Document ID: 32003D0521

Décision de la Commission
du 9 avril 2002
relative à l'aide d'État accordée par l'Italie en faveur d'installations à câbles de la province autonome de Bolzano
[notifiée sous le numéro C(2002) 1191]
(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2003/521/CE)
LA COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES,
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 88, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations(1) et compte tenu des observations reçues,
considérant ce qui suit:
I. PROCÉDURE
(1) À la suite d'une réclamation datée du 27 février 1996 et reçue le 21 mai 1996, la Commission a appris que l'Italie avait mis à exécution une mesure d'aide en faveur des installations à câbles de la province de Bolzano. Par lettres des 29 juillet 1996, 21 janvier 1997 et 23 juin 1998, l'Italie lui a fourni un complément d'information.
(2) Par lettre du 4 août 2000, la Commission a informé l'Italie de sa décision d'ouvrir à l'égard de la mesure en cause la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE.
(3) La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel des Communautés européennes(2) et les intéressés ont été invités à présenter leurs observations à ce sujet.
(4) La Commission a reçu des observations de la part de tiers intéressés et les a transmises à l'Italie, fournissant ainsi à celle-ci l'occasion d'y répondre.
(5) Par lettre du 12 mars 2002, les autorités italiennes se sont engagées à renotifier le régime en 2006.
II. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE L'AIDE
(6) Sur la base d'une notification tardive et d'une enquête relative à une aide octroyée par la direction générale de la politique régionale dans le cadre du programme 5B, la Commission a approuvé, par lettre du 4 juin 1991 (NN 45/91), les mesures d'aide prévues par la loi n° 2 du 21 janvier 1991 de la province autonome de Bolzano portant modalités d'établissement du budget prévisionnel pour l'exercice 1991 et pour la période triennale de 1991 à 1993 (ci-après: loi n° 2/1991). Cette loi autorisait l'octroi, en faveur des funiculaires et des téléphériques de la province, d'aides d'État d'une intensité maximale de 33 % brut du coût des différents projets.
(7) Ultérieurement, la province autonome de Bolzano a adopté une nouvelle loi (loi n° 6 du 4 mars 1996) portant dispositions pour la construction et la modernisation des installations à câbles (ci-après: loi n° 6/1996). Aux dires de la province de Bolzano, cette loi se borne à renouveler le régime antérieur, à ceci près qu'elle autorise l'octroi d'aides à l'investissement à hauteur de 90 %.
(8) La loi n° 6/1996 prévoit à son article 1er, premier alinéa, l'octroi d'aides à l'investissement sous forme de subventions non remboursables pour:
a) la réalisation de nouvelles lignes de transport de personnes au moyen de téléphériques ou de funiculaires sur rail, de trottoirs roulants ou de remonte-pentes;
b) l'amélioration qualitative et la modernisation technique, même partielle, ou pour accroître les potentialités de lignes existantes;
c) le remplacement de vieilles pièces sur les installations existantes;
d) l'amélioration et la modernisation technologique des systèmes de distribution et de lecture des titres de transport.
Les intensités maximales d'aide (en pourcentage des coûts d'investissement) sont établies à l'article 1er, deuxième alinéa, de la loi n° 6/1996, comme suit:
a) 90 % pour les téléphériques bicâbles à va-et-vient qui revêtent une importance sociale particulière en assurant la liaison entre des lieux habités;
b) 45 % pour les funiculaires terrestres sur rail, les téléphériques bicâbles ou monocâbles ainsi que pour les trottoirs roulants;
c) 45 % pour les appareils de distribution et de lecture des titres de transport;
d) 50 % pour les remonte-pentes individuels qui présentent de l'importance sur le plan socio-éducatif et sont considérés comme particulièrement utiles à la population locale car, en période hivernale, ils complètent bien les infrastructures sportives et récréatives en place;
e) 30 % pour les remonte-pentes non visés au point d).
(9) En vertu de la loi n° 6/1996, les subventions visées à l'article 1er, deuxième alinéa, points a), b) et c), sont affectées, à parts égales, à trois exercices consécutifs, tandis que les subventions visées à l'article 1er, deuxième alinéa, points d) et e), sont affectées à un seul exercice.
(10) Pour les investissements visés à l'article 1er, deuxième alinéa, points b) et d), les intensités d'aide peuvent être majorées d'un maximum de 30 points de pourcentage lorsque le projet présente un intérêt public particulier ou qu'il constitue un système de liaison entre des domaines skiables ou entre ceux-ci et les localités habitées, ainsi que sur les sites où la protection de l'environnement impose des solutions technologiques particulières.
III. OBSERVATIONS DE TIERS INTÉRESSÉS
(11) La Fianet (Fédération internationale d'associations nationales d'exploitants de téléphériques) souligne l'importance que revêtent les installations de téléphériques pour l'économie des régions de montagne, car elles contribuent au développement de l'emploi, à la protection de l'environnement et à l'amélioration de la situation économique de la population locale. D'après la Fianet, les aides d'État accordées dans ce domaine n'affectent pas la concurrence.
(12) La fédération des associations de protection du Tyrol du Sud affirme qu'il n'existe pas de critères objectifs pour cerner l'importance des d'aides d'État autorisées et déclare que le raisonnement qui sous-tend leur octroi est d'ordre général. Les d'aides d'État en cause incitent fortement les investisseurs à installer davantage de téléphériques, lesquels défigurent le paysage et l'environnement. D'autres subventions ont été accordées en sus de l'aide octroyée au titre de la loi n° 6/1996, et les aides d'État affectent la concurrence.
