintenissen worden in de overwegingen 151 en 152 nader beschreven en in overweging 153 e.v. aan het mededingingsrecht getoetst.
VI. MEDEDINGINGSRECHTELIJKE BEOORDELING VAN DE TRANSACTIE IN DE AAN DE AANMELDING TEN GRONDSLAG LIGGENDE VORM
(12) De voorgenomen concentratie heeft hoofdzakelijk gevolgen voor alle suikermarkten in Duitsland, België en Frankrijk. De aangemelde transactie geeft aanleiding tot mededingingsbezwaren ten aanzien van de suikermarkten in Zuid-Duitsland en België.
A. RELEVANTE PRODUCTMARKTEN
(13) De voorgenomen concentratie heeft betrekking op de productie en distributie van suiker. Volgens de partijen kan de markt voor suiker worden onderverdeeld in drie relevante productmarkten: industriesuiker, huishoudsuiker en levering van suiker voor handelsmerken.
1. INDUSTRIESUIKER
(14) Industriesuiker wordt los (in bulk) of in grote verpakkingen (in zakken, dit wil zeggen in hoeveelheden van meer dan 5 kg) verkocht. Industriesuiker wordt hoofdzakelijk afgenomen door verwerkingsbedrijven in de levensmiddelen- en drankindustrie.
2. HUISHOUDSUIKER (KLEINHANDELSSUIKER)
(15) Huishoudsuiker (ook "kleinhandelssuiker" genoemd) wordt onder het merk van de betrokken producent en in kleinere hoeveelheden (verpakkingen tot 5 kg) verkocht. Hij wordt hoofdzakelijk door eindverbruikers in het huishouden of in de horeca gebruikt. Huishoudsuiker wordt via de groot- en kleinhandel verkocht.
(16) De Commissie maakt in haar beschikkingen altijd een onderscheid tussen industriesuiker en huishoudsuiker(10). Beide markten vertonen weliswaar overlappende kenmerken; zo gaat het in beide gevallen om hetzelfde basisproduct en de gehele suikervoorziening op beide markten is geregeld door Verordening (EG) nr. 1260/2001 van de Raad van 19 juni 2001 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector suiker(11) (hierna "gemeenschappelijke marktordening voor suiker" genoemd). De verschillen in verpakking, distributie en klantenprofielen tussen industriesuiker en huishoudsuiker leiden echter op het niveau van de Gemeenschap tot verschillende prijsstructuren en rechtvaardigen de afbakening van afzonderlijke relevante productmarkten.
3. LEVERING VAN SUIKER VOOR HANDELSMERKEN
(17) Er moet een onderscheid worden gemaakt tussen de levering van suiker voor handelsmerken enerzijds en de markten voor industriesuiker en huishoudsuiker anderzijds. Het gaat hierbij om de levering van suiker aan handelsondernemingen, met name grote winkelketens, die huishoudsuiker onder hun eigen merk verkopen en die van suiker worden voorzien door producenten. Deze doen de suiker in door de handelsondernemingen beschikbaar gestelde of speciaal voor hen vervaardigde verpakkingen, welke uitsluitend van het betrokken handelsmerk zijn voorzien.
(18) De levering van suiker voor handelsmerken vormt een afzonderlijke relevante productmarkt. Uit het oogpunt van de tegenpool op de markt, dit wil zeggen de afnemende handelsonderneming, bestaan er wezenlijke verschillen tussen de afname van producten die onder een handelsmerk worden verhandeld, en van producten die het merk van de suikerproducent dragen(12).
(19) Bij de aankoop van producten met een fabrikantenmerk houden handelsondernemingen vooral rekening met factoren die van invloed zijn op de positie van het betrokken product op de (zich lager in de bedrijfskolom bevindende) markt voor eindverbruikers, dit wil zeggen de consumentenvoorkeur, de prijs en de wijze waarop het product wordt gepromoot. In feite kan de handelsonderneming bij de afname van producten met een fabrikantenmerk enkel kiezen uit producten waarvan op dat moment de verkoop in het respectieve afzetgebied in zekere mate door reclameactiviteiten wordt ondersteund. Het aantal in aanmerking komende leveranciers is derhalve beperkt.
(20) Bij de levering van producten aan handelsondernemingen die deze producten vervolgens onder een handelsmerk verkopen, spelen deze aspecten daarentegen geen enkele rol. In dit geval worden de kwaliteit, de hoeveelheid en de overige specificaties van het te leveren product veeleer door de handelsonderneming zelf bepaald. De producent levert het product volgens deze voorwaarden. De handelsonderneming neemt de marketing en reclame voor haar rekening en beslist ook over de vormgeving van het product (verpakking). De handelsonderneming kan in dit geval dus veel gemakkelijker van leverancier veranderen dan bij de aankoop van producten met een fabrikantenmerk; de leverancier wordt gekozen op basis van het economisch gunstigste aanbod. Gunningscriteria zijn prijs, kwaliteit, beschikbare capaciteit alsook leveringsbetrouwbaarheid.
(21) Een marktafbakening waarbij wordt uitgegaan van verschillende markten voor de levering van producten voor handelsmerken en de levering van producten met fabrikantenmerken, is niet in tegenspraak met het feit dat fabrikanten- en handelsmerken op de markt voor eindverbruikers, dit wil zeggen vooral in kleinhandelszaken, met elkaar concurreren en aldaar dus één markt vormen. Want ofschoon er op het niveau van de kleinhandel van één - zich lager in de bedrijfskolom bevindende - markt voor eindverbruikers kan worden gesproken, kopen de handelsondernemingen de twee producten op verschillende - zich hoger in de bedrijfskolom bevindende - markten.
4. RESULTATEN VAN HET MARKTONDERZOEK
(22) Het onderscheid tussen industriesuiker en huishoudsuiker werd bevestigd door de resultaten van het onderzoek van de Commissie. Wat Duitsland betreft, werd ook de afbakening van een afzonderlijke productmarkt voor de levering van suiker voor handelsmerken bevestigd. Het feit dat dit onderscheid voor marktdeelnemers in andere lidstaten minder gangbaar is, zoals in Frankrijk, waar ook op de markt voor eindverbruikers nauwelijks suiker onder handelsmerken wordt verkocht, is geen reden om dit onderscheid niet te maken. In de lidstaten waarin de aangemelde concentratie aanleiding geeft tot mededingingsbezwaren, is dit onderscheid objectief verantwoord.
5. CONCLUSIE OVER DE RELEVANTE PRODUCTMARKTEN
(23) Op basis van het bovenstaande is de Commissie, zoals de partijen, van mening dat voor de beoordeling van de voorgenomen concentratie een onderscheid moet worden gemaakt tussen drie relevante productmarkten:
- industriesuiker,
- huishoudsuiker en
- de levering van suiker voor handelsmerken.
B. RELEVANTE GEOGRAFISCHE MARKTEN
(24) De bij de concentratie betrokken ondernemingen zijn van mening dat, zeker met het oog op de toekomst, van geheel Europa omvattende suikermarkten kan worden uitgegaan. Dit geldt met name voor de levering van suiker voor handelsmerken; in deze sector beschikken handelsondernemingen over een bijzonder grote keuzevrijheid wat hun leveranciers betreft. Ook met betrekking tot industrie- en huishoudsuiker is het twijfelachtig of de afbakening van nationale en zelfs regionale markten verantwoord is; het vraagstuk van de afbakening van relevante geografische markten kan in dat opzicht echter open worden gelaten.
1. INDUSTRIESUIKER EN HUISHOUDSUIKER
(25) Wat de markten voor industriesuiker en huishoudsuiker betreft, mag volgens de Commissie in de eerste plaats niet uit het oog worden verloren dat in het kader van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker iedere lidstaat een bepaald suikerquotum wordt toegekend. Deze regeling heeft namelijk aanzienlijke gevolgen voor de productie en afzet van suiker in de Gemeenschap en draagt bij tot een consolidatie van de verdeling van de suikermarkt in nationale markten(13). Er is dan ook een duidelijk onderscheid merkbaar tussen de voornaamste afzetgebieden van de belangrijkste Europese suikerproducenten, wat ook tot uitdrukking komt in de heel verschillende marktaandelen van deze ondernemingen in de lidstaten afzonderlijk (zie tabellen 2 en 3). In haar recente beschikkingen in procedures op grond van de artikelen 81 en 82 van het EG-Verdrag heeft de Commissie de relevante geografische markten voor industrie- en huishoudsuiker bijgevolg als minstens nationaal bestempeld(14).
(26) In haar beschikking in de zaak "Europese suikerindustrie"(15) heeft de Commissie reeds een relevante geografische markt die kleiner is dan een lidstaat aanvaard, namelijk Zuid-Duitsland. In tegenstelling tot de partijen vindt de Commissie dat er ook bij de beoordeling van de aangemelde concentratie regionale suikermarkten in Duitsland moeten worden afgebakend. Bij de analyse wordt derhalve uitgegaan van een afbakening van de Duitse markt in groepen van Duitse deelstaten. Dit kan als de best mogelijke benadering worden beschouwd, vooral met het oog op de uitvoerbaarheid van het onderzoek naar de voorgenomen concentratie (bijvoorbeeld de vaststelling van de marktaandelen in het kader van het marktonderzoek). Voor deze beoordeling zijn de volgende, op de structuur van de suikermarkt gebaseerde overwegingen van doorslaggevend belang.
(27) Een eerste vaststelling die zich opdringt, is dat in Duitsland, in tegenstelling tot in Frankrijk, de productie-eenheden van de drie belangrijkste suikerproducenten (Südzucker, Nordzucker en Pfeifer & Langen) in verschillende regio's zijn geconcentreerd (zie kaart in bijlage I). Zo bevinden de productie-eenheden van Südzucker zich hoofdzakelijk in Beieren, Baden-Wurtemberg, Hessen en Rijnland-Palts. Daarentegen produceert Nordzucker hoofdzakelijk in Sleeswijk-Holstein en Nedersaksen, terwijl de productie-eenheden van Pfeifer & Langen in Noord-Rijnland-Westfalen zijn geconcentreerd. In de nieuwe deelstaten(16) hebben de belangrijkste drie suikerproducenten elk een vergelijkbare productiecapaciteit.
(28) Bovendien is suiker een homogeen massaproduct, waarbij vooral via de prijs wordt geconcurreerd. Vervoerskosten zijn vaak een belangrijke kostenfactor en daardoor ook een bepalende prijsfactor. In tegenstelling tot bijvoorbeeld in Frankrijk, waar de productie-eenheden van de belangrijkste suikerproducenten in het noorden en het noordoosten van het land zijn geconcentreerd, vormen langere vervoersafstanden in Duitsland, met name in het licht van de hierboven beschreven regionale verspreiding van de productie-eenheden, een aanvullende kostenfactor voor concurrenten van de respectieve plaatselijke producenten.
(29) Deze regionale segmentatie van de Duitse suikermarkten wordt nog versterkt door het marktgedrag van de Duitse suikerproducenten. De meeste afnemers van de suikerindustrie hebben bij het marktonderzoek bevestigd dat in Duitsland de afstand tussen afnemers en hun suikerleveranciers de voorziening aanzienlijk beïnvloedt. In de regel leveren Duitse producenten suiker enkel op een beperkte afstand van de productieplaats tegen "francoprijzen". Suikerleveringen in verder gelegen gebieden worden door hen of gewoon geweigerd, dan wel vaak aan duidelijke prijsverhogingen, naar zij beweren wegens de aanzienlijke extra vervoerskosten, gebonden, waardoor het aanbod meestal niet meer concurrerend is met dat van de plaatselijke producent.
(30) Hierdoor is in Duitsland met betrekking tot industriesuiker en huishoudsuiker een marktsituatie ontstaan, zoals door het marktonderzoek van de Commissie wordt bevestigd, waarin de drie grote suikerproducenten in hun hoofdafzetgebieden in de nabijheid van hun respectieve productie-eenheden een machtspositie of op zijn minst een zeer sterke marktpositie innemen. Südzucker haalde bijvoorbeeld in het campagnejaar 1999/2000(17), net zoals in de voorgaande jaren, op beide productmarkten in de zuidelijke deelstaten Beieren, Baden-Wurtemberg, Saarland, Hessen en Rijnland-Palts zeer hoge marktaandelen. Het totale marktaandeel van Südzucker bedraagt in deze gebieden ongeveer [ruim 80 %]*. Hetzelfde geldt voor Nordzucker in Sleeswijk-Holstein, Hamburg, Bremen en Nedersaksen en, zij het in geringere mate, voor Pfeifer & Langen in Noord-Rijnland-Westfalen. Enkel in Oost-Duitsland hebben de drie grote suikerproducenten ongeveer even grote marktaandelen.
(31) Om die reden hebben zich in Duitsland overeenkomstig de voornaamste afzetgebieden van de drie grote suikerproducenten afzonderlijke suikermarkten voor industriesuiker en huishoudsuiker in Zuid-, West-, Noord- en Oost-Duitsland gevormd. Bij het marktonderzoek werd het bestaan van een dergelijke regionale marktsegmentatie ook door concurrenten en afnemers van de partijen bevestigd.
Antwoord van Südzucker
(32) In zijn antwoord op de punten van bezwaar van de Commissie(18) heeft Südzucker verklaard dat de gemeenschappelijke marktordening voor suiker over de gehele Gemeenschap voor zeer homogene mededingingsvoorwaarden zorgt, met name wat de prijzen betreft. Volgens Südzucker is het fundamenteel tegenstrijdig dat de Gemeenschap enerzijds als wetgever een gemeenschappelijke marktordening voor suiker uitvaardigt en anderzijds als controleautoriteit inzake fusies juist het bestaan van deze Europese suikermarkt ontkent.
