Document ID: 31999D0831

DECISIONE DELLA COMMISSIONE
del 26 ottobre 1999
sulle disposizioni nazionali notificate dal Regno dei Paesi Bassi concernenti le restrizioni in materia di immissione sul mercato e di uso del pentaclorofenolo (PCP)
(notificata con il numero C(1999) 3419)
(Il testo in lingua olandese è il solo facente fede)
(Testo rilevante ai fini del SEE)
(1999/831/CE)
LA COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 95, paragrafo 6,
considerando quanto segue:
I. FATTI
1. Legislazione comunitaria: direttiva 91/173/CEE
(1) La direttiva 76/769/CEE del Consiglio, del 27 luglio 1976, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri relative alle restrizioni in materia di immissione sul mercato e di uso di talune sostanze e preparati pericolosi(1), modificata da ultimo dalla direttiva 1999/77/CE(2), prevede il divieto e la restrizione dell'uso di alcune sostanze e preparati pericolosi. La direttiva 76/769/CEE è periodicamente modificata per includere nell'allegato nuove sostanze pericolose per le persone e l'ambiente.
(2) La direttiva 91/173/CEE del Consiglio(3), recante nona modifica della direttiva 76/769/CEE, armonizza l'immissione sul mercato e l'uso del pentaclorofenolo (qui di seguito: PCP) e i suoi sali e esteri. La direttiva 91/173/CEE vieta la commercializzazione e l'uso del PCP e dei suoi sali e esteri nelle sostanze e nei preparati in concentrazione pari o superiore allo 0,1 % in massa.
(3) Sono permesse quattro eccezioni. L'uso di PCP e dei suoi composti è autorizzato negli impianti industriali:
a) per il trattamento del legno. Tuttavia il legno trattato non può essere utilizzato all'interno degli edifici, per la fabbricazione di contenitori destinati a colture agricole né per la fabbricazione di imballaggi che possono entrare in contatto con prodotti destinati all'alimentazione umana e/o animale;
b) per l'impregnazione di tessuti pesanti e di fibre comunque non destinati all'abbigliamento o a scopi decorativi;
c) come agente di sintesi e/o di trasformazione in processi industriali;
d) per il trattamento in situ di edifici di interesse culturale e storico (in base a deroga speciale da parte dello Stato membro interessato) a titolo di trattamento curativo delle strutture in legno e delle opere murarie attaccate dal dry rot fungus (Serpula lacrymans) e cubic rot fungi.
In ogni caso il PCP come tale, oppure come costituente di preparati usati sulla base delle eccezioni di cui sopra, deve avere un tenore totale di esaclorodibenzoparadiossina (H6CDD) inferiore a quattro parti per milione. Le sostanze e i preparati in causa possono essere immessi sul mercato solo in imballaggi di capacità pari o superiore a 20 litri, non possono essere venduti al pubblico e devono, oltre all'etichettatura prescritta da altre disposizioni comunitarie, essere etichettati con la dicitura "riservato agli utilizzatori industriali e professionali".
(4) La direttiva prevede che queste deroghe siano riesaminate, in base all'evoluzione delle conoscenze e delle tecniche, entro un termine massimo di tre anni a decorrere dall'attuazione della direttiva. La prima revisione della direttiva è stata effettuata nel corso del 1995. Il gruppo di lavoro sulle restrizioni alla commercializzazione e all'uso delle sostanze e dei preparati pericolosi ha concluso di non modificare la direttiva 76/769/CEE per quanto riguarda il PCP, giudicando che la valutazione di eventuali prodotti di sostituzione non aveva dato risultati accettabili ed era necessario un ulteriore esame.
(5) Questo esame è stato concluso nel corso del 1998, data in cui una seconda revisione ha portato all'adozione della direttiva 1999/51/CE(4) della Commissione che tra l'altro adegua al progresso tecnico le disposizioni concernenti il PCP e i suoi sali e esteri. Secondo le disposizioni modificate, il PCP e i suoi sali e esteri non possono essere immessi sul mercato e usati in sostanze o preparati in una concentrazione pari o superiore allo 0,1 % in massa. Ciò equivale ad un divieto all'uso di sostanze e preparati cui il PCP e suoi sali e esteri sono stati aggiunti intenzionalmente. Le nuove disposizioni devono essere applicate a decorrere dal 1o settembre 2000. In via di deroga, la Francia, l'Irlanda, il Portogallo, la Spagna e il Regno Unito possono continuare ad applicare la legislazione precedente fino al 31 dicembre 2008.
2. Disposizioni nazionali
(6) Il sistema giuridico dei Paesi Bassi in materia di PCP comprende quattro diversi elementi legislativi: la legge sulle sostanze che devono essere oggetto di controllo (designata anche come la legge sugli antiparassitari) del 1962(5); il capitolo IX "Legno e sughero" del regolamento sull'imballaggio e sui prodotti di consumo del 1980(6); l'ordinanza del 18 agosto 1992, ai sensi dell'articolo 24 della legge sulle sostanze pericolose per l'ambiente del 1992(7) e il regolamento sul pentaclorofenolo ai sensi della legge sui prodotti dell'11 febbraio 1994(8).
