Document ID: 32009D0972

KOMMISSIONENS BESLUT
av den 17 juni 2009
om stödordning C 41/06 (ex N 318/A/04) som Danmark planerar att genomföra för återbetalning av koldioxidskatten på kvotreglerad konsumtion av bränsle inom industrin
[delgivet med nr K(2009) 4517]
(Endast den danska texten är giltig)
(Text av betydelse för EES)
(2009/972/EG)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION HAR ANTAGIT DETTA BESLUT
med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 88.2 första stycket,
med beaktande av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, särskilt artikel 62.1 a,
efter att i enlighet med nämnda artikel 88.2 första stycket (1) ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig och med beaktande av dessa synpunkter, och
av följande skäl:
1. FÖRFARANDE
(1)
Genom en skrivelse av den 20 juli 2004, som registrerades av kommissionen den 22 juli 2004 (SG/A/7988), anmälde de danska myndigheterna den nedan beskrivna åtgärden till kommissionen.
(2)
Genom skrivelser av den 13 september 2004 och den 14 december 2004 begärde kommissionen ytterligare upplysningar, som togs emot genom skrivelser av den 14 oktober 2004, som registrerades den 18 oktober 2004 (A/37970), och den 15 mars 2005, som registrerades den 15 mars 2005 (SG/A/2724).
(3)
Efter ett möte med GD Konkurrens och GD Skatter och tullar den 27 april 2005 begärde de danska myndigheterna genom en skrivelse av den 12 maj 2005, som registrerades den 17 maj 2005 (A/33975), mer tid för att komplettera sin anmälan.
(4)
Efter några förändringar i åtgärden diskuterades ärendet ytterligare vid möten som hölls mellan företrädare för kommissionen och de danska myndigheterna den 12 oktober 2005, den 15 december 2005 och den 21 februari 2006.
(5)
Genom en skrivelse den 10 juli 2006, som registrerades den 11 juli 2006 (A/35577), underrättade de danska myndigheterna kommissionen om att de ansåg anmälan vara fullständig och bad kommissionen att fortsätta med den preliminära granskningen av åtgärden så som den lades fram vid mötet den 12 oktober 2005.
(6)
Genom en skrivelse av den 26 september 2006 underrättade kommissionen Danmark om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 88.2 i EG-fördraget avseende denna stödåtgärd.
(7)
Kommissionens beslut om att inleda ett förfarande offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning (2). Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med synpunkter på den föreslagna åtgärden.
(8)
Genom en skrivelse av den 24 november 2006, som registrerades den 27 november 2006 (A/39579), inkom den danska regeringen med sina synpunkter på inledningen av förfarandet.
(9)
Kommissionen tog emot synpunkter från följande tredje parter: den svenska regeringen (den 8 december 2006, A/40067), Novo Nordisk (den 8 december 2006, A/40027), Novozymes (den 11 december 2006, A/40089) och Dansk Industri (den 12 december 2006, A/40147). Kommissionen översände dessa synpunkter till de danska myndigheterna, som gavs tillfälle att bemöta dem. Synpunkterna från den danska regeringen togs emot genom en skrivelse av den 5 februari 2007, som registrerades samma dag (A/31115).
(10)
Den 12 september 2007 ägde ett möte rum mellan Neelie Kroes kabinett och den danske skatteministern Kristian Jensen. Vid det mötet kom man överens om att invänta antagandet av gemenskapens nya riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd innan ett beslut om den föreslagna skattelättnaden fattades.
(11)
Genom en skrivelse av den 14 maj 2008 begärde kommissionen med hänvisning till gemenskapens nya riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd (3) upplysningar om reglerna för befrielse från miljöskatter. Danmark svarade genom en skrivelse av den 22 juli 2008 (A/15183) med ett tillägg (A/15244).
(12)
Begäran om upplysningar samt svaret meddelades de tredje parter som hade haft synpunkter på inledningen av det formella granskningsförfarandet. Efter meddelandet till de tredje parterna togs synpunkter emot från Dansk Industri (den 6 oktober 2008, A/20427), Novo Nordisk (den 7 oktober 2008, A/20550), Novozymes (den 8 oktober 2008, A/20739) och den svenska regeringen (den 15 oktober 2008, A/21433).
2. DETALJERAD BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN
2.1 Bakgrund
(13)
Sedan 1992 tas en skatt på koldioxidutsläpp ut i Danmark på energiprodukter och el. Skatten är en konsumtionsskatt som för närvarande uppgår till 90 danska kronor per ton utsläppt koldioxid. Koldioxidskattens främsta syfte är att minska koldioxidutsläppen. Skattesatsen för varje bränsle står i förhållande till energiproduktens kolinnehåll (4). Dessutom har det sedan 1977 tagits ut en energiskatt.
(14)
När det gäller energiskatten betalar hushåll och vissa delar av servicesektorn hela skatten, medan alla andra momsregistrerade företag är helt befriade från skatten. Vad gäller koldioxidskatten betalar hushåll och vissa delar av servicesektorn hela skatten, medan en särskild skattesats gäller för andra momsregistrerade företag. Denna särskilda skattesats (den så kallade företagstaxan) godkändes av kommissionen i november 2005 (5). För energi som används i vissa ”tunga processer” (6) får företagen en ytterligare nedsättning av den generella företagstaxan. Den lägre skattesatsen för sådana processer godkändes senast av kommissionen i september 2005 (7). Godkännandet grundades på det faktum att stödmottagarna fortfarande betalade koldioxidskatten för att iaktta gemenskapens minimiskattenivåer, som fastställs i rådets direktiv 2003/96/EG av den 27 oktober 2003 om en omstrukturering av gemenskapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (8) (nedan kallat energiskattedirektivet). Vidare har vissa energiintensiva företag ingått frivilliga energibesparingsavtal med den danska regeringen. Om de uppfyller de mål som fastställs i dessa avtal får de som kompensation en ytterligare nedsättning av koldioxidskatten, som senast godkändes av kommissionen i april 2003 (9).
