Document ID: 31998D0204

DECISÃO DA COMISSÃO de 30 de Julho de 1997 que autoriza sob determinadas condições os auxílios concedidos pela França ao grupo GAN (Apenas faz fé o texto em língua francesa) (Texto relevante para efeitos do EEE) (98/204/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia e, nomeadamente, os seus artigos 92º e 93º,
Tendo em conta o Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, nomeadamente, os seus artigos 61º e 62º,
Após ter dado, em conformidade com os artigos acima referidos, a possibilidade aos interessados de apresentarem as suas observações (1),
Considerando o seguinte:
1. INTRODUÇÃO
O GAN é um grupo financeiro público com actividades nos domínios da banca e dos seguros. Encontra-se numa situação difícil desde 1993, na sequência de prejuízos registados no sector imobiliário e na actividade seguradora. Estas dificuldades haviam levado, em 1995, o Estado francês a apoiar o GAN através de um aumento de capital por entrada de títulos no montante de 2 860 milhões de francos franceses.
Em 18 de Setembro de 1996, após ter examinado o plano de reestruturação do GAN e da sua filial UIC, bem como o relatório dos auditores preparado pelo banco consultor do Tesouro (Morgan Stanley), a Comissão decidiu considerar esta operação como um auxílio estatal não notificado (auxílio NN 43/96) e de o autorizar na condição de o plano de reestruturação que lhe havia sido apresentado ser executado na íntegra. Este plano previa, nomeadamente, a cessão da maioria do capital do grupo bancário CIC, a fim de permitir o retorno à viabilidade e minimizar os efeitos de distorção do auxílio.
Por ofícios de 28 de Fevereiro de 1997 e de 3 de Março de 1997, as autoridades francesas comunicaram que os auxílios aprovados eram insuficientes, tendo em conta, nomeadamente, a degradação da situação financeira do grupo a nível das actividades de financiamento do sector imobiliário e o fracasso do processo de privatização do CIC, devendo consequentemente notificar auxílios suplementares num montante de cerca de 20 mil milhões de francos franceses.
Em 12 de Março de 1997, a Comissão decidiu reiniciar o processo previsto no nº 2 do artigo 93º do Tratado relativamente ao aumento de capital de 2 860 milhões de francos franceses realizado em 1995, bem como dar início ao mesmo processo relativamente às novas medidas de auxílio notificadas, a saber, um aumento de capital de 11 mil milhões de francos franceses a realizar em 1997 e o compromisso do Estado de assumir os prejuízos do GAN num montante estimado em 9 mil milhões de francos franceses. A decisão da Comissão foi comunicada às autoridades francesas por ofício de 8 de Abril de 1997 (SG/97/D/2644).
A fim de analisar pormenorizadamente os documentos apresentados pelas autoridades francesas no que se refere à situação do grupo GAN, ao seu plano de reestruturação e, nomeadamente, à sua viabilidade, a Comissão recorreu, como consultor, a um banco de negócios internacional de primeiro plano.
No âmbito do presente processo, as autoridades francesas colaboraram plenamente com a Comissão, fornecendo-lhe todos os elementos de informação solicitados. Por ofício de 18 de Julho de 1997, o ministro francês da Economia e Finanças comunicou à Comissão os compromissos do Governo relativos ao grupo GAN. Terceiros interessados não apresentaram quaisquer observações escritas nos prazos previstos no âmbito do presente processo.
2. O GAN E AS RAZÕES DA SUA DIFÍCIL SITUAÇÃO
O GAN é um grupo financeiro cotado na bolsa, controlado pelo Estado (que tem mais de 80 % do capital da Société Centrale du GAN, a holding do grupo) e que opera no domínio dos seguros e da banca. No sector dos seguros, o GAN ocupa a quinta posição em França em termos de volume de negócios (cerca de 53 500 milhões de francos franceses em 1996), depois dos grupos privados AXA-UAP e AGF. Os outros principais concorrentes são o grupo privado Victoire e as mútuas. A quota do GAN no mercado francês dos seguros corresponde a cerca de 5 %. O GAN controla 93 % do grupo bancário CIC, uma rede de 10 bancos regionais com um activo total superior a 600 mil milhões de francos franceses e receitas líquidas das actividades bancárias, em 1996, de cerca de 17 mil milhões de francos franceses, o que o coloca em quinto lugar na lista dos bancos que fazem parte da associação francesa de bancos (2). O grupo CIC, particularmente activo no financiamento das pequenas e médias empresas (PME), encontrava-se igualmente presente no sector imobiliário, através da sua filial UIC, que viria posteriormente a ser transferida para o GAN. Actualmente, a UIC é controlada pela Société Centrale du GAN com uma participação de 97 %. O grupo tem também participações no sector industrial.
O grupo GAN tem um efectivo de 9 600 trabalhadores no sector dos seguros em França (dos quais 5 150 são empregados administrativos, 2 450 vendedores assalariados e 2 000 agentes independentes), 4 100 trabalhadores na área dos seguros no estrangeiro, 21 350 no grupo bancário CIC e 560 na UIC.
As actividades do GAN abrangem todos os ramos de seguros, incluindo o seguro de danos (de empresas e de particulares) e o seguro de vida, incluindo produtos de capitalização. As diferentes sociedades de seguros encontram-se agrupadas no âmbito da holding GAN SA. A rede de distribuição dos produtos é composta por corretores, por agentes e pela sociedade Socapi. Enquanto empresa comum (50/50) do GAN e do grupo bancário CIC, a Socapi utiliza a rede bancária do CIC para distribuir os produtos de seguro de vida. Apesar de ser muito corrente o desenvolvimento conjunto de actividades bancárias e de seguros pelos grupos bancários e seguradores, o GAN é quase a única seguradora francesa que controla um grupo bancário (3), sendo bastante mais comum a situação inversa, isto é, o controlo de empresas de seguros por parte de bancos.
O GAN encontra-se igualmente presente no estrangeiro (na Grã-Bretanha sobretudo, mas também em Itália, Espanha, Portugal, Alemanha, Suíça, Marrocos, Estados Unidos da América e Canadá), onde realiza cerca de 25 % do seu volume de negócios.
As dificuldades do GAN resultam simultaneamente do sector da banca e dos seguros: as suas actividades de carácter bancário foram muito afectadas pela crise imobiliária e pela degradação financeira das PME; o seguro de danos sofreu os efeitos da estratégia agressiva de expansão adoptada aquando da inversão cíclica do mercado. Em 1993, a má qualidade dos créditos e dos activos ligados a projectos imobiliários propriedade do grupo bancário CIC, através da sua filial UIC e da sociedade especializada Sofal, num montante de cerca de 19 mil milhões de francos franceses, obrigou o GAN a intervir para retirar a UIC do perímetro de consolidação do CIC, permitindo-lhe assim respeitar as obrigações regulamentares em matéria bancária. Seguidamente, a degradação do valor destes activos viria a revelar-se insustentável para o próprio GAN, que teve de recorrer a duas estruturas de cessão («défaisance») (Parixel e Bâticrédit) para desconsolidar estes riscos do seu balanço. Todavia, uma vez que o grupo GAN era o garante e a fonte de financiamento das estruturas de cessão, os riscos ligados a estas estruturas não foram eliminados mas apenas protelados no tempo e repartidos pelas diferentes entidades do grupo, na expectativa de que os lucros do grupo pudessem compensar as perdas destas estruturas. Face a resultados insuficientes no sector dos seguros, o GAN não pôde compensar o défice do sector imobiliário e teve que recorrer ao apoio do Estado que decidiu, em 1995, conceder-lhe 2 860 milhões de títulos ELF e CIC e, em 1997, auxílios suplementares no montante de cerca de 20 mil milhões de francos franceses. O apoio do Estado permitiu ao GAN limitar os seus prejuízos, em termos consolidados, a 1 800 milhões em 1995 e a 5 700 milhões de francos franceses em 1996.
As dificuldades do GAN e, em especial, da sua filial bancária UIC, inscrevem-se no contexto da crise do sector imobiliário francês que ocorreu na sequência de uma especulação excessiva no final da década de 80 e que afectou, em diferentes graus, diversas instituições financeiras, nomeadamente públicas. Assim, as instituições que se encontravam no centro da vaga de especulação, as instituições especializadas no financiamento do sector imobiliário e as instituições que reagiram demasiado tarde à inversão da tendência do mercado sofreram prejuízos muito importantes. Certas instituições, nomeadamente públicas, como o Crédit Lyonnais, o Comptoir des Entrepreneurs, o Crédit Foncier, a Société Marseillaise de Crédit e o GAN, tiveram que recorrer ao apoio do Estado. Outras, como os grupos Suez e Paribas, foram obrigados a proceder a drásticas reestruturações. Outras, como o BRED, puderam beneficiar do fundo colectivo de garantia dos bancos populares. Outras ainda, como o banco La Hénin e o banco Pallas Stern, foram colocadas sob administração judicial.
Os seguros franceses conheceram uma profunda perturbação devido à passagem, a partir de 1984, para um sistema cada vez mais concorrencial, com a reforma do Código dos Seguros. Devido a este facto, as margens baixaram e, na ausência de uma reestruturação adequada a nível das empresas e do sector, a rentabilidade desmoronou-se. Entre 1984 e 1994, a rentabilidade dos fundos próprios do seguro de danos passou de 14 % para 0,4 % e a do seguro de vida de 18 % para 8,9 %. A actividade no ramo do seguro de danos sofreu, no início dos anos 90, uma viragem cíclica relativamente aos riscos «empresas» e «veículos automóveis», com um aumento muito acentuado das taxas de sinistros e dos custos de reparação.
No ramo do seguro de danos, o GAN está a pagar hoje as consequências de uma política desadequada de desenvolvimento destinada a conquistar quotas de mercado a qualquer preço, que o levou a assumir riscos excessivos. As mútuas e os grupos privados, como o AXA, foram relativamente menos afectados, tendo preferido manter-se mais afastados das especulações imobiliárias e criado um sistema mais eficaz de controlo dos sinistros.
O quadro que se segue descreve os prejuízos registados pelo GAN desde 1992, tal como comunicados pelas autoridades francesas (quadro 1).
POSIÇÃO NUMA TABELA
A acentuada deterioração recente da situação financeira do GAN foi evidenciada pelas auditorias realizadas sobre as filiais imobiliárias do grupo. Segundo as autoridades francesas, em meados de 1996, o GAN informou o seu accionista de novas previsões para 1996, em franca deterioração, que comprometiam definitivamente a perspectiva de um retorno a uma situação de equilíbrio em 1996. Em especial, o GAN previa novos prejuízos na UIC, enquanto os resultados a nível dos seguros eram inferiores às previsões. Perante a rapidez desta degradação e o carácter cada vez mais preocupante das previsões de resultados para 1996, o Estado decidiu sujeitar a sua aprovação das contas semestrais de 1996 à realização de uma auditoria completa do sector imobiliário antes do encerramento das contas de 1996. Este exame completo da situação da filial UIC e das estruturas de «défaisance» permitiu apurar necessidades de fundos suplementares de cerca de 14 mil milhões de francos franceses e levou o Estado a decidir intervir pela segunda vez a favor do GAN, com um pacote de auxílios de 20 mil milhões de francos franceses.
3. APRECIAÇÃO DO ELEMENTO DE AUXÍLIO DAS MEDIDAS DE APOIO FINANCEIRO AO GAN
Na avaliação das intervenções públicas, a Comissão aplica em geral «No princípio do investidor privado numa economia de mercado», tal como indicado na sua comunicação sobre as empresas públicas (4). Esta comunicação refere que existe auxílio numa operação se um investidor privado comparável, agindo em condições normais de uma economia de mercado não a tivesse realizado. No que se refere às participações públicas no capital social de uma empresa, considera-se que um investidor privado não teria realizado tal operação e que existe portanto uma presunção de auxílio quando a situação financeira da sociedade é tal que não se encontra assegurado um rendimento normal (em termos de dividendos ou de ganhos de capital) do capital investido num período de tempo razoável (5). No caso da concessão de garantias públicas, existe presunção de auxílio estatal quando a garantia não é remunerada ou quando a sua remuneração não pode ser considerada suficiente face aos riscos particularmente elevados ou demasiado prolongados no tempo de tal operação.
As medidas susceptíveis de conter elementos de auxílio estatal são o aumento de capital de 2 860 milhões de francos franceses realizado em 1995 por entrada de títulos ELF e CIC - operação que não foi notificada - assim como as medidas recentemente notificadas num montante total de 20 mil milhões de francos franceses.
A primeira operação, num montante de 2 860 milhões de francos franceses, consistiu na transferência por parte do Estado de 5 327 509 acções da Elf Aquitaine (ou seja, cerca de 2 % do seu capital), de 2 041 428 acções da Compagnie Financière de CIC et de l'Union Européenne (ou seja cerca de 7,13 % do seu capital) e de 1 125 724 certificados de direito de voto da Compagnie Financière de CIC et de l'Union Européenne (ou seja, cerca de 7,13 % dos seus direitos de voto) contra um aumento da participação do Estado no GAN de 10 829 505 acções da Société Centrale du GAN, que representam 18,93 % do seu capital após o aumento.
A segunda operação, no montante de 20 mil milhões de francos franceses, decompõe-se da seguinte forma:
a) 11 mil milhões de francos franceses de dotação de capital para reconstituir os fundos próprios da UIC após o registo dos prejuízos de 1996 e para proporcionar às empresas seguradoras uma estrutura financeira adequada em termos regulamentares, repartidos em 7 100 milhões para a UIC e em 3 900 milhões para as empresas seguradoras;
b) O compromisso do Estado de assumir os prejuízos estimados em 9 mil milhões de francos franceses que o GAN registará quando forem executadas as garantias que terá de conceder, no âmbito do plano de reestruturação, relativamente aos empréstimos concedidos à sociedade de «défaisance» imobiliária criada em 1994, denominada Bâticrédit Finance et Cie.
3.1. Apreciação do auxílio anterior
Em 18 de Setembro de 1996, a Comissão tinha considerado, com base nas informações de que dispunha, que o aumento de capital de 2 860 milhões de francos franceses constituía um auxílio estatal para efeitos do nº 1 do artigo 92º do Tratado, mas que podia ser considerado compatível ao abrigo do nº 3, alínea c), do artigo 92º, apesar de não ter sido notificado.
Com efeito, a análise do plano de reestruturação não permitia considerar que a operação apresentava um rendimento suficiente para se concluir que o Estado havia agido como um investidor privado. O plano de actividades previa que o GAN teria sofrido um prejuízo de 1 785 milhões de francos franceses em 1995 e obteria lucros de 120 e 1 574 milhões, respectivamente, em 1996 e 1997. Mesmo mantendo as hipóteses do plano de actividades, era evidente que os lucros futuros não eram suficientes para compensar o prejuízo inicial e os lucros cessantes relativamente aos primeiros anos do investimento, nem em valor absoluto nem em valor actualizado a uma taxa de rentabilidade interna satisfatória estimada em 12 % (6). No que se refere ao período seguinte, mantendo as hipóteses apresentadas pelo GAN de um nível de rentabilidade de cerca de 12 %, era igualmente evidente que o GAN não poderia obter lucros adicionais susceptíveis de compensar os prejuízos anteriores e proporcionar simultaneamente ao Estado accionista um rendimento adequado. A Comissão observou igualmente que o Estado era o único accionista do GAN que participava na operação, tendo os outros accionistas (nomeadamente os accionistas da bolsa e os estrangeiros) decidido abster-se.
