Document ID: 32004D0139

Beschikking van de Commissie
van 23 Oktober 2003
inzake een procedure op grond van artikel 81 van het EG-Verdrag en artikel 53 van de EER-overeenkomst
(Zaak COMP/C/38.170 - REIMS II - Hernieuwde aanmelding)
(Kennisgeving geschiedt onder nummer C(2003) 3892)
(Slechts de teksten in de Spaanse, de Deense, de Duitse, de Griekse, de Engelse, de Franse, de Italiaanse, de Nederlandse, de Portugese, de Finse en de Zweedse taal zyn authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2004/139/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,
Gelet op de overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte,
Gelet op Verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962, eerste verordening over de toepassing van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag(1), laatstelijk gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1/2003(2), en met name op de artikelen 2, 6 en 8,
Gezien het verzoek om een negatieve verklaring en de aanmelding met het oog op een ontheffing die op 18 juni 2001 krachtens de artikelen 2 en 4 van Verordening nr. 17 werden ingediend,
Gezien het besluit van de Commissie van 14 april 2003 om in deze zaak de procedure in te leiden,
Gezien de samenvatting van het verzoek en de aanmelding die op grond van artikel 19, lid 3, van Verordening nr. 17 zijn bekendgemaakt(3),
Na raadpleging van het Adviescomité inzake mededingingsregelingen en economische machtsposities,
Gezien het eindverslag van de raadadviseur-auditeur in deze zaak(4),
Overwegende hetgeen volgt:
1. INLEIDING
(1) Op 18 juni 2001 werd bij de Commissie de REIMS II-overeenkomst ("Remuneration of Mandatory Deliveries of Cross-Border Mails", vergoeding voor het verplicht bestellen van grensoverschrijdende post) aangemeld met het oog op het verkrijgen van een negatieve verklaring op grond van artikel 81, lid 1, van het EG-Verdrag en artikel 53, lid 1, van de EER-overeenkomst, of van een ontheffing op grond van artikel 81, lid 3, van het EG-Verdrag en artikel 53, lid 3, van de EER-overeenkomst bij het verstrijken van de ontheffing die door de Commissie bij beschikking van 15 september 1999, hierna "de ontheffingsbeschikking van 1999" genoemd(5), werd verleend.
(2) De REIMS II-overeenkomst is het instrument waarbij bepaalde openbare exploitanten van postdiensten, hierna "OEP's"(6) genoemd, gezamenlijk de eindkosten vaststellen. De eindkosten zijn de vergoeding die OEP's elkaar betalen voor het bestellen van inkomende grensoverschrijdende post. De ontvangende OEP wordt door de verzendende exploitant vergoed voor het bestellen van zijn grensoverschrijdende post.
(3) In de overeenkomst worden de eindkosten uitgedrukt als een percentage van de binnenlandse tarieven in het land van bestemming. De oorspronkelijke REIMS II-overeenkomst werd voor het eerst aangemeld bij de Commissie in 1997. In 1999 werd een ontheffing verleend. Overeenkomstig de oorspronkelijke REIMS II-overeenkomst dienden de eindkosten tijdens een overgangsperiode te worden verhoogd tot 80 % van de binnenlandse tarieven in 2001. In de ontheffingsbeschikking van 1999 stelde de Commissie de overeenkomst echter slechts vrij tot het einde van 2001 en beperkte zij de ontheffing tot een eindkostenniveau van niet meer dan 70 % van de binnenlandse tarieven.
(4) Door de duur van de ontheffing te beperken tot eind 2001 gaf de Commissie aan dat de uiteindelijke verhoging tot 80 % van de binnenlandse tarieven slechts kon plaatshebben nadat de Commissie de gelegenheid had gehad het systeem opnieuw te bekijken op basis van precieze gegevens inzake kostprijsberekening. De Commissie had aan de ontheffing eveneens verscheidene voorwaarden en verplichtingen verbonden waaraan door de partijen moest worden voldaan(7).
(5) De nieuwe aanmelding in 2001 omvatte een verzoek tot hernieuwing van de ontheffing. Volgens de opnieuw aangemelde versie van de Reims II-overeenkomst zou het niveau van 80 % enkel worden bereikt op 1 januari 2004 en worden er twee tussenniveaus ingevoerd (73,3 % op 1 januari 2002 en 76,6 % op 1 januari 2003). Een korte samenvatting van de aanmelding, met het verzoek aan derden hun opmerkingen kenbaar te maken, werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(8). Vervolgens werd in april 2003 de bekendmaking op grond van artikel 19, lid 3, van Verordening nr. 17 gepubliceerd, waarin de Commissie haar voorlopig standpunt aangaf en zij derden de gelegenheid bood hun opmerkingen te maken over haar voorgenomen gunstige benadering.
2. DE PARTIJEN BIJ DE PROCEDURE
(6) De oorspronkelijke REIMS II-overeenkomst was op 9 juli 1997 door 13 openbare exploitanten van postdiensten ondertekend. Sindsdien zijn er nog vier OEP's bijgekomen. Op de datum van de nieuwe aanmelding (18 juni 2001) waren de 17 partijen bij de REIMS II-overeenkomst, hierna "de partijen" genoemd: Österreichische Post AG, La Poste/De Post (België), Post Danmark AS, Finland Post, La Poste (Frankrijk), Deutsche Post, Hellenic Post ELTA, Iceland Post, An Post (Ierland), Poste Italiane, Entreprise des Postes & Télécommunications (Luxemburg), Posten Norge AS (Noorwegen), CTT Correios de Portugal, Sociedad Estatal Correos y Telégrafos (Spanje), Sweden Post, Swiss Post en Consignia plc, nu Royal Mail Group plc (Verenigd Koninkrijk)(9). De partijen zijn de gevestigde exploitanten van postdiensten in hun respectieve landen.
(7) De activiteiten van de partijen bestaan uit het vervoer en het bestellen van documenten en goederen. Alle partijen zijn leveranciers van de universele dienst in de zin van artikel 2, lid 13, van Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst(10), hierna "de postrichtlijn" genoemd, gewijzigd bij Richtlijn 2002/39/EG(11), hierna "de wijzigingsrichtlijn" genoemd. Aan de meeste van de partijen is een voorbehouden sector toevertrouwd teneinde hen in staat te stellen de universele dienst te verlenen. De partijen verlenen ook andere diensten, die geen deel uitmaken van de verplichting tot levering van de universele postdienst.
3. JURIDISCHE EN FEITELIJKE ACHTERGROND
3.1. Vergoeding voor het bestellen van inkomende internationale postzendingen (eindkosten)
3.1.1. De WPU-regeling
(8) In het Wereldpostverdrag, hierna "het WPV" genoemd(12), zijn de leden van de Wereldpostunie, hierna "de WPU" genoemd(13), waarvan vrijwel alle staten ter wereld deel uitmaken, overeengekomen dat zij inkomende grensoverschrijdende post zullen bestellen. Deze verplichting is een voorwaarde voor deelname aan de WPU en vormt de grondslag van het huidige wereldwijde postnet. Oorspronkelijk betaalden de OEP's elkaar geen vergoeding voor grensoverschrijdende post, omdat ervan werd uitgegaan dat de stromen postzendingen tussen de landen in evenwicht waren. In de jaren zestig van vorige eeuw ontstonden er echter aanzienlijke wanverhoudingen in de stromen grensoverschrijdende post, met het gevolg dat de inkomsten uit uitgaande post die OEP's in bepaalde landen realiseerden, ontoereikend waren om de kosten voor het bestellen van de inkomende post te dekken.
(9) Om ontvangende OEP's te vergoeden, werd in 1969 een regeling ingevoerd waarbij werd voorzien in de betaling van een vergoeding, de zogenoemde eindkosten. In het kader van deze regeling werd aan een ontvangende OEP een op het gewicht gebaseerd vast tarief betaald voor de inkomende post die hij moest bestellen. Dit systeem leidde echter tot een discrepantie tussen kosten en vergoeding(14).
(10) Door een aanbeveling van de Conférence européenne des administrations des postes et télécommunications(15), hierna "CEPT" genoemd, die vervolgens door middel van een aantal bilaterale tussen leden van de CEPT gesloten overeenkomsten ten uitvoer werd gelegd, werden de eindkosten in 1989 beter afgestemd op de kosten(16). Zij waren niettemin nog steeds gebaseerd op een over alle deelnemende postadministraties berekend gemiddelde en dekten, zoals algemeen wordt erkend, de kosten niet(17).
(11) Sinds 1989 is in het kader van de WPU-regeling vooruitgang geboekt bij de aanpassing van de eindkosten aan de kosten. Het Wereldpostverdrag van Beijing van 1999 bevat specifieke bepalingen inzake eindkosten, die van toepassing zijn op de uitwisseling van post tussen industrielanden(18).
3.1.2. De postrichtlijn
(12) Het belangrijkste regelgevingskader voor grensoverschrijdende post en eindkosten in het Gemeenschapsrecht is de postrichtlijn.
(13) De postrichtlijn bevat belangrijke bepalingen betreffende de eindkosten en de liberalisering van de markt voor uitgaande grensoverschrijdende post.
3.1.2.1. Eindkosten
(14) Met betrekking tot de eindkosten wordt in overweging 27 van de postrichtlijn vastgesteld dat
"de betaling voor het verlenen van intracommunautaire grensoverschrijdende postdiensten, ongeacht het minimumpakket dat voortvloeit uit de besluiten van de Wereldpostunie, moet zijn afgestemd op het dekken van de bestellingskosten van de verlener van de universele dienst in het land van bestemming".
(15) In artikel 13, lid 1, eerste, tweede en derde streepje, van de postrichtlijn wordt bepaald dat:
"- de eindkosten moeten worden vastgesteld in verhouding tot de kosten voor behandeling en distributie van inkomende grensoverschrijdende post,
- de vergoedingsniveaus moeten gerelateerd zijn aan de geleverde kwaliteit van de dienst,
- de eindkosten moeten transparant en niet-discriminerend zijn...".
3.1.2.2. Liberalisering
(16) Tot op heden hebben slechts twee lidstaten (Zweden en Finland) hun postmonopolie opgeheven. De OEP's in alle andere lidstaten beschikken krachtens nationale wetgeving over een voorbehouden sector, waarin zij het exclusieve recht hebben een reeks postdiensten te verlenen. De grenzen waarbinnen lidstaten het recht hebben specifieke postdiensten voor te behouden, zijn aangegeven in de postrichtlijn.
(17) In artikel 7 van de postrichtlijn wordt de mate van liberalisering voor zowel inkomende als uitgaande grensoverschrijdende post afgebakend.
(18) Wat binnenlandse post en de bestelling van inkomende grensoverschrijdende post betreft, wordt in artikel 7, lid 1, eerste alinea, van de postrichtlijn het volgende bepaald:
"Voorzover dat nodig is om de instandhouding van de universele dienst te waarborgen, kunnen de lidstaten aan de leverancier(s) van de universele dienst diensten blijven voorbehouden. Deze diensten zijn beperkt tot het ophalen, sorteren, vervoeren en bestellen van binnenlandse brievenpost, al dan niet per spoedbestelling, binnen de volgende maximumgewichts- en prijslimieten. Het maximumgewicht bedraagt 100 g vanaf 1 januari 2003 en 50 g vanaf 1 januari 2006. Deze maximumgewichten zijn niet van toepassing vanaf 1 januari 2003 indien de prijs gelijk is aan of meer bedraagt dat driemaal het openbare tarief van brievenpost van de laagste gewichtsklasse van de snelste categorie, en vanaf 1 januari 2006 indien de prijs gelijk is aan of meer bedraagt dan tweeëneenhalfmaal dit tarief".
(19) De overdracht van uitgaande grensoverschrijdende post is echter niet opgenomen in de lijst van diensten die lidstaten krachtens artikel 7 van de postrichtlijn mogen blijven voorbehouden. Die dienst is bijgevolg volledig geliberaliseerd vanaf 1 januari 2003. Teneinde de levering van de universele postdienst echter te waarborgen, bepaalt artikel 7, lid 1, vierde alinea, tevens:
"Voorzover nodig om de levering van de universele dienst te waarborgen, bijvoorbeeld wanneer bepaalde onderdelen van de postactiviteit reeds zijn geliberaliseerd of vanwege de specifieke kenmerken van de postmarkt in een lidstaat, kan uitgaand grensoverschrijdend postverkeer voorbehouden blijven binnen de eerder genoemde gewichts- en prijslimieten".