(15)
I enlighet med Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (10) (nedan kallat direktivet om handel med utsläppsrätter), trädde EU:s utsläppshandelssystem (nedan kallat EU ETS) i kraft den 1 januari 2005. Följaktligen ska en operatör av en anläggning som omfattas av det direktivet ha utsläppsrätter för växthusgaser. Utsläppsrätterna delas ut avgiftsfritt till operatören i början av varje handelsperiod eller köps av operatören på auktion eller på marknaden. Under den första perioden (1.1.2005-31.12.2007) var medlemsstaterna skyldiga att dela ut minst 95 % av utsläppsrätterna avgiftsfritt. Danmark valde att sälja resterande 5 % av utsläppsrätterna på öppna auktioner. För den andra perioden (1.1.2008-31.12.2012) kunde medlemsstaterna välja att sälja 10 % av utsläppsrätterna på auktion. Danmark valde att dela ut alla utsläppsrätter avgiftsfritt (11).
2.2 Den anmälda stödordningen
(16)
I den anmälda stödordningen föreslår de danska myndigheterna att energiintensiva företag (12) som omfattas av EU ETS helt ska undantas (genom återbetalning) från koldioxidskatt. Andra företag som omfattas av EU ETS skulle betala en koldioxidskatt som motsvarar 50 % av minimiskattenivåerna. Enligt de danska myndigheterna är alla företag som för närvarande omfattas av EU ETS energiintensiva enligt definitionen i energiskattedirektivet. Följaktligen skulle konsumtionen av bränsle för hela den process inom industrin som omfattas av EU ETS vara berättigad till full återbetalning av koldioxidskatten om den godkända åtgärden godkändes.
(17)
Det anmälda undantaget gäller endast för bränsleförbrukningen (mineraloljeprodukter, gas och kol) inom företag som omfattas av EU ETS. Det omfattar inte el- och värmekonsumtion och berör inte heller bränsle som används för rumsuppvärmning och varmvatten.
(18)
Den rättsliga grunden för de föreslagna undantagen är lag nr 464 av den 9 juni 2004.
(19)
Bränslekonsumtionen i samband med all industriverksamhet som omfattas av direktivet om handel med utsläppsrätter, med undantag av el- och värmeproduktion, föreslås helt eller delvis befrias från koldioxidskatten enligt beskrivningen ovan. Antalet stödmottagare väntas bli omkring 85 produktionsprocesser fördelat på ca 120 produktionsenheter.
(20)
De danska myndigheterna har beräknat den årliga förlusten av skatteinkomster till följd av åtgärden till ca 30 miljoner danska kronor (ca 4 miljoner euro). Emellertid låter de danska myndigheterna i sin skrivelse av den 22 juli 2008 förstå att ordningens budget kommer att ligga under denna beräkning.
(21)
De danska myndigheterna antog den rättsliga grunden för den föreslagna ordningen 2004, men har försäkrat att den endast kommer att genomföras om kommissionen godkänner den. Den kommer då att tillämpas från och med den 1 januari 2005. Stödordningens varaktighet är inte begränsad, men om den godkänns har de danska myndigheterna förpliktat sig att anmäla ordningen på nytt efter tio år.
3. SKÄL TILL ATT INLEDA DET FORMELLA GRANSKNINGSFÖRFARANDET I ARTIKEL 88.2
(22)
I sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarandet fann kommissionen att åtgärden finansieras med hjälp av statliga medel. Den tillämpas endast på företag som omfattas av EU ETS och befriar dessa företag från kostnader som de annars skulle betala från sin driftsbudget, dvs. åtgärden utgör en ekonomisk fördel för dessa företag. Kommissionen tvivlade på att åtgärdens selektiva karaktär var berättigad med hänsyn till skattesystemets art och struktur. Mottagarna är aktiva på marknader som är öppna för konkurrens och handel mellan medlemsstaterna. Åtgärden kan sålunda snedvrida konkurrensen och påverka handeln på den inre marknaden. Kommissionen ansåg därför att åtgärden kunde utgöra statligt stöd.
(23)
Kommissionen betvivlade att åtgärden kunde anses vara förenlig med gemenskapens då gällande riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd (13) (nedan kallade miljöstödsriktlinjerna 2001), eftersom den skatt som företagen betalar enligt den föreslagna stödordningen skulle ligga under minimiskattenivåerna i energiskattedirektivet, utan att mottagarna skulle göra några frivilliga åtaganden eller ingå frivilliga avtal om att genomföra åtgärder som går längre än till att uppfylla en harmoniserad gemenskapsförpliktelse.
(24)
Kommissionen undersökte huruvida det potentiella stödet kunde betraktas som förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 87.3 c i EG-fördraget med hänvisning till det påstådda behovet av att eliminera den dubbla regleringen. I detta sammanhang påpekade kommissionen att nationella koldioxidskatter räknas in i den nationella nivån för energibeskattning i syfte att uppfylla energiskattedirektivet. Därför kunde den föreslagna skattelättnaden snedvrida konkurrensen på den inre marknaden eftersom den skulle öka skattedifferentieringen på ett område där skatteharmonisering har genomförts på gemenskapsnivå. Att befria alla företag som deltar i utsläppshandelssystemet från koldioxidskatt skulle dessutom kunna strida mot principen om att förorenaren betalar eftersom det skulle omfatta företag som avgiftsfritt tagit emot utsläppsrätter. Kommissionen uppmanade Danmark att lämna upplysningar om ordningen för att det skulle vara möjligt att fastställa förekomsten och storleken på en eventuell extra börda utöver koldioxidskatten för varje enskilt företag, och säkerställa att bara företag som faktiskt drabbas av en sådan börda kan komma i åtnjutande av skatteundantagen. Kommissionen påpekade dock att det skulle kunna strida mot miljölogiken att endast medge skattelättnader för de företag som måste köpa fler utsläppsrätter, eftersom detta kunde vara fördelaktigt för dem som inte begränsar sina föroreningar.