(7) La legislazione stabilita dalla legge sugli antiparassitari del 1962 e dalla decisione concernente la composizione, la classificazione, l'imballaggio e l'etichettatura degli antiparassitari di esecuzione, adottata il 22 febbraio 1980 (qui di seguito designata la "decisione SIVEB")(9) con le sue successive modifiche. La legislazione prevede un divieto generale abbinato ad un sistema di autorizzazione su base individuale. La legge sugli antiparassitari copre gli antiparassitari usati in agricoltura e altri antiparassitari [articolo 1, paragrafo 1, lettera f)], che non possono essere forniti, detenuti, mantenuti in stock, commercializzati e usati nei Paesi Bassi senza previa autorizzazione ai sensi della legge (articolo 2, paragrafo 1). L'articolo 3, paragrafo 1, definisce le condizioni generali che un antiparassitario deve rispettare per essere autorizzato (inter alia non deve avere effetti nocivi sulla salute umana, sulle acque sotterranee né effetti inaccettabili sull'ambiente).
(8) Sulla base della legge sugli antiparassitari, la decisione SIVEB (che forma un regolamento ministeriale) prevede le concentrazioni ammissibili di agenti attivi negli antiparassitari. Ciò costituisce la base per le successive autorizzazioni (licenze) del ministero competente ad usare le sostanze che rientrano nella legge sugli antiparassitari. Nel caso del PCP, la decisione SIVEB stabilisce un tenore massimo per alcune impurezze: esaclorobenzene 1 g/kg, esaclorodibenzoparadiossina 10 mg/kg (= 10 ppm), eptaclorodibenzoparadiossina (100 mg/kg), triclorofenolo (1 g/kg), dibenzofurani clorurati (500 mg/kg). Tutte le autorizzazioni rilasciate per il trattamento del legno con prodotti contenenti PCP sono scadute nel 1989. L'ultima approvazione restante per il trattamento dei tessili è scaduta nel 1992.
(9) Il regolamento sull'imballaggio e i prodotti di consumo del 1980 stabilisce, tra l'altro, che il legno e il sughero usati come imballaggio e prodotti di consumo devono essere fabbricati usando sostanze specificate nell'allegato della decisione sull'imballaggio e sui prodotti di consumo(10). Le materie prime e gli adiuvanti possono essere usati soltanto nelle maniere specificate nell'allegato. Il PCP e i suoi sali e esteri non sono elencati come conservanti del legno e non possono quindi essere usati.
(10) L'ordinanza sulla base dell'articolo 24 della legge sulle sostanze pericolose per l'ambiente del 1992 vieta in generale la commercializzazione e l'uso di PCP e dei suoi sali e esteri per qualsiasi scopo se la loro concentrazione supera lo 0,1 %. Sono concesse deroghe per l'uso come prodotti intermedi in processi industriali chiusi, a condizione che non vi siano emissioni e che il tenore di esaclorodibenzoparadiossina sia inferiore a 4 ppm, e per scopi di ricerca in laboratorio. L'ordinanza prevede inoltre un divieto completo per le vendite a consumatori privati, dimensioni minime del contenitore di 20 litri e una dicitura di etichettatura "riservato all'uso industriale e professionale".
(11) Il regolamento ai sensi della legge sui prodotti sul PCP del 1994 stabilisce che i prodotti trattati con PCP non possono essere immessi sul mercato nei Paesi Bassi se contengono più di 5 mg/kg PCP.
3. Raffronto tra le disposizioni nazionali e quelle della direttiva 91/173/CEE
(12) Nel comparare la legislazione comunitaria e le disposizioni dei Paesi Bassi, si osserva che le misure nazionali sono più restrittive in un aspetto essenziale: l'immissione sul mercato e l'uso di sostanze o preparati contenenti PCP e i suoi sali e esteri per il trattamento del legno e l'impregnazione di tessuti pesanti e di fibre, consentiti dalla direttiva comunitaria, non sono autorizzati nei Paesi Bassi.
(13) D'altro lato, le disposizioni dei Paesi Bassi sono potenzialmente meno restrittive di quelle della direttiva comunitaria, in quanto la legge sugli antiparassitari del 1962 non specifica in modo preciso i settori di uso per i quali possono essere rilasciate autorizzazioni. Ciò avviene nell'ambito di singole autorizzazioni. Le autorità dei Paesi Bassi potrebbero quindi autorizzare l'uso del PCP per applicazioni non consentite dalla direttiva 91/173/CEE. Il valore limite di esaclorodibenzoparadiossina in PCP (che potrebbe in teoria essere approvato per l'uso) è inoltre di 10 ppm e quindi superiore al valore limite di 4 ppm stabilito dalla direttiva comunitaria.
(14) Come già indicato, le disposizioni della direttiva 76/769/CEE sul PCP sono state modificate dalla direttiva 1999/51/CE e devono essere applicate dai Paesi Bassi a decorrere dal 1o settembre 2000. La legislazione dei Paesi Bassi per la quale è stata chiesta l'autorizzazione, conformemente all'ex articolo 100 A, paragrafo 4, è in linea con le nuove disposizioni comunitarie.
II. PROCEDURA
(15) La direttiva 91/173/CEE è stata adottata il 21 marzo 1991. Gli Stati membri dovevano mettere in vigore le disposizioni nazionali necessarie per conformarsi alla direttiva entro il 1o luglio 1992 (articolo 2, paragrafo 2).
(16) Con lettera del 21 gennaio 1992, la Rappresentanza permanente dei Paesi Bassi ha informato la Commissione che il suo paese riteneva necessario mantenere o adottare, conformemente all'ex articolo 100 A, paragrafo 4, del trattato CE, disposizioni giuridiche nazionali che stabilivano maggiori restrizioni all'uso del PCP nel trattamento del legno e nell'impregnazione di tessuti pesanti e di fibre [lettere a) e b) del punto 23 dell'allegato della direttiva 91/173/CEE] per proteggere l'ambiente e la salute pubblica. Con lettera del 30 marzo 1992, la Rappresentanza permanente dei Paesi Bassi ha notificato un progetto di regolamento sul PCP nell'ambito della legge sugli antiparassitari che vieta la commercializzazione e l'uso di prodotti trattati con PCP e ha richiesto una conferma ai sensi dell'ex articolo 100 A, paragrafo 4, per adottare questa legislazione.
