Document ID: 32012D0321

DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 25 gennaio 2012
relativa alla misura SA.14588 (C 20/09) alla quale il Belgio ha dato esecuzione a favore di De Post - La Poste (attualmente «bpost»)
[notificata con il numero C(2012) 178]
(I testi in lingua francese e neerlandese sono i soli facenti fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(2012/321/UE)
LA COMMISSIONE EUROPEA,
visto il trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in particolare l’articolo 108, paragrafo 2, primo comma (1),
visto l’accordo sullo Spazio economico europeo (SEE), in particolare l’articolo 62, paragrafo 1, lettera a),
dopo aver invitato gli interessati a presentare osservazioni a norma dei suddetti articoli (2) e viste tali osservazioni,
considerando quanto segue:
1. PROCEDIMENTO
1.1. DECISIONE DELLA COMMISSIONE DEL 2003 ANNULLATA DAL TRIBUNALE
(1)
Il 3 dicembre 2002, le autorità belghe notificavano (3) alla Commissione un aumento di capitale a favore dell’operatore postale belga De Post - La Poste [in appresso «DPLP», attualmente «bpost (4)»]. Al termine di un esame preliminare, la Commissione decideva, il 23 luglio 2003 (5), di non sollevare obiezioni riguardo alla misura notificata. Nella sua decisione, la Commissione riteneva che tale apporto di capitali, così come le altre misure a favore di DPLP rilevate durante l’esame preliminare, non aveva comportato una sovracompensazione dei costi netti sostenuti dall’impresa nell’esecuzione dei propri obblighi di servizio pubblico dal 1992 al 2002.
(2)
Il 27 novembre 2003, la decisione della Commissione veniva impugnata davanti al Tribunale da Deutsche Post AG e dalla sua filiale belga, DHL International (6). Il 10 febbraio 2009, il Tribunale annullava la decisione della Commissione, concludendo che quest’ultima aveva deciso di non sollevare obiezioni malgrado l’esistenza di serie difficoltà che avrebbero dovuto condurla ad avviare un procedimento d’indagine formale.
(3)
Nell’aprile 2009, il Belgio presentava un ricorso (7) (C-148/2009) dinanzi alla Corte di giustizia avverso l’annullamento, da parte del Tribunale, della decisione della Commissione del 23 luglio 2003 di non sollevare obiezioni.
(4)
Il 22 settembre 2011, la Corte ha respinto il ricorso presentato dal Belgio, dichiarando che il Tribunale aveva annullato opportunamente la decisione della Commissione del 2003.
1.2. RECLAMO CONCERNENTE L’AIUTO ALLA DISTRIBUZIONE DI GIORNALI E RIVISTE
(5)
Nel 2005 alcune imprese private belghe di distribuzione di giornali e riviste hanno presentato un reclamo (8), in base alle norme relative sia alle intese sia agli aiuti di Stato, contro un accordo per la distribuzione di giornali e riviste concluso fra le autorità belghe e DPLP. Tale accordo affida a DPLP il compito di servizio pubblico di distribuzione di giornali e riviste in tutto il Belgio e stabilisce le tariffe di tale servizio nonché la compensazione a cui DPLP ha diritto in virtù dei costi supplementari che comporta l’esecuzione di tale compito. Il reclamo riguarda principalmente le tariffe dei servizi proposti da DPLP, che secondo i ricorrenti sono così basse da disincentivare qualsiasi concorrenza.
(6)
Per quanto concerne le regole in materia di aiuti di Stato, i servizi della Commissione hanno respinto il reclamo, dal momento che l’esame preliminare ha permesso di accertare l’assenza di sovracompensazione dei costi netti aggiuntivi indotti da tale servizio pubblico. Nel maggio 2009, tuttavia, i ricorrenti hanno contestato tale posizione preliminare, fornendo ulteriori informazioni e chiedendo alla Commissione di procedere a un’indagine approfondita.
1.3. QUARTO «CONTRATTO DI GESTIONE» (2005-2010)
(7)
L’esame del reclamo riguardante la compensazione concessa per la distribuzione di giornali e riviste ha permesso alla Commissione di scoprire che nel 2005 il Belgio aveva stipulato con DPLP un «contratto di gestione», non notificato, che prevedeva il versamento di una compensazione per servizi di interesse economico generale (SIEG). La Commissione ha quindi avviato d’ufficio un procedimento (9) e ha presentato una richiesta di informazioni al Belgio nell’aprile 2007.
(8)
Nel dicembre 2007, le autorità belghe hanno risposto che, a loro avviso, la compensazione dei SIEG non costituisce un aiuto di Stato, dato che sussistono le quattro condizioni enunciate nella sentenza Altmark (10). Esse hanno fornito ulteriori informazioni sul quarto contratto di gestione, e più specificatamente sul sistema di contabilità dei costi utilizzato ai fini del calcolo della compensazione versata dallo Stato.
(9)
Successivamente, le misure contemplate dal procedimento d’ufficio e dalle denunce sono state incluse nel procedimento d’indagine formale C20/09 avviato il 23 luglio 2009.
1.4. DECISIONE DI AVVIARE IL PROCEDIMENTO
(10)
Tenuto conto dell’annullamento della decisione della Commissione del 23 luglio 2003 da parte del Tribunale, e dopo aver esaminato le informazioni comunicate dalle autorità belghe riguardanti le misure in questione, la Commissione ha deciso, il 13 luglio 2009, di avviare il procedimento d’indagine formale di cui all’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE (11).
(11)
La decisione della Commissione di avviare il procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. La Commissione ha invitato gli interessati a presentare osservazioni.
1.5. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE RELATIVE ALLA DECISIONE DI AVVIO
(12)
Le autorità belghe hanno presentato le proprie osservazioni il 13 agosto 2009 e le hanno integrate con altre osservazioni del 10 settembre 2009, 12 ottobre 2009, 23 aprile 2010, 26 aprile 2010, 19 ottobre 2010, 19 novembre 2010, 21 dicembre 2010, 18 gennaio 2011, 17 febbraio 2011, 2 marzo 2011, 29 marzo 2011, 11 aprile 2011, 10 maggio 2011, 27 maggio 2011, 14 giugno 2011, 10 agosto 2011, 26 agosto 2011, 7 ottobre 2011, 14 dicembre 2011, 19 dicembre 2011, 20 dicembre 2011 e 26 dicembre 2011. Esse hanno indicato di aver proposto l’impugnazione il 22 aprile 2009 avverso la sentenza del Tribunale del 10 febbraio 2009 e hanno fornito informazioni più dettagliate riguardanti la compensazione di servizi pubblici e altre misure ad hoc in favore di DPLP.
1.6. OSSERVAZIONI DELLE PARTI TERZE SULLA DECISIONE DI AVVIO E OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE RIGUARDANTI LE OSSERVAZIONI DELLE PARTI TERZE
(13)
Deutsche Post AG e DHL International N.V./S.A. hanno presentato delle osservazioni il 28 agosto 2009.
(14)
Vlaamse Federatie van Persverspreiders (in appresso «VFP», la federazione fiamminga dei distributori di giornali e riviste) e Prodipresse («Unione dei professionisti della diffusione della stampa») hanno presentato le loro osservazioni il 28 agosto 2009.
(15)
Belgische Distributiedienst B.V.B.A (in appresso «BD», concorrente di DPLP nel mercato della distribuzione di giornali e riviste) ha presentato le sue osservazioni il 28 agosto 2009.
(16)
L’Associazione belga degli editori di quotidiani A.S.B.L ha presentato le sue osservazioni il 28 agosto 2009.
2. DESCRIZIONE DETTAGLIATA DELL’AIUTO
2.1. STATUS GIURIDICO E ATTIVITÀ DI DPLP
(17)
La Poste belga è stata un ente statale («Régie des postes») fino al 1992, quando è stata costituita come impresa pubblica autonoma («entreprise publique autonome»). Nel 2000, la sua forma giuridica è cambiata diventando una società per azioni (société anonyme de droit public).
(18)
Nel 2010, DPLP ha realizzato entrate di gestione per 2 318 milioni di EUR e un reddito operativo di 319 milioni di EUR. Alla fine del 2010, aveva 33 616 dipendenti. A titolo di confronto, nel 2002 essa annoverava 42 000 dipendenti. I costi per il personale rappresentano il 65 % dei suoi costi di esercizio totali.
(19)
Una partecipazione di minoranza del 50 % meno uno è detenuta dall’investitore privato CVC Capital Partners. Lo Stato belga è azionista di maggioranza.
2.2. SINTESI DELLE MISURE PUBBLICHE IN QUESTIONE
2.2.1. Obblighi di servizio pubblico nel periodo 1992-2010
(20)
DPLP è stata incaricata di obblighi di servizio pubblico dalla legge postale (12) e da quattro successivi contratti di gestione nel periodo oggetto dell’esame, dal 1992 al 2010.
2.2.1.1. Obblighi di servizio pubblico definiti nei contratti di gestione
(21)
I contratti di gestione specificano le norme e le modalità di esecuzione dei compiti svolti da DPLP nel quadro dell’esecuzione delle proprie attività d’interesse pubblico e stabiliscono l’intervento finanziario dello Stato belga.
(22)
Dalla sua costituzione nel 1992, DPLP ha firmato con lo Stato belga quattro contratti di gestione relativi ai seguenti periodi (13):
1.
primo contratto: dal 14.9.1992 al 31.12.1996;
2.
secondo contratto: dall’1.1.1997 al 23.9.2002;
3.
terzo contratto: dal 24.9.2002 al 23.9.2005;
4.
quarto contratto: dal 24.9.2005 al 23.9.2010; contratto prorogato in attesa del nuovo contratto.
(23)
I contratti di gestione stabiliscono l’elenco degli obblighi di servizio pubblico. Gli obblighi di servizio pubblico previsti dallo Stato belga nell’attuale contratto di gestione sono i seguenti (14):
Servizi postali
i)
Servizio postale universale
ii)
Distribuzione di quotidiani
iii)
Distribuzione di periodici
iv)
Distribuzione di stampati elettorali
v)
cfr. Tariffe speciali per associazioni senza fini di lucro
vi)
Invii di corrispondenza assoggettati al regime di franchigia postale (corrispondenza reale e altre corrispondenze speciali)
vii)
Servizi postali internazionali
viii)
Pacchi internazionali
Servizi finanziari
ix)
Accettazione di depositi in contanti su conto corrente postale
x)
Emissione di vaglia postali
xi)
Pagamento a domicilio delle pensioni di vecchiaia, delle pensioni ai superstiti e delle pensioni di invalidità
xii)
Pagamento dei gettoni di presenza in occasione delle elezioni
xiii)
Contabilizzazione dei fondi e titoli delle multe stradali
xiv)
Servizi relativi alle licenze di pesca
Vendita di francobolli
xv)
Vendita di francobolli
Altri servizi pubblici
xvi)
Ruolo sociale del postino
xvii)
Informazione adeguata del pubblico
xviii)
Stampa e consegna di corrispondenza elettronica
xix)
Servizi di certificazione dei messaggi
xx)
Prestazioni effettuate nell’ambito della contabilità dello Stato
xxi)
Vendita di bolli fiscali e incasso multe
xxii)
Cooperazione nella distribuzione dei pacchi di schede elettorali
2.2.2. Misure pubbliche oggetto dell’indagine
(24)
Dal 1992 al 2010, DPLP ha beneficiato di un aiuto pubblico articolato in varie misure:
1)
finanziamento degli oneri pensionistici: in seguito alla riforma del sistema delle pensioni operato nel 1997, lo Stato ha sollevato DPLP dagli obblighi pensionistici accumulati per un importo di 3,8 miliardi di EUR;
2)
compensazione annuale delle spese di esecuzione degli obblighi di servizio pubblico (15), per un importo totale di 5,2 miliardi di EUR nel periodo 1992-2010;
3)
apporti di capitale: due nel 1997 (62 milioni di EUR), uno nel 2003 (297,5 milioni di EUR) e uno nel 2006 (40 milioni di EUR);
4)
esenzioni fiscali: esenzione dall’imposta sulle società, dall’imposta relativa agli immobili e da altre imposte indirette e locali;
5)
trasferimento di immobili: nel 1992, 63 immobili del valore di 112,2 milioni di EUR sono stati trasferiti a DPLP;
6)
garanzia accordata dallo Stato nel 2004, dietro pagamento di un premio dello 0,25 %, su un prestito di 100 milioni di EUR.
2.2.2.1. Finanziamento degli oneri pensionistici
(25)
Nel 1992, la Régie des postes è stata trasformata mediante legge in una persona giuridica indipendente (EPA) denominata «De Post-La Poste». DPLP, nella sua qualità di successore legale della Régie des postes, ha rilevato gli attivi e il personale di quest’ultima. Tale cambiamento ha segnato una svolta importante per quanto riguarda il modello d’impresa:
1)
contrariamente alla Régie des postes, gestita sotto l’esclusiva autorità e direzione del ministro competente, DPLP è ormai gestita dal proprio consiglio di amministrazione e comitato di gestione, dal momento che il governo ha conservato soltanto un potere di supervisione ai fini del rispetto della legge e del contratto di gestione (16);
2)
DPLP è, in linea di principio, responsabile del proprio equilibrio finanziario, mentre il bilancio annuale della Régie des postes era, fino ad allora, stabilito dal ministro competente, che lo sottoponeva al Parlamento per l’approvazione in allegato al bilancio del proprio ministero.
(26)
Nel 1992, DPLP ha ripreso 43 747 dipendenti, come pure la tutela giuridica di cui beneficiavano questi in materia di sicurezza dell’occupazione, di pensioni e di remunerazione (articolo 33 della legge del 21 marzo 1991).
(27)
Nel 2008, DPLP aveva ancora circa 23 500 impiegati a tempo indeterminato (il cui statuto era simile a quello dei dipendenti pubblici), che rappresentavano quasi i due terzi di tutto il personale, così come indicato in appresso.
Tabella 1
Regimi lavorativi in seno alla DPLP
(28)
Tra il 1972 e il 1996, le pensioni venivano pagate con il sistema a ripartizione. Secondo tale sistema, DPLP rimborsava allo Stato l’importo delle pensioni versate da quest’ultimo agli ex dipendenti in pensione (17) per le posizioni pensionistiche maturate dal 1972, anno in cui la Posta belga è diventata un’entità contabile distinta all’interno dello Stato (Régie des postes).
(29)
Nessuna modifica è stata apportata al sistema di finanziamento delle pensioni fino alla riforma pensionistica del 1997. Tale riforma ha allineato il sistema pensionistico del primo pilastro applicabile al personale a tempo indeterminato di DPLP a quello del settore privato: a partire dal 1997, DLPL ha dovuto versare all’ONSS (Ufficio nazionale di previdenza sociale) un contributo pensionistico pari all’8,86 % degli stipendi.
(30)
Parallelamente, lo Stato ha accettato di assumere l’onere delle obbligazioni derivanti dalle posizioni pensionistiche maturate da DPLP, che ammontavano a 3,8 miliardi di EUR.
2.2.2.2. Compensazione annuale delle spese di esecuzione degli obblighi di servizio pubblico
(31)
Ogni contratto prevedeva il versamento di una compensazione annuale da parte dello Stato in previsione dell’esecuzione degli obblighi di servizio pubblico definiti nel suddetto contratto.
(32)
Nei primi tre contratti, la compensazione veniva definita sulla base della differenza effettiva tra le spese e le entrate delle missioni di servizio pubblico. Il quarto contratto di gestione prevede il pagamento di una compensazione fissa calcolata sulla base della differenza prevista tra il costo sostenuto dalla DPLP e le entrate generate dagli utenti dei servizi pubblici, compensazione che tuttavia è sottoposta a un massimale definito nei contratti di gestione (18).
(33)
I servizi pubblici per i quali DPLP è, conformemente all’attuale contratto di gestione (19), abilitato a ricevere una compensazione dello Stato, sono i seguenti:
Servizi postali
ii)
Distribuzione di quotidiani
iii)
Distribuzione di periodici
iv)
Distribuzione di stampati elettorali
v)
Tariffe speciali per associazioni senza fini di lucro
vi)
Invii di corrispondenza assoggettati al regime di franchigia postale (corrispondenza reale e altre corrispondenze speciali)
Servizi finanziari
ix)
Accettazione di depositi in contanti su conto corrente postale
x)
Emissione di vaglia postali
xi)
Pagamento a domicilio delle pensioni di vecchiaia, delle pensioni ai superstiti e delle pensioni d’invalidità
xiii)
Contabilizzazione dei fondi e titoli delle multe stradali
xiv)
Servizi relativi alle licenze di pesca
Vendita di francobolli
xv)
Vendita di francobolli
Altri servizi pubblici
xvi)
Ruolo sociale del postino
xx)
Prestazioni effettuate per i contabili dello Stato
xxi)
Vendita di bolli fiscali e incasso multe
(34)
È opportuno osservare che, conformemente ai tre ultimi contratti di gestione, il servizio postale universale non può dar luogo a una compensazione (20). Benché la distribuzione di giornali e riviste possa essere generalmente ricompresa nel quadro del servizio universale, conformemente alla direttiva 97/67/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 dicembre 1997, concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e il miglioramento della qualità del servizio (21), gli obblighi specifici (distribuzione di quotidiani e periodici) che devono dar luogo a una compensazione in virtù dei contratti di gestione sono stati definiti dalle autorità belghe secondo criteri che li distinguono dal servizio postale universale. Tali criteri sono 1) gli obiettivi della missione, che vanno al di là degli obiettivi del servizio universale, 2) le condizioni specifiche enunciate dai suddetti contratti e 3) le disposizioni specifiche in materia di tariffazione, che differiscono da quelle applicabili alla tariffazione del servizio universale.
(35)
Obiettivi della missione: le autorità belghe ritengono che è particolarmente importante assicurare un’ampia distribuzione della stampa in tutto il territorio belga al fine di aumentare il livello d’informazione e la diversità di opinioni, e d’incoraggiare la partecipazione del pubblico al dibattito politico.
(36)
Il contratto stabilisce specifiche condizioni di esercizio: il servizio specifico di distribuzione della stampa, imposto a DPLP e che dà luogo a una compensazione, va al di là del servizio di distribuzione classica compreso nel servizio universale. È sottoposto a una serie di condizioni rigorose sul piano della qualità e dei risultati, che riguardano l’ora della distribuzione (per esempio, distribuzione prima delle 7:30), la frequenza, le opzioni di distribuzione per gli editori, la flessibilità accordata agli editori per quanto riguarda il volume, nonché la continuità del servizio (compresa una definizione rigorosa dei casi di forza maggiore).
(37)
Tariffazione specifica: le tariffe della missione di distribuzione della stampa che danno luogo a una compensazione sono definite nel quadro di trattative a tre (Stato belga/DPLP/settore della stampa) e non devono ricevere l’avallo dell’autorità di regolamentazione, contrariamente a quanto avviene per le tariffe del servizio pubblico universale. Mentre le tariffe del servizio pubblico universale sono basate sui costi, le tariffe della missione specifica di distribuzione della stampa che danno luogo a una compensazione sono nettamente meno elevate, in modo da permettere la realizzazione degli obiettivi che essa persegue.
(38)
I servizi pubblici menzionati nel considerando 33 possono beneficiare di una compensazione di servizio pubblico. Le compensazioni di servizio pubblico effettivamente versate per ciascun esercizio sono le seguenti:
Primo contratto di gestione
Anno
Ammontare (in EUR)
1992 (22)
91 720 000
1993
351 327 000
1994
322 138 000
1995
368 308 000
1996
314 205 000
Secondo contratto di gestione
Anno
Ammontare (in EUR)
1997
208 934 000
1998
228 629 000
1999
213 788 000
2000
216 282 000
2001
224 269 000
2002
194 559 000
Terzo contratto di gestione
Anno
Ammontare (in EUR)
2003
175 554 000
2004
247 606 000
2005
254 825 000
Quarto contratto di gestione
Anno
Ammontare (in EUR)
2006
299 729 000
2007
306 396 000
2008
315 683 000
2009
321 244 000
2010
325 735 000
2.2.2.3. Apporti di capitale
(39)
Capitali conferiti nel 1997: DPLP ha beneficiato di due apporti di capitale, non notificati, per un importo totale di 62 milioni di EUR. Le autorità belghe hanno tuttavia indicato successivamente che tali fondi costituivano in realtà delle compensazioni di servizio pubblico differite, che non erano state versate a tempo debito a DPLP.
(40)
Capitali conferiti nel 2003: le autorità belghe hanno proceduto a un apporto di capitali a favore di DPLP per un ammontare di 297,5 milioni di EUR. Secondo loro, tale apporto è stato realizzato a condizioni accettabili per un investitore privato che opera in normali condizioni di un’economia di mercato; conformemente al principio dell’investitore privato in un’economia di mercato, non costituirebbe pertanto un aiuto di Stato.
(41)
Capitali conferiti nel 2006: le autorità belghe hanno effettuato un nuovo apporto di capitali del valore di 40 milioni di EUR. Secondo loro, tale conferimento è conforme al principio dell’investitore privato in un’economia di mercato, essendo stato effettuato a condizioni identiche a quelle che si applicano agli investitori privati (pari passu).
2.2.2.4. Esenzioni fiscali
(42)
Fino al 31 dicembre 2005, DPLP ha beneficiato di un’esenzione dall’imposta sulle società.
(43)
Nel periodo coperto dall’indagine, essa ha beneficiato di un’esenzione dall’imposta relativa agli immobili destinati a funzioni di servizio pubblico, che rappresenta un vantaggio da […] (23) a […] di EUR all’anno. Se l’imposta fosse stata versata, i costi dei prodotti (servizio pubblico e prodotti commerciali) che utilizzano tali immobili sarebbero stati proporzionalmente più elevati.
(44)
DPLP beneficia inoltre di un’esenzione riguardante altre imposte indirette e locali. Le autorità belghe non sono in grado di valutare il valore esatto di tale vantaggio, ma fanno presente che tale misura rientra nel campo di applicazione della norma de minimis.
(45)
Le esenzioni fiscali sono anteriori all’entrata in vigore del trattato CE nel 1958 e sono state mantenute senza alcuna modifica sostanziale. Mentre l’esenzione dall’imposta sulle società è stata abolita il 31 dicembre 2005, le due ultime misure sono ancora in vigore.
2.2.2.5. Trasferimento di immobili
(46)
Nel 1992, lo Stato belga ha trasferito 63 immobili (24),, gratuitamente, a DPLP. Quest’ultima già li utilizzava, anche se giuridicamente appartenevano allo Stato. Il valore complessivo di tali beni era stimato a 112,2 milioni di EUR (25). Gli immobili erano distinti dalle attività iniziali, alle quali andavano ad aggiungersi, che erano state dissociate dai beni appartenenti allo Stato quando la Poste era diventata un’azienda di Stato distinta («la Régie des postes») nel 1971. La Régie des postes possedeva già legalmente le attività che erano iscritte nel suo bilancio. Tali immobili supplementari trasferiti nel 1992 dovevano d’altro canto compensare l’onere rappresentato dalle pensioni, che continuava a gravare su DPLP nel momento in cui quest’ultima ha ceduto il suo status di azienda per assumere quello di impresa pubblica autonoma.
(47)
Le autorità belghe sostengono che il trasferimento di tali immobili andava inquadrato soltanto nell’ambito di una riorganizzazione interna dei beni appartenenti allo Stato e che non costituiva un vantaggio. Secondo loro, tali immobili erano già utilizzati dalla Poste belga prima che questa non si trasformasse in DPLP nel 1992 (e quindi erano già utilizzati dalla Régie des postes).
2.2.2.6. Garanzia dello Stato
(48)
È stata data la possibilità a DPLP di richiedere una garanzia statale sui suoi prestiti a fronte di un premio dello 0,25 %.