No âmbito do presente processo, as autoridades francesas não comunicaram novos elementos susceptíveis de alterar esta conclusão. Consequentemente, a conclusão adoptada na época pela Comissão sobre o carácter de auxílio do aumento de capital de 2 860 milhões de francos franceses continua inteiramente válida.
3.2. Apreciação das novas medidas de auxílio
No que se refere às novas medidas públicas a favor do grupo GAN, que incluem aumentos de capital de cerca de 11 mil milhões de francos franceses e uma garantia do Estado estimada em cerca de 9 mil milhões, as autoridades francesas afirmaram que estas medidas se revelaram necessárias na sequência do reexame completo da situação da filial UIC e das estruturas de «défaisance» que revelaram necessidades de provisões de cerca de 14 mil milhões de francos franceses, o que coloca o grupo - e particularmente algumas das suas sociedades - numa situação em grande medida incompatível com as obrigações prudenciais e regulamentares a que se encontram sujeitas.
Estes resultados reflectem em especial:
- a degradação do mercado imobiliário, bem como os custos ligados ao processo de apropriação dos activos, sensivelmente mais elevados do que o previsto,
- uma alteração de perspectiva que se traduziu numa cessão rápida dos activos imobiliários, cujos valores contabilísticos foram reavaliados com base em valores de comercialização que têm em conta a taxa de rentabilidade exigida pelos operadores de mercado,
- a mudança de métodos contabilísticos e respectivas modalidades de aplicação, que se traduziu na inscrição imediata nas contas da UIC dos custos inerentes à detenção dos activos, bem como do conjunto dos honorários e as despesas administrativas, de comercialização e de liquidação, bem como diversos encargos futuros.
O provisionamento da UIC, como resultado dos três elementos acima referidos, é fixado, assim, em 5 400 milhões de francos franceses, aos quais acrescem os prejuízos do exercício de 1996, calculados segundo os métodos contabilísticos anteriores, ou seja, cerca de 2 500 milhões de francos franceses. A situação líquida da UIC é, assim, negativa. Por seu turno, o custo das estruturas de «défaisance» ascenderia a quase 6 mil milhões de francos franceses.
Face a tal degradação, a intervenção do Estado permitirá reduzir o saldo líquido dos valores a receber pela UIC e pelas estruturas de «défaisance» em mais de metade, passando de 26 100 milhões em 1995 para 11 400 milhões em 1996, dos quais 7 700 milhões são considerados créditos de cobrança duvidosa provisionados em 74,7 %. A taxa de provisionamento dos créditos imobiliários eleva-se a 69,2 % em termos brutos e a 73,4 % no que se refere aos créditos de cobrança duvidosa.
Estas medidas fazem parte de um plano de reestruturação global para o GAN que confirma, de resto, os compromissos já assumidos no âmbito do plano de recuperação aprovado pela Comissão na sua decisão de 18 de Setembro de 1996. O principal objectivo do mecanismo estabelecido pelo Governo consiste em permitir a cessão rápida do pólo seguros da GAN SA e do grupo bancário CIC, bem como da UIC.
Diversos elementos indiciam que estas medidas constituem auxílios estatais. Em primeiro lugar, estas medidas foram notificadas enquanto tal pelas autoridades francesas. Em segundo lugar, é conveniente notar que o Estado agiu com toda a probabilidade sem o apoio dos outros accionistas. Por outro lado, o plano de reestruturação apresentado pelas autoridades francesas revela que o Estado não poderá recuperar integralmente o seu investimento nem obter uma remuneração proporcional ao risco da sua intervenção. Estas medidas devem, consequentemente, ser consideradas auxílios estatais.
A Comissão observa igualmente que, para o Estado, os custos da operação de emergência teriam sido menos elevados se tivesse sido realizada mais cedo uma análise aprofundada tal como a conduzida recentemente. Face à inversão cíclica registada no sector, qualquer investidor privado teria intervindo mais cedo e de forma mais profunda a fim de limitar os riscos acima referidos sem esperar vários anos como as autoridades francesas fizeram. A desvalorização da cotação das acções do GAN durante os 25 meses que precederam o anúncio do último auxílio estatal (cerca de 280 francos franceses no início de 1995 para cerca de 100 francos franceses no final de Janeiro de 1997) vem confirmar este facto.
As medidas de auxílio notificadas tornaram-se necessárias à sobrevivência do GAN, uma vez que o plano de recuperação preparado em 1995 e reforçado em 1996 fracassou. Já referimos que, com base neste plano, o GAN deveria ter registado um lucro de 120 milhões em 1996 e de 1 574 milhões em 1997. Com efeito, sem o apoio do Estado, as perdas de 1996 deverão atingir quase 15 mil milhões de francos franceses, colocando o grupo em situação líquida negativa. O apoio do Estado permitirá ao GAN limitar os seus prejuízos para 1996 a cerca de 5 700 milhões. Assim, desde 1992, registaram-se cerca de 35 mil milhões de prejuízos, dos quais 27 mil milhões unicamente a cargo da UIC, a sua filial de financiamento de actividades de promoção imobiliária.
As autoridades francesas justificaram o fracasso do plano pelas auditorias dos activos imobiliários realizadas em 1996 que revelaram uma situação financeira muito mais grave do que a resultante de peritagens anteriores. Todavia, a Comissão considera que as razões deste fracasso residem igualmente no facto de as actividades de base do GAN, e nomeadamente as actividades de seguros, terem dado resultados menos positivos do que o previsto, o que não permitiu ao GAN compensar as perdas e os custos das actividades desenvolvidas no sector imobiliário. Por outro lado, a suspensão da privatização do CIC veio também precipitar o fracasso do primeiro plano de reestruturação, privando o GAN dos recursos líquidos necessários à sua reestruturação.
A privatização do CIC havia com efeito sido decidida em 1996 a fim de reforçar o plano elaborado em 1995 e considerado ambicioso pelo banco de negócios Morgan Stanley, uma vez que não permitiria resolver o problema dos financiamentos intragrupos. A suspensão da privatização do CIC, aliás em violação de uma decisão da Comissão Europeia, é tanto mais grave quanto não decorreu de motivos técnicos incontornáveis, mas, segundo as autoridades francesas, de oposições de carácter político, num momento em que havia já sido apresentada uma oferta firme declarada admissível pela Comissão de privatização francesa.
Uma vez que o fracasso do primeiro plano de recuperação não resultou de elementos externos mas, nomeadamente, da desvalorização dos activos imobiliários, de resultados menos favoráveis do que o previsto das actividades de base do grupo GAN e do fracasso da privatização do CIC, pode considerar-se que não se procedeu a uma análise das razões das fraquezas do grupo GAN nem de forma suficientemente aprofundada nem atempada. Uma vez que o Estado não agiu como um investidor privado numa economia de mercado, as suas intervenções a favor do GAN devem, consequentemente, ser consideradas auxílios estatais.
No que se refere à estimativa do montante do auxílio, deve em primeiro lugar considerar-se que o aumento de capital se destina a cobrir prejuízos e a satisfazer as necessidades em termos de fundos próprios para respeitar a regulamentação bancária e de seguros. Os 11 mil milhões de francos franceses de aumento de capital devem assim ser considerados como o montante do auxílio estatal.
No que se refere à garantia, levanta-se o problema de avaliar o elemento de auxílio que inclui, uma vez que o montante de 9 mil milhões de francos franceses constitui apenas uma estimativa do custo que o Estado deverá finalmente suportar. Em princípio, a estimativa de 9 mil milhões de francos resultante das auditorias recentes não deverá ser ultrapassada, dado que a abordagem utilizada para a avaliação do montante da garantia parte da hipótese de uma cessão rápida dos activos e da assunção de todas as outras despesas, incluindo os custos de financiamento. Todavia, uma vez que os activos a gerir são particularmente importantes, numerosos e complexos, impõe-se especial prudência, tanto mais que as auditorias realizadas no passado subestimaram as necessidades de provisões efectivamente necessárias. Esta prudência justifica-se também pela importância dos activos potencialmente não cobertos pela garantia: apesar de a taxa de provisionamento dos activos ter sido aumentada para 77,5 % em 1996, em 31 de Março de 1997 as estruturas de «défaisance» continuavam a não estar provisionadas num montante de 3 600 milhões. Esta prudência justifica-se ainda pela desvalorização contabilística mais importante dos activos colocados recentemente no mercado por outras instituições, relativamente à considerada para o GAN, mas igualmente pela consideração de que um prazo de venda dos activos superior ao previsto poderá implicar custos de financiamento suplementares. A este respeito, convém lembrar que o plano prevê a cessão completa dos activos num período máximo de dois anos e que, até essa data, os custos de financiamento se encontram provisionados. Todavia, um atraso suplementar na cessão poderia revelar-se muito oneroso, dado que os custos de financiamento líquidos em 1996 se elevaram a cerca de 1 400 milhões de francos franceses. Por outro lado, não é certo que se consiga encontrar potenciais adquirentes para certos bens: para o efeito, foi atribuída uma provisão fixa de 500 milhões de francos, mas este montante não foi certificado pelo gabinete de auditoria KPMG que considerou que uma tal estimativa implicaria uma análise mais aprofundada.
No âmbito do processo, ressaltou igualmente que o compromisso do Estado face ao GAN cobre igualmente as eventuais necessidades futuras da UIC em termos de fundos próprios para poder respeitar as regras prudenciais. As modalidades desta intervenção do Estado não foram ainda precisadas e a própria intervenção permanece em suspenso. Com base nos elementos comunicados pelas autoridades francesas, a Comissão considera que esta intervenção não aumentará necessariamente os auxílios estatais líquidos a favor do GAN, mas justifica uma atitude prudente.
Em conclusão, a Comissão considera que, se o valor médio dos compromissos do Estado em relação ao GAN pode ser estimado em 9 mil milhões de francos franceses, persistem factores de dúvida importantes que justificam a adopção de uma margem de variação de ± 10 % do montante desta estimativa. Consequentemente, a Comissão fixa o montante do auxílio estatal decorrente dos compromissos do Estado face ao grupo GAN, no máximo, em 9 900 milhões de francos franceses.
3.3. Os custos de soluções alternativas
Antes de examinar pormenorizadamente o plano de reestruturação do GAN para verificar a compatibilidade dos auxílios em questão em função do restabelecimento da viabilidade da empresa, é conveniente abordar a questão dos custos da intervenção estatal relativamente a outras eventuais soluções. Esta questão apresenta dois aspectos. Em primeiro lugar, é necessário avaliar se a solução escolhida pelo Estado é, em termos absolutos e em relação a qualquer outra solução, nomeadamente a de não intervenção, a menos onerosa. Se tal fosse o caso, poder-se-ia concluir que o Estado tinha agido como um investidor privado. Em segundo lugar, é necessário verificar se a solução escolhida é a menos onerosa relativamente a qualquer outra solução de recuperação, a fim de avaliar se o auxílio se limita ao mínimo estritamente necessário à reestruturação. O primeiro aspecto refere-se ao carácter de auxílio da operação, enquanto o segundo se refere à sua compatibilidade.
Apesar de terem notificado as medidas como auxílios estatais, as autoridades francesas alegaram que estas medidas constituíam em termos absolutos a solução menos onerosa para o Estado francês. Consequentemente, é necessário examinar o primeiro aspecto da questão dos custos das soluções alternativas. O segundo aspecto será analisado no âmbito do exame da compatibilidade dos auxílios.
Segundo as autoridades francesas, a alternativa consistiria quer num saneamento das estruturas financeiras do grupo GAN, o que implicaria a recapitalização e a garantia anunciadas, mas que permitiria uma cessão rápida dos activos, quer na prossecução do processo actual que conduziria inevitavelmente a uma liquidação onerosa para o Estado que deveria assumir a integralidade dos custos dela decorrentes. A liquidação da UIC não seria possível uma vez que teria afectado o resto do grupo, implicando custos financeiros e sociais muito superiores aos decorrentes do plano de reestruturação, custos a que o Estado não poderia eximir-se. As autoridades francesas invocaram que a UIC continua a dispor de um financiamento de 32 mil milhões de francos franceses, dos quais 1 500 milhões de depósitos do público, 15 mil milhões de financiamentos nos mercados e 6 250 milhões da parte do CIC. O GAN, na sua qualidade de accionista de referência da UIC, teria sido obrigado, nos termos do artigo 52º da lei bancária francesa, a cobrir as necessidades de financiamento da UIC mesmo para além da sua participação no capital. Consequentemente, o GAN teria que assumir a totalidade dos prejuízos da UIC estimados em 12 mil milhões, dos quais 6 500 milhões de insuficiência de activos, 4 200 milhões de desvalorizações suplementares e 1 300 milhões por penalidades decorrentes da exigibilidade antecipada do passivo. Tal cenário teria conduzido o GAN à falência.
Segundo as autoridades francesas, face à falência do GAN, o CIC deveria provisionar a integralidade do seu crédito face ao grupo GAN, num montante de 12 500 milhões de francos. Para além disso, os outros credores da UIC e os tribunais poderiam considerar que o CIC havia concedido um apoio abusivo a esta sociedade. Esta situação poderia ter provocado a liquidação do CIC, o que, por sua vez, tendo em conta a importância dos depósitos do público (mais de 287 mil milhões no final de 1996) e das linhas de refinanciamento interbancário (193 mil milhões), teria provocado um grave choque em cadeia no mercado financeiro francês. Nestas condições, o Estado, enquanto accionista principal do accionista de referência da UIC, teria certamente sido convidado pelo governador do Banco de França a cumprir o seu dever de accionista nos termos do disposto no artigo 52º da lei bancária.
O Estado não podia, de resto, declinar este convite uma vez que, se o fizesse, poderia ser responsabilizado por força de dois textos frequentemente interpretados de forma ampla pelos tribunais, a saber o artigo 180º da lei sobre a recuperação e a liquidação judicial, que permite condenar os dirigentes de direito ou de facto que cometeram um erro de gestão a colmatar todo ou parte do passivo social, e o artigo 1382º do Código Civil, que permite responsabilizar aquele que devido a um comportamento faltoso causar um prejuízo a outrem. Globalmente, nesta hipótese, o Estado teria sido provavelmente obrigado a suportar a integralidade do passivo não coberto da UIC, ou seja, 12 mil milhões em vez dos 7 mil milhões previstos no cenário de recapitalização.
Um cenário de liquidação «amigável» não teria implicado, segundo as autoridades francesas, um custo inferior ao da solução adoptada. Finalmente, a hipótese de liquidação após recapitalização teria implicado, segundo o banco de negócios Lazard, um custo suplementar da ordem de 2 600 milhões de francos.
A Comissão considera que a posição das autoridades francesas só pode ser aceite parcialmente. Em primeiro lugar, a Comissão sublinha, como de resto já havia observado no ponto 3.2, que o custo da operação de saneamento para o Estado teria sido menos elevado se este tivesse procedido mais cedo a uma análise aprofundada tal como a realizada recentemente. Um investidor privado teria normalmente tomado disposições muito mais cedo e teria, nomeadamente, exigido uma gestão dos financiamentos e das actividades menos arriscada que não passaria por uma conquista inconsiderada de clientes e por investimentos altamente especulativos. Foi o Estado que, pelo seu comportamento passivo, determinou os auxílios hoje concedidos.
