Document ID: 32000D0122

DECISÃO DA COMISSÃO
de 5 de Janeiro de 2000
relativa à aplicação do artigo 96/67/CE do Conselho ao aeroporto de Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH)
[notificada com o número C(1999) 5067]
(Apenas faz fé o texto em língua alemã)
(Texto relevante para efeitos do EEE)
(2000/122/CE)
A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia,
Tendo em conta a Directiva 96/67/CE do Conselho, de 15 de Outubro de 1996, relativa ao acesso ao mercado da assistência em escala nos aeroportos da comunidade(1), e nomeadamente, o n.o 5 do seu artigo 9.o,
Tendo em conta o pedido de aprovação da decisão das autoridades alemãs, de 5 de Outubro de 1999, e após consulta das referidas autoridades,
Após consulta do Comité Consultivo,
Considerando o seguinte:
1. Âmbito de aplicação da derrogação notificada pelo Governo da República Federal da Alemanha
1.1. Notificação apresentada pelas autoridades alemãs
(1) Por carta registada pela Comissão em 5 de Outubro de 1999, as autoridades alemãs noificaram um pedido de aprovação da decisão do Governo da República Federal da Alemanha, de 30 de Setembro de 1999, que concede ao aeroporto de Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH) uma derrogação destinada a:
- proibir o exercício da auto-assistência, e
- reservar a prestação de serviços a terceiros no aeroporto de Düsseldorf (Flughafen Düsseldorf GmbH),
para as categorias de serviços referidas nos pontos 4.1 no que se refere ao tratamento físico da carga entre a aerogare e o avião, à chegada, à partida e em trânsito, 5.4 no que se refere ao carregamento e descarregamento do avião, assim como ao transporte dos passageiros e da bagagem entre o terminal e o avião, 5.5 e 5.6 do anexo da directiva.
Esta derrogação é concedida, nos termos do n.o 1, alíneas b) e d), do artigo 9.o da directiva, de 1 de Janeiro de 2000 até 31 de Dezembro de 2001, na sequência de decisão da Comissão de 14 de Janeiro de 1998(2) relativa a uma derrogação concedida pelas autoridades da República Federal da Alemanha em 9 de Outubro de 1997.
(2) Nos termos de n.o 3 do artigo 9.o da directiva, a Comissão publicou um extracto desta notificação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias(3) e convidou as partes interessadas a comunicarem-lhe as suas observações.
(3) Em conformidade com o disposto no n.o 5 do artigo 9.o da directiva, o Governo alemão foi consultado pela Comissão sobre o projecto de avaliação da Comissão em 24 de Novembro de 1999, tendo comunicado as suas observações à Comissão por carta de 29 de Novembro de 1999.
Fundamento da derrogação
(4) As regras gerais de acesso ao mercado da assistência em escala são definidas nos artigos 6.o e 7.o da directiva. Tais regras enunciam claramente o princípio da maior abertura possível para a maioria das categorias de serviços de assistência. Para um aeroporto com um volume de tráfego como Düsseldorf, a directiva prevê o reconhecimento do direito à auto-assistência desde 1 de Janeiro de 1998 e a abertura do mercado da assistência a terceiros desde 1 de Janeiro de 1999. Porém, devido à situação e à função específica de cada aeroporto e, nomeadamente, aos problemas de segurança bem como de espaço e capacidade que podem colocar-se em determinadas zonas da maioria dos aeroportos, a directiva não impõe uma abertura total do mercado mas exige um mínimo de abertura quer em matéria de auto-assistência a terceiros, relativamente a quatro categorias de serviços prestados na pista, ou seja, numa zona especialmente sensível do aeroporto. Tais categorias abrangem as operações em pista, a assistência a bagagem, a assitência a combustível bem como determinadas operações de assistência a carga e correio.
(5) O artigo 9.o da Directiva 96/67/CE do Conselho considerou igualmente que, em determinados casos muitos específicos, a abertura do mercado com a amplitude prevista é impedida por graves problemas de espaço e de capacidade. Em tais circunstâncias, podem ser concedidas derrogações temporárias, a fim de permitir ao aeroporto dispor do tempo necessário para obviar a esses condicionalismos. Essas derrogações só podem, por conseguinte, ter um carácter excepcional e não têm por objectivo, de modo geral, conceder aos aeroportos um período de adaptacão adicional ao já previsto no artigo 1.o da directiva.
(6) Só podem ser concedidas derrogações com base em condicionalismos específicos de espaço de capacidade. Foi com base nesses condicionalismos que, em 9 de Outubro de 1997, as autoridades alemãs concederam uma primeira derrogação confirmada por uma decisão da Comissão, de 14 de Janeiro de 1998(4), que, no entanto, limitava a sua aplicação a um período que terminava em 1 de Janeiro de 2000.
Foi igualmente com base nesses condicionalismos, bem como no n.o 6 do artigo 9.o da directiva, que as autoridades alemãs concederam a derrogação objecto da presente decisão, em conformidade com o n.o 3 do "Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften" da legislação alemã(5), que transpõe a Directiva 96/67/CE para o direito nacional.
