Document ID: 32001D0089

Decisión de la Comisión
de 23 de junio de 1999
por la que se aprueba condicionalmente la ayuda concedida por Francia al Crédit Foncier de France
[notificada con el número C(1999) 2035]
(El texto en lengua francesa es el único auténtico)
(Texto pertinente a efectos del EEE)
(2001/89/CE)
LA COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS,
Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, sus artículos 87 y 88,
Visto el acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo y, en particular, sus artículos 61 y 62,
Tras haber dado a las partes interesadas, de acuerdo con los artículos previamente mencionados, la posibilidad de presentar sus observaciones(1),
Considerando lo siguiente:
1. PROCEDIMIENTO
(1) Mediante carta de 2 de febrero de 1996 la Comisión pidió información a las autoridades francesas sobre la creación de una línea de tesorería de aproximadamente 20 a 25000 millones de francos franceses, por medio de la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC), para cubrir las necesidades de liquidez de la institución financiera especializada Crédit Foncier de France (CFF). Las autoridades francesas respondieron a la Comisión mediante dos cartas del 29 de febrero y del 21 de marzo de 1996 en las que enviaron una parte de la documentación pedida e informaban de la próxima presentación por el nuevo gobernador del CFF de un plan de reestructuración del banco.
(2) Mediante carta del 17 de abril de 1996 la Comisión pidió a las autoridades francesas la información necesaria para completar el análisis de las medidas públicas de apoyo al banco. El 29 de abril, un comunicado de prensa del Ministro de Economía y Hacienda anunciaba el apoyo al establecimiento en dificultad comprometiéndose el Estado a garantizar los empréstitos del CFF y a reconstituir su coeficiente de solvencia.
(3) Como algunas de las medidas de apoyo al CFF previstas podían contener elementos de ayuda estatal según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE y no podían ser declaradas, en esta fase y sobre la base de la información entonces disponible, compatibles con el mercado común, el 3 de julio de 1996 la Comisión inició el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 88 del Tratado CE. Con este motivo la Comisión pidió explicaciones suplementarias a las autoridades francesas sobre las medidas de ayuda previstas.
(4) Inicialmente, la solución de los problemas del CFF prevista por las autoridades francesas estaba basada en la aplicación de un plan de recuperación con la reorientación de la actividad del grupo al crédito inmobiliario a corto y largo plazo, su reorganización y su vinculación a un socio. Gracias a su clasificación financiera, el nuevo accionista habría permitido reducir el coste de la refinanciación y reconstituir los fondos propios. Después del nombramiento de un nuevo gobernador, el banco inició una política voluntaria de cesión de activos y retirada de participaciones no estratégicas. Se llegó a un acuerdo con los sindicatos para permitir el comienzo de un plan de 600 retiros voluntarios con el fin de que a finales de 1997 el personal fuese de 2400 personas.
(5) Dado que las primeras búsquedas de un interesado en hacerse cargo del banco no dieron resultado positivo y para facilitar esta iniciativa, las autoridades francesas decidieron nacionalizar el CFF. El proyecto del Gobierno francés, denominado "Plan Arthuis", comunicado a la Comisión el 26 de julio de 1996 y previsto con la nacionalización, preveía liquidar luego el CFF y crear un establecimiento público, la Caisse Nationale du Crédit Foncier de France (CNCF). El Crédit Immobilier de France (CIF) se habría hecho cargo de las agencias del CFF y recuperado la gestión de su cartera de deudas pendientes y una parte de sus empleados. El CNCF habría sido dotado de 2500-2600 millones de francos franceses por parte del Estado con el fin de hacerse cargo de la integralidad de los títulos de propiedad recuperados por el CDC y estaría encargado de garantizar la seguridad de la deuda del CFF, el cobro de los préstamos immobiliarios, en una perspectiva de liquidación a largo plazo de unos 10 años. A raíz del lanzamiento, el 9 de septiembre de 1996, de una oferta pública de compra por la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC), por cuenta del Estado, el CDC controlaba un 90,6 % del capital del CFF, el plan de ahorro del personal del CFF el 1,3 %, la caja de jubilación de los empleados del CFF el 1,2 % y otros accionistas el 6,9 %. Vistas las fuertes resistencias del personal hacia el CIF, este proyecto fue abandonado por el nuevo Gobierno que entró en funciones en junio de 1996. En su lugar se pensó en una simple cesión del CFF a algún inversionista.
(6) Al no haberse recibido toda la información pedida, la Comisión envió una demanda a las autoridades francesas mediante carta del 9 de julio de 1997. El Ministro de Hacienda respondió el 17 de octubre informando a la Comisión que el CFF había confiado la búsqueda de un accionista principal, de acuerdo con el Estado, al banco Deutsche Morgan Grenfell que había preparado un expediente de presentación y enviado cartas y memorándums a candidatos potencialmente interesados que disponían como mínimo de 10000 millones de francos franceses de fondos propios consolidados. La transacción se habría referido a las acciones del CFF propiedad del CDC y, prioritariamente, al conjunto del CFF, pero era también posible presentar ofertas parciales o conjuntas con terceros para conseguir la privatización. La Comisión pidió, mediante una carta del 21 de noviembre de 1997, información sobre el procedimiento de adjudicación anunciado y, en particular, el informe del Deutsche Morgan Grenfell. La Comisión tuvo conocimiento del informe el 18 de diciembre de 1997 y tras analizarlo pidió información complementaria mediante carta del 26 de enero de 1998 sobre cualquier otra posible medida de apoyo del Estado al CFF en el marco de la cesión.
(7) Según la prensa, varios candidatos interesados en la red comercial del CFF se manifestaron para hacerse con el establecimiento financiero (se citó a GE Capital, al grupo Azur-GMF, al servicio de correos francés -La Poste-, a las cajas de ahorros y a las sociedades americanas General Electric y General Motors). Al parecer la solución buscada era constituir un grupo de accionistas con participaciones minoritarias en el capital del CFF en torno a un operador industrial que dispusiese de una calificación muy buena. La consulta de los documentos financieros del grupo reservada a los candidatos más serios, tuvo lugar del 19 de enero al 30 de abril de 1998. En septiembre de 1998, tras varios meses de negociaciones, el Gobierno francés puso fin a las negociaciones entabladas con el único candidato a la asunción del establecimiento financiero, el consorcio americano GMAC-Bass. La razón de esta conclusión de las discusiones fue la falta de compromiso, por parte de la empresa interesada, para hacerse cargo del conjunto del CFF y la importancia de las garantías pedidas por GMAC-Bass. Según la prensa, al controlar todo el balance del CFF (en esta fase alrededor de 310 MdF) sin ninguna garantía del Estado, GMAC-Bass temía en efecto que las agencias de calificación crediticia redujesen su calificación financiera. Por esta razón GMAC-Bass pidió al Estado dividir en dos el balance del CFF y guardar el control de todas las obligaciones pendientes que gozaban de garantía pública.
(8) Tras el fracaso de las negociaciones con GMAC para el control del CFF y mediante carta del 18 de septiembre de 1998, el Gobierno francés anunció a la Comisión el inicio de un nuevo procedimiento con el fin de solucionar definitivamente este caso. El nuevo plan, notificado a la Comisión por una carta del 24 de diciembre de 1998 y enviado en versión completa con todos los anexos técnicos el 23 de marzo de 1999, se desarrollaría en tres fases: reestructuración financiera, recapitalización por el Estado por medio del CDC y apertura de un nuevo procedimiento de venta del banco.
(9) El 24 de marzo de 1999 el Gobierno francés anunciaba la recapitalización del banco por el Estado por un importe de 1850 millones de francos franceses máximo por medio de una aportación de accionista del CDC, remunerado a un tipo de mercado a corto plazo. Además las autoridades francesas indicaban querer proceder a la venta del banco antes de finalizar 1999. En particular, mediante carta del 11 de mayo de 1999 el director del Tesoro anunciaba que la cesión por el CDC de su participación en el CFF (90,5 % del capital y la aportación de accionista de 1850 millones de francos franceses) se realizaría en el marco de un procedimiento abierto, transparente y no discriminatorio, con pliego de condiciones.
2. DESCRIPCIÓN
2.1. El Crédit Foncier de France
(10) El Crédit Foncier de France (CFF) es un grupo financiero de tamaño medio. Al final de 1994 presentaba un balance de 377000 millones de francos franceses y 3400 empleados. Estaba formado por 52 sociedades activas en los ámbitos financiero, de la vivienda social y de promoción inmobiliaria. A la red nacional de 145 puntos de venta permanentes o provisionales se añadían filiales en Francia y en el extranjero (Reino Unido, España, Italia y Países Bajos).
(11) Con arreglo a la Ley bancaria de 1984 el CFF es una institución financiera especializada. A dicho efecto está encargado por las autoridades francesas de distintas misiones con carácter de servicio público como la distribución de determinados préstamos de alquiler (préstamos de alquiler subvencionados: PLA), la organización del mercado hipotecario o el pago a las entidades de crédito de las primas de ahorro-vivienda sobre los planes y las cuentas de ahorro-vivienda. La misión principal de servicio público del CFF toma la forma de la distribución de préstamos subvencionados para el acceso a la propiedad mediante la compra de la residencia principal (PAP). El Estado pagaba al CFF subvenciones que le permitían distribuir préstamos a tipos bonificados. En este sector el CFF garantizaba un 75 % de la distribución y un 100 % de la financiación. Esta misión finalizó el 1 de octubre de 1995 con motivo de la reforma completa de la financiación del acceso a la propiedad.
