Document ID: 31997D0114

KOMISSION PÄÄTÖS,
tehty 27 päivänä marraskuuta 1996,
Irlannin pyytämästä lisäajasta komission direktiivien 90/388/ETY ja 96/2/EY täytäntöönpanoa varten televiestimarkkinoiden täydellisen kilpailun osalta (Ainoastaan englanninkielinen teksti on todistusvoimainen) (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti) (97/114/EY)
EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan yhteisön perustamissopimuksen,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen,
ottaa huomioon kilpailusta telepalvelumarkkinoilla 28 päivänä kesäkuuta 1990 annetun komission direktiivin 90/388/ETY (1), sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 96/19/EY (2), ja erityisesti sen 2 artiklan 2 kohdan,
ottaa huomioon direktiivin 90/388/ETY muuttamisesta matkaviestinnän ja henkilökohtaisen viestinnän osalta 16 päivänä tammikuuta 1996 annetun komission direktiivin 96/2/EY (3) ja erityisesti sen 4 artiklan,
on varannut asianomaisille tilaisuuden esittää huomautuksensa (4) direktiivin 90/388/ETY, 2 artiklan 2 kohdan sekä direktiivin 96/2/EY 4 artiklan mukaisesti,
sekä katsoo seuraavaa:
A. ASIASELOSTUS
I. Irlannin pyyntö
(1) Irlannin hallitus pyysi kirjeellä 15 päivältä toukokuuta 1996 lisäaikaa täytäntöönpanoa varten:
- 1 päivään tammikuuta 2000 Telecom Éireannille tällä hetkellä myönnettyjen puhelintoiminnan ja siihen liittyvien infrastruktuuriverkkojen yksinoikeuksien lakkauttamiseen 1 päivän tammikuuta 1998 sijasta, kuten direktiivin 90/388/ETY 2 artiklan 2 kohdassa säädetään;
- 1 päivään heinäkuuta 1999 rajoitusten poistamiseen jo vapautetuilta seuraavilta telepalveluilta:
a) telepalvelujen tarjoajien perustamat verkot;
b) kolmansien tarjoamat verkot, ja
c) verkkojen, muiden toiminteiden ja paikkojen jakaminen,
1 päivän heinäkuuta 1996 sijasta, kuten direktiivin 90/388/ETY 2 artiklan 2 kohdassa säädetään;
- 1 päivään tammikuuta 2000 matkaviestinverkon suoraan yhteenliittämiseen välittömän sijasta, kuten direktiivin 90/388/ETY 3 d artiklassa säädetään.
Tämä pyyntö on yhdenmukainen 22 päivänä heinäkuuta 1993 annetun neuvoston päätöslauselman 93/C213/01 (5) sekä 22 päivänä joulukuuta 1994 annetun neuvoston päätöslauselman 94/C379/03 (6) kanssa.
(2) Irlannin hallitus katsoo, että lisäajat täytäntöönpanoon ovat tarpeen seuraavista syistä:
2.1. Irlanti on toteuttanut televerkkojen merkittävää kehittämistä; tämä on edellyttänyt huomattavia pääomasijoituksia, joihin liittyy runsasta velanottoa; Telecom Éireannin kyky toteuttaa tarvittava rakenteen mukautus erityisesti tariffien osalta on ollut rajallinen korkean velkaantumisasteen, Irlannissa tarjottavien telepalvelujen toimittamisen kalleuden ja Telecom Éireannin suuren kustannusrakenteen vuoksi.
2.2. Telecom Éireannin tehokkaan toiminnan mahdollistaminen täydellisen kilpailun markkinoilla edellyttää rakenteen edelleen mukautusta tavalla, jolla varmistetaan yleispalvelun ylläpito, puhelintiheyden lisääminen ja Telecom Éireannin velka- ja kustannusrakenteen pienentäminen; tähän mukautukseen kuuluu:
1) Irlannin televerkkojen kehittäminen edelleen,
2) Telecom Éireannin tariffirakenteen lisätarkistus,
3) Telecom Éireannin muuttaminen ja erityisesti sen kotimarkkinoille ja kansainvälisille markkinoille tarkoitettujen tuotteiden ja palvelujen kehittäminen, sen kustannuspohjan uudelleenjärjestäminen sekä sen markkinapohjaiseksi ja asiakaspainotteiseksi järjestöksi muuttamisen loppuun saattaminen.
Strategisen kumppanin avustuksella tämä muuttaminen, joka muutoin kestäisi kauemmin, voidaan toteuttaa ennen 1 päivää tammikuuta 2000.
2.3. Infrastruktuurin vapauttaminen huomattavasti ennen puhelintoiminnan vapauttamista antaisi vapautettujen palvelujen tarjoajille mahdollisuuden murentaa Telecom Éireannin asiakaspohjaa.
2.4. Matkaviestimien yhteenliittämisen osalta matkaviestinjärjestelmien operaattoreiden vapaus yhteenliittämisen suhteen antaisi niille mahdollisuuden sivuuttaa yleinen puhelinverkko (PSTN-verkko) kaukopuheluliikenteessä ja kansainvälisessä liikenteessä sekä antaisi niille lisäksi mahdollisuuden saada merkittävä osa Telecom Éireannin kansainvälisestä puhelinliikenteestä, tämä johtaisi Telecom Éireannin tulojen pienentymiseen huomattavasti ja sen rakenteen mukauttamisohjelman keskeytymiseen.
2.5. Haettu poikkeus ei estä kilpailun kehittymistä muilla televiestinnän aloilla Irlannissa.
(3) Irlannin hallitus toimitti kirjeen 15 päivältä toukokuuta 1996 liitteessä yksityiskohtaisen kuvauksen verkon kehittämiseen vaadittavista pääomainvestoinneista, suunnitelluista tariffien tasapainottamisista sekä Telecom Éireannin uudelleenjärjestämisestä.
(4) Irlannin hallitus ilmoitti, että jos tämä poikkeus myönnetään, se saattaa direktiiviin 90/388/ETY direktiivillä 96/19/EY tehdyt muutokset osaksi kansallista lainsäädäntöä seuraavan aikataulun mukaisesti:
- vuoden 1996 viimeinen neljännes: perustetaan täysin itsenäinen televiestinnän sääntelyviranomainen ja aiheelliset teollisuuden rahoitusjärjestelyt;
- vuoden 1998 ensimmäinen neljännes: julkistetaan vapaan kilpailun käynnistämistä sekä rajoitteiden poistamista koskevat lainsäädännön muutosehdotukset 1 päivään tammikuuta 2000 mennessä, mukaanlukien ehdotukset yleispalvelujen rahoittamisesta;
- vuoden 1998 kolmas neljännes: tavoite lainsäädännöllisille muutoksille;
- vuoden 1998 viimeinen neljännes: ilmoitetaan alustavien puhelintoiminnan lupien ja/tai taustalla olevien verkkojen tarjoajat komissiolle;
- vuoden 1999 ensimmäinen neljännes: julkistetaan kaikkien palvelujen sekä yhdysliikenteen maksujen lupaehdot asiaa koskevien EU-direktiivien mukaisesti;
- heinäkuu - joulukuu 1999: myönnetään luvat ja olemassa olevien lupien muutokset, jotta mahdollistetaan puhelintoiminnan kilpaileva tarjoaminen sekä matkapuhelinverkkojen rajoittamaton yhdysliikenne 1 päivästä tammikuuta 2000 alkaen.
Hakemus jätettiin komission yksikölle keskiviikkona 15 päivänä toukokuuta 1996.
II. Saadut huomautukset
(5) Neljätoista yritystä sekä Irish Congress of Trade Unions (Irlannin ammattiyhdistysten liitto) toimittivat huomautuksensa komission 13 päivänä kesäkuuta 1996 julkaiseman ilmoituksen johdosta.