(13) Les autorités autrichiennes déclarent qu'à leur avis, l'octroi d'aides d'État dans ce domaine aux conditions examinées, c'est-à-dire à hauteur de 90 %, n'affecte pas la concurrence dans une mesure contraire à l'intérêt commun. Les aides d'État octroyées selon des principes politico-économiques à des installations qui, sinon, seraient déficitaires en raison de leur implantation dans des régions où un investisseur privé n'investirait pas, répondent aussi bien à l'intérêt général de l'État membre qu'à celui de la Communauté. En l'espèce, les autorités autrichiennes se déclarent préoccupées par la position de la Commission allant dans le sens de la non-application de l'article 86, paragraphe 2, du traité CE.
(14) Le Verband Deutscher Seilbahnen (groupement des téléphériques allemands) affirme que le marché international des entreprises d'installations à câbles connaît une très vive concurrence. Il affirme en outre que certains pays d'Europe limitrophes appliquent le taux de TVA réduit (50 %), alors qu'en Allemagne, les installations à câbles sont expressément exclues du taux de TVA réduit et se voient appliquer le taux normal. En revanche, elles figurent expressément dans la directive communautaire sur les marchés publics.
(15) L'Alpenverein Südtirol (association alpine du Tyrol du Sud) déclare que l'octroi d'aides d'État aux constructeurs d'installations à câbles incite ceux-ci à construire de nombreuses installations et que, de ce fait, le paysage vierge du Haut-Adige est fortement menacé.
IV. OBSERVATIONS DE L'ITALIE
(16) En réponse à l'ouverture de la procédure prévue à l'article 88, paragraphe 2, du traité CE, les autorités de la province de Bolzano ont fourni des renseignements complémentaires par lettres des 22 janvier et 24 mai 2001, dans lesquelles elles affirment:
a) la pleine identité et continuité entre les mesures énoncées dans la précédente loi n° 2/1991, examinée et approuvée par la Commission (NN 45/91), et les mesures énoncées dans la nouvelle loi n° 6/1996 qui ne fait que réorganiser la réglementation provinciale en vigueur;
b) le caractère d'infrastructure de transport et la nature d'activité d'intérêt général des installations à câbles, lesquelles peuvent être classées comme suit:
catégorie A): remontées mécaniques aériennes constituant des infrastructures de transport de substitution aux services publics routiers. Étant le seul moyen de transport à assurer la liaison entre des localités de montagne, ils revêtent une importance sociale particulière;
catégorie B): installations à câbles aériennes et terrestres destinées à l'activité récréative d'intérêt local prioritaire ou à caractère social;
catégorie C): installations à câbles aériennes et terrestres au service de régions d'intérêt touristique;
c) l'inaptitude de la loi n° 6/1996 à affecter les échanges;
d) l'applicabilité de la dérogation énoncée à l'article 87, paragraphe 3, point c), car les subventions prévues par la loi n° 6/1996 sont destinées à favoriser les investissements des PME.
(17) Par ailleurs, les autorités provinciales de Bolzano soulignent que les entreprises, publiques et privées, qui sont titulaires de concessions d'installations de transport à câbles dans la province de Bolzano sont toutes des petites et moyennes entreprises (PME) au sens de la définition communautaire et qu'aucune d'elles ne dépasse les seuils que les règles communautaires fixent pour les PME.
(18) Les autorités provinciales ajoutent que les installations à vocation commerciale implantées dans des régions touristiques n'ont pas bénéficié de mesures de financement au titre de la loi n° 6/96, à l'exception de trois installations au col du Stelvio et de quatre installations situées à Alpe di Siusi, dans la commune de Castelrotto.
V. CONSIDÉRATIONS GÉNÉRALES SUR LES INSTALLATIONS À CÂBLES
Existence d'une aide d'État
(19) Il y a aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE lorsque certaines entreprises sont favorisées par des aides accordées au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence et affectent les échanges entre États membres.
(20) D'aucuns soutiennent qu'en raison de leur caractère d'infrastructure de transport, certaines installations à câbles ne sont pas soumises aux règles concernant les aides d'État. On ne saurait souscrire à ce raisonnement dans l'absolu. En règle générale, le financement public d'une infrastructure ouverte à tous les usagers potentiels sans discrimination et gérée par l'État n'entre pas dans le champ d'application de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE - comme la Commission l'a du reste déjà établi(3) - puisque, dans ce cas, aucune entreprise en concurrence avec d'autres n'est favorisée au sens de l'article 87, paragraphe 1. Une grande partie du financement de l'infrastructure de transport revêt la forme de ce type d'investissements, par exemple une route publique sans péage.
(21) En revanche, dans le cas des installations à câbles, les exploitants détiennent le contrôle effectif de l'accès aux installations et, en principe, les usagers doivent payer pour emprunter celles-ci. D'ordinaire, une installation à câbles est gérée par un seul exploitant et le transport par installations à câbles peut être, du moins en théorie, une activité économiquement rentable exercée à des fins lucratives par des opérateurs privés.
(22) Les opérateurs du secteur des transports et les autres utilisateurs commerciaux de l'infrastructure de transport répondent à la définition de l'entreprise au sens de l'article 87, paragraphe 1. Il ressort de la jurisprudence de la Cour relative à la notion d'"entreprise" que la question essentielle consiste à déterminer si l'activité que celle-ci poursuit est de nature économique ou non, tandis que l'organisation au moyen de laquelle elle est poursuivie revêt une importance moindre. Le Tribunal de première instance considère(4) que la gestion et la mise à disposition des installations pour la prestation d'un service constituent des activités de nature économique au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité. La personne privée ou publique qui gère des infrastructures de transport sans faire partie de la structure administrative de l'État doit systématiquement être considérée comme une "entreprise". Pour les concurrents existants ou potentiels, tout avantage financier conféré à des entreprises ainsi définies peut, en principe, provoquer des distorsions de concurrence.
