Document ID: 31999D0326

ENTSCHEIDUNG DER KOMMISSION
vom 27. April 1999
über die Anwendung von Artikel 9 der Richtlinie 96/67/EG des Rates auf den Flughafen Roissy-Charles-de-Gaulle
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen K(1999) 1067)
(Nur der französische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(1999/326/EG)
DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN -
gestützt auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft,
gestützt auf die Richtlinie 96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996 über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen der Gemeinschaft(1), insbesondere auf Artikel 9 Absatz 5,
gestützt auf den Antrag auf Zustimmung zur Entscheidung der französischen Behörden vom 8. Januar 1999 und nach Anhörung dieser Behörden,
nach Anhörung des Beratenden Ausschusses,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. GELTUNGSBEREICH DER VON DER FRANZÖSISCHEN REGIERUNG MITGETEILTEN FREISTELLUNG
1. Die Mitteilung der französischen Behörden
(1) Mit Schreiben vom 8. und 27. Januar 1999, die der Kommission am 13. und 27. Januar 1999 zugegangen sind, haben die franzöHosischen Behörden einen Antrag auf Zustimmung zur Entscheidung der Regierung der Französischen Republik vom 8. Januar 1999 übermittelt, mit der dem Flughafen Roissy-Charles-de-Gaulle (im folgenden "CDG") folgende Freistellung erteilt werden soll:
- Terminal CDG 2:
Die Selbstabfertigung bei der Beförderung der Fluggäste zwischen dem Abfertigungsgebäude und dem Flugzeug (Dienste der Nummer 5.4 des Anhangs der Richtlinie) wird untersagt und die Drittabfertigung bei diesen Diensten dem Flughafen vorbehalten. Diese Freistellung wird auf der Grundlage von Artikel 9 Absatz 1 Buchstaben b) und d) der Richtlinie bis zum 31. Dezember 2000 erteilt.
- Terminal T 9:
- Die Drittabfertigung bei den Diensten, die unter den Nummern 3, 5.1, 5.2 und 5.4 bezüglich des Be- und Entladens des Flugzeugs und der Beförderung des Gepäcks zwischen Abfertigungsgebäude und Flugzeug sowie unter den Nummern 5.5 und 5.6 des Anhangs der Richtlinie aufgeführt sind, wird auf der Grundlage von Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe b) der Richtlinie dem Flughafen vorbehalten.
- Die Zahl der Drittabfertiger und zur Selbstabfertigung berechtigten Nutzer bei den Diensten, die unter der Nummer 2 des Anhangs der Richtlinie aufgeführt sind, wird auf zwei beschränkt. Diese Freistellung wird auf der Grundlage von Artikel 9 Absatz 1 Buchstaben a) und c) der Richtlinie bis zum 1. April 2000 erteilt.
(2) Diese Entscheidung entspricht den Bestimmungen des französischen Erlasses vom 22. Dezember 1998 über die Beschränkung des Marktzugangs bei bestimmten Kategorien von Bodenabfertigungsdiensten am Flughafen Roissy-Charles-de-Gaulle, insbesondere Artikel 4, der besondere Bestimmungen für die von der vorliegenden Freistellung betroffenen Tätigkeiten enthält.
(3) Im übrigen sieht dieselbe Entscheidung hinsichtlich der Beförderung von Fluggästen und Fracht für die Gesamtheit der Terminals CDG 1, CDG 2 und T 9 eine Beschränkung auf drei sich selbst abfertigende Luftverkehrsgesellschaften bei den Diensten der Nummern 3, 4, 5.2, 5.4, 5.5 und 5.6 vor. Diese Beschränkung ist im Rahmen der Anwendung von Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie ausschließlich Angelegenheit des Mitgliedstaats und daher nicht Gegenstand der vorliegenden Entscheidung.
(4) Die Kommission hat gemäß Artikel 9 Absatz 3 der Richtlinie eine Zusammenfassung dieser Mitteilung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften(2) vom 6. März 1999 veröffentlicht und die Betroffenen zur Äußerung aufgefordert.
(5) Gemäß den Bestimmungen von Artikel 9 Absatz 5 der Richtlinie wurde die französische Regierung von der Kommission zum Entwurf der Bewertung der Kommission am 18. und 24. März 1999 angehört. Die französischen Behörden haben in diesem Zusammenhang mit Schreiben vom 19., 25. und 26. März 1999 schriftliche Bemerkungen übermittelt.
Grundlage der Freistellung
(6) Die allgemeinen Bestimmungen für den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste sind in den Artikeln 6 und 7 der Richtlinie enthalten. Sie legen eindeutig den Grundsatz der größtmöglichen Öffnung für die meisten Bodenabfertigungsdienste fest. Für einen Flughafen mit einem Verkehrsaufkommen wie Roissy-Charles-de-Gaulle sieht die Richtlinie die Gewährung des Rechts auf Selbstabfertigung ab dem 1. Januar 1998 und die Öffnung des Markts der Drittabfertigung ab dem 1. Januar 1999 vor. Angesichts der besonderen Situation und Aufgabe eines Flughafens und insbesondere aufgrund der Möglichkeit des Auftretens von Sicherheits-, aber auch Platz- und Kapazitätsproblemen in bestimmten Bereichen der meisten Flughäfen schreibt die Richtlinie jedoch keine uneingeschränkte Marktöffnung vor, sondern verlangt eine Mindestöffnung bei Selbst- und Drittabfertigung für vier Kategorien von Diensten auf der Luftseite, d. h. einem besonders sensiblen Bereich des Flughafens. Dabei handelt es sich um die Vorfelddienste, Gepäckabfertigung, Betankungsdienste und bestimmte Fracht- und Postabfertigungsdienste.
(7) Die Richtlinie 96/67/EG berücksichtigt auch, daß in bestimmten besonders gelagerten Fällen akute Platz- und Kapazitätsprobleme eine Öffnung des Markts in dem vorgesehenen Umfang verhindern können. In solchen Fällen sind befristete Freistellungen möglich, damit der Flughafen die jeweiligen Schwierigkeiten ausräumen kann. Die Freistellungen können jedoch nur in Ausnahmefällen gewährt werden und sollen nicht dazu dienen, den Flughäfen generell eine weitere Anpassungsfrist über die in Artikel 1 der Richtlinie bereits vorgesehene Frist hinaus zu verschaffen.
(8) Freistellungen sind nur aufgrund besonderer Platz- oder Kapazitätsprobleme möglich. Auf dieser Grundlage hat Frankreich, und zwar gemäß Artikel R-216-7 des französischen Zivilluftfahrtgesetzes (Code de l'aviation civile) in der Fassung des Dekrets Nr. 98-7 vom 5. Januar 1998(3), mit der die Richtlinie 96/67/EG in nationales Recht umgesetzt wurde, die besagte Freistellung erteilt.
2. Derzeitige Situation der Bodenabfertigung am Flughafen Roissy-Charles-de-Gaulle
2.1. Anlage des Flughafens
(9) Der Flughafen Roissy-Charles-de-Gaulle ist der derzeit größte Flughafen der Region Paris und rangiert mit einem Verkehrsaufkommen von 38,5 Mio. Fluggästen im Jahr 1998 vor Orly (etwas über 25 Mio. Fluggäste). Der Flughafen umfaßt die zwei Hauptterminals CDG 1 im nördlichen Teil und CDG 2 im südlichen Teil des Flughafens sowie das kleinere Terminal T 9, das bestimmten Charterfluegen vorbehalten ist.
(10) Der Flughafen ist vollständig koordiniert im Sinne von Artikel 2 Buchstabe g) der Verordnung (EG) Nr. 95/93 des Rates(4) über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft, insbesondere aufgrund der knappen Start- und Landebahnkapazität von zur Zeit 84 Flugbewegungen in der Stunde. Die Kapazität wird durch die Anlage zweier neuer Landebahnen im Norden und Süden ab Sommer 1999 (Eröffnung der dritten Landebahn) auf 96 Flugbewegungen in der Stunde und mit Eröffnung der vierten Landebahn auf 120 Flugbewegungen in der Stunde steigen. Vom Flughafen geht jedoch eine erhebliche Lärmbelastung der Anrainer aus, was in letzter Zeit zu Problemen bei der Genehmigung der neuen Landebahnen geführt hat und Verpflichtungen des Betreibers und der französischen Behörden zur Folge hatte, die Bahnen nach Osten zu verlegen, sie nur für Landungen zu nutzen und die Zahl der Flugbewegungen während bestimmter Tageszeiten auf 84 in der Stunde zu beschränken.
(11) Das Verkehrsaufkommen von CDG 2 ist von 28,3 Mio. Fluggästen 1995 auf 38,5 Mio. Fluggäste 1998 und im Terminal T 9 in der gleichen Zeit von 1,2 Mio. auf 1,9 Mio. Fluggäste gestiegen.