(12) Después de la decisión del Gobierno francés de suprimir en octubre de 1995 la concesión de nuevos PAP y de la reforma de los PLA en octubre de 1996, la producción total de préstamos del sector subvencionado cayó (- 85 % en el período 1994-1996). El CFF debe aún administrar los préstamos subvencionados pendientes que se reducen a medida que se van efectuando los reembolsos (normales o anticipados). La actividad competitiva del CFF, que es en general más rentable pero más arriesgada, antes era limitada y tomó cada vez más peso durante estos últimos años, con el fin de contrapesar la desaparición de las misiones de interés público.
(13) Hasta 1994 la mayoría del capital social del CFF estaba muy disperso entre el público (hasta un máximo del 59 %) y el resto estaba bajo el control de un grupo de accionistas institucionales nacionales (como la Caisse des Dépôts et Consignations, les Assurances Génerales de France y otras instituciones, con alrededor de un 15 % del capital) y extranjeros (UBS Asset Management, Templeton Global Investors y otras instituciones con aproximadamente un 22 % del capital). El personal del CFF tenía alrededor de un 3 % del capital. Sin embargo el establecimiento era controlado por el Estado, que nombraba al gobernador y a los subgobernadores. El Estado estaba representado también en la asamblea de accionistas y nombraba a uno de los tres censores, cuya función era velar por la estricta ejecución de los estatutos; además estaba representado por un comisario gubernativo adjunto. El CFF, por su estatuto jurídico, estaba sometido a controles públicos, además de los habituales, en las sociedades anónimas que recurren al ahorro público y en los establecimientos de crédito.
2.2. Descripción de la intervención del Estado
(14) A diferencia de los bancos comerciales, el CFF no tiene una actividad tradicional de captación de fondos y se financia con empréstitos en obligaciones en los mercados nacionales e internacionales que reciben una calificación por parte de las más importantes agencias internacionales de calificación crediticia. La crisis inmobiliaria de los años 90, la supresión de los préstamos subvencionados PAP sobre los cuales el CFF tenía un semimonopolio y, sobre todo, las pérdidas registradas o previstas causaron el deterioro de sus calificaciones a largo plazo de Moody's, de "Baal", y de Standard & Poor (S& P) hasta A1(2), así como el encarecimiento del coste de captación, hasta hacer imposible el recurso al mercado de capitales sin comprometer la rentabilidad del establecimiento.
(15) A principios de 1996 la refinanciación del banco fue garantizada por una línea de tesorería del CDC de 20000 millones de francos franceses, extensible a 25000 millones de francos franceses por un período de dieciocho meses que le permitió superar su crisis de liquidez. Las cuentas para el ejercicio 1995 registraron una pérdida colosal (10800 millones de francos franceses), debida a 13600 millones de francos franceses de provisiones vinculadas, en gran parte, a una política de riesgos mal gestionada y sin control suficientemente estricto de la actividad crediticia en el sector competitivo de la propiedad immobiliaria. Los capitales propios del grupo eran de menos 2400 milones de francos franceses. La asamblea general extraordinaria del 28 de junio de 1996 redujo el capital social a 943000 millones de francos franceses por reducción del valor nominal de las acciones de 200 a 25 francos franceses.
(16) Como el cociente reglamentario de solvencia cayó al 0,5 %, la supervivencia del establecimiento fue garantizada por el Estado, que incluso intervino para garantizar la deuda y la solvencia futura del CFF. Las medidas de ayuda previstas por el Estado francés eran las siguientes:
1) una línea de crédito por parte de la CDC (100 % pública) de 20000 millones de francos franceses ampliable a 25 y de una duración de dieciocho meses;
2) una garantía pública de pago de todos los vencimientos, principal e intereses, de la deuda del CFF representados por un título;
3) el compromiso del Estado de tomar todas las disposiciones necesarias para que el CFF pudiera seguir ejerciendo su labor en cumplimiento de las normas prudenciales en vigor.
3. OBSERVACIONES DE LOS INTERESADOS
(17) En el marco del presente procedimiento, ninguna otra parte interesada presentó ante la Comisión comentarios en el plazo previsto.
4. COMENTARIOS DE FRANCIA
(18) Por lo que se refiere a las condiciones del préstamo concedido por el CDC al CFF, las autoridades francesas presentaron varios argumentos para demostrar que la intervención tenía una naturaleza temporal y urgente y que las condiciones del préstamo del CDC tenían un carácter disuasivo debido a su duración limitada y a la progresividad de los tipos.
(19) Habida cuenta de su duración, las autoridades subrayaron que el préstamo se reembolsó total y definitivamente ocho meses después de su concesión. Por lo que se refiere a las garantías del préstamo, la selección de préstamos a colectividades locales aportados como garantía(3) al CDC estaba constituida por préstamos de más de dos años de buena calidad, es decir, sin atrasos ni riesgos de contencioso, por un importe de 27800 millones de francos franceses. Por último, por lo que se refiere al tipo, el margen medio efectivo era de 31 puntos de referencia que pasaron a 27 en febrero y a 41 en agosto. Por lo tanto estaba situado a niveles superiores a los constatados en el mercado interbancario.
(20) Las autoridades francesas afirmaron que el compromiso del Ministro de Economía y Hacienda de 29 de abril de 1996, recordado en el comunicado del 26 de julio de ese año, según el cual se abonarían todos los vencimientos de la deuda del CFF, no tenía un valor jurídico equivalente a una verdadera garantía oficial. No sólo faltaría una definición precisa de sus modalidades técnicas y jurídicas sino que, incluso si hubiera habido una garantía formal del Estado, un compromiso similar hubiera debido pasar por una ley de finanzas. Por lo tanto se trataría más bien de un compromiso político para seguir la situación del CFF y tranquilizar a los mercados financieros.
(21) Además, las autoridades francesas afirmaron que solamente una parte de los empréstitos obligatorios (los hechos en divisas y emitidos antes del 1 de enero de 1991) se beneficiaban de una garantía formal del Estado. Esta garantía se había concedido durante los años 70 a empréstitos de empresas públicas e instituciones financieras especializadas para garantizar la financiación de la balanza de pagos en un contexto de elevada inflación y control de cambios. Fue cancelada por el Gobierno francés el 18 de enero de 1991 a raíz de las mejoras del control de la inflación y de la estabilidad del franco francés; por lo tanto, los empréstitos del CFF emitidos después del 18 de enero de 1991 lo fueron sin garantía formal del Estado o de un establecimiento público.
(22) Por último, en referencia a las garantías del Estado sobre los activos del CFF, la garantía pública de sus préstamos hipotecarios en el sector de la financiación de viviendas está prevista por una ley de 31 de diciembre de 1950; las condiciones de esta garantía se definen convencionalmente entre el Estado y el CFF según un mecanismo que garantiza el carácter limitado de la misma: exclusivamente un 50 % del valor del edificio hipotecado (60 % desde 1991 ) y sólo en caso de insuficiencia de la suma neta que resulta de la acción hipotecaria destinada a cubrir el crédito normalmente a cargo del prestatario. El convenio garantiza también desde 1991 una "colaboración" del CFF en el funcionamiento óptimo del fondo de garantía de los préstamos subvencionados.
(23) Mediante carta de 16 de abril de 1999 la Comisión pidió a las autoridades francesas explicaciones sobre las razones que condujeron a la Comisión Bancaria a no pedir una rápida reconstitución de los fondos propios del CFF. Las autoridades francesas respondieron en su carta del 30 de abril de 1999 que no tenían conocimiento de las motivaciones de la decisión de la Comisión Bancaria pero que consideraban que el organismo de control podría haber preferido más bien la búsqueda activa de un comprador, combinada a la salvación del establecimiento, que su liquidación.
5. VALORACIÓN DE LAS MEDIDAS DE AYUDA CONTEMPLADAS
5.1. Carácter de ayuda estatal de las medidas contempladas
(24) En su evaluación de las intervenciones financieras de los Estados miembros, la Comisión aplica el "principio del inversor privado en una economía de mercado", tal como se indica en su Comunicación(4) sobre las empresas públicas. Esta comunicación explica que hay presencia de ayuda en una operación si un inversor privado, actuando en las condiciones normales de economía de mercado, no habría emprendido la operación en cuestión.
5.1.1. La línea de crédito del CDC
(25) Según los términos de un protocolo firmado el 23 de enero de 1996, el CDC concedió, hasta el 31 de marzo de 1997, una facilidad de tesorería en forma de una apertura de crédito renovable, garantizada por cesión de préstamos a las colectividades locales. La línea de crédito de 20000 millones de francos franceses extensible a 25 y de una duración de dieciocho meses concedida por el CDC se utilizó por un importe medio de 7900 millones de francos franceses entre el 31 de enero y el 30 de agosto de 1996, con una tirada máxima de 12400 millones de francos franceses realizada el 2 de abril de 1996, fecha en la cual se reembolsó. Por lo que se refiere a las condiciones de esta línea de tesorería, el margen medio efectivo era de 0,31 puntos de referencia sobre el tipo interbancario de referencia indicado en las condiciones del préstamo, pasando de 0,27 puntos en febrero a 0,41 en agosto de 1996.