1.2. A situação da assistência no aeroporto de Düsseldorf
(7) Em aplicação da derrogação de 17 de Abril de 1998, concedida pelas autoridades alemãs na sequência da decisão da Comissão, de 14 de Janeiro de 1998, as actividades previstas na derrogação objecto da presente decisão já beneficiam de uma derrogação que permite ao aeroporto proibir a auto-assistência, reservando-se o exercício da actividades relativas à assistência à carga, ao transporte de passageiros e de bagagem entre o avião e o terminal (ponto 5.4), à descolagem (ponto 5.5) e à deslocação do avião (ponto 5.6). Por conseguinte, a derrogação em apreço prorroga a derrogação concedida para essas actividades.
(8) Em contrapartida, a derrogação concedida pela decisão de 17 de Abril de 1998 das autoridades alemãs que permite restringir, até ao momento, as actividades de limpeza (ponto 6.1), climatização e remoção da neve do avião (ponto 6.2), assim como o acondicionamento da cabina (ponto 6.3) a dois utilizadores e dois prestadores, não é objecto de um pedido de prorrogação, sendo estas actividades completamente liberalizadas a partir de 1 de Janeiro de 2000.
2. Condicionalismos invocados pelas autoridades alemãs
(9) A derrogação das autoridades alemãs baseia-se nos problemas de espaço e de capacidade provocados pelo incêndio do terminal em 11 de Abril de 1996 no contexto do aumento das necessidades a que conduzirá à abertura do mercado a vários operadores, bem como nos problemas surgidos durante a aplicação do plano de reconstrução e restruturação previsto.
(10) Os fundamentos da derrogação encontram-se no processo elaborado pelo aeroporto de Düsseldorf:
- Nachtrag zum Maßnahmenplan des Antrages auf Verlängerung der Freistellung der Flughafen Düsseldorf GmbH, Setembro de 1999,
- Antrag auf Verlängerung der Freistellung der Flughafen Düsseldorf GmbH, Julho de 1999,
- Documentação dos Maßnahmenplans, Outubro de 1998 e Abril de 1999,
- Estudo do Netherlands Airport Consultant BV "Consequences of liberalizing groundhandling to permit several service providers", Julho de 1997.
(11) Não é necessário voltar a abordar o facto, já referido na decisão da Comissão de 14 de Janeiro de 1998(6), de os problemas de espaço, conforme mostram os dados, resultarem apenas do incêndio de 1996 e de não ser invocado nenhum problema estrutural que justifique a presente situação e a derrogação dela decorrente.
2.1. As sequelas do incêndio de 11 de Abril de 1996
(12) O incêndio destruiu o edifício central do terminal e tornou inutilizáveis as três áreas de embarque (A, B e C). A impossibilidade de passar pelo edifício central teve como consequência:
- a utilização de várias posições remotas, aumentando dramaticamente o transporte dos passageiros em autocarro na placa de estacionamento,
- a concentração, numa primeira fase, de todas as chegadas na área de embarque C, a única que dispõe do sistema de recepção de bagagens,
- a instalação provisória, a este e oeste, dos módulos (D e E) destinados ao embarque dos passageiros; estes módulos ocupam espaço no solo e tornam o transporte em autocarro bastante longo,
- o encerramento total de três posições (50, 51 e 60) para permitir a reconstrução da área de embarque B e a instalação do material destinado a essas obras.
(13) No entanto, a área de embarque C, bem como a parte correspondente do edifício central, puderam ser reabertas no mês de Novembro de 1996, permitindo a reactivação do sistema de recepção da bagagem à chegada. Foram aí construídos três tapetes de bagagem suplementares em detrimento dos espaços de estacionamento do equipamento na placa de estacionamento.
(14) De acordo com o processo apresentado pelas autoridades alemãs aquando da primeira derrogação, a área de embarque A devia, por sua vez, ser aberta na Primavera de 1998, com a reabertura total de sete a oito posições. Por conseguinte, desde esse momento, deixaria de ser necessário transportar os passageiros que chegassem a esta área de embarque para a área de embarque C para recolherem a sua bagagem, o que permitiria reduzir a frequência do transporte de passageiros em autocarro. Simultaneamente, seria radicalmente reduzido o equipamento destinado ao embarque de passageiros na área A, o que permitiria melhorar os problemas de congestionamento na placa de estacionamento e libertar espaço para o estacionamento de novos equipamentos de assistência.
(15) Por um lado, a conclusão das obras na área de embarque B está prevista para finais de Junho de 2001. São obras de grande envergadura que afectam a maior parte do aeroporto. A área de embarque B teve que ser completamente demolida, bem como grande parte do terminal correspondente. Esta área de embarque e a parte central do terminal serão completamente reconstruídas com uma ampliação do terminal e da área em todo o seu comprimento, bem como a construção de um nível suplementar que permitirá, assim, proceder às adaptações ao fluxo Schengen e não Schengen. Apesar de o incêndio se ter verificado em 1996, o tempo necessário à realização dos exames periciais das seguradoras, ao estudo de projectos e à demolição conduziu a uma situação ainda bastante provisória três anos mais tarde, dificultando seriamente quer o acesso dos passageiros às áreas de embarque quer o tráfego de equipamentos de assistência na placa de estacionamento. Com efeito, a utilização de inúmeras posições, anteriormente "de contacto" como posições remotas, obriga o aeroporto a proceder a uma série de transportes em autocarro. Além disso, o transporte de bagagem necessitou de equipamento suplementar que afectou a circulação e o estacionamento. A multiplicação dos equipamentos e a obrigação de estes contornarem sistematicamente a zona em obras complica bastante a circulação em torno do terminal. Acresce que nesta parte do aeroporto o espaço é completamente utilizado, nomeadamente a nível dos dois módulos de partida proviórios (D e E).
