Document ID: 32014D0883

ODLUKA KOMISIJE
od 11. veljače 2014.
o mjeri SA.35388 (13/C) (ex 13/NN i ex 12/N) - Poljska Osnivanje trgovačkog društva Gdynia-Kosakowo Airport
(priopćeno pod brojem dokumenta C(2014) 759)
(Vjerodostojan je samo tekst na poljskom jeziku)
(Tekst značajan za EGP)
(2014/883/EU)
EUROPSKA KOMISIJA,
uzimajući u obzir Ugovor o funkcioniranju Europske unije, a posebno njegov članak 108. stavak 2. prvi podstavak,
uzimajući u obzir Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru, a posebno njegov članak 62. stavak 1. točku (a),
nakon što je od zainteresiranih strana zatražila da podnesu komentare u skladu s prethodno navedenim odredbama (1),
budući da:
1. POSTUPAK
(1)
Dopisom od 7. rujna 2012. Poljska je zbog pravne sigurnosti obavijestila Komisiju o planiranom financiranju prenamjene vojne zračne luke u blizini Gdynije na sjeveru Poljske u civilnu zračnu luku. Mjera je registrirana kao predmet državne potpore pod brojem SA.35388.
(2)
Dopisima od 7. studenoga 2012. i 6. veljače 2013. Komisija je zatražila dodatne informacije o prijavljenoj mjeri. Poljska je dostavila dodatne informacije 7. prosinca 2012. i 15. ožujka 2013. Dana 17. travnja 2013. održan je sastanak Komisije i Poljske. Na tom je sastanku Poljska potvrdila da je prijavljeno financiranje već neopozivo dodijeljeno.
(3)
Dopisom od 15. svibnja 2013. Komisija je obavijestila Poljsku da će predmet upisati u registar neprijavljenih potpora (predmet NN) jer je iznos financiranja koji je prijavljen Komisiji već neopozivo dodijeljen. Dopisom od 16. svibnja 2013. Poljska je dostavila dodatne informacije.
(4)
Dopisom od 10. srpnja 2013. Komisija je obavijestila Poljsku da je odlučila pokrenuti postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU) (2) (dalje u tekstu „odluka o otvaranju postupka”) u pogledu financiranja koje je trgovačkom društvu Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (dalje u tekstu ƒ”Gdynia-Kosakowo Airport Ltd”) odobrila općina Kosakowo (dalje u tekstu „Kosakowo”). Poljska je 6. kolovoza 2013. dostavila svoje primjedbe na odluku o otvaranju postupka.
(5)
Odluka Komisije o pokretanju postupka objavljena je u Službenom listu Europske unije (3). Komisija je pozvala zainteresirane strane da podnesu primjedbe o predmetnoj mjeri u roku od jednog mjeseca od dana objave.
(6)
Komisija nije primila nikakve primjedbe zainteresiranih strana. Poljska je o tome obaviještena dopisom od 9. listopada 2013.
(7)
Dopisom od 30. listopada 2013. Komisija je zatražila dodatne informacije. Poljska je dostavila dodatne informacije dopisima od 4. studenoga 2013. i 15. studenoga 2013. Dana 26. studenoga 2013. održan je sastanak Komisije i Poljske. Poljska je dostavila dodatne informacije dopisima od 3. prosinca 2013. i 2. siječnja 2014.
2. OPIS MJERA I RAZLOZI ZA POKRETANJE POSTUPKA
2.1. OKOLNOSTI ISTRAGE
(8)
Predmet se odnosi na financiranje nove civilne zračne luke u Pomorju (Pomeransko vojvodstvo), na granici između grada Gdynia i općine Kosakowo, 25 kilometara od zračne luke u Gdansku (4). Nova zračna luka u vlasništvu je trgovačkog društva Gdynia-Kosakowo Airport Ltd i ono će njome upravljati (dalje u tekstu i „upravitelj zračne luke” ili „zračna luka Gdynia”). Upravitelj zračne luke u cijelosti je u vlasništvu općina Gdynia i Kosakowo.
(9)
Cilj je projekta ulaganja izgraditi drugu zračnu luku u Pomorju na temelju infrastrukture vojne zračne luke koja se nalazi u Kosakowu (5). Nova zračna luka uglavnom bi bila u službi općeg zrakoplovstva (npr. privatnih zrakoplova, zračnih jedrilica/lakih sportskih zrakoplova), niskotarifnih zračnih prijevoznika i čarter letova. U trenutku obavijesti očekivalo se da će zračna luka početi poslovati početkom 2014. U izvješću društva PricewaterhouseCoopers (dalje u tekstu „PWC”) iz 2012. navode se sljedeće prognoze putničkog prometa tijekom prvih godina poslovanja: od oko […] u 2014., […] u 2017., […] u 2020. i oko […] u 2028.
(10)
Projekt je započeo u travnju 2005. kada su različita regionalna nadležna tijela, Ministarstvo nacionalne obrane i predstavnici zračne luke u Gdansku (6) potpisali pismo namjere o izgradnji nove zračne luke za Pomorje na temelju infrastrukture vojnog uzletišta u Kosakowu. U srpnju 2007. lokalna nadležna tijela u Gdyniji i Kosakowu osnovala su trgovačko društvo pod nazivom Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. U prosincu 2009. Gdynia i Kosakowo dobili su odobrenje Ministarstva prometa da će društvo Gdynia-Kosakowo Airport Ltd od tada biti odgovorno za novu zračnu luku. Na temelju toga, u skladu sa sporazumom od 9. rujna 2010. poljska vlada prenijela je lokaciju vojnog uzletišta od 254 hektara na Kosakowo na razdoblje od 30 godina; Kosakowo je zatim zemljište dalo u zakup društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd na isto razdoblje.
Projekt ulaganja
(11)
Budući da se postojeće uzletište Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) izvorno upotrebljavalo isključivo u vojne svrhe, upravitelj nove zračne luke trebao bi moći iskoristiti postojeću infrastrukturu (kao što su uzletno-sletna staza od 2 500 metara, rulne staze, stajanka, oprema za navigaciju itd.). Ukupni trošak ulaganja u projekt prenamjene procjenjuje se na 164,9 milijuna PLN (41,2 milijuna EUR (7)) u nominalnom iznosu 148,4 PLN (37,1 milijun EUR) u realnom iznosu. U tablici u nastavku daje se pregled postupnog razvoja zračne luke koji je podijeljen u četiri faze. Prema mišljenju Poljske, ukupan trošak ulaganja uključuje i ulaganja u vezi s poslovima koji su u području nadležnosti javne politike (8), koja ukupno iznose oko […] milijuna PLN ([…] milijuna EUR) (za sve četiri faze).
Tablica 1.
Ukupni nominalni trošak ulaganja u zračnu luku Gdynia-Kosakowo 2007. - 2030.
Projekt ulaganja
Troškovi u milijunima u PLN
Troškovi u milijunima u EUR
Faza I.: 2007. - 2011.
[…]
[…]
Pripremni radovi (npr. čišćenje lokacije, uklanjanje starih građevina i stabala) i studije izvedivosti, planiranje
Faza II.: 2012. - 2013.
[…]
[…]
-
terminal (koji će biti spreman u lipnju 2013. i na početku će se upotrebljavati za opće zrakoplovstvo)
-
zgrada uprave zračne luke i vatrogasne postrojbe
-
obnova stajanke
-
energetska infrastruktura, pozicijska svjetla i ograda
-
oprema za održavanje i zaštitu zračne luke
-
prilagodba opreme za navigaciju
-
pristupne ceste, benzinska postaja i parkiralište
Faza III.: 2014. - 2019.
[…]
[…]
-
ulaganja potrebna za prihvaćanje većih zrakoplova (npr. Boeinga 737 ili Airbusa A320), kao što su produljenje rulne staze, oprema za stajanku i zračnu luku
-
ostala ulaganja usmjerena na pružanje usluga putnicima npr. produljenje parkirališta)
Faza IV.: 2020. - 2030.
[…]
[…]
-
proširenje terminala
-
proširenje zgrade uprave zračne luke i vatrogasne postrojbe
-
proširenje stajanki, rulnih staza i parkirališta
Ukupni troškovi ulaganja
164,90
41,02
Izvor:
informacije koje je dostavila Poljska.
Financiranje projekta ulaganja
(12)
Projekt ulaganja financira se dokapitalizacijom koju provode javni dioničari (tj. Gdynia i Kosakowo). Dokapitalizacijama se namjeravaju pokriti troškovi ulaganja te početni troškovi poslovanja zračne luke (tj. u razdoblju do kraja 2019.) Javni dioničari očekuju da će 2020. upravitelj zračne luke početi ostvarivati dobit i tako moći financirati sve svoje aktivnosti iz vlastitih prihoda.
(13)
Prije nego što je projekt prijavljen Komisiji (tj. prije 7. rujna 2012.), javni dioničari u zračnoj luci Gdynia dogovorili su se o uplati ukupnog iznosa od oko 207,48 milijuna PLN (9) (oko 51,87 milijuna EUR) za potrebe provedbe projekta ulaganja i pokrivanja gubitaka zračne luke u prvim godinama poslovanja. Gdynia bi uplatila 142,48 milijuna PLN (oko 35,62 milijuna EUR) u novcu u razdoblju 2007. - 2019. Kosakowo je osiguralo uplatu u novcu od 0,1 milijun PLN (25 000 EUR) kad je trgovačko društvo osnovano. U razdoblju 2011. - 2040. Kosakowo bi izvršilo i nenovčanu uplatu od 64,9 milijuna PLN (oko 16,2 milijuna EUR) zamjenom dijela godišnje zakupnine koju plaća zračna luka Gdynia u okviru zakupa za dionice zračne luke (vidjeti tablicu 2. u nastavku).
Tablica 2.
Financiranje projekta ulaganja povećanjima kapitala
u milijunima PLN
u milijunima EUR
Do 18. lipnja 2012.
Dokapitalizacije u novcu koje osigurava Gdynia
60,73
15,18
Dokapitalizacija u novcu koju osigurava Kosakowo
0,10
0,03
Zamjena duga za glavnicu koju osigurava Kosakowo
3,98
1,00
Ukupni unosi do 18. lipnja 2012.
64,81
16,20
Predviđeno nakon 18. lipnja 2012.
Dokapitalizacije u novcu koje osigurava Gdynia:
81,75
20,44
od čega:
2013.
29,90
7,48
2014.
[…]
[…]
2015.
[…]
[…]
2016.
[…]
[…]
2017.
[…]
[…]
2018.
[…]
[…]
2019.
[…]
[…]
Zamjena duga za glavnicu koju osigurava Kosakowo:
60,92
15,23
od čega:
2013. - 2039. (27*PLN […])
[…]
[…]
2040.
[…]
[…]
Ukupni unosi predviđeni nakon 18. lipnja 2012.
142,67
35,67
Ukupni predvi?eni kapital društva Gdynia-Kosakowo Airport Ltd
207,48
51,87
Izvor:
na temelju informacija koje je dostavila Poljska.
2.2. RAZLOZI ZA POKRETANJE FORMALNOG ISTRAŽNOG POSTUPKA I POČETNA PROCJENA
(14)
U odluci o otvaranju postupka postavljena su sljedeća pitanja:
-
Prvo, je li javno financiranje u skladu s načelom ulagača u tržišnom gospodarstvu (dalje u tekstu: MEIP), a posebno u pogledu i. pravovremene primjene MEIP-a, metodologije za primjenu MEIP-a i ii. temelji li se analiza MEIP-a koju su provela poljska nadležna tijela i koja je dovela do pozitivne neto sadašnje vrijednosti (dalje u tekstu „NPV”) (10) na realnim i pouzdanim pretpostavkama;
-
Drugo, mogu li se operativna potpora i potpora za ulaganje zračnoj luci Gdynia smatrati spojivima s unutarnjim tržištem.
Primjena MEIP-a
(15)
U pogledu prvog pitanja Komisija je izrazila sumnju može li se studija o MEIP-u koja je provedena 2012., tj. nakon neopozive odluke javnih dioničara o financiranju prenamjene zračne luke, upotrijebiti radi procjene postojanja državne potpore. Komisija je stoga sumnjala je li hipotetski scenarij, u kojem se pretpostavlja da je ulaganje dovršeno 2012., bio primjeren.
(16)
S obzirom na to da zračna luka Gdynia ima sličan poslovni model (s naglaskom na niskotarifne zračne prijevoznike, čarter letove i opće zrakoplovstvo) kao postojeća zračna luka u Gdansku, koja još ima neiskorištenog kapaciteta i planove o dodatnom proširenju te koja je udaljena samo 25 km, Komisija je izrazila sumnju je li se prognoza zračne luke Gdynia temeljila na realnim pretpostavkama, a posebno u pogledu razine zrakoplovnih pristojbi i očekivanog putničkog prometa. Točnije, Komisija je primijetila da je u poslovnom planu zračne luke Gdynia predviđena putnička pristojba viša od one koja se nakon odbitka diskonta/rabata primjenjuje u zračnoj luci u Gdansku i drugim sličnim poljskim zračnim lukama.
(17)
Komisija je izrazila i dvojbe da su poslovnim planom obuhvaćeni svi planirani poticaji (npr. potpora prodaji, rabati ili drugi poticaji razvoju linija itd.) koje bi trebala osigurati zračna luka Gdynia izravno odnosno koje bi trebali osigurati njezini dioničari ili druga regionalna tijela kako bi privukli zrakoplovne prijevoznike da uvedu nove linije iz te zračne luke.
(18)
Budući da stopa rasta poduzeća obično nije viša od stope rasta gospodarstva u kojem posluje (tj. u smislu rasta BDP-a), Komisija je izrazila sumnju u primjerenost stope rasta prometa od […] koja je upotrijebljene za izračun završne vrijednosti (11). Ta sumnja izravno utječe na procjenu profitabilnosti projekta ulaganja jer vrijednost vlasničkog kapitala nove zračne luke postaje pozitivna samo u svjetlu završne vrijednosti projekta iz 2040. (kumulativni diskontirani novčani tijekovi tijekom razdoblja projekcije 2010. - 2040. negativni su).
(19)
Komisija je stoga smatrala da se javnim financiranjem projekta ulaganja omogućuju selektivne ekonomske koristi za upravitelja zračne luke Gdynia. Javno financiranje dodijeljeno je i iz državnih sredstava te je pripisivo državi. Štoviše, njime se narušava ili se prijeti da će se narušiti tržišno natjecanje i trgovina među državama članicama. Budući da su ispunjeni kumulativni kriteriji za pojam potpore, Komisija je smatrala da javno financiranje čini državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a.
Spojivost potpore
(20)
U pogledu drugog pitanja Komisija je izrazila sumnju mogu li se potpora za ulaganje i operativna potpora zračnoj luci Gdynia smatrati spojivima s unutarnjim tržištem.
(21)
U pogledu potpore za ulaganje Komisija je imala dvojbe jesu li ispunjeni svi kriteriji sukladnosti određeni u Smjernicama za zračni prijevoz iz 2005. (12) za potporu za ulaganje zračnim lukama. Točnije, Komisija je sumnjala da dotično ulaganje ispunjuje jasno utvrđeni cilj zajedničkog interesa, da je infrastruktura nužna i razmjerna te da nudi zadovoljavajuću srednjoročnu perspektivu. Štoviše, Komisija je sumnjala je li utjecaj razvoja trgovine bio u skladu sa zajedničkim interesom.
(22)
U pogledu operativne potpore u obliku financiranja gubitaka iz poslovanja trgovačkog društva Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. tijekom prvih godina poslovanja Komisija je izrazila sumnju ispunjuje li ta potpora uvjete za odstupanje određeno u članku 107. stavku 3. točki (a) UFEU-a. Točnije, Komisija je izrazila sumnju može li se operativna potpora smatrati spojivom u skladu sa smjernicama za nacionalne regionalne potpore u razdoblju 2007. - 2013. (dalje u tekstu. „smjernice za regionalne potpore”) (13).
3. PRIMJEDBE POLJSKE
3.1. PRIMJENA MEIP-A I POSTOJANJE POTPORE
(23)
Poljska zadržava stav da je javno financiranje ulaganja u zračnu luku Gdynia u skladu s MEIP-om i da stoga ne čini državnu potporu. U pogledu toga Poljska upućuje na studije o MEIP-u koje su provedene za ulaganja u razdoblju 2010. - 2012. Poljska tvrdi da su sve studije o MEIP-u pokazale pozitivnu neto sadašnju vrijednost i unutarnju stopu povrata (14) (dalje u tekstu „IRR”) višu od troškova kapitala.
3.1.1. Proces odlučivanja i metodološka pouzdanost studije o MEIP-u
(24)
Poljska obrazlaže da su rasprave i rad na prenamjeni vojnog uzletišta Gdynia/Kosakowo u civilnu zračnu luku počeli 2005. U to su vrijeme bili uključeni drugi partneri (kao što je zračna luka u Gdansku). Poljska obrazlaže i da su 2007. Gdynia i Kosakowo osnovali trgovačko društvo Gdynia-Kosakowo Airport Ltd koje je od tada odgovorno za ulaganje.