Como já revelado no final de 1995, pelo relatório do Morgan Stanley, apesar de viável em termos contabilísticos, o financiamento intragrupo das estruturas de «défaisance» não deixava praticamente qualquer margem de manobra ao GAN no caso de os resultados realizados se revelarem inferiores ao previsto. Segundo o plano de 1995, revisto em 1996, a melhoria da situação do grupo em termos de liquidez deveria ter passado pela cessão da maioria do CIC, o que teria permitido iniciar uma operação de eliminação dos laços capitalísticos, de financiamento e de garantias que paralisam o grupo. A suspensão do processo de privatização do CIC contribuiu, com efeito, de forma importante para a decisão da intervenção estatal de 1997.
Em segundo lugar, a fim de avaliar o carácter de auxílio de uma operação estatal, é conveniente estabelecer uma distinção entre os custos a suportar pelo Estado accionista e os custos que o Estado poderia ser levado a suportar por outras razões, nomeadamente na sua qualidade de autoridade responsável pela estabilidade monetária e financeira. A Comissão e o Tribunal de Justiça rejeitaram já o argumento que alarga a responsabilidade do Estado accionista ao passivo da liquidação para além da sua participação no capital da empresa, devido ao facto de este alargamento da responsabilidade estabelecer uma amálgama entre os papéis do Estado accionista e do Estado previdência (7). Só os custos do Estado accionista são pertinentes para a comparação entre os custos da solução adoptada e os custos das soluções alternativas, uma vez que o carácter de auxílio da operação decorre de uma comparação do comportamento do Estado com o comportamento de um investidor privado. A este respeito, é evidente que não devem ser também incluídos na comparação custos inadequados, como os custos sociais ou fiscais, uma vez que se trata de custos que a empresa ou os seus accionistas deverão normalmente suportar através dos seus recursos próprios e relativamente aos quais, numa situação de liquidação, os accionistas não são responsáveis para além do valor do capital e das garantias por eles subscritas (8). De resto, as autoridades francesas não apresentaram elementos de prova de que o Estado accionista podia ser equiparado a um dirigente de direito ou de facto da empresa que teria cometido erros de gestão nem que se verificou um comportamento culposo que causou prejuízo a outrem. As autoridades francesas também não demonstraram que as consequências financeiras da eventual responsabilidade por erro de gestão ou por comportamento faltoso se elevavam aos montantes por elas previstos. Mesmo se todos estes elementos viessem a ser demonstrados, tais disposições não permitiriam ao Estado francês eximir-se à aplicação do disposto no artigo 92º do Tratado, sem entrar em contradição com o princípio de direito de que ninguém pode basear a sua argumentação nos seus próprios erros (nemo auditur propriam turpitudinem allegans).
Em terceiro lugar, a responsabilidade do GAN face à UIC por força do artigo 52º da lei bancária não foi ainda demonstrada. Com efeito, o artigo 52º estabelece um convite e não uma obrigação (9). Tal obrigação presumida de cobertura do passivo poderia, com efeito, ser considerada de facto como uma violação do princípio da limitação da responsabilidade dos accionistas na proporção das suas participações numa sociedade anónima. De resto, se tal princípio fosse válido, constituiria, do ponto de vista das regras de concorrência, uma discriminação entre bancos privados e bancos públicos, uma vez que um investidor privado não pode recorrer como o Estado a recursos ilimitados.
Se noutros casos os accionistas de referência decidiram intervir, fizeram-no quer para preservar os seus interesses patrimoniais noutras actividades quer para evitar consequências legais mais graves. Mas estas duas situações não podem ser aplicadas no caso em espécie. A primeira, porque a intervenção estatal estimada abrange o conjunto do grupo e é superior ao valor previsional das acções do Estado na holding do grupo, a Société Centrale du GAN, após a intervenção estatal. A segunda, porque se trataria nesse caso de um custo resultante de erros do próprio Estado accionista.
Consequentemente, a intervenção estatal não pode ser equiparada à de um investidor privado e constitui portanto um auxílio estatal.
4. DISTORÇÃO DO COMÉRCIO ENTRE ESTADOS-MEMBROS
A liberalização dos serviços financeiros e a integração dos mercados financeiros aumenta a sensibilidade do comércio intracomunitário às distorções da concorrência. Esta tendência acentuar-se-á, de resto, no contexto da união económica e monetária. Com a criação da moeda única, o comércio intracomunitário poderá desenvolver-se sem riscos nem custos cambiais. Se bem que, em princípio, as instituições financeiras e as empresas de seguros possam exercer as suas actividades sem fronteiras, encontram obstáculos à sua expansão no estrangeiro. Estes obstáculos decorrem muitas vezes da protecção das instituições financeiras nacionais contra os efeitos da concorrência, protecção que torna menos vantajosa a entrada no mercado dos concorrentes estrangeiros. Auxílios, como os concedidos ao GAN, que têm por objectivo permitir a sobrevivência de instituições financeiras e de empresas de seguros, a despeito da sua fraca rendibilidade e capacidade para fazer face aos desafios da concorrência, são susceptíveis de falsear a concorrência a nível comunitário, ao dificultarem a entrada nos mercados nacionais das instituições financeiras e das empresas de seguros estrangeiras.
Sem os auxílios em questão, o GAN teria provavelmente entrado em liquidação ou sido vendido a uma outra instituição mais sólida no âmbito de um processo judicial. Numa tal eventualidade, a instituição ou as sus actividades poderiam ter sido objecto de compra por parte de um concorrente estrangeiro que pretendesse implantar-se ou reforçar a sua presença comercial em França. Tal processo teria facilitado a dispersão dos activos e das quotas de mercado do GAN por um número elevado de potenciais adquirentes. De notar que o plano actual não prevê a cessão separada de cada filial francesa e estrangeira do GAN, mas a separação do grupo em três pólos que continuam ligados em termos financeiros.
Por outro lado, um auxílio a uma instituição financeira internacional como o GAN, que fornece produtos bancários e de seguros às empresas que estão em concorrência nos mercados internacionais e que oferece serviços financeiros em concorrência com outras instituições financeiras europeias, alargando, ao mesmo tempo, a sua actividade ao estrangeiro através da sua rede de agências fora de França, é susceptível de ter um efeito de distorção sobre o comércio intracomunitário. Em particular, os auxílios em questão poderiam permitir ao GAN, nomeadamente, reestruturar um certo número das suas filiais no estrangeiro, especialmente na Grã-Bretanha, em Itália e em Espanha, que estão em concorrência com outras instituições financeiras comunitárias.
De notar que o volume de negócios das actividades do GAN no domínio dos seguros no estrangeiro ascendeu, em 1995, a 14 600 milhões de francos franceses, o que representa cerca de 30 % do seu volume de negócios total em matéria de seguros. A parte da actividade comunitária no volume de negócios consolidada em matéria de seguros internacionais do GAN foi de cerca de 78 %, ou seja, mais de 11 mil milhões de francos franceses.
Por consequência, a intervenção pública em questão é abrangida pelo nº 1 do artigo 92º do Tratado CE, dado que constitui um auxílio estatal que falseia a concorrência numa medida susceptível de afectar as trocas comerciais intracomunitárias.
5. ANÁLISE DE COMPATIBILIDADE DOS AUXÍLIOS
Após ter determinado a natureza de auxílio estatal das medidas em exame, nos termos do nº 1 do artigo 92º do Tratado, a Comissão deve examinar se estas podem ser consideradas compatíveis com o mercado comum ao abrigo dos nºs 2 e 3 do artigo 92º Tratado CE.
No caso em presença, é necessário, antes de mais, ter em conta que não se trata nem de um auxílio de carácter social concedido a consumidores individuais nem de um auxílio concedido para facilitar o desenvolvimento de certas regiões francesas. Não se trata também de um auxílio destinado a sanar uma grave perturbação económica, dado que se destina a remediar as dificuldades de um único beneficiário, o GAN, e não graves dificuldades de todos os operadores do sector. Também não se pode considerar que o auxílio apresente um interesse europeu comum. Só a derrogação prevista na alínea c) do nº 3 do artigo 92º poderá ser tomada em consideração. Ao abrigo desta disposição, a Comissão pode autorizar «os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas actividades económicas . . . quando não alterem as condições das trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum».
A compatibilidade de tais medidas deve ser avaliada segundo as regras específicas relativas aos auxílios à reestruturação (10). A Comissão considera que os auxílios à reestruturação podem contribuir para o desenvolvimento de actividades económicas sem afectar as trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comunitário quando estão preenchidas as seguintes condições:
1. Execução completa de um plano de reestruturação baseado em hipóteses realistas e que permita restabelecer num prazo razoável a rendibilidade mínima necessária dos capitais investidos, assegurando assim a viabilidade a longo prazo da empresa;
2. Concessão das contrapartidas suficientes para compensar o efeito de distorção do auxílio na concorrência e que permite concluir que o auxílio não é contrário ao interesse comum;
3. Proporcionalidade do auxílio relativamente aos objectivos prosseguidos e limitação do montante do auxílio ao mínimo estritamente necessário à reestruturação, a fim de que o esforço de recuperação seja suportado ao máximo pela própria empresa;
4. Aplicação integral do plano de reestruturação e execução de qualquer outra obrigação prevista na decisão final da Comissão;
5. Instituição de um sistema de controlo da condição precedente.
A fim de apreciar em que medida as condições acima referidas são preenchidas e é respeitado o disposto na alínea c) do nº 3 do artigo 92º, é igualmente necessário ter em conta, no caso em espécie, a sensibilidade particular do sector financeiro às dificuldades de um grupo bancário/seguros como o GAN.
Em conformidade com as Orientações dos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade, estes auxílios devem normalmente apenas ser concedidos uma única vez. Tendo em conta o carácter suplementar dos auxílios em questão relativamente aos auxílios já aprovados em 1996, bem como a sua importância e o seu efeito de distorção, o exame do respeito das condições acima referidas deve ser particularmente rigoroso e pormenorizado.
Tais princípios devem ser verificados relativamente ao conjunto dos auxílios concedidos ao GAN. Apesar de, em 18 de Setembro de 1996, a Comissão se ter pronunciado favoravelmente relativamente ao aumento de capital de 2 860 milhões de francos franceses decidido em 1995, deve verificar se a sua apreciação se baseou em elementos de informação falsos ou inexactos.
A Comissão observa que, segundo as autoridades francesas, a degradação da situação do GAN se podia já prever em meados de 1996 e que esta evolução, bem como a decisão de proceder a auditorias especializadas do sector imobiliário, não foram comunicadas à Comissão antes de esta tomar a sua decisão de aprovação do auxílio de 2 860 milhões de francos franceses em Setembro de 1996. A Comissão nota que, nas reuniões realizadas entre os representantes da Comissão e as autoridades francesas em 1996, nomeadamente a fim de discutir o relatório de avaliação preparado em 1995 pela Morgan Stanley, as autoridades francesas indicaram por diversas vezes à Comissão que a situação do grupo iria melhorar significativamente, ao mesmo tempo que solicitavam ao GAN que procedesse a auditorias específicas sobre o sector imobiliário para estabelecer as necessidades de provisionamento suplementares e que tinham conhecimento da degradação dos resultados do sector dos seguros relativamente às previsões. A este respeito, as autoridades francesas afirmaram que a decisão do Tesouro de solicitar a realização de auditorias especializadas relativamente ao sector imobiliário é posterior à decisão da Comissão. Todavia, verificou-se que o GAN havia informado o Tesouro da degradação da sua situação muito antes da data da decisão da Comissão. Consequentemente, a Comissão tem razões para crer que as autoridades francesas não lhe comunicaram todos os elementos de apreciação essenciais, nomeadamente os referidos supra, que teriam podido levar a Comissão a tomar uma decisão diferente da que tomou em Setembro de 1996.
Os elementos de que a Comissão dispõe indicam que as informações fornecidas na época eram incompletas, nomeadamente no que se refere à situação da UIC e das estruturas de «défaisance», e não eram suficientes para lhe permitir examinar a viabilidade do grupo de forma apropriada e que a nova intervenção estatal está parcialmente ligada ao facto de o plano comunicado em 1996 não ter sido aplicado na íntegra, em especial no que se refere à cessão do CIC que deveria ter proporcionado ao GAN recursos importantes para a sua recuperação.
Consequentemente, a Comissão considera ser necessário revogar a sua anterior decisão de aprovação do aumento de capital de 2 860 milhões de francos franceses. Esta operação de auxílio será examinada no âmbito do presente processo com base em todas as informações actualmente disponíveis. Para além disso, o facto de o plano de reestruturação ter fracassado e de novos auxílios se terem tornado necessários à sobrevivência do GAN, auxílios sete vezes superiores ao primeiro auxílio, vem reforçar a necessidade de reexaminar a compatibilidade deste primeiro auxílio no âmbito do presente processo. Consequentemente, a compatibilidade do antigo como do novo auxílio será seguidamente examinada de forma conjunta.
5.1. Exame do plano de reestruturação e da viabilidade
A fim de analisar pormenorizadamente os documentos apresentados pelas autoridades francesas no que se refere à situação do grupo GAN, ao seu plano de reestruturação e, nomeadamente, à sua viabilidade, a Comissão recorreu à assistência de um banco de negócios internacional de primeiro plano enquanto consultor. A análise da Comissão a seguir apresentada beneficiou assim da peritagem técnica do consultor neste domínio de actividade particularmente complexa.
A fim de verificar se o plano de reestruturação proposto permite resolver os problemas da empresa, eliminar as causas desses problemas, garantir o retorno à viabilidade e evitar o recurso futuro a apoio estatal, o primeiro passo deve consistir em compreender as razões das dificuldades do GAN. Sem uma correcta compreensão das causas desta situação não será possível encontrar soluções apropriadas e duradouras.
Como já referido supra, os auxílios estatais a favor do GAN decorrem de diversos factores: uma exposição excessiva e não controlada no sector imobiliário, uma política imprudente de expansão a nível do seguro de danos, mas igualmente um sistema de controlo ineficaz por parte do seu accionista [. . .] (11*). Por outras palavras, o sistema global de controlo da gestão do grupo, constituído pelas regras e pelas instituições pertinentes para o financiamento e controlo de uma empresa («corporate governance»), revelou-se inadequado.
Tendo em conta o atraso com que o GAN reagiu à inversão cíclica do mercado e ao aparecimento das suas dificuldades (o mercado imobiliário regista uma baixa contínua das rendas e dos preços desde 1990), bem como a lentidão dos processos de recuperação (foram necessários quatro anos, de 1993 a 1997 para que o GAN enfrentasse de forma definitiva o problema do sector imobiliário), é evidente que os avultados auxílios de 1997 são igualmente o reflexo da confiança que os administradores do GAN depositavam no Estado accionista que, segundo eles, seria de qualquer forma obrigado a cobrir os erros do passado, como revelado aliás pelos argumentos invocados pelas autoridades francesas relativamente aos custos das soluções alternativas. Se é certo que o GAN não foi o único grupo a lançar-se numa política altamente especulativa, tendo outras instituições públicas como o Crédit Lyonnais ou privadas como o Suez ou o Banco Pallas seguido o mercado, as instituições públicas podiam contar com auxílios estatais enquanto as instituições privadas foram obrigadas pelo mercado a reestruturar-se de forma drástica ou a seguir um processo de liquidação judicial. Com efeito, afigura-se que se o GAN não tivesse beneficiado do apoio implícito ou explícito do Estado não se teria lançado na política arriscada que seguiu ou teria, de qualquer forma, lançado um plano de recuperação mais cedo e de forma mais firme.
