Document ID: 31999D0329

DECISIÓN DE LA COMISIÓN
de 12 de abril de 1999
en relación con un procedimiento con arreglo a los artículos 85 y 86 del Tratado CE y a los artículos 53 y 54 del Acuerdo EEE (Asuntos IV/D-1/30.373 - P& I Clubs/IGA y IV/D-37.140 - P& I Clubs/Pooling Agreement)
[notificada con el número C(1999) 221]
(El texto en lengua inglesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(1999/329/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,
Visto el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo,
Visto el Reglamento n° 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, Primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado(1), cuya última modificación la constituye el Acta de adhesión de Austria, de Finlandia y de Suecia, y, en particular, sus artículos 2, 6 y 8,
Vistas las notificaciones formales de solicitud de declaración negativa o exención, presentadas conforme al artículo 4 del Reglamento no 17 por el International Group Agreement (Acuerdo internacional de grupo) los días 18 de junio de 1981 y 27 de julio de 1984, la solicitud de 20 de febrero de 1995 de prórroga de la exención concedida el 16 de diciembre de 1985 y las notificaciones formales de exención de 7 de julio de 1998 con respecto al International Group Pooling Agreement (Acuerdo internacional de consorcio de grupo), y de 21 de octubre de 1998 con respecto al International Group Agreement,
Vista la publicación, efectuada con arreglo al apartado 3 del artículo 19 del Reglamento no 17, de una notificación, relativa al International Group Pooling Agreement, aparecida el 14 de agosto de 1998(2), y otra similar publicada el 21 de octubre, relativa al International Group Agreement(3),
Tras consultar con el Comité consultivo sobre prácticas restrictivas y posiciones dominantes,
Considerando lo siguiente:
A. HECHOS
1. INTRODUCCIÓN
(1) El presente asunto trata de la compatibilidad con las normas de competencia del Tratado CE y del Acuerdo sobre el EEE de dos acuerdos celebrados dentro del International Group of Protection & Indemnity Clubs, concretamente el International Group Pooling Agreement (en lo sucesivo "Pooling Agreement") y el International Group Agreement (en lo sucesivo "IGA").
(2) El IGA fue notificado originalmente a la Comisión en 1981. La Comisión le concedió una exención formal por diez años. Ésta expiró en febrero de 1995 y el IG solicitó una prórroga de la exención.
(3) En junio de 1997 la Comisión dirigió un pliego de cargos al IG porque consideró que tanto el Pooling Agreement como el IGA infringían las normas de competencia del Tratado CE. Con anterioridad al pliego de cargos, el Greek Shipping Cooperation Commitee (Comité de cooperación naviera griega, en lo sucesivo "GSCC"), una organización naviera establecida en Londres que se encarga de la tramitación de asuntos que afectan a buques pertenecientes a empresas griegas, había presentado una denuncia contra el Pooling Agreement.
(4) A raíz de la adopción del pliego de cargos, el IG decidió modificar los acuerdos para adaptarlos a las normas de competencia comunitarias y del Espacio Económico Europeo (EEE). En julio de 1998 presentó la versión modificada del Pooling Agreement y en octubre del mismo año, del IGA.
2. PARTES CONTRATANTES
(5) Los Protection & Indemnity Clubs (Clubes de protección e indemnización, en lo sucesivo "P& I Clubs") son asociaciones mutuas sin ánimo de lucro que ofrecen seguro de protección e indemnización (en lo sucesivo "seguro de P& I") a sus socios, a saber, los armadores de los P& I Clubs. Cada P& I Club es regido por una junta que representa a los socios, pero la verdadera administración está a cargo de directores profesionales nombrados por la junta.
(6) El International Group of P& I Clubs (en lo sucesivo "IG" es una asociación mundial de P& I Clubs. Actualmente forman parte del IG diecinueve P& I Clubs (siete del Reino Unido, cuatro de Bermuda, tres de Luxemburgo, dos de Noruega, uno de Estados Unidos, uno de Japón y uno de Suecia).
3. MERCADO DE SEGUROS DE P& I
(7) El mercado del seguro marítimo directo puede dividirse en dos amplios sectores: uno de ellos abarca los riesgos de daños a buques (el casco, la maquinaria, etc.), y lo ofrecen por regla general las compañías de seguros comerciales. El otro, llamado "seguro de protección e indemnización" (P& I), cubre daños contractuales y la responsabilidad frente a terceros y ha sido tradicionalmente ofrecido por mutualidades de armadores, los P& I Clubs.
(8) "Protección e indemnización" es un concepto general en el que se incluye el aseguramiento de diferentes tipos de riesgos: lesiones o muerte de miembros de la tripulación, pasajeros y otras personas; daños por colisión con buques; otros daños causados a la propiedad de terceros (por ejemplo, equipo portuario); contaminación; carga y otros (por ejemplo, gastos de recuperación de restos de naufragio). La mayoría de las compañías de seguros de P& I ofrecen todos estos tipos de cobertura dentro de un contrato individual.
(9) Alrededor de un 89 % del tonelaje mundial, y casi el 100 % del tonelaje europeo (EU-AELC), es asegurado por los P& I Clubs, los cuales son miembros del IG. Actualmente, estos clubes ofrecen una cobertura que representa unos 3900 millones de euros (4250 millones de dólares estadounidenses).
(10) Las cuotas de mercado de los P& I Clubs del IG en el mundo entero oscilan desde un 16,3 %, en el caso de UK Mutual, a menos del 1 %, en el de American Club. En el cuadro que se presenta a continuación pueden verse las cifras correspondientes a cada uno de los P& I Clubs en el ejercicio 1998/99(4).
SITIO PARA UN CUADRO
(11) El tonelaje remanente es asegurado por pequeñas mutualidades de P& I independientes o compañías de seguros comerciales marítimas, o bien no está asegurado en absoluto contra riesgos de P& I. Las mutualidades de P& I independientes normalmente se especializan en tipos específicos de buques, tales como los de transporte de carga seca, costeros o pesqueros, y ofrecen bajos niveles de cobertura de P& I. Los aseguradores más importantes de este tipo son las mutualidades Ocean Marine.
(12) Algunos P& I Clubs que son miembros del IG ofrecen, de forma independiente, seguros para algunos tipos específicos de buques. Por ejemplo, Shipowners Mutual Protection retiró todas las pólizas correspondientes a buques de pesca de los acuerdos IG en 1996 y ahora los asegura por un valor hasta 500 millones de dólares estadounidenses.
(13) Algunas compañías de seguros comerciales, tales como Lloyd's Syndicates, Southern Seas (Chubb Insurance), Terra Nova o HIH ofrecen también seguro directo de P& I. Sus cuotas de mercado no son, por el momento, significativas.
4. ACUERDOS
4.1. El Pooling Agreement
(14) El Pooling Agreement es esencialmente un contrato de repartición de la siniestralidad concertado entre asociaciones mutuas. Su propósito es efectuar una repartición proporcional entre todos los P& I Clubs de aquellos siniestros cuyo valor es superior a cierta cantidad. El contrato fue firmado por primera vez en 1899 entre seis P& I Clubs constituidos en el Reino Unido. Desde entonces ha sido modificado varias veces y nuevos clubes se han adherido al mismo.
(15) Sólo dieciocho P& I Clubs participan en el Pooling Agreement. El otro miembro del IG, SMP, de Luxemburgo, participa indirectamente por estar reasegurado en uno de los clubes.
4.1.1. Contrato de repartición de la siniestralidad
(16) El contrato de repartición de la siniestralidad prevé diferentes grados de cobertura de seguro, a saber:
a) los primeros 4,57 millones de euros (5 millones de dólares estadounidenses) de cualquier siniestro son pagados por el club cuyo socio ha incurrido en la responsabilidad. Esto se denomina la "retención" del club. La mayoría de los siniestros con que se enfrentan los clubes se incluyen en este grado (un 99 % en número y un 82 % en valor, para el período 1985-1995);
b) el exceso de cualquier siniestro superior a 4,57 millones de euros (5 millones de dólares estadounidenses) hasta un máximo de 27,42 millones de euros (30 millones de dólares estadounidenses) es repartido entre los clubes sujetos al Pooling Agreement. Entre 1985 y 1995 se han registrado en este grado alrededor de veinte siniestros por año;
c) el exceso de cualquier siniestro superior a 27,42 millones de euros (30 millones de dólares estadounidenses) y hasta 1800 millones de euros (2000 millones de dólares estadounidenses) es asumido por el Group General Excess Loss Reinsurance Contract (Contrato colectivo de reaseguro de exceso de pérdida), acordado colectivamente por los clubes con compañías de seguros comerciales. Solamente uno o dos siniestros por año alcanzan este grado;
d) el exceso de cualquier siniestro superior a la cantidad del reaseguro de exceso y hasta aproximadamente 3900 millones de euros (4250 millones de dólares estadounidenses) es de nuevo repartido entre los clubes sujetos al Pooling Agreement. Este se denomina el grado "excedente" (overspill). Hasta la fecha ningún siniestro se ha clasificado en este grado.
(17) La descripción "hasta aproximadamente" 3900 millones de euros (4250 millones de dólares estadounidenses), refiriéndose al límite fijado para el excedente, requiere aclaración. En realidad, este límite no representa una cantidad fija. En caso de producirse un siniestro de grado excedente, cada socio tendrá que contribuir hasta un 2,5 % de la responsabilidad máxima que tendría que asumir de acuerdo con la letra b) del apartado 1 del artículo 6 del International Convention on Limitation of Liability for Maritime Claims (Convenio internacional sobre limitación de responsabilidad en siniestros marítimos) de 1976 (cláusula 14.2 del Pooling Agreement). Este artículo determina una serie de cantidades máximas que tendrá que asumir un armador de resultas de cualquier catástrofe individual, según el tonelaje del buque en cuestión(5). La cifra de 3900 millones de euros (4250 millones de dólares estadounidenses) se calcula añadiendo el 2,5 % de las cifras de responsabilidad máxima correspondientes a cada uno de los buques asegurados por los P& I Clubs que participan en el Pooling Agreement.
(18) En cuanto al grado denominado "de retención", como ya se ha dicho, la totalidad del siniestro corre a cargo del club cuyo socio ha incurrido en la responsabilidad. En cada uno de los otros grados, los siniestros se reparten entre los clubes de acuerdo con reglas diferentes:
a) los siniestros por un valor situado entre 4,57 millones de euros (5 millones de dólares estadounidenses) y hasta 27,42 millones de euros (30 millones de dólares estadounidenses) son repartidos de acuerdo con el porcentaje de siniestros, tonelaje y demandas de pago (anticipos y suplementos) de cada club. Cada uno de estos tres factores supone un tercio del porcentaje final (por ello este método se denomina "fórmula 1/3"). No obstante, existen dos variantes para esta fórmula. En primer lugar, hay un ajuste del índice de siniestralidad que tiene en cuenta si previamente el club pertinente había recibido una cantidad mayor o menor de contribuciones que la efectivamente aportada a otros socios. En segundo lugar, entre 18,3 millones de euros (20 millones de dólares estadounidenses) y hasta 27,42 millones de euros (30 millones de dólares estadounidenses), el club responsable del siniestro es sancionado con un 20 % del total (cláusula 10.1 y anexo VI del Pooling Agreement).
b) El costo del contrato colectivo de reaseguro de exceso de pérdida se reparte entre los clubes de acuerdo con el tonelaje asegurado por cada uno de ellos. No obstante, la cuota a pagar por tonelada dependerá del tipo de buque. A los buques que ya han sufrido siniestros de este nivel se les aplican cuotas por tonelada más altas. En realidad, los buques cisterna han generado alrededor de un 80 % de los siniestros que han alcanzado este nivel y, por consiguiente, sus cuotas por tonelada son mucho más altas.
c) Un siniestro de grado excedente sería distribuido entre todos los clubes según la proporción en que contribuye el límite de cada uno de ellos al límite agregado total de todos ellos, lo cual se calcula de acuerdo con el método descrito anteriormente (véase el considerando 17).