(49)
Nel periodo oggetto dell’indagine, si è fatto ricorso a tale garanzia soltanto una volta, per un prestito di 100 milioni di EUR contratto presso la Banca europea per gli investimenti (BEI); tale accordo, firmato tra DPLP e la BEI il 22 dicembre 2004, ha permesso a DPLP di utilizzare la linea di credito della BEI fino al 10 giugno 2008. Facendo uso di questa linea di credito, DPLP ha richiesto un importo di 100 milioni di EUR l’8 novembre 2007, importo che ha effettivamente ricevuto il 5 dicembre 2007. DPLP si è impegnata a rimborsare il prestito in 11 tranche annuali uguali di circa 9,09 milioni di EUR. La prima tranche deve essere versata il 5 dicembre 2012 e l’ultima il 5 dicembre 2022. Gli interessi sono versati trimestralmente (5 dicembre, 5 marzo, 5 giugno, 5 settembre). Il tasso d’interesse è definito sulla base del tasso EURIBOR a tre mesi, diminuito di 37 punti base.
3. DESCRIZIONE DELLE RAGIONI CHE HANNO CONDOTTO ALL’AVVIO DEL PROCEDIMENTO NEL 2009
(50)
Basandosi sulla sentenza Altmark (26), la Commissione ha ritenuto che le compensazioni degli obblighi di servizio pubblico versate a partire dal 1992, come pure le esenzioni fiscali, gli apporti di capitale, la garanzia dello Stato e il trasferimento degli immobili summenzionati, potessero costituire un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(51)
Gli aiuti di Stato consistenti in compensazioni dei costi legati ad obblighi di servizio universale possono essere dichiarati compatibili ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE se sono necessari all’adempimento di tali servizi e non compromettono lo sviluppo degli scambi in misura contraria agli interessi dell’Unione europea.
(52)
Nella decisione di avvio del 2009, la Commissione si è interrogata sulla necessità e la proporzionalità delle misure di aiuto accordate a DPLP ai fini dell’adempimento dei suoi obblighi di servizio pubblico.
(53)
Per quanto riguarda il calcolo della sovracompensazione ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, la Commissione ha ritenuto che tutte le entrate e i costi connessi agli obblighi di servizio pubblico erano stati presi in considerazione nel verificare l’assenza di sovracompensazione per lo svolgimento di tali obblighi. È opportuno, ai fini di tale calcolo, verificare la solidità del metodo contabile applicato per determinare i costi imputabili ai servizi d’interesse economico generale, come pure tener conto di tutti i costi netti del servizio pubblico e degli ulteriori aiuti concessi sotto qualsiasi forma.
(54)
Per quanto concerne il finanziamento delle pensioni dei dipendenti da parte dello Stato, la Commissione si è chiesta in quale misura il fatto di essere sollevata dagli obblighi in materia di pensioni ponesse DPLP in una situazione paragonabile a quella dei suoi concorrenti relativamente alla contribuzione previdenziale.
(55)
Conformemente à l’approccio adottato dalla Commissione nella sua decisione in merito al finanziamento pubblico del costo delle pensioni dei dipendenti che lavoravano per La Poste francese (27), era opportuno esaminare se tale misura fosse compatibile ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE e, a tale scopo, determinare in quale misura i costi previdenziali sostenuti da DPLP dopo essere stata sollevata da tali obblighi fossero comparabili a quelli sostenuti dai suoi concorrenti.
4. OSSERVAZIONI DELLE PARTI INTERESSATE
4.1. OSSERVAZIONI DI VFP E DI PRODIPRESSE
(56)
Il 28 agosto 2009, VFP e Prodipresse hanno presentato le proprie osservazioni riguardanti il sistema di distribuzione della stampa realizzato da DPLP.
(57)
Conformemente alla denuncia depositata in precedenza, VFP e Prodipresse hanno evidenziato le distorsioni della concorrenza risultanti dalle tariffe poco elevate praticate da DPLP per la distribuzione della stampa, che impedivano qualsiasi concorrenza da parte di altri operatori sul mercato.
(58)
Esse hanno indicato che i prezzi praticati da DPLP venivano fissati nel corso di trattative a tre tra DPLP, gli editori e lo Stato. Le perdite subite da DPLP in virtù dei prezzi inferiori al mercato erano, secondo loro, compensate dallo Stato nel quadro della compensazione per i SIEG. Se DPLP è il beneficiario diretto di tale aiuto, anche gli editori di quotidiani ne beneficiano indirettamente.
(59)
VFP e Prodipresse ritengono che DPLP probabilmente beneficia di una sovracompensazione per il sistema di distribuzione della stampa, sovracompensazione che utilizza per le sue altre attività.
4.2. OSSERVAZIONI DELL’ASSOCIAZIONE BELGA DEGLI EDITORI DEI GIORNALI
(60)
Il 28 agosto 2009, l’Associazione belga degli editori dei giornali ha presentato le proprie osservazioni. Essa ha evidenziato in quell’occasione l’importanza, in termini di democrazia e di uguaglianza, di un sistema efficace di distribuzione dei quotidiani in tutto il territorio belga, a prezzi uniformi e ragionevoli, che permetta agli abbonati di ricevere i loro quotidiani la mattina presto.
4.3. OSSERVAZIONI DI DEUTSCHE POST AG E DI DHL INTERNATIONAL
(61)
Il 28 agosto 2009, Deutsche Post AG e DHL International hanno presentato le proprie osservazioni. Esse hanno insistito sulla necessità di esaminare l’assunzione degli oneri pensionistici incombenti a DPLP, e in particolare di accertare la conformità di tale misura alla pratica precedente, di controllare la conformità dei conferimenti di capitale al mercato, di verificare la conformità della ripartizione dei costi alla sentenza Chronopost e infine, di esaminare il trasferimento di immobili.
4.4. OSSERVAZIONI DI BELGISCHE DISTRIBUTIEDIENST NV/BELGIQUE DIFFUSION SA
(62)
Il 28 agosto 2009, Belgische Distributiedienst NV/Belgique Diffusion SA («BD»), che fa parte del gruppo TNT, ha presentato le proprie osservazioni. BD è un concorrente di DPLP, e in particolare della sua filiale incaricata della distribuzione dei giornali, Deltamedia, sul mercato della distribuzione dei quotidiani e dei periodici. Conformemente alla denuncia depositata in precedenza, BD ha evidenziato che DPLP praticava prezzi inferiori ai costi per quanto concerne la distribuzione dei quotidiani. Le perdite subite da DPLP erano, secondo BD, finanziate da sovvenzioni pubbliche. I prezzi poco elevati rendevano difficile qualsiasi concorrenza nei confronti di DPLP.
(63)
Secondo BD, DPLP ha violato la direttiva 92/50/CEE del Consiglio, del 18 giugno 1992, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi (28), nonché l’articolo 7 della direttiva 97/67/CE. BD si è inoltre interrogata sull’esistenza di un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE e sulla compatibilità della compensazione dei costi connessi ai SIEG ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE.
(64)
Essa si è chiesta se la distribuzione dei quotidiani poteva essere considerata un SIEG, dato che, nella maggior parte degli Stati membri, tale attività è aperta alla concorrenza, senza il coinvolgimento dell’operatore postale.
(65)
BD si è inoltre chiesta se una sovvenzione riservata esclusivamente all’operatore postale costituisse il mezzo più idoneo a sostenere la distribuzione dei quotidiani, invece di un aiuto recato agli editori, che potrebbero quindi avvalersi di servizi di distribuzione sul libero mercato, permettendo così a vari fornitori di farsi concorrenza.
(66)
Anche se il compito di distribuire i quotidiani affidato a DPLP dovesse essere approvato, BD si è interrogata sulla necessità di tali costi. Secondo lei, DPLP sostiene costi molto più elevati di quelli degli altri operatori, il che aumenta il livello della sovvenzione necessaria. In tal senso, le sovvenzioni non sono né proporzionate, né giustificate.
(67)
Infine, BD ritiene che i costi di DPLP di cui si è fatto carico lo Stato potrebbero includere costi d’investimento non necessari ai fini dell’espletamento del SIEG, dato che DPLP potrebbe aver utilizzato le infrastrutture create per altri servizi. Le campagne promozionali a favore di prodotti commerciali potrebbero inoltre essere state finanziate per mezzo di sovvenzioni pubbliche.
5. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE
5.1. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE SULL’ASSUNZIONE DEGLI ONERI PENSIONISTICI
(68)
Le autorità belghe sostengono che, conformemente all’approccio seguito nella sentenza Combus (29), il finanziamento degli oneri pensionistici non costituisce un aiuto di Stato, dal momento che solleva la Poste belga da oneri straordinari, e non da quelli gravanti normalmente sul bilancio di un’impresa.
(69)
Un simile onere eccessivo deriva da maggiori costi salariali legati al personale statutario e da una mancanza di flessibilità sul piano operativo, che impedisce a DPLP di ridurre come essa vorrebbe il numero di dipendenti facenti parte del proprio organico.
(70)
Le autorità belghe definiscono tre cause di flessibilità carente:
1)
la sicurezza dell’occupazione dei dipendenti;
2)
l’assenza di mobilità interna;
3)
l’assenza di accesso alla temporanea sospensione dal lavoro.
(71)
Sicurezza dell’occupazione dei dipendenti pubblici: DPLP sostiene che il suo personale è de facto assunto a tempo indeterminato. DPLP non è in grado di rescindere i contratti del suo personale a tempo indeterminato, salvo motivi gravi o cattivi risultati ricorrenti. Anche in un simile caso, la procedura di licenziamento è sottoposta a condizioni particolarmente onerose.
(72)
Inoltre, il Consiglio di Stato (giurisdizione amministrativa belga competente per il personale a tempo indeterminato, mentre il personale a contratto rientra nella competenza del tribunale del lavoro), è apparso propenso a favorire il personale a tempo indeterminato fissando una norma rigorosa ai fini dell’individuazione di un «motivo valido». Ne consegue che DPLP non può licenziare il proprio personale a tempo indeterminato, sia individualmente che collettivamente, per ragioni economiche o tecniche.
(73)
Di conseguenza, la risoluzione del contratto di lavoro non costituisce uno strumento di gestione che permette di riconfigurare la composizione del personale in funzione dei bisogni operativi effettivi. Inoltre, l’impossibilità di procedere a licenziamenti su base economica limita considerevolmente gli strumenti di cui dispone DPLP per risolvere problemi quali una mobilità insufficiente o un livello salariale e vantaggi del personale statutario superiori a quelli praticati sul mercato. Inoltre, il personale statutario non è abilitato a chiedere un trasferimento automatico nella pubblica amministrazione, e comunque DPLP non può imporre un simile trasferimento.
(74)
Ciò significa che una riduzione del personale a tempo indeterminato si limita essenzialmente a partenze volontarie, poco numerose, e alle partenze naturali.
(75)
Assenza di mobilità interna: oltre all’impossibilità, per DPLP, di ridurre il personale a tempo indeterminato nei settori in cui la domanda di servizi è diminuita, le possibilità di cui dispone per ridistribuire il personale a tempo indeterminato in seno alla sua organizzazione in base alle proprie esigenze sono soggette a forti vincoli.
(76)
Elementi come l’appartenenza linguistica, le qualifiche, l’anzianità e la ripartizione funzionale fanno sì che DPLP non sia affatto in grado di ridistribuire il suo personale operante in settori in cui il fabbisogno di personale è in diminuzione, per esempio in ragione della riduzione della posta tradizionale, verso settori con carenza d’organico a causa, specialmente, delle partenze per pensionamento o di una domanda in crescita.
(77)
In altri termini, in ragione delle rigidità dello «statuto», DPLP non è in grado di ridistribuire il personale a tempo indeterminato in funzione del fabbisogno o di compensare un’inadeguatezza tra i settori di attività con esuberi e quelli con carenza di organico. Paradossalmente, per rispondere alle esigenze riscontrate nei settori con carenza di organico, DPLP deve assumere personale interinale o a contratto, pur mantenendo il personale a tempo indeterminato eccedente nei settori con esuberi.
(78)
Assenza di accesso alla sospensione temporanea: inoltre, DPLP non può mettere il personale a tempo indeterminato in sospensione temporanea dal lavoro («disoccupazione economica»), come possono fare gli operatori del settore privato quando il lavoro viene a mancare.
(79)
Costi salariali più elevati: quando la Régie des postes è diventata una persona giuridica indipendente nel 1992 ed è stata ribattezzata DPLP, il personale a tempo indeterminato percepiva stipendi e vantaggi nettamente più elevati del personale a contratto del settore privato. Dal 1992, gli aumenti automatici degli stipendi legati agli scatti di anzianità e l’importante potere negoziale dei sindacati hanno contribuito a mantenere stipendi e vantaggi a livelli più alti.
(80)
Oltre a stipendi e vantaggi più alti rispetto a quelli percepiti dal personale a contratto, i dipendenti a tempo indeterminato beneficiano da 4 a 11 giorni di ferie retribuite supplementari (30), aumentando i costi sostenuti da DPLP. Tali elementi che caratterizzano il personale a tempo indeterminato ha reso difficile la gestione, da parte di DPLP, del costo unitario del personale a tempo indeterminato, molto superiore a quello dei dipendenti a contratto del settore privato.
(81)
Dall’epoca della riassunzione del personale a tempo indeterminato della Régie des postes nel 1992, i dirigenti di DPLP hanno constatato che tale personale, con i suoi costi salariali più elevati e la sua rigidità operativa, costituiva un handicap strutturale sempre più difficile da sostenere man mano che avanzava la liberalizzazione del mercato postale. DPLP ha di conseguenza smesso di assumere dipendenti a tempo indeterminato nel 1998. Le partenze naturali causate per lo più da pensionamenti hanno portato a una diminuzione, in termini assoluti, del personale, che è passato a 23 538 persone nel 2008.
(82)
Dato che la riduzione del personale a tempo indeterminato è dipesa soprattutto dal tasso di pensionamenti nell’attuale contesto di età, la sua progressione è stata lenta e dovrebbe secondo ogni probabilità restarlo fino al 2030, cioè molto tempo dopo la liberalizzazione completa del mercato postale, così come mostrato nella tabella sottostante.
Tabella 2
Evoluzione degli effettivi a tempo indeterminato di DPLP
(83)
Le autorità belghe ritengono di conseguenza che il personale a tempo indeterminato di DPLP rappresenta un serio ostacolo sul piano operativo e in termini di costi nei confronti degli operatori privati e che lo Stato ha alleggerito DPLP di un onere eccessivo che i suoi concorrenti non sostengono.
(84)
La misura non costituisce, secondo loro, un aiuto di Stato, e la linea di condotta seguita dalla Commissione nella decisione di avvio, conformemente a casi precedenti riguardanti regimi pensionistici [EDF (31), La Poste (France) (32), Royal Mail (33)], non sarebbe di conseguenza necessaria nel caso di DPLP.
(85)
Le autorità belghe sostengono tuttavia che l’eventuale applicazione di un simile metodo a DPLP porterebbe a concludere che la parte dei costi previdenziali, in percentuale sui costi salariali, sostenuta da DPLP equivale a quella dei suoi concorrenti.
5.2. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE RIGUARDANTI LA COMPENSAZIONE ANNUALE DEI COSTI DI SERVIZIO PUBBLICO
(86)
Le autorità belghe hanno comunicato i dati contabili (34) di DPLP ed esposto i principi di contabilità dei costi applicati da DPLP.
(87)
Esse ritengono in primo luogo che la compensazione di servizio pubblico versata annualmente non costituisce un aiuto, nella misura in cui è conforme alla giurisprudenza della sentenza Altmark.
(88)
In secondo luogo, esse sostengono che, se la compensazione di servizio pubblico costituisce un aiuto, essa è compatibile, dato che non costituisce una sovracompensazione dei costi netti sostenuti da DPLP nell’ambito dell’adempimento dei suoi obblighi di servizio pubblico. I calcoli presentati dalle autorità belghe rivelano, secondo queste ultime, una sottocompensazione dei costi sostenuti da DPLP.
(89)
Infine, le autorità belghe indicano che alcune delle misure costituiscono un aiuto esistente. Si rimanda, al riguardo, alla sezione dedicata agli aiuti esistenti [considerando 224 e segg.].
5.3. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE SUGLI APPORTI DI CAPITALE
5.3.1. Capitali conferiti nel 1997
(90)
In una lettera indirizzata alla Commissione il 12 agosto 2009, le autorità belghe indicano che è opportuno considerare gli apporti di capitale effettuati nel 1997, pari a 62 milioni di EUR, come una compensazione differita per obblighi di servizio pubblico.
5.3.2. Capitali conferiti nel 2003 e nel 2006
(91)
Secondo le autorità belghe, gli aumenti di capitale realizzati nel 2003 e nel 2006 si basavano entrambi su un piano strategico (35), il cui obiettivo ultimo era migliorare la competitività e la redditività dell’impresa nel contesto di liberalizzazione progressiva del mercato postale.
(92)
Tale piano strategico perseguiva due obiettivi principali:
1)
migliorare la produttività per garantire la competitività e la redditività in un ambiente di mercato maggiormente liberalizzato;
2)
fare evolvere DPLP verso una logica di mercato aprendo il suo capitale agli investitori privati, cioè raggiungere e mantenere i livelli di rendimento richiesti per attirare gli investitori privati e liberare il potenziale dell’impresa in termini di redditività.
(93)
Capitali conferiti nel 2003: secondo le autorità belghe, l’aumento di capitale del 2003 aveva l’obiettivo di consolidare i fondi propri di DPLP in considerazione degli importanti impegni finanziari che aveva contratto in vista, soprattutto, della costruzione di quattro nuovi centri di smistamento e della modernizzazione di un centro esistente, dell’ottimizzazione dei turni di recapito della posta e dell’automatizzazione.
(94)
Inoltre, le autorità belghe sostengono che i fondi conferiti hanno coperto anche le spese per il personale, data la diminuzione del numero di dipendenti connessa a un regime di prepensionamento, la riduzione del tempo di lavoro e l’aumento degli stipendi dei nuovi membri del personale.
(95)
Tali misure hanno garantito con ragionevole sicurezza una maggiore redditività per il periodo 2003-2007 rispondendo alle aspettative degli investitori privati. In tal modo lo Stato belga, in quanto azionista unico di DPLP nel 2003, è stato guidato da prospettive di redditività, in una logica pienamente rispettosa del principio dell’investitore privato in un’economia di mercato, quando ha deciso di effettuare un investimento in capitali.
(96)
Il 5 agosto 2009, le autorità belghe hanno inoltre sottolineato che, secondo le previsioni di redditività, l’apporto di capitali era stato effettuato a condizioni conformi al principio dell’investitore in un’economia di mercato, dato che il rendimento previsto eccedeva quello che un investitore privato avrebbe preteso. Tali previsioni non erano irrealistiche, dato che la redditività effettiva registrata tra il 2003 e il 2008 è stata nettamente superiore a quella prevista.
(97)
Le autorità belghe hanno precisato che l’apporto di capitali del 2003 e l’annullamento, nel 2005, dei crediti dello Stato nei confronti di DPLP non erano affatto connessi. Tale annullamento, effettuato in un momento diverso, ha rappresentato una normale operazione contabile, dato che lo Stato aveva chiaramente indicato che tali crediti non sarebbero stati pagati a DPLP. Gli importi finali annullati nel quadro del risanamento del bilancio 2005 erano diversi dagli importi dell’apporto di capitali del 2003 e dalle perdite accumulate alla fine dell’anno 2002.
(98)
Capitali conferiti nel 2006: le autorità belghe sostengono che tale conferimento è conforme al principio dell’investitore privato in un’economia di mercato, nella misura in cui è stato effettuato a condizioni equivalenti (pari passu) a quelle applicate a un investitore privato, cioè Post Invest Europe SA, che ha investito 300 milioni di EUR. Sono state sottoscritte nuove azioni dallo Stato e dall’investitore privato, e questo ha permesso al nuovo investitore di ottenere il 50 % delle azioni meno una, e allo Stato di conservare il 50 % delle azioni più una (36).
(99)
Per determinare il prezzo delle nuove azioni emesse, la banca d’investimento alla quale si sono rivolte le autorità belghe ha stimato che il valore totale di DPLP era compreso tra […] e […] EUR. Lo Stato ha stabilito alla fine la cifra di […] EUR per l’intera impresa prima degli apporti di capitale. Le autorità belghe riconoscono che i risultati successivi di DPLP hanno superato le ipotesi formulate al momento della stima.
(100)
Secondo le autorità belghe, la realizzazione del piano strategico ha permesso a DPLP di diventare uno degli operatori più efficienti di Europa: DPLP ha compiuto dei progressi enormi in termini di redditività, d’efficienza (37) e di qualità, pur mantenendo a un livello ragionevole i prezzi fatturati ai clienti.
5.4. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE SULLE ESENZIONI FISCALI
(101)
Nella loro dichiarazione del 12 agosto 2009, le autorità belghe riconoscono che, fino al 27 dicembre 2005, DPLP non è stata assoggettata al regime dell’imposta sulle società, bensì a un’imposta sugli utili (cioè, l’imposta delle persone giuridiche). Esse sostengono tuttavia che nel periodo 2003-2005, DPLP non ha beneficiato di tale regime fiscale: infatti, se fosse stata assoggettata all’imposta sulle società, essa avrebbe potuto riportare le perdite registrate in passato e non avrebbe dovuto quindi versare l’imposta sulle società per tale periodo.
(102)
Sostengono inoltre che DPLP ha dovuto pagare imposte sugli utili per 2 milioni di EUR nel periodo 2003-2005.
(103)
A partire dall’esercizio 2006, DLPL ha dovuto versare l’imposta sulle società senza poter riportare le perdite precedenti. Le autorità belghe stimano le perdite di credito d’imposta a quella data a 51,87 milioni di EUR.
(104)
La conclusione è quindi che DPLP non ha ricavato alcun utile netto dall’esenzione dell’imposta sulle società prima del 2006.
(105)
Le autorità belghe precisano che DPLP beneficia di un’esenzione dall’imposta relativa ai redditi derivati da beni immobili destinati a funzioni di interesse pubblico.
(106)
Hanno stimato il vantaggio netto percepito da DPLP, che secondo loro rappresenta soltanto una parte limitata dei costi supplementari che l’impresa sostiene rispetto all’obbligo di mantenere una rete postale caratterizzata da una densità territoriale definita rigorosamente, per il quale l’impresa non percepisce nessun’altra compensazione.
(107)
Le autorità belghe spiegano che DPLP beneficia di alcune esenzioni da imposte indirette e locali. Esse sostengono che tali esenzioni hanno un’incidenza netta de minimis.
5.5. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE RIGUARDANTI IL TRASFERIMENTO DI IMMOBILI
(108)
Nella loro dichiarazione del 12 agosto 2009, le autorità belghe hanno confermato che un certo numero di immobili sono stati trasferiti a DPLP al momento della sua trasformazione in impresa pubblica autonoma. Tali immobili erano già utilizzati da DPLP dal 1971 ed erano necessari ai fini dell’adempimento dei suoi compiti di servizio postale.
(109)
Le autorità belghe sostengono che il trasferimento di tali immobili non ha conferito alcun vantaggio a DPLP, dato che questa li utilizzava già nel quadro della sua missione di servizio pubblico. In altre parole, secondo loro si è trattato soltanto di una riorganizzazione di beni pubblici.
5.6. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE RIGUARDANTI LA GARANZIA DELLO STATO SUI PRESTITI
(110)
Nella loro dichiarazione del 12 agosto 2009, le autorità belghe sostengono che DPLP non beneficia automaticamente di una garanzia dello Stato per i suoi prestiti. Se DPLP dovesse chiedere una simile garanzia, dovrebbe ricevere l’avallo delle autorità belghe e versare un premio annuo dello 0,25 % al Tesoro pubblico.
(111)
Nel corso del periodo considerato, DPLP ha fatto ricorso una sola volta a una garanzia statale.