(16) O plano global de restruturação apresentado pelas autoridades alemãs em 1998, aquando da primeira derrogação, previa que as infra-estruturas estivessem operacionais em 2002, devendo, no entanto, permitir a abertura do mercado da assistência desde início de 2001. A decisão da Comissão, de 14 de Janeiro de 1998, forçava o aeroporto a abrir o mercado de forma prematura, a partir de 1 de Janeiro de 2000, em função, nomeadamente, do espaço que deveria ser libertado à medida que fossem abertas as áreas de embarque A e C e avançando as obras na área de embarque B, bem como na nova placa de estacionamento oeste.
(17) De acordo com as autoridades alemãs, já não é possível prever tal abertura nos prazos fixados devido aos problemas de calendário das referidas obras.
2.2. Dificuldades encontradas no decurso das obras de reconstrução
2.2.1. Relativamente à área de embarque A
(18) Segundo o relatório aprensentado pelas autoridades alemãs, apesar de grande parte da área de embarque A ter sido reaberta em Abril de 1998, como previsto no plano de restruturação, não era possível iniciar a demolição de área provisória de partidas enquanto a área de embarque A não fosse aberta, para que as obras na placa de estacionamento desta área, bem como as passarelas correspondentes, pudessem ser concluídas à medida que o espaço fosse sendo libertado.
(19) Por outro lado, para os passageiros terem acesso ao terminal do aeroporto passando pela área de embarque A sem serem obrigados a passar pelo terminal C e devido ao facto de o avanço das obras implicar a deslocação dos tapetes 9 a 12, era necessário criar neste nível uma estrutura para as chegadas. Estas medidas foram adoptadas, nomeadamente, sob pedido insistente da companhia Lufthansa e dos seus parceiros, principais utilizadores desta área de embarque, com o objectivo de melhorar as condições oferecidas aos seus pasageiros.
(20) Para adaptar esta parte este da área de embarque A, foi necessário transformar a posição 80 em área de recepção da bagagem e construir a este nível uma área de recolha de bagagem pelos passageiros. A área de chegada foi então ligada ao resto da aerogare por um túnel para passageiros situado ao nível da porta 37 (áreas 5/6).
(21) A construção destas estruturas suplementares na placa de estacionamento deteriorou a situação do tráfego nesta zona, principalmente no que se refere ao transporte de bagagem, à medida que foi aumentando o volume de tráfego devido à reabertura das posições.
(22) Segundo as autoridades alemãs, esta reorganização da área de embarque A, solicitada pertinentemente pelas transportadoras, mas também adicional e imprevista, não permitiu melhorar a situação como previa a primeira decisão da Comissão. Circunstâncias exteriores, bem como exigências operacionais provocaram, na verdade, uma redução dos espaços de estacionamentos dos equipamentos de 500 m2. Além diso, esta redução foi acompanhada do encerramento da posição 80 e de uma restrição relativa ao espaço adjacente.
2.2.2. Ao nível da área de embarque B
(23) Os planos das obras apresentados por ocasião da primeira derrogação e relativos à construção da área de embarque B e da parte correspondente do terminal central já não correspondem à situação actual aí verificada. Os projectos previam uma pequena área de construção com o objectivo de optimizar as superfícies destinadas ao estacionamento do equipamento de assistência.
(24) Os planos das medidas destinadas a obviar aos condicionalimos relativos às actividades de assistência inscrevem-se no projecto mais vasto de reconstrução e ampliação "Aeroporto 2000 Plus". Com a evolução das obras, as autoridades aeroportuárias tiveram que proceder a uma readaptação para fazer face às necessidades em matéria de assistência aos passageiros, que se traduziu na reconfiguração da área de embarque B. Consequentemente, o défice de espaço para o estacionamento dos equipamentos durante o resto das obras foi agravado, estimando-se em 3000 m2 nesta área de embarque. Além disso, a referida reorganização impossibilita a abertura, nos prazos previstos, do nó rodoviário nesta área de embarque, indispensável para melhorar a circulação na placa de estacionamento.
(25) De acordo com as autoridades alemãs, a concessão da nova derrogação até 31 de Dezembro de 2001 justifica-se por este prolongamento das obras na área de embarque B, que não poderá estar concluída antes de Julho de 2001, não podendo, consequentemente, estar operacional antes de 2001.
2.2.3. A nova placa de estacionamento oeste
(26) O projecto "Aeroporto 2000 Plus" inclui igualmente uma ampliação da placa de estacionamento, que deveria permitir a criação de novas posições aviões, bem como estacionamento do material de assistência. A principal amplição consiste na construção de uma nova placa de estacionamento, na parte oeste, metade da qual permite criar novas posições aviões e a outra metade armazenar material de assistência numa superfície superior a 14000 m2. Todavia, estas obras só constavam do plano de medidas então apresentado como complemento das medidas destinadas a ultrapassar os condicionalismos invocados, porque, de acordo com o processo apresentado na altura, as obras só deveriam terminar no final de 2000, ou seja, depois de terminado o período de aplicação da derrogação concedida pela Comissão na sua decisão de 14 de Janeiro de 1998.