(26) La línea de crédito tenía por objeto apoyar la liquidez del CFF en una fase de transición en la que era incapaz de pedir prestado en los mercados financieros en condiciones comerciales normales. Así, desde el principio de 1996 y durante la segunda semana de enero de 1996, las emisiones en obligaciones del CFF a 10 años se cotizaban en el segundo mercado con una divergencia de rendimiento excepcional de casi 200 puntos de referencia (o sea 2 puntos de interés) sobre los rendimientos de los empréstitos del Estado de la misma duración. Ante el deterioro de la situación financiera del CFF, solamente el Estado, sin ser accionista directo y por medio del CDC (que, recuérdese, es un establecimiento financiero público que en aquel momento poseía una participación de cerca del 4 % en el CFF) aportó su apoyo al CFF ya que los accionistas privados negaron su apoyo en esta fase.
(27) Con el fin de evaluar si la línea de tesorería concedida por el CDC debe considerarse como una ayuda estatal, conviene compararla con los otros préstamos normalmente concedidos en el mercado por las entidades bancarias y en especial verificar si:
a) otros establecimientos privados habrían concedido la línea de crédito;
b) las condiciones (duración, tipo y garantías) del préstamo eran acordes con las que prevalecían en el mercado.
Al evaluar estos elementos conviene considerar también las condiciones particulares del contexto de la concesión de la línea de crédito y, en particular, la situación financiera del CFF a principios de 1996.
(28) Si se considera la situación del CFF en esa época conviene recordar en primer lugar que (vista su dependencia con respecto a los mercados de capitales para financiar sus actividades) para determinar el tipo pasivo de sus empréstitos el CFF era también dependiente de las evaluaciones de las agencias de calificación crediticia sobre su solidez financiera. Las agencias habían comenzado a bajar la calificación del CFF en 1993 pero la situación empeoró en 1995 cuando Moody's le dio una calificación de solvencia financiera dudosa. Esta calificación se revisó a la baja en enero de 1996 ("E +") para subrayar una "solvencia financiera muy baja". No obstante, la calificación a largo plazo, que es la más importante ya que tiene en cuenta no sólo la solvencia financiera sino también toda forma de apoyo y protección por parte de otros actores (en particular de las autoridades públicas), siguió a un nivel proporcionalmente más elevado ("Baal1"). Esto demuestra que el mercado esperaba un apoyo del Estado al CFF.
(29) El hecho de que un establecimiento caiga bajo la influencia dominante y la protección del Estado, como en el caso del CFF, se traduce en una evolución anormal de su clasificación financiera. Aunque algunos establecimientos se encuentran en situación de grave dificultad financiera y económica se observa que, cuando el Estado mantiene una forma de control sobre estas empresas, la clasificación financiera de sus empréstitos no se deteriora. Para destacar este fenómeno la agencia Moody's ha desarrollado la "clasificación financiera" de solvencia, que evalúa la fuerza financiera intrínseca de un establecimiento, es decir, sin considerar ningún apoyo potencial exterior(5). La evolución de las clasificaciones financieras del CFF constituye un perfecto ejemplo de este fenómeno. La solvencia del banco fue reducida por Moody's del 30 de agosto de 1995 al 1 de mayo de 1996 de C+ a E (el valor más bajo posible) a pesar de la intervención del Estado entre enero y abril de 1996. Por el contrario, la agencia no modificó la clasificación sobre la deuda a largo plazo del CFF establecido en el nivel Baal a principios de 1996 y se limitó a cambiar su perspectiva de negativa a positiva tras las declaraciones del Gobierno de finales de abril.
(30) En el marco del procedimiento, la Comisión evaluó la información proporcionada por las autoridades francesas, en especial sobre duración, garantías y tipos de la línea de tesorería.
(31) La Comisión constató que el CFF limitó el uso de la apertura de crédito a ocho meses sólo debido a sus condiciones, que preveían penalizaciones para su utilización por encima del mínimo necesario al aumentar el tipo de base variable según la cadencia de las tiradas(6). El CFF aprovechó este respiro para encontrar rápidamente soluciones al problema de su endeudamiento en el mercado y mejorar su gestión de activos y pasivos. El préstamo apoyó así al establecimiento en dificultad en un momento crítico de su reestructuración financiera, por una duración y un importe limitados.
(32) Por lo que se refiere a las garantías sobre el préstamo, la Comisión había pedido información suplementaria con el fin de comprobar mejor la seguridad de los préstamos a las colectividades territoriales concedidos por el CFF y aportados en garantía a favor del CDC. La Comisión pudo comprobar que el valor total de los créditos en garantía era superior al importe total del préstamo del CDC(7) y que la cesión sólo tuvo en cuenta los préstamos superiores a dos años a colectividades locales metropolitanas sin retrasos ni riesgos de contenciosos.
(33) La garantía ofrecida al CDC es coherente con la práctica bancaria corriente y la diligencia contractual normal. En general, en la práctica bancaria se pide aportar en garantía un importe de créditos de valor superior al del préstamo: la divergencia entre los dos valores incluye también una garantía suplementaria en favor del acreedor para el riesgo estadístico de una satisfacción incompleta. Además, cuantos más elementos de riesgo presente el préstamo las garantías otorgadas deberán ser más fácil y concretamente movilizables. Habida cuenta de su elevada calidad, los activos otorgados en garantía por el CFF al CDC pueden considerarse como una garantía proporcionada, a pesar del riesgo especialmente elevado normalmente vinculado a un préstamo en favor de un establecimiento en dificultad, como lo era el CFF en ese momento.
(34) Con respecto a los tipos aplicados por el CDC para el préstamo en cuestión, la Comisión constata que se pidieron al CFF márgenes fijos sobre el tipo medio del mercado interbancario francés. Este tipo se reserva a los intermediarios que presentan el mejor riesgo. La amplitud del margen fijo se determina según el grado de riesgo del adquirente, la presencia de penalizaciones vinculadas a la amplitud de la tirada y la duración de la línea de crédito, que son los elementos de evaluación para establecer si las condiciones contractuales vinculadas a los tipos pedidos al CFF pueden darse por conformes con la práctica bancaria o si contienen, al contrario, elementos de favor y, eventualmente, no podrían aceptarse como compatibles con las normas de la competencia. Al considerar que debido al margen fijo aplicado el coste total para el CFF fue superior en unos 2000 millones de francos franceses a lo que se habría pagado con la aplicación del tipo de referencia interbancario y que las condiciones contractuales del préstamo preveían penalizaciones para evitar la transformación de facto de la línea de tesorería en una financiación a largo plazo, se puede considerar que las condiciones de los tipos aplicados al CFF se ajustaban a la práctica bancaria.
(35) En conclusión, la Comisión pudo comprobar que las condiciones vinculadas a la línea de crédito otorgada por el CDC al CFF se ajustaban a la práctica bancaria para un préstamo de la categoría de riesgo similar a la que el CFF poseía en enero de 1996 y tenía mecanismos de penalización destinados a impulsar al establecimiento a buscar rápidamente otras fuentes de financiación menos costosas o que permitiesen compensar el desequilibrio de liquidez lo más pronto posible, en particular por medio de la cesión de créditos sobre su cartera de préstamos a las colectividades locales. Sobre esta base, la línea de tesorería no constituye una ayuda.
5.1.2. Garantía oficial sobre las deudas del CFF
(36) El 29 de abril de 1996 las autoridades francesas anunciaban que el CFF sufrió unas pérdidas de 10800 millones de francos franceses en el año 1995, lo que causaba un deterioro gravísimo a su situación, con más de 2000 millones de francos franceses de fondos propios negativos. El mismo día el Ministro de Economía indicaba en su comunicado que el Estado se había comprometido a que todos los vencimientos, principal e intereses, de la deuda del CFF representados por un título serían pagados. En ese momento la garantía cubría alrededor de 260000 millones de francos franceses de empréstitos del CFF.
(37) La garantía se confirmó algunos meses más tarde. En el comunicado del 26 de julio de 1996 el Ministro indicaba que "la situación del establecimiento conduce en consecuencia al Estado a intervenir, de acuerdo con los compromisos asumidos el 29 de abril pasado, en cumplimiento del interés de la hacienda pública, del personal del CFF, de los tenedores de acciones y obligaciones y de la Bolsa de París". Dirigida al público, la declaración del Ministro quería pues tranquilizar a las contrapartes del CFF, preocupadas por las graves dificultades financieras de su deudor, sobre la calidad de su deuda, contrapartes que, dado que el CFF estaba también muy presente en los mercados internacionales, eran inversores, en gran parte extranjeros. Sin embargo, la declaración del Ministro no preveía la definición de límites temporales o del importe garantizado, ni la fijación de remuneración por su concesión.
(38) Al considerar que la garantía del Estado establecida para el conjunto de la deuda del CFF podía constituir una ayuda a la reestructuración, la Comisión había pedido información suplementaria sobre las garantías públicas o cualquier otra protección del Estado del que se beneficiase el CFF.
(39) La Comisión evaluó las observaciones de las autoridades francesas por lo que respecta a la garantía sobre el pasivo del establecimiento; no obstante considera que la declaración ministerial no puede considerarse (tal como sugirieron las autoridades francesas) como un compromiso político puro y simple y no jurídico. Los argumentos proporcionados subestiman el alcance sustancial de tal declaración del Ministro responsable.