(12) Neue Einrichtungen des Terminals CDG 2, die bereits erstellt wurden (das im Frühjahr 1998 in Betrieb genommene Abfertigungsgebäude F 1) oder geplant sind (Eröffnung des Abfertigungsgebäudes F 2 zur Sommerflugplanperiode 1999, des Abfertigungsgebäudes E 1 zur Sommerflugplanperiode 2001, des Abfertigungsgebäudes E 2 zur Sommerflugplanperiode 2003 und der Abfertigungsgebäude E 3, F 3, E 4 und F 4 zwischen 2005 und 2010), sowie die Inbetriebnahme der dritten Landebahn 1999 und der vierten Landebahn 2001 dürften unter technischen Gesichtspunkten eine Steigerung des Verkehrsaufkommens von (durchschnittlich) 6,3 % zwischen 1999 und 2004 zulassen. Die Vorhaben zum Umbau der Terminals CDG 2 und T 9 werden ebenfalls zu einer Erhöhung der Kapazität um mehr als das Doppelte (bezogen auf die Fläche des Terminals T 9) führen.
2.2. Die Bodenabfertigung
(13) Die Bodenabfertigung auf den Pariser Flughäfen Orly und Roissy-Charles-de-Gaulle ist gemäß den Bestimmungen der Richtlinie und der französischen Rechtsvorschriften dem Wettbewerb geöffnet. In zwei Erlassen des Ministeriums für Infrastruktur, Verkehr und Wohnungsbau vom 22. Dezember 1998 wird die Zahl der Dritt- oder Selbstabfertiger für bestimmte Kategorien von Bodenabfertigungsdiensten, die in Artikel 6 Absatz 2 und Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie aufgeführt sind, beschränkt. Diese Dienste sind daher bei Drittabfertigung auszuschreiben. In Roissy-Charles-de-Gaulle sind zur Zeit nur die Beförderung von Fluggästen am Terminal CDG 2 und die Beförderung von Gepäck, die Vorfelddienste und die Fluggastabfertigung am Terminal T 9 über das im Rahmen der Marktöffnung Vorgesehene hinaus beschränkt und damit Gegenstand der Freistellung.
II. DIE VON FRANKREICH GELTEND GEMACHTEN SACHZWÄNGE
(14) Die von der französischen Regierung erteilte Freistellung(5) gründet sich im wesentlichen einerseits auf Platzprobleme, die am Flughafen vorliegen, d. h.
- am Terminal CDG 2:
- derzeitige Organisation der Flotte von 17 "Aerobussen" und 47 herkömmlichen Vorfeldbussen,
- fehlende Flächen zum Abstellen der gesamten Flotte,
- derzeitige Struktur des Terminals und der dort befindlichen Terminalgebäude (A, B, C, D, F 1),
- starke Auslastung der Vorfeldflächen,
- Beeinträchtigung der Betriebswege,
- am Terminal T 9:
- Platzmangel im Terminalgebäude (für die Gepäcksortierung) sowie auf dem Vorfeld, so daß der Bedarf der Beteiligten insgesamt nicht gedeckt werden kann,
und andererseits auf die Folgen einer Marktöffnung des in der Richtlinie vorgesehenen Umfangs, d. h.
- am Terminal CDG 2 aufgrund
- der Höhe der Investitionen und Betriebskosten, wodurch der Flughafenbetreiber Aéroports de Paris (ADP) automatisch oberhalb der Marktpreise läge; selbst unter Berücksichtigung des Qualitätsniveaus ergäbe sich ein ungünstiges Preis/Leistungs-Verhältnis,
- der zunehmenden Schwierigkeit bei der Ersatzteilbeschaffung, was zu einem Anstieg der Unterhaltungskosten führen würde,
- eines fehlenden Zugangs zu allen Arten von Flügen, was eine Einschränkung des Marktzugangs bedeuten würde,
- eines fehlenden Zugangs zu allen Abstellpunkten, was eine Einschränkung des Marktzugangs darstellen würde,
- am Terminal T 9 aufgrund
- der Kapazitätsverringerung im Terminalgebäude und auf dem Vorfeld durch die Baumaßnahmen im Terminalgebäude (Einführung des Gepäckabfertigungssystems "Control Baggage System (CBS)" und Schaffung zusätzlicher Flächen) und auf dem Vorfeld (Errichtung eines Vorfeldgebäudes) und die Öffnung des Markts,
- der physisch nicht möglichen Zulassung eines zweiten Abfertigers bei den Vorfelddiensten (Dienste der Nummern 3 und 5),
- der negativen Auswirkungen der Marktöffnung auf die Qualität der erbrachten Dienstleistungen.
A. Das Terminal CDG 2
(15) Das Terminal CDG 2 umfaßt zur Zeit fünf Terminalgebäude (A, B, C, D und F 1) und ermöglicht die Abfertigung von 24,5 Mio. Fluggästen, d. h. 70 % des Verkehrsaufkommens des Flughafens, was 247400 Flugbewegungen im Jahr entspricht(6). Dieses Terminal nimmt den Verkehr von Air France, die hauptsächlich die Terminalgebäude C und F 1 nutzt, sowie fast 30 weiterer Luftverkehrsgesellschaften auf. Am Terminal CDG 2 sind 45 bis 50 % aller Positionen Andockpositionen, was im Vergleich zum Terminal CDG 1 (mit 93 % Andockpositionen) wenig ist. Die Zahl der Flugzeuge auf Außenpositionen sowie die große Zahl kleinerer Flugzeuge, die den Flughafen aufgrund seiner Drehkreuzfunktion für Air France nutzen, führen dazu, daß am Flughafen zahlreiche Fluggastbeförderungen erfolgen. Diese Kategorie von Abfertigungsdiensten, die Beförderung von Fluggästen zwischen dem Flugzeug und dem Terminalgebäude (Teil von Nummer 5.4 des Anhangs der Richtlinie), ist Gegenstand der Freistellung bezüglich des Terminals CDG 2.
A.1. Die Fluggastbeförderung
(16) Die Beförderung der Fluggäste von den Außenpositionen erfolgt
- mit 47 herkömmlichen Vorfeldbussen, die zwischen dem Flugzeug und den Ankunfts- oder Abflughallen (je eine pro Terminalgebäude) pendeln,
- mit 15 Vorfeldbussen mit Hubkabine (zuzüglich zweier Busse als Wartungsreserve), mit dem die Fluggäste direkt an der Flugzeugtür bzw. im ersten Stock der Terminalgebäude ein- und aussteigen können. Diese "Aerobusse", die bei Errichtung des Terminals beschafft wurden und für diese Art des Betriebs ausgelegt sind, ermöglichen zum einen den Verzicht auf Fluggasttreppen am Flugzeug und zum anderen eine sichere Beförderung der Fluggäste bei jedem Wetter. Andererseits ist das System schwierig zu handhaben, verursacht hohe Kosten und erfordert überbreite Fahrwege sowie besonders geschulte Fahrer. Vorfeldbusse dieser Art werden derzeit nur am Terminal CDG 2 und aufgrund der Klimabedingungen auf einigen nordamerikanischen Flughäfen, z. B. Montreal, eingesetzt; die Produktion der Busse wurde für die in Paris verwendeten Fahrzeugquerschnitte mittlerweile eingestellt.
(17) Mit Aerobussen werden 54 % der Fluggäste auf Außenpositionen am Terminal CDG 2 befördert, was 38 % der Flugzeugbewegungen dieses Terminals entspricht. Vorrang wird der Beförderung von Fluggästen auf Langstreckenfluegen eingeräumt.
(18) Die Beförderung erfolgt
- bei Aerobussen durch Personal des Flughafens, das besonders für diese Fahrzeuge ausgebildet wurde,
- bei den herkömmlichen Vorfeldbussen durch einen Subunternehmer des Flughafens im Rahmen eines ausgeschriebenen Auftrags.
(19) Die Vorfeldbusse beider Arten werden von derselben Leitstelle eingesetzt. Da zu bestimmten Tageszeiten keine Flugsteige frei sind, muß der Flughafen die Beförderungsmittel an dieser Stelle vollständig koordinieren.
(20) Seit dem 1. Januar 1999 hat sich ADP bei der Beförderung der Fluggäste sowohl auf dem Flughafen Orly als auch in Roissy-Charles-de-Gaulle, ausgenommen am Terminal CDG 2, das Gegenstand der Freistellung ist, vom Markt zurückgezogen. Auch hier beabsichtigt ADP, nach Ablauf der Freistellungsfrist nicht mehr als Abfertiger tätig zu werden.
(21) Abgesehen von der großen Schwierigkeit, neue Aerobusse zu beschaffen, und der in nächster Zukunft zu erwartenden Marktschrumpfung aufgrund eines wesentlich größeren Anteils von Andockpositionen führen die französischen Behörden Platzprobleme beim Abstellen der Fahrzeuge, Kapazitätsprobleme beim Ein- und Aussteigen und Probleme aufgrund der Auslastung der Verkehrsflächen an.
A.2. Abstellen von Gerät
(22) Nach Angaben der französischen Behörden befindet sich derzeit die einzige Abstellfläche mit einer Größe von 1054 m2 an der Aerobus-Werkstatt. Diese liegt im Zentralabschnitt auf der Nordseite des Terminals, so daß die Fahrzeuge die Flugzeugrollwege kreuzen müssen. Da diese Fläche außerdem von der zentralen Leitstelle und vom Fahreraufenthaltsraum im Terminalgebäude A entfernt liegt, kann dieser Platz nur für das längerfristige Abstellen (über Nacht) genutzt werden, nicht aber zum Abstellen während der Wartezeiten.