(27) No entanto, a construção desta nova área está atrasada devido a problemas técnicos relativos à drenagem necessária desta zona, bem como a complicações administrativas relativas à autorização concedida pelo ministério competente em matéria de proteccão das águas. De acordo com o processo apresentado pelas autoridades alemãs, estes atrasos não permitirão a entrada em funcionamento antes do final de 2001, na hipótese mais optimista.
(28) Por conseguinte, a derrogação baseia-se na impossibilidade de o aeroporto criar, em geral, espaço suplementar devido às adaptações que tiveram que ser feitas por causa das infra-estruturas suplementares na área de embarque A destinadas a melhorar, a pedido dos utilizadores, as condições oferecidas aos passageiros, bem como da reorganização da área de embarque B.
(29) Em relação às previsões iniciais, o défice de espaço na totalidade das três áreas de embarque aumentou mais de 3500 m2. Em contrapartida, foi possível libertar cerca de 1600 m2 suplementares graças às restruturações na placa de estacionamento em torno dos edifícios administrativos e 2000 m2 na placa de estacionamento oeste (parte carga) ao nível da zona de degelo, aos quais se somam 300 m2 na parte este da placa de estacionamento. Na totalidade do aeroporto, apenas foi possível ganhar mais 350 m2 em relação à situação verificada no início de 1998(7), o que não permite a abertura do mercado com a amplitude prevista.
3. Observações das partes interessadas
(30) Na sequência da publicação pela Comissão de um extracto da notificação das autoridades alemãs, e de acordo com a disposições previstas no n.o 3 do artigo 9.o da directiva, as partes interesadas foram convidadas a apresentar as suas observações.
Uma transportadora considera que os valores apresentados pelo aeroporto no processo de derrogação por este elaborado não provam a necessidade de alterar o plano de medidas nem o défice de espaço. Essa transportadora manifestou a sua surpresa pelo facto de o aeroporto não registar falta de escritórios e considera igualmente que teria sido possível libertar espaço suplementar, nomeadamente através da utilização das superfícies libertadas, por um lado, na zona dos antigos abarracamentos do exército e, por outro, graças à redução das necessidades de equipamento do aeroporto devido à entrada de um segundo prestador. De acordo com este utilizador, o novo prestador não poderá, no entanto, dispor de uma grande superfície, devendo, por conseguinte, utilizar apenas equipamento reduzido e especializado em determinados tipos de aviões, o que reduzirá as suas oportunidades de mercado. O utilizador propõe igualmente que determinados equipamentos sejam colocados em regime de utilização comum ou ainda a aquisição do equipamento pelo novo operador. Por fim, a transportadora considera que parece excessivamente optimista prever uma parte de mercado de 40 %, como avançado pelo estudo NACO por ocasião da primeira decisão da Comissão, e que é plausível a hipótese de a parte de mercado do segundo prestador corresponder apenas a 1 %.
4. Avaliação da derrogação à luz das disposições da Directiva 96/67/CE
4.1. Regras em vigor em matéria de assistência
4.1.1. Possibilidades de limitação do acesso ao mercado
(31) A Directiva 96/67/CE prevê uma abertura diferenciada do mercado em função, por um lado, da forma como a operação de assistência é assegurada (auto-assistência ou prestação de serviços a terceiros) e, por outro, do volume de tráfego no aeroporto.
(32) As regras gerais de exercício da auto-assistência para as categorias de serviços designadas na notificação das autoridades alemãs são estabelecidas no n.o 2 do artigo 6.o e no n.o 2 do artigo 7.o da directiva. Essas regras foram incluídas nas disposições do n.o 2, terceiro parágrafo, da legislação alemã de transposição da directiva. De acordo com as disposições da directiva, o Estado-Membro pode limitar o exercício da auto-assistência a, pelo menos, dois utilizadores que devem ser escolhidos com base em critérios pertinentes, objectivos, transparentes e não discriminatórios. O número de prestadores de serviços de assistência a terceiros pode igualmente limitar-se a dois: neste caso, os prestadores devem ser seleccionados mediante concurso público. É com base nestas disposições que o aeroporto de Düsseldorf deve, em aplicação do anexo 5 da "Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen und zur Änderung weiterer luftrechtlicher Vorschriften"(8), de 10 de Dezembro de 1997, que transpõe a directiva para o direito alemão, abrir o mercado da assistência a terceiros a um segundo prestador, bem como permitir o exercício da auto-assistência a dois utilizadores para as actividades cujo número de prestadores ou utilizadores pode ser limitado, de acordo com o n.o 2 do artigo 6.o e o n.o 2 do artigo 7.o da directiva.
(33) Porém, quando condicionalismos específicos de espaço ou de capacidade disponíveis, nomeadamente em função da taxa de utilização ou de congestionamento das superfícies, impedem a autorização do exercício do direito à auto-assistência ou a prestação de serviços a terceiros com a amplitude prevista na directiva, o Estado-Membro interessado pode, nos termos do n.o 1, alíneas b) e d), o artigo 9.o, reservar a um único prestador a prestação de serviços de assistência a terceiros e proibir ou limitar a um único utilizador o exercício do direito à auto-assistência.
(34) Nos termos do n.o 6 do artigo 9.o da directiva, a duração das derrogações autorizadas será limitada, devendo todas as novas derrogações ser objecto de novo processo. Todavia, a duração das derrogações concedidas ao abrigo do n.o 1, alínea d), do artigo 9.o não pode ser superior a três anos. A duração das derrogações autorizadas nos termos do n.o 1, alínea b), do artigo 9.o, que se destinam a reservar a um único prestador os serviços a terceiros, não pode ultrapassar dois anos e só pode ser prorrogada uma vez por um período máximo de dois anos. Foi neste contexto que as autoridades alemãs concederam a presente derrogação.