Um tal apoio estatal, que se traduz, em última instância, num seguro de sobrevivência para as instituições em crise, como observado no relatório de informação nº 52 do Senado francês (12), tem igualmente por efeito proteger os seus credores. Mas tal protecção elimina o incentivo de esses credores controlarem o comportamento dos seus devedores. As instituições deixam de estar sujeitas ao controlo e à sanção dos mercados. Tal protecção não somente é indevida e excessiva mas tem igualmente por consequência «incitar a uma má gestão das instituições de crédito» - como afirmado pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho da União Europeia na Directiva 94/19/CE, de 30 de Maio de 1994, relativa aos sistemas de garantia de depósitos (13). Como prova, o facto de a UIC continuar a ser financiada pelos mercados em mais de 15 mil milhões de francos apesar da sua situação catastrófica. O apoio do accionista que, por seu turno, permitiu o apoio dos mercados, teve por efeito atrasar as medidas correctivas necessárias e aumentar os auxílios estatais finais. Consequentemente, e de acordo com as declarações do Conselho e do Parlamento Europeu, a Comissão subscreve plenamente este argumento, de carácter científico e provado pelas crises bancárias ocorridas em diversos países, que se destina a sublinhar a importância deste problema de efeito perverso («moral hazard») para explicar a crise do GAN.
É evidente, a este propósito, que qualquer solução duradoura para o GAN deve passar por uma reforma do sistema global do controlo da gestão («corporate governance») do grupo e das suas instituições e por uma solução do problema do «moral hazard». Diversas soluções são possíveis. A solução proposta pelas autoridades francesas passa pela cessão dos dois pólos de actividade, a banca e os seguros, a parceiros independentes mais directamente sujeitos às leis do mercado. A Comissão considera esta solução apropriada, na medida em que permite reconstituir um sistema de controlo mais eficaz baseado na acção sem distorção dos mercados.
O quadro a seguir apresentado compara o antigo e o novo plano de evolução dos resultados e de rendimento dos fundos próprios do GAN de 1995 a 1998, tal como apresentados pelas autoridades francesas em 1996 e em 1997 (quadro 2):
POSIÇÃO NUMA TABELA
O plano apresentado baseia-se, em primeiro lugar, em medidas de reestruturação já iniciadas há alguns anos e que começam agora a produzir os seus efeitos. Trata-se, nomeadamente, de medidas de saneamento da carteira de seguros de danos que permitiram já reduzir de forma significativa o desnível entre o GAN e os seus concorrentes. A isto é necessário acrescentar outras medidas de redução dos encargos de exploração, como a diminuição dos efectivos de 1 000 pessoas (670 nos seguros e 330 na banca) em 1995. Em 1996, a redução dos efectivos prosseguiu em cerca de 400 postos de trabalho nos seguros e 300 no sector bancário. O GAN alienou igualmente um certo número das suas filiais e abandonou certos sectores de actividade não estratégicas (CFJPE, CTR, SCOR, GAN Belgium, HNL, etc.).
O novo plano apresentado na Primavera de 1997 introduz medidas complementares. Prevê, nomeadamente, a reorganização do grupo em três pólos distintos sob a égide da Société Centrale du GAN, a holding principal do grupo: o pólo «seguros», no âmbito da holding GAN SA, o pólo «bancário», representado pelo grupo CIC, e o pólo «imobiliário» composto pela UIC e pelas duas estruturas de «défaisance», o Parixel e a Bâticrédit. O novo Governo francês confirmou recentemente as orientações e o conteúdo do plano apresentado em Abril último.
Foram apresentados à Comissão diversos elementos de informação, nomeadamente, as conclusões dos relatórios de auditoria realizados pela Arthur Andersen e o estudo contraditório realizado pelo gabinete KPMG, diversos documentos de peritos externos ao GAN e ao Tesouro (a saber, uma nota elaborada pela SBC Warburg sobre o plano de reestruturação, duas notas redigidas respectivamente pela JP Morgan e pela Goldman Sachs sobre a viabilidade do CIC e do pólo seguros do GAN e uma nota do banco Lazard sobre a UIC), bem como correspondência trocada entre a UIC e a Comissão Bancária e entre a Comissão de Controlo dos Seguros e o GAN.
No sector dos seguros, prevê-se que o GAN se retire do seguro de crédito (cessão da Sacren) e da corretagem de seguros; os encargos de gestão deverão diminuir graças à realização de um plano de adaptação do emprego que deverá produzir uma economia de 400 milhões num período de 12 meses (- 153 milhões de francos franceses de despesas de funcionamento, - 105 milhões de francos de despesas de produção e - 142 milhões de francos de despesas de pessoal). No que se refere às despesas de produção, a nível dos vendedores serão suprimidos cerca de [. . .] postos entre 1997 e 1998, ou seja, menos [. . .] dos efectivos em relação a 31 de Janeiro de 1996. As despesas de pessoal deverão ser reduzidas devido à diminuição de 431 postos de trabalho num período de 12 meses, ou seja, cerca de - 8 % dos efectivos em causa. Foi constituída uma provisão de 100 milhões de francos franceses a nível do GAN SA para cobrir os custos do plano de adaptação do emprego. Será igualmente reduzido o número de agências locais.
A fim, nomeadamente, de resolver o problema do financiamento intragrupo, o plano de reestruturação apresentado pelas autoridades francesas prevê a cessão, provavelmente em separado, das actividades de seguros (GAN SA), da actividade bancária (CIC) e do financiamento imobiliário (UIC). Os activos imobiliários (créditos e imóveis) que foram integrados nas duas estruturas de «défaisance» (Bâticrédit e Parixel) destinam-se a ser geridos na perspectiva da sua liquidação pela holding do grupo (GAN SC) que permanecerá nas mãos do Estado, mas cuja dimensão deverá ser reduzida à medida que se realizem as cessões. Uma vez que o grupo GAN é particularmente complexo e as contas consolidadas não permitem examinar de forma apropriada a questão da viabilidade, este exame deve ser efectuado separadamente para cada grupo principal de actividades.
5.1.1. As duas estruturas de «défaisance»
As estruturas de «défaisance» não levantam problemas em termos de viabilidade, uma vez que serão geridas numa perspectiva de liquidação. O problema da quantificação do auxílio foi já abordado no ponto 3. A questão das contrapartidas deve ser apreciada a nível das empresas que transferiram para as estruturas de «défaisance» os créditos de cobrança duvidosa. É, no entanto, importante que a gestão dos activos das estruturas de «défaisance» seja transparente e que as cessões se processem de forma suficientemente rápida. A Comissão considera igualmente necessário estabelecer uma separação clara entre as estruturas de «défaisance» e as sociedades bancárias e de seguros do GAN. Assim, dever-se-á proceder de forma a que, até à data da cessão do CIC e do GAN SA, estes não sejam autorizados a adquirir os activos transferidos para as estruturas de «défaisance».
A este respeito, a Comissão regista o compromisso das autoridades francesas de confirmar o processo de cessão em curso dos activos da Bâticrédit e da Parixel, processo que deverá, no essencial, estar terminado até ao final de 1998, sem que estes activos possam ser adquiridos pela CIC ou pelo GAN até à data da sua cessão.
5.1.2. O banco especializado no sector imobiliário: UIC
O plano das autoridades francesas consiste em manter este banco especializado no sector imobiliário até à sua venda a um potencial adquirente eventualmente interessado em adquirir o seu fundo de comércio e/ou a sua participação de controlo na filial de locação financeira UIS. Todavia, como as autoridades francesas admitem, terão que ser resolvidos diversos problemas que se colocam relativamente à viabilidade desta instituição.
As autoridades francesas afirmaram que haviam considerado devidamente a hipótese da liquidação da UIC face à gravidade da sua situação, mas que haviam finalmente afastado esta solução devido aos custos mais elevados que implicaria em relação à solução adoptada, devido, designadamente, às consequências em cadeia que teria tido para as outras entidades do grupo (em primeiro lugar para o CIC que contribuiu com um financiamento de 6 mil milhões de francos franceses) e para o mercado (refinanciamento de 15 mil milhões). A solução da liquidação controlada escalonada por um período de cinco anos seria, em contrapartida, possível mas mais onerosa do que a solução adoptada, segundo o banco de negócios Lazard, ou seja, cerca de 2 600 milhões de francos franceses mais onerosa do que a solução de recapitalização (que ascende a 7 100 milhões de francos franceses).
À recapitalização acrescem as medidas de reestruturação que teoricamente deveriam tornar a UIC interessante para um adquirente. Em especial, está a ser aplicado um plano social que inclui uma redução do efectivo para metade, isto é 280 pessoas, num período de um ano. Este plano deveria implicar uma redução das despesas gerais de 361 para 222 mil milhões de francos franceses. Em regime de cruzeiro, as receitas da actividade bancária deveriam passar a níveis da ordem dos 1 600 milhões de francos franceses por ano. Os activos imobiliários de má qualidade deveriam ser cedidos num prazo de dois anos, enquanto os créditos de cobrança duvidosa deverão ser reduzidos para metade. Todavia, como admitido aliás pelas autoridades francesas, a realização das hipóteses de liquidação destes activos está sujeita a importantes imponderáveis, quer em termos de prazo quer em termos de valor. Não se pode afastar a hipótese de os montantes a receber e de o produto da venda virem a ser inferiores ao previsto.
Foram apresentados dois cenários, o da gestão da UIC e o revisto [. . .] com base em hipóteses mais pessimistas.
POSIÇÃO NUMA TABELA
A análise dos elementos apresentados pelas autoridades francesas suscita os seguintes comentários. Em primeiro lugar, apesar de, em 1996, o rácio de provisionamento ter sido aumentado para 71 %, o que corresponde a um nível teoricamente suficiente, a UIC conserva ainda em carteira mais de 7 mil milhões de francos franceses de activos ligados ao sector imobiliário, susceptíveis de fortes variações de preços. Os auditores referiram que poderiam revelar-se necessárias provisões suplementares no caso de os preços de realização dos activos virem a ser inferiores aos estimados ou se as cessões se efectuassem com atraso. A este respeito, é conveniente notar que um prazo de três meses para o programa de cessão com uma desvalorização da ordem de 15 % sobre o preço de venda produziria um prejuízo de 400 milhões de francos. Segundo o gabinete de auditoria KPMG que procedeu à revisão do trabalho dos auditores Arthur Andersen, riscos importantes deveriam ser objecto de avaliações mais precisas para certificar a validade das provisões (eventuais dificuldades dos sócios em sociedades em nome colectivo e sociedades civis imobiliárias, um eventual pedido para cobrir o passivo, risco de variações das taxas de juro devido ao desequilíbrio activo/passivo).
Em termos mais gerais, quando uma instituição de crédito apresenta um rácio entre créditos de cobrança duvidosa e créditos totais em torno dos 80 %, pode duvidar-se da capacidade da instituição para prosseguir a sua actividade de base e, portanto, da sua razão de ser. Rácios de tal nível indicam não se tratar apenas de uma situação de inversão da conjuntura ou da assunção de riscos excessivos ou de quaisquer maus compromissos que se encontram na origem das dificuldades da instituição, mas antes que é todo o processo de selecção e de controlo dos riscos que fracassou. A fim de melhor compreender este aspecto, é conveniente lembrar que quase metade dos créditos da UIC tinha sido já objecto de transferência para duas estruturas de «défaisance». Ao incluir igualmente estes compromissos, trata-se da quase totalidade dos créditos da UIC que pode ser considerada como duvidosa. Por outras palavras, as novas estimativas dos créditos da UIC que não tinham sido objecto de transferência revelaram que estes não eram de melhor qualidade do que os que haviam sido transferidos para as duas estruturas de «défaisance». Nesta perspectiva, o reduzido número de créditos de boa qualidade que permanecem em carteira parece constituir mais o resultado do acaso.
O plano de actividades apresentado está longe de demonstrar o retorno à viabilidade da UIC sem qualquer apoio. Segundo o cenário nº 2, que a Comissão considera mais válido do que o cenário nº 1, tendo em conta os consideráveis imprevistos do plano, a UIC continuará a registar prejuízos até ao final de 1998. Simultaneamente, após dedução das participações minoritárias da filial de locação financeira UIS, afigura-se que a capitalização da UIC, como entidade isolada, é particularmente fraca, tendo em conta os riscos em carteira que se situam abaixo da média dos bancos especializados no sector imobiliário. A liquidez do grupo levanta também problemas, uma vez que quaisquer pressões de liquidez são susceptíveis de gerar prejuízos importantes para a UIC.
Em resumo, a UIC encontra-se numa situação crítica. O banco não consegue mesmo atingir o seu ponto de equilíbrio («break-even»). Não sendo viável, é muito provável que o Tesouro deva proceder a uma recapitalização antes da cessão para conseguir obter um preço positivo. O Estado comprometeu-se já nesse sentido perante os mercados financeiros. Uma tal intervenção estatal não deveria ultrapassar, segundo as autoridades francesas, as perdas previstas no cenário nº 2, a saber, [. . .] milhões de francos franceses.
Em conclusão, com base na análise acima apresentada e tendo em conta, nomeadamente, a rendibilidade negativa, a capitalização fraca e os riscos em carteira demasiado importantes, a Comissão considera que a viabilidade da UIC só poderá ser assegurada através da transferência para um grupo bancário mais forte e mais capitalizado, que possa proceder com os seus próprios quadros a uma profunda reestruturação da instituição. Dado que qualquer atraso a nível da reestruturação implica custos suplementares, esta cessão deverá processar-se o mais rapidamente possível e, de qualquer modo, antes do final de 1998.
A este respeito, a Comissão regista o compromisso do Governo francês de prosseguir os processos de cessão em curso da UIC e da sua filial UIS, incluindo a participação detida na UIS pelo GAN SA, processo que deverá terminar até ao final de 1998 [. . .].
5.1.3. O banco de rede: CIC
O CIC é um grupo bancário composto por 10 bancos regionais com activos totais de cerca de 600 mil milhões de francos franceses no final de 1996, o que o coloca em quinto lugar na lista dos bancos que fazem parte da Associação Francesa de Bancos. O grupo gera cerca de 215 mil milhões de francos franceses de depósitos e quase 240 mil milhões de francos franceses de créditos. Beneficiando de um bom enraizamento territorial que lhe dá a possibilidade de estabelecer um contacto privilegiado com a sua clientela, o CIC beneficia de uma margem de juros líquida de bom nível (4,67 % em 1996 a nível dos bancos regionais) e de receitas regulares e estáveis. A degradação das margens ligada à redução das taxas e ao contexto competitivo afecta o CIC de forma reduzida em relação aos grandes bancos de rede. A redução das receitas provenientes de juros foi compensada pelo aumento das comissões que atingiram, em 1996, quase 31 % das receitas líquidas das actividades bancárias. Através da Socapi, de que é proprietário em conjunto com o GAN, o CIC dispõe de uma posição de primeiro plano no mercado francês das actividades banca/seguros. Como confirmado pelo banco de negócios JP Morgan, consultor do GAN, após a transferência para o GAN da UIC, o CIC dispõe de uma estrutura de balanço sã, de activos de boa qualidade e de um elevado nível de provisionamento.
O quadro seguinte inclui os principais resultados do CIC em função do seu plano de actividades apresentado pelas autoridades francesas.