(6) Näiden huomautusten mukaan:
- Irlannin viranomaiset eivät ole osoittaneet, että olemassa oleva verkko on tosiasiassa niin kehittymätön, että poikkeuksellinen lisäaika on niille välttämätön ennen täyttä vapauttamista. Ne eivät ole täyttäneet direktiivissä 90/388/ETY annettuja vaatimuksia, sellaisina kuin ne on muutettu, ja erityisesti vaatimusta 2 artiklan 2 kohdassa. Nykyaikainen perusverkko on nyt asennettu, ja Telecom Éireannin todellisena huolenaiheena ei ole lyhentää odotusaikaa vaan kannustaa kysyntää;
- Vaikka Irlannin televiestintäverkot ovat olleet kehittymättömämpiä kuin joidenkin muiden jäsenvaltioiden verkot, viime vuosina on edistytty huomattavasti. Osa tästä edistyksestä on ollut EU:n rahoituksen ansiota (65-70 miljoonan ecun suuruusluokkaa oleva tilaus kaudella 1989-1999). Telecom Éireann on onnistunut lisäämään puhelinlinjojen määrää: 1 päivän huhtikuuta 1994 ja 31 päivän maaliskuuta 1995 välillä linjayhteydet lisääntyivät kuudella prosentilla, joka vastaa uusien linjayhteyksien 22 prosentin kasvua;
- Telecom Éireannin puhelutariffit ovat laskeneet 34 prosentilla reaalimääräisesti vuosien 1986 ja 1994 välillä; puhelinliikenteen kokonaismäärä on lisääntynyt 7,4 prosentilla vuosina 1994-95;
- sitoutuminen tariffien rakenteen ja Telecom Éireannin kustannusrakenteen uudistamiseen on niin epämääräistä ja yleisluontoista, ettei se ole uskottavaa;
- Telecom Éireannin hakemuksessaan esittämät, erityisesti sen velkaantumista koskevat väitteet ovat suuresti liioiteltuja ja vakavasti harhaanjohtavia. Yrityksen viimeisimmät tilinpäätökset osoittavat, että sen taloudellinen tilanne on monessa suhteessa yllättävän hyvä;
- mikä hyvänsä kilpaileva operaattori kärsisi Irlannissa palvelujen toimittamisen korkeista kustannuksista;
- Telecom Éireannin suunnitellut investoinnit koko maan kattavan puhelinverkon aikaansaamiseksi (eli investointien lisääminen noin 43 prosentilla) ovat liioiteltuja. Näitä investointeja ei voida pitää välttämättöminä ennen vapauttamista, koska Irlanti katsoo, että sen verkko, jossa ovat ISDN-monipalvelumahdollisuudet (International Services Digital Network), on jo nyt nykyaikainen ja yhtä kehittynyt kuin muutkin eurooppalaisten televiestintäorganisaatioiden verkot. Näillä investoinneilla pyritään luomaan kansallinen optiseen kuituun perustuva SDH-verkko (Synchronous Digital Hierarchy), ottamaan käyttöön ei-hierarkkisia verkkoja sekä luomaan kuparisia yhteydenottojärjestelmiä, joiden kaistanleveydet ovat matalia ja korkeita. Tähän päivään mennessä millään muulla valtiolla ei vielä ole näin kehittyneitä verkkoja; lisäksi epäiltiin Telecom Éireannille annettua yleispalvelun velvoitteen laajuutta. Irlannin televiestintää koskevan lain mukaan Telecom Éireannin on vastattava käyttäjien tarpeisiin ainoastaan siltä osin kuin ne ovat "kohtuullisesti toteutettavissa". Se, että Telecom Éireann haluaa parantaa tarjoamiensa telepalvelujen tasoa, johtuu johdon päätöksistä eikä valtion toimenpiteistä;
- Telecom Éireannin yhteistyön aloittamisen uuden kumppanin PTT Telecomin/Telian kanssa kesäkuussa ei saisi viivästyttää kilpailun alkamista;
- poikkeusten johdosta Telecom Éireannin valta-asema Irlannin televiestintä-markkinoilla jatkuisi, ja niillä lisättäisiin tämän valta-aseman väärinkäytön vaaraa. Telecom Éireann aiheuttaisi haittaa vapautettujen palvelujen tarjoajille myöntämällä esimerkiksi määräalennuksia niille asiakkailleen, joilla on saman verran puhelinliikennettä; lisäksi se ei investoisi riittävästi yleisöpuhelimiin ja viivästyttäisi kilpailevien yritysten tarjonnan alkamista;
- markkinoilla, joilla operaattorit pystyvät luomaan vaihtoehtoisia verkkoja sekä tuottamaan lisäarvoa ja tiedonsiirtopalveluja, luodaan vakaa ympäristö, joka kannustaa Telecom Éireannia muuttamaan toimintojensa rakennetta ja siirtymään nopeasti ja tehokkaasti markkinapohjaiseksi ja asiakaspainotteiseksi organisaatioksi. Tällä ympäristöllä varmistetaan, että Telecom Éireannin puhelintoiminnasta saatavat tulot säilyvät ja että se voi täysin hoitaa velkansa. Kun toiminta vapautetaan täysin, operaattorit voivat vastata nopeasti asiakkaiden tarpeisiin, koska kilpailevat infrastruktuurit on jo luotu;
- pyydetty vaihtoehtoisen infrastruktuurin käytölle myönnetty poikkeus vahingoittaisi etenkin Pohjois-Irlannin ja Irlannin rajan ylittävää liikennettä. Pyydetty poikkeus estäisi Pohjois-Irlannin operaattoreita saamasta voittoja rajat ylittävistä datapalveluista ja rajatuille käyttäjäryhmille tarkoitetuista palveluista.
- Irish Congress of Trade Unions pelkää, että Irlannin hallitus joutuu jatkuvasti vastaamaan suurista lisäkustannuksista, jos Telecom Éireannille ei varmisteta riittävästi tuloja, joilla se voisi lisätä tarvittavaa investointien tasoa, alentaa tariffeja ja jakaa osinkoja osakkeenomistajille. Tämä vahingoittaisi uuden joulukuussa neuvoteltavaksi tulevan työmarkkinasopimuksen näkymiä, minkä seurauksena yhdistykset voisivat vetäytyä tämän keskeisen strategisen teollisuudenalan vapauttamisen alalla tehtävästä yhteistyöstä.
(7) Komissio toimitti Irlannin viranomaisille kirjeellä 29 päivältä heinäkuuta 1996 näiden kolmansien viisitoista huomautusta, jotka se sai menettelyn aloittamista koskevan komission tiedonannon julkaisemisen yhteydessä 13 päivänä kesäkuuta 1996.
Vastauksena edellä mainittuihin huomautuksiin Irlannin viranomaiset totesivat 19 päivänä syyskuuta 1996 päivätyssä kirjeessään muun muassa, että
- Telecom Éireannia koskevat nyt ja myös tulevaisuudessa kaikki Euroopan ja Irlannin tavanomaiset kilpailusäännöt, ja jokaisella loukatulla osapuolella on käytettävissään tavanomaiset sovellettavissa olevat keinot asian korjaamiseksi. Poikkeus ei siis muuta tätä tosiasiaa;
- vaikka Telecom Éireannin velkatilanne on parantunut, on se edelleenkin vakava taakka. Telecom Éireannin velan vieraan pääoman ja oman pääoman suhde (velkaantumisaste) oli tilikauden 1995/96 lopussa 139,9, kun se British Telecomilla oli 8,9, Telefónica de Españalla 124,3, Portugal Telecomilla 65,0, OTE:lla 39,4, France Telecomilla 59, Belgacomilla 242,5 ja Deutsche Telecomilla 405,9;
- ESAT Digifonella olisi erityinen etu, jos se voisi hoitaa muita kuin GSM-palveluja oman infrastruktuurinsa lisäksi;
- puhelintiheysluvut ovat verkkojen kehittyneisyyden ja yleispalvelun laajuuden yksinkertainen mittari, ja nämä luvut ovat selvästi EU:n keskiarvojen alapuolella. Tätä kuilua ei voida täysin kuroa umpeen ennen vuotta 2000. Kuilu on erityisen selvä tärkeimpien kaupunkialueiden ulkopuolella, missä puhelinten määrä on edelleen alhainen ja lähiverkko, perinteisesti verkon kallein kehitettävä osa, vaatii merkittäviä parannustoimenpiteitä, jotta mahdollistetaan verkkojen yhdistäminen ja riittävä palvelun taso;
- 4 päivänä huhtikuuta 1996 päättyneellä tilikaudella käyttökustannukset olivat 55 prosenttia kokonaistuloista. Henkilöstökustannukset puolestaan olivat selvästi yli 50 prosenttia käyttökustannuksista. Kustannusten alentamisen päähuomio on yhtiön palkkaaman työvoiman vähentämisessä. Henkilöstön vähentämisen on perustuttava vapaaehtoisuuteen, ja se voi tapahtua menestyksekkäästi vain useiden vuosien kuluessa. Yhtiö tutkii aktiivisesti mahdollisuutta eri palvelujen teettämistä ulkopuolisilla yrityksillä, mutta se on toteutettava varovasti henkilöstön vähentämiseen tähtäävien ohjelmien yhteydessä. Tämän vuoksi vaaditaan kolme vuotta, jotta kustannusrakenteeseen voidaan tehdä tarvittavat muutokset;
- liittymäkustannukset ja vuokramaksut tuottavat Telecom Éireannille tappiota. Tämä ongelma voidaan ratkaista kahdella tavalla: lisäämällä tuloja ja alentamalla kustannuksia;
- vuokramaksujen ja puheluiden keskimääräistä hintatasoa lukuunottamatta hintojen rakennetta on muutettava. Mahdollisista muutoksista kaksi esimerkkiä:
i) perusmaksun alentaminen pienituloisilta tai vähän puhelinta käyttäviltä asiakkailta;
ii) siirtyminen puhelun kestoon perustuvien maksujen käyttöön, jolloin vähimmäis-maksuja ei olisi taikka olisi vain alhainen alkumaksu.
Kummassakin tapauksessa tarvitaan aikaa, että muutetaan rakenteita enemmän markkina-suuntautuneiksi järjestelmiksi.
III. Perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohdan poikkeuksen soveltaminen
(8) Perustamissopimuksen 90 artiklan 2 kohdan mukaan yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaviin yrityksiin sovelletaan kilpailusääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Edellä mainitun määräyksen soveltamista televiestintäalalle on tarkennettu direktiivissä 90/388/ETY. Tämän direktiivin mukaan, sellaisena kuin se on muutettu direktiiveillä 96/2/EY ja 96/19/EY, komissio myöntää pyynnöstä jäsenvaltioille oikeuden lisäaikaan, jolloin se voi säilyttää niille yrityksille myönnetyt yksinoikeudet, joille se uskoo yleisten televerkkojen perustamisen ja telepalvelujen tarjoamisen, sekä kilpailunrajoitukset siinä määrin kuin näitä toimenpiteitä tarvitaan varmistamaan näistä erityisoikeuksista hyötyville yrityksille tehtäväksi annettujen erityistehtävien suorittaminen.