Porém, o n.o 2 do artigo 9.o preconiza que tal derrogação deve:
- especificar a ou as categorias de serviços para as quais é concedida e os condicionalismos específicos de espaço ou de capacidade que a justificam,
- ser acompanhada de um plano de medidas adequadas destinadas a ultraprassar esses condicionalismos.
Por outro lado, e nos termos do disposto no n.o 2 do artigo 9.o, a derrogação não deve:
- prejudicar indevidamente os objectivos da directiva,
- dar origem a distorções de concorrência,
- ser mais ampla do que o necessário.
(35) Tal como lembra a Comissão nas suas decisões de 14 de Janeiro de 1998 relativas aos aeroportos de Frankfurt e de Düsseldorf(9), o principal objectivo da directiva é liberalizar os serviços de assistência em escala. As limitações impostas a terceiros constituem restrições à liberdade de essas partes fornecerem os serviços em causa. Por analogia com as medidas estatais que limitam a liberdade de prestação de serviços(10), as medidas capazes de excluir ou proibir as actividades dos prestadores de serviços (ou, no caso vertente, as dos utilizadores que pretendem efectuar a sua própria auto-assistência), ainda que se apliquem indistintamente aos prestadores ou utilizadores nacionais e aos dos demais Estados-Membros devem justificar-se por exigências imperiosas de interesse público que não sejam de carácter económico e, além disso, ser proporcionais aos objectivos almejados.
4.1.2. Procedimento
(36) As autoridades alemãs comprometeram-se a subordinar a entrada em vigor da decisão de derrogação à decisão da Comissão.
(37) Tal como salientou nas suas duas decisões relativas aos aeroportos de Frankfurt e de Düsseldorf(11), a Comissão deve analisar os seguintes aspectos:
- a existência e dimensão dos condicionalismos que jutificam a derrogação e a impossibilidade de abertura com a amplitude prevista na directiva; apenas podem ser tidos em consideração os condicionalismos de espaço e/ou capacidade,
- o plano de medidas adequadas destinadas a ultrapassar esses condicionalismos, que deve ser credível e incondicional e incluir um calendário de execução das mesmas,
- a conformidade com os princípios mencionados no n.o 2 do artigo 9.o respeitantes ao cumprimento dos objectivos da directiva, à ausência de distorção da concorrência e ao âmbito da medida.
(38) A concessão de uma derrogação não tem por objectivo oferecer, em geral, ao aeroporto um prazo de adaptação adicional ao já proporcionado pelo artigo 1.o da directiva, destinado-se antes a permitir-lhe superar os condicionalismos específicos que possa enfrentar no contexto da abertura do mercado. As derrogações devem, por conseguinte, ser analisadas em função dos condicionalismos específicos invocados para justificar a impossibilidade de abertura nos prazos fixados. Acresce que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, as excepções devem ser interpretadas de forma estrita e o âmbito das derrogações deve ser determinado tendo em conta as finalidades da medida em causa.
(39) A presente derrogação deve ser analisada em função de todas estas considerações.
(40) Em conformidade com o disposto no n.o 4 do artigo 9.o da directiva, a Comissão procedeu a uma análise circunstanciada dos condicionalismos invocados em matéria de espaço e de capacidade, da adequação da decisão adoptada pelas autoridades alemãs a esses condicionalismos e das medidas avançadas para os superar. A Comissão apoiou a sua análise nos estudos apresentados pelas autoridades alemãs e na visita que efectuou ao aeroporto de Düsseldorf em 20 de Outubro de 1999 e, finalmente, beneficiou da auditoria técnica realizada a seu pedido pela sociedade Aerotec. Por fim, a Comissão teve igualmente em conta as observações apresentadas pelo aeroporto e pelo Governo alemão relativas à sua análise, bem como, em especial, as observações relativas aos condicionalismos de espaço provocados pelo atraso registado na reorganização do terminal devido às alterações que tiveram que ser introduzidas no plano de execução das obras.
4.2. Análise dos condicionalismos invocados pelas autoridades alemãs
4.2.1. Antecedentes
(41) Tal como já referido, não é necessário voltar a abordar a questão da ausência de problemas estruturais de falta de espaço no aeroporto de Düsseldorf, bem como o facto de a impossibilidade de abrir o mercado com a amplitude prevista na directiva, tal como invocado pelas autoridades alemãs, se dever exclusivamente aos problemas causados pelo incêndio de Abril de 1996.
(42) Aliás, na sua decisão de 14 de Janeiro de 1998, a Comissão reconheceu que existia, na altura, um défice de espaço no aeroporto que justificava a concessão de uma derrogação para os serviços a que esta se referia.