(25)
Tijekom postupak Poljska je dostavila tri studije o MEIP-u koje je proveo PWC. Prva studija o MEIP-u (od 16. srpnja 2010., dalje u tekstu „studija o MEIP-u iz 2010.”) provedena je u srpnju 2010. PWC je kasnije dva puta ažurirao tu studiju o MEIP-u, najprije u svibnju 2011. (13. svibnja 2011., dalje u tekstu „ažurirana verzija MEIP-a iz 2011.”), a zatim u srpnju 2012. (13. srpnja 2012., dalje u tekstu „ažurirana verzija MEIP-a iz 2012.” ili „studija o MEIP-u iz 2012.”.). Navedene ažurirane verzije uključuju nove projekcije putničkog prometa, promjene opsega projekta, promjene iznosa ulaganja i promjene metodologije te osnovne ulazne podatke za izračune NPV-a (kao što su beta i diskontna stopa). U studenome 2013. Poljska je dostavila dodatne informacije iz kojih se može zaključiti da bi se novim izvorima prihoda (tj. prodajom goriva i pružanjem usluga u zračnoj plovidbi) povećao NPV projekta. U trenutku donošenja odluke o otvaranju postupka Poljska je dostavila samo ažuriranu verziju MEIP-a iz 2012.
(26)
Poljska pojašnjava i vremenski okvir projekta Gdynia i Kosakowo za ulaganje u zračnu luku Gdynia. U tom pogledu Poljska naglašava da se proces ulaganja može podijeliti u dvije faze provedbe projekta:
i. Prvom fazom (2007. - 2009.) obuhvaćeni su pripremni radovi i studije izvedivosti za potrebe uspostave nove zračne luke (to se odnosi na fazu 1. kako je opisana u tablici 1.)
(27)
Poljska pojašnjava da u prvoj fazi trgovačko društvo koje su osnovali Gdynia i Kosakowo provodi pripremne aktivnosti (npr. izradu glavnog plana ulaganja, dokumenata potrebnih za dobivanje statusa operatora zračne luke, izvješća o utjecaju ulaganja na okoliš, projektne dokumentacije itd.).
(28)
Poljska i dalje tvrdi da tijekom prve faze nije bilo znatnog kapitalnog ulaganja i da je javno financiranje dodijeljeno upravitelju zračne luke bilo u skladu s pravilima o potporama de minimis (15). Poljska tvrdi da su dokapitalizacije trgovačkog društva do 26. lipnja 2009. ukupno iznosile 1,691 milijuna PLN (oko 423 000 EUR).
ii. Druga faza (od 2010. nadalje) odnosila se na stvarnu prenamjenu zračne luke (to se odnosi na faze II. do IV. kako su opisane u tablici 1.)
(29)
Poljska dalje obrazlaže da je prva, pripremna faza završila 2010. kada su završeni glavni plan (16) i prva studija o MEIP-u iz 2010. za zračnu luku Gdynia. Poljska naglašava da je studija o MEIP-u iz 2010. pokazala da će se ulaganje dvaju lokalnih tijela provesti po tržišnim uvjetima (tj. neće predstavljati državnu potporu), zbog čega će dioničari povećati temeljni kapital trgovačkog društva na 6,05 milijuna PLN (oko 1,5 milijuna EUR).
(30)
U studiji o MEIP-u iz 2010. izračunan je NPV projekta ulaganja primjenom metode slobodnog novčanog tijeka društvu (FCFF) (17). NPV se izračunava na temelju pretpostavke izvršenja svih dokapitalizacija predviđenih planom ulaganja u cilju provedbe projekta ulaganja (18). Metoda vrednovanja primjenjuje se radi izračuna novčanih tijekova svim imateljima kapitala u društvu (imateljima dionica i obveznica) u obuhvaćenom razdoblju. Projekcije novčanog tijela zatim se diskontiraju za ponderirani prosječni trošak kapitala (19) (WACC) kako bi se dobio diskontirani novčani tijek društva (DCF) u obuhvaćenom razdoblju. Krajnja vrijednost zatim se izračunava primjenom metode stalnog rasta (u kojoj se pretpostavlja stabilni put rasta na temelju FCFF-a najranijeg obuhvaćenog razdoblja). NPV se temelji na zbroju DCF-a za razdoblje projekcije i završne vrijednosti. U tom slučaju studija o MEIP-u iz 2010. sadržava procjene novčanog tijeka za razdoblje 2010. - 2040. primjenom WACC-a od […] % (20). Primjenom tih ulaznih podataka u studiji je izračunan DCF od minus […] milijuna PLN ([…] milijuna EUR) za razdoblje 2010. - 2040. i (diskontirana) završna vrijednost od oko […] milijuna PLN ([…] milijuna EUR) (21). NPV cijelog projekta stoga se procjenjuje na […] milijuna PLN (ili […] milijuna EUR).
(31)
Sljedeća slika (vidjeti sliku 1.) opisuje očekivani kumulativni diskontirani novčani tijek za razdoblje projekcije 2010. - 2040. kako je izračunan u studiji o MEIP-u iz 2010.
Slika 1.
Kumulativni (stvarni) DCF (u PLN)
[…]
(32)
Poljska obrazlaže da je 29. srpnja 2010. vlasnički kapital (vlastiti kapital) trgovačkog društva povećan na 6,052 milijuna PLN (oko 1,5 milijuna EUR). Poljska istodobno dodaje da su dioničari, unatoč činjenici da je studija o MEIP-u pokazala da ulaganje ne čini državnu potporu, počeli pripremati obavijest za Komisiju koju je trebalo dostaviti samo zbog pravne sigurnosti.
(33)
Poljska dalje obrazlaže da je nova studija o MEIP-u provedena u svibnju 2011. Tvrdi da je ta studija o MEIP-u bila ažurirana verzija studije o MEIP-u iz 2010. koja je provedena u svjetlu napretka priprema i dostupnosti točnijih podataka o planu ulaganja, njegovom vremenskom rasporedu i financiranju. Poljska obrazlaže da se u razdoblju između izrade studije o MEIP-u iz 2010. i studije o MEIP-u iz 2011. dogodilo sljedeće:
-
Dioničari su potpisali sporazum 11. ožujka 2011. o utvrđivanju financijskih uvjeta za ulaganje u novoosnovano društvo za upravljanje civilnom zračnom lukom. U tom se sporazumu Gdynia obvezala uplatiti ukupno 59 milijuna PLN u razdoblju 2011. - 2013. Kosakowo se sa svoje strane obvezao osigurati nenovčani doprinos u obliku zamjene duga za glavnicu (kako je opisano u tablici 2.) u razdoblju 2011. - 2040.,
-
istog dana, 11. ožujka 2011., društvo nadležno za uspostavu zračne luke Gdynia sklopilo je s Kosakowom sporazum o zakupu zemljišta (u kojem su određeni opseg zemljišta pod zakupom, uvjeti plaćanja zakupa, porezna pitanja itd.);
-
troškovi ulaganja uključeni u plan ulaganja utvrđeni su i ažurirani.
(34)
Poljska objašnjava da je i studija o MEIP-u iz 2011. pokazala pozitivan NPV. Poljska dalje navodi da su javni dioničari upravitelja zračne luke na temelju toga unijeli dodatni kapital. Poljska naglašava da je vlasnički kapital (vlastiti kapital) društva povećan na 33,801 milijun PLN (8,45 milijuna EUR) u srpnju 2011. i na 64,810 milijuna PLN (16,20 milijuna EUR) u travnju 2013.
(35)
U studiji o MEIP-u iz 2011. DCF je izračunan na temelju DCF-a za razdoblje projekcije 2011. - 2040. Ažurirani DCF iznosio je (-[…]) milijuna PLN (-[…] milijuna EUR), što je ukazivalo na veće gubitke, dok je završna vrijednost smanjena na […] milijuna PLN (oko […] milijuna EUR). NPV je stoga smanjen na […] milijuna PLN (ili manje od […] milijuna EUR). WACC je smanjen na […] % (22) te je stabilna stopa rasta za izračun završne vrijednosti smanjena s […] % na […] %.
(36)
Poljska navodi da je zbog promjene makroekonomske situacije (financijske krize i usporavanja gospodarskog rasta) projekt bilo potrebno ponovno procijeniti 2012. što je dovelo do nove studije o MEIP-u (odnosno studije o MEIP-u iz 2012.). Poljska navodi da su pretpostavke u prethodnim studijama o MEIP-u za potrebe studije o MEIP-u iz 2012. izmijenjene na sljedeći način:
-
Smanjene su prognoze putničkog prometa za zračnu luku Gdynia.
-
Smanjen je opseg ulaganja, čime su troškovi ulaganja sniženi za […] milijuna PLN ([…] milijuna EUR).
-
Odustalo se od ideje o izgradnji glavnog terminala (zajedno s povezanim razvojem cestovne infrastrukture i parkirališta). Umjesto toga, donesena je odluka o proširenju kapaciteta terminala za opće zrakoplovstvo za […] % u drugoj fazi ulaganja.
-
Nakon što je provjereno stanje na tržištu, troškove ulaganja povezane sa zaštitom bilo je potrebno povećati za […] milijuna PLN ([…] milijuna EUR).
-
Smanjenje ulaganja dovelo je do kraćeg razdoblja otplate ulaganja (nominalno za […] godina, s […] godina i […] mjeseci na […] godina i […] mjeseci).
(37)
Poljska navodi i da je metodologija koja je primijenjena u prethodnim studijama o MEIP-u izmijenjena za potrebe studije o MEIP-u iz 2012.
-
Kako bi se bolje odražavala strukturu financiranja i trošak otplate duga, metoda slobodnog novčanog tijeka društvu (dalje u tekstu „FCFF”) zamijenjena je metodom slobodnog novčanog tijeka kapitalu (dalje u tekstu „FCFE”) (23).
-
Nakon promjena financijskog tržišta (tržišta vrijednosnih papira) ažurirane su nerizična kamatna stopa i beta faktor. Štoviše, trgovačka društva izvan Europe uklonjena su iz komparativnih analiza. To je dovelo do nove diskontne stope.
-
Diskontna stopa za izračunavanje NPV-a određena je na temelju analize usporedivih trgovačkih društava koja je uključivala društva koja upravljaju zračnim lukama i društva koja u zračnim lukama pružaju usluge (čiji su financijski rezultati usko povezani s rezultatima društava koja upravljaju zračnim lukama) (24).
-
Pretpostavljalo se da će se projekt prije svega financirati sredstvima dioničara, a tek onda iz vanjskih izvora (zajmova za obrtni kapital) i prihoda iz poslovanja.
(38)
U studiji o MEIP-u iz 2012. DCF je izračunan na temelju DCF-a za razdoblje projekcije 2012. - 2030. (tj. razdoblje projekcije korišteno za prethodnu studiju skraćeno je za 10 godina). Ažurirani DCF iznosio je (-[…] milijuna PLN) (oko (-[…]) milijuna EUR), dok se završna vrijednost znatno povećala i dosegnula […] milijuna PLN ([…] milijuna EUR). Kapitalizirana vrijednost već izvršenih ulaganja ([…] milijuna PLN) zatim je smanjena. Kako je ažuriran 2012., NPV je iznosio […] milijuna PLN (ili […] milijuna EUR). U cilju izračuna NPV-a primijenjen je trošak kapitala od […] % (25), a stabilna stopa rasta za izračun završne vrijednosti dodatno je snižena s […] % na […] %.
(39)
Poljska naglašava da su rezultati studije o MEIP-u iz 2012. još uvijek bili pozitivni, što je dovelo do dodatnih dokapitalizacija koje su proveli dioničari. Poljska je navela da je kapital društva povećan na 91,310 milijuna PLN (22,8 milijuna EUR) do travnja 2013. i da se 2013. nije dodatno mijenjao, kako je sažeto prikazano u tablici 3.
Tablica 3.
Povećanja kapitala upravitelja zračne luke Gdynia koja su proveli Gdynia i Kosakowo
Datum odluke o upisu u nacionalni sudski registar
Datum odluke o povećanju kapitala
Naziv dioničara
Predmet odluke
Vrijednost dionica
Temeljni kapital
Kumulativni udjel u ukupnim dokapitalizacijam a do kraja 2013.
(u milijunima PLN)
(u milijunima PLN)
28.8.2007
23.7.2007
Gdynia
izdavanje novih dionica
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
izdavanje novih dionica
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdynia
izdavanje novih dionica
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
izdavanje novih dionica
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdynia
izdavanje novih dionica
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
404 dionice u vlasništvu općine Gdynia povučene bez suglasnosti dioničara
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
izdavanje novih dionica
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdynia
izdavanje novih dionica
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdynia
izdavanje novih dionica
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
izdavanje novih dionica
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdynia
izdavanje novih dionica
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
izdavanje novih dionica
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdynia
izdavanje novih dionica
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
izdavanje novih dionica
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdynia
izdavanje novih dionica
20,031
91,310
100,00 %
Izvor:
informacije koje je dostavila Poljska.
(40)
Kao zaključak, Poljska navodi da iako su lokalna nadležna tijela već 2005. poduzela privremene mjere radi uspostavljanja zračne luke Gdynia, projekt nije u potpunosti razrađen sve do izrade glavnog projekta i prve studije o MEIP-u, tj. 2010. Poljska objašnjava da su početne pretpostavke u projektu suštinski revidirane kao rezultat promjena vanjskih okolnosti. Poljska tvrdi da je konačna odluka javnih dioničara o provedbi i konačnom izgledu projekta donesena 2012. Poljska naglašava i da je u svim trima verzijama studije o MEIP-u potvrđena održivost projekta i da je dokazano da bi ulagač u tržišnom gospodarstvu proveo projekt.
(41)
U hipotetskom scenariju Poljska tvrdi da je u skladu s nacionalnim pravom Kosakowo ovlašteno koristiti se zemljištem na kojem se nalazi zračna luka Gdynia samo kako bi se izradila nova civilna zračna luka. U tom pogledu Poljska objašnjava da je lokacija zračne luke dana Kosakowu u zakup na razdoblje od 30 godina. Poljska navodi da je u skladu sa sporazumom o zakupu Kosakowo obvezno zemljište dati u zakup samo subjektu koji je nadležan za uspostavljanje civilne zračne luke i/ili upravljanje njome. Prema mišljenju Poljske, država je mogla vratiti zemljište da Kosakowo nije dalo zemljište u zakup u svrhu izgradnje civilne zračne luke u roku od 6 mjeseci, da se zemljište koristilo u druge svrhe ili da zračna luka nije pokrenula poslovanje u roku od 3 godine. Budući da scenarij u kojem se zemljište zračne luke Gdynia koristi/uzima u zakup u druge svrhe umjesto zrakoplovstva nije bio moguć, nije se mogao primijeniti za utvrđivanje hipotetskog scenarija.
3.1.2. Pouzdanost ključnih pretpostavki studije o MEIP-u iz 2012.
Projekcije prometa i prognoza prihoda
(42)
Poljska pojašnjava da su se planirane pristojbe zračne luke temeljile na javno dostupnim tarifama koje primjenjuju druge zračne luke kako se ne bi narušilo postojeće tržište, dok se istodobno osigurava odgovarajuća razina profitabilnosti projekta na temelju predviđenog obujma putničkog prometa. Prema mišljenju Poljske, pristojbe se ne razlikuju znatnije od standardnih pristojbi koje naplaćuju male zračne luke. Točnije, dvije nedavno otvorene zračne luke Modlin i Lublin primjenjuju standardne pristojbe zračne luke koje su slične pristojbama predviđenima u studiji o MEIP-u za zračnu luku Gdynia.
(43)
U odgovoru na komentar Komisije da su pristojbe predviđene za zračnu luku Gdynia (25 PLN (5,25 EUR) po izlaznom putniku u prve dvije godine i 40 PLN (10 EUR) nakon toga) više od diskontiranih pristojbi koje se primjenjuju u zračnoj luci u Gdansku (24 PLN (5 EUR) po izlaznom putniku za niskotarifne zrakoplove na međunarodnoj liniji koji se opslužuju najmanje dvaput tjedno i 12,5 PLN (3,1 EUR) na domaćoj liniji), Poljska napominje da razina pristojbi u poslovnom planu predstavlja prosjek za cijelo razdoblje prognoze (2014. - 2030.), uzimajući u obzir činjenicu da će se pristojbe zračne luke u Gdansku dugoročno povećati kako se standardi usluga u zračnoj luci budu povećavali.
(44)
Štoviše, Poljska naglašava da profitna marža na projektu, revidirana (nešto viša) prognoza zračnog prometa i podjela nekih operativnih troškova s vojskom pokazuju da bi zračna luka Gdynia trebala moći zadržati snižene putničke pristojbe tijekom duljeg razdoblja (snižene pristojbe mogle bi se primjenjivati do kraja 2021.), uz istodobno zadržavanje NPV-a za javne dioničare.
(45)
Osim toga, Poljska tvrdi da je u ažuriranoj prognozi prometa (iz ožujka 2013.) za Pomorje pretpostavljen veći promet od prometa iz studije o MEIP-u iz 2012. Prema najnovijim podacima zračna luka Gdynia mogla bi prihvatiti 1 149 978 putnika 2030., a ne 1 083 746. Za cijelo Pomorje predviđa se povećanje broja putnika sa 7,8 na 9 milijuna putnika 2030.
(46)
Prema mišljenju Poljske navedenim se podacima potvrđuje da zračna luka u Gdansku i zračna luka Gdynia mogu postojati jedna uz drugu i da mogu zajedno poslovati na tržištu Pomorja. Poljska smatra da čak i ako se zračna luka u Gdansku proširi na planirani kapacitet od 7 milijuna putnika, na zrakoplovnom tržištu u Pomorju koje je u razvoju još ima mjesta za malu regionalnu zračnu luku (kapaciteta od 1 milijuna) koja bi dopunila usluge koje pruža zračna luka u Gdansku.