4. SYNPUNKTER FRÅN BERÖRDA PARTER
(25)
De svenska myndigheterna har anfört att kommissionen bör utarbeta en omfattande ekonomisk och juridisk analys av den anmälda skattelättnaden. De hänvisade till de argument som de framfört i sin egen anmälan av ett liknande ärende (14), där kommissionen också har inlett det formella granskningsförfarandet.
(26)
Dansk Industri har hävdat att det i första hand bör fastslås att åtgärden inte utgör statligt stöd och, i andra hand, att den är förenlig med artikel 87.3 c i EG-fördraget. Det bör i detta sammanhang hållas i åtanke att Dansk Industri måste betala koldioxidskatt, energiskatt, svaveldioxidavgift och ett pristillägg som administreras av Energinet.dk och fördelas till producenter av grön el. De danska företagen betalar därför mycket mer för sin energikonsumtion än sina europeiska och internationella konkurrenter.
(27)
Enligt Novo Nordisk A/S blir deras årliga skattebesparing i samband med den föreslagna åtgärden 200 000 danska kronor. Företaget hävdar att en sådan besparing inte kommer att kunna snedvrida konkurrensen, särskilt inte eftersom företaget, inom ramen för systemet med utsläppsrätter, måste lägga ut omkring 400 000 danska kronor för att uppnå lägre koldioxidutsläpp. Företaget hänvisar till de minimis-reglerna, som gör det möjligt för det att ta emot stöd på upp till 200 000 euro (ca 1,5 miljoner danska kronor) under en treårsperiod. När det gäller efterlevnaden av energiskattedirektivet hänvisade Novo Nordisk till att företaget använder energi från kraftvärmeproduktion och därför är berättigat till skattebefrielse eller skattenedsättning enligt artikel 15.1 c i det direktivet. Dessutom är företaget energiintensivt, och kostnaderna för energikonsumtion (den berörda skatten plus kostnaderna för att minska koldioxidutsläppen) är sammantaget högre än gemenskapens minimiskattesatser. Vidare hänvisade Novo Nordisk till punkt 7 i ingressen till energiskattedirektivet, där det framgår att energibeskattning kan vara ett av instrumenten för att uppnå målen för Kyotoprotokollet (dvs. samma mål som för EU ETS) och drar slutsatsen att det i detta ärende rör sig om dubbel reglering. Slutligen påpekade Novo Nordisk beträffande kommissionens förslag att bedöma den eventuella bördan för varje enskild stödmottagare att ett sådant tillvägagångssätt skulle leda till allvarliga problem med fördelningen till rätt period osv., bl.a. därför att tidpunkten för köpet av utsläppsrätterna inte nödvändigtvis ska avspegla tidpunkten för energiförbrukningen.
(28)
Novozymes A/S påpekade att företaget, i samband med sin produktion av enzymer, producerar elektricitet och värme på industriella kraftvärmeanläggningar. Företagets produktion betraktas som en tung process, vilket innebär att det ska betala en skatt på mellan 3 och 25 danska kronor per ton koldioxid i de använda bränslena. Företaget omfattas också av EU ETS. Novozymes synpunkter är identiska med dem som framförts av Novo Nordisk.
5. SYNPUNKTER FRÅN DE DANSKA MYNDIGHETERNA
(29)
De danska myndigheterna hävdar, med hänvisning till domstolens dom av den 16 maj 2000 i mål C-83/98 P (Franska republiken mot Ladbroke Racing Ltd och Europeiska kommissionen (15)), att det inte finns någon selektiv fördel i det föreliggande ärendet. Domstolen har i flera ärenden (16) fastslagit att i en situation där en ordning är av generell ekonomisk-politisk eller social-politisk karaktär och inte gynnar vissa verksamheter eller företagssektorer omfattas ordningen inte av artikel 87.1 i EG-fördraget. I domen i målet Adria-Wien gav en lättnad i energibeskattningen företag som producerar varor en ekonomisk fördel jämfört med företag i servicesektorn, trots att även företag i servicesektorn kan vara relativt stora energikonsumenter. De danska myndigheterna hävdar att den berörda ordningen inte ger en fördel för en bestämd grupp av företag, utan består av en skattelättnad för alla företag i samma rättsliga och faktiska situation (17). Det är därför de danska myndigheterna anser att den föreslagna ordningen inte omfattas av artikel 87.1 i EG-fördraget.
(30)
Vidare hänvisar myndigheterna till domstolens slutsats i målet Adria-Wien enligt vilken en ordning som med en viss säkerhet ger mottagaren en fördel, men som motiveras av systemets karaktär eller struktur, inte uppfyller kriteriet för selektivitet. I det föreliggande ärendet och efter införandet av EU ETS är det de danska myndigheternas synpunkt att skatten inte längre har något miljömässigt värde. Eftersom skattens ändamål inte längre kan uppfyllas helt eller delvis ligger det i skattesystemets logik och natur att de berörda företagen befrias från skatten.