(40) Al considerar no solamente los objetivos buscados sino (tal como destacó el Tribunal de Justicia) principalmente los efectos(8) de las medidas de apoyo del Estado, es necesario concluir que al tranquilizar a los acreedores sobre la calidad de sus créditos, la declaración tuvo como efecto evitar la solicitud de reembolso de títulos del CFF en un período de grave crisis de liquidez en que el establecimiento no era capaz de financiarse en el mercado a condiciones normales. La Comisión considera que tuvo, además, los efectos siguientes: en primer lugar, evitar que el CFF utilizase la línea de crédito del CDC para sus operaciones extraordinarias resultantes de una posible solicitud de reembolso de créditos por acreedores preocupados por la situación financiera del banco, retirando así fondos que no habían podido asignarse al saneamiento económico y financiero del establecimiento. En segundo lugar, permitir a la dirección del banco desarrollar y realizar el plan de reestructuración a largo plazo habida cuenta de la tranquilidad derivada del apoyo del Estado. Por último, permitir al CFF obtener la autorización de la Comisión bancaria para continuar con sus actividades a pesar del insuficiente coeficiente de solvencia.
(41) Conviene recordar que la Comisión Bancaria permitió al CFF operar durante un largo período con un coeficiente de solvencia inferior al previsto en las normas prudenciales comunitarias. Aunque el Gobierno se comprometió a hacer remontar el cociente al nivel reglamentario, la intervención pública efectiva no se anunció hasta marzo de 1999. Es muy probable que para autorizar la continuación de la actividad del CFF sin ajustarse a las normas prudenciales, la Comisión Bancaria no había juzgado la próxima reconstitución del capital por el Gobierno como suficiente, sino que comprobó que, en caso de que la difícil situación del CFF empeorase más se movilizaría la garantía del Estado anunciada por el Ministro.
(42) Una confirmación indirecta del desconcierto de la Comisión Bancaria sobre la incertidumbre de la recapitalización del CFF por el Estado es el hecho de que, al parecer, en 1997 la Comisión Bancaria habría invitado al CDC, que desde la OPA de finales de 1996 poseía más del 90 % del capital del CFF, a recapitalizar al CFF para garantizar el respeto de los porcentajes prudenciales. El CDC no obstante habría respondido que su intervención en favor del CFF se limitaba a la concesión de la línea de tesorería y que tenía el control del CFF solamente por cuenta del Estado, y se negó pues a facilitar los nuevos fondos propios requeridos.
(43) Aunque el compromiso del Estado no preveía una definición formal de sus modalidades técnicas, sin embargo fue seguido por acciones concretas de apoyo al CFF, que formalmente puso al establecimiento bajo su control por medio del CDC. Después de la declaración del 29 de abril de 1996 y de su confirmación el 26 de julio de 1996 el CDC, que ya había proporcionado en enero del 1996 un préstamo urgente al CFF, compró en el mercado en octubre de 1996 y por cuenta del Estado el 90,6 % del establecimiento a un precio que, en ese momento, era muy superior al precio de mercado: hasta el lanzamiento de la oferta pública de compra a 70 francos franceses por acción, la cotización del título CFF había oscilado entre 29 y 40 francos franceses, mientras que se buscaba a un comprador. El paso del control del CFF al del Tesoro, aunque temporal con el fin de una futura cesión a un comprador, confirmó al público la voluntad del Estado de garantizar la supervivencia del establecimiento.
(44) La Comisión considera que la declaración del Ministro, de abril de 1996, aunque no se formalizó jurídicamente, tuvo sin embargo efectos sustanciales y debe pues ser considerada como equivalente a una garantía y evaluada a la luz del criterio del inversor privado en una economía de mercado, tal como indicó la Comisión en su comunicación del 13 de noviembre de 1993 dirigida a los Estados miembros(9).
(45) La aplicación por la Comisión del criterio del inversor privado en una economía de mercado a las garantías de Estado debe hacerse evaluando la presencia de ayudas, comparando las condiciones de la garantía con las que el beneficiario habría obtenido en el mercado en el momento en que se tomó la decisión de apoyo y que, normalmente, dependen de la evaluación de la situación financiera de la sociedad beneficiaria y de su evolución futura. En particular, cuando el apoyo del Estado sea aportado por la concesión de una garantía conviene comprobar si su movilización no está supeditada a condiciones específicas. En especial existe presencia de un elemento de ayuda cuando la garantía cubre deudas de una empresa y no hay límites, ni temporales ni cuantitativos, a su uso por el beneficiario o si la remuneración no se ajusta a las condiciones practicadas en el mercado para operaciones similares.
(46) En el caso analizado la Comisión observa el carácter ilimitado de la garantía del Estado a la vez en el tiempo y en cuanto a su importe, así como la falta de remuneración de esta garantía. La declaración general del Ministro cubría todo el pasivo del establecimiento representado por títulos, sin especificar ni su naturaleza ni su importe y no se disponía de ninguna explicación para saber si se trataba únicamente de deudas representadas por un título o también de otras deudas, como las subordinadas.
(47) La garantía de que, en su caso, todos los vencimientos de la deuda del CFF serían pagados habría cubierto los distintos tipos de deudas. Si sólo se tratase de las "deudas representadas por un título" del balance de 1995, se referiría a casi 268000 millones de francos franceses, en caso contrario sería necesario considerar además los empréstitos subordinados y los títulos subordinados por un total de 9,2 millones de francos franceses. No obstante, sobre la base de las explicaciones sobre la existencia del mecanismo de vinculaciones estatutarias otorgado por las autoridades francesas, en la determinación del importe de la ayuda estatal la Comisión considera que la garantía pública no cubre el importe nominal de la totalidad de la deuda del CFF representado por títulos. En efecto, el estatuto particular de las sociedades de crédito hipotecario prevé que los préstamos distribuidos por el establecimiento gozan de un privilegio especial definido mediante la Ley de 28 de febrero de 1852 y confirmado mediante la ley de 4 de enero de 1993 que fija un vínculo entre financiaciones y préstamos según el cual el total de los préstamos estatutarios pendientes debe siempre ser al menos igual al de financiaciones garantizadas. En el caso contrario, una sociedad de crédito hipotecario debe proceder al rescate de sus obligaciones con el fin de respetar esta norma. Los créditos procedentes de los préstamos son afectados hasta cierto punto por el valor de los edificios sobre los cuales los acreedores tienen una segunda hipoteca de primer grado: el importe del préstamo hipotecario tiene en principio un importe a lo sumo igual al 62 % del valor de los bienes o se beneficia alternativamente de la garantía de una colectividad pública o de un mecanismo reglamentario específico. Por lo tanto, visto el mecanismo descrito, para las obligaciones de propiedad la garantía del Estado sería suplementaria con relación al privilegio especial sobre los edificios o a la garantía de una colectividad pública que mejora el nivel de liquidez de los créditos del CFF. Así se tranquiliza a los acreedores del CFF sobre el reembolso al vencimiento de sus créditos, sin la dificultad de deber actuar jurídicamente para aplicar la garantía hipotecaria. Por otra parte, si el Estado se ve obligado a pagar la garantía, tendrá, en virtud del privilegio hipotecario, una probabilidad elevada de recuperar una buena parte de la suma pagada. Este no es el caso de las deudas supeditadas anteriormente citadas que, por su naturaleza, no gozan de ningún privilegio y tienen un grado de recuperabilidad apenas superior al de los capitales propios.
(48) En conclusión, por lo que se refiere a las condiciones de la garantía, conviene observar que no hubo plazos para su duración ni remuneración o contrapartida para el Estado. Además, como ya mencionamos anteriormente, en el momento en que la garantía se concedió la situación del establecimiento era tan grave que no permitía conceder una garantía en condiciones comparables por un inversor privado en una economía de mercado y sólo el Estado estaba dispuesto a proporcionar apoyo. La garantía pública es pues una ayuda estatal que permitió al establecimiento seguir ejerciendo su actividad durante casi tres años en condiciones que, normalmente, habrían impedido conceder a cualquier otro establecimiento la misma autorización de ejercer la actividad bancaria y financiera.
(49) Por lo que se refiere a la determinación de la ayuda, se puede considerar el precio que el CFF habría debido pagar si hubiera debido comprar la garantía en el mercado. Conviene para eso estimar la probabilidad de reembolso de un instrumento financiero (préstamo, obligación, garantía) de características similares a la garantía pública dada al CFF y, en particular, una duración ilimitada de la probabilidad de recuperación de los préstamos hipotecarios así como la probabilidad teórica de quiebra de los establecimientos que tienen una calificación financiera como el del CFF cuando se concedió la garantía (Moody's Baal; S& P A1). Esta probabilidad, en combinación con los elementos anteriormente mencionados, permite calcular la prima sobre el tipo sin riesgo pedido para un producto bancario que tiene las características de la garantía en cuestión. Esto permite determinar en 14600 millones de francos franceses la remuneración que el Estado habría debido pedir por esta intervención.
(50) La garantía del Estado sobre la deuda del CFF constituye también una medida de apoyo indirecta para los acreedores del banco. Después de la decisión del Estado de garantizar todos los préstamos del CFF, los acreedores vieron aumentar el valor de sus créditos debido a la seguridad superior de reembolso resultante de la garantía pública. La gran mayoría de los empréstitos del CFF está representado por obligaciones cuya propiedad es anónima y cuya transferencia no exige hacerlo por escrito.