(112)
Le autorità belghe ritengono che un premio dello 0,25 % è appropriato rispetto alla situazione finanziaria di DPLP e alla scarsa probabilità di un mancato rimborso da parte di DPLP. Esse ritengono d’altro canto che i tassi accordati dal mercato per un simile prestito senza garanzia dello Stato sarebbero stati fino a 40 punti base più alti.
5.7. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE SULLE OSSERVAZIONI FORMULATE DALLE PARTI INTERESSATE
(113)
Nella loro dichiarazione del 12 ottobre 2009, le autorità belghe sostengono che soltanto le dichiarazioni di BD e di FVP/Prodipresse contengono elementi determinanti. Questi elementi riguardano, in particolare, la distribuzione anticipata dei quotidiani e dei periodici.
(114)
Le autorità belghe ritengono che, contrariamente a ciò che evidenzia BD, l’attribuzione della prestazione dei servizi postali non riservati (come la distribuzione dei giornali) non rientra nel campo di applicazione della regolamentazione dell’Unione sugli appalti pubblici [direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (38)].
(115)
Esse sostengono inoltre che la distribuzione dei quotidiani e dei periodici, che costituisce un servizio d’interesse economico generale, non viola le disposizioni dell’Unione riguardanti la liberalizzazione del mercato postale.
(116)
Le autorità belghe indicano inoltre che tale attribuzione non dipende da una decisione arbitraria. Secondo loro, DPLP è l’unica impresa in grado di soddisfare le condizioni e gli obblighi imposti al fornitore di questo tipo di servizi.
(117)
Le autorità belghe sostengono che, contrariamente a quanto asserisce BD, DPLP non ha beneficiato nel periodo 2002-2008 di una sovracompensazione dei costi connessi all’esecuzione del suo servizio di distribuzione dei quotidiani e periodici.
(118)
Esse non condividono il parere di FVP/Prodipresse secondo il quale DPLP ha gonfiato i suoi investimenti e costi supplementari collegati all’estensione della copertura nazionale anticipata, che avrebbe fatto passare dall’82 al 100 %. Dato che il 18 % riguardava principalmente delle regioni lontane, le spese per il personale di DPLP sono aumentate in modo non proporzionale e DPLP ha dovuto acquistare veicoli da trasporto per lunghe distanze, caratterizzati da costi di ammortamento elevati.
(119)
Le autorità belghe, infine, sostengono che i costi della sua campagna pubblicitaria non sono stati presi in considerazione nel calcolo della compensazione che essa ha ricevuto dallo Stato per la distribuzione anticipata della stampa.
(120)
BD indica che DPLP non è, manifestamente, efficiente rispetto ai costi. Le autorità belghe contestano questa argomentazione, sottolineando il fatto che BD non tiene conto pienamente degli elevati sovraccosti connessi alla distribuzione anticipata della stampa e che trascura i notevoli sforzi compiuti DPLP allo scopo di gestire i propri costi e di accrescere la produttività.
(121)
Secondo BD, i costi di Deltamedia sono inferiori a quelli di DPLP. Questa situazione è, secondo le autorità belghe, imputabile ai seguenti elementi:
a)
Deltamedia non propone una copertura nazionale;
b)
Deltamedia opera con distributori indipendenti;
c)
il servizio fornito da Deltamedia non è complesso, dato che lavora soltanto con un numero ristretto di editori associati a un unico gruppo editoriale;
d)
gli editori consegnano i quotidiani immediatamente nei punti di distribuzione.
5.8. OSSERVAZIONI DELLE AUTORITÀ BELGHE RIGUARDANTI L’AIUTO ESISTENTE
(122)
Nella loro dichiarazione del 21 dicembre 2010, le autorità belghe affermano che alcune delle misure oggetto dell’indagine costituiscono degli aiuti esistenti.
(123)
In primo luogo, le autorità belghe sostengono che le esenzioni fiscali di cui ha beneficiato DPLP sono precedenti all’adesione del Belgio all’Unione europea e costituiscono di conseguenza degli aiuti esistenti.
(124)
In secondo luogo, le autorità belghe sostengono che la sovvenzione annuale versata a DPLP è anteriore al 1999, vale a dire precedente alla liberalizzazione del mercato postale, e costituisce pertanto un aiuto esistente. Inoltre, se costituissero aiuti di Stato, gli apporti di capitale effettuati prima del 1999 non dovrebbero essere considerati come aiuti esistenti.
(125)
In terzo luogo, le autorità belghe sostengono, in virtù del termine di prescrizione di dieci anni, che tutte le misure adottate prima del 13 luglio 1999 (cioè 10 anni prima dell’avvio del procedimento formale di cui trattasi) costituirebbero degli aiuti esistenti, dato che l’annullamento da parte del Tribunale di primo grado sopraggiunto prima avrebbe anche comportato l’annullamento di tutti gli atti d’indagine precedenti della Commissione. Esse sostengono, invece, che dal momento che la Commissione ha compiuto il suo primo atto d’indagine nel dicembre 2002, è preferibile non includere nell’inchiesta le misure adottate prima del dicembre 1992. Ciò riguarderebbe il trasferimento di immobili e la prima sovvenzione annuale versata nel 1992.
6. VALUTAZIONE
6.1. CONSIDERAZIONI PRELIMINARI RIGUARDANTI IL SISTEMA DI CONTABILITÀ DEI COSTI DI DPLP
(126)
L’articolo 14 della direttiva 97/67/CE, modificata dalla direttiva 2008/6/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 febbraio 2008, che modifica la direttiva 97/67/CE per quanto riguarda il pieno completamento del mercato interno dei servizi postali (39) (la terza direttiva postale) obbliga gli operatori postali a tenere una contabilità dei costi che stabilisca una distinzione netta tra, da una parte, i servizi e i prodotti che fanno parte del servizio universale e, dall’altra, i servizi e prodotti che non ne fanno parte. La loro contabilità deve procedere a una imputazione diretta dei costi che possono essere direttamente attribuiti ai prodotti, e a una imputazione diretta o indiretta dei costi comuni, vale a dire deve imputare in modo appropriato i costi comuni necessari per la prestazione di servizi universali e di servizi non universali. La contabilità dei costi di DPLP consiste in un sistema di contabilità per attività (CPA), che imputa tutte le spese di funzionamento, fino alla soglia di utile al lordo di interessi, imposte e tasse (EBIT), ai vari prodotti, conformemente al metodo di imputazione dei costi interamente ripartito (FDC). La contabilità dei costi copre tutte le spese di gestione e delle unità organizzative di DPLP. Nel 2009, i prodotti commerciali hanno costituito il […] % del volume di affari di DPLP, contro il […] % per i prodotti connessi al servizio pubblico.
(127)
Il metodo di contabilità dei costi è ripartito in tre livelli: le risorse, le attività e i prodotti. Esso ha lo scopo di determinare la parte dei costi imputabile a ciascun prodotto.
(128)
I costi sono suddivisi in 398 tipi diversi di costo e 3 954 centri di responsabilità. A fini contabili, questi ultimi sono raggruppati in 34 pool di risorse e 108 gruppi di codici. Esistono 986 diverse attività.
(129)
I costi per le risorse sono imputati alle attività in funzione della loro natura: le «risorse dirette» sono direttamente associate a una specifica attività, mentre le «risorse indirette» contribuiscono ad attività varie e devono essere imputate mediante le chiavi di ripartizione che rispecchiano il grado di utilizzazione della risorsa in questione per ciascuna attività. Infine, il contributo globale all’attività include le spese generali che non è possibile imputare a delle attività specifiche; tali spese vengono pertanto imputate in ugual misura a tutti i prodotti sulla base del prezzo di costo maggiorato.
(130)
Le 986 diverse attività formano gli elementi costitutivi della catena del valore di ciascun prodotto. Una parte dei costi collegati a una data attività è imputata a dei prodotti in funzione dell’utilizzazione dell’attività in questione in ciascun prodotto. I costi delle attività non operative sono in primo luogo imputate alle attività di gestione che contribuiscono direttamente ai prodotti.
(131)
Nell’ultima fase della procedura, i costi delle attività vengono infine imputati a ciascun prodotto secondo una chiave di ripartizione generalmente fondata sul volume. In altre parole, tutti i prodotti che utilizzano un’attività vengono contabilizzati con una parte dei costi di tale attività proporzionale al volume di utilizzo di quest’ultima.
(132)
La Commissione ritiene che il metodo di contabilità dei costi attualmente applicato da DPLP sia soddisfacente, dato che esso imputa correttamente tutti i costi con un accettabile livello di adeguatezza. La Commissione constata tuttavia che DPLP ha adottato tale metodo in modo progressivo; è ragionevole pensare che i dati contabili risalenti all’inizio del periodo coperto dall’indagine non sono, pur complessivamente affidabili, tanto circostanziati quanto quelli del sistema contabile attuale.
(133)
Nel marzo 2011, le autorità belghe hanno presentato alla Commissione una modifica retroattiva del metodo di contabilità dei costi di DPLP in previsione di una diversa ripartizione di alcuni costi tra attività commerciali e attività di servizio pubblico. La modifica intrapresa dalle autorità belghe riguarda l’ultima fase dell’imputazione dei costi, quando i prodotti vengono contabilizzati a costi proporzionali al volume di utilizzo di ogni attività.
(134)
La modifica cambia il metodo di imputazione delle spese di gestione ai prodotti che DPLP ha applicato fino ad oggi. In seguito a tale modifica, alcuni costi connessi ai prodotti commerciali passerebbero nella sfera dei servizi pubblici, ampliando la base dei costi dei servizi pubblici. I servizi pubblici sosterrebbero perciò in media […] di EUR all’anno di costi attualmente imputati a prodotti commerciali. Le altre sezioni del metodo di contabilità dei costi resterebbero immutati.
(135)
Le autorità belghe affermano che i costi di alcune attività sono, per natura, fissati a un certo livello, determinato dalle esigenze del servizio pubblico. In altre parole, i costi delle attività utilizzate per fini di servizio pubblico resterebbero immutati anche se nessun prodotto commerciale le utilizza. Nella misura in cui un prodotto commerciale non è all’origine dell’attività in questione, il prodotto non deve sostenerne il relativo costo di gestione, anche se tale attività viene utilizzata.
(136)
Benché le autorità belghe sostengano che il metodo rivisto sia compatibile con la direttiva 97/67/CE, con la sentenza Chronopost (40) e con la disciplina comunitaria degli aiuti di Stato concessi sotto forma di compensazione degli obblighi di servizio pubblico (41) (in appresso «la disciplina dei SIEG»), dal momento che tale metodo imputa ai prodotti i costi direttamente imputabili e una parte dei costi comuni e che rispecchia meglio i costi reali connessi agli obblighi di servizio pubblico, la Commissione ritiene che tale nuova argomentazione non possa essere accolta per ragioni formali, economiche e giuridiche.
(137)
Da un punto di vista formale, il metodo proposto non è di fatto utilizzato nella contabilità interna di DPLP, ma consiste soprattutto in una modifica ex post di dati anteriori. Il metodo rivisto non ha ricevuto l’avallo dell’autorità di regolamentazione come base di tariffazione, e non è neanche utilizzato dallo Stato ai fini del calcolo della compensazione dei SIEG. Il metodo rivisto sembra essere perciò una presentazione teorica elaborata ai fini del presente procedimento in materia di aiuti di Stato. Da un punto di vista economico, non si può accettare, per quanto riguarda la fissazione del prezzo di trasferimento operato internamente, che i prodotti commerciali non dovrebbero vedersi imputare una parte dei costi delle risorse che utilizzano (secondo tale metodo, per esempio, i prodotti commerciali non contribuirebbero ai costi delle distribuzioni dei postini, anche se questi ultimi distribuiscono anche prodotti commerciali). Infine, in termini giuridici, una simile modifica non appare conforme all’articolo 14, paragrafo 3, punto b) iv), della direttiva 97/67/CE, alla sentenza Chronopost (42) e alla disciplina dei SIEG del 2005 (43), che esigono che tutti i costi comuni vengano imputati in modo appropriato alle attività commerciali.
(138)
La Commissione non fonderà pertanto la sua valutazione sui conti modificati, ma sui dati di contabilità dei costi validati, conformemente alla direttiva 97/67/CE, dall’Istituto belga dei servizi postali e delle telecomunicazioni [l’IBPT, cioè l’autorità di regolamentazione del settore postale belga (44)], che sono stati comunicati in precedenza e che si basano sul metodo di contabilità dei costi applicata ufficialmente da DPLP.
6.2. VALUTAZIONE DELL’ASSUNZIONE DEGLI ONERI PENSIONISTICI
6.2.1. Esistenza di un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE
(139)
L’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE prevede che «salvo deroghe contemplate dai trattati, sono incompatibili con il mercato interno, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
(140)
Perché una misura si configuri come un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, devono ricorrere le seguenti quattro condizioni cumulative: la misura deve:
i)
conferire un vantaggio al beneficiario;
ii)
falsare o minacciare di falsare la concorrenza favorendo talune imprese;
iii)
costituire un intervento dello Stato ovvero mediante risorse statali;
iv)
essere in grado d’incidere sugli scambi tra Stati membri.
6.2.1.1. Vantaggio e selettività
(141)
Basandosi sull’approccio seguito nella sentenza Combus (45), le autorità belghe sostengono che gli impegni assunti in materia di pensioni costituiscono un onere eccessivo che i concorrenti non avrebbero dovuto finanziare e, di conseguenza, che l’assunzione dell’onere da parte dello Stato non costituisce un aiuto.
(142)
Esse sostengono essenzialmente che a causa della mancanza di flessibilità che caratterizza lo status del personale a tempo indeterminato, DPLP non è in grado di ridurre la parte di tale categoria di personale, benché questa sia molto più onerosa rispetto ad un ipotetico organico di dipendenti assunti con contratti meno favorevoli.
(143)
È opportuno innanzi tutto ricordare che la sentenza Combus non è stata confermata dalla Corte. Al contrario, la giurisprudenza della Corte contraddice l’ipotesi secondo la quale la compensazione di uno svantaggio strutturale escluderebbe ogni possibile aiuto di Stato. Quindi, dalla giurisprudenza costante della Corte risulta che l’esistenza di un aiuto deve essere valutata rispetto agli effetti, e non alla causa o allo scopo dell’intervento statale (46). La Corte ha inoltre ritenuto che la nozione di aiuto copre i vantaggi consentiti dalle autorità pubbliche che, in forme diverse, alleggeriscono gli oneri che gravano normalmente sul bilancio di un’impresa (47).
(144)
Inoltre, la Corte ha affermato che i costi connessi alla remunerazione dei lavoratori dipendenti gravano, per loro natura, sul bilancio delle imprese, indipendentemente dal fatto che tali costi derivino o meno da obblighi legali o da accordi collettivi (48). Al riguardo, essa ha stabilito che anche se le misure statali hanno l’obiettivo di compensare i costi supplementari, ciò non impedisce che vengano definite come un aiuto (49).
(145)
Inoltre, va osservato che il contesto concorrenziale nel quale operava Combus era diverso da quello di DPLP. Combus doveva svolgere la sua attività di trasporto su base commerciale e operare sul mercato in condizioni di concorrenza paragonabili a quelle delle società di autobus privati. A seguito di una procedura di gara, le società di trasporto collettivo cedono la loro attività di trasporto in autobus ad imprese private e pubbliche. Conformemente alle norme di aggiudicazione degli appalti, questi sono aggiudicati all’«offerta economicamente più vantaggiosa», indipendentemente dalla natura pubblica o privata dell’offerente. Per tutta la durata del periodo di valutazione, DPLP ha beneficiato di un vasto monopolio in cui le pressioni economiche avevano luogo in modo completamente diverso. Inoltre, contrariamente alla causa Combus, il Belgio non ha adottato, nella fattispecie, alcuna disposizione legislativa mirante a sopprimere o ad adattare il regime speciale lavorativo applicabile ai dipendenti di DPLP o le modalità secondo cui acquisivano il diritto alla pensione.
(146)
Di conseguenza, la Commissione ritiene che le differenze di fatto tra la causa Combus e la causa in oggetto giustifichino una conclusione differente nella presente causa.
(147)
Per valutare se le misure di cui trattasi possano rappresentare aiuti di Stato, occorre determinare se tali misure conferiscono un vantaggio economico a DPLP consentendo a quest’ultima di non dover sostenere i costi che normalmente avrebbero dovuto gravare sulle risorse finanziarie proprie dell’impresa ed impedendo pertanto che le forze presenti sul mercato spieghino i loro normali effetti. Un aiuto consiste in un provvedimento inteso ad alleviare gli oneri che di regola gravano sul bilancio delle imprese, tenuto conto della natura o della struttura del sistema di oneri in questione. Viceversa, sarebbe possibile definire una nozione di «onere speciale», che consisterebbe in un onere supplementare rispetto agli oneri normali. Il ritiro di un tale onere speciale, mediante una disposizione legislativa, non concederebbe un vantaggio al beneficiario e non costituirebbe quindi un aiuto di Stato.
(148)
Alla stregua della giurisprudenza della Corte in materia di analisi di selettività, che implica un confronto con un quadro di riferimento per determinare la conformità o la non conformità alla «natura o struttura generale del sistema» di un trattamento differenziato di determinate imprese o determinati prodotti, in una situazione normale di mercato dal punto di vista strutturale, la qualifica di onere «normale» o «speciale» implica la definizione di un quadro di riferimento, o comparatore, allo scopo di individuare quelle imprese che fossero in una situazione di fatto e di diritto paragonabile rispetto all’obiettivo perseguito dalle misure interessate.
(149)
Tuttavia, non sembra possibile definire un comparatore esogeno che possa permettere di definire un contributo «normale» sostenuto dalle imprese che si trovano in una situazione di fatto e di diritto comparabile a quella di DPLP rispetto all’obiettivo perseguito dalla misura in questione. In particolare, i concorrenti di DPLP sono delle imprese di diritto privato che svolgono la loro attività in mercati concorrenziali, mentre DPLP ha beneficiato di un monopolio legale nel periodo oggetto della valutazione, prima della completa liberalizzazione sopraggiunta nel 2011.
(150)
Per determinare l’esistenza di un vantaggio ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato, la Commissione deve pertanto esaminare la situazione di DPLP e comparare i contributi sociali prima e dopo l’assunzione degli oneri pensionistici.
(151)
Con la legge 6 luglio 1971 e fino alla riforma delle pensioni del 1997, DPLP ha sostenuto tutti i costi di pensionamento e dei contributi sociali per i suoi dipendenti. In simili circostanze, la Commissione ritiene che tali costi fanno parte delle spese normali che DPLP doveva sostenere con le proprie risorse considerata la sua posizione di fatto e di diritto sul mercato postale belga.
(152)
Dato che l’assunzione degli oneri pensionistici operata nel 1997 e che oggetto dell’indagine ha consentito a DPLP di non sostenere dei costi che avrebbe dovuto, normalmente, sostenere con le proprie risorse, le misure in questione conferiscono all’operatore un vantaggio ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
(153)
Il vantaggio in questione è selettivo, dato che riguarda solo DPLP.
6.2.1.2. Risorse di Stato
(154)
L’assunzione degli oneri pensionistici è stata finanziata dallo Stato, che ha rilevato le competenze di DPLP in materia di pensioni.
(155)
Dato che lo Stato paga direttamente le pensioni del personale a riposo di DPLP sul proprio bilancio, è stato fatto manifestamente ricorso a risorse statali.
6.2.1.3. Distorsione della concorrenza e pregiudizio agli scambi tra Stati membri
(156)
Le misure presentate in precedenza sono in grado di incidere sugli scambi tra Stati membri dato che DPLP è presente in mercati aperti alla concorrenza, quali i servizi di consegna dei pacchi, che sono caratterizzati da importanti scambi transfrontalieri. Sul mercato dei pacchi, essa fronteggia la concorrenza di imprese che esercitano delle attività in altri Stati membri, come UPS, FedEx o TNT Express. DPLP svolge inoltre attività sul mercato della distribuzione dei giornali e riviste, nel quale operano o possono operare imprese di altri Stati membri. La distribuzione dei pacchi non è mai stata interamente riservata a DPLP, e altre imprese propongono già alcuni servizi di distribuzione dei pacchi (50) o altri servizi postali specifici dall’inizio degli anni 1990 (51). DPLP è inoltre presente sul mercato dei settori finanziari (conti correnti postali, conti di risparmio e servizi di pagamento), in cui essa fronteggia la concorrenza di operatori che propongono prodotti finanziari, come banche e operatori finanziari. I conti correnti e di risparmio postali, utilizzati sia a fini di pagamento che di risparmio, fanno la concorrenza ai conti correnti e di risparmio bancari. Il settore bancario era già aperto alla concorrenza prima del 1992 ed era caratterizzato da molti scambi tra gli Stati membri. Banche di vari Stati membri hanno aperto delle sedi in Belgio prima del 1992: all’epoca, infatti, contava più di 70 istituti finanziari stranieri sul suo territorio (52).
(157)
Sulla base delle considerazioni sopra esposte, è evidente che ogni misura statale che conferisca a DPLP un vantaggio economico è in grado di incidere sugli scambi tra Stati membri.
(158)
Per le ragioni esposte ai considerando da 141 a 157, la Commissione ritiene che l’assunzione degli oneri pensionistici costituisca un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
6.2.2. Valutazione della compatibilità col mercato interno, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), dell’assunzione degli oneri pensionistici
(159)
Nel quadro della riforma delle pensioni del 1997, il rimborso allo Stato, da parte di DPLP, del costo netto annuale delle pensioni ha ceduto il posto a un contributo con carattere liberatorio che allinea i costi delle pensioni sostenuti da DPLP a quelli dei suoi concorrenti. In mancanza di tale riforma, il livello dei costi pensionistici sarebbe continuato a crescere sensibilmente negli anni successivi, soprattutto a causa del deterioramento del rapporto tra dipendenti attivi (contribuenti) e dipendenti non attivi (beneficiari) in seguito alla decisione di DPLP di non assumere più dipendenti.
(160)
Dal momento che risulta evidente l’inapplicabilità delle deroghe previste dall’articolo 107, paragrafo 2, e dall’articolo 107, paragrafo 3, lettere a) e b), del TFUE e che il Belgio non ha fatto valere l’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE a sostegno della compatibilità dell’assunzione degli oneri pensionistici in favore di DPLP, la Commissione valuterà se tale assunzione di oneri può essere dichiarata compatibile in virtù dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE, il quale dispone che gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche possono considerarsi compatibili con il mercato interno, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.
(161)
La Commissione valuterà dapprima la misura in cui l’assunzione degli oneri pensionistici costituisce un obiettivo d’interesse comune ed è necessaria a tal scopo, prima di esaminare la proporzionalità della misura e di mettere a confronto gli effetti positivi e negativi dell’aiuto.
6.2.2.1. La liberalizzazione del settore postale costituisce un obiettivo d’interesse comune
(162)
Il diritto dell’Unione ha incoraggiato una liberalizzazione sempre maggiore del settore postale dal 1992 mediante l’adozione del libro verde, che ha portato in seguito all’adozione di tre direttive, e cioè i) la direttiva 97/67/CE, ii) la direttiva 2002/39/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 giugno 2002, che modifica la direttiva 97/67/CE per quanto riguarda l’ulteriore apertura alla concorrenza dei servizi postali della Comunità (53) e iii) la direttiva 2008/6/CE. È stato inoltre riconosciuto che la liberalizzazione dei mercati postali a livello dell’UE svolge un ruolo importante nella strategia di Lisbona in favore della crescita e dell’occupazione.
(163)
È quindi importante non solo garantire la prestazione dei servizi postali di base, così come definita nella nozione di obbligo di servizio universale, ma anche di creare condizioni di concorrenza omogenee per l’operatore storico, i concorrenti già presenti e i nuovi concorrenti.