(43) Convém igualmente referir que a presente derrogação já não se destina, tal como aconteceu com a notificação anterior que foi objecto da decisão da Comissão de 14 de Janeiro de 1998 às categorias de serviços mencionadas no ponto 6 do anexo da directiva relativas aos serviços de limpeza interior e exterior, bem como de remoção da neve e do gelo. Com efeito, a possibilidade de as autoridades aeroportuárias disporem, actualmente, de alguns antigos abarracamentos do exército britânico situados ao lado do aeroporto, bem como a criação da zona de degelo na parte este da placa de estacionamento, permitem-lhes respeitar as condições da directiva liberalizando o mercado destas actividades. A opção de abrir as referidas actividades à concorrência (e não as actividades visadas pela presente derrogação) justifica-se pela nova zona de degelo, pela exiguidade da superfície libertada e pela mobilidade dos equipamentos utilizados para essas actividades. Com efeito, os antigos abarracamentos militares situam-se fora da área reservada ao aeroporto, devendo os veículos atravessar uma via bastante frequentada o que é inconcebível para as máquinas pesadas e lentas utilizadas nas operações na pista tais como os veículos de empurrar.
(44) A análise da Comissão no âmbito da presente derrogação deve, por conseguinte, limitar-se às alterações em matéria de espaço e de capacidade verificadas após a decisão da Comissão de 14 de Janeiro de 1998, bem como à justificação apresentada pelas autoridades alemãs respeitante à impossibilidade de o aeroporto de Düsseldorf realizar integralmente o plano previsto e satisfazer as condições impostas pela referida decisão.
4.2.2. As consequências das alterações da reconstrução do aeroporto
(45) Tal como já referido, os problemas invocados devem-se ao incêndio de Abril de 1996 e as obras em curso (apesar de se inscreverem num projecto mais vasto de ampliação das infra-estruturas) resultam directamente de tal incêndio. Consequentemente, essas obras não se destinam a uma ampliação através da simples criação de novas infra-estruturas ou da renovação de um terminal, destinando-se, antes de mais, à reconstrução quase total de um edifício que foi destruído. Desta situação resultam condicionalismos muito específicos devido, nomeadamente, ao facto de ser necessário:
- proceder, em primeiro lugar, à demolição dos edifícios e, consequemente, também à evacuação da maior parte da infra-estrutura existente antes de iniciar a sua reconstrução (nomeadamente no que respeita à área de embarque E e à parte central que lhe corresponde),
- proceder por etapas (área de embarque B e parte adjacente do terminal antes de passar à demolição da parte central do terminal) e combinar, no mesmo estaleiro, operações de demolição e reconstrução,
- executar estas obras na parte central de um aeroporto que deve manter-se operacional.
(46) O conjunto destas operações requer uma logística bastante avançada e os problemas surgidos numa parte das obras ou do terminal podem ter consequências no conjunto do programa. Assim, após a visita realizada em 20 de Outubro de 1999 no contexto da presente derrogação, tornou-se evidente que todo o funcionamento do aeroporto é afectado por essas obras e que a totalidade do espaço libertado pelas obras na placa de estacionamento foi utilizado para a construcão de estruturas temporárias destinadas a fornecer os serviços básicos aos utilizadores e seus passageiros. Nesse sentido, aos módulos de partida D e E acrescentaram-se outras construções que facilitam a chegada dos passageiros e respectiva bagagem, nomeadamente no ponto A, a pedido das transportadoras. Grande parte do transporte da bagagem é assegurado por veículos que permitem o transporte integral da bagagem com descarga directa por tapete para o sistema de recepção ao longo da infra-estrutura do terminal. Estes veículos são pesados e ocupam muito espaço mas permitem reduzir o congestionamento das áreas de tráfego e de descarga que a utilização dos reboques tradicionais provocaria.
(47) A análise das condições de espaço que as operações de assistência requerem deve ser realizada de forma sucessiva aprofundada relativamente a cada área de embarque e partes do terminal afectadas pelas obras, bem como à parte oeste da placa de estacionamento.
Área de embarque A
(48) O processo apresentado pelas autoridades alemãs aquando da análise da primeira derrogação previa a entrada em funcionamento desta área de embarque na Primavera de 1998. A redução das operações na placa de estacionamento neste local devia permitir libertar espaço para armazenar os equipamentos de assistência. No entanto, devido à nova possibilidade de os passageiros desembarcarem na área de embarque A, tornou-se necessário, por pedido insistente das companhias que operam nessa área de embarque, prever, nesse local, uma estrutura de chegada dos passageiros. A Comissão reconhece que tal providência responde não apenas a uma necessidade operacional com o objectivo de facilitar as condições de acesso dos passageiros, mas também contribui para descongestionar parcialmente o tráfego na placa de estacionamento, pondo fim ao transporte em autocarro até à área de embarque C, necessário desde o incêndio.
(49) Todavia, esta adaptação implicou a construção da estrutura de chegada e correspondente encerramento da posição mais próxima (posição 80). Além disso, a chegada de passageiros à nova estrutura da área de embarque A implicou igualmente a chegada da sua bagagem ao mesmo local e não à área de embarque C, substituindo-se assim o tráfego dos passageiros em autocarro pelo tráfego de bagagens na placa de estacionamento. Aquando da visita dos serviços da Comissão, foi possível constatar a utilização plena do espaço disponível, nomeadamente na antiga posição 80.
(50) A redução do número de movimentos dos autocarros decorrente do acesso directo à área de embarque A foi consequentemente compensada, em grande medida, pela chegada de bagagem às novas instalações. A este facto, acrescentou-se o encerramento da posição 80, assim como uma redução do espaço correspondente na área adjacente. Por conseguinte, é possível concluir que se verificou uma deterioração relativa da situação neste local do aeroporto.