(23) Auf dieser Abstellfläche können theoretisch, d. h. bei Berücksichtigung nur der Fahrzeugstellfläche, 30 herkömmliche Vorfeldbusse und zwei Aerobusse geparkt werden, die in der Werkstatt gewartet werden.
(24) Die anderen Fahrzeuge, sowohl die im Einsatz befindlichen Aerobusse als auch die 17 herkömmlichen Vorfeldbusse, werden entlang der Verkehrsflächen und des an den Terminalgebäuden vorbeiführenden Betriebswegs in Höhe der Terminalgebäude A, B und gelegentlich D abgestellt, was zum Teil nur unter Bedingungen möglich ist, die an die Grenze des unter Sicherheitsaspekten Zulässigen heranreichen.
(25) Bei Berücksichtigung der Stellfläche der Aerobusse (77 m2) und der herkömmlichen Vorfeldbusse (30 m2) sowie der mindestens erforderlichen Manövrierabstände, die bei den Aerobussen schätzungsweise 2 m und bei den herkömmlichen Vorfeldbussen schätzungsweise 1 m betragen, ergibt sich ein Bedarf an Bewegungsfläche von 137 m2 bzw. 42 m2 je Fahrzeug, so daß für das Abstellen der Fahrzeuge insgesamt eine Fläche von schätzungsweise 4303 m2 am Terminal CDG 2 benötigt wird.
(26) Der fehlende Abstellplatz kann daher für die restlichen 17 herkömmlichen Vorfeldbusse und die 15 Aerobusse mit 1665 m2 (reine Stellfläche) veranschlagt werden, entsprechend einer Fläche von 2769 m2 bei Berücksichtigung der mindestens zum Manövrieren benötigten Fläche ("Bewegungsfläche"). Da der Abstellplatz an der Werkstatt weit entfernt ist und nur für das längerfristige Abstellen in Frage kommt, ist nach Auffassung des Flughafens aufgrund der betrieblichen Erfordernisse beim Abstellen unter Einhaltung der üblichen Sicherheitsbedingungen eine Fläche von mehr als 4000 m2 erforderlich.
A.3. Ein- und Aussteigekapazität
(27) Das Ein- und Aussteigen der Fluggäste am Terminal erfolgt
- bei den Aerobussen
durch Doppeltüren an den Flugsteigfingern auf Gebäudeebene +1 dank der Möglichkeit, die Kabine des Busses anzuheben;
- bei den herkömmlichen Vorfeldbussen
- entweder über besondere Säle auf Gebäudeebene 0 (ein Saal je Terminalgebäude)
- oder am Fuß der Treppen an den Flugsteigfingern; dies ist jedoch sowohl dem Fluggastkomfort als auch der Sicherheit auf den Vorfeldverkehrsflächen abträglich.
(28) Am Terminalgebäude C können für abreisende Fluggäste nur Aerobusse eingesetzt werden, so daß herkömmliche Vorfeldbusse nicht für die Abfertigung abgehender Flüge verwendet werden können.
(29) Zum zweiten hängt es wesentlich von dem abzufertigenden Flugzeugtyp und vom Zeitpunkt der Abfertigung ab, ob ein Aerobus oder ein herkömmlicher Vorfeldbus eingesetzt wird; wegen häufiger. kurzfristiger Änderungen der Flugzeugabstellpositionen ist eine vollständige und zentrale Koordinierung des Vorfeldbuseinsatzes erforderlich, solange hier zwei verschiedene Transportmittel genutzt werden. Diese Koordinierung erfolgt zentral, um jederzeit eine optimale Nutzung der vorhandenen Kapazitäten sowohl am Terminalgebäude als auch auf den Außenpositionen zu gewährleisten.
A.4. Belegung der Vorfeldflächen
(30) Aus den Unterlagen der französischen Behörden geht hervor, daß bei Berücksichtigung der verfügbaren Flächen und der beteiligten Fahrzeuge, gemessen in Verkehrseinheiten, für die zur Fluggastbeförderung auf dem Vorfeld eingesetzten Fahrzeuge am Terminal CDG 1 eine 1,6mal größere Bewegungs- und Stellfläche als am Terminal CDG 2 zur Verfügung steht. Dies liegt an der Größe der vorhandenen Flächen, den eingesetzten Fahrzeugtypen (keine Aerobusse, sondern herkömmliche Vorfeldbusse und Gelenkbusse am Terminal CDG 1(7)) und am geringeren Fahrzeugbedarf am Terminal CDG 1, weil dort mehr Andockpositionen vorhanden sind.
(31) Außerdem zeigt sich bei einem Vergleich der Flächen und Betriebswege(8) zwischen beiden Terminals, daß die Bedingungen am Terminal CDG 2 erheblich schlechter sind als am Terminal CDG 1 (um das 1,1fache größere Belegung), selbst wenn dabei für beide Terminals eine gleiche Dichte des Abfertigungsgeräts unterstellt wird, was aber nicht der Realität entspricht, weil die größere Zahl von Andockpositionen am Terminal CDG 1 die Einsparung bestimmter Geräte ermöglicht.
(32) Dem vorgelegten Bericht zufolge ist eine Erweiterung der Abstellflächen nicht möglich, weil im Norden Rollwege gekreuzt werden und die Kontrollzone angrenzt und im Süden Rollwege und die Start- und Landebahnen liegen.
(33) Im Westen besteht ein ähnliches Problem; aufgrund des Satelliten des Terminalgebäudes A. Lediglich im Osten scheint ein Ausbau möglich. Allerdings wäre es wegen des Baubereichs der Terminalgebäude F und E erforderlich, die Abstellfläche hinter diesem Bereich ("Zone Grand Large") zu verlegen. Eine Abstellfläche in diesem Teil des Flughafens könnte aber nur genutzt werden, um die Fahrzeuge nachts abzustellen oder nicht benötigte Busse aufzunehmen, weil die Einsatzzentrale und die Aufenthaltsräume zu weit entfernt sind, was insbesondere eine Beförderung der Fahrer zu den Bussen voraussetzen würde und nicht mit den Anforderungen an die Verfügbarkeit des Busdienstes vereinbar wäre.
(34) Aus dem Bericht geht hervor, daß das Abstellen von Fahrzeugen entlang der Terminalgebäude oder an den Flugzeugparkpositionen bereits bei einem Abfertiger nicht zufriedenstellend ist, da sich nicht nur beim Abstellen von Gerät an den Andockpositionen, sondern auch beim Verkehr in diesem Bereich Probleme ergeben, besonders zu den Spitzenverkehrszeiten an diesem Air-France-Drehkreuz. Die Öffnung des Markts für Bodenabfertigungsdienste bei den anderen luftseitigen Diensten führt dazu, daß in diesem Bereich noch weniger Flächen verfügbar sind und sich das Problem verschärft. Nach dem vorgelegten Bericht scheint die Zulassung weiterer Abfertiger bei der Fluggastbeförderung zur Zeit somit nicht möglich.
(35) Eine Erweiterung der Abstellllächen kann daher den vorgelegten Unterlagen zufolge nur hinter dem Baubereich des Terminalgebäudes F erfolgen. Der jetzige Abstellplatz an der Werkstatt kann über die reservierte Zone hinaus nicht vergrößert werden, und das Abstellen von Fahrzeugen des Terminals CDG 2 auf Flächen der Terminals CDG 1 und T 9 scheidet aus betrieblichen Gründen wegen der Entfernung aus.
B. Das Terminal T 9
(36) Das östlich des Terminals CDG 1 und nördlich des Businessparks gelegene Terminal T 9 wurde endgültig 1991 zur Aufnahme des Charterverkehrs hergerichtet. Es ist für die Verkehrsspitzen in der Sommersaison ausgelegt, die von den provisorischen Einrichtungen am Flughafen Orly und den dort neu geschaffenen Anlagen nicht mehr bewältigt werden konnten.
(37) Das Terminal T 9 weist folgende Besonderheiten auf:
- Es ist von der Größe her nicht mit den Terminals CDG 1 und CDG 2 vergleichbar, in denen im Jahr 1997 9,7 bzw. 24,1 Mio. Fluggäste abgefertigt wurden, während das Terminal T 9 nur von 1,5 Mio. Fluggästen genutzt wurde.
- Es wird ausschließlich vom Charterverkehr genutzt, was zur Folge hat, daß ein Drittel des jährlichen Verkehrsaufkommens allein auf die Monate Juli und August entfällt und die Hälfte des wöchentlichen Verkehrs am Wochenende abgewickelt wird.
- Bis vor kurzem verfügte das Terminal zum Teil nur über behelfsmäßige Räumlichkeiten (Bürocontainer), was für die Nutzung gegenüber den anderen Terminals von Nachteil war.
(38) Seit mehreren Jahren werden die Besatzungsdienste (Nummern 1 und 9), der "Walkout" (Nummer 5.3), das Catering (Nummer 11) und die Beladung mit Borddienstmaterial (Nummer 5.7), die Reinigungsdienste (Nummer 6), die Betankungsdienste (Nummer 7) sowie die Stationswartungsdienste (Nummer 8) bereits von mehreren Drittabfertigern erbracht. Außerdem fertigt sich eine Luftverkehrsgesellschaft bereits bei luftseitigen Tätigkeiten, die von der Freistellung (Nummer 5) erfaßt sind, sowie bei der Betankung selbst ab. Seit dem 1. Januar sind alle Tätigkeiten, ausgenommen die von der Freistellung erfaßten, gemäß den Bestimmungen der Richtlinie und der französischen Rechtsvorschrift zu deren Umsetzung dem Wettbewerb geöffnet.
