Document ID: 32005D0406

BESCHIKKING VAN DE COMMISSIE
van 15 oktober 2003
inzake ad-hocmaatregelen die Portugal ten behoeve van RTP heeft uitgevoerd
(Kennisgeving geschied onder nummer C(2003) 3526)
(Slechts de tekst in de Portugese taal is authentiek)
(Voor de EER relevante tekst)
(2005/406/EG)
DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,
Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 88, lid 2, eerste alinea,
Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name op artikel 62, lid 1, onder a),
Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben verzocht hun opmerkingen kenbaar te maken (1) en gezien deze opmerkingen,
Overwegende hetgeen volgt:
I. PROCEDURE
(1)
Door drie klachten die in 1993, 1996 en 1997 door de particuliere televisieomroep SIC zijn ingediend werd de Commissie ervan in kennis gesteld dat Portugal een aantal ad-hocmaatregelen en jaarlijkse compensatiemaatregelen had uitgevoerd ten behoeve van RTP, de Portugese publieke omroep.
(2)
Bij brief van 15 november 2001 stelde de Commissie de Portugese autoriteiten in kennis van haar beslissing de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden ten aanzien van een aantal ad-hocmaatregelen ten behoeve van RTP.
(3)
Het besluit van de Commissie om de procedure in te leiden werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen (2), waarin de Commissie belanghebbenden uitnodigde hun opmerkingen kenbaar te maken.
(4)
De Commissie ontving opmerkingen van de Portugese autoriteiten bij brief van 28 en van 31 januari 2002. Vervolgens ontving zij ook opmerkingen van andere belanghebbenden.
(5)
De klagende partij SIC maakte zijn opmerkingen bij brieven van 8 februari en 9 mei 2002, de particuliere televisieomroep TVI bij brief van 8 mei 2002, de Europese vereniging van commerciële omroepen (ACT) bij brief van 9 mei 2002 en de Italiaanse particuliere televisieomroep Mediaset bij brief van 12 juni 2002. Op 16 mei en 4 augustus 2003 ontving de Commissie andermaal brieven van SIC over deze kwestie.
(6)
De Commissie deed deze opmerkingen toekomen aan de Portugese autoriteiten, die bij brief van 25 maart 2003 reageerden. De Portugese autoriteiten beantwoordden bij brief van 29 juli 2003 de aanvullende vragen van de Commissie.
(7)
In de onderhavige beschikking zullen alleen de ad-hocmaatregelen worden behandeld die het voorwerp uitmaken van het besluit tot inleiding van de procedure. Derhalve worden in deze beschikking hoofdzakelijk de financiële betrekkingen tussen RTP en de Portugese staat in de periode 1992-1998 onderzocht.
(8)
Zoals in het besluit tot inleiding van de procedure worden in de onderhavige beschikking de kwestie met betrekking tot de juridische beoordeling en de verenigbaarheid met het verdrag van de aan RTP uitgekeerde jaarlijkse compensatiebetalingen niet behandeld. Aangezien deze kwesties in eerste instantie als bestaande steun worden beschouwd, worden zij overeenkomstig artikel 17 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad (3) in een afzonderlijke procedure behandeld
(9)
Niettemin moet de Commissie, om een volledig beeld te krijgen van de financiële betrekkingen tussen de Portugese staat en RTP tijdens de periode waarop het onderhavige onderzoek betrekking heeft, rekening houden niet alleen met de ad-hocmaatregelen maar ook met de aan RTP in de vorm van jaarlijkse compenserende betalingen verleende financiële steun. Daarom verwijst de Commissie in deze beschikking slechts naar deze jaarlijkse compenserende betalingen voorzover dit noodzakelijk is om haar standpunt ten aanzien van de ad-hocmaatregelen te verduidelijken.
II. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN
(10)
De jaarlijkse compensatiebetalingen vormen het belangrijkste mechanisme voor de compensatie aan RTP. Gedurende de periode 1992-1998 ontving RTP 66,495 miljard PTE ter dekking van de uit openbaredienstverplichtingen voortvloeiende kosten. De rechtsgrondslag van de compensatiebetalingen is artikel 5 van wet nr. 21/92 (4).
(11)
Tabel 1 geeft de verdeling weer van de jaarlijkse compensatiebetalingen die gedurende de periode waarop deze beschikking betrekking heeft aan RTP werden uitgekeerd.
Tabel 1
Bedrag van de jaarlijkse compensatiebetalingen 1992-1998
(in miljoen PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
6 200
7 100
7 145
7 200
14 500
10 350
14 000
Bron: Besluiten nrs. 18/92, 21/93, 19/94, 25-A/95, 97/96, 83/97 en 1/99 van de ministerraad.
(12)
RTP werd bij de omvorming van de onderneming tot een naamloze vennootschap vrijgesteld van de verplichtingen en kosten in verband met registratie van de oprichtingsakte, ten bedrage van 33 miljoen PTE. Volgens de Portugese wet moet normaal gesproken iedere rechtspersoon kosten betalen bij oprichting van een vennootschap, wijziging van de statuten of veranderingen binnen de onderneming zelf.
(13)
Deze vrijstelling heeft als rechtsgrondslag artikel 11, lid 1, van wet nr. 21/92, waarin het volgende wordt bepaald:
„De statuten van RTP SA worden goedgekeurd (…); zij hoeven niet noodzakelijkerwijs in een notariële akte te worden omgezet, doch worden automatisch geregistreerd, vrij van rechten en kosten, op basis van het Diário da República (Publicatieblad van de Republiek) waarin zij worden bekendgemaakt”
.
(14)
De bepaling in artikel 11, lid 1 vloeit voort uit de toepassing van wet nr. 84/88. In artikel 1 van deze wet wordt bepaald dat publieke ondernemingen, ook wanneer deze zijn genationaliseerd, door een wetsdecreet kunnen worden omgevormd tot naamloze vennootschap. Dit wetsdecreet vormde het besluit waardoor de statuten van de naamloze vennootschap werden goedgekeurd en volstond om aan alle vereisten inzake de registratie te voldoen (5).
(15)
Daarnaast was, overeenkomstig artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 RTP vrijgesteld van betaling van andere registratierechten die rechtstreeks verband hielden met de wijziging van rechtsvorm van de onderneming.
(16)
De bepalingen van artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 zijn vastgesteld op grond van wetsdecreet nr. 404/90 (6). In artikel 1 hiervan wordt namelijk bepaald dat tot 31 december 1993 ondernemingen die overgaan tot akte van samenwerking of concentratie vrijstelling zouden kunnen krijgen van de overdrachtsrechten op onroerende goederen die noodzakelijk zijn voor de concentratie of samenwerking, alsook vrijstelling van de overige rechten en kosten die door de wet voor het verrichten van dit soort akten worden vereist.
(17)
Met de openstelling van de Portugese televisiemarkt werd besloten het televisiesignalennetwerk van de omroepactiviteiten van RTP af te stoten en een afzonderlijke rechtspersoon, „Teledifusora de Portugal” (TDP), op te richten met een kapitaal van 5,4 miljard PTE (7). De waarde van de nieuwe entiteit werd door twee onafhankelijke instellingen, de Banco Nacional Ultramarino (BNU) en de Banco Português de Investimento (BPI) (8) vastgesteld.
(18)
In 1993 keerde de staat een bedrag van 5,4 miljard PTE (dit cijfer resulteerde uit een onafhankelijke taxatie) aan RTP uit, dat in overeenstemming was met de waarde van de activa die waren afgestoten (9).
(19)
Hieronder wordt de context uiteen gezet waarin de overeenkomsten zijn gesloten. De ontwikkelingen in de eigendom van Portugal Telecom worden beschreven, evenals de prijzen die worden aangerekend en de met RTP gesloten overeenkomsten.
(20)
Tussen 1991 en 1994 was het Portugese televisieomroepnet in handen van de publieke onderneming TDP SA. Sinds 1994 is het netwerk het eigendom van Portugal Telecom, een onderneming die tot stand is gekomen uit het samengaan van Telecom Portugal SA, Telefones de Lisboa e Porto SA en TDP SA. Na de oprichting van Portugal Telecom heeft de staat op gezette tijden zijn deelneming in de onderneming verminderd. In 1995 werd 26,3 % via een openbaar overnamebod verkocht. Een tweede tranche werd bij openbaar opbod in juni 1996 verkocht, waardoor de deelneming van de staat tot 51 % daalde. Medio 1997 daalde de deelneming van de staat verder tot 25 % en medio 1999 tot 10,5 %. De onderneming is thans geprivatiseerd (10).
(21)
Wet nr. 58/90 schrijft uitdrukkelijk voor dat particuliere operatoren hun vergunning kunnen verliezen indien zij hun bijdrage voor het gebruik van het televisieomroepnet niet tijdig betalen (11).
(22)
Er was geen enkel verschil tussen de tarieven die door de netwerkexploitant aan RTP en aan de particuliere televisieoperatoren werden aangerekend. In feite is het bij wet verboden een verschil te maken tussen de prijzen die aan de publieke omroep RTP worden aangerekend en die welke worden aangerekend aan de particuliere omroepen die van het netwerk gebruikmaken (12). Tot 1997 werd het niveau van de door de netwerkexploitant gehanteerde prijzen gebaseerd op de bij wet vastgelegde parameters (13). In 1997 werd een overeenkomst gesloten tussen het Instituut voor de media (Instituto para os Meios de Comunicação Social), het directoraat-generaal voor Handel en Mededinging en Portugal Telecom, waarin de maximumprijzen werden vastgelegd die door Portugal Telecom voor de distributie van het televisiesignaal mochten worden aangerekend.
(23)
RTP moest voor het gebruik van het televisieomroepnet aan de eigenaar ervan een jaarlijkse bijdrage betalen (14). RTP heeft het niveau van de te betalen bijdragen aangevochten, omdat de jaarlijkse bijdrage meer dan de helft bedroeg van de waarde van het net op het tijdstip waarop dit werd afgestoten. Hoewel RTP alle kosten van het televisieomroepnet aan de passiefzijde van haar balans had opgenomen, met inbegrip van de achterstandsrente, betaalde de onderneming de bijdragen niet op tijd.
(24)
Het net is voor RTP onmisbaar om zijn programma’s uit te zenden. Bovendien is RTP een van de grootste gebruikers van het net (naast de commerciële operator SIC).
(25)
Tussen 1992 en 1998 aanvaardde de netwerkexploitant van RTP de late betaling van de verschuldigde bijdragen, en werden tussen RTP en Portugal Telecom verscheidene overeenkomsten gesloten over de herschikking van de schuld (15). Ook na 1998 werden tussen beide ondernemingen overeenkomsten over herschikking van de schuld gesloten. In een overeenkomst die op 31 mei 2001 werd ondertekend, werd de door RTP bij Portugal Telecom geaccumuleerde schuld, met inbegrip van het bedrag van de rente over de betalingsachterstand, geconsolideerd. Op dat ogenblik sloten de twee ondernemingen een overeenkomst waarin werd bepaald dat de totale schuld zou worden betaald in tien halfjaarlijkse termijnen, die op 30 juni en 30 december van ieder jaar verschuldigd waren.
(26)
Op 3 juli 2003 besloot Anacom, de autoriteit die op dit ogenblik is belast met het toezicht op de toepassing van de tariefregels voor het televisieomroepnet, dat Portugal Telecom zijn prijzen van 2002 met ingang van januari 2003 moest verlagen (met 14 % plus nog eens 1,2 %).
(27)
Portugal Telecom is, uit hoofde van zijn telecommunicatieconcessie, verplicht de dienst inzake omroep en verspreiding voor telecommunicatiesignalen te leveren. De universele-dienstverplichting van Portugal Telecom, waarvan de negatieve dienstmarge door de staat kan worden gecompenseerd, omvat niet het verschaffen van een dienst op het gebied van het verspreiden van televisiesignalen aan RTP (16).
(28)
Tussen 1983 en 1989 had RTP bij de sociale zekerheid een schuld geaccumuleerd ten bedrage van 2,189 miljard PTE, ten gevolge van de niet-betaling van de sociale bijdragen. Deze schuld vindt zijn oorsprong in een conflict tussen RTP en de Segurança Social over een kwestie van interpretatie met betrekking tot de voor gemaakte overuren en artiestengages verschuldigde sociale bijdragen.
(29)
De interpretatie door de sociale zekerheid werd gebaseerd op artikel 2, onder e), van besluit (Decreto Regulamentar) nr. 12/83 van 12 februari 1983. Om een rechtsgeding te vermijden troffen beide partijen een minnelijke schikking, waarbij de sociale zekerheid de achterstandsrente kwijtschold en een herschikking van de betaling van de schuld aanvaardde. Na de bijlegging van het rechtsgeschil is het uitvoeringsbesluit in kwestie nooit ingetrokken.
(30)
Op 6 mei 1993 werd in een gezamenlijk besluit van de minister van Financiën en de minister van Sociale Zekerheid toestemming gegeven voor de herschikking van de schuld in 120 maandelijkse termijnen en werd afgezien van de verschuldigde boeten en rente ten belope van 1,206 miljard PTE.
(31)
De voorwaarden voor het verlenen van toestemming voor uitzonderlijke overeenkomsten voor de betaling van schulden aan socialezekerheidsinstanties zijn vervat in wetsdecreet nr. 411/91. Overeenkomstig artikel 2, lid 1 hiervan moet de toestemming onontbeerlijk zijn om de levensvatbaarheid van de onderneming die de schuldenaar is te waarborgen. De uitzonderingsbepalingen kunnen met name dan worden toegepast wanneer, onder andere, zoals onder d) wordt bepaald, de onderneming die schulden heeft „is bezet geweest of het voorwerp is geweest van zelfbeheer door de werknemers of interventie door de staat”.
