Document ID: 32001D0089

Decisione della Commissione
del 23 giugno 1999
recante approvazione condizionata dell'aiuto concesso dalla Francia al Crédit Foncier de France
[notificata con il numero C(1999) 2035]
(Il testo in lingua francese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2001/89/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare gli articoli 87 e 88,
visto l'accordo sullo Spazio economico europeo, in particolare gli articoli 61 e 62,
dopo aver invitato gli interessati a presentare le loro osservazioni conformemente ai detti articoli(1),
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
(1) Con lettera del 2 febbraio 1996 la Commissione ha chiesto informazioni alle autorità francesi sulla concessione di una linea di credito dell'ordine dai 20 ai 25 miliardi di franchi, attraverso la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC), diretta a soddisfare le necessità di finanziamento dell'istituto finanziario specializzato Crédit Foncier de France (CFF). Le autorità francesi hanno risposto alla Commissione con due lettere del 29 febbraio e del 21 marzo 1996 assieme alle quali inviavano parte della documentazione richiesta e informandola della prossima presentazione da parte del nuovo governatore del CFF di un piano di ristrutturazione della banca.
(2) Con lettera del 17 aprile 1996 la Commissione ha chiesto alle autorità francesi le informazioni necessarie allo scopo di completare l'analisi degli interventi pubblici di sostegno alla banca. Il 29 aprile, un comunicato stampa del ministero delle Finanze e dell'economia annunciava il sostegno all'istituto in difficoltà, impegnando lo Stato a garantire i prestiti contratti dal CFF e a ricostituirne il coefficiente di solvibilità.
(3) Ritenendo che alcune delle misure previste per sostenere il CFF potevano contenere degli elementi di aiuto di Stato, ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE e non potevano essere dichiarate, in questa fase e sulla base delle informazioni disponibili, compatibili con il mercato comune, il 3 luglio 1996 la Commissione ha avviato il procedimento di cui all'articolo 88, paragrafo 2, del trattato CE. In questa occasione la Commissione ha chiesto ulteriori chiarimenti alle autorità francesi sulle misure di aiuto previste.
(4) In un primo tempo, la soluzione dei problemi del CFF prevista dalle autorità francesi basava sulla applicazione di un piano di risanamento - che prevedeva il riposizionamento gruppo sull'attività di credito immobiliare a medio e lungo termine e la sua riorganizzazione - e la sua cessione ad un azionista di riferimento. Il nuovo azionista, grazie al proprio rating, avrebbe permesso da un lato di ridurre il costo del rifinanziamento e dall'altro, di ricostituire i fondi propri. Dopo la nomina di un nuovo governatore, la banca ha avviato una politica volontaria di cessione di attività e di disimpegno da partecipazioni non strategiche. È stato concluso un accordo con i sindacati per permettere l'avvio di un piano di 600 licenziamenti volontari allo scopo di portare, a fine 1997, l'organico del CFF a 2400 persone.
(5) Dato che le prime ricerche di un acquirente non hanno dato risultato positivo, allo copo di facilitarne l'appoggio finanziario, le autorità francesi hanno deciso di nazionalizzare il CFF. Il progetto del governo francese, denominato "piano Arthuis" e comunicato alla Commissione il 26 luglio 1996, previsto con la nazionalizzazione, intendeva liquidare successivamente il CFF e creare un istituto pubblico, la Caisse Nationale du Crédit Foncier de France (CNCF). Il Crédit Immobilier de France (CIF) avrebbe acquisito le agenzie del CFF e avrebbe recuperato la gestione del portafoglio ed una parte dei suoi dipendenti. La CNCF avrebbe ottenuto una dotazione di 2,5-2,6 miliardi di franchi francesi da parte dello Stato allo scopo di acquisire la totalità dei titoli fondiari recuperati dalla CDC e sarebbe stata incaricata di assicurare la garanzia del debito del CFF e il recupero dei prestiti immobiliari, in una prospettiva di liquidazione a lungo termine di circa 10 anni. In seguito al lancio il 9 settembre 1996 d'una offerta pubblica di acquisto da parte della Caisse des Dépôts et Consignations (CDC), per conto dello Stato, la CDC deteneva ormai il 90,6 % del capitale del CFF, il piano di risparmio del personale del CFF l'1,3 %, la Caisse de retraite dei dipendenti del CFF l'1,2 % e altri azionisti il 6,9 %. Viste le forti resistenze del personale verso il CIF, tale progetto è stato successivamente abbandonato dal nuovo governo, entrato in carica nel giugno 1996. In sua vece era prevista una semplice cessione del CFF ad un acquirente.
(6) Non avendo ricevuto tutte le informazioni che aveva domandato, la Commissione a inviato una richiesta alle autorità francesi con lettera del 9 luglio 1997. Il ministro delle Finanze ha risposto, in data 17 ottobre 1997, informando la Commissione che la ricerca di un azionista di riferimento era stata affidata dal CFF, d'accordo con lo Stato, alla banca Deutsche Morgan Grenfell che aveva preparato un dossier di presentazione e inviato delle lettere e dei promemoria di presentazione ai candidati potenzialmente interessati, che dovevano disporre di almeno 10 miliardi di franchi francesi di fondi propri consolidati. La transazione avrebbe riguardato le azioni del CFF detenute dalla CDC e, prioritariamente, l'intero CFF, ma era anche possibile presentare offerte parziali o assieme a terzi, in modo da arrivare in ogni caso ad una privatizzazione. La Commissione ha chiesto con lettera del 21 novembre 1997, informazioni sulla procedura di privatizzazione annunciata e, in particolare, il rapporto della Deutsche Morgan Grenfell. La Commissione ha preso conoscenza del rapporto il 18 dicembre 1997 e sulla base di tale analisi ha chiesto informazioni complementari, con lettera del 26 gennaio 1998, su eventuali altre misure di aiuto concesse al CFF da parte dello Stato nel quadro della cessione.
(7) Secondo notizie di stampa, diversi candidati interessati alla rete commerciale del CFF si sono manifestati per acquisire l'istituto finanziario (cfr. GE Capital, il gruppo Azur-GMF, la Poste, le Casse di risparmio e le società americane General Electric e General Motors). In particolare, la soluzione apparentemente favorita era di costituire una serie di partecipazioni minoritarie nel capitale di CFF attorno ad un operatore industriale usufruente di un'ottima notazione finanziaria. La consultazione dei documenti finanziari del gruppo (data rooms) riservata ai candidati più seri si è svolta nel periodo compreso fra il 19 gennaio 1998 e il 30 aprile 1998. Nel settembre 1998, dopo diversi mesi di negoziati, il governo francese ha posto fine alle discussioni avviate con il solo candidato alla ripresa dell'istituto finanziario, il consorzio americano GMAC-Bass. La ragione di tale interruzione delle discussioni va ricercata nell'assenza dell'impegno, da parte dell'acquirente, di rilevare l'insieme del CFF e nell'importanza delle garanzie chieste da GMAC-Bass. Secondo fonti di stampa, riprendendo tutto il bilancio del CFF (attualmente circa 310 miliardi di franchi francesi) senza alcuna garanzia dello Stato, GMAC-Bass temeva di veder abbassare la propria nota finanziaria da parte delle agenzie di notazione. Per questa ragione, gli acquirenti hanno chiesto allo Stato di separare in due parti distinte il bilancio del CFF e di conservare per conto suo tutto il portafoglio di obbligazioni che beneficiano di una garanzia pubblica.
(8) In seguito al fallimento delle discussioni con GMAC per la ripresa del CFF, con lettera del 18 settembre 1998, il governo francese ha annunciato alla Commissione l'apertura di una nuova procedura diretta a trovare una soluzione definitiva del caso CFF. Il nuovo piano previsto, notificato alla Commissione con lettera del 24 dicembre 1998, inviato in versione completa con tutti gli allegati tecnici il 23 marzo 1999, comporta tre fasi: ristrutturazione finanziaria, ricapitalizzazione della quota dello Stato attraverso la CDC e avvio di una nuova procedura di privatizzazione della banca.
(9) Il 24 marzo 1999 il governo francese annunciava la ricapitalizzazione della banca a parte dello Stato per un importo massimo di 1,85 miliardi di franchi francesi attraverso un'anticipazione di capitale da parte della CDC, retribuita ad un tasso di mercato a breve. Inoltre le autorità francesi dichiaravano di voler procedere alla privatizzazione della banca entro la fine del 1999. In particolare, con lettera dell'11 maggio 1999 il direttore del Tesoro annunciava che la cessione da parte della CDC della sua partecipazione nel CFF (90,5 % del capitale e l'anticipazione di 1,85 miliardi di franchi francesi) avrebbe dovuto essere realizzata nel quadro di una procedura aperta, trasparente e non discriminatoria, con capitolato degli oneri.
2. DESCRIZIONE
2.1. Il Crédit Foncier de France
(10) Il Crédit Foncier de France (CFF) è un gruppo finanziario di media dimensione. Alla fine del 1994 aveva un totale di bilancio di 377 miliardi di franchi francesi e 3400 dipendenti. Esso era costituito da 52 società attive nel settore finanziario, dell'edilizia popolare e della promozione immobiliare. Alla rete nazionale di 145 punti vendita permanenti o temporanei venivano ad aggiungersi filiali in Francia e all'estero (Regno Unito, Spagna, Italia, Paesi Bassi).
(11) Il CFF è un'istituzione finanziaria specializzata, ai sensi della legge bancaria nel 1984. In quanto tale, svolge varie funzioni di servizio pubblico, fra cui la distribuzione di taluni prestiti locativi (prêts locatifs aidés: PLA), l'organizzazione del mercato ipotecario o il versamento agli enti creditizi dei premi nel quadro dei programmi e conti di risparmio edilizio. La funzione principale di servizio pubblico del CFF assumeva la forma della concessione di mutui agevolati per l'accesso alla proprietà, per l'acquisto della residenza principale (PAP). Lo Stato versava al CFF sovvenzioni che gli permettevano di erogare mutui a tassi agevolati. In tale ambito il CFF assicura il 75 % della concessione e il 100 % del finanziamento. Tale funzione è cessata a partire dal primo ottobre 1995 con la riforma completa del finanziamento dell'accesso alla proprietà.