Àrea de embarque B
(51) Á reconfiguração da área de embarque na sequência da decisão de adaptação do projecto "Aeroporto 2000 Plus" à evolução das necessidades dos utilizadores e dos seus passageiros e à facilitação do seu percurso traduziu-se, nomeadamente, na amplição da área de embarque e, consequentemente, do estaleiro. A análise realizada pelos serviços da Comissão revela que:
- o estado da obras impossibilita a substituição, ainda que parcial, do estaleiro por espaços de estacionamento de material de assistência em 1 de Janeiro de 2000 - termo da actual derrogação - tal como previsto na decisão de 14 de Janeiro de 1998. Com efeito, a área de embarque ainda só está na fase inicial de reconstrução e o nó rodoviário só poderá ser aberto à circulação dentro de vários meses,
- os limites do estaleiro foram reduzidos ao mínimo necessário que permite assegurar as condições de segurança. Além da via para o tráfego das máquinas do estaleiro, o espaço só permite o armazenamento de uma quantidade bastante reduzida do material de construção,
- os aviões apenas estão separados do estaleiro pela via de serviço dos equipamentos de assistência, não sendo possível prever qualquer estacionamento suplementar a este nível.
(52) Consequentemente, à luz destes dados novos parece claro não ser possível ganhar espaço na área de embarque B, pelo menos até ao fim das obras, ou seja, até ao início do Verão de 2001, antes de proceder aos acabamentos interiores para a abertura da área, que está programada para o Outono de 2001.
(53) Ora, à conclusão da construção da área de embarque B deverá seguir-se a construção de passarelas sobre a pista, o que limitará significativamente o movimento e armazenamento dos equipamentos neste local por um período estimado em cinco meses.
(54) Consequentemente, na área de embarque B, parece impossível libertar espaço suplementar na superfície de 7500 m2 que foi neutralizada.
Placa de estacionamento
(55) A ampliação da placa de estacionamento estava prevista no plano de medidas apresentado por ocasião da primeira derrogação.
(56) Tal ampliação compreendia, numa primeira fase, uma extensão a este durante 1999, com o objectivo principal de criar uma zona de degelo. Contudo, a nova superfície libertada de, aproximadamente, 4000 m2 só pode ser afectada ao estacionamento de equipamentos de assistência fora dos períodos de degelo; ao longo do ano, apenas podem ser utilizadas algunas centenas de metros quadrados. Tal como já foi referido, a criação da zona de degelo e a posse de alguns antigos abarracamentos do exército britânico permitiram às autoridades aeroportuárias preverem uma abertura à concorrência das operações ligadas à limpeza e ao degelo do avião. A escolha das operações em causa (e que são objecto do ponto 6 do anexo da directiva) justificou-se simultaneamente pela criação da zona de degelo, pela exiguidade da superfície libertada e pela mobilidade dos veículos utilizados, que devem ser estacionados fora da zona e atravessar uma via de circulação intensa.
(57) O plano de medidas apresentado aquando da primeira derrogação previa igualmente, mas apenas numa segunda fase, a construção de uma nova placa de estacionamento na zona oeste que, caracterizando-se pela sua grande envergadura, deve ser utilizada em partes iguais para a criação de novas posições aviões e armazenamento do equipamento de assistência (em mais de 1400 m2).
Apesar de a autorização de construção desta nova placa de estacionamento não constituir um problema enquanto tal, parece que a importância das obras necessárias requer uma modificação importante do conjunto do sistema de drenagem em toda a parte oeste do aeroporto; consequentemente, não só a construção sofrerá um atraso como será igualmente necessário obter a autorização das autoridades competentes em matéria de protecção das águas, o que implica, por sua vez, a realização prévia de testes ambientais. Tais testes, bem como o conjunto da documentação que deve ser fornecida, não permitem esperar que a autorização seja concedida antes da Primavera de 2000.
4.3. Plano de medidas
(58) Nos termos do disposto no n.o 2 do artigo 9.o da directiva, o processo apresentado pelas autoridades alemãs comporta um plano de medidas destinadas a ultrapassar os condicionalimos invocados.
(59) A construção da nova placa de estacionamento na parte oeste (que havia sido inicialmente programada para o final do ano) proporcionaria mais de 14000 m2 destinados ao estacionamento dos equipamentos de assistência. Contudo, os problemas relativos à necessária reorganização da drenagem fazem com que o calendário das obras nessa placa de estacionamento ainda seja incerto.
Ora, o plano de medidas destinadas a ultrapassar os condicionalismos invocados deve ser credível e certo e incluir um calendário de execução. A incerteza relativa à realização do projecto no tempo previsto impede a Comissão de considerar este projecto como plano de medidas na acepção do artigo 9.o da directiva.
(60) No entanto, as autoridades alemãs apresentam outras medidas destinadas a ultrapassar os condicionalismos e que dizem respeito à realização de obras na área de embarque B e na parte central do terminal. O compromisso do consórcio encarregado da centralização das operações de construção de terminar as obras no Outono de 2001 condiciona a libertação dos espaços necessários para os futuros equipamentos de assistência. Este compromisso é firme e condicionado por juros de mora bastante penalizantes. Actualmente, o estaleiro está em funcionamento 24 horas por dia, empregando 600 pessoas/dia; este número deverá elevar-se a 1000 pessoas/dia a partir de Janeiro de 2000. Assim que o terminal estiver operacional, no final do período da derrogação, o espaço libertado, não apenas em torno da área de embarque B, permitirá acolher equipamento de assistência. Todavia, as autoridades aeroportuárias já não prevêem a demolição dos dois módulos provisórios de partidas (D e E) mas sim a sua conversão para os equipamentos de assistência. Com efeito, a superfície e a altura destes módulos permitem a sua rápida conversão.