(39) In dem von den französischen Behörden vorgelegten Bericht wird ein seit mehreren Jahren andauernder gravierender Platzmangel an diesem Terminal herausgestellt, der eine Folge des starken Wachstums des Charterverkehrs auf diesem Flughafen ist. Dieses Wachstum hat rasch zu einer Auslastung der Infrastruktur geführt, die eine ordnungsgemäße Abfertigung der Fluggäste unmöglich macht. Die Bereitstellung weiterer Flächen zur Erhöhung dez Terminalkapazität würde während der Bauzeit zusätzliche Platzprobleme verursachen.
(40) Diese vorübergehenden Sachzwänge, die während der laufenden Bauarbeiten gegeben sind, liegen der Freistellung für das Terminal T 9 hinsichtlich der Fluggastabfertigung (Nummer 2 des Anhangs der Richtlinie), der Gepäckabfertigung (Nummer 3) und der Vorfelddienste (Nummer 5, ausgenommen Nummer 5.3 betreffend die Kommunikation zwischen dem Flugzeug und dem Dienstleister) zugrunde.
B.1. Auslastung der vorhandenen Einrichtungen
(41) Das Terminal T 9, das einfach konzipiert und mit umfangreichen Warteflächen ausgestattet war, um den Anforderungen des Charterverkehrs zu genügen (Gruppen, lange Warteschlangen beim Einsteigen, zahlreiche Begleitpersonen), hat mit dem starken Wachstum im Nichtlinienverkehr auf den Pariser Flughäfen (3,5 Mio. Fluggäste im Jahr 1990, bereits 4,2 Mio. im Jahr 1996) kaum Schritt halten können, so daß als Ausweichmaßnahme mehr als 55000 Fluggäste in anderen Terminals abgefertigt werden mußten.
(42) Nach den vorgelegten Unterlagen rührt das Problem im wesentlichen daher, daß sich der Verkehr auf die Sommermonate konzentriert. Die Verkehrsspitzenvorhersagen, die auf der 25. Verkehrsspitzenstunde beruhen, belegen eine vollständige Auslastung der Einrichtungen. Die Auslastung der Einrichtungen während der Sommerflugplanperiode führt zu zahlreichen Problemen, besonders an Wochenenden, wenn zu bestimmten Zeiten nicht alle Fluggäste aufgenommen werden können.
(43) Die Flughafenbehörden haben beschlossen, das Terminal zu erweitern, um mit dem Verkehrswachstum Schritt zu halten. Ein erster Bauabschnitt wurde 1997 begonnen, Ende April 1998 wurde im Hinblick auf den zu bewältigenden Ansturm anläßlich der Fußballweltmeisterschaft eine zusätzliche Halle eröffnet. Ein zweiter Bauabschnitt schloß sich an, in dem die verfügbaren Flächen vergrößert werden sollten, um den Auswirkungen der Richtlinie Rechnung zu tragen. Im übrigen hat der Umzug der Gesellschaft Star Airlines zum Terminal CDG 1 zu einer vorübergehenden Entspannung der Lage geführt.
(44) Seit April 1998 wurde das alte Terminal zur Abflughalle umgebaut, während die neue Halle ausschließlich für ankommende Flüge genutzt wird. In der Abflughalle sind im internationalen Bereich zu den 20 Abfertigungsschaltern (und zwei Sonderschaltern) 14 Schalter hinzugekommen damit kann auch, der Schengen-Verkehr abgefertigt werden, der seit einigen Jahren regelmäßig wächst. Dieses Wachstum zwingt den Flughafen zur Schaffung besonderer Einrichtungen, insbesondere für abfliegende Fluggäste, um das Qualitätsniveau bei der Fluggastabfertigung zu wahren.
(45) Der Platzmangel hat den Flughafen auch dazu veranlaßt, für eine Fläche von rund 800 m2 (davon 700 m2 luftseitig) auf behelfsmäßige Räumlichkeiten (Bürocontainer) zurückzugreifen, durch die über 46 % des Flächenbedarfs für Büros und Aufenthaltsräume sowie die Leitstelle der Vorfeldbusse für die Fluggastbeförderung gedeckt werden.
(46) Die fehlende Fläche wird von den Flughafenbehörden auf derzeit 1600 m2 geschätzt.
(47) Nach den bislang durchgeführten Bauarbeiten machen die für die entsprechenden Tätigkeiten vorgesehenen Flächen auf der Landseite 600 m2 (davon 500 m2 für die Abfertigung) und auf der Luftseite 700 m2 (davon 600 m2 für die Abfertigung) aus.
(48) In dem nunmehr abgeschlossenen ersten Bauabschnitt wurden somit die Voraussetzungen für die Abwicklung des Verkehrsaufkommens geschaffen, indem Abfertigungsschalter, Gepäckförderbänder und Abflugsäle eingerichtet wurden. Im zweiten Bauabschnitt, der sich über den Zeitraum der Freistellung erstreckt, sollen die für die Tätigkeit der Dritt- und Selbstabfertiger nötigen Flächen bereitgestellt werden.
(49) Für die Gepäckabfertigung verfügt das Terminal T 9 seit Juni 1997 über ein Gepäckkontrollsystem, das 100 % des aufgegebenen Gepäcks erfaßt. Die Bauarbeiten, mit denen das Kontrollsystem ab dem Umbau des Terminals auf alle Abflugeinrichtungen ausgedehnt werden soll, insbesondere an der "Südfassade" hinter den 14 neuen Abfertigungsschaltern, erfordern eine teilweise Stillegung der Flächen entlang der Südfassade der Abflughalle, was sowohl zu Platzmangel als auch zu Verkehrsproblemen in diesem Bereich führt, so daß nach Angaben der französischen Behörden während der das ganze Jahr 1999 über andauernden Bauarbeiten kein weiterer Abfertiger zugelassen werden kann.
III. ÄUSSERUNGEN DER BETROFFENEN
(50) Der Kommission sind nach Veröffentlichung des zusammengefaßten Antrags der französischen Behörden auf Genehmigung der Freistellungsentscheidung keine Äußerungen Betroffener zugegangen.
IV. BEWERTUNG DER FREISTELLUNG ANHAND DER BESTIMMUNGEN DER RICHTLINIE 96/67/EG
1. Die geltenden Vorschriften für die Bodenabfertigung
1.1. Die Möglichkeiten der Begrenzung des Marktzugangs
(51) In der Richtlinie 96/67/EG ist eine differenzierte Marktöffnung vorgesehen, bei der sowohl die Weise, in der die Bodenabfertigung gewäahrleistet wird (Selbst- oder Drittabfertigung), als auch das Verkehrsaufkommen auf dem Flughafen maßgeblich sind.
(52) Die allgemeinen Bestimmungen für die Ausübung der Selbstabfertigung und der Drittabfertigung bei den in der Mitteilung der französischen Behörden genannten Dienstleistungskategorien sind in den Artikeln 6 und 7 der Richtlinie festgelegt. Diese Bestimmungen wurden in Artikel 1 des französischen Dekrets vom 5. Januar 1998 zur Änderung des französischen Luftverkehrsgesetzes, mit dem die Richtlinie umgesetzt wurde, übernommen. Nach den Bestimmungen der Richtlinie kann der Mitgliedstaat den Marktzugang bei bestimmten Kategorien von Bodenabfertigungsdiensten, die unter den Nummern 3, 4, 5 und 7 des Anhangs der Richtlinie aufgeführt sind, auf ein Minimum von zwei Dienstleistern oder Selbstabfertigern begrenzen.
(53) Wenn jedoch besondere Platz- oder Kapazitätsgründe, insbesondere im Zusammenhang mit der Verkehrsdichte und dem Grad der Nutzung der Flächen, die Zulassung eines weiteren Drittabfertigers und/oder die Zulassung der Selbstabfertigung in dem von der Richtlinie vorgesehenen Umfang nicht ermöglichen, so kann der betreffende Mitgliedstaat gemäß Artikel 9 die Drittabfertigung beschränken oder einem einzigen Abfertiger vorbehalten und/oder die Selbstabfertigung untersagen oder auf einen einzigen Nutzer beschränken.
(54) Nach Artikel 9 Absatz 2 muß jedoch eine derartige Freistellung
- den Dienst oder die Dienste, für den/die eine Freistellung gewährt wird, und die für diese Entscheidung maßgeblichen Platz- oder Kapazitätsprobleme nennen;
- einen Plan mit geeigneten Maßnahmen umfassen, mit denen diesen Schwierigkeiten abgeholfen werden soll.
(55) Außerdem darf die Freistellung nach Artikel 9 Absatz 2 nicht
- die Ziele der Richtlinie in unangemessener Weise beeinträchtigen;
- zu Wettbewerbsverzerrungen führen;
- über das erforderliche Maß hinausgehen.