(12) Dopo la decisione del governo francese di abolire nell'ottobre 1995 la concessione di nuovi PAP e la riforma del PLA nell'ottobre 1996, l'erogazione totale dei prestiti del settore agevolato è crollata (- 85 % nel periodo 1994/1996). Il CFF deve sempre gestire l'insieme ancora in essere dei prestiti agevolati che si sta riducendo gradualmente attraverso i rimborsi (regolari o anticipati). L'attività concorrenziale del CFF, che è generalmente più redditizia ma più rischiosa, ha assunto un peso sempre maggiore nel corso degli ultimi anni al fine di controbilanciare il declino delle funzioni d'interesse pubblico dell'ente.
(13) Fino al 1994 la maggioranza del capitale sociale del CFF era dispersa fra un gran numero di piccoli azionisti (in ragione del 59 %), mentre il resto era controllato da un gruppo di azionisti istituzionali nazionali (come la Caisse des Dépôts et Consignations, le Assurances Générales de France e altre istituzioni con circa il 15 % del capitale) e stranieri (UBS Asset Management, Templeton Global Investors e altri organismi con circa il 22 % del capitale). Il personale del CFF deteneva circa il 3 % del capitale, ma era lo Stato che esercitava un'influenza dominante nominando il governatore e i vicegovernatori. Lo Stato è inoltre rappresentato nell'assemblea degli azionisti e nomina uno dei tre sindaci incaricati di vigilare sulla rigorosa osservanza degli statuti. Esso è inoltre rappresentato da un commissario aggiunto del governo. Il CFF, per il suo statuto giuridico, è sottoposto a controlli pubblici che vengono ad aggiungersi a quelli abituali nelle società per azioni facenti ricorso al pubblico risparmio e negli istituti di credito.
2.2. Descrizione dell'intervento dello Stato
(14) A differenza delle banche commerciali, il CFF non svolge una attività tradizionale di raccolta di depositi, ma si finanzia attraverso l'emissione di prestiti obbligazionari sui mercati nazionali e internazionali, ricevendo un rating da parte delle più importanti agenzie di valutazione internazionali. La crisi del settore immobiliare degli anni 1990, la soppressione di prestiti agevolati PAP sui quali il CFF deteneva il quasi-monopolio e, soprattutto, le perdite registrate o previste, hanno provocato la degradazione dei suoi rating a lungo termine da parte di "Moody's" a "Baal" e di "Standard & Poor's" (S& P) a A1(2), nonché il rincaro del costo della raccolta, fino a rendere impossibile il ricorso ai mercati dei capitali senza compromettere la redditività dell'istituzione.
(15) All'inizio del 1996 il rifinanziamento della banca è stato assicurato da una linea di credito della CDC di 20 miliardi di franchi francesi, fino ad un massimo di 25 miliardi di franchi francesi, per una durata di 18 mesi che ha permesso alla banca di superare la crisi di liquidità. I conti per l'esercizio 1995 hanno registrato una perdita colossale (10,8 miliardi di franchi francesi), dovuta a 13,6 miliardi di franchi francesi di accantonamenti connessi, in larga misura, ad una errata politica di gestione e senza un controllo sufficientemente rigido dei rischi nell'attività di credito al settore fondiario concorrenziale. I fondi propri del gruppo erano divenuti negativi per 2,4 miliardi di franchi francesi. L'assemblea generale straordinaria del 28 giugno 1996 ha ridotto il capitale sociale a 943 miliardi di franchi francesi portando il valore nominale delle azioni da 200 a 25 franchi francesi.
(16) Dopo il crollo del coefficiente regolamentare di solvibilità a 0,5 %, la sopravvivenza dell'ente è stata assicurata dallo Stato che è intervenuto per garantire il debito e la solvibilità futura del CFF. In particolare, le misure d'aiuto previste dallo Stato francese erano le seguenti:
1) una linea di credito concessa dalla Caisse des dépôts et consignations (100 % pubblica) di 20 miliardi di franchi francesi fino ad un massimo di 25 miliardi, della durata di diciotto mesi;
2) una garanzia dello Stato che assicura che saranno onorate tutte le scadenze, in conto capitale e interessi, del debito del CFF rappresentato da titoli;
3) l'impegno dello Stato a prendere tutte le disposizioni necessarie affinché il CFF possa proseguire l'esercizio delle proprie attività nel rispetto delle regole prudenziali in vigore.
3. OSSERVAZIONI DEGLI INTERESSATI
(17) Nel quadro del presente procedimento, non sono state presentate alla Commissione osservazioni da parte di altri terzi interessati, entro il termine previsto.
4. OSSERVAZIONI DELLA FRANCIA
(18) Per quanto riguarda le condizioni del prestito concesso dalla CDC al CFF, le autorità francesi hanno presentato diversi argomenti diretti a dimostrare che l'intervento aveva carattere temporaneo e urgente e che le condizioni del prestito della CDC erano di natura dissuasiva, tenuto conto della durata limitata e della progressività dei tassi.
(19) Per quanto riguarda la durata, le autorità hanno sottolineato che il prestito è stato rimborsato totalmente e definitivamente otto mesi dopo essere stato concesso. Per quanto riguarda le garanzie del prestito, la selezione dei prestiti a enti locali conferiti in garanzia(3) alla CDC era costituita dai prestiti di durata superiore a due anni e di buona qualità, vale a dire non comportanti né arretrati né rischi di contenziosi, per un importo di 27,8 miliardi di franchi francesi. Infine, per quanto riguarda il tasso di interesse, il margine medio effettivo era di 31 punti base, passando da 27 punti base in febbraio a 41 punti base in agosto. Esso si situava quindi a livelli superiori a quelli constatati sul mercato interbancario.
(20) Le autorità francesi hanno sostenuto che l'impegno del ministro dell'Economia e delle finanze del 29 aprile 1996, ricordato nel comunicato del 26 luglio 1996, in base al quale tutte le scadenze del debito del CFF sarebbero state onorate, non rivestiva un valore giuridico equivalente ad una vera garanzia dello Stato. Non solo in esso manca una definizione precisa delle modalità tecniche e giuridiche ma, anche se vi fosse stata una garanzia formale da parte dello Stato, un impegno di questo tipo avrebbe dovuto figurare in una legge finanziaria. Di conseguenza, si tratterebbe piuttosto di un impegno politico a seguire la situazione del CFF e volto a rassicurare i mercati finanziari.
(21) Inoltre, le autorità francesi hanno affermato che solo una parte dei prestiti obbligatori - vale a dire i prestiti in divise emessi fino al primo gennaio 1991 - beneficiano di una garanzia formale dello Stato. Tale garanzia era stata concessa negli anni settanta ai prestiti contratti da imprese pubbliche e da istituzioni finanziarie specializzate allo scopo di assicurare il finanziamento della bilancia dei pagamenti in un contesto di elevata inflazione e di controllo sui cambi. Essa è stata annullata dal governo francese il 18 gennaio 1991, in seguito ai miglioramenti ottenuti nel controllo dell'inflazione e alla conseguente stabilità del franco francese. Di conseguenza i prestiti del CFF emessi dopo il 18 gennaio 1991 erano privi di una garanzia formale dello Stato o di un ente pubblico.
(22) Infine, con riferimento alle garanzie dello Stato sulle attività del CFF, la garanzia pubblica sui suoi mutui ipotecari nel settore del finanziamento dell'edilizia abitativa è prevista da una legge del 31 dicembre 1950: le condizioni della suddetta garanzia sono definite per convenzione fra lo Stato e il CFF in base ad un meccanismo che assicura il carattere limitato della garanzia dello Stato - relativa esclusivamente al 50 % del valore dell'immobile ipotecato (60 % dal 1991 ) - e il suo esercizio solo in caso di insufficienza della somma netta derivante dall'azione ipotecaria diretta a coprire il credito normalmente a carico del mutuatario. La convenzione assicura inoltre, dal 1991, un "interessamento" del CFF al funzionamento ottimale del fondo di garanzia dei prestiti agevolati.
(23) Con lettera del 16 aprile 1999, la Commissione ha chiesto alle autorità francesi dei chiarimenti sulle ragioni che hanno indotto la Commission Bancaire a non chiedere una rapida ricostituzione dei fondi propri del CFF. Le autorità francesi hanno risposto, con lettera del 30 aprile 1999, di non conoscere le motivazioni della decisione della Commission Bancaire, ma di ritenere che l'organismo di controllo debba aver preferito la ricerca di un acquirente associata al risanamento dell'istituzione piuttosto che la sua liquidazione.
5. VALUTAZIONE DELLE MISURE DI AIUTO IN OGGETTO
5.1. Carattere di aiuto di Stato delle misure in oggetto
(24) Nel valutare gli interventi degli Stati la Commissione applica generalmente "il principio dell'investitore privato operante in un'economia di mercato", come indicato nella sua comunicazione(4) sulle imprese pubbliche. Tale comunicazione stabilisce che un'operazione comporta un aiuto di Stato se un investitore privato comparabile, operante nelle condizioni normali di un'economia di mercato, non l'avrebbe intrapresa.
5.1.1. La linea di credito della CDC
(25) Secondo un protocollo firmato il 23 gennaio 1996, la CDC ha concesso, fino al 31 marzo 1997, una linea di credito sotto forma di un'apertura di credito rinnovabile, garantita dalla cessione dei prestiti agli enti locali. La linea di credito di 20 miliardi di franchi francesi fino ad un massimo di 25 miliardi di franchi francesi e della durata di 18 mesi, concessa dalla CDC, è stata utilizzata per un importo medio di 7,9 miliardi di franchi francesi fra il 31 gennaio e il 30 agosto 1996, con un ricorso massimo di 12,4 miliardi di franchi francesi effettuato il 2 aprile 1996, data in cui è avvenuto il rimborso. Per quanto riguarda le condizioni relative a questa linea di credito, il margine medio effettivo era di 0,31 punti base sul tasso interbancario di riferimento indicato nelle condizioni del prestito, passando da 0,27 punti base in febbraio a 0,41 punti base nell'agosto 1996.