(32)
In 1994 gaf RTP obligaties uit voor een totale waarde van 5 miljard PTE. Volgens het prospectus van deze obligatielening echter garandeert RTP zelf de terugbetaling van de lening met haar eigen inkomsten.
(33)
Op 18 september 1996 werd tussen RTP en het ministerie van Cultuur een protocol betreffende de bevordering van de film gesloten waarin de plichten van RTP betreffende de steun voor de filmproductie waren vervat. In de bepalingen van het protocol was geen enkele specifieke ad-hocfinanciering voor RTP vastgelegd ten aanzien van haar verplichting de filmsector te steunen.
(34)
RTP heeft een studie verricht naar de mogelijkheden van herstructurering van de onderneming in 1996-2000. De studie leidde niet tot enige financiële toezegging van de zijde van de staat.
(35)
In de periode 1994-1997 heeft de staat het kapitaal van RTP jaarlijks verhoogd. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de verschillende kapitaaluitbreidingen, die 46,8 miljard PTE belopen.
Tabel 2
Verhogingen van het aandelenkapitaal van RTP 1994-1997
(in miljoen PTE)
Jaar
1994
1995
1996
1997
Verhoging van aandelen-kapitaal
10 000
12 800
10 000
14 000
Aandelen-kapitaal op 31 december
22 708
35 508
45 508
59 508
Bron: Balansen van RTP.
(36)
De openbaredienstverleningsovereenkomsten die de Portugese staat met RTP sloot voorzien in deelneming van de staat in de door RTP gedane investeringen, bij voorkeur in de vorm van kapitaaluitbreiding (17).
(37)
In december 1998 werd een overeenkomst voor een „ondergeschikte” lening gesloten tussen het fonds voor de regularisatie van de overheidsschuld en RTP, waarin de voorwaarden waren vastgelegd voor een lening van het fonds aan RTP ten belope van 20 miljard PTE. De lening was bestemd voor uitbreiding van het kapitaal van de onderneming.
(38)
Het fonds voor de regularisatie van de overheidsschuld wordt beheerd door het Instituut voor het beheer van de staatsschuld (Instituto de Gestão do Crédito Público). Laatstgenoemd instituut is verantwoordelijk voor het beheer van de schuld van de Portugese staat en voor de tenuitvoerlegging van het centrale programma voor het opnemen van leningen, in overeenstemming met de wet op de staatsschuld (18) en de door de regering vastgelegde richtsnoeren. Het instituut voor het beheer van de staatsschuld ressorteert onder de minister van Financiën (19).
(39)
Vanaf de datum waarop het bedrag aan RTP ter beschikking werd gesteld, moest over de lening jaarlijkse rente worden betaald tegen het rentepercentage Lisbor twaalf maanden, die aan het begin van iedere periode wordt berekend, vermeerderd met 20 basispunten (20).
(40)
Volgens de overeenkomst moet de lening op 31 december 2003 zijn terugbetaald, maar kan deze in onderlinge overeenstemming met één of twee jaar worden verlengd. RTP betaalde geen rente over de lening aangezien in de overeenkomst is bepaald dat de over de eerste vier jaarlijkse betalingen verschuldigde rente moest worden gekapitaliseerd (21).
(41)
De tussen het fonds voor de regularisatie van de staatsschuld en RTP gesloten overeenkomst werd opgesteld overeenkomstig de richtsnoeren die zijn vervat in een gezamenlijke resolutie van de staatssecretaris voor de Media, en de staatssecretaris van de Schatkist en van Financiën van 17 december 1998.
(42)
RTP, de Portugese openbare televisieomroep, werd op initiatief van de regering door een besluit van 15 december 1955 opgericht na het besluit van de regering om een openbare onderneming op te richten waaraan een concessie voor de levering van een openbare televisieomroepdienst zou worden verleend (22).
(43)
RTP had tot de jaren tachtig op de omroepmarkt een monopoliepositie. In de loop van de jaren negentig kreeg de onderneming te maken met concurrentie van commerciële omroepen nadat de staat in februari 1992 aan de particuliere televisieomroepen SIC en TVI machtigingen had verleend voor uitzendingen op een derde respectievelijk vierde zender (23).
(44)
Overeenkomstig de statuten van 1992 van RTP, die in wet nr. 21/92 zijn neergelegd, werd de publieke entiteit tot een naamloze vennootschap omgevormd (24).
(45)
RTP verricht activiteiten zowel op het gebied van de publieke omroep als op het gebied van de commerciële omroep. De onderneming is juridisch gemachtigd commerciële of industriële activiteiten uit te oefenen die verband houden met activiteiten op het gebied van de televisieomroep (25).
(46)
De commerciële activiteiten van RTP worden ontplooid door middel van financiële deelnemingen in andere ondernemingen, die in juridisch opzicht verschillen van RTP en die een eigen structuur en boekhoudsysteem bezitten.
(47)
Zoals in onderstaande tabel wordt aangegeven leed RTP in de onderzochte periode verliezen. In 1996 werd de financiële situatie van de onderneming dermate slechter dat het eigen kapitaal negatief werd.
Tabel 3
Economische en financiële gegevens van RTP voor de periode 1993-1998
(in miljoen PTE)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Nettowinst (verliezen)
(7 883)
(19 558)
(26 581)
(18 512)
(32 223)
(25 039)
Netto eigen vermogen
1 557
8 071
4 269
(4 274)
(20 586)
(50 827)
Activa
39 418
42 262
56 078
67 654
62 340
83 843
Financiële schulden (26)
22 402
26 855
30 258
44 922
44 885
92 775
Bron: Financiële rekeningen van RTP.
(48)
RTP moet diensten verschaffen op het gebied van de publieke televisieomroep. De omschrijving, toewijzing en financiering hiervan zijn in verscheidene wetten vastgelegd.
(49)
In wet nr. 58/90, die de uitoefening van de televisieomroepactiviteit regelt, zijn de bepalingen vervat die van toepassing zijn op particuliere omroepen en is tevens de verplichting van de staat om voor een publieke televisieomroep te zorgen vastgelegd (27). In wet nr. 21/92 betreffende de statuten van RTP zijn de belangrijkste openbaredienstverplichtingen en de financiering daarvan vastgelegd.
(50)
De openbare diensten en de financiering daarvan worden meer in detail beschreven in twee tussen RTP en de Portugese staat gesloten openbaredienstverleningsovereenkomsten (28).
(51)
In artikel 4 van wet nr. 21/92 wordt bepaald dat tussen de staat en RTP een concessieovereenkomst moet worden gesloten en worden de belangrijkste openbaredienstverplichtingen aangegeven die in het kader van deze overeenkomst moeten worden nagekomen. In artikel 4, lid 2 zijn de algemene beginselen vervat die RTP bij de uitoefening van haar activiteit als vergunninghouder in acht moet nemen (29). In artikel 4, lid 3, worden de verplichtingen van de openbare televisieomroep in detail aangegeven (30).
(52)
De openbaredienstverleningsovereenkomsten bevestigen de openbaredienstverplichtingen van RTP. In de eerste plaats gelden voor RTP algemene verplichtingen en verplichtingen inzake de inhoud van de programma’s (31). RTP moet een openbare omroep verzorgen, als onderdeel daarvan op twee zenders programma’s uitzenden en ervoor zorgen dat de zenders het gehele Portugese vasteland bestrijken. De eerste zender is van meer algemene aard en moet meer algemene programma’s aanbieden. De tweede zender moet meer gericht zijn op een specifiek publiek en programma’s bieden van culturele, educatieve en wetenschappelijke aard. Een van de zenders moet de autonome regio’s de Azoren en Madeira bestrijken.
(53)
Ten tweede worden in de overeenkomsten specifieke programmeringsverplichtingen aan RTP opgelegd (32). Er zijn normen vastgelegd ten aanzien van de kwaliteit van de programma’s (pluralisme, onpartijdige informatie, enz.) en de inhoud van de programma’s (nieuwe fictie, sport, kinderprogramma’s, Portugese cultuur, binnenlands nieuws en amusementprogramma’s). RTP moet zendtijd aan bepaalde entiteiten afstaan, de filmindustrie en andere vormen van audiovisuele productie ondersteunen, de productie van educatieve of opleidingsprogramma’s bevorderen, zorgen voor de uitwisseling van programma’s met de autonome regio’s en de samenwerking bevorderen met andere publieke omroeporganisaties in de Europese Unie. Daarnaast moet RTP voldoen aan specifieke programmeringsverplichtingen met betrekking tot de internationale samenwerking. Zo moet de onderneming bijvoorbeeld programma’s produceren voor en uitzenden naar Portugese gemeenschappen in het buitenland en naar de Afrikaanse landen waar Portugees de officiële taal is en Macau. RTP moet toezien op de werking van RTP Madeira en RTP Açores, en zijn productiecentra en delegaties in het buitenland behouden.
(54)
Ten derde worden in de overeenkomsten ook specifieke verplichtingen aan RTP opgelegd. Zo moet RTP bijvoorbeeld audiovisuele archieven beheren, technische vernieuwingen invoeren ten aanzien van zijn materiaal en activiteiten, de Fundação do Teatro Nacional de S. Carlos steunen en andere nader te preciseren diensten leveren.
(55)
In artikel 5 van wet nr. 58/90 werd aan RTP voor een periode van 15 jaar, hernieuwbaar voor nog eens 15 jaar de concessie voor de publieke omroep verleend die de frequenties met betrekking tot de eerste en de tweede zender bestrijkt. In artikel 4 van wet nr. 21/92 wordt onderstreept dat RTP de concessiehouder van de publieke televisieomroep is. Bepaling 1 van de openbaredienstverleningsovereenkomsten bevestigt dat RTP de verlener van diensten op het gebied van de openbare televisieomroep is (33).
(56)
In de openbaredienstverleningsovereenkomsten is een adviesraad (34) voorzien, die bestaat uit vertegenwoordigers van de verschillende sectoren van de publieke opinie en die kan interveniëren om na te gaan of aan de algemene en specifieke verplichtingen op het gebied van publieke televisieomroep wordt voldaan.
(57)
RTP moet jaarlijks aan de minister van Financiën een activiteitenprogramma en een budget voor de openbare dienst voor het daaropvolgende jaar overleggen, die vergezeld moeten gaan van adviezen welke zijn opgesteld door de accountants en de adviesraad van de onderneming. Daarnaast moet een verslag worden ingediend over de inachtneming van de openbare-dienstverplichtingen in het voorgaande jaar, dat vergezeld gaat van een advies van de accountant van de onderneming (35).
(58)
De minister van Financiën en het met de media belaste lid van de regering moeten verifiëren of de openbaredienstverleningsovereenkomsten zijn nageleefd. De algemeen inspecteur van financiën moet op het financieel plan een audit verrichten. Daarnaast moet jaarlijks een externe audit door een gespecialiseerde firma worden verricht (36).
(59)
De nieuwe openbaredienstverleningsovereenkomst voorziet tevens, in geval van schendingen van de overeenkomst door RTP, in door de staat op te leggen sancties in de vorm van geldboeten, inbeslagnames, terugbetaling of verbreking van de concessieovereenkomst.
(60)
Krachtens artikel 5 van wet nr. 21/92 heeft RTP het recht voor het vervullen van zijn openbaredienstverplichtingen een compensatie van de staat te ontvangen. Dit recht wordt door de openbaredienstverleningsovereenkomst bevestigd.
(61)
Naast het systeem van jaarlijkse compensatiebetalingen is in de openbaredienstverleningsovereenkomsten voorts vastgelegd:
-
de betaling van specifieke diensten die intussen door de staat en RTP gesloten of nog te sluiten dienstverleningsovereenkomsten zijn vastgelegd (37);
-
deelneming door de staat aan alle investeringen die door RTP worden gedaan, met name investeringen die zijn bestemd voor de infrastructuur die noodzakelijk is voor de werking van de productie- en omroepcentra in de Azoren en Madeira, de audiovisuele archieven en de internationale uitzendingen van RTP alsook andere investeringen die de concessiehouder om technische redenen moet doen (38).
(62)
Om de kosten en ontvangsten in het kader van de openbaredienstverplichtingen te bepalen ten aanzien waarvan compensatiebetalingen kunnen worden gedaan past RTP een analytisch boekhoudsysteem toe. In de overeenkomsten worden de criteria aangegeven voor de met iedere afzonderlijke openbaredienstverplichting verband houdende kosten ten aanzien waarvan compensatiebetalingen kunnen worden gedaan (39).
(63)
Op basis van de analytische boekhouding verdeelt RTP kosten en ontvangsten (bijvoorbeeld personeel en materieel) over een bepaald aantal activiteiten (beheer van de programmering, rechtstreekse en onrechtstreekse programmakosten, spreidingskosten, kosten van uitzending, marketingkosten en algemene kosten).
(64)
De rechtstreekse kosten van de verschillende activiteiten worden verdeeld over de verschillende kostenposten (bijvoorbeeld RTP 1, RTP 2, RTPi RTP Afrika). De indirecte kosten worden aan de kostenposten toegewezen op basis van coherente analytische criteria (bijvoorbeeld het aantal zenduren) (40).