5.1.3. Compromiso del Estado para el respeto de las normas prudenciales por parte del CFF
(51) En el mismo comunicado de prensa del Ministro de Hacienda del 29 de abril de 1996 y junto al compromiso público sobre el pasivo del establecimiento, figuraba también otro compromiso del Estado francés sobre el respeto de las normas prudenciales por parte del CFF. Como ya se destacó con respecto al compromiso sobre las deudas, se trataba de una declaración encaminada a tranquilizar a las contrapartes del CFF. En este caso se trataba en especial de dar confianza a los empleados del establecimiento preocupados por su futuro y que, el 22 de marzo de 1996, ya habían ejercido el derecho de alerta previsto por la Ley del 1 de marzo de 1984 relativa a la prevención de quiebras de empresas.
(52) No obstante, dado que la dotación de fondos propios suficientes es la condición fundamental y necesaria para la continuación de la actividad bancaria, la declaración del ministro implicaba una declaración de disponibilidad para proporcionar los recursos patrimoniales necesarios para la supervivencia y la viabilidad del establecimiento. En el momento de la declaración ministerial la necesidad de fondos propios del CFF era importante ya que las grandes pérdidas habían llevado el coeficiente de solvencia al 0,5 %. En el momento de incoarse el procedimiento del apartado 2 del artículo 88 del Tratado, la cuantificación de esta intervención pública era imposible a falta de información suficiente; la prensa había hablado en la época de una necesidad mínima de fondos propios duros de 8000 millones de francos franceses para llegar a un cociente del 8 %.
(53) En virtud de la Directiva 89/647/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1989, sobre el coeficiente de solvencia de las entidades de crédito(10), cuya última modificación la constituye la Directiva 92/30/CEE(11), las autoridades de vigilancia bancaria deben procurar que un banco cuyo coeficiente de solvencia cae por debajo del 8 %, adopte las medidas necesarias para reconstituir el nivel adecuado lo más rápidamente posible, por recapitalización o por disminución de sus compromisos, pues, de lo contrario, su licencia bancaria se le retirará y deberá cesar su actividad. Como ya se destacó en otras decisiones de la Comisión sobre asuntos bancarios, estas operaciones de recapitalización constituyen ayudas si no son consentidas por el Estado en condiciones normales de mercado, incluso si son inferiores a los posibles costes de liquidación del establecimiento ayudado. La exigencia de solvencia mínima constituye uno de los criterios de viabilidad de un banco y garantiza al mismo tiempo la igualdad de condiciones de competencia ya que, en teoría, los bancos pueden siempre disminuir sus compromisos para respetar la norma de solvencia en vez de aumentar sus fondos propios.
(54) Como la opción de la liquidación está siempre abierta, tal recapitalización constituye una ayuda si no tiene condiciones normales y aceptables en términos de remuneración para un inversor privado. Al comparar la acción del Estado y la de un inversor en una economía de mercado, la evaluación del importe de la ayuda debe basarse en la comparación entre el coste de la operación y su valor correctamente actualizado.
(55) Desde 1996, incluso con el recurso a operaciones contables y a la cesión de activos inmobiliarios, no fue posible para el CFF conseguir respetar las disposiciones prudenciales sin medidas de recapitalización. Por una carta del 24 de marzo de 1999 el Ministro de Hacienda informó a la Comisión que sobre la base de las cuentas del ejercicio de 1998 el importe de la recapitalización decidido era de 1850 millones de francos franceses. La recapitalización sería realizada por una aportación de accionista del CDC, remunerada a un tipo de mercado a corto plazo. En el momento de la cesión del CFF, esta aportación sería retomada y luego consolidada en capital por el comprador del banco. No obstante, un importe de recapitalización limitado a 1850 millones de francos franceses anticipa y supone una desconsolidación de la filial Crédit Logement (CLog) aún no realizada y el respeto del objetivo expresado por la Comisión Bancaria de un coeficiente duro "Tier 1" para el CFF de al menos un 6 %.
(56) El desarrollo de la actividad del Clog debida a una reactivación del mercado de la vivienda, combinado con el fuerte desarrollo del sector de los préstamos con fianza, causó un fuerte aumento de la cotización ponderada del CLog que el CFF, habida cuenta del nivel de su participación (71 %), consolida globalmente en sus cuentas. Los créditos del CLog son económicamente más arriesgados y, por lo tanto, son objeto de una moderación prudencial más elevada que requiere una mayor necesidad de fondos propios para el CFF. En su carta del 24 de diciembre de 1998 las autoridades francesas informaban a la Comisión de la apertura de negociaciones con los otros accionistas del CLog sobre una reducción de la participación del CFF en el CLog del 71 % a menos del 20 % con el fin de reducir en los próximos meses la carga en fondos propios soportada por el CFF(12). Sobre la base de las informaciones dadas por las autoridades francesas la Comisión considera que las necesidades de fondos propios del CFF se sitúan en una banda de 1357 millones de francos franceses a 5914 millones de francos franceses según las distintas hipótesis de coeficiente duro pedido por la Comisión Bancaria y del nivel de la participación en el CLog que se elija.
Cuadro 1 - Necesidad de capitales del Crédit Foncier de France
SITIO PARA UN CUADRO
(57) Sobre la base de las informaciones disponibles, la Comisión concluye que el compromiso del Estado para respetar las disposiciones prudenciales es una ayuda cuya compatibilidad debe evaluarse en función de las medidas de reestructuración del CFF. La Comisión basa la evaluación de la ayuda en la hipótesis de un aumento de capital limitado a 1850 millones de francos franceses (1400 actualizados en 1996), tal como fue notificada por las autoridades francesas, suponiendo que la reducción de la participación del CFF en el CLog será suficiente a tal efecto (véase el cuadro 1).
(58) En conclusión la ayuda total concedida al CFF se calcula en 16000 millones de francos franceses según el recapitulativo siguiente.
Cuadro 2 - Sinopsis de las ayudas (actualizadas al 31 de diciembre de 1996)
SITIO PARA UN CUADRO
5.2. Repercusiones para el comercio entre los Estados miembros
(59) La liberalización de los servicios financieros y la integración de los mercados financieros tienen como efecto hacer los intercambios intracomunitarios cada vez más sensible a las distorsiones de la competencia.
5.2.1. Distorsión de la competencia
(60) La ayuda concedida a un grupo bancario como el CFF, facilitando préstamos y otros servicios financieros a las empresas y recogiendo depósitos para una amplia clientela puede falsear la competencia con otros establecimientos de crédito. Las ayudas a las instituciones más frágiles desempeñan un papel dañino y contribuyen a las presiones a la baja de los márgenes del sector. Las ayudas representan una prima a la ineficacia y van contra la disciplina del mercado. La protección del Estado, dispuesto a intervenir en caso de dificultades de las entidades de crédito, elimina para los acreedores el incentivo para controlar el comportamiento de sus deudores con lo que los establecimientos ya no están sometidos al control y a la sanción de los mercados. Tal protección no es sólo indebida y excesiva sino que tiene también como consecuencia incitar a una mala gestión de los establecimientos de crédito.
(61) Teniendo en cuenta los recursos que deben emplearse, ámbito en que el grado de competencia es también elevado, la distorsión de la competencia causada por la ayuda fue notable ya que el CFF es un prestatario bastante importante en los mercados financieros internacionales. La garantía pública concedida dio al CFF una ventaja competitiva importante en este sector.
5.2.2. Efectos para los intercambios entre los Estados miembros
(62) Conviene recordar que aunque en principio los bancos puedan ofrecer sus servicios libremente y sin limitaciones transfronterizas, principalmente los basados en las actividades de captación de depósitos y concesión de préstamos, encuentran obstáculos a su expansión en el extranjero.
(63) Estos obstáculos están a menudo vinculados al arraigo local de los bancos nacionales, que hace la entrada en el mercado más costosa para los competidores extranjeros. Dado que la realización del mercado único abrió la posibilidad a los bancos de ofrecer sus servicios en los otros Estados miembros, toda ayuda concedida a un banco, internacional o nacional, puede obstaculizar estas posibilidades.
(64) Así pues, las ayudas que tienen por objeto permitir la supervivencia de bancos, incluso locales, que de otra forma habrían sido eliminados del mercado debido a su menor rentabilidad y su baja capacidad competitiva, corren el riesgo de falsear la competencia a nivel comunitario puesto que dificultan la entrada de los bancos extranjeros en el mercado francés.
(65) Sin las ayudas en cuestión, el CFF habría debido probablemente ser liquidado, en cuyo caso sus activos habrían podido ser objeto de un rescate por parte de competidores extranjeros que quisieran adquirir una presencia comercial significativa en Francia. La clientela del CFF habría debido dirigirse a otro banco, eventualmente procedente de otro Estado miembro.
(66) Por lo tanto hay que considerar que las ayudas en favor del CFF están contempladas en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE porque falsean la competencia en la medida en que afectan a los intercambios intracomunitarios.
5.3. Examen de la compatibilidad de las ayudas al Crédit Foncier con el Tratado
(67) Después de evaluar la existencia de ayudas estatales en las medidas de apoyo financiero concedido al CFF, conviene examinar si tales ayudas son compatibles con el interés común según lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del artículo 87 del Tratado CE.