(26) Scopo della suddetta linea di credito era di assicurare la liquidità del CFF in una fase di transizione nella quale quest'ultimo non era in grado di raccogliere fondi sui mercati finanziari a condizioni commerciali normali. In particolare, dall'inizio del 1996 e nel corso della seconda settimana di gennaio 1996, le emissioni obbligazionarie del CFF a 10 anni erano quotate sul mercato secondario con un differenziale record di rendimento di quasi 200 punti base (ossia 2 punti percentuali di interesse) al di sopra dei rendimenti dei prestiti dello Stato della stessa durata. Di fronte al degradarsi della situazione finanziaria del CFF, solo lo Stato, senza essere azionista diretto e attraverso la CDC - la quale, va ricordato, è un istituzione finanziaria pubblica che in quel momento possedeva una partecipazione di circa il 4 % nel CFF - ha fornito un sostegno al CFF, cosa che gli azionisti privati in quel momento hanno rifiutato di fare.
(27) Per poter valutare se la linea di credito concessa dalla CDC debba essere considerata un aiuto di Stato, è opportuno raffrontarla con gli altri prestiti normalmente concessi sul mercato dagli istituti di crediti. In particolare è opportuno verificare:
a) se altri istituti privati avrebbero concesso la linea di credito; e
b) se le condizioni (la durata, il tasso e le garanzie) alle quali il prestito è stato concesso erano conformi alle condizioni prevalenti sul mercato.
Nel valutare tali elementi è opportuno tener conto anche delle condizioni particolari connesse al contesto della concessione della linea di credito e, in particolare, della situazione finanziaria nella quale si trovava il CFF all'inizio del 1996.
(28) Se si considera la situazione in cui si trovava il CFF in quel momento è opportuno ricordare che, vista la dipendenza del CFF nei confronti dei mercati dei capitali per finanziare le sue attività, per determinare il tasso passivo dei suoi prestiti la banca dipendeva anche dalle valutazioni delle agenzie di rating sulla sua solidità finanziaria. Tali agenzie avevano iniziato a degradare il rating del CFF nel 1993, ma la situazione si è aggravata nel 1995 quando Moody's ha assegnato al CFF un rating di solidità finanziaria incerta. Tale valutazione è stata riveduta verso il basso nel gennaio 1996 ("E+") per sottolineare una "solidità finanziaria molto scarsa". Per contro, il rating a lungo termine, che è quello più importante poiché tiene conto non solo della solidità finanziaria, ma anche di ogni forma di contributo e protezione da parte di altri soggetti (in particolare dei poteri pubblici), è rimasto ad un livello proporzionalmente più elevato ("Baal"). Questo dimostra che il mercato attendeva un sostegno dello Stato a favore del CFF.
(29) Il fatto che un istituto ricada sotto l'influenza dominante e la protezione dello Stato, come nel caso del CFF, si traduce in un'evoluzione anomala del suo "raating". Benché taluni istituti si trovino in gravi difficoltà finanziarie ed economiche si constata che, quando lo Stato mantiene una forma di controllo su queste imprese, il "rating" dei loro prestiti non si deteriora. Per sottolineare questo fenomeno l'agenzia Moody's ha sviluppato il "rating" di solidità finanziaria, che costituisce una valutazione della forza finanziaria intrinseca, vale a dire senza considerare alcun sostegno potenziale esterno, di un istituto(5). L'evoluzione dei "ratings" del CFF è un esempio tipico di questo fenomeno. Il "rating" di solidità finanziaria della banca è stato ridotto da Moody's dal 30 agosto 1995 al 1o maggio 1996 da C+ a E (il valore più basso possibile), malgrado l'intervento dello Stato a sostegno della banca fra gennaio e aprile 1996. L'agenzia non modificava invece il "rating" sul debito a lungo termine del CFF fissato al livello Baal all'inizio del 1996, e si limitava a cambiare la sua prospettiva da negativa a positiva dopo le dichiarazioni del governo di fine aprile.
(30) Nel quadro del procedimento, la Commissione ha valutato le informazioni fornite dalle autorità francesi e, in particolare le osservazioni relative alla durata, le garanzie e i tassi applicati dalla linea di credito in questione.
(31) La Commissione ha constatato che il CFF ha limitato l'uso dell'apertura di credito a soli otto mesi a causa delle sue condizioni, che prevedevano delle penalizzazioni che ne scoraggiavano l'utilizzo al di sopra del minimo necessario, attraverso la maggiorazione del tasso di base variabile secondo lo scaglionamento dei prelievi(6). Il CFF ha approfittato di questo periodo di respiro per trovare rapidamente delle soluzioni al problema del suo indebitamento sul mercato e migliorare la sua gestione dell'attivo-passivo. Il prestito è servito quindi a sostenere l'istituzione in difficoltà in un momento critico della sua ristrutturazione finanziaria, per una durata ed un importo limitati.
(32) Per quanto riguarda le garanzie sul prestito, la Commissione aveva chiesto delle informazioni supplementari allo scopo di permetterle di verificare meglio la sicurezza dei prestiti agli enti locali concessi dal CFF e conferiti in garanzia a favore della CDC. La Commissione ha potuto appurare che il valore totale dei crediti in garanzia era superiore all'importo totale del prestito della CDC(7) e che la cessione ha tenuto conto solo dei prestiti a enti locali metropolitani di più di due anni che non comportavano né arretrati né rischi di contenziosi.
(33) La garanzia offerta alla CDC è coerente con le attuali prassi bancarie e le normali esigenze contrattuali. Di norma, nella prassi bancaria si chiede di conferire in garanzia un importo di crediti per un valore superiore a quello del prestito: la differenza fra i due valori comprende anche una garanzia supplementare a favore del creditore per il rischio statistico di una incompleta soddisfazione. Inoltre, più il prestito presenta elementi di rischio, più le garanzie conferite devono essere liquidabili in modo agevole e certo. Tenuto conto della loro qualità elevata, gli attivi dati in garanzia dal CFF alla CDC possono essere considerati una garanzia proporzionata, malgrado il rischio particolarmente elevato normalmente connesso ad un prestito a favore di un'istituzione in difficoltà, come era in quel momento il CFF.
(34) Per quanto riguarda i tassi applicati dalla CDC per il prestito in questione, la Commissione constata che sono stati chiesti al CFF degli "spread" sul tasso medio del mercato interbancario francese. Questo tasso è riservato agli intermediari che presentano il minor rischio. L'ampiezza dello "spread", stabilito coerentemente con il grado di rischio del prenditore, la presenza di penalizzazioni connesse all'importanza del prelievo e la durata della linea di credito, sono gli elementi di valutazione che permettono di stabilire se le condizioni contrattuali connesse ai tassi chiesti al CFF possano essere considerate conformi alla prassi bancaria o se invece contengano elementi di favore ed, eventualmente; debbano essere giudicate incompatibili con le regole della concorrenza. Considerando che a causa dello "spread" applicato, il costo totale per il CFF è stato superiore di circa due miliardi di franchi francesi a quanto avrebbe pagato con l'applicazione del tasso di riferimento interbancario e che le condizioni contrattuali del prestito prevedevano delle penalizzazioni dirette ad evitare la trasformazione de facto della linea di credito in un finanziamento a lungo termine, si può ritenere che le condizioni relative ai tassi applicate al CFF fossero conformi alla prassi bancaria.
(35) In conclusione, la Commissione ha potuto verificare che le condizioni connesse alla linea di credito concessa dalla CDC al CFF erano conformi alla prassi bancaria per un prestito della categoria di rischio analoga a quella a cui il CFF apparteneva nel gennaio 1996 e contenevano meccanismi di penalità diretti a spingere l'istituto a cercare rapidamente altre fonti di finanziamento meno costose o in grado di risolvere lo squilibrio di liquidità il più in fretta possibile, in particolare attraverso la cessione di crediti dal suo portafoglio di prestiti agli enti locali. Su questa base, la linea di credito non costituisce un aiuto di Stato.
5.1.2. La garanzia dello Stato sui debiti del CFF
(36) Il 29 aprile 1996 le autorità francesi annunciavano che il CFF aveva accertato una perdita di 10,8 miliardi di franchi francesi per il 1995, il che significava un deterioramento gravissimo della sua situazione, con più di 2 miliardi di fondi propri negativi. Lo stesso giorno, il ministro dell'Economia e delle finanze, nel suo comunicato, dichiarava che lo Stato si era impegnato affinché tutte le scadenze, in conto capitale e interessi, del debito del CFF rappresentato da titoli, venissero onorate. In quel momento, la garanzia copriva circa 260 miliardi di franchi francesi di prestiti del CFF.
(37) Tale garanzia veniva confermata alcuni mesi più tardi. Nel comunicato del 26 luglio 1996 il ministro dichiarava ancora che "la situazione dell'istituto conduce pertanto lo Stato a intervenire, conformemente agli impegni presi il 29 aprile scorso, nel rispetto dell'interesse delle finanze pubbliche, del personale del Crédit Foncier de France, dei detentori di azioni e obbligazioni di quest'ultimo e della piazza di Parigi". Essendo rivolta al pubblico, la dichiarazione del ministro voleva quindi rassicurare i creditori del CFF, preoccupati dalle gravi difficoltà finanziarie del loro debitore, sulla qualità del suo debito, creditori che, dato che il CFF era presente in misura rilevante sui mercati internazionali, erano in gran parte investitori esteri. Tuttavia, la dichiarazione del ministro dell'Economia e delle finanze non prevedeva né la definizione di limiti temporali o dell'importo garantito, né la fissazione di una qualsiasi retribuzione per la sua concessione.
(38) Ritenendo che la garanzia dello Stato applicata per l'insieme del debito del CFF poteva costituire un aiuto alla ristrutturazione, la Commissione aveva chiesto informazioni supplementari sulle garanzie pubbliche o eventuali altre protezioni statali di cui beneficia il CFF.
(39) La Commissione ha valutato le osservazioni delle autorità francesi per quanto riguarda la garanzia sul passivo dell'istituto. Tuttavia essa ritiene che la dichiarazione ministeriale non possa essere considerata, come suggeriscono le autorità francesi, un semplice impegno di tipo politico privo di valore giuridico. Le argomentazioni fornite sottovalutano la portata sostanziale di una dichiarazione simile da parte del ministro responsabile degli affari economici e finanziari.