(17) La Commissione ha consultato gli altri Stati membri con lettera del 27 aprile 1992 e, successivamente, con una lettera del 26 giugno 1992 relativamente alla richiesta dei Paesi Bassi di applicare disposizioni nazionali più severe sul PCP. Hanno risposto sette Stati membri: l'Irlanda, la Danimarca e la Germania sostengono la richiesta dei Paesi Bassi, mentre la Francia, la Spagna, la Grecia e il Portogallo vi si oppongono.
(18) L'Irlanda informa la Commissione di non aver obiezioni alla richiesta presentata dalle autorità dei Paesi Bassi.
(19) La Danimarca sostiene la richiesta dei Paesi Bassi e concorda con la loro valutazione circa il pericolo per la salute umana e l'ambiente del PCP. Un divieto totale per il PCP è l'unica soluzione accettabile per la Danimarca. La Danimarca si riserva anche il diritto di applicare regole nazionali più severe.
(20) A sostegno dell'opinione dei Paesi Bassi, la Germania cita la propria richiesta ai sensi dell'ex articolo 100 A, paragrafo 4.
(21) La Francia si oppone alla richiesta dei Paesi Bassi. Secondo la valutazione delle autorità francesi, i motivi presentati dalle autorità dei Paesi Bassi sono insufficienti, le disposizioni nazionali non rispettano la regola di proporzionalità e le conseguenze economiche per il funzionamento del mercato interno e degli scambi con paesi terzi sono importanti.
(22) La Spagna è del parere che le restrizioni imposte dalla direttiva 91/173/CEE siano sufficienti a garantire la protezione dell'ambiente e la salute dei consumatori. Una decisione positiva sulla richiesta dei Paesi Bassi creerebbe uno squilibrio nocivo per il completamento del mercato interno. La Spagna è a favore di una revisione generale della direttiva che, a suo parere, è la soluzione più ragionevole per questo problema.
(23) La Grecia ritiene che la direttiva 91/173/CEE dovrebbe essere attuata correttamente da tutti gli Stati membri, in quanto gli effetti di misure nazionali sul mercato interno possono essere importanti. Le misure nazionali sono giustificate soltanto se si può dimostrare che la protezione ambientale dei consumatori offerta dalla direttiva non è adeguata.
(24) Il Portogallo esprime dei dubbi circa la conformità delle misure nazionali dei Paesi Bassi con il principio di proporzionalità, in quanto le deroghe nella direttiva sono state ritenute necessarie in mancanza di alternative sicure e altrettanto efficienti. Il Portogallo è contrario ad una deroga per i Paesi Bassi, in quanto le autorità di questo paese non hanno presentato nuovi motivi, oltre a quelli noti al momento dell'adozione della direttiva.
(25) Con lettera del 23 settembre 1993, la Commissione ha informato le autorità dei Paesi Bassi che, a suo parere, il progetto di regolamento sul PCP nell'ambito della legge sugli antiparassitari, quale notificato dai Paesi Bassi il 30 marzo 1992, non rientrava nel settore di armonizzazione contemplato dalle disposizioni della direttiva 91/173/CEE. Il progetto di regolamento concerneva esclusivamente prodotti trattati con PCP. I Paesi Bassi hanno espresso la loro opposizione a questa interpretazione con lettera del 4 marzo 1994. La Corte ha sostenuto la posizione della Commissione nella sua sentenza del 1o ottobre 1998 secondo la quale, "Da quanto precede risulta che l'art. 1, n. 1, della direttiva 76/769, come modificata dalla direttiva 91/173, non si applica ai prodotti che sono stati trattati con il PCP, i suoi sali e i suoi esteri o con un preparato realizzato a partire da queste sostanze, di modo che gli Stati membri rimangono in via di principio liberi di fissare valori limiti autonomi per tali prodotti"(11).
(26) Con lettera dell'8 novembre 1995, la Commissione ha informato le autorità dei Paesi Bassi che, relativamente alla notifica del 21 gennaio 1992, la Commissione intendeva svolgere una valutazione dei rischi per le persone e dell'ambiente del PCP e dei suoi prodotti di sostituzione. La valutazione, secondo le previsioni, doveva essere terminata nel 1998 e, se ritenuto necessario, avrebbe potuto portare ad un adeguamento della direttiva comunitaria. In queste circostanze, la Commissione non riteneva opportuno prendere una decisione finale sulla notifica presentata dai Paesi Bassi.
(27) La valutazione, conclusa nel 1998, ha portato ad adeguare le disposizioni della direttiva 76/769/CEE sul PCP attraverso la direttiva 1999/51/CE (cfr. capitolo I). La direttiva di modifica ha eliminato di massima la deroga per il trattamento del legno e dei tessili inizialmente incluso nella direttiva comunitaria.
(28) Il 1o maggio 1999 è entrato in vigore il trattato di Amsterdam, firmato ad Amsterdam il 2 ottobre 1997, che modifica il trattato sull'Unione europea, i trattati che istituiscono le Comunità europee e alcuni atti correlati. Con lettera del 22 settembre 1999, il segretariato generale della Commissione ha informato le autorità dei Paesi Bassi del fatto che la loro notifica concernente l'immissione sul mercato e l'uso di creosoto sarebbe stata trattata nel quadro delle nuove disposizioni del trattato.