(68) En este caso es necesario considerar en primer lugar que no se trata ni de una ayuda de carácter social concedida a consumidores individuales ni de una ayuda para facilitar el desarrollo de determinadas regiones francesas. Tampoco está destinada a remediar una grave perturbación económica ya que tiene por objeto remediar las dificultades de un único beneficiario, el CFF, y no las de todos los operadores del sector.
(69) La Comisión considera que los problemas del CFF no derivan de una crisis bancaria generalizada en Francia. El CFF no es la única entidad de crédito francesa con problemas y otros bancos, en especial públicos, atraviesan también dificultades. Pero las causas de las pérdidas del CFF le son específicas y parecen estar vinculadas, en gran parte, a la política mal controlada de créditos, sin un control de riesgos suficientemente estricto en los créditos, en el sector hipotecario competitivo, otorgados por sus filiales. Por lo tanto, la ayuda concedida no puede tampoco ser justificada en interés de la Comunidad debido al desarrollo de una crisis bancaria generalizada.
(70) Sólo la exención prevista en la segunda parte de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 podrá tenerse en cuenta. La compatibilidad de las ayudas en cuestión debe ser evaluada según las Normas específicas relativas a las ayudas de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis(13). El principio general que debe aplicarse a las ayudas estatales concedidas a las empresas en crisis condiciona su compatibilidad a varias condiciones y, en especial, para las ayudas a la reestructuración, a:
1) la ejecución completa de un plan de reestructuración basado en hipótesis realistas y que permita restablecer en un plazo razonable la rentabilidad mínima requerida de los capitales invertidos y garantizar así la viabilidad a largo plazo de la empresa;
2) la aportación de contrapartidas suficientes para compensar la distorsión de la competencia y poder así concluir que la ayuda no es contraria al interés común;
3) la proporcionalidad de la ayuda a los objetivos buscados y la limitación de su importe al mínimo necesario para la reestructuración, para que el esfuerzo de recuperación sea soportado al máximo por la propia empresa;
4) la aplicación íntegra del plan de reestructuración y la ejecución de cualquier otra obligación prevista en la decisión final de la Comisión;
5) la instauración de un sistema de control de la condición anterior.
La Comisión considera que, normalmente, la aplicación de las ayudas a la reestructuración sólo debería ser necesaria una única vez.
5.3.1.1. Viabilidad de la empresa
(71) En una carta del 21 de marzo de 1996 las autoridades francesas informaban a la Comisión de que el nuevo gobernador del CFF estaba preparando un plan de reestructuración y reconversión estratégica para el banco. El plan debía permitir el saneamiento y su vuelta a la rentabilidad para encontrar un socio. Inicialmente, el plan no preveía un aumento del capital del establecimiento por parte del Estado, que esperaba que las medidas del plan serían suficientes para generar los recursos necesarios para la recapitalización del CFF.
(72) Durante la búsqueda de un accionista principal, y sobre todo desde 1996, el CFF inició un proceso de reestructuración interna basado en la reorientación de la actividad a su oficio básico, el crédito para la compra o alquiler de vivienda, fundamentalmente a particulares. La estrategia de la empresa se articuló en torno a cinco ámbitos sobre los que se trazó la nueva estructura de la organización. La reestructuración interna racionalizó el organigrama a través de la reagrupación de actividades de la misma naturaleza con el objetivo de clarificar y lograr economías de escala.
(73) La acción comercial constituyó la prioridad del personal y la dirección del CFF y dio resultados significativos sobre la producción de créditos en el sector competitivo, pasando de 6100 millones de francos franceses en 1995 a 11500 en 1998. Gracias a los esfuerzos de la red comercial, el CFF conquistó cuotas de mercado en el campo tradicional del CFF, los préstamos regulados. Los métodos comerciales se mejoraron creando una escuela de ventas a principios de 1998.
(74) La política de reestructuraciones y cesiones de activos en el marco de la reorientación hacia el oficio básico contribuyó en paralelo al equilibrio de la liquidez del grupo y a la reconstitución de los fondos propios. En 1996 el establecimiento cedía activos y participaciones no estratégicos por 23000 millones de francos franceses y terminaba operaciones de titulización y cesión directa de créditos a las colectividades locales por un total de 22000 millones de francos franceses, de los cuales 11 de titulización. Estas operaciones permitían en primer lugar reembolsar el anticipo del CDC y, con la instauración de instrumentos de gestión de activo y pasivo, ya no recurrir desde la crisis de enero de 1996 al mercado de capitales para buscar recursos financieros.
(75) La situación de tesorería es ahora bastante positiva no solamente gracias a las importantes cesiones de préstamos a las colectividades locales y a cesiones de otros activos, sino sobre todo a los reembolsos anticipados de su clientela debido a la reducción de los tipos de mercado. En 1996 los reembolsos anticipados fueron casi todos de saldos pendientes, produciendo 26000 millones de francos franceses que se añaden a los 9 de amortizaciones contractuales y a los 21 resultantes de cesiones de préstamos a colectividades locales. Ello permitió hacer frente a la producción y al reembolso de los títulos que expiraban y otras deudas, y reforzar el importe de la cartera de títulos hasta 10000 millones de francos franceses. Como los ejercicios contables de 1997 y 1998 conocieron también elevados porcentajes de reembolsos anticipados, el CFF hizo frente a la totalidad de los compromisos hasta 1999 manteniendo al mismo tiempo la producción prevista en el plan de negocios; el banco podría contar con operaciones de titulización o movilización de la cartera de obligaciones para incrementar sus fondos.
(76) Por lo que se refiere a la evolución de los créditos dudosos y las provisiones, el conjunto de los saldos pendientes dudosos se redujo en paralelo a la baja de los saldos pendientes totales. Las provisiones sobre créditos dudosos pasaron de 9700 millones de francos franceses en 1995 a 5200 en 1998, reflejando una mejora sensible de la política de selección estricta de los riesgos establecida en el marco de la concesión de los créditos del banco (gestión del riesgo), como consecuencia directa del recentrado de las actividades en sectores que presentaban pocos riesgos (crédito para vivienda). Por lo que se refiere al sistema de control de los riesgos y compromisos de las filiales, el CFF reconoció que en general existían herramientas de control de la gestión pero que antes no se adaptaban cuantitativa ni cualitativamente con relación a las exigencias de una gestión moderna, sobre todo en el contexto de diversificación que atravesó el establecimiento. Por lo tanto, desde 1996 el CFF quiso mejorar el control de la sede central sobre las filiales: un comité está encargado de velar permanentemente por la coherencia de la estrategia de las filiales con respecto a la sede central y permite examinar los problemas comunes. El control de gestión de las filiales ejerce un seguimiento trimestral de los resultados y principales indicadores financieros de la situación de tesorería así como una actualización de las previsiones de resultados del año. La información es completada por el seguimiento de los resultados de actividad. Por lo que se refiere al control de los riesgos, dos Comités son competentes para autorizar los compromisos de las filiales del CFF sobre las entidades exteriores al grupo, cuyo importe total es superior a 5000 millones de francos franceses, y para el tratamiento de los grandes riesgos, cuyo importe acumulado por cliente en el grupo alcanza o sobrepasa 5000 millones de francos franceses.
(77) El cuadro siguiente muestra la evolución de balance del grupo CFF de 1995 hasta 1998.
Cuadro 3 - Balance consolidado del grupo CFF
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(78) Desde 1996 los márgenes se corrigieron según los objetivos del plan de empresa. Los esfuerzos más importantes se realizaron sobre los costes estructurales con el fin de adaptar los medios a la disminución del nivel de actividad. De 1995 a 1998 los puestos se redujeron en un 30 % (de 3287 personas a 2371), permitiendo una reducción de los costes de personal del 25 %. El total de las cargas de explotación se redujo un 22 % durante el mismo período. Desde la pérdida excepcional de 1995 el grupo acumuló beneficios que, aunque de carácter aún modesto, implicaron una mejora de los fondos propios consolidados. En efecto, la contracción del producto neto bancario resultado de la disminución del margen de interés global (prevista en el plan de empresa) fue neutralizada no sólo por la reducción de los costes generales de explotación sino también por plusvalías sobre las cesiones de préstamos a las colectividades locales y por la disminución de las correcciones de valor sobre los créditos e inmovilizaciones financieros (gracias a la mejor gestión del riesgo), las amortizaciones y provisiones.
(79) El cuadro siguiente muestra la evolución de los resultados consolidados del grupo CFF.
Cuadro 4 - Cuenta de resultados del grupo CFF
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(80) La validez del plan de reestructuración, que permitió generar por medio de acciones de saneamiento los recursos líquidos necesarios para la financiación durante el período de dificultades y la vuelta a la rentabilidad resultante no bastó, no obstante, para reconstituir el coeficiente de solvencia del establecimiento. Aunque, inicialmente, las autoridades francesas indicaron que, a pesar del compromiso del Gobierno, no deseaban ni una recapitalización previa del CFF ni ninguna otra medida de apoyo, la amplitud de los beneficios logrados no permitió reconstituir los fondos consustanciales al nivel previsto por las normas prudenciales comunitarias. Así pues, la reconstitución de los fondos propios estaba prevista a cargo del comprador del banco en el marco de su cesión.