(20) Het concrete gevolg van deze nieuwe regeling, die sinds 1 januari 2003 van toepassing is, is dat de overdracht van uitgaande grensoverschrijdende post openstaat voor mededinging, tenzij de uitzondering van artikel 7, lid 1, vierde alinea, van toepassing is.
4. DE REIMS II-OVEREENKOMST
4.1. De ontheffing van de oorspronkelijke REIMS II-overeenkomst
(21) De oorspronkelijke REIMS II-overeenkomst(19) werd in 1997 bij de Commissie aangemeld. Bij die gelegenheid maakte de Commissie de partijen na een eerste onderzoek opmerkzaam op verscheidene punten die dienden te worden gewijzigd, aangepast of verduidelijkt voordat zij een gunstig standpunt ten aanzien van de overeenkomst in overweging kon nemen.
(22) Teneinde voor de ontheffing in aanmerking te komen, bereidden de partijen een eerste wijziging van de Reims II-overeenkomst voor ("de eerste aanvullende overeenkomst"), die op 1 oktober 1998 in werking trad.
(23) Op 15 september 1999 verleende de Commissie op grond van artikel 81, lid 3, van het Verdrag en artikel 53, lid 3, van de EER-overeenkomst een ontheffing tot 31 december 2001. De Commissie beperkte de verhoging van de eindkosten tot 70 % van de binnenlandse tarieven. De Commissie verklaarde dat de uiteindelijke verhoging tot 80 % van de binnenlandse tarieven slechts mocht plaatshebben nadat de Commissie de gelegenheid had gehad het systeem opnieuw te bekijken op basis van precieze gegevens inzake kostprijsberekening, die in 1999 niet beschikbaar waren.
4.2. Wijzigingen in de REIMS II-overeenkomst
(24) Sinds de eerste aanmelding bij de Commissie op 31 oktober 1997 werd de REIMS II-overeenkomst door de partijen vijf keer gewijzigd door middel van "aanvullende overeenkomsten". Een aantal van de wijzigingen zijn door deze partijen goedgekeurd op eigen initiatief, terwijl andere werden goedgekeurd om tegemoet te komen aan de bezwaren ten aanzien van de mededinging die door de Commissie in haar beoordeling van de REIMS II-overeenkomst werden geformuleerd.
(25) De eerste aanvullende overeenkomst werd ondertekend op 22 september 1998 en had hoofdzakelijk betrekking op de koppeling tussen de eindkosten en de kwaliteit van de dienstverlening, alsmede op de toegang tot niveau 3.
(26) Op 14 januari 2000 ondertekenden de partijen de tweede aanvullende overeenkomst, die enerzijds ten doel had te voldoen aan de in artikel 2, punt 1, van de ontheffingsbeschikking van 1999 vastgelegde voorwaarden van de Commissie en anderzijds ertoe strekte rekening te houden met de toetreding van Swiss Post tot de REIMS II-overeenkomst.
(27) Op 4 april 2000 ondertekenden de partijen de derde aanvullende overeenkomst, met als belangrijkste doelstellingen de kwaliteit van de dienstverlening van begin- tot eindpunt te garanderen en de normen inzake de kwaliteit van de dienstverlening te herzien. Wat de eerste doelstelling betreft, werd in de derde aanvullende overeenkomst overwogen de prestaties van verzendende OEP's met betrekking tot uitgaande post in aanmerking te nemen in een toekomstig verbeterd model en passende doelstellingen inzake de kwaliteit van de dienstverlening en sancties te hanteren vanaf 2002. Wat de normen inzake de kwaliteit van de dienstverlening betreft, werden in de vorige versie van de Reims II-overeenkomst twee groepen REIMS II-partijen met verschillende doelstellingen inzake de kwaliteit van de dienstverlening onderscheiden. De derde aanvullende overeenkomst leidde tot een convergentie van deze groepen tot een universele norm van 93 %.
(28) Op 7 juni 2001 sloten de meeste van de partijen een vierde aanvullende overeenkomst. Tot op heden hebben zestien van de partijen deze overeenkomst ondertekend. Het belangrijkste doel van de vierde aanvullende overeenkomst was de overgangsperiode met nogmaals drie jaar te verlengen. Volgens de vierde aanvullende overeenkomst zouden de eindkosten in 2004, bijgevolg twee jaar later dan oorspronkelijk de bedoeling was, op 80 % van de binnenlandse tarieven gebracht worden. Het tarief van 80 % zou worden vervangen door 73,3 % in 2002 en door 76,6 % in 2003(20).
(29) Behalve over de verlenging van de overgangsperiode werden de partijen het ook eens over een bevriezing tot het einde van 2004 van de als grondslag voor de berekening van de eindkosten gebruikte binnenlandse tarieven. Verhogingen van het binnenlandse tarief van een partij na 1 september 2001 zullen bijgevolg niet bij de berekening van de eindkosten voor 2003 en 2004 in aanmerking worden genomen(21). Verlagingen van binnenlandse tarieven moeten echter wel in aanmerking worden genomen, zodat door de "bevriezing" in feite een maximum wordt gecreëerd, maar ruimte wordt gelaten voor neerwaartse aanpassingen(22).
(30) Bij de vierde aanvullende overeenkomst werd ook een "geografische dimensie" ingevoerd. Wanneer een partij waarvan de binnenlandse markt geliberaliseerd is, kan aantonen dat de geografische structuur van inkomende post van een verzendende OEP zodanig is gewijzigd dat het percentage van het binnenlandse tarief, dat krachtens de REIMS II-overeenkomst wordt toegepast, ontoereikend is om de kosten te dekken die door de partij in kwestie als ontvangende OEP worden gemaakt voor het bezorgen van die post, kan die partij vragen dat opnieuw zou worden onderhandeld over de door de verzendende OEP betaalde eindkosten(23).
(31) De op 18 juni 2001 opnieuw bij de Commissie aangemelde REIMS II-overeenkomst was de geconsolideerde versie van de overeenkomst, zoals gewijzigd bij de eerste, tweede, derde en vierde aanvullende overeenkomst.
(32) Ten slotte is de overeenkomst sinds de nieuwe aanmelding bij de Commissie op 18 juni 2001 opnieuw gewijzigd. Op 24 januari 2003 hebben de partijen de vijfde aanvullende overeenkomst ondertekend, die ten doel heeft de bezwaren ten aanzien van de mededinging weg te nemen die de Commissie met betrekking tot de opnieuw aangemelde REIMS II-overeenkomst heeft vastgesteld en die hoofdzakelijk betrekking hebben op het niveau van de eindkosten en een goedkoop alternatief voor de eindkosten(24). De REIMS II-overeenkomst die het voorwerp is van deze beschikking, is de REIMS II-overeenkomst, zoals deze is gewijzigd bij de eerste, tweede, derde, vierde en vijfde aanvullende overeenkomst.
4.3. De opnieuw aangemelde REIMS II-overeenkomst
(33) In de overwegingen 34 tot en met 50 wordt een korte beschrijving gegeven van de inhoud van de REIMS II-overeenkomst, zoals daarvan door de partijen in de nieuwe aanmelding van 18 juni 2001 is kennisgegeven.
4.3.1. Toetreding
(34) Openbare en privé-exploitanten van een verplichte universele postdienst kunnen tot de REIMS II-overeenkomst toetreden op voorwaarde dat zij ertoe verplicht zijn of aanvaarden die dienst aan de andere partijen te verlenen.
4.3.2. Doel
(35) Volgens de partijen is de REIMS II-overeenkomst voornamelijk erop gericht de partijen een billijke vergoeding voor de bestelling van grensoverschrijdende post te geven, die de werkelijke bestellingskosten van elke partij beter weergeeft, en de kwaliteit van de grensoverschrijdende postdiensten te verbeteren.
4.3.3. Betrokken producten
(36) De REIMS II-overeenkomst heeft betrekking op alle poststukken in de zin van artikel 8 van het Wereldpostverdrag (met uitzondering van de zogenaamde "M bags")(25).
4.3.4. Eindkosten
4.3.4.1. Beginsel
(37) In de REIMS II-overeenkomst zijn de eindkosten gekoppeld aan de binnenlandse posttarieven in het land van bestemming en aan de kwaliteit van de dienst die wordt verleend door de OEP die de post in dat land bestelt. Volgens de nieuw aangemelde versie van de REIMS II-overeenkomst moeten de eindkosten tijdens een overgangsperiode worden verhoogd tot maximaal 80 % van de binnenlandse tarieven in 2004, behoudens sancties ingeval de doelstelling inzake de kwaliteit van de dienstverlening niet wordt gehaald.
4.3.4.2. Binnenlandse tarieven als vergelijking
(38) In de binnenlandse tarieven wordt gewoonlijk een onderscheid gemaakt tussen verschillende gewichtsklassen (bijvoorbeeld 20, 50 en 100 g voor brieven). Volgens de REIMS II-overeenkomst worden deze verschillende tarieven op grond van een standaardstructuur omgezet in zogenoemde lineaire tarieven voor het berekenen van de eindkosten.
4.3.4.3. Eindkostenniveaus
(39) In de REIMS II-overeenkomst worden vier eindkostenniveaus onderscheiden:
a) Niveau 1: Voorrangsstukken in gemengde postzakken (die brieven, platte stukken en pakketten kunnen bevatten). De eindkosten voor dergelijke stukken zullen uiteindelijk 80 % van de binnenlandse tarieven, exclusief BTW, bedragen.
b) Niveau 2: De bestellende OEP kan kortingen op de vergoeding van niveau 1 geven op grond van de werkverdeling of de voorbereiding van de post (bijvoorbeeld het voorsorteren van de post naar formaat of bestemming). Aan alle verzendende OEP's die tot REIMS II zijn toegetreden moeten dezelfde kortingen worden aangeboden wanneer aan gelijke voorwaarden is voldaan.
c) Niveau 3: Alle partijen zijn verplicht elkaar toegang te verlenen tot de "algemeen beschikbare binnenlandse tarieven" (onder meer het bulkposttarief voor reclamezendingen, drukwerk en tijdschriften) in het land van bestelling.
d) Poststukken zonder voorrang: Eindkosten ten aanzien van poststukken zonder voorrang liggen 10 % lager dan de eindkosten voor poststukken van niveau 1.
4.3.5. Overgangsperiode(26)
(40) In de opnieuw aangemelde REIMS II-overeenkomst moeten de eindkosten tijdens een overgangsperiode als volgt worden verhoogd (behoudens sancties indien de doelstelling inzake de kwaliteit van de dienstverlening niet wordt bereikt):
a) 2002: 73,3 % van de binnenlandse tarieven,
b) 2003: 76,6 % van de binnenlandse tarieven,
c) 2004: 80 % van de binnenlandse tarieven.
4.3.6. Kwaliteit van de dienstverlening/Sanctieregeling
(41) Bij de REIMS II-overeenkomst is een stelsel van kwaliteitsnormen ingevoerd voor de dienstverlening met betrekking tot poststukken van niveau 1 en niveau 2, teneinde de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren. De normen zijn vastgesteld als het percentage inkomende grensoverschrijdende post dat moet worden besteld binnen één werkdag na de dag van aankomst ("D") in het uitwisselingskantoor van de ontvangende OEP, op voorwaarde dat de post aldaar is aangekomen op het uiterste tijdstip van ontvangst, de "Latest Arrival Time", hierna "LAT" genoemd(27). Een norm van "80 % D+1" betekent bijvoorbeeld dat 80 % van de inkomende post binnen één werkdag na de aankomst ervan op de eindbestemming moet worden bezorgd. De prestaties van de afzonderlijke partijen worden gemeten door middel van een door de International Post Corporation, hierna "IPC" genoemd(28), daartoe ingevoerde beoordelingsregeling.
(42) Er wordt een sanctieregeling toegepast wanneer de overeengekomen normen inzake de kwaliteit van de dienstverlening niet worden gehaald. Het niveau van de eindkosten die anders verschuldigd zouden zijn, wordt (indien de te halen kwaliteitsdoelstelling voor 90 % à 100 % is bereikt) met 1,5 % en (indien de te halen kwaliteitsdoelstelling voor 80 % à 90 % is bereikt) met 3,5 % verlaagd per procent waarmee de betrokken OEP de vereiste kwaliteitsnorm inzake dienstverlening niet haalt(29). In het slechtste geval, indien het daadwerkelijk door de OEP bereikte resultaat niet meer dan 80 % van de doelstelling bedraagt, zullen de eindkosten waarop de OEP recht heeft door die sancties aldus met 50 % worden verminderd.