(56) Die Kommission hat in ihren Entscheidungen vom 14. Januar 1998 zu den Flughäfen Frankfurt und Düsseldorf(9) darauf hingewiesen, daß das Hauptziel der Richtlinie darin besteht, den Zugang zu Bodenabfertigungsdiensten zu liberalisieren. Dritten auferlegte Begrenzungen führen zu Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit dieser Dritten. Wie bei staatlichen Maßnahmen, die die Dienstleistungsfreiheit beschränken(10), muß die Anwendung von Maßnahmen, die dazu führen, die Aktivitäten eines Dienstleisters oder eines Nutzers, der sich selbst abfertigen will, auszuschließen oder zu verhindern, selbst wenn sie ohne Unterscheidung nach der Nationalität der inländischen Dienstleister und Nutzer und jener aus anderen Mitgliedstaaten ergehen, "geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihnen angestrebten Ziels zu gewährleisten, und darf nicht über das zur Erreichung dieses Ziels Erforderliche hinausgehen; das gleiche Ergebnis darf mit anderen Worten nicht durch weniger einschneidende Regelungen erreichbar sein"(11).
(57) Es ist anhand dieser Grundsätze der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit zu prüfen, ob die einschlägigen innenstaatlichen Rechtsvorschriften (der Erlaß vom 22. Dezember 1998 über die Beschränkung des Marktzugangs bei bestimmten Kategorien von Bodenabfertigungsdiensten am Flughafen Roissy-Charles-de-Gaulle) Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit umfassen, und falls ja, ob diese durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses(12) gerechtfertigt sind.
1.2. Das Verfahren
(58) Wie in den verschiedenen Entscheidungen(13) über die Anwendung von Artikel 9 der Richtlinie ausgeführt wurde, hat sich die Prüfung der Kommission auf folgende Punkte zu erstrecken:
- das Vorhandensein und den Umfang der Sachzwänge, die die Freistellung rechtfertigen und eine Marktöffnung in dem von der Richtlinie vorgesehenen Umfang verhindern, wobei ausschließlich Platz- und Kapazitätsprobleme zu berücksichtigen sind;
- den zur Überwindung der Sachzwänge geeigneten Maßnahmenplan, der glaubwürdig sein muß, nicht an Bedingungen geknüpft sein darf und einen entsprechenden Zeitplan für die Durchführung der Maßnahmen umfassen muß;
- die Einhaltung der Grundsätze von Artikel 9 Absatz 2 der Richtlinie hinsichtlich der Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen und der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme.
(59) Freistellungen sollen nicht dazu dienen, den Flughäfen generell eine weitere Anpassungsfrist über die in Artikel 1 der Richtlinie bereits vorgesehene Frist hinaus zu verschaffen. Sie sollen es den Flughäfen ermöglichen, die jeweiligen Sachzwänge auszuräumen, die ihnen eine Marktöffnung erschweren. Alle Freistellungen sind daher anhand der spezifischen Sachzwänge zu prüHufen, die geltend gemacht werden, um die Unmöglichkeit einer Marktöffnung innerhalb der vorgesehenen Fristen zu begründen. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes sind Ausnahmen außerdem stets eng auszulegen, und der Umfang einer Freistellung ist unter Berücksichtigung der Zielsetzung der in Frage stehenden Maßnahme zu bestimmen(14). Die Freistellung ist vor dem Hintergrund dieser Erwägungen zu prüfen.
(60) Die Kommission hat gemäß Artikel 9 Absatz 4 die angeführten Platz- und Kapazitätsprobleme eingehend untersucht und die Angemessenheit der in diesem Zusammenhang getroffenen Entscheidung der französischen Behörden sowie die Maßnahmen zur Beseitigung dieser Probleme ausführlich geprüft. Sie stützte sich dabei insbesondere auf die von den französischen Behörden vorgelegten Unterlagen und ihre Ortsbesichtigung des Flughafens Roissy-Charles-de-Gaulle nach der Notifizierung der französischen Behörden sowie auf ein von ihr in Auftrag gegebenes technisches Gutachten der Gesellschaft AEROTEC Aviation Ground Handling & Management Consultants. Die Schlußfolgerungen dieses technischen Gutachtens mit dem Titel "Access to Aircraft Ground Handling Market at Community Airports - Paris (CDG)" wurden der Kommission im März 1999 übermittelt. Die Kommission hat auch die Äußerungen des Unternehmens Aéroports de Paris und der französischen Behörden zu der vorliegenden Bewertung berücksichtigt, die von den französischen Behörden am 19., 25. und 26. März 1999 mitgeteilt wurden.
2. Prüfung der von den französischen Behörden geltend gemachten Sachzwänge
(61) Die Freistellung betrifft unterschiedliche Kategorien von Abfertigungsdiensten in zwei verschiedenen Terminals, die weder hinsichtlich ihrer Lage noch ihrer Größe oder der dort abgewickelten Verkehrsarten vergleichbar sind. Daher ist der Sachverhalt getrennt zu prüfen.
(62) Die französischen Behörden führen jedoch allgemein aus, daß die Kapazität und Verfügbarkeit auf der Ebene des Flughafens insgesamt nicht die Platzprobleme beim Abstellen bestimmter Abfertigungsgeräte an gewissen Stellen des Flughafens verdecken darf. Dieses Gerät muß zwangsweise in der Nähe der Betriebsflächen, auf denen es benötigt wird, abgestellt werden.
(63) Es liegt auf der Hand, daß Flächen für Abfertigungsgerät und Abfertigungstätigkeiten nach Möglichkeit vorrangig in der Nähe der Flugzeugpositionen zu suchen sind, d. h. in der Nähe der Terminalgebäude. Gleichwohl handelt es sich dabei nur um eine vorrangig anzustrebende Lösung. Nach den Bestimmungen der Richtlinie haben die Behörden des Mitgliedstaats nachzuweisen, daß eine Marktöffnung im vorgeschriebenen Umfang unmöglich ist. Der Mitgliedstaat hat dabei nachzuweisen, daß Platz fehlt, auf dem das Gerät für die beabsichtigten Tätigkeiten abgestellt werden kann, ohne ausdrücklich Qualitätskriterien für die Abstellplätze festzulegen, solange die Funktion des Flughafens nicht beeinträchtigt wird.
Terminal CDG 2
(64) Bei dem Ortstermin der Kommissionsdienststellen und in dem in ihrem Auftrag erstellten Gutachten wurde bestätigt, daß am Terminal CDG 2 zwei Arten der Fluggastbeförderung praktiziert werden: mit Aerobussen ("Mobile Lounge") und mit herkömmlichen Vorfeldbussen und Gelenkbussen. Grundsätzlich sind die beiden Arten der Beförderung unter betrieblichen Gesichtspunkten austauschbar. Wie bereits ausgeführt, unterscheiden sich die drei Bustypen in ihrem Aufbau und hinsichtlich des Antriebs (der Aerobus wird elektrisch angetrieben). Allerdings ist nicht an allen Ankunftspositionen (Flugsteigen) der Einsatz von sowohl Aerobussen als auch herkömmlichen Vorfeldbussen möglich. Zur Zeit können Aerobusse an 23 Flugsteigen Fluggäste aufnehmen und aussteigen lassen, während die (ausschließliche) Aufnahme von Fluggästen mit herkömmlichen Vorfeldbussen an 18 Fluggastbrücken-Positionen erfolgt. Für ankommende Fluggäste nutzt ADP fünf besondere Ankunftssäle.
(65) Demgegenüber können abfliegende und ankommende Fluggäste am Terminalgebäude C nicht ausschließlich mit herkömmlichen Vorfeldbussen befördert werden. Wie bereits ausgeführt (siehe Randnummer 28 der vorliegenden Entscheidung) können an diesem Terminalgebäude für abreisende Fluggäste nur Aerobusse eingesetzt werden. Das Gebäude verfügt ausschließlich über Fluggastbrücken und nicht über Türen und Treppen, über die die Fluggäste herkömmliche Vorfeldbusse erreichen könnten. Die Auslegung dieses Terminalgebäudes weist eine technische Besonderheit auf, aufgrund deren die Nutzung herkömmlicher Vorfeldbusse zur Beförderung der Fluggäste zwischen Abfertigungsgebäude und Flugzeug derzeit unmöglich ist, so daß zwangsläufig Aerobusse für abreisende Fluggäste benutzt werden müssen. Die Beförderung ankommender Fluggäste kann dagegen mit herkömmlichen Vorfeldbussen erfolgen, und die Fluggäste können auf Ebene 0 in Höhe der Ankunftshalle aussteigen. Diese Tatsache stellt somit eine erhebliche Kapazitätsbeschränkung dar, die das Tätigwerden eines Dritt- oder Selbstabfertigers ausschließt, solange die Auslegung des Terminalgebäudes nicht dahin gehend geändert wird, daß Busse aller Art für die Fluggastbeförderung eingesetzt werden körnen.