POSIÇÃO NUMA TABELA
O plano baseia-se nas hipóteses seguintes:
- um crescimento anual de cerca de 5 % do número de clientes-alvo (particulares, profissionais e PME) e um aumento anual médio dos créditos e dos recursos de 6 % por ano a nível dos bancos regionais e de 4 e 5 %, respectivamente, a nível global do grupo,
- estima-se que a margem de juro diminuirá de 4,93 % em 1996 para 4,09 % em 1998,
- continuação, a nível regional, do crescimento da parte das comissões nas receitas líquidas das actividades bancárias de 32,9 % em 1996 para 36,9 % em 1998; posteriormente, este crescimento deverá abrandar como consequência da diminuição das comissões sobre a actividade bancária devido à introdução do euro,
- as despesas gerais estão em ligeiro aumento, nomeadamente devido aos custos suplementares ligados à introdução do euro (100 milhões por ano para 1997 e 1998); em especial, as despesas de pessoal permanecem quase estáveis apesar da diminuição dos efectivos de 1,4 % em 1997 e 1,2 % em 1998,
- a taxa de dotação líquida para as provisões sobre os créditos dos bancos regionais deverá reduzir-se de 0,91 % em 1996 para 0,86 % em 1998; o nível de 1996 resultará, com efeito, de um aumento das provisões para elementos não recorrentes.
As hipóteses consideradas parecem realistas. Todavia, o grupo apresenta algumas limitações, nomeadamente a nível dos custos de exploração particularmente elevados, uma exposição importante face a outras entidades do grupo GAN, um nível de rendibilidade modesto tanto actual como em termos de perspectivas futuras.
No que se refere aos custos de exploração, o rácio entre despesas gerais e receitas líquidas das actividades bancárias permanece a um nível ainda demasiado elevado (75,5 % no final de 1998) o que ultrapassa a média actual dos bancos franceses bem como o objectivo adoptado para o Crédit Lyonnais (70 %). A longo prazo, num contexto de livre concorrência a nível europeu e de inovação tecnológica, a redução da margem de juro só poderá ser compensada por uma redução das despesas gerais e, nomeadamente, dos custos de pessoal. Os bancos ingleses, que hoje apresentam os melhores resultados a nível europeu com taxas de rendibilidade que atingem 36 %, apresentam coeficientes de exploração (medidos através do rácio entre encargos gerais e receitas líquidas das actividades bancárias) muito mais reduzidos. Num contexto de aumento das pressões concorrenciais devido à integração dos mercados e à moeda única, é evidente que os bancos com coeficientes de exploração demasiado elevados não poderão sobreviver.
No que se refere ao segundo ponto fraco, deve notar-se que o CIC tem em carteira mais de 12 mil milhões de francos franceses de compromissos relativamente a outras entidades do grupo GAN, designadamente, 6 mil milhões em relação à UIC, 3 mil milhões em relação à GAN SA e cerca de 3 mil milhões de francos franceses em relação à estrutura de «défaisance» Bâticrédit. O plano prevê a conversão de metade do empréstimo à UIC num empréstimo à Bâticrédit, que ficará assim a dever um montante de 6 mil milhões de francos ao CIC, um empréstimo cujo valor nominal está coberto pela garantia expressa do Estado de assumir na íntegra as perdas das duas estruturas de «défaisance». O empréstimo a favor da GAN SA deverá ser reembolsado a partir do produto da privatização do CIC. O empréstimo em relação à UIC beneficia do compromisso do Estado que se declarou disposto a cobrir as necessidades em fundos próprios da filial imobiliária. Todavia, após recapitalização e cessão da UIC, o empréstimo do CIC deixará de estar coberto pela garantia. Consequentemente, o CIC terá uma dívida importante relativamente ao grupo GAN, cuja cobertura do risco permanece subordinada à cessão do CIC e à recapitalização e cessão da UIC. O bom desenrolar destas operações é fundamental para a solvência do CIC [. . .].
Por último, o grupo bancário CIC tem uma rendibilidade positiva mas reduzida em relação à média dos bancos europeus. O plano prevê, mediante uma estratégia de expansão sustentada, atingir um nível de rendibilidade dos fundos próprios de 7,8 % no final de 1998 (a nível social), o que é inferior ao nível mínimo adoptado pela Comissão para outros casos relativos à banca e pelo próprio CIC aquando da decisão de Comissão de 1996 (10 %). O principal problema reside na importância das despesas gerais e, nomeadamente, nos custos de pessoal. No âmbito da cessão, todavia, pode presumir-se que um investidor privado prudente estaria disposto a pagar um preço compatível com um rendimento dos fundos próprios de 10 a 12 %. Isto é, após ter tomado em consideração as sinergias possíveis e os custos de reestruturação suplementares necessários, o adquirente estaria disposto a pagar um preço que incluísse uma desvalorização dos fundos próprios a fim de obter um rácio de rendibilidade de, pelo menos, 10 %, eventualmente majorado de um prémio estratégico.
Com efeito, face a uma concorrência muito acesa no domínio bancário, em que as margens estão a reduzir-se cada vez mais, mesmo nos mercados regionais, o CIC teria provavelmente necessidade de envidar esforços suplementares de reestruturação a fim de melhorar a sua rendibilidade. No entanto, o projecto de cessão do CIC, que integrava já as condições da anterior decisão da Comissão e que foi recentemente confirmado pelo compromisso do novo Governo de ceder, em conjunto ou separadamente, o CIC e o GAN a parceiros susceptíveis de apoiar futuramente a sua viabilidade e de assegurar o seu desenvolvimento a longo prazo, o que implicará a entrada maioritária de investidores privados, poderá assegurar a entrada de fundos e de competências suplementares e uma nova pressão no sentido de um reforço da reestruturação, nomeadamente no que se refere à redução das despesas gerais. O Governo francês comprometeu-se igualmente no sentido de as operações de procura de adquirentes e de cessão terem início logo que possível e, o mais tardar, até 30 de Junho de 1998, e serem conduzidas no respeito dos princípios da transparência e da igualdade de tratamento dos candidatos.
5.1.4. Os seguros: GAN
O plano de reestruturação prevê que as actividades de seguros sejam separadas do resto do grupo, nomeadamente das estruturas de «défaisance» e da UIC, que permanecem sob o controlo da Société Centrale du GAN (GAN SC). A holding GAN SA manterá o controlo das sociedades GAN IA (Incêndio Acidentes), GAN Vie, GAN Capitalisation e Socapi. A viabilidade do sector dos seguros pode ser analisada a nível destas diferentes entidades.
a) O seguro de danos
A GAN IA exerce as suas actividades de seguro de danos principalmente através de uma rede de agentes gerais, composta por 1 400 agências. No início da década de 90, a GAN IA prosseguiu uma política de crescimento e de conquista de quotas de mercado que a posicionou no quarto lugar das seguradoras do ramo em termos de prémios brutos directos. Todavia, este crescimento a qualquer preço manteve-se a um ritmo demasiado elevado em relação à sua capacidade de selecção dos riscos, como o demonstra o quadro seguinte para o ramo automóvel. Consequentemente, a GAN IA registou prejuízos cada vez mais importantes que esgotaram os seus fundos próprios.
Número de contratos e resultados técnicos (em milhões) no ramo automóvel
REFERÊNCIA A UM GRÁFICO
Realizaram-se esforços de saneamento desde 1994, com o aumento dos prémios e das franquias e a rescisão de diversos contratos. Por outro lado, o controlo dos agentes foi reforçado para os incitar a aumentarem a sua produtividade, numa perspectiva de redução das despesas gerais e da reorganização do sistema de distribuição; o sistema de remuneração dos agentes foi alterado seguindo o exemplo da AXA que prevê a redução gradual da comissão sobre os volumes de negócios, modo de remuneração tradicional, a favor de uma participação no resultado técnico das apólices angariadas. Foi prevista a supressão de um certo número de postos de trabalho.
O plano de actividades apresentado pelas autoridades francesas prevê uma diminuição significativa do volume de negócios de 9 % de 1995 a 1997 e, seguidamente, a sua estabilização em cerca de 12 800 milhões de francos franceses. A relação sinistros/prémios em França deverá continuar a melhorar, passando de 79,8 % em 1995 para 71,3 % em 1998. No que se refere aos encargos de exploração, estes deverão passar de 4 148 em 1995 para 3 748 milhões de francos franceses em 1998, o que corresponde a uma redução de 9,6 % em três anos. Por último, os produtos financeiros deverão diminuir, nomeadamente devido à redução das mais valias realizadas, passando de 1 340 para 1 160 milhões de francos franceses.
Como contrapartida dos prémios recebidos, as empresas de seguros constituem reservas técnicas representativas dos seus compromissos relativamente aos segurados. O montante destas reservas técnicas corresponde à dívida das empresas de seguros para com os titulares ou os beneficiários dos contratos. O melhoramento dos resultados da GAN IA baseia-se igualmente na hipótese de esta empresa ter actualmente recuperado o atraso que registava a nível da constituição das provisões técnicas e no facto de dispor de reservas suficientes para fazer face a uma eventual degradação das apólices angariadas no passado.
POSIÇÃO NUMA TABELA
Apesar de um retorno a uma situação de lucro, o plano apresentado continua sujeito a várias incertezas que não permitem concluir que a empresa readquirirá uma viabilidade sólida sem apoio. Existem com efeito dois tipos de problemas: o primeiro relativo à capacidade de manter uma margem técnica suficientemente estável e elevada para limitar o resultado negativo após os encargos de exploração, tendo em conta o nível de capitalização; o segundo, relativo à liquidez e rendimento da carteira de activos.
No que se refere ao primeiro problema, devem ser sublinhados diversos aspectos. Em primeiro lugar, o retorno a uma situação de lucro foi acelerado pela libertação de 386 milhões de francos franceses de reservas em 1995 e 1996, bem como pelo produto excepcional de 591 milhões de francos da transferência dos títulos CIC para a GAN SA. Relativamente a 1997 e 1998, a GAN IA considera que obterá um excedente importante que permitirá libertar reservas num montante de 769 milhões de francos, o que corresponde a 150 % do resultado social cumulado. Ainda que o excedente libertado em 1995 e 1996 deva apoiar a capacidade do GAN de continuar a libertar reservas nos próximos anos, só o futuro dirá se o nível actual de reservas é adequado. Por outras palavras, o facto de o retorno a uma situação de lucro depender em larga medida da libertação das provisões constituídas no passado não permite concluir que as perspectivas de recuperação dispõem de uma base sólida.
Em segundo lugar, a GAN IA está ainda longe dos seus concorrentes em termos de factores técnicos. Se é certo que a GAN IA realizou progressos muito significativos em termos de redução da sinistralidade, o rácio global encargos de exploração e sinistros sobre prémios permanecerá no final de 1998 a um nível ainda demasiado elevado (105,6 %), sobretudo se o compararmos com o rácio dos principais concorrentes do GAN que, em média, apresentam hoje já rácios mais baixos.
Com efeito, a redução da sinistralidade parece não ter sido acompanhada por uma redução suficiente dos encargos de exploração. Embora a comparação deva ser feita com prudência, devido à forte variação dos prémios durante todo o período, à alteração do método contabilístico e às diferentes políticas de afectação dos custos seguidas pelos diferentes concorrentes, pode concluir-se que, em comparação com os prémios, os encargos de exploração permanecem durante todo o período de reestruturação quase inalterados a um nível superior a 29 %, o que se afigura particularmente elevado.
POSIÇÃO NUMA TABELA
O GAN tenciona fazer face a este problema lançando um novo sistema de distribuição dos produtos de seguro de danos através da rede bancária do CIC, como já o fez em relação aos produtos de seguro de vida. Todavia, neste segmento, o GAN não está isolado uma vez que os seus concorrentes estão a aplicar a mesma política. Para além disso, segundo o plano de actividades, a nova filial responsável por este processo (Progress) não poderá realizar lucros durante vários anos. Com efeito, se se tiver igualmente em conta as outras filiais de seguro de danos, as receitas desta actividade em França deverão diminuir em 1998, passando de 278 para 261 milhões de francos franceses.
Face ao reduzido nível de capitalização, estas incertezas, que podem afectar os resultados técnicos da GAN IA, incitam a uma certa prudência sobre a sua capacidade de retorno à viabilidade.
No que se refere ao segundo problema, deve observar-se que a carteira de investimentos do GAN IA sofre de um problema de iliquidez e de um rendimento insuficiente em comparação com os seus concorrentes. Numa carteira total de cerca de 20 mil milhões de francos franceses, quase 3 mil milhões constituem activos imobiliários (14 %), mais de 5 mil milhões são representados por participações noutras entidades do grupo (26 %) e os créditos intragrupo elevam-se a cerca de mil milhões de francos (5 %). Em contrapartida, o peso na carteira das obrigações com elevado rendimento e de longo prazo é relativamente modesto. Pode assim afirmar-se que cerca de 45 % da carteira correspondem a activos ilíquidos, parecendo, por outro lado, a sua rendibilidade muito reduzida. Em especial, a carteira gerou uma rendibilidade muito inferior à dos mercados franceses da bolsa e das obrigações. Em 1996, a taxa de rendimento dos activos foi de 3,4 % sem mais-valias e de 8,3 % com a realização de mais-valias enquanto os mercados franceses da bolsa e das obrigações aumentou cerca de 25 % (com reinvestimento dos dividendos) e 12 %, respectivamente. Em 1998, a carteira apresentará uma taxa de rendimento de 4,2 % sem mais-valias e 4,9 % com realização das mais-valias. Por último, as mais-valias latentes representam apenas 9 % da carteira, o que é relativamente reduzido tendo em conta o facto de mais de um quarto das mais-valias latentes derivar dos activos imobiliários. Deve igualmente notar-se que os activos estratégicos são contabilizados com valores elevados, nomeadamente o internacional, o que expõe a GAN IA a prejuízos em caso de cessão abaixo do valor do balanço. Por último, a análise de sensibilidade, que permite apreciar a evolução dos resultados da empresa face a variações nas hipóteses de base consideradas, revela que a GAN IA permanece exposta a certos riscos de evolução menos favoráveis da conjuntura. Uma vez que a concorrência regista resultados muito mais positivos, o GAN encontrar-se-á inevitavelmente confrontado com tarifas muito concorrenciais o que terá por efeito reduzir a sua margem de manobra.
O GAN tenciona atenuar este problema através de uma redução dos activos estratégicos em carteira, nomeadamente a UIS e a BIF, e através do reembolso de uma parte das dívidas intragrupo, o que será possível através da cessão do CIC. Todavia, estas medidas, apesar de necessárias, não parecem suficientes uma vez que representam apenas cerca de 10 % da carteira.
Em conclusão, tendo em conta o reduzido nível e a tendência para a baixa da rentabilidade prevista (4,6 %) e da capitalização, bem como os problemas acima descritos, a Comissão considera que a viabilidade da GAN IA permanece particularmente frágil.
b) O seguro de vida
A actividade em matéria de seguro de vida do grupo GAN é assegurada por três sociedades principais: GAN Vie, GAN Capitalisation e Socapi. Estas sociedades serão seguidamente examinadas a título individual.
A GAN Vie vende essencialmente produtos «previdência» através de uma rede de 400 encarregados de negócios e de 200 agentes exclusivos para o «seguro colectivo», bem como através de uma rede de 1 800 vendedores assalariados para a «previdência» individual.