(164)
Nella decisione relativa a La Poste francese, la Commissione ha già riconosciuto che la creazione di pari condizioni in materia di contributi sociali per l’operatore storico e i suoi concorrenti costituisce una condizione fondamentale per un’equa concorrenza nel settore della posta. Essa ha ritenuto che l’assunzione degli obblighi di finanziamento delle pensioni dei dipendenti imposta a La Poste francese era compatibile con il mercato interno, in quanto le sovvenzioni pubbliche garantivano tassi di contributi sociali uguali per La Poste francese e i suoi concorrenti. La Commissione intende seguire nella fattispecie la stessa logica di quella applicata al paragrafo 6.3 di tale decisione, che deve essere considerata come applicabile in questo caso nella misura in cui essa è pertinente.
6.2.2.2. Necessità dell’assunzione degli oneri pensionistici
(165)
La Commissione ritiene che la trasformazione di DPLP nel 1992 era necessaria per favorire la concorrenza sul mercato postale: tale misura ha infetti posto DPLP e i suoi concorrenti su un piano di parità giuridica (e ha, in tal modo, fatto scomparire la garanzia illimitata di cui godeva DPLP fino ad allora in quanto ente pubblico).
(166)
Tuttavia, né lo Stato belga, né la Régie des postes avevano accantonato riserve corrispondenti agli impegni pensionistici. Al momento della sua costituzione nel 1992, DPLP ha continuato ad assumere gli obblighi in materia di pensioni, ma nessun attivo corrispondente è stato riportato nella sua contabilità in vista della relativa copertura.
(167)
Il pagamento delle pensioni avrebbe perciò costituito progressivamente un onere troppo gravoso per DPLP, dato che per molti dipendenti si avvicinava l’età della pensione. Benché siano state adottate alcune misure (miglioramento della produttività, riduzione progressiva del personale grazie alle partenze naturali, indicizzazione degli stipendi) per migliorare tale situazione, questo non sarebbe stato sufficiente ad instaurare un equilibrio sostenibile per le finanze di DPLP (cfr. la tabella 3 sottostante).
(168)
Ciò dipendeva soprattutto dal fatto che la trasformazione in un’azienda di diritto privato comportava anche, per DPLP, non assumere più dipendenti a tempo indeterminato e reclutare soltanto dipendenti a contratto (soggetti a un contratto di lavoro generale e alle disposizioni del diritto del lavoro). DPLP avrebbe dovuto, di conseguenza, dopo il 1997, finanziare con le proprie entrate sia le spese per le pensioni dei propri dipendenti a riposo, sia i contributi sociali connessi alla cassa previdenziale dei suoi dipendenti a contratto in servizio.
(169)
La tendenza negativa dei flussi finanziari di DPLP si è andata aggravando con gli anni, dato che i pagamenti delle pensioni più elevate andavano superando le entrate generate dalle sue attività (cfr. la tabella 3).
Tabella 3
Simulazioni dei flussi finanziari di DPLP realizzate dalle autorità belghe nel 1996
(170)
È indubbio che DPLP avrebbe fronteggiato costi molto più elevati se avesse dovuto finanziare con le proprie risorse le pensioni di tutti i dipendenti collocati a riposo dopo il 1997. È evidente che in assenza di aiuto, il passaggio dallo status giuridico di amministrazione pubblica a quello di azienda privata sarebbe stato compromesso.
(171)
Inoltre, un rifinanziamento completo dei costi pensionistici operato mediante un aumento delle entrate per la corrispondenza avrebbe portato a tariffe di spedizione molto elevate e a una diminuzione potenzialmente notevole del numero di lettere inviate, a tal punto che l’offerta di servizi di posta universale ne sarebbe risultata compromessa.
(172)
La Commissione è inoltre del parere che le misure in questione sono adeguate all’obiettivo d’interesse comunitario previsto. Nessun altro strumento avrebbe potuto far fronte alla situazione in modo più efficace. Nei settori in cui esiste un SIEG, si sarebbero potute certamente accordare delle compensazioni di servizio pubblico, ma un simile approccio non sarebbe sostenibile a lungo termine a causa della natura strutturale specifica del problema.
(173)
Rispetto agli obiettivi di liberalizzazione dei mercati postali, che consistono soprattutto nel garantire un’offerta di servizi postali universali di buona qualità a prezzi abbordabili, e tenuto conto dell’obiettivo di promuovere una concorrenza leale, l’assunzione degli oneri pensionistici ha rappresentato una misura necessaria.
6.2.2.3. Proporzionalità dell’assunzione degli oneri pensionistici
(174)
La decisione riguardante La Poste francese illustra la valutazione effettuata dalla Commissione circa la proporzionalità delle misure di aiuto connesse all’assunzione degli oneri pensionistici sostenuti dagli operatori storici del settore postale che continuano ad assumere dipendenti a condizioni che convenivano all’epoca in cui l’azienda si trovava in situazione di monopolio. La proporzionalità deve essere valutata riguardo alla creazione di condizioni eque sui mercati aperti alla concorrenza (corrispondenza, pacchi e servizi finanziari, per esempio). L’operatore storico deve versare dei tassi di contribuzione previdenziale identici a quelli dei suoi concorrenti.
(175)
Dato che il personale a contratto di DPLP si trova, sul piano giuridico, nella stessa situazione dei dipendenti di un’azienda qualsiasi, a differenza del personale a tempo indeterminato, che gode di uno status simile a quello dei dipendenti pubblici, una comparazione dei contributi previdenziali versati da DPLP per ciascuna categoria di dipendenti permette di verificare se, da quando è stata sollevata dal peso delle pensioni, l’azienda soddisfa la condizione relativa al pagamento di un tasso di contribuzione previdenziale identico a quello dei suoi concorrenti.
(176)
La tabella riepilogativa qui in basso presenta in modo circostanziato le spese per la contribuzione previdenziale sostenute da DPLP per il suo personale a tempo indeterminato e a contratto:
Spese di contribuzione previdenziale assunte e sostenute da DPLP
Personale a tempo indeterminato
Personale a contratto
Contributo di DPLP al sistema previdenziale, di cui l’8,86 % a titolo pensionistico
[…] %
[…] %
Costi direttamente sostenuti da DPLP
[…] %
[…] %
Malattia e invalidità
[…] %
[…] %
Assegni familiari
[…] %
-
Contributo al versamento delle compensazioni (54)
[…] %
Riduzione strutturale (55)
[…] %
CONTRIBUTO DEL DATORE DI LAVORO totale
[…] %
[…] %
CONTRIBUTI DEI DIPENDENTI
[…] %
[…] %
Contributo del dipendente al sistema generale di previdenza sociale
[…] %
[…] %
(177)
Come illustrato dalla tabella soprastante, il livello del contributo di DPLP al sistema previdenziale belga (percentuale nominale dei costi salariali) è nettamente inferiore a quello del contributo degli operatori privati ([…] % contro […] %).
(178)
Tuttavia, se si tiene conto dei costi direttamente sostenuti dal datore di lavoro ai fini della comparazione dei tassi effettivi di contributi sociali, le due percentuali sono quasi identiche, ed anche leggermente superiori per il personale a tempo indeterminato di DPLP ([…] %, contro […] %).
(179)
Si rileva inoltre che i contributi versati dai dipendenti sono chiaramente identici nei due casi ([…] % contro […] %).
(180)
Il tasso nominale di contribuzione previdenziale meno elevato versato da DPLP per il personale a tempo indeterminato è dovuto all’esenzione da alcuni contributi che non vengono applicati ai dipendenti che beneficiano dello status di dipendenti pubblici (malattia professionale, disoccupazione, incidenti sul lavoro, per esempio). Tuttavia, la stessa DPLP sostiene direttamente i costi dei contributi che beneficiano dell’esenzione in virtù dello status specifico del suo personale a tempo indeterminato. Tale approccio comporta costi diretti elevati per DPLP.
(181)
Per quanto riguarda la contribuzione dei dipendenti stessi, di cui si dovrebbe anche tener conto, dal momento che i dipendenti devono versare tale contributo sullo stipendio che è erogato loro dal datore di lavoro (contributo che rappresenta quindi un altro costo per quest’ultimo), essa è leggermente più elevata per il personale a contratto.
(182)
Le autorità belghe e DPLP hanno comunicato delle informazioni che mostrano che i contributi diretti sono rimasti complessivamente stabili nel tempo.
(183)
Benché i costi diretti sostenuti direttamente da DPLP ([…] %) non equivalgano in senso stretto a dei contributi previdenziali, conviene tener conto del fatto che tali costi non sono costi volontari, ma emanano direttamente dallo status particolare dei dipendenti a tempo indeterminato e sono stati quindi imposti a DPLP. Appare quindi logico assimilarli ad altri costi di previdenza sociale obbligatori in termini di origine e finalità.
(184)
È quindi opportuno tener conto di tali costi diretti per il calcolo dei contributi previdenziali effettivi di DPLP. Il tasso di contribuzione totale risultante sarebbe leggermente più elevato per il personale a tempo indeterminato di DPLP ([…] %) che per il personale delle aziende del settore privato ([…] %).
6.2.2.4. Criterio di iscrizione in bilancio dell’assunzione degli oneri pensionistici
(185)
La riforma del regime pensionistico applicabile a DPLP ha segnato una tappa fondamentale nell’adeguamento dell’azienda alla progressiva liberalizzazione e in vista della liberalizzazione completa del mercato postale belga, che svolge un ruolo importante nel quadro della strategia di Lisbona per la crescita e l’occupazione.
(186)
Nella decisione riguardante La Poste, la Commissione ha fatto presente che la liberalizzazione del settore postale potrebbe essere più difficile se non fossero approvati alcuni progetti di riforma delle pensioni (paragonabile a quella attuata in Belgio).
(187)
La Commissione ritiene inoltre che le misure in questione, anche se non riguardano un regime speciale relativo alle prestazioni versate ai pensionati, permettono di render sostenibile un meccanismo di finanziamento che le evoluzioni storiche avevano reso obsoleto. Essa ritiene che tali misure s’inseriscono quindi nel quadro più generale della riforma dei sistemi pensionistici degli Stati membri, riforma auspicata al tempo stesso dal Consiglio e dalla Commissione.
(188)
Gli effetti negativi della misura sembrano limitati dato che, in considerazione del passato di DPLP e delle sue attività, è chiaro che una gran parte dei suoi impegni in materia di pensioni si ricollega alle attività nel settore riservato, in cui la distorsione di concorrenza è per natura limitata.
(189)
La misura in questione potrebbe teoricamente permettere a DPLP di conservare una posizione dominante. Tuttavia, la Commissione ritiene che si tratti di un rischio minimo perché le misure si limitano ad allineare i contributi versati da DPLP su quelli dei suoi concorrenti.
(190)
Da quanto affermato in precedenza ne consegue che gli effetti negativi dell’aiuto accordato a DPLP sono limitati, rispetto agli effetti positivi della misura.
(191)
Dato che le misure si limitano a quel che è strettamente necessario alla definizione di condizioni uguali per quanto riguarda i contributi previdenziali e mettono fine a una distorsione di concorrenza che svantaggiava DPLP, esse non alterano le condizioni degli scambi.
(192)
Di conseguenza, la Commissione è del parere che la misura di assunzione degli oneri pensionistici adottata nel 1997 può essere considerata un aiuto compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE, dato che DPLP non è meglio posizionata rispetto agli altri operatori per quanto riguarda i costi di previdenza sociale del suo personale a tempo indeterminato.
6.3. VALUTAZIONE DELLA COMPENSAZIONE DI SERVIZIO PUBBLICO E DELLE ALTRE MISURE
6.3.1. Esistenza di un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE
6.3.1.1. Vantaggio e selettività
(193)
Per quanto riguarda la compensazione dei costi di servizio pubblico, la sentenza Altmark (56) definisce i criteri che un intervento pubblico deve soddisfare per poter essere considerato una compensazione degli obblighi di servizio pubblico e per non essere qualificata aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(194)
Nella fattispecie, tali criteri, e più specificatamente il quarto criterio, non sono soddisfatti: la scelta di DPLP non è stata effettuata nel quadro di una procedura di appalto pubblico. Inoltre, le autorità belghe non hanno dimostrato che il livello della compensazione era stato determinato sulla base di un’analisi dei costi che una media impresa, gestita bene e dotata di mezzi adeguati, avrebbe sostenuto per adempiere agli obblighi di servizio pubblico che le sono richiesti e la Commissione non dispone di alcuna indicazione o informazione che faccia ritenere che il quarto criterio sia soddisfatto.
(195)
Dal momento che le compensazioni annuali hanno recato beneficio a una sola azienda e hanno messo a disposizione risorse supplementari a tale impresa, la misura ha conferito un vantaggio selettivo a DPLP.
(196)
Capitali conferiti nel 1997: le autorità belghe hanno riconosciuto che gli apporti di capitale effettuati nel 1997 dell’importo di 62 milioni di EUR costituiscono in realtà il versamento differito di una compensazione per SIEG dovuta per l’anno 1996. Tali conferimenti devono quindi essere valutati secondo gli stessi criteri delle compensazioni annuali. Non essendo soddisfatte le varie condizioni definite nella sentenza Altmark, la misura ha conferito un vantaggio selettivo a DPLP.
(197)
Capitali conferiti nel 2003: le autorità belghe hanno dichiarato che l’apporto di capitali effettuato nel 2003 (297,5 milioni di EUR) ha rispettato il principio dell’investitore in un’economia di mercato e non costituisce quindi aiuto di Stato. Secondo loro, tale apporto ha avuto l’obiettivo di consolidare i fondi propri di DPLP in vista della costruzione e della modernizzazione dei centri di smistamento, dell’ottimizzazione delle turnazioni di distribuzione della corrispondenza e dell’automatizzazione. I fondi conferiti puntavano inoltre a coprire le spese per il personale risultanti dalla diminuzione del numero di dipendenti legato a un regime di prepensionamento, dalla riduzione del tempo di lavoro e dall’aumento degli stipendi offerti ai nuovi membri del personale.
(198)
Per dimostrare che tale apporto di capitali era conforme al principio dell’investitore in un’economia di mercato, le autorità belghe hanno realizzato delle previsioni di redditività nel quadro del loro piano strategico, che hanno portato a un livello di redditività superiore al costo del capitale necessario a un investitore privato.
(199)
Le proiezioni e il calcolo dei benefici realizzati dalle autorità belghe hanno un carattere prospettivo, sono molto dettagliati e sono conformi al metodo che utilizzerebbe un investitore privato:
1)
la redditività è stata calcolata col metodo dell’attualizzazione dei futuri flussi finanziari, che tiene conto della crescita futura dell’impresa e della capacità degli investimenti a generare benefici e flussi finanziari per i suoi azionisti;
2)
sono stati immaginati tre scenari diversi: uno scenario ottimistico, uno scenario pessimistico e uno scenario più probabile, preso in considerazione ai fini della valutazione della sensitività delle proiezioni;
3)
le proiezioni indicano un aumento del margine di profitto del […] % nel 2007 (cfr. la tabella 4) e un tasso di rendimento interno previsto del […] % per il periodo 2003-2012 (cfr. la tabella 5), vale a dire un tasso superiore a quello del […] % indicato da un esperto indipendente (Banque Degroof) come margine di profitto che investitori privati del settore postale riterrebbero adeguato.
Tabella 4
Proiezioni ex ante degli utili per il periodo 2003-2007 realizzate dalle autorità belghe
[…]
(fonte: autorità belghe)
Tabella 5
Calcolo del tasso di rendimento interno ex ante effettuato dalle autorità belghe per lo scenario più probabile
[…]
(fonte: autorità belghe)
(200)
Si può osservare inoltre che la solidità delle proiezioni è stata validata complessivamente dai risultati finanziari ottenuti nel corso degli anni successivi (cfr. la tabella 6). A causa di questo aumento di redditività, DPLP ha cominciato a distribuire dividendi a partire dal 2007.
Tabella 6
Utili ex post per il periodo 2003-2007
[…]
(fonte: autorità belghe)
(201)
I risultati registrati per un periodo di dieci anni sono inoltre conformi alle previsioni del 2003, stante che il tasso di rendimento interno ex post dovrebbe essere del […] %, cioè un livello superiore a quello del […] % previsto nel 2003.
(202)
Benché il rendimento dell’investimento effettuato dallo Stato belga sembri sufficiente a confermare il rispetto, per detto investimento, del principio dell’investitore privato in un’economia di mercato, è opportuno notare che le entrate previste, su cui si fonda la valutazione di tale redditività, includono aiuti di Stato e, in particolare, le compensazioni annuali versate a DPLP.
(203)
Tuttavia, tali misure di aiuto di Stato perseguono chiaramente degli obiettivi distinti e non hanno alcun legame cronologico con l’apporto di capitali effettuato nel 2003.
(204)
Inoltre, l’incertezza che può risultare, per un investitore privato, dall’aiuto non notificato in favore di DPLP, è stata attenuata dall’autorizzazione formale dell’apporto di capitali concesso dalla Commissione nella sua decisione del 2003. Al momento della realizzazione dell’investimento, ogni investitore privato con buone prospettive di rendimento si sarebbe probabilmente assunto il rischio di realizzare questo investimento in seguito all’adozione della decisione favorevole della Commissione, anche se tale decisione non aveva ancora carattere definitivo. Per prendere tale decisione, un investitore privato non avrebbe aspettato diversi anni, cioè fino alla data della sentenza del Tribunale e della Corte. Di conseguenza, il successivo annullamento della decisione costituisce un avvenimento che non era prevedibile nel momento in cui l’investimento è stato realizzato, ma che deve essere sembrato poco probabile, dato che le decisioni della Commissione sono considerate legali finché non vengono annullate.
(205)
La Commissione è pertanto dell’avviso che l’apporto di capitali effettuato nel 2003 può essere considerato conforme al principio dell’investitore privato in un’economia di mercato e non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(206)
Capitali conferiti nel 2006: le autorità belghe hanno dichiarato che l’apporto di capitali effettuato nel 2006 (dell’importo di 40 milioni di EUR) rispetta il principio dell’investitore privato in un’economia di mercato e non costituisce pertanto un aiuto di Stato.
(207)
Tale conferimento è stato realizzato alle stesse condizioni di quelle applicate a un investitore privato: l’aumento di capitale di DPLP è stato sottoscritto dallo Stato (per un importo pari a 40 milioni di EUR) e da Post Invest Europe (per un importo di 300 milioni di EUR), a un prezzo per azione equivalente (pari passu). Post Invest Europe era all’epoca un investitore esterno che non aveva alcun legame con DPLP o con lo Stato belga.
(208)
Inoltre, il prezzo di emissione delle azioni è stato stabilito correttamente. Per determinare il prezzo delle nuove azioni emesse, la banca d’investimento cui si sono rivolte le autorità belghe ha stimato che il valore totale di DPLP è compreso tra […] e […] di EUR. Lo Stato ha alla fine stabilito la cifra di […] di EUR per tutta l’impresa prima degli apporti di capitali. Le ipotesi riguardanti il livello di rendimento e di rischio sulla base di un piano economico comune si fondavano in quanto tali su considerazioni connesse all’ottimizzazione dei profitti a lungo termine. I risultati registrati in seguito da DPLP in seguito all’aumento di capitale del 2006 (cfr. qui sotto) confermano anch’essi la solidità delle ipotesi e dei parametri presi in considerazione al momento della decisione d’investimento.
Tabella 7
Risultati di DPLP tra il 2006 e il 2010
[…]
(fonte: autorità belghe)
(209)
La Commissione ritiene che l’apporto di capitali realizzato nel 2006 per un importo di 40 milioni di EUR è chiaramente conforme al comportamento di un investitore privato in un’economia di mercato e pertanto non costituisce aiuto di Stato.
(210)
L’esenzione dall’imposta sulle società, benché in grado di recare un vantaggio a DPLP in virtù di una eventuale riduzione dell’importo dell’imposta che altrimenti DPLP avrebbe dovuto versare, non ha prodotto alcun vantaggio concreto: infatti, dal 1992 al 2005, anno in cui tale esenzione è stata soppressa, il risultato cumulato di DPLP al netto delle imposte è stato negativo. Benché il suo risultato netto sia stato, alcuni anni, positivo, il credito d’imposta che sarebbe stato riportato da un anno all’altro avrebbe consentito a DPLP di non pagare l’imposta, anche se essa fosse stata soggetta al regime dell’imposta sulle società. Di conseguenza, non si forniranno maggiori dettagli su tale esenzione nella presente decisione.
(211)
Le esenzioni dall’imposta relativa agli immobili e dalle imposte locali, in compenso, pongono DPLP in una posizione più favorevole di quella delle altre imprese, dato che tali esenzioni la sollevano da obblighi cui avrebbe dovuto, normalmente, far fronte. Esse le conferiscono di conseguenza un vantaggio selettivo.
(212)
Le autorità belghe sostengono che il trasferimento di immobili rientrava nell’ambito di una riorganizzazione interna dei beni appartenenti allo Stato, dato che all’epoca DPLP apparteneva completamente allo Stato. Tuttavia, il trasferimento di immobili ha messo a disposizione di DPLP nuove attività appartenenti precedentemente allo Stato. DPLP utilizzava già tali immobili quando erano proprietà dello Stato, ma non ne era la legittima proprietaria. Il trasferimento del titolo legale di proprietà ha conferito a DPLP, impresa distinta dallo Stato, i diritti di proprietà sugli immobili. DPLP ha dunque ottenuto delle risorse supplementari rispetto alla situazione precedente al trasferimento. Tale misura le ha pertanto conferito un vantaggio selettivo.
(213)
In mancanza di garanzia dello Stato, DPLP non avrebbe potuto ottenere un prestito alle stesse condizioni. Le autorità belghe hanno stimato che i tassi del mercato sarebbero stati fino a 40 punti base più elevati, mentre il premio versato allo Stato è stato di 25 punti base.
(214)
Conformemente alla comunicazione della Commissione sull’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato concessi sotto forma di garanzie (57) [paragrafo 3.2. d)], «l’assunzione del rischio dovrebbe in linea di principio essere remunerata con un adeguato corrispettivo (premio) sull’importo garantito o controgarantito. Quando il prezzo pagato per la garanzia è di entità almeno equivalente al corrispondente parametro per il premio di garanzia sui mercati finanziari, la garanzia non implica aiuto. Se non è possibile trovare alcun parametro corrispondente per il premio di garanzia sui mercati finanziari, il costo finanziario complessivo del prestito oggetto di garanzia (compreso il tasso d’interesse del prestito e il premio di garanzia) deve essere comparato al prezzo di mercato di un prestito simile non garantito». Dato che il premio non appare conforme al mercato, la garanzia dello Stato ha permesso a DPLP di ottenere un finanziamento a un costo inferiore a quello che in linea di principio avrebbe dovuto sostenere.
(215)
Di conseguenza, la misura ha conferito un vantaggio selettivo a DPLP, che equivale alla differenza tra il tasso di interesse che DPLP avrebbe dovuto pagare in assenza di garanzia dello Stato e il tasso d’interesse effettivo più il premio versato per la garanzia. Il vantaggio ottenuto era, ogni anno, di 15 punti base sull’ammontare del capitale. Il vantaggio può quindi essere stimato a 1,5 milioni di EUR sull’intera durata del prestito.
6.3.1.2. Esistenza di risorse statali
(216)
La compensazione annuale dei SIEG è stata finanziata attraverso il bilancio dello Stato belga conformemente ai contratti di gestioni successivi conclusi tra DPLP e lo Stato belga. Secondo le informazioni fornite dallo Stato belga, gli apporti di capitali realizzati nel 1997 rappresentano de facto una compensazione di SIEG e di conseguenza sono inclusi in questa parte della decisione.
(217)
Le esenzioni fiscali hanno comportato una diminuzione delle entrate fiscali dello Stato a causa della riduzione delle entrate che lo Stato avrebbe realizzato in assenza di dette esenzioni. Esse comportano di conseguenza un trasferimento di risorse statali che ha provocato una perdita di entrate fiscali per lo Stato belga.