4.3.7. Non-discriminatieregel
(43) Uit hoofde van de REIMS II-overeenkomst(30)"passen alle partijen dezelfde eindkostentarieven toe op alle andere partijen op voorwaarde dat de prestaties gelijkwaardig zijn" ("each Party shall apply the same rates of Terminal Dues to all other parties provided that the transactions are equivalent"). Dat betekent in beginsel dat twee OEP's die tot de REIMS II-overeenkomst zijn toegetreden en in een bepaald REIMS II-land met elkaar concurreren wat de uitgaande grensoverschrijdende post naar een ander REIMS II-land betreft, dezelfde kosten zouden dragen voor het bestellen van deze post in het land van bestemming. Ditzelfde tarief zal echter niet beschikbaar zijn voor op dezelfde markt concurrerende exploitanten die niet tot REIMS II zijn toegetreden en die verplicht zullen zijn het volledige binnenlandse tarief in land van bestemming of het volledige internationale tarief in het land van oorsprong, verminderd met een eventuele korting, te betalen(31).
4.3.8. De artikelen 43 en 49 van het Wereldpostverdrag
(44) Artikel 43 van het Wereldpostverdrag van 1999 bevat bepalingen inzake de behandeling van in het buitenland geposte binnenlandse zendingen, de zogenaamde remail. Artikel 49, lid 4, betreft de eindkosten voor inkomende bulkpost. Overeenkomstig de opnieuw aangemelde REIMS II-overeenkomst hoeven de partijen artikel 43 en artikel 49, lid 4, van het Wereldpostverdrag van 1999 na afloop van de overgangsperiode niet langer toe te passen.
4.3.9. Duur
(45) De REIMS II-overeenkomst is voor onbepaalde duur gesloten. Elke partij kan de REIMS II-overeenkomst echter te allen tijde opzeggen. De opzegging wordt van kracht aan het einde van het eerste volledige kalenderjaar na de kennisgeving ervan. In bepaalde omstandigheden kan een partij de REIMS II-overeenkomst opzeggen met een opzeggingstermijn van zes maanden.
4.3.10. Verband tussen eindkosten en kwaliteit van dienstverlening
(46) In de REIMS II-overeenkomst is het beginsel neergelegd dat de eindkosten tijdens de overgangsperiode niet mogen stijgen wanneer de kwaliteit van de dienstverlening van de betrokken partij afneemt. Teneinde vast te stellen of dat het geval is, wordt de kwaliteit van de dienstverlening in een bepaald jaar vergeleken met de gemiddelde kwaliteit van de dienstverlening die door de bedoelde partij in voorgaande jaren is gehaald. Deze regel geldt niet voor die OEP's ten behoeve waarvan overgangsregelingen zijn ingevoerd. De regel is evenmin van toepassing wanneer de kwaliteit van de dienstverlening van een OEP afneemt, maar nog steeds voldoet aan de betrokken norm die bij de REIMS II-overeenkomst is ingevoerd. De eindkosten kunnen eveneens worden verhoogd indien kan worden aangetoond dat een kwaliteitsverslechtering van de dienstverlening van een partij veroorzaakt is door bijzondere inspanningen van die partij ter verbetering van haar postbestellingssysteem, en slechts van tijdelijke aard is.
4.3.11. Toegang tot niveau 3
(47) De partijen zijn krachtens de REIMS II-overeenkomst verplicht elkaar toegang tot niveau 3 (namelijk toegang tot binnenlandse tarieven voor bulkpost) te verlenen. Teneinde deze toegang te vergemakkelijken, verplicht de ontheffingsbeschikking van 1999 de partijen de nationale voorschriften voor andere partijen te versoepelen, wanneer die regels niet gerechtvaardigd zijn en in de praktijk de toegang van de andere partijen tot de binnenlandse tarieven kunnen verhinderen. Wanneer de betrokken nationale voorschriften door de staat zijn ingevoerd, spannen de partijen zich naar beste vermogen in om bij de betrokken nationale instanties opheffing van deze regels te verkrijgen(32).
(48) Alle tarieven en voorwaarden die relevant zijn voor de toegang tot niveau 3 zullen alle partijen door een door de IPC beheerde gegevensbank ter beschikking worden gesteld. De partijen hebben zich ertoe verbonden de gegevensbank bij wijziging van hun tarieven en voorwaarden onmiddellijk bij te werken.
4.3.12. Bilaterale overeenkomsten
(49) In de REIMS II-overeenkomst is bepaald dat het de partijen vrijstaat onderling bilaterale of multilaterale overeenkomsten inzake eindkosten te sluiten waarin andere voorwaarden, inzonderheid andere eindkostenniveaus, kunnen worden vastgesteld. Indien een partij een andere partij, of andere partijen, in een dergelijke overeenkomst lagere eindkosten toekent, moet zij, op voorwaarde dat de transacties gelijkwaardig zijn, alle partijen dezelfde eindkosten aanrekenen.
4.3.13. Verlate, verloren en beschadigde post
(50) De partijen hebben regels betreffende verlate, verloren en beschadigde post ingevoerd, waarbij een geschikt systeem voor het behandelen en onderzoeken van klachten wordt ingesteld.
4.4. Belangrijkste markt en andere ontwikkelingen sinds de ontheffingsbeschikking van 1999
4.4.1. Verbetering van de kwaliteit van de grensoverschrijdende postdiensten
(51) In overweging (70) van de ontheffingsbeschikking van 1999 wordt vastgesteld dat "Het wezenlijkste voordeel die de (REIMS II)-overeenkomst wordt geacht op te leveren bestaat in een wezenlijke verbetering van de kwaliteit van de grensoverschrijdende postdiensten". Uit de informatie die door de Commissie in de loop van haar onderzoek na de nieuwe aanmelding van de REIMS II-overeenkomst is verzameld, blijkt dat de algemene kwaliteit van de grensoverschrijdende postbestellingsdiensten die door de partijen zijn verleend sinds de ontheffing, is verbeterd. Voor de meeste partijen is er in 2000, 2001 en 2002 een aanzienlijke verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening voor D+1-bestellingen van inkomende grensoverschrijdende post. Deze verbetering van de kwaliteit blijkt uit de tabel in bijlage I.
4.4.2. Andere belangrijke ontwikkelingen
(52) Bij de beoordeling van de opnieuw aangemelde REIMS II-overeenkomst dient de Commissie de volgende ontwikkelingen in aanmerking te nemen:
a) de door de partijen verstrekte gegevens betreffende de kosten voor het bestellen van grensoverschrijdende poststukken;
b) de tenuitvoerlegging van de REIMS II-overeenkomst tijdens de duur van de ontheffing;
c) de goedkeuring door het Europees Parlement en de Raad van de wijzigingsrichtlijn.
4.4.2.1. De gegevens over de kosten van de partijen
(53) De in de ontheffingsbeschikking van 1999 opgelegde verplichting om een doorzichtig systeem van kostprijsberekening in te voeren(33), is door de partijen nagekomen en de Commissie heeft gegevens verkregen betreffende de kosten van elke partij voor debestelling van inkomende grensoverschrijdende poststukken.
(54) Deze kostengegevens, die ten tijde van de ontheffingsbeschikking van 1999 niet beschikbaar waren, heeft een diepgaander evaluatie door de Commissie van de eindkostenniveaus mogelijk gemaakt. De verhouding tussen de kosten en de inkomsten(34) van de respectieve partijen blijkt uit de tabel in bijlage II.
4.4.2.2. Tenuitvoerlegging van de Reims II-overeenkomst
(55) Wat de toegang tot niveau 3 betreft, hebben de partijen er zich contractueel toe verbonden de nationale voorschriften voor andere partijen te versoepelen, wanneer deze regels niet gerechtvaardigd zijn, en zich naar beste vermogen in te spannen om bij de betrokken nationale instanties opheffing van deze regels te verkrijgen, wanneer deze door de overheid zijn ingevoerd.
(56) Uit het onderzoek dat tijdens de huidige procedure werd verricht, is gebleken dat de toegang tot niveau 3, ondanks de wijzigingen die door de tweede aanvullende overeenkomst in de REIMS II-overeenkomst zijn aangebracht, niet functioneert zoals door de Commissie in de ontheffingsbeschikking van 1999 werd gewenst. De ingediende verslagen(35) wijzen erop dat er, hoewel de partijen verklaren dat zij elkaar toegang tot niveau 3 verlenen, nog aanzienlijke belemmeringen bestaan voor toegang tot binnenlandse bulkposttarieven.
4.4.2.3. De wijzigingsrichtlijn
(57) Zoals reeds in overweging (12) is vermeld, werd met het oog op een verdere liberalisering van de Europese postmarkten op 10 juni 2002 de postrichtlijn door de wijzigingsrichtlijn gewijzigd.
(58) Een van de belangrijkste wijzigingen in de postrichtlijn bestaat erin dat de lidstaten de markt voor uitgaande grensoverschrijdende post vanaf 1 januari 2003 niet meer als voorbehouden diensten(36) mogen beschouwen, tenzij dit nodig is om de levering van de universele postdienst te waarborgen. De OEP's worden bijgevolg in beginsel vanaf 1 januari 2003 bij het doorzenden van grensoverschrijdende post van een REIMS II-land naar een ander met concurrentie geconfronteerd.
(59) Deze nieuwe situatie moet worden beoordeeld samen met het feit dat alleen leveranciers van de universele dienst tot de REIMS II-overeenkomst kunnen toetreden(37) en dat uit het onderzoek van de Commissie is gebleken dat het onwaarschijnlijk is dat de partijen, hoewel niets in de overeenkomst daaraan in de weg staat, gelijke of vergelijkbare overeenkomsten inzake eindkosten zullen sluiten met derden.
(60) Zoals hierna uitvoerig wordt uiteengezet(38), kan het feit dat niet tot de REIMS II-overeenkomst toegetreden partijen geen toegang hebben tot REIMS II-eindkosten, een uitschakeling van de mededinging in de zin van artikel 81, lid 3, onder b), van het EG-Verdrag tot gevolg hebben. De Commissie is daarom van mening dat voor de REIMS II-overeenkomst geen ontheffing kan worden verleend, zolang aan exploitanten van postdienten die niet tot REIMS II zijn toegetreden geen toegang tot REIMS II-eindkosten wordt verleend onder niet-discriminerende voorwaarden.
4.5. Wijzigingen in de REIMS II-overeenkomst na de nieuwe aanmelding
(61) Na besprekingen met de Commissie ondertekenden de partijen(39) op 24 januari 2003 de vijfde aanvullende overeenkomst. Door deze overeenkomst wordt de aangemelde REIMS II-overeenkomst gewijzigd ten aanzien van de eindkosten die tijdens de overgangsperiode moeten worden aangerekend, en de invoering door de partijen van het product "internationale direct mail".
4.5.1. Eindkostenniveau
(62) De vijfde aanvullende overeenkomst wijzigt bijlage 4 bij de aangemelde REIMS II-overeenkomst zowel wat de duur van de overgangsperiode als wat het niveau van de aan te rekenen eindkosten betreft. De duur van de overgangsperiode is verlengd van 31 december 2004 tot 31 december 2006. De vanaf 1 januari 2002 tot het einde van de overgangsperiode aan te rekenen eindkosten zijn als volgt gewijzigd:
a) 73,3 % voor 2002;
b) 74,5 % voor 2003;
c) 75,7 % voor 2004;
d) 78,5 % voor 2005 en 2006.
4.5.2. Het product "internationale direct mail", hierna "het IDM-product" genoemd
(63) Met betrekking tot de invoering van een goedkoop alternatief voor de eindkosten voor bulkpost verplicht artikel 2 van de vijfde aanvullende overeenkomst de partijen ertoe door andere partijen toegezonden internationale direct mail te bestellen overeenkomstig de voorwaarden van de REIMS II IDM-overeenkomst. In artikel 2 van de vijfde aanvullende overeenkomst is bepaald dat deze verplichting in werking zal treden zes maanden nadat de Commissie een tweede ontheffingsbeschikking voor de REIMS II-overeenkomst heeft gegeven, hoewel het de partijen vrijstaat het IDM-product voor die datum te leveren.