Tablica 4.
Usporedba projekcija prometa iz studije o MEIP-u iz 2012. i ažurirane projekcije prometa za zračnu luku Gdynia (ožujak 2013.)
Godina
Komercijalni promet
Komercijalni promet
Opće zrakoplovstvo
Putnici (000)
Operacije zrakoplovima
Operacije zrakoplovima
Prognoza iz studije o MEIP-u iz 2012.
Ažurirana prognoza
Prognoza iz studije o MEIP-u iz 2012.
Ažurirana prognoza
Prognoza iz studije o MEIP-u iz 2012.
Ažurirana prognoza
Ukupno
Ukupno
Ukupno
Ukupno
Ukupno
Ukupno
2009.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030.
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Izvor:
na temelju informacija koje je dostavila Poljska.
Operativni troškovi (poticaji za zračne prijevoznike, troškovi povezani s vojnim operacijama na zračnoj luci)
(47)
Poljska pojašnjava da su u studiji o MEIP-u uzete u obzir marketinške i promotivne mjere zračne luke pri procjeni:
i.
operativnih troškova, troškova koji se procjenjuju na temelju financijskih izvještaja dostupnih za sve velike zračne luke u Poljskoj,
ii.
ostalih troškova prema vrsti koji se predviđaju za zračnu luku Gdynia na konzervativno visokoj razini, uzimajući u obzir i odgovarajuće troškove u drugim zračnim lukama.
(48)
Poljska navodi i da je u studiji o MEIP-u pretpostavljeno da će sve operativne troškove snositi ulagač, uzimajući pri tome u obzir podjelu operativnih troškova s vojnim subjektom koji upotrebljava zračnu luku. Poljska tvrdi da se pretpostavljalo da je podjela operativnih troškova za zajedničku infrastrukturu […] za niz civilnih i vojnih letova. Poljska pojašnjava i da će troškovi obnove i popravaka iznositi […]. Poljska naglašava da će usvajanje pravila o zajedničkom korištenju zračne luke (još nije službeno dogovoreno s vojnim subjektom koji upotrebljava zračnu luku) dovesti do smanjenja troškova povezanih s uslugama trećih osoba i plaćama od najmanje […]. Prema mišljenju Poljske uključivanje tog čimbenika u studije o MEIP-u dovelo bi do veće predviđene profitabilnosti projekta.
Dugoročna stopa rasta
(49)
Poljska pojašnjava da se stopa rasta od […] % usvojena u studiji o MEIP-u odnosi na završnu vrijednost u nominalnom iznosu.
(50)
Poljska tvrdi i da je stopa rasta od […] % jednaka ciljnoj inflaciji koju je za Poljsku odredilo Vijeće za monetarnu politiku (tijelo za donošenje odluka Nacionalne banke Poljske). Poljska napominje da prema najnovijoj prognozi Međunarodnog monetarnog fonda iz srpnja 2013. poljski BDP rast će po stopi od 2,2 % u 2014., 3 % u 2015., 3,3 % u 2017. i 3,8 % u 2018.
Ažurirana verzija iz studenoga 2013.
(51)
U studenome 2013. Poljska je izvijestila da je upravitelj zračne luke primio upravna rješenja Carinske uprave i Ureda za regulaciju energetskog sektora na temelju kojih je ovlašten zrakoplovima izravno prodavati gorivo. Prodaja goriva preko upravitelja zračne luke bila bi dodatan izvor prihoda čime bi se poboljšali financijski rezultati iz poslovnog plana.
(52)
Prema mišljenju Poljske u svim studijama o MEIP-u koje su do sada provedene predviđena je prodaja goriva preko vanjskog operatora. Prodajom goriva preko upravitelja zračne luke povećala bi se profitna marža društva od te aktivnosti s […] PLN ([…] EUR) po litri (ako gorivo prodaje vanjski operator) na […] PLN ([…] EUR) (ako gorivo prodaje izravno upravitelj zračne luke).
(53)
Poljska smatra da bi se tim dodatnim prihodom poboljšao rezultat iz ažurirane verzije MEI-a iz 2012. Poljska naglašava da se očekuje da će se NPV tako povećati s […] milijuna PLN ([…] milijuna EUR) na […] milijuna PLN ([…] milijuna EUR). Poljska dalje pojašnjava da bi se IRR povećao s […] % na […] %.
(54)
Poljska tvrdi da bi se, s druge strane, dodatnim prihodom omogućilo dugoročno zadržavanje niske razine pristojbi zračne luke za zračne prijevoznike.
(55)
Poljska je potvrdila da je razboritim pristupom spriječeno uključivanje prodaje goriva koju je provela sama zračna luka u studije o MEIP-u. U vrijeme provođenja tih studija operator zračne luke nije imao potrebna ovlaštenja ili jamstvo da će ih moći dobiti.
(56)
Osim toga, Poljska je navela da trgovačko društvo namjerava zračnim prijevoznicima pružati usluge u zračnoj plovidbi (umjesto poljske Agencije za usluge u zračnoj plovidbi). Poljska naglašava da bi se time omogućilo smanjenje naknade za korištenje terminala koju plaćaju zračni prijevoznici (trenutačno je plaćaju Agenciji) i tako im zračnu luku Gdynia učinilo privlačnijom. Upravitelj zračne luke stoga bi zračnim prijevoznicima mogao ponuditi konkurentnije pristojbe zračne luke u odnosu na susjedne zračne luke.
3.2. PROCJENA SUKLADNOSTI
3.2.1. Potpore za ulaganje
(57)
Poljska smatra da su kriteriji sukladnosti utvrđeni u Smjernicama za zračni prijevoz iz 2005. za potporu za ulaganje zračnim lukama ispunjeni.
Postizanje jasno definiranog cilja zajedničkog interesa
(58)
Poljska tvrdi da se uspostavljanjem zračne luke Gdynia, kao elementa prometnog sustava Pomorja, optimizira korištenje dostupne infrastrukture i da će to pozitivno utjecati na regionalni razvoj, posebno povećanjem broja radnih mjesta u zračnoj luci te prihoda od opskrbnog lanca na zrakoplovnom tržištu i razvoja turizma.
(59)
Poljska upućuje na „Regionalnu strategiju razvoja prometa u Pomorju za 2007. - 2020.” koja se temelji na prognozama zračnog prometa u regiji i u kojoj se prepoznaje potreba za izgradnjom čvorišta zračnih luka koje usko surađuju na ispunjavanju potreba stanovništva triju velikih gradova (Trojmiasto) (26).
(60)
Prema mišljenju Poljske, glavni su argumenti za izgradnju čvorišta zračnih luka u području Trojmiasta sljedeći: povećanje zračnog prometa u Poljskoj, nedostatak opsega za povećanje kapaciteta zračne luke u Gdansku i proširenje aglomeracije na gotovo 60 km (ili više od 100 km ako se uključe gradovi Tczew i Wejherowo). Poljska tvrdi da iako zračna luka Gdansk trenutačno ima kapacitet za oko 5 milijuna putnika, u nekim prognozama zračnog prometa predviđa se da mogući putnički promet na toj zračnoj luci može premašiti 6 milijuna putnika 2035. S jedne strane, Poljska je u svojim komentarima tvrdila da su zbog okolišnih ograničenja i izgradnje stambenih područja u blizini zračne luke u Gdansku ograničene mogućnosti njezina daljnjeg širenja. S druge strane, u svojim komentarima od 6. prosinca 2012. Poljska se pozvala na glavni plan zračne luke u Gdansku kako bi tvrdila da u pogledu širenja zračne luke u Gdansku ne postoje nikakva ograničenja.
(61)
Poljska tvrdi da i zračna sigurnost jamči izgradnju čvorišta zračnih luka u području Trojmiasta, pri čemu zračna luka Gdynia služi kao dodatna zračna luka za hitne situacije (slijetanje u zračnoj luci Gdynia moguće je u oko 80 % slučajeva kada zbog baze oblaka i vidljivosti slijetanje u zračnoj luci u Gdansku nije moguće).
(62)
Konačno, Poljska tvrdi da razvoj zračne luke Gdynia odgovara ciljevima nacionalnih i regionalnih strateških dokumenata koji se odnose na razvoj infrastrukture zračnog prometa u Poljskoj. Poljska pojašnjava da se očekuje kako će razvoj zračne luke Gdynia pozitivno utjecati na razvoj Pomorja i korištenje vojne infrastrukture te se na taj način dopunjuju usluge zračne luke u Gdansku.
Nužnost i razmjernost infrastrukture
(63)
Poljska tvrdi da je infrastruktura nužna i razmjerna određenom cilju zbog malog opsega operacija zračne luke (1,55 % udjela na poljskom zrakoplovnom tržištu 2030.), prognoza obujma putničkog prometa koje premašuju kapacitet širenja zračne luke u Gdansku, privlačnosti regije za turizam i predviđene visoke stope razvoja Pomorja.
(64)
Poljska naglašava stratešku ulogu vojnog uzletišta Gdynia u regiji i napominje da se korištenjem postojeće infrastrukture troškovi ulaganja svode na minimalnu razinu te se u najvećoj mogućoj mjeri povećava pozitivan učinak regionalnog razvoja.
(65)
Poljska ističe i da su troškovi smanjeni na minimalnu razinu i učinkovitost ulaganja povećana provedbom tehničkih rješenja kao što su, na primjer, izgradnja terminala za opće zrakoplovstvo za promet općeg zrakoplovstva i putnika, pružanjem većine usluga zračne luke (čuvara, carinika, policije, vatrogasaca, uprave) u jednoj zgradi i prilagođavanjem postojećih građevina u cilju optimiziranja njihova korištenja. Štoviše, operativni troškovi infrastrukture dijelit će se s vojskom.
Zadovoljavajuća srednjoročna perspektiva za korištenje
(66)
Poljska ističe da je srednjoročna perspektiva za korištenje zračne luke Gdynia zadovoljavajuća zbog rasta BDP-a u Pomorju za koji se očekuje da će premašiti prosjek Poljske i EU-a, privlačnosti regije za turiste, njezina statusa kao središta stranih ulaganja i predviđenog rasta zračnog prometa.
(67)
Poljska naglašava da će se planiranom suradnjom sa zračnom lukom u Gdansku i dopunjavanjem usluga koje nude te dvije zračne luke (zračna luka Gdynia bit će uglavnom usmjerena na promet općeg zrakoplovstva) dodatno poboljšati srednjoročna i dugoročna perspektiva zračne luke Gdynia.
(68)
Poljska dalje pojašnjava da zračna luka planira razviti i specijalizirane aktivnosti povezane sa zrakoplovstvom na području zračne luke, kao što su proizvodnja jednostavnih rezervnih dijelova, popravak dijelova zrakoplova ili proizvodnja drugih komponenti/proizvoda koji se dostavljaju „točno na vrijeme”.
(69)
Poljska upućuje na pismo namjere koje je potpisala poslovna banka i u kojem se izražava namjera banke u pogledu pokretanja razgovora o financiranju ulaganja u zračnu luku Gdynia kao dodatni dokaz privlačnosti projekta.
Utjecaj na razvoj trgovine suprotan zajedničkom interesu
(70)
Budući da će zračna luka Gdynia biti zračna luka s malim tržišnim udjelom (uz prihvat manje od jednog milijuna putnika godišnje), Poljska ne smatra da je utjecaj projekta suprotan zajedničkom interesu. S obzirom na predviđeni rast zračnog prometa Poljska očekuje da će zračne luke Gdansk i Gdynia surađivati i činiti zrakoplovno čvorište kojim će se obuhvatiti područje Trojmiasta u Pomorju i nuditi dodatne usluge.
(71)
Poljska naglašava da zračna luka Gdynia neće biti konkurent zračnoj luci u Gdansku jer će se usmjeriti na pružanje usluga sektoru općeg zrakoplovstva (usluge održavanja, servisa i remonta, zrakoplovna akademija) i suradnju sa zračnom lukom Gdynia.
(72)
Poljska, nadalje, tvrdi da promet čarter i niskotarifnih zračnih prijevoznika u zračnoj luci Gdynia neće biti na štetu zračne luke u Gdansku, nego da će dovesti do ukupnog povećanja prihoda i mobilnosti. Poljska ističe da stopa rasta zračne luke u Gdansku i priroda operacija povezanih sa zrakoplovima koje prihvaća znače da će se broj letova koje prihvaća prije ili kasnije morati ograničiti. Poljska navodi da su ti zaključci predstavljeni u izvješću o procjeni utjecaja na okoliš projekta „Proširenje zračne luke Lech Wałęsa u Gdansku”.
(73)
Poljska pojašnjava da ulaganje u zračnu luku Gdynia može ograničiti financijske i socijalne troškove svakog ograničenja aktivnosti u zračnoj luci u Gdansku. Poljska pojašnjava da će prebacivanje dijela zračnog prometa iz zračne luke u Gdansku na zračnu luku Gdynia dovesti do bolje iskorištenosti kapaciteta obiju zračnih luka.
Nužnost potpore i učinak poticaja
(74)
Poljska tvrdi da trgovačko društvo ne bi provelo projekt bez javnog financiranja. Poljska napominje da je potpora zadržana na minimalnoj razini i da su troškovi projekta smanjeni i optimizirani korištenjem postojeće vojne infrastrukture.
(75)
Prema mišljenju Poljske, dokapitalizacije zračne luke Gdynia potrebne su i ograničene na najmanju moguću mjeru kako je potvrđeno sljedećim:
i.
unutarnjom stopom povrata projekta od […] %, koja je samo nešto viša od diskontne stope (troška kapitala) koja iznosi […] % (na temelju studije o MEIP-u iz 2012.);
ii.
potrebom, koja je predviđena u financijskim projekcijama, u pogledu podizanja zajma za obrtni kapital radi financiranja operacija zračne luke jer bi trgovačko društvo inače moglo izgubiti likvidnost;
iii.
činjenicom da je ukupno financiranje iz vlasničkog kapitala niže od ukupnih kapitalnih izdataka (financiranje s računa vlasničkog kapitala za manje od […] ukupnih troškova u gotovini u razdoblju prognoze, uključujući ukupne kapitalne izdatke).
(76)
Poljska dalje pojašnjava razmjernost mjere potpore uspoređujući svoje javno financiranje (oko 148 PLN u realnim iznosima) s financiranjem greenfield ulaganja (Zračna luka Lublin-Świdnik za koju su neto građevinski troškovi iznosili oko 420 milijuna PLN) i ulaganja na temelju vojnog uzletišta (Zračna luka Warsaw-Modlin čiji troškovi izgradnje do sada iznose gotovo 454 milijuna PLN).
3.2.2 Operativna potpora
(77)
Poljska tvrdi da projekt ispunjava kriterije spojivosti utvrđene u smjernicama za regionalne potpore u pogledu operativne potpore u regiji obuhvaćene člankom 170. stavkom 3 točkom (a) UFEU-a. Poljska smatra da je operativna potpora za projekt:
i.
namijenjena financiranju prethodno određenih izdataka;
ii.
ograničena na potrebni minimum i dodijeljena na privremenoj osnovi (potpora za operativne troškove dodjeljuje se u mjeri i tijekom razdoblja potrebnog za pokretanje poslovanja zračne luke, tj. do kraja 2018.);
iii.
degresivna i smanjuje se s […] % kapitalnih izdataka u 2013. na […] % u 2018.;
iv.
osmišljena za postizanje ciljeva projekta u pogledu regionalnog razvoja i ublažavanja postojećih ograničenja. Uzimajući u obzir iznos potpore u odnosu na njezine korisne učinke na razvoj Pomorja, Poljska tvrdi da se mora smatrati razmjernom.
(78)
Poljska naglašava i da je potpora namijenjena maloj zračnoj luci najvećeg kapaciteta od jednog milijuna putnika godišnje, što znači da je rizik od narušavanja tržišnog natjecanja i učinka koji je suprotan zajedničkom interesu minimalan, posebno s obzirom na planiranu suradnju zračnih luka Gdynia i Gdansk i komplementarnost njihove suradnje.
(79)
Poljska ističe i da će se u okviru suradnje o kojoj se trenutačno pregovara s vojnim korisnikom zračne luke i njegova sudjelovanja u operativnim troškovima zračne luke smanjiti gubici i operativni troškovi društva.
4. OPAŽANJA TREĆIH STRANA
(80)
Komisija nije primila opažanja zainteresiranih strana nakon objave odluke o pokretanju postupka predviđene člankom 108. stavkom 2. UFEU-a u pogledu financiranja koje su trgovačkom društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd odobrili Gdynia i Kosakowo.
5. PROCJENA
5.1. POSTOJANJE DRŽAVNE POTPORE
(81)
U skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU-a „svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama”.
(82)
Kriteriji određeni u članku 107. stavku 1. UFEU-a kumulativni su. Stoga, kako bi se odredilo čini li predmetna mjera potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a, svi sljedeći kriteriji moraju biti ispunjeni. Financijska potpora mora ispunjavati sljedeće:
i.
mora je dodijeliti država ili se dodjeljuje iz državnih sredstva;
ii.
mora stavljati određene poduzetnike ili proizvodnju određene robe u povoljniji položaj;
iii.
mora narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje; i
iv.
mora utjecati na trgovinu među državama članicama.