(33) Volgens Südzucker gaat het evenmin aan, Zuid-Duitsland als een afzonderlijke markt voor industriesuiker en huishoudsuiker af te bakenen. Het feit dat de Duitse suikerproducenten verschillende geografische zwaartepunten hebben, betekent nog niet dat zij volledig onafhankelijk van elkaar en zonder met elkaar rekening te houden in hun respectieve gebieden kunnen opereren, zoals bij gescheiden geografische markten het geval zou zijn. Zuid-, West- en Noord-Duitsland zijn volgens Südzucker als gebieden niet scherp van elkaar te onderscheiden, waardoor er ruime overlappingsgebieden bestaan waarin suikerondernemingen uit alle drie of minstens de twee aangrenzende gebieden even actief zijn. Südzucker beweert dat de Duitse suikerproducenten in deze overlappingsgebieden geen andere marktstrategie kunnen volgen dan in de kerngebieden, waar zij mogelijk aan minder concurrentie zijn blootgesteld. Dit wordt volgens Südzucker bevestigd door het feit dat de prijsniveaus in Duitsland over het algemeen gelijk zijn, en dit zelfs in hogere mate dan in de overige lidstaten.
(34) Na de argumenten van Südzucker te hebben onderzocht, handhaaft de Commissie haar geografische marktafbakening voor industriesuiker en huishoudsuiker. Het feit dat er voor een bepaalde sector een voor de hele Gemeenschap geldende regeling bestaat, betekent niet noodzakelijk dat bij de mededingingsrechtelijke beoordeling van een concentratie eveneens moet worden uitgegaan van een relevante geografische markt op het niveau van de Gemeenschap. Het bestaan van een gemeenschappelijke marktordening voor suiker vormt integendeel veeleer een hinderpaal voor de totstandkoming van Europese marktstructuren, wegens de nationale quota die in deze gemeenschappelijke marktordening zijn vastgelegd(19).
(35) Wat de door Südzucker aangevoerde overlappingsgebieden betreft, betwist de Commissie niet dat in grensgebieden tussen de hoofdafzetgebieden van de respectieve suikerproducenten overlappingen kunnen bestaan, doordat de afstand tussen de klanten en de suikerfabrieken van twee producenten even groot is. De concurrentievoorwaarden in dergelijke overlappingsgebieden zijn echter niet te vergelijken met die in de kernen van de respectieve afzetgebieden, omdat een suikerproducent in zijn kerngebied niet aan dezelfde concurrentiedruk is blootgesteld als in de grenszone van het afzetgebied van een andere leverancier. De hogere transportkosten maken een intrede van concurrenten in het kerngebied van de betrokken producent minder aantrekkelijk dan een intrede in de overlappingsgebieden in de grenszone tussen afzetgebieden.
(36) Een scherpere afbakening van de relevante geografische markten door het trekken van concentrische cirkels rond de respectieve productie- en leveringscentra zou overigens op praktische problemen stuiten. De voor deze beschikking gekozen methode, namelijk een oriëntering op de grenzen van de Duitse deelstaten, levert daarentegen bruikbare benaderingswaarden op. Indien men bij de mededingingsrechtelijke beoordeling van deze concentratie zou uitgaan van een marktafbakening op basis van concentrische cirkels, zou dit geen wezenlijk verschillend resultaat opleveren, aangezien ook bij die methode noodzakelijkerwijs het bestaan van hoofdafzetgebieden van de respectieve suikerproducenten aan het licht zou komen.
2. LEVERING VAN SUIKER VOOR HANDELSMERKEN
(37) Ook wat de levering van suiker voor handelsmerken betreft, had de Commissie in haar punten van bezwaar Zuid-Duitsland als een relevante geografische markt afgebakend(20).
Antwoord van Südzucker
(38) In zijn antwoord op de punten van bezwaar van de Commissie(21) betwistte Südzucker deze geografische marktafbakening. Zelfs indien men de Duitse markten voor industriesuiker en huishoudsuiker in verschillende regio's zou opdelen, zou dit in geen geval opgaan voor de levering van suiker voor handelsmerken. Het zou hier om een duidelijke Europese markt gaan, of minstens om een nationale Duitse markt. De marktstructuren zouden wezenlijk anders zijn dan op beide eerstgenoemde productmarkten. Met name de keuze van leveranciers zou aanzienlijk vrijer zijn, dienstverlening en service zouden geen rol spelen, de afnemers zouden slechts uit enkele grote winkelketens bestaan en de transacties zouden ook enkel centraal gebeuren, dit wil zeggen de klanten zouden via een centrale inkoper hun suiker aanschaffen, en dit niet alleen op regionaal of nationaal niveau, maar ook op internationaal niveau. Dit blijkt uit het voorbeeld [...]*.
(39) Na de argumenten van Südzucker zorgvuldig te hebben onderzocht, is ook de Commissie tot de conclusie gekomen dat de relevante geografische markt voor de levering van suiker voor handelsmerken niet tot Zuid-Duitsland kan worden beperkt. Ofschoon de bewering dat de centrale inkoop van suiker door grote winkelketens algemeen gebruikelijk is, niet door de resultaten van het marktonderzoek werd bevestigd, is inderdaad gebleken dat deze productmarkt tegenover de markten voor industriesuiker en huishoudsuiker belangrijke specifieke kenmerken vertoont, die een verschillende behandeling rechtvaardigen. Volgens de Commissie dienen met name de volgende overwegingen te worden benadrukt.
(40) In tegenstelling tot huishoudsuiker speelt bij de levering van suiker voor producten die onder handelsmerken worden verhandeld, de merktrouw van klanten geen rol. En in tegenstelling tot industriesuiker, die ook aan kleinere ondernemingen wordt geleverd, gaat het bij de winkelketens die suiker voor handelsmerken afnemen uitsluitend om grote klanten, die derhalve ook over een grotere marktmacht beschikken.
(41) Het is ook juist dat er, wat de levering van suiker voor handelsmerken betreft, duidelijk sprake was van een sterkere penetratie van producten van Duitse en buitenlandse concurrenten in het hoofdafzetgebied van Südzucker dan in de markten voor industriesuiker en huishoudsuiker. Dienovereenkomstig is in een denkbeeldige Zuid-Duitse markt een importaandeel van meer dan 50 % hoog genoeg en een marktaandeel van Südzucker van minder dan 50 % laag genoeg om een uitbreiding van de geografische marktafbakening te rechtvaardigen. Deze vaststelling zit ook op de lijn die de Commissie steevast heeft gevolgd in recentere beschikkingen in andere zaken die betrekking hadden op de levering van producten voor handelsmerken(22).
3. CONCLUSIE OVER DE RELEVANTE GEOGRAFISCHE MARKTEN
a) Industriesuiker en huishoudsuiker
(42) Op basis van bovenstaande overwegingen is de Commissie van mening dat de relevante geografische markten voor industriesuiker en huishoudsuiker in wezen nationaal zijn. Bovendien moet de Duitse markt, in tegenstelling tot wat de partijen hierover beweren, op grond van de marktstructuur in Duitsland verder worden gesegmenteerd. Daarbij vormt met name Zuid-Duitsland(23) een afzonderlijke relevante geografische markt. Voor de beoordeling van de aangemelde concentratie moeten België en Zuid-Duitsland derhalve als relevante geografische markten worden afgebakend.
b) Levering van suiker voor handelsmerken
(43) Wat de levering van suiker voor handelsmerken betreft, moet worden vastgesteld dat de relevante geografische markt niet tot Zuid-Duitsland kan worden beperkt. Overigens kan de kwestie van de afbakening van relevante geografische markten opengelaten worden, omdat de voorgenomen concentratie noch in het geval van een Duitse, noch in het geval van een geheel Europa omvattende markt mededingingsbezwaren doet rijzen.
C. WEZENLIJK DEEL VAN DE GEMEENSCHAPPELIJKE MARKT
(44) De Zuid-Duitse markt is gezien zijn bevolkingscijfer (ongeveer 33,8 miljoen inwoners), zijn suikerconsumptie (ongeveer 1 miljoen t in het campagnejaar 1999/2000) en zijn centrale ligging een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt. Dat geldt ook voor België, dat ongeveer 10 miljoen inwoners telt en in het campagnejaar 1999/2000 een suikerconsumptie van ongeveer 540000 t haalde(24).
D. JURIDISCH KADER
1. DE GEMEENSCHAPPELIJKE MARKTORDENING VOOR SUIKER
(45) De in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid vastgestelde gemeenschappelijke marktordening voor suiker heeft tot doel de suikerproductie binnen de Gemeenschap te ondersteunen en te waarborgen. Om dat doel te bereiken dienen in hoofdzaak de volgende drie maatregelen(25):
- Voor suiker die met in de Gemeenschap geoogste suikerbieten en suikerriet wordt geproduceerd en voor afzet in de gemeenschappelijke markt is bestemd, worden door de Raad nationale quota vastgesteld (zogenaamde "A"- en "B"-quota). De aan de lidstaten afzonderlijk toegekende quota worden door de respectieve regeringen onder de nationale suikerproducenten en hun suikerfabrieken verdeeld.
- Op grond van een stelsel van prijsondersteuning wordt een interventieprijs voor A/B-quotasuiker vastgelegd, die een minimumprijs voor de afzet van quotasuiker waarborgt.
- Voor de suikerbieten die nodig zijn voor de productie van A/B-quotasuiker wordt eveneens een gewaarborgde minimumprijs vastgelegd.
(46) De suikerquota hebben betrekking op de productie tijdens zogenaamde "campagnejaren", die van oktober tot september van het volgende jaar lopen.
(47) Bij deze regeling inzake A/B-quotasuiker komen nog de overeenkomsten tussen de Gemeenschap en derde landen, zoals bijvoorbeeld India of de zogenaamde ACS-landen(26), op grond waarvan deze landen voorrechten inzake exportmogelijkheden voor suiker genieten. Daarbij kunnen prijzen worden gehaald die vergelijkbaar zijn met die van quotasuiker. Derhalve kan, tegen de achtergrond van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker, deze invoer als "met quota gelijkgestelde invoer" worden beschouwd.
(48) De suiker die in de Gemeenschap gevestigde ondernemingen buiten hun A/B-quota of met quota gelijkgestelde invoer produceren, wordt als "C"-suiker beschouwd; deze suiker moet ofwel zonder steun op de wereldmarkt, dit wil zeggen aan derde landen, worden verkocht ofwel gedurende minstens twaalf maanden worden opgeslagen en als onderdeel van de A/B-quota voor rekening van het volgende jaar worden gebruikt.
(49) De totale marktsituatie voor het campagnejaar 1999/2000, onderverdeeld in lidstaten, kan als volgt worden samengevat:
Tabel 1
Marktgegevens voor het campagnejaar 1999/2000
EU-suikerbalans - campagnejaar 1999/2000
RUIMTE VOOR DE TABEL
Bron:
Suikerbalans van de Commissie.
2. TOEPASSELIJKHEID VAN DE MEDEDINGINGSREGELS OP DE SUIKERMARKT
(50) Overeenkomstig artikel 32, lid 3, juncto bijlage I, hoofdstuk 17, van het EG-Verdrag is het gemeenschappelijk landbouwbeleid van toepassing op de suikersector. Overeenkomstig artikel 36, lid 1, van het EG-Verdrag, juncto artikel 1 van Verordening nr. 26 van de Raad van 4 april 1962 inzake de toepassing van bepaalde regels betreffende de mededinging op de voortbrenging van en de handel in landbouwproducten(27), gewijzigd bij Verordening nr. 49(28), zijn de artikelen 85 tot en met 90 (thans artikelen 81 tot en met 86) van het EG-Verdrag, evenals de voor hun toepassing uitgevaardigde bepalingen, waaronder met name de concentratieverordening, op deze sector van toepassing(29). In het arrest van het Hof van Justitie in de zaak-Suiker Unie wordt tegen de achtergrond van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker de toepasselijkheid van de communautaire mededingingsregels op de suikermarkt bevestigd(30):
"welke bezwaren men ook kan inbrengen tegen een stelsel dat een afscherming van de nationale markten, met name door middel van nationale quota, in de hand werkt (...), er anderzijds wel degelijk een beperkt domein is overgebleven waar de mededingingsregels onverkort tot gelding komen.".
(51) Overeenkomstig artikel 2, lid 3, van de concentratieverordening moeten concentraties die een machtspositie in het leven roepen of versterken waardoor een daadwerkelijke mededinging op de gemeenschappelijke markt of een wezenlijk deel daarvan op significante wijze wordt belemmerd, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden verklaard.
3. RESULTATEN VAN HET MARKTONDERZOEK MET BETREKKING TOT DE HUIDIGE OMSTANDIGHEDEN OP DE SUIKERMARKT
(52) Zoals reeds vermeld (zie overweging 29) heeft een groot aantal afnemers van de suikerindustrie bij het marktonderzoek verklaard dat de markten, met name in Duitsland, strikt verdeeld zijn in regionale actieterreinen tussen de afzonderlijke suikerproducenten en dat er binnen een lidstaat derhalve nauwelijks mededinging is. Verder constateerden de afnemers van de suikerindustrie dat de uitvoer van buitenlandse suikerproducenten die over productie-eenheden in de nabijheid van de grens beschikken, in feite de enige concurrentie vormt.
(53) Inderdaad kan het huidige prijsniveau op de Europese suikermarkten als een duidelijke aanwijzing voor een zeer beperkte mededinging worden gezien. Zo kunnen de Europese suikerproducenten, ondanks aanzienlijke overcapaciteiten van de Europese suikerindustrie, bij de afzet van hun suiker een prijsniveau halen dat niet alleen dubbel zo hoog is als de prijs op de wereldmarkt, maar ook aanzienlijk (tussen 10 % en 20 %) hoger ligt dan de interventieprijs van de Europese Unie.