(218)
Gli immobili trasferiti a DPLP appartenevano in precedenza allo Stato. Quest’ultimo ne ha ceduto la proprietà a DPLP, diminuendo in tal modo le proprie attività e aumentando quelle di DPLP. La misura costituisce di conseguenza un trasferimento di risorse statali.
(219)
La garanzia relativa al prestito è stata accordata dallo Stato che ne ha assunto i rischi sul proprio bilancio senza contropartita; essa costituisce di conseguenza una risorsa statale sotto forma di rinuncia al gettito fiscale.
(220)
Le entrate generate dai servizi dei distribuzione della corrispondenza non costituiscono entrate statali, conformemente alla sentenza Preussen Elektra (58), dato che i prezzi versati dagli utenti sono finanziati sui loro fondi propri, che sfuggono al controllo dello Stato.
(221)
Nondimeno, ai fini della valutazione della compatibilità, tali entrate sono direttamente messe in relazione con la prestazione di un servizio d’interesse generale nel settore postale e devono di conseguenza essere presi in considerazione, conformemente al punto 17 della disciplina dei SIEG e all’articolo 7 della direttiva 97/67/CE, ai fini della determinazione della necessità e della proporzionalità della compensazione.
6.3.1.3. Distorsione di concorrenza e incidenza sugli scambi tra Stati membri
(222)
Le misure sono in grado di incidere sugli scambi tra Stati membri per le stesse ragioni di quelle indicate al considerando 156.
6.3.1.4. Riepilogo delle misure di aiuto
(223)
Per le ragioni esposte ai considernado da 193 a 222, le misure seguenti costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE:
a)
compensazione annuale dei SIEG (1992-2010);
b)
apporti di capitali realizzati nel 1997;
c)
esenzione dall’imposta relativa agli immobili (1992-2005);
d)
trasferimento degli immobili nel 1992;
e)
garanzia accordata dallo Stato nel 2004.
6.3.2. Aiuto esistente ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, del TFUE
(224)
Alcune misure esaminate nel caso di cui trattasi potrebbero essere considerate aiuti esistenti ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 1, del TFUE.
6.3.2.1. Esenzioni dall’imposta sulle società e dall’imposta relativa agli immobili
(225)
Le esenzioni dall’imposta sulle società e dall’imposta relativa agli immobili hanno recato benefici a DPLP quando quest’ultima era ancora un’amministrazione pubblica, cioè prima del 1971, e sono anteriori all’adesione del Belgio alla CEE. Non sono state modificate successivamente. Tali misure costituiscono pertanto degli aiuti esistenti.
(226)
L’esenzione dall’imposta sulla società è stata soppressa nel 2005, mentre l’esenzione dall’imposta relativa agli immobili è ancora applicata.
6.3.2.2. Liberalizzazione del mercato postale
(227)
Secondo le autorità belghe, tutte le misure anteriori alla liberalizzazione dei mercati postali nel 1999 dovrebbero essere considerate come aiuti esistenti. Tuttavia, le misure in questione hanno recato beneficio a tutte le attività di DPLP, che è presente in mercati concorrenziali (come quelli della distribuzione dei pacchi e dei servizi finanziari) molto tempo prima dell’entrata in vigore della direttiva 97/67/CE nel 1999. Di conseguenza, conformemente alla sentenza Alzetta (59), un simile aiuto non può essere considerato come un aiuto che diventa esistente in virtù dell’evoluzione del mercato interno: esso può essere considerato come un aiuto esistente per un dato beneficiario nella misura in cui quest’ultimo esercitava delle attività soltanto in mercati che non erano aperti alla concorrenza nel momento in cui l’aiuto è stato posto in esecuzione.
(228)
Questa argomentazione non può quindi essere accolta dalla Commissione.
6.3.2.3. Termine di prescrizione di dieci anni
(229)
Non si può accogliere nemmeno l’asserzione secondo cui il termine di prescrizione di dieci anni dovrebbe scattare a partire dall’avvio del seguente procedimento d’indagine formale, nel 2009. La sentenza resa dal Tribunale nel 2009 non ha annullato gli atti d’indagine precedenti; essa ha soltanto lasciato intendere che tali atti avrebbero dovuto incoraggiare la Commissione ad avviare un procedimento d’indagine formale (60).
(230)
In compenso, dato che la Commissione ha compiuto il suo primo atto d’indagine il 23 dicembre 2002, quando ha inviato la sua prima richiesta di informazioni alle autorità belghe, le misure avviate prima del 23 dicembre 1992 devono essere considerate aiuti esistenti.
6.3.3. Compatibilità della compensazione dei SIEG ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE
(231)
La compatibilità della compensazione dei SIEG è valutata ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE e della disciplina dei SIEG. La disciplina dei SIEG è applicabile a partire dalla sua entrata in vigore, il 29 novembre 2005. Dato che essa consiste, in linea di massima, in una codificazione di regole preesistenti, vi si farà comunque riferimento al momento della valutazione di misure precedenti alla sua entrata in vigore.
6.3.3.1. Ambito di valutazione stabilito sulla base del mandato conferito dai contratti di gestione
(232)
Nelle loro osservazioni, le autorità belghe e DPLP si sono fortemente opposte al fatto che la Commissione, conformemente all’approccio adottato in precedenza per valutare altri casi riguardanti aiuti versati illegalmente in passato, proceda a un’analisi globale di tutto l’aiuto concesso a DPLP nell’intero periodo, perché ciò presuppone che tale aiuto abbia finanziato indistintamente tutte le missioni di servizio pubblico affidate all’impresa. Le autorità belghe e DPLP hanno sostenuto che nel caso in oggetto, contrariamente a quanto viene rilevato in altri casi, i contratti di gestione che esse hanno concluso delimitano rigorosamente il campo delle attività di DPLP che devono beneficiare di un aiuto, come pure l’ammontare dell’aiuto cui tali attività potevano aspirare (61).
(233)
La Commissione ritiene che i contratti di gestione in questione definiscano in modo rigoroso i diritti e gli obblighi rispettivi dello Stato e del beneficiario dell’aiuto fissando i parametri di calcolo della compensazione che quest’ultimo può esigere per le specifiche attività che vi sono elencate e per i periodi che vi sono indicati. Di conseguenza, la Commissione baserà la sua valutazione sulle disposizioni dei vari contratti di gestione.
(234)
I SIEG per i quali la compatibilità dell’aiuto deve essere controllata sono definiti nei mandati stabiliti dallo Stato membro. Le missioni di servizio pubblico cui DPLP deve far fronte le sono affidate tramite i vari atti amministrativi di approvazione dei contratti di gestione che essa sottoscrive con lo Stato ogni cinque anni circa. Tali contratti sviluppano e integrano le disposizioni della legge postale nazionale.
(235)
Ogni successivo contratto di gestione costituisce un mandato distinto che descrive gli obblighi di servizio pubblico cui DPLP deve adempiere e stabilisce la durata del mandato, così come i parametri sulla base dei quali viene calcolata la compensazione da versare da parte dello Stato. I contratti di gestione specificano le attività che sono prese in considerazione nel calcolo dell’ammontare della compensazione finanziaria accordata dallo Stato.
(236)
La compatibilità delle misure di aiuto va valutata ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, dato che la compensazione è stata accordata per finanziare costi occasionati dall’adempimento di obblighi di servizio pubblico. La compensazione sarebbe compatibile se essa non compensasse in modo eccessivo i costi supplementari sostenuti da DPLP nell’esercizio degli obblighi di servizio pubblico che le sono affidati dai contratti di gestione, compreso un utile ragionevole. Ogni sovracompensazione dovrà essere oggetto di un recupero.
(237)
L’ambito di valutazione della sovracompensazione comprende i SIEG per i quali le disposizioni dei vari contratti di gestione prevedono una compensazione.
(238)
È importante notare che le disposizioni dei vari contratti di gestione presentano alcune differenze. Di conseguenza, la sovracompensazione deve essere calcolata sulla base dei parametri specifici definiti in ciascun contratto.
(239)
Nel primo contratto di gestione (1992-1996), la compensazione dei SIEG copre tutti i servizi pubblici. Le disposizioni di questo primo contratto di gestione non ripartiscono la compensazione tra i vari servizi pubblici a seconda che questi possano esigere o meno una compensazione ai sensi del predetto contratto.
(240)
Di conseguenza, è da ritenere che la compensazione prevista in questo contratto copre i costi supplementari derivanti dall’adempimento di tutti gli obblighi di servizio pubblico, senza distinzione. Per questo periodo, il controllo dell’eventuale sovracompensazione riguarderà quindi tutte le misure di servizio pubblico: il servizio postale universale (obbligo di servizio universale/OSU), nonché la distribuzione dei giornali e altre missioni affidate a DPLP.
(241)
Contrariamente al primo contratto di gestione, il secondo, terzo e quarto contratto di gestione riservano gli aiuti a certi SIEG che sono ivi definiti. I SIEG che possono esigere una compensazione sono: la distribuzione di quotidiani e riviste, come pure gli altri servizi pubblici elencati al considerando 33. Le clausole che stabiliscono i servizi che beneficiano di un aiuto figurano nei contratti di gestione: articolo 7 del secondo contratto di gestione, articolo 15 del terzo contratto di gestione e articoli 12 e 13 del quarto contratto di gestione.
(242)
Il servizio postale universale, invece, non beneficia di alcuna compensazione ai sensi dei contratti di gestione, ad eccezione del primo.
(243)
Le spese e le entrate relative al servizio postale universale non sono pertanto prese in considerazione nel calcolo della sovracompensazione, a parte, se del caso, gli utili in eccesso provenienti dal settore riservato (62).
6.3.3.2. Calcolo della sovracompensazione
(244)
In virtù delle differenze tra i mandati di servizio pubblico di cui ai considerando da 239 a 243, l’eventuale sovracompensazione è calcolata in modo distinto per il primo contratto di gestione e i tre successivi contratti di gestione.
(245)
Oltre alla copertura dei costi generati dall’esecuzione degli obblighi di servizio pubblico, la disciplina dei SIEG prevede anche la compensazione di un tasso di remunerazione ragionevole (63).
(246)
Il punto 18 della disciplina dei SIEG dispone che per margine di utile ragionevole, «si intende un tasso di remunerazione del capitale proprio, che deve tenere conto del rischio o dell’assenza di rischio per l’impresa grazie all’intervento dello Stato, in particolare se quest’ultimo concede diritti esclusivi o speciali. In genere questo tasso non deve superare il tasso medio rilevato nel settore interessato nel corso degli ultimi anni. Nei settori nei quali non esiste un’impresa comparabile all’impresa incaricata del servizio di interesse economico generale il raffronto può essere effettuato con imprese situate in altri Stati membri o, se necessario, con imprese di altri settori a condizione che si tenga conto delle peculiarità di ciascun settore. Nel determinare il margine di utile ragionevole, lo Stato membro può introdurre criteri di incentivazione, in funzione, fra l’altro, della qualità del servizio reso e dell’accresciuta efficienza produttiva.»
(247)
Il livello pertinente del margine di utile ragionevole deve quindi essere scelto tenendo conto di diversi parametri, in particolare il tasso medio per il settore interessato, il rischio connesso alle attività dell’impresa e, se del caso, i criteri di incentivazione connessi alla società in questione.
(248)
Per stabilire un livello di utile ragionevole, la Commissione si è basata su una serie di studi di esperti, che sono presentati in dettaglio più avanti. Sulla base degli studi e del livello di rischio di ciascun contratto di gestione, la Commissione ha definito un ventaglio di livelli di utile ragionevole per DPLP riguardante, da un lato, la distribuzione della corrispondenza e, dall’altro, la distribuzione dei giornali per ciascuno dei quattro contratti di gestione. Tali studi hanno in comune il fatto che essi cercano di definire dei gruppi d’imprese sufficientemente comparabili in termini di attività e di profilo di rischio rispetto all’operatore postale storico in questione e di stabilire un livello di utile di riferimento per tale operatore che si basa sugli utili riscontrati nelle imprese oggetto di comparazione.
(249)
Per quanto riguarda specialmente il rischio, la Commissione tiene a sottolineare che DPLP, per tutto il periodo esaminato, si è confrontata a una concorrenza debole o inesistente per la maggior parte delle sue attività, o perché godeva di un monopolio legalmente tutelato (quest’ultimo si applica alla maggior parte dei servizi di distribuzione della corrispondenza) oppure perché occupava una posizione dominante caratterizzata da quote di mercato molto elevate e barriere all’ingresso create dalla sovvenzionamento di prezzi inferiori ai costi (la distribuzione di giornali, per esempio). Secondo la Commissione, tale aspetto deve essere preso in considerazione in tutti gli studi comparativi effettuati con società che, pur assicurando servizi analoghi a quelli di DPLP, devono svolgere la loro attività in un ambiente competitivo.
(250)
Inoltre, il grado di esposizione al rischio di un operatore postale storico dipende essenzialmente dalle caratteristiche del meccanismo regolatore istituito dalle autorità pubbliche.
(251)
Per quanto riguarda la distribuzione della corrispondenza, settore nel quale l’obbligo di servizio universale di DPLP era finanziato principalmente grazie al prezzo dell’affrancatura (64), la Commissione ritiene che il rischio sia molto diverso a seconda che il prezzo dell’affrancatura sia più o meno frequentemente aggiornato dall’autorità di regolamentazione (per esempio, all’inizio di ogni anno o semplicemente ogni volta che si renda necessario) per coprire in modo costante i costi netti dell’obbligo di servizio universale oppure che il prezzo dell’affrancatura (65) sia stabilito in anticipo per un lungo periodo (per esempio quattro o cinque anni) nel quadro di un contratto a lungo termine (66). La prima modalità di regolamentazione dei prezzi tende a far correre un rischio abbastanza basso all’impresa in questione, nella misura in cui il prezzo dell’affrancatura sia aggiornato con una certa frequenza in modo da mantenere un equilibrio finanziario costante tra entrate e costi. Questo tipo di regolamentazione protegge i margini di utili della società contro le incertezze. La seconda modalità comporta un rischio maggiore, perché espone l’operatore alle conseguenze delle variazioni dei costi e delle entrate su un lungo periodo.
(252)
Allo stesso modo, per quanto riguarda la distribuzione di giornali (obbligo di servizio universale finanziato da compensazioni finanziarie), la differenza è importante a seconda che la compensazione si basi su costi netti effettivi (costi netti realmente sostenuti) o su costi netti previsti su un lungo periodo. Così, una compensazione versata sotto forma d’importo forfetario che copre i costi netti previsti su un lungo periodo futuro espone l’operatore a tutte le variazioni di entrate e costi. L’operatore deve quindi misurarsi con un rischio più elevato rispetto al caso della compensazione integrale sulla base dei costi e ricavi determinati a posteriori.
(253)
Se il contratto che impegna l’operatore e le autorità pubbliche è tale che il servizio pubblico è accompagnato da un certo grado di rischio, perché per esempio espone l’operatore storico a sensibili variazioni delle entrate e dei costi, il margine di utile ragionevole al quale ha diritto l’operatore storico deve essere proporzionale al livello corrispondente del rischio corso. Al contrario, se il contratto tra l’operatore storico e le autorità pubbliche è tale che il servizio pubblico non è accompagnato da rischi effettivi, il margine di utile ragionevole autorizzato deve essere anch’esso modesto.
(254)
La Commissione rileva inoltre che il livello di rischio corso dalla società e il livello delle compensazioni alle quali ha diritto quest’ultima per incentivi all’efficienza sono strettamente connessi. In tal modo, le autorità pubbliche possono definire preliminarmente un livello fisso di compensazione che anticipi ed integri gli incentivi all’efficienza che l’impresa dovrebbe normalmente realizzare per tutta la durata del mandato. Esponendo la società a tutte le variazioni di costi ed entrate, il contratto l’incentiva a diventare più efficiente e a migliorare il rapporto costo-efficienza. Parallelamente, le fa correre un rischio maggiore. In qualche misura, rischio e incentivi all’efficienza vanno di pari passo. Parimenti, un tetto del prezzo definito a priori su un lungo periodo spinge normalmente di più verso una maggiore efficienza, ma è anche più rischioso per la società interessata.
(255)
Per esaminare la questione del tasso di utile ragionevole di DPLP, la Commissione si basa su una serie di studi di esperti:
(256)
Studio WIK: nell’ambito della causa C 36/07, un procedimento relativo all’aiuto di Stato riguardante l’operatore postale tedesco Deutsche Post AG (in appresso «DP»), la Commissione ha chiesto a WIK Consult di realizzare uno studio sul livello appropriato di utile ragionevole per gli operatori postali storici (67) (in appresso lo «studio WIK»). Gli aspetti pertinenti dello studio WIK sono stati comunicati al Belgio il 25 marzo 2010 e il 7 febbraio 2011. La Commissione ha ricevuto le osservazioni del Belgio riguardanti lo studio WIK il 23 aprile 2010 e il 1o marzo 2011.
(257)
Studio Deloitte: il 23 aprile 2010, la Commissione ha ricevuto uno studio realizzato dalla società Deloitte (68) (in appresso «studio Deloitte») in cui quest’ultima esprimeva il suo parere sul livello di utile ragionevole da adottare per i servizi universali di DP. Tale studio è stato trasmesso al Belgio il 9 dicembre 2011. La Commissione ha ricevuto le osservazioni del Belgio riguardanti lo studio Deloitte il 26 dicembre 2011.
(258)
Studio CRA: il 1o marzo 2011, il Belgio ha presentato uno studio di Charles Rivers Associates (69) che contesta lo studio WIK (in appresso «CRA»).
(259)
In tale studio, WIK definisce un margine di utile ragionevole di riferimento per DP. Concretamente, WIK analizza dapprima gli obblighi e i rischi propri di DP e conclude che quest’ultima assicura principalmente degli obblighi di routine e si confronta a un rischio imprenditoriale limitato (70). Sulla base di questa analisi, WIK sceglie le imprese che servono alla comparazione, in altre parole stabilisce la composizione dei gruppi di riferimento che permetteranno di dedurre il margine di utile ragionevole di riferimento. Più in generale, WIK sottolinea che il procedimento di valutazione adottato riprende i principi della metodologia tipo utilizzata per i valori di riferimento della redditività nei prezzi di trasferimento (71). Tale metodologia non solo è applicata nei regolamenti nazionali in materia di prezzo di trasferimento, ma anche nei principi dell’OCSE in materia di prezzi di trasferimento (in appresso i principi dell’OCSE) (72).
(260)
WIK utilizza diversi strumenti di misurazione della redditività e distingue tra il tasso di rendimento interno (TRI), basato sui flussi finanziari e considerato come lo strumento di misurazione teoricamente corretto della redditività di un’attività, e altri indicatori ricavati dai dati contabili (tasso di remunerazione), come il rendimento del capitale investito (ROCE), il tasso medio di remunerazione del capitale proprio (ROE), il rendimento delle attività (ROA) e il margine operativo (ROS) (73). Come spiegato nel capitolo 5 dello studio, WIK propone nella fattispecie di utilizzare il ROS come indicatore di redditività. Uno dei vantaggi di questo strumento è che dipende solo dai dati contabili sull’utile al lordo di interessi, imposte e tasse [EBIT (74)] e sulle vendite, entrambi facilmente rilevabili nella contabilità della società. Inoltre, il ricorso al ROA evita la stima e l’attribuzione di attivi tra i vari servizi, che invece sarebbe necessario per un indicatore di riferimento basato sui capitali, come il ROE e il ROCE, e costituisce di solito un esercizio difficile. WIK segnala inoltre che un indicatore di riferimento basato sul ROS è consigliato se le imprese che servono alla comparazione e la società sottoposta allo studio comparativo appartengono allo stesso ramo/settore industriale, garantendo così l’omogeneità della struttura dell’EBIT e delle vendite.
(261)
Per quanto riguarda la composizione del gruppo di riferimento, WIK conclude che è necessario trovare un compromesso tra la comparabilità delle imprese che figurano nel campione e le dimensioni del campione stesso. WIK si oppone all’inclusione di operatori postali storici europei nel campione perché i loro prezzi sono stati calibrati su un mercato blindato alla concorrenza nella maggior parte dei paesi per tutto il periodo esaminato. Per la stessa ragione, il numero di società che sono in concorrenza diretta con gli operatori postali storici è piuttosto limitato. Si tratta principalmente di società di dimensioni minori. Per ottenere un gruppo equilibrato di imprese comparabili, WIK include al contempo i concorrenti diretti sui mercati nazionali e i grandi attori multinazionali, come le società internazionali di servizi pacchi espressi (UPS, FedEx, DHL), che svolgono attività più rischiose e a maggiore intensità di capitale rispetto a un operatore postale storico presente su un mercato nazionale protetto.
(262)
Circa la questione del compromesso tra la comparabilità e le dimensioni del campione, WIK prevede tre gruppi di riferimento: i) il gruppo di riferimento I, o settore ristretto dei pacchi, che comprende delle società principalmente attive come fornitori di servizi pacchi (10 società, ritenute altamente paragonabili ai fornitori di servizio postale universale); ii) il gruppo di riferimento II, o settore allargato dei pacchi, che comprende società la cui attività principale può riguardare altri servizi, come i servizi di corriere (26 società presentano un livello di comparabilità di poco inferiore); e iii) il gruppo di riferimento III, che comprende anche delle società del settore del trasporto su strada (1 163 società presentano una comparabilità minima) (75). Secondo WIK, tale approccio consolida la validità statistica dello studio comparativo finale.
(263)
Uno dei criteri di selezione applicati a tutti i gruppi di riferimento riguarda le dimensioni della società; sono prese in considerazione soltanto le società le cui entrate superano i 3 milioni di EUR (76). Per quanto riguarda il periodo coperto dai dati, sono disponibili dati affidabili soltanto per il periodo 1998-2007, e sono state utilizzate delle interpolazioni retroattive per il periodo 1990-1997 (77).
(264)
Inoltre, WIK riprende l’analisi adottata nei prezzi di trasferimento basandosi sul concetto d’intervallo interquartile (78) per perequare l’effetto dei valori estremi e per definire un livello di utile ragionevole.
(265)
WIK ottiene i risultati seguenti per il periodo 1998-2007:
a)
gruppo di riferimento I: 25o centile pari a - 0,42 %, 75o centile pari al 6,72 % e mediana (50o centile) pari al 3,86 %;
b)
gruppo di riferimento II: 25o centile pari allo 0,45 %, 75o centile pari al 6,77 % e mediana (50o centile) pari al 3,48 %;
c)
gruppo di riferimento III: 25o centile pari allo 0,64 %, 75o centile pari al 5,57 % e mediana (50o centile) pari al 2,59 %.
(266)
WIK conclude che il settore allargato della spedizione pacchi, o gruppo di riferimento II, è il gruppo di riferimento più appropriato, poiché i risultati ottenuti sono relativamente stabili nel tempo rispetto all’altro gruppo di riferimento (settore ristretto dei pacchi) e perché questo settore è funzionalmente più vicino alle attività di corriere e spedizione pacchi di quanto non lo sia l’altro gruppo di riferimento (settore del trasporto su strada).
(267)
Un altro adeguamento è realizzato per ottenere un limite superiore di utile ragionevole di DP fondato sull’analisi del rischio imprenditoriale sostenuto dall’impresa rispetto al gruppo di riferimento. Su tale base, WIK propone come limite superiore del margine di utile ragionevole di DP il valore del 3,48 % corrispondente al ROS mediano del gruppo di riferimento II. Scegliendo la mediana invece del 75o centile come valore superiore del margine di utile ragionevole, WIK vuole tener conto del fatto che le società presenti nel campione assumono un rischio maggiore degli operatori postali storici, dato che non beneficiano di alcun diritto speciale.