(19) De todos modos debe tenerse en cuenta que, en caso de producirse un siniestro de grado excedente, cada club tiene derecho a deducir de su contribución las cantidades que no sean "económicamente recuperables" de sus socios (cláusula 14.3 del Pooling Agreement). Un grupo de expertos se encarga de determinar las sumas que no son "económicamente recuperables" en caso de divergencia entre clubes (cláusula 15 del Pooling Agreement). Esta cláusula limita el riesgo de los clubes, al tiempo que previene que éstos desembolsen cantidades que nunca serían capaces de percibir en su totalidad.
4.1.2. Nivel de cobertura común mínimo
(20) Como se indicaba anteriormente (véase el considerando 16), todos los socios de los P& I Clubs están obligados a participar en la repartición de la siniestralidad hasta aproximadamente 3900 millones de euros (4250 millones de dólares estadounidenses).
(21) Antes del 20 de febrero de 1998, esta cifra había sido fijada en unos 16500 millones de euros (18000 millones de dólares estadounidenses, el 20 % de la responsabilidad máxima de acuerdo con la International Convention on Limitation of Liability for Maritime Claims de 1976). En el pliego de cargos, la Comisión consideró que este elevado nivel de cobertura mínimo contravenía el artículo 85 porque no permitía que los clubes compitieran mediante la oferta de niveles de cobertura inferiores a unos 16500 millones de euros (18000 millones de dólares estadounidenses), para los cuales existía una demanda considerable. La Comisión también consideró que este acuerdo, que imponía un alto nivel común de cobertura, constituía un abuso de la posición colectiva dominante de acuerdo con el artículo 86, ostentada por los P& I Clubs, merced al cual limitaban el alcance de la cobertura de seguro disponible en el mercado en perjuicio de los clientes.
(22) Como respuesta al pliego de cargos, los clubes del IG acordaron reducir el nivel común mínimo de cobertura de unos 16500 millones de euros (18000 millones de dólares estadounidenses) a 3900 millones de euros (4250 millones de dólares estadounidenses).
(23) El IG notificó también una enmienda del Pooling Agreement donde se aclara que los P& I Clubs son libres, fuera del Pooling Agreement, de ofrecer niveles de cobertura más altos que el nivel común mínimo y, por consiguiente, de competir entre ellos en tal prestación (enmienda a la cláusula 5 del anexo III del Pooling Agreement). También pueden ofrecer, con toda libertad, fuera del Pooling Agreement, niveles más bajos de manera individual.
4.1.3. Aprobación de las normas del club
(24) El Pooling Agreement también incluye ciertas cláusulas que no tienen que ver con el método de repartición de la siniestralidad entre los P& I Clubs, pero que no obstante están directamente relacionadas con el mismo. Las normas que rigen las pólizas de seguro (rules) y los métodos de contabilidad de cada club están sujetos a la aprobación de los otros socios del Pooling Agreement (cláusula 16). En la actualidad, tres cuartas partes de los P& I Clubs pueden privar de los beneficios del consorcio a cualquier P& I Club cuyas normas y métodos de contabilidad no estén aprobados por ellos.
4.1.4. Disposiciones de reaseguro
(25) El Pooling Agreement también dispone las pautas que debe seguir cualquier club que desee reasegurar a una tercera compañía de seguros, ya se trate de una mutua de seguros o de una compañía de seguros comercial.
(26) En un principio establecía unas condiciones objetivas que los aseguradores mutuos debían cumplir para ser reasegurados por un P& I Club. Para los aseguradores comerciales no había condiciones. Esto daba al IG la posibilidad de discriminar entre estos últimos y reasegurar únicamente a algunos de ellos. Por otro lado, el Pooling Agreement no tenía ninguna norma de procedimiento que garantizara que los P& I Clubs respetaran las condiciones objetivas impuestas a los aseguradores mutuos. En el pliego de cargos la Comisión había considerado que el Pooling Agreement no establecía unos criterios objetivos y unos procedimientos adecuados para decidir si un club podía ofrecer reaseguro a una tercera compañía de seguros. Esto constituía una infracción del artículo 86 del Tratado.
(27) El IG ha notificado la modificación de las disposiciones pertinentes (enmiendas del anexo X del Pooling Agreement). Las enmiendas propuestas especifican que cualquier club que desee reasegurar a una tercera compañía de seguros deberá presentar una solicitud al IG. Las partes contratantes del Pooling Agreement tendrán que decidir si la tercera compañía de seguros satisface una serie de condiciones. Algunas de ellas son generales mientras que otras son aplicables específicamente a las compañías mutuas o a las comerciales. Con respecto a las condiciones generales, la compañía de seguros debe dar pruebas de solvencia financiera, su cobertura de P& I debe ser similar a la proporcionada por los clubes IG, y debe efectuar una contribución equitativa destinada a cubrir la siniestralidad del consorcio y las cuotas del contrato de exceso de pérdida. Además, si se trata de una mutua de seguros (no favorecida en su país por leyes que restringen a las compañías de seguros la libertad de elegir armadores o buques de este país), deberá operar auténticamente sin ánimo de lucro, su experiencia y principios con respecto a la tramitación de siniestros deberán ser compatibles con los de los P& I Clubs, y deberá atenerse a los términos del IGA. Si se trata de una compañía de seguros comercial (favorecida en su país por leyes discriminatorias que restringen a las compañías de seguros la libertad de elegir armadores o buques de este país), el club que efectúe el reaseguro deberá responsabilizarse, en nombre del asegurador, de la tramitación de siniestros y de la clasificación de los armadores sobre una base mutua.
(28) En lo que se refiere al procedimiento aplicable, un subcomité del IG deberá hacer una recomendación sobre la solicitud en el plazo de treinta días después de haber sido recibida toda la información pertinente (este período puede prorrogarse otros treinta días durante el transcurso de la renovación). Seguidamente, los clubes votan sobre la base de la recomendación. Si la decisión es negativa, deben entregar a la compañía de seguros cuyo reaseguro ha sido denegado una notificación escrita a tal efecto en el plazo de diez días después de la votación. En dicha notificación han de indicarse las razones de la denegación. La compañía de seguros tendrá derecho a apelarla. La apelación será estudiada por tres árbitros, quienes decidirán si los clubes han aplicado las condiciones arriba indicadas de forma razonable. Las partes nombrarán cada una un árbitro en el plazo de catorce días después de la presentación de la solicitud de arbitraje y el tercero será nombrado, en el plazo de diez días tras el nombramiento de los dos primeros, por los otros dos; deberá tratarse de un abogado experimentado en seguros y en asuntos comerciales. Los árbitros determinarán sus propios procedimientos y actuarán con la debida prontitud. Deberán emitir su laudo por escrito, indicando sus razones al respecto. Su laudo será de carácter vinculante.
4.2. El International Group Agreement (IGA)
(29) Originalmente el IGA era un acuerdo entre caballeros celebrado entre los clubes para establecer unas normas y métodos aplicables al eventual ofrecimiento de cobertura P& I a un armador que ya perteneciera a otro club. A comienzos de la década de los ochenta se convirtió en un acuerdo escrito entre todos los miembros del IG. En él se establecen las normas que deben cumplir las partes del Pooling Agreement. En los considerandos 30 a 40 se describen sus principales características.
4.2.1. Procedimientos de oferta de precio
(30) El IGA limita la libertad que tienen los P& I Clubs de ofertar un precio a los armadores respecto a buques asegurados por otros clubes con el fin de atraerlos. Se llama "precio" a la contribución que un buque aporta para sufragar los diferentes elementos de coste a cargo del P& I Club que lo asegura: coste de los siniestros que deba asumir el club en virtud de la norma relativa al nivel de retención, coste de los siniestros cuando se comparte con los otros clubes con arreglo al Pooling Agreement, coste de reaseguro y, en algunos casos, carga específica en concepto de costes administrativos del club. La contribución se calcula al comenzar el año de la póliza y se paga normalmente a plazos: al empezar un año de póliza, el armador desembolsa por cada buque una cantidad inicial (pago anticipado); posteriormente deberá efectuar otras contribuciones (pagos suplementarios, normalmente tras dos o tres años), cuando se conozca el pasivo total de su club, sus gastos administrativos y los ingresos por inversiones correspondientes a ese año.
(31) El IGA determina que, cuando se ofrezca un precio para el aseguramiento de un buque a partir del 20 de febrero siguiente (el año de la póliza comienza el 20 de febrero y, por consiguiente, todos los movimientos de un club a otro se hacen efectivos en dicha fecha), ningún club podrá ofrecer precios más bajos que los del que en ese momento estuviera asegurando los buques (en lo sucesivo, "el club tenedor"), a menos que un comité de expertos convocado por el nuevo club considere que el precio de aquél es excesivamente alto. El comité está compuesto de tres expertos: uno de cada club directamente implicado y un experto independiente nombrado por el IG.
(32) En 1985 fue introducido un nuevo procedimiento a instancias de la Comisión: un club (el "nuevo club") podrá ofrecer un precio más bajo que el del club tenedor si ha llegado a un acuerdo en firme con el armador antes del 30 de septiembre y el nuevo club lo notifica al club tenedor en el plazo de tres días. Si este último considera que el precio del nuevo es excesivamente bajo, podrá apelar a un comité de expertos.
(33) El pliego de cargos de 2 de junio de 1997 consideró que estos procedimientos eran contrarios al artículo 85 del Tratado porque impedían que los P& I Clubs compitieran en materia de precios, y que no eran indispensables para un correcto funcionamiento del Pooling Agreement. El nuevo procedimiento implantado en 1985 no había fomentado la competencia de forma satisfactoria. Al parecer, en los primeros años llevaron a cabo consultas sobre las tarifas de los seguros de buques en varias ocasiones, pero sólo en un caso se llegó a utilizar el procedimiento para cambiar de un club a otro. En los últimos años el procedimiento ha sido totalmente abandonado(6).
(34) El IG ha notificado ahora una modificación de los procedimientos de oferta de precio que reduce su importancia. A partir del 20 de febrero de 1999, los procedimientos correspondientes al siguiente año de póliza ya no atañerán a todos los elementos del coste de un P& I Club como en la actualidad, sino que se limitarán a los costes de los siniestros y de reaseguro. Esto significa que los costes administrativos del club quedarán fuera de los procedimientos de oferta de precios.