(66) Hinsichtlich der anderen Terminalgebäude am Terminal CDG 2 ist zwar festzustellen, daß es am Terminal ausgeprägte Verkehrsspitzen gibt, doch haben die französischen Behörden nicht nachweisen können, daß der gesamte verfügbare Platz genutzt wird. Zum einen führen die Behörden aus, daß die verfügbaren Flächen (1054 m2) nur einen Teil des Gesamtbedarfs (4303 m2) deckten. Zum anderen geben sie an, daß bereits 1999 acht Aerobusse wegfallen und 27 herkömmliche Vorfeldbusse zu den vorhandenen 47 hinzukämen. Der Wegfall von acht Aerobussen entspricht einer Zunahme der verfügbaren Bewegungsfläche von 1096 m2 (8 x 137 m2), während die zusätzlichen herkömmlichen Busse einen Platzbedarf (Bewegungsfläche) von 1134 m2 (27 x 42 m2) haben. Die französischen Behörden haben jedoch nicht dargelegt, wie sie die zusätzlichen Fahrzeuge (längerfristig oder kurzzeitig) abstellen wollen.
(67) Die französischen Behörden tragen vor, daß es wegen des Air-France-Drehkreuzbetriebs an diesem Terminal und aufgzund der Verringerung der Zahl an Aerobussen erforderlich ist, die Fluggastbeförderung mit zusätzlichen herkömmlichen Bussen durchzuführen, was eine zentrale Koordinierung erfordert, um die nötige Flexibilität (Änderungen der Betriebsabläufe in letzter Minute) und die Qualität der erbrachten Dienstleistung zu gewährleisten. Die Zulassung eines anderen Abfertigers erlaube eine derartige Koordinierung nicht. Auch bei Berücksichtigung einer im Interesse einer größeren betrieblichen Effizienz erforderlichen Koordinierung, insbesondere bei Verspätungen und/oder Änderungen in letzter Minute, hat der Flughafen mit geeigneten Mitteln eine straffe Lenkung des Buseinsatzes sicherzustellen, um Beeinträchtigungen des Betriebs auf den Vorfeldverkehrsflächen zu vermeiden. Eine solche Einsatzlenkung findet auf den Flughäfen, die bereits dem Wettbewerb geöffnet sind, statt und ergibt sich aus dem üblichen Recht des Flughafens, die Geschäfte zu führen und Aufsicht auszuüben, wozu auch die Möglichkeit gehört, allen am Flughafen tätigen Dritt- und Selbstabfertigern im Interesse der reibungslosen Funktion des Systems Regeln aufzuerlegen. Die französischen Behörden haben nicht nachgewiesen, daß das Tätigwerden nur eines Abfertigers im Terminalgebäude C nicht mit dem reibungslosen Funktionieren des Systems am gesamten Terminal vereinbar ist und daß eine solche Koordinierung im Fall der Öffnung des Markts für Bodenabfertigungsdienste in den anderen Gebäuden dieses Terminals nicht durchführbar ist.
(68) Die französischen Behörden tragen des weiteren vor, daß Selbstabfertiger und Drittabfertiger für die Fluggastbeförderung keine Aerobusse, sondern ausschließlich herkömmliche Vorfeldbusse einsetzen würden, da Aerobusse nicht mehr hergestellt werden, was für ADP schwerwiegende Folgen hätte (Anstieg der Kosten des Unterhalts der Aerobusse). Dieses Argument ist abzulehnen: Erstens erklärt es weder den Mangel an Abstellflächen noch eine unlösbare Verknüpfung mit der Auslastung der Verkehrsflächen und Betriebswege. Zweitens wirkt es sich in keiner Weise auf die Kapazität der Fluggastabfertigung aus. Wie bereits ausgeführt wurde, ist Artikel 9 eng und unter Berücksichtigung der Zielsetzung der in Frage stehenden Maßnahme auszulegen. Unter Berücksichtigung des Ziels der Richtlinie können nur die in Artikel 9 genanten Sachzwänge, die selbst die Anwendung der Richtlinie behindern, eine Freistellung rechtfertigen. Die Unmöglichkeit der Marktöffnung muß sich aus einer Tatsache ergeben, die von demjenigen, der sie geltend macht, unabhängig ist. ADP zufolge ist es aber nicht allein der Platzmangel selbst, der die Zulassung neuer Abfertiger am Terminal CDG 2 verhindert, sondern eher die Tatsache, daß das Tätigwerden eines neuen Abfertigers zu einem Anstieg der Kosten des Unterhalts der Aerobusse führt.
(69) Bei dem Ortstermin der Kommissionsdienststellen und in dem in ihrem Auftrag erstellten Gutachten wurde bestätigt, daß die Busse (Aerobusse und herkömmliche Vorfeldbusse) nicht notwendigerweise neben dem Terminalgebäude abgestellt werden müssen, das von ihnen bedient wird. Auf vielen Flughäfen, beispielsweise London-Heathrow, nutzen die Busse Flächen für das längerfristige Parken am Rand des Flughafens und werden nach Bedarf der Nutzer und/oder Drittabfertiger eingesetzt. Wird diese Kapazität effizient genutzt, brauchen die Busse nur während der Zeit abgestellt zu werden, in der sie nicht in Betrieb sind. Diese Busse köHonnten insbesondere östlich der jetzigen Bauzone in Höhe der Abstellflächen der künftigen Terminalgebäude F 3, E 3, F 4 und E 4, die erst zwischen 2005 und 2010 in Betrieb genommen werden, abgestellt werden.
Das Tätigwerden eines Dritt- oder Selbstabfertigers würde die Abfertigungskapazität des Terminals nicht beeinträchtigen. Zur Zeit sind 23 Positionen mit Fluggastbrücken und nur 14 jederzeit einsetzbare Aerobusse vorhanden. Das angeführte Argument unterstreicht nur die wirtschaftlichen Folgen, die das Tätigwerden eines Dritt- oder Selbstabfertigers für ADP hätte; es bestehen keine Bedenken bezüglich einer Einschränkung der Nutzung von Flächen (an Andock- und Außenpositionen), die zu schwerwiegenden betrieblichen Störungen führen und die Abfertigungskapazität des Terminals beeinträchtigen würde. Nach den Unterlagen können 18 der 23 Positionen mit Fluggastbrücken nur zum Aufnehmen von Fluggästen genutzt werden, das Aussteigen erfolgt an (fünf) anderen Flugsteigen. Die Flugsteigpositionen können gleichzeitig von Aerobussen und herkömmlichen Vorfeldbussen genutzt werden. Selbst wenn ein Dritt- oder Selbstabfertiger 20 % des Verkehrs am Terminal abfertigen würde (das Doppelte des von ADP geschätzten Marktanteils), hätte die höhere Zahl von herkömmlichen Vorfeldbussen weder unter Platz- noch unter Betriebsgesichtspunkten schwerwiegende Auswirkungen. ADP hatte für 1999 eine Erweiterung der Busflotte von 47 auf 74 Fahrzeuge (Steigerung um 57 %) und den teilweisen Wegfall der Aerobusse (Ende 1999 sollen nur noch neun Aerobusse eingesetzt werden) geplant. ADP hält das Abstellen dieser zusätzlichen Busse nicht für unmöglich
Es wurde somit nicht nachgewiesen, daß die zusätzlichen herkömmlichen Vorfeldbusse an den Terminalgebäuden A, B, D und F nicht von einem anderen Drittabfertiger oder von einem Selbstabfertiger betrieben werden könnten.
Terminal T 9
(70) Bei dem Ortstermin der Kommissionsdienststellen und in dem in ihrem Auftrag erstellten Gutachten hat sich das Bestehen der von den französischen Behörden geltend gemachten Sachzwänge und der Gültigkeit der Argumente bezüglich der Fluggastabfertigung im Terminal bestätigt, insbesondere bei der Kontrolle der Flugscheine und der Reiseunterlagen sowie der Registrierung und Beförderung des Gepäcks bis zur Sortieranlage (Dienste der Nummer 2 des Anhangs).
(71) Bezüglich der Sortierung und Beförderung des Gepäcks zwischen Flugzeug und Abfertigungsgebäude hat die Kommission in ihren verschiedenen Entscheidungen(15) darauf hingewiesen, daß allgemein im Innenbereich der Gepäcksortieranlage die Zahl der benötigten Gepäckwagen von der Anzahl der abzufertigenden Flüge und nicht von der Zahl der Abfertiger innerhalb der Anlage abhängt. In einigen besonderen Fällen verhindert jedoch die Auslegung der Gepäcksortierhalle ein Kreuzen der Zugfahrzeuge in der Halle. Wie im Fall des Flughafens Stuttgart ist unstrittig, daß die Örtlichkeiten beengt und zu bestimmten Zeiten ausgelastet sind. Aufgrund der Platzbeschränkungen entlang des Gepäckbands und da es nur einen Ausgang gibt, muß der Abfertiger die Zugfahrzeuge wenden, daher können sich keine zwei oder mehr Zugfahrzeuge gleichzeitig in der Sortierhalle aufhalten. Es obliegt daher dem Flughafen, den Einsatz der Gepäckwagen in der Sortierhalle zu regeln; die anderen Gepäckwagen müssen vor dem Eingang warten(16). Im besonderen Fall des Terminals T 9, bei dem die Gepäcksortierhalle zwischen der Abflughalle mit der vorgelagerten Fluggastabfertigungsfläche und der Ankunftshalle gelegen ist, ist es nicht möglich, zusätzliches Gerät für die Gepäckbeförderung in der Nähe der Sortierhalle abzustellen. Die zur Zeit verfügbaren Abstellflächen für Gerät zur Gepäckbeförderung im gesamten Terminalgebäude belaufen sich auf 2500 m2 und sind derzeit vollständig belegt. Ein zweiter Drittabfertiger würde mindestens 500 m2 zusätzlich benötigen. Da zur Zeit auf zwei der drei zum Vorfeld hin gelegenen Seiten der Sortierhalle Bauarbeiten zur Erweiterung des Terminalgebäudes durchgeführt werden, wird die verfügbare Fläche noch einmal um 700 m2 verringert und die Kapazität zusätzlich beschränkt, so daß es während des betreffenden Zeitraums unmöglich ist, Gerät eines zweiten Abfertigers auf den Flächen in der Umgebung des Terminalgebäudes abzustellen.