O plano de actividades apresentado pelas autoridades francesas para a GAN Vie prevê uma diminuição do volume de negócios de 6 % entre 1995 e 1997, seguida por uma estabilização em cerca de 10 mil milhões de francos franceses. Os encargos técnicos deverão diminuir de 8 400 para 7 700 milhões de francos, o que permitirá melhorar ligeiramente a margem técnica bruta. Os encargos de exploração encontram-se em diminuição lenta, enquanto os produtos financeiros deverão aumentar de cerca de 5 % em 1997 para se estabilizarem seguidamente em cerca de 4 400 milhões de francos. No entanto, o aumento das dotações para fundos de participação nos lucros a favor dos segurados contribuirá para diminuir a margem financeira para 386 mil milhões de francos franceses em 1998. Consequentemente, o resultado líquido, após o aumento de 1996 devido às importantes mais-valias realizadas, é de 260 milhões em 1998, o que corresponde a um rendimento dos fundos próprios de 5,8 %.
POSIÇÃO NUMA TABELA
O plano apresentado suscita os seguintes comentários. Em primeiro lugar, a diminuição progressiva do volume de negócios ilustra a perda de quotas de mercado da GAN Vie, sobretudo a nível dos ramos «individual» e «colectivo», que representa a parte mais importante do seu volume de negócios, enquanto o ramo «previdência» familiar deverá manter a sua quota de mercado (10 %) e a sua elevada margem técnica. No entanto, a medida em que este último ramo poderá compensar a diminuição do nível relativo de actividade dos outros ramos constitui o mais importante desafio da GAN Vie.
Em segundo lugar, a melhoria da margem técnica em relação ao volume de negócios depende, em larga medida, da taxa de rescisão dos contratos, que deverá, segundo o GAN, diminuir em 1997, nomeadamente no que se refere ao ramo «individual». Todavia, os contratos deste último ramo apresentam ainda resultados técnicos modestos em relação a outros produtos, o que os deixa expostos a aquisições importantes. Se esta eventualidade se concretizasse, a melhoria da margem técnica deveria ser revista no sentido da baixa.
Em terceiro lugar, deve observar-se que os encargos de exploração permanecem particularmente elevados, a saber, a um nível correspondente a quase 21 % do volume de negócios. Este nível parece insustentável a longo prazo face aos níveis muito mais reduzidos do mercado (cerca de 10 %) e, em especial, dos bancos/seguradoras (cerca de 5 %). Nesta perspectiva, a capacidade da GAN Vie de fazer face às pressões concorrenciais exercidas pelos bancos/seguradoras e outros concorrentes é incerta. Pode notar-se, a este respeito, que continua a desenvolver-se a tendência para os produtos de seguros serem distribuídos nos balcões de instituições financeiras, dos correios e do Tesouro. A sua quota de mercado progrediu de forma regular, passando em 10 anos de 25 % em 1985 para 56 % em 1995. Por sua vez, a quota de mercado das redes de seguros sofreu uma redução para 38 % em 1985, enquanto a da venda directa e dos outros modos de distribuição aumentou para 6 % nesse mesmo ano.
Este problema é agravado pelo facto de, tal como a GAN IA, a GAN Vie sofrer de um problema de insuficiência do rendimento dos activos em carteira em relação ao rendimento prometido aos segurados. Este problema levou a GAN SA a adquirir uma parte da carteira da GAN Vie que teria exigido provisões suplementares importantes em caso de exigibilidade e para os imprevistos financeiros. Apesar desta operação, a GAN Vie conserva uma parte importante de actividades ilíquidas, da ordem dos 40 % da sua carteira. Em especial, numa carteira total de cerca de 72 mil milhões, quase 13 mil milhões constituem activos imobiliários (18 %), mais de 10 mil milhões são representados por participações noutras entidades do grupo (14 %) e os créditos intragrupo elevam-se a cerca de 5 mil milhões (7 %). Por outro lado, a rentabilidade desta carteira parece muito modesta. Em especial, a carteira produziu uma rentabilidade largamente inferior à dos mercados franceses da bolsa e das obrigações. Em 1996, a taxa de rendimento dos activos foi de 4,2 % sem mais-valias e de 5,6 % com realização das mais-valias, enquanto os mercados franceses da bolsa e das obrigações aumentou de cerca de 25 % (com os dividendos reinvestidos) e 12 %, respectivamente. Em 1998, a carteira deveria apresentar uma taxa de rendimento de 4,3 % sem mais-valias e de 5,7 % com realização das mais-valias. Por último, as mais-valias latentes representam apenas 11 % da carteira, o que é particularmente reduzido tendo em conta o facto de mais de um quarto das mais-valias latentes derivar das participações noutras entidades do grupo e de a carteira imobiliária apresentar mais-valias latentes negativas. Consequentemente, sem uma reestruturação da carteira de activos, o que apenas um adquirente suficientemente forte poderá assegurar, o seu fraco rendimento arrisca-se a conduzir a tarifas insuficientemente concorrenciais por parte do GAN e, assim, à redução do interesse dos clientes do GAN pelos seus produtos, o que virá a culminar na perda de quotas de mercado.
Por último, afigura-se que a GAN Vie, como aliás o resto do grupo, sofre de um problema de equilíbrio entre activo e passivo, o que a expõe nomeadamente a um risco de taxas de juro importante. A «duração» do capital, que mede a variação do valor do capital em relação à variação da taxa de juro, tendo em conta o prazo de vencimento dos créditos dos activos em carteira (14), parece ser particularmente elevada e muito superior à dos seus principais concorrentes.
Em conclusão, tendo em conta o fraco nível, e em diminuição, da rentabilidade projectado (5,8 %) e da capitalização, bem como os problemas acima descritos, a Comissão considera que a viabilidade da GAN Vie permanece particularmente frágil sem apoio.
A GAN Capitalisation (GAN Capi) vende principalmente produtos «poupança» - reforma individual - graças a uma rede de 1 700 mandatários. O plano de actividades para esta sociedade apresentado à Comissão integra um complemento de fundos próprios de 200 milhões que o Estado pagará no final de 1997, a pedido das autoridades de tutela. Face ao recuo do mercado dos produtos de capitalização, o objectivo prosseguido é o de aumentar a produção de quase 15 % em relação a 1995, através do desenvolvimento dos produtos de seguro de vida, equilibrando assim as duas actividades capitalização e vida, uma vez que a repartição actual favorece largamente a capitalização. Os encargos técnicos aumentam de 2 900 para cerca de 3 400 milhões e a margem técnica permanece abaixo dos 6 %. Os encargos de exploração encontram-se em aumento em valor absoluto mas diminuem em relação ao volume de negócios, devido nomeadamente ao desenvolvimento dos produtos de prémio único em relação aos de prémio periódico. No entanto, a redução da margem financeira contribui para a diminuição dos resultados de 100 milhões em 1995 para 60 milhões em 1998. Consequentemente, a rentabilidade dos fundos próprios situa-se em 5,6 % em 1998, o que constitui um recuo de mais de metade relativamente a 1995.
POSIÇÃO NUMA TABELA
A GAN Capitalisation defronta-se com dois problemas principais: a quebra do mercado dos produtos de capitalização e o rendimento insuficiente dos activos em carteira. No que se refere ao primeiro problema, como já referido no relatório do Conseil National de Crédit francês, o recuo da venda de títulos de capitalização (- 2 % em 1995) vem no seguimento do movimento de diminuição iniciado em 1991 e que se explica pela entrada no mercado de produtos mais flexíveis ou com melhores resultados em termos de rendimento, a divulgação dos contratos em unidades de conta e a concorrência dos títulos de organismos de investimento colectivo em valores mobiliários (OICVM). A GAN Capi prevê uma diversificação para o sector do seguro de vida. Tal diversificação, todavia, poderá revelar-se difícil. Com efeito, num mercado como o do seguro de vida em que a taxa de crescimento se encontra em diminuição, a concorrência aumenta de forma contínua e a capacidade de a GAN Capi exercer uma concorrência efectiva aos bancos/seguradoras ou às mútuas permanece por demonstrar, nomeadamente na ausência de uma rede de «franquias» rentável como a do ramo «previdência» familiar.
O problema do rendimento insuficiente dos activos deve ser apreciado em relação às taxas mínimas garantidas aos segurados. Ora, sem produzir mais-valias, a GAN Capi não se encontra em condições de cobrir as taxas garantidas. É verdade que a carteira de activos é muito mais líquida do que a das outras empresas de seguros, devido a uma composição que privilegia as obrigações. Todavia, como relativamente às outras entidades do grupo, o rendimento das obrigações e das acções parece inferior ao do mercado. Do mesmo modo, as mais-valias latentes representam apenas 11 % da carteira. Consequentemente, a situação da GAN Capi não apresenta boas perspectivas. Por último, a exposição ao risco de movimentos das taxas de juro parece importante face à reduzida capitalização da empresa.
Em conclusão, e tendo em conta o fraco nível, e em diminuição, da rentabilidade preconizada (5,6 %) e da capitalização, bem como os problemas acima descritos, a Comissão considera que a viabilidade da GAN Capitalisation permanece particularmente frágil sem apoio.
A Socapi é uma empresa comum propriedade em partes iguais do CIC e da GAN SA que vende produtos «poupança» através da rede bancária do CIC. Com uma quota de mercado de 3,5 %, situa-se na sexta posição dos bancos/seguradoras franceses. O objectivo prosseguido consiste em atingir uma taxa de crescimento do volume de negócios globalmente idêntica à da estimada para o conjunto dos bancos/seguradoras, ou seja, 4 % em 1997 e 5 % em 1998. O crescimento dos créditos deveria situar-se em 15 % por ano para se atingir um montante de 70 mil milhões de francos franceses no final de 1998. Os encargos gerais deveriam aumentar mais lentamente e, por esse motivo, permitir uma ligeira redução do rácio de exploração. O plano prevê igualmente um aumento da percentagem dos produtos com prémio periódico em relação aos produtos com prémio único que hoje representam mais de 90 % dos prémios.
POSIÇÃO NUMA TABELA
A Socapi não se defronta com as mesmas dificuldades que as outras empresas de seguros do GAN. Trata-se de uma sociedade rentável e com bons resultados. O seu único problema reside no prolongamento dos acordos de distribuição bancária de seguros no contexto de privatização do CIC e o nível das comissões que a Socapi deve pagar ao CIC segundo estes acordos, aspecto que poderá afectar a sua rentabilidade.
No âmbito da cessão separada do GAN e do CIC, coloca-se a questão dos laços comerciais e capitalísticos existentes entre estas duas entidades. O GAN declarou que a distribuição bancária de seguros era essencial à sua viabilidade. Consequentemente, o GAN pretende manter acordos comerciais fortes com o CIC. O acordo de distribuição bancária de seguros em vigor entre o CIC e o GAN prevê que o CIC receba [. . .] da parte dos prémios líquidos de risco de anulação de novos contratos e [. . .] dos montantes destinados a provisões matemáticas sobre os créditos. O contrato, que tem uma duração de oito anos e é renovável, permite a rescisão mas mediante o pagamento de uma indemnização de cerca de 700 milhões de francos franceses acompanhada por uma obrigação de aquisição por parte do CIC da participação de 50 % propriedade da GAN Vie na Socapi. Na perspectiva de uma cessão, eventualmente separada, do CIC e do GAN, este acordo está a ser revisto. Segundo as informações comunicadas pelas autoridades francesas, o CIC deveria aumentar a sua participação no capital da Socapi para 55 %, devendo as comissões sobre os créditos aumentar para cerca de [. . .] e ser suprimida a indemnização por rescisão antecipada. Tendo em conta a manutenção de uma participação do GAN no CIC de 20 % ou mais, o GAN poderá consolidar, segundo o método da equivalência, os resultados do CIC e, ao mesmo tempo, graças à participação no CIC, conservar o controlo da Socapi (15) e de a consolidar assim integralmente nas suas contas. Assim, o GAN pretendia que os acordos de distribuição bancária dos seguros cobrissem igualmente o seguro de danos, através da criação de uma nova empresa (a Progress) de que o GAN deteria a maioria.
A este propósito, deve sublinhar-se que os acordos de distribuição bancária de seguros são importantes a três níveis: para a viabilidade do GAN, para o preço de venda do CIC e para a rendibilidade da Socapi. Com efeito, uma solução equilibrada deveria permitir ao GAN contar com uma fonte de receitas importante e estável, não levando, simultaneamente, o adquirente do CIC, privado da possibilidade de utilizar livremente a rede bancária para distribuir os seus próprios produtos de seguros, a tentar obter uma compensação através de uma desvalorização do preço do CIC. A Socapi, por seu turno, tem interesse em não pagar demasiadas comissões ao CIC, o que diminuiria a sua rendibilidade. Dado que estes acordos são susceptíveis de ter uma influência sobre a viabilidade do GAN e da Socapi, bem como sobre o custo líquido da operação de auxílio estatal, a Comissão deve assegurar que os acordos satisfazem a dupla exigência de minimizar o custo líquido para o Estado e de assegurar a viabilidade. A este respeito, a Comissão considera que as orientações apresentadas salvaguardam esta dupla exigência.
c) GAN International
A GAN SA mantém ainda uma presença significativa no estrangeiro através das filiais agrupadas na holding GAN International. O volume de negócio da GAN International no final de 1996 ascendia a mais de 14 mil milhões de francos franceses, o que representa cerca de 25 % do volume de negócios no sector dos seguros do grupo GAN. A actividade predominante consiste no seguro de danos (62 % do volume de negócios). Quase 46 % do volume de negócios da GAN Internacional são realizados na Grã-Bretanha; a Itália representa 13 %, a Espanha 6 %, e o Canadá e Marrocos cerca de 5 % cada um. Outras sociedades encontram-se presentes nos Estados Unidos da América, na Alemanha, na Suíça, em Portugal e no Luxemburgo. Todas as filiais são lucrativas, à excepção do GAN Canadá, mas com um nível de rendibilidade dos capitais próprios reduzido, salvo em Marrocos que representa o único caso em que a quota de mercado do GAN no estrangeiro ultrapassa significativamente 1 %.
O plano apresentado inicialmente prevê uma redução do volume de negócios da GAN International de 14 para 12 mil milhões de francos franceses em 1997, nomeadamente devido ao efeito das cessões realizadas em 1996 da GAN Belgium e da CTR que constavam ainda das contas do primeiro semestre de 1996 (16), e em seguida o seu aumento para cerca de 13 mil milhões. O resultado líquido social da GAN International deverá ser negativo em cerca de [. . .] milhões de francos franceses em 1997, devendo tornar-se positivo em 1998. A taxa de rendibilidade dos capitais próprios a nível consolidado permanece, mesmo em 1998, abaixo de 1 %. Tendo em conta este aspecto, a GAN International integra um conjunto de filiais, de entre as quais algumas são rentáveis e viáveis como a de Marrocos, mas outras pesam negativamente sobre a viabilidade do conjunto da GAN International.
d) Conclusões sobre a viabilidade das actividades de seguros do GAN
Em conclusão, à luz das considerações acima expostas, as medidas de recuperação e a rendibilidade prevista do GAN para 1998 parecem indicar o carácter precário do retorno à viabilidade das diferentes empresas de seguros, enquanto entidades independentes. Em especial, no que se refere às filiais GAN Vie e GAN Capitalisation, verifica-se um problema de insuficiência do produto dos activos em carteira em relação aos rendimentos mínimos garantidos aos segurados. Existe um risco importante de perda de quotas de mercado na sequência da rescisão de contratos nos próximos anos por parte dos segurados. Deve ainda sublinhar-se que uma parte importante dos activos é constituída por compromissos relativamente a filiais do grupo cujo valor é incerto. Por último, a análise de sensibilidade revela uma forte exposição à alteração das taxas de juro. No que se refere ao seguro de danos, foram realizados importantes esforços de reestruturação no passado, mas a actividade continua a ser deficitária, nomeadamente devido a despesas de exploração demasiado elevadas. A rendibilidade esperada em 1998 é da ordem dos 5 % para os três sectores da actividade seguradora (danos: 4,6 %, vida: 5,8 % e capitalização: 5,6 %) [. . .]. Tendo em conta as suas limitações em termos de posição competitiva, capitalização e carteira de investimentos, estas sociedades conheceriam uma viabilidade particularmente frágil sem um parceiro suficientemente forte e capitalizado. Somente a Socapi regista uma rendibilidade superior, mas em diminuição para os anos futuros. Todavia, a Socapi representará em 1998 apenas 20 % dos prémios totais do GAN e, consequentemente, não estará em condições de compensar a reduzida rendibilidade das outras sociedades.