Antwoord van Südzucker
(54) In zijn antwoord op de punten van bezwaar van de Commissie(31) voert Südzucker aan dat er niet meer suiker uit Frankrijk naar Zuid-Duitsland stroomt dan uit andere delen van Duitsland. Volgens statistieken van de WZV (Westdeutsche Zuckervertriebsgesellschaft) zou in het campagnejaar 1999/2000 ongeveer 195000 t suiker uit Frankrijk naar Duitsland zijn uitgevoerd, waarvan volgens schattingen van Südzucker ongeveer 100000 t naar Zuid-Duitsland, terwijl in dezelfde periode ongeveer 108000 t uit Noord- en West-Duitsland naar Zuid-Duitsland zou zijn gestroomd.
(55) Na de argumenten van Südzucker te hebben onderzocht, blijft de Commissie bij haar standpunt dat de mededinging in Duitsland zeer beperkt is en dat buitenlandse leveranciers een belangrijke compenserende factor voor de Zuid-Duitse en de Belgische markt vormen. Zo waren de leveringen uit Noord- en West-Duitsland in Zuid-Duitsland voor het merendeel niet gericht op de kerngebieden van de thuismarkt van Südzucker, maar hoofdzakelijk op de grensgebieden tussen de relevante geografische markten. Uit het marktonderzoek is tevens gebleken dat de door de buitenlandse leveranciers aangerekende suikerprijzen duidelijk gunstiger waren dan de prijzen van Südzucker en de overige Duitse suikerproducenten. Ten slotte was er in de periode 1996/1997-1999/2000 een duidelijke toename van leveringen van Franse producenten in Duitsland (zie overweging 95) terwijl bij weten van de Commissie de binnenlandse leveringen in Duitsland in deze periode stagneerden.
E. VERENIGBAARHEID VAN DE CONCENTRATIE MET DE GEMEENSCHAPPELIJKE MARKT
1. INLEIDING
a) Marktpositie van de belangrijkste Europese suikerproducenten
(56) Reeds vóór de concentratie is het Südzuckerconcern wereldwijd een van de grootste suikerproducenten. Het aandeel van de concurrenten in de A/B-suikerquota van de Gemeenschap ziet er als volgt uit:
Tabel 2
Quota-aandelen voor het campagnejaar 1999/2000
RUIMTE VOOR DE TABEL
Bron:
Partijen, concurrenten.
(57) Daardoor neemt het Südzuckerconcern reeds vóór de concentratie een leidende positie op de Europese markt in. Zijn quota-aandeel in de communautaire productie van A-/B-suiker zou door de voorgenomen concentratie toenemen van 16,4 % tot 21,5 %.
b) Betrokken markten
(58) De volgende markten zijn bij de voorgenomen concentratie tussen Südzucker en SLS betrokken:
Tabel 3
Marktaandelen voor het campagnejaar 1999/2000, gebaseerd op afzethoeveelheden((De suikerafzet van SLS en Béghin-Say in Zuid-Duitsland was slechts voor het kalenderjaar 2000 beschikbaar. Bij de berekening van de marktaandelen werd deze afzet echter vergeleken met de totale afzet in Zuid-Duitsland voor het campagnejaar 1999/2000. Aangezien de totale hoeveelheden voor het kalenderjaar 2000 niet noemenswaardig van het campagnejaar 1999/2000 afwijken, lijkt deze benadering aanvaardbaar.))
RUIMTE VOOR DE TABEL
Bron:
Aanmeldende partij, concurrenten en klanten.
(59) De concentratie doet enkel mededingingsbezwaren rijzen ten aanzien van de suikermarkten in Zuid-Duitsland en België, doordat zij tot een versterking van machtsposities van Südzucker op de aldaar bestaande markten voor industrie- en huishoudsuiker leidt. Op de Franse en Italiaanse suikermarkten verkrijgt Südzucker geen machtspositie door de concentratie. Op de Oostenrijkse suikermarkten wordt de huidige machtspositie van Südzucker (marktaandeel van [ruim 90 %]* op de totale suikermarkt) niet door de concentratie versterkt.
2. MACHTSPOSITIES VAN SÜDZUCKER OP DE SUIKERMARKTEN
(60) Door de concentratie worden de machtsposities van Südzucker op de Zuid-Duitse en Belgische markten voor industriesuiker en huishoudsuiker versterkt.
(61) Daarbij moet met name op het belang van de markt voor industriesuiker worden gewezen. Deze markt neemt EG-wijd ongeveer 80 % van het afgezette suikervolume voor zijn rekening. Voor Südzucker gaat het zelfs om ongeveer [...]* % (SLS ongeveer [...]* %) van zijn in het campagnejaar 1999/2000 afgezette suikervolume op de drie relevante productmarkten. Daarom ligt het zwaartepunt van de hiernavolgende overwegingen, zowel voor Zuid-Duitsland als voor België, op deze productmarkt. Deze mededingingsrechtelijke beoordeling kan in de grond ook worden toegepast op de markten voor huishoudsuiker in Zuid-Duitsland en België, die qua volume minder gewicht in de schaal leggen. Daarom worden de gevolgen van de voorgenomen concentratie hierna aan de hand van de markt voor industriesuiker in Zuid-Duitsland beschreven, waarbij te zijner tijd wordt ingegaan op de specifieke kenmerken van de markt voor huishoudsuiker in Zuid-Duitsland en de suikermarkten in België.
a) Machtspositie van Südzucker op de markten voor industriesuiker en huishoudsuiker in Zuid-Duitsland en België
(62) Het Hof van Justitie heeft het begrip "machtspositie" omschreven als een economische machtspositie die een onderneming in staat stelt de instandhouding van een daadwerkelijke mededinging op de relevante markt te verhinderen, doordat deze machtspositie het haar mogelijk maakt zich jegens haar concurrenten, haar afnemers en, uiteindelijk, de consumenten in belangrijke mate onafhankelijk te gedragen. Een dergelijke positie sluit het bestaan van een zekere mededinging niet uit, maar stelt de betrokken onderneming in staat om de voorwaarden waaronder deze mededinging zich kan ontwikkelen, zo niet te bepalen, dan toch aanmerkelijk te beïnvloeden en biedt haar in ieder geval ruimschoots - en zonder dat zulks haar nadeel berokkent - de gelegenheid zich bij haar gedrag aan de concurrentie niet gelegen te laten liggen.
(63) Een machtspositie kan ontstaan door de combinatie van verscheidene factoren, die ieder op zich genomen niet doorslaggevend hoeven te zijn, maar waarbij het bestaan van omvangrijke marktaandelen toch zeer significant is. Een belangrijke indicatie voor het bestaan van een machtspositie is de verhouding tussen de marktaandelen van de bij de concentratie betrokken onderneming en die van de concurrenten, met name van de eerstvolgende concurrent(32).
(64) Het marktaandeel van Südzucker op de Zuid-Duitse markt voor industriesuiker bedraagt thans ongeveer [75-85 %]*, terwijl de overige suikerproducenten in dit gebied slechts over kleine marktaandelen beschikken (zie tabel 3). Deze verdeling is volgens de gegevens van de Commissie in de laatste vijf jaar niet wezenlijk veranderd en werd door de partijen in hun antwoord op de punten van bezwaar van de Commissie en tijdens de hoorzitting evenmin weerlegd.
(65) De sterke positie van Südzucker in Zuid-Duitsland blijkt niet alleen duidelijk uit de aanzienlijke afstand tussen zijn eigen marktaandelen en die van de overige Duitse suikerproducenten. Zij heeft vooral te maken met de concentratie van productie- en leveringscentra van het Südzuckerconcern in Zuid-Duitsland, terwijl, zoals reeds vermeld, Nordzucker en Pfeifer & Langen over soortgelijke zwaartepunten in andere delen van Duitsland beschikken (zie overweging 27).
(66) De verdeling van de Duitse suikermarkten in regionale actieterreinen tussen de afzonderlijke suikerproducenten werd door het marktonderzoek bevestigd. Zo heeft een groot aantal afnemers van de suikerindustrie erop gewezen dat de mededinging in Duitsland reeds zeer beperkt is. Dat blijkt ook uit het feit dat de suikerprijs er niet alleen meer dan dubbel zo hoog is als de wereldmarktprijs, maar ook aanzienlijk hoger ligt (tussen 10 % en 20 %) dan de communautaire interventieprijs, ofschoon de Europese suikerindustrie, en met name de situatie in Duitsland, door overproductie en aanzienlijke overcapaciteiten word gekenmerkt.
(67) Gezien deze feitelijke verdeling van de Duitse suikermarkt in regionale actieterreinen van de respectieve suikerproducenten, bestaan er voor laatstgenoemden ook weinig stimulansen om het hoofdafzetgebied van andere producenten te betreden. Met het oog op de aanvullende vervoerskosten en de belangrijke rol, zoals bij het marktonderzoek in talrijke antwoorden werd aangevoerd, van bestaande klantenrelaties die op middellange en lange termijn worden opgebouwd, blijkt het voor de producenten interessanter om hun positie in de eigen hoofdafzetgebieden te consolideren en de hun toegekende productiequota in de eerste plaats voor de voorziening van hun eigen klanten te gebruiken. Temeer omdat een suikerproducent die het hoofdafzetgebied van een concurrent betreedt, onmiddellijk aan het gevaar van vergeldingsmaatregelen is blootgesteld. Dergelijke vergeldingsmaatregelen zijn in de suikerindustrie zeer gemakkelijk, omdat suiker een homogeen massaproduct is en de markten, wegens het bestaan van productiequota en interventieprijzen, transparant zijn.
(68) Ook de bij het marktonderzoek van de Commissie ondervraagde afnemers van de suikerindustrie bevestigden dat de uitvoer van buitenlandse suikerproducenten die over productie-eenheden in de nabijheid van de grens beschikken, feitelijk de enige concurrentie in Duitsland vormt.
(69) Op grond van het bovenstaande is de Commissie tot de conclusie gekomen dat Südzucker in Zuid-Duitsland reeds over een economische machtspositie beschikt die het concern in staat stelt zich in grote mate onafhankelijk te gedragen tegenover zijn concurrenten, afnemers en uiteindelijk ook consumenten. Derhalve beschikt Südzucker vóór de concentratie reeds over een machtspositie in Zuid-Duitsland, dat een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt vormt.
(70) Deze overwegingen zijn in wezen ook van toepassing op de markt voor huishoudsuiker in Zuid-Duitsland. Ook op deze markt kan uit het marktaandeel van het Südzuckerconcern ([80-90 %]*) worden afgeleid dat er sprake is van een enorme afstand tot zijn voornaamste concurrenten. In zoverre zijn de overwegingen 65 tot en met 69 hier volledig van toepassing.
(71) Ook op de Belgische markten voor industriesuiker en huishoudsuiker, waar de marktaandelen van het Südzuckerconcern respectievelijk [60-70 %]* en [85-95 %]* bedragen, is er sprake van een machtspositie van Südzucker. In zoverre zijn de bovenstaande overwegingen ook hier van toepassing.
Antwoord van Südzucker
(72) In zijn antwoord op de punten van bezwaar(33) van de Commissie bestrijdt Südzucker het "beeld van een gebrek aan mededinging" op de markten van Zuid-Duitsland en België dat door de Commissie wordt geschetst. De prijzen van Südzucker zouden er lager zijn dan elders in Europa, terwijl de door Südzucker geleverde extra diensten boven het gemiddelde van de Europese concurrenten zouden liggen. De beperkte penetratie van andere suikerproducenten in het hoofdafzetgebied van Südzucker zou juist het gevolg zijn van het feit dat het uit commercieel oogpunt voor deze concurrenten niet mogelijk is Südzucker concurrentie aan te doen. Het feit dat in Duitsland rond iedere suikerfabriek een thuismarkt bestaat, vloeit voort uit de natuurlijke marktsituatie en niet uit een gebrek aan concurrentie.
(73) Na de argumenten van Südzucker te hebben onderzocht, handhaaft de Commissie haar beoordeling van de marktsituatie in Zuid-Duitsland en België ten aanzien van industriesuiker en huishoudsuiker. Zij is het met de partijen eens dat Südzucker in zijn hoofdafzetgebied geen wezenlijke mededinging van andere Duitse suikerproducenten ondervindt. Dit is echter niet het resultaat van een voldoende mate van mededinging tussen deze ondernemingen, maar van de hierboven geschetste feitelijke verdeling van de Duitse suikermarkt in hoofdafzetgebieden en regionale actieterreinen.
b) Geen machtspositie op de markt voor de levering van suiker voor handelsmerken in Zuid-Duitsland en België
aa) Zuid-Duitsland
(74) In haar punten van bezwaar was de Commissie ook wat de levering van suiker voor handelsmerken betreft nog uitgegaan van de veronderstelling dat Südzucker in Zuid-Duitsland met een marktaandeel van [40-50 %]* minstens op de drempel van een machtspositie stond en dat deze positie door de concentratie met SLS nog versterkt zou kunnen worden, doordat het totale marktaandeel van het Südzuckerconcern met [20-30 %]* zou stijgen tot [60-80 %]*. Daaruit concludeerde de Commissie in haar punten van bezwaar dat de voorgenomen concentratie een machtspositie van Südzucker op de Zuid-Duitse markt in het leven zou roepen of zou versterken(34).
(75) Deze laatste beoordeling kan in het licht van de gewijzigde conclusies over de geografische omvang van deze markt (zie overweging 37 e.v.) niet meer worden gehandhaafd. Zo bedragen de respectieve marktaandelen van Südzucker en SLS in heel Duitsland slechts [15-25 %]* en [5-15 %]* (tezamen [20-40 %]*), terwijl alleen Nordzucker over heel Duitsland een marktaandeel in de orde van grootte van [40-50 %]* heeft. Derhalve moet wat de levering van suiker voor handelsmerken betreft er niet van worden uitgegaan dat de concentratie een machtspositie op de Duitse markt in het leven zal roepen of zal versterken.