(268)
Le autorità belghe ritengono che la metodologia utilizzata nel rapporto WIK sia incorretta e hanno presentato diversi documenti (lettere, prese di posizione e rapporti) il 23 aprile 2010, il 1o marzo 2011, il 14 giugno 2011, il 5 agosto 2011, il 10 agosto 2011, il 14 dicembre 2011 e il 19 dicembre 2011 confutando l’approccio del rapporto WIK e presentando il proprio metodo di stima di un utile ragionevole di riferimento.
(269)
In una presa di posizione inviata il 5 agosto 2011, le autorità belghe hanno, in sostanza, sostenuto che il campione utilizzato nello studio WIK non era rappresentativo dell’attività, delle dimensioni, del profilo di rischio e del periodo di riferimento. Il Belgio afferma quindi che è molto difficile legittimare il campione sulla base dei criteri esposti al punto 18 della disciplina dei SIEG.
(270)
Nella stessa presa di posizione, il Belgio sostiene inoltre che sarebbe logico operare una distinzione tra i margini di utili delle attività che presentano livelli di rischio molto differenti: se la distribuzione di giornali e riviste sono delle attività che hanno un profilo di rischio differente, le autorità belghe sostengono che converrebbe utilizzare diversi livelli di utile ragionevole.
(271)
Inoltre, le autorità belghe affermano che le attività di DPLP beneficiano di guadagni di produttività e che la Commissione dovrebbe tenerne conto quando stabilisce il margine di utile ragionevole, come prevede il punto 18 della disciplina dei SIEG. Le autorità belghe sottolineano che DPLP è divenuta redditizia al termine di numerose riforme e dopo essere stato per molto tempo deficitaria. I costi di DPLP sono stati ridotti, soprattutto grazie alla chiusura di uffici postali. La parte del 50 % detenuta dagli investitori privati dal 2006 ha fatto nascere una nuova cultura centrata sull’efficienza. Secondo le autorità belghe, si dovrebbe tener conto di tali guadagni di efficienza quando si stabilisce il margine di utile ragionevole che può essere concesso a DPLP.
(272)
Il 1o marzo 2011, le autorità belghe hanno inviato alla Commissione un rapporto redatto da Charles River Associates (CRA) che pone uno sguardo critico sullo studio WIK e propone un altro metodo di valutazione dell’utile ragionevole di DPLP.
(273)
Per quanto riguarda la composizione del campione, CRA sostiene che i tre campioni WIK includono numerose società di piccole dimensioni i cui profili di rischio non sono comparabili a quello di un grande operatore postale. CRA contesta dunque le conclusioni di WIK secondo cui la prestazione di servizi legati alla corrispondenza mediante l’operatore postale storico in questione comporta un rischio basso e le società incluse nei gruppi di riferimento permettono di effettuare buone comparazioni.
(274)
CRA attira soprattutto l’attenzione sulla correlazione tra la struttura dei costi di un’impresa (in termini di proporzione dei costi fissi e variabili) e il rischio commerciale affrontato. CRA sostiene che un operatore postale che assume un obbligo di servizio universale deve fronteggiare costi fissi maggiori ed è quindi più esposto a una diminuzione della domanda di quanto non lo sia una società i cui costi fissi sono inferiori. Inoltre, CRA sottolinea lo scarto di ROS tra le piccole e le grandi società dei gruppi WIK (79), il che implica, secondo CRA, l’esistenza di differenze sistematiche tra le piccole società di spedizione e le imprese più grandi, come UPS e FedEX, che si possono spiegare con la differente struttura dei costi.
(275)
CRA inoltre analizza più dettagliatamente le caratteristiche di alcune delle piccole società di spedizione incluse nel campione del gruppo di riferimento I di WIK e conclude che il loro profilo di rischio non è comparabile a quello di un grande operatore postale. CRA ritiene inoltre che non vi sia motivo di aumentare le dimensioni di tale campione già difficilmente comparabile aggiungendo imprese ancora meno comparabili.
(276)
CRA respinge l’argomentazione di WIK secondo il quale gli operatori postali storici europei non dovrebbero essere inclusi nel campione, perché i loro utili sono stati determinati, non dalla concorrenza, ma dalla regolazione dei prezzi, dato che il rischio è che questi operatori postali storici abbiano, grazie alla regolazione dei prezzi, potuto incamerare profitti eccessivi. CRA sostiene che respingendo altri operatori postali storici ai fini della comparazione, WIK si basa sull’ipotesi teorica secondo la quale tali operatori storici avrebbero potuto praticare dei prezzi eccessivi, ma senza avanzare prove empiriche per sostenere la propria tesi. A tale riguardo, CRA precisa che alla luce dei meccanismi di regolamentazione dei prezzi applicati in diversi Stati membri, come il massimale dei prezzi (80), gli utili importanti riscontrati sarebbero piuttosto dovuti a guadagni di produttività più che a prezzi elevati.
(277)
CRA sostiene che il metodo naturale di calcolo di un margine di utile ragionevole per DPLP sui suoi obblighi di servizio pubblico consisterebbe nel basarsi su dati disponibili riguardanti i margini di utile realizzati sulle attività di corriere di altri operatori postali dell’Europa occidentale. Tale metodo è tanto più naturale in quanto i servizi pubblici in questione sono prima di tutto dei servizi lettere e che i dati sui margini di utile realizzati sulle operazioni connesse alla corrispondenza degli altri operatori postali dell’Europa occidentale sono direttamente accessibili e non rivelano alcuna regolamentazione dei prezzi troppo clemente.
(278)
CRA sostiene, in particolare, che l’analisi dovrebbe basarsi sui margini EBIT (ROS) realizzati sulle attività postali degli operatori postali dell’Europa occidentale che comunicano informazioni di settore sui margini EBIT delle loro attività postali o (se le informazioni settoriali sui margini EBIT non vengono comunicate) sui margini EBIT globali degli operatori postali dell’Europa occidentale che ricavano oltre il 75 % delle loro entrate dai servizi postali. CRA esclude dal campione gli operatori dell’Europa orientale per la loro relativa inefficienza rispetto agli operatori postali dell’Europa occidentale.
(279)
Di conseguenza, l’analisi di CRA si basa su un campione di 11 operatori postali dell’Europa occidentale per il periodo 2002-2009 (73 osservazioni in tutto). Il ROS medio di tale campione è del […] %, la mediana è del […] % e il 75o centile è pari al […] % (81). CRA calcola inoltre la media troncata ([…] %) e la media secondo il metodo di Winsor ([…] %) che, come la mediana, non sono toccate dai valori estremi (82).
(280)
Per quanto concerne la definizione di un valore di riferimento per il margine di utile ragionevole, CRA sostiene che l’utilizzo di valori medi pone problemi metodologici. CRA spiega in ragione delle variazioni dei margini di utile ragionevole osservati nel campione, la soglia critica che definisce una redditività eccessiva dovrebbe essere superiore alla media o a qualsiasi altra misura di tendenza centrale e potrebbe, per esempio, essere pari al 75o centile. Secondo CRA, un simile approccio raggiungerebbe il metodo impiegato nelle indagini sui prezzi di trasferimento e che consiste nel basarsi su un intervallo (per esempio, un intervallo interquartile o di altri centili).
(281)
Il 14 dicembre 2011, le autorità belghe hanno presentato alla Commissione un documento che riprende la posizione di DPLP sui rischi corsi dagli operatori postali e che propone una metodologia in vista di elaborare uno strumento di misurazione del premio di rischio che, aggiunto al margine operativo senza rischio, darebbe un livello ragionevole di ROS.
(282)
Il documento non spiega come il margine operativo senza rischio (espresso in termini di ROS) potrebbe essere definito nel caso di cui trattasi e non si pronuncia chiaramente su ciò che dovrebbe essere precisamente il ROS ragionevole sulla base della metodologia proposta. L’analisi insiste piuttosto sulla valutazione dei diversi rischi e sul calcolo di un premio di rischio che rifletta tutti i tipi di rischio.
(283)
Le autorità belghe privilegiano soprattutto tre grandi categorie di rischio - il rischio del settore, il rischio connesso al servizio e il rischio contrattuale - e i tipi abituali di rischio, per ciascuna categoria, ai quali gli operatori postali sono esposti. La metodologia di valutazione del premio di rischio prevede: i) la definizione di un «premio di rischio massimo» (83); ii) la scissione del periodo preso in considerazione in periodi contrattuali, per individuare i rischi connessi a ogni contratto; iii) l’utilizzo di una scala semplice per valutare ogni rischio per ciascun periodo contrattuale (basso, medio o elevato); iv) la conversione delle note attribuite a ciascun rischio in una nota globale per ciascuna delle tre grandi categorie di rischi; e v) la conversione delle note globali in premi di rischio, la cui somma dà il premio di rischio totale.
(284)
Inoltre, sono forniti degli esempi per dimostrare che DPLP corre dei rischi superiori alla media. Così, le autorità belghe ribadiscono che DPLP fronteggia un rischio connesso ai volumi più elevato dato che essa ricava una parte più importante delle sue entrate dalla sua attività «postale» e perché presenta una rigidità dei costi maggiori dovuta a una proporzione dei costi fissi superiore alla media. Un altro tipo di rischio ritenuto più elevato per DPLP è quello connesso alla sicurezza. Secondo l’analisi, ciò è dovuto al fatto che DPLP è uno dei pochi operatori postali europei a distribuire a domicilio gli assegni di pensione in contanti.
(285)
Sulla base della valutazione dei vari rischi, le autorità belghe concludono che il quarto contratto di gestione presenta un livello elevato dei tre tipi di rischio, mentre il primo, il secondo e il terzo contratto sono caratterizzati da un livello medio di rischio (l’unica eccezione è il rischio del settore, che è ritenuto basso per il primo contratto). Le autorità belghe forniscono altri esempi del modo in cui convertire in premio di rischio la classificazione suddetta dei vari rischi, basandosi su valori differenti per il «premio di rischio massimo».
(286)
Lo studio Deloitte citato al precedente considerando 257 concorda con lo studio WIK in molti punti:
1)
entrambi utilizzano la metodologia di ricerca di società comparabili in termini di funzioni e di rischio nelle banche dati finanziarie;
2)
entrambi propongono di utilizzare il ROS come misura di riferimento più pertinente per definire l’utile di riferimento (a causa della mancanza di dati, delle differenze di elaborazione contabile tra le varie società);
3)
infine, i fornitori si servizio postale universale sono esclusi dal gruppo d’imprese comparabili perché operano principalmente su mercati regolamentati e beneficiano di diritti esclusivi.
(287)
Per quanto riguarda il gruppo d’imprese comparabili, la principale differenza tra lo studio WIK e lo studio Deloitte riguarda le dimensioni delle società da prendere in considerazione. Deloitte include nel suo campione soltanto delle società le cui entrate annuali sono superiori a 100 milioni di EUR (84). Tale restrizione si spiega con la sua analisi delle specificità delle attività connesse alla prestazione di servizio universale e ai rischi commerciali e di mercato afferenti (85).
(288)
Deloitte ritiene in particolare che le società del settore postale e dei pacchi che utilizzano vaste e complesse reti di raccolta e di distribuzione possono essere comparate ragionevolmente a DP. Tenuto conto delle economie di scala, di portata e di densità che prevalgono nelle reti postali e della parte elevata dei costi di esercizio rispetto ai costi del capitale, come pure dei rischi collegati (come il rischio connesso ai volumi, il rischio di sostituzione ad opera della posta elettronica), le grandi imprese a produzione diversificata del settore postale e dei pacchi si prestano maggiormente a una comparazione che le piccole imprese di spedizione. Anche le società di trasporto merci e di logistica potrebbero - in minor misura - contribuire alla comparazione perché si avvalgono delle medesime attività.
(289)
Per illustrare l’importanza che riveste la dimensione delle società, Deloitte compara il suo campione con quello del gruppo di riferimento II di WIK. Deloitte fa notare che il ROS medio nel campione WIK differisce sensibilmente tra i gruppi di società di diversa dimensione (dedotta dal numero di dipendenti) (86). Deloitte sostiene che nel suo campione (basato su società più grandi), non c’è, al contrario, nessuna stretta correlazione tra la scala e il ROS.
(290)
Al termine del procedimento di selezione del campione, Deloitte fonda la sua analisi su 7 società postali e di spedizione, 18 società di logistica e 19 società di trasporto merci. Per quanto riguarda il settore postale e spedizioni, il piccolo gruppo di sette società comparabili include grandi operatori multinazionali di corriere espresso come UPS, FedEx e TNT Express, nonché qualche altro operatore postale originario soprattutto degli Stati Uniti e del Regno Unito (87). In linea di principio, tutti i dati coprono il periodo 1990-2007, ma i dati per i primi anni sono tuttavia molto limitati e Deloitte ritiene quindi che i risultati per quegli anni siano meno affidabili (88).
(291)
Deloitte prende in esame inoltre i vantaggi e gli inconvenienti di diversi altri strumenti di misurazione della redditività. Essa rifiuta l’uso del TIR nel caso specifico, in ragione delle difficoltà pratiche connesse all’ottenimento di dati adeguati sui flussi finanziari. Rifiuta inoltre l’impiego del ROCE o del ROE a causa, per esempio, delle differenze tra le società in materia di trattamento contabile dei costi e di struttura del capitale (essendo quest’ultima importante per il ROE). Anche il ROA viene ritenuto inadatto perché è centrato sul totale delle attività. Deloitte propone dunque di optare per il ROS ma sottolinea il fatto che siccome quest’ultimo non misura direttamente il rendimento del capitale, può essere utilizzato a fini di studio comparativo purché le imprese messe a confronto presentino un’intensità del capitale similare.
(292)
Deloitte calcola tuttavia il ROCE (come pure il ROCE al valore di mercato e il ROA) per un piccolo sottocampione di sei società ma conclude che la forchetta e la variazione del ROCE potrebbero riflettere diversi fattori; ciò esige un’interpretazione prudente e nuoce alla sua utilità in quanto indicatore di riferimento. Tra questi fattori, Deloitte sottolinea l’importanza dell’intensità del capitale. Deloitte sostiene che in termini d’intensità del capitale, il servizio universale di DP è più vicino a quello di, per esempio, di UPS e di FedEx rispetto a quello di operatori di trasporto merce come Kuehne&Nagel o Wincanton.
(293)
Deloitte sottolinea inoltre le variazioni importanti di redditività delle società nel tempo come pure nell’ambito dei vari settori e tra questi ultimi. Tali variazioni, secondo Deloitte, giustificherebbero il ricorso a delle forchette di utile ragionevole più che a un valore medio unico. Un simile approccio sarebbe inoltre opportuno tenuto conto della necessità di non penalizzare i risultati superiori alla media ottenuti grazie a dei guadagni di efficienza.
(294)
I risultati raccolti da Deloitte, per settore e per tutti i settori, sono riportati nella tabella 22 dello studio Deloitte. Così:
a)
per il settore postale e dei pacchi, per il periodo 1998-2007, la media dei ROS medi annui è dell’8,1 %, la media dei ROS mediani annui è del 7,4 %, la media dei 25i centili annui è del 4,8 % e la media dei 75i centili annui è del 12 %;
b)
per tutti i settori, per il periodo 1990-2007, la media dei ROS medi annui è del 6 %, la media dei ROS mediani annui è del 5,4 %, la media dei 25i centili annui è del 3,6 % e la media dei 75i centili annui è dell’8,1 % (89);
(295)
Come indicatore di riferimento, Deloitte propone un valore basato sulla media dei ROS medi annui pari al 7,9 % (90); tenendo conto dello scarto rilevato dei ROS, Deloitte deduce inoltre una forchetta per il ROS ragionevole basato sugli intervalli interquartili annui (91).
(296)
Scegliere un buon campione di imprese comparabili per gli operatori postali storici è un compito complesso. Ovviamente l’attenzione maggiore deve essere apportata alla scelta di un gruppo d’imprese che possono servire da riferimento per le attività commerciali e per il rischio.
(297)
Gli studi WIK e Deloitte hanno in comune il fatto che hanno per oggetto le società commerciali che svolgono attività paragonabili a quelle di DPLP, escludendo gli operatori postali storici dal campione comparativo. CRA, invece, utilizza un campione comparativo composto soltanto da altri operatori postali storici europei.
(298)
La Commissione condivide il parere di WIK e di Deloitte secondo il quale gli utili degli operatori postali storici (utilizzati da CRA nel suo studio comparativo) non sono il prodotto di condizioni di mercato normali, ma in gran parte dipendono dalle scelte di altri Stati membri in materia di regolamentazione. Potrebbero quindi non riflettere in modo adeguato l’utile di riferimento. Al tempo stesso, dato che il campione di CRA riguarda gli operatori postali storici di altri paesi europei, appare come il campione d’imprese che maggiormente somiglia a DPLP. Per tale motivo la Commissione ritiene che conviene prendere in considerazione il campione CRA, soprattutto per verificare in modo incrociato i livelli di riferimento del margine di utile ragionevole (ROS) definiti sulla base degli studi WIK e Deloitte.
(299)
Tanto lo studio WIK che lo studio Deloitte riconoscono che conviene disporre di un campione di dimensioni sufficienti a trarre delle conclusioni significative ai fini dello studio comparativo. A tal scopo, esse si basano su un campione (relativamente) ristretto d’imprese nel settore postale e dei pacchi e su dei campioni più ampi che includono società dei settori della logistica e del trasporto merci. La Commissione riconosce che è importante disporre di un campione di dimensioni sufficienti a fini statistici. Rispetto alla posizione di CRA al riguardo, che contesta l’utilità di un aumento delle dimensioni del campione aggiungendo società meno comparabili, la Commissione ritiene che i campioni più ampi definiti da WIK e, in particolare, da Deloitte, sulla base delle metodologie di selezione di campioni adottati, sono sufficientemente comparabili per servire da gruppi di riferimento significativi allo scopo di valutare l’utile di DPLP.
(300)
Lo studio WIK tenta di definire un ROS di riferimento sulla base di tre gruppi costituiti a fini comparativi. Tuttavia, la Commissione ritiene inoltre che lo studio WIK può essere attaccato su due punti distinti benché collegati (92): i) il ricorso di WIK a campioni che includono anche un gran numero di società più piccole (93) che non sono palesemente comparabili ad operatori postali storici come DPLP; e ii) le ipotesi di WIK riguardanti il livello di rischio al quale l’operatore postale oggetto dell’indagine si confronta.
(301)
La Commissione ritiene che la scala delle attività, come pure la struttura dei costi degli operatori postali storici come DPLP (insieme al tipo di meccanismo di regolamentazione in vigore) sono elementi essenziali per la valutazione dello studio comparativo dei livelli di utile.
(302)
In primo luogo, se i costi fissi sono elevati (e riguardano, per esempio, i costi del capitale o di altri costi fissi legati alla rete), le più grandi imprese beneficiano maggiormente delle economie di scala e di densità delle piccole. Paragonando il ROS medio delle grandi e piccole imprese presentate nel campione WIK, lo studio Deloitte-II giunge a dimostrare che il ROS medio aumenta con la dimensione delle imprese (misurata secondo il numero dei dipendenti) (94). Infatti, il valore medio del primo quartile (Q1) è molto basso nei tre campioni WIK (per esempio, soltanto lo 0,75 % per il campione WIK II nel periodo 1998-2007) (95), e ciò potrebbe comportare una percentuale eccessivamente elevata delle (più piccole) imprese che subiscono perdite e lottano per restare sul mercato. Includendo altrettante piccole imprese nei suoi campioni (compreso nel suo campione principale del gruppo di riferimento II), WIK a forse sottostimato il ROS di riferimento che sarebbe più idoneo a imprese più grandi e meglio insediate come DP o DPLP.
(303)
In secondo luogo, benché WIK citi, a giusta ragione, il basso profilo di rischio dell’operatore in virtù del carattere monopolistico delle sue attività, non sembra aver tenuto sufficientemente conto dei costi fissi importanti (rispetto ai costi variabili) indotti dall’obbligo di servizio universale, né dell’evoluzione del profilo di rischio che avrebbero potuto comportare le modifiche del regime normativo conosciute dall’operatore nel tempo, in particolare tra i vari periodi di regolamentazione (per esempio, i vari contratti di gestione, nel caso di DPLP).
(304)
La parte dei costi fissi può non solo essere elevata in virtù dell’elevata intensità capitalistica di un’impresa (una delle normali spiegazioni del carattere elevato dei costi fissi) ma anche perché quest’ultima non può adattare i suoi costi globali tenuto conto del suo obbligo (connesso all’obbligo di servizio universale) di mantenere attiva una vasta rete di distribuzione e perché è incapace di ridurre il costo del lavoro a causa dei contratti di lavoro esistenti. La parte elevata dei costi fissi (96) rimette ancora di più in questione l’inclusione delle piccole società la cui struttura dei costi (il rapporto costi fissi/costi variabili) sembra differire in modo significativo (97).
(305)
Come indicato nell’introduzione, la Commissione ritiene inoltre che il grado di esposizione al rischio di un operatore postale storico dipende in gran parte dalle caratteristiche del meccanismo regolatore creato dalle autorità pubbliche per finanziare l’obbligo di servizio universale. Il passaggio a un sistema di massimale dei prezzi a più lungo termine per il prezzo dell’affrancatura (come l’ha conosciuto DPLP nel 2006) comporta soprattutto un sensibile aumento dell’importanza del rischio connesso ai volumi. L’esistenza di un simile rischio fa vacillare l’ipotesi di WIK riguardante il rischio intrinsecamente basso delle attività di DPLP, almeno per il periodo caratterizzato da un sistema di massimale dei prezzi.
(306)
Tenuto conto delle argomentazioni presentate ai considerando da 286 a 295, la Commissione ritiene che per la valutazione dell’utile di DPLP, i campioni Deloitte costituiscono un miglioramento rispetto ai campioni WIK, dato che si limitano alle imprese che presentano una dimensione minima più elevata (volume di affari annuo che supera i 100 milioni di EUR).
(307)
Parallelamente, conviene notare tuttavia che per certi aspetti, l’approccio Deloitte presenta anche alcune debolezze potenziali e le sue conclusioni devono essere interpretate con prudenza.
(308)
I campioni Deloitte sembrano include in particolare numerose società la cui intensità del capitale è superiore a quella applicata agli operatori postali (98). Da un punto di vista metodologico, l’impiego del ROS, come strumento di valutazione dell’utile necessita di un campione comparativo di società che hanno livelli simili d’intensità di capitale (qui definita come il rapporto capitale/vendite). L’ipotesi di lavoro è che le società che hanno lo stesso ROS avranno un rendimento del capitale investito [ROCE (99)] inversamente proporzionale al loro rapporto capitale/vendite. Di conseguenza, il ricorso al ROS come indicatore di riferimento della redditività richiede un’intensità di capitale identica per le società che figurano nel gruppo di riferimento. Benché sia difficile ottenere stime affidabili dell’intensità di capitale (100), sembrerebbe che le attività di distribuzione della posta e dei giornali presentino un’intensità di capitale minore delle attività di corriere espresso delle grandi multinazionali come UPS, TNT, FedEx e DHL (101). Di conseguenza, è possibile che l’indicatore di utile ragionevole definito sulla base dei campioni Deloitte sopravvaluti l’utile di riferimento che converrebbe applicare a delle società che presentano la stessa struttura di capitale di DPLP (102).
(309)
Alla luce delle numerose incertezze che accompagnano tale esercizio di valutazione, la Commissione ritiene che sia giustificato definire un intervallo ragionevole di ROS sulla base delle stime di Deloitte del ROS mediano per il campione più ampio di tutti i settori (5,4 %) come pure il ROS mediano per il campione delle società attive nel settore della corrispondenza e dei pacchi (7,4 %) (103). L’intervallo così ottenuto [5,4 %-7,4 %] costituirebbe, secondo la Commissione, una «forchetta predefinita» per l’utile ragionevole, almeno per i periodi durante i quali DPLP ha fronteggiato un grado significativo di rischio, tenuto conto del contratto di compensazione in vigore, e a delle misure incentivanti importanti per diventare più efficiente (104).