A análise do GAN efectuada pela Comissão baseia-se igualmente no facto de o mercado francês dos seguros ser globalmente um mercado maduro, cujo crescimento num ambiente económico pouco dinâmico poderá ser limitado pela reduzida progressão da matéria susceptível de ser segurada a título de seguro de danos. Por outro lado, a contestação do regime fiscal favorável, a limitação da capacidade de poupança das famílias e a intensificação da concorrência não permitirão manter as fortes progressões observadas no sector dos seguros «pessoais» durante os últimos dez anos. Por outro lado, a concorrência das redes das mútuas e dos bancos/seguradoras, cujos custos de exploração são mais baixos, devido ao custo reduzido da distribuição dos produtos de seguros, deverá afectar as redes tradicionais de agentes e de corretores. O recente canal de distribuição dos produtos de seguros por telefone terá provavelmente o efeito de reduzir ainda mais as margens no que se refere aos produtos normalizados. Deste ponto de vista, o GAN encontra-se numa posição intermédia, na medida em que, por um lado, pôde já aproveitar os seus laços com a rede bancária do CIC para distribuir os seus produtos de seguro de vida, mas, por outro, continua a suportar, como as outras seguradoras tradicionais, custos de exploração em média mais elevados para a distribuição dos outros produtos de seguros. Nesta perspectiva, compreende-se o objectivo do GAN de manter a parceria com o CIC, mesmo em caso de cessão do controlo desta empresa, na medida em que esta constitui o maior trunfo do grupo.
Consequentemente, tendo em conta o contexto em que as entidades de seguros do GAN operam, a Comissão considera que a viabilidade destas entidades só poderá ser assegurada no âmbito de uma cessão a terceiros que disponham dos meios económicos e humanos que lhe permitam realizar com êxito e em profundidade a reestruturação necessária das diferentes actividades de seguros do GAN.
Em especial, a Comissão considera que um ou mais investidores financeiramente muito fortes e mais capitalizados poderão apoiar a viabilidade das sociedades do grupo GAN, fornecendo-lhes fundos próprios suplementares e respeitando as obrigações regulamentares com maior margem de segurança. Por outro lado, o apoio é susceptível de gerar sinergias a diversos níveis. Poderão ser obtidas economias de escala, nomeadamente aumentando a produtividade dos assalariados e reduzindo o seu custo unitário, bem como as despesas gerais pro capite. Dada a concentração das actividades do GAN em relação aos outros principais grupos seguradores, um adquirente sólido poderá ter possibilidade de diversificar mais as fontes de lucro do GAN. Tendo em conta a concentração da carteira de activos no sector do imobiliário e nas participações intragrupo, bem como a sua rendibilidade reduzida, um adquirente que disponha de uma carteira de activos suficientemente ampla e líquida poderá ter possibilidade de aumentar a sua taxa de diversificação e de aumentar a sua rendibilidade. O processo de apoio permitirá igualmente começar a desfazer os laços capitalísticos, de financiamento e de garantias que oneram a liquidez do grupo e a sua rendibilidade. Por último, a Comissão considera que as cessões projectadas reduzirão o problema de «moral hazard» na origem de problemas tão graves e reforçará o sistema de «corporate governance» do grupo recuperando a acção de controlo sem distorções do mercado.
A este respeito, a Comissão regista o compromisso das autoridades francesas de cederem, em conjunto ou separadamente, o CIC e o GAN a parceiros susceptíveis de apoiarem no futuro a sua viabilidade e de assegurar o seu desenvolvimento a longo prazo, bem como de procurarem adquirentes e procederem à cessão oficialmente logo que possível e, o mais tardar, antes de 30 de Junho de 1998, de acordo com a lei de 6 de Agosto de 1986, no respeito dos princípios da transparência e da igualdade de tratamento dos candidatos.
5.2. As contrapartidas
Diversos elementos exigem que a questão das contrapartidas seja examinada pela Comissão com especial atenção. Em primeiro lugar, a importância dos auxílios em questão, que se elevam no total a quase 24 mil milhões de francos franceses. Em segundo lugar, o carácter suplementar dos novos auxílios em relação aos que haviam sido aprovados em 1996 pela Comissão, o que normalmente não é autorizado pelas orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade. Neste contexto, é de notar que a notificação dos novos auxílios foi efectuada apenas alguns meses após a decisão da Comissão de 1996 e no âmbito de um plano de reestruturação que não foi realizado, o que leva a duvidar se todos os elementos pertinentes foram comunicados à Comissão para efeitos da tomada da sua decisão no Outono de 1996. Em terceiro lugar, o facto de a obrigação da cessão da maioria do CIC, principal contrapartida da anterior decisão, não ter sido respeitada até hoje. Por último, a importância das distorções de concorrência decorrentes dos auxílios.
A este respeito, é conveniente recordar que, reforçado pelo apoio explícito ou implícito do Estado, o grupo GAN exerceu nos últimos anos uma concorrência a nível de preços e de tarifas a fim de ganhar quotas de mercado, sobretudo no financiamento do sector imobiliário e de seguros de danos, o que o levou a registar perdas particularmente importantes. Um comportamento deste tipo é especialmente grave por duas razões.
Em primeiro lugar, porque o fracasso do sistema de «corporate governance» teve por consequência aumentar consideravelmente o montante final dos auxílios que são hoje necessários, dado o papel passivo do Estado, o que, por outro lado, causou um problema de «moral hazard».
Em segundo lugar, porque nos sectores da banca e dos seguros as consequências de um comportamento incorrecto ou imprudente só se manifestam com o tempo, decorrendo um período geralmente muito longo entre a tomada das medidas arriscadas e a ocorrência das perdas financeiras, o que permite praticar políticas arriscadas durante mais tempo que causam distorções mais importantes.
No que se refere ao sector imobiliário, basta lembrar que a filial bancária do GAN especializada neste sector mais do que duplicou os seus activos entre 1988 e 1992, passando de 19 a mais de 50 mil milhões de francos franceses, relativamente aos quais já registou perdas de quase 27 mil milhões. Em especial, a UIC tornou-se um dos principais operadores no mercado dos profissionais do imobiliário. Apesar de a UIC e as outras entidades do grupo GAN activas no mercado imobiliário não terem sido as únicas a assumir posições especulativas nesse mercado, o GAN, com o Crédit Lyonnais, é o grupo relativamente ao qual a factura no período 1991-1996 será mais pesada (17), devido nomeadamente a uma exposição excessiva e incontrolada.
Activos totais da UIC e das estruturas de «défaisance» (em milhares de milhão de francos franceses)
REFERÊNCIA A UM GRÁFICO
Custos das provisões da UIC e das estruturas de «défaisance» (em milhares de milhão de francos franceses)
REFERÊNCIA A UM GRÁFICO
No segmento do seguro de danos, o crescimento foi igualmente sustentado a ritmos demasiado elevados comparativamente à capacidade de selecção dos riscos, como já anteriormente demonstrado. Tendo em conta a importância do grupo GAN simultaneamente a nível das actividades de seguros, bancárias e, nomeadamente, de financiamento imobiliário, o seu comportamento em termos de expansão de actividade e de política de preços teve por consequência prejudicar os concorrentes, nomeadamente os operadores mais prudentes que decidiram manter-se mais afastados das actividades de especulação, da guerra dos preços e da conquista incontrolada de quotas de mercado. Os auxílios em questão destinavam-se a compensar as perdas decorrentes da expansão mal controlada dos anos anteriores, o que implicou distorções de concorrência importantes, na medida em que impedem a consequência normal de um tal comportamento num mercado livre e competitivo, a saber, o desaparecimento do mercado da empresa em dificuldades. Com efeito, sem os auxílios, o GAN teria entrado em processo de liquidação e os seus activos dispersos teriam podido ser adquiridos por concorrentes.
Tendo em conta esta situação, a contribuição do GAN para minimizar os efeitos de distorção do auxílio na concorrência deve referir-se à situação competitiva global do grupo nas suas diferentes actividades bancária e de seguros em França e no estrangeiro.
Dada a actividade integrada banca/seguros do grupo GAN, as contrapartidas devem referir-se às duas actividades da banca e dos seguros. No que se refere aos anteriores auxílios, as autoridades francesas comprometeram-se primeiramente a respeitar a obrigação que decorria da decisão de 1996, a saber, a redução da presença comercial do GAN através da cessão da maioria do grupo CIC. Uma tal cessão deve ser efectuada num lapso de tempo reduzido, dado que constitui igualmente uma condição de viabilidade para as outras entidades do grupo, na medida em que permite o início do processo de eliminação dos laços capitalísticos, de financiamento e de garantia entre as diferentes entidades do grupo, conferindo-lhes maior flexibilidade. Esta cessão, que poderá ser realizada em conjunto ou separadamente da do GAN, terá início logo que possível e, o mais tardar, até 30 de Junho de 1998.
No que se refere aos novos auxílios, as autoridades francesas afirmaram que a cessão do CIC se vem juntar a um certo número de outras cessões que o GAN realizou nos dois últimos anos no sentido de se reestruturar e de abandonar as actividades que não fazem parte do núcleo central de actividades do grupo, e que se referem simultaneamente a filiais - como o Gan Belgium, o Gan Canada (Elite), o CFJPE, o HNL e o CTR - e a participações industriais e financeiras - como a Total e a Société Générale e os activos da Gan Avenir. Estas cessões totalizaram mais de 5 mil milhões de francos franceses em termos de valor líquido contabilístico para o GAN e cerca de 4 600 milhões em termos de preço de cessão. A nível internacional, as cessões realizadas nos dois últimos anos representam cerca de 19 % da actividade total no estrangeiro. As autoridades francesas invocaram igualmente que, na sequência da reestruturação iniciada, o GAN deverá perder quotas de mercado significativas, devendo situar-se ao nível do início de 1990. A sua quota de mercado global no domínio da actividade dos seguros de vida e de danos em França deverá reduzir-se para 4,6 % no final de 1998. Em especial, a GAN IA deverá reduzir a sua quota de mercado de 5,4 % em 1993 para 4,3 % em 1998. As autoridades francesas argumentaram, por último, que a venda separada da GAN SA, do CIC e da UIC, que constitui um desmembramento controlado do grupo GAN, deverá ser considerada em si como uma contrapartida.
Estas cessões, que seriam, de qualquer modo, necessárias à reestruturação e portanto à viabilidade, não podem, no entanto, ser consideradas como uma verdadeira contrapartida dos novos auxílios, sete vezes superiores aos auxílios anteriores, dado que faziam já parte do primeiro plano e que podem ser concedidas novas contrapartidas sem comprometer a viabilidade do GAN e mesmo reforçando-a. Uma simples redução das quotas de mercado não pode ser considerada suficiente face nomeadamente a um tal montante de auxílio e ao seu carácter repetitivo, tanto mais que tais reduções constituem meramente o efeito de uma redução voluntária de contratos não rentáveis a fim de reduzir as perdas e de aumentar a produtividade. Dado que o grupo e os seus diferentes componentes não foram liquidados com dispersão dos activos e das quotas de mercado e que as entidades principais do grupo permanecem quase intactas e prosseguem a sua actividade, mantendo importantes laços entre si, a cessão separada do GAN, do CIC e da UIC não pode também ser considerada como uma verdadeira contrapartida, tanto mais que tais cessões são necessárias para assegurar a sua viabilidade. Por outro lado, a cessão de uma entidade não pode ser considerada como uma contrapartida quando essa cessão foi tornada possível graças a auxílios estatais.
Consequentemente, a Comissão considera que a cessão das actividades de seguros no estrangeiro, que representam cerca de 25 % do volume de negócios do GAN, pode ser tomada em consideração, na medida em que não é susceptível de colocar problemas para a viabilidade do GAN.
A este propósito, as autoridades francesas afirmaram que a GAN International constitui um recurso importante para o GAN devido a três factores principais: em primeiro lugar, porque lhe permite servir os clientes no estrangeiro; em segundo, porque constitui uma fonte de lucros contracíclica em relação ao mercado francês; em terceiro lugar, porque a cessão da GAN International poderia atrasar ou mesmo tornar mais difícil a venda da GAN SA.
A Comissão considera que, à luz das considerações acima expostas, estes argumentos não são suficientemente válidos para se concluir que a rede internacional do GAN deve ser necessariamente mantida na sua forma actual. Com efeito, a Comissão considera que servir os clientes do GAN no estrangeiro não exige necessariamente a presença de uma filial no local, podendo este serviço ser assegurado através de acordos de parceria com outros estabelecimentos franceses ou internacionais. Em segundo lugar, uma vez que o peso de cada actividade internacional do GAN no volume de negócios do grupo é limitado, a função contracíclica que estas filiais podem exercer é muito limitada. Em terceiro lugar, dispondo de reduzidas quotas de mercado, salvo algumas excepções, o GAN não ocupa uma posição de liderança nos diferentes mercados internacionais de seguros e, portanto, não tem fortes posições estratégicas nestes mercados estrangeiros. Em quarto lugar, o sector internacional não parece necessário para assegurar a viabilidade do GAN que, pelo contrário, se deveria reorientar para ceder tudo o que não seja absolutamente necessário à reconstituição do seu núcleo duro de actividades, que é a actividade seguradora em França. Uma vez que não é essencial para assegurar a viabilidade do GAN, o sector internacional pode constituir uma contrapartida dos efeitos de distorção do auxílio. A este respeito, a Comissão considera que a redução de 50 % da rede internacional, em termos de volume de negócios avaliado no final de 1996, constitui uma contrapartida válida. A este respeito e a fim de não entravar o processo de cessão do GAN, pode ser deixado ao adquirente a escolha das cessões a efectuar para realizar o objectivo fixado pela Comissão.
A este respeito, a Comissão regista o compromisso do Governo francês, constante de uma carta do ministro da Economia e das Finanças de 18 de Julho de 1997, no sentido da redução, através da cessão de activos a terceiros, pelo GAN, ou após a sua cessão, pelo seu adquirente, o mais tardar no termo de um prazo de 12 meses a contar da data da cessão do GAN, do volume de negócios das actividades internacionais de seguros do GAN em 50 % em relação ao nível inscrito nas contas adoptadas em 31 de Dezembro de 1996 (14 mil milhões de francos franceses).