(64) Op 24 januari 2003 ondertekenden de partijen(40) de afzonderlijke "overeenkomst voor de bestelling van internationale direct mail in het kader van REIMS", hierna "de REIMS IDM-overeenkomst" genoemd, waarbij het IDM-product(41) wordt gecreëerd.
(65) De belangrijkste specificaties van het IDM-product zijn:
a) gemeenschappelijke productspecificaties die de noodzaak van overeenstemming met nationale productnormen overbodig maken;
b) verwijzing naar de bestelling van direct mail in de zin van artikel 2, punt 8, van de postrichtlijn;
c) een maximumgewicht van 2 kg per te bestellen poststuk;
d) een minimumvolume van 500 poststukken;
e) een voor de dienstverlening na te streven kwaliteitsnorm van D+5;
f) uitsluitend grensoverschrijdende post;
g) specificaties van de WPU voor maximum- en minimumomvang;
h) geen voorsortering vereist.
(66) De vergoeding voor de bestelling van internationale direct mail wordt berekend op grond van het laagste binnenlandse tarief voor vergelijkbare niet-gesorteerde post en REIMS II-eindkosten voor niet-prioritaire post, verminderd met 7 %. Wanneer er geen posttarief voor niet-gesorteerde bulkpost bestaat, moet worden gebruikgemaakt van het posttarief voor gesorteerde bulkpost, vermeerderd met een toeslag van 3 %.
4.5.3. Andere wijzigingen
(67) In de overwegingen 68 en 69 zijn andere, kleinere wijzigingen vermeld die op initiatief van de partijen door de vijfde aanvullende overeenkomst zijn aangebracht.
(68) Ten eerste worden, overeenkomstig artikel 5 van de nieuw aangemelde REIMS II-overeenkomst, artikel 25 en artikel 49, lid 4, van het Wereldpostverdrag van 1994(42) na afloop van de overgangsperiode niet langer tussen de partijen toegepast. Artikel 5 van de REIMS II-overeenkomst, zoals gewijzigd bij de vijfde aanvullende overeenkomst, luidt thans als volgt: "Geen enkele bepaling van de REIMS II-overeenkomst kan beletten dat een partij artikel 43 van het Wereldpostverdrag toepast ten aanzien van een andere partij."(43).
(69) Overeenkomstig artikel 11 van de nieuw aangemelde REIMS II-overeenkomst wordt elke opzegging van deze overeenkomst van kracht aan het einde van het eerste volledige kalenderjaar na de kennisgeving ervan. In artikel 11 van de REIMS II-overeenkomst, zoals gewijzigd bij de vijfde aanvullende overeenkomst, is evenwel bepaald dat elke partij de REIMS II-overeenkomst in bijzondere omstandigheden schriftelijk kan opzeggen met een opzeggingstermijn van ten minste zes maanden te rekenen vanaf het einde van een kalendermaand.
5. DE RELEVANTE MARKTEN
5.1. De productmarkt
(70) De aangemelde REIMS II-overeenkomst betreft de markten van normale grensoverschrijdende post - in tegenstelling tot exprespost - tussen de betrokken landen, meer bepaald grensoverschrijdende post tussen "REIMS II"-landen. De REIMS II-overeenkomst heeft inzonderheid betrekking op alle brievenpost in de zin van artikel 8 van het Wereldpostverdrag. Onder deze definitie vallen stukken die in het algemeen tot 2 kg wegen. Het belang van de grensoverschrijdende post verschilt per land. In kleinere lidstaten maakt de grensoverschrijdende post in het algemeen een hoger deel van de totale postmarkt uit dan in grotere lidstaten. Er wordt aangenomen dat grensoverschrijdende post gemiddeld heel wat minder dan 10 % van de totale postmarkt in de gemeenschap uitmaakt(44).
(71) De relevante productmarkt kan verder worden opgedeeld in een markt voor het doorsturen van uitgaande grensoverschrijdende post, waarop OEP's en privé-ondernemingen post van klanten in het land van oorsprong ophalen met het oog op bestelling in andere landen, en een markt voor het bezorgen van inkomende grensoverschrijdende post, waarop OEP's (en voor een klein gedeelte andere exploitanten van postdiensten) postbestellingsdiensten voor grensoverschrijdende post aanbieden aan andere OEP's en privé-postbedrijven.
5.1.1. Grensoverschrijdende en binnenlandse post
(72) Uit het oogpunt van de klant is de markt voor uitgaande grensoverschrijdende post gescheiden van die voor binnenlandse post, aangezien aan de vraag naar postdiensten voor internationale bestemmingen niet kan worden voldaan door postdiensten voor binnenlandse bestemmingen.
(73) Uit het oogpunt van de dienstverrichter verschillen de vereisten voor internationaal vervoer (internationale line-haul, bestelling in het buitenland) van die voor binnenlands vervoer.
(74) In tegenstelling tot binnenlandse post impliceert grensoverschrijdende post diensten in ten minste twee verschillende landen en, normaal gezien, de inschakeling van ten minste twee dienstverrichter. Internationale post is uit logistiek oogpunt bijgevolg complexer dan binnenlandse post. Uitgaande grensoverschrijdende post is vanaf 1 januari 2003 geliberaliseerd, terwijl in de meeste lidstaten de binnenlandse postdiensten, inclusief de besteldienst, nog steeds voorbehouden zijn. De Commissie heeft uitgaande grensoverschrijdende post consequent behandeld als een van de nationale markt voor de bestelling van inkomende grensoverschrijdende post verschillende productmarkt(45).
(75) Er moet ook een onderscheid worden gemaakt tussen de markt voor "normale" grensoverschrijdende post en voor grensoverschrijdende expresbesteldiensten die aanzienlijk sneller zijn dan normale grensoverschrijdende post en de klant bepaalde opties kunnen aanbieden, zoals een bewijs van bestelling, "track and trace", verzekering en de mogelijkheid de bestemming van de zending onderweg te wijzigen. Deze zijn ook aanzienlijk duurder. De Commissie heeft het onderscheid tussen normale en expresbesteldiensten in eerdere beschikkingen erkend(46).
(76) Het onderscheid tussen binnenlandse en grensoverschrijdende post is versterkt door de door de wijzigingsrichtlijn aangebrachte wijzigingen in de postrichtlijn. Vanaf januari 2003 is uitgaande grensoverschrijdende post geliberaliseerd in alle lidstaten waar het niet nodig is het monopolie te handhaven om het verlenen van universele diensten in stand te houden. Door de nieuwe regelgevende voorschriften zijn de OEP's bij de doorzending van grensoverschrijdende post van een lidstaat naar een andere in toenemende mate blootgesteld aan concurrentie.
5.1.2. De geografische markt
(77) De relevante geografische markten in de grensoverschrijdende postmarkt vallen samen met de landsgrenzen, aangezien deze de grenzen van nationale monopolies aangeven en de belangrijkste spelers op elk van de nationale markten verschillen. De ophaling en bestelling is op nationale basis binnen de betrokken landen georganiseerd. De prijzen en de prijsstellingssystemen verschillen tussen de landen, voornamelijk in verband met de kosten(47).
6. STRUCTUUR VAN DE MARKTEN
6.1. Uitgaande grensoverschrijdende post
6.1.1. Belemmeringen voor de toegang tot de markt
(78) Volgens de partijen kan het nodig zijn dat een exploitant van postdiensten om op de uitgaande postmarkt te kunnen concurreren, kan beschikken over: een plaatselijke ophaaldienst en een plaatselijk verkoopapparaat in land A, toegang tot een vervoersdienst van land A naar land B, en een agent in land B om de post daar in het normale postcircuit te brengen. Elke ophaaldienst kan deze activiteiten verrichten zonder aanzienlijke extra uitgaven. Ook de technische toetredingsdrempels zijn laag. Indien een onderneming een universele dienst voor het verzamelen van post wenst in te stellen, zoals deze door de OEP's is ingesteld, zou hiervoor echter een aanzienlijke investering vereist zijn. Bovendien vormen de postmonopolies, waar deze nog bestaan, een wettelijke belemmering voor toetreding tot de markt.
6.1.2. Marktvolumes van uitgaande grensoverschrijdende post tussen REIMS II-landen
(79) In de tabel in bijlage III wordt een overzicht gegeven van de dimensie van de markt, uitgedrukt in aantal stukken dat wordt gezonden naar of ontvangen uit REIMS II-landen. Zij geeft tevens een idee van de structuur van de markten door de vermelding van het marktaandeel van de gevestigde exploitant en van zijn belangrijkste concurrenten.
6.2. Inkomende grensoverschrijdende post
6.2.1. Belemmeringen voor de toegang tot de markt
(80) Teneinde op de markt voor inkomende post te kunnen concurreren in de mate die op grond van nationale wetgeving is toegestaan, heeft een nieuwkomer een distributienetwerk nodig. Dit kan prohibitief duur zijn, wanneer het de bedoeling is dat dit een heel land bestrijkt en het van nul af aan moet worden opgezet. Indien de nieuwkomer zijn dienst echter beperkt tot bestelling in één of meer steden of tot bedrijfspost, zal de belemmering voor toegang tot de markt veel minder groot zijn. Postmonopolies vormen een wettelijke belemmering voor toegang tot de markt.
6.2.2. Marktvolume inkomende grensoverschrijdende post tussen REIMS II-landen
(81) Inkomende grensoverschrijdende post blijft voorbehouden binnen de in de wijzigingsrichtlijn vastgestelde prijs- en gewichtsklassen. De structuur van de markt is bijgevolg meestal heel wat minder concurrerend, met gevestigde exploitanten die zeer hoge marktaandelen hebben.
(82) Deze verschillen bestonden reeds voordat de wijzigingsrichtlijn werd goedgekeurd, aangezien uitgaande grensoverschrijdende post in de meeste REIMS II-landen reeds de facto of de jure was geliberaliseerd. In de tabel in bijlage IV is het marktaandeel van de gevestigde exploitanten en de naam van hun belangrijkste concurrenten op de markten voor inkomende grensoverschrijdende post in 2000 aangegeven. Uit de tabel in bijlage IV blijkt ook dat reeds in 2000 de structuur van de twee markten in veel REIMS II-landen wezenlijk verschilde.
7. OPMERKINGEN VAN DERDEN
(83) In de bekendmaking die overeenkomstig artikel 19, lid 3, van Verordening nr. 17 werd gepubliceerd(48), verstrekte de Commissie nadere bijzonderheden over de nieuw aangemelde REIMS II-overeenkomst en gaf zij te kennen dat zij voornemens was een gunstig standpunt in te nemen.
(84) De Commissie heeft in totaal tien antwoorden op die bekendmaking ontvangen. De belangrijkste opmerkingen zijn in de overwegingen 85 tot en met 92 samengevat.
(85) Een van de belangrijkste door derden geformuleerde opmerkingen betreft het ontbreken van een daadwerkelijk goedkoop alternatief voor de betaling van eindkosten. Er wordt gesteld dat de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan voor toegang tot niveau 3 onduidelijk zijn en dat de IDM-overeenkomst in dat opzicht geen geschikte oplossing is, aangezien zij alleen betrekking heeft op direct mail in de zin van de definitie die in de postrichtlijn is gegeven. Volgens deze derden moet IDM ook aan derden worden aangeboden onder niet-discriminerende voorwaarden, omdat dit anders tot een ernstige beperking van de mededinging zal leiden.
(86) Andere derden hebben verklaard dat de kwaliteitsverbeteringen die in de sector van de grensoverschrijdende post worden vastgesteld, slechts gedeeltelijk een gevolg zijn van de tenuitvoerlegging van de REIMS II-overeenkomst. Volgens hen zijn verbeteringen in de kwaliteit van de binnenlandse post de belangrijkste motor geweest van de verbeteringen in de kwaliteit van de dienstverlening.
(87) Volgens een andere derde zou het efficiënter zijn een netwerk te hebben van bilaterale overeenkomsten die het de OEP's mogelijk maken eindkosten te diversifiëren naar gelang van de kwantiteit van de hun door hun collega's toegezonden post en de kwaliteit van de dienst.
(88) Nog een derde heeft voorts opgemerkt dat eindkosten niet zouden moeten worden uitgedrukt als een percentage van de binnenlandse tarieven, maar dat zij zouden moeten worden aangegeven in absolute waarde. Hij betwijfelde tevens dat de in de bekendmaking op grond van artikel 19, lid 3, van Verordening nr. 17 vermelde cijfers een betrouwbare grondslag voor de berekening van de kosten van de partijen vormen.