(65)
Het kostenberekeningssysteem heeft de volgende kenmerken:
-
overeenkomstig de openbare-dienstverleningsovereenkomsten mogen alleen de netto-exploitatiekosten worden gecompenseerd volgens de in overeenkomsten beschreven methode. Ten aanzien van de financiële kosten, buitengewone uitgaven en voorzieningen die niet rechtstreeks met een activiteit verband houden kan geen compensatie worden gegeven (41);
-
voor de berekening van de netto terugbetaalbare exploitatiekosten moet RTP de exploitatie-ontvangsten die uit iedere openbaredienstverplichting voortvloeien van de exploitatiekosten aftrekken;
-
volgens de oude openbare-dienstverleningsovereenkomst was geen compensatie mogelijk voor de openbaredienstverplichting betreffende de exploitatie van RTP 1 en RTP 2 en de verplichting ervoor te zorgen dat de autonome regio’s door een van deze zenders werden bestreken (42);
-
volgens de nieuwe openbaredienstverleningsovereenkomst kunnen ten aanzien van de exploitatiekosten van RTP 1 en RTP 2 compensatiebetalingen worden gedaan, doch is geen enkele aanvullende compensatie mogelijk indien de reële exploitatiekosten (netto) van RTP 1 en RTP 2 hoger liggen dan de geraamde kosten (43).
(66)
RTP gaf de nettokosten van de exploitatie van de publieke omloop aan in de jaarverslagen over de omroep, overeenkomstig de hoger vermelde kostenberekeningsmethode. Onderstaande tabel geeft een globaal beeld van de kosten van iedere activiteit van de openbare dienst ten aanzien waarvan de omroep recht heeft op compensatiebetalingen.
Tabel 4
Opgegeven en voor compensatie in aanmerking komende nettokosten van de publieke omroep
(in miljoen PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Teletekst
112,9
86,8
Exploitatie van RTP Internacional
882,3
1 517,4
1 826,9
1 890,8
2 059,6
3 999,1
3 712,9
RTP Afrika
-
-
-
-
654,7
1 332,0
Rechtstreeks uitzending door RTP 1 naar Azoren en Madeira
-
-
-
-
-
76,8
295,4
Audiovisuele archieven
509,1
241,6
402,7
492,7
184,9
909,4
672,1
Samenwerking met de Portugeestalige Afrikaanse landen
186,9
128,4
172,2
148,6
144,9
202,4
200,3
Kostenverschil
406,7
1 312,8
1 314,2
1 050,3
1 050,0
622,6
208,6
Delegaties/correspondenten
797,8
658,2
681,1
642,7
583,2
457,2
211,0
Fundação do Teatro Nacional (stichting van het theater S. Carlos)
50,0
55,0
60,0
60,0
60,0
60,0
Bevordering van de filmproductie
215,0
95,0
27,5
156,5
391,1
352,8
Exploitatie van centra in de autonome gebieden
3 453,4
3 486,0
3 685,9
3 696,1
3 846,6
3 459,2
2 855,2
Zendtijd voor specifieke entiteiten
482,0
350,6
151,1
94,6
80,8
Sport TV (44)
- 440,0
Netto-exploitatiekosten van RTP 1
16 946,1
11 916,6
Netto-exploitatiekosten van RTP 2
9 050,6
10 080,6
8 637,6
Netto totale exploitatiekosten
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
Bron: Door de Portugese autoriteiten verstrekte gegevens en verslagen over de openbare omroep.
(67)
In onderstaande tabel wordt een overzicht gegeven van de investeringen van RTP in uitrusting voor publiekeomroepactiviteiten. In de tabel worden zowel de werkelijke investeringen in de publiekeomroepactiviteiten, zoals die uit de financiële jaarrekening blijken, als de investeringen die in de verslagen over de publieke omroep worden opgegeven, opgenomen. Zoals uit onderstaande tabel blijkt bedroegen de werkelijke investeringen in openbareomroepactiviteiten meer dan de investeringen die in de openbaredienstverleningsovereenkomsten staan aangegeven.
Tabel 5
Investeringen in publieke-omroepactiviteiten
(in miljoen PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Totaal
Financiële jaarrekening
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Verslagen over de publieke omroep
2 327,3
98,0
1 975,1
154,4
28,1
4 037,4
6 127,8
14 748,1
Verschil
305,3
2 004,0
788,8
838,3
1 452,3
0
- 73,6
5 315,1
Bron: financiële jaarrekeningen van RTP en verslagen over de publieke omroep.
(68)
Met de maatregel werd beoogd RTP te vergoeden voor de openbare-dienstverplichtingen die aan de onderneming waren opgelegd en haar investeringen te financieren.
(69)
In Portugal is de exploitant van de publieke omroep niet gekozen na een procedure in het kader waarvan alle geïnteresseerde ondernemingen de gelegenheid hadden om de hoogte aan te geven van de vergoeding die zij nodig zouden hebben om de openbareomroepconcessie te exploiteren. RTP is door de regering aangewezen om de openbare dienst op het gebied van televisieomroep te leveren.
(70)
Sedert 1992 zijn zowel publieke als particuliere exploitanten aanwezig op de Portugese televisiemarkt. Naast RTP hebben de particuliere televisieomroepen SIC en TVI een zendmachtiging. SIC was de eerste particuliere operator die op 6 oktober 1992 met zijn omroepactiviteiten is begonnen. De maatregelen ten gunste van RTP zouden tot gevolg kunnen hebben dat de concurrentie op de Portugese televisieomroepmarkt wordt vervalst.
(71)
De Commissie leidde de procedure in na een arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 2000 (45) waarin de beschikking van de Commissie van 1996 (46) werd vernietigd.
(72)
Daarnaast heeft de Commissie, gelet op de duur van haar inleidende onderzoek en haar twijfels ten aanzien van de evenredigheid van de financiering van de terugbetaalbare kosten die door RTP bij het voldoen aan haar openbaredienstverplichting worden gedragen, een procedure op basis van de door SIC in 1996 en 1997 ingediende klachten ingeleid. De maatregelen in kwestie hebben betrekking op de betaling door de staat van de afstoting van het televisienet, de uitgifte van obligaties, steun aan filmproducties, het herstructureringsplan voor 1996-2000, kapitaalinjecties in 1994-1997 en een lening.
(73)
Bij het inleiden van de formele onderzoekprocedure uitte de Commissie, gelet op het feit dat de totale voor compensatie in aanmerking komende kosten voor de openbaredienstverlening door RTP in de periode 1992-1998, twijfels over de vraag of de Portugese staat voor de aan het verlenen van de openbare dienst verbonden nettokosten meer dan de strikt noodzakelijke compensatie had betaald.
III. OPMERKINGEN VAN DERDEN
(74)
Na de inleiding van de onderzoekprocedure hebben verscheidene derden hun opmerkingen over de maatregelen gemaakt. Hieronder wordt een algemeen overzicht gegeven van de relevante opmerkingen van deze derden, naar maatregel ingedeeld.
(75)
SIC en TVI betoogden dat de vrijstelling van verplichtingen en kosten in verband met de registratie een uitzondering is op de regels die van toepassing zijn op iedere verandering van de statuten van een vennootschap. SIC wees er bovendien op dat deze maatregel niet beperkt bleef tot de oprichting van RTP. Overeenkomstig artikel 11, lid 2, van haar statuten geniet RTP van een algemene vrijstelling van verplichtingen en kosten voor ieder soort inschrijving en registratie.
(76)
TVI merkt op dat RTP eveneens was vrijgesteld van betaling van de kosten in verband met de publicatie van de notariële akte.
(77)
Ten aanzien van de faciliteiten die zijn verleend voor de betaling van de voor het gebruik van het omroepnet verschuldigde bijdrage wezen de belanghebbenden erop dat duidelijk dient te worden gemaakt of er daadwerkelijk rente wordt geheven en tegen welk percentage, en of er betalingen aan Portugal Telecom zijn gedaan. Daarnaast moeten meer bijzonderheden worden verschaft over de feitelijke hoogte van de schuld van RTP bij Portugal Telecom.
(78)
SIC en TVI maakten opmerkingen over de herschikking van de schuld bij de Segurança Social. Zij betoogden dat voor de aflossing van haar schuld bij dit stelsel voor RTP andere voorwaarden golden dan die welke overeenkomstig wetsdecreet nr. 411/91 op andere ondernemingen van toepassing zijn. ACT onderstreept de doorslaggevende rol van de staat bij deze overeenkomst.
(79)
Ten aanzien van de verkoop van het omroepnet merkten ACT en TVI op dat het, teneinde iedere compensatie uit te sluiten die verder gaat dan strikt noodzakelijk, een boekhoudkundige en economische analyse wordt gemaakt van de waarde van de activa van de nieuw opgerichte onderneming TDP, teneinde vast te stellen of er van overcompensatie sprake is geweest. Met betrekking tot deze kwestie hebben Mediaset en ACT erop gewezen dat het televisienet tot stand is gekomen dankzij financiering door de staat en niet door de exploitant zelf. Zij vragen zich derhalve af of de aan RTP met deze staatsactiva uitgekeerde vergoeding gerechtvaardigd was.
(80)
Ten aanzien van de uitgifte van obligaties onderstreepte SIC dat, rekening houdend met de financiële positie van RTP, de uitgifte alleen op de markt werd aanvaard omdat de staat voor 100 % eigenaar is. Daarnaast wees Mediaset erop dat de Commissie in haar analyse de substantie van de garantie in plaats van de vorm ervan moet onderzoeken.
(81)
Ten aanzien van het protocol betreffende de ondersteuning van de filmproductie wees SIC erop dat de staat zelf had toegezegd ieder jaar een compensatie te verschaffen voor de kosten van de openbaredienstverplichting waaronder ook de bevordering van de filmproductie valt, wat erop neerkomt dat RTP voor hetzelfde doel een dubbele financiering krijgt. TVI merkt op dat soortgelijke protocollen waren ondertekend met particuliere omroepen, maar dat alleen RTP ondersteuning van de staat geniet. Voorts betoogde TVI dat het protocol van 1996 inzake de ondersteuning van de filmproductie in 2000 werd vervangen, waarbij RTP als co-producent alle filmprojecten waaraan via ICAM (Instituto do Cinema, Audiovisal e Multimedia - Instituut voor de film, audiovisuele media en multimedia) financiële steun wordt verleend moet medefinancieren. Ten aanzien van deze kwestie merkte Mediaset op dat, voorzover in de financieringsvoorwaarden wordt vereist dat de publieke omroepexploitant aan co-producties met onafhankelijke producenten deelneemt, het noodzakelijk is ervoor te zorgen dat deze deelneming de exploitant van de openbare omroep in zijn betrekkingen met dit soort filmproducenten geen onrechtstreeks voordeel oplevert.
(82)
Wat de kapitaalinjecties in de periode 1994-1997 betreft, betoogden SIC, ACT, Mediaset en TVI dat geen enkele redelijke aandeelhouder zou zijn overgegaan tot kapitaaluitbreiding bij een vennootschap met de kenmerken van RTP. De kapitaalinjecties kwamen ten goede aan een onderneming met een ernstig tekort maar zonder herstructureringsplan voor het herstel van de levensvatbaarheid.
(83)
SIC betoogde voorts dat, gelet op de situatie van technisch faillissement waarin RTP zich in 1996 bevond, geen enkele financiële instelling een lening aan de onderneming zou hebben goedgekeurd.
(84)
Mediaset en ACT verzochten dat tijdens de onderzoekprocedure meer gewicht zou worden gegeven aan het onafhankelijke toezicht op de uitvoering van de openbaredienstopdracht. De particuliere televisieomroepen SIC en TVI stelden dat de Commissie moest concluderen dat de maatregelen als onverenigbare staatssteun moesten worden beschouwd, omdat de aan RTP verstrekte overheidsmiddelen onevenredig zijn.
IV. OPMERKINGEN VAN PORTUGAL
(85)
Ten aanzien van de vrijstelling van betaling van rechten en kosten betreffende de registratie stelden de Portugese autoriteiten dat, aangezien geen openbare akte was vereist om de omvorming van de openbare onderneming tot naamloze vennootschap te formaliseren, er geen basis voor het innen van deze rechten en kosten bestond.
(86)
Wat de opmerkingen van SIC over artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 betreft antwoordden de Portugese autoriteiten dat de Portugese wetgever openbare ondernemingen geen specifieke belastingvoordelen verleende in geval van omvorming of herstructurering van ondernemingen. De vrijstelling was gebaseerd op wetsdecreet nr. 404/90.
(87)
Wat de betalingsachterstand ten aanzien van de voor het gebruik van het net verschuldigde bedragen betreft, betogen de Portugese autoriteiten dat de herschikking van de schuld door Portugal Telecom in de commerciële betrekkingen tussen crediteur en debiteur een gangbare strategie is en niet uit maatregelen van de staat is voortgevloeid.
(88)
De Portugese autoriteiten betogen dat de achtergrond van de oorspronkelijke overeenkomst tussen de Segurança Social en RTP over de herschikking van de schuld en de niet-invordering van boeten en interesten een juridisch conflict was over de grondwettelijkheid van uitvoeringsbesluit nr. 12/83 betreffende de verplichte sociale bijdragen die moeten worden betaald over de vergoedingen voor overwerk. In de overeenkomst werd de geldigheid erkend van de - door een fiscaal specialist bevestigde - interpretatie dat ten aanzien van genoemde vergoeding geen sociale bijdragen behoefden te worden betaald.
(89)
In de tweede plaats bevestigden de Portugese autoriteiten dat door de formele goedkeuring van deze overeenkomst door de regering geen specifiek financieel voordeel aan RTP werd verleend ten opzichte van andere ondernemingen in soortgelijke omstandigheden overeenkomstig wetsdecreet nr. 411/91. De Portugese autoriteiten betogen dat de ontheffing als bedoeld in artikel 2, lid 1, onder d), van toepassing is op RTP, aangezien de onderneming het voorwerp is geweest van overheidsinterventie en verscheidene gebeurtenissen heeft doorgemaakt in het kader van het beheer van een door de regering in 1977 benoemde bestuurscommissie (47). Volgens de Portugese autoriteiten onderstreept het feit dat met een van de belanghebbenden op basis van diezelfde wet een overeenkomst is gesloten het algemene karakter van de maatregelen.