(9) Mitä tulee yleisten telepalvelujen ja -verkkojen toimittamiseen, näyttää siltä, että Telecom Éireann on teleorganisaatio direktiivin 90/388/ETY 1 artiklan mukaisessa merkityksessä, koska Telecom Éireann tuottaa vuoden 1983 Irish Postal and Telecommunications Services Actin (laki Irlannin posti- ja televiestintäpalveluista) 14 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä televiestintä- ja verkkopalveluja, jotka käsittävät seuraavia velvoitteita:
a) tuottaa kansallista telepalvelua maan sisällä sekä maan ja sen rajojen ulkopuolella olevien alueiden välillä;
b) kattaa valtion teolliset, kaupalliset, sosiaaliset ja kotien tarpeet saada kattavia ja tehokkaita telepalveluja sekä kattaa kaikki näiden palvelujen kohtuulliset vaatimukset koko maassa siinä määrin kuin yritys katsoo niiden olevan kohtuullisesti toteutettavissa; ja
c) tarjota alan konsultti-, neuvonta-, koulutus- ja sopimuspalveluja sekä maan sisällä että sen ulkopuolella yrityksen sopivaksi katsomalla tavalla.
(10) Tämä säännös itse asiassa antaa Telecom Éireannille mahdollisuuden kieltäytyä toimittamasta telepalveluja siellä, missä se ei ole kohtuullisesti toteutettavissa. Irlannin hallituksen mukaan poikkeusta tähän 14 artiklan 1 kohdassa annettuun yleiseen velvollisuuteen on tulkittava suppeasti. Saman lain 15 artiklan 1 kohdan a alakohta on myös keskeinen, koska siitä käy ilmi yhtiön velvollisuus tuottaa näitä palveluja mahdollisimman alhaisilla maksuilla.
(11) Telecom Éireannin toimintapohjana on toteuttaa kaikki kohtuulliset puhelinpalveluja koskevat vaatimukset sijainnista riippumatta tavanomaisin jakeluehdoin. Lisäksi puhelinverkkoon liittämisen maksuista, vuokramaksuista ja puhelumaksuista peritään välillisiä maksuja samoin perustein koko maassa. Telecom Éireann tarjoaa ja ylläpitää myös taloudellisesti kannattamattomia yleisöpuhelimia ja mahdollistaa pääsyn hätäpalveluihin ilman soittajalle aiheutuvia kustannuksia. Nämä tehtävät on toteutettava tilanteesta ja yksittäisen toiminnon taloudellisesta kannattavuudesta riippumatta.
(12) On siis selvitettävä, missä määrin pyydetty tilapäinen kilpailun kieltäminen muilta taloudellisilta toimijoilta on tarpeen mahdollistamaan yksinoikeuden haltijalle yleiseen etuun liittyvien tehtäviensä suorittamisen jatkamisen ja erityisesti hyötymään taloudellisesti kannattavista olosuhteista.
(13) Tämän tarkastelun tärkeimpänä lähtökohtana on pidettävä olettamusta, että yrityksen, joka tuottaa palvelujaan taloudellisen tasapainon vallitessa, on voitava korvata heikommin kannattavat alat kannattavilla aloilla, mikä oikeuttaa näin kilpailun rajoittamisen yksittäisiltä yrityksiltä taloudellisesti kannattavilla aloilla.
(14) Sallittaessa yksittäisten yritysten kilpailla valitsemillaan aloilla yksinoikeuden omaavien yritysten kanssa ne voisivat keskittyä taloudellisesti kannattaviin toimintoihin ja tarjota yksinoikeuden omistajia edullisempia tariffeja, koska niiden ei taloudellisista syistä tarvitse tasoittaa kannattamattomien alojen menetyksiä kannattavampien alojen voitoista.
(15) Kilpailunrajoitukset eivät kuitenkaan ole oikeutettuja erityispalveluissa, jotka päinvastoin kuin puhelintoiminta eivät ole yleiseen etuun liittyviä palveluja, vaan niillä vastataan yksittäisten taloudellisten toimijoiden erityisvaatimuksiin, eikä niiden ominaisuudet tai ne edellytykset, joilla niitä tarjotaan, kuten tarjonta-alue, vaikuta yleiseen näitä palveluja yksinoikeudella tarjoavien taloudelliseen tasapainoon.
(16) Eräissä huomautuksissa mainitaan, että käytännössä uudet markkinoille tulijat voivat myös tarjota keskeisiä yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja. Lyhyellä aikavälillä Telecom Éireann olisi kuitenkin edelleen ainoa yritys, joka pystyy tarjoamaan kattavaa puhelinpalvelua harvaan asutuilla alueilla. Tämän takia komissio on jokaisen haetun täytäntöönpanoa koskevan lisäajan kohdalla tutkinut, onko sen myöntäminen tarpeen, jotta Telecom Éireann voisi hoitaa yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvät tehtävänsä taloudellisesti kannattavissa olosuhteissa.
B. OIKEUDELLINEN ARVIOINTI
I. Pyyntö lisätäytäntöönpanoajasta puhelintoimintaan sekä sen vaatimaan verkko-infrastruktuuriin
Tällä hetkellä Telecom Éireannille myönnetyn yksinoikeuden poistamisen vaikutusten arviointi
(17) Puhelintoiminta määritellään direktiivin 90/388/ETY 1 artiklassa. Tämän palvelun laajuus on eritelty komission tiedonannossa 95/C275/02 Euroopan parlamentille ja neuvostolle kilpailusta telepalvelumarkkinoilla annetun direktiivin 90/388/ETY asemasta ja täytäntöönpanosta (7) sekä komission ja jäsenvaltioiden välisessä kirjeenvaihdossa. Koska puhelintoimintapalvelujen varaaminen on poikkeus yleisiin kilpailusääntöihin, sitä on tulkittava suppeasti.
(18) Yleisen suhteellisuusperiaatteen mukaan täytäntöönpanoa koskevien lisäaikojen on ehdottomasti oltava oikeassa suhteessa siihen, mikä on välttämätöntä Irlannin hallituksen mainitseman tarvittavan rakenteen mukautuksen toteuttamiseksi, jolla tähdätään täyden kilpailun aloittamiseen, eli:
i) Irlannin televerkkojen kehittäminen edelleen,
ii) Telecom Éireannin tariffirakenteen lisätarkistus,
iii) Telecom Éireannin muuttaminen ja erityisesti sen kotimarkkinoille ja kansainvälisille markkinoille tarkoitettujen tuotteiden ja palvelujen kehittäminen, sen kustannus-pohjan uudelleenjärjestäminen sekä sen markkinapohjaiseksi ja asiakaspainotteiseksi järjestöksi muuttamisen loppuun saattaminen.
(19) Telecom Éireannille myönnettyjen yksinoikeuksien tarkoitus oli varmistaa yleisen puhelintoiminnan tarjoaminen ja julkisen televiestintäverkon luominen. Näin Telecom Éireann pystyi rahoittamaan edullisemmin tärkeitä verkkonsa digitalisointiin liittyviä investointeja (sille myönnettiin valtion takaamia lainoja ja 2 prosenttia sen rahoitus-omaisuudesta rahoitettiin Euroopan aluekehitysrahaston avustuksilla) ja säilyttämään korkeammat tariffit sekä erityisesti liiallisesta henkilöstömäärästä johtuvan tehottomamman kustannusrakenteen kuin kilpailuympäristössä olisi ollut mahdollista. Kuten yhdessä huomautuksessa (8) on osoitettu, "Telecom Éireann loi liiallisen henkilöstön perinteen 1980-luvun alkupuolella palkkaamalla henkilökuntaan erityisesti ikäryhmän 35-44 edustajia suorittamaan uudenaikaistamisohjelmaansa sen sijaan, että olisi teettänyt työt yksityisillä alihankkijoilla".
(20) Tämä osoittaa, että yksinoikeuksilla ei pystytä riittävästi edistämään televiestintäverkon kehitystä. Neuvosto on 22 päivänä heinäkuuta 1993 antamassaan päätöslauselmassa myöntänyt, että nämä yksinoikeudet olisi lopetettava 1 päivään tammikuuta 1998 mennessä; siirtymäaika voidaan myöntää niille jäsenvaltioille, jotka tarvitsevat lisäaikaa rakenteen mukautuksen täytäntöönpanoa varten.