(35) De acuerdo con los procedimientos de oferta de precios modificados, los clubes podrán elegir entre cobrar de forma independiente sus gastos administrativos (incluyéndolos como un elemento diferenciado en el precio ofrecido a comienzos de año) o financiarlos a partir de sus ingresos de inversión. En cualquier caso, los procedimientos de oferta de precios excluirán totalmente los elementos de coste correspondientes a los costes administrativos. En el primer caso, los procedimientos modificados permitirán que un nuevo club, con unos costes administrativos menores, ofrezca un precio más bajo, lo que repercute inmediatamente en el anticipo abonado por el armador. En el segundo caso, es decir, cuando el club no incluye en su precio una parte correspondiente a los gastos administrativos, los procedimientos modificados beneficiarán también a los armadores porque, al cambiar de club, disfrutarán de los costes administrativos más bajos del nuevo club en el año de póliza que comienza. Los costes administrativos del club se tendrán en cuenta al determinar los pagos suplementarios. El IG espera que, en la mayoría de los casos, la modificación de los procedimientos de oferta de precios dará como resultado la segunda de las situaciones descritas, porque la mayoría de los clubes preferirán ofrecer en el futuro un precio que no incluya un elemento específico correspondiente a los costes administrativos.
(36) Los procedimientos de oferta de precios modificados irán acompañados de disposiciones destinadas a aumentar la transparencia de los costes administrativos de cada P& I Club. Los clubes calcularán cada año una relación de gastos medios a lo largo de cinco años donde se exprese el porcentaje que suponen los gastos administrativos en los ingresos por primas e inversiones. Esta relación se incluirá en los balances publicados por los clubes y será facilitada tanto por el nuevo club como por el tenedor, cada vez que un club haga una oferta de precio a un buque asegurado por otro club.
(37) Al calcular la relación de gastos medios, los costes administrativos y los ingresos de inversión serán definidos de acuerdo con lo dispuesto en las directivas contables de la Comunidad, especialmente en la Directiva 91/674/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1991, relativa a las cuentas anuales y a las cuentas consolidadas de las empresas de seguros(7). El concepto de costes administrativos se refiere a todos los gastos incurrirlos por un club (excepto los correspondientes a los siniestros y posible siniestralidad) y en él se incluyen comisiones, corretaje y otros gastos de adquisición y depreciación. Se consideran "ingresos de inversión" las pérdidas y ganancias en capital y en activos monetarios, realizadas o no, acaecidas durante el ejercicio financiero, menos los gastos correspondientes.
4.2.2. Precios para los buques cisterna
(38) El IGA cuenta con unas normas especiales para los precios correspondientes a los buques cisterna. En primer lugar, el IG recomienda anualmente una provisión mínima para la siniestralidad de este tipo de buques, que deberá repartirse con arreglo al Pooling Agreement. En segundo lugar, el IGA prescribe explícitamente que las ofertas de precios para los buques cisterna tengan en cuenta de forma justa y adecuada todos los elementos pertinentes del coste (cláusula 6.2) y establece un procedimiento que permite a los clubes consultar a un comité de expertos acerca de la aceptación de aseguramiento de un buque cisterna por parte de otro club. En estos casos, el comité podrá decidir si el club que asegura el buque ha tenido en cuenta de forma justa y adecuada todos los elementos de coste (cláusula 12.4). Este reenvío a un comité de expertos sólo ha tenido lugar una vez desde 1985.
(39) El IG ha notificado una modificación que garantiza la coherencia de esta norma con las modificaciones de los procedimientos de oferta de precios anteriormente señaladas. Desde comienzos del ejercicio financiero próximo, el IGA ordenará que las ofertas de precio para los buques cisterna tengan en cuenta de forma justa y adecuada todos los elementos pertinentes del coste con excepción de los costes administrativos.
4.2.3. Pagos de liberación
(40) Cuando un armador abandona su club está obligado a cubrir una parte de las responsabilidades en que hubiera incurrido en los años en que hubiera sido miembro incluso si, en el momento de abandonarlo, dichas responsabilidades están sin determinar. Desde 1985 el IGA permite al naviero elegir entre dos posibilidades: aportar una garantía bancaria o efectuar un pago de liberación fijado por el club. Si considera que el pago es excesivamente alto, puede recurrir a un comité de expertos, compuesto como se ha descrito anteriormente (véase el considerando 31).
5. PROCEDIMIENTO
(41) El IG notificó a la Comisión algunos de sus acuerdos en junio de 1981. La notificación sólo incluía al IGA y a otros acuerdos complementarios al Pooling Agreement, tales como los de reaseguro (hoy en día incluidos en el anexo X del Pooling Agreement, véase el considerando 25). El Pooling Agreement en sí no fue notificado.
(42) Tras un examen preliminar, la Comisión consideró que los acuerdos notificados contenían una serie de cláusulas a las que no se podía conceder exención con arreglo al apartado 3 del artículo 85. En febrero de 1983 inició un procedimiento y envió a los solicitantes un pliego de cargos; posteriormente tomó una decisión con arreglo al apartado 6 del artículo 15 del Reglamento no 17 por la que se les retiraba el beneficio de la exención de multas. En diciembre de 1983, la Union of Greek Shipowners Unión de navieros griegos en lo sucesivo "UGS" y el GSCC entraron en el procedimiento al presentar una denuncia formal contra el IGA.
(43) En julio de 1984 la Comisión redactó un pliego de cargos sobre el fondo del asunto. En él consideró que algunas de las disposiciones del IGA contravenían el apartado 1 del artículo 85 y no cumplían las condiciones de exención impuestas por el apartado 3 del artículo 85. Tras algunas importantes modificaciones (por ejemplo, la introducción del procedimiento del "30 de septiembre"), fue adoptado un nuevo IGA, que entró en vigor en febrero de 1985. Este nuevo acuerdo fue notificado, y la Decisión 85/615/CEE de la Comisión(8) (en lo sucesivo, "la Decisión P& I Clubs") le reconoció una exención por diez años.
(44) El IG solicitó una prórroga de la exención en febrero de 1995. Para la instrucción del asunto se publicó una comunicación "tipo Carlsberg" en julio de 1995; en ella se invitaba a los terceros interesados a presentar sus observaciones(9). El GSCC expresó algunas preocupaciones que albergaba al respecto; en diciembre de 1995 las transformó en una denuncia formal. Posteriormente se recibieron comentarios de Ocean Marine, una mutualidad de P& I independiente, y también de la UGS.
(45) El 2 de junio de 1997 la Comisión envió un pliego de cargos al IG, ya que consideraba que tanto el Pooling Agreement como el IGA eran contrarios a las normas comunitarias de competencia. Con fecha 14 de septiembre de 1997 el IG envió su respuesta y el 27 de abril de 1998 se celebró una audiencia oral. En ella intervinieron, además del IG, el GSCC, la UGS y Ocean Marine.
(46) El 7 de julio de 1997 el IG notificó una nueva versión del Pooling Agreement, modificado tras las negociaciones llevadas a cabo con la Comisión. El 14 de agosto de 1998 la Comisión publicó una comunicación con arreglo al apartado 3 del artículo 19 del Reglamento no 17 en la que indicó que pretendía adoptar una posición favorable respecto al Pooling Agreement notificado.
(47) El 24 de septiembre el IG informó oficialmente a la Comisión de que iba a notificar una serie de modificaciones al IGA. A raíz de ello, el 21 de octubre de 1998 la Comisión publicó una comunicación con arreglo al apartado 3 del artículo 19 del Reglamento no 17 en relación con el IGA modificado. Ese mismo 21 de octubre el IG notificó las enmiendas al IGA.
(48) Hay que señalar que el Parlamento Europeo ha mostrado gran interés en este asunto. El 22 de enero de 1996 el Sr. Bryan Cassidy, diputado del Parlamento Europeo, presentó tres preguntas escritas(10), y el Sr. Karl Von Wogau, diputado del Parlamento Europeo, formuló una preguntá oral (0-0053/96) en la sesión celebrada el 15 de marzo de 1996(11). Finalmente, fue adoptada una Resolución el 27 de marzo de 1996(12). En ella se asegura que, de suceder una catástrofe por un valor de 20000 millones de dólares estadounidenses, "los propios P& I Clubs estarían en peligro", y se urgía a la Comisión a que "estudiara soluciones a este problema", soluciones que "deben ser fieles al principio de quien contamina paga", y ha de "considerar la cuestión de la exención conforme al apartado 3 del artículo 85 a la luz de las conclusiones del presente estudio". Finalmente, el Sr. Cassidy presentó otra pregunta en enero de 1998 (E-0213/98)(13), y en la sesión de 11 de mayo de 1998 el Sr. Wijsenbeek formuló una pregunta oral (no 077) (H-0410/88).
B. EVALUACIÓN
1. ARTÍCULO 85
(49) Con arreglo al apartado 1 del artículo 85 del Tratado CE, quedan prohibidos todos los acuerdos entre empresas que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros y que tengan por objeto o efecto impedir, restringir o falsear el juego de la competencia. Sin embargo, puede concederse una exención a estos acuerdos si cumplen una serie de condiciones precisadas en el apartado 3 del mismo artículo.
1.1. Acuerdo entre empresas
(50) El Pooling Agreement y el IGA son acuerdos celebrados entre los P& I Clubs. Éstos pueden considerarse empresas sin ánimo de lucro que llevan a cabo una actividad económica. Compiten entre sí y con otras empresas comerciales que actúan en algunos segmentos de los seguros de P& I.
(51) El Tribunal de Justicia ha afirmado en su sentencia Fedetab de 29 de octubre de 1980(14), que las entidades sin ánimo de lucro pueden considerarse empresas conforme a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 85 (véanse los asuntos acumulados 209/75 a 215/75 y 218/75: Van Landenwycle contra Comisión, apartado 88).
1.2 Determinación del mercado
(52) Toda restricción de la competencia, conforme a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 85 del Tratado, debe analizarse previa determinación de un mercado de referencia. Los mercados de referencia a efectos de la valoración del presente asunto, tanto desde el punto de vista del mercado de productos como desde el punto de vista geográfico, se definen a continuación.
1.2.1. Mercado de productos
Análisis de la demanda
(53) Desde el punto de vista de la demanda, el sector del seguro marítimo directo puede dividirse en dos mercados de productos: seguro de casco y seguro de P& I. Cada uno cubre necesidades diferentes y los navieros normalmente los consideran distintos: el seguro de casco lo contratan con aseguradores comerciales, pero para los riesgos de P& I crean asociaciones mutuas. El seguro marítimo de casco ya fue considerado independiente por la Comisión en su Decisión 93/3/CEE (Lloyd's Underwriter Association and the Institute of London Underwriters)(15).
(54) El seguro de P& I podría en teoría, desde el punto de vista de la demanda, dividirse en segmentos específicos, según el tipo de buque asegurado (cisterna, pesquero, carguero, etc.), el tipo de cobertura (daños a la propiedad, contaminación, lesiones de la tripulación etc.) e incluso el nivel de cobertura (ilimitada, limitada a un cierto nivel, etc.). De hecho, los seguros no tipificados, como éste, son productos hechos a medida que se adaptan a las características del asegurado.