III. VALUTAZIONE
1. Regole applicabili
(29) Il trattato di Amsterdam ha notevolmente modificato le disposizioni dell'ex articolo 100 A del trattato che istituisce la Comunità europea, sostituendo i paragrafi 3, 4 e 5 di questo articolo con otto nuovi paragrafi, numerati da 3 a 10. A causa della nuova numerazione di tutti gli articoli, l'articolo modificato è diventato l'articolo 95 del trattato che istituisce la Comunità europea.
(30) Il trattato di Amsterdam non comprende disposizioni transitorie specifiche sulle regole applicabili alle notifiche effettuate prima della data di entrata in vigore di questo trattato, come la notifica dei Paesi Bassi che è oggetto della presente decisione.
(31) In assenza di disposizioni specifiche che ne proroghino l'applicazione, le vecchie disposizioni dell'articolo 100 A, paragrafo 4, del trattato CE si considerano abrogate a partire dal giorno dell'entrata in vigore delle nuove disposizioni (1o maggio 1999). A decorrere da tale data, le nuove disposizioni del trattato si applicano immediatamente all'esame della presente notifica.
2. Considerazioni di ammissibilità
(32) La notifica presentata dalle autorità dei Paesi Bassi il 21 gennaio 1992 mira ad ottenere l'autorizzazione a mantenere disposizioni nazionali incompatibili con la direttiva 91/173/CEE, che costituisce una misura di armonizzazione adottata sulla base dell'ex articolo 100 A (ora articolo 95) del trattato CE.
(33) L'articolo 95, paragrafo 4, del trattato afferma: "Allorché, dopo l'adozione da parte del Consiglio o della Commissione di una misura di armonizzazione, uno Stato membro ritenga necessario mantenere disposizioni nazionali giustificate da esigenze importanti di cui all'articolo 30 o relative alla protezione dell'ambiente o dell'ambiente di lavoro, esso notifica tali disposizioni alla Commissione, precisando i motivi del mantenimento delle stesse".
(34) La direttiva 91/173/CEE è stata adottata il 21 marzo 1991 e gli Stati membri dovevano mettere in vigore le disposizini nazionali necessarie per conformarsi alla direttiva entro il 10 luglio 1992. I Paesi Bassi hanno notificato le disposizioni nazionali che intendono mantenere in data 21 gennaio 1992 e quindi prima della data prevista per l'applicazione delle disposizioni nazionali di recepimento della direttiva.
(35) Le disposizioni dei Paesi Bassi in questione, ossia la legge sugli antiparassitari, sono state adottate nel 1962. Tutte le autorizzazioni per l'applicazione di PCP al trattamento del legno sono scadute prima del 1989. In data 26 maggio 1989, è stato deciso che l'ultima autorizzazione per il trattamento dei tessili con un estere PCP sarebbe scaduta il 1o luglio 1992. In conclusione, la legislazione più restrittiva sull'uso del PCP per il trattamento del legno e dei tessili è stata quindi adottata prima dell'adozione della direttiva 91/173/CEE (21 marzo 1991).
(36) È pertanto giustificato ritenere che in questo caso sono soddisfatte le condizioni dell'articolo 95, paragrafo 4, del trattato, in base al quale le disposizioni nazionali notificate che uno Stato membro chiede di essere autorizzato a mantenere dopo l'attuazione della misura di armonizzazione comunitaria sono quelle adottate prima dell'adozione di tale misura di armonizzazione.
(37) Le autorità dei Paesi Bassi hanno inoltre notificato, il 30 marzo 1992, un progetto di regolamento sul PCP nell'ambito della legge sugli antiparassitari e hanno chiesto l'autorizzazione ad approvare questo progetto ai sensi dell'ex articolo 100 A, paragrafo 4. Il regolamento è stato infine adottato l'11 febbraio 1994. Come già spiegato nel capitolo precedente, le disposizioni di questo regolamento nazionale esulano dal campo di armonizzazione della direttiva 91/173/CEE e non sono quindi soggette alla presente decisione.
(38) Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che la richiesta di deroga dalla direttiva 91/173/CEE dei Paesi Bassi, notificata il 21 gennaio 1992 ai sensi dell'ex articolo 100 A, paragrafo 4, è ammissibile ai sensi dell'articolo 95, paragrafo 4, del trattato CE.
3. Valutazione di merito
(39) Conformemente alle disposizioni dell'articolo 95 del trattato, la Commissione deve accertarsi che siano soddisfatte tutte le condizioni che consentono ad uno Stato membro di avvalersi delle possibilità di deroga previste da questo articolo. In particolare, la Commissione deve verificare che le disposizioni notificate dallo Stato membro sono giustificate dalle esigenze importanti di cui all'articolo 30 o relative alla protezione dell'ambiente o dell'ambiente di lavoro. La Commissione inoltre, se considera giustificate queste misure, deve verificare se esse costituiscono o no uno strumento di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati membri e se rappresentino o no un ostacolo al funzionamento del mercato interno (articolo 95, paragrafo 6).
(40) Le autorità dei Paesi Bassi hanno basato la loro richiesta sulla necessità di proteggere la salute umana e l'ambiente. A sostegno della loro richiesta del 21 gennaio 1992, le autorità dei Paesi Bassi hanno presentato una breve analisi degli effetti sulla salute e sull'ambiente del PCP, brevi sintesi sotto forma di note esplicative alla legislazione nazionale vigente o in progetto nonché i testi di alcune interrogazioni parlamentari e relative risposte concernenti la commercializzazione e l'uso del PCP. Dopo numerosi contatti con i servizi della Commissione e per corroborare ulteriormente la loro richiesta di deroga alla direttiva 91/173/CEE, il governo dei Paesi Bassi ha presentato cinque altri studi(12), con lettera del 26 aprile 1994.