5.1.1. Gospodarska aktivnost i pojam poduzetnika
(83)
U skladu s prihvaćenom sudskom praksom Komisija najprije mora utvrditi je li trgovačko društvo Gdynia-Kosakowo Airport Ltd poduzetnik u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a. Pojmom poduzetnika obuhvaćeni su subjekti koji obavljaju gospodarsku aktivnost, bez obzira na njihov pravni status i način na koji ih se financira (27). Sve aktivnosti koje se sastoje od nuđenja robe ili usluga na tržištu gospodarske su aktivnosti. (28)
(84)
U presudi o zračnoj luci Leipzig-Halle Sud je potvrdio da upravljanje zračnom lukom u komercijalne svrhe i izgradnja infrastrukture zračne luke čine gospodarsku aktivnost (29). Kad operator zračne luke počne obavljati gospodarsku aktivnost ponudom usluga zračne luke za naknadu, bez obzira na njegov pravni status ili način na koji se financira, smatra se poduzetnikom u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a te se stoga pravila iz Ugovora o državnoj potpori mogu primjenjivati na koristi koje je tom operatoru zračne luke dodijelila država ili koje su dodijeljene iz državnih sredstava (30).
(85)
U tom pogledu Komisija napominje da upravitelj zračne luke Gdynia-Kosakowo Airport Ltd infrastrukturom koja je predmet ove odluke treba upravljati na komercijalnoj osnovi. Budući da će upravitelj zračne luke korisnicima naplaćivati korištenje te infrastrukture, potonja se mora smatrati komercijalno iskoristivom. Iz toga slijedi da subjekt koji se koristi tom infrastrukturom čini poduzetnika u svrhu članka 107. stavka 1. UFEU-a.
(86)
Nisu, međutim, sve aktivnosti upravitelja zračne luke nužno gospodarske naravi. (31)
(87)
Sud (32) je utvrdio da aktivnosti za koje je obično odgovorna država pri izvršenju službenih ovlasti kao javno tijelo nisu gospodarske naravi i nisu obuhvaćene pravilima o dodjeli državne potpore. Navedene aktivnosti uključuju, na primjer, sigurnost, kontrolu zračnog prometa, policiju, carinu itd. Financiranje je potrebno strogo ograničiti na naknadu troškova koji zbog toga nastaju i ne može se umjesto toga upotrebljavati za financiranje drugih gospodarskih aktivnosti (33).
(88)
Stoga financiranje aktivnosti koje su obuhvaćene područjem javne politike ili infrastrukture koja je izravno povezana s tim aktivnostima općenito ne čini državnu potporu (34). Aktivnosti u zračnoj luci poput kontrole zračnog prometa, aktivnosti policije, carine, vatrogasaca i aktivnosti potrebne za zaštitu civilnog zrakoplovstva od nezakonitih radnji te ulaganja povezana s infrastrukturom i opremom potrebnom za provođenje tih aktivnosti općenito se smatraju negospodarskima. (35)
(89)
Međutim, javno financiranje negospodarskih aktivnosti koje je usko povezano s obavljanjem gospodarske aktivnosti ne smije dovesti do neopravdane diskriminacije među zrakoplovnim prijevoznicima i upraviteljima zračnih luka. Prihvaćena je sudska praksa da postoji prednost kada javna tijela oslobode poduzetnike troškova koji su svojstveni njihovim gospodarskim aktivnostima. (36) Stoga, ako je u određenom pravnom sustavu uobičajeno da zrakoplovni prijevoznici ili upravitelji zračne luke snose troškove određenih usluga, dok neki zračni prijevoznici ili upravitelji zračnih luka koji pružaju iste usluge u ime istih javnih tijela ne moraju snositi navedene troškove, potonji mogu imati prednost čak i ako se te usluge ne smatraju gospodarskima. Stoga je analiza pravnog oblika koji se primjenjuje na operatora zračne luke potrebna za procjenu moraju li u skladu s tim pravnim oblikom upravitelji zračnih luka ili zrakoplovni prijevoznici snositi troškove pružanja nekih aktivnosti koje samo po sebi mogu biti negospodarske, ali su svojstvene pružanju njihovih gospodarskih aktivnosti.
(90)
Čak i ako se aktivnosti određene u uvodnoj izjavi 88. mogu smatrati negospodarskima, Komisija primjećuje da se poljskim zakonom (37) upravitelje zračnih luka obvezuje na financiranje objekata i opreme potrebne za obavljanje tih aktivnosti iz vlastitih sredstava.
(91)
Stoga Komisija smatra da se javnim financiranjem koje je osigurano upravitelju zračne luke Gdynia za prethodno navedene objekte i opremu zračnu luku oslobađa troškova koji su svojstveni njezinoj gospodarskoj aktivnosti (vidjeti odjeljak 5.1.3). Komisija stoga zaključuje da bi kapital dodijeljen tim objektima i opremi trebalo uključiti u izračun profitabilnosti predmetnog ulaganja. Pri tome Komisija primjenjuje pristup koji je Poljska ispravno slijedila u studijama o MEIP-u.
5.1.2. Državna sredstva i mogućnost njihova pripisivanja državi
(92)
Pojam državne potpore primjenjuje se na svaku prednost koju je uz državnih sredstava dodijelila sama država ili bilo koje posredničko tijelo koje djeluje u okviru ovlasti koje su mu dodijeljene (38). Za potrebe članka 107. UFEU-a sredstva lokalnih tijela državna su sredstva (39). U ovom predmetu kapital unesen u trgovačko društvo Gdynia-Kosakowo Airport Ltd proizlazi iz proračuna dvaju lokalnih tijela, općina Gdynia i Kosakowo. Komisija stoga smatra da su sredstva tih dviju općina uključena u državna sredstva.
(93)
Zbog toga Komisija smatra da se ulaganja financiraju iz državnih sredstava i da se mogu pripisati državi.
5.1.3. Gospodarska prednost
(94)
Komisija primjećuje da Portugal, s jedne strane, tvrdi da su dokapitalizacije u skladu s MEIP-om, a, s druge strane, smatrajući potporu spojivom, da upravitelj zračne luke ne bi izvršio ulaganje bez javnog financiranja.
(95)
Kako bi se odredilo dodjeljuje li se predmetnom mjerom u ovom slučaju društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd prednost koju ne bi primio u uobičajenim tržišnim uvjetima, Komisija mora usporediti ponašanje javnih dioničara upravitelja zračne luke s ponašanjem ulagača u tržišnom gospodarstvu koji se vodi mogućnostima profitabilnosti tijekom duljeg razdoblja (40).
(96)
Sve pozitivne posljedice na gospodarstvo regije u kojoj se zračna luka nalazi u procjeni je potrebno zanemariti jer je Sud pojasnio da je pri primjeni studije o MEIP-u važno ispitati „bi li u sličnim okolnostima privatni dioničar, uzimajući u obzir predviđenu mogućnost ostvarivanja povrata i bez obzira na sva socijalna, regionalno-politička i sektorska razmatranja, upisao predmetni kapital” (41).
(97)
Poljska tvrdi da se predmetnim mjerama upravitelju zračne luke Gdynia ne dodjeljuje ekonomska prednost jer su u skladu s MEIP-om. Kako je opisano u odjeljku 3.1, kako bi to dokazala, Poljska je dostavila tri studije o MEIP-u koje je proveo PWC (42). U studenome 2013. Poljska je dodatno izjavila da bi se novim izvorima prihoda poboljšao NPV projekta (tj. prodajom goriva, uslugama u zračnom prometu). U trenutku donošenja odluke o otvaranju postupka Poljska je dostavila samo ažuriranu verziju MEIP-a iz 2012.
(98)
Unatoč činjenici da su na temelju dioničarskog ugovora iz 2011. Gdynia i Kosakowo obvezni osigurati unose u novcu i druge unose za financiranje projekta ulaganja do 2040., Poljska tvrdi da su samo ažurirana verzija MEIP-a iz 2012. i kasnije informacije o dodatnim izvorima prihoda relevantni za procjenu spojivosti dokapitalizacija s unutarnjim tržištem.
(99)
U presudi Stardust Marine Sud je naveo da, „[…] kako bi se ispitalo je li država usvojila ponašanje razumnog ulagača koji posluje u tržišnom gospodarstvu, potrebno je staviti se u kontekst razdoblja tijekom kojeg su mjere financijske potpore bile poduzete kako bi se procijenila ekonomska opravdanost ponašanja države te se suzdržati od bilo kakve procjene na temelju kasnijeg stanja” (43).
(100)
Nadalje, Sud je u presudi EDF donio odluku da, „[…] za potrebe dokazivanja je prije ili u trenutku dodjele prednosti država članica donijela tu odluku kao dioničar, nije dovoljno osloniti se na ekonomske ocjene provedene nakon dodjele prednosti, retrospektivni nalaz da je ulaganje predmetne države članice zapravo profitabilno ili na daljnja opravdanja stvarno odabranog daljnjeg postupanja” (44).
(101)
Kako bi mogla primijeniti MEIP, Komisija se mora staviti u kontekst razdoblja tijekom kojeg su pojedinačne odluke o prenamjeni nekadašnjeg vojnog uzletišta u civilnu zračnu luku donesene. Osim toga, Komisija mora temeljiti svoju procjenu na informacijama i pretpostavkama koje su bile dostupne javnim dioničarima u trenutku donošenja odluke o načinima financiranja projekta ulaganja.
(102)
Komisija smatra da je studija o MEIP-u iz 2010. prva relevantna analiza za potrebe određivanja jesu li općine Gdynia i Kosakowo postupale kao privatni ulagač. Procjenu usklađenosti državne intervencije s tržišnim uvjetima potrebno je provesti na temelju ex ante analize, uzimajući u obzir informacije i podatke dostupne u trenutku donošenja odluke o ulaganju.
(103)
Komisija primjećuje da su studije i pripremni radovi za predmetni projekt ulaganja provedeni do 2010. To je uključivalo glavni plan projekta ulaganja, izvješće o zaštiti okoliša, projektnu dokumentaciju terminala za opće zrakoplovstvo, projektnu dokumentaciju upravne zgrade i zgrade vatrogasne postrojbe, posebne dokumente koji se odnose na zračni promet i druge studije. Do kraja 2010. troškovi tih studija iznosili su […] milijuna PLN ([…] EUR) (45). Time se dokazuje da su ulagači odluku o razvoju zračne luke Gdynia donijeli prije 2010. Gdynia i Kosakowo poduzeli su niz privremenih mjera kako bi proveli projekt (vidjeti prethodnu uvodnu izjavu 10.) te su u tu svrhu naručene posebne studije.
(104)
Štoviše, kako tvrdi Poljska, 2010. javni dioničari upravitelja zračne luke dovršili su pripreme predmetnog projekta ulaganja. Iste su godine javni dioničari povećali temeljni kapital društva na 6,05 milijuna PLN (oko 1,5 milijuna EUR) u cilju provedbe projekta ulaganja. Planirano je da glavna ulaganja u dugotrajnu imovinu (kao što je izgradnja terminala za opće zrakoplovstvo) započnu 2011., no stvarno su počela 2012. Komisija smatra da bi svaki privatni ulagač u tom trenutku procijenio očekivanu profitabilnost projekta. Ako plan ulaganja ne bi pokazao prihvatljivu stopu povrata ili bi se temeljio na dvojbenim pretpostavkama, privatni ulagač ne bi pokrenuo provedbu plana i ne bi na njega potrošio dodatni novac uz onaj koji je već potrošen za pripremne radove koji su navedeni u prethodnoj uvodnoj izjavi.
(a) Dokapitalizacije
(105)
U pogledu dokapitalizacija Komisija napominje da je odluka o prvoj važnoj dokapitalizaciju od 4,4 milijuna PLN donesena 29. srpnja 2010. (čime je gotovo učetverostručen postojeći kapital od 1,7 milijuna PLN), neposredno nakon što je studija o MEIP-u iz 2010. dovršena 16. srpnja 2010. Osim toga, sporazum o dodatnim dokapitalizacijama (do 2040.) za financiranje projekta prenamjene (kako je navedeno u uvodnoj izjavi 33.) potpisan je u ožujku 2011. (čak i prije dovršetka druge studije o MEIP-u od 13. svibnja 2011.). Štoviše, u isto su vrijeme sklopljeni operativni sporazum s vojnim subjektom koji je korisnik zračne luke (7. ožujka 2011.) i sporazum o zakupu zemljišta trgovačkog društva (11. ožujka 2011. (kako je prethodno navedeno u uvodnoj izjavi 33.)).
(106)
Komisija naglašava i da je Poljska potvrdila da se dokapitalizacija usvojena 29. srpnja 2010. temeljila na ekonomskoj procjeni projekta sadržanoj u studiji o MEIP-u iz 2010. Stoga je jasno da su u toj fazi javni dioničari donijeli odluku o sudjelovanju u predmetnom projektu ulaganja koji se trebao provoditi tijekom 30 godina. Iako privatni ulagač može prilagoditi svoj plan ulaganja tijekom njegove provedbe s obzirom na okolnosti koje se mijenjaju, jasno je da bi svaki privatni ulagač već procijenio koristi od predmetnog projekta ulaganja 2010. prije ulaganja znatnih sredstava u njega.
(107)
Do trenutka provedbe prve ažurirane verzije MEIP-a 2011., javni dioničari već su unijeli 6,05 milijun PLN u društvo (vidjeti tablicu 3.). Trgovačko društvo već je od općine Kosakowo uzelo u zakup zemljište za zračnu luku (sporazum o zakupu između trgovačkog društva Gdynia-Kosakowo Airport Ltd i općine Kosakowo potpisan je 11. ožujka 2011.), a već je bilo potpisalo i operativni sporazum s vojnim korisnikom zračne luke (7. ožujka 2011.). Osim toga, 11. ožujka 2011. dioničari su potpisali sporazum o povećanjima temeljnog kapitala društva do 2040. (46) Do dovršetka druge ažurirane verzije studije o MEIP-u u srpnju 2012. javni dioničari unijeli su ukupno 64,810 milijuna PLN (tj. oko 70 % ukupnog unesenog kapitala). Komisija naglašava da studije o MEIP-u iz 2011. i 2012. neosporno predstavljaju prilagodbe početnog plana ulaganja na temelju kojeg je donesena početna odluka o uključivanju u projekt prenamjene vojnog uzletišta. Stoga, iako su veće dokapitalizacije provedene nakon prve studije o MEIP-u iz 2010., navedene se dokapitalizacije ne mogu izdvojeno ispitati.
(b) Kapitalni izdaci
(108)
U studiji o MEIP-u iz 2012. ulaganja u dugotrajnu imovinu podijeljena su u četiri faze. U prvoj je fazi projekta ulaganja obuhvaćen rad na projektu, ali i čišćenje lokacije (uklanjanje stabala i grmova, rušenje niza hangara i poravnavanje zemljišta). Navedeni su troškovi nastali 2011. i ukupno su iznosili […] milijuna PLN ([…] EUR). Druga faza projekta, koja je uključivala izgradnju terminala za opće zrakoplovstvo, upravne grade i zgrade vatrogasne postrojbe, već je započela 2012. Druga je faza projekta najvažnija u smislu kapitalnih izdataka i čini […] % nominalnih kapitalnih izdataka (dalje u tekstu „CAPEX”) u razdoblju 2012. - 2013. U skladu s informacijama koje je dostavila Poljska kapitalni izdaci 2012. iznosili su […] milijuna PLN (od čega je više od polovine potrošeno prije nego što je ažuriranje studije iz 2012. uopće započelo). U grafikonu u nastavku (slika 2.) prikazan je (nominalni) CAPEX po fazama ulaganja kako je prikazan u studiji o MEIP-u iz 2012.
Slika 2.
CAPEX po fazama (studija o MEIP-u iz 2012.)
[…]
(109)
S obzirom na uvodne izjave 103. i 108. Komisija smatra da ni studija o MEIP-u iz 2011. ni studija o MEIP-u iz 2012. nisu provedene na temelju informacija koje su javnim dioničarima bile na raspolaganju u trenutku donošenja glavne odluke o financiranju projekta prenamjene. Nadalje, Komisija ne može retroaktivno uzeti u obzir planirane dodatne izvore prihoda na temelju informacija dostavljenih u studenome 2013. kako bi opravdala odluke koje su javni dioničari donijeli 2010. i 2011.
(110)
Komisija stoga smatra da, kako bi se procijenilo jesu li se Gdynia i Kosakowo ponašali kao razboriti ulagač koji posluje u tržišnom gospodarstvu, svoju procjenu mora prije svega temeljiti na studiji o MEIP-u iz 2010., ne uzimajući u obzir daljnje razvoje događaja i informacije koje nisu bile na raspolaganju tim javnim dioničarima u trenutku donošenja odluke o provedbi predmetnog projekta ulaganja.
(111)
S jedne strane, u studijama o MEIP-u iz 2011. i 2012. procijenjene su samo izmjene početne odluke o sudjelovanju u projektu ulaganja koja je donesena 2010. na temelju studije o MEIP-u iz 2010. U studiji o MEIP-u iz 2012. priznaje se da je niz ulaganja (kao što su terminal za opće zrakoplovstvo, upravna zgrada, sustav električne energije) već bio u „naprednoj fazi provedbe”. Dvije daljnje studije pokazuju da su se dioničari vodili razvojem tržišta i u skladu s tim prilagodili opseg projekta (na višu ili nižu razinu, ovisno o vrsti ulaganja). Međutim, te su promjene bile neznatne u usporedbi s ukupnom odlukom o prenamjeni vojne baze u civilnu zračnu luku. U grafikonu u nastavku (slika 3.) prikazani su kapitalni rashodi kako su predstavljeni u studijama o MEIP-u iz 2010., 2011. i 2012. (izraženi u stvarnim vrijednostima iz 2010.). Kao što se može vidjeti, iako su vrijeme i opseg ulaganja ažurirani 2011. i 2012., te promjene nisu bile znatne u usporedbi s ukupnom veličinom projekta. U 2010. stvarni CAPEX procijenjen je na oko […] milijuna PLN i ta se brojka povećala za […] na oko […] milijuna PLN 2011. i 2012. (tj. […] % tijekom razdoblja ulaganja od gotovo 20 godina).