(310)
La Commissione ritiene che l’intervallo del [5,4 %-7,4 %] sia appropriato in quanto valore predefinito, tanto per le attività di distribuzione della posta di DPLP quanto per le sue attività di distribuzione dei giornali, dato che si tratta di attività strettamente connesse che presentano delle caratteristiche commerciali molto simili.
(311)
È vero che DPLP si è confrontata a una concorrenza debole o inesistente nei settori di attività in questione (distribuzione della posta e dei giornali). Su tale base, si pone la questione di sapere se conviene valutare il suo utile sulla base del beneficio mediano dei campioni di società realmente confrontati alla concorrenza e se un valore di riferimento più restrittivo (cioè più basso), come il primo quartile (25o centile), non sarebbe sufficiente per una società nella posizione di DPLP. Tuttavia, la Commissione ritiene che un simile approccio non riconoscerebbe abbastanza l’esistenza di una variazione importante dei livelli di utile, sia tra le società che nel tempo. Inoltre, sarebbe opportuno evitare ogni soppressione ingiustificata degli eventuali guadagni di efficienza imponendo un massimale altrettanto rigido sul ROS ottenuto a posteriori dalla società.
(312)
Nel caso in questione, la Commissione ritiene inoltre che sia inappropriato basarsi su misure che vanno al di là della mediana, come il terzo quartile (105). Dato che l’approccio adottato già definisce un intervallo tra diversi campioni, il valore aggiunto apportato dalla presa in considerazione, a fini statistici, di intervalli da una parte e dall’altra della mediana nei campioni (l’intervallo interquartile comunemente utilizzato nei prezzi di trasferimento) sembra un po’ limitato (106). La Commissione tiene quindi conto della variazione della mediana nei vari gruppi di riferimento, piuttosto che della variazione attorno alla mediana in campione particolare (107).
(313)
Ma soprattutto, dato che il settore «corrispondenza» di DPLP presenta una minore intensità di capitale di quella degli operatori di corriere espresso (108), sembrerebbe che utilizzare la mediana di quest’ultimo campione offra già in sé un certo margine di manovra che permette di individuare la variazione dei livelli di utile attorno alla mediana per le società che presentano un’intensità di capitale minima, come DPLP, e di ricompensare sufficientemente i guadagni di efficienza, se del caso.
(314)
Diverse verifiche incrociate di coerenza possono essere effettuate comparando l’intervallo predefinito citato al considerando 309 con altre stime disponibili dell’utile ragionevole. Come indicato all’inizio della presente sottosezione, è utile procedere a una verifica incrociata con il ROS mediano dello studio CRA, pari al […] % (109). Il ROS mediano calcolato sulla base del campione del gruppo di riferimento II di WIK, limitato alle società il cui volume d’affari è superiore a 100 milioni, dà un ROS del 7,1 %. La Commissione conclude che tali cifre sono comprese nell’intervallo [5,4 %-7,4 %], e ciò rafforza l’affermazione secondo la quale tale intervallo può essere ritenuto ragionevole.
(315)
Per riassumere, la Commissione arriva alla conclusione che un margine predefinito compreso in un intervallo del [5,4 %-7,4 %] sembra costituire un margine di riferimento adeguato per l’utile, almeno per i periodi durante i quali DPLP si è confrontata a un grado significativo di rischio e a importanti incentivi all’efficienza.
(316)
In generale, la Commissione ritiene che se il contratto tra l’operatore storico e le autorità pubbliche è tale che il servizio pubblico è connesso a un grado significativo di rischio, il margine di utile ragionevole accordato all’operatore storico deve essere proporzionale al livello corrispondente di rischio sostenuto. Al contrario, se il contratto comporta poco rischio, il livello del margine di utile ragionevole dovrà essere basso.
(317)
Nella sezione precedente, la Commissione ha spiegato il suo approccio mirante a definire un intervallo predefinito del margine di utile ragionevole del [5,4 %-7,4 %], che è considerato adeguato per i contratti che presentano un livello di rischio significativo. È difficile quantificare il valore di riferimento appropriato in termini di intervallo di ROS ragionevole in caso di rischio basso ma è evidente che un simile intervallo di ROS dovrebbe collocarsi a sinistra della ripartizione nel campione dei livelli di utile osservati. La Commissione ritiene che sia giustificato, in tale prospettiva, adottare un intervallo per l’utile ragionevole basata sul primo quartile (25o centile) invece della mediana.
(318)
Il ricorso al 25o centile in quanto valore di riferimento per i contratti a basso rischio da un intervallo di ROS ragionevole del [3,6 %-4,8 %] sulla base dei vari campioni Deloitte.
(319)
Inoltre, una comparazione con i risultati di CRA sugli operatori postali storici può costituire un’altra verifica incrociata utile. La media del 25o centile annuo calcolato dalla Commissione è pari al […] %. La Commissione conclude che tali cifre sono comprese nell’intervallo [3,6 %-4,8 %], e ciò rafforza l’affermazione secondo la quale tale intervallo può essere considerato ragionevole.
(320)
Più in generale, la Commissione arriva dunque alla conclusione che un margine predefinito compreso in un intervallo del [3,6 %-4,8 %] sembra costituire un margine di riferimento adeguato del beneficio, per i periodi in cui DPLP ha fronteggiato un basso grado di rischio.
(321)
Come spiegato nell’introduzione della presente sezione, il rischio sostenuto da DPLP dipende dal meccanismo di compensazione applicato dal Belgio. Tale meccanismo è previsto nei vari contratti di gestione stipulati tra DPLP e lo Stato belga e varia col tempo. È dunque ragionevole tener conto dei vari intervalli per il «ROS ragionevole» secondo il meccanismo di compensazione in vigore, che determina il livello di rischio al quale DPLP è confrontata ma anche la misura in cui DPLP è incentivata a migliorare la sua produttività.
(322)
In tale contesto, la Commissione tiene a sottolineare che la caratterizzazione del rischio nei contratti non dipende dalla semplice presenza del rischio nei contratti di gestione di DPLP, o addirittura dal grado assoluto di rischio, ma piuttosto dalla misura in cui il rischio è superiore o inferiore a quello incontrato dalle società che figurano nello stesso gruppo di campioni. Lo stesso dicasi dell’intensità delle misure incentivanti DPLP a ottenere guadagni di efficienza. Dato che questi gruppi di campioni sono composti da società operanti in un contesto di concorrenza, queste ultime fronteggiano normalmente un rischio importante e forti incentivazioni allo scopo di diventare più efficienti.
(323)
La Commissione ritiene che il quarto contratto di gestione (2006-2010) prevede chiaramente dei meccanismi che includono impegni a lungo termine riguardanti i prezzi e il finanziamento basati su parametri ex ante. Ciò si applica alle attività di DPLP riguardanti al contempo la distribuzione della posta e quella dei giornali.
(324)
Più specificatamente, per quanto riguarda la distribuzione dei giornali, l’articolo 9 del quarto contratto di gestione dispone che per la durata del contratto (periodo standard di 5 anni), la media ponderata delle tariffe per la prestazione di servizi appartenenti al «paniere dei piccoli utenti» non aumenterà più rapidamente di quanto non lo permetta un meccanismo di massimale dei prezzi basato sull’indice salute (un indice specifico dei prezzi al consumo) e un bonus di qualità che riflette la percentuale della posta individuale distribuita nei tempi previsti. Secondo la Commissione, fissare in tal modo le tariffe per tutto il periodo del contratto presenta tutte le caratteristiche di un contratto incentivante, e ciò espone la società a un livello di rischio significativo.
(325)
Per quanto riguarda la distribuzione dei giornali, l’articolo 2 del quarto contratto di gestione precisa che durante il periodo di validità del contratto, le tariffe per la distribuzione dei giornali non possono aumentare più rapidamente dell’indice salute. Per coprire i costi netti di distribuzione dei giornali, tenuto conto dell’efficienza prevista, l’articolo 13, paragrafo 2, stabilisce la compensazione annuale cui DPLP ha diritto a 290 613 000 EUR (importo adattato per tener conto dell’inflazione) (110). L’articolo 13, paragrafo 5, enuncia che se il contenuto o le condizioni del SIEG cambiano o se interviene un’evoluzione significativa nei costi che DPLP non è in grado di gestire, le parti valuteranno se l’importo della compensazione deve essere adattato per seguire tale evoluzione dei costi. Un simile adattamento passa attraverso una decisione del Consiglio dei ministri. La Commissione riconosce che quest’ultima clausola potrebbe essere interpretata come una clausola di salvaguardia che reintroduce alcuni elementi ex post nel contratto (che tutelano DPLP dal rischio). La Commissione ritiene tuttavia che i termini utilizzati dalle autorità pubbliche sono sufficientemente evasivi e che DPLP non può, per questo, contare sulla sua utilizzazione. Più in generale, la Commissione ritiene che le disposizioni adottate per le attività di DPLP di distribuzione dei giornali presuppongono un impegno a lungo termine circa il livello di compensazione.
(326)
Di conseguenza, secondo la Commissione, il quarto contratto di gestione (2006-2010) non può essere considerato tale da comportare un basso rischio ma piuttosto da comportare un grado significativo di rischio. In generale, l’intervallo predefinito del [5,4 %-7,4 %] sembra convenire ai due tipi di attività previste dal quarto contratto di gestione.
(327)
Al contrario, i contratti di gestione precedenti (fino al 2005) sembrano basarsi in gran parte su dei meccanismi di prezzo e compensazione che includono un basso grado di rischio per DPLP.
(328)
Per quanto riguarda la fissazione dei prezzi dell’affrancatura, la Commissione osserva che i tre primi contratti di gestione non applicano un massimale tariffario del tipo utilizzato nel quarto contratto di gestione (che prevede un impegno a lungo termine sui prezzi). Tali contratti rimandano piuttosto, molto sommariamente, a delle tariffe basate sui costi reali, fissati sulla base di principi contabili appropriati (111).
(329)
Parimenti, riguardo alla distribuzione dei giornali, la Commissione osserva che i tre primi contratti di gestione non prevedono alcun budget forfetario che copre il periodo del contratto in modo simile al quarto contratto di gestione (112). Fanno piuttosto riferimento alle compensazioni sulla base dei costi reali (113). La Commissione constata che il secondo contratto definiva inoltre un massimale globale per la compensazione ma gli importi compensativi effettivi osservati nel periodo sembrano rimettere in questione il carattere realmente vincolante del massimale (114). Il primo contratto di gestione fissava inoltre una dotazione annuale (compensazione) ma la Commissione osserva che, allo stesso tempo, il contratto non definiva un massimale a lungo termine per le tariffe della distribuzione dei giornali.
(330)
La Commissione è quindi del parere che l’intervallo del [3,6 %-4,8 %], ritenuto ragionevole in assenza di rischio significativo connesso al contratto, deve essere applicato sia alla distribuzione dei giornali sia alla distribuzione della posta per il periodo corrispondente ai tre primi contratti di gestione.
(331)
La Commissione constata che un approccio basato sui contratti è proposto anche dalle autorità belghe nel documento che hanno presentato il 14 dicembre 2011. Benché la metodologia proposta sollevi diverse questioni riguardanti i fattori di rischio e il modo in cui essi sono ponderati (115), un’analisi per periodo contrattuale che inquadri il rischio sostenuto da DPLP secondo una scala a tre livelli (basso, medio, elevato) è complessivamente conforme alla strategia adottata dalla Commissione. Nell’insieme, l’inquadramento pertinente dei contratti realizzato da DPLP in termini di rischio comportato appare coerente con l’analisi della Commissione, dato che anche le autorità belghe ritengono che il quarto contratto sia nel complesso più rischioso dei primi tre.
(332)
La Commissione è giunta alla conclusione che un intervallo predefinito di margine operativo (ROS) compreso tra il [5,4 %-7,4 %] costituisce un intervallo di riferimento adeguato per definire l’utile ragionevole per i periodi nei quali DPLP ha dovuto far fronte a un rischio significativo e tener conto di forti incentivazioni all’efficienza.
(333)
La Commissione conclude che un intervallo del ROS compreso tra il [3,6 %-4,8 %] costituisce un intervallo di riferimento adeguato a definire il margine di utile ragionevole per i periodi durante i quali DPLP non ha fronteggiato rischi significativi.
(334)
Al fine di tener conto degli sforzi che, secondo le autorità belghe, DPLP ha compiuto per realizzare guadagni di efficienza, la Commissione ha deciso di dimostrare prudenza utilizzando i limiti superiori di questi due intervalli per fissare il margine di utile ragionevole da includere nei costi dei servizi pubblici. Questa strategia è inoltre evidenziata nello studio Deloitte (cfr. il considerando 292), secondo cui sarebbe opportuno il ricorso a intervalli tenuto conto della necessità di non penalizzare i risultati superiori alla media ottenuti grazie a guadagni di efficienza.
(335)
La Commissione ritiene che i primi tre contratti di gestione (1992-1996, 1997-2002 e 2003-2005) presentano un rischio basso e che un livello di utile ragionevole corrispondente a un ROS del 4,8 % può essere applicato alla distribuzione sia della corrispondenza che dei giornali. Essa ritiene, viceversa, che il quattro contratto di gestione (2006-2010) presenti un rischio molto maggiore, al punto che un livello di utile ragionevole corrispondente a un ROS del 7,4 % può essere applicato alla distribuzione sia della corrispondenza che dei giornali.
(336)
Il primo contratto di gestione precisa che la compensazione annuale versata dallo Stato è destinata a tutti i compiti di servizio pubblico.
(337)
L’eventuale sovracompensazione deve essere quindi calcolata sommando tutti i costi e le entrate di tutti i compiti di servizio pubblico.
(338)
La compensazione annuale versata dallo Stato per i compiti di servizio pubblico deve essere ricompresa nelle entrate. Le compensazioni annuali ricevute da DPLP in virtù del primo contratto di gestione rappresentano un importo totale di 1,5 miliardi di EUR.
(339)
Inoltre, devono essere prese in considerazione le misure di aiuto seguenti:
Trasferimento di immobili
(340)
Il primo contratto di gestione prevedeva anche un trasferimento di immobili dallo Stato a DPLP. Tale passaggio di proprietà di immobili del valore di 112,2 milioni di EUR, per il quale non è stata versata alcuna contropartita, deve essere incluso nelle entrate di DPLP ai fini del calcolo della sovracompensazione per il periodo coperto dal primo contratto di gestione. DPLP non ha versato allo Stato alcuna contropartita per l’utilizzo degli immobili nel periodo precedente al trasferimento.
(341)
Nel 1997, un importo di 62 milioni di EUR è stato versato dallo Stato a DPLP e contabilizzato da questa come apporto di capitale. Le autorità belghe hanno successivamente ammesso che tale apporto corrispondeva in effetti al versamento differito del saldo della compensazione annuale prevista per il 1996 dal primo contratto di gestione.
(342)
All’inizio, l’importo in questione non era stato versato in tempo a DPLP nel 1996, al punto che la compensazione dello Stato era inferiore all’importo annuo previsto dal contratto di gestione per l’anno in questione.
(343)
Ai fini del controllo della sovracompensazione, il versamento di 62 milioni di EUR è incluso nella compensazione dei SIEG per il periodo coperto dal primo contratto di gestione.
(344)
Il calcolo della sovracompensazione per il primo contratto di gestione può essere riassunto come segue:
-
Costi netti (costi - entrate) di tutti i compiti di servizio pubblico, ivi compreso l’obbligo di servizio universale (OSU)
-
Margine di utile ragionevole autorizzato per i SIEG
+
Compensazioni annuali dei SIEG
+
Trasferimento di immobili
+
Apporto di capitale del 1997
=
Sovracompensazione
(345)
Per i tre contratti di gestione seguenti, il calcolo della sovracompensazione terrà conto solo dei costi e delle entrate dei SIEG che, in virtù delle disposizioni di detti contratti, possono essere oggetto di una compensazione di servizio pubblico. I costi e le entrate corrispondenti agli altri SIEG che, conformemente alle disposizioni dei contratti di gestione, non soddisfacevano i requisiti per ottenere un aiuto, non sono presi in considerazione. Dato che il servizio postale universale non fa parte delle attività che beneficiano di un aiuto, il suo costo netto potenziale non sarà preso in considerazione e deve essere interamente finanziato da DPLP con le risorse proprie conformemente al mandato di servizio pubblico definito dai contratti di gestione. Le attività che, conformemente ai contratti di gestione, beneficiano dell’importo di compensazione ivi indicato, comprendono in particolare la distribuzione dei giornali (quotidiani e periodici) e gli altri servizi pubblici elencati al punto (33).
(346)
In ragione delle tariffe poco elevate praticate per la distribuzione dei giornali, i SIEG che beneficiano di un aiuto sono nel complesso in perdita.
(347)
Nella misura in cui l’eventuale sovracompensazione di un dato servizio può essere utilizzata per finanziare i costi netti occasionati da altri compiti di servizio pubblico sottocompensati, tutti i costi e le entrate relativi ai SIEG che possono essere ammessi a un aiuto ai sensi dei contratti di gestione saranno sommati ai fini del calcolo.
(348)
Le compensazioni annuali ricevute da DPLP ai sensi dei tre contratti di gestione rappresentano un importo totale di 3,5 miliardi di EUR.
(349)
Oltre alle compensazioni previste nei contratti di gestione, DPLP ha beneficiato, nel periodo coperto dall’indagine, di diritti esclusivi conferiti dallo Stato per la prestazione di servizi postali riservati. Benché eventuali eccedenze nette derivanti da tale settore riservato non costituiscano risorse di Stato ai fini del controllo degli aiuti di Stato e non possano quindi essere oggetto di un ordine di recupero in caso di sovracompensazione, possono e devono essere tenuti in conto, nell’ambito dell’applicazione delle regole in materia di aiuti di Stato, all’atto della valutazione della necessità e della proporzionalità di qualsiasi altro aiuto pubblico accordato al suddetto operatore a titolo di compensazione di servizi pubblici. Di conseguenza, durante la valutazione della compatibilità della compensazione accordata a DPLP nell’ambito dei vari contratti di gestione ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE, gli utili in eccesso realizzati dall’operatore postale belga in tale settore riservato saranno dedotti dai costi dei SIEG che possono essere ammessi a una compensazione di servizio pubblico in virtù delle disposizioni di detti contratti.
(350)
È opportuno notare al riguardo che tale principio è inserito nella disciplina dei SIEG, il quale dispone che «se l’impresa in questione dispone di diritti esclusivi o speciali legati ad un servizio di interesse economico generale che produce utili superiori all’utile ragionevole o se beneficia di altri vantaggi concessi dallo Stato, essi devono essere presi in considerazione, indipendentemente dalla loro qualificazione ai sensi dell’articolo 87 del trattato CE, e vanno aggiunti alle sue entrate» (116). Tale principio riflette la condizione di necessità e di proporzionalità inerente all’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE. Infatti, l’aiuto versato per un SIEG in aggiunta ai suoi utili in eccesso risultanti da un diritto esclusivo o speciale accordato all’operatore e di per sé sufficiente a coprire i costi di un altro SIEG, non è necessario alla prestazione di detto SIEG. L’operatore che realizza tali utili in eccesso già beneficia di una misura pubblica che gli permette di garantire il SIEG in condizioni di equilibrio economico, al punto che non è necessaria alcuna compensazione supplementare.
(351)
Pertanto, ogni utile in eccesso nel settore riservato derivante dal diritto esclusivo accordato deve essere preso in considerazione per valutare la necessità delle compensazioni di SIEG in questione concesse a DPLP.
(352)
Di conseguenza, ogni utile generato dal settore riservato (OSU R) eccedente il livello di utile ragionevole viene preso in considerazione nell’analisi della sovracompensazione dei SIEG.
(353)
Tuttavia, essendo il settore riservato destinato prima di tutto a finanziare il servizio universale, ogni perdita iscritta in altri settori del servizio universale riduce il contributo del settore riservato ai costi degli altri SIEG connessi.
(354)
Inoltre, per determinare l’utile in eccesso realmente generato dal settore riservato, è necessario tener conto dei costi indotti dall’obbligo di servizio universale servizio universale, ma che sono sostenuti da attività che esulano dall’ambito del servizio universale. Conformemente alla sentenza Chronopost, i costi della rete al dettaglio sono ripartiti nella contabilità dei costi di DPLP tra le attività che necessitano di ricorrere alla rete, tra cui i prodotti attinenti al servizio universale, ma non solo. In particolare, l’obbligo imposto a DPLP di mantenere una rete al dettaglio di una certa ampiezza e densità, per fornire un servizio postale universale di sufficiente qualità definito dalle autorità belghe comporta perdite per le attività commerciali non inerenti al servizio universale perché una parte dei costi della rete al dettaglio è, conformemente alla sentenza Chronopost, imputata ai prodotti commerciali che utilizzano la rete al dettaglio.
(355)
Vincolo di rete imposto dai contratti di gestione: i vincoli imposti dallo Stato riguardanti la densità e il tipo di punti di servizio postale (uffici postali e/o punti posta) costituiscono la rete al dettaglio. Essi sono definiti nei vari contratti di gestione. Così, il quarto contratto di gestione (2005-2010) prevede:
a)
l’obbligo generale di mantenere una rete che permetta l’esecuzione del servizio universale e degli altri servizi pubblici affidati a DPLP (117);
b)
l’obbligo di mantenere almeno 1 300 punti di servizio postale [uffici postali e punti posta (118)];
c)
l’obbligo di mantenere almeno 589 uffici postali;
d)
inoltre, la distanza massima stradale tra ciascun punto di servizio postale che offra una gamma di servizi di base e un ufficio postale che offra una gamma di servizi completi non può eccedere i 10 km.
(356)
Le autorità belghe ritengono che le specifiche esigenze applicabili al numero e al tipo di punti di servizio postale che compongono la rete al dettaglio di DPLP costituiscono un obbligo distinto di presenza territoriale imposta dallo Stato al di là delle esigenze connesse all’obbligo di servizio universale (OSU). Su tali basi, il Belgio ritiene che tutti i costi netti corrispondenti a tale obbligo specifico di presenza territoriale dovrebbero essere compensati dallo Stato.
(357)
Quantificazione del vincolo di rete: allo scopo di determinare i costi netti che l’obbligo di mantenere una rete al dettaglio avente almeno 1 300 punti di servizio postale, di cui almeno 589 uffici postali, comporta per DPLP, le autorità belghe hanno comparato la rete al dettaglio reale, la cui densità e il tipo di punti di servizio postale sono imposti dallo Stato, a una rete al dettaglio ipotetica che DPLP utilizzerebbe se non dovesse tener conto di tali vincoli specifici. In altri termini, la rete al dettaglio ipotetica è quella che DPLP sceglierebbe di utilizzare a condizioni commerciali se lo Stato non le imponesse obblighi di servizio pubblico.
(358)
Le autorità belghe ritengono che tale rete ipotetica sarebbe costituita soltanto da punti posta. Gli uffici postali sparirebbero. Tuttavia, per poter continuare a servire lo stesso volume di clienti, DPLP dovrebbe aumentare considerevolmente il numero di punti posta.
Comparazione tra l’attuale rete al dettaglio di DPLP e un’ipotetica rete in assenza di obblighi imposti dallo Stato
Numero totale di punti di servizio postale
Uffici postali (a) + punti posta (b)
(a)
Numero di uffici postali
(punti di servizio postale dedicati, gestiti direttamente da DPLP)
(b)
Numero di punti posta
(punti di servizio situati in locali di terzi)
Rete al dettaglio reale di DPLP (fine 2009)
1 401 =
713 +
688
Rete al dettaglio ipotetica in assenza di vincoli imposti dallo Stato (secondo le autorità belghe)
[…] =
[…] +
[…]
Obbligo di rete al dettaglio imposta dallo Stato
Minimo 1 300
Minimo 589
Nessun obbligo
(359)
Come si evince dalla tabella qui in alto, la rete al dettaglio di DPLP risponde alle esigenze dello Stato: il numero totale di punti di servizio postale e il numero di uffici postali sono entrambi superiori al livello richiesto. In compenso, la rete ipotetica che DPLP utilizzerebbe se fosse autorizzata a scegliere la sua rete al dettaglio sulla base di considerazioni puramente commerciali sarebbe molto diversa: il numero totale di punti posta aumenterebbe, ma gli uffici postali gestiti da DPLP sparirebbero.