(41) La Commissione ha ordinato uno studio ad un consulente esterno per esaminare la situazione nei Paesi Bassi circa l'inquinamento dovuto a diossine e furani e all'uso del PCP(13). Sono stati anche consultati altri studi ordinati dalla Commissione nel quadro di simili richieste della Germania e della Danimarca. Durante le revisione delle disposizioni della direttiva 91/173/CEE, la Commissione ha inoltre preparato un rapporto sul funzionamento della direttiva e sulle possibilità di sostituzione del PCP(14) e ha ordinato altri studi a un consulente esterno sui rischi posti dal PCP(15) e i possibili prodotti di sostituzione per il trattamento del legno e dei tessili(16). La Commissione ha consultato il comitato scientifico per la tossicità, l'ecotossicità e l'ambiente sulla base dell'ultimo studio sui rischi posti dal PCP. Il comitato ha adottato il suo parere il 27 novembre 1998.
(42) Va rilevato che, alla luce del quadro temporale previsto dall'articolo 95, paragrafo 6, che non esisteva nell'ex articolo 100 A, paragrafo 4, in forza del quale è stata notificata la richiesta dei Paesi Bassi, le notevoli risorse investite dalla Commissione per trovare gli elementi supplementari atti a giustificare il mantenimento delle disposizioni nazionali dei Paesi Bassi non possono costituire un precedente per il futuro. Nell'esaminare se le misure nazionali notificate ai sensi dell'articolo 95, paragrafo 4, sono giustificate da esigenze importanti, la Commissione deve prendere come base "i motivi" addotti dallo Stato membro per giustificare il mantenimento delle sue disposizioni nazionali. Ciò significa che, conformemente alle disposizioni del trattato, la responsabilità di dimostrare che queste misure sono giustificate, incombe allo Stato membro richiedente. Nell'ambito del quadro procedurale costituito dall'articolo 95, la Commissione di norma deve limitarsi ad esaminare la pertinenza degli elementi presentati dallo Stato membro richiedente, senza dover cercare essa stessa eventuali motivi di giustificazione.
3.1. Giustificazioni in base ad esigenze importanti
3.1.1. PCP - informazioni generali
(43) Il PCP è una sostanza chimica fabbricata sinteticamente che è nota per essere pericolosa per le persone e l'ambiente. La classificazione e l'etichettatura del PCP sono armonizzate a livello comunitario conformemente alla direttiva 67/548/CEE del Consiglio, del 27 giugno 1967, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative alla classificazione, all'imballaggio e all'etichettatura delle sostanze pericolose(17), modificata da ultimo dalla direttiva 99/33/CE(18). Il PCP è:
- classificato come sostanza cancerogena della categoria 3, ossia una sostanza che desta preoccupazione per le persone, a causa del possibile effetto cancerogeno che non può tuttavia essere adeguatamente valutato in base alle informazioni disponibili. Esistono prove da studi su animali, ma ciò non è sufficiente per classificare la sostanza nel gruppo della categoria 2, sostanze cancerogene. Questa sostanza è etichettata con la frase di rischio "R40: possibilità di effetti irreversibili";
- classificata come molto tossica per inalazione ed etichettata con la frase di rischio "R26: molto tossica per inalazione";
- classificata come tossica a contatto con la pelle e se ingerita ed etichettata con la frase di rischio "R24/25: tossica a contatto con la pelle e per ingestione";
- classificata come irritante per gli occhi, il sistema respiratorio e la pelle ed etichettata con la frase di rischio "R36/38/38: irritante per gli occhi, le vie respiratorie e la pelle";
- classificata come pericolosa per l'ambiente ed etichettata con la frase di rischio "R50/53: altamente tossica per gli organismi acquatici, può provocare a lungo termine effetti negativi per l'ambiente acquatico".
(44) Come composto organoalogenato, il PCP è incluso nell'elenco I della direttiva 76/464/CEE del Consiglio, del 4 maggio 1976, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità(19), modificata dalla direttiva 91/692/CEE(20). Questo elenco contiene le sostanze selezionate principalmente sulla base della loro tossicità, persistenza e bioaccumulo.
(45) La direttiva 86/280/CEE del Consiglio, del 12 giugno 1986, concernente i valori limite di obiettivi di qualità per gli scarichi di talune sostanze pericolose che figurano nell'elenco dell'allegato della direttiva 76/464/CEE(21), ha fissato valori limite per eliminare l'inquinamento di varie parti dell'ambiente acquatico che potrebbe essere influenzato da scarichi di PCP.
(46) Il PCP contiene impurezze pericolose comprendenti fino allo 0,1 % di policlorodibenzodiossine e dall'1 al 5 % di fenoxifenolipoliclorurati. Il PCP da solo e le sue impurezze contribuiscono a emissioni giornaliere di diossine nell'ambiente. Le diossine sono immesse quando i prodotti trattati con PCP sono esposti al sole e quando sono inceneriti alla fine del ciclo di vita. Il PCP nei fanghi fognari è anche una sorgente di diossine.
(47) Il PCP è usato come:
- agente di conservazione del legno (fungicida e antiossidante),
- agente per l'impregnazione di tessili industriali (fungicida),
- battericida nell'industria della concia e della pasta da carta,
- molluschicida nel trattamento delle acque industriali, in particolare l'acqua di raffreddamento, e talvolta come
- agente sterilizzante.
(48) Per la sua tossicità il PCP è oggetto di numerose restrizioni in più di trenta paesi.