(23) En outre, les installations à câbles ne sont pas toutes utilisées à des fins de mobilité générale, nombre d'entre elles étant destinées à une catégorie économique spécifique d'usagers, par exemple les consommateurs d'un outil de service qui n'est pas le transport en soi. C'est le cas, par exemple, des installations à câbles destinées principalement aux skieurs, lesquelles n'assurent pas un service de transport général, mais offrent les services d'une installation indispensable à la pratique d'un sport.
Distorsion de concurrence et effets sur les échanges entre États membres
(24) La condition essentielle pour qu'une mesure constitue une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, est qu'elle fausse la concurrence et affecte les échanges intracommunautaires. Dans le cas des installations à câbles, la présence de distorsions de la concurrence et d'effets sur les échanges entre États membres doit être appréciée en fonction de l'emplacement, de la destination et de la taille des installations.
(25) Les installations à câbles assurent un service uniquement dans une localité donnée et ce service ne peut être assuré ailleurs. Toutefois, ce fait ne supprime pas le risque d'effets sur le commerce entre États membres. Ainsi, certains opérateurs peuvent avoir une activité au niveau international et le financement par l'État pourrait favoriser le bénéficiaire ou bien décourager d'autres opérateurs, éventuellement étrangers, de fournir sur le même site un service de substitution qui pourrait également être assuré par d'autres moyens que les installations à câbles. Le financement public peut contribuer à attirer des usagers non résidents, par exemple des skieurs de l'État concerné ou d'un autre État, les détournant ainsi d'autres destinations équipées de remonte-pentes à câbles, y compris celles qui sont situées dans d'autres États membres.
(26) Pour apprécier ces éléments, il convient d'opérer une distinction entre les installations à câbles destinées aux activités sportives et celles qui sont destinées à répondre à des besoins généraux de transport de la population.
Installations destinées à des activités sportives
(27) En ce qui concerne les installations destinées à des activités sportives, leur nombre, leur prix et leur qualité peuvent influer sur le choix des usagers, ceux-ci pouvant aussi opter pour d'autres installations situées dans d'autres États membres. Contrairement à certains éléments qui influent également sur le choix des usagers - climat, paysage, accessibilité, qualité de la restauration... -, les installations à câbles influencent tous les usagers de la même manière et se prêtent aisément à la comparaison entre différentes stations de sports d'hiver. Les forfaits ski représentent une part significative du coût total des vacances d'hiver et sont souvent inclus dans le forfait séjour vendu par les voyagistes internationaux. C'est pourquoi le financement des remonte-pentes des stations de ski a une incidence sur la prestation des services destinés aux sports d'hiver, prestation qui constitue une activité commerciale internationale caractérisée par un degré élevé d'échanges intracommunautaires et une forte concurrence.
(28) Il existe en outre des exemples d'entreprises qui gèrent des installations situées dans des stations d'autres États membres. Le financement public confère des avantages qui pourraient être exploités sur un marché qui connaît une concurrence transfrontalière également du côté de l'offre du service.
(29) On peut cependant affirmer que les installations destinées à des activités sportives dans des localités mal équipées pour la pratique des sports d'hiver et dotées de capacités touristiques limitées, ont généralement un bassin d'usagers purement local et ne sont pas en mesure d'attirer des usagers qui ont la possibilité d'opter pour des installations situées dans d'autres États membres. Dans ces cas-là, il n'y aurait ni distorsion de concurrence ni effets sur les échanges du côté de la demande. En revanche, du côté de l'offre, il faudrait déterminer si les bénéficiaires opèrent uniquement au niveau local et si le financement public en faveur de cette activité affecte ou décourage l'offre d'autres installations récréatives et sportives sur le site par des opérateurs d'autres États membres. Ce dernier cas paraît quelque peu hypothétique lorsque le nombre des usagers locaux est limité, car le service pourrait ne pas être rentable et le financement public pourrait être le seul moyen de l'assurer.
(30) Par conséquent, d'une manière générale, l'aide accordée par l'État à des installations à câbles destinées à des activités sportives dans des stations touristiques fausse la concurrence et affecte les échanges intracommunautaires. Il est cependant admis qu'il existe des cas d'installations ayant un bassin d'usagers purement local, pour lesquelles le financement public ne fausserait pas la concurrence et n'affecterait pas les échanges intracommunautaires et, de ce fait, ne constituerait pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1.
Installations à câbles destinées à répondre à des besoins généraux de transport
(31) En principe, les installations essentiellement destinées à répondre aux besoins généraux de transport de la population n'influent pas sur le choix d'usagers qui auraient la possibilité d'opter pour des stations situées dans d'autres États membres. En revanche, le soutien public pourrait favoriser un opérateur présent au niveau international ou avoir une incidence négative sur l'offre, réelle ou potentielle, d'autres moyens de transport sur le site par un opérateur d'un autre État membre. Il se peut que, dans certains cas, le bénéficiaire opère seulement au niveau local et qu'une autre activité de transport ne soit pas viable sur le plan économique ou technique. Dans ces cas-là, la mesure ne faussera pas la concurrence et n'altérera pas les échanges intracommunautaires. Dans d'autres cas, l'activité de transport par des remonte-pentes à câbles ou d'autres moyens est techniquement ou économiquement réalisable et propre à attirer des opérateurs commerciaux qui poursuivent une activité économique au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité. Compte tenu de la libéralisation progressive du secteur des transports, il ne faut pas exclure l'éventualité que ce transport soit assuré par des opérateurs d'autres États membres. Dans ce dernier cas, les mesures fausseraient ou menaceraient de fausser la concurrence et affecteraient les échanges intracommunautaires, et constitueraient donc une aide au sens de l'article 87, paragraphe 1.
(32) En résumé, il est généralement considéré qu'une installation destinée à une activité propre à attirer des usagers non locaux a un effet sur les échanges intracommunautaires. Toutefois, cela pourrait ne pas s'avérer pour les installations destinées au sport dans des localités mal desservies et dotées de capacités touristiques limitées. En revanche, les installations destinées principalement à répondre aux besoins de mobilité générale de la population n'auraient des effets sur le commerce intracommunautaire que s'il existe une concurrence transfrontalière du côté de l'offre du service de transport.