(21) Vaadittua rakenteen mukautusta on tarkasteltava seuraavien seikkojen valossa:
- tarve tasapainottaa tariffeja edelleen;
- alhainen puhelintiheys;
- Telecom Éireannin suuret velat ja kustannusrakenne.
a) Tariffien tasapainottaminen
(22) Irlanti toteaa, että vuodesta 1990 alkaen kaikki maksut (lukuunottamatta arvonlisäveroa ja alennuksia), mukaanlukien vuokrat ja paikallispuhelut, ovat reaaliarvona laskettuna laskeneet huomattavasti. Irlanti väittää, että tästä huolimatta Telecom Éireannin puhelinten hintataso on suhteellisen korkea ja että tietyt hinnat eivät ole edelleenkään suhteessa kustannuksiin. Telecom Éireann on asettanut tavoitteekseen saavuttaa vuoteen 2000 mennessä OECD-maiden tilastoissa alhaisinta neljännestä vastaavan hintatason. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi tarvitaan vielä tasapainottamista sopeuttamalla maksuja tuomaan hinnat lähemmäs niitä vastaavia kustannuksia. Irlanti etenee asteittain ja joustavasti tariffien tasapainottamisessa varmistaen samalla asiakkaille hintatason ja palvelujen laadun säilymisen. Ehdotetusta hintojen porrastusjärjestelmästä johtuen Telecom Éireann tarvitsee noin viisi vuotta tariffien korotusten ja paikallispuhelujen halvempien maksujen toteuttamiseen, eli vuodesta 1996 vuoteen 2000. Luotettavimpien ennusteiden perusteella Irlanti uskoo, että Telecom Éireann on tarpeeksi vahva selviytyäkseen vapauttamisesta vuonna 2000.
(23) Irlannin hallituksen väitteitä tukee jäljempänä esitetty taulukko, joka perustuu komission hallussa oleviin tietoihin (9) ja jossa eräitä Telecom Éireannin puhelintariffeja verrataan jo tariffinsa tasapainottaneeseen operaattoriin (10):
TAULUKON PAIKKA
(24) Koska verkon teknisen kehityksen johdosta kustannukset riippuvat yhä vähemmän etäisyydestä, tariffien suhteuttaminen kustannuksiin tarkoittaa yleensä hintojen sopeuttamista siten, että tuloilla voidaan tasata kustannuksia, se on
- kytkentä- ja vuokratulot kattavat kiinteät kustannukset (sekä vakiovoittomarginaalin)
- paikallispuhelutulot kattavat paikallispuhelukustannukset (sekä vakiovoittomarginaalin)
- kaukopuhelutulot kattavat kaukopuhelukustannukset (sekä vakiovoittomarginaalin)
- ulkomaanpuhelutulot kattavat ulkomaanpuhelukustannukset (sekä vakiovoittomarginaalin).
Tästä johtuen televiestintäorganisaatioiden on korotettava kahden kuukauden puhelinvuokraa sekä paikallispuheluiden hintaa (tai vähintään olla laskematta näitä maksuja) sekä alentaa kaukopuheluiden hintoja. Telecom Éireann on edistynyt jonkin verran paikallispuheluiden maksujen tasapainottamisessa, mutta se tarvitsee lisäaikaa laskeakseen kauko- ja ulkomaanpuheluiden hintoja.
(25) Erään huomautuksen (11) mukaan telepalveluiden tarjonnassa käytettävien tariffien yleinen taso ei ole oleellinen arvioitaessa, missä määrin tasapainottamista on saavutettu. Vaikka käytettäisiin tässä huomautuksessa ehdotettua menetelmää, vaikuttaa siltä, että Tanskassa ja Alankomaissa, jotka päättivät vapauttaa puhelintoimintansa ennen 1 päivää tammikuuta 1998, epätasapainoa toisaalta vuokrapuhelimen ja paikallispuhelujen hintojen ja toisaalta kaukopuheluiden ja ulkomaanpuheluiden välillä on pystytty tasoittamaan huomattavasti enemmän kuin Irlannissa.
(26) Samassa huomautuksessa väitetään, että tariffien korkeus voi todella johtua erityisolosuhteista, kuten alhaisesta asukastiheydestä, minkä vuoksi telepalvelujen tarjoaminen on suhteessa asukasta kohden kalliimpaa. Tämä voi pitää paikkansa. Kuitenkin BT ja MCL tarjoavat puhelintoimintaa Yhdistyneestä kuningaskunnasta Irlantiin yli puolet edullisemmilla hinnoilla kuin Telecom Éireann (12). Sen vuoksi voidaan odottaa, että jos puhelintoiminta vapautettaisiin välittömästi, muun muassa nämä yritykset tarjoaisivat - ainakin Irlannin tietyillä alueilla - puhelintoimintaa (ainakin kauko- ja ulkomaanpuheluita) merkittävästi Telecom Éireannia alhaisemmilla tariffeilla ja näin joko pakottaisivat sen alentamaan tariffejaan huomattavasti vastaavilla kannattavimmilla markkinalohkoilla tai se menettäisi tilaajiaan alan uusille tulokkaille.
(27) Irlannin tariffien tasapainottamiseksi valitseman asteittaisen lähestymistavan jatkaminen näyttää siis olevan oikeutettu ottaen huomioon vuonna 1993 tapahtunut tariffien tasapainottaminen (joka koski kahden kuukauden puhelinvuokraa ja paikallispuhelumaksuja) sekä yrityksen sitoutuminen saattaa hanke loppuun alentamalla kauko- ja ulkomaanpuheluiden tariffeja vuoteen 2000 mennessä. Lisäksi tariffien tasapainottamisen nopeuttaminen voisi aiheuttaa poliittisia ongelmia, koska tällöin paikallistariffien korottaminen olisi tarpeellista.
b) Puhelintiheys
(28) Telecom Éireannin puhelintiheyden kasvu on ollut Euroopan unionin suurimpia viimeisten viiden vuoden aikana. Tällä hetkellä Irlannin puhelintiheys on kuitenkin suhteellisen alhainen verrattuna useimpiin Euroopan unionin jäsenvaltioihin. Eräissä huomautuksissa korostetaan oikeutetusti, että puhelintiheys paranisi kilpailun myötä. Voidaan kuitenkin olettaa, että ensimmäisessä vaiheessa uudet markkinoille tulijat keskittyvät pääasiassa suurkäyttäjiin riittävän kannattavuuden saavuttamiseksi ennen suuntautumista uusiin käyttäjiin. Irlannin hallituksen väite, että jos Telecom Éireannin sallitaan toteuttaa kehittämisohjelmia puhelintiheytensä lisäämiseksi edelleen, saisi yleisö siitä hyödyn, näyttää siten hyväksyttävältä, vaikka Telecom Éireannille myönnetty lisäaika auttaisi sitä vahvistamaan asemaansa parantamalla sen tehokkuutta. Tämä edistys hyödyttää tietyssä määrin tulevaisuuden uusia markkinoille tulijoita, koska mitä enemmän käyttäjiä julkisilla televiestintäverkoilla on, puhelujen määrä kasvaa siten, että niitä tulee sekä nykyisten operaattoreiden että uusien markkinoille tulijoiden osalle.
(29) Irlannin hallituksen toimittamat luvut osoittavat myös, että vaikka Irlannin puhelintiheys on edelleen alhainen, myös kysynnän kasvu on rajallista. Näyttää erityisesti siltä, että odotusajat ovat lyhentyneet huomattavasti riippumatta valtion sosiaalihuollon tukimaksuista, joita myönnetään pienituloisille kuluttajille puhelinvuokraa ja puhelinmaksuja varten. Tällä hetkellä yksi kahdeksasta asiakkaasta kuuluu tähän järjestelmään.
(30) Kehitysohjelmat, joiden tarkoituksena on lisätä puhelintiheyttä, ovat perusteltuja Telecom Éireannin nykyisen yksinoikeuden ajan jatkamiselle rajoitetun ajan. Ottaen huomioon, että Telecom Éireannin aiempi kahden prosentin vuosittainen puhelintiheyden kasvu jatkuisi seuraavina vuosina, Telecom Éireannin puhelintiheys vastaisi vuonna 1999 eräissä jäsenvaltioissa, esimerkiksi Italiassa tai Belgiassa, saavutettua puhelintiheyttä, vaikka nämä eivät ole oikeutettuja lisäaikaan täytäntöönpanoa varten. Pidempi lisäaika täytäntöönpanolle ei olisi oikeutettu, vaikka Telecom Éireannin puhelintiheyden kasvu hidastuisi tulevina vuosina. On siis mahdollista, että Irlannille tyypillisten väestötilastollisten (13) ja taloudellisten tekijöiden vuoksi kotitalouksissa ei ole enää lisätarvetta uusille puhelinlinjoille. Markkinoiden lisäkasvu riippuu siten uusien palvelujen tarjoamisesta sekä yritysasiakkaiden lisääntymisestä, jota voidaan parhaiden kiihdyttää siirtymällä vapaaseen kilpailuun, joten täytäntöönpanoa koskeva lisäaika ei olisi perusteltu.
c) Velka- ja kustannusrakenne
(31) Irlanti korostaa Telecom Éireannin kahta haittaa tulevassa kilpailuympäristössä: sen alhaista tuottavuutta (yksi työntekijä 99:ää linjaa kohden) sekä sen velkaantumistasoa (862 miljoonaa Irlannin puntaa maaliskuun 1995 lopussa, jolloin vieraan pääoman ja oman pääoman suhde oli 1,9). Vuodesta 1985 vuoteen 1995 Telecom Éireann paransi tuottavuuttaan huomattavasti, mikä heijastui sen henkilöstökustannusten pienenemisessä 42 prosentista liikevaihdosta 30 prosenttiin. Henkilöstön määrää on vähennetty 18 000:sta alle 12 000:een. Työntekijää kohden laskettu alhainen puhelinlinjojen määrä näyttää kuitenkin olevan väistämätöntä Irlannin alhaisesta asukastiheydestä johtuen. Kansainväliset vertailut osoittavat, että niissä maissa toimivilla operaattoreilla, joissa asukastiheys on alhainen, on vähemmän linjoja työntekijää kohden, vaikka alalla on siirrytty kilpailuun ja vaikka digitalisointi on erittäin kehittynyttä. Tuleville vuosille suunniteltu puhelin-tiheyden kasvu lisää tuottavuutta ennen vuotta 1999 puhelinlinjoina työntekijää kohden ilmaistuna Suomen tämänhetkiselle tasolle. Henkilöstön liian suuri määrä on kuitenkin televiestintäorganisaatioille tyypillinen piirre tilanteessa ennen niiden yksityistämistä. Komissio katsoo kuitenkin, että lisäaika täytäntöönpanoa varten ei ole perusteltu 1 päivän tammikuuta 1999 jälkeen.