(72) Es liegen somit Platz- und Kapazitätsbeschränkungen vor, die die Entscheidung der französischen Behörden rechtfertigen, die Drittabfertigung einem einzigen Abfertiger vorzubehalten und die Selbstabfertigung bei dem Sortieren und der Beförderung des Gepäcks zwischen Abfertigungsgebäude und Flugzeug (Nummer 3 und Teil von Nummer 5.4 des Anhangs der Richtlinie) zu untersagen.
(73) Bezüglich der anderen Vorfelddienste, die Gegenstand der Freistellung sind, wird allgemein akzeptiert, daß die Tätigkeit mehrerer Abfertiger einen höheren Gerätebedarf mit sich bringt, als dies bei einem einzigen Abfertiger der Fall ist, so daß auch ein zusätzlicher Platzbedarf für das Abstellen des Geräts entsteht. Während bei einem einzigen Abfertiger der Gerätebedarf mit dem Verkehrsaufkommen zu Spitzenzeiten des Terminals zusammenhängt, ist in einer Wettbewerbssituation zu berücksichtigen, daß jeder Abfertiger seine eigenen Verkehrsspitzen abdecken muß, die nicht notwendigerweise - wie bei einem einzigen Abfertiger - mit den Verkehrsspitzen des Flughafens zusammenfallen. In einer Wettbewerbssituation ergibt sich daher ein höherer Bedarf an Gerät und mit Abstellfläche für dieses Gerät.
Während ruhiger Zeiten, besonders nachts, wenn das Gerät weniger eingesetzt wird, können freie Positionen im Flughafen grundsätzlich vorübergehend zum Abstellen von Gerät genutzt werden. Es ist auch zu berücksichtigen, daß die Wettbewerbsöffnung zu einer Verringerung des Marktanteils des bisherigen Monopolabfertigers führen wird, woraus ein geringerer Gerätebedarf und damit ein geringerer Flächenbedarf für das Abstellen dieses Geräts folgt.
(74) Auf dem Terminalvorfeld sind zur Zeit 14 Flugzeugpositionen vorhanden, bei denen die Flugzeuge mit einem Flugzeugschlepper aus der Parkposition herausgeschoben werden müssen (TIPO-Positionen). Es handelt sich um MARS-Positionen (Multi-Aircraft Remote Stands), auf denen je nach Größe und Typ des Flugzeugs und je nach Vorfeldnutzung acht bis vierzehn Flugzeuge gleichzeitig abgestellt werden können, wobei stets das "Nose-in"-Verfahren angewandt wird. Nach Schätzungen von ADP hätte ein neuer Abfertiger mit einem Marktanteil von rund 10 % die Möglichkeit, 2000 Flugbewegungen jährlich abzufertigen. Aus den von ADP vorgelegten Daten geht hervor, daß 1998 an diesem Terminal 13900 Flugbewegungen stattgefunden haben, so daß 10 % höchstens 1400 Flugbewegupgen entspricht. Nach Auffassung von ADP könnte ein neuer Abfertiger drei Flugzeuge gleichzeitig abfertigen, und das dafür erforderliche Gerät würde 1000 m2 beanspruchen. Allerdings ist nur eine Stellfläche von 600 m2 für das unmittelbar am Flugzeug einzusetzende Gerät erforderlich. Zu Spitzenzeiten können zehn Flugbewegungen pro Stunde abgefertigt werden. Bei effizienterer Nutzung der rund um den Bug der Flugzeuge verfügbaren Flächen ließen sich insgesamt rund 1800 m2 gewinnen. In den Normen und Empfehlungen der Internationalen Zivillufahrt-Organisation (ICAO) sind die aus Sicherheitsgründen und für das Abstellen von Abfertigungsgerät freizuhaltenden Flächen je nach Flugzeugtyp festgelegt. Beim Ortstermin hat sich gezeigt, daß noch erhebliche Flächenreserven für das Abstellen des Abfertigungsgeräts am Flugzeugbug vorhanden sind. Außerdem ist zu den Verkehrsspitzen das meiste Abfertigungsgerät im Einsatz, so daß es nicht abgestellt werden muß.
(75) Nach Angaben der französischen Behörden werden während der Verkehrsspitzen Personal und Gerät des Terminals CDG 1 am Terminal T 9 eingesetzt, um die Abfertigung des zusätzlichen Verkehrs zu gewährleisten. Dem von ADP angeführten Argument, wonach aus Sicherheitsgründen wegen der Vorfeldtätigkeiten kein zusätzliches Gerät abgestellt werden kann, ist nicht zu folgen. Derartiges ist auf vielen internationalen Flughäfen gängige Praxis, ohne daß sich daraus besondere Probleme ergeben. Eine deutliche Markierung der Stellflächen sowie eine Kontrolle bei Ankunft des Flugzeugs, daß alle Sicherheitsbestimmungen an der Flugzeugabstellposition eingehalten werden - ein gängiges Sicherheitsverfahren auf zahlreichen Flughäfen, auf denen "Nose-in"-Positionen genutzt werden - kann diesem Problem abhelfen.
(76) Zur Zeit nutzt ADP Bürocontainer mit einer Fläche von insgesamt 800 m2 für Büros und Aufenthaltsräume, was mehr als 46 % aller Büroflächen entspricht. Es ist unstrittig, daß während der Bauarbeiten keine zusätzlichen Flächen zur Unterbringung von Büros eines neuen Abfertigers zur Verfügung stehen. Durch das Stapeln von zwei Bürocontainern, wie es bereits auf anderen Baustellen, u. a auch auf Flughäfen, gehandhabt wird, ließen sich jedoch Büroräume für ADP und einen weiteren Abfertiger schaffen. Außerdem können diese Räumlichkeiten auch in zumutbarer Entfernung zu den Stellen liegen, an denen die Abfertigungsdienste erbracht werden, so daß sie vom Terminal aus zeitig zum Erbringen der fraglichen Dienste zu erreichen sind,
(77) Die französischen Behörden haben somit nicht nachgewiesen, daß die Zulassung eines zweiten Drittabfertigers bei den betreffenden Vorfelddiensten (ausgenommen das Sortieren und die Beförderung des Gepäcks zwischen Flugzeug und Abfertigungsgebäude) unmöglich ist, sofern dieser Abfertiger sich bereit erklärt, die oben dargelegten Beschränkungen bezüglich des Abstellens von Gerät und der Unterbringung einzuhalten.
3. Der Maßnahmenplan
(78) Die Freistellung muß nach Artikel 9 Absatz 2 einen Plan mit geeigneten Maßnahmen umfassen, mit denen den geltend gemachten Schwierigkeiten abgeholfen werden soll.
Terminal CDG 2
(79) Zweck des vorgelegten Plans ist eine deutliche Steigerung des Anteils von Andockpositionen auf CDG 2, insbesondere durch den Bau der neuen Terminalgebäude E und F, die die Abfertigung der Air-France-Knoten ermöglichen, die am stärksten zu den Verkehrsspitzen auf CDG 2 beitragen. Der Anteil der Andockpositionen nach Beendigung der vorgesehenen Bauarbeiten wird auf 90 bis 100 % geschätzt; dadurch verringert sich der Bedarf an Fahrzeugen und mithin an Abstellflächen erheblich. Die Flächen müßten außerdem schrittweise in dem Maß frei werden, wie die Bauzonen am Terminal CDG 2 fertiggestellt werden. Darüber hinaus werden die Aerobusse nach und nach außer Betrieb genommen: 1999 werden die Aerobusse von den Terminalgebäuden B und D abgezogen, wodurch die Zahl der Aerobusse von zur Zeit 15 Ende 1999 auf neun zurückgehen und die Zahl der herkömmlichen Vorfeldbusse von jetzt 47 auf 74 ansteigen wird. Im Jahr 2000 werden alle Aerobusse abgezogen und die Zahl der herkömmlichen Vorfeldbusse bei 49 stabilisiert.
(80) Für das Terminalgebäude C sehen die französischen Behörden umfangreiche Baumaßnahmen (Kosten 1,5 Mio. EUR) vor, um den angeführten Sachzwängen abzuhelfen. Es ist vorgesehen, i) eine überdachte Rolltreppe für die Abfertigung der Abfluege in den Vorfeldbereichen C 2 bis C 12 zu errichten, ii) eine Rolltreppe und einen Aufzug einzubauen, um zur Umsteigehalle und sodann zur Ankunftszone in den Bereichen C 0 bis C 10 zu gelangen, und iii) die Tür für den Einstieg in die Aerobusse an der Westseite der Ankunftsgalerie umzubauen. Nach Abschluß dieser Bauarbeiten können herkömmliche Vorfeldbusse für abgehende und ankommende Fluggäste benutzt werden, so daß die jetzige technische Kapazitätsbeschränkung wegfällt.