Critères de distinction
(33) En opérant une distinction entre ces catégories d'installations, il faut en principe tenir compte des éléments suivants:
a) emplacement des installations (dans le cadre urbain ou comme liaison entre des lieux habités);
b) temps de fonctionnement (saisonnier plutôt que toute l'année, service de jour ou à horaire prolongé);
c) caractérisation essentiellement locale des usagers (nombre de forfaits ski journaliers par rapport aux forfaits ski hebdomadaires);
d) nombre et capacité des installations par rapport au nombre d'usagers résidents;
e) présence dans la zone d'autres installations destinées au tourisme.
(34) Le régime d'aide destiné à un type spécifique d'installations ou conférant des avantages qui varient en fonction des différents types d'installations devrait fixer des critères objectifs permettant ensuite de déterminer la ou les catégories de bénéficiaires.
Compatibilité des mesures d'aide en faveur des installations à câbles
(35) Chaque fois que des installations à câbles bénéficient(5) de ressources d'État qui faussent ou menacent de fausser la concurrence et affectent les échanges intracommunautaires, le financement relève des règles du traité CE régissant les aides d'État. L'aide doit être notifiée conformément à l'article 88, paragraphe 3, du traité et au règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE(6).
(36) Cela s'applique également aux installations construites ou gérées par des organismes publics, auquel cas le principe général selon lequel le financement de l'État doit être accordé en vertu du principe de l'investisseur privé opérant en économie de marché continue à s'appliquer. En d'autres termes, les fonds publics octroyés en excès ou à de meilleures conditions que celles qu'un investisseur privé accorderait dans une situation analogue constituent une aide d'État qui doit être notifiée conformément à l'article 88, paragraphe 3. Cela vaut pour toutes les formes de concours, y compris les apports de capitaux, les prêts et les garanties.
(37) Une fois constatée la présence d'éléments d'aide d'État, il convient d'examiner si l'aide en question est compatible avec le marché commun en vertu d'une des dérogations énoncées à l'article 87, paragraphes 2 et 3, du traité CE. Ces considérations ne s'opposent pas à l'application du règlement (CE) n° 69/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides de minimis(7).
(38) Dans le secteur des transports, il est indispensable d'adopter une approche spécifique en matière d'aides d'État, en raison de la nécessaire intervention de l'État pour garantir des services de transport répondant à des impératifs sociaux et écologiques. L'article 73 du traité prévoit une dérogation pour y répondre.
(39) Enfin, en vertu de l'article 86, paragraphe 2, du traité, l'application des règles de concurrence aux entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général pourrait être exclue si elle fait échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie.
Article 87
(40) Alors que les conditions pour l'application des dérogations énoncées à l'article 87, paragraphe 2, point b) ("aides destinées à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires") et c) ("aides octroyées à l'économie de certaines régions de la République fédérale d'Allemagne affectées par la division de l'Allemagne") doivent, de toute évidence, être appréciées au cas par cas, il ne semble pas que la dérogation énoncée à l'article 87, paragraphe 2, point a) ("aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels") soit pertinente dans le cas des aides destinées aux opérateurs d'installations à câbles.
(41) Il semble que dans des conditions normales, l'application de l'article 87, paragraphe 3, point d), du traité ("aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine") au cas des remonte-pentes doive être exclue, tandis que la pertinence de l'article 87, paragraphe 3, point a) ("aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi") et de l'article 87, paragraphe 3, point b) ("les aides destinées à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun ou à remédier à une perturbation grave de l'économie d'un État membre") doit être appréciée au cas par cas. Cette appréciation ne devrait pas s'écarter des règles fixées pour toutes les activités économiques.
(42) En vertu de l'article 87, paragraphe 3, point c), peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun les aides d'État destinées à "faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun". Autrefois, il était considéré que ces conditions d'exemption étaient remplies, compte tenu de la faible mobilité des skieurs. Aujourd'hui, on estime que la prestation des services destinés aux sports d'hiver a atteint un niveau de développement économique et de concurrence transfrontalière tel qu'il ne justifie plus une dérogation aux normes établies pour les activités économiques en général. Sur ce point, on se reportera toutefois aux considérants développées aux considérants 50 à 55.
(43) L'aide aux remonte-pentes pourrait, selon le cas, être compatible au regard des règles qui régissent, par exemple, les aides régionales aux investissements, les aides aux petites et moyennes entreprises ou les aides à la restructuration destinées à rétablir la viabilité économique et financière d'une entreprise(8). Mais, d'une manière générale, on ne saurait considérer que les aides de cette nature "n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun", car elles auront pour effet d'améliorer la compétitivité des bénéficiaires dans un secteur caractérisé par une forte concurrence internationale.
Article 73
(44) Contrairement à l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE, la notion de "coordination des transports" énoncée à l'article 73 du traité CE va plus loin que la simple promotion du développement d'un secteur industriel, en ce sens qu'elle comprend une certaine forme de programmation par l'État. Sur un marché libéralisé, celui-ci peut réaliser la coordination lui-même, puisque le libre jeu des forces du marché n'est pas entravé par les imperfections du marché. Par conséquent, la notion d'aide destinée à répondre aux besoins de la coordination des transports se réfère à la nécessité d'une intervention de l'État dictée par l'absence de marchés compétitifs ou par la présence d'imperfections du marché.