(32) Irlannin hallituksen toimittamat velkarakennetta koskevat luvut osoittavat, että vuodesta 1993 lähtien Telecom Éireannin taloudellinen tilanne on parantunut huomattavasti. Tiedoista ilmenee, että Telecom Éireannin velka tilivuoden 1995/96 lopussa on 700 miljoonaa Irlannin puntaa, jolloin vieraan pääoman ja oman pääoman suhde on 1,4. Telecom Éireann saa lisäksi yhteensä 220 miljoonaa Irlannin puntaa myyntivoitosta. Tilinpäätöksessä lisätään 150 miljoonaa Irlannin puntaa ja loput (70 miljoonaa Irlannin puntaa) noin kolmen vuoden kuluttua sen strategisten kumppaneiden optioiden lunastamisen yhteydessä tai tarjoamalla yhtiön osakkeita yleisön merkittäväksi. Valtio vähentää velkaansa eläkerahastolle 220 miljoonaa Irlannin puntaa ylittävällä voitolla. Tämä mahdollistaa Telecom Éireannin käyttää edelleen omia varojaan velkansa vähentämisessä vuoden 1998 loppuun mennessä. Tuolloin Telecom Éireannin vieraan pääoman ja oman pääoman suhde ei vielä ole epäsuhteessa niiden maiden operaattoreihin verrattuna, joissa markkinat avataan kilpailulle: esimerkiksi Deutsche Telecomin vieraan pääoman ja oman pääoman suhde oli vuonna 1995 (14) 2,5 ja Belgacomin 1,4. Telecom Éireannin velka ei siten oikeuttaisi täytäntöönpanon lisäaikaan, joka jatkuisi vielä vuoden 1998 jälkeen.
Vaikutus kauppaan
(33) Puhelintoiminnan vapauttamisen lykkäämisen tarkoitus on viivästyttää kilpailijoiden pääsyä puhelintoimintamarkkinoille. Kuten lisäksi eräässä huomautuksessa on mainittu (15), tällä on vaikutusta kauppaan, koska suuret kansainväliset yritykset, kuten AT& T, BT, C& W, Global One/Sprint ja France Telecom ovat jo läsnä Irlannissa tai ovat kiinnostuneet Irlannista. Myös kilpailevan irlantilaisen toimijan syntyminen viivästyy, mikä lopulta heikentää sen mahdollisuuksia laajentua Irlannin ulkopuolelle, jos uudet markkinoille tulijat saavat kahden vuoden etumatkan niissä jäsenvaltioissa, jotka vapauttavat markkinansa 1 päivään tammikuuta 1998 mennessä.
(34) Vaikka poikkeuksen myöntäminen Irlannille sulkisi Irlannin televiestintämarkkinat kahdeksi vuodeksi, kielteinen vaikutus yhteisön kauppaan vähenee,
- koska Irlannin televiestintämarkkinat ovat yhteisön markkinoita rajallisemmat. Voidaan odottaa, että toteutetaan 1 päivänä tammikuuta 1998 suuria investointeja lähinnä kehittyneemmissä jäsenvaltioissa, kuten Saksassa, Alankomaissa ja Ranskassa, missä investoinneille on odotettavissa korkeampaa tuottoa;
- pyydetyn poikkeuksen keston vuoksi. Uusien julkisten puhelintoiminnan harjoittajien perustaminen vaatii usean kuukauden valmistautumisen. Niitä vahinkoja, joita 24 kuukauden pituinen täytäntöönpanoa koskeva lisäaika aiheuttaa uusille investoijille, voitaisiin rajoittaa, mikäli nämä voisivat tällä välin tehdä investointisuunnitelmia, jotta ne olisivat toimintakykyisiä jo ennen 1 päivää tammikuuta 2000.
(35) Haitallisia vaikutuksia voidaan vähentää myös seuraavin keinoin:
- Telecom Éireann ei laajenna toimintaansa niissä jäsenvaltioissa, joissa markkinat on vapautettu. Sellaisessa tapauksessa poikkeusta, jonka johdosta Telecom Éireannin on mahdollista säilyttää korkeammat hintansa kotimaan markkinoilla, ei käytettäisi ainoastaan saavuttamaan tarvittavat mukautukset, vaan myös ulkomaanmarkkinoilla toteutettavien toimintojen ristiintukemiseen. Tämä selvästi vääristäisi kilpailua jo toimivien ja muiden uusien eri jäsenmaista tulevien toimijoiden kustannuksella ja olisi näin yhteisön etujen vastaista. Tässä suhteessa Telecom Éireannin mukanaolo Irlannin ulkopuolisissa investoinneissa sen strategisten kumppaneiden PTT Telecomin ja Telian tai Unisourcen rinnalla olisi saavutettava lisäajan kuluessa täysin avoimella tavalla markkinaedellytyksin. Riippumattoman tilintarkastajan olisi tarkasteltava asiaa;
- Irlannin hallitus julkaisee lupaehdot vuosi ennen kilpailun vapauttamista ja varmistaa, että Telecom Éireann julkaisee niiden ohella yhdysliikenteelle asetettavat ehdot, joita sovelletaan uusiin markkinoille tulijoihin;
- täytäntöönpanon lisäaikaa lyhennetään omien/vaihtoehtoisten infrastruktuurien käytön osalta, kuten jäljempänä mainitaan. Tämä mahdollistaisi potentiaalisten uusien markkinoille tulijoiden toimia ja tarjota jo vapautettuja telepalveluja verkkojen avulla niiden valmistautuessa täyteen kilpailuun sekä erityisesti tarjota puhelinpalveluja yhdistetyille verkoille ja suljetuille käyttäjäryhmille näiden verkkojen kautta;
- Irlannin hallitus toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet varmistaakseen, että Telecom Éireann ei käytä lain antamaa lisäsuojaa laajentaakseen hallitsevaa asemaansa läheisillä tai siihen liittyvillä markkinoilla, kuten julkisilla yleisöpuhelin-markkinoilla tai kaapeli-TV-teollisuudessa;
- rajoittamatta komission direktiivin 95/51/EY (16) 2 artiklan kolmannessa kohdassa tarkoitetun arvion merkitystä Irlannin hallitus vakuuttaa lyhyellä aikavälillä, että Cablelinkiä hallinnoidaan Telecom Éireannista riippumattomana yrityksenä, niin kauan kuin Telecom Éireann pysyy määräävässä asemassa olevana osakkaana.
Päätelmä
(36) Edellä esitetyn arvion perusteella komissio katsoo, että kielteiset vaikutukset kauppaan, jotka aiheutuisivat siitä, että Irlannille myönnetään lisäaika täytäntöönpanoa varten 1 päivään tammikuuta 2000 saakka Telecom Éireannilla tällä hetkellä olevien puhelintoiminnan ja sen taustalla olevan julkisen infrastruktuurin tarjonnan yksinoikeuksien poistamiselle, josta säädetään direktiivin 90/388/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 96/19/EY, 2 artiklan 2 kohdassa, eivät ole ristiriidassa yhteisön edun kanssa edellyttäen, että edellä esitetyt edellytykset täyttyvät.
II. Pyyntö lisätäytäntöönpanoajasta jo vapautettujen telepalvelujen rajoitteiden poistamiseksi oman ja vaihtoehtoisen infrastruktuurin osalta
Rajoitteiden välittömän poistamisen vaikutuksen arviointi
(37) Irlanti toteaa, että rajoitteiden poistaminen vaihtoehtoisen infrastruktuurin käytön osalta ennen 1 päivää heinäkuuta 1999 sallisi vapautettujen palvelujen tarjoajien tarjota asiakkaille tavallisia puheluja ja yhdistää näitä puheluja julkiseen verkkoon kaksisuuntaisesti. Tämä toiminto ei eroaisi yleisestä puhelintoiminnan järjestämisestä, lukuunottamatta eräitä vähäisiä eroja, kuten numerointi- ja yhteenliittämismaksut. Tästä johtuen Irlanti pelkää, että puhelintoiminnan poikkeuksesta huolimatta puhelintoiminnan alalla olisi todellista kilpailua.