(55) Los seguros de casco y de P& I deben diferenciarse a su vez del reaseguro marítimo. La demanda de cada tipo de seguro es también diferente: en los dos primeros casos la demanda procede de los armadores, mientras que en el tercero procede de aseguradores profesionales. El reaseguro marítimo lo suministran reaseguradores especializados. En algunos casos, sin embargo, también puede suministrarlo aseguradores de P& I. De hecho, los P& I Clubs ofrecen reaseguros a pequeñas mutualidades independientes de P& I.
Análisis de la oferta
(56) Desde el punto de vista de la oferta hay que analizar primero si los requisitos necesarios para ofrecer seguros de P& I son similares a los de otros tipos de seguros y, por lo tanto, si otras compañías podrían decidir lanzarse a operar con ellos a corto plazo. Si así fuera, su mercado de productos podría ampliarse, abarcándolos. Los obstáculos normativos con que se encontrarían las compañías que ya operan con seguros no de vida para acceder al mercado de P& I no son significativos. Sin embargo, existen otros dos tipos de obstáculos que sí son importantes.
(57) En primer lugar, los seguros de P& I exigen algunas condiciones que otras compañías de seguros no podrían satisfacer en un corto espacio de tiempo. Estas son, por ejemplo, un gran conocimiento técnico de los riesgos de P& I, una amplia red de representantes en los puertos más importantes del mundo, capaz de resolver de forma eficaz los siniestros de P& I, y una unidad especializada en la tramitación de este tipo de siniestros.
(58) En segundo lugar, y lo que es más importante, en la provisión de seguros de P& I pueden realizarse enormes economías de escala. En general, esto sucede en todos los ámbitos del seguro. Para poder asegurar un tipo de riesgo específico, un asegurador debe contar con un determinado número mínimo de unidades. Este número mínimo le permitirá repartir el riesgo de una forma lo suficientemente amplia como para reducir la volatilidad de los siniestros, es decir, para estar seguro de que éstos se van a conformar a una pauta regular (que normalmente puede establecerse mediante la observación del pasado). Dicho de otro modo, si tiene garantizado un número mínimo de unidades, existen grandes posibilidades de que no se vea enfrentado a siniestros no previstos, porque la frecuencia e intensidad de los siniestros reproducirá los registrados en el pasado.
Normalmente la escala mínima es relativamente mayor tratándose de riesgos catastróficos (es decir, riesgos con una intensidad muy alta pero con una frecuencia baja) que de riesgos normales.
(59) En el ámbito del seguro de P& I, la escala mínima necesaria para dar cobertura es muy alta en relación con la dimensión total del mercado. Es decir, las economías de escala suponen un obstáculo considerable para acceder a aquél. Para alcanzar la escala mínima un asegurador tendría que hacer frente a grandes costes que no llegaría a recuperar si no consiguiera introducirse en el mercado (es decir, son gastos a fondo perdido). Una vez en el mercado, estaría obligado a cubrir todos los siniestros asegurados por las pólizas suscritas. Los gastos a fondo perdido serían iguales a la diferencia entre las primas cobradas, que se calcularían con arreglo a las pautas registradas anteriormente, y los siniestros liquidados. Si no se alcanza la escala mínima (si la penetración en el mercado fracasa), tal diferencia podría ser muy significativa porque la siniestralidad sería muy volátil (las pautas esperadas no se producirían). Este esquema general sobre economías de escala en el ámbito de los seguros de P& I se cumple siempre, aunque, por supuesto, su pertinencia es menor a medida que disminuye el nivel de cobertura.
(60) Estos dos obstáculos combinados impiden que las compañías de seguros no de vida, así como los reaseguradores especializados, operen en los mercados de P& I. Las compañías de seguros de casco, sin embargo, podrían desarrollar sus servicios de peritaje y reclamaciones, cubriendo los riesgos de P& I con mucha más facilidad que otros tipos de aseguradores. En los niveles más bajos de cobertura P& I, en los que las economías de escala son menores, existen posibilidades de acceso al mercado. Como ya quedó dicho, existen algunas compañías de seguros de casco que ya ofrecen seguros de P& I de hasta un máximo de unos 459 millones de euros (500 millones de dólares estadounidenses).
(61) En lo que se refiere al mercado del reaseguro de aseguradores directos de P& I, el principal obstáculo de acceso al mercado es el constituido por las economías de escala. Los obstáculos normativos no suponen una barrera significativa. Por lo tanto, no sólo podrían los de P& I Clubs ofrecer reaseguros a otros aseguradores de P& I, sino también los reaseguradores marítimos que alcancen una dimensión mínima. En la práctica, los reaseguradores marítimos ya operan, con coberturas limitadas en el ámbito del reaseguro de mutualidades independientes de P& I, y de P& I Clubs por valor de hasta 1800 millones de euros (2000 millones de dólares estadounidenses). Los reaseguros por cantidades mayores sólo pueden ofrecerlos por el momento los P& I Clubs.
1.2.2. Mercado geográfico
(62) El mercado de seguros marítimos contractuales y frente a terceros es de ámbito mundial. Los navieros suelen asegurarse de que sus flotas disfruten de las mejores condiciones disponibles entre los P& I Clubs, sin importar dónde están éstos situados. En la actualidad, el IG así como la mayoría de pequeñas compañías independientes de seguros de P& I aseguran buques registrados en cualquier lugar del mundo. El mercado de reaseguros de P& I también es de ámbito mundial.
1.2.3. Conclusión
(63) Puede concluirse que los seguros de P& I constituyen un único mercado de productos en todo el mundo. La posibilidad de sustituirlos por otros tipos de seguros marítimos es escasa, tanto desde el punto de vista de la oferta como de la demanda. Sólo existe un cierta posibilidad de alternativa, en lo que a la oferta se refiere, a través de los aseguradores de casco, y ello en niveles bajos de cobertura (hasta 459 millones de euros, ó 500 millones de dólares estadounidenses); las mutualidades independientes de P& I y los aseguradores comerciales podrían también operar.
(64) En lo que se refiere a los reaseguros de P& I es necesario hacer una distinción según el nivel de cobertura de que se trate. Hasta 2000 millones de dólares, el reaseguro P& I puede considerarse parte del mercado más amplio del reaseguro marítimo mundial. Pero tratándose de niveles más altos, los reaseguradores marítimos no alcanzan por el momento las dimensiones mínimas necesarias para ofrecer reaseguros de P& I y, por lo tanto, el reaseguro superior en valor a unos 1800 millones de euros (2000 millones de dólares estadounidenses) debe considerarse un mercado independiente.
1.3. Restricción de la competencia
1.3.1. El Pooling Agreement
(65) Un acuerdo de reparto de la siniestralidad como el Pooling Agreement supone un acuerdo entre las partes en torno a una serie de aspectos de la actividad de los seguros. Por ejemplo, es propio de un acuerdo de este tipo que sus miembros decidan conjuntamente, al menos, las condiciones de las pólizas y el nivel de cobertura ofrecido. Este acuerdo les impide ofrecer otros productos de seguro diferentes a través del acuerdo de reparto de siniestros.
(66) Los acuerdos de este tipo no deben considerarse anticompetitivos, al menos cuando la repartición es necesaria para que sus miembros puedan ofrecer un tipo de seguro que nunca podrían ofrecer por separado. No puede decirse que haya restricción de la competencia cuando las partes que han puesto sus recursos en común no son competidores reales ni potenciales, porque de forma aislada no pueden asegurar los riesgos cubiertos por el consorcio. Puede decirse incluso que la repartición de la siniestralidad fomenta la competencia, porque permite que varios aseguradores que de forma aislada no podrían ofrecer cobertura pongan en común sus recursos y den lugar a un nuevo operador.
(67) Si el acuerdo de repartición de la siniestralidad no infringe el apartado 1 del artículo 85, las restricciones impuestas a sus partes que sean indispensables para un funcionamiento correcto del mismo tampoco lo infringirán. Deberán considerarse complementarias o inherentes al acuerdo de repartición [véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de 15 de diciembre de 1994 en el asunto C-250/92: Gottrup-Klim contra Dansk Landbrugs Grovvareselskab(16), donde se consideró que las restricciones necesarias para el correcto funcionamiento de una cooperativa no infringían el apartado 1 del artículo 85].
1.3.1.1. Carácter necesario del acuerdo de repartición de la siniestralidad del IG
(68) A continuación se analiza si el acuerdo de repartición entre los P& I Clubs del IG, que asegura un 89 % aproximadamente del tonelaje marítimo mundial, es necesario para que los P& I Clubs puedan ofrecer en el mercado seguros de P& I de hasta 3900 millones de euros (4250 millones de dólares estadounidenses), como hacen en la actualidad. Debe concluirse que los acuerdos de repartición de la siniestralidad del IG son necesarios para ofrecer este nivel de cobertura, ya que la dimensión mínima necesaria para ello sólo puede alcanzarse asegurando más de un 50 % del tonelaje marítimo mundial. Por ello, no cabe la posibilidad de un segundo proveedor rentable.
(69) Como se señalaba en los anteriores considerandos 58 y 59, en el ámbito de los seguros pueden hacerse economías de escala. Es necesario asegurar un número mínimo de unidades para cubrir algunos tipos de riesgo. Este número mínimo sólo puede alcanzarlo un asegurador único o una serie de aseguradores que se pongan de acuerdo para cubrir en común ciertos tipos de riesgo. Este es el caso del coaseguro o correaseguro conjuntos pactados entre aseguradores comerciales, y también de los acuerdos de repartición de la siniestralidad celebrados entre mutualidades, como el que se está analizando en el presente asunto.
(70) En general la dimensión mínima necesaria para ofrecer un determinado tipo de seguro puede calcularse de forma directa analizando las cuotas de mercado en manos de los aseguradores que ofrecen en solitario este tipo de seguro. En el mercado del seguro de P& I, como ya se explicó anteriormente en los considerandos 11 a 13, existen muy pocos aseguradores que no formen parte del IG. Además, estos aseguradores independientes (de los que Ocean Marine, con una cuota de mercado del 2 % aproximadamente, es el mayor de ellos) ofrecen unos niveles de seguro de P& I relativamente bajos, normalmente de hasta 459 millones de euros (500 millones de dólares estadounidenses). Por lo tanto, no constituyen un elemento realista de comparación a la hora de determinar la dimensión mínima necesaria para ofrecer cobertura de P& I de hasta 3900 millones de euros (4250 millones de dólares estadounidenses).
(71) Cuando la dimensión mínima para ofrecer un nivel de seguro dado no puede estimarse directamente porque no hay compañías que ofrezcan de forma independiente este seguro, tiene que recurrirse a métodos indirectos. Puede calcularse indirectamente la dimensión mínima analizando los reaseguros obtenidos por diferentes compañías con diferentes cuotas de mercado. Efectivamente, el nivel de reaseguro de que disponga un P& I Club determinará normalmente el nivel de cobertura que puede ofrecer de forma independiente.
(72) En relación con este extremo -el nivel de reaseguro de que puede disponer un asegurador independiente de P& I- se consultó a los principales agentes marítimos de Londres y a los principales reaseguradores del IG. Todas las respuestas coincidieron en indicar que, para obtener reaseguros de hasta 1380 millones de euros (1500 millones de dólares estadounidenses) es necesario asegurar a un 30 % del tonelaje marítimo mundial, un 45 % para reaseguros por valor de 1800 millones de euros (2000 millones de dólares estadounidenses) y más del 50 % para cantidades superiores a los 2700 millones de euros (3000 millones de dólares estadounidenses), por lo que para una cobertura de esta magnitud sólo hay lugar para un operador. Esto demuestra que, en la actualidad, el acuerdo de repartición de la siniestralidad entre los P& I Clubs actúa en pro del fomento de la competencia.