(45) D'après la pratique de la Commission, pour que l'aide réponde aux besoins de la coordination des transports conformément à l'article 73 du traité CE(9), les trois conditions suivantes doivent être remplies:
a) la participation de l'État au financement total du projet est nécessaire pour permettre la réalisation du projet ou le déroulement de l'activité dans l'intérêt de la Communauté;
b) l'accès à l'aide est accordé à des conditions non discriminatoires;
c) l'aide ne doit pas donner lieu à des distorsions de concurrence dans une mesure contraire à l'intérêt commun.
Article 86, paragraphe 2
(46) Si le financement d'installations à câbles ayant une finalité de transport général doit par principe être apprécié au regard de l'article 73 lorsqu'il constitue une aide d'État, on peut se demander si la dérogation énoncée à l'article 86, paragraphe 2, s'applique à des installations d'un autre type.
(47) En général, les installations à câbles destinées à une activité sportive n'assurent pas un service d'intérêt économique général et leur financement ne saurait être justifié au sens de l'article 86, paragraphe 2, du traité CE. En effet, ces installations ne répondent pas à des besoins fondamentaux et généraux de la population, mais sont destinées à générer des profits par l'intermédiaire des sports d'hiver. Le niveau de prix effectif des tarifs payés par les usagers montre que ce service n'est pas un bien essentiel.
(48) Il va de soi qu'il incombe par principe aux États membres de définir les services qu'ils jugent d'intérêt économique général. Toutefois, la notion de service d'intérêt économique général ne peut être étendue à des services qui revêtent un caractère purement commercial et ne répondent pas à des exigences générales et fondamentales de la population concernant des services considérés comme un élément essentiel de la vie quotidienne.
(49) Ces considérations ne sont pas infirmées par le fait que la construction et le fonctionnement des installations à câbles font l'objet d'une concession, car celle-ci oblige l'entreprise à gérer efficacement l'installation et à transporter tous les usagers à des prix courants. Il est d'usage normal qu'un certain nombre de professions et d'activités soient soumises à une autorisation spéciale et à des conditions déterminées. À cet égard, la situation des exploitants d'installations à câbles ne diffère pas substantiellement de celle des entreprises d'autres secteurs et ne signifie pas qu'elle doive être appréciée au regard de l'article 86, paragraphe 2.
Période de transition
(50) La Commission estime que les aides d'État aux installations à câbles pourraient jouer un rôle important pour soutenir un développement économique équilibré du territoire. En ce qui concerne notamment les régions de montagne, les aides d'État ont permis de développer dans le passé l'une des rares activités économiques locales possibles dans ces régions, avec des conséquences favorables pour l'emploi et, en dernière analyse, pour l'enracinement de la population et la protection du territoire.
(51) Toutefois, la prestation de services pour les sports d'hiver fait l'objet d'une concurrence transfrontalière croissante. L'intensification de la concurrence modifie la nature des problèmes et augmente la distorsion causée par l'existence d'aides dans le secteur des installations à câbles. La proche maturité de ce secteur comporte un très grand risque de concurrence effrénée entre différentes régions de la Communauté. Pour ces motifs, il est jugé nécessaire que la politique de la Commission dans ce secteur soit désormais définie plus clairement, interprétée plus rigoureusement et appliquée plus uniformément.
(52) La Commission reconnaît que, dans le passé, les entreprises du secteur ont largement bénéficié de différentes formes de soutien économique accordées par les autorités nationales, régionales et locales. Certaines de ces mesures ont été jugées compatibles au regard de l'article 87, paragraphe 3, point c). Un changement de politique fixant des limites plus rigoureuses à la compatibilité entraînerait probablement une modification du prix des divers services offerts pour les sports d'hiver, avec d'éventuelles hausses des tarifs des remonte-pentes, afin de contrebalancer la réduction des subventions. Ce changement ne peut être trop brutal et l'application des règles en vigueur devra se faire progressivement.
(53) C'est pourquoi la Commission définit une période de transition de cinq ans (du 1er janvier 2002 au 31 décembre 2006) durant laquelle des intensités d'aide plus élevées seront provisoirement admises pour les aides d'État au secteur des installations à câbles. L'analyse de l'aide accordée avant la période susmentionnée sera effectuée au cas par cas, sans référence aux seuils fixés a priori aux fins de vérification de la compatibilité.
(54) Durant la période de transition, la Commission évaluera les projets d'aide dans le secteur des installations à câbles en s'appuyant sur les dispositions générales contenues, entre autres, dans le règlement de la Commission relatif aux aides d'État aux petites et moyennes entreprises, dans les lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté et, enfin, dans les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale(10). Elle acceptera cependant une majoration temporaire de l'intensité d'aide justifiée par ailleurs sur la base de la législation en vigueur et chiffrée comme suit:
a) majoration de 25 points de pourcentage pour une aide accordée en 2002;
b) majoration de 20 points de pourcentage pour une aide accordée en 2003;
c) majoration de 15 points de pourcentage pour une aide accordée en 2004;
d) majoration de 10 points de pourcentage pour une aide accordée en 2005;
e) majoration de 5 points de pourcentage pour une aide accordée en 2006(11);
À partir de 2007, seront déclarées incompatibles les mesures d'aide ne pouvant bénéficier d'aucune des dérogations prévues par le traité et les différents règlements et orientations en vigueur en matière de dérogations, tandis que l'analyse exposée aux considérants 19 à 34, et notamment les considérations développées au considérant 29, restera valide.
(55) Au vu des renseignements dont la Commission dispose, les chiffres indiqués pour le choix de la majoration temporaire des plafonds d'aide ainsi que la durée de cinq ans de la période de transition semblent concilier, d'une part, la nécessité de permettre aux différentes zones de bénéficier d'un délai suffisant pour profiter des dispositions temporaires et aux bénéficiaires de s'adapter à la nouvelle formule et, d'autre part, la nécessité d'aligner dans un délai raisonnable le traitement réservé à ce secteur sur celui d'autres activités économiques.