3.1.2. La posizione dei Paesi Bassi
(49) Nella loro notifica del 21 gennaio 1992, le autorità dei Paesi Bassi basano le loro misure nazionali più severe su esigenze importanti di protezione dell'ambiente e della salute umana.
(50) Secondo le autorità dei Paesi Bassi, il PCP (compresi i suoi esteri e sali) è poco degradabile nell'ambiente ed è tossico per le persone e gli organismi nell'ambiente acquatico. Il PCP è relativamente mobile e si disperde in tutti i comparti dell'ambiente.
(51) Il PCP si accumula nel tessuto adiposo e quindi nella catena alimentare. I suoi esteri e sali si scompongono in PCP e hanno quindi effetti simili. Il PCP e i suoi sali e esteri sono contaminati con dibenzodiossineclorurate e dibenzofurani. Questi composti si formano anche quando il PCP è incenerito nei rifiuti. Di conseguenza gli usi di PCP rappresentano un'importante fonte di contaminazione ambientale con dibenzodiossineclorurate e dibenzofurani.
(52) Le autorità dei Paesi Bassi ricordano che i pericoli del PCP per l'ambiente acquatico sono già stati riconosciuti a livello europeo nel 1976: la direttiva 76/464/CEE stabilisce l'obbligo di usare la migliore tecnologia disponibile per evitare le emissioni di PCP nelle acque di superficie.
(53) Il paragrafo c dell'allegato 1B alla dichiarazione finale della Terza conferenza sul Mare del Nord elenca il PCP come una sostanza il cui uso negli antiparassitari dovrebbe essere severamente limitato o soppresso.
(54) Le autorità dei Paesi Bassi sottolineano anche che, relativamente alla produzione di acqua potabile, la presenza di PCP nelle acque sotterranee e di superficie, in concentrazioni superiori a 0,1 g/l, non è accettabile. Esse citano l'inquinamento del Reno e della Mosa, due fiumi usati per la produzione di acqua potabile nei Paesi Bassi. Le emissioni misurabili di questa sostanza nell'acqua, nel terreno e nell'aria dovrebbero pertanto essere evitate, scegliendo sempre prodotti di sostituzione.
(55) Nel 1992, la maggiore entità di emissioni di PCP si è verificata nell'atmosfera (48 tonnelate/anno), provenienti soprattutto dal legno trattato. Circa 14 tonnellate di PCP sono depositate ogni anno nel suolo e nell'acqua dall'aria e 11,5 tonnellate derivano da PCP contenuto nel legno trattato.
(56) Il principale uso del PCP è come agente di conservazione del legno. Quest'uso è stato vietato nel 1989, data in cui le autorizzazioni non sono state rinnovate. Già prima di questa data, nel periodo dal 1984 al 1987, il consumo era diminuito da 300 tonnellate all'anno a 0,2 tonnellate. Il PCP era usato in misura minore in colle, tessili, cuoio, colori, carta e fluidi di refrigerazione. Il PCP non è stato mai prodotto nei Paesi Bassi.
(57) In una lettera del 6 febbraio 1995, le autorità dei Paesi Bassi hanno comunicato alla Commissione calcoli sulle emissioni di diossine da cui risultava che nel 2000 l'uso in passato di PCP costituirà la fonte principale di emissioni di diossina (20 g su 58 g di tutte le fonti, compreso l'incenerimento dei rifiuti), nell'ipotesi che continui a vigere il divieto esistente. Se l'uso del PCP fosse nuovamente permesso, la situazione peggiorerebbe.
3.1.3. Valutazione della posizione dei Paesi Bassi
(58) Da quanto precede si può concludere che le autorità dei Paesi Bassi basano la loro richiesta di deroga esclusivamente su argomenti concernenti gli effetti generali del PCP e delle impurezze in esso contenute, per la salute e l'ambiente. Esse non sostengono che si tratti di una situazione specifica dei Paesi Bassi rispetto agli altri Stati membri che richieda misure nazionali più restrittive.
(59) Lo studio ordinato dalla Commissione ad un consulente esterno(22) conferma questo fatto e conclude che, diversamente dalla situazione in Germania, nei Paesi Bassi non esistono circostanze speciali. Le misure nazionali dei Paesi Bassi non possono essere giustificate in base ad una necessità specifica di proteggere la salute umana, in quanto l'esposizione al PCP nei Paesi Bassi è nettamente al di sotto delle dosi giornaliere accettabili. Ciò risulta anche dalla documentazione supplementare presentata dalle autorità dei Paesi Bassi.
(60) Lo studio contesta anche l'argomentazione delle autorità dei Paesi Bassi circa la protezione dell'ambiente: il PCP subisce una volatilizzazione, una degradazione bio- e fotochimica e non è quindi persistente(23). Il PCP è evacuato nelle urine e nelle feci da tutti gli animali e quindi non si accumula nel tessuto adiposo e nella catena alimentare. Lo studio afferma anche che i livelli di inquinamento dell'ambiente acquatico, come risulta dalla documentazione dei Paesi Bassi(24) sono nettamente al di sotto dei livelli limite accettabili. Lo studio non ha appurato una correlazione tra le concentrazioni di diossine e furani nell'ambiente o nel latte materno e l'uso di PCP nei Paesi Bassi. Il PCP non costituisce neanche un problema in termini più generali (nei Paesi Bassi non è stato mai fabbricato e il suo uso è molto limitato).