(73) Teóricamente podría argumentarse que, para buques con riesgos más bajos, debería ser posible conseguir un reaseguro con una cobertura más alta. Sobre este punto se consultó a los agentes y compañías reaseguradoras para que determinaran el nivel de reaseguro que podría lograr un hipotético club que no asegurara buques cisterna ni barcos de pasajeros (las modalidades que han producido los siniestros más elevados). De acuerdo con las respuestas, el nivel de reaseguro sería el mismo que el de los clubes que trabajan con todo tipo de buques.
(74) Por las razones expuestas en los considerandos 72 y 73, puede llegarse a la conclusión de que los acuerdos de repartición de la siniestralidad del IG son la única alternativa posible para el suministro de una cobertura de hasta 3900 millones de euros (4250 millones de dólares estadounidenses). Puede afirmarse, por lo tanto, que todas las restricciones necesarias para el correcto funcionamiento del acuerdo de repartición de la siniestralidad ("restricciones inherentes") deben considerarse compatibles con el apartado 1 del artículo 85 del Tratado CE.
1.3.1.2. Restricciones inherentes al Pooling Agreement
1.3.1.2.1. Nivel mínimo común de cobertura
(75) Tanto la denuncia del GSCC como el pliego de cargos consideraban que la cláusula de la antigua versión del Pooling Agreement por la que se fijaba un nivel único de cobertura para todos los clubes de hasta 16500 millones de euros (18500 millones de dólares estadounidenses) no era indispensable para un correcto funcionamiento del acuerdo y era perjudicial para la competencia. La cláusula impedía que los clubes ofrecieran a los armadores diferentes niveles de cobertura. Dicho de otra forma, impedía que los armadores negociaran el nivel de cobertura que deseaban o necesitaban en función del riesgo que suponía su flota.
(76) En realidad, el Pooling Agreement ha sido modificado y los P& I Clubs pueden ofrecer niveles de cobertura mayores de los acordados conjuntamente, de unos 3900 millones de euros (4250 millones de dólares estadounidenses). Por lo tanto, la versión modificada del Pooling Agreement ya no establece un nivel único de cobertura, si no que simplemente fija un nivel mínimo que todas las partes firmantes del acuerdo deben ofrecer. Por lo tanto, los clubes son ya libres de ofrecer niveles más altos de cobertura. También pueden ofrecer niveles más bajos de forma individual.
(77) Hay que señalar que un acuerdo de repartición de la siniestralidad no puede funcionar correctamente sin que todos sus miembros se hayan puesto de acuerdo al menos sobre un nivel de cobertura. Ningún miembro estaría dispuesto a sufragar parcialmente un siniestro procedente de otro club si su importe es mayor que el de los que él mismo puede cubrir. En un consorcio comercial sí podría suceder, porque sus miembros le pagan primas puras, y éstas varían según el nivel de cobertura. Sin embargo, tratándose de un acuerdo de repartición de la siniestralidad celebrado entre mutualidades, donde no se pagan primas, no se puede obligar a los miembros con siniestros mayores a que compensen a los demás.
(78) Esto no significa que los clubes miembros del IG se hayan privado de la posibilidad de ofrecer colectivamente otros niveles de cobertura. Todos los miembros, o sólo los que estén dispuestos a compartir siniestros de niveles más altos, pueden celebrar acuerdos complementarios que establezcan niveles más altos de cobertura, en lugar de limitarse al nivel más bajo con arreglo al acuerdo de repartición de la siniestralidad. El pliego de cargos remitía a unas pruebas documentales que demostraban que el IG había debatido la posibilidad de instituir algunos de estos sistemas en el pasado. Además, algunos P& I Clubs reconocieron en sus respuestas la viabilidad técnica de estos sistemas.
(79) Puede concluirse que la cláusula por la que se establece un nivel común de cobertura no supone una restricción de la competencia en el sentido del apartado 1 del artículo 85. Los clubes sólo se han puesto de acuerdo sobre un nivel mínimo de cobertura necesario para el funcionamiento del sistema. Siguen teniendo libertad para ofrecer, en solitario o con otros clubes, cualquier otro nivel de cobertura que consideren apropiado.
1.3.1.2.2. Aprobación conjunta de normas y prácticas contables
(80) El Pooling Agreement incluye una cláusula que establece que las normas que regulan las pólizas de seguros de cada club deberán ser aprobadas por tres cuartas partes de los miembros del Pooling Agreement. Esta cláusula impide que los P& I Clubs ofrezcan condiciones diferentes, a través del acuerdo de repartición de la siniestralidad.
(81) Ahora bien, como cualquier otro sistema de coseguro o correaseguro, un acuerdo de repartición de la siniestralidad sólo puede funcionar correctamente si sus miembros se ponen de acuerdo en las condiciones en que se conciertan las pólizas. No puede obligarse a ningún miembro a que contribuya a dar cobertura con unas condiciones que no ha aprobado previamente. Por lo tanto, la cláusula del Pooling Agreement por la que se establece que las normas que regulan las pólizas (rules) de cada club deberán ser aprobadas por los demás miembros del consorcio, puede ser considerada necesaria para el buen funcionamiento de los acuerdos de repartición de la siniestralidad del IG.
1.3.1.2.3. Reaseguro conjunto
(82) Como se exponía en el anterior considerando 16, el exceso de cualquier siniestro superior a 27,4 millones de euros (30 millones de dólares estadounidenses) y hasta 1800 millones de euros (2000 millones de dólares estadounidenses) es asumido por el contrato colectivo de reaseguro de exceso de pérdida. Este contrato de reaseguro es acordado colectivamente por los clubes con compañías de seguros comerciales, con arreglo a la cláusula no 12 del Pooling Agreement. Esto puede considerarse como un acuerdo de contratación conjunta de reaseguro.
(83) La adquisición conjunta de suministros puede considerarse contraria al apartado 1 del artículo 85. En la Decisión 80/917/CEE National Sulphuric Acid Association(17), la Comisión decidió que la plataforma conjunta de compra que había instituido la asociación que agrupaba a los fabricantes de ácido sulfúrico del Reino Unido era contraria a la competencia. En el citado asunto se concedió una exención porque, entre otras cosas, el sistema garantizaba un suministro regular de ácido sulfúrico en épocas de escasez, y porque los miembros de la citada plataforma no estaban obligados a adquirir la totalidad de sus suministros de ácido sulfúrico a través de la misma.
(84) Normalmente, la contratación conjunta del reaseguro no es inherente al funcionamiento de un acuerdo de repartición de la siniestralidad, porque cada miembro del mismo puede reasegurar de forma independiente la parte que le corresponde. Sin embargo, en este caso particular quedó demostrado (véanse los anteriores considerandos 72 a 74) que, sin la organización de un sistema conjunto, la mayoría de los P& I Clubs no habrían podido obtener un reaseguro como el que tienen en la actualidad. Hay que decir, incluso, que la dimensión mínima necesaria es de más de un 50 % del tonelaje marítimo mundial, y el mayor de los clubes sólo cubre un 16,34 % de dicha cifra (véase anterior considerando 10). Puede concluirse, por lo tanto, que el reaseguro conjunto es necesario para que el IG pueda ofrecer cobertura en las condiciones actuales. Por lo tanto, no está incluido en el ámbito del apartado 1 del artículo 85.
1.3.2. El IGA
1.3.2.1. Normas relativas a los pagos de liberación
(85) Los métodos de cálculo de los pagos de liberación "no plantean en sí mismos", como afirmaba el apartado 27 de la Decisión 86/615/CEE, relativa a los P& I Clubs, "restricciones claras de la competencia (...), pero podrían utilizarse para consolidar restricciones de transferencias entre clubes. Estas normas podrían utilizarse para hacer aún más difícil la posibilidad de que un operador pueda aprovechar las mejores condiciones ofrecidas por otro club. La cuantía del pago de liberación exigido por el consorcio en caso de abandono puede desalentar de forma efectiva las transferencias entre clubes".
(86) En cualquier caso, las normas relativas a los pagos de liberación son inherentes al correcto funcionamiento del Pooling Agreement. Son necesarias para evitar que un armador que ha abandonado un club deje de pagar las cantidades que todavía le adeuda de resultas de obligaciones contraídas durante su pertenencia al mismo, pero pendientes de liquidar en el momento de la retirada. Tales normas guardan proporción con el objetivo: consisten simplemente en una garantía bancaria (no es necesario efectuar un desembolso real hasta que se cuantifiquen las obligaciones), y siempre existe la posibilidad de impugnar la cuantía de la liberación ante un comité de expertos independiente.
1.3.2.2. Procedimientos de oferta de precios
(87) Los procedimientos de oferta de precios restringen la libertad de los P& I Clubs de competir ofertando un precio a buques que podrían unirse a ellos. Antes de la modificación del IGA, los clubes no podían determinar la totalidad de la tarifa. Tras las modificaciones aportadas al IGA, los clubes podrán hacer libremente ofertas sobre la parte correspondiente a los costes administrativos, pero seguirán sin poder determinar las demás. El procedimiento denominado "del 20 de febrero" impide que los P& I Clubs hagan ofertas inferiores a la común del consorcio en relación con costes diferentes a los administrativos, a no ser que un comité de expertos decida que el precio fijado para ellos es excesivamente alto.
(88) Los elementos del precio sobre los que los clubes no pueden realizar ofertas son los que reflejan los costes de los siniestros a cargo de los clubes. Los procedimientos de oferta de precio se aplican tanto a los costes de los siniestros, que son compartidos entre los clubes [siniestros por un valor situado entre 4,57 millones de euros (5 millones de dólares estadounidenses y 27,4 millones de euros (30 millones de dólares estadounidenses), y gastos de reaseguro], como a los costes que corren a cargo de cada club individualmente (siniestros de hasta 4,57 millones de euros (5 millones de dólares, el denominado nivel de retención).
1.3.2.2.1. Cáracter inherente de la restricción
(89) Todo acuerdo de repartición de la siniestralidad exige un cierto grado de disciplina entre los participantes acerca de las tarifas correspondientes a los costes que sufragan conjuntamente. Ningún club estaría dispuesto a compartir siniestros con otro club que aplica unas tarifas inferiores para la misma cobertura. Ningún cliente le sería fiel al primero de los clubes sabiendo que puede obtener en el segundo exactamente la misma cobertura, garantizada por todos los P& I Clubs, pero a un precio inferior.
(90) En el caso que nos ocupa, los P& I Clubs comparten siniestros por un valor comprendido entre 4,57 millones de euros (5 millones de dólares estadounidenses) y 27,4 millones de euros (30 millones de dólares estadounidenses), obtienen reaseguro de forma conjunta para cubrir siniestros más elevados de hasta 1800 millones de euros (2000 millones de dólares estadounidenses), y, si se produjera un siniestro todavía más alto (siniestro "excedente"), entrarían en la repartición hasta 3900 millones de euros (4250 millones de dólares estadounidenses). Parece normal que se pongan de acuerdo e impongan una disciplina para la fijación de los precios correspondientes a estos costes. La disciplina se logra a través de los procedimientos de oferta de precio y, en el caso de los buques cisterna, de una recomendación acerca de los siniestros que deben repartirse con arreglo al Pooling Agreement.