(76) Dit verandert echter niets aan de globale beoordeling van de aangemelde concentratie. De levering van suiker voor handelsmerken blijft qua omvang en betekenis ver achter bij de markt voor industriesuiker, die van meet af aan doorslaggevend was voor de mededingingsrechtelijke beoordeling van de voorgenomen concentratie door de Commissie (zie overweging 61)(35).
bb) België
(77) In België konden geen noemenswaardige activiteiten van het Südzuckerconcern op de markt voor de levering van suiker voor handelsmerken worden vastgesteld, zodat ook daar niet van een machtspositie moet worden uitgegaan(36).
3. VERSTERKING VAN DE MACHTSPOSITIES VAN SÜDZUCKER OP DE MARKTEN VOOR INDUSTRIESUIKER EN HUISHOUDSUIKER
(78) De voorgenomen concentratie dreigt de machtsposities van Südzucker op de markten voor industriesuiker en huishoudsuiker in Zuid-Duitsland en België te versterken en het prijsniveau, dat duidelijk boven de interventieprijs ligt, te consolideren.
(79) Daarbij leiden volgens de Commissie de volgende drie factoren tot een versterking van de machtspositie van Südzucker:
- ten eerste zou de concentratie tot een doorslaggevende vermindering van de potentiële mededinging op de Zuid-Duitse en Belgische markten leiden;
- ten tweede zou Südzucker door de verwerving van de op één na grootste Franse suikerproducent over een vergeldingspotentieel van een zelden geziene omvang beschikken, waardoor het zich beter tegen buitenlandse mededinging in zijn hoofdafzetgebieden Zuid-Duitsland en België zou kunnen wapenen. Het concern zou voortaan de mogelijkheid hebben om effectieve vergeldingsmaatregelen op de Franse suikermarkt te nemen en aldus eventuele Franse concurrenten ervan te weerhouden de Zuid-Duitse en Belgische markt te betreden;
- ten slotte zou Südzucker door de concentratie tegenover zijn voornaamste concurrenten in de unieke positie verkeren dat het grote industriële klanten over de nationale grenzen heen via "pan-Europese transacties" van suiker kan voorzien.
a) Wegvallen van SLS als potentiële concurrent
(80) Door het wegvallen van SLS als potentiële concurrent versterkt de voorgenomen concentratie de machtspositie van Südzucker op de suikermarkten in Zuid-Duitsland en België.
(81) Uit mededingingsrechtelijk oogpunt is de aanwezigheid van potentiële mededinging een doorslaggevende corrigerende factor voor markten die slechts aan zeer beperkte mededinging zijn blootgesteld. Deze potentiële mededinging draagt bij tot de bescherming van klanten tegen prijzen die wegens de zeer geringe concurrentie een niveau zouden kunnen bereiken dat normaal gezien alleen onder een monopolie mogelijk is. Derhalve is het noodzakelijk dat zoveel mogelijk kapitaalkrachtige en belangrijke potentiële concurrenten voorhanden zijn, aangezien deze sneller in staat zijn om naburige markten te betreden waarop bepaalde marktdeelnemers een machtspositie hebben.
(82) Daarbij moet worden uitgegaan van het principe dat potentiële mededinging des te belangrijker is, naarmate:
- de mededinging op een markt beperkter is;
- de markt meer gereguleerd is;
- de afhankelijkheid van de klant groter is, dat wil zeggen het voor de klant moeilijker is de producten of diensten die voor de uitoefening van zijn bedrijfsactiviteiten noodzakelijk zijn, door andere producten of diensten te vervangen;
- de machtspositie groter is van de marktdeelnemer waarmee ondernemingen uit naburige markten als potentiële concurrenten de strijd aanbinden.
Wanneer op een markt één of meer van deze factoren sterk aanwezig zijn, leidt de uitschakeling van een belangrijke potentiële concurrent tot een ingrijpende verslechtering van de mededingingsstructuur.
(83) Uit het bovenstaande blijkt dat op de suikermarkten in Zuid-Duitsland en België de bovengenoemde factoren zeer sterk aanwezig zijn, waardoor de potentiële mededinging uit naburige markten van doorslaggevend belang is.
(84) Wegens de belangrijke rol van vervoerskosten op de suikermarkt is grensoverschrijdende mededinging in de praktijk slechts tussen buurlanden mogelijk. In België is mededinging uit aangrenzende regio's in Nederland, Frankrijk en Duitsland denkbaar. In Zuid-Duitsland valt slechts mededinging uit de naburige Franse regio te verwachten, aangezien in het zuiden de markt wordt afgeschermd door de monopoliepositie van de Oostenrijkse dochteronderneming van Südzucker, Agrana (marktaandeel van ongeveer [ruim 90 %]* op de gehele suikermarkt). Derhalve spelen in het kader van deze concentratie de Franse suikerproducenten als potentiële concurrenten een doorslaggevende rol.
(85) Om als potentiële concurrent in aanmerking te komen, moet een onderneming zowel een drijfveer hebben als over het potentieel beschikken om de naburige markt te betreden. SLS voldoet in bijzondere mate aan deze twee voorwaarden.
aa) Drijfveren voor Franse suikerproducenten om de Zuid-Duitse en Belgische markt te penetreren
(86) De hoge productiviteit van de Franse suikerproducenten, de ligging van de Franse suikerproductie-eenheden, de hoge productieoverschotten van de Franse suikerindustrie, de afnemende exportmogelijkheden naar derde landen, alsook de hogere winstmarges voor suikerafzet binnen de Gemeenschap in vergelijking met de uitvoer naar derde landen zijn de voornaamste concrete drijfveren voor Franse suikerproducenten om op de Zuid-Duitse en Belgische markt actief te zijn.
(87) Franse suikerproducenten beschikken over de productiefste teeltgebieden van Europa (hoogste opbrengst aan suikerbieten per hectare, hoogste suikergehalte van de suikerbieten), waardoor zij, met name ook door de veel lagere kosten van het suikerbietenvervoer naar de productieplaatsen, tegenover alle buitenlandse concurrenten over beslissende concurrentievoordelen beschikken. Dit leidt tot een hogere productiviteit en bijgevolg tot duidelijke kostenvoordelen.
(88) De Franse suikerproductiecentra zijn in het noorden en noordoosten van Frankrijk geconcentreerd en van alle buitenlandse concurrenten liggen ze dus het dichtst in de nabijheid van het hoofdafzetgebied van Südzucker in Zuid-Duitsland en België.
(89) Frankrijk heeft van alle lidstaten veruit de grootste overproductie van A/B-quotasuiker. In het campagnejaar 1999/2000 bedroeg de overproductie van quotasuiker 1,5 miljoen t, wat bijna dubbel zoveel was als de overproductie van Duitsland (meer dan vijfmaal zoveel als de overproductie van België). De Franse overproductie kwam overeen met ongeveer 56 % van de totale Duitse suikerconsumptie (bijna 300 % van de totale Belgische suikerconsumptie).
(90) Overeenkomstig de gemeenschappelijke marktordening voor suiker moet een deel van de suikeroverschotten van de netto uitvoerende lidstaten worden gebruikt om te voorzien in de behoeften van de lidstaten met een ontoereikende suikerproductie. Met een productie van 197000 t (in het campagnejaar 1999/2000) is Spanje de enige lidstaat van de Gemeenschap met een duidelijke onderproductie van quotasuiker en met quota gelijkgestelde invoersuiker. Zoals hierboven is aangetoond, ligt deze nettobehoefte van Spanje echter duidelijk onder de hoeveelheid die Frankrijk op zijn eentje aan overproductie voortbrengt.
(91) Voor de overproductie van quotasuiker die een lidstaat boven de genoemde hoeveelheid voortbrengt, bestaan er in wezen twee opties:
- de in het kader van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker gesubsidieerde uitvoer naar derde landen;
- de uitvoer van quotasuiker naar andere lidstaten.
(92) Voor suikerproducenten van de Gemeenschap is de uitvoer van A/B-quotasuiker naar derde landen veel minder lucratief dan uitvoer binnen de Gemeenschap. Voor de uitvoer van quotasuiker naar derde landen voorziet de gemeenschappelijke marktordening immers slechts in een vergoeding van het verschil tussen de verkoopprijs (wereldmarktprijs) en de interventieprijs. Binnen de Gemeenschap ligt het prijsniveau echter meestal tussen 10 % en 20 % boven de interventieprijs. Bovendien moeten voor uitvoer naar derde landen ook aanzienlijk hogere vervoerskosten worden betaald.
(93) Daarenboven vormt de beperking van gesubsidieerde uitvoer op grond van de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel (GATT) een belangrijk bijkomend probleem voor de uitvoer van quotasuiker naar derde landen. Zo heeft de Gemeenschap zich in de laatste GATT-ronde(37) zowel tot een vermindering van de hoeveelheden gesubsidieerde suikeruitvoer als tot een vermindering van het totale subsidiebedrag verbonden. Tussen 1995 en 2000 werd conform de GATT de toegestane hoeveelheid gesubsidieerde uitvoer in de Gemeenschap reeds met 14,5 % tot 1329900 t teruggebracht. In dezelfde periode werden de totale toegestane subsidies met 25,5 % tot 545,9 miljoen EUR verlaagd. Tezelfdertijd worden de jaarlijkse hoeveelheden van met quota gelijkgestelde invoersuiker voortdurend verhoogd.
(94) Voor suikerleveringen tussen de diverse lidstaten vormen de vervoerskosten daarentegen de enige noemenswaardige belemmering voor markttoegang. Voor Franse leveranciers wegen de vervoerskosten echter minder zwaar dan voor bijvoorbeeld Duitse, omdat Franse leveranciers ook in eigen land grotere afstanden moeten afleggen. Zoals vermeld in de overwegingen 27 en 88, bevinden de Franse suikerproductiecentra zich overwegend in het noorden en noordoosten van het land. In het zuidwesten van Frankrijk is er bijna geen suikerproductie. De afstanden naar Zuid-Duitsland en België zijn daarom vaak kleiner dan naar bepaalde doelgebieden in eigen land.
(95) De ontwikkeling van de Duitse suikerinvoer in de laatste jaren kan als een bewijs worden gezien dat Franse suikerproducenten een drijfveer hebben om meer op de Duitse markt actief te zijn. Zo is de Duitse suikerinvoer tussen de campagnejaren 1996/1997 en 1999/2000 alles bij elkaar met 46 % tot 267000 t toegenomen, wat overeenkomt met ongeveer 10 % van de totale Duitse suikerconsumptie. Het grootste gedeelte van deze toename moet aan de verhoging van de suikeruitvoer van Frankrijk naar Duitsland worden toegeschreven. In absolute cijfers is de Franse suikeruitvoer naar Duitsland tussen 1997 en 2000 van ongeveer 140000 t tot 187000 t toegenomen. Door deze uitzonderlijke stijging van de Duitse suikerinvoer is het aandeel van de Franse invoer in de totale Duitse suikerinvoer tot 70 % gestegen(38). Voor België beschikt de Commissie terzake niet over betrouwbare statistieken. Uit het marktonderzoek bleek echter dat er ook sprake was van een trend van verhoogde invoer uit Frankrijk in België.
(96) Voor de Zuid-Duitse en Belgische markten voor huishoudsuiker zijn de bovenstaande factoren in mindere mate van toepassing, omdat de hinderpalen voor de markttoegang iets groter zijn, zoals bijvoorbeeld de hogere marketingkosten voor de toegang tot een nieuwe geografische markt. Concreet betekent dit dat het negatieve prijseffect dat uit een bestaande machtspositie voortvloeit, derhalve ook groter moet zijn. Ondanks deze beperking bestaan er ook op de markt voor huishoudsuiker drijfveren voor potentiële concurrenten om deze markt te betreden.
Antwoord van de partijen
(97) In zijn antwoord op de punten van bezwaar(39) betwijfelt Südzucker dat de door de Commissie vastgestelde stijging van de suikerinvoer uit Frankrijk in Duitsland correct is. In het campagnejaar 2000/2001 zou er zelfs een lichte daling zijn opgetreden. Het zou onjuist zijn om uit een incidenteel stijgingspercentage, dat over een betrekkelijk korte periode is totstandgekomen, een algemene trend af te leiden. In de context van de gehele Europese markt zou deze stijging als betrekkelijk gering moeten worden beschouwd. Voorts zou in de door de Commissie gebruikte cijfers geen rekening zijn gehouden met het onderscheid tussen industriesuiker, huishoudsuiker en suiker voor handelsmerken.
(98) Tevens betwisten de partijen dat voor Franse producenten een verhoging van de uitvoer naar Duitsland interessanter zou zijn dan een verhoging van de uitvoer naar derde landen(40). Ze beweren dat een "omschakeling" van de uitvoer van Franse suikerproducenten naar derde landen op de uitvoer naar andere lidstaten, met name Duitsland en België, "volkomen onrealistisch" zou zijn, enorme marketinginspanningen zou vergen en tot een drastische daling van het prijsniveau in deze landen zou leiden.
(99) Na onderzoek van de argumenten van de partijen handhaaft de Commissie haar beoordeling. Wat de kwaliteit van de statistische gegevens betreft, zij erop gewezen dat de exportgegevens waarop de Commissie zich in haar punten van bezwaar baseert, afkomstig zijn van het Duitse bureau voor de statistiek. Deze gegevens zijn niet ingedeeld in afzonderlijke suikermarkten, maar uit de resultaten van het marktonderzoek kan worden afgeleid dat, wat de hoeveelheden betreft, de sector industriesuiker het grootste gedeelte van de exportstijgingen voor zijn rekening nam. Volgens de Commissie is een waarnemingsperiode van vier jaar voldoende om, althans voor de middellange termijn, een trend te kunnen vaststellen.