(61) Esta solução alternativa, independente da construção da placa de estacionamento oeste e de qualquer outra autorização administrativa, permitirá a abertura do mercado com a amplitude prevista na directiva no fim do período previsto para a derrogação, podendo, por conseguinte, ser considerada um plano de medidas na acepção do n.o 2 do artigo 9.o da directiva.
4.4. Observância dos critérios definidos no n.o 2 do artigo 9.o da directiva
(62) A derrogação notificada pelas autoridades alemãs é referente às operações relativas ao carregamento e descarregamento da carga, diferentes operações na pista tais como a orientação, assistência ao estacionamento, deslocação e descolagem, assim como ao transporte de passageiros e de bagagem. A maioria destas operações implica a utilização de bastante material, por vezes lento e pesado (como os veículos de empurrar) que deve ser estacionado próximo das posições aviões e não, como foi avançado, nos antigos abarracamentos do exército, ou seja, fora da zona reservada ao aeroporto e do outro lado de uma via de tráfego intenso. É igualmente necessário ter em conta o impacto da entrada de um segundo prestador no tráfego em torno das áreas de embarque, que já está bastante congestionado.
(63) A análise dos planos de voos e das operações de assistência pertinentes leva a Comissão a considerar que a entrada de um segundo prestador aumentaria em 22 % a necessidade de espaço suplementar na hipótese mais realista deste prestador ter a seu cargo o tratamento de cerca de 15 % do mercado. Ao contrário do sugerido, não compete à Comissão, se for decidida uma abertura do mercado, restringir oficiosamente as partes de mercado do futuro prestador através de uma limitação e de uma especialização do seu equipamento com fundamento na falta de espaço disponível. A Comissão apenas pode proceder a uma avaliação do impacto da entrada dos operadores. Aliás, como a Comissão recordou nas suas diferentes decisões, a entrada de um novo operador não tem consequências a nível da necessidade de equipamento do operador já presente no mercado, excepto se o novo operador detiver partes de mercado que possam ser avaliadas entre 10 e 15 %. Abaixo desse limiar, todo o equipamento do novo operador deve ser considerado adicional ao do aeroporto.
No que se refere à auto-assitência de um utilizador, no caso da companhia LTU, esta necessidade adicional de espaço seria de 25 % (com uma redução de apenas 5 % dos equipamentos do aeroporto) para fazer face ao seu tráfego nas suas horas de ponta. No caso da Lufthansa, a necessidade de equipamento seria de, aproximadamente, 50 % do total actualmente utilizado pelo aeroporto. A redução das necessidades do aeroporto seria da ordem dos 25 %, o que implicaria uma necessidade adicional de espaço de 25 %.
(64) Por conseguinte, não parece possível, tendo em conta os graves problemas de espaço no aeroporto, permitir a entrada de um segundo prestador ou utilizador no aeroporto para as operações abrangidas pela derrogação e a liberalização apenas das operações ligadas à limpeza e degelo é inteiramente justificada. A derrogação concedida pelas autoridades alemãs não parece, consequentemente, mais abrangente do que o necessário no que se refere aos serviços visados.
Além disso, tendo em conta as dificuldades surgidas na realização das diferentes obras e as modificações substanciais que provocaram, o respectivo calendário apresentado, nomeadamente no que se refere à área de embarque B e à parte central do terminal, mostra que o período da derrogação é adequado aos condicionalismos verificados.
Por conseguinte, é demonstrado o respeito dos princípios definidos no n.o 2 do artigo 9.o da directiva.
5. Conclusão
(65) A derrogação concedida pelas autoridades alemãs relativa ao aeroporto de Düsseldorf baseia-se nas consequências do incêndio de Abril de 1996, que destruiu a maior parte do terminal e alterou completamente o funcionamento do aeroporto. A reconstrução, que se inscreve num programa mais ambicioso de desenvolvimento, tornou-se particularmente difícil na medida em que deve realizar-se por etapas e ser precedida de demolição, situando-se na parte central de um aeroporto que deve continuar operacional.
(66) À importância e complexidade das obras, assim como à ligação indispensável entre as suas diferentes fases, somaram-se dificuldades técnicas e operacionais que atrasaram a abertura total das diferentes áreas de embarque e impede a libertação dos espaços para o equipamento de assistência, tal como previamente planificado. A utilização completa dos espaços (pelo equipamento de assistência ou pelos materiais indispensáveis à construção) bem como as dificuldades já existentes em matéria de estacionamento e de circulação na placa de estacionamento tornam impossível a entrada de um novo operador, auto-assistente ou prestador de serviços, antes do final do período a que a derrogação se refere,
ADOPTOU A PRESENTE DECISÃO:
Artigo 1.o
A derrogação concedida em 30 de Setembro de 1999 ao aeroporto de Düsseldorf com base no n.o 1, alíneas b) e d), do artigo 9.o da directiva, notificada à Comissão em 5 de Outubro de 1999, é autorizada.
Artigo 2.o
A República Federal da Alemanha é a destinatária da presente decisão.
Feito em Bruxelas, em 5 de Janeiro de 2000.

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