(91) Estas normas guardan proporción con los objetivos que persiguen. Los procedimientos de oferta de precio permiten que sea el consorcio el que fije las tarifas, simplemente con el objetivo de que los precios de un club no queden recortados por los de otro club con el que comparte siniestros. En el caso de los buques cisterna el IG va más allá porque recomienda anualmente una tarifa no vinculante para la siniestralidad de estos buques, que deberá repartirse con arreglo al Pooling Agreement. La razón de esta norma particular estriba en las características específicas de los buques cisterna (cuyos accidentes suelen ser de carácter catastrófico, ocurren raramente pero acarrean responsabilidades enormes).
(92) Ahora bien, los procedimientos de oferta de precio modificados se aplican también a algunos costes no repartidos entre los clubes, los llamados costes de retención [los de los siniestros de hasta 4,57 millones de euros (5 millones de dólares estadounidenses)]. Puede decirse que en lo que se refiere a estos últimos, los procedimientos de oferta de precio van más allá de lo necesario para garantizar un buen funcionamiento de los acuerdos de repartición. Tratándose de costes no compartidos, no hay necesidad de garantizar que los clubes recorten los precios. Un club que logra reducir estos costes en comparación con sus competidores debería poder practicar unos precios más bajos. La competición de precios en lo que se refiere al componente de costes que es la retención no puede poner en peligro todo el acuerdo de repartición de la siniestralidad.
(93) Puede concluirse, por lo tanto, que los procedimientos de oferta de precio, en lo que se refiere al elemento de la tarifa que refleja los siniestros incluidos en la retención, no son inherentes al acuerdo de repartición de la siniestralidad.
1.3.2.2.2. Importancia de la restricción
(94) Teniendo en cuenta que los P& I Clubs cuentan con una cuota de mercado mundial del 89 % en el ámbito del seguro P& I, y que la competencia exterior al sistema es muy escasa, cualquier restricción de la competencia de precios entre clubes tiene un impacto apreciable en el mercado mundial del seguro P& I.
(95) Tras las modificaciones aportadas al IGA, será posible la competencia de precios en la parte de la tarifa correspondiente a los costes administrativos. Esto no significa, sin embargo, que la restricción del elemento correspondiente a los costes de los siniestros incluidos en la retención no influya de manera apreciable en la competencia entre clubes: los siniestros de la retención suponen, en valor, un 82 % del total, y un 99 % del número de siniestros a cargo del IG (véase el anterior considerando 16).
(96) Es verdad que la restricción sólo dura un año. Cuando un armador ha pertenecido a un nuevo club durante un año, éste puede ofrecerle unos precios inferiores a los del primer año. De este hecho no se desprende, sin embargo, que la restricción no sea apreciable. Es precisamente cuando un armador está pensando en cambiarse de club, cuando le interesaría disponer de una ventaja competitiva y ofertar un precio más bajo que sirva de incentivo, y no un año después.
(97) Y tampoco puede alegarse que el procedimiento del 20 de febrero no tenga un efecto apreciable sobre la competencia debido a que exista un procedimiento alternativo, el del 30 de septiembre, que permite a los clubs ofrecer un precio inferior al del consorcio; la Comisión pensó que así era en 1985, cuando se adoptó el procedimiento del 30 de septiembre, pero la experiencia ha mostrado que el nuevo procedimiento no ha dado los resultados apetecidos: sólo en una ocasión sirvió para efectuar un cambio de un club a otro (véase el considerando 33).
(98) En realidad, no es sorprendente que el procedimiento del 30 de septiembre no haya resultado un éxito. Existen dos razones. En primer lugar, sólo puede utilizarse cinco meses antes de la fecha de renovación del seguro. Esto es demasiado pronto para que un club pueda hacer una oferta en firme (por ejemplo, todavía no se pueden determinar las primas de reaseguro que regirán en el momento pertinente). En segundo lugar, si el consorcio solicita al comité de expertos independientes que analice si la oferta no es excesivamente baja y el comité decide que efectivamente sí lo es, la multa que se impondría al club que hubiera realizado la oferta es extremadamente onerosa: perdería el reaseguro de los demás clubes para el buque correspondiente durante dos años.
1.3.2.3. Normas sobre costes mínimos de los buques cisterna
(99) El IG recomienda anualmente una provisión que los clubes deben incluir en sus precios para reflejar los costes que suponen para el consorcio los siniestros de este tipo de buques (véanse los considerandos 38 y 39). Aunque la recomendación no es vinculante, el IGA autoriza a los clubes a enviar ante un comité cualquier oferta de precios realizada por un club para este tipo de buques si consideran que no tiene en cuenta adecuadamente todos los elementos de los costes correspondientes a los siniestros. Si el comité considera que así es el caso, el club pierde todas las ventajas del consorcio durante dos años. Esta severa penalización, sufrida cuando el comité decide que una oferta de precio no tiene en cuenta adecuadamente todos los elementos de los costes correspondientes a los siniestros, hace que los clubes se atengan fielmente a la recomendación.
(100) Puesto que la recomendación se aplica también a los costes de retención, su aplicación debe considerarse, por las mismas razones expuestas en los considerandos 88 a 97, una restricción apreciable de la competencia que no es inherente al correcto funcionamiento del Pooling Agreement.
1.3.3. Efectos sobre el comercio entre Estados miembros
(101) Los acuerdos del IG afectan de forma apreciable al comercio entre Estados miembros. En primer lugar, los P& I Clubs del IG están establecidos en más de un Estado miembro, así como en terceros países. En segundo lugar, los miembros del IG aseguran buques de cualquier Estado miembro, y también de terceros países. En realidad, casi toda la flota comunitaria está asegurada en el IG.
1.3.4. Conclusión: restricción de la competencia en el mercado del seguro P& I
(102) Puede concluirse que, en lo que a su aplicación a los costes de retención se refiere, tanto los procedimientos de oferta de precio como la recomendación sobre costes mínimos para buques cisterna suponen una restricción de la competencia. Esta restricción afecta negativamente y de forma apreciable a la competencia en el mercado mundial de los seguros P& I, y afecta de forma notable al comercio entre Estados miembros. Por lo tanto, incurren en la prohibición del apartado 1 del artículo 85 del Tratado CE.
1.4. Exención con arreglo al apartado 3 del artículo 85
1.4.1. Posibilidad de una exención por categorías en el ámbito de los seguros
(103) Se ha alegado que el Pooling Agreement y el IGA están incluidos en la definición de agrupaciones de correaseguro, que figura en la letra b) del apartado 2 del artículo 10 del Reglamento (CEE) no 3932/92 de la Comisión, de 21 de diciembre de 1992, relativo a la aplicación del apartado 3 del artículo 85 del Tratado a determinadas categorías de acuerdos, decisiones y prácticas concertadas en el sector de los seguros(18). El artículo define la agrupación de correaseguro como la constituida por empresas de seguros con el fin de reasegurar mutuamente la totalidad o parte de sus compromisos relativos a una categoría determinada de riesgos.
(104) La jurisprudencia comunitaria no sirve de ayuda a la hora de decidir si la exención por categorías en el sector de los seguros es aplicable a los acuerdos de repartición de la siniestralidad entre mutualidades, pero en el presente caso no es necesario dilucidar esta cuestión porque los acuerdos del IG no cumplen todas las condiciones exigidas para la concesión de una exención por categorías. En particular, la cuota de mercado de sus miembros es notablemente superior al 15 %.
1.4.2. Posibilidad de una exención individual
(105) Aunque los acuerdos del IG no están cubiertos por la definición de correaseguro del Reglamento (CEE) no 3932/92, cabría la posibilidad de conceder una exención a las disposiciones de los acuerdos que infringen el apartado 1 del artículo 85, a saber, los procedimientos de oferta de precio y las normas sobre costes mínimos de los buques cisterna, cuando se apliquen a los costes de retención.
1.4.2.1. Fomento del progreso económico
(106) Como se señalaba en el anterior apartado 72, para ofrecer un seguro P& I de hasta 3900 millones de euros (4250 millones de dólares estadounidenses) a los costes actuales, un asegurador debe contar, si no quiere encontrarse con una gran volatilidad de los siniestros y obtener un reaseguro suficiente, con una cuota de mercado de más del 50 %. No existe ningún asegurador que disponga de una cuota semejante y, por lo tanto, el único medio con que cuenta el sector para ofrecer esta cobertura es poner en común los riesgos de un conjunto de aseguradores que, conjuntamente, alcancen una cuota de mercado de más del 50 %. Por ello, los acuerdos del IG contribuyen al progreso económico, porque garantizan la existencia en el mercado de unos seguros de P& I que cubran riesgos por valor de hasta 3900 millones de euros (4250 millones de dólares estadounidenses).
(107) La disponibilidad de cobertura por valor de hasta 3900 millones de euros (4250 millones de dólares estadounidenses) beneficia al armador de forma inmediata. Al garantizar su existencia, el IG satisface la mayor parte de la demanda mundial de seguros P& I y permite que el transporte marítimo y otras actividades conexas se desarrollen con una cobertura adecuada de las responsabilidades contractuales o frente a terceros.
(108) Los usuarios finales del armador, sean pasajeros o transportistas, también disfrutan de las ventajas derivadas de estos seguros; si no existiera el acuerdo no podrían ofrecerse seguros por importes tan altos, y si se produjeran siniestros de este calibre, es probable que algunos de los usuarios no obtuvieran compensación del armador. Lo mismo sucedería con cualquier tercero que sufriera un perjuicio extracontractual provocado por el armador (por ejemplo, contaminación marina).
1.4.2.2. Carácter necesario de la restricción
(109) Como se expuso anteriormente (véanse los considerandos 88 y 99), si las normas de oferta de precio y las relativas a los costes mínimos para los buques cisterna se aplican a costes no sufragados por los clubes, especialmente a los costes de retención [es decir, los de los siniestros por valor de hasta 4,57 millones de euros (5 millones de dólares estadounidenses)], no pueden considerarse inherentes al acuerdo de repartición de la siniestralidad.
(110) Sin embargo, en el caso que nos ocupa la Comisión reconoce que sería inviable, o en cualquier caso complejo y fastidioso, idear un método que garantizara que las normas de oferta de precio y las de los costes mínimos para los buques cisterna se apliquen a los costes compartidos con arreglo al Pooling Agreement, y no a los costes de retención.