(40) Considerando non solo le finalità perseguite ma, come sottolineato dalla Corte di giustizia, principalmente gli effetti(8) delle misure di sostegno dello Stato, bisogna concludere che, fornendo rassicurazioni ai creditori sulla qualità dei loro crediti, la dichiarazione in questione ha avuto l'effetto di evitare la domanda di rimborso di titoli CFF in un periodo di grave crisi di liquidità, nel quale l'istituto non era in grado di finanziarsi sul mercato a condizioni normali. La Commissione ritiene che essa ha avuto, inoltre, i seguenti effetti. Anzitutto, evitare che il CFF dovesse utilizzare la linea di credito presso la CDC per le sue operazioni straordinarie derivanti da un'eventuale domanda di rimborso dei crediti da parte di creditori preoccupati della situazione finanziaria della banca, sottraendo in tal modo fondi che non avevano potuto essere destinati al risanamento economico e finanziario dell'istituto. In secondo luogo, permettere alla dirigenza della banca di sviluppare e, successivamente, attuare il piano di ristrutturazione in una prospettiva di lungo termine, tenendo conto della tranquillità consentita dal sostegno dello Stato. Infine, permettere al CFF di ottenere l'autorizzazione della Commission bancaire a continuare a svolgere la sua attività malgrado un coefficiente di solvibilità insufficiente.
(41) È opportuno ricordare che la Commission Bancaire ha consentito al CFF di operare per un lungo periodo con un coefficiente di solvibilità ben al di sotto di quello previsto dalle regole prudenziali comunitarie. Benché il governo si sia impegnato a far risalire il coefficiente al livello regolamentare, l'intervento pubblico effettivo è stato annunciato solo nel mese di marzo 1999. È molto probabile che, per autorizzare la prosecuzione dell'attività del CFF al di fuori delle regole prudenziali, la Commission Bancaire non abbia ritenuto sufficiente la prevista ricostituzione del capitale da parte del governo, ma che abbia piuttosto verificato che, qualora la difficile situazione del CFF si fosse ulteriormente aggravata, sarebbe intervenuta la garanzia annunciata dal ministro.
(42) Una conferma indiretta dell'imbarazzo della Commission Bancaire relativo all'incertezza della ricapitalizzazione del CFF da parte dello Stato deriva dal fatto che, apparentemente la Commission Bancaire avrebbe, nel 1997, invitato la CDC, che in seguito all'OPA di fine 1996 deteneva più del 90 % del capitale del CFF, a ricapitalizzare quest'ultimo per assicurare il rispetto dei coefficienti prudenziali. La CDC avrebbe risposto tuttavia che il suo intervento a favore del CFF si limitava alla concessione della linea di credito e che essa deteneva il controllo del CFF unicamente per conto dello Stato ed ha quindi rifiutato di conferire nuove risorse in fondi propri.
(43) Anche se l'impegno dello Stato non prevedeva una definizione formale delle sue modalità tecniche, esso è stato seguito tuttavia da azioni concrete di sostegno del CFF da parte dello Stato, che ha formalmente posto l'istituto sotto il suo controllo attraverso la CDC. Dopo la dichiarazione del 29 aprile 1996 e la sua conferma del 26 luglio 1996 la CDC, che aveva già fornito nel gennaio 1996 il prestito urgente al CFF, acquistava sul mercato, nell'ottobre 1996, per conto dello Stato il 90,6 % dell'istituto ad un prezzo che, in quel momento, era decisamente superiore al prezzo di mercato: fino al momento del lancio dell'offerta pubblica d'acquisto per 70 franchi francesi per azione, la quotazione del titolo CFF oscillava fra 29 e 40 franchi francesi, mentre si era alla ricerca di un acquirente per la società. Il passaggio del controllo del CFF all'istituto bancario del Tesoro, benché temporaneo in vista di una futura cessione ad un acquirente, ha quindi confermato al pubblico la volontà dello Stato di assicurare la sopravvivenza dell'istituzione.
(44) La Commissione ritiene che la dichiarazione del ministro dell'aprile 1996, anche se non è stata formalizzata giuridicamente, ha avuto tuttavia effetti sostanziali e deve quindi essere considerata equivalente ad una garanzia e valutata alla luce del criterio dell'investitore privato operante in una economia di mercato, come indicato dalla Commissione nella sua comunicazione del 13 novembre 1993 indirizzata agli Stati membri(9).
(45) L'applicazione del criterio dell'investitore privato in un'economia di mercato alle garanzie di Stato da parte della Commissione deve avvenire valutando la presenza di aiuti, raffrontando le condizioni della garanzia con quelle che il beneficiario avrebbe ottenuto sul mercato al momento in cui la decisione di sostegno è stata presa e che, normalmente dipendono dalla valutazione della situazione finanziaria della società beneficiaria e del suo futuro sviluppo. In particolare, nel caso in cui il sostegno dello Stato è fornito attraverso la concessione di una garanzia, è opportuno verificare se la sua mobilitazione non sia subordinata a condizioni specifiche. Si ha, in particolare, presenza di un elemento di aiuto quando la garanzia copre dei debiti di un'impresa e non vi sono limiti, né temporali né quantitativi, al suo utilizzo da parte del beneficiario e/o se la remunerazione non è conforme alle condizioni praticate sul mercato per operazioni simili.
(46) Nella fattispecie la Commissione constata il carattere illimitato della garanzia dello Stato sia nel tempo che per quanto riguarda l'importo, nonché l'assenza di una qualsiasi remunerazione di tale garanzia. La dichiarazione generale del ministro copriva tutto il passivo dell'istituto rappresentato da titoli, senza specificarne né la natura né l'importo. In particolare non veniva chiarito in alcun modo se si trattasse dei soli debiti rappresentati da un titolo o anche da altri debiti, come i debiti subordinati.
(47) Se del caso, la garanzia che tutte le scadenze dei debiti del CFF sarebbero state rispettate avrebbe riguardato tutti i tipi di debiti. Se si fosse trattato dei soli "debiti rappresentati da un titolo" del bilancio 1995, essa riguarderebbe quasi 268 miliardi di franchi francesi, altrimenti bisognerebbe considerare anche i prestiti subordinati e i titoli subordinati per 9,2 miliardi di franchi francesi. Tuttavia, sulla base dei chiarimenti sull'esistenza del meccanismo delle garanzie statutarie date dalle autorità francesi, nel determinare l'importo dell'aiuto di Stato la Commissione ritiene che la garanzia pubblica non copra l'importo nominale della totalità del debito del CFF rappresentato da titoli. In effetti lo statuto particolare delle società di credito fondiario prevede che i prestiti distribuiti dall'istituto beneficino di un privilegio speciale definito dalla legge del 28 febbraio 1852 e confermato dalla legge del 4 gennaio 1993 che fissa un nesso fra finanziamenti e prestiti, in base al quale il totale dei prestiti statutari deve sempre essere almeno uguale a quello dei finanziamenti garantiti. In caso contrario, una società di credito fondiario deve procedere al riacquisto delle sue obbligazioni al fine di rispettare tale vincolo. I crediti derivanti dai prestiti sono condizionati in una certa misura dal valore degli immobili sui quali i creditori hanno un'ipoteca di primo grado: l'importo dei prestiti fondiari in origine equivale al massimo al 62 % del valore dei beni o beneficia alternativamente o della garanzia di un ente pubblico o di un meccanismo normativo specifico. Dato il meccanismo descritto quindi, per le obbligazioni fondiarie la garanzia dello Stato sarebbe supplementare rispetto al privilegio speciale sugli immobili o alla garanzia di un ente pubblico che migliora il livello di liquidità dei crediti del CFF. I creditori del CFF sono così rassicurati sul rimborso alla scadenza dei loro crediti, senza il vincolo di dover agire in giudizio per far intervenire la garanzia ipotecaria. D'altronde, se lo Stato è chiamato a onorare la garanzia avrà, in virtù del privilegio ipotecario, un'elevata probabilità di recuperare buona parte della somma pagata. Ciò non avviene nel caso dei debiti subordinati indicati sopra che, per loro natura, non godono di alcun privilegio e presentano un grado di recuperabilità appena superiore a quello dei fondi propri.
(48) In conclusione, per quanto riguarda le condizioni della garanzia, bisogna osservare che non erano stati fissati né un termine alla sua durata né una qualche remunerazione o contropartita per lo Stato. Inoltre, come è già stato sottolineato sopra, al momento in cui la garanzia è stata concessa, la situazione dell'istituto era talmente grave da non permettere la concessione di una garanzia a condizioni paragonabili da parte di un investitore privato operante in un'economia di mercato: solo lo Stato era disposto a fornire un sostegno. La garanzia pubblica è quindi un aiuto di Stato. Essa ha permesso all'istituto di continuare a svolgere la propria attività per quasi tre anni in condizioni che, normalmente, avrebbero impedito di concedere a qualsiasi altro istituto la stessa autorizzazione a esercitare l'attività bancaria e finanziaria.
(49) Per quanto riguarda la determinazione dell'aiuto, si può stimare il prezzo che il CFF avrebbe dovuto pagare se avesse dovuto acquistare la garanzia sul mercato. Per questo è necessario stimare la probabilità di rimborso di uno strumento finanziario (prestito, obbligazione, garanzia) avente caratteristiche simili alla garanzia pubblica concessa al CFF e, in particolare, una durata illimitata, la probabilità di recupero dei prestiti ipotecari, nonché la probabilità teorica di fallimento degli istituti aventi un "rating" come quello del CFF al momento della concessione della garanzia (Moody's Baal; S & P A1). Questa probabilità, assieme agli elementi sopra descritti, permette di calcolare il premio (spread) sul tasso senza rischio chiesto su un prodotto bancario avente le caratteristiche della garanzia in questione. Ciò permette di stabilire a 14,6 miliardi di franchi francesi la retribuzione che lo Stato avrebbe dovuto chiedere per l'intervento in questione.
(50) La garanzia dello Stato sul debito del CFF costituisce inoltre una misura di aiuto indiretto per i creditori della banca. In seguito alla decisione dello Stato di garantire tutti i prestiti del CFF, i creditori hanno visto aumentare il valore dei loro crediti in conseguenza della maggiore sicurezza di rimborso derivante dalla garanzia pubblica. La grande maggioranza dei prestiti del CFF è rappresentata da obbligazioni la cui proprietà resta anonima e il cui trasferimento non richiede la forma scritta.