(89) Verscheidene andere derden hebben verklaard dat er ook voor poststukken zonder voorrang en voor bulkpost normen inzake de kwaliteit van de dienstverlening zouden moeten bestaan.
(90) Een andere derde heeft opgemerkt dat de bepaling inzake de "geografische dimensie"(49) de weg vrijmaakt voor mogelijk misbruik bij de toepassing ervan door de partijen. Hij verklaarde dat deze bepaling zou kunnen leiden tot prijsstelling die ten doel heeft nieuwkomers van de markt uit te sluiten.
(91) Volgens bepaalde derden moeten de extra kosten die derde partijen maken om toegang te hebben tot de REIMS II-eindkosten (in het bijzonder de kosten gerelateerd aan het systeem voor het meten van de dienstverleningskwaliteit) in detail worden aangegeven en zorgvuldig door de Commissie worden gecontroleerd.
(92) Ten slotte is de bepaling inzake de bevriezing van de prijzen(50) volgens de Ierse regelgever ComReg onverenigbaar met de eis dat de eindkosten in verhouding moeten staan tot de kosten.
(93) Alle ontvangen opmerkingen zijn zorgvuldig onderzocht en voor zover dat in de opmerkingen van derden reële mededingingsbezwaren werden geformuleerd, is de argumentatie van de Commissie ten aanzien van de geformuleerde bezwaren in de relevante delen van de juridische beoordeling weergegeven.
8. ARTIKEL 81, LID 1, VAN HET VERDRAG EN ARTIKEL 53, LID 1, VAN DE EER-OVEREENKOMST
8.1. Overeenkomst tussen ondernemingen
(94) Alle partijen bij de REIMS II-overeenkomst verrichten economische activiteiten en moeten om die reden worden beschouwd als ondernemingen in de zin van artikel 81, lid 1, van het EG-Verdrag en van artikel 53, lid 1, van de EER-overeenkomst. De REIMS II-overeenkomst is derhalve een overeenkomst in de zin van artikel 81, lid 1, van het EG-Verdrag en van artikel 53, lid 1, van de EER-overeenkomst. Dit werd reeds vastgesteld in de ontheffingsbeschikking van 1999.
8.2. Beperkingen van de mededinging
8.2.1. Prijsafspraken
(95) In de ontheffingsbeschikking van 1999 was de Commissie van mening dat de REIMS II-overeenkomst een beperking van de mededinging vormde, die onder de toepassing van artikel 81, lid 1, van het EG-Verdrag en artikel 53, lid 1, van de EER-overeenkomst viel, omdat gezamenlijk een gemeenschappelijk eindkostenniveau werd vastgesteld, dat werd uitgedrukt als een percentage van het binnenlandse tarief in het land van ontvangst. De Commissie oordeelde dat de REIMS II-overeenkomst, hoewel de bedragen niet in absolute cijfers werden vastgesteld, tot gevolg had dat de prijzen gezamenlijk werden vastgesteld. Door de prijs voor de grensoverschrijdende bestelling van de post te binden aan de prijs voor de binnenlandse dienst, die voornamelijk wordt bepaald door nationale overwegingen, deden de partijen afstand van of beperkten zij hun vrijheid om de prijzen die zij aanrekenen voor het bestellen van inkomende grensoverschrijdende post te bepalen. In feite neemt de REIMS II-overeenkomst elke stimulans weg om op een bilaterale basis afzonderlijke overeenkomsten tussen de partijen te sluiten, hoewel dit contractueel mogelijk blijft.
(96) Uit het onderzoek van de Commissie na het verzoek van de partijen tot hernieuwing van de ontheffing is geen enkele reden gebleken om af te wijken van de beoordeling in de ontheffingsbeschikking van 1999 ten aanzien van de toepasselijkheid van artikel 81, lid 1, van het EG-Verdrag en van artikel 53, lid 1, van de EER-overeenkomst. Wat de gezamenlijke overeenkomst over het niveau van de eindkosten betreft, moet worden vastgesteld dat geen enkele partij bij de REIMS II-overeenkomst een bilaterale overeenkomst met een andere REIMS II-partij heeft gesloten. Het is derhalve duidelijk dat alle partijen bij de REIMS II-overeenkomst zich houden aan de vergoedingsniveaus en de voorwaarden van de REIMS II-overeenkomst.
(97) Voorts hebben de ontwikkelingen op de postmarkten geleid tot nieuwe mededingingsbezwaren naast die welke in de ontheffingsbeschikking van 1999 zijn aangegeven.
(98) De markten voor grensoverschrijdende post hebben zich de voorbije jaren sterk ontwikkeld. De OEP's in de Gemeenschap en de EER concurreren in toenemende mate rechtstreeks met elkaar en met andere exploitanten van postdiensten op elkaars binnenlandse markt voor uitgaande grensoverschrijdende post.
(99) De postrichtlijn, zoals gewijzigd bij de wijzigingsrichtlijn, heeft de uitgaande grensoverschrijdende post nu weggehaald uit de sector van de diensten die aan de leveranciers van de universele dienst zijn voorbehouden voor zover de inkomsten ervan niet nodig zijn om de nettokosten van de universele postdienst te financieren.
(100) Volgens de REIMS II-overeenkomst(51) zijn ontvangende OEP's verplicht alle REIMS II-partijen dezelfde eindkosten aan te rekenen. Dat betekent dat alle OEP's die tot de REIMS II-overeenkomst zijn toegetreden en post van land A naar land B zenden, dezelfde eindkosten betalen aan de OEP in land B. De kosten die alle REIMS II-partijen maken voor de grensoverschrijdende dienst van begin- tot eindpunt (post van land A naar land B) zullen bijgevolg de gezamenlijk overeengekomen gemeenschappelijke eindkosten omvatten die aan de OEP van land B moeten worden betaald. Aangezien eindkosten veruit het grootste deel van de totale overdrachtskosten voor grensoverschrijdende post vertegenwoordigen(52), zal de concurrentie tussen de partijen op de markt voor uitgaande grensoverschrijdende post in land A voor een wezenlijk deel worden verminderd of zelfs uitgeschakeld.
(101) Bijgevolg moet worden geconcludeerd dat de mededingingsbeperkende effecten van de REIMS II-overeenkomst niet beperkt blijven tot de in de ontheffingsbeschikking van 1999 genoemde prijsvaststelling(53), maar zich ook uitstrekken tot de mededinging tussen REIMS II-partijen die concurreren op de markt voor uitgaande grensoverschrijdende post van het ene REIMS-land naar een ander. De Commissie blijft van mening dat de overeenkomst ertoe strekt of ten gevolge heeft dat de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt wordt verhinderd, beperkt of vervalst. Artikel 81, lid 1, van het EG-Verdrag en artikel 53, lid 1, van de EER-overeenkomst zijn bijgevolg nog steeds van toepassing.
8.2.2. Beperkt lidmaatschap
(102) Het lidmaatschap van de REIMS II-overeenkomst is beperkt tot (privé- of openbare) exploitanten van postdiensten die een verplichte universele dienst exploiteren. Dit kan worden uitgelegd in die zin dat andere exploitanten worden uitgesloten van de voordelen die de tarieven inhouden voor de partijen bij de REIMS II-overeenkomst. Niets in de overeenkomst staat evenwel eraan in de weg dat de partijen gelijke of vergelijkbare overeenkomsten inzake eindkosten sluiten met derden. De voorwaarde voor lidmaatschap van de REIMS II-overeenkomst blijkt derhalve op zich geen beperking van de mededinging in te houden, maar kan leiden tot een beperking van de mededinging, indien zij derde exploitanten van postdiensten zou verhinderen toegang te hebben tot REIMS II-eindkosten.
8.3. Gevolgen voor de handel
(103) De REIMS II-overeenkomst betreft de vergoeding voor het verstrekken van inkomende grensoverschrijdende postdiensten en heeft derhalve gevolgen voor de handel tussen lidstaten en de handel tussen de overeenkomstsluitende partijen bij de EER-overeenkomst(54).
(104) Gezien het belang van de REIMS II-partijen voor de markten van inkomende grensoverschrijdende post tussen hun respectieve landen moeten deze gevolgen als aanmerkelijk worden beschouwd.
9. ARTIKEL 81, LID 3, VAN HET VERDRAG EN ARTIKEL 53, LID 3, VAN DE EER-OVEREENKOMST
9.1. Technische en economische vooruitgang
(105) De Commissie is van mening dat de REIMS II-overeenkomst verbeteringen tot gevolg heeft die voldoen aan de eerste voorwaarde voor de ontheffing uit hoofde van artikel 81, lid 3, van het EG-Verdrag en artikel 53, lid 3, van de EER-overeenkomst. De volgende verbeteringen moeten in aanmerking worden genomen:
a) een groter verband tussen de eindkosten en de kosten van de partijen voor de bestelling van inkomende grensoverschrijdende post, en
b) een verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening voor grensoverschrijdende post.
9.1.1. Op de kosten gebaseerde eindkosten
(106) De REIMS II-overeenkomst leidt tot een versterking van het verband tussen de eindkosten en de kosten van de partijen voor de bestelling van inkomende grensoverschrijdende post(55).
(107) Indien de eindkosten de kosten niet dekken, moeten de verliezen die worden geleden bij de bestelling van inkomende grensoverschrijdende post worden gedekt met winsten uit het verstrekken van binnenlandse of uitgaande grensoverschrijdende postdiensten. Exploitanten van postdiensten hebben recht op een vergoeding voor het bestellen van grensoverschrijdende post die de kosten van die activiteit dekt. Een omschakeling naar een systeem dat meer op de kosten is gebaseerd, stelt de exploitanten van postdiensten in staat hun dienst voor inkomende grensoverschrijdende postbestelling te handhaven en te verbeteren.
(108) In het licht van de door de partijen verstrekte kostengegevens erkent de Commissie dat de regeling inzake de eindkosten in de vijfde aanvullende overeenkomst leidt tot een sterkere samenhang tussen de kosten van de partijen voor het bestellen van inkomende grensoverschrijdende post en de vergoeding die zij voor het verlenen van deze dienst ontvangen.
(109) Wat de bepaling inzake de "bevriezing van de prijzen" betreft, impliceert de multilaterale aard van de REIMS II-overeenkomst dat de door de 17 partijen overeengekomen eindkosten niet kunnen worden vastgesteld in verhouding tot de kosten van elke partij voor de behandeling en de bestelling van inkomende grensoverschrijdende post. Het is bijgevolg meer aangewezen het gemiddelde van de kosten van de partijen te bekijken dan hun individuele kosten om te beoordelen of en in welke mate eindkosten in verhouding staan tot de kosten voor de behandeling en de bestelling van inkomende grensoverschrijdende post.
(110) In het licht van hetgeen in overweging 109 is uiteengezet, is de Commissie van mening dat de toepassing van de "prijsbevriezings"-clausule, die in ieder geval na 2004 eindigt, niet onverenigbaar kan worden geacht met bovenstaande analyse betreffende de samenhang tussen de REIMS II-eindkosten en de kosten van de partijen.
9.1.2. Verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening
(111) De belangrijkste verbetering die uit de REIMS II-overeenkomst voorvloeit is de geconstateerde verhoging van de kwaliteit van de grensoverschrijdende postdiensten, inzonderheid de bestelling van inkomende grensoverschrijdende post. De koppeling tussen de eindkosten die aan de ontvangende partij moeten worden betaald en de verbeteringen in de kwaliteit van de dienstverlening vormt een krachtige stimulans om de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren.
(112) De ontvangende partij kan alleen hogere eindkosten van de andere partijen verlangen wanneer zij erin slaagt de in de REIMS II-overeenkomst vastgelegde doelstellingen inzake de kwaliteit van de dienstverlening te halen. Indien de ontvangende partij de doelstellingen niet haalt, worden op de eindkosten waarop zij recht heeft sancties toegepast, waardoor deze aanzienlijk verlagen.
(113) Uit de gegevens die in de loop van de procedure zijn verzameld, blijkt dat de globale kwaliteit van de dienstverlening voor het bestellen van inkomende grensoverschrijdende post door de partijen aanzienlijk is verbeterd(56).