(31)
Både EU ETS utsläppsrätter och koldioxidskatten är kostnadseffektiva marknadsbaserade instrument som har som mål att minska koldioxidutsläppen vid energikonsumtion. Båda instrumenten leder till en ökning av marginalkostnaderna vid energikonsumtion, även om utsläppsrätterna fördelas kostnadsfritt. Såväl utsläppsrätter som skatter leder till högre produktionskostnader. De totala koldioxidutsläppen är begränsade till den totala mängden utsläppsrätter. Om ett företag därför, t.ex. på grund av skatter, minskar sina utsläpp, ger den andra företag spelrum att öka sina utsläpp. Inom ramen för den dubbla regleringen är skatten därför inte längre ett kostnadseffektivt styrinstrument. Den har ingen ytterligare miljömässig verkan, utan är endast en ytterligare finansiell börda för de berörda företagen. Det är därför de danska myndigheternas uppfattning att den föreliggande ordningen överensstämmer med skattesystemets karaktär och logik.
(32)
För det första har de danska myndigheterna påpekat att miljöstödsriktlinjerna 2001 endast är så kallad soft law (icke-bindande regler) som innehåller kriterier för kommissionens bedömning av statligt stöd. Vid tidpunkten för anmälan och kommissionens beslut att inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 88.2 i EG-fördraget ingick de relevanta tillämpliga riktlinjerna i miljöstödsriktlinjerna 2001. Dessa riktlinjer kan inte anses innehålla kriterier för bedömning av ordningar som den föreliggande eftersom de trädde i kraft mer än två år innan direktivet om handel med utsläppsrätter och energiskattedirektivet antogs. Därför anser de danska myndigheterna att kommissionens tolkning av frivilliga avtal och åtaganden i punkt 51.1 a är alltför strikt, särskilt som det i det andra stycket i den punkten sägs att bestämmelserna också gäller när en medlemsstat låter en skattenedsättning betingas av krav med samma verkan som avtal eller åtaganden som har karaktären av frivilliga avtal. De danska myndigheterna är av den uppfattningen att EU ETS har samma verkningar som dem som skulle uppnåtts i förbindelse med frivilliga avtal eller med koldioxidskatten.
(33)
Om kommissionen inte finner ordningen förenlig med miljöstödsriktlinjerna 2001 är det de danska myndigheternas uppfattning att den i stället kan godkännas direkt på grundval av artikel 87.3 c i EG-fördraget eftersom situationen har förändrats avsevärt sedan antagandet av energiskattedirektivet och direktivet om ett system för handel med utsläppsrätter, och att de berörda företagen nu är föremål för dubbel reglering.
(34)
Danmark har hänvisat till ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar (18) som utarbetats i samband med antagandet av energiskattedirektivet. I detta arbetsdokument förklarar kommissionen att en befrielse från koldioxidskatt som beviljas företag som skulle omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter, kanske inte utgör statligt stöd eftersom införandet av både en koldioxidskatt och ett utsläppstak kunde medföra en form av dubbel beskattning, vilket måste undvikas. Dessutom åtog sig rådet i sitt protokoll (19) rörande direktivet, på grundval av ett förslag från kommissionen, att på ett positivt sätt granska skatteåtgärder som åtföljer genomförandet av EU ETS, särskilt för att undvika tillfällen med dubbel beskattning.
(35)
I sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarandet uppmanade kommissionen den danska regeringen att lägga fram uppgifter som visar att ordningen skulle leda till att miljömålen uppnås eller att det uppnås en ökad energieffektivitet som i stort sett motsvarar vad som skulle uppnåtts om EU:s standardminimisats hade iakttagits. De danska myndigheterna hävdade att sådana uppgifter redan framgick av deras jämförelse mellan priset på utsläppsrätterna och gemenskapens minimisatser. Vid den tidpunkt då Danmark lämnade sina synpunkter var priset på utsläppsrätter 13 euro per ton koldioxid, medan gemenskapens minimisatser omräknade till euro per ton koldioxid var 1,55 för kol och kox, 6,66 för dieselolja och 2,64 för naturgas. Ett pris på utsläppsrätter för koldioxid på 13 euro per ton skapar således ett väsentligt större ekonomiskt incitament till att minska utsläppen än skatten skulle ha gjort. I enlighet med den danska nationella fördelningsplanen för 2005-2007 tilldelas den kvotreglerade industrin i Danmark utsläppsrätter på en nivå som ligger 7,1 % lägre än vad koldioxidutsläppen skulle ha varit i en ”business-as-usual-situation” (inbegripet skatter och frivilliga avtal) för samma period.
6. BEDÖMNING AV DEN FÖRESLAGNA ÅTGÄRDEN
6.1 Förekomst av statligt stöd
(36)
Enligt artikel 87.1 i EG-fördraget är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
(37)
Den föreslagna åtgärden leder till en förlust av skatteintäkter och finansieras sålunda av Danmark med hjälp av statliga medel. Stödmottagarna är aktiva på marknader där det föreligger konkurrens och handel mellan medlemsstaterna, och åtgärden kan därför potentiellt snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna. För att avgöra om den föreslagna åtgärden omfattas av artikel 87.1 är frågan således om den ger en selektiv ekonomisk fördel till stödmottagarna eller ej.
(38)
De danska myndigheterna hävdade att den föreslagna skattelättnaden inte ger stödmottagarna en selektiv fördel eftersom den omfattar alla företag som rättsligt och faktiskt befinner sig i samma situation, nämligen dem som omfattas av den dubbla regleringen. Om det emellertid antas att det är fråga om en selektiv fördel finner de danska myndigheterna att detta motiveras av systemets karaktär och struktur. Detta beror på att koldioxidskatten och EU ETS har samma målsättning, dvs. att minska koldioxidutsläppen. Sedan EU ETS infördes har koldioxidskatten inte längre något miljömål. För företag som omfattas av EU ETS är koldioxidskatten därför inte ett effektivt instrument för att minska de totala koldioxidutsläppen, utan bara en extra ekonomisk börda.