(112)
Zaključno, u tom slučaju Komisija mora procijeniti niz odluka o ulaganju koje su u kratkom vremenu, koje nije obilježeno pojavom nepredviđenih događanja, donijeli isti javni dioničari radi provedbe u biti istog projekta ulaganja. Stoga se ažuriranim verzijama MEIP-a iz 2011. i 2012. ne može promijeniti odluka o ulaganju koja nije bila u skladu s MEIP-om u trenutku u kojem je uključen u razumnu odluku o ulaganju. Ažuriranim verzijama moglo se najviše dokazati da su se poljska nadležna tijela ponašala kao privatni ulagač samo ako su trebala pokazati da bi ulaganjem dodatnih sredstava projekt mogao ostvariti povrat kojim bi se na odgovarajući način mogao vratiti kapital koji jest ili bi bio uložen (ili kojim bi se na odgovarajući način vratio taj kapital čak i ako se uzme u obzir rizik od obveze otplate svake nezakonite potpore koja je u prošlosti primljena).
Slika 3.
CAPEX (u tisućama PLN) kako je predviđen u studijama o MEIP-u iz 2010., 2011. i 2012. (2010. u stvarnim vrijednostima)
[…]
Primjena MEIP-a na temelju studije o MEIP-u iz 2010.
(113)
Studija o MEIP-u iz 2010. koju je dostavila Poljska temelji se na poslovnom planu kojim se predviđaju budući novčani tijekovi za ulagače u vlasnički kapital za razdoblje 2010. - 2040. U vrijeme provedbe studije o MEIP-u Poljska je očekivala da će zračna luka biti otvorena za promet općeg zrakoplovstva 2011., čarter letove 2013., a niskotarifne zračne prijevoznike 2015. To bi dovelo do stalnog povećanja broja primljenih putnika s […] putnika 2013. na gotovo […] milijuna 2024. i 1,753 milijuna 2040. (kako je prikazano u tablici 5. u nastavku).
Tablica 5.
Projekcije prometa za zračnu luku Gdynia korištene u studiji o MEIP-u iz 2010. (u tisućama)
Očekivani razvoj putničkog prometa (MEIP iz 2010.)
Godina
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Broj putnika
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Prema studiji o MEIP-u iz 2010. društvo bi bilo profitabilno na razini EBITDA-e od 2018. Godišnji diskontirani novčani tijek postao bi pozitivan 2020., kako je prikazano na slici u nastavku (slika 4.). Međutim, očekuje se da će kumulativno (tj. nakon dodavanja novčanih tijekova od prošle godine svake godine) ukupni DCF tijekom cijelog razdoblja 2010. - 2040. biti negativan (kako je prikazano na slici 1.). Drugim riječima, pozitivni novčani tijekovi koji se očekuju od 2018. nisu dovoljno visoki da nadoknade jako negativne novčane tijekove u početnim razdobljima ulaganja.
Slika 4.
DCF u tisućama PLN (studija o MEIP-u iz 2010.)
[…]
Izvor:
na temelju studije o MEIP-u iz 2010.
(115)
Očekivalo se da će nakon 2040. upravitelj zračne luke stalno rasti po stabilnoj stopi rasta slobodnog novčanog tijeka od […] %. Na temelju te pretpostavke Poljska je izračunala završnu vrijednost operatora zračne luke u 2040. Diskontirana završna vrijednost iznosi […] milijuna PLN.
(116)
Studija o MEIP-u iz 2010. pokazuje pozitivnu vrijednost kapitala (47) od […] milijuna PLN (tj. oko […] milijuna EUR). Osim toga, IRR projekta ulaganja od […] % viši je od predviđenog troška kapitala upravitelja zračne luke ([…] %).
(117)
Komisija napominje da je ključni čimbenik vrijednosti budućih novčanih tijekova upravitelja zračne luke Gdynia očekivani prihod koji će ovisiti o broju putnika i razini pristojbi zračne luke koju plaćaju zrakoplovnih prijevoznici. U studiji o MEIP-u iz 2010. prihodi od niskotarifnih i čarter letova (pristojbe za putnike, slijetanje i parkiranje) čine [80 - 90] % svih prihoda u 2040. i prosječno [80 - 90] % svih prihoda tijekom cijelog procijenjenog razdoblja, odnosno od 2010. do 2040. Komisija napominje da je ta činjenica u suprotnosti s izjavama Poljske da će aktivnosti zračne luke Gdynia biti dopuna aktivnostima zračne luke u Gdansku jer će se Gdynia usmjeriti na aktivnosti općeg zrakoplovstva. De facto, kako je prikazano u prethodno navedenim podacima, niskotarifni i čarter letovi glavni su izvor prihoda tijekom većine godina obuhvaćenih prognozom. Međutim, kako će se dodatno pojasniti u nastavku, velik dio prihoda zračne luke u Gdansku ostvaruje se i od niskotarifnih i čarter letova (vidjeti uvodnu izjavu 121.).
(118)
U kontekstu zahtjeva u pogledu putnika i zrakoplovnih prijevoznika Komisija primjećuje da bi zračna luka Gdynia imala isto područje obuhvata kao zračna luka u Gdansku, koja je od zračne luke Gdynia udaljena samo oko 25 km. Zračna luka u Gdansku proširena je 2012. kako bi mogla prihvatiti 5 milijuna putnika, a dodatno proširenje za 7 milijuna putnika planira se 2015. Raspored proširenja već je bio objavljen 2010., tj. u vrijeme izrade studije o MEIP-u iz 2010. (48) Štoviše, javno financiranje za proširenje zračne luke u Gdansku na kapacitet od 5 milijuna putnika isto je bilo prijavljeno Komisiji 24. rujna 2008. pod brojem državne potpore N472/08 i Komisija ga je odobrila 5. veljače 2009. (49)
(119)
Poljska je obavijestila Komisiju da je u glavnom planu za zračnu luku u Gdansku 2010. (50) predviđeno proširenje uzletno-sletnih staza, stajanki i druge infrastrukture zračne luke zbog čega bi zračna luka u Gdansku u budućnosti mogla prihvatiti više od 10 milijuna putnika godišnje.
(120)
Komisija dalje primjećuje da je 2010. zračna luka u Gdansku imala 2,2 milijuna putnika (tj. koristila je 45 % svojeg kapaciteta, uključujući kapacitet u izgradnji). Prema prognozama koje su dostavljene za zračnu luku u Gdansku do 2020. upotrebljavat će se samo od 50 % do 60 % raspoloživog kapaciteta (51). U tim prognozama nije se uzeo u obzir početak poslovanja zračne luke Gdynia (tj. pretpostavilo se da će sve zahtjeve u tom području obuhvata ispuniti zračna luka Gdynia). Komisija napominje da će zračna luka u Gdansku moći ispuniti zahtjeve u regiji tijekom duljeg razdoblja, tj. najmanje do 2030., čak i ako se pretpostavi dinamičan rast putničkog prometa.
(121)
Kako je prethodno navedeno, u studiji o MEIP-u iz 2010. za zračnu luku Gdynia očekuje se da će se velik dio prihoda ([80 - 90] % u prosjeku za cijelo razdoblje 2012. - 2040.) ostvariti od niskotarifnih i čarter zrakoplovnih prijevoznika. U tom kontekstu Komisija napominje da i zračna luka u Gdansku uglavnom prihvaća niskotarifne i čarter letove. U 2010. niskotarifni i čarter letovi činili su 72 % svih putnika u zračnoj luci u Gdansku (52).
(122)
S obzirom na blizinu drugoj uspostavljenoj i nepreopterećenoj zračnoj luci s jednakim poslovnim modelom i znatnim rezervnim kapacitetom u dugoročnom razdoblju, Komisija smatra da će sposobnost upravitelja zračne luke Gdynia da privuče promet i putnike uglavnom ovisiti o razini pristojbi zračne luke koje se nude zračnim prijevoznicima, a posebno u usporedbi s pristojbama njezinih najbližih konkurenata.
(123)
U tom kontekstu Komisija primjećuje da je u studiji o MEIP-u iz 2010. predviđena putnička pristojba za čarter i niskotarifne letove od 25 PLN/putnik (6,25 EUR) do 2014. i 40 PLN/putnik (10 EUR) od 2015. (do 2040.). Pristojba za slijetanje za istu kategoriju letova određena je na 25 PLN/tona (6,25 EUR) za cijelo razdoblje (pretpostavlja se da prosječni MTOW (maksimalna težina u polijetanju) iznosi 70 tona), dok je pristojba za parkiranje procijenjena na 4 PLN (1,0 EUR) za 24 h/tona (uz prosječni MTOW od 70 tona). Prema studiji o MEIP-u iz 2010. cijene su određene na razinama koje se mogu usporediti s cijenama na drugim regionalnim zračnim lukama u vrijeme provedbe studije o MEIP-u iz 2010. Cijene na zračnoj luci Gdynia isto su tako određene na temelju pretpostavke da zračna luka u Gdansku neće biti konkurent.
(124)
Komisija napominje i da je u rasporedu tarifa koje zračna luka u Gdansku primjenjuje od 31. prosinca 2008. utvrđena standardna putnička pristojba od 48 PLN/putnik (12,0 EUR), standardna pristojba za slijetanje za zrakoplove iznad dvije tone (tj. uključujući sve čarter i niskotarifne zrakoplove) od 25 PLN/tona (6,25 EUR) i pristojba za parkiranje od 4,5 PLN/24 h/tona (1,25 EUR).
(125)
Međutim, Komisija napominje da se u rasporedu tarifa koje se primjenjuju na zračnoj luci u Gdansku nude i različiti popusti i rabati koji se, među ostalim, odnose na niskotarifne letove. Zračna luka u Gdansku primjenjuje sniženu putničku pristojbu od 24 PLN/putnik (6 EUR) za sve nove linije (od 1. siječnja 2004.) i za svako povećanje učestalosti koje uključuje zrakoplove s MTOW-om od 50 do 100 tona (npr. Airbus A320 i Boeing 737 te druge zrakoplove koje upotrebljavaju niskotarifni prijevoznici). Pristojba za slijetanje koja se primjenjuje za te linije isto je tako snižena za 50 % (tj. 12,5 PLN/tona). Pristojba za parkiranje uopće se ne plaća ako je učestalost linija najmanje 6 puta tjedno. Osim toga, standardna putnička pristojba najprije je snižena za 23 PLN za sve izlazne putnike na redovnim domaćim letovima. Zatim se primjenjuje odgovarajući popust. Uzimajući u obzir popuste i rabate koji se primjenjuju u zračnoj luci u Gdansku, Komisija smatra da su prosječne pristojbe predviđene za zračnu luku u Gdansku bile znatno više od pristojbi na uspostavljenoj susjednoj zračnoj luci.
(126)
Primjenom predmetnih pristojbi zračne luke zračna luka Gdynia kao novi dionik na tržištu neće moći privući znatan promet jer postoji uspostavljena zračna luka s rezervnim kapacitetom u istom području obuhvata koja primjenjuje niže neto pristojbe za nove letove i povećanje učestalosti postojećih letova. Komisija napominje i da je u rasporedu pristojbi zračne luke za zračnu luku Gdynia predviđena primjena diskontiranih pristojbi do 31. prosinca 2028. Budući da se u studiji o MEIP-u iz 2010. (koja se temeljila na tadašnjem poslovnom planu operatora zračne luke) pristojbe zračne luke smatraju glavnim izvorom prihoda upravitelja zračne luke, Komisija to rješenje smatra dokazom da studija o MEIP-u iz 2010. nije dovoljno čvrsta i vjerodostojna kako bi se njome dokazalo da bi se u predmetni projekt ulaganja uključio privatni ulagač.
(127)
Budući da bi se zračne luke Gdynia i Gdansk uglavnom usmjerile na niskotarifne i čarter prijevoznike, da zračna luka u Gdansku ne upotrebljava u potpunosti svoj kapacitet, da su njezine stvarne pristojbe niže od pristojbi pretpostavljenih u poslovnom planu zračne luke Gdynia i da su te dvije zračne luke međusobno blizu, Komisija smatra i da je pretpostavka da među njima neće biti konkurencije u cijenama pogrešna.
(128)
Komisija napominje i da su u vrijeme izrade studije o MEIP-u iz 2010. neto pristojbe (standardne pristojbe nakon primjene popusta) koje se primjenjuju u zračnoj luci Bydgoszcz (udaljenoj od zračne luke Gdynia 196 kilometara i 2 sata i 19 minuta automobilom) i zračnoj luci Szczecin (udaljenoj od zračne luke Gdynia 296 kilometara i 4 sata i 24 minute automobilom), drugoj i trećoj najbližoj poljskoj regionalnoj zračnoj luci, bile znatno niže (53).
(129)
Uzimajući u obzir prethodno navedeno i s obzirom na blizinu druge nepreopterećene zračne luke s jednakim poslovnim modelom, Komisija smatra da su pristojbe zračne luke u studiji o MEIP-u iz 2010., koje su više od pristojbi koje se primjenjuju u Gdansku i drugim susjednim regionalnim zračnim lukama, nerealne. Nadalje, s obzirom na konkurenciju zračne luke Gdynia, Komisija smatra da se prognoze prometa u studiji o MEIP-u iz 2010. temelje na nerealnim pretpostavkama.
(130)
Potrebno je napomenuti i da studija o MEIP-u iz 2010. nije uključivala ni analizu osjetljivosti ni procjenu vjerojatnih mogućnosti ishoda (kao što su najgori, -najbolji i osnovni scenarij). Komisija stoga zaključuje kako se čini da se scenarij predstavljen u studiji o MEIP-u iz 2010. oslanja na pretjerano optimistične pretpostavke o razvoju putničkog prometa i razini pristojbi.
(131)
Komisija napominje da smanjenje godišnjih prihoda od putničkih pristojbi povezanih s niskotarifnim i čarter letovima za samo […] % (tijekom razdoblja projekcije 2010. - 2040.) dovodi do negativne vrijednosti kapitala za javne dioničare. Taj bi se pad prihoda mogao dogoditi ako bi pristojbe i/ili promet bili niži od pretpostavljenih. U tom je pogledu potrebno napomenuti da su pristojbe zračne luke u poslovnom modelu upotrijebljenom za studiju o MEIP-u iz 2010. već […] % više od pristojbi zračne luke u Gdansku (54). U tom je kontekstu malo vjerojatno da bi zračna luka Gdynia mogla privući promet bez znatnog rabata na pristojbu od 40 PLN (10 EUR) iz poslovnog plana. Visoka osjetljivost NPV-a na, kako izgleda, neznatno smanjenje pristojbi zračne luke (koje dovodi do realnih pretpostavka) stoga u znatnoj mjeri baca sumnju na vjerodostojnost početnog poslovnog plana.
(132)
Iako se studija o MEIP-u iz 2010. temeljila na projekcijama prometa u to vrijeme te ex-post informacije ne bi trebalo upotrebljavati za izravnu procjenu studije o MEIP-u, Komisija ipak napominje opseg u kojem su te projekcije bile previše optimistične. Usporedba projekcija prometa 2010. i 2012. pokazuje znatne razlike. Ne samo da je početak projekta odgođen, nego su osim toga i tijekom razdoblja „pozitivne EBITDA-e” projekcije prometa smanjene za […] na […] % svake godine. Takav znatan ispravak nakon samo dvije godine i bez znatne izmjene okolnosti korisna je provjera opravdanosti početnih pretpostavki. To dodatno pokazuje da provjere osjetljivosti koje je provela Komisija (koje su neznatne u usporedbi s tim) daju posebno dobre naznake u pogledu nerealne prirode pretpostavki na kojima se temelji zaključak da je projekt isplativ.
Tablica 6.
Usporedba prognoza putničkog prometa korištenih u studiji o MEIP-u iz 2010. i ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012.
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Ukupni broj putnika u studiji o MEIP-u iz 2010.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Ukupni broj putnika u studiji o MEIP-u iz 2012.
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Razlika
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Ukupni broj putnika u studiji o MEIP-u iz 2010.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Ukupni broj putnika u studiji o MEIP-u iz 2012.
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Razlika
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Dodatna ispitivanja osjetljivosti ukazuju na to da bi projekt postao neprofitabilan ako bi ukupni prihodi bili samo […] % godišnje niži tijekom cijelog razdoblja prognoze ili ako bi prihodi bili […] % niži, a operativni izdaci […] % viši. Profitabilnost ulaganja stoga u velikoj mjeri ovisi o neznatnim promjenama osnovnih pretpostavki. Komisija smatra da su te promjene neznatne u usporedbi s promjenama u uzastopnim studijama o MEIP-u.
(134)
Provjere osjetljivosti koje je provela Komisija čine se tako još opravdanijima jer su manje od godinu dana nakon studije o MEIP-u iz 2010. poljska nadležna tijela primila ažuriranu analizu koja pokazuje da bi NPV projekta bila znatno niža i iznosila samo […] milijuna PLN (oko […] EUR). Stoga je u svibnju 2011. NPV projekta snižen za […] % u odnosu na početni projekt.