(114) De vraag is gerezen of deze verbeteringen in de kwaliteit van de dienstverlening voor grensoverschrijdende post toe te schrijven zijn aan andere oorzaken dan de tenuitvoerlegging van de REIMS II-overeenkomst, met name aan verbeteringen in de kwaliteit van de bestelling van binnenlandse post.
(115) Uit de beschikbare gegevens blijkt echter dat de kwaliteit van de dienstverlening voor grensoverschrijdende post sinds de inwerkingtreding van de REIMS II-overeenkomst in sterkere mate is verbeterd dan de kwaliteit van de dienst voor binnenlandse post. In 1994 werd bijvoorbeeld slechts 69,1 % van alle grensoverschrijdende brieven binnen drie dagen na het posten ervan (D+3) besteld. In 2001 was dit percentage gestegen tot 92,0 % en in 2002 tot 93,5(57). Tegelijkertijd bepaalt artikel 17, eerste alinea, van de postrichtlijn dat de lidstaten kwaliteitsnormen vaststellen voor de binnenlandse post en erop toezien dat deze verenigbaar zijn met de voor de grensoverschrijdende diensten binnen de Gemeenschap vastgestelde normen, met name 85 % van D+3(58). In de periode waarin de REIMS II-overeenkomst werd toegepast, is voor de grensoverschrijdende post een dienstverleningskwaliteit bereikt die aanzienlijk hoger ligt dan die welke door de postrichtlijn zowel voor de binnenlandse als voor de grensoverschrijdende post wordt opgelegd(59). Deze conclusie wordt ook bevestigd door de gegevens inzake de kwaliteit van de dienstverlening die door de partijen zijn verstrekt. Uit deze gegevens blijkt dat de kwaliteit van de dienstverlening voor de bestelling van inkomende grensoverschrijdende post in de periode 1999 tot 2000 in de meeste lidstaten een niveau heeft bereikt, dat hoger ligt dan het door de postrichtlijn opgelegde niveau(60).
(116) Er zijn geen specifieke doelstellingen inzake de kwaliteit van de dienstverlening vastgesteld voor de toegang tot niveau 3. De essentie van toegang tot niveau 3 is echter dat dergelijke post als binnenlandse post moet worden behandeld. Wanneer er doelstellingen inzake de kwaliteit van de dienstverlening bestaan voor binnenlandse post, zijn deze derhalve tevens van toepassing op de relevante inkomende grensoverschrijdende post. De REIMS II IDM-overeenkomst voert bovendien kwaliteitsnormen in voor de bestelling van internationale direct mail.
(117) De REIMS II-overeenkomst zal ook de verbetering van de kwaliteit van uitgaande grensoverschrijdende post stimuleren. Overeenkomstig artikel 3, lid 8, van de nieuw aangemelde REIMS II-overeenkomst zijn de verzendende exploitanten verplicht zich naar beste vermogen in te spannen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de dienst voor uitgaande voorrangsstukken in overeenstemming is met de normen die zijn vastgesteld in bijlage 7 bij deze overeenkomst. Overeenkomstig deze voorschriften streven de partijen ernaar tegen 2002 een norm van 85 % D+1 te bereiken, hetgeen betekent dat 85 % van de uitgaande grensoverschrijdende voorrangspost binnen één werkdag na door de verzendende partij te zijn gepost in het uitwisselingskantoor van de ontvangende exploitant moet aankomen(61).
9.2. Voordelen voor de verbruikers
(118) De in de overwegingen 105 tot en met 117 aangegeven verbeteringen, inzonderheid de betere kwaliteit van de dienstverlening voor grensoverschrijdende post, alsmede de verplichting voor de partijen concurrerende exploitanten van postdiensten onder niet-discriminerende voorwaarden toegang te geven tot de REIMS II-eindkosten(62), komen de verbruikers ten goede. De Commissie is om de volgende redenen van oordeel dat een billijk aandeel van de uit de REIMS II-overeenkomst voortvloeiende voordelen de verbruikers ten goede zal komen.
9.2.1. Verminderde kruissubsidiëring
(119) De REIMS II-overeenkomst zal een beperking van eventuele kruissubsidiëring ten gevolge hebben, voorzover de verhogingen van de eindkosten tot een vergoeding leiden die dichter aansluit bij de werkelijke kosten voor het bestellen van de post. Daar de gebruikers van binnenlandse post of uitgaande grensoverschrijdende post derhalve niet langer (of althans in mindere mate) aan de kosten van de inkomende grensoverschrijdende post moeten bijdragen, zullen de OEP's hun tarieven voor binnenlandse post en uitgaande grensoverschrijdende post, waar nodig, kunnen bijstellen.
9.2.2. Verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening
(120) Aangezien de eindkosten slechts kunnen worden verhoogd indien de kwaliteit van de dienstverlening wordt verbeterd, zouden tariefverhogingen voor grensoverschrijdende post ingevolge de verhoging van de eindkosten(63) gepaard gaan met verbeteringen van de dienstverlening of met de handhaving van de reeds bereikte kwaliteitsniveaus. Bijgevolg mag worden aangenomen dat een billijk aandeel in de voordelen de verbruikers ten goede komt wanneer de kwaliteit van de dienstverlening verbetert(64).
9.2.3. Goedkoop alternatief voor de eindkosten voor bulkpost
(121) In de Reims II-overeenkomst zelf is voorzien in twee mogelijkheden om de financiële gevolgen ervan te beperken, namelijk de toegang tot niveau 3 en de IDM-overeenkomst.
(122) Terwijl het niveau van de eindkosten krachtens de REIMS II-overeenkomst is vastgesteld op een percentage van de binnenlandse tarieven voor voorrangsstukken, biedt toegang tot niveau 3 de mogelijkheid gebruik te maken van de verlaagde binnenlandse tarieven voor bulkpost. Post van niveau 3 wordt als binnenlandse post behandeld. Die mogelijkheid is van bijzonder belang voor bulkpost, maar ook voor zaken zoals kranten.
(123) Uit het onderzoek van de Commissie met betrekking tot niveau 3 is echter gebleken dat minder gebruik wordt gemaakt van de toegang tot niveau 3 dan verwacht. Een van de redenen hiervoor lijkt te zijn dat zolang de eindkosten nog relatief laag zijn, verzendende OEP's en hun klanten niet worden gestimuleerd gebruik te maken van de toegang tot niveau 3. In de periode waarin de vorige ontheffing gold, zijn de door de partijen betaalde eindkosten laag gebleven ingevolge het in de ontheffingsbeschikking van 1999 opgelegde maximum van 70 % en ingevolge de toepassing van de sancties. Het volume grensoverschrijdende bulkpost waarbij gebruik wordt gemaakt van toegang tot niveau 3 neemt echter geleidelijk toe van slechts 34 miljoen poststukken in 1999 tot meer dan 80 miljoen in 2001 en meer dan 120 miljoen in 2002.
(124) De Commissie is bijgevolg van mening dat toegang tot niveau 3, indien er correct gebruik wordt van gemaakt, een levensvatbaar en minder duur alternatief vormt voor de eindkosten voor de bestelling van grensoverschrijdende bulkpost. Een dergelijk alternatief zal er in aanzienlijke mate toe bijdragen dat de voordelen van de REIMS II-overeenkomst ook de verbruiker ten goede komen. Het lijkt daarom noodzakelijk het verlenen van onderhavige ontheffing afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat zowel aan de partijen als aan derden die als exploitanten van postdiensten concurreren, onder dezelfde voorwaarden als die welke in de ontheffingsbeschikking van 1999 zijn genoemd(65), voldoende toegang tot niveau 3 wordt verleend.
(125) Teneinde de bezwaren van de Commissie met betrekking tot het gebrek aan harmonisatie tussen de verschillende binnenlandse producten voor bulkpost weg te nemen, hebben op 24 januari 2003 15 van de 17 partijen eveneens de REIMS II IDM-overeenkomst ondertekend.
(126) Met de IDM-overeenkomst wordt het eerste geharmoniseerde product voor bulkpost ingevoerd, dat in vrijwel alle REIMS II-landen kan worden verkocht. De IDM-overeenkomst is van toepassing op slechts een deel van het totale volume bulkpost, namelijk de direct mail. Volgens door de partijen verstrekte ramingen is circa 75 % van de meer dan 120 miljoen poststukken die REIMS II-partijen als inkomende post van niveau 3 van andere REIMS II-partijen hebben ontvangen, direct mail. De Commissie is bijgevolg van mening dat de tenuitvoerlegging van de IDM-overeenkomst, gecombineerd met een doelmatige toepassing van de toegang tot niveau 3, goedkope alternatieven vormen voor de eindkosten en ervoor zullen zorgen dat een billijk aandeel in de door de Reims II-overeenkomst opgeleverde voordelen de verbruikers ten goede komt.
9.2.4. Toegang van derden tot de eindkosten
(127) Zoals in de overwegingen 145 tot en met 157 uitvoerig wordt uiteengezet, is de Commissie van mening dat voor de REIMS II-overeenkomst alleen ontheffing kan worden verleend wanneer aan derde exploitanten van postdiensten die met de partijen concurreren op de markt voor uitgaande grensoverschrijdende post van het ene REIMS II-land naar een ander, onder niet-discriminerende voorwaarden toegang tot de REIMS II-eindkosten wordt verleend.
(128) Een ontheffing van de REIMS II-overeenkomst, zonder dat een belangrijke prijsdiscriminatie ten nadele van derden wordt voorkomen, zou er volgens haar immers toe leiden dat de mededinging op de onlangs geliberaliseerde markt voor de verzending van uitgaande grensoverschrijdende post in belangrijke mate wordt uitgeschakeld. Indien derden niet in een positie zijn om te concurreren met de partijen die uitgaande post van het ene REIMS II-land naar een ander verzenden, zou er onvoldoende concurrentiedruk bestaan, hetgeen uiteindelijk tot een voor de consument nadelige situatie zou leiden.
(129) Wanneer derden daarentegen onder niet-discriminerende voorwaarden toegang hebben tot de REIMS II-eindkosten, vergroot dit de waarschijnlijkheid van een doeltreffende concurrentie ten aanzien van de prijs en de andere aspecten dan de prijs door derde exploitanten, die veel lagere prijzen dan voorheen zullen betalen voor de bestelling van hun inkomende grensoverschrijdende poststukken.
(130) De keuze van de consument zal bijgevolg worden uitgebreid met nieuwe aanbiedingen, die zowel uit het oogpunt van de prijs als van andere aspecten dan de prijs aantrekkelijk zullen zijn, aangezien derde exploitantenagressiever moeten concurreren om toegang tot de markt te krijgen.
9.3. Onmisbaarheid
9.3.1. Het gemeenschappelijk eindkostenniveau
(131) Teneinde voor een ontheffing uit hoofde van artikel 81, lid 3, van het EG-Verdrag en artikel 53, lid 3, van de EER-overeenkomst in aanmerking te komen, moeten de beperkingen van de mededinging onmisbaar zijn voor het bereiken van de betrokken doelstellingen. Dat veronderstelt dat de door de partijen overeengekomen eindkostenniveaus de werkelijke bestellingskosten weergeven. Zoals in de ontheffingsbeschikking van 1999 is aangegeven, voert de REIMS II-overeenkomst geen rechtstreeks verband in tussen de eindkosten en de werkelijke kosten, maar drukt zij de eindkosten uit als een percentage van de binnenlandse tarieven.
(132) De Commissie is bijgevolg van mening dat het, om de door de partijen beoogde voordelen te behalen, onontbeerlijk blijft dat een overeenkomst wordt gesloten waarbij de eindkosten voor alle partijen op hetzelfde percentage van de binnenlandse tarieven en onder dezelfde voorwaarden worden vastgesteld. Hoewel de partijen bilaterale overeenkomsten over de eindkosten hadden kunnen sluiten, lijkt het onwaarschijnlijk dat de door de huidige overeenkomst gegenereerde voordelen met betrekking tot de verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening, op grond van dergelijke overeenkomsten even snel en even efficiënt zouden zijn verwezenlijkt.
(133) Hoewel de Commissie aanvaardt dat de REIMS II-overeenkomst voor het bereiken van de nagestreefde doelstellingen onmisbaar kan worden geacht, moet worden nagegaan of het overeengekomen eindkostenniveau te dien aanzien onmisbaar is.