(111) Cuando un club establece un precio para un buque, hace una apreciación global de los riesgos incurridos por el mismo. En otras palabras, evalúa la frecuencia e intensidad de los siniestros que el buque podría producir al club. Si los procedimientos de oferta de precio o las normas sobre costes mínimos para buques cisterna sólo se aplicaran a los elementos del precio que reflejan los costes compartidos, el club tendría que evaluar de forma separada los posibles siniestros que el buque podría causar por debajo de los 4,57 millones de euros (5 millones de dólares estadounidenses). La evaluación del riesgo se realiza sobre la base de parámetros subjetivos (medidas de seguridad del buque, pericia de la tripulación), por lo que a un club le sería fácil manipular la evaluación, disminuir la importancia relativa de los costes de retención y aumentar la de los costes compartidos. Como los costes de retención quedarían fuera de los procedimientos de oferta de precio, al disminuir su importancia el club reduciría sus precios en la misma medida, lo que le serviría como gancho competitivo para atraer clientes. En lo que se refiere a los buques cisterna, como la importancia de los costes compartidos se aumentaría artificialmente, el club podría respetar además la recomendación sobre costes mínimos.
(112) Si se instaurara un organismo encargado de evitar estas manipulaciones, éste tendría, ante todo, que inspeccionar estrechamente las evaluaciones de riesgo efectuadas por los clubs y, especialmente, comprobar si han dado más o menos importancia a la posibilidad de que los siniestros se produzcan por debajo del nivel de retención, fijando así un precio poco razonable. Esta tarea sería, debido a la gran subjetividad inherente a la evaluación de riesgos, muy lenta y compleja. Superaría y complicaría las tareas encomendadas al comité de expertos independiente, que en la actualidad comprueba simplemente la exactitud global de las evaluaciones realizadas por los clubs, pero no cada uno de sus elementos independientemente. Además, si la retención se queda fuera de los procedimientos de oferta de precio, las controversias en torno a los precios aumentarían de forma espectacular y el comité se vería obligado a estudiar un gran número de asuntos. No parece factible encomendar al actual comité de expertos independiente, o a ningún otro organismo creado al efecto, la tarea de analizar, de una forma coherente y puntual, un gran número de controversias sobre precios, con una gran carga de subjetividad.
1.4.2.3. No eliminación de la competencia
(113) Los procedimientos de oferta de precio y la recomendación sobre costes mínimos para los buques cisterna no eliminan la competencia en el mercado de los seguros P& I. Aunque el IG abarca un 89 % del mercado mundial, existe competencia entre los P& I Clubs.
(114) En segundo lugar, la competencia entre P& I Clubs sobre los elementos del precio que reflejan los costes de los siniestros (los elementos sujetos a los procedimientos de oferta de precio) es un factor de gran importancia, pero no el único. Los clubes pueden competir en parámetros ajenos al precio (por ejemplo, eficacia de la tramitación de siniestros), así como en el componente del precio que refleja los costes administrativos. Los costes administrativos pueden reducirse, y por lo tanto es posible la competencia en la parte del precio que los refleja. Estas reducciones pueden conseguirse a través de economías de escala, eficacia en la administración y presión sobre los directivos para que reduzcan su margen de beneficios (hay que recordar que los directivos de los clubes son, en la mayoría de los casos, empresas independientes que trabajan por una remuneración). Si los clubes deciden no cobrar una determinada parte de los costes administrativos, sino que los compensan con ingresos de inversión (véase el considerando 35), se estaría dando un cierto juego a la competencia, ya que la reducción de los costes administrativos se reflejaría en unos pagos suplementarios inferiores para los armadores.
(115) Por otro lado, la incorporación de las normas de transparencia (véase el considerando 36) en el IGA contribuirá a aumentar la competencia en relación con los costes administrativos. Al obligar a todos los clubes a publicar una relación de gastos medios a lo largo de cinco años donde se exprese el porcentaje que suponen los gastos administrativos en los ingresos por primas e inversiones, los armadores podrán comparar la eficacia de los diferentes clubes en el ámbito en el que pueden fijar libremente el precio, y decidir en consecuencia.
1.4.3. Conclusión
(116) De todo lo expuesto en los anteriores considerandos puede concluirse que tanto los procedimientos de oferta de precio como la recomendación sobre costes mínimos para los buques cisterna son contrarios, en lo que se refiere a los costes de retención, al apartado 1 del artículo 85 del Tratado CE, pero cumplen todas las condiciones impuestas por el apartado 3 del mismo artículo, por lo que pueden acogerse a una exención individual. Ambos podrían considerarse necesarios para la consecución del progreso económico y de las ventajas para los consumidores que trae consigo el Pooling Agreement, y no eliminan la competencia en el mercado del seguro P& I.
(117) Sin embargo, los procedimientos de oferta de precio y la recomendación sobre costes mínimos para los buques cisterna, en lo que se refiere a los costes de retención, deben beneficiarse de la exención sólo mientras el Pooling Agreement siga siendo necesario para que los P& I Clubs alcancen una escala mínima que les permita llegar a un nivel de cobertura que, de otra manera, no podrían facilitar (véase el considerando 72).
La Comisión procederá a la revocación de la exención concedida por la presente Decisión, actuando de conformidad con el apartado 3 del artículo 8 del Reglamento no 17 si los miembros del IG disponen colectivamente de una cuota de mercado superior al doble de la escala mínima económicamente necesaria para proporcionar el nivel de cobertura acordado en cualquier momento por el IG. En efecto, en tal caso, podrían surgir dos operadores en el mercado y el Pooling Agreement ya no sería considerado necesario para alcanzar la escala mínima. Hay que precisar que la escala mínima corresponde a la cuota de mercado necesaria para ofrecer con ciertas garantías cobertura a un coste por tonelada de los siniestros similar al de los miembros del IG en el mismo momento.
2. ARTÍCULO 86
(118) El artículo 86 establece que será incompatible con el mercado común y quedará prohibida, en la medida en que pueda afectar al comercio entre Estados miembros, la explotación abusiva, por parte de una o más empresas, de una posición dominante en el mercado común o en una parte sustancial del mismo.
2.1. Posición dominante
(119) El Tribunal de Justicia (sentencia en el asunto 85/76: Hoffmann-La Roche contra Comisión, apartados 38 y 39)(19) describió la posición dominante como: "una posición de gran fortaleza económica disfrutada por una empresa y que permite a ésta perturbar la competencia efectiva del mercado y actuar en gran medida de forma independiente de sus competidores y clientes y, en último lugar, de los consumidores. Esta posición no elimina totalmente la competencia, pero le permite a la empresa que la ocupa determinar, o al menos influir de forma apreciable, las condiciones en que se desarrolla la competencia y, en cualquier caso, actuar en gran medida sin tenerla en cuenta, al menos mientras esta actuación no incida en detrimento suyo".
(120) La posición dominante puede ocuparla una única empresa o un grupo de ellas. El Tribunal de Primera Instancia definió la posición dominante colectiva como "dos o más entidades económicas independientes que, en un mercado específico, están unidas por unos vínculos económicos tales que, por este mismo hecho, ocupan una posición dominante en dicho mercado en relación con los demás operadores" (sentencias en los asuntos acumulados T-68/89, 77/89 y 78/89: Societá Italian Vetro contra Comisión)(20). El Tribunal ha reiterado recientemente la misma definición en la sentencia de 8 de octubre de 1996 (en los asuntos acumulados T-24/93, T-25/93, T-26/93 y T-28/93: Société Maritime Belge contra Comisión(21)), refrendando así la Decisión 92/262/CEE de la Comisión (Cewal)(22) en la que se mantenía la existencia de posiciones dominantes colectivas en un asunto de conferencias marítimas y, anteriormente en la Decisión 92/262/CEE (French-West African Shipowners Committees)(23).
(121) Los P& I Clubs que son miembros del IG son entidades independientes unidas por fuertes vínculos económicos y, gracias a ello, ocupan conjuntamente una posición dominante en el mercado mundial de seguros directos P& I, así como en el mercado mundial de reaseguros P& I por valores superiores a unos 1800 millones de euros (2000 millones de dólares estadounidenses) (véanse los considerandos 52 a 64 para la descripción del mercado de referencia).
(122) Los P& I Clubs miembros del IG han celebrado un acuerdo de repartición de la siniestralidad que crea entre ellos fuertes vínculos económicos: comparten hasta cierto nivel los costes de los siniestros sufridos por sus miembros, siguen unos procedimientos específicos comunes para asegurar a los miembros de otros P& I Clubs, conciertan los reaseguros conjuntamente, acuerdan las condiciones que han de aplicarse a sus miembros y cooperan en muchos otros aspectos del ámbito del seguro P& I. Además, al acordar unas condiciones de seguro comunes y, particularmente, al ofrecer un nivel de cobertura único, adoptan una política uniforme en el mercado.
(123) La posición colectiva que ocupa el IG de P& I Clubs es claramente dominante. De acuerdo con el Tribunal de Justicia [sentencia del asunto C-62/86: AKZO Chemie BV contra Comisión, apartado 60(24), y Hoffmann-La Roche, apartado 41], "aunque la importancia de las cuotas puede variar de un mercado a otro, puede afirmarse legítimamente que unas grandes cuotas de mercado constituyen en sí mismas una prueba, salvo circunstancias excepcionales, de la existencia de una posición dominante".
(124) En la sentencia AKZO Chemie BV el Tribunal añadió que, "así sucede cuando la cuota de mercado correspondiente alcanza el 50 %". Por lo tanto, teniendo en cuenta simplemente las cifras de las cuotas de mercado, puede decirse que el IG de los P& I Clubs, que asegura al 89 % aproximadamente de la flota mundial, ocupa una posición dominante en todos los mercados mundiales de seguros P& I en los que opera.
(125) En la sentencia del asunto Hoffmann-La Roche (apartado 42), el Tribunal de Justicia consideró además que una gran disparidad entre la cuota de mercado de una empresa y la de sus siguientes competidores también es un factor relevante a la hora de apreciar la posición de mercado de la primera. No cabe duda de que este caso la diferencia entre las cuotas de mercado del IG y las de sus competidores es muy significativa.
(126) Además, en el caso que nos ocupa, existen otros factores, ya determinados en la sentencia Hoffmann-La Roche (apartado 42) que corroboran la conclusión de que el IG ocupa una posición de fuerza en el mercado. En primer lugar, tiene capacidad para ofrecer todos los niveles de cobertura P& I, algo que sus competidores no tienen. En segundo lugar, ha adquirido una gran experiencia y reputación por haber operado en el ámbito del seguro P& I durante cien años. Y en tercer lugar, está presente en todo el mundo a través de una amplia red de corresponsales. Todos estos factores, unidos a su enorme cuota de mercado, permiten al IG de los P& I Clubs ocupar una posición claramente dominante y actuar de una forma en gran parte independiente de sus competidores.
2.2 Abuso de posición dominante
(127) El pliego de cargos afirmaba que los acuerdos del IG llevaban a dos tipos diferentes de abuso de posición dominante, a saber, una limitación de nivel de cobertura disponible y una disposición sobre reaseguro que establecía unas condiciones discriminatorias. Como se señala en los considerandos 129 a 133, tras las modificaciones aportadas al Pooling Agreement, no debe considerarse ya que los acuerdos del IG den lugar a un abuso de posición dominante. Esto no significa que el IG, o sus miembros actuando conjuntamente, puedan dar lugar a determinados abusos de posición dominante que se reflejen en su actuación comercial. Pero este no es el objeto de la presente decisión, que se limita a la evaluación de los acuerdos notificados.