(39)
Kommissionen erinrar om att det fastställdes i domen Adria-Wien (20) att ”Det enda som skall fastställas är huruvida en statlig åtgärd, inom ramen för en viss rättsordning, kan gynna vissa företag eller viss produktion, i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget, i jämförelse med andra företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation, med hänsyn till den målsättning som skall uppfyllas genom den berörda åtgärden”. Det finns nylig rättspraxis (21) om tolkningen av fördel och selektivitet. I domen avseende Gibraltar bekräftades en standardanalys av statligt stöd i skattemål (22). Förstainstansrätten fastställde att en sådan analys bör bestå av följande: 1) identifikation av referenssystemet, 2) fastställande av undantaget från detta referenssystem och 3) möjligheten att motivera undantaget på grundval av systemets karaktär och struktur.
(40)
Vad beträffar begreppet selektiv fördel måste kommissionen först identifiera referenssystemet. I det föreliggande ärendet anser kommissionen i överensstämmelse med standardanalysen att referenssystemet är det befintliga allmänna energiskattesystemet(inklusive alla skatter som tas ut på konsumtionen av varje energiprodukt, dvs. koldioxidskatt och elskatt). Detta överensstämmer med artikel 4.2 i energiskattedirektivet, enligt vilket alla indirekta skatter på samma energiprodukt kan slås samman i syfte att uppfylla gemenskapens minimiskattenivåer. Danmark presenterade dessutom 2004 de två skatterna tillsammans som en del av det nationella energiskattesystemet för att påvisa överensstämmelse med energiskattedirektivet och för att motivera skattebefrielsen från elskatten ur statsstödssynpunkt (23). Genom att befria stödmottagarna från en finansiell börda som annars skulle ha ingått i deras produktionskostnader gynnar ordningen tydligt stödmottagarna jämfört med de företag som inte är befriade och avviker därigenom från referenssystemet. De danska myndigheterna hävdar att det vid analysen av om det föreligger en selektiv fördel bör tas hänsyn till att stödmottagarna är ålagda en börda enligt EU ETS. Kommissionen noterar att energiskattesystemet endast delvis har samma ändamål som EU ETS. Medan EU ETS uteslutande syftar till att minska koldioxidutsläppen har energiskattesystemet också andra mål, såsom att främja energieffektivitet och inbringa intäkter för staten. Det är dessutom stora skillnader mellan hur en skatt och ett utsläppshandelssystem fungerar (exempelvis resulterar EU ETS inte alltid i en faktisk utgift som varje mottagare ska betala för varje konsumerad energienhet). Mot den bakgrunden delar kommissionen inte Danmarks uppfattning att koldioxidskatten och EU ETS tillsammans ska anses vara referenssystemet.
(41)
I NOX-domen fastslog förstainstansrätten att det inte förekom selektivitet eftersom fördelen (tilldelningen av kostnadsfria utsläppsrätter) endast tillföll företag som hade en skyldighet inom samma ordning och därför inte kunde anses befinna sig i samma rättsliga och faktiska situation som företag utanför ordningen (24). Kommissionen anser att situationen i NOX-målet är en annan än i den föreliggande situationen. I NOX-målet beviljades fördelen (dvs. de kostnadsfria utsläppsrätterna för NOX) under förutsättning att mottagarna omfattades av samma systems utsläppstak. I det föreliggande ärendet föreslås det däremot att det ska beviljas befrielse från en koldioxidskatt som normalt betalas av alla energikonsumenter. Grunden till befrielsen kommer att vara att stödmottagarna omfattas av ett annat system (icke-skattesystem). Enligt kommissionens uppfattning liknar situationen i det föreliggande ärendet mera situationen i den nämnda domen i målet Adria-Wien, där domstolen fastslog att det verkligen förelåg en selektiv fördel eftersom energiskattelättnaden gynnade vissa företag eller viss produktion jämfört med andra företag som befann sig i en rättslig och faktisk situation som var jämförbar mot bakgrund av målsättningen med den berörda skatten.
(42)
Enligt kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag (25) betraktas rena skattetekniska åtgärder (som att undvika dubbelbeskattning) i princip som allmänna åtgärder (26). Som nämns ovan är det stora skillnader mellan en skatt och EU ETS. Den sistnämnda kan därför inte betraktas som beskattning i den mening som avses i meddelandet.
(43)
Av dessa anledningar anser kommissionen att skattelättnaden i sig ger en selektiv fördel enligt artikel 87.1 i EG-fördraget.
(44)
Beträffande systemets logik noterar kommissionen igen att energiskattesystemet endast delvis har samma målsättning som EU ETS. I detta fall utgör energiskattesystemet referenssystem. Det systemets logik är att beskatta varje konsumerad energiprodukt, och den föreslagna skattelättnaden stämmer inte överens med den logiken. I detta sammanhang hävdar Danmark att den dubbla regleringen ökar företagens marginalkostnader utan att minska de totala koldioxidutsläppen. Kommissionen anser dock att det argumentet endast är relevant i fråga om ett potentiellt statligt stöds förenlighet, särskilt med avseende på det statliga stödets proportionalitet. Detta beror på att verkningarna av EU ETS inte är en del av referenssystemet för definitionen av statligt stöd. Men även om kommissionen skulle inkludera EU ETS i referenssystemet skulle inte alla verksamheter som orsakar utsläpp och en motsvarande skyldighet att överlämna utsläppsrätter enligt EU ETS omfattas av den föreslagna lättnaden av koldioxidskatten (27). Det skulle avvika från den allmänna logik som Danmark gör gällande, och lättnaden skulle därför inte fullt ut stämma överens med systemets logik.