(360)
Realtà del vincolo di rete: è opportuno precisare che il vincolo imposto a DPLP dallo Stato non è chiaramente definito.
(361)
In primo luogo, la rete effettivamente mantenuta da DPLP è più grande di quella che esige lo Stato. Sia il numero totale di punti di servizio postale che il numero di uffici postali sono superiori al minimo richiesto dallo Stato, e ciò farebbe supporre che gli obblighi che deve rispettare non pesano su DPLP, la quale mantiene di sua volontà una rete delle dimensioni attuali.
(362)
Le autorità belghe spiegano questa eccedenza di uffici postali con la condizione di distanza di 10 km, con la necessità di disporre di un margine di sicurezza per far fronte alle chiusure inattese di punti posta e con la loro intenzione di portare il numero minimo richiesto di uffici postali a 650 nel prossimo contratto di gestione, al punto che sarebbe controproducente attestarsi sul numero stabilito attualmente chiudendo uffici postali per riaprili dopo qualche tempo. Le autorità belghe sostengono che è per queste ragioni che DPLP non è stata in grado di ridurre ulteriormente il numero di uffici postali per avvicinarlo al minimo richiesto di 589. Secondo loro, malgrado l’eccedenza nominale di punti di servizio postale, l’attuale configurazione della rete, che conta 713 uffici postali, è, di fatto, dettata dalle esigenze dello Stato.
(363)
In secondo luogo, il metodo adottato dalle autorità belghe si basa sulla estrapolazione retroattiva dei costi della rete al dettaglio dal 2009 al 1992. Tale estrapolazione comporta inevitabilmente incertezze metodologiche. Il modello commerciale dei punti posta potrebbe non essere disponibile dal 1992. Inoltre, in passato, il personale di DPLP era composto essenzialmente da dipendenti a tempo indeterminato i cui costi salariali erano molto rigidi. Dato che i punti posta non sono gestiti dal personale DPLP, i dipendenti a tempo indeterminato che non sarebbero più stati assegnati a uffici postali avrebbero continuato ad essere pagati da DPLP. Appare quindi poco probabile che la chiusura potenziale di uffici postali all’inizio del periodo coperto dall’indagine avrebbe potuto comportare una diminuzione diretta dei costi degli stipendi. In compenso, sarebbe stato possibile realizzare tale tipo di economie, in una certa misura, nel 2009, quando il personale annoverava più dipendenti a contratto. Tenuto conto della transizione progressiva verso un personale dallo status meno rigido e dei miglioramenti successivi del sistema di contabilità dei costi, si può ritenere che i dati contabili relativi agli esercizi più recenti sono esenti da tale tipo di distorsione. Tuttavia, dato che oltre 20 000 dipendenti che lavorano sempre per bpost e che non possono essere né assegnati ai punti posta né licenziati, la sostituzione di tutti gli uffici postali con dei punti posta rimane, ancora oggi, un’opzione teorica e irrealistica.
(364)
Le autorità belghe sottolineano tuttavia il fatto che, in passato, i costi potenziali di licenziamento sarebbero stati compensati dalle economie dei costi di esercizio e dalla vendita degli immobili divenuti inutili. Per quanto riguarda l’affidabilità dei dati relativi al periodo 1992-2002, le autorità belghe affermano che in effetti, i costi della rete al dettaglio sono stati probabilmente sottostimati, poiché alcuni elementi che si sarebbe potuto considerare costi di rete sono stati raggruppati sotto altri centri di costo. Di conseguenza, le debolezze del metodo di estrapolazione retroattiva verrebbero mitigate dalle altre ipotesi, prudenti, adottate dalle autorità belghe per il calcolo dei costi degli esercizi precedenti.
(365)
Esistenza di un obbligo specifico di presenza territoriale: anche ammettendo l’esistenza di un vincolo di rete, l’argomentazione delle autorità belghe secondo cui tale vincolo è accompagnato da un compito distinto di presenza territoriale non appare giustificata. Sembra infatti che i contratti di gestione non contengano disposizioni specifiche che definiscono un reale obbligo di presenza territoriale che sarebbe distinto e andrebbe al di là delle esigenze connesse agli obblighi di servizio universale e agli altri obblighi di servizio pubblico. Al contrario, i contratti di gestione conclusi tra DPLP e lo Stato belga precisano che il vincolo di rete ha per unico obiettivo quello di garantire il servizio universale e gli altri SIEG (distribuzione di quotidiani e riviste, conti e vaglia postali, ...) e i costi di rete necessari a tale scopo sono, a priori, già contabilizzati nei conti di questi vari servizi (119). Inoltre, i contratti di gestione non prevedono alcun meccanismo mirante a compensare i costi di un obbligo di presenza territoriale. La Commissione fa notare che l’obbligo di definire preliminarmente i parametri di calcolo della compensazione è stato introdotto nella disciplina dei SIEG del 2005 e che è per il periodo successivo al 2005 che è stata constatata una sovracompensazione dei costi dei SIEG sostenuti da DPLP (cfr. il considerando 386).
(366)
Occorre notare che, conformemente all’articolo 3 della direttiva 97/67/CE, gli Stati membri sono tenuti a imporre ai loro operatori postali storici l’obbligo di fornire un servizio universale di qualità adeguata, soprattutto in termini di copertura geografica. Tale copertura geografica, che esiste nel presente caso riguardante il Belgio, non è tuttavia che uno dei molteplici aspetti dell’obbligo di servizio universale. Nei contratti di gestione che affidano il compito di servizio universale a DPLP, la Commissione non trova alcuna menzione di un compito supplementare che obblighi l’operatore postale storico a mantenere una rete più estesa, con un numero di uffici superiore alla copertura territoriale richiesta dall’obbligo di servizio pubblico e dagli altri servizi pubblici connessi e che risponda a una logica di coesione o di sviluppo territoriale. Non c’è alcun dubbio che ogni ufficio postale utilizzato da DPLP per assicurare il servizio universale contribuisce alla coesione territoriale (120), ma, da un punto di vista giuridico, l’obbligo di mantenere tale ufficio postale è legato alla necessità di garantire un servizio postale universale e altri servizi connessi di qualità adeguata. In virtù della giurisprudenza applicabile, per poter invocare un compito territoriale complementare, sarebbe necessario che DPLP fosse incaricata del compito distinto e chiaramente definito di mantenere degli uffici oltre a quelli della rete postale la cui dimensione è stata stabilita per il servizio universale. Tale mandato dovrebbe precisare gli obblighi, i relativi costi, come pure il sistema di finanziamento dei costi netti del compito territoriale supplementare.
(367)
La Commissione non trova alcuno di questi elementi nei contratti di gestione conclusi tra lo Stato e DPLP. Le autorità belghe e DPLP tentano infatti di giustificare a posteriori e in modo artificioso l’esistenza di un compito territoriale distinto, sostenendo che la copertura territoriale stabilita nei contratti di gestione ha una duplice ragion d’essere: una inerente al compito di servizio universale e l’altra di un presunto compito territoriale che va al di là dell’obbligo di servizio universale. Tuttavia, i contratti corrispondenti non contengono alcuna disposizione riguardante un presunto compito territoriale distinto che obbliga DPLP a mantenere una rete più ampia di quella prevista ai fini della fornitura del servizio universale.
(368)
Occorre notare che il carattere artificioso delle asserzioni delle autorità belghe e di DPLP emerge dal loro stesso ragionamento. Per diminuire il livello di un’eventuale sovracompensazione, le autorità belghe vorrebbero che la Commissione considerasse come costi generati da un compito territoriale supplementare che va al di là dell’obbligo di servizio universale, la differenza tra il costo reale di un ufficio postale a tutti gli effetti e quello di un ipotetico punto posta che lo sostituirebbe. Tale ragionamento non si basa su un’ipotetica rete più grande che DPLP manterrebbe per raggiungere degli obiettivi territoriali;si limita a evidenziare il costo supplementare occasionato dalla copertura del servizio universale, che, conformemente ai contratti di gestione, non dà luogo ad alcun aiuto. Tale mancanza di obiettivo territoriale è confermata dal fatto che le autorità belghe dovrebbero aumentare considerevolmente il numero di punti posta per fornire il servizio universale, dato che è impossibile assicurarlo con lo stesso numero di punti posta.
(369)
È possibile tuttavia osservare che, nonostante non sembri possibile accettare l’asserzione delle autorità belghe che reclamano un obbligo reale e distinto di presenza territoriale, il vincolo di rete imposto dallo Stato belga, che esige il mantenimento di una rete che permetta di assicurare il servizio universale e gli altri servizi pubblici, non riguarda soltanto tali servizi; esso induce anche dei costi supplementari per i servizi commerciali.
(370)
Secondo la contabilità per attività, e conformemente alla sentenza Chronopost, tutte le attività che utilizzano la rete al dettaglio contribuiscono ai suoi costi comuni, come illustrato al considerando 354. Di conseguenza, tutti i prodotti, compresi i prodotti commerciali, contribuiscono ai costi di rete. I costi derivanti dall’obbligo, imposto dallo Stato, di mantenere uffici postali, gravano sui prodotti commerciali, che sembrano costantemente generare perdite anche quando sono venduti a prezzo di mercato. DPLP propone i suoi servizi commerciali attraverso la rete perché finanzino una parte dei costi fissi di quest’ultima e contribuiscano così indirettamente al servizio universale.
(371)
Da un punto di vista economico, sembrerebbe sensato, al momento della valutazione della sovracompensazione di DPLP, tener conto delle perdite registrate dai prodotti commerciali, che sono indotte dagli obblighi di servizio universale e da altri servizi pubblici. Se DPLP ha un interesse economico a utilizzare la rete al dettaglio per vendere prodotti commerciali, ciò ha la conseguenza, dal punto di vista della contabilità dei costi, che una parte dei costi di rete che, altrimenti, verrebbe imputata al servizio pubblico, viene imputata ai prodotti commerciali che sembrano, per tale motivo, essere in deficit.
(372)
Di conseguenza, il calcolo della sovracompensazione nella fattispecie può riassumersi come segue:
-
Costo netto (costi - entrate) dei SIEG
-
Utile ragionevole autorizzato per i SIEG
+
Compensazioni annuali dei SIEG
+
Utili in eccesso supplementari derivanti dal settore riservato del servizio universale (al netto del finanziamento del servizio universale, ivi compreso il costo aggiuntivo di rete indotto per i servizi commerciali)
=
Sovracompensazione
(373)
La compatibilità dell’apporto di capitali del 1997 deve essere valutata in appresso nel quadro della valutazione della compatibilità delle compensazioni annuali dei SIEG, dato che non si tratta di una ricapitalizzazione distinta, ma di un versamento connesso alla compensazione accordata per i compiti di servizio pubblico per il periodo 1992-1996.
(374)
Dato che l’apporto di capitali del 2003 non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, la questione della compatibilità dell’aiuto non sussiste.
(375)
Dato che l’apporto di capitali del 2006 non costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, la questione della compatibilità dell’aiuto non sussiste.
(376)
Va rilevato che la garanzia dello Stato non figura nel contratto di gestione in quanto compensazione degli obblighi di servizio pubblico, e la sua compatibilità non può essere valutata ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE. Dato che le autorità belghe non hanno indicato alcuna altra base su cui far riferimento per stabilirne la compatibilità e dato che la Commissione non ne ha individuata nessuna, la misura costituisce un aiuto al funzionamento incompatibile con il mercato interno e deve, per tale ragione, essere recuperata.
(377)
Come già indicato, l’esenzione dall’imposta sulle società non ha conferito alcun vantaggio a DPLP e non costituisce pertanto un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE.
(378)
Le esenzioni dall’imposta relativa agli immobili e dalle imposte locali costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, ma devono essere considerate come aiuti esistenti, perché sono state disposte prima dell’entrata in vigore del trattato. È d’altro canto opportuno notare che tali misure fiscali non figurano nei contrati di gestione in quanto compensazione degli obblighi di servizio pubblico.
(379)
Pertanto, le esenzioni fiscali non incidono sul calcolo della sovracompensazione, il quale si basa sui costi effettivamente sostenuti da DPLP (che già contengono gli effetti di tali esenzioni fiscali).
(380)
Le esenzioni fiscali saranno dunque trattate nel quadro di un procedimento distinto relativo agli aiuti esistenti, conformemente agli articoli 17, 18 e 19 del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo 93 del trattato CE (121).
6.3.3.3. Calcolo dell’importo della sovracompensazione
(381)
L’importo della sovracompensazione può essere calcolato sulla base della valutazione illustrata nella sottosezione 6.3.3.2. Conformemente al meccanismo di finanziamento del servizio pubblico predisposto dalle autorità belghe nei contratti di gestione, la sovracompensazione sarà calcolata separatamente per ciascun periodo di mandato.
Primo contratto di gestione: 1992-1996
(in migliaia di EUR)
-
Costi netti del servizio pubblico
:
-
[…]
-
Costi di rete indotti
:
-
[…]
-
Utile ragionevole autorizzato
:
-
[…]
(margine operativo del 4,8 %)
+
Compensazioni versate dallo Stato
:
+
[…]
+
Apporto di capitali (1997)
:
+
62 000
(compensazione SIEG differita)
+
Trasferimento di immobili
:
+
112 209
=
Sovracompensazione
=
[…]
Secondo contratto di gestione: 1997-2002
Calcolo degli utili in eccesso supplementari derivanti dal settore riservato servizio universale (OSU R)
(in migliaia di EUR)
+
Utili in eccesso OSU R
:
+
[…]
utili OSU R che superano un margine operativo del 4,8 %
Costi di rete indotti dall’OSU
:
[…]
Costo netto OSU NR
:
[…]
(OSU NR in perdita)
Utile ragionevole OSU NR
:
[…]
(margine operativo del 4,8 %)
=
Costi del servizio universale che devono essere finanziati dal settore riservato
=
[…]
Utili in eccesso supplementari generati dal settore riservato e che riducono i costi netti dei SIEG
=
[…]
Calcolo della sovracompensazione:
(in migliaia di EUR)
-
Costi netti del servizio pubblico
:
-
[…]
-
Utile ragionevole autorizzato
:
-
[…]
(margine operativo del 4,8 %)
+
Compensazioni versate dallo Stato
:
+
1 286 461
+
Utili in eccesso supplementari OSU R
+
[…]
=
Sovracompensazione
=
[…]
Terzo contratto di gestione: 2003-2005
Calcolo degli utili in eccesso supplementari derivanti dal settore riservato del servizio universale (OSU R)
(in migliaia di EUR)
+
Utili in eccesso OSU R
:
+
[…]
(utili OSU R che superano un margine operativo del 4,8 %)
Costi di rete indotti dall’OSU
:
[…]
Costo netto OSU NR
:
-
[…]
(OSU NR beneficiario)
Utile ragionevole OSU
:
[…]
(margine operativo del 4,8 %)
=
Costi generati dall’OSU che devono essere
=
[…]
(nessuna perdita da finanziare)
generati dal settore riservato e che riducono i costi netti dei SIEG
=
[…]
Calcolo della sovracompensazione:
(in migliaia di EUR)
-
Costi netti del servizio pubblico
:
-
[…]
-
Utile ragionevole autorizzato
:
-
[…]
(4,8 % return on sales)
+
Compensazioni versate dallo Stato
:
+
677 985
+
Utili in eccesso supplementari OSU R
:
+
[…]
=
Sovracompensazione
=
[…]
Quarto contratto di gestione: 2006-2010
Calcolo degli utili in eccesso supplementari derivanti dal settore riservato del servizio universale (OSU R)
(in migliaia di EUR)
+
Utili in eccesso OSU R
:
+
[…]
(utili OSU R che superano un margine operativo del 4,8 %)
Costi di rete indotti dall’OSU: […]
:
[…]
Costo netto OSU NR
:
[…]
(OSU NR beneficiario)
Utile ragionevole OSU
:
[…]
(margine operativo del 4,8 %)
=
Costi generati dall’OSU che devono essere finanziati dal settore riservato
=
[…]
(nessuna perdita da finanziare)
generati dal settore riservato e che riducono i costi netti dei SIEG
=
[…]
Calcolo della sovracompensazione:
(in migliaia di EUR)
-
Costi netti del servizio pubblico
:
-
[…]
-
Utile ragionevole autorizzato
:
-
[…]
(margine operativo del 4,8 %)
+
Compensazioni versate dallo Stato
:
+
677 985
+
Utili in eccesso supplementari OSU R
:
+
[…]
=
Sovracompensazione
=
[…]
Altre misure
Garanzia dello Stato
(in migliaia di EUR)
Garanzia accordata dallo Stato nel 2004:
1 500
=
1 500
(382)
Come convenuto con le autorità belghe (122), il metodo «più obiettivo e equilibrato» per definire l’intervallo di tempo da prendere in considerazione per calcolare la sovracompensazione globale nel presente caso è l’approccio «contratto per contratto». La Commissione non vede alcuna obiezione ad accettare la richiesta delle autorità belghe. Infatti, tale metodo offre una maggiore prevedibilità e certezza del diritto alle parti e tende così a ridurre il rischio di sovracompensazione. Ogni periodo sarà quindi esaminato separatamente e nessuna sottocompensazione o sovracompensazione sarà riportata da un periodo all’altro.
(383)
Le autorità belghe sostengono tuttavia che, prima dell’entrata in vigore della disciplina dei SIEG del 2005, la Commissione applicava, in modo costante, un metodo globale di calcolo della sotto-/sovracompensazione. Su tale base, le autorità belghe hanno chiesto specificatamente di raggruppare gli anni anteriori al 2005 (123) ai fini di un calcolo globale della sotto-/sovracompensazione.
(384)
La Commissione fa rilevare che dato che è stata stabilita una sottocompensazione per i tre contratti di gestione applicabili prima del 2005, il fatto di raggruppare tutti gli anni non avrebbe alcuna conseguenza sull’importo della sovracompensazione da recuperare.
(385)
Inoltre, la Commissione fa notare che, dall’adozione della disciplina dei SIEG del 2005, i «parametri per il calcolo, il controllo e la revisione della compensazione» devono essere preliminarmente definiti nell’atto o negli atti che affidano il mandato (124). Dato che il quarto contratto di gestione non prevede alcuna compensazione per i costi, qualunque essi siano, sostenuti al di fuori del suo periodo di validità (2006-2010), la sotto-compensazione constatata per dei periodi non coperti da detto contratto non può essere compensata da un’eventuale sovracompensazione versata a DPLP.
(386)
La Commissione conclude che DPLP ha ricevuto una sovracompensazione pari a 415 milioni di EUR per l’esecuzione dei suoi compiti di servizio pubblico, in particolare nel corso del periodo di applicazione del quarto contratto di gestione. Dato che la sovracompensazione costituisce un aiuto incompatibile, deve essere recuperata.
7. CONCLUSIONE
(387)
L’assunzione degli oneri pensionistici, i trasferimenti pubblici annuali, i trasferimenti di immobili, l’apporto di capitali del 1997, le esenzioni fiscali e la garanzia dello Stato costituiscono misure di aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, dal momento che hanno sollevato DPLP da costi che le imprese private devono normalmente sostenere.
(388)
Gli apporti di capitali del 2003 e del 2006 non costituiscono aiuti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, perché lo Stato ha agito conformemente al principio dell’investitore in un’economia di mercato.
(389)
La Commissione constata che il Belgio ha attuato illegalmente le misure, in violazione dell’articolo 108, paragrafo 2, del TFUE, ad eccezione dell’apporto di capitali del 2003, che è stato dovutamente notificato alla Commissione prima di essere attuato, e delle esenzioni fiscali, che costituiscono aiuti esistenti.
(390)
L’assunzione degli oneri pensionistici non ha posto DPLP in una situazione più favorevole di quella dei suoi concorrenti per quanto riguarda la contribuzione previdenziale. La misura può dunque essere dichiarata compatibile ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE.
(391)
Le compensazioni annuali concesse nel quadro del quarto contratto di gestione costituiscono aiuti incompatibili ai sensi dell’articolo 106, paragrafo 2, del TFUE nella misura in cui vi è stata sovracompensazione per DPLP.
(392)
La garanzia concessa dallo Stato costituisce un aiuto incompatibile.
(393)
L’esenzione dall’imposta relativa agli immobili e l’esenzione dalle imposte locali costituiscono aiuti esistenti e verranno trattate separatamente nel quadro di un procedimento relativo agli aiuti esistenti, conformemente agli articoli 17, 18 e 19 del regolamento (CE) n. 659/1999.
(394)
Conformemente al punto 5 della disciplina dei SIEG, la presente decisione non pregiudica le disposizioni dell’Unione in vigore in materia di appalti pubblici e di concorrenza,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
L’aiuto di Stato sotto forma di assunzione degli oneri pensionistici, concesso a De Post-La Poste (DPLP, attualmente bpost) e attuato dal Belgio, è compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, punto c), del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Articolo 2
L’aiuto di Stato sotto forma di una compensazione dei costi di servizio pubblico, concesso a De Post-La Poste (DPLP, attualmente bpost) e al quale il Belgio ha dato illegalmente attuazione in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, è incompatibile con il mercato interno.
Articolo 3
I capitali conferiti a De Post-La Poste (DPLP, attualmente bpost) dal Belgio nel 2003 e nel 2006 non costituiscono un aiuto ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea.
Articolo 4
L’aiuto di Stato sotto forma di garanzia dello Stato, accordato a De Post-La Poste (DPLP, attualmente bpost) ed attuato abusivamente dal Belgio in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, è incompatibile con il mercato interno.
Articolo 5
1. Il Belgio recupera gli aiuti incompatibili concessi nell’ambito delle misure di cui agli articoli 2 e 4.
2. Gli importi da recuperare comprendono gli interessi maturati a decorrere dalla data in cui sono stati posti a disposizione del beneficiario, fino alla data del loro recupero effettivo.
3. Gli interessi sono calcolati sulla base del tasso percentuale di interesse conformemente al capo V del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione (125) e al regolamento (CE) n. 271/2008 che modifica il regolamento (CE) n. 794/2004.
4. Il Belgio annulla tutti i pagamenti in sospeso degli aiuti concessi nell’ambito delle misure di cui agli articoli 2 e 4, a decorrere dalla data di adozione della presente decisione.
Articolo 6
1. Il recupero degli aiuti concessi nell’ambito delle misure di cui agli articoli 2 e 4 è immediato e effettivo.
2. Il Belgio garantisce l’esecuzione della presente decisione entro quattro mesi dalla data della sua notifica.
Articolo 7
1. Entro due mesi dalla notifica della presente decisione, il Belgio trasmette le seguenti informazioni alla Commissione:
a)
l’importo complessivo (capitale e interessi) che deve essere recuperato presso il beneficiario;
b)
una descrizione dettagliata delle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione;
c)
i documenti attestanti che al beneficiario è stato imposto di rimborsare l’aiuto.
2. Il Belgio informa la Commissione dei progressi delle misure nazionali adottate per l’esecuzione della presente decisione fino al completo recupero degli aiuti concessi nell’ambito delle misure di cui agli articoli 2 e 4. Trasmette immediatamente, dietro semplice richiesta della Commissione, le informazioni relative alle misure già adottate e previste per conformarsi alla presente decisione. Fornisce inoltre informazioni dettagliate riguardo all’importo degli aiuti e degli interessi già recuperati presso il beneficiario.
Articolo 8
Il Regno del Belgio è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, il 25 gennaio 2012

Labels: 2
4
19
12
18