Activités connexes
(56) Lorsque l'infrastructure à câbles concernée est essentiellement destinée aux skieurs, l'activité exécutée par les exploitants peut être décrite comme la prestation du service de l'installation de base pour la pratique du ski. Il n'est pas rare que l'entreprise en question offre aussi des services connexes qui sont tout aussi indispensables à la pratique du ski, et notamment la préparation des pistes ou l'enneigement artificiel. Par conséquent, l'investissement éligible à l'aide sur la base des conditions décrites ci-dessus peut également comprendre, par exemple, l'achat de canons à neige ou de chenillettes de damage de pistes ainsi que les dépenses initiales d'aménagement des pistes. En revanche, les investissements qui ne sont pas indispensables à la prestation du service de l'installation de base - par exemple, les investissements dans des équipements de ski de location ou dans des installations destinées aux écoles de ski - ne sont pas admissibles à une aide.
VI. COMPARAISON AVEC LES MESURES INSTITUÉES PAR LA LOI N° 2/1991
(57) La loi n° 6/1996 autorise l'octroi d'aides aux installations à câbles de la province autonome de Bolzano à hauteur de 90 % du coût d'investissement. Cette loi modifie la précédente loi provinciale n° 2/1991 qui prévoyait l'octroi d'aides à hauteur d'une intensité maximale de 33 % des coûts du projet.
(58) Il faut tenir compte du fait que les mesures visées dans la loi n° 2/1991, qui ont été notifiées à la Commission et approuvées par celle-ci par lettre du 4 juin 1991, consistaient, comme prévu à l'article 1er, premier alinéa, de cette loi, en l'octroi d'aides à hauteur de l'intensité maximale suivante:
a) 33 % pour les téléphériques bicâbles qui revêtent une importance sociale particulière en reliant des lieux habités;
b) 15 % pour les funiculaires terrestres sur rail et les téléphériques bicâbles ou monocâbles ainsi que pour les appareils de distribution et de contrôle des titres de transport;
c) apports en capital à hauteur de 30 % pour la construction et l'amélioration qualitative de remonte-pentes;
d) apport en capital d'un montant maximal de 200 millions de lires italiennes (ITL) pour le rétablissement de lignes de transport par téléphérique.
La province de Bolzano fait valoir l'identité et la continuité qui existent entre l'ancienne loi n° 2/1991 examinée et autorisée par la Commission (NN 45/91) et la nouvelle loi n° 6/1996 qui, à son avis, se contente de réorganiser les réglementations provinciales antérieures. La Commission ne partage pas ce point de vue. En effet, la comparaison des deux régimes d'aide montre que la nouvelle loi modifie considérablement la précédente en autorisant une aide à l'investissement à hauteur de 90 %, alors que le régime précédent prévoyait une intensité d'aide maximale de 33 % des coûts du projet. De surcroît, certains de ses volets présentent un contenu tout à fait nouveau. À titre d'exemple, la loi n° 6/1996 prévoit dans son article 1er, deuxième alinéa, point d), des subventions à hauteur de 50 % pour les remonte-pentes individuels présentant de l'importance sur le plan socio-éducatif, alors que la loi n° 2/1991 ne mentionnait nullement ce type particulier d'installations. La Commission conclut donc que la loi n° 6/1996 constitue assurément un nouveau régime d'aides. Quoi qu'il en soit, comme la décision du 4 juin 1991 par laquelle la Commission a autorisé les mesures visées dans la loi n° 2 du 21 janvier 1991 n'était valide que pour la période de 1990 à 1993, la nouvelle loi n° 6/1996 aurait de toute façon dû être notifiée à la Commission.
VII. APPRÉCIATION DES MESURES INSTITUÉES PAR LA LOI PROVINCIALE N° 6/1996
(59) Par lettre du 24 mai 2001, les autorités de la province autonome de Bolzano ont fourni la liste des 77 installations de la province qui ont déjà bénéficié des mesures en cause. Elles ont également fourni la classification de ces installations regroupées en trois catégories, à savoir les installations de transport, les installations à usage purement local et les installations touristiques. Il s'agit plus précisément de 12 remontées mécaniques aériennes qui constituent des infrastructures de transport de substitution aux services publics routiers (catégorie A), de 56 installations à câbles aériennes et terrestres destinées à l'activité récréative d'intérêt local prioritaire (catégorie B) et de 9 installations à câbles aériennes et terrestres au service de régions d'intérêt touristique (catégorie C). Toutes ces entreprises sont de petites entreprises au sens du règlement (CE) n° 70/2001. Or cette classification a été effectuée ex post, à titre explicatif, alors que la loi n° 6/1996 n'opère aucune distinction entre les différentes catégories d'installations.
(60) En ce qui concerne l'application future du régime, la Commission la juge compatible avec le marché commun jusqu'en 2007, pour autant qu'elle respecte les indications données dans la présente décision, et notamment à la section V, considérants 33, 34 et 54. En outre, la Commission prend acte de l'engagement de l'Italie de renotifier le régime en 2006.
(61) Mais la Commission doit également apprécier l'application du régime aux 77 entreprises bénéficiaires mentionnées au considérant 59. À ce propos, elle estime que les informations fournies par les autorités italiennes sont suffisantes pour lui permettre d'approuver la classification, communiquée par lesdites autorités, des installations dans les trois catégories susmentionnées. Par conséquent, en ce qui concerne la question de l'existence de l'aide et celle de sa compatibilité avec le traité CE, l'appréciation par la Commission de l'aide d'État en faveur des installations en question varie en fonction de la nature des bénéficiaires, comme indiqué à la section V de la présente décision.
(62) Les mesures sont financées par le budget de la nation, c'est-à-dire au moyen de ressources d'État. Elles constituent un avantage économique pour le bénéficiaire, puisque celui-ci est déchargé d'une partie de la dépense liée à l'investissement nécessaire à son activité.