(90)
Wat de betalingen met betrekking tot de afstoting van het televisienet in 1993 betreft betogen de Portugese autoriteiten dat de financiering rechtstreeks verband hield met het proces van splitsing en verkoop van het net voor transport en doorzending van televisiesignalen. De staat verwierf TDP van RTP en betaalde door middel van een kapitaaluitbreiding van RTP voor een bedrag precies gelijk aan de waarde van de activa die waren afgesloten; derhalve is deze maatregel geen staatssteun.
(91)
Ten aanzien van de door de staat gegarandeerde uitgifte van obligaties houdt de Portugese staat staande dat bij deze aandeelhouderslening van geen enkele garantie door de Portugese staat sprake was, zoals blijkt uit de technische documenten over deze kwestie.
(92)
Ten aanzien van het protocol betreffende ondersteuning van de filmproductie betogen de Portugese autoriteiten dat in het protocol van 1996 de voorwaarden in verband met de openbaredienstverplichting van RTP om de filmproductie te ondersteunen en te bevorderen zijn verduidelijkt en vastgelegd. Uit hoofde van het protocol moest RTP „projecten waaraan financiële steun wordt verleend”, die tevoren door het verantwoordelijke overheidsorgaan waren geselecteerd, medefinancieren. Volgens de Portugese autoriteiten waren de voorwaarden van het met RTP gesloten protocol niet vergelijkbaar met die welke met SIC en TVI waren gesloten, omdat RTP verplicht was cinematografische werken te co-financieren waarvan het belang op televisiegebied gering of zelfs nihil kon zijn. In ieder geval was de waarde van de door RTP verstrekte subsidie over het algemeen veel hoger dan de gemiddelde waarde van de rechten die moesten worden betaald voor het uitzenden van werken die voor televisie-uitzending waren aangepast.
(93)
Wat het herstructureringsplan voor 1996-2000 betreft wijzen de Portugese autoriteiten erop dat dit plan nooit verder is geraakt dan de voorbereidende studie en derhalve niet de basis vormde voor welke financiële steun ook van de staat ten behoeve van RTP.
(94)
Wat de lening betreft, geven de Portugese autoriteiten aan dat in de aangekoppelde technische voorwaarden is bepaald dat over de financiële operatie rente moest worden betaald die volgens de marktcriteria wordt berekend.
(95)
Voorts betoogden zij dat de kapitaalinjecties in de periode 1994-1998, tezamen met de compensatiebetalingen, een instrument waren voor de financiering van de kosten die zijn verbonden aan het exporteren van een publieke televisieomroep.
(96)
Volgens de Portugese autoriteiten bleek het financieringsmodel dat was gekozen om RTP voor de aan de openbaredienstverplichting verbonden kosten te compenseren niet adequaat en bracht dit commerciële tekorten met zich mee. Ten eerste werden de compensatoire vergoedingen steeds berekend op een niveau dat lag onder het niveau van de werkelijke financieringsbehoeften van de publieke omroep. Ten tweede betaalde de Portugese staat deze vergoedingen stelselmatig te laat. Ten gevolge daarvan moest RTP een beroep doen op een bancaire financiering om haar exploitatiekosten te dekken, maar kon de onderneming bij de berekening van kosten van de publieke omroep de rente- en afschrijvingskosten niet laten meewegen. Ten derde moest RTP aan de staat BTW over de vergoedingen betalen, waardoor het nettobedrag van de compensatoire vergoedingen daalde.
(97)
De Portugese autoriteiten houden staande dat i) de vrijstellingen van rechten, ii) de faciliteiten voor betaling van de bijdrage voor het gebruik van het omroepnet, iii) de herschikking van de bij het socialezekerheidsstelsel uitstaande schulden, iv) de betaling in verband met de afstoting van het omroepnet, v) het protocol betreffende de ondersteuning van de filmproductie en vi) de door RTP in 1998 verkregen lening niet onder het begrip staatssteun vallen. Wat de verenigbaarheid van de overige maatregelen betreft betogen de Portugese autoriteiten dat deze als compensatie voor de kosten van openbaredienstverlening en derhalve niet als staatssteun (48) moeten worden beschouwd, of dat de verenigbaarheid ervan met de Gemeenschapswetgeving aan artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag moet worden getoetst.
(98)
Wat de berekening van de overcompensatie betreft, verklaren de Portugese autoriteiten het volgende:
-
het feit dat in 1996 de exploitatiekosten van RTP 2 in aanmerking werden genomen als kosten verbonden aan de openbaredienstverplichting die voor terugbetaling in aanmerking kwamen, is juridisch gebaseerd op de openbaredienstverleningsovereenkomst van 1996, volgens welke de vergoeding van de exploitatiekosten van RTP 2, overeenkomstig genoemde overeenkomst, in werking trad per 1 januari 1996 (49);
-
de lening van 20 miljard PTE moet niet als compensatie worden beschouwd, omdat deze tegen marktvoorwaarden werd verleend;
-
de kapitaaluitbreidingen waren tevens bedoeld om investeringen te financieren en niet alleen om financiële compensatie te verschaffen voor kosten verbonden aan de openbaredienstverplichting die voor vergoeding in aanmerking komen. De verplichting van de staat als aandeelhouder om deel te nemen aan de financiering van investeringen die als noodzakelijk worden beschouwd is vervat in de openbaredienstverleningsovereenkomst van 1993 en die van 1996 (50);
-
over de vergoedingen moest BTW worden afgedragen, waardoor het nettobedrag dat RTP ontving lager uitkwam;
-
overeenkomstig de openbaredienstverleningsovereenkomst van 1996 konden de kosten verbonden met de openbaredienstverlening slechts worden vergoed tot maximaal het op de begroting uitgetrokken bedrag.
(99)
Gelet op het voorgaande komen de Portugese autoriteiten tot de vaststelling dat de financiële compensatie voor de aan RTP opgelegde openbaredienstverplichting niet als excessief of inadequaat moet worden beschouwd.
V. BEOORDELING VAN DE MAATREGEL/STEUN
(100)
Teneinde vast te stellen of de maatregelen steun vormen in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag moet de Commissie beoordelen of de maatregelen ten behoeve van RTP:
-
door de staat of met staatsmiddelen worden verleend;
-
de concurrentie kunnen vervalsen;
-
bepaalde ondernemingen of bepaalde producties begunstigen;
-
het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.
(101)
Er zijn overheidsmiddelen aanwezig in de vrijstelling van betaling van rechten en kosten betreffende de registratie, aangezien een verlies aan belastingopbrengsten op hetzelfde neerkomt als het verbruik van staatsmiddelen in de vorm van fiscale uitgaven (51).
(102)
Wat de aanwezigheid van staatsmiddelen in de aanvaarding door de exploitant van de openbare omroep van de betalingsachterstand van RTP ten aanzien van de voor het gebruik van het omroepnet verschuldigde bedragen betreft, is de Commissie van oordeel dat de exploitant, door af te zien van de betaling van de voor het gebruik van het net verschuldigde bijdrage en de desbetreffende rente, wat resulteerde in de cumulering van schulden gedurende de gehele periode die hier wordt onderzocht, daadwerkelijk heeft besloten af te zien van ontvangsten en dat deze mogelijkerwijze verplicht is geweest op de markt geld te lenen om zijn operaties te financieren.
(103)
Aangezien Portugal Telecom geleidelijk werd geprivatiseerd gedurende de onderzoeksperiode, moet de Commissie een onderscheid maken tussen de periode gedurende welke de staat een meerderheidsdeelneming in de onderneming had en de periode waarin zij een minderheidsdeelneming had.
(104)
Ten aanzien van de periode na medio 1997 is de Commissie van mening dat eender welk verlies aan inkomsten door Portugal Telecom niet als staatsmiddelen kan worden beschouwd, aangezien de deelneming van de staat in Portugal Telecom beperkt was tot 25 % en in de daaropvolgende jaren geleidelijk verder werd verminderd en andere hoofdaandeelhouders deelnemingen in de onderneming bezaten (52). Daarnaast kon, zoals in overweging 27 wordt gesteld, Portugal Telecom geen overheidscompensatie ontvangen voor mogelijke verliezen die het gevolg waren van het aanvaarden van achterstallige betalingen door RTP. De Commissie stelt derhalve vast dat het na medio 1997 niet om staatssteun ging.
(105)
Ten aanzien van de periode vóór medio 1997 kan het volgende worden gesteld: de staat had de zeggenschap over Portugal Telecom, aangezien hij een meerderheidsdeelneming in de onderneming had. Daarom moet iedere inkomstenderving ten gevolge van het aanvaarden van betalingsachterstanden uit de periode vóór medio 1997 als een verlies aan staatsmiddelen worden beschouwd (53).
(106)
Ten eerste moet de Commissie beoordelen of het gedrag van een netwerkexploitant vóór medio 1997 tot derving van overheidsinkomsten heeft geleid. Door betalingsfaciliteiten toe te staan, trad de netwerkexploitant immers als openbare crediteur ten opzichte van RTP op. Zijn gedrag moet dan ook worden vergeleken met dat van een publieke of een particuliere schuldeiser die de hem verschuldigde bedragen tracht te verhalen en daartoe met de debiteur een regeling overeenkomt om de terugbetaling van de opgestapelde schulden te vergemakkelijken (54). De rente die normaliter bij dergelijke schuldvorderingen wordt berekend, is bestemd ter vergoeding van de schade die de schuldeiser lijdt doordat de debiteur zijn schuld te laat betaalt; het gaat dus om vertragingsrente. Het tarief van de vertragingsrente dat door de publieke schuldeiser wordt toegepast moet gelijk zijn aan het tarief dat een particuliere schuldeiser onder soortgelijke omstandigheden zou toepassen (55).
(107)
De Portugese autoriteiten hebben na de inleiding van de procedure en de mededeling van opmerkingen door belanghebbenden niet voldoende gegevens verschaft betreffende de door de exploitant van het openbare net gehanteerde rentetarief of het referentiemarkttarief. De Commissie kan derhalve de mogelijkheid niet uitsluiten dat de door Portugal Telecom vóór medio 1997 toegepaste rentetarieven een verlies aan staatsmiddelen inhouden.
(108)
Ten tweede moet de Commissie niet alleen nagaan of bij de maatregelen in kwestie staatsmiddelen zijn betrokken, maar ook moet zij bepalen of de overheid daadwerkelijk aan de goedkeuring van de maatregel heeft deelgenomen (56).
(109)
Niet weerlegd werd dat de staat, vóór medio 1997, zeggenschap kon hebben over Portugal Telecom en een overheersende invloed kon uitoefenen over de operaties van het bedrijf, aangezien hij meer dan 50 % van de deelnemingen van de onderneming in handen had.
(110)
In de loop van haar onderzoek heeft de Commissie geen enkele aanwijzing gevonden aan de hand waarvan zij kon bepalen of de Portugese autoriteiten daadwerkelijk betrokken waren bij de goedkeuring van de overeenkomsten met betrekking tot de aanvaarding van de vertraging van de terugbetaling van de schuld door de exploitant van het omroepnet (57).
(111)
Zoals uit overweging 22 blijkt, reguleerde de staat de tarieven en de dienst op het gebied van de verspreiding van het televisiesignaal die de netwerkexploitant moest verrichten als onderdeel van zijn concessieovereenkomst met de staat. In de wetsbepalingen was echter geen enkel onderscheid gemaakt tussen de diensten en tarieven die de netwerkexploitant op de publieke omroep RTP en die welke hij op de particuliere omroepen toepaste. De netwerkexploitant is evenmin in het kader van een universele dienstverlening verplicht een dienst op het gebied van het omroepnetwerk aan RTP te verschaffen.
(112)
De Commissie is het daarom niet eens met de belanghebbenden die betoogden dat zij werden gediscrimineerd, aangezien in de televisiewet alleen wordt bepaald dat particuliere exploitanten hun omroepmachtiging zouden kunnen verliezen indien zij de vergoeding voor het gebruik van het netwerk niet op tijd betalen. Alhoewel de wet slechts een bepaling bevatte inzake de gevolgen van de eventuele niet-betaling door particuliere exploitanten, bestond er voor Portugal Telecom geen enkele verplichting om zijn diensten aan RTP te verlenen, ongeacht of RTP de verschuldigde vergoeding had betaald.
(113)
Bovendien was de netwerkexploitant niet geïntegreerd in de overheidsdiensten, omdat hij in het kader van het vennootschapsrecht als naamloze vennootschap was opgericht.
(114)
De Portugese autoriteiten stelden uitdrukkelijk dat de autoriteiten rechtstreeks noch onrechtstreeks betrokken waren geweest bij de aanvaarding door Portugal Telecom van vertraging van de betalingen. Ook zijn door geen enkele belanghebbende aanwijzingen verstrekt waaruit kon worden opgemaakt dat de staat bij deze maatregel was betrokken.
(115)
Ten slotte is, zoals uit overweging 25 blijkt, het gedrag van de netwerkexploitant voor en na medio 1997 niet veranderd. Na medio 1997 bleef deze overeenkomsten met RTP sluiten over de betaling van de voor het gebruik van het net verschuldigde vergoedingen. Kennelijk was een geschil over het niveau van de jaarlijkse vergoeding, in combinatie met de onderlinge afhankelijkheid van de beide ondernemingen, de belangrijkste reden voor deze overeenkomsten. Dit feit lijkt te worden bevestigd door het door Anacom in 2003 genomen besluit, dat Portugal Telecom zijn prijzen aanzienlijk moest verlagen.