(134) In de ontheffingsbeschikking van 1999 stelde de Commissie vast dat bij gebrek aan een systeem van kostprijsberekening dat hun de mogelijkheid biedt de kosten van een bepaalde dienst precies te berekenen, de partijen niet konden bewijzen dat een vergoeding ten bedrage van 80 % van de binnenlandse tarieven overeenstemde met de kosten voor het bestellen van inkomende grensoverschrijdende post(66).
(135) Sinds de ontheffingsbeschikking van 1999 hebben de partijen kostprijsberekeningssystemen ontwikkeld, die het hun mogelijk maken kostprijsberekeningsgegevens betreffende de kosten voor de bestelling van inkomende grensoverschrijdende post te verzamelen en te verwerken.
(136) Uit de door de partijen verstrekte kostengegevens blijkt dat de verhouding tussen kosten en inkomsten voor circa de helft van de partijen lager ligt dan 80 %(67).
(137) Deze elementen in aanmerking genomen, is de Commissie van mening dat de partijen niet hebben aangetoond dat 80 % van de binnenlandse tarieven een voldoende nauwkeurige raming van de kosten voor de bestelling van inkomende grensoverschrijdende post uitmaakt. De verhoging van de eindkosten tot 80 % is bijgevolg niet onmisbaar om de positieve effecten te verkrijgen die de REIMS II-overeenkomst wordt verwacht op te leveren.
(138) Anderzijds aanvaardt de Commissie dat het eindkostenniveau het de exploitanten in het algemeen mogelijk zou moeten maken om hun bestellingskosten te dekken. Een sterkere samenhang tussen de eindkosten en de kosten van de partijen voor de bestelling van inkomende grensoverschrijdende post is een van de verbeteringen die het gevolg zijn van de REIMS II-overeenkomst. De Commissie acht het gerechtvaardigd de partijen tijdens de door deze ontheffing bestreken periode toe te staan eindkosten toe te passen die, gemiddeld, overeenkomen met het gewogen gemiddelde van de kosten van de partijen tijdens de gehele periode(68).
(139) De Commissie erkent tevens dat de partijen belangrijke investeringen hebben gedaan teneinde de in de REIMS II-overeenkomst aangegeven doelstellingen te bereiken en dat die investeringen hun kosten voor de bestelling van inkomende grensoverschrijdende post gemiddeld hebben doen toenemen.
(140) De Commissie erkent ten slotte ook dat de eindkosten die zijn vermeld in de vijfde aanvullende overeenkomst(69) slechts de aan te rekenen brutowaarden zijn, en aanzienlijk lager uitvallen wanneer sancties worden toegepast. In dat opzicht heeft de toepassing van de sanctieregeling in 2002 tien van de 17 partijen uitgesloten van de toepassing van het volledige niveau van de eindkosten die in de REIMS II-overeenkomst zijn aangegeven.
(141) In het licht van hetgeen in de overwegingen 131 tot en met 140 is uiteengezet, is de Commissie van oordeel dat de eindkostenniveaus die zijn vermeld in de vijfde aanvullende overeenkomst onmisbaar zijn om de verbeteringen in de kwaliteit van de dienstverlening alsmede het sterkere verband tussen de eindkosten en de kosten van de partijen voor de bestelling van inkomende grensoverschrijdende post te verwezenlijken.
9.3.2. De bepaling betreffende de "geografische dimensie"
(142) De nieuw aangemelde REIMS II-overeenkomst bevat een bepaling betreffende de "geografische dimensie", overeenkomstig welke een partij met een geliberaliseerde binnenlandse markt die kan aantonen dat de geografische structuur van de inkomende post van een verzendende OEP zodanig is gewijzigd dat het percentage van het binnenlandse tarief, dat krachtens de REIMS II-overeenkomst wordt toegepast, ontoereikend is om de kosten te dekken die door de partij in kwestie worden gemaakt voor het bezorgen van die post, kan vragen dat opnieuw wordt onderhandeld over de door de verzendende OEP betaalde eindkosten(70).
(143) Deze bepaling heeft ten doel te voorkomen dat een wanverhouding ontstaat tussen de eindkosten die de bestellende OEP ontvangt en zijn kosten voor de bestelling van inkomende grensoverschrijdende post. Een dergelijke wanverhouding zou leiden tot een verzwakking van het verband tussen de kosten van de ontvangende OEP en de vergoeding die deze ontvangt, waardoor een van de belangrijkste door de REIMS II-overeenkomst gegenereerde verbeteringen zou worden tenietgedaan. In de tweede plaats zou een dergelijke wanverhouding ook tot gevolg kunnen hebben dat de last, ingevolge de universele dienstverlening van de ontvangende OEP, toeneemt en aldus eventueel een bedreiging gaat vormen voor zijn vermogen om aan zijn verplichting tot het verlenen van de universele postdienst te voldoen.
(144) De Commissie acht de bepaling betreffende de "geografische dimensie" bijgevolg onmisbaar om de door de REIMS II-overeenkomst gegenereerde verbeteringen te verwezenlijken, voorzover is voldaan aan de voorwaarden om opnieuw over de eindkosten te onderhandelen en de nieuwe eindkosten evenredig zijn met de nieuwe geografische kostenstructuur van de door de verzoekende partij bestelde post.
9.4. Geen uitschakeling van de mededinging
(145) Aan de REIMS II-overeenkomst kan alleen worden deelgenomen door leveranciers van een universele dienst(71), hetgeen betekent dat andere exploitanten van postdiensten de overeenkomst niet kunnen ondertekenen. Hoewel niets in de REIMS II-overeenkomst eraan in de weg staat dat de partijen gelijke of vergelijkbare overeenkomsten inzake eindkosten sluiten met derden, heeft geen enkele partij dat tot nu toe gedaan en hebben verscheidene partijen in feite verklaard dat zij niet voornemens zijn dergelijke overeenkomsten te sluiten.
(146) Gezien de beperking van de mededinging tussen REIMS II-partijen voor de uitgaande grensoverschrijdende post van het ene REIMS II-land naar een ander als gevolg van het gezamenlijk overeengekomen eindkostenniveau en de niet-discriminatieclausule die is opgenomen in artikel 2, lid 11, van de REIMS II-overeenkomst, bestaat het risico dat deze overeenkomst de mededinging op een wezenlijk deel van de markt voor uitgaande grensoverschrijdende post van het ene REIMS II-land naar een ander uitschakelt.
(147) De wijzigingsrichtlijn heeft de uitgaande grensoverschrijdende postdiensten in de meeste lidstaten vanaf 1 januari 2003 wettelijk opengesteld voor mededinging. Privé-concurrenten die in de landen van ontvangst geen toegang tot de bestellingsdiensten hebben onder vergelijkbare of gunstiger voorwaarden, zouden ten aanzien van de prijs niet met de verzendende REIMS II-partijen kunnen concurreren inzake de uitgaande grensoverschrijdende post tussen REIMS II-landen.
(148) Op dit ogenblik beschikt een privé-exploitant die met een REIMS II-partij concurreert op de markten voor uitgaande grensoverschrijdende post over twee mogelijkheden:
a) de post overdragen aan de verzendende OEP in het land van oorsprong en het volledige internationale tarief betalen; of
b) de post zelf vervoeren naar het ontvangende land, waar hij wordt overgedragen aan de gevestigde REIMS II-partij en het volledige binnenlandse tarief wordt betaald(72).
(149) Het opheffen van de nationale monopolies voor uitgaande grensoverschrijdende post, terwijl tegelijk aan REIMS II-partijen wordt toegestaan concurrenten de toegang op niet-discriminerende voorwaarden voor de bestelling van inkomende grensoverschrijdende post te weigeren, zou het concurrentiebevorderend effect van de openstelling van de markt voor uitgaande grensoverschrijdende post bijgevolg teniet doen.
(150) Indien de mededinging tussen de partijen bij een overeenkomst wordt uitgeschakeld of ernstig beperkt, hangt het van de intensiteit van de concurrentie door derden af of een ontheffing wordt verleend(73). Aangezien geen van de partijen concurrerende exploitanten van postdiensten toegang tot de eindkosten heeft verleend op REIMS II-voorwaarden, is het voor laatstgenoemden zeer moeilijk, zo niet onmogelijk, ten aanzien van de prijs met de partijen te concurreren op de markten voor uitgaande grensoverschrijdende post tussen REIMS II-landen, aangezien zij altijd het volledige binnenlandse tarief (100 %) in het land van bestelling of het volledige internationale tarief in het land van oorsprong zouden moeten betalen.
(151) De prijs die derden moeten betalen voor de bestelling zou met andere woorden altijd hoger liggen dan de prijs voor de REIMS II-partijen. Er is bijgevolg onvoldoende concurrentiedruk van derden die zou bijdragen tot het neutraliseren van de negatieve effecten van de uitschakeling van de mededinging tussen de REIMS II-partijen. Teneinde voor de partijen een levensvatbaar concurrentieel alternatief voor uitgaande grensoverschrijdende post in REIMS II-landen te creëren, moet concurrerende exploitanten van postdiensten bijgevolg gelijke toegang worden verleend tot de eindkosten die voor de partijen gelden.
(152) Aangezien partijen die niet tot de REIMS II-overeenkomst zijn toegetreden niet over een dergelijke mogelijkheid beschikken, kunnen de beperkende effecten van de REIMS II-overeenkomst op de markt voor uitgaande grensoverschrijdende post leiden tot een mogelijke uitschakeling van de mededinging in de zin van artikel 81, lid 3, onder b), van het EG-Verdrag en van artikel 53, lid 3, van de EER-overeenkomst. Er dient bijgevolg voor de REIMS II-overeenkomst alleen een ontheffing te worden toegestaan, wanneer niet tot REIMS II toegetreden exploitanten van postdiensten toegang tot de door de REIMS II-partijen verstrekte inkomende grensoverschrijdende postbestellingsdiensten wordt verleend onder voorwaarden die niet discriminerend zijn in vergelijking met die welke aan de andere partijen worden aangeboden. De eindkosten die aan derde exploitanten van postdiensten worden aangerekend en de andere voorwaarden die aan deze exploitanten worden aangeboden, hoeven niet beter te zijn dan die welke aan de REIMS II-partijen worden aangeboden.
(153) Deze analyse geldt alleen voor grensoverschrijdende post zoals omschreven in punt 5 bij de omschrijving van de markt. De grensoverschrijdende postdienst vormt een afzonderlijke, van de binnenlandse postdienst gescheiden dienst. Bijgevolg geldt deze analyse niet ingeval derde exploitanten verzoeken binnenlandse post tegen eindkostentarieven te bestellen.
(154) Zoals in overweging 152 is aangegeven, moet aan derden toegang tot de REIMS II-eindkosten worden verleend onder niet-discriminerende voorwaarden. Wat betreft de vergoeding voor de bestelling van door hen overgedragen uitgaande grensoverschrijdende post, moeten deze exploitanten derhalve op dezelfde wijze worden behandeld als REIMS II-partijen.
(155) Dat betekent dat ingeval er een ongerechtvaardigd verschil is tussen de wijze waarop derden worden behandeld en die waarop de partijen elkaar onderling behandelen, niet aan die voorwaarde is voldaan.
(156) De Commissie acht het in het bijzonder gerechtvaardigd dat derde exploitanten van postdiensten aan de in de Reims II-overeenkomst vastgelegde operationele vereisten moeten voldoen om toegang te hebben tot de REIMS II-eindkosten.
(157) De Commissie acht het ook gerechtvaardigd dat de eindkosten die door derde exploitanten van postdiensten moeten worden betaald in bepaalde gevallen hoger liggen dan die welke door de partijen moeten worden betaald. Dat is het geval wanneer de partijen kunnen aantonen dat de kosten voor het beheren van REIMS II, de kosten voor het opzetten en exploiteren van het systeem voor het controleren van de kwaliteit van de dienstverlening, de extra kosten die het gevolg zijn van het aanvaarden van poststukken van niet-leden van het Wereldpostverdrag en andere dergelijke kosten niet worden gedekt door de door de verzendende exploitant betaalde eindkosten. Dat is ook het geval wanneer de partijen kunnen aantonen dat de kosten voor de behandeling van poststukken die door derde exploitanten van postdiensten worden doorgestuurd hoger liggen dan de kosten voor de behandeling van door de partijen doorgestuurde post.
9.5. Conclusie inzake artikel 81, lid 3, van het Verdrag en artikel 53, lid 3, van de EER-overeenkomst
(158) Om de in de overwegingen 105 tot en met 157 uiteengezette redenen is de Commissie van mening dat aan de voorwaarden voor een ontheffing op grond van artikel 81, lid 3, van het EG-Verdrag en van artikel 53, lid 3, van de EER-overeenkomst is voldaan mits aan een aantal voorwaarden wordt voldaan.