(61) Tuttavia, le disposizioni della direttiva 91/173/CEE prevedono un riesame delle deroghe al divieto generale di uso del PCP e dei suoi sali e esteri in base all'evoluzione delle conoscenze e delle tecniche. La direttiva comunitaria prevede deroghe al divieto soltanto nei settori dove al momento della sua adozione non si potevano facilmente identificare alternative idonee o più sicure. In generale i rischi per le persone e per l'ambiente del PCP sono stati chiaramente riconosciuti e trattati alla luce delle conoscenze disponibili.
(62) Già nel 1994, la Commissione ha avviato un programma di valutazione dei rischi legati all'uso di sostituti del PCP, con l'obiettivo di rafforzare le restrizioni adottate nella direttiva 91/173/CEE nell'ottica di un divieto totale(25). Questo programma, terminato nel 1998, ha concluso che esistono effettivamente alternative meno pericolose.
(63) Il comitato scientifico, nel suo parere del 27 novembre 1998 e sulla base di un'ampia informazione disponibile pubblicamente e dello studio e cura di ERM(26), ha inoltre concluso che in alcune zone è continuata l'esposizione umana anche quando era cessato l'uso del PCP. Per risanare il terreno contaminato non è ancora stato trovato un trattamento adeguato. Si possono verificare dei rischi per l'ambiente acquatico legati al PCP e ai prodotti chimici associati, perlomeno nelle zone "critiche", con rilasci locali di PCP nell'ambiente.
(64) Alla luce dell'esame e della valutazione approfonditi delle alternative, svolti nel periodo 1994-1998, la Commissione e gli Stati membri, nei loro sforzi per raggiungere un elevato livello di protezione della salute e dell'ambiente, hanno ritenuto necessario adottare, nella direttiva 1999/51/CE, misure per la Comunità che sono equivalenti alle disposizioni dei Paesi Bassi. Gli Stati membri adotteranno queste disposizioni comunitarie a decorrere dal gennaio 2000.
(65) Le restrizioni all'uso di PCP nella legislazione dei Paesi Bassi sono considerate proporzionate rispetto all'obiettivo perseguito, in quanto le eccezioni al divieto di PCP contenute nella direttiva 91/173/CEE non sono più ritenute accettabili se si vuole garantire un livello sufficientemente elevato di protezione della salute e dell'ambiente. Si può pertanto concludere che, anche se non esistono nei Paesi Bassi circostanze specifiche rispetto agli altri Stati membri, le misure nazionali più severe possono essere considerate giustificate.
3.2. Assenza di discriminazione arbitraria
(66) In forza dell'articolo 95, paragrafo 6, la Commissione deve verificare che le disposizioni nazionali non costituiscano un mezzo di discriminazione arbitraria. Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, l'assenza di discriminazione significa che non si può applicare un trattamento diverso a situazioni simili né un trattamento simile a situazione diverse.
(67) Le normative dei Paesi Bassi si applicano senza distinzioni a tutti i prodotti, sia che essi siano fabbricati nei Paesi Bassi o importati da altri Stati membri. Non si hanno pertanto prove che le normative dei Paesi Bassi siano state usate come un mezzo di discriminazione arbitraria tra operatori economici nella Comunità.
3.3. Assenza di una restrizione dissimulata al commercio
(68) Misure nazionali più restrittive per limitare la commercializzazione e l'uso di prodotti che derogano dalle disposizioni di una direttiva comunitaria costituiscono normalmente un ostacolo agli scambi. I prodotti che possono legalmente essere immessi sul mercato nel resto dell'Unione europea non possono essere immessi sul mercato negli Stati membri interessati. Il paragrafo 6 dell'articolo 95 mira ad evitare che vengano applicate per motivi inopportuni le restrizioni basate sui criteri del paragrafo 4 e che costituiscono in realtà misure economiche introdotte per impedire le importazioni di prodotti da altri Stati membri al fine di proteggere indirettamente la produzione nazionale.
(69) La Commissione ha ordinato uno studio(27) per analizzare gli effetti sugli scambi e sulla concorrenza del mantenimento da parte dei Paesi Bassi di disposizioni nazionali più severe. Lo studio ha raccolto informazioni sul volume e sugli scambi con altri Stati membri interessati, sull'eventuale interesse dei Paesi Bassi ad usare le normative nazionali per promuovere un interesse nazionale in prodotti di sostituzione del PCP e sull'eventuale interesse dei Paesi Bassi ad usare normative nazionali per promuovere un interesse nazionale in prodotti di sostituzione contenenti PCP.
(70) Secondo lo studio, in nessuno degli Stati membri della Comunità europea sono fabbricati PCP o suoi derivati. I prodotti di sostituzione per il trattamento del legno e dei tessili devono essere autorizzati secondo la stessa legislazione applicabile al PCP, sia che essi siano prodotti nei Paesi Bassi o in altri Stati membri. Dalla legislazione nazionale sul PCP non derivano vantaggi diretti per i produttori di prodotti sostitutivi nei Paesi Bassi.
(71) È stato già appurato che esistono timori effettivi per la salute umana e l'ambiente legati all'uso del PCP e del legno trattato. Le disposizioni nazionali sul PCP rientrano in una politica più generale sulle diossine e sui furani. Non si hanno quindi prove che la protezione della salute e dell'ambiente non siano l'obiettivo effettivo per mantenere la legislazione nazionale.
(72) In generale, la Commissione ritiene pertanto che non esistano prove di una restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati membri a seguito della legislazione dei Paesi Bassi concernente il PCP.