(63) Sur la question de la distorsion de concurrence et de l'incidence sur les échanges intracommunautaires, la Commission estime que les installations destinées à satisfaire des besoins généraux de mobilité de la population fonctionnent dans un secteur caractérisé par des échanges transfrontaliers. Parmi les installations bénéficiaires classées par les autorités italiennes comme installations de transport, certaines sont situées dans des régions où d'autres moyens de transport seraient non seulement techniquement et économiquement viables, mais pourraient aussi être gérés par des exploitants d'autres États membres. C'est pourquoi la Commission estime que l'aide d'État destinée à des installations appartenant à la catégorie des installations de transport fausse ou menace de fausser la concurrence et affecte les échanges entre États membres.
(64) De même, la Commission estime que l'aide d'État octroyée à des installations situées dans des régions touristiques et de nature à attirer des usagers ayant la possibilité d'opter pour des destinations à l'étranger, fausse la concurrence et affecte les échanges entre États membres.
(65) Enfin, les installations décrites comme étant des installations sportives à usage purement local sont situées dans des régions ayant un potentiel touristique faible, voire inexistant, et un nombre limité d'infrastructures indispensables à la pratique des sports d'hiver. D'après les autorités italiennes, les usagers sont principalement constitués par la population résidente et n'ont pas, en principe, la possibilité d'opter pour des destinations situées dans d'autres États membres. Étant donné le nombre réduit des usagers, le service ne serait pas assuré en l'absence d'aides d'État. Par conséquent, dans ce dernier cas, on peut conclure que le financement public ne fausse pas la concurrence et n'affecte pas les échanges intracommunautaires et qu'il ne constitue donc pas une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE.
(66) À partir des considérations qui viennent d'être exposées, la Commission procède à l'appréciation de la compatibilité de l'aide octroyée en vertu de la loi n° 6/1996 dans le cas des douze remontées mécaniques aériennes destinées à satisfaire les besoins généraux de mobilité de la population (classées en catégorie A par les autorités de la province de Bolzano) et des 9 installations sportives destinées à la pratique des sports d'hiver dans des stations touristiques (classées en catégorie C par les autorités de la province de Bolzano). En revanche, au vu des renseignements fournis par l'Italie, la Commission ne considère pas comme une aide d'État au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE le concours public octroyé en faveur des 56 installations définies comme étant à usage local (catégorie B).
Installations à câbles destinées au transport général (catégorie A)
(67) D'après les renseignements communiqués par les autorités italiennes, les installations à câbles de la catégorie A) servent uniquement de liaison entre des lieux habités. Certaines de ces installations constituent le seul moyen de transport permettant de relier des localités de montagne à d'autres lieux habités de la province et leur fonction sociale et d'infrastructure est évidente.
(68) Il est généralement admis que le financement d'une installation de transport pour laquelle il n'existe pas, pour des raisons économiques ou techniques, de solution de rechange viable n'affecte pas la concurrence et ne constitue donc pas une aide au sens de l'article 87, paragraphe 1, du traité CE. En revanche, la Commission estime que la loi n° 6/1996 octroie également des financements à des installations à côté desquelles d'autres moyens de transport pourraient exister, au moins comme solution de rechange. C'est la raison pour laquelle (voir considérant 63), elle doit en apprécier la compatibilité avec le traité CE.
(69) En ce qui concerne les installations à câbles destinées essentiellement à répondre aux besoins généraux de transport de la population, la Commission estime qu'une intervention de l'État peut s'avérer nécessaire, car il est peu probable que les forces du marché réalisent, à titre purement commercial, les investissements nécessaires. Par conséquent, l'aide à ce secteur doit être appréciée au regard de l'article 73 du traité CE.
(70) Le développement d'activités aptes à déplacer le trafic du transport routier vers d'autres modes de transport est jugé d'intérêt communautaire et les sommes octroyées sont nécessaires pour permettre la réalisation du projet. En outre, la Commission estime que l'octroi d'aides à ces installations ne provoque pas de distorsions de concurrence dans une mesure contraire à l'intérêt commun.
(71) C'est pourquoi, sur la base des informations fournies par les autorités italiennes, la Commission conclut que les conditions pour accorder l'exemption prévue à l'article 73 du traité CE sont remplies et que l'aide octroyée aux opérateurs des douze remontées mécaniques appartenant à la catégorie A) est compatible avec les dispositions du traité relatives aux aides d'État. En outre, la Commission prend acte de l'engagement de l'Italie de renotifier le régime en 2006.
Installations destinées à des activités sportives (catégorie C)
(72) D'après les renseignements communiqués par les autorités italiennes, la troisième catégorie (C) d'installations comprend toutes les installations à câbles destinées à des activités sportives et exploitées dans des zones d'intérêt touristique. Comme on l'a vu au considérant 64, leur financement entre dans le champ d'application des règles relatives aux aides d'État contenues dans le traité CE. Par conséquent, pour déterminer la compatibilité des aides avec le marché commun, il convient d'apprécier si elles peuvent bénéficier d'une des dérogations visées à l'article 87, paragraphes 2 et 3, du traité CE.
(73) La subvention octroyée au titre des mesures prévues par la loi n° 6/1996 n'est pas à caractère social et n'est pas octroyée aux consommateurs individuels, pas plus qu'elle n'est destinée à remédier aux dommages causés par les calamités naturelles ou par d'autres événements extraordinaires. Il ne s'agit pas davantage d'une aide octroyée à l'économie de certaines régions de la République fédérale d'Allemagne affectées par la division de l'Allemagne. En conséquence, l'article 87, paragraphe 2, n'est pas applicable.
(74) L'article 87, paragraphe 3, points a) et b), ne s'applique pas non plus à l'aide en cause, puisque celle-ci n'est pas destinée à favoriser le développement économique des régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi, ni à promouvoir la réalisation d'un projet important d'intérêt européen commun.