(135)
Komisija, nadalje, primjećuje da i pozitivni rezultati studije o MEIP-u iz 2010. u velikoj mjeri ovise o završnoj vrijednosti ulaganja na kraju razdoblja obuhvaćenog poslovnim planom (tj. 2040). Diskontirani novčani tijek trgovačkog društva za razdoblje 2010 - 2040, negativan je i iznosi (-[…] milijuna PLN). Diskontirana završna vrijednost 30. lipnja 2010. iznosi […] milijuna PLN.
(136)
Završna vrijednost temeljila se na pretpostavkama da će godišnja stopa rasta novčanog tijeka ulaganja nakon 2040. iznositi […] %. U skladu sa standardnom praksom stopa rasta poduzetnika ne bi trebala biti viša od stope rasta gospodarstva u kojem posluje (tj. u smislu rasta BDP-a). Završna vrijednost izračunava se u trenutku kad se očekuje da će društvo dosegnuti zrelost i kad je stoga razdoblje velikog rasta društva završilo. Budući da se očekuje da gospodarstvo čine poduzetnici visokog rasta i drugi stabilnog rasta, očekuje se da će stopa rasta zrelog društva biti niža od prosječne stope rasta ukupnog gospodarstva. Poljska u svojim komentarima nije naznačila na temelju čega je odabrala dugoročnu stopu rasta od […] %, ali je objasnila da je dugoročna stopa rasta nominalna stopa rasta. Na temelju informacija MMF-a Komisija je utvrdila da su prognoze realnog rasta BDP-a u Poljskoj koje su bile dostupne početkom 2010. ukazivale na to da će nominalna stopa rasta poljskoga gospodarstva iznositi od 5,6 % u 2011. do 6,6 % u 2015. Uz inflaciju od 2,5 % moglo se očekivati da će realni BDP rasti za 4 %. Stoga bi se moglo smatrati da je izbor nominalne stope rasta od […] % za zračnu luku Gdynia u skladu s informacijama koje su bile dostupne u tom trenutku i standardnom praksom odabira niže stope rasta od rasta gospodarstva. Međutim, odabirom više stope rasta od inflacije (koja je procijenjena na 2,5 % u travnju 2010.) u poslovnom planu pretpostavlja se da bi zračna luka nastavila rasti svake godine nakon 2040.
Tablica 7.
Podaci i prognoze MMF-a koji se odnose na BDP i inflaciju u travnju 2010.
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
% rasta BDP-a (stalne cijene)
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
% rasta BDP-a (trenutačne cijene)
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
% inflacije
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Izvor:
Međunarodni monetarni fond, World Economic Outlook Database, travanj 2010. (preuzeto s http://www.imf.org/external/data.htm)
(137)
Štoviše, Komisija napominje da je u tom slučaju, s obzirom na posebno dugo razdoblje prognoze i udaljenost datuma za koji je završna vrijednost izračunana, zadatak određivanja najprimjerenije stope rasta tim više složeniji, a nesigurnost veća. Prognoze stope BDP-a rijetko uključuju razdoblje dulje od pet godina, dok je u ovom slučaju u modelu predviđena razumna stopa rasta zračne luke nakon što je u funkciji 30 godina. Ta činjenica ukazuje na to da bi razuman ulagač poduzeo niz ispitivanja osjetljivosti.
(138)
U tom je pogledu važno napomenuti da je u naknadnim ažuriranim verzijama izvornog poslovnog plana stabilna stopa rasta smanjena s […] % na […] %. Međutim, Poljska nije dostavila jasno obrazloženje tog smanjenja. Završna vrijednost funkcija je pretpostavljene stalne stabilne stope rasta, ali i predviđenih povrata tijekom razdoblja stabilnog rasta. Komisija je provela niz ispitivanja osjetljivosti kojima je potvrđeno da zaključak studije o MEIP-u iz 2010. u velikoj mjeri ovisi o manjim i realnim promjenama osnovnih pretpostavki. Prvo, stabilna stopa rasta po kojoj prema poslovnom planu iz 2010. ostvaruje negativan NPV iznosi oko […] %. Međutim, uz pretpostavku da su prihodi samo […] % niži od predviđenih, stabilna stopa rasta po kojoj projekt postaje neprofitabilan iznosi […] %.
(139)
Za model stabilne stope rasta primijenjen za izračun završne vrijednosti u tom slučaju potrebne su pretpostavke o datumu kada će društvo početi rasti po stabilnoj stopi koju može zauvijek održavati. U studiji o MEIP-u iz 2010. taj je datum određen za 2040., što znači da uključuje razdoblje prognoze od 30 godina (2010. - 2040.). U studiji o MEIP-u iz 2012. razdoblje prognoze smanjeno je na 18 godina (2012. - 2030.) te je stoga završna vrijednost izračunana za 2030. Ako se isto razdoblje primijeni na studiju o MEIP-u iz 2010., NPV postaje negativan.
(140)
Komisija napominje i da je u studiji o MEIP-u iz 2012. posebno navedeno da bi razuman ulagač uzeo u obzir činjenicu da je projektu potrebno posebno dugo razdoblje prije nego što postane profitabilan (vidjeti odjeljak 4.10.1.2 studije o MEIP-u iz 2012. u kojem je zaključeno sljedeće: „Pozitivan rezultat neto sadašnje vrijednosti dokazuje da ulaganje u trgovačko društvo Gdynia-Kosakowo Airport može biti zanimljiv posao za moguće ulagače. Međutim, prije donošenja odluka ulagači će morati uzeti u obzir i dugo razdoblje ulaganja koje je uobičajeno za projekte ulaganja u infrastrukturu”).
(141)
Komisija napominje da su 2010., kad je provedena prva studija o MEIP-u, u poslovnom planu i izračunima NPV-a uzeti u obzir svi kapitalni izdaci, uključujući izdatke koji se odnose na obveze iz javnog sektora (vatrogasce, zaštitu, carinu itd.). Komisija napominje da se taj pristup čini ispravnim s obzirom na to da su ti izdaci neodvojivo povezani s izgradnjom zračne luke i upravljanjem njome (te su stoga dodatak troškovima projekta).
(142)
Međutim, Komisija je procijenila i profitabilnost projekta na temelju studije o MEIP-u iz 2010. bez kapitalnih izdataka za poslove iz područja javne politike.
(143)
Iz informacija koje je dostavila Poljska ne može se točno utvrditi koji se elementi kapitalnih izdataka i operativnih troškova mogu pripisati javnom sektoru. Komisija napominje da je u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012. Poljska raščlanila ulaganja koja se odnose na područje javne politike; to, međutim, nije učinjeno u studiji o MEIP-u iz 2010. Komisija je ipak ponovno izračunala NPV isključivanjem niza stavki kapitalnih izdataka za koje se jasno može utvrditi da su povezane s aktivnostima iz javnog sektora. Točnije, Komisija je ponovno izračunala NPV isključivanjem sljedećih kapitalnih izdataka: „vatrogasna vozila i oprema”, „ograda zračne luke i nadzor” te „oprema za zaštitare u zračnoj luci” koji iznose […] milijuna PLN (ukupni nominalni iznos).
(144)
U studiji o MEIP-u iz 2010. uklanjanje izdataka iz javnog sektora dovelo je do povećanja diskontiranog novčanog tijeka od oko (-[…]) milijuna PLN (ili drugim riječima, očekivani diskontirani gubitak tijekom razdoblja 2010. - 2040. smanjen je za […] milijuna PLN s (-[…]) milijuna PLN na (-[…]) milijuna PLN). Budući da se završna vrijednost nije mijenjala (i iznosi […] milijuna PLN), NPV projekta povećava se s […] milijuna PLN na […] milijuna PLN (tj. povećava se s […] milijuna EUR na oko […] milijuna PLN).
(145)
Provedena su dodatna ispitivanja osjetljivosti koja ukazuju na to da NPV postaje negativan ako se naprave sljedeće izmjene: smanjenje ukupnih prihoda za […] %, smanjenje prihoda od pristojbi zračne luke za […] % ili smanjenje ukupnih prihoda za […] % povezanih s troškovima koji su viši za […] % (sve na godišnjoj razini). S obzirom na u velikoj mjeri nerealne pretpostavke u pogledu pristojbi zračne luke ([…] % više od zračne luke u Gdansku (55)) i preoptimistične projekcije prometa (revidirane projekcije s […] % na […] % niže u odnosu na one predviđene na početku) ta ispitivanja osjetljivosti ukazuju na to da nešto realnije pretpostavke dovode do zaključka da projekt ne bi bio profitabilan.
(146)
Kad se u studiji o MEIP-u iz 2010. isključe utvrđeni izdaci javnog sektora, ispitivanja osjetljivosti ukazuju na to da bi NPV postao negativan ako bi se očekivani prihodi od pristojbi zračne luke za niskotarifne letove (bez smanjenje pristojbi zračne luke za čarter letove) smanjili za […] % godišnje, dok bi se istodobno zadržali prihodi od čarter letova, svi ostali prihodi, operativni troškovi i kapitalni izdaci kako su predviđeni u poslovnom planu (uzimajući u obzir da bi se prihodi od niskotarifnih letova počeli ostvarivati 2017. i s vremenom se postupno povećavali).
(147)
Nadalje, važno je podsjetiti da je projekt profitabilan samo zbog završne vrijednosti (tj. vrijednosti zračne luke od 2040. uz pretpostavku stalnog godišnjeg rasta novčanog tijeka od […] %). Do 2040. projekt bilježi negativan novčani tijek.
(148)
Stoga, čak i ako se profitabilnost projekta procijeni na temelju studije o MEIP-u iz 2010. bez kapitalnih izdataka za poslove iz područja javne politike, ne može se jasno zaključiti da bi privatni ulagač izvršio predmetno ulaganje.
Sažetak i zaključak
(149)
Prenamjena zračne luke Gdynia uključuje znatno ulaganje i dugo razdoblje negativnih novčanih tijekova. Poslovni plan pokazuje da je kumulativni diskontirani novčani tijek tijekom razdoblja prognoze 2010. - 2040. negativan (-[…] milijuna ili -[…] milijuna EUR). U skladu s poslovnim planom projekt ostvaruje pozitivne rezultate samo na temelju diskontirane završne vrijednosti od […] milijuna PLN izračunane na 2040. i stalno nakon toga, uz pretpostavku da zračna luka godišnje raste i stalno nakon toga po nominalnoj stopi od […] %). Unatoč znatnim nesigurnostima koje su svojstvene tako dugoročnom projektu, poslovni plan ne sadržava analizu osjetljivosti i stoga se razlikuje od analize koju bi razumni ulagač proveo za takav projekt.
(150)
Nadalje, na temelju analize Komisije zaključeno je da se poslovni plan oslanja na niz pretpostavki koje su optimistične i nerealne s obzirom na zračnu luku u Gdansku koja se nalazi u blizini, a koja ima jednak poslovni model, rezervni kapacitet i planove širenja. Nekoliko ispitivanja osjetljivosti ukazuje na to da NPV projekta postoje negativan u slučaju manjih i realnih izmjena temeljnih pretpostavki.
(151)
S obzirom na prethodno navedeno Komisija smatra da se privatni ulagač ne bi odlučio na uključivanje u predmetni projekt ulaganja na temelju studije o MEIP-u iz 2010. Odlukom općina Gdynia i Kosakowo stoga se upravitelju zračne luke dodjeljuje ekonomska prednost koju ne bi dobio u uobičajenim tržišnim uvjetima.
Primjena MEIP-a na temelju studije o MEIP-u iz 2011. i ažurirane verzije MEIP-a iz 2012.
(152)
U pogledu studija o MEIP-u provedenih 2011. i 2012. (i sredstava za koje Poljska navodi da su uložena u upravitelja zračne luke nakon tih studija) Komisija smatra da su te dokapitalizacije već bile dogovorene u dioničarskom ugovoru koji je potpisan 11. ožujka 2011. (vidjeti prethodnu uvodnu izjavu 33.), tj. prije provedbe studija o MEIP-u iz 2011. i 2012. Stoga, kad su studije o MEIP-u iz 2011. i 2012. provedene, odluke o ulaganju dioničara već su bile donesene iako su izvršene kasnije. Nadalje, Komisija smatra da se dokapitalizacije koje su izvršene nakon provedbe studija o MEIP-u iz 2011. i 2012. ne mogu smatrati autonomnim odlukama o ulaganju koje su donesene neovisno o ostalome jer se odnose na isti projekt ulaganja koji su javni dioničari počeli provoditi najkasnije 2010. te one čine samo prilagodbe ili izmjene početnog projekta.
(153)
Stoga, kako je već navedeno, Komisija smatra da se studijama moglo dokazati da je Poljska postupala kao privatni ulagač samo ako bi pokazale da bi se ulaganjem dodatnih sredstava omogućilo da projekt ostvari odgovarajući povrat kapitala koji je već uložen i koji će se uložiti (ili da će ostvariti odgovarajući povrat kapitala čak i ako se uzme u obzir rizik obveze otplate svake nezakonite potpore koja je u prošlosti primljena).
(154)
Međutim, ne samo da to ne pokazuju, nego se studije čine nepouzdanima zbog razloga koji će se opisati u nastavku.
Primjena MEIP-a na temelju ažurirane verzije MEIP-a iz 2011.
(155)
Prvo ažuriranje studije o MEIP-u provedeno je u svibnju 2011. Iako su dokapitalizacije izvršene nakon te studije o MEIP-u dogovorene prije svibnja 2011. (vidjeti prethodnu uvodnu izjavu 33.), Komisija je procijenila i može li se, na temelju informacija sadržanih u toj ekonomskoj studiji, smatrati da dokapitalizacije odražavaju ponašanje privatnog ulagača koji posluje u tržišnom gospodarstvu. U studiji o MEIP-u iz 2011. prihodi od projekta zadržani su na jednakoj razini, ali su kapitalni izdaci povećani (vidjeti sliku 3. koja prikazuje kumulativne izdatke ulaganja izražene u stvarnim vrijednostima 2010.). U toj su studiji uzete u obzir i prethodne provedene dokapitalizacije te kapitalni izdaci. WACC je nešto smanjen (s […] % na […] %), a dugoročna stopa rasta smanjena je s […] % na […] %. Navedena su ažuriranja dovela do znatno nižeg NPV-a od […] milijuna PLN (oko […] EUR). To je bila posljedica većih gubitaka (diskontirani novčani tijek tijekom razdoblja 2011. - 2030. iznosio bi -[…] milijuna PLN), a završna vrijednost nešto bi se smanjila, na […] milijuna PLN.
(156)
Komisija stoga zaključuje da odluka općina Gdynia i Kosakowo o financiranju prenamjene vojnog uzletišta Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) u civilnu zračnu luku nije u skladu ni s MEIP-om na temelju ažurirane verzije MEIP-a iz 2011. i da se stoga njome dodjeljuje ekonomska prednost koju upravitelj zračne luke ne bi dobio u uobičajenim tržišnim uvjetima.
Primjena MEIP-a na temelju ažurirane verzije MEIP-a iz 2012.
(157)
Poljska smatra da je Komisija trebala procijeniti usklađenost s MEIP-om na temelju studije o MEIP-u iz 2012. Kako bi odgovorila na taj argument, iako su dokapitalizacije izvršene nakon te studije o MEIP-u dogovorene ranije (vidjeti prethodnu uvodnu izjavu 33.), Komisija je procijenila i može li se, na temelju informacija sadržanih u toj ekonomskoj studiji, smatrati da dokapitalizacije odražavaju ponašanje privatnog ulagača koji posluje u tržišnom gospodarstvu.
(158)
Komisija napominje da su u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012. uzete u obzir prethodne provedene dokapitalizacije i kapitalni izdaci. Ažurirana verzija MEIP-a iz 2012. pokazuje da je financiranje osigurano trgovačkom društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd dovelo do pozitivne vrijednosti kapitala od […] milijuna PLN (oko […] milijuna EUR) za njegove dioničare. Osim toga, IRR projekta ulaganja od […] % viši je od predviđenog troška kapitala upravitelja zračne luke ([…] %).
(159)
U studiji o MEIP-u iz 2012. uspoređena je vrijednost kapitala društva s daljnjim ulaganjima u situaciji u kojoj nova zračna luka počinje poslovati („osnovni scenarij”) s vrijednošću kapitala društva bez dodatnih ulaganja u situaciji u kojoj je projekt ulaganja obustavljen od lipnja 2012. („hipotetski scenarij”) (56).
(160)
U tom je kontekstu Komisija već zaključila da se dokapitalizacije provedene nakon 2010. ne mogu promatrati odvojeno od početne odluke o ulaganju donesene 2010. Ispravni hipotetski scenarij 2010. bio bi nepokretanje provedbe projekta. Poljska smatra da se sporazumom o zakupu Kosakowu omogućilo samo korištenje zemljišta za civilnu zračnu luku. Komisija napominje da privatni ulagač uopće ne bi sklopio takav sporazum ako planovi razvoja nove civilne zračne luke u tom području nisu pokazivali realnu mogućnost ostvarivanja dobiti od tog ulaganja. Hipotetski scenarij definiran u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012. stoga je narušen prethodnom odlukom koja sama po sebi nije odražavala ponašanje privatnog ulagača. Drugim riječima, ispravan hipotetski scenarij u 2010. i 2012. bio bi scenarij u kojem projekt izgradnje predmetne zračne luke nije proveden jer se sve dokapitalizacije i studije o MEIP-u koje je provela Poljska odnose na provedbu istog projekta ulaganja.