No que se refere mais especificamente às actividades bancárias do grupo, a Comissão considera serem igualmente necessárias contrapartidas, dado que a UIC (da qual provêem os principais problemas) era uma filial do CIC antes de ser transferida para o GAN e que os auxílios concedidos à UIC beneficiam directamente o CIC que é credor da UIC. A este respeito, deve ter-se em consideração o facto de estarem já previstas cessões importantes, a saber, o CIC de acordo com a decisão da Comissão de 1996, a UIC, bem como a UIS, a filial de locação financeira da UIC. É conveniente notar, em especial, que a UIS constitui uma entidade rentável, com uma taxa de rendibilidade média sobre os capitais próprios de cerca de 12 % nos últimos seis anos, bem como uma capitalização bolsista de cerca de 3 mil milhões de francos franceses, constituindo portanto uma contrapartida importante. A este respeito, a Comissão regista o compromisso do Governo francês de ceder, até ao final de 1998, a UIC e a totalidade das participações detidas pelas diferentes sociedades do grupo GAN na UIS.
Não pode ser identificada qualquer outra contrapartida significativa no domínio especificamente bancário, tendo em conta o facto de o CIC ser um grupo bancário sem presença internacional significativa e de uma redução da rede nacional se arriscar a comprometer ainda mais a sua viabilidade. Para além disso, o rácio de solvabilidade do CIC permanece superior ao mínimo regulamentar mas não é particularmente forte (9 % com o núcleo duro de 5 %), nomeadamente em relação a outras instituições de crédito europeias, tendo em conta o seu individamento residual face às outras estruturas do grupo GAN.
Podemos assim concluir que o auxílio se limita ao mínimo estritamente necessário igualmente no que se refere ao CIC. Este aspecto constitui um elemento importante também do ponto de vista das contrapartidas, na medida em que não permite ao CIC prosseguir uma estratégia agressiva sem uma nova contribuição de fundos próprios por parte de um novo accionista privado. Assim, no caso de surgirem novos riscos, o CIC será obrigado a encontrar na reestruturação do seu balanço os elementos de flexibilidade necessários para absorver o choque. Em contrapartida, tendo em conta as linhas de participações detidas pelo GAN, a Comissão considera ser possível e oportuno que outros activos sejam fornecidos em contrapartida. A este respeito, regista o compromisso do Governo francês no sentido de o GAN ceder igualmente certas linhas de participações estratégicas num montante total de cerca de 2 400 milhões de francos franceses. Com efeito, estes activos podem ser considerados como não fazendo já parte, no novo plano de actividades, do núcleo duro de actividades do GAN, podendo ser cedidos sem prejudicar a sua viabilidade. A Comissão considera que tais cessões deverão ser realizadas até ao final de 1998 e que, para avaliar o respeito deste compromisso, será necessário fazer referência ao valor líquido do balanço, tal como inscrito nas contas adoptadas em 31 de Dezembro de 1996.
5.3. Outras condições
A Comissão considera igualmente necessário respeitar outras condições, em conformidade com as orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade.
A fim de evitar que, devido aos auxílios, voltem a integrar o mercado empresas demasiado fortes que poderiam conduzir de novo políticas abusivamente agressivas, a empresa beneficiária do auxílio deve financiar, através dos seus próprios meios, uma parte significativa dos custos da sua reestruturação e aceitar reduzir as suas quotas em mercados excedentários. É conveniente relembrar a este propósito o princípio contido nas orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade de que a empresa beneficiária não se pode limitar a ceder as filiais e as actividades que oneram as suas contas, como no que se refere ao GAN as actividades no sector imobiliário, mas deve ceder igualmente os activos de boa qualidade e as filiais que podem proporcionar à empresa os recursos necessários para financiar a sua reestruturação e minimizar o recurso a fundos públicos, reduzindo assim o montante do novo auxílio ao mínimo estritamente necessário e obrigando a empresa a contribuir de forma significativa para os custos da sua reestruturação.
Tendo em conta as considerações acima expostas no âmbito da apreciação da viabilidade das empresas do grupo e das contrapartidas necessárias, a Comissão considera que é respeitada esta condição prevista nas orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade.
O princípio da limitação do auxílio ao mínimo estritamente necessário obriga a assegurar, por um lado, que o GAN dispõe de um montante de fundos próprios suficiente para satisfazer as suas obrigações regulamentares e para preparar a sua cessão, mas, por outro lado, que o nível desses fundos próprios não ultrapassa o nível estritamente necessário. Para além disso, em geral, no caso de uma cessão a curto prazo, poder-se-ia imaginar, como já aconteceu noutros casos em situações comparáveis, que o respeito das obrigações regulamentares seja assegurado pelo adquirente. A este respeito, a Comissão observa, em primeiro lugar, que na sequência do auxílio estatal o nível de capitalização do grupo é apenas ligeiramente superior ao limite regulamentar, não sendo, portanto, susceptível de reforçar o GAN para além do estritamente necessário à sua reestruturação. A Comissão considera igualmente que o montante dos auxílios não é excessivamente elevado, tendo em conta eventuais consequências em termos de custo e distorção da concorrência que uma liquidação do grupo poderia ter para os concorrentes do GAN e outras opções alternativas de reestruturação.
Para além disso, a Comissão considera que as dúvidas que subsistem quanto à viabilidade das diferentes empresas do grupo não comprometem a sua avaliação da capacidade de exercer as suas actividades ate às datas das respectivas cessões.
Em aplicação das orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade, deverá ser eliminada a possibilidade de as empresas do grupo GAN que beneficiaram dos auxílios estatais em questão de beneficiarem de um reporte dos défices fiscais relativamente ao montante das perdas fiscais abrangidas pelos aumentos de capital. Como já referido no ponto 5.1.1, também não é admissível, do ponto de vista da concorrência, que o GAN ou o CIC possam readquirir os activos transferidos para as estruturas de «défaisance». Consequentemente, esta possibilidade deverá ser suprimida até à data de cessão do GAN e do CIC.
A Comissão considera necessário que as cessões do GAN, do CIC, da UIC e da UIS sejam realizadas através de processos transparentes e abertos relativamente a qualquer adquirente potencial francês ou estrangeiro; os cadernos de encargos não deverão incluir cláusulas susceptíveis de limitarem de forma inaceitável o número de candidatos potenciais ou de privilegiarem qualquer candidato potencial; a escolha dos adquirentes deverá ser efectuada na perspectiva simultaneamente de optimizar a receita das cessões e de garantir que os novos accionistas possam efectivamente apoiar no futuro a viabilidade das empresas cedidas e assegurar o seu desenvolvimento a longo prazo. Para o efeito, os cadernos de encargos deverão ser apresentados previamente à Comissão.
É evidente que, nos termos das orientações comunitárias relativas aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade, as empresas do grupo GAN deverão afectar o produto das cessões à reestruturação das relações intragrupo, a fim de reduzir os laços capitalísticos, os financiamentos e as garantias entre as diferentes entidades do grupo.
Por último, é necessário controlar a boa execução do plano de reestruturação e das condições impostas pela Comissão. Para o efeito, as autoridades francesas deverão apresentar à Comissão relatórios regulares semestrais a partir da data da decisão da Comissão e até à data de realização dos compromissos e das condições enumeradas nos artigos 2º e 3º da presente decisão. Além disso, os relatórios anuais e semestrais das principais empresas deverão ser apresentados imediatamente após a sua aprovação pelo conselho de administração até à data da respectiva privatização. Os pormenores desta obrigação são indicados no artigo 4º da presente decisão.
6. CONCLUSÕES
Em conclusão, tanto o aumento de capital efectuado em 1995 no montante de 2 860 milhões de francos franceses, como os aumentos previstos para 1997 no montante de 11 mil milhões de francos franceses, como o compromisso do Estado de assumir os prejuízos até a um montante estimado em 9 mil milhões de francos franceses que o GAN registará por ocasião da execução das garantias a favor das estruturas de «défaisance» contêm importantes elementos de auxílio estatal na acepção do nº 1 do artigo 92º do Tratado. Tendo em conta a incerteza quanto a certos elementos do plano, é conveniente introduzir uma margem de variação de ± 10 % sobre o valor do compromisso do Estado face ao grupo GAN. A estimativa máxima do auxílio é assim de 23 760 milhões de francos franceses.
Estas medidas foram examinadas atentamente à luz do nº 3, alínea c), do artigo 92º do Tratado a fim de verificar se podem ser consideradas compatíveis com o mercado comum. À luz das considerações acima expostas, pode considerar-se que os auxílios concedidos ao grupo GAN respeitam as condições previstas nas orientações comunitárias relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade, desde que seja respeitado um certo número de condições, de entre as quais algumas constituem condições indispensáveis à viabilidade, enquanto outras constituem contrapartidas necessárias para que se possa concluir que um auxílio tão importante respeita o interesse comum. Em especial, a Comissão considera que a venda do GAN e da UIC constitui uma condição sine qua non da viabilidade. Sujeitos a tais condições, os auxílios em questão podem ser isentos da proibição prevista no nº 1 do artigo 92º do Tratado CE e no nº 1 do artigo 61º do Acordo EEE, uma vez que podem ser considerados compatíveis com o mercado comum, nos termos do disposto no nº 3, alínea c), do artigo 92º do Tratado CE e do nº 3, alínea c), do artigo 61º do Acordo EEE,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1º
As medidas incluídas no plano de reestruturação do GAN, sob forma de um aumento de capital de 2 860 milhões de francos franceses realizado em 1995, outros aumentos de capital projectados para 1997 num montante total de 11 mil milhões de francos franceses, bem como o compromisso do Estado de assumir os prejuízos até um montante estimado em 9 mil milhões de francos franceses que o GAN registará por ocasião da execução das garantias relativas às estruturas de «défaisance», constituem auxílios estatais para efeitos do nº 1 do artigo 92º, sendo, no entanto, declarados compatíveis com o mercado comum e com o Acordo EEE ao abrigo do nº 3, alínea c), do artigo 92º do Tratado CE e do nº 3, alínea c), do artigo 61º do Acordo EEE. Tendo em conta a incerteza relativa a certos aspectos do plano, é conveniente introduzir uma margem de variação de ± 10 % relativamente ao valor do compromisso do Estado face ao grupo GAN e de limitar assim o auxílio a 23 760 milhões de francos franceses.
Artigo 2º
A autorização dos auxílios referidos no artigo 1º fica subordinada ao respeito pela França dos seguintes compromissos:
a) Cessão, em conjunto ou separadamente, do CIC e do GAN a parceiros susceptíveis de apoiar futuramente a sua viabilidade e de assegurar o seu desenvolvimento a longo prazo;
b) Garantia de que as operações de procura de adquirentes e de cessão tenham início o mais rapidamente possível e, o mais tardar, até 30 de Junho de 1998, e que estas sejam conduzidas no respeito dos princípios da transparência e da igualdade de tratamento dos candidatos;
c) Cessão, até ao final de 1998, da UIC e da totalidade da participação das diferentes sociedades do grupo GAN na UIS;
d) Garantia de que o GAN ceda outras linhas de participação estratégicas num montante total de cerca de 2 400 milhões de francos franceses;
e) Garantia do processo de cessão em curso dos activos da Bâticrédit e da Parixel, processo que deverá, no essencial, ser conduzido com êxito até ao final de 1998, sem que tais activos possam ser adquiridos pelo CIC ou pelo GAN até à data da sua cessão;
f) Garantia de que, através da cessão de activos a terceiros, o GAN ou, após a cessão, o seu adquirente, reduza, o mais tardar até ao termo de um prazo de doze meses a contar da data da cessão do GAN, o volume de negócios das actividades internacionais de seguros do GAN, de 50 % relativamente ao nível inscrito nas contas aprovadas em 31 de Dezembro de 1996.
Artigo 3º
A autorização dos auxílios referidos no artigo 1º fica igualmente subordinada ao respeito pela França das seguintes condições:
a) Garantia da aplicação de todas as medidas de recuperação e de todas as disposições previstas pelo sistema descrito no artigo 1º e contidas no plano de reestruturação apresentado à Comissão;
b) Não alteração das condições previstas no plano de reestruturação, após consideração das condições impostas pela presente decisão, salvo com o acordo prévio da Comissão;
c) Supressão da possibilidade de as empresas do grupo GAN que beneficiaram dos auxílios estatais em questão de beneficiarem de um reporte dos défices fiscais relativamente ao montante das perdas fiscais abrangidas pelos aumentos de capital;
d) Afectação do produto das cessões à reestruturação das relações intragrupo a fim de reduzir os laços capitalísticos, os financiamentos e as garantias entre as diferentes entidades do grupo;
e) Garantia de que os cadernos de encargos das cessões do GAN, do CIC, da UIC e da UIS não incluem cláusulas susceptíveis de limitarem de forma inaceitável o número de candidatos potenciais ou de privilegiar qualquer candidato potencial, e de que a escolha do adquirente seja efectuada simultaneamente na perspectiva de optimizar a receita das cessões e de garantir que os novos accionistas tenham possiblidade de apoiar efectivamente o futuro da viabilidade das empresas cedidas e de assegurar o seu desenvolvimento a longo prazo;
f) Garantia de que as cessões de outras linhas de participações estratégicas referidas na alínea d) do artigo 2º sejam realizadas até ao final de 1998 e avaliadas com base no valor líquido do balanço, tal como inscrito nas contas aprovadas em 31 de Dezembro de 1996.
Artigo 4º
As autoridades francesas colaborarão plenamente no controlo da observância da presente decisão e apresentarão à Comissão os documentos seguintes:
a) Um relatório pormenorizado das autoridades francesas sobre a aplicação da decisão da Comissão e sobre a aplicação do plano de reestruturação. O relatório deve nomeadamente:
- examinar a viabilidade das diferentes entidades do grupo que permanecem sob o controlo do Estado, mediante a apresentação dos resultados pormenorizados relativamente às estimativas contidas no plano,
- apresentar de forma pormenorizada qualquer intervenção do Estado a favor das mesmas entidades (sob forma de recapitalização, financiamento, garantia, renúncia a créditos, etc.),
- analisar pormenorizadamente a eliminação dos laços capitalísticos, de financiamento e de garantia entre as diferentes entidades do grupo,
- apresentar o grau de realização dos compromissos e das condições enumerados nos artigos 2º e 3º
Este documento deve ser apresentado semestralmente a contar da data da decisão da Comissão e até à data de execução dos compromissos e condições enumeradas nos artigos 2º e 3º;
b) Os balanços, as contas de resultados e os relatórios (anuais e semestrais) dos administradores das sociedades que fazem parte do grupo GAN (a saber, GAN SC, GAN SA, GAN Vie, GAN IA, GAN Capitalisation, Socapi, Progress, CIC, UIC, UIS, BIF), bem como das estruturas de «défaisance», até à data da sua privatização. Estes documentos devem ser apresentados à Comissão o mais tardar imediatamente após a sua aprovação pelo conselho de administração das entidades em questão.
A apresentação dos documentos previstos na alínea b) não isenta as autoridades francesas de incluírem no relatório previsto na alínea a) as contas de resultados pormenorizados e mesmo provisórios e os balanços das diferentes entidades do grupo;
c) Os cadernos de encargos das cessões projectadas da UIC, da UIS, do CIC e do GAN. Estes documentos devem ser apresentados previamente à Comissão.
A Comissão pode solicitar a avaliação destes documentos e da execução do plano por auditores especializados.
Artigo 5º
É revogada a decisão da Comissão de 18 de Setembro de 1996 relativa à aprovação do auxílio estatal de 2 860 milhões de francos franceses a favor do GAN, notificada à França em 3 de Outubro de 1996.
Artigo 6º
A República Francesa é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 30 de Julho de 1997.

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