(116)
Gelet op de in bovenstaande overwegingen uiteengezette argumenten is de Commissie tot de conclusie gekomen dat geen enkel element erop wijst dat de netwerkexploitant er door de autoriteiten toe was verplicht om vertragingen in de betalingen te aanvaarden. Bovendien wijst niets erop dat de overheid bij de goedkeuring van de maatregel betrokken is geweest (58). Daarenboven zijn soortgelijke overeenkomsten na de privatisering van het bedrijf gesloten. De maatregel kan derhalve niet aan de staat worden toegeschreven en heeft dus niet tot een verlies aan staatsmiddelen geleid.
(117)
Wat de herschikking van de schuld bij de Segurança Social en de kwijtschelding van de rente voor de achterstallige betalingen betreft, is de Commissie van oordeel dat de Segurança Social niet als een onderneming kan worden beschouwd. Zij oefent geen economische activiteit uit, maar is een overheidsorgaan dat belast is met het beheer van het socialezekerheidsstelsel (59). Anderzijds werd de toestemming voor de herschikking van de schuld niet door de Segurança Social zelf gegeven maar door middel van een gezamenlijk besluit van de staatssecretaris van Financiën, de staatssecretaris van Sociale Zekerheid en de adjunct-staatssecretaris bij de adjunct-minister. Door deze toestemming zag de staat metterdaad af van de verwerving van inkomsten omdat hij normaal gesproken 1,206 miljard PTE rente over de nog uitstaande schuld had moeten ontvangen. Het is dus duidelijk dat met deze kwestie staatsmiddelen zijn gemoeid en dat de maatregel aan de staat moet worden toegeschreven.
(118)
De aan RTP verleende kapitaalverhogingen en de betalingen voor het omroepnet werden door de staat rechtstreeks uit de nationale begroting verstrekt. Het is derhalve duidelijk dat deze middelen staatsmiddelen in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag zijn.
(119)
De Commissie kan het niet met de Portugese autoriteiten eens zijn waar deze stellen dat met de lening geen staatsmiddelen gemoeid zijn. Er zij aan herinnerd dat het begrip staatsmiddelen ook de voordelen omvat die zijn verleend door organisaties die door de staat hiertoe zijn aangewezen of ingesteld (60). De leningovereenkomst werd tussen RTP en het fonds voor de regularisatie van de overheidsschuld gesloten, een fonds dat door het instituut voor het beheer van de staatsschuld wordt beheerd. In een rechtsbesluit is bepaald dat het instituut onder de minister van Financiën ressorteert (61). Derhalve kan worden geconcludeerd dat de middelen die door het fonds voor de regularisatie van de staatsschuld zijn toegekend, als staatsmiddel moeten worden beschouwd.
(120)
Bovendien kan de maatregel worden beschouwd als rechtstreeks toe te schrijven aan de Portugese staat, aangezien de voorwaarden van de overeenkomst zijn vastgelegd in een besluit dat op 17 december 1998 door de staatssecretaris voor de Media en de staatssecretaris van de Schatkist en van Financiën is goedgekeurd.
(121)
De Commissie heeft geen gegevens ontvangen waaruit zou kunnen blijken dat aan de obligatie-uitgifte van RTP een staatsgarantie was gekoppeld. Volgens het prospectus voor de obligatie-uitgifte waarborgde RTP zelf de schuldaflossing. Op het tijdstip waarop de obligatie-uitgifte plaatsvond had RTP niet een wettelijk statuut waaruit een impliciete garantie van de staat zou zijn voortgevloeid. In 1992 werd de onderneming door wet nr. 21/92 omgezet van openbaar bedrijf in naamloze vennootschap. De Commissie is dan ook van mening dat de obligatie-uitgifte heeft plaatsgevonden tegen marktvoorwaarden en dat de staat niet van inkomsten heeft afgezien. Er waren dus geen staatsmiddelen mee gemoeid. In tegenstelling tot hetgeen door belanghebbenden wordt betoogd is de Commissie van mening dat het feit dat RTP het eigendom van de staat is niets aan deze conclusie verandert, aangezien het EG-Verdrag neutraal is ten aanzien van openbare of particuliere eigendom (62).
(122)
Ten aanzien van het protocol betreffende de ondersteuning van de filmproductie van september 1996 kan de Commissie niet instemmen met de opmerkingen van belanghebbenden, dat RTP op basis van het protocol aanvullende financiering heeft ontvangen. In het protocol was in detail gespecificeerd op welke wijze RTP zijn openbare-dienstopdracht tot ondersteuning van de filmproductie moest vervullen (63), maar was niet voorzien in aanvullende financiële compensatie voor RTP. Financiële compensatie voor de verplichtingen van RTP met betrekking tot de filmproductie was reeds mogelijk in het kader van het algemene stelsel van de compensatiebetalingen overeenkomstig wet nr. 21/92 (64). Het protocol kan derhalve niet als een afzonderlijke maatregel van ad-hocfinanciering worden beschouwd en heeft dus geen verlies van staatsmiddelen tot gevolg, aangezien er geen aanvullende financiële middelen door de staat aan RTP worden verschaft op basis van dit protocol.
(123)
Het herstructureringsplan 1996-2000 was schijnbaar slechts een inleidende studie die door RTP is uitgevoerd zonder enige financiële verbintenis van de Portugese staat. Daarom is de Commissie van mening dat er in dit geval geen staatsmiddelen in het spel zijn. Geen van de belanghebbenden heeft over dit aspect nieuwe elementen naar voren gebracht.
(124)
Gelet op het bovenstaande is de Commissie tot de conclusie gekomen dat het protocol betreffende de ondersteuning van de filmproductie, het herstructureringsplan 1996-2000, de vertragingen van de betalingen voor het gebruik van het omroepnet en de obligatie-uitgifte geen staatssteun vormen, omdat hiermee geen staatsmiddelen gemoeid waren.
(125)
Wat de vrijstelling van verplichtingen en kosten in verband met de registratie betreft, moet de Commissie nagaan of met deze maatregel een algemene belastingvrijstelling aan RTP werd verleend en of hij specifiek op RTP werd toegepast (dan wel alleen op openbare bedrijven) en niet op particuliere ondernemingen werd toegepast. Bovendien moet zij nagaan of RTP een extra voordeel werd verleend doordat de onderneming geen enkele van de kosten in verband met de publicatie van de akte behoefde te betalen en of RTP tevens was vrijgesteld van de registratiekosten voor alle andere activa uit hoofde van artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92.
(126)
Ten eerste is de Commissie van mening dat de doelstelling van artikel 11 was RTP vrij te stellen van registratiekosten en soortgelijke kosten die rechtstreeks verband houden met de wijziging van zijn juridische status. Terwijl artikel 11, lid 1, betrekking heeft op het fundamentele vereiste inzake registratie, namelijk registratie van de akte bij het nationale handelsregister, wordt in lid 2 verwezen naar andere soorten registratie die rechtstreeks verband houden met de wijziging van de rechtsstatus van de onderneming (te weten de registratie van roerende of onroerende zaken, enz.). Uit de door de Portugese autoriteiten verstrekte gegevens blijkt namelijk dat RTP geen algehele vrijstelling van registratiekosten geniet aangezien de onderneming bij verscheidene gelegenheden de rechten en kosten betreffende registratie heeft betaald die verband hield met de wijzigingen in de onderneming na de omzetting ervan in een naamloze vennootschap (65). De Commissie stemt derhalve niet in met de opmerkingen van belanghebbenden waarin wordt gesteld dat voor RTP een algemene vrijstelling van verplichtingen en kosten in verband met de registratie gold.
(127)
Ten tweede is de Commissie het met de Portugese autoriteiten eens dat artikel 11, lid 1, van wet nr. 21/92, op basis waarvan RTP werd vrijgesteld van de betaling van verplichtingen en kosten in verband met de registratie onderneming geen specifiek voordeel geeft. Het bevestigt slechts andermaal dat wet nr. 84/88 van toepassing is op het specifieke geval van RTP, in welke wet wordt bepaald dat openbare bedrijven tot naamloze vennootschap kunnen worden omgevormd in een wetsdecreet dat het rechtsbesluit is houdende goedkeuring van de statuten van de naamloze vennootschap en dat als document als voldoende wordt beschouwd om aan alle verplichtingen ter zake van de registratie te voldoen.
(128)
De andere behandeling van openbare bedrijven waarvan de rechtsvorm wordt omgezet in een naamloze vennootschap komt voort uit de interne logica van het systeem en geeft deze ondernemingen geen specifiek voordeel omdat de factoren die de kosten genereren, niet aanwezig zijn. Een notariële akte is vereist voor de certificatie van de documenten waarmee een onderneming wordt opgericht of gewijzigd, teneinde deze rechtskracht te verlenen. Een dergelijke akte lijkt echter overbodig voor openbare bedrijven waarvan de rechtsvorm is omgezet in die van een naamloze vennootschap door middel van een wetgevingsbesluit, aangezien dit besluit al de nodige rechtskracht bezit.
(129)
Dezelfde redenering gaat op voor zowel registratiekosten als publicatiekosten. In zijn verantwoordelijkheid als openbare autoriteit moet de staat wetswijzigingen in het Diáro da República publiceren. Aangezien wet nr. 21/92 waarin de nieuwe statuten van RTP werden goedgekeurd, reeds door de staat was gepubliceerd zou het overbodig zijn geweest aan RTP andere vereisten inzake publicatie op te leggen waaraan particuliere bedrijven wel kunnen worden onderworpen. Het Diáro da República bevat de volledige tekst van de statuten van RTP en heeft daarmee hetzelfde effect als een registratie, met inbegrip van het vereiste effect betreffende informatie voor derden.
(130)
Ten derde is de Commissie het met de Portugese autoriteiten eens dat artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92, op grond waarvan RTP was vrijgesteld van de betaling van andere registratiekosten die rechtstreeks verband hielden met de wijziging van de rechtsvorm van de onderneming, geen specifiek voordeel aan RTP toekent. Artikel 11, lid 2, van wet nr. 21/92 bevestigt slechts de toepasselijkheid van artikel 1 van wetsdecreet nr. 404/90, waarin wordt bepaald dat ondernemingen kunnen worden vrijgesteld van overdrachtsbelasting en andere leges die verschuldigd zijn over de activa welke noodzakelijk zijn voor de concentratie of de samenwerking in kwestie. Wetsdecreet nr. 404/90 was van toepassing op alle ondernemingen die voor 31 december 1993 zijn overgegaan tot concentratie- of samenwerkingsoperaties. De aan RTP verleende vrijstelling van betaling van de overige registratiekosten verleent de onderneming geen specifiek voordeel, omdat deze van toepassing was op alle ondernemingen in dezelfde situatie.
(131)
Na de opmerkingen van belanghebbenden en van de Portugese autoriteiten te hebben onderzocht is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de aanvankelijke overeenkomst tussen de Segurança Social en RTP niet kan worden beschouwd als het typische gedrag van een particuliere onderneming. Het geschil had betrekking op de vraag of de interpretatie van een aantal bepalingen van de Segurança Social, zoals die in uitvoeringsbesluit nr. 12/83 is vervat, in juridisch opzicht juist was. De overeenkomst bevestigde de interpretatie van RTP, die werd geschraagd door de analyse van een belastingdeskundige die tot de conclusie kwam dat het uitvoeringsbesluit ongrondwettelijk was. Niettemin is het besluit na de overeenkomst niet vernietigd. Geconcludeerd moet derhalve worden dat de maatregel op selectieve wijze op RTP is toegepast, zonder iets aan de toepasselijkheid van de interpretatie van de regels van de Segurança Social op andere ondernemingen af te doen.
(132)
Daarnaast kan de Commissie het niet met de Portugese autoriteiten eens zijn dat de toestemming voor de herschikking van de schuld en de kwijtschelding van de boeten en intresten werd gegeven in het kader van een algemeen stelsel dat van toepassing is op alle ondernemingen die zich in een soortgelijke situatie bevinden, op basis van wetsdecreet nr. 411/91, en derhalve geen specifiek voordeel aan RTP zou verlenen.
(133)
Zonder zich nu reeds te willen uitspreken over het selectieve dan wel algemene karakter van deze regeling wordt met de onderhavige beschikking beoogd na te gaan of de toepassing ervan op RTP al dan niet selectief is geweest.
(134)
Om te bewijzen dat de herschikking onontbeerlijk is om de levensvatbaarheid van de onderneming te waarborgen wordt in wetsdecreet nr. 411/91 vereist dat een financieel-economische studie wordt verricht. RTP heeft een dergelijke financieel-economische studie naar de levensvatbaarheid van de onderneming als bedoeld in artikel 2, lid 3, van dit wetsdecreet nooit laten uitvoeren.