(100) De marketinginspanningen die nodig zijn voor een eventuele omschakeling van de uitvoer naar derde landen op uitvoer naar Zuid-Duitsland en België, zouden via een groothandelaar in suiker kunnen gebeuren. Deze marketingmethode wordt reeds toegepast door Franse suikerproducenten voor de uitvoer naar Duitse suikermarkten. Daardoor zou een dergelijke omschakeling snel kunnen plaatsvinden en in een eerste fase geen investeringskosten voor de oprichting van een eigen plaatselijk distributienet met zich brengen. Een drastische daling van de prijsniveaus in Zuid-Duitsland valt volgens de Commissie evenmin te verwachten, aangezien een massale uitvoer van grotere hoeveelheden slechts mogelijk is indien Südzucker zijn machtspositie gebruikt om een significante prijsverhoging door te voeren. Om dat te verhinderen is de potentiële mededinging voor Zuid-Duitsland en België een essentiële corrigerende factor.
(101) Zoals aangegeven in overweging 82, is deze corrigerende factor des te belangrijker als men in aanmerking neemt dat:
- op de Europese suikermarkten slechts een zeer beperkte mededinging bestaat,
- de suikermarkten in hoge mate gereguleerd zijn,
- suiker als grondstof voor de klanten van de suikerindustrie slechts in zeer geringe mate substitueerbaar is en
- een groot aantal ondernemingen machtsposities op de verschillende Europese suikermarkten inneemt.
Conclusie met betrekking tot de drijfveren voor Franse suikerproducenten om de Zuid-Duitse en Belgische markten te penetreren
(102) Samenvattend concludeert de Commissie dat er overtuigende aanwijzingen zijn voor het bestaan van drijfveren voor Franse suikerproducenten om de Zuid-Duitse en Belgische markt te penetreren. In ieder geval beschikken Franse suikerproducenten veruit over het hoogste mededingingspotentieel om de Zuid-Duitse en Belgische suikermarkten te penetreren. Alle andere suikerproducenten die zich in de nabijheid van deze afzetmarkten bevinden zijn, ofwel wegens hun concurrentiegedrag (Duitse suikerproducenten, zie overweging 67) ofwel wegens hun kleinere voor uitvoer beschikbare hoeveelheden (Nederlandse en Italiaanse suikerproducenten), van ondergeschikt belang wat hun mededingingspotentieel betreft.
bb) Mededingingspotentieel van SLS
(103) Het mededingingspotentieel van SLS is, gezien zijn productiequota en de ligging van zijn productie- en leveringscentra in Frankrijk, zeer groot en dit ten aanzien van zowel België als Zuid-Duitsland. Zo is het aan SLS toegewezen quotum voor A/B-suiker bijna even groot als het suikerquotum voor heel Nederland. Verder zijn, afgezien van een grote raffinaderij in Marseille (voor met quota gelijkgestelde invoersuiker respectievelijk communautaire quotasuiker uit gebieden buiten Europa, zoals bijvoorbeeld Réunion), de productie- en leveringscentra van SLS hoofdzakelijk in het noorden en noordoosten van Frankrijk (dichtbij de Belgische en Duitse grens) geconcentreerd. Door de ligging van zijn productie-eenheden is SLS, vergeleken bij zijn Franse concurrenten, concurrerend genoeg om zich sterker op de Zuid-Duitse en Belgische markten te richten. De verschillen in afstand en de eventueel hogere vervoerskosten die daaruit voortvloeien, kunnen als marginaal worden beschouwd.
(104) In absolute cijfers kon SLS in het campagnejaar 2000/2001 in totaal [...]* t quotasuiker en met quota gelijkgestelde invoersuiker op de markt te brengen. Dit cijfer kan als volgt worden opgedeeld:
- [...]* t A/B-quotasuiker,
- [...]* t A/B-quotasuiker uit gebieden buiten Europa respectievelijk met quota gelijkgestelde invoersuiker,
- [...]* t A/B-quotasuiker, die SLS van andere suikerproducenten afneemt en op de markt brengt. Daarbij gaat het hoofdzakelijk om suikerleveringen van Souppes-Ouvré, waarin, zoals reeds werd aangegeven, SLS een minderheidsbelang van 44,5 % heeft (zie overweging 5) en waarvan de totale suikerproductie door SLS op de markt wordt gebracht.
(105) Naar eigen zeggen heeft SLS gekozen voor een bedrijfsstrategie waarbij meer dan [...]* % van deze quotasuiker wordt gebruikt voor leveringen aan klanten waarmee relaties op middellange en lange termijn worden onderhouden, voornamelijk op de Franse suikermarkten. De overige quotasuiker is derhalve beschikbaar voor uitvoer naar andere lidstaten of uitvoer naar derde landen. Indien men uitgaat van de veronderstelling dat deze strategie in de toekomst zal worden aangehouden, dan blijft met de resterende hoeveelheid nog een aanzienlijk mededingingspotentieel voorhanden voor de markten in Zuid-Duitsland en België.
(106) Zoals reeds werd aangegeven, ligt het prijsniveau van de suikermarkten in Zuid-Duitsland en België ongeveer 10-20 % boven de interventieprijs die bij uitvoer naar derde landen kan worden gemaakt. Het aanvullende winstpotentieel voor SLS bij een minstens gedeeltelijke omschakeling van de uitvoer van quotasuiker naar derde landen ([...]* t) op uitvoer binnen de Gemeenschap moet derhalve als significant worden beschouwd.
(107) SLS heeft de Commissie gewezen op de hoge investeringen die het naar eigen zeggen heeft gedaan om zijn infrastructuur voor de suikeruitvoer naar derde landen te ontwikkelen. Daarbij zou het met name om participaties in de investeringskosten van transportschepen voor suiker en haveninstallaties gaan. Deze participaties gaan gepaard met een afnameverplichting, tegenover SLS, van de eveneens in de investeringskosten van deze infrastructuur deelnemende suikergroothandelaar [...]* ten belope van [...]* t per jaar. Deze hoeveelheid is vastgesteld met het oog op het gebruik van de betrokken infrastructuur voor de uitvoer naar derde landen. Om deze afnameverplichting van [...]* ten volle te benutten, hoeft SLS echter geen quotasuiker te gebruiken, omdat het jaarlijks voldoende C-suiker produceert respectievelijk bijkoopt (bijvoorbeeld [...]* t geproduceerde C-suiker in het campagnejaar 2000/2001, met daarbovenop nog eens [...]* t bijgekochte C-suiker).
(108) Bovendien zijn de afschrijvingen van de aangevoerde investeringskosten marginaal in vergelijking met de hierboven vermelde extra winstmogelijkheden die door een sterkere oriëntering van quotasuiker op de gemeenschappelijke markt zouden ontstaan.
(109) Daarnaast heeft SLS de Commissie op de beperkingen van zijn huidige distributieapparaat voor de suikeruitvoer naar Duitsland gewezen. Volgens de Commissie kan dit probleem op korte termijn worden verholpen door het inschakelen van groothandelaren. Op middellange termijn zouden de kosten van een eventuele strategische omschakeling van het distributieapparaat marginaal zijn in vergelijking met de vermelde extra winstmogelijkheden.
(110) Ten slotte heeft SLS de Commissie erop gewezen dat een omschakeling van uitvoer naar derde landen op uitvoer naar lidstaten gepaard zou gaan met aanvullende opslagkosten. De daarvoor aangevoerde argumentatie vond de Commissie niet overtuigend. Afgezien daarvan zouden de aanvullende opslagkosten slechts een fractie uitmaken van de extra winstmogelijkheden die door de voornoemde omschakeling van de bedrijfsactiviteit zouden ontstaan.
Antwoord van de partijen
(111) In zijn antwoord(41) op de punten van bezwaar van de Commissie voert Südzucker aan dat de overige Franse suikerproducenten in gelijke mate en zonder enige beperking gebruik zouden kunnen maken van de eventuele afzetmogelijkheden in Duitsland. Tijdens de mondelinge hoorzitting(42) heeft ook SLS verklaard slechts een van de vele potentiële concurrenten voor de Zuid-Duitse en Belgische markt te zijn. Volgens SLS heeft de Commissie slechts Franse suikerproducenten als potentiële concurrenten aangemerkt en het mededingingspotentieel van Duitse, Nederlandse en Italiaanse concurrenten over het hoofd gezien. Het wegvallen van SLS als potentiële concurrent zou bijgevolg geen enkele invloed hebben op de mededinging in de hoofdafzetgebieden van Südzucker, aangezien Südzucker ook na de concentratie nog een groot aantal potentiële concurrenten op de Belgische en Zuid-Duitse markten zou hebben.
(112) De Commissie heeft deze argumenten van de partijen nauwkeurig onderzocht. Aangezien er op de suikermarkten een onderling verband tussen potentiële mededinging en vergeldingsmaatregelen bestaat, worden deze aspecten gezamenlijk in overweging 130 e.v. behandeld.
Antwoord van SLS
(113) Tijdens de hoorzitting(43) heeft SLS aangevoerd dat een omschakeling van uitvoer naar derde landen op uitvoer binnen de Gemeenschap, met name naar Duitsland en België, commercieel gezien niet zinvol zou zijn en derhalve ook niet waarschijnlijk. De desbetreffende berekeningen van SLS zijn in tabel 4 samengevat.
Tabel 4
Berekeningen van SLS (bij de hoorzitting alsook in de schriftelijke opmerkingen van 5 en 9 november 2001) tot staving van de bewering dat uitvoer naar derde landen voor ondernemingen gunstiger is dan uitvoer naar Zuid-Duitsland
RUIMTE VOOR DE TABEL
(114) Volgens de berekeningen van SLS ligt de haalbare nettowinst voor de uitvoer van suiker naar Zuid-Duitsland thans [...]* EUR per 1000 t hoger dan de nettowinst die in derde landen kan worden gehaald. Volgens SLS zou een eventuele uitvoer van grotere hoeveelheden suiker naar Zuid-Duitsland of België echter aanvullende investeringen vereisen. Daardoor en door het incalculeren van een algemene daling van het prijsniveau in Zuid-Duitsland kwam men uit op een lagere winst van [...]* EUR per 1000 t in vergelijking met de, volgens SLS, aantrekkelijker uitvoer naar derde landen.
(115) Na onderzoek van de argumentatie van SLS handhaaft de Commissie haar beoordeling.
(116) Ten eerste werd met de hervorming van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker, die bij de aanvang van het boekjaar 2001/2002 in werking trad, tot afschaffing van de opslagkostenvergoeding (20 EUR per 1000 t) besloten en daardoor ook een wezenlijk deel van de opbrengst voor de uitvoer naar derde landen weggenomen. Rekenkundig gezien daalt de winst echter niet met het totale bedrag van 20 EUR, wegens de gelijktijdige afschaffing van de opslagkostenpremie(44). Door deze afschaffing van zowel de opslagkostenvergoeding voor uitvoer naar derde landen als de communautaire opslagkostenpremies stijgt de meerwaarde van de uitvoer naar Zuid-Duitsland in vergelijking met de uitvoer naar derde landen van [...]* EUR naar [...]* EUR per 1000 t. Dit bedrag is gebaseerd op de berekening in tabel 5:
Tabel 5
Berekeningen van de Commissie om de uitvoer van SLS naar derde landen te vergelijken met de uitvoer naar Zuid-Duitsland
RUIMTE VOOR DE TABEL
(117) Ten tweede lijken de door SLS in tabel 4 aangevoerde investeringen, die voor een sterkere oriëntering op de Zuid-Duitse markt noodzakelijk zouden zijn, niet plausibel. De opbouw van een eigen distributienet lijkt niet noodzakelijk, aangezien de distributie van grotere hoeveelheden in Duitsland of België ook via een suikergroothandelaar kan gebeuren, zodat er geen investeringskosten hoeven te worden gemaakt. Dit is het gebruikelijke distributiekanaal voor suikerproducenten die naburige suikermarkten willen penetreren. Het incalculeren van nieuwe investeringen voor suikeropslagplaatsen lijkt evenmin logisch. Dit zou tot een dubbele berekening van opslagkosten leiden, aangezien de hogere opslagkosten voor uitvoer binnen de Gemeenschap reeds bij de winstvergelijking in rekening werden gebracht. Evenmin lijkt de berekening van kosten voor kwaliteitsverbetering aanvaardbaar, omdat SLS door deze kwaliteitsverbetering ook de mogelijkheid zou hebben om in minstens even hoge mate hogere verkoopprijzen te halen. De berekende prijsverlaging lijkt ten slotte zeer onwaarschijnlijk, omdat SLS bij zijn prijsberekening ([...]* EUR per 1000 t(45) toch al uitgaat van een prijs die aanzienlijk onder het Zuid-Duitse prijsniveau ligt.
(118) Ten derde is er bij de uitvoer naar derde landen sprake van een belangrijke onzekerheidsfactor, omdat de hoeveelheden voor deze uitvoer in een aanbestedingsprocedure van de Commissie tussen de Europese suikerproducenten worden verdeeld en SLS derhalve met de rest van de Europese suikerindustrie moet concurreren.