(161)
U svakom slučaju Komisija primjećuje da se osnovni scenarij u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012. koji je dostavila Poljska temelji na poslovnom planu u kojem su pretpostavljeni budući novčani tijekovi za ulagače u vlasnički kapital tijekom razdoblja 2012. - 2030. (tj. razdoblja velikog rasta) (57). Projicirani budući novčani tijekovi temelje se na pretpostavci da će zračna luka početi s radom u 2013. U trenutku kad je ažuriranje MEIP-a 2012. bilo provedeno Poljska je očekivala da će zračna luka prihvaćati oko […] putnika 2014. i postupno proširivati svoje aktivnosti do […] putnika 2020. i oko […] 2028. (vidjeti prognozu razvoja putničkog prometa u tablici 8. u nastavku).
Tablica 8.
Projekcije putničkog prometa za zračnu luku Gdynia (u tisućama)
Očekivani rast broja putnika
Godina
2013.
2014.
2015.
2017.
2018.
2019.
2020.
2023.
2026.
2030.
Ukupno
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083,7
(162)
U skladu s ažuriranom verzijom MEIP-a iz 2012. očekuje se da će operator zračne luke nakon 2030. stalno rasti po stabilnoj stopi rasta od […]. Na temelju te pretpostavke Poljska je izračunala završnu vrijednost operatora zračne luke u 2030.
(163)
Komisija napominje da je, kako je navedeno u studiji o MEIP-u iz 2010., ključni čimbenik vrijednosti budućih novčanih tijekova upravitelja zračne luke Gdynia očekivani prihod od zračnog prometa koji će ovisiti o broju putnika i razini pristojbi zračne luke koju plaćaju zrakoplovnih prijevoznici.
(164)
U pogledu očekivanog razvoja putničkog prometa Poljska tvrdi da će se potražnja za putničkim uslugama u zračnom prometu s vremenom povećati s obzirom na očekivano povećanje BDP-a Poljske i razvoj regije. Poljska stoga smatra da su projekcije prometa konzervativne i da bi stvarni promet mogao biti viši od predviđenog. Prema mišljenju Poljske u ažuriranoj verziji prognoze prometa u regiji iz ožujka 2013. predviđen je veći promet nego u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012.
(165)
Poljska tvrdi da je poslovnim planom predviđeno da će zračna luka Gdynia moći prihvatiti manje od […] % putničkog prometa u regiji. Štoviše, Poljska smatra da se razvojem tržišta zrakoplovnih usluga u Pomorju ostavlja prostora za dodatnu malu zračnu luku koja će biti dodatak uslugama zračne luke u Gdansku.
(166)
U pogledu zahtjeva koji se odnosi na putnike Komisija smatra da se argumenti predstavljeni u uvodnim izjavama 118. - 129. koji se odnose na konkurenciju zračne luke Gdynia za zrakoplovne prijevoznike i putnike sa zračnom lukom u Gdansku primjenjuju i na procjenu iz ažurirane verzije MEIP-a iz 2012.
(167)
Komisija posebno primjećuje da je razina pristojbi zračne luke navedena u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012. bila jednaka razini iz studije o MEIP-u iz 2010. Poljska smatra da se pristojbe iz ažurirane verzije MEIP-a iz 2012. ne razlikuju znatno od standardnih tarifa koje naplaćuju druge male zračne luke u Poljskoj. Poljska pojašnjava da je razina pristojbi u poslovnom planu prosječna za cijelo razdoblje obuhvaćeno poslovnim planom (tj. 2014. - 2040.) i da se njome pretpostavlja da će se dugoročne pristojbe koje se primjenjuju u zračnoj luci u Gdansku morati povećati kako se standardi usluga u toj zračnoj luci budu povećavali.
(168)
Budući da su zračne luke u Gdansku, Bydgoszczu i Szczecinu primjenjivale jednake tarife 2012. kao i 2010. (uključujući jednake popuste), Komisijina procjena razine pristojbi u studiji o MEIP-u iz 2012. za zračnu luku Gdynia jednaka je kao za studije o MEIP-u iz 2010. (vidjeti uvodne izjave 122. do 129.).
(169)
Komisija smatra da ulagač u tržišnom gospodarstvu koji se vodi mogućnošću profitabilnosti ne bi temeljio odluku o ulaganju u predmetni projekt na razini pristojbi koja je znatno viša od neto pristojbi koje se primjenjuju u drugim poljskim regionalnim zračnim lukama (58), posebno u zračnoj luci u Gdansku.
(170)
Komisija napominje i da ispitivanje otpornosti na stres koje je provela Poljska pokazuje da vrijednost kapitala postaje negativna ako se putnička pristojba snizi na[…] PLN. U tom kontekstu Komisija napominje da bi snižena pristojba zračne luke koja se može usporediti s pristojbama u drugim poljskim zračnim lukama (npr. Gdansk, Bydgoszcz, Szczecin, Lublin) dovela do negativne vrijednosti kapitala.
(171)
Međutim, Komisija smatra da ulagač u tržišnom gospodarstvu ne bi odredio pristojbe na višoj razini na temelju pretpostavke da će se pristojbe u zračnoj luci u Gdansku dugoročno povećati. U tom pogledu Komisija primjećuje da je u popisu pristojbi koje se primjenjuju u zračnoj luci u Gdansku predviđena primjena popusta do 2028. (tj. tijekom razdoblja koje je samo dvije godine kraće od razdoblja obuhvaćenog poslovnim planom u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012.). Na temelju toga, čak i ako se pristojbe zračne luke u Gdansku povećaju nakon 2028., Komisija smatra da su predviđene prosječne pristojbe zračne luke tijekom razdoblja obuhvaćenog poslovnim planom (tj. do 2030.) i dalje više od prosječne razine u konkurentskim zračnim lukama.
(172)
Poljska potvrđuje da su u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012. uzeti u obzir operativni troškovi povezani s vojnom aktivnošću u zračnoj luci. Očekuje se da će te troškove nadoknaditi država. Poljska je potvrdila i da još nije postignut službeni dogovor o podjeli troškova (operativnih i troškova ulaganja) između zračne luke Gdynia i vojnog korisnika.
(173)
Komisija smatra da bi ulagač u tržišnom gospodarstvu temeljio svoju procjenu samo na rezultatima koji su predvidljivi u trenutku donošenja odluke o ulaganju. Komisija stoga smatra da u obzir ne bi trebalo uzimati moguće smanjenje troškova podjelom troškova s vojnim korisnikom zračne luke (i utjecaj na ukupne troškove i prihode zračne luke) pri procjeni usklađenosti s MEIP-om. U studiji o MEIP-u iz 2012. ne utvrđuju se smanjenja troškova koje bi upravitelj zračne luke mogao ostvariti u okviru tog odnosa.
(174)
Kao i u slučaju studije o MEIP-u iz 2010., ukupni DCF projekta tijekom razdoblja 2012. - 2030. negativan je, kako je prikazano na slici 5. Zračna luka počet će ostvarivati pozitivne novčane tijekove 2020., no dugo razdoblje ulaganja znači da će kumulativni novčani tijek, u diskontiranom iznosu, ostati negativan tijekom razdoblja prognoze.
Slika 5.
Kumulativni (stvarni) DCF (u PLN) u ažuriranoj verziji MEIP-a iz 2012.
[…]
(175)
Slijedom toga, Komisija zaključuje da odluka općina Gdynia i Kosakowo o financiranju prenamjene vojnog uzletišta Gdynia u civilnu zračnu luku nije u skladu ni s MEIP-om na temelju ažurirane verzije MEIP-a iz 2012. i da se stoga njome dodjeljuje ekonomska prednost koju upravitelj zračne luke ne bi dobio u uobičajenim tržišnim uvjetima.
Ažurirana verzija iz studenoga 2013.
(176)
Komisija smatra i da izmjene plana ulaganja koje su usmjerene na ostvarivanje dodatnog prihoda od prodaje goriva preko zračne luke (bez vanjskog operatora) i nuđenje usluga u zračnom prometu ne bi trebalo uzeti u obzir pri procjeni usklađenosti ulaganja s MEIP-om. Poljska je potvrdila da ti mogući dodatni izvori prihoda nisu uključeni u studiju o MEIP-u iz 2010., studiju o MEIP-u iz 2011. ili ažuriranu verziju MEIP-a iz 2012. za zračnu luku Gdynia jer u trenutku izrade tih studija ni javni dioničari ni trgovačko društvo nisu mogli biti sigurni da će dobiti sva odobrenja i koncesije koji su potrebni za pružanje tih usluga. Budući da nije bilo moguće dobiti potrebna odobrenja i koncesije u trenutku provedbe studija o MEIP-u, Komisija ih retrospektivno ne može uzeti u obzir.
Zaključak
(177)
Komisija smatra da javno financiranje koje su upravitelju zračne luke osigurale općine Gdynia i Kosakowo nije u skladu s MEIP-om. Komisija stoga smatra da se predmetnom mjerom trgovačkom društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd dodjeljuje ekonomska prednost koju ne bi dobilo u uobičajenim tržišnim uvjetima.
5.1.4. Selektivnost
(178)
U skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU-a, kako bi se mjera definirala kao državna potpora, njome se mora staviti „određene poduzetnike ili proizvodnju određene robe” u povoljniji položaj. U predmetnom slučaju Komisija napominje da se dokapitalizacije odnose samo na trgovačko društvo Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. One su stoga selektivne u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a
5.1.5. Narušavanje tržišnog natjecanja i učinak na trgovinu
(179)
Kad se potporom koju dodijeli država članica jača položaj nekog poduzetnika u usporedbi s drugim konkurentnim poduzetnicima unutarnjem tržištu, mora se smatrati da je ta potpora utjecala na potonje. (59) Ekonomskom prednosti dodijeljenoj na temelju predmetne mjere jača se ekonomski položaj operatora zračne luke jer će operator zračne luke moći pokrenuti poslovanje, a da pri tome ne mora snositi svojstvene troškove ulaganja i operativne troškove.
(180)
Kako je procijenjeno u odjeljku 5.1.1., upravljanje zračnom lukom gospodarska je aktivnost. Tržišno natjecanje postoji, s jedne strane, među zračnim lukama kako bi privukle zrakoplovne prijevoznike i povezani zračni promet (putnike i teret), a, s druge strane, među upraviteljima zračnih luka koji se mogu međusobno natjecati kako bi im se povjerilo upravljanje određenom zračnom lukom. Štoviše, Komisija naglašava, posebno u pogledu niskotarifnih zrakoplovnih prijevoznika, da i zračne luke koje se nalaze u različitim područjima obuhvata i u različitim državama članicama mogu međusobno konkurirati kako bi privukle te zrakoplovne prijevoznike. Komisija napominje da će zračna luka Gdynia moći prihvatiti oko […] 000 putnika do 2020. i do jednog milijuna putnika 2030.
(181)
Kako je navedeno u stavku 40. Smjernica za zračni prijevoz iz 2005., čak ni male zračne luke nije moguće isključiti iz područja primjene članka 107. stavka 1. UFEU-a. S obzirom na predviđeni promet u zračnoj luci Gdynia i činjenicu da se nalazi u blizini zračne luke u Gdansku (najviše 25 km), Komisija smatra da to može utjecati na tržišno natjecanje i trgovinu među državama članicama.
(182)
Na temelju argumenata predstavljenih u uvodnim izjavama 179. do 181. ekonomskom prednosti dodijeljenoj upravitelju zračne luke Gdynia jača se njegov položaj u odnosu na njegove konkurente na tržištu pružatelja usluga zračne luke u Uniji. Javnim financiranjem koje je predmet ispitivanja stoga se narušava ili se prijeti da će se narušiti tržišno natjecanje i trgovina među državama članicama.
5.1.6. Zaključak
(183)
S obzirom na argumente predstavljene u uvodnim izjavama 83. do 182. Komisija smatra da dokapitalizacije odobrene trgovačkom društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd čine državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a. Budući da je financiranje već stavljeno na raspolaganje trgovačkom društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, Komisija smatra i da Poljska nije postupala u skladu sa zabranom iz članka 108. stavka 3. UFEU-a (60).
5.2. SPOJIVOST POTPORE
(184)
Komisija je ispitala može li se predmetna potpora smatrati spojivom s unutarnjim tržištem. Kako je prethodno opisano, potporu čini financiranje troškova ulaganja povezanih s pokretanjem zračne luke Gdynia i operativnim gubicima tijekom prvih godina poslovanja zračne luke (tj. do 2019., uključivo, u skladu sa studijom o MEIP-u iz 2010. i studijom o MEIP-u iz 2012.).
(185)
U članku 107. stavku 3. UFEU-a predviđen je niz izuzeća općem pravilu utvrđenom u članku 107. stavku 1. UFEU-a prema kojem državna potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem. Predmetna potpora može se procijeniti samo na temelju članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU-a u kojoj je propisano da se: „potpore za olakšavanje razvoja određenih gospodarskih djelatnosti ili određenih gospodarskih područja ako takve potpore ne utječu negativno na trgovinske uvjete u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu” mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem. U tom pogledu u Smjernicama za zračni prijevoz iz 2005. nalazi se okvir za procjenu može li se potpora operatorima zračnih luka smatrati spojivom u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU-a. U njima je naveden niz kriterija koje Komisija mora uzeti u obzir.
5.2.1. Potpore za ulaganje
(186)
Državna potpora za financiranje infrastrukture zračne luke u skladu je s člankom 107. stavkom 3. točkom (c) ako ispunjuje uvjete iz stavka 61. Smjernica za zračni prijevoz iz 2005.:
i.
izgradnja infrastrukture i upravljanje njome ispunjuju jasno definirani cilj od zajedničkog interesa (regionalni razvoj, pristupačnost itd.)
ii.
infrastruktura je potrebna i razmjerna cilju koji je određen;
iii.
infrastruktura ima zadovoljavajuću srednjoročnu perspektivu za korištenje, a posebno u pogledu korištenja postojeće infrastrukture;
iv.
svi mogući korisnici infrastrukture imaju pristup toj infrastrukturi na jednak i nediskriminirajući način; i
v.
razvoj trgovine nije pogođen u mjeri u kojoj je to suprotno interesu Unije.
(187)
Osim toga, da bi bila spojiva s unutarnjim tržištem, potrebno je da državna potpora zračnim lukama, kao i svaka druga mjera državne potpore, ima učinak poticaja te da je nužna i razmjerna zakonitom cilju koji se provodi.
(188)
Poljska smatra da je javno financiranje projekta prenamjene uzletišta Gdynia u skladu sa svim kriterijima potpore za ulaganja iz Smjernica za zračni prijevoz iz 2005.
i. Izgradnja infrastrukture i upravljanje njome ispunjuju jasno definirani cilj od zajedničkog interesa (regionalni razvoj, pristupačnost itd.)
(189)
Komisija napominje da zračna luka Gdynia, koja je samo 25 km udaljena od planirane nove zračne luke, već učinkovito poslužuje Pomorje.
(190)
Zračna luka u Gdansku nalazi se uz obilaznicu Trojmiasta koja je dio brze ceste S6 koja obilazi Gdyniju, Sopot i Gdansk i velikoj većini stanovnika Pomorja osigurava jednostavan pristup zračnoj luci. Čak ni stanovnicima Gdynije izgradnja nove zračne luke sama po sebi ne bi dovela do znatnog poboljšanja povezivosti jer su i zračna luka Gdynia i zračna luka u Gdansku automobilom udaljene oko 20 - 25 minuta od centra Gdynije.
(191)
Komisija primjećuje i da će se podzemna željeznica koja povezuje Trojmiasto i koja se trenutačno gradi uz sufinanciranje iz strukturnih fondova Unije stanovnicima Gdanska i Gdynije omogućiti izravno putovanje od centra njihova grada do zračne luke u Gdansku za oko 25 minuta. Podzemna željeznica koja povezuje Trojmiasto osigurat će i ljudima iz drugih područja Pomorja izravnu ili neizravnu željezničku vezu sa zračnom lukom u Gdansku.
(192)
Komisija primjećuje i da zračna luka u Gdansku trenutačno ima kapacitet od 5 milijuna putnika godišnje, dok je stvarni putnički promet od 2010. do 2013. bio sljedeći: 2010. - 2,2 milijuna, 2011. - 2,5 milijuna, 2012. - 2,9 milijuna, 2013. - 2,8 milijuna. Komisija napominje i da se zračna luka u Gdansku trenutačno proširuje kako bi mogla prihvatiti 7 milijuna putnika godišnja. To će ulaganje biti dovršeno 2015.
(193)
Osim toga, u skladu s prognozom prometa koju je Poljska dostavila za Pomorje i koja je upotrijebljena za izradu ažurirane verzije MEIP-a iz 2012., ukupna potražnja u regiji iznosit će […] putnika godišnje […].
Tablica 9.
Projekcije prometa za Pomorje (u milijunima)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Komisija primjećuje i da je, u skladu s informacijama koje je dostavila Poljska, u glavnom planu zračne luke u Gdansku predviđeno daljnje širenje zračne luke kako bi mogla prihvatiti 10 milijuna putnika godišnje. Ovisno o razvoju prometa, odluka o proširenju kapaciteta zračne luke u Gdansku iznad 7 milijuna može se stoga donijeti u budućnosti.