(135)
Daarenboven was de in artikel 2, lid 1, onder d), vervatte voorwaarde niet op RTP van toepassing aangezien de regularisatie van de schuld niet ten vervolge op een ingrijpen door de overheid plaatsvond. De Commissie is het niet met de Portugese autoriteiten eens wanneer zij staande houden dat de opeenvolging van feiten in het kader van de staatsmaatregelen het bestaan van de onderneming in schulden had beïnvloed en dat op RTP op het tijdstip waarop het ingrijpen door de overheid plaatsvond wettelijke regels van toepassing waren. Hoewel RTP in 1977 aan een specifieke beheersregeling was onderworpen (66) kwam aan deze regeling een einde met de goedkeuring van de statuten van RTP in 1980, terwijl de schuld jegens de sociale zekerheid tussen 1983 en1989 was ontstaan. De Commissie is van oordeel dat de aan RTP verleende toestemming voor de regularisatie van de schuld niet kan worden beschouwd als passend in het kader van een algemene regeling uit hoofde van wetsdecreet nr. 411/91, omdat RTP niet voldeed aan de in deze wet voor een dergelijke toestemming vervatte criteria. Derhalve is de maatregel op selectieve wijze op RTP toegepast.
(136)
Bovendien had de staat, door de herschikking van de schuld toe te staan, moeten handelen als een publieke of particuliere schuldeiser die tracht de hem verschuldigde bedragen te verhalen en daartoe schuldherschikkingsovereenkomsten sluit om de terugbetaling te vergemakkelijken (67). De door de staat gehanteerde vertragingsrente dient gelijk te zijn aan de rentevoet die een particuliere crediteur in dezelfde omstandigheden zou toepassen. De Commissie is van oordeel dat een particuliere crediteur die de hem verschuldigde bedragen via gerechtelijke stappen tracht te verhalen tenminste de wettelijke rente zou verkrijgen. De Portugese autoriteiten hebben derhalve door, ondanks de beschikbare mechanismen, de betaling van de rente niet te verlangen, niet gehandeld als een particuliere schuldeiser met het oog op een zo hoog mogelijke rente zou hebben gedaan. Bovendien is de schuld jegens de Segurança Social in de periode 1983-1989 ontstaan en werd in 1993 herschikking van de schuld overeengekomen. Onder dezelfde voorwaarden zou een particuliere schuldeiser niet gedurende een zo lange periode een dergelijke opstapeling van uitstaande schulden hebben toegestaan zonder een procedure voor de terugvordering te hebben gestart. Met de maatregel is derhalve klaarblijkelijk een specifiek voordeel aan RTP verleend.
(137)
Wat de betalingen voor het afstoten van het televisiesignalennetwerk betreft, kan de Commissie geen rekening houden met de opmerkingen van belanghebbenden die bij de berekening van de waarde van het omroepnet vraagtekens plaatsen. De Commissie was reeds in haar besluit van 2 oktober 1996 inzake de financiering van RTP tot de conclusie gekomen dat de door de staat aan RTP voor het net betaalde prijs overeenstemde met de marktwaarde hiervan en geen staatssteun was (68). Deze conclusie werd door SIC bij het Gerecht van eerste aanleg niet aangevochten (69).
(138)
Daarenboven is de Commissie het niet eens met de opmerkingen waarin wordt betoogd dat de compensatie niet gerechtvaardigd is omdat de opbouw van het televisienet door de staat is gefinancierd. Zij is van oordeel dat de functie van de staat als investeerder niet moet worden verward met zijn functie als openbare autoriteit. Hoewel de staat voor 100 % eigenaar is van RTP en voor 100 % eigenaar van TDP is geworden, moeten de beide ondernemingen om redenen van transparantie juridisch en financieel onafhankelijk zijn. Het net maakte deel uit van de activa van RTP. Daarom was de door de staat aan het openbaar bedrijf RTP verleende compensatie met betrekking tot de marktwaarde van het net dat hij had besloten van de activa van RTP af te splitsen, geen enkel financieel voordeel aan dit bedrijf verleend omdat de compensatiebetaling in overeenstemming was met de werkelijke waarde van deze activa. Met de maatregel wordt dan ook geen enkel voordeel aan RTP verstrekt en deze is dan ook geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.
(139)
Na de door belanghebbenden en door de Portugese autoriteiten gemaakte opmerkingen te hebben onderzocht is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de kapitaalinjecties in de periode 1994-1997 RTP een financieel voordeel hebben gegeven. Zoals uit tabel 3 blijkt zou, gelet op de zwakke financiële situatie van RTP op het ogenblik waarop de kapitaalinjecties plaatsvonden, geen enkele particuliere investeerder kapitaal in ondernemingen hebben ingebracht, omdat een normaal rendement op de investering binnen een redelijke termijn niet viel te verwachten. In feite ging de financiële situatie van RTP, ondanks de kapitaalinjecties, nog verder achteruit. Noch de Portugese autoriteiten noch belanghebbenden hebben beweerd dat de Portugese staat met zijn kapitaalinbreng in de onderneming als een particuliere investeerder handelde.
(140)
De Commissie is het niet met de Portugese autoriteiten eens waar deze beweren dat de in 1998 verstrekte lening conform de marktvoorwaarden was. Om ervoor te zorgen dat een lening geen staatssteun is, moeten de daaraan verbonden voorwaarden (de verlangde zekerheden voor de lening en de rente) het aan het verstrekken van de lening aan een onderneming inherente risico weerspiegelen (70). Het risico en vervolgens de rentevoet zijn hoger wanneer een onderneming zich in een financieel-economische situatie bevindt waarvan de soliditeit onder het niveau is waarop een financiële instelling een lening zou verstrekken.
(141)
Zoals uit tabel 3 blijkt, vond RTP zich, op het tijdstip waarop de lening werd verstrekt, in financiële moeilijkheden die zodanig ernstig waren dat de schulden van de onderneming meer bedroegen dan de waarde van haar activa en dat haar nettopositie negatief was. Technisch gezien was de onderneming dus failliet.
(142)
Ten eerste moet erop worden gewezen dat de lening een ondergeschikte lening was, dat wil zeggen dat er geen zekerheid op basis van activa aan verbonden was en dat deze, ingeval van faillissement van de onderneming, door de Portugese staat pas na alle schuldeisers, maar vóór de aandeelhouders, zou worden vergoed. De afwezigheid van adequate op activa gebaseerde zekerheden geeft duidelijk aan dat deze lening niet tegen marktvoorwaarden is verstrekt en dat er staatssteun in het spel was. Gelet op het feit dat RTP op het moment waarop de lening werd verstrekt zich in een situatie van technisch faillissement bevond zou geen enkele financiële instelling een ondergeschikte lening aan de onderneming hebben verstrekt, omdat de mogelijkheden die RTP had om deze terug te betalen bijzonder gering waren. De lening werd dan ook niet door een particuliere financiële instelling verstrekt maar door het Fonds voor de regularisatie van de staatsschuld.
(143)
Ten tweede kan worden betoogd dat de op de lening toegepaste rentevoet duidelijk niet het aan deze lening verbonden risico weerspiegelt. Niet alleen is de rente lager dan de gewoonlijk door de Commissie voor de berekening van het steunelement in rentesubsidieregelingen gehanteerde referentierente (71) maar bovendien zou een normale marktdeelnemer behalve solide garanties ook een rente vereisen die een dermate hoog risico van niet-terugbetaling zou compenseren.
(144)
Aangezien de financiële positie van dien aard was dat RTP niet in staat zou zijn geweest om een ondergeschikte lening onder normale voorwaarden te verkrijgen, staat de lening metterdaad gelijk aan betaling van een subsidie en vormt deze een voordeel voor RTP.
(145)
De Commissie is, gelet op het bovenstaande, van mening dat de herschikking van de schuld jegens de Segurança Social, de kapitaalinjecties in de periode 1994-1997 alsook de in 1998 verstrekte lening een financieel en economisch voordeel verschaften ten opzichte van de concurrenten die niet dezelfde middelen ontvingen.
(146)
De Portugese televisiemarkt is uiterlijk in 1992 voor concurrentie opengesteld, zodat er concurrenten op de markt waren in de periode waarin de verschillende maatregelen ten behoeve van RTP zijn genomen. In februari 1992 werden omroepmachtigingen verstrekt aan de particuliere televisiezenders SIC en TVI en in oktober 1992 begon SIC met zijn uitzendingen in Portugal.
(147)
De Commissie is het niet eens met de Portugese autoriteiten dat de overeenkomst over de schuld jegens de Segurança Social buiten het begrip van staatssteun zou vallen, aangezien de schuld zelf was ontstaan voordat de Portugese omroepmarkt voor concurrentie werd opengesteld. Het financiële voordeel werd in mei 1993 na de openstelling van de omroepmarkt verstrekt en kon derhalve RTP een economisch voordeel geven.
(148)
De Commissie is daarom van oordeel dat de door de staat genomen maatregelen aan RTP een financieel economisch voordeel konden verstrekken boven de concurrenten die niet dezelfde middelen kregen en aldus de concurrentie in de zin van artikel 87, lid 1, konden verstoren.
(149)
Steunmaatregelen van de staten vallen binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag voorzover deze het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden. Dit is steeds het geval wanneer de activiteiten in kwestie het voorwerp zijn van intracommunautaire handel. In het onderhavige geval verricht RTP, het gesteunde bedrijf, activiteiten op de internationale markt. RTP wisselt immers via de Europese Radio-unie televisieprogramma’s uit en neemt deel aan het Eurovisiesysteem (72). Bovendien is RTP een directe concurrent van commerciële zenders aanwezig op de internationale televisie- en radiomarkt en voorzien van een internationale eigendomsstructuur (73).
(150)
Geconcludeerd kan derhalve worden dat de ten behoeve van RTP genomen maatregelen het handelsverkeer tussen de lidstaten hebben beïnvloed in de zin van artikel 87, lid 1.
(151)
Uit het bovenstaande vloeit voort dat, los van de eventuele openbaredienstverplichtingen van RTP, de volgende maatregelen staatssteun bevatten in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag: de herschikking van de schuld jegens de Segurança Social, de kapitaalinjecties in de periode 1994-1997 en de in 1998 verstrekte lening.
(152)
Niettemin rust, zoals hierboven reeds werd gesteld, op RTP een openbareomroepverplichting. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft in het kader van het arrest-Altmark verklaard dat de maatregelen van de staat die de kosten van de openbare omroep compenseren geen staatssteun zijn in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag wanneer aan de volgende vier voorwaarden is voldaan (74):
-
de begunstigde onderneming moet daadwerkelijk belast zijn met de uitwerking van openbaredienstverplichtingen en die verplichtingen moeten duidelijk omschreven zijn;
-
de parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, moeten vooraf op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld;
-
de compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichting, rekening houdend met de opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken;
-
wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen belaste onderneming in een concreet geval niet is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, moet de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde en adequaat uitgeruste onderneming zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren.
(153)
De eerste en derde voorwaarde buiten beschouwing gelaten lijken de in overweging 151 genoemde ad-hocmaatregelen om de hieronder uiteengezette redenen niet te voldoen aan de tweede en vierde voorwaarde van het arrest-Altmark.
(154)
Het is duidelijk dat de door middel van de overeenkomst met de Segurança Social verstrekte financiering en de lening geen deel uitmaakten van het compensatiestelsel waarvan de parameters vooraf op objectieve en doorzichtige wijze zijn vastgesteld (tweede voorwaarde). In tegendeel: zij waren gebaseerd op aan de staat toe te schrijven ad-hocmaatregelen.
(155)
Bovendien was, zoals in overweging 61 wordt aangegeven, in de openbaredienstverleningsovereenkomst de mogelijkheid voorzien van een speciale financiering voor investeringen in uitrusting voor de openbare omroep, door middel van kapitaalinbreng. In de openbaredienstverleningsovereenkomsten worden de investeringen niet tot de openbare diensten beperkt, en worden evenmin de voorwaarden voor en beperkingen van de deelneming door de staat gedefinieerd; daarin wordt alleen de mogelijkheid voorzien dat de staat als aandeelhouder kan deelnemen in de investeringen van RTP. De Commissie is daarom van mening dat van de kapitaalinbreng evenmin kan worden gesteld dat deze deel uitmaakt van een compensatiestelsel waarvan de parameters vooraf op objectieve en doorzichtige wijze zijn vastgesteld.
(156)
Daarnaast is duidelijk dat RTP niet is gekozen door middel van een aanbestedingsprocedure die de laagst mogelijke kosten garandeert. Er zijn geen aanwijzingen dat het bedrag van de ad-hocbetalingen was vastgesteld aan de hand van een analyse van de kosten die een gemiddelde onderneming zou maken (vierde voorwaarde).
(157)
Gelet op het voorgaande is duidelijk dat in het onderhavige geval niet aan alle voorwaarden van het arrest-Altmarkt is voldaan. De in overweging 151 genoemde maatregelen moeten derhalve als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag worden beschouwd.
(158)
Het Hof van Justitie is steeds van oordeel geweest dat artikel 86 in een afwijking kan voorzien van het verbod om staatssteun toe te kennen aan ondernemingen die belast zijn met een dienst van algemeen economisch belang. In het arrest-Altmark werd impliciet bevestigd dat staatssteun ter compensatie van de door een onderneming te dragen kosten voor het leveren van een dienst van algemeen economisch belang als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden beschouwd wanneer deze aan de in artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag vervatte voorwaarden voldoet (75).
(159)
Het Hof van Justitie heeft verduidelijkt dat, indien men wil dat een maatregel voor een dergelijke afwijking in aanmerking komt, aan alle voorwaarden inzake omschrijving, toewijzing en evenredigheid is voldaan. De Commissie is van mening dat wanneer deze voorwaarden vervuld zijn, de ontwikkeling van het handelsverkeer niet wordt beïnvloed in een mate die tegen de belangen van de Gemeenschap indruist.
(160)
De manier waarop deze voorwaarden worden toegepast op de openbare omroep wordt uiteengezet in de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de regels inzake staatssteun op openbare omroepen (76). Overeenkomstig deze mededeling moet de Commissie nagaan of (77):
-
de activiteiten van RTP openbaredienstverplichtingen zijn die duidelijk als zodanig door de lidstaat worden omschreven (omschrijving);
-
RTP uitdrukkelijk door de Portugese autoriteiten met het verlenen van die dienst is belast (toewijzing);
-
de financiering evenredig is met de nettokosten van het verlenen van de openbare dienst.
(161)
Zoals wordt bepaald in het protocol van Amsterdam (78) en in de mededeling inzake de omroep (79) is de omschrijving van de openbare opdracht van de openbareomroeponderneming een bevoegdheid van de lidstaten. In de omroepsector blijft de rol van de Commissie beperkt tot de controle op het bestaan van kennelijke fouten in de omschrijving van de openbare dienst. Een dergelijke fout zou misbruik van de definiëring van de openbare dienst vormen.
(162)
Gezien het specifieke karakter van het omroepstelsel acht de Commissie een omschrijving waarbij een omroeporganisatie de opdracht krijgt een evenwichtige en gevarieerde programmering aan te bieden, overeenkomstig de interpretatieve bepalingen van het protocol (80), gerechtvaardigd. Een dergelijke omschrijving zou in overeenstemming zijn met de doelstelling dat voldaan wordt aan de democratische, sociale en culturele behoeften van de maatschappij.
(163)
Zoals beschreven in de overwegingen 51 en 52 is RTP, krachtens wet nr. 21/92 en de openbaredienstverleningsovereenkomsten, verplicht om als algemene televisieomroep de uitzending van programma’s van algemene aard op twee zenders te waarborgen. Terwijl de eerste zender een meer algemene programmering moet aanbieden, moet de tweede zender meer gericht zijn op een specifiek publiek. Anderzijds zijn, zoals reeds in de overwegingen 53 en 54 werd vermeld, in wet nr. 21/92 en in de openbaredienstverleningsovereenkomsten op meer gedetailleerde wijze voor RTP verplichtingen vastgelegd betreffende de inhoud van de programma’s, de internationale samenwerking en een aantal andere specifieke verplichtingen.
(164)
Hoewel de definiëring van de openbareomroepverplichting van RTP van kwalitatieve aard is en tamelijk ruim, beschouwt de Commissie die „ruime” definitie overeenkomstig de interpretatieve bepalingen van het protocol van Amsterdam als legitiem (81). Derhalve beschouwt de Commissie ook de algemene definiëring van de opdracht aan RTP in het kader van de openbare dienst die erin bestaat twee televisiezenders met een landelijk bereik te bieden, de ene van meer algemene aard en de andere meer gericht op een specifiek publiek, als legitiem. Een dergelijke omschrijving kan worden beschouwd als beantwoordend aan de democratische, sociale en culturele behoeften van de Portugese samenleving.
(165)
De Commissie beschouwt de verplichtingen waarin meer gedetailleerd is vastgelegd op welke wijze RTP de algemene openbareomroepopdracht moet uitvoeren, eveneens als legitiem. Men kan immers stellen dat ook deze verplichtingen beantwoorden aan de democratische, sociale en culturele behoeften van de Portugese samenleving, zoals in het protocol van Amsterdam wordt vereist.
(166)
Hoewel de Commissie de aan RTP toevertrouwde openbaredienstverplichting legitiem acht, dient zij desalniettemin na te gaan of deze omschrijving geen kennelijke fouten bevat.
(167)
Gelet op overweging 45 van de richtlijn „televisie zonder grenzen” zou de Commissie kunnen aanvaarden dat de omschrijving van de openbaredienstopdracht van de openbare omroepen onder meer de verplichting inhoudt om in aanzienlijke mate aan de investeringen in de Europese audiovisuele productie bij te dragen, voorzover de daaruit resulterende filmrechten de uitzending ervan op de openbare omroepen mogelijk maken (82).
(168)
De Commissie is van mening dat de aan RTP gegeven opdracht inzake ondersteuning van de filmproductie binnen het toepassingsgebied van de openbare omroep valt, aangezien RTP de films waarvan zij de distributierechten heeft verworven op de openbare televisieomroep uitzendt.
(169)
Daarom kan de Commissie niet instemmen met de door belanghebbenden gemaakte opmerkingen, namelijk dat de verplichting van RTP ten aanzien van de bevordering van filmproductie en de financiering ervan discriminerend is. De partijen betoogden dat particuliere omroepen eveneens protocollen betreffende bevordering van de cinemaproductie met de Portugese autoriteiten hebben gesloten, waarin geen compensatie is vastgelegd. De Commissie is van oordeel dat er een onderscheid moet worden gemaakt tussen de vrijwillige overeenkomsten betreffende de bevordering van de filmproductie die tussen de staat en particuliere omroepen zijn gesloten enerzijds en de op RTP rustende openbaredienstverplichtingen om filmproducties uit te zenden en te financieren, anderzijds. Het is duidelijk dat aan RTP expliciet een taak op het gebied van de openbare dienst is toevertrouwd om bepaalde filmproducties te ondersteunen die vervolgens als programma’s van de publieke omroep worden uitgezonden, terwijl aan de particuliere omroepen een dergelijke openbaredienstopdracht niet wordt toevertrouwd. In feite wordt RTP een instrument dat door de staat wordt gebruikt om het filmbedrijf te ondersteunen. Eventuele daaruit voortvloeiende voordelen die door RTP aan het filmbedrijf worden verleend, zouden staatssteun kunnen zijn en moeten als zodanig worden beoordeeld. Deze beschikking laat de eventuele beoordeling van mogelijke voordelen die aan filmproducenten zijn verleend, onverlet.
(170)
Gelet op het voorgaande is de Commissie tot de slotsom gekomen dat de medefinanciering door RTP van Portugese filmproducties die op de openbare televisiezenders worden uitgezonden kan worden beschouwd als een legitieme specifieke verplichting die noodzakelijk is wil RTP aan zijn algemene openbareomroepverplichting voldoen. Derhalve vormt deze verplichting niet een kennelijke fout.
(171)
Niettemin is de Commissie van mening dat de aan RTP opgelegde wettelijke verplichting om „andere, op ad-hocbasis” te preciseren diensten (83) te verrichten niet voldoende nauwkeurig is om de Commissie in staat te stellen vooraf met voldoende juridische zekerheid vast te stellen of deze diensten als openbare dienst kunnen worden beschouwd. Alhoewel zij van mening is dat de „andere, nader te preciseren diensten” niet duidelijk zijn gedefinieerd, merkt zij op dat tijdens de periode in kwestie geen enkele betaling uit hoofde van deze bepaling is gedaan (84).
(172)
Gelet op het voorgaande is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de activiteiten van RTP, zoals deze zijn beschreven in wet nr. 21/92 en nader zijn gepreciseerd in de openbaredienstverleningsovereenkomsten, welomschreven openbaredienstverplichtingen zijn. Alhoewel de verplichting om „andere, op ad-hocbasis te preciseren diensten” te verlenen niet voldoende nauwkeurig is om vooraf te concluderen dat alle diensten die onder deze rubriek worden verleend als openbare diensten kunnen worden beschouwd, zijn in de periode 1992-1998 geen betalingen uit hoofde van deze bepaling gedaan.
(173)
Ten tweede moet de Commissie nagaan of de openbarediensttaak aan de ontvanger van de subsidie is toevertrouwd.
(174)
Overeenkomstig de mededeling inzake de omroepen moet de Commissie nagaan of de openbare opdracht aan RTP werd toegewezen door middel van een officieel besluit (85).
(175)
Zoals in overweging 55 werd opgemerkt werden de openbaredienstverplichtingen duidelijk aan RTP toevertrouwd op basis van verscheidene wetten en overeenkomsten: artikel 5 van wet nr. 58/90, artikel 4, lid 1, en artikel 5 van wet nr. 21/92 en bepaling 1 van de openbaredienstverleningsovereenkomsten.
(176)
De Commissie heeft geen opmerkingen van belanghebbenden of de Portugese regering ontvangen waaruit zou blijken dat de openbare dienst niet in voldoende mate aan RTP was toevertrouwd door middel van een officieel besluit. Overeenkomstig de mededeling betreffende de omroepen en gelet op bovengenoemde wetten en overeenkomsten, is zij tot de conclusie gekomen dat geen enkele twijfel bestaat over het feit dat RTP de verplichtingen inzake de openbare televisieomroep moet vervullen en dat de openbaredienstopdracht derhalve officieel aan RTP is toevertrouwd.
(177)
Niet alleen moet de openbare dienst aan RTP worden toevertrouwd door middel van een officieel besluit, ook moet erop worden toegezien dat de openbare dienst wordt geleverd zoals dit is vastgelegd. Zoals reeds in de overwegingen 56 tot en met 59 werd opgemerkt zijn er verschillende controlemechanismen in het leven geroepen om erop toe te zien dat RTP de openbaredienstverplichting vervult zoals dit is vastgelegd.
(178)
Ten eerste moest RTP verslagen over het verrichten van de openbare dienst en plannen, tezamen met het advies van het interne accountantscomité, overleggen. RTP heeft in de periode 1992-1998 ook metterdaad dergelijke verslagen overgelegd waarin werd beschreven op welke wijze iedere openbaredienstverplichting was vervuld en waarin de kosten van elk van die verplichtingen werden aangegeven aan de hand van een analytisch boekhoudkundig systeem.
(179)
Ten tweede heeft de minister van Financiën en het voor de media verantwoordelijke lid van de regering een audit laten verrichten naar de uitvoering van de openbaredienstverleningsovereenkomst en heeft de inspecteur-generaal van Financiën het financiële plan onderzocht.
(180)
Ten derde moest jaarlijks een externe audit worden verricht. De Commissie kan het niet eens zijn met SIC wanneer deze beweert dat de aan de openbare dienst verbonden kosten, zoals die door de Portugese autoriteiten worden voorgesteld, en de door RTP verstrekte cijfers die in haar openbaredienstverleningsovereenkomsten en in de jaarrekeningen zijn opgenomen niet betrouwbaar zijn en derhalve niet voldoende gecontroleerd konden worden. De Commissie wijst erop dat een erkende accountant een jaarlijkse audit heeft verricht op de financiële rekeningen van RTP in de periode 1992-1998. Bovendien garanderen, hoewel de verslagen over de openbare dienst niet stelselmatig vergezeld waren van een accountantsverklaring, de stringente regels van de analytische boekhouding dat de kosten van elk van de openbaredienstopdrachten ten aanzien waarvan mogelijk compensaties worden betaald, konden worden geïdentificeerd en naar behoren gecontroleerd.
(181)
Uit het voorgaande is het duidelijk dat er op drie verschillende niveaus verificaties werden uitgevoerd: intern door het accountantscomité, door de verantwoordelijke overheidsorganen en door een extern accountantskantoor. Hoewel er kennelijk geen stelselmatige externe audits op de verslagen van de openbare dienst zijn toegepast werd dankzij het beschreven systeem erop toegezien dat de dienst werd uitgevoerd zoals dit was vastgelegd. De Commissie is dan ook tot de conclusie gekomen dat tussen 1992 en 1998 er een doeltreffend mechanisme bestond dat het mogelijk maakte de naleving door RTP van zijn openbaredienstverplichtingen op efficiënte wijze te controleren.
(182)
Het derde criterium dat de Commissie moet beoordelen is de evenredigheid tussen de financiering en de nettokosten van de openbare dienst.
(183)
In de mededeling betreffende de omroepen gaf de Commissie de criteria aan op basis waarvan zij de evenredigheid van de steun zal beoordelen, waarbij zij verlangde dat de staatssteun niet meer bedraagt dan de nettokosten van de openbare opdracht en dat zich geen marktdistorsies voordoen die niet noodzakelijk zijn voor het vervullen van de openbare opdracht (86).
(184)
Ten eerste wordt, teneinde de kosten van de onder de openbare dienst vallende activiteiten correct te kunnen bepalen, in de mededeling over de omroepen een adequate verdeling van de kosten en ontvangsten tussen de openbare dienst en de commerciële activiteiten verlangd.
(185)
Zoals in de overwegingen 62 tot en met 64 werd gesteld, wordt in de openbaredienstverleningsovereenkomsten de methode voor de toeschrijving van de kosten en ontvangsten vastgelegd die RTP moet toepassen. In het onderhavige geval wordt de taak van de Commissie in beginsel vergemakkelijkt door het feit dat RTP een analytisch boekhoudsysteem heeft opgezet waarmee het mogelijk is de subsidiabele kosten die door de onderneming zijn gemaakt, te kwantificeren om te voldoen aan elk van de openbaredienstverplichtingen ten aanzien waarvan compensatie mogelijk is.
(186)
Dankzij dit systeem wordt iedere subsidiabele uitgavenpost toegeschreven aan een activiteit en vervolgens verdeeld volgens de verschillende openbarediensttaken van RTP die voor compensatiebetalingen in aanmerking komen, op basis van objectieve boekhoudkundige principes.
(187)
Aangezien de ontvangsten die afkomstig zijn van iedere openbarediensttaak waarvan de kosten voor vergoeding in aanmerking komen van de exploitatiekosten worden afgetrokken, garandeert het systeem dat de jaarlijkse compensatiebetalingen beperkt zijn tot de nettokosten van elk van de openbaredienstverplichtingen (zie overweging 65).
(188)
Gelet op het bovenstaande komt de Commissie tot de slotsom dat de parameters voor het vaststellen van de kosten in beginsel op objectieve en doorzichtige wijze zijn vastgesteld.
(189)
De Commissie merkt niettemin op dat de regels inzake de compensatie van kosten de werkelijke nettokosten van de openbare dienst van RTP zouden kunnen onderschatten en tot structurele onderfinanciering van de werkelijke financieringsbehoeften zouden kunnen leiden.
(190)
Zoals in overweging 65 kan worden gelezen waren bij de in de overeenkomsten vastgelegde kostenberekeningsmethoden bepaalde kosten van de openbare dienst uitgesloten van betaling door middel van jaarlijkse compensatie (87). Daarnaast hebben de Portugese autoriteiten de Commissie ervan in kennis gesteld dat hoewel RTP BTW moest betalen over de jaarlijkse compensatiebetalingen, de daarmee verbonden kosten, overeenkomstig de boekhoudkundige regels, niet in aanmerking konden worden genomen (overweging 96). Ten slotte heeft RTP in zijn verslagen over de openbaredienstverlening geen rekening gehouden met alle investeringen die de onderneming had gedaan in onder de openbare dienst vallende uitrusting, hoewel deze in zijn financiële rekeningen wel zijn toegeschreven (zie overweging 67).
(191)
Niettemin is het, overeenkomstig de bepalingen van het Protocol van Amsterdam, aan de lidstaat om te voorzien in de financiering van de publiekeomroepondernemingen. In het onderhavige geval hebben de Portugese autoriteiten besloten een gedeelte van de kosten die door de leverancier van de dienst zijn gemaakt om zijn opdracht te volbrengen, niet te vergoeden.
(192)
In het onderhavige geval verstrekte de staat niet alleen jaarlijkse compensatiebetalingen aan RTP, maar tevens aanvullende financiering in de vorm van kapitaaluitbreidingen, leningen en een overeenkomst met de Segurança Social.
(193)
Hoewel in de openbaredienstverleningsovereenkomsten een door de staat voor de exploitatiekosten te betalen compensatie is voorzien in de vorm van jaarlijkse betalingen, alsook de mogelijkheid om over te gaan tot kapitaaluitbreidingen voor de door RTP gedane investeringen, was in de juridische bepalingen inzake de openbaredienstverlening door RTP geen financiering door middel van leningen en aftrek van sociale bijdragen vastgelegd. Niettemin moet de Commissie, overeenkomstig punt 57 van de mededeling betreffende de omroepen, onderzoeken of alle maatregelen evenredig zijn met de nettokosten van de openbare opdracht. Alleen dan kan de financiering van RTP als verenigbaar met artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag worden beschouwd.
(194)
De Commissie is tevens van oordeel dat de aan RTP opgelegde openbaredienstverplichtingen, die niet voor compensatie in aanmerking kwamen uit hoofde van de openbaredienstverleningsovereenkomsten, in feite als legitieme en formeel door de staat aan de leverancier van de dienst opgelegde openbaredienstverplichtingen kunnen worden beschouwd. Derhalve kan de Portugese staat, op grond van het communautaire recht, alle nettokosten van de openbaredienstverlening van RTP financieren.
(195)
In het kader van de onderhavige beschikking is het niet noodzakelijk zeer precies alle werkelijke nettokosten die RTP bij het vervullen van zijn openbaredienstverplichtingen heeft gemaakt, opnieuw te berekenen. Het volstaat dat wordt aangetoond dat de overheidsfinanciering die RTP in de periode 1992-1998 heeft ontvangen in zijn totaal de netto extra kosten die door de onderneming bij het vervullen van de genoemde openbarediensttaak in dezelfde periode werden gemaakt, niet heeft overschreden.
(196)
Tabel 6 geeft een overzicht van de door RTP gemaakte openbaredienstkosten (zowel investeringskosten als netto-exploitatiekosten), zoals deze volgens de geldende boekhoudregels zijn berekend, en van de compensatiebetalingen die voor investeringen en exploitatiekosten zijn ontvangen.
(197)
Eerst worden de investeringen in uitrusting voor de publiekeomroepactiviteiten (zoals in tabel 5) en de beoogde compensatie om investeringen te financieren (zoals in tabel 2) gepresenteerd. Ten tweede worden de netto-exploitatiekosten van RTP (zoals in tabel 4) en de compensatiebetalingen voor deze kosten (zoals in tabel 1) gepresenteerd. Ten slotte laat de tabel het voordeel zien dat wordt verleend door de uit de met de Segurança Social gesloten overeenkomst voortvloeiende ad-hocsteun en door de lening.
Tabel 6
Samenvatting van de financierings- en compensatiebehoefte voor de netto-exploitatiekosten van de openbare dienst, overeenkomstig de geldende boekhoudregels
(in miljoen PTE)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Totaal
Investerings-kosten
2 632,6
2 102,0
2 763,9
992,7
1 480,4
4 037,4
6 054,2
20 063,2
Kapitaal-uitbreiding
- 0
- 0
- 10 000,0
- 12 800,0
- 10 000,0
- 14 000,0
- 0
- 46 800,0
Verschil tussen de investerings-kosten en de desbetreffende compensatie
2 632,6
2 102,0
- 7 236,1
- 11 807,3
- 8 519,6
- 9 962,6
6 054,2
- 26 736,8
Exploitatiekosten van de openbare dienst
6 718,2
7 960,0
8 384,1
8 103,3
17 217,1
37 972,1
30 101,3
116 456,1
Betalingen uit hoofde van de compensatie
- 6 200,0
- 7 100,0
- 7 145,0
- 7 200,0
- 14 500,0
- 10 350,0
- 14 000,0
- 66 495,0
Segurança Social
-
- 1 206,0
-
-
-
-
-
- 1 206,0
Lening
- 20 000,0
- 20 000,0
Verschil tussen de exploitatiekosten en de desbetreffende compensatie
518,2
- 346
1 239,1
903,3
2 717,1
27 622,1
- 3 898,7
28 755,1
Bron: Financieel verslag en verslagen over de openbaredienstverlening.
(198)
Zoals hierboven reeds werd onderstreept had het door de Portugese autoriteiten gekozen stelsel van jaarlijkse compensatiebetalingen tot gevolg dat de feitelijke kosten van de door RTP verrichte openbarediensttaken werden onderschat. Dit systeem heeft tot een opstapeling van schulden geleid. In een tweede fase gebruikten de Portugese autoriteiten, met het doel het financiële evenwicht van RTP te bewaren, ad-hocinstrumenten om de kosten van het verrichten van de publiekedienstopdracht door RTP te financieren.
(199)
Zoals tabel 6 laat zien zorgde de kapitaalinjectie voor overcompensatie van investeringen in de openbare dienst met 26 736,8 miljoen PTE, terwijl de exploitatiekosten ondergefinancierd waren door de compensatiebetalingen en de andere ad-hocsteun, waarbij het niet-gedekte saldo 28 755,1 miljoen PTE beliep. Hoewel de kapitaalinjecties oorspronkelijk waren bestemd ter financiering van de investeringen in uitrusting, werden zij namelijk eveneens gebruikt voor de terugbetaling van de opgelopen schuld.
(200)
Zoals uit tabel 6 blijkt bedroeg de totale betaalde compensatie 2 018,3 miljoen PTE minder dan de nettokosten voor het verrichten van de openbare dienst (28 755,1 min 26 736,8 miljoen PTE). De Commissie is daarom tot de slotsom gekomen dat, in overeenstemming met de communautaire regels, de totale financiering die door de staat is verleend evenredig is met de netto-exploitatiekosten van de openbarediensttaak van RTP in de periode in kwestie.
(201)
De Commissie is van oordeel dat de ontvangen middelen waarschijnlijk zelfs minder bedroegen dan de totale nettokosten die door RTP werden gemaakt om de door de staat aan hem opgelegde taak te vervullen, aangezien in tabel 6 geen rekening is gehouden met de kosten van de openbaredienstopdracht van RTP in de periode 1992-1998.
(202)
Overeenkomstig de mededeling betreffende de omroepen moet de Commissie er niet alleen op toezien dat de overheidsfinanciering evenredig is met de nettokosten van de openbare opdracht maar ook dat zich geen marktdistorsies voordoen met betrekking tot de commerciële activiteiten die voortvloeien uit de activiteiten op het gebied van de openbare dienst en waarvoor geen precieze kostentoeschrijving aan de inkomstenzijde mogelijk is en die niet noodzakelijk zijn voor het vervullen van de openbare opdracht. Zo zou er bijvoorbeeld sprake zijn van distorsie indien RTP de marktprijzen voor reclame zou drukken om zodoende de inkomsten van de concurrenten te doen dalen (88). In een dergelijk geval zou RTP zijn inkomsten uit commerciële activiteiten niet maximaliseren en zijn behoefte aan overheidsfinanciering nodeloos vergroten. Volgens de mededeling kunnen dergelijke gedragingen van de openbare omroep, indien daarvan het bewijs geleverd wordt, niet worden aangemerkt als inherent aan de openbare opdracht waarmee de omroeporganisatie werd belast (89).
(203)
In haar besluit tot inleiding van de onderzoekprocedure stelde de Commissie dat, indien een dergelijk gedrag werd aangetoond, zij deze distorsies en de daaruit voortvloeiende noodzaak van een hogere overheidsfinanciering in aanmerking zou nemen bij de beoordeling van een eventuele overcompensatie. In die fase van de procedure merkte de Commissie op: „op basis van de gegevens waarover de Commissie op dit ogenblik beschikt kan niet worden vastgesteld of RTP een dergelijk gedrag te verwijten valt” (90).
(204)
Na haar uitnodiging om opmerkingen te maken over de inleiding van de procedure heeft de Commissie geen enkele opmerking van concurrenten van RTP ontvangen waarin erop zou worden gewezen of waarin zou zijn aangetoond dat RTP op de commerciële markten een anti-concurrentieel gedrag had vertoond dat een met het Verdrag onverenigbare verhoging van de overheidsfinanciering met zich mee zou kunnen brengen (91).
(205)
Gelet op het bovenstaande is de Commissie van oordeel dat niets erop wijst dat een dergelijk gedrag heeft plaatsgehad. Zij concludeert dan ook dat RTP op de commerciële markten zich niet schuldig heeft gemaakt aan anti-concurrentieel gedrag dat zou hebben geleid tot de noodzaak van meer overheidsfinanciering en dat geen overcompensatie als gevolg van dergelijk gedrag heeft plaatsgevonden.
(206)
Uit het voorgaande trekt de Commissie de conclusie dat de overeenkomst met de Segurança Social, de kapitaalinjecties en de „ondergeschikte” lening als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag moeten worden beschouwd. De financiering van RTP door middel van ad-hocsteun is niettemin verenigbaar met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag. De totale financiering is evenredig met de nettokosten van duidelijk afgebakende, toegewezen openbaredienstopdrachten. Derhalve heeft de financiering door de staat de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden in de Gemeenschap niet zodanig veranderd dat het gemeenschappelijk belang overeenkomstig artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag zou worden geschaad (92).
VI. CONCLUSIE
(207)
De Commissie is van mening dat Portugal de ad-hocsteun in kwestie onrechtmatig, in strijd met artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag, heeft verleend. Zoals hierboven reeds werd gesteld is de Commissie van mening dat de overeenkomst met de Segurança Social in 1993, de kapitaalinjecties in de periode 1994-1997 en de lening van 1998 staatssteun zijn in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Deze steun is toegekend door middel van staatsmiddelen, dreigt de concurrentie te vervalsen door RTP te bevoordelen en heeft een ongunstige invloed op het handelsverkeer. Zoals hierboven is geanalyseerd vervullen de maatregelen niet de in het arrest-Altmark vervatte voorwaarden, aangezien zij niet kunnen worden beschouwd als deel uitmakend van een compensatiesysteem waarvan de parameters vooraf op een objectieve en doorzichtige wijze zijn vastgesteld. Bovendien is het duidelijk dat RTP niet is gekozen door middel van een openbare aanbestedingsprocedure die zo laag mogelijke kosten zou garanderen en niets wijst erop dat het bedrag van de ad-hocbetalingen is vastgesteld op basis van een analyse van de kosten die een gemiddelde onderneming zou hebben gemaakt.
(208)
De in artikel 86, lid 2, vervatte afwijking is van toepassing op de ad-hocmaatregelen. Zoals hierboven reeds werd gesteld, zorgden deze maatregelen voor compensatie van de duidelijk omschreven en naar behoren aan RTP toegewezen openbaredienstverplichtingen. De maatregelen vervalsen de concurrentie niet zodanig dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad, aangezien zij evenredig zijn met de nettokosten van de openbare dienst die door RTP wordt verricht en deze onderneming zich in haar commerciële activiteiten niet op anti-concurrentiële wijze heeft gedragen,
HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:
Artikel 1
De staatssteun van 68,006 miljard PTE die door Portugal aan RTP is verleend in de vorm van een overeenkomst met de Segurança Social in 1993, kapitaalinjecties in de periode 1994-1997 en een lening in 1998 is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 86, lid 2, van het Verdrag omdat deze geen overcompensatie van de nettokosten van de aan RTP toegewezen openbaredienstopdracht met zich heeft meegebracht.
Artikel 2
De volgende maatregelen vormen geen staatssteun: vrijstelling van verplichtingen en kosten in verband met de registratie, de betaling voor het afstoten van het televisieomroepnet, faciliteiten die zijn verleend voor de betaling van de jaarlijkse bijdrage voor het gebruik van het omroepnet, het protocol betreffende de ondersteuning van de filmproductie, de uitgifte van obligaties en het herstructureringsplan voor de periode 1996-2000.
Artikel 3
Deze beschikking is gericht tot de Portugese Republiek.
Gedaan te Brussel, 15 oktober 2003.

Labels: 4
19
10
12
18
15