Somit kann der von den französischen Behörden vorgelegte Plan als zur Beseitigung der an diesem Terminalgebäude bestehenden Beschränkungen geeignet angesehen werden.
(81) Da hinsichtlich der Terminalgebäude A, B, D und F das Vorliegen der von den französischen Behörden behaupteten Sachzwänge nicht erwiesen ist, braucht nicht näher auf die Maßnahmen eingegangen zu werden, die für deren Beseitigung vorgesehen sind.
Terminal T 9
(82) Nach Abschluß der ersten Phase der Bauarbeiten am 25. Mai 1998, in der die Voraussetzungen zur Bewältigung des Verkehrsaufkommens durch den Bau der neuen Abflughalle und 14 zusätzlicher Abfertigungsschalter geschaffen wurden, umfaßt die zweite Phase folgende Arbeiten:
- Einrichtung des Gepäckkontrollsystems (CBS) an der Südfassade;
- Schaffung der zur Abfertigung notwendigen zusätzlichen Infrastrukturen.
(83) Der Plan sieht folgendes vor:
- In der Abflughalle:
- Umbau der für die Öffentlichkeit zugänglichen Zone, um zu vermeiden, daß die Passagierströme sich kreuzen;
- Schaffung von 30 m2 zusätzlichem Warteraum,
- Schaffung von ca. 500 m2 Bürofläche;
- in der Ankunftshalle:
- Möglichkeit der Verdoppelung der Gepacksortierflächen;
- außen:
- Eirichtung eines Vorfeldgebäudes mit ca. 2000 m2 Fläche,
- ca. 50 % mehr Lagerfläche.
(84) Durch diese Maßnahmen müßte es möglich sein, den Flächenbedarf für Verwaltungs- und Betriebsgebäude in einer Größenordnung von 1400 m2 zu decken, insbesondere angesichts der Notwendigkeit, Bürocontainer unterzubringen und vorliegenden sowie aufgrund der Rechtsvorschriften zur Bodenabfertigung neu eingereichten Anträgen Folge zu leisten.
(85) Die erste Phase der Ressourcenanpassung (Abwicklung des Personenverkehrs), bei der keine zusätzlichen nutzungsbeschränkten Flächen geschaffen wurden, war im Mai 1998 abgeschlossen. Aus dem von den französischen Behörden vorgelegten Plan geht hervor, daß die derzeit verfügbare Fläche für Terminal- und Vorfeldaktivitäten von 1300 m2 (davon 1100 m2 für die Bodenabfertigung) auf 2700 m2 (davon 2100 m2 für die Bodenabfertigung ab April 2000) ansteigen wird. Die zu schaffenden Flächen werden für die Nutzer (Luftverkehrsgesellschaften, Drittabfertiger usw.) bestimmt sein. Somit kann der von den französischen Behörden vorgelegte Maßnahmenplan als zur Ausräumung der auf diesem Terminal ausgemachten Schwierigkeiten geeignet angesehen werden.
4. Einhaltung der in Artikel 9 Absatz 2 der Richtlinie festgelegten Kriterien
(86) Was die Ziele der Richtlinie betrifft, so wird bereits durch den Titel deutlich, daß deren vorrangiges Anliegen im Marktzugang besteht. Dieser Zugang muß allerdings real sein. Es soll also "mit der Öffnung des Zugangs zum Markt der Bodenabfertigungsdienste (...) zur Senkung der Betriebskosten der Luflverkehrsgesellschaften und zur Hebung der den Nutzern gebotenen Qualität beigetragen werden" (fünfter Erwägungsgrund der Richtlinie). Eine Öffnung, die in diesem Sinne auch zur Verbesserung der angebotenen Dienste und zur Senkung der von den Nutzern zu zahlenden Preise beiträgt, erleichtert durch die Einführung eines Wettbewerbs zwischen den Dienstleistern das Erreichen der Ziele der Richtlinie.
(87) Da Kapazitätsbeschränkungen lediglich für das Terminalgebäude C des Terminals CDG 2 nachgewiesen wurden, ist die Angemessenheit der Maßnahme hinsichtlich ihres Umfangs ausschließlich bezüglich dieses Gebäudes zu prüfen. Die sofortige Öffnung des Markts zöge nicht die Möglichkeit eines tatsächlichen Zugangs nach sich. Die von den französischen Behörden ins Auge gefaßten Bauarbeiten sind unumgänglich, um die Flächen für die Abfertigung abgehender Flüge so umzugestalten, daß die abfliegenden Fluggäste herkömmliche Vorfeldbusse benutzen können. Angesichts des jetzigen Zustands an diesem Terminalgebäude ist die Kommission der Auffassung; daß die getroffenen Maßnahmen nicht über das notwendige Maß hinausgehen und die an diesem Terminalgebäude vorhandenen Kapazitäten nicht die sofortige Öffnung des Markts in dem in der Richtlinie vorgesehenen Umfang ermöglichen.
Da die von den französischen Behörden für die anderen Gebäude dieses Terminals angeführten Sachzwänge nicht nachgewiesen wurden, erübrigt sich eine eingehendere Prüfung der Angemessenheit der zur Beseitigung dieser Sachzwänge vorgelegten Maßnahmen.
(88) In bezug auf das Terminal T 9 scheint die von den französischen Behörden erteilte Freistellung über das erforderliche Maß hinauszugehen, soweit sie Vorfeldaktivitäten, insbesondere Lotsen des Flugzeugs, Unterstützung beim Parken, Be- und Entladen, Unterstützung beim Anlassen der Triebwerke und Bewegen des Flugzeugs, betrifft, die nicht notwendigerweise mit der Fluggastabfertigung oder der Abfertigung des Gepäcks in der Sortierhalle und dessen Beförderung zwischen Flugzeug und Terminalgebäude zusammenhängen, bei denen Platzprobleme nachgewiesen wurden.
V. SCHLUSSFOLERUNG
(89) Am Terminal CDG 2 liegen keine strukturellen Platz- und Kapazitätsprobleme vor, die eine Öffnung des Markts der Bodenabfertigung in bezug auf die Fluggastbeförderung unmöglich machen. Die französischen Behörden haben nicht nachgewiesen, daß die Öffnung des Markts für diese Dienste aufgrund besonderer Platz- oder Kapazitätsgründe völlig unmöglich ist. Die Auslegung des Terminalgebäudes C rechtfertigt es jedoch, die Erbringung dieser Dienstleistung während des betrachteten Zeitraums ausschließlich in diesem Terminalgebäude dem Flughafen vorzubehalten.
(90) Am Terminal T 9 liegen nur teilweise strukturelle Platz- und Kapazitätsprobleme vor, die die Öffnung des Markts der Bodenabfertigung in dem in der Richtlinie vorgesehenen Umfang unmöglich machen. Die verfügbare Fläche und die derzeitigen Bauarbeiten zur Kapazitätssteigerung und Verbesserung der Verkehrsabwicklung an diesem Terminal erlauben die Zulassung von mehr als zwei Selbstabfertigern und zwei Drittabfertigern bei der Fluggastabfertigung nicht. Auch die zur Sortierung des Gepäcks und dessen Beförderung zwischen Terminalgebäude und Flugzeug verfügbare Fläche ermöglicht die Zulassung eines zweiten Drittabfertigers nicht. Demgegenüber wurde nicht hinreichend belegt, daß ADP weiterhin der einzige Dienstleister bei der Bodenabfertigung für die Vorfelddienste (außer der Gepäckbeförderung) bleiben muß, da der Platz- und Kapazitätsmangel das Erbringen dieser Dienste nicht berührt -
HAT FOLGENDE ENTSCHEIDUNG ERLASSEN:
Artikel 1
Die der Kommission am 8. und 27. Januar 1999 mitgeteilte Entscheidung auf Freistellung des Flughafens Paris-Roissy-Charles-de-Gaulle wird unter der Bedingung genehmigt, daß die Französische Republik sie wie folgt ändert:
- Die auf der Grundlage von Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe b) erlassene Freistellungsentscheidung muß die Öffnung des Markts für einen zweiten Drittabfertiger füt das Erbringen der folgenden Vorfelddienste am Terminal T 9 erlauben: Lotsen (Nummer 5.1 des Anhangs), Unterstützung beim Parken (Nummer 5.2 des Anhangs), Be- und Entladen (Teil von Nummer 5.4 des Anhangs), Anlassen der Triebwerke (Nummer 5.5 des Anhangs) und Bewegen der Flugzeuge (Nummer 5.6 des Anhangs).
- Die auf der Grundlage von Artikel 9 Absatz 1 Buchstaben b) und d) der Richtlinie erlassene Entscheidung wird in bezug auf die Drittabfertigung und die Selbstabfertigung bei der Beförderung der Fluggäste am Terminal CDG 2 für die Terminalgebäude A, B, D und F zurückgenommen.
Artikel 2
Die Französische Republik teilt der Kommission die gemäß Artikel 1 geänderte Freistellungsentscheidung vor deren Inkrafttreten mit.
Artikel 3
Diese Entscheidung ist an die Französische Republik gerichtet.
Brüssel, den 27. April 1999

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