Conclusie over het mededingingspotentieel van SLS
(119) Rekening houdend met alle beschreven factoren kan het mededingingspotentieel van SLS ten aanzien van zowel Zuid-Duitsland als België als significant worden beschouwd. Daarenboven wordt uitvoer naar andere lidstaten door het wegvallen van de communautaire opslagkostenregeling nog veel aantrekkelijker.
cc) Gevolgen van het wegvallen van SLS
(120) SLS en zijn Franse concurrenten Sucre Union en Béghin-Say zijn de enige buitenlandse concurrenten die nu reeds in zekere mate op de Zuid-Duitse markten actief zijn. In de sector suiker voor handelsmerken konden SLS en Sucre Union hun marktaandeel in Zuid-Duitsland de afgelopen jaren zelfs aanzienlijk vergroten (SLS tot [20-30 %]* en Sucre Union tot ongeveer [10-20 %]*). Béghin-Say is in Duitsland voornamelijk actief op de markt voor industriesuiker en zet dit product hoofdzakelijk af in Noord- en West-Duitsland.
(121) SLS is op de Duitse suikermarkten hoofdzakelijk via de [...]* actief, waarbij [...]* suiker van SLS "af fabriek" afneemt en vervolgens op eigen kosten naar de afzonderlijke productieplaatsen (industriesuiker) en kleinhandelszaken (suiker voor handelsmerken) in West- en Zuid-Duitsland vervoert. De afgelopen jaren (van 1997 tot 2000) was er sprake van een duidelijke intensivering van de handelsbetrekkingen tussen SLS en [...]*.
(122) Deze intensivering van de handelsbetrekkingen met [...]* kon SLS met name bereiken door een aanzienlijke verlaging van de in Duitsland aangerekende suikerprijs (vermindering van [...]* % in 2001 in vergelijking met 1999). Daardoor kan SLS zijn suiker in Duitsland tegen een aanzienlijk gunstigere prijs aanbieden dan zijn Duitse concurrenten (in 2001 was de SLS-prijs voor industriesuiker ongeveer [...]* % en voor suiker voor handelsmerken ongeveer [...]* % goedkoper), waarbij het prijsvoordeel de iets hogere vervoerskosten (volgens informatie van de afnemers bedragen de meerkosten ongeveer 3 % tot 5 %) duidelijk overstijgt. In dit verband moet worden opgemerkt dat SLS zijn suiker tegen veel gunstiger voorwaarden aanbiedt aan Duitse afnemers dan aan zijn Franse klanten, wat overigens ook geldt voor de prijzen van Südzucker voor Franse afnemers.
(123) Er kan van worden uitgegaan dat de concentratie zal leiden tot een omkering in de trend van intensievere mededinging tussen Franse en Duitse suikerleveranciers, aangezien de concentratie niet alleen de geringe bestaande concurrentie uit de weg zal ruimen, maar ook de potentiële mededinging in Zuid-Duitsland drastisch zal inkrimpen. Met name SLS bezit als op één na grootste Franse suikerproducent wegens zijn reeds bestaande marktaanwezigheid in Zuid-Duitsland over een aanzienlijk mededingingspotentieel, dat zonder aanlooptijd zou kunnen worden benut voor de onmiddellijke versterking van de huidige marktpositie in Zuid-Duitsland.
(124) De inkrimping van dit mededingingspotentieel is des te belangrijker, wanneer men de bestaande territoriale marktverdeling tussen de Duitse suikerproducenten in Duitsland in aanmerking neemt (zie overweging 29), die bij het marktonderzoek door de meerderheid van de klanten van de Duitse suikerindustrie werd bevestigd. Daarbij wijzen vele klanten van de Duitse suikerindustrie op het feit dat grensoverschrijdende handel momenteel als de enige vorm van concurrentie op de Duitse suikermarkt kan worden beschouwd. Deze klanten vrezen ook dat een concentratie van deze omvang de mogelijkheid van dit soort mededinging zeer sterk zou inperken.
(125) Wat de Belgische suikermarkten betreft, leidt het wegvallen van het mededingingspotentieel van SLS, gezien de nabijheid van de Belgische suikermarkten, eveneens tot een significante versterking van de machtspositie van Südzucker.
b) Totstandkoming van een vergeldingspotentieel voor Südzucker
(126) Naast de uitschakeling van SLS als potentiële concurrent zou Südzucker door de voorgenomen concentratie een zelden gezien vergeldingspotentieel krijgen, doordat het concern de thuismarkt van zijn potentiële Franse concurrenten zou binnendringen en daar in de toekomst een belangrijke positie zou innemen.
(127) Zoals eerder gezegd (zie overweging 5), is de over te nemen onderneming SLS thans de op één na grootste Franse suikerproducent. Door de concentratie zou het Südzuckerconcern in Frankrijk een marktaandeel van [20-30 %]* in de sector huishoudsuiker en een marktaandeel van [10-20 %]* in de sector industriesuiker verwerven (zie bovenstaande tabel 3). De marktaandelen van de marktleider Béghin-Say bedragen respectievelijk [20-30 %]* (huishoudsuiker) en [20-30 %]* (industriesuiker), terwijl de marktaandelen van de eerstvolgende concurrenten respectievelijk [5-15 %]* (Union SDA in de sector huishoudsuiker) en [10-20 %]* (Sucre Union in de sector industriesuiker) bedragen. Daardoor zou het Südzuckerconcern op de Franse markt voor huishoudsuiker maar net achter de marktleider en in de sector industriesuiker ongeveer gelijk met de op twee na grootste leverancier komen te liggen.
(128) Door de verwerving van deze belangrijke positie op de Franse markt zal Südzucker zijn concurrentiepositie aanzienlijk verbeteren, niet alleen op de Franse markt, maar ook - en vooral - op zijn thuismarkt in Zuid-Duitsland en België. Zoals uiteengezet in de overwegingen 68, 84 en volgende), zou de potentiële mededinging voor Zuid-Duitsland en België juist voornamelijk uit Frankrijk te verwachten zijn. Door zijn toekomstige aanwezigheid in Frankrijk zou het Südzuckerconcern echter in staat zijn om een eventuele intrede van andere Franse producenten op de Zuid-Duitse en Belgische markt doeltreffend te verhinderen door middel van vergeldingsmaatregelen op hun eigen thuismarkten in Frankrijk en met name door prijsdalingen van zijn toekomstige dochteronderneming SLS. Eventuele vergeldingsmaatregelen worden overigens in de hand gewerkt door het feit dat enerzijds het actuele prijsniveau in Frankrijk aanhoudend ver boven de interventieprijs ligt en anderzijds de winstmarges van SLS (ongeveer [...]*(46) een duidelijke marge voor prijsdalingen laten.
Antwoord van de partijen
(129) In zijn antwoord op de punten van bezwaar(47) van de Commissie voert Südzucker aan dat eventuele vergeldingsmaatregelen na de concentratie contraproductief voor het concern zouden zijn, aangezien ze gepaard zouden gaan met een daling van het prijsniveau in Frankrijk, wat nadelig zou zijn voor SLS, de toekomstige dochteronderneming van Südzucker, en derhalve ook voor het concern als geheel. Südzucker zou na de concentratie er juist belang bij hebben om dergelijke vergeldingsmaatregelen te vermijden, omdat het zelf de nadelige gevolgen ervan zou ondervinden. Ook zou het beeld van aanval en vergelding a priori veel minder van toepassing zijn op de suikerindustrie dan op niet-gereguleerde markten, aangezien volgens Südzucker de productiecapaciteiten van de Europese suikerproducenten door het quotasysteem van tevoren zijn vastgelegd en niet uitbreidbaar zijn.
(130) Na onderzoek van de argumenten van Südzucker handhaaft de Commissie haar beoordeling. Ten eerste valt toch al niet te verwachten dat de betrokkenen een algemene, voor alle partijen schadelijke prijzenslag zouden aangaan. Een algemene daling van het prijsniveau in Frankrijk ingevolge eventuele vergeldingsmaatregelen is bovendien onwaarschijnlijk, omdat dergelijke maatregelen normaal alleen ten aanzien van specifieke, strategische klanten van de concurrent worden genomen, teneinde deze doelgericht aan te vallen. Aangezien suikerproducenten, voorzover zij niet over een machtspositie beschikken, hun klanten bij gelijkwaardige prestaties geenszins dezelfde voorwaarden hoeven aan te bieden, zijn gerichte aanbiedingen tegen lage prijzen ten aanzien van afzonderlijke, strategische klanten van de concurrent beslist mogelijk en in de industrie ook gebruikelijk.
(131) Aangezien er op de suikermarkten een onderling verband tussen potentiële mededinging en vergeldingsmaatregelen bestaat, worden deze aspecten hierna gezamenlijk behandeld.
(132) Zoals aangegeven in de overwegingen 29 en 124, is een groot aantal klanten van de Duitse suikerindustrie van mening dat de Duitse suikermarkt door een territoriale verdeling van de markten tussen de afzonderlijke suikerproducenten wordt gekenmerkt. Deze territoriale verdeling valt met name te verklaren door het bestaande vergeldingspotentieel van de Duitse suikerproducenten tegenover hun respectieve Duitse concurrenten (zie overweging 67). Daarom spelen Duitse suikerproducenten nauwelijks een rol als potentiële concurrenten voor Südzucker. Tezelfdertijd zijn de suikeroverschotten in Scandinavië, Groot-Brittannië en Italië te gering om een significant mededingingspotentieel te vormen (zie tabel 1).
(133) Op de Zuid-Duitse suikermarkten moeten de Franse suikerproducenten derhalve als de enige serieuze potentiële concurrenten worden gezien. Ze beschikken met 1,54 miljoen t veruit over de grootste suikeroverschotten, terwijl de Duitse suikerproducenten met 736000 t slechts half zoveel overschotten produceren (zie tabel 1). Tezelfdertijd spelen vervoersafstanden voor Franse producenten een kleinere rol dan voor Duitse, omdat binnen Frankrijk regelmatig grotere afstanden moeten worden afgelegd dan in Duitsland en de afstanden tot bepaalde bestemmingen in Zuid-Duitsland en België voor Franse producenten kleiner zijn dan tot bepaalde bestemmingen in Frankrijk (zie overweging 94).
(134) In België kunnen alleen Franse en Nederlandse suikerproducenten als concurrenten met een significant mededingingspotentieel worden beschouwd. Maar doordat de Nederlandse suikerproducenten over veel kleinere suikeroverschotten (slechts 285000 t) beschikken, zijn hun mogelijkheden terzake zeer beperkt.
(135) Daarenboven krijgt Südzucker door de concentratie voor de eerste maal de mogelijkheid om in verscheidene lidstaten ter plaatse doelgerichte vergeldingsmaatregelen te nemen. Met name in Frankrijk worden door dit nieuwe, tot nu toe onbestaande vergeldingspotentieel andere potentiële concurrenten uit Frankrijk ervan weerhouden om de hoofdafzetgebieden van Südzucker te betreden. Südzucker kan daarbij door zijn machtsposities en zijn marktmacht in tal van suikermarkten doelgerichte en specifieke vergeldingsmaatregelen nemen tegen concurrenten die van plan zijn de hoofdafzetgebieden van Südzucker te penetreren. Daarbij gaat het om specifieke maatregelen op korte termijn, die op middellange termijn de machtsposities van Südzucker moeten beschermen of zelfs vergroten.
Conclusie over de totstandkoming van een vergeldingspotentieel voor Südzucker
(136) In het licht van het bovenstaande is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de positie van Südzucker op de markten voor industriesuiker en huishoudsuiker in Zuid-Duitsland en België zodanig door de voorgenomen concentratie zou worden versterkt, dat het concern door de verhoging van zijn vergeldingspotentieel zich beter dan voorheen tegen de penetratie van de Zuid-Duitse en Belgische markten door eventuele Franse concurrenten zal kunnen wapenen.
c) Concurrentievoorsprong door de mogelijkheid van grensoverschrijdende voorziening van grote klanten (voornamelijk industriesuiker)
(137) Ten slotte zou het Südzuckerconcern door de concentratie met SLS tegenover zijn voornaamste concurrenten in de unieke positie verkeren om voor een grensoverschrijdende suikervoorziening voor grote industriële afnemers te zorgen, waardoor het zijn positie zou kunnen versterken in Zuid-Duitsland en België, waar verscheidene grote afnemers van de suikerindustrie productie-eenheden met aanzienlijke suikerbehoeften bezitten.
Toenemend belang van een het concern en Europa omvattende voorziening van grote industriële afnemers
(138) Zoals de partijen zelf hebben aangevoerd(48), ontwikkelen industriële klanten en tussenhandelaren in toenemende mate Europese inkoopstrategieën op de suikermarkt. Deze beginnende tendens onder grote industriële klanten, met name in de levensmiddelen- en drankindustrie, om te kiezen voor een het concern omvattende of in ieder geval grensoverschrijdende suikervoorziening door middel van "pan-Europese transacties", is bij het marktonderzoek duidelijk naar voren gekomen. In tegenstelling tot bijvoorbeeld kleine en middelgrote ondernemingen hebben grote industriële klanten de mogelijkheid om offertes bij verschillende suikerproducenten te vragen en de gunstigste offerte eruit te pikken.
Unieke verankering van het Südzuckerconcern op het Europese continent
(139) Tegen deze achtergrond is de toekomstige verankering van het Südzuckerconcern in Europa van doorslaggevend belang voor de mededingingsrechtelijke beoordeling van de aangemelde concentratie. Südzucker heeft nu reeds een machtspositie in Zuid-Duitsland, Oostenrijk en België. Door de overname van SLS zou het concern bovendien de op één na grootste aanbieder van suiker in Frankrijk worden (zie overweging 5 en tabel 3).