3.4. Assenza di ostacoli al funzionamento del mercato interno
(73) Questa condizione, stabilita dall'articolo 95, paragrafo 6, primo comma, è nuova rispetto al disposto dell'ex articolo 100 A, paragrafo 4, del trattato CE. Tale condizione non può essere interpretata in modo tale da impedire l'approvazione di qualsiasi misura nazionale suscettibile di incidere sul completamento del mercato interno. In realtà, qualsiasi misura nazionale derogatoria rispetto ad una misura di armonizzazione finalizzata al completamento e al funzionamento del mercato interno costituisce sostanzialmente una misura suscettibile di incidere sul mercato interno. Di conseguenza, per salvaguardare l'utilità della procedura di deroga di cui all'articolo 95 del trattato CE, la Commissione ritiene che, nel contesto dell'articolo 95, paragrafo 6, il concetto di ostacolo al funzionamento del mercato interno debba essere inteso come effetto sproporzionato rispetto all'obiettivo perseguito.
(74) Dopo che l'ultimo fabbricante ha chiuso in Francia nel 1992, non vi sono stati altri produttori di PCP nella Comunità. I produttori tedeschi che avevano iniziato la produzione nel 1978 l'hanno già cessata nel 1985. A causa delle restrizioni a livello europeo e nazionale, sono usate quantità considerevoli di PCP per il trattamento del legno soltanto in tre Stati membri e un piccolo quantitativo per il trattamento dei tessili (uso molto limitato) in campo militare. Nella Comunità l'uso è diminuito da 8000 tonnellate nel 1986 a 2000 tonnellate nel 1994.
(75) La produzione mondiale di PCP è diminuita da 26000 tonnellate nel 1986 a 11000 tonnellate nel 1994. Esistono produttori negli Stati Uniti, in India e in Cina.
(76) Le importazioni nei Paesi Bassi sono già diminuite di circa 2-4 tonnellate per il trattamento del legno nel 1987, e quindi prima della scadenza dell'ultima autorizzazione, e di 37,5 tonnellate di laurato di PCP per il trattamento di tessili. Questi quantitativi rappresentavano già una parte molto piccola del mercato globale della Comunità. Lo studio ordinato dalla Commissione(28) ha concluso che l'effetto sul mercato della legislazione dei Paesi Bassi era praticamente trascurabile.
(77) Inoltre, anche se le autorità dei Paesi Bassi hanno continuato ad applicare la legislazione nazionale dal 1o luglio 1992 anziché quella comunitaria, non vi sono stati esposti da parte di operatori economici dei Paesi Bassi o di un altro paese. Nel frattempo, la legislazione comunitaria è stata adeguata al progresso tecnico e, a decorrere dal 1o settembre 2000, non vi saranno differenze tra la legislazione dei Paesi Bassi e quella comunitaria; gli effetti globali sul funzionamento del mercato interno sono considerati ridotti.
(78) Tenendo conto di quanto precede, la Commissione ritiene che non esistano prove secondo cui le disposizioni dei Paesi Bassi oggetto della presente decisione costituiscano un ostacolo sproporzionato al funzionamento del mercato interno rispetto agli obiettivi perseguiti.
IV. CONCLUSIONI
(79) Alla luce di quanto precede, la Commissione ritiene che le disposizioni concernenti l'uso del pentaclorofenolo, quali notificate dal Regno dei Paesi Bassi in conformità dell'ex articolo 100 A, paragrafo 4, il 21 gennaio 1992 ed esaminate ai sensi dell'articolo 95, paragrafi 4 e 6, del trattato CE
- soddisfano i requisiti ufficiali di dette disposizioni e devono essere ammesse;
- possono considerarsi giustificate da esigenze importanti di protezione della salute umana e, a causa di una situazione specifica, da esigenze importanti di protezione dell'ambiente;
- non costituiscono uno strumento di discriminazione arbitraria né una restrizione dissimulata nel commercio fra gli Stati membri né un ostacolo sproporzionato al funzionamento del mercato interno.
(80) La Commissione ha quindi motivo di ritenere che le disposizioni nazionali notificate possono essere approvate.
(81) Da notare che le disposizioni dei Paesi Bassi concernenti il PCP comprendono un sistema di autorizzazione senza limitare con precisione i campi di possibile uso. Inoltre, il limite per le impurezze contenute in esaclorodibenzoparadiossine, stabilito nella decisione SIVEB del 1980, è superiore a quella della direttiva comunitaria. L'articolo 95, paragrafo 4, consente unicamente l'autorizzazione della legislazione nazionale in base ad esigenze importanti di cui all'articolo 30 o concernenti la protezione dell'ambiente o dell'ambiente di lavoro. Ciò significa che non è possibile autorizzare misure nazionali meno protettive di quelle stabilite nella direttiva. La legislazione nazionale dei Paesi Bassi può quindi essere autorizzata soltanto se, nell'applicazione pratica, è risultato che nessun prodotto contenente PCP è stato autorizzato per applicazioni non consentite dalla direttiva comunitaria oppure contenente esaclorodibenzoparadiossine in quantità superiori a 4 ppm. Ai sensi dell'articolo 95, paragrafo 4, non può essere autorizzata un'applicazione diversa della legislazione nazionale dei Paesi Bassi.
(82) La presente decisione non pregiudica l'attuazione da parte del Regno dei Paesi Bassi delle disposizioni della direttiva 1999/51/CE,
HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE:
Articolo 1
Le disposizioni della legge sugli antiparassitari del 1962 sono autorizzate, a condizione che esse siano applicate in maniera che non siano concesse autorizzazioni ai sensi dell'articolo 2 di detta legge, non conformi alle disposizioni della direttiva 91/173/CEE, per quanto riguarda le deroghe al divieto di uso del PCP o il tenore di esaclorodibenzoparadiossina.
Articolo 2
Il Regno dei Paesi Bassi è destinatario della presente decisione.
Fatto a Bruxelles, addì 26 ottobre 1999.

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