(38) Irlannin mukaan tämä pakotteiden poistaminen voi lisäksi aiheuttaa Telecom Éireannille tulojen menetyksiä kiinteiden yhteyksien osalta. Vaikka se ei menettäisi kaikkia tästä toiminnosta saatavia tulojaan, sen vaikutus olisi huomattava, koska Telecom Éireannin asiakkaat odottaisivat alhaisempia hintoja. Irlanti myöntää kuitenkin, että olisi tarpeen varhentaa rajoitteiden purkamista vaihtoehtoisten verkkojen osalta sen varmistamiseksi, että tulevat kilpailijat voivat rakentaa ja rahoittaa verkkoja riittävän varhain, jotta täysi kilpailu sallittaisiin puhelintoiminnan vapautumiseen mennessä. Pienen kokonsa ja tuottavimpien asiakkaiden keskittymisen vuoksi Irlanti katsoo, että vaihtoehtoisten infrastruktuurien vapauttaminen kuusi kuukautta ennen puhelintoiminnan vapauttamista ei vaarantaisi uusien markkinoille tulijoiden kykyä kilpailla täysin 1 päivästä tammikuuta 2000 alkaen.
(39) Huomautusten mukaan palvelujen tarjoajat erityisesti kärsisivät, jos niiden ei sallita käyttää vaihtoehtoisia infrastruktuureja säästämään merkittäviä kiinteiden yhteyksien kustannuksia palvelujensa toimittamisessa, vaikka toiselle matkapuhelinoperaattorille tämä on sallittu. Toinen GSM-operaattori taas mainitsee, että jos sen ei sallita välittää kolmansien liikennettä, päätöksestä perustaa täysin erillinen perusverkko aiheutuu korkeita kiinteitä kustannuksia ja se sisältää huomattavia riskejä, jos liikakapasiteettia ei voida vuokrata muille jo vapautettujen palvelujen toimittajille. Jos Irlannille myönnetään oikeus lykätä vaihtoehtoisten infrastruktuurien vapauttamista, se vaikuttaisi GSM-markkinoiden kilpailuun.
(40) Väitettä, jonka mukaan vaihtoehtoisen verkkokapasiteetin ja vaihtoehtoisten infrastruktuurien tarjoamisen rajoitukset olisi säilytettävä sen estämiseksi, että vapautettujen palvelujen hyväksytyt tarjoajat pystyvät kiertämään puhelintoiminnan monopolin, ei voida hyväksyä. Komissio totesi tiedonannossaan kilpailusta telepalvelumarkkinoilla annetun direktiivin 90/388/ETY asemasta ja täytäntöönpanosta, että tällaisia "epävirallisia" kiertoteitä ei esiinny merkittävässä mittakaavassa ilman, että asianomainen jäsenvaltio olisi siitä tietoinen. Yleisölle tarjottavan palvelun on oltava yleistä tietoa.
Varsinkin koska kaupallisiin toimintoihin liittyy yleensä (tarjottavien palvelujen) mainostamista tai ainakin hinnastojen, sopimusten ja laskujen laatimista, tällaisen kiertotien pitäisi olla havaittavissa jo varhaisesta vaiheesta alkaen.
Uudet operaattorit ovat yleensä osoittaneet kunnioittavansa puhelintoiminnan monopolia. Palvelujen tarjoajat eivät halua ottaa riskiä, että heidän lupansa perutaan ja etteivät he pysty täyttämään velvoitteitaan asiakkaitaan kohtaan. Tästä johtuen monet palvelujen tarjoajat tutkivat ennen palvelujensa käynnistämistä asiaa kansallisten sääntelyviranomaisten tai komission kanssa.
(41) Vaihtoehtoisten verkkojen käyttäminen jo vapautettujen palvelujen tarjoamiseen ei muuta tätä tilannetta. Vaihtoehtoisia verkkoja on siis pidettävä direktiivissä 90/388/ETY tarkoitetussa merkityksessä yleisinä kytkentäisinä puhelinverkkoina silloin, kun ne on kehitetty kytkentäisiksi verkoiksi tarjoamaan puhelinpalveluja kaikille kiinnostuneille tilaajille ja niiden kautta on yhdysliikenne televiestintäorganisaatioiden yleisiin kytkentäisiin puhelinverkkoihin. Näiden vaihtoehtoisten verkkojen liityntäpisteitä olisi pidettävä myös yleisten kytkentäisten verkkojen liityntäpisteinä, ja tällaisesta pisteestä tai tällaiseen pisteeseen tuotettu ääni olisi siten puhelintoimintaa, joka kyseisen direktiivin 2 artiklan mukaan voidaan varata televiestintäorganisaatiolle, tässä tapauksessa Telecom Éireanille.
(42) Irlanti huomauttaa lisäksi, että kiertotie olisi erotettava laillisesta puhelintoiminnasta numeroinnin ja yhdysliikenteen maksujen osalta. Koska Irlannin sääntelykehyksen muutos, ja sen myötä uusi riippumaton sääntelyviranomainen, tulee voimaan ensi vuoden alussa, tulisi muistaa, että Irlannilla voi ennen sitä olla vaikeuksia puhelintoiminnan monopolin noudattamisessa. Tästä johtuen täytäntöönpanon lisäaika uuden sääntelykehyksen voimaantuloon saakka voi olla perusteltu, jos sen kesto rajataan selkeästi.
(43) Toista Irlannin esittämää väitettä, jonka mukaan Telecom Éireannille aiheutuu rajoitusten poistamisesta tulojen menetyksiä kiinteiden yhteyksien osalta, ei liioin voida hyväksyä. On totta, että verkkoinfrastruktuurin tarjoamisen yksinoikeudesta johtuen Telecom Éireann saa varmoja tuloja kiinteiden yhteyksien tarjoamisesta loppukäyttäjille ja vapautettujen telepalvelujen tarjoajille (lukuunottamatta GSM-matkapuhelintoimintaa, jossa toinen operaattori on halunnut perustaa omat siirtoyhteytensä). Kuten komissio kuitenkin totesi vihreässä kirjassa televiestinnän infrastruktuurin ja kaapelitelevisio-verkkojen vapauttamisesta - (I osa) - periaatteet ja aikataulu (KOM(94) 440 lopull., 25.10.1994): "Direktiivissä 92/44/ETY vaaditaan erityisesti, että kiinteitä yhteyksiä on tarjottava kustannuksiin suhteutettuna. Tästä velvoitteesta johtuen, ja koska jäsenvaltioiden on sitä noudatettava, vaihtoehtoisen tarjonnan avaamisen ei odoteta merkittävästi muuttavan televiestintäorganisaatioiden markkinatilannetta tällä alalla".
(44) Vaikka direktiivissä 92/44/ETY (17) niin sallitaan, Irlanti ei pyytänyt lykkäystä Telecom Éireannin hyväksi kiinteiden johtojen kustannuksiin suhteuttamisen velvoitteen täytäntöönpanoon. Sen sijaan Irlanti ilmoitti komissiolle 8 päivänä maaliskuuta 1996 direktiivin 90/388/ETY 4 artiklan nojalla, että se oli sallinut Telecom Éireannin nostaa kiinteiden johtojen tariffeja 1 päivästä helmikuuta 1996 alkaen uusien piirien osalta ja nykyisten piirien osalta 31 päivää maaliskuuta 1996 seuraavasta laskutuspäivästä alkaen. Tämän korotuksen oikeutti se, että kiinteiden johtojen maksuja ei ollut muutettu useaan vuoteen, ja että Telecom Éireann oli kärsinyt huomattavia tappioita kiinteiden johtojen palveluista. Kansainväliset vertailut osoittavat, että Telecom Éireannin tariffit ovat vielä korotusten jälkeen EU:n keskiarvojen alapuolella (esimerkiksi 1 päivänä tammikuuta 1996 50 kilometrin piirin kuukauden vuokra oli 265 ecua (EU:n keskiarvo: 380 ecua) ja liittymismaksu 489 ecua, kun EU:n keskiarvo oli 596 ecua (18)). Tästä johtuen ei voitane odottaa, että vaihtoehtoisten verkkojen toimittajat voisivat tarjota edullisempia tariffeja ainakaan useimmille Telecom Éireannin asiakkaille, ja että Telecom Éireann joutuisi alentamaan hintojaan merkittävästi.
(45) Kiinteiden johtojen hinnat eivät Irlannissa vielä kata täysin niiden kustannuksia. Kustannuksiin perustuvaa tariffiehdotusta ollaan toteuttamassa vaiheittain, ja ala tuottaa tappioita kaikkialla. Jos käytettävissä olisi vaihtoehtoinen infrastruktuuri, Telecom Éireann menettäisi sen hyväksi tulojaan, koska asiakkaat haluaisivat nähdä eron tarjoajien välillä, mikä lisäisi kyseisen liiketoiminnan tappioita.
(46) Vaikka Irlanti myöntää, että olisi tarpeen varhentaa rajoitteiden purkamista vaihtoehtoisten verkkojen osalta, jotta varmistutaan, että tulevat kilpailijat voivat rakentaa ja rahoittaa verkkoja riittävän varhain, jotta täysi kilpailu sallitaan puhelintoiminnan vapautumiseen mennessä, se toteaa, että kuusi kuukautta riittää tähän tarkoitukseen. Tämä väite perustuu Irlannin pieneen kokoon ja tuottavimpien asiakkaiden keskittymiseen. Koska Telecom Éireann hallitsee Irlannin tärkeintä kaapelitelevisioverkkoa, uusien tulijoiden kyky kilpailla täysin 1 päivästä tammikuuta 2000 alkaen vaarantuisi, koska niillä ei olisi riittävästi aikaa laajentaa verkkoaan myös paikallisverkon osalta.