5.1.3. L'impegno dello Stato sul rispetto delle norme prudenziali da parte del CFF
(51) Nello stesso comunicato stampa del ministro delle Finanze e dell'economia del 29 aprile 1996, oltre all'impegno pubblico sul passivo dell'istituto, figurava anche un altro impegno dello Stato francese sul rispetto di norme prudenziali da parte del CFF. Come già sottolineato a proposito dell'impegno sui debiti, si trattava di una dichiarazione diretta a rassicurare le controparti del CFF. In particolare, in questo caso, lo scopo era di ridare fiducia ai dipendenti dell'istituto preoccupati del suo futuro e che, il 22 marzo 1996, avevano già esercitato il "droit d'alerte" previsto dalla legge del 1o marzo 1984 relativa alla prevenzione dei fallimenti di imprese.
(52) Tuttavia, dato che la dotazione di fondi propri sufficienti è la condizione fondamentale e necessaria per la prosecuzione della attività bancaria, la dichiarazione del ministro implicava la dichiarazione di disponibilità a fornire le risorse patrimoniali necessarie alla sopravvivenza e all'efficienza economica dell'istituto. Al momento della dichiarazione ministeriale il fabbisogno di fondi propri del CFF era importante: le gravi perdite avevano portato il coefficiente di solvibilità allo 0,5 %. Al momento dell'avvio del procedimento dell'articolo 88, paragrafo 2, del trattato la quantificazione di un eventuale intervento pubblico di questo tipo era impossibile per mancanza di informazioni sufficienti, mentre la stampa a suo tempo aveva parlato di un fabbisogno minimo di 8 miliardi di franchi francesi per arrivare ad un coefficiente dell'8 %.
(53) Ai sensi della direttiva 89/647/CEE del Consiglio(10), del 18 dicembre 1989, relativa ad un coefficiente di solvibilità degli enti creditizi, modificata da ultimo dalla direttiva 92/30/CEE(11), le autorità di vigilanza bancaria devono provvedere affinché una banca, il cui coefficiente di solvibilità scende al di sotto dell'8 %, adotti le misure necessarie per ricostituire il livello adeguato il più rapidamente possibile, attraverso una ricapitalizzazione o una riduzione dei suoi impegni, altrimenti le dovrà essere ritirata l'autorizzazione ed essa dovrà cessare la propria attività. Come è già stato sottolineato in altre decisioni della Commissione attinenti le banche, tali operazioni di ricapitalizzazione costituiscono degli aiuti se esse non sono consentite dallo Stato azionista a condizioni normali di mercato, anche se sono inferiori agli eventuali costi di liquidazione dell'isituto oggetto dell'aiuto. Il requisito di solvibilità minima costituisce uno dei criteri di efficienza economica di una banca e assicura contemporaneamente l'eguaglianza delle condizioni di concorrenza poiché, in linea di principio, le banche possono sempre ridurre i loro impegni per rispettare il vincolo di solvibilità, piuttosto che aumentare i loro fondi propri.
(54) Dato che l'opzione della liquidazione rimane sempre aperta, tale ricapitalizzazione cosituisce un aiuto se essa non è consentita a condizioni normali, accettabili dal punto di vista della remunerazione per un investitore privato. Raffrontando l'azione dello Stato e quella di un investitore nell'economia di mercato, la valutazione dell'aiuto deve basarsi sul raffronto fra il costo dell'operazione e il suo valore correttamente attualizzato.
(55) Dal 1996, anche facendo ricorso ad operazioni contabili e alla cessione di attività immobiliari, non è stato possibile per il CFF arrivare al rispetto di disposizioni prudenziali senza misure di ricapitalizzazione. Con lettera del 24 marzo 1999 il ministro delle Finanze e dell'economia ha informato la Commissione che, sulla base dell'"arrêté des comptes" per l'esercizio 1998 l'importo della ricapitalizzazione era stato fissato a 1,85 miliardi di franchi francesi. La ricapitalizzazione sarebbe stata realizzata attaverso un'anticipazione di capitale da parte della CDC, retribuita ad un tasso di mercato a breve termine. Al momento della cessione del CFF, tale anticipazione sarebbe stata ripresa e successivamente consolidata nel capitale dall'acquirente. Tuttavia, un importo della ricapitalizzazione limitato a 1,85 miliardi di franchi francesi anticipa e presuppone un deconsolidamento della filiale Crédit Logement (CLog) non ancora realizzato e il rispetto dell'obiettivo espresso dalla Commission Bancaire di un coefficiente "Tier 1" per il CFF di almeno il 6 %.
(56) Lo sviluppo dell'attività del CLog dovuto ad una ripresa del mercato degli alloggi, combinato con il forte sviluppo del settore dei prestiti con cauzione, ha provocato un forte aumento di importi ponderati di CLog che il CFF, tenuto conto del livello della sua partecipazione (71 %), consolida globalmente nei suoi conti. I crediti del CLog sono economicamente più rischiosi e, quindi, sono oggetto di una ponderazione prudenziale più elevata richiedendo un maggiore fabbisogno di fondi propri per il CFF. Nella lettera del 24 dicembre 1998 le autorità francesi informavano la Commissione dell'avvio di discussioni con gli altri azionisti del CLog per una riduzione della partecipazione del CFF nel Clog dal 71 % a meno del 20 % allo scopo di alleggerire nel corso dei prossimi mesi l'onere in fondi propri sostenuto dal CFF(12). Sulla base delle informazioni fornite dalle autorità francesi la Commissione ritiene che il fabbisogno in fondi propri del CFF si situi in una forbice fra 1,357 miliardi di franchi francesi e 5,914 miliardi di franchi francesi secondo le diverse ipotesi di coefficiente nucleo duro richiesto dalla Commission Bancaire e il livello di partecipazione nel CLog che verrà adottato.
Tabella 1 - Fabbisogno di capitali del Crédit Foncier de France
SPAZIO PER TABELLA
(57) Sulla base delle informazioni disponibili la Commissione conclude che l'impegno dello Stato in vista del rispetto delle disposizioni prudenziali è un aiuto la cui compatibilità deve essere valutata in funzione delle misure di ristrutturazione del CFF. La Commissione basa la valutazione dell'aiuto sull'ipotesi di un aumento di capitale limitato a 1,85 miliardi di franchi francesi (1,4 miliardi di franchi francesi attualizzati nel 1996), come notificato dalle autorità francesi, supponendo che la riduzione di partecipazione del CFF nel CLog sarà sufficiente a questo fine (cfr. tabella 1).
(58) In conclusione l'aiuto totale concesso al CFF ammonta a 16 miliardi di franchi francesi secondo la seguente tabella riassuntiva.
Tabella 2 - Sommario degli aiuti (attualizzati al 31 dicembre 1996)
SPAZIO PER TABELLA
5.2. Incidenza sugli scambi fra gli Stati membri
(59) La liberalizzazione dei servizi finanziari e l'integrazione dei mercati finanziari hanno l'effetto di rendere gli scambi intra-comunitari sempre più sensibili alle distorsioni della concorrenza:
5.2.1. Distorsione della concorrenza
(60) L'aiuto concesso ad un gruppo bancario come il CFF, che fornisce prestiti e altri servizi finanziari alle imprese e raccoglie depositi presso una vasta clientela, è tale da falsare la concorrenza con altri istituti di credito. Gli aiuti alle istituzioni più fragili svolgono un ruolo nefasto e contribuiscono alle pressioni al ribasso dei margini del settore. Gli aiuti rappresentano un premio all'inefficienza e sono in contrasto con la disciplina del mercato. La protezione dello Stato, pronta ad intervenire in caso di difficoltà degli istituti di credito, toglie ai creditori lo stimolo a controllare il comportamento dei loro debitori. Gli istituti non sono più sottoposti al controllo e alla sanzione dei mercati. Tale protezione non è solo indebita ed eccessiva, ma essa ha anche la conseguenza di indurre ad una cattiva gestione degli istituti di credito.
(61) Tenuto conto in particolare della raccolta delle risorse da utilizzare, settore in cui il grado di concorrenza è particolarmente elevato, la distorsione di concorrenza provocata dall'aiuto è stata notevole, in quanto il CFF è un mutuatario piuttosto importante sui mercati finanziari internazionali. La garanzia pubblica che è stata concessa ha attribuito al CFF un vantaggio competitivo importante in questo settore.
5.2.2. Incidenza sugli scambi fra gli Stati membri
(62) È opportuno ricordare che, benché in linea di principio le banche possano offrire i loro servizi liberamente e senza limitazioni transfrontaliere, servizi basati principalmente sulle attività di raccolta di depositi e concessione di prestiti, esse incontrano ostacoli alla loro espansione all'estero.
(63) Tali ostacoli sono spesso legati al radicamento locale delle banche nazionali, che rende l'ingresso sul mercato più oneroso per i concorrenti esteri. Dato che il completamento del mercato unico ha aperto alle banche la possibilità di offrire i loro servizi negli altri Stati membri, qualsiasi aiuto concesso ad una banca, internazionale o nazionale, è tale da ostacolare queste possibilità.
(64) Gli aiuti aventi lo scopo di permettere la sopravvivenza di banche, anche locali, che altrimenti sarebbero state eliminate dal mercato a causa della loro minore redditività e della loro modesta capacità competitiva, rischiano di falsare la concorrenza a livello comunitario, in quanto rendono più difficile l'ingresso delle banche estere sul mercato francese.
(65) Senza gli aiuti in questione, il CFF probabilmente avrebbe dovuto essere posto in liquidazione. In una tale eventualità le attività del CFF avrebbero potuto essere acquistate da parte di concorrenti esteri desiderosi di acquisire una presenza commerciale significativa in Francia. La clientela del CFF avrebbe dovuto rivolgersi ad un'altra banca, eventualmente proveniente da un altro Stato membro.
(66) Di conseguenza, bisogna ritenere che gli aiuti a favore del CFF cadono nel campo di applicazione dell'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE, in quanto falsano la concorrenza in misura tale da incidere sugli scambi intra-comunitari.
5.3. Esame della compatibilità degli aiuti al Crédit Foncier con il trattato
(67) Dopo la valutazione dell'esistenza di aiuti di Stato nelle misure di sostegno finanziario concesse al CFF, è opportuno esaminare se tali aiuti possono essere dichiarati compatibili con l'interesse comune ai sensi dell'articolo 87, paragrafi 2 e 3, del trattato CE.
(68) Nella fattispecie, bisogna anzitutto considerare che non si tratta né di un aiuto a carattere sociale concesso a consumatori individuali, né di un aiuto diretto a facilitare lo sviluppo di talune regioni francesi. Non si tratta nemmeno di un aiuto destinato a porre rimedio ad una grave perturbazione economica in quanto esso mira a sanare le difficoltà di un solo beneficiario, il CFF, e non le difficoltà di tutti gli operatori del settore.