(140) Concurrenten hebben de Commissie bovendien gewezen op de nauwe economische en commerciële banden tussen SLS en Ebro Puleva, de grootste Spaanse suikerproducent. Zelf ontkent Ebro Puleva(49) dat SLS een bepalende invloed op de Spaanse onderneming heeft. Volgens de Commissie kon inderdaad niet worden bewezen dat Ebro Puleva onder de bepalende invloed van SLS staat of zelfs juridisch gezien onder zeggenschap van deze onderneming staat; er waren derhalve geen voldoende aanwijzingen dat Ebro Puleva in de toekomst door het Südzuckerconcern bij de grensoverschrijdende voorziening van grote industriële klanten zou kunnen worden betrokken.
Beslissende concurrentievoorsprong van het Südzuckerconcern
(141) Onafhankelijk van zijn toekomstige positie in Spanje zou Südzucker door de concentratie met SLS in vergelijking met andere grote Europese suikerproducenten over een unieke aanwezigheid in verscheidene lidstaten beschikken, waardoor het een beslissende concurrentievoorsprong op zijn concurrenten zou verwerven. Terwijl de concurrenten in wezen slechts op hun thuismarkten of hoogstens in twee lidstaten over een belangrijke positie beschikken, zou het Südzuckerconcern in totaal in vier lidstaten, die bovendien aan elkaar grenzen, zeer sterk vertegenwoordigd zijn. In drie relevante geografische markten (Zuid-Duitsland, Oostenrijk en België) zou het Südzuckerconcern zelfs een machtspositie hebben en in Frankrijk zou het in ieder geval de op één na grootste aanbieder worden.
(142) Daardoor zou het Südzuckerconcern in de toekomst zoals geen andere suikerproducent in staat zijn om grote industriële klanten via "pan-Europese transacties" grensoverschrijdend van suiker te voorzien. Volgens de Commissie zou het Südzuckerconcern op die manier deze grote klanten in de toekomst sterker aan zich kunnen binden. Niet in het laatst zou Südzucker wegens de grotere geleverde hoeveelheden bij een het concern omvattende, grensoverschrijdende voorziening van grote klanten ook grotere kwantumkortingen kunnen aanbieden. Daardoor zou het concern op het stuk van de handel met grote industriële klanten een beslissende concurrentievoorsprong tegenover andere Europese suikerproducenten verwerven.
Resultaat: versterking van de machtspositie van Südzucker in Zuid-Duitsland en België door de mogelijkheid van grensoverschrijdende voorziening van grote klanten
(143) In het licht van de reeds bestaande combinatie van drie machtsposities van het Südzuckerconcern in Zuid-Duitsland, België en Oostenrijk en zijn toekomstige positie als op één na grootste aanbieder in Frankrijk, de grootste suikerproducerende lidstaat, is het te verwachten dat de concentratie zal bijdragen tot een consolidatie en versterking van de leidende positie van Südzucker in België en Zuid-Duitsland.
(144) Met name het feit dat het Südzuckerconcern in de toekomst veel beter in staat zal zijn om voor een Europa en het concern omvattende suikervoorziening van grote klanten te zorgen, zal niet alleen bijdragen tot een verbetering van zijn marktpositie in de pas ontsloten markten, maar ook tot een versterking van zijn machtspositie in Zuid-Duitsland en België, aangezien een aantal van de genoemde grote industriële klanten, zoals bijvoorbeeld Coca-Cola, Nestlé en Danone, in Zuid-Duitsland en België over belangrijke productie-eenheden beschikken. Anderzijds zouden door het doelgericht aanbieden van "pan-Europese transacties" de concurrenten van Südzucker marktaandelen verliezen. Wegens de enorme marktmacht van Südzucker in Zuid-Duitsland en België zouden deze ondernemingen echter niet in staat zijn het verlies van marktaandelen in deze hoofdafzetgebieden van Südzucker te compenseren.
Antwoord van Südzucker
(145) In zijn antwoord op de punten van bezwaar(50) van de Commissie voert Südzucker aan dat de concentratie hoogstens de kansen van het concern vergroot om nieuwe klanten te winnen in Frankrijk, maar niet in Duitsland, België en Oostenrijk. Derhalve zou het feit dat het concern in staat zou zijn tot een grensoverschrijdende voorziening van grote klanten, niet bijdragen tot een potentiële versterking van zijn marktpositie in Zuid-Duitsland en België.
(146) Na onderzoek van de argumenten van Südzucker handhaaft de Commissie haar beoordeling. Volgens de Commissie is het feit dat de concentratie Südzucker in staat zal stellen om grote industriële klanten in verscheidene lidstaten tegelijk van suiker te voorzien van doorslaggevend belang. Voorzover althans een deel van de productie-eenheden van zulke grote klanten in Zuid-Duitsland en België ligt - uit het marktonderzoek blijkt dat dit bij velen het geval is - zal Südzucker in staat zijn deze klanten ook in zijn huidige hoofdafzetgebieden nog sterker dan voorheen aan zich te binden.
Conclusie over de grensoverschrijdende suikervoorziening van grote klanten
(147) Doordat de voorgenomen concentratie Südzucker in staat stelt om grote industriële klanten via een grensoverschrijdende suikervoorziening in de toekomst ook in Zuid-Duitsland en België sterker aan zich te binden, leidt zij tot een versterking van de machtspositie van Südzucker in Zuid-Duitsland en België.
4. SAMENVATTING
(148) Door een concentratie met de op één na grootste suikerproducent van Frankrijk, SLS, zou Südzucker in staat zijn de potentiële mededinging op de Zuid-Duitse en Belgische suikermarkten aanmerkelijk te verminderen. Daarenboven zou de concentratie voor Südzucker ook een vergeldingspotentieel in Frankrijk in het leven roepen. Ten slotte zou het Südzuckerconcern door de concentratie in vergelijking met zijn voornaamste concurrenten in de unieke positie verkeren dat het grote industriële klanten grensoverschrijdend van suiker zou kunnen voorzien.
(149) Om bovengenoemde redenen kan de voorgenomen concentratie leiden tot een versterking van de machtsposities van Südzucker op de markten voor industriesuiker en huishoudsuiker in Zuid-Duitsland en België, die elk een wezenlijk deel van de gemeenschappelijke markt vormen.
VII. VERBINTENISSEN VAN SÜDZUCKER
(150) Om de hierboven uiteengezette mededingingsbezwaren van de Commissie ten aanzien van de Zuid-Duitse en Belgische suikermarkten weg te nemen, heeft Südzucker de volgende, in de overwegingen 151 en 152 beschreven verbintenissen voorgelegd. De volledige tekst van deze verbintenissen is opgenomen in bijlage II, die een integrerend bestanddeel van deze beschikking vormt.
A. VERBINTENISSEN TEN AANZIEN VAN BELGIË
(151) Via zijn in Brussel gevestigde dochteronderneming Raffinerie Tirlemontoise SA heeft Südzucker een belang van 68 % in de Suikerfabriek van Veurne NV (hierna "Veurne" genoemd), gevestigd in Veurne (België). De overige aandelen van Veurne zijn in handen van Holding Warcoing SA, die op zijn beurt met SA Sucrerie de Fontenoy, een van de twee kleinere Belgische suikerproducenten, is verbonden. Südzucker verbindt zich ertoe dit belang in Veurne na de goedkeuring van de concentratie binnen de daarvoor vastgestelde termijn af te stoten. De overnemende onderneming moet in staat zijn Veurne als een actieve concurrent van Südzucker te laten opereren(51).
B. VERBINTENISSEN TEN AANZIEN VAN ZUID-DUITSLAND
(152) Voorts verbindt Südzucker zich ertoe een onafhankelijke handelsonderneming of een suikerproducent (hierna in beide gevallen "handelaar" genoemd) die in de distributie van suiker in Zuid-Duitsland is geïnteresseerd, tot 90000 t quotasuiker per jaar uit zijn Zuid-Duitse suikerfabrieken ter beschikking te stellen. Daartoe dient, binnen een daarvoor vastgestelde termijn, een passende kaderovereenkomst te worden gesloten met een termijn die in eerste instantie tot 30 juni 2006 loopt; op verzoek van de Commissie moet deze termijn na dit tijdstip voor de eventuele verdere looptijd van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker worden verlengd. Bij het wegvallen van de handelaar moet voor een opvolger worden gezorgd. De leveringsvoorwaarden zijn gebaseerd op de in de gemeenschappelijke marktordening voor suiker vastgelegde interventieprijs en voorzien in bepaalde prijsverhogingen, op kostenbasis, van Südzucker, bijvoorbeeld voor de levering van suiker met een hogere kwaliteit dan die waarop de interventieprijs is gebaseerd(52).
VIII. MEDEDINGINGSRECHTELIJKE BEOORDELING VAN DE AANGEMELDE TRANSACTIE IN HET LICHT VAN DE VERBINTENISSEN VAN SÜDZUCKER
(153) De in de overwegingen 151 en 152 beschreven verbintenissen zijn volgens de Commissie toereikend om de mededingingsbezwaren ten aanzien van de suikermarkten in Zuid-Duitsland en België op passende wijze weg te nemen. Dit werd ook bevestigd door de uitgevoerde markttest.
A. BEOORDELING VAN DE VERBINTENISSEN TEN AANZIEN VAN BELGIË
(154) Südzucker beschikt thans via zijn dochteronderneming Raffinerie Tirlemontoise SA over bijna 68 % van de Belgische A- en B-suikerquota en controleert bovendien de Veurne, die nog eens recht heeft op quota ter waarde van 7,4 %. Daartegenover beschikken de beide onafhankelijke Belgische concurrenten SA Sucrerie de Fontenoy (6,6 %) en Groupe Sucrier SA (18,3 %) duidelijk over kleinere productiequota.
(155) Door de verbintenis van Südzucker om zijn meerderheidsbelang in Veurne af te stoten, wordt concurrenten de mogelijkheid geboden om hun positie op de Belgische markt te versterken of zich zelfs op deze markt te vestigen. Het thans aan het Südzuckerconcern toekomende A- en B-quotum in België zal na de afstoting van zijn meerderheidsbelang in de Veurne met 7,4 % afnemen en dat van de overnemende onderneming met hetzelfde percentage toenemen. De betrokken suikerhoeveelheden maken ongeveer 10 % van het totale marktvolume in België en meer dan 10 % van het volume op de Belgische markt voor industriesuiker uit (zie de voor België aangegeven hoeveelheden in tabel 3).
(156) Daardoor wordt bij nakoming van de verbintenissen door Südzucker de mededinging in de Belgische suikerindustrie versterkt en een toereikende compensatie voor het wegvallen van SLS tot stand gebracht.
B. BEOORDELING VAN DE VERBINTENISSEN TEN AANZIEN VAN ZUID-DUITSLAND
(157) Wat de Zuid-Duitse markt betreft, heeft Südzucker - in tegenstelling tot België - niet de afstoting van een suikerfabriek, maar slechts van een bepaalde hoeveelheid suiker per jaar toegezegd ("virtuele suikerfabriek").
(158) Het behoort tot de vaste praktijk van de Commissie om principieel de voorkeur te geven aan afstoting van een levensvatbaar bedrijf aan een geschikte koper boven alleen maar afstoting van de aldaar gefabriceerde producten. De afstoting van een bedrijfsonderdeel moet gezien worden als de beste manier om, in geval van de totstandbrenging of versterking van een machtspositie waardoor de daadwerkelijke mededinging op significante wijze zou worden belemmerd, de mededinging in stand te houden(53).
(159) In de bijzondere omstandigheden van het onderhavige geval, zou in Zuid-Duitsland - in tegenstelling tot in België - de verkoop van een suikerfabriek, gekoppeld aan de overdracht van de bijbehorende suikerproductiequota aan de overnemer, echter onvoldoende uitzicht op succes hebben geboden (zie hierna onderdeel 1).
(160) De verbintenis die Südzucker in plaats daarvan heeft voorgelegd, namelijk om jaarlijks tot 90000 t quotasuiker aan een handelaar beschikbaar te stellen, is volgens de Commissie, in de bijzondere omstandigheden van het onderhavige geval, voldoende om de versterking van de machtspositie van het concern in Zuid-Duitsland te compenseren (zie hierna onderdeel 2).
1. ONVOLDOENDE VOORUITZICHTEN OP SUCCES BIJ EEN EVENTUELE AFSTOTING VAN EEN FABRIEK MET OVERDRACHT VAN QUOTA
(161) Wegens de bijzondere situatie van de suikerindustrie in Zuid-Duitsland zouden de afstoting van een aldaar gelegen Südzuckerfabriek en in het bijzonder de overdracht van de bijbehorende suikerproductiequota aan de overnemer geen voldoende uitzicht op succes hebben geboden. Voor deze beoordeling zijn de onderstaande, in overweging 162 e.v. uiteengezette redenen doorslaggevend.
a) Juridisch kader
(162) De gemeenschappelijke marktordening voor suiker voorziet in artikel 12 juncto bijlage IV in een regeling voor de bij afstotingen van suikerfabrieken noodzakelijke herverdeling van suikerproductiequota. Voor de overdracht van quota is de betrokken lidstaat, in het geval van de Bondsrepubliek Duitsland de federale minister van Consumentenbescherming, Voeding en Landbouw, bevoegd(54).