10. DUUR VAN DE ONTHEFFING VOORWAARDEN EN ANDERE VEREISTEN OPGELEGD DOOR DE COMMISSIE
(159) In artikel 8, lid 1, van Verordening nr. 17 is bepaald dat een beschikking, bedoeld in artikel 81, lid 3, van het Verdrag, voor een bepaalde termijn wordt gegeven en voorwaarden en verplichtingen kan inhouden.
10.1. Duur
(160) In de ontheffingsbeschikking van 1999 beperkte de Commissie de duur van de ontheffing tot 31 december 2001, teneinde de ontheffing te doen eindigen voordat de laatste verhoging van de eindkosten van 70 % tot 80 % van de binnenlandse tarieven was uitgevoerd. De reden hiervoor was, dat volgens de Commissie onvoldoende was bewezen dat de eindkosten tot 80 % van de binnenlandse tarieven moesten worden verhoogd om het de partijen mogelijk te maken hun kosten te dekken.
(161) In het onderhavige geval zijn de kosten van de partijen de Commissie echter bekend. Het is daarom aangewezen dat de ontheffing een langere periode zou bestrijken dan de vorige. De ontheffing dient bijgevolg te worden toegestaan voor een periode van vijf jaar, die ingaat op de datum waarop de vorige ontheffing afloopt. De ontheffingsperiode dient bijgevolg aan te vangen op 1 januari 2002 en te eindigen op 31 december 2006.
10.2. Wijzigingen in de REIMS II-overeenkomst op verzoek van de Commissie: niveau van de eindkosten
(162) De Commissie is tot de conclusie gekomen dat de partijen niet hebben aangetoond dat 80 % van de binnenlandse tarieven een voldoende nauwkeurige raming is van de kosten voor het bestellen van inkomende grensoverschrijdende post.
(163) De Commissie is derhalve van mening dat artikel 2 van de REIMS II-overeenkomst in die zin moet worden gewijzigd dat de eindkosten voor voorrangsstukken, die tijdens de overgangsperiode moeten worden aangerekend, worden aangepast aan het gewogen gemiddelde van de kosten van de partijen voor de bestelling van inkomende grensoverschrijdende post in de periode van 1 januari 2002 tot en met 31 december 2006.
(164) De partijen hebben de REIMS II-overeenkomst reeds in die zin gewijzigd. Na besprekingen met de Commissie ondertekenden de partijen op 24 januari 2003 de vijfde aanvullende overeenkomst.
(165) Zoals hiervoor is aangegeven(74), wijzigt de vijfde aanvullende overeenkomst bijlage 4 bij de aangemelde REIMS II-overeenkomst zowel wat de duur van de overgangsperiode als wat het niveau van de aan te rekenen eindkosten betreft. De overgangsperiode is verlengd tot 31 december 2006.
(166) De eindkosten die van 1 januari 2002 tot het einde van de overgangsperiode moeten worden aangerekend, zijn als volgt gewijzigd: 73,3 % voor 2002; 74,5 % voor 2003; 75,7 % voor 2004; en 78,5 % voor 2005 en 2006. Te dien aanzien is de Commissie van mening dat een meer geleidelijke, progressieve verhoging van de eindkosten een soepelere en betere oplossing is dan abrupte verhogingen. De Commissie heeft derhalve het verband tussen de eindkosten en de kosten van de partijen voor de hele ontheffingsperiode geëvalueerd. Te dien aanzien erkent de Commissie dat het gemiddelde van de tarieven die over de hele periode van vijf jaar moeten worden aangerekend, overeenkomt met het gewogen gemiddelde van de kosten van de partijen voor de bestelling van inkomende grensoverschrijdende post(75).
(167) Na de door de partijen verstrekte gegevens betreffende de kosten voor de bestelling van inkomende grensoverschrijdende post en betreffende de door de partijen in 2001 en 2002 bereikte kwaliteit van de dienstverlening opnieuw te hebben onderzocht, is de Commissie van mening dat de gemiddelde waarde van de tijdens de ontheffingsperiode aan te rekenen eindkosten overeenstemt met het gewogen gemiddelde van de kosten van de partijen voor de bestelling van inkomende grensoverschrijdende post(76). De Commissie heeft eveneens in aanmerking genomen dat de eindkostenniveaus die in de vijfde aanvullende overeenkomst zijn aangegeven, slechts brutowaarden zijn en dat de werkelijk te betalen eindkosten aanzienlijk lager uitvallen wanneer sancties worden toegepast. Concluderend is de Commissie van oordeel dat de in de vijfde aanvullende overeenkomst aangegeven eindkosten overeenstemmen met een voldoende nauwkeurige raming van de kosten van de partijen.
10.3. Voorwaarden
(168) In het licht van de analyse in punt 9 inzake de toepasselijkheid van artikel 81, lid 3, van het EG-Verdrag en artikel 53, lid 3, van de EER-overeenkomst is de Commissie van oordeel dat een ontheffing op grond van artikel 8 van Verordening nr. 17 voor de Reims II-overeenkomst alleen kan worden verleend mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan.
10.3.1. Toegang voor derden onder niet-discriminerende voorwaarden
(169) De Commissie is van mening dat het in de REIMS II-overeenkomst vervatte mechanisme voor de vergoeding van de bestelling van inkomende grensoverschrijdende post na de liberalisering van de uitgaande grensoverschrijdende postdiensten leidt tot prijsdiscriminatie ten gunste van de partijen en ten nadele van derde exploitanten die uitgaande grensoverschrijdende post van het ene REIMS II-land naar een ander doorzenden.
(170) Overeenkomstig artikel 2, lid 3, van de Reims II-overeenkomst rekent de REIMS II-partij in het land van bestelling REIMS II-eindkosten aan voor de bestelling van door een andere REIMS II-partij doorgestuurde post. Derde exploitanten die uitgaande grensoverschrijdende post doorsturen betalen echter het volledige binnenlandse tarief voor de bestelling van de post in het land van bestemming.
(171) In het licht van hetgeen in overweging 145 e.v. is uiteengezet, is de Commissie van mening dat elke partij elke derde exploitant van postdiensten die met de partijen concurreert voor het verlenen van uitgaande grensoverschrijdende postdiensten in welk ander REIMS II-land ook, in haar land inkomende grensoverschrijdende postdiensten moet verlenen tegen eindkosten en onder voorwaarden die niet discriminerend zijn in vergelijking met die welke de REIMS II-partij aanbiedt aan de REIMS II-partij(en) in het land van de afzender.
(172) De wijze waarop de REIMS II-partijen derden toegang moeten verlenen om aan deze voorwaarde te voldoen, is uitvoerig beschreven in bijlage V.
10.3.2. Toegang tot niveau 3
(173) Zoals reeds in de ontheffingsbeschikking van 1999 is aangegeven, is het bestaan van een levensvatbaar goedkoop alternatief voor de eindkosten en in het bijzonder toegang tot niveau 3 van aanzienlijk belang voor de verbruiker, aangezien het grootste deel van de grensoverschrijdende post bestaat uit direct mail en andere soorten bedrijfspost. Het is bijgevolg van essentieel belang dat aan de verzendende partijen voor dergelijke post de mogelijkheid wordt gegeven gebruik te maken van de binnenlandse tarieven van de bestellende exploitant om de negatieve effecten van de REIMS II-overeenkomst te neutraliseren.
(174) Uit het verrichte onderzoek is gebleken dat in toenemende mate naar toegang tot niveau 3 wordt gestreefd naarmate het eindkostenniveau stijgt. De Commissie acht het daarom nodig in deze beschikking dezelfde voorwaarde met betrekking tot de toegang tot niveau 3 op te nemen als in de ontheffingsbeschikking van 1999(77).
(175) Teneinde de toegang tot niveau 3 te vergemakkelijken, wanneer daarom door een andere partij of een derde exploitant wordt verzocht, versoepelen de partijen de nationale regels die niet gerechtvaardigd zijn en in de praktijk de toegang tot de binnenlandse tarieven kunnen belemmeren. Wanneer dit niet binnen hun macht ligt, spannen de partijen zich naar beste vermogen in om bij de bevoegde nationale instanties opheffing van deze regels te verkrijgen.
(176) Teneinde te garanderen dat de partijen aan die verplichting voldoen en elkaar en derde exploitanten van postdiensten daadwerkelijk toegang verlenen tot niveau 3, dient de ontheffing afhankelijk te worden gesteld van een voorwaarde in die zin.
(177) De Commissie is bovendien tot de conclusie gekomen dat er behalve behoefte aan toegang tot niveau 3, ook behoefte aan een grotere mate van harmonisatie bij de verzending van grensoverschrijdende bulkpost tussen REIMS II-landen bestaat.
(178) De Commissie is van mening dat voor het deel van de bulkpost dat onder de in de postrichtlijn vermelde definitie van "direct mail" valt, het IDM-product als een levensvatbaar en goedkoper alternatief voor de eindkosten kan worden beschouwd.
(179) Toegang tot niveau 3, de bestelling van internationale direct mail op voor IDM geldende voorwaarden en andere speciale bulkposttarieven die de partijen elkaar in het kader van de Reims II-overeenkomst aanbieden, moeten onder niet-discriminerende voorwaarden ook worden aangeboden aan derde exploitanten van postdiensten die voor het verstrekken van uitgaande grensoverschrijdende postdiensten van het ene REIMS II-land naar een ander REIMS II-land met de partijen concurreren.
(180) De Commissie is van mening dat door de maatregelen betreffende de toegang tot niveau 3 en het IDM-product zowel aan de partijen als hun concurrenten op de markten voor uitgaande grensoverschrijdende post goedkope alternatieven voor de REIMS II-eindkosten ter beschikking worden gesteld.
(181) Teneinde te garanderen dat de partijen aan die verplichting voldoen, dient de ontheffing afhankelijk te worden gesteld van een voorwaarde in die zin.
(182) Deze beschikking laat de toepassing van artikel 82 van het EG-Verdrag en artikel 54 van de EER-overeenkomst onverlet,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
Ontheffing
1. Overeenkomstig artikel 81, lid 3, van het EG-Verdrag en artikel 53, lid 3, van de EER-overeenkomst worden de bepalingen van artikel 81, lid 1, van het Verdrag en artikel 53, lid 1, van de EER-overeenkomst voor de periode van 1 januari 2002 tot en met 31 december 2006 buiten toepassing verklaard ten aanzien van de REIMS II ("Remuneration of Mandatory Deliveries of Cross-Border Mails")-overeenkomst, zoals laatstelijk gewijzigd bij de vijfde aanvullende overeenkomst van 24 januari 2003.
2. De in lid 1 bedoelde ontheffing wordt verleend mits aan de in de artikelen 2 en 3 gestelde voorwaarden wordt voldaan.
Artikel 2
Toegang tot niveau 3 tussen REIMS II-partijen
De partijen bij de Reims II-overeenkomst, hierna "de partijen" genoemd, nemen alle nodige maatregelen om elkaar daadwerkelijk toegang te verlenen tot de algemeen beschikbare binnenlandse tarieven in het land van bestelling, hierna "toegang tot niveau 3" genoemd. Teneinde deze toegang te vergemakkelijken, versoepelen de partijen de binnenlandse regels voor andere partijen, wanneer dergelijke regels niet gerechtvaardigd zijn en in de praktijk de toegang tot niveau 3 voor andere partijen kunnen verhinderen.
Wanneer het niet binnen hun macht ligt om binnenlandse regels te versoepelen, spannen de partijen zich naar beste vermogen in om bij de betrokken nationale instanties opheffing van deze regels te verkrijgen.
Artikel 3
Toegang van derden tot REIMS II-eindkosten en -voorwaarden tegen niet-discriminerende voorwaarden
De partijen verlenen derde exploitanten van postdiensten die met de partijen concurreren voor het verlenen van uitgaande grensoverschrijden de postdiensten in een ander REIMS II-land, overeenkomstig de bepalingen van bijlage V toegang tot eindkosten en andere bijzondere regelingen onder dezelfde voorwaarden als die ten aanzien van andere partijen worden toegepast.
Artikel 4
RUIMTE VOOR DE TABEL
Gedaan te Brussel, 23 oktober 2003.

Labels: 12
4