Vaikutus kauppaan
(47) Julkisten televiestintäinfrastruktuurien tarjoamisen monopolin seurauksena Telecom Éireann tarjoaa ainoana toimittajana kiinteitä johtoja ja yhdysliikennettä vapautettujen palvelujen tarjoajille. Se määrittelee siten laajalti kilpailijoidensa kustannukset vapautetuilla palveluilla. Tätä kuvasi muun muassa mainittu kiinteiden johtojen tariffien kohoaminen vuoden 1996 alussa, minkä vuoksi tiettyjen vapautettujen palvelujen tarjoaminen muuttui epätaloudelliseksi. Se, että Telecom Éireann mahdollisesti tietää kilpailijoidensa kustannuksista, haittaa alaa yhä enenevässä määrin, koska Irlannin julkinen operaattori kehittää edelleen omaa vapautettujen palvelujen tarjoamista, ja se voi ohjelmistojaan ja järjestelmiään parantaessaan turvautua tekniseen tukeen sekä asiantuntija- ja johtopalveluihin, joita sille tarjoavat sen strategiset kumppanit PTT Telecom ja Telia, Unisourcen kumppanit yleispalvelujen alalla, jotka ovat laadun ja tehokkuuden suhteen alan johtavia yrityksiä maailmassa. Telecom Éireann voi käyttää omaa infrastruktuuriaan näiden palvelujen tuottamisessa, kun taas vapautettuja yleispalveluja (kuten VPN tai rajatuille käyttäjäryhmille suunnatut puhelinpalvelut) tarjoavat kilpailijat voisivat turvautua ainoastaan kilpailevalta operaattorilta vuokrattuihin piireihin. Tilannetta vaikeuttaisi edelleen se, että vaikka Telecom Éireann noudattaa asiassa täysin sekä EU:n että Irlannin oikeuden nykyisiä säännöksiä, ei se huomautusten (19) mukaan ole pystynyt hoitamaan kirjanpitoaan riittävän avoimesti, jotta sen monopolialan toiminnot pystytään erottamaan vapautetun alan toiminnoista, eikä toimintoja ole erotettu myöskään rakenteellisesti estämään Telecom Éireannin infrastruktuurin parissa työskentelevää henkilöstöä välittämästä tietoja vapautettuja palveluja myyville kollegoilleen.
Päätelmä
(48) On olemassa vähemmän rajoittavia sääntelykeinoja estämään puhelintoiminnan monopolin kiertäminen 1 päivään tammikuuta 2000 saakka, ja televiestintäviranomainen, jonka Irlanti perustaa, voi soveltaa näitä keinoja sekä teollisuuden rahoitusta koskevia asianmukaisia järjestelyjä, vuoden 1997 ensimmäisen neljänneksen aikana. Tuon päivän jälkeen ulottuvan lisäajan myöntäminen täytäntöönpanoa varten ei vaikuta perustellulta.
(49) Sitä paitsi lisäaika täytäntöönpanoa varten vääristäisi kilpailua Irlantiin ja sieltä poispäin tarjottavien yleispalvelujen alalla muiden yleismaailmallisten kumppaneiden kustannuksella, koska Telecom Éireann pystyy strategisten kumppaniensa sekä Unisourcen ja Uniworldin kautta tapahtuvan yhdysliikenteen tukemana tarjoamaan oman verkkonsa kautta maailmanlaajuista yhdysliikennettä Irlannin teollisuudelle ja liike-elämälle.
(50) Näistä syistä johtuen komissio katsoo, että ne haitalliset vaikutukset kauppaan, jotka johtuisivat siitä, että Irlannille myönnetään vaihtoehtoisen infrastruktuurin vapauttamisen täytäntöönpanon lisäaikaa, ovat ristiriidassa yhteisön edun kanssa sen jälkeen, kun uusi sääntelykehys on voimassa, ja viimeistään 1 päivä heinäkuuta 1997.
III. Pyyntö lisätäytäntöönpanoajasta matkapuhelinverkkojen suoran yhdysliikenteen rajoitteiden poistamiseksi
Rajoitteiden välittömän poistamisen vaikutusten arviointi
(51) Irlanti katsoo lisäajan täytäntöönpanoon matkapuhelinverkkojen suoran kansainvälisen yhdysliikenteen osalta välttämättömäksi, jotta vältetään kansallisen ja kansainvälisen puhelinliikenteen tarjoamisen heikkeneminen.
(52) Irlanti toteaa että, jos matkapuhelinverkot voidaan vapaasti liittää yhteen, irlantilainen GSM-operaattori voisi kytkeytyä toisessa valtiossa toimivaan kiinteään verkkoon tai matkapuhelinverkkoon, jolloin saavutettaisiin sellaiset ulkomaanpuhelujen hinnat, jotka ovat lähellä tuossa valtiossa sovellettavan paikallisen yhdysliikenteen hintoja. Irlannin GSM-operaattori voi myös tarjoutua hoitamaan maahan tulevia ulkomaanpuheluja hinnoilla, jotka vastaavat Irlannin kansallisen yhdysliikenteen hintoja. Näin GSM-operaattori voi tarjota asiakkaille edullisia tariffeja, jolloin se todennäköisesti saa merkittävän osuuden Irlantiin tulevista ulkomaanpuheluista. Yleinen verkko menettäisi tästä johtuen merkittävän osan asiakastuloistaan sekä suuren osan maahan tulevasta liikenteestä, minkä kansallisesta yhdysliikenteestä saatavat korkeammat hinnat kattaisivat vain osin.
(53) Irlanti myöntää, että tällainen tilanne on jo tietyssä määrin keskisuurten ja suurten yritysten kohdalla, missä Irlannin markkinoilla toimivat jälleenmyyjät kiertävät järjestelyä. Irlanti odottaa, että yhdysliikenteen täysien oikeuksien myöntäminen matkapuhelinoperaattoreille vapauttaisi välittömästi suuren osan kansainvälisistä tuloista kilpailulle.
(54) Lausunnoissa korostetaan, että matkapuhelinmarkkinat ovat uusi kasvava markkina-alue, ja että kansainvälisen liikenteen rajoitukset vaikuttavat matkapuhelinoperaattoreiden tuottaman matkapuhelinliikenteen lisäykseen, mistä Telecom Éireann saa jo lisätuloja, kun se välittää matkapuhelimista tulevat puhelut. Toinen GSM-operaattori väitti lisäksi, että koska niillä ei ole oikeutta kytkeytyä suoraan ulkomaisiin verkkoihin, Telecom Éireann ei todennäköisesti tule tarjoamaan edullisia kansainvälisen yhdysliikenteen hintoja ilman, että turvaudutaan käytettävissä oleviin oikeuskeinoihin.
(55) Käytännössä on tarkasteltava kahta seikkaa: i) korvattavuuden taso matkapuhelinliikenteen ja kiinteän puhelinliikenteen välillä ja ii) vaara, että puhelintoiminnan monopolia kierretään tarjoamalla sellaisia palveluja, joissa soitto matkapuhelinnumeroon siirretään ulkomaiseen kiinteään puhelinverkkoon.
(56) Jälkimmäistä vaaraa koskevaa väitettä ei voida ottaa huomioon, koska on olemassa muita sääntelykeinoja, joilla tällaisia Telecom Éireannin laillisen etuoikeuden kiertämisiä käsitellään (vertaa komission tiedonantoon 95/C275/02).
(57) Komissio on äskettäisten tapausten kohdalla todennut, että kiinteiden palvelujen ja matkapuhelinpalvelujen korvattavuus ei ole oleellinen seikka, jos molemmilla palveluilla vastataan erityyppiseen kysyntään, mitä kuvastavat muun muassa GSM-matkapuhelintoiminnan puhelintoimintaa korkeammat tariffit.
(58) Irlannissa GSM-operaattorien tärkeimmät markkinat ovat kotimaan puheluissa. Vaikuttaa lisäksi siltä, että vähintään puolet matkapuhelinoperaattorien puhelujen välityskustannuksista muodostavat liikenteestä riippumattomat kustannukset. Sen vuoksi on otettava huomioon, että lisätäkseen liikevaihtoa, verkon käyttöä ja markkinaosuutta matkapuhelinoperaattori jakaisi suuremman osuuden mainituista liikenteestä riippumattomista kustannuksista kotimaanpuheluille ja vastaavasti tarjoaisi Telecom Éireannin tämänhetkisiä tariffeja vastaavia ulkomaantariffeja. Kuten eräässä huomautuksessa on korostettu (20), BT ja MCL tarjoavat puhelinliikennettä Yhdistyneestä kuningaskunnasta Irlantiin hinnoilla, jotka ovat jopa yli puolet Telecom Éireannia halvempia. Jos irlantilaiset GSM-operaattorit harjoittavat suoraa yhdysliikennettä noiden Ison-Britannian julkisten televiestintäoperaattoreiden verkkojen kanssa, ne voivat tarjota samankaltaisia hintoja kuin Telecom Éireann myymättä kuitenkaan alihintaan. Lisäksi kansainvälisten matkapuhelujen tarjoaminen kiinteiden verkkojen tariffeilla olisi vahva markkinaväline, jolla saataisiin uusia tilaajia hankkimaan ja käyttämään GSM-matkapuhelimia.