(195)
Prema mišljenju Poljske ažurirana prognoza (izrađena u ožujku 2013.) pokazuje da se očekuje da će potražnja u području obuhvata biti veća nego u projekcijama prometa 2012. U skladu s izmijenjenim projekcijama, potražnja u području obuhvata iznosit će oko 9 milijuna putnika 2030. Međutim, čak i ta prognoza pokazuje da bi sama zračna luka u Gdansku bila dovoljna, bez dodatnih ulaganja, kako bi se zadovoljila potražnja u regiji najmanje do 2025. (na temelju prilagođenih prognoza prometa opisanih u uvodnoj izjavi 45.).
(196)
Nadalje, u skladu s informacijama koje je dostavila Poljska, trenutačni kapacitet uzletno-sletne staze u zračnoj luci u Gdansku iznosi 40 - 44 operacije u satu, dok trenutačno u prosjeku ima 4,7 operacija u satu.
(197)
Na temelju informacija koje je dostavila Poljska (vidjeti prethodne uvodne izjave 192. - 196.) Komisija primjećuje da će sljedećih godina zračna luka u Gdansku upotrebljavati samo 50 - 60 % svojeg kapaciteta. Kao rezultat toga, čak i u slučaju brzog rasta broja putnika u Pomorju, zračna luka u Gdansku moći će ispuniti zahtjeve zrakoplovnih prijevoznika i putnika tijekom duljeg vremena.
(198)
Komisija dalje primjećuje da zračna luka u Gdansku nudi više od 40 nacionalnih i međunarodnih odredišta (uključujući izravne letove i letove preko čvorišta kao što su Frankfurt, München, Varšava i Kopenhagen).
(199)
Kako je navedeno u uvodnoj izjavi 60., Poljska, s jedne strane, tvrdi da je opseg kapaciteta širenja zračne luke u Gdansku ograničen zbog razloga planiranja i zaštite okoliša. S druge strane, tvrdi i da ne postoje ograničenja u pogledu kapaciteta širenja zračne luke u Gdansku. Budući da su argumenti u pogledu ograničenja širenja kapaciteta proturječni i nisu ni na koji način potkrijepljeni, Komisija smatra da svoju procjenu ne može temeljiti na njima.
(200)
S obzirom na rezervni kapacitet zračne luke u Gdansku, koji se dulje vrijeme neće u potpunosti upotrebljavati, i plan daljnjeg širenja zračne luke ako je dugoročno potrebno, Komisija ne smatra da bi osnivanje druge zračne luke u Pomorju pridonijelo razvoju regije. Štoviše, Komisija primjećuje da je Pomorje već dobro povezano zahvaljujući zračnoj luci u Gdansku i da nova zračna luka neće poboljšati veze s tom regijom.
(201)
Komisija napominje i da poslovni model zračne luke Gdynia ukazuje na to da bi se natjecala sa zračnom lukom u Gdansku za putnike na tržištu niskotarifnih i čarter letova te općeg zrakoplovstva. Štoviše, osnivanje nove zračne luke koja bi služila kao dodatna zračna luka za hitne situacije ne može opravdati opseg ulaganja u zračnu luku Gdynia.
(202)
S obzirom na prethodno navedeno Komisija smatra da će ulaganje u zračnu luku Gdynia jednostavno dovesti do dupliciranja infrastrukture u regiji, čime se ne ispunjuje jasno definiran cilj od zajedničkog interesa.
ii. Infrastruktura je potrebna i razmjerna cilju koji je određen
(203)
Kako je navedeno u uvodnim izjavama 189. do 202., Komisija smatra da zračna luka u Gdansku učinkovito poslužuje i da će učinkovito posluživati područje obuhvata zračne luke Gdynia. Osim toga, obje zračne luke imaju sličan poslovni model i usmjerene su uglavnom na niskotarifne i čarter letove.
(204)
U izostanku jasno definiranog cilja od zajedničkog interesa Komisija smatra da se infrastruktura ne može smatrati nužnom i razmjernom cilju od zajedničkog interesa (vidjeti i prethodnu uvodnu izjavu 202.).
iii. Infrastruktura ima zadovoljavajuću srednjoročnu perspektivu za korištenje, a posebno u pogledu korištenja postojeće infrastrukture
(205)
Kako je navedeno u točki i., zračna luka Gdynia udaljena je samo oko 25 km od postojeće zračne luke u Gdansku i te dvije zračne luke imaju isto područje obuhvata i sličan poslovni model.
(206)
Zračna luka u Gdansku trenutačno upotrebljava manje od 60 % svojeg kapaciteta. Uzimajući u obzir ulaganja koja se trenutačno provode, zračna luka u Gdansku dovoljna je za ispunjavanje potreba regije najmanje do 2025. - 2028., ovisno o korištenim prognozama, te je njezino daljnje proširenje izvedivo.
(207)
Komisija napominje i da se poslovnim planom zračne luke Gdynia ukazuje i na to da će zračna luka ostvarivati oko [80 - 90] % svojih prihoda od niskotarifnih i čarter prijevoznika. To znači da će se usmjeriti na tržišta koja predstavljaju temeljno poslovanje zračne luke u Gdansku.
(208)
U tom kontekstu Komisija primjećuje i da Poljska nije dostavila dokaze o mogućoj suradnji dviju zračnih luka.
(209)
Ni planovi o ostvarivanju prihoda od drugih zrakoplovnih i nezrakoplovnih aktivnosti (proizvodnje i usluga) ne bi bili sami po sebi dovoljni za pokrivanje visokih operativnih troškova vođenja zračne luke Gdynia.
(210)
Komisija stoga smatra da zračna luka Gdynia ne nudi zadovoljavajuću srednjoročnu perspektivu za korištenje.
iv. Svi mogući korisnici infrastrukture imaju pristup toj infrastrukturi na jednak i nediskriminirajući način
(211)
Poljska je potvrdila da bi mogući korisnici imali pristup infrastrukturi zračne luke na jednakoj i nediskriminirajućoj osnovi bez komercijalno neopravdane diskriminacije.
v. Razvoj trgovine nije pogođen u mjeri u kojoj je to suprotno interesu Unije
(212)
Komisija napominje da Poljska nije dostavila dokaz da bi zračne luke Gdynia i Gdansk surađivale i činile čvorište zračnog prometa. Logika ukazuje na to da bi se dvije zračne luke zapravo morale natjecati u privlačenju istih putnika.
(213)
Komisija dalje napominje da se poslovnim planom zračne luke Gdynia (u kojem se oko [80 - 90] % prihoda ostvaruje od niskotarifnih i čarter letova) i opsegom ulaganja (npr. terminalom kapaciteta 0,5 milijuna godišnje koji će se proširiti u budućnosti) ne potkrjepljuje tvrdnja da bi se zračna luka Gdynia usmjerila na promet općeg zrakoplovstva te da bi pružala samo ili uglavnom usluge sektoru općeg zrakoplovstva.
(214)
Uzimajući u obzir prethodno navedeno i činjenicu da bi se obje zračne luke usmjerile na niskotarifne i čarter letove, Komisija smatra da je potpora usmjerena na zračnu luku koja bi bila izravan konkurent drugoj zračnoj luci u istom području obuhvata, a da pri tome ne postoji potražnja za uslugama zračne luke koje ne bi mogla zadovoljiti postojeća zračna luka.
(215)
Komisija stoga smatra bi predmetna potpora utjecala na trgovinu u mjeri u kojoj je to suprotno zajedničkom interesu. Taj se zaključak temelji na izostanku cilja od zajedničkog interesa koji se namjerava postići s pomoću potpore.
vi. Nužnost potpore i učinak poticaja
(216)
Na temelju podataka koje je dostavila Poljska Komisija smatra da troškovi ulaganja mogu biti niži od troškova izgradnje drugih usporedivih regionalnih zračnih luka u Poljskoj. To je uglavnom posljedica korištenja postojeće infrastrukture na vojnom uzletištu. Štoviše, Poljska tvrdi da bez potpore upravitelj zračne luke ne bi bio poduzeo ulaganje.
(217)
Komisija, nadalje, primjećuje da dugo razdoblje potrebno za postizanje točke isplativosti te vrste ulaganja znači da bi javno financiranje moglo biti potrebno kako bi se postupanje korisnika promijenilo tako da nastavi s ulaganjem. Štoviše, budući da se očekivana profitabilnost projekta ulaganja ne može utvrditi (vidjeti uvodnu izjavu 177.) i da ulagač u tržišnom gospodarstvu ne bi sudjelovao u takvom projektu, vrlo je vjerojatno da potpora mijenja postupanje upravitelja zračne luke.
(218)
Međutim, u izostanku jasno definiranog cilja od zajedničkog interesa Komisija zaključuje da se potpora ne može smatrati nužnom i razmjernom tom cilju.
(219)
Komisija stoga smatra da potpora za ulaganje koju su Gdynia i Kosakowo osigurali u korist trgovačkog društva Gdynia-Kosakowo Airport Ltd nije u skladu sa zahtjevima iz Smjernica za zračni prijevoz iz 2005. i ne može se smatrati spojivom s unutarnjim tržištem.
5.2.2. Operativna potpora
(220)
Komisija smatra da financiranje operativnih gubitaka trgovačkog društva Gdynia-Kosakowo Airport Ltd čini operativnu potporu kojom se smanjuju tekući izdaci operatora zračne luke. U skladu sa sudskom praksom Suda takva operativna potpora u načelu nije spojiva s unutarnjim tržištem. U skladu sa Smjernicama za zračni prijevoz iz 2005. operativna potpora dodijeljena zračnim lukama može se smatrati spojivom samo u iznimnim okolnostima i strogim uvjetima u neprivilegiranim regijama.
(221)
Komisija smatra da se zračna luka Gdynia nalazi u neprivilegiranoj regiji obuhvaćenoj odstupanjem iz članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU-a, što znači da Komisija mora procijeniti može li se predmetna operativna potpora smatrati spojivom u skladu sa smjernicama za regionalne potpore.
(222)
U skladu sa stavkom 76. smjernica za regionalne potpore operativna potpora u regijama obuhvaćenima odstupanjem iz članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU-a može se dodijeliti pod uvjetom da su ispunjeni sljedeći kumulativni kriteriji: i. opravdana je u smislu svojeg doprinosa regionalnom razvoju i svoje prirode te ii. njezina je razina razmjerna nedostacima koji se namjeravaju umanjiti.
(223)
Poljska smatra da je operativna potpora u skladu sa stavkom 76. smjernica za regionalne potpore (vidjeti uvodne izjave 77. do 79.).
(224)
Budući da zračna luka u Gdansku već poslužuje Pomorje i da nova zračna luka neće poboljšati veze s tom regijom, Komisija ne može zaključiti da bi se potporom pridonijelo regionalnom razvoju.
(225)
Komisija stoga smatra da se operativna potpora ne može smatrati razmjernom nedostacima koji se namjeravaju umanjiti jer se čini da Pomorje nije bilo zakinuto zbog nedostatka povezanosti.
(226)
Štoviše, Komisija smatra da je procijenjena operativna potpora dodijeljena za financiranje prethodno određenih izdataka. Međutim, s obzirom na Komisijinu procjenu poslovnog plana zračne luke Gdynia i njezine procjene razine predviđenih prihoda i troškova predstavljenih u odjeljku 5.1.3, ne može se zaključiti da bi potpora bila ograničena na nužni minimum, dodijeljena na prijelaznoj osnovi i degresivna. Točnije, u pogledu nesigurnosti koje se odnose na očekivanu profitabilnost operatora zračne luke (vidjeti odjeljak o postojanju potpore) prijelazna i degresivna priroda potpore ne može se osigurati.
(227)
U svakom slučaju Komisija smatra da je dodjeljivanje operativne potpore kako bi se osiguralo funkcioniranje projekta ulaganja u kojem se ostvaruje korist od nespojive potpore za ulaganje samo po sebi nespojivo s unutarnjim tržištem.
(228)
Stoga Komisija smatra da operativna potpora koju su Gdynia i Kosakowo dodijelili trgovačkom društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd nije u skladu s kriterijima iz smjernica za regionalne potpore.
5.2.3. Zaključak o spojivosti
(229)
Slijedom toga, Komisija zaključuje da je državna potpora dodijeljena trgovačkom društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd nespojiva s unutarnjim tržištem.
(230)
Komisija nije utvrdila nijednu drugu odredbu o spojivosti s unutarnjim tržištem na temelju koje bi se moglo smatrati da je predmetna potpora spojiva s Ugovorom. Osim toga, ni Poljska se nije pozvala ni na kakvu odredbu o spojivosti s unutarnjim tržištem ili dostavila značajne argumente koji bi Komisiji omogućili da tu potporu smatra spojivom.
(231)
Potpora za ulaganje i operativna potpora koje je Poljska dodijelila ili namjerava dodijeliti trgovačkom društvu Gdynia-Kosakowo Airport Ltd nespojive su s unutarnjim tržištem. Poljska je nezakonito provela potporu i time prekršila članak 108. stavak 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.
6. POVRAT
(232)
U skladu s UFEU-om i ustaljenom sudskom praksom Suda, Komisija je ovlaštena odlučiti mora li dotična država ukinuti ili izmijeniti potporu za koju je ustanovila da nije spojiva s unutarnjim tržištem (61). Sud je isto tako dosljedno smatrao da je obveza države da ukine potporu koju Komisija smatra nespojivom s unutarnjim tržištem namijenjena ponovnoj uspostavi prethodno postojećeg stanja (62). U tom kontekstu Sud je naveo da će taj cilj biti ostvaren kad primatelj vrati iznose koji su mu dodijeljeni u okviru nezakonite potpore, čime će izgubiti prednost nad konkurentima koju je uživao na tržištu te će se uspostaviti situacija koja je postojala prije isplate potpore (63).
(233)
U skladu sa sudskom praksom, u članku 14. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 (64) navedeno je sljedeće: „Kada se u slučajevima nezakonite potpore donesu negativne odluke, Komisija donosi odluku kojom se od dotične države članice zahtijeva da poduzme sve potrebne mjere kako bi od korisnika povukla sredstva potpore”.
(234)
Stoga se prethodna navedena potpora mora vratiti poljskim nadležnim tijelima u mjeri u kojoj je isplaćena,
DONIJELA JE OVU ODLUKU:
Članak 1.
1. Državna potpora koju je Poljska nezakonito dodijelila od 28. kolovoza 2007. do 17. lipnja 2013. i kojom se krši članak 108. stavak 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije u korist trgovačkog društva Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. u okviru dokapitalizacija u iznosu od 91 714 000 PLN nespojiva je s unutarnjim tržištem.
2. Državna potpora koju Poljska planira provesti u korist trgovačkog društva Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. nakon 17. lipnja 2013. radi prenamjene vojnog uzletišta Gdynia-Kosakowo u civilnu zračnu luku nespojiva je s unutarnjim tržištem. Državna potpora stoga se ne može provesti.
Članak 2.
1. Poljska mora zatražiti od korisnika povrat potpore iz članka 1 stavka 1.
2. Na iznose koje treba vratiti moraju se zaračunati kamate od datuma navedenih u drugom podstavku do stvarnog povrata.
Datumi kada su iznosi koje treba vratiti stavljeni na raspolaganje korisniku sljedeći su:
(a)
28. kolovoza 2007. iznos od 50 000 PLN;
(b)
4. ožujka 2008. iznos od 200 000 PLN;
(c)
11. rujna 2008. iznos od 500 000 PLN;
(d)
28. srpnja 2009. iznos od 1 345 000 PLN;
(e)
8. prosinca 2010. iznos od 4 361 000 PLN;
(f)
8. srpnja 2011. iznos od 25 970 000 PLN;
(g)
1. rujna 2011. iznos od 1 779 000 PLN;
(h)
25. travnja 2012. iznos od 31 009 000 PLN;
(i)
27. svibnja 2013. iznos od 6 469 000 PLN;
(j)
17. lipnja 2013. iznos od 20 031 000 PLN.
3. Kamatna stopa izračunava se na temelju složenog kamatnog računa u skladu s poglavljem V. Uredbe Komisije (EZ) br. 794/2004 (65).
4. Poljska mora otkazati sva preostala plaćanja potpore iz članka 1. stavka 2., s učinkom od datuma objave ove Odluke.
Članak 3.
1. Povrat potpore iz članka 1. stavka 1. ima trenutačni učinak.
2. Poljska mora osigurati da se ova Odluka provede u roku od četiri mjeseca od dana njezine objave.
Članak 4.
1. U roku od dva mjeseca od obavijesti o ovoj Odluci Poljska dostavlja Komisiji sljedeće informacije:
(a)
ukupni iznos (glavnicu i kamatu na iznos povrata) koji treba povući od korisnika;
(b)
detaljan opis već poduzetih i planiranih mjera kojima će se ispuniti uvjeti iz ove Odluke;
(c)
dokumentaciju koja pokazuje da je korisniku naložen povrat potpore.
2. Poljska mora izvješćivati Komisiju o napretku nacionalnih mjera poduzetih radi provedbe ove Odluke do potpunog povrata potpore iz članka 1. stavka 1. Na jednostavan zahtjev Komisije mora odmah predočiti informacije o već poduzetim i planiranim mjerama u svrhu ispunjavanja uvjeta iz ove Odluke. Jednako tako, mora pružiti detaljne informacije o iznosima potpore i kamata za povrat koji su već naplaćeni od korisnika.
Članak 5.
Ova je Odluka upućena Republici Poljskoj.
Sastavljeno u Bruxellesu 11. veljače 2014.

Labels: 8
18
19
4