(45)
Kommissionen finner därför inte att det föreslagna undantagets selektiva karaktär kan vara berättigad med hänsyn till skattesystemets karaktär och logik.
(46)
Klassificering av den anmälda åtgärden som statligt stöd överensstämmer med kommissionens fasta praxis, enligt vilken undantag från miljöskatter eller nedsättning av sådana normalt betraktas som statligt stöd. Kommissionen har särskilt betraktat ordningar där nedsättningar av koldioxidskatten införs för företag som omfattas av EU ETS som statligt stöd (28).
(47)
Kommissionen drar därför slutsatsen att den anmälda åtgärden utgör statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget.
6.2 Stödets förenlighet med artikel 87.3 c i EG-fördraget
(48)
Efter det att beslutet att inleda det formella granskningsförfarandet fattades har gemenskapens nya riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd (3) (miljöstödsriktlinjerna 2008) antagits. Enligt punkt 204 i miljöstödsriktlinjerna 2008 kommer kommissionen att tillämpa de nya riktlinjerna på alla anmälda stödåtgärder den har att fatta beslut om, även om ordningarna anmälts före offentliggörandet. Emellertid sägs det i punkt 68 i miljöstödsriktlinjerna 2008 att kommissionen vid utarbetandet av riktlinjerna inte hade samlat tillräckligt med erfarenhet när det gällde att bedöma om nedsättningar av miljöskatter är förenliga med den gemensamma marknaden när de berörda företagen deltar i system för handel med utsläppsrätter, och det var därför, vid tidpunkten för antagandet av miljöstödsriktlinjerna 2008, för tidigt att ge allmän vägledning om detta. Bedömningen av sådana fall kommer därför att göras på grundval av artikel 87.3 c i EG-fördraget. När kommissionen bedömer miljöärenden som inte omfattas av miljöstödsriktlinjerna hämtar den normalt inspiration från de kriterier som fastställs i dessa. I detta fall finns det kriterier för bedömning av nedsättningar av och undantag från energiskatter, och det skulle vara inkonsekvent att inte åtminstone hämta inspiration från dessa, särskilt vid bedömningen av om stödet är nödvändigt och proportionellt för att nå det avsedda syftet.
(49)
För det första ska kommissionen, när den bedömer det statliga stödets förenlighet med EG-fördraget, ta ställning till om de positiva effekterna av den berörda stödåtgärden når ett mål av gemensamt intresse (t.ex. en högre miljöskyddsnivå) i förhållande till dess potentiellt negativa biverkningar för handel och konkurrens. I det föreliggande ärendet är det svårt att fastställa om införandet av den föreslagna ordningen leder till en miljöfördel. Medan målen med EU ETS och koldioxidskatten är att uppnå en högre miljöskyddsnivå är målet med skattelättnadeni sig att befria företagen från en skattebörda. Effekten av den föreslagna åtgärden är således att stödmottagarna får en konkurrensmässig fördel som i sig själv inte kan anses vara ett mål av gemensamt intresse. Det utesluter dock inte att det kan uppkomma en indirekt miljövinst genom att nedsättningen gör det möjligt att införa eller upprätthålla högre skattenivåer än gemenskapens minimiskattenivåer för andra företag (29).
(50)
För det andra sägs det i punkt 152 i miljöstödsriktlinjerna 2008 att för att kunna godkännas på grundval av artikel 87 i EG-fördraget ska nedsättningar av eller befrielser från harmoniserade skatter vara förenliga med den relevanta gemenskapslagstiftningen. Kravet på att uppfylla skattedirektiv har också fastställts i rättspraxis genom förstainstansrättens dom av den 27 september 2001 i mål T-184/97, BP Chemicals mot kommissionen (30). I ärenden som detta, som gäller befrielse från en koldioxidskatt, innebär detta först och främst att iaktta energiskattedirektivet. Enligt det direktivet ska skattenivåerna uppfylla en viss minimiskattenivå för gemenskapen för varje energiprodukt och elektricitet. Minimiskattenivåerna anges i bilaga I till direktivet. Som nämns ovan kan miniminivåerna enligt artikel 4.2 i energiskattedirektivet uppnås genom att beräkna det samlade belopp som påförts i form av alla indirekta skatter (med undantag av mervärdesskatt) som beräknats direkt eller indirekt på kvantiteten av energiprodukter och elektricitet när de frisläppts för förbrukning. Enligt artikel 17.4 i samma direktiv ska företag som åtnjuter en skattenivå som är lägre än gemenskapens minimiskattesatser ingå avtal, införa system för handel med utsläppsrätter eller likvärdiga arrangemang som leder till att miljömål uppnås, i stort sett motsvarande vad som skulle ha uppnåtts om gemenskapens minimiskattesatser hade iakttagits. I sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarandet uppmanade kommissionen Danmark att lägga fram ytterligare upplysningar som stöd för sitt påstående att EU ETS i stort sett har samma verkan som skatten. Danmark har inte lagt fram ytterligare upplysningar i den frågan. Mot bakgrund av prisnivån på EU ETS utsläppsrätter i jämförelse med gemenskapens minimiskattesatser kan det dock inte uteslutas att verkningarna av EU ETS i stort sett motsvarar vad som skulle ha uppnåtts med koldioxidskatten (31).