(69) La Commissione ritiene che i problemi del CFF non siano dovuti ad una crisi sistemica del settore bancario in Francia. Il CFF non è il solo istituto di credito francese in difficoltà, e talune altre banche, in particolare pubbliche, incontrano anch'esse delle difficoltà. Tuttavia le cause delle perdite del CFF sono ad esso specifiche e sembrano essere dovute, in larga misura, ad una cattiva gestione del credito, senza un controllo dei rischi sufficientemente rigido nell'attività di credito al settore fondiario concorrenziale effettuato dalle sue filiali. Di conseguenza, l'aiuto concesso non può nemmeno essere giustificato nell'interesse della Comunità a causa dello sviluppo di una crisi bancaria generalizzata.
(70) Solo la deroga prevista all'articolo 87, paragrafo 3, lettera c) seconda parte potrà essere presa in considerazione. La compatibilità degli aiuti in questione deve essere valutata secondo le regole specifiche concernenti gli aiuti al salvataggio e alla ristrutturazione di imprese in difficoltà(13). Il principio generale da applicare agli aiuti di Stato concessi alle imprese in difficoltà ne subordina la compatibilità a diverse condizioni e, in particolare, nel caso degli aiuti alla ristrutturazione:
1) l'esecuzione completa di un piano di ristrutturazione basato su ipotesi realiste e che permettano di ristabilire entro un termine ragionevole la redditività minima richiesta dei capitali investiti e assicurare in tal modo l'efficienza economica a lungo termine dell'impresa;
2) l'apporto di contropartite sufficienti a compensare la distorsione di concorrenza e poter concludere che l'aiuto non è contrario all'interesse comune;
3) la proporzionalità dell'aiuto alle finalità perseguite e la limitazione dell'importo dell'aiuto al minimo necessario alla ristrutturazione, affinché lo sforzo di risanamento sia sostenuto nella massima misura possibile dall'impresa stessa;
4) l'applicazione integrale del piano di ristrutturazione e l'esecuzione di qualsiasi altra obbligazione prevista nella decisione finale della Commissione;
5) la realizzazione di un sistema di controllo della condizione precedente.
In applicazione della disciplina degli aiuti alla ristrutturazione, la Commissione ritiene che tali aiuti alla ristrutturazione dovrebbero normalmente rendersi necessari una sola volta.
5.3.1.1. L'efficienza economica dell'impresa
(71) In una lettera del 21 marzo 1996 le autorità francesi informavano la Commissione che il nuovo governatore del CFF stava preparando un piano di ristrutturazione e di riposizionamento strategico per la banca. Il piano doveva permettere il risanamento della banca e il suo ritorno alla redditività, in vista della sua ripresa da parte di un partner. In un primo tempo, il piano non prevedeva un aumento del capitale dell'istituto da parte dello Stato che sperava che le misure previste nel piano fossero sufficienti a generare le risorse necessarie alla ricapitalizzazione del CFF.
(72) Durante la ricerca di un azionista di riferimento, e soprattuto a partire dal 1996, il CFF ha avviato un processo di ristrutturazione interna basato sul riposizionamento dell'ente sulla sua attività di base, il polo del credito all'edilizia abitativa, essenzialmente riservato ai privati. La strategia dell'impresa si è articolata attorno a cinque specialità sulle quali è stata disegnata la nuova struttura dell'organizzazione. La ristrutturazione interna ha razionalizzato l'organigramma attraverso il raggruppamento di attività della stessa natura con un fine di chiarificazione e di realizzazione di economie di scala.
(73) L'attività commerciale ha costituito la priorità del personale e della direzione del CFF e ha dato risultati significativi sulla produzione di crediti nel settore concorrenziale, passando da 6,1 miliardi di franchi francesi nel 1995 a 11,5 miliardi di franchi francesi nel 1998. Grazie agli sforzi della rete commerciale il CFF ha conquistato quote di mercato nel compartimento di produzione tradizionale del CFF, i prestiti regolamentati. I metodi commerciali sono stati migliorati aprendo una scuola di vendita all'inizio del 1998.
(74) La politica di ristrutturazioni e di cessioni di attività nel quadro del riposizionamento sull'attività di base ha contemporaneamente contribuito al riequilibrio della liquidità del gruppo e alla ricostituzione dei fondi propri. Nel 1996 l'istituto cedeva attività e partecipazioni non strategiche per 23 miliardi di franchi francesi e perfezionava operazioni di cartolarizzazione e di cessione diretta di crediti agli enti locali per un totale di 22 miliardi di franchi francesi, di cui 11 miliardi di franchi francesi per cartolarizzazione. Queste operazioni permettevano anzitutto di rimborsare l'anticipo della CDC e, con la realizzazione di strumenti di gestione attivo-passivo, di non dover più ricorrere, dopo la crisi del gennaio 1996, al mercato dei capitali per la raccolta di risorse finanziarie.
(75) La situazione di tesoreria è ora ampiamente positiva, non solo grazie alle importanti cessioni di prestiti agli enti locali e alle cessioni relative ad altre attività, ma soprattutto grazie ai rimborsi anticipati della clientela a causa della diminuzione dei tassi di mercato. Nel 1996 i rimborsi anticipati hanno riguardato quasi tutti i prestiti, producendo 26 miliardi di franchi francesi che si aggiungono ai 9 miliardi di franchi francesi di ammortamenti contrattuali e ai 21 miliardi di franchi francesi ottenuti da cessioni di prestiti agli enti locali. Ciò ha consentito di far fronte alla produzione e al rimborso dei titoli giunti a scadenza e degli altri debiti, e di rafforzare l'importo del portafoglio titoli portandolo a 10 miliardi di franchi francesi. Dato che gli esercizi contabili 1997 e 1998 hanno registrato anch'essi tassi di rimborso elevati, la CFF ha fatto fronte alla totalità degli impegni fino al 1999 pur mantenendo la produzione prevista nel business plan. Se del caso, la banca può contare su operazioni di cartolarizzazione o di intervento del portafoglio obbligazionario per raccogliere fondi.
(76) Per quanto riguarda l'evoluzione dei crediti dubbi e degli accantonamenti, insieme degli importi dubbi è stato ridotto contemporaneamente all'esposizione totale. Gli accantonamenti sui crediti dubbi sono passati da 9,7 miliardi di franchi francesi nel 1995 a 5,2 nel 1998, rispecchiando un miglioramento sensibile della politica di rigida selezione dei rischi attuata nel quadro della concessione dei crediti della banca (gestione del rischio), in conseguenza diretta del riposizionamento delle attività su settori presentanti pochi rischi (credito all'alloggio). Per quanto riguarda il sistema di controllo dei rischi e degli impegni delle filiali, il CFF ha riconosciuto che, in linea di massima, esistevano strumenti di controllo di gestione, ma che precedentemente non venivano aggiornati dal punto di vista quantitativo e qualitativo rispetto alle esigenze di una gestione moderna, soprattutto nel contesto di diversificazione che aveva conosciuto l'istituzione. Di conseguenza, a partire dal 1996 l'istituto ha cercato di migliorare il controllo della casa madre sulle filiali: un comitato di gruppo è incaricato di vigilare permanentemente sulla coerenza della strategia delle filiali con quella della casa madre e permettere di approfondire i problemi comuni. Il controllo di gestione delle filiali esercita un monitoraggio trimestrale dei risultati e dei principali indicatori finanziari della situazione di tesoreria, nonché un'attualizzazione delle previsioni dei risultati dell'anno. Tale reporting è completato dal controllo dei risultati di attività. Per quanto riguarda il controllo dei rischi, due comitati sono competenti da un lato per quanto riguarda l'autorizzazione degli impegni delle filiali del CFF sulle entità esterne al gruppo, il cui importo totale è superiore a 5 miliardi di franchi francesi e d'altro lato per il trattamento dei grandi rischi, il cui importo cumulato per cliente a livello del gruppo raggiunge o supera 5 miliardi di franchi francesi.
(77) La tabella che segue mostra l'evoluzione di bilancio del gruppo CFF dal 1995 al 1998.
Tabella 3 - Bilancio consolidato del gruppo CFF
SPAZIO PER TABELLA
(78) A partire dal 1996 i margini sono stati corretti secondo gli obiettivi del piano d'impresa. Gli sforzi più importanti sono stati realizzati sui costi di struttura allo scopo di adeguare i mezzi alla riduzione del livello di attività. Dal 1995 al 1998 vi è stata una riduzione di circa il 30 % dei posti (da 3287 unità a 2371), consentendo una riduzione degli oneri del personale del 25 %. Il totale degli oneri di gestione è stato ridotto del 22 % nel corso dello stesso periodo. Dopo la perdita eccezionale del 1995 il gruppo ha accumulato utili che, benché ancora modesti, hanno comportato un miglioramento dei fondi propri consolidati. In effetti, la contrazione del prodotto netto bancario che è risultata dalla diminuzione del margine di interesse globale (previsto nel piano di impresa) è stata compensata oltre che dalla riduzione delle spese generali di gestione, anche dalle plusvalenze sulle cessioni di prestiti agli enti locali e dalla diminuzione delle correzioni di valore sui crediti e immobilizzi finanziari (grazie alla migliore gestione del rischio) e degli ammortamenti e accantonamenti.
(79) La tabella che segue mostra l'evoluzione dei risultati consolidati del gruppo CFF.
Tabella 4 - Risultati del gruppo CFF
SPAZIO PER TABELLA
(80) La validità del piano di ristrutturazione applicato dall'istituto, che ha permesso di generare attraverso azioni di risanamento le risorse liquide necessarie al finanziamento durante il periodo di difficoltà attraversato e il ritorno alla redditività che ne è risultato, non sono stati sufficienti, tuttavia, a ricostituire il coefficiente di solvibilità dell'istituto. Benché in un primo tempo le autorità francesi avessero indicato che, nonostante l'impegno del governo, esse non desideravano né una ricapitalizzazione preliminare del CFF né alcun'altra misura di sostegno al CFF, l'ampiezza dei benefici realizzati non ha permesso di ricostituire i fondi propri al livello previsto dalle regole prudenziali comunitarie. La ricostituzione dei fondi propri era quindi prevista a carico dell'acquirente della banca nel quadro della sua cessione.