Cuadro 5 - Fondos propios del grupo CFF
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(81) No obstante, en septiembre de 1998, las negociaciones entabladas con el candidato para la compra del establecimiento financiero, el consorcio americano GMAC-Bass se estancaron debido a la negativa de éste a adquirir la totalidad del CFF. Según la prensa, al tomar todo el balance del CFF (entonces unos 310000 millones de francos franceses) sin ninguna garantía del Estado, GMAC-Bass temía ver su calificación financiera reducida por las agencias de calificación crediticia. Por esta razón pedía al Estado separar en dos el balance del CFF y guardar en su cuenta todas las obligaciones pendientes que gozaban de garantía pública.
(82) El nuevo plan presentado por las autoridades francesas el 24 de diciembre de 1998 prevé tres fases: reestructuración financiera, recapitalización y apertura de un nuevo procedimiento de venta del banco.
(83) La reestructuración financiera tiene por objeto solucionar las dificultades encontradas en la anterior venta y, en particular, la garantía sobre los empréstitos, los problemas de gestión de la empresa, la transparencia contable y la necesidad creciente de fondos propios. Estos problemas se abordaron, respectivamente, por medio de la creación de una filial, la banalización del estatuto del CFF, la mejora de la legibilidad del balance del CFF y la reducción de la participación del CFF en el CLog.
(84) Las obligaciones hipotecarias y los activos correspondientes se transferirán a una filial especializada con estatuto de sociedad de crédito hipotecario (SCF). Habida cuenta de la calidad vinculada a estas sociedades especializadas, el CFF dispondrá de un nuevo instrumento de refinanciación garantizado que permitirá poner fin a la garantía del Estado. El Parlamento francés supedita la realización de este proyecto a la aprobación de la ley sobre ahorro y seguridad financiera, prevista para finales de año. La Comisión observa favorablemente estas disposiciones legislativas y la creación del SCF por el CFF porque esta estructura de organización aportará una solución definitiva al problema de la garantía estatal.
(85) La Comisión considera muy importante la reducción de la participación del CFF en el CLog, habida cuenta de los efectos de consolidación de las cuentas del CLog sobre el coeficiente de solvencia del grupo, tal como se indica en el cuadro 1.
(86) Tras una carta del Ministro de Hacienda e Industria del 24 de marzo de 1999 que comunicaba el importe previsto por el Estado para la recapitalización del CFF, la Comisión pidió información para comprobar la presencia de un plan industrial capaz de completar la obra de saneamiento del establecimiento y el carácter de estricto mínimo de la medida de ayuda prevista. Además, las informaciones pedidas debían confirmar las fechas previstas para la banalización del estatuto del banco y la creación de la filial SCF. La Comisión recibió la información completa pedida el 12 de mayo de 1999.
(87) El nuevo plan parte de los resultados indicados para el año 1998 para desarrollar la estrategia futura y los resultados proyectados del grupo, y se inscribe en el marco de la búsqueda de un comprador. El plan está inspirado en el deseo de recuperar al establecimiento en los ámbitos más arriesgados y de evitar la contracción del producto neto bancario buscando otras fuentes de ingresos que contrapesen la reducción de las contribuciones tradicionales. Este plan tuvo en cuenta los problemas de fondo del establecimiento y todos los aspectos de la gestión ordinaria (personal, organización, comercial), de desarrollo estratégico y de estructura financiera (fondos propios, calidad de los créditos, rentabilidad, liquidez) con el fin de permitir al CFF confirmar su viabilidad.
(88) El plan estratégico tiene dos objetivos: concluir la reorientación hacia el sector hipotecario y el desarrollo de la producción de créditos para vivienda, venta de servicios y distribución de productos de ahorro. Respecto al primer objetivo, las medidas más importantes son la concentración en el crédito a la vivienda social, la reorganización de la red y el refuerzo de la función comercial. El CFF tiene por objeto proseguir el redespliegue sobre tres ejes: créditos para compra y alquiler de vivienda, fundamentalmente a particulares, con el desarrollo de una estrategia de oferta complementaria de productos de ahorro; el refuerzo de la actividad de crédito en sectores controlados, como los profesionales inmobiliarios y los créditos especializados; finalmente, el desarrollo de la comercialización de servicios con gran valor añadido, como el peritaje inmobiliario, la administración de bienes, la vivienda social y la gestión de un patrimonio inmobiliario donde ya dispone de una gran experiencia profesional.
(89) En general, sobre la base de los documentos presentados, el plan estratégico resulta adecuado, incluso si parece a veces optimista. En efecto, la reducción de la producción del sector subvencionado aún no se compensó suficientemente con el aumento del sector competitivo, donde el CFF tiene una cuota de mercado aún modesta. Las proyecciones de crecimiento del mercado en este último sector parecen optimistas, habida cuenta de la falta de crecimiento del mercado en su conjunto prevista en el plan de empresa. Tal reconversión no es simple para el CFF, que sale de una crisis profunda, y supondrá grandes esfuerzos a un personal que no tenía antes una fuerte orientación comercial.
(90) Por otra parte, el aumento de las renegociaciones y los reembolsos anticipados de préstamos, producto de la reducción de los tipos de interés y del desarrollo de una política de rescate de préstamos por redes bancarias, aunque tenga un primer efecto favorable sobre la tesorería del CFF puede causar una disminución del producto de explotación bancario, sobre todo en el sector subvencionado que sigue constituyendo aún el núcleo del sector del crédito del CFF.
(91) Por último, el análisis del desarrollo de estos costes tras 1999 muestra la falta de su ajuste complementario en función de la reducción de los saldos pendientes PAP y del crecimiento aún escaso del producto bancario neto. El desarrollo de los costes de explotación no refleja la continuación de la tendencia de los tres últimos años y de las previsiones del sector bancario en general.
5.3.1.2. Contrapartidas
(92) Conviene en primer lugar recordar que, sin las ayudas que recibió, el CFF habría debido ser liquidado. Tal como se prevé en las directrices de la Comisión sobre las ayudas de salvamento y reestructuración(14), conviene comprobar si se buscó la solución que implica menores distorsiones para los competidores. Si una gran distorsión es inevitable deben exigirse contrapartidas importantes que sean útiles para los otros operadores del sector con el fin de reducir los efectos negativos de la ayuda.
(93) A este respecto conviene añadir que según la política comunitaria en la materia, las contrapartidas deben representar un esfuerzo suplementario de la empresa ayudada con relación a las operaciones de reestructuración estrictamente necesarias para su recuperación. Debe tratarse en primer lugar de medidas no financiadas, directa o indirectamente, por ayudas estatales. Cuando no hay cierre de capacidad, es posible encontrar contrapartidas en la cesión de actividades, con tal que sean ventajosas, o en la reducción de la presencia comercial de la empresa.
(94) En el sector bancario, la condición de solvencia introducida por la normativa bancaria (el núcleo de fondos propios duros y de fondos propios en sentido amplio debe representar, respectivamente, un 4 y un 8 % de los activos ponderados por riesgo) introduce una obligación que limita las capacidades de crecimiento de las instituciones de crédito. Realmente, tal dificultad de capitalización existe a medio y largo plazo para toda forma de empresa, pero en el sector bancario se ejerce de manera permanente e inmediata. Es convencionalmente cuantificable y no puede ser temporalmente liberada en el marco de la estrategia de crecimiento de una entidad de crédito. Una institución de crédito que sólo satisface estrictamente la norma de solvencia no dispone de margen de crecimiento mientras no esté en condiciones de atraer nuevos capitales propios o de hacer crecer sus capitales propios hasta un nivel de beneficio significativo. De modo que una institución ineficaz ve su crecimiento muy directamente "coartado", mientras que un banco que logra beneficios importantes dispone de un margen de crecimiento en relación con su rentabilidad. Este efecto de contención del crecimiento de las instituciones menos eficaces debido a la dificultad de solvencia ilustra directamente la complementariedad entre las políticas prudenciales preventivas y la política de la competencia.
(95) Se desprende de la norma de solvencia que una estimación convencional de la distorsión de la competencia es posible en el caso de las ayudas a entidades de crédito(15). Si las ayudas son asimilables a inyecciones de capital, la distorsión de la competencia puede apreciarse en términos de activos ponderados por riesgo. Una inyección de capital de 1 millón de euros, o toda medida de efecto equivalente, permite a un banco aumentar los activos ponderados por riesgo en su balance (habida cuenta de la norma de solvabilidad reglamentaria del 8 %) y, en consecuencia, su nivel de actividad. Esta operación se traduce en una distorsión de competencia potencial en términos de actividades del orden de 12,5 millones de euros (sin la ayuda en cuestión el banco no habría podido aumentar en 12,5 millones de euros el importe de sus activos ponderados por riesgo). Tal relación implica también que, si la ayuda a una institución de crédito supera sus fondos propios, la distorsión de la competencia será superior a la totalidad de sus activos ponderados por riesgo. El papel de las contrapartidas es, en tal contexto, limitar la distorsión de la competencia así convencionalmente considerada de manera muy orientativa.
(96) En el caso analizado es necesario destacar que, por lo que se refiere a la información sobre contrapartidas ofrecidas por el CFF a los competidores, pedida por la Comisión en el momento de iniciar el procedimiento del apartado 2 del artículo 88, las autoridades francesas presentaron datos sobre los esfuerzos hechos. La Comisión no considera la reducción del producto neto bancario prevista por el plan de empresa como una contrapartida ya que es más bien resultado de la reducción de la actividad de crédito en el sector ayudado, aún no compensada con el aumento de la actividad en el ámbito competitivo.