(75) Quant à la compatibilité de la mesure au regard de l'article 87, paragraphe 3, point c), par rapport au développement de certaines activités, les conditions d'application des lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration des entreprises en difficulté(12) ne sont pas réunies. En effet, les aides n'ont pas été notifiées individuellement à la Commission et il n'a été présenté aucun plan de restructuration. Les entreprises qui bénéficient des concours ne sont pas nécessairement en difficulté, pas plus que l'aide n'est destinée à rétablir leur viabilité économique et financière à long terme. Les lignes directrices précitées imposent l'adoption de mesures destinées à atténuer autant que possible les conséquences défavorables de l'aide pour les concurrents. Or la loi n° 6/1996 ne prévoit pas l'adoption de telles mesures.
(76) Toutefois, les autorités italiennes soulignent que tous les bénéficiaires de cette catégorie sont de petites entreprises éligibles aux aides dans la limite de l'intensité fixée dans le règlement de la Commission sur les aides aux petites et moyennes entreprises(13), ce qui correspond à une intensité brute de 15 % pour les investissements dans des immobilisations corporelles et incorporelles, selon la définition donnée à l'article 2, points c) et d), dudit règlement.
(77) Si l'on ajoute au chiffre de 15 % ainsi déterminé la majoration temporaire de l'intensité d'aide indiquée au considérant 54 - soit 25 points de pourcentage en 2002 -, l'intensité brute admise serait de 40 %. La Commission estime que cette intensité est également admissible pour les aides octroyées avant 2002.
(78) Étant donné que, d'après les renseignements communiqués par les autorités italiennes, le montant maximal octroyé dans le cadre de la catégorie C est de 30 % et est donc inférieur aux plafonds autorisés, la Commission conclut que l'aide octroyée aux exploitants d'installations destinées à des activités sportives dans des régions touristiques est compatible avec les règles du traité CE relatives aux aides d'État. En outre, la Commission prend acte de l'engagement de l'Italie de renotifier le régime en 2006.
VIII. CONCLUSIONS
(79) Par conséquent, sur la base des considérations qui viennent d'être exposées et des renseignements communiqués par les autorités italiennes, la Commission constate que les mesures déjà octroyées à 77 exploitants de remontées mécaniques en vertu de la loi n° 6/1996:
a) ne constituent pas des aides d'État en raison de leur caractère local, dans la mesure où le régime s'applique aussi à des installations appartenant à la catégorie B et définies au considérant 65,
b) constituent des aides d'État compatibles en vertu de l'article 73 du traité CE, dans la mesure où le régime s'applique à des installations appartenant à la catégorie A et définies au considérant 63,
c) constituent d'aides d'État compatibles en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE, dans la mesure où le régime s'applique à des installations appartenant à la catégorie C et définies au considérant 64.
(80) En ce qui concerne l'application future du régime, la Commission considère ce qui suit:
a) le régime ne constitue pas une aide d'État lorsqu'il s'applique à des installations appartenant à la catégorie B et définies au considérant 65;
b) le régime constitue une aide d'État compatible en vertu de l'article 73 du traité CE lorsqu'il s'applique à des installations appartenant à la catégorie A et définies au considérant 63;
c) le régime constitue une aide d'État compatible en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE lorsqu'il s'applique à des installations appartenant à la catégorie C et définies au considérant 64.
Les dispositions qui précèdent s'appliquent jusqu'en 2007, conformément aux considérations exposées dans la présente décision, et notamment à la section V, considérants 33, 34 et 54. La Commission prend acte également de l'engagement de l'Italie de renotifier le régime en 2006.
(81) Les dispositions qui précèdent sont sans préjudice de l'application de toute disposition communautaire pertinente en la matière, et notamment de la directive 2000/9/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 mars 2000 relative aux installations à câbles transportant des personnes(14),
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les mesures que l'Italie a mises à exécution par la loi n° 6 du 4 mars 1996 de la province autonome de Bolzano en faveur des remontées mécaniques à câbles de cette province:
a) ne constituent pas des aides d'État en raison de leur caractère local, lorsque le régime s'applique à des installations aériennes et terrestres destinées à l'activité récréative d'intérêt local prioritaire ou à caractère social;
b) constituent une aide d'État compatible en vertu de l'article 73 du traité CE ainsi que de l'article 49 de l'accord sur l'Espace économique européen, lorsque le régime s'applique à des remontées mécaniques aériennes qui constituent des infrastructures de transport de substitution aux services publics routiers;
c) constituent une aide d'État compatible en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE ainsi que de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord sur l'Espace économique européen, lorsque le régime s'applique à des installations à câbles aériennes et terrestres au service de régions d'intérêt touristique.
Article 2
L'application future du régime jusqu'au 31 décembre 2006 est admissible, sous réserve que les conditions suivantes soient remplies:
a) le régime ne constitue pas une aide d'État lorsqu'il s'applique à des installations sportives destinées à un usage purement local et situées dans des régions ayant un potentiel touristique faible, voire inexistant, et disposant d'un nombre limité d'infrastructures;
b) le régime constitue une aide d'État compatible en vertu de l'article 73 du traité CE ainsi que de l'article 49 de l'accord sur l'Espace économique européen, lorsqu'il s'applique à des installations destinées à répondre aux besoins généraux de mobilité de la population;
c) le régime constitue une aide d'État compatible en vertu de l'article 87, paragraphe 3, point c), du traité CE ainsi que de l'article 61, paragraphe 3, point c), de l'accord sur l'Espace économique européen, lorsqu'il s'applique à des installations à câbles situées dans des régions touristiques capables d'attirer des usagers qui ont la possibilité d'opter pour d'autres destinations à l'étranger.
Article 3
La République italienne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 9 avril 2002.

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