(59) Niiden erojen pohjalta, joita tariffeissa on soitettaessa Irlannista Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja soitettaessa Yhdistyneestä kuningaskunnasta Irlantiin, on edelleen olemassa vaara, että kiinteät ulkomaanpuhelut korvataan GSM-puheluilla. Tämä vaikuttaisi toiseen tällä hetkellä Telecom Éireannin kannattavimpaan puhelinmarkkina-lohkoon ja voisi vähentää sen kokonaiskannattavuutta siinä määrin, että se ei enää pystyisi tarjoamaan yleispalvelua taloudellisesti kannattavin edellytyksin.
(60) Tämä vaara kuitenkin pienenee, kun Telecom Éireann laskee ulkomaanpuheluidensa tariffeja. Vaikka Irlannin hallituksen väite voidaan siten hyväksyä, pyydetty lisäaika täytäntöönpanoon on liian pitkä annettuihin perusteluihin nähden. Ottaen huomioon suunnitellun tariffien tasapainottamisen vaara, että kiinteät puhelut korvataan GSM-puheluilla, voisi oikeuttaa poikkeuksen vain enintään vuoden 1998 loppuun asti, jolloin Telecom Éireannin ulkomaanpuheluiden tariffien on oltava riittävän alhaalla, jos halutaan estää niiden korvaaminen GSM-matkapuheluilla. Matkapuhelinverkkojen kansainvälisen yhdysliikenteen vapauttaminen vähintään vuosi ennen puhelintoiminnan täyttä vapauttamista tarjoaa lisäksi vahvan kannusteen panna täytäntöön oikeaan aikaan suunniteltu asteittainen tasapainottaminen.
Vaikutus kauppaan
(61) Matkapuhelinoperaattoreiden tarjoaman suoran kansainvälisen yhdysliikenteen vapauttamisen viivästymisen vaikutukset kohdistuvat toiseen GSM-operaattoriin ja, jos lupa myönnetään ajoissa, tuleviin DCS-1800-operaattoreihin. Mahdollisuus kytkeytyä suoraan muihin operaattoreihin olisi merkittävä tekijä, jolla helpotetaan niiden perustamista ja kehittymistä Irlannin markkinoilla. Lisäksi lisäaika täytäntöönpanoon vaikuttaa ulkomaisiin tarjoajiin, koska se tekee liikenteen siirtämisen Irlannin matka-puhelinoperaattoreille puhelun perille viemistä varten hankalammaksi ja kalliimmaksi.
(62) Tämä haitallinen vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vähenisi, mikäli Irlannin hallitus varmistaisi, että Telecom Éireann tarjoaa erityisiä ja määrään perustuvia alennuksia, joita sovellettaisiin matkapuhelinoperaattoreihin, jotka kuten muissakin jäsen-valtioissa ottaisivat huomioon, että päinvastoin kuin suurille asiakkaille myönnettävien määrään perustuvien alennusten kohdalla, matkapuhelinoperaattorit luovat uutta liikennettä.
Päätelmä
(63) Matkaviestinverkkojen suoran yhdysliikenteen rajoitteiden välitön poistaminen direktiivin 90/388/ETY mukaisesti, sellaisena kuin se on muutettuna 3 d artiklalla matkaviestinnän ja henkilökohtaisen viestinnän osalta direktiivillä 96/2/EY, vaarantaisi Telecom Éireannin huomattavat kansainvälisen liikenteen tulot ja uhkaisi sen kykyä varmistaa edelleen puhelintoiminnan kattavan tarjoamisen Irlannissa taloudellisesti kannattavin edellytyksin. Vaikutus kauppaan rajoittuu, jos sellaisia tariffien alennuksia tarjotaan yhdysliikennettä koskevissa Telecom Éireannin ja matkapuhelinoperaattoreiden välillä tehtävissä sopimuksissa, kuten on tehty muissa jäsenvaltioissa. Komissio katsoo sen vuoksi, että niitä rajallisia haitallisia vaikutuksia kauppaan, jotka seuraisivat siitä, että Irlannille myönnetään matkapuhelinverkkojen suoran yhdysliikenteen ulkomaisiin verkkoihin rajoitteiden poistamisen täytäntöönpanoon lisäaikaa enintään 31 päivään joulukuuta 1998 asti, tasapainotetaan varmistamalla, että tällä ei ole vaikutusta yleispalveluun ja että se sen vuoksi ei ole tällä hetkellä ristiriidassa yhteisön edun kanssa,
ON TEHNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Irlanti saa lykätä Telecom Éireannin nykyisen yksinoikeuden poistamisen 1 päivään tammikuuta 2000 puhelintoiminnan tarjoamisen sekä julkisten televiestintäverkkojen perustamisen ja tarjoamisen osalta edellyttäen, että 4 artiklassa säädetyt edellytykset täytäntöönpanosta vahvistetun aikataulun mukaisesti.
2 artikla
Irlanti saa lykätä matkaviestintäverkkojen ulkomaisten verkkojen kanssa tapahtuvan suoran yhdysliikenteen rajoitteiden poistamista 1 päivään tammikuuta 1999 edellyttäen, että 4 artiklassa säädetyt edellytykset täytäntöönpanosta vahvistetun aikataulun mukaisesti.
3 artikla
Irlanti saa lykätä 1 päivään heinäkuuta 1997 jo vapautettujen telepalvelujen tarjoamista koskevien rajoitteiden poistamista seuraavilla aloilla:
a) telepalvelujen tarjoajien perustamat verkot;
b) kolmansien tarjoamat infrastruktuurit; ja
c) verkkojen, muiden toiminteiden ja paikkojen jakaminen.
4 artikla
Poiketen määräajoista, jotka on tätä varten vahvistettu direktiivillä 90/388/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 96/19/EY, Irlannin hallituksen on ilmoitettava komissiolle seuraavien velvoitteiden täytäntöönpanosta kansallisessa lainsäädännössä seuraavan aikataulun mukaisesti:
- 1 päivän heinäkuuta 1996 sijasta viimeistään 1 päivänä huhtikuuta 1997: Jo vapautettujen telepalvelujen tarjoamista koskevien rajoitteiden poistamiseksi tarvittavien toimenpiteiden julkistaminen seuraavilla aloilla:
a) telepalvelujen tarjoajien perustamat verkot;
b) kolmansien tarjoamat infrastruktuurit; ja
c) verkkojen, muiden toiminteiden ja paikkojen jakaminen.
- Ennen 1 päivää huhtikuuta 1998: vapaan kilpailun käynnistämistä sekä rajoitteiden poistamista koskevien lainsäädännöllisten muutosehdotusten julkistaminen 1 päivään tammikuuta 2000 mennessä, mukaanlukien yleispalvelujen rahoittamista koskevat ehdotukset;
- Ennen 1 päivää marraskuuta 1998: lainsäädännön muutosten hyväksyminen;
- 1 päivän tammikuuta 1997 sijasta viimeistään 1 päivänä tammikuuta 1999: alustavien puhelintoiminnan lupien ja/tai taustalla olevien verkkojen tarjoajien ilmoittaminen komissiolle;
- 1 päivän heinäkuuta 1997 sijasta viimeistään 1 päivänä huhtikuuta 1999: kaikkien palvelujen sekä yhdysliikenteen maksujen lupaehtojen julkistaminen asiaan liittyvien EU-direktiivien mukaisesti;
- Viimeistään 1 päivänä marraskuuta 1999: lupien ja olemassa olevien lupien muutosten myöntäminen, jotta mahdollistetaan puhelintoiminnan kilpaileva tarjoaminen sekä matkapuhelinverkkojen rajoittamaton yhdysliikenne 1 päivän tammikuuta 1998 sijasta 1 päivästä tammikuuta 2000.
Irlannin hallituksen on lisäksi ilmoitettava komissiolle viimeistään kolmessa kuukaudessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta ne toimenpiteet, joita on toteutettu, jotta:
- saavutetaan avoimuus Telecom Éireannin osallistumisesta sen strategisten kumppaneiden PTT Telecomin ja Telian, tai Unisourcen, rinnalla Irlannin ulkopuolisiin investointeihin 1 artiklassa myönnetyn lisäajan kuluessa;
- varmistetaan, että Telecom Éireann ei käytä lain antamaa lisäsuojaa laajentamaan sen hallitsevaa asemaa yleisöpuhelinmarkkinoilla tai kaapelitelevisioteollisuudessa, ja varmistetaan lyhyellä aikavälillä, että Cablelinkiä hallinnoidaan Telecom Éireannista riippumattomana yrityksenä, niin kauan kuin Telecom Éireann pysyy määräävässä asemassa olevana osakkaana.
5 artikla
Tämä päätös on osoitettu Irlannille.
Tehty Brysselissä 27 päivänä marraskuuta 1996.

Labels: 4
3
12
18
15