(51)
Danmark har hänvisat till grönboken om marknadsbaserade styrmedel för miljöpolitiken och närliggande politikområden (32), som kommissionen lade fram som utgångspunkt för revideringen av energiskattedirektivet (33). Det bör i detta sammanhang noteras att grönboken är ett diskussionsunderlag för en debatt om politiska valmöjligheter före utarbetandet av förslag, dvs. den är inte en bindande rättsakt. I grönboken erkänner kommissionen att EU ETS och energiskattedirektivet, åtminstone i viss utsträckning, har samma målsättning, och det sägs att överlappningar bör undvikas. Beträffande energibeskattning reses i grönboken också frågan om flera målsättningar bakom energibeskattning, och det föreslås en uppdelning av energibeskattningen i en koldioxiddel och en energirelaterad del. Logiskt sett bör koldioxiddelen inte gälla för anläggningar om omfattas av EU ETS. Eftersom de företag som omfattas av EU ETS i Danmark redan är befriade från energiskatten, skulle de inte betala någon skatt alls på den energi som förbrukas i deras produktionsprocesser om den föreslagna åtgärden godkändes. Därför anser kommissionen inte att den av Danmark föreslagna åtgärden stämmer överens med de idéer som nämns i grönboken.
(52)
Om den tillämpliga gemenskapslagstiftningen följs är principen bakom reglerna om statligt stöd beträffande nedsättningar av och befrielser från miljöskatter att acceptera situationer där gemenskapens skattesatser tillämpas, samtidigt som en strängare hållning intas i situationer där stödmottagarna skulle befinna sig på en nivå som är lägre än de lika villkor som fastställts genom miniminivåerna. Detta innebär att skattelättnader där gemenskapens minimiskattesatser iakttas kan godkännas utan ytterligare analys, medan däremot skattelättnader som är lägre än dessa minimisatser betraktas som särskilt snedvridande, och kommissionen analyserar därför i detalj ett sådant stöds nödvändighet och proportionalitet. Som stöd för denna analys använder kommissionen upplysningar som den har tagit emot från medlemsstaterna.
(53)
När det gäller stödets nödvändighet bör kommissionen enligt punkt 158 i miljöstödsriktlinjerna 2008 bedöma 1) om valet av stödmottagare grundar sig på objektiva och öppna kriterier, 2) om det har skett en väsentlig ökning av produktionskostnaderna, och 3) om ökningen kan föras över på kunderna utan att det leder till en stor minskning av försäljningen (detta kan bevisas med hjälp av uppskattningar av priselasticiteten för produkterna inom den berörda sektorn, utebliven försäljning och/eller lägre vinster för de berörda företagen eller sektorerna).
(54)
I det föreliggande ärendet har stödmottagarna valts ut på grundval av objektiva och öppna kriterier, nämligen deltagandet i EU ETS. Beträffande det andra kriteriet är alla berörda företag, åtminstone för närvarande, energiintensiva enligt artikel 17.1 energiskattedirektivet, så detta kriterium kan förmodas vara uppfyllt. Upplysningar om de berörda mottagarnas sjunkande omsättning och/eller marknadsandelar skulle ha varit värdefulla indikationer på att åtgärden är nödvändig. Danmark har emellertid inte lagt fram några sådana upplysningar. I stället har Danmark lagt fram en lista över alla stödmottagare med en specifikation av deras koldioxidutsläpp för 2005, 2006 och 2007. Några av dessa stödmottagare har minskat sina utsläpp under treårsperioden, medan andra i stället har ökat utsläppen under samma period. De största stödmottagarna finns i cementindustrin (där beskattningsunderlaget är ca 2,8 miljoner ton koldioxidutsläpp per år), i sockerindustrin (0,2 miljoner ton per år) och bland oljeraffinaderier (0,1 miljoner ton per år). Danmark har således inte påvisat att det faktum att de två systemen har tillämpats parallellt har lett till en väsentlig ökning av produktionskostnaderna som inte kan föras över på konsumenterna utan att det leder till en stor minskning av försäljningen.
(55)
Kommissionen kan därför inte dra slutsatsen att den föreslagna åtgärden är nödvändig.
(56)
Beträffande frågan om proportionalitet måste varje stödmottagare enligt punkt 159 i miljöstödsriktlinjerna 2008 uppfylla ett av följande kriterier: 1) Varje enskild stödmottagare ska betala en andel av den nationella skatten som i stort sett motsvarar varje enskild stödmottagares miljöresultat jämfört med resultatet av den bästa tekniken inom EES. De företag som når upp till den bästa tekniska nivån kan högst beviljas en nedsättning som motsvarar den ökning av produktionskostnaderna som skatten orsakar när den bästa tekniken används, och när denna ökning inte kan föras över på kunderna. 2) Varje stödmottagare ska betala minst 20 % av den nationella skatten, om inte en lägre skattegrad kan motiveras. 3) Varje stödmottagare kan ingå avtal med medlemsstaterna genom vilka de åtar sig att nå miljöskyddsmål som har samma effekt som tillämpningen av punkt 1 eller 2 eller gemenskapens lägsta skattenivå.
(57)
I det föreliggande ärendet har de danska myndigheterna svarat att de inte har upplysningar om den bästa tekniken, och att detta under alla omständigheter inte är ett krav i samband med den föreslagna åtgärden. Det andra kriteriet är inte uppfyllt, och betalning av 20 % av den nationella skatten skulle i deras fall under alla omständigheter leda till en skattesats som ligger långt över gemenskapens minimisatser. När det gäller det tredje kriteriet har några av stödmottagarna redan ingått frivilliga avtal enligt vilka de har rätt att betala en sats som är lägre än gemenskapens minimisatser. Idén i samband med denna åtgärd skulle vara att ersätta sådana avtal med EU ETS. EU ETS finns redan, oberoende av den föreslagna skatteåtgärden, och det krävs därför inte någon ytterligare insats från Danmarks sida i utbyte mot den föreslagna skattelättnaden.