Tabella 5 - Fondi propri del gruppo CFF
SPAZIO PER TABELLA
(81) Tuttavia, nel settembre 1998, le discussioni avviate con il candidato alla acquisizione dell'istituto finanziario, il consorzio americano GMAC-Bass venivano interrotte a causa del rifiuto di quest'ultimo di acquisire la totalità del CFF. Secondo la stampa, acquisendo il bilancio totale del CFF (in quel momento circa 310 miliardi di franchi francesi) senza alcuna garanzia dello Stato, GMAC-Bass temeva di veder abbassare il suo rating finanziario da parte delle agenzie di valutazione. Per questo motivo, esso chiedeva allo Stato di separare in due parti il bilancio del CFF e conservare tutta l'esposizione obbligazionaria che godeva di una garanzia pubblica.
(82) Il nuovo piano presentato dalle autorità francesi il 24 dicembre 1998 prevede tre fasi: ristrutturazione finanziaria, ricapitalizzazione e apertura di una nuova procedura di dismissione della banca.
(83) La ristrutturazione finanziaria mira a risolvere le difficoltà individuate in occasione della precedente vendita e, in particolare, la garanzia sui prestiti, i problemi di governo d'impresa ("corporate governance"), la trasparenza contabile e il fabbisogno crescente di fondi propri. Questi problemi sono stati affrontati, rispettivamente, attraverso la creazione di una filiale di credito fondiario, la trasformazione dello status giuridico del CFF, il miglioramento sul piano della trasparenza del bilancio del CFF e la riduzione della partecipazione del CFF nel CLog.
(84) Le obbligazioni fondiarie e le attività corrispondenti saranno trasferite in una filiale specializzata, dotata dello statuto di società di credito fondiario (SCF). Tenuto conto della qualità attribuita a queste società specializzate, il CFF disporrà di un nuovo strumento di rifinanziamento garantito, che permette di por fine alla garanzia dello Stato. La realizzazione di questo progetto è subordinata all'approvazione da parte del Parlamento francese della legge sul risparmio e la sicurezza finanziaria, prevista per la fine dell'anno. La Commissione guarda con favore queste norme di legge e la creazione della SCF da parte del CFF, in quanto questa struttura organizzativa fornirà una soluzione definitiva al problema della garanzia dello Stato.
(85) La Commissione giudica molto importante la riduzione della partecipazione detenuta dal CFF nel CLog, tenuto conto degli effetti del consolidamento dei conti del CLog sul coefficiente di solvibilità del gruppo, come indicato nella tabella 1.
(86) In seguito ad una lettera del Ministro delle finanze e dell'industria del 24 marzo 1999 che comunicava l'importo previsto dallo Stato per la ricapitalizzazione del CFF, la Commissione ha chiesto delle informazioni allo scopo di verificare la presenza di un piano industriale capace di completare l'opera di risanamento dell'istituto e la corrispondenza al minimo necessario della misura di aiuto prevista. Inoltre, le informazioni richieste dovevano confermare le date previste per la trasformazione dello status giuridico della banca e la creazione della filiale SCF. La Commissione ha ricevuto le informazioni complete da essa richieste il 12 maggio 1999.
(87) Il nuovo piano parte dai risultati pubblicati per il 1998 per sviluppare la futura strategia e i risultati programmati del gruppo e si inserisce nel contesto della ricerca di un acquirente. Il piano è ispirato dalla preoccupazione di risanare l'istituto nei settori più a rischio ed evitare la contrazione del risultato netto bancario cercando altre fonti di reddito che compensino la riduzione degli apporti tradizionali. Questo piano ha preso in considerazione i problemi di fondo dell'istituto e tutti gli aspetti della gestione ordinaria (personale, organizzazione, settore commerciale), dello sviluppo strategico e della struttura finanziaria (fondi propri, qualità dei crediti, redditività, liquidità) al fine di consentire al CFF di confermare la sua efficienza economica.
(88) Il piano strategico persegue due obiettivi: il completamento del riposizionamento sulla attività di banca ipotecaria e lo sviluppo della produzione di crediti agli alloggi, della vendita di servizi e della distribuzione dei prodotti di risparmio. Per quanto riguarda la prima finalità, le misure più importanti sono la concentrazione sul credito all'edilizia sociale, la riorganizzazione della rete e il rafforzamento della funzione commerciale. Il CFF mira a continuare il riposizionamento su tre assi: il settore dei crediti per l'accesso alla proprietà e locativi, essenzialmente ai privati, associandovi lo sviluppo di una strategia d'offerta complementare di prodotti di risparmio; il rafforzamento dell'attività di credito nei settori seguiti tradizionalmente, come l'immobiliare e i crediti specializzati; infine lo sviluppo della commercializzazione di servizi a forte valore aggiunto, come le perizie immobiliari, l'amministrazione di beni, gli alloggi sociali e la gestione di un patrimonio immobiliare in cui esso dispone già di una notevole esperienza professionale.
(89) Complessivamente, sulla base dei documenti sottoposti, il piano strategico appare adeguato, anche se sembra in qualche caso ottimista. In effetti, la riduzione della produzione del settore oggetto dell'aiuto non è stata ancora sufficientemente compensata dall'aumento del settore concorrenziale nel quale il CFF ha una quota di mercato ancora modesta. Le previsioni di crescita della quota di mercato in questo settore sembrano ottimiste, tenuto conto dell'assenza di crescita del mercato nel suo insieme prevista nel piano d'impresa. Una riconversione simile non è semplice per il CFF che esce da una profonda crisi e richiederà grandi sforzi al personale che non aveva in precedenza un forte orientamento commerciale.
(90) D'altronde, l'aumento dei rinegoziati e dei rimborsi anticipati dei prestiti, provocati dalla riduzione dei tassi d'interesse e dallo sviluppo di una politica di riscatto di prestiti da parte delle reti bancarie, benché abbia un primo effetto favorevole sulla tesoreria del CFF, può provocare una riduzione del risultato di gestione bancaria, soprattutto nel settore oggetto dell'aiuto che resta ancora il cuore dell'attività di credito dell'istituto.
(91) Infine, l'analisi dello sviluppo di questi costi oltre il 1999 mostra l'assenza del loro adeguamento complementare in funzione della riduzione degli importi PAP e della crescita ancora modesta del risultato netto bancario. Lo sviluppo degli oneri di gestione non riflette la prosecuzione del "trend" degli ultimi tre anni e delle previsioni del settore bancario in generale.
5.3.1.2. Le contropartite
(92) È opportuno anzitutto ricordare che, in assenza degli aiuti da esso ricevuti, il CFF avrebbe dovuto essere posto in liquidazione. Come previsto negli orientamenti della Commissione sugli aiuti al salvataggio e alla ristrutturazione(14), occorre accertare che sia stata adottata la soluzione comportante le minori distorsioni per i concorrenti. Se è inevitabile una grave distorsione, devono essere richieste contropartite importanti, che possano essere utili agli altri operatori del settore allo scopo di attenuare gli effetti negativi dell'aiuto.
(93) A questo riguardo bisogna aggiungere che secondo la politica comunitaria in materia, le contropartite devono rappresentare uno sforzo supplementare dell'impresa oggetto dell'aiuto rispetto alle operazioni di ristrutturazione strettamente necessarie al suo risanamento. In particolare, deve trattarsi anzitutto di misure che non sono finanziate, direttamente o indirettamente, da aiuti di Stato. Nel caso in cui non vi sia chiusura di capacità, è possibile trovare delle contropartite nella cessione di attività, a condizione che esse siano redditizie, o nella riduzione della presenza commerciale dell'impresa.
(94) Nel settore bancario, il vincolo di solvibilità introdotto dalla normativa bancaria (il nucleo duro di fondi propri e dei fondi propri in senso largo devono rappresentare, rispettivamente, 4 % e 8 % delle attività ponderate del rischio) introduce un obbligo che limita le capacità di crescita degli istituti di credito. In realtà, tale vincolo di capitalizzazione esiste in assoluto a medio e lungo termine per qualsiasi forma di impresa, ma nel settore bancario si esercita in modo permanente e immediato. Esso è quantificabile convenzionalmente e non può essere temporaneamente rilassato nel quadro di una strategia di crescita seguita da un istituto di credito. Un ente creditizio che soddisfi solo di stretta misura il vincolo di solvibilità non dispone di un margine di crescita finché non è in grado di attrarre nuovi capitali o di far crescere i propri fondi propri con un livello di utili significativo. In questo modo un'istituzione inefficiente vede la sua crescita direttamente "frenata", mentre una banca che realizza utili importanti dispone di un margine di crescita a misura della sua redditività. Tale effetto di freno della crescita delle istituzioni meno efficienti in ragione del vincolo di solvibilità illustra in modo diretto la complementarietà esistente fra le politiche prudenziali preventive e la politica di concorrenza.
(95) Dal vincolo della solvibilità risulta che è sempre possibile una stima convenzionale della distorsione di concorrenza, nei casi di aiuti a istituti di credito(15). Se gli aiuti sono assimilabili a iniezioni di capitale, la distorsione di concorrenza può essere valutata in termini di attività ponderate del rischio. Un'iniezione di capitale di 1 milione di EUR, o qualsiasi misura di effetto equivalente, permette ad una banca di accrescere le attività ponderate del rischio nel suo bilancio (tenuto conto del vincolo di solvibilità regolamentare dell'8 %) e quindi il suo livello di attività. Tale operazione si traduce in una potenziale distorsione di concorrenza in termini di attività dell'ordine di 12,5 milioni di EUR (senza l'aiuto in questione la banca non avrebbe potuto aumentare di 12,5 milioni di EUR l'importo delle sue attività ponderate). Tale relazione implica inoltre che, se l'aiuto ad un ente creditizio è superiore ai suoi fondi propri, la distorsione di concorrenza è superiore alla totalità dei suoi attivi ponderati. Il ruolo delle contropartite consiste, in un tale contesto, nel limitare la distorsione di concorrenza così convenzionalmente stimata in maniera indicativa.
(96) Nella fattispecie, bisogna sottolineare che, per quanto riguarda le informazioni sulle contropartite offerte dal CFF ai concorrenti, chieste dalla Commissione al momento dell'avvio del procedimento dell'articolo 88, paragrafo 2, le autorità francesi hanno presentato dei dati sugli sforzi effettuati. La Commissione non considera la riduzione del risultato netto bancario prevista dal piano di impresa una contropartita in quanto essa è piuttosto un risultato della riduzione dell'attività di credito nel settore oggetto dell'aiuto, non ancora compensata dall'aumento dell'attività nel settore concorrenziale.