(97) No obstante, la Comisión considera que la importante reducción del balance (de 392000 millones de francos franceses a 31 de diciembre de 1995 a 296 a 31 de diciembre de 1998, o sea, un 25 %) no puede ser considerada solamente como necesaria para la viabilidad y como un efecto de la reorientación voluntaria de la actividad del banco, sino que implica esfuerzos sustanciales que atenuaron la distorsión de la competencia tras la intervención del Estado. Estos esfuerzos representan, en particular, una contribución muy significativa con relación a la distorsión de la competencia que puede evaluarse convencionalmente en el caso analizado.
(98) A este respecto, la Comisión evalúa como un elemento positivo la decisión del CFF de separarse de su red en el extranjero, en particular considerando que la actividad en el extranjero, aunque poco importante, estaba en expansión antes de la intervención pública (una sucursal en Italia había sido abierta).
(99) Visto el importe de la ayuda con relación a las contrapartidas otorgadas, la Comisión considera que el CFF contribuyó de una manera significativa a los costes de reestructuración y que proporcionó contrapartidas importantes que permitían reducir el efecto distorsionador de las ayudas sobre la competencia.
5.3.1.3. Proporcionalidad de las ayudas y contribución del establecimiento a la recuperación
(100) Habida cuenta de los elementos expuestos sobre el respeto de las otras condiciones previstas para enmarcar las ayudas a la reestructuración, la Comisión considera que el CFF contribuye de manera significativa a los costes de reestructuración, con sus propios medios.
(101) No obstante, aunque la recuperación del CFF en gran parte ya se haya realizado, los capitales propios siguen estando muy por debajo del nivel mínimo reglamentario previsto por las normas prudenciales sobre este tema. Este problema debería encontrar una solución con la recapitalización notificada por el Estado [limitada a 1850 millones de francos franceses, habida cuenta de la reducción de la participación en el CLog(16), cuyas fecha y modalidades son aún dudosas]. La Comisión considera que las incertidumbres residuales por lo que se refiere a la viabilidad definitiva del banco deberían desaparecer gracias a la venta del establecimiento.
(102) La rentabilidad sobre los fondos propios lograda por el banco en 1998, determinada sobre la base del coeficiente del resultado consolidado sobre los fondos propios consolidados (habida cuenta de la aportación de accionista) asciende a aproximadamente un 8,4 %. Este valor, que no es aún conforme a la rentabilidad media del sector bancario ni a las expectativas de un accionista privado, justifica la unión a un socio sólido prevista en el marco de la privatización a corto plazo del banco para consolidar su viabilidad.
(103) El hecho de que la reconstitución de los fondos propios y la recuperación definitiva del banco se confíen a un socio principal, lo que debería permitirle aplicar su plan de empresa, plantea problemas relativos a su cesión.
(104) Además del examen de las condiciones de compatibilidad de las ayudas contempladas, la Comisión tiene en cuenta también la privatización del banco. En la carta del 12 de mayo de 1999 las autoridades francesas se comprometieron a privatizar el CFF antes de diciembre de 1999 según un procedimiento abierto, transparente y no discriminatorio. La Comisión toma nota de estos compromisos y recuerda que ratificó en su XXIIIo Informe sobre la Política de Competencia(17) de 1993 los principios generales que aplica en los casos de privatización, para determinar si estas operaciones pueden incluir elementos de ayuda. Considera que la privatización debería aportar una solución definitiva al problema de gestión empresarial, y procurará que en el futuro el CFF recurra a sus accionistas privados y al mercado para encontrar los recursos suplementarios que necesite.
(105) En esta fase y sobre la base de las informaciones disponibles sobre la privatización del CFF, dado que la elección del comprador es definida por referencia a criterios de mercado por lo que se refiere al precio y el plan de empresa, la Comisión considera que este procedimiento no da lugar a la presunción de ayudas estatales suplementarias.
(106) La Comisión no tiene en cuenta en la evaluación de las ayudas el importe que el Estado pudiera realizar en virtud de la privatización de la empresa: en esta fase no se determinó aún el precio de cesión del CFF y no dispone de evaluación.
6. CONCLUSIONES
(107) En conclusión, dados los elementos anteriores y sobre la base de la información disponible, la Comisión considera que el plan de recuperación del CFF contiene importantes elementos de ayuda estatal bajo la forma de:
- una garantía pública sobre todos los vencimientos, principal e interés, de la deuda del CFF,
- el compromiso del Estado de tomar las disposiciones necesarias para que el CFF pueda seguir ejerciendo su oficio en cumplimiento de las normas prudenciales vigentes, y finalmente, en forma de un anticipo en capital al CFF.
(108) Estas medidas se examinaron a la luz de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE, con el fin de establecer si pueden darse por compatibles con el mercado común. Por las razones expuestas en los considerandos 62 a 100, la Comisión considera que las ayudas concedidas al CFF respetan las condiciones previstas en las directrices sobre ayudas estatales de salvamento y reestructuración de empresas en crisis siempre que las condiciones previstas en el último plan notificado se respeten.
(109) Es por otro lado necesario, vista la importancia de las ayudas, que la buena ejecución del plan sea supervisada, en especial por lo que se refiere a los esfuerzos de reestructuración, para que el plan presentado a la Comisión sea efectiva y completamente realizado. Por lo tanto las autoridades francesas deberán informar a la Comisión cada seis meses a partir de la fecha de aprobación de la presente Decisión, del estado del desarrollo del plan así como de todo desvío de los resultados realizados con relación a las previsiones y ello hasta la consecución de los objetivos del plan. Ninguna modificación susceptible de aumentar las ayudas estatales en favor del CFF podrá introducirse en el plan sin el acuerdo previo de la Comisión.
(110) Las autoridades francesas anunciaron que la aportación de accionista de 1850 millones de francos franceses sería estrictamente necesaria para permitir al CFF respetar las exigencias prudenciales y que será responsabilidad del comprador llevar el importe de fondos propios del banco a un nivel que consolide la viabilidad a largo plazo del CFF. A falta de privatización y, en consecuencia, de aumento de los fondos propios por el comprador, el Estado francés debería probablemente proceder a una recapitalización suplementaria del establecimiento. Cuando proceda, la Comisión podría considerar tal operación como una ayuda suplementaria.
(111) Bajo tales condiciones, las ayudas en cuestión pueden ser eximidas de la prohibición prevista en el apartado 1 del artículo 87 del Tratado CE y en el apartado 1 del artículo 61 del Acuerdo EEE, puesto que pueden darse por compatibles con el mercado común, según las disposiciones de la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE y de la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
Las medidas destinadas al saneamiento, reestructuración y privatización del Crédit Foncier de France, en particular por lo que se refiere a la garantía del Estado sobre las deudas del Crédit Foncier de France anunciada por el Ministro de Economía y Hacienda el 29 de abril de 1996 y de aumento del capital por parte de la Caisse des Dépots et Consignations de 1850 millones de francos franceses constituyen ayudas estatales, según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 88 del Tratado CE. Estas operaciones, cuyo valor estimado para el Estado es de 16000 millones de francos franceses, se declaran compatibles con el mercado común y con el Acuerdo EEE con arreglo a la letra c) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado CE y de la letra c) del apartado 3 del artículo 61 del Acuerdo EEE.
Artículo 2
La autorización de las medidas contempladas en el artículo 1 estará supeditada al respeto por Francia de las condiciones siguientes:
a) garantizar la aplicación de todas las medidas de recuperación y de todas las disposiciones contenidas en el plan de reestructuración presentado a la Comisión;
b) no modificar las condiciones previstas en el plan de reestructuración, después de la consideración de las condiciones impuestas por la presente Decisión, sin acuerdo previo de la Comisión;
c) suprimir Ia posibilidad para el Crédit Foncier de beneficiarse de un aplazamiento de los déficit fiscales por el importe de las pérdidas fiscales cubiertas por el aumento de capital notificado.
Artículo 3
Francia colaborará plenamente en el control de la presente Decisión y presentará a la Comisión los documentos siguientes:
a) Un informe detallado de las autoridades francesas sobre la aplicación de la Decisión de la Comisión, del plan de reestructuración y de la privatización de la empresa. Este informe deberá, en particular:
- examinar la viabilidad del Crédit Foncier por la presentación de los resultados detallados en relación a las estimaciones contenidas en el plan,
- enumerar toda intervención del Estado en favor del Crédit Foncier (en forma de recapitalización, financiación, garantía, etc.),
- analizar con todo detalle el desarrollo del proceso de venta del Crédit Foncier.
Este documento deberá remitirse cada seis meses a partir de la fecha de la notificación de la Decisión de la Comisión. Se presentará un último informe a la Comisión después de la privatización de la empresa.
b) Los balances, cuentas de resultados e informes (anuales y semestrales) del consejo de administración del Crédit Foncier.
La Comisión podrá pedir la evaluación de estos documentos y la ejecución del plan mediante auditorías especializadas. Cuando proceda, las autoridades francesas y el Crédit Foncier aportarán su colaboración a la realización de estas auditorías.
Artículo 4
El destinatario de la presente Decisión será la República Francesa.
Hecho en Bruselas, el 23 de junio de 1999.

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