(163) Overeenkomstig de gemeenschappelijke marktordening voor suiker geldt daarbij het principe dat de betrokken suikerproductiequota aan de overnemer van de af te stoten fabriek worden overgedragen(55). Maar op grond van beide hierna genoemde beperkingen van dit principe beschikt de betrokken lidstaat, in het kader van zijn plicht tot Gemeenschapstrouw overeenkomstig artikel 10 van het EG-Verdrag, over een zekere beoordelingsmarge bij de overdracht van quota:
- ten eerste moet bij de aanpassing van de suikerproductiequota met de belangen van alle betrokken partijen, en met name van de suikerbieten- en suikerriettelers, rekening worden gehouden(56);
- ten tweede is een quotaoverdracht enkel toegestaan wanneer de betrokken lidstaat van oordeel is dat hierdoor de structuur van de suikerbieten- of de suikerrietteelt en van de suikerproductie wordt verbeterd(57).
b) Afweging van de belangen van de suikerbietentelers
(164) Wat de afweging van de belangen van alle betrokken partijen, en met name van de suikerbietentelers, betreft is het in het onderhavige geval van belang dat Südzucker, in tegenstelling tot de meeste andere Europese suikerproducenten, een corporatieve structuur vertoont. De meerderheid van zijn aandelen is in handen van landbouwers, wier belangen door de Zuid-Duitse Zuckerrübenverwertungs-Genossenschaft ("SZVG") worden behartigd. Met het aandeelhouderschap is indirect de voorziening van Südzucker met suikerbieten door de boeren verbonden. In de praktijk zijn de boeren die Südzucker van suikerbieten voorzien, tezelfdertijd ook aandeelhouders van de onderneming. In zoverre wordt zelfs van "leveringsrechten" gesproken, die de boeren door hun belang in Südzucker "gekocht" hebben. Voorts bindt Südzucker de aldus met de onderneming verbonden boeren door [...]* op bijzondere wijze aan zich.
(165) Bij de afstoting van een Zuid-Duitse fabriek door Südzucker zou deze nauwe band tussen de voorzieningsrelatie enerzijds en het belang van de boeren in de onderneming anderzijds worden opgeheven. Daardoor zouden de belangen van de betrokken boeren ernstig worden aangetast.
(166) In het licht hiervan heeft het Duitse Ministerie van Consumentenbescherming, Voeding en Landbouw de Commissie meegedeeld dat het, volgens een vaste administratieve praktijk, zijn bevoegdheden in het kader van de herverdeling van suikerproductiequota op grond van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker nooit tegen het te verwachten verzet van de betrokken boeren in zou uitoefenen.
(167) Uiteindelijk kan de vraag of in het onderhavige geval de uitvoering van een afstotingsverbintenis noodzakelijkerwijs tegen de belangen van de suikerbietentelers zou indruisen, open worden gelaten, aangezien de betrokken boeren als meerderheidsaandeelhouders van Südzucker de voorgenomen concentratie steunen en via hun kapitaalbelang in Südzucker ook delen in de mogelijke voordelen die uit de concentratie voortvloeien. Naar alle waarschijnlijkheid zou de afstoting van een Zuid-Duitse suikerproducerende fabriek uit de Südzuckergroep toch al geen geschikte maatregel zijn om de structuur van de suikerbietenteelt en de suikerproductie te verbeteren (zie de overwegingen 168 en 169).
c) Structuur van de suikerbietenteelt en de suikerproductie
(168) Wat de gevolgen van een eventuele fabrieksverkoop voor de structuur van de suikerindustrie in Zuid-Duitsland betreft, zij er allereerst op gewezen dat de criteria van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker uitsluitend betrekking hebben op de verbetering van de suikerbietenteelt en de suikerproductie, en niet op de eventuele gevolgen voor de structuur van de suikermarkt in het algemeen en zeker niet op de consumentenbescherming. Dit blijkt ook duidelijk uit de overwegingen 17 en 19 van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker, volgens welke de suikermarktverordening eigenlijk tot doel heeft de belangen van de suikerbieten- en suikerriettelers te beschermen.
(169) In het onderhavige geval is het van belang dat Südzucker in Zuid-Duitsland een over het gehele gebied verspreid netwerk van suikerfabrieken heeft opgezet die als een groep opereren en in een concernstructuur zijn geïntegreerd, zodat een specialisering tussen de verschillende eenheden optreedt. In dit opzicht verschilt de situatie in Zuid-Duitsland overigens van die in België, want Veurne (zie overweging 151) behoort niet tot een vergelijkbaar concern. Het Duitse Ministerie van Consumentenbescherming, Voeding en Landbouw heeft de Commissie reeds meegedeeld dat het van oordeel is dat de verkoop van afzonderlijke fabrieken van het Zuid-Duitse Südzuckerconcern niet tot een verbetering van de structuur van de suikerbietenteelt en de suikerproductie in dit gebied zal bijdragen.
d) Samenvatting van de specifieke kenmerken van de Zuid-Duitse suikerindustrie
(170) Op grond van de hierboven beschreven specifieke kenmerken van de Zuid-Duitse suikerindustrie en de vaste bestuurlijke praktijk van het Duitse Ministerie van Consumentenbescherming, Voeding en Landbouw is het volgens de Commissie twijfelachtig of de verkoop van een suikerproducerende fabriek in Zuid-Duitsland en de daarmee gepaard gaande overdracht van de bijbehorende suikerproductiequota haalbaar is. De vooruitzichten op succes zijn onvoldoende om de afstoting van een suikerproducerende fabriek in Zuid-Duitsland als voorwaarde voor de goedkeuring van de concentratie te stellen. De Commissie erkent dat in het licht van de bovengenoemde specifieke kenmerken van het onderhavige geval Südzucker niet in staat was een dergelijke afstotingsverbintenis aan te gaan.
2. GEVOLGEN VOOR DE ZUID-DUITSE MARKT VAN DE IN DE PLAATS VAN DE FABRIEKSAFSTOTING VOORGELEGDE VERBINTENIS
(171) De in de plaats van de afstoting van een suikerproducerende fabriek door Südzucker toegezegde beschikbaarstelling van maximaal 90000 t suiker uit zijn Zuid-Duitse fabrieken aan een onafhankelijke handelaar zal volgens de Commissie toereikend zijn om het wegvallen van SLS voor de Zuid-Duitse markt te compenseren. Daarvoor zijn met name de volgende overwegingen van doorslaggevend belang.
(172) De aangeboden maximumhoeveelheid van 90000 t komt overeen met ongeveer 8 % van het totale marktvolume in Zuid-Duitsland en met meer dan 10 % van het volume op de Zuid-Duitse markt voor industriesuiker (zie de voor Zuid-Duitsland aangegeven hoeveelheden in tabel 3). In verhouding tot het marktvolume is de verbintenis vergelijkbaar met de voor België voorgestelde afstoting van het meerderheidsbelang in Veurne en de daarmee gepaard gaande quotaoverdracht (zie overweging 151). Daardoor zal de onafhankelijke handelaar waaraan deze hoeveelheid suiker moet worden verstrekt, een significante invloed op het marktgebeuren en met name op de prijsstructuur van de Zuid-Duitse markt kunnen uitoefenen.
(173) In dit verband is het van doorslaggevend belang dat de prijs die de handelaar aan Südzucker moet betalen - op basis van de interventieprijs plus de zuivere kosten voor eventuele aanvullende prestaties van Südzucker -, duidelijk onder de vergelijkbare marktprijs ligt. De handelaar beschikt derhalve over een duidelijke marge om beneden de huidige marktprijs in Zuid-Duitsland te blijven.
(174) Op grond van de verbintenis van Südzucker zal de handelaar overigens het recht hebben om naar eigen keuze suiker van verschillende kwaliteit en niet alleen de aan de interventieprijs ten grondslag liggende standaardkwaliteit "EG II" af te nemen. Hij zal derhalve op passende wijze op de kwaliteitseisen van eventuele klanten kunnen ingaan.
(175) Aangezien Südzucker de handelaar daarenboven een voorziening naar eigen keuze vanuit alle Zuid-Duitse productieplaatsen van het concern aanbiedt, zullen voor de handelaar bij de voorziening van klanten op de Zuid-Duitse markt geen concurrentienadelen ingevolge de leveringsafstand ontstaan. Tegenover niet in Zuid-Duitsland gevestigde aanbieders zal de handelaar met betrekking tot de leveringsafstand zelfs over een concurrentievoordeel beschikken.
(176) De Commissie is van mening dat over het geheel genomen de door Südzucker voorgelegde verbintenis, onder de bijzondere concurrentievoorwaarden van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker, in de praktijk nagenoeg met een afstotingsverbintenis overeenkomt. Zo zou met name de overnemer van een te koop aangeboden suikerfabriek wegens de voor de suikerproductie geldende quotaregeling eveneens onderworpen zijn aan een capaciteitsbeperking, die hem in een vergelijkbare situatie zou plaatsen als een handelaar die over een bepaalde hoeveelheid suiker per jaar kan beschikken. Het feit dat de prijs is gebaseerd op de door de Gemeenschap vastgelegde interventieprijs, biedt de handelaar bovendien de nodige zekerheid op het gebied van kostprijscalculatie en planning.
3. SAMENVATTENDE BEOORDELING VAN DE VERBINTENISSEN TEN AANZIEN VAN ZUID-DUITSLAND
(177) Volgens de Commissie wordt bij nakoming van de verbintenissen door Südzucker de mededinging in de Duitse suikerindustrie versterkt en een toereikende compensatie voor het wegvallen van SLS tot stand gebracht.
C. SAMENVATTENDE BEOORDELING VAN DE VERBINTENISSEN
(178) De Commissie is derhalve tot de algemene conclusie gekomen dat de aangemelde concentratie bij nakoming van alle door Südzucker aangeboden verbintenissen niet tot een versterking van de machtsposities van Südzucker in Zuid-Duitsland en België zal leiden. Met name zijn de verbintenissen ten aanzien van Zuid-Duitsland en België ook toereikend om een versterking van de machtsposities van Südzucker ingevolge de grensoverschrijdende suikervoorziening van grote industriële klanten ("pan-Europese transacties") uit te sluiten. Doordat de mededinging door de aangegane verbintenissen wordt versterkt, zal het voor Südzucker immers moeilijker zijn om in Zuid-Duitsland en België grote industriële klanten via het aanbieden van een grensoverschrijdende suikervoorziening sterker aan zich te binden.
IX. VOORWAARDEN EN VERPLICHTINGEN
(179) Overeenkomstig artikel 8, lid 2, tweede alinea, eerste zin, van de concentratieverordening kan de Commissie aan haar beschikking voorwaarden en verplichtingen verbinden, die moeten waarborgen dat de betrokken ondernemingen de door hen ten opzichte van de Commissie aangegane verbintenissen, waardoor het concentratieplan wordt gewijzigd zodat de concentratie verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, nakomen.
(180) Maatregelen die tot een structurele verandering van de markt leiden, moeten aan voorwaarden worden onderworpen. De voor de vervulling van deze voorwaarden vereiste uitvoeringsmaatregelen moeten daarentegen het voorwerp uitmaken van verplichtingen van de partijen. Indien een voorwaarde niet wordt vervuld, vervalt de beschikking waarbij de Commissie de concentratie verenigbaar met de gemeenschappelijke markt heeft verklaard. Bij niet-nakoming van een verplichting door de partijen, kan de Commissie op grond van artikel 8, lid 5, onder b), van de concentratieverordening haar beschikking intrekken; bovendien kunnen de partijen overeenkomstig artikel 14, lid 2, onder a), en artikel 15, lid 2, onder a), van de concentratieverordening geldboeten en dwangsommen worden opgelegd(58).
(181) Overeenkomstig het bovenvermelde fundamentele onderscheid stelt de Commissie haar beschikking afhankelijk van de voorwaarde dat de verbintenissen van Südzucker die betrekking hebben op de afstoting van participaties en de beschikbaarstelling van een zekere hoeveelheid suiker in Zuid-Duitsland, volledig worden vervuld(59). Deze verbintenissen zijn bedoeld om de vastgestelde versterking van de machtspositie van Südzucker in Zuid-Duitsland en België te compenseren en daardoor de mededinging op deze markten in stand te houden. Alle overige delen van de verklaring waardoor Südzucker verplichtingen op zich neemt, met name de verplichting tot de voorlopige instandhouding en het gescheiden beheer van het af te stoten bedrijfsonderdeel, alsook de bijzonderheden met betrekking tot de door Südzucker te benoemen trustee, moeten het voorwerp uitmaken van verplichtingen, aangezien ze alleen maar de vervulling van de bovenvermelde voorwaarden dienen te ondersteunen.
X. CONCLUSIE
(182) Om de hierboven uiteengezette redenen kan, onder voorbehoud van de volledige nakoming van de door Südzucker aangegane verbintenissen, ervan worden uitgegaan dat de voorgenomen concentratie geen machtspositie in het leven zal roepen of versterken waardoor de daadwerkelijke mededinging in de gemeenschappelijke markt of in een wezenlijk deel daarvan op significante wijze zou worden belemmerd. Derhalve moet de concentratie, onder voorbehoud van de volledige nakoming van de in opgenomen verbintenissen op grond van artikel 2, lid 2, en artikel 8, lid 2, van de concentratieverordening alsook artikel 57 van de EER-overeenkomst verenigbaar met de gemeenschappelijke markt en de werking van de EER-overeenkomst worden verklaard,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De aangemelde concentratie waarbij Südzucker AG in de zin van artikel 3, lid 1, onder b), van de concentratieverordening volledige zeggenschap verkrijgt over Saint Louis Sucre SA wordt verenigbaar met de gemeenschappelijke markt en de werking van de EER-overeenkomst verklaard.
Artikel 2
Artikel 1 geldt op voorwaarde dat de door Südzucker AG in de punten 1, 2, 10 tot en met 15 en 23, eerste zin, van bijlage II aangegane verbintenissen ten volle worden nagekomen.
Artikel 3
Deze beschikking wordt gegeven op voorwaarde van de volledige nakoming van de door Südzucker AG aangegane verbintenissen overeenkomstig de punten 3 tot en met 9 en 16 tot en met 22, punt 23, tweede tot en met vierde zin, en de punten 24 tot en met 27 van bijlage II.
Artikel 4
Deze beschikking is gericht tot:
Südzucker Aktiengesellschaft Maximilianstrasse 10 D - 68165 Mannheim.
Gedaan te Brussel, 20 december 2001.

Labels: 4
17