(97) Tuttavia, la Commissione ritiene che l'importante riduzione del bilancio (da 392 miliardi di franchi francesi al 31 dicembre 1995 a 296 miliardi di franchi francesi al 31 dicembre 1998, cioé pari al 25 %) non può essere considerata soltanto necessaria alla efficienza economica e come un effetto del riposizionamento volontario dell'attività della banca, ma comporta degli sforzi sostanziali che hanno attenuato la distorsione di concorrenza conseguente all'intervento statale. Tali sforzi rappresentano in particolare un contributo molto importante rispetto alla distorsione di concorrenza come può essere convenzionalmente valutata nella fattispecie.
(98) A questo riguardo, la Commissione valuta un elemento positivo la decisione del CFF di separarsi dalla sua rete all'estero, in particolare considerando che l'attività all'estero, benché poco importante, si stava espandendo dopo l'intervento pubblico (era stata aperta una succursale in Italia).
(99) Visto l'importo dell'aiuto rispetto alle contropartite date, la Commissione ritiene che il CFF abbia contribuito in modo significativo ai costi di ristrutturazione e che abbia fornito delle contropartite importanti che permettono di attenuare l'effetto distorsivo degli aiuti sulla concorrenza.
5.3.1.3. La proporzionalità degli aiuti e il contributo dell'istituto al risanamento
(100) Tenuto conto degli elementi che precedono, per quanto riguarda il rispetto delle condizioni previste dalla disciplina per gli aiuti alla ristrutturazione, la Commissione ritiene che il CFF contribuisca in modo significativo ai costi della ristrutturazione con i suoi mezzi.
(101) Tuttavia, benché il risanamento del CFF sia già stato in gran parte realizzato, i fondi propri restano molto al di sotto del livello minimo regolamentare previsto dalle norme prudenziali in materia. Tale problema dovrebbe trovare una soluzione con la ricapitalizzazione notificata dallo Stato [limitata a 1,85 miliardi di franchi francesi, tenendo conto della riduzione della partecipazione nel CLog(16), la cui data e modalità non sono state però ancora precisate]. La Commissione ritiene che le incertezze residue per quanto riguarda l'efficienza economica definitiva della banca dovrebbero essere rimosse grazie alla dismissione dell'istituto.
(102) La redditività sui fondi propri realizzata dalla banca nel 1998, determinata sulla base del coefficiente del risultato consolidato sui fondi propri consolidati (tenuto conto dell'aumento di capitale) ammonta a circa l'8,4 %. Tale valore, che non è ancora conforme alla redditività media del settore bancario né alle aspettative di un azionista privato, giustifica la vendita ad un partenaire solido, prevista nel quadro della privatizzazione a breve scadenza della banca per consolidare l'efficienza economica dell'istituto.
(103) Il fatto che la ricostituzione dei fondi propri e il risanamento definitivo della banca siano affidati ad un partenaire importante, il che dovrebbe consentire di applicare il piano d'impresa, pone dei problemi per quanto riguarda la dismissione.
(104) Oltre all'esame della compatibilità degli aiuti in questione, la Commisione prende inoltre in considerazione la privatizzazione della banca. Nella lettera del 12 maggio 1999, le autorità francesi si sono impegnate a privatizzare il CFF entro dicembre 1999 con una procedura aperta, trasparente e non discriminatoria. La Commissione prende atto di questi impegni e ricorda che essa ha inserito nella sua XXIII relazione sulla politica di concorrenza(17) del 1993 i principi generali che essa applica nei casi di privatizzazione, per stabilire se queste operazioni siano tali da comportare elementi di aiuto. Essa ritiene che la privatizzazione dovrebbe fornire una soluzione definitiva al problema del governo d'impresa "corporate governance" e fare in modo che in futuro il CFF possa fare appello ai suoi azionisti privati e al mercato per trovare le risorse supplementari di cui avrà bisogno.
(105) In questa fase e sulla base delle informazioni disponibili sulla privatizzazione del CFF, dato che la scelta dell'acquirente è definita con riferimento a dei criteri di mercato per quanto riguarda il prezzo e il piano di impresa dell'acquirente, la Commissione ritiene che questa procedura non dia adito alla presunzione di aiuti di Stato supplementari.
(106) La Commissione non prende in considerazione nella valutazione degli aiuti l'importo che lo Stato potrebbe ricavare in virtù della privatizzazione dell'impresa: in questa fase il prezzo di cessione del CFF non è ancora stato determinato e essa non dispone di una valutazione.
6. CONCLUSIONI
(107) In conclusione, sulla base di quanto precede e delle informazioni disponibili, la Commissione ritiene che il piano di risanamento del CFF contenga importanti elementi di aiuto di Stato sotto forma in particolare:
- di una garanzia pubblica su tutte le scadenze, di capitale e interessi, del debito del CFF,
- dell'impegno dello Stato di adottare tutte le misure necessarie affinché il CFF possa continuare ad esercitare le sue attività nel rispetto delle regole prudenziali in vigore e infine, sotto forma di un anticipazione di capitale al CFF.
(108) Tali misure sono state esaminate alla luce dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE, al fine di stabilire se esse possano essere considerate compatibili con il mercato comune. Per le ragioni esposte ai considerando da 62 a 100, la Commissione ritiene che gli aiuti concessi al CFF rispettino le condizioni previste negli orientamenti sugli aiuti di Stato al salvataggio e alla ristrutturazione delle imprese in difficoltà a condizione che le condizioni previste nell'ultimo piano siano rispettate.
(109) È inoltre necessario, vista l'importanza degli aiuti, vigilare sulla corretta esecuzione del piano, in particolare per quanto riguarda gli sforzi di ristrutturazione, affinché il piano di risanamento presentato alla Commissione sia effettivamente e integralmente realizzato. Di conseguenza le autorità francesi dovranno informare la Commissione ogni sei mesi, a decorrere dalla data di approvazione della presente decisione, sullo stato di avanzamento del piano nonché di qualsiasi differenza dei risultati ottenuti rispetto alle previsioni e questo, fino al completamento degli obiettivi del piano di ristrutturazione. Nessuna modifica diretta ad accrescere gli aiuti di Stato al CFF potrà essere apportata al piano senza l'accordo preliminare della Commissione.
(110) Le autorità francesi hanno dichiarato che l'aumento di capitale di 1,85 miliardi di franchi francesi sarebbe il minimo necessario per consentire al CFF di rispettare i requisiti prudenziali e che sarà responsabilità dell'acquirente portare l'importo di fondi propri della banca a un livello in grado di sostenere l'efficienza economica a lungo termine del CFF. In assenza di privatizzazione e quindi di aumento dei fondi propri da parte dell'acquirente, lo Stato francese sarebbe probabilmente costretto a procedere ad una ricapitalizzazione supplementare dell'istituto. In questo caso, la Commissione potrebbe considerare una tale operazione come un aiuto supplementare.
(111) A tali condizioni, gli aiuti in questione possono essere esentati dal divieto di cui all'articolo 87, paragrafo 1, del trattato CE e all'articolo 61, paragrafo 1, dell'accordo SEE, in quanto possono essere considerati compatibili con il mercato comune, ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE e dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera c), dell'accordo SEE,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Le misure destinate al risanamento, alla ristrutturazione e alla privatizzazione del Crédit Foncier de France, in particolare per quanto riguarda la garanzia dello Stato sui debiti del Crédit Foncier de France annunciata dal ministro delle Finanze e dell'economia il 29 aprile 1996 e l'aumento di capitale del Crédit Foncier da parte della Caisse des Dépôts et Consignations di 1850 milioni di franchi francesi costituiscono degli aiuti di Stato ai sensi dell'articolo 88, paragrafo 1, del trattato CE. Queste operazioni, il cui valore stimato per lo Stato è di 16 miliardi di franchi francesi, sono dichiarate compatibili con il mercato comune e con l'accordo SEE ai sensi dell'articolo 87, paragrafo 3, lettera c), del trattato CE e dell'articolo 61, paragrafo 3, lettera c), dell'accordo SEE.
Articolo 2
L'autorizzazione delle misure di cui all'articolo 1 è subordinata al rispetto da parte della Francia delle condizioni seguenti:
a) garantire l'applicazione di tutte le misure di risanamento e di tutte le disposizioni contenute nel piano di ristrutturazione presentato alla Commissione;
b) non modificare le condizioni previste nel piano di ristrutturazione, dopo aver tenuto conto delle condizioni imposte dalla presente decisione, salvo accordo preliminare della Commissione;
c) escludere la possibilità che il Crédit Foncier possa beneficiare di un riporto dei disavanzi fiscali per l'ammontare delle perdite fiscali coperte dall'aumento di capitale notificato.
Articolo 3
La Francia collabora pienamente al controllo della presente decisione e sottopone alla Commissione i seguenti documenti:
a) Una relazione dettagliata delle autorità francesi sull'applicazione della decisione della Commissione, sull'applicazione del piano di ristrutturazione e sulla privatizzazione dell'impresa. Tale relazione dovrà in particolare:
- esaminare l'efficienza economica del Crédit Foncier attraverso la presentazione dei risultati dettagliati rispetto alle stime contenute nel piano,
- specificare qualsiasi intervento dello Stato a favore del Crédit Foncier (sotto forma di ricapitalizzazione, finanziamento, garanzia, ecc.),
- analizzare nei dettagli lo sviluppo del processo di dismissione del Crédit Foncier.
Tale documento dovrà essere presentato ogni sei mesi a decorrere dalla data di notifica della decisione della Commissione. Un'ultima relazione verrà presentata alla Commissione dopo la privatizzazione dell'impresa.
b) I bilanci, i conti dei ricavi e le relazioni (annuali e semestrali) del consiglio d'amministrazione del Crédit Foncier.
La Commissione può chiedere la valutazione di questi documenti e della applicazione del piano da parte di revisori specializzati. Se del caso, le autorità francesi e il Crédit Foncier de France forniranno la loro collaborazione alla realizzazione di tali revisioni contabili.
Articolo 4
La Repubblica francese è destinataria della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 23 giugno 1999.

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