2.2.1. Abusos de explotación - Limitación de productos en el mercado
(128) Debido a que el IG acordaba un único nivel de cobertura, abusaba de sus clientes porque sólo les ofrecía un tipo de seguro que dejaba sin satisfacción a una gran parte de la demanda. Esto constituiría un abuso según el sentido de la letra b) del párrafo segundo del artículo 86 del Tratado. Hay que recordar, sin embargo, que no corresponde a la Comisión decidir cual es el nivel de cobertura que debe facilitar el IG. La Comisión sólo puede intervenir en este sentido si existieran pruebas claras e indiscutibles de que se está privando a una gran parte de la demanda de un servicio que de forma manifiesta, necesita, y que por lo tanto el IG está realmente aprovechando su posición dominante de forma abusiva.
(129) Pero este no es ya el caso. En primer lugar, como ya se ha explicado anteriormente (véase el considerando 76), el Pooling Agreement ha sido modificado para indicar que los P& I Clubs son libres de ofrecer individualmente niveles de cobertura mayores o menores, así como de celebrar los acuerdos de cooperativa que consideraran necesarios a tal efecto.
(130) En segundo lugar, al adoptar el IG un nuevo nivel mínimo común de cobertura de unos 3900 millones de euros (4250 millones de dólares estadounidenses), ya no existe una gran parte de la demanda sin satisfacer. La mayoría de las organizaciones de armadores de todo el mundo han presentado su parecer a la Comisión y no han considerado que el nuevo nivel es demasiado alto para satisfacer sus necesidades. Unicamente parte de la flota griega, que en conjunto asciende a un 15 % aproximadamente del tonelaje total, sigue insatisfecha con el nuevo nivel de cobertura.
(131) Esta conclusión queda corroborada por el hecho de que, desde un punto de vista objetivo, debe considerarse que el nuevo nivel de cobertura debe poder satisfacer las necesidades de los clientes. Se alegó que, si se produjera un siniestro de carácter "excedente", una gran parte de los armadores quebrarían al intentar realizar el pago del anterior nivel de cobertura de unos 16500 millones de euros (18000 millones de dólares estadounidenses) (hay que precisar que las tarifas cobradas por los P& I Clubs no tienen en cuenta el coste de un siniestro excedente; los miembros de los P& I Clubs sólo tendrían que compartir los costes de un siniestro de este tipo cuando tuviera lugar). Este no puede ser el caso con el nuevo límite de cobertura más bajo, de unos 3900 millones de euros (4250 millones de dólares estadounidenses).
(132) Existen razones para pensar que el sector naviero puede enfrentarse a siniestros de hasta 3900 millones de euros (4250 millones de dólares estadounidenses). En primer lugar, de la experiencia de anteriores grandes siniestros puede deducirse que los gastos no se desembolsan en un único año, sino en varios, según el ritmo de liquidación de los siniestros. En segundo lugar, algunos clubes cuentan con importantes reservas que pueden utilizarse para satisfacer una parte del siniestro (con fecha 20 de febrero de 1997 las reservas alcanzaban los 900 millones de euros aproximadamente), lo que reduciría la carga que tendrían que soportar los armadores individualmente. En tercer lugar, en anteriores ocasiones el sector fue capaz de enfrentarse a aumentos de costes de una magnitud similar a la de un siniestro excedente (por ejemplo, crisis del petróleo de los años 70). Y, finalmente, un siniestro de este tipo supondría para muchos buques una parte relativamente pequeña de sus costes anuales de funcionamiento (menos de un 10 %), lo que difícilmente puede llevarles a la quiebra.
(133) Por todo ello, puede considerarse que las normas sobre el nivel mínimo común de cobertura ya no constituyen una infracción del artículo 86 del Tratado CE.
2.2.2. Abusos de exclusión. Disposición sobre reaseguro con arreglo a condiciones discriminatorias
(134) El Pooling Agreement permite que los aseguradores independientes de P& I obtengan reaseguro de uno de los miembros del IG si cumplen ciertas condiciones. El pliego de cargos consideraba que el Pooling Agreement no fijaba unas condiciones objetivas y no discriminatorias para decidir qué aseguradores comerciales de P& I podían obtener reaseguro de sus miembros (sin embargo, en el caso de las mutualidades independientes de P& I, las condiciones se consideraban objetivas). Por otro lado, el Pooling Agreement no contenía ninguna norma de procedimiento que permitiera a los aseguradores independientes de P& I (comerciales o mutualidades) comprobar si se aplicaban correctamente las normas del IG en materia de reaseguros, por ejemplo, la obligacióon de comunicar la denegación de reaseguro por escrito, precisando las razones, o la posibilidad de un procedimiento de recurso.
(135) La ausencia de condiciones objetivas y de garantías de procedimiento en el Pooling Agreement se consideró un abuso de posición dominante conforme a lo dispuesto en el artículo 86 del Tratado CE. Como ya se señaló, en la actualidad el IG es la única entidad del mercado que ofrece cobertura P& I de hasta 3900 millones de euros (4250 millones de dólares estadounidenses), ya que ningún asegurador independiente puede alcanzar en solitario la dimensión necesaria. Por otro lado, los aseguradores independientes no pueden obtener un alto nivel de reaseguro P& I debido a lo limitado de sus cuotas de mercado. Por todo ello, el IG podía atentar fácilmente contra las condiciones de competencia decidiendo, con arreglo a condiciones no objetivas, a qué aseguradores independientes facilitaba reaseguro.
(136) Como se expuso anteriormente (véanse los considerandos 27 y 28) el IG ha introducido en la actualidad unas condiciones objetivas que deben aplicarse a la hora de proporcionar reaseguro a aseguradores comerciales, y ha establecido un procedimiento para que cualquier asegurador independiente de P& I pueda comprobar en poco tiempo si el seguimiento de su caso, en lo que se refiere al cumplimiento de las condiciones, se lleva a cabo correctamente: el IG tiene que tomar una decisión acerca de la solicitud en el plazo de treinta días a partir de la recepción de toda la información pertinente (este plazo puede ampliarse otros treinta días durante el período de renovación). Si la decisión es negativa, el asegurador al que se le ha denegado el reaseguro debe recibir una comunicación por escrito donde se precisen las razones de la denegación. El asegurador tendrá derecho a recurrir ésta. Por todo ello, se considera que las normas sobre reaseguro de aseguradores independientes de P& I ya no constituyen una infracción del artículo 86 del Tratado CE.
3. ARTÍCULOS 53 Y 54 DEL ACUERDO EEE
(137) De acuerdo con el artículo 53 del Acuerdo EEE, quedan prohibidos todos los acuerdos entre empresas que puedan afectar al comercio entre las partes contratantes y que tenga por objeto o efecto restringir el juego de la competencia en el territorio cubierto por el Acuerdo.
(138) De acuerdo con el apartado 1 del artículo 56 del Acuerdo EEE, la Comisión resolverá los asuntos contemplados en el artículo 53, si el acuerdo afecta al comercio entre Estados miembros de la CE y el volumen de negocios realizado por las empresas en el territorio de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC) es inferior al 33 % del realizado en el territorio del EEE.
(139) En el caso que nos ocupa, el volumen de negocios realizado por los P& I Clubs en el territorio de la AELC es inferior al 33 % del realizado en el territorio del EEE; por lo tanto, corresponde a la Comisión juzgar si el IG ha infringido el artículo 53 del Acuerdo EEE. Por consiguiente, todos los argumentos desarrollados en la presente Decisión en torno al artículo 85 serán también aplicables en lo que al artículo 53 del Acuerdo EEE se refiere.
(140) De acuerdo con el artículo 54 del Acuerdo EEE, quedará prohibida toda explotación abusiva, por parte de una o más empresas, de una posición dominante en el territorio cubierto por el Acuerdo, o en una parte sustancial del mismo.
(141) De acuerdo con el apartado 2 del artículo 56 del Acuerdo EEE, la Comisión decidirá sobre los asuntos contemplados en el artículo 54, si existe una posición dominante en el territorio de la Comunidad y de los Estados de la AELC, y el volumen de negocios realizado por la empresa dominante en el territorio de los Estados de la AELC es inferior al 33 % del realizado en el territorio del EEE.
(142) En el caso que nos ocupa, los P& I Clubs ocupan una posición dominante colectiva en el mundo entero y el volumen de negocios que realizan en los Estados de la AELC es inferior al 33 % del realizado en todo el área del EEE. Por lo tanto, corresponde a la Comisión juzgar si han infringido el artículo 54 del Acuerdo EEE. Por consiguiente, todos los argumentos desarrollados en la presente decisión en torno al artículo 86 serán también aplicables en lo que al artículo 54 del Acuerdo EEE se refiere,
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
De acuerdo con la información que obra en su poder, la Comisión considera que no existen razones, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 85 del Tratado y en el apartado 1 del artículo 53 del Acuerdo EEE, para intervenir en relación con el Pooling Agreement y el IGA, con sus modificaciones respectivas, con la excepción de las normas que rigen los procedimientos de oferta de precio y los costes mínimos para los buques cisterna, cuando se aplican a los costes de retención.
Artículo 2
De acuerdo con la información que obra en su poder, la Comisión considera que no existen razones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 del Tratado y en el artículo 54 del Acuerdo EEE, para intervenir en relación con el Pooling Agreement y el IGA, con sus modificaciones respectivas.
Artículo 3
Con arreglo al apartado 3 del artículo 85 del Tratado y al apartado 3 del artículo 53 del Acuerdo EEE, se declara inaplicable lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 85 del Tratado y en el apartado 1 del artículo 53 del Acuerdo EEE a las normas que rigen los procedimientos de oferta de precio y los costes mínimos para los buques cisterna, incluidas en el IGA, con sus modificaciones respectivas, cuando se aplican a los costes de retención. La exención surtirá efecto a partir del 20 de febrero de 1999, fecha en que entrarán en vigor las modificaciones del Pooling Agreement y del IGA, y hasta el 20 de febrero de 2009.
Artículo 4
El IG informará anualmente a la Comisión de cualquier modificación o adición al acuerdo notificado, así como de la celebración de cualquier otro acuerdo dentro del grupo.
El IG enviará también anualmente a la Comisión un informe que exponga si el Pooling Agreement continúa siendo necesario para permitir a los P& I Clubs ofrecer el nivel de cobertura convenido en dicho momento. El informe incluirá una explicación detallada de la evolución de los mercados de seguros directos y de reaseguros de P& I. En lo que se refiere a los seguros directos de P& I, el informe incluirá las cuotas de mercado y los niveles de cobertura del IG y de cada uno de sus miembros, así como estimaciones de las cuotas de mercados y niveles de cobertura de terceros proveedores. En lo relativo al reaseguro P& I, el informe deberá exponer la estructura del contrato colectivo de reaseguro de exceso de pérdida (grados de reaseguro, primas abonadas, reaseguradores participantes, con sus cuotas correspondientes) y una estimación de los niveles de cobertura facilitados a otros operadores de P& I.
El IG facilitará anualmente unas estadísticas detalladas del funcionamiento de los procedimientos de oferta de precio y de las normas relativas a los precios ofertados a los buques cisterna.
Artículo 5
El destinatario de la presente Decisión será: The International Group of P& I Clubs 78 Fenchurch Street London EC3M 4BT United Kingdom
Hecho en Bruselas, el 12 de abril de 1999.

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