(58)
I sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarandet uppmanade kommissionen Danmark att lägga fram upplysningar om mekanismer som de danska myndigheterna kunde tänkas använda för att se till att undantag endast beviljas de enskilda företag som har nettokostnader genom deltagandet i EU ETS och kan täcka dessa nettokostnader. Sådana upplysningar kunde ha gett en indikation på om stödet är proportionerligt, även om miljölogikeni ett sådant tillvägagångssätt skulle kunna ifrågasättas, eftersom företag som måste köpa utsläppsrätter eftersom de inte minskar sin förorening skulle gynnas. Under alla omständigheter har de danska myndigheterna varken påvisat eller garanterat att undantagen skulle begränsas till företag som har betalat för utsläppsrätter (34).
(59)
Följaktligen har de danska myndigheterna inte påvisat att det föreslagna stödet är proportionerligt.
(60)
När det rör sig om snedvridning av konkurrens är det så att företag i Danmark som inte omfattas av EU ETS samt företag i andra medlemsstater antingen uppfyller de lika konkurrensvillkor som fastställs genom gemenskapens minimiskattesatser eller följer de regler som anges i miljöstödsriktlinjerna 2008. Därför skulle det föreslagna undantaget öka konkurrenskraften för de företag som omfattas av EU ETS och som verkar i Danmark och sålunda snedvrida konkurrensen med företag i andra medlemsstater i onödig omfattning.
(61)
Mot bakgrund av detta anser kommissionen, baserat på andan i miljöstödsriktlinjerna 2008, att den föreliggande åtgärden inte kan betraktas som förenlig med artikel 87.3 c i EG-fördraget.
(62)
Efter det att det formella granskningsförfarandet hade inletts tog kommissionen emot synpunkter från tredje parter med avseende på att beloppen för skattebefrielser eller nedsättning i de flesta fall är lägre än de tröskelvärden som anges i kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget på stöd av mindre betydelse (35) (nedan kallad förordningen om stöd av mindre betydelse). Om de danska myndigheterna åtar sig att säkerställa att de minimis-reglerna följs vid alla tillfällen skulle det anses att stödåtgärden inte uppfyller kriterierna i artikel 87.1 och alltså kan genomföras utan att anmälas till kommissionen.
(63)
Som kommissionen påpekade i sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarandet kan den föreslagna ordningen förklaras förenlig med den gemensamma marknaden om energiskattedirektivets harmoniserade minimiskattenivåer iakttas. Kommissionens tvivel i samma beslut på att principen om att förorenaren betalar iakttas skulle också undanröjas om stödmottagarna betalar gemenskapens minimiskattesatser. I själva verket omfattas nedsättningar av energiskatten ner till gemenskapens minimiskattenivåer av artikel 25 i kommissionens förordning (EG) nr 800/2008 a den 6 augusti 2008 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den gemensamma marknaden enligt artiklarna 87 och 88 i fördraget (allmän gruppundantagsförordning (36)) och ska alltså inte anmälas till kommissionen.
(64)
Enligt artikel 7.4 i rådets förordning nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel 93 i EG-fördraget (37) kan kommissionen avsluta det formella granskningsförfarandet genom ett positivt beslut tillsammans med villkor enligt vilka ett stöd kan anses förenligt med den gemensamma marknaden. Att sådana villkor uppfylls ska kontrolleras noggrant.
(65)
Kommissionen anser i det föreliggande ärendet att stödet kan tillåtas såvida stödmottagarna fortfarande betalar minst gemenskapens minimiskattesatser för varje energikälla, oavsett om det är i form av en koldioxidskatt eller i form av en annan energiskatt. Kommissionen anser emellertid att stödet, om skattelättnaden understiger dessa minimisatser, är oförenligt med EG-fördraget och därför inte kan genomföras.
(66)
På de villkor som anges ovan står det dessutom klart att den anmälda ordningen skulle överensstämma med energiskattedirektivet, närmare bestämt artikel 17.1 a. Alla stödmottagarna är nämligen energiintensiva enligt denna bestämmelse, och minimiskattesatserna i direktivet skulle iakttas.
7. SLUTSATSER
(67)
Kommissionen finner att den föreslagna ordningen ”Ändring av koldioxidskatten på den kvotreglerade konsumtionen av bränsle inom industrin” utgör statligt stöd enligt artikel 87.1 i EG-fördraget.
(68)
I den mån som alla stödmottagare fortfarande betalar en skatt på varje energikälla som iakttar gemenskapens minimiskattesatser förklaras stödet förenligt med artikel 87.3 c i EG-fördraget.
(69)
Den del av den föreslagna ordningen som leder till en skattenivå som är lägre än den harmoniserade miniminivån är oförenlig med EG-fördraget.
HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.
Artikel 1
I den mån som den föreslagna danska ordningen (lag nr 464 av den 9 juni 2004) inte omfattas av förordning (EG) nr 1998/2006 utgör den statligt stöd som endast är förenligt med den gemensamma marknaden om de berörda stödmottagarna betalar en skatt på sin respektive energikonsumtion som minst motsvarar gemenskapens minimiskattenivåer enligt bilaga I till direktiv 2003/96/EG.
Om Danmark avser att genomföra stödåtgärden ska den ändras i överensstämmelse härmed.
Artikel 2
Danmark ska inom två månader från delgivningen av detta beslut underrätta kommissionen om vilka åtgärder som har vidtagits för att följa beslutet.
Artikel 3
Detta beslut riktar sig till Konungariket Danmark.
Utfärdat i Bryssel den 17 juni 2009.

Labels: